Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde - Partenariato per una nuova organizzazione del lavoro»

(98/C 73/29)

La Commissione, in data 21 aprile 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 2, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea e del Protocollo (n. 14) sulla politica sociale, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al libro verde di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Meriano e della correlatrice Engelen-Kefer, in data 13 novembre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 10 dicembre 1997, nel corso della 350a sessione plenaria, con 91 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Libro verde «Partenariato per una nuova organizzazione del lavoro» intende fornire un contributo al dibattito attualmente in corso intorno alle prospettive dell'occupazione nell'Unione europea esaminando la possibilità di migliorare occupazione e competitività attraverso una migliore organizzazione del lavoro sul luogo di lavoro.

Come si legge nell'introduzione del documento, «l'accento viene posto su di una nuova organizzazione del lavoro. Benché non vi sia un unico modello, tale concetto implica in particolare la sostituzione di strutture gerarchiche e rigide con strutture più innovatrici e flessibili fondate su qualifiche elevate, un elevato livello di fiducia e un'accresciuta partecipazione dei lavoratori». In tale contesto viene citata l'affermazione della relazione Ciampi sul rafforzamento della competitività dell'industria europea, secondo cui «un'impostazione concertata di una diversa organizzazione del lavoro nell'ambito dell'impresa migliorerà le relazioni professionali, accrescerà la partecipazione dei lavoratori alle decisioni e condurrà potenzialmente ad una migliore qualità dei prodotti».

1.2. A giudizio della Commissione, il sistema organizzativo di tipo fordista, fondato sulla produzione di massa, pur avendo contribuito a determinare un livello di prosperità senza precedenti, non risulta abbastanza flessibile per rispondere alle esigenze dell'attuale situazione storica. Infatti, nel corso degli ultimi decenni si sono fatte strada nuove formule organizzative, come quelle relative alla gestione della qualità totale, ai sistemi di produzione just in time e ai sistemi Kaizen a miglioramento continuo, che mirano in diverso modo all'instaurazione di un tipo di impresa flessibile, caratterizzata da un elevato livello di fiducia e dalla creazione di posti di lavoro altamente qualificati, capaci di produrre un continuo miglioramento della qualità e della produttività.

1.3. Un'evoluzione di questo tipo investe ad un tempo le risorse umane, sempre più qualificate in vista di un ruolo sempre più creativo, i mercati, ove si manifesta da parte dei consumatori una crescente richiesta di prodotti e servizi innovativi, diversificati e di alta qualità, e la tecnologia, ove l'avvento della società dell'informazione può offrire il meglio delle sue prospettive solo se integrata da un rinnovamento organizzativo. Ognuno di questi fattori incide in misura sostanziale sulla struttura dell'impresa, l'organizzazione del lavoro e le relazioni industriali.

1.4. A tutti questi riguardi si pongono problemi di varia natura, che toccano tanto l'organizzazione produttiva, quanto l'organizzazione dell'apprendimento e quella della partecipazione.

Tali problemi si articolano in concreto in una molteplicità di aspetti, relativi in particolare alle seguenti materie:

- istruzione e formazione;

- diritto del lavoro e relazioni industriali;

- sistemi retributivi;

- orario di lavoro;

- fisco;

- sicurezza sociale;

- salute e sicurezza sul lavoro;

- questioni legate all'ambiente;

- integrazione delle politiche di pari opportunità;

- integrazione dei disabili;

- politiche dell'occupazione;

- modernizzazione del settore pubblico;

- telelavoro.

1.5. Ognuno di questi aspetti comporta delle sfide, relative anzitutto all'individuazione delle ragioni e delle modalità dei mutamenti da introdursi nell'organizzazione del lavoro, ma anche all'ammodernamento dell'intera politica del lavoro e alla possibilità di dar vita a ciò che il Libro verde definisce fin dal titolo «un nuovo partenariato».

1.5.1. Si tratta di problemi che interessano le PMI non meno delle imprese maggiori; «in particolare, la mancanza di risorse per realizzare una pianificazione sistematica tende ad ostacolare lo sviluppo nel lungo termine del personale» ().

In particolare, l'idea di un nuovo partenariato si fonda sulla constatazione che la natura dei cambiamenti in atto è altrettanto sociale che tecnologica. Poiché molte imprese, e anche molti settori della pubblica amministrazione, conservano tuttora sistemi organizzativi di tipo tradizionale, il partenariato - cioè la ricerca di concetti di gestione dell'organizzazione del lavoro di tipo partecipativo che non tenda a individuare un nuovo sistema organizzativo di portata universale, bensì ad instaurare un metodo processuale mirante di volta in volta alla ricerca delle soluzioni ottimali a livello di settore e di azienda - appare, secondo il Libro verde, l'approccio più ragionevole al problema.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Nell'ambito dell'economia globale la competitività dell'Europa dipenderà dalla misura in cui si riuscirà a far crescere la capacità d'innovare e di trovare soluzioni «più intelligenti» di gestione del lavoro e della tecnologia. Ciò che conta è ottimizzare il rapporto tra tecnologia e organizzazione del lavoro e l'impiego delle risorse umane. Le forme gerarchiche di organizzazione dell'impresa e le tradizionali forme tayloristiche di organizzazione del lavoro non rispondono sempre alle esigenze di un'organizzazione flessibile del lavoro e della prestazione di servizi, che sia in grado di reagire direttamente alle nuove sfide dei mercati. Al loro posto si devono trovare nuovi modi per organizzare la produzione e il lavoro, grazie ai quali le potenzialità dell'uomo possano svilupparsi compiutamente come condizione preliminare della capacità d'innovare.

