COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 17.7.2002
COM (2002) 416 definitivo
.
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO
EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE
REGIONI
BILANCIO DI CINQUE ANNI DELLA STRATEGIA EUROPEA PER
L'OCCUPAZIONE
2SINTESI
La strategia europea per l'occupazione (SEO) è stata varata al vertice di Lussemburgo
sull'occupazione (1997) in un contesto caratteri zzato da elevati live lli di disoccupazione. Il
Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha aggi ornato la strategia mediante l'adozione
dell'obiettivo della piena occupazione, la fissazione di obiettivi intermedi in materia dioccupazione e l'inserime nto della strategia in un contesto  più vasto di c oordinamento delle
politiche.
L'agenda sociale europea (approvata al Consiglio europeo di Nizza) ha sollecitato un riesame
approfondito della SEO nel 2002 a cinque anni dal suo avvio. Recentemente il Consiglio
europeo di Barcellona ha auspicato un rafforzam ento della strategia per l'occupazione ed ha
indicato indirizzi per il futuro della SEO.
La presente comunicazione ripercorre i cinque a nni di attuazione della  SEO sulla base di una
valutazione dell'andamento complessivo del mercato del lavoro nell'UE e di un'analisi dellepolitiche attuate dagli Stati membri nell'ambito del "processo di Lussemburgo". Procedeinoltre ad un riesame dei principali temi ch e dovranno essere affrontati al momento della
ridefinizione della strategia per il futuro.
Negli ultimi anni l'andamento del mercato del lavoro nell'UE è sensibilmente migliorato, con
la creazione di oltre 10 milioni di nuovi posti  di lavoro dal 1997 (6 milioni dei quali occupati
da donne), la riduzione del num ero dei disoccupati di 4 milioni di unità, ed il contestuale
ulteriore incremento della popolazione attiva di  5 milioni di persone. La  valutazione conferma
il carattere strutturale di ques ti miglioramenti, che si sono conc retizzati in una riduzione della
disoccupazione strutturale, in  un modello di crescita economica a più elevata intensità
occupazionale ed in una risposta più rapida  del mercato del lavoro ai cambiamenti economici
e sociali.
Ovviamente è difficile stabilire in quale misura il miglioramento complessivo dell'andamento
del mercato del lavoro dell'Uni one europea nel corso degli ultimi cinque anni possa essere
ascritto all'introduzione  della SEO ed in quale misura esso sia dovuto ad un miglioramento
economico. Tuttavia si sono registrate modi fiche significative delle politiche nazionali
dell'occupazione, con una chiara convergenza ve rso gli obiettivi comuni dell'UE, fissati negli
orientamenti strategici della SEO.
Si sono prodotti numerosi cambiamenti specifi ci a livello delle politiche. Le politiche
dell'occupazione ed il ruolo dei servizi pubblici dell'occupa zione sono stati ridefiniti a
sostegno di un'impostazione attiva e preventiva; in alcuni Stati membri i sistemi fiscali e delleprestazioni sociali sono stati modifi cati secondo i principi dell'attivazione  e la tassazione del
lavoro ha iniziato ad evolve re in senso più favorevole al  mondo del lavoro. I sistemi
dell'istruzione e della formazi one si sono sempre più adeguati alle esigenze del mercato del
lavoro. Sono stati compiuti progre ssi sul fronte della modernizza zione dell'organizzazione del
lavoro, soprattutto mediante form e di rimodulazione dell'orario di lavoro e contratti di lavoro
più flessibili. La promozione sistemati ca delle pari opportunità tra donne e uomini ( gender
mainstreaming ) ha assunto un carattere generalizzato; pe r incidere sui divari di genere sono
state adottate varie iniziative, tra cui lo sviluppo di strutture di assisten za all'infanzia per una
migliore conciliazione della  vita professionale e familiare. Infine è stata riconosciuta priorità
programmatica a nuove sfide com uni, quali l'apprendimento perm anente e la qualità del
lavoro, e si è iniziata a registrare un a certa convergenza in questi settori.
Il metodo aperto di coordinamento previsto da l "processo di Lussemburgo" ha dimostrato il
proprio valore aggiunto, oltre che a livello di questo processo generale  di convergenza delle
3politiche, nella promozione  di partenariati e di nuovi metodi  di lavoro sia a livello nazionale
sia a livello dell'UE. La strategia ha nel complesso determinato un riorientamento nellaformulazione delle politiche nazionali e l'attenzione si è concentrata di preferenza sullagestione della crescita dell'o ccupazione piuttosto che sulla gestione della disoccupazione.
Nonostante i progressi conseguiti, permangono importanti sfide in materia di occupazione,
non da ultimo in termini di ris poste da dare alle tendenze demografiche, all'emergere di
strozzature, alle differenze di risultati a livello regionale, alle ristrutturazioni economiche esociali in corso, alla globalizzazione e all'allargamento.
Per affrontare queste sfide in modo effic ace è necessario riorientare il processo di
Lussemburgo concentrandosi sulle sue prior ità principali: nuovi e migliori posti di lavoro,
nonché promozione di un mercat o del lavoro solidale. A tal fi ne la comunicazione individua
quattro temi principali per la riforma della SEO: a) la necessità di definire obiettivi chiarirapportati alle sfide st rategiche, b) la necessità  di semplificare gli orie ntamenti strategici senza
pregiudicarne l'efficacia, c) la necessità di migliorare la governance e la collaborazionenell'attuazione della strategia, ed infine d) la necessità di garantire una migliore coerenza ecomplementarità con altri processi comunitari pertinenti, segnatamente gli indirizzi dimassima per le po litiche economiche.
La comunicazione intende costituire un contributo al dibattito sul futuro della strategia, che
sfocerà in una proposta della Commissione relativa agli orientam enti per l'occupazione per il
2003.
4INDICE
1. INTRODUZIONE........................................................................................................ 5
1.1 Necessità di un riesame................................................................................................ 51.2 Strategia europea per l'occu pazione: origine e sviluppo.............................................. 5
2. PRINCIPALI CONCLUSIONI TRATTE DALLA VALUTAZIONE DELLA
STRATEGIA EUROPEA PER L'OCCUPAZIONE ................................................... 7
2.1 Miglioramenti strutturali in ma teria d'occupazione nell'UE ........................................ 7
2.2 Convergenza delle politiche  nazionali dell'occupazione verso gli obiettivi e gli
orientamenti concordati................................................................................................ 9
2.2.1. Un impatto positivo sulla politica in generale.............................................................. 92.2.2. Occupabilità: concetto oggi accolto come ri feribile all'intero arco della vita............ 10
2.2.3. Imprenditorialità: esse nziale per la creazi one di occupazione................................... 14
2.2.4. Adattabilità: rapporto comple sso tra flessibilità, sicure zza del posto di lavoro e
qualità del lavoro........................................................................................................ 15
2.2.5. Pari opportunità tra le donne  e gli uomini: maggiore cons apevolezza, ma valutazione
insufficiente................................................................................................................ 16
2.3 Il processo di Lussemburgo si è ri velato efficace nella promozione della
cooperazione politica ................................................................................................. 17
3. TEMI PER IL DIBATTITO SUL FUTURO DELLA STRATEGIA EUROPEA PER
L'OCCUPAZIONE .................................................................................................... 18
3.1 Rispondere alle sfid e a medio termine....................................................................... 18
3.2 Semplificazione degli orie ntamenti strategici senza pregiudicarne l'efficacia .......... 20
3.3 Miglioramento della govern ance e della co llaborazione ........................................... 22
3.4 Maggiore coerenza e complementarità tra processi comunitari pertinenti ................ 23
ALLEGATI ....................................................................................................................... ....... 24
Allegato I: Metodologia di valutazione.................................................................................... 24Allegato II: rassegna dei principali cambiamenti politici intervenuti in tema di SEO, nei
settori della politica attiva del mercato del lavoro, della modernizzazionedell'organizzazione del lavoro e delle pari opportunità ............................................. 25
51. INTRODUZIONE
1.1 Necessità di un riesame
Alla fine del 1997, quando il vertice di Lussemburgo sull'occupa zione ha varato la strategia
europea per l'occupazione (SEO), l'obiettivo era quello di compiere progressi decisivi
nell'arco di cinque anni, sopra ttutto nei settori della disoccupa zione giovanile e di quella di
lunga durata. La revisione intermedia del processo di Lussemburgo condotta nel 2000 ha
riconosciuto i progressi politici ottenuti grazie alla SEO pur rilevando che un periodo di tre
anni era troppo breve per valutare l'impatto della  strategia sull'occupazione. L'esigenza di un
riesame complessivo della SEO si è riflessa nell'agenda sociale europea, approvata dalConsiglio europeo di Nizza, che ha previsto di "intraprendere, ne l 2002, la revisione e la
valutazione dell'impatto di  tale strategia per precisarne i futuri sviluppi".
La parte 2 della presente comunicazione riperc orre i cinque anni di attuazione della SEO
partendo dai risultati della  valutazione dell'impa tto del processo intr apreso e delle politiche
attuate. La parte 3 esamina i temi principali che dovranno essere presi in considerazione al
momento della ridefinizione della SEO per il futuro, sulla  base dei vari contributi
programmatici forniti dalle istituzioni dell'UE (in particolare conclusioni del Consiglioeuropeo di Barcellona) e delle conc lusioni tratte dalla valutazione.
La comunicazione intende costituire la base di un dibattito a tutti i livelli. Le istituzioni
dell'UE, segnatamente il Consiglio, il Parlamen to europeo, il Comitato economico e sociale e
il Comitato delle regioni, sono i nvitati a esprimere le rispettiv e posizioni sull'analisi della
Commissione; lo stesso invito è rivolto al comitato per l'occupazione, alle parti sociali, allasocietà civile e agli altri s oggetti interessati. La Commissione , tenuto conto delle posizioni
che verranno espresse, presenterà le proprie proposte relative ai futuri orientamenti per
l'occupazione in vista della loro a dozione da parte del Consiglio nel 2003.
1.2 Strategia europea per l'occupazione: origine e sviluppo
Negli anni '90 si è formato un consenso politico in merito alla natura strutturale del problema
dell'occupazione in Europa e a lla necessità di accrescere l'intensità occupazionale della
crescita
1. La politica di stabilizzazione monetaria attuata in preparazione dell'UEM e la natura
comune della sfida del lavoro e della disoccu pazione richiedevano una risposta strategica
incentrata sull'occupazione, che fosse magg iormente coordinata a livello europeo.
Il dibattito avviato nel corso dei negoziati pe r il trattato di Maastr icht (1992), che con il
protocollo sociale ha determinato un rafforz amento della dimensione sociale del modello
europeo, ha portato all'accordo, raggiunto in sede di  Consiglio europeo di Amsterdam  (giugno
1997), su nuovi disposizioni in materia di occupa zione da inserire nel trattato. Benché sia
stata confermata la competenza degli Stati membri per quanto concerne le politiche in materiadi occupazione, l'articolo 126 definisce l'occupa zione una questione di  interesse comune e
prevede un coordinamento tra g li Stati membri ai fini dello  sviluppo di una strategia per
l'occupazione coordinata a live llo europeo. Il nuovo articolo 128, che si ispira in larga misura
alle disposizioni de l trattato in materi a di coordinamento de lle politiche economiche
2 e al
coordinamento delle politiche occupazionali promosso dal Consiglio europeo di Essen del
                                                
1Cfr. Libro bianco della Commissione Delors, 1993.
