Proposta di POSIZIONE COMUNE DEL CONSIGLIO relativa alla notificazione al Consiglio d'Europa, in applicazione dell'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione di estradizione del 13 dicembre 1957, dell'applicazione da parte degli Stati membri, nei loro rapporti reciproci, del mandato di arresto europeo

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Strumenti giuridici del Consiglio di Europa

Tutti gli Stati membri fanno parte della convenzione di estradizione conclusa sotto gli auspici del Consiglio d'Europa il 13 dicembre 1957.

Tale convenzione multilaterale è il principale strumento europeo in materia di estradizione. Essa è stata completata da un primo protocollo del 15 ottobre 1975, che enumera (articolo 1) i reati non considerati delitti politici e precisa (articolo 2) le norme in materia di ne bis in idem, e un secondo protocollo del 17 marzo 1978 che estende (articolo 1) l'estradizione ai reati fiscali e circoscrive (articolo 2) le possibilità di rifiutare l'estradizione qualora la decisione giudiziaria da eseguire sia stata resa in absentia.

La convenzione europea per la repressione del terrorismo, conclusa a Strasburgo il 27 gennaio 1977, modifica anch'essa la convenzione del 13 dicembre 1957 in quanto sancisce un nuovo elenco di reati che non possono essere considerati delitti politici ai fini dell'estradizione.

Tale convenzione è emendata da un protocollo, che estende l'elenco di cui sopra, e sarà aperto alla firma il 15 maggio 2003. Tutti gli Stati membri si sono dichiarati disponibili a firmare e a ratificare questo protocollo.

L'articolo 28, paragrafo 3, della convenzione europea di estradizione del 1957 prevede che:

"Se, fra due o più Parti Contraenti, l'estradizione è praticata sulla base di una legislazione uniforme, le parti avranno la facoltà di disciplinare i loro rapporti reciproci in materia d'estradizione fondandosi esclusivamente su questo sistema, nonostante le disposizioni della presente Convenzione. Lo stesso principio sarà applicabile fra due o più Parti Contraenti, di cui ciascuna ha in vigore una legge che prevede l'esecuzione sul suo territorio dei mandati di arresto emessi sul territorio dell'altra o delle altre Parti. Le Parti Contraenti che escludono o escluderanno dai loro rapporti reciproci l'applicazione della presente Convenzione conformemente alle disposizioni di questo paragrafo, dovranno, a questo scopo, fare una notificazione al Segretario Generale del Consiglio d'Europa. Questi comunicherà alle altre Parti Contraenti qualsiasi ratificazione ricevuta in virtù del presente paragrafo."

L'articolo 9 della convenzione europea per la repressione del terrorismo del 1977, in base alla modifica introdotta dall'ultimo protocollo, prevede dal canto suo che:

"Gli Stati contraenti possono concludere tra loro accordi bilaterali o multilaterali per completare le disposizioni della presente Convenzione o per agevolare l'applicazione dei principi in essa contenuti."

2. Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (2002/584/GAI)

Il 13 giugno 2002 il Consiglio ha adottato la decisione quadro in oggetto ("decisione quadro sul mandato di arresto europeo") che sostituisce, con decorrenza dal 1° gennaio 2004, le corrispondenti disposizioni degli strumenti prima citati nelle relazioni tra gli Stati membri (articolo 31, paragrafo 1, lettera a).

La decisione quadro sul mandato di arresto europeo instaura un regime sostanzialmente diverso dai meccanismi tradizionali di estradizione, segnatamente in quanto la procedura è esclusivamente giudiziaria, sottoposta a termini rigorosi, e non consente più un certo numero di motivi di rifiuto, quali la non estradizione dei cittadini, il carattere politico del reato, o ancora la mancanza di doppia incriminazione, stabilendo invece che l'illecito deve essere compreso in un elenco composto da 32 categorie di reati per i quali la pena massima privativa della libertà è di almeno 3 anni.

Tale decisione quadro è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, vale a dire il 7 agosto 2002. Gli Stati membri si devono conformare alle disposizioni della decisione quadro al più tardi entro il 31 dicembre 2003.