2.2. Pur rilevando che la materia trattata dal Libro verde era già da tempo largamente nota alle parti sociali, il Comitato considera utile l'iniziativa assunta dalla Commissione quale stimolo ad un approfondito confronto tra di esse. Sussiste spesso l'impressione, infatti, che nel dibattito europeo sulla crescita della competitività e della produzione e sulla creazione di nuovi posti di lavoro venga dato un peso eccessivo alla riduzione del costo del lavoro. Anche se l'abbassamento del livello degli oneri sociali che gravano sulle remunerazioni può dare un notevole contributo in materia, i cambiamenti strutturali di natura economica e tecnico-organizzativa rendono necessarie nuove strategie imprenditoriali sotto il profilo della qualità per poter affermarsi nel contesto della concorrenza internazionale. Pertanto il Comitato vede nel documento un'apprezzabile base di discussione, nell'ambito di una consultazione estesa a tutti gli interlocutori in vario modo interessati all'argomento e in un'ottica che non pregiudichi in alcun modo l'autonomia dei soggetti del dialogo sociale.

Esso ritiene comunque necessario insistere preliminarmente sulla circostanza che la transizione avviata fin d'ora dal modello tayloristico di organizzazione del lavoro ai nuovi modelli attualmente in corso di sperimentazione a livello di azienda e di settore non può essere intesa come un processo lineare e globale, ma come una evoluzione suscettibile di compiersi in tempi e con modalità differenziate a seconda delle singole situazioni.

2.3. In tale ordine di idee, il Comitato stima che un utile approfondimento dei temi toccati dal Libro verde debba prendere le mosse da una analisi pragmatica delle prassi ottimali registrate finora al riguardo nell'ambito dell'Unione, analisi volta ad individuare le possibili aree di accordo, tenendo conto che i progressi più rilevanti si sono verificati finora in ambito aziendale e che un irrigidimento normativo indebito o quanto meno prematuro potrebbe in definitiva pregiudicarne la stessa efficacia, tanto ai fini della ricerca di una maggiore flessibilità e produttività del lavoro quanto a quelli di un'auspicabile incentivazione dell'occupazione.

A quest'ultimo riguardo, poiché il Libro verde «va visto nel contesto più ampio delle varie iniziative comunitarie legate all'occupazione» (paragrafo 2), il Comitato ritiene che tutto il problema debba essere affrontato in una prospettiva dinamica in cui, al di là della difesa dell'attuale assetto occupazionale, l'accento è posto sulla necessità di instaurare un nuovo equilibrio tra flessibilità e protezione sociale, attribuendo importanza centrale allo sviluppo di sistemi di formazione permanente e di rapporti di lavoro di tipo nuovo.

Un'organizzazione più flessibile della produzione e del lavoro deve rientrare in un quadro di sicurezza sociale regolato da norme e da contratti collettivi. La regolamentazione collettiva delle condizioni di lavoro e di occupazione attuata mediante disposizioni legislative e contratti collettivi e la creazione di nuove forme di organizzazione del lavoro non si escludono, anzi si condizionano a vicenda. Si tratta di realizzare un nuovo equilibrio tra flessibilità e sicurezza sociale, che includa tutte le necessarie riforme della legislazione sociale e relativa al lavoro e regolamentazioni in materia di contratti collettivi, ma che tuttavia non risulti a danno degli standard di protezione sociale.

2.4. Secondo il Comitato è altresì opportuno tenere in maggior conto le diverse situazioni che si riscontrano nel settore pubblico e nel settore privato e precisare in modo inequivoco i limiti della funzione dei pubblici poteri rispetto al proposto partenariato, anche al fine di meglio valutarne la possibile influenza a livello nazionale ed europeo.

Il Comitato rileva peraltro come nella ricerca di possibili accordi le parti debbano rispondere all'esigenza di migliorare insieme la capacità dell'impresa e quelle dei lavoratori, adeguando le strutture della comunicazione aziendale e le stesse condizioni della contrattazione al livello di coinvolgimento richiesto da un approccio partecipativo. La proposta della Commissione sul partenariato come approccio per lo sviluppo di nuove forme dell'organizzazione del lavoro merita di essere sostenuta con fermezza. La riorganizzazione dei processi produttivi e di lavoro può riuscire solo insieme con le lavoratrici e i lavoratori interessati e con la cooperazione dei rappresentanti degli interessi delle aziende e dei sindacati. A livello europeo e nazionale si dovrebbero scambiare esperienze aziendali di nuovi progetti di organizzazione e si dovrebbe incoraggiare attivamente la sperimentazione di tali modelli nell'ambito del quinto programma quadro di ricerca e della politica strutturale europea, così come proposto anche dal gruppo di esperti sulle conseguenze sociali della società dell'informazione. Questo è lo strumento essenziale per corroborare la buona volontà delle due parti.