2Articoli 98 e 99 del TUE.
61994, ha definito un quadro per lo sviluppo di politiche nazionali dell'o ccupazione basate su
priorità ed interessi europe i condivisi. Questo nuovo quadro prevede la promozione del
coordinamento delle po litiche attraverso una metodologia  di "gestione per obiettivi". Di
conseguenza  gli orientamenti europei per l' occupazione vengono adottati ogni anno dal
Consiglio sulla base di una proposta della Commissione;  di detti orientam enti devono tenere
conto i piani d'azione nazionali (PAN) ch e vengono esaminati in una relazione comune
sull'occupazione a cura della Commissione e de l Consiglio, ai fini de lla definizione degli
orientamenti relativi all' anno successivo. Dal 2000 il Consiglio, su proposta della
Commissione, rivolge raccomandazioni specifiche agli Stati membri ad integrazione degli
orientamenti per l'occupazione. La metodologia di "gestione pe r obiettivi" è sostenuta inoltre
dalla fissazione di obiettivi misurabili in numerosi settori, a livello dell'UE o a livellonazionale, e dalla progressiva elaborazione di indicatori statistici, concordati tra la
Commissione e gli Stati membri, per misurare i progressi conseguiti.
L'attuazione della strategia ha consentito una pluralità di approcci ed ha richiesto il
coinvolgimento di tutti i protagonisti interessati, in linea con la notevole eterogeneità delle
architetture istituzionali nazionali e delle prassi di dialogo sociale. L' apertura  propria di tale
processo di coordinamento  si è tradotta tra l'altro in inviti rivolti alle parti sociali a livello
nazionale e comunitario per lo sviluppo di azioni  specifiche e si è concretizzata in iniziative
volte a promuovere la partecipazione regional e e locale. Dall'entrata in vigore del nuovo
trattato nel 1999 anche il Parlamento europeo, altre istituzioni comunitarie e il comitato per
l'occupazione svolgono un ruolo attivo nell'elaborazione degli orientamenti per l'occupazione,
attraverso un processo  di consultazione.
Il vertice di Lussemburgo sull'occupazione  (novembre 1997), svoltosi in un contesto
caratterizzato da livelli di disoccupazione elevati e nella prospettiva dell'entrata in vigore deltrattato di Amsterdam, ha concretamente segnato l'attuaz ione del nuovo metodo aperto di
coordinamento previsto dall'artic olo 128; lo ha fatto approvando la prima serie di orientamenti
per l'occupazione, articolati su quattro settori di intervento, noti come i pilastri degliorientamenti per l'occupazione : occupabilità, imprend itorialità, adattabilità  e pari opportunità.
Queste azioni rappresentano una risposta gl obale alla sfida dell'occupazione - risposta
incentrata sulle politiche basilari dell'offerta e della domanda. La SEO contribuisce apromuovere le potenzialità di crescita dell'UE, favorendo ri forme del mercato del lavoro in
forme coerenti e complementari rispetto agli i ndirizzi di massima per le politiche economiche.
Il Consiglio europeo di Lisbona  (marzo 2000), nel riaffermare l'i nvito a intensificare gli sforzi
per ridurre il numero ancora elevato di diso ccupati, ha indicato nella piena occupazione
l'obiettivo principe a lungo termine per la  nuova economia europea, fissando obiettivi
ambiziosi per i tassi di occupazione da c onseguire entro il 2010 (70% per la popolazione
attiva in generale e 60% per le donne). Il verti ce ha indicato inoltre nuove  priorità o rafforzato
il carattere prioritario di alcune tematiche (ad es. competenze e mobilità, attività diapprendimento lungo tutto l'arco  della vita) e ciò si è rifle sso in nuovi obiettivi orizzontali
fissati negli orientamenti per l'occupazione per il 2001. Succ essivi adeguamenti degli
orientamenti per l'occupazione sono stati determina ti principalmente dalle conclusioni del
vertice di Stoccolma
3.
                                                
3Il Consiglio europeo di Stoccolma ha integrato gli obiettivi di Lisbona, fissando obiettivi intermedi per
quanto concerne i tassi di occupazione da conseguire per il 2005: 67% per il tasso di occupazionecomplessivo e 57% per quello delle donne. Inoltre è stato fissato un nuovo obiettivo di aumento al 50% del
tasso medio di occupazione degli anziani (entro il 2010).
7Il Consiglio europeo di Nizza  del dicembre 2000 ha indivi duato nella qua lità il nuovo filo
conduttore dell'agenda sociale europea, indica ndo soprattutto nella qua lità dell'occupazione un
importante obiettivo della SEO. Ha sottolineato che il tema della qualità  presenta un carattere
multidimensionale, che riguarda sia le caratteristiche dei posti di lavoro sia il contesto piùampio del mercato del lavoro, ed ha affermat o che è opportuno promuove re la qualità tramite
interventi che interessino tutti i pilastri.
Il Consiglio europeo di Barcellona  del marzo 2002 ha individua to tra i tre settori che
richiedono un impulso specifico quello deno minato "politiche attive verso la piena
occupazione: nuovi e migliori posti di  lavoro". Ha ribadito che la  piena occupazione nell'UE è
al centro della strategia di Lisbona e co stituisce l'obiettivo prin cipale delle politiche
economiche e sociali. In quest'ottica il Consiglio europeo ha auspicato un rafforzamento dellastrategia per l'occupazione ed ha indi cato indirizzi per il futuro della SEO.
2. PRINCIPALI CONCLUSIONI TRATTE DALLA VALUTAZIONE DELLA
STRATEGIA EUROPEA PER L'OCCUPAZIONE
Nel 2001 la Commissione e gli St ati membri hanno, in sede di  comitato per l'occupazione,
concordato un programma di lavoro comune intorno al quale articolare il riesame della SEO.
Esso prevedeva che fosse la Commissione a coordi nare la valutazione d'impatto sulla base di
studi di valutazione dell'impa tto delle politiche na zionali, articolati secondo aree tematiche
comuni, svolgendo inoltre una valutazione dell' andamento della disocc upazione nell'UE. I
risultati di questa attività di valutazione, discussi con gli Stati membri nell'ambito delcomitato per l'occupazione, sono sintetizzati di seguito. Nonostante questi contributi alla
valutazione, non si possono sottova lutare le difficoltà tecniche  di una valutazione d'impatto
accurata, tenuto conto dell'interazione tra vari e politiche, del contestu ale miglioramento della
situazione economica e della relativa brevità del periodo analizzato rispetto al carattere alungo termine di determinate riforme struttu rali (cfr. allegato I per la metodologia).
Dalla valutazione deg li ultimi cinque anni emergono sens ibili miglioramenti strutturali del
mercato del lavoro dell'UE. N onostante le notevoli differenze tr a Stati membri e benché sia
difficile stabilire un chiaro legame causale tra l'andamento complessivo dei mercati del lavoroe singole politiche, nell'arco dello stesso peri odo si può tuttavia rilevare un grado elevato di
convergenza delle politiche nazi onali dell'occupazione verso g li obiettivi e gli orientamenti
definiti in base alla SEO. Lo stesso metodo aperto di coordina mento ha dimostrato la propria
validità nella promozi one di partenariati e di nuovi met odi di lavoro, anche se con molte
differenze tra gli Stati membri.
2.1 Miglioramenti strutturali in materia d'occupazione nell'UE
Gli ultimi anni sono stati caratte rizzati dalla creazione di un gr an numero di posti di lavoro e
da una considerevole riduzione della disoccupazione, in un contes to di forte crescita del PIL.
Nel quinquennio compreso tra il 1997 e il 2001:
- si è assistito ad un incremento del numero totale dei posti di lavoro leggermente superiore
a 10 milioni (+ 6,5%), 6 dei qua li sono stati occupati da donne,
- la disoccupazione si è ridotta di oltre 4 milioni di unità (- 25%),
8- la partecipazione alla forza lavoro è contestualmente aumentata di quasi 5 milioni di unità4,
dato questo determinato pr evalentemente dalle donne.
Considerata la difficoltà di distinguere l'influenza esercitata sul mercato del lavoro
rispettivamente dalle riforme strutturali e dall 'andamento ciclico dell' economia, i servizi della
Commissione hanno valutato la sostenibilità nel lungo periodo di alcune trasformazioni
strutturali in relazione ad obiettivi chiave della SEO5. Sono stati tra l'a ltro individuati alcuni
importanti cambiamenti che vengono descritti di seguito6.
- Nella seconda metà degli anni '90 la disoccupazione strutturale  si è ridotta nell'Unione nel
suo insieme (in misura corrispondente alla riduzi one della disoccupazione di lunga durata).
Dal 1997 (periodo a partire dal qua le si applica la strategia di Lussemburgo) si assiste ad
un'ulteriore accelerazione della riduzione della disoccupazione strutturale, che si è attestataall'1,4%. Si tratta di un dato tanto più significativo se si tiene conto della contestuale
tendenza all'aumento della parteci pazione al mercato del lavoro.
- La crescita economica si è tradotta in una cr escita dell'occupazione più sostenuta negli anni
'90 rispetto a quanto sia avvenuto nei due de cenni precedenti. Il rapporto tra crescita del
PIL e aumento degli occupati negli anni '70, '80 e '90 mostra un aumento dell'intensità
occupazionale della crescita economica.
- A partire dalla seconda metà degli anni ' 90 l'aumento dell'intens ità occupazionale della
crescita economica deriva anche da una modifica  del modello della crescita; la correlazione
positiva tra crescita della produttiv ità oraria e dell'occupazione è stata maggiore rispetto a
quanto avvenuto in periodi precedenti, qua ndo una crescente sostituzione del fattore
capitale al fattore lavoro si traduceva di solito in livelli di disoccupazione più elevata. Gliaumenti della produttività regist rati in regioni e settori dell 'economia dell'UE presentano
uno stretto rapporto con un più a lto livello di istruzione e con una popolazione attiva in
possesso di più elevate competenze professiona li ed inoltre si rileva un legame positivo tra
qualità dell'occupazi one e produttività.
- Negli anni '90 si sono inoltre riscontrati una maggiore reattiv ità dell'occupazione ed un suo
maggior contributo ai miglioramenti economici
7. A fronte della ripresa economica, negli
anni '90 l'occupazione ha risposto in modo molto più sostenuto rispetto a quanto accaduto
negli anni '80, consentendo così una riduzione  più marcata della disoccupazione. In periodi
degli anni '90 caratterizzati da un elevato utilizzo della capacità, un maggior numero dipersone fa fatto il proprio ingresso nel merc ato del lavoro, e la part ecipazione alla forza
lavoro è aumentata, consentendo un incremento  dell'occupazione maggiore rispetto a
quello degli anni '80. L'aume nto della percentuale di c ontratti a tempo determinato
dimostra una maggiore reattività e tempi di reazione più rapidi dell'occupazione allevariazioni ciclic he dell'economia.
                                                
4L'occupazione è aumentata passando da 157,5 milioni  di occupati nel 1997 a 167,8 milioni nel 2001; la
disoccupazione si è ridotta passando da 17 milioni nel 1997 a 12,9 milioni nel 2001; la forza lavoro è
cresciuta da 166,2 milioni di unità nel 1997 a 171,1 milioni nel 2001.
