Relazione 	speciale	La	Commissione 	ha	
assicurato 	un’attuazione 	
efficace	della	direttiva 	
sui servizi?IT	 2016	n.	05
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili  
su Internet consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-4141-2 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/530147 QJ-AB-16-002-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-4176-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/539963 QJ-AB-16-002-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-4138-2 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/491024 QJ-AB-16-002-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
La	Commissione 	ha	
assicurato 	un’attuazione 	
efficace	della	direttiva 	
sui servizi?
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, TFUE)Relazione 	specialeIT	 2016	n.	05
02
 Équipe	di	audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV – presieduta da Milan Martin Cvikl, Membro 
della Corte – specializzata nell’audit riguardante entrate, ricerca e politiche interne, governance economica e finanziaria 
e istituzioni e organi dell’Unione europea. L’audit è stato diretto da Neven Mates, Membro della Corte, coadiuvato da 
Georgios Karakatsanis, capo di Gabinetto, e da: Marko Mrkalj, attaché; Paul Stafford, primo manager; Wayne Codd, capo 
incarico; Sandra Dreimane, Jurgen Manjé e Wolfgang Stolz, auditor.
Da sinistra a destra: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario	e abbreviazioni
I-VIII  Sintesi
1-11  Introduzione
6-7 Obiettivi	della	direttiva	sui	servizi
8 -11  Ruoli	e responsabilità
12-13  Estensione	e approccio	dell’audit
14 -110  Osservazioni
16-42  Recepimento	e monitoraggio	dell’attuazione
16-18  La	Commissione	ha	fornito	assistenza	ai	fini	del	recepimento	e ne	ha	monitorato	il	processo
19-20  Venti	Stati	membri	hanno	registrato	ritardi	nel	recepimento
21-27  Le	valutazioni	reciproche	sono	state	una	pratica	innovativa,	ben	gestita	dalla	Commissione	e utilizzata 	
successivamente	anche	per	altre	direttive
28-29  Si	è ancora	molto	lontani	dalla	piena	riuscita	dell’attuazione
30-32  Sono	stati	condotti	«test	di	efficacia»	sulle	modalità	di	funzionamento	della	normativa	UE	in	scenari	pratici 	
di	attività	imprenditoriali
33-34  Gli	effetti	hanno	dato	luogo	a ulteriori	proposte	legislative	da	parte	della	Commissione
35-36  La	Commissione	avrebbe	potuto	sfruttare	meglio	i risultati	per	far	rispettare	in	maniera	sistematica	la 	
direttiva	sui	servizi
37-42  È	mancata 	una	valutazione 	dell’impatto 	economico
43-77  Attuazione
43-45  Gli	strumenti	e il	sostegno	offerti	dalla	Commissione	per	l’attuazione	della	direttiva	sui	servizi	non	sono 	
stati	sfruttati	appieno	e sono	quindi	solo	in	parte	efficaci
46-52  Si	sono	verificati	ritardi	nell’istituzione	degli	sportelli	unici	e la	qualità	era	disomogenea	fra	Stati	membri
53-55  Sportelli	unici	difficili	da	reperire	e scarsa	consapevolezza	da	parte	delle	imprese
56-64  Scarsa	cooperazione	amministrativa	su	questioni	riguardanti	la	direttiva	sui	servizi
65-71  I	consumatori	continuano	a riscontrare	problemi	nell’accedere	al	mercato	unico	dei	servizi
04 Indice	
72-75  I	prestatori	di	servizi	sono	tuttora	oggetto	di	indebite	discriminazioni
76-77  Risolvere	i problemi
78 -110  Misure	volte	a far	rispettare	la	direttiva
78-79  La	Commissione	si	avvale	di	una	serie	di	strumenti	per	far	rispettare	la	direttiva
80-85  Solvit	è usato	di	rado	per	la	direttiva	sui	servizi
86-93  EU	Pilot:	un	sistema	pre-infrazione	apprezzato	dagli	Stati	membri
94-99  La	Commissione	non	ha	quasi	mai	fatto	ricorso	a procedure	di	infrazione
100-101  I	casi	di	infrazione	si	protraggono	eccessivamente
102-104  Ai	singoli	reclami	afferenti	i servizi	è stato	assicurato	un	seguito	con	regolarità;	si	osservano	tuttavia	lunghi 	
periodi	di	inattività	durante	le	procedure	di	infrazione
105-107  Solo	un	caso	è stato	deferito	alla	Corte	di	giustizia
108-110  Le	raccomandazioni	specifiche	per	paese	hanno	fatto	registrare	una	riuscita	limitata
111-120  Conclusioni	e raccomandazioni
112-114  Recepimento	e monitoraggio	dell’attuazione 	
115 -118  Attuazione
119 -120  Misure	volte	a far	rispettare	la	direttiva
 Risposte 	della	Commissione
05
 Glossario 	e abbreviazioni
CGUE : Corte di giustizia dell’Unione europea
CHAP : Sistema di registrazione dei reclami gestito dalla Commissione
CPC : Cooperazione per la tutela dei consumatori
ECC-net : Rete dei centri europei dei consumatori
EU Pilot : La procedura EU Pilot prevede la cooperazione tra Stati membri e Commissione su questioni riguardanti la 
conformità della normativa nazionale con il diritto dell’UE oppure la corretta applicazione di quest’ultimo. È attivata 
in prima battuta allo scopo di evitare, ove possibile, procedimenti formali di infrazione.
IMI: Sistema di informazione del mercato interno
NACE	Rev	2 : Classificazione statistica delle attività economiche nell’Unione europea
PIL:	Prodotto interno lordo
PQD : Professional Qualifications Directive  (direttiva sulle qualifiche professionali)
PSC : Point of Single Contact  (sportello unico)
RSP : Raccomandazioni specifiche per paese
SEC : Sistema europeo dei conti
SM: Stato membro o Stati membri
Solvit : Meccanismo alternativo di composizione delle controversie istituito per aiutare i cittadini e le imprese 
dell’UE cui è stata negata la possibilità di esercitare i propri diritti nell’ambito del mercato interno europeo, in 
quanto un’amministrazione pubblica di un altro Stato membro ha applicato in modo non corretto la normativa sul 
mercato interno.
Sweep : disamina a livello di UE dei siti Internet in particolari settori online
TFUE : Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
UE: Unione europea
06
 Sintesi
I
Mentre il mercato unico delle merci è ben sviluppato in termini di interscambio all’interno dell’UE, è comunemente 
riconosciuto che il mercato dei servizi non ha esplicato tutte le sue potenzialità. La direttiva sui servizi riguarda 
le attività in questo settore, che costituisce circa il 46 % del PIL dell’UE, allo scopo di ridurre le barriere giuridiche 
e amministrative sia per i prestatori che per i destinatari di servizi. Tale obiettivo dovrebbe essere conseguito dagli 
Stati membri attraverso il recepimento della direttiva nel proprio ordinamento, un’accresciuta trasparenza e proce -
dure semplificate, che rendano più facile a imprese e consumatori fornire o ricevere servizi nel mercato unico.
II
L’audit della Corte è stato incentrato sulle azioni intraprese dalla Commissione europea a sostegno degli Stati mem -
bri, in aggiunta a una disamina delle misure volte a far rispettare la direttiva, le quali dovrebbero risolvere i pro -
blemi di non conformità che ostacolano il corretto funzionamento del mercato unico dei servizi.
III
La maggior parte degli Stati membri non ha recepito per tempo la direttiva nell’ordinamento nazionale. Nondi -
meno, durante l’intero processo, la Commissione ha monitorato i progressi compiuti e ha offerto assistenza ai fini 
dell’attuazione della direttiva durante e dopo il suo recepimento, organizzando il processo di valutazione reciproca 
nonché fornendo orientamenti nel corso delle periodiche riunioni tematiche dei gruppi di esperti.
IV
Le valutazioni reciproche e i «test di efficacia» in settori mirati sono stati utili agli Stati membri, ma hanno altresì 
dimostrato che persisteva un numero significativo di ostacoli. La Commissione non ha assicurato un seguito ade -
guato al riguardo, esitando in particolare a confutare la motivazione della «proporzionalità» addotta da alcuni Stati 
membri per mantenere requisiti non conformi.
V
La Commissione è riuscita solo in parte ad assicurare l’attuazione della direttiva. Alcuni anni dopo il 2009, termine 
ultimo per l’attuazione della direttiva, rimangono barriere nel mercato interno dei servizi oggetto della direttiva; la 
Commissione ha esitato a intraprendere azioni legali, in parte a causa della lentezza della procedura giudiziaria, ma 
anche in ragione della scarsa forza della normativa. Per risolvere determinate questioni, ci si è avvalsi di meccanismi 
come Solvit e EU Pilot, senza raggiungere però la rapidità dei risultati richiesta sia dalle imprese sia dai destinatari 
dei servizi. I consumatori non godono ancora del livello di accesso al mercato interno dei servizi che ci si prefiggeva 
con la direttiva.
VI
Il beneficio economico potenziale di una piena attuazione della direttiva non è ancora noto, benché spesso ven -
gano citate stime dell’aumento del prodotto a dimostrazione dell’impatto di una riduzione delle barriere. Data la 
carenza di dati con un livello di dettaglio adeguato per i settori interessati dalla direttiva, non esiste ancora una 
quantificazione attendibile del suo impatto.
Sintesi 07
VII
Fra le raccomandazioni, la Corte invita in particolare la Commissione a essere più risoluta nel far rispettare la diret -
tiva, grazie alle seguenti azioni:
– assicurare un seguito ai risultati di esercizi quali la valutazione reciproca e i «test di efficacia» per correggere 
le non conformità; fronteggiare inoltre, insieme agli Stati membri, le problematiche più significative in termini 
economici;
– quando viene riscontrato un problema, avviare il prima possibile procedure EU Pilot; le informazioni sulle risolu -
zioni andrebbero condivise;
– ridurre, quanto più possibile, la durata delle procedure di infrazione;
– deferire alla Corte di giustizia le questioni importanti di mancata attuazione e non corretta applicazione.
VIII
Inoltre:
– la Commissione dovrebbe redigere gli orientamenti per il recepimento ed emanarli appena possibile dopo 
l’adozione;
– la Commissione dovrebbe adoperarsi perché la questione dei dati necessari a valutare l’impatto della nuova 
normativa sia affrontata nella fasi iniziali dell’iter legislativo;
– gli Stati membri dovrebbero rispettare la Carta degli sportelli unici ( Points of Single Contact Charter ): ad esem -
pio, mettendo a disposizione le informazioni in più lingue e consentendo l’espletamento di tutte le procedure 
amministrative necessarie alla prestazione transfrontaliera dei servizi;
– il legislatore dovrebbe introdurre un termine di differimento per la notifica di progetti di requisiti e fare in modo 
che siano pubblicati su un sito Internet pubblicamente accessibile per consentire un miglior accesso e una veri -
fica tempestiva;
– la revisione del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori dovrebbe ampliarne la portata 
per contemplare l’articolo 20 della direttiva sui servizi.
08
 Introduzione
01	
La direttiva sui servizi (di seguito «la direttiva») è stata adottata nel 2006 allo 
scopo di ridurre le barriere giuridiche e amministrative sia per i prestatori che 
per i destinatari di servizi. Ciò dovrebbe essere conseguito dagli Stati membri 
attraverso il recepimento della direttiva nel proprio ordinamento, un’accresciuta 
trasparenza e procedure semplificate, che rendano più facile a imprese e consu -
matori fornire o ricevere servizi nel mercato unico. La direttiva verte sui servizi, 
che rappresentano il 46 %1 del PIL dell’UE. Tutti gli Stati membri erano tenuti ad 
attuarla entro la fine del 2009.
02	
Le origini della direttiva risalgono al 1997, ossia alla presentazione da parte della 
Commissione di un piano d’azione a favore di un mercato unico2, in cui invitava 
a rimuovere gli ostacoli settoriali all’integrazione dei mercati. I documenti suc -
cessivi sono stati incentrati specificamente sui servizi, alla luce della considera -
zione che una serie di barriere nel mercato interno dei servizi «agiscono da freno 
sull’economia europea e sulle sue potenzialità di crescita, competitività e crea -
zione di occupazione»3; nel 2004, si è giunti da ultimo a una proposta di direttiva 
sui servizi (generalmente nota come «la direttiva Bolkestein») che basava la libera 
circolazione dei servizi sul principio del paese di origine. In virtù di quest’ultimo, 
i prestatori di servizi dovrebbero soddisfare solo la regolamentazione dello Stato 
membro di stabilimento, indipendentemente dal luogo in cui l’attività di servizi 
è stata svolta. Il principio del paese di origine, tuttavia, è stato abbandonato su 
richiesta del Parlamento europeo4. La direttiva sui servizi5, adottata nel 2006, ha 
introdotto invece l’obbligo per gli Stati membri di assicurare «il libero accesso 
a un’attività di servizi e il libero esercizio della medesima sul proprio territorio» 
e di «non […] subordinare l’accesso a un’attività di servizi o l’esercizio della me -
desima sul proprio territorio a requisiti che non rispettino i […] princìpi [di] non 
discriminazione […], necessità […], proporzionalità […]»6.
03	
La direttiva non si applica a una serie di attività: i servizi non economici d’inte -
resse generale; i servizi finanziari, di comunicazione elettronica, delle agenzie di 
lavoro interinale, sanitari, audiovisivi; le attività di azzardo; le attività connesse 
con l’esercizio di pubblici poteri; i servizi sociali, privati di sicurezza, forniti da no -
tai e ufficiali giudiziari; l’imposizione fiscale. La direttiva, inoltre, non incide sulla 
normativa degli Stati membri in materia di previdenza sociale.1 Cfr.  Work plan for reporting on 
national reforms in services 
markets , SWD(2014) 131 final  
del 31 marzo 2014.
2 Comunicazione della 
Commissione al Consiglio 
europeo «Piano d’azione 
a favore del Mercato unico», 
CSE (97)1 def. del 4 giugno 
1997.
3 Relazione della Commissione 
al Consiglio e al Parlamento 
europeo «Lo stato del mercato 
interno dei servizi», 
COM(2002) 441 definitivo del 
30 luglio 2002.
4 Proposta di direttiva del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativa ai servizi di 
pagamento nel mercato 
interno, recante modifica delle 
direttive 2002/65/CE, 2013/36/
UE e 2009/110/CE e che abroga 
la direttiva 2007/64/CE, 
COM(2013) 547 final del 
24 luglio 2013.
5 Direttiva 2006/123/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 12 dicembre 
2006, relativa ai servizi nel 
mercato interno (GU L 376 del 
27.12.2006, pag. 36).
6 Articolo 16, paragrafo 1, della 
direttiva sui servizi. 
Proporzionalità: i requisiti 
sono tali da garantire il 
raggiungimento dell’obiettivo 
perseguito e non vanno al di là 
di quanto è necessario per 
raggiungere tale obiettivo.
09 Introduzione 	
7 Relazione di Corazza Bildt sul 
mercato interno dei servizi: 
situazione attuale e prossime 
tappe (2012/2144(INI)) ( http://
www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//IT ).
8 Relazione di Cofferati sulla 
governance del mercato unico 
nell’ambito del semestre 
europeo 2014 (2013/2194(INI)) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//IT ).
9 Note on the Commission’s 2014 
work plan for reporting on 
national reforms in services 
markets , 5431/14, COMPET 29, 
MI 51, Consiglio dell’UE, 
Bruxelles, 22 gennaio 2014.
10 Come indicato nell’articolo 14 
della direttiva.04	
Mentre il mercato unico delle merci è ben sviluppato in termini di interscambio 
all’interno dell’UE, è comunemente riconosciuto che il mercato dei servizi non ha 
esplicato tutte le sue potenzialità; la necessità di una sua espansione è stata mes -
sa in risalto dal Parlamento europeo nella relazione Corazza Bildt7 sul mercato 
interno dei servizi e più di recente nella relazione Cofferati8. L’impatto di un’at -
tuazione efficace della direttiva è potenzialmente molto elevato, data l’importan -
za dei servizi nell’economia europea.
05	
Il termine ultimo entro cui provvedere al recepimento era fissato al 2009, ma 
nella comunicazione della Commissione del 22 ottobre 2013 si affermava che «il 
mercato unico […] è ancora al di sotto della aspettative, soprattutto in comparti 
importanti come l’economia digitale, l’energia e i servizi». Nel gennaio 2014, il 
Consiglio ha sottolineato l’esigenza di coordinamento tra la Commissione e gli 
Stati membri per migliorare le modalità con le quali la normativa sul mercato 
unico è attuata, applicata e fatta rispettare9.
Obiettivi	della	direttiva	sui	servizi
06	
La piena attuazione della direttiva dovrebbe snellire la procedure burocratiche 
e agevolare in maniera significativa lo stabilimento di prestatori di servizi sia 
nel paese di origine che all’estero. Dovrebbe promuovere la prestazione tran -
sfrontaliera di servizi. Per facilitare il conseguimento di questo obiettivo, gli Stati 
membri sono tenuti a istituire «sportelli unici» ( Points of Single Contact , PSC) che 
assistano le imprese fornendo informazioni esaurienti sulle procedure necessa -
rie per offrire e prestare servizi, nonché consentendo loro di espletare online le 
formalità prescritte. La direttiva rafforza anche i diritti dei destinatari di servizi, 
specie i consumatori, vietando discriminazioni sulla base della nazionalità o della 
residenza.
07	
Fra gli ostacoli che la direttiva intende rimuovere figurano10:
a) requisiti discriminatori fondati direttamente o indirettamente sulla cittadi -
nanza o, per quanto riguarda le società, sull’ubicazione della sede legale;
b) il divieto per il prestatore di avere stabilimenti in più di uno Stato membro 
o di essere iscritti nei registri o ruoli di organismi, ordini o associazioni profes -
sionali di diversi Stati membri;
10 Introduzione 	
c) l’obbligo, per il prestatore, di avere lo stabilimento principale nel territorio di 
destinazione;
d) condizioni di reciprocità con lo Stato membro nel quale il prestatore ha già 
uno stabilimento;
e) la condizione di superare una verifica del bisogno economico o della doman -
da di mercato per ottenere l’autorizzazione, oppure una valutazione obbli -
gatoria degli effetti economici potenziali o effettivi dell’attività, oppure una 
valutazione dell’adeguatezza dell’attività rispetto agli obiettivi di program -
mazione economica stabiliti dall’autorità competente;
f) il coinvolgimento di operatori concorrenti, anche in seno agli organi consul -
tivi, ai fini del rilascio di autorizzazioni o ai fini dell’adozione di altre decisioni 
pertinenti delle autorità competenti;
g) garanzie finanziarie, fra cui l’obbligo di sottoscrivere una polizza assicura -
tiva presso un prestatore o presso un organismo stabilito sul territorio di 
destinazione;
h) l’obbligo di essere già stato iscritto per un determinato periodo nei registri 
dello Stato membro o di aver in precedenza esercitato l’attività sul suo terri -
torio per un determinato periodo.
Ruoli	e responsabilità
08	
La direttiva stabilisce i ruoli e le responsabilità della Commissione e degli Stati 
membri.
09	
Gli Stati membri sono responsabili del recepimento della direttiva nel proprio 
ordinamento giuridico e di una serie di compiti in merito al seguito da dare a tale 
recepimento attraverso la valutazione reciproca (cfr. paragrafi 21-29); hanno 
inoltre il compito di agevolare l’assistenza alle imprese mediante l’istituzione di 
sportelli unici. È questa la prima volta che si impone agli Stati membri l’obbligo 
giuridico di realizzare tali servizi amministrativi online e metterli a disposizione di 
utenti transfrontalieri.