3. Considerazioni specifiche

3.1. Soffermandosi anzitutto sulle ragioni del lento affermarsi di nuove forme di organizzazione del lavoro, il Comitato rileva come dall'audizione promossa nel corso dell'elaborazione del parere e dai documenti esaminati risultino confermate le grandi linee dell'analisi svolta in proposito dal Libro verde.

3.1.1. Ad onta della grande diversità di situazioni riscontrata a livello di aziende e di settori, può dirsi infatti che nella generalità dei casi considerati la spinta decisiva alla ricerca di soluzioni innovative sia derivata da un'intensificata competizione di mercato che ha messo in crisi i precedenti equilibri aziendali, esercitando peraltro un'azione acceleratrice anche su imprese già interessate da un processo di crescita.

3.1.2. Si tratta di un fenomeno che, secondo una recente indagine OCSE (doc. 42874 del 25 settembre 1996), avrebbe ormai interessato un quarto del totale delle imprese, specie delle maggiori, sviluppandosi in primo luogo nel settore manifatturiero e particolarmente tra le industrie di assemblaggio come quella dell'automobile, ma toccando anche i servizi, soprattutto finanziari.

3.1.3. Nello stesso senso ha agito, nel caso dei servizi pubblici, il contenimento della spesa imposta in molti paesi da esigenze di bilancio, fattore quest'ultimo che richiede maggior considerazione.

3.1.4. Nel corso dell'audizione si è peraltro opportunamente insistito su diverse forme di flessibilità, (mansioni, orari, annualizzazione, part-time, contratti a termine, regimi salariali). Si è rilevato altresì che le prassi fondate sulla partecipazione assumono di fatto carattere assai diverso a seconda del livello di coinvolgimento dei lavoratori nei singoli casi (informazione, consultazione, codeterminazione).

3.1.5. A tali sviluppi hanno contribuito gli incentivi offerti dalle politiche industriali e tecnologiche promosse in molti paesi dai pubblici poteri ().

3.1.6. Ciò è apparso con particolare evidenza nel caso di talune PMI e delle organizzazioni promosse dalle medesime a sostegno delle trasformazioni in atto, specie per quanto attiene alla formazione e riqualificazione del personale ad ogni livello. Al riguardo, si è peraltro insistito nel corso dell'audizione sull'esistenza di prerequisiti, quali lo sviluppo di un management professionale non familiare, pur rilevando come le PMI abbiano spesso dimostrato finora una particolare capacità di adattamento alle mutate condizioni del mercato, dovuta peraltro in molti casi alla loro particolarità rispetto al quadro istituzionale, che può garantire maggiore flessibilità ma non maggiore sicurezza. A giudizio del Comitato, si tratta di problematiche tanto più meritevoli di attenzione in quanto non è possibile ignorare la fondamentale importanza del ruolo delle PMI nello sviluppo del sistema produttivo, quale elemento di costante rigenerazione del tessuto economico.

3.1.7. Il Comitato rileva infine come dal complesso delle situazioni esaminate siano emersi l'interesse e la capacità delle organizzazioni sindacali di porsi quale soggetto attivo dell'evoluzione fin qui registrata, anche attraverso la promozione di strutture intese in varia forma a favorire il coinvolgimento dei lavoratori nella riorganizzazione aziendale e ad accrescere la capacità di iniziativa dei loro rappresentanti nei relativi negoziati.

3.1.8. A quest'ultimo riguardo l'audizione ha comunque consentito di evidenziare, alla luce di un'importante esperienza aziendale, alcuni requisiti e caratteristiche fondamentali di una gestione partecipativa concretamente sperimentata: rappresentanza qualificata ed efficiente degli interessi delle parti quale condizione per il superamento di un'impostazione conflittuale dei rapporti, accresciuta responsabilità e maggiori margini di autonomia operativa dei lavoratori con riduzione dei costi del controllo, ottimizzazione dei processi produttivi accompagnata da una riflessione permanente sui modi di lavoro.

3.2. L'esame delle prassi ottimali relative agli elementi che più direttamente condizionano le nuove forme di organizzazione del lavoro ha confermato in primo luogo l'importanza centrale da attribuirsi, anche sotto il profilo degli investimenti necessari, allo sviluppo di programmi sistematici di qualificazione, connessi a nuove forme di organizzazione del lavoro.

3.2.1. Una qualificazione di questo tipo ha costituito nella generalità dei casi esaminati lo strumento principe per la promozione di forme di organizzazione del lavoro, caratterizzate insieme da un alto livello di responsabilità personale e di partecipazione, con una larga decentralizzazione dei processi decisionali e una crescente necessità di riqualificazione professionale.

3.2.2. A questo riguardo, i dati disponibili rivelano l'esistenza di situazioni assai differenziate - nell'ambito dei Paesi industrializzati e della stessa Unione europea - la riqualificazione professionale essendo largamente condizionata dal livello generale della formazione di base. Oggi questa realtà - già largamente nota per quanto riguarda la ristrutturazione dell'industria manifatturiera - si conferma in modo forse ancor più rilevante nel settore dei servizi ().

