Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro verde sulle relazioni tra l'Unione europea e gli Stati ACP all'alba del XXI secolo. Sfide e opzioni per un nuovo partenariato»

(97/C 296/11)

La Commissione, in data 26 novembre 1996, ha consultato, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde di cui sopra.

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 18 giugno 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 10 luglio 1997, nel corso della 347a sessione plenaria, con 123 voti favorevoli, 2 contrari e 5 astensioni, il seguente parere.

Raccomandazioni

Convinto della necessità di riformare in modo sostanziale la Convenzione di Lomé per adattarla alle realtà della fine del secolo, e in particolare per aiutare più efficacemente gli Stati ACP ad affrontare la mondializzazione degli scambi,

Consapevole dell'importanza politica ed economica che riveste, per l'Unione europea, il mantenimento di relazioni privilegiate con i 71 Stati terzi firmatari della Convenzione,

Il Comitato, in risposta al «Libro verde sulle relazioni tra l'Unione europea e i paesi ACP all'alba del XXI secolo. Sfide e opzioni per un nuovo partenariato», formula le seguenti raccomandazioni:

- Il Comitato raccomanda di rafforzare lo spirito di partenariato e di dialogo basato sulla parità dei diritti, che ha costituito l'originalità e la forza dell'impegno europeo nella cooperazione allo sviluppo. Sottolinea tuttavia che, per essere efficace, tale partenariato deve essere esteso, da ambo le parti, a nuovi interlocutori, segnatamente le forze economiche e sociali. In tale contesto raccomanda, in particolare, la creazione di comitati economici e sociali paritetici, incaricati di ratificare i programmi di sviluppo in base alle esigenze e alle aspettative delle forze vive dei paesi partner;

- Suggerisce di rinnovare la Convenzione tenendo conto in misura maggiore dell'eterogeneità geografica in termini di sviluppo. La Convenzione diverrebbe così uno strumento politico ed economico di cooperazione dell'Unione, aperto a nuove adesioni, differenziato in funzione delle aree geografiche con le quali l'Unione ha interessi comuni specifici e, nelle sue modalità, in funzione del livello di sviluppo degli Stati beneficiari;

- Ribadisce che l'obiettivo prioritario della cooperazione consiste in uno sviluppo economico e sociale durevole, nella lotta alla povertà ed in un generale innalzamento del livello di vita. Saranno questi i risultati, congiunti e simultanei, dell'ampliamento di un settore privato dinamico, atto a creare ricchezza, e di un autentico progresso sociale che si configuri come fattore di coesione.

Detto obiettivo sarà raggiunto tanto più facilmente quanto più si svilupperà, nel quadro di uno Stato di diritto che garantisca le libertà di ognuno e assicuri i servizi di interesse generale necessari al progresso della società, un forte tessuto sindacale e associativo, che permetta a tutti i soggetti di partecipare al processo decisionale.

Il Comitato sottolinea al riguardo il ruolo fondamentale delle donne, protagoniste nei processi di sviluppo, e insiste sulla necessità di sostenere le organizzazioni femminili e di assicurare loro una partecipazione equa agli organi consultivi e decisionali.

- Il Comitato ritiene che i settori prioritari della cooperazione siano i seguenti:

L'istruzione e la formazione costituiscono per il Comitato le priorità essenziali, dato che il fattore umano è un elemento fondamentale di qualsiasi politica di sviluppo. Il Comitato chiede che in tale settore vengano organizzati programmi di scambio e di cooperazione tra Unione europea e Stati ACP, riservando particolare attenzione alle donne.

Il sostegno al settore privato e allo spirito imprenditoriale rappresenta, per il Comitato, il fattore determinante per la creazione di ricchezza e l'innalzamento del livello di vita. Esso deve pertanto figurare in primo piano tra gli obiettivi della nuova Convenzione.

Basandosi sulla propria storia e sulle proprie esperienze, l'Unione europea deve sostenere tutti gli sforzi di cooperazione regionale volti a stabilire una pace duratura e un benessere generalizzato, attraverso progetti comuni, l'utilizzazione in comune di talune risorse, la creazione di mercati regionali integrati e di organizzazioni regionali strutturate e democratiche. Tale strategia di cooperazione regionale deve partire dai paesi più prosperi e seguire una logica di «contagio» del benessere e dell'innalzamento del tenore di vita, come pure favorire gli investimenti attratti da un mercato sufficientemente ampio.

Occorre anche favorire la protezione dell'ambiente, lo sviluppo di un'agricoltura adeguata alle esigenze della popolazione, la pianificazione urbana, la ricerca, la diffusione delle nuove tecnologie e la cultura; investendo in tali settori si garantisce infatti a lungo termine uno sviluppo sostenibile.

- Al fine di assicurare un inserimento progressivo degli ACP nei flussi di scambio internazionali e di rivitalizzare gli scambi UE/ACP, il Comitato propone di adottare la formula della «reciprocità differenziata», che consentirà in particolare di favorire la nascita di mercati regionali tra gli stessi Stati ACP.

- Il Comitato desidera che si assicuri e si mantenga la coerenza tra la politica commerciale e la politica di cooperazione allo sviluppo.

- Il Comitato avanza proposte precise intese a migliorare il funzionamento degli strumenti di Lomé, tra cui in particolare il rafforzamento degli strumenti di programmazione e di valutazione (programmi operativi nazionali e regionali, programmi operativi di iniziative comunitarie), la realizzazione di meccanismi orizzontali di scambi, di cooperazione e di investimenti direttamente accessibili a tutti gli operatori, lo sviluppo di investimenti finanziari, semplici e di rapido utilizzo, per sostenere i microprogetti promossi in particolare dalle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, dalle associazioni femminili, dal settore cooperativo, dalle ONG, ecc.

Il Comitato sottolinea l'importanza di avviare programmi orizzontali che consentano lo scambio e il trasferimento di esperienze, anche tra Stati ACP, come pure con operatori di regioni limitrofe (Bacino mediterraneo, Africa centrale, ecc.), per favorire la diffusione delle migliori prassi e una maggiore apertura sul mondo.

- Il Comitato sottolinea che la politica di aiuto allo sviluppo dell'Unione va integrata in un quadro coerente affiancato alle azioni dei singoli Stati membri. Avanza proposte intese ad accrescere, grazie alla necessaria iscrizione in bilancio del Fondo europeo di sviluppo, la complementarità tra azioni nazionali ed intervento comunitario. Nella stessa ottica, chiede una maggiore coerenza da parte dell'Unione nell'ambito della sua partecipazione alle organizzazioni internazionali di aiuto allo sviluppo.

- Il Comitato, organo dell'Unione europea rappresentativo della società civile, ritiene che i requisiti del successo di una nuova politica di cooperazione siano una maggiore efficacia e trasparenza nella gestione di tale politica tanto nell'Unione europea quanto presso le autorità degli ACP, e al tempo stesso un autentico coinvolgimento delle forze economiche e sociali e delle imprese sin dalla fase di elaborazione delle azioni.

1. Introduzione: il perché di un Libro verde e il ruolo del Comitato economico e sociale

1.1. La quarta Convenzione di Lomé copre il periodo marzo 1990-febbraio 2000. Conformemente alle disposizioni della Convenzione attuale, si è proceduto ad una revisione intermedia con l'accordo siglato a Maurizio il 4 novembre 1995. Le due parti, UE e ACP, hanno l'obbligo contrattuale di avviare i negoziati per un eventuale rinnovo al più tardi 18 mesi prima della scadenza dell'attuale Convenzione, vale a dire nel settembre 1998. Entro allora l'Unione europea dovrà essere in grado di precisare la propria posizione.

1.2. L'obiettivo del Libro verde è quello di avviare, nell'Unione europea, un ampio dibattito sulle poste in gioco e sulle prospettive di tale negoziato, prima che la Commissione proponga al Consiglio dell'UE un mandato negoziale nel corso del 2° semestre 1997.

