COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 27.8.2021 COM(2021) 493 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Valutazione ex post delle Capitali europee della cultura 2019 (Plovdiv e Matera) {SWD(2021) 232 final}



RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Valutazione ex post delle Capitali europee della cultura 2019 (Plovdiv e Matera) 1.Introduzione La presente relazione è trasmessa a norma dell'articolo 12 della decisione n. 1622/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, che istituisce un'azione comunitaria a favore della manifestazione "Capitale europea della cultura" per gli anni dal 2007 al 2019 (nel prosieguo, la "decisione"). Conformemente a tale articolo, la Commissione è tenuta ad effettuare ogni anno una valutazione esterna e indipendente dei risultati della manifestazione "Capitale europea della cultura" dell'anno precedente e a presentare una relazione su tale valutazione alle istituzioni e agli organismi pertinenti dell'UE. Le conclusioni e la metodologia della valutazione ex post sono esposte in maniera più esaustiva nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione. 2.Contesto dell'azione 2.1.Azione dell'UE a favore della "Capitale europea della cultura" (CEC) Dal varo a livello intergovernativo della manifestazione "Città europea della cultura" nel 1985 , l'iniziativa è diventata un'azione dell'UE a pieno titolo nel 1999 ed è attualmente disciplinata dalla decisione n. 445/2014/UE , sebbene le città designate come Capitali europee della cultura fino al 2019 siano state disciplinate dalla decisione n. 1622/2006/CE. L'azione CEC ha lo scopo di valorizzare la ricchezza e la diversità delle culture in Europa e le loro caratteristiche comuni, contribuendo così a migliorare la comprensione reciproca tra i cittadini europei. Mira altresì a stimolare uno sviluppo a lungo termine delle città, trainato dalla cultura. Nel conseguire questi obiettivi, l'azione CEC intende aiutare le città ospitanti ad ampliare la gamma, la diversità e la dimensione europea della loro offerta culturale nonché la partecipazione alla cultura tra i residenti, a rafforzare la capacità del settore culturale delle città interessate e ad aumentarne la visibilità internazionale. 2.2.Selezione e monitoraggio delle Capitali europee della cultura 2019 A norma della decisione, nel 2019 spettava a Bulgaria e Italia ospitare la manifestazione. Conformemente alla decisione n. 1622/2006/CE, il processo di selezione inizia con almeno sei anni di anticipo rispetto all'anno di conferimento del titolo CEC, con le autorità competenti degli Stati membri interessati (ossia i rispettivi ministeri della Cultura) che pubblicano un invito volto a esortare le città interessate del rispettivo paese a presentare le loro candidature. La selezione comprende due fasi: la preselezione e la raccomandazione finale, rispettivamente cinque e quattro anni prima dell'anno di conferimento del titolo. Una giuria composta da tredici membri, sei dei quali sono designati dallo Stato membro interessato e sette dalle istituzioni e dagli organismi dell'Unione europea, valuta le candidature delle città interessate sulla base degli obiettivi e dei criteri stabiliti nella decisione. In Italia, il ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo ha pubblicato l'invito nel novembre 2012. Entro la scadenza del 20 settembre 2013 ha ricevuto un numero record di 21 candidature, il che dimostra l'elevata popolarità e la forte attrattiva del titolo di Capitale europea della cultura nel paese. In occasione della riunione di preselezione svoltasi nel novembre 2013, la giuria ha raccomandato al ministero di invitare sei città alla fase finale: Cagliari, Lecce, Matera, Perugia, Ravenna e Siena. Infine, nell'ottobre 2014, la giuria ha raccomandato di conferire a Matera il titolo di Capitale europea della cultura 2019 in Italia . In Bulgaria, il ministero della Cultura ha pubblicato l'invito nel dicembre 2012 ed entro la scadenza del 18 ottobre 2013 hanno partecipato alla selezione otto città. Nella riunione di preselezione tenutasi nel dicembre 2013 ne sono state preselezionate quattro: Plovdiv, Sofia, Varna e Veliko Tarnovo. Nel settembre 2014 la giuria ha raccomandato Plovdiv quale prima città bulgara a cui conferire il titolo di Capitale europea della cultura. Nel maggio 2015 il Consiglio dell'Unione europea ha formalmente nominato Matera e Plovdiv Capitali europee della cultura 2019 . Successivamente, le due città