IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 7.7.2008 
SEC(2008) 2191 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
che accompagna la 
proposta di 
 
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO 
 
recante modifica della direttiva 2006/112/CE rel ativa al sistema comune d'imposta sul 
valore aggiunto per quanto riguarda le aliquote IVA ridotte 
Valutazione dell'impatto 
Sintesi 
{COM(2008) 428 definitivo} 
{SEC(2008) 2190} 
IT 2   IT Il presente documento costituisce soltanto una sintesi dell'analisi presentata nel testo integrale, 
disponibile unicamente nella sua versione li nguistica originale e dunque  accluso alla sola 
versione inglese della proposta. 
La presente relazione impegna  unicamente i servizi della Co mmissione che hanno partecipato 
alla sua elaborazione, funge solo da base di c onsultazione e non pregiudica la forma definitiva 
che assumeranno eventuali decisioni  adottate dalla Commissione.  
Sintesi 
Il 5 luglio 2007 la Commissione ha presentato una proposta al  Consiglio e al Parlamento 
Europeo sulle aliquote IVA dive rse dall'aliquota IVA normale1. Nella comunicazione, fondata 
su uno studio realizzato da Copenhagen Economics2, la Commissione sostiene che un nuovo 
quadro giuridico applicabile al le aliquote IVA ridotte consen tirebbe di razionalizzare e 
semplificare l'attuale regime senza escludere la possibilità di concedere agli Stati membri una 
maggiore flessibilità nell'adozione di aliquot e ridotte, in particolar e per quanto riguarda i 
servizi prestati localmente. L' obiettivo della comunicazione era aprire un vasto dibattito sul 
futuro delle aliquote ridotte che tenesse conto delle conclusioni dello studio. Il dibattito in 
sede di Consiglio non ha ancora permesso di ri solvere le questioni fondamentali legate alla 
semplificazione e alla razionalizzazione del quad ro generale o all'inci denza delle aliquote 
ridotte e alla loro pertinenza ai  fini del conseguimento di ta luni obiettivi specifici. La 
Commissione si trova tuttavia ad affrontare alcu ne questioni urgenti relative all'introduzione 
di nuove possibilità di applicare aliquote IVA ridotte, alle quali è opportuno rispondere 
rapidamente e/o per le quali si ri tiene di disporre di elementi sufficienti per poterle includere 
fin da subito in una proposta legislativa. S ono inoltre necessari taluni adeguamenti tecnici. 
È in questo contesto che la Commissione ha  deciso di presenta re una prima proposta 
nell'estate del 2008 (voce 2008/TAXUD/ 002 dell'agenda di programmazione;  iniziativa 
prioritaria del programma legisl ativo e di lavoro della Commi ssione per il 2008). La portata 
della proposta è dunque limitata. Essa non procede ad una revisione approfondita dell'attuale 
regime di aliquote IVA (un'aliquota normale pari almeno al 15% e due aliquote ridotte 
facoltative pari almeno al 5% applicabili a un elen co ristretto di beni e servizi) né affronta il 
problema delle varie deroghe conces se rispetto al quadro generale o l'ipotesi di estendere il 
campo di applicazione delle aliquote ridotte a fini di politica ambientale. Queste misure 
saranno eventualmente adottate in una fase su ccessiva, in esito al dibattito approfondito 
tuttora in corso e una volta conclusi gli studi complementari. 
Questa situazione rende necessaria una valut azione d'impatto proporzionata, incentrata 
unicamente sui problemi esposti di seguito, ch e richiedono una soluzione a breve termine.   