3.2.3. Il Comitato approva in larga misura le affermazioni della Commissione europea riguardanti l'istruzione e la formazione e l'esigenza di attuare una riforma in tale ambito. La formazione professionale iniziale mira soprattutto a fornire qualifiche fondamentali e competenze di ordine sociale. Considerate le esigenze del mondo del lavoro in continua evoluzione, assume particolare importanza fornire una vasta formazione di base comprendente più settori professionali. L'impiego di nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione comporta una costante esigenza di qualificazione nell'ambito stesso dell'impresa. Vanno create nuove strutture lavorative che promuovano la qualificazione e si accompagnino a progetti sistematici di formazione continua. Nello spirito del «partenariato», i lavoratori e le lavoratrici hanno modo di formulare autonomamente le loro esigenze in materia di qualificazione e richiedere le relative azioni di formazione. Come afferma il Libro verde, le azioni di formazione possono essere costituite anche da temporanei corsi di formazione extraziendali tenuti da terzi. I contenuti e le condizioni di tali qualificazioni devono pertanto essere regolati da accordi con le rappresentanze degli interessi aziendali e le parti sociali nel rispetto dei contratti collettivi. Solo così facendo si può contare sulla creatività e sulla disponibilità alla formazione dei lavoratori necessarie alla capacità di innovazione di un'azienda e creare un clima positivo favorevole alla formazione continua.

3.2.4. Gli elementi conoscitivi acquisiti dal Comitato nel corso dei lavori indicano peraltro che, a completamento delle misure di qualificazione, in azienda dovrebbero essere offerte possibilità di «self-education». Si è proposto inoltre che, ove le imprese dispongano di capacità residue dopo la formazione dei propri lavoratori, esse vengano incoraggiate a destinare il tempo dei loro formatori alla formazione di disoccupati e giovani con trascorsi penali. Si potrebbe realizzare tale proposta pubblicando informazioni su tali iniziative, come nel Dialogo della società civile transatlantica e/o mediante premi da assegnare alle migliori prassi aziendali.

3.2.5. Per quanto riguarda in particolare le PMI, è emersa a questo proposito la specifica rilevanza delle iniziative intese a promuovere organizzazioni di apprendimento interconnesse tra loro. Di notevole interesse appare in proposito l'opera delle organizzazioni di imprenditori e salariati agricoli costituite in Francia con gestione paritaria e finalità formative, le quali stipulano con l'agenzia nazionale dell'occupazione convenzioni intese a garantire ai lavoratori stagionali interessati una soddisfacente continuità occupazionale presso datori di lavoro diversi, evitando licenziamenti. Così pure, in materia di formazione continua, la manifesta importanza di un diretto collegamento della formazione alla domanda di lavoro evidenzia l'opportunità di sviluppare principalmente, nella misura del possibile, strutture paritarie animate dalle organizzazioni professionali e sindacali.

3.2.6. Tali iniziative si collocano nell'ambito più generale delle azioni volte a sostenere l'adeguamento delle PMI alle nuove condizioni del mercato attraverso lo sviluppo di nuove forme di organizzazione del lavoro.

3.3. Le molteplici esperienze portate all'attenzione del Comitato confermano d'altro canto l'esistenza di un'evidente correlazione tra formazione permanente, organizzazione del lavoro e orario di lavoro.

3.3.1. Esse inducono il Comitato a riaffermare con forza l'opinione espressa a suo tempo nel parere d'iniziativa sull'argomento, secondo cui: «Non vi è un singolo modello uniforme di riduzione e organizzazione dell'orario di lavoro che possa essere imposto per decreto dalle autorità europee. Vi sono tuttavia valide ragioni per promuovere opzioni di orario di lavoro su misura ()». Tale opinione appare sostanzialmente concordante con l'affermazione del Libro verde, secondo cui: «Si deve pianificare il modo in cui il lavoro è distribuito e si devono adattare i modelli di orario lavorativo alla nuova situazione» ().

3.3.2. Conviene d'altro canto ricordare le raccomandazioni rivolte nel citato parere d'iniziativa all'indirizzo dell'Unione europea e dei governi degli Stati membri per quanto attiene all'incoraggiamento del dialogo sociale e dei contratti collettivi sulla riduzione e organizzazione dell'orario di lavoro, nonché circa la necessità di una normativa chiara sulla parità di trattamento dei lavoratori a tempo parziale.

3.3.3. In tale ordine di idee, il Comitato rimanda all'avvenuta conclusione, in sede di dialogo sociale, di un accordo-quadro europeo sul lavoro a tempo parziale.

3.3.4. Tale accordo, che fa seguito a quello sui congedi parentali, costituisce a suo giudizio un punto di partenza per accordi ulteriori su altre forme di lavoro atipico o flessibile, suscettibili di essere successivamente recepiti da decisioni assunte dal Consiglio ai sensi dell'accordo sulla politica sociale annesso al relativo protocollo del Trattato di Maastricht (), che li rendano vincolanti negli Stati aderenti, per via legislativa o contrattuale.