11 Introduzione 	
10	
Solvit è un meccanismo di composizione delle controversie istituito per aiutare 
i cittadini e le imprese dell’UE cui è stata negata la possibilità di esercitare i propri 
diritti nell’ambito del mercato interno europeo, in quanto un’amministrazione 
pubblica di un altro Stato membro ha applicato in modo non corretto la norma -
tiva sul mercato interno. Il sistema opera attraverso una rete di centri Solvit con 
base presso le amministrazioni nazionali di ciascuno Stato membro. Costituisce 
una pratica alternativa ai meccanismi formali di risoluzione delle problematiche, 
quali i procedimenti giudiziari nazionali o i reclami alla Commissione europea.
11	
La direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e del -
le PMI (già DG Mercato interno e servizi) coordina la politica della Commissione in 
merito al mercato unico europeo e si prefigge di rimuovere gli indebiti ostacoli al 
commercio, soprattutto nel settore dei servizi e dei mercati finanziari. Dovrebbe 
monitorare l’attuazione pratica del diritto dell’UE, assistere gli Stati membri e av -
viare procedure di infrazione, ove necessario.
12
 Estensione 	e approccio 	
dell’audit
12	
La Corte si è posta il principale quesito di audit di valutare se la Commissione 
abbia assicurato un’attuazione efficace della direttiva. Il quesito è stato articolato 
in due sottoquesiti:
a) La Commissione ha monitorato e valutato in maniera adeguata l’attuazione 
della direttiva?
b) La Commissione ha sufficientemente promosso l’attuazione della direttiva 
e ne ha imposto il rispetto?
13	
I colloqui e l’esame dei fascicoli si sono svolti presso la Commissione. Inoltre, 
l’audit ha compreso visite di accertamento dei fatti presso una serie di ministeri 
competenti, organizzazioni di imprese, camere di commercio e associazioni di 
consumatori in sette Stati membri, per raccogliere informazioni sugli ostacoli 
rimanenti al commercio e sull’efficacia dei meccanismi esistenti per la loro rimo -
zione. La Corte ha selezionato Stati membri con un commercio transfrontaliero 
di rilievo: Germania, Regno Unito, Austria, Slovacchia, Francia, Paesi Bassi e Porto -
gallo. In aggiunta, sono state consultate varie organizzazioni europee.
13
 Osservazioni
11 Tutte le versioni linguistiche 
sono state pubblicate su 
Internet nel novembre 2007, 
ad eccezione di quella inglese, 
l’unica disponibile a partire dal 
30 luglio 2007.14	
Dopo la conclusione del processo di recepimento nel 2009, la Commissione ha 
cercato di individuare gli ambiti in cui la direttiva non aveva trovato attuazione, 
istituendo al contempo anche vari meccanismi per ridurre le barriere restanti. Ciò 
nonostante, le barriere permangono, alcune delle quali sono imputabili alla va -
ghezza dei termini della direttiva. La Commissione ha esitato ad adottare provve -
dimenti contro le infrazioni, in parte per la mancanza di una solida base giuridica 
e in parte a causa dei lunghi tempi necessari perché simili procedimenti giuridici 
impongano il rispetto delle disposizioni (svariati anni, anche se le comunicazioni 
avvengono nei tempi previsti).
15	
Non è ancora possibile valutare in quale misura si siano realizzati i benefici eco -
nomici attesi dalla direttiva. Benché la Commissione abbia pubblicato stime sugli 
incrementi potenziali del PIL riconducibili alla direttiva, queste sono state formu -
late sulla base di dati approssimati. Prima del 2014, la Commissione non aveva 
intrapreso alcuna iniziativa sistematica per compilare dati sul commercio tran -
sfrontaliero di servizi di cui alla direttiva. Inoltre, nel 2015 questi dati non sono 
ancora disponibili, circostanza per cui è impossibile valutare la crescita dei servizi 
transfrontalieri o l’aumento del PIL dovuti all’attuazione della direttiva.
Recepimento	e monitoraggio	dell’attuazione
La	Commissione	ha	fornito	assistenza	ai	fini	del	recepimento 	
e ne	ha	monitorato	il	processo
16	
La direttiva è entrata in vigore il 28 dicembre 2006 e ha fissato il termine ulti -
mo per il recepimento al 28 dicembre 2009. Il recepimento è stato un esercizio 
gravoso per gli Stati membri, in quanto interessava la normativa disciplinante un 
gran numero di attività economiche; per questo motivo, la direttiva ha concesso 
tre anni di tempo, anziché i soliti due.
17	
La Commissione ha pubblicato il «Manuale per l’attuazione della direttiva servi -
zi», allo scopo di fornire assistenza tecnica agli Stati membri con una descrizione 
degli approcci adeguati all’attuazione. Tuttavia, la totalità delle versioni lingui -
stiche è stata messa a disposizione soltanto quasi un anno dopo l’approvazione 
della direttiva11. I rappresentanti degli Stati membri visitati hanno riferito che 
il manuale è stato un ausilio utile, ma hanno asserito che avrebbe prodotto un 
effetto maggiore se fosse stato disponibile subito dopo l’entrata in vigore della 
direttiva. Oltre al manuale, la Commissione ha fornito consulenza agli Stati mem -
bri attraverso visite di monitoraggio e rispondendo ai loro quesiti.
14 Osservazioni 	
12 Cfr. «Un partenariato per una 
nuova crescita nel settore dei 
servizi. 2012-2015», COM 
(2012) 261 final  dell’8 giugno 
2012, con la relativa 
documentazione di sostegno.
13 Repubblica ceca, Estonia, 
Croazia, Lituania, Ungheria, 
Malta, Paesi Bassi, Svezia.
14 Germania (chiuso il 26.1.2012), 
Austria (chiuso il 26.4.2012), 
Grecia (chiuso il 31.5.2012).
15 Gli sportelli unici di prima 
generazione soddisfano 
i requisiti limitati previsti dalla 
direttiva. Stando alla Carta 
degli sportelli unici, quelli di 
seconda generazione 
dovrebbero non solo 
ottemperare agli obblighi 
della direttiva sui servizi, ma 
spingersi oltre, sia in termini di 
portata che di funzionalità.18	
Mediante i lavori bilaterali e il sostegno fornito agli Stati membri, la Commissione 
ha intrapreso le iniziative necessarie a monitorare i progressi nel recepimento 
e ha riferito in proposito al Consiglio «Competitività». Nel giugno 2012 ha stilato 
una relazione più esaustiva sotto forma di «pacchetto Servizi»12.
Venti	Stati	membri	hanno	registrato	ritardi	nel	recepimento
19	
Il termine ultimo per il recepimento della direttiva è stato rispettato solo da 
otto Stati membri13. Agli Stati membri che non avevano notificato il recepimen -
to sono state inviate lettere di costituzione in mora, in cui si comunicava l’avvio 
delle procedure di infrazione. Il 27 ottobre 2011, sono stati deferiti alla CGUE 
tre casi14 che non avevano nel frattempo trovato soluzione. Questi, tuttavia, sono 
stati risolti prima di essere esaminati dalla Corte di giustizia. L’ultimo Stato mem -
bro a portare a termine il recepimento è stata la Grecia, il 31 maggio 2012.
20	
Nella visione della Commissione, gli sportelli unici (cfr. paragrafi 44-55) avrebbe -
ro svolto un ruolo di rilievo nell’attuazione della direttiva. Vi ha quindi prestato 
particolare attenzione nelle relazioni sui progressi compiuti dagli Stati membri 
nell’attuazione, stilate sulla base della propria analisi nonché di studi redatti 
da organizzazioni di imprese. Allo scadere del termine ultimo del 2009, 21 Stati 
membri su 27 avevano istituito sportelli unici «di prima generazione»15, benché 
fosse disomogeneo il grado in cui le procedure amministrative potevano essere 
espletate online e utilizzate da un paese all’altro.
Le	valutazioni	reciproche	sono	state	una	pratica	innovativa, 	
ben	gestita	dalla	Commissione	e utilizzata	successivamente 	
anche	per	altre	direttive
21	
L’esercizio di valutazione reciproca previsto dalla direttiva imponeva a ciascuno 
Stato membro di valutare i motivi alla base dei requisiti nazionali incombenti sui 
prestatori di servizi e poi di condividere le proprie constatazioni con gli altri Stati 
membri. Lo scopo era di comprendere meglio le ragioni sottostanti ai requisiti in 
vigore e di incoraggiare gli Stati membri a confrontare gli approcci delle rispet -
tive normative e a condividere le migliori pratiche, eliminando i requisiti ricono -
sciuti ingiustificati.
15 Osservazioni 	
16 Cfr. «Verso un migliore 
funzionamento del mercato 
unico dei servizi – Basarsi sui 
risultati del processo di 
valutazione reciproca previsto 
dalla direttiva servizi», 
COM(2011) 20 definitivo del 
27 gennaio 2011, pag. 6.
17 Cfr.  Commission staff working 
paper on the process of the 
mutual evaluation of the 
Services Directive, 
Accompanying document to 
COM(201 1) 20 final , 
SEC(2011) 102 final , del 
27 gennaio 2011, pag. 10.22	
La direttiva ha stabilito il processo e i requisiti per le valutazioni reciproche del 
quadro normativo applicabile alle attività di servizi negli Stati membri. Entro il 
28 dicembre 2009 gli Stati membri dovevano presentare una relazione alla Com -
missione contenente informazioni circa: i) i regimi di autorizzazione, ii) i requisiti 
nazionali specifici che intendevano mantenere e iii) le attività multidisciplinari. 
Gli Stati membri dovevano fornire spiegazioni che dimostrassero la compatibi -
lità dei regimi di autorizzazione o dei requisiti rimanenti con la sostanza della 
direttiva, illustrare su quali basi detti requisiti soddisfacevano le condizioni di 
non discriminazione, necessità e proporzionalità, nonché indicare quali prestatori 
rimanevano soggetti a tali requisiti.
23	
La Commissione ha condiviso le spiegazioni sui requisiti con gli altri Stati mem -
bri, concedendo loro sei mesi per replicare. Il 28 dicembre 2010 ha poi redatto 
una relazione sul processo di valutazione reciproca, previo coordinamento delle 
risposte degli Stati membri, accompagnandola con proposte di iniziative aggiun -
tive, ove opportuno. La Commissione era tenuta a monitorarne il seguito con 
frequenza annuale. Ciò è avvenuto una prima volta con il «pacchetto Servizi», 
pubblicato nel giugno 2012, e poi attraverso iniziative quali valutazioni inter pares  
dei requisiti in materia di forma giuridica, partecipazioni e tariffe, valutazioni 
delle normative nazionali sull’accesso alle professioni e all’assicurazione, nonché 
seminari per le parti interessate.
24	
L’esercizio di valutazione reciproca ha avuto una tale riuscita nel vagliare la legi -
slazione di più Stati membri che la pratica è stata in seguito estesa ad altri settori, 
come la direttiva rivista sulle qualifiche professionali.
25	
La metodologia della valutazione reciproca era articolata nelle fasi seguenti16: 
autovalutazioni dei singoli Stati membri, discussione in gruppi di cinque Stati 
membri e sedute plenarie con tutti gli Stati membri. La Commissione ha rilevato 
i miglioramenti conseguiti, come la sostituzione di regimi di autorizzazione tra -
sversali con metodi meno gravosi come le dichiarazioni, nonché l’abolizione dei 
regimi specifici per settore, dei requisiti patrimoniali minimi, del divieto di avere 
più di uno stabilimento, delle tariffe obbligatorie e delle restrizioni quantitative 
e territoriali17.
16 Osservazioni 	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, «The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation», 
Economic Papers  n. 456, 
giugno 2012, Commissione 
europea, Bruxelles, 2012, 
pag. 30.26	
Sono stati fatti notevoli passi avanti verso l’eliminazione delle barriere. I funzio -
nari degli Stati membri visitati consideravano il processo di valutazione reciproca 
come un fattore di spicco dell’attuazione della direttiva, perché gli Stati membri 
hanno dovuto cooperare in modo intenso per vagliare un corpus enorme di leggi 
nazionali e regionali, nonché valutarne la compatibilità con la direttiva e con la 
giurisprudenza esistente della CGUE.
27	
Gli Stati membri visitati hanno riconosciuto che la Commissione si è molto adope -
rata sul piano pratico per agevolare l’attuazione della direttiva, organizzando di -
battiti di gruppo per la valutazione reciproca e fornendo orientamenti nel corso 
delle periodiche riunioni tematiche dei gruppi di esperti.
Si	è ancora	molto	lontani	dalla	piena	riuscita	dell’attuazione
28	
Le relazioni sul processo di valutazione reciproca hanno segnalato che le barriere 
sono state rimosse solo in parte. Stando alle stime della Commissione, rispetto 
a tutte le barriere che la direttiva si proponeva di eliminare per i gruppi di pro -
fessioni selezionati oggetto di studio, il 10 % è stato rimosso totalmente, il 60 % 
è stato rimosso in parte e il 30 % è rimasto18. Ciò indicava che la completa attua -
zione era ancora lontana.
29	
Sebbene le valutazioni reciproche abbiano comportato la cooperazione per 
passare al vaglio un ingente corpus di leggi nazionali e regionali, i funzionari in 
vari Stati membri visitati hanno criticato l’efficacia ultima di tale esercizio. A loro 
giudizio, la Commissione aveva fatto poco per eliminare le barriere potenzial -
mente ingiustificate individuate nel corso del processo di valutazione reciproca. 
Inoltre, un gruppo di sei Stati membri riteneva che la Commissione non avesse 
confutato in maniera sufficiente la motivazione della «proporzionalità»; invoca -
va la pubblicazione di orientamenti specifici che riportassero esempi di misure 
proporzionate e non proporzionate, al fine di interpretare in modo univoco tale 
concetto e di fornire alla Commissione un parametro di valutazione dei nuovi 
requisiti e di quelli esistenti.
17 Osservazioni 	
19 COM(2011) 20 definitivo, 
pag. 10.
20 Commission staff working 
document on the results of the 
performance checks of the 
internal market for services 
(construction, business services 
and tourism) , SWD(2012) 147 
final  dell’8 giugno 2012.
21 Direttiva 2013/55/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 20 novembre 
2013, recante modifica della 
direttiva 2005/36/CE relativa al 
riconoscimento delle 
qualifiche professionali e del 
regolamento (UE) n. 1024/2012 
relativo alla cooperazione 
amministrativa attraverso il 
sistema di informazione del 
mercato interno 
(«regolamento IMI») (GU L 354 
del 28.12.2013, pag. 132).Sono	stati	condotti	«test	di	efficacia»	sulle	modalità	di 	
funzionamento	della	normativa UE	in	scenari	pratici	di 	
attività 	imprenditoriali
30	
Nel 2011 e nel 2012 la Commissione ha intrapreso «test di efficacia» per valuta -
re le «modalità di applicazione dei vari strumenti legislativi dell’UE e del loro 
funzionamento sul campo»19 nella prospettiva di utenti diversi del mercato unico. 
A tal fine sono stati considerati anche altri strumenti dell’UE, oltre alla direttiva. 
La Commissione ha deciso di condurre i test sulla base di studi di casi in settori 
commerciali selezionati e per attività selezionate.
31	
Gli Stati membri sono stati invitati a fornire informazioni sulle modalità pratiche 
di applicazione della normativa nazionale ai potenziali prestatori di servizi, che 
intendevano avviare un’attività commerciale o fornire servizi transfrontalieri nel 
loro territorio.
32	
La Commissione ha riassunto in un documento di lavoro20 i risultati dei «test di 
efficacia» per tre settori considerati importanti per gli scambi transfrontalieri 
nell’UE: le costruzioni (che concorrono al PIL per il 6,3 %), i servizi alle imprese 
(11,7 %) e il turismo (4,4 %).
Gli	effetti	hanno	dato	luogo	a ulteriori	proposte	legislative 	
da	parte	della	Commissione
33	
I test hanno dimostrato che vi è un nesso molto stretto tra la direttiva di cui alla 
presente relazione e la direttiva sulle qualifiche professionali. Spesso è necessario 
il riconoscimento delle qualifiche perché un soggetto possa prestare servizi o av -
viare un’attività transfrontaliera. I risultati dei «test di efficacia» hanno indotto la 
Commissione ha presentare modifiche alla direttiva sulle qualifiche professionali 
e al regolamento sulla cooperazione tramite il sistema di informazione del merca -
to interno21.
18 Osservazioni 	
22 Commission Staff Working 
Document on the outcome of 
the peer review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the Services 
Directive , SWD(2013) 402 final , 
del 2 ottobre 2013.
23 Commission Staff Working 
Document – Access to insurance 
for services provided in another 
Member State , SWD(2014) 130 
final  del 31 marzo 2014.34	
Grazie ai «test di efficacia» sono state individuate barriere nella normativa 
nazionale che impongono requisiti di strutture di partecipazione e di assicura -
zione particolari. Le imprese spesso dovevano adattare la propria forma giuridica 
o struttura di partecipazione per essere in grado di operare in un altro Stato 
membro attraverso uno stabilimento secondario, con possibili costi aggiuntivi. 
Un’altra difficoltà spesso riscontrata era la copertura assicurativa. In un numero 
significativo di Stati membri, la copertura assicurativa nello Stato membro di sta -
bilimento non è riconosciuta dallo Stato membro in cui la società intende erogare 
il servizio, il che genera anche in questo caso costi aggiuntivi per il prestatore. Su 
queste due problematiche sono stati pubblicati documenti di lavoro nell’ottobre 
201322 e nel marzo 201423.
La	Commissione	avrebbe	potuto	sfruttare	meglio	i risultati 	
per	far	rispettare	in	maniera	sistematica	la	direttiva	sui 	
servizi
35	
I «test di efficacia» hanno rivelato che negli Stati membri esistono tuttora barrie -
re e ostacoli, di cui alcuni sono comuni a tutti e tre i settori (barriere trasversali) 
e alcuni sono specifici per settore.
36	
Sebbene non fosse lo scopo principale dell’esercizio, le conclusioni dei «test di ef -
ficacia» hanno ribadito quelle della valutazione reciproca, ossia che rimaneva una 
quantità significativa di ostacoli. I risultati avrebbero potuto suffragare ulteriori 
azioni sistematiche, da parte della Commissione, volte a far rispettare la direttiva 
risolvendo le problematiche economicamente più significative.
È	mancata 	una	valutazione 	dell’impatto 	economico
37	
La Commissione ha effettuato solo una valutazione previsionale dei benefici 
economici della direttiva, condotta al momento della sua introduzione, e non 
disponeva di dati economici sufficientemente dettagliati per incentrarsi unica -
mente sulle attività interessate dalla direttiva stessa.
19 Osservazioni 	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, «The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation», 
Economic Papers  n. 456, 
giugno 2012, Commissione 
europea, Bruxelles, 2012.
25 Services: tapping the potential 
for growth and jobs , 
Commission contribution to 
the European Council of 
20-21 March 2014.
26 Con riferimento alla 
scomposizione dei conti 
nazionali in 64 divisioni, 
secondo la NACE Rev. 2. In 
base al programma di 
trasmissione del SEC 2010 
ultimato di recente, tale 
scomposizione ora sarà 
presentata dagli Stati membri. 