5Segnatamente la riduzione della disoccupazione (ver tice di Lussemburgo), gli obiettivi di Lisbona e
Stoccolma in materia di tassi di occupazione, e mer cati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti
economici (articolo 125 TUE).
6Cfr. Employment in Europe 2001 , capitolo 3, nonché l'edizione 2002.
7Giunge a questa stessa conclusione uno studio recente del FMI relativo alla reattività dell'occupazione. FMI
(2001): Selected Euro-Area Countries: Rules-Based Fiscal Policy and Job-Rich growth in France, Germany,
Italy and Spain - Report with supplementary information , novembre 2001, serie "Country Report", n. 01/203.
9Benché la crescita accompagnata da un incremento dei posti di lavoro e la crescente rapidità
della risposta dell'occupazione siano attribuibili a molti fattori, si ritiene che un elementochiave risieda nella moderazi one salariale. L'UEM ha forn ito un contesto macroeconomico
nel quale la moderazione a livello di salari  nominali è diventata importante ed in questo
quadro le forze sociali hanno concluso cont ratti collettivi più compa tibili con la crescita
dell'occupazione ( employment-friendly ) nel lungo periodo, contribuendo ai migliori risultati
sul fronte dell'occupazione.
Nonostante questi esiti positivi che testimoni ano il successo di un mix di politiche
dell'occupazione e di politic he economiche orientate alla stabilità, permangono problemi
strutturali e sfide  di notevole ampiezza:
- nel 2001 i disoccupati sono ancora quasi tredic i milioni e di questi il 42% di lunga durata.
Il conseguimento di un mercat o del lavoro solidale richiede  un'ulteriore riduzione della
disoccupazione;
- occorre uno sforzo notevole per il raggiung imento degli obiettivi fissati a Lisbona in
materia di occupazione: tasso di occupa zione complessivo del 70% entro il 2010 ed in
particolare del 50% per i lavor atori anziani. Ciò presuppone la creazione di 15,4 milioni di
nuovi posti di lavoro (9,6 milioni dei quali potre bbero essere occupati da donne) e di 7,4
milioni di posti di lavoro per i lavoratori anziani, secondo le stime della relazione comune
8
su come accrescere il tasso di attività, preparata per il Consiglio europeo di Barcellona;
- si registra un ulteriore leggero aumento delle differenze di produttività tra gli USA e l'UE;
il divario in termini di pr oduttività per addetto era pari  al 17,3% nel 1996 e nel 2001 era
salito al 19,5%. Per eliminare questo divario occo rrerà valorizzare la correlazione positiva
tra qualità dell'occupa zione e produttività;
- il problema delle differenze regionali, segnatam ente in tema di disoccupazione, permane in
vari Stati membri9.
2.2 Convergenza delle politiche nazionali dell'occupazione verso gli obiettivi e gli
orientamenti concordati
Se prima del varo della SEO alcuni Stati membri stavano già attuando politiche in larga
misura ispirate ai principi chiave dell'attivazione e della prevenzione, per altri Stati membri èpossibile rilevare una  netta convergenza in tale dire zione, anche se con ritmi diversi.
L'influenza della SEO si è estesa dal pilastro dell'occupabilità agli altri pilastri della strategia.I cambiamenti richiedono tempo e molto  resta ancora da fare in relazione a ciascun pilastro,
soprattutto per quanto riguarda l'introduzione  di impostazioni a più lungo termine e più
complete.
2.2.1.  Un impatto positivo sulla politica in generale
L'impostazione complessiva della SEO ha in  generale rafforzato il contesto e la coerenza
delle politiche  per l'occupazione. Si è assistito ad un graduale adeguamento delle politiche
previste in relazione a ciascun pilastro; inoltre le pr iorità in tema di occupazione sono state
integrate in altri settori strategici, quali il fisco e la sicurezza sociale. La strategia ha inoltre
                                                
8"Accrescere il tasso di attività e prolungare la vita attiva", documento del Consiglio n. 6707/02 dell'8 marzo
2002, adottato sulla base del documento COM (2002) 9 def. del 24.1.2002.
9Il tema delle disparità regionali è tra l'altro trattato nella relazione comune sull'occupazione (2001).
10determinato una graduale  modifica delle priorità con la preferenza accordata alla gestione
della crescita dell'occupazione piuttosto che a quella della disoccupa zione e gradualmente è
entrata a far parte del processo di formulazione delle politiche nazionali.
La valutazione evidenzia non solo una netta convergenza  - registrata nei primi anni di
attuazione della SEO - a favore dei principi di un mercato del lavoro attivo, ma anche una
notevole influenza della SEO su altre politiche (segnatamente le politiche delle pariopportunità e dell'inclusione soci ale). Si rinvia all'allegato II  per una rassegna analitica dei
provvedimenti nazionali in  settori chiave. Il risultato a ppena ricordato può essere dovuto al
fatto che gli orientamenti sotto lineano l'importanza di un opportuno policy mix (dosaggio
delle politiche) articolato sui quattro pilastri.
L'impegno politico degli Stati membri si è riflesso nei PAN e la fissazione di obiettivi è
diventata prassi in numerosi Stati membri: dapprima obiettivi di riduzione delladisoccupazione e, successivamente al vertice di Lisbona, obiettivi a lungo termine in tema dioccupazione. Nel corso degli a nni la SEO ha dato impulso a riforme strutturali di lungo
periodo dei mercati del la voro; un ruolo non marginale in questo senso hanno le
raccomandazioni dirette ai sing oli Stati membri, a dottate dal Consiglio  su proposta della
Commissione.
La SEO ha inoltre favorito l'accordo politico su nuove sfide comuni , quali l'apprendimento
permanente e la qualità del lavoro. Ormai tutti concordano sull'esigenza dell' apprendimento
permanente e sulla necessaria complementarità tra i sistemi di istruzione e formazione e tutti
gli Stati membri stanno ridefine ndo in modo più integrato le lo ro politiche dell'istruzione e
della formazione
10. Negli orientamenti per l'occupa zione per il 2000 è comparsa una nuova
priorità: la qualità del lavoro . Sulla base di una com unicazione della Commissione11 è iniziato
un monitoraggio relativo a questo tema, fondato su indicatori co muni capaci di esprimere le
varie dimensioni della  qualità. A dicembre 2001 il Consiglio ha approvato un primo elenco di
indicatori che aiuterà il processo di monitoraggio.
I cambiamenti strategici richiedono tuttavia tempo ed occorre compiere ulteriori progressi in
direzione di politiche globali e quilibrate. Le varie politiche de gli Stati membri sono ancora
riconducibili in modo disomogeneo ai vari pilastri  e le loro impostazioni in rapporto ad alcuni
temi chiave (ad es. invecchiamento attivo)  appaiono frammentarie. Inoltre la credibilità
dell'impegno degli Stati membri nei confronti della strategia appare limitato giacché ancoradiffusa è la riluttanza a fissare obiettivi (ad esempio in materia di investimenti nelle risorseumane) e la dimensione di bila ncio continua a non essere chiara mente visibile (in particolare
contributo del FSE).
2.2.2.  Occupabilità: concetto oggi accolto come r iferibile all'intero  arco della vita
Mentre all'atto del varo della SEO l'occupabilità era percepita fondamentalmente come il
rimedio per i disoccupati, gradualmente il concetto si è esteso ed ora riguarda l'intero arcodella vita. Implica adesso la prevenzione dell'abbandono scolastico precoce, la prevenzione
della disoccupazione, un maggior accesso ad un mercato del lavoro solidale, la promozione
                                                
10Gli elementi essenziali di strategie coerenti e globali per l'apprendimento permanente sono stati illustrati
nella comunicazione della Commissione "Realizzare un o spazio europeo dell’apprendimento permanente"
COM(2001)678 def.
11"Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strate gia d'investimento nella qualità", COM(2001)313 del
20.6.2001.
11della capacità dei lavoratori di restare attivi e l'incentivazione dell'aggiornamento permanente
delle proprie competenze.
Si è riusciti a ridurre la disoccupazione di lunga durata, ma appare necessario individuare
provvedimenti più efficaci
La prevenzione e l'attivazione  hanno rappresentato gli elementi fondamentali
dell'impostazione volta a ridurre la disoccupazione di lunga durata. La finalità era quella dievitare flussi in ingresso ne lla disoccupazione di lunga durata e accelerare il rientro nel
mondo del lavoro mediante un maggiore ricorso ad interventi attivi, quali la formazione,
forme di studio e lavoro ( work experience ) e posti di lavoro sovvenz ionati, a favore dei
disoccupati.
Negli orientamenti per l'occupazi one sono stati fissati obiettivi pr ecisi in tema di prevenzione
e attivazione. La maggior parte degli Stati membri si è molto impegnata per migliorare lacapacità di raggiungere i disoccupati, sia giova ni sia adulti, secondo un'impostazione di tipo
preventivo; tuttavia questa met odologia non è riuscita ancora a raggiungere tutti i soggetti a
rischio in ciascuno degli Stati membri. D'altro canto si è regi strata una generale tendenza al
rialzo della quota di spesa per il mercato del la voro riservata alle misure attive. È stato in
genere raggiunto l'obiettivo stabilito dagli orientamenti per l'occupazione, che prevedevanomisure attive, quali attività di formazione e posti di lavoro sovvenzionati, a favore del 20%
dei disoccupati; negli ultimi anni questo parametro è addirittura passato dal 20% al 50% neitre Stati membri più avanzati. Al di là dell'ef fetto di convergenza, l' attenzione agli obiettivi
quantitativi è stata efficace nel promuovere  la modernizzazione dei servizi pubblici
dell'occupazione e la ridefinizione delle attività di collocamento e reinserimentoprofessionale.
In questo quadro il numero dei disoccupati di lunga durata in rapporto al numero complessivo
di disoccupati si è ridotto da una percentual e del 50% al 42%; la di soccupazione di lunga
durata, che nel 1997 interessava il 5% della fo rza lavoro, è scesa al 3,2% nel 2001. Sebbene il
successo della prevenzione e dell'attivazione dipenda da molti fattori individuali e ambientali,è possibile trarre alcune conclusioni generali in  merito all'efficacia degli interventi più tipici.
Le misure di formazione si rilevano efficaci in  rapporto a determinati gr uppi di beneficiari (ad
es. donne che rientrano nel mer cato del lavoro, immigrati con un el evato livello di istruzione);
i risultati conseguiti con i posti di lavoro sovvenzionati a favore dei disoccupati sono variegati
(questo intervento nel settore privato è più efficace rispetto alla creazione di posti di lavoro diquesto tipo nel settore pubblico); positivi sono i risultati dei finanziamenti a favore del lavoro
autonomo anche se gli spazi per una generale a pplicazione di tale forma di intervento sono
limitati; l'assistenza nella ricerca di un posto di lavoro appare in genere efficace qualeintervento di base; l'esperienza dimostra che sono meno convincenti gli effetti di programmi
su vasta scala non personalizzati (quali quelli per i giovani) e ciò confermerebbe che ai
programmi più generali nuocere bbe il fatto di non essere sufficientemente mirati.
Si dovrebbe prestare maggiore attenzione ai temi de ll'integrazione durevole dei disoccupati
nel mercato del lavoro, del follow-up dei destinatari de gli interventi e del rapporto
costi/benefici delle misure attive. Ciò compor ta una migliore indi viduazione dei soggetti a
rischio in una fase precoce, nonché misure preventive ed attive confacenti alle esigenze deisingoli, in modo da poter proporre "l'offerta gi usta alla persona gius ta al momento giusto".