3.3.5. Esso ritiene che i risultati ottenuti finora su questo terreno provino la possibilità di addivenire ad accordi tra le parti sociali in grado di soddisfare insieme le esigenze aziendali di adeguamento delle condizioni di lavoro alle mutate condizioni della produzione e del mercato e quelle espresse dai lavoratori d'ambo i sessi «che si preparino alla pensione o che vogliano conciliare vita professionale e familiare e approfittare delle possibilità di istruzione e formazione per migliorare le loro competenze e le loro carriere» (), concorrendo per questa via tanto ad un'accresciuta competitività delle aziende interessate quanto ad un miglioramento delle condizioni di lavoro per i lavoratori e ad un incremento dei livelli occupazionali, oltre che ad una soddisfazione delle esigenze individuali dei lavoratori, cui gli stessi ambienti imprenditoriali attribuiscono ormai crescente importanza, per quanto attiene in particolare all'esigenza, largamente percepita da lavoratori e lavoratrici, di una maggiore responsabilità personale e di un maggiore coinvolgimento nel lavoro, nonché di una conciliazione tra attività professionali e interessi extra-aziendali, in specie familiari, e di una maggiore possibilità di utilizzare liberamente il tempo disponibile.

3.3.6. In tale ordine di idee, il Comitato considera infatti che la progressiva sperimentazione di nuove forme di organizzazione del lavoro a livello di azienda e - ove se ne ravvisi l'opportunità - di settore sia per sua natura inseparabile dai suoi eventuali riflessi contrattuali e che pertanto il loro sviluppo esiga la definizione di un quadro generale di riferimento per garantire i lavoratori interessati contro possibili discriminazioni. Si deve nel contempo rispondere all'esigenza «di favorire la competitività dell'economia della Comunità e di evitare l'imposizione di vincoli amministrativi, finanziari e giuridici che impediscano la creazione e lo sviluppo delle PMI» (). È infatti per questa via che gli interventi dell'Unione europea potranno concorrere ad un maggior adeguamento del quadro legislativo, richiesto dalle stesse esigenze dell'innovazione.

3.4. Dalle esperienze aziendali esaminate finora si trae altresì il convincimento che non di rado la ristrutturazione delle aziende e la riconsiderazione dei ruoli di lavoro si accompagnino allo sviluppo di nuovi sistemi retributivi, capaci di concorrere alla creazione di un ambiente partecipativo, anche attraverso la partecipazione agli utili ed altre forme di incentivazione.

3.5. Inseparabile dal problema che è oggetto del presente parere è comunque, ad avviso del Comitato, la garanzia di un'effettiva partecipazione dei lavoratori al processo di riorganizzazione del lavoro e, più generalmente, di ristrutturazione delle aziende interessate.

3.5.1. Tale esigenza è infatti riproposta dall'insieme delle esperienze analizzate nel corso dei lavori, che concordano largamente nel sottolineare la necessità di modificare le strutture di comunicazione interna e di garantire maggiori possibilità di partecipazione ai dipendenti, quale condizione di una loro crescente corresponsabilizzazione.

3.5.2. Va notato in proposito che il documento recentemente elaborato dalla Commissione in vista della consultazione delle parti sociali sul tema dell'informazione e consultazione dei lavoratori in ambito nazionale si riferisce espressamente al Libro verde in esame, esprimendo l'avviso che «in una situazione di elevata disoccupazione, un appropriato ed effettivo livello di informazione e consultazione dei dipendenti renda possibile lo sviluppo di un'autentica gestione preventiva dell'occupazione a livello dell'impresa (), consentendo di individuarne e anticiparne i problemi e di evitarne o attenuarne il costo sociale, specie nel caso della perdita di posti di lavoro».

3.5.3. A questo specifico riguardo, il Comitato si richiama peraltro al parere espresso sulla precedente comunicazione della Commissione in argomento (29.5.96) e citato nel suo nuovo documento (paragrafo 5), in cui si rimetteva alle parti sociali il giudizio circa l'opportunità di una disciplina europea della materia «preferibilmente tratta da un accordo da elaborarsi a livello nazionale».

3.5.4. A giudizio del Comitato, tale tematica è comunque destinata ad acquisire rilevanza sempre maggiore. Non si tratta soltanto di garantire i lavoratori dal rischio che la ricerca di un'accresciuta competitività possa avere ripercussioni negative su occupazione e salute, ma di riconoscere che un loro crescente livello di partecipazione è condizione del conseguimento degli stessi obiettivi aziendali. Anche i progetti di ricerca condotti dalla Commissione europea stessa hanno dimostrato che la partecipazione diretta dei lavoratori e delle lavoratrici sotto forma di una codeterminazione sul luogo di lavoro offre i migliori risultati laddove esistano delle solide strutture di rappresentanza aziendale e/o sindacale.

3.6. Quanto all'incidenza dei nuovi modelli di organizzazione del lavoro sull'andamento occupazionale delle imprese considerate, i casi di studio esaminati nel corso dei lavori riflettono ovviamente situazioni alquanto differenziate, che vanno dalla salvaguardia di livelli occupazionali minacciati dalle difficoltà incontrate nella gestione, o quanto meno da un forte contenimento degli esuberi, ad un'intensa ripresa che, specie nel caso di talune PMI, è andata al di là delle previsioni più ottimistiche.

3.6.1. Se i risultati sono stati ovunque condizionati dalle situazioni di mercato variabili a seconda dei paesi e dei settori, le prassi ottimali esaminate appaiono comunque caratterizzate dal superamento di crisi talora assai gravi e da un'accresciuta produttività e competitività, che non lascia dubbi sul carattere duraturo degli stessi.

