Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità"

(COM(2001) 335 def. - 2001/0140 (COD))

(2002/C 125/03)

Il Consiglio, in data 12 luglio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Tosh, in data 26 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 20 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta in esame mira a rivedere la gestione delle bande orarie (slot) e, nel contempo, a riflettere sul controllo del traffico aereo (ATC: Air Traffic Control), sull'operatività e la capacità degli aeroporti e sulle questioni ambientali, nonché a stabilire procedure eque e trasparenti, per proteggere e incoraggiare sia l'industria aeroportuale che gli utenti, e per consentire un arbitraggio in caso di congestione degli aeroporti.

1.2. Il documento chiarisce la definizione dei diritti agli slot, dello status degli aeroporti, della gestione dei nuovi concorrenti, del coordinamento, della conciliazione e, infine, dell'applicazione.

1.3. Il documento si propone di migliorare le possibilità di trovare e mantenere il giusto equilibrio tra le esigenze dei vettori e lo sviluppo di una rete competitiva all'interno dell'UE e con i paesi terzi.

2. Antefatto

2.1. La proposta in esame emenda il Regolamento (CEE) del Consiglio n. 95/93 del 18 gennaio 1993.

2.2. Il Comitato prende atto del contesto nel quale si inquadra questa proposta. Per il 2002 è prevista l'attuazione delle seguenti proposte:

- norme comuni sulla misurazione delle emissioni sonore in prossimità degli aeroporti;

- norme in materia di inquinamento acustico ed emissioni dei trasporti aerei;

- requisiti e procedure comuni in materia di sicurezza dell'aviazione;

- requisiti comuni specifici per la sicurezza aerea;

- tariffe aeree.

2.3. Il Comitato fa inoltre presente che si prevede una revisione della procedura e delle opzioni di gestione della compravendita degli slot sulla base di un sistema regolato dalle leggi di mercato. La Commissione non ha ancora affidato tale revisione ad alcuna società esterna.

2.4. Nel Libro bianco sui trasporti si rileva inoltre quanto segue:

- l'UE risente di un'eccessiva frammentazione dei sistemi di gestione del traffico aereo;

- il trasporto è sì globalizzato, ma le norme internazionali, intese a facilitare gli scambi ed il commercio, non tengono in sufficiente considerazione né la protezione ambientale né la sicurezza delle forniture.

3. Contenuto del documento

La proposta riesamina a fondo i seguenti principali aspetti e caratteristiche:

- definizione del nuovo concorrente e procedura di assegnazione,

- trasferimento degli slot,

- designazione e uso degli aeroporti la cui capacità non consente di soddisfare la domanda,

- terminologia internazionale,

- principi della trasparenza, neutralità e non discriminazione per l'assegnazione degli slot,

- ruolo dell'addetto alla facilitazione della programmazione degli orari, del coordinatore aeroportuale e del Comitato di coordinamento,

- definizione della titolarità degli slot aeroportuali,

- riconoscimento dell'assegnazione e della precedenza nei diritti agli slot,

- priorità operative degli aeroporti,

- ottimizzazione della capacità degli aeroporti,

- obiettivi ambientali,

- disposizioni in materia di servizi aerei interregionali,

- raffrontabilità con i paesi terzi,

- applicazione e revisione.

4. Osservazioni del CES

Il Comitato accoglie con favore la proposta, anche alla luce dell'attuale situazione, nella quale la scarsa efficienza e puntualità del trasporto aereo stanno recando gravi danni alle imprese e forti disagi ai cittadini.

La proposta avrà profonde ripercussioni sulla principale attività degli aeroporti, cioè il decollo e l'atterraggio di tutti i tipi di aeromobili. Mira a descrivere e configurare le procedure e l'organizzazione in modo da migliorare l'efficacia e l'efficienza. Il Comitato desidera formulare le seguenti osservazioni specifiche.

4.1. Nuovi concorrenti

4.1.1. Il fatto che le disposizioni in materia di assegnazione di bande orarie siano adesso estese alle richieste dei nuovi concorrenti offre a questi ultimi l'opportunità di valutare, di volta in volta, l'interesse di competere sia per le rotte già esistenti che per le nuove rotte interregionali. La proporzione degli slot che confluiscono nel pool (50 %) sembra opportuna, dato che probabilmente non toccheranno le fasce orarie di punta. L'articolo 10, paragrafo 5, dovrebbe essere riformulato per garantire che ai nuovi entranti sia accordata la preferenza a concorrenza del 50 % degli slot contenuti nel pool.

4.1.2. La norma di cui all'articolo 10, che toglie la qualifica di nuovo concorrente ad un vettore che rifiuta gli slot offerti, non sembra ragionevole, dato l'elevato rischio commerciale iniziale legato alla messa a punto di una nuova rotta.