L'esperienza finora maturata indica anche che occorre impegnarsi ulteriormente perperfezionare le definizioni, le statistiche e gli i ndicatori, ai fini di un monitoraggio e di una
valutazione più efficaci delle politiche attive del mercato del lavoro.
12I sistemi fiscali e delle prestazioni sociali sono stati riformati ma permangono disincentivi
La SEO ha stimolato i governi ad avviare o proseguire riforme fiscali e della sicurezza
sociale compatibili con la crescita dell'occupazione (employment-friendly) , conformemente
alle peculiarità nazionali . Nel corso degli anni la maggior parte degli Stati membri ha
introdotto nei sistemi fiscali e di sicurezza sociale incentivi all'inserimento professionale e alprolungamento dell'attività lavorativa, spesso associati a misure attive. Tuttavia in diversiStati membri esiste il rischi o che altre limitazioni o condizi oni cui le prestazioni sono
subordinate provochino effetti soci ali perversi in termini di povertà o lavoro sommerso ed in
questo senso occorre migliorare l'interazione tra il sistema fiscale e quello delle prestazionisociali.
Gli Stati membri sono di ventati più atten ti alle trappole de lla disoccupazione, della povertà e
dei regimi pensionistici e ci sono alcuni validi esempi che attestano l' eliminazione di queste
trappole mediante riforme delle prestazioni sociali e dei sistemi di prepensionamento
imperniate sull'occupazione.
Occorre riservare maggiore attenzione al te ma della promozione del prolungamento della
vita attiva
La riflessione a più lungo termine, che si è tr adotta negli obiettivi di  Lisbona e Stoccolma, ha
portato anche ad una maggiore consape volezza in relazione al tema del prolungamento della
vita attiva.  Nella fase iniziale della SEO questa problematica è stata affrontata soprattutto nel
quadro dei programmi fiscali e de lle prestazioni sociali, per poi divenire invece nel 2000 un
orientamento a sé stante con una  portata più vasta. Dalla valu tazione d'impatto emerge che la
maggior parte degli Stati membri non ha affront ato adeguatamente la questione dei regimi di
prepensionamento. Ciò conf erma le conclusioni della relazione comune
12 su come accrescere
il tasso di attività, preparata per il Consiglio eu ropeo di Barcellona, secondo la quale occorre
un'impostazione globale lungo tutto l'arco della  vita per promuovere l' adattabilità, prolungare
la vita attiva e disincentivare i prepensionamenti.
Nonostante gli sforzi esiste il rischio di divari crescenti nei settori dell'istruzione e della
formazione
La SEO ha dato un importante impulso alle politiche di apprendimento permanente ed ha
contribuito a far diventare l'apprendimento permanente una priorità politica essenziale.L'istruzione e la formazione vengono sempre più impiegate quali strume nti attivi e preventivi
del mercato del lavoro, ai fini della promozione dell'occupabilità, dell'adattabilità e dellacompetitività. Le strozzature e i gap di competenze
13 che si sono verificati hanno confermato
l'importanza dello sviluppo di competenze  lungo l'intero arco della vita.
Ciò ha contribuito al rafforzamento della  tendenza positiva nel lungo periodo per quanto
concerne la partecipazione ad attività di istruzione e formazione e per quanto attiene ai
risultati formativi raggiunti14. Tuttavia l'apprendimento permanente è lungi dall'essere
                                                
12"Accrescere il tasso di attività e prolungare la vita attiva", documento del Consiglio n. 6707/02 dell'8 marzo
2002, adottato sulla base del documento COM (2002) 9 def. del 24.1.2002.
13Cfr. anche COM(2002)72 del 13.2.2002 intitolato "Piano d'azione della Commissione per le competenze e la
mobilità".
14Il tasso di partecipazione complessiv o della popolazione di età compresa tra i 25 e i 64 anni di età alle attività
di istruzione e formazione è aumentato dal 5,7% nel 1995 all'8,4% nel 2000 e nello stesso periodo lapercentuale delle persone in possesso almeno di un diploma di istruzione secondaria superiore è salito dal
52% al 60,3%.
13diventato una realtà generalizzata, come dimostra il livello di partecipazione ancora molto
basso dei lavoratori anziani15, dei dipendenti delle PMI e del personale con contratti di lavoro
flessibile. Un dato più preoccupante è rapprese ntato dal fatto che alcuni elementi indicano un
divario crescente nell'accesso alla formazione  tra i soggetti scarsa mente qualificati e quelli
con un più elevato livello di istruzione. Infine, nonostante i successi registrati in alcuni Stati
membri, i dati percentu ali dell'abbandono scolastico, superi ori al 19%, permangono elevati e
costituiscono spesso un fa ttore alla base della disoccupazione giovanile.
La valutazione sottolinea, in particolare, la necessità di incrementare la partecipazione dei
gruppi critici, segnatamente i lavoratori an ziani e quelli scarsame nte qualificati. Tutti
riconoscono l'importanza della fo rmazione permanente quale fa ttore chiave nella promozione
di una forza lavoro adattabile, competitiva e pr oduttiva; inoltre, in linea di principio, sembra
essere stata accolta la tesi di  una responsabilità comune in mate ria di finanziamento dei costi
della formazione della manodopera, anche se in  pratica rimangono gene ralmente bassi i livelli
di investimento di ciascuno dei protagonisti coinvolti (governi e parti sociali, imprese e
singoli lavoratori). Diversi St ati membri stanno sp erimentando sistemi di  incentivi finanziari
destinati alle persone fisiche ed alle imprese; tuttavia nella maggior parte dei casi si è ancorain una fase di sviluppo ed in genere man cano condizioni stabili pe r il finanziamento della
formazione permanente.
Occorre un'azione più gene rale a favore di un mercato del lavoro solidale
Nelle politiche adottate dagli Stati membri per migliorare l'accesso al mercato del lavoro dei
gruppi svantaggiati  (ovvero disabili, minoranze etnich e, immigrati) spiccano le misure attive.
Altre iniziative adottate comp rendono le riforme normative per co mbattere le discriminazioni,
in particolare nel quadro del recepimento delle direttive adottate a norma dell'articolo 13 deltrattato, nonché una maggiore c ooperazione tra le istituzioni responsabili del reinserimento
delle persone svantaggiate.
La posizione occupazionale dei soggetti svantaggiati resta tuttavia debole, come dimostra in
particolare il divario tra il tasso  di occupazione di queste pers one ed il tasso di occupazione
della popolazione generale. A qua nto pare le misure attive ha nno evitato un allargamento di
questo divario, soprattutto nel periodo più recente caratterizzato  da una notevole creazione di
posti di lavoro; si è così formato un contesto  favorevole all'integraz ione nel mercato del
lavoro delle persone più occupabili. L'esperienza di alcuni Stati membri dimostra in modoconvincente la valid ità di tali misure.
La valutazione indica l'esigenza, ai fini di una maggiore efficacia, di misure preventive ed
attive più mirate, di approcci completi sul lato dell'offerta e su quello della domanda(sensibilizzazione dei datori di  lavoro, attuazione delle norme antidiscr iminazione), nonché la
necessità di uno stretto rapport o con le politiche più generali miranti all'inclusione sociale.
Viene posto l'accento anche sulla necessità di migliorare la base statistica per lo sviluppo e la
valutazione di tali misure.
                                                
15La probabilità che persone di età compresa tra i 55 e i 64 anni partecipino ad attività di istruzione o
formazione è cinque volte più bassa rispetto a quella relativa ai soggetti compresi nella fascia di età 25-34anni. Il tasso di partecipazione dei soggetti scarsamente qualificati è 6,5 volte più basso rispetto a quello di
persone in possesso di competenze elevate e 4 volte inferiore rispetto a quello di persone in possesso di unlivello medio di competenze. Il divario, in termini di tassi di partecipazione, tra persone con un basso livello
di istruzione e quelle con un elevato livello di istruzione è salito dal 9,4% nel 1995 al 13,3% nel 2000.
142.2.3.  Imprenditorialità: essenziale pe r la creazione di occupazione
Il pilastro dell'imprenditorialità riguarda specificamente il miglioramento del contesto
d'impresa, lo sviluppo del settore  dei servizi come fonte di occupazione, nonché  la tassazione
del lavoro.
Si profilano effetti positivi sull'occupazione derivanti da un migliore contesto d'impresa
Gli Stati membri hanno risposto all'esigen za di una semplificaz ione amministrativa
individuata negli orientamenti pe r l'occupazione mediante numeros i interventi specifici (ad es.
valutazione d'impatto di nuove norme, riduzione degli ostacoli per le imprese "start-up",
procedure più agevoli e on line per la registra zione delle imprese, incentivi all'assunzione di
nuovo personale, ecc.) ed hanno accentuato la lo tta al lavoro sommerso (lotta che dal 2001
costituisce una priorità rafforzata). Maggiori pr ogressi potranno essere re alizzati se gli Stati
membri si impegneranno ulteriormente per ri durre gli oneri amminis trativi, promuovendo in
tal modo un migliore contesto d'impresa.
Negli ultimi anni il 90% dei nuovi posti di lavoro è stato creato nel settore dei servizi. I
programmi incentrati su politiche attive del mercato del la voro hanno aiutato i disoccupati a
creare e accettare posti di lavoro nel settore dei servizi; una percentuale notevole di questi
posti di lavoro si è rivelata durevole. Sono stati ridotti i tempi necessari per avviare
un'impresa, anche se alcune inchieste a livello di PMI rivelano che gli oneri amministrativisono ancora considerati un forte vi ncolo alle prestazioni d'impresa.
Se si eccettuano le misure di riduzione delle imposte a favore delle piccole imprese, è solo
possibile ipotizzare gli effetti positivi di misure volte all'instaurazione di un clima piùfavorevole allo spirito d'impresa e alla cr eazione di posti di lavoro, giacché mancano
indicatori affidabili ed una va lutazione. Lo sviluppo di statis tiche e di indicatori per il
monitoraggio dell'impatto prodotto sull'occupazione da misure relative all'imprenditorialitàdovrebbe essere cons iderato prioritario.
Può essere ulteriormente accresciuto l'effetto che misure fiscali producono
sull'occupazione
È stata invertita la  tendenza al rialzo dell'onere fiscale complessivo sul lavoro , con una
riduzione a livello comunitario del 2%
16 circa tra il 1997 e il 2001. Tale diminuzione, ancora
più marcata per i lavoratori a basso reddito (in media 3%), è stata ottenuta mediante una
riduzione dei contributi della si curezza sociale. Questo è un indice della tendenza a rendere i
sistemi fiscali più favorevoli al  mondo del lavoro. La valutazione ha confermato che le misure
fiscali producono effetti significativ i in termini di creazione di posti di lavoro: particolarmente
efficaci sono le riduzioni de lla contribuzione obbligatoria che grava sul fattore lavoro ( payroll
taxes ) e dei contributi sociali (CS) a carico dei datori di lavoro, laddove  destinatari di tali
misure siano i lavoratori a basso reddito, che fanno maggiore affidame nto sulle prestazioni
sociali. Altre misure efficaci comprendono la  riduzione delle impos te sul reddito delle
persone fisiche e dei contributi sociali a carico dei lavoratori, le detrazioni fiscali per i figli acarico o per le spese per l'istr uzione, laddove queste misure si ano mirate ai gruppi più esposti.
