COMMISSIONE DELLE COMUNITA' EUROPEE 
Bruxelles, 22.07.1998 
COM(i 998) 466 def . 
. Pagamento commisurato all'uso dell'infrastruttura: 
Approccio graduale a un quadro comune di fissazione 
deg~i oneri per l'infrastruttura di trasporto nell'UE 
Libro bianco 
(presentato dalla Commissione) 

SINTESI 
1 INTRODUZIONE ............................................. ~ .......................................................................................... 1 
2 PROBLEM! DEL SETTORE TRASPORTI DERIVANTI DAGLI ATTUALI SISTEMI ................... 2 
3 APPROCCIO COM UNIT ARIO IN MATERIA DI ONERI PER L'USO 
DELL'INFRASTRUTTURA ....................................................................................................................... 6 
4 APPROCCIO GRADUALE ALL' APPLICAZIONE DEL SISTEMA .................................................. 14 
4(A) PRIMA TAPPA: 1998-2000 ........................................... : ....................................................................... 14 
4(B) SECONDA TAPPA: 2001-2004 .............................................................................................................. 15 
4(C) TERZA TAPPA: OLTREIL2004 ............................................................................................................. 16 
S ATTUAZIONE, AZIONI PRIORITARIE E RIPERCUSSIONI SUI SINGOLI MODI ..................... 17 
· 5(A) ELABORAZIONE DI METODI COERENTI DI DETERMJNAZIONE DEl COS TI EDI CONTABILITA ................... 17 
5(B) TRASPORTI STRADALI .......................................................................................................................... 19 
S(c) FERROVIE ............................................................................................................................................. 22 
5(D) VIE NAVIGABILI ................................................................................................................................... 23 
5(E) AVIAZIONE ............................................................................................................... '. ........... ; .............. 24 
S(F) . SETTORE MARJTTIMO ................................................................................................................... ; ....... 25 
S(G) POLITlCA FISCALE RELATIVA AI TRASPORTI ..................... , .................................................................. 27 
5(H) FORNITURA DI INFRASTRUTTURE CONFORME A CRJTERJ DI E.FFICIENZA ............................................... 28 
6 V ALUTAZIONE SOCIOECONOMICA DELLA STRA TEGIA .......................................................... 32 
6(A) EFFETTI ECONOMICI GENERALI ............................................................................................................ 32 
6(B) EFFETTI REDISTRJBUTIVI ............... : ..................................................................................................... 34 
6(C) COESIONE E REGIONI PERIFERJCHE ...................................................................................................... 34 
7 CONCLUSIONI .................................... n••······ .......................................... ; ................................................ 35 
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................................. 36 
GLOSSARI0 ........................................................................................................................................................ 38 
ALLEGATO I: DIVERSI APPROCCI ALLA FISSAZIONE DEGLI ONERI PER L'USO DELLE 
INFRASTR UTTURE ••••.••..••• ~ ••.•.•••.•••••••••••••.....•.............•...•...•.....•...•.•..••.•.••.•.•••..•.......•.•.• 40 
ALLEGATO II! ATTUALI APPROCCI AL PAGAMENTO PER L'USO DELLE 
INFRASTRUTT.URE ......................................................................................................... 42 
ALLE.GATO III: FISSAZIONE DEGLI ONERI IN BASE AL COSTO SOCIALE MARGINALE E 
RECUPERO DEi COSTI DI CAPIT ALE ........................................................................ 48 
/ 
10t 
SINTESI 
1. La grande diversita di sistemi di pagamento per l'infrastruttura relativi ai vari modi di 
trasporto e ai vari Stati membri nuoce all' efficienza e alla sostenibilita del sistema dei 
trasporti europeo. Attualmente nove diversi sistemi sono applicati per l 'infrastruttura del 
trasporto ferroviario con percentuali di ricupero dei costi che variano tra lo 0% e il 100%. 
Anche · i sistemi di tasse automobilistiche e di pedaggi sono impostati in maniera 
divergente; ad esempio le tasse automobilistiche annuali applicate agli autoveicoli 
commerciali presentano differenze fino a 3 000 ECU e solo quattro Stati membri 
applicano i pedaggi su una parte significativa della loro rete autostradale. Analogamente ii 
regime IV A e le imposte sull' energia sono estremamente di verse per i vari modi e per i 
vari Stati membri. Inoltre tali prelievi raramente vengono riscossi al punto di utilizzazione 
e in genere non sono correlati ai costi relativi all'ambiente o altri costi "estemi". · 
Ne consegue che gli utel).ti attualmente sono poco incentivati a modificare i modelli e le 
tecnologie di trasporto in modo da ridurre i costi e i responsabili delle infrastrutture di 
rado riescono a trarre dagli oneri posti direttamente a carico dell 'utente proventi sufficienti 
per finanziare gli investimenti. 
2. Tale situazione comport~ significative distorsioni della concorrenza nell' ambito dei vari 
modi di trasporto e anche tra modi, spesso sulla base della nazionalita di chi presta il 
servizio ·di trasporto. Inoltre limita gli incentivi a ridurre i costi per ·Pambiente e frena 
un' offerta efficiente di infrastrutture. 
3. I molteplici problemi suscitati dalla varieta degli approcci in materia di fissazione degli 
oneri per l'infrastruttura non possono essere affrontati isolatamente. La Commissione 
ritiene quindi che un'armonizzazione graduale e progressiva dei principi in materia per 
tutti i grandi modi commerciali di trasporto sia necessaria in tutta la Comunita per 
confrontarsi a tali problemi. Viene proposto che ii sistema di pagamento sia basato sul 
principio "chi utilizza paga", vale a dire tutti gli utenti dell' infrastruttura di trasporto 
dovrebbero pagare per i costi loro imputabili, compreso l'impatto sull'ambiente e altri 
costi estemi, nel punto quanto. piu possibile vicino a quello di utilizzazione. E importante 
osservare che le variazioni degli oneri non sono riflesse automaticamente nei prezzi finali 
del trasporto poiche gli operatori commerciali possono adattare l'uso dell'infrastruttura in 
modo da ridurre i costi. lnoltre gli Stati membri possono naturalmente continuare a 
sovvenzionare la prestazione di servizi pubblici o di servizi di utilita generale grazie ad 
aiuti agli operatori dei trasporti che utilizzano l'infrastruttura, compensando in tal modo 
gli effetti sui prezzi pagati dal consumatore finale. Essi possono altresi erogare ai 
responsabili dell'infrastruttura compen~azioni per i vantaggi a favore della collettivita 
(ad es. migliore pianificazione dell'uso del territorio) che la fomitura di infrastrutture 
genera anche per chi non la usa. lnfine i principi non impongono un sistema centrale di 
fissazione degli oneri per tutta la Com uni ta, ma fomiscono piuttosto un . quadro. entro ii 
quale gli Stati membri sono liberi di fissare l' entita dei loro oneri. II principio di fissazione 
degli oneri in base al "costo sociale marginale" dovrebbe promuovere tanto l'efficienza 
che la sostenibilita del sistema di trasporto. Una volta introdotto un quadro di questo tipo 
. sara possibile cercare una soluzione a problemi specifici. 
4. Tale approccio dovra essere introdotto gradualmente per dare agli utenti e ai fomitori dei 
,servizi di trasporto ii tempo di adattarsi. La Commissione quindi propone un approccio 
graduale alla sua attuazione, sotto l'egida diun comitato consultivo composto di esperti 
degli Stati membri e con la piena partecipazione di tutti gli interessati. II comitato 
potrebbe iniziare i suoi lavori sulla base dei dati disponibili in modo da poter fare i primi 
passi verso la piena introduzione dei principi nel corso della prima tappa. Questa fase che 
1b 
andrebbe fino al 2000 consisterebbe nell 'introduzione di sistemi di oneri per i trasporti 
f erroviari e aerei, che sono attualmente in fase di discussione, ad integrazione del sistema 
di oneri applicato ai trasporti su strada in mo40 che nei principali modi di trasporto esista 
una struttura largamente compatibile. Le maggiorazioni per i costi esterni sulla base di un 
quadro C<?nvenuto a livello comunitario sarebbero consentite, ma entro livelli totali 
massimi di prelievo rappresentati dai costi medi dell 'infrastruttura ( che e la regola attuale ). 
La seconda fase consisterebbe in una maggiore armonizzazione ed adeguamento dei 
sistemi di pagamento, specialmente nei trasporti merci stradali e ferroviari . per i quali 
verrebbe istituito un sistema di pagamento su base chilometrica, differenziato per veicoli e 
_caratteristiche geografiche, mentre nel settore portuale verrebbe introdotto un quadro sulla 
fissazione degli oneri. Per ·n periodo in questione gli oneri non dovrebbero superare i costi 
sociali marginali ( compresi i costi estemi). Spetterebbe agli Stati membri decidere come 
utilizzare i1 gettito, ad esempio destinare i fondi agli operatori delle infrastrutture, al 
bilancio generale -ad esempio per riformare la struttura di altri tributi in vigore -
o assegnarli specificatamente a fondi per le infrastrutture, possibilmente multimodali, 
nazionali, regionali o municipali. Inoltre se saranno introdotti i nuovi sistemi, gli oneri . 
esistenti dovranno essere modificati o soppressi. La terza fase consisterebbe in un 
aggiomamento del quadro comunitario alla luce dell'esperienza maturata nelle prime due 
fasi. 
5. Tale sistema di pagamento condurrebbe ad una traslazione significatamente piu elevata dei 
costi sugli utenti da parte dei responsabili delle infrastrutture ( senza che cio implichi 
necessariamente maggiori costi per gli utenti poiche tale traslazione potrebbe essere· 
compensata da riduzioni degli · attuali oneri sui trasporti) e dovrebbe quindi facilitare la 
fornitura e il finanziamento di infrastrutture addizionali. Unitamente agli aiuti versati 
direttamente dagli Stati membri ai responsabili qelle infrastrutture per compensarli dei 
benefici sociali per la collettivita a favore di chi non 1,1tilizza i trasporti, cio dovrebbe 
consentire un elevato recupero, forse anche integrale, dei costi di investimento 
nell'infrastruttura per ii sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora ii recupero non 
dovesse essere completo e gli Stati membri volessero realizzare un livello superiore di 
recupero dei costi, la Commissione ritiene che in tal caso occorra ricorrere all 'imposizione 
di diritti d'utenza aggiuntivi tali da non provocare discriminazioni o distorsioni. Inoltre, 
quantomeno nel breve/medio termine, non e escluso che per taluni progetti di 
investimento il livello del recupero dei costi necessario chiesto agli utenti dei progetti in 
questione sia piu elevato. In tali casi verrebbero ammessi oneri piu elevati per un periodo 
sufficiente di tempo, nel rispetto delle regole _ comunitarie evitando discriminazioni e 
facendo si. che non vengano realizzati profitti monopolistici. Riepilogando, i principi 
esposti nel presente documento e relativi alla fissazione di oneri che consentano un uso 
efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero anche in essere le condizioni per finanziare 
l'infrastruttura grazie a contributi dell'utenza adattabili a vari modelli di finanziamento. 
Considerate le profonde divergenze dei sistemi di finanziamento dell'infrastruttura in tutta 
l'UE econformemente al principio di sussidiarieta,.il presente Libro bianco non si occupa 
dei principi relativi al finanziamento dell' infrastruttura. 
6. 11 sistema promuoverebbe l'uso efficiente dell'infrastruttura e quindi agevolerebbe anche 
un' offerta efficiente di nuove infrastrutture, ·ove necessarie. Tuttavia per garantire questo 
risultato ii quadro 'di riferimento deve essere accompagnato da decisioni efficienti di 
investimento in infrastrutture b~sate su una analisi globale costi/benefici sociali 
(ivi compresi quelli connessi, ad esempio, ad una pianificazione piu razionale del territorio 
e all'accessibilita). Soltanto i progetti che presentano benefici sociali netti dovrebbero 
essere intrapresi. In un mercato intemo in via di integrazione e probabile che si presentino 
sempre piu frequentemente effetti sovrannazionali derivati da nuovi progetti di ,) 
infrastrutture. Sara necessario teneme pienamente conto nell 'analisi costi/benefici e darvi 
riscontro in sede di decisioni di investimento e di finanziamento. L' esistenza di benefici 
sovrannazionali costituisce un importante elemento a favore del cofinanziamento da parte 
del bilancio comunitario delle infrastrutture di trasporto transeuropee. Tuttavia, 
attualinente non esistono meccanismi sufficienti gia operanti per verificare e garantire che 
gli effetti sovrannazionali negativi degli investimenti in infrastrutture siano presi in debita 
considerazi~ne. Cio e particolarmente pertinente nel caso dei porti ove potrebbero essere 
costruite nuove infrastrutture finanziate a carico dei bilanci pubblici, in parte a scapito di 
porti in altri Stati membri che non beneficiano di un supporto analogo. Oltre a promuovere 
una contabilita trasparente e quindi proposto che vengano scambiate informazioni sui costi 
e benefici degli -investimenti pubblici in tale settore per accertare se gli Stati membri 
tengano pienamente conto degli effetti su altri Stati membri delle decisioni di 
investimento. La Commissione adottera una iniziativa appropriata m forza 
dell'articolo 129 C, paragrafo 2 del trattato. 
7. l vari studi che la Commissione ha eff ettuato indicano che il principio "chi utilizza paga" 
promuoverebbe in misura significativa l' efficienza tecnica ,dei singoli modt di trasporto e 
ridurrebbe in misura sensibile i costi ambientali. Benche taluni oneri pagati dagli utenti 
siano destinati a crescere, i costi generali del sistema di trasporto si ridurrebbero in misura 
considerevole. Una estrapolazione sulla base degli studi disponibili suggerisce che 
l 'introduzione del sistema di pagamento in funzione del principio "chi utilizza paga" 
potrebbe ccmsentire risparmi dell'ordine quanto meno di 30-80 miliardi di ECU all'anno. 
Una prima valutazione indica altresi che la strategia proposta sarebbe proficua tanto alle 
regioni _relativamente sviluppate che a quelle economicamente meno sviluppate della 
Comunita. Tuttavia 1~ Commissione riconosce la probabile necessita di una introduzione 
piu graduate dei principi raccomandati nelle regioni oggetto di interventi a favore della 
coesione. 
8. Per ragioni di efficienza e sostenibilita del sistema dei trasporti, e imperativo sostituire 
all' attuale mosaico di meccanismi di pagamento applicati nei vari Stati membri e per' i vari 
modi un approccio comunitario armonizzato agli oneri per l'infrastruttura' di-trasporto. 
II presente Pbro bianco espone come procedervi. 
' 1 INTRODUZIONE 
1. L'infrastruttura europea di trasporto e di grande importanza per la crescita economica, -la 
mobilita dei lavoratori, per .i consumatori e per la competitivita della Comunita europea. 
E quindi vitale che l'offerta e l'uso dell'infrastruttura nella misura del possibile risponda 
a criteri di efficienza. Realizzare tale obiettivo dipende tra l 'altro dall' entita degli oneri 
che gli utenti devono pagare per l'infrastruttura e dalle risorse disponibili per finanziare 
gli investimenti. _Inoltre realizzare tale obiettivo sta diventando sempre piu difficile. 
2. Contare sul finanziamento meramente pubblico delle infrastrutture di trasporto risulta 
sempre piu difficile poiche gli Stati membri sono corifrontati a spese crescenti e cercano 
di sviluppare una piu intensa partecipazione del settore· privato al finanziamento dei_ 
progetti di infrastrutture. In altri casi essi stanno esaminando come recuperare dagli 
utenti parte dei costi quando progettano nuove infrastrutture pubbliche. Nel contempo le 
tendenze attuali dei modelli di traffico e della crescita costituiscono anch'esse un risvolto 
da esaminare poiche ta congestione e l'inquinamento crescenti suscitano dubbi circa la 
soste:pibilita del sistema dei trasporti. Agli oneri relativi spetta un ruolo nettissimo per far 
fronte a tutti questi problemi in quanto le relative modifiche incidono sui prezzi che a 
· lor9. volta possono modificare l 'uso del sistema dei trasporti. Inoltre gli utenti e i 
prestatori di servizi di trasporto stanno acquistando sempre maggiore consapevolezza del 
fatto che le differenze tra oneri,-modi e. Stati membri incidono sui costi e sulla 
competitivita del settbre industriale e alterano i1 funzionamento del mercato unico. 
3. Questi ,.tre problemi possono essere considerati gli elementi deboli del mercato dei 
trasporti della Comunita europea: i responsabili dell'infrastruttura non sempre riescono a 
sfruttare alcuni dei vantaggi che derivano al settore · privato o pubblico dalla fomitura 
delle infrastrutture al fine di recuperare un'ampia frazione dei loro costi di investimento e 
quindi sono restii ad investire; il mercato nori riesce a dare riscontro ai costi estemi nei 
suoi prezzi, tanto che l'utilizzo di alcuni modi ea volte eccessivo; i differenziali a livello 
imposte e oneri falsano i segnali del mercato rappresentati dai prezzi e alterano in tal 
modo le scelte dell'industria per quanto riguarda i trasporti. Questi1tre problemi possono 
essere affr_ontati utilizzando strumenti economici: un quadro comunitario per gli oneri 
relativi all'infrastruttura puo correggere tali insufficienze del mercato. 
4. II presente Li bro bianco spiega come · una riforma degli oneri relativi all 'infrastruttura 
possa dsolvere molti dei problenii del settore dei trasporti e · contribuire a sviluppare 
servizi di trasporto su scala europea. Esso e nato dalle discussioni sul Libro bianco della 
Commissione del 1993 sullo "Sviluppo futuro della politica comune dei trasporti"1, sul 
Libro verde della Commissione del 1995 "Verso una corretta ed efficace determinazione 
dei prezzi nel settore dei trasporti"2, sulla relazione 1996 del Gruppo ad alto livello sulla 
partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di reti 
transeuropee di trasporto3 e, piu di recente, sulla relazione del Gruppo ad alto livello in 
materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura, gruppo costituito nella 
primavera del 1998 per formulare un parere sullo sviluppo di una serie completa di 
1 Commissione europea, COM(92) 494 def. 
2 Commissione europea, COM(95) 691. 11 Libro verde raccomandava una tariffazione basata sul costo 
marginale, un maggior recupero dei costi e la trasparenza come elementi fondamentali per un efficiente 
sistema di trasporti; esso ha avviato un ampio dibattito in materia di determinazione dei prezzi nel settore 
dei trasporti. 
3 Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di 
reti trans.europee di trasporto, 1997. La relazione ha sottolineato la necessita di ottenere dall'utenza un 
flusso di entrate per agevolare la costituzione di partecipazioni del settore pubblico e privato (PPP). 
principi di tariffazione4• Infine anche ii Consiglio dei ministri dei trasporti e 
dell' ambiente riunitisi nel giugno del 1998 ha sollecitato misure per favorire un utilizzo 
ottimale dell'infrastruttura esistente, _realizzare uno spostamento verso modi di trasporto 
meno pregiudizievoli per l' anibiente. oltre a raccomandare 1 'uso di strumenti economici 
per ridurre i consumi di carburante, le emissioni e l'inquinamento acustico. II Libro e 
quindi articolato sui seguenti elementi: 
(a) sintesi degli attuali problemi in materia di fissazione degli oneri per l'infrastruttura e 
necessita di introdurre principi piu convergenti in materia; 
(b) presentazione dei principi predetti per la Com uni ta e loro implicazioni rispetto ai 
problemi; 
(c) illustrazione di un piano per l'attuazione di detti principi in tutti i modi di trasporto; 
( d) esame delle implicazioni del sistema proposto di fissazione degli oneri . 
. 2 PROBLEM! DEL SETTORE TRASPORTI DERIVANTI DAGLI ATTUALI 
SISTEMI 
l .· Per meglio comprendere i sistemi di pagamento per l 'uso dell 'inf.rastruttura e importante 
esaminare la relativa struttura dei costi riepilogata nella tabella successiva. Le due 
principali categorie qui presentate sono i "costi fissi", che sono indipendenti dal flusso 
del traffico, e i "costi variabili" che variano con l 'intensita del traffico. 
Compooenti di costo connesse con la fornitura e l'uso dell'infrastruttura 
Costi fissi Costi variabili 
Costi intemi Costi/benefici Costi intemi Altri costi estemi 
estemi 
Costi di capitale: Costi: Costi variabili di Inquinamento 
• Recupero del capitale Eff etti di barriera esercizio: atmosferico e idrico 
• Interessi , Deterioramento del • Costi operativi • sostanze inquinanti locali 
• Remunerazione del paesaggio (gestione del traffico; ( ad. es. particolati) 
capitale Incidenza visiv~ servizi di vigilanza e • sostanze inquinanti 
ausiliari) regionali. 
Costi fissi di esercizio: • connessi con (ad es. NOx) 
• Costi di manutenzione (in Benefici: l 'utilizzazione • sostanze inquinanti globali Migliore funzione delle condizioni costi di manutenzione (ad es. CO2) 
atmosferiche e della accessibilita ( rifacimento 
durata) Benefici di rete copertura, Incidenti (parzialmente) 
• Costi di esercizio Maggiore sostituzione binari, Rumore e vibrazioni 
( illuminazione, gestione produttivita riparazioni) Congestione (parzialme 
del traffico, informazioni) nte) 
• Spese di amministrazione 
Fonte: tratta.dalla relazione del Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l 'uso dell 'infrastruttura di trasporto, 
giugno 1998 
4 Gruppo ad alto livello in materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura di trasporto, 1998. 
2 
2. In un settore dei Jrasporti efficiente5 e concorrenziale I' assunzione di decisioni in materia 
di fomitura e uso dell'infrastruttura tiene conto dei vari costi sopra indicati. Affinche la 
fornitura di. infrastrutture risponda a criteri di efficienza dovrebbe essere basata su una 
completa analisi costi/benefici sociali che tenga conto di tutti i costi e benefici per il 
settore privato_e peril settore pubblico in senso lato. Nell'analisi vanno ~ltresi inclusi gli 
effetti negli altri Stati membri. Dato un particolare livello di fomitura ·di infrastrutture, 
viene incentivato un uso efficiente dei trasporti se i costi variabili trovano riscontro nei 
prezzi finali cui sono confrontati gli operatori e gli utenti del trasporto. Tuttavia qualora 
gli oneri per l'infrastruttura cessassero di essere correlati ai costi, l'uso dei trasporti non 
.risulta piu efficiente e la competitivita del settore eur0peo dei trasporti viene ridotta. 
Qualora gli oneri fossero troppo bassi, e probabile una domanda eccessiva, che genera 
costi piu, elevati dei benefici e i singoli operatori hanno 1J1Cno incehtivi a ridurre i_ costi 
che essi impongono alla societa. Quando gli oneri sono troppo elevati, taluni utenti, che 
pur sarebbero in grado di pagare i costi che determinano, sarebbero scoraggiati 
dall'utilizzare l'infrastruttura e in tal modo sarebbe ridotta la sua utilita sociale. 
3. Negli Stati. membri i1 prelievo per oneri o tasse nel settore dei trasporti e stato per lungo 
tempo effettuato a prescindere dalla sua relazione con i costi. Tali prelievi sono stati 
principalmente utilizzati come strumento di politic'a fiscale generale per ottenere entrate 
pubbliche, oppure come strumento di intervento sui prezzi a riscontro di considerazioni 
di politica industriale, sociale e ambientale. Tali oneri e tasse spesso non riflettono i costi 
e variatio tra modi di trasporto e Stati membri. Cio suscita una serie di problemi: 
(a) distorsioni di concorrenza tra gli Stati membri (ad es. porti in concorrenza); 
.. 
