Bruxelles, 4.1.2005

COM(2004) 849 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE SUL CONTROLLO DELL'ATTUAZIONE DELLA POLITICA COMUNE DELLA PESCA DA PARTE DEGLI STATI MEMBRI 2000 - 2002 {SEC(2004) 1718}

INTRODUZIONE

La presente relazione risponde agli obblighi imposti dall'articolo 35 del regolamento (CEE) n. 2847/93 del Consiglio, del 12 ottobre 1993, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca[1] (di seguito denominato "regolamento sul controllo"). Essa ha per oggetto la valutazione realizzata dalla Commissione sull'attuazione, da parte degli Stati membri, del sistema di controllo comunitario e del regolamento nel periodo 2000-2002. Il presente documento è basato essenzialmente sulle relazioni annuali di controllo trasmesse dagli Stati membri alla Commissione e sulle osservazioni formulate dalla Commissione stessa.

La precedente relazione di valutazione della Commissione,[2] relativa al periodo 1996-1999, indicava i settori nei quali l'attuazione della PCP negli Stati membri risultava problematica. Le principali difficoltà riscontrate riguardavano lo scarso grado di coordinamento e cooperazione sia a livello nazionale che internazionale, la mancanza di strategie unitarie di controllo interno, l'inadeguatezza degli stanziamenti, delle risorse e dell'azione di controllo e la necessità di sistemi di sanzione delle attività illegali atti a garantire un adeguato effetto dissuasivo. Le osservazioni formulate nella relazione sono state accolte in ampia misura nel piano d'azione per la riforma della PCP e nel conseguente regolamento quadro.

È opportuno sottolineare che la relazione si riferisce al periodo 2000-2002 e si limita pertanto a illustrare la situazione fino alla riforma della PCP. Essa è accompagnata da una serie di documenti di lavoro intitolati "Controllo della pesca negli Stati membri", nei quali la Commissione presenta una descrizione circostanziata e una valutazione dell'azione di controllo delle attività di pesca nei singoli Stati membri.

STRUTTURE NAZIONALI DI CONTROLLO E ATTUAZIONE

Tutti gli Stati membri hanno istituito quadri normativi e amministrativi per il controllo e l'attuazione della PCP. La situazione varia da un paese all'altro, anche a motivo delle diverse tradizioni giuridiche e amministrative, ma si possono distinguere due impostazioni principali. Nel primo caso il controllo della pesca può essere demandato, essenzialmente o totalmente, ad un ispettorato operante sotto la diretta autorità del dipartimento della pesca del ministero competente. Nella seconda ipotesi le mansioni di controllo possono essere affidate a uno o più organismi non subordinati al ministero competente. In tal caso il controllo della pesca costituisce un'attività tra molte altre.

Per molti sistemi nazionali di controllo la sfida principale è rappresentata dalla necessità di una strategia globale di controllo imperniata sulla cooperazione e sul coordinamento interno, mentre in alcun Stati membri la ripartizione delle competenze pone notevoli problemi a questo riguardo. Occorre inoltre rafforzare le strutture di cooperazione tra gli Stati membri, soprattutto in considerazione del carattere transfrontaliero delle attività di pesca e dei crescenti quantitativi di pesce trasportati da uno Stato membro all'altro.

I funzionari nazionali incaricati del controllo non dispongono generalmente di poteri di controllo sufficienti per l'espletamento delle loro mansioni. Laddove i poteri delle autorità ispettive devono essere integrati da quelli di un'autorità dotata di responsabilità secondaria possono sorgere problemi. Questo vale in particolare per i controlli sui trasporti e per il controllo delle infrazioni, per i quali in molti casi la polizia è chiamata ad assistere o a dirigere le indagini. Potrebbe inoltre essere opportuno ampliare i poteri di controllo sulle attività commerciali connesse alla pesca.

