COMMISSIONE DELLE COMruNITA EUROPEE 
COM(94) 23 def. 
Bruxelles, 23.02.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
SULLE POLITICHE D'IMMIGRAZIONE E DI ASILO 
PREMESSA 
OBIETTIVI E CONTENUTO DELLA COMUNICAZIONE 
Il probletna d eli' itnmigrazione, co1ne quello, distinto tna correlato, dell'asilo -occupa un 
posto di setnpre tnaggiore rilievo nel calendario dei lavori dell'Unione europea e dei suoi 
Stati 1netnbri. Esso suscita nel pubblico e nelle sedi parlamentari di un dibattito di crescente 
intensità e, di tanto in tanto, è all'origine di atti di violenza totahnente estranei alle tradizioni 
e alle leggi europee. 
È setnpre più diffuso il convincimento che questa problematica cotnplessiva deve essere 
affrontata in uno spirito di cooperazione. Tale consapevolezza ha trovato espressione ne11e 
disposizioni del Trattato sull'Unione europea (Titolo VI) in virtù delle quali gli Stati tnetnbri 
considerano tali tnaterie "questioni di interesse cotnune" da affrontare in un quadro 
istituzionale unico. 
Questo è l'obiettivo. L'avanzamento del processo di integrazione europea impone politiche 
organiche e coerenti, capaci di combinare realistno e solidarietà, per rispondere alle sfide 
poste ali' Unione nel suo con1plesso dalle pressioni tnigratorie e dali' integrazione degli 
itntnigrati regolari. Non essere ali 'altezza di queste sfide significherebbe indebolire lo sforzo 
di coesione e solidarietà all'interno dell'Un ione, con il rischio di comprotnettere la sua futura 
stabilità. 
La Cotntnissione considera quindi la presente cotnunicazione un tnezzo per rilanciare un 
atnpio dibattito sulle nuove possibilità offerte dal TUE e sultniglior tnodo di avvalersene per 
individuare risposte coordinate e definire gJi orientamenti che guideranno l'Unione nelle sue 
future iniziative. 
A tal fine la comunicazione tiene conto dei lavori già svolti e degli sviluppi in corso. Alla 
sua base è una serie di punti fenni, stabiliti in precedenti discussioni, in particolare l'esigenza 
d i un' ilnpostazione globale itnperniata su quelli che sono gli eletnenti chiave di un'efficace 
politica dell' itnmigrazione: 
un'azione che incida sulla pressione tnigratoria, in particolare attraverso una 
cooperazione con i principali paesi di provenienza di possibili flussi tnigratori 
verso l'Europa; 
un'azioni in materia di controllo dell'imtnigrazione, al fine di contenerla entro 
strutture gestibili; 
un'azione volta a rafforzare le iniziative per l'integrazione degli immigrati 
regolari. 
Il vantaggio di un'impostazione globale di questo tipo risiede nel fatto che essa consente di 
affiancare, alle misure di controllo e di regolamentazione dell'ammissione, una cooperazione 
a lungo termine con i paesi e le regioni di provenienza nonché una politica attiva volta a 
migliorare la situazione dei loro cittadini già legalmente residenti nell'Unione. 
La comunicazione guarda al di là degli attuali programmi di lavoro dell'Unione nei settori 
in questione prospettando formule destinate a integrarli. Cerca di essere realistica pur 
avanzando nuove idee e ponendo l 'accento sui modi di perseguire gli obiettivi politici in 
termini operativi: 
Azione relativa alle cause della pressione migratoria 
La comunicazione sostiene che a questo riguardo è necessario integrare pienamente 
le politiche d'immigrazione e di asilo nella politica estera dell'Unione, e avvalersi dei 
vari strumenti di politica estera disponibili per affrontare alla radice le cause della 
pressione migratoria. Ciò potrebbe richiedere un'azione a livelli diversi, ad esempio 
nei settori della politica commerciale, dello sviluppo e della cooperazione, nonché 
dell'assistenza utnanitaria e dei diritti dell'uomo. 
Perché l'azione in questo campo sia efficace è necessario inoltre garantire la 
disponibilità di informazioni accurate sugli attuali movimenti migratori e sulle 
probabili tendenze future. 
Azione relativa al controllo dei flussi migratori 
Anche l'azione volta a controllare i flussi migratori richiederà una risposta politica 
a più livelli. Implicherà la definizione e la messa in atto di formule comuni in materia 
di ammissione di lavoratori dipendenti e autonomi e studenti, e un ravvicinamento 
delle norme in materia di ammissione per motivi umanitari. Sono necessarie strategie 
·politiche in grado di far fronte in modo più efficace al problema dell'immigrazione 
clandestina, mediante misure preventive e misure per risolvere il problema delle 
persone che risiedono illegalmente nella Comunità, con particolare attenzione alla 
lotta contro il lavoro clandestino. · 
Si devono studiare anche iniziative relative ai rifugiati e ad altri soggetti che hanno 
bisogno di protezione internazionale, ma la comunicazione rileva che a questo 
riguardo l'accento andrà posto necessariamente in maniera diversa sui vari aspetti. In 
materia di asilo, si dovrebbe mirare essenzialmente a garantire che l'esame delle 
domande prosegua in modo equo ed efficiente. La comunicazione affronta anche i 
nuovi problemi sollevati dalla guerra nella ex Iugoslavia proponendo l'elaborazione 
di programmi di protezione temporanea. Un'Unione impegnata in un'azione di 
cooperazione dovrebbe individuare la forma migliore per mostrare la propria 
solidarietà agli Stati membri coinvolti in prima linea in tali situazioni. 
Azione volta a rafforzare le iniziative per l'integrazione degli immigrati regolari 
La comunicazione sottolinea che l'azione in questo settore resta un elemento 
essenziale della più ampia esigenza di promuovere la solidarietà e l'integrazione 
nell'Unione. È necessario dunque garantire che le iniziative per l'integrazione mirino 
in modo coerente a migliorare la situazione dei cittadini di paesi terzi legalmente 
residenti nella Comunità adottando misure che favoriscano l'assimilazione dei loro 
diritti a quelli dei cittadini degli Stati membri. 
Il rafforzamento delle politiche di integrazione richiederà anche un'azione mirante a 
creare le condizioni economiche e socio-culturali indispensabili per il successo 
dell'integrazione stessa, con iniziative, per esempio, nel campo del lavoro e 
dell'istruzione. Altrettanto importante è promuovere l'informazione e il dialogo 
nonché combattere la discriminazione razziale e tutte le forme di razzismo e di 
xenofobia. 
Le varie idee che la Com1nissione sottopone al Parlamento e al Consiglio sono presentate in 
forma riepilogativa nel capitolo IV della comunicazione come un possibile nuovo quadro 
generale di azione dell'Un ione. Esse non hanno la pretesa di costituire un piano di lavoro 
definitivo, nella fase attuale, ma rappresentano un insieme coerente di proposte che gli Stati 
membri e la Commissione stessa dovrebbero prendere in esame al momento di elaborare un 
programma di azione a lungo termine, ora indispensabile per tener conto sia delle nuove 
sfide, sia delle nuove possibilità offerte dall'Unione europea. Le proposte di cui al capitolo 
IV dovrebbero pertanto essere considerate come idee da discutere e sviluppare in quel 
dibattito che la Commissione vorrebbe avviare con la presente comunicazione. 
La fase successiva consisterà nel tradurre in atto tali idee. La Commissione cercherà di 
contribuire a questo processo avvalendosi dei vari strumenti a sua disposizione in relazione 
sia al Piano d'azione adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 1993 che al nuovo quadro 
d'azione dell'Unione suggerito nel capitolo IV. 
I. 
II. 
11.1. 
11.2. 
11.3. 
II.4. 
II.5. 
III. 
III. l. 
III.2. 
III.2.1. 
III.2.2. 
III.3. 
III.3.1. 
III.3.2. 
III.3.3. 
III.3.4. 
III.4. 
II1.4.1. 
III.4.2 
III.4.3. 
111.4.4 
IV. INDICE 
INTRODUZIONE - l lavori preparatori delJa presente cotnunicazione 
SVILUPPI FATTUALI 
Immigrazione e asilo: cotne è tnutata la percezione del probletna 
ne li' opinione pubblica e nel Inondo politico 
Il trattato sull'Unione europea 
Sviluppi sul terreno 
Cambiamenti legislativi negli Stati membri 
Sviluppi successivi al progratnma di lavoro del 1991 
L'APPRESTAMENTO DI UNA POLITICA EUROPEA IN MATERIA 
DI IMMIGRAZIONE E DI ASILO 
Introduzione 
Agire sulla pressione migratoria 
La necessità di disporre d' infonnazioni esatte 
Affrontare le cause profonde della pressione tnigratoria 
Tenere sotto controllo i flussi migratori 
Introduzione 
Le politiche di atntnissione 
I rifugiati e le altre persone che hanno bisogno di protezione internazionale 
Immigrazione illegale 
Rafforzare le politiche di integrazione a beneficio degli immigranti legali 
Migliorare la situazione dei cittadini di paesi terzi che risiedono legahnente 
nella Cotnunità 
Creare le condizioni econotniche e socio-culturali che assicurino 
il successo dell'integrazione 
Scatnbio di informazioni e dialogo . 
Lottare contro la discriminazione razziale ed affrontare il problema del 
razzismo e della xenofobia 
SOMMARIO- UN NUOVO QUADRO DI RIFERIMENTO PER 
L'AZIONE DELL'UNIONE EUROPEA l 
4 
4 
5 
7 
8 
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12 
12 
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21 
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40 
43 
ALLEGATO I: 
ALLEGATO II: DESCRIZIONE DEI PRINCIPALI FLUSSI MIGRATORI 
ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA DI LAVORO 1991 SULLE 
POLITICHE DI ASILO E D'IMMIGRAZIONE 
ALLEGATO III: RECENTI SVILUPPI ALL'INTERNO DELL'UNIONE 
ALLEGATO IV: RECENTI SVILUPPI A LIVELLO INTERNAZIONALE 
l 
I. INTRODUZIONE - I lavori preparatori della presente comunicazione 
l. N eli' ottobre del 1991 la Commissione aveva predisposto due distinte comunicazioni 
in materia di diritto d'asilo e d'immigrazione. Con la presente comunicazione si 
vogliono ulteriormente sviluppare alcune idee già esposte nelle due precedenti, 
tenendo debito conto delle nuove potenzialità che in fatto di asilo e d'immigrazione 
scaturiscono dal trattato sull'Unione europea (TUE). Con la decisione di predisporre 
nel 1991 due comunicazioni separate si voleva sottolineare che il fondamento 
umanitario del diritto d'asilo è distinto dalle questioni sollevate nell'ambito della 
problematica generale in materia d'immigrazione, distinzione che è valida ancora 
oggi, ma ormai è estremamente difficile prendere in esame uno dei soggetti senza 
fare riferimento all'altro. Di conseguenza i due temi sono trattati contestualmente, 
senza tuttavia perdere di vista le peculiarità proprie di ciascuno di essi, che servono 
a distinguerli nella sostanza. 
2. Nella parte della comunicazione in cui vengono enucleati precisi orientamenti di 
ordine poi itico, viene anche trattata, come nella comunicazione del 1991 
sull'immigrazione, l'importante questione di stabilire quali provvedimenti sono oggi 
necessari per approfondire le politiche d'integrazione in favore degli immigrati in 
soggiorno legale. Sappiamo già da lungo che l'immigrazione non è un fenomeno di 
carattere temporaneo e che le argomentazioni in tal senso molto diffuse negli anni 
'50 e '60 poggiavano sulla fondamentale incomprensione della natura dei flussi 
migratori successivi ali 'ultimo conflitto bellico. E' ancora importante sottolineare 
che nel dopoguerra l'immigrazione ha costituito un fenomeno positivo, in quanto da 
essa sono scaturiti vantaggi di ordine economico e culturale sia per i paesi ospitanti 
che per gli stessi immigrati. Non è mancato chi ha chiesto di far cessare del tutto 
l'immigrazione; in realtà, ciò non è né fattibile né auspicabile: quel che occorre è 
un'adeguata gestione della politica d'immigrazione. La Comunità nella quale 
viviamo è sempre stata un'entità pluriculturale e plurietnica; è vero però che le sue 
diverse componenti arricchiscono la Comunità stessa e recano beneficio a tutti i 
cittadini e che al tempo stesso suscitano tensioni nel tessuto sociale e nelle comunità 
di immigrati. Una strategia effettivamente globale deve quindi tener conto di questo 
elemento di fatto ed affrontare i problemi posti dalla presenza di cittadini stranieri 
e delle loro famiglie (che spesso costituiscono una nuova generazione nata nella 
Comunità e dei nuovi immigrati facendo leva su politiche di integrazione. 
3. La Commissione ha presentato le precedenti comunicazioni in materia 
d'immigrazione e di diritto d'asilo al fine di rispondere all'appello che il Consiglio 
europeo di Lussemburgo aveva rivolto, nel giugno 1991, ai ministri responsabili 
dell'immigrazione invitandoli a sottoporre all'esame del Vertice di Maastricht 
precise proposte sull'armonizzazione delle politiche anzidette. La decisione del 
Consiglio europeo di Lus~emburgo ha conferito una nuova dimensione alla 
cooperazione tra gli Stati membri nei settori di cui trattasi. Fino ad allora, infatti, 
la Comunità e gli Stati metnbri avevano soprattutto cercato di predisporre, in 
materia di asilo e d'immigrazione, quelle nuove forme di cooperazione che 
sarebbero state necessarie per poter gestire lo spazio senza frontiere a partire dal 1 o 
2 
gennaio 1993. I negoziati avviati a tal fine hanno portato alla firma della 
convenzione di Dublino e alla soluzione di tutte le questioni legate alla convenzione 
sulle frontiere esterne, salvo quella inerente all'applicabilità territoriale. 
Nell'invitare i ministri a spingersi oltre questo obiettivo -certo importante ma 
chiaramente limitato -il Consiglio europeo di Lussemburgo ha precisato che, per 
quanto i lavori inerenti alla prima fase potevano considerarsi virtualmente conclusi, 
il contesto geopolitico e socio-economico nel quale i problemi d'immigrazione e 
d'asilo dovevano essere presi in considerazione veniva a subire rapidi cambiamenti 
e postulava un diverso livello di cooperazione sulle questioni di fondo, prescindendo 
dalle questioni di procedura. 
4. Se la decisione del Consiglio europeo di Lussemburgo ha segnato un'importante 
svolta nel modo in cui la Comunità e gli Stati membri concepiscono la cooperazione 
in questi campi, l'entrata in vigore del TUE costituisce un progresso ancora più 
eclatante, in quanto introduce l'obbligo di cooperare, nell'ambito di un'unica 
struttura istituzionale, in settori che ormai sono formalmente riconosciuti d'interesse 
comune. Le potenzialità offerte dali' entrata in vigore del TUE sono state sottolineate 
dal Consiglio europeo tenutosi a Bruxelles nei giorni l O e 11 dicembre 1993. 
N eli' occasione, il Consiglio europeo si è detto determinato ad avvalersi pienamente 
di queste nuove potenzialità, dando nel contempo il proprio accordo sia al piano 
d'azione predisposto dal Consiglio dei ministri della giustizia e degli affari interni, 
sia al programma di lavoro in materia d'immigrazione e di asilo, il quale prevede 
un limitato numero di provvedimenti da avviare in via prioritaria nel corso del 
1994. 
5. Oltre agli importanti sviluppi di ordine istituzionale che si sono avuti nell'ambito 
dell'Unione, altri eventi significativi che si sono registrati successivamente al 1991, 
eventi che rendono legittimo il riesame della problematica in questione. Se 
l'interesse del pubblico e degli ambienti politici per quest'ultima non si è mai 
smentito ed è anzi ulteriormente aumentato, alcuni recenti avvenimenti hanno reso 
più necessaria che mai la definizione di un'efficace strategia nel campo 
dell'immigrazione e dell'asilo. La tragedia dell'ex Iugoslavia ha aperto o riaperto 
una serie di questioni aventi attinenza coi profughi, alle quali occorre dare una 
risposta di ampio respiro. La normativa vigente in materia in alcuni importanti paesi 
è già stata modificata o sta per esserlo. Numerosi episodi di violenza che hanno 
coinvolto immigrati o candidati all'asilo politico hanno ricevuto ampia pubblicità 
attraverso i mezzi di comunicazione di massa sensibilizzando l'opinione pubblica le 
cui reazioni non si sono fatte attendere. La problematica s'inserisce ormai in un 
dibattito internazionale molto più vasto, che al di là delle frontiere dell'Unione trova 
anche ripercussioni in sede ONU, CSCE, OCSE, Consiglio d'Europa, G-7 e dialogo 
transatlantico. 
6. Se nell'ottobre del 1991 la Commissione ha ritenuto opportuno contribuire, 
attraverso le comunicazioni sull'immigrazione (SEC(91)1855 def.) e sul diritto 
d'asilo (SEC(91)1857 def.) al dibattito che si è poi concluso con l'adozione di 
precisi programmi di lavoro nel corso del Consiglio europeo di Maastricht, anche 
oggi essa è del parere che sia opportuno sottoporre la presente comunicazione 
3 
all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio al fine di stimolare il dibattito nel 
nuovo contesto offerto dal trattato sull'Unione europea. Nella presente 
comunicazione si puntualizza quanto è già stato realizzato e quanto resta ancora da 
fare nel contesto dei programmi già predisposti e al di fuori di quest'ambito. Con 
questa comunicazione la Commissione si spinge quindi oltre al piano d'interventi 
adottato dal Consiglio europeo del dicembre 1993, in quanto propone, in materia 
d'immigrazione e d'asilo, una precisa strategia a lungo termine, che potrebbe 
servire da fondamento alle politiche globali e dinamiche di cui l 'Unione ha bisogno 
nei settori considerati. E' comunque presa in considerazione soltanto l'immigrazione · 
e l'integrazione di cittadini dei paesi terzi; non vengono quindi presi in 
considerazione i movimenti migratori e le questioni connesse che riguardano i 
cittadini dell'Unione europea. 
7. La presente comunicazione si articola in due parti: la prima è dedicata agli eventi 
che si sono verificati e la seconda agli orientamenti di ordine politico. Nella parte 
consacrata agli eventi fattuali vengono presi in esame i seguenti punti: 
a) questioni d'immigrazione e di asilo: nuovi sviluppi nel modo in cui la 
problematica è percepita dall'opinione pubblica e dal mondo politico e 
suggerimenti quanto ai mezzi più idonei per renderne la percezione meno 
negativa; 
b) mutamenti istituzionali introdotti con l'entrata in vigore del TUE; 
c) cambiamenti nel senso dei movimenti migratori sul terreno e loro rispondenza 
alle previsioni; · 
d) cambiamenti nella legislazione degli Stati membri e nelle posizioni assunte 
negli stessi o altrove; 
e) attuale fase di esecuzione dei programmi di lavoro approvati dal Consiglio 
europeo nel dicembre 1991. 
Arricchiscono la Comunicazione i seguenti allegati: 
Allegato I : Descrizione dei principali flussi migratori; 
Allegato II : Attuazione del programma di lavoro del 1991 sulle politiche di 
immigrazione e di asilo; 
Allegato III: Recenti sviluppi nell'Unione europea; 
Allegato IV: Recenti sviluppi a livello internazionale. 
4 
II. SVILUPPI FATTUALI 
11.1. Immierazione e asilo : come è mutata la percezione del problema nell'opinione 
pubblica e nel mondo politico 
8. Il fenomeno delle migrazioni è vecchio come il mondo ed è radicato nella natura 
stessa dell'uomo. Nel corso del XIX secolo e agli inizi del XX l 'Europa stessa ha 
conosciuto un forte fenomeno migratorio verso il Nuovo Mondo. I vasti movimenti 
di popolazione che si sono avuti in quell'epoca hanno in definitiva avvantaggiato 
tanto i paesi di destinazione che l'Europa. 
9. La situazione ha subito un'inversione di tendenza negli anni '50 e '60, allorché 
alcuni paesi europei, per soddisfare il fabbisogno di manodopera, hanno fatto 
appello all'immigrazione in provenienza vuoi dall'Europa che da paesi terzi. La 
popolazione immigrata ha a sua volta ampiamente contribuito alla ricostruzione 
dell'Europa e all'espansione economica che ne è seguita. In seguito alle recessioni 
causate dalle crisi petrolifere degli anni '70, l'immigrazione di manodopera è stata 
progressivamente rallentata fino a restringere in notevole misura la possibilità di 
emigrare legalmente verso la Comunità. Tuttavia, malgrado le tnisure in tal senso, 
gli attuali membri dell'Unione europea, dai quali partivano in passato i flussi 
migratori, venivano gradualmente a trasformarsi, di fatto, in paesi aperti 
all'immigrazione. Inquadrato in una prospettiva di lungo periodo, non si può 
escludere che il fenomeno subisca un'ulteriore inversione e che, alla lunga, l'Europa 
si trovi costretta -per ragioni demografiche - a fare maggior ricorso 
ali 'immigrazione legale. 
10. E' in questo contesto storico che occorre collocare l'attuale dibattito nel cui atnbito 
continua a ricevere ampio spazio la politica in materia d'immigrazione. L'Europa 
occidentale ha solide tradizioni in fatto di rispetto dei valori umani e di giustizia 
sociale; in pari tempo, però, si è assistito in diversi strati sociali a una specie di 
polarizzazione degli atteggiamenti nei confronti dei nuovi tlussi di immigrazione e 
delle comunità già da tempo immigrate. Questi atteggiamenti sono stati esacerbati 
dall'attuale crisi economica, dove la grave disoccupazione genera tensioni sociali. 
11. Nei confronti degli stranieri, l 'immensa maggioranza della popolazione nutre 
sentimenti di amicizia e le manifestazioni di protesta contro le aggressioni razziste 
sono una prova più convincente di questo atteggiamento che non le aggressioni 
stesse. Non mancano però coloro che sono sinceramente preoccupati per il numero 
d'immigrati in Europa, che ritengono eccessivo, percezione questa che poggia 
spesso su impressioni e non su fatti concreti. Ma è forse appunto questa percezione 
che ha funzionato da detonatore nella moltiplicazione delle aggressioni razziste nel 
passato più recente. 
12. Questa situazione pone problemi sempre più gravi ai governi, i quali devono cercare 
di restare credibili per i gruppi più moderati dei due campi in una situazione in cui 
le forze estremistiche cercano di sfruttare per i loro scopi la questione 
5 
de li' immigrazione. Per disinnescare i pericoli insiti in questa situazione, i governi 
dovrebbero appoggiarsi sul tradizionale spirito di tolleranza della gente, mettendo 
più rigorosamente l'accento sui vantaggi dell'immigrazione dal punto di vista sia 
economico che sociale e dimostrando al tempo stesso che è possibile tenere 
l'immigrazione sotto controllo attraverso una coerente strategia a lungo termine. 
13. Un elemento essenziale di tale strategia deve risiedere nella buona informazione del 
pubblico: l'opinione pubblica potrebbe infatti meglio percepire il fenomeno 
migratorio se ricevesse informazioni affidabili sui flussi migratori attuali e 
potenziali. Attualmente esistono dati statistici soprattutto per quanto riguarda i 
candidati all'asilo politico. Di conseguenza il pubblico dibattito tende a concentrarsi 
soprattutto sulla problematica dell'asilo, mentre altri movimenti migratori -come 
l'immigrazione irregolare -svolgono generalmente un ruolo molto più importante. 
E' quindi indispensabile che venga predisposta un'adeguata politica in materia 
d'informazione. 
14. Queste preoccupazioni degli Stati sono anche quelle dell'Europa. Non solo gli Stati 
membri hanno riconosciuto questa maggiore cooperazione e l 'ulteriore riforma 
istituzionale, ma anche il Parlamento Europeo ha dato prova di maggiore dinamismo 
in questo campo. Nel novembre del 1992 esso ha infatti adottato due importanti 
risoluzioni per rispondere alle comunicazioni presentate dalla Commissione nel1991 
'nel campo d eli' immigrazione e dell' asilo1• Da allora numerose sono state le 
relazioni sul tema, di cui abbiamo fatto cenno nella presente comunicazione. Una 
delle ultime risoluzioni al riguardo è quella che il Parlamento europeo ha adottato 
in data 19 gennaio 1994 alla luce del rapporto Lambrias sul tema della politica 
europea in favore dei rifugiatF. 
15. L'Unione europea ha il dovere di affrontare questi problemi anche se la situazione 
di ciascun paese potrebbe richiedere una soluzione specifica~ E' comunque compito 
dell'Unione predisporre un contesto generale entro cui inserire e sviluppare la 
politica europea in materia d'immigrazione e di asilo. 
11.2. Il trattato sull'Unione europea 
16. Il trattato sull'Unione europea (TUE) offre nuove potenzialità nel porre in essere 
precise politiche in materia d'immigrazione e di asilo, in quanto raggruppa in 
un'unica cornice normativa aspetti attinenti alla politica estera e di sicurezza comune 
(Titolo V) ed aspetti relativi alla giustizia e agli affari interni (Titolo VI). Come si 
preciserà nel Capitolo III, un approccio globale implica la combinazione di diverse 
politiche e postula il coordinamento di settori tradizionali di attività -come la 
Risoluzioni A3-0280/92 e A3-0337 /92. L'Allegato Ili contiene una sintesi dei 
principali punti di queste risoluzioni. 
2 A3 -0402/93 
6 
politica sociale -come pure il coordinamento di alcuni elementi inerenti alla politica 
estera e di sicurezza comune o alle politiche in materia di cooperazione allo 
sviluppo e di gestione dei fenomeni migratori. Il TUE unifica quindi tutte le 
politiche anzidette in un unico contesto istituzionale e pone quindi le nuove 
premesse alla luce delle quali occorrerà predisporre la necessaria strategia globale. 
17. Il Titolo VI del TU E consacra formalmente in uno strumento giuridico vincolante 
l'obbligo cui hanno già sottoscritto gli Stati membri e dell'Unione di cooperare in 
alcuni settori d'" interesse comune", tra cui la politica in materia di asilo e 
d'immigrazione. In certa misura si è qui in presenza di un impegno formale che 
consolida e codifica una cooperazione già operante, attraverso un meccanismo più 
adeguato -a giudizio degli Stati membri -per risolvere questioni che richiedono una 
risposta omogenea piuttosto che reazioni isolate. Il passaggio dalla cooperazione 
intergovernativa -in teoria reversibile in qualsiasi momento -ali 'impegno sancito 
dal Trattato di cooperare in via permanente, costituisce, indubbiamente, per 
l'opinione pubblica negli Stati membri e nel mondo esterno una notevole prova di 
volontà politica. 
18. Il Titolo VI stabilisce chiare norme e procedure ai fini della cooperazione in questi 
nuovi campi, precisando il ruolo rispettivo degli Stati membri, della Commissione 
e del Parlamento europeo e prevedendo la facoltà di adire la Corte di giustizia ove 
si pongano problemi di ordine interpretativo. Benché più complesse che le più 
sofisticate procedure decisionali introdotte dali' Atto unico, quelle previste dal Titolo 
VI stabiliscono tuttavia che la Commissione e tutti gli Stati membri possono 
proporre iniziative in materia d'immigrazione e di asilo; che il Parlamento europeo 
va sistematicamente informato e consultato; che in quanto strumenti di cooperazione 
è lecito avvalersi di posizioni comuni, di azioni comuni e di convenzioni; che sarà 
infine predisposta una struttura di comitati e gruppi ufficiali più razionale, più 
stratificata e meglio coordinata, in modo che le decisioni politiche in sede di 
Consiglio siano prese nel contesto organico e coerente previsto dal trattato unico. 
19. L'articolo K. 9 del Titolo VI dischiude quindi la porta ad ulteriori sviluppi sul piano 
istituzionale in quanto dispone che: "il Consiglio, deliberando ali 'unanimità su 
iniziativa della Commissione o di uno Stato membro, può decidere di rendere 
applicabile l'articolo 100 C del trattato che istituisce la Comunità europea ad azioni 
pertinenti a settori contemplati dall'articolo K.l, punti da l) a 6) ... ". In forza di 
questo articolo è quindi lecito trasferire nel campo delle competenze comunitarie 
alcuni settori contemplati dal Titolo VI, tra cui la politica in materia di asilo e 
d'immigrazione. Da ricordare infatti che nella dichiarazione in materia di asilo, 
allegata all'atto finale del Trattato, si chiede al Consiglio di prendere in esame, 
entro il 1993, la possibilità di applicare alla politica in materia d'asilo il disposto 
dell'articolo K.9. Ebbene, nel novembre 1993, la Commissione ha trasmesso al 
Consiglio una relazione in materia, nella quale precisa che "malgrado i vantaggi 
offerti dali' articolo l OOC . . . il momento non è ancora venuto per proporre 
l'applicazione dell'articolo K.9 immediatamente dopo l'entrata in vigore del Trattato 
sull'Unione europea", ma precisa anche che, a suo giudizio, "la questione 
dell'eventuale applicazione dell'articolo K.9 alla politica d'asilo dovrebbe essere 
7 
riesaminata alla luce dell'esperienza". 
20. Il Trattato sull'Unione europea prevede quindi: un rinnovato itnpegno politico; un 
insieme di norme chiare e precise; determinate procedure e determinati strumenti; 
la facoltà di tutte le istituzioni e di tutti gli Stati membri dell'Unione di affrontare 
nuovi campi che presentino speciale interesse per l'opinione pubblica e sul piano 
politico; alcune strutture razionalizzate e meglio coordinate al fine di preparare le 
decisioni a livello politico. Poiché le attività che attendono queste nuove strutture 
sono potenzialmente gravose, sarà compito dell'Unione avvalersi con rapidità ed 
efficacia, nell'interesse dei cittadini stessi, delle potenzialità offerte dal Trattato. 
11.3. Sviluppi sul terreno 
21. Nell'allegato I si hanno indicazioni -alla luce delle statistiche disponibili, che non 
sempre sono direttamente comparabili -sui movimenti migratori tendenziali 
successivi alle comunicazioni presentate dalla Commissione nel 1991. Benché siano 
chiari alcuni cambiamenti e siano intervenuti numerosi ed imprevisti fenomeni, le 
pressioni non sono per questo globalmente diminuite né è prevedibile che 
diminuiscano. Secondo EUROST AT, nel 1992 l'immigrazione complessiva nel 
territorio dell' UE è stata di circa 2 milioni di persone, di cui quasi la metà 
provenienti da paesi terzi. Nello stesso anno sono state presentate negli Stati membri 
circa 650.000 domande di asilo (per il 1993 i primi dati indicano però un nettissimo 
calo). Va anche segnalato -sulla scorta dei dati forniti negli Allegati- che, al di là 
di alcune linee di tendenza comuni a tutti gli SM, la situazione non è identica nei 
vari Stati membri; ad esempio la Germania ha ricevuto, da sola, più domande di 
asilo di tutti gli altri Stati messi insieme. 