4.2. Trasferimento delle bande orarie

4.2.1. Per quanto sia ragionevolmente prevedibile che ai nuovi concorrenti vengano inizialmente rifiutati gli orari migliori che si rendono disponibili, la proposta non offre loro tale incentivo.

4.2.2. Quando un vettore insediato in un aeroporto sopprime unilateralmente un servizio regionale, come ha fatto la British Airways da Heathrow a Belfast immediatamente dopo gli eventi dell'11 settembre, il trasferimento degli slot deve agevolare la riattivazione del servizio da parte di qualsiasi vettore, senza escluderne alcuno. L'articolo 9 dovrebbe specificamente menzionare la necessità di insistere sul rispetto degli obblighi di servizio pubblico, in particolare verso regioni isolate ed insulari. Il Comitato teme l'emergere di serie difficoltà nel controllo della mobilità degli slot, oggetto degli articoli 8 bis e 8 ter.

4.2.3. Il divieto dei trasferimenti unilaterali di bande orarie "fasulli", consistenti nel cedere slot in orari favorevoli in cambio di slot scarsamente utilizzabili, dovrebbe contribuire ad aprire la competitività.

4.3. Designazione e terminologia aeroportuale

I principali aeroporti beneficeranno, ovviamente, di un "coordinamento", con slot assegnati dai coordinatori; altri soffriranno di una parziale congestione. Quando l'assegnazione giornaliera media degli slot eccede un determinato livello, diciamo il 40 %, e l'"analisi" prevede un'ulteriore crescita, un aeroporto dovrebbe passare dallo status di "aeroporto ad orari facilitati" a quello di "aeroporto coordinato".

4.4. Principi di assegnazione degli slot

4.4.1. Il Comitato si compiace della spiegazione fornita dalla Commissione, secondo la quale gli slot vengono considerati come diritti di usare l'infrastruttura aeroportuale e non come diritti di proprietà. Ciò spinge ad interrogarsi sulla proposta di esaminare il commercio degli slot, e sull'inevitabile obiezione dei principali vettori, che considerano il "diritto acquisito" menzionato nella proposta come loro "proprietà"de facto.

4.4.2. Suscita perplessità la disposizione (articolo 2, lettera b)) che prevede di negare lo status di nuovo concorrente ai vettori che fanno parte di un accordo di route sharing: il route sharing può infatti essere giustificato da fondate ragioni, quali, ad esempio, fattori di carico, impatto ambientale, servizi.

4.4.3. D'altra parte, la comodità del "diritto acquisito" va a riequilibrare il processo di mobilità delle bande orarie, il riconoscimento dei costi commerciali storici ed il controllo dei trasferimenti.

4.5. Coordinamento

4.5.1. Osservazioni di carattere generale

4.5.1.1. Occorre definire i periodi coordinati. Secondo alcuni parametri appaiono appropriati periodi di sei mesi, estate e inverno, secondo altri sarebbero invece preferibili cicli operativi annuali. È importante che questi periodi siano definiti e, inoltre, che siano scaglionati entro i confini nazionali, per consentire alla concorrenza un margine di manovra quanto più ampio possibile per la ridistribuzione degli slot. La formula più adatta sembra essere quella che prevede periodi semestrali.

4.5.1.2. La nomina del coordinatore deve essere totalmente indipendente e apolitica. Si teme che l'esercizio del coordinamento potrebbe comportare procedure burocratiche e costi onerosi. Il Comitato sottolinea l'importanza che la proposta insista sui seguenti aspetti:

- il coordinamento deve essere concepito come un sistema del tutto indipendente,

- gli Stati membri devono opportunamente garantire i propri bilanci operativi e far rispettare la propria autorità,

- le conoscenze tecniche devono svilupparsi sulla base della situazione attuale, per garantire, in piena trasparenza, una capacità operativa sostenibile e indipendente,

- i sistemi di gestione devono essere sviluppati in cooperazione con gli aeroporti, in modo tale da garantire risposte rapide ai problemi.

4.5.2. Coordinatore

4.5.2.1. Il successo della proposta in esame dipende da due elementi fondamentali: da una parte il rafforzamento della neutralità e dell'indipendenza del coordinatore, e, dall'altra, la sua facoltà di intervenire su questioni legate all'assegnazione degli slot, quali, ad esempio, motivazioni inerenti alla capacità aeroportuale. Una più ampia competenza in materia di verifica consentirà al coordinatore di individuare le prassi erronee e porvi rimedio, benché ancora non sia chiaro in quale sede. Ciò dovrebbe essere chiarito. Gli Stati membri devono concedere ai coordinatori il rimborso delle spese sostenute, in modo tale che essi possano svolgere le loro funzioni in tutta libertà e rispettando i principi stabiliti. Ciò non esime il coordinatore dalla responsabilità delle proprie azioni e delle proprie decisioni, che devono essere giustificate.