Tutti gli Stati membri hanno istituito sistemi di controllo delle infrazioni atti, almeno dal punto di vista teorico, a soddisfare i requisiti del regolamento sul controllo, ossia a privare i contravventori del vantaggio economico derivato dalle loro attività illecite e a esercitare un effetto dissuasivo. Nella maggior parte degli Stati membri le infrazioni in materia di pesca vengono essenzialmente perseguite in base alle norme di procedura penale. La principale sanzione primaria è rappresentata dall'ammenda. Le ammende, o il tipo di ammenda, sono normalmente definiti dall'ordinamento giuridico, che spesso stabilisce un limite massimo. Molti Stati membri applicano tariffe, talvolta pubbliche e ufficiali. Le principali sanzioni accessorie sono costituite dal sequestro e dalla confisca. In tutti gli Stati membri è prevista, almeno in teoria, la possibilità di ritirare la licenza o altri permessi per l'esercizio dell'attività di pesca

MEZZI DI CONTROLLO

La crescente necessità di un controllo proattivo dell'industria della pesca rappresenta una sfida impegnativa sotto il profilo finanziario. Se alcuni Stati membri hanno aumentato di conseguenza i loro bilanci, altri hanno cercato di far fronte a tale necessità adeguando le risorse e le prassi di lavoro esistenti.

Gli Stati membri hanno compiuto sforzi significativi per ovviare alla mancanza di mezzi di sorveglianza in mare , in parte con il sostegno finanziario della Commissione. Grazie all'azione combinata del sistema VMS, ciò dovrebbe rafforzare l'efficacia del controllo. Tuttavia continuano ad essere utilizzate piattaforme di ispezione non sufficientemente adeguate ai fini del controllo, e non sempre è possibile stabilire in quale misura viene fatto ricorso a tali mezzi per il controllo delle attività di pesca .

La carenza di risorse umane continua a rappresentare una seria difficoltà in diversi Stati membri, segnatamente per quanto riguarda le ispezioni degli sbarchi , che costituiscono un elemento cruciale del controllo. La situazione è ancora più grave nei casi in cui alle autorità ispettive competono anche altre mansioni, per cui i compiti di controllo della pesca vengono ad assumere un'importanza secondaria. Occorre migliorare il livello di competenza e le qualifiche del personale addetto ai controlli, soprattutto laddove il controllo della pesca non rappresenta un compito esclusivo, e intensificare di conseguenza l'attività di formazione.

SISTEMI DI CONTROLLO

Tutti gli Stati membri hanno introdotto il sistema VMS e istituito centri di controllo della pesca per rilevare la posizione dei pescherecci. Tuttavia, benché il sistema VMS risulti pienamente operativo nella grande maggioranza degli Stati membri, in alcuni paesi un numero significativo di imbarcazioni non dispone ancora della necessaria apparecchiatura o non trasmette correttamente. In molti casi non vengono assolti gli obblighi di notifica manuale, né vengono adottati provvedimenti al riguardo da parte delle autorità competenti. I dati provenienti dal sistema VMS sono generalmente sottoutilizzati, segnatamente per quanto riguarda il controllo dello sforzo di pesca.

In molti casi il sistema nazionale di registrazione delle catture e dello sforzo risulta inadeguato, nonostante il netto progresso compiuto da alcuni Stati membri in tale settore. Continua inoltre a costituire un'eccezione l'efficace integrazione dei mezzi di sorveglianza, che consente il controllo incrociato delle informazioni provenienti dal sistema VMS, dallo schedario della flotta, dai giornali di bordo e dalle note di vendita. Anche nei casi in cui tali sistemi integrati esistono, non ne vengono sfruttate appieno le potenzialità. Spesso le procedure di controllo incrociato sono inutilmente complesse, come nei casi in cui la competenza in materia è condivisa da più autorità.

In alcuni Stati membro l'utilizzo delle note di vendita e dei documenti di trasporto non è ancora soddisfacente, in particolare per quanto riguarda il pesce surgelato e il pesce che non passa attraverso il sistema delle aste.