(b) distorsioni di concorrenza tra modi e all' interno di ciascun modo di trasporto 
(soprattutto trasporto merci su strada e per ferrovia); 
( c) incapacita di prendere in considerazione gli aspetti sociali e ambientali dei. 
trasporti (tanto che l'impatto relativo sull'ambiente dei vari modi di fare lo 
stesso percorso non trova riscontro nei prezzi); 
( d) difficolta di finanziamento degli investimenti nelle infrastrutture ( e spesso gli 
utenti del trasporto pagano tasse elevate, senza alcun rapporto con il 
finanziamento della rete ). 
4. Tali distorsioni sono spesso considerate come problemi specifici jsolati l'uno dall'altro: 
· citeremo a ·questo proposito lo, squilibrio tra modi (uso esorbitante della rete viaria e 
sottoutilizzazione della rete ferroviaria, delle. vie navigabili inteme o del cabotaggio, 
ad esempio), congestione (tanto in area urbana che interurbana) ed inquinamento. 
Gli esempi sotto riportati illustrano la gravita dei problemi nonche le loro interrelazioni. 
' 
5. Le diverse strutture di fissazione degli oneri tra Stati membri favoriscono alcuni operatori 
a spese di altri. Cio e chiaramente illustrato nel settore viario: solo uno Stato membro 
riscuote tasse di immatricolazione sui veicoli commerciali pesanti. Cinque Stati membri 
applicano pedaggi stradali, sei altri utilizzano i1 sistema dell'Eurobollo per i veicoli 
commerciali pesanti, un altro applica un tipo diverso di diritti di utenza e altri tre non 
applicano alcun diritto di utenza della rete viaria. Tutti gli Stati membri. applicano tasse 
annuali sugli autoveicoli, ma queste variano fino ad un massimo di 3 000 ECU e le accise 
5 II termine "efficiente" o "efficienza" ricorre frequentemente nel presente documento e sta ad indicare una 
situazione in cui i costi totali sono minimi per un dato livello di benefici. Cio implica che sono prese in, 
considerazione tutte le conseguenze di decisioni di trasporto ( esteme/inteme, per gli utenti/per i non utenti) 
e non e possibile una migliore allocazione di risorse o alternative migliori di scelta del trasporto. 
3 
sul carburante diesel presentano differenze fino a 330_ ECU/per 1 000 litri. II risultato di 
queste differenze e che gli autotrasportatori di vari Stati membri sopportano costi 
notevolmente diversi e che la concorrenza_e falsata. Invece di organizzare il trasporto sui 
percorsi e_ localita piu efficienti; gli autotrasportatori possono ubicare le loro attivita dove 
le imposte sulla proprieta sono meno · gravose, rifomirsi di carburante dove le relative 
accise son<> piu basse e, quando possono, scegliere i percorsi caratterizzati dai pedaggi 
meno costosi. Le scelte eff ettuate dagli autotrasportatori sono falsate dall' assenza di un 
sistema arnionizzato di oneri e l' efficienza del s~ttore dell' autotrasporto e pregiudicata. 
6. Le attuali pratiche in materia di oneri possono anche consentire a taluni operatori di 
infrastrutture di trarre profitto da una situazione monopolistica. Nel settore dell'aviazione 
gli aeroporti dotati di una localizzazione strategica possono sfruttare la loro posizione . 
quasi monopolistica · e addebitare alle compagnie aeree prezzi che non riflettono i costi 
dei scrvizi prestati. Cio potrebbe provocare elevati costi del trasporto aereo senza alcuna 
necessita e incidere negativamente sulla competitivita delle compagnie aeree comunitarie 
sul mercato mondiale. 
7. Inoltre l' equilibria tra modi di trasporto risulta alterato quando la determinazione degli 
oneri applicabili ai vari modi e effettuata in base a principi diversi. Ad esempio gli oneri 
applicati per le infrastrutture ferroviarie in tutta la Comunita sono articolati su tariffe 
binomie, tariffe polinomie, oneri basati sul costo sociale marginale, contrattazione basata 
sulla disponibilita a pagare ~ oneri pari a zero. 11 livello di recupero dei .costi varia da 
zero in alcun Stati membri al 100% teorico in altri Stati membri e .non esiste alcuna 
uniformita . nei servizi per cui e pagato 1 'onere o nei parametri da prendere in 
considerazione per stabilire detti oneri. La complessita e l 'opacita di tali oneri non 
· contribuiscono certo ad un corretto funzionamento del mercato. La complessita rende 
difficile per gli utenti anche -la semplice ·comprensione della struttura e del livello 
dell' onere e puo vanificare la concorrenza. Scoraggia lo sviluppo di servizi 
intemazionali, in particolare per il · trasporto merci che utilizza varie reti ferroviarie. 
Le differenze tra oneri impediscono altresi all'utente di reagire ai segnali di prezzo: se 
una serie di tariffe puo incoraggiare convog.Ii ridotti o percorsi secondari operati nelle ore 
nottume~ altre possono incoraggiare la situazione opposta: Poiche il trasporto per ferrovia 
e spesso in concorrenza con l 'autotrasporto, con le vie navigabili inteme e con ii 
trasporto marittimo a corto raggio, la sua tariffazione piu complessa provoca costi 
amministrativi, impedisce alle imprese di effettuare rapidamente un' offerta e le rende 
quindi meno competitive. L' altra ovvia preoccupazione a livello intermodale da riscontro 
al fatto che le ferrovie non sfruttano appieno ii vantaggio di avere . costi estemi 
relativamente modesti che non sono riflessi dai relativi oneri per l'infrastruttura riscossi 
dagli utenti. 
8. Un ulteriore chiaro esempto di,distorsione della concorrenza intermodale per effetto dei 
diversi sistemi di oneri applicati e l'attraversamento della Manica. II traffico passeggeri e 
il traffico merci puo scegliere tra Ia strada, la ferrovia, ii trasporto marittimo o _aereo. 
·L'intensificazione della concorrenza prodottasi dopo l'apertura del tunnel sotto Ia Manica 
era chiaramente e nettamente influenzata dai sistemi di tariffazione dei vari modi: diritti 
portuali, diritti ferroviari e di accesso al tunnel, strade di collegamento gratuite, diritti 
aeroportuali, persino le norme per · i prodotti in franchigia erano tutti elementi che 
limitavano in vario modo i mezzi con cui i singoli modi di trasporto e i percor.si potevano 
farsi, concorrenza. E con la liberalizzazione del mercato dei trasporti, ii miglioramento 
delle· infrastrutture e la · Iorq integrazione nella rete transeuropea di trasporto, gli esempi 
di tale intensificazione della concorrenza tra tutti i modi di trasporto sono destinati -a 
crescere, al pari della necessita di attenuare le distorsioni connesse all' esistenza di 
strutture di tariffazione divergenti. 
4 ( 
I 
9. Un altro importante esempio di distorsione della concorrenza e l' effetto dei diritti 
-prelevati · nel settore portuale. Attualmente le disposizioni in materia di/ diritti portuali 
sono alquanto diverse e gli aiuti pubblici possono consentire ai porti di ridurre i prezzi e 
attrarre attivita da altri porti. La coricorrenza tra porti manifestamente esiste ed e anche 
influenzata dall' accesso terrestre e marittimo al porto, tanto che le strutture tariffarie dei 
trasporti per. mare, su strada e per ferro via hanno una netta incidenza sul settore portuale. 
Inversamente un'utilizzazione piu intensa di porti che. beneficiano di notevoli ai~ti puo 
portare ad un eccesso di traffico.sulla·rete viaria o ferroviaria in alcune regioni e quindi a 
una maggiore congestione. 
10. Riepilogando, i · diversi principi applicati attualmente nella fissazione degli oneri 
provocano distorsioni della concorrenza, per contro principi comuni darebbero luogo a 
parita di condizioni e riequilibrerebbero gli squilibri tra modi e nell' ambito di ciascun 
modo. 
11. Va_. aggiunto poi che gli attuali sistemi raramente promuovono le· tecnologie pulite. 
11 settore dei trasporti marittimi, ad esempio, produce una notevole quantita· di emissioni 
di biossido di zolfo e di ossido di azoto che potrebbero essere significativamente ridotte 
da un maggiore uso di combustibili per m_otonavi a basso contenuto di zolfo e di 
dispositivi di catalizzazione. Tuttavia, se il principio "chi inquina paga" non e applicato e 
non e praticato alcun prelievo sulle emissioni, i trasportatori marittimi non sono 
incentivati ad adottare misure di questo· tipo. Un sistema di imposizione sulle emissioni 
incentiverebbe gli operatori a prendere in considerazione la riduzione dell'inquinamento 
ambientale, · poiche la limitazione delle emissioni e premiata da uno sgravio fiscale. 
_ Qualora il prelievo fosse piu elevato. dei costi per ridurre le emissioni,, gli armatori 
ridurrebbero le emissioni e in termini socioeconomici cio migliorerebbe l' efficienza del 
settore. Lo stesso risultato varrebbe per altri modi di trasporto. 
12. lnfine ii settore dei trasporti e confrontato a problemi di reperimento dei finanziamenti 
per i nuovi investimenti in infrastrutture. La crescente difficolta di garantire ii .sostegno 
. finanziario del settore pubblico per gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto ha 
accresciuto l'interesse per l'introduzione di oneri e la partecipazione da parte del settore 
-pubblico e del settore privato (PPP) al fin~iamento dei progetti di infrastrutture, in 
particolare a livello nazionale e comunitario, ad esempio i progetti che rientrano nella 
rete p-anseuropea dei trasporti. Come e stato chiaramente riconosciuto dal Gruppo ad alto 
livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti di 
reti trailseuropee di trasporto, la partecipazione del settore privato sara determinata dalle 
prospettive di un Iivello accettabile di redditivita e da un flusso adeguato di proventi 
contro un accettabile livello di incertezza~ Tuttavia attualmente meno del 10%-dei costi 
per le infrastrutture stradali e meno del 30% dei costi per le infrastrutture ferroviarie sono 
recuperati attraverso diritti di utenza diretti riscossi dai gestori dell'infrastruttura. 
11 prelievo diretto a carico del traffico contril,uirebbe pertanto a fomire un flusso di 
entrate per lo sviluppo di eventuaH PPP che potrebbero ridurre la necessita di sussidi 
pubblici. 
i 3. V arie politiche e disposizioni comunitarie esistep.ti si occupano gia di alcuni di questi 
problemi. Ad esempio esiste una direttiva che armonizza fino a un certo punto le tasse, i 
pedaggi e diritti d'utenza sui veicoli coll1Il1erciali pesanti (direttiva 93/89/CEE) e un 
regolamento del Consiglio ((CEE) n. 2978/94) sui diritti portuali applicati alle petroliere 
a zavorra segregata ha evidenti obiettivi a favore dell' ambiente ~ della sicurezza. Inoltre 
la Comniissione ha attivamente proceduto contro le infrazioni per inosservanza dei 
regimi comunitari di fissazione degli oneri e vigila rigorosamente sugli aiuti di Stato nel 
settore trasporti. Tuttavia. il quadro normativo esistente non risolve i1 problema delle. 
5 
distorsioni derivanti da taluni oneri e tasse connessi con il luogo di immatricolazione del 
mezzo di trasporto (ad es. tasse di circolazione annuali), dalla mancanza di una norrnativa 
quadro per tener conto dei costi esterni in maniera arrnonizzata in tutti i modi di trasporto 
e dai livelli notevolrnente qiversi della copertura dei costi dell'infrastruttura nei diversi 
modi di trasporto. Tali carenze sono arnpiarnente riconosciute dagli operatori del settore 
trasporto e da numerose istituzioni comunitarie -che hanno ripetutarnente invitato la 
Cornmissione a presentare proposte per _affrontare questi problemi. 
14. Tutti questi problemi possono anzi peggiorare in presenza di una progressiva 
liberalizzazione dei mercati del trasporto. Poiche la liberalizzazione dei mercati 
dell'autotrasporto e del trasporto aereo sara completa nel 1998 e la realizzazione di una 
completa apertura del mercato in settori quali le vie navigabili e prevista per ii 2000 e 
considerato l'impegno di aprire ulteriorrnente il mercato del trasporto ferroviario, e 
imperativo affrontare urgentemente la questione dell' arrnonizzazione dei vari sistemi di 
fissazione degli oneri. Nell'insieme la mancanza di corrispondenza tra i costi nel punto di 
utilizzazione e gli oneri prelevati, le differenze tra i sistemi di oneri nei singoli..modi e nei 
singoli Stati membri, gli interventi pubblici atti a provocare distorsioni e l 'e~istenza _di 
situazioni di monopolio in sede di fissazione di tali oneri · rendono i1 sistema di trasporto · 
europeo molto meno efficiente di quanto dovrebbe essere. Cio porta a costi di trasporto e 
costi ambientali crescenti in genere, che riducono la mobilita, I' attivita e la crescita 
economica, con particolari effetti no_civi per le regioni periferiche dell 'UE. La possibilita 
di migliorare tali condizioni e la dimensione transfrontaliera della politica in materia di 
oneri suscita la, netta esigenza di un approccio comunitario di pagarnento commisurato 
all 'uso delle infrastrutture di trasporto. -
3 APPROCCIO COMUNITARIO IN MATERIA DI ONERI PER L'USO 
DELL'INFRASTRUTTURA 
1. Un eventuale approccio comunitario in · materia dovrebbe rimediare alle carenze 
principali dei sistemi esistenti analizzate nel capitolo 2. Lo scopo di base dell' approccio 
comuJ!itario proposto consisterebbe pertanto nel migliorare l' efficienza generate della 
foniitura e dell'uso dell'infrastruttura di trasporto europea, nel promuovere una leale 
concorrenza, nel salvaguardare ii mercato unico e nell' accrescere la sostenibilita del 
sistema di trasporto. 
2. Nel contempo lo sviluppo di un approccio comunitario in materia dovrebbe tenere 
pienamente conto del principio di sussidiarieta. Piu in particolare cio significa che il 
sistema dovrebbe fomire una cornice di principi comuni per tutti i modi di trasporto 
commerciali nel cui ambito gli Stati membri sarebbero in larga misura liberi di fissare 
l 'entita del prelievo. L' approccio dovrebbe altresi salvaguardare la trasparenza e 
l' assenza di discriminazioni dei sistemi che dovrebbero applicarsi tanto ai soggetti privati 
che ai soggetti pubblici. Tuttavia le nuove regole lascerebbero impregiudicate le 
concessioni in vigore. 
3. I principi su cui si basa l'approccio proposto per i veicoli industriali potrebbero essere 
proficuamente estesi alle autovetture ad uso privato rendendo cosi il sistema generale di 
pagamento piu efficiente. Tuttavia la Commissione, per ragioni di sussidiarieta, ritiene 
piu opportuno lasciare agli Stati membri tale decisione. P~raltro l' elaborazione e 
l'applicazione del sistema comune, in quanto incide sul trasporto passeggeri, dovrebbe 
ovviamente essere coerente con le decisioni relative alle autovetture ad uso privato per 
6 
evitare di nuocere al trasporto pubblico e ad altri serv1z1 commerciali di trasporto 
passeggeri6• 
4. E ·chiaro che esiste I' esigenza di sviluppare un quadro di questo tipo per il trasporto 
professionale a livello comunitario. Infatti gli oneri prelevati per l 'uso dell 'infrastruttura 
incidono · sulle condizioni df concorrenza nel mercato intemo, possono avere eff etti 
sull'accesso ·al mercato e9-hanno uii'influenza significativa sullo sviluppo dei trasporti 
intemazionali. Per realizzare gli obiettivi delineati, I' approccio dovrebbe essere basato 
sui seguenti concetti di base: 
(a) Occorrerebbe applicare i medesimi principi di base a tutti i modi commerciali di 
trasporto in ciascuno Stato membro dell'Unione _europea, riconoscendo beninteso che le 
strutture che ne derivano possono differire nei singoli modi e l' entita del prelievo puo 
essere articolata in funzione del luogo per dare riscontro alle differenti esigenze e 
circostanze. 
(b) Gli oneri prelevati per l'uso dell'infrastruttura dovrebbero promuovere una maggiore 
efficienza nell'uso deU'infrastruttura di trasporto e quindi essere basati sul principio 
"chi utilizza paga": tutti gli utenti delle strutture di trasporto sono tenuti a corrispondere 
un corrispettivo per i costi che impongono -la dove essi Ii utilizzano o quanto piu vicino 
possibile a tale punto di utilizzazione. 
( c) Gli oneri dovrebbero . essere direttamente correlati ai costi che gli utenti impongono 
all'infrastruttura e a terzi, ivi compreso l'impatto sull'ambiente e l'impatto estemo di 
altro tipo ad essi dovuto. Tali prelievi dovrebbero differire soltanto quando esistano 
effettive differenze nei costi e nella qualita del servizio e non dovrebbero introdurre 
discriminazioni tra utenti sulla base della nazionalita e del luogo di residenza o di 
attivita. 
( d) Gli oneri dovrebbero promuovere una fornitura di infrastrutture improntata a criteri 
di efficienza. 
L'unico approccio che soddisfa pienamente tali criteri e quello basato sul costo sociale 
marginale: prelevare dagli utenti somme che coprono i costi, interni ed esterni, che 
impongqno al pun to di utilizzazione7 ( cfr. riquadro ). Cio darebbe agli utenti incent,ivi a 
modificare il l_oro comportamento in materia di trasporto al fine di ridurre i costi totali 
per la societa e nel contempo massimizzare i1 vanJaggio privato, il che consente 
contemporaneamente di rendere massima 1 'utilita economica e sociale. 
Unitamente agli aiuti versati direttamente dagli Stati membri ai responsabili delle 
infrastrutture a titolo di compensazione per vantaggi sociali recati a chi non utilizza i 
trasporti,- la fissazione degli oneri in funzione del costo marginale dell '-infrastruttura 
( compres~ i costi della congestione, ma esclusi altri costi "estemi") dovrebbe permettere 
di recuperare in misura considerevole, ed eventualmente completa, i costi del capitale 
investito nell'infrastruttura per il sistema dei trasporti nel suo insieme. Qualora non 
fosse realizzato un completo recupero e gli Stati membri volessero giungere ad un 
6 Vale anche la pena di osservare che la Commissione ha gia presentato una proposta mirata a migliorare il 
funzionamento del mercato intemo affrontando i problemi transfrontalieri di immatricolazione e tassazione 
delle autovetture ad uso privato se una persona sposta la propria residenza da uno Stato membro all 'altro. 
Inoltre Ia Commissione intende presentare nel 1999 una comunicazione su un quadro comunitario per le 
tasse sugli autoveicoli. 
7 Quando viene utilizzato il termine costo marginale esso fa riferimento ai costi marginali sociali che 
comprendono i costi estemi per l'ambiente, ecc. 
7 
livello piu alto di recupero dei costi, la Commissione ritiene che dovrebbero procedervi 
mediante l 'imposizione di altri diritti d 'utenza fissi che non siano discriminatori e non 
alterin.o le condizioni del mercato. 
In definitiva i principi di pagamento proposti nel presente documento, necessari per un 
uso efficiente delle reti infrastrutturali, porrebbero altresi in essere le condizioni per 
finanziare l'infrastruttura mediante contributi dell'utenza che potrebbero adattarsi a vari 
modelli di finanziamento .. Considerata la notevole diversita dei sistemi di finanziamento 
dell'infrastruttura esistenti negli Stati membri dell'UE e in conformita del principio di 
sussidiarieta, il presente Libro bianco non si occupa di principi di finanziamento 
dell' infrastruttura. · 
Un'~tnpresa di trasporto, che e chiamata a sostenere effettivamente i costi, avrebbe un 
chiaro incentivo a modificare le sue scelte in materia di trasporto, ad esempio: 
-utilizzando veicoli che causano minori danni alle strade, sono meno inquinanti e piu 
sicuri; 
-modificando i percorsi e la logistica, passando a quelli che presentano minori livelli 
.di danni alla rete viaria, minore congestione, minori rischi di incidente e minore 
impatto sull' ambiente; 
o passando ad un modo di trasporto che presenta un impatto meno sensibile. 
5. Analogamente il sistema di pagamento fomirebbe anche incentivi a promuovere la 
sicurezza dei trasporti attraverso una serie di reazioni: gli utenti del trasporto possono 
acquisire o passare a mezzi di trasporto piu sicuri e operare i~ modo piu sicuro i sistemi 
di trasporto, mentre i responsabili dell 'infrastruttura sarebbero stimolati a migliorare le 
caratteristiche di sicurezza delle loro reti. Benche cio possa aumentare i costi diretti, in 
definitiva i vantaggi sarebbero ben piu rilevanti grazie alla riduzione dei costi connessi 
agli. incidenti. Persino gli operatori del settore trasporti che non modificano i loro 
comportamenti beneficerebbero delle nuove abitudini degli altri e dunque di condizioni 
di traffico meno congestionato, minori rischi di incidente, ecc. Tutto sommato qualora 
vengano introdotti oneri che danno migliore riscontro e riflettono in modo piu equilibrato 
i costi reali nel punto di utilizzazione in concomitanza con I' abolizione di alcuni sistemi 
in vigore o con riduzioni di alcuni altri diritti o tasse, la maggior parte degli utenti 
ricaverebbe un vantaggio. 
6. E anche importante sottolineare i1 fatto che H principio di fissazione degli oneri basato 
sul costo sociale margmale controbilancia altri provvedi~enti a cui si integra. I costi 
sociali,,marginali del trasporto sono gia ridotti per effetto delle norme in vigore in materia 
di sicurezza e di ambiente. Le norme imposte ai veicoli e agli aerei in materia di 
emissioni riducono i costi estemi, le restrizioni in materia di peso per gli autoveicoli 
industriali e i vagoni ferroviari riducono i costi dei danni all'infrastruttura e le norme in 
mat~ria di sicurezza riducono i costi degli incidenti per tutti i modi. Poiche le norme 
riducono i costi, gli oneri sarebbero inferiori a quello che in caso contrario sarebbe stato 
necessario applicare. Quindi in genere un modo di trasporto in cui sono applicate 
efficacemente le norme beneficera di oneri inferiori. Questo tipo di prelievo per l 'uso 
dell'infrastruttura e anche pienamente coerente con la prestazione di servizi di interesse 
generate, in particolare i servizi pubblici di trasporto passeggeri. I principi di pagamento 
per l 'uso incidono direttamente solo sugli operatori del trasporto pubblico e non sui 
consumatori finali e le autorita mantengono totalmente la possibilita di sovvenzionare 
questi servizi di trasporto. Ove, in mancanza di sistemi di prelievo diretto, le autorita 
· attualmente sostengono ii costo d.ell'infrastruttura, una volta introdotti i nuovi oneri 
saranno disponibi~i sufficienti risorse finanziarie per compensare qualsiasi impatto sugli 
8 
operatori del tras.porto pubblico. In definitiva, ove le autorita finanziano gli investimenti 
in infrastrutture per motivi diversi da.quelli connessi meramente al trasporto (ad es. per 
collegare regioni periferiche ), allora un prelievo commisurato al costo sociale marginale 
puo portare · a ridurre i livelli degli oneri poiche gli utenti non dovrebbero pagare per i 
costi di ,capitale connessi con ii finanziamento di questi i!1vestimenti ( cfr. anche punto 9). 