4.5.2.2. Tutta l'industria aeronautica dovrà poter disporre di dati standardizzati, entro scadenze definite, al fine di garantire la diffusione delle informazioni più interessanti in materia di concorrenza. Il Comitato insiste sul fatto che i coordinatori devono cooperare con le autorità competenti e rispettare le disposizioni degli articoli 81 e 82 del Trattato UE al fine di garantire che le decisioni finali rechino vantaggi a tutti gli utenti del trasporto aereo.

4.5.3. Comitato di coordinamento (articolo 5)

4.5.3.1. Il Comitato di coordinamento sembra riunire tutti i responsabili del settore del trasporto aereo, e si concentra ogni volta su un aeroporto diverso. A parte le questioni commerciali a carattere confidenziale, sarebbe più opportuno, in termini di efficienza, che le questioni di cui all'articolo 8 fossero gestite da comitati di coordinamento regionali, tanto più che la metodologia, le linee direttrici e le procedure locali coincidono.

4.5.3.2. A prima vista sembra che il Comitato di coordinamento sia molto autorevole, ma non disponga degli strumenti necessari per agire. Occorre definire con chiarezza il suo diritto di ricorso agli organi competenti degli Stati membri. Il CES ritiene che il mandato del Comitato di coordinamento dovrebbe essere tale da scoraggiare la proliferazione delle normative locali che, più o meno intenzionalmente, si oppongono al gioco della libera concorrenza.

4.5.4. Attribuzione degli slot e titolarità

4.5.4.1. Il perfezionamento del processo ha ragioni fondate. In considerazione del fatto che il Comitato di coordinamento è competente in materia di arbitraggio, sembrerebbe utile che il coordinatore rendesse conto al comitato di tutte le sue attività nel corso di ogni periodo, descrivendole dettagliatamente, in modo da evitare che le delibere del Comitato si fondino unicamente sui reclami.

4.5.4.2. Il Comitato economico e sociale esprime perplessità circa il fatto che i coordinatori non siano tenuti ad arbitrare sulle modalità di trasferimento "alternative", che non rientrano nel loro ambito di competenza.

4.6. Aeroporti

4.6.1. Capacità e priorità (articoli 3 e 5)

4.6.1.1. Uno studio intermedio sulle capacità aeroportuali è opportuno soltanto a seguito di interventi che abbiano influito significativamente sulla capacità degli aeroporti, oppure ad intervalli di tre anni.

4.6.1.2. Dato che gli aeroporti prendono le loro decisioni secondo criteri di ottimizzazione della redditività, è poco verosimile che un aeroporto sarà motivato ad investire sulla base dell'esito di un reclamo gestito dal Comitato di coordinamento. Potrebbe essere più attraente, ad esempio, finanziare uno dei tanti centri commerciali, preferendolo ad un terminal senza fronzoli destinato ai voli a basso costo. Pertanto, se questa proposta non può essere considerata come uno strumento idoneo a influenzare la pianificazione strategica degli aeroporti, saranno necessarie misure supplementari.

4.7. Ambiente

4.7.1. In considerazione del parere recentemente adottato dal Comitato(1) sulla riduzione globale delle emissioni sonore e degli agenti inquinanti in prossimità degli aeroporti, sarebbe opportuno che nel Comitato di coordinamento fossero rappresentati anche gli enti locali e regionali.

4.8. Sviluppo di itinerari interregionali

4.8.1. Il Comitato comprende la necessità di una giustificazione economica, ma, dato che la proposta pone l'accento sullo sviluppo della rete e sulla sua importanza per la coesione a livello UE, sarebbe opportuno definire con chiarezza in quale misura gli slot disponibili debbano essere riservati, e per quanto tempo, al fine di evitare lo spreco di capacità aeroportuali già molto limitate.

4.8.2. È inevitabile che i grandi centri aeroportuali (hub), quali, ad esempio, Londra e Francoforte, ritengano impossibile tener conto dell'evoluzione della rete regionale. Questo problema potrebbe risolversi più celermente a livello di trasporto aereo regionale, piuttosto che a livello di un unico aeroporto.

4.9. Paesi terzi

4.9.1. La proposta, nella sostanza, promuove gli interventi nei confronti di quei vettori dei paesi terzi che rifiutano un trattamento comparabile a quello accordato ai vettori della Comunità. Si tratta di un'operazione certamente mal gestita, che fa emergere la necessità di un'azione diplomatica a livello UE a favore di una gestione comparabile degli slot e di una reciprocità globale. I partenariati tra compagnie aeree tendono a instaurarsi a livello mondiale: è questo il motivo per cui l'individuazione dei candidati adeguati potrebbe rivelarsi difficoltosa e, di riflesso, dannosa per i vettori europei che appartengono a partenariati.