                                                 
1 COM (2007) 380 def., disponibile al seguente indirizzo: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 “Study on reduced VAT applied to goods and servi ces in the Member States of the European Union” 
["Studio sulle aliquote IVA ridotte applicate a beni e servizi negli Stati membri dell'Unione europea"] , 
Copenhagen Economics, 21 giugno 2007. Cfr. EUROPA — Taxation and Customs Union / Rates  e 
SEC(2007) 910, disponibile al seguente indirizzo: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
IT 3   IT (1) Per taluni servizi ad alta intensità di lavoro, elencati nell'allegato IV della direttiva 
IVA (2006/112/CE), gli Stati membri possono, a titolo temporaneo e previa autorizzazione, applicare ali quote ridotte. Le disposizi oni in materia scadono al 
termine del 2010. La prima questione da ri solvere riguarda l'opportunità o meno di 
rendere permanente, in tutto o in parte, que sta possibilità di app licare aliquote ridotte 
o, al contrario, la necessità  di abolirla del tutto. 
(2) La seconda questione che si pone logicamente è l'opportunità di estendere la facoltà 
concessa agli Stati membri di applicare ali quote ridotte a servizi simili ai servizi ad 
alta intensità di lavoro, ma che non figura no nell'allegato IV, qualora ciò non incida 
sul mercato interno. Questi "servizi pres tati localmente" sono servizi che non possono 
essere forniti a distanza, che si rivolgono essenzialmente al mercato locale dei 
consumatori finali e il cui fornitore e de stinatario si trovano nella stessa zona 
geografica ristretta. 
(3) I servizi di ristorazione sono in genere considerati un tipo di servizio prestato 
localmente, poiché sono in gran parte rivol ti al mercato locale. L'applicazione di 
aliquote IVA diverse nei vari Stati membri  può tuttavia comportare un rischio di 
distorsione del mercato inte rno nelle regioni frontaliere  o per quanto concerne la 
distribuzione del turismo fra alcuni Stati membri. Inoltre, a causa delle deroghe, molti 
Stati membri sono autorizzati ad  applicare aliquote ridotte ai servizi di ristorazione, 
mentre altri non lo sono. Una parte di queste deroghe scade il 31 dicembre 2010. Si 
pone dunque una terza questione: è opportuno c oncedere a tutti gli Stati membri la 
facoltà di applicare aliquote ridotte a questi servizi? 
(4) Attualmente gli Stati membri hanno la faco ltà di applicare un'aliquota ridotta a 
"cessione, costruzione, restauro e trasformazi one di abitazioni fornite nell'ambito della 
politica sociale". L'esperienza ha tuttavia indicato che gli Stati membri interpretano questa disposizione in modo variabile. Alcu ni di essi applica no inoltre un'aliquota 
ridotta alla "riparazione e ri strutturazione di abitazioni private, esclusi i materiali che 
costituiscono una parte significa tiva del valore del servizio reso" (elenco dei servizi ad 
alta intensità di lavoro di cui all'allegato IV ), mentre altri beneficiano di deroghe che li 
autorizzano ad applicare tali aliquote (o un'a liquota zero) alle prestazioni relative ad 
immobili che non rientrano in alcuna politic a sociale. Alcune di queste deroghe 
scadono al termine del 2010. La quarta question e consiste dunque nel vedere se risulta 
giustificato autorizzare una maggiore appli cazione di aliquote ridotte nel settore 
dell'edilizia abitativa ed aggiunge re la totalità di questo se ttore all'elenco di beni e 
servizi che possono beneficiare di un'aliquot a ridotta. In tal modo gli Stati membri 
potrebbero scegliere se restri ngere o meno il campo di a pplicazione delle aliquote 
ridotte in funzione delle proprie scelte di bilancio e fiscali. 
I problemi identificati risultano principalmente legati a considerazioni politiche
. In primo 
luogo, molti Stati membri chiedono di poter benefici are di una flessibilità che consenta loro, 
qualora lo ritengano necessario, di applicare aliquote ridotte nei settori in cui la differenza di 
aliquote tra uno Stato e l'altro non incide sul mer cato interno. Un altro aspetto del problema è 
costituito dal divario di possibilità offerte agli Stati membri in alcuni di questi settori. Viene 
fatto qui riferimento solo al le aliquote IVA ridotte. La va lutazione d'impatto non intende 
discutere se una riduzione della fiscalità diretta e dei contributi di previdenza sociale potrebbe 
rivelarsi maggiormente indicata ai fini di determinati obiettivi in materia di occupazione, né si 
preoccupa di affrontare questioni più ampie, come  l'equilibrio tra fiscalità diretta e indiretta.  
