Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza gli Stati membri a firmare e a ratificare, nell'interesse della Comunità europea, la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi del 2001 (convenzione Bunker Oil)

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

La convenzione sulla responsabilità per i danni derivanti dal carburante delle navi (Bunker Oil)

La convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi del 2001 (International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage, di seguito "convenzione Bunker Oil") è stata adottata nel corso di una conferenza a livello diplomatico presso l'Organizzazione marittima internazionale (IMO) il 23 marzo 2001. La convenzione è stata adottata per garantire un risarcimento congruo, tempestivo ed efficace alle persone che subiscono danni causati da versamenti di olio combustibile trasportato come carburante nelle navi. La convenzione è applicabile ai danni provocati sul territorio, compresi i mari, e nelle zone economiche esclusive degli Stati firmatari della convenzione. Con l'inclusione di tutte le navi nel campo di applicazione la convenzione integra le convenzioni esistenti sulla responsabilità civile per danni da inquinamento causati da petroliere e da navi che trasportano sostanze pericolose e nocive. La convenzione colma dunque una notevole lacuna del diritto internazionale in materia di responsabilità per danni da inquinamento marino.

La convenzione Bunker Oil stabilisce che il proprietario registrato di una nave di stazza lorda superiore a 1 000 t debba mantenere una copertura assicurativa. Le disposizioni in materia di diritto di azione consentono di presentare una domanda di risarcimento direttamente all'assicuratore in caso di danni causati da inquinamento. Il limite finanziario della parte responsabile è fissato in base al regime applicabile nazionale o internazionale, ma la responsabilità civile non può superare un importo calcolato in base alla convenzione del 1976, modificata, sulla limitazione della responsabilità in materia di rivendicazioni marittime. La convenzione Bunker Oil entra in vigore dopo dodici mesi dalla data alla quale 18 Stati, compresi i cinque principali Stati di bandiera, l'abbiano ratificata o vi abbiano aderito. Come nel caso delle precedenti convenzioni IMO in materia di responsabilità, la convenzione può essere ratificata solo dagli Stati (articolo 12).

Finora la responsabilità civile in caso di incidenti con conseguente inquinamento marino è stata regolamentata da convenzioni internazionali e dalla legislazione nazionale; per questo motivo non esistono norme comunitarie che disciplinano specificamente la responsabilità per danni derivanti dall'inquinamento provocato dal carburante delle navi.

Gli articoli 9 e 10 della convenzione contengono tuttavia disposizioni in materia di giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni riguardanti l'applicazione della convenzione. Tali articoli hanno ripercussioni sulle disposizioni previste dal diritto comunitario, in particolare sul regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 12 del 16.1.2001, pag. 1). In contrasto con le varie competenze giurisdizionali contemplate dal regolamento, l'articolo 9 della convenzione Bunker Oil prevede, in generale, la giurisdizione esclusiva dello Stato nel quale è avvenuto il danno ambientale. L'articolo 10 della convenzione, inoltre, prevede il riconoscimento di una decisione emessa da un tribunale competente laddove tale decisione non sia più soggetta alle forme ordinarie di riesame, ad esclusione dei casi in cui la decisione sia frutto di frode, o il convenuto non abbia ricevuto un ragionevole preavviso e l'opportunità di difendersi. Le decisioni sono eseguibili in ciascuna Parte firmataria non appena vengano espletate le formalità richieste dallo Stato in cui è stata emessa la decisione. Le formalità in questione non possono giustificare una riapertura del caso.

Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio

Il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio stabilisce norme comuni in materia di competenza giurisdizionale, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. Il regolamento è vincolante per tutti gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca; i rapporti tra la Danimarca e gli altri Stati membri sono disciplinati dalla convenzione di Bruxelles del 1968.