L'esperienza pratica conferma che la riforma delle prestazioni sociali e la tassazione del
lavoro vengono sempre più per cepite dagli Stati membri co me strumenti reciprocamente
complementari della politica dell'occupazione. Il mix di misure relative all'imposizione fiscale
                                                
16Stima basata provvisoriamente sull'aliquota d'imposta implicita.
15e alle prestazioni sociali potre bbe tuttavia essere perfezionato  in modo da massimizzare gli
effetti sulla partecipazione al mercato del lavoro o prevenire un'uscita precoce da talemercato.
2.2.4.  Adattabilità: rapporto complesso tra flessib ilità, sicurezza del posto di lavoro e
qualità del lavoro
Le azioni previste nell'ambito del pilastro dell'adattabilità riguardano la modernizzazione
dell'organizzazione del lavoro e del contesto normativo, l'introduzione di nuove forme di
lavoro e le competenze dei la voratori nell'ottica di promuovere  l'adattabilità delle imprese.
Tali azioni richiedono la responsabilità com une di governi, parti sociali e imprese.
La SEO ha aiutato le autorità pubbliche, le pa rti sociali e le imprese a concentrare la loro
attenzione su aspetti importanti dell'adattab ilità e della competitività . Negli ultimi cinque anni
i principali sviluppi strategici rela tivi all'adattabilità  hanno riguardato forme più flessibili di
rapporti di lavoro
17 e modulazione più flessibile dell' orario di lavoro , segnatamente mediante
un computo dell'orario di lavoro su base annua con conseguente riduzione degli straordinari.
Gli Stati membri, spesso in stretta consultazione e concertazione con le parti sociali in un
dialogo tripartito, hanno predisposto un contesto  giuridico che ha agevolato questi sviluppi.
Nell'ambito dei rispettiv i quadri istituzionali naziona li, le parti sociali a livello più decentrato
hanno colto queste nuove opportunità , conferendo loro maggiore concretezza negli accordi
bilaterali.
Al di là degli accordi sulla modulazione  dell'orario di lavoro, va detto che al tema più
generale dell'organizza zione del lavoro non è stata riservata un'atte nzione sufficiente. Manca
ancora un approccio più ampio alla moderni zzazione dell'organizzazi one del lavoro, anche se
bisogna ammettere che alcuni passi avanti sono stati compiuti18, soprattutto nel campo
dell'apprendimento permanente.
Gli accordi per la rimodulazione dell'orari o di lavoro vengono sempre meno percepiti come
uno strumento per ridistribuire il lavoro ed incrementare il numero di posti di lavoro
disponibili, quanto piuttosto co me un mezzo per aumentare l' adattabilità  all'andamento
dell'attività economica e quindi accrescere la sostenibilità dell'occupazione a lungo termine.
D'altra parte in alcuni paesi la creazione netta di posti di lavoro è in parte attribuibile ad un
aumento del lavoro flessibile (contratti di lavoro a tempo determinato, di lavoro temporaneoed a tempo parziale). Tra i gr uppi particolarmente in teressati dal lavoro fl essibile figurano i
giovani e le donne che rientr ano nel mercato del lavoro.
Gli orientamenti per l'occupazione auspicano un  bilanciamento tra flessibilità e sicurezza del
posto di lavoro . Gli sviluppi più evidenti in tema di  sicurezza intesa come non precarietà
hanno riguardano la salute e la sicurezza su l luogo di lavoro. Risulta tuttavia che per i
lavoratori interessati pe rmangono svantaggi: per i titolari di contratti di lavoro di breve durata
e per i lavoratori occupati in posti di lavoro a basso salario e/o senza accesso ad alcuna
formazione le probabilità dell 'inattività e della disoccupazione sono maggiori. Coloro che
conoscono periodi frequenti di disoccupazione  ed inattività hanno ma ggiori probabilità di
                                                
17Vari paesi hanno adottato norme in tema di lavoro a tempo parziale. Cfr. allegato II.
18A febbraio 2002 le parti sociali europee hanno adottato un quadro di riferimento per azioni nel settore dello
sviluppo di competenze e qualifiche lungo tutto l'arco della vita; si è trattato di un seguito alla dichiarazionecongiunta delle parti sociali sull'apprendimento permanente presentata al Consiglio europeo di Laeken.
Pertinente a questo proposito anch e il recente accordo sul telelavoro.
16restare a lungo esclusi dal mercato del lavor o. I sondaggi rivelano che in linea di massima i
lavoratori, a differenza dei datori di lavoro, continuano a considerare negativamente il lavoro
flessibile19: soltanto il 28% dei lavorat ori con un contratto di la voro a tempo determinato ha
dichiarato di aver scelto volontariamente que sta condizione, contro una percentuale del 72%
relativa ai lavoratori con contratti di lavoro a tempo parziale.
2.2.5.  Pari opportunità tra le donne e gli uomini: maggiore consapevolezza, ma
valutazione insufficiente
Il pilastro delle "pari opportunità" mira a far sì che uomini e donne lavorino in condizioni di
pari opportunità e con pari responsabilità. Gli orientamenti auspicano un approccio incentrato
sulla promozione sistem atica delle pari opportun ità tra donne e uomini ( gender
mainstreaming ), invitano ad affrontare i divari di genere ( gender gaps ) e ad agevolare la
conciliazione della vita professionale e familiare.
La SEO ha dato grande slancio al tema della parità tra i sessi: lo confermano sia le valutazioni
nazionali sia un'indagine qualitativ a condotta per la Commissione. Un dato importante risiede
nel fatto che a partire dal 1999 il requisito della promozione si stematica delle pari opportunità
tra donne e uomini è stato inserito in tutti i p ilastri degli orientamen ti per l'occupazione. I
divari di genere in materia di occupazione , disoccupazione, retribuzione e rappresentanza
sono divenuti settori di intervento specifico negli Stati membri. La conciliazione della vita
professionale e familiare è diventata una priorità strategica in tutti gli Stati membri, mentremolti Stati membri hanno cominciato a preoccupa rsi di aumentare l'offerta di servizi di
assistenza per i figli.
Nel periodo 1997-2001 la maggior parte dei nuovi  posti di lavoro è stata occupata dalle
donne, il cui tasso di occupa zione è salito dal 50,6% al  54,9%. Dal 1997 il divario
occupazionale tra i sessi si è ridotto dal 20% al 18% e il diva rio di genere in termini di
disoccupazione si è ridotto dal 12% al 9%. Ciononostante i divari di genere (comprese le
disparità retributive, pari in media al 16%
20) sono ancora consistenti ed occorre affrontarli per
raggiungere gli obiettivi fissati a Lisbona e Stoc colma in materia di tassi di occupazione.
Dalla valutazione emerge che troppo spesso i governi ritengono che la riduzione del divario
tra i sessi in termini di occupazione e disoccupazione sia un risultato della crescita economicae di un quadro di condizioni più adatte alla partecipa zione delle donne al mercato del lavoro e
non misurano a sufficienza l'impatto delle misure da essi adottate, co me invece prescritto
dagli orientamenti. Occorre seguire più da vi cino i progressi compiuti per il raggiungimento
degli obiettivi occupaziona li relativi alle donne, rafforzare le  politiche e effettuare valutazioni
d'impatto in modo più sistematico. La riduz ione dei divari di genere richiede il
coinvolgimento attivo delle parti sociali, soprattutto in materi a di retribuzione e congedo
parentale. L'offerta di servizi di assistenza all'infanzia, che è di competenza diretta delleautorità pubbliche, si rivela co me un tema prioritari o per un intervento diretto dei governi ed
il vertice di Barcellona ha fissato nuovi obiettivi
21 per il 2010.
                                                
19In questo quadro i servizi della Commissione hanno condotto un sondaggio Flash Eurobarometro (n. 120)
dedicato proprio al lavoro flessibile.
20I dati relativi al 1998 oscillano, per il settore priv ato, dal 7% al 24% tra i vari Stati membri.
21Potenziamento dei servizi in modo da fornire assistenza all'infanzia per almeno il 90% dei bambini di età
compresa fra i 3 anni e l'età dell'obbligo scolastico e per almeno il 33% dei bambini di età inferiore ai 3 anni.
172.3 Il processo di Lussemburgo si è rivelato efficace nella promozione della
cooperazione politica
Il "metodo aperto di coordinamento" del proce sso di Lussemburgo ha dimostrato la propria
validità ed il vertice di Lisbona  del 2000 lo ha proposto come m odello da applicare in altri
settori strategici (quali l'inclusione sociale).
Un quadro di riferimento per una c ooperazione attiva tra vari protagonisti
La SEO ha promosso il riconosc imento del ruolo chiave delle parti sociali  in un ampio
numero di settori connessi all'occupazione. Me ntre i primi orientamen ti facevano riferimento
alle parti sociali solo in re lazione al settore specifico dell'adattabilità, dopo il vertice di
Lisbona è stato riconosciuto il ruolo pi ù vasto delle par ti sociali. Ora un obiettivo orizzontale
invita gli Stati membri a svil uppare un partenariato globale c on le parti sociali, che sono
chiamate a definire a livello europe o il loro contributo a tale processo.
Costante è stato il miglioramento del coinvolgimento delle parti sociali  nell'elaborazione dei
PAN a livello nazionale, anche se potrebbe aumentare la visibilità del loro contributoall'attuazione degli orientamenti. Non si è ancora concretizzato l'invito rivolto alle parti socialiper la definizione di un proprio proce sso di applicazione degli orientamenti
22, anche se si
registrano iniziative incoraggianti da cui emer ge un ruolo gradualmente più attivo delle parti
sociali in rapporto ai citati or ientamenti. Potrebbero essere  ulteriormente valorizzate le
potenziali sinergie tra il livello europeo e i livelli nazionali.
La SEO ha sostenuto lo sviluppo di una dimensione territoriale delle politiche
dell'occupazione , come testimoniato dalla nascita, negli ultimi anni, di piani di azione
regionale o locale (PAR e PAL).  Le autorità locali e regionali, nella qualità di prestatori di
servizi sociali o di datori di lavoro a livello locale, partecipano sempre più all'attuazione delle
politiche dell'occupazione ; in questo senso non marginale è stato il ricorso al Fondo sociale
europeo, le cui priorità sono st ate adeguate alla SEO nel 2000.
Nuovi metodi di lavoro a sostegno della cooperazione
Uno dei punti di forza riconosciuti del processo di Lussemburgo risiede nel controllo
multilaterale  che, sulla base di una relazione annuale e di indicatori confrontabili e
concordati, ha dato una "spi nta verso la convergenza", ovvero ad un allineamento con quei
paesi dell'UE che hanno ottenuto i migliori risultati.  La definizione di indicatori ed obiettivi a
livello dell'UE ha avuto un effetto particolarmente stimolante, anche se alcuni Stati membri sisono spesso opposti alla definizi one di propri obi ettivi nazionali.
La relazione annuale ed il cont rollo multilaterale si sono tradotti in maggiori e più completi
scambi di informazioni  tra gli Stati membri; inoltre il processo di valutazione reciproca per
determinare la trasferi bilità delle buone prassi
23 ha consentito valuta zioni più approfondite.