CONTROLLO DELLE FLOTTE E DELLO SFORZO DI PESCA

Nonostante alcune incongruenze, in generale si osserva un miglioramento dei dati degli schedari nazionali delle flotte . Particolarmente difficili si sono rivelate la valutazione e la verifica dei dati relativi alla potenza motrice, che non possono essere ritenuti completamente affidabili . Anziché affrontare direttamente il problema della sovraccapacità, alcuni Stati membri si sono conformati ai massimali dei POP adeguando o ridefinendo la segmentazione delle rispettive flotte. Ai fini della riduzione delle dimensioni della flotta si sono rivelate efficaci ulteriori misure nazionali, quali il disarmo. L'effettiva limitazione dello sforzo di pesca nelle acque occidentali continua a destare perplessità ed è stata giudicata generalmente inadeguata nel mar Baltico. Se, in linea di massima, molti Stati membri sono riusciti a stabilizzare le loro flotte, in parecchi segmenti continua a sussistere un eccesso di capacità, segnatamente perché gli sviluppi tecnologici hanno aumentato la capacità reale al di là della capacità nominale in termini di potenza motrice. Pertanto il divario tra capacità e possibilità di pesca è ancora presente.

ATTIVITÀ DI CONTROLLO E DI ISPEZIONE

Per rafforzare la loro azione globale di controllo alcuni Stati membri hanno posto in atto diverse strategie a livello nazionale e regionale, sia per i controlli in mare che per i controlli a terra. Tuttavia questo non vale sicuramente per tutti gli Stati o i settori. L'attività di controllo in mare è stata intensificata ed è divenuta più efficace, anche grazie all'acquisizione e all'ammodernamento dei mezzi marittimi. Nel periodo considerato si ravvisa un modesto progresso in relazione al numero e alla qualità delle ispezioni a terra, benché spesso venga fatto osservare che le ispezioni sono effettuate senza un'adeguata strategia e conoscenza delle attività, dei metodi di pesca e della normativa applicabile.

Nel complesso la Commissione ritiene che lo sforzo di controllo fornito dalla maggior parte degli Stati membri non sia pienamente efficace. Molti problemi riguardano aspetti quali il controllo degli sbarchi prima e dopo la prima vendita, il trasporto delle catture e la verifica della zona di pesca. Tutte queste attività dovrebbero formare oggetto di verifiche incrociate sulla base dei dati di controllo e sorveglianza provenienti dalle varie fonti. In molti settori gli Stati membri non mancano della capacità di migliorare la loro azione di controllo, bensì della volontà di farne uso.

Il carattere transfrontaliero delle attività di pesca rende indispensabile un'efficace cooperazione e coordinamento tra gli Stati membri. Benché poco frequenti, le azioni congiunte di sorveglianza hanno fornito risultati promettenti e dovrebbero essere intensificate. È necessario rafforzare in modo significativo la cooperazione verticale, vale a dire lungo tutta la catena produttiva, soprattutto se si considera che sempre più spesso il pesce viene sbarcato e venduto in diversi Stati membri. A questo riguardo gli sforzi profusi dagli Stati membri interessati risultano inadeguati.

In relazione alla notifica delle catture alla Commissione, gli Stati membri hanno generalmente superato alcuni dei problemi riscontrati in passato per quanto riguarda i ritardi e il formato dei dati. Nonostante siano state risolte alcune difficoltà nel flusso dei dati, la Commissione mantiene riserve per quanto riguarda la loro qualità. In effetti, nonostante la riduzione di alcuni TAC nel 2000 e 2001, un'analisi effettuata dalla Commissione rivela che ad essa non ha fatto riscontro una sostanziale riduzione dei livelli di cattura nelle attività di pesca considerate. Particolare attenzione va rivolta al controllo dell ' attività dei pescherecci operanti al di là delle acque comunitarie; mancano inoltre molti dati relativi ad attività di pesca praticate in acque nelle quali l'UE ha concluso accordi con i paesi terzi.