IT 4   IT Gli obiettivi  dell'iniziativa sulle aliquote IVA ridotte che la Commissione intende presentare 
sono quelli esposti qui di seguito. 
(1) In primo luogo, si tratta di garantire la pari tà di trattamento di tutti gli Stati membri 
dell'Unione per quanto concerne l'applicaz ione di aliquote ridot te ai servizi di 
ristorazione, ai servizi prestati localmente e ai  servizi nel settore dell'edilizia abitativa 
(e di altri immobili non commerciali analoghi)  e di creare un regime di aliquote IVA 
più coerente in questi settori. L'obiettivo è concedere a tutti gli Stati membri un 
margine di manovra e garantire una flessibili tà nei settori in cu i il buon funzionamento 
del mercato interno non risulta minacciato. 
(2) In secondo luogo, l'approccio adottato de ve ridurre l'incert ezza giuridica ed 
economica. Attualmente, gli operatori ec onomici sono incerti quanto al futuro delle 
aliquote ridotte applicate ai servizi ad alta intensità di lavoro. Inoltre, il dibattito in 
merito all'estensione delle aliquote ridotte ai  servizi di ristorazione e ai servizi locali 
va avanti da anni, creando incertezze e fo rse dissuadendo le imprese dall'investire ed 
assumere lavoratori. 
(3) Esistono infine obiettivi socioeconomici: 
(a) ridurre i costi sostenuti dalle imprese per garantire il rispetto  della normativa, 
in particolare nel settore dell'edilizia abitativa – questo obi ettivo è collegato a 
quello della cert ezza del diritto; 
(b) favorire un trasferimento di  attività dall'economia sommersa e informale verso 
l'economia ufficiale, al fi ne di promuovere la crescita economica e le forme di 
assunzione e occupazione ufficiali nonc hé, in misura minore, l'occupazione 
globale, riducendo le attività svolte nell'ambito dell'economia domestica e 
contribuendo alla lotta contro il lavoro nero in alcuni settori. 
Tenuto conto dei problemi e degli obiettivi  sopra esposti, le opzioni strategiche  sono per 
definizione molto limitate. 
(1) La prima consiste nel mantenimento dello st atus quo. Nell'ambito di questa ipotesi, le 
disposizioni temporanee della direttiva I VA che prevedono l'appli cazione di aliquote 
ridotte a taluni servizi ad alta intensità di lavoro scadrebbero automaticamente al 
termine del 2010, così come le deroghe temporanee che autori zzano i nuovi Stati 
membri ad applicare aliquote ri dotte ai ristoranti e al settor e dell'edilizia abitativa. Le 
deroghe analoghe concesse ai vecchi Stati me mbri continuerebbero ad applicarsi, dato 
che non sono limitate nel tempo. Gli Stati me mbri che attualmente applicano aliquote 
ridotte a taluni servizi ad alta intens ità di lavoro o i nuovi Stati membri che 
beneficiano di deroghe per i ristoranti e il settore dell'edilizia abitativa dovrebbero (in 
linea di massima) aumentare l'aliquota IVA applicabile a questi servizi per portarla al livello dell'aliquota normale. 
(2) La seconda opzione consiste nel cambiare la politica attuale e dunque modificare la 
legislazione comunitaria in ma teria di aliquote IVA ridotte . Possono essere prese 
in considerazione varie formule, che vanno da  una modifica limitata  della legislazione 
a un adeguamento quanto più ampio possibile  in funzione delle diverse questioni 
evocate nella definizione dei problemi. In  ordine di importanza, le modifiche 
potrebbero assumere le forme seguenti (i vari  aspetti possono anche essere considerati 
separatamente): 
IT 5   IT (a) Aliquote ridotte per determinati servizi ad alta intensità di lavoro: l'unica 
modifica consiste nel rendere perman enti le disposizioni attualmente 
applicabili a taluni servizi ad alta intensità di lavoro. 