7. Analogamente, l' elaborazione di un sistema comune di fiss·azione degli oneri sulla base 
dei principi proposti nel presente Li~ro bianco agevolerebbe altresi una pianificazione 
dell 'uso del territorio coerente a vari livelli di intervento politico. Migliorando 
l'efficienza del sistema di trasporto, i collegamenti tra diverse localita sarebbero 
migliorati e cio contribuirebbe all' adozione di decisioni razionali di programmazione 
dell 'uso'. del territorio. 11 sistema comune -di oneri per l 'infrastruttura di trasporto e 
coererite anche con lo sviluppo della Prospettiva europea di syiluppo dello spazio (ESDP) 
mirata ad attuare obiettivi di trasporto e di co~sione grazie all'identificazione della 
necessita di una migliore accessibilita e di un uso piu sostenibile dell'infrastruttura a 
livello UE. 
DEFINIZIONE PRA TICA DI COSTO SOCIALE MARGIN ALE 
· I costi ou,rainali sono i costi variabili che corrispondono al costo di un veicolo addizionale o di una 
unita·di trasporto addizionale che utilizza Pinfrastruttura. In senso stretto possono variare minuto per 
minuto in funzione dei vari utenti del trasporto, in momenti diversi, in differenti condizioni e in luogbi 
distinti. Inoltre i costi marginali possono essere spesso vicini allo zero per l'ultimo vagone in piu 
aggiunto al treno, l'ultim'a automobile sulla strada· o l'ultima nave in navigazio_ne. Naturalmente u'na 
definizione 'cosi rigida non e di uso pratico e come per tutti gli altri sistemi di tariffazione nel mondo dei 
_ commerci per elaborare una _struttura di oneri comprensibile e pratica e rtecessario un certo grado .di 
approssimilzione e di calcolo di valori ·medi. I costi marginali possono riflettere semplic.emente una 
media di costi variabili. Ancora meglio essi dovrebbero rispecchiare i costi dei danni all'infrastruttura, 
1 della congestione e dell'inquinamento e in tal caso varierebbero in funzione di fattori quali peso 
unitario o numero di assi, momenti di traffico intenso, traffico urbano e emissioni del motore. 
Tra le componenti del costo margipale rientrano i: 
• costi operativi: costi per l'energia, il lavoro e alcuni costi di manutenzione 
• costi dei danni all'infrastruttura: costi di manutenzione, usura dell'infrastruttura, ad esempio 
rifacimento del manfo stradale, di ferrovie e piste 
• costi della congestione e della scarsit,a delle risorse: il costo di ritardi causati ad altri utenti o non utenti, 
dovuti alla congestione del traffico (sulle strade, code agli aeroporti e alle stazioni). Inoltre l'utilizzo 
dell'infrastJ;uttura da parte di un operatore dei trasporti puo impedire ad altri <;>peratori il relativo uso (ad 
esempio una pis ta d' aeroporto) 
• c9sti ambientali: inquinamento atmosferico; idrico e acustico 
• costi degli infortuni: costi in termini di danni alle cose, danni alle persone e mancata produzione. 
8. La Commissione propone di elaborare un sistema quadro che introduca tale tipo di 
prelievo in tutti i modi di trasporto a livello comunitario. Evidentemente il sistema 
dovrebbe essere sviluppato gradua1mente e progressivamente e probabilmente non 
sarebbe possibile inserire fin dall' inizio tutte le componenti di costo. Trattasi di problemi 
che saranno di~cussi nel capitolo 4. 
9. E anche possibile dimostrare che il prelievo basato sul costo sociale marginale costituisce 
una importante premessa per decisioni efficienti in materia di fomitura di infrastrutture. 
Soltanto quando le decisioni di investimento sono basate su livelli di utilizzazione. 
dell'infr~truttura attuali e futuri infonnati al criterio dell'efficienza, esse saranno a loro 
vol ta pienarnente. conformi al criterio dell' efficienza. Come confermato dal Gruppo ad 
alto livello in materia di oneri per l'uso dell 'infrastruttura, le decisioni- di investimento 
dovrebbero essere basate su una analisi costi/benefici sociali che riguardi tutti i costi e i 
9 
benefici per la societa, soggetti pubblici e privati. Poiche alcuni dei benefici di singoli 
progetti possono andare a · vantaggio di non utenti della rete, ad esempio ii minor 
inquinamento dovuto alla sostituzione di strade a doppia carreggiata con autostrade o 
l'incremento di valore degli inimobili in centri urbani collegati a linee ferroviarie·ad alta 
velocita, potrebbe essere estrem:amente inefficiente imporre che tutti i costi di ciascun 
singolo progetto di investimeilto siano trasferiti sugli utenti diretti. Se verusse seguito 
tale approccio, in Europa sarebbero state costruite pochissime linee ferroviarie ad alta 
· velocita. L'imposizione di un recupero completo dei costi a livello di sin.goli progetti, 
pertanto, non porterebbe soltanto a grandi inefficienze nell 'uso dei trasporti, ma anche a 
notevoli distorsioni a livello decisioni di investimento . 
. FISSAZIONE DEGLI ONERI BASATA SUL COSTO MARGINALE E RECUPERO 
DEi COSTI D'INVESTIMENTO 
Gli oneri basati sul costo sociale marginale sono indipendenti dai costi di investimento in quanto questi ultimi 
non variano con l'utilizzazione dei trasporti. Viene quindi da chiedersi se un approccio di fissazione degli 
oneri bas~to sul costo.sociale marginale possa permettere di recuperare i costi dell'infrastruttura dagli utenti. 
E facilmente comprovabile che in mancanza di vantaggi per i non utenti cio dipende dall'entita della capacita 
dell'infrastruttura e dal costo della sua espansione: in presenza di investimenti efficienti basati su un approccio 
costo/benefici, l'applicazione di oneri commisurati esclusivamente ai costi marginali dell'infrastruttura (vale a 
dire comprensivi degli oneri per la congestione, ma senza altri costi. estemi) permettera di recuperare 
integralmente i costi dell'infrastruttura se no~ esistono economic di scala nella costruzione dell'infrastruttura 
(Newbery 1988, Winston 1985 e allegato III). Gli studi disponibili condotti su parti della rete di trasporto 
europea indicano che per il sistema di trasporto nel suo insieme tali oneri garantirebbero un elevato grado di 
recupero dei costi. La constatazione e desunta principalmente dal fatto che un livello di fomitura di 
infrastrutture rispondente all'efficienza e in genere connesso ad una certa scarsita, il che implica che 
l'elemento congestione e positivo per calcolare oneri compatibili con l'efficienza. Nella misura in cui si tratta 
della rete viaria, un elemento cruciale e l'inclusi~ne delle autovetture ad uso privato. 
Tuttavia in realta non tutte le offerte di infrastruttura sono efficienti ed esistono vantaggi per i non utenti che 
suggeriscono che alcuni costi non possono essere ripercossi sugli utenti. D'altro lato ii quadro proposto di 
oneri comprenderebbe anche i' cos ti estemi. 
Secondo dati disponibili (ad es. Roy 1998, CEMT 1998) una coerente applicazione del principio di calcolo 
basato sul costo sociale marginale · raccomandato nel presente Libro bianco nelle attuali circostanze porterebbe 
a un grado di recupero dei costi delle infrastrutture dagli utenti in tutti i modi di trasporto per via terrestre 
nell'UE notev.olmente piu elevato di quanto non avvenga attualmente. Inoltre, a livello del sistema dei 
trasporti nel suo complesso, i proventi ricavati da oneri calcolati in modo efficiente sono probabilmente vicini 
ai livelli richiesti per un recupero integrale dei costi dell'infrastruttura dagli utenti. Quindi, benche l'approccio 
proposto non garantisca il recupero dei costi per qualsiasi singolo progetto d'infrastrutture, esso sarebbe atto a 
generare entrate sufficienti a finanziare i costi di investimento nelle infrastrutture del sistema di trasporto e ad 
accantonare somme per ulteriori investimenti. 
10. Premesso che gli oneri basati sul costo marginale per l 'infrastruttura di ti:-asporto possono\ 
produrre entrate sufficienti a coprire i costi totali dell 'infrastruttura al livello def sistema 
di trasporto nel suo insieme, spetta naturalmente agli Stati membri decidere come 
. \ utilizzare tali entrate. Le alternative ovvie sono quelle di assegnare i fondi agli operatori 
dell'infrastruttura, al bilancio generale -ad esempio per una riforma fiscale -o destinare 
specificatamente alcune entrate ai fondi per l 'infrastruttura, eventualmente multimodali, a 
livello nazionale, regionale o municipale. Inoltre, ove fossero introdotti nuovi sistemi di 
prelievo, gli oneri esistenti dovrebbero essere modificati e/o soppressi. 
11. La riscossione degli oneri sara affidata agli operatori dell'infrastruttura, siano essi 
pubblici o privati. Cio suscita la questione dell' assegnazione di questi proventi ai vari 
soggetti (ad es. gestore dell'infrastruttura, Stato) e dell'uso cui destinarli. Naturalmente ii 
gestore dell'infrastruttura conserverebbe la frazione degli oneri corrispondente ai costi 
10 
dell'infrastruttur~ (comprendenti i danni all'infrastruttura, nonche il costo della 
scarsita/congestione8). 11 gettito degli oneri corrispondenti ad altre componenti di costo 
sarebbe piit logicamente assegnato allo Stato. 11 Gruppo ad alto livello in materia di oneri 
per l'uso dell'infrastruttura di trasporto ha raccomandato di utilizzare i proventi 
corrispondenti ai costi estemi per ovviare ai danni correl!1ti grazie ad una loro riduzione o 
pr:evenzione o, qualora non fosse possibile, di risarcire i soggetti in qualche modo lesi 
(nel rispetto delle regole in materia di aiuti di Stato ). Benche tale ripartizione possa 
essere auspicabi1e, la Commissione e del · parere che, . in forza del principio di 
sussidiarieta, le relative decisioni spettin,o agli Stati membri. 
12. Nonostante l'analisi esposta nel riquadro relativo alla fissazione degli oneri basata sul 
costo sociale marginale e nell' allegato III indichi che tal_e sistema e atto ad accrescere 
notevolmente i proventi derivati da oneri diretti a carico dell 'utenza rispetto alla 
situazione attuale, non sono escluse differenze tra le varie (parti delle) reti infrastrutturali. 
Qualora i costi niarginali dell 'infrastruttura siano superiori ai costi medi ( ad es. quando i 
costi di capitale rappresentino una · modesta frazione dei costi totali e la capacita sia 
totalmente utilizzata) gli oneri basati sui costi marginali pennettono l 'uso piu efficiente 
dell'infrastruttura e consentono un recupero di risorse superiore ai costi grazie alla 
frazfone relativa all'infrastruttura degli oneri di trasporto basati sui costi · sociali 
marginali. Tale situazione segnala che esiste una scarsita di capacita e fomisce un 
sovrappiu di risorse per ovviare alla strozzatura. Quando .i costi margitiali superano i 
costi m·edi, vale il contrario: i proventi sono insufficienti a coprire i costi. I casi in cui tali 
infrastrutture rientrano in reti anch' esse parzialmente caratterizzate da strozzature, gli 
operatori delle infrastrutture sono probabilmente in grado di. compensare mediamente ~e 
perdite" e i guadagni realizzati nell'insieme delle loro reti. Se cio non· e possibile ed. 
esistono vantaggi per la collettivita, le autorita potrebbero a ragion veduta erogare aiuti, a 
.prescindere dall'assetto proprietario dell'infrastruttura, sia esso pubblico o privato. Va 
comunque osservato che attualmente nell 'Unione e difficile trovare progetti di 
infrastrutture che siano finanziati esclusivamente da privati senza alcun sostegno da parte 
dello Stato. L'approccio ridurra quindi in misura consistente la necessita di ricorrere alle 
sovvenzioni pubbliche dirette per coprire i costi dell 'infrastruttura. 
13. Bene he lo sviluppo di sistemi basati sul costo marginale per tutte le infrastrutture di 
trasporto, compresi tutti i modi, terminal e sistemi connessi di informazione e 
comunicazione·offra vantaggi notevoli, esistorio -quantomeno nel breve-medio termine -
casi in .cui vi sarebbe spazio per una traslazione di costi piu consistente suglj utenti a 
livello · di singoli progetti di infrastruttura. Un recupero di costi piu elevato puo esser~ 
necessario per garantire la possibilita di effettuare gli investimenti opportuni, pubblici, 
misti e privati e naturalmente il quadro proposto deve prevedere disposizioni per questo 
tipo di progetti. 
Nuovi progetti 
14. II finanziamento delle nuove infrastrutture e un problema di grande rilievo. nella politica 
europea per i trasporti e tale da influenzare il meccanismo di fissazione degli oneri per le 
nuove infrastrutture. L 'affermazione vale in particolare per strutture costose quali ponti e 
tunnel. L'approccio piu comune in passato ~ stata la fomitura da parte del settore 
pubblico. Tuttavia, poiche i bilanci pubblici subiscono sollecitazioni crescenti, questa 
·non e piu la soluzione automatica in quanto fare affidamento su un finanziamento 
8 Ovviamente alti oneri dovuti alla congestione sono indice di urta scarsita delle capacita e dell'opportunita 
dell'espansione grazie ad investimenti. Le relative decisioni dovrebbero essere prese in base ad un'analisi 
costi/benefici sociali ( cfr. punto 9). 
11 
esclusivamente pubb_lico puo indebitamente limitare .I' offerta di infrastrutture e quindi 
contribuire a un,a maggiore inefficienza. 
15. Per questo motivo e per avva1ersi di altri punti di forza del settore privato, cresce il 
ricorso alle partecipazioni del ·settore pubblico e privato al fine di fomire nuove 
infrastrutture9• Tuttavia le imprese private devono garantirsi un flusso di entrate 
sufficiente a coprire tutti i loro costi e in funzione dell' entita degli. aiuti pubblici 
disponibili cio puo implicare oneri che possono essere superiori ai costi matginali, specie 
agli inizi di un progetto, quando l 'utilizzazione e relativamente modesta e gli ,oneri 
connessi alla scarsita sono probabilmente trascurabili. Benche l'applicazione di oneri 
superiori ai posti marginali rischi di ridurre i vantaggi socioeconomici di un progetto, cio 
puo risultare necessario se l'insufficienza delle finanze pubbliche significa che 
1' altemativa e la mancata costruzione del progetto. 
16. Premesso che la differenziazione inerente alla fissazione degli oneri sulla base del costo 
marginale deve condurre al risultato piu efficiente, le maggiorazioni in questione · 
dovrebbero avere un impatto quanta piu limitato possibile sull'utilizzazione dei trasporti, 
tanto i:ri.termini di volume totale trasportato o di concorrenza tra modi o nell'ambito del 
medesimo modo. Per conseguire tale risultato gli oneri dovrebbero teoricamente essere di 
tipo forfettario _ nel senso che non variano in funzione dell 'utilizzazione 
dell 'infrastruttura, ma per ragioni pratiche non e escluso che varino tra categorie di 
veicoli o unita di trasporto. In pratica la soluzione appropriata sara diversa per i singoli 
progetti. Ad esempio il sistema del bollo puo costituire· una soluzione idonea per oneri 
forfettari facendo pagare agli utenti un diritto fisso per utilizzare una determinata 
infrastruttura per un periodo determinato (tariffe binomie). In altemativa e possibile 
applicare una segmentazione del mercato con oneri piu elevati per · i segmenti meno 
sensibili al prezzo ( cosiddetto sistema Ram~ey). 
17. Trascorso un certo numero di anni sufficiente a consentire il recupero, tramite le 
maggiorazioni degli oneri, dei costi di investimento e uri' adeguata remunerazione del 
capitale, sara necessario interrompeme il prelievo. ~ 
18. Inoltre gli Stati membri hanno bisogno di una certa flessibilita per definire "i nuovi 
progetti d'infrastruttura" adatti alle condizioni locali. Ad esempio sarebbe opportuno 
definire un intero collegamento autostradale come nuovo progetto quando viene aggiunta 
una corsia e di conseguenza applicare pedaggi identici per tutte le corsie. La possibilita di 
includere taluni collegamenti esistenti o collegamenti paralleli nell' ambito di un nuovo 
progetto a fini di riscossione di un diritto di utenza non dovrebbe nemmeno essere 
esclusa. Tuttavia e del tutto inopportuno e inefficiente estendere eccessivamente la 
definizione di progetto. 
19. Del pari, una delle incertezze cui sono confrontati potenziali investitori PPP riguarda i 
futuri sistemi di fissazione degli oneri (peril rispettivo modo di trasporto, ma anche per 
modi potenzialmente in concorrenza) poiche cio determina i flussi di traffico, le entrate e 
quindi _la redditivita: prevedendo un quadro definito di fissazione degli oneri sare'.l)be 
eliminata una barriera allo sviluppo delle PPP. 
9 Gruppo ad alto livello sulle partecipazioni del settore pubblico e privato, 1997. 
12 
lnfrastrutture concorrenti 
20. 11 caso in cui taluni settori o progetti di infrastruttura sono in concorrenza diretta a livello 
europeo riguarda soprattutto i terminal e i punti di interconnessione quali grandi porti, 
terminali di trasporto combinato e persino aeroporti che servono la medesima area. 
Finche gli Stati membri sono totalmente liberi di decidere in materia di investimenti 
infrastrutturali e non tengono conto degli effetti delle loro decisioni su altri Stati membri, 
l 'introduzione di, un sistema di fissazione degli oneri basato sul costo marginale a livello 
comunitario puo risultare insufficiente per evitare distorsioni significative in_ materia di 
fomitura di infrastrutture. Infatti alcuni Stati membri, forse per mantenere determinati 
vantaggi a livello locale, potrebbero investire piu di quanto sia auspicabile dal punto di 
vista di un sistema di trasporto nel suo insieme. Questi investimenti potrebbero 
determinare a loro volta un sovrappiu di investimenti concorrenti negli Stati membri 
contigui per consentire loro di mantenere la loro quota di mercato. A livello comunitario 
in termini netti ne risulterebbe una fomitura esorbitante di infrastrutture con conseguente 
spreco di risorse scarse. 
21. Di conseguenza, per i grandi terminali in concorrenza, il principio della fissazione degli 
oneri · basato sul costo marginale deve essere altresi integrato in modo da consentire un 
maggiore recupero dei costi corrispondente all' entita • degli investimenti. 
Tale disposizione facoltativa non escluderebbe tuttavia la possibilita di realizzare 
capacita eccedenti. Sono quindi necessari ulteriori strumenti di politica che saranno 
discussi nella sezione 5(h). 
Conclusioni 
22. II coordinamento degli oneri e l'elaborazione di livelli efficienti di prelievo dovrebbe 
comportare benefici netti significativi per l 'intera societa, migliorando direttamente 
l'efficienza tecriologica, operativa ed organizzativa, perturbando al minimo l'equilibrio 
tra modi e riducendo modestamente la crescita della domanda di mobilita10• Gli studi 
della Commission~ suggeriscono altresi che l'introduzione di una politica di fissazione 
degli oneri in -funzione del costo sociale marginale a livello Uni one europea e atta a 
comportare vantaggi complessivi per la societa dell' ordine di almeno 30-80 miliardi 
\ di ECU all'anno (cfr. sezione 6(a)). 
23. II sistema di oneri descritto affronterebbe direttamente la maggior pa.rte dei pro~lemi 
presentati nel capitolo 2, promuoverebbe una concorrenza leale tra modi legando gli 
oneri esclusivamente ai costi imposti dagli operatori dei trasporti, indipendentemente 
dalla loro nazionalita· o dalla ubicazione dell'attivita. Se ii prelievo per i costi estemi ed 
altri costi e effettuato adeguatamente, gli operatori che investono in veicoli o navi piu 
pulite o meno inquinanti sono ricompensati dalla riduzione degli oneri. Tali investimenti, 
risulterebbero quindi remunerativi piuttosto che ostacolare la competitivita potenziale 
dene· imprese. I -principi proposti porterebbero altresi ad una concorrenza intramodale e 
intermodale piu leale per effetto della quale le scelte del tipo di trasporto sarebbero il 
risultato di una concorrenza leale piuttosto che di distorsioni nei sistemi di prelievo degli 
oneri. Qu~do in tutti gli Stati membri viene applicato ii medesimo principio di base, le 
condizioni · di concorrenza sarebbero eque e. sarebbero evitate le rilocalizzazioni 
artificiose delle attivita di trasporto negli Stati che prevedono un regime fiscale 
favorevole. Se i sistemi di oneri sono armonizzati ed applicati in modo trasparente, i costi 
amministrativi per gli operatori dei trasporti risulterebbero ridotti e sarebbe notevolmente 
piu facile confrontare i _costi delle ·vru:ie opzioni di trasporto. Sarebbero eliminati gli 
to CEMT 1998. 
13 
attuali svantaggi dovuti ad una struttura complicata e non trasparente di , tariffe 
ferroviarie. 
24. La fissazione degli oneri basata sul costo marginale consentirebbe altresi di ottenere 
entrate ·considerevoli. In molti casi occorrera compensare tale prelievo con riduzioni 
negli oneri connessi ai trasporti. Nel contempo il nuovo sistema consentirebbe un uso piu 
efficiente dell 'infrastruttura e quindi, in una certa misura, ridurrebbe la necessita di nuovi 
investimenti. 
25. Per alcuni progetti una specifica deroga consentira di ~pplica:re oneri al di sopra del costo 
marginale quando cio sia necessario per finanziare importanti progetti infrastrutturali utili 
sotto il profilo socioeconomico. 
26. II vincolo tra oneri e costi impedira ad alcuni terminali di avvantaggiarsi di condizioni 
dovute a un mercato locale monopolistico e nel contempo permettera di provvedere al 
fine di evitare una concorrenza sleale nella fomitura di infrastrutture atta a determinare 
un'inutile sovraccapacita. II capitolo 6, presenta un ulteriore approfondimento 
dell 'impatto di queste proposte . 
• 4 APPROCCIO GRADUALE ALL' APPLICAZIONE DEL SISTEMA 
1. L'approccio proposto dovra essere.introdotto gradualmente e progressivamente. Infatti e 
necessario tener conto delle varie situazioni di partenza dei diversi modi di trasporto 
rispetto alla legislazione europea in vigore per i trasporti, dei complessi problemi 
connessi con l' elaborazione di nuovi oneri e di altri vincoli, ad esempio della necessita di 
conseguire un flusso di entrate. A volte gli oneri attuali possono servire da punto di 
riferimento sufficientemente adeguato per particolari costi marginali tanto da non r~dere 
· necessario un immediato cambiamento. Ad esempio l' attuale direttiva in materia di orteri 
a carico dei veicoli commerciali e la direttiva prevista sui diritti aeroportuali hanno gia 
fissato gli elementi di base per elaborare gli oneri. Tuttavia in altri modi cio non esiste 
ancora. Inoltre le decisioni sulla struttura e sulla portata dei nuovi sistemi di oneri, sia in 
termini di reti e di categorie di mezzi di trasporto, dovranno tener pienamente conto dei 
costi di esercizio e di attuazione ("costi di transazione"). 
2. La Commissione propone un approccio articolato su tre tappe. Nella prima tappa 
dovrebbe essere fissato il quadro per la determinazione di tali oneri. Nella seconda tappa 
la Commissione e gli Stati membri inizieranno ad adattare i sistemi attuali per dare 
esecuzione al quadro sopra citato. Nella terza tappa sara completata la fase transitoria e 
tutti i modi di trasporto saranno soggetti ad un sistema di oneri basati sul costo 
marginale. Le caratteristiche peculiari di ciascuna tappa sono riepilogate di seguito 
mentre ii capitolo 5 precisa le azioni prioritarie. 