È lecito ritenere che le carenze riscontrate a livello comunitario nei controlli degli sbarchi e nei controlli incrociati tra giornali di bordo, dichiarazioni di sbarco e dati relativi alle vendite abbiano dato luogo alla dichiarazione incompleta delle catture o addirittura alla mancata dichiarazione una volta esaurito il contingente per le specie considerate. In molti settori il mancato coordinamento dei controlli in mare e a terra è stato causa di tassi eccessivamente elevati di mortalità da pesca per alcuni stock sovrasfruttati, di abbondanti rigetti in mare e del proliferare di attività di pesca non dichiarate sia per gli stock pelagici che per gli stock demersali soggetti a contingentamento. Nel complesso il sistema di controllo delle catture di parecchi Stati membri presenta carenze intrinseche che in molti casi potrebbero essere risolte grazie a un più efficace e sistematico controllo incrociato dei dati disponibili.

APPLICAZIONE DELLE SANZIONI

Nonostante i massimali elevati delle ammende previste dalle legislazioni nazionali (salvo qualche eccezione), le penali effettivamente comminate per la maggior parte delle infrazioni si collocano nella fascia più bassa della forchetta stabilita. Gli Stati membri non fanno pieno uso della facoltà di confiscare attrezzi da pesca e catture. I pesci sotto taglia e gli attrezzi illegali vengono regolarmente confiscati, ma in generale gli Stati membri potrebbero avvalersi più efficacemente di questa facoltà, affiancando alle sanzioni pecuniarie misure di confisca. Benché in tutti gli Stati membri esistano disposizioni legali per il ritiro delle licenze o di altri permessi di pesca, il ricorso a tale facoltà costituisce un'eccezione. Tra le ragioni addotte a questo riguardo figurano in primo luogo restrizioni procedurali formali, eccessive conseguenze finanziarie e l'impatto che siffatte misure esercitano su persone che non sono direttamente responsabili dell'infrazione.

Nel complesso i procedimenti richiedono tempi eccessivamente elevati e il grado di competenza dei pubblici ministeri e dei magistrati che trattano cause di diritto della pesca è assai variabile. Sarebbe opportuno favorire una maggiore specializzazione dei pubblici ministeri e promuovere azioni di sensibilizzazione dei magistrati.

Anche il trattamento riservato alle infrazioni in materia di pesca e ai trasgressori varia notevolmente nelle diverse zone della Comunità. Vi sono elementi che suggeriscono l'esistenza di trattamenti discriminatori nei confronti dei pescatori stranieri, sia per l'entità delle ammende che per le procedure applicate. La cooperazione tra Stati membri in materia di sanzioni è ancora estremamente carente e va assolutamente migliorata, affinché sia possibile dissuadere efficacemente da comportamenti illeciti tutti gli attori del settore della pesca e creare condizioni di parità in tutta l'Unione.

PROBLEMI IN MATERIA DI CONTROLLO E DI ATTUAZIONE PER SETTORE, ATTIVITÀ DI PESCA E STOCK

Nonostante l'attuazione di programmi congiunti di controllo nell'ambito dell'IBSFC, nel mar Baltico la mortalità da pesca degli stock di merluzzo bianco ha registrato tassi elevati fino al 2002. Nella regione 2, sia per gli stock demersali che per gli stock pelagici, sono state introdotte misure volte a migliorare il controllo, quali porti designati, la notifica preventiva e restrizioni temporali per i rigetti. I “piani di ricostituzione” e le “misure di emergenza” della Comunità per il merluzzo bianco e il nasello sono stati incentrati su disposizioni specificamente dirette ad agevolare e migliorare il controllo in mare e a terra. Tuttavia, per gli stock soggetti a contingentamento, i rigetti elevati e le attività di pesca non dichiarate continuano a costituire un problema cruciale. Nonostante l'introduzione del sistema VMS, la registrazione errata delle zone CIEM nei giornali di bordo non consente una valutazione accurata delle catture di molti stock. Nella regione 3 la registrazione errata deliberata delle catture non costituisce una pratica diffusa, in quanto livelli dei TAC non sono generalmente considerati restrittivi. La mancanza di controlli efficaci negli Stati membri interessati ha reso difficile valutare l'impatto delle “misure di emergenza” per il nasello nel golfo di Guascogna.

