Proposta di direttiva del Consiglio concernente la «Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale»



Gazzetta ufficiale n. C 287 del 22/09/1997 pag. 0101



Proposta di direttiva del Consiglio concernente la «Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente naturale» () (97/C 287/21) Il Consiglio, in data 6 maggio 1997, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pellarini, in data 15 maggio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 49 voti favorevoli e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La presente proposta costituisce un complemento rispetto alla valutazione ambientale dei progetti ai sensi della Direttiva VIA 85/337/CEE, appena modificata dal Consiglio per quanto riguarda adeguamenti procedurali basati sull'esperienza acquisita nonché sugli impegni presi a livello internazionale con la Convenzione ESPOO (). 1.2. La valutazione verrebbe anticipata alla fase precedente l'adozione di piani e programmi che costituiscono il quadro generale entro il quale si situano i singoli progetti. 1.3. Il campo di applicazione è limitato ai piani e programmi di assetto territoriale adottati da organismi competenti secondo una procedura ufficiale (cfr. articolo 2), compresi i piani settoriali in settori quali i trasporti, la gestione dei rifiuti, la gestione delle risorse idriche, l'industria, le telecomunicazioni, il turismo e l'energia. 2. Osservazioni generali 2.1. Il Comitato apprezza positivamente la proposta, in quanto si colloca nel solco dello «sviluppo sostenibile» così come definito negli accordi internazionali derivanti dalla Convenzione di Rio e secondo quanto espresso nel V Piano d'Azione, puntando ad una migliore integrazione delle considerazioni ambientali fin dallo stadio della pianificazione dell'assetto del territorio. 2.2. La valutazione ambientale a livello di piani e programmi significa che gli obiettivi ambientali dovranno essere definiti molto precocemente nel processo di piano e valutati in modo interattivo e onnicomprensivo, al livello decisionale adeguato. Ciò favorisce l'approccio preventivo e permette di valutare più compiutamente le alternative, nonché gli impatti cumulativi e sinergici di piccoli ma numerosi progetti. Tale valutazione «strategica» soddisfa, inoltre, il principio di precauzionalità nell'approccio alle questioni ambientali. 2.3. Spostando all'indietro la valutazione ambientale e dandole un carattere «strategico» il risultato dovrebbe essere un miglioramento nella qualità delle valutazioni dei singoli progetti, nella misura in cui si offre una griglia di riferimento iniziale certa. Questa certezza nei riferimenti risulterà altresì utile ai produttori, proponendo un quadro coerente in cui inserire i singoli progetti. 2.4. La proposta scaturisce quindi dall'esperienza acquisita in dieci anni di applicazione della VIA, che dimostra che le potenzialità della procedura si esplicano più compiutamente nella comparazione di più alternative progettuali: tale condizione può essere con più successo raggiunta inserendo le considerazioni ambientali a livello di piano preliminare. 2.5. La proposta risulta inoltre coerente con l'approccio del 5° Programma per l'ambiente, dove le priorità ambientali non formano più elemento di politica separata, ma si inseriscono come fattore trasversale delle varie politiche di sviluppo, pervadendo tutte le politiche a livello preventivo. 2.6. La proposta fornisce un quadro di riferimento procedurale che spetta agli Stati membri implementare, combinandola nel modo più funzionale con la legislazione già esistente sulla valutazione di impatto ambientale sui singoli progetti. L'introduzione di una valutazione «strategica» dell'impatto ambientale dovrebbe agevolare la valutazione dell'impatto ambientale per i singoli progetti. La proposta di direttiva del Consiglio andrebbe modificata per tener conto di questo aspetto. 2.7. Negli ultimi anni sono state adottate o sono in corso di adozione altre direttive di grande importanza relative a controlli, procedure ed autorizzazioni in materia ambientale, come ad esempio quella sulla riduzione e prevenzione integrata dell'inquinamento (96/61/CE). La presente proposta si inserisce dunque in un panorama già abbastanza complesso: sarebbe necessario cogliere l'occasione per meglio definire le gerarchie esistenti ed i campi di applicazione specifici tra le varie direttive, per evitare sovrapposizioni, doppioni, e procedure burocratiche troppo onerose. 