4(a) Prima tappa: 1998-2000 
3. Durante la prima tappa preparatoria e necessario perseguire una base d'intesa sulle 
metodologie per misurare i costi marginali e far passare l'idea di un prelievo dell'onere al 
punto di utilizzazione. Coerentemente con la normativa in vigore sarebbero ammessi in 
linea generale oneri di entita fino al livello dei costi medi. 
4. Per preparare il terreno alla realizzazione dei principi di una fissazione degli oneri basata 
sul costo marginale e necessario elaborare metodi comuni volti a stimare i costi marginali . 
comprensivi dei costi estemi per tutti i modi di trasporto. A tale scopo la Commissione 
proporra quindi di costituire un "comitato di esperti nazionali in materia di fissazione 
14 
degli oneri per l'uso dell'infrastruttura" ("ii comitato") cui dovra essere assegnato un 
effettivo ruolo consultivo. Come termini di riferimento dei suoi lavori esso elaborera a 
titolo consultivo per la Commissione orientamenti comunitari sui metodi per stimare i 
costi marginali del trasporto, sviluppare pratiche volte a promuovere la trasparenza riella 
contabilita, promuovere una "contabilita dei trasporti" a livello di ciascuno Stato membro 
nonche ~onsigliare la Commissione sulle necessita e priorita in materia di statistiche e di 
ricerca. 11 comitato si avvarra di esperti indipendenti e di altri soggetti interessati, tra cui 
operatori di trasporto, utenti, imprese, consumatori, addetti al settore del trasporto ed 
altri, Naturalmente spettera alla Commissione provvedere alle necessarie proposte di 
natura normativa, nella cui elaborazione terra pienamente conto dei lavori del comitato. 
5. La proposta del 1998 in materia di oneri per l'infrastruttura ferroviaria dovrebbe essere 
adottata quanto prima per provvedere in primo luogo a fissare un quadro comunitario per 
i due principali modi di trasporto per via terrestre11• La proposta della Commissione di 
direttiva del Consiglio in materia di diritti aeroportuali dovrebbe entrare a regime e 
dovrebbe essere altresi elaborato un quadro per gli oneri portuali. Infine nel corso 
del 1998 sara preparata una proposta di revisione del regolamento (CEE) n. 1107/70 in 
materia di aiuti di Stato ai trasporti interni e sara esaminata la necessita di un'ulteriore 
precisazione delle regole e degli orientainenti in materia di aiuti di Stato per gli altri 
modi. Oltre a elaborare oneri basati sui costi dell'infrastruttura, la Commissione 
incoraggerebbe la fissazione di oneri basati sui costi estemi per tutti i modi, sempreche 
cio non porti ad un. prelievo piu elevato dei costi medi dell 'infrastruttura. Tali oneri sono 
gia in discussione in sede di Consiglio nel contesto delle sue deliberazioni sulla modifica 
dell' attuale direttiva concernente gli oneri che gravano sui veicoli commerciali e 
dovrebbero essere autorizzati della nuova proposta in materia di oneri ,relativa 
all' infrastruttura ferroviaria. 
6. La Commissione ritiene che la prima tappa dovrebbe continuare fino a tutto ii 2000. 
Cio consentirebbe di iniziare la seconda tappa nel 2001 disponendo di sistemi di base 
largamente compatibili gia in vigore per il sistema viario, ferroviario, portuale e 
aeroportuale nonche delle disposizioni sopra menzionate in materia di aiuti di Stato. 
4(b) Seconda tappa: 2001-2004 
7. Una volta stabilito ii quadro e gli · approcci metodologici, la seconda tappa comportera. 
l' adattamento di taluni oneri particolari per meglio dar riscontro al nuovo approccio e 
atmonizzare i sistemi applicati nei singoli modi. In tale fase e proposto che gli oneri 
siano in linea generale stabiliti a livello dei costi sociali marginali, vale a dire i costi 
marginali per l'infrastruttura e i costi estemi. Gli oneri per i costi esterni che hanno 
- ) 
dimensione comunitaria andrebbero stabiliti a livello comunitario, per cominciarec- ad un 
livello modesto stabilito di concerto. II relativo gettito naturalmente sarebbe versato agli 
Stati membri. Sarebbero incoraggiati altri oneri imposti dai singoli Stati membri destinati 
a dare riscontro a fenomeni di congestione e ad altri costi estemi locali e, qualora fossero 
introdotti, verrebbero basati su una metodologia quadro convenuta a livello comunitario 
la cui elaborazione sarebbe affidata al comitato. Oltre a continuare ad esaminare le 
metodologie relative alla fissazione degli' oneri, ii comitato dovrebbe iniziare a rivedere 
le pratiche seguite in materia aventi un impatto . potenzialmente significativo a livello 
transfrontaliero. 
8. II passaggio ad oneri che diano riscontro all'uso effettuato dell'infrastruttura dovrebbe 
condurre ad un maggiore recupero dei costi direttamente presso gli utenti. Tuttavia gli 
11 11 trasporto su strada e gia disciplinato dalla direttiva 93/89/CEE. 
15 
Stati membri sarebbero liberi di applicare oneri supplementari per raggiungere un grado 
ancora maggiore di recupero dei costi dell 'infrastruttura per i nuovi progetti di 
infrastruttilra qualora volessero farlo. Tali oneri aggiuntivi dovrebbero teoricamente 
essere di tipo forfettario (tipo abbonamento -tariffa binomia). Le entrate derivate da 
oneri imposti per coprire costi estemi possono essere anche utilizzate per finanziare al¢ 
investimenti. Tuttavia i livelli di prelievo nei vari · modi non dovrebbero essere 
assolutamente superiori alla somma dei costi medi dell 'infrastruttura e dei costi estemi. 
9. L 'introduzione di nuovi oneri non soltanto dovrebbe rientrare in una ristrutturazione del 
sistema esistente di diritti e tasse nel settore trasporti, ma dovrebbe altresi essere coerente 
con l' elabor3:2ione della politica fiscale complessiva. Un approccio di questo tipo 
consentirebbe ulteriori riforme da condurre secondo modalita neutrali per ii bilancio per 
quanto riguarda l'economia nel ~uo insieme12• 
4(c) · Terza tappa: oltre ii 2004 
10. Mentre le esperienze maturate nella prima e nella seconda fase fomiranno insegnamenti, 
in genere la terza tappa dovrebbe dare applicazione completa a principi armonizzati di 
prelievo tanto in termini di costo marginale che di coerenza nelle stime dei costi. 
Andrebbe altres~ riesaminato il livello degli oneri applicati a livello comunitario per i 
costi estemi. lnoltre potrebbe essere esaminata la possibilita di imporre tipologie di · 
prelievo vincolanti, ma non per quanto riguarda ii livello per costi estemi di carattere 
locale. Un approccio di questo tipo allenterebbe la pressione sugli Stati membri a ridurre 
gli oneri locali a causa della concorrenza intemazionale. 
Panorama delle norme in materia di fissazione de2li oneri 
Prima taooa Seconda tappa Terza taooa 
Valore diverso nei singoli modi, ma in 
massimo genere pari ai costi medi 
dell'infrastruttura4 costi marginali 
dell'infrastruttura piu 
costi esterni a livello oneri stabiliti 
locale e comunitario1'2'3 sulla base del 
costo sociale 
marginale 1•2•3 
Valore diverso per modo, ma compreso costi marginali 
minimo in genere tra zero e i costi medi dell'infrastruttura piu 
dell 'infrastruttura 4 costi esterni a livello 
comunitario 1•2•3 
Costi 
esterni consentita la differenziazione 1 
1 sulla base di parametri/metodologie convenute 
2 oneri supplementari per nuovi progetti consentiti entro il limite rnassimo dei costi medi dell'infrastruttura e dei costi estemi 
3 compensate da riduzioni delle tasse ed oneri in vigore 
4 cio corrisponde agli esistenti livelli minima e massimo nei vari modi di trasporto 
12 La Comrnissione ha gia presentato proposte in materia di accise sui combustibili nel COM(97) 30 def. 
II problema e approfondito nella sezione 5(g). 
16 
' 5 ATTUAZIONE, AZIONI PRIORITARIE E RIPERCUSSIONI SUI SINGOLI 
MODI 
1. 11 prese:hte capitolo riguarda le azioni prioritarie da realizzare nelle prime due tappe. 
Dette azioni sono descritte separatamente per ciascun mo"do ~i trasporto. 
S(a) Elaborazione di metodi coerenti di determinazione dei costi e di contabilita 
2. Per attuare i principi di fissazione degli oneri in oggetto e necessario analizzare una serie 
di questioni legate alla valutazione dei costi. E' opportuno mettere a punto metodi pratici 
di stima dei costi, campo nel quale ii coordinamento tra i lavori della Commissione e 
degli Stati membri risultera molto proficuo. A tal fine, ii "comitato di esperti nazionali in 
materia di fissazione degli oneri per l'uso dell'infrastruttura di trasporto" (in seguito 
denominato "il comitato"), sotto l'egida della Commissione, dovrebbe iniziare a studiare 
concretamente queste problematiche e a coadiuvare la Commissione. 
3. II mandato del comitato. dovrebbe essere aggiomato, anche indicando in maniera chiara 
che le sue attivita riguarderanno tutti i modi di trasporto, e definendo cinque obiettivi 
spec_i~ci ai suoi lavori, vale a dire: 
, ( 1) Elaborare orientamenti comunitari sm metodi di stima dei costi marginali , dei 
trasporti. 
II recente dibattito sulle implicazioni per la regione alpina dell'Eurobollo, svoltosi in 
Consiglio, ha evidenziato l' esistenza di una molteplicita di strategie divergenti per 
· quanto riguarda il calcolo e la fissazione. degli oneri a fronte dei costi per le 
infrastrutture stradali. Per valutare i vari costi marginali per l 'uso delle infrastrutture di 
trasporto sono disponibili alcuni metodi e in questo campo sono state svolte numerose 
ricerche. 11 comitato none tenuto necessariamente ad individuare un metodo unico per 
misurare una certa categoria di costi, ma dovrebbe stabilire le modalita adeguate di 
applicazione dei vari metodi di stima o valutazione dei costi. L'ideale sarebbe 
indubbiamente adottare un approccio inte1111.odale nell 'elaborazione di una metodologia, 
ma le differenze tra modi possono giustificare alcune specifiche diversita. Se la stima dei 
costi derivanti dal danneggiamento delle infrastrutture e dalla congestione e prioritaria, ii 
comitato non dovrebbe trascurare nemmeno l 'impatto ambientale e i rischi di incidente. 
Per quanto attiene ai costi fissi, e anche necessario elaborare un approccio comunitario 
per la st1ma dei costi di capitale, ivi compresi i metodi di ammortamento. 
(2) Elaborare pratiche destinate a promuovere la trasparenza della contabilita e a 
sviluppare una contabilita dei trasporti a livello di Stati membri 
Per agevolare I' attuazione e l 'applicazione delle regole in materia di fissazione degli 
oneri e di aiuti di Stato, soprattutto per quanto riguarda i termiriali, e necessario 
elaborare pratiche contabili trasparenti. In questo campo, i lavori del comitato 
dovrebbero mirare a individuare le migliori pratiche in materia di contabilita dei costi. 
L'inventario in preparazione dei principi relativi ai diritti portuali in vigore dovrebbe 
costituire ii punto di partenza della valutazione. 
II comitato dovreboe altresi formulare pareri sui metodi di determinazione del livello di 
.. recupero dei costi per ciascun modo e ciascun settore di trasporto e promuovere la tenuta 
di una contabilita dei costi e dei ricavi in tutti gli Stati membri. II comitato dovrebbe 
consigliare la Commissione in merito all' eventuale revisione del regolamento 
,· 
17 
(CEE) n. 1108/70 al fine di introdurre un sistema contabile della spesa per infrastrutture 
articolata per tutti i modi di trasporto. 
(3) Riformare le pratiche in materia di oneri 
Quando gli Stati membri cominceranno ad applicare gli oneri basati sui principi illustrati 
nel presente documento, al comitato spettera un ruolo determinante per riformare le 
, pratiche in materia ed assistere la Commissione. sulle questioni legate al rispetto dei 
principi-in materia di oneri del presente documento. Dovrebbe stapilire se gli oneri 
basati sul costo marginale sono calcolati su stime adeguate dei costi, tenendo conto del 
contesto locale e regionale, se le tariffe binomie proposte (applicate in funzione di un. 
recupero dei costi) evitano ragionevolmente eventuali distorsioni e se gli oneri sono 
sufficientemente trasparenti e tali da non suscitare discriminazioni. 
(4) Pronunciarsi in materia di esigenze e priorita nel campo delle statistiche e· della 
ricerca 
Nel campo della valutazione dei costi marginali e dello sviluppo di una contabilita dei 
trasporti occorre svolgere ulteriori ricerche. II comitato pertanto dovrebbe garantire 
1' adeguata valorizzazione delle attivita di ricerca finanziate dalla Com uni ta in materia di 
oneri sul trasporto formulando orientamenti sulle questioni legate alle ricerche da. 
svolgere nell'ambito del Quinto programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca, 
di sviluppo tecnologico e di dimostrazione. Merita particolare attenzione il progetto 
CAPRI, un'azione.di ricerca sulla determinazione dei prezzi nel campo dei trasporti che 
prevede l'elaborazione di orientamenti relativi alJe migliori pratiche in materia di 
fissazione degli oneri. Le ricerche, inoltre, riguarderanno anche eventuali carenze 
esistenti in campo teorico e 1 'adeguata rip:artizione delle responsabilita tra i vari livelli 
dell'amministrazione (locale, regionale, nazionale e comunitario). 
La valutazione dei costi marginali e lo sviluppo di una contabilita nei trasporti 
richiedono· statistiche piu attendibili in questo campo .. Le attivita volte al miglioramento 
di dette statistiche devono essere coordinate con i lavori svolti attualmente dalla 
. Commissione al fine di migliorare le fonti di informazioni sui costi · e su altri dati 
economici e sociali relativi al settore dei trasporti. La Commissione, in collaborazione 
con Eurostat, ha gia individuato alcuni campi in_ cui si impone un miglioramento dei 
dati, ad esempio gli investimenti nel settore dei trasporti. 
4. 11 comitato di esperti nazionali in materia di fissazione degli oneri per l 'uso delle 
infrastrutture di trasporto dovrebbe essere affiancato da unforum piu ampio composto di 
esperti indipendenti e di rappresentanti degli organismi del settore. Sulla base delle 
raccomandazioni formulate dal comitato e da detto forum, la Commissione elaborerebbe 
orientamenti e proposte legislative nei campi pertinenti. 
AZ/ONE 
• Effettiva consultazione del comitato di esperti nazionali in materia di oneri per l'uso delle 
infrastrutture di trasporto che sara incaricato di assistere la Commissione nell'elaborazione di 
metodi di stima dei costi marginali dei trasporti, di promuovere lo sviluppo di una contabilita dei 
trasporti a livello di Stati membri, di elaborare pratiche contabili che garantiscano il recupero dei 
costi per i terminali, di formulare pareri sulle esigenze e priorita in materia di statistiche e di 
ricerca e di riformare le pratiche in materia di oneri. "' 
• Avvio; nell'ambito del Quinto programma quadro, di ricerche riguardanti la valutazione dei costi 
marginali,, i principi di misurazione e valutazione da adottare per la contabilita dei trasporti ed i 
sistemi di prelievo in vista del recupero totale dei costi delle infrastrutture. 
• lmpostazione generate di statistiche comuni nel settore dei trasporti. Eventuate revisione del 
18 
regolamento (CEE) n. 1108/70 su un sistema di contabilita della spesa per infrastrutture per tutti i 
modi di tras orto. 
5(b) Trasporti stradali 
5. 11 principale obiettivo di lungo termine e favorire un uso improntato a criteri di efficienza 
della rete stradale europea, promuovere la sostenibilita del trasporto stradale e 
incoraggiare adeguati investimenti nelle reti transeuropee. Per conseguire questo 
obiettivo, la Commissione intende sviluppare un sistema globale di oneri per i veicoli 
commerciali pesanti e il trasporto professionale di viaggiatori che sia compatibile con i 
sistemi di prelievo per l 'uso della rete stradale urbana .. 
6. Nella prirna fase, il comitato dovrebbe esaminare le metodologie di calcolo dei costi per 
definire una base concordata per la fissazione degli oneri in relazione ai costi 
dell'infrastruttura e ai costi dovuti alla congestione. A tal fine sara necessario elaborare 
sistemi comuni di -contabilita e di determinazione dei costi. Oltre ad adottare questi 
provvedimenti,, sara necessario elaborare norme applicabili alle tecnologie legate alla 
riscossione . degli oneri. Gli Stati membri saranno incoraggiati ad armonizzare o ad 
ad9ttare sistemi interoperativi per la fissazione del prezzo dell'uso della rete viaria da 
parte dei veicoli commerciali pesanti, · sia mediante i sistemi esistenti di pedaggio o 
. dell 'Eurobollo, sia, preferibilmente, mediante lo sviluppo di sistemi di pedaggi a 
chilometro riscossi elettronicamente in funzione dei costi. La Commissione, ritiene che 
molti Stati niembri considereranno quest'ultima un'altemativa interessante rispetto ai 
sistemi..che non. prevedono i diritti di utenza o prevedono solo diritti di utenza basati sulla 
durata~ Detto sistema contribuirebbe ad una ·phi ampia diffusione di oneri commisurati 
alla distanza nell'insieme del territorio comunitario. La Commissione intende inoltre 
elaborare una proposta di categorie dei veicoli commerciali pesanti in funzione 
dell'impatto ambientale al fine di agevolare la determinazione di oneri che rispecchino 
meglio i vari costi dell'incidenza sull'ambiente connessa all'uso dei veicoli. Gli Stati 
membri, infine, sono incoraggiati a elaborare sistemi di oneri per l 'uso della rete stradale 
urbana, che tengano conto dei costi estemi dei trasporti urbani, compresi i costi dovuti · 
alla congestione. Benche non sia opportuno organizzare questi sistemi a livello 
comunitario, la Commissione continuera a finanziare progetti di ricerca e di 
dimostrazione in tale campo. ·una legislazione comunitaria che ostacolasse l'attuazione 
· di questi provvedimenti dovrebbe essere rivista per eliminare questo tipo di barriere. 
7. NeUa seconda fase, gli oneri in funzione. della distanza dovrebbero includere, oltre ai 
costi delle infrastrutture, anche i · costi estemi. Essi si applicherebbero anche ai 
concessionari di nuovi collegamenti stradali e consentirebbero il recupero dei costi 
anticipati per i nuovi investimenti. Sono inoltre necessarie iniziative per promuovere 
l' attuazione di un. prelievo per 1 'uso della rete stradale urbana interoperabile con i1 
sistema di oneri sui veicoli commerciali pesanti. 
8. Nella terza fase i1 sistema comune dovrebbe diventare obbligatorio. I sistemi esistenti 
dovrebbero essere sostituiti, per i veicoli commerciali pesanti e il trasporto professionale 
di viaggiatori, da sistemi armonizzati di oneri basati sul costo marginale, articolati su vari 
strumenti, tra cui pedaggi e diritti di utenza. 
19 
, 
Sistemi elettronici per ii pagamento dei pedaggi13 
9. La riscossione elettronica di pedaggi che rispecchino con una ragionevole precisione i 
costi marginali dell 'utilizzo delle strade e ormai tecnologicamente possibile e realizzabile 
economic~ente. Le principali tecnologie utilizzate includono la tecnologia a microonde, 
in cui un dispositivo montato a bordo comunica con apparecchiature collegate sulla rete 
viaria, e i sistemi di posizionainento e di navigazione via satellite e la telefonia mobile, in 
cui l'unita di bordo comunica ·mediante un satellite e ii GSM consente di riscuotere ii 
pagamento. Su determinati percorsi sono stati introdotti vari sistemi a microonde · e, 
sebbene esistano ~a alcune prenorme CEN, sara necessario cercare di adottare norme 
europee per queste tecnologie. Rispetto ai sistemi basati sulle microonde, il GPS (sistema 
di posizionamento globale) e ii GNSS (sistema globale di navigazione via satellite) 
offrono ii vantaggio · di non richiedere apparecchiature lungo le strade. e di essere 
probabilmente meno costosi nel lungo termine. Di fatto la tecnologia che consente di 
applicare oneri estremamente differenziati e gia avanzata in altri contesti, ad esempio 
nella gestione del parco veicoli, e presto sara montata sui nuovi veicoli quando ii 
cronotachigrafo elettronico (per controllare i tempi di guida e di riposo) diventera 
obbligatorio in applicazione delle disposizioni comunitarie. 
10. 11 sistema di oneri per i veicoli commerciali pesanti riveste per la Commissione assoluto 
carattere prioritario, in quanto detto settore e per sua natura ihtemazionale e ii relativo 
traffico e molto importante per lo sviluppo del mercato unico. Un valido sistema 
comunitario di oneri per i veicoli pesanti rappresentera una tappa di grande rilievo 
nell'attuazione dei principi proposti. Esso dovrebbe essere concepito in modo da essere 
compatibile con i sistemi di oneri per l 'uso della rete viaria urbana adottati a livello 
municipale e regionale. 11 sistema di riscossione elettronica dei pedaggi per 
1' autotrasporto sembra destinato a sostituire l' attuale Eurobollo. Per favorire questa 
evoluzione, le disposizioni comunitarie vigenti dovrebbero prevedere I' opzione del 
pagamento elettronico. Cio, tuttavia, richiederebbe un'analisi piu approfondita degli 
aspetti tecnici dell'armonizzazione e delle questioni amministrative. 
Altri provvedimenti 
11. Nel frattempo la Commissione intende sollecitare gli Stati membri a sviluppare ed 
attuare sistemi armonizzati di riscossione elettronica dei pedaggi. I modi di procedere 
saranno illustrati in una comunicazione in materia di sistemi interoperabili di riscossione 
elettronica dei pedaggi in Europa, dalla quale emerge che occorre dedicare la massima 
attenzione all'interoperabilita tecnologica ed amministrativa dei sistemi, onde garantire 
una mobilita libera . da vincoli all'intemo della Comunita. In seguito a cio la 
Commissione presentera anche. una proposta in materia di convergenza dei sistemi di 
riscossione elettronica. 
Pedaggio chilometrico per i veicoli commerciali pesanti 
Vi e tutta una serie di costi causati dai veicoli commerciali pesanti e spesso da questi non direttamente 
sostenuti, come ad esempio l'usura del manto stradale o l 'inquinamento acustico ed atmosferico, la cui 
entita varia a seconda delle dimensioni, della massa, della motorizzazione e del tipo di veicolo. Se in 
funzfone del tipo di veicolo si riscuotesse nel punto di utilizzazione un corrispettivo a fronte di tali costi, 
questi verrebbero ricuperati e si darebbe al contempo un chiaro segnale alle imprese di autotrasporta. 
Inoltre, essendo l'autotrasporto un'attivita prettamente intemazionale, e importante che il pedaggio sia 
13 Queste problematiche saranno approfondite in una comunicazione della Commissione sui sistemi 
interoperabili di riscossione elettronica dei pedaggi in Europa. 
20 
riscosso al punto di utilizzo, in modo da rispettare ii principio di territorialita. 
