Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 80/987/CEE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d'insolvenza del datore di lavoro"



Gazzetta ufficiale n. C 221 del 07/08/2001 pag. 0110 - 0112



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 80/987/CEE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso d'insolvenza del datore di lavoro" (2001/C 221/19) Il Consiglio, in data 14 febbraio 2001 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Zöhrer, in data 2 maggio 2001, all'unanimità. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 30 maggio 2001, nel corso della 382a sessione plenaria, con 118 voti favorevoli, 2 contrari e3 astensioni il seguente parere. 1. Contenuto della proposta della Commissione Vent'anni dopo l'approvazione della Direttiva 80/987/CEE da parte del Consiglio, la Commissione europea ritiene sia arrivato il momento di trarre le conclusioni dei dibattiti e riflessioni condotti sulle difficoltà incontrate nell'applicazione pratica di talune disposizioni e di proporre al Consiglio una modifica della direttiva in questione. La Commissione ritiene necessario mantenere la struttura di base della direttiva: il suo obiettivo di tutela, il meccanismo instaurato e i risultati ottenuti non possono essere rimessi in discussione. Tuttavia le nuove realtà del mercato del lavoro, l'opera di ristrutturazione e riorganizzazione delle imprese nel corso degli anni impongono una revisione di alcuni punti specifici della direttiva che risultano in ritardo sui tempi. I principali sviluppi che hanno messo in evidenza le lacune o le carenze della direttiva sono legati all'evoluzione delle norme in materia d'insolvenza negli Stati membri, al dinamismo del mercato interno, allo sforzo di coerenza con altre direttive comunitarie in materia di diritto del lavoro adottate successivamente e con la giurisprudenza recente della Corte di giustizia. Le modifiche proposte sono le seguenti: - precisazione del campo di applicazione agli articoli 1 e 2 della direttiva e soppressione dell'attuale allegato; - nuova nozione d'insolvenza all'articolo 2, sulla base della definizione che figura nel regolamento del Consiglio relativo alle procedure d'insolvenza; - semplificazione degli articoli 3 e 4; - inserimento di un nuovo articolo 8 bis che determina l'organismo di garanzia competente nelle situazioni transnazionali; - inserimento di un nuovo articolo 8 ter che istituisce una collaborazione tra le amministrazioni degli Stati membri per facilitare l'applicazione dell'articolo 8 bis. 2. Osservazioni generali 2.1. Il Comitato economico e sociale accoglie sostanzialmente con favore l'iniziativa della Commissione europea. I cambiamenti nel mercato del lavoro e la dinamica del mercato unico europeo, associate alla ristrutturazione e alla riorganizzazione delle imprese, impongono una revisione della direttiva adottata ormai venti anni fa. La semplificazione e il ravvicinamento delle legislazioni nazionali, uniti al ricorso nel diritto comunitario a concetti e definizioni uniformi aumentano in generale la trasparenza e la certezza del diritto. 2.2. Il Comitato sottolinea la posizione della Commissione in riferimento alla direttiva in oggetto, la necessità cioè di mantenerne la funzione di tutela. L'obiettivo ultimo della direttiva è infatti garantire ai lavoratori subordinati interessati una parte almeno della loro retribuzione in caso d'insolvenza da parte dei loro datori di lavoro. Di fronte all'evoluzione delle norme in materia d'insolvenza dovuta a nuove forme di contratti di lavoro che tengono conto della maggiore flessibilità del mercato del lavoro, la direttiva, nella sua formulazione attuale, appare in pratica inadatta ormai a soddisfare appieno l'obiettivo di tutelare i lavoratori subordinati. È soprattutto necessario che alcuni contratti di lavoro di tipo flessibile, che hanno assunto negli ultimi tempi un'importanza crescente, non siano esclusi dal campo d'applicazione della direttiva. 