1.3. Il Comitato si compiace dell'iniziativa della Commissione, la quale apre così, per la prima volta, un dibattito sul principale strumento della sua politica di cooperazione e di aiuto allo sviluppo. Il Comitato, che in base ai Trattati rappresenta la società civile dell'Unione europea, consultato dalla Commissione, intende prendere parte attiva al dibattito. Il Comitato stesso è infatti attore nella Convenzione di Lomé, dato che si assume la responsabilità di partecipare all'organizzazione del dialogo tra gli ambienti economici e sociali dell'Unione europea e degli ACP attraverso incontri annuali nel corso dei quali vengono approvate risoluzioni comuni che sono trasmesse agli organi della Convenzione.

1.4. Basandosi sulle conclusioni di detti incontri, il Comitato è in grado di contribuire con una visione «sul campo» degli obiettivi e del funzionamento della Convenzione, fondata sulle analisi e le testimonianze degli operatori economici e sociali. Un gran numero di osservazioni e suggerimenti contenuti nel Libro verde in esame erano stati già individuati dal Comitato grazie a tali incontri: effetti insufficienti delle disposizioni commerciali, partecipazione troppo modesta degli ambienti socioeconomici alla definizione e alla realizzazione degli obiettivi della Convenzione, scarsa attenzione alle azioni a favore della coesione sociale e del miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni.

1.5. Il Comitato ha appena adottato un parere d'iniziativa () che propone un approccio molto innovativo sulle disposizioni indispensabili a migliorare l'efficacia dei programmi di aiuti allo sviluppo. Nel parere si insiste in particolare su una migliore gestione degli aiuti pubblici, su un maggiore coinvolgimento degli ambienti socioeconomici attraverso la cooperazione decentrata, sulla lotta alla corruzione e sull'assistenza alle amministrazioni locali, in modo da accrescerne l'incisività.

2. Le nuove poste in gioco del futuro negoziato

2.1. Lomé, un modello di cooperazione rimesso in questione

2.1.1. Dal 1975 la Convenzione di Lomé regge le relazioni commerciali e finanziarie tra l'UE e gli Stati ACP, che sono attualmente 71. La Convenzione raccoglie l'eredità di una politica di cooperazione che associava alla Comunità i paesi ed i territori d'Oltremare, e delle Convenzioni di Yaoundé, incentrate principalmente sull'Africa francofona.

2.1.2. Il modello di cooperazione e di aiuto allo sviluppo realizzato nel 1975 dalla prima Convenzione di Lomé ha avuto grande risonanza sul piano internazionale. Per la prima volta una serie di paesi sviluppati negoziava, su base contrattuale e di partenariato, un accordo di cooperazione multilaterale comprendente una sezione commerciale che in linea di principio favoriva gli ACP, programmi di assistenza ampiamente decentrati, nonché un meccanismo innovativo per stabilizzare i proventi delle esportazioni degli ACP.

2.1.3. Solo alla fine degli anni 1980, in particolare sotto la spinta di avvenimenti ed esigenze esterne, il modello «Lomé» è stato gradualmente rimesso in questione e discusso, in particolare nell'ambito dell'Unione europea. Tale discussione è stata alimentata dai risultati mediocri ottenuti, in termini di sviluppo, in numerosi Stati ACP, per lo più africani. Si rileva nondimeno uno sviluppo disomogeneo, in quanto taluni Stati africani hanno registrato tassi di crescita molto promettenti nel corso degli ultimi anni, come anche una disparità tra le situazioni di paesi confinanti, ad esempio quella di Haiti rispetto agli altri Stati del Bacino caraibico.

2.1.4. Sul piano finanziario, la Convenzione di Lomé rimane attualmente la voce estera più importante del bilancio comunitario, dato che continua a rappresentare dal 30 al 35 % degli aiuti esterni e circa 2 miliardi di ecu all'anno. Tale aiuto, passando per il Fondo europeo di sviluppo, non proviene direttamente dal bilancio comunitario ed è soggetto a un coefficiente di ripartizione specifico tra gli Stati membri, che tiene conto degli interessi particolari di taluni di loro () (ad esempio, la Francia fornisce il 24,3 % dei contributi totali del FES, e ne è il principale finanziatore). All'atto pratico, questo particolare meccanismo di finanziamento, che per sua natura sfugge ai controlli e alle competenze del Parlamento europeo, è dunque obsoleto. Ne consegue che attualmente la questione dell'iscrizione in bilancio del FES suscita interesse e dovrebbe essere oggetto di proiezioni di bilancio onde valutarne le conseguenze per ciascuno Stato membro. Alcuni Stati membri più impegnati nella cooperazione potranno dare, come già fanno, un contributo più cospicuo di quello che risulterebbe dall'iscrizione del FES nel bilancio, integrando il pacchetto europeo con fondi bilaterali. Si avrebbe così una maggiore complementarità tra gli aiuti comunitari e quelli nazionali.

2.1.5. L'apporto della Convenzione di Lomé rappresenta comunque uno sforzo comune considerevole. Se vi si aggiunge il totale degli aiuti pubblici concessi direttamente agli ACP dagli Stati membri e dalle rispettive istituzioni e organismi pubblici (comprese le regioni e altri enti locali) ne risulta, secondo la Commissione, un impegno pubblico complessivo nell'Unione europea compreso tra i 5 e gli 8 miliardi di ecu all'anno per gli ultimi dieci anni. Il rigore finanziario cui si sottopongono attualmente tutti gli Stati membri e al quale intendono assoggettare il bilancio dell'Unione, condizioneranno di certo il dibattito sul futuro della Convenzione.

2.1.6. Gli incontri tra gli ambienti socioeconomici degli ACP e dell'UE, organizzati dal Comitato, hanno messo in luce, tra l'altro, una certa mancanza di efficacia dei programmi di cooperazione. Ad esempio, la programmazione e la gestione degli interventi del Fondo europeo di sviluppo, affidate in gran parte alle autorità politiche dei paesi beneficiari, spesso non hanno tenuto conto delle esigenze e delle preoccupazioni del settore privato e degli operatori economici e sociali in generale. Finora, purtroppo, le dichiarazioni comuni in tal senso sono rimaste in gran parte disattese. Il Comitato si preoccupa quindi di avanzare proposte concrete per consentire un effettivo decentramento delle azioni e un buon livello di coinvolgimento degli ambienti socioeconomici.

2.2. L'Unione europea in movimento

2.2.1. Mentre si avviava il dibattito sull'efficacia e l'opportunità della Convenzione di Lomé, nell'Unione europea avevano luogo importanti sviluppi interni tali da influenzare inevitabilmente l'approccio attuale dell'Unione stessa.

2.2.2. I successivi ampliamenti hanno notevolmente modificato il quadro delle relazioni politiche ed economiche tra l'Unione ed i paesi del sud. L'Unione europea ha da una parte avviato, al di fuori della Convenzione di Lomé, uno stretto partenariato con l'America latina, regione con la quale anche le relazioni storiche e culturali sono molto forti. Anche l'adesione, nel 1995, di Austria, Finlandia e Svezia, paesi molto impegnati nell'aiuto allo sviluppo, ma privi di un passato «coloniale», contribuisce a rinnovare ed adeguare la strategia dell'Unione europea in termini di sviluppo.

2.2.3. L'Atto unico europeo e il Trattato di Maastricht hanno apportato cambiamenti considerevoli alla natura stessa dell'Unione europea. La realizzazione del mercato interno e la prospettiva dell'Unione monetaria non mancano di influenzare la natura delle relazioni economiche e commerciali che l'Unione può offrire ai partner. In effetti la creazione di un mercato più integrato, con elevate norme di qualità e di igiene, modifica le condizioni di accesso ai mercati dell'Unione per i prodotti degli ACP. Inoltre gli sforzi di convergenza imposti dall'attuazione dell'Unione economica e monetaria incideranno direttamente sulla capacità degli Stati membri di contribuire all'aiuto allo sviluppo. Infine, la volontà dell'Unione europea di acquisire sul piano internazionale un peso politico pari al suo peso commerciale crea un contesto nuovo per i negoziati. La Convenzione di Lomé può effettivamente divenire un banco di prova per la realizzazione della Politica estera e di Sicurezza comune. I nuovi Trattati, che risulteranno dalla Conferenza intergovernativa, accelereranno probabilmente tale tendenza.