Le norme comuni del regolamento (CE) n. 44/2001 si applicano alle persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro vincolato dal regolamento; se invece il convenuto non è domiciliato nel territorio di uno Stato membro, la competenza è disciplinata, in ciascuno Stato membro, dalla legge di tale Stato. Il regime di competenza giurisdizionale si basa, dunque, in primo luogo sul domicilio del convenuto. In aggiunta a questo elemento, in materia di illeciti civili dolosi o colposi, la persona domiciliata nel territorio di uno Stato membro può essere convenuta in un altro Stato membro davanti al giudice del luogo in cui l'evento dannoso è avvenuto o può avvenire. In materia di assicurazioni l'assicuratore domiciliato nel territorio di uno Stato membro può essere convenuto a) davanti ai giudici dello Stato membro in cui è domiciliato, b) in un altro Stato membro, davanti al giudice del luogo in cui è domiciliato l'attore qualora l'azione sia proposta dal contraente dell'assicurazione, dall'assicurato o da un beneficiario o c) se si tratta di un coassicuratore, davanti al giudice di uno Stato membro presso il quale sia stata proposta l'azione contro l'assicuratore al quale è affidata la delega del contratto di assicurazione. In materia di assicurazione per responsabilità civile, l'assicuratore può essere convenuto anche davanti al giudice del luogo in cui si è verificato l'evento dannoso e, qualora la legge di tale giudice lo consenta, essere chiamato in causa davanti al giudice presso il quale è stata proposta l'azione esercitata dalla persona lesa.

Il regolamento (CE) n. 44/2001 sancisce che le decisioni emanate in uno Stato membro sono riconosciute ed eseguite negli altri Stati membri senza che sia necessario il ricorso ad alcun procedimento particolare. Sono previsti tuttavia alcuni casi limitati nei quali le decisioni non vengono riconosciute, per tener conto di considerazioni di ordine pubblico, di rispetto del diritto di difesa del convenuto e per l'esistenza di decisioni contrastanti tra loro.

Competenza comunitaria rispetto alla convenzione Bunker Oil

La Comunità ha competenza esclusiva per quanto riguarda le disposizioni in materia di giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione di cui agli articoli 9 e 10 della convenzione, in quanto tali disposizioni incidono sulle corrispondenti disposizioni del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio.

Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, gli Stati membri, individualmente o collettivamente, perdono il diritto di assumersi obblighi nei confronti di paesi terzi se e quando vengono poste in essere norme comuni che potrebbero essere influenzate da tali obblighi. Ne consegue pertanto che solo la Comunità ha la competenza di negoziare, concludere e rispettare tali impegni internazionali.

La conferenza a livello diplomatico che ha approvato la convenzione Bunker Oil

La diversa situazione giuridica venutasi a creare dopo l'adozione del regolamento (CE) n. 44/2001, sia per quanto concerne l'incompatibilità sostanziale tra gli strumenti che per quanto concerne la competenza della Comunità, è stata illustrata ai negoziatori della convenzione in una fase molto tardiva della procedura. Tali problemi sono stati messi in luce solo nel corso della conferenza a livello diplomatico di adozione della convenzione, tenutasi a Londra dal 19 al 23 marzo 2001. Nonostante l'impegno della Presidenza e della Commissione, che hanno tentato di giungere ad una posizione coordinata nel corso della conferenza stessa per consentire alla Comunità di aderire alla convenzione e agli Stati membri di continuare ad applicare il regolamento (CE) n. 44/2001 nelle relazioni reciproche, è stato impossibile modificare il testo della convenzione in una fase così avanzata.

Per riconoscere la dimensione comunitaria connessa alla ratifica della convenzione e per tutelare gli obiettivi della convenzione medesima, gli Stati membri presenti alla conferenza hanno presentato la seguente dichiarazione:

"Gli Stati membri dell'Unione europea presenti alla Conferenza internazionale sulla responsabilità civile e sul risarcimento dei danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi, di cui sopra, riconoscono l'importanza della convenzione internazionale sulla responsabilità civile e sul risarcimento dei danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi.

Essi riconoscono che alcune materie concernenti il nesso tra la convenzione e la recente legislazione dell'UE in materia di competenze giurisdizionali, di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni dovranno essere gestite a livello dell'UE.

Essi ritengono inoltre auspicabile che la presente convenzione entri in vigore rapidamente e riconoscono la necessità che l'Unione europea continui ad impegnarsi per conseguire tale risultato."

Allo stato attuale, pertanto, il testo definitivo della convenzione non riconosce la competenza esclusiva della Comunità in materia di competenze giurisdizionali, di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni ed in particolare non consente alla Comunità di aderire alla convenzione. In questa fase, inoltre, non sembra possibile modificare gli articoli 9 e 10 o l'articolo 12 della convenzione Bunker Oil.