sono state sottoposte a monitoraggio: sotto l'egida della Commissione, l'obiettivo di tale monitoraggio era che un gruppo composto dai sette esperti indipendenti designati dalle istituzioni e dagli organismi dell'UE verificasse i progressi compiuti dalle città, fornisse loro orientamenti sull'attuazione e garantisse la conformità al programma e agli impegni in base ai quali erano state selezionate. I rappresentanti di Matera e di Plovdiv hanno partecipato a due riunioni formali di monitoraggio nell'ottobre 2016 e nell'aprile 2018. Al termine del processo di monitoraggio, la giuria ha formulato una raccomandazione favorevole alla Commissione in merito al conferimento a ciascuna delle due città di un premio di 1,5 milioni di EUR in onore di Melina Mercouri. Il premio, finanziato a titolo del programma Europa creativa , è stato versato alle due Capitali europee della cultura nell'autunno del 2018. 2.3.Temi e priorità delle Capitali europee della cultura 2019 Matera è una città relativamente piccola di 60 000 abitanti, situata nella regione Basilicata nell'Italia meridionale. È capoluogo di provincia ed è nota come la "Città Sotterranea". Oggi Matera è conosciuta in tutto il mondo per il suo centro storico, noto come "I Sassi", divenuto patrimonio mondiale dell'Unesco nel 1993. Nonostante gli elevati tassi di povertà e di mortalità infantile registrati fino agli anni cinquanta, Matera è anche un buon esempio di rinascita e di rigenerazione urbana che, iniziata negli anni sessanta, alla fine ha trasformato la città in una capitale regionale per il tempo libero e la cultura e in una destinazione per i visitatori regionali. La candidatura CEC di Matera ha posto in evidenza l'importanza del processo di rinnovamento culturale, non solo per Matera, ma per tutta l'Italia meridionale, in un periodo caratterizzato da un declino economico e sociale. Il suo programma culturale è stato denominato "Open Future" e mirava a "rafforzare una cittadinanza ampia, aperta e diversificata, incrementare le relazioni internazionali e soprattutto fare di Matera la più importante piattaforma aperta del sistema culturale del Sud Europa".

Plovdiv conta circa 347 000 abitanti ed è la seconda maggiore città della Bulgaria, nonché il centro culturale e commerciale della Bulgaria meridionale. Con i suoi 8 000 anni di storia, è anche una delle più antiche città ancora abitate al mondo. Vanta numerose vestigia antiche e oltre 200 siti archeologici, nonché una scena culturale molto vivace. Dal punto di vista economico, è una delle città in più rapido sviluppo della Bulgaria, tradizionalmente attiva nei settori manifatturiero, commerciale, dei trasporti, delle comunicazioni e del turismo. La città si distingue anche per la sua popolazione multietnica di bulgari, turchi, greci, armeni, ebrei e rom. Questo aspetto del contesto urbano è diventato una parte fondamentale della candidatura CEC e del relativo programma generale ed è al centro di alcuni dei principali temi e progetti. La diversità di Plovdiv è stata rispecchiata anche nel suo motto "Together", ispirato alla coesistenza di diverse minoranze etniche, gruppi sociali e comunità religiose. 3.Valutazione 3.1.Termini della valutazione Sulla base dello studio di sostegno esterno e indipendente menzionato nell'introduzione (cfr. nota a piè di pagina 2), la valutazione esamina l'attuazione e la realizzazione dei due programmi delle Capitali europee della cultura 2019 per la loro intera durata, dai primi sviluppi fino alle considerazioni in materia di sostenibilità ed effetti a lungo termine. In particolare, valuta la pertinenza, l'efficienza e l'efficacia delle due CEC 2019. Analizza inoltre il valore aggiunto dell'UE nonché la coerenza e la complementarietà dell'azione CEC nel 2019 rispetto ad altre iniziative dell'Unione, per trarre infine conclusioni dalle due esperienze. 