2.2.4. Il Trattato sull'Unione europea stabilisce che gli obiettivi della politica di cooperazione (articolo 130 U) sono lo sviluppo economico e sociale sostenibile, l'inserimento armonioso e progressivo nell'economia mondiale e la lotta contro la povertà.

2.2.5. Nel corso degli anni 1980, nel contesto della mondializzazione degli scambi, del crollo dell'Unione sovietica e del declino della sua importanza politica internazionale, l'Unione europea ha stabilito nuove relazioni contrattuali con altre regioni del mondo, come il Bacino mediterraneo, l'Europa orientale o l'Asia. Dette relazioni, in determinati casi, hanno assunto forme nuove per quanto riguarda i vantaggi commerciali e le modalità di cooperazione. Si tratta di dispositivi ai quali possono prendere direttamente parte operatori, imprese, università, istituti scolastici, enti locali. Queste politiche danno in genere ampio spazio al sostegno e al rilancio del settore privato. Tali esperienze e risultati devono oggi essere tenuti presenti, nell'ambito della riflessione sul rinnovamento della politica di Lomé.

2.3. Il mondo in movimento

2.3.1. La caduta dell'Unione sovietica ha modificato il contesto delle rivalità ideologiche e dei conflitti di influenza che interessano tanto gli Stati dell'UE quanto quelli ACP. È ancora troppo presto per misurarne tutti gli effetti. Oggi il modello di sviluppo di tipo sovietico, basato su una gestione economica autoritaria e pianificata, non è più applicabile. Tuttavia si ha la netta sensazione che potrebbero apparire nuove fratture, tanto sul piano politico e culturale (rispetto dei diritti umani, libertà religiose, modello democratico) quanto su quello economico e sociale. Sarebbe infatti sbagliato credere che sia possibile un solo tipo di sviluppo. L'Unione europea deve essere ancora in grado di proporre la propria visione dello sviluppo.

2.3.2. La conclusione dell'Uruguay Round nel 1995 e l'istituzione dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) creano inoltre un contesto nuovo che condizionerà il negoziato, al di là del semplice rispetto delle nuove regole multilaterali, nella definizione delle relazioni commerciali tra l'UE e gli ACP. La Convenzione di Lomé è soggetta a una deroga temporanea alle norme dell'OMC fino alla sua scadenza, che avverrà nel 2000. Dopo tale data, tuttavia, gli accordi commerciali dovranno essere adeguati al nuovo quadro multilaterale ovvero negoziati. Nondimeno, il fatto che nell'ultimo ventennio il peso di tali Stati nella produzione e nelle esportazioni mondiali si sia globalmente ridotto, esige una maggiore attenzione da parte del Comitato. Secondo un recente studio dell'«Harvard Institute for International Development», il ritardo registrato dall'Africa subsahariana in materia di sviluppo, rispetto all'Asia o all'America latina, sarebbe in parte dovuto alla sua poca capacità di partecipare ai flussi di scambi internazionali. Sul piano commerciale s'impone dunque un rinnovamento dei termini attuali della Convenzione di Lomé, non solo per adattarla al nuovo quadro internazionale, ma anche per raccogliere la sfida rappresentata dalle conseguenze della mondializzazione per gli stessi ACP, e per aiutarli a inserirsi gradualmente nei flussi commerciali internazionali.

2.3.3. Nonostante la reale mondializzazione degli scambi sia ormai un dato di fatto, le grandi potenze mondiali, Stati Uniti, Giappone e Unione europea, elaborano o hanno elaborato delle strategie regionali di partenariato. Gli accordi di Lomé non possono restare al di fuori di tale realtà, e occorre stabilire in che modo una nuova Convenzione debba e possa integrarvisi: in Africa, nel contesto del dialogo euromediterraneo, nei Caraibi, nel quadro del partenariato con l'America latina, nel bacino del Pacifico, molto influenzato dai legami con l'Asia. Si constata con inquietudine una riduzione globale degli investimenti europei negli ACP nel corso degli ultimi anni, mentre, al contrario, gli investimenti giapponesi o americani sono cresciuti.

2.3.4. In tale contesto le relazioni con gli ACP costituiscono per l'Unione europea una posta in gioco fondamentale. Tra il rischio di una «banalizzazione» di tale partenariato, che perderebbe il suo carattere privilegiato e ridurrebbe così l'influenza politica ed economica dell'Europa, e l'attuale disagio, dovuto ad una Convenzione che non sembra più, nel suo stato attuale, corrispondere alle sfide e alle questioni da affrontare in questa fine secolo, il Comitato auspica una riforma radicale della Convenzione.

3. Le priorità del Comitato

3.1. Il Comitato si compiace con la Commissione per la chiarezza e la pertinenza delle scelte esposte nel Libro verde. Ritiene che questa volta la Commissione europea si sia avvalsa in maniera eccellente della pratica dei Libri verdi, fornendo opzioni realistiche per avviare un dibattito di fondo tra tutte le parti interessate all'argomento, all'interno e all'esterno dell'Unione europea. Evitando di privilegiare l'una o l'altra opzione, e presentandone piuttosto vantaggi e svantaggi, la Commissione contribuisce in modo davvero essenziale all'apertura del dibattito.

3.2. Il Comitato desidera in sostanza affrontare la questione di fondo relativa alla pertinenza dell'attuale quadro di Lomé, ivi compresa la sezione commerciale, proponendo un nuovo approccio alla politica europea di aiuti allo sviluppo e fornendo suggerimenti concreti per migliorare il funzionamento degli attuali strumenti.

3.3. Sul piano dei principi, e in quanto organo dell'Unione europea rappresentativo della società civile, il Comitato ritiene che la priorità di una politica di cooperazione e di aiuto allo sviluppo debba essere quella di contribuire a uno sviluppo economico e sociale durevole e autoportante, per migliorare le condizioni di vita e di occupazione di tutti gli strati della popolazione, in particolare di quelli meno abbienti e riservando particolare attenzione alle donne. Il Comitato ritiene quindi necessario riconoscere le seguenti priorità:

3.3.1. Rafforzamento delle strutture associative, sindacali, dei gruppi professionali e delle organizzazioni femminili, che garantiscano, tra l'altro a livello dell'istruzione e della partecipazione alle decisioni della vita democratica, una migliore coesione del tessuto sociale e contribuiscano pertanto ad uno sviluppo sostenibile;

3.3.2. Promozione di un clima che favorisca realmente il rilancio del settore privato locale e lo spirito imprenditoriale, motori dello sviluppo economico e della creazione di posti di lavoro;

3.3.3. Migliore valorizzazione delle capacità e delle potenzialità maschili e femminili, grazie all'istruzione, agli scambi, alla formazione professionale ed alla cultura;

3.3.4. Giusta ed equa rappresentanza femminile nell'ambito dell'istruzione e dei processi decisionali;

3.3.5. Rivalorizzazione dell'azione pubblica, democratica e volontarista, sì da favorire lo sviluppo e la sicurezza dell'individuo, e da garantire condizioni favorevoli per la creazione delle ricchezze e per una loro equa ripartizione;

3.3.6. Maggior attenzione per le questioni relative alla difesa dell'ambiente e delle condizioni di vita, che richiedono investimenti a lungo termine;

3.3.7. Migliore impiego delle risorse pubbliche, grazie ad una gestione più efficace e ad una lotta attiva contro la corruzione. Gli sforzi devono concentrarsi tanto sulla gestione dei circuiti amministrativi dei paesi in via di sviluppo, quanto sulle pratiche e sui comportamenti delle autorità e degli operatori dei paesi donatori;

3.3.8. La preoccupazione di garantire la coerenza tra la politica di sviluppo e la politica commerciale dell'Unione europea, al fine di evitare distorsioni di concorrenza che penalizzerebbero l'impulso delle produzioni locali.