Molti Stati membri hanno intens ificato i contatti bilaterali e tratto  ispirazione dalle
metodologie di altri St ati membri. L'istituzione del comitato per l'occupazione, che riunisce a
scadenze regolari funzionari nazionali di alto livello responsabili dell'elaborazione e
dell'attuazione delle politiche nazionali per l'occupazione, ha facilitato questa intensificazionedegli scambi.
                                                
22Obiettivo orizzontale D e orientamento 13.
23Cfr. http://peerreview.almp.org
18Si è avuta un'intensificazione della c ooperazione istituzionale a livello dell'UE  tra le varie
composizioni del Consiglio (in particolare EcoFin e ministri dell'Occupazione/affari sociali) ei comitati
24 corrispondenti, nonché tra i serv izi della Commissione responsabili
dell'elaborazione e del monitoraggio di vari processi politici connessi all'occupazione (ad es.
nei settori dell'istruz ione/formazione, de lla politica economica, dell'imposizione fiscale o
dell'imprenditorialità). È stata rafforzata la c ooperazione tra la Commissione ed il Consiglio,
segnatamente attraverso il comitato per l'occupazione. Il Parlamento europeo ha partecipato
attivamente al processo di va lutazione annuale, cont ribuendo così allo sviluppo della strategia
ed anche le altre istituzioni  hanno dato validi contributi.  L'attenzione accordata alle politiche
dell'occupazione piuttosto che a quelle del mercato del lavoro si è tradotta  in una più stretta
cooperazione tra i servizi ministe riali nell'elaborazi one annuale dei Pian i d'azione nazionali
(PAN) a livello nazionale . I servizi pubblici dell' occupazione, rappresenta ti in una rete attiva
a livello dell'UE, sono stati mobilitati attorno alle prio rità comunitarie.
Anche se le caratteristiche principali del metodo aperto di coordinamento debbono essere
mantenute, visti i vantaggi appena descr itti che caratterizzano questo metodo, sono emersi
alcuni rischi che devono essere a ffrontati per mantenere alta la tensione attorno alla SEO. Lo
sviluppo di una serie di "processi fondati sul metodo aperto di coordinamento"  in settori
connessi (in particolare inclusione sociale, is truzione e formazione, nonché pensioni) richiede
uno stretto coordinamento e sinerg ie. Occorre anche affrontare la riconosciuta complessità  del
processo. È necessario uno sfor zo maggiore in tema di diffusione della SEO , a livello dell'UE
ed ai livelli nazionale, regionale e locale.
3. TEMI PER IL DIBATTITO SUL FUTURO DELLA STRATEGIA EUROPEA
PER L'OCCUPAZIONE
I risultati della valutazione descritti finora in questa comunicazione confermano che le
principali priorità degli orientamenti per l'occupazione restano in linea di massima validi peril futuro e che sono necessarie ulteriori riforme st rategiche. La valutazione ed i vari contributi
al dibattito sul futuro della SEO finora formulati, in particolare le conclusioni del Consiglioeuropeo di Barcellona, hanno consentito a lla Commissione di i ndividuare quattro temi
principali per la riforma della SEO, ch e devono essere oggetto di un ulteriore
approfondimento.
3.1 Rispondere alle sfide a medio termine
Il contesto  della SEO sta cambiando. Mentre al momento del varo del processo di
Lussemburgo la sfida principale per il mercato del lavoro dell'UE era rappresentata dalle
dimensioni del problema della disoccupazione, negli ultimi anni si è assistito a crescentidifficoltà di reperimento di personale in determinati settori e regioni dell'UE. La compresenza
di livelli di disoccupazione ancora re lativamente elevati e di strozzature potrebbe
caratterizzare il prossimo periodo. Le  tendenze demografiche  determineranno un
invecchiamento della forza lavoro e persino una riduzione della popolazione in età lavorativa,
dando luogo a gravi preoccupazioni anche in merito  alla sostenibilità dei sistemi di protezione
sociale. La globalizzazione, le trasformazioni tecnologiche ed il passaggio ad una società
dell'informazione e della conoscenza sono fe nomeni che accelerano ulteriormente il ritmo
delle ristrutturazioni economiche  e sociali. Occorre promuovere una maggiore partecipazione
alla società dell'informazione ed una sua magg iore diffusione. Anche la vita lavorativa sta
                                                
24Ad es. comitato per l'occupazione, comitato di politica economica e comitato per la protezione sociale.
19diventando più complessa in quanto i modelli lavorativi ( working patterns ) assumono forme
più irregolari e devono essere previste varie transizioni , che comprendono ad esempio il
passaggio da un lavoro ad un altr o, da una condizione di lavoro ad un'altra, dal lavoro alla
formazione, nonché le interruzioni di carriera e i congedi per motivi di assistenza a familiari.
La capacità di prevedere il cambiamento, l'adattabilità e la promozione del cambiamentomedesimo sono essenzia li allo sviluppo della produttività e della co mpetitività, nonché per
mantenere più a lungo in servizio i lavoratori e prevenire l'esclusione sociale. Sta cambiandoil concetto stesso di investime nto ed il capitale umano sta ac quisendo un ruolo cruciale per la
crescita, l'occupazione e la coesione sociale. L'immigrazione nell'UE da paesi terzi è oggi unarealtà che non può essere ignorata. Sebbene l' immigrazione non possa costituire la risposta al
calo demografico né colmare i gap di competenze dell'UE
25, un'immigrazione economica26
ben concepita può contribuire a lla soluzione delle future ca renze di manodopera, all'aumento
dell'occupazione e alla  crescita economica.
L'allargamento dell'UE  è imminente e si tradurrà, in ultima analisi, in un incremento del 30%
delle dimensioni del mer cato del lavoro dell'UE27 oltre che in una sua maggiore diversità. La
natura delle sfide cui sono confrontati i merc ati del lavoro dei paesi candidati non è
radicalmente diversa dalle sfide vissute oggi dagli attuali Stati membri, anche se si tratta disfide spesso più acute
28 e devono essere ancora effettuate profonde ristrutturazioni. I paesi
candidati all'adesione e la Commissione hanno, su basi bila terali, proceduto ad una
valutazione congiunta della situazione occ upazionale e delle relative sfide che attendono
ciascun paese in rapporto alle priorità della SEO. È in corso la presentazione delle relazioniperiodiche dedicate a queste valutazioni congiunte e la Commissione le esaminerà entro lafine del 2002.
Gli obiettivi complessivi  della SEO dovrebbero, tra l'altro, e ssere inseriti in questo contesto.
L'innalzamento dei tassi di occupazione  per conseguire gli obiettivi di Lisbona e Stoccolma
costituisce un obiettivo centrale della strategi a di Lisbona; gradualmente esso diverrà una
condizione non soltanto per la riduzione della disoccupazione  ma anche per la crescita
economica e per garantire la sostenibilità del nostro modello sociale. Tuttavia la crescitaeconomica dipenderà anche dalla produttività  del lavoro. La sfida per la SEO, se si vuole che
essa contribuisca a far dive ntare l'UE l'economia più competitiva entro 2010, è quella di
promuovere nuovi e migliori posti di lavor o, che siano nel contempo produttivi. La
promozione della qualità del lavoro
29, che favorisce l'occupazi one rendendo il lavoro più
allettante e facendolo diventare un a possibilità di scelta reale per tutti, i mercati del lavoro
solidali e la produttività dovre bbero essere visti come uno strumento per valorizzare le
potenzialità del modello sociale europeo qual e fattore produttivo, sulla  base delle sinergie
esistenti tra un maggior numero ed una migliore qualità dei posti di lavoro. La riduzione delledisparità  socioeconomiche e regionali che perm angono per quanto attiene l'accesso al
                                                
25Cfr. relazione dal titolo "La situazione sociale nell'Unione europea - 2002".
26Nella proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di  soggiorno dei cittadini di
paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo [COM(2001)386 dell'11.7.2001]la Commissione ha già proposto un chiaro contesto normativo comune per l'immigrazione economica.
2771 milioni di persone in età lavorativa potrebbero aggi ungersi ai 248 milioni dei Quindici (dati del 2000 per i
12 paesi candidati).
28I paesi candidati all'adesione conoscono una crescita le nta dell'occupazione: tasso medio di occupazione pari
al 58% nel 2001 (contro un 63,9% nell'UE), alti livelli di disoccupazione (una me dia di circa il 13% nel
2001, contro il 7,4% nell'UE), che hanno interessato s oprattutto i giovani, bassi livelli di specializzazione,
invecchiamento della popolazione attiva e disparità regiona li. Per quanto riguarda il divario occupazionale tra
i sessi, i dati relativi ai paesi candidati all'adesione sono, per motivi storici, simili a quelli dell'UE.
29"Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strate gia d'investimento nella qualità", COM(2001)313 del
20.6.2001.
20mercato del lavoro costituisce una questione di equità e di efficienza. Alla luce di queste
osservazioni, la Commissi one ha individuato tre sfide  principali per i futuri orientamenti:
- innalzamento dei tassi di occupazione e partecipazione conformemente agli obiettivi di
Lisbona e Stoccolma, in modo da contribuire anche alla riduzione della disoccupazione;
- miglioramento della qu alità del lavoro e promozione  di posti di lavoro produttivi;
- promozione di un mercato del la voro solidale, mediante la riduz ione delle disparità sociali
(comprese quelle di genere) e territoriali.
È essenziale investire ne l capitale umano, nello sv iluppo delle competenze e
nell'apprendimento permanente per rispondere a queste sfide.
Il dibattito sul futuro della SEO potrà quindi concentrarsi sul contributo che verrà offerto dai
prossimi orientamenti alle ambizioni e agli obie ttivi della strategia di Lisbona. Fissare per i
prossimi orientamenti una cornice temporale coincidente con la scadenza del 2010, come
richiesto dalle conclusioni del vertice di Ba rcellona, contribuirà a garantire la coerenza
complessiva con l'agenda di Lisbona.
La SEO deve fondarsi sull'esperienza e sui risultati concreti deg li ultimi cinque anni.
L'esperienza ha dimostrato che occorrono con tinuità e perseveranza prima che le politiche
possano essere attuate e riescano a produrre compiutamente i loro effetti sul mercato dellavoro. In un contesto caratterizzato dal cam biamento, la SEO sta rivelando la sua validità
quale strategia per la promozione e la gestione del cambiamento , nell'ottica di agevolare e
accompagnare le profonde trasformazioni economic he e sociali sia nei nuovi sia negli attuali
Stati membri. Il Fondo sociale europeo, quale "bra ccio finanziario" della  SEO, ha un ruolo da
svolgere a sostegno di tali trasformazioni. La  disoccupazione particolarmente elevata nei
paesi candidati renderà ancora più importanti e pertinenti le misure attive e le metodologie
preventive e richiederà servizi dell'occupazione efficaci ed efficienti.  La promozione di un
contesto d'impresa favorevole alla creazione di posti di lavoro costituisce una priorità e lostesso dicasi del bilanciamento , sul mercato del lavoro,  tra flessibilità e sicurezza del posto di
lavoro . Maggiore attenzione andrà accordata, in particolare, alle condi zioni che consentono di
passare dal lavoro dipendente al  lavoro autonomo e di preserva re nel contempo la qualità del
lavoro. Conformemente a quanto indicato nella relazione com une (cfr. nota 12) la SEO
dovrebbe sostenere un approccio globale impos tato sul ciclo di vita nell'ottica di accrescere il
tasso di attività  e prolungare la vita attiva  - approccio che dovrebbe fondarsi sulla
disponibilità e sull'interesse dei posti di lavoro, sul caratte re redditizio del lavoro, su
un'elevata qualificazione della manodopera, nonch é su misure che facciano diventare il lavoro
una possibilità di scelta reale per tutti e determinino lo sviluppo reale di un mercato del lavoro
solidale. Questo imporrebbe tra l'altro di affr ontare in modo più deciso il problema del lavoro
sommerso. In vari settori prio ritari della SEO il contributo della responsabilità sociale delle
imprese può essere prezioso.