Le richieste ricevute con decorrenza dal 1° gennaio 2004 saranno trattate in base alle norme stabilite dagli Stati membri in esecuzione della decisione quadro. In base all'articolo 32 della decisione quadro, tuttavia, la Francia ha dichiarato, al momento dell'adozione della stessa, che essa continuerà a trattare le richieste relative ai reati commessi prima del 1° novembre 1993 secondo il sistema di estradizione applicabile prima del 1° gennaio 2004. L'Austria e l'Italia hanno reso una dichiarazione simile con riferimento ai reati anteriori al 7 agosto 2002, data di entrata in vigore della decisione quadro.

Peraltro, in base al disposto dell'articolo 31, paragrafo 2, della decisione quadro, gli Stati membri possono continuare ad applicare gli accordi o le intese bilaterali o multilaterali vigenti al momento dell'adozione della decisione quadro nella misura in cui questi consentono di approfondire o di andare oltre gli obiettivi di quest'ultima e contribuiscono a semplificare o agevolare ulteriormente la consegna del ricercato.

Essi possono inoltre concludere accordi o intese bilaterali o multilaterali dopo l'entrata in vigore della decisione quadro, nella misura in cui questi consentono di approfondire o di andare oltre il contenuto di quest'ultima e contribuiscono a semplificare o agevolare ulteriormente la consegna del ricercato, segnatamente fissando termini più brevi di quelli dell'articolo 17, estendendo l'elenco dei reati di cui all'articolo 2, paragrafo 2, riducendo ulteriormente i motivi di rifiuto di cui agli articoli 3 e 4 o abbassando la soglia di cui all'articolo 2, paragrafi 1 o 2.

Finlandia, Danimarca e Svezia hanno notificato rispettivamente il 5 e il 7 novembre 2002 che continueranno ad applicare la legislazione uniforme in vigore tra loro in materia di estradizione nella misura autorizzata dalla suddetta disposizione.

3. Notifica al Segretariato Generale del Consiglio d'Europa

Non vi è alcun dubbio che la decisione quadro sul mandato di arresto europeo costituisca una legislazione uniforme ai sensi dell'articolo 28, paragrafo 3, della convenzione europea di estradizione del 1957.

Il fatto che gli Stati membri possano applicare tra loro intese precedenti, o concludere nuovi accordi volti ad agevolare o semplificare le procedure di consegna dei ricercati non contraddice questa constatazione, dal momento che è proprio nel contesto dell'esecuzione di un mandato di arresto europeo che questi eventuali miglioramenti sono consentiti.

L'articolo 28, paragrafo 3, della convenzione europea di estradizione non stabilisce alcun termine preciso per la notificazione al Segretariato Generale del Consiglio d'Europa, da parte di due o più Parti Contraenti, della circostanza che esse regolano i loro reciproci rapporti in materia di estradizione esclusivamente in base ad una legislazione uniforme e non alla suddetta convenzione. La terza frase del paragrafo 3 prevede chiaramente che questa notifica deve essere effettuata prima dell'inizio dell'applicazione di questa legislazione uniforme. Essendo la decisione quadro entrata in vigore il 7 agosto 2002 e dovendo essere applicata al più tardi il 1° gennaio 2004 (salvo che, per la Francia, l'Italia e l'Austria, in qualità di Stati membri di esecuzione, per i reati anteriori al 1° novembre 1993 nel caso della Francia, o al 7 agosto 2002 nel caso dell'Italia e dell'Austria), tale notificazione può essere eseguita fin d'ora.

L'opportunità di procedere sin d'ora alla notificazione è avvalorata dall'apertura alla firma, il 15 maggio 2003, del protocollo recante modifica della convenzione europea per la repressione del terrorismo, contenente una disposizione (articolo 5) che introduce una nuova formulazione dell'articolo 9 della convenzione del 1977. E' d'uopo sottolineare che questa nuova disposizione non modifica assolutamente le possibilità di applicare un regime specifico di estradizione o di consegna, ad esempio sotto forma di legislazione uniforme, fra due o più Parti Contraenti, conformemente all'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione del 1957. Conseguentemente, è auspicabile procedere sin d'ora alla notificazione al Segretariato generale del Consiglio d'Europa del prossimo inizio dell'applicazione del mandato di arresto europeo. Ciò per uno scrupolo di trasparenza e chiarezza nei confronti delle altre Parti Contraenti.