Cfr. regolamento (UE) 
n. 549/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
21 maggio 2013, relativo al 
Sistema europeo dei conti 
nazionali e regionali 
nell’Unione europea (GU L 174 
del 26.6.2013, pag. 1).38	
Nel 2012 la Commissione stimava che, grazie a una migliore attuazione della 
direttiva, il PIL potesse aumentare di un ulteriore 1,6 %, oltre allo 0,8 % già dichia -
rato raggiunto24. Per prevedere gli effetti della rimozione delle barriere, questo 
studio ha utilizzato un modello econometrico e dati sulle barriere esistenti prima 
dello scadere del termine ultimo del 2009 fissato per l’attuazione, raccolti nel 
corso del processo di valutazione reciproca, congiuntamente a dati economici sui 
settori interessati. Non si è trattato, pertanto, di un esercizio ex post di quantifica -
zione degli effetti dell’attuazione della direttiva.
39	
La Commissione si è vista costretta a formulare ipotesi circa le dimensioni dei 
settori economici interessati dalla direttiva, dal momento che non sono disponi -
bili scomposizioni dettagliate in fonti quali la contabilità nazionale o la bilancia 
dei pagamenti.
40	
Solo nel 201425 la Commissione si è impegnata dinanzi al Consiglio europeo 
a rafforzare i propri strumenti di monitoraggio attraverso una rendicontazione 
quantitativa e qualitativa più approfondita sulle riforme settoriali e nazionali in 
materia di servizi. In particolare, ha convenuto di raccogliere dati relativi ai servizi 
per il 2012, il 2013 e il 2014, che operino una distinzione fra quelli pertinenti 
per i settori di cui alla direttiva e quelli pertinenti per i settori che esulano dal 
suo campo di applicazione. Poiché i dati non comprenderanno il periodo pre -
cedente all’attuazione della direttiva, non consentiranno di valutarne l’impatto 
complessivo.
41	
Nel maggio 2014 la Commissione ha presentato un documento al gruppo di lavo -
ro sui conti nazionali in cui era descritta l’analisi economica intrapresa riguardo 
alla direttiva ed erano presentati i dati di cui necessitava per assolvere gli impe -
gni assunti per il futuro in termini di analisi. Segnalava, in particolare, l’esigenza 
di dati distinti fra l’attività economica di cui alla direttiva e l’attività economica 
che esula da questa. La Commissione ha osservato che i dati allora disponibili 
limitavano notevolmente la portata dell’analisi approfondita e delle relazioni sui 
progressi compiuti e ha cercato una soluzione ai problemi di dati obsoleti o man -
canti26, talvolta per un periodo che poteva arrivare a 10 anni.
42	
I membri del gruppo di lavoro sui conti nazionali hanno deciso di rispondere alle 
richieste della Commissione nell’intento di risolvere questioni specifiche in modo 
da consentire la comunicazione di dati non necessariamente accessibili al pubbli -
co. Ciò nonostante, non è stato assunto alcun impegno a fornire i dati necessari 
a una valutazione adeguata della direttiva.
20 Osservazioni 	
27 Articolo 7 della direttiva.Attuazione
Gli	strumenti	e il	sostegno	offerti	dalla	Commissione	per 	
l’attuazione	della	direttiva	sui	servizi	non	sono	stati	sfruttati 	
appieno	e sono	quindi	solo	in	parte	efficaci
43	
Al fine di agevolare la piena attuazione della direttiva, sono stati forniti dalla di -
rettiva stessa o, altrimenti, stabiliti dalla Commissione, una serie di strumenti, ser -
vizi di informazione e meccanismi di cooperazione. Tra gli strumenti che derivano 
direttamente dalla direttiva in questione, gli sportelli unici svolgono un ruolo di 
primo piano. Altri, tra cui il sistema di informazione del mercato unico e la rete 
dei centri europei dei consumatori, sono stati ugualmente istituiti con l’intento di 
migliorare gli scambi di servizi in seno all’UE. Tuttavia, l’efficacia di tali strumenti 
nei confronti della direttiva ha disatteso le previsioni avanzate.
44	
Conformemente alla direttiva, gli Stati membri devono garantire che i prestatori 
di servizi siano in grado, tramite il ricorso agli sportelli unici, di espletare tutte 
le procedure e formalità richieste per ottenere le autorizzazioni delle autorità 
competenti per via elettronica attraverso un unico punto di contatto. Tali spor -
telli dovrebbero inoltre fornire informazioni a potenziali prestatori e destinatari 
di servizi. Gli Stati membri dovrebbero far sì che le informazioni e i servizi siano 
accessibili «a distanza e per via elettronica»27 e sono invitati a fornire tali informa -
zioni in altre lingue comunitarie.
45	
L’istituzione degli sportelli unici è risultata impegnativa; data la notevole libertà 
degli Stati membri nella scelta dell’approccio da seguire, gli sportelli unici sono 
stati integrati in modi diversi nelle rispettive strutture amministrative.
Si	sono	verificati 	ritardi	nell’istituzione 	degli	sportelli 	unici	
e la	qualità	era	disomogenea	fra	Stati	membri
46	
Allo scadere del termine ultimo per il recepimento della direttiva (28 dicembre 
2009), molti Stati membri non disponevano ancora di sportelli unici pienamente 
operativi. Per assistere gli Stati membri in tale processo, la Commissione ha isti -
tuito due gruppi di esperti, oltre a quello generale responsabile dell’attuazione 
della direttiva sui servizi. Il gruppo di esperti EUGO si occupa degli sportelli unici 
nel loro complesso e deve il suo nome alla rete stessa; la sigla EUGO è stata inol -
tre utilizzata per creare un logo comune in tutta Europa (cfr.  figura 1 ). Il gruppo 
di esperti sulle procedure elettroniche si occupa di questioni più tecniche con 
l’intento di permettere ai prestatori di servizi di espletare procedure amministra -
tive online.
21 Osservazioni 	
28 –  Services Directive 
implementation survey – 
The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact, Eurochambres, 
Policy Survey, settima 
edizione, gennaio 2011
 –  Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies?  – Services 
Directive Implementation 
Report, BusinessEurope, 
novembre 2011
 –  The functioning and usability 
of the Points of Single 
Contact under the Services 
Directive – State of Play and 
Way Forward , relazione 
finale redatta da Deloitte 
e tech4i2 per conto della 
Commissione europea, 
direzione generale del 
Mercato interno e i servizi, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, LOT 4), 
21.1.2012.
 –  J. Montesgudo, 
A. Rutkowski, D. Lorenzani, 
«Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business» in «The 
economic impact of the 
Services Directive: a first 
assessment following 
implementation», Economic 
Papers  n. 456, giugno 2012.
29 COM(2012) 261 def., pag. 12.47	
Gli sportelli unici fanno parte del quadro di valutazione del mercato unico della 
Commissione e sono stati oggetto di una serie di studi effettuati dalla Commis -
sione e da diverse organizzazioni esterne28. Queste analisi hanno evidenziato che 
le amministrazioni degli Stati membri avevano obiettivi più o meno ambiziosi nel 
quadro degli sportelli unici, con una conseguente ricaduta sulla qualità dei diver -
si sportelli. Esistono lacune per quanto riguarda le lingue disponibili per il com -
pletamento delle formalità amministrative, la facilità di utilizzo, l’approvazione di 
firme elettroniche e l’effettivo funzionamento come portali di e‐government. La 
promozione e la «rintracciabilità» degli sportelli unici varia a seconda dell’utilizzo 
o meno del logo EUGO creato dalla Commissione per identificare gli sportelli.
48	
In seguito a quanto annunciato nel «pacchetto Servizi» del 201229, e per rendere 
gli sportelli unici più sensibili alle necessità delle imprese, la Commissione ha 
messo a punto, nel quadro della direttiva sui servizi, una «Carta degli sportelli 
unici» contenente orientamenti per quei paesi che, tramite l’utilizzo degli spor -
telli, intendono andare al di là di quanto giuridicamente obbligatorio. La Carta 
degli sportelli unici è finalizzata a favorire lo sviluppo di sportelli unici di seconda 
generazione. Figura 1Logo	comune	a tutta	l’UE	per	identificare	i siti	Internet	
degli	sportelli	unici
22 Osservazioni 	
30 The Performance of the Points of 
Single Contact – An Assessment 
against the PSC Charter , studio 
svolto per conto della 
DG Mercato interno, industria, 
imprenditoria e PMI della 
Commissione europea, 2015.49	
La Carta fornisce orientamenti per gli Stati membri che hanno la volontà e l’ambi -
zione di sviluppate i propri sportelli unici e permette loro di farlo in modo simile. 
La Carta può servire da quadro di riferimento per un dibattito sulle migliori mo -
dalità di attuazione e per scambiare le migliori pratiche.
50	
La messa a punto della Carta, ad opera della Commissione, costituisce un’azione 
positiva per ovviare alla scarsità di obblighi giuridici esistenti per gli sportelli uni -
ci e per rispondere alle aspettative molto più elevate delle aziende e dei soggetti 
privati.
51	
L’utilizzo della Carta come strumento per testare gli sportelli unici rende chiari 
per gli Stati membri i criteri da utilizzare per valutarli. Da una parte, l’inclusio -
ne di criteri volontari permette agli Stati membri più ambiziosi di ottenere una 
valutazione indipendente del loro stato attuale. Dall’altra, gli Stati membri meno 
ambiziosi nei confronti degli sportelli unici sono incoraggiati ad istituire i propri 
sportelli conformemente alla Carta.
52	
Uno studio svolto per conto della Commissione30, pubblicato nel 2015, ha rile -
vato che la performance degli sportelli è stata scarsa, sebbene vi siano ampi 
margini di miglioramento, e ha fornito una lista dettagliata di raccomandazioni 
specifiche.
Sportelli	unici	difficili	da	reperire	e scarsa	consapevolezza	da 	
parte	delle	imprese
53	
Per far sì che gli sportelli unici contribuiscano ad aumentare gli scambi transfron -
talieri e la prestazione di servizi, le imprese dovrebbero essere a conoscenza delle 
informazioni e dei servizi offerti dagli sportelli. Un buon accesso alla rete per -
metterebbe alle imprese che necessitano di informazioni e di sostegno di essere 
indirizzate verso gli sportelli.
23 Osservazioni 	
31 Come evidenziato, ad 
esempio, nel «Documento di 
lavoro dei servizi della 
Commissione: Informazioni 
dettagliate sull’attuazione 
della direttiva 2006/123/EC 
relativa ai servizi nel mercato 
interno», SWD(2012) 148 def. 
dell’8 giugno 2012, pag. 2054	
Tuttavia, molte organizzazioni consultate dalla Corte hanno rivelato che la cono -
scenza degli sportelli tra le imprese resta bassa. Sia le autorità degli Stati membri 
che i gruppi di imprese hanno affermato che la Commissione dovrebbe fare di 
più per promuovere gli sportelli.
55	
La Commissione afferma che la promozione degli sportelli è limitata dalla scarsità 
di risorse31. La Commissione sottolinea che la conduzione di attività di promo -
zione mirate online avrebbe il più grande effetto, ma che un ruolo più attivo da 
parte delle organizzazioni imprenditoriali nella promozione degli sportelli sensi -
bilizzerebbe maggiormente i membri a tal riguardo.
Scarsa	cooperazione 	amministrativa 	su	questioni 	riguardanti 	
la	direttiva	sui	servizi
56	
La libertà di fare offerte transfrontaliere di servizi porta le autorità a dover af -
frontare sfide ulteriori nello svolgimento dei controlli necessari sui prestatori di 
un altro Stato membro. La direttiva indica le modalità per effettuare tali controlli 
tramite una cooperazione amministrativa, svolta per via elettronica tramite il 
sistema IMI (cfr.  riquadro 1 ). Questo sistema si basa sul concetto di reciproca 
assistenza, secondo cui uno Stato membro può chiedere ad un altro di fornire 
informazioni, ad esempio, su permessi e sull’osservanza di norme commerciali, 
oppure di effettuare controlli, ispezioni e indagini.
Il	sistema	IMI
La direttiva ha previsto che la Commissione istituisse un sistema elettronico per lo scambio di informazioni 
sulla cooperazione amministrativa tra Stati membri, tenendo conto dei sistemi informativi esistenti. La deci -
sione 2009/739/CE della Commissione32 dispone che il sistema di informazione del mercato interno (IMI) sia 
utilizzato a tal scopo. L’IMI era già stato avviato nel febbraio 2008 a sostegno della direttiva 2005/36/CE rela -
tiva al riconoscimento delle qualifiche professionali33. Dal dicembre 2009, l’IMI è diventato uno strumento per 
lo scambio di informazioni nell’ambito dei servizi. Da allora, sono diventati otto i settori in cui l’IMI è utilizzato: 
qualifiche professionali, servizi, lavoratori distaccati, trasporto transfrontaliero del contante in euro, Solvit, 
diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, commercio elettronico (progetto pilota); 
licenze per la conduzione di treni (progetto pilota).
32	GU L 263 del 7.10.2009, pag. 32.
33	Direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali (GU 
L 255 del 30.9.2005, pag. 22).Riquadro 1
24 Osservazioni 	
57	
Il numero di richieste relative alla direttiva (cfr.  figura 2 ) dipende da fattori quali 
il numero di prestatori di servizi transfrontalieri, la normativa applicabile del 
paese ospitante, le autorità competenti a conoscenza dell’IMI e collegate all’IMI 
e l’esigenza di contattare le autorità competenti in un altro Stato membro. Risulta 
dunque difficile interpretare il numero di richieste effettuate tramite l’IMI, ma 
la Commissione riconosce che tale sistema è poco utilizzato in relazione alla 
direttiva rispetto all’uso fatto per la direttiva sul riconoscimento delle qualifiche 
professionali. Per potenziare il ricorso all’IMI per questioni riguardanti la direttiva, 
la Commissione ha organizzato conferenze e corsi di formazione. Figura 2Totale	delle	richieste	effettuate	tramite	l’IMI	riguardo	alla	direttiva	sui	servizi,	
per trimestre
Fonti: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_it.htm
58	
L’IMI è inoltre impiegato come strumento di comunicazione per il sistema di 
allerta della direttiva, grazie al quale le autorità di altri paesi dovrebbero ricevere 
segnalazioni riguardo a un determinato fornitore di servizi per questioni riguar -
danti la salute, la sicurezza e l’ambiente. Tuttavia, le autorità degli Stati membri 
visitati utilizzano raramente il sistema di allerta, poiché definiscono superflua la 
funzione corrispondente nel sistema IMI. In totale, sono state inviate solo tre se -
gnalazioni, di cui una è stata revocata poiché erronea.140
120
100
80
60
40
20
0
1° trim.
2° trim.
3° trim.
4° trim.
1° trim.
2° trim.
3° trim.
4° trim.1° trim.
2° trim.
3° trim.
4° trim.1° trim.
2° trim.
3° trim.
4° trim.1° trim.
2° trim.
3° trim.
4° trim.1° trim.
2° trim.2010 2011 2012 2013 2014 2015
25 Osservazioni 	
34 Dati fino al 1° giugno 2015 
forniti dalla Commissione.
35 Direttiva 98/34/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio del 22 giugno 1998 
che prevede una procedura 
d’informazione nel settore 
delle norme e delle 
regolamentazioni tecniche 
(GU L 204 del 21.7.1998, 
pag. 37).
36 L’adozione della legislazione 
nazionale è rinviata fino alla 
fine del periodo di «status 
quo».
37 Articolo 18 della direttiva: in 
deroga all’articolo 16 e a titolo 
eccezionale, uno Stato 
membro può prendere nei 
confronti di un prestatore 
stabilito in un altro Stato 
membro misure relative alla 
sicurezza dei servizi.59	
Tramite il sistema IMI, la direttiva sui servizi prevede la notifica dei nuovi requisiti 
nazionali riguardanti la prestazione transfrontaliera di servizi e la libertà di stabi -
limento. Nel settembre 2013 è stato istituito, nell’ambito dell’IMI, un modulo per 
le notifiche volto a sostituire le notifiche via e-mail. Le notifiche inviate tramite 
l’IMI vengono ricevute dalla Commissione e dai coordinatori nazionali dell’IMI 
negli Stati membri per far sì che siano sottoposte a una valutazione  inter pares  da 
parte di altri Stati membri.
60	
Il processo di notifica non è stato considerato utile dalle amministrazioni degli 
Stati membri visitati. La ragione di tali critiche si fonda sul carico di lavoro cui 
sono soggette le autorità degli Stati membri e sulla mancanza di chiarezza delle 
notifiche ricevute.
61	
In totale, sono state inviate tramite l’IMI 310 notifiche34 da quando il sistema vie -
ne utilizzato a tale scopo. Sebbene l’invio delle notifiche rappresenti un obbligo 
giuridico, tra i 31 Stati membri dell’UE e del SEE collegati all’IMI, sette non hanno 
mai inviato alcuna notifica. Per i restanti 24 Stati membri, il numero di notifiche 
nell’arco di un periodo di 20 mesi è variato tra 1 e 73 notifiche.
62	
La notifica di nuovi requisiti è un obbligo che la direttiva ha in comune con la 
direttiva 98/34/CE35, secondo la quale gli Stati membri sono tenuti a comunicare 
alla Commissione le regolamentazioni tecniche in fase di progetto relative a pro -
dotti e a servizi della società dell’informazione. Tuttavia, la direttiva non include il 
periodo di tre mesi di «status quo»36 (detto anche «termine di differimento») che 
si applica alle notifiche nel quadro della direttiva 98/34/CE prima della loro ado -
zione o della consultazione pubblica delle notifiche. Secondo quanto riportato 
dal personale della Commissione, si sta prendendo in considerazione la pubbli -
cazione delle notifiche previste dalla direttiva su un sito Internet accessibile al 
pubblico. Diversi interlocutori degli Stati membri hanno indicato che accogliereb -
bero con favore una simile procedura di «status quo».
63	
Nel complesso, è stato rilevato che l’impiego dell’IMI per la direttiva va da un li -
vello moderato a basso: vi sono richieste di informazioni, così come notifiche, ma 
raramente si assiste a segnalazioni e deroghe per casi individuali37.
26 Osservazioni 	
64	
Poiché la direttiva obbliga gli Stati membri a comunicare ogni nuovo requisito, 
è logico utilizzare l’IMI a tal proposito. L’IMI, in quanto piattaforma di comunica -
zione, offre tutte le funzionalità necessarie al caso. L’ampliamento del sistema 
IMI per includere un periodo di «status quo» e la creazione di un sito Internet 
accessibile al pubblico contenente i requisiti comunicati permetterebbe alle parti 
interessate un migliore accesso alla notifiche e un maggiore controllo dei nuovi 
requisiti.
I	consumatori 	continuano 	a riscontrare 	problemi 	
nell’accedere	al	mercato	unico	dei	servizi
65	
L’articolo 20 della direttiva stabilisce che gli Stati membri dovrebbero far sì che 
i destinatari dei servizi (tra cui i consumatori) non siano soggetti a requisiti discri -
minatori fondati sulla loro nazionalità o sul luogo di residenza e che, allo stesso 
modo, non vi siano restrizioni per l’accesso ad un servizio. Un esempio tipico di 
restrizione può essere rappresentato dal caso di un rivenditore multinazionale 
online che non permette ad un cliente di effettuare acquisti direttamente da 
un sito Internet, reindirizzando automaticamente tale cliente verso un negozio 
online del suo paese, dove prezzi e condizioni potrebbero differire. In altri casi 
di non conformità, un operatore potrebbe negare ad un cliente di un altro paese 
la fornitura di un prodotto, senza dare alcuna spiegazione. La direttiva prevede 
«condizioni d’accesso differenti allorché queste sono direttamente giustificate da 
criteri oggettivi».