(b) Aliquote ridotte per un elenco esteso di servizi ad alta in tensità di lavoro: 
– unicamente per i privati: tutti gli Stati membri potrebbero applicare 
aliquote ridotte alle categorie di servizi che figurano all'allegato IV 
nonché ad un elenco ristretto di (pi ccoli) servizi anal oghi destinati ai 
privati: giardinaggio, servizi paesaggistici e di manutenzione di giardini per i privati, servizi di cura personale diversi dall'acconciatura dei capelli (servizi offerti presso istituti  di bellezza), picc ole riparazioni di 
beni mobili materiali (esclusi i veicoli a motore) e servizi di pulizia relativi a beni mobili materiali; 
– per i privati ed altri clienti non commerciali: l' elenco ristretto di 
(piccoli) servizi analoghi potrebbe a ltresì includere i servizi forniti a 
consumatori finali diversi dai privati:  giardinaggio, servizi paesaggistici 
e di manutenzione di giardini e di pa rchi per le autor ità pubbliche e per 
fini non commerciali, (piccoli) rest auri, riparazione, manutenzione e 
pulizia di luoghi di culto, elemen ti del patrimonio culturale, monumenti 
storici e altri immobili non commerciali. 
(c) Aliquote ridotte per un elenco esteso di servizi ad alta intensità di lavoro e 
servizi di ristorazione: g li Stati membri potrebbero applicare aliquote ridotte 
anche ai servizi di ristorazione. 
(d) Aliquote ridotte per un elenco esteso di  servizi ad alta intensità di lavoro, 
servizi di ristorazione e l'intero settor e dell'edilizia abitativa: gli Stati membri 
potrebbero applicare ali quote ridotte anche alla costruzione e alla 
trasformazione (sostanziale) delle abitazi oni, nonché alla cessione delle stesse. 
(e) Aliquote ridotte per un elenco esteso di  servizi ad alta intensità di lavoro, 
servizi di ristorazione, il settore dell'edilizia abitativa e alcune altre parti del settore dell'edilizia: gli Stati membri potrebbero applicare ali quote ridotte 
anche alla costruzione, al restauro (sosta nziale) e alla trasformazione di alcuni 
edifici non commerciali come luoghi di culto, elementi del patrimonio culturale 
e monumenti storici, nonché alla cessione degli stessi. 
La valutazione d'impatto relativa a queste opzio ni è fondata essenzialmente sulle conclusioni 
dello studio di Copenh agen Economics. Sono state tuttavia  consultate anche altre fonti. 
Parallelamente alla presente valutazione d' impatto, dall'11 marzo al 12 maggio 2008 si è 
tenuta una consultazione pubblica. Nell'insieme,  dalla consultazione non sono emersi elementi 
che non erano stati presi in considerazione dalla presente valutazione d'impatto o che 
presentano un interesse ai fini di quest'ultima. 
Indipendentemente dall'opzione prescelta, i settori
 interessati dalle modi fiche registreranno 
con ogni probabilità un forte aumento della domanda  e dell'occupazione ; le differenze tra i 
vari settori sembrano dipendere in gran parte dalla sensibilità dei prezzi, che potrebbe essere 
leggermente più ridotta nel settore dell'ediliz ia (manutenzione, riparazione e costruzione) e 
quando i servizi non sono forniti a privati. Gli effetti più rilevanti s ono quelli connessi alle 
opzioni 2, 3 e 5  (tabella 1). Potrebbero esserci diffe renze tra gli Stati membri quanto al 
IT 6   IT momento della comparsa di questi effetti, in f unzione della rigidità e della ristrettezza del 
mercato del lavoro interessato. L'ipotesi dello status quo comporterebb e principalmente un 
aumento dell'IVA su taluni servizi ad alta intens ità di lavoro ne gli Stati membri che applicano 
aliquote ridotte a questi servizi. Questo au mento dell'IVA avrebbe probabilmente effetti 
maggiori (in senso contrario) rispe tto a una riduzione dell'aliquota. 