2.8. Pur riconoscendo la diversa finalità delle singole Direttive (Seveso, EMAS, VIA ecc.) deve tuttavia essere riconosciuta una gerarchia che veda la presente proposta come quadro di riferimento «strategico», seguita sul medesimo piano dalla VIA sui singoli progetti, dalla Seveso e dalla IPPC e quindi dagli accordi volontari, sempre però in un'ottica di semplificazione, nei casi in cui vi possa essere duplicazione di procedure. 2.9. Questa richiesta era del resto già stata formulata al punto 2.2 del parere del Comitato sulla modifica della VIA (), laddove si chiedeva un miglior coordinamento con la legislazione comunitaria che può avere un influsso combinato con essa quale l'IPPC e la Seveso, raccomandando una concentrazione delle procedure. La stessa preoccupazione è presente nel parere del Comitato sulla «Attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente» () dove al punto 2.4 si chiede una semplificazione e un raggruppamento tematico delle norme. 2.10. Per quanto concerne le metodologie, la relazione introduttiva pecca probabilmente di eccessivo ottimismo al punto 1.18: esse non sono così consolidate, almeno nel sentire comune di tecnici e soggetti delle decisioni. Meccanismi di confronto ad hoc andrebbero previsti per una migliore esplicitazione dei requisiti tecnici della valutazione ambientale. La Commissione potrebbe, di concerto con gli Stati membri, produrre linee guida esemplificative, non vincolanti, per aiutare gli Stati membri ad un'attuazione meglio coordinata, e dovrebbe inoltre incoraggiare scambi di informazioni ed esperienze specificamente sulla metodologia, nell'ambito di quanto previsto all'articolo 11.1. 2.11. Se un'armonizzazione dei requisiti minimi di integrazione della dimensione ambientale nell'adozione di piani e programmi è indispensabile per quanto concerne i problemi transfrontalieri, essa è altresì importante per evitare distorsioni di concorrenza tra gli Stati membri e tra le diverse regioni. 2.12. Resta tuttavia chiaro il carattere strettamente procedurale della proposta (cfr. punto 4.2 della relazione introduttiva), in quanto la valutazione e le consultazioni nel corso della procedura preparatoria e la debita considerazione dei loro risultati nella decisione finale non sono considerati come vincolanti relativamente al processo decisionale: la facoltà di valutazione e la decisione finale rimangono interamente di unica competenza dell'autorità competente, nel rispetto della sussidiarietà. 2.13. Infine occorre adattare la implementazione della direttiva ai livelli decisionali effettivi, nazionali, regionali e locali, responsabili, a seconda dei casi e degli Stati membri, dell'adozione di piani e programmi. Per questo il CES esprime forti riserve sul fatto che nell'articolato della direttiva si faccia riferimento agli Stati membri per quanto riguarda le deroghe (articolo 4, punto 3 e punto 4); tali deroghe devono essere stabilite in concertazione con l'autorità competente, regionale o locale. 2.14. Oltre a formulare alcuni suggerimenti per ampliare il campo di applicazione (articolo 2), perplessità suscita l'esclusione dal campo di applicazione dei piani presentati alla Commissione ai sensi dei regolamenti dei Fondi strutturali. Le attuali forme di controllo sull'impatto ambientale, non dei singoli progetti contenuti nei programmi dei Fondi comunitari, che sottostanno all'altra Direttiva sulla VIA, ma proprio sul complesso di interventi previsti in piani e programmi attuativi dei Fondi hanno dato scarso affidamento proprio perché non ben definiti. L'inclusione della valutazione «strategica» di impatto ambientale in tale campo potrebbe essere di grande aiuto nella garanzia di una maggiore attenzione all'integrazione dell'ambiente nelle politiche di settore così come previsto dal V Piano d'Azione. Tale valutazione «strategica», che include la consultazione del pubblico, dovrebbe costituire una pre-condizione per l'accettazione dei programmi. Il Comitato si augura che questo aspetto venga tenuto in considerazione nella prossima revisione dei Fondi strutturali. 