La Commissione ha stilato un elenco indicativo delle questioni da affrontare e nel febbraio 2013 ha iniziato i colloqui con i principali portatori d'interesse. Una consultazione pubblica online, conforme agli standard minimi di consultazione, è stata lanciata nel giugno 2013 e si è conclusa nel settembre 2013. Sono pervenute 670 risposte, a riprova del vivo interesse dell'opinione pubblica riguardo a come sono gestiti i rifiuti nell'Unione e delle forti aspettative nei confronti dell'azione unionale in questo campo. Tra il giugno e il settembre 2015 è stata condotta una consultazione specifica presso gli Stati membri, accompagnata da una consultazione più ampia sull'economia circolare.

La proposta di modifica della direttiva 2008/98/CE risponde all'obbligo giuridico di riesaminare gli obiettivi in essa contenuti concernenti la gestione dei rifiuti. Le proposte che accompagnano il pacchetto sull'economia circolare e che modificano le sei direttive sopracitate si basano in parte sulla proposta che la Commissione ha presentato nel luglio 2014 e successivamente ritirato nel febbraio 2015. Sono in linea con gli obiettivi della tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse e del Settimo programma d'azione per l'ambiente, che comprendono: attuare pienamente la gerarchia dei rifiuti in tutti gli Stati membri, diminuire in termini assoluti e pro capite i rifiuti prodotti, garantire un riciclaggio di elevata qualità e utilizzare i rifiuti riciclati quale fonte importante e affidabile di materie prime per l'Unione. Le proposte contribuiscono inoltre all'attuazione dell'iniziativa unionale "materie prime" e affrontano anche la necessità di prevenire i rifiuti alimentari. Inoltre, le proposte semplificano gli obblighi in materia di comunicazione presenti in tutte e sei le direttive.

Gli obiettivi stringenti e giuridicamente vincolanti della legislazione europea sui rifiuti hanno assunto un ruolo determinante per migliorare le pratiche di gestione in questo settore, stimolare l'innovazione in materia di riciclaggio, limitare il collocamento in discarica e creare incentivi volti a modificare il comportamento dei consumatori. Grazie a una più ambiziosa politica dei rifiuti si possono ottenere notevoli vantaggi: una crescita sostenibile e la creazione di posti di lavoro, la riduzione delle emissioni di gas serra, risparmi diretti legati a migliori pratiche di gestione dei rifiuti, senza dimenticare un ambiente migliore.

Le tendenze recenti indicano che è possibile utilizzare le risorse in modo ancor più efficiente traendone notevoli benefici economici, ambientali e sociali. In una prospettiva di maggiore efficienza delle risorse, la trasformazione dei rifiuti in risorse è un elemento decisivo nonché l'anello mancante per ottenere un'economia circolare.

Nell'Unione si devono inoltre affrontare grandi differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda la gestione dei rifiuti: sebbene nel 2011 sei paesi siano riusciti a contenere al di sotto del 3% i rifiuti urbani collocati in discarica, nel caso di altri 18 paesi più del 50% vi sono invece stati collocati, con picchi di oltre il 90% per alcuni di loro. Occorre rimediare con urgenza a questa disomogeneità.

L'economia dell'Unione europea perde attualmente una quantità importante di potenziali materie prime secondarie presenti nel flusso dei rifiuti. Nel 2013 nell'Unione sono state prodotte complessivamente circa 2,5 miliardi di tonnellate di rifiuti; di queste, 1,6 miliardi non sono state né riutilizzate né riciclate, andando così perse per l'economia europea. Si stima che sarebbe possibile riciclare o riutilizzare altri 600 milioni di tonnellate di rifiuti. Per quanto concerne i rifiuti urbani, ad esempio, solo una quantità limitata di quelli prodotti nell'Unione è stata riciclata (43%), mentre il resto è stato collocato in discarica (31%) o incenerito (26%). L'Unione si lascia così sfuggire importanti opportunità per migliorare l'efficienza delle risorse e sviluppare un'economia più circolare.

