Parere del Comitato economico e sociale in merito alla Comunicazione della Commissione «Le industrie nucleari dell'Unione europea» (Programma indicativo nucleare ai sensi dell'articolo 40 del Trattato Euratom) (97/C 206/17)

La Commissione, in data 27 settembre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 40 del Trattato che istituisce la Comunità europea per l'energia atomica, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Energia, questioni nucleari e ricerca», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lyons, in data 2 aprile 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 1997, nel corso della 345a sessione plenaria, con 101 voti favorevoli, 18 contrari e 11 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Secondo il disposto dell'articolo 40 del Trattato Euratom, la Commissione, dopo aver ricevuto il parere del Comitato economico e sociale, «pubblica periodicamente dei programmi a carattere indicativo, riguardanti in particolare obiettivi di produzione di energia nucleare e gli investimenti di qualsiasi natura richiesti dalla loro realizzazione.»

1.2. Dall'adozione del Trattato Euratom ad oggi la Commissione ha pubblicato tre programmi indicativi, rispettivamente nel 1966, nel 1972 e nel 1985, nonché un aggiornamento nel 1990. All'atto di tale aggiornamento Commissione ha ritenuto che gli orientamenti per il futuro sviluppo dell'industria nucleare forniti nel 1985, sebbene ancora validi nella sostanza, avrebbero dovuto essere adeguati per tener conto delle prospettive aperte dal mercato interno e delle misure da prendere per il suo completamento nel settore, rivolgendo la dovuta attenzione alle specificità del mercato nucleare e ai problemi incontrati dalle imprese interessate.

1.3. Le misure prioritarie riguardavano il mercato delle attrezzature e dei componenti, per il quale la Commissione giudicava necessario creare un autentico mercato comune per abbassare il costo degli investimenti e migliorare la competitività dell'industria nucleare.

1.4. Dovevano trascorrere undici anni prima che la Commissione analizzasse nuovamente a fondo il ruolo dell'energia nucleare, in collegamento con il Libro bianco «Una politica energetica per l'Unione europea» () e in un'Unione dove il contesto energetico e l'organizzazione del mercato dell'energia sono completamente mutati. Nel documento la Commissione mette in rapporto il ruolo dell'energia nucleare con i tre obiettivi che ha enunciato nel Libro bianco: competitività globale, sicurezza dell'approvvigionamento e protezione ambientale.

2. La Comunicazione della Commissione

2.1. La Comunicazione della Commissione fa il punto dell'industria nucleare dell'Unione europea alla metà degli anni '90. Oltre 140 reattori sono in funzione in Belgio, Germania, Spagna, Francia, Paesi Bassi, Finlandia, Svezia e Regno Unito, e forniscono circa un terzo dell'elettricità prodotta nell'Unione. Fanno parte di un'industria nucleare consolidata, che copre l'intero ciclo del combustibile grazie ad una base tecnologica propria e, secondo i dati forniti dall'industria, dà lavoro ad oltre 400 000 addetti, per lo più altamente qualificati.

2.2. L'energia elettrica ottenuta dal nucleare suscita però nell'opinione pubblica una forte inquietudine. Si pone quindi un problema di accettabilità, che nasce soprattutto da preoccupazioni legate alla sicurezza del nucleare, alla sicurezza del trasporto e allo smaltimento dei residui, ed alla proliferazione nucleare.

2.3. La Comunicazione della Commissione esamina il funzionamento dell'industria nucleare in tutte le attività in cui è coinvolta. Prende in considerazione i costi della produzione (compreso lo smantellamento), del combustibile, dello smaltimento e dello stoccaggio dei residui, e valuta fino a che punto l'industria sia competitiva rispetto ad altri modi di generazione dell'elettricità. Parla del suo contributo alle esportazioni, all'occupazione di manodopera qualificata locale nell'UE, all'innovazione e all'evoluzione tecnica. Osserva che gli investimenti effettuati nel settore sono intrinsecamente a lungo termine.

2.4. Il documento passa poi ad esaminare la sicurezza dell'approvvigionamento e il contributo che l'energia nucleare può apportarvi. Si occupa della protezione della popolazione e dell'ambiente e comprende una sezione specialmente dedicata ai problemi di sicurezza nei paesi dell'Europa centrale ed orientale e nella CSI. La Commissione sente tuttavia di non essere in grado di formulare previsioni attendibili sulla quantità di energia elettrica che sarà ottenuta dal nucleare dopo il 2000.

2.5. La Comunicazione passa ad esaminare le opportunità commerciali che si offrono all'industria europea, la situazione dell'approvvigionamento di combustibile nucleare, le sfide tecnologiche legate alla sicurezza nucleare e le questioni legate al combustibile esaurito, ai residui nucleari, allo smantellamento, al trasporto di materiale radioattivo, all'impiego del plutonio, al futuro della tecnologia nucleare, alla ricerca e allo sviluppo.

2.6. Nelle conclusioni del documento, la Commissione propone che l'Unione europea adotti i seguenti principi al fine di creare i presupposti perché l'energia nucleare continui a contribuire all'approvvigionamento di energia elettrica:

- spetta a ciascuno Stato membro la facoltà di decidere se sviluppare o no l'uso pacifico dell'energia nucleare;

- la scelta operata da ciascuno Stato membro a questo proposito deve essere rispettata;

- gli Stati membri che optano a favore dell'energia nucleare devono parallelamente garantire un alto grado di sicurezza nucleare, il rispetto delle norme di non proliferazione previste dagli accordi internazionali ed un elevato livello di protezione della salute umana;

- sebbene spetti ai singoli Stati membri l'applicazione di norme di sicurezza e l'autorizzazione degli impianti nucleari, e spetti agli esercenti nazionali il controllo di un funzionamento sicuro, entrambi hanno la responsabilità collettiva nei confronti dei cittadini europei di garantire la sicurezza nucleare.

3. Osservazioni in merito al documento della Commissione

3.1. Il Comitato accoglie con favore la pubblicazione del progetto di Programma indicativo nucleare da parte della Commissione (). Sebbene l'energia nucleare generi un terzo dell'energia elettrica dell'UE ed eviti l'emissione nell'atmosfera di 700 milioni di tonnellate ogni anno di CO2 , per anni la Commissione non si è espressa mai veramente in merito al suo potenziale o suoi problemi. Il documento apre un dibattito sul futuro dell'industria di cui da tempo si sentiva la necessità. Il Comitato auspica che il presente parere serva a stimolare tale dibattito.

3.2. Data l'ampia eterogeneità delle opinioni rilevabili negli Stati membri sulla produzione di energia elettrica dal nucleare, il Comitato si compiace che la Commissione sia riuscita a elaborare un documento equilibrato e circoscritto, conforme alla complessità dei problemi implicati. A questo punto vanno rilevate in particolare due caratteristiche del documento. La prima: pur non essendo ostile all'uso dell'energia nucleare, la Commissione ne discute i pregi e i difetti da diversi punti di vista, senza assumere una posizione definitiva. La seconda: la Commissione è partita dalla premessa di fondo che ogni Stato membro debba poter scegliere liberamente i combustibili da impiegare nella produzione di energia elettrica sul proprio territorio.

3.3. L'impostazione della Commissione può quindi, tra le altre cose, incoraggiare i cittadini dell'Unione a dibattere in modo più informato e forse meno ideologizzato i vantaggi e gli svantaggi legati all'energia nucleare. Se così sarà il suo contributo si rivelerà prezioso.

3.4. L'articolo 1 del Trattato Euratom, firmato nel 1957, afferma quanto segue:

«La Comunità ha il compito di contribuire, creando le premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle industrie nucleari, all'elevazione del tenore di vita negli Stati membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi.»

3.4.1. Il grande cambiamento che il contesto economico e politico ha subito dal 1957 ad oggi trova riscontro nel linguaggio completamente diverso usato nel documento di oggi, ad esempio dove afferma che l'energia nucleare dovrà essere giudicata in funzione dei seguenti obiettivi: «competitività economica globale», «sicurezza dell'approvvigionamento energetico» e «protezione ambientale» (Cap. II, pag. 5). Inoltre: «[La ... liberalizzazione ... farà sì che] l'energia nucleare debba competere nello stesso contesto e nelle stesse condizioni delle altre fonti energetiche» (Cap. II, 1 (b), pag. 7); e ancora «attualmente la politica dell'Unione è quella di lasciare libero gioco alle forze di mercato» (Cap. IV, 2, pag. 18). L'energia nucleare va considerata quindi nel 1997 in un contesto completamente diverso da quello in cui lo fu per la prima volta quaranta anni fa.

3.5. Entrando nel dettaglio del documento, va detto che le pagine dedicate all'aspetto economico dell'energia nucleare (Cap. II, 1(a), pagg. 5-6) sono deludenti. È chiaro che ha giocato a sfavore della Commissione l'assenza di pubblicazioni aggiornate in merito. Le date cui sono riferiti i valori citati nel documento oscillano a caso tra il 1990 e il 1993. Negli anni successivi i prezzi dei carburanti sono mutati in termini sia assoluti che relativi e anche i tassi di cambio hanno subito variazioni. È un peccato che la Tabella 3, che presenta un confronto generalizzato tra i costi della produzione di elettricità a carbone, a gas o nucleare, non possa fungere utilmente da guida per le scelte economiche che avrebbe di fronte nella realtà un produttore di energia elettrica che stesse considerando le opzioni di investimento esistenti.