4. La pertinenza del quadro attuale della Convenzione di Lomé

4.1. È opportuna una nuova Convenzione? In altre parole: il quadro unico che attualmente regge le relazioni con i 70 Stati ACP deve rimanere invariato, essere frazionato o esteso? Tale questione merita di essere studiata, sia per considerazioni di efficacia sia nel contesto di una visione ampia e strategica delle relazioni esterne dell'Unione che integri le nuove realtà del mondo attuale: mondializzazione e strategie regionali. Indipendentemente dall'opzione scelta, sussisteranno le relazioni preferenziali e storiche tra diversi Stati membri e gli attuali Stati ACP. Ci si può quindi interrogare sull'opportunità di smantellare totalmente il quadro esistente: ne deriverebbe il rischio che l'Unione europea perda il beneficio di tali relazioni. Vale comunque la pena di considerare e discutere con gli ambienti socioeconomici dell'UE l'opzione intesa a differenziare le diverse zone geografiche (Africa subsahariana, Bacino caraibico e Pacifico) o quella di estendere la Convenzione ad altri Stati ACP.

4.2. Tenendo conto delle specificità geografiche delle singole aree e dell'interesse, per l'Unione europea, di mantenere relazioni politiche privilegiate con gli ACP, il Comitato ritiene che l'Unione europea dovrebbe in ogni caso disporre di un quadro di cooperazione rafforzato, che contempli il dialogo politico e l'applicazione dei due nuovi pilastri dell'Unione europea (PESC e cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni per affrontare i problemi legati all'immigrazione) con gli ACP. La questione del mantenimento di un quadro unico o di una convenzione di riferimento che comprenda strumenti diversi a seconda delle aree geografiche deve essere oggetto di un dibattito approfondito tra Unione europea e ACP.

Indipendentemente dall'opzione scelta, il Comitato auspica un approccio che permetta una distinzione reale, in modo che i problemi economici e politici propri di ognuna delle grandi zone geografiche siano trattati e approfonditi in un quadro adeguato:

4.2.1. Un quadro di cooperazione con l'Africa subsahariana che includa un dialogo politico sviluppato con gli Stati ed i gruppi di Stati, in particolare l'Organizzazione dell'unità africana (OUA). In tale quadro di cooperazione potranno essere trattate le questioni di interesse reciproco, lo sviluppo della cooperazione e argomenti relativi agli altri due pilastri dell'Unione europea (politica estera e della sicurezza comune, giustizia ed affari interni). Tra i temi di rilievo di tale cooperazione politica dovrebbero figurare il rispetto dei diritti umani fondamentali e misure atte a creare un clima di fiducia, intese a garantire la pace e la stabilità sul continente africano.

4.2.2. Dei quadri di cooperazione con il Bacino caraibico e pacifico che integrino un legame stabile e continuo, sul piano politico come anche da un punto di vista operativo, negli accordi e nei programmi dell'Unione europea esistenti per le zone limitrofe (America centrale e meridionale per il Bacino caraibico, l'Asia per il Pacifico).

4.2.3. Il Comitato ritiene che anche per la zona dell'Oceano indiano (Seychelles, Maurizio, Madagascar, Comore) potrebbe essere stabilito un quadro specifico.

4.2.4. Per le aree del Pacifico, dell'Asia e dell'Oceano indiano, occorre anche verificare la coerenza e la complementarità tra le azioni a favore degli ACP e quelle concepite per le regioni ultraperiferiche dell'Unione europea e per i paesi e territori d'oltremare limitrofi (PTOM).

4.3. In ogni caso il Comitato chiede un rafforzamento del principio contrattuale del partenariato, che costituisce l'originalità dell'approccio europeo. L'assetto da dare a una convenzione futura va previsto, secondo il principio fondamentale dell'uguaglianza tra Stati sovrani, proprio in questo quadro, il quale va sviluppato per essere reso più coerente con la strategia globale di relazioni esterne dell'Unione e della PESC. Il quadro globale di Lomé, rafforzato e differenziato secondo le zone geografiche, potrebbe quindi estendersi ad altri paesi o aree geografiche.

Tuttavia, in qualsiasi accordo di cooperazione futuro dovrà essere trovato un equilibrio tra il concetto fondamentale dell'uguaglianza tra Stati e l'esigenza di flessibilità di un futuro partenariato, in modo da permettere all'UE, in caso di necessità, di gestire efficacemente l'impiego degli aiuti.

4.4. Il Comitato chiede una maggiore coerenza tra la politica di Lomé, le altre politiche dell'Unione europea, specie in materia di politica estera, commercio estero, lavoro e occupazione, sicurezza e giustizia, come anche tra le azioni bilaterali degli Stati membri. A tale proposito il Comitato sostiene l'orientamento del Libro verde della Commissione e suggerisce un approccio realmente globale dell'aiuto allo sviluppo. Propone a tal fine meccanismi permanenti di concertazione, quali riunioni periodiche dei Direttori politici nel quadro della PESC, inserimento delle questioni di politica dell'immigrazione nell'ordine del giorno delle riunioni dei ministri della Giustizia e degli Affari interni, rinnovamento del quadro di cooperazione e suo inserimento nell'ambito di una strategia globale e geografica delle relazioni esterne dell'Unione, concertazione obbligatoria in materia di programmazione dell'aiuto in forma di programmazione pluriennale concertata, nel cui contesto verranno ricercati i cofinanziamenti UE/Stati membri.

4.5. È nel contesto di una maggiore sinergia tra azioni nazionali e comunitarie che va prevista l'iscrizione del FES nel bilancio comunitario. In caso contrario, la «comunitarizzazione» degli aiuti di Lomé si scontrerà con l'ostacolo delle grandi disparità tra i vari Stati membri in materia di valutazione e di impegno e in termini di capacità di contribuire finanziariamente a tale politica. Il Comitato auspica quindi la «comunitarizzazione» del FES a favore delle azioni orizzontali, dei programmi di aiuto alla cooperazione regionale e di programmi operativi nei paesi maggiormente svantaggiati, laddove gli Stati membri verrebbero invitati a fornire contributi nazionali specifici ai programmi e ai paesi che reputeranno di interesse prioritario. In tal modo, l'iscrizione in bilancio della Convenzione di Lomé si abbinerebbe a uno sforzo reale di coerenza tra azioni comunitarie e politiche nazionali. Il Comitato ritiene che tale sforzo debba costituire una delle grandi priorità della riforma dell'attuale Convenzione.

4.6. Il Comitato insiste affinché l'azione comunitaria sia meglio coordinata con le azioni e i programmi condotti dalle istituzioni internazionali, specie quelle in cui gli Stati membri partecipano in misura importante e talvolta preponderante (OIL, PNUS, FAO, ONUSI, Unesco e Banca mondiale). Al riguardo, il Comitato propone che l'Unione sottoscriva con tali istituzioni contratti incentrati su obiettivi, in maniera da rendere possibile il finanziamento, da parte dell'Unione europea, di azioni avviate da tali istituzioni. La collaborazione con tali organismi deve avvenire sul campo, nell'ambito di una programmazione concertata delle azioni di cooperazione, ma anche a livello centrale, in particolare rendendo più coerenti la partecipazione e la strategia degli Stati membri e dell'Unione stessa rispetto a tali organizzazioni.

4.7. Il Comitato chiede infine l'estensione del partenariato ai soggetti in campo, settore privato, sindacati ed ambienti associativi in particolare, considerandola una condizione per realizzare una maggiore efficacia della cooperazione nella prospettiva di un obiettivo di sviluppo economico e sociale sostenibile. Gli ambienti economici e sociali devono essere coinvolti sin dall'elaborazione delle azioni di cooperazione, e fino alla loro attuazione.

4.7.1. Il Comitato, forte della propria esperienza di incontri degli ambienti economici e sociali UE/ACP, propone quindi di rafforzare l'attuale struttura consultiva, aggiungendovi un meccanismo di concertazione economica e sociale gestito dal CES sotto forma di comitati paritetici, organizzati di preferenza su base geografica e regionale, e che rappresentino equamente la società civile, senza discriminazioni basate sul sesso o sull'etnia. Questi ultimi, accanto all'Assemblea parlamentare paritetica, dovrebbero formulare dei pareri sui piani di sviluppo economico e sociale presentati dai paesi e soggetti ad approvazione e a finanziamento da parte dell'Unione. In caso di parere negativo, i paesi beneficiari potrebbero esser obbligati a rivedere il loro progetto.

