Parere del Comitato economico e sociale sul tema «L'Europa in quanto entità economica - Una sfida politica»

(98/C 284/13)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 gennaio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, lettera c), del Regolamento interno, di elaborare il parere sul tema di cui sopra.

La Sezione «Affari economici, finanziari e monetari», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Nyberg, il 9 giugno 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 2 luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 87 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Al Consiglio di Cannes nel giugno 1995 si è deciso di condurre un'indagine sul tema dell'Europa in quanto entità economica. La decisione si è concretizzata dapprima in una relazione provvisoria e quindi in una relazione conclusiva presentata alla riunione del Consiglio nel dicembre 1996. In occasione della riunione del Consiglio nel dicembre 1997 è stato elaborato il seguito alle suddette relazioni e si è deciso di redigerle a intervalli regolari.

1.2. Alla base della decisione di Cannes vi è la constatazione che l'Unione europea in quanto entità economica fornisce un ulteriore margine di manovra e un valore aggiunto per la creazione di posti di lavoro stabili.

1.3. I motivi che hanno indotto il Comitato a elaborare un parere d'iniziativa sono molteplici. In primo luogo perché fino ad ora le istituzioni dell'UE non hanno ancora tratto le conclusioni di ordine economico e politico dagli elementi presentati nelle relazioni sopracitate. Secondariamente, il capitolo del Trattato di Amsterdam dedicato all'occupazione e le direttive concernenti la politica dell'occupazione hanno creato a livello comunitario uno strumento per intervenire nelle politiche concernenti il mercato del lavoro e la formazione, come pure in altre politiche strutturali. Ciò avrà effetti positivi per l'occupazione, ma non è sufficiente. È necessario anche attuare una politica economica che stimoli al massimo la domanda nell'ambito dell'economia europea senza alimentare l'inflazione. Il presente parere non affronterà il tema delle sfide posteci dallo sviluppo dell'economia mondiale, ma si concentrerà sulle possibili sinergie in materia di politica economica e su come utilizzare al meglio le potenzialità intrinseche dell'Unione europea in termini di domanda.

2. Una politica economica armonizzata

2.1. Nel parere del Comitato dell'aprile 1997 sulla relazione economica annuale della Commissione le interazioni economiche venivano descritte in questi termini:

«La migliore politica di rilancio è quella fondata sull'incremento degli investimenti a seguito dell'aumento della domanda. Le condizioni tecniche per stimolare gli investimenti, ovvero tassi d'interesse a lungo termine bassi, sono state in pratica realizzate in quasi tutti gli Stati membri. (...) Al proseguimento di una misurata politica di contrattazione salariale, (...), dovrebbero quindi affiancarsi misure volte a stimolare la domanda. Quest'ultima va incoraggiata con un aumento dei salari reali inferiore all'aumento della produttività, con provvedimenti intesi a stimolare l'esportazione ed a migliorarne la capacità d'innovazione, ed incrementando l'occupazione. Considerate le relazioni tra la domanda, il livello occupazionale e l'evoluzione degli investimenti, occorre evitare di cadere in un circolo vizioso (1)

(1) GU C 206 del 7.7.1997..»2.2. I due pareri elaborati dal Comitato alla vigilia del vertice sull'occupazione del novembre 1997 contengono spunti che possono servire come punto di partenza per il presente parere ().

«Nel futuro contesto dell'UEM, un mix di politiche ideale richiede un'interazione ottimale tra le parti sociali responsabili di un sano sviluppo salariale, le autorità di bilancio impegnate nel patto di crescita e stabilità, e la Banca centrale europea (BCE) che deciderà la politica monetaria. La politica monetaria non dovrebbe pertanto essere unicamente finalizzata alla stabilità dei prezzi,ma anche sostenere gli obiettivi economici generali della Comunità, così come li definisce l'articolo 2, e più precisamente "una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l'ambiente (...) un elevato livello di occupazione e di protezione sociale...". La BCE deve tener seriamente conto del titolo riveduto del patto di crescita e di stabilità ed adottare un'impostazione di politica monetaria che non sia esclusivamente incentrata sulla stabilità dei prezzi.»

3. Una domanda interna (UE) pari al 92 % del PIL

3.1. La relazione sull'Europa in quanto entità economica presentata al vertice di Dublino è suddivisa in tre parti: l'andamento dell'occupazione nell'UE, le statistiche economiche per l'intera Unione europea e le modalità per la loro compilazione nei singoli stati e, infine, la discussione sugli effetti moltiplicatori del coordinamento della politica economica e strutturale.

3.2. L'occupazione in Europa

3.2.1. La relazione descrive soltanto i principali cambiamenti nel campo dell'occupazione. Nel corso degli ultimi vent'anni, sebbene siano stati creati 8 milioni di nuovi posti di lavoro, la disoccupazione è comunque aumentata e il livello di occupazione è sceso poiché 28 milioni di persone hanno raggiunto l'età lavorativa.

3.2.2. Il problema consiste nel fatto che a causa della debole domanda di mano d'opera non è stato creato un numero sufficiente di nuovi posti di lavoro. Quando la relazione cerca di analizzare questo elemento, si giunge alla conclusione che ciò dipende, da un lato, da fattori strutturali, come ad esempio la frammentazione dei mercati delle merci e dei servizi, la scarsa concorrenza, l'eccessivo costo di determinati tipi di manodopera, e, dall'altro, da fenomeni economici globali, ovvero investimenti insufficienti, politiche macroeconomiche incoerenti e mercati valutari instabili.

3.2.3. Le maggiori perdite di posti di lavoro si sono avute nell'industria manifatturiera. Nel settore agricolo il calo è tendenzialmente lento. Al contrario, il settore dei servizi ha registrato un continuo aumento del numero di occupati anche negli anni di crisi economica. Ciò ha modificato notevolmente la distribuzione della forza lavoro a favore del settore terziario, la cui quota del mercato del lavoro è passata negli ultimi vent'anni dal 50 % al 65 %. Contemporaneamente il livello di occupazione femminile, che era del 43 %, ha raggiunto il 50 %. Si tratta di tendenze che verranno sicuramente confermate in futuro.

3.2.4. Il basso livello di occupazione all'interno dell'Unione europea (60 % circa) non costituisce soltanto un problema ma presenta anche potenzialità di ulteriore crescita. Oltre ai 18 milioni di disoccupati, si calcola che altri 9 milioni di persone entrerebbero a far parte della popolazione attiva se vi fossero opportunità di lavoro. Rispetto al passato, nei prossimi anni il numero delle persone in età lavorativa aumenterà in misura modesta. Al contrario, la percentuale di giovani lavoratori in possesso di qualifiche più adatte alle attuali esigenze lavorative è in calo. L'aumento della percentuale degli anziani, sebbene dotati di maggiore esperienza, accresce la necessità di riqualificazione professionale per coloro che già fanno parte della forza lavoro. In conclusione, grazie ad una politica macroeconomica e occupazionale adeguata, la manodopera esistente e potenziale può offrire opportunità di forte crescita economica.

3.3. Il PIL dell'UE

3.3.1. Questa sezione costituisce la parte più importante e innovativa della relazione. Come emerge dalla relazione, dalla somma delle componenti del PIL dei vari Stati membri risulta che il 92 % del PIL dell'UE è composto da consumi e investimenti interni e che soltanto l'8 % è costituito dalla domanda proveniente da paesi non appartenenti all'UE. Come termini di paragone si possono citare le quote degli scambi con l'estero di Stati Uniti e Giappone: rispettivamente dell'8,3 % e dell'8,6 %. Questo nuovo scenario modifica radicalmente l'idea della forte dipendenza dalla domanda estera dei singoli stati per quanto riguarda le esportazioni, comprese quelle destinate agli altri Stati membri. Il concetto è illustrato nel diagramma n. 1 della relazione che rappresenta rispettivamente la percentuale di scambi con l'estero per i 15 singoli Stati membri e per l'insieme dell'UE.