3.6. Su alcuni punti la Commissione avrebbe fatto meglio a fornire informazioni più dettagliate. Ad esempio, nel Capitolo II, 1 (d), alle pagine 11 e 12, pur elencando le varie intese raggiunte in seguito al «nuovo approccio di partnership» del 1992, non cita neanche un miglioramento concreto che ne sia derivato. Nel Capitolo II, 3(e), alle pagine 15 e 16, e nel Capitolo V, 3, a pagina 20, la Commissione fa riferimento ai problemi tecnologici legati alla sicurezza nucleare. Vengono riportati gli obiettivi degli accordi adottati in passato, ma senza segnalare affatto se negli ambiti citati siano stati effettivamente conseguiti progressi specifici.

3.7. Sarebbe stato particolarmente utile avere maggiori informazioni sul trattamento dei residui radioattivi, un'area di attività che l'opinione pubblica continua a guardare con sospetto. La Commissione parla (Capitolo II, 3 (alla pag. 15)) in termini positivi della strategia adottata nel 1994 ed elenca i temi principali che a suo avviso interessano maggiormente l'opinione pubblica. Non dice però ciò che sta accadendo, o ciò che si può prevedere che accadrà, in conseguenza dell'adozione della strategia. In merito ad un tema collegato, il trasporto di materiale radioattivo, la Commissione richiama giustamente l'attenzione sulla sicurezza che ha costantemente accompagnato tale attività (Cap. V, 5, pag. 22).

3.8. L'approccio della Commissione è più incisivo in altre parti del documento. Per esempio, trattando dell'assistenza prestata ai paesi dell'Europa centrale ed orientale ed alla CSI (Cap. III, pagg. 16-17), la Commissione illustra perlomeno schematicamente le azioni in corso nell'ambito dell'aiuto finanziario dell'UE alle industrie nucleari di tali paesi. Ciononostante, avrebbe fatto molto meglio a dare un'idea della portata dei problemi che sta incontrando (così da inquadrare le dimensioni dell'aiuto finanziario dell'UE).

3.9. Il ragionamento del Comitato è il seguente: è importante mostrare alla popolazione europea non solo che vengono adottati accordi, trattati, risoluzioni, ecc., relativi a settori cruciali dell'industria nucleare, ma anche che ciò determina l'elaborazione e l'attuazione di provvedimenti tangibili, poiché è questo che accade in realtà. La Commissione non rende giustizia neanche lontanamente a se stessa se dà l'impressione che gli importanti accordi di principio adottati non producono un impatto concreto e descrivibile.

3.10. Il Capitolo V è forse il più concreto del documento. In esso la Commissione sollecita l'industria nucleare a cercare mercati al di fuori dell'UE per realizzarvi opere di energia nucleare civile e nel contempo sottolinea come sia importante diffondere la cultura della sicurezza instaurata all'interno dell'Unione.

3.11. Sul tema chiave della sicurezza, la Commissione accoglie con favore la Convenzione internazionale sulla sicurezza nucleare elaborata dall'Agenzia internazionale dell'energia atomica (AIEA). La Convenzione, essendo stata formalmente ratificata da un numero sufficiente di paesi, ha ormai uno statuto giuridico internazionale a tutti gli effetti (). La Commissione appoggia il progetto dell'AIEA di redigere una convenzione internazionale sulla gestione dei residui radioattivi. In tale contesto la Commissione si pronuncia anche a favore dei programmi di cooperazione in materia di stoccaggio e trasporto sicuro ed uso pacifico del materiale fissile ottenuto dallo smantellamento degli arsenali nucleari. La Commissione ricorda di avere destinato 555 milioni di ecu a progetti nei paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO) e nella CSI dal 1991 al 1995 e intende effettuare stanziamenti annui medi analoghi per gli stessi scopi nel periodo 1996-1999. La Commissione va elogiata per aver appoggiato risolutamente queste importanti attività legate alla sicurezza nonché altre attività non precisate singolarmente nel documento.

3.12. Il Comitato rileva che nel documento mancano informazioni su due temi e auspica di vederne una trattazione nella versione definitiva del Programma indicativo nucleare. Si tratta di quanto segue: (i) quali competenze spettano all'UE e quali agli Stati membri nella gestione dei vari aspetti della produzione di energia nucleare e delle attività collegate? ii) Negli ultimi anni si sono registrati sviluppi tecnologici ed organizzativi di rilievo in materia di manipolazione e smaltimento dei residui nucleari?

3.13. Nel Capitolo VI, dedicato alle conclusioni, la Commissione accenna ad alcune possibilità future. L'Unione e gli Stati membri «potranno ... riesaminare il ruolo dell'energia nucleare assieme ad altre alternative». Ci sarà un «futuro dibattito sul ruolo dell'energia nucleare» in caso di «eventuale conferma fattiva di una dipendenza sempre crescente ... dall'importazione di combustibili fossili».Tali suggerimenti inducono solo a domandarsi per quale motivo gli stessi temi non siano stati trattati adeguatamente nel documento, dato che la Commissione dispone già nelle proprie fonti delle informazioni necessarie a farlo. I principi enunciati in conclusione costituiscono un riconoscimento dello status quo e rappresentano probabilmente il massimo sul quale si può avere un consenso generalizzato attualmente. Il Comitato li appoggia.

4. La produzione di energia nucleare nell'UE ha un futuro?

4.1. Il documento solleva una serie di temi di importanza notevole, se non cruciale, per l'approvvigionamento energetico futuro dell'Unione europea. Per quanto riguarda l'industria nucleare stessa, il documento si chiede esplicitamente se abbia un futuro funzionale all'interno dell'Unione al di là della durata delle centrali esistenti. Non è un caso che la Commissione non formuli previsioni sulla produzione di energia nucleare dopo il 2000.

4.2. Può sembrare strano che il documento esprima un dubbio del genere. La Commissione riporta una valutazione dell'industria stessa secondo cui questa darebbe lavoro direttamente o indirettamente a 400 000 addetti, per la maggior parte altamente qualificati. L'industria nucleare produce in modo economicamente valido il 33 % dell'elettricità dell'Unione () (). A tal fine consuma un combustibile che non ha altri usi pacifici, risparmiando così altri combustibili che presentano preziosi utilizzi alternativi reali o potenziali (). Un anno dopo l'altro evita all'Europa intera l'emissione nell'atmosfera di più o meno 700 milioni di tonnellate di CO2 che servirebbero ad ottenere la stessa quantità di elettricità da un mix di combustibili fossili (). È un combustibile potenzialmente capace di riprodursi e quindi di prolungare all'infinito la sua utilità per la società, a condizione che in futuro si riesca a padroneggiare e commercializzare la tecnologia dei reattori a neutroni veloci.

4.3. Nonostante queste considerazioni, il futuro dell'industria nucleare all'interno dell'Unione appare incerto, per tre ragioni principali.

4.4. La prima è che l'industria nucleare è sfavorita dal diffuso disagio, talvolta dalla vera e propria ostilità, che suscita nell'opinione pubblica. Quasi certamente ciò è spiegato in primo luogo dalla paura di un altro disastro di portata paragonabile a quello del reattore di Chernobyl, che ha immesso grandi quantità di radiazioni nell'atmosfera del pianeta e ha rafforzato la preoccupazione radicata e latente in molti sulla natura delle radiazioni. Tuttavia, tali preoccupazioni persistono anche perché l'industria non è stata ancora capace di trovare una soluzione accettabile per l'opinione pubblica al problema del trattamento e dello smaltimento dei residui, in particolare di quelli altamente radioattivi. Questo contesto di disagio diffuso ha un'influenza pregnante sulle decisioni prese in campo energetico con impatto diretto o indiretto sull'industria nucleare ed è in grado di produrre un potente effetto inibitorio.

4.5. La seconda e la terza ragione per dubitare del futuro dell'industria sono rispettivamente l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio di una direttiva () che dispone che d'ora in poi la generazione di energia elettrica sarà aperta al gioco delle forze di mercato e l'arrivo sul mercato, negli ultimi anni, di quantità sempre maggiori di gas offerto a prezzi competitivi.

4.6. L'apertura della generazione di energia elettrica alle forze di mercato è uno sviluppo fondamentale. Nella maggior parte dell'UE, la generazione di energia elettrica ha avuto luogo finora nel contesto dell'accesso garantito ad un mercato nazionale e/o regionale definito (). Ciò ha agevolato investimenti ad alta intensità di capitale e perciò a lungo termine. Anche se ci vorranno ancora parecchi anni perché i mercati dell'energia elettrica siano completamente aperti (), d'ora in poi nessuna società produttrice potrà pianificare investimenti per nuove centrali nella convinzione di disporre a lungo termine di un mercato sicuro per la sua produzione. Le società produttrici di energia elettrica dovranno essere competitive sui mercati senza beneficiare di privilegi né di un sostegno diretto o indiretto.

