ARCHIVES HISTORIQUES 
DE LA COMMISSION 
 
 
 
COLLECTION RELIEE DES 
DOCUMENTS "COM" 
 
 
 
 
COM (84) 055 
 
 
 
Vol. 1984/0 023 
  
 
Disclaimer  
Conformém ent au règlement (CEE, Euratom) n° 354/83 du Conseil du 1er février 1983 
concernant l'ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique 
européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO L 43 du 15.2.1983, 
p. 1), tel que modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1700/2003 du 22 septembre 2003 
(JO L 243 du 27.9.2003, p. 1), ce dossier est ouvert au public. Le cas échéant, les documents 
classifiés présents dans ce dossier ont été déclassifiés conformément à l'article 5 dudit 
règlem ent. 
In accordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No 354/83 of 1 February 1983 
concerning the opening to the public of the historical archives of the European Economic 
Community and the European Atomic Energy Communit y (OJ L 43, 15.2.1983, p. 1), as 
amended by Regulation (EC, Euratom) No 1700/2003 of 22 September 2003 (OJ L 243, 
27.9.2003, p. 1), this file is open to the public. Where necessary, classified documents in this 
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In Übereinstimmung mit der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 354/83 des Rates vom  1. 
Februar 1983 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen 
Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgem einschaft (ABI. L 43 vom  15.2.1983, 
S. 1), geändert durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1700/2003 vom 22. Septem ber 2003 
(ABI. L 243 vom 27.9.2003, S. 1), ist diese Datei der Öffentlichkeit zugänglich. Soweit 
erforderlich, wurden die Verschlusssachen in dieser Datei in Übereinstimmung mit Artikel 5 
der genannten Verordnung freigegeben. 
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
COM(8 4 ) 55 def.
Bruxelles, 9 febbraio 1984
LE CLAUSOLE VESSATORIE NEI CONTRATTI STIPULATI  
CON I CONSUMATORI
(Comunicazione della Commissione)
C0M(84) 55 def.

LE CLAUSOLE VESSATORIE NEI CONTRATTI STIPULATI 
£QN_I_CONSyMATORI
I. IL PROBLEMA
1. In tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati 
membri della Comunità, siano essi basati sul codice civi­
le o sulla "common law" il principio fondamentale che 
presiede alla stipulazione del negozio giuridico è che
le parti di un contratto sono libere di negoziare le 
condizioni. Nei paesi il cui ordinamento è basato sul 
diritto civile codificato (Francia, Belgio, Lussemburgo, Italia, Germania,  
Danimarca, Paesi Bassi e Grecia), i codici civili, concepiti e redatti net XIX secolo, at­
tribuiscono alle parti contraenti una considerevole li­
bertà in fatto di negoziazione: in linea di massima le 
norme da essi poste costituiscono un contesto nel cui 
ambito è lasciata alle parti contraenti ampia facoltà 
di derogare alle singole disposizioni o d'integrarle.
2. Nei paesi della "common law" (Regno Unito, Irlanda), la situazio­
ne non è affatto diversa. Le parti contraenti sono in 
linea di massima libere di negoziare le condizioni con­
trattuali e sono le parti stesse, in particolare l'ac­
quirente di una merce, che devono prestare attenzione a 
non concludere un contratto svantaggioso ("caveat emptor").
La legge (statute law) interviene soltanto per impedire gli abusi  
più flagranti.
3. Con l'avvento della società di produzione, di di­
stribuzione e di consumi di massa si è sempre pii! dif­
fusa la prassi di normalizzare i contratti, in particolare
di sviluppare l'uso di contratti tipo. L'inserimento nei contratti di consizioni
generali normalizzate è attualmente una prassi ampiamente 
seguita nella'Comunità"e si applica alla maggior parte dei 
contratti stipulati tra consumatori e fornitori. Ad esempio, 
i contratti di vendita di beni durevoli di consumo o quel­
li di forniture di elettricità, gas o acqua sono di 
norma corredati di condizioni generali tipo, già pre­
disposte in anticipo dal fornitore. In proposito si 
possono citare, ovviamente, diversi altri esempi.
4. Nella realtà economica vi.seno in sostan­
za solo due categorie di transazioni le cui condizióni 
contrattuali non siano generalmente prestabilite,  e cioè
a) le transazioni atipiche, che attengono a situazioni talmente  
fuori del comune da rendere impossibile l'utilizzazione
di clausole generali;
b) le transazioni eseguite sul posto, che non presen­
tino un grande rischio per l'offerente, per esem­
pio la vendita al minuto di prodotti alimentari,  
libri, cosmetici, ecc.

