RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Negli ultimi anni l'economia giordana ha fortemente risentito delle turbolenze in corso nella regione, in particolare nei vicini Iraq e Siria. Tali turbolenze hanno colpito pesantemente le entrate esterne e hanno messo a dura prova le finanze pubbliche. Il calo degli introiti del turismo e degli investimenti esteri diretti (IED), il blocco delle rotte commerciali per otto anni e le ripetute interruzioni del flusso di gas naturale dall'Egitto, che hanno costretto la Giordania a sostituire le importazioni di gas dall'Egitto con combustibili più costosi per la generazione di energia elettrica: tutto questo ha rallentato la crescita e si è ripercosso sulla posizione sull'estero e di bilancio della Giordania.

Oltre a perturbare gli scambi commerciali con e attraverso la Siria, il conflitto siriano ha causato un afflusso di circa 1,3 milioni di rifugiati siriani in Giordania (secondo le stime delle autorità giordane), di cui, al 4 agosto 2019, 660 330 risultavano registrati presso l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). Tale afflusso consistente di rifugiati siriani ha aumentato la pressione sulla posizione di bilancio, sui servizi pubblici e sulle infrastrutture del paese.

Una risposta politica sostanzialmente adeguata e il sostegno internazionale su vasta scala hanno contribuito a mantenere la stabilità macroeconomica del paese e a evitare una contrazione dell'economia. L'economia giordana resta tuttavia vulnerabile agli shock esterni. La crescita reale è scesa all'1,9 % nel 2018, il livello più basso dal 1996. La disoccupazione è balzata al 19 % all'inizio del 2019 mentre gli IED sono crollati. Nonostante gli sforzi compiuti, il risanamento di bilancio non è proseguito al ritmo inizialmente programmato, in quanto la crescita inferiore alle attese ha indebolito il gettito fiscale e l'ente per l'energia elettrica ha generato perdite a causa di tariffe che non riflettono la struttura dei costi. Il debito pubblico è appena diminuito e la Giordania continua a dipendere dagli aiuti esteri. La Giordania continua infatti a far fronte a un fabbisogno consistente di finanziamenti esterni, compresi obblighi di pagamento sulle eurobbligazioni e altri prestiti sui mercati esterni che arriveranno a scadenza nel 2020-2022. In tale contesto il costante sostegno dei partner internazionali della Giordania resta fondamentale.

Nell'agosto 2016 la Giordania e il Fondo monetario internazionale (FMI) hanno concordato un meccanismo di finanziamento ampliato (Extended Fund Facility - EFF) triennale di 723 milioni di USD (150 % della quota del paese) che è stato recentemente prorogato fino a marzo 2020. Il programma ha fatto seguito a un accordo stand-by (SBA) triennale per un importo di 2 miliardi di USD (800 % della quota del paese) che è stato concordato nell'agosto 2012 e completato nell'agosto 2015. I programmi dell'FMI sono stati integrati da due programmi di assistenza macrofinanziaria (AMF): l'AMF-I per un importo di 180 milioni di EUR in prestiti, adottato dai colegislatori nel dicembre 2013 e completato nell'ottobre 2015 e l'AMF-II per un importo di 200 milioni di EUR in prestiti, adottato dai colegislatori nel dicembre 2016 e completato nel luglio 2019.

I programmi AMF facevano parte di uno sforzo più ampio da parte dell'UE e di altri donatori internazionali, che era stato concordato alla conferenza di Londra "Sostenere la Siria e la regione" nel febbraio 2016 per aiutare la Giordania e altri paesi della regione ad attenuare l'impatto economico e sociale dovuto ai conflitti regionali e alla presenza di un gran numero di rifugiati siriani. L'impegno internazionale nei confronti della Giordania è stato confermato a più riprese, in particolare durante le due conferenze di Bruxelles "Sostenere il futuro della Siria" (nell'aprile 2017 e 2018) e il Consiglio di associazione UE-Giordania (nel luglio 2017). In occasione della conferenza "Iniziativa di Londra" nel febbraio 2019 e della conferenza Bruxelles-III nel marzo 2019, i donatori internazionali e regionali, tra cui l'UE, hanno ribadito l'intenzione di sostenere gli sforzi della Giordania volti a preservare la stabilità macroeconomica e a rafforzare le prospettive di crescita.