3.2.Metodologia e limiti dell'approccio scelto La valutazione e la relativa metodologia sono state concepite per ottemperare alle prescrizioni della decisione nonché per contribuire a una comprensione più specifica dei risultati e degli esiti dell'azione CEC. La valutazione rappresenta, in particolare, una preziosa opportunità per riflettere in chiave critica sull'anno precedente in modo da evidenziare insegnamenti e raccomandazioni utili per rivedere le convinzioni e gli elementi attualmente disponibili sulla base delle nuove esperienze delle città ospitanti. Come per tutte le precedenti valutazioni, la logica d'intervento si basa su una gerarchia di obiettivi corrispondenti alla decisione. Al fine di assicurare la comparabilità dei risultati, la metodologia adottata per questa valutazione ha seguito l'approccio alla rilevazione e all'analisi degli elementi necessari già utilizzato in tutte le precedenti valutazioni dell'azione CEC. Tuttavia, a causa della pandemia di COVID-19 nel primo semestre del 2020, la metodologia ha dovuto essere leggermente rivista, in quanto le visite inizialmente programmate in entrambe le città non hanno potuto avere luogo e le interviste faccia a faccia sono state sostituite da interviste a distanza e da riunioni online con i portatori di interessi. La valutazione si è avvalsa di due tipi di dati e delle rispettive fonti: -le fonti di dati primari comprendevano i dati forniti da ciascuna CEC, tra cui interviste e questionari online; mediante le interviste, in particolare, si mirava a raccogliere vari punti di vista per ciascuna Capitale europea della cultura, comprese le opinioni dei gruppi di gestione, dei responsabili delle decisioni, dei principali operatori culturali, di una serie di partner coinvolti nella realizzazione del programma e di un campione di organizzazioni che hanno portato avanti i progetti o vi hanno preso parte; -le fonti di dati secondari comprendevano documenti politici e legislativi dell'UE, studi accademici sulle CEC e sul ruolo della cultura nello sviluppo delle città, le candidature originarie delle due CEC 2019, relazioni interne collegate ai processi di candidatura, relazioni di monitoraggio e valutazione, studi e relazioni annuali realizzati o commissionati dalle CEC, programmi degli eventi, materiale promozionale e siti web nonché dati statistici essenziali raccolti dalle due città in materia di bilanci e spese, numeri e tipi di progetti, dati relativi al pubblico e ai livelli di partecipazione, attività e risultati; -la valutazione non prevede una consultazione pubblica più ampia. Come illustrato nella corrispondente tabella di marcia, l'azione è considerata locale e la partecipazione internazionale non è uniforme all'interno e all'esterno dell'Europa ed è difficile da realizzare. Come in tutte le precedenti valutazioni ex post delle CEC, la Commissione ritiene che la metodologia scelta sia adeguata a offrire una base ragionevolmente solida per trarre valide conclusioni sui risultati delle manifestazioni. Tuttavia, come già evidenziato in tutte le relazioni degli anni precedenti, l'assenza di dati sulla situazione di base da integrare in uno studio comparativo della città prima del conferimento del titolo, all'inizio e dopo l'anno di conferimento continua a rimanere un limite. Si tratta di dati essenziali per ottenere una prospettiva equilibrata, sostenuta da un'ampia e convincente base di dati, dell'effettivo impatto dell'azione CEC sulla città. Tuttavia il bilancio stanziato per l'attività di valutazione (circa 70 000 EUR all'anno), che è proporzionato al livello modesto di finanziamento dell'UE direttamente accordato a ciascuna città che ospita la Capitale europea della cultura (il premio Melina Mercouri di 1,5 milioni di EUR), non permette di condurre studi sul "prima" (situazione di base) e sul "dopo" (situazione a posteriori). Un'ulteriore conseguenza di questo modesto bilancio è che i dati primari raccolti tendono a essere di natura prevalentemente qualitativa piuttosto che quantitativa. Nonostante l'enorme importanza che i dati qualitativi continuano a rivestire per la valutazione, l'assenza di diversità delle fonti di dati determina una minore affidabilità, ad esempio quando si tratta di dimostrare i risultati e gli impatti oggettivi dell'azione sull'accresciuta partecipazione alla vita culturale delle città interessate. La relazione e le sue conclusioni poggiano pertanto su un'ampia base di dati qualitativi (ad esempio, le opinioni di vari tipi di soggetti interessati) più che su un insieme esaustivo di dati quantitativi. Nel presente documento la Commissione può soltanto ribadire ciò che ha più volte affermato nelle precedenti relazioni annuali sulle valutazioni ex post dell'azione CEC a partire dal 2007, ossia che conosce (e accetta) appieno tali limitazioni, peraltro già chiaramente individuate e messe in evidenza nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la proposta di una nuova decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un'azione dell'Unione per le CEC per gli anni dal 2020 al 2033 e che abroga la decisione n. 1622/2006/CE .