4.7.2. Il Comitato chiede inoltre di essere associato ai futuri negoziati sul rinnovo della Convenzione di Lomé.

5. Il rinnovamento del quadro commerciale

5.1. Il rinnovamento del quadro commerciale si impone a maggior ragione perché, globalmente, la situazione degli ACP continua a peggiorare sotto il profilo dell'evoluzione delle ragioni di scambio, sia dal punto di vista delle loro relazioni con l'Unione europea, settore in cui le loro quote di mercato sono scese dal 7 % del 1975 al 2,8 % del 1995, sia in relazione al commercio mondiale (per i 30 prodotti di esportazione più significativi degli ACP, la loro quota di mercato a livello mondiale è passata dal 9,7 % del 1975 al 2,8 % nel 1995). Questa inquietante evoluzione giustifica di per sé una revisione intesa a rendere più efficace il quadro commerciale, revisione che deve anche considerare l'adattamento della Convenzione alle nuove regole del commercio internazionale e l'erosione reale delle preferenze di Lomé per i paesi meno avanzati, in rapporto al sistema multilaterale di preferenze generalizzate. L'esistenza di «Success Stories» in materia di inserimento nei flussi di scambio internazionali (Maurizio, Zimbabwe, Costa d'Avorio, Figi, Giamaica, ecc.) e i risultati globalmente più incoraggianti registrati nel 1996 sono, in questa prospettiva, molto istruttivi ai fini dell'individuazione dei miglioramenti necessari.

5.2. Sul piano commerciale, il Libro verde propone quattro varianti principali: l'integrazione della sezione commerciale nel Sistema di preferenze generalizzate, in modo da evitare qualsivoglia deroga ai principi dell'OMC, il mantenimento del sistema attuale con dei miglioramenti, un sistema di reciprocità uniforme e infine un sistema di reciprocità differenziata. Il Libro verde presenta i vantaggi e gli inconvenienti di ciascuna delle opzioni, come anche due varianti accessorie che abbinano diverse opzioni. Il Comitato intende valutarle in considerazione dei seguenti criteri:

5.2.1. Le scelte operate in precedenza sul piano della copertura geografica, in particolare l'interesse nei riguardi della cooperazione regionale tra paesi di una stessa area, per favorire l'emergere di mercati regionali;

5.2.2. La preoccupazione di garantire agli ACP un accesso agevolato e progressivo ai mercati mondiali;

5.2.3. La ricerca di una maggiore efficacia, in considerazione dei risultati mediocri degli attuali meccanismi di promozione del commercio e degli scambi;

5.2.4. La considerazione del livello differenziato di sviluppo economico raggiunto dai diversi paesi;

5.2.5. La volontà di far sì che l'Unione europea rimanga in grado di presentare un'offerta consistente e globale in materia di commercio, che non annulli i vantaggi apportati finora dalla Convenzione, specie sul piano della non reciprocità degli scambi;

5.2.6. La preoccupazione di garantire la coerenza tra la politica di sviluppo e la politica commerciale dell'Unione europea, al fine di evitare distorsioni di concorrenza che penalizzerebbero l'impulso delle produzioni locali;

5.2.7. Lo sviluppo, ove le condizioni naturali lo consentano, di un'agricoltura orientata con priorità verso le esigenze delle popolazioni.

5.3. Sulla base di tali criteri, il Comitato reputa di importanza prioritaria:

5.3.1. Una maggiore considerazione delle differenze sul piano dello sviluppo economico e della capacità di inserirsi nei flussi degli scambi mondiali (vedasi ad esempio le forti disparità di sviluppo tra l'isola di Maurizio e il Madagascar). Per tale motivo il Comitato non è favorevole a mantenere un quadro unico, neanche attraverso l'opzione di una reciprocità uniforme;

5.3.2. La ricerca di una maggiore efficacia nel quadro di una particolare responsabilità dell'Unione nei confronti dei propri interlocutori, specialmente in Africa. Al riguardo, oltre ad annullare per gli Stati più progrediti il fondamentale beneficio offerto dalla Convenzione, la mera applicazione dei principi dell'OMC e dell'SPG non offrirà le garanzie sufficienti. Tuttavia, bisogna essere consapevoli della necessità di rendere l'attuale dispositivo compatibile a lungo termine con le regole del commercio internazionale, e di favorire l'inserimento di tali paesi nel contesto della globalizzazione degli scambi. L'UE e gli ACP devono quindi far sì che l'OMC accetti il mantenimento provvisorio di talune preferenze non reciproche per gli ACP meno progrediti.

5.4. Solo applicando integralmente l'opzione della reciprocità differenziata è possibile nel contempo un trattamento differenziato e il mantenimento di un partenariato su base contrattuale. Tale opzione ottempera inoltre ai criteri dell'OMC. Si tratterebbe infatti di negoziare con aree geografiche, con gruppi di paesi, o con singoli Stati, programmi graduali intesi a garantire un'apertura dei mercati. Il carattere graduale permetterebbe agli ACP meno sviluppati di mantenere, per una durata limitata, protezioni destinate a sostenere lo sviluppo di taluni settori di attività.

5.5. A giudizio del Comitato, infine, l'opzione della reciprocità differenziata comporta due principali vantaggi: il primo è quello di favorire la cooperazione regionale tra gli ACP, poiché i programmi di apertura comprenderebbero in via prioritaria una sezione «interna» alla zona interessata nella quale sia prevista una liberalizzazione accelerata degli scambi e una maggiore cooperazione tra paesi che, per lo più, hanno mercati troppo modesti per affermare la loro competitività in campo internazionale. Il cumulo delle norme d'origine, che potrebbe essere accordato dall'Unione sarebbe tale da rafforzare le potenzialità di tali mercati regionali, favorendo in tal modo gli investimenti. Il secondo vantaggio è quello di accrescere la credibilità di tali paesi per gli investitori stranieri, grazie all'apporto di affidabilità e di stabilità a un processo che può ritenersi irreversibile.

5.6. Nell'ambito di tale opzione si attribuirà particolare attenzione alle relazioni commerciali tra gli stessi ACP, come anche tra i PTOM e le regioni comunitarie ultraperiferiche confinanti, allo scopo di applicarvi più rapidamente i principi di reciprocità e di liberalizzazione degli scambi e favorire in tal modo l'emergere di veri e propri mercati regionali. Tali programmi determineranno altresì la soppressione delle barriere tecniche agli scambi esistenti tra gli Stati ACP, specie in materia di normalizzazione. L'esperienza della Comunità in tal senso potrebbe essere di grande insegnamento.

5.7. L'attuazione della politica di reciprocità differenziata dovrà accompagnarsi a piani di azione intesi a consentire realmente a tali paesi lo sviluppo di produzioni che possano procurare loro degli sbocchi sui mercati mondiali. Tali piani dovranno vertere in particolare sulla qualità e sull'affidabilità dei circuiti di produzione, e tendere a incoraggiare la partecipazione dei produttori ai particolari settori di esportazione e di distribuzione. Per accompagnare l'attuazione di tali piani, l'Unione europea potrebbe istituire un centro di assistenza tecnica e di cooperazione al commercio, incaricato di diffondere le migliori prassi prendendo lo spunto dalle «Success Stories», e al tempo stesso informare gli esportatori sulle disposizioni di accesso ai mercati dell'Unione europea (norme di qualità, disposizioni in materia di igiene ...). Tale attività sarebbe condotta, presso gli ACP, in collegamento con l'UNCTAD, e potrebbe essere affidata, all'interno dell'Unione europea, al CSI, nel quadro di un ampliamento dei suoi compiti, essendo evidente la complementarità tra industria e commercio.