3.6.2. A parere del Comitato, in una situazione come la presente, caratterizzata in Europa da un'elevata disoccupazione, è comunque del tutto condivisibile l'esigenza, chiaramente additata dal Libro verde, di collocare il dibattito sulle nuove forme di organizzazione del lavoro all'interno della strategia generale per l'occupazione e per la lotta alla disoccupazione.

3.7. Non è peraltro possibile ignorare che l'introduzione di nuove forme di organizzazione del lavoro, pur dovendo essere definita per l'essenziale attraverso il negoziato tra le parti sociali presenta, nel campo della sicurezza sociale, implicazioni che ne travalicano le competenze, rendendo necessario il ricorso ad interventi legislativi.

3.7.1. Il preambolo del citato accordo quadro sul lavoro a tempo parziale riconosce a questo riguardo che le questioni normative relative ai regimi di sicurezza sociale sottostanno alle decisioni degli Stati membri. La completa eliminazione delle discriminazioni oggetto di tale accordo presuppone infatti il relativo adeguamento dei sistemi di sicurezza sociale alle nuove condizioni, come indicato a suo tempo dal Consiglio europeo di Dublino nella dichiarazione sull'occupazione.

3.7.2. Il Comitato si richiama a questo proposito al parere espresso circa la Comunicazione della Commissione sul futuro della protezione sociale () e segnatamente ai paragrafi compresi sotto il titolo «Accompagnare l'evoluzione dei modi di lavoro» ove è fatto tra l'altro riferimento alla Convenzione e Raccomandazione dell'OIL del 1994 sul lavoro a tempo parziale e dove viene chiaramente prospettata la necessità di un adattamento dei regimi di previdenza sociale e pensionistici per tener conto dei nuovi modelli di lavoro, fornendo loro una copertura adeguata, così da evitare che le persone che svolgono un lavoro flessibile o atipico ricevano un livello di protezione sociale inferiore o non siano affatto coperte () ().

3.7.3. Il complesso delle tematiche toccate dal Libro verde relativamente alle conseguenze economiche e sociali dell'evoluzione in atto nell'organizzazione del lavoro è stato comunque ripreso dall'audizione che ha concorso all'elaborazione del presente parere.

3.7.4. In tale prospettiva, ci si è soffermati in modo particolare sugli aspetti che toccano più direttamente le PMI, il cui attuale sviluppo, anche nella forma di subfornitura o lavoro in appalto, appare manifestamente legato al processo di ristrutturazione aziendale in cui si inserisce per molta parte l'emergenza di una nuova organizzazione del lavoro.

3.7.5. A questo fine si è dedicata una specifica attenzione ai problemi della salute e sicurezza sul lavoro, anche sulla scorta dello studio condotto lo scorso anno dalla Fondazione di Dublino, che ha posto in evidenza l'importanza da attribuirsi ad un adeguamento dell'attuale normativa alle mutate condizioni derivanti dalle nuove forme di organizzazione del lavoro. In termini più generali, veniva posto l'accento sulla necessità che, ai fini della tutela e promozione di pari opportunità tra lavoratori e lavoratrici, le esperienze innovative avviate in ambito aziendale venissero sostenute da una correlativa riforma dei servizi sociali.

3.7.6. La moderna protezione del lavoro conforme alle direttive europee e le nuove forme di organizzazione del lavoro possono costituire uno stimolo reciproco sotto il profilo concettuale e pratico. Le strutture, le istituzioni e le esperienze in materia di protezione del lavoro offrono preziose risorse per la diffusione di nuove forme di organizzazione del lavoro. Il Comitato si aspetta che la Commissione europea intraprenda delle iniziative volte a promuovere dei progetti esemplari che integrino la tutela del lavoro e della salute nello sviluppo di nuove forme di organizzazione del lavoro.

3.7.7. È stato affrontato anche il tema del telelavoro e del lavoro a distanza, del quale è stata confermata la crescente importanza. Dal dibattito è emersa tuttavia la necessità di specificare e analizzare una definizione, un quadro e una concezione comuni del concetto di telelavoro. Il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione () di avviare, nel primo semestre del 1998, consultazioni con le parti sociali per accertare se e in quale misura sia auspicabile un'azione comunitaria sulla protezione dei telelavoratori.

3.7.8. Si è sollevato infine, ad integrazione della tematica trattata nel Libro verde, il quesito relativo alle modalità di un'informazione capace di concorrere allo sviluppo di nuove esperienze presso le PMI e all'idoneità delle medesime rispetto al lavoro autonomo, specie per quanto concerne il settore agricolo.

4. Conclusioni

4.1. Nell'elaborazione delle sue conclusioni, il Comitato ha tenuto largamente conto dell'importante contributo di informazioni fornite dalle testimonianze raccolte nel corso dell'audizione. Anche se è il caso di non sopravvalutare il valore indicativo di testimonianze legate a situazioni specifiche di dubbia rappresentatività, la circostanza innegabile che la casistica finora osservata interessi in varia misura tanto settori all'avanguardia del progresso tecnologico quanto attività mature, non sembra consentire una considerazione riduttiva dei fenomeni analizzati finora, del resto largamente presenti anche in ambiti meno frequentemente esaminati dagli osservatori, come l'economia cooperativa e il settore «non profit». A questo riguardo sono particolarmente eloquenti alcuni degli studi di casi illustrati dal Libro verde.