66	
La Commissione e gli Stati membri hanno istituito una rete dei centri europei 
dei consumatori (ECC-net) che fornisce informazioni e assistenza ai destinatari di 
servizi che incontrano problemi con gli operatori di altri paesi. I centri che fanno 
parte della rete, composta dagli Stati membri dell’UE, dalla Norvegia e dall’Islan -
da, sono finanziati congiuntamente dal bilancio dell’UE e dai fondi nazionali. 
Ogni Stato membro possiede un centro incaricato di rispondere alle richieste 
dei consumatori, fornendo consulenza su procedure di ricorso e, ove necessario, 
contattando i centri europei dei consumatori in altri paesi.
67	
Grazie a tale rete, è stata pubblicata una relazione che analizza i reclami dei con -
sumatori tra gennaio 2010 e dicembre 2012. In questo periodo, la rete ha ricevuto 
222 reclami riguardo all’articolo 20. Durante le visite condotte presso i centri 
e altri organismi in sette Stati membri, gli auditor della Corte hano rilevato che 
il numero riportato non traduce la vera entità del problema, poiché i centri/Stati 
membri ritengono che i consumatori non siano sufficientemente a conoscenza 
dei loro diritti e, in particolare, dei diritti derivanti dalla direttiva. Inoltre, anche 
quando i consumatori sono consapevoli della possibilità di una violazione dei 
loro diritti, spesso credono che non valga la pena, o per il valore in sé del servi -
zio o perché si necessita di una soluzione immediata, seguire tutta la procedura 
necessaria per presentare un reclamo.
27 Osservazioni 	
38 Pubblicata il 7 dicembre 2009.
39 Pubblicata nel settembre 2011.
40 Articoli di abbigliamento, 
articoli sportivi, articoli per la 
casa, libri, DVD di musica, 
videogame o giochi per il 
computer, software, dispositivi 
elettronici e prodotti per 
l’igiene personale.
41 Ad esempio, difficoltà nel 
trovare un numero sufficiente 
di operatori online disposti alla 
vendita transfrontaliera di 
prodotti, il tasso di consegne 
avvenute correttamente, la 
revoca di offerte di consegna 
gratuita e discrepanze 
nell’importo da addebitare 
sulla carta di credito, attribuite 
in seguito alle aliquote IVA, 
alle spese di sdoganamento 
e alle differenze valutarie. 
Molti operatori non hanno 
fornito sufficienti informazioni 
sul diritto dei consumatori 
a restituire la merce.68	
Sono state pubblicate due relazioni sull’applicazione di requisiti discriminatori: 
«Study on business practices applying different conditions of access based on the 
nationality or the place of residence of service recipients»38 e «Online cross-bor -
der mystery shopping – State of the e-Union», prodotto dalla rete dei centri 
europei dei consumatori39.
69	
La prima relazione mirava a verificare se vi fossero differenze di trattamento tra 
i consumatori sulla base della nazionalità o della residenza. Lo studio ha riguar -
dato quattro settori: il noleggio di autoveicoli, il download di contenuti digitali, 
la vendita online di prodotti elettronici e il settore turistico. Le conclusioni cui 
si è giunti con detto studio indicavano la presenza di elementi che, prima facie , 
comprovavano una differenziazione sistematica, nell’ambito dei quattro settori 
contemplati, sulla base della residenza del consumatore, ma non sulla base della 
nazionalità. Tale differenziazione è stata individuata in particolare riguardo ai 
servizi forniti online, con un riindirizzamento automatico sulla base dell’indirizzo 
o tramite l’esistenza di siti Internet paralleli in diversi paesi.
70	
Tale studio suggerisce che vi possano essere fattori giuridici e regolamentari, così 
come motivi commerciali, alla base dell’insorgere di tali differenze. Esempi di fat -
tori giuridici e regolamentari di differenziazione potrebbero essere i costi finan -
ziari e di conformità, così come le differenze nella normativa degli Stati membri, 
mentre i motivi commerciali potrebbero essere i costi di trasporto e di consegna, 
i costi di marketing e la struttura societaria, tra cui il franchising.
71	
La seconda relazione mirava a identificare gli ostacoli posti all’acquisto online 
transfrontaliero. Con l’aiuto di 17 membri dell’UE facenti parte della rete dei 
centri, è stato compiuto un esercizio consistente in 350 acquisti online tran -
sfrontalieri per dieci categorie pertinenti di prodotti40. Nel complesso, i centri 
hanno riferito che in 173 casi sui 305 esaminati (56 %) ci sono stati problemi41 
riguardanti i termini contrattuali e i diritti dei consumatori, a dimostrazione del 
fatto che i consumatori continuano a incontrare ostacoli nella ricezione di servizi 
transfrontalieri.
28 Osservazioni 	
I	prestatori	di	servizi	sono	tuttora	oggetto	di	indebite 	
discriminazioni
72	
Sebbene l’articolo 20, paragrafo 2, della direttiva esiga che tutte le discriminazio -
ni siano «giustificate da criteri oggettivi», il considerando n. 95 genera una lacuna 
normativa, poiché fa riferimento a «fattori oggettivi che possono variare da pae -
se a paese, quali i costi supplementari derivanti dalla distanza, le caratteristiche 
tecniche della prestazione, le diverse condizioni del mercato, come una domanda 
maggiore o minore influenzata dalla stagionalità, i periodi di ferie diversi negli 
Stati membri e i prezzi diversi della concorrenza, o i rischi aggiuntivi in relazione 
a normative diverse da quelle dello Stato membro di stabilimento».
73	
Ciò ha generato indebite discriminazioni, come illustrato negli esempi mostrati 
nel riquadro 2 .
Pratiche 	discriminatorie 	nei	confronti 	dei	consumatori
Nel prenotare un pacchetto vacanze online con, incluso, un parco tematico situato in Francia, una cliente 
bulgara ha selezionato per sbaglio il Regno Unito come paese di residenza. Resasi conto dell’errore, ha subito 
selezionato la Bulgaria come paese di residenza. Tale errore le ha però permesso di capire che vi era circa il 
40 % di differenza tra i due prezzi e che le era stato chiesto di pagare 500 euro in più rispetto ad un consuma -
tore britannico.
Mentre era in vacanza in un centro sciistico in Austria, un consumatore tedesco ha scoperto che il prezzo di 
acquisto dei biglietti degli impianti di risalita era molto più alto per i turisti che per i residenti austriaci.
Fonte: Enhanced Consumer Protection – The Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer complaints 
reported to ECC-Net between 2010 and 2012. pagg. 20-21.Riquadro 2
74	
La relazione dell’ECC-net riporta una serie di esempi simili di trattamento di -
scriminatorio, fondato più su ragioni legate alla residenza che alla nazionalità 
e spesso applicato indirettamente sulla base del paese di emissione della carta di 
credito o del luogo in cui avviene la consegna.
29 Osservazioni 	
42 Commission Staff Working 
Document – With a view to 
establishing guidance on the 
application of Article 20(2) of 
Directive 2006/123/EC on 
services in the internal market 
(‘the Services Directive’) , 
SWD(2012) 146 def. 
dell’8 giugno 2012
43 (External) evaluation of the 
Consumer Protection 
Cooperation Regulation , Final 
Report submitted by the 
Consumer Policy Evaluation 
Consortium (CPEC), 
17 dicembre 2012.75	
L’articolo 20, paragrafo 2, è stato inoltre causa di disagio e di incertezza per 
aziende inconsapevoli degli obblighi da rispettare nel caso di vendite a distanza 
a clienti in altri paesi. Secondo i rappresentanti della distribuzione negli Stati 
membri, gli orientamenti forniti fino ad ora42 non sono riusciti a rassicurare le im -
prese o a dar loro certezze su quando esse devono fornire servizi transfrontalieri.
Risolvere	i problemi
76	
La Commissione ha adottato un approccio tematico per risolvere le tipologie di 
problemi più significative relative ai prestatori di servizi, servendosi della rete 
di cooperazione per la tutela dei consumatori con l’intento di condurre indagini 
a tappeto (« sweep »). Tali indagini consistono in una disamina a livello di UE dei 
siti Internet in particolari settori online, tramite controlli simultanei e coordinati 
volti ad individuare le violazioni delle norme a tutela dei consumatori e, di con -
seguenza, a garantirne il rispetto. A seguito di tali indagini, le autorità nazionali 
competenti dovrebbero prendere misure adeguate per garantire il rispetto della 
normativa, contattando le imprese sospettate di irregolarità e chiedendo loro 
di adottare misure correttive, pena l’andare incontro a procedimenti giudiziari. 
Le indagini a tappeto sono state condotte nei seguenti settori: biglietti aerei, 
contenuti diffusi tramite telefonia mobile, prodotti elettronici, vendita di biglietti 
online, credito al consumo, contenuti digitali e prenotazione di viaggi online.
77	
Secondo una valutazione esterna43 condotta nel 2012, il grado di rispetto della 
normativa che ne è risultato era elevato in tutti i settori; tuttavia, l’impatto delle 
indagini avrebbe potuto essere potenziato tramite un maggior numero di azioni 
pubblicitarie e di follow-up per garantire il continuo rispetto delle norme. Sfortu -
natamente, i requisiti della direttiva non sono stati inclusi in modo specifico nelle 
valutazioni eseguite durante tali operazioni, poiché, secondo la Commissione, 
la normativa sulla cooperazione per la tutela dei consumatori è stata approvata 
prima che la direttiva entrasse in vigore. Nella valutazione esterna sono state 
formulate raccomandazioni per ampliare la portata delle indagini a tappeto, ma 
è stata respinta l’inclusione della direttiva in tale ambito, nonostante fosse chiaro 
che la direttiva in questione garantiva il rispetto di determinati diritti dei desti -
natari dei servizi, come la non discriminazione, i diritti di informazione, nonché 
l’assicurazione di responsabilità professionale e la comunicazione commerciale. 
A tale riguardo, sono significativi i criteri di rilevanza transfrontaliera e di coe -
renza. Tuttavia, gli autori della valutazione ritengono che la direttiva sui servizi 
ponga principalmente l’accento sugli obblighi degli Stati membri piuttosto che 
sulle attività dei singoli prestatori di servizi e, in secondo luogo, che la direttiva 
includa anche aspetti riguardanti il rapporto tra imprese (il concetto di «destina -
tari di servizi» non è circoscritto ai soli consumatori), in disaccordo con l’attenzio -
ne rivolta ai consumatori da parte degli obiettivi fissati dalla cooperazione per la 
tutela dei consumatori. Tale visione è in contraddizione con gli elementi proba -
tori presentati nella relazione dell’ECC-net, la quale evidenzia le rilevanti ricadute 
sui consumatori in caso di mancato rispetto della direttiva.
30 Osservazioni 	
44 Raccomandazione della 
Commissione del 7 dicembre 
2001 relativa ai princìpi per 
l’utilizzo di «Solvit» – la rete 
per la soluzione dei problemi 
nel mercato interno (GU L 331 
del 15.12.2001), pag. 79.
45 Raccomandazione della 
Commissione, del 
17 settembre 2013, sui princìpi 
di funzionamento di Solvit, 
Bruxelles (C(2013) 5869 final ).
46 Raccomandazione della 
Commissione sui princìpi di 
funzionamento di Solvit, del 
17 settembre 2013, pag. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_it.htmMisure	volte	a far	rispettare	la	direttiva
La	Commissione	si	avvale	di	una	serie	di	strumenti	per	far 	
rispettare 	la	direttiva
78	
La conformità alla direttiva è importante sia dal punto di vista giuridico che eco -
nomico. In caso di violazione di diritti UE, è necessario trovare soluzioni veloci ed 
efficienti sia per i prestatori che per i destinatari dei servizi.
79	
La Commissione può avviare una procedura d’infrazione contro uno Stato mem -
bro che non abbia soddisfatto un obbligo sancito dal trattato. La Commissione ha 
inoltre istituito il meccanismo generale di pre-infrazione EU Pilot e il meccanismo 
alternativo per la composizione delle controversie Solvit, concepito apposita -
mente per questioni riguardanti il mercato interno. Inoltre, la Commissione può 
affrontare questioni di alto livello a livello politico, formulando raccomandazioni 
specifiche per paese nel quadro del semestre europeo.
Solvit	è usato	di	rado	per	la	direttiva	sui	servizi
80	
Solvit è un servizio gratuito, principalmente online, utilizzato tra Stati membri 
e fornito dalle amministrazioni nazionali. È stato istituito nel 200144 e aggiorna -
to nel 201345. Solvit fornisce soluzioni per una serie di situazioni pratiche quali: 
riconoscimento delle qualifiche professionali, visti e diritti di soggiorno, com -
mercio e servizi (imprese), autoveicoli e patenti di guida, prestazioni familiari, 
diritti pensionistici, attività professionali all’estero, indennità di disoccupazione, 
assicurazione sanitaria, accesso all’istruzione, movimenti di capitali o pagamenti 
transfrontalieri e rimborsi IVA. Nel 2013, la Commissione ha pubblicato una bro -
chure che riportava esempi di soluzioni pratiche a singoli problemi cui si è giunti 
ricorrendo ai centri Solvit.
81	
In generale, la maggior parte dei casi sono risolti con successo, in media, entro 
nove settimane46 (rispetto a un valore-obiettivo di 10 settimane47). In genere, il si -
stema ha ricevuto approssimativamente 1 400 casi l’anno, aumentati però a 2 368 
nel 2014.
31 Osservazioni 	
48 Nordic Innovation Report, 
Delivering a stronger Single 
Market , giugno 2012, pag. 50.
49 Ibid.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
Better Implementation of EU 
Legislation is not just a question 
of taking Member States to 
Court , Working paper 
(2011/w/01 EIPA), pag. 10.82	
Tuttavia, Solvit riveste un ruolo minore nei riguardi della direttiva. Nel 2014, solo 
17 casi sui 2 368 erano relativi alla direttiva (6 nel 2013, 16 nel 2012 e nel 2011).
83	
Solvit non ha abbastanza personale e sufficienti capacità tecniche per gestire 
casi complessi riguardanti aziende48. Nei paesi di più grandi dimensioni come la 
Germania, la Francia e il Regno Unito, i centri Solvit sono a corto di personale49 
e il numero di personale impiegato avente qualifiche giuridiche non è sufficien -
te50. Tuttavia, la Commissione organizza regolarmente corsi di formazione per il 
personale dei centri Solvit su tematiche di carattere giuridico.Soluzioni 	tramite	Solvit
Solvit	consente	ai	turisti	di	noleggiare	yacht	tedeschi	in	Italia
Un’impresa tedesca aveva noleggiato ad alcuni turisti in Italia quattro yacht battenti bandiera tedesca. Il tito -
lare dell’impresa era stato multato per non avere registrato i suoi yacht commerciali presso le autorità portuali 
locali, in conformità con la recente regolamentazione italiana. Cinque mesi dopo, in seguito a ripetuti tentativi 
di ottenere la registrazione, al titolare dell’impresa era stato comunicato che la registrazione era riservata alle 
imprese aventi sede in Italia. Solvit è intervenuto per chiarire che questa condizione non era in linea con il 
diritto dell’UE e che le autorità dovevano accettare la registrazione della Camera di commercio tedesca. Tutti 
e quattro gli yatch sono stati registrati e licenze di noleggio sono state rilasciate.
Caso risolto in nove settimane
Solvit	garantisce	la	parità	di	trattamento	alle	imprese	di	rafting	in	Slovenia
Le imprese di rafting ungheresi e slovacche lamentavano che le concorrenti slovene potessero accedere per 
tutto l’anno e a un prezzo più basso a un determinato fiume in Slovenia. Oltre a pagare una tariffa più alta, le 
imprese straniere dovevano anche acquistare i biglietti giorno per giorno. Grazie a Solvit, queste regole discri -
minatorie sono state abolite e le imprese di rafting straniere possono ora svolgere servizio sui fiumi sloveni 
alle stesse condizioni di quelle locali. La risoluzione del caso ha richiesto più tempo rispetto alla media Solvit, 
in quanto ha comportato una modifica della normativa.
Caso risolto in 10 settimane
Fonte: Commissione europea, Solvit – Casi risolti, 2013Riquadro 3
32 Osservazioni 	
51 Repubblica ceca, Danimarca, 
Germania, Irlanda, Spagna, 
Italia, Lituania, Ungheria, Paesi 
Bassi, Austria, Portogallo, 
Slovenia, Finlandia, Svezia 
e Regno Unito.84	
La maggior parte dei reclami sono stati presentati da soggetti privati e solo in 
circa 20 casi da imprese, poiché in generale queste ultime impiegano altri mezzi 
per risolvere problemi sorti nel condurre attività all’estero. La Commissione, in 
seguito ad uno studio eseguito nel 2011, ha dichiarato che le aziende preferireb -
bero ricorrere a processi formali per risolvere un caso.
85	
Le soluzioni fornite da Solvit non sono di carattere giuridico e le informazioni sui 
casi e sulle modalità con cui sono stati risolti non sono accessibili al pubblico e, di 
conseguenza, non costituiscono un valido aiuto per altri soggetti possibilmente 
interessati. Inoltre, ai medesimi problemi possono essere fornite soluzioni diver -
se, ad esempio da vari Stati membri e autorità regionali.
EU Pilot:	un	sistema	pre-infrazione	apprezzato	dagli	Stati 	
membri
86	
EU Pilot è un meccanismo riservato per lo scambio di informazioni tra la Commis -
sione e gli Stati membri. Istituito dalla Commissione nel 2008 con 15 Stati membri 
volontari51, nel luglio 2013 comprendeva tutti i 28 Stati membri. EU Pilot è usato 
per cercare di chiarire o risolvere i problemi in modo da evitare, se possibile, il 
procedimento formale di infrazione di cui all’articolo 258 del TFUE.
87	
Nell’ambito di EU Pilot, la Commissione ha aperto, in tutti i settori, 1 502 casi 
nel 2013 e 1 208 nel 2014. Agli inizi del 2015, si registravano 84 casi relativi alla 
direttiva.
In	media	occorrono	poco	più	di	16 mesi	per	risolvere	un	caso	
connesso	alla	direttiva	sui	servizi	nell’ambito	di	EU Pilot
88	
La Commissione sottopone i singoli casi agli Stati membri interessati mediante 
l’applicazione EU Pilot. Le autorità degli Stati membri hanno dieci settimane di 
tempo per fornire una risposta e proporre una soluzione.
33 Osservazioni 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm #maincontentSec
53 Cfr. «Seconda relazione di 
valutazione del progetto 
EU Pilot», SEC(2011) 1629/2 del 
21 dicembre 2011.89	
La Commissione pubblica il tasso medio di risposta degli Stati membri a tutte le 
lettere EU Pilot, avendo fissato il termine ultimo in 70 giorni. Secondo il quadro 
di valutazione del mercato unico (al luglio 2014)52 la maggioranza dei paesi era 
contrassegnata in verde, segno che rispettava il termine ultimo. Repubblica ceca, 
Irlanda, Spagna, Italia, Lettonia, Polonia, Portogallo, Romania, Svezia e Regno Uni -
to sono indicate in giallo, ossia prossime al rispetto della scadenza (con un tempo 
di risposta medio compreso fra 71 e 77 giorni). Per la Francia, invece, il tempo di 
risposta medio è di 93 giorni. Il tempo impiegato dalla Commissione non è indi -
cato nel quadro di valutazione ma, stando alla Seconda relazione di valutazione 
del progetto EU Pilot53, sebbene la Commissione stessa abbia fissato un termine 
di 70 giorni per valutare le risposte e decidere in merito all’eventuale seguito da 
dare al caso, il tempo medio da essa impiegato è stato di 102 giorni.