5.8. Il vantaggio di abbinare a questa opzione un quadro unico, che comprenda in via provvisoria le diverse opzioni, sarebbe quello di mantenere una sezione commerciale ben determinata e allo stesso tempo di rispondere a situazioni particolari, conservando temporaneamente alcune preferenze non reciproche per i paesi meno progrediti e certi protocolli sui prodotti, in particolare zucchero, banane o carne bovina.

5.9. Per rendere tale offerta più trasparente, il Comitato raccomanda una prospettiva unica (la cosiddetta «reciprocità differenziata»), la quale è compatibile con le norme dell'OMC ed è ritenuta quella più atta a favorire l'integrazione degli ACP nell'ambito del commercio mondiale. Tuttavia, per assicurare la gradualità del meccanismo e mantenere un quadro commerciale comune, tale prospettiva potrebbe essere abbinata a un calendario operativo che preveda, nel contesto di un quadro unico, il mantenimento di strumenti transitori e temporanei.

5.10. In materia di agricoltura, gli scambi tra Unione europea e Stati ACP sono soggetti a regole specifiche, a causa della politica agricola comune. Gli effetti di quest'ultima sono tuttavia molto esigui, data la generale differenziazione tra le produzioni ACP, di tipo tropicale o subtropicale, e quelle dell'Unione europea. L'Unione europea deve preoccuparsi di sostenere talune produzioni degli ACP di fronte alla concorrenza internazionale, evitare eventuali conseguenze negative della politica agricola comune ed analizzare i problemi che ne possono scaturire. I protocolli particolari (zucchero, banane, carne bovina) sono uno strumento importante a tal fine, specie per taluni paesi, come Maurizio, in cui tali dispositivi hanno avuto effetti molto positivi, favorendone lo sviluppo. Per altri paesi, come anche nel quadro del libero accesso al mercato comunitario dei prodotti ACP non contemplati dalla PAC (specialmente quelli tropicali), il modesto sviluppo degli scambi agricoli tra l'Unione e gli ACP va attribuito invero alla scarsa qualità dei prodotti e alle difficoltà di commercializzazione. L'istituzione progressiva di aree di libero scambio non dovrebbe quindi determinare reali problemi per l'Unione europea in questo settore, a condizione che si preveda il mantenimento, almeno in via provvisoria, dei protocolli relativi a certi prodotti, destinati a sostenere le esportazioni degli ACP, in attesa degli aumenti di produttività e di qualità che consentirebbero loro di essere competitivi sui mercati mondiali. Una differenziazione nell'applicazione di tali protocolli, la quale favorisca effettivamente i paesi più svantaggiati, sarà tale da renderli più accettabili sul piano internazionale nel quadro del rinnovo obbligatorio dei negoziati dopo il 2000, e farà sì che i beneficiari li considerino davvero delle misure eccezionali.

6. Una nuova concezione della politica di aiuti allo sviluppo

6.1. Attualmente il concetto stesso di aiuti allo sviluppo viene rimesso in discussione. Il Comitato nota che il dibattito è attualmente incentrato su una concezione minimalista e umanitaria (aiutare le popolazioni che vivono al di sotto della soglia di povertà) e sulla visione ultraliberale secondo cui il commercio e il libro scambio sarebbero le sole vie di accesso allo sviluppo.

6.2. Il Comitato sostiene invece un approccio originale, fedele alle tradizioni europee, basato sui valori universali che erano prevalsi all'epoca della firma della prima Convenzione di Lomé: umanità, solidarietà, cooperazione. Questa visione deve tuttavia adeguarsi alle nuove realtà di un'Europa in movimento e di un mondo in trasformazione, ragion per cui il Comitato suggerisce di adottare nuovi principi operativi e nuove priorità, senza peraltro rinnegare i principi basilari dell'approccio europeo agli aiuti allo sviluppo.

6.3. In primo luogo, il Comitato sostiene la necessità di rinnovare il partenariato. Tenendo conto della nuova dimensione politica dell'Unione, esso deve comprendere un dialogo incentrato sui valori fondamentali: diritti dell'uomo, democrazia, rispetto delle libertà religiose, diritti sociali e sindacali, parità tra uomini e donne, difesa della proprietà privata e sicurezza degli investimenti nazionali e stranieri, lotta a ogni forma di criminalità, prevenzione della corruzione. Il dialogo viene inteso dal Comitato come una vera e propria forma di cooperazione che non deve essere a senso unico. Per prevenire la corruzione, ad esempio, vanno esercitati sforzi anche nei paesi europei, evitando in particolare di favorirla ulteriormente sul piano fiscale, cosa che purtroppo continua a verificarsi in alcuni Stati membri.

Tanto nell'Unione europea quanto nei paesi ACP il dialogo non può essere condotto soltanto dai governi, ma deve necessariamente associare, nel quadro di un autentico partenariato, le istituzioni parlamentari e le forze economiche e sociali. L'allargamento del partenariato darà nuovo slancio alla Convenzione e costituirà un impegno di efficacia e di trasparenza.

6.4. È nel quadro di tale partenariato rafforzato e di un dialogo effettivo sui valori comuni che si può prevedere, su base contrattuale, l'attuazione di piani tra l'UE e taluni Stati ACP o gruppi di Stati, prevedendo una sezione sulla liberalizzazione degli scambi e programmi di cooperazione tecnica e finanziaria. Il Comitato auspica che tali programmi favoriscano davvero l'impulso economico e sociale dei paesi beneficiari e che l'importo degli aiuti, lungi dall'essere calcolato matematicamente, dipenda dalla qualità dei programmi presentati e dalla volontà comune di conseguire gli obiettivi fissati. La Commissione europea dovrà stabilire in via preliminare le proprie priorità di cooperazione.

6.5. In termini di priorità, il Comitato reputa che si debbano creare nuovi settori di cooperazione. I programmi di cooperazione devono puntare a uno sviluppo sostenibile tale da favorire tutta la società del paese beneficiario e garantire un progresso parallelo e armonico tra la sfera economica e quella sociale, ossia dare impulso al settore privato, condizione essenziale per la creazione di posti di lavoro, e creare le condizioni per un autentico progresso sociale, fondandosi sulle norme dell'Organizzazione internazionale del lavoro.

6.5.1. Gli scambi di persone, intesi a favorire la comprensione reciproca, vanno posti al centro dei programmi di cooperazione. Il Comitato è convinto che dal confronto delle diversità culturali possa derivare un notevole arricchimento reciproco. Questo nuovo approccio avrà effetti pratici molto concreti, quelli di sostituire la logica dei programmi a quella dei progetti, di organizzare il trasferimento delle competenze tra quanti operano in loco, di sviluppare notevolmente i programmi di scambi, di favorire le azioni orizzontali a carattere regionale.

6.5.2. Il Comitato attribuisce un ruolo essenziale allo sviluppo di strutture intermedie, indispensabili al buon funzionamento di una società civile dinamica: associazioni di imprenditori, settore cooperativo, associazioni di consumatori, sindacati, camere economiche (artigianato, agricoltura, commercio e industria). Quest'obiettivo prioritario potrebbe essere realizzato nel modo migliore stringendo legami di cooperazione tra soggetti europei e soggetti dei paesi ACP.

6.5.3. Lo sviluppo di un settore privato dinamico, in particolare nell'industria e nei servizi, è un fattore fondamentale per garantire l'occupazione, la crescita e l'innalzamento del livello di vita. A tale proposito occorre prevedere un certo numero di progetti globali per favorire lo spirito imprenditoriale, incanalare il risparmio locale verso le imprese e sostenere lo sviluppo delle PMI. È fondamentale che tali programmi siano realizzati in stretta concertazione con gli imprenditori e che gli aiuti concessi li riguardino direttamente. Al tempo stesso occorre incoraggiare gli Stati a creare condizioni di fiducia che rassicurino gli investitori e favoriscano l'iniziativa privata: un sistema fiscale stimolante e trasparente, funzionalità dei servizi di interesse generale, buon funzionamento della giustizia, lotta contro la corruzione, ecc.;

6.5.4. Tra i nuovi settori da sviluppare, la cooperazione culturale va considerata prioritaria. Essendo un fattore di realizzazione e di arricchimento della personalità, essa rappresenta uno strumento esemplare dello sviluppo economico e sociale dei paesi in via di sviluppo. Il Comitato raccomanda pertanto di attivare meccanismi tali da favorire gli scambi e le realizzazioni congiunte tra Stati europei e ACP sul modello del programma Media: aiuti alla creazione e alla diffusione di opere, sostegno delle coproduzioni cinematografiche o teatrali, conoscenza reciproca delle tradizioni culturali.