1 -a
5. Le condizioni contrattuali standard svolgono un 
importante ruolo non soltanto nei contratti stipulati coi 
consumatori ma anche in quelli che sono conclusi tra com­
mercianti. Il presente documento si occupa esclusivamente 
della prima di queste due categorie di contratti, ma
non va dimenticato che molti argomenti qui esposti valgo­
no anche per la seconda categoria e, in particolare, per 
quei contratti che sono stipulati da piccoli commercian­
ti e rispettivi fornitori.
6. Benché vari elementi di dettaglio de^  
contratti tipo coi consumatori - come il prezzo, i ter­
mini di consegna e la descrizione della merce - varino 
da contratto a contratto, resta per contro identico il 
contesto giuridico che sta alla base, vale a dire le con­
dizioni generali poste dal fornitore nell'esercizio del­
la propria attività, condizioni che potrebbero ave­
re effetti pregiudizievoli per il consumatore.

- 2 -
7. Ad esempio, le condizioni generali di contratto possono  
prevedere che i tempi di consegna pattuiti hanno carattere pu­
ramente indicativo e n o n  possiedono forza  vincolante,  con la conseguen­
za che il consumatore è posto nell'impossibilità di far vale­
re le proprie ragioni nel caso che la merce non dovesse essere 
consegnata entro il termine convenuto. D'altra parte, anche nel 
caso in cui al consumatore sia data la facoltà di stabilire un 
creciso termine di consegna questa stessa circostanza potrebbe agi­
re a suo proprio detrimento in alcuni casi, in quanto potrebbe esse­
re interpretata come una clausola che condiziona l'esecuzione 
del contratto. Se poi il consumatore è inequivocabilmente infor 
mato del fatto che i termini di consegna non sono garantiti 
e che quindi è escluso che possa fissare una data, al consuma­
tore non resterà che o accettare incondizionatamente il con­
tratto offerto dal fornitore o negoziare per far accettare 
dall'altra parte l'inapplicabilità della relativa condizione 
generale al caso di specie, e convenire di conseguenza che i 
termini di consegna costituiscono una condizione del contratto.
8. Le condizioni generali di contratto posso,id essere 
talvolta così vessatorie da escludere l'esercizio di diritti 
già riconosciuti al consumatore dalla legge generale offren­
dogli talvolta, in cambio, "garanzie" ben più limitate. Questa 
prassi, che può benissimo definirsi come un abuso del princi­
pio dell'autonomia negoziale, ha portato in alcuni Stati mem­
bri all’emanazione di provvedimenti legislativi specialmente 
destinati a ripristinare l'equilibrio in favore del consuma­
tore: per maggior ragguagli in merito si veda la sezione II .
9. A tale situazione potrebbe ovviare lo stesso consum atore, c o m e  indicato  
al paragrafo 7: il consumatore, infatti, potrebbe tendere a d  ottonere condi­
zioni diverse d a  quelle stipulate dal fornitore. Tuttavia, rari sono  i consu­
m atori sufficientemente edotti per operare con successo in tal senso. Q u e i  
consumatori, a d  esempio, che cercassero di respingere le clausole inaccetta­
bili per essi e d i convenire l'applicabilità esclusiva delle n o r m e  generali  
previste dalla legge potrebbero incorrere nel netto rifiuto del fornitore  
di transare a  condizioni diverse d a  quelle generali previste dal proprio  
contratto tipo. S e poi decidesse di avviare trattative con  u n  altro fornitore, 
il consum atore si troverebbe quasi sem pre a  dover  far fronte all'ostacolo  
interposto dalle condizioni generali imposte dal successivo fornitore.
10. V i sono d u e principali tipi di contrato tipo che possono ingenerare  
proplem i per il consum atore: in prim o luogo i contratti d i adesione. S i tratta  
nel caso di specie di contratti preparati e stam pati in anticipo: nei singoli  
casi si tratterà d i aggiungere esclusivamente il n o m e  e  l'indirizzò dell'acqui­
rente e i termini che servono a d  identificare i beni o  i servizi di cui trat­
tasi. L'uso di contratti predisposti su m od u lo esclude infatti fra le parti  
contraenti la possibilità d i avviare trattative sulle condizioni intese a  
disciplinare l'oggetto dedotto nel contratto (ancorché possa sussistere u n  
certo m argine di m an ovra su taluni elementi del contratto com e  il prezzo o  la  
specificazione della merce). In  secondo luogo ritroviamo quell'ampia categoria  
di contratti che n o n  presenta le caratteristiche ora descritte: contratti ch e  
vengono stipulati in form a orale o scritte soggetti alle condizioni generali