90	
Per la maggior parte dei casi EU Pilot riguardanti la direttiva, sono stati necessari 
vari scambi di corrispondenza, con un allungamento dei tempi richiesti. La durata 
media dei casi connessi alla direttiva è di 16,6 mesi.
In	alcuni	casi	la	Commissione	ha	aspettato	troppo	a lungo	per	
agire
91	
La Corte ha esaminato sei casi EU Pilot riguardanti la direttiva. In tale campione, 
la procedura ha richiesto tra i cinque e gli otto mesi perché il caso fosse risolto 
mediante EU Pilot. Tuttavia, per i casi più complessi, in seguito portati allo stadio 
di infrazione, ci sono voluti fra i nove e i 30 mesi.
92	
Gli Stati membri sono stati puntuali nel rispondere. Tuttavia, nel riquadro 4  sono 
riportati esempi di ritardi nella procedura EU Pilot.
Esempi	di	ritardi	nella	procedura	EU Pilot
Nel caso di un paese, la Commissione ha impiegato 16 mesi, dall’individuazione del problema, per inviare la 
lettera amministrativa allo Stato membro e altri sei mesi per aprire il caso EU Pilot.
Nel caso di un altro Stato membro, la Commissione ha impiegato quasi 20 mesi dalla ricezione del reclamo per 
attivare EU Pilot.
Un caso EU Pilot è stato aperto nel 2012 e non è ancora stato chiuso, in quanto occorre tuttora verificare la 
corretta attuazione delle modifiche normative introdotte.Riquadro 4
34 Osservazioni 	
54 Tutti i reclami, in qualsiasi 
ambito, compresi quelli che 
portano a un caso EU Pilot e/o 
di infrazione, sono registrati in 
CHAP (sistema di registrazione 
dei reclami e delle indagini). In 
tale sistema viene segnalato in 
un apposito campo se 
i reclami riguardano 
l’articolo 56 (libera prestazione 
dei servizi) o l’articolo 49 
(libertà di stabilimento) del 
TFUE.93	
Le informazioni sui casi EU Pilot non sono rese pubbliche né quando sono in cor -
so né dopo la loro chiusura. Di conseguenza, anche se tali procedure offrono una 
soluzione per un singolo paese, non vanno a vantaggio di altre parti interessate 
né concorrono a creare una prassi giuridica consolidata a livello di UE in questo 
ambito.
La	Commissione	non	ha	quasi	mai	fatto	ricorso	a procedure 	
di	infrazione
94	
Se, dopo le consultazioni preliminari tramite EU Pilot, la Commissione reputa che 
le normativa UE non sia applicata nella maniera corretta, può aprire un procedi -
mento d’infrazione nei confronti dello Stato membro in questione. La Commissio -
ne può proporsi di portare a termine la procedura deferendo il caso, se neces -
sario, alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Ciò può avvenire sia sulla base 
di un reclamo pervenuto alla Commissione54 sia su iniziativa della Commissione 
stessa.
95	
Il caso può essere risolto se lo Stato membro fornisce le informazioni aggiuntive 
necessarie alla Commissione per accertare che di fatto non esistono infrazioni 
o se accetta il parere della Commissione e pone fine alla violazione.
96	
Nel 2012, la Commissione ha annunciato, nel contesto del «pacchetto Servizi», 
una politica di «tolleranza zero». Ha però deciso che vi fosse assoggettato solo un 
sottoinsieme limitato di requisiti (cfr. riquadro 5 )
35 Osservazioni 	
97	
Detta politica riguarda solo i requisiti più restrittivi previsti dalla direttiva. Non 
si applica ad altri ostacoli e barriere individuate, per i quali la motivazione della 
proporzionalità addotta dagli Stati membri deve essere valutata ed eventual -
mente confutata. La posizione della Commissione è che non può pronunciarsi su 
questi casi specifici, in quanto possono essere decisi solo dalla Corte di giustizia 
dell’Unione europea. La Commissione esita tuttavia a presentare ricorso se non 
è assolutamente certa che la sentenza confermi la violazione della normativa.
98	
In alcuni casi, sulla base delle notifiche IMI dei provvedimenti normativi, la Com -
missione ha fornito orientamenti nelle presentazioni di nuovi requisiti durante 
le riunioni dei gruppi di esperti. Nondimeno, la politica di «tolleranza zero» non 
è applicata a quelli che la Commissione reputa costituiscano requisiti ingiustifica -
ti imposti dagli Stati membri.«Tolleranza	zero»	verso	le	non	conformità
La Commissione ha deciso di applicare la politica di «tolleranza zero» al mancato rispetto dei soli obblighi 
stabiliti dalla direttiva sui servizi illustrati di seguito.
La direttiva vieta una serie di requisiti discriminatori e particolarmente onerosi, elencati all’articolo 14.
La direttiva introduce obblighi specifici per semplificare le procedure di autorizzazione:
1) all’articolo 13, paragrafo 4, è prevista la tacita approvazione, ossia il silenzio assenso da parte dell’ammini -
strazione, e
2) all’articolo 10, paragrafo 4, è sancita la validità a livello nazionale delle autorizzazioni.
La direttiva proibisce, all’articolo 24, il divieto totale in materia di comunicazioni commerciali per le professio -
ni regolamentate.
I requisiti di stabilimento rendono impossibile la prestazione di servizi transfrontalieri. Essi costituiscono uno 
dei requisiti più restrittivi disciplinati dall’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva sui servizi (clausola sulla libe -
ra prestazione dei servizi) e gli Stati membri non possono imporlo ai prestatori.
Fonte:  «Un partenariato per una nuova crescita nel settore dei servizi 2012-2015», COM(2012) 261 final , pag. 4.Riquadro 	5
36 Osservazioni 	
55 Al 1° aprile 2015.99	
Dall’introduzione della direttiva, vi si sono stati solo nove casi di infrazione per 
non conformità della normativa nazionale con tale atto. Si tratta di un numero 
modesto se confrontato a quello delle problematiche rilevate durante le valu -
tazioni reciproche, i «test di efficacia» e la relazione sull’attuazione («pacchetto 
Servizi») e non è coerente con la politica di «tolleranza zero» annunciata dalla 
Commissione.
I	casi	di	infrazione	si	protraggono	eccessivamente
100	
Secondo i dati forniti dalla Commissione, la durata media dei 18 casi pendenti al 
1o ottobre 2014 e riguardanti la direttiva è stata di 19,6 mesi, superiore quindi alla 
soglia dei 18 mesi fissata dalla Commissione come obiettivo per la risoluzione di 
tali infrazioni. Alla fine del 2015, ossia circa quindici mesi dopo, undici di questi 
casi erano ancora pendenti. La Commissione né redige né pubblica sistematica -
mente informazioni sulla durata delle procedure d’infrazione concluse relative 
alla direttiva sui servizi.
101	
Oltre ai 20 casi per recepimento tardivo (cfr. paragrafo 19) e ai nove casi per non 
conformità (cfr. paragrafo 99), vi sono stati 55 casi55 per applicazione o recepi -
mento non corretti della direttiva sui servizi e 20 infrazioni analoghe riguardanti 
l’articolo 49 (libertà di stabilimento) o l’articolo 56 (libera prestazione dei servizi) 
del TFUE. Si tratta di casi in cui la direttiva è stata recepita correttamente nell’or -
dinamento nazionale, mentre le disposizioni di legge non sono state recepite 
o applicate in modo corretto.
Ai	singoli	reclami	afferenti	i servizi	è stato	assicurato	un 	
seguito	con	regolarità;	si	osservano	tuttavia	lunghi	periodi	di 	
inattività	durante	le	procedure	di	infrazione
102	
La Corte ha esaminato 10 casi di infrazione, che sono imputabili a barriere evi -
denziate nel corso delle visite presso la Commissione e gli Stati membri oppure 
per i quali la procedura è stata particolarmente lenta.
37 Osservazioni 	
56 Articoli 14, 15 e 16.
57 Causa C-179/14, Commissione/
Ungheria, 2012/4083.103	
Ai casi presenti nel sistema di registrazione dei reclami (CHAP) della Commissione 
è stato assicurato un seguito con regolarità. Quelli riguardanti la direttiva sono 
stati trasmessi alla DG Mercato interno e servizi, la quale ha poi predisposto una 
risposta o ha aperto un caso EU Pilot per avviare la procedura di pre-infrazione. 
Per tutti i casi, sono intercorse numerose comunicazioni tra la Commissione e gli 
Stati membri. Ciò detto, una volta avviate le procedure di infrazione, si sono 
verificati notevoli ritardi, con periodi di inattività per i singoli casi nonché ritardi 
nelle risposte degli Stati membri. Ad esempio, in un caso c’è stato un periodo 
di inattività fra febbraio 2012 e marzo 2014, e in un altro la corrispondenza della 
Commissione presenta un’interruzione tra novembre 2012 e maggio 2015, anche 
se in seguito la decisione è stata assunta rapidamente.
104	
Benché la procedura richieda più tempo di quanto atteso e pianificato, tutti i casi 
di infrazione chiusi hanno dato luogo a modifiche della normativa da parte dello 
Stato membro, che ha così posto rimedio ai problemi individuati. Si può conclu -
dere che le procedure di infrazione, se avviate, conducono a modifiche normative 
negli Stati membri. Il loro numero resta tuttavia davvero esiguo. Inoltre, sebbene 
la Commissione annunci l’avvio di una procedura di infrazione, la documentazio -
ne dettagliata non è resa pubblica una volta chiuso il caso: ciò riduce la traspa -
renza della procedura e ostacola lo sviluppo di una prassi giuridica comune.
Solo	un	caso	è stato	deferito	alla	Corte	di	giustizia
105	
Quando la Commissione cita uno Stato membro dinanzi alla Corte di giustizia, 
deve fornire gli elementi attestanti la violazione del diritto dell’UE. Se questi non 
sono sufficientemente conclusivi, la Corte di giustizia ha la facoltà di pronunciarsi 
a sfavore della Commissione, dichiarando che il ricorso è inammissibile o infonda -
to. La Commissione ha deferito alla Corte di giustizia, in virtù della direttiva56, un 
solo caso di infrazione57 (cfr.  riquadro 6 ).
38 Osservazioni 	
106	
Nelle relazioni di Commissione, Parlamento europeo e altri organismi e soprattut -
to nel «pacchetto Servizi» (giugno 2012), sono stati esaminati gli strumenti volti 
a far rispettare la direttiva e sono state formulate raccomandazioni sulle azioni 
future. Secondo quanto constatato dalla Corte, gli Stati membri visitati sono d’ac -
cordo che tutte le questioni di non conformità debbano essere trattate con rigore 
e che si debbano applicare procedure di infrazione.
107	
La Commissione non ha sviluppato una strategia sistematica per rafforzare il 
mercato unico dei servizi, specie nei settori cui si riferisce la direttiva. Le attuali 
misure volte a far rispettare la direttiva non sono sempre incentrate sui comparti 
economicamente più significativi selezionati mediante un approccio basato sul 
rischio.Caso	di	infrazione	deferito	alla	Corte	di	giustizia
La Commissione europea ha deciso di citare l’Ungheria dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea 
opponendosi alla normativa sul rilascio di buoni per pasti, attività di svago e vacanze. La Commissione reputa 
che le restrizioni introdotte dalla legislazione ungherese in vigore dal 1° gennaio 2012 siano contrarie ai 
princìpi fondamentali di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, sanciti dal trattato sul fun -
zionamento dell’Unione europea (articoli 49 e 56 del TFUE) e siano contrarie alla direttiva sui servizi (diretti -
va 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, relativa ai servizi nel mercato 
interno).
Nel 2011, l’Ungheria ha modificato la propria normativa sul rilascio di buoni per pasti (caldi e freddi), attività di 
svago e vacanze, concessi dai datori di lavoro ai propri dipendenti e considerati come prestazioni in natura; in 
quanto tali, essi sono sottoposti a regole più favorevoli in termini fiscali e previdenziali. Tale normativa è en -
trata in vigore il 1° gennaio 2012, senza alcun periodo o provvedimento transitorio di rilievo. In precedenza, 
non sussistevano condizioni specifiche per i datori di lavoro che rilasciavano buoni per pasti caldi e freddi ai 
propri dipendenti, né sulla forma di tali buoni.
La nuova normativa ha creato un monopolio a favore di una fondazione pubblica incaricata di rilasciare i buo -
ni per pasti freddi (su supporto cartaceo o elettronico) e per pasti caldi (su supporto cartaceo), concessi dai 
datori di lavoro ai propri dipendenti. Stabilisce inoltre condizioni molto rigide per il rilascio di buoni per pasti 
caldi, attività di svago e vacanze, considerati alle stregua di prestazioni in natura, che non possono più avere 
un formato elettronico.
In forza di questa nuova normativa, operatori presenti nel mercato dei buoni per pasti caldi e freddi da svariati 
anni sono ora da questo esclusi per i buoni considerati come prestazioni in natura.
Dal momento che l’Ungheria non ha allineato la propria normativa con il parere motivato a essa trasmesso nel 
novembre 2012, la Commissione ha deciso di deferire il caso alla Corte di giustizia. Nell’ottobre 2015, la causa 
era ancora pendente.Riquadro 6
39 Osservazioni 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf
59 Ad esempio, in riferimento alle 
professioni regolamentate, in 
particolare farmacie e ottici, 
alla promozione della 
concorrenza nei servizi, alla 
riduzione dell’onere della 
regolamentazione a carico del 
settore del commercio al 
dettaglio con la Loi relative 
à l’artisanat, au commerce et 
aux très petites entreprises , 
volta a semplificare la 
procedura per lo stabilimento 
di spacci al dettaglio, e il 
progetto di legge sull’attività 
economica che conferisce 
maggiori poteri all’Autorità 
garante della concorrenza.Le	raccomandazioni	specifiche	per	paese	hanno	fatto 	
registrare 	una	riuscita 	limitata
108	
Oltre alle procedure di infrazione, la Commissione cerca di influire sugli Stati 
membri facendo rientrare le raccomandazioni relative alla direttiva sui servizi 
nelle raccomandazioni specifiche per paese (RSP) emanate nel contesto del Se -
mestre europeo. Queste ultime sono approvate dal Consiglio. La Commissione re -
puta che le RSP abbiano un maggiore impatto politico rispetto alle procedure di 
infrazione, in quanto sono convenute e adottate dai governi degli Stati membri.
109	
Nel giugno 2014, in 14 RSP58 sono state incluse questioni connesse alla «concor -
renza nel settore dei servizi». Ad esempio, la Commissione ha raccomandato 
al governo francese di rimuovere indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio 
delle professioni regolamentate, di ridurre i costi di ingresso e di promuovere la 
concorrenza nei servizi. Nel 2015, sono stati osservati alcuni progressi in questo 
ambito59. Tuttavia, in alcuni paesi i progressi sono stati scarsi o nulli, oppure le 
RSP non sono state prese in considerazione (cfr.  riquadro 7 ).
110	
Sebbene a giudizio della Commissione le RSP abbiano un maggiore impatto 
politico delle procedure di infrazione, non tutti gli Stati membri ne seguono in 
maniera appropriata le indicazioni. Non vi sono elementi che dimostrino, ai fini 
della rimozione delle barriere, una maggiore efficacia delle RSP rispetto alla pro -
cedure di infrazione.
40 Osservazioni 	
RSP	del	2014	cui	è stato	dato	seguito	nel	2015,	per	le	quali	però	sono	stati	osservati	
progressi 	scarsi	o nulli
L’RSP 5 per l’Ungheria raccomandava di «stabilizzare il quadro regolamentare e rafforzare la concorrenza sul 
mercato, rimuovendo tra l’altro gli ostacoli nel settore dei servizi».
Nel 2015, tuttavia, si è osservato che l’Ungheria aveva compiuto scarsi progressi in relazione all’RSP 5 e alla 
raccomandazione del Consiglio. In realtà, non è stato fatto alcun passo avanti nella stabilizzazione del quadro 
regolamentare né nel rafforzamento della concorrenza sul mercato, specie nel settore dei servizi.
L’RSP 4 per l’Austria invitava a «rimuovere le barriere eccessive per i prestatori di servizi, anche in relazione 
alla forma giuridica e ai requisiti per gli azionisti, nonché alla costituzione di imprese che forniscono servizi 
interdisciplinari».
L’Austria non ha compiuto progressi nelle riforme durante il periodo di riferimento, neanche in relazione alla 
forma giuridica, ai requisiti per gli azionisti e alle attività di servizi interdisciplinari. Non è stato ancora effet -
tuato alcun riesame generale delle restrizioni esistenti.
L’RSP 6 per la Spagna raccomanda di: «adottare entro la fine del 2014 una vasta riforma dei servizi professio -
nali e delle associazioni di categoria, definendo le professioni che richiedono l’iscrizione a un’organizzazione 
professionale, garantendo la trasparenza e la responsabilità degli organi professionali, aprendo le attività in -
debitamente riservate e salvaguardando l’unità del mercato per l’accesso e l’esercizio dei servizi professionali 
in Spagna; ridurre ulteriormente i tempi, i costi e il numero di procedure da espletare per l’avvio di un’attività 
d’impresa; eliminare le restrizioni non giustificate all’apertura di grandi punti vendita al dettaglio, in particola -
re rivedendo la normativa vigente sulla pianificazione regionale».
Non sono stati fatti passi avanti sul fronte dell’adozione della riforma dei servizi professionali e delle associa -
zioni di categoria.
Sono stati compiuti progressi per quanto riguarda l’ulteriore riduzione di tempi, costi e numero di procedure 
da espletare per l’avvio di un’attività d’impresa.Riquadro 7
41
 Conclusioni 	
e raccomandazioni
111	
Spetta alla Commissione coordinare le politiche relative al mercato unico euro -
peo e cercare di rimuovere gli indebiti ostacoli al commercio nel settore dei servi -
zi. Alcuni anni dopo lo scadere del termine ultimo di attuazione della direttiva sui 
servizi, sussistono ancora barriere al mercato interno dei servizi cui si riferisce la 
direttiva. La Commissione ha istituito una serie di meccanismi per individuarle, ha 
creato strutture di ausilio per assistere gli Stati membri nel ridurle e ha stabilito 
misure alternative per la composizione delle controversie. La Commissione, tut -
tavia, ha esitato a intraprendere azioni legali, in parte a causa della lentezza della 
procedura giudiziaria e in parte per la scarsa fiducia nella forza della normativa. 
Nel complesso, la Commissione è riuscita solo in parte ad assicurare l’attuazione 
della direttiva.
Recepimento	e monitoraggio	dell’attuazione
112	
La maggior parte degli Stati membri non ha recepito per tempo la direttiva 
nell’ordinamento nazionale. La Commissione ha monitorato i progressi compiuti 
dagli Stati membri e ha riferito in proposito al Consiglio «Competitività». Gli Stati 
membri hanno riconosciuto che la Commissione si è molto adoperata sul piano 
pratico per aiutarli ad attuare la direttiva durante e dopo il recepimento, orga -
nizzando dibattiti di gruppo per il processo di valutazione reciproca e fornendo 
orientamenti nel corso delle periodiche riunioni tematiche dei gruppi di esperti. 
Sono stati emanati orientamenti per il recepimento sotto forma di manuale per 
l’attuazione; pur essendo considerato utile, quest’ultimo non è stato divulgato 
in tempo per l’inizio del periodo di tre anni e quindi ha contribuito ai ritardi nel 
pieno recepimento (cfr. paragrafi 16-20).
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe redigere orientamenti per il recepimento ed emanarli 
appena possibile dopo l’adozione.