4.1.1. Un esperto aziendale ha fornito un dettagliato elenco delle difficoltà incontrate sulla via di una nuova organizzazione del lavoro e di una correlativa modifica del potere nell'azienda. Tali difficoltà a suo giudizio potrebbero giungere fino a comprometterne i risultati, non solo dal punto di vista della salvaguardia degli interessi dei lavoratori, ma anche da quello della stessa praticabilità delle nuove strategie manageriali. Tale esposizione ha avuto indubbiamente il merito di porre in evidenza le difficoltà che, in ogni fase di transizione, si accompagnano all'assunzione di nuove responsabilità, quali il rimpianto delle certezze e delle garanzie acquisite, la difficoltà delle previsioni e la sfiducia derivante dalle contraddizioni che una nuova organizzazione del lavoro rende talora possibili originando, come non si è mancato di sottolineare, conflitti di tipo nuovo, anche all'interno delle parti interessate, il cui superamento postula l'impegno di tutti gli attori.

4.1.2. Non si potrebbe quindi disconoscere come, al di là della loro pur apprezzabile estensione, i fatti nuovi osservati presentino implicazioni di principio tali da imporre alle parti sociali un aggiornamento delle rispettive posizioni tradizionali, non disgiunte da un'inevitabile riflessione critica.

4.2. Il quadro presente, mentre giustifica approcci e comportamenti differenziati a seconda delle situazioni, esige quindi da parte di tutti i soggetti interessati la più vigile attenzione ai mutamenti intervenuti e alle loro prevedibili conseguenze, in primo luogo sotto il profilo dell'occupazione. Nel corso dei lavori è stato opportunamente ricordato che l'attenzione alla variabilità delle condizioni di lavoro è di per sé un importante fattore di progresso condizionando, assai più di ogni speculazione teorica, la reale validità delle soluzioni via via reperite sul piano negoziale.

4.2.1. Come già più volte si è rilevato, tale attenzione deve esercitarsi soprattutto a livello aziendale; in questo senso anche il partenariato proposto dalla Commissione è chiamato a tradursi in una nuova dimensione dei rapporti già in essere in tale ambito tra le parti sociali e in una puntuale verifica della possibilità di significative evoluzioni nel senso della flessibilità e della partecipazione.

4.2.2. A giudizio del Comitato, al di là dell'eventuale estensione di alcune soluzioni aziendali a particolari situazioni di settore, esiste la possibilità di trarre conclusioni di carattere generale soprattutto nell'ambito del dialogo sociale settoriale e di realizzare eventualmente accordi fra le parti sociali. Tali accordi tendono infatti, come è già avvenuto per la politica sociale, a costituire un quadro di riferimento comune, fondato sulla definizione di principi generali e di prescrizioni minime, che possono essere resi vincolanti con una decisione del Consiglio o essere attuati autonomamente dalle parti sociali.

4.2.3. Il cammino compiuto fino ad oggi in tale direzione, tra innegabili difficoltà e lentezze, ma con apprezzabili risultati, sta a dimostrare come l'evoluzione verso una nuova organizzazione del lavoro non possa prescindere dall'adeguamento degli strumenti contrattuali alle nuove situazioni che via via si determinano e come, su tale delicato e decisivo terreno, l'intervento legislativo non debba recare pregiudizio all'autonomia delle parti sociali, ma fondarsi, quando esso appaia necessario, sugli accordi conclusi tra le medesime, specie a livello aziendale ().

4.2.4. Lo stesso dibattito promosso dalla Commissione attraverso la pubblicazione del Libro verde e le consultazioni avviate in argomento vanno quindi considerati in tale prospettiva come un contributo ad una riflessione che, senza pregiudizio delle sedi deputate nei singoli casi al conseguimento di accordi e della loro autonomia, accolga e solleciti l'apporto di ogni altro soggetto comunque interessato, quali ad esempio università, enti locali e organizzazioni non governative di varia natura, tra cui rientrano senza dubbio gli organismi rappresentati nel Comitato e finora non direttamente coinvolti nel dialogo sociale.

4.3. Il Comitato considera pertanto il partenariato per una nuova organizzazione del lavoro proposto dal Libro verde come un invito rivoltogli allo stesso titolo a cui è stato indirizzato alle altre istituzioni europee, invito che lo coinvolge come tale nella procedura di consultazione. Lo stesso Libro verde è a suo giudizio una manifestazione che ben si inquadra nell'ambito più generale degli sforzi intrapresi dalla Commissione per un'attiva incentivazione del processo di adeguamento delle infrastrutture sociali europee alle nuove condizioni della competizione internazionale e ai mutamenti dei requisiti richiesti ai lavoratori. Anche per quanto riguarda la più diretta partecipazione delle autorità pubbliche alla discussione sulla proposta di partenariato, il Comitato si compiace dell'attenzione dedicata dal documento al tema della modernizzazione del settore pubblico, il cui coinvolgimento è con ogni evidenza indispensabile al progresso verso una gestione più flessibile e partecipativa delle attività economiche. Il Comitato ricorda come il presupposto della modernizzazione del settore pubblico sia costituito dalla piena valorizzazione della responsabilità del management che risponde a criteri di efficienza economica e, nella valutazione di costi e risultati, tiene conto degli interessi particolari dei datori di lavoro e dei lavoratori. Esso esprime l'auspicio che l'azione di stimolo riservata in tale sede ai pubblici poteri possa contribuire positivamente ai progressi da realizzarsi su questo terreno e tradursi, ove possibile, in un più vasto confronto con la società e le sue istituzioni, senza sovrapporsi alle parti sociali nell'esercizio del loro autonomo ruolo contrattuale.

