Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato"



Gazzetta ufficiale n. C 244 del 10/10/2003 pag. 0005 - 0010



Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato" (2003/C 244/02) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato" (COM(2002) 548 def. - 2002/0242 (CNS)); vista la decisione del Consiglio, del 21 ottobre 2002, di consultarlo in merito al suddetto documento, conformemente all'articolo 265, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea; vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, del 12 marzo 2002, di incaricare la commissione Relazioni esterne di elaborare un parere in materia; visto il proprio parere in merito alla Comunicazione della Commissione su una politica comune in materia di immigrazione illegale (COM(2001) 672 def.) e alla Proposta di direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione (COM(2001) 510 def. - 2001/0207 (CNS)), (CdR 93/2002 fin)(1), adottato il 16 maggio 2002; visto il proprio parere in merito al Libro verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente negli Stati membri (COM(2002) 175 def.), (CdR 242/2002 fin), adottato il 20 novembre 2002; visto il proprio parere in merito alla Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare (COM(2002) 225 def. - 1999/0258 (CNS)), (CdR 243/2002 fin)(2), adottato il 20 novembre 2002; visto il progetto di parere (CdR 2/2003 riv.) adottato il 17 febbraio 2003 dalla commissione Relazioni esterne (relatore: Gustav Skuthälla, sindaco di Närpiö (FIN-ELDR)); considerato che l'adozione di norme comuni ed eque in merito all'ingresso ed al soggiorno di cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato favorisce sia le persone che migrano, sia il loro paese di origine, sia lo Stato che li ospita; che è dunque opportuno promuovere l'ingresso di cittadini di paesi terzi per motivi di studio, nonché favorire la loro mobilità sul territorio dell'Unione europea; considerato che è opportuno realizzare un regime uniforme, equo e aperto, affinché tanto i richiedenti quanto lo Stato membro sappiano in anticipo come vengono valutate le richieste in condizioni normali; considerato che la proposta di direttiva in esame integra in modo appropriato le precedenti proposte riguardanti l'ingresso per motivi di lavoro dipendente e il diritto al ricongiungimento familiare, insieme alle quali essa costituisce ormai un quadro regolamentare e giuridico coerente; considerato che la Commissione dovrebbe richiamare l'attenzione del Consiglio e degli Stati membri sul fatto che per realizzare l'obiettivo della proposta di direttiva, ossia la definizione di procedure eque e uniformi, i concetti contenuti nella proposta devono essere interpretati in modo ampio e favorevole ai richiedenti; considerato che, poiché la proposta in esame concede agli Stati membri la facoltà di applicare delle deroghe, queste devono essere interpretate nel senso di avvantaggiare i cittadini dei paesi terzi. La discrezionalità consentita dalla proposta di direttiva non è infatti intesa ad incoraggiare gli Stati membri a rendere più rigidi i requisiti al di là delle disposizioni della direttiva stessa; considerato che occorre rispettare il principio di base secondo cui gli studenti provenienti da paesi terzi devono ricevere un trattamento analogo nei vari Stati membri, anche qualora le condizioni di ingresso previste a livello nazionale differiscano tra loro. La valutazione dei requisiti di ingresso effettuata in uno Stato membro dev'essere valida in tutti gli altri Stati membri; considerato che occorre dedicare la massima attenzione all'atteggiamento delle amministrazioni locali e regionali e degli istituti di insegnamento nei confronti delle direttive e della loro interpretazione, ha adottato all'unanimità il presente parere nel corso della 49a sessione plenaria del 9 e 10 aprile 2003 (seduta del 9 aprile). POSIZIONE DEL COMITATO DELLE REGIONI 1. Osservazioni di carattere generale "Il nostro compito è unire dei popoli, non degli Stati" (Jean Monnet). 