113	
Il processo di valutazione reciproca e i successivi «test di efficacia» hanno dimo -
strato che è rimasto un numero consistente di ostacoli. Gli Stati membri riten -
gono che la Commissione avrebbe potuto fare di più per eliminare le barriere 
potenzialmente ingiustificate individuate nel corso di detto processo. Inoltre, 
la Commissione non ha confutato sufficientemente la motivazione della pro -
porzionalità addotta da alcuni Stati membri. I risultati non sono stati impiegati 
a sostegno di azioni sistematiche condotte dalla Commissione per far rispettare 
la direttiva, tentando di fronteggiare le problematiche più significative in termini 
economici (cfr. paragrafi 21-36).
42 Conclusioni 	e raccomandazioni 	
Raccomandazione 	2
Occorrerebbe assicurare un seguito ai risultati di esercizi quali le valutazioni re -
ciproche e i «test di efficacia» per correggere le non conformità; la Commissione 
e gli Stati membri dovrebbero fronteggiare le problematiche più significative in 
termini economici.
114	
Il beneficio economico potenziale di una piena attuazione della direttiva non 
è noto, benché spesso vengano citate stime dell’aumento del prodotto a dimo -
strazione dell’impatto di una riduzione delle barriere. Data la carenza di dati 
con un livello di dettaglio adeguato per i settori interessati dalla direttiva, non 
esiste ancora una quantificazione attendibile del suo impatto. La Commissione 
ha chiesto solo di recente agli Stati membri di fornire le necessarie scomposizioni 
dettagliate dei conti nazionali (cfr. paragrafi 37-42).
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe adoperarsi affinché la questione dei dati necessari 
a valutare l’impatto della nuova normativa sia affrontata nelle fasi iniziali dell’iter 
legislativo.
Attuazione
115	
Gli sportelli unici costituiscono un tratto preminente della direttiva. Si sono veri -
ficati ritardi nella loro creazione e la loro qualità varia considerevolmente fra gli 
Stati membri: alcuni Stati dimostrano scarsa ambizione nel commisurare meglio 
detti sportelli alle esigenze delle imprese. La Commissione ha stilato una Carta in 
cui si esortano gli Stati membri a profondere gli importanti sforzi necessari per 
conseguire questo obiettivo, ma non si è ancora giunti a risultati soddisfacenti 
(cfr. paragrafi 46-52).
116	
Le imprese conoscono poco gli sportelli unici, che non godono tutti di una suffi -
ciente visibilità (cfr. paragrafi 53-55).
Raccomandazione 4
Gli Stati membri dovrebbero rispettare la Carta degli sportelli unici, ad esempio 
mettendo a disposizione le informazioni in più lingue e consentendo l’espleta -
mento di tutte le procedure amministrative necessarie alla prestazione transfron -
taliera dei servizi.
43 Conclusioni 	e raccomandazioni 	
117	
La cooperazione amministrativa attraverso l’IMI può essere utilmente applicata 
per quanto riguarda la direttiva, ma è adoperata, ad esempio, molto meno che 
nel quadro della direttiva sulle qualifiche professionali. L’IMI costituisce altresì un 
utile strumento di comunicazione per le notifiche obbligatorie, ma non è utilizza -
to appieno a causa dell’insoddisfazione degli Stati membri riguardo al trattamen -
to, da parte della Commissione, delle notifiche inviate e alla non esaustività delle 
notifiche ricevute da altri Stati membri (cfr. paragrafi 56-64).
Raccomandazione 5
Il legislatore dovrebbe introdurre un termine di differimento per la notifica 
di progetti di requisiti e fare in modo che siano pubblicati su un sito Internet 
pubblicamente accessibile, onde consentire un miglior accesso e una verifica 
tempestiva.
118	
È dimostrato che molti consumatori continuano a incontrare problemi nell’ac -
cedere al mercato unico dei servizi, anche se non presentano reclami formali. La 
Commissione potrebbe però proporre di ampliare la portata del regolamento 
sulla cooperazione per la tutela dei consumatori perché contempli l’articolo 20 
della direttiva sui servizi (cfr. paragrafi 65-77).
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe modificare l’allegato del regolamento sulla coopera -
zione per la tutela dei consumatori in modo che includa l’articolo 20 della diretti -
va sui servizi.
Misure	volte	a far	rispettare	la	direttiva
119	
Benché EU Pilot sia uno strumento utile per la cooperazione fra Stati membri 
e Commissione, spesso l’apertura dei casi è troppo lenta e le informazioni sulla 
loro risoluzione non sono rese pubbliche. Di conseguenza, anche se EU Pilot 
offre una soluzione per un singolo caso, questa non va a vantaggio di altre parti 
interessate né concorre a creare una prassi giuridica consolidata a livello di UE in 
questo ambito (cfr. paragrafi 86-93).
44 Conclusioni 	e raccomandazioni 	
Raccomandazione 7
La Commissione non dovrebbe rimandare l’avvio di un caso EU Pilot qualora ven -
ga individuato un problema. Le informazioni sulle problematiche risolte tramite 
EU Pilot andrebbero condivise (in modo anonimo, se necessario), contribuendo 
alla diffusione delle migliori prassi.
120	
Nonostante la politica di «tolleranza zero», vi sono stati solo nove casi di infra -
zione per violazione della direttiva da parte della normativa nazionale. La loro 
risoluzione ha richiesto troppo tempo (due anni, in media) e solo un caso di 
infrazione della direttiva sui servizi è arrivato fino alla Corte di giustizia. La Com -
missione non dispone di una strategia sistematica per rafforzare il mercato unico 
dei servizi, specie nei settori interessati dalla direttiva. Le attuali misure volte a far 
rispettare la direttiva non adottano sempre un approccio basato sul rischio per 
concentrarsi sui comparti economicamente più significativi.
Raccomandazione 8
La Commissione dovrebbe ridurre quanto più possibile la durata delle procedure di 
infrazione. Per avviare le procedure di infrazione, dovrebbe applicare un approccio 
basato sui rischi e sull’importanza economica del problema in esame. Infine, dal 
momento che la Commissione stessa ritiene che solo la Corte di giustizia possa 
decidere su questioni importanti di attuazione, dovrebbe adirla ove necessario.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Milan 
Martin CVIKL, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 
3 febbraio 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45 Risposte 		
della	Commissione
Sintesi
IV
La Commissione ha definito le sue priorità nella comunicazione del 2012 sull’attuazione della direttiva sui servizi1 
dove ha spiegato che, sebbene si stia concentrando sul rispetto della direttiva, questa non rappresenta l’unica area 
di intervento. La Commissione ha inoltre individuato settori prioritari e definito azioni per i prossimi anni, tra cui 
un piano d’azione per il commercio al dettaglio, la riforma della direttiva sulle qualifiche professionali e una valu -
tazione inter pares  in materia di forma giuridica e partecipazione azionaria. Questa serie di azioni è stata approvata 
dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 23 ottobre 2013. Come ha sottolineato il Consiglio europeo, gli Stati 
membri hanno un ruolo centrale da svolgere nell’attuazione della direttiva sui servizi.
Nella prima metà del 2015 la Commissione ha aperto diverse procedure di infrazione nei casi in cui era necessario 
valutare la proporzionalità di un provvedimento nazionale. Per esempio, la Commissione ha avviato otto proce -
dure di infrazione riguardanti la forma giuridica e la partecipazione azionaria o le tariffe (che costituiscono obblighi 
condizionali ai sensi dell’articolo 15 della direttiva sui servizi). Alcune procedure sono state avviate anche in base 
a restrizioni quantitative o territoriali (articolo 15 della direttiva sui servizi) e ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2 
(non discriminazione nell’accesso ai servizi). Nella seconda metà del 2015 sono state avviate dieci procedure EU Pilot 
per la non conformità all’articolo 8 della direttiva sui servizi in merito agli sportelli unici, che richiedono, anche in 
questo caso, una valutazione di proporzionalità.
V
La Commissione intraprende azioni legali se necessario, ha individuato i propri settori prioritari ed è intervenuta 
nell’ambito di tali settori.
Parte della direttiva si basa su una valutazione di proporzionalità che gli Stati membri devono condurre caso per 
caso, e la Commissione deve tenerne conto. (Ne sono un esempio l’articolo 15 e l’articolo 39, che richiedono agli 
Stati membri di valutare taluni requisiti). L’azione viene dunque determinata non in funzione della fiducia ma della 
base giuridica, e la durata della procedura giudiziaria non è mai stata un deterrente per l’apertura dei fascicoli di 
infrazione. Per quanto concerne gli obblighi incondizionati contenuti nella direttiva, la Commissione ha agito tem -
pestivamente con un numero molto consistente di indagini di propria iniziativa, avviandone più di 30 su una media 
di 80 procedure EU Pilot all’anno.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Risposte 	della	Commissione 	 46
VI
Per quanto riguarda l’impatto economico della direttiva sui servizi, lo studio del 2012 ( http://ec.europa.eu/eco -
nomy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) si basava su una valutazione delle barriere 
nei settori dei servizi effettuata in due momenti diversi: prima dell’introduzione della direttiva e successivamente 
alla sua introduzione (alla fine del 2011). La Commissione ha anche realizzato un aggiornamento dello studio per 
disporre di un quadro delle riforme nazionali attuate fra il 2012 e il 2014 (disponibile all’indirizzo http://ec.europa.
eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Recentemente, inoltre, sono 
state eseguite valutazioni più dettagliate sugli ostacoli ancora esistenti e sul potenziale economico che comporte -
rebbe la loro rimozione nei settori prioritari dei servizi alle imprese e del commercio al dettaglio, valutazioni che 
sono state pubblicate nel documento di lavoro dei servizi sulla strategia per il mercato unico (cfr. le sezioni 2.3 e 2.4: 
http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Primo	paragrafo
Nel 2014 la Commissione ha aperto oltre 30 fascicoli (casi di tolleranza zero) in seguito all’esercizio di valutazione 
reciproca del 2013 e 15 fascicoli EU Pilot in seguito alla valutazione inter pares  del 2014 che verteva su forma giuri -
dica, partecipazione azionaria e tariffe. Nell’ambito di questi 15 fascicoli, in cinque casi è stata inviata agli Stati mem -
bri interessati una lettera di costituzione in mora, per un totale di circa 80 procedure EU Pilot all’anno, un numero di 
fascicoli tra i più alti aperti dalla Commissione per un unico atto di diritto derivato. Si tratta di uno sforzo ingente da 
parte degli Stati membri e della Commissione, in quanto il suo recepimento ha richiesto 1 584 atti legislativi nazio -
nali, ossia il numero più elevato di misure di recepimento mai richiesto per un unico atto di diritto derivato.
VII	Secondo 	paragrafo
EU Pilot è un sistema attraverso cui la Commissione e gli Stati membri discutono, in una fase iniziale, eventuali 
violazioni del diritto dell’UE. Tali discussioni sono coperte dall’obbligo di riservatezza; la Commissione non rivela se 
sia/fosse in corso una procedura EU Pilot su una particolare questione nei confronti di un determinato Stato mem -
bro, e gestisce in forum dedicati gli scambi delle buone prassi con gli Stati membri in merito all’applicazione del 
diritto dell’UE, compreso il funzionamento del sistema EU Pilot. Inoltre, pubblica informazioni su EU Pilot in forma 
aggregata nella relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’UE (COM(2015)329). Se la Commis -
sione dovesse divulgare informazioni specifiche su una procedura EU Pilot, dovrebbe osservare i propri obblighi 
di riservatezza nei confronti degli Stati membri, da considerare caso per caso. La gestione riservata da parte della 
Commissione delle indagini EU Pilot in corso è una prassi già confermata dalla Corte di giustizia dell’Unione euro -
pea (CGUE) (sentenza Petrie (causa T-191/99), sentenza Spirlea (causa T-306/12), ClientEarth contro Commissione 
europea, T-424/14 e T-425/14). Queste sentenze sono state pronunciate in merito a richieste di accesso ai documenti 
da parte di terzi esterni. Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che la propria politica di divulgazione 
stabilisca un giusto equilibrio tra la necessità di promuovere le migliori prassi sull’applicazione del diritto dell’UE 
e il rispetto della riservatezza nei confronti degli Stati membri. La Commissione si impegna a divulgare informazioni 
aggregate su EU Pilot.
VII	Terzo	paragrafo
La Commissione ritiene che la finalità della procedura di infrazione consista nel porre termine a una violazione del 
diritto dell’UE e garantire la conformità nel più breve tempo possibile. Si impegna a ridurre il più possibile il tempo 
necessario per conseguire tale obiettivo, ma il modo più efficace per raggiungerlo non è sempre legato alla rapidità 
della procedura di infrazione, poiché talvolta portare avanti una procedura senza tenere conto di situazioni contin -
genti può avere risultati controproducenti.
Risposte 	della	Commissione 	 47
VII	Quarto	paragrafo
Il fatto che vi siano cause che non sono state deferite alla Corte di giustizia non significa necessariamente che la 
Commissione non sia stata attiva nel perseguimento delle infrazioni, bensì che la conformità è stata garantita prima 
del deferimento. La finalità della procedura di infrazione è assicurare la conformità nel più breve tempo possibile. 
A questo proposito, EU Pilot è uno strumento efficace per risolvere le questioni prima di avviare una procedura di 
infrazione formale e infine, se necessario, deferire la causa alla Corte di giustizia. Nel complesso, dopo l’introduzione 
di EU Pilot il numero delle procedure di infrazione e, di conseguenza, quello dei deferimenti alla Corte di giustizia 
sono drasticamente diminuiti. Come indicato nella risposta, quest’affermazione è valida per la procedura di infra -
zione in generale.
VIII	Primo	paragrafo
La Commissione sta assistendo gli Stati membri nell’attuazione della legislazione dell’UE servendosi di un’ampia 
serie di strumenti atti a promuovere la conformità (piani attuativi per importanti iniziative legislative, reti e riunioni 
di comitati di esperti e orientamenti). Il pacchetto «Legiferare meglio» adottato nel maggio 2015 ha confermato 
il sostegno della Commissione agli sforzi di attuazione degli Stati membri (Orientamenti per legiferare meglio, 
pagg. 33-35). A questo riguardo, tutte le proposte di direttive importanti sono accompagnate da piani attuativi 
che descrivono i problemi in materia di attuazione e le azioni pertinenti di sostegno che la Commissione deve 
intraprendere.
Il manuale per l’attuazione della direttiva sui servizi è stato disponibile per 7 mesi dopo l’approvazione della diret -
tiva e per 29 mesi prima del termine di recepimento. Dal momento che si sono svolte ampie consultazioni e discus -
sioni con gli Stati membri prima che il manuale venisse pubblicato, gli Stati membri erano già a conoscenza del 
suo contenuto. Pubblicare il manuale senza un’adeguata consultazione sarebbe stato un errore più grave che non 
ritardarne l’uscita.
VIII	Secondo 	paragrafo
In base alla nuova agenda «Legiferare meglio», la Commissione sta consolidando il proprio approccio all’analisi 
dell’impatto e alle valutazioni al fine di migliorare la base di conoscenze comprovate a sostegno di tutte le proposte 
legislative senza pregiudicare le decisioni politiche. La Commissione ha aperto il proprio processo decisionale a un 
controllo e a un contributo maggiori da parte del pubblico, con un portale web in cui si possono seguire le iniziative 
e le nuove consultazioni pubbliche quando la Commissione valuta le politiche esistenti o possibili nuove proposte.
VIII	Quarto	paragrafo
La strategia per il mercato unico dei beni e dei servizi pubblicata il 28 ottobre 2015 dalla Commissione ha annun -
ciato diverse azioni finalizzate al miglioramento dell’efficacia della direttiva sui servizi, tra cui la riforma della proce -
dura di notifica. La Commissione sta considerando alcune opzioni legislative, tra cui elementi come l’introduzione di 
un termine di differimento e l’autorizzazione di accesso alle notifiche per le parti interessate, al fine di garantire una 
migliore trasparenza. La strategia per il mercato unico sottolinea che non sono ancora disponibili informazioni su 
un sito Internet pubblicamente accessibile. È prevista per il 2016 una proposta in materia.
VIII	Quinto	paragrafo
La strategia per il mercato unico non solo annuncia la revisione della normativa per la tutela dei consumatori, ma 
anche una legislazione che fornisca un quadro maggiormente specifico, al di là dell’articolo 20 della direttiva sui 
servizi.
Risposte 	della	Commissione 	 48
Introduzione
11
La Commissione osserva che la DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI è stata costituita mediante la 
fusione delle ex DG Imprese e industria e Mercato interno e servizi.
Osservazioni
14
La Commissione ha individuato gli ambiti in cui la direttiva non aveva trovato attuazione e ha intrapreso azioni 
adeguate, come ad esempio la politica di tolleranza zero e le procedure riguardanti la forma giuridica, le partecipa -
zioni azionarie e le tariffe. Gli Stati membri sono responsabili dell’individuazione delle restrizioni e delle barriere nel 
proprio territorio.
La Commissione ha riscontrato l’utilità di applicare sistematicamente EU Pilot come mezzo efficace per evitare lun -
ghi procedimenti giudiziari e garantire una rapida conformità da parte degli Stati membri.
Alcune importanti disposizioni della direttiva richiedono che lo Stato membro esegua una valutazione di proporzio -
nalità caso per caso. La Commissione deve tenere conto di tale elemento e prestare attenzione affinché non oltre -
passi l’ambito di applicazione della direttiva sui servizi.
15
Per quanto riguarda l’impatto economico della direttiva sui servizi, lo studio del 2012 ( http://ec.europa.eu/eco -
nomy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) si basava su una valutazione delle barriere 
nei settori dei servizi effettuata in due momenti diversi: prima dell’introduzione della direttiva e successivamente 
alla sua introduzione (alla fine del 2011).
La Commissione ha realizzato un aggiornamento dello studio per disporre di un quadro delle riforme nazio -
nali attuate fra il 2012 e il 2014 (disponibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/
attachments/1/translations/en/renditions/native ). Recentemente, inoltre, sono state eseguite valutazioni più 
dettagliate anche sugli ostacoli ancora esistenti e sul potenziale economico che comporterebbe la loro rimozione 
nei settori prioritari dei servizi alle imprese e del commercio al dettaglio, valutazioni che sono state pubblicate nel 
documento di lavoro dei servizi sulla strategia per il mercato unico (cfr. le sezioni 2.3 e 2.4: http://ec.europa.eu/
DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
Il manuale è stato disponibile per sette mesi dopo l’approvazione della direttiva e per 29 mesi prima del termine 
di recepimento. Dal momento che si sono svolte ampie consultazioni e discussioni con gli Stati membri prima che 
il manuale venisse pubblicato, gli Stati membri erano già a conoscenza del suo contenuto. Pubblicare il manuale 
senza un’adeguata consultazione avrebbe costituito un problema più grave del lieve ritardo con cui è stato 
pubblicato.
Risposte 	della	Commissione 	 49
28
La Commissione è del parere che si debba fare di più per migliorare l’attuazione ambiziosa della direttiva sui servizi. 
Nel 2015 i servizi della Commissione hanno condotto un esercizio di verifica della valutazione del 2012, esaminando 
i progressi effettuati nel periodo 2012-2014. Dall’esercizio è emerso che le misure adottate in quel periodo propizie -
ranno solo un aumento dello 0,1 % del PIL dell’UE (sul potenziale 1,8 % del PIL individuato nello studio del 2012).
La Commissione è del parere che occorra adottare altre misure per ridurre ulteriormente le restrizioni in materia di 
forma giuridica, come appare evidente, per esempio, nelle raccomandazioni specifiche per paese nel contesto del 
Semestre europeo e da recenti azioni della Commissione nei confronti di tali restrizioni in diversi Stati membri.