4.10. Applicazione

4.10.1. Sembra ragionevole penalizzare il mancato rispetto delle norme sia con ammende che con un ritiro degli slot. Il coordinatore deve tuttavia agire prontamente al fine di limitare le ripercussioni di tali azioni sugli aeroporti. Quanto agli shock asimmetrici recentemente subiti dall'industria aerea, occorre garantire ai coordinatori un certo livello di autonomia affinché possano agire giudiziosamente in circostanze di questo tipo.

4.10.2. Il Comitato fa presente che l'intervento proposto nell'articolo 14 in caso di inadempienza da parte dei vettori potrebbe essere vanificato dal processo di commercializzazione delle bande orarie.

5. Considerazioni conclusive

5.1. Il Comitato ritiene che la legislazione adottata a livello UE debba essere rispettata da tutti.

5.2. Gli Stati membri devono provvedere a rimborsare ai coordinatori le spese da essi sostenute, in modo da consentire loro di svolgere le proprie funzioni in piena libertà e di rispettare i principi da essi stabiliti senza alcun condizionamento.

5.3. La proposta si astiene da qualsiasi commento circa il numero massimo di slot cui un vettore ha diritto in un determinato aeroporto senza recare pregiudizio alla libera concorrenza. Non è raro che, attualmente, essi superino il 60 %.

5.4. Le misure previste nella proposta in esame devono essere comprensibili per tutte le tipologie di viaggiatori. Sarebbe interessante, ad esempio, esporre visibilmente tabelle di semplice lettura, che sintetizzino i risultati conseguiti. Dato che la gestione delle bande orarie è di competenza degli aeroporti, spetta ad essi rendere pubblici i risultati conseguiti in termini di puntualità, indicando la situazione attuale e l'evoluzione prevista.

5.5. Benché non sia oggetto del documento in esame, la sicurezza aerea è di importanza fondamentale. Il Comitato di coordinamento dovrebbe garantire, oltre ad elevati livelli di sicurezza, l'affidabilità del suo operato.

5.6. La proposta insiste sul fatto che i nuovi concorrenti mettano a punto nuovi collegamenti. Ora, a giudizio del Comitato, tutti i vettori dovrebbero essere incoraggiati in questo senso; in tal modo le compagnie già presenti verrebbero ad accrescere la propria influenza in questo campo, ma il principio informatore dovrebbe essere l'effettiva concorrenza.

5.7. Il Comitato giudica essenziale la presenza dei rappresentanti regionali degli enti locali all'interno dei comitati di coordinamento. La loro influenza permetterà di garantire il rispetto dei requisiti in materia di capacità regionale, infrastrutture aeroportuali di terra e obblighi di servizio pubblico, cosa che dovrà essere sancita dall'articolo 5. Per questo motivo il Comitato riconosce che le bande orarie non sono indefinitamente intercambiabili, date le caratteristiche molto differenziate degli aeroporti.

5.8. L'assegnazione degli slot sulla base della parola d'ordine "usalo se non vuoi perderlo" dovrà svolgersi con la massima cautela. I coordinatori, pur evitando l'eccessiva burocrazia, devono mantenere l'autorità necessaria per esercitare un certo potere discrezionale, ad esempio quando l'esclusione di un vettore da uno slot è la conseguenza diretta di azioni terroristiche. Se le compagnie aeree sono in grado di produrre una prova dei danni da esse subiti che soddisfi il coordinatore, dovranno beneficiare della possibilità di conservare i propri slot per il seguente periodo coordinato, cosa che faciliterà la ripresa.

5.9. Il mandato del Comitato di coordinamento dovrebbe comportare l'obbligo di valutare le capacità e l'applicazione delle migliori prassi in materia di sicurezza, e garantire che esse siano adottate in maniera uniforme, per assicurare un buon utilizzo degli slot proposti in un ambiente sicuro, creato grazie alla collaborazione tra gli aeroporti e i vettori.

5.10. In attesa dell'impatto delle prossime relazioni, il Comitato ritiene che i coordinatori, nel corso del loro processo di selezione, debbano tener conto dei criteri ambientali più recenti. I risultati di tali relazioni, una volta resi noti, faranno chiarezza sul peso di tali criteri nel processo decisionale.

Bruxelles, 20 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere in merito alla "proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce regole e procedure per l'introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità" (COM(2001) 695 def. - 2001/0282 (COD) (non ancora pubblicato sulla Gazetta Ufficiale).