Per consentire un monitoraggio efficace dei progressi compiuti per il conseguimento degli
obiettivi della SEO, occorrerà continuare a c onsiderare una priorità strategica lo sviluppo di
statistiche e indicatori  idonei e confrontabili.
3.2 Semplificazione degli orientamenti strategici senza pregiudicarne l'efficacia
Gli attuali orientamenti per l' occupazione vengono in genere considerati complessi. I primi
orientamenti (per il 1998) prevedevano 19 azioni  specifiche nell'ambito dei quattro pilastri.
21Gli orientamenti per il 2002 comprendono 18 azioni  relative agli stessi  quattro pilastri.
Tuttavia la maggior parte delle azioni è ora cl assificata all'interno di sottovoci. Negli ultimi
due anni, inoltre, sono stati aggiunti sei "obie ttivi orizzontali". A seguito di queste modifiche
connesse al processo di valutazi one annuale, la gerarchia delle priorità degli orientamenti per
l'occupazione si è attenuata ed  i pilastri hanno perso parte de lla loro coerenza intrinseca.
Orientamenti più semplici chiarirebbero le priorità, agevolerebbero la comunicazione con tutti
i protagonisti coinvolti e consentirebbero un monitoraggio più efficace. Ecco come realizzare,in particolare, tale semplificazione:
- definizione più chiara dei miglioramenti complessivi che si intende realizzare sul mercato
del lavoro dell'UE attraver so la SEO, in modo da contribuire  così alla strategia di Lisbona;
- focalizzazione sulle priorità;
- maggiore concentrazione sui risultati da raggiungere;
- attenzione particolare all'a ttuazione piuttosto che all' elaborazione annuale degli
orientamenti, in linea con le conclusioni di Barcellona.
Tuttavia per mantenere l'efficacia degli orient amenti deve essere s oddisfatta una serie di
condizioni.
In primo luogo gli orientamenti devono mantenere la loro ampia portata politica , che
riassuma in sé la gamma di politiche funzionali agli obiettivi occupazionali ed esprima lanatura integrata della SEO. La strategia può esse re elaborata solo in stretta connessione con
politiche macroeconomiche e stru tturali favorevoli alla cresc ita e alla co mpetitività, nonché
con politiche che promuovano l'inclusione sociale. Dovrebbe essere valorizzata al massimo lasinergia con altri processi politici pertinenti.
In secondo luogo occorre una maggiore stabilità degli orientamenti  quale base di
un'impostazione orientata ai risultati. L'esperienza  ha dimostrato che spesso occorre tempo per
elaborare, adottare ed attuare misure importanti per il mercato del lavoro ed ancora più tempooccorre perché esse facciano sentire il loro impatto sul mercato del lavoro (ad es.modernizzazione dei servizi dell'occupazione, riforma dei sistemi fiscali, ecc.). L'efficacia nonmigliora se in sede di valuta zione annuale si procede regolarmente ad inserire negli
orientamenti nuove priorità oppure nuovi obie ttivi. Pur mantenendo un certo margine di
manovra, bisognerebbe evitare cambiamenti prima del 2006, quando si procederà ad una
valutazione intermedia in forza delle conclu sioni del Consiglio eu ropeo di Barcellona.
In terzo luogo dovrebbe essere rispettato il princi pio, previsto dal trattat o, in base al quale gli
Stati membri presentano relazioni annuali  sui progressi compiuti nell'attuazione degli
orientamenti, conformemente alla richiesta av anzata a Barcellona per una razionalizzazione
dei processi ed una maggiore attenzione ai profili attuativi. È questa la base del controllomultilaterale, elemento del processo di Lussemburgo che ha dimostrato di possedere unelevato valore aggiunto e che costituisce un elemento chiave per verificare come gli Statimembri reagiscono alle singole raccomandazioni loro rivolte dal Consiglio. La stabilità degli
orientamenti standardizze rebbe il compito di reda zione della relazione annuale e ne ridurrebbe
l'onere; tuttavia bisognerebbe valutare la possibilità di ulteriori semplificazioni,concentrandosi in particolare su nuovi sviluppi politici e sul seguito dato alle
raccomandazioni. L'attenzione ri volta ai profili attu ativi dovrebbe trovare una sua espressione
anche nella relazione annuale comune sull'occupazione . Mentre tutti gli Stati membri saranno
i destinatari di un'unica serie omogenea di orientamenti in un mercato del lavoro dell'UE
22sempre più diversificato, le raccomandazioni in materia di occupazione, specifiche per ogni
paese, consentiranno una differenziazione leg ittima tra Stati membri in base alle loro
caratteristiche e alle sfide partic olari che li attendono.
3.3 Miglioramento della governance e della collaborazione
La valutazione della SEO ha confermato i benefici di un'impos tazione fondata sulla
collaborazione ai fini dello sviluppo e dell'a ttuazione della SEO ed ha messo in luce la
possibilità di ulteriori miglioramenti su questo fronte.
Cooperazione con e tra le or ganizzazioni delle parti sociali
Decisivo per i progressi in settori chiave de lla SEO, quali l'appre ndimento permanente, il
prolungamento della vita attiva, la parità dei sessi o la modernizzazione dell'organizzazionedel lavoro, è il sost egno attivo delle parti sociali . Il Consiglio europeo di Barcellona ha
esortato le parti sociali a mettere le loro strategie nei diversi ambiti territoriali e settoriali alservizio della strategia di Lisbona, auspic ando inoltre il rafforzamento del ruolo e della
responsabilità delle parti socia li nell'attuazione e nel cont rollo degli orientamenti per
l'occupazione. La dichiarazione delle parti sociali rilasciata prima del vertice di Laeken deldicembre 2001 offre una base solida per la ride finizione del ruolo de lle parti sociali nella
SEO. Le parti sociali potranno dare il loro c ontributo agli indirizzi politici generali relativi
all'agenda di Lisbona nel quadr o del proposto vertice sociale tr ilaterale per la crescita e
l'occupazione e saranno consu ltati dalla Commissione nel cors o della preparazione dei
prossimi orientamenti. Occorre riconoscere una più ampia responsabilità delle parti sociali ed
il loro contributo all'attuazione degli orientamenti, pur nel pieno rispetto della loro autonomia.Le parti sociali a livello europeo possono in serire aspetti priorita ri della SEO nel loro
programma di lavoro annua le, attualmente in fase di prep arazione. Inoltre la Commissione ha
incoraggiato le organizzazioni delle parti sociali a livello dell'UE ad esaminare le potenzialitàdel "metodo aperto di coordinamento" ai fi ni dello sviluppo di ra pporti con le rispettive
controparti nazionali.
Vari Stati membri hanno ino ltre rilevato che uno strument o essenziale è dato da un
coinvolgimento più effi cace, a fianco delle parti sociali, delle organizzazioni della società
civile  e tale coinvolgimento va quindi rafforzato.
Cooperazione ai vari livelli territorialiLa mobilitazione dei protagonisti a tutti i livelli territoriali pertinenti  è anch'essa importante
per un'efficace attuazione della SEO. Nella maggior parte degli Stati membri le competenzerelative ai diversi aspetti delle  politiche dell'occupazione s ono condivise tra vari livelli
territoriali. I livelli regionale e locale sono spe sso particolarmente impor tanti in materie quali
la formazione, i servizi dell'occupazione o in relazione a politiche per un mercato del lavorosolidale. La futura SEO, pur nel pieno rispetto  del principio di sussidi arietà, dovre bbe tuttavia
promuovere il ruolo dei protagonis ti a tutti i livelli territoriali ed incoraggiarli a sostenere la
strategia dell'occupazione naziona le e dell'UE, nonché la diff usione delle buone pratiche. A
questo proposito si potrebbero incoraggiare sia la cooperazione "verticale" (tra i livelli
nazionali e quelli inferiori, ovvero  subnazionali) sia quella "orizz ontale" (tra i protagonisti
dello stesso livello territoriale) . Si potrebbe inoltre continuare a favorire le iniziative fondate
sulla valorizzazione delle potenzialità locali di creazione di posti di lavoro, soprattutto tenutoconto delle profonde disparità regionali che esistono nell'UE in  termini di occupazione e
disoccupazione.
23Cooperazione interservizi
Si dovrebbe ulteriormente incora ggiare la cooperazione tra i va ri servizi delle amministrazioni
nazionali e dell'UE, in linea con la natura integrata della SEO e con l'esigenza di un'efficaceinterazione con altri processi comunitari, quali quelli dell'inclusione sociale, dell'istruzione edella formazione, e delle pensioni. Questa co llaborazione è particol armente importante per
quanto riguarda i servizi dell' occupazione, quelli responsabili de gli affari finanziari, della
formazione e dell'istruzione, de lle pari opportunità, della sicure zza sociale, della giustizia e
degli affari interni, nonché delle questioni inerenti alla  società dell'informazione.
Un attivo coinvolgimento dei servizi dell'occupazione  nella SEO trova la sua giustificazione
nel ruolo importante che essi svolgono ai fini  di una riuscita a ttuazione delle politiche
dell'occupazione: sono in  prima linea per quanto concerne la strategia di prevenzione e di
attivazione, ma il loro contributo è importante an che in altri settori qua li le pari opportunità, la
non discriminazione, l'inclusione soci ale o l'apprendimento permanente.
Benché nel 2000 si sia proceduto ad un adeguame nto tra le priorità del FSE e quelle della
SEO, resta ancora poco chiaro il collegamento tra le politiche ed il loro finanziamento.Occorre maggiore trasparenza per chiarire a fondo come i fondi strutturali europei  sostengano
la strategia dell'occupazione. Occorrerà esaminare come i principali programmi del FSE el'iniziativa EQUAL possano continuare a sostener e appieno la strategia, anche allo scopo di
accompagnare le necessarie riforme nei paesi candidati all'adesione. La valutazioneintermedia del FSE nel 2003 fornirà una prima  occasione per un'analisi ed un riesame di
questo tema. Occorrerà inoltre analizzare come rendere più visibile nei PAN il contributo del
FSE e di altri fondi struttu rali agli obiettivi della SEO.
3.4 Maggiore coerenza e complementarità tra processi comunitari pertinenti
Dal vertice di Lisbona gli indirizzi politici pe r l'attuazione dell'agenda economica e sociale
sono forniti dal Consiglio europeo di primavera. L'attuazione vien e effettuata, sulla base delle
indicazioni del Consiglio europeo, attraverso una serie di proce ssi di varia natura, tra cui la
SEO ed il processo di coordi namento delle politiche  economiche previsto  dal Trattato, nonché
il processo di Cardiff in mate ria di politiche strutturali ed il metodo aperto di coordinamento
nei settori dell'inclusione sociale, dell'istru zione e della formazione, e delle pensioni. Il
Consiglio europeo di Barcellona si è espresso  a favore di una razionalizzazione dei processi
pertinenti ed in particolare ha invitato a si ncronizzare per quanto po ssibile i calendari per
l'adozione degli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE) e del pacchetto
annuale per l'occupazione.
