[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 13.7.2006

COM(2006) 386 definitivo

2006/0131 (AVC)

Progetto di proposta di

DECISIONE DEL CONSIGLIO

sugli orientamenti strategici comunitari in materia di coesione {SEC(2006) 929}

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Politica di coesione a sostegno della crescita e dell’occupazione: orientamenti strategici comunitari 2007-2013

“L’Europa deve rinnovare le basi della sua competitività, aumentare il suo potenziale di crescita e la sua produttività e rafforzare la coesione sociale, puntando principalmente sulla conoscenza, l’innovazione e la valorizzazione del capitale umano.

Per raggiungere tali obiettivi, l’Unione deve mobilitare maggiormente tutti i mezzi nazionali e comunitari appropriati - compresa la politica di coesione - nelle tre dimensioni economica, sociale e ambientale della strategia per utilizzarne meglio le sinergie in un contesto generale di sviluppo sostenibile” [1].

1. INTRODUZIONE

La quarta relazione intermedia sulla coesione [2] ha confermato che l’allargamento dell’Unione a 25 Stati membri, e in futuro a 27 e oltre, offre un’opportunità senza precedenti di rafforzare la competitività economica e la coesione interna in Europa. Dalla relazione si evince inoltre che, se da un lato l’allargamento corrisponde a un notevole ampliamento delle disparità regionali nell’Unione europea, dall’altro i tassi di crescita di alcune delle zone più povere dei nuovi Stati membri sono i più elevati dell’Unione.

In linea con gli obiettivi del trattato[3], specie per quanto riguarda la promozione di una reale convergenza economica, gli interventi finanziati mediante le risorse limitate di cui dispone la politica di coesione devono promuovere in via prioritaria la crescita sostenibile[4], la competitività e l’occupazione, come indicato nella strategia di Lisbona rinnovata.

Il successo della politica di coesione richiede ovviamente stabilità macroeconomica, riforme strutturali e altre condizioni propizie agli investimenti (applicazione effettiva del mercato unico, riforme amministrative, buona governance , contesto favorevole all’attività delle imprese, disponibilità di una forza lavoro altamente qualificata, ecc.) [5].

Vi sono anche le idee che sostengono il nuovo quadro legislativo relativo alla riforma della politica di coesione per il periodo 2007-2013.

Infatti, il nuovo quadro si ripromette miglioramenti in due settori principali. In primo luogo, si provvede a rafforzare la dimensione strategica della politica di coesione per integrare meglio le priorità comunitarie nei programmi di sviluppo nazionali, regionali e locali. In secondo luogo, s’intensificano gli sforzi per garantire un maggiore impegno in loco a favore della politica di coesione, il che avviene attraverso le disposizioni per un continuo dialogo nell’ambito dei partenariati tra Commissione, Stati membri, regioni e città, nonché attraverso una condivisione più chiara e decentrata delle responsabilità in settori quali la gestione e il controllo finanziario.

Gli orientamenti strategici comunitari serviranno da base per preparare le strategie nazionali o i quadri strategici di riferimento nazionali e, in una seconda fase, i singoli programmi operativi. Questi si baseranno sui seguenti obiettivi e principi:

- la politica di coesione è diventata uno strumento fondamentale a livello comunitario per realizzare la strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione, come definita dagli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione;

- il nuovo quadro per la politica di coesione 2007-2013 è basato sulla concentrazione delle risorse finanziarie a favore delle regioni meno sviluppate e su una forte concentrazione tematica all’interno dei nuovi programmi sull’agenda rinnovata per la crescita e l’occupazione;

- gli strumenti finanziari di cui dispone la politica di coesione sono i Fondi strutturali (FESR e FSE) e il Fondo di coesione. In proposito va osservato che gli orientamenti che seguono evitano deliberatamente di fare un’analisi specifica per ogni fondo, poiché la scelta dello strumento appropriato per ciascuna voce rientra nella fase di programmazione e dipende dalla natura delle spese programmate (infrastrutture, investimenti produttivi, sviluppo delle risorse umane, ecc);

- gli orientamenti riguardano solo la parte degli investimenti nazionali e regionali cofinanziata dai Fondi strutturali e dal Fondo di coesione;

- essi inoltre vanno esaminati insieme al quadro legislativo. Quest’ultimo definisce l’obiettivo e l’ambito di assistenza di ciascun Fondo, mentre gli orientamenti strategici comunitari cercano di individuare i settori in cui la politica di coesione può contribuire nel modo più efficace alla realizzazione delle priorità comunitarie, in particolare quelle della strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione;

- nell’ambito degli orientamenti la governance è un elemento trasversale che sostiene tutte le azioni nell’interesse di una gestione migliore e più efficiente dei programmi afferenti alla politica di coesione e di un miglioramento della qualità del processo di definizione delle politiche pubbliche;

- nell’ambito del nuovo quadro per la politica di coesione 2007-2013, anche la dimensione territoriale è vista come un elemento trasversale che richiede di prestare una particolare attenzione agli effetti dei programmi in termini di promozione di uno sviluppo sostenibile equilibrato e di valorizzazione delle opportunità offerte dalle città, dalle zone rurali e dalle zone che presentano svantaggi naturali.

2. COESIONE, CRESCITA E OCCUPAZIONE

2.1. L’agenda di Lisbona rinnovata

Nel 2005 la Commissione ha proposto un nuovo partenariato per la crescita e l’occupazione[6] al Consiglio europeo del marzo 2005. Il Consiglio ha confermato gli obiettivi strategici stabiliti dalla Commissione e ha sottolineato la necessità di rilanciare la strategia di Lisbona.

A tal fine, “l’Unione deve mobilitare maggiormente tutti i mezzi nazionali e comunitari appropriati - compresa la politica di coesione” [7]. Il Consiglio ha concluso inoltre che occorreva un maggior impegno in loco per realizzare gli obiettivi di Lisbona attraverso il coinvolgimento degli interlocutori regionali e locali e delle parti sociali. Questo aspetto è di particolare importanza nei settori dove è essenziale una maggiore prossimità (innovazione e economia della conoscenza, occupazione, capitale umano, imprenditoria, sostegno alle piccole e medie imprese (PMI), accesso al finanziamento con capitali di rischio, ecc.).

Per portare avanti il lavoro, si sono elaborati orientamenti integrati per l’agenda relativa alla crescita e all’occupazione, nell’intento di aiutare gli Stati membri a elaborare programmi nazionali di riforma [8]. Nel quadro del nuovo ciclo di governance per la strategia di crescita e occupazione, nel 2005 gli Stati membri hanno dovuto presentare i rispettivi programmi nazionali di riforma, cui ha fatto seguito la valutazione di tali strategie nazionali da parte della Commissione, sotto forma di relazione annuale sui progressi realizzati, adottata nel gennaio del 2006[9].

La prima relazione annuale ha formulato diverse raccomandazioni relative alla politica di coesione. Innanzitutto, ha raccomandato agli Stati membri di garantire che gli investimenti per la coesione e lo sviluppo rurale comunitari siano indirizzati a sostenere la strategia di Lisbona in generale. Ciò vale a dire che gli obiettivi della politica di coesione devono essere saldati coi programmi nazionali di riforma. In particolare, nell’ambito della nuova generazione di programmi della politica di coesione, la relazione ha raccomandato di incoraggiare i nuovi Stati membri a destinare le risorse della politica di coesione a misure volte a raggiungere gli obiettivi di Lisbona, come era già stato stabilito per l’UE-15 dal Consiglio europeo del dicembre del 2005.

In secondo luogo la relazione ha sottolineato la necessità di compiere sforzi maggiori per sviluppare meccanismi di coordinamento tra i responsabili dei programmi nazionali di riforma e coloro che preparano i programmi della politica di coesione 2007-2013. Poiché il ritmo di preparazione di tali programmi va intensificandosi, è opportuno allacciare rapidamente tali legami, a cominciare dall’adozione dei quadri strategici di riferimento nazionali. In terzo luogo, la relazione annuale ha sottolineato che gli Stati membri devono tener conto dell’impatto macroeconomico dei trasferimenti dalle risorse della politica di coesione. Infine, la relazione ha raccomandato che la nuova generazione di programmi della politica di coesione affronti 4 settori prioritari: 1) potenziare gli investimenti destinati alla conoscenza e all’innovazione; 2) liberare il potenziale delle imprese, in particolare delle PMI; 3) far fronte alla globalizzazione e all’invecchiamento; e 4) rendere efficiente e integrata la politica dell’UE in materia di energia. Il Consiglio europeo di primavera del 2006 ha confermato le raccomandazioni della relazione e ha concluso che gli Stati membri devono tener conto delle priorità contenute nei loro programmi nazionali di riforma in sede di elaborazione dei rispettivi quadri strategici di riferimento nazionali. Esso ha anche individuato priorità specifiche all’interno degli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione, a riguardo degli investimenti nella conoscenza e nell’innovazione, del potenziale delle imprese, in particolare delle PMI, dell’occupazione e della politica energetica.

2.2. Contributo della politica di coesione alla crescita e all’occupazione

La politica di coesione sta già contribuendo all’attuazione della strategia di Lisbona. Come risulta da valutazioni indipendenti, questa politica ha avuto un impatto macroeconomico considerevole, soprattutto nelle regioni meno sviluppate, con effetti moltiplicatori per l’intera UE[10]. Mobilitando il potenziale di crescita che esiste in tutte le regioni, la politica di coesione ha migliorato l’equilibrio geografico dello sviluppo economico e ha innalzato il tasso potenziale di crescita nell’Unione considerata globalmente. Per conseguire gli obiettivi di Lisbona, l’UE ha bisogno del contributo di tutte le regioni, specialmente di quelle che vantano il maggior potenziale di aumento della produttività e dell’occupazione.

La politica di coesione contribuisce inoltre a rafforzare l’integrazione economica e politica in quanto mira, tra l’altro, a sviluppare le reti infrastrutturali e l’accesso ai servizi di interesse generale, a migliorare le competenze dei cittadini comunitari e l’accessibilità delle regioni più isolate e a promuovere la cooperazione.

La politica di coesione in futuro può continuare ad apportare un contributo significativo alla realizzazione delle priorità di Lisbona, ponendo maggiormente l’accento su:

- gli investimenti nei settori ad alto potenziale di crescita: gli investimenti potrebbero risultare estremamente proficui nelle regioni che, pur essendo teoricamente in grado di raggiungere il livello del resto dell’UE, mancano talvolta dei fondi necessari per sfruttare tutte le opportunità esistenti;

- gli investimenti nei motori di crescita e occupazione: la politica di coesione è incentrata sugli investimenti nel capitale umano e fisico indispensabili per aumentare il potenziale di crescita e di occupazione, come le infrastrutture materiali e quelle connesse alle TIC, la capacità di ricerca e l’innovazione, l’istruzione e la formazione e l’adattabilità dei lavoratori;

- il sostegno all’attuazione di strategie coerenti a medio-lungo termine: la politica di coesione è l’unica in grado di assicurare un quadro settennale stabile per gli investimenti.

- lo sviluppo di sinergie e complementarità con le altre politiche comunitarie: la politica di coesione imprime un notevole impulso all’attuazione delle altre politiche comunitarie. I progetti relativi alle reti transeuropee, ad esempio, sono finanziati direttamente dal Fondo di coesione nei paesi beneficiari, il che migliora notevolmente l’accessibilità rispetto al resto dell’Europa; la politica di coesione favorisce in misura considerevole la conformità con l’ acquis ambientale e con gli obiettivi più vasti dello sviluppo sostenibile; essa sostiene inoltre la politica in materia di RST e le sue priorità tra cui, in particolare, le infrastrutture e lo sviluppo delle risorse umane per la ricerca, nonché le politiche e le azioni comunitarie riguardanti l’innovazione e le PMI;

- la mobilitazione di risorse supplementari: le attività cofinanziate nell’ambito della politica di coesione garantiscono un alto livello di addizionalità dei fondi UE convogliando, in particolare, le risorse destinate agli investimenti verso i settori in cui la spesa ha il massimo impatto e valore aggiunto. L’effetto volano che ne consegue permette di disporre di risorse nazionali supplementari, pubbliche e private, per finanziare strategie di sviluppo coerenti su scala nazionale e regionale. Ogni euro speso a livello dell’UE nell’ambito della politica di coesione dà luogo a un’ulteriore spesa media di 0,9 euro nelle regioni meno sviluppate (attuale Obiettivo 1) e di 3 euro nelle regioni in fase di ristrutturazione (attuale Obiettivo 2).

- il miglioramento della governance : il particolare sistema di attuazione dei programmi di coesione favorisce il miglioramento delle capacità istituzionali per quanto riguarda l’elaborazione e l’applicazione delle politiche, la diffusione di una cultura della valutazione, gli accordi di partenariato pubblico–privato, la trasparenza, la cooperazione regionale e transfrontaliera e gli scambi di buone prassi. Questo sistema rafforza inoltre la governance a tutti i livelli attraverso una maggiore responsabilizzazione e un maggiore impegno a livello subnazionale nei confronti della strategia di Lisbona, nonché sfruttando le sinergie tra i diversi livelli di gestione.

- la promozione di un approccio integrato per quanto riguarda la coesione territoriale: la politica di coesione può contribuire alla creazione di comunità sostenibili in quanto permette di affrontare le questioni economiche, sociali e ambientali attraverso strategie integrate di rinnovamento, recupero e sviluppo delle zone urbane e rurali;

- l’avvicinamento dell’agenda di Lisbona ai cittadini dell’UE: la politica di coesione ha consentito all’agenda dell’UE di diventare più visibile e comprensibile per i cittadini europei. Allineando le priorità di Lisbona alla politica di coesione si aumenterà la legittimità della strategia per la crescita e l’occupazione e si coinvolgeranno più da vicino i cittadini nella realizzazione dei suoi obiettivi.

La politica di coesione deve mantenere un approccio equilibrato nel perseguire gli obiettivi di crescita e di occupazione e nel contribuire a uno sviluppo socioeconomico equilibrato e sostenibile. La sezione che segue definisce gli aspetti principali del nuovo quadro per la politica di coesione 2007-2013, alla luce dei diversi modi in cui può contribuire all’agenda di Lisbona.

3. QUADRO PER LA POLITICA DI COESIONE 2007-2013

3.1. Concentrazione

Nella presente sezione si esamina il nuovo quadro per la politica di coesione in relazione alla necessaria concentrazione tematica e geografica. Data l’importanza della concentrazione delle risorse in questo processo, inoltre, si analizza anche la questione della governance .

L’aumento della produzione economica dipende da due fattori principali, l’occupazione e l’incremento della produttività, che sono strettamente collegati e devono essere rilanciati contemporaneamente per ottenere risultati ottimali. Per promuovere lo sviluppo sostenibile nell’ambito dei programmi di sviluppo nazionali e regionali per il periodo 2007-2013 e migliorare la competitività nell’economia basata sulla conoscenza, è indispensabile concentrare le risorse sulle infrastrutture di base, sul capitale umano e sulla ricerca e l’innovazione, compreso l’accesso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) e il loro uso strategico. Per il conseguimento di quest’obiettivo occorrono beni materiali e immateriali.

La scelta delle politiche da attuare per combinare oculatamente gli investimenti a favore della crescita dipende dalle caratteristiche specifiche dello Stato membro o della regione, dalla struttura della sua attività economica, dalla natura e dall’entità dei suoi disavanzi strutturali e dai suoi vantaggi relativi potenziali. Le politiche e gli strumenti utilizzati sono destinati a cambiare col tempo. Spetta quindi ai singoli Stati membri e alle singole regioni trovare la combinazione di politiche più appropriata ai fini dello sviluppo in funzione delle rispettive condizioni economiche, sociali, ambientali, culturali e istituzionali.

Mentre la combinazione delle politiche può variare a seconda del contesto, la concentrazione sarà comunque una costante dei diversi programmi e progetti, in cui si includeranno anzitutto gli elementi che possono contribuire alla strategia per la crescita e l’occupazione. La Commissione terrà conto di questo principio fondamentale nel negoziare i diversi programmi nazionali e regionali.

Destinazione della spesa per Lisbona

Stabilendo una prospettiva finanziaria per il periodo 2007-2013, gli Stati membri hanno anche deciso che una certa percentuale delle risorse per la prossima generazione di programmi debba essere riservata agli investimenti nei settori direttamente legati all’agenda per la crescita e l’occupazione, compreso l’elenco specifico delle categorie di spesa destinate. Questo tipo di “destinazione” è stato poi confermato dal progetto di regolamento, il quale prevede una destinazione degli stanziamenti pari al 60% della spesa per l’obiettivo di convergenza e al 75% della spesa per l’obiettivo di competitività regionale e occupazione, stabiliti come una media lungo tutto il periodo di programmazione di tutti gli Stati membri dell’Unione nel suo assetto precedente al 1° maggio 2004. Se da un lato gli obiettivi per ciascuno degli Stati membri terranno conto del punto di partenza in base ai dati per il 2000-2006, dall’altro l’idea è che tutti gli Stati membri interessati realizzino l’obiettivo di destinazione come media del periodo. Nonostante i nuovi Stati membri e quelli in via di adesione non siano toccati dalla destinazione degli stanziamenti, anche questi paesi sono incoraggiati a fissare obiettivi e a intensificare gli sforzi relativi alla situazione di partenza del periodo 2000-2006. Gli obiettivi di destinazione saranno perseguiti in modo flessibile, tenendo conto delle specificità nazionali e delle priorità individuate dai programmi nazionali di riforma.

La scelta dei tempi nell’ambito della politica di coesione è di grande importanza negli Stati membri dove i trasferimenti dall’Unione assumono una dimensione macroeconomica. A breve termine, questi trasferimenti possono creare pressioni inflazionistiche in alcuni settori (ad esempio in quello edilizio) e incidere sulle partite correnti (ad esempio a seguito delle importazioni di capitale immobilizzato), mentre occorrerà prevedere somme significative nei bilanci nazionali per cofinanziare i trasferimenti dall’UE. È importante quindi che gli Stati membri e le regioni predispongano i rispettivi programmi d’investimento in modo da ovviare alle strozzature sul fronte dell’offerta e da aumentare la produttività per compensare le pressioni della domanda sull’economia nominale.

Si deve inoltre tener conto delle altre priorità della Comunità, sia perché possono contribuire alla crescita e all’occupazione nell’ambito dei programmi inerenti alla politica di coesione sia per favorire le sinergie con le altre politiche dell’UE in loco.

3.2. Convergenza

Le regioni e gli Stati membri che possono beneficiare del sostegno della politica di coesione nell’ambito del nuovo obiettivo di convergenza devono stimolare in via prioritaria il potenziale di crescita per mantenere e raggiungere tassi di crescita elevati. Quest’obiettivo è giustificato dall’aumento senza precedenti delle disparità nell’Unione ampliata e dall’impegno a lungo termine che sarà necessario per colmare tale divario.

Le strategie per il periodo 2007-2013 devono concentrarsi sugli investimenti e sui servizi collettivi necessari per favorire a lungo termine la competitività, la creazione di posti di lavoro e lo sviluppo sostenibile. Occorrerà creare, aggiornare e potenziare le infrastrutture e i servizi di base onde aprire le economie regionali e locali, istituire un sistema efficiente di sostegno alle imprese e sfruttare le opportunità offerte dal mercato unico. Sarà inoltre necessario un notevole impegno per aumentare gli investimenti nel capitale umano, migliorare l’accesso all’occupazione, promuovere l’integrazione sociale e riformare i sistemi di istruzione e formazione.

Contemporaneamente agli interventi riguardanti le infrastrutture di base occorrerà modernizzare e ristrutturare la capacità produttiva delle regioni fornendo servizi alle imprese, segnatamente le PMI, migliorando l’accesso ai finanziamenti, promuovendo l’RST e l’innovazione, sviluppando le risorse umane e favorendo la penetrazione, la diffusione e l’adozione delle TIC.

Il rafforzamento delle capacità e dell’assetto istituzionale è fondamentale per elaborare e realizzare politiche efficaci.

3.3. Competitività e occupazione a livello regionale

Per conseguire quest’obiettivo, sfruttando al meglio le scarse risorse finanziarie di cui si dispone, è indispensabile concentrarsi su un numero limitato di priorità tra cui, in particolare, la ricerca, l’innovazione, l’accessibilità e la creazione di posti di lavoro. Gli investimenti nel capitale umano possono rendere più agevole l’adattamento ai cambiamenti economici e alla ristrutturazione.

Il nuovo obiettivo di competitività e occupazione a livello regionale consiste nell’ anticipare e promuovere i cambiamenti economici rendendo le regioni e le città dell’UE più competitive e attraenti attraverso investimenti nell’economia della conoscenza, nell’imprenditorialità, nella ricerca, nella cooperazione fra università e imprese e nell’innovazione, migliorando l’accesso alle infrastrutture di trasporto e di telecomunicazione, l’energia, la sanità, la tutela dell’ambiente e la prevenzione dei rischi, promuovendo l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, incentivando la partecipazione al mercato del lavoro e promuovendo l’integrazione sociale e comunità sostenibili.

Occorre tener conto delle diverse esigenze. Le regioni industriali sono di vario tipo, molte di esse sono caratterizzate dalla presenza di grosse imprese manifatturiere, da una forte densità di popolazione e da alti tassi di crescita economica, mentre altre associano un’industria moderna, costituita per lo più da PME, con un terziario in espansione abbastanza rapida. Entrambi i tipi, tuttavia, possono avere problemi connessi alle sacche urbane di forte declino e di povertà, alla congestione, alla pressione ambientale e ai problemi sanitari, quando devono far fronte alle sfide della globalizzazione e adeguarsi a cambiamenti economici sempre più rapidi. Peraltro, in molte regioni industriali l’adattamento ai cambiamenti è appena iniziato e il deterioramento della base industriale non è stato sufficientemente compensato dalle nuove attività.

Le zone a bassa densità di popolazione , dove spesso lo sviluppo economico poggia sulle piccole imprese, si trovano di fronte a sfide analoghe che è difficile affrontare proprio a causa della bassa densità demografica. Ciò spiega perché la loro situazione socioeconomica non sia mutata nell’ultimo decennio.

La situazione economica delle zone rurali è estremamente eterogenea. In alcune di esse, che vantano buoni collegamenti con i centri urbani e dove l’agricoltura svolge tuttora un ruolo importante, si osserva un aumento della diversificazione economica e delle attività proprie del terziario, ad esempio il turismo. Altre zone rurali più isolate risentono invece della forte dispersione e dell’invecchiamento della popolazione, nonché dell’inadeguatezza delle infrastrutture tecniche e sociali, dei servizi e dei collegamenti con il resto dell’economia.

I nuovi programmi relativi alla competitività e all’occupazione a livello regionale dovranno affrontare i problemi suddetti, aiutando le regioni a ristrutturare e a creare nuove attività in conformità dell’agenda di Lisbona rinnovata.

Laddove il territorio in questione rientra anche nelle competenze del Fondo di coesione, gli Stati membri devono cercare di garantire il più possibile che i progetti sostenuti contribuiscano all’agenda per la crescita e l’occupazione.

3.4. Cooperazione territoriale europea

Il nuovo obiettivo di cooperazione consiste nel promuovere una maggiore integrazione del territorio dell’Unione in tutte le sue dimensioni. La politica di coesione favorisce in tal modo lo sviluppo equilibrato e sostenibile delle macroregioni dell’Unione e riduce l’effetto “barriera” attraverso la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale e gli scambi di buone prassi.

Questi interventi, che si basano su strategie comuni per lo sviluppo dei territori in questione (a livello nazionale, regionale e locale) e sui collegamenti tra gli interlocutori principali, comportano per loro stessa natura un evidente valore aggiunto europeo che viene ulteriormente accentuato in un’Unione ampliata e più diversificata.

3.5. Governance

Negli ultimi anni il contesto della politica di coesione è cambiato, in ragione delle nuove sfide aperte dalla globalizzazione. Oggi è chiaro che, in un’economia aperta e globalizzata, il lavoro riguardante l’agenda per la crescita e l’occupazione dev’essere saldato alle strategie di sviluppo regionali e anche locali. È a questo livello che si formano molte reti imprenditoriali e si stabiliscono legami coi centri di apprendimento e tecnologia, e che la conoscenza e l’esperienza locali possono essere mobilitate al meglio. Inoltre, le autorità e i soggetti a livello locale e regionale hanno un’ampia gamma di poteri, sia di tipo regolamentare che inerente alla spesa, per la realizzazione delle politiche, in grado di aiutare a realizzare la strategia per la crescita e l’occupazione.

Il concetto di governance assume dimensioni diverse nell’ambito della politica di coesione.

La prima riguarda le diverse caratteristiche degli organismi pubblici da cui dipendono l’ attuazione e il successo delle politiche statali . La qualità e l’efficienza del settore pubblico sono fondamentali per introdurre le riforme e la buona governance , specialmente a livello di economia, occupazione, servizi sociali, istruzione, ambiente e giustizia, nei paesi e nelle regioni, in particolare quelli che rientrano nell’obiettivo di convergenza. In tal modo, infatti, si contribuisce a migliorare sia l’attuazione della politica di coesione dell’UE che le prestazioni economiche globali.

Il rafforzamento delle capacità istituzionali e della governance considerate carenti deve essere una priorità assoluta nelle regioni meno sviluppate. La competitività economica e il consolidamento della società civile, infatti, non richiedono soltanto una rete infrastrutturale efficiente, ma presuppongono che la legge venga applicata in modo non discriminatorio, prevedibile e trasparente, che siano creati e assegnati diritti di proprietà negoziabili, compresi i diritti di proprietà intellettuale, e che l’esistenza di un sistema di appalti pubblici aperti e di un’amministrazione competente riduca l’onere amministrativo per gli operatori economici.

Nell’elaborare le loro strategie nazionali, pertanto, gli Stati membri devono valutare sistematicamente in che misura una pubblica amministrazione più efficiente, responsabile e trasparente possa contribuire a migliorare la produttività. Occorre quindi finanziare, tramite i Fondi strutturali, il rafforzamento delle capacità delle pubbliche amministrazioni a livello nazionale, regionale e locale onde consolidare il quadro amministrativo per l’attività economica, migliorare l’elaborazione e l’attuazione delle politiche, anche sul piano legislativo, la valutazione e l’analisi dell’impatto delle proposte politiche e l’analisi periodica dei meccanismi di attuazione.

La seconda dimensione riguarda le misure e gli interventi specifici necessari per migliorare la capacità degli Stati membri di gestire e attuare la politica di coesione . Per una gestione sana ed efficiente dei Fondi occorre strutturare in modo adeguato, efficace e trasparente le amministrazioni centrali, regionali e locali in grado di svolgere le mansioni connesse all’esecuzione dei Fondi (appalti pubblici, controllo finanziario, monitoraggio, valutazione, ecc.) e di prevenire e combattere le frodi e la corruzione. Un uso oculato dei Fondi presuppone altresì che i responsabili dei progetti abbiano le competenze necessarie per elaborare e attuare progetti qualitativamente validi. Quando le risorse vengono utilizzate in modo efficiente e trasparente, la loro stessa visibilità costituisce un incentivo per le parti sociali e per gli imprenditori privati, consentendo a questi ultimi di prendere opportune decisioni in materia di investimenti. Occorre quindi intervenire anche a questo livello, beneficiando di un’assistenza tecnica specifica.

Un fattore determinante per l’efficacia della politica di coesione è la qualità del partenariato tra tutti coloro che sono coinvolti, anche a livello regionale e locale, nella preparazione e nell’attuazione dei programmi. Le strategie concepite a livello locale e regionale devono anche formare parte integrante degli sforzi volti a promuovere la crescita e l’occupazione. Il ruolo delle PMI, la necessità di soddisfare il fabbisogno locale di competenze, l’importanza dei raggruppamenti, la necessità di centri di innovazione locali sono tali che in molti casi si deve spesso partire dal basso, a livello regionale e locale. Inoltre, ciò non riguarda solo l’agenda economica, ma anche l’impegno più ampio di coinvolgere i cittadini che, attraverso il partenariato e i meccanismi di governance a vari livelli nell’ambito dei quali la politica di coesione è gestita, possono venire coinvolti direttamente nella strategia di crescita e occupazione dell’Unione. Una stretta collaborazione tra la Commissione e le autorità degli Stati membri è fondamentale per definire una strategia di coesione che affronti le priorità comunitarie in un contesto nazionale e regionale e per la sua attuazione attraverso un programma operativo.

Elaborando progetti innovativi basati sul partenariato, promuovendo la partecipazione della società civile alla definizione e all’attuazione delle politiche pubbliche e migliorando l’interazione tra le comunità e al loro interno si contribuirà alla creazione di capitale umano e sociale onde promuovere in modo duraturo l’occupazione, la crescita, la competitività e la coesione sociale. In tale contesto, è importante che tutti i principali interlocutori a livello nazionale, regionale e locale si impegnino ad attuare il programma di riforme di modo che le risorse siano veramente concentrate sulla promozione della crescita e dell’occupazione, creando a tal fine le necessarie reti di partenariato. I partenariati, i patti e le iniziative basati su una rete fra i soggetti interessati, le parti sociali e le ONG possono svolgere un ruolo fondamentale nel settore dell’occupazione e dell’integrazione sul mercato del lavoro.

Le regioni sono incoraggiate a definire strategie di sviluppo sostenibile al loro livello concordando gli obiettivi da raggiungere mediante un dialogo regolare e sistematico con i principali interlocutori. Il partenariato è necessario per gestire con successo la complessità ed è essenziale per l’elaborazione e l’attuazione delle strategie di sviluppo. Esso si basa sulla consultazione e sul coinvolgimento delle parti interessate (autorità competenti, partner economici, parti sociali ed esponenti della società civile, comprese le organizzazioni non governative). Il partenariato fornisce una base per mobilitare la conoscenza e l’esperienza disponibili a livello locale e garantisce apertura e trasparenza nella preparazione e nella realizzazione dei programmi. Ciò è particolarmente importante per migliorare la conoscenza e l’innovazione e deve essere conseguito per mezzo dei metodi sviluppati nel passato nel quadro delle strategie regionali d’innovazione e dei programmi regionali di azioni innovative.

Partenariati pubblico-privato

I partenariati pubblico-privato (PPP) possono essere un modo efficace di finanziare gli investimenti quando esistano buone possibilità di coinvolgere il settore privato, soprattutto nei settori dove non sia né fattibile né opportuno tagliare fuori il settore pubblico o il mercato. Oltre ad avere un effetto volano in termini finanziari, i partenariati pubblico-privato migliorano qualitativamente l’esecuzione e la successiva gestione dei progetti. Gli Stati membri sono pertanto incoraggiati a costituire questo tipo di partenariati, ove possibile. I loro principali benefici sono:

- il settore pubblico può avvalersi delle diverse competenze del settore privato per fornire un servizio più efficiente e meno costoso;

- il settore privato si assume tutta una serie di rischi che nel normale sistema di appalti pubblici sarebbero sostenuti dal settore pubblico;

- il fatto che un’unica parte sia responsabile dell’elaborazione, della costruzione, della gestione e del finanziamento nell’ambito di un pacchetto integrato può migliorare l’efficienza globale.

Prima di appaltare la fornitura di beni e di servizi per un progetto particolare nell’ambito di un PPP bisogna accertarsi che sussistano determinate condizioni tra cui, in particolare, l’esistenza di un quadro giuridico appropriato.

Gli accordi di PPP danno i migliori risultati quando i governi nazionali praticano una politica di coinvolgimento del settore privato nei progetti del settore pubblico. I PPP richiedono, a seconda dei settori strategici, contesti chiari e specifici che possono variare, ad esempio, in funzione delle possibilità di recuperare i costi attraverso i diritti d’uso o degli obiettivi sociali. Vi sono diverse possibilità per garantire la concorrenza nei PPP senza limitare inopportunamente la flessibilità necessaria alla concezione di progetti innovativi e spesso complessi[11].

L’UE finanzierà i PPP attraverso i Fondi strutturali e di coesione a condizione che i progetti soddisfino tutti i criteri necessari. Per i progetti di maggiore entità, la Commissione inviterà gli Stati membri ad accludere una valutazione dell’opportunità di ricorrere a un PPP. È previsto di fornire una guida operativa per la preparazione dei PPP nell’ambito dello strumento di assistenza tecnica sviluppato in cooperazione con la Banca europea per gli investimenti (BEI) e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) (strumento JASPERS). La BEI e il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) potrebbero fornire utili consulenze al riguardo.

4. ORIENTAMENTI PER LA POLITICA DI COESIONE 2007-2013

In considerazione di quanto precede e della strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione, i programmi cofinanziati attraverso la politica di coesione devono concentrare le risorse sulle tre priorità seguenti[12]:

- rendere più attraenti gli Stati membri, le regioni e le città migliorando l’accessibilità, garantendo una qualità e un livello adeguati di servizi e tutelando l’ambiente;

- promuovere l’innovazione, l’imprenditoria e lo sviluppo dell’ economia della conoscenza mediante lo sviluppo della ricerca e dell’innovazione, comprese le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione; nonché

- creare nuovi e migliori posti di lavoro attirando un maggior numero di persone verso il mercato del lavoro o l’attività imprenditoriale, migliorando l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese e aumentando gli investimenti nel capitale umano.

Nelle sezioni seguenti si esaminano i principali aspetti di ciascuno di questi vasti settori, definendo orientamenti specifici per ogni voce. Ovviamente, non tutti questi orientamenti dettagliati si applicano a tutte le regioni. La scelta dei diversi investimenti dipende in definitiva dall’analisi dei punti forti e dei punti deboli di ciascuno Stato membro e di ciascuna regione, nonché dalle circostanze specifiche nazionali e regionali. Gli orientamenti rappresentano invece un contesto unico che gli Stati membri e le regioni sono invitati a utilizzare per l’elaborazione di programmi nazionali, regionali e locali, specialmente per valutare il loro contributo agli obiettivi dell’Unione in termini di coesione, crescita e occupazione. Gli orientamenti sono una condizione necessaria, anche se non sufficiente, per raggiungere il giusto grado di concentrazione sulle priorità principali per ciascuno Stato membro e per ciascuna regione in conformità dell’agenda di Lisbona rinnovata. Incorporando l’agenda di Lisbona nei nuovi programmi si fa attenzione ai principi che seguono.

Anzitutto, in linea con il nuovo impulso impresso alla stessa agenda di Lisbona, la politica di coesione deve incentrarsi maggiormente sulla conoscenza, sulla ricerca, sull’innovazione e sul capitale umano . Occorre quindi aumentare considerevolmente le risorse finanziarie stanziate a favore di questi settori d’intervento, come richiesto dalle nuove disposizioni in materia di destinazione degli stanziamenti. Gli Stati membri e le regioni inoltre devono adottare le buone prassi che hanno dato risultati palesemente positivi in termini di crescita e di occupazione.

In secondo luogo, gli Stati membri e le regioni devono perseguire l’obiettivo dello sviluppo sostenibile e favorire le sinergie tra la dimensione economica, sociale e ambientale. La strategia di Lisbona rinnovata per la crescita e l’occupazione e i programmi nazionali di riforma sottolineano il ruolo dell’ambiente per la crescita, la competitività e l’occupazione, e della protezione dell’ambiente occorre tener conto nella preparazione dei programmi e dei progetti volti a promuovere lo sviluppo sostenibile.

In terzo luogo, gli Stati membri e le regioni devono puntare alla parità tra uomini e donne in tutte le fasi della preparazione e dell’attuazione dei programmi e dei progetti. Quest’obiettivo può essere conseguito prendendo misure specifiche volte a promuovere la parità e tenendo debitamente conto delle eventuali ripercussioni per entrambi i sessi degli altri progetti e della gestione dei fondi.

In quarto luogo, gli Stati membri dovrebbero adottare i provvedimenti adeguati per prevenire la discriminazione basata su sesso, razza o origine etnica, religione e convinzioni personali, disabilità, età e orientamento sessuale nelle varie fasi di esecuzione dei Fondi. In particolare, l’accessibilità per le persone con disabilità è uno dei criteri da rispettare nel definire le operazioni cofinanziate dai Fondi e di cui tener conto nelle varie fasi d’attuazione.

4.1. ORIENTAMENTO: Rendere l’Europa e le regioni più attraenti per gli investimenti e l’attività delle imprese

Un requisito fondamentale per favorire la crescita e l’occupazione è l’esistenza delle infrastrutture necessarie alle imprese (in settori come i trasporti, l’ambiente e l’energia). Un’infrastruttura moderna e sicura è un fattore importante per il rendimento di molte imprese, che aumenta l’attrattiva delle regioni e delle città dal punto di vista economico e sociale. Gli investimenti infrastrutturali nelle regioni più arretrate, specialmente nei nuovi Stati membri, favoriranno la crescita e, pertanto, la convergenza con il resto dell’Unione, oltre a migliorare la qualità della vita. Le risorse non dovrebbero provenire solo dalle sovvenzioni ma, ove possibile, anche dal settore privato e da prestiti erogati, ad esempio, dalla BEI. Per il periodo successivo, le autorità degli Stati membri responsabili del programma potranno avvalersi maggiormente delle consulenze della BEI per preparare progetti adeguati ai finanziamenti europei nel quadro dell’iniziativa JASPERS.

JASPERS: Nuovo partenariato di assistenza tecnica

JASPERS, “Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee”, è un nuovo partenariato di assistenza tecnica fra la Commissione, la BEI e la BERS. Si tratta di uno strumento a disposizione degli Stati membri al fine di assisterli nella preparazione di grandi progetti di cui è richiesto il sostegno del Fondo di coesione e del FESR. Esso attinge all’esperienza della BEI e della BERS nella preparazione di progetti di ampio respiro, e in altri settori importanti come lo sviluppo di partenariati pubblico-privato. Gli sforzi congiunti delle tre istituzioni sono volti a garantire l’efficace attuazione della politica di coesione nel periodo di programmazione 2007-2013 attraverso un notevole aumento delle risorse disponibili per la preparazione dei progetti. L’assistenza tecnica è offerta dalle fasi iniziali del ciclo di sviluppo del progetto. JASPERS fornirà assistenza completa per tutte le fasi del ciclo, dall’individuazione iniziale di un progetto fino alla presentazione dei progetti alla Commissione.

4.1.1. Potenziare le infrastrutture di trasporto

La presenza di infrastrutture di trasporto efficienti, flessibili, sicure e pulite può essere considerata una condizione preliminare dello sviluppo economico, poiché incrementa la produttività e, di conseguenza, le prospettive di sviluppo delle regioni interessate agevolando la circolazione delle persone e delle merci. Oltre ad aumentare l’efficienza, le reti di trasporto moltiplicano le opportunità commerciali. Inoltre, lo sviluppo di infrastrutture di trasporto a livello europeo (segnatamente le sezioni pertinenti dei trenta progetti prioritari inerenti alle reti di trasporto transeuropee), con particolare attenzione ai progetti transfrontalieri, è fondamentale per una maggiore integrazione dei mercati nazionali, specialmente all’interno di un’Unione ampliata.

Gli investimenti infrastrutturali devono essere adeguati alle esigenze specifiche e al livello di sviluppo economico delle regioni e dei paesi in questione. Queste esigenze sono in generale più acute nelle regioni dell’obiettivo di convergenza e nei paesi interessati al Fondo di coesione. Al di sopra di un certo volume di finanziamenti, i tassi di rendimento degli investimenti infrastrutturali (e di altri tipi di investimenti) tendono a diminuire. La redditività economica di questo tipo di investimenti risulta elevata quando le infrastrutture sono carenti e le reti di base non sono ancora state completate, ma tende a diminuire una volta raggiunto un certo livello.

Si deve quindi tener conto del livello di sviluppo economico regionale e dell’entità delle dotazioni infrastrutturali. Nelle regioni e nei paesi meno sviluppati, i collegamenti internazionali e interregionali possono dimostrarsi più redditizi, a lungo termine, in quanto migliorano la competitività delle imprese e agevolano la mobilità della manodopera. Per contro, nelle regioni con una base economica più modesta e frammentata e caratterizzate da città di piccole dimensioni può essere più opportuno costruire un’infrastruttura di trasporto regionale. Nelle regioni con reti stradali inadeguate, si deve finanziare anche la costruzione dei collegamenti stradali indispensabili dal punto di vista economico. Occorre affrontare le sfide della mobilità e dell’accessibilità nelle aree urbane, sostenendo sistemi di gestione integrata e soluzioni di trasporto pulite.

Al fine di ottimizzare gli investimenti nel settore dei trasporti, occorre erogare il sostegno dei Fondi secondo i principi seguenti.

In primo luogo, il livello e la natura degli investimenti in infrastrutture devono essere stabiliti in base a criteri oggettivi. I tassi di rendimento potenziali, ad esempio, vanno misurati secondo il livello di sviluppo economico e la natura delle attività economiche delle regioni in questione, la qualità e la densità prevalente delle infrastrutture o il grado di congestione. Per determinare i tassi di rendimento sociali, inoltre, si deve tenere conto anche delle implicazioni socioambientali dei progetti infrastrutturali proposti.

In secondo luogo, occorre rispettare il più possibile il principio della sostenibilità ambientale, in conformità del Libro bianco[13], e si deve anche ricercare un passaggio a modi più compatibili con l’ambiente. Il bilancio economico e generale di ciascun modo di trasporto va comunque ottimizzato, in particolare per quanto riguarda l’uso di infrastrutture all’interno e fra i diversi modi [14].

In terzo luogo, nelle regioni dell’obiettivo di convergenza e nei paesi interessati al Fondo di coesione si deve puntare a modernizzare la rete ferroviaria, selezionando attentamente le sezioni prioritarie e garantendone l’interoperabilità nell’ambito del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS).

In quarto luogo, gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto devono essere affiancati da una gestione adeguata del traffico, con particolare attenzione alla sicurezza, in conformità delle norme nazionali e comunitarie. Le strategie nazionali o regionali devono tenere conto della necessità di arrivare a una ripartizione modale dei trasporti più equilibrata (e pulita) in funzione delle esigenze economiche e ambientali. Dette strategie devono riguardare, ad esempio, i sistemi di trasporto intelligenti, le piattaforme multimodali e, in particolare, la tecnologia utilizzata per il suddetto sistema ERTMS e per il programma di ricerca ATM sul cielo unico europeo (SESAR - ai fini di una gestione più uniforme del traffico aereo in Europa).

In base ai principi suddetti, si propongono i seguenti orientamenti:

- gli Stati membri e le regioni ammissibili a finanziamento nell’ambito dell’obiettivo di convergenza[15] o del Fondo di coesione devono dare la priorità a quei progetti fra i 30 d’interesse europeo che ricadono nel loro territorio. Fra i progetti di questa categoria meritano particolare attenzione i collegamenti transfrontalieri e i progetti attuati sotto la sorveglianza dei coordinatori europei appositamente nominati negli Stati membri, grazie ai quali si dovrebbe poter ridurre il periodo che intercorre tra la pianificazione e la costruzione materiale della rete. Gli altri progetti TEN e i collegamenti di trasporto strategici vanno sostenuti quando ciò sia più che giustificato dal loro contributo alla crescita e alla competitività;

- è necessario inoltre investire nei collegamenti secondari , nell’ambito di una strategia regionale integrata per i trasporti e le comunicazioni nelle zone urbane e rurali, per consentire alle regioni di sfruttare le opportunità offerte dalle reti principali;

- il sostegno alle infrastrutture ferroviarie deve puntare a migliorarne l’accessibilità. Le tariffe ferroviarie devono agevolare l’accesso degli operatori indipendenti, favorendo inoltre la creazione di una rete interoperabile in tutta l’UE. Occorre che il rispetto e le applicazioni dell’interoperabilità e l’utilizzazione dell’ERTMS sui treni e sui binari facciano parte di tutti i progetti finanziati;

- vanno promosse le reti di trasporto sostenibili dal punto di vista ambientale, in particolare nelle aree urbane. Fra queste, le strutture di trasporto pubbliche (compresi i parcheggi park-and-ride ), i piani di mobilità, le circonvallazioni, il miglioramento della sicurezza in corrispondenza dei nodi stradali, l’apertura di piste ciclabili e aree pedonali, le misure volte a rendere i trasporti pubblici più accessibili a determinate categorie (anziani, disabili) e la creazione di reti di rifornimento per i veicoli che utilizzano carburanti alternativi. Anche le rotte di navigazione interna possono contribuire alla sostenibilità delle reti.

- per garantire la massima efficienza delle infrastrutture di trasporto e favorire lo sviluppo regionale, si devono migliorare i collegamenti fra i territori interclusi, insulari o ultraperiferici e la rete transeuropea (TEN-T). A tal fine, sarà d’aiuto lo sviluppo dei collegamenti secondari, con particolare attenzione all’intermodalità e al trasporto sostenibile. In particolare, occorre collegare con l’entroterra i porti e gli aeroporti;

- ci si deve adoperare con maggiore impegno per sviluppare le “autostrade del mare” e il trasporto marittimo a corto raggio come valide alternative al trasporto stradale e ferroviario a lunga distanza.

Quando gli Stati membri ricevono contemporaneamente contributi sia dal Fondo di coesione che dai Fondi strutturali, nell’ambito dei programmi occorre fare una distinzione tra i tipi di interventi finanziati da ciascun Fondo, con una netta preponderanza del Fondo di coesione per quanto riguarda il sostegno alle reti di trasporto transeuropee.

I Fondi strutturali devono concentrarsi invece sul potenziamento delle infrastrutture connesse alle misure destinate a stimolare la crescita economica (sviluppo del turismo, migliorie volte a rendere più attraenti i siti industriali, ecc.). Gli investimenti riguardanti le infrastrutture stradali devono anche rispettare l’obiettivo globale della sicurezza.

I cofinanziamenti del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali devono essere complementari alle sovvenzioni provenienti dal bilancio destinato alle reti transeuropee, evitando i doppioni in termini di assistenza comunitaria. Ciascuno Stato membro dovrà stabilire preventivamente quale sia lo strumento più indicato per i progetti previsti. I fondi erogati nell’ambito della politica di coesione possono essere combinati con la garanzia di prestito che fa parte degli strumenti TEN.

4.1.2. Rafforzare le sinergie tra tutela dell’ambiente e crescita

Gli investimenti ambientali possono contribuire all’economia in tre modi diversi: garantendo la sostenibilità a lungo termine della crescita economica, riducendo i costi ambientali esterni per l’economia (costi sanitari, costi di disinquinamento o riparazione dei danni) e stimolando l’innovazione e la creazione di posti di lavoro. I futuri programmi di coesione devono cercare di rafforzare le sinergie potenziali tra tutela dell’ambiente e crescita. In tale contesto, è da considerarsi assolutamente prioritaria la prestazione di servizi ambientali come la fornitura di acqua potabile, le infrastrutture per il trattamento dei rifiuti e delle acque reflue, la gestione delle risorse naturali e della biodiversità, la decontaminazione del terreno per prepararlo a nuove attività economiche e la protezione contro determinati rischi ambientali.

Nell’intento di ottimizzare i benefici economici e di ridurre al minimo i costi, ci si deve adoperare con il massimo impegno per eliminare le fonti di inquinamento ambientale. Le attività principali in materia di gestione dei rifiuti devono riguardare la prevenzione, il riciclaggio e la biodegradazione dei rifiuti, che hanno un buon rapporto costi-benefici e aiutano a creare posti di lavoro.

Prima di definire le strategie di sviluppo occorre valutare le esigenze specifiche delle regioni utilizzando, per quanto possibile, indicatori adeguati. È necessario promuovere l’internalizzazione dei costi ambientali esterni sostenendo al tempo stesso la creazione e lo sviluppo di strumenti basati sul mercato (come quelli proposti nel piano d’azione per le tecnologie ambientali). In questo contesto merita attenzione l’iniziativa Sistema globale di osservazione per l’ambiente e la sicurezza, che dal 2008 fornirà informazioni aggiornate e di portata europea sulla copertura e l’uso del territorio e sulle caratteristiche oceaniche, nonché mappe dei danni in caso di disastri e avarie.

Si raccomandano quindi gli orientamenti seguenti:

- soddisfare il notevole fabbisogno di investimenti nelle infrastrutture , specie nelle regioni dell’obiettivo di convergenza, e in particolare nei nuovi Stati membri, per conformarsi alla normativa ambientale in materia di acqua, rifiuti, aria e protezione della natura, delle specie e della biodiversità;

- garantire condizioni favorevoli alle imprese e al loro personale altamente qualificato promuovendo, ad esempio, la pianificazione territoriale, che riduce l’espansione urbana incontrollata, e risanando l’ambiente fisico, compreso il patrimonio naturale e culturale. Gli investimenti nel settore devono essere esplicitamente connessi allo sviluppo di imprese innovative e creatrici di posti di lavoro nei siti interessati;

- promuovere, oltre agli investimenti per l’energia e il trasporto sostenibile menzionati altrove, investimenti che contribuiscano al rispetto degli impegni di Kyoto ;

- prendere misure di prevenzione dei rischi , attraverso una gestione più oculata delle risorse naturali, una ricerca più mirata e un uso migliore delle TIC, e adottare politiche più innovative in materia di gestione pubblica, compreso ad esempio il monitoraggio preventivo.

Quando gli Stati membri ricevono contributi sia dal Fondo di coesione che dai Fondi strutturali, nell’ambito dei programmi occorre operare una distinzione chiara tra i tipi di interventi finanziati da ciascun Fondo.

4.1.3. Ridurre l’uso intensivo delle fonti energetiche tradizionali in Europa

Una priorità connessa a quanto esposto è ridurre la dipendenza dalle fonti tradizionali di energia migliorando l’efficienza energetica e promuovendo le energie rinnovabili. Gli investimenti in questi settori contribuiscono a garantire la disponibilità di energia per la crescita a lungo termine, promuovono l’innovazione e offrono possibilità di esportazione, oltre ad essere convenienti dal punto di vista dei costi, soprattutto se i prezzi dell’energia rimarranno elevati.

Per garantire la disponibilità di energia occorre investire anche nelle fonti di energia tradizionali. I Fondi devono concentrarsi in particolare – quando vi sia una lacuna del mercato e se ciò non ostacola la sua liberalizzazione – sul completamento delle interconnessioni, specie per quanto riguarda le reti transeuropee, sul miglioramento delle reti elettriche e sul completamento e potenziamento delle reti di trasporto e di distribuzione del gas, includendo se del caso le regioni insulari e ultraperiferiche.

Gli orientamenti per questa voce sono i seguenti:

- sostenere i progetti volti a migliorare l’ efficienza energetica , ad esempio per quanto riguarda gli edifici, e la diffusione di modelli di sviluppo a basso consumo di energia;

- promuovere lo sviluppo e l’uso delle tecnologie rinnovabili e alternative (come energia eolica, energia solare e biomassa), anche per il riscaldamento e la refrigerazione, che possono conferire un netto vantaggio all’UE rafforzandone quindi la posizione competitiva. Questo tipo di investimenti contribuisce inoltre all’obiettivo di Lisbona secondo il quale, entro il 2010, il 21% dell’elettricità dovrà provenire da fonti rinnovabili;

- concentrare gli investimenti nelle fonti energetiche tradizionali sullo sviluppo delle reti quando vi sia una lacuna del mercato. Ciò riguarda prevalentemente le regioni dell’obiettivo di convergenza.

4.2. ORIENTAMENTO: promuovere la conoscenza e l’innovazione a favore della crescita

Gli obiettivi dell’Unione in termini di crescita e di creazione di posti di lavoro impongono un riorientamento strutturale dell’economia verso le attività basate sulla conoscenza. Occorre quindi intervenire su diversi fronti per: innalzare il basso livello di ricerca e sviluppo tecnologico (RST), specialmente nel settore privato, promuovere l’innovazione attraverso prodotti, processi e servizi nuovi o migliorati in grado di far fronte alla concorrenza internazionale, aumentare la capacità regionale e locale di produrre e assorbire nuove tecnologie (in particolare le TIC) e sostenere maggiormente l’assunzione di rischi.

L’incremento limitato della spesa per l’RST, pari attualmente all’1,9% of PIL, è ancora molto lontano dall’obiettivo del 3% fissato a Lisbona[16]. Si calcola che un aumento della spesa per l’RST dall’1,9% al 3% del PIL (per raggiungere l’obiettivo di Lisbona entro il 2010) farà salire il PIL dell’1,7% entro il 2010[17]. Gli investimenti delle imprese nell’RST rimangono nettamente insufficienti e gli investimenti pubblici in questo settore subiscono notevoli pressioni. Il divario in termini di RST e innovazione tra i diversi paesi e all’interno del loro territorio, specie per quanto riguarda la spesa delle imprese per l’RST, è di gran lunga superiore al divario in termini di reddito. Sebbene sia stata presa tutta una serie di iniziative nazionali e comunitarie in tal senso, gli organismi pubblici e privati competenti in materia di RST devono intensificare la loro attività per soddisfare le esigenze delle imprese. Il ritardo dell’Europa in termini di innovazione si sta accentuando: come risulta dal quadro europeo di valutazione dell’innovazione, l’Europa è indietro, rispetto agli Stati Uniti, per 9 indicatori su 11[18]. Il divario in termini di innovazione sussiste anche all’interno dell’Europa, perché spesso l’Unione non riesce a trasformare gli sviluppi tecnologici in prodotti e processi commerciali. La politica di coesione può contribuire a eliminare le cause principali del ritardo europeo in materia di innovazione, tra cui l’inefficacia dei sistemi di innovazione, lo scarso dinamismo delle imprese e la lentezza con cui queste ultime adottano le TIC.

In tale contesto, è necessario rafforzare le capacità nazionali e regionali in materia di RST, incentivare gli investimenti nelle infrastrutture connesse alle TIC e diffondere tecnologie e conoscenza attraverso opportuni trasferimenti tecnologici e meccanismi di scambio delle competenze. La sensibilizzazione per promuovere un migliore uso del potenziale esistente in materia di RST potrebbe essere incoraggiata attraverso previsioni regionali e altri metodi di pianificazione strategica a livello regionale, tra cui un dialogo regolare e sistematico con le principali parti interessate. Occorre inoltre migliorare la capacità di assorbimento delle imprese in questo settore, in particolare delle PMI, attraverso azioni volte a sviluppare le qualifiche e le competenze, aumentare il numero di ricercatori di alto livello disponibili in Europa e avvalersi delle loro competenze, aumentare gli investimenti privati e pubblici per l’RST e l’innovazione e promuovere i partenariati tra le diverse regioni dell’Unione nel settore dell’RST. Le piattaforme tecnologiche europee ad esempio presentano il potenziale di far corrispondere meglio i programmi di ricerca alle esigenze delle imprese; la politica di coesione può svolgere un ruolo importante sostenendo l’attuazione dei loro programmi strategici di ricerca in tutta l’Unione, comprese le regioni meno sviluppate.

A prescindere dalle sovvenzioni dirette, che rimangono importanti soprattutto nelle regioni dell’obiettivo di convergenza, si deve incentivare la prestazione di servizi commerciali e tecnologici ai gruppi di imprese per aiutarli a sviluppare le attività innovative. Le sovvenzioni dirette concesse alle singole aziende devono servire a migliorarne la capacità di RST e di innovazione, anziché ridurre temporaneamente i costi di produzione con notevoli effetti “peso morto”. Questo aspetto è di particolare rilievo nei settori tradizionali, specialmente in quelli esposti alla concorrenza mondiale, che devono impegnarsi maggiormente per rimanere competitivi, e per le PMI, che spesso rappresentano la prima fonte di occupazione a livello regionale. È ancora più importante, inoltre, adeguare queste politiche alle condizioni specifiche di ciascuna regione, in particolare alle esigenze delle PMI. Le strategie nazionali, regionali e locali devono basarsi su un’analisi globale delle possibilità d’investimento nel settore dell’RST.

La conoscenza e l’innovazione sono al centro delle iniziative prese dall’Unione per accelerare la crescita e promuovere l’occupazione. A livello dell’Unione vengono proposti due programmi quadro collegati: il 7° programma quadro di RST e il programma quadro per la competitività e l’innovazione (PCI). La sinergia tra la politica di coesione e questi strumenti è di fondamentale importanza affinché le politiche di ricerca e coesione si rafforzino a vicenda a livello regionale, e le strategie di sviluppo nazionali e regionali devono dare indicazioni sul modo di raggiungere quest’obiettivo. La politica di coesione può aiutare tutte le regioni a migliorare la capacità di ricerca e di innovazione, contribuendo quindi alla loro partecipazione effettiva allo Spazio europeo di ricerca e, più in generale, alle attività dell’Unione in materia di ricerca e innovazione. Due sono i ruoli importanti che tale politica deve svolgere: aiutare le regioni ad attuare strategie e piani d’azione regionali in materia di innovazione che potrebbero avere un impatto considerevole sulla competitività, sia a livello regionale che in tutta l’Unione, e contribuire a portare la loro capacità di ricerca e di innovazione al livello necessario per poter partecipare ai progetti transnazionali di ricerca.

Le strategie regionali devono quindi concentrarsi sugli investimenti per l’RST, l’innovazione e l’imprenditorialità; far sì che detti investimenti rispondano alle necessità di sviluppo economico della regione e che vi sia la capacità di trasformare la ricerca in prodotti, processi e servizi innovativi e commerciabili; incentivare i trasferimenti tecnologici e lo scambio delle conoscenze; promuovere lo sviluppo, la diffusione e l’adozione delle TIC a livello aziendale e garantire l’accesso ai finanziamenti per le imprese che intendono investire nei beni e nei servizi ad alto valore aggiunto. Tali strategie devono contenere disposizioni specifiche in materia di sperimentazione, al fine di aumentare la capacità degli interventi pubblici e delle organizzazioni intermediarie di stimolare all’innovazione i soggetti a livello regionale e locale, in particolare le PMI.

4.2.1. Aumentare e mirare meglio gli investimenti nell’RST

La competitività delle imprese europee dipende essenzialmente dalla loro capacità di introdurre il prima possibile sul mercato le nuove conoscenze. Questa capacità è rafforzata dal sostegno pubblico all’RST, che può essere giustificato laddove vi siano lacune del mercato, nonché dal carattere pubblico di alcuni investimenti in RST. L’aiuto pubblico per l’RST può essere giustificato anche da questioni quali la proprietà dei risultati della ricerca e la necessità di raggiungere una massa critica in determinati settori di ricerca.

Nell’attuare la politica regionale si deve tener conto della natura specifica dell’RST, e in particolare della necessità di una stretta interazione tra le diverse parti in causa per favorire la creazione di poli di eccellenza onde raggiungere la massa critica. La vicinanza geografica svolgerà a questo riguardo un ruolo molto importante attraverso, ad esempio, l’esistenza di raggruppamenti di PMI e di poli di innovazione intorno agli organismi di ricerca pubblici. Le attività di RST devono quindi essere concentrate geograficamente e al tempo stesso va migliorata la capacità di assorbimento delle zone a basso uso di RST.

Negli Stati membri e nelle regioni meno progrediti, l’RST deve essere sviluppata intorno ai poli di eccellenza esistenti evitando un’eccessiva dispersione geografica delle risorse. Anche in questo caso le piattaforme tecnologiche europee possono aiutare a concentrare gli investimenti sui settori prioritari per la ricerca. Gli investimenti devono inoltre integrare le priorità europee, in conformità del 7° programma quadro, e sostenere gli obiettivi dell’agenda di Lisbona rinnovata. Va privilegiato lo sviluppo di prodotti, servizi e competenze nuovi e commerciabili.

Gli interventi nel settore dell’RST devono essere allineati con la politica dell’UE in materia e con le esigenze delle regioni interessate. In termini di metodo, queste esigenze devono essere basate su un sano approccio analitico, come la previsione, sull’uso di indicatori, come i brevetti, sulle risorse umane nell’RST, sull’ubicazione degli istituti di ricerca pubblici e privati e sull’esistenza di raggruppamenti di imprese innovative.

Gli orientamenti in materia di RST sono i seguenti:

- rafforzare sia la cooperazione tra le imprese che quella tra le imprese e gli istituti pubblici di ricerca/di istruzione terziaria, ad esempio incentivando la creazione di raggruppamenti di eccellenza regionali e transregionali;

- sostenere le attività di RST presso le PMI e il trasferimento di tecnologia (consentendo alle PMI di accedere ai servizi di RST degli istituti di ricerca finanziati dalla mano pubblica);

- appoggiare le iniziative regionali di natura transfrontaliera e transnazionale volte a rafforzare la collaborazione e la capacità in materia di ricerca nei settori prioritari della politica pertinente dell’UE;

- sviluppare ulteriormente la capacità di R&S , segnatamente le TIC, le infrastrutture di ricerca e il capitale umano, nelle zone ad alto potenziale di crescita.

I programmi, in particolare quelli per le regioni ammissibili a titolo dell’obiettivo di convergenza, possono contribuire a sviluppare le infrastrutture di RST (comprese le reti regionali di trasmissione di dati ad alta velocità tra gli istituti di ricerca e al loro interno), didattiche (nelle regioni ammissibili a titolo dell’obiettivo di convergenza), le apparecchiature e la strumentazione degli istituti di ricerca pubblici e nelle imprese, purché questi investimenti siano direttamente legati a obiettivi di sviluppo economico regionale. Tutto ciò può applicarsi alle infrastrutture di ricerca per le quali sono stati finanziati studi di fattibilità nell’ambito di programmi quadro precedenti. Il sostegno alle priorità del 7° programma quadro deve mirare a sviluppare appieno il potenziale dei centri di eccellenza in fase di creazione o esistenti e ad incentivare gli investimenti nel capitale umano, in particolare attraverso la formazione di ricercatori a livello nazionale e il miglioramento delle condizioni per attirare i ricercatori formati all’estero.

4.2.2. Promuovere l’innovazione e l’imprenditoria

L’innovazione è il risultato di processi complessi e interattivi attraverso i quali le imprese acquisiscono conoscenze complementari da altri operatori commerciali, organizzazioni e istituzioni.

Gli investimenti nell’innovazione rappresentano una priorità di portata generale per la politica di coesione, sia all’interno dei programmi per la convergenza e la competitività regionale sia di quelli per l’occupazione. Il loro cofinanziamento deve essere una delle maggiori priorità nelle regioni che rientrano in quest’ultimo settore, in cui le scarse risorse finanziarie devono essere concentrate onde raggiungere la massa critica e produrre un effetto volano.

L’obiettivo principale deve consistere nell’offrire condizioni favorevoli alla produzione, alla diffusione e all’uso delle nuove conoscenze da parte delle imprese. Per poter creare sistemi efficienti di innovazione a livello regionale si devono mettere i soggetti economici, sociali e politici a contatto con le migliori tecnologie e pratiche commerciali del mondo, oltrepassando la dimensione nazionale o locale. A tal fine va intensificata la cooperazione con i centri di collegamento per l’innovazione e con gli eurosportelli finanziati dal PCI, specialmente per quanto riguarda la tecnologia transnazionale e la diffusione dell’informazione.

Va fornito sostegno alle imprese in fase di avvio, in particolare quelle coinvolte nell’RST, per sviluppare i partenariati con gli istituti di ricerca in un’ottica a lungo termine esplicitamente orientata verso il mercato. La politica di coesione deve cercare di colmare le lacune del mercato, che frenano l’innovazione e l’imprenditorialità. I poli di attività esistenti vanno utilizzati per sfruttare il potenziale regionale di RST e per incentivare la creazione di reti e la cooperazione tecnologica tra le regioni e al loro interno.

Le autorità pubbliche devono fare in modo che siano sfruttate appieno le sinergie potenziali tra istituti di ricerca, settore privato e settore pubblico.

Dal punto di vista metodologico, le strategie di sviluppo economico potrebbero essere migliorate dalla raccolta di dati circa le attività innovative esistenti nelle regioni in questione (riguardanti, ad esempio, i brevetti privati o la natura, la portata e il potenziale di sviluppo delle attività innovative già in corso, comprese quelle che coinvolgono istituti di ricerca pubblici e privati). Le indagini comunitarie sull’innovazione e il quadro europeo di valutazione dell’innovazione possono dare un utile contributo in tal senso.

Gli orientamenti per questa voce sono i seguenti:

- rendere l’offerta di RST a livello regionale in materia di innovazione e di istruzione più efficiente e accessibile alle imprese, in particolare le PMI, creando ad esempio poli di eccellenza , mettendo a contatto le PMI che si occupano di alta tecnologia con gli istituti di ricerca e tecnologici o sviluppando e creando raggruppamenti intorno alle grosse imprese;

- fornire servizi di sostegno che consentano alle imprese, segnatamente le PMI, di diventare più competitive e internazionali, cogliendo in particolare le opportunità offerte dal mercato interno. I servizi prestati alle imprese devono puntare principalmente a sfruttare le sinergie (ad es. trasferimenti tecnologici, parchi scientifici, centri di comunicazione per le TIC, incubatori e servizi connessi, cooperazione con i raggruppamenti) e fornire al tempo stesso un sostegno più tradizionale in materia di gestione, marketing , assistenza tecnica, assunzioni e altri servizi professionali e commerciali;

- sfruttare appieno i punti di forza europei in materia di ecoinnovazioni . Oltre a promuovere le ecoinnovazioni, si devono migliorare le pratiche delle PMI mediante l’introduzione di sistemi di gestione ambientale. Investendo fin d’ora in questo settore, le imprese dell’UE si troveranno in una posizione di forza nel prossimo futuro, quando le altre regioni si renderanno conto che è necessario adottare le tecnologie in questione. Questo aspetto presenta un nesso evidente con il Programma quadro per la competitività e l’innovazione;

- sostenere l’ imprenditoria , agevolare la creazione e lo sviluppo di nuove imprese e promuovere spin-out e spin-off degli istituti di ricerca o delle imprese mediante tecniche di vario tipo (sensibilizzazione, realizzazione di prototipi, tutoring e sostegno manageriale e tecnologico ai futuri imprenditori).

È importante che le imprese, comprese le PMI, possano sfruttare i risultati della ricerca per scopi commerciali.

I servizi alle imprese devono essere prestati preferibilmente dal settore privato o da organismi pubblico-privati. Vanno forniti servizi di altissimo livello, di immediata disponibilità e di facile accesso che corrispondano alle esigenze delle PMI. Occorre definire e verificare la qualità dei servizi nonché garantire una certa coerenza tra coloro che li forniscono, ad esempio mediante partenariati pubblico-privato e sportelli unici.

Le procedure amministrative sono spesso troppo complesse. Sarà quindi opportuno fornire le informazioni e il sostegno iniziale attraverso una rete di sportelli unici che fungano da interfaccia tra il settore pubblico e chi chiede la sovvenzione; i diversi interventi cofinanziati dalla politica di coesione dovrebbero rientrare in questo ambito. Le competenze dei prestatori devono estendersi a tutti i tipi di aiuti di Stato – a prescindere dalle competenze nazionali o regionali – e il loro operato deve essere valutato regolarmente sulla base di obiettivi prestabiliti.

Nei limiti del possibile, si deve fornire un sostegno specifico a determinate categorie di imprese (come le start-up o le imprese trasferite di recente) o di imprenditori (giovani, donne, lavoratori anziani o persone appartenenti a minoranze etniche). Occorre inoltre promuovere l’educazione all’imprenditorialità nelle scuole.

4.2.3. Promuovere la società dell’informazione per tutti

La diffusione delle TIC nell’economia dell’Unione può dare un impulso determinante al miglioramento della produttività e della competitività delle regioni. Essa favorisce inoltre la riorganizzazione dei metodi di produzione e la creazione di nuove imprese e di nuovi servizi privati. Un servizio pubblico efficiente, specie per quanto riguarda la pubblica amministrazione on line e la telesanità ( e-government e e-health ), può dare un contributo considerevole alla crescita economica e allo sviluppo di nuovi servizi. La diffusione delle tecnologie può favorire lo sviluppo regionale attraverso la creazione e l’espansione dei poli di eccellenza nel settore delle TIC e lo sviluppo della connettività e delle attività di rete tra le imprese, in particolare le PMI. Si devono prendere misure volte a promuovere lo sviluppo di prodotti e servizi tali da agevolare e incentivare gli investimenti privati nelle TIC garantendo al tempo stesso la concorrenza in questo settore.

Le misure d’intervento dovrebbero pertanto concentrarsi sulla connettività. Il concetto comprende anche un miglioramento dei servizi di sostegno all’innovazione forniti alle PMI con lo scopo preciso di incentivare i trasferimenti tecnologici tra istituti di ricerca e imprese. È inoltre necessario promuovere le competenze necessarie all’economia della conoscenza e allo sviluppo del contenuto attraverso applicazioni e servizi ( e-government, e-business, e-learning, e-health ) che rappresentino valide alternative ad altre soluzioni, spesso più costose. Ciò vale in particolar modo per le zone isolate e scarsamente popolate, nonché per le zone ultraperiferiche, le isole e le aree con svantaggi naturali. Ovviamente, l’uso e lo sviluppo di prodotti e di servizi basati sul contenuto presuppongono l’esistenza di infrastrutture adeguate e in grado di sostenere servizi a banda larga. È importante quindi che in tutta l’Unione siano disponibili infrastrutture di comunicazione a banda larga a prezzi accessibili.

In linea generale, gli investimenti nelle infrastrutture per le TIC devono tener conto del rapido sviluppo tecnologico, rispettando altresì i principi della neutralità tecnologica e dell’accesso aperto. È fondamentale al riguardo la conformità con le regole di concorrenza e con l’attuazione del quadro normativo in materia di comunicazioni elettroniche.

Gli interventi devono basarsi su indicatori di contesto connessi alla struttura economica esistente (ad esempio, specializzazione industriale, livello di sviluppo economico, qualità della connettività alle TIC e sinergie potenziali tra i poli regionali di attività economica). Nell’individuare le esigenze regionali si deve tener conto delle attuali iniziative dell’Unione a favore delle TIC, in particolare l’iniziativa ““i2010 – Una società europea dell’informazione per la crescita e l’occupazione”[19].

Poiché le TIC si applicano in tutti i settori dell’economia e della società, è assolutamente indispensabile che gli Stati membri e le regioni definiscano strategie compatibili relative alla società dell’informazione onde garantire coerenza e integrazione tra i diversi settori, modulando l’offerta e la domanda in funzione del fabbisogno locale, della partecipazione delle parti interessate e di un forte sostegno politico pubblico.

Gli orientamenti proposti sono i seguenti:

- promuovere l’adozione delle TIC a livello aziendale e familiare e lo sviluppo di prodotti e di servizi pubblici e privati nel settore attraverso un sostegno equilibrato all’offerta e alla domanda e un maggior volume di investimenti nel capitale umano. Queste misure dovrebbero aumentare la produttività e favorire lo sviluppo sia di un’economia digitale aperta e competitiva che di una società inclusiva (ad esempio, migliorando l’accessibilità per disabili e anziani), in modo da rilanciare la crescita e l’occupazione;

- garantire la disponibilità di infrastrutture TIC e di servizi collegati qualora il mercato non li fornisca a prezzi accessibili e a un livello compatibile con i servizi necessari, specialmente nelle zone isolate e rurali e nei nuovi Stati membri.

4.2.4. Migliorare l’accesso ai finanziamenti

Un accesso più agevole ai finanziamenti è un elemento fondamentale di qualsiasi strategia volta a promuovere la conoscenza e l’innovazione. Per incentivare la crescita e la creazione di posti di lavoro, è necessario che gli imprenditori e le imprese trovino abbastanza conveniente investire nello sviluppo e nella produzione di beni e di servizi anziché concentrarsi, ad esempio, sulle attività volte a ottimizzare il reddito.

Le difficoltà spesso incontrate per ottenere finanziamenti in tale contesto ostacolano la crescita e la creazione di posti di lavoro. È importante quindi migliorare l’accesso ai capitali per le attività di RST e per le start-up . I mercati del capitale di rischio connessi alle attività innovative devono essere sviluppati parallelamente a un miglioramento del contesto normativo che faciliti l’imprenditorialità.

Questi programmi potrebbero essere attuati in stretta cooperazione con il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) nel quadro dell’iniziativa JEREMIE per aumentare la disponibilità di risorse finanziarie nei settori dove l’imprenditorialità è ostacolata dalle lacune del mercato a causa dei notevoli rischi associati all’RST. Si deve inoltre tenere nella debita considerazione l’incidenza del sostegno pubblico alla creazione di imprese, onde evitare l’esclusione degli investimenti privati e le misure pregiudizievoli per la concorrenza. Occorre anche potenziare il coordinamento tra i diversi fondi.

Il capitale di rischio e i fondi di rotazione per le start-up innovative dovrebbero dare un impulso determinante all’imprenditoria, all’innovazione e alla creazione di posti di lavoro, poiché non sempre le istituzioni del settore pubblico si prestano all’assunzione di rischi. In caso di lacune del mercato, si deve privilegiare la creazione o lo sviluppo di fornitori specializzati di capitale di rischio e di garanzie bancarie. Di norma, il loro intervento sarà più efficace se forniranno sostegno sotto forma di un pacchetto integrato che comprenda, tra l’altro, una formazione precedente all’avvio o all’espansione dell’impresa.

In base ai principi suddetti, si propongono i seguenti orientamenti:

- sostenere gli strumenti diversi dalle sovvenzioni come i prestiti, le garanzie del debito subordinato, gli strumenti convertibili (debito mezzanino) e il capitale di rischio (ad esempio il capitale di avviamento). Le sovvenzioni devono servire a creare e mantenere le infrastrutture necessarie per agevolare l’accesso ai finanziamenti (uffici di trasferimento tecnologico, incubatori, reti di business angels , programmi di preparazione all’investimento, ecc.). Si potrebbero inoltre sostenere i meccanismi di garanzia e di mutua garanzia affinché le PMI possano beneficiare più agevolmente del microcredito. La BEI e il FEI potrebbero fornire utili consulenze al riguardo;

- elaborare un approccio integrato che sostenga ad un tempo l’innovazione, il suo trasferimento in nuove attività commerciali e la disponibilità di capitale di rischio;

- raggiungere categorie specifiche come i giovani imprenditori, le imprenditrici o le persone appartenenti a gruppi svantaggiati.

È particolarmente importante operare in stretta collaborazione con il FEI, che nel corso degli anni ha acquisito notevole esperienza, per poter fornire alle PMI il sostegno necessario sviluppando al tempo stesso il mercato europeo del capitale di rischio. A tal fine, si può prevedere una partecipazione all’iniziativa JEREMIE.

JEREMIE: Migliorare l’accesso ai finanziamenti

Al fine di migliorare l’accesso ai finanziamenti per lo sviluppo delle imprese, è stata avviata una nuova iniziativa in collaborazione con il FEI. L’iniziativa Risorse europee congiunte a favore delle microimprese e delle piccole e medie imprese (JEREMIE), ha iniziato i lavori nel 2006 con una valutazione dei divari nella distribuzione dei prodotti di ingegneria finanziaria negli Stati membri e nelle regioni (ad esempio, fondi di capitali di rischio, prestiti e garanzie).

Ciò preparerà il terreno per una seconda fase in cui il FEI o un’istituzione finanziaria simile sosterranno le autorità responsabili dei programmi di coesione per colmare i divari individuati. Il sostegno risulterà in una gestione da parte di esperti delle risorse destinate nel quadro del programma a favorire l’accesso ai finanziamenti, nonché in un interessamento e accreditamento di intermediari finanziari preposti alla concessione di prestiti per lo sviluppo delle imprese. Si prevede che le sovvenzioni assegnate nel quadro del programma muoveranno nuovo capitale di prestito in quantità significative proveniente dalle istituzioni finanziarie internazionali e dal settore finanziario in generale. Un’attuazione riuscita dell’iniziativa JEREMIE richiederà però pieno sostegno e collaborazione dalle autorità degli Stati membri e delle regioni.

4.3. ORIENTAMENTO: Posti di lavoro migliori e più numerosi

Nel rilanciare la strategia di Lisbona, il Consiglio europeo ha adottato una serie unica di orientamenti che riunisce gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti della strategia europea per l’occupazione[20], integrando quindi le diverse politiche (macroeconomica, microeconomica e occupazionale) volte a promuovere la crescita e l’occupazione. In conformità dei regolamenti sui Fondi[21], nella sfera dell’occupazione e delle risorse umane le priorità degli orientamenti strategici comunitari in materia di coesione sono quelle della strategia europea per l’occupazione[22] integrate dalle raccomandazioni dell’UE in materia di occupazione, che prevedono priorità specifiche per paese.

Il raggiungimento del pieno impiego e l’aumento della produttività dipendono da tutta una serie di iniziative, tra cui quelle già menzionate. Gli investimenti per le infrastrutture, lo sviluppo delle imprese e la ricerca favoriscono la creazione di posti di lavoro a breve termine, grazie agli effetti immediati, e a più lunga scadenza, grazie alle loro ripercussioni positive sulla competitività. Per ottimizzare l’impatto occupazionale di questi investimenti creando posti di lavoro a durata indeterminata e di alta qualità occorre sviluppare ulteriormente il capitale umano.

In termini di sviluppo del capitale umano, gli orientamenti per l’occupazione evidenziano tre priorità per le politiche degli Stati membri:

- far sì che un maggior numero di persone arrivi e rimanga sul mercato del lavoro e modernizzare i sistemi di protezione sociale;

- migliorare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese e rendere più flessibile il mercato del lavoro;

- aumentare gli investimenti nel capitale umano migliorando l’istruzione e le competenze.

Oltre a queste priorità, va rivolta la debita attenzione agli investimenti destinati a migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione e a potenziare le infrastrutture didattiche, sociali e sanitarie.

La politica di coesione deve raccogliere anzitutto le sfide specifiche che la strategia europea per l’occupazione pone a ciascuno Stato membro, sostenendo gli interventi che rientrano negli obiettivi di convergenza e competitività e occupazione a livello regionale, tenendo conto dell’ambito di validità delle attività definite nel quadro legislativo. La gamma degli interventi ammissibili e il volume dei mezzi finanziari sono nettamente superiori per il primo obiettivo, mentre per il secondo le risorse dell’UE dovranno essere utilizzate in modo molto più mirato per ottenere risultati significativi.

I programmi di sviluppo dell’occupazione e delle risorse umane devono tener conto delle sfide e priorità specifiche di ciascun paese, come indicato nelle raccomandazioni sull’occupazione e, gestiti a livello nazionale o regionale, devono affrontare con efficacia le disparità territoriali ed essere adattati alle esigenze delle diverse aree.

Infine, uno degli aspetti più visibili del valore aggiunto europeo nel periodo 2000-2006 per quanto riguarda i Fondi strutturali è stato il sostegno agli Stati membri e alle regioni affinché scambiassero esperienze e costruissero reti, promuovendo l’innovazione. In questo contesto, l’esperienza accumulata grazie all’iniziativa comunitaria EQUAL dovrebbe essere capitalizzata, trasversalizzando i principi sui quali è stata costruita: innovazione, transnazionalità, partenariato, parità fra i sessi.

4.3.1. Far sì che un maggior numero di persone arrivi e rimanga sul mercato del lavoro e modernizzare i sistemi di protezione sociale

Per sostenere la crescita economica, promuovere una società inclusiva e combattere la povertà è indispensabile ampliare la base dell’attività economica, innalzare i livelli di occupazione e ridurre la disoccupazione. Una maggiore partecipazione al mercato del lavoro è resa ancora più necessaria dalla prevista diminuzione della popolazione in età lavorativa. Nel quadro degli orientamenti per l’occupazione, le linee d’azione per questa voce sono le seguenti:

- attuare politiche occupazionali finalizzate al pieno impiego, al miglioramento della qualità e della produttività del lavoro e al rafforzamento della coesione sociale e territoriale;

- promuovere un approccio al lavoro basato sul ciclo di vita;

- fare in modo che i mercati del lavoro favoriscano l’integrazione e rendere il lavoro più attraente, anche in termini economici, per le persone alla ricerca di un impiego, comprese le persone svantaggiate, e per gli inattivi;

- migliorare la rispondenza alle esigenze del mercato del lavoro.

Prima di attuare gli interventi occorre individuare le esigenze basandosi, ad esempio, su indicatori nazionali e/o regionali pertinenti quali i tassi di disoccupazione e di partecipazione, i tassi di disoccupazione a lungo termine, i tassi di rischio povertà e il livello di reddito. Occorre prestare attenzione al livello locale, dove certe disparità acute potrebbero non essere colte dalle statistiche fatte su scala regionale.

La presenza di istituzioni efficienti che si occupino del mercato del lavoro, in particolare di servizi occupazionali in grado di far fronte alle sfide derivanti dalle rapide ristrutturazioni socioeconomiche e dall’invecchiamento demografico, è fondamentale per poter prestare servizi adeguati alle persone in cerca di un impiego, ai disoccupati e alle persone svantaggiate. Queste istituzioni potrebbero quindi beneficiare del sostegno dei Fondi strutturali visto il ruolo fondamentale che sono chiamate a svolgere nell’attuazione di misure attive per il mercato del lavoro e nella prestazione di servizi personalizzati onde promuovere la mobilità occupazionale e geografica e conciliare l’offerta e la domanda di manodopera, anche a livello locale. Dovrebbero essere in grado di aiutare a prevedere sia le penurie e le strozzature sul mercato del lavoro sia le nuove esigenze professionali e le nuove competenze richieste, con un conseguente miglioramento della gestione delle migrazioni economiche. L’accesso agevole ai servizi offerti e la loro trasparenza sono di fondamentale importanza. La rete EURES rappresenta uno strumento prezioso per favorire la mobilità occupazionale e geografica a livello europeo e nazionale[23].

È fondamentale rafforzare le misure attive e preventive riguardanti il mercato del lavoro onde eliminare i fattori che impediscono di entrare nel mercato del lavoro o di rimanervi promuovendo al tempo stesso la mobilità delle persone alla ricerca di un impiego, dei disoccupati e degli inattivi, dei lavoratori anziani e di coloro che rischiano di rimanere disoccupati, con particolare attenzione per i lavoratori scarsamente qualificati. Le azioni dovrebbero avere come obiettivo primario quello di fornire servizi personalizzati, tra cui l’aiuto per la ricerca di un lavoro, il collocamento e la formazione per adattare le qualifiche di lavoratori e disoccupati alle esigenze dei mercati locali del lavoro. Vanno tenuti nella debita considerazione il potenziale esistente in termini di lavoro autonomo e di creazione di imprese, le competenze in materia di TIC e la cultura digitale. In tale contesto, è di particolare importanza:

- attuare il Patto europeo per la gioventù agevolando l’accesso dei giovani al mercato del lavoro e il passaggio dalla scuola alla vita attiva attraverso l’orientamento professionale, un aiuto per portare a termine gli studi, l’accesso a una formazione adeguata e l’apprendistato;

- attuare il Patto europeo per la parità fra i sessi mediante l’integrazione orizzontale delle questioni di genere e azioni specifiche per incentivare la partecipazione delle donne all’occupazione, ridurre la segregazione professionale, eliminare i differenziali retributivi di genere e gli stereotipi basati sul genere e rendere l’ambiente di lavoro più compatibile con la famiglia per permettere di conciliare vita professionale e vita privata. È indispensabile migliorare i servizi di assistenza all’infanzia e alle persone dipendenti, integrare la tematica uomo-donna nelle diverse politiche e misure adottate, organizzare campagne di sensibilizzazione e favorire il dialogo tra le parti interessate;

- prendere misure specifiche per agevolare l’accesso dei migranti al mercato del lavoro e la loro integrazione sociale attraverso la formazione e il riconoscimento delle competenze acquisite all’estero, un orientamento personalizzato, la formazione linguistica, un adeguato sostegno all’imprenditorialità, azioni volte a informare i datori di lavoro e i lavoratori migranti in merito ai rispettivi diritti e doveri e il rafforzamento dell’applicazione delle norme antidiscriminazione.

È altrettanto importante consentire l’inserimento nel mercato del lavoro delle persone svantaggiate o a rischio di emarginazione sociale come coloro che hanno abbandonato gli studi, i disoccupati di lunga durata, le minoranze e i disabili. Occorre quindi fornire un sostegno ancora più ampio e diversificato per costruire percorsi di integrazione e combattere le discriminazioni. Si dovrà puntare specificamente a:

- migliorare l’occupabilità di queste persone promuovendone la partecipazione all’istruzione e alla formazione professionale, agevolandone il reinserimento, garantendo incentivi e condizioni di lavoro adeguati e fornendo i servizi di sostegno e l’assistenza necessari, anche attraverso lo sviluppo dell’economia sociale;

- combattere le discriminazioni e promuovere l’accettazione della diversità sul posto di lavoro organizzando azioni di formazione e di sensibilizzazione mirate, con la piena partecipazione delle comunità locali e delle imprese.

4.3.2. Migliorare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese e rendere più flessibile il mercato del lavoro

Di fronte alle pressioni sempre più forti esercitate dalla globalizzazione, tra cui le crisi commerciali repentine e inaspettate, e al costante rinnovamento tecnologico, l’Europa deve migliorare la sua capacità di prevedere, provocare e assorbire i mutamenti socioeconomici. Nel quadro degli orientamenti per l’occupazione, le linee d’azione per questa voce sono le seguenti:

- favorire al tempo stesso flessibilità e sicurezza occupazionale e ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, tenendo nella debita considerazione il ruolo delle parti sociali;

- far sì che l’andamento dei costi del lavoro e i meccanismi di fissazione dei salari contribuiscano a promuovere l’occupazione.

Occorre adoperarsi con particolare impegno per promuovere gli investimenti nelle risorse umane da parte delle imprese, specialmente le PMI, e dei lavoratori applicando sistemi e strategie di apprendimento permanente che consentano ai lavoratori, segnatamente quelli più anziani o meno qualificati, di acquisire le competenze necessarie per adeguarsi all’economia della conoscenza e prolungare la vita attiva. Ci si concentrerà in modo particolare:

- sull’elaborazione di strategie e sistemi di apprendimento permanente, compresi meccanismi come i fondi regionali e settoriali, onde aumentare gli investimenti delle imprese e la partecipazione dei lavoratori alla formazione;

- sull’attuazione delle strategie in questione, contribuendo a finanziare i programmi e le attività di formazione. Vanno privilegiate le PMI, di cui si deve anche agevolare l’accesso alle fonti esterne di competenze, l’ingegneria finanziaria, come lo strumento JEREMIE e le soluzioni di formazione, con particolare attenzione per le TIC e le tecniche di gestione. Occorre anche rivolgere un’attenzione particolare all’aumento della partecipazione ai corsi di formazione e di riqualificazione professionale da parte dei lavoratori anziani e scarsamente qualificati.

È particolarmente importante prevedere e gestire correttamente le ristrutturazioni economiche, specie per quanto riguarda i cambiamenti provocati dall’apertura dei mercati. Occorre pensare a sistemi di monitoraggio che coinvolgano le parti sociali, le imprese e le comunità locali, analizzare i cambiamenti socioeconomici a livello nazionale, regionale e locale e prevedere i futuri sviluppi dell’economia e del mercato del lavoro. Oltre a sostenere i programmi volti a modernizzare il mercato del lavoro e a prevedere i mutamenti graduali in tutta l’Unione, in particolare nei settori agricolo, tessile, automobilistico e minerario, si devono prendere misure concrete per consolidare la prosperità economica delle regioni. I servizi specializzati nel collocamento, nella formazione e nel sostegno ai lavoratori dovranno inoltre intervenire in caso di ristrutturazioni aziendali o settoriali, predisponendo tra l’altro dei meccanismi di reazione rapida a seguito di licenziamenti collettivi.

Occorre ampliare e diffondere la conoscenza di forme di organizzazione del lavoro innovative e adattabili onde sfruttare al meglio le nuove tecnologie, compreso il telelavoro, migliorare le condizioni di salute e sicurezza sul posto di lavoro (ad es. la sicurezza industriale), aumentare la produttività e permettere di conciliare meglio vita professionale e vita familiare. Tra gli interventi attuati in tale contesto possono figurare campagne di sensibilizzazione alla responsabilità sociale delle imprese e ai diritti dei lavoratori, nonché iniziative per il rispetto del codice del lavoro, la riduzione dell’economia sommersa e modi di trasformare il lavoro nero in occupazione regolare.

Alle parti sociali spetta un ruolo importante nell’istituzione di meccanismi atti a garantire la flessibilità del mercato del lavoro. Pertanto, gli Stati membri dovrebbero incoraggiare il coinvolgimento delle parti sociali in attività caratterizzate da questa priorità. Inoltre, nel quadro dell’obiettivo di convergenza, va assegnato un livello appropriato di risorse del Fondo sociale europeo (FSE) allo sviluppo delle capacità, compresi la formazione, le attività di rete, il rafforzamento del dialogo sociale e attività intraprese congiuntamente dalle parti sociali.

4.3.3. Aumentare gli investimenti nel capitale umano migliorando l’istruzione e le competenze

L’Europa deve investire maggiormente nel capitale umano. Troppe persone non possono entrare o rimanere nel mercato del lavoro perché non hanno sufficienti qualifiche, anche quanto ad alfabetizzazione primaria e capacità di far di conto, oppure perché le loro qualifiche non corrispondono a quelle richieste. Per agevolare l’accesso all’occupazione per tutte le fasce di età e migliorare la produttività e la qualità del lavoro occorre aumentare gli investimenti nel capitale umano nonché definire e attuare strategie nazionali efficaci di apprendimento permanente a favore delle persone, delle imprese, dell’economia e della società. Nel quadro degli orientamenti per l’occupazione, le linee d’azione per questa voce sono le seguenti:

- aumentare e migliorare gli investimenti nel capitale umano;

- adeguare i sistemi di istruzione e formazione in funzione delle nuove competenze richieste.

Le riforme del mercato del lavoro relative alla formazione, il cui obiettivo è procurare un impiego a un maggior numero di persone e migliorare l’adattabilità dei lavoratori e delle imprese, vanno associate a riforme dei sistemi di istruzione e formazione. Durante i periodi di programmazione precedenti, i Fondi strutturali hanno investito risorse piuttosto ingenti nei sistemi di istruzione e di formazione. Nel prossimo periodo di programmazione, si devono aumentare gli investimenti nel capitale umano in funzione degli obiettivi di Lisbona, basandosi sugli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione e sulle seguenti priorità generali:

- aumentare e migliorare gli investimenti nel capitale umano per fornire, tra l’altro, incentivi adeguati e creare meccanismi di condivisione dei costi per le imprese, gli enti pubblici e i privati;

- sostenere strategie coerenti ed esaustive di apprendimento permanente che permettano, in particolare, di acquisire le competenze richieste dall’economia della conoscenza, sostenendo tra l’altro la cooperazione e l’istituzione di partenariati tra Stati membri, regioni e città in materia di istruzione e formazione onde agevolare gli scambi di esperienze e buone prassi, compresi i progetti innovativi. Va rivolta particolare attenzione alle esigenze delle categorie svantaggiate;

- sostenere la concezione e l’introduzione di riforme dei sistemi d’istruzione e formazione usando se del caso riferimenti e principi comuni europei, in particolare al fine di aumentare l’utilità dell’istruzione e della formazione impartite per il mercato del lavoro;

- intensificare i contatti tra università, istituti di ricerca, centri tecnologici e imprese, in particolare attraverso la creazione di reti e le iniziative comuni.

Un gran numero di Stati membri e di regioni deve far fronte a notevoli sfide in materia di istruzione e formazione nell’ambito dell’obiettivo di convergenza. I mezzi finanziari disponibili devono anche servire ad attuare le riforme necessarie in base alle seguenti priorità specifiche:

- garantire un’offerta sufficiente, a tutti i livelli, di corsi di istruzione e formazione che siano attraenti, accessibili e qualitativamente validi, compreso il miglioramento delle competenze e della qualificazione del personale, la promozione di percorsi di apprendimento flessibili e nuove opzioni che abbiano inizio già al livello scolastico e prescolare, azioni volte ad ottenere un calo significativo dell’abbandono scolastico e un tasso maggiore di completamento degli studi secondari superiori, nonché un migliore accesso all’istruzione prescolare e scolastica;

- sostenere la modernizzazione dell’istruzione superiore e lo sviluppo del potenziale umano nel campo della ricerca e dell’innovazione attraverso i corsi postlaurea e la formazione complementare dei ricercatori, e attirare un maggior numero di giovani verso le discipline scientifiche e tecniche;

- promuovere la qualità e l’attrattiva dell’istruzione e della formazione professionale, compresi l’apprendistato e l’educazione all’imprenditorialità;

- garantire all’occorrenza una maggiore mobilità a livello regionale, nazionale o transnazionale e sviluppare contesti e sistemi tali da favorire la trasparenza e il riconoscimento delle qualifiche e la convalida dell’apprendimento non formale e informale;

- investire nelle infrastrutture di istruzione e di formazione, comprese le TIC, quando ciò sia necessario per attuare le riforme e/o quando tali investimenti possano contribuire in misura considerevole a migliorare la qualità e l’efficacia del sistema di istruzione e formazione.

4.3.4. Capacità amministrativa

Come si è fatto nei periodi di programmazione precedenti, anche nel periodo 2007-2013 i Fondi forniranno assistenza tecnica per rafforzare la capacità di gestione degli Stati membri e delle loro autorità competenti per quanto riguarda l’applicazione della normativa.

A prescindere dalla gestione dei Fondi, la capacità amministrativa effettiva delle am