–maggiore armonizzazione e semplificazione del quadro giuridico in materia di classificazione come "sottoprodotto" e di cessazione della qualifica di rifiuto;

–effetti positivi per la competitività dell'Unione nei settori della gestione e del riciclaggio dei rifiuti, nonché per il settore manifatturiero unionale (responsabilità estesa del produttore meglio definita, accesso alle materie prime meno incerto);

–riduzione degli oneri amministrativi, in particolare per enti o imprese di piccole dimensioni, semplificazione e migliore attuazione anche attraverso obiettivi commisurati allo scopo;

L'8 aprile 2014 il comitato per la valutazione d'impatto della Commissione ha emesso un parere favorevole sulla valutazione d'impatto, formulando nel contempo una serie di raccomandazioni volte a perfezionare la relazione. Il comitato ha chiesto di definire con maggior precisione il problema e chiarire la necessità di nuovi obiettivi di medio periodo, corroborare le argomentazioni a sostegno del divieto di collocamento in discarica dal punto di vista della sussidiarietà e della proporzionalità e a favore di obiettivi uniformi per tutti gli Stati membri, nonché spiegare più dettagliatamente in che modo la proposta tiene conto dei risultati disomogenei dei singoli Stati membri.

A corredo della proposta adottata nel luglio 2014 sono stati pubblicati una relazione sulla valutazione d'impatto e la relativa sintesi. La valutazione d'impatto, che rimane valida in quanto principale base analitica per le proposte legislative riviste, esamina i principali impatti ambientali, sociali ed economici delle varie opzioni strategiche individuate per migliorare la gestione dei rifiuti nell'Unione. I diversi livelli di ambizione delle opzioni prospettate sono valutati e confrontati con uno "scenario di base" al fine di individuare gli strumenti e gli obiettivi più adatti a ottenere il massimo di benefici con costi minimi.

–semplificazione e razionalizzazione degli obblighi di comunicazione;

–allineamento agli articoli 290 e 291 del TFUE relativi agli atti delegati e di esecuzione.

3.2Base giuridica e diritto di agire

Le proposte modificano sei direttive riguardanti la gestione di vari tipi di rifiuti. Le proposte di modifica delle direttive 2008/98/CE, 1999/31/CE, 2000/53/CE, 2006/66/CE e 2012/19/UE si basano sull'articolo 192, paragrafo 1, del TFUE, mentre la proposta di modifica della direttiva 94/62/CE si basa sull'articolo 114 del TFUE.

L'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/98/CE stabilisce che entro il 2020 il 50% dei rifiuti domestici e simili debbano essere preparati per il riutilizzo e riciclati e il 70% dei rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi debbano essere preparati per il riutilizzo, riciclati e sottoposti ad altri tipi di recupero. A norma dell'articolo 11, paragrafo 4, entro il 31 dicembre 2014 la Commissione doveva esaminare tali obiettivi al fine, se necessario, di rafforzarli e di vagliare l'opportunità di definire obiettivi per altri flussi di rifiuti, tenuto conto dell'impatto ambientale, economico e sociale derivante. A norma dell'articolo 9, lettera c), entro la fine del 2014 la Commissione doveva definire gli obiettivi da conseguire entro il 2020 in materia di prevenzione dei rifiuti e di dissociazione, basati sulle migliori prassi disponibili, ricorrendo, se del caso, a un riesame degli indicatori di cui all'articolo 29, paragrafo 4. Infine l'articolo 37, paragrafo 4, dispone che la Commissione valuti nella prima relazione, che doveva essere elaborata entro il 12 dicembre 2014, una serie di misure tra cui i regimi di responsabilità estesa del produttore per determinati flussi di rifiuti, obiettivi, indicatori e misure correlati al riciclaggio, nonché operazioni di recupero di energia e materiali che potevano contribuire a raggiungere in modo più efficace gli obiettivi di cui agli articoli 1 e 4.

L'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/31/CE fissa tre obiettivi di riduzione dei rifiuti urbani biodegradabili collocati in discarica e vieta questa pratica per determinati flussi di rifiuti. Gli Stati membri devono conseguire l'ultimo dei suddetti obiettivi entro il 16 luglio 2016. A norma dell'articolo 5, paragrafo 2, entro il 16 luglio 2014 occorreva riesaminare detto obiettivo per confermarlo o modificarlo al fine di garantire un livello elevato di tutela ambientale e alla luce dell'esperienza pratica acquisita dagli Stati membri nel perseguimento dei due obiettivi che lo precedono.