Per far pagare l 'uso della rete viaria e a disposizione degli Sta ti membri un 'ampia gamma di opzioni 
tecniche, elettroniche e non. Entro due anni i veicoli nuovi dovranno obbligatoriamente disporre di un 
cronotachigrafo elettronico-digitale che misura ii chilometraggio percorso; d'altro canto sono stati 
sviluppati :sistemi di rilevazione della posizione (ad es. OPS) atti a rilevare e registrare elettronicamente, 
mediante un dispositivo montato a bordo, distanza, tempi di percorrenza, ubicazione, categoria di 
veicolo e tipo di strada. Questi sistemi sono gia in uso a fini di gestione del parco autoveicoli. 
II costo dei piu sofisticati dispositivi elettronici di bordo e di circa 500 ECU per veicolo, e lo studio 
svedese suggerisce che i costi amministrativi di un sistema di questo tipo sono modesti, pari al 2,6% 
circa dei ricavi. L'ammontare del pedaggio chilometrico potrebbe basarsi inizialmente sul costo 
marginale per chilometro dell 'infrastruttura e sui costi marginali, dovuti al traffico interurbano. Uno 
studio condotto di recente per conto della Commissione ha stimato approssiinativamente ii costo 
imputabile ai veicoli commerciali pesanti per l 'uso della rete viaria di diversi Stati membri: i1 costo 
·marginale dell'infrastruttura va da 0,02 ECU al km in Spagna a 0,08 ECU al km in Germania, mentre i 
costi della congestione variano da 0,02 a 0,3 ECU a seconda delia densita di traffico, soprattutto in 
funzione del di:verso valore assegnato al tempo. 11 pedaggio dovre~be logicamente variare a seconda 
della categoria di veicolo, del tipo di strada e .dello Stato membro, in modo da rispecchiare i vari costi. 
Comunque un sistema di oneri concepito su una base coerente eliminerebbe le distorsioni $Ul mercato 
europeQ dell'autotrasporto. 
Per i veicoli sprovvisti della necessaria apparecchiatura che effettuano viaggi occasionali sarebbe 
possibile prevedere un semplice sistema di permessi ( cartacei) relativi ad un determinato periodo o 
percorso; ii permesso sarebb~ acquistabile anticipatamente e conterrebbe dati relativi a ubicazione, tipo 
e categoria del veicolo, nonche alla distanza o al percorso per cui e rilasciato. II sistema dovrebbe 
tuttavia essere riservato ad un numero limitato di veicoli, soprattutto quelli provenienti da ,paesi che non 
dispongono ancora di sistemi elettronici. 
E stato studiato anche l'impatto dei pedaggi chilometrici: i1 sistema potrebbe incoraggiare uno 
sfruttamento piu efficiente della capacita dei veicoli commerciali pesanti e comportare un beneficio 
netto per le fmanze pubbliche ed i1 gettito dei pedaggi potrebbe essere destinato a ridurre altre tasse o 
oneri che non rispondono a criteri equivalenti di efficienza. 
12. La Commissione europea ha un'importante funzione da svolgere anche nel 
finanziamento di attivita di ricerca, sviluppo e dimostrazione nel campo della fissazione 
di oneri per l'uso della rete viaria. Si ,dovra dare la massima priorita agli aspetti sociali, 
tra cui ad ese~pio ii problema del grado di "accettabilita per l'utente", e saranno 
stanziate risorse in tal senso nell' ambito del Quinto programma quadro di ricerca. 
13. La Commissione, che continuera a promuovere lo scambio di buone pratiche in materia 
di oneri per l 'uso della rete viaria in tutta la Comunita, finanzia gia progetti di 
dimostrazione relativi all'applicazione di sistemi di pagamento per la rete viaria urbana. 
Per facilitare l 'attuazione di tali sistemi, la Commissione intende collaborare con gruppi 
transnazionali di autorita municipali o regionali propense ad applicare pedaggi · per 
l'utilizzo ~ella rete viaria; il coordinamento permettera a questi gruppi di valorizzare 
appieno la ricerca e i lavori tecnici svolti dalla Commissione in questo settore, nonche 
l 'esperienza fin qui maturata. 
14. Una tappa importante nello sviluppo di_ sistemi di oneri e l'introduzione di metodi 
armonizzati di contabilita dei costi atti a definire i costi dell'infrastruttura stradale. Come 
gia accennato, questa e una problematica che secondo la Commissione merita di essere 
dibattuta congiuntamente sin dalle fasi iniziali, onde elaborare metodologie concordate e 
possibilmente applicabili in tutta l 'UE. 
21 
15. Un'altra iniziativa attualmente sovvenzionata dalla Commissione e · l'analisi 
dell'incidenza dei costi per gli incidenti stradali sugl1 oneri per l'uso delle infrastrutture. 
Si tratta di un problema complesso da ogni punto di. vista, sia questo teorico, pratico o 
etico. Entro certi limiti i costi sono sostenuti · direttamente dal singolo o dal sistema 
assicurativo, ma in parte si tratta pur sempre di costi "esterni", cioe non sostenuti dagli 
utenti dei trasporti. Correlando in misura piu adeguata i prelievi ai costi derivanti · dagli 
incidenti, i responsabili dell'infrastruttura e gli utenti stessi sono indotti .a potenziare la 
sicurezza, i1 che riduce i costi. degli incidenti. La Commissione propone di proseguire i 
lavori in tal senso, analizzando le possibilita di una maggiore intemalizzazione dei costi e 
dei rischi di incidenti attraverso ii sistema assicurativo e I' eventuale esigenza di 
interventi statali al questo riguardo. Per 1' analisi del problema e 1' elaborazione di 
orientamenti in materia di buone pratiche la Commissione propone di costituire un 
gruppo di · esperti provenienti dal ramo assicurativo, dal mondo accademico e dalle 
·assocfazioni dei consumatori, chiamati a pronunciarsi sulle btione pratiche in tema di 
assicurazione RC autoveicoli. 
16. II regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato sara modificato conformemente ai 
principi .illustrati nel presente documento. La nuova disciplina sugli aiuti di Stato e atta a 
contribuire all'instaurazione dicondizioni di concorrenza leale. 
• · Comunicazione in materia di sistemi interoperabili di riscossione elettronica dei pedaggi in 
Europa 
• Proposta concemente la convergenza dei sistemi di riscossione elettronica dei pedaggi 
• Elaborazione di una proposta relativa alla fissazio:ae di oneri per l'autotrasporto merci e ii 
trasporto professionale di passeggeri · · 
• Costituzione di gruppi di autorita municipali e regionali propense ad adottare sistemi di 
pagamento per l'uso della rete viaria 
• Costituzione di un · gruppo cons~ltivo incaricato di elaborare buone pratiche in tema di RC 
, autoveicoli e di intemalizzazione dei rischi di incidenti stradali 
• Modifica del regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato per i trasporti intemi. 
S(c) Ferrovie 
17. L'esigenza di promuovere un uso dell'infrastruttura rispondente a criteri di efficienza, ii 
rischio di Slclscitare distorsioni della concorrenza fra modi, soprattutto da parte -
deWautotrasporto, e la necessita di finanziare nuovi investimenti sono i principali 
problemi del settore ferroviario. Fissare per l 'uso dell 'infrastruttura ferroviaria oneri 
basati s~l costo marginale invierebbe alle ferrovie adeguati segnali circa ii costo effettivo 
del singolo. viaggio. I futuri sistemi di oneri dovranno basarsi sui costi marginali e, 
qualora sia necessario maggiorare le tariffe per coprire il costo di nuove infrastrutture, lo 
si dovra fare senza alterare tali segnali. 
18. Per garantire che i due principali modi di .trasporto per via terra operino in condizioni di 
parita, 'la Commissione sta presentando una proposta di direttiva che basa la tariffazione 
dell'uso dell'infrastruttura ferroviaria sui costi marginali. La direttiva, che dovrebbe 
/ essere adottata nella prima tappa, pennetterebbe di recuperare i costi dell'infrastruttura 
nei casi in cui non sarebbe altrimenti possibile assicurarne UI1 esercizio economico. Tali 
oneri dovrebbero· essere applicati senza provocare distorsioni, realizzando- ad esempio 
una traslazione dei costi piu elevata sui servizi passeggeri meno sensibili al prezzo. 
Sarebbe inoltre possibile operare una differenziazione delle tariffe in funzione dei costi 
esterni, dato che nel trasporto ferroviario questi sono minori che in altri modi. 
22 
19-. Una soluzione piu rispondente al criterio dell' efficienza imporrebbe oneri che coprono ii 
costo estemo marginale. Pertanto nell 'ambito della seconda tappa e una volta calcolata la 
componente dei costi esterni, la Commissione esaminera le possibilita di applicare, 
parallelamente agli oneri connessi ai costi estemi di altri modi, anche oneri per l'impatto 
sull'ambiente dell'inquinamento acustico causato dal trasporto ferroviario. 
20. La domanda di specifici itinerari, linee, tratte e stazioni varia secondo l'orario, il tipo di 
. traffico e la disponibilita di percorsi altemativi. In linea di principio quindi le imprese 
ferroviarie dovrebbero pagare, per itinerari ed orari diversi, tariffe differenziate, che 
rispecchino il grado di disponibilita delle capacita e ne garantiscano un'allocazione 
efficiente. La proposta della Commissione propone appunto un sistema di tariffe di 
questo tipo. 
21. Nella terza t~ppa si analizzerebbe come ottimizzare l'allocazione delle capacita 
dell'infrastruttura ferroviaria. Cio richiede pero ulteriori pcerche: attualmente e 
sovvenzionato un progetto in tal senso nell'ambito del Q~arto programma quadro di 
azione comunitaria di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione. 
AZ/ONE 
• _ Proposta di direttiva del Consiglio sulla ripartizione della capacita e sulla determinazione . delle 
tariffe dell' infrastruttura f erroviaria 
• Modifica del regolamento (CEE) n. 1107 /70 sugli aiuti di Stato ai trasporti intemi 
S( d) Vie navigabili 
· 22. La Commissione promuove lo sviluppo di principi piu trasparenti e coerenti di 
pagamento per l'uso di tutti i modi di trasporto. Come per altri modi, anche per la 
navigazione intema gli obiettivi comprendono l' elaborazione di norme comuni di 
pagamento e di comuni metodi di contabilita e di determinazione dei costi 
dell'infrastruttura. Poiche i costi marginali delle vie navigabili sono molto limitati ed i1 
trasporto rappresenta solo uno dei molti usi _ cui esse si prestano, · usi che in prevalenza 
rientrano nella gestione ~ distribuzione delle risorse idriche, di questi fattori si deve tener 
conto nella fissazione degli oneri da riscuotere per l 'uso delle vie navigabili. Va detto 
inoltre ~~e i costi del trasporto per via navigabile intema sono tra i piu bassi sia sotto il 
profilo esborso finanziario che impatto sull' ambiente. 
23. Data l' esiguita dei costi e non essendo constatate distorsioni della concorrenza dovute 
alle attuali politiche di prelievo in questo modo · di trasporto, la Commissione ritiene che 
la riflessione sulla riforma degli oneri in questo settore vada. intrapresa . dal comitato, 
assieme ad eventuali modifiche, nella terza tappa. 
AZIONE 
• Modifica del regolamento (CEE) n. 1107/70 sugli aiuti di Stato. 
23 
S(e) Aviazione 
Servizi del/a circo/azione aerea (Air Traffic Services -ATS) 
. 24. Gli oneri attualinente applicati per l 'utilizzazione dei servizi della circolazione aerea sono 
in prevalenza oneri di rotta commisurati al peso dell' aeromobile e alla lunghezza del 
volo; gli oneri per i controlli ai terminal, se applicati, non includono il fattore distanza. 
Gli oneri sono intesi a coprire i costi totali, 'non solo i costi variabili, e non tengono 
pienamente conto dei costi per I' ambiente e di quelli derivanti dalla congestione del 
traffico. I principi · che regolano gli oneri per i servizi della circolazione aerea sono 
stabiliti a livello internazionale, da organismi come l'ICAO ed Eurocontrol. Nell'ambito 
di quest'ultima organizzazione e stato sottoscritto un accordo multilaterale da 27 paesi 
europei (tra cui, tutti gli Stati membri dell'UE tranne la Finlandia) per l'adozione di una 
politica comune in materia di calcolo degli oneri, dei costi cui sono commisurati e della 
loro riscossione. II gettito e riscosso da Eurocontrol, utilizzando il cosiddetto '.'tasso 
unitario" calcolato dividendo ii costo totale degli ATS per ii volume di traffico. 
25. Dato il grado comparabilmente elevato di armonizzazione e di differenz~azione degli 
oneri attualmente applicati e considerato che i sistemi di calcolo sono gia basati sui costi 
effettivi dell'infrastruttura e, in parte, sui costi connessi alla congestione, in questo 
settore non occorre un intervento im.mediato della Commissione. Per elaborare oneri piu 
conformi a criteri di efficienza, fondati sul principio della traslazione dei costi sugli 
utenti e su chi inquina, le modalita di fissazione degli oneri dovrebbero far riferimento 
anche: 
• al tipo di motore o di combustibile (per commisurarli ai costi connessi alle emissioni 
e all 'inquinamento acustico, che variano in funzione delle dimensioni del motore) 
• agli orari di viaggio (in quanto le ore di punta determinano un aumento dei costi 
operativi del settore ). 
26. Se gli oneri sono rapportati ai diversi tipi di costi, in modo che gli utenti dello spazio 
aereo paghino solo i servizi che utilizzano ed i costi che determinano, senza altri esborsi,. 
gli utenti possono a loro volta reagire cambiando rotte, orari, aeromobili, combustibili, 
motori ecc. 
27. 11 comitato sara invitato a valutare l'ipotesi di una maggiore aderenza degli oneri ai costi, 
soprattutto per tener conto dei co5li connessi alle emissioni del trasporto aereo. Si ritiene 
che, se gli oneri saranno calcolati in funzione dei costi del~ 'infrastruttura, dei costi esterni 
e dei costi derivanti dalla congestione, i servizi della circolazione aerea riusciranno a 
coprire integralmente i1 costo e cio consentira di mantenere l' attuale livello di offerta. 
28. Per quanto riguarda l'imposizione fiscale sui combustibili impiegati nell'aviazione, la 
posizione attuale della Commissione e che tali imposte dovrebbero essere-introdotte solo 
se e quaildo ii diritto internazionale consentira alla Comunita di tassare tutti i yettori, 
inclusi quelli di paesi terzi. Tale politica e stata adottata dopo un'analisi e una 
· conseguente relazione sull' esenzione obbligatoria attualmente in vigore. Per avere altre 
informazioni sugli eff etti · di· tale politica e in: risposta ad una richiesta del Consiglio, la 
Commissione ha avviato un ampio studio sugli effetti di tali imposte. I risultati saranno 
disponibili nell'autunno 1998. Lo studio servira come base per ulteriori discussioni in 
seno. al Consiglio dell 'Unione europea e al Parlamento europeo nel contesto della 
proposta della Commissione sull 'imposizione sui prodotti en~rgetici. 
24 
AZIONE: 
Aeroporti • Comunicazione sul trasporto aereo e l'ambiente. 
• Attivita successive allo studio in materia di imposizione fiscale sui 
combustibili impiegati nell'aviazione. 
• Analisi delle possibilita di commisurare gli oneri per gli A TS ai 
livelli di inquinamento in alternativa all' elaborazione di un sistema 
di oneri distinto 
• Libro verde sul fmanziamento dell'infrastruttura per la gestione del 
traffico aereo. 
29. Per ottimizzare l'uso degli aeroporti ed evitare l'ipotesi di oneri eccessivi, la proposta 
della · Commissione. di direttiva del Consiglio sui .diritti aeroportuali prevede 
l'applicazione del principio dell"'aderenza ai costi". Cio significa ,che gli oneri 
aeroportuali devono essete basati sui costi delle strutture e dei servizi forniti 
dall' aeroporto, consentendo una remunerazione adeguata del capitale, i necessari 
ammortamenti delle immobilizzazioni nonche una gestione efficiente della capacita. La 
direttiva proposta prevede inoltre lo sviluppo di un sistema di contabilita trasparente per 
gli aeroporti e l 'istituzione di procedure di consliltazione obbligatorie. lnoltre la proposta, 
se verra adottata, includera anche la possibilita di commisurare gli oneri alla congestione 
( ore di punta/ore vuote) e di • modulare gli oneri aeroportuali ~econdo parametri , 
ambientali (per es: n·rumore) e conterra disposizioni sul controllo dell'efficienza degli 
aeroporti. 
30. Per completare tale approccio, occorrera studiare la possibilita di migliorare· le procedure 
di assegnazione delle bande orarie ("slots"). La Commissione intende percio rivedere il 
relativo regolamento. A lungo termine sarebbe opportuno un maggiore allineamento con 
i principi generali in materia di fissazione degli oneri contenuti nel presente Libro bianco. 
AZIONE: 
• Adozione di una direttiva sui diritti aeroportuali. 
• Comunicazione sul trasporto a~reo e l'ambiente. 
• Comunicazione sul mercato del trasporto aero. 
• Comunicazione in materia di capacita aeroportuale e di evoluzione 
dei costi aeroportuali nell 'UE ( comprese le varie opzioni per ridurre 
la congestione ). 
S(f) Settore marittimo 
Trasporti marittimi 
31. Comparativamente ad altri modi, la navigazione marittima ha costi di infrastruttura e 
costi estemi inferiori, anche se le emissioni di biossido di zolfo e di ossidi di azoto sono 
considerevoli e destano preoccupazione. Le azioni preliminari della prima fase 
dovrebbero percio comprendere anche 1' esame delle emissioni delle navi nel contesto 
delle discussioni aperte su questo tema a livello intemazionale. Attualmente, la 
legislazione comunitaria prevede I' esonero fiscale per i combustibili impiegati dalle navi. 
Nella seconda tappa, andrebhe vagliata l'ipotesi di introdurre norme minime sulla qualita 
dei combustibili e la Commissione dovrebbe esaminare la possibilita di imporre tributi 
ecologici sui carburanti di entita variabile a seconda delle emissioni. Altemativamente, 
potrebbero essere introdotti oneri sulle rotte di entrata e di u~cita dai porti, differenziati 
25 
secondo lo stesso parametro. Ancora una volta, comunque, tali modifiche dovrebbero 
essere compatibili con. gli accordi intemazioilali in questo settore. Le discussioni 
sull 'adeguamento delle norme e. degli oneri dovranno percio essere portate avanti anche 
in fori intemazionali, come MARPOL. 
Portie· infrastruttura marittima 
32. Co~e illustrato nel Libro verde della Commissione sui porti e sulle infrastrutture 
marittime, la politica portuale della Comunita deve mirare a creare condizioni paritarie 
per · garantire · fa concorrenza tra i porti . dell 'Unione europea e ottimizzare l' efficienza 
dell 'uso del settore portuale nel suo insieme. Una disciplina comunitaria per la fissazione 
degli oneri portuali contribuirebbe notevolmente al raggiungimento di tale obiettivo. In 
linea con i principi generali illustrati nel presente Libra bianco, la Commissione ritiene 
che gli utenti dei porti debbano pagare i costi a cui danno origine. Tuttavia, riconosce che 
la ~ssazione 'degli oneri sulla base del costo marginale non sarebbe sempre· sufficiente a 
trasferire sugli utenti tutti i costi dell'infrastruttura. Sarebbe quindi opportuno consentire 
l'imposizione di oneri piu elevati purche essi non abbiano effetti distorsivi. La disciplina 
comunitaria in materia dovrebbe percio imporre la fissazione degli oneri in funzione del 
costo marginale come parametro minimo. 
33. Nel dibattito sul Libro verde e emerso un ampio consenso sull'esigenza di una maggiore 
trasparenza dei sistemi di finanziamento dei · porti. Di conseguenza, occorrera in primo 
luogo redigere un inventario dei sistemi in base ai quali sono finanziati i piu importanti 
porti comunitari, che evidenzi come vengono utilizzate le fonti di finanziamento 
· pubbliche · e, private. Co~e compito prioritario, la Commissione dovra adottate le misure 
opportune per la compilazione dell'inventario, comprese le opportune modifiche delle 
prescrizioni in· tema di obblighi di comunicazione e di contabilita. E altresi emerso un 
notevole interesse per un possibile ulteriore chiarimento in futuro dell'incidenza delle 
norme del trattato in tema di aiuti statali sulle decisioni di· investimento nel · settore 
portuale. Tale attivita dovrebbe ·svolgersi parallelamente alla compilazione 
dell'inventario. Entrambe le attivita dovrebbero essere condotte in stretto contatto con le 
organizzazioni rappresentative del settore portuale, la cui attiva collaborazione e 
determinante per abbreviare i tempi di realizzazione. 
34. Per i motivi pi\! oltre illustrati, le norme sugli aiuti statali non offrono una soluzione 
completa ai problemi del settore portuale in quanto, per loro natura, si applicano solo alle 
sovvenzioni a favore di determinate imprese e non alla fomitura di un'infrastruttura 
pubblica a· cui tutti hanno uguale diritto di accesso. Di conseguenza sarebbe opportuno 
perseguire l 'elaborazione di un quadro sulla fissazione degli oneri portuali anche nel 
contesto del piu ampio approccio al cootdinamento degli investimenti nell 'infrastruttura 
descritto nella sezione 5(g). In tale contesto dovrebbe essere studiata anche l 'offerta di 
infrastrutture marittime al di fuori dei porti. 
AZ/ONE: 
• Inventario dei sistemi di finanziamento dei porti e trasparenza dei 
sistemi contabili. 
• Valutazione della necessita di chiarire ulteriormente gli orientamenti 
in materia di aiuti di Stato nel settore portuale. 
• Elaborazione di un quadro nonnativo sulla fissazione degli oneri 
portuali 
26 
5(g) Politica fiscale relativa ai trasporti 
35. E chiaro che l'introduzione di un quadro normativo sulla fissazione degli 01ieri per l'uso 
dell'infrastruttura dovrebbe integrarsi con una riforma dell'attuale disciplina comunitaria 
in tema di NA e accise sul carburante. 
36. L'IVA e oggetto di un'ampia disciplina applicabile in tutta la Comunita in virtu della 
•1sesta direttiva NA (77/388/CEE). Si configura come un'imposta generate sui consumi 
mirata ad ottenere gettito e non e percio lo strumento piu adatto o, comunque, piu 
efficace per perseguire obiettivi non fiscali come la tutela dell' ambiente o. la politica dei 
trasporti. Si riscontrano pero notevoli diff erenze nel trattamento fiscale del trasporto di 
persone nei vari Stati membri dell 'UE, nonche notevoli differenze nella tassazione sui 
diversi modi di trasporto all'intemo di uno stesso Stato membro. In alcuni casi, le 
differenze del regime IV A suscitano distorsioni tra modi di trasporto in concorrenza fra 
loro. 
3 7. Riconoscendo l' esistenza di questo problema, la Commissione ha avviato uno studio sul 
regime· IV A e sulla sua incidenza sulla concorrenza nel settore del tr~sporto di persone. 
Prima della-fine di quest'anno la Commissione aprira formalmente una consultazione 
sulle possibili opzioni di riforma. Le opzioni dovranno assicurare che gli operatori dei 
trasporti stabiliti nell 'UE non siano sfavoriti rispetto agli operatori di paesi terzi e che, 
per quanto possibile, i diversi modi di trasporto non siano svantaggiati rispetto a modi 
concorrenti. Le proposte emerse nell' ambito della procedura di consultazione andranno 
poi elaborate e studiate ai fini della predisposizione del futuro regime comune NA. 