4.7. Il cambiamento della situazione influenzerà per forza di cose l'atteggiamento dei vari settori di produzione, compreso ovviamente quello del carbone, nei confronti degli investimenti. È però sull'industria nucleare che la nuova dimensione di mercato produrrà il massimo effetto, poiché è questa che, tra le principali tecnologie di produzione, supera le altre di un certo margine in termini di intensità di capitale ().

4.8. Ovviamente un mercato allargato va visto per quello che è: un'opportunità, non una restrizione. Tuttavia, per permettere a tutti di cogliere facilmente i frutti di un mercato aperto dell'alta tensione in Europa, sarà necessario potenziare le connessioni esistenti tra la maggior parte degli Stati membri nonché creare un'autentica rete europea ad alta tensione a cui con l'andare del tempo i produttori potranno vendere grandi quantità di energia. È quindi verosimile un periodo di transizione di durata considerevole, forse da misurarsi in decenni piuttosto che in anni.

4.9. La terza ragione citata è la disponibilità, negli ultimi anni, di quantità sempre maggiori di gas naturale ad un prezzo complessivamente decrescente. A ciò si è aggiunta un'evoluzione cruciale: l'avvento della nuova tecnologia per la generazione di gas mediante TGCC (). I vantaggi offerti dalla tecnologia delle TGCC sono illustrati in un'analisi condotta dall'OCSE, che afferma che la tecnologia delle TGCC comporta costi di capitale bassi, tempi di realizzazione brevi, esigenze limitate in termini di assetto del territorio ed un elevato grado di modularità, il che significa che le economie di scala non sono rilevanti al di sopra di un certo livello e la capacità produttiva può essere espansa a piccoli passi ().

4.10. Non è ancora appurato che il gas generato dalle TGCC possa produrre energia elettrica a prezzo più basso rispetto alla produzione nucleare, anche se in generale si prevede che ciò accada nei prossimi anni. Ovviamente ciò dipenderà da numerosi fattori e la situazione varierà a seconda del paese e del momento. Quando però si tratterà di investire in una produzione di nuovo tipo in un contesto di mercato, allora, per le ragioni succitate, nei paesi in cui è disponibile e lo rimarrà ad un prezzo competitivo, il gas () risulterà molto più vantaggioso dell'energia nucleare e probabilmente di ogni altro combustibile e/o tecnologia (). L'opinione pubblica condividerà la scelta del gas rispetto alla produzione nucleare e perfino ad altre alternative ().

4.10.1. Non è possibile prevedere per quanto tempo durerà questo insieme di circostanze. Sembra ragionevole supporre che sarà il modello predominante nei prossimi 10-15 anni, dopo i quali è difficile fare previsioni. Ciò naturalmente è un'ottima ragione perché l'UE conservi una certa flessibilità nella disponibilità di combustibili e adotti una politica che garantisca la sicurezza dell'approvvigionamento.

4.11. Per l'industria nucleare il momento critico arriverà già tra qualche anno, nel momento in cui i responsabili delle aziende produttrici di elettricità e i poteri pubblici dovranno esaminare, e iniziare a pianificare, una strategia per sostituire le centrali il cui smantellamento è previsto a partire dal 2005-2010 circa in poi. Ad eccezione della Francia e forse della Finlandia, non si vede in quali altri paesi possano essere costruite nuove centrali nucleari in sostituzione di quelle da smantellare. Perfino in Francia sono stati espressi dubbi sul fatto che la costruzione di nuove centrali sarà l'opzione prescelta dopo il 2010 ().

4.12. Se d'ora in poi conteranno solo i principi di mercato, a meno di cambiamenti di rilievo nei prezzi relativi, nei costi di costruzione delle centrali nucleari o nell'opinione pubblica, o forse in tutti e tre i settori, la risposta alla domanda posta all'inizio del capitolo non potrà che essere: «stando alle informazioni attuali è altamente improbabile ()».

4.13. Apparentemente la Commissione è giunta alla stessa conclusione, da cui la sua decisione di non formulare previsioni oltre il 2000 e il suo incoraggiamento all'industria di cercare mercati all'esterno dell'Unione. Tale prudente incoraggiamento ha però un valore relativo: in assenza di un mercato interno vivace, è molto verosimile che tendere all'aumento delle esportazioni si riveli un esercizio sterile.

4.14. Un cambiamento di tale portata nella combinazione di combustibili usati per la produzione di energia elettrica ha implicazioni che vanno ben oltre i confini delle industrie stesse. In particolare, vengono sollevati interrogativi sulla sicurezza dell'approvvigionamento di combustibile dell'UE e sulla sua politica ambientale, i cui problemi molto difficilmente saranno risolti dalle sole forze di mercato. Di seguito verrà cercata una risposta a tali interrogativi strategici.

5. Interrogativi strategici

5.1. Una dipendenza sempre maggiore?

5.1.1. La domanda del titolo è tratta dalle conclusioni del documento della Commissione (Cap. VI, pag. 25):

«Il futuro dibattito sul ruolo dell'energia nucleare sarà influenzato dall'eventuale conferma fattiva di una dipendenza sempre crescente della Comunità dall'importazione di combustibili fossili per soddisfare il fabbisogno energetico di domani.»

5.1.2. È curioso che la Commissione si ponga questa domanda per la quale si sa già che la risposta è affermativa, ed è la stessa Commissione a sostenerlo ad esempio nel Capitolo II, 2 (a), pagina 9 del documento, dove dichiara che «la dipendenza dell'Europa dalle importazioni di energia è destinata ad aumentare notevolmente». Il panorama internazionale descritto nel Capitolo II, 2(b), alle pagine 10-11 del documento, conforta tale giudizio.

5.1.3. Le proiezioni della situazione energetica del futuro sono molto più presenti in un altro documento pubblicato dalla Commissione all'inizio del 1996: «European energy to 2020» («Energia europea fino al 2020»), da qui in avanti designato come EE 2020. Alcuni estratti dalle conclusioni, relativi alla questione della dipendenza futura, sono riportati nell'allegato del presente parere. In merito alla questione cruciale delle importazioni di combustibile, EE 2020, sulla base della sua analisi, osserva che le importazioni di gas, che ora corrispondono al 40 % del consumo dell'UE, potrebbero raggiungere il 75 % nel 2020 e che le importazioni di carbone, attualmente al 37 %, potrebbero avvicinarsi all'80 % nel 2020 ().

5.1.4. Senza dubbio la Commissione aveva questo tipo di scenario in mente quando ha sottolineato l'importanza della varietà dei combustibili nel Libro bianco sulla politica energetica. La Commissione esprime la seguente idea: «a livello settoriale, è possibile apportare un importante contributo alla diversificazione garantendo che vi sia una base combustibile interna differenziata, soprattutto per la produzione di elettricità.» Il Libro verde segnala la «crescente dipendenza della Comunità dalle importazioni» e sostiene che «nell'interesse della sicurezza dell'approvvigionamento, è particolarmente indicato mantenere aperte tutte le possibili opzioni energetiche economiche ()».

5.1.5. Il giudizio della Commissione citato nel punto 5.1.1, secondo cui la soluzione al problema della crescente dipendenza e l'esame del ruolo del nucleare in tale contesto possono tranquillamente essere rinviati, non è coerente con i dati che la Commissione presenta né con la posizione che adotta nel Libro verde sulle fonti rinnovabili, come già esemplificato nella nota 19.

5.2. La sicurezza dell'approvvigionamento ()

5.2.1. Il nocciolo della questione è che l'UE nel suo insieme, dipendendo sempre più da combustibili importati per produrre energia elettrica, è destinata in prospettiva ad avere un problema di sicurezza dell'approvvigionamento (la situazione è diversa per i singoli Stati membri e negli scambi tra di loro). Il problema non richiede una reazione immediata, ma è comunque chiaramente preventivabile e dovrebbe certamente rientrare nell'esame del ruolo della produzione nucleare da parte della Commissione.

5.2.2. Nell'ambito della crescita prevista delle importazioni, i due combustibili chiave sono il carbone e il gas. È stata già fornita una stima dell'evoluzione delle loro importazioni (tratta da EE 2020). Tuttavia la rilevanza di tali previsioni per la sicurezza dell'approvvigionamento futura differisce notevolmente. Riguardo alle importazioni di carbone, la Commissione afferma nel Libro bianco () che «le caratteristiche del mercato mondiale del carbone e la grande diversità dei fornitori significano che il rischio di un'interruzione duratura dell'approvvigionamento, anche a lungo termine, è minimo».

5.2.3. Per l'importazione di gas il discorso è diverso. In Europa il gas è trasportato soprattutto mediante gasdotti, che sono strutture particolarmente vulnerabili. Per di più in futuro una quota sempre maggiore dell'approvvigionamento dell'UE proverrà da zone geografiche più lontane. Anche se l'UE continuerà a ricevere forniture dal Mare del Nord, dai Paesi bassi e dalla Norvegia per molti anni a venire, EE 2020 fa notare che l'incremento delle forniture sarà coperto principalmente dall'ex Unione sovietica e dall'Africa settentrionale, sebbene nel 2020 siano possibili ulteriori forniture dalla Nigeria, dall'Iran e da altri paesi del Medio oriente, sia mediante gasdotti sia sotto forma di GNL ().

5.2.4. Pertanto è la quota sempre maggiore dei rifornimenti europei che proverrà per forza di cose da zone geografiche che sono o potrebbero diventare politicamente instabili che determina in prospettiva il problema di sicurezza dell'approvvigionamento.

5.2.5. Questo tema è pertinente all'esame del progetto di Programma indicativo nucleare della Commissione per tre motivi. (i) Probabilmente la produzione di energia elettrica dal gas sarà facilmente accessibile alla maggior parte degli Stati membri dopo il 2005, proprio nel periodo in cui si dovrà iniziare a sostituire gran parte della capacità nucleare attuale; (ii) la produzione nucleare non presenta problemi comparabili rispetto all'approvvigionamento del proprio combustibile () e inoltre(iii), producendo il 33 % dell'energia elettrica dell'UE, ha il potenziale per diventare un importante fattore stabilizzante sul piano strategico, un ruolo per il quale non ha concorrenti nel prossimo futuro.

5.2.6. Se, in mancanza di nuovi fattori tecnologici o economici, la produzione nucleare verrà sistematicamente sostituita dalla produzione a gas a partire dal 2005-2010, il problema della sicurezza dell'approvvigionamento potrebbe cominciare ad assumere proporzioni di rilievo, con possibili implicazioni per il sistema economico e perfino per le relazioni con l'estero.

5.3. Le emissioni di CO2

5.3.1. Le emissioni di CO2, pur essendo anzitutto un problema ambientale, assumono un'importanza strategica anche per le industrie del settore energetico, alcune delle quali ne producono grandi quantità. La produzione nucleare, alla pari delle fonti rinnovabili, emette nell'atmosfera una quantità irrisoria di CO2, pertanto il suo abbandono a favore di altri modi di produzione produrrebbe effetti sensibili.

5.3.2. Nel Cap. II, 3(b), del documento (pag. 13) l'inquinamento da CO2 è definito una «grave minaccia». Nel punto 4.1 (pag. 19) del Libro verde recentemente pubblicato sulle fonti energetiche rinnovabili, la Commissione afferma che «occorre limitare notevolmente l'uso di combustibili fossili per garantire che la Comunità possa raggiungere gli obiettivi in materia di CO2 contemplati nella Convenzione sui cambiamenti climatici» () Il Libro verde propone più avanti di raddoppiare (dal 6 % al 12 %) il contributo delle fonti rinnovabili entro il 2010 ().

5.3.3. Il Libro verde prevede che l'adozione dell'obiettivo citato porterà ad «una riduzione annua delle emissioni di CO2 di 386 milioni di tonnellate entro il 2010», anche se una previsione più accurata dà come risultato 300 milioni di tonnellate (). Anche se quest'ultima cifra rappresenta una quantità ragguardevole di energia «gradita», in quanto prodotta senza emissioni di CO2, non è sicuro fino a che punto consentirebbe di evitare le emissioni di CO2 attualmente prodotte dalle fonti convenzionali di produzione (carbone e gas), e ciò per due ragioni: (i) gran parte del programma proposto in materia di energie rinnovabili fornirebbe energia supplementare, non sostitutiva (), e (ii) una quota notevole dell'energia elettrica supplementare può rivelarsi inadatta ad alimentare la rete ().

5.3.4. Tali cifre evidenziano l'importanza dell'energia nucleare per la campagna di riduzione delle emissioni di CO2. Basterebbe infatti smantellare appena il 30 % circa della capacità nucleare attuale, per esempio entro il 2015 (una possibilità del tutto verosimile), per vanificare i risultati dell'intero programma di riduzione delle emissioni previsto dal Libro verde sulle fonti rinnovabili, ammesso che questo ottenga i risultati prefissati (). Non sembra pertanto eccessivo affermare che l'abbandono generalizzato del nucleare, che stando a quanto detto in precedenza appare probabile, precluderebbe all'UE ogni possibilità di raggiungere oggi o nel prossimo futuro gli obiettivi internazionali fissati in materia di CO2.

5.4. Le responsabilità della Commissione

5.4.1. Dai dati forniti nei punti precedenti emerge chiaramente che l'UE deve preventivare un problema di sicurezza dell'approvvigionamento nel primo decennio del prossimo secolo. L'UE è già afflitta dal problema delle emissioni di CO2. La sostituzione di tutta o di gran parte della sua capacità nucleare con produzione a gas a partire dal 2005-2010 (cfr. Cap. 4) accentuerebbe inesorabilmente la scarsa sicurezza dell'approvvigionamento dell'UE, già ora prevedibile, oltre a compromettere drasticamente i suoi sforzi volti a ridurre le emissioni di CO2. Pertanto la Commissione dovrebbe assolutamente avviare un dibattito sulle alternative a questo scenario unilaterale, coinvolgendovi le parti economiche interessate e gli Stati membri.

5.4.2. Il documento non chiarisce tali temi, mentre avrebbe dovuto farlo. Gli argomenti vengono toccati, per esempio la sicurezza dell'approvvigionamento nel Capitolo II, 2(a) e nelle «Conclusioni», le emissioni di CO2 nel Capitolo II, 3(b), e in entrambi i casi c'è un'allusione al contributo positivo del nucleare, ma non vengono sottolineate né la sua importanza cruciale ai fini dell'esame dell'uno o dell'altro problema, né le sue conseguenze per la politica energetica dell'UE.

5.4.3. Entrando nel dettaglio, dopo aver sottolineato, nel Capitolo II, 2(a), a pagina 9 del documento, che la dipendenza dell'Europa dall'energia importata aumenterà significativamente, la Commissione osserva semplicemente che l'energia nucleare «sarebbe particolarmente utile qualora il grado di diversificazione dell'approvvigionamento ... dovesse in futuro deteriorarsi». Non vi è qui dunque riferimento alla portata o alla natura del problema che incombe nella realtà, né all'importanza della produzione nucleare nella ricerca di soluzioni, né in termini positivi né in termini negativi.

5.4.4. Lo stesso vale per quanto affermato dalla Commissione sulle emissioni di CO2. Pochi riuscirebbero a capire dal succinto testo del Capitolo II, 3(b), quali saranno le conseguenze per il programma di riduzione delle emissioni di CO2 nel momento in cui l'UE non disporrà più di una capacità nucleare consistente.

5.4.5. Quasi certamente la vaghezza della Commissione su questi due punti chiave è dovuta alla percezione del problema di accettabilità pubblica del nucleare e alla sua esigenza di arrivare ad una posizione consensuale. Ciò non toglie che il fatto di non aver trattato esplicitamente i due temi è una grave omissione da parte della Commissione.

5.4.6. È vero che le competenze della Commissione (e quelle dell'UE) in materia di garanzia, o anche solo di promozione, della sicurezza dell'approvvigionamento sono limitate, ma gli Stati membri dispongono di strumenti più idonei. Oggi possono infatti ricorrere alle competenze conferite dalla nuova direttiva che introduce norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica (cfr. nota 8). L'intento ed effetto principale di tale direttiva è l'apertura alla concorrenza del mercato dell'energia elettrica, ma oltre a ciò l'articolo 3, paragrafo 2, dispone tra l'altro che

«... gli Stati membri possono, nell'interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore dell'energia elettrica obblighi di servizio pubblico per quanto riguarda la sicurezza, compresa la sicurezza dell'approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture nonché la protezione dell'ambiente.»

5.4.7. Tali obblighi di servizio pubblico devono essere «chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili» e devono anche essere pubblicati. Inoltre gli Stati membri che lo desiderino possono attuare una programmazione a lungo termine al fine di adempiere ai propri obblighi di servizio pubblico. Ne consegue che ora gli Stati membri, qualora lo ritengano necessario, hanno il diritto di salvaguardare anche la sicurezza dell'approvvigionamento, ovviamente nel rispetto delle procedure del caso. La Commissione è in grado di offrire consulenza e lo farà sicuramente sulle questioni strategiche di politica energetica.

5.4.8. Per quanto riguarda le emissioni di CO2, la Commissione ha la facoltà di formulare proposte e il Consiglio quella di deliberare qualora lo ritengano necessario, per esempio in conformità dell'articolo 130 S del Trattato ().

5.4.9. All'atto di rivedere il suo progetto di Programma indicativo nucleare, la Commissione deve decidere chiaramente se la tutela della sicurezza dell'approvvigionamento e la riduzione delle emissioni di CO2 sono ancora obiettivi politici chiave. In caso affermativo (la posizione sostenuta pubblicamente fino ad oggi) ha il dovere di indicare espressamente per ognuno degli obiettivi quali saranno le implicazioni per il loro raggiungimento in questi due casi: a) l'Unione continua a disporre di una forte componente di produzione nucleare b) tale componente viene abbandonata.

5.4.10. Sulla base delle conclusioni raggiunte, in qualunque senso vadano, la Commissione sarà poi in grado di fornire a tutti i principali operatori coinvolti, e non da ultimo all'opinione pubblica, orientamenti chiari sui dati di fatto delle scelte future e di suggerire in che misura sia auspicabile tentare di influenzare il corso degli avvenimenti prevedibili in base alle conoscenze attuali.

6. La sicurezza nucleare nei paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO) e negli Stati dell'ex Unione sovietica

6.1. La Commissione segnala la potenziale pericolosità di alcune componenti dell'industria nucleare dei PECO e dell'ex Unione sovietica nei Capitoli III e V del documento. Descrive anche brevemente i principali tipi di assistenza tecnica fornita dai paesi occidentali, tra cui l'assistenza fornita nell'ambito dei programmi Phare e Tacis.

6.2. Non vi dovrebbe essere alcun dubbio sul fatto che il verificarsi di un altro grave incidente nucleare comprometterebbe drasticamente l'atteggiamento dell'opinione pubblica nei confronti del mantenimento dell'industria nucleare e potrebbe addirittura determinare la decisione politica di smantellare appena possibile e progressivamente l'industria nucleare dell'UE, a prescindere da ogni altra considerazione, con tutti i costi e i disagi di ordine economico che ciò comporterebbe. Un problema particolarmente grave è dato dall'instabilità del sarcofago dell'unità 4 di Chernobyl, che pare necessiti di provvedimenti urgenti.

6.3. In tali paesi il rischio non è limitato all'industria nucleare civile. Un allarme generale potrebbe essere scatenato con la stessa facilità da un fatto che coinvolga l'arsenale nucleare militare di alcuni degli Stati dell'ex Unione sovietica. Secondo notizie ampiamente diffuse, in diverse località i livelli di ispezione e manutenzione sono scesi drasticamente.

I programmi Tacis e Phare richiedono un esame prioritario.

6.4. I programmi Tacis e Phare non toccano le suddette questioni e le somme spese per garantire la sicurezza nucleare convenzionale, pur sembrando ingenti in astratto, non lo sono in relazione a ciò che occorre fare. I programmi realizzati sono senz'altro andati nella giusta direzione, ma la loro reale efficacia è al centro di critiche sempre più aspre. Più di ogni altra cosa sono stati, come indica il loro nome, «programmi di assistenza tecnica», incentrati su aspetti quali la consulenza tecnica, la formazione, la redazione di manuali, la creazione di sistemi, ecc. È stata invece insufficiente la fornitura di attrezzature.

6.5. Sebbene la carente fornitura di attrezzature sia dovuta a ragioni perfettamente comprensibili, sarebbe comunque estremamente auspicabile, se ancora possibile, iniziare a porvi rimedio. Occorre tuttavia rendersi pienamente conto che la critica situazione economica di alcuni degli Stati interessati ha rappresentato un enorme handicap per la prestazione di un'assistenza esterna adeguata.

6.6. Un fattore importante che alimenta le critiche rivolte ai vari programmi di assistenza tecnica è il fatto che, a conoscenza del Comitato, la Commissione non ha ancora avviato una seria valutazione dei programmi. Quali sono i risultati raggiunti? Di quanto è effettivamente migliorata la sicurezza? Come hanno funzionato le disposizioni politiche, finanziarie e amministrative e quali dovrebbero essere le priorità per il futuro? Sono queste le domande da porsi.

6.7. Anche se indubbiamente è molto difficile eseguire tale valutazione su una base oggettiva, il Comitato ritiene che i programmi di assistenza tecnica non acquisteranno credibilità agli occhi dell'opinione pubblica finché non verrà avviato un serio studio sul loro impatto. Il Comitato sollecita vigorosamente la Commissione ad avviare tale studio a titolo prioritario e a pubblicarne poi i risultati.

6.8. Il Comitato chiede inoltre alla Commissione di considerare la possibilità di offrire assistenza ad alcuni degli impianti militari pericolosi, in quanto anche questi, come ogni altro impianto, potrebbero essere teatro di un grave incidente nucleare con gravi conseguenze per gli Stati membri e le loro popolazioni.

6.9. Il Comitato desidera richiamare l'attenzione della Commissione su quanto sia importante per l'UE contribuire al miglioramento della sicurezza delle centrali nucleari nell'Europa centrale ed orientale e nella Comunità di Stati indipendenti. Sebbene la questione riguardi la comunità internazionale in generale, è opportuno ricordare che alcuni dei reattori nucleari sono stati installati molto vicino ai confini con Stati membri dell'UE. Se i primi PECO aderiranno all'Unione all'inizio del prossimo secolo, alcune di tali centrali diventeranno centrali dell'UE.

6.10. Le implicazioni di tale evoluzione andranno considerate nel corso dei negoziati bilaterali di adesione. Andrebbero avviati fin d'ora negoziati per l'adeguamento di tali centrali agli standard di sicurezza dell'UE.

6.10.1. Va poi ricordato un altro aspetto. Il processo di integrazione potrebbe indurre a concordare norme o standard relativi alle centrali di costruzione sovietica nel territorio degli Stati candidati all'adesione. Se così fosse, potrebbe cambiare la percezione da parte dell'opinione pubblica del grado di sicurezza delle centrali situate nei paesi non candidati all'adesione, che potrebbero non sentire la necessità di adottare anch'essi gli stessi standard europei.

6.11. Infine, il Comitato è convinto che garantire la sicurezza degli impianti nucleari nei PECO e nella CSI sia un principio talmente importante da meritare di essere aggiunto, con una formulazione adeguata, a quelli elencati dalla Commissione nelle conclusioni nella versione finale del Programma indicativo nucleare.

7. Prossimi passi

7.1. La Commissione dovrà decidere in tempi relativamente brevi se raccomandare o meno interventi strategici per la produzione nucleare se l'UE vuole dare attuazione alle proprie politiche volte a garantire l'approvvigionamento e a ridurre le emissioni di CO2. Dato che sta considerando passi analoghi in relazione alle due politiche citate nel settore delle fonti energetiche rinnovabili (), sembra che non ci si trovi dinanzi ad alcuna questione di principio.

7.2. La Commissione tenterà senza dubbio di capire se è possibile, forse tramite un meccanismo finanziario, o di altro tipo, permettere investimenti a lungo termine in centrali nucleari anche in un contesto di mercato. Riconosce l'esistenza del problema nel Capitolo II, 1(d) del documento, a pagina 8, in cui rileva che «nel realizzare il mercato interno dell'elettricità, gli Stati membri possono prendere nella debita considerazione l'esigenza di pianificazione a lungo termine dell'industria nucleare ...[ecc.]».

7.3. Tale considerazione però, ammesso che si traduca concretamente, rischia di risultare di scarsa utilità se l'opinione pubblica continuerà a nutrire inquietudine per l'attività dell'industria nucleare. Dal disastro di Chernobyl tale inquietudine si è trasformata in un potente movimento politico a pieno titolo. A ciò si aggiunge ora la sfida del gas naturale, il concorrente più temibile mai incontrato dall'industria nucleare.

7.4. All'interno dell'industria, ogni aspetto inerente all'efficienza e ai costi dovrà essere passato in rassegna da cima a fondo nel senso di un aumento della prima e del taglio dei secondi. Le possibilità tecniche e commerciali offerte da reattori più piccoli, compresi nella gamma da 200 a 500 MW, dovrebbero essere riesaminate urgentemente. È probabile che le attività di ricerca, in particolare quelle volte alla sicurezza, necessitino di ulteriori risorse.

7.5. In tale contesto, la scelta che alcuni Stati membri potrebbero fare di sostituire le centrali nucleari obsolete con nuove centrali comporterà da parte dell'industria nucleare uno sforzo di ricerca sostenuto volto a concepire reattori di nuova generazione che siano al tempo stesso sempre più sicuri e competitivi. Il Comitato ritiene che tale sforzo di ricerca debba essere incoraggiato e sostenuto dall'Unione europea mediante il programma di ricerca sulla fissione nucleare. L'entità degli investimenti richiesti conferisce una speciale importanza in questo contesto soprattutto al coordinamento tra programmi nazionali e comunitari.

7.6. Gli standard di sicurezza vanno mantenuti con il rigore e lo scrupolo di sempre. All'interno degli Stati membri dell'UE, l'industria nucleare fa registrare da decenni un ottimo grado di sicurezza. L'industria e le autorità competenti meritano il dovuto riconoscimento, ma non avrebbe senso limitarsi all'autocompiacimento. Anche il livello di sicurezza registrato negli anni deve essere soggetto ad un esame scrupoloso, in modo da garantire che gli standard raggiunti non si abbassino perché sono ormai ordinaria amministrazione o perché sono invalse in certi casi pratiche di aggiramento dei controlli. È di fondamentale importanza che il pubblico sia pienamente informato sulle prassi adottate dall'industria in materia di sicurezza e su come queste vengano mantenute e migliorate.

7.7. Manipolazione e smaltimento di residui radioattivi

7.7.1. L'industria nucleare deve risolvere prima di tutto il problema della sua accettabilità complessiva presso l'opinione pubblica. Anche se probabilmente non esiste modo di cancellare le immagini e la realtà del disastro di Chernobyl, sarebbe un grande passo in avanti convincere l'opinione pubblica della sicurezza del trasporto e dello smaltimento a lungo termine dei residui radioattivi. È istruttivo constatare che, sebbene il combustibile esaurito ed altri materiali radioattivi siano stati trasportati su strada e su rotaia per anni all'interno dell'UE senza incidenti, per molti quest'attività rimane, in misura uguale che in passato, fonte di preoccupazione.

7.7.2. È possibile che l'industria debba ridefinire la sua presentazione al pubblico del tema della radioattività, poiché sembra parlarne solo in relazione a situazioni potenzialmente pericolose. Potrebbe esaminare la possibilità di sviluppare, separatamente dalle proprie attività, un dibattito aperto e continuo con l'opinione pubblica sulla natura della radioattività, attraverso i moderni mezzi di comunicazione, che spieghi quando questa è pericolosa e quando invece è completamente sicura o benefica.

7.7.3. Il problema di più difficile soluzione per l'industria è quello dello smaltimento dei residui nucleari altamente e mediamente radioattivi, in cui un livello pericoloso di radioattività persiste per periodi di tempo eccezionalmente lunghi. L'industria, sulla base di pareri autorevoli di scienziati esperti in materia, propende da tempo per uno smaltimento finale in profondità, al di sotto di strati geologicamente sicuri, dove i residui possono essere conservati in modo affidabile e indisturbati per un tempo indefinito. L'opinione pubblica continua ad opporsi a questa soluzione sostenendo che nessuno può garantire che non si verificheranno problemi. L'opinione pubblica non solo vuole che il materiale radioattivo a lunga vita (e di ogni altro tipo) sia smaltito in modo sicuro, ma anche che ci sia modo di recuperarlo e, se possibile, di osservarlo.

7.7.4. A parere del Comitato l'industria nucleare non potrebbe fare niente di meglio per alleviare la preoccupazione suscitata nell'opinione pubblica dalle sue attività che soddisfare i suoi desideri in merito alla manipolazione dei residui a lungo termine, il che è realizzabile tecnicamente e non troppo costoso. La Commissione dovrebbe assistere gli Stati membri e l'industria nucleare nella realizzazione di questo obiettivo. Dovrebbe poi passare alla fase successiva per elaborare una politica globale di smaltimento dei residui nucleari per l'UE nel suo insieme.

7.8. Il contributo dell'industria alla sicurezza nucleare nei PECO e nell'ex Unione sovietica

7.8.1. Infine l'industria dovrebbe incrementare gli aiuti di ordine tecnico, finanziario e politico per le attività volte a garantire la sicurezza degli impianti nucleari (non esclusi quelli militari) nei PECO e nell'ex Unione sovietica. Dovrebbe inoltre adottare un profilo pubblico molto più visibile nell'esecuzione di tali attività, nel quadro dei programmi Tacis e Phare, di altri programmi oppure indipendentemente. Sono attività che l'opinione pubblica sosterrà a condizione di esserne informata. Avendo una grande consapevolezza dei rischi insiti in impianti nucleari progettati male e soggetti ad una manutenzione insufficiente, l'opinione pubblica si aspetta che «la sua» industria nucleare contribuisca a porvi rimedio. Si presenta un'occasione d'oro, che l'industria dovrebbe sfruttare, per raggiungere due obiettivi in un colpo solo.

8. Sintesi

8.1. La pubblicazione del progetto di Programma indicativo nucleare è accolta con favore in quanto fornisce la base per un ampio dibattito nell'UE. Sono però necessarie informazioni più dettagliate. I principi proposti meritano di essere sostenuti.

8.2. L'energia nucleare, dalla quale oggi proviene un terzo dell'energia elettrica dell'UE, presenta alcuni importanti vantaggi ambientali rispetto ai combustibili fossili nella produzione dell'energia elettrica, ad esempio l'assenza di emissioni di CO2. Essa richiede però la creazione di un ampio sistema che ne garantisca un funzionamento sicuro. Nonostante l'ottimo grado di sicurezza mantenuto dall'industria all'interno dell'UE, permane nell'opinione pubblica una diffusa preoccupazione per il grado di affidabilità di tali sistemi. Non solo la paura delle radiazioni, già radicata, è stata rafforzata dal disastro di Chernobyl, ma non si attenua neanche l'inquietudine dell'opinione pubblica per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti nucleari da parte dell'industria.

8.3. La preoccupazione diffusa nell'opinione pubblica, la liberalizzazione e l'apertura alla concorrenza di mercati che nella maggior parte degli Stati membri erano protetti (il che ha determinato investimenti a lungo termine ad alta intensità di capitale), infine la disponibilità di gas naturale a prezzi competitivi impiegato in centrali più piccole, più efficienti e meno costose sono fattori decisivi che rendono altamente improbabile, stando alle informazioni attuali, un proseguimento della produzione nucleare dopo il 2005-2010, periodo in cui nella maggior parte degli Stati membri le centrali esistenti concluderanno la loro vita operativa.

8.4. La prospettiva di tale evoluzione deve sollevare seri interrogativi strategici per la politica energetica dell'UE. La scomparsa della maggior parte della produzione nucleare infatti non solo comprometterebbe la sua capacità di garantire in futuro una sicurezza dell'approvvigionamento soddisfacente rispetto all'importazione di combustibile per la produzione di energia elettrica, ma vanificherebbe in misura considerevole il suo tentativo di ridurre le emissioni di CO2.

8.5. Il fatto che il documento non illustri l'importanza dei temi strategici citati e il fatto che non ne valuti adeguatamente l'impatto probabile sulla politica energetica dell'UE rappresentano gravi omissioni. La Commissione è invitata ad affrontare specificamente tali questioni nella versione finale del Programma indicativo nucleare, a raggiungere conclusioni chiare e a fornire orientamenti alle parti interessate e all'opinione pubblica riguardo alle realtà future.

8.6. A proposito dei potenziali pericoli legati agli impianti nucleari dei PECO e della CSI, non vi dovrebbero essere dubbi sugli effetti profondamente dannosi che produrrebbe sull'opinione pubblica un altro eventuale incidente nucleare su larga scala. I programmi Phare e Tacis si sono dimostrati preziosi, ma sono ora sempre più oggetto di critiche. Nella misura in cui tali programmi trattano di sicurezza del nucleare, il Comitato sollecita la Commissione a riesaminarli con urgenza e a pubblicare poi l'esito di tale riesame. Il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sulle conseguenze del passaggio dei reattori di progettazione sovietica nel territorio dell'UE al momento dell'adesione dei paesi dell'est.

8.7. Il Comitato chiede inoltre alla Commissione di considerare l'inclusione nelle proprie attività della sorveglianza degli impianti nucleari pericolosi di natura militare.

Suggerisce di aggiungere all'elenco di principi proposto dalla Commissione un'azione diretta ad alleviare le preoccupazioni legate alla sicurezza nucleare nell'est europeo.

8.8. La produzione nucleare nell'UE si trova di fronte a grandi sfide che ne mettono in gioco perfino la sopravvivenza. Oltre a dover passare in rassegna l'efficienza e la progettazione dei reattori e a dover essere attenta a mantenere e migliorare l'elevato livello di sicurezza attuale, l'industria deve affrontare la questione della sua accettabilità globale da parte dell'opinione pubblica. Il nocciolo della questione è trovare un modo per convincere l'opinione pubblica della sicurezza del trasporto, della manipolazione e dello smaltimento dei residui radioattivi. L'opinione pubblica non accetta il concetto di smaltimento finale proposto dall'industria e vuole che i rifiuti vengano smaltiti in modo da poter essere recuperati e osservati. La cosa migliore che possa fare l'industria in merito a questo punto chiave è soddisfare i desideri dell'opinione pubblica. La Commissione dovrebbe aiutarla, e aiutare gli Stati membri, a conseguire tale obiettivo.

Bruxelles, 24 aprile 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() COM(95) 682 def. del 13. 12. 1995.

() Da qui in avanti designato come il «documento» della Commissione.

() A proposito della Convenzione dell'AIEA, il Comitato ha osservato nel parere sul «Trattato sulla Carta dell'energia» del 26. 10. 1995 (GU n. C 18 del 22. 1. 1996, pag. 146) che la Convenzione non si occupa della non proliferazione delle armi atomiche (e dei controlli sul relativo materiale), né della protezione fisica del materiale atomico, né della responsabilità civile per danni nucleari su scala internazionale, né della sicurezza del trasporto di materiale e residui radioattivi. Gli autori della Carta erano intenzionati ad inserirvi regole giuridicamente vincolanti che disciplinassero i suddetti aspetti delle attività nucleari, ma ciò si è rivelato impossibile. Il Comitato ha pertanto esortato ad incorporare a tempo debito tali aspetti della sicurezza nucleare nella Convenzione AIEA (cfr. punto 2.2.5.5 del parere). Il Comitato attende dalla Commissione un attivo sostegno per questa proposta.

() Il che equivale più o meno al 14 % della produzione totale di energia nell'UE. (cfr. par. 104 (pag. 53) del Libro verde della Commissione «Per una politica energetica dell'Unione europea» COM(94) 659 def.).

() L'energia nucleare, che pure fornisce un terzo dell'elettricità dell'UE, viene prodotta solo in otto dei quindici Stati membri, ovvero (in ordine decrescente di capacità nucleare in megawatt) in Francia, Germania, Regno Unito, Svezia, Spagna, Belgio, Finlandia e Paesi Bassi. Viene però fornita a tutti gli Stati membri attraverso connessioni ad alta tensione tra uno Stato e l'altro.

() «Un kg di legna da ardere produce circa 1 kWh di elettricità, 1 kg di carbone circa 3 kWh, 1 kg di petrolio circa 4 kWh, 1 kg di uranio naturale circa 50 000 kWh e 1 kg di plutonio circa 6 000 000 kWh» (intervento di Hans Blix, Direttore generale dell'Agenzia Internazionale dell'Energia Atomica, alla seconda Conferenza delle Filippine sul nucleare, Manila, 10 dicembre 1996).

() Cap. II, 3 (b), pag. 13, del documento della Commissione. Nel 1995 le emissioni di CO2 dovute alla produzione di energia nell'UE hanno raggiunto un totale di 2 950 milioni di tonnellate, di cui 874 milioni di tonnellate di combustibili solidi, 1 455 milioni di tonnellate di petrolio e 621 milioni di tonnellate di gas naturale (dati tratti dal documento «Energy in Europe: 1996 Annual Energy Review», pubblicato dalla Commissione nel settembre 1996). Sono presenti lievi discrepanze per via dell'arrotondamento delle cifre pubblicate al milione più vicino.

() Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre 1996 concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica (GU n. L 27 del 30. 1. 1997, pag. 20).

() Non è però il caso della Finlandia, dove le centrali nucleari sono costruite e gestite in un mercato aperto, favorito da intese a lungo termine tra le due società produttrici di energia nucleare e le industrie di trasformazione. Il Regno Unito ha iniziato ad aprire i mercati dell'energia elettrica alla concorrenza nel 1991 e la conclusione del processo è prevista per il 1998.

() In virtù della Direttiva di cui alla nota 8, la quota del mercato dell'elettricità inizialmente aperta alla concorrenza sarà solo quella comprendente i consumatori che superano i 40 gigawatt all'ora (gWh) all'anno. Sull'arco di sei anni, le dimensioni del mercato concorrenziale saranno aumentate fino a comprendere tutti coloro che consumano più di 9 gWh all'anno. A tempo debito sarà esaminata la possibilità di un'ulteriore apertura del mercato che entri in vigore nove anni dopo l'entrata in vigore della direttiva.

() Cfr. la Tabella 3 negli Allegati al documento della Commissione. Naturalmente anche la maggior parte delle tecnologie rinnovabili presenta un'alta intensità di capitale ma, ad eccezione dell'energia idroelettrica, queste non sono ancora annoverabili tra le tecnologie di produzione dominanti.

() La sigla TGCC sta per «turbine a gas a ciclo combinato». Queste turbine hanno aumentato il rendimento (energia elettrica prodotta per unità di calore) della produzione di energia dal gas, portandolo al 60 % circa, contro il 35-40 % che è tuttora la norma per le attuali centrali a carbone e nucleari.

() «Projected costs of Generating Electricity - update 1993», pagina 143, uno studio pubblicato dall'Agenzia per l'energia nucleare dell'OCSE e dell'Agenzia internazionale per l'energia.

() Il gas naturale è disponibile in quantità ampie o ragionevoli in Germania, in Italia, nei Paesi Bassi, in Spagna e nel Regno Unito, sebbene l'estensione della sua distribuzione dettagliata in ognuno di questi paesi vari considerevolmente. Il gas è disponibile in quantità limitate in Austria, in Belgio, in Danimarca, in Finlandia, in Francia, Irlanda, Lussemburgo. Grecia, Portogallo e Svezia non dispongono a tutt'oggi di gas.

() La situazione è stata recentemente ricapitolata come segue: «Per costruire una centrale nucleare da 1000 MW ci vogliono circa 3 miliardi di [4491] e fino ad 80 mesi di tempo. Per una centrale a gas di dimensioni analoghe ci vogliono circa 400 milioni di [4491] e meno di 24 mesi. Finché non subentrerà una variazione di rilievo nei prezzi, gli argomenti a favore dell'energia nucleare non verranno neanche ascoltati.», Simon Holberton, «Financial Times»; Londra, 2.12.1996.

() Perché il gas naturale sia utilizzabile da una popolazione è necessaria non solo una fonte primaria di approvvigionamento di consistenza adeguata, ma anche una moderna infrastruttura per il suo trasporto. In alcuni Stati membri non sono ancora stati effettuati gli investimenti necessari a ciò.

() Ad una Conferenza svoltasi a Parigi sulla gestione a lungo termine delle centrali nucleari dell'EDF Laurent Stricker, il Vicedirettore delle operazioni dell'EDF in materia di centrali nucleari, ha detto che, nel nuovo contesto energetico che si sta delineando oggi in Europa, un investitore che intenda creare capacità produttiva non sceglierebbe di costruire una centrale nucleare, poiché questa non potrebbe reggere la concorrenza di una centrale a gas a ciclo combinato in termini di produzione di carico di base. Stricker ha però chiarito che ciò non vale per le centrali nucleari esistenti, che invece resterebbero competitive grazie al fatto che il loro costo reale di produzione, oltre alle spese di funzionamento e al costo del carburante, comprende anche i fondi di riserva per la gestione del combustibile esaurito e per lo smantellamento del reattore (tratto da: Nucleonics Week del 19 dicembre 1996).

() Nel Regno Unito, dove la liberalizzazione e l'orientamento al mercato sono stati introdotti nel 1990/1991, tutte le nuove centrali elettriche costruite da allora in poi sono del tipo gas/TGCC, mentre l'industria del carbone ha continuato il suo declino. L'energia nucleare non ha ancora perso terreno, in parte grazie al fatto che i costi di capitale delle vecchie centrali erano già stati ammortizzati. I nuovi progetti nucleari in discussione fino a poco tempo fa sono stati messi da parte per il prossimo futuro. Una pubblicazione ufficiale del governo britannico del 1995, «Energy Paper 65: Energy projections for the UK, 1995-2020», presenta una proiezione secondo cui nel 2020 le centrali a gas dotate di TGCC produrranno tra il 38 % e il 55 % dell'energia elettrica del Regno Unito, a seconda di quale scenario risulterà il più realistico tra quelli ipotizzati.

() Cfr. anche il punto 4.2 del Libro verde «Energia per il futuro: le fonti energetiche rinnovabili» (COM(96) 576 def. del 20. 11. 1996), pubblicato dalla Commissione poco dopo il progetto di Programma indicativo nucleare. Dopo aver osservato che «Le fonti energetiche ... [possono]apportare un contributo rilevante al miglioramento della sicurezza dell'approvvigionamento», la Commissione afferma che «Non bisogna inoltre limitarsi a tener conto unicamente del fabbisogno energetico comunitario. Secondo tutte le previsioni, il fabbisogno energetico dei paesi in via di sviluppo aumenterà considerevolmente in futuro, soprattutto in Asia. Ciò potrebbe ovviamente influenzare i mercati mondiali dell'energia e non si possono escludere limitazioni dell'approvvigionamento ed aumenti di prezzo. L'energia rinnovabile può ridurre una parte del fabbisogno di combustibili di importazione» .

() Punto 81 del Libro bianco della Commissione «Una politica energetica per l'Unione europea» (cfr. nota 1).

() Nel documento l'espressione è usata nel suo significato strategico, cioè in rapporto alla dipendenza dalle fonti energetiche esterne e al grado di affidabilità di tali fonti.

() Ibidem. Punto 78.

() Cfr. Allegato. (Annex). In un altro punto (pag. 80) la relazione EE 2020 osserva che la crescita dell'importanza del gas naturale ha implicazioni geopolitiche particolari. In misura sempre maggiore sarà il gas naturale importato a soddisfare il fabbisogno dell'Europa. Gli studi condotti in merito indicano che occorrerà trasportare il gas da punti sempre più lontani dal mercato europeo, il che renderà necessario il benestare di un numero sempre maggiore di paesi lungo la rotta seguita dal trasporto.

() Cfr. il Cap. V 2 del documento della Commissione.

() COM(96) 576 def.

() Ibidem. Sommario, pag. 4.

() Ibidem. Paragrafo 6.1, pag. 30. Sussiste però un'evidente discrepanza tra la cifra riportata nel Libro verde della Commissione, 386 milioni di tonnellate di emissioni prive di CO2 per un contributo del 6 % delle fonti rinnovabili al consumo lordo di energia primaria (gross primary energy consumption), e la cifra di 700 milioni di tonnellate di emissioni prive di CO2 citata dalla Commissione nel progetto di Programma indicativo nucleare, fondata sull'ipotesi di un contributo del 14 % della produzione nucleare al c.l.e.p. Se si suppone corretta la cifra di 700 milioni di tonnellate riferita all'energia nucleare, un contributo del 6 % al c.l.e.p da parte delle rinnovabili corrisponderà a 300 e non a 386 milioni di tonnellate. I commenti del punto 5.3.4 sono basati sulla cifra più bassa.

() Ibidem. Capitolo 3 a pagina 19.

() Secondo EE 2020 (punto 2.2.3 della terza parte, pag. 82) molte delle fonti rinnovabili offrono una disponibilità teorica di 2000 ore all'anno, ossia il 25 % del tempo.

() Lo smantellamento del 30 % della capacità nucleare attuale vanificherebbe una riduzione annua di circa 210 milioni di tonnellate di emissioni di CO2. Anche nell'ipotesi più prudente (capacità nucleare sostituita da produzione a gas mediante TGCC, tra i metodi a combustibili fossili quello che produce il livello più basso di emissioni CO2), ciò darebbe comunque luogo a 95 milioni di tonnellate all'anno di emissioni supplementari. Quest'ultima cifra si basa sui dati forniti al Relatore da Fells Associates, uno studio di consulenza in politica energetica e ambientale, secondo cui la sostituzione dell'intera capacità nucleare europea con produzione a gas mediante TGCC con rendimento tipico del 52 % produrrebbe un impatto supplementare di CO2 pari a circa 323 milioni di tonnellate all'anno.

() In conformità dell'articolo 130 S, paragrafo 2, del Trattato, «...il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale, adotta ... le misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell'approvvigionamento energetico del medesimo.»

() Nel Libro verde pubblicato di recente (cfr. nota 19).

ALLEGATO I

Estratti da «European Energy to 2020 - A scenario approach» ()

1. «European Energy to 2020» (EE 2020) esamina una serie di possibilità riguardanti il fabbisogno europeo di diversi combustibili nei prossimi ventitré anni e i luoghi da cui tali combustibili proverranno. Nei punti che seguono sono riassunte le principali conclusioni raggiunte in EE 2020 in merito al fabbisogno di energia elettrica dell'UE.

2. Secondo quanto affermato in EE 2020 entro il 2020 la produzione di energia all'interno dell'UE (eccettuata la quota ottenuta da fonti rinnovabili) diminuirà forse di un quinto. Ciò aumenterà inevitabilmente la dipendenza dalle importazioni energetiche, attualmente nell'ordine del 48 % del consumo lordo, che nel 2020 oscillerà tra il 53 e il 69 %.

3. Tra i vari combustibili, è la dipendenza dalle importazioni di gas naturale che aumenta più di ogni altra. Attualmente tali importazioni sono pari al 40 % del consumo, ma la cifra potrebbe raggiungere il 75 % da qui al 2020. Le forniture supplementari proverranno principalmente dall'ex Unione sovietica e dall'Africa settentrionale, sebbene da qui al 2020 siano possibili forniture anche dalla Nigeria, dall'Iran o da altri paesi del Medio oriente, sia mediante gasdotti che sotto forma di GNL. Una quota cospicua di forniture continuerà ad affluire dall'Europa, es. Mare del Nord, Paesi Bassi, Norvegia.

4. Commentando specificamente l'utilizzo del gas come combustibile per la produzione di energia elettrica, la Commissione afferma nell'EE 2020 che la domanda di energia elettrica continuerà a crescere e che sarà soddisfatta dal gas in misura sempre maggiore. Inoltre le previsioni indicano che le centrali a gas a ciclo combinato raggiungeranno una capacità pari ad oltre il 30 % di quella delle centrali termiche. Secondo uno dei quattro scenari proposti la loro capacità arriverebbe al 50 %.

5. In merito al tema collegato del futuro del carbone, che, al pari dell'energia nucleare, produce un terzo dell'energia elettrica dell'UE, secondo EE 2020 la dipendenza dalle importazioni di carbone aumenterà rapidamente in seguito al brusco crollo della produzione interna. La dipendenza è già passata dal 29 % del 1990 al 37 % attuale e si prevede che raggiunga l'80 % entro il 2020.

() «L'energia europea fino al 2020 - un approccio basato su diversi scenari». Documento pubblicato dalla Commissione europea nella primavera del 1996 e disponibile solo in inglese. Nella versione inglese del parere del Comitato, il testo non compreso tra virgolette è opera del relatore e le citazioni provengono dalle pagine 10-23 di EE 2020.

ALLEGATO II al parere del Comitato economico e sociale (in conformità dell'articolo 47 del Regolamento interno)

I seguenti emendamenti sono stati respinti nel corso del dibattito.

Emendamenti presentati da Zöhrer

Punto 3.1

Modificare la seconda frase come segue:

«Come osserva la Commissione stessa, l'energia nucleare è al centro di un acceso dibattito, sebbene generi una quota ragguardevole (circa un terzo) dell'energia elettrica prodotta nell'Unione. Tuttavia negli ultimi anni la Commissione non si è espressa mai veramente in merito al suo potenziale o ai suoi problemi.»

Motivazione

La formulazione proposta fa capire meglio l'ampiezza del dibattito in corso rispetto alla selezione di un solo aspetto (la problematica delle emissioni di CO2).

Votazione

Voti contrari: 62, voti favorevoli: 18, astensioni: 6.

Punto 4.2

Sopprimere la prima frase.

Motivazione

La Commissione non esprime un dubbio, ma si limita a constatare che al momento non si possono fare previsioni su determinate evoluzioni per il periodo dopo il 2000 e che perciò non si possono definire obiettivi quantitativi in materia di produzione e di investimenti.

Votazione

Voti contrari: 65, voti favorevoli: 16, astensioni: 6.

Punto 4.10

Sopprimere l'ultima frase.

Motivazione

È un'asserzione generica che, in questa forma, non corrisponde alla realtà. Non esistono dati empirici che la dimostrino.

Votazione

Voti contrari: 62, voti favorevoli: 24, astensioni: 4.

Punto 5.2.1

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 597AC0470.1

Modificare la prima frase come segue:

«Un'eventuale crescita della dipendenza da combustibili importati per la produzione di energia elettrica può sollevare un problema di sicurezza a lungo termine dell'approvvigionamento per l'UE nel suo insieme, anche se ciò vale in misura diversa per i singoli Stati membri.»

Motivazione

L'UE non è affatto «destinata» ad avere un problema di approvvigionamento.

Votazione

Voti contrari: 75, voti favorevoli: 20, astensioni: 10.

Punto 5.2.5

Modificare come segue:

«Il tema della sicurezza dell'approvvigionamento è quindi pertinente all'esame del progetto di Programma indicativo nucleare della Commissione. Soprattutto in quegli Stati membri in cui una quota notevole dell'elettricità è prodotta dal nucleare, quest'ultimo può fungere da fattore stabilizzante sul piano strategico, un ruolo per il quale non ha concorrenti nel prossimo futuro.»

Motivazione

La decisione sull'impiego dell'energia nucleare è lasciata agli Stati membri. Poiché i singoli Stati membri perseguono strategie energetiche diverse, è impossibile fare affermazioni generali sulla (futura) sicurezza dell'approvvigionamento.

Votazione

Voti contrari: 82, voti favorevoli: 21, astensioni: 6.

Punto 5.2.6

Sopprimere l'intero punto.

Motivazione

Cfr. motivazione dell'emendamento al 5.2.5.

Votazione

Voti contrari: 80, voti favorevoli: 25, astensioni: 7.

Punto 5.3.1

Modificare la seconda frase come segue:

«Vanno pertanto ulteriormente intensificati gli sforzi di risparmio energetico e per l'impiego di energie rinnovabili. La quantità ridotta di CO2 emessa dalla produzione nucleare è proprio uno dei motivi per cui alcuni Stati membri preferiscono tale produzione oppure la stanno abbandonando in tempi più lenti del previsto. Un improvviso passaggio dal nucleare ai combustibili fossili (l'unica alternativa oggi disponibile) produrrebbe effetti sensibili in questo campo.»

Motivazione

Evidente.

Votazione

Voti contrari: 73, voti favorevoli: 25, astensioni: 10.

Punti 5.4.3, 5.4.4 e 5.4.5:

Sopprimere.

Motivazione

Dato che la Commissione è ininfluente sulle decisioni dei singoli Stati membri in materia di uso dell'energia nucleare, è anche giusto che essa non faccia tali confronti.

Votazione

Voti contrari: 82, voti favorevoli: 21, astensioni: 4.

Punto 7.1

Aggiungere la frase seguente:

«A questo proposito il Comitato fa tuttavia riferimento al principio in base al quale la decisione sull'uso pacifico dell'energia nucleare continua a spettare agli Stati membri.»

Motivazione

Evidente.

Votazione

Voti contrari: 67, voti favorevoli: 25, astensioni: 12.

Punto 7.2

Aggiungere la seguente frase:

«Qualora si prendano in considerazione tali possibilità, occorre garantire lo stesso trattamento anche ad altri investimenti in centrali elettriche caratterizzate da alta intensità di capitale (ad esempio le centrali idroelettriche). Occorre stabilire criteri oggettivi, indipendentemente da una determinata tecnologia.»

Motivazione

Non si deve favorire una determinata fonte energetica.

Votazione

Voti contrari: 86, voti favorevoli: 23, astensioni: 7.

Emendamento presentato da Malosse, Sirkein e Gauder.

Punto 8.3

Nella quinta riga, inserire quanto segue:

«...fattori decisivi che, stando alle informazioni attuali e salvo sviluppi successivi che modifichino tale previsione, rendono altamente improbabile un proseguimento della produzione nucleare dopo...»

Motivazione

Evidente.

Votazione

Voti contrari: 51, voti favorevoli: 36, astensioni: 22.