4. Procedura

L'articolo 34 del Trattato sull'Unione europea prevede che il Consiglio, deliberando all'unanimità, su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, possa adottare posizioni comuni che definiscono l'orientamento dell'Unione in merito a una questione specifica. Secondo l'articolo 37 del medesimo trattato, gli Stati membri, nelle organizzazioni internazionali e in occasione delle conferenze internazionali cui partecipano, esprimono le posizioni comuni adottate in base alle disposizioni del titolo VI. Sulla base dell'articolo 18 TUE, che è applicabile al titolo VI del trattato sull'Unione europea, la Presidenza esprime la posizione dell'Unione nelle organizzazioni internazionali.

In passato, tale procedura è stata seguita nell'ambito della negoziazione di strumenti giuridici internazionali. [1]

[1] POSIZIONE COMUNE del 6 ottobre 1997, definita dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativo ai negoziati in seno al Consiglio di Europa e all'OCSE in materia di lotta contro la corruzione (97/661/JAI). SECONDA POSIZIONE COMUNE del 13 novembre 1997, definita dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea sui negoziati in seno al Consiglio d'Europa e all'OCSE in materia di lotta contro la corruzione (97/783/JAI) - POSIZIONE COMUNE del 29 marzo 1999, definita dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea sulla proposta di convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata (1999/235/JAI) - POSIZIONE COMUNE del 27 maggio 1999, adottata dal Consiglio sulla base dell'articolo 34 del trattato sull'Unione europea sui negoziati, in sede di Consiglio d'Europa, relativi al progetto di convenzione sulla cibercriminalità (1999/364/JAI) - POSIZIONE COMUNE del 31 gennaio 2000, sulla proposta di protocollo contro il traffico e la fabbricazione di armi da fuoco, loro parti, componenti e munizioni, allegato alla convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata (2000/130/JAI).

Peraltro, nulla, nel testo delle disposizioni di cui sopra, fa ritenere che l'uso della posizione comune sia circoscritto all'ipotesi della negoziazione di strumenti giuridici internazionali. Risulta al contrario dal contesto che essa rappresenta lo strumento più appropriato per notificare ad un'organizzazione internazionale (il Consiglio d'Europa) che gli Stati membri utilizzeranno, nei loro reciproci rapporti, uno strumento tipico (la decisione quadro sul mandato di arresto europeo) con esclusione della convenzione europea di estradizione del 1957 e degli strumenti che la modificano o integrano. Per questo motivo si è proposto che la Presidenza faccia una notificazione in questo senso in occasione della riunione del Comitato dei Ministri il giorno dell'apertura alla firma del protocollo addizionale alla convenzione del 1977 per la repressione del terrorismo. Tale notifica indicherà le riserve espresse da Francia, Austria e Italia, in base all'articolo 32 della decisione quadro, all'applicazione del mandato di arresto europeo per le richieste basate su reati anteriori alla data da essi stabilita.

5. Formulazione

L'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione europea di estradizione non impone alcuna forma particolare. Il testo in allegato è formulato in modo da :

- applicarsi ai rapporti reciproci tra Stati membri, attuali e futuri dell'Unione;

- applicarsi a tutte le fattispecie, comprese le circostanze in cui un altro Stato parte delle convenzioni, non membro dell'Unione europea, sottoponga una domanda di estradizione relativa alla stessa persona;

- rinviare al contenuto complessivo della decisione quadro, compresa la possibilità per gli Stati membri di applicare intese che semplificano ancora di più la consegna dei ricercati, e con le dichiarazioni fatte da Francia, Austria e Italia in applicazione dell'articolo 32 della decisione quadro;

- sottolineare che l'applicazione fra gli Stati membri della decisione quadro sul mandato di arresto europeo sostituisce, nei loro rapporti reciproci, sia la convenzione europea di estradizione del 1957 e i relativi protocolli, sia la convenzione del 1977 e il relativo protocollo, nella misura in cui essa riguarda l'estradizione;

- comprendere eventuali sviluppi futuri in seno all'Unione basati sulla decisione quadro sul mandato di arresto europeo e sulle pertinenti disposizioni dell'Unione europea.