Autorizzazione degli Stati membri

Gli Stati membri non possono, conseguentemente, approvare la convenzione, di cui, d'altra parte, è ampiamente riconosciuto il valido contributo al rafforzamento del regime internazionale di responsabilità civile dei proprietari di navi in caso di danni da inquinamento e dell'obbligo di contrarre un'assicurazione a copertura della responsabilità civile. Per tutelare gli interessi della Comunità rispetto alle sue competenze esterne e per consentire al contempo agli Stati membri di ratificare la convenzione, viene proposta una decisione del Consiglio che autorizza, in via eccezionale, la ratifica della convenzione medesima, pur con riserva. Il Consiglio potrebbe così, eccezionalmente, autorizzare gli Stati membri, esclusa la Danimarca, a firmare e a ratificare la convenzione Bunker Oil nell'interesse della Comunità, con la riserva che gli Stati membri si impegnano ad applicare il regolamento (CE) n. 44/2001 nei rapporti reciproci.

Questa misura sarebbe una soluzione provvisoria e successivamente, alla prima occasione possibile, si dovrebbe procedere a rivedere la convenzione per apportarvi le necessarie modifiche. Poiché tuttavia sarà improbabile procedere alla revisione della convenzione in un futuro prossimo e poiché, d'altro canto, sarebbe vivamente auspicabile che essa entrasse rapidamente in vigore e fosse applicata alle acque comunitarie, la soluzione della ratifica con riserva viene eccezionalmente autorizzata.

È sottinteso che la presente proposta, che tiene conto della recente adozione del regolamento (CE) n. 44/2001, non rappresenta un precedente per il futuro. Altri accordi internazionali che possano avere ripercussioni sul regolamento in questione o su altri strumenti comunitari comparabili negli anni a venire dovranno essere negoziati e conclusi dalla Comunità per le disposizioni in essi contenute che possano incidere sugli strumenti comunitari.

Contenuto della riserva

La Commissione ritiene che, per la ratifica della convenzione Bunker Oil, previa riserva sulle materie di competenza esclusiva della Comunità, si giustifichi una posizione differenziata per le disposizioni in materia di competenza giurisdizionale rispetto alle norme in materia di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni. Per queste ultime è essenziale che tra gli Stati membri continui ad applicarsi il Capo III del regolamento n. 44/2001 nelle materie riguardanti il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni emesse da un giudice di uno Stato membro in un altro Stato membro. Limitando in tal modo l'applicazione dell'articolo 10 della convenzione Bunker Oil si garantirebbe l'unità dell'area giudiziaria comunitaria e la libera "circolazione" delle decisioni dei giudici sul territorio comunitario, senza ripercussioni sull'efficace attuazione della convenzione e senza implicazioni di rilievo per le parti della convenzione che non sono Stati membri dell'UE.

Per quanto concerne la competenza giurisdizionale la situazione è invece più complessa. L'articolo 9 della convenzione è stato formulato con riferimento specifico alle controversie dovute a fenomeni di inquinamento causati da navi. In linea con le altre convenzioni esistenti sulla responsabilità in caso di inquinamento marittimo, essa sancisce la giurisdizione esclusiva dello Stato o degli Stati firmatari in cui è avvenuto il danno ambientale. Come illustrato in precedenza, tale regime è in contrasto con le varie competenze giurisdizionali previste dal regolamento (CE) n. 44/2001.

Nell'esaminare le diversità tra i due regimi in materia di competenze, occorre valutare le ragioni che giustificano la necessità di limitare le competenze giurisdizionali nei casi di inquinamento marino. Tra queste figurano il tentativo di evitare la ricerca della normativa più favorevole (il cosiddetto forum shopping), la necessità di garantire parità di trattamento ai convenuti, un legame tra il foro interessato e l'azione, oltre che considerazioni riguardanti la buona amministrazione della giustizia intesa ad evitare difficoltà nel dirimere le stesse materie, con il coinvolgimento degli stessi esperti, degli stessi testimoni, degli stessi convenuti, ecc. in tribunali diversi di giurisdizioni diverse.

Gli incidenti marittimi coinvolgeranno di frequente convenuti, compresi assicuratori, soggetti alla giurisdizione di paesi terzi. In casi analoghi l'articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 44/2001 stabilisce una norma analoga in materia di competenza giurisdizionale, basata sul luogo in cui è avvenuto l'evento dannoso. L'applicazione delle disposizioni in materia di competenze fissate dal regolamento comunitario potrebbe pertanto essere limitata ai casi in cui il convenuto o i convenuti siano domiciliati all'interno della Comunità e il danno si sia verificato nell'area geografica di uno o più Stati membri. In quel caso si può ritenere che la situazione presenti una dimensione prevalentemente comunitaria e che non vi siano sufficienti motivi per discostarsi dal regime istituito dal diritto comunitario per altri tipi di decisioni in materia civile o commerciale. In casi analoghi continua pertanto ad applicarsi il regolamento (CE) n. 44/2001 per disciplinare i rapporti reciproci tra Stati membri. Tale riserva risulta compatibile con l'oggetto e il fine della convenzione, come previsto dal diritto internazionale (cfr. articolo 19, lettera c) della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).

Conformemente al protocollo relativo alla posizione della Danimarca allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea, la Danimarca non è vincolata dal regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio né soggetta alla sua applicazione. La Danimarca ha pertanto la facoltà di decidere se approvare la convenzione Bunker Oil. Tuttavia, il dovere di collaborazione contenuto nell'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea si traduce nel dovere di consultarsi in materia con gli altri Stati membri in seno al Consiglio.

Conclusioni

Alla luce delle motivazioni illustrate, la Commissione invita il Consiglio ad adottare la seguente decisione.

2001/0271 (CNS)

Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza gli Stati membri a firmare e a ratificare, nell'interesse della Comunità europea, la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi del 2001 (convenzione Bunker Oil)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 61, lettera c), l'articolo 67, paragrafo 1 e l'articolo 300,

vista la proposta della Commissione [1],

[1] GU C ... del ..., pag. ...

visto il parere del Parlamento europeo [2],

[2] GU C ... del ..., pag. ...

considerando quanto segue:

(1) La convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi (di seguito "convenzione Bunker Oil") è stata adottata il 23 marzo 2001, con la finalità di garantire un risarcimento congruo, tempestivo ed efficace delle persone che subiscono danni causati dal versamento di petrolio trasportato come carburante dalle navi. La convenzione colma una notevole lacuna nel diritto internazionale in materia di responsabilità civile in caso di inquinamento marino.

(2) La Comunità e gli Stati membri sono entrambi competenti nelle materie disciplinate dalla convenzione Bunker Oil, ma la Comunità ha competenza esclusiva rispetto agli articoli 9 e 10 della convenzione.

(3) I suddetti articoli 9 e 10 presentano ripercussioni sulla legislazione comunitaria derivata riguardante la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni di cui al regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.

(4) Il testo della convenzione Bunker Oil è stato adottato e non si prevede a breve termine la riapertura dei negoziati per tener conto della competenza comunitaria e dell'incompatibilità tra gli articoli 9 e 10 della convenzione e il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio.

(5) Il Consiglio può, in via eccezionale, autorizzare gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca, a firmare e a ratificare la convenzione Bunker Oil nell'interesse della Comunità, con un'opportuna riserva.

(6) La Danimarca ha il dovere di consultare gli altri Stati membri in seno al Consiglio su questa materia,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Gli Stati membri sono autorizzati a firmare e a ratificare la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi del 2001, alle condizioni stabilite agli articoli 2 e 3.

Articolo 2

Quando ratificano od esprimono altrimenti il proprio consenso ad essere vincolati dalla convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi, gli Stati membri presentano la seguente riserva:

"Gli Stati membri della Comunità europea soggetti alle normative comunitarie nel settore in questione applicano le norme comunitarie in materia di competenza giurisdizionale nei loro rapporti reciproci qualora il danno ambientale avvenga in un'area geografica, di cui all'articolo 2 della convenzione, di uno Stato membro della Comunità europea e il convenuto sia domiciliato in uno Stato membro della Comunità europea.

Le decisioni di cui all'articolo 10, paragrafo 1 della convenzione, se emesse da un giudice di uno Stato membro della Comunità europea soggetto alle norme comunitarie nel settore in questione, sono riconosciute ed eseguite in un altro Stato membro della Comunità europea conformemente alle suddette norme comunitarie."

Articolo 3

Quando ratificano la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi o vi aderiscono, gli Stati membri comunicano per iscritto al Segretariato generale dell'Organizzazione marittima internazionale che la ratifica o l'adesione sono avvenute in conformità della presente decisione.

Articolo 4

Gli Stati membri adottano quanto prima possibile misure per garantire che la convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti dall'inquinamento determinato dal carburante delle navi sia modificata per consentire alla Comunità di diventare parte contraente della medesima.

Articolo 5

Gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca, sono destinatari della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Consiglio

Il Presidente