L'11 luglio 2019 la Giordania ha rivolto alla Commissione europea una richiesta ufficiale di ulteriore assistenza macrofinanziaria per 500 milioni di EUR in tre rate, come già anticipato durante il Consiglio di associazione UE-Giordania tenutosi a Lussemburgo il 26 giugno 2019. Tale assistenza contribuirebbe a coprire il fabbisogno di finanziamento esterno e sosterrebbe la realizzazione delle riforme del paese.

Alla luce di detta domanda e della situazione economica in Giordania, in particolare il profilarsi del fabbisogno di ulteriori finanziamenti esterni, la Commissione europea presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una proposta intesa a fornire un'ulteriore AMF alla Giordania, sulla base dell'articolo 212 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), per un importo massimo di 500 milioni di EUR, che sarà erogato in tre rate sotto forma di prestiti a medio e lungo termine.

L'obiettivo dell'AMF proposta è aiutare la Giordania a coprire parte del fabbisogno di ulteriori finanziamenti esterni per il periodo 2020-2021, riducendo le vulnerabilità a breve termine dell'economia in termini di bilancia dei pagamenti e di bilancio e contribuendo alla sostenibilità del debito. L'assistenza dell'UE fornirebbe inoltre incentivi per intensificare gli sforzi di riforma del paese mediante un protocollo d'intesa da concordare con le autorità giordane al fine di definire un adeguato pacchetto di misure a sostegno dell'aggiustamento economico e l'attuazione delle riforme strutturali. Tali condizioni politiche sarebbero in linea con gli impegni di riforma assunti dalla Giordania nell'ambito delle priorità del partenariato UE-Giordania e di altri strumenti di sostegno dell'UE, nonché con i programmi di aggiustamento concordati con l'FMI e la Banca mondiale e lo schema quinquennale di riforma e crescita presentato alla conferenza "Iniziativa di Londra" nel febbraio 2019.

Come precisato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta e sulla base, tra l'altro, di una valutazione della situazione politica condotta insieme al Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), la Commissione ritiene che l'esistenza di un deficit di finanziamenti esteri in Giordania, unitamente alla cooperazione del paese con l'FMI nell'ambito di un programma di esborso, giustifichi, dal punto di vista economico, un'operazione di AMF e che le condizioni politiche preliminari per l'operazione di AMF proposta siano soddisfatte.

Contesto generale

L'economia giordana è stata colpita in modo particolare dal conflitto in Siria, che è scoppiato nel 2011. Dopo un periodo di forte crescita, con un tasso medio del 6,2 % nel periodo 2001-2010, l'aumento del PIL della Giordania è rallentato, scendendo a una media di 2,4 % nel periodo 2011-2018. Sebbene rifletta debolezze macroeconomiche e strutturali di lunga data, il rallentamento economico del paese è stato in gran parte determinato da una serie di shock esterni, tra cui la perturbazione di rotte e di mercati di esportazione fondamentali a causa di conflitti che si protraggono nella regione, il drastico calo degli IED, l'accoglienza di un gran numero di rifugiati siriani (1,3 milioni secondo le stime delle autorità giordane, di cui 660 330 sono registrati presso l'UNHCR) e l'aumento dei prezzi del petrolio e dei costi di finanziamento dovuti all'aumento dei tassi della Fed.

L'indebolimento dell'attività economica è proseguito nel 2018: la crescita del PIL reale è scesa all'1,9 % nel 2018 (dal 2,1 % nel 2017), il tasso di incremento più basso dal 1996. Tra gli aspetti positivi, gli afflussi di turisti e le esportazioni hanno registrato una leggera ripresa e due valichi di frontiera con l'Iraq e la Siria sono stati riaperti nel 2018. Nel quarto trimestre del 2018 sono riprese anche le importazioni di gas a basso costo dall'Egitto. Tuttavia tali sviluppi devono ancora avere effetti tangibili sulle cifre relative alla crescita: nel primo trimestre del 2019 il PIL reale è aumentato del 2 %, sostanzialmente invariato rispetto al ritmo degli ultimi anni.