1.1. Il Comitato rammenta che l'Unione europea si iscrive in un processo di pace che ha avuto inizio quasi sessant'anni fa, al termine dell'ultimo conflitto mondiale, allorché la stessa identità europea ha rischiato di smarrirsi. Non si apprezzerà mai abbastanza l'importanza storica di questo processo, che ha permesso di porre fine alla divisione del continente europeo e di consolidare in maniera definitiva il fondamento pacifico dell'Europa di domani. 1.2. Il perseguimento della pace, della libertà e della sicurezza non può tuttavia limitarsi alla sola Europa. L'articolo 11 del trattato sull'Unione europea contempla tra gli obiettivi di quest'ultima: - il mantenimento della pace e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite, - la promozione della cooperazione internazionale. 1.3. Il Comitato ricorda che gli Europei hanno viaggiato per secoli al di fuori del proprio paese e anche al di fuori dell'Europa. Mai prima d'ora si è avuto un numero così elevato di studenti di paesi terzi negli istituti di insegnamento dell'Unione europea: il Comitato considera importante fornire un sostegno a tali studenti provenienti da paesi terzi. 1.4. È criticabile il fatto che la proposta di direttiva lascia troppa discrezionalità agli Stati membri. Il Comitato insiste che questi ultimi devono impegnarsi a rispettare l'obiettivo della direttiva, e cioè quello di garantire agli studenti provenienti da paesi terzi la parità ed equità di trattamento. 2. Osservazioni specifiche Il Comitato delle regioni 2.1. accoglie con favore la proposta in esame. Attraverso di essa la Commissione ha adempiuto al mandato conferitole dal Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, che nelle sue conclusioni aveva chiesto l'adozione di misure di politica di immigrazione sulla base di proposte presentate dalla Commissione, a norma dell'articolo 63, paragrafo 3, lettera a) e paragrafo 4 del trattato che istituisce la Comunità europea; 2.2. ricorda che le proposte in materia di politica di immigrazione devono perseguire un elevato livello di armonizzazione, come contributo ad un ravvicinamento dei diritti e doveri delle persone che risiedono legalmente nel territorio comunitario, comprese quelle che rientrano nel campo di applicazione della direttiva in esame, ai diritti e doveri dei cittadini dell'Unione; 2.3. valuta positivamente l'immigrazione di cittadini di paesi terzi per ragioni di studio. La proposta in esame favorisce l'ingresso di studenti extracomunitari e accresce il richiamo dell'Europa nel quadro della mobilità internazionale degli studenti; 2.4. ritiene importante che l'Unione sia riconosciuta a livello mondiale come centro di eccellenza nel campo della formazione professionale e ricorda che l'Unione ha vari obiettivi e programmi di sviluppo in materia di istruzione. Chiede che l'obiettivo di promuovere l'immagine dell'intera Europa come centro di eccellenza per l'insegnamento figuri anche nelle direttrici dei programmi comunitari in materia di gioventù, istruzione e formazione professionale per il periodo successivo al 2006; 2.5. condivide l'osservazione della Commissione secondo cui la presenza di numerosi cittadini di paesi terzi negli istituti di insegnamento europei può esercitare un effetto positivo sulla qualità e sullo sviluppo dei sistemi di istruzione, e che gli istituti sono così spronati a elaborare programmi di qualità elevata; 2.6. approva il fatto che la direttiva non si occupa dei requisiti di iscrizione agli istituti di insegnamento né delle modalità di ammissione degli studenti alle varie opzioni di studio; 2.7. sottolinea che spetta agli istituti ospitanti stabilire i criteri di ammissione, compresi quelli relativi alle conoscenze linguistiche. Il fatto che gli Stati membri possano introdurre a livello nazionale delle restrizioni imponendo delle esigenze in materia di conoscenze linguistiche non aggiunge nulla di nuovo alla direttiva ma, al contrario, comporta il rischio di provocare un conflitto con i requisiti stabiliti dagli istituti di insegnamento responsabili, i quali dovrebbero essere considerati decisivi; 2.8. osserva che occorre istituire a livello nazionale un solido