Le aliquote ridotte previste nelle opzioni di modifica delle  politiche dovrebbero essere 
particolarmente efficaci in termini di lotta contro l'economia sommersa  nei settori che si 
rivolgono al consumatore finale e in particolare ai privati ( opzioni 2, 3, 5 e 6  della tabella 1). 
L'ipotesi dello status quo comporterebbe probab ilmente un aumento delle attività in nero.  
In termini di certezza giuridica ed economica , le opzioni che consis tono nello stabilire in 
maniera chiara e permanente la facoltà degli Stati membri di applicare aliquote ridotte per i servizi ad alta intensità di lavoro e ai servizi di ristorazione ( opzioni 2, 3 e 5  della tabella 1) 
consentirebbero di migliorare la situazione. L'ipotesi dello st atus quo offrirebbe a sua volta 
una certa sicurezza, escludendo ulteriori proroghe delle misure temporanee (in particolare per 
taluni servizi ad alta intensità di lavoro). Tu ttavia, dato che varie de roghe (ad esempio quelle 
per i servizi di ristorazione) resterebbero in vi gore, il dibattito relativo all'opportunità di 
estendere le aliquote ridotte ai servizi prestati  localmente e ai ristoranti non sarebbe chiuso e 
ciò potrebbe essere fonte di incertezza.  
La crescita economica globale
 risulta probabilmente più significativa nell'ambito delle opzioni 
politiche ( opzioni 2, 3 e 5  della tabella 1) che prevedono un trasferimento di attività 
dall'economia domestica e sommersa verso l'economi a ufficiale (attività con limitate esigenze 
in termini di apprendimento formale e attrezzi specializzati). È il caso dei servizi prestati 
localmente e destinati ai privati, in particolare i servizi di assistenza a domicilio, la pulizia, le piccole riparazioni e la manutenzione, nonché i ristoranti. La riduzione globale della 
disoccupazione (strutturale)  è praticamente irrilevante, indipendentemente dall'opzione 
prescelta, salvo qualora le al iquote ridotte vengano introdotte per servizi ai privati che 
richiedano una percentuale relativamente elev ata di lavoratori poco qualificati, come le 
piccole riparazioni e la manutenzione, la pulizia o i servizi di ristorazione. Gli effetti più rilevanti sono probabilmente quelli connessi alle opzioni 2, 3 e 5  (tabella 1). Tuttavia, per 
quanto riguarda gli effetti sulla crescita e su ll'occupazione globali, è opportuno tener conto 
delle differenze tra Stati membri.  
Le diverse opzioni politiche non dovrebbero av ere un impatto significa tivo sui costi legati 
all'attuazione della normativa per le imprese , a meno che le aliquote ridotte non siano 
introdotte per l'intero settore dell'edilizia abitativa e per i ristoranti ( opzioni 2+6 e 5  della 
tabella 1). 
Inoltre, nessuna delle opzioni analizzate dovrebbe avere un'incidenza rilevante sul 
funzionamento del mercato interno.  L'applicazione di aliquote ridotte ai ristoranti e agli 
istituti di bellezza potrebbe avere un impatto ne lle regioni frontaliere o sul turismo ma, in 
generale, rispetto alla situazi one attuale (e all'ipotesi dello  status quo), il mercato interno 
funzionerebbe meglio se tutti gli Stati membri avessero le stesse possibilità di introdurre 
aliquote ridotte. 
Poiché tutti i settori interessati dalle modifiche previste sono e ssenzialmente costituiti da PMI , 
tutte le opzioni favorevoli all'attività in que sti settori possono, in di versa misura, produrre 
effetti benefici sulle PMI.  
IT 7   IT In termini di effetti sull'ambiente , le opzioni che autorizzano aliquote ridotte nel settore 
dell'edilizia abitativa ( opzioni 2, 4, 6 e 7 ) sono quelle la cui incide nza sarebbe più positiva.  