2.3. Successivamente all'adozione della direttiva attualmente in vigore, le norme nazionali in materia d'insolvenza hanno subito cambiamenti radicali volti, in misura crescente, ad impedire la liquidazione totale delle imprese che presentano difficoltà a rispettare gli impegni finanziari, e a consentirne la sopravvivenza. Proprio questi casi, però, non risultano disciplinati dalla direttiva, secondo un'interpretazione restrittiva come quella che ne ha dato la Corte europea di giustizia nelle sue decisioni. Il Comitato è favorevole pertanto ad un aggiornamento della nozione d'insolvenza. Ciò contribuirà non soltanto a mantenere la funzione di tutela della direttiva, ma in alcune circostanze consentirà anche ai lavoratori subordinati di conservare il posto di lavoro e dare il loro apporto alla ripresa della loro azienda. 2.4. Il progressivo sviluppo del mercato unico europeo si accompagna anche ad una maggior europeizzazione delle strutture aziendali. Si assiste così sempre più di frequente a casi in cui i lavoratori possono subire le conseguenze dell'insolvenza del loro datore di lavoro manifestatasi al di là dei confini nazionali. Anche se la Corte di giustizia ha già emesso alcune sentenze al riguardo, il Comitato ritiene opportuno, a fini di chiarezza e di certezza del diritto, che la direttiva disciplini tali casi. 2.5. Quanto alla base giuridica, il Comitato ritiene, al pari della Commissione, che con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam si disponga ormai di una base chiara nell'ambito del Trattato e che l'articolo 137, paragrafo 2, costituisca di conseguenza il fondamento giuridico adatto alla direttiva proposta. 2.6. Il Comitato raccomanda inoltre, ai fini della massima trasparenza possibile, di pubblicare la direttiva in una versione codificata. Per la medesima ragione, il Comitato raccomanda la predisposizione da parte degli Stati membri di una versione consolidata della normativa nazionale in materia al momento di dare applicazione alla direttiva. 3. Osservazioni particolari 3.1. Campo di applicazione e definizioni 3.1.1. Nozione d'insolvenza Come già menzionato in precedenza, la proposta di direttiva della Commissione tiene conto dell'evoluzione della normativa in materia d'insolvenza e dell'applicazione della direttiva negli Stati membri. Il Comitato approva la proposta della Commissione in quanto questa contribuisce anche a mantenere l'obiettivo di tutela dei lavoratori subordinati. Occorre però fare in modo di evitare gli abusi nei casi cosiddetti di "ricostruzione". Consentire il risanamento di un'impresa a carico degli organismi di garanzia significa infatti travalicare la funzione di tutela della direttiva. Il Comitato invita in questo caso a far menzione di tale possibilità nell'articolo 10 della direttiva e a lasciare agli Stati membri la facoltà di adottare una disciplina per impedire tali abusi anche nelle singole fattispecie. Quanto all'obbligo di notificare le procedure da adottare negli Stati membri, il Comitato fa rilevare che un elenco delle procedure d'insolvenza di cui all'articolo 1 del Regolamento (CE) n. 1346/2000 figura già nell'Allegato A di tale regolamento. Ci si chiede pertanto se non basterebbe un rimando a tale allegato. L'obbligo di notifica da parte degli Stati membri potrebbe pertanto limitarsi a modifiche, integrazioni o procedure supplementari applicate alla direttiva. 3.1.2. I lavoratori subordinati interessati 3.1.2.1. Il Comitato si compiace del fatto che nella proposta di direttiva risulti precisato il suo campo d'applicazione, in cui rientrano ora anche i lavoratori subordinati a tempo parziale, con contratto a tempo determinato, interinali e a domicilio(1). Andrebbe ora considerato se possano essere inclusi in tale campo d'applicazione i soggetti "assimilabili ai lavoratori subordinati", vale a dire coloro che lavorano per un datore di lavoro sulla base di un contratto che in sé non stabilisce un rapporto di lavoro, ma presenta tratti simili o in buona sostanza uguali a un contratto di lavoro. Dal momento che ciò è strettamente collegato alle norme di diritto del lavoro attualmente vigenti a livello nazionale, il Comitato invita gli Stati membri a tener conto di tali soggetti nelle loro definizioni. 