quadro di collaborazione fra istituti di insegnamento, amministrazioni locali regionali e amministrazioni competenti in materia di rilascio dei permessi di soggiorno, al fine di chiarire in modo coerente l'insieme delle condizioni di ammissione; 2.9. chiede che si faccia uso dei metodi di rilevamento statistico per acquisire dati relativi agli studenti provenienti dai paesi terzi e metterli in comune a livello nazionale tra i vari soggetti competenti, come pure tra i vari Stati membri; 2.10. accoglie con favore la definizione ampia e flessibile della formazione professionale, quale figura nella proposta della Commissione; 2.11. sottolinea che il concetto di "programma di studi", con cui si designa una serie consecutiva di corsi a tempo pieno, ha un significato differente nei vari Stati membri. Nell'ambito dell'insegnamento impartito negli istituti di istruzione, per esempio, tale concetto può designare anche i vari programmi complementari all'insegnamento principale, i quali non si concludono con un diploma ma con il rilascio di un attestato di qualificazione, che riveste grande importanza ai fini della vita lavorativa. Esso può inoltre riferirsi ad una parte di un corso di studi più ampio, allorché gli studenti provenienti da paesi terzi tornano al paese di origine per sostenere l'esame finale. Il Comitato ritiene quindi che il concetto di "corso" debba essere interpretato in modo flessibile e considera che anche un'interpretazione rigida della nozione di "tempo pieno" può condurre a degli eccessi. "A tempo pieno" dovrebbe significare che studiare è l'occupazione principale del migrante; 2.12. osserva che la direttiva non fa alcuna menzione né della carenza di alloggi, in particolare nelle grandi aree urbane, né del loro costo elevato, che sono invece fonti di gravi difficoltà per gli studenti provenienti da paesi terzi. Ricorda per contro che tale problematica è stata trattata nel proprio parere in merito alla direttiva sul diritto al ricongiungimento familiare. Per aiutare veramente gli studenti dei paesi terzi ad accedere al patrimonio europeo di conoscenze ci si deve occupare specificamente anche della questione degli alloggi; 2.13. sottolinea che le amministrazioni regionali e locali, in quanto livello di governo più vicino al cittadino, hanno un ruolo essenziale nell'organizzazione dei servizi di alloggio, assistenza sanitaria e protezione sociale destinati ai cittadini dei paesi terzi. Ritiene che si debbano chiarire le conseguenze della direttiva in termini di possibilità e di condizioni di azione per le amministrazioni regionali e locali ai fini dell'organizzazione dei suddetti servizi; 2.14. ritiene importante facilitare anche gli ingressi per motivi di volontariato. La proposta della Commissione potrebbe ad esempio rendere più flessibili le procedure di ingresso e di soggiorno di quanti partecipano a programmi internazionali di volontariato nel settore dei servizi; 2.15. sostiene l'opportunità di favorire la mobilità degli studenti tra i vari Stati membri, a condizione che i requisiti di ingresso siano adeguatamente armonizzati. Richiama l'attenzione sul fatto che l'articolo 6 concede agli Stati membri una notevole discrezionalità ai fini della concessione dei permessi di soggiorno, mentre in base all'articolo 7 i cittadini di paesi terzi titolari di un permesso di soggiorno rilasciato da uno Stato membro ricevono da esso, a condizione di soddisfare determinati criteri precisati nella direttiva, un diritto incondizionato di soggiornare in un altro Stato membro o per seguirvi parte del ciclo di studi intrapreso o per completarlo con un nuovo programma di studi; 2.16. considera importante che l'articolo 18 della proposta di direttiva garantisca agli studenti migranti un diritto, sia pure limitato, al lavoro. Non vede tuttavia il motivo per cui tale possibilità possa essere negata nel primo anno di studi. Questa limitazione introduce una disparità di trattamento rispetto agli altri studenti. Il diritto al lavoro degli studenti provenienti da paesi terzi deve essere identico a quello degli altri studenti; 