Inolti-e, l 'IV A non deve impedire lo sviluppo dei servizi pubblici di trasporto. E chiaro 
che I' elaborazione e la progressiva introduzione di norme e orientamenti comunitari in 
materia di imposizione indiretta sui trasporti e la .graduale introduzione dell' approccio 
proposto in tema di fissazione degli oneri dovranno rispettare tale esigenza e condurre 
all'istituzione di un sistema di fissazione degli oneri realmente equilibrato per tutti i modi 
di trasporto. 
38. La legislazione comunitaria stabilisce aliquote minime per le accise sui carburanti. 
Gli Stati membri sono liberi di applicare aliquote superiori al minimo e per la maggior 
parte lo fanno. II 12 marzo 1997, la Commissione ha adottato una proposta di direttiva 
del Consiglio che ristruttura ii quadro comunitario per l'imposizione sui. prodotti 
energetici (COM(97) 30). Obiettivo generale della proposta e estendere la portata del 
regime comunitario esistente ad altri combustibili in concorrenza con gli oli minerali. 
La proposta aggioma i prelievi minimi previsti dalla normativa comunitaria applicabili, 
tra l'altro, ai carburanti (concordati nel 1992 e quindi in molti casi considerevolmente al 
di sotto delle aliquote applicate dagli Stati membri). Gli aumenti delle aliquote proposti 
sono graduati su un periodo di non oltre quattro anni. Nella prima fase e proposto un 
aumento del 45% del prelievo minimo sulla benzina senza piombo ,e del 27% di quello 
sul carburante diesel. Attualmente, la maggior parte degli Stati membri applicano 
aliquote molto superiori alle aliquote minime comunitarie. Quindi nella maggior parte 
dei casi l'effetto sulle aliquote fiscali nazionali dovrebbe essere limitato. La nuova 
normativa offrirebbe agli Stati membri un margine piu ampio di diff erenziazione delle 
aliquote al di sopra del minimo e consentirebbe, in presenza di determinate condizioni, 
agli Stati membri che introducono forme dirette di pagamento per l'uso delle strade di 
ridurre le-imposte applicate sui carburanti, · anche se cio dovesse determinare prelievi 
inferiori a quelli previsti dalla nuova direttiva. L' adozione di questa proposta della 
Commissione migliorerebbe la situazione per quanto riguarda le divergenze tra aliquote 
applicate ai carburanti diesel. . 
27 
39. In materia di tasse sui veicoli la Commissione ha condotto uno studio generale sulla 
situazione attuale nell'Unione europea e, sulla base dei risultati dello stesso, intende 
affrontare le questioni riguardanti questo settore nel 1999. . 
5(h) Fornitura di infrastrutture conforme a criteri di efficienza 
40. Per raggiungere livelli di investimenti nelle infrastrutture che rispondano a criteri di 
efficienza, in_ sede di decisioni di investimento e necessaria una rigorosa analisi 
costi/benefici che prenda in considerazione tutti i costi, compresi quelli di capitale. 
Gli oneri per le nuove infrastrutture che vengono costruite devono essere fissati in base al 
principio del costo marginale, a meno che non si rivelino necessari oneri piu elevati per 
consentire il recupero dei costi del capitale investito nell'infrastrutlura. In questo modo 
dovrebbe . essere possibile una maggiore partecipazione privata al finanziamento delle 
infrastrutture e persino l' erogazione di risorse pubbliche atte a consentire una 
remunerazione sufficiente del capitale. 
41. La mancanza di coordinamento nella valutazione dei possibili investimenti puo dar luogo 
a notevoli distorsioni: per citare un esempio, escludendo taluni benefici per i cittadini di 
altri paesi dell 'UE si potrebbero sottostimare i benefici complessivi di progetti 
economicamente validi e la fotnitura di infrastrutture di trasporto in ambito TEN 
risulterebbe insufficiente. Cio giustifica l 'esistenza di una linea di bilancio per le TEN e 
l'intervento su scala comunitaria. Viceversa, < quando gli Stati membri. omettono di 
considerare i costi dei nuovi progetti di infrastrutture per altri Stati membri, e probabile 
una fornitura eccessiva di· infrastrutture. Tali costi possono derivare dal passaggio dalle 
strutture eststenti a quelle previste dai nuovi progetti, situazione che puo verificarsi in 
particolare quando i prezzi nella nuova struttura sono bassi. Questo elemento ha un peso 
significativo soprattutto per i terminali di trasporto soggetti alla concorrenza 
intemazionale, segnatamente i porti e i terminali per ii .trasporto combinato. 
42. Le norme sugli aiuti di Stato possono trovare applicazione negli investimenti per le 
infrastrutture, eliminando distorsioni nei casi in cui ii finanziamento pubblico favorisca 
~ alcune imprese o la produzione di alcune merci. Per citare un esempio, la normativa in 
materia di aiuti di Stato si applica ogniqualvolta ii finanziamento pubblico serve a fomire 
infrastrutture ad un determinato operatore dei trasporti, conferendogli un vantaggio 
ingiustificato nei confronti dei concorrenti 14• Del resto negli ultimi anni si e assistito ad 
un aumento dell'apporto di capjtali privati e/o della gestione privata_ nei progetti di 
infrastrutture: cio significa che l'impresa interessata puo ottenere un potenziale vantaggio 
se l'intervento dello Stato e superiore al livello minimo necessario per raggiungere lo 
scopo previsto. 11 ricorso a procedure di aggiudicazione pubblica che evitino le 
discriminazioni indiscutibilmente garantisce un sostegno limitato al minimo necessario15• 
In assenza di meccanismi analoghi, la Commissione deve assicurare tale risultato 
attraverso un esame estremamente accurato degli strumenti di finanziamento. 
43. Quando invece le infrastrutture di trasporto sono finanziate e gestite direttamente dalle 
amministrazioni pubbliche e sono aperte a tutti gli utilizzatori, effettivi e potenziali, in 
condizioni di parita e nel rispetto della normativa comunitaria applicabile, non e cosi 
evidente che una particolare impresa o produzione possa risultare favorita rispetto ad 
altre ·cosi da alterare la concorrenza e incidere sugli scambi tra gli Stati membri, come 
ptevede l'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE. Per questo motivo in passato-gli 
14 Orientamenti sugli aiuti di Stato nel settore dell'aviazione, GU C 350 del 10.12.1994, pag. 5 
(cfr. punto 12.2). 
!5 Cfr. COM(97) 453 def., parte 2.2. 
28 
investimenti in infrastrutture di trasporto sono stati considerati come un intervento, 
generate dt politica economica che in linea di principio non rientra . nel campo di 
applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. 
44. Peraltro · il ruolo di tali norme tende a divenire sempre piu importante, man mano che gli 
Stati membri si rivolgono con maggiore frequenza alle imprese private incaricandole · di 
progettare e gestire le infrastrutture di tra$porto. E pertanto necessario definire 
esaurientemente i casi in cui il finanziamento pubblico delle infrastrutture favorisce 
determinate imprese, causando distorsioni della concorrenza e producendo ripercussioni 
sugli scambi tra gli Stati membri. La Commissione intende precisare meglio e aggiomare 
il proprio approccio in materia di aiuti di Stato a favore di infrastrutture di trasporto 
intemo procedendo alla revisione del regolamento (CEE) n. 1107 /70, in applicazione 
dell'articolo 77 del trattato. La Comtnissione valutera inoltre l'esigenza di fomire 
ulteriori criteri interpretativi per gli orientamenti sugli aiuti di Stato, in particolare per 
quanto riguarda i porti e altri tenninali. Sara comunque necessario ricorrere ad altri 
strumenti per garantire che gli investimenti pubblici, soprattutto se ingenti, non diano 
luogo a sovraccapacita non rispondenti a criteri di efficienza ea pratiche di concorrenza 
sleale. La Commissione ritiene che, in prima istanza, un'iniziativa volontaria per ii 
coordinamento degli investimenti a livello comunitario, eventualmente nell' ambito 
dell'articolo 129 C, paragrafo 216, potrebbe contribuire efficacemente a raggiungere tale 
obiettivo. La necessita di ricorrere ad altri strumenti di natura vincolante a fini di 
coordinamento degli investimenti verra opportunamente accertata alla luce dei risultati 
ottertuti nel contesto descritto. 
45. L'iniziativa volontaria per ii coordinamento degli investimenti dovra impemiarsi su due 
elemertti: una certa convergenza delle metodologie applicate all'analisi costi/benefici 
sociali (garantendo cosi che ii coordinamento sia ben fondato) e procedure di 
coordinamento. Poiche ii tipo di analisi costi/benefici in questo contesto e assolutatnente 
in line~ con l' analisi necessaria a individuare i benefici a livello transeuropeo dei progetti 
TEN,·Ie attivita in materia di metodologie dovranno essere portate avanti nel contesto dei 
preparativi per ii prossimo riesame degli orientamenti relativi alle TEN, quando verra 
· affrontato ii tema dei benefici a livello transeuropeo. 
AZ/ONE: 
• Iniziativa volontaria per il coordinamento degli investimenti (articolo 129 C, 
paragrafo 2). 
• Valutazione della necessita di precis·are gli orientamet)ti sugli aiuti di Stato, in 
particolare in merito ai porti e ai terminali. 
• Revisione del regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio relativo agli aiuti accordati 
nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. 
16 "Gli Stati membri coordinano tra loro, in collegamento con la Commissione, le politiche svolte a livello 
nazionale che possono avere un impatto rilevante sulla realizzazione degli obiettivi di cui all'articolo 129 B. 
La Commissione puo prende,re, in stretta collaborazione con gli Stati membrr, qualsiasi iniziativa utile per , 
favorire detto coordinamento." 
29 
Comitato 
di esperti 
Rete 
viaria 
Ferrovie 
Vie 
navigabili 
inteme Sintesi: Norme (e azioni •) comunitarie relative agli oneri per l'uso delle 
inf rastrutture di trasporto 
• Prima tappa (in corso) (1998-2000): 
definizione e introduzione di un approccio 
preciso in materia di oneri Seconda· tappa (2001-2004): 
consolidamento di una base 
coerente di oneri per la rete 
viaria, le ferrovie, gli 
, aeroporti e i porti 
Ricorso concreto al comitato di esperti Cfr. Prima tappa none he 
nazionali in materia di oneri per l 'uso delle riesame delle pratiche in 
infrastrutture di trasporto, al fine di materia di oneri. 
assistere la Commissione nell 'elaborazione 
di metodi di stima del costo marginale dei • 
trasporti, promuovere lo sviluppo di una 
contabilita dei trasporti a livello di Stati 
membri, elaborare pratiche contabili per 
garantire il recupero dei costi per i 
terminali e ottenere pareri in materia di 
statistiche e di esigenze e priorita di ricerca. 
Promozione della determinazione dei Promozione di sistemi 
prezzi per l 'uso delle strade, in particolare 
per una differenziazione degli oneri 
. applicati ai trasporti professionali ( ad es., 
per tipo di veicolo, in funzione del costo 
marginale ), nei limiti del costo medio 
dell'infrastruttura 
• . Costituzione di un gruppo consultivo 
incaricato di elaborare una buona pratica in 
materia di assicurazione RC autoveicoli. armonizzati di riscossione 
elettronica ( ad esempio, 
sistemi di riscossione 
elettronica dei pedaggi). 
L'entita massima del 
prelievo non deve superare 
il costo medio delle 
infrastrutture e i.costi estemi 
(struttura basata sul costo 
marginale delle 
infrastrutture e sui costi 
estemi). • Attivita di R&S relativa alla 
determinazione degli oneri per l 'uso della 
rete stradale urbana. 
• Progetti di dimostrazione, pagamento per 
l'uso della rete stradale urbana. 
• lnterventi a favore dell'introduzione di 
pedaggi su base chilometrica per i veicoli 
commerciali pesanti. • Sviluppo ulteriore di 
eventuali sistemi, norme e 
proposte di convergenza per 
la riscossione elettronica dei 
, pedaggi per l'autotrasporto. 
• Lavori suggeriti dal 
gruppo consultivo in 
materia di assicurazioni RC. 
• Esame delle possibilita 
di ridurre i diritti e le tasse 
connessi al trasporto. Terza ~ppa: 
completamento della 
transizione. Tutti i modi 
di trasporto devono 
essere soggetti agli stessi 
principi di prelievo 
Fase operativa . 
Gli opera tori 
prof essionali sono tenuti 
ad applicare oneri 
correlati ai costi. 
• Proposta di direttiva del Consiglio relativa • Esame della possibilita • Aggioma-mento e 
alla fissazione di oneri commisurati alla di applicare oneri per le prdposta di applicazione 
distatiza basati sul costo marginale, di oneri emissioni acustiche. del sistema di oneri 
supplementari, di applicazicme facoltativa, basati , sul costo 
per i servizi passeggeri (ii cui tetto marginale .anche al 
massimo deve essere pari al costo medio) e trasporto passeggen per 
di pagamenti compensativi per i costi ferrovia, a copertura dei 
esterni non traslati sull 'utenza di modi di costi delle infrastrutture 
trasportQ concorrenti. 
30 e dei costi esterni. 
Direttiva in materia di 
oneri per l 'uso delle 
infrastrutture che 
coprano i costi delle 
infrastrutture e i costi 
estemi. 
Servizi 
della 
circolazio­
ne aerea 
Aeroporti Prima tappa (in corso) (1998-2000): 
definizione e introduzione di un approccio 
preciso in materia di oneri 
Gli oneri attualmente applicati sono (grosso 
modo) commisurati ai costi e all 'uso. 
• Comunicazione in materia di trasporto 
aereo e ambiente. 
• Comunicazione in materia di mercato del 
trasporto aereo. 
• Lavori successivi allo studio sulle accise 
gravanti sul combustibile per l'aviazione. 
• Analisi della possibilita di commisurare 
gli oneri di rotta ai livelli di inquinamento, 
ip altemativa all' elab_orazione di un 
sistema distinto di oneri. 
• Libro verde sul finanziamento 
dell'infrastruttura per la gestione del 
traffico aereo. 
Direttiva in materia di oneri basati sui costi 
per l'uso delle infrastrutture. 
• Adozione della direttiva del Consiglio in 
materia di oneri aeroportuali. 
• Comunicazi<>ne in materia di trasporto 
aereo e ambiente. 
• Comunicazione in materia di mercato del 
trasporto aereo. 
• Comunicazione in materia di capacita 
degli aeroporti e dinamica dei costi 
aeroportuali nell 'UE ( compresi interventi 
altemativi per ridurre la congestione). Seconda tappa (2001-2004): 
consolidamento di una base 
coerente di oneri per la rete 
v1ana, le ferrovie, gli 
aeroporti e i porti 
Direttiva finalizzata alla 
fissazione di oneri che 
coprano il costo 
dell'infrastruttura e i costi 
estemi (benche i costi esterni 
costituiscano una 
componente dei diritti 
aeroportuali) 
Obbligo di fissare oneri che 
coprano i costi estemi 
(ad esempio, diritti di 
atterraggio in Svezia). Terza tappa: 
completamento della 
transizione. Tutti i modi 
di trasporto devono 
essere soggetti agli stessi 
principi di prelievo 
Aggiomamento. 
Aggiomamento. 
Trasporti 
marittimi Esame delle opzioni disponibili per ridurre le • Migliore definizione. Aggiomamento. 
emissioni da combustibildmpiegati dalle navi. delle norme intemazionali. 
• Strumento comunitario 
per porre in applicazione le 
norme. 
Port{e 
infrastrut­
tura 
marittima · • Inventario degli aiuti pubblici e delle 
pratiche in materia di oneri nei porti. Direttiva in materia di oneri Aggiornamento. 
per l;uso deli'infrastruttura 
Aiuti 
Stato basati sui costi ( costo 
marginale calcolato in 
funzione del cos to 
dell 'infrastruttura e dei costi 
estemi). 
• Attuazione della 
direttiva sugli oneri per 
l 'uso delle infrastrutture 
portuali. 
Valutazione della possibilita 
di estensione a tutti i modi di 
trasporto. di Precisazione e aggiomamento delle norme in 
materia di aiuti di Stato a fini di 
coordinamento dei trasporti intemi ai sensi 
dell'articolo 77. Esenzioni, ad esempio per i 
pagamenti compensativi per costi estemi non • 
recuperati di modi di trasporto concorrenti. Elaborazione di 
orientamenti sugli aiuti 
di Stato per i porti e gli 
aeroporti. • Modifica del regolamento (CEE) 
n. 1107/70. Orientamenti sugli aiuti di 
Stato 
• Iniziativa volontaria di coordinamento 
degli investimenti. 
31 Aggiomamento. 
Imposte 
sull'ener­
gia/IVA • Valutazione della ilecessita di chiarire gli 
orientamenti sugli aiuti di Stato. 
• II sistema fiscale non dovrebbe Ulteriore armonizzazione. 
comportare distorsioni delle decisioni 
adottate nel settore dei trasporti ne 
ostacolare la fissazione di oneri 
rispohdenti a criteri di efficienza. 
Adozione della proposta in materia di 
imposte sull 'energia. 
• Consultazione pubblica, eventualmente 
seguita da una proposta di direttiva 
sull'applicazione dell'IVA al settore dei 
trasporti. 
6 VALUTAZIONE SOCIOECONOMICA DELL.f\ STRATEGIA 
6(a) Effetti economici generali Ulteriore 
armonizzazione. 
1. Un approccio comunitario ad un sistema di oneri nel settore dei trasporti basato su livelli 
di prelievo rispondenti al criterio dell' efficienza dovrebbe procurare notevoli vantaggi 
netti all'intera societa. Nella fattispecie dovrebbe direttamente migliorare l'efficienza sul 
piano tecnologico, operativo e organizzativo, produrre un cambiamento minimo -
peraltro auspicato -nell' equilibrio tra modi di trasporto e contenere l' aumento · della 
domanda di mobilita 17• La Commissione ha .condotto numerosi studi ( ad uso proprio) 
sugli e:ffetti che questi sistemi di oneri potrebbero avere sull' economia, sull 'industria, sui 
consumatori, sulle regioni periferiche e sulla coesione18• Da tali studi si svince 
fondamentalmente che un quadro di oneri improntato a criteri di efficienza 
comporterebbe in generale vantaggi in tutti questi settori di intervento, a condizione che i 
proventi siano utilizzati in maniera efficiente. 
2. Sul piano economico generale gli effetti diretti a lungo termine che questa politica 
probabilmente avra sulla crescita del PIL saranno minimi se non inesistenti, ma la 
possibilita di mobilizzare i proventi consentirebbe di ottenere vantaggi ausiliari. Inoltre, 
1' introduzione di principi com uni di fissazione degli oneri ridurrebbe i potenziali eff etti 
negativi della concorrenza fiscale e, di conseguenza sarebbe facilitata una riforma dei 
sistemi tributari intesa a limitare le distorsioni dovute a tasse ed oneri . Grazie in parte ai 
connessi ritocchi alle imposte un nuoyo sistema inciderebbe positivamente 
sull 'occupazione, qualora parte dei proventi veniss~ redistribuita mediante una riduzione 
dell'imposizione sul reddito da lavoro. Infine, sostituendo alle tasse gli oneri, la base di 
prelievo per i servizi di trasporto risulterebbe piu chiara con conseguente miglioramento 
delle condizioni per gli investimenti e la gestione delle infrastrutture da parte di soggetti 
privati. 
3. Piu precisamenfe, l'internalizzazione dei costi ambientali aumenterebbe l'efficienza sul 
piano dell'ambiente: se gli oneri riflettono i ~osti marginali dell'inquinamento, ·i livelli 
delle emissioni tenderebbero a diminuire fino al punto in cui ii costo 4i un'ulteriore 
riduzione sarebbe pari al vantaggio marginale. Inoltre, introducendo oneri piu diretti e 
calcolati in base alle distanze, ogni viaggio tenderebbe ad essere valutato in termini· di 
17 CEMT 1998. 
18 Cfr. per esempio l'analisi presentata nel Libro verde "Verso una corretta ed efficace determinazione dei 
prezzi nel settore dei trasportin (in particolare ii capitolo 8) e l'analisi contenuta nella relazione che 
accompagna la proposta della Commissione a modifica della direttiva ·"Eurobollo" (93/89/CE). 
32 
costi e benefici intrinseci. Poiche verrebbero considerati tutti i costi, ogni viaggio 
dovrebbe presentare un vantaggio netto. Di conseguenza, dal punto di vista della societa 
-si tratterebbe di una massimizzazione dell 'utilita collettiva e non di un aumento del 
-numero di ':iaggi. 
4. Sul piano finanziario un uso piu efficiente del sistema di trasporto dovrebbe ridurre la 
spesa pubblica per infrastrutture, sanita e ambiente (anche se i vantaggi finanziari diretti 
dovrebbero essere traslati mediante una riduzione dell'imposizione). L'effetto netto sul 
trasporto professionale dovrebbe essere positivo, poiche l'incidenza dire~a di oneri piu 
elevati verrebbe controbilanciata dalla ,riduzione dei costi connessi agli incidenti e alla 
congestione del traffico, nonche da eventuali altri sgravi fiscali decisi dalle 
amministrazioni nazionali. · Qualora vi fosse qualche ripercussione negativa sulle imprese 
che ricorrono. fortemente al trasporto, la sua entita sarebbe modesta in quanto l'aumento 
generale dei prezzi per tali servizi sarebbe contenuto e le imprese tenderebbero anz_itutto 
a riadattare la loro logistica e le loro attivita19• 
5. Le variazioni relative dei prezzi, in ciascun modo di trasporto, sarebbero diverse nei 
singoli Stati in funzione della struttura dei costi e del sistema in origine applicato di tasse 
ed oneri. In uno studio svedese20 e stata fatta una stima degli effetti dell'intemalizzazione 
dei costi sociali marginali dovuti ad incidenti, all'inquinamento e all'uso delle 
infrastrutture sui diversi modi di trasporto, partendo da1 presupposto che le attuali tasse 
sono gradualmente eliminate. ( Occorre sottolineare, tuttavia, che questo studio non tiene 
conto dei costi dovuti alla congestione del traffico e all'inquinamento acustico). Lo 
studio ha rivelato che l 'intemalizzazione dei suddetti costi marginali e la loro 
compensazione mediante riduzione delle imposte comporterebbero una diminuzione 
delle accise sulla benzina e sui combustibili per navi a fronte di un aumento in altri modi 
di trasporto. I risultati dello studio indicano come conseguenza principale 
dell 'introduzione di questo sistema un mi_glioramento della competitivita dei trasporti 
marittimi ed inoltre mostrano che l'incidenza sui prezzi finali dei servizi di trasporto 
sarebbe minore degli oneri, poiche le imprese reagirebbero ai nuovi oneri modificando il 
loro rico:rso al trasporto e il parco veicoli, ossia riducendo i loro costi invece di traslare 
l' aumento interamente sull 'utenza. 
6. Per meglio comprendere le conseguenze dei cambiamenti piu ovvi e probabili che 
interesseranno gli oneri nei _trasporti la Commissione ha condotto varie analisi. mediante 
studi e progetti di ricerca. Nel progetto TRENEN e stata esaminata l'applicazione di 
sistemi efficienti di oneri in quattro agglomerati urbani (Amsterdam, Bruxelles, Dublino 
e. Londra) e in due aree interurbane piu estese (Belgio e Irlanda). II progetto EUNET ha 
·_consentito di studiare l'impatto di oneri diversi a Londra, nell'Inghilterra sudorientale e 
per Helsinki, Napoli e le Province Basche. I risultati di questi studi mostrano un 
beneficio netto positivo per i consumatori nelle quattro citta e nelle due regioni esaminate 
a seguito dell 'introduzione di un efficiente sistema di oneri dovuto al fatto che i vantaggi 
derivati dal decongestionamento del traffico e dalla riduzione dell'inquinamento, 
associati all'alleggerimento del prelievo fiscale, superano la "perdita" determinata 
dall'aumento dei prezzi di alcuni servizi di trasporto. 