La sincronizzazione, tema che verrà tratta to in modo particolareggiato in un'altra
comunicazione, rafforzerà il pro cesso complessivo di attuazione dell'agenda di Lisbona. Per il
pacchetto occupazione sarà pertanto proficuo questo collegamento più diretto conl'impostazione strategica complessiva. Anche se già esiste una forte interazione edinterdipendenza tra gli obiettiv i economici ed occupazionali, la  finalità dovrebbe  essere quella
di migliorare la complementarità di queste due tipologie di strumenti, destinati a rafforzarsireciprocamente. La sincronizza zione dovrebbe tradursi in un migliore coordinamento dei
messaggi politici trasmessi attraverso i due strumenti citati, che manterrebbero la loroautonomia.
24ALLEGATI
Allegato I: Metodol ogia di valutazione
Valutazione dei risultati in tutta l'UE
L'obiettivo della valuta zione condotta dalla Commissione e concernente i ri sultati conseguiti
in tutta l'UE è stato quello di verificare la sostenibilità dei miglioramenti apportati ai mercatidel lavoro comunitari, attraverso un'analisi dell'evoluzione dei ta ssi di occupazione,
partecipazione e disoccupazione nel corso di  lunghi periodi. La valutazione si fonda
essenzialmente sull'analisi di serie storiche che confrontano gli andamen ti negli anni '80 e '90,
ed in taluni casi nella seconda metà degli anni '90. Considerato che il NAIRU
30 è l'unico
concetto disponibile a livello generale per misurare i cambiam enti strutturali nel mercato del
lavoro, vengono impiegate le stime del NAIRU elaborate dalla Commissione. Messe in
relazione con l'andame nto dell'occupazione e della parteci pazione alla forza lavoro queste
stime sembrano indicare che i progressi degli ultimi anni sui mercati del lavoro dell'UEabbiano carattere strutturale. Vengono studiati anche gli scarsi  dati analizzabili in funzione
della curva di Beveridge ed il loro esame conferma le conclusioni generali. I modelli estesibasati sulla legge di Okun hanno rivelato un aumento della reattività ciclica dell'occupazione
e della disoccupazione, evidenziando in particolar e che i mercati del lavo ro sono diventati più
reattivi nel corso di periodi di ripresa economi ca. Questa metodologia è idonea ai fini della
valutazione del ruolo dei contratti a tempo determinato. Mediante l'impiego di serie - depuratedella componente ciclica - relativ e all'occupazione, alla partecipa zione alla forza lavoro e alla
crescita, è possibile individua re un aumento dell'intensità occupazionale della crescita
economica.
"Employment in Europe 2002" c ontiene parti di quest'analisi.
Studi nazionali di va lutazione dell'impatto
Gli studi nazionali hanno dovuto rispe ttare una struttura standardiz zata ed affrontare una serie
di questioni tematiche attinenti alle riforme politiche, ai risultati e all'impatto. Gli studi hannotralasciato le problematiche inserite solo di recente negli orientamenti per l'occupazione (ades. le strozzature sul mercato del lavoro). Nella maggior parte dei casi le relazioni affrontanoseparatamente i vari temi, senza però seguire l'ordine concordato. Le  relazioni nazionali e una
sintesi tecnica a cura dei servizi della Commissi one possono essere consu ltate sul sito Internet
Europa
31.
Inchieste
Nell'ambito della valutazione la Commissione ha organizzato tre indagini speciali: due Flash
Eurobarometro (n. 96 sull'impatto delle misure preventive e attive sui disoccupati, n. 120 sullavoro atipico) ed un'indagine qualitativa sulla parità tra i sessi attraverso la rete OPTEM(ulteriori informazioni sono repe ribili nelle pagine della DG St ampa e comunicazione sul sito
Internet Europa).
                                                
30"Tasso di disoccupazione compatibile con un tasso di in flazione costante". L'analisi della curva di Beveridge,
che mostra l'evoluzione su base annua della disoccupazione e dei posti di lavoro vacante e consente dirilevare le frizioni e i fenomeni di mancanza di equilibrio tra la domanda e la offerta (mismatch) sul mercato
del lavoro, è meno convincente ed un limite è dato dagli scarsi dati disponibili.
31Cfr. http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees_en.htm.
25Allegato II: rassegna dei principali cambiamenti politici intervenuti in tema di
SEO, nei settori della  politica attiva del me rcato del lavoro, della
modernizzazione dell'organ izzazione del lavoro e de lle pari opportunità
BELGIO
- Dal 1999 ulteriore riorientamento a favore di politiche preventive, piuttosto che di
politiche di intervento successivo ("curative"), con percorsi di inser imento professionale, il
"piano Rosetta" e la lotta alle  trappole della disoccupazione.
- Rafforzamento delle politiche pe r la promozione sistematica della parità tr a i sessi (nuovo
comitato intergovernativo permanente per le  pari opportunità). Nel 2001 (nel corso del
semestre di presidenza belga dell'UE) maggiore attenzione è stata riservata alla qualitàdell'occupazione, alla parità di retribuzione e alla conciliazione della vita professionale e
familiare.
DANIMARCA
- 1999: ultima fase della riform a della politica del mercato de l lavoro. Parallelamente le
politiche sociali hanno assunto carattere più attivo e sono state adeguate in modo da
integrare le politiche del mercato del lavoro aventi come destinatari i lavoratori assicurati.
- Dal 1997 le leggi in materia di pari opportun ità sono state modificat e varie volte, spesso
per conformarsi a raccomandazioni  dell'UE (legge sulla parità  di retribuzione del 2001). Il
principio della promozione si stematica delle pari opportun ità tra donne e uomini è stato
sancito quale norma  di legge (2000).
GERMANIA
- La nuova legge Job-Aqtiv (2002) costitu isce una risposta diretta alla SEO.
- Il dialogo sociale tripartito nell'ambito de l Bündnisses für Arbeit (P atto per il lavoro),
ripreso nel 1998, costituisce la piattaforma per la modernizzazione de ll'organizzazione del
lavoro.
- Nuove norme di legge (nel settore pubblico) in materia di promoz ione sistematica delle
pari opportunità tra donne e uomini, accordo tra il governo federale e le associazioni
nazionali degli industria li (settore privato).
GRECIA
- Nel 1998 è stata decisa la riforma dei serviz i pubblici dell'occupazione, la cui attuazione
non sarà però comple tata prima del 2003-2005.
- Nel 1998 il diritto del lavoro è stato ammodernato con l'intr oduzione del lavoro a tempo
parziale e del congedo parentale.
- Per quanto attiene alle pari opportunità, le  politiche sono diventate più ambiziose nel 2001
(piano di azione nazionale per la  parità uomo-donna 2001-2006, commissione
interministeriale per la prom ozione della parità  uomo-donna) e sono stati fissati obiettivi in
materia di divario tra i sessi.
SPAGNA
26- Alla fine del 1997 il ruolo de i servizi pubblici dell'occupa zione, divenuti autonomi nel
1994, è stato adeguato alla strategia preventiva della SEO. La spesa per le politiche attive
del mercato del lavoro è au mentata di quasi il 50%.
- Si è registrata un'accelerazione delle riform e del mercato del lavor o con l'introduzione di
nuove tipologie di contratto (contratto di  incentivazione dell'occupazione a tempo
indeterminato, contratto a tempo parziale).
- La SEO ha prodotto un impatto particolarmente forte sulle pari opportunità (l'istituto per
gli affari delle donne ha dato vita all'Osservatorio per le  pari opportunità nel 1999); sono
state varate nuove norme in materia di di ritto del lavoro e pr ogrammi per una politica
attiva del mercato del lavoro, che preve dono un accesso prioritario per le donne.
FRANCIA
- Nell'ottica dell'approccio preventivo sono stati introdotti nel 1998 i programmi "Nouveau
depart" (nuovo inizio) e "Nouveaux services  emplois jeunes" (nuovi servizi per
l'occupazione giovanile).
- L'obiettivo delle norme in materia di orar io di lavoro del 1998 è stato quello di un
maggiore coinvolgimento delle  parti sociali nella ricer ca di una maggiore intensità
occupazionale della crescita.
IRLANDA
- Attuazione della strategia preventiva a deco rrere dal 1998, accompagnata dalla riforma dei
servizi pubblici de ll'occupazione.
- Nuove norme in materia di pa rità tra i sessi (individuali zzazione della tassazione sul
reddito).
ITALIA
- La legge 196/1997 ha avviato la riforma de i servizi pubblici dell' occupazione; il libro
bianco del settembre 2001 prevede una riforma profonda delle misure attive.
- Adozione di norme in materi a di lavoro a tempo parziale.
- Disciplina del congedo parentale.
PAESI BASSI
- L'approccio di ampio respiro previsto per i giovani disoccupati (g ià attuato dal 1992) è
stato esteso ai disoccupati adulti.
- Elevata diffusione dei rapporti di lavoro a tempo parziale, già esistenti dall'inizio degli anni
'90.
- Rafforzamento della politica per le pari opport unità, mediante la fi ssazione dell'obiettivo
del 65% per l'occupazione femminile.
AUSTRIA
27- Dal 1998 riforma delle politiche del mercato del lavoro (ad es . percorsi di inserimento
professionale).
- Rafforzamento del dialogo sociale attraver so il PAN (introduzione di un sistema "bonus
malus" per evitare l'uscita dei lavoratori anziani dal mercato del lavoro).
- Misure per prevenire la disoccupazione femminile legata al ruolo di assistenza ai figli
(ovvero miglioramento dei serviz i di assistenza per i figli).
LUSSEMBURGO
- Riforma dei servizi pubblici dell'occupazione a decorr ere dal 1998, conformemente
all'approccio preventivo e attivo.
PORTOGALLO
- Iniziative denominate "Interjovem" (per i di soccupati giovani di lunga durata) e "Reage"
(per la creazione di posti di lavoro)  in linea con lo spirito della SEO.
- Adozione di norme in materia di  lavoro a tempo parziale (1999).
- Misure specifiche per promuovere l'integraz ione delle donne (riforme delle prestazioni
sociali, programma ambizioso denominato "Creche 2000")
FINLANDIA
- Nel 1998 la politica attiva del mer cato del lavoro è stata ogge tto di una profonda riforma
ispirata ai principi della SEO.
- La promozione sistematica delle pari opport unità tra donne e uomini è entrata a far parte
della politica di governo - risultato attribuibile in larga misura alla SEO.
SVEZIA
- In Svezia le politiche attive del mercato del lavoro auspicate negli orientamenti esistevano
già nel 1997, ma da allora sono state reali zzate riforme di tipo qualitativo (ad es. il
"programma di garanzia  dell'attività" nel 2000).
REGNO UNITO
- Il programma di governo del New Labour è coin ciso con i principi fondamentali della SEO
(programmi "New Deal", "Welfare to Work", ovvero assistenza al passaggio dall'assistenza
pubblica al lavoro, ecc.).
- Istituzione nel 1998 del fondo deno minato "Partnership at Work Fund" con l'obiettivo di
sostenere un'organizzazione  flessibile del lavoro.
- Strategia nazionale per l'assistenza all'infanz ia in modo da aiutare le persone a conciliare
vita professionale e familiare.