6.5.5. L'istruzione e la formazione, in particolare quella tecnica e professionale, devono essere il fulcro di qualsiasi politica di sviluppo, e ormai tutti i programmi o i progetti sostenuti dall'Europa dovrebbero dedicare ampio spazio a questo settore. Il Comitato, consapevole dell'importanza fondamentale di questo aspetto ai fini di uno sviluppo sostenibile, potrebbe riprendere tale argomento, che non viene trattato in maniera sufficiente nel Libro verde, e suggerire, con un parere d'iniziativa, l'intensificazione del partenariato tra l'UE e gli ACP in questo settore per mezzo di scambi e corsi di perfezionamento. In quest'ambito, bisognerebbe dedicare particolare attenzione alla cooperazione con le imprese e allo sviluppo delle tecniche di insegnamento a distanza.

6.5.6. Dato che il buon funzionamento di uno Stato che sia garante delle libertà individuali e capace di mobilitare la società intorno ad un progetto collettivo nonché di mantenere i servizi di interesse generale ad un livello sufficiente, è una condizione fondamentale per favorire l'attività economica endogena e attirare gli investimenti stranieri, l'Unione europea potrebbe proporre agli ACP che ne hanno bisogno dei programmi di ammodernamento delle strutture amministrative, da realizzare se necessario con l'apporto degli Stati membri. Tali programmi devono comprendere una parte relativa al ravvicinamento legislativo, destinata in special modo a precisare e ad armonizzare le procedure commerciali, ad agevolare la tutela degli investimenti, a semplificare le procedure doganali e fiscali, a modernizzare l'apparato giudiziario e ad assicurare il progresso sociale mediante l'introduzione delle norme dell'Organizzazione internazionale del lavoro. L'Unione europea potrebbe, in particolare, fornire assistenza tecnica per progetti di integrazione regionale, date le proprie esperienze e la propria storia.

6.5.7. Fra gli altri temi prioritari, il Comitato intende menzionare lo sviluppo rurale e la pianificazione urbana, strettamente connessi fra loro. Lo spopolamento delle campagne e la congestione delle città costituiscono, in un gran numero di Stati ACP, fattori che rischiano di aggravare le tensioni e che comportano effetti negativi sull'ambiente. Si tratta di settori in cui occorre trarre profitto dalla competenza e dall'esperienza dell'Unione europea. Vanno considerati settori prioritari anche lo sviluppo di un'agricoltura efficace, adattata alle esigenze delle popolazioni locali e di quelle vicine e affiancata da attività miste (turismo-artigianato) e da riforme agricole, nonché l'azione intesa a migliorare le condizioni di vita nelle città.

6.5.8. Il Comitato auspica inoltre l'approfondimento del tema della cooperazione industriale e degli investimenti, che sono utilizzati e sfruttati in modo del tutto insufficiente nel quadro dell'attuale Convenzione. Occorre innanzitutto far figurare il tema della sicurezza degli investimenti in tutti i programmi di cooperazione, dato che attualmente le imprese europee, in particolar modo le PMI, trascurano molti Stati ACP per mancanza di fiducia. Andrebbero proposti strumenti particolari per accrescere la fiducia e le garanzie, come ad esempio meccanismi di arbitrato o di assicurazione.

6.5.9. Tra le altre tematiche orizzontali, il Comitato auspica che le future convenzioni prevedano programmi a favore della ricerca e dello sviluppo (associazione di imprese dei paesi ACP a determinati programmi europei, azioni di diffusione e di valorizzazione, programmi dimostrativi di risparmio energetico), delle moderne reti d'informazione e della protezione dell'ambiente.

6.5.10. Il Libro verde menziona aiuti diretti ai bilanci degli Stati ACP per alleviare l'indebitamento. Secondo il Comitato, tali aiuti possono essere concessi solo nell'ambito di un piano di ristrutturazione del debito, con la possibilità di annullamento del debito stesso, e di progetti destinati a mantenere un determinato livello di investimenti a favore di uno sviluppo economico e sociale durevole (istruzione e formazione, sanità, servizi di interesse generale, infrastrutture di base), nonché di misure strutturali che promuovano lo sviluppo del settore privato e il buongoverno.

7. Migliorare gli strumenti di cooperazione

7.1. Il crescente ritardo con cui vengono impegnati i finanziamenti del Fondo europeo di sviluppo è indicativo del fatto che vi sono problemi quanto all'efficacia degli strumenti di cooperazione. I finanziamenti dell'8° FES, che al Vertice europeo di Cannes del giugno 1995, dopo una laboriosa trattativa, sono stati stabiliti in 13,3 miliardi di ecu per il periodo 1996-2000, rischiano di essere impegnati solo nel 2000, vale a dire dopo la scadenza dell'attuale Convenzione. Sebbene il ritardo sia dovuto a cause diverse, alcune delle quali sono collegate alle difficoltà politiche in taluni ACP, esso solleva nondimeno l'importante problema dell'efficacia degli attuali strumenti. Il Comitato propone pertanto alcuni orientamenti per rinnovare i metodi e gli strumenti di cooperazione.

7.2. Sostituire la logica dei programmi a quella dei progetti. Oggigiorno l'attività di programmazione, malgrado l'esistenza di programmi indicativi nazionali, rimane troppo modesta rispetto all'elaborazione di progetti. Il Comitato suggerisce di dare priorità ai programmi, sì da abbinare meglio gli aiuti agli obiettivi stabiliti nel quadro della cooperazione. Per programma il Comitato intende un ampio progetto che annunci obiettivi precisi in termini di sviluppo economico e sociale, presenti le misure miranti a raggiungere tali obiettivi e preveda dispositivi di consultazione degli ambienti economici e sociali, di controllo e di valutazione, ecc. Tali programmi, che potrebbero essere denominati «Programmi operativi nazionali» (PON) o «Programmi operativi regionali» (POR) qualora si applichino a insiemi di Stati, verrebbero negoziati su base contrattuale e andrebbero sottoposti al parere dell'Assemblea paritetica e dei comitati paritetici di concertazione economica e sociale, la cui creazione è vivamente auspicata dal Comitato. I giudizi negativi di tali organismi comporterebbero la riformulazione dei programmi. Nei programmi saranno definiti gli impegni finanziari dell'Unione europea ed eventualmente quelli dei paesi beneficiari, degli Stati membri e di altre organizzazioni, anche internazionali. Come avviene nell'ambito dei fondi strutturali europei, la Commissione potrebbe avviare parallelamente dei «Programmi operativi di iniziativa comunitaria» (POIC) relativi a temi specifici: sostegno del settore privato, protezione dell'ambiente, azioni di ricerca e sviluppo, formazione professionale ed istruzione, sviluppo rurale e pianificazione urbana.

7.3. Attivare degli strumenti orizzontali di cooperazione, gestiti dall'Unione europea con partner europei in loco. Le esperienze positive ottenute dall'Unione europea con gli strumenti a favore delle PMI (Euro-Info-Centres, incontri Europartenariato, sostegno alle joint-venture con il programma JOP), i programmi in favore dell'istruzione e della formazione (Leonardo, Socrates), i programmi di cooperazione nell'ambito della pianificazione urbana (MED URBS), i programmi culturali (Media, Raphael, ecc.), i programmi per lo sviluppo rurale (Leader) potrebbero essere utilmente trasposti nella nuova Convenzione di Lomé. Tali strumenti sarebbero direttamente accessibili per gli operatori degli Stati ACP e dell'Unione europea, e verrebbero valutati esclusivamente in funzione della loro qualità. Con la creazione di sinergie tra tali strumenti e i programmi esistenti nell'ambito dell'Unione europea, con i paesi del Bacino mediterraneo, con l'America centrale o altre regioni del mondo, si favorirà la diffusione delle migliori pratiche e una maggiore apertura sul mondo.