Come indicato nelle relazioni precedenti, in merito a tale difficoltà, la suddetta proposta e la decisione infine adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio prevedono che le città designate stesse (che sono le principali finanziatrici e beneficiarie dell'azione CEC e si trovano nella posizione migliore per accedere alle informazioni sulla situazione di base e raccogliere dati primari sull'impatto del titolo) siano i principali responsabili dell'attuazione del processo di valutazione. Per aiutare le città in questo esercizio, la Commissione ha pubblicato orientamenti che sottolineano l'importanza di effettuare valutazioni longitudinali e la necessità di dati sulla situazione di base per misurare l'impatto. Questo nuovo obbligo imposto alle Capitali europee della cultura, anziché alla Commissione, di svolgere una valutazione ex post dell'anno di conferimento del titolo si applicherà soltanto per i titoli a partire dal 2020. Oltre a queste valutazioni effettuate direttamente dalle città che ottengono il titolo di Capitale europea della cultura, la Commissione svolgerà tuttavia anche una valutazione generale che comprenderà diversi anni del titolo, consentendo di misurare meglio l'impatto a lungo termine dell'azione CEC, come indicato nella decisione n. 445/2014/UE. È inoltre opportuno sottolineare che, laddove possibile, i risultati delle attività di ricerca locali commissionate sia da Plovdiv che da Matera sono confluiti nella valutazione della Commissione. In conclusione, nonostante la mancanza di dati quantitativi e di altre informazioni provenienti da fonti indipendenti, la Commissione è del parere che gli elementi raccolti a sostegno della valutazione offrano una base sufficientemente solida per permetterle di condividerne le considerazioni e le conclusioni generali, che si ritiene forniscano un quadro generalmente veritiero e dettagliato dell'azione CEC 2019. 4.Principali risultati 4.1.Pertinenza Secondo le conclusioni della valutazione, le finalità di entrambe le Capitali europee della cultura 2019 erano pertinenti agli obiettivi dell'azione CEC stabiliti nella decisione n. 1622/2006/CE. Il programma di Matera 2019 e Plovdiv 2019 promuoveva la diversità culturale e una migliore comprensione tra i cittadini europei, in particolare in termini di processo, ma anche di contenuto. A Matera ciò è avvenuto attraverso la partecipazione di quasi 200 artisti internazionali, l'attuazione di oltre 1 000 programmi di mobilità internazionale, residenze artistiche, l'integrazione di eventi internazionali nel programma ecc. Il programma ha inoltre raggiunto i suoi obiettivi iniziali, espressi nella candidatura iniziale, modificando radicalmente l'approccio alla cultura di Matera e il suo ruolo nella scena culturale nazionale ed europea e (almeno in parte) guidando un processo di rinnovamento culturale attraverso il coinvolgimento attivo degli operatori culturali locali e dei cittadini (cfr. punto 4.3). Per quanto riguarda Plovdiv, nel 2019 sono stati istituiti oltre 130 partenariati con organizzazioni creative europee e si è tenuto un totale di 80 eventi di dimensione transfrontaliera, un numero quattro volte superiore a quello del 2017. Plovdiv ha raggiunto i suoi obiettivi di diversificare in modo significativo la propria offerta culturale grazie a una maggiore presenza di artisti europei e internazionali, sviluppare le capacità in campo culturale (cfr. punto 4.3) e, in misura minore, includere meglio la comunità rom (una quota importante della popolazione di Plovdiv) nella vita culturale della città nonostante alcuni risultati incoraggianti (cfr. documento di lavoro allegato). 4.2.Efficienza Nel complesso gli elementi disponibili suggeriscono che la CEC rimane un'azione efficiente, capace di fornire buoni livelli di rendimento a livello unionale a fronte di un investimento dell'UE relativamente modesto: la stessa assegnazione del titolo ha un notevole effetto moltiplicatore sul volume di finanziamenti che le città interessate accordano alla progettazione e alla realizzazione del programma culturale dell'azione, e rappresenta una fonte importante di interesse e di risorse finanziarie provenienti da un'ampia gamma di soggetti, tra cui le autorità locali, regionali e nazionali e, in misura minore nel caso delle città ospitanti del 2019, gli investitori privati. Oltretutto il valore assoluto del premio Melina Mercouri, che costituisce l'unico contributo monetario diretto che le città ospitanti ricevono dall'Unione europea, è modesto (1,5 milioni di EUR per CEC) rispetto ai costi complessivi di una manifestazione CEC: le spese operative delle Capitali europee della cultura 2019 sono state di circa 54,8 milioni di EUR per Matera e di 10,0 milioni di EUR per Plovdiv. A livello cittadino, la valutazione conclude che sia Matera che Plovdiv hanno incontrato difficoltà per quanto riguarda le modalità di gestione nel periodo di preparazione. L'aspetto positivo è che vi è stata una chiara distinzione dei ruoli e delle responsabilità all'interno dei gruppi di entrambe le fondazioni incaricate di attuare il progetto CEC. Ciò ha garantito una realizzazione più agevole dei programmi CEC nell'anno di conferimento del titolo, una volta superate le difficoltà iniziali. Matera ha raccolto fondi a sufficienza per attuare un programma culturale ragguardevole in linea con le previsioni iniziali (54,8 milioni di EUR contro i 52,3 milioni di EUR indicati nella sua candidatura). La situazione è stata più difficile a Plovdiv, dove il bilancio complessivo (per le attività operative e le infrastrutture) è risultato inferiore a quello proposto nella candidatura, in particolare a causa di contributi inferiori al previsto da parte del settore privato e dell'amministrazione comunale, ma è stato comunque sufficiente per realizzare un programma ambizioso che ha avuto un impatto positivo sul turismo e sulla crescita economica della città (cfr. infra). 4.3.Efficacia La valutazione conclude che le due Capitali europee della Cultura 2019 hanno contribuito in maniera significativa al conseguimento degli obiettivi della decisione. Entrambe hanno presentato programmi culturali più ampi, diversificati, innovativi e internazionali rispetto allo scenario culturale degli anni precedenti. Entrambe hanno contribuito ad ampliare l'accesso e la partecipazione alla cultura. A Matera è stato raggiunto l'obiettivo iniziale, ossia garantire che gran parte dell'elevato numero di eventi organizzati nel 2019 fosse realizzata con i cittadini di Matera. Il pubblico generale è stimato a 500 000 persone. Ma, cosa ancora più importante, circa 60 000 cittadini sono stati coinvolti nel processo di co-creazione e nel programma di sviluppo delle capacità messo in atto dalla Fondazione. A Plovdiv, anche la promozione dell'accesso e della partecipazione agli eventi culturali ha rappresentato un elemento importante del progetto CEC, con il programma culturale che è riuscito ad attrarre 1 528 432 persone, tra cui giovani provenienti da quartieri svantaggiati e anziani delle città più piccole e dei villaggi della regione di Plovdiv. Entrambe le CEC hanno contribuito a rafforzare le capacità in campo culturale dei rispettivi settori culturali e creativi. Ciò è avvenuto attraverso una migliore infrastruttura culturale (mappatura di circa 400 sedi e spazi utilizzabili per gli eventi culturali a Matera) o programmi dedicati di sviluppo delle capacità (4 900 partecipanti hanno aderito alla piattaforma didattica pluriennale gestita dalla Fondazione Plovdiv 2019). Inoltre l'azione CEC ha aumentato la visibilità internazionale di entrambe le città. A Plovdiv, circa il 9 % delle persone che hanno partecipato ad eventi legati alla manifestazione erano visitatori internazionali. Di Matera 2019 e del suo programma culturale si è parlato in quasi 58 000 articoli apparsi su quotidiani e riviste nazionali e internazionali e in circa 1 300 servizi radiofonici e televisivi. Essendo stati compiuti sforzi significativi per mantenere lo slancio dopo il 2019, si prevedono impatti positivi per quanto riguarda gli effetti a lungo termine della manifestazione in entrambe le città, sebbene i piani siano stati fortemente influenzati dalla pandemia di COVID-19 all'inizio del 2020.