In tale contesto, nel primo trimestre del 2019 la disoccupazione è salita al 19 % dal 18,4 % dell'anno precedente, segnando una notevole tendenza al rialzo dal 2014, quando era al 12,9 %. La disoccupazione giovanile (38,5 %) e femminile (28,9 %) resta elevata rispetto alla disoccupazione maschile (16,4 %).

L'inflazione è salita al 4,5 % nel 2018 (dal 3,3 % alla fine del 2017) a causa dell'aumento dei prezzi del petrolio in gran parte del 2018 e dell'incremento dell'imposta generale sulle vendite su vari prodotti di base introdotto a gennaio. Nei primi quattro mesi del 2019 l'inflazione è tuttavia scesa allo 0,6 %, in quanto si è attenuato l'effetto dell'aumento dell'imposta. Tra il febbraio 2017 e il dicembre 2018 la Banca centrale di Giordania ha aumentato il tasso di risconto dal 3,75 % al 5,75 % in sette fasi. Ciò rispecchia sostanzialmente l'amento dei tassi della Fed, dato che il dinaro giordano è ancorato al dollaro statunitense. Come indicato in precedenza, il ciclo di inasprimento è coinciso con un aumento graduale, seppur moderato, dell'inflazione. Nel giugno 2019 il tasso di risconto è restato invariato (al 5,75 %) mentre l'inflazione è diminuita e le pressioni sui cambi, che erano continuate nel 2018, si sono allentate. Tuttavia, nel contesto del secondo riesame del programma dell'FMI, le autorità hanno espresso la loro disponibilità, se necessario, a irrigidire la politica monetaria, per assicurare il raggiungimento degli obiettivi di riserva.

Negli ultimi anni la Giordania ha compiuto progressi notevoli in termini di risanamento delle finanze pubbliche ma, a causa del debole profilo di crescita e della mancanza di progressi nel far fronte alle perdite dei fornitori pubblici di energia elettrica e di acqua, tali progressi potrebbero venire meno nel 2018. Il disavanzo di bilancio complessivo (comprese le sovvenzioni) è aumentato fino al 3,3 % del PIL nel 2018, rispetto al 2,2 % del PIL nel 2017. Il disavanzo combinato del settore pubblico, un parametro di bilancio che tiene conto del saldo del NEPCO (il fornitore pubblico di energia elettrica) e del WAJ (l'autorità per le acque della Giordania), è balzato al 4,3 % del PIL nel 2018, rispetto al 2,9 % del PIL nel 2017, a seguito dell'aumento del costo del petrolio e della presenza di tariffe che non riflettono la struttura dei costi nei settori dell'energia elettrica e dell'acqua e che incoraggiano il consumo eccessivo. Per il 2019 il programma dell'FMI prevede la riduzione del disavanzo di bilancio e del bilancio combinato del settore pubblico, rispettivamente, al 2,3 % e al 2,6 %. Nei primi quattro mesi del 2019 il disavanzo di bilancio si è ridotto al 3 % del PIL rispetto al 3,8 % del PIL su base annua. Il gettito fiscale è tuttavia diminuito dell'1,4 % su base annua, destando preoccupazioni per l'esecuzione del bilancio fino alla fine del 2019.

Alla fine di marzo 2019 il debito pubblico lordo complessivo era pari al 94,4 % del PIL, praticamente invariato rispetto alla fine del 2018. Il debito pubblico estero ammontava al 39,4 % del PIL, di cui il 72 % era denominato in USD, cui è ancorato il dinaro giordano. Sebbene il livello elevato del debito pubblico sia una fonte di vulnerabilità, l'FMI lo ritiene sostenibile, a condizione che il paese continui a realizzare le riforme di aggiustamento di bilancio e di promozione della crescita e che i donatori internazionali e regionali continuino a fornire alla Giordania un sostegno significativo, sotto forma di sovvenzioni e di finanziamenti a tassi agevolati.