7. Gli studi incentrati sugli agglomerati urban~ hanno evidenziato che le variazioni dei 
prezzi inducono migliorameriti sul piano tecnologico e che i1 volume di traffico nelle ore 
di' punta diminuisce del 19-33%, con una flessione dei costi estemi che varia tra 
il 13 e ii 35%. Nei modelli di studio riferiti ad aree interurbane si osserva a Londra, 
19 CEMT 1-998. 
20 P. Kageson, 1998. 
33 
nell 'lnghilterra sudorientale e nelle Provincie Basche una diminuzione dell 'utilizzo di 
autovetture private a fronte di un maggiore ricorso al trasporto pubblico. 11 numero degli 
incidenti stradali diminuisce del 20% e la media del tempo trascorso in automobile nelle 
ore di punta cala del 16%. Gli studi EUNET e TRENEN mostrano che l'introduzione a 
livello comunitario di una politica di oneri. basati sui costi sociali marginali potrebbe 
produrre benefici generali per la collettivita nell'ordine di almeno 30-80 miliardi di ECU 
all'anno. 
8. Un altro studio della Commissione e stato dedicato all'analisi dell'introduzione di una 
delle prime misure e priorita: ·una tassa europe,a sull'autotrasporto merci. In questo studio 
e stata simulata l'introduzione di oneri calcolati in base alle tonnellate-chilometro 
dell'autotrasporto in tutto i1 territorio dell'Unione europea21• Nel modello gli oneri sono 
introdotti in maniera graduale tenendo conto dei costi esterni medi dell' autotrasporto 
(ma non dei costi dovuti alla congestione del traffico) e si e previsto che i1 gettito di tali 
oneri ritomi all' economia sotto fonna di minori imposte sul reddito da lavoro. 
I principali risultati di questo studio riflettono l'impatto degli oneri sull'ori~zonte 2010: 
• aumento del PIL: 0,3%; aumento della produzione industriale: 0,21 % 
• aumento dei posti di lavoro: 0,5% 
• diminuzione dell'autotrasporto: 6,6% 
9. Reimmettendo il gettito degli oneri nell' economia sotto forma di minori imposte sul 
reddito da lF1voro sono promosse la produzione, 1 'occupazione e la crescita economica, e 
questi effetti fungono da contrappeso all' aumento dei costi del trasporto su strada. 
6(b) Eff etti redistributivi 
10. Scopo di una modifica degli oneri e aumentare l'efficienza del settore trasporti. 
Se tuttavia cio dovesse produrre effetti redistributivi negativi, sarebbero necessari 
interventi compensativi. In generale, tuttavia, ii "consumo" dei servizi di trasporto ha 
globalmente andamento progressivo, nel senso che i nuclei familiari con reddito piu alto 
tendono a destinare una parte maggiore del loro reddito alle spese di trasporto. 
Di conseguenza l' aumento degli oneri con tutta probabilita avra effetti redistributivi 
progressivi e non regressivi22• Tuttavia, l'effetto finale sara in gran parte dipendente da 
quale settore o tipo di trasporto registra costi piu elevati, nonche dal genere di misure 
compensative che sono previste dai singoli Stati membri. Infine, lo studio gia citato, 
esaminando gli eff etti dell' introduzione di una tassa sull' autotrasporto suggerisce che un 
simile sistema di oneri avrebbe effetti positivi per tutti i gruppi di percettori di reddito. II 
reddito personale reale disponibile aumenterebbe per tutte le categorie socioeconomiche. 
6( c) Coesione e regioni periferiche 
11. E necessario esaminare anche 1 'impatto di variazioni dei prezzi del trasporto sulle regioni 
periferiche o meno sviluppate. Gli oneri verrebbero differenziati in modo da incidere 
meno nelle regioni con minor. traffico e inquinamento. Nelle zone rurali o periferiche, 
dove le infrastrutture sono scarse e il traf6.co e ridotto, gli oneri basati su questi costi 
dovrebbero essere modesti. Pertanto non sussiste ragione di credere che in linea di 
principio a tali regioni derivi un pregiudizio dall'introduzione di un sistema di oneri 
' 21 T. Barker & J. Kohler. Per UE si intendono i 12 Stati membri nel 1995, esclusa la Grecia. 
22 (Parzialmente dovuta al tipo di aumento) R. lten e altri, 1998. 
34 
basato sui costi marginali. Anzi, come gia chiarito in precedenza, tale sistema 
probabilmente produrra notevoli vantaggi globali che andrebbero anche a favore delle 
regioni economicamente meno sviluppate. 
12. Nei casi in cui sussistesse qualche preoccupazione circa la possibilita che l'aumeilto di 
taluni diritti di utenza ostacoli lo sviluppo· economico di regioni periferiche o 
economicamente meno progredite, potrebbe essere opportuno introdurre in modo 
. flessibile ed estremamente graduate una serie di ritocchi, a condizione tuttavia che non 
produe&J10 distorsioni della concorrenza. E probabile che tale soluzione · si riveli 
necessaria soprattutto laddove le infrastruttlire siano 1'unico collegamento con i1 
rimanente territorio dell'Unione e/o costituiscano una fonte rilevante di attivita per 
l'economia locale. D'altro canto, nelle zone in cui le infrastru~ure di• trasporto sono 
insufficienti e occorrono notevoli investimenti per migliorare 1' accessibilita e/o assorbire 
gli aumenti del. traffico previsti, probabilmente sara necessario un sistema di oneri che 
consenta di ricuperare una parte piu cospicua di costi. 
13. Un sistema di oneri differenziati produrra uno spostamento della curva e della 
distribuzione dei costi del trasporto. Grazie all' aumento dell' efficienza, cio detenninera 
per l'intera societa una riduzione di tali costi nonche dei costi diretti per alcuni 
produttori, mentre per i produttori che non sono · in grado di adattare in misura sufficiente 
il loro·comportamento ai ~uovi sistemi, i costi del trasporto potrebbero aumentare. Come 
osservato in precedenza, tali costi rappresentano in genere una modesta percenttiale dei 
costi generali di produzione. Tuttavia, almeno a breve tennine, questi produttori 
potrebbero essere particolarmente svantaggiati se sono insediati in zone periferiche, che 
dipendQno da un unico modo di trasporto e se gli sbocchi per i loro prodotti sono lontani 
e -serviti da imprese concorrenti locali. Questa situazione potrebbe giustificare 
J'introduzione nel quadro comunitario di provvedimenti specifici per affrontare i1 
problema. Oltre a cio, pur nel rispetto delle regale in materia di aiuti di Stato, alcune 
regioni periferiche possono essere inclini ad introdurre misure per sostenere · la 
competitivita dei loro produttori sui mercati meglio ubicati, ad esempio aiutandoli ad 
adeguare le strutture di produzione a favore di prodotti che privilegiano ii valore e 
migliorando la qualita e la diversita delle principali strutture di trasporto, con l'eventuale 
sostegno dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione. 
7 CONCLUSIONI 
1. L' approccio in tre tappe proposto dalla Commissione verso un sistema corretto ed 
efficiente di oneri garantirebbe che ii pagamento per 1 'uso delle infrastrutture sia basato 
su parametri di efficienza e commisurato ai costi in tutti gli Stati membri e per tutti i 
modi di trasporto. Coadiuvata da un "comitato di esperti nazionali" la Commissione 
elaborerebbe una serie di orientamenti pratici dettagliati sulle migliori pratiche di 
fissazione degli oneri in funzione dell 'uso delle infrastrutture, della congestione del 
traffico e dei costi esterni. La sistematica applicazione di tale approccio sarebbe garantita 
dall' adozione di nuove disposizioni o dalla modifica della nonnativa in vigore 
( cfr. punto 4.1) entro ii 2004 per i modi di trasporto prioritari e poco dopo per tutti i 
restanti modi. Poiche garantirebbe che gli oneri siano basati su detenninati costi definiti 
congiuntamente, la Commissione ha motivo di ritenere che l 'opinione pubblica in 
generale possa comprendere e dunque accettare la necessita di collegare ai costi ii 
pagamento per l 'uso delle infrastrutture, consentendo cosi di aumentare l' efficienza del 
sett ore dei ·trasporti europeo. 
35 
Bibliografia 
Barker T. and Kohler J., Charging for road. freight in the EU, Cambridge Econometrics, May 
1998. 
CERTE, CBS, SESO, What do the Trenen II case studies tell us about the reform of European 
transpoi:t pricing? Document for Workshop March 25 1998. 
DIW, INFRAS, Dr Herry, NERA, Infrastructure capital, maintenance and road damage costs 
for different heavy goods vehicles in the EU, 1998. 
CEMT, Efficient Transport for Europe -Policies for the internalisation of external costs, 1998. 
ESPO, Report of an enquiry into the current situation in the major Community sea ports, 1996: 
EUNET, Socio-economic and spatial impacts of transport. Working paper 1998. 
Commissione europea, Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti -Una strategia 
globale per la realizzazione di un quadro comunitario atto a garantire una mobilita sostenibile, 
Bollettino delle Comunita europee, Supplemento 3/93 (COM(92) 494 def.). 
Commissione europea, Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei 
trasporti -Strategie d'intervento per l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti 
nell'Unione europea -Libro verde (COM(95) 691 def.). 
comm.issiohe europea, Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla tassazione di autoveicoli 
pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l 'uso di talune infrastrutture (COM(96) 331 
def.). 
Commissione europea, Proposta di direttiva del Consiglio che ristruttura ii quadro comunitario 
per l'imposizione dei prodotti energetici (COM(97) 30 def.). 
Commissione europea, Proposta di direttiva del Consiglio relativa a diritti aeroportuali 
(COM(97)_ 154 def.). 
Commissione europea, Libro verde sui porti e sulle infrastrutture marittime 
(COM(97) 678 def.). 
European Commission, DG XXI, Vehicle taxation in the EU 1997, Background paper, 1997. 
Gruppo ad alto livello sulle partecipazioni del settore pubblico e privato, Relazione -
Commissione europea -DG VW32 l/97. · 
High level group on transport infrastructure charging, Report of the High level group on 
Transport infrastructure charging, European Commission, June 1998. 
Iten R., Banfi S., Kohler J., Social and Regional Distributive Impacts of Ecotax proposals", 
working paper 4 June 1998, EFR, European Commission, DG XII. 
Jansson J.0., Lindberg G., Summary of transport pricing principles, PETS Project, March 1998. 
Kageson P ., Konkurrensen mellan transportslagen efter en intemalisering av de extema 
kostnadema, 1998. 
36 
Matas A., Asensio J.,· Rendeiro R., Direct user charges for transport. infrastructures. in the 
European Union, 1997. 
NERA, An examination of rail infrastructure charges, 1998. 
Newbery, Road user charges in Britain, Economic Journal (Conference Papers) 90, pp. 161-
-176,1988. 
Roy R., l_nfrastructure cost recovery under allocatively efficient pricing, March 1998. 
Winston C., Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive 
survey, Journal of Economic Literature, 23, 1985. 
37 
Glossario 
Costi medi I costi medi sono i costi totali dell'infrastruttura divisi per la quantita dei p_rodotti 
misurata in km/veicolo o ore di volo. Essi evidenziano i costi dell'infrastruttura stradale 
per unita di traffico. Essi hanno rilevanza particolare per ii recupero dei costi in quanto 
se i prezzi sono pari ai ~osti medi, e garantito ii recupero completo dei costi (ii costo 
totale comprende i costi fissi e i costi variabili). 
Costi di.capitale . · I costi di capitale comprendono ii consumo di capitale fisso e gli esborsi per interessi e 
spesso·rappresentano una frazione consistente dei costi totali dell'infrastruttura. Essi si 
differenziano dalla spesa annuale in conto capitale che a volte copre tutti i costi e a volte 
no (in tal caso la Qualita e ii valore dell'infrastruttura si deteriorano). 
Congestione Si ha congestione se ii traffico non puo essere assorbito dalla capacita dell 'infrastruttura 
e la sua velocita si riduce. Essa puo essere definita come la situazione in cui la 
circolazione e piu lenta di qu~lla che si avrebbe se i flussi di traffico fossero ad un 
livello modesto. La definizione di tale "livello modesto" (livello di riferimento) e 
alQuanto complessa e varia da paese a paese. 
Costi della I costi della congestione comprendono costi diretti ( costo del tempo, costi di esercizio) e 
congestione: costi indiretti (ii costo-opportunita del tempo perso, i costi occasionati a terzi per ritardi 
di consema. i costi all'ambiente). " 
Approccio basato Tale approccio per misurare le risorse per l 'infrastruttura serve a determinare i valori del 
sul costo capitale (grazie a metodi di ammortamento).e delle strutture operative (l'altemativa e un 
approccfo basato sulla spesa). 
Recupero del Trattasi di un approccio che permette di fissare gli oneri per l'uso dell'infrastruttura con 
costo i quali i costi della _stessa (fissi e variabili) vengono recuperati totalmente o 
parzialmente. Di solito l'approccio, che e fondato sui costi, contribuisce ad ottenere 
entrate per l'investimento e la fornitura dell'infrastruttura. 
Aderenza ai costi 11 termine e stato utilizz~to nell'articolo 4 della proposta di direttiva del Consiglio 
relativa ai diritti aeroportuali e in genere vale per i terminali. L 'espressione indica che i 
diritti dovrebbero quanto meno coprire i costi marginali e l' operatore dovrebbe essere in 
grado di comprovare che i diritti corrispondono ai costi marginali. lnoltre essa fa 
riferimento al recupero dei costi in quanto implica che gli operatori possono maggiorare 
tali oneri in modo non discriminatorio per realizzare un recupero ( entro i limiti) del 
costo totale. 
Artunortamento L' ammortamento e una voce contabile che corrisponde alla diminuzione di val ore di un 
bene ripartita sulla durata della sua vita utile (speranza di vita). L'ammortamento e una 
frazfone dei costi in conto capitale derivati dal valore delle reti viarie esistenti. 
Approccio basato Alcuni Stati·membri calcolano ii valore dell'infrastruttura sulla base della loro spesa 
sulla spesa annua per l'infrastruttura. Spesso in tale spesa sono compresi gli investimenti annuali 
(per nuove infrastrutture o per l 'ampliamento o la sostituzione dei beni, che non sono 
capitalizzati) e i costi correnti (manutenzione, esercizio e amministrazione). Per valutare 
le risorse nel settore trasporti, e preferibile un approccio basato sul costo. 
Costi estemi I costi estemi sono voci di costo per le quali un utente di un bene o di un servizio ( ad es. 
infrastruttura) non sostiene un esborso. Essi comprendono l'uso dell'infrastruttura se 
esso e gratuito, i danni, l'inquinamento, anche acustico, i costi sanitari occasionati 
dall 'uso dei trasporti e dagli incidenti. L' omissione di tali costi provoca un uso 
eccessivo del bene e del servizio. 
Costi fissi I costi fissi sono i costi che non dipendono dal flusso di traffico ( comprendono la 
costruzione dell 'infrastruttura. l 'illuminazione ). 
Onere forfettario Un diritto per l'uso dell'infrastruttura, spesso abbinato ad oneri variabili, che non varia 
con l 'uso. Tra gli esempi di oneri forfettari citeremo i diritti annuali per le licenze, i 
diritti di entrata o di accesso. 
Armonizzazione Coordinamento ed eventuale fusione di regolamenti, codici di condotta, metodi di stima 
dei costi, classificazione dei veicoli, segnaletica, ecc. 
Costi intemi I costi intemi sono voci di costo per le quali l 'utente sostiene un esborso. 
Interessi Gli oneri per interessi rientrano tra i costi in conto capitale dell 'infrastruttura e 
corrispondono al costo-opportunita del capitale (se non fosse investito nell'infrastru.ttura 
, potrebbe essere utilizzato altrove nel paese). Il tasso di interesse e di solito comparabile 
con ii costo di rifinanziamento dei prestiti pubblici. 
38 
Spesa per Corrisponde alla spesa annua per infrastrutture aventi caratteristiche di beni durevoli e 
investimenti vita utile superiore ad un anno (ad es. costruzione di nuove infrastrutture). Questa spesa 
deve essere "capitalizzata" mediante ammortamenti ed interessi ad un saggio che 
corrisponda al costo-oooortunita per il capitale investito 
Manutenzione I costi di manutenzione sono i costi necessari a mantenere l 'infrastruttura esistente. E 
possibile distinguere tra manutenzione ordinaria -ad esempio pulizia e interventi di 
manutenzione invemali- che e indipendente dall'uso e la manutenzione che dipende·dal 
volume di traffico (ad es. ripavimentazione). Se sono variabili e funzione del traffico, i 
costi di manutenzione sono costi marginali. 
Costi marginali , I costi marginali sono costi variabili specifici connessi all 'uso dell 'infrastruttura 
esistente (senza tener conto di incrementi _di capacita). Essi corrispondono al costo 
aggiuntivo di un veicolo o altra unita di trasporto addizionale e comprendono i costi di 
manutenzione connessi all'uso dell'infrastruttura e i costi di esercizio. Quando nel 
presente testo e usato il termine costo marginale si intende costo sociale marginale di 
breve periodo che corrisponde ai costj. variabili specifici connessi all 'uso 
dell'infrastruttura esistente (senza tener conto di incrementi di capacita). I costi 
marginali di lungo periodo comprendono in piu i costi dei futuri aumenti di capacita. 
Trattasi comunque di costi di difficile misurazione nel settore trasporti. Anzi , collegare 
- gli oneri a costi marginali di lungo periodo rischia di sfociare su un uso alquanto 
inefficiente dei trasporti nei periodi nei quali non sono presi in considerazione 
incrementi di capacita. Per tali motivi gli economisti in gran parte ritengono piu 
aooropriato ricorrere al costo marginale di breve periodo per i1 settore trasoorti. 
Costi di esercizio Trattasi di voci di spesa per far funzionare l'infrastruttura esistente-(amministrazione, 
od operativi vigilanza, segnaletica, pulizia). Sono voci di spesa corrente e non devono quindi essere 
caoitalizzati. 
Costo di acquisto II costo sostenuto per acQuistare un bene o un servizio. 
Valore/costo di II costo necessario per sostituire un cespite specifico di qualita particolare con un altro 
sostituzione di qualita equivalente. II costo di sostituzione puo essere sup,eriore al costo iniziale di 
acquisto per effetto di variazioni dei prezzi dei beni. 
Costi correnti I costi necessari a inantenere un particolare cespite in attivita ma ch_e non accrescono i1 
valore del cespite stesso. Per l'infrastruttura la spesa per costi correnti e rappresentata 
dagli esborsi annui necessari a garantire che l'infrastruttura offra una qualita accettabile 
del servizio ( comprende i costi di esercizio ), ma non a mantenere detta qualita oltre un 
limitato periodo di tempo. Vi sono comprese voci quali spazzatura e pulizia, tosatura 
erba delle banchine, manutenzione invemale (rimozione neve e spargimento di 
graniglia), illuminazione e servizi di vigilanza. 
Normalizzazione Fissazione di aoorocci, tecnologie e norme tecniche uniformi per tutti gli Stati membri. 
Manutenzione Salvaguardia dell'integrita di un bene che ha natura di capitale. Un buon esempio e i1 
delle strutture rifacimento della pavimentazione e del manto stradale. I vantaggi di queste spese si 
ripercuotono su vari anni e non si limitano al solo anno in cui la pavimentazione e stata 
migliorata. 
Costi sommersi o· Costi di cespiti che hanno oltrepassato la loro vita utile ufficiale e non hanno quindi 
non recuperabili formalmente un valore capitale o i1 valore di rivendita residuo e considerato zero. 
Costi totali La somma di cos ti fissi e cos ti. variabili o dei costi di capitale e dei cos ti correnti. I costi 
totali corrispondono quindi al costo totale annuo delle fomitura dell'infrastruttura. 
Costi variabili Costi che variano con l'intensita del traffico. Tra i costi variabtli citeremo l'usura 
dell'infrastruttura, i costi della congestione. 
39 
ALLEGATOI: DIVERSI APPROCCI ALLA FISSAZIONE DEGLI ONERI PER 
L'USO DELLE INFRASTRUTTURE 
Fissazione degli oneri in base al costo marginale 
I costi marginali sono costi variabili specifici relativi all 'uso delle infrastrutture esistenti 
( a prescindere dagli incrementi di capacita). Essi corrispondono al costo addizionale di 
un veicolo o di una unita di trasporto aggiuntivi e comprendono i costi di manutenzione 
ed esercizio connessi con l'uso delle infrastrutture. 
Nel lungo periodo ( ad es.: 50 anni) tutti i . costi -( anche . i costi di investimento e del 
capitale) diventano variabili e pertanto i costi marginali tendono a convergere verso i 
costi medi (poiche viene a cadere la distinzione tra costi fissi e costi variabili). Qualora 
tuttavia una politica si incentri suU'uso efficiente delle infrastrutture esistenti, e il costo 
marginale di breve periodo ad essere rilevante. 
La fissazione degli oneri in base al costo marginale portera ad un USO efficiente delle 
infrastrutture, ma non a coprire tutti i costi nei settori che presentano economie di scala 
(come ad esempio le ferrovie ). In secorido luogo, altri obiettivi quali lo sviluppo, la 
sicurezza e la mobilita possono portare ad effettuare investimenti superiori all' ottimo 
teorico e pertanto ancora una volta la fissazione degli oneri · in base al costo marginale 
puo non coprire tutti i costi. In terzo luogo, attualmente,· si e in grado di fissare gli oneri 
solo per blocchi e non in maniera perfettamente graduale e pertanto non e possibile 
riflettere perfettamente i costi marginali ( cfr. voce prezzi multipli). In quarto luogo, 
) 'eventuale presenza di mercati imperfetti puo richiedere l' applicazione di un sistema 
opportunamente ritoccato. 
Fissazione degli oneri in base al costo medio 
I costi medi sono i .costi totali dell'infrastruttura divisi per la quantita di prodotto, 
misurata ad esempio in chilometri per autovettura o ore di volo. Essi pertanto i~dicano 
quanto costa la strada per unita di traffico. Essi sono particolannente impoi:tanti ai fini 
del recupero dei costi, poiche prezzi uguali ai costi medi assicurano ii recupero dei costi 
totali (poiche i costi totali comprendono sia i costi fissi · che quelli variabili). 
Pur rappresentando una soluzione semplice e ragionevole, la fissazione degli oneri in 
base al costo medio puo portare a significative inefficienze, facendo pagare troppo ad 
alcuni utenti dei trasporti (Ii dove i costi marginali sono bassi, come nel caso delle 
autovetture utilitarie ), e ad altri troppo poco. 
II sistema Ramsey di fissazione dei prezzi 
Secondo questa teoria ii grado in cui un'impresa aumenta ai prezzi al di sopra dei costi 
marginali dovrebbe dipendere dalla sensibilita della domanda alle vari~ioni di · prezzo 
(~ioe dalla sua elasticita). E meglio aumentare il prezzo di un prodotto la cui domanda e 
anelastica sia rispetto al prezzo del bene in questione sia a quello di altri beni, anziche 
aumentare quello di un bene la cui domanda cambiera in modo significativo a seguito di 
una variazione dei prezzi. Relativamente alle infrastrutture, la domanda del trasporto 
passeggeri e meno elastica di quella del trasporto merci. 11 sistema Ramsey di fissazione 
dei prezzi · implica pertanto prezzi piu elevati per il trasporto passeggeri; in tal modo il 
produttore puo coprire una parte maggiore dei propri costi e limitare le perdite di 
efficienza. Tale analisi tuttavia presuppone che la segmentazione del mercato sia 
40 
possibile ed accettabile e non tiene conto della distribuzione del reddito o di piu ampi 
effetti di utilita collettiva. 