2.17. si compiace del fatto che gli articoli 7 e 20 prevedano un limite temporale per la procedura di valutazione delle richieste; ritiene tuttavia che tali termini siano destinati a consentire ai candidati una migliore programmazione e che la loro lunghezza non debba essere tale da costituire un fattore di incertezza per il candidato e per gli organismi coinvolti; 2.18. considera poco chiara la formulazione dell'articolo 6, paragrafo 3. Secondo la proposta, gli Stati membri determinano gli organismi e i tipi di corsi per i quali il cittadino di un paese terzo che adempie le condizioni di cui al paragrafo 1, lettera b), può chiedere il permesso di soggiorno per studio finalizzato all'apprendimento di una lingua. Non viene spiegato tuttavia che cosa si intenda per apprendimento di una lingua, né se si tratti di apprendere la lingua dello Stato membro in questione o in generale una lingua qualsiasi. 3. Raccomandazioni del Comitato delle regioni Raccomandazione 1 Articolo 6: condizioni specifiche agli studenti, paragrafo 1, lettera c) >SPAZIO PER TABELLA> Motivazione Non appare necessario che gli Stati membri abbiano la facoltà di stabilire dei requisiti in termini di conoscenze linguistiche. La disposizione in questione potrebbe inoltre condurre ad una situazione di conflitto con i requisiti linguistici stabiliti dagli istituti di insegnamento ospitanti, i quali vanno considerati sufficienti e decisivi. Essi tengono ovviamente conto della possibilità, per lo studente, di integrarsi nella comunità locale nella quale ha sede l'istituto. La facoltà riconosciuta dagli Stati membri di stabilire dei requisiti linguistici non aggiunge nulla alla direttiva, ma potrebbe invece comportare degli ostacoli per lo studio. Raccomandazione 2 Articolo 18: lavoro degli studenti e dei tirocinanti non retribuiti, secondo capoverso >SPAZIO PER TABELLA> Motivazione La possibilità di negare il diritto a svolgere un'attività lavorativa nel corso del primo anno di studi o di ritirarlo in caso di scarso profitto negli studi riflette un timore esagerato degli abusi. Negando agli studenti provenienti da paesi terzi il permesso di svolgere un lavoro retribuito li si pone in una situazione di ineguaglianza rispetto agli altri studenti. Inoltre potrebbe risultare difficile valutare i risultati ottenuti nello studio ai fini di un eventuale rifiuto del permesso di lavoro. In questo campo, i confini e i limiti rimangono incerti. Il diritto degli studenti di svolgere un'attività retribuita riveste anche una dimensione regionale. Gli studenti provenienti da paesi terzi potrebbero essere considerati come una risorsa significativa tanto dal settore privato quanto da quello pubblico. Ciò dovrebbe prevalere rispetto alle limitazioni imposte a livello nazionale. Raccomandazione 3 Articolo 10: condizioni specifiche ai volontari >SPAZIO PER TABELLA> Motivazione Non ci sono ragioni oggettive che giustifichino tale limite d'età, il quale sarebbe inoltre in contraddizione con i principi politici dell'Unione europea nel settore della formazione professionale e dell'istruzione permanente. Raccomandazione 4 Articolo 15, paragrafo 2 >SPAZIO PER TABELLA> Motivazione La proposta di modifica riguarda solo la versione in lingua francese della proposta di direttiva. Raccomandazione 5 Articolo 20, paragrafo 1 >SPAZIO PER TABELLA> Motivazione Il termine di 90 giorni per le decisioni amministrative relative alle domande di ammissione o di rinnovo del permesso di soggiorno è certamente eccessivo e costituirebbe un fattore d'incertezza non soltanto per il candidato ma anche per gli organismi coinvolti. Ad esempio, un termine di 90 giorni è di norma superiore alle vacanze di fine semestre o di fine anno accademico. Un richiedente in attesa di rinnovo del permesso di soggiorno potrebbe dunque essere costretto per ragioni puramente amministrative a lasciare il territorio dello Stato membro in questione durante il periodo di studi. Bruxelles, 9 aprile 2003. Il Presidente del Comitato delle regioni Albert Bore (1) GU C 278 del 14.11.2002, pag. 44. (2) GU C 73 del 26.3.2003, pag. 16.