4.3.1. Pur senza attribuire alle nuove forme di organizzazione del lavoro il significato di una soluzione ottimale e definitiva dei problemi aperti nel campo delle relazioni industriali, il Comitato raccomanda che la loro ricerca si orienti nel senso della dignità della persona umana e ne salvaguardi e promuova le possibilità di libera autorealizzazione, che ne siano ridotti ed evitati i pericoli per la salute causati dai processi di lavoro e di produzione, che esse offrano lavoro qualificato, così da consentire lo sviluppo della personalità e della responsabilità individuale lasciando spazio alle decisioni, alla comunicazione e alla collaborazione ed aprano prospettive di occupazione, contrastando la tradizionale suddivisione del lavoro tra i sessi e contribuendo a dischiudere nuovi, qualificati settori di attività per le donne. Le misure intraprese dovrebbero mirare anche a rafforzare la base per una gestione efficace ed efficiente delle imprese.

4.3.2. Consentendo il perfezionamento delle qualifiche e conferendo ai lavoratori maggiore responsabilità e possibilità di partecipazione, le forme di lavoro a livello cooperativo potrebbero portare ad un nuovo equilibrio fra le esigenze dei lavoratori e gli interessi delle aziende alla ricerca di un'organizzazione più flessibile della produzione e del lavoro. In conclusione il Comitato desidera sottolineare che è interesse di tutte le parti che l'insieme dei lavoratori europei disponga di qualifiche di livello elevato tali da consentire a tutti di accedere a nuovi posti di lavoro. Questo facilita le ristrutturazioni, stimola la crescita e contribuisce alla sicurezza in un periodo di cambiamento. Un tasso elevato di disoccupazione di lunga durata, combinato ad una carenza di manodopera nei settori in crescita non fa bene all'economia e non è accettabile a livello sociale. Attraverso trattative ed accordi tra le parti sociali a tutti i livelli possono essere creati sistemi di qualifiche e di sicurezza complementari a sistemi pubblici contribuendo così a migliorare le condizioni necessarie all'occupazionalità (employability). Il Comitato sottolinea al tempo stesso che, a causa dei rapidi mutamenti e delle esigenze in termini di qualifiche professionali, sarà necessario in futuro coinvolgere maggiormente tutti coloro che operano nei sistemi di formazione e d'istruzione.

Bruxelles, 10 dicembre 1997.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() COM(97) 128 def., punto 26.

() Un dettagliato elenco dei relativi provvedimenti è fornito dal citato documento OCSE.

() Il citato documento OCSE distingue in proposito modelli diversi, riferibili ai sistemi economici guidati dal mercato, (Canada, USA e con notevoli differenze, Australia, Nuova Zelanda e Regno Unito) ai sistemi fondati sulla ricerca del consenso a livello nazionale (Austria, Belgio, Francia, Germania, Paesi Bassi, Paesi nordici nel loro complesso, Svizzera) e in ambito aziendale (Giappone) e a quelli presenti in varia forma in Grecia, Irlanda, Italia, Portogallo, Spagna e Turchia.

() Parere d'iniziativa del CES sull'orario di lavoro (21/25.10.1995) - GU C 18 del 22.1.1996.

() Libro verde (COM(97) 128 def.), tabella a pag. 10.

() Ora ripreso nel Trattato di Amsterdam.

() Accordo-quadro europeo sul lavoro a tempo parziale, considerazioni generali, 5.

() Ibidem, considerazioni generali, 7.

() Documento consultivo per le parti sociali a livello comunitario riguardante l'informazione e la consultazione dei lavoratori nel quadro nazionale. Introduzione, settimo capoverso.

() Parere in merito alla Comunicazione della Commissione sul futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo - GU C 66 del 3.3.1997.

() Ibidem 4.3.7.2.4.

() A questo proposito, conviene ricordare che è attualmente in corso l'elaborazione di un parere del Comitato sulla comunicazione della Commissione «Modernizzare e migliorare la protezione sociale nell'Unione europea», che ha concluso le consultazioni coperte dal precedente documento.

() Comunicazione della Commissione su «La dimensione sociale e il mercato del lavoro in relazione alla società dell'informazione - Priorità alla dimensione umana - Le fasi successive.» (COM (97) 390 def. del 23 luglio 1997 - pag.11, § 31 «Azioni fondamentali»).

() Accordi di questo tipo sono stati recentemente conclusi, ad esempio nel settore agricolo (EFA/CES - GEOPA/COPA Raccomandazione Accordo quadro sul miglioramento del lavoro salariato in agricoltura del 24 luglio 1997) e nel settore delle pulizie (memorandum di SENI-Eurofiet sulle nuovi fonti di occupazione del 21 ottobre 1996).