22. Non si sono ancora concretizzati i timori di massicci movimenti di popolazioni verso 
l'Europa occidentale in provenienza dall'ex Un ione sovietica e dalla sfera 
d'influenza di quest'ultima, anche se importanti movimenti si sono verificati all'Est 
dell'ex cortina di ferro, segnatamente tra gli Stati che facevano parte dell'Unione 
sovietica. Nel contempo, tuttavia, per motivi di ordine demografico ed economico, 
si sono sempre più accentuate le pressioni migratorie dal Sud, in particolare 
dall'Africa settentrionale. Inoltre, alle stesse porte dell'Unione, la tragedia dell'ex 
Iugoslavia ha ingenerato massicci movimenti di popolazione, sotto la pressione di 
eventi che sono di gran lunga più gravi di quelli che l'Europa occidentale conosce 
e che postulano risposte nuove e specifiche. Inoltre, il numero di candidati 
ali' immigrazione provenienti da paesi molto più lontani si è sensibilmente infoltito 
sotto l'effetto congiunto delle moderne possibilità di trasporto e dell'operato di 
trafficanti senza scrupoli sempre disposti a sfruttare altri esseri umani. 
23. I cambiamenti che si sono verificati successivamente al 1991 non escludono che altri 
possano seguire in futuro, per cui diventa sempre più imperativo sorvegliare da 
vicino quanto avviene in qualsiasi momento ed utilizzare al massimo possibile gli 
strutnenti di cui eventualmente si dispone per prevedere con precisione ciò che 
potrebbe accadere domani. 
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8 
11.4. Cambiamenti legislativi negli Stati membri 
24. Successivamente al 1991 uno dei princip-ali eventi è da ravvisarsi nell'accoglimento 
della nozione di "protezione temporanea", nell'intento di non sollecitare 
eccessivamente i meccanismi dell'asilo politico in caso di afflusso massiccio. Infatti, 
soprattutto per far fronte agli eventi in atto nell'ex Iugoslavia, numerosi sono stati 
gli Stati membri che hanno adottato speciali disposizioni legislative in materia di 
protezione temporanea, disposizioni che generalmente costituiscono la base legale 
per l'ammissione temporanea di persone che abbisognano di tutela internazionale. 
Anche se le disposizioni prese a tal fine variano da uno Stato membro all'altro, esse 
presentano comunque alcune caratteristiche comuni: 
si tratta di regimi che sono applicabili soltanto in casi di afflusso massiccio; 
Benché le persone interessate abbiano presentato domanda di asilo o possano 
presentarla in prosieguo di tempo, le domande non sono generalmente istruite 
fin quando è applicabile il regime di protezione temporanea; 
tenuto conto del carattere temporaneo della protezione delle persone coinvolte, 
la messa a punto di politiche che ne consentano il ritorno e il riadattamento 
nei paesi d'origine riveste speciale importanza, semprechè la situazione nel 
paese d'origine lo consenta. 
25. Non esiste un regime uniforme per quanto attiene ai diritti secondari delle persone 
che beneficiano della protezione temporanea: ad esempio, il diritto al 
ricongiungimento familiare varia da uno Stato membro all'altro. Si riscontra inoltre 
negli Stati membri una tendenza ad autorizzare al lavoro le persone che soggiornano 
in forza del regime di protezione temporanea, ma il diritto al lavoro è talvolta 
limitato ai posti che non possono essere coperti dalla manodopera residente. 
26. Dal 1991 tutti gli Stati membri hanno adottato provvedimenti per far fronte al 
crescente numero di persone che richiedano asilo. In via generale si tratta di due 
categorie di provvedimenti: nella prima categoria rientrano quelli che son volti a 
ridurre il numero di domande d'asilo da istruire nel merito, introducendo nuove 
procedure ai fini della ricevibilità delle stesse; nella seconda categoria rientrano i 
provvedimenti attraverso i quali si cerca di abbreviare i termini impartiti per 
l'istruzione delle domande nel merito, limitando ad esempio il diritto del richiedente 
di ricorrere in appello. 
27. Rientrano quindi nella prima categoria l'introduzione di procedure rapide ai fini 
dell'istruzione delle domande che sono da ritenersi manifestamente infondate e 
l'applicazione del principio del paese terzo ospitante. Da sottolineare che per quanto 
procedure del genere siano state già introdotte nella maggior parte degli Stati 
membri, esse sono lungi dall'essere omogenee. Ad esempio, il principio del paese 
terzo ospitante ha ricevuto interpretazioni divergenti da uno Stato membro all'altro. 
In forza di questo principio il richiedente asilo può essere ricacciato verso un paese 
9 
terzo, ove abbia quivi ricevuto la tutela temporanea o abbia avuto la possibilità di 
presentare domanda d'asilo all'atto di transitarvi, ovvero qualora sia chiaro che il 
richiedente potrà essere senz'altro accolto in questo paese. Le divergenze tra gli 
Stati membri per qu~nto attiene all'applicazione del principio in parola riguardano 
soprattutto l'interpretazione dei criteri da seguire nel valutare la situazione generale 
del paese terzo ospitante. 
28. Il provvedimento che comunemente viene prescelto per accelerare l'istruzione delle 
domande di asilo risiede nell'aumento degli organici. Ad esempio, la Francia, la 
Germania, il Regno Unito, i Paesi Bassi ed il Belgio hanno notevolmente rafforzato 
gli organici addetti ali' istruzione delle domande. Orientamenti nello stesso senso si 
possono osservare anche in altri Stati membri. Si assiste inoltre in alcuni Stati 
membri, alla restrizione del diritto del richiedente d'interporre appello, come pure 
alla soppressione d eli' effetto sospensivo del ricorso in appello, a determinate 
condizioni. 
29. Speciale menzione meritano gli emendamenti apportati di recente alla costituzione 
tedesca e a quella francese. Nei due casi si è voluto rendere possibile l'applicabilità 
della convenzione di Dublino e di altri accordi analoghi per quanto riguarda il paese 
cui incombe la responsabilità d'istruire le singole domande di asilo. 
30. Poco numerosi sono stati i cambiamenti in altri campi della politica e della 
legislazione in materia d'immigrazione; si tende prevalentemente a rendere più 
rigorosi i requisiti ai fini del ricongiungimento familiare. Alcuni Stati membri hanno 
prescritto periodi di attesa, applicando al tempo stesso in modo più severo le 
condizioni in fatto di alloggio e di reddito. In altri sono state anche ridimensionate 
le possibilità d'ammissione della seconda generazione. Restano inoltre 
impregiudicate le politiche di ammissione al fine di occupare un posto di lavoro, 
politiche già rese più restrittive fin dalla metà degli anni '70 e che tendono ad essere 
ancora più restrittive a motivo del sensibile aggravarsi della situazione 
occupazionale in tutta l'Unione. 
31. Di queste tendenze si trovano riflessi nei lavori intrapresi a livello europeo in 
particolare nelle risoluzioni, raccomandazioni e dichiarazioni adottate dai ministri 
dell'immigrazione dei Dodici. 
11.5. Sviluppi successivi al programma di lavoro del 1991 
32. Nel 1991 il Consiglio europeo ha adottato un programma di lavoro al fine di 
armonizzare le politiche in materia d'immigrazione e di asilo degli Stati membri cd 
ottenere significativi risultati entro la fine del 1993. E' quindi giunto il momento di 
valutare la misura in cui l'anzidetto programma di lavoro ha ricevuto esecuzione. 
Nell'allegato Il si analizzano dettagliatamente i singoli aspetti del programma e della 
relativa attuazione. Nei paragrafi che seguono verranno individuati i successi e le 
lacune del processo di armonizzazione finora portato avanti. 
10 
33. Benché il programma di lavoro non contenga alcuna definizione del termine 
"armonizzazione", quest'ultimo è generalmente inteso come la predisposizione di 
regole e pratiche comuni, interpretazione che è in linea con quanto si precisa nel 
programma di lavoro del 1991, secondo cui non basta che gli Stati tnembri mettano 
a punto una normativa armonizzata, ma occorre anche che l'applichino secondo 
identiche modalità. 
34. Nel corso dei due ultimi anni gli Stati membri hanno dedicato tnolto tempo ed 
energia nell'analizzare le differenze fra le politiche nazionali in materia di asilo e 
d'immigrazione, enucleando alcune direttrici in ordine ad alcuni aspetti della politica 
di asilo e del ricongiungimento familiare. Comunque, la predisposizione di regole 
e di modalità comuni è soltanto nella fase preliminare. Benché i ministri competenti 
per l'immigrazione abbiano adottato alcune risoluzioni in materia, queste ultime 
sono prive di forza cogente e l'interpretazione delle stesse è lasciata 
ali 'apprezzamento discrezionale di ciascuno Stato membro. Finora non è stato posto 
in essere alcun meccanismo che consente di seguire i lavori d'attuazione delle 
risoluzioni in parola. Nell'attuale fase del processo, sarebbe più opportuno parlare 
di ravvicinamento piuttosto che di armonizzazione delle politiche in materia 
d'immigrazione e di asilo. 
35. Ove si esaminino più approfonditamente le risoluzioni finora adottate in materia, si 
notano gravi lacune persino in settori che fanno oggetto delle risoluzioni stesse. Ad 
esempio, la risoluzione adottata in merito al ricongiungimento familiare non si 
occupa del l 'ammissione delle persone appartenenti alla seconda generazione, né 
precisa i criteri da seguire per l 'ammissione dei partner non coniugati o di parenti 
di secondo grado, lasciando agli Stati membri il compito di mettere a punto la 
politica loro propria. Anche la risoluzione sulle domande di asilo manifestamente 
infondate lascia alla piena discrezione degli Stati membri decidere se introdurre una 
procedura distinta per le domande in questione, ovvero se l imitarsi ad accelerare il 
ritmo delle procedure ordinarie. 
36. Sempre con riguardo ali' esecuzione del programma di lavoro del 1991 va notato che 
si sono compiuti più progressi in fatto d'asilo che con riguardo alle politiche 
generali di ammissione. Ma anche per quanto riguarda l'asilo i lavori sono stati 
principalmente concentrati su aspetti specifici, soprattutto sulle politiche e sulla 
prassi da seguire nella lotta contro l'illecito ricorso alle procedure di asilo. Peraltro 
nessun notevole progresso è stato compiuto nel tentativo di enucleare 
un'interpretazione armonizzata della nozione di rifugiato ai sensi dell'articolo lA 
della convenzione di Ginevra. Tuttavia, il Consiglio europeo tenutosi a Bruxelles 
in data 10 dicembre 1993 ha adottato un piano d'azione che fa dell'applicazione 
armonizzata della nozione di rifugiato un tema d'interesse comune. Con riguardo 
alle politiche generali di ammissione, il principale risultato finora ottenuto è da 
ravvisarsi nella risoluzione sul ricongiungimento familiare e sulle raccomandazioni 
riguardanti l'espulsione ed i contro li i interni. Sono inoltre in corso i lavori 
finalizzati ali 'armonizzazione delle politiche di ammissione dei lavoratori autonomi, 
di quelli subordinati e degli studenti. l progressi in materia sono comunque lenti. 
11 
37. ·E' chiaro che resta ancora molto da fare ove l'Un ione desideri sviluppare ed 
applicare una politica comune in materia d'immigrazione e di asilo. Sarà impossibile 
predisporre e tradurre in atto una politica comune senza fare maggior ricorso a 
strutnenti giuridicamente vincolanti; senza predisporre precise procedure che 
consentano di garantire l'interpretazione uniforme delle regole comuni e senza porre 
in essere politiche comuni in quei settori del diritto processuale e sostanziale 
che non sono stati ancora affrontati, alcuni dei quali saranno particolarmente 
sensibili. 
12 
III. L'APPRESTAMENTO DI UNA POLITICA EUROPEA IN MATERIA 
DI IMMIGRAZIONE E DI ASILO 
III.l. Introduzione 
38. Nella comunicazione del 1991 sull'immigrazione la Commissione ha proposto un 
approccio globale, articolato intorno a tre elementi distinti ma interconnessi: 
agire sulla pressione migratoria; 
tenere sotto controllo i flussi migratori; 
consolidare le politiche d'integrazione a favore degli immigrati in soggiorno 
legale. 
Gli eventi successivi al 1991 hanno messo in evidenza quanto sia saggio affrontare 
il problema in modo organico e pluridisciplinare. Il mutato profilo dei movimenti 
migratori non significa che la pressione sia globalmente diminuita o che ci siano 
buone prospettive in tal senso. In realtà, gli eventi in corso nei paesi più vicini 
ali 'Unione non potranno che accentuare la pressione. 
39. Il clima politico generale è favorevole alla messa a punto di una strategia globale, 
anche se nessuna sede internazionale è stata finora capace di rendere operativa 
questa politica. L'Un ione ha comunque i mezzi istituzionali per portare avanti, come 
del resto sta facendo, questa politica. Poiché ciascuno dei tre elementi di base testè 
indicati richiedono la stessa attenzione, sarà compito dell'Un ione trovare il giusto 
equilibrio, in quanto, ove così non fosse, verrebbe falsato lo stesso concetto di 
strategia globale. La filosofia che dovrà informare questa linea d'azione dovrà tener 
conto della necessità di accompagnare i provvedimenti intesi a tener sotto controllo 
i flussi migratori a breve termine (ivi compresa la fase dell'ammissione) con 
iniziative di cooperazione a lungo termine coi paesi e regioni d'origine, fermo 
restando che occorre al tempo stesso avviare un'attiva politica al fine di 
salvaguardare i diritti di quanti già soggiornano legalmente negli Stati memb~i. 
40. La presente comunicazione presenta quindi una strategia organica ed integrata e 
propone una cornice all'interno della quale possono essere prese in considerazione 
e realizzate iniziative specifiche. Alcune azioni proposte avranno efficacia in tempi 
brevi, mentre altre produrranno i loro frutti a più lunga scadenza; nondimeno, esse 
sono tutte correlate le une alle altre. Ad esempio, ci si è resi conto del fatto che il 
tenere sotto controllo il flusso migratorio è condizione indispensabile per il successo 
dell'integrazione dei cittadini stranieri residenti nell 'UE (al riguardo si veda il 
"Rapporto Bra un", citato al punto 118). In questo contesto va ribadita la centralità 
delle politiche di ammissione discusse al punto 111.3.2. 
III.2. Aeire sulla pressione migratoria 
13 
111.2.1. La necessità di disporre d'informazioni esatte 
41. Per mettere a punto una strategia globale è essenziale disporre d'informazioni esatte 
sui movimenti migratori, che siano fondate su statistiche armonizzate. L'Unione 
abbisogna d'informazioni in materia per poter formulare e giustificare quei 
provvedimenti di ordine politico che sono necessari per dare pratica attuazione alla 
strategia globale. Anche gli Stati membri abbisognano d'informazioni esatte per 
poter prendere adeguati provvedimenti a livello nazionale. La disponibilità di 
statistiche affidabili contribuirà anche sensibilmente ad attenuare le inquietudini del 
pubblico, che spesso sono alimentate dal fatto che non esiste una chiara visione della 
situazione in atto e delle probabili tendenze future. 
42. La disponibilità di dati che siano direttamente comparabili attraverso l'Unione 
permetterebbe: 
di analizzare i dati al fine d'individuare le future tendenze; 
di comparare i dati con quelli forniti dai paesi terzi e dalle organizzazioni 
internazionali o non governative; 
di procedere a calcoli estimativi sull'immigrazione secondaria (in particolare 
con riguardo al raggruppamento famigliare); 
di prevedere i grandi movimenti migratori (segnale d'allarme). 
43. Fin dal4 dicembre 1990, il Consiglio Affari generali, accogliendo un suggerimento 
in tal senso formulato dal Presidente della Commissione, aveva invitato quest'ultima 
ad avviare studi al fine di individuare i mezzi che potrebbero portare, con 
l'assistenza degli Stati membri, alla conoscenza armonizzata dei flussi migratori. La 
Commissione ha quindi predisposto rapidamente un questionario in materia, ma gli 
Stati membri o non hanno affatto risposto, o hanno risposto con eccessiva lentezza. 
44. La sorveglianza dei movimenti migratori è stata considerata prioritaria vuoi nella 
comunicazione del 1991 sull'immigrazione vuoi nel programma di lavoro 
predisposto nello stesso anno. A tal fine sono state istituite due "clearing houses", 
e precisamente: il Centro d'informazione, di riflessione e di scambi in materia di 
asilo (CIREA) ed il Centro d'informazione, di riflessione e di scambi in materia 
d'immigrazione e di attraversamento delle frontiere (CIREFI). Si tratta di strutture 
informali che consentono agli esperti nazionali d'incontrarsi quando necessario, al 
fine di scambiarsi informazioni sul numero di domande d'ammissione, sul numero 
di persone ammesse e sul numero di persone che sono ritornate nel paese d'origine. 
La raccolta dei dati in materia è ormai effettuata in maniera sistematica e 
l'elaborazione degli stessi dati è effettuata attraverso strumenti informatici. 
Attualmente comunque le informazioni non sono sempre direttamente comparabili. 
45. Benché il CI REA abbia avviato lavori per definire le ipotesi che stanno a base dei 
dati forniti dagli Stati membri, la specializzazione in fatto di armonizzazione delle 
14 
statistiche compete ad EUROSTAT, il quale, al fine di compiere ulteriori progressi 
nell'elaborazione di statistiche armonizzate, ha istituito un apposito gruppo di 
lavoro, costituito da esperti degli Stati membri. Gli altri smnmenzionati elementi 
necessari alla sorveglianza dei movimenti migratori non sono stati ancora 
pienamente sviluppati, anche se non mancano iniziative di EUROST AT in alcuni di 
questi settori. 
46. Un valido sistema di sorveglianza dovrebbe rispondere a tutte le esigenze indicate 
al precedente paragrafo 40. Se CIREA, CIREFI ed EUROST AT possono contribuire 
a soddisfare il fabbisogno dell'Unione in fatto d'informazioni in questo campo, il 
loro apporto non può essere che limitato nel contesto delle attuali strutture, 
segnatamente per quanto riguarda la raccolta e l'analisi dei dati sulle cause delle 
pressioni migratorie. La Commissione ritiene quindi che sia utile predisporre un 
meccanismo di sorveglianza dei flussi e dei movimenti migratori nel contesto 
dell'Unione e sulla base più globale possibile. Di conseguenza, dopo che il 
Parlamento europeo ha proposto di creare per l'esercizio 1993 e 1994, una specifica 
linea di bilancio per sovvenzionare un'osservatorio sull'immigrazione il cui mandato 
si limiterebbe comunque alla raccolta e ali' interpretazione dei dati statistici, la 
Commissione ha avviato uno studio per approfondire le diverse opzioni possibili 
nell'istituzione di questo osservatorio. Ove lo studio dovesse concludere che il 
migliore modo per rispondere alle esigenze in fatto d'informazione ai fini 
dell'efficace sviluppo della politica globale sia appunto l'istituzione di un 
osservatorio, la Commissione presenterà al Consiglio una specifica proposta, fermo 
restando che qualsiasi proposta in tal senso non potrà non tener conto dell'opinione 
ben consolidata in sede di Commissione e di Consiglio che l'osservatorio non dovrà · 
servirsi di un apparato burocratico eccessivo. In questo spirito, si sta studiando 
come precostituire metodologie efficienti per la raccolta e l'analisi dei dati e non il 
modo di dar vita a nuove strutture burocratiche. 
III.2.2. Affrontare la cause profonde della pressione migratoria 
47. Un'altra tappa essenziale nel rispondere alle pressioni migratorie consisterà nel dare 
una definizione esatta di questi fenomeni individuando al tempo stesso la natura dei 
problemi da affrontare. Quando si parla di pressione migratoria ci si riferisce a tutti 
i movimenti migratori che, in atto o in potenza, sono diretti verso l'Europa. Le 
pressioni migratorie sulle cui cause bisogna intervenire possono assumere le forme 
più diverse. La causa principale ha le sue radici nelle forti disparità economiche ma 
anche in fattori demografici e ambientali; talora la causa della pressione migratoria 
è ascrivibile alla situazione politica o dei diritti civili nel paese d'origine (è il caso 
di coloro che chiedono la protezione internazionale). In questa sezione vengono 
appunto studiati questi tipi di cause della pressione migratoria; le altre forme di 
emigrazione (ad es. il ricongiungimento delle famiglie) sono esaminate nel 
successivo capitolo trattandosi di fenomeni che non richiedono un intervento in 
profondità. 
48. Nel rispondere alle pressioni migratorie, l'Unione europea e i suoi Stati membri 
15 
devono ovviamente rispettare sempre gli obblighi da essi contratti a livello 
internazionale, nonché le tradizioni loro proprie in materia di rispetto dei diritti 
umani, delle libertà fondamentali e della giustizia sociale. Sarà quindi loro compito 
continuare ad accogliere i profughi, come pure le persone che hanno bisogno di 
tutela internazionale e quelle la cui ammissione nel territorio è giustificata da motivi 
di ordine umanitario. 
49. Le tradizioni di accoglienza non devono comunque impedire all'Unione di occuparsi 
delle cause sottese alle pressioni migratorie. Ad esempio, Benché la tutela dei 
profughi faccia parte delle tradizioni in parola, molti di essi avrebbero preferito 
restare nel paese d'origine ove la situazione dei diritti dell'uomo fosse migliore. Nel 
caso poi dell'immigrazione irregolare, la causa essenziale del fenomeno è spesso da 
ravvisarsi nella situazione economica del paese d'origine: se l'interessato avesse 
avuto nel proprio paese sufficienti possibilità di lavoro, l'eventualità 
dell'immigrazione non si sarebbe forse neppure prospettata. 
50. Per seguire una strategia globale in fatto di pressioni migratorie occorre che 
l'Unione europea e i suoi Stati membri coordinino i loro interventi nel campo della 
politica estera, della politica commerciale, della politica di cooperazione allo 
sviluppo e in quello della politica d'immigrazione e d'asi1o. Il Consiglio europeo di 
Edimburgo del 12 dicembre 1992 ha adottato una dichiarazione sui principi che 
dovrebbero ispirare gli aspetti esterni della politica migratoria, principi che, a suo 
giudizio, dovrebbero guidare ed assicurare la politica dell'Unione in questo campo. 
Va quindi sottolineato che i principali fattori che permetterebbero di ridurre la 
pressione migratoria sono i seguenti: 
mantenimento della pace e fine dei conflitti armati; 
rispetto integrale dei diritti dell'uomo; 
creazione di società democratiche e di condizioni sociali adeguate; 
politica commerciale liberale, che dovrebbe migliorare la situazione economica 
nei paesi di emigrazione; 
un uso efficiente di un volume adeguato di aiuti allo sviluppo così da 
promuovere uno sviluppo socioeconomico sostenibile, con particolare 
riferimento alla creazione di posti di lavoro e alla lotta della povertà nei paesi 
di origine; 
coordinamento nel campo della politica estera, della politica di cooperazione 
economica e in quello della politica in materia d'immigrazione e d'asilo. 
51. Le stesse politiche comuni dell'Unione nel campo della politica estera, di sicurezza, 
della politica commerciale, della cooperazione e dello sviluppo possono contribuire-
come del resto fanno in pratica-al conseguimento degli obiettivi anzidetti. Si tratta 
quindi di strumenti che continueranno a svolgere un ruolo essenziale in una strategia 
che affronti organicamente il fenomeno della pressione migratoria. Ma non mancano 
altre modalità secondo cui i principi in questione potrebbero trovare attuazione, 
fermo restando che occorrerà spesso tener conto vuoi della specifica natura dei 
flussi migratori considerati vuoi dei paesi o delle regioni dai quali provengono. Tre 
grandi flussi sono da prendere in considerazione: i rifugiati, le persone che hanno 
16 
bisogno di tutela internazionale e gli altri movimenti migratori. Il numero di 
provvedimenti che si propongono in ordine alle due prime categorie è più limitato 
rispetto alla terza, in quanto più diversificate ne sono le cause e non perché si tratti 
di categorie meno importanti. 
a) Rifueiati 
52. Per definizione i rifugiati sono persone che hanno fondati motiVI per temere 
persecuzioni nei rispettivi paesi d'origine e le pressioni che li incitano a chiedere 
asilo nell'Unione europea si ricollegano sempre a violazioni dei diritti umani. 
L'attenuazione quindi delle pressioni dipenderà dall'accento che l'UE ed i singoli 
Stati membri porranno nelle loro relazioni esterne, sul rispetto dei diritti dell'uomo 
e sullo stato di diritto. 
53. Attualmente è scarsamente utilizzata una fonte potenziale d'informazione. Si tratta 
dei dati raccolti nel corso dell'istruzione delle domande di asilo considerate fondate. 
Le informazioni fornite dai rifugiati contengono spesso indicazioni particolarmente 
precise sulle violazioni dei diritti umani nei paesi d'origine, indicazioni che 
potrebbero facilmente servire da base per iniziative bilaterali o multilaterali contro 
i paesi di cui trattasi. Al fine di preparare azioni in tal senso occorrerà 
sistematicamente avvalersi, quando possibile, dei dati così raccolti, sempre nella 
piena salvaguardia degli interessi personali dei rifugiati che li hanno forniti. Le 
iniziative da avviare dovrebbero considerarsi integrative e non sostitutive di quelle 
decise nel contesto delle politiche generali in materia di diritti umani. Occorre 
inoltre continuare ad intervenire nei confronti di quei paesi in cui si verificano 
violazioni dei diritti de li 'uomo. 
b) Altre persone che hanno bisogno di tutela internazionale 
54. Si tratta di persone che, per quanto non possano considerarsi rifugiati ai sensi della 
convenzione di Ginevra, hanno tuttavia bisogno di tutela, quando, ad esempio, le 
cause profonde sono da ravvisarsi nella violazione dei diritti di minoranze etniche 
o religiose. Infatti, movimenti migratori massicci possono formarsi quando le 
tensioni etniche o rei igiose sono esacerbate al punto che nei paesi coinvolti regna 
una situazione di guerra civile o quanto meno di violenza generalizzata. In questi 
casi le politiche di salvaguardia dei diritti dell'uomo dovrebbero essere integrate da 
iniziative volte a far cessare immediatamente la violenza stessa. Come è stato 
precisato nella dichiarazione di Edimburgo, in questi casi l'intervento dell'Unione 
dovrebbe essere diretto verso il ripristino ed il mantenimento della pace. Anche gli 
aiuti umanitari possono contribuire ad alleviare le sofferenze delle persone sfollate 
nella regione d'origine, permettendo in particolare agli sfollati di restare nella zona 
più prossima e più sicura del loro domicilio. 
55. Per predisporre un quadro di azioni in caso di conflitto armato occorre trovare il 
giusto dosaggio tra politiche di salvaguardia dei diritti dell'uomo, iniziative nel 
campo della politica estera e di sicurezza ed iniziative in fatto di aiuti umanitari. Nel 
contesto della risposta globale alla crisi umanitaria in atto nell'ex Iugoslavia, l'Alto 
17 
Commissario delle Nazioni Unite responsabile per i profughi, ha sottolineato che 
occorre dare ulteriore sviluppo alla cooperazione tra agenzie a livello internazionale. 
Sarà compito dell'Unione e degli Stati membri contribuire più efficacemente alle 
strategie in parola. 
c) Altri movimenti mieratori 
56. Più complessa è la terza categoria di flussi migratori, in quanto, nella fase attuale, 
questi ultimi sono spesso comparabili alle immigrazioni irregolari. Ma in questa 
categoria rientrano anche movimenti di massa che non possono essere classificati 
nella seconda categoria, come ad esempio i movimenti determinati da carestie o da 
catastrofi ecologiche. La natura delle pressioni che sono ali' origine di questi 
movimenti non è identica a quella che determina i flussi di cui abbiamo accennato 
alle lettere a) e b). A queste pressioni occorre rispondere avvalendosi di altre 
strategie politiche, in quanto le cause profonde sono generalmente note: squilibri di 
ordine economico, pressioni demografiche e talvolta considerazioni di carattere 
ecologico. Per attenuare le pressioni migratorie di questo tipo occorrerà agire -
come si è sottolineato ne.lla dichiarazione di Edimburgo - a livello della 
cooperazione economica generale, soprattutto praticando una politica commerciale 
liberale ed avviando efficaci iniziative nel campo della cooperazione allo sviluppo. 
Merita comunque aggiungere che a ridurre le pressioni possono anche contribuire 
iniziative a livello locale. 
Squilibri di ordine economico 
57. Dover affrontare la problen1atica legata alle disparità economiche in quanto causa 
profonda delle pressioni migratorie è un compito particolarmente arduo sia per 
l'Unione che per i singoli Stati membri. L'esperienza ha dimostrato che la 
cooperazione allo sviluppo non può da sola ovviare agli squilibri economici, ma va 
accompagnata da iniziative politiche in materia di gestione del debito, d'investimenti 
e di commercio internazionale, in quanto il contesto economico generale dei paesi 
in via di sviluppo è condizionato in ampia misura dai termini di scambio e dalla 
capacità di sollecitare ed ottenere investimenti esteri. Un altro importante fattore di 
sviluppo economico è da ravvisarsi nelle iniziative finalizzate ali' integrazione 
economica regionale, come dimostra la stessa esperienza della Comunità europea, 
i cui progressi sul piano dell'integrazione hanno considerevolmente migliorato le 
possibilità di crescita economica. Per includere l'insieme di questi aspetti nella 
strategia globale e per render li operativi occorrerà coinvolgere a fondo l'apparato 
predisposto dali 'Unione e dagli Stati membri nel campo delle relazioni economiche 
esterne e delle relazioni finalizzate allo sviluppo. 
58. Nella sua comunicazione del maggio 1992 sulla politica di cooperazione allo 
sviluppo nell'approssimarsi dell'anno 2000, la Commissione faceva rilevare il nesso 
esistente fra certi movimenti migratori e la politica di cooperazione allo sviluppo. 
Per ovviare alle pressioni migratorie il mezzo più efficace resta quello della crescita 
. economica dei paesi in via di sviluppo; bisogna inoltre che le politiche di 
cooperazione allo sviluppo e le relazioni economiche esterne facCiano maggior 
18 
ricorso ad una politica dell'immigrazione più attiva; a questo risultato potrà 
concorrere la concentrazione e il coordinamento delle politiche di cooperazione allo 
sviluppo della Commissione e degli Stati membri. Resta comunque il fatto che 
questa strategia globale otterrà risultati tangibili solo a lungo termine. 
59. Tuttavia, sarebbe giustificato il rafforzamento di aiuti specifici allo sviluppo in 
favore di determinati paesi che sono gravemente colpiti dali' esodo di persone 
altamente qualificate; ai paesi che devono far fronte a gravi pressioni migratorie in 
provenienza da altri paesi e, infine, ai paesi che sono disposti a cooperare 
attivamente ali' attuazione di programmi di rimpatrio organizzato. 
60. Infatti, al fine d'incoraggiare e di facilitare il ritorno e la reintegrazione di 
lavoratori africani qualificati che soggiornano in paesi industrializzati, la 
Commissione ha finanziato un progetto predisposto dall'Organizzazione 
internazionale per le migrazioni (OIM). La Commissione intende così contribuire 
all'inversione degli effetti derivanti dall'esodo dei cervelli, con riguardo ad alcuni 
paesi dell'Africa subsahariami. I risultati del progetto sono stati valutati al fine di 
decidere in merito al sostegno più durevole da dare a progetti del genere. 
61. Un'altra iniziativa che si muove nella stessa ottica potrebbe essere quella di dare 
impulso a programmi di scambio di tipo particolare. Si tratta di programmi già in 
atto nell'ambito della cooperazione con i paesi terzi del Mediterraneo che offrono 
a ben definite categorie di beneficiari la possibilità di un soggiorno temporaneo 
nell'UE per proseguire studi o acquisire un'esperienza di lavoro. E' ovvio che 
programmi del genere devono stabilire con la massima precisione le condizioni che 
disciplinano la durata del soggiorno, nel senso che deve essere chiaro fin dall'inizio 
che i beneficiari dovranno fare ritorno al loro paese di origine al termine del 
periodo prestabilito. 
62. In pratica, la maggior parte dei rifugiati non riescono a raggiungere l'Europa, ma 
restano confinati in paesi in via di sviluppo. L'Unione e gli Stati membri 
coadiuvano le iniziative che questi paesi hanno intrapreso in stretta cooperazione con 
l'Alto Commissariato delle Nazioni Un i te per i rifugiati. Di conseguenza, si 
dovrebbe convogliare verso questi paesi parte degli aiuti allo sviluppo, in particolare 
gli aiuti umanitari. 
63. In passato l 'UNHCR e l'O IM sono stati particolarmente attivi nel predisporre 
programmi di rimpatrio organizzato, quando possibile. Ad esempio, grazie al piano 
d'azione globale in favore del Vietnam, numerosissime persone sono rientrate nel 
paese d'origine nella massima sicurezza e dignità. Il successo di programmi del 
genere dipende fortemente dal sostegno che daranno, in particolare, l'Unione e gli 
Stati membri. Nella riunione da essi tenuta ad Atene nel novembre scorso, i ministri 
responsabili dell'immigrazione nei 32 paesi membri del Consiglio d'Europa hanno 
anche richiamato l'attenzione sull'apprestamento di programmi attentamente 
strutturati al fine di coadiuvare le persone che intendono rientrare nei relativi paesi 
d'origine, ad esempio nel caso di profughi che sono disposti a rientrare per 
contribuire alla ricostruzione di una società democratica nel loro paese. 
19 
Pressioni demografiche 
64. Un fattore che rischia di assumere sempre più importanza è la situazione 
demografica in alcuni paesi di origine dei flussi migratori. Nel suo rapporto sullo 
stato della popolazione mondiale nel 1993, il Fondo delle Nazioni Unite competente 
in materia d'incremento dernografico (FNUAP) ha osservato quanto segue: 
"Benché il tasso d'incremento demografico sia diminuito nella maggior parte dei 
paesi in via di sviluppo, è per contro in rapido aumento il numero dei giovani che 
raggiungono l'età della massima fertilità, per cui in avvenire il potenziale di crescita 
sarà ancor più rilevante. Nel corso dei due o tre prossimi decenni la pressione 
demografica verso l'emigrazione sarà amplificata a misura che aumenterà la 
popolazione e di conseguenza il numero di emigranti potenziali. Le pressioni 
demografiche, combinate con gli squilibri economici, potrebbero produrre massicci 
movimenti migratori dai paesi poveri verso quelli ricchi". 
65. Occorrerà che l'Unione e gli Stati membri continuino a coadiuvare le iniziative 
intraprese dai paesi in via di sviluppo in campo demografico, contribuendo al tempo 
stesso all'avvio di efficaci iniziative a livello internazionale. Come indicato nella 
risoluzione adottata dal Consiglio "Sviluppo" nel novembre 1992, gli aiuti 
dovrebbero prevalentemente perseguire i seguenti obiettivi: promuovere la tutela 
della salute delle donne nelle loro società; favorire l'alfabetizzazione; migliorare la 
qualità dei servizi sociali accessibili a livello locale e allestire servizi di planning 
familiare che non siano coercitivi, né discriminatori, né lesivi dei diritti 
fondamentali dell'uomo. 
Fattori ambientali 
66. Anche i fattori ambientali possono costituire altrettante cause profonde di pressione 
migratoria -occasionate o di lunga durata-per quanto, a giudizio dell'UNHCR e 
dell'FNUAP, finora siano stati spesso trascurati. E' evidente che catastrofi naturali 
come inondazioni o siccità persistenti ingenerano flussi migratori dalle regioni più 
colpite verso regioni o paesi più sicuri. Altri flussi migratori del genere possono 
essere determinati da processi di più lungo periodo come l'erosione o la 
desertificazione o l'aumento del livello del mare. E' dovere dell'Unione e degli Stati 
membri continuare a rispondere agli effetti delle catastrofi naturali offrendo aiuti 
umanitari di adeguato livello. Se si vuole che l'Unione reagisca alle tendenze a più 
lungo termine, è importante che venga stabilito un nesso tra flussi migratori e 
programmi ambientali più generali. E' quindi particolarmente opportuno che si 
continui a tener conto della dimensione ambientale nel formulare qualsiasi strategia 
specificamente destinata ad un determinato paese o ad una determinata regione onde 
ovviare alle cause più profonde della pressione migratoria. 
Azione a livello locale 
67. Oltre a prendere provvedimenti a livello macroeconomico a lungo termine (che, per 
68. 
3 
4 20 
definizione, richiederanno tempo per dare risultati tangibili e che potrebbero anche 
avere, in un primo tempo, effetti contrari a quelli voluti, provocando ad esempio 
l'esodo delle persone più altamente qualificate) occorrerà anche agire a livello 
locale, ponendo l'accento sulla questione chiave, ossia l'accertamento dei motivi che 
spingono gli emigranti potenziali a lasciare il loro paese per entrare illegalmente 
nella Comunità, appurando al tempo stesso per quali motivi essi hanno scelto 
quest'ultima come destinazione. Sembra comunque che non tutte le categorie di 
popolazione hanno lo stesso comportamento e che siano piuttosto le persone più 
qualificate quelle che desiderano emigrare3• Da qui il suggerimento di stabilire il 
"profilo" degli immigranti attuali o potenziali al fine di contribuire validamente 
all'apprestamento di strategie e di programmi da attuare nei paesi o nelle regioni 
d' origine4• 
Occorre che i paesi d'origine siano fin dali' inizio associati a tale processo, in quanto 
misure efficaci sia di ordine economico che di ordine sociale possono essere prese 
soltanto nell'ambito di un dialogo con i paesi interessati. Nell'eventualità che la 
migrazione internazionale sia la conseguenza di migrazioni interne da zone rurali 
verso zone urbane, potrebbe essere opportuno concentrare gli sforzi sui movimenti 
interni, sia realizzando progetti di sviluppo con forte intensità di manodopera nelle 
zone rurali, sia migliorando le condizioni d'alloggio e di lavoro nelle zone urbane, 
soprattutto nelle città di piccole e medie dimensioni, sia, di preferenza, cotnbinando 
queste due forme d'intervento. 
Questa tendenza è messa in speciale risalto in alcuni studi condotti in vari 
paesi. Dallo studio effettuato dali 'Università di Amsterdam nel 1992, per 
conto del ministero olandese della Sanità pubblica e della cultura, è emerso 
che è questo specialmente il caso delle persone che richiedono asilo politico. 
Inoltre, dagli studi effettuati dalla Commissione sui paesi del Maghreb sono 
emerse identiche tendenze per quanto riguarda gli immigrati clandestini in 
provenienza da questi paesi. 
In attuazione del programma d'informazione sulle migrazioni, avviato a 
Budapest in seguito all'iniziativa comune del Consiglio d'Europa e dell'OIM, 
sono stati anche effettuati studi preziosi sul profilo degli emigranti potenziali 
dei paesi dell'Europa centrale ed orientale, come pure sulle relative 
motivazioni. 
21 
111.3. Tenere sotto controllo i flussi migratori 
III. 3. l. Introduzione 
69. Nell'ambito della strategia globale è indispensabile continuare a tenere sotto controllo 
i flussi migratori. Le politiche di intervento sulle "cause profonde", che abbiamo già 
descritto al punto 111.2, mirano soprattutto a ridurre la pressione migratoria nel lungo 
periodo. Saranno quindi sempre necessarie, nel futuro prevedibile, misure finalizzate 
al controllo della. migrazione. 
70. Il compito primario in sede di controllo di flussi migratori consiste nel formulare i 
principi fondamentali in base ai quali va operata la distinzione tra pressione 
migratoria ed altre forme di migrazione. Questa distinzione troverà, necessariamente, 
il suo referente nelle politiche di ammissione, Poiché queste ultime non potranno 
essere puramente e semplicemente restrittive stante l'obbligo di rispettare gli impegni 
internazionali e le tradizioni umanitarie in generale. Di conseguenza, tenere sotto 
controllo i flussi migratori non significa farli cessare del tutto ma soltanto gestire il 
movimento migratorio. La chiara definizione dei presupposti per l'ammissione 
consentirà di tradurre nozioni astratte in concreti comportamenti operativi. La 
definizione e l'attuazione delle politiche finalizzate al controllo delle forme illecite di 
migrazione sarà un altro aspetto essenziale del controllo di questi flussi. 
71. In tutto questo capitolo insisteremo particolarmente sulla necessità di armonizzare le 
politiche in materia d'immigrazione e di asilo; questa idea è tutt'altro che nuova ma 
è il frutto di scelte avallate dal Consiglio europeo che nel 1991 chiese ai Ministri per 
l'immigrazione di realizzare progressi decisivi nell'armonizzazione della legislazione 
in materia d'immigrazione e di asilo entro il 1993. I motivi che hanno ispirato questa 
strategia comune si ricollegano in parte ali' intensificarsi della pressione migratoria che 
si avverte in quasi tutti gli Stati membri; questi ultimi hanno riconosciuto che le loro 
politiche in tema d'immigrazione e di asilo si presentano sempre più interdipendenti 
in quanto l'adozione di nuovi provvedimenti in uno Stato membro può incidere 
direttamente sui flussi migratori verso gli Stati membri vicini. 
111.3.2. Le politiche di ammissione 
72. Per quanto la comunicazione del 1991 sull'immigrazione e il programma di lavoro di 
Maastricht del 1991 facessero entrambi riferimento a principi fondamentali comuni 
cui devono ispirarsi le politiche di ammissione, le discussioni fra gli Stati membri si 
sono in genere concentrate sulle proposte più specifiche di armonizzazione indicate 
nel programma di lavoro. Questa impostazione sembra legittima in quanto i principi 
generali applicabili ai singoli rnotivi di ammissione vengono definiti nel corso del 
processo di armonizzazione. Le pagine che seguono contengono una panoramica del 
lavoro compiuto in questi settori e un tentativo di individuare i nodi che ancora 
devono essere sciolti; inoltre, vengono svolte alcune considerazioni di massima che 
assumono rilievo in relazione ad alcuni motivi di ammissione. 
22 
73. I Ministri . per l'immigrazione hanno affrontato anzitutto la questione del 
ricongiungimento delle famiglie, sul quale hanno adottato una Risoluzione a 
Copenhagen, nel giugno 1993. Nella risoluzione viene affermato il principio che il 
ricongiungimento delle famiglie è intrinsecamente connesso al diritto di vivere nella 
famiglia, diritto riconosciuto dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo. La 
risoluzione indica quali categorie di membri della famiglia abbiano il diritto al 
ricongiungimento con il resto della famiglia e stabilisce le condizioni generali per 
l'ammissione. 
74. Il diritto al ricongiungimento delle famiglie è di notevole rilievo per i cittadini dei 
paesi terzi che risiedono o soggiornano legalmente nella Comunità e da come viene 
gestita questa libertà può dipendere il maggiore o il minore successo delle politiche 
d • integrazione degli Stati membri. Stante l'importanza della certezza del diritto in 
questo settore per i cittadini extracomunitari che soggiornano legalmente nella 
Comunità è ovvio che uno strumento giuridicamente vincolante quale una convenzione 
potrebbe costituire un.più solido fondamento per i loro diritti e fornire l'occasione per 
disciplinare alcuni aspetti in cui sussistono differenze nelle prassi amministrative degli 
Stati membri (periodi di attesa, età massima dei figli aventi diritto al 
ricongiungimento, politiche di formazione della famiglia e di ammissione di partner 
non coniugati e di parenti di secondo grado, ammissione di figli adottivi e status dei 
membri della famiglia ammessi al ricongiungimento). 
75. Altri aspetti delle politiche in tema di ammissione dei cittadini stranieri che sono 
a~tualmente all'esame del Consiglio riguardano l'ammissione degli studenti, dei 
lavoratori dipendenti e dei lavoratori autonomi. E' necessario che il lavoro avviato 
venga portato a termine. Nel caso degli studenti la Commissione ritiene che le 
politiche di ammissiope debbano fondarsi sul principio generale che l'immigrazione 
atql a promuovere una migliore comprensione e una migliore conoscenza reciproca 
fra le società è cosa auspicabile. Occorre però fare in modo che non si produca un 
esodo dei cervelli dal paese di origine; pertanto, dovrebbero essere approntate 
politiche che dissuadano gli. interessati dal restare nel paese ospitante dopo aver 
completato il ciclo di· studi. 
76. Le politiche in tema di ammissione dei lavoratori dipendenti ed autonomi mostrano 
ampie oscillazioni nel tempo, in dipendenza dell'evoluzione economica della 
Comunità. Al riguardo è opportuno raggiungere un'intesa sui principi che dovranno 
guidare le politiche di ammissione nei confronti dei cittadini dei paesi terzi che 
risiedono o soggiorn~o legalmente in uno degli Stati membri della Comunità. Date 
le strette connessioni con le politiche dell'integrazione, tale questione verrà 
approfondita nel capitolo 111.4. 
77. Una seconda fase nell'ambito della definizione dei principi fondamentali cui devono 
ispirarsi le politiche di ammissione dei lavoratori dipendenti ed autonomi consiste nel 
definire i principi di ammissione degli altri cittadini dei paesi terzi, cioè di coloro che 
non soggiornano o risiedono legalmente in uno degli Stati membri. Ne li 'attuale 
situazione economica ed occupazionale le politiche di ammissione dovranno, di 
norma, avere carattere restrittivo nel breve periodo. In altri termini, nell'attuale 
23 
situazione economica, la detenninazione di quote (misura che è stata suggerita per 
alleggerire la pressione migratoria) non è una risposta adeguata nel breve periodo. 
78. In una prospettiva di più lungo periodo la questione della tnigrazione per motivi di 
lavoro dovrà necessariamente tener conto della dinamica dell'economia e del mercato 
del lavoro nella Comunità. Quest'ultima ha insistito particolarmente sulla necessità 
di promuovere la crescita e la competitività e di combattere la disoccupazione, 
specialmente nel Libro bianco della Commissione sulla crescita, la competitività e 
l'occupazione. In una prospettiva di più lungo periodo occorrerà altresì tener conto 
dell'incidenza dei fattori demografici sul mercato del lavoro. Occorrerà pertanto 
seguire molto da vicino la dinamica del mercato del lavoro in modo che le politiche 
di ammissione possano adeguarsi alle nuove esigenze. Tali analisi dovrebbero tener 
distinti i movimenti congiunturali a breve termine dalle trasformazioni strutturali a più 
lungo termine. Occorre disporre di un quadro preciso degli sviluppi a lungo termine 
della domanda e dell'offerta di lavoro. Se si dovesse stabilire che a lungo termine 
esiste una domanda di nuova forza lavoro, l'analisi dovrebbe anche definire i costi e 
i benefici di un maggiore afflusso migratorio capace di soddisfare l'eventuale 
domanda di forza lavoro. Solo dinanzi alla prospettiva di documentati effetti positivi 
si potrebbe prendere in considerazione la determinazione di quote. 
79. A prescindere dall'esito di questa analisi di carattere generale, vi sono buoni motivi 
che inducono ad astenersi dal porre in essere politiche restrittive nei confronti dei 
programmi di lavoro temporaneo (specialmente quelli varati per eliminare le "cause 
profonde") sempreché, beninteso, questo non si traduca in una "rotazione" dei posti 
di lavoro, e ne li 'ammissione di lavoratori stagionali e frontalieri, categorie che 
dovranno essere definite con precisione. 
80. Un aspetto della politica di ammissione degli stranieri che non è stato ancora 
affrontato è quello dell'ammissione per ragioni umanitarie. Come spiegava il 
programma di lavoro del 1991, l'armonizzazione di queste politiche presenta serie 
difficoltà Poiché, per definizione, l'ammissione per ragioni umanitarie dipende dalle 
circostanze proprie di ogni singolo caso. Tuttavia, nella fase attuale potrebbe essere 
utile studiare in che misura le prassi amministrative vigenti negli Stati membri 
consentano l 'ammissione di determinati gruppi vulnerabili sotto questo profilo. Ad 
esempio, si potrebbe riservare un'attenzione particolare alla situazione delle donne 
vittime di molestie sessuali o di organizzazioni di trafficanti in quanto categoria a sé 
stante alla quale il Parlamento europeo ha recentemente espresso la propria 
solidarietà. 
111.3.3. I rifugiati e le altre persone che hanno bisogno di protezione internazionale 
81. Uno studio analitico dei movimenti migratori e della pressione migratoria dovrebbe 
riguardare tutte le forme che assumono questi fenomeni, facendo astrazione dai loro 
rapporti con il diritto di asilo. D'altra parte, è pur vero che le considerazioni svolte 
nella Comunicazione del 1991 sul diritto di asilo (COM(91) 1857 def.) conservano 
tutta la loro validità, in quanto le politiche in materia di asilo hanno caratteri disdnti 
24 
Poiché il loro scopo è di risolvere problemi umanitari. Il princ1p1o del "non­
refoulement" enunciato nella Convenzione di Ginevra nel 1951 (divieto di 
"respingere" il rifugiato, nel testo italiano) impone agli Stati contraenti di definire con 
precisione quali siano le persone che chiedono l'asilo che vanno considerate 
"rifugiati" ai sensi dell'articolo l A della convenzione stess~, poiché i rifugiati hanno 
diritto alla protezione. Se non accordano questa protezione, gli Stati contraenti 
violerebbero il principio fondamentale della Convenzione di Ginevra; per di più, dato 
che l'articolo K2 della TEU fa esplicito riferimento alla suddetta convenzione, essi 
violerebbero lo stesso trattato CE. E' impossibile, per definizione, limitare il numero 
dei rifugiati ai quali gli Stati membri sono tenuti di concedere protezione. Le politiche 
di asilo si distinguono quindi dalle politiche migratorie perché non hanno lo scopo di 
tenere sotto controllo il numero degli immigranti ma quello di procedere ali' esame 
delle domande di asilo in modo che ciascun caso individuale venga preso in 
considerazione con efficacia ed equità. 
82. Il programma di lavoro del 1991 e la Comunicazione dello stesso anno sul diritto di 
asilo analizzavano i vari aspetti della politica di asilo che si prestavano ad 
armonizzazione. Notevoli progressi sono stati realizzati nella definizione dei principi 
accolti in varie risoluzioni. Il piano d'azione approvato dal Consiglio europeo di 
Bruxelles (dicembre 1993) hanno individuato le seguenti linee di azione prioritaria per 
il 1994: 
a) applicazione armonizzata della definizione di "rifugiato", in armonia con 
l'articolo l A della Convenzione di Ginevra; 
b) la definizione di requisiti minimi da osservare nelle procedure di asilo. 
Nei punti che seguono vengono studiate le iniziative necessarie per dare attuazione 
a queste priorità e vengono suggerite altre iniziative su questioni connesse. 
a) La definizione di "rifugiato" e la sua applicazione armonizzata 
83. Per applicare una definizione armonizzata di "rifugiato" occorre aver riguardo a due 
esigenze distinte: da un lato devono essere definiti criteri generali relativi agli aspetti 
giuridici della nozione di rifugiato e, dall'altro, occorre definire, ad integrazione dei 
precedenti, i criteri relativi al paese di origine in modo da poterli applicare ai casi 
individuali. Il Consiglio ha quindi deciso che i gruppi di esperti competenti in seno 
al Consiglio porteranno avanti il lavoro relativo a questi due aspetti. L'Alto 
Commissariato per i rifugiati si è già dichiarato pronto a collaborare. La 
Commissione si compiace di questa evoluzione che potrebbe aprire la strada ad una 
elaborazione autorevole dei requisiti minimi. 
b) Requisiti minimi da osservare nelle procedure di asilo 
84. L'aumento del numero di coloro che fanno domanda di asilo ha spinto gli Stati 
membri a prendere iniziative per elaborare procedure più efficienti per la concessione 
del diritto di asilo e per istituire, nei loro reciproci rapporti, un meccanismo in base 
al quale determinare lo Stato membro competente a ricevere una determinata domanda 
25 
di asilo (Convenzione di Dublino). La Convenzione di Dublino rappresenta anche una 
misura importante in vista della realizzazione di uno spazio europeo senza frontiere 
interne. 
85. Vero è che queste iniziative hanno tutte una utile funzione, ma l'introduzione di 
procedimenti intesi a vagliare le domande di asilo allo scopo di escluderne alcune 
categorie da un più approfondito esame di rnerito (in particolare, per eliminare le 
domande manifestamente infondate) comporta il rischio che gli Stati membri, se non 
prestano la necessaria attenzione, violino involontariamente il già ricordato principio 
del "non-refoulement". Pertanto, sarà difficile escludere in blocco tal une categorie di 
domande di asilo dali' esame di merito; come ha ribadito la risoluzione del 1992 sulle 
domande di asilo manifestamente infondate, è opportuno esaminare individualmente 
ciascuna domanda Poiché al richiedente dev'essere data la possibilità di spiegare 
perché il suo caso costituisca un'eccezione alla norma generale dell'inammissibilità 
che viene applicata quando egli provenga da un paese in cui non vi sono ragioni di 
temere persecuzioni oppure qualora esista uno Stato terzo ospitante. 
86. Le risoluzioni adottate nel 1992 sulle domande di asilo manifestamente infondate e 
sulla nozione di Stato terzo ospitante sono state le prime iniziative che i Ministri per 
l'immigrazione hanno assunto per definire requisiti armonizzati per la procedura di 
concessione di asilo. La Commissione ritiene che l'esigenza della certezza del diritto 
in questo settore -tanto per chi fa domanda di asilo quanto per gli Stati membri -
possa costituire un valido motivo per elaborare una convenzione che disciplini in 
modo più globale l'oggetto di queste due risoluzioni. 
87. Inoltre, lo sviluppo di procedimenti imparziali ed efficaci postula che gli Stati membri 
si mettano d'accordo sui principi informatori di tali procedure. È vero che questo 
problema è particolarmente delicato perché investe le tradizioni giuridiche dei singoli 
Stati membri, ma dovrebbe nondimeno essere possibile definire criteri obiettivi di 
efficacia ed equità che costituiscano un quadro di riferimento generale ali' interno del 
quale gli Stati membri sarebbero liberi di determinare le norme di dettaglio per la 
procedura di asilo. Diverse conclusioni dell'EXCOM5 e un manuale dell'Alto 
Commissariato ("UNHCR Handbook") sulle procedure e sui criteri per la 
determinazione dello status dei rifugiati possono fornire utili orientamenti in 
proposito. 
88. Nel definire i criteri di efficienza occorre stabilire chi sia legittimato a chiedere l 'asilo 
e quale debba essere la durata delle varie fasi del procedimento di concessione, 
tenendo in ogni caso presente l'esigenza che l'asilo sia un diritto accessibile a tutti. 
Oltre alle considerazioni svolte nei punti precedenti a proposito degli strumenti di 
diritto internazionale vigenti, la gestione dei flussi migratori impone di seguire questa 
impostazione: in assenza di provvedimenti attivi volti a ridurre la pressione 
migratoria, i potenziali richiedenti l'asilo rischiano di trasformarsi in immigranti 
clandestini se le procedure di asilo non saranno aperte a tutti. E' poco probabile che 
5 Comitato Esecutivo dell'Alto Commissariato per i rifugiati. 
26 
una lotta efficace contro l'immigrazione clandestina abbia un costo inferiore ali' attuale 
trattatnento amministrativo delle domande di asilo, ma il vantaggio delle procedure 
di asilo consiste in questo: nella maggior parte dei casi, specialmente nel caso di 
domande manifestamente infondate, le caratteristiche dei richiedenti sono note o si 
possono ottenere facilmente, mentre nel caso dell'immigrazione illecita, devono essere 
fatti, quasi per definizione, notevoli sforzi per individuare gli interessati. 
89. I criteri che dovranno garantire equità alle. procedure di asilo potrebbero riguardare, 
fra l'altro, il diritto di impugnare le decisioni di rigetto e le condizioni di ammissione. 
Su quest'ultimo aspetto, la prassi amministrativa degli Stati membri presenta ancora 
grosse divergenze, sì che potrebbe essere difficile pervenire alla loro integrale 
armonizzazione; nel programma di lavoro e nella comunicazione sul diritto di asilo 
del 1991 si afferma, tuttavia, che il ravvicinamento delle politiche di ammissione 
dovrebbe essere possibile. I suddetti criteri dovrebbero inoltre tenere nella dovuta 
considerazione le procedure applicabili nei riguardi di gruppi particolarmente 
vulnerabili, quali le donne e i minori (non accompagnati). Spesso questi gruppi 
necessitano di un trattamento speciale in considerazione delle particolari difficoltà 
inerenti alla presentazione della loro richiesta di asilo. 
90. L'adozione di criteri che garantiscano procedure di asilo eque ed efficienti in tutta 
l'Un ione europea rappresenterebbe un deciso progresso verso la definizione di una 
politica comune in materia di asilo. 
c) Altri provvedimenti necessari 
91. Al di là delle azioni prioritarie indicate dal Consiglio europeo, sarebbe utile prendere 
in considerazione un problema già citato nel programma di lavoro del 1991: i casi 
non contemplati dall'articolo lA della Convenzione di Ginevra nei confronti dei quali 
gli Stati membri -per ragioni diverse -non sono soliti imporre agli interessati di fare 
ritorno nel paese d'origine. Poiché questi casi sono piuttosto numerosi è opportuno 
arrivare ad una certa armonizzazione. 
92. Alcuni casi recenti (soprattutto la tragedia dell'ex Iugoslavia) hanno dimostrato che 
è necessario affrontare e risolvere le questioni della protezione temporanea e 
l'assorbimento temporaneo. 
93. Il flusso dei profughi dall'ex Iugoslavia ha determinato le reazioni più diverse da 
parte degli Stati membri, i quali hanno spesso istituito programmi per offrire 
protezione temporanea ai gruppi più vulnerabili, evitando in tal modo una valanga di 
domande di asilo; effettivamente, questi programmi vanno accolti con favore in 
quanto costituiscono una risposta costruttiva all'afflusso di masse di persone. Alcuni 
Stati membri hanno reagito emanando provvedimenti che offrono agli interessati un 
solido fondamento legislativo, mentre altri hanno semplicemente esteso il regime del 
soggiorno temporaneo. Due Stati membri hanno fatto di più ed hanno esaminato le 
singole domande di asilo concedendo a moltissimi richiedenti lo status di rifugiato o 
accordando il soggiorno per motivi umanitari. Ci si potrebbe avvalere di questa 
esperienza ed armonizzare i suddetti regimi in modo da precostituire un regime 
27 
uniforme europeo per la protezione temporanea. Una siffatta armonizzazione 
eviterebbe che i flussi migratori di questo tipo subiscano deviazioni a causa delle 
difformi normative nazionali e garantirebbe un minimo di protezione a tutti gli 
interessati in qualsiasi Stato membro. 
94. Questo approccio armonizzato dovrebbe cercare di risolvere i seguenti problemi: 
come riconoscere che una determinata situazione rende necessaria una 
protezione temporanea, 
i diritti che la legge riconosce alle persone cui è stata concessa la protezione 
temporanea; 
la lunghezza del periodo al termine del quale dovrebbe essere ammissibile il 
soggiorno di lunga durata. 
95. In ordine alla prima questione è opportuno tener conto, fra gli altri, dei seguenti 
fattori: l'effettivo verificarsi di un afflusso di masse di persone nell'Unione (o la 
probabilità che tale afflusso sia imminente); l'indicazione, da parte dell'Alto 
Commissariato per i rifugiati, che nella regione di origine non è disponibile 
un'adeguata assistenza e protezione o che la stessa Unione sia da considerarsi parte 
della regione d'origine, come nel caso dell'ex Iugoslavia. Nella decisione che dichiara 
la necessità di una protezione temporanea in seguito al verificarsi di una certa 
situazione occorrerà anche fissare i criteri di individuazione dei beneficiari. In alcuni 
casi la protezione temporanea dovrà essere estesa a tutti i gruppi interessati; in altri 
casi potrebbe essere possibile stabilire criteri per identificare i gruppi vulnerabili; in 
altri casi ancora si potrebbe accordare il beneficio del regime ai soli gruppi 
specificamente designati ali' Alto Commissariato o da altre organizzazioni di soccorso. 
96. Qualsiasi regime di protezione temporanea dovrebbe definire quali siano i diritti che 
la legge riconosce ai beneficiari. Caratteristica di questi regimi è la loro natura 
temporanea, ma la durata totale della protezione dipende da come evolverà la 
situazione nel paese d'origine. Occorrerà pertanto valutare a scadenze regolari se il 
regime di protezione debba essere mantenuto in vigore o se si possa dar corso a 
programmi di rimpatrio organizzato. Occorre trovare un giusto equilibrio fra gli 
interessi delle persone coinvolte e gli interessi degli Stati membri. 
97. Il terzo problema si presenterà quando nel paese di origine perduri una situazione tale 
da rendere necessaria la protezione temporanea per un lungo periodo; in tal caso, la 
questione si sposta sul piano della legittimità del rimpatrio delle persone bisognevoli 
di protezione internazionale nel loro paese di origine quando la situazione sia ivi 
migliorata. E' inevitabile che, quanto più a lungo uno straniero soggiornerà in un 
paese, tanto più intensi saranno i contatti che costui vi istituisce. Quando la protezione 
temporanea dura per parecchi anni è molto probabile che l'interessato si integri nella 
società che lo accoglie, fino al momento in cui non è più ragionevole imporgli di fare 
ritorno in un paese con il quale non intrattiene più contatti stretti, pur se rimane 
sempre il suo paese di origine. 
98. Un altro problema che resta da esaminare nell'ambito del controllo delle migrazioni 
28 
è una politica efficiente capace di affrontare la questione dell'assorbimento 
tetnporaneo. L'esperienza ha mostrato che, quando si verificano flussi massiccì e 
improvvisi di persone che hanno bisogno di una protezione internazionale, si possono 
verificare carenze temporanee di alloggi e di altre infrastrutture. Attualmente non 
esistono strutture in grado di tenere sotto controllo i problemi di assorbimento di 
queste persone. L'Unione potrebbe prendere l'iniziativa di creare un sistema di 
monitoraggio sulla base di uno scambio di opinioni sulle migliori soluzione desunte 
dali' esperienza. Si potrebbe inoltre istituire un coordinamento permanente fra le varie 
amministrazioni interessate: ciò consentirebbe di adottare le soluzioni necessarie in 
base ad una stima del numero dei rifugiati e dei costi del loro assorbimento 
temporaneo, nonché elaborare programmi di intervento straordinario per le situazioni 
di emergenza. Sulla base di tutte queste informazioni l'Unione potrebbe cercare di 
riequilibrare le capacità di assorbimento dei singoli Stati membri. 
99. Riequilibrare non significa necessariamente pervenire ad un accordo formale sulla 
ripartizione degli oneri derivanti dai fenomeni sopra descritti, ma servirebbe a dare 
agli Stati membri la garanzia reciproca che, nell'eventualità che sorgessero gravi 
problemi al livello dell'assorbimento dei rifugiati, essi non verrebbero abbandonati 
a sè stessi ma potrebbero fare assegnamento sul concorso attivo di altri Stati membri 
e della stessa Un ione. 
100. Nell'ambito di questo sistema di riequilibrio tra Stati membri merita ricordare che il 
Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di presentargli una proposta per la 
creazione di un Fondo europeo per i rifugiati6• Un fondo siffatto potrebbe servire 
quando gli Stati membri si trovino dinanzi a situazioni di emergenza quali un afflusso 
imponente di persone e si trovino ad assumersi la responsabilità -per volontà propria 
e per ragioni geografiche, oppure soltanto per ragioni geografiche -di un numero di 
persone in cerca di protezione internazionale superiore a quello che gli sarebbe 
spettato applicando i criteri della Convenzione di Dublino. Un altro esempio di 
ricorso giustificato a tale Fondo può essere quello dell'assistenza agli Stati membri 
che non dispongono delle capacità amministrative necessarie per fronteggiare nuove 
pressioni. 
l O l. La Comunità e i suoi Stati membri non dovrebbero concentrare la loro attenzione 
esclusivamente su ciò che avviene alloro interno; infatti, l'applicazione del principio 
del paese ospitante ai paesi di transito interesserà, in particolare, i paesi vicini 
dell'Europa centrale ed orientale i quali si rivelano spesso essere paesi di transito. Dai 
dibattiti in seno al Consiglio d'Europa e da un rapporto recentemente presentato 
dali' Alto Commissariato risulta che l 'attuazione delle politiche di asilo creano gravi 
problemi operativi e finanziari per questi paesi. Per evitarli, l'Alto Commissariato sta 
assistendoli a creare istituzioni apposite capaci di adottare procedure di asilo eque ed 
efficienti. E' evidente che l'Unione deve partecipare attivamente a questa azione 
Poiché l'applicazione del principio del paese terzo ospitante ai paesi dell'Europa 
6 Punto 7 della Risoluzione A3/0280/92 adottata dal Parlamento europeo il 18 
novembre 1992. 
29 
centro-orientale potrà avere successo solo se questi ultimi riusciranno a risolvere tale 
problema. Un Fondo europeo per i rifugiati potrebbe essere una fonte di 
finanziamento per progetti in cui operano ONG nell'Europa centro-orientale. 
III.3.4. Immigrazione illegale 
102. L'intensificarsi delle pressioni migratorie e le crescenti restrizioni alle possibilità 
d'immigrazione legale fanno sf che le persone che desiderano immigrare nel territorio 
dell'Unione continueranno con tutta probabilità a farlo in modo illegale. La strategia 
globale auspicata dalla presente comunicazione postula un atteggiamento chiaro e 
risoluto contro questi movimenti. Le forme illegali d'immigrazione vanificano gli 
effetti delle politiche di ammissione, recano pregiudizio alle misure intese ad integrare 
gli immigranti legali e mettono gli interessati in una posizione vulnerabile. L'Unione 
ha quindi bisogno di una politica attiva volta a prevenire ed a combattere i movimenti 
migratori illegali. 
103. L'immigrazione illegale assume una molteplicità di forme. Vi sono persone che 
cercano di entrare nel territorio della Comunità in modo illegale sottraendosi ai 
controlli sull'immigrazione o usando documenti falsi. In altri casi le persone che sono 
entrate legalmente nella Comunità possono trovarsi in situazione irregolare una volta 
scaduto il periodo di soggiorno o in caso di inosservanza delle condizioni cui è 
subordinata la loro ammissione (p.s., esercizio di un'attività lavorativa). 
l 04. I lavori relativi ai provvedimenti pertinenti indicati nel programma di lavoro del 1991 
si sono concentrati sull'espulsione. I Ministri per l'immigrazione hanno adottato, nel 
giugno 1993, una raccomandazione concernente i controlli e l'espulsione dei cittadini 
di paesi terzi che risiedono o lavorano illegalmente, cioè senza la debita 
autorizzazione. La strategia globale intesa a combattere il problema dell'immigrazione 
illegale impone iniziative a vari livelli. E' possibile distinguere quattro direttrici 
principali: 
a) provvedimenti volti ad impedire che immigranti clandestini entrino territorio 
della Comunità; 
b) provvedimenti volti ad individuare le persone che risiedono illegalmente nella 
Comunità; 
c) definizione di norme minime per il trattamento degli immigranti illegali e 
d) provvedimenti volti ad agevolare il rimpatrio degli immigranti illegali. 
a) Misure di prevenzione 
105. Le iniziative necessarie per affrontare le cause profonde della pressione migratoria 
sono già state discusse nella sezione 111.2.2. Oltre a quelle misure, la lotta contro 
l'immigrazione illegale consiste ne li' agire , in via preventiva, cioè prima che il 
potenziale immigrante clandestino entri nel territorio dell'Unione. In sede di Consiglio 
sono in corso lavori relativi allo scambio di informazioni sugli itinerari e sulle 
organizzazioni di trafficanti, ma questi lavori devono assumere un carattere più 
30 
sistematico. A questo riguardo, una cooperazione più stretta con i paesi di transito e 
con i paesi di origine potrebbe rivelarsi preziosa per raccogliere le informazioni 
necessarie per intervenire efficacemente contro i trafficanti. La lotta contro i 
trafficanti identificati deve però fare in modo da non precludere, per le persone che 
hanno bisogno di una protezione internazionale, ogni possibilità di lasciare il paese 
di origine. 
106. Anche i controlli rigorosi alle frontiere esterne e la politica del visto sono misure che 
concorrono a scoraggiare e a combattere l'immigrazione illegale. Il progetto rivisto 
di Convenzione sull'attraversamento delle frontiere esterne, presentato recentemente 
dalla Commissione [GU C del pag. NdT], stabilisce una precisa cornice 
giuridica per l'effettuazione di controlli sistematici ed efficaci alle frontiere. Priorità 
assoluta dovrebbe quindi essere riservata ali 'adozione di questa convenzione e, a più 
lungo termine, bisognerà anche vigilare sulla sua effettiva applicazione. Verranno 
anche prese in considerazione misure atte a sostenere progetti specifici a favore di 
Stati membri che debbano affrontare problemi dovuti alla loro situazione geografica. 
b) Misure intese ad identificare le persone illegalmente residenti nella Comunità. 
l 07. Le misure di prevenzione e i controlli più sistematici alle frontiere sopra descritti, pur 
svolgendo una funzione di rilievo nella lotta contro l'immigrazione illegale, non 
basteranno, da sole, per farla cessare del tutto. Conserveranno quindi tutta la loro 
importanza anche le misure che consentono di individuare coloro che soggiornano 
illegalmente nell'Unione. La questione era già stata sollevata nella raccomandazione 
del 1993 sulle politiche di espulsione la quale ricorda, fra le altre misure, anche 
l'importanza dei controlli interni. E' certamente vero che questa materia è 
estremamente delicata Poiché l 'individuazione degli immigranti in situazione 
irregolare spetta, in genere, alle forze di polizia ed è quindi una delle tante priorità, 
non ultima delle quali è la lotta contro la criminalità. 
108. Il programma di lavoro del 1991 unitamente alla Comunicazione sull'immigrazione 
dello stesso anno proponevano altre soluzioni a questo problema complesso. In quei 
documenti si prendeva essenzialmente in considerazione il modo di rendere difficile, 
nella pratica, il soggiorno prolungato delle persone in situazione irregolare. Le fonti 
di reddito di queste persone possono essere un valido punto di partenza. In genere, 
queste fonti sono di due tipi: prestazioni versate da vari regimi di assistenza pubblica 
e reddito derivante da lavoro illegale. Nell'introduzione al programma di lavoro del 
1991 si ribadiva la necessità di garantire che le misure di carattere sociale non 
rappresentassero un allettamento al soggiorno illegale, visto che, per ragioni 
umanitarie o di emergenza, persone in soggiorno illegale avrebbero potuto 
beneficiarne. Si metteva altresì in rilievo la necessità di intensificare la lotta al lavoro 
illegale; a tale riguardo assumeva un rilievo preponderante il ruolo del datore di 
lavoro disonesto che approfitta della situazione di precarietà in cui viene a trovarsi 
lo straniero che soggiorna illegalmente nel paese. La Comunicazione 
sull'immigrazione del 1991 specificava, al riguardo, quanto segue (punto 53): 
" La Commissione sarebbe disposta, per assicurare una maggiore efficacia, a 
31 
riprendere in forma appropriata la propria proposta relativa al ravvicinamento delle 
legislazione degli Stati membri concernente la lotta contro l'immigrazione illegale e 
il lavoro clandestino che la affianca. A tal fine si potrebbe prevedere, da un Iato, che 
gli aggiudicatari degli appalti pubblici siano obbligati a dimostrare che rispettano le 
disposizioni del diritto del lavoro e, dall'altro, si potrebbe definire la responsabilità 
dei committenti in caso di mancato rispetto delle norme sul lavoro clandestino da 
parte dei loro subappaltatòri o delle imprese d'intermediazione di manodopera cui 
fanno ricorso". 
Nella sua Risoluzione del 18 novembre 1992, anche il Parlamento europeo ha 
individuato nel lavoro illegale un obiettivo importante della lotta contro 
l'immigrazione illegale. La Commissione resta convinta ravvicinando le vigenti 
disposizioni nazionali per la lotta contro il lavoro illegale si darebbe un valido 
contributo alla lotta più generale contro l'immigrazione illegale. Per conseguire questo 
obiettivo la Commissione presenterà proposte specifiche. 
c) Definizione di norme minime per il trattamento degli immigranti clandestini 
l 09. Premesso che un'azione risoluta ed efficace nei confronti dell'immigrazione illegale 
è essenziale per i motivi che abbiamo illustrato, bisogna anche riconoscere che gli 
interessati si trovano spesso in una situazione estremamente vulnerabile. Bisogna 
perciò tener conto del fatto che anche esse hanno diritto alla garanzia di un 
procedimento equo che faccia salva l'osservanza dei diritti dell'uomo e delle libertà 
fondamentali, quali sono riconosciuti dal diritto internazionale. La definizione di 
norme minime in tal senso costituirà un passo necessario che, in pari tempo, 
concorrerà a dare credibilità alle politiche restrittive in tema di immigrazione 
clandestina. 
110. Un provvedimento che darebbe concreta espressione a questo obiettivo sarebbe la 
firma e la ratifica, ad opera degli Stati membri, della Convenzione dell'GNU sui 
lavoratori migranti e sui membri delle loro famiglie7• Questa convenzione è unica nel 
senso che definisce i diritti dell 'uotno spettanti ai lavoratori migranti, compresi coloro 
che si trovano in situazione irregolare. La convenzione stabilisce inequivocabilmente 
che i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali si applicano indipendentemente dallo 
status giuridico del tnigrante. Se necessario, questa convenzione potrebbe essere 
integrata da un atto giuridico dell'Unione europea. 
d) Misure dirette a facilitare il rimpatrio degli immigrati clandestini 
7 La ratifica di questa convenzione è auspicabile anche ai fini della protezione 
dei diritti dei cittadini dei paesi terzi legalmente residenti nella Comunità (cfr. 
la sezione 111.4). 
32 
111. La quarta linea d'azione rigu~rda il rimpatrio di coloro che sono sorpresi in situazione 
irregolare. La miglior forma di rimpatrio resta il ritorno volontario ed effettivamente 
alcuni Stati membri hanno varato -spesso in stretta collaborazione con l'OIM -
programmi che incoraggiano il ritorno volontario. Per quanto questi programmi 
abbiano un eccellente rapporto costo/efficacia rispetto al costo del rimpatrio ·forzato 
(e siano quindi visti con favore sia dai governi che dagli interessati) occorre tuttavia 
vigilare affinché non sortiscano l'effetto contrario, quello cioè di incoraggiare 
l'immigrazione clandestina. Non è stato fatto nulla per armonizzare questi programmi 
degli Stati membri ma è evidente che ci sono buone ragioni per farlo, proprio per 
evitare difformità di trattamento fra Stati membri. 
112. L'espulsione è la soluzione estrema nel caso di coloro .che-colti in contravvenzione 
della legge -non siano disposti a lasciare un paese volontariamente. L'espulsione è 
una tnisura necessaria cui si deve ricorrere per dimostrare senza ambiguità che 
l'immigrazione illegale non sarà tollerata. Tuttavia, gli Stati membri si sono trovati 
dinnanzi a difficoltà pratiche quando si è trattato di applicare politiche di rimpatrio 
in casi specifici. Queste difficoltà possono presentarsi quando non vi siano 
connessioni di trasporto dirette fra lo Stato membro e il paese di origine o quando il 
paese di origine non sia disposto a cooperare. 
113. Non vi è dubbio che i Ministri per l'immigrazione avevano in mente la prima di 
queste difficoltà allorché adottarono, nel novembre 1992, una raccomandazione 
relativa al transito ai fini dell'espulsione; con questo strumento gli Stati membri si 
sono impegnati ad agevolare il transito attraverso il loro territorio onde consentire il 
rimpatrio mediante espulsione. E' opportuno esaminare la possibilità di concludere 
accordi di questo genere con paesi che non fanno parte della Comunità. 
114. La comunicazione sull'immigrazione del 1991 (punto 54) e il programma di lavoro 
dello stesso anno, indicavano negli accordi per la riammissione degli immigrati in 
situazione irregolare uno dei mezzi per risolvere i problemi che possano talora 
sorgere con i paesi di origine o di transito. Recentemente il Consiglio dei Ministri 
della Giustizia e degli Affari interni ha approvato alcune conclusioni relative ai 
principi che dovrebbero guidare l'elaborazione di tali accordi con paesi terzi; è ora 
necessario tradurre questi principi in accordi formali fra gli Stati membri e i paesi 
terzi in questione. A questo proposito va accolto con soddisfazione il fatto che la 
Conferenza di Budapest -svoltasi nel febbraio 1993 con la partecipazione di quasi 
tutti gli Stati dell'Europa centro-orientale (vedi Allegato 4) -abbia riconosciuto 
l'importanza di questi accordi di riammissione nel contesto europeo. 
115. Il Consiglio ha anche approvato, in linea di principio, la necessità di istituire, ogni 
qualvolta sia possibile, una connessione fra accordi formali e prassi amministrative 
di riammissione e gli accordi internazionali della Comunità e dei suoi Stati membri; 
questo per facilitare la conclusione e l'attuazione degli accordi di riammissione sopra 
richiamati. Spetta ora alla Commissione e al Consiglio fare la loro parte per dare 
concreta attuazione alla suddetta decisione di principio. 
116. Gli accordi di riammissione sopra richiamati possono avere conseguenze di rilievo per 
33 
gli Stati interessati. In quanto paesi di transito, questi possono infatti trovarsi ad 
affrontare oneri ingenti, non solo di natura finanziaria ma anche di natura tecnica, 
dovendo essi provvedere al rimpatrio delle persone interessate. Anche la 
reintegrazione dei propri cittadini può tradursi in un aggravio supplementare per il 
mercato del lavoro nazionale e per i regimi di assistenza pubblica. L'Unione europea 
dovrà mostrarsi sensibile a questi aspetti conducendo una politica attiva di assistenza 
che possa iscriversi nelle sue politiche generali intese a concludere accordi di questo 
genere con i paesi interessati. 
117. Può anche essere utile prendere in considerazione politiche specificamente mirate per 
alcuni gruppi particolarmente vulnerabili quali, ad esempio, i bambini non 
accompagnati. Molti Stati membri hanno già precostituito taluni orientamenti nel 
senso che i minori al di sotto di una certa età non sono soggetti ali' obbligo del 
rimpatrio se, alloro ritorno, non vi sia la garanzia che saranno presi in custodia dai 
loro parenti o affidatari. Altri Stati membri, invece, rimpatriano regolarmente i 
minori anche in assenza di tali garanzie. Questi brevi cenni dimostrano quindi che 
anche questo è un settore in cui è auspicabile l'emanazione di norme minime. 
Analogamente, le politiche applicate nei confronti delle vittime delle violenze sessuali 
dovrebbero garantire che il rimpatrio di queste vittime non precluda l'instaurazione 
di un procedimento civile o penale nei confronti degli autori di tali atti. 
III.4. Rafforzare le politiche di integrazione degli immigranti legali 
118. La Commissione è del parere che le politiche d'integrazione e di immigrazione siano 
strettamente connesse. Una società è disposta ad accettare l'afflusso di nuovi gruppi 
di migranti quando giudica che il governo del paese sia in grado di tenere sotto 
controllo tale fenomeno. Al riguardo il rapporto Braun "Politiche di immigrazione e 
integrazione sociale dei migranti nella Comunità europea"M affermava che non si 
poteva parlare di integrazione degli immigrati prescindendo dal problema del nuovo 
afflusso di lavoratori migranti, di membri delle loro famiglie, di richiedenti l'asilo e 
degli immigranti clandestini; l'intensità e la rapidità di questo afflusso condizionano 
indubbiamente il processo d'integrazione. 
Ma un dato più importante è che, attualmente, quasi tutti i paesi della Comunità sono 
diventati paesi di immigrazione. Si calcola che negli Stati membri risiedano 
legalmente quasi 10 milioni di cittadini di Stati extracomunitari. Le nazionalità 
presenti nel territorio dell'Unione con comunità di oltre 100.000 persone sono 
l'Austria, la Turchia, la Iugoslavia, l'Algeria, il Marocco, la Tunisia, gli Stati Uniti 
e l'India.9 
119. L'integrazione è quindi un problema per tutti gli Stati membri; essa significa che agli 
immigrati e ai loro discendenti dev'essere offerta la possibilità di vivere 
9 SEC(90) 1818 de f., punto 21. 
Cfr. Allegato I, tabelle 8 A~B,C. 
34 
"normalmente" nel paese ospitante. In altri termini, occorre fornire ai migranti risorse 
sufficienti (conoscenza della lingua, abitazioni, istruzione, formazione professionale, 
ecc.) in modo da metterli in grado di raggiungere gradatamente la "parità" con la 
popolazione nazionale. D'altro lato, l'integrazione postula sia la disponibilità degli 
immigrati ad adattarsi allo stile di vita della società che li ospita pur nella 
salvaguardia della propria identità culturale sia l'accettazione del fatto che la parità 
dei diritti importa anche parità degli obblighi. Al giorno d'oggi questa impostazione 
sembra essere largamente condivisa negli Stati membri. 
120. Premesso dunque che oggi tutti gli Stati membri riconoscono la necessità di una 
politica attiva d'integrazione, va anche detto che queste politiche hanno bisogno di 
continui controlli ed arricchitnenti per adeguarle alle mutevoli caratteristiche ed 
esigenze delle comunità di migranti già stabilitisi nella Comunità e di coloro che vi 
entrano oggi. Ciò spiega perché le politiche d'integrazione sono al centro del dibattito 
politico. 
121. Negli Stati membri si tende ad affidare l'attuazione pratica di determinate scelte 
politiche ad organismi a livello centrale e locale coadiuvati da varie organizzazioni 
di volontariato. Più aumenta il numero degli attori in gioco, più è difficile assicurare 
coerenza agli interventi: basti pensare all'assegnazione degli alloggi sociali, che 
implica spesso l'intervento di autorità statali o locali e di uffici specializzati. 
L'efficacia delle politiche d'integrazione può anche essere compromessa da quanti 
cercano di sfruttare il d i battito sull'immigrazione per fini politici. Non si deve tuttavia 
credere che questi inconvenienti cancellino i benefici che ogni Stato membro e la 
Comunità possono trarre dal successo delle politiche d'integrazione. 
122. Ali' indomani della Comunicazione del 1991 sull'immigrazione, il Parlamento europeo 
ha più volte sollecitato la Commissione ad elaborare e presentare direttive quadro 
sulle politiche d'integrazione degli immigranti extra comunitari e risoluzioni sulla lotta 
contro il razzismo e la xenofobia. La Commissione ritiene che sarebbe estremamente 
interessante avvalersi delle possibilità che offre il TUE (in particolare il suo Titolo 
VI, il quale prevede la possibilità di un'azione comune in ordine alla politica nei 
confronti dei cittadini dei paesi terzi) per dar vita a iniziative comuni su queste 
questioni. Nei punti che seguono verranno avanzate alcuni suggerimenti specifici in 
questo senso. 
123. A tal fine è opportuno distinguere le seguenti tipologie: le politiche dirette a 
migliorare la situazione dei cittadini extracomunitari, le politiche dirette a creare 
condizioni economiche e socio-culturali propizie per il successo dell'integrazione, 
quelle intese ad informare la popolazione ed a promuovere il dialogo e, infine, le 
politiche rivolte a combattere il razzismo e la xenofobia. 
111.4. l. Migliorare la situazione dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente 
nella Comunità 
124. Una politica dell'integrazione che voglia centrare l'obiettivo deve necessariamente 
35 
operare su vari fronti. Elementi essenziali sono, in primo luogo, la prospettiva e la 
sicurezza di ottenere lo status di residente permanente. La sicurezza del soggiorno e 
la residenza permanente per tutti coloro che rispondono a requisiti di stabilità 
costituiscono i presupposti fondamentali per il successo di qualsiasi integrazione. Se 
manca questo fondamento, tutti gli altri aspetti del processo d'integrazione, quali il 
ricongiungimento delle famiglie, la possibilità di trovare lavoro, la ricerca di un 
alloggio, la sanità, l'istruzione e la formazione professionale resteranno aleatori. Né 
va dimenticato che la volontà d'integrazione che anima l'immigrante dipende in gran 
parte dalla sua sensazione di sicurezza rispetto al proprio status di residente. Per 
questo motivo la Commissione, nella citata comunicazione del 1991 (punto 60) aveva 
rilevato l'opportunità di riflettere sull'istituzione, di comune accordo, di un diritto di 
soggiorno permanente da concedere al termine di un periodo di residenza prestabilito. 
125. Un'attenzione particolare dev'essere accordata allo status dei membri delle famiglie 
degli immigrati legalmente residenti. Non può considerarsi soddisfacente una 
situazione in cui i membri della famiglia continuano a dipendere dallo status 
dell'immigrante anche dopo un soggiorno di lunga durata. Ai figli e ai nipoti degli 
immigranti che non hanno acquistato la cittadinanza dello Stato membro in cui vivono 
ma che vi abbiano soggiornato anch'essi per il periodo prescritto dalla legge dovrebbe 
essere data la certezza di uno status giuridico definito una volta superata l'età della 
scuola dell'obbligo. Nello stesso ordine di idee, il coniuge straniero del cittadino o 
dell'immigrato stabilito nello Stato membro dovrebbe ottenere un diritto di soggiorno 
autonomo al termine di un periodo prestabilito. A queste persone dev'essere data la 
ragionevole prospettiva di poter restare nel paese in caso di decesso, divorzio o 
abbandono del paese da parte dell'altro coniuge. 
126. Un altro punto che merita attenzione è l'obbligo, prescritto da alcuni Stati membri, 
di munirsi di un permesso di soggiorno distinto dal permesso di lavoro già in possesso 
dell'immigrato. Questi obblighi impongono una ripetizione di adempimenti 
amministrativi e generano insicurezza nell'immigrante; ora, ogni duplicazione 
amministrativa è costosa e inutile mentre l'insicurezza nuoce agli obiettivi 
dell'integrazione. 
127. Nella Comunicazione del 1991 la Commissione aveva osservato (punto 62) che la 
logica del grande mercato interno implica che non sia più prescritto il requisito della 
cittadinanza per l'esercizio di taluni diritti. Un primo passo in questo senso potrebbe 
consistere nel consentire ai cittadini stranieri di circolare liberamente nel territorio 
dell'Unione in virtù del loro permesso di soggiorno che in questo modo verrebbe a 
sostituirsi al visto obbligatorio. Effettivamente, l 'accordo di Schengen prevede questo 
diritto di libera circolazione ma esso è operante esclusivamente nei confronti degli 
Stati che lo hanno firmato, mentre la Commissione ritiene che questo diritto debba 
essere garantito in tutto il territorio dell'Unione. Al riguardo, con riferimento 
all'attraversamento delle frontiere esterne, essa ha proposto di conferire l'efficacia di 
un visto ai titoli di soggiorno dei cittadini stranieri legalmente residenti in uno Stato 
membro~ questa proposta è stata inclusa nella proposta di Convenzione 
sull'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati memhri che essa ha presentato 
36 
al Consiglio10
• In secondo luogo, per consentire ai cittadini stranieri legalmente 
residenti in uno Stato membro di circolare liberamente nel territorio dell'Unione per 
brevi periodi di soggiorno, la Commissione intende presentare una proposta che 
consenta a questi soggetti di entrare nel territorio di un altro Stato membro senza 
munirsi di visto, neppure quando lo Stato membro in questione esige che i cittadini 
di questi Stati terzi debbano esserne muniti. 
128. Un altro aspetto che merita considerazione è la libera circolazione delle persone ai 
fini d eli' esercizio di un'attività economica. Le parti sociali rappresentate in seno al 
Comitato permanente dell'occupazione avevano chiesto, il 14 maggio 1992, 
l'eliminazione degli ostacoli all'esercizio di un'attività lavorativa in uno Stato membro 
diverso da parte dei cittadini di paesi terzi aventi lo status di residente permanente in 
un altro Stato membro. Quest'idea aveva già trovato espressione nel programma di 
lavoro del 1991 laddove si prevedeva l'esame, nelle sedi appropriate, della possibilità 
di accordare ai cittadini stranieri che risiedono per lunghi periodi in uno Stato 
membro alcuni diritti o possibilità, con riferimento ali' accesso al mercato del lavoro. 11 
129. E' ora venuto il momento di prendere le iniziative necessarie per conseguire questo 
obiettivo. Un primo passo che gli Stati membri potrebbero fare per migliorare la 
situazione al riguardo potrebbe consistere nel dare priorità ai cittadini di paesi terzi 
che soggiornano legalmente in un altro Stato membro quando i posti di lavoro vacanti 
non possono essere occupati da cittadini dell'Unione. Se si permettesse a questi 
cittadini di paesi terzi di accedere ali 'attività lavorativa in un altro Stato membro in 
risposta ad un'offerta d'impiego si farebbe un altro passo in avanti in questa 
direzione. Occorrerebbe inoltre affrontare la situazione dei lavoratori autonomi che 
chiedono di potere stabilirsi in un altro Stato membro. 
130. Nell'introduzione al programma di lavoro del1991 si affermava che dal punto di vista 
della giustizia sociale, l'approccio generale . . . dovrebbe consistere nell'esaminare 
quali fra i diritti di cui godono i cittadini degli Stati membri andrebbero riconosciuti 
ai cittadini di Stati terzi12• Nella Comunicazione sull'immigrazione del 1991 la 
Commissione affermava che "... la parità di trattamento per gli immigrati in 
situazione regolare è un obiettivo fondamentale per tutta la società"13• E' quindi 
opportuno che gli Stati membri riformino la loro legislazione interna onde eliminare -
perché non più giustificati da ragioni obiettive - i requisiti della nazionalità per 
l'esercizio dei diritti o per l'erogazione di talune prestazioni. 
lO 
11 
12 
13 COM(93)684 def., presentata al Consiglio il 10 dicembre 1993 [pubblicata ora 
in GU n. C 11 del 1994, pag. 8 N.d.T. l. 
WGI 930, pag. 6. 
WGI 930, pag. 28. 
SEC(91)1855 def., punto 59. 
37 
131. Nella Comunicazione del 1991 la Commissione affermava che occorreva garantire 
l'osservanza degli impegni scaturenti da accordi con paesi terzi in forza dei quali i 
lavoratori di questi paesi deve essere accordata partità di trattamento in materie comt 
la retribuzione, le condizioni di lavoro e la sicurezza sociale. La Commissione si 
avvale dei mezzi a sua disposizione per vigilare sulla rigorosa osservanza, negli Stati 
membri, delle disposizioni di questi accordi alla luce della giurisprudenza della Corte 
di giustizia. 
132. La Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti 
e dei membri della loro famiglia, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni 
Unite il 18 dicembre 1990, dev'essere ratificata da venti paesi per poter entrare in 
vigore. La ratifica di questa convenzione ad opera degli Stati membri sarebbe un 
chiaro segnale del valore che l'Unione europea riconosce al miglioramento della 
situazione dei lavoratori migranti e delle loro famiglie che risiedono nel suo territorio; 
in pari tempo, questa ratifica garantirebbe agli interessati la rispondenza dei loro 
diritti alle norme più elevate sul piano internazionale. 
133. Le legislazioni degli Stati membri in tema di naturalizzazione e cittadinanza 
presentano notevoli divergenze che affondano le loro radici in concezioni storiche e 
filosofiche diverse della cittadinanza. Come si precisa nella "Dichiarazione sulla 
nazionalità di uno Stato membro", allegata al TUE, la questione se una persona abbia 
o no la cittadinanza di uno Stato membro è definita esclusivamente con riferimento 
alla legge dello Stato membro interessato. Nondimeno, la naturalizzazione è, almeno 
in potenza, uno strumento giuridico di grande rilievo, che potrebbe facilitare 
l'integrazione degli immigrati residenti e delle loro successive generazioni nate in un 
determinato paese. I vantaggi della naturalizzazione per gli immigrati legalmente 
residenti in un paese comprendono la residenza permanente, la libertà di circolazione 
nella Comunità e il godimento pieno ed integrale dei diritti civili e politici. Sulla 
naturalizzazione si può anche far leva per spronare l'immigrante ad imparare la lingua 
del paese e a ricorrere alle istituzioni politiche e sociali dando ad esse anche un 
proprio personale contributo. 
111.4.2. Creare le condizioni economiche e socio-culturali che assicurino il successo 
dell'integrazione 
134. Sul mercato del lavoro gli immigranti e le minoranze etniche sono soggette a 
condizioni di impiego segnate dali' ineguaglianza per motivi quali l'assenza di 
qualifica, la vulnerabilità dei settori nei quali gli immigrati hanno sempre lavorato, 
la loro scarsa istruzione, la scarsa conoscenza della lingua dello Stato membro di 
residenza, le limitate prospettive di lavoro e di carriera e le discriminazioni (in genere 
dissimulate) al momento dell'assunzione. Gli strumenti e le politiche di cui la 
Comunità si è dotata per la lotta contro la disoccupazione e l'esclusione sociale 
dovranno fare particolare attenzione alla situazione degli immigrati. Anche i 
provvedimenti presi dal Fondo sociale dovrebbero tener conto delle loro esigenze 
particolari. 
38 
135. Altri aspetti rilevanti per il successo dell'integrazione sono la questione delle 
abitazioni e le cure sanitarie. Le cattive condizioni abitative e le difficoltà di accesso 
alle cure sanitarie non sono comunque problemi tipici dei soli immigrati; pertanto essi 
devono essere affrontati dal programma specifico della Comunità contro l'esclusione 
sociale. 
136. Sul mercato del lavoro gli immigrati si trovano esposti alle stesse pressioni dei 
cittadini degli Stati membri ma possono anche soggiacere agli inconvenienti propri 
della loro condizione; inoltre, i problemi che incontrano sul mercato del lavoro sono 
anche diversi a seconda dell'età e del sesso. Le misure speciali e le possibilità di 
formazione offerte alla fascia compresa fra i 15 e i 25 anni dovrebbero tener conto 
delle esigenze particolari degli immigrati e dei membri delle comunità etniche. In pari 
tempo, le persone della fascia compresa fra i 23 e i 30 anni possono essere 
particolarmente vulnerabili perché spesso sono arrivati in uno Stato membro per 
ricongiungersi alle loro famiglie ed hanno cominciato tardi a frequentare la scuola. 
In questi casi è possibile che, da un lato, le loro qualifiche risultino. inadeguate e, 
dall'altro, che non parlino bene la lingua locale. Questa fascia di età, e i disoccupati 
della prima generazione, hanno scarse possibilità di trovare un lavoro adatto e devono 
essere oggetto di provvedimenti speciali. Le donne e le giovani immigrate possono 
andare incontro ad ostacoli ancora più gravi con riferimento alla formazione 
professionale, all'occupazione e, in definitiva, alla loro promozione sociale. 
Ovviamente, i problemi qui enumerati danno solo un'immagine parziale della 
situazione; nella loro maggioranza, gli immigrati sono infatti ben integrati nel mercato 
del lavoro e continuano a dare un contributo importante alle economie dei paesi in cui 
risiedono come lavoratori dipendenti e come professionisti, nonché come titolari di 
piccole e medie imprese. 
137. L'articolo 2, n. 3 dell'Accordo sulla politica sociale, che prevede l'emanazione di 
norme comunitarie in materia di condizioni di impiego dei cittadini di Stati terzi 
legalmente residenti nel territorio della Comunità, costituisce una fase nuova per le 
proposte legislative della Commissione in questo settore. 14 
138. La direttiva sulla formazione scolastica dei figli dei lavoratori migranti del 25 luglio 
197715 rappresenta un punto di riferimento fondamentale per quanto la sua sfera di 
operatività si limiti ai figli dei cittadini degli Stati membri che si spostano ali' interno 
della Comunità. In una dichiarazione che è stata iscritta nel verbale del Consiglio in 
coincidenza dell'adozione del provvedimento gli Stati membri hanno tuttavia espresso 
la loro volontà politica di garantire che le misure che essi adottano in tale settore 
rispondano anche alla necessità dei figli degli immigrati dei paesi terzi. 
14 
15 Si veda la Comunicazione relativa all'applicazione dell'Accordo sulla politica 
sociale presentata dalla Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo -
COM(93)600 def. del 14 dicembre 1993. 
Direttiva 77 /486/CEE, GU n. L 199 del 6 agosto 1977, pag. 32. 
39 
139. Bisogna anche ricordare che, fin dal 1976, la Commissione, in cooperazione con gli 
Stati membri, ha promosso una serie di progetti pilota sull'istruzione dei figli dei 
migranti, compresi quelli provenienti da paesi terzi. In questi programmi è stata data. 
priorità al miglioramento sia delle strutture didattiche e d eli' offerta formativa del 
paese ospitante che della preparazione dei docenti nel convincimento che si trattasse 
dei presupposti essenziali per garantire la buona integrazione dei giovani immigrati 
(compresi quelli della seconda generazione, molti dei quali presentano lacune 
linguistiche) nel sistema educativo del paese ospitante. Particolare rilievo è stato dato 
all'insegnamento della lingua del paese d'origine in modo che il migrante acquisti una 
maggiore consapevolezza dei propri mezzi e delle proprie competenze linguistiche e -
in pari tempo -per aiutare gli Stati membri a diversificare l'insegnamento delle 
lingue. Questa cooperazione dovrebbe essere ulteriormente potenziata in futuro grazie 
al nuovo programma d i azione SOCRA TES. La Commissione ha anche presentato una 
proposta relativa a un programma di formazione professionale (LEONARDO) che 
prevede misure specifiche per garantire pari opportunità di accesso alla formazione 
iniziale continua dei gruppi svantaggiati. Queste iniziative aprono quindi la strada ad 
una più precisa finalizzazione degli interventi a favore dei figli degli immigranti, con 
particolare attenzione ai più giovani, specialmente perché la Commissione intende 
dare concreta attuazione, a livello sia politico che operativo, agli obiettivi contemplati 
dagli articoli 126 e 127 del TUE. La rete ELAINE mira anch'essa a promuovere un 
progetto di cooperazione per l'istruzione in ambiente urbano; essa riguarda 
l'insegnamento delle lingue in ambienti multiculturali dispensato dalla rete EuroCity 
con il sostegno della Commissione. 
111.4.3. Scambio di informazioni e dialogo 
140. La diffusione delle informazioni tramite reti di esperti è un prezioso ausilio didattico 
per quanti operano nel settore d eli' integrazione dei migranti. La Commissione dà il 
proprio sostegno a due reti di questo tipo; una di esse, chiamata RIMET (Réseau 
d'information sue les Migrations des Etats Tiers) pubblica una relazione annuale sulla 
situazione negli Stati membri .. Quella del 1992 descrive gli atteggiamenti rilevati nei 
confronti dei controlli~ delle esigenze del mercato del lavoro e della sfida 
dell'integrazione16• L'altra rete, denominata ELAINE (European Local Authorities 
Interactive Network for Ethnic Minorities Policies), promuove uno scambio interattivo 
di esperienze fra i funzionari degli enti locali che si occupano degli immigrati. Si 
prevede un maggior ricorso a queste reti. 
141. Sarebbe utile istituire, a livello dell'Unione, un meccanismo che consentia agli organi 
nazionali responsabili del coordinamento delle politiche d'integrazione, e a chiunque 
operi in tale ambito all'interno delle pubbliche amministrazioni, di seguire 
l'evoluzione nel tale settore e sdi cambiarsi informazioni ed esperienze. Questa rete 
potrebbe essere attivata attraverso la procedura di concertazione istituita con decisione 
16 Doc. V/5819/93, giugno 1993. 
40 
88/384/CEE della Commissione dell'8 giugno 198817• 
142. Nella sua risoluzione del 16 luglio 1985 relativa agli orientamenti comunitari per la 
politica delle migrazionP8, il Consiglio ha riconosciuto l'opportunità di un dialogo a 
livello comunitario fra associazioni di lavoratori migranti. A tal fine è stato istituito 
il Forum dei migranti su iniziativa del Parlamento europeo; questo organismo riceve 
finanziamenti dalla Commissione ma è politicamente indipendente. 
Il Forum ha definito i seguenti obiettivi: 
instaurare il dialogo e lo scambio d'informazioni fra le istituzioni comunitarie 
e i gruppi di migranti; 
favorire i rapporti fra gruppi etnici e fra comunità nella Comunità europea 
mediante iniziative autonome; 
promuovere gli interessi di tutti i migranti e i rifugiati di ambo i sessi 
originari dei paesi non comunitari ("paesi terzi"); 
operare per la parità dei diritti, la libertà di circolazione, il diritto al lavoro, 
il diritto di stabilimento e il diritto di voto degli immigrati. 
In ogni Stato membro sono stati costituiti (o sono in corso di costituzione) gruppi di 
supporto con il fine di allargare la b,ase, le strutture e la rappresentatività democratica 
del Forum. La Commissione continuerà a dare il proprio sostegno a quest'ultimo. 
111.4.4. Lottare contro la discriminazione razziale ed affrontare il problema del 
razzismo e della xenofobia 
143. L'adozione di una dichiarazione formale e di un piano d'azione ad opera dei capi di 
Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d'Europa (Vienna, ottobre 1993) 
sono la prova che le politiche di non discriminazione hanno acquistato la massima 
urgenza in concomitanza con la recente recrudescenza delle tendenze razziste e 
xenofobe. E' necessario agire contro gli atti di razzismo e di xenofobia che si sono 
verificati in vari Stati membri, con attacchi alle persone, incendi dolosi e omicidi. Per 
quanto gli Stati membri restino pienamente competenti in questa materia, la 
Commissione ha cercato di suscitare e incoraggiare e il dibattito pubblico su questo 
aspetto allivello dell'Un ione. A questo scopo essa ha preso l'iniziativa di lanciare uno 
studio che passi in rassegna tutti gli strumenti giuridici cui gli Stati membri possono 
ricorrere per combattere tutte le forme di discriminazione, razzismo e xenofobia. I 
risultati di questa rassegna sono stati pubblicati con il titolo "Strumenti giuridici per 
la lotta contro il razzismo e la xenofobia". Lo studio conclude che, per combattere 
17 GU n. L 88/384/CEE. 
18 GU n. C 186 del 26 luglio 1985. 
41 
i comportamenti razzisti, gli Stati membri devono riformare il sistema dei mezzi di 
tutela esperibili dai residenti, istituire questi meccanismi laddove essi manchino, 
garantire che vengano fatti osservare anche coattivamente e organizzare campagne per 
convincere le vittime e gli autori che qualsiasi violazione verrà severamente 
perseguita. La Commissione intende fare rivedere e aggiornare questo studio nel 
1994. 
144. La Commissione ha anche cercato di appoggiare iniziative assunte ad altri livelli e 
sostiene finanziariamente molti progetti di organizzazioni non governative sul tema 
dei diritti dell'uomo e dell'integrazione degli immigrati, che mettono, direttamente 
o indirettamente, l'accento sulla lotta contro la discriminazione e le iniziative a favore 
dell'integrazione. La Commissione continuerà a valersi dei vari strumenti a sua 
disposizione per incoraggiare le iniziative di questo genere. 
145. E' necessario che vengano istituiti, a livello nazionale, sistemi per la raccolta dei dati 
concernenti incidenti dovuti a provocazioni razziste, in modo da disporre di statistiche 
affidabili sulle tendenze in atto. Parallelamente, dovrebbe essere migliorata la 
formazione dei funzionari pubblici che vengono a contatto con le minoranze etniche, 
con particolare riferimento agli insegnanti e ai funzionari di polizia, nonché quella dei 
dipendenti delle amministrazioni competenti per l'immigrazione, gli alloggi, la sanita 
e la sicurezza sociale. Mediante l'elaborazione di appositi codici di condotta verrebbe 
richiamata l'attenzione di tutti coloro che sono incaricati di fornire queste 
informazioni sull'importanza della funzione che sono chiamati a svolgere per 
eliminare il pregiudizio razziale. 
146. È opportuno allargare questo processo anche alle parti sociali, che potrebbero essere 
utilmente sollecitate ad elaborare codici di condotta sulle buone relazioni tra comunità 
sul posto di lavoro, come un il Codice di condotta comunitario che vieti la 
discriminazione razziale sul posto di lavoro, per il quale si potrebbe ricorrere al 
dialogo sociale istituito dali 'accordo sulla politica sociale allegato al TEU. Questo 
codice dovrebbe servire a combattere il razzismo sul posto di lavoro attraverso 
l'elaborazione, al livello comunitario, di orientamenti che vietino la discriminazione 
razziale e suggeriscono alle parti sociali il comportamento da tenere. La preparazione 
di questo codice è già in corso in consultazione con le parti sociali e in cooperazione 
con esperti e ricercatori degli Stati membri. 
147. I problemi del razzismo e della xenofobia ha dato luogo a una dichiarazione comune 
del Parlamento, del Consiglio e della Commissione nel 1986. Da allora il Consiglio 
europeo ha designato la lotta contro queste due piaghe un obiettivo prioritario e il 
Parlamento europeo ha, dal canto suo, sollecitato più volte interventi adeguati. La 
recente proposta della Commissione per un programma d'azione per i giovani (Y outh 
for Europe III) fornisce un sostegno ai progetti intesi a combattere il razzismo e la 
xenofobia e si rivolge a tutti i giovani che vivono negli Stati membri per 
sensibilizzarli a tali problemi e favorire il riconoscimento che la diversità culturale 
è un valore intrinseco. 
42 
148. Il Consiglio dei ministri della Giustizia e degli Affari interni hanno recentemente 
adottato alcune conclusioni in cui si riconosce l'importanza del lavoro svolto dal 
Parlamento europeo in questo settore e si approvano una serie di provvedimenti intesi 
come primo passo per promuovere una più intensa cooperazione fra gli Stati membri 
nella prevenzione dei comportamenti razzisti e xenofobi. Il Consiglio ha inoltre 
convenuto che potrebbero essere necessari altri provvedimenti concreti. 
149. La Commissione ritiene che vi sia spazio per migliorare la cooperazione al livello 
dell'Unione europea nella lotta contro il razzismo e la xenofobia. Le conclusioni 
adottate dal Consiglio riconoscono l 'esigenza di una risposta globale che si avvalga 
di un approccio interdisciplinare e faccia appello a interventi su vari settori quali la 
raccolta di dati, la formazione degli operatori e la cooperazione tra Stati membri. 
Occorrerà poi approfondire le proposte di azione in questo e altri settori in modo da 
identificare strumenti idonei per combattere la discriminazione razziale e gli 
atteggiamenti e comportamenti razzisti in modo da garantire la piena utilizzazione di 
tutte le possibilità offerte dal sistema del nuovo trattato. 
' \ 43 
IV. SOMMARIO- UN NUOVO QUADRO DI RIFERIMENTO PER L'AZIONE 
DELL'UNIONE EUROPEA 
150. Il capitolo III contiene una serie di proposte che intendono dar vita ad una nuova 
politica europea in materia di immigrazione e di asilo. Queste proposte contengono 
alcune idee che vogliono soltanto servire da base di discussione e che, in questa fase, 
non hanno affatto la pretesa di stabilire il programma di lavoro definitivo; esse 
intendono piuttosto fornire un quadro di proposte alle quali gli Stati membri e la 
stessa Commissione possano attingere al momento di elaborare il nuovo programma 
d'azione, che è divenuto indispensabile per tener conto sia delle possibilità offerte 
dall'Unione europea sia per attuare una politica migratoria attiva e globale. Il presente 
capitolo costituisce una sintesi delle idee avanzate nei capitoli che lo precedono. 
AGIRE SULLA PRESSIONE MIGRATORIA 
l. Migliorare la raccolta di informazioni precise su fenomeni quali: 
i flussi migratori verso l'Unione; 
le cause profonde di tali flussi; 
la probabile pressione migratoria e i flussi migratori corrispondenti. 
2. Prendere in considerazione l'istituzione di un "osservatorio delle migrazioni" e 
studiare il ruolo che esso potrebbe svolgere nel rispondere alle esigenze di 
informazione nel contesto di una strategia globale in risposta alle sfide 
dell'immigrazione e dell'asilo. 
3. Definire i provvedimenti da prendere per affrontare le cause profonde dei vari tipi di 
movimenti migratori, secondo la dichiarazione del Consiglio europeo del 1992 sui 
principi che disciplinano gli aspetti esterni della politica migratoria. Questi 
provvedimenti potrebbero comprendere: 
politica dei diritti dell'uomo, 
aiuti umanitari, 
politica di sicurezza, 
politiche demografiche, 
aiuto allo sviluppo, 
programmi di scambio per alcuni gruppi beneficiari dei paesi d'origine, e 
specialmente per i paesi confinanti, 
e, se necessario, fcircoscritti a singoli paesi o regioni di origine. 
TENERE SOTTO CONTROLLO I FLUSSI MIGRA TORI 
Politiche generai i di ammissione 
4. Completamento del programma di lavoro del 1991, con particolare riferimento ai 
44 
seguenti punti: 
elaborazione di una Convenzione sul ricongiungimento delle famiglie, 
portare a termine il lavoro sull'ammissione dei lavoratori dipendenti, dei 
lavoratori autonomi, degli studenti e dei cittadini di paesi terzi legalmente 
residenti nella Comunità. 
5. Ravvicinamento e -se possibile -armonizzazione delle politiche di ammissione per 
ragioni umanitarie, con particolare riguardo per la situazione di alcuni gruppi 
vulnerabili, quali le donne vittime di trafficanti. 
Rifugiati e altre persone che hanno bisogno di protezione internazionale 
6. Attuazione del piano d'azione approvato dal Consiglio europeo del dicembre 1993 in 
relazione a: 
applicazione armonizzata della definizione di "rifugiato" ai sensi dell'articolo 
l A della Convenzione di Ginevra, 
elaborazione di norme minime per procedure di asilo eque ed efficaci. 
7. Elaborazione di una Convenzione sulle domande di asilo manifestamente infondate e 
attuazione del principio del paese terzo ospitante. 
8. Armonizzare le politiche concernenti coloro che non possono essere ammessi come 
rifugiati ma ai quali gli Stati membri non impongono l'obbligo di fare ritorno nel loro 
paese d'origine a motivo della situazione in tale paese. 
9. Armonizzare i regimi di protezione temporanea. 
10. Istituire un sistema per la vigilanza sulle capacità di assorbimento e un meccanismo 
che sia in grado di aiutare gli Stati membri che sono disposti ad aiutare altri Stati 
membri colpiti da un afflusso massiccio di immigranti e che sia in grado, inoltre, di 
coadiuvare progetti di Stati membri o di paesi terzi di transito che devono far fronte 
a pressioni improvvise. 
Immigrazione illegale 
11. Migliorare le procedure per lo scambio d'informazioni sull'identità e sugli itinerari 
seguiti dai vettori e assumere iniziative adeguate di natura preventiva. 
12. Adottare e attuare il progetto rivisto di convenzione sull'attraversamento delle 
frontiere esterne. 
13. Mettere a punto le misure atte ad identificare le persone illegalmente residenti nella 
Comunità, con particolare attenzione alla lotta contro il lavoro clandestino. 
14. Definire norme minime per il trattamento di coloro che sono stati colti in situazione 
45 
irregolare (cfr. anche punto 22). 
15. Definizione di indirizzi di massima per le politiche del rimpatrio con particolare 
riguardo per i gruppi vulnerabili, quali i minori non accompagnati. 
16. Ravvicinamento dei regimi di rimpatrio volontario degli immigrati clandestini, più 
intensa cooperazione tra Stati membri onde facilitare il rimpatrio nei casi opportuni 
e coinvolgimento dei paesi terzi interessati. 
17. Concludere accordi di riammissione con i paesi terzi interessati ed istituire i 
collegamenti necessari fra questi accordi e i corrispondenti accordi esterni sottoscritti 
dalla Comunità; esaminare le conseguenze di questi accordi di riammissione su alcuni 
paesi di origine e di transito. 
RAFFORZAMENTO DELLE INIZIATIVE PER L'INTEGRAZIONE DEGLI 
IMMIGRATI LEGALI 
Migliorare la situazione dei cittadini dei paesi terzi nella Comunità 
18. Armonizzare lo status giuridico dei cittadini stranieri legalmente residenti nella 
Comunità allo scopo di garantire un diritto di soggiorno permanente agli immigranti 
e ai membri delle loro famiglie che rispondono a criteri di stabilità. 
19. Iniziative per realizzare l'obiettivo della libera circolazione, nel territorio dell'Unione, 
dei cittadini stranieri che vi soggiornano legalmente. 
20. Rivedere la normativa degli Stati membri in modo da eliminare -quando non sono 
giustificati da ragioni obiettive - i requisiti di nazionalità prescritti per l'esercizio di 
alcuni diritti o la concessione di alcuni vantaggi. 
21. Vigilare sull'attuazione, da parte degli Stati membri, degli accordi con i paesi terzi 
sulla parità di trattamento dei lavoratori di tali paesi. 
22. Ratifica, ad opera degli Stati membri, della Convenzione internazionale sulla 
protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, 
adottata dall'GNU il 18 dicembre 1990. 
Creare le condizioni economiche e socio-culturali favorevoli per il successo 
dell'integrazione 
23. Adottare provvedimenti per lottare contro la disoccupazione dei cittadini dei paesi 
terzi. 
24. Adottare provvedimenti per migliorare le condizioni di lavoro dei cittadini dei paesi 
terzi residenti legalmente nel territorio della Comunità. 
46 
25. Potenziare i programmi speciali per gli immigrati nell'ambito del nuovo programma 
di azione nel settore d eli' istruzione (SOCRA TES) e del programma di formazione 
professionale (LEONARDO). 
Informazione e dialogo 
26. Ampliare le reti RIMET e ELAINE. 
27. Ampliare la procedura di concertazione istituita dalla decisione della Commissione 
88/384/CEE onde garantire la partecipazione di tutti gli organi responsabili della 
politica d'integrazione in seno alle amministrazioni nazionali. 
28. Continuare a sostenere il Forum dei migranti. 
Lottare contro la discriminazione razziale ed affrontare il problema del razzismo e 
della xenofobia 
29) Rivedere ed aggiornare il rapporto "strumenti giuridici per combattere il r~zzismo e 
la xenofobia". 
30) Istituire sistemi per il monitoraggio degli episodi di razzismo. 
31) Elaborare un Codice di condotta comunitario che vieti la discriminazione razziale sul 
luogo del lavoro. 
32) Sviluppare proposte nell'ambito dell'istruzione scolastica, dell'informazione e della 
produzione normativa per arrivare ad una più intensa cooperazione fra Stati membri 
per prevenire gli atti di razzismo e di xenofobia. 
- 1 -
ALLEGATO 1: DESCRIZIONE DEl PRINCIPALI FLUSSI MIGRATORI 
1.:. Immigrazione generale e dati sulle emigrazioni 
1. Nelle seguenti tabelle sono precisati i flussi correnti di immigrazione e di emigrazione 
che hanno interessato gli Stati membri dal 1989 al 1992. Benché la Comunicazione 
non si occupi dei flussi migratori di cittadini comunitari, le tabelle sono significative 
in quanto dimostrano che questi movimenti sono in termini quantitativi più 
importanti che i movimenti migratori costituiti da cittadini di paesi terzi. Purtroppo 
non si dispongono dati statistici per tutti gli Stati membri e per il periodo 
considerato, per cui le cifre indicate come "totale" abbracciano in realtà i dati 
complessivamente considerati per alcuni Stati membri e non rappresentano quindi 
il numero gl~bale di immigrati o di emigrati verso o nell'Unione complessivamente 
considerata. Ad esempio, per il 1992 il flusso migratorio globale è stimato da 
EUROSTAT a circa 2 milioni di persone, mentre nella tabella è indicata una cifra 
molto più bassa per il fatto che non si hanno tutti i dati per tutti gli Stati membri. 
Inoltre, nel leggere le tabelle occorre tenere conto di quanto segue: 
le cifre indicate per la Germania relativamente al 1992 si riferiscono soltanto 
alla prima metà dell'anno; 
i dati indicati per l'immigrazione in Francia non includono i cittadini francesi 
che ritornano nel paese; 
i dati sull'emigrazione relativi alla Spagna si riferiscono soltanto ai cittadini 
spagnoli; 
i dati relativi all'Irlanda, Portogallo e Regno Unito sono provvisori ed 
approssimativi; i dati relativi all'immigrazione in Portogallo non includono i 
cittadini portoghesi che ritornano in patria. 
- 2 -
Immigrazione comolessiva negli Stati membri 
l' ;)lato membro 1989 1990 1991 1992 
l 
l Belgio 54.149 62.682 67;460 66.763 
Danimarca 38.391 40.715 43.567 43.337 
Germania 1.522.190 1.256.250 1.182.027 666.586 
Grecia 38.644 42.021 24.346 32.132 
Spagna 33.910 33.988 24.320 38.882 
Francia 94.866 102.108 110.867 
ltlanda 33.300 40.800 
Italia 81.201 168.745 128.935 
Lussemburgo 9.143 10.281 10.913 10.698 
Paesi Bassi 98.916 117.350 120.237 116.928 
Portogallo 13.700 
Regno Unito 249.762 288.787 288.622 215.900 
"totale" 2.128.285 2.150.973 2.036.226 1.317.784 
~te: EUROSTAT 
a bella 1 B lmmigraziQne, negli Stati m~mbri gi cittadini non ~Qmunita[i 
Stato membro 1989 1990 1991 1992 
Belgio 21.071 25.837 29.294 27.971 
D~nimarca 15.977 16.283 18.457 17.708 
Germania 649.213 328.800 792.7,3? 
Grecia 22.081 19.760 10.374 11.235 
Spagna 7.880 8.381 ' 7.273 12.735 
Francia 85.339 92.789 $8.470 
Irlanda 3.200 4.600 
', 
ltatia 20.571 89.020 83.977 
Lussemburgo 1.585 1.938 2.321 2.887 
Paesi Bassi 50.318 83.301 84.285 
Portogallo 12.200 
Regno Unito 115.917 128.404 116.938 95.000 
"totale" 906.602 789.053 1.243.636 274.798 
Fonte: EUROSTAT 
- 3 -
Tabella 1 C Emigrazione complessiva dagli Stati membri 
Stato membro 1989 1990 1991 1992 
Belgio 33.485 32.502 33.752 33.707 
Danimarca 34.949 32.383 32.629 31.915 
Germania 544.987 610.595 582.240 321.472 
Grecia 
Spagna 12.044 9.149 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 6.288 6.339 6.740 6.441 
Paesi Bassi 47.485 45.321 45.297 
Portogallo 25.700 
Regno Unito 142.081 163.884 168.515 149.700 
"totale" 811.237 905.058 880.313 570.927 
Fonte: EUROST AT 
Tabella 1 D Emigrazione dagli Stati membri di cittadini non comunitari 
Stato membro 1989 1990 1991 1992 
Belgio 7.342 8.949 8.014 8.328 
Danimarca 6.773 6.369 7.639 8.330 
Germania 348.371 380.930 400.897 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 3.340 4.172 3.193 
Lussemburgo 1.172 1.215 1.221 1.195 
Paesi Bassi 12.242 12.023 12.150 
Portogallo 900 
Regno Unito 62.447 67.131 70.425 77.300 
"totale" 443.676 482.779 506.250 98.045 
Fonte: EUROSTAT 
- 4 -
2..:. Migrazioni intra-europee 
2. Nel caso dei flussi migratori intra-europei costituiti da cittadini non comunitari si 
possono rilevare due importanti fenomeni. In primo luogo, i paesi dell'Europa 
centrale sono diventati importanti paesi di transito e, in secondo luogo, i conflitti 
etnici e la vulnerabilità di alcune minoranze hanno prodotto vasti movimenti 
migratori in provenienza da alcuni paesi dell'Europa orientale. Al tempo stesso, la 
guerra civile nell'ex-Iugoslavia ha causato lo spostamento di milioni di persone; altre 
migrazioni particolarmente consistenti sono costituite dalle minoranze gitane 
provenienti dalla Romania. 
3. l consistenti flussi migratori attesi dall'ex Unione Sovietica e diretti verso l'Europa 
occidentale non si sono verificati; si è per contro assistito all'emigrazione di 
minoranze etniche (minoranze tedesche, greche, ebraiche, armene, polacche, 
bulgare e ungheresi) che sono state le prime ad avvalersi delle nuove disposizioni 
in materia di emigrazione emanate dopo i cambiamenti politici che si sono verificati 
nel 1989 e nel 1990. Questi flussi si sono principalmente diretti verso gli USA, il 
Canada, Israele e gli Stati membri. Comunque nel 1992 soltanto 1 2. 000 domande 
di asilo sono state presentate negli Stati membri da cittadini provenienti dall'ex 
Unione Sovietica: il maggiore impatto è stato sopportato dalla Germania (84 % del 
totale). 
4. Si è inoltre assistito all'aumento dei movimenti di breve periodo in provenienza 
dall'Unione Sovietica, verosimilmente per fini turistici. Ad esempio i movimenti 
verso la Polonia (paese che ha ricevuto 7 milioni di turisti provenienti dall'ex Unione 
Sovietica nel corso del 1991) sono stati di ordine commerciale, ai fini dello scambio 
di derrate alimentari come la Vodka. Il fenomeno ha posto problemi nel caso di 
"turisti" in movimento nella speranza di trovare un'attività lavorativa. 
5. Tuttavia, sempre con riguardo all'ex Unione Sovietica i principali movimenti 
migratori sono stati di ordine interno. Ad esempio, dalle statistiche predisposte dalla 
"Rand Corporation" emerge che numerosi gruppi di russi sono attesi da altre 
repubbliche dell'ex Unione Sovietica. Ad esempio, 1'81 o/o dei russi residenti nel 
Tadgikistan intendono ritornare per motivi riconducibili alle tensioni etniche 
(discriminazioni contro i russi) o per fattori di ordine economico (eccessiva 
concentrazione della popolazione agricola nell'Asia centrale, nel Caucaso e in 
Moldavia). Poiché si calcola che oltre 27 milioni di russi vivono al di fuori del Paese, 
il flusso migratorio potenziale è enorme, anche perché ulteriormente infoltito dal 
ritorno del ·personale in servizio nell'Europa orientale. 
6. Nella tabella 2 è indicato il numero di persone che richiedono asilo negli Stati 
membri· e che provengono dai paesi dell'Europa centrale e orientale, esclusa l'ex 
Iugoslavia: il numero di cittadini provenienti da questi paesi per richiedere asilo negli 
Stati membri è praticamente raddoppiato. Il 60-80 o/o di essi si è diretto verso la 
Germania, ma il numero di richiedenti è notevolmente diminuito dopo i recenti 
cambiamenti introdotti nella normativa tedesca in materia di asilo. È ancora presto 
prevedere se questo fenomeno è destinato a protrarsi nel tempo o se il flusso di 
richiedenti asilo si dirigerà verso altri Stati membri. Nel presente momento è 
comunque sconsigliabile estrapolare dai dati del 1991 e del 1992 tendenze per il 
1994 ed oltre. 
- 5 -
Tabella 2: numero di persone provenienti dai paesi dell'Europa centrale ed orientale che 
hanno richiesto asilo negli Stati membri (esclusa l'ex Iugoslavia) 
l Paese d'origine l 1991 l 1992 
Bulgaria 15.094 33.203 
Cecoslovacchia 1.873 3.109 
Ungheria 646 1.163 
Polonia 5.899 5.979 
Romania 50.872 11.346 
Totale 76.375 156.792 
Fonte: Stati membri 
7. Di recente i paesi dell'Europa centrale ed orientale sono anche divenuti importanti 
paesi di transito. Anche se non si dispongono ancora precisi dati in materia è da 
ritenersi che i flussi migratori coinvolti sono cospicui. È noto ad esempio che somali 
e cinesi si avvalgono di questi paesi per transitare. La Polonia ha dovuto far fronte 
a consistenti flussi migratori provenienti dalla Cecoslovacchia, dala Bulgaria, dalla 
Romania e dal Vietnam. Nel 1992 l'Ungheria e la Polonia hanno dovuto contenere 
il consistente aumento di persone determinate ad attravetsare illegalmente le 
frontiere. 
~-,, 
Il 
t' Il conflitto in atto nell'ex Iugoslavia ha determinato il più drammatico movimento 
migratorio all'interno dell'Europa. Secondo I'UNCHR il numero di rifugiati, di sfollati 
o di persone bisognose di tutela è salito a 3,8 milioni nel marzo del 1993. Il che sta 
a dimostrare che anche all'interno dell'Europa violenti conflitti etnici possono 
rapidamente ingenerare massicci movimenti migratori. Dai dati statistici forniti 
daii'UNHCR emerge che i contingenti più cospicui di persone che hanno lasciato il 
paese d'origine è stato ricevuto da un numero di paesi relativamente esiguo1
• Nella 
tabella che segue si precisano le cifre sul numero di persone alle quali è stata 
concessa speciale tutela in quanto considerate come appartenenti a gruppi 
particolarmente vulnerabili. Le cifre ivi indicate riflettono soltanto una esigua 
aliquota del numero complessivo di ex Iugoslavi residenti legalmente nella 
Comunità, in quanto alla stessa cifra occorre aggiungere il numero di persone che 
hanno richiesto asilo e di quelle alle quali è stata concessa protezione in via 
temporanea (oltre 400 000 nella sola Unione europea). l 
"Survey of lmplementation of Temporary Protection", documento pubblicato nel corso 
della sessione del Gruppo di lavoro sui problemi umanitari, facente capo alla Conferenza 
Internazionale sull'ex Iugoslavia, Ginevra, luglio 1993. 
-)/ 
- 6 -
Tabella 3A e 38: Numero di posti che a fine aprile 19Q3 risultavano offerti nell'Unione, 
ed in altri paesi a qruopi vulnerabili orovenienti dall'ex-Iugoslavia (le 
cifre contrassegnate con + non riC?omprendono i membri della 
famiglia) 
PAESE NUMERO 
DI 
PERSONE 
Belgio 200 
Danimarca 200 
Francia 1.320 
Germania 17.00 
Grecia 150 
Irlanda 340 
Italia 400 
Lussemburgo 10 
Paesi Bassi 200+ 
Spagna 1.000 
Regno Unito 1.000+ 
PAESE NUMERO 
DI 
PERSONE 
Australia 250 
Austria 200+ 
Canada 500 
Repubblica Ceca 500 
Finlandia 72+ 
Malesia 100 
Nuova Zelanda 50+ 
Svezia 150+ 
Svizzera (inclusi i rifugiati e le 5.635 
persone protette in via 
temporanea) 
Turchia 270 
USA 1.000 
- 7 -
9. Attualmente le persone che hanno lasciato l'ex Iugoslavia hanno trovato rifugio in 
numerosi paesi, in massima parte in quelli europei ma anche in USA, in Australia, 
Canada, Pakistan e Malesia. Benché alcuni paesi, come il Pakistan, abbiano 
dichiarato di contare sul ritorno dei rifugiati nelle rispettive regioni di origine, non 
dovrebbe sussistere il rischio che esse dovranno ritornarvi prima che la situazione 
nell'ex Iugoslavia sia sensibilmente migliorata. Le prospettive non sono per contro 
chiare per quanto riguarda i paesi confinanti. Ad esempio non è chiaro quale sarà 
il destino dei quasi 3 000 000 mussulmani provenienti dalla Bosnia Erzegovina e 
rifugiatisi in Croazia, dal momento che Croati e Mussulmani sono attualmente in 
lotta in Bosnia Erzegovina. Non è lecito assumere che, anche nell'eventualità che 
il processo di pace venisse portato avanti con successo, si avrebbe l'immediato ed 
ordinato ritorno dei rifugiati iugoslavi, sia perché non si disporrebbero delle 
necessarie strutture di accoglienza nelle regioni colpite dal conflitto, sia perché 
diversi Iugoslavi potrebbero rimanere nei paesi ospitanti per un periodo 
eccessivamente lungo, fino ad integrarsi negli stessi. Dipenderà comunque dalle 
politiche praticate dai paesi ospitanti se si potrà far luogo alla residenza permanente 
degli interessati. Si può quindi concludere che, a causa della crisi in Iugoslavia, 
l'Europa ha conosciuto massicci movimenti migratori che potrebbero portare alla 
diaspora di buona parte della popolazione appartenente all'ex Iugoslavia. 
~ Flussi migratori provenienti dalla Turchia e dall'Africa del Nord 
1 O. l movimenti migratori provenienti dal Nord Africa e diretti verso la Comunità sono 
di segno completamente diverso rispetto ai flussi migratori intra-europei. Mentre i 
movimenti migratori provenienti dai paesi dell'Europa centrale ed orientale sono, con 
qualche eccezione, relativamente recenti, l'immigrazione proveniente dall'Africa del 
Nord è confermata da lunghe tradizioni, le cui radici affondano nel passato coloniale 
degli Stati membri. Si pensi ad esempio all'immigrazione in Francia proveniente 
dall'Algeria. Ma i flussi migratori più cospicui risalgono ai programmi di reclutamento 
di manodopera predisposti da alcuni Stati membri nel periodo 1960 -1973. Ne è 
conseguito che i cosiddetti "lavoratori ospiti" sono effettivamente divenuti immigrati 
permanenti e non visitatori temporanei, con il diritto alla riunificazione delle loro 
famiglie, che ha avuto tanto impatto sul successivo processo migratorio. 
11. Nella tabella 8 si indica il numero di persone legalmente residenti negli Stati membri 
nel 1992. l dati vanno interpretati con cautela e particolare attenzione va rivolta agli 
effetti derivanti dalle leggi in materia di nazionalità: quando è applicabile il "ius soli", 
come ad esempio in Francia, i figli della prima generazione di emigranti ottengono 
automaticamente la nazionalità del paese ospitante e non sono quindi considerati 
come cittadini provenienti da paesi terzi. l dati indicati nella tabella 8 non vanno 
quindi considerati com indici affidabili con riguardo alla popolazione effettivamente 
proveniente dai paesi di cui trattasi. Tuttavia, rispetto al 1980 numerosi sono gli 
Stati membri che hanno registrato un aumento nella popolazione residente 
proveniente dal MAGHREB e dalla Turchia, aumento che è quasi interamente 
riconducibile alla politica di ricostituzione delle famiglie. Questa forma di migrazione 
dovrebbe normalmente diminuire in futuro, dal momento che il processo di 
riunificazione famigliare per la prima generazione dovrebbe risultare già chiuso. 
Tuttavia, l'attesa flessione potrebbe rivelarsi inferiore alle aspettative, qualora la 
seconda e la terza generazione dovesse contrarre matrimonio con persone 
-8 -
provenienti dal loro paese di origine. 
12. Benché i flussi migratori regolari provenienti dall'Africa del Nord e dalla Turchia 
dovrebbero assottigliarsi nei prossimi anni, vi sono validi motivi per ritenere che, ·per 
contro, dovrebbe aumentare l'immigrazione irregolare proveniente da questi stessi 
paesi. l fattori che spingono all'emigrazione sono ancora particolarmente attivi per 
assumere che la pressione migratoria non possa aumentare notevolmente in futuro. 
Per dar seguito alla Comunicazione sull'immigrazione da essa predisposta nel 1 991 
la Commissione ha incaricato due istituti di ricerca di indagare sulla natura dei flussi 
migratori che hanno la loro origine in Algeria, Marocco, Tunisia e Turchia, come 
pure sulle cause di questi flussi e sugli effetti che avranno sulle rispettive economie 
nazionali. Alla luce di questi studi è stato organizzato in data 2 aprile 1993 un 
seminario le cui conclusioni sono servite da base per ulteriori studi sull'argomento. 
Merita anche menzione il seminario organizzato dallo lOM in data 19-22 aprile 
1993, che ha fornito a sua volta altre valide informazioni sul tema. 
13. Gli studi anzidetti confermano che, a partire dalla metà degli anni settanta, la 
principale fonte dell'emigrazione regolare proveniente dai paesi anzidetti è da 
ravvisarsi nella ricostituzione del nucleo famigliare. Dagli stessi studi si è appreso 
inoltre che a partire dalla metà degli anni ottanta l'emigrazione irregolare è stata 
quantitativamente superiore all'emigrazione regolare ed ha in particolare interessato 
i paesi dell'Europa meridionale come la Spagna e l'Italia. È emerso inoltre che la 
maggioranza degli emigranti era costituita da persone altamente qualificate e già 
occupate nel loro paese molto inferiore è stato il numero di emigranti disoccupati. 
Quanto ai fattori che hanno determinato l'attrazione verso l'esterno, si è appreso 
dagli stessi studi che la possibilità di trovare lavoro "clandestino" nei paesi della 
Comunità ha agito come fattore di attrazione, mentre la situazione demografica nel 
paese d'origine e gli effetti della stessa sulla situazione economica ha agito come 
importante fattore di spinta verso l'estero. 
14. Secondo calcoli estimativi dell'ILO e deii'UNFPA, la popolazione dei paesi del 
MAGHREB dovrebbe quasi raddoppiare nel periodo 1990-2025, mentre la 
popolazione della Turchia dovrebbe aumentare del 70o/o lungo lo stesso periodo. 
L'evoluzione demografica dovrebbe anche avere effetti incisivi sulla struttura 
dell'età della popolazione e l'insieme dei paesi considerati dovrebbero avere le 
seguenti caratteristiche comuni: popolazione prevalentemente giovane, rilevanti 
forza di lavoro ed elevata disoccupazione. Tuttavia, i fattori che spingono a lasciare 
il paese sarebbero diversi: quanto al Marocco questi fattori sono da ravvisarsi 
nell'esodo rurale e nelle disparità tra le regioni, mentre per quanto riguarda la 
Turchia un ruolo importante è svolto dalle tensioni di carattere etnico. Tuttavia, i 
flussi migratori determinati da questi fattori non sono tutti diretti verso gli stessi 
paesi. Ad esempio, il 97% degli algerini sono diretti verso la Francia, mentre il 5.9°;6 
dei tunisini sono diretti verso la Libia. 
1 5. Il fatto che nei precedenti paragrafi si sia fatta menzione soltanto di quattro paesi 
dell'Africa settentrionale non significa che la situazione sia migliore in altri paesi 
della stessa regione. Ad esempio, l'Egitto deve far fronte a squilibri demografici 
analoghi a quelli che conosce la Turchia e l'aliquota della disoccupazione registrata 
nel 1991 è del 14 o/o, ossia due milioni in cifra assoluta. L'Egitto ha inoltre dovuto 
assorbire l'impatto del ritorno di mezzo milione di egiziani già occupati nell'Iraq e nel 
Kuwait, che hanno dovuto lasciare il lavoro in seguito alla Guerra del Golfo. 
- 9 -
16. È lecito in sintesi concludere che squilibri demografici sono presenti in tutti i paesi 
summenzionati e continueranno ad essere all'origine di flussi migratori regolari e 
clandestini sotto l'impulso del fattore di attrazione o di spinta verso l'esterno. È · 
lecito quindi attendersi che, col persistere degli squilibri demografici -fermo 
restando che alla pressione demografica si può ovviare soltanto a lungo termine -
la spinta alle emigrazione non potrà che rafforzarsi, determinando in questi paesi, 
in un primo tempo, forti tensioni a livello sociale ed economico, e, in un secondo 
tempo, flussi migratori anche sotto la copertura dell'asilo politico. Movimenti in tal 
senso sono già in atto: il numero di persone che hanno lasciato l'Algeria per 
chiedere asilo negli Stati membri è passato da 1 730 nel 1991 a 8 1 58 nel 1992. 
4. Flussi migratori provenienti da altre parti del mondo 
1 7. · l flussi migratori provenienti da altre parti del mondo si possono suddividere in due 
categorie: nella prima rientrano quelli legati alle tradizioni o al passato coloniale dei 
paesi ospitanti, mentre nella seconda rientrano i flussi determinati dalla volontà di 
chiedere asilo. Solo di recente sono emersi flussi migratori clandestini provenienti 
dai paesi non vicini agli Stati membri. Si tratta comunque di movimenti marginali in 
quanto le lunghe distanze difficilmente consentono di raggiungere gli Stati membri. 
18. Sono peraltro noti i flussi migratori che tradizionalmente si dirigono verso gli Stati 
membri come logica conseguenza dei legami coloniali che univano questi ultimi a 
diversi altri paesi del mondo. In linea di massima, comunque, le politiche di 
ammissione di cittadini delle ex colonie sono divenute più rigorose, contenendo 
notevolmente il flusso delle migrazioni regolari. D'altro canto, non mancano leggi 
sugli stranieri che accordano un trattamento preferenziale a questi cittadini. Sono 
infatti note le possibilità offerte ad alcune categorie di persone di risiedere nei paesi 
ospitanti, ad esempio agli studenti, che costituiscono i principali beneficiari, in 
quanto scelgono logicamente gli Stati membri con i quali hanno maggiori affinità 
culturali. 
19. l principali flussi di emigranti di questa categoria che si dirigono verso il Regno Unito 
provengono dall'India, dal Pakistan, dalle Indie occidentali e da alcuni paesi africani, 
mentre quelli che si dirigono verso i Paesi Bassi provengono dall'Indonesia e dal 
Suriname e quelli verso il Belgio e la Francia provengono dalle ex colonie dell'Africa 
occidentale e centrale. In Spagna affluiscono principalmente gruppi in provenienza 
dall'America Latina e in minor misura dalle Filippine, mentre quelli che affluiscono 
in Portogallo provengono principalmente dal Brasile, dall'Angola, da Capo Verde e 
dal Mozambico. 
20. Non è agevole prevedere quali saranno gli ulteriori sviluppi della pressione migratoria 
in atto da questi paesi, in primo luogo, perché solo di recente alcuni Stati membri 
hanno reso più rigorosa la loro politica di ammissione nel territorio e solo di recente 
alcune ex colonie sono divenute indipendenti; in secondo luogo perché, per ragioni 
di ordine politico, alcuni governi non desiderano, per contro, ridurre il flusso di 
immigrazione proveniente da questi stessi paesi; in terzo luogo, perché vi sono 
territori che fanno parte integrante di alcuni Stati membri, come i dipartimenti 
francesi d'oltre mare e la Antille olandesi, per cui sarebbe inconcepibile una politica 
più restrittiva nei confronti di quanti sono nati o risiedono in questi territori, fin 
quando ovviamente essi conserveranno la nazionalità degli Stati membri cui 
appartengono. 
l 
- 1 o-
21. Per il resto, dipenderà dai fattori che spingono all'emigrazione se l'immigrazione 
irregolare in provenienza dalle ex colonie verrà a costituire in futuro un fenomeno 
significativo. Già nel retaggio coloniale sono inerenti alcuni elementi che facilitano 
i movimenti migratori o agiscono come fattori di attrazione: familiarità con la lingua 
del paese prescelto, collegamenti diretti in fatto di trasporti e presenza di 
connazionali che possono dare utili informazioni sulle possibilità di immigrazione e 
di occupazione e che forniscono pratica assistenza all'arrivo. Quanto alle cause che 
spingono all'emigrazione, speciale rilevanza assumono il clima politico generale e 
fattori socio-economici. Un singolare esempio in proposito è offerto dall'India dove, 
secondo I'UNFPA, l'incremento demografico è inquietante; la crescita economica 
ristagna e diventano sempre più gravi le tensioni etnico-religiose. Vengono così a 
crearsi condizioni in cui l'unico modo di uscire dalla conflittualità a livello nazionale 
si ritiene che sia l'emigrazione. È tuttavia da ritenere che, per quanto sussistano le 
premesse per attendersi una forte pressione migratoria, questa non potrà verificarsi 
fin quando non si disporrà di mezzi per coprire l'enorme distanza che separa questi 
paesi dagli Stati membri, a meno che non vi siano intermediari che prendono a 
carico le operazioni di migrazione, come nel recente caso di cittadini cinesi che 
hanno affrontato forti spese per pagare i servizi di intermediari incaricati del 
trasporto e della documentazione necessaria, avviando così il meccanismo della 
migrazione irregolare dalla Cina verso l'Unione e gli USA. 
22. L'altro fenomeno che ha causato movimenti migratori di lunga distanza è da 
ravvisarsi nei flussi di rifugiati e di richiedenti asilo. Nella tabella 3 si danno 
indicazioni in merito all'a nazionalità delle persone coinvolte. Ma è estremamente 
arduo fare qualsiasi previsione alla luce di questi dati, in primo luogo, perché questi 
ultimi sono difficilmente comparabili (gli Stati membri non hanno ancora 
armonizzato i metodi statistici in materia) e che quindi le ipotesi di base sono 
diverse. In secondo luogo, perché nessun fenomeno migratorio è più imprevedibile 
di quello che trova origine nel desiderio di domandare asilo. Rispetto al 1 991 si è 
generalmente assistito alla diminuzione del numero di persone provenienti dai paesi 
considerati per chiedere asilo. Se in alcuni Stati membri i dati generali sull'asilo sono 
aumentati, il fenomeno è da attribuirsi normalmente al crescente flusso di richieste 
provenienti dall'ex Iugoslavia (vedasi paragrafo 9) e non ad altri motivi. Finora non 
sono state mai analizzate in modo sistematico le cause che hanno determinato 
questo rallentamento nel ritmo delle richieste di asilo presentate da cittadini di paesi 
non vicini all'Unione. Vero è che in alcuni paesi di origine la situazione dei diritti 
dell'uomo può essere migliorata, ma questo elemento non può che difficilmente 
spiegare da solo la generale tendenza al rallentamento. Secondo le principali teorie 
in materia di migrazioni, le prospettiva di occupazione nei paesi os-pitanti 
costituiscono il fattore dominante, per cui qualche spiegazione potrebbe venire dalla 
recessione che interessa l'Europa a partire dalla seconda metà del 1992. D'altro 
canto, anche se nel corso del 1993 la congiuntura economica sfavorevole si è 
ulteriormente aggravata, al tempo stesso alcuni Stati membri hanno dovuto fra 
fronte ad un improvviso e sostanziale aumento del numero di persone che hanno 
richiesto asilo. 
-11 -
Tabella 4: Numero di persone che richiedono asilo negli Stati membri in provenienza da 
paesi non vicini a questi ultimi 
l PAESE D'ORIGINE l 1991 l 1992 
Afghanistan 9.740 7.362 
Angola 10.322 2.056 
Etiopia 6.626 3.194 
Ghana 9.739 9.989 
India 10.380 8.725 
Iran 12.031 6.036 
Iraq 6.816 6.032 
Nigeria 10.284 11.426 
Pakistan 10.919 8.330 
Somalia 7.896 10.449 
Sri Lanka 15.205 10.957 
Zaire 16.123 15.431 
Fonte: Stati membri 
,( 
li f3. 
~l 
!' J .; l dati relativi al 1993 per quanto riguarda il numero di persone che hanno richiesto 
asilo negli Stati membri riflettono una varietà di tendenze. In alcuni Stati membri il 
numero è ulteriormente diminuito, mentre in altri è tre volte superiore a quello 
registrato nel 1992. Nella tabella 5 figurano i dati relativi alle domande di asilo 
registrate negli Stati membri nel 1991, 1992 e 1993. La diminuzione dei dati in 
alcuni Stati membri a fronte dell'aumento degli stessi in .altri sta a dimostrare che 
non esiste una tendenza generale. Da notare tuttavia che la significativa flessione 
che si è registrata in Germania nel 1993 incid~ comunque nel quadro generale, in 
quanto i dati relativi all'intera Unione tendono verso il basso a partire dal 1992. l 
-12 -
Tabella 5: Numero di persone che hanno richiesto asilo nei singoli Stati membri 
l STA TI MEMBRI l 1991 l 1992 l 1993 
BELGIO 15.354 17.647 22.039 
GERMANIA 256.112 438.191 322.599 
DANIMARCA 4.609 13.884 6.121 
SPAGNA 8.138 11.708 5.778 
FRANCIA 47.380 27.000 
GRECIA 5.944 4.000 827 
IRLANDA 31 250 65 
ITALIA 28.000 l 2.500 1.075 
LUSSEMBURGO 238 2.000 381 
PAESI BASSI 21 .615 20.346 35.399 
PORTOGALLO 163 200 2.091 
REGNO UNITO 57.700 32.000 22.350 
"TOTALE n 447.275 571.718 420.718 
Fonte: 1991-1992 -NIDI-report "Asylum-seekers and Refugees -Statistics and 
Backgrounds in the Twelve EC-countries; 
1993 -Stati membri 
Sempre con riguardo al 1991 e al 1992 i dati relativi al Belgio, alla Francia, all'Italia 
ed al Portogallo non ricomprendono i figli a carico. Quelli riguardanti la Danimarca 
escludono le domande al di fuori del Paese e quelle respinte alla frontiera. l dati che 
interessano il Portogallo non tengono conto delle domande di asilo manifestamente 
infondate. 
24. Nelle tabelle 6A e 6B figurano le aliquote di richiedenti asilo dei principali paesi non 
confinanti. Nelle tabelle 7 A 7B e 7C sono indicati, in cifra assoluta, dati in merito 
alle principali categorie di richiedenti asilo. Emerge da queste tabelle che non vi è 
un'uguale distribuzione, in termini assoluti, tra gli Stati membri e che la distribuzione 
varia sensibilmente in funzione della cittadinanza. È da ritenersi che le tradizionali 
relazioni tra un determinato Stato membro e un determinato paese d'origine 
svolgono un ruolo nell'orientare i flussi, ma questo fattore non è determinante. 
Infatti, se il Regno Unito ha conosciuto un numero di domande superiore alla media, 
provenienti dall'India e dal Pakistan, è per contro la Germania il paese ospitante più 
ambito. Il motivo è da ravvisarsi, in primo luogo, nella politica di asilo ancora 
relativamente liberale {anche se si è assistito alla flessione del numero di domande 
dopo l'inasprimento della normativa in materia di asilo) e, in secondo luogo, nella 
prosperità economica del paese. l 
Tabelle 6A e 68: -13 -
Persone che nel 1992 hanno richiesto asilo negli Stati membri in 
provenienza da alcuni paesi non europei (in percentuale) 
Stato Afghanistan Angola Etiopia Ghana India Iran 
membro 
8 0,23 0,72 0,75 9,35 12,53 1,90 
D 86,27 94,01 49,80 70,00 66,45 63,51 
DK 8,41 0,07 6,47 0,22 0,45 4,46 
ES O, 16 0,31 0,62 
F 3,335 0,50 2,21 2,73 1,42 
GR O, 16 0,02 O, 13 
IRL 0,02 
l .o, 15 0,02 11,26 0,03 0,06 0,27 
LUX 0,02 0,05 
NL 4,78 1,80 9,32 1,40 1,08 21,50 
p 0,10 0,07 0,03 
UK 21,43 16,06 16,62 6,71 
totale 100,00 99,99 100,00 99,99 100,01 100,00 
-14-
Stato Iraq Nigeria Pakistan Somalia Sri Lanka Zaire 
membro 
8 1,66 4,99 8,58 1,02 1,31 24,21 
D 22,81 91,77 62,61 26,33 48,40 53,63 
DK 23,67 0,46 0,55 13,00 4,14 0,32 
ES 6,29 0,25 0,90 1,70 
F 1,44 0,39 5,29 0,38 17,37 9,32 
GR 21,10 0,06 0,01 0,02 
IRL 0,02 0,01 
l 0,46 0,20 3,56 0,27 0,15 
LUX 0,09 0,07 0,02 0,03 0,12 
NL 11,38 2,04 1,30 40,64 9,44 3,08 
p 0,04 0,07 0,02 1,78 
UK 10,68 20,41 15,03 19,03 5,68 
!totale l 100,051 100,01 l 99,991 100,01 l 100,00 l 99,991 
Fonte: Stati membri ,, 
" 
-15 -
Tabelle 7 A, 78 e 7C:. Domande di asilo provenienti dai principali paesi di origine 
ALBANIA BULGARIA INDIA 
1991 1992 1991 1992 1991 1992 
BELGIO 203 93 407 503 1.291 1.093 
GERMANIA 4.227 5.957 12.056 31.540 5.523 5.798 
DANIMARCA 26 10 41 19 36 39 
SPAGNA 27 - 522 426 1 -
FRANCIA 247 37 569 41 1.128 238 
GRECIA 494 3 3 - 29 2 
IRLANDA 1 
ITALIA 18.723 161 629 297 2 5 
LUSSEMBURGO 5 3 1 - - -
PAESI BASSI 215 138 440 197 318 94 
PORTOGALLO 1 7 6 
REGNO UNITO 370 180 2.045 1.450 
UE 26.158 8.394 17.030 35.196 12.371 1 o. 717 
onte: Stati membri 
l' 
Il l 
i' 
&! 
BELGIO 
GERMANIA 
DANIMARCA 
SPAGNA 
FRANCIA 
GRECIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 
PORTOGALLO 
REGNO UNITO 
UE 
Fonte: Stati membri 
l 
~ il 'l l· 
li 1'. i ,, 
l! IRAN 
1991 1992 
165 115 
8.643 3.834 
463 269 
47 -
305 86 
115 8 
- 1 
26 16 
6 3 
1.726 1.298 
- 1 
535 405 
14.022 8.028 • 16 -
NIGERIA PAKISTAN 
1991 1992 1991 1992 
743 570 913 715 
8.355 10.486 4.364 5.215 
35 52 68 46 
287 28 55 75 
211 44 1.892 441 
3 o 185 5 
- - -
2 - 23 17 
1 8 2 2 
640 233 218 108 
4 5 4 6 
3.195 1.700 
12.272 13418 12.91 o 10.322 
-17 -
Romania Sri Lanka Zaire 
1991 1992 1991 1992 1991 l 1992 
BELGIO 2.418 3.463 29 144 1.960 3.749 
GERMANIA 40.504 103.787 5.628 5.303 2.134 8.305 
DANIMARCA 135 98 340 454 18 50 
SPAGNA 718 868 24 164 264 
FRANCIA 2.486 710 3.400 1.903 4.402 1.443 
GRECIA 35 o 78 2 
IRLANDA 12 
ITALIA 2.164 942 138 30 36 23 
LUSSEMBURGO 45 15 16 19 
PAESI BASSI 1.622 960 1.821 1.034 297 477 
PORTOGALLO 53 160 3 2 85 221 
REGNO UNITO 552 305 3.750 2.085 7.010 880 
UE 52.763 113.312 17.202 12.949 18.114 17.4~3 
Fonte: Stati me m br i 
25. In sintesi, a prescindere dai tradizionali legami di ordine coloniale, gli altri fattori che 
incidono sui flussi immigratori sono i segueti: presenza di compatrioti nello Stato 
membro prescelto; notoria prosperità economica e liberalità della politica di asilo o 
di immigrazione; presenza di intermediari che si occupino della documentazione e 
del trasporto. Quest'ultimo fattore può spiegare alcuni flussi che a prima vista 
potrebbero sembrare inspiegabili: in linea generale gli intermediari offrono i loro 
servizi per una rotta particolare, che può interessare uno o più Stati membri. 
26. 
27. -1S -
Cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente negli Stati membri 
A prescindere dai dati in merito ai movimenti migratori di cui ci siamo occupati nei 
precedenti paragrafi, speciale attenzione meritano i dati relativi al numero di cittadini 
di paesi terzi che risiedono legalmente negli Stati membri; in quanto è questo un 
elemento che sta ad indicare la capacità del paese di ricevere altri flussi migratori. 
Questi stessi dati sono anche particolarmente importanti per un'adeguata 
definizione delle politiche in materia di integrazione. 
t relativi dati sono indicati nelle tabelle S e 9. Nelle tabelle 8A, SB e SC sono 
indicate, in cifra assoluta, le persone legalmente residenti, provenienti dai principali 
paesi terzi. Sono inoltre indicate le nazionalità che all'interno della Comunità, 
complessivamente considerata, rappresentano una popolazione totale superiore a 
100 000 persone alla data del 1 ° gennaio 1992. Nella tabella 80 figurano i dati 
relativi ai cittadini di paesi terzi legalmente residenti nella Comunità al 1 o gennaio 
1991, suddivisi per continente. Da sottolineare che i dati figuranti nelle tabelle 
relativamente alla Francia si riferiscono a quelli censiti nel 1990. 
Tabella SA: Popolazione per cittadinanza al 1 ° gennaio 1 es2/cittadini di paesi europei . 
AUSTRIA POLONIA ROMANIA TURCHIA "YUGO-
SLAVIA" 
BELGIO 1.073 4.821 88.365 6.459 
DANIMARCA 588 4.868 920 32.018 10.719 
GERMANIA 188.885 271.198 92.135 1.779.586 775.082 
GRECIA 2.149 11.393 4.620 2.303 3.052 
SPAGNA 1.458 3.122 179' 584' 
FRANCIA 3.280 47.127 5.114 197.712 52.453 
IRLANDA 300' 100' 
ITALIA 4.878 9.073 5.155 2.767 20.735 
LUSSEMBURGO 420 218 3.11 o 
PAESI BASSI 2.896 4.636 1.954 214.830 15.148 
PORTOGALLO 274' 107' 28 35' so· 
REGNO UNITO 4.800 29.400 29.400 9.000 
UE 211.001 385.845 110.105 2.347.234 8.96.422 
Fonte: EUROSTAT (i dati contrassegnati con un asterisco si riferiscono al 1 ° gennaio 
1991) 
-19 -
Tabella 8B: popolazione per cittadinanza al 1 ° gennaio 1992/Cittadini di paesi africani 
ALGERIA MAROCCO TUNISIA 
BELGIO 10.971 145.800 6.385 
DANIMARCA 347 3.170 342 
GERMANIA 9.073 75.145 27.205 
GRECIA 269 387 408 
SPAGNA 2.263 49.513 355* 
FRANCIA 614.207 572.652 206.336 
IRLANDA 
ITALIA 2.592 81.695 30.374 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 809 163.697 2.576 
PORTOGALLO 33. 71. 17. 
REGNO UNITO 2.ooo· 9.500 1.600 
UE 642.564,00 110.163,00 275.598,00 
Fonte: EUROST AT (i dati contrassegnati con un asterisco si riferiscono al 1 ° gennaio 
1991) 
-20-
Tabella 8C: Popolazione per cittadinanza al 1 ° gennaio 1992/cittadini dell'America e 
dell'Asia 
USA INDIA 
BELGIO 11.697 3.024 
DANIMARCA 4.358 932 
GERMANIA 99.712 32.769 
GRECIA 19.699 2.121 
SPAGNA 13.184 5.352 
FRANCIA 24.236 4.579 
IRLANDA 9.274 
ITALIA 19.610 6.625 
LUSSEMBURGO 1.385 
PAESI BASSI 12.093 3.293 
PORTOGALLO 7.210 6oo· 
REGNO UNITO 117.300 151.500 
UE 339.758 210.795 
Fonte: EUROST AT (i dati contrassegnati con un asterisco si riferiscono al 1 ° gennaio 
1991) 
-21 -
Tabella 80: Popolazione per cittadinanza al 1 ° gennaio 1991 /dati complessivi per 
Europa/ Africa/ America/Asia 
EUROPA AFRICA AMERICA ASIA 
(non UE) 
BELGIO 107.227 181.284 19.348 22.205 
DANIMARCA 71.271 7.063 7.920 38.247 
GERMANIA 3.016.091 197.974 144.633 513.420 
GRECIA 40.213 19.117 28.647 36.130 
SPAGNA 33.336 39.875 98.438 36.130 
FRANCIA 349.594 1.633.142 72.758 226.956 
IRLANDA 1.800 7.600 
ITALIA 118.024 238.565 128.362 140.279 
LUSSEMBURGO 5.132 1.724 1.836 1.612 
PAESI BASSI 234.210 186.225 42.153 52.956 
PORTOGALLO 2.646 45.255 26.369 4.154 
REGNO UNITO 149.000 148.00 221.000 453.000 
Non UE 4.128.544 2.698 799.064 1.525.089 
Fonte: EUROST AT 
28. Nella tabella 9 sono indicati, in percentuale, i cittadini di paesi terzi legalmente 
residenti negli Stati membri. Da segnalare un aumento in alcuni paesi, specialmente 
la Germania, ma anche una flessione in altri (Francia e Grecia tra il 1986 e il 1992). 
Questo non significa che si sia verificata una netta immigrazione dalla Francia e 
dalla Grecia: la flessione potrebbe in parte spiegarsi con il fatto che alcuni cittadini 
di paesi terzi hanno nel frattempo ottenuta la cittadinanza francese o greca. Nei dati 
non sono comunque compresi i cittadini di paesi terzi che risiedono illegalmente 
negli Stati membri. Non si di dispongono di dati affidabili in materia, anche se essi 
sarebbero particolarmente interessanti per mettere a punto un'adeguata politica in 
materia di integrazione, dal momento che la presenza di immigrati illegal_i potrebbe 
incidere negativamente sulla posizione dei cittadini di paesi terzi legalmente 
residenti. 
-22-
Tabella 9: Popolazione complessiva e cittadini di paesi terzi legalmente residenti negli 
Stati membri/1 000 
STATO 1986 1992 
MEMBRO 
POPOLAZ. NAZ. % POPOLAZ. NAZ. % 
TOT Non EU TOT Non EU 
BELGIO 9.858,9 308,4 3,13 10.022,0 367,9 3,67 
DANIMARCA 5.116,3 91,1 1,78 5.1 62,1 141 l 1 2,73 
FRANCIA 53.173,9 2.285,7 4,30 56.163,2 2.357,7 4,14 
GERMANIA 61.020,5 3.022,3 4,95 64.484,8 4.395,0 6,82 
GRECIA 9.949,1 185,3 1,86 10.120,0 174,9 1,73 
IRLANDA 3.541,3 17,9 0,51 3.524,0 - -
ITALIA 57,202,4 - - 56.757,0 425,9 0,75 
LUSSEMBURGO 367,2 - - 389,8 13,9 3.56 
PAESI BASSI 14.529,4 391,0 2,69 15.129,2 557,4 3,68 
PORTOGALLO 10.185,0 59,0 0,58 9.846,0 83,9 0,85 
SPAGNA 38.542,1 121,9 0,32 39.55,9 202,4 0,52 
REGNO UNITO 55.913.6 1.052,1 1,88 56.960,3 1.207,2 2,12 
Fonte: EUROST AT 
29. 
2 Malgrado le carenze già segnalate, dalla tabella 9 emerge che sussistono sensibili 
discrepanze tra gli Stati membri per quanto attiene alla percentuale di cittadini dei 
paesi terzi legalmente residenti. Mentre la percentuale relativa alla Germania e di 
6,82, quella relativa all'Italia è di appena dello O, 75 o/o. Per poter predisporre 
efficienti politiche in materia di integrazione vanno aggiunti ben altri dati. È ad 
esempio particolarmente importante stabilire se i cittadini dei paesi terzi sono sparsi 
attraverso l'intero territorio del paese ovvero concentrati in determinate regioni o 
città. Nell'impostare la politica in materia di integrazione si dovrebbe inoltre tener 
conto di altri dati, come ad esempio il livello di disoccupazione ed il livello di 
sviluppo della istruzione. È un fatto che le popolazioni immigrate spesso si 
raggruppano nelle grandi città: ad esempio, le minoranze etniche residenti a Londra 
formano il 25,7 o/o della popolazione, mentre, secondo i dati figuranti nella tabella 
8, i cittadini di paesi terzi raggiungono appena il 2,12 o/o della popolazione 
dell'intero Regno Unito. Altri dati utili in materia si possono rinvenire nel rapporto 
RIMET 19922
• 
Commissione delle Comunità europee -DG Occupazione, Relazioni Industriali ed Affari 
Sociali. Relazione generale predisposta dalla rete di informazione sugli Stati non 
membri: Immigrazione -situazione negli Stati membri CE nel 1992. 
ALLEGATO II: ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA DI LAVORO 1991 SULLE 
POLITICHE D'ASILO E D'IMMIGRAZIONE 
l. Dalla presentazione delle comunicazioni del 1991, i ministri per l'immigrazione hanno 
intensificato il lavoro sull'armonizzazione delle politiche d'immigrazione e d'asilo. 
Uno dei primi risultati di tale attività è stata la presentazione, e successiva adozione 
da parte del Consiglio europeo di Maastricht, nel 1991 , di un programma di lavoro 
per l'armonizzazione delle politiche di asilo e d'immigrazione da mettere in atto entro 
la fine del 1993. Nel 1991 i ministri per l'immigrazione hanno anche concordato un 
programma di lavoro ancora più specifico per 1 'armonizzazione delle politiche di 
asilo, definendo in modo· più dettagliato le questioni da atirontare. 
2. I paragrafi che seguono forniscono una panoramica di ciò che si è fatto dali' adozione 
del programma di lavoro in poi. 
l. Politica d'asilo 
3. La situazione attuale per quanto riguarda i vari elementi del programma di lavoro 
del 1991 sulla politica d'asilo è la seguente: 
a) Convenzione di Dublino 
Misure preparatorie relative ali' applicazione e attuazione della convenzione di 
Dublino. Si è raggiunto un accordo sulla maggior parte di tali misure, riguardo fra 
l'altro, ai mezzi di prova, ai funzionari di collegamento e ad una rappresentazione 
grafica dei criteri della convenzione. Una questione ancora aperta è la possibile 
creazione di un sistema per il confronto delle impronte digitali al fine di combattere 
le istanze di asilo sotto identità falsa o multipla (EURODAC). Lo studio di fattibilità 
relativo a questo sistema deve essere ancora effettuato. 
b) Armonizzazione del diritto d'asilo sostanziale 
Formulazione di condizioni chiare per determinare quali istanze di asilo sono 
manifestamente infondate. Nel novembre 1992 i ministri per l 'immigrazione hanno 
adottato una risoluzione sulle istanze di asilo manifestamente infondate. La risoluzione 
stabilisce le condizioni richieste dal programma di lavoro ma non sollecita 
l'introduzione di procedure specifiche accelerate, pur raccomandando un esame rapido 
delle istanze di asilo evidentemente infondate; la prima decisione deve cioè essere 
presa entro un mese. 
Definizione e applicazione armonizzata del principio del primo paese ospitante. A 
questo riguardo, nella riunione del 30 novembre 1992 i ministri per l 'immigrazione 
hanno adottato una risoluzione che fissa i principi di base del concetto di primo paese 
ospitante. La risoluzione ha in realtà una portata più ampia del corrispondente punto 
del programma di lavoro, poiché include anche il principio di terzi paesi ospitanti, 
cioè i paesi per i quali il richiedente rasilo non necessariamente ha transitato, ma che 
costituiscono comunque la sede più logica per l'esame della domanda (per esempio, 
perché hanno rilasciato un visto al richiedente). D'altro canto, la risoluzione non 
2 
chiede un'armonizzazione integrale poiché ogni Stato membro conserva il diritto di 
non rinviare, per motivi umanitari, il richiedente l'asilo a un terzo paese ospitante. Va 
infine osservato che la risoluzione raccomanda -oltre ali' esame di altre misure 
necessarie -una revisione del funzionamento di queste procedure in collaborazione con 
la Commissione e consultando anche l'UNHCR. 
La Qllestione dei paesi in cui non esistono di norma rischi di persecuzione. Pur non 
avendo redatto una lista di tali paesi, i ministri per l'immigrazione hanno concordato 
una serie di criteri di base. Le conclusioni sono state da essi adottate nella loro 
riunione del novembre 1992, dove è stato anche deciso uno scambio periodico di 
informazioni in materia. 
valutazione comune della situazione nei paesi d' ori&ine in relazione sia ali' ammissi~ 
che all'espulsione. Questo lavoro viene svolto dal Centro per l'informazione, la 
riflessione e gli scambi in materia di asilo (CIREA) istituito dai ministri per 
l'immigrazione ali' incontro di Lisbona nel 19921 • Per quanto spetti al CI REA l'esame 
delle relazioni nazionali, queste vengono preparate nell'ambito della PESC. Il numero 
di relazioni così preparate è ancora ridotto, ma a tale procedura si ricorrerà 
probabilmente in modo più sistematico. 
AJ)plicazione armonizzata della defmizione di rifu~ato di cui ali' articolo lA della 
Convenzione di Ginevra. Dal 1991 i ministri per l 'immigrazione dispongono di 
un'indagine sulle principali analogie e divergenze nel diritto sostanziale d'asilo degli 
Stati membri. Il primo Consiglio dei ministri della giustizia e degli affari interni ha 
individuato in questo aspetto una materia prioritaria. 
c) Armonizzazione della politica di espulsione 
All'incontro di Copenaghen nel giugno 1993 i ministri per l'immigrazione hanno 
adottato una raccomandazione relativa ai controlli sui cittadini di paesi terzi che 
risiedono o lavorano senza autorizzazione, nonché alla loro espulsione. La 
raccomandazione prevede, almeno in parte, la fissazione di vari aspetti di una politica 
dell'espulsione, come richiesto dal programma di lavoro, per quanto questo vada al 
di là dei casi di richiedenti l'asilo respinti. Nella riunione di Londra, inoltre, i ministri 
per l'immigrazione hanno adottato anche una raccomandazione sul transito ai fini 
dell'espulsione, in base alla quale l'espulsione attraverso il territorio di un altro Stato 
membro non deve richiedere eccessive formalità. Un'appendice a questa 
raccomandazione, che accresce ulteriormente la flessibilità a questo proposito, è stata 
adottata dai ministri per l'immigrazione a Copenaghen nel giugno 1993. Anche in 
questo caso la raccomandazione riguarda le politiche di espulsione in generale, cioè 
indipendentemente dal fatto che le autorità abbiano a che fare con richiedenti respinti 
o con altri. 
d) Creazione di un centro d'informazione 
L'istituzione del CI REA dovrebbe servire ad attuare questa parte del programma di 
1 Vedi più avanti. 
3 
lavoro. Il CIREA è operante solo dalla metà del 1992 ma i necessari scambi di 
informazioni cominciano già ad aver luogo. La cooperazione fra il CIREA e il Centro 
di documentazione sui rifugiati dell'UNHCR potrebbe presto condurre a uno scambio 
computerizzato di informazioni sulla legislazione e sulle relazioni dei vari paesi. Il 
Segretariato del Consiglio, inoltre, ha migliorato i sistemi per la raccolta di dati 
statistici, per quanto esistano ancora problemi definitori. L'esame della casistica non 
è ancora cominciato, ma il mandato del CIREA dovrebbe consentirne l'avvio. 
e) Garantire l'applicazione armonizzata della politica di asilo 
Questo aspetto è stato affrontato più esplicitamente nella comunicazione della 
Commissione sul diritto di asilo, in cui si concludeva che dovrebbero essere avviati 
studi sul ruolo, la struttura e il funzionamento di possibili strutture giudiziarie comuni. 
Ciò dovrebbe ridurre le disparità fra gli Stati membri nell'interpretazione della 
legislazione in materia d'asilo e al tempo stesso avrebbe come effetto indiretto quello 
di armonizzare la prassi amministrativa. Si fa presente che tali indagini e studi non 
sono ancora cominciati. 
t) Condizioni di acco&lienza dei richiedenti l'asilo 
Al fine di dare attuazione a questa parte del programma di lavoro, il gruppo ad hoc 
su li' immigrazione aveva approvato un questionario e le risposte sono attualmente in 
corso di analisi. Non sono state ancora avanzate proposte per il ravvicinamento delle 
condizioni di ricevimento. 
4. La comunicazione della Commissione del 1991 indica anche alcuni altri settori per lo 
sviluppo della cooperazione. Uno di essi riguarda l'armonizzazione della le2islazione 
e della prassi relative ai rifu&iati de facto. I ministri per l'immigrazione non hanno 
adottato proposte specifiche in materia. All'incontro di Copenaghen del giugno 1993, 
essi hanno tuttavia adottato una risoluzione sulla protezione da offrire a gruppi 
particolarmente vulnerabili dell'ex Iugoslavia. Poiché a molti di coloro che 
appartengono a tali gruppi potrebbe applicarsi la definizione di "rifugiati de facto" 
precedentemente menzionata, è lecito affermare che la protezione temporanea richiesta 
per questi gruppi di ex Iugoslavi rappresenta un esempio particolare di come si possa 
affrontare l'affluenza improvvisa di una massa di persone bisognose di protezione 
internazionale. Tuttavia, la risoluzione non cerca di armonizzare la protezione 
temporanea prevista dalle legislazioni nazionali. 
b. Politiche di ammissione 
5. Nel programma di lavoro del 1991 veniva affrontata una serie di questioni relative 
all'armonizzazione delle politiche generali di ammissione; al riguardo restano ancora 
molte cose da fare. 
Armonizzazione delle politiche di ammissione in vista del ricongiungimento e della 
formazione delle famiglie e dell'ammissione di studenti. Nell'incontro di Copenaghen 
del giugno 1993, i ministri per l'immigrazione hanno adottato una risoluzione 
4 
sull'ammissione per consentire il ricongiungimento delle famiglie. Tale risoluzione 
non prevede, tuttavia, una armonizzazione integrale. In primo luogo, non prescrive 
le condizioni per l'ammissione in vista del ricongiungimento familiare. In secondo 
luogo, riguarda solo l'ammissione di coniugi e figli mentre lascia agli Stati membri 
il compito di definire le politiche sull'ammissione di altri componenti della famiglia. 
In terzo luogo, non sono stati armonizzati tutti i criteri relativi ali' ammissione in vista 
del ricongiungimento delle famiglie; a volte la risoluzione fornisce solo indicazioni, 
come nel caso del limite massimo d'età per l'ammissione dei figli. Per quanto 
riguarda l'ammissione degli studenti, i ministri dell'immigrazione hanno approvato un 
questionario sulla legislazione nazionale vigente. Le risposte a tale questionario sono 
state raccolte e possono costituire la base delle proposte di armonizzazione. 
Armonizzazione delle politiche sull'ammissione per altri motivi, come i fini umanitari 
e di lavoro dipendente o autonomo. La Presidenza belga è stata la prima a tentare di 
affrontare questo tema organizzando un seminario in proposito. Il lavoro 
su li' armonizzazione delle politiche di ammissione a fini lavorativi è iniziata nel 1992 
quando la Presidenza del Regno Unito ha presentato la prima proposta di risoluzione 
in materia. In quell'occasione, tuttavia, non si poté raggiungere un accordo sul testo 
della proposta di risoluzione. Il lavoro sull'armonizzazione delle politiche di 
ammissione per i lavoratori autonomi è partito da una proposta della Presidenza belga, 
ma anche in questo caso molto rimane da fare per concordare un testo comune. 
Armonizzazione delle dis.posizioni le~islative applicabili a~li stranieri residenti. Non 
si sono ancora fatti progressi in questo settore. 
l.. Immi~Uazione clandestina 
6. La sezione B del programma di lavoro sulla politica di migrazione affronta un'altra 
questione ampiamente trattata anche nella comunicazione su li' immigrazione del 1991 , 
cioè lo sviluppo di un approccio comune al problema dell'immi~razione clandestina. 
Per quanto restino numerosi punti da discutere, in questo campo si sono compiuti dei 
progressi. 
Cooperazione sui controlli alle frontiere nel quadro della Convenz~ 
sull'attraversamento delle frontiere esterne. Una proposta modificata di Convenzione 
sull'attraversamento delle frontiere esterne è stata recentemente presentata dalla 
Commissione per tenere conto dell'entrata in vigore del TUE. 
Avranno inoltre luogo anche scambi informati di informazioni nel quadro del Centro 
per l'informazione, la riflessione e lo scambio sull'immigrazione creato dai ministri 
per l'immigrazione (CI REFI) in occasione de li' incontro di Londra nel novembre 1992. 
Il mandato è simile a quello del CIREA ma esso affronta questioni non connesse 
all'asilo. Lo scambio di informazioni riguarda trafficanti e trasportatori, nonché gli 
itinerari utilizzati dagli immigrati clandestini. 
Armonizzazione delle condizioni per la lotta contro la mi~:razione clandestina e 
5 
l'assunzione illegale, nonché controlli a tale scopo sia all'interno del territorio che alle 
frontiere. Come detto, nel giugno 1993 i ministri per l'immigraz;ione hanno adottato 
una raccomandazione relativa ai controlli sui cittadini di paesi terzi che risiedono o 
lavorano senza autorizzazione, nonché alla loro espulsione. La raccomandazione può 
essere considerata un primo passo verso l'armonizzazione prevista dal programma di 
lavoro. Si tratta di un settore estremamente ampio e la raccomandazione fornisce solo 
le prime indicazioni in proposito. Dovrebbe essere tenuta presente anche la 
raccomandazione, precedentemente citata, in materia di transito ai fini dell'espulsione. 
Armonizrnzione dei principi che disciplinano l' eSJ)Ulsione, compresi i diritti da 
garantire a21i espulsi. Per quanto durante la Presidenza portoghese si siano fatti 
tentativi per definire i diritti di coloro che devono essere espulsi, l'impresa si è 
rivelata difficile poiché richiede una revisione del testo degli strumenti internazionali 
sui diritti dell'uomo. Questo punto specifico del programma di lavoro non è ancora 
stato completato. 
Definizione dei principi ~ida sulla questione dei cittadini di paesi terzi illegalmente 
residenti neKli Stati membri. Sebbene a prima vista tale questione sembri coincidente 
con quelle precedentemente discusse nella presente sezione, l'introduzione al 
programma di lavoro ~hiarisce che dietro tale espressione sta il desiderio di adottare 
una posizione comune in merito alle politiche di regolarizzazione. Benché questo 
aspetto non sia stato affrontatò esplicitamente, la raccomandazione sull'espulsione si 
discosta dal principio generale secondo cui i cittadini di paesi terzi illegalmente 
residenti dovrebbero essere espulsi. Solo in casi singoli può ipotizzarsi l'ammissione 
per motivi umanitari. 
Cooperazione con i paesi di partenza e di transito nella lotta contro l 'immi~azione 
clandestina, in particolare per Qllanto riguarda la riammissione. Il primo Consiglio dei 
ministri della giustizia e degli interni ha adottato una serie di principi che potrebbero 
essere utilizzati per eventuali accordi di riammissione con paesi terzi. Lo stesso 
Consiglio ha adottato anche alcune conclusioni sull'opportunità di collegare, 
eventualmente, accordi esterni dell'Unione con paesi terzi ad accordi o pratiche di 
riammissione. 
ia. MiiU(lZione della manodopera 
7. Un'altra sezione del programma di lavoro del 1991 tratta della definizione di una 
politica sulla migrazione della manodopera. Dato che, sotto questo profilo, esistono 
competenze della Comunità, i ministri del lavoro degli Stati membri sono per forza 
di cose interessati ali' argomento. 
Armonizzazione delle politiche nazionali sull'ammissione al lavoro per cittadini di 
paesi terzi, tenendo conto di possibili requisiti relativi alla manodopera in vigore nei 
Paesi membri nei prossimi anni. Come si è detto precedentemente, è in corso di 
negoziazione una risoluzione in materia. Essa non dovrebbe comunque riguardare 
l'intero settore dell'ammissione per recuperare posti di lavoro e, in particolare, non 
13 
6 
dovrebbe riguardare l'ammissione di. lavoratori temporanei, stagionali e frontalieri. 
Aumento della mobilità dei cittadini della Comunità, in particolare migliorando il 
funzionamento del sistema SEDOC. La Commissione ha istituito un nuovo sistema 
computerizzato, EURES, che ha già dato risultati convincenti. 
i.. Situazione dei cittadini di paesi terzi 
8. Questa sezione del programma di lavoro del 1991 affronta un solo aspetto, cioè 
l'esame, nelle sedi appropriate, della possibilità di concedere, a cittadini di paesi terzi 
che hanno risieduto per un lun2o periodo in uno Stato membrQ, alcuni diritti o facoltà 
di cui godono i cittadini per origine, per esempio in materia di accesso al mercato del 
lavoro. guando ai cittadini dell'Unione è riconosciuta la stessa libertà di circolazione 
e di accesso al mercato del lavoro. Su questo tema non è stato ancora svolto alcuno 
studio ma, secondo le indicazioni del primo Consiglio dei ministri della giustizia e 
degli interni, il lavoro in questo settore dovrebbe cominciare nel 1994. 
9. A parte le questioni specifiche relative alle politiche di migrazione e d'asilo, il 
programma di lavoro cita anche una serie di questioni di interesse più generale, e 
cioè: 
analisi delle cause della pressione migratoria; 
eliminazione delle cause dei movimenti migratori mediante una politica 
adeguata nel settore degli aiuti allo sviluppo, della politica commerciale, dei 
diritti dell'uomo, dell'alimentazione, dell'ambiente e della demografia; 
rafforzamento delle infrastrutture per l'accoglienza dei rifugiati nei paesi 
d'origine; 
considerazione dei fenomeni migratori in sede di cooperazione economica, 
finanziaria e sociale. 
Ciascuno di questi settori è stato descritto più analiticamente nella comunicazione 
sull'immigrazione del 1991 , in cui si sosteneva l'opportunità di integrare tali questioni 
nelle relazioni esterne dell'Unione. La cooperazione intergovernativa non ha avviato 
alcuna azione specifica sui temi citati in questo punto del programma di lavoro. 
ALLEGATO III: RECENTI SVILUPPI ALL'INTERNO DELL'UNIONE 
l. A partire dal 1991 i principali sviluppi in materia di armonizzazione delle politiche di 
immigrazione e avilo sono avvenuti nell'ambito della cooperazione intergovemativa fra 
i ministri dell'immigrazione e successivamente nel quadro del Titolo VI del Trattato 
suiJ'Unione europea. Questi sviluppi vengono descritti all'Allegato II. I paragrafi che 
seguono evidenziano altri sviluppi verificatisi all'interno dell'Unione attinenti alle 
politiche di immigrazione e asilo in senso ampio. 
L Dichiarazione sui principi che disciplinano gli aspetti esterni della politica di 
immigrazione: contenuto e seguito 
2. 1112 dicembre 1992, il Consiglio europeo riunitosi a Edimburgo, ha adottato una serie 
di conclusioni, che costituiscono i principi che disciplinano gli aspetti esterni della 
politiche di immigrazione. Questi principi fissano il quadro di una più ampia politica 
dell'immigrazione auspicata sia nel programma di lavoro del 1991 sulle politiche di 
immigrazione che nella Comunicazione del 1991 sull'immigrazione. 
3. La dichiarazione menziona i seguenti fattori come fondamentali per ridurre i movimenti 
migratori negli Stati membri: 
-la salvaguardia della pace e la soluzione di conflitti armati; 
-il pieno rispetto dei diritti umani; 
-la creazione di società democratiche e di condizioni sociali adeguate: 
-una politica commerciale liberale, che dovrebbe migliorare le condizioni 
economiche nei paesi di emigrazione; 
-il coordinamento delle iniziative nei settori della politica estera, della cooperazione 
economica e delle politiche di immigrazione e asilo da parte della Comunità e dei 
suoi Stati membri. 
4. La dichiarazione riveste un'importanza politica fondamentale in quanto costituisce il 
riconoscimento al più alto livello della necessità di sviluppare un'impostazione organica 
del problema dell'immigrazione e dell'asilo e utilizzare le relazioni esterne dell'Unione 
a questo fine. 
b. Politiche demo2ratiche 
5. Nel novembre 1992 la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento 
europeo una comunicazione su Demografia, Programmazione familiare e Cooperazione 
con i paesi in via di sviluppo. Sulla base della presente Comunicazione, il Consiglio 
Sviluppo e i rappresentanti dei Governi degli Stati membri hanno adottato una 
Risoluzione il18 novembre 1992. In tale Risoluzione il Consiglio ricordava la propria 
precedente Risoluzione dell' 11 novembre 1986 su Popolazione e sviluppo, nella quale 
la Comunità esprimeva la propria. disponibilità a fornire assistenza ai paesi in via di 
sviluppo in questo settore. Nella sua Risoluzione del 1992 il Consiglio ha sottolineato 
2 
che rapidi mutamenti demografici che incidono sui paesi in via di sviluppo hanno 
profonde implicazioni per i futuri progressi verso il miglioramento delle condizioni di 
vita nei paesi in via di sviluppo. Il Consiglio osservava inoltre che le relazioni fra 
tendenze e fattori demografici e mutamenti ambientali dovrebbero essere sottoposti a 
una continua analisi. 
6. La Risoluzione continuava con l'indicare forme di assistenza che potrebbero contribuire 
a uno sviluppo demografico più equilibrato. Essa menziona in particolare: politiche 
dirette a promuovere la salute di donne e bambini, a migliorare la condizione delle 
donne nelle loro società, a promuovere l'alfabetizzazione e migliorare la qualità dei 
servizi sociali a disposizione delle collettività. Inoltre, la risoluzione auspica servizi di 
pianificazione familiare che costituiscono un modo indispensabile per migliorare la 
gamma dei servizi sociali disponibili nei paesi in via di sviluppo. Contemporaneamente, 
il Consiglio sottolinea che l'assistenza non dovrebbe essere fornita a programmi che 
hanno un carattere coercitivo, discriminatorio o che pregiudicano i diritti umani 
fondamentali. 
7. Sulla programmazione familiare, il Consiglio fa riferimento alla continua e urgente 
necessità di far fronte alle richieste in larga misura insoddisfatte di questi servizi nei 
paesi in via di sviluppo. Si ritiene che circa 300 milioni di persone nel mondo 
vorrebbero, ma non possono avere, mezzi per poter programmare liberamente il 
numero . e il momento delle gravidanze. Programmi per migliorare servizi di 
pianificazione familiare tuttavia dovrebbero essere accompagnati da altre misure 
sanitarie, offrire tutti i metodi e i mezzi opportuni di contraccezione, informarli sui 
vantaggi e i rischi rispettivi e includere forme di istruzione in materia sanitaria. La 
Comunità e i suoi Stati membri hanno quindi deciso di esaminare quali altri mezzi 
potrebbero essere messi a disposizione, fra cui la ridestinazione delle risorse esistenti, 
al fme di incrementare ulteriormente i propri sforzi e aiutare i paesi in via di sviluppo 
a rafforzare i propri servizi di programmazione familiare. 
8. Dopo l'adozione della Risoluzione, si sono tenute due riunioni di esperti per esaminare 
il seguito da dare sul piano operativo. Questi esperti hanno definito una serie di 
argomenti specifici da esaminare e hanno avviato studi sui singoli paesi. Si ritiene che 
sulla base di queste ulteriori informazioni, gli esperti potranno proporre un programma 
d'azione più specifico. 
9. Si è tenuto conto inoltre delle preoccupazioni demografiche nelle proposte della 
Comunità riguardanti la previsione a medio termine di Lomé IV. 
l.. Promuovere la libera circolazione fra l'Unione e &li altri Stati europei 
l O. La maggior parte delle misure menzionate nei paragrafi precedenti erano dirette a 
ridurre le pressioni migratorie. I seguenti paragrafi evidenziano un tipo diverso di 
misure adottate dalla Comunità e dai suoi Stati membri, dirette a promuovere la libera 
circolazione in Europa, e quindi a guardare ali 'immigrazione. come un fenomeno 
positivo piuttosto che negativo. 
3 
11. A questo riguardo, bisognerebbe menzionare anzitutto la firma, il 2 maggio 1992, 
dell'Accordo sullo Spazio economico europeo fra la Comunità e i suoi Stati membri 
da un lato e i paesi dell'EPT A dall'altro. Sulla base dell'articolo 28 e della 
giurisprudenza della Corte di giustizia relativa al corrispondente articolo 48 del Trattato 
CEE, i cittadini degli Stati partecipanti acquistano il diritto di spostarsi liberamente sui 
territori di questi Stati per cercarvi un lavoro e acquistano inoltre il diritto di 
soggiornarvi al fine di svolgere il lavoro trovato. Contemporaneamente, il Trattato 
sullo Spazio economico europeo ha ripreso gli articoli 59 e 60 del Trattato CEE sulla 
libera circolazione dei servizi. Queste libertà favoriranno inoltre una certa libertà di 
circolazione, particolarmente alla luce dell'interpretazione data a questi articoli dalla 
Corte di giustizia. Queste disposizioni inoltre influenzeranno i controlli alle frontiere 
per i cittadini degli Stati partecipanti: i controlli dovranno limitarsi a verificare 
l'identità degli interessati e l'esistenza di eventuali rischi per l'ordine pubblico, la 
sicurezza o la salute pubblica, ai sensi della direttiva 64/221. 
12. In secondo luogo, gli Accordi europei con una serie di paesi dell'Europa centrale e 
orientale forniranno la struttura per concedere la libera circolazione a talune categorie 
di persone. Questo è particolarmente vero per l'organizzazione di una libera 
circolazione dei servizi. 
~ Attività del Parlamento europeo 
13. A partire dal 1991 il Parlamento europeo ha intrapreso una serie di studi sulle politiche 
di immigrazione e asilo e adottato diverse risoluzioni. N eli' ottobre 1992 l' on. v an den 
Brink ha presentato al Parlamento un rapporto della Commissione sulle libertà civili 
e gli affari interni sulla politica dell'immigrazione europea. Nel novembre 1992, 
l' on. Cooney ha presentato un rapporto della stessa Commissione sull'armonizzazione 
ali' interno delle Comunità europee della politica del diritto di asilo. Sulla base di questi 
due rapporti, il Parlamento ha adottato nella sessione plenaria del 18 novembre 1992 
due risoluzioni, A3-0280/92 e A3-0337/92. 
14. Queste risoluzioni, prese assieme, contengono il programma d'azione sulle politiche 
di immigrazione e asilo. Il loro obiettivo generale è l'adozione di un atteggiamento il 
più generoso possibile, nei confronti di quanti hanno bisogno di una protezione a 
livello internazionale e rafforzare lo status giuridico di quanti risiedono da tempo 
legalmente nella Comunità. Questo implica, fra l'altro, la creazione di generose 
opportunità per favorire la riunificazione delle famiglie. D'altro canto, le risoluzioni 
auspicano una rigida politica nei confronti dell'immigrazione irregolare. 
15. Andrebbe oltre il campo di applicazione della presente Comunicazione citare tutte le 
misure proposte in queste risoluzioni; l'elenco che segue pertanto rappresenta una scelta 
delle proposte più importanti: 
-la creazione di un centro di controllo europeo per vigilare sui movimenti di 
immigrazione; 
-la conclusione di accordi fra gli Stati membri della Comunità e i paesi di origine 
4 
degli immigranti sulla domanda e offerta di lavoro stimate; 
-l'introduzione di regolamenti comunitari per il controllo dell'occupazione illegale 
e di severe ammende per. quei datori di lavoro che occupano immigranti illegali; 
-l'organizzazione di campagne dirette a informare i cittadini dei paesi di origine 
degli immigranti sui rischi e i problemi connessi all'immigrazione illegale; 
-la conclusione di accordi per la riammissione nei paesi di origine; 
-il coordinamento fra la politica di immigrazione, la politica sull'aiuto internazionale 
allo sviluppo, la politica commerciale e la cooperazione economica e sociale con 
i paesi terzi da parte della Comunità e dei suoi Stati membri; 
la redazione di proposte per ampliare la libera circolazione, la libertà di 
stabilimento e l'accesso al mercato del lavoro di cui godono i cittadini deJla CEE 
a tutti i cittadini dei paesi terzi legalmente residenti nella Comunità; 
-la creazione di un Fondo europeo per i rifugiati; 
-la redazione di uno statuto per quanti fuggono dalla guerra o da calamità naturali 
per motivi di povertà o per indigenza, e non sono tutelati dalla Convenzione di 
Ginevra o dal Protocollo di New York; 
-l'adozione di una politica per fornire una protezione ai rifugiati de facto; 
-la conclusione di accordi fra Stati membri per fornire assistenza a uno Stato 
membro che ospita un numero elevato di rifugiati; 
-la creazione su una base ad hoc di un gruppo di esperti provenienti da ogni Stato 
membro assieme a un rappresentante della Commissione e dell'Alto Commissariato 
delle Nazioni unite per i rifugiati, per fornire consulenza su casi che appaiono 
atipici e la redazione di un "Libro dei precedenti" per tali casi; 
-l'istituzione di un Comitato europeo sull'asilo e i rifugiati con il compito di fornire 
regole preliminari su problemi attinenti al paese di origine; 
-il trasferimento del potere definitivo di decidere l'interpretazione delle disposizioni 
in materia di diritto d'asilo negli Stati membri della Comunità e l'interpretazione 
delle varie convenzioni (la Convenzione sui diritti umani e la Convenzione di 
Ginevra sui rifugiati) presso una Corte internazionale. 
16. Il Parlamento ha espresso estrema preoccupazione per il carattere intergovernativo della 
cooperazione fra gli Stati membri sulle politiche di immigrazione e asilo nel passato. 
Esso avrebbe preferito che queste politiche venissero affrontate attraverso delle 
procedure comunitarie. Ciò è divenuto evidente non solo basandosi sulle risoluzioni 
citate sopra e sui rapporti relativi, ma anche dal rapporto dell'on. Robles Piquer che 
è stato presentato al Parlamento il 12 maggio 1993. Nella risoluzione adottata dal 
Parlamento sulla base di tale rapporto, si auspica con forza un'impostazione 
comunitaria. Tuttavia, il dibattito sul rapporto, avvenuto ill3 luglio 1993, ha indicato 
che un gran numero di membri del Parlamento accettano che sulla base del Trattato 
sull'Unione europea, la cooperazione nell'ambito della Comunità sulle politiche di 
immigrazione e asilo, avvenga sulla base di accordi speciali di cui al Titolo VI del 
trattato. I pareri espressi da questi membri del Parlamento indicano i loro desideri di 
utilizzare pienamente tali accordi in quanto auspicano: 
-un uso completo del diritto di iniziativa recentemente acquisito dalla Commissione; 
-l'introduzione delle disposizioni necessarie che istituiscono la competenza della 
Corte di giustizia nei confronti delle Convenzioni che devono essere adottate dai 
5 
Ministri della giustizia e degli affari interni; 
-l'uso dell'opportunità offerta dall'articolo K9 di trasferire le politiche di 
immigrazione e asilo al settore dell'articolo l OOC del trattato. 
Inoltre, il Parlamento spera nell'introduzione di nuove procedure comunitarie nel corso 
della nuova Conferenza intergovemativa che dovrebbe svolgersi nel 1996. 
ALLEGATO IV: RECENTI SVILUPPI A LIVELLO INTERNAZIONALE 
l . Se2uito della Conferenza di Vi enna sulle migrazioni Est -Ovest 
l. Nell991 l'Austria ha preso l'iniziativa di convocare una Conferenza dei ministri sul tema 
"Movimenti di persone tra i paesi dell'Europa centro-orientale". La conferenza, che si è svolta 
a Vienna il 24 e 25 gennaio 1991, ha visto la partecipazione di 32 Stati europei, dell'Australia, 
del Canadà e degli Stati Uniti. Essa ha avuto fin dall'inizio l'appoggio del· Consiglio d'Europa 
e ha fornito l'occasione per passare in rassegna un gran numero di problemi connessi ai 
movimenti migratori Est -Ovest. La conferenza è stata organizzata per rispondere alla crescente 
inquietudine suscitata dalla prospettiva di massicci movimenti migratori dai paesi dell'Europa 
centro-orientale verso gli altri paesi europei. 
2. Il comunicato finale approvato dalla conferenza riafferma l'importanza degli strumenti 
internazionali esistenti in materia di diritti dell'uomo ed invita tutti gli Stati partecipanti ad 
aderire -qualora non l'abbiano già fatto -alla Convenzione di Ginevra del 1951 ed al 
Protocollo di New Y ork del 1967. Nel comunicato si enuncia un principio generale: la 
necessità che gli Stati partecipanti cooperino più intensamente sulla base della solidarietà. 
3. Benché non si sia verificato il temuto afflusso migratorio dali' Europa centro-orientale (se si 
prescinde dall'afflusso di rifugiati dai paesi dell'ex Iugoslavia) la Conferenza di Vienna è stata 
seguita da numerose riunioni, suscitate probabilmente dal fatto che alcuni paesi dell'Europa 
centro-orientale si sono trovati ad affrontare gravi problemi dovuti ali' afflusso di emigranti in 
transito sul loro territorio diretti verso l'Europa occidentale; di conseguenza, tutti gli Stati 
partecipanti (che attualmente sono 37) hanno sentito l'esigenza di discutere questi problemi e 
di vigilare sui movimenti migratori potenziali ed effettivi tra Est ed Ovest. Su questi temi si 
è riunito cinque volte -tra il gennaio 1991 e il dicembre 1993 -un gruppo di alti funzionari 
il quale ha creato a sua volta una serie di gruppi di lavoro incaricati di approfondire i seguenti 
temi: 
-libertà di circolazione delle persone; 
-scambio internazionale di informazioni sui flussi migratori; 
-profilo dei migranti potenziali; 
-diritto di asilo; 
-prassi amministrative in materia di visti; 
-ripartizione degli oneri. 
4. Nella riunione del luglio 1993, il gruppo degli alti funzionari ha fatto un bilancio dei risultati 
ottenuti in seguito alla Conferenza di Vienna ed ha riconosciuto che quest'ultima ha consentito 
di definire un quadro più equilibrato di quello scaturito dalle conferenze di Berlino e di 
Budapest in quanto ha individuato con maggiore precisione le esigenze e i problemi 
fondamentali dei paesi dell'Europa centro-orientale, mentre le altre due conferenze si erano 
essenzialmente occupate della lotta all'immigrazione clandestina e ai trafficanti. 
5. Il gruppo degli alti funzionari ha deciso di istituire un gruppo consultivo aperto cui saranno 
demandati i successivi lavori; il rapporto che essi avevano preparato è stato presentato alla 
Conferenza dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri del Consiglio d 'Europa svoltosi 
a Vienna 1'8 e 9 ottobre 1993. 
6. È difficile prevedere a che ritmo proseguiranno i lavori iniziati a Vienna. Certo è che il 
2 
numero degli Stati partecipanti è in aumento ma, d'altro canto, sono sempre più numerose le 
delegazioni che hanno sottolineato l'importanza di un coordinamento con organizzazioni 
internazionali quali il Consiglio d'Europa, la CSCE, l'OIM e l'Alto Commissariato per i 
rifugiati. Alcune delegazioni (in particolare la Svezia, la Polonia, gli USA e il Canada) si sono 
esplicitamente espressi a favore di un ruolo più incisivo della CSCE in questo settore. Altre 
delegazioni hanno insistito sull'importanza di un migliore coordinamento fra gli organi del 
Consiglio d'Europa, con un eventuale trasferimento di competenze a quest'ultimo. Si profila 
pertanto una tendenza a ricondurre la cooperazione informate instauratasi in virtù della 
Conferenza di Vienna sui binari più tradizionali delle organizzazioni internazionali. 
2. Sepito della Conferenza di Berlino 
7. 1130 e 31 ottobre 1991, su invito del governo tedesco, i Ministri della giustizia e dell'interno 
di 27 Stati europei si sono riuniti a Berlino per discutere il problema dell'immigrazione 
illegale che transita o proviene dai paesi dell'Europa centro-orientale. Il comunicato finale 
della Conferenza indica una serie di provvedimenti atti a intensificare la cooperazione tra le 
amministrazioni e le forze di polizia degli Stati membri e, in secondo luogo, indica una serie 
di auspicabili modificazioni della normativa vigente. Per dare attuazione alle raccomandazioni 
è stato istituito un gruppo di lavoro che ha assunto il nome di "Gruppo di Berlino". 
8. La prima riunione del Gruppo di Berlino ha avuto a luogo a Graz (Austria) nel gennaio 1992 
sotto presidenza austriaca ed ha deciso di istituire nove sottogruppi, ciascuno dei quali 
incaricato di approfondire i temi seguenti: 
a. armonizzare i meccanismi sanzionatori del traffico illegale di immigranti; 
b. istituire un'assistenza giudiziaria reciproca nei procedimenti penali di repressione del 
traffico illegale di immigranti; 
c. istituire unità speciali per la lotta contro il traffico organizzato di immigranti clandestini; 
d. scambio di informazioni sull'immigrazione clandestina; 
e. procedure e norme per rafforzare i controlli alle frontiere; 
f. accordi di riammissione; 
g. attuazione delle riammissioni; 
h. garanzia della sicurezza delle frontiere esterne al di fuori dei varchi autorizzati; 
i. obbligo delle società di trasporto di impedire ingressi illegali. 
9. Le sessioni plenarie del Gruppo di Berlino hanno avuto luogo nel maggio 1992 e nel 
gennaio 1993 e si sono dedicate soprattutto alla redazione di raccomandazioni che dovranno 
essere adottate dai Ministri. Il 15 · e 16 febbraio 1993 si è svolta a Budapest una conferenza 
ministeriale che ha approvato -in una raccomandazione -quanto era scaturito da tutte le 
precedenti deliberazioni; la raccomandazione ha recepito la stessa struttura delle sottodivisioni 
del gruppo di lavoro. 
l O. La Conferenza di Budapest, oltre ad adottare la ricordata raccomandazione ha esaminato una 
proposta del governo austriaco che chiedeva una convenzione che disciplinasse una serie di 
problemi relativi alla politica migratoria e di asilo. Questa proposta non è stata adottata né è 
stata adottata una proposta tedesca riguardante una ripartizione degli oneri. Per quanto attiene 
ai lavori successivi alla conferenza si è concordato che, se necessario, sarebbe stato convocato 
un gruppo di lavoro; fino ad oggi, questo gruppo non si è ancora riunito. Numerose 
delegazioni presenti alla Conferenza hanno tuttavia rilevato l'opportunità che molte questioni 
affrontate dal Gruppo di Berlino vengano in futuro devolute alla cognizione del Gruppo di 
) l 
3 
Vienna. 
11. Le Conferenze di Berlino e di Budapest hanno certamente richiamato l'attenzione su questioni 
importanti per la lotta contro l'immigrazione illegale ed hanno permesso di rilanciare il dialogo 
fra gli Stati dell'Europa occidentale, centrale ed orientale su questi temi. 
3. Consiglio d'Europa 
12. l principali organi del Consiglio d'Europa competenti per le politiche dell'immigrazione e 
dell'asilo sono il Comitato europeo per le migrazioni (CDMG) e il Comitato ad hoc di esperti 
sugli aspetti giuridici dell'asilo territoriale, dei rifugiati. e degli apolidi (CAHAR). Va inoltre 
ricordata la Convenzione sullo stato giuridico dei lavoratori migranti che è stata ratificata da 
quattro Stati membri della CE (Francia, Paesi Bassi, Portogallo e Spagna) e firmata da altri 
cinque (Belgio, Germania, Grecia, Italia e Lussemburgo). In forza di tale convenzione è stato 
costituito un comitato consultivo incaricato, fra l'altro, di studiare i modi di attuazione della 
convenzione stessa ad opera delle parti contraenti. Il Comitato ha presentato al comitato dei 
Ministri quattro relazioni periodiche. 
13. Uno dei compiti del CDMG è consistito nel preparare le periodiche conferenze dei Ministri 
europei dell'emigrazione. La quart.a di queste conferenze si è svolta a Lussemburgo il 17 
e 18 settembre 1991 e la quinta ad Atene il 18 e 19 novembre 1993. Queste conferenze si sono 
occupate delle politiche migratorie e dei flussi migratori nel lorn complesso (che sono campi 
di attività del CDMG) senza trascurare la situazione e l'integrazione degli immigrati già 
ammessi nel territorio degli Stati membri né i rapporti tra le comunità di immigrati e la società 
ospite. La Conferenza di Lussemburgo, ad esempio, ha affrontato specificamente il tema 
dell'evoluzione attuale e futura del fenomeno migratorio in Europa e quello de li' esame del 
progetto del Consiglio d'Europa sulle relazioni tra comunità. La Conferenza di Atene si è a 
sua volta dedicata in particolare allo studio dei mezzi più idonei per gestire i flussi migratori 
e allo studio dei fenomeni quali il razzismo, la xenofobia e l'intolleranza. 
14. Il programma di lavoro del CDMG riguarda anche altri settori. In primo luogo, nel1991, il 
Comitato, in unione con il Comitato europeo per la popolazione ha varato un progetto 
chiamato "Migrazione, demografia e occupazione". In una prima fase sono stati effettuanti tre 
studi sulla emigrazione Sud-Nord, sui problemi del rilevamento statistico della consistenza 
numerica delle comunità e dei flussi di migranti e sulle contraddizioni tra esigenze umanitarie 
ed esigenze economiche nell'affrontare il problema della pressione migratoria. La seconda fase 
di questo progetto comprenderà uno studio comparato sulle politiche di integrazione. In 
secondo luogo, il CDMG ha studiato gli aspetti giuridici, economici e sociali dello status dei 
lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie. In terzo luogo, nel 1987, il CDMG ha 
elaborato il Progetto sulle relazioni intercomunitarie, dedicato alle politiche di integrazione; 
il Progetto si è concluso nel 1991 con la presentazione della relazione finale alla Conferenza 
dei Ministri di Lussemburgo. Una discussione più analitica su questa relazione si è svolta 
ali' Aia nel novembre 1991 alla conferenza di chiusura appositamente convocata. I punti salienti 
della relazione sono successivamente stati recepiti in una Raccomandazione adottata dal 
Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa nel 1992. Al progetto sulle relazioni 
intercomunitarie è subentrato un progetto incentrato sulla parità delle opportunità degli 
immigrati nel mercato del lavoro, nel conseguimento di alloggi adeguati, nel riconoscimento 
di diritti in campo culturale, nonché sulla lotta contro la xenofobia. Infme, il CDMG ha 
iniziato a studiare i fenomeni della migrazione di breve durata e del reinserimento degli 
emigrati nel loro paese d'origine. 
4 
15. L'attività svolta dal CAHAR sono state messe in ombra dal recente moltiplicarsi delle sedi 
internazionali che si occupano delle politiche di· asilo. Per quanto in passato il CAHAR sia 
stato una fucina di idee e proposte originali di questo settore, il suo compito principale resta 
oggi quello del semplice scambio di informazioni su queste politiche. Dato che gli Stati 
dell'Europa centro-orientale sono sempre più rappresentati in queste riunioni, il CAHAR 
potrebbe diventare una delle sedi internazionali in cui portare avanti la discussione con questi 
paesi. 
16. Da quando, trent'anni fa, venne adottata la Convenzione sulla riduzione dei casi di cittadinanza 
multipla e degli obblighi militari in caso di cittadinanza multipla, sono numerosi gli Stati che 
hanno seguito una linea più liberale in un'ipotesi di doppia cittadinanza o cittadinanza multipla. 
Attualmente un Comitato di esperti sta esaminando la citata convenzione alla luce della recente 
evoluzione normativa e amministrativa degli Stati europei, in considerazione anche dei 
movimenti migratori in Europa e dell'ingresso nel Consiglio d'Europa dei paesi dell'Europa 
centro-orientale. Questo comitato ha fatto delle proposte per la preparazione di una nuova 
convenzione sulla cittadinanza. 
17. Dopo l'approvazione della Dichiarazione e del piano d'azione sulla lotta contro il razzismo, 
la xenofobia, l'antisemitismo e l'intolleranza da parte dei capi di Stato e di governo degli Stati 
membri del Consiglio d'Europa (Vienna 9 ottobre 1993) il Consiglio d'Europa ha lanciato una 
vasta campagna europea per la gioventù intesa a mobilitare il pubblico a favore di una società 
basata sulla tolleranza, sulla pari dignità di tutti i membri e a lottare contro le manifestazioni 
di razzismo, di xenofobia, di antisemitismo e di intolleranza e culmineranno alla metà 
del 1995. Inoltre, il Consiglio d'Europa ha istituito un Comitato di esperti governativi 
incaricati di: l) esaminare la normativa, le politiche e le altre misure prese dagli Stati membri 
per combattere il razzismo, la xenofobia, l'antisemitismo, l'intolleranza e per valutare la loro 
efficacia; 2) proporre nuove iniziative in materia a livello locale, nazionale ed europeo; 3) fare 
delle raccomandazioni su orientamenti di massima in materia per gli Stati membri; 4) studiare 
gli strumenti di diritto internazionale cui può farsi ricorso in materia in modo da migliorame 
l'efficacia, ove necessario. Per la stessa ragione è stato deciso di prender iniziative per 
migliorare l'insegnamento della storia e per sensibilizzare gli operatori della comunicazione 
di massa. 
18. È opportuno ricordare -in questa sede -la giurisprudenza relativa alla Convenzione europea 
dei diritti dell'uomo. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha posto l'accento, in particolare, 
sul principio dell'unità della famiglia, garantito dali' articolo 8 della Convenzione stessa; questo 
diritto può essere invocato a tutela dei lavoratori migranti oggetto di espulsione o ai quali 
venga negato l'ingresso in un paese quando vogliono ricongiungersi alla loro famiglia in uno 
Stato europeo. Nell'ambito dei lavori dell'Unione europea sul ricongiungimento delle famiglie, 
è stato fatto esplicito riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. 
Inoltre, già da qualche tempo gli organi della Convenzione e della Corte hanno potuto 
applicare l'articolo 3 della Convenzione che vieta di infliggere un trattamento inumano o 
degradante alle persone che affermano che il ritorno nel loro paese d'origine li esporrebbe a 
persecuzioni; la Corte ha ritenuto necessario ribadire che, anche se il diritto di asilo non è 
garantito come tale dalla Convezione, misure di rimpatrio di questo genere potrebbero 
sollevare problemi sotto il profilo dell'articolo 3 (nonché sotto quello dell'articolo 13, che 
garantisce il diritto ai mezzi di tutela efficaci). 
4. Conferenza europea sulla popolazione 
5 
19. Dal 23 al 26 marzo 1993 si è svolta a Ginevra la Conferenza europea sulla popolazione 
nell'ambito della preparazione della Conferenza mondiale delle Nazioni Unite sulla 
popolazione e lo sviluppo prevista per il 1994. La CEP, che è stata organizzata dalla 
Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa, dal Consiglio d'Europa e dal 
Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione, ha visto la partecipazione di 39 Stati europei, 
di Israele, Canada, Stati Uniti e dei rappresentanti della CE. Trattandosi di una conferenza 
regionale è stata esaminata soltanto la situazione in Europa e in America del Nord, ovviamente 
nell'ottica dell'evoluzione mondiale. La conferenza ha approvato varie raccomandazioni di 
rilievo che riguardano non solo le politiche demografiche in senso stretto ma anche le politiche 
di immigrazione e di asilo; le principali di esse sono illustrate nel seguito. 
20. Sul tema della pianificazione familiare la Conferenza ha adottato le seguenti raccomandazioni. 
Una prima raccomandazione, rivolta ai governi, invita questi ultimi a fare in modo che i 
singoli e le coppie possono esercitare il diritto di decidere, in piena libertà e responsabilità, 
quanti figli vogliono avere e la cadenza delle nascite. Agli interessati (individui singoli e 
coppie) deve quindi essere offerta un'educazione adeguata e una migliore informazione sui 
mezzi per regolare la fecondità, compreso il trattamento della sterilità, indipendentemente dagli 
obiettivi demografici del paese. Per ridurre il numero degli aborti è necessario fornire una 
consulenza e una pianificazione familiare dì buon livello. Le autorità pubbliche (nazionali e 
locali), le organizzazioni non governative ed altri enti interessati sono chiamati a dare il 
proprio sostegno a servizi di pianificazione familiare di carattere non coercitivo che rispettino 
i valori di cui i beneficiari sono portatori. Occorre altresl dare un sostegno ai programmi per 
la salute della madre del bambino e ai servizi sanitari ausiliari della procreazione. 
21. Sulla base di queste premesse, si raccomanda che i paesi avanzati e quelli in via di sviluppo 
si impegnino politicamente in modo più esplicito a favore di programmi e di politiche di aiuto 
alla popolazione secondo le priorità e gli obiettivi di ciascuno Stato, garantendo il rispetto dei 
diritti umani fondamentali. Programmi e politiche di sostegno alla popolazione dovrebbero 
quindi fare parte integrante della strategia di sviluppo di ogni Stato. 
22. In ordine ai rapporti fra tendenze demografiche in Europa e in America del Nord e l'eventuale 
necessità di un afflusso di immigrati, le raccomandazioni adottate sono estremamente caute. 
In esse si afferma che i governi dovrebbero rendersi conto che, se è vero che alcuni squilibri 
nel mercato del lavoro possono essere sanati dall'immigrazione, è difficile che quest'ultima 
rappresenti il rimedio ideale per correggere certe anomalie della piramide delle età. Fare 
eccessivo assegnamento sull'immigrazione per risolvere squilibri demografici rischia, a lungo 
andare, di provocare gravi fluttuazioni nella piramide dell'età della popolazione nazionale. 
. 23. In tema di migrazione e sviluppo la raccomandazione rivolta ai governi dei paesi d'origine e 
destinazione è di cercare di affrontare le cause dell'emigrazione in modo da arginare flussi 
migratori internazionali massicci e incontrollati. Per far ciò, occorre fare uno sforzo 
supplementare nelle seguenti direzioni: 
-pervenire ad uno sviluppo economico e sociale sostenibile; 
-evitare conflitti interni ed internazionali; 
-fare osservare la legge; 
-far funzionare bene l'amministrazione; 
-consolidare la democrazia; 
-sostenere i diritti dell'uomo; 
-incoraggiare i programmi educativi, nutrizionali, sanitari e di sostegno alla popolazione; 
-garantire un'efficiente protezione dell'ambiente. 
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24. Sotto il profilo demografico, la conferenza è riuscita a formulare una serie di raccomandazioni 
sui temi più diversi; i loro contenuti verranno successivamente approfonditi alla conferenza 
generale su questi temi che si svolgerà al Cairo nel 1994. 
5. Dialo~o attraverso l'Atlantico 
25. Le politiche degli Stati europei nei confronti dell'immigrazione e dell'asilo sono state sempre 
molto diverse da quelle proprie degli Stati dell'America del Nord. Contrariamente agli Stati 
europei, gli Stati Uniti e il Canada si sono infatti sempre considerati paesi di immigrazione; 
recentemente, però, questa visione tradizionale sta cambiando sulle due rive dell'Atlantico. 
26. Mentre quasi tutti gli Stati europei devono ammettere di essere diventati, almeno de facto, 
paesi di immigrazione, gli USA e il Canada cominciano a rendersi conto che l'immigrazione 
incontrollata non può più essere tollerata visto che la loro capacità di assorbimento non è 
illimitata. Questa nuova situazione ha determinato una certa convergenza delle politiche e un 
maggior interesse per le soluzioni adottate dalla controparte. Il governo canadese e, più 
recentemente, il governo degli Stati Uniti, hanno espresso il proprio interesse a intensificare 
la cooperazione delle due parti sulle politiche di immigrazione e di asilo. 
27. Molti esempi documentano questo desiderio di pervenire a una più stretta cooperazione. Già 
all'inizio del 1990 la Dichiarazione sulle relazioni fra la CE e il Canada contemplava una 
risposta comune alle sfide transnazionali poste dalla immigrazione illegale. Al vertice 
transatlantico di Ottawa nel dicembre 1992 si era proposto di creare un gruppo di lavoro CE­
Canada su ·questo tema. Anche il governo degli Stati Uniti ha di recente dichiarato che 
l'immigrazione e l'asilo sono un problema scottante che va discusso nell'ambito della 
Dichiarazione transatlantica, che nel 1991 ha costituito la cornice del dialogo tra la CE e gli 
Stati Uniti. 
28. Prima che entrasse il vigore il TUE, le politiche dell'immigrazione e dell'asilo venivano 
affrontate soprattutto a livello intergovernativo, ragion per cui vi sono state alcune difficoltà 
iniziali nell'istituire i contatti necessari fra le strutture preesistenti. È stato comunque possibile 
trovare altri canali di comunicazione tra i quali gli incontri periodici della Troika con i 
rappresentanti di alcuni paesi terzi nel corso della riunione ministeriale del gruppo TREVI. 
Sono allo 'studio alcune proposte intese a sviluppare queste strutture in alcuni settori di 
interesse specifico indicate dagli Stati Uniti e dal Canada. 
29. Alle discussioni che hanno luogo nell'ambito delle consultazioni intergovernative in materia 
di asilo, rifugiati e politiche migratorie in Europa, America del Nord e Australia (che hanno 
natura più informate) non partecipano tutti gli Stati membri, né partecipano la Commissione 
o il segretariato del Consiglio. 
30. Le questioni di interesse prioritario per il Canada e gli Stati Uniti sono la definizione di una 
strategia organica per affrontare il problema dell'immigrazione e dell'asilQ, la lotta contro 
l'immigrazione illegale e l'istituzione di procedimenti di concessione dell'asilo equi ed efficaci. 
31. Sia il Canada che gli Stati Uniti sono alle prese con un aggravamento del flusso di migratorio 
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clandestino. In Canada, l'lmmigration Policy Group ha presentato un rapporto1 in cui si 
afferma che il consenso che è sempre esistito sulle politiche del paese in tema di immigrazione 
"potrebbe essere rimesso seriamente in discussione se i canadesi avessero la sensazione che il 
loro governo non riesce più a controllare l'identità e il numero di coloro che entrano nel 
paese". Nelle sue conclusioni il Policy Group sostiene che, a lungo termine, le misure di 
prevenzione (cooperazione internazionale con altri paesi di immigrazione e con i paesi di 
origine) potranno rivelarsi altrettanto importanti dei provvedimenti correttivi nazionali. 
32. Per quanto riguarda le politiche dell'asilo, gli Stati Uniti devono ancora istruire circa 200-
250 000 fascicoli in arretrato, con un afflusso annuo di circa 100 000 nuovi fascicoli e con un 
personale appena sufficiente per esaminarne solo 50 000 all'anno, questo arretrato è 
inevitabilmente destinato a crescere nei prossimi anni. Ciò premesso, l'amministrazione 
americana ha mostrato interesse per il processo di armonizzazione che la Comunità e i suoi 
Stati membri hanno avviato sul terreno della politica di asilo e della connessa elaborazione 
legislativa. In secondo ·luogo, il governo USA ha mostrato interesse, come quello canadese, 
per una cooperazione internazionale sulla raccolta e l'analisi di informazioni sul paese 
d'origine. 
6. Altre sedi internazionali 
33. Dati i limiti del presente documento, è praticamente impossibile presentare un quadro completo 
di tutte le sedi internazionali in cui vengono dibattute questioni attinenti all'immigrazione. I 
movimenti migratori sono un fenomeno che ha acquistato tale rilevanza politica che non esiste 
oggigiorno praticamente nessuna organizzazione internazionale che non se ne sia occupata in 
qualche modo. Senza entrare in particolari, va ricordata l'attività svolta dall'OIL/ILO, 
dall'lOM e dall'ECE, senza dimenticare che anche organizzazioni che tradizionalmente non 
si occupano di migranti, quali l'FMI, la Banca mondiale e il GATT cominciano ora ad 
occuparsi seriamente di tali questioni. 
34. L'OCSE ha sempre svolto un notevole lavoro di raccolta di dati sui lavoratori migranti 
(SOPEMI). Il gruppo di lavoro sulle migrazioni ha discusso per vari anni le questioni 
dell'immigrazione, partendo all'inizio dalla prospettiva dell'interazione tra mercato del lavoro 
e immigrazione allargando successivamente l'indagine agli aspetti più generali delle politiche 
migratorie. Recentemente anche il Comitato per l'aiuto allo sviluppo ha mostrato un certo 
interesse per il fenomeno migratorio. Insieme al Canada, l'OCSE ha organizzato una 
conferenza sull'immigrazione e lo sviluppo nel marzo 1993 a Madrid. 
35. La CSCE (Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa) segue con sempre maggiore 
attenzione i vari aspetti del fenomeno migratorio. La riunione sull'attuazione degli impegni 
riguardanti la dimensione umana della CSCE, che si è tenuta a Varsavia dal 17 settembre al 
15 ottobre 1993, ha affrontato, fra gli altri temi, anche quello dei migranti e rifugiati 
involontari. Nell'ultima settimana di marzo 1994 si è svolto anche un seminario sui lavoratori 
migranti. Per quanto non ne siano scaturite conclusioni formali, queste riunioni hanno pur 
sempre rappresentato una sede interessante per lo scambio di punti di vista fra tutti i 
partecipanti alla CSCE. Particolarmente apprezzabile è l'attività svolta dall'Alto Commissariato 
per i diritti deHe minoranze n~ionali: suo obiettivo è di prevenire spostamenti in massa di 
Employment and hnmigration Canada: An Approach to international migration, 
Gennaio 1993. 
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gruppi minoritari istituendo un sistema adeguato per la protezione delle minoranze etniche. 
36. Sono sempre più numerose le organizzazioni dell'ONU che si stanno attivando nel settore 
dell'immigrazione e delle politiche di asilo. L'organizzazione più direttamente interessata al 
problema è l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) istituito 
nel 1952, che ha il compito di proteggere ed assistere i rifugiati. Ai sensi dell'articolo 35 della 
Convenzione di Ginevra del 1951, l'Alto Commissariato ha anche il compito di sorvegliare 
l'applicazione delle disposizioni della Convenzione stessa. Un altro organo, l'EXCOM 
(Comitato esecutivo del programma dell'Alto Commissariato) fornisce all'UNHCR e alla 
comunità internazionale la consulenza necessaria per affrontare i problemi dei rifugiati e per 
dare concreta attuazione alla politica in materia di asilo e di rifugiati. Le sue conclusioni 
vengono confermate dal Consiglio economico e sociale (ECOSOC) e dali' Assemblea generale 
dell'ONU e, per quanto giuridicamente non vincolanti, costituiscono principi estremamente 
importanti per la politica e la legislazione sui rifugiati. L'Unione europea e i suoi Stati membri 
cooperano strettamente con l'Alto Commissariato; otto di essi sono membri del suo Comitato 
esecutivo. Complessivamente, il contributo della Commissione e dei singoli Stati membri 
nel 1993 è stato di 450 milioni di USD, pari a circa la metà dei contributi complessivamente 
versati ali' Alto Commissariato. Nel dicembre 1993 la Commissione europea e l'Alto 
Commissariato hanno frrmato un accordo quadro di collaborazione (" framework partnership 
agreement") per il finanziamento degli interventi umanitari. In virtù di tale accordo, la 
Commissione instaurerà un dialogo diretto con l'Alto Commissariato nell'ambito di un gruppo 
paritetico ad alto livello Commissione-UNHCR la cui istituzione era stata domandata dalla 
signora Ogata, Alto Commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati. 
37. Nel dialogo informate che si svolge regolarmente con l'Alto Commissariato in ordine 
ali' armonizzazione delle politiche e della normativa in materia di asilo è stata riconosciuta nel 
suo giusto valore la responsabilità di cui è investito l'Alto Commissariato e la sua funzione 
di guida nel definire i principi di una legislazione internazionale per i rifugiati. L'Alto 
Commissariato auspica che venga definita una strategia globale aperta anche a problemi come 
la prevenzione e la protezione dei rifugiati e che sia capace di offrire soluzioni durevoli, 
fondate su una intensa cooperazione internazionale ed interistituzionale con altre agenzie 
dell' ONU e con organizzazioni dotate di competenza regionali. A questo riguardo, l'Alto 
Commissariato ha espresso la propria soddisfazione per il fatto che il Consiglio europeo di 
Edimburgo ha riconosciuto la necessità di una politica in tale materia e ha espresso la propria 
disponibilità a collaborare per la sua elaborazione. 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 23 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 05 
N. di catalogo: CB-C0-94-031-IT-C 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo ISBN 92-77-64715-9 \