7.4. Promuovere strumenti di finanziamento e di investimenti a favore delle imprese locali, in particolare PMI create con l'aiuto della Banca europea per gli investimenti e di banche operanti nei paesi beneficiari. Si tratta essenzialmente di finanziamenti globali che si avvalgono dell'esperienza degli strumenti comunitari (garanzie, capitali di rischio ...) in materia di ingegneria finanziaria, nonché della creazione di strumenti intesi ad incoraggiare gli investimenti europei nei paesi ACP: incontri tra imprese sul modello di Europartenariato, strumenti del tipo JOP o ECIP a disposizione delle imprese europee.

7.5. Estendere il ruolo del Centro per lo sviluppo industriale, che dovrebbe svolgere in misura maggiore, con mezzi più ampi, un ruolo di assistenza tecnica agli operatori europei e ACP, in collegamento con gli strumenti intesi ad incoraggiare gli investimenti. Per quanto riguarda gli operatori degli Stati ACP, i suoi compiti potrebbero essere estesi all'assistenza allo sviluppo degli scambi e del commercio: rispetto delle norme di qualità e di igiene, organizzazione dei circuiti di distribuzione, partenariato. Per le industrie degli Stati ACP sarà sempre più importante avere la capacità di realizzare prodotti che siano competitivi sui mercati mondiali. Il Centro per lo sviluppo industriale, con funzioni ampliate, potrebbe essere ribattezzato «Centro per lo sviluppo delle imprese». Per potenziare la propria azione, e in particolare per avere maggiore efficacia in alcuni Stati membri, dovrà appoggiarsi ancor più che in passato alle reti locali di imprese dell'Unione europea. In un'ottica di efficienza, il centro dovrebbe rafforzare la propria collaborazione, negli Stati ACP, con le organizzazioni internazionali specializzate, come l'Onusi per l'industria o l'Unctad per il commercio, conducendo azioni congiunte o complementari nell'ambito di progetti comuni.

7.6. Ammodernare gli strumenti STABEX e SYSMIN i quali, pur avendo conseguito risultati molto positivi nella stabilizzazione dei proventi da esportazione dei prodotti di base, non hanno permesso agli ACP di sviluppare strategie alternative per l'esportazione. La posizione della maggioranza degli ACP sui mercati mondiali si è deteriorata, e l'automatismo degli aiuti non ha stimolato l'emulazione o il dinamismo. Per quanto riguarda lo STABEX, la soluzione potrebbe consistere nel condizionare la concessione degli aiuti a programmi di sviluppo delle esportazioni nei settori alternativi con un valore aggiunto rilevante (industria, servizi, prodotti agricoli e prodotti di base trasformati, ecc.). Per il settore minerario, in considerazione delle sue forti potenzialità, il Comitato propone invece di rendere più flessibili le procedure e di orientare in maniera più sistematica il relativo strumento verso lo sviluppo del settore privato locale o europeo utilizzandolo segnatamente sotto forma di finanziamento di studi di fattibilità e di apporti di capitali di rischio.

7.7. Decentrare la realizzazione delle operazioni. Numerosi programmi necessitano dell'apporto di competenze e del trasferimento di know-how. Il Comitato ritiene che i soggetti economici e sociali e i diversi operatori dell'Unione europea possiedano tali competenze. L'esperienza dei programmi destinati all'Europa orientale, Phare e Tacis, ha mostrato i limiti di un ricorso abusivo e oneroso a consulenti estranei al tessuto nel paese, i quali non garantiscono la formazione dei responsabili locali. Il Comitato raccomanda pertanto il metodo della cooperazione decentrata come mezzo prioritario per attuare le operazioni di assistenza tecnica e di cooperazione. Tale metodo avrebbe il vantaggio di stabilire un legame diretto, senza interventi da parte dello Stato, in modo da risparmiare sulle risorse, ridurre i termini e favorire le cooperazioni. La struttura permanente di concertazione economica e sociale, che il Comitato auspica vivamente, potrebbe in tale contesto essere incaricata di favorire l'attuazione di reti di cooperazione tra soggetti degli Stati ACP e dell'UE.

7.8. Un adeguato dispositivo di bilancio va posto in atto a sostegno delle iniziative dirette adottate dai soggetti della società civile. Esso deve essere ideato in special modo per rispondere alle procedure di azione specifica di tali soggetti e comportare, ad esempio, linee distinte per le ONG e per le organizzazioni rappresentative dei lavoratori o dei datori di lavoro. Le modalità di accesso a tale dispositivo vanno adeguate alla capacità dei richiedenti e le risposte devono essere fornite in tempi brevi. Il dispositivo deve essere accessibile direttamente alle organizzazioni ACP e non soltanto a quelle dell'Unione europea, come avviene attualmente.

7.9. Rendere più efficace la gestione delle operazioni. Per quanto riguarda gli strumenti orizzontali e i programmi operativi di iniziativa comunitaria che riguardano tra l'altro gli investimenti, l'istruzione e la formazione professionale, l'ambiente, la ricerca/sviluppo, la cultura o la pianificazione urbana, il Comitato propone che vengano formate, a Bruxelles, squadre di specialisti con elementi di collegamento negli Stati ACP, i cui compiti siano più di orientamento e consulenza a favore di quanti presentano progetti, che di semplice controllo amministrativo. Quanto ai programmi operativi, il Comitato non ritiene che una gestione dei programmi centralizzata a Bruxelles sarebbe tale da risolvere le difficoltà attuali. Pensa, al contrario, che per garantire una maggiore efficacia dei programmi bisognerà ricorrere in maniera sistematica alla cooperazione decentrata e prevedere l'obbligo di integrare tutti i programmi con una sezione sull'assistenza tecnica. Quest'ultima potrebbe essere quindi garantita, sotto il controllo della Commissione europea, da esperti, da personale distaccato nel quadro della cooperazione decentrata o da agenti degli Stati membri di provata competenza. Nei paesi dotati di un'amministrazione efficace e adeguata, la gestione deve essere quanto più possibile decentrata a tale livello, per gli altri paesi occorrerà aumentare i poteri di gestione in loco delle delegazioni della Commissione europea.

7.10. Sviluppare la valutazione e il monitoraggio. Il Comitato propone che, al fine di garantire un migliore controllo dei programmi, si rafforzino le delegazioni della Commissione europea, anche grazie al coinvolgimento di personale esterno qualificato e sperimentato proveniente dal settore privato, dal settore associativo o dalle amministrazioni degli Stati membri. Auspica che si attivi al tempo stesso uno strumento permanente di valutazione indipendente, garantito da specialisti del settore. Ogni programma nazionale o regionale dovrebbe essere oggetto di valutazioni intermedie, da trasmettere agli organi politici e consultivi.

7.11. Predisporre la coerenza tra i programmi di sviluppo. Il Comitato desidera in particolar modo garantire l'effettiva coerenza e complementarità delle azioni comunitarie con le azioni bilaterali degli Stati membri, come anche con quelle delle istituzioni internazionali, tra cui la Banca mondiale, l'FMI, l'UIL e le agenzie specializzate delle Nazioni Unite quali l'ONUSI, l'Unctad, l'Unesco o la FAO. Chiede che a tale scopo ci si avvalga dello strumento di programmazione. Ciascun programma dovrebbe comprendere indicazioni precise sulle azioni nazionali e internazionali complementari. Con i partner, ivi compresi gli Stati membri, bisognerebbe siglare contratti in materia di obiettivi, contratti che dovrebbero vertere sia sui contributi finanziari aggiuntivi, in particolare quelli di alcuni Stati membri o gruppi di Stati, sia sull'eventualità che l'Unione europea affidi ai propri interlocutori la gestione di taluni programmi operativi.

Bruxelles, 10 luglio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere sul tema «Aiuti allo sviluppo, buongoverno e ruolo degli ambienti socioeconomici».

() L'attuale contributo dei vari Stati membri al bilancio dell'8° FES.

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