Proposta di POSIZIONE COMUNE DEL CONSIGLIO relativa alla notificazione al Consiglio d'Europa, in applicazione dell'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione di estradizione del 13 dicembre 1957, dell'applicazione da parte degli Stati membri, nei loro rapporti reciproci, del mandato di arresto europeo

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sull'Unione europea, in particolare l'articolo 34, paragrafo 2, lettera a),

vista la proposta della Commissione,

considerando quanto segue:

(1) Il Consiglio dell'Unione europea ha adottato il 13 giugno 2002 una decisione quadro relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri.

(2) Tale decisione quadro è entrata in vigore il 7 agosto 2002 e il termine per il recepimento nel diritto nazionale scadrà il 31 dicembre 2003.

(3) In base al disposto dell'articolo 31, paragrafo 1, tale decisione quadro sostituisce, al più tardi a partire dal 1° gennaio 2004, le disposizioni applicabili in materia di estradizione nelle relazioni tra Stati membri della convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957 e protocolli allegati e della convenzione europea per la repressione del terrorismo, modificata da un protocollo aperto alla firma il 15 maggio 2003, nella misura in cui essa riguardi la materia dell'estradizione.

(4) La decisione sul mandato di arresto europeo costituisce una legislazione uniforme, comune agli Stati membri dell'Unione europea, sulla cui base essi regoleranno, d'ora in avanti, i reciproci rapporti in materia di estradizione, escludendo l'applicazione degli strumenti giuridici di cui sopra.

(5) In base all'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione europea di estradizione, è opportuno, a tale effetto, indirizzare una notificazione al Segretariato generale del Consiglio d'Europa.

(6) Per tutelare la chiarezza, la trasparenza e la certezza del diritto, è d'uopo procedere ad una notificazione comune.

(7) Lo strumento della posizione comune è il più appropriato per garantire tale obiettivo attraverso una notifica unica, eseguita dalla Presidenza.

HA ADOTTATO LA PRESENTE POSIZIONE COMUNE:

Articolo 1

Gli Stati membri convengono che è opportuno procedere alla seguente notificazione comune al Segretariato generale del Consiglio d'Europa in applicazione dell'articolo 28, paragrafo 3 della convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957:

"Conformemente all'articolo 28, paragrafo 3, della convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, al più tardi con decorrenza dal 1° gennaio 2004, gli Stati membri dell'Unione europea regoleranno i loro rapporti reciproci in materia di estradizione esclusivamente sulla base delle disposizioni della decisione quadro relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri e degli eventuali sviluppi ulteriori basati su tale decisione quadro e sulle pertinenti disposizioni del trattato sull'Unione europea e non più sulla base della predetta convenzione e degli strumenti che la modificano o la integrano.

La Francia da una parte, l'Austria e l'Italia dall'altra, hanno dichiarato, in occasione dell'adozione di questa decisione quadro, che continueranno a trattare, secondo il sistema di estradizione applicabile anteriormente al 1° gennaio 2004, le richieste relative ai reati commessi, rispettivamente, prima del 1° novembre 1993 o del 7 agosto 2002."

Articolo 2

La Presidenza si incarica di effettuare questa notificazione a nome degli Stati membri in occasione dell'apertura alla firma del protocollo addizionale alla convenzione del 27 gennaio 1977 per la repressione del terrorismo [oppure, al più tardi il 31 dicembre 2003]

Articolo 3

La presente posizione comune è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Bruxelles, addì

Per il Consiglio

Il Presidente