29
La Commissione ha definito le sue priorità nella comunicazione del 2012 sull’attuazione della direttiva sui servizi2, 
in cui ha spiegato che, sebbene si stia concentrando sull’applicazione delle norme, ciò non rappresenta l’unica area 
di intervento. La Commissione ha inoltre individuato settori prioritari e definito azioni per i prossimi anni, tra cui 
un piano d’azione per il commercio al dettaglio, la riforma della direttiva sulle qualifiche professionali e una valu -
tazione inter pares  in materia di forma giuridica e partecipazione azionaria. Questa serie di azioni è stata approvata 
dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 23 ottobre 2013. Gli Stati membri, come ha sottolineato il Consiglio 
europeo, hanno un ruolo centrale da svolgere nell’attuazione della direttiva sui servizi.
Nell’estate 2012 la Commissione ha contattato gli Stati membri per chiedere loro in che modo intendessero rimuo -
vere le infrazioni evidenti (casi di tolleranza zero).
36
I test di efficacia non avevano la finalità di individuare barriere incompatibili con la direttiva sui servizi. In seguito 
dei test, nel 2013 è stata modificata la direttiva sulle qualifiche professionali (cfr. la proposta iniziale COM(2011)883 
def., sezione 4.11, e la comunicazione della Commissione del 2011 (COM(2011)20, sezione 4.2) e nel 2015 è stata 
approvata la direttiva modificata relativa ai pacchetti turistici (cfr. la proposta iniziale della Commissione 
COM(2013)512, sezione 1.4 della proposta).
37
Nel 2012 è stata pubblicata una valutazione dettagliata delle riforme attuate dagli Stati membri da quando è stata 
introdotta la direttiva sui servizi fino al termine del 2011 e del loro potenziale impatto economico.
Lo studio ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) fornisce 
una spiegazione dettagliata dei dati economici utilizzati per effettuare la valutazione e indica le relative fonti (cfr. le 
pagine 19-20 e 67-68). È possibile che alcuni dati mancassero o non fossero disponibili per uno o più Stati membri. 
Questo, tuttavia, è un problema molto comune per qualunque tipo di studio economico o analisi econometrica.
38
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Risposte 	della	Commissione 	 50
39
Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 37 e 38.
40
Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi da 37 a 39.
Risposta	congiunta	ai	paragrafi	41	e 42
La Commissione ha varato un’iniziativa volta a ottenere una trasmissione più completa e tempestiva dei dati relativi 
ai conti nazionali pubblicati da Eurostat. Tuttavia, vi sono molti altri tipi di dati statistici sui settori dei servizi (tra cui, 
per esempio, le statistiche strutturali di Eurostat sulle imprese) che permettono di eseguire un’analisi approfondita 
sui mercati dei servizi.
43
Per quanto riguarda i servizi di informazione o i meccanismi di cooperazione, la direttiva sui servizi ha previsto solo 
gli sportelli unici. In merito all’utilizzo dell’IMI (sistema di informazione del mercato interno), oltre 6 000 autorità 
competenti sono registrate nel sistema per quanto concerne il settore dei servizi. Il numero di scambi di informa -
zioni fra le autorità è ancora relativamente basso perché gli Stati membri sottovalutano il potenziale del sistema 
(nonché per la scarsa consapevolezza degli obblighi giuridici previsti dalla direttiva sui servizi, soprattutto a livello 
locale).
La rete dei centri europei dei consumatori non è stata istituita ai fini della direttiva sui servizi. Si occupa di un’ampia 
gamma di attività e uno dei suoi ruoli chiave consiste nel promuovere i diritti dei consumatori in un contesto tran -
sfrontaliero. Inoltre i centri europei dei consumatori partecipano, nei limiti della disponibilità delle loro risorse, alla 
promozione dei diritti dei consumatori previsti dalla direttiva sui servizi.
46
L’istituzione degli sportelli unici e la garanzia della loro corretta operatività rientrano fra le responsabilità degli Stati 
membri. La Commissione ha offerto assistenza nel corso di tutto questo processo attraverso due gruppi di esperti:
– EUGO: ha costituito una piattaforma per lo scambio delle migliori prassi e l’organizzazione di un esercizio di 
analisi comparativa per fornire agli Stati membri un riscontro sulla loro performance e i miglioramenti necessari 
(organizzati su base annua attraverso studi di analisi comparativa o verifiche a cura degli utenti);
– il gruppo di esperti sulle procedure elettroniche: era stato istituito per discutere questioni relative all’interope -
rabilità delle procedure elettroniche e a strumenti specifici forniti dalla Commissione per agevolare il rispetto 
degli obblighi di cui all’articolo 8 della direttiva sui servizi. Questo sottogruppo tecnico non esiste più. Attual -
mente le questioni attinenti alle procedure elettroniche sono oggetto del regolamento (UE) n. 910/2014 in ma -
teria di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno (regola -
mento eIDAS).
47
Il quadro di valutazione del mercato unico offre ogni anno un’opportunità per riferire in merito alla performance 
degli sportelli unici, e non solo in base agli studi esterni cui la Corte ha fatto riferimento, ma anche in base alle veri -
fiche a cura degli utenti che la Commissione svolge congiuntamente con gli Stati membri. Tali verifiche sono state 
eseguite in collaborazione con gli Stati membri nel 2011, 2013 e 2015. Nel 2013 la Commissione ha coinvolto anche 
le imprese (mediante la Rete europea delle imprese, Eurochambres e Business Europe) nell’esercizio di verifica, 
esperienza che non si è ripetuta nel 2015 perché le verifiche a cura delle imprese sono state svolte dal contraente 
esterno nell’ambito dello studio.
Risposte 	della	Commissione 	 51
51
La Commissione continuerà ad assistere gli Stati membri fornendo orientamenti e formulando raccomandazioni 
basate sulle migliori prassi.
52
In seguito al recente studio sugli sportelli unici, la Commissione ha deciso di avviare dieci indagini EU Pilot nei con -
fronti di dieci Stati membri. Tali indagini sono attualmente in corso (dicembre 2015).
54
La rete EUGO è stata creata per coordinare le azioni delle autorità competenti per gli sportelli unici che contribui -
scono a sensibilizzare gli imprenditori e le imprese su come ottenere informazioni dettagliate in merito alle attività 
economiche all’estero e su come espletare le formalità amministrative per la costituzione di un’azienda o la presta -
zione transfrontaliera di servizi.
55
La Commissione sta lavorando per aumentare l’accesso agli sportelli unici, per esempio mediante una loro migliore 
segnalazione da parte del sito «La tua Europa — Imprese». Inoltre, nell’ambito del programma COSME, ha proposto 
di finanziare progetti transfrontalieri di sensibilizzazione sugli sportelli unici, incentrati in particolare sulle attività 
online.
60
La chiarezza e la qualità delle notifiche inviate mediante il sistema IMI e, in particolare, della valutazione di pro -
porzionalità dei regolamenti nazionali richiesta ai sensi della direttiva sui servizi, dipendono dallo Stato membro 
notificante. Al fine di agevolare la valutazione delle notifiche, la Commissione ne fornisce una traduzione in inglese 
per tutti gli Stati membri e la rende disponibile all’interno del sistema IMI.
Occorre osservare che, poiché la direttiva sui servizi non prevede l’obbligo di notificare i progetti di misure, nella 
maggior parte dei casi le misure notificate sono già adottate. In tale contesto, l’unico strumento efficace che ha la 
Commissione per contrastarle è una procedura di infrazione, mentre il suo intervento risulterebbe più efficiente in 
fase di progetto. Nell’ambito della strategia per il mercato unico, la Commissione ha annunciato un’iniziativa legisla -
tiva per affrontare queste problematiche.
61
La Commissione è a conoscenza dei vari requisiti che gli Stati membri avrebbero dovuto notificare e che, tuttavia, 
non hanno notificato. A differenza del sistema istituito ai sensi della direttiva sulla trasparenza (ex 98/34/CE, ora 
2015/1535/UE) integrato dalla giurisprudenza della CGUE (causa C-194/94 CIA Security ), in cui le misure nazionali sono 
inapplicabili se non vengono notificate, la direttiva sui servizi non contempla sanzioni di questo tipo. La Commis -
sione sta considerando l’idea di introdurre, nel quadro dei suoi provvedimenti normativi previsti dalla strategia per 
il mercato unico, una disposizione in base alla quale la mancata notifica rende nullo il requisito, il che dovrebbe 
incoraggiare gli Stati membri a effettuare le notifiche.
Risposte 	della	Commissione 	 52
62
Benché la direttiva sui servizi e la direttiva sulla trasparenza prevedano entrambe l’obbligo di notifica di nuovi 
requisiti, la direttiva sui servizi non prevede alcun obbligo di notificare i progetti di misure né un termine di differi -
mento, il che limita fortemente la possibilità di intervento della Commissione. Le cifre mostrano che la stragrande 
maggioranza delle misure notificate sono state già adottate dagli Stati membri. Inoltre le notifiche inviate ai sensi 
della direttiva sui servizi non sono trasparenti per le parti interessate e per la comunità delle imprese in generale, 
che perciò non hanno la possibilità di reagire nei confronti del progetto di misura. Al fine di migliorare la procedura 
di notifica relativa ai servizi, la Commissione sta considerando diverse opzioni legislative, tra cui elementi come 
l’introduzione di un termine di differimento e l’autorizzazione di accesso alle notifiche per le parti interessate al fine 
di garantire una migliore trasparenza. La fornitura di informazioni su un sito Internet pubblicamente accessibile può 
essere considerata uno strumento per ottenere tale trasparenza.
66
Alcuni centri europei dei consumatori ospitano lo sportello previsto dalla direttiva sui servizi, ma le attività di questi 
sportelli sono separate da quelle dei centri, che sono strutture cofinanziate dalla Commissione europea e dagli Stati 
membri per assistere i consumatori in caso di problemi riguardanti acquisti transfrontalieri.
67
Sono stati pubblicati opuscoli a livello di UE per assicurare che i consumatori siano meglio informati, tra cui l’opu -
scolo «Acquistare servizi ovunque nell’UE»3, che offre ai consumatori indicazioni chiare sui loro diritti. Tuttavia, le 
principali attività di sensibilizzazione devono svolgersi a livello nazionale, in modo da tenere conto delle esigenze 
specifiche di comunicazione dei cittadini nei vari Stati membri.
I 222 reclami riguardo all’articolo 20 segnalati dai centri rappresentano solo un sottoinsieme di tutti i reclami dei 
consumatori, in quanto non tutti i reclami sono segnalati ai centri, ma possono essere segnalati ad autorità nazio -
nali, ad associazioni di consumatori o alla Commissione (per esempio circa 1 000 reclami sono stati presentati a «La 
tua Europa — Consulenza» o al servizio Europe Direct).
75
Gli orientamenti del 2012 della Commissione non sono stati efficaci nel garantire la certezza del diritto per i com -
mercianti e i consumatori e chiarire le disposizioni di cui all’articolo 20, paragrafo 2. Pertanto occorrono ulteriori 
interventi per applicare questi principi e sviluppare norme concrete contro la discriminazione basata sulla naziona -
lità o sul luogo di residenza degli operatori del mercato. Nell’ambito della strategia per il mercato unico, la Commis -
sione ha annunciato che adotterà misure legislative per contrastare le discriminazioni ingiustificate nel trattamento 
dei consumatori — sulla base di residenza o nazionalità — in termini di accesso, di prezzi o di altre condizioni di 
vendita, anche tramite l’individuazione e l’eliminazione di forme specifiche di discriminazioni basate sulla residenza 
non motivate da fattori oggettivi e verificabili.
76
Le indagini a tappeto si svolgono ai sensi dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 2006/2004 sulla cooperazione per la 
tutela dei consumatori (regolamento CPC), contenente un allegato in cui sono elencate le norme sostanziali interes -
sate. La direttiva sui servizi non è attualmente inclusa in tale allegato e, pertanto, non si possono svolgere indagini 
per verificare la conformità delle imprese alle disposizioni di questa direttiva che riguardano i consumatori (ossia 
l’articolo 20). Nel contesto della strategia per il mercato unico, l’obiettivo è aggiungere l’articolo 20 all’allegato del 
regolamento CPC. Ne conseguirebbe l’assoggettamento di tale articolo a tutte le disposizioni del regolamento: non 
solo quelle riguardanti le indagini a tappeto (articolo 9), ma anche le disposizioni generali come quelle riguardanti 
le richieste di assistenza reciproca (articoli 6, 7 e 8).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Risposte 	della	Commissione 	 53
77
La valutazione esterna raccomanda effettivamente di ampliare la portata delle indagini a tappeto, in quanto potenti 
strumenti per far rispettare la direttiva. Se ne tiene conto nella revisione del regolamento CPC, perché una delle 
misure che saranno proposte consiste nell’aumentare l’efficienza degli interventi coordinati (ai sensi dell’articolo 9 
del regolamento) quali le indagini a tappeto. La valutazione esterna ha operato una chiara distinzione tra il quadro 
attuale del CPC e ciò che occorre fare per consolidare i suoi meccanismi di cooperazione in sé e l’ambito di applica -
zione del suo allegato. Poiché attualmente nessuna disposizione della direttiva sui servizi è compresa nell’allegato 
del regolamento CPC, non vi sono raccomandazioni specifiche riguardanti le indagini a tappeto in relazione alla 
direttiva sui servizi.
In merito alla portata dell’allegato, la valutazione esterna non raccomanda di tenere conto della direttiva sui servizi 
nel suo complesso per i motivi menzionati dalla Corte e trascritti dalla relazione di valutazione esterna. Quando 
è stata approntata la revisione del regolamento CPC, tuttavia, si è tenuto conto della valutazione esterna riguar -
dante l’importante dimensione transfrontaliera di questa direttiva e la Commissione intende proporre solo l’inclu -
sione dell’articolo 20 (come spiegato nella risposta della Commissione al paragrafo 76).
82
Molto spesso i problemi di attuazione relativi alla direttiva sui servizi sono di tipo strutturale e sono legati al regola -
mento, non ad errori amministrativi. Ciò detto, la strategia per il mercato unico prevede che il meccanismo Solvit sia 
consolidato affinché possa occuparsi di questioni più strutturali e di problemi che non necessariamente hanno una 
dimensione transfrontaliera.
83
La Commissione assiste e sostiene il funzionamento di Solvit:
a) organizzando sessioni di formazione periodiche ed eventi in rete in cooperazione con i centri nazionali Solvit;
b) redigendo e aggiornando il manuale Solvit per il trattamento dei casi in collaborazione con i centri nazionali Solvit;
c) fornendo assistenza per il trattamento dei casi, su richiesta dei centri Solvit. Nei casi complessi può essere chiamata 
a fornire consulenza legale a titolo informale;
d) gestendo e mantenendo la banca dati Solvit e la relativa interfaccia pubblica e offrendo formazione e documen -
tazione specifiche al fine di facilitarne l’uso da parte dei centri Solvit;
e) controllando la qualità e l’operato dei centri Solvit e i casi di cui si occupano;
f) garantendo una buon livello di interazione fra il trattamento dei reclami e Solvit;
g) informando i centri Solvit, su loro richiesta, in merito al seguito dato dalla Commissione ai casi irrisolti, nei casi in 
cui il reclamo è stato presentato alla Commissione.
89
EU Pilot è, in primo luogo, uno strumento efficace per ottenere la conformità da parte degli Stati membri ed evitare 
l’avvio di una procedura di infrazione. Ciò richiede un’analisi approfondita e un dialogo costante.
Risposte 	della	Commissione 	 54
90
Il tempo trascorso dalla registrazione del primo reclamo è di 16,6 mesi. Pertanto la durata media di un caso EU Pilot 
è di 11 mesi.
Riquadro	4 —	Esempi	di	ritardi	nella	procedura	EU Pilot
La Commissione ha aperto un caso EU Pilot nel novembre 2012 e inviato una lettera di costituzione in mora (prima 
fase di una procedura di infrazione) nell’ottobre 2013. Pertanto la fase EU Pilot è durata solo 11 mesi.
Il terzo caso è stato aperto nel marzo 2012 ed è stato chiuso nel maggio 2013 per essere ulteriormente trattato nel 
quadro delle procedure di infrazione. Il lieve ritardo con cui è stato chiuso il caso EU Pilot è dovuto alla richiesta di 
informazioni supplementari da parte della Commissione nel febbraio 2013.
93
EU Pilot è un sistema attraverso cui la Commissione e gli Stati membri discutono, in una fase iniziale, eventuali 
violazioni del diritto dell’UE, ed è una fase di dialogo informale ma strutturato tra la Commissione e il singolo Stato 
membro interessato, che mira a trovare rapidamente soluzioni ed evitare il ricorso a procedure formali di infra -
zione. Se questo dialogo bilaterale ha un esito soddisfacente, il caso EU Pilot viene chiuso. Se, al contrario, è stata 
individuata un’eventuale violazione del diritto dell’UE, ma non è stato possibile trovare una soluzione in questa 
fase iniziale, la Commissione può avviare una procedura di infrazione (inviando allo Stato membro una lettera di 
costituzione in mora). Tale dialogo è coperto dall’obbligo di riservatezza. La Commissione non rivela se sia/fosse in 
corso una procedura EU Pilot su una particolare questione nei confronti di un determinato Stato membro, e gestisce 
in forum dedicati gli scambi delle buone prassi con gli Stati membri in merito all’applicazione del diritto dell’UE, 
compreso il funzionamento del sistema EU Pilot. La Commissione pubblica inoltre informazioni sui casi di infra -
zione, ossia nei casi in cui la Commissione abbia aperto una procedura formale per la violazione del diritto dell’UE 
inviando una lettera di costituzione in mora. Una volta aperta la procedura e inviata la lettera di costituzione in 
mora, la Commissione pubblica il titolo e il numero dell’infrazione ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/
infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=it ). Lo stesso si applica alla fase del parere motivato, 
durante la quale viene pubblicato un breve comunicato stampa. Se il caso viene deferito alla Corte di giustizia, la 
Commissione pubblica un comunicato stampa più dettagliato. Essa pubblica inoltre informazioni su EU Pilot in 
forma aggregata nella relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’UE (COM(2015)329). Qualora 
la Commissione dovesse divulgare informazioni specifiche su un caso EU Pilot, violerebbe i suoi obblighi di riser -
vatezza nei confronti degli Stati membri nell’ambito della fase pre-infrazione (e potrebbe pregiudicare la fiducia 
delle autorità nazionali in questi e altri casi). La gestione riservata da parte della Commissione delle indagini EU Pilot 
in corso è una prassi che è stata confermata dalla CGUE (sentenza Petrie (causa T-191/99), sentenza Spirlea (causa 
T-306/12), ClientEarth contro Commissione europea, T-424/14 e T-425/14).
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che la propria politica di divulgazione stabilisca un giusto equili -
brio tra la necessità di promuovere le migliori prassi sull’applicazione del diritto dell’UE e i rapporti di riservatezza 
nei confronti degli Stati membri. La Commissione si impegna a riflettere su come divulgare al meglio informazioni 
aggregate su EU Pilot.