L'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/62/CE fissa obiettivi per il recupero e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio che, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 5, devono essere fissati ogni cinque anni in base all'esperienza pratica acquisita negli Stati membri e ai risultati della ricerca scientifica e delle tecniche di valutazione, quali la valutazione del ciclo di vita e l'analisi costi-benefici.

3.3Principi di sussidiarietà e di proporzionalità

Le proposte sono conformi ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Esse si limitano a modificare le direttive summenzionate, fornendo un quadro che definisce obiettivi comuni pur lasciando gli Stati membri liberi di decidere in merito alle precise modalità di attuazione.

3.4Documenti esplicativi

La Commissione ritiene che siano necessari dei documenti che illustrano le misure nazionali di recepimento, al fine di migliorare la qualità delle informazioni in materia.

La legislazione sui rifiuti è spesso recepita negli Stati membri in modo fortemente decentralizzato, anche a livello regionale o locale e mediante svariati atti giuridici, in funzione della struttura amministrativa di ciascuno Stato membro. Di conseguenza, in sede di recepimento delle direttive modificate, è possibile che gli Stati membri debbano modificare una vasta serie di atti legislativi di portata nazionale, regionale e locale.

Le proposte modificano sei diverse direttive sui rifiuti e riguardano un numero significativo di obblighi giuridicamente vincolanti, compreso la modifica generale degli obiettivi di cui alle direttive 2008/98/CE, 1999/31/CE e 94/62/CE e una semplificazione delle direttive 2000/53/CE, 2006/66/CE e 2012/19/UE. Si tratta di una complessa operazione di revisione che presumibilmente inciderà su molti testi legislativi nazionali in materia di rifiuti.

Gli obiettivi rivisti per la gestione dei rifiuti contenuti nelle direttive modificate sono interdipendenti e dovranno essere attentamente recepiti nella legislazione nazionale per poi essere integrati nei sistemi nazionali di gestione dei rifiuti.

Negli Stati membri, le proposte disposizioni interesseranno numerosi soggetti, pubblici e privati, e avranno un impatto significativo sugli investimenti futuri nelle infrastrutture dei sistemi di gestione dei rifiuti. È indispensabile che la nuova legislazione sia recepita per intero e correttamente se si vuole garantire il conseguimento degli obiettivi in essa contenuti (ossia, proteggere la salute umana e l'ambiente, utilizzare con maggiore efficienza le risorse, assicurare il corretto funzionamento del mercato interno e prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi e restrizioni alla concorrenza nell'Unione).

L'obbligo di fornire documenti esplicativi può generare un onere amministrativo supplementare per alcuni Stati membri. Tuttavia, tali documenti sono necessari per poter verificare che il recepimento sia avvenuto in modo completo e corretto: si tratta, per i motivi già esposti, di un passaggio essenziale che non potrebbe essere assicurato efficacemente con misure meno rigorose. Inoltre, i documenti esplicativi possono contribuire in misura significativa a ridurre l'onere amministrativo del controllo di conformità che spetta alla Commissione; in loro assenza, sarebbe necessario impiegare molte risorse e tenere assidui contatti con le autorità nazionali per conoscere le modalità di recepimento in ciascuno degli Stati membri.

Alla luce di quanto precede, è opportuno chiedere agli Stati membri di corredare la notifica delle misure di recepimento con uno o più documenti esplicativi che illustrino la correlazione tra le disposizioni delle direttive che modificano la legislazione sui rifiuti dell'Unione e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento.

3.5Poteri delegati e competenze di esecuzione della Commissione

I poteri delegati e le competenze di esecuzione della Commissione sono individuati e le procedure di adozione dei relativi atti sono stabiliti all'articolo 1, paragrafi 4, 5, 6, 9, 11, 14, 15, 18, 19, 21 e 22, della proposta relativa alla direttiva 2008/98/CE, all'articolo 1, paragrafi 4, 6, 7, 9 e 10, della proposta relativa alla direttiva 94/62/CE, all'articolo 1, paragrafi 6 e 7, della proposta relativa alla direttiva 1999/31/CE e agli articoli 1 e 3 della proposta relativa alle direttive 2000/53/CE e 2012/19/UE.

4.INCIDENZA SUL BILANCIO