Le esportazioni, incluse quelle all'interno dell'UE, rappresentano il 23 % del PIL. Il metodo di calcolo delle percentuali rispetto alle cifre globali varia purtroppo a seconda dei paesi. La quota del PIL rappresentata dalle esportazioni risulta maggiore perché i dati comprendono anche il valore delle importazioni incorporate nelle esportazioni. Ad esempio, una determinata merce che viene prima esportata per essere lavorata e successivamente reintrodotta nel paese d'origine per la lavorazione finale prima dell'esportazione definitiva, figura due volte nelle statistiche ().

3.3.2. Nella relazione si constata che, fra le componenti che danno origine alla crescita, i consumi rappresentano l'elemento più stabile.

3.3.3. La quota del PIL relativa agli investimenti è passata dal 24 % al 19 % in poco più di vent'anni. La crescita può essere temporaneamente stimolata mediante altri provvedimenti, ma una crescita sostenibile può essere raggiunta solo aumentando anche il livello degli investimenti. Si sostiene che uno dei motivi all'origine della caduta degli investimenti sia la diminuzione della redditività. Riguardo al periodo più problematico fra gli anni '80 e '90, durante il quale la redditività è di nuovo aumentata senza che venissero incrementati gli investimenti, non vengono espressi commenti.

3.3.4. Il volume degli scambi dell'UE con i paesi terzi, per quanto limitato all'8 % del PIL, ha avuto effetti positivi sull'occupazione e la crescita. Ciò vale probabilmente soprattutto per i primi anni '90, nel corso dei quali l'aumento delle esportazioni ha compensato il calo della domanda interna. La concorrenza a livello internazionale rende tuttavia necessario il continuo adattamento della produzione se si vuole trarre profitto dai vantaggi comparativi e dalle innovazioni tecnologiche.

3.4. Competitività

3.4.1. Nell'insieme dell'Unione europea il fattore determinante della competitività è l'aumento della produttività, che produce nello stesso tempo l'aumento dei salari reali e dei profitti. Una visione positiva della competitività richiede quindi che si presti grande attenzione alla produttività e agli investimenti.

3.4.2. In caso di calo della competitività nazionale vengono invece spesso presi in considerazione provvedimenti negativi: svalutazione, deterioramento delle condizioni sociali, tagli alle imposte per migliorare la competitività, aumento dei sussidi statali. Questo genere di provvedimenti può migliorare temporaneamente la situazione, ma a lungo termine può addirittura ridurre l'impulso al cambiamento e agli investimenti. In base alla relazione, la competitività dovrebbe essere una questione di competenza delle imprese e non già dei governi nazionali.

3.4.3. Nella relazione si afferma che circa metà del 2 % medio di aumento della produttività sia da attribuire al progresso tecnico e la restante metà alla sostituzione di manodopera con capitale. Vengono citati alcuni dei motivi che negli ultimi 20 anni possono aver determinato un aumento della produttività inferiore al passato: il rallentamento dello sviluppo tecnologico e la saturazione del mercato dei prodotti industriali. È possibile che in settori come quello dei computer la produttività sia aumentata ma che ciò non risulti dalle statistiche. I periodi di programmazione si sono accorciati e di conseguenza gli investimenti sono stati ridotti.

3.5. Potenziale di crescita della manodopera

3.5.1. Oltre ai 18 milioni di disoccupati e ai 9 milioni di persone che entrerebbero a far parte della popolazione attiva se vi fossero opportunità di lavoro, il numero degli occupati potrà aumentare ancora se il numero di donne che svolgono attività remunerate continuerà a crescere. Anche se vi fossero sufficienti posti di lavoro, non tutti sarebbero in grado di occuparli immediatamente. Il problema principale è costituito dal livello di formazione e di conoscenze specifiche richiesto dall'attuale mercato del lavoro, ma non bisogna dimenticare la questione della custodia dei bambini, dei trasporti e così via.

3.5.2. Il miglioramento della qualità della manodopera è considerato l'elemento decisivo per una crescita economica e un alto livello di produttività a lungo termine.

3.6. Convergenza economica e politica

3.6.1. Le differenze fra le politiche economiche degli Stati membri si sono progressivamente ridotte. Ciò è dovuto principalmente al mercato unico, che ha portato a mercati più vasti, maggiore concorrenza e maggiore produttività. Sono aumentati non solo il flusso di merci fra gli stati, ma anche gli investimenti diretti.

3.6.2. Nella relazione si afferma che le fasi preparatorie dell'UEM hanno prodotto un ravvicinamento della politica economica che a sua volta ha avuto effetti quali la riduzione dei tassi di inflazione e dei deficit di bilancio, l'aumento della produttività e della redditività, le eccedenze delle bilance commerciali, la moderazione degli aumenti salariali e i minori rischi di instabilità e di turbolenza valutaria.

3.6.3. Si osserva altresì che nei paesi della «coesione» menzionati nella relazione la convergenza dei livelli di reddito e della crescita economica è meno rilevante.

3.6.4. La deregolamentazione generalizzata dei mercati finanziari mondiali ha consentito una maggiore mobilità dei capitali che può consentire una migliore allocazione delle risorse. Ciò impone però limiti più severi all'azione delle imprese e dei governi.

3.6.5. Nel complesso si può constatare, come nella relazione, che tutte le suddette trasformazioni hanno determinato un nuovo panorama macroeconomico per le politiche economiche degli Stati membri.

3.7. Conclusioni della relazione

3.7.1. La conclusione generale alla quale perviene la relazione è che mediante una politica macroeconomica e strutturale coordinata si possa stimolare la crescita evitando l'inflazione.

3.7.2. Si vuole mettere in evidenza l'interazione tra politica macroeconomica e politica strutturale. La prima ha la funzione di fornire le condizioni generali per la crescita economica, mentre la seconda è finalizzata a migliorare l'efficienza del mercato, sia in termini di merci e servizi sia di mercato dell'occupazione.

3.7.3. Nel seguito della relazione del 1997 si afferma che la domanda interna sembra ormai essere endogena e che quindi il livello di crescita previsto per il periodo 1997-1999 porterà ad un aumento sia dei consumi sia degli investimenti. Si osserva inoltre che, per garantire la stabilità della congiuntura favorevole, la politica macroeconomica deve essere coordinata.

3.7.4. Si sottolinea che gli investimenti in risorse umane e una politica attiva del mercato occupazionale devono andare di pari passo con gli investimenti in infrastrutture in quanto determinanti per la competitività. La spesa pubblica per la politica del mercato del lavoro è stimata intorno all'1,5 % del PIL, di cui meno di un terzo è destinato a interventi attivi. Negli ultimi vent'anni la quota degli investimenti pubblici è scesa dal 4 % al 2,3 % del PIL.

4. Il quadro della situazione economica dell'Europa è incompleto

4.1. 18 milioni di disoccupati e 57 milioni di poveri

4.1.1. I 18 milioni di disoccupati rappresentano oltre il 10 % della forza lavoro. Il dibattito si è concentrato soprattutto sull'entità della disoccupazione e sui suoi effetti sulla spesa pubblica. Ma ciascun disoccupato costituisce anche un costo per la società. Oltre alle conseguenze economiche che essa comporta per il bilancio pubblico, la disoccupazione porta con sé effetti inaccettabili per il sistema sociale che si vuole creare in Europa.

4.1.2. Anche per quanto riguarda il bilancio dello stato, il problema non si limita all'assegnazione di sussidi di disoccupazione, ma comprende anche il sostentamento delle famiglie dei disoccupati. Si può presumere che per la maggior parte dei casi l'esistenza dei 57 milioni di poveri registrati dalle statistiche dell'Unione europea sia imputabile al fatto che uno o più membri della famiglia sono disoccupati. Altri oneri sociali, il minor gettito fiscale ed i costi connessi alla criminalità, che gravano sul bilancio pubblico sono strettamente legati alla disoccupazione.

4.1.3. La cifra di 57 milioni è calcolata in base al numero di persone che dispongono di meno della metà del reddito medio del proprio paese. Tale definizione implica che vi sono poveri ovunque, ma che il livello di povertà cambia a seconda del reddito nazionale. La cifra corrispondente a ciascun paese dipende dalla distribuzione del reddito. Nella maggior parte dei casi la povertà è causata dalla disoccupazione. Il diagramma 2 contiene dati relativi ai livelli di povertà nei vari Stati membri rilevati nel 1992 ().

4.2. Povertà e domanda

4.2.1. Le conseguenze economiche dirette della povertà sono considerevoli, ma gli effetti negativi in termini di riduzione della domanda sono forse ancora più gravi. Questo evidente risvolto della povertà non viene quasi mai trattato. Quali sono le sue implicazioni per l'occupazione? Oltre il 10 % della popolazione dell'UE dispone di un reddito inferiore a quello che potrebbe avere se non vi fossero disoccupati. Per poter quantificare la mancata domanda dovuta a questa situazione, occorrerebbe conoscere la differenza tra il reddito di cui dispongono e il reddito che percepirebbero se avessero un lavoro. Ad esempio, un 10 % di disoccupati che vive in povertà, privato di circa il 20 % del proprio reddito potenziale, comporta una diminuzione del PIL pari al 2 %.

4.2.1.1. In base al suddetto calcolo, metà dell'aumento della domanda dovuto al miglioramento del tenore di vita di coloro che vivono in povertà entrerebbe comunque nelle casse dello stato sotto forma di imposte. Ciò significa che almeno un terzo del 3 % di deficit di bilancio di cui soffrono la maggior parte degli stati è dovuto a problemi di distribuzione del reddito.

4.2.2. Partendo dal problema della povertà si possono fare diverse riflessioni. Il modo in cui il reddito viene utilizzato si differenzia a seconda del livello del reddito stesso. A redditi bassi corrispondono minori risparmi, un aumento della domanda di beni di prima necessità e una maggiore dipendenza dal settore pubblico. Ciò si ripercuote a sua volta sugli investimenti, sulla produzione e sulle dimensioni del settore pubblico.

4.2.3. Queste brevi riflessioni rivelano che è venuto il momento di riportare la distribuzione del reddito all'ordine del giorno. La lotta all'inflazione e il risanamento delle finanze pubbliche hanno dominato il dibattito a livello europeo, ma è venuto il momento di dare l'assoluta priorità alla lotta alla disoccupazione mediante una politica occupazionale attiva e incentivi alla qualificazione professionale. Per risolvere il problema a lungo termine attraverso l'incremento della domanda occorre tuttavia inserire all'ordine del giorno anche la questione della distribuzione dei redditi.

4.3. L'impellente esigenza di formazione

4.3.1. L'attuale mercato del lavoro richiede persone dotate di qualifiche superiori al passato. In base ai dati pubblicati periodicamente dalla Commissione, ogni anno il 10 % delle tecnologie viene sostituito, mentre l'avvicendamento naturale della forza lavoro è pari al 2-3 % (nuove assunzioni e pensionamenti). La questione non è se le cifre siano realistiche o affidabili: ciò che conta è che esse evidenziano un problema di ampia portata che richiede effettivamente iniziative politiche.

4.3.2. Coloro che si presentano sul mercato del lavoro devono disporre delle qualifiche ivi richieste. Occorre quindi migliorare i contatti tra il mondo dell'istruzione e il mercato del lavoro. Gli interventi decisivi devono comunque essere incentrati sulla popolazione lavorativa esistente e sui disoccupati.

4.3.3. Tutti concordano ormai sull'opportunità di adottare una politica occupazionale attiva e che faccia massiccio ricorso alla formazione. Questo è il senso delle direttive decise al vertice sull'occupazione. È chiaro che tali iniziative devono essere rivolte ai disoccupati.

4.3.4. Lo stesso vale tuttavia per la maggior parte del restante 90 % della forza lavoro, ovvero coloro che hanno un'occupazione: la formazione è fondamentale. Nel contesto dell'Obiettivo 4 dei fondi strutturali sono state lanciate importanti iniziative di riqualificazione professionale. La portata degli interventi attualmente in corso, specialmente se si tiene conto della valutazione del fabbisogno effettuata dalla Commissione, è chiaramente insufficiente. La situazione richiede iniziative energiche nel quadro degli orientamenti sull'occupazione.

4.4. Entità e obiettivi degli investimenti

4.4.1. La quota del PIL destinata agli investimenti ha subito un netto calo, passando dal 24 % al 19 %. Gli investimenti privati sono scesi dal 20 % ad appena il 17 % e quelli pubblici dal 4 % ad appena il 2 %. Sulla crescita del PIL la riduzione degli investimenti privati ha quindi prodotto un impatto doppio rispetto alla riduzione di quelli pubblici. D'altro canto questi ultimi sono stati quasi dimezzati. La riduzione degli investimenti pubblici può essere in parte dovuta alle privatizzazioni.

4.4.2. Occorre tuttavia sapere quale tipo di investimenti sono stati ridotti o aumentati nel settore privato e in quello pubblico. È necessario sapere perché i cambiamenti sono stati effettuati e quali effetti hanno avuto. È per lo più opportuno ridurre gli investimenti nei settori in declino ed aumentarli in quelli in ascesa. Sono queste le caratteristiche dell'evoluzione in atto?

4.4.3. Le statistiche indicano che una parte dei tagli necessari al rispetto dei criteri di convergenza è andata a scapito degli investimenti pubblici. Ciò è inopportuno se si considera l'importanza decisiva degli investimenti per la crescita e l'occupazione. Si raccomanda perciò alla Commissione di invitare gli Stati membri a cercare soluzioni che consentano di evitare questi effetti negativi.

4.4.4. Gli Stati membri devono valutare gli investimenti pubblici in base ai loro effetti sull'occupazione e sulla produttività. Essi sono infatti necessari per incrementare la domanda globale. Nello stesso tempo la crescita degli investimenti aumenta la capacità dell'economia senza suscitare timori sul fronte dell'inflazione.

4.4.5. Sebbene gli investimenti pubblici (ad esempio in infrastrutture) siano importantissimi ai fini della competitività, per ristabilire il giusto rapporto tra investimenti e PIL, essi devono andare di pari passo con l'aumento degli investimenti privati.

4.4.6. Ottenere sufficienti dati statistici è difficile, ma è ancora più complicato quando si tratta di statistiche riguardanti l'istruzione e la formazione, sia nel settore pubblico che in quello delle imprese. Soltanto avendo a disposizione dati sull'evoluzione di questi investimenti e sulla necessità di investimenti volti a sviluppare diversi tipi di competenze è possibile valutare quanto rimane da fare.

4.4.7. È così possibile stabilire anche se la riduzione degli investimenti tradizionali è effettivamente da considerare preoccupante. La spiegazione potrebbe essere che gli investimenti in risorse umane stanno prendendo il posto degli investimenti fissi. In questo caso la riduzione degli investimenti fissi sarebbe accettabile. Purtroppo, non avendo a disposizione dati e analisi sufficienti, questo genere di conclusioni è prematuro.

4.4.8. Un'altra spiegazione è che l'espansione del settore dei servizi stia determinando un calo degli investimenti fissi e un aumento degli investimenti immateriali che non emerge dalle statistiche.

4.4.9. Il motivo per cui, nonostante le considerazioni sopra riportate, la riduzione degli investimenti fissi è da considerare inaccettabile è semplicemente che la necessità di tali investimenti è tuttora evidente. Si pensi ad esempio alle reti transeuropee e alla ristrutturazione degli alloggi per munirli di acqua corrente e collegarli alla rete fognaria o all'assistenza medica e sanitaria per gli anziani. Poiché la produttività ha avuto un incremento più rapido rispetto alla crescita economica, è stato difficile creare un numero sufficiente di posti di lavoro. Anche questo argomento conferma la necessità di innalzare il livello degli investimenti.

4.4.10. In conclusione, è compito della Commissione soddisfare la grande necessità di dati statistici aggiornati nel campo degli investimenti. Anche in assenza di tali statistiche il percorso che le iniziative politiche devono seguire è evidente. Occorre aumentare gli investimenti fissi che attualmente ammontano al 19 % del PIL e promuovere interventi energici in materia di istruzione e formazione. Sono inoltre necessari investimenti per accelerare il passaggio dal processo innovativo alla produzione concreta.

5. La nascita di una politica economica più strettamente coordinata

5.1. L'Unione economica e monetaria

5.1.1. I risultati dei preparativi per l'UEM costituiscono il punto di partenza per la fase successiva. Il raggiungimento dei criteri di convergenza ha imposto sacrifici, ad esempio sotto forma di disoccupazione. Gli effetti sono stati resi più gravi dall'adozione di politiche inadeguate alla debole congiuntura dell'inizio degli anni '90.

5.1.2. Una volta attuata la convergenza, la situazione cambia: all'interno dell'Unione non si verificano effetti collaterali negativi, mentre i risultati conseguiti producono vantaggi. Tali ricadute positive comprendono l'abbassamento dei tassi d'interesse, il fatto che le imprese non debbano preoccuparsi come prima nella previsione delle fluttuazioni dei tassi di cambio ed una maggiore efficacia delle misure adottate nel caso di una crisi economica generale. Tutti questi vantaggi legati alla stabilità producono effetti positivi sulla crescita e sull'occupazione. Quindi i fattori reali esercitano un influsso maggiore sulle decisioni d'investimento rispetto a quando si verificavano fluttuazioni dei tassi di cambio ed un'elevata inflazione. In una certa misura si è ridotta l'influenza dei mercati valutari e finanziari sulla politica.

5.1.3. In vari suoi pareri il Comitato ha preso in esame diversi aspetti dell'UEM. Nel presente parere s'intende soltanto sottolineare l'esistenza di un nesso tra investimenti pubblici e calcoli di bilancio e il maggiore coordinamento che dovrebbe discendere dall'UEM.

5.2. Obiettivi più ambiziosi per l'occupazione

5.2.1. Da diversi anni l'occupazione rappresenta uno dei problemi principali all'ordine del giorno del Consiglio. Se gli obiettivi ambiziosi devono tradursi in realtà, è necessario che il Consiglio ne tenga conto anche nei lavori riguardanti gli altri ambiti. Un primo passo in questa direzione è stato compiuto dopo il Consiglio europeo di Essen, attraverso la presentazione agli Stati membri di un programma comprendente numerosi punti. Tuttavia, progressi decisivi sono intervenuti soltanto con il progetto del nuovo Trattato di Amsterdam e il successivo Vertice sull'occupazione.

5.2.2. L'aspetto più importante delle nuove disposizioni del Trattato di Amsterdam, già applicate, è costituito dal fatto che, mentre l'adozione di misure per la lotta contro la disoccupazione rientra ancora nelle competenze degli Stati membri, il Consiglio fornisce gli orientamenti al riguardo. Inoltre, il Consiglio è tenuto a controllare le azioni degli Stati membri e anche a raccomandare interventi adeguati ove vi siano margini di miglioramento. L'Unione ha quindi nuove competenze in materia di indirizzo e controllo delle politiche dell'occupazione.

5.2.3. Da molti anni la politica comunitaria in materia di fondi strutturali è diretta anche all'occupazione. Questi vengono assegnati attraverso i diversi obiettivi, per consentire agli Stati membri di migliorare la situazione occupazionale. La loro efficacia sulla creazione di posti di lavoro si è rivelata inferiore alle aspettative. Pertanto, è stato deciso di dare la precedenza alla creazione di posti di lavoro. Sostanzialmente i fondi strutturali si differenziano dalla sezione del Trattato di Amsterdam dedicata all'occupazione in quanto i fondi vengono assegnati direttamente alle misure nazionali a favore dell'occupazione. Tale influsso diretto sulle misure intese a creare di posti di lavoro rappresenta la scelta di una politica più ambiziosa da parte dell'Unione.

5.2.4. Nella parte successiva del parere si esaminerà se e come un maggiore coordinamento delle politiche economiche possa consentire di perseguire obiettivi più ambiziosi in materia di occupazione. Il Comitato ritiene che la maggior parte del lavoro supplementare dovuto all'esigenza di maggiore coordinamento verrà svolto dagli Stati membri. Il fatto che i fondi strutturali vengano utilizzati per canalizzare l'erogazione dei fondi dell'Unione agli Stati membri costituisce un buon metodo e il finanziamento di progetti nazionali attraverso la BEI (Banca europea per gli investimenti) e il FEI (Fondo europeo per gli investimenti) dovrebbe essere incrementato. Ma un ulteriore intervento dell'Unione nella fase di realizzazione dei progetti non è certo il modo migliore di procedere. Si ritiene invece che il metodo impiegato nel capitolo sull'occupazione del Trattato di Amsterdam - il dibattito sulla direzione e sul monitoraggio delle politiche attuate negli Stati membri - costituiscano la via più praticabile. Tuttavia, non si ritiene che nel Trattato di Amsterdam tale metodo venga applicato in modo ottimale.

6. Possibilità per incrementare la produzione e l'occupazione in Europa

6.1. È possibile incrementare la produzione e l'occupazione in Europa? Che cosa si può fare riguardo all'attuale capacità produttiva? Che misure possono essere prese per stimolarla? Il Comitato si soffermerà sulle modalità di organizzazione del mercato del lavoro e sul grado di utilizzo della capacità.

6.2. L'utilizzo della capacità

6.2.1. Il diagramma 3 mostra l'evoluzione del grado di utilizzo della capacità produttiva in Germania (occidentale) a partire dal 1970, pari in media all'84 %. Oggi è pari all'87 %, lo stesso livello che faceva registrare negli anni '60. Quel decennio è stato caratterizzato dalla piena occupazione e da una domanda e una produzione relativamente elevate, mentre la Germania attuale presenta un'elevata disoccupazione e una domanda e una produzione relativamente basse.

6.2.2. La situazione occupazionale degli anni '90 in Germania e in Europa quindi è il risultato non tanto di un sottoutilizzo della capacità quanto di una domanda ridotta. La produzione e l'occupazione in Europa dunque non possono essere stimolate semplicemente migliorando il grado di utilizzo della capacità. D'altro canto ciò non vuol però dire che non sia possibile stimolare la produzione grazie ad un migliore utilizzo della capacità.

6.2.3. Si può parlare di «utilizzo della capacità» anche con riferimento all'economia nazionale, tenendo conto del risparmio eccedentario nel settore privato e della disoccupazione. L'UE fa registrare un'eccedenza di risparmio ragguardevole, pari al 5 % del suo PIL, ovvero circa 350 miliardi di ECU (16 % del PIL della Germania). Oltre all'incertezza sul futuro, fattore determinante per la tendenza al risparmio, sono stati gli ingenti disavanzi dei bilanci pubblici a rendere necessario un alto livello di risparmio privato.

6.2.4. Una volta eliminato il disavanzo, si rende necessario «attivare» il risparmio eccedentario allo scopo di stimolare la produzione e l'occupazione in Europa. La crescita degli investimenti si ripercuote positivamente sulla capacità produttiva e, di conseguenza, sul potenziale di crescita. Ciò però deve avvenire in condizioni ben precise, la più importante delle quali è la stabilità dei prezzi. Passano quindi al centro dell'attenzione il funzionamento del mercato del lavoro e, di conseguenza, le politiche del mercato del lavoro.

6.3. Il mercato del lavoro europeo

6.3.1. Lo scopo principale della politica monetaria è raggiungere la stabilità dei prezzi. L'incremento dell'occupazione in Europa, che esercita maggiore pressione sugli accordi salariali e sull'inflazione, dà luogo a un inasprimento controproducente della politica monetaria che finisce per compromettere eventuali miglioramenti dei livelli occupazionali. Pertanto, le modalità di funzionamento del mercato del lavoro europeo sono determinanti per evitare che una siffatta politica pregiudichi un miglioramento della situazione sul mercato del lavoro.

6.3.2. Si rilevano grandi divergenze per quanto riguarda la quota dei disoccupati di lungo periodo sul numero totale di disoccupati. Inoltre emerge chiaramente un livello elevato di disoccupazione giovanile. Alcuni paesi presentano grandi differenze tra i vari comparti del mercato del lavoro. Tali discrepanze dimostrano che la politica occupazionale migliore per un dato paese non lo è necessariamente per altri. In linea generale, le iniziative di istruzione e formazione sono fondamentali in tutti i paesi europei e producono un impatto sia a breve che a lungo termine.

6.3.3. A breve termine l'istruzione e la formazione possono soddisfare più adeguatamente il fabbisogno dell'industria, evitando così eventuali strozzature e la conseguente pressione sulle retribuzioni e sull'inflazione. Dato che la disoccupazione non è distribuita uniformemente nel mercato del lavoro, la mancanza di manodopera specifica potrebbe bloccare le iniziative atte a creare posti di lavoro. Allo stesso tempo la forza lavoro non qualificata può essere colpita da un alto tasso di disoccupazione.

6.3.4. D'altro canto, le persone in possesso della formazione adeguata sono più propense a sperimentare nuove attività. Si tratta di un elemento importante per il mercato del lavoro europeo. Intensificando la formazione si possono indurre modifiche spontanee del mercato del lavoro, come avviene anche in presenza di un sistema sociale efficiente che fornisca nello stesso tempo sufficiente sicurezza e motivazione al lavoro.

6.3.5. In terzo luogo, vengono migliorate le prospettive di crescita a termine. Un maggiore livello di istruzione e formazione ha per effetto una maggiore produttività. Il grado di istruzione è un fattore decisivo per la prosperità di un paese nel lungo periodo. L'aumento della produttività indotto dagli interventi in materia di istruzione e formazione rende possibile un maggiore incremento dei salari.

6.3.6. Fattori importanti per l'analisi della disoccupazione strutturale sono la velocità e la distribuzione della creazione di posti di lavoro. La disoccupazione «fisiologica» (NAIRU - non-accelerating inflation rate of unemployment) non è costante. Se la disoccupazione si riduce bruscamente si possono creare delle strozzature e subentra una pressione inflazionistica anche nel caso di livelli di disoccupazione relativamente elevati. Lo stesso accade quando i posti di lavoro vengono creati solo in alcuni settori e la disoccupazione rimane elevata. Se invece i miglioramenti della situazione occupazionale sono distribuiti uniformemente, le politiche del mercato del lavoro, dell'istruzione e della formazione sono in grado di rispondere e di soddisfare la domanda di nuova forza lavoro espressa dai settori economici. In tal modo si evitano strozzature in situazioni di disoccupazione elevata. Può anche verificarsi un impatto positivo sulla disoccupazione fisiologica se la politica viene adeguata in funzione al tipo di cambiamenti in atto nel mercato del lavoro.

6.3.7. Per avere un impatto favorevole sulla NAIRU, la politica congiunturale deve essere abbinata a misure di politica strutturale. Per quanto riguarda il mercato del lavoro, la politica strutturale raggiunge la massima efficacia nelle fasi di incremento dell'occupazione. Pur non creando posti di lavoro di per sé, sicuramente aiuta a mantenerli. Se la flessibilità del mercato del lavoro può essere migliorata da iniziative di politica strutturale, deve anche essere possibile evitare che la ripresa economica sia vanificata da strozzature.

6.3.8. Queste considerazioni sono di attualità poiché in un numero sempre maggiore di paesi europei comincia a delinearsi un calo della disoccupazione, come si vede nel diagramma 4 che presenta i dati OCSE sulla disoccupazione relativi al periodo 1994-1998.

6.3.9. Come già detto, esistono discrepanze tra i mercati del lavoro degli Stati membri. Tuttavia esistono anche notevoli interdipendenze, per esempio sul piano della pressione salariale. Nel 1977 il Consiglio economico del movimento sindacale danese ha tentato di stimare la pressione internazionale sui salari e ne ha concluso che gli aumenti salariali nei paesi partner commerciali hanno un notevole influsso sugli accordi salariali. Ciò dimostra che le misure di politica economica adottate in un paese, oltre ad influire direttamente sugli scambi all'interno dell'UE, possono avere un impatto sulla struttura retributiva degli altri paesi. Pertanto il successo di una politica interna di lotta alle strozzature ha effetti non solo sulla dinamica salariale nel paese in cui viene attuata, ma anche su quella dei paesi dell'UE in genere. Ciò riduce ulteriormente la necessità di adottare una politica monetaria compensativa.

6.4. La relazione tra crescita e inflazione

6.4.1. Il Consiglio economico del movimento sindacale danese ha elaborato un modello di economia internazionale per illustrare gli effetti dell'incremento della domanda. Il quesito principale è: «Qual è l'impatto della reazione del mercato del lavoro sull'occupazione e sulla crescita economica (1)

(1) Lo «scenario normale» presuppone che gli aumenti salariali procedano con proporzioni analoghe a quelle riscontrate in passato. Lo «scenario della flessibilità» prevede un mercato del lavoro più flessibile, frutto per esempio di politiche attive del mercato del lavoro e di iniziative di riqualificazione. Quando la disoccupazione è in flessione ciò comporta aumenti salariali inferiori rispetto ad altre situazioni. Vi è meno necessità di un'iniziativa compensativa di politica monetaria e si arrecano minori danni alla competitività europea. L'impatto sulla crescita e sull'occupazione cresce in misura corrispondente. Nello «scenario delle strozzature» il mercato del lavoro, non essendo in grado di reagire per tempo, presenta delle strozzature e rende così necessarie iniziative compensative di politica monetaria per ovviare ai danni arrecati alla competitività. È stato stimato che uno scenario del genere determinerebbe aumenti salariali pari allo 0,25 % annuo.»?

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6.4.2. Dalla tabella si evince che è in gioco un numero considerevole di posti di lavoro - quasi 2 milioni - a seconda della reazione del mercato del lavoro. Una strategia che abbini iniziative di politica finanziaria a misure di politica strutturale al fine di aumentare l'impatto sul mercato del lavoro consentirà di incrementare l'occupazione. Si rivelerà particolarmente efficace nelle fasi di crescita dell'occupazione.

6.4.3. Queste interdipendenze non valgono solo per la politica finanziaria e strutturale coordinate. L'impatto sulla crescita economica e sull'occupazione di un aumento della domanda generale nel settore privato dipende anch'esso dalla reazione del mercato del lavoro. Ciò viene illustrato nella Tabella 2, nella quale la misura di riferimento è costituita da una riduzione del risparmio eccedentario nel settore privato. L'impatto di tale incremento della domanda dipende anche dalla capacità del mercato del lavoro di reggere il ritmo dei cambiamenti.

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6.4.4. La situazione del mercato del lavoro è di cruciale importanza per le conseguenze sul bilancio. Le variazioni del saldo dei bilanci pubblici di cui nella Tabella 2 rispecchiano l'effetto combinato dell'occupazione e dei livelli del tasso d'interesse. Quanto maggiore è l'impatto sull'occupazione, tanto maggiori saranno il risparmio sui trasferimenti e anche la crescita del gettito fiscale. Quanto minore è l'impatto sull'inflazione (in conseguenza degli accordi salariali), tanto minore sarà l'impatto sui tassi d'interesse, con conseguente minore servizio del debito pubblico. In fasi di aumento della crescita e dell'occupazione la politica strutturale può dunque produrre un impatto positivo anche sul bilancio.

6.4.5. In pratica la politica strutturale e la politica congiunturale sono interdipendenti. Una ripresa economica sarà duratura solo se verrà sorretta dalla politica strutturale. Analogamente, perché la politica strutturale possa produrre effetti positivi sensibili dovrà essere accompagnata da una ripresa della produzione e dell'occupazione.

7. Le opzioni politiche

7.1. Nel corso del Vertice sull'occupazione i capi di Stato e di governo hanno dichiarato che la politica occupazionale deve poggiare su tre pilastri: la mobilitazione di tutte le politiche comunitarie, il coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione e il coordinamento delle politiche macroeconomiche ().

7.2. A titolo di esempi del dibattito politico, il Comitato riassumerà alcuni commenti formulati dal Premio Nobel per l'economia Franco Modigliani e dal politico Giorgio La Malfa:

- L'UE deve aggredire rapidamente il problema della disoccupazione mediante massicci investimenti. Il futuro dell'UEM ne dipenderà.

- La scarsa flessibilità del mercato del lavoro è una delle cause del problema, ma non l'unica e probabilmente neanche la principale. I paesi nei quali il tasso di disoccupazione è più basso presentano spesso un tasso d'inflazione inferiore alla media.

- L'UE deve prefiggersi un obiettivo in materia di occupazione che possa essere conseguito grazie ad un incremento graduale ma generale degli investimenti, che potrà essere finanziato, a lungo termine, dai risparmi ottenuti sulle indennità di disoccupazione.

- Vanno conclusi accordi tra datori di lavoro, lavoratori e governi nazionali al fine di evitare eventuali effetti inflazionistici della crescita dell'occupazione.

- Gli Stati membri devono attuare questa politica congiuntamente, poiché l'incremento degli investimenti in un paese produce un impatto considerevole sugli altri.

7.3. Tutti per uno, uno per tutti

7.3.1. Per illustrare le differenze tra una politica di incentivi attuata da un solo stato e una politica comune abbiamo eseguito alcuni calcoli econometrici. Nel 1981, la Francia scelse di adottare una politica per la creazione di nuovi posti di lavoro fondata sulla promozione dei consumi privati e degli investimenti, sia pubblici che privati. I principali strumenti impiegati furono l'aumento dei salari minimi e delle prestazioni sociali. Il regime fiscale venne modificato allo scopo di incoraggiare gli investimenti. L'obiettivo era di ridurre la disoccupazione venutasi a creare sulla scia della seconda crisi petrolifera. La politica dei cambi provocò la caduta del franco.

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7.3.2. Durante lo stesso periodo l'Unione ha registrato una crescita pari, rispettivamente, allo 0,2, 0,8 e 1,6 per cento. Nonostante un aumento annuale dell'occupazione nel settore pubblico in Francia, l'occupazione nel settore privato subì una diminuzione tale da provocare, complessivamente, dei risultati negativi. La disoccupazione crebbe ulteriormente a causa della maggiore offerta di manodopera.

7.3.3. La nuova politica adottata dalla Francia non ha avuto nessun equivalente negli altri Stati membri ed ha provocato un deterioramento della bilancia dei pagamenti. L'aumento della fiducia dei consumatori ha comunque avuto un'importanza fondamentale per lo sviluppo dell'economia.

7.3.4. Per descrivere i diversi scenari derivanti da un cambiamento politico isolato e da un cambiamento politico effettuato al livello dell'Unione (nella fattispecie nove paesi), il modello economico presentato dalla Camera di commercio del movimento dei lavoratori danesi fornisce la simulazione di un cambiamento politico consistente in un aumento generale degli investimenti pari allo 0,5 % del PIL. Il cambiamento politico della Francia interessa anche alcuni altri fattori.

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7.3.5. Ove si verifichi un'espansione comune, la crescita aumenta e gli effetti negativi sulla bilancia dei pagamenti e sul bilancio sono più contenuti. L'efficacia di una politica finanziaria di espansione sta soprattutto nel fatto che un incremento della domanda determina un aumento della produzione e, quindi, dei redditi. Se influisce positivamente anche sulla fiducia dei consumatori, l'impatto è ancora maggiore. Questo è ciò che avvenne in Francia nel 1982. L'esempio dimostra che nel caso dell'espansione isolata della Francia la maggiore fiducia dei consumatori ha dato luogo ad un ulteriore incremento del PIL dello 0,7 %, ha causato un'ulteriore erosione dello 0,2 % della bilancia dei pagamenti e un miglioramento del saldo del bilancio dello 0,4 %. In realtà questi effetti positivi sono stati controbilanciati da un aumento delle uscite, in conseguenza dell'aumento della disoccupazione e degli elevati tassi di interesse.

7.3.6. L'esempio mette in risalto anche l'impatto prodotto dalla successiva svalutazione del franco sull'occupazione negli altri paesi. In base a tali calcoli la caduta del franco ha portato nel breve periodo alla creazione di 82 000 posti di lavoro. 34 000 andarono perduti in Germania, 18 000 in Italia, 12 000 in Gran Bretagna e 12 000 negli altri paesi dell'Unione. Ciò significa che a quasi tutti i vantaggi riportati dalla Francia hanno fatto riscontro delle perdite in altri paesi dell'Unione, e che queste ultime non sono state distribuite equamente, poiché hanno seguito le correnti commerciali.

7.3.7. In breve, quando un paese espande la propria economia in modo isolato, ciò si ripercuote negativamente soprattutto sulla bilancia dei pagamenti. Se viene adottata una politica comune di espansione, l'economia viene rilanciata e ciò compensa ampiamente gli effetti sulla bilancia dei pagamenti. L'esempio della Francia dimostra anche come una politica finanziaria di espansione possa porre freno ad una spirale discendente: e cioè aumentando la fiducia dei consumatori. Una politica che può essere definita audace se attuata da un solo paese può essere efficace quando viene applicata a livello comunitario.

7.3.8. Quando verrà attuata l'Unione economica e monetaria verranno meno le ricadute della fluttuazione dei tassi di cambio. Ciò che resta sarà l'effetto in termini di aumento della produzione di un singolo paese come risultato dell'espansione all'estero. È stato quindi compiuto uno studio ulteriore, sulla base dell'attuale situazione economica e della composizione attuale dell'Unione. I dati sono basati sul presupposto di un'espansione pari all'1 % del PIL. La tabella che segue mostra chiaramente i significativi vantaggi della cooperazione. L'impatto sul PIL e sull'occupazione viene potenziato in modo direttamente proporzionale al numero di paesi che partecipano all'espansione e gli effetti negativi sul saldo del bilancio e sulla bilancia dei pagamenti vengono in parte contenuti. Data l'ampiezza della domanda all'interno dell'UE, intervenendo su di essa si possono ottenere i maggiori effetti sull'occupazione.

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7.4. Sinora la politica economica poggiava sul fatto che i singoli paesi si fanno concorrenza reciprocamente. Quindi la crescita deve essere indotta dalle esportazioni, ovvero dalla domanda proveniente dagli altri paesi. Finora i singoli paesi hanno operato come imprese private. Anche se la situazione è gradualmente mutata con l'introduzione del mercato unico e con l'UEM, l'approccio nei confronti della competitività è tuttora difensivo e si traduce in misure rivolte contro i paesi vicini.

7.4.1. Il Comitato auspica che il mondo delle imprese sia caratterizzato dalla massima concorrenza, a condizione che sia leale: in realtà, però, le imprese tentano di scongiurare la concorrenza, ad esempio per mezzo di cartelli. Auspica d'altro canto che gli Stati membri imbocchino la strada della collaborazione invece di farsi concorrenza contendendosi produzione e occupazione. La legislazione comunitaria in materia di concorrenza è importantissima, ma perché sia possibile una concorrenza leale tra le imprese sono necessarie regole più uniformi fra i diversi paesi.

8. Convergenza economica e non solo monetaria?

8.1. Il Comitato ha dimostrato come gli accordi salariali conclusi in un paese abbiano un impatto in altri paesi. Dal diagramma 5 emerge che ciò non è puramente teorico. Le discrepanze tra gli accordi salariali dei paesi considerati nel diagramma - in prevalenza Stati membri dell'UE - si sono gradualmente ridotte fino ad assumere proporzioni molto limitate negli anni '90. Questo cambiamento ha avuto luogo in assenza di accordi formali transnazionali, ma l'alternativa all'allineamento degli aumenti salariali a quelli dei paesi vicini sarebbe la disoccupazione.

8.2. Oltre alle differenze tra i paesi, un altro fattore che ha subito un cambiamento drastico è il livello degli aumenti salariali: tali aumenti sono stati progressivamente moderati. Ciò significa che, oltre che di convergenza dell'inflazione, si può parlare anche di convergenza degli accordi salariali. Sia l'inflazione che gli aumenti salariali nominali hanno fatto registrare una flessione costante. Non spetta al Comitato stabilire in quale misura la limitazione degli accordi salariali abbia fatto scendere l'inflazione o l'inflazione bassa abbia portato a limitare gli accordi salariali. Ciò che conta è osservare che sia l'inflazione che gli accordi salariali sembrano essersi stabilizzati su un livello basso.

8.3. Ciò è positivo per la stabilità del mercato dei beni e di quello del lavoro. Ma anche così, perché le economie funzionino in modo soddisfacente e la disoccupazione scenda, occorre mantenere costanti alcune relazioni tra i diversi fattori economici. Il rapporto tra inflazione e accordi salariali è decisivo per l'evoluzione della domanda e dell'occupazione (il consumo rappresenta il 60 % del PIL). Le economie in fase di crescita devono praticare aumenti salariali reali perché la crescita sia mantenuta. Inoltre, al fine di incoraggiare maggiori investimenti, la presenza di una domanda da parte dei consumatori deve essere accompagnata dalla consapevolezza che investire è redditizio. Ciò significa che nella situazione economica attuale e nel lungo periodo la produttività deve crescere più velocemente dei salari reali.

8.4. Malgrado la convergenza degli aumenti salariali, sussistono grandi differenze nelle modalità di contrattazione. Negli ultimi anni si osserva una correlazione tra l'andamento positivo dell'occupazione e la conclusione, a livello nazionale, di accordi collettivi tripartiti o di altro genere in materia di salari e così via. Ne sono esempi l'Irlanda, i Paesi Bassi, la Danimarca, l'Austria, la Norvegia e la Finlandia, sebbene vi siano differenze in merito al tipo di accordi e alla loro portata.

8.5. Il Comitato fa presente una certa convergenza anche in materia di diritto del lavoro e di politica ambientale e fiscale sotto forma di norme minime.

8.6. Il metodo delle prescrizioni minime prevede che queste vengano determinate a livello dell'UE. Tuttavia è raro che le prescrizioni minime corrispondano al livello applicato nei diversi paesi in quanto un livello più elevato è comunque permesso. L'UE stabilisce solo la direzione in cui le normative devono andare ma non fino a che punto debbano spingersi.

8.7. Nei casi della preparazione all'UEM e degli orientamenti in materia di occupazione, l'UE stabilisce gli orientamenti ma non le misure da applicare. I criteri di convergenza dell'UEM fissano gli obiettivi senza spiegare in che modo debbano essere raggiunti. Gli orientamenti in materia d'occupazione indicano la direzione che le misure «strutturali» dovrebbero prendere in diciannove punti. Sono gli Stati membri a scegliere quali misure adottare; l'UE potrà sindacare tale scelta solo qualora ritenga che le misure adottate non siano abbastanza radicali.

8.8. Alla convergenza raggiunta grazie al concorso dei criteri di Maastricht farà ora seguito una maggiore convergenza in quei settori - quali la politica del mercato del lavoro, l'istruzione e la formazione - che sono contemplati dagli orientamenti in materia di occupazione. Ma anche in futuro gli Stati membri continueranno a differire notevolmente in termini di livello e struttura economica, di normative sociali e di posizione nel ciclo economico. Perciò le principali decisioni politiche continueranno ad essere prese a livello nazionale. Ogni decisione riguardante misure in materia di entrate o di spese pubbliche, misure specifiche o generali, oppure la scelta tra l'avvio di iniziative da parte del settore pubblico e la promozione dell'attività del settore privato, continuerà ad essere presa a livello nazionale, anche in una futura economia caratterizzata da una maggiore convergenza.

9. Conclusioni

9.1. Per ridurre il livello della disoccupazione, è necessario un incremento della crescita economica che deve essere sostenibile anche dal punto di vista ambientale. L'aumento della crescita economica produce, a sua volta, una riduzione della disoccupazione. Ma come si può raggiungere tale obiettivo? Il dibattito politico oppone l'aumento della domanda alla flessibilità del mercato del lavoro. Al contrario, è necessario che si verifichi un'interazione tra l'aumento della domanda e i cambiamenti strutturali, che prenda la forma di una politica attiva del mercato del lavoro e di iniziative nel campo dell'istruzione e della formazione. Non deve essere adottata una politica diretta a ridurre la pressione economica, la quale provoca dei cambiamenti strutturali dell'economia. Sono invece necessarie una pressione dei costi, che porti la produzione ad eliminare i settori meno redditizi, e una maggiore redditività, tale da orientare l'industria verso i settori in crescita.

9.2. La politica del mercato del lavoro e le iniziative nel settore dell'istruzione e della formazione conferiscono al singolo cittadino una posizione più forte sul mercato del lavoro. Tuttavia, la crescita non indotta dalla domanda non porta alla creazione di posti di lavoro. È più probabile che si verifichi l'opposto, e cioè che una forza lavoro più efficiente consenta di rispondere alla domanda esistente impiegando un numero minore di persone. Le difficoltà che insorgono quando si tratta di attuare, a livello nazionale, una politica di crescita indotta dalla domanda, sono evidenti. Tuttavia, grazie all'integrazione economica, al livello dell'Unione è possibile attuare una politica di questo tipo. I problemi di bilancio che vengono a crearsi quando un paese, come la Francia nel 1982, persegue una politica economica di espansione, sono tanto più facili da ridimensionare quanto più numerosi sono i paesi che aderiscono a tale politica. Se tutti gli Stati membri adottano la stessa politica, si ottiene il massimo vantaggio con il minimo danno.

9.3. Secondo alcune valutazioni, sarebbe possibile creare circa 5 milioni di nuovi posti di lavoro attraverso massicci investimenti pubblici coordinati tra i quindici Stati membri. I problemi, in termini di pareggio del bilancio, di bilancia commerciale e di fuga di capitali, che si trovano ad affrontare i singoli paesi che attuano una politica di espansione economica indotta dalla domanda potrebbero quindi essere risolti mediante il coordinamento delle politiche a livello dell'Unione. Resta però un problema: l'inflazione.

9.4. Le stime della disoccupazione e del saldo del bilancio vengono effettuate in primo luogo dalle banche centrali, data la loro posizione di indipendenza. Il mercato finanziario globale rafforza tale politica. A breve termine la politica di austerità, oltre ad aver abbassato notevolmente il livello degli accordi salariali e l'inflazione, ha prodotto nella maggior parte dei casi una disoccupazione ancor maggiore. Seguendo la stessa logica, una politica economica di espansione porta ad una riduzione della disoccupazione, ma vi è il rischio che alimenti di nuovo l'inflazione, se non è affiancata da altre misure.

9.5. Detto ciò, non è possibile combattere la disoccupazione se non si affronta contemporaneamente il problema dell'inflazione. Pertanto, una politica di crescita indotta dalla domanda sostenibile deve essere abbinata a misure antinflazionistiche: se si vuole essere realistici e credibili non si può ignorare tale elemento. I responsabili politici devono presentare soluzioni alternative che consentano di combinare la crescita indotta dalla domanda con l'adozione di misure intese a combattere l'inflazione.

9.5.1. Spesso viene avanzata l'obiezione che l'inflazione non costituisce più un problema grave. È tuttavia essenziale considerare in che modo l'inflazione è stata messa sotto controllo: essa è stata ridotta mediante una politica di contenimento della domanda che ha avuto come effetto collaterale un aumento della disoccupazione. È per questo motivo che le banche centrali, in una congiuntura economica per altri versi immutata, non autorizzeranno il ritorno dell'inflazione e quindi la rapida crescita dell'occupazione che ne risulterebbe. La politica inversa, cioè il taglio del 50 % del tasso di disoccupazione avrebbe analogamente quale effetto secondario un'impennata dell'inflazione.

9.5.2. È necessario, quindi, trovare altri metodi per mantenere bassa l'inflazione. L'unica alternativa che non causerebbe al modello sociale europeo un danno inaccettabile, in termini umani e sociali, consiste nel modificare i negoziati e gli accordi salariali, in modo tale da poter mantenere i tassi attuali di aumento dei salari, anche se la disoccupazione subisse un calo del 50 %.