3.1.2.2. L'inserimento nella direttiva di disposizioni chiare che stabiliscano quali lavoratori subordinati possano essere esclusi - e in quali circostanze - dal campo d'applicazione della direttiva stessa è, secondo il Comitato, preferibile alla regolamentazione attuale che presenta notevoli differenze da Stato a Stato. La direttiva proposta prevede due possibilità di esclusione. All'articolo 1, paragrafo 2, sono esclusi i lavoratori subordinati che attraverso altre forme di garanzia godano di una tutela equivalente, una disposizione, questa, che il Comitato appoggia. A norma dell'articolo 1, paragrafo 3, gli Stati membri possono invece escludere dal campo d'applicazione della direttiva i lavoratori domestici occupati da una persona fisica e i pescatori retribuiti sotto forma di partecipazione. Secondo il Comitato, tale disposizione rappresenta una disparità di trattamento in contrasto con gli obiettivi della politica sociale comunitaria. Nella versione attuale dell'allegato, solo due Stati membri prevedono una regolamentazione speciale per il personale domestico, mentre altri due ne prevedono una per i pescatori che vengono retribuiti sotto forma di una partecipazione al risultato della pesca. Tali lavoratori andrebbero pertanto depennati dall'elenco degli esclusi che figura nell'allegato. 3.1.2.3. La proposta della Commissione non prevede tuttavia alcuna possibilità di esclusione per le persone che contribuiscono in modo sostanziale alla gestione di un'azienda. La Commissione rimanda, in questo contesto, all'articolo 10 della direttiva vigente che però, a giudizio del Comitato, non tiene sufficientemente conto della fattispecie. Il Comitato raccomanda pertanto di inserire all'articolo 1, paragrafo 3, la possibilità per gli Stati membri di prevedere l'esclusione per: - un membro di un organo di una persona giuridica, chiamato a svolgere funzione di rappresentante legale di detta persona, - un socio autorizzato ad esercitare un influsso dominante sulla società, anche se tale influsso deriva da un provvedimento fiduciario. 3.2. Limitazione temporanea della garanzia Il Comitato approva nella sostanza la semplificazione di questi aspetti. Al pari della Commissione, il Comitato ritiene che vada adottato il principio di sussidiarietà stabilendo al tempo stesso un livello minimo di tutela. Ciò non deve però comportare una riduzione delle garanzie già esistenti per i lavoratori subordinati. Va considerato, inoltre, se non si debba tener conto anche dei crediti pregressi vantati dai lavoratori nei confronti del datore di lavoro e riconosciuti in base ad una sentenza del tribunale come debiti del datore di lavoro, ma che non sono mai stati onorati per sopravvenuta insolvenza da parte di quest'ultimo. Sulla possibilità da parte degli Stati membri di fissare un massimale per i pagamenti effettuati dall'organismo di garanzia (cfr. articolo 4, paragrafo 3) il Comitato esprime perplessità in quanto questa nuova formulazione non contiene alcuna limitazione. In questo caso andrebbe aggiunto quanto segue: "assicurando così la funzione di tutela della direttiva". 3.3. Casi d'insolvenza di dimensione transnazionale Su questo aspetto il Comitato si associa alla giurisprudenza della Corte europea di giustizia. Il Comitato non può che sostenere il principio secondo cui i crediti salariali sono esigibili là dove il lavoratore svolge la propria attività - in linea anche con il carattere di tutela della direttiva. Una premessa fondamentale in tal senso è il riconoscimento dell'insolvenza nell'altro Stato membro. Bruxelles, 30 maggio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Direttiva 97/81/CE del Consiglio del 15 dicembre 1997 relativa all'accordo quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall'Unice, dal CEEP e dalla CES (GU L 14 del 20.1.1998, pag. 9). Direttiva 99/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all'accordo quadro CES, Unice e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175 del 10.7.1999 pag. 43). Direttiva 91/383/CEE del Consiglio del 25 giugno 1991 che completa le misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute durante il lavoro (GU L 206 del 29.7.1991, pag. 19).