Gli effetti in termini di distribuzione dei redditi fra i nuclei familiari  sono minimi o inesistenti 
nell'insieme delle opzioni analizzat e. Si possono prevedere alcuni effetti sul benessere in tutte 
le opzioni presentate e un'incidenz a positiva sull'integrazione sociale  quando, nell'insieme, è 
prevedibile un incremento dell'occup azione di manodopera poco qualificata ( opzioni da 2 a 
5). 
IT 8   IT Tabella 1: Raffronto tra gli effetti delle diverse opzioni politiche (sono presi in considerazione solo gli elementi addizionali di 
ciascuna opzione)  
Impatto 
 
Opzioni  
Crescita del settore  
Crescita dell'economia in generale  
Occupazione nel settore  
Occupazione globale  
Economia sommersa  
Costi di adeguamento alla normativa  
Mercato interno  
PMI 
Distribuzione dei redditi  
Altri effetti sociali  
Ambiente  
1. Status quo  - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Aliquote 
ridotte (AR) 
per 
determinati 
servizi ad alta 
intensità di 
lavoro (SAIL)  +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. AR per un 
elenco esteso 
di SAIL, 
destinati 
unicamente a 
privati  +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. AR per un 
elenco esteso 
di SAIL, 
destinati ad 
altri clienti 
non 
commerciali  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. AR per 
servizi di 
ristorazione  +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. AR per 
lavori/cessioni 
importanti 
nel settore 
dell'edilizia 
abitativa  ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. AR per 
cessioni/lavori 
importanti 
relativi ad 
immobili non 
commerciali  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
Per quanto riguarda la conformità con gli obietti vi (tabella 2), l'ipot esi dello status quo non 
soddisfa nessuno di essi, a parte una limitata incide nza in termini di cos ti connessi al rispetto 
IT 9   IT della normativa. In effetti, nell'ambito di quest a ipotesi resterebbero in vigore varie deroghe 
relative alle aliquote ridotte nel settore della ristorazione e dell'edilizia abitativa. 
Tutte le opzioni che prevedono una modifica de ll'attuale politica sono conformi al primo 
obiettivo; le opzioni 2, 3 e 6  li soddisfano tutti tranne uno, mentre l' opzione 5  è conforme a 
tutti gli obiettivi. 
IT 10   IT Tabella 2: Raffronto tra le diverse opzioni in termini di conformità agli obiettivi  
Obiettivi 
 
Opzioni  Parità di 
trattamento di 
tutti gli Stati 
membri per 
quanto concerne 
le AR per la 
ristorazione, 
l'edilizia 
abitativa e i 
servizi prestati 
localmente e 
flessibilità per gli 
Stati membri in 
assenza di 
impatto sul 
mercato interno  Riduzione dell'incertezza 
giuridica ed 
economica Riduzione dei costi di 
adeguamento 
alla normativa Passaggio dall'economia 
informale e 
sommersa 
all'economia 
ufficiale 
1. Status quo  no no irrilevante  no 
2. Aliquote 
ridotte (AR) per 
determinati 
SAIL - Allegato 
IV sì sì no sì 
3. AR per un 
elenco esteso di 
SAIL, destinati 
unicamente a 
privati  sì sì no sì 
4. AR per un 
elenco esteso di 
SAIL, destinati 
ad altri clienti 
non commerciali  sì no no irrilevante  
5. AR per servizi 
di ristorazione  sì sì sì sì 
6. AR per lavori 
e cessioni 
importanti nel 
settore 
dell'edilizia 
abitativa  sì no sì sì 
7. AR per 
cessioni e lavori 
importanti 
relativi ad 
immobili non 
commerciali  sì no no irrilevante  
Indipendentemente dalle implicazioni di bilancio  per gli Stati membri che, tenuto conto del 
principio di flessibilità, spe tta anzitutto ad essi esaminar e, la preferenza è data alle opzioni 2, 
3, 5 e 6 , che potrebbero essere combinate.