Risposte 	della	Commissione 	 55
97
Nella prima metà del 2015 la Commissione ha aperto diverse procedure di infrazione in casi in cui era necessario 
valutare la proporzionalità di un provvedimento nazionale. Per esempio, la Commissione ha avviato otto proce -
dure di infrazione riguardanti la forma giuridica e la partecipazione azionaria o le tariffe (che costituiscono obblighi 
condizionali ai sensi dell’articolo 15 della direttiva sui servizi). Alcune procedure sono state avviate anche in base 
a restrizioni quantitative o territoriali (articolo 15 della direttiva sui servizi) e in base all’articolo 20, paragrafo 2 (non 
discriminazione nell’accesso ai servizi). Nella seconda metà del 2015 sono state avviate dieci procedure EU Pilot per 
non conformità all’articolo 8 della direttiva sui servizi in merito agli sportelli unici, per cui è egualmente necessaria 
una valutazione di proporzionalità. Quando la Commissione cita uno Stato membro dinanzi alla Corte di giustizia, 
deve fornire elementi necessari attestanti la violazione del diritto dell’UE e il fatto di aver dato allo Stato membro 
l’opportunità di presentare le proprie argomentazioni prima di qualsiasi intervento della Corte. Se la Commissione 
non fornisce tali elementi, la Corte di giustizia ha la facoltà di pronunciarsi a sfavore della Commissione, dichiarando 
che il ricorso è inammissibile o infondato.
98
La politica di tolleranza zero è stata concepita immediatamente dopo l’esercizio di valutazione reciproca per far 
fronte ad obblighi incondizionati, ossia obblighi indipendenti da un’analisi della proporzionalità. All’inizio dell’at -
tuazione della direttiva sui servizi, tali obblighi sono stati ritenuti prioritari per la Commissione. Tuttavia, come 
indicato nella risposta della Commissione al paragrafo 97, la Commissione ha successivamente avviato procedure di 
infrazione per requisiti ingiustificati.
99
La Commissione ha aperto molti più casi rispetto ai nove avviati per non conformità della normativa nazionale e ha 
aperto nove casi di infrazione basati sulla politica di tolleranza zero, il che significa che, per una selezione di misure 
incluse nella direttiva sui servizi (che la Commissione può identificare come obblighi incondizionati), non dovreb -
bero esserci procedure di infrazione pendenti nei confronti di Stati membri per non conformità della normativa 
nazionale. Pertanto la «tolleranza zero» è mantenuta quando non sono in corso procedure di infrazione nei con -
fronti di Stati membri. Sebbene siano state aperte nove procedure, la Commissione ha avviato circa 40 indagini. Le 
nove procedure si possono dunque considerare un buon risultato, dal momento che le altre sono state risolte nelle 
fasi precedenti dell’indagine. Dobbiamo considerare che la Commissione ha avviato casi di infrazione in applica -
zione della tolleranza zero per via della relazione sugli ostacoli a livello nazionale alla base del pacchetto di attua -
zione del 2012. In seguito alla disamina di tale relazione, la Commissione ha individuato gli obblighi incondizionati 
che gli Stati membri non hanno osservato. Le 40 indagini aperte sono il risultato di questo esercizio.
100
La Commissione conferma che 18 mesi costituivano il valore-obiettivo per un caso di infrazione e che la durata 
media dei casi riguardanti la direttiva sui servizi era di 19,6 mesi. Tra questi sono compresi casi politicamente molto 
delicati. La durata dei casi riguardanti la direttiva sui servizi è inferiore alla durata media dei casi riguardanti altre 
direttive sul mercato interno.
101
Come spiegato nella risposta della Commissione al paragrafo 99, i cosiddetti casi «per non conformità» sono casi 
correlati alla tolleranza zero aperti dalla Commissione di propria iniziativa.
Risposte 	della	Commissione 	 56
104
La durata dei casi di infrazione relativi alla direttiva sui servizi è inferiore alla media. Inoltre la Commissione ritiene 
che le modifiche normative negli Stati membri non siano solo conseguenza dell’apertura di procedure di infrazione: 
da quando è stato introdotto EU Pilot, molti casi sono stati risolti prima che venissero avviate procedure. Il successo 
di EU Pilot spiega il numero ridotto di procedure di infrazione e, conseguentemente, dei deferimenti alla Corte di 
giustizia. Quanto alla documentazione disponibile, le decisioni adottate dalla Commissione sui casi di infrazione 
sono rese pubbliche sul suo sito Internet. Inoltre, la relazione annuale della Commissione sul controllo dell’appli -
cazione del diritto dell’UE fornisce un quadro completo delle procedure di infrazione gestite dalla Commissione 
nell’anno precedente. Come ha riconosciuto la Corte di giustizia, si dovrebbe preservare il clima di fiducia reciproca 
tra la Commissione e lo Stato membro mentre queste procedure sono in corso. Questa politica è perseguita anche 
nell’ambito delle richieste di accesso ai documenti (cfr. l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 
relativo all’accesso ai documenti). Tuttavia, in linea con questa giurisprudenza, non appena l’indagine è chiusa 
e nella misura in cui essa non è legata ad altre indagini in corso, la Commissione non applica più una presunzione 
così generale ed esamina ciascuna richiesta al fine di accordare l’accesso più ampio possibile ai sensi del regola -
mento (CE) n. 1049/2001.
Riquadro	6 —	Caso	di	infrazione	deferito	alla	Corte	di	giustizia
Come affermato nella relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’UE (2014)4, il calo complessivo 
del numero di procedure di infrazione può essere correlato al sensibile aumento, registrato dal 2010, delle pronunce 
pregiudiziali a norma dell’articolo 267 del TFUE. La Corte di giustizia ha affrontato la questione della conformità 
della legislazione nazionale alle norme dell’Unione in circa metà delle sentenze emesse a norma dell’articolo 267 
del TFUE dal 2010 e, in numerosi casi, ha riscontrato una non conformità. Sebbene le pronunce pregiudiziali siano 
distinte dalle sentenze emesse nell’ambito di procedimenti di infrazione, in questo modo la Commissione ha un’ul -
teriore opportunità di assicurare, in maniera più sistematica, che sia posto rimedio alle violazioni del diritto dell’U -
nione derivanti dalla legislazione nazionale o dalla sua applicazione.
L’avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nel settembre 2015.
107
La strategia per assicurare il rispetto della direttiva sui servizi nel settore cui si riferisce si basa su diversi strumenti: 
infrazioni, responsabilità sociale delle imprese (RSI) e dialogo con gli Stati membri. L’intervento della Commissione 
deve considerare tutti i vari strumenti. Dal 2007 la Commissione ha stabilito le priorità di questi ultimi attraverso 
un’azione volta al rispetto della direttiva mentre ha stabilito le proprie nella comunicazione del 2012. Tali priorità 
sono state perseguite tenendo naturalmente conto dell’obbligo di operare come custode del trattato. Una politica 
più specifica basata sulle priorità verrà ulteriormente sviluppata nell’ambito della strategia per il mercato unico.
108
Le raccomandazioni specifiche per paese emanate nel contesto del Semestre europeo riguardano questioni e pro -
blemi che sono stati analizzati e discussi tra gli Stati membri e la Commissione, nonché in sede di Consiglio. Vi 
è dunque un’assunzione di responsabilità politica più forte. Anche le procedure di infrazione possono avere un 
impatto politico.
110
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 108.
4 COM(2015)329 final.
Risposte 	della	Commissione 	 57
Conclusioni 	e raccomandazioni
111
La Commissione intraprende azioni legali se necessario, ha individuato i propri settori prioritari ed è intervenuta 
nell’ambito di tali settori.
Gran parte della direttiva si basa su una valutazione di proporzionalità che gli Stati membri devono condurre caso 
per caso, e la Commissione deve tenerne conto (ne sono un esempio l’articolo 15 e l’articolo 39, che richiedono agli 
Stati membri di valutare taluni requisiti). L’azione viene dunque determinata non in funzione della fiducia, ma della 
base giuridica. La durata della procedura giudiziaria non è mai stata un deterrente per l’apertura dei fascicoli di 
infrazione. Per quanto concerne gli obblighi incondizionati contenuti nella direttiva, la Commissione ha agito tem -
pestivamente con un numero molto consistente di indagini svolte di propria iniziativa, aprendone più di 30 su una 
media di 80 procedure EU Pilot all’anno.
112
Il manuale è stato disponibile per sette mesi dopo l’approvazione della direttiva e per 29 mesi prima del termine 
di recepimento. Dal momento che si sono svolte ampie consultazioni e discussioni con gli Stati membri prima che 
il manuale venisse pubblicato, gli Stati membri erano già a conoscenza del suo contenuto. Pubblicare il manuale 
senza un’adeguata consultazione avrebbe costituito un problema più grave del lieve ritardo con cui è stato 
pubblicato.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta la raccomandazione. Il pacchetto «Legiferare meglio» adottato il 19 maggio 2015 ha 
definito un quadro generale per semplificare e rendere più efficaci le normative europee. La Commissione sta 
assistendo gli Stati membri nell’attuazione della legislazione dell’UE servendosi di un’ampia serie di strumenti atti 
a promuovere la conformità (piani attuativi per importanti iniziative legislative, reti e riunioni di comitati di esperti 
e orientamenti). La Commissione ritiene che la preparazione di orientamenti non debba interferire con il processo 
politico che porterà a un accordo sulla nuova normativa tra il Parlamento europeo e il Consiglio.
113
La Commissione ha definito le sue priorità nella comunicazione del 2012 sull’attuazione della direttiva sui servizi5, 
in cui ha spiegato che, sebbene si stia concentrando sul rispetto della direttiva, questa non rappresenta la sua unica 
area di intervento. La Commissione ha inoltre individuato settori prioritari e definito azioni per i prossimi anni, tra 
cui un piano d’azione per il commercio al dettaglio, la riforma della direttiva sulle qualifiche professionali e una 
valutazione inter pares  in materia di forma giuridica e partecipazione azionaria. Questa serie di azioni è stata appro -
vata dal Consiglio europeo nelle sue conclusioni del 23 ottobre 2013. Anche gli Stati membri, come ha sottolineato il 
Consiglio europeo, hanno un ruolo da svolgere nell’attuazione della direttiva sui servizi.
I test di efficacia non avevano la finalità di individuare barriere incompatibili con la direttiva sui servizi ed erano 
invece incentrati sull’individuazione di eventuali incongruenze tra diversi atti legislativi dell’UE, al fine di scon -
giurarle. In seguito a tali test, nel 2013 è stata modificata la direttiva sulle qualifiche professionali (cfr. la proposta 
iniziale COM(2011)883 def., sezione 4.11, e la comunicazione della Commissione del 2011 (COM(2011)20, sezione 4.2) 
e nel 2015 è stata approvata la direttiva modificata relativa ai pacchetti turistici (cfr. la proposta iniziale della Com -
missione COM(2013)512, sezione 1.4 della proposta).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Risposte 	della	Commissione 	 58
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione. Essa ha individuato le proprie priorità nella comunicazione del 2012, 
cui ha dato seguito, e nella sua comunicazione del giugno 2012 ha invitato gli Stati membri a introdurre riforme 
nazionali più ambiziose nell’ambito dei servizi. A sostegno di tale invito ha emanato raccomandazioni specifiche per 
paese nel contesto del Semestre europeo.
114
Lo studio del 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
si basava su una valutazione delle barriere nei settori dei servizi effettuata in due momenti diversi: prima dell’intro -
duzione della direttiva e successivamente alla sua introduzione (alla fine del 2011). Pertanto gli impatti calcolati non 
si basavano su stime teoriche ex ante, bensì sulle riforme nazionali effettive che sono state realizzate. Le elasticità 
calcolate per stimare l’impatto economico della rimozione delle barriere erano basate sui confronti transnazionali di 
dati economici disponibili all’epoca. Ciò non significa, tuttavia, che tali elasticità fossero inaccurate o inattendibili.
La Commissione ha realizzato un aggiornamento dello studio per disporre di un quadro delle riforme nazio -
nali attuate fra il 2012 e il 2014 (disponibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/
attachments/1/translations/en/renditions/native ). Recentemente, inoltre, sono state eseguite valutazioni più det -
tagliate sugli ostacoli ancora esistenti e sul potenziale economico che comporterebbe la loro rimozione nei settori 
prioritari dei servizi alle imprese e del commercio al dettaglio, valutazioni che sono state pubblicate nel documento 
di lavoro dei servizi sulla strategia per il mercato unico (cfr. le sezioni 2.3 e 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Raccomandazione 3
La Commissione accetta la raccomandazione. Il 19 maggio 2015 ha adottato il pacchetto «Legiferare meglio» per 
garantire l’efficacia del proprio intervento. Tale pacchetto contiene inoltre orientamenti su come condurre le valuta -
zioni di impatto in modo da esaminare le potenziali conseguenze economiche, sociali e ambientali delle opzioni di 
azione proposte. La Commissione segue tali orientamenti.
115
La Commissione continuerà ad assistere gli Stati membri fornendo orientamenti e formulando raccomandazioni 
basate sulle migliori prassi.
116
La Commissione sta lavorando per aumentare l’accesso agli sportelli unici, per esempio con il sito «La tua Europa — 
Imprese» e, nell’ambito del programma COSME, ha proposto di finanziare progetti transfrontalieri di sensibilizza -
zione sugli sportelli unici, incentrati in particolare sulle attività online.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta la raccomandazione. Sebbene quest’ultima sia rivolta agli Stati membri, la Commissione 
continuerà ad assisterli fornendo orientamenti e formulando raccomandazioni basate sulle migliori prassi.
Risposte 	della	Commissione 	 59
117
La chiarezza e la qualità delle notifiche inviate mediante il sistema IMI e, in particolare, della valutazione di pro -
porzionalità dei regolamenti nazionali richiesta ai sensi della direttiva sui servizi, dipendono dallo Stato membro 
notificante. Al fine di agevolare la valutazione delle notifiche, la Commissione ne fornisce una traduzione in inglese 
per tutti gli Stati membri e la rende disponibile all’interno del sistema IMI.
I servizi della Commissione valutano tutte le notifiche trasmesse dagli Stati membri nell’ambito di tale sistema. Se la 
valutazione dei requisiti nazionali solleva dubbi in merito alla compatibilità con la direttiva sui servizi, i servizi della 
Commissione inviano osservazioni allo Stato membro interessato attraverso l’IMI.
Occorre osservare che, poiché la direttiva sui servizi non prevede l’obbligo di notificare le misure in progetto, nella 
maggior parte dei casi le misure notificate sono già adottate. In tale contesto, l’unico strumento efficace che ha la 
Commissione per contrastarle è una procedura di infrazione, mentre il suo intervento risulterebbe più efficiente in 
fase di progetto.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta la raccomandazione.
118
Attualmente la Commissione non dispone dei mezzi per ottimizzare il ricorso alla normativa in materia di coopera -
zione per la tutela dei consumatori. Tale regolamento deve essere modificato formalmente affinché possa essere 
invocato per far osservare l’articolo 20 della direttiva sui servizi.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta la raccomandazione.
119
EU Pilot è un sistema attraverso cui la Commissione e gli Stati membri discutono eventuali violazioni del diritto 
dell’UE riguardanti il recepimento scorretto o l’errata applicazione dell’ acquis  dell’UE. Un caso EU Pilot viene chiuso 
se le discussioni con lo Stato membro danno un esito soddisfacente, ma potrebbe dare origine a una procedura 
di infrazione (tramite l’invio allo Stato membro di una lettera di costituzione in mora) se la Commissione conclude 
che è in atto una violazione del diritto dell’UE da parte dello Stato membro. EU Pilot non è uno strumento che offre 
soluzioni per singoli casi, ma tratta questioni generali di applicazione del diritto dell’Unione.
Risposte 	della	Commissione 	 60
Raccomandazione 7
La Commissione accetta la prima parte della raccomandazione e si impegna a ridurre nel limite del possibile il 
tempo necessario per indagare sulle presunte violazioni del diritto dell’UE riscontrate all’interno di EU Pilot. Per 
quanto riguarda la seconda parte della raccomandazione, la Commissione non rivela se sia in corso una procedura 
EU Pilot su una particolare questione nei confronti di un determinato Stato membro, e gestisce in forum dedicati 
gli scambi delle buone prassi con gli Stati membri in merito all’applicazione del diritto dell’UE, compreso il funzio -
namento del sistema EU Pilot. Inoltre pubblica informazioni su EU Pilot in forma aggregata nella relazione annuale 
sul controllo dell’applicazione del diritto dell’UE (COM(2015)329). Se la Commissione dovesse divulgare informazioni 
specifiche su un caso EU Pilot, ciò sarebbe contrario ai suoi obblighi di riservatezza nei confronti degli Stati membri 
nell’ambito della fase pre-infrazione (e potrebbe pregiudicare la fiducia delle autorità nazionali in questi e altri casi). 
La gestione riservata da parte della Commissione delle indagini EU Pilot in corso è una prassi che è stata confermata 
dalla CGUE (sentenza Petrie (causa T-191/99), sentenza Spirlea (causa T-306/12), ClientEarth contro Commissione 
europea, T-424/14 e T-425/14). Queste sentenze sono state pronunciate in merito a richieste di accesso ai documenti.
Alla luce di quanto sopra, la Commissione ritiene che la propria politica di divulgazione stabilisca un giusto equili -
brio tra la necessità di promuovere le migliori prassi sull’applicazione del diritto dell’UE e i rapporti di riservatezza 
nei confronti con gli Stati membri. La Commissione si impegna a riflettere su come divulgare al meglio informazioni 
aggregate su EU Pilot.
120
La strategia per assicurare il rispetto della direttiva nel settore cui si riferisce si basa su diversi strumenti: infrazioni, 
raccomandazioni specifiche per paese e dialogo con gli Stati membri. L’intervento della Commissione deve conside -
rare tutti i vari strumenti. Dal 2007 la Commissione ha stabilito le priorità di questi ultimi attraverso un’azione volta 
al rispetto della direttiva mentre ha stabilito le proprie nella comunicazione del 2012. Tali priorità sono state perse -
guite tenendo naturalmente conto dell’obbligo di operare come custode del trattato.
Raccomandazione 8
La Commissione accetta la raccomandazione. Ritiene che la procedura di infrazione abbia la finalità di porre termine 
a una violazione del diritto dell’UE e garantire la conformità nel più breve tempo possibile e si impegna a ridurre il 
più possibile il tempo necessario per conseguire tale obiettivo, ma il modo più efficace per raggiungerlo non è sem -
pre legato alla rapidità della procedura di infrazione, poiché talvolta portare avanti una procedura senza tenere 
conto di situazioni contingenti può avere risultati controproducenti.
Da quando è stata introdotta la procedura EU Pilot, il numero delle procedure di infrazione e, di conseguenza, dei 
deferimenti alla Corte di giustizia è drasticamente diminuito perché spesso si trovano soluzioni nel quadro della 
suddetta procedura. Lo scopo principale della politica della Commissione è convincere gli Stati membri a interve -
nire per affrontare le problematiche in materia di conformità.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geografiche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
È comunemente riconosciuto che il mercato dei servizi non 
ha esplicato tutte le sue potenzialità in termini di 
interscambio all’interno dell’UE. La direttiva sui servizi 
mira a ridurre le barriere giuridiche e amministrative sia 
per i prestatori che per i destinatari di servizi; tuttavia, 
alcuni anni dopo il 2009, termine ultimo per l’attuazione 
della direttiva, restano ancora barriere ingiustificate. 
Dall’audit è emerso che, sebbene la Commissione sia 
riuscita a individuare quali fossero i problemi negli Stati 
membri, non ha fatto sufficientemente fronte ad alcuni tipi 
di ostacoli, e le misure intraprese non hanno permesso di 
conseguire risultati abbastanza rapidamente. I prestatori 
di servizi e i consumatori continuano ad essere 
insoddisfatti per il fatto di non poter godere del livello di 
accesso al mercato interno previsto dalla direttiva.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA