RELAZIONE

A norma dell'articolo 395, paragrafo 1, della direttiva 2006/112/CE, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (di seguito "la direttiva IVA"), il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare ogni Stato membro a introdurre misure speciali di deroga alle disposizioni di detta direttiva allo scopo di semplificare la riscossione dell'imposta o di evitare talune evasioni o elusioni fiscali.

Con lettera protocollata dalla Commissione il 4 dicembre 2019, la Repubblica italiana ha chiesto l'autorizzazione a continuare a derogare agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA per quanto riguarda i requisiti in materia di fatturazione e di pagamento in relazione all'IVA per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate a favore delle pubbliche amministrazioni. Tale richiesta implicava una riduzione dell'ambito di applicazione della misura di deroga in vigore, concessa dalla decisione di esecuzione (UE) 2017/784 del Consiglio, che si applicava anche alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi alle società controllate dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali e a un elenco di società quotate in borsa.

Tuttavia con lettera protocollata dalla Commissione il 27 marzo 2020, l'Italia ha modificato la sua richiesta, chiedendo che l'ambito di applicazione dell'autorizzazione resti identico a quello concesso dalla decisione di esecuzione (UE) 2017/784 del Consiglio, e chiede pertanto di applicare la deroga agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate alle pubbliche amministrazioni, alle società controllate dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali e a un elenco di società quotate in borsa. In conformità all'articolo 395, paragrafo 2, della direttiva IVA, la Commissione, con lettera del 5 maggio 2020, ha informato gli altri Stati membri della richiesta presentata dalla Repubblica italiana. Con lettera del 6 maggio 2020 la Commissione ha comunicato alla Repubblica italiana che disponeva di tutte le informazioni necessarie all'esame della richiesta.

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

A seguito dell'introduzione di un sistema di controlli statistici l'Italia ha scoperto ingenti frodi in materia di IVA in relazione alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi alle pubbliche amministrazioni. Per porre fine a tali pratiche nel 2014 l'Italia ha chiesto che, per le forniture alle pubbliche amministrazioni, l'IVA dovuta non fosse più versata al fornitore, ma su un apposito conto bancario bloccato dell'amministrazione fiscale. Questo meccanismo è comunemente descritto come un tipo di "scissione dei pagamenti", in quanto il pagamento che viene normalmente trasferito interamente dal cliente al fornitore (corrispettivo in cambio della fornitura più IVA) è suddiviso: i) da un lato, il corrispettivo versato al fornitore dei beni o dei servizi; e, ii) dall'altro lato, l'IVA dovuta è versata su un conto bancario bloccato dell'amministrazione fiscale.

La deroga è stata autorizzata fino al 31 dicembre 2017 dalla decisione di esecuzione (UE) 2015/1401 del Consiglio, che autorizza l'Italia a derogare all'articolo 206 della direttiva IVA per quanto riguarda il pagamento dell'IVA e all'articolo 226 della medesima direttiva per quanto riguarda le norme in materia di fatturazione.

L'Italia ha chiesto la deroga per un periodo limitato durante il quale poter organizzare e attuare un'adeguata politica di controllo e utilizzare con la massima efficacia i dati resi disponibili dalla fatturazione elettronica. L'attuazione dell'obbligo di fatturazione elettronica per le forniture alle pubbliche amministrazioni, rendendo possibile il controllo in tempo reale delle singole operazioni e degli importi esatti di IVA che le pubbliche amministrazioni sono tenute a pagare sui loro acquisti, dovrebbe consentire all'Italia di sottoporre a revisione il settore interessato sulla base di tecniche di controllo convenzionali, senza la necessità di derogare alla direttiva IVA al fine di applicare la misura di scissione dei pagamenti.

In base alle informazioni presentate dall'Italia, l'introduzione della fatturazione elettronica per le forniture alle pubbliche amministrazioni ha fornito alle autorità fiscali una quantità considerevole di informazioni relative al flusso di fatture, consentendo il controllo delle operazioni e degli importi IVA corrispondenti. Tuttavia, un altro elemento di questo efficace sistema di controllo, ossia l'obbligo di comunicare alle autorità fiscali i dati di tutte le fatture emesse e ricevute, è stato introdotto solo a decorrere dal 1º gennaio 2017. Era necessario più tempo affinché la misura fosse efficace e riuscisse a indurre i contribuenti a rispettare maggiormente i propri obblighi fiscali. Di conseguenza l'Italia ha chiesto di prorogare la deroga agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA sulle forniture alle pubbliche amministrazioni.

Inoltre l'Italia ha scoperto casi di evasione fiscale nel settore delle forniture a società controllate da pubbliche amministrazioni e a un piccolo gruppo di 40 società quotate in borsa. Al fine di combattere l'evasione fiscale ed evitare ulteriori perdite di IVA per le entrate pubbliche, l'Italia ha chiesto di estendere l'ambito di applicazione della deroga agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi effettuate a favore dei soggetti di cui sopra che sono considerati dall'Italia affidabili quanto le pubbliche amministrazioni. Si tratta sia di società controllate da pubbliche amministrazioni centrali e locali, che di un insieme di circa 40 società quotate in borsa, per un totale di circa 2 400 imprese. Secondo le previsioni dell'Italia l'estensione della misura di scissione dei pagamenti a tali società contrasterebbe l'evasione fiscale derivante dal mancato versamento dell'IVA da parte di fornitori dei soggetti interessati, aumentando così il gettito dell'IVA.

La proroga della deroga con il suo più ampio ambito di applicazione è stata autorizzata fino al 30 giugno 2020 dalla decisione di esecuzione (UE) 2017/784 del Consiglio.

Nell'ottobre 2018 l'Italia ha presentato una relazione a norma dell'articolo 3, secondo comma, della decisione di esecuzione (UE) 2017/784 del Consiglio. In base a tale relazione la misura di scissione dei pagamenti introdotta in Italia ha aumentato il gettito dell'IVA e tale aumento è stato più consistente rispetto a quello stimato al momento dell'introduzione della misura. Inoltre la relazione indicava che l'aumento del credito IVA per i fornitori delle società che rientrano nell'ambito di applicazione della scissione dei pagamenti, derivante dall'attuazione della misura, può essere facilmente controllato e gestito e che la situazione dei rimborsi IVA non era peggiorata.

Il meccanismo di scissione dei pagamenti fa parte di un pacchetto di misure introdotte dall'Italia per contrastare la frode e l'evasione fiscale. Questo pacchetto di misure comporta, tra l'altro, la fatturazione elettronica e la trasmissione telematica dei dati dei corrispettivi giornalieri. La fatturazione elettronica è stata introdotta per alcuni settori a partire dal 1º luglio 2018 e poi, in forma generalizzata, dal 1º gennaio 2019. Tale obbligo è stato autorizzato dalla decisione di esecuzione (UE) 2018/593 del Consiglio. La trasmissione telematica dei dati dei corrispettivi giornalieri impone ai contribuenti del settore del commercio al dettaglio e di attività simili (che non prevedono obblighi di fatturazione) di conservare elettronicamente i dati dei corrispettivi giornalieri e di trasmetterli per via elettronica all'Agenzia delle Entrate. Quest'ultimo obbligo è divenuto applicabile il 1º gennaio 2020 e, per i contribuenti con un volume d'affari superiore a 400 000 EUR, il 1º luglio 2019. Questo pacchetto di misure ha sostituito altre misure di controllo e consente alla autorità fiscali italiane la verifica incrociata delle diverse operazioni dichiarate dagli operatori e il controllo dei loro versamenti IVA. Le ultime modifiche legislative hanno introdotto l'obbligo di rendere immediatamente disponibili i dati delle operazioni IVA provenienti dalle fatture elettroniche, dalle operazioni transfrontaliere e dai corrispettivi telematici ai contribuenti, al fine di semplificarne gli adempimenti fiscali; porterà, infatti, alla dichiarazione IVA precompilata da parte dell'Agenzia delle Entrate e alla predisposizione delle liquidazioni periodiche dell'IVA, che i contribuenti potranno accettare o integrare. In base al considerando 7 della suddetta decisione 2017/784, una volta che tale sistema sia pienamente attuato, non dovrebbe essere più necessario derogare alla direttiva 2006/112/CE per applicare la misura di scissione dei pagamenti.

Secondo le autorità italiane non sarebbe tuttavia al momento opportuno eliminare completamente la misura relativa alla scissione dei pagamenti. In base alle loro stime, le misure attuate mediante il pacchetto antifrode riducono a tre mesi il tempo necessario all'amministrazione fiscale per venire a conoscenza dell'esistenza di un potenziale caso di evasione o frode, rispetto ai 18 mesi inizialmente necessari. Tuttavia in assenza della scissione dei pagamenti, il recupero presso gli evasori fiscali o gli autori delle frodi, una volta effettuato il controllo, potrebbe rivelarsi impossibile in caso di insolvenza degli stessi. Il meccanismo di scissione dei pagamenti, in quanto misura ex ante, presenta una maggiore efficacia.

La Commissione continua a ritenere che la piena attuazione del pacchetto di misure antifrode previste dall'Italia dovrebbe porre fine alla necessità di ulteriori deroghe alla direttiva IVA al fine di applicare la scissione dei pagamenti. Tuttavia è ancora presto per effettuare una valutazione completa dell'efficacia di tali misure a causa della loro recente attuazione. La fatturazione elettronica obbligatoria generalizzata è entrata in vigore solo il 1º gennaio 2019, mentre la trasmissione elettronica dei dati dei corrispettivi giornalieri è stata pienamente attuata il 1º gennaio 2020. Non è quindi possibile effettuare la valutazione approfondita di tali misure e del loro impatto nell'individuazione delle frodi in materia di IVA e nella riscossione dell'imposta. In assenza della piena attuazione del pacchetto antifrode è pertanto consigliabile prorogare la misura per un periodo supplementare, in quanto la sua eliminazione potrebbe avere notevoli effetti negativi sulla lotta contro l'evasione fiscale e sulla riscossione dell'IVA nei settori che rientrano nel campo di applicazione della misura. Nel caso la misura non venisse prorogata, le società che applicano il meccanismo di scissione dei pagamenti dovrebbero inoltre modificare i loro sistemi di fatturazione per adeguarsi ai cambiamenti. L'amministrazione fiscale dovrebbe applicare analoghi adeguamenti ai propri sistemi. In ragione delle difficoltà che l'Italia sta incontrando a causa della pandemia da Covid-19, non sembra opportuno chiedere in questo momento alle imprese e all'amministrazione fiscale di procedere a tali modifiche.

Uno degli effetti della scissione dei pagamenti è il fatto che, essendo i fornitori soggetti passivi, essi non possono compensare l'IVA versata a monte con l'IVA percepita sulle loro forniture. Tali soggetti passivi potrebbero trovarsi costantemente in una posizione creditoria e dover chiedere un rimborso effettivo di tale IVA all'amministrazione fiscale. D'altro canto, a determinate condizioni l'Italia autorizza tali fornitori a compensare l'IVA che non hanno percepito dai loro clienti con altre imposte dovute in Italia, limitando così i problemi di liquidità che altrimenti potrebbero sorgere per le imprese che pagano le imposte in Italia.

In base alle informazioni trasmesse dall'Italia, la procedura di rimborso è stata accelerata. Le domande di rimborso sono trattate mediamente entro 67 giorni e il tempo medio necessario per il pagamento effettivo al beneficiario è di 7 giorni. Al momento dell'introduzione della misura di scissione dei pagamenti si prevedeva che i soggetti passivi che effettuano operazioni soggette a tale regime, entro il limite del credito derivante da tali operazioni, avessero diritto a ricevere il pagamento dei relativi crediti IVA in via prioritaria. Tale prassi implica che le domande di rimborso relative al meccanismo di scissione dei pagamenti siano trattate in via prioritaria sia nel corso delle indagini preliminari sia durante il pagamento delle somme dovute per rimborsi non prioritari.

La richiesta trasmessa dall'Italia e protocollata dalla Commissione il 4 dicembre 2019 comportava una riduzione del campo di applicazione della misura di deroga in vigore, poiché chiedeva l'autorizzazione a continuare a derogare agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA solo per quanto riguarda i requisiti in materia di fatturazione e di pagamento in relazione all'IVA per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate alle pubbliche amministrazioni. Tuttavia con lettera protocollata dalla Commissione il 27 marzo 2020, l'Italia ha modificato la sua richiesta, chiedendo che l'ambito di applicazione dell'autorizzazione resti identico a quello concesso dalla decisione di esecuzione (UE) 2017/784 del Consiglio, e chiede pertanto di applicare la deroga agli articoli 206 e 226 della direttiva IVA per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate alle pubbliche amministrazioni, alle società controllate dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali e a un elenco di società quotate in borsa.