9.5.2.1. Alle parti sociali spetta quindi un ruolo fondamentale nella lotta all'inflazione. Il costo del lavoro rappresenta la quota principale dei costi di produzione, se si prendono in considerazione le prime fasi della catena di produzione. Questo è il motivo per cui gli aumenti salariali che a lungo termine eccedono gli incrementi di produttività determinano sempre un aumento dei prezzi.

9.5.2.2. Per le suddette ragioni, gli Stati membri dovrebbero essere coerenti e render conto, non solo negli «Indirizzi di massima per le politiche economiche», ma anche nei piani annuali per l'occupazione, delle azioni intraprese dal governo, dalle parti sociali e dall'industria per mantenere bassa l'inflazione.

9.5.2.3. Spetta in primo luogo alle parti sociali la responsabilità di mantenere, a termine, gli accordi salariali all'interno del quadro delineato dalla bassa inflazione, dall'aumento della produttività e da un livello sufficiente di domanda. Il metodo consiste nel mantenere l'aumento dei salari reali ad un basso livello in termini nominali in modo da accrescere il potere d'acquisto e contenere l'inflazione.

9.5.2.4. È necessario adottare una legislazione che, da un lato, consenta alle parti sociali di esercitare le proprie responsabilità in materia di contrattazione salariale e, dall'altro, fornisca sufficienti garanzie per lo svolgimento di tali contrattazioni nell'interesse generale ().

9.5.2.5. I criteri di convergenza hanno già prodotto un grado elevato di armonizzazione degli accordi salariali, dell'inflazione e del disavanzo di bilancio tra gli Stati membri. Le parti sociali sono quindi tenute ad intensificare gli scambi di informazioni precedenti alle contrattazioni. Il Comitato propone perciò che le parti considerino la possibilità di costituire, nel quadro del dialogo sociale, oltre ai gruppi già esistenti in materia di economia, mercato del lavoro e formazione, un gruppo misto, con il compito di discutere delle contrattazioni salariali senza interferire direttamente nei negoziati a livello nazionale.

9.5.3. I paesi che non riusciranno a stabilizzare il processo di fissazione dei salari si troveranno di fronte ad una riduzione della sicurezza dell'impiego e delle indennità di disoccupazione, all'impossibilità di ridurre la disoccupazione e, infine, ad una graduale erosione dei salari reali. Il calo della competitività si ripercuote inevitabilmente sulle condizioni applicabili ai lavoratori. Quando viene meno la possibilità di una svalutazione possono essere presi in considerazione esclusivamente i fattori reali.

9.6. Tuttavia, ciò non è sufficiente. È necessario affrontare anche i problemi strutturali inerenti al mercato del lavoro. Il mercato del lavoro dell'Unione europea è sfasato, poiché la domanda di qualifiche e competenze non trova riscontro nel sistema scolastico. È questo l'ostacolo principale alla realizzazione di una maggiore flessibilità del mercato del lavoro.

9.6.1. Quando si verifica una ripresa degli investimenti e dell'attività economica, lo squilibrio tra la domanda e l'offerta di forza lavoro qualificata non soltanto impedisce la crescita, ma comporta anche un aumento dell'inflazione, qualora vengano a crearsi delle strozzature.

9.6.2. La posizione più forte del singolo cittadino rispetto al mercato del lavoro, dovuta a migliori competenze e qualifiche, significa che questi può correre il rischio di provare altri tipi di lavoro. Gli investimenti pubblici nel settore dell'istruzione sono probabilmente diminuiti durante il processo di convergenza: è quindi importante riportarli anzitutto ai livelli precedenti per aumentarli poi nel lungo periodo.

9.7. Il nuovo Trattato fornisce margini d'intervento più ampi per un'azione comune nella lotta alla disoccupazione. Ma non si tratta solo di combattere su un fronte, adottando, per esempio, una politica strutturale che preveda contenuti aumenti dei salari nominali e un livello basso di inflazione. È necessario anche attuare una politica economica di espansione, indotta dalla domanda. I due approcci creano una combinazione eccellente. Parafrasando gli economisti si potrebbe affermare che una politica di questo tipo provocherebbe l'abbassamento del NAIRU, cosicché le banche centrali potrebbero consentire l'aumento della domanda senza dover frenare bruscamente. Ciò a condizione che il totale del commercio estero (ossia il 23 %) non venga più considerato come un vincolo alla politica intrapresa e che le azioni vengano invece promosse sulla base del limite, notevolmente più basso, dell'8 %.

9.8. Tutti devono svolgere un ruolo importante in questo contesto: le parti sociali e gli altri gruppi di interesse, i governi e le istituzioni dell'Unione europea. La cooperazione tripartita nel quadro del dialogo sociale dovrebbe poter essere estesa ad un partenariato per l'occupazione, nel quale i lavoratori, i datori di lavoro e l'industria assumano le proprie responsabilità, e i governi e l'Unione si impegnino a cogliere l'opportunità per attuare una politica economica maggiormente orientata all'espansione, con l'obiettivo di aumentare l'occupazione.

Bruxelles, 2 luglio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere del CES del 1° ottobre 1997 in merito al «Consiglio europeo sull'occupazione» - GU C 355 del 21.11.1997 e parere del CES del 30 ottobre 1997 in merito alla Comunicazione della Commissione «Proposta di orientamenti per la definizione delle politiche dell'occupazione degli Stati membri-1998» - GU C 19 del 21.01.1998.

() I dati contenuti nella relazione sull'Europa in quanto entità economica riguardano soltanto lo scambio di merci. I calcoli effettuati in vista della revisione del testo indicano, da un lato, che le esportazioni all'esterno dell'UE corrispondono piuttosto al 9 % del PIL e, dall'altro, che includendo gli scambi di servizi si arriva ad una quota totale pari a circa l'11 %. Ci si è basati sulle cifre riportate nella relazione poiché non modificano l'analisi in maniera sostanziale.

() Per una descrizione più dettagliata dei metodi di valutazione della povertà si veda il parere del Comitato del 1° luglio 1998 sul tema «I costi della povertà e dell'esclusione sociale in Europa».

() «...il perseguimento e lo sviluppo di una politica macroeconomica coordinata poggiata su un mercato interno competitivo che creerà le basi per una crescita duratura, un nuovo dinamismo e un clima di fiducia favorevole al rilancio dell'occupazione... Per quanto riguarda il contesto macroeconomico, è essenziale che l'Unione prosegua la politica di crescita incentrata sulla stabilità, il risanamento della finanza pubblica, la moderazione salariale e le riforme strutturali.»

() Cfr.: pareri del CES, rispettivamente, sul tema «La politica occupazionale e il ruolo delle organizzazioni socioprofessionali nella terza fase dell'Unione economica e monetaria», relatore: Dock (in preparazione) e sul tema «L'occupazione e l'euro», relatore: Geuenich (in preparazione).

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

1. Commercio europeo - Esportazioni di merci a prezzi correnti - Statistiche sugli scambi con l'estero

Stati membri

% del PIL rappresentata dagli scambi con altri Stati membri e non membri dell'UE

L'Europa in quanto entità economica

Scambi con paesi non membri dell'UE

Mercato delle esportazioni 8 % del PIL

Mercato interno: 92 % del PIL

Fonte: Servizi della Commissione. Non viene fornito l'anno di rilevamento dei dati.

2. Tasso di povertà rapportato al reddito nazionale o comunitario disponibile (1992)

(I dati dell'Austria non sono pervenuti)

Fonti: ECHP 1994 and Nordic SLCs.

3. Utilizzo della capacità - Industria tedesca (in %), 1960-1997

Fonte: EcoWin.

4. Andamento della disoccupazione (in %), 1994-1998

Fonte: OCSE Economic Outlook, n. 62 (Prospettive economiche).

5. Retribuzione oraria nell'industria manifatturiera

Media 1976-1980

Media 1981-1985

Media 1986-1990

Media 1991-1995

Fonte: OCSE: Economic Outlook, n. 62.