Prezzi multipli 
Secondo questa strategia gli oneri sono differenziati a seconda della disponibilita a 
pagare degli utenti. A quelli per_ i quali il vantaggio marginale e notevolmente superiore 
. al costo marginale sono praticati oneri maggiori, mentre a quelli che lo valutano ad un 
livello modesto vengono applicati oneri pari al costo marginale. Nella pnitica tuttavia e 
molto difficile concepire un sistema siffatto. l!no dei problemi risiede nel fatto che gli 
utenti non hanno alcun motivo di rivelare la loro effettiva disponibilita a pagare~ Un 
sistema basato su un prezzo negoziato costituisce una ·possibilita t~orica, ma puo entrare 
in conflitto col principio della trasparenza degli oneri ed e inoltre discutibile dal punto di 
vista dell' equita. 
Tariff e binomie 
In un sistema a tariff a binomia, la. fissazione degli oneri in base al costo marginale puo 
venire combinata con una tariff a forfettaria di quelle comunemente in uso ( ad es.: tasse 
di immatricolazione ), in modo da contribuire alla copertura dei costi. Poiche le decisioni 
sui singoli viaggi dipendono -dai costi marginali, una tariff a forfettaria e potenzialmente 
in grado di fornire un gettito aggiuntivo senza provocare distorsioni dal punto di vista 
dell' efficienza: Tuttavia, se gli oneri influiscono sulle decisioni riducendo il reddito o 
modificando la percezione dei costi dei trasporti, cio-si tradurra anche in una distorsione 
del mercato. 
41 
ALLEGATOII: ATTUALI APPROCCI AL PAGAMENTO PER L'USO 
DELLEINFRASTRUTTURE 
La tabella successiva mostra le disparita degli oneri sui vari modi in funzione delle accise 
sui combustibili: · 
Tabella 1: Accise sui combustibili nell'UE nei vari modi di trasporto, gennaio 1997, ECU 
Modo Benzina al Benzina Diesel GPL/tonn GNC/m 
piombo, senza ; kl ellate etano 
chilolitri (kl) piombokl tonnella 
te 
Carburante per 396 349 252 0 0 
motori. minimo 
CarburaJ;lte per 617 576 501 776 776 
motori. massimo 
Combustibile per 0 per i voli intemazionali 
aerei 
Fertovie ( olio varia a seconda degli Stati membri* 
minerale) 
Trasporti marittimi 0 0 0 0 0 
Vie di navigazione 0 sul Reno ( dove ha luogo piu del 70% del traffico europeo) 
inteme 
* A, D, GR, L: aliquota del combustibile per motori; P, S, DK, I: esente; UK, IRL: aliquota del combustibile per ii riscaldamento 
Fonte: DG XXI 
· Strade 
La notmativa comunitaria adottata nel 199223 stab_ilisce le aliquote minime delle accise sui 
combustibili per ii trasporto su ·strada nella Comunita. Un anno dopo la direttiva 
93/89/CEE24 stabiliva un quadro di norme relative alle tasse sugli autoveicoli e agli oneri 
specifici sulle infrastrutture stradali ( come pedaggi e diritti di utenza) imposti al traffico 
pesante. 
L' entita ,delle imposte sul traffico stradale varia considerevolmente da uno Stato membro 
all' altro, come indfoato dalle tabelle sottostanti. La tabella 2 indica che pochi Stati membri 
tassano ii carburante diesel in maniera appena lievemente superiore al livello minimo 
(Lussemburgo, Grecia e Spagna). La tabella illustra le notevoli differenze esistenti tra gli 
Stati membri. 
Tabella 2: Accise sul carburante diesel, gennaio 1998, ECU 
Stato membro 
AD ALIQUOTA MINIMA CE 
AD ALIQUOTA MINIMA 
AD ALIQUOTA MASSIMA 
DIFFERENZA 
23 Direttiva 92/82/CEE del Consiglio, GU L 316 del 31.10.1992, pag. 19. 
24 Direttiva 93/89/CEE del Consiglio, GU L 279 del 12.11.1993, pag. 32. 
42 1000 1 
245 
248 
585 
333 
La tabella 3 illustra i tipi di regime fiscale per gli autoveicoli nell 'UE. Benche i regimi 
presentino aspetti in comune in tutti gli · Stati membri, i livelli di imposizione variano in 
misura molto ampia. · 
Tabella 3: Tasse sugli autoveicoli commerciali negli Stati membri, 1 ° gennaio 1998 
Tasse Tasse sui 
Stato annue trasporti 
membro 
Bollo Accisa sui Pedaggisu Diritti di 
combustibili per strade e ponti utenza 
motori + IVA (Eurobollo, 
ecc.) 
Belgio * * * 
Germania * * * 
Danimarca * * * 
Spagna * * * 
Grecia * * * 
Francia * * * 
Italia * * * 
Irlanda * * ••> -Lussembur * * * 
go * * * 
Paesi Bassi * * * 
· Austria * * * 
Portogallo * * * 
Finlandia * * * 
Svezia * * * * 
Regno 
Unito 
I) ., ... I pedagg1 apphcatt finora s1 configurano ptu come dmtt1 dt passagg10 prev1stt da convenz1om fra pnvat1 p1uttosto 
che come tasse vere e proprie. , 
La tabella 4 riguarda gli autoveicoli commerciali e le autovetture e illustra la diversa 
importanza attribuita alle varie fonne di prelievo. Tale variabilita non comporta 
necessariamente distorsioni, ma riflette semplicemente le differenze di costi. Tuttavia e 
improbabile che le variazioni di cui sopra siano frutto di decisioni deliberate o che riflettano 
differenze nella rispettiva struttura dei costi. 
Tabella 4: Confronto tra le tasse relative all'insieme del trasporto su strada1> 
Paese Carburante Veicolo Pedaggi 
Austria 62% 32% 6% 
Finlandia 55% 45% -
Germania 83% 17% -
Italia 67% 32% 1% 
Portogallo 73% 21% 6% 
Spa211a 83% 8,5% ' 8,5% 
Remo Unito 80% 20% -
I) .. ' Tutti I ve1coh stradah. Quota del gett1to nscosso, escluso quello dell Eurobollo. Le 1mposte sul carburante sono 
al netto di IV A. Latassa sugli autoveicoli comprende ii bollo annuo e la tassa d'immatricolazione. Fonte: 
DG VII 1998. 
43 
Ferrovie 
· La direttiva 95/19/CE del Consiglio stabilisce norme generali a livello comunitario che 
disciplinano la riscossione dei diritti per l 'utilizzo dell 'infrastruttura ferroviaria. Vi sono 
differenze sostanziali nel modo di fissare gli oneri per le infrastrutture ferroviarie adottato 
finora dai singoli Stati membri. Tra i sistemi figurano le matrici tariffarie, le tariffe binomie, 
la fissazione degli oneri in base al costo sociale marginale, elementi negoziali e anche diritti 
nulli. I sistemi riflettono significative differenze di struttura del mercato e di tipo di rete 
ferroviaria proprie di ciascuno Stato membro e, ovviamente, anche le evidenti differenze 
esistenti a livello di politiche che i diversi govemi adottano in materia di trasporti pubblici e 
a livello di disponibilita dei fondi pubblici. Ciononostante, si puo ricondurre la maggior parte 
dei sistemi esistenti ad uno dei due seguenti approcci generali: 
• l' approccio "scandinavo" che prevede un sistema di fissazione degli oneri relativamente 
semplice basato sul costo marginale di breve periodo, ma adeguato in modo da tener 
conto delle piu generali priorita della politica dei trasporti; 
• I' approccio del "costo medio corretto" che mira ad ottenere un gettito prestabilito 
principalmente mediante oneri variabili. Sebbene tali oneri variabili possano essere 
\UOdificati per riflettere diversi costi e fattori di mercato e si possa riscuotere una piccola 
quota del gettito grazie a .tariffe forfettarie, · questo approccio porta .spesso ad oneri 
variabili sostanzialmente piu elevati iispetto al costo marginale di breve periodo, a 
seconda del livello dei contributi statali ( eventuali) erogati. 
La differenza fondamentale tra questi due approcci sta nella direzione che assume la 
relazione causate esistente tra i contributi statali all'infrastruttura ferroviaria ed il livello 
degli oneri per l'uso dell'infrastruttura. Secondo l'appmccio scandinavo ii livello degli oneri 
per l'uso dell'infrastruttura (e quindi ii gettito totale .assicurato da tali oneri) e determinato 
principalmente dalle condizioni relative ai costi e dal confronto con altri modi di trasporto; in 
tal modo il livello dei contributi statali necessari e determinato dalla differenza tra i costi 
to tali dell' infrastruttura ferroviaria e ii gettito generato dagli oneri per l 'uso 
dell'infrastruttura. Viceversa, secondo l'approccio del costo medio corretto, l'importo 
dell' eventuate contributo statale all' infrastruttura ferroviaria e · determinato in base a 
decisioni di piu ampia portata sulle priorita della spesa pubblica e gli oneri per l'uso 
dell 'infrastruttura devono pertanto generare un gettito sufficiente a coprire la differenza tra i 
contributi statali e i costi totali dell'infrastruttura. 
L 'approccio adottato in Gran Bretagna e difficilmente classificabile in queste due categorie. 
Esso combina I' approc~io scandinavo basato sul costo marginale di breve· periodo con un 
alto grado di recupero dei costi sul tipo dell'approccio basato sul costo medio corretto. Caso 
unico tra gli Stati membri, alcune tariff e di accesso in Gran Bretagna sono stabilite per 
contrattazione tra gli operatori ferroviari e ii gestore dell 'infrastruttura; inoltre, ii sistema 
· degli oneri in Gran· Bretagna e significativamente piu complesso di quello esistente in 
qualsiasi altro Stato membro . 
. La tabella sottostante riassume a grandi linee la diversa situazione finanziaria delle ferrovie 
negli Stati membri e i diversi approcci da essi seguiti nella tariffazione: 
44 
TabeUa 5: Cos ti e aiuti nel settore dei trasporti f erroviari, 1989 
(milioni di Ure sterline 1989) 
Paese Costo totale Totale degli Percentuale delle 
delle ferrovie aiuti statali entrate 1) rispetto ai 
costi 
Remo Unito 3 591 636 82% 
·Francia 6 201 3 194 48% 
Germania 8 763 3 611 59% 
occidentale 
Itali~ 7 226 ... 6 059 16% 
Belgio 1 309 761 42% 
Paesi Bassi 834 377 55% 
I) -entrate -costi -amtl Fonte. OEIL 1997 
Tabella 6: Livello indicativo degli oneri ferroviariin alcuni Stati membri (ECU, 1997) 
Stato annuale in funzione della distanza in funzione del peso copertura 
costi 
Austria 9 700-18 900/km 0, 73 /treno km 0,001/tkm 26% 
Belgio • 
Danimarca 200-400/km 1 2, 7-3/treno km 20-25% 
Finlandia 0,0015-0,0017/tlan lorda 15% 
Francia 38-1 680/km 0, 13-15/treno km 2 
Germania 2,5-12,6/treno km 3 
Svezia • 0,0027-0,1 /treno km 
Regno • • 
Unito 
1 Dal 1999 2 variabile in funzione della durata del viaggio 3 variabile in funzione del percorso Fonte: NERA 1998 
(Negli altri Stati membri gli oneri per l'uso dell'infrastruttura ferroviaria non sono ancora previsti) 
Vie navigabili interne 
In Europa il 7,6% dei trasporti si effettua su vie d'acqua interne e per il 70% di tale 
percentuale sul Reno, dove -conformemente alla Convenzione di Mannheim -e vietato ogni 
tipo di onere. Per la maggior parte delle altre vie navigabili gli Stati membri applicano oneri 
basati su vari principi. 
I 
In contrasto con la Convenzione di Mannheim, parecchi Stati membri (Lussemburgo, 
Francia, Germania -paesi aderenti alla Convenzione della Mosella -Belgio, Finlandia, 
Regno Unit~ -soprattutto per le imbarcazioni da diporto -e Paesi Bassi) applicano oneri 
piuttosto elaborati la cui riscossione e funzione del tipo e delle dimensioni del natante, del 
tipo e volume del carico, del numero di passeggeri, della frequenza del collegamento, 
dell'orario (ogni paese ha un suo sistema). Gli oneri sono destinati a coprire vari costi di 
manutenzione, di esercizio e di capitale; la domanda di trasporto e estremamente sensibile ad 
eventuali variazioni della loro entita e quindi e difficile aumentarli. 
45 
La Germania applica pochi oneri (o nessuno nel caso del Reno, dell'Elba, dell'Oder e del 
' Danubio ). Gli oneri sulla navigazione su altre vie navigabili interne ( che assorbono un 
traffico nettamente inferiore al 20% del totale) sono simili a quelli sopra descritti (in forza 
della Convenzione della Mosella); essi coprono fino al 25% dei costi di esercizio e di 
manutenzione delle vie d'acqua. 
Alcuni paesi (in particolare Francia e Regno Uni to) prelevano oneri da altri utilizzatori della 
rete di canali ( cioe utenti che non svolgono attivita di trasporto, ad esempio societa di 
distribuzione di acqua o utenti industriali e agricoli), che usano le vie di navigazione interne 
molto piu del settore trasporto (nella proporzione di 80 a 20) e che contribuiscono 
significativamente ai costi delle infrastrutture. Nell'insieme gli oneri per l'uso delle vie 
navigabili interne negli Stati membri contribuiscono alla copertura dei costi variabili delle 
infrastrutture, senza pero garantime un recupero integrale: in tutti gli Stati membri sono 
quindi necessari sussidi pubblici, in misura piu o meno grande. 
La tabella che segue riassume i differenti approcci dei singoli Stati membri: 
Tabella 7: Costi delle vie navigabili internee recupero dei costi, 1998 
Stato Tipo di onere Recupero dei costi Nota 
Belgio variabile1 7,5% degli investimenti Si tenga presente che 
solo 
Francia Variabile 10% delle entrate il 20% dell 'uso delle vie 
German variabile per il 20% del traffico 13 % delle spese correnti navigabili inteme serve a 
ia fini 
Regno Variabile 8,75% dei costi di manutenzione di attivita di trasporto 
Unito 
Finlandi Variabile 21 % dei costi di manutenzione e 
a progettazione 
I Gli oneri variabili tendono a cambiare in funzione del peso, detla distanza, del tipo di natante e del tipo di viaggio 
Aeroporti 
Porti marittimi Fonte: Questionario della DG Vil 
Tale settore vive spesso in funzione delle rotte commerciali ed e ·soggetto ad intensa 
concorr~nza: i porti dei vari · Stati menibri, o persino all 'intemo di uno Stato, si contendono 
aspramente i clienti. Si manifesta una tendenza verso una maggiore partecipazione del settore 
privato alle attivita portuali, specialmente a qu~lle di natura predominantemente 
commerciale ( ad esempio la movimentazione ); il finanziamento delle strutture portuali sta 
quindi interessando progressivamente il settore privato, mentre le autorita portuali si stanno 
orientando piuttosto al ruolo di "proprietari" finanziando e gestendo le strutture 
in.dispensabili per la sicurezza e un funzionamento efficiente del porto nel suo insieme. 
I si~temi di oneri nella Comunita variano considerevolmente tra i vari porti marittimi 
europei, ma includono comunque alcuni elementi' di base ( ad esempio la descrizione delle 
strutture e dei servizi portuali inclusi in ciascun tipo di diritto portuale, la base dei singoli 
46 
oneri e ii sistema di calcolo). In linea generale si possono distinguere tre tipi di pagamenti25: 
quelli legati ·ana fonµtura di servizi e all 'uso di strutture che pennettono a un natante • di 
entrare nel porto in condizioni di sicurezza e · di fame uso, quelli legati a servizi specifici o 
alla fornitura di approvvigionamenti, quelli per l 'affitto o gli oneri di uso del suolo o delle 
apparecchiature appartenenti al porto. 
La maggior parte dei porti marittimi impongono diritti di carico e scarico; alcuni diritti sono 
applicati ai veicoli e ai passeggeri che usano il porto. Le entrate provengono dal noleggio 
delle apparecchiature, dei fabbricati e del suolo agli operatori portuali e dalla fomitura diretta 
di servizi. Nella maggior parte dei paesi, diritti e oneri sono ancora soggetti all'approvazione 
delle autorita centrali o municipali; I' obiettivo generale della maggior parte dei porti 
niarittimi (pubblici o privati che siano) e comunque di fare in modo che i porti stessi coprano 
i propri costi. 
Trasporti marittimi 
Non vi sono on~ri sui natanti che navi_gano in mare aperto, ma alcuni Stati membri 
impongono oneri per le rotte di sicurezza. Dal 1 ° gennaio 1998 la Svezia ha introdotto oneri 
differenziati in funzione dell'impatto ambientale per l'uso delle rotte di sicurezza. 
25 ESPO, 1996. 
47 
Allegato III: Fissazione degli oneri in base al costo sociale marginale e recupero 
dei costi di capitale 
Benche gli oneri calcolati in base al costo marginale non siano direttamente legati ai costi 
fissi delle infrastrutture, se la loro fornitura risponde a criteri di efficienza, ed ammesso che 
sia soddisfatto un certo numero di condizioni, i costi fissi possono essere coperti dalla parte 
di oneri corrispondenti al costo sociale marginale legata alla congestione o alla s~arsita. 
Dal punto di vista dell' efficienza ed in base alla valutazione costi/benefici sociali dei progetti 
di infrastrutture, la costruzione di infrast~ttw:e dotate di una capacita tale da garantire una 
circolazione fluida ( capacita disponibile) anche nelle ore di punta e raramente giustificata. 
La capacita dovrebbe infatti essere funzione dei normali livelli della domanda: nella maggior 
parte dei casi il maggior beneficio derivante da un traffico senza ingorghi nel corso di tutta la 
giomata o di' tutto l'anno·risulterebbe infatti inferiore al costo aggiuntivo degli investimenti 
in infrastrutture a tal fine necessari. In altre parole, quand,o 1 'offerta di infrastrutture e 
efficiente, e generalmente inevitabile che in determinati periodi si presenti una certa scarsita 
e congestione. 
II sistema di oneri proposto comprende un fattore legato alla congestione e/o alla scarsita che 
introduce cosi · una componente la quale non riflette un reale esborso da parte degli operatori 
-delle infrastrutture e che potrebbe pertanto essere utilizzata per finanziare i costi fissi. 
In un simile sistema ottimale gli oneri legati alla congestione permettono generalmente di 
coprire i costi fissi.dell'infrastruttura se i rendimenti di scala sono costanti (il che impli9a che 
i costi medi siano pari ai costi. marginali e che gli oneri calcolati in base al costo marginale 
permettano .di coprire pienamente i costi fissi). La presenza di economie di scala e 
l'indivisibilita dei fattori produttivi puo pero complicare la situazione. 
In presenza di economie di scala i costi unitari delle nuove capacita diminuiscono con 
1' aumentare della capacifa fomita e quindi i costi marginali risultano inferiori ai costi medi. 
L'indivisibilita, dal canto suo, implica che la flessibilita nella scelta dei livelli di capacita e 
limitata: e possibile ad esempio scegliere di costruire una linea ferroviaria a uno o a due 
binari, ma non di optare per una capacita intermedia. Per effetto di questi vincoli, 
un'infrastruttura rispondente a criteri di efficienza puo essere caratterizzata da una capacita 
tale da non permettere la piena copertura dei costi, fissi attraverso . un sistema di oneri che 
tengono conto della congestione o della scarsita. Viceversa la presenza di rendimenti 
decrescenti di scala ( costi marginali superiori ai costi fissi), tipici delle zone densamente 
popolate, di limiti materiali all'aumento della capacita o di situazioni in cui l'indivisibilita · 
porta a costruire capacita insufficienti in termini relativi comporterebbe oneri che tenendo 
conto della congestione sono relativamente alti e permettono automaticamente di recuperare 
somme · superiori al costo totale. 
Non e semplice classificare i diversi modi di trasporto sulla base dei vari casi 
precedent~mente descritti ed anche i progetti presentano notevoli differenze. In termini molto 
· generali, tuttavia, si puo concludere che buona parte dell'infrastruttura viaria, i maggiori 
aeroporti ed i servizi della circolazione aerea sono caratterizzati da rendimenti di scala 
costanti, mentre le infrastruttur~ f erroviarie e le vie navigabili interne sono settori nei quali si 
riscontrano tipicamente economie di scala. E questa una delle ragioni per cui ii recupero dei 
costi e presumibilmente minore nel settore ferroviario e vie navigabili interne rispetto al 
settore viabilita ed aviazione. 
48 
In definitiva risulta chiaro che un sistema di oneri per l 'uso delle infrastrutture basato sul 
costo marginale (che comprende una componente per la congestione e/o la scarsita, ma 
esclude i costi estemi) non comporta sempre ii recupero dei costi in tutte le parti della rete 
considerata, ma· in genere il recupero insufficiente per determinate parti e compensato da un 
recupero superiore al costo in altre. Tale compensazione e particolarmente evidente nel caso 
del sistema stradale. In base ad una ricerca finanziata dalla Commissione risulta ad esempio 
che, se ad alcune strade urbane del Belgio dovesse essere applicato un sistema di oneri 
basato sul costo marginale, gli aumenti sarebbero del 200% circa e la sonuna raccolta 
sarebbe di gran lunga superiore a quella necessaria per coprire il costo totale di tali strade. · 
Risulta nel contempo chiaro che un sistema basato sul costo marginale contribuirebbe in 
misura limitata alla copertura dei costi fissi nelle zone rurali scarsamente popolate. 
II presente documento suggerisce che le entrate riconducibili alla-componente scarsita in un 
sistema di oneri basato sul costo sociale marginale potrebbero essere impiegate per 
procedere, attraverso la costituzione di fondi destinati alle ·infrastrutture, al finanziamento 
incrociato delle infrastrutture fra modi, nonche a livello regfonale o nazionale. E stato inoltre 
evidenziato come, in base agli elementi raccolti, un sistema di oneri basato sul costo sociale 
marginale probabilmente permetta al settore dei trasporti nel suo complesso un maggior 
recupero dei costi. Dal punto di vista del finanziamento• delle infrastrutture si tratta di un 
notevole miglioramento rispetto alla situazione esistente. 
Le componenti degli oneri per altri costi estemi. potranno essere fonte di entrate aggiuntive. 
Come precedentemente indicato, dal punto di vista dell' equita, puo essere opportuno 
impiegare i fondi per risarcire i soggetti penalizzati o per finanziare misure destinate a 
limitare un impatto futuro sull'ambiente. Naturalmente, se tali fondi venissero invece 
destinati alle infrastrutture sarebbe possibile recuperare i costi in misura ancora maggiore. 
L' analisi di Roy ( 1998) suggerisce che i proventi totali del sistema di trasporti nel · suo 
complesso supererebbero di gran lunga i costi delle infrastrutture. 
49 
ISSN 0254-1505 
COM(98) 466 def. 
DOCUMENT! 
IT 02 07 06 10 
N. di catalogo CB-C0-98-493-IT-C 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunita europee 
L-2985 Lussemburgo ISBN 92-78-38619-7