2.15. Per quanto riguarda la consultazione del pubblico, le cui modalità vengono lasciate all'articolo 6 agli Stati membri, il Comitato invita ad una maggiore precisazione delle procedure e delle modalità di accesso al fine di garantirne l'efficacia, il coinvolgimento di tutti gli interessati ed i tempi adeguati per formulare le osservazioni. 2.16. A differenza della valutazione di impatto sui progetti, in cui si stabilisce un dialogo tra soggetto privato ed autorità competente, la valutazione strategica implica decisioni delle pubbliche autorità, in confronto tra di loro; è opportuno pertanto considerare la possibilità di designare un'autorità «garante» della correttezza delle procedure di informazione, a livello nazionale, oppure aggiungere un Allegato II in cui definire le misure minime di pubblicità alle quali l'autorità competente deve adeguarsi. 2.17. È infine importante definire fin dalla fase di valutazione, quali strumenti e metodi di monitoraggio saranno messi in opera per verificare l'efficacia delle misure di mitigazione degli impatti ambientali. 3. Osservazioni particolari Tenuto conto delle osservazioni di cui sopra, il CES suggerisce qui di seguito una serie di modifiche ai singoli articoli. 3.1. Articolo 2, lettera a), punto ii), ultimo capoverso Aggiungere dopo le parole «industria (compresa l'estrazione di risorse minerarie)»: «i piani generali di assetto agricolo, quando implichino la localizzazione di opere che complessivamente producono rilevanti effetti ambientali e/o un rilevante consumo di risorse ambientali.» Aggiungere dopo la parola «turismo»: «ogni altro piano, di carattere territoriale, che si ritenga suscettibile di provocare significativi impatti ambientali». 3.2. Articolo 6, comma 4 Modificare in: «L'autorità competente promuove la consultazione di tutti gli interessati in maniera diretta o indiretta dagli effetti ambientali dell'implementazione del piano o del programma, garantendo tempi congrui e modalità di accesso adeguate a costi sostenibili, tenendo conto ...» 3.3. Articolo 6, comma 5 Aggiungere: «Gli Stati membri designano un'autorità garante della correttezza delle procedure di informazione e consultazione.» 3.4. Articolo 8 È opportuno precisare che la dichiarazione ambientale deve costituire «parte integrante» della decisione dell'autorità competente. 3.5. Articolo 9 bis Aggiungere un nuovo articolo: «Gli Stati membri sono responsabili del controllo dell'esecuzione dei piani e programmi e stabiliscono adeguati sistemi di monitoraggio al fine di verificare l'efficacia delle misure di mitigazione degli impatti ambientali, nonché dei tempi di verifica e dei modi di pubblicazione dei risultati. In base all'esperienza valutano l'adeguatezza delle metodologie al fine di procedere alle opportune revisioni.» 3.6. Articolo 10, comma 1 Aggiungere alla fine del comma 1: «La Commissione valuterà la possibilità di predisporre procedure semplificate per i progetti dell'Allegato II della Direttiva 85/337/CEE, quando essi siano contenuti in piani valutati a livello strategico, al fine di evitare sovrapposizioni.» 3.7. Articolo 11, comma 1 Nello scambio di informazioni particolare attenzione va dedicata alle metodologie. Va inoltre fissata una periodicità dello scambio di informazioni, stabilendo incontri annuali per il coordinamento su tematiche specifiche. 3.8. Articolo 11, comma 2 La relazione deve altresì essere trasmessa al Comitato economico e sociale. 3.9. Allegato Aggiungere alla lettera e), dopo «...ambientali...»: «....diretti ed indiretti, secondari, cumulativi e sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi...» Aggiungere una nuova lettera i), come segue: «i sistemi di monitoraggio adottati al fine di verificare l'efficacia delle misure di mitigazione degli impatti ambientali, nonché i tempi di verifica e i modi di pubblicazione dei risultati.» 3.10. In alternativa a quanto proposto al punto 3.3, aggiungere un nuovo allegato II sulle misure minime di informazione e consultazione di cui all'articolo 6, da elaborare secondo quanto già disposto in sede comunitaria sugli obblighi di informazione ambientale. Bruxelles, 29 maggio 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 129 del 25. 4. 1997, pag. 14. () GU C 393 del 31. 12. 1994. Decisione del Consiglio del 3. 3. 1997. () GU C 393 del 21. 12. 1994. () GU C 206 del 7. 7. 1997, pag. 7.