- 2 -a
stabilite dall'offerente; quali tipici esempi di questa categoria si pos­
sono menzionare i  contratti per servizi di trasporto o di lavaggio a secco)  
in relazione ai quali vengono rilasciati biglietti o ricevute, ovvero quei  
contratti in forma scritta che costituiscono la prassi nel settore edilizio.  
In questi casi, alcune condizioni del contratto possono essere negoziate  
tra le parti, ma, come si è sottolineato al paragrafo 7, le condizioni gene­
rali imposte dal fornitore tenderanno spesso a ridimensionare  o a neutraliz­
zare gli effetti del negoziato. Nel caso poi di contratti stipulati oralmente  
al consumatore incomberà una difficoltà supplementare: quella dell'onere  
della prova.
11. Le clausole generali hanno comunque il vantaggio di far risparmiare  
tempo, in quanto permettono di soprassedere alle trattative e, dal punto  
di vista dell'interesse del consumatore, dovrebbe avere anche il merito di  
offrire una certezza giuridica maggiore delle condizioni contrattuali non  
prestabilite, giacché sono state utilizzate in un considerevole numero di  
contratti e, in aggiunta, possono aver già fatto l'oggetto di decisioni  
giudiziarie. In pratica, tuttavia, il consumatore medio non essendo un giu­
rista difficilmente potrebbe rendersi conto dei vantaggi eventuali nei sin­
goli casi di specie.

- 3 -
Nella grande maggioranza dei casi, le condizioni generali di contratto  
sono predisposte dallo stesso fornitore, che se ne serve in seguito nei suoi  
rapporti con il consumatore. In alcuni casi sono redatte dai legali dell'azienda
0 sulla scorta di un modello predisposto da un consulente giuridico indipendente;  
in altri casi sono invece predisposte dall'associazione di categoria di cui
1 operatore economi co è membro. La caratteristica comune di tutti questi metodi  
risiede nel fatto che essi escludono qualsiasi partecipazione del consumatore  
che non ha quindi la possibilità di far valere i  suoi interessi o far si che  
se ne tenga conto in sede di formulazione delle condizioni.
13. Molti, se non la maggior parte dei consumatori, che stipulano contratti  
tipo, ignorano l'effettiva portata delle condizioni generali. Molto spesso  
benché il contratto stabilisca che la sottoscri zi zone dello stesso implica che  
il consumatore conosce e accetta tutte le condizioni in esso stabilite, il  
consumatore non ha in pratica la possibilità di studiarle attentamente, sia  
perché, ad esempio, non gli sono state comunicate in anticipo, sia perché  
viene semplicemente informato che le condizioni generali sono disponibili
su domanda o sono reperibili altrove. Ma anche se il consumatore ha la possi—  
bilità di analizzare i  termini del contratto non sempre è in grado di stabi-  
lire la precisa portata giuridica del linguaggio usato, con la conseguenza  
che può incorrere in errori d'interpretazione per quanto riguarda l'esatta  
portata delle clausole contrattuali.
14. Se la legge assicura un certo contemperamento tra i  diversi interessi
in gioco, le condizioni generali non hanno né come obiettivo, né come risultato  
quello di realizzare un qualsiasi equilibrio. Esse mirano piuttosto a raffor­
zare la posizione economica e giuridica di colui che le fa formulate e se ne  
serve. Le diverse clausole che disciplinano, per esempio, le modalità di paga­
mento del prezzo contrattuale, gli obblighi del fornitore in caso di mancata  
consegna o di fornitura difettosa perseguono precipuamente lo scopo di limitare  
gli obblighi contrattuali e le responsabilità del fornitore aumentando invece  
gli obblighi contrattuali e le responsabilità del consumatore. Dato che tali  
clausole sono state concepite, elaborate e rese applicabili unilateralmente dal  
fornitore, esse accrescono il potere contrattuale di quest'ultimo e, al tempo  
stesso, affievoliscono la posizione del consumatore in sede di negoziazione  
e di esecuzione del contratto. Già in condizioni normali il consumatore si  
trova rispetto al fornitore in una posizione economica che non gli permette  
praticamente mai d'imporre a quest'ultimo talune condizioni.
15. Pertanto, il diffuso impiego di contratti tipo prestabiliti rimette
in questione il principio dell'autonomia della volontà delle parti nel negoziato  
giuridico, come previsto dalla legge. Per vario tempo si è ritenuto che non fosse  
necessaria una normativa specifica al fine di garantire un giusto equilibrio  
tra gli interessi delle parti che il Parlamento e l'autorità giudiziaria

- 3 - a
vigilano al mantenimento di detto equilibrio. Tuttavia, poiché in molti casi  
te parti possono derogare alle disposizioni della legge, il giusto equilibrio  
che questa ultima è chiamata a garantire, non viene quasi mai realizzato,  
giacché il fornitore impone condizioni generali che mirano anzitutto a pro­
teggere i  propri interessi.
II. LA SITUAZIONE NEI SINGOLI STATI MEMBRI
16. Osservazioni generali
I principi che presiedono al diritto contrattuale sono stati in massima  
parte posti nel secolo scorso e sono stati in linea di massima stabiliti per  
parti aventi un potere economico approssimativamente eguale. Ma già allora  
non sempre questi principi si sono rilevati realistici, e tanto meno lo appaiono  
oggi. Comunque