Per quanto riguarda l'attuazione di misure tecniche, nelle regioni 1 e 2 vengono generalmente rispettate le disposizioni relative alle zone soggette a restrizioni, mentre continuano a rappresentare un grave problema i dispositivi di attacco alle reti e le dimensioni di maglia non regolamentari rispetto alla composizione delle catture detenute a bordo. Nel mar Baltico continuano ad essere effettuati sbarchi di pesci sotto taglia da parte di sfogliare operanti nel mare del Nord e di pescherecci da traino adibiti alla cattura di scampi o naselli nel golfo di Guascogna. Nella regione 3 e nel Mediterraneo la domanda di pesci di piccola taglia è ancora elevata, il che incoraggia il ricorso ad attrezzi illegali.

Nel Mediterraneo persistono gravi difficoltà in relazione ai pescherecci che utilizzano reti da posta derivanti di lunghezza superiore alla lunghezza massima consentita e continuano a catturare pesce spada e tonno rosso nonostante il divieto, imposto all'inizio del 2002, di utilizzare reti da posta derivanti per la pesca di specie altamente migratorie. Le attività con reti da traino e alcuni metodi di pesca tradizionali utilizzati entro tre miglia dalla costa costituiscono tuttora una pratica diffusa nel Mediterraneo, che incide negativamente sulle zone di riproduzione e di crescita del novellame nonché sulla biodiversità dell'habitat marino. Gli sforzi profusi dagli Stati membri interessati non hanno consentito di risolvere tali problemi.

SINTESI E CONCLUSIONI

Nella Comunità l ' applicazione e l ' attuazione della PCP negli Stati membri sono complessivamente migliorate nel periodo 2000-2002. Tuttavia i progressi registrati non sono sempre proporzionali agli investimenti realizzati in termini di mezzi marittimi ed aerei e di nuove tecnologie. Spesso, inoltre, l' esecuzione delle misure attuate presenta uno scarso grado di uniformità tra le varie zone e attività di pesca e tra le diverse parti della catena di produzione da sottoporre a controllo. Tale disomogeneità risulta particolarmente evidente in relazione al controllo delle infrazioni: il seguito dato alle infrazioni e il trattamento riservato ai trasgressori presentano infatti differenze sostanziali sia tra le varie zone e i vari paesi della Comunità che all'interno degli Stati membri. Permangono pertanto molte gravi carenze identificate in passato, che non hanno permesso di conseguire gli obiettivi della PCP.

Occorre continuare ad impiegare e a sviluppare tecnologie d ' avanguardia quali il VMS per migliorare la metodologia e la strategia di controllo. Se efficacemente integrate a sistemi globali di sorveglianza, siffatte tecnologie costituiranno un complemento di inestimabile valore al controllo materiale e forniranno un prezioso contributo allo sviluppo di sistemi di controllo efficaci ed economicamente sostenibili. Esse forniranno inoltre strumenti essenziali per migliorare la cooperazione e il coordinamento tra le autorità nazionali, tra gli Stati membri e tra questi ultimi e la Commissione.

Pur costituendo un fattore positivo, il fatto di disporre di mezzi di controllo di qualità non costituisce l ' unico criterio per valutare l ' efficacia dell ' attività di controllo degli Stati membri. Un altro elemento essenziale è la capacità di sfruttare appieno gli strumenti disponibili. Il fatto che tale utilizzo risulti ottimale in uno Stato membro non è rappresentativo dell'intera Comunità. Per conseguire i risultati desiderati occorrerà attuare maggiori strategie di controllo su scala comunitaria . Sarà pertanto necessario rafforzare in modo significativo la cooperazione e il coordinamento tra le varie amministrazioni a tutti i livelli; a questo riguardo un ruolo essenziale spetterà l'Agenzia comunitaria di controllo della pesca, della quale è proposta l'istituzione.

[1] GU L 261 del 20.10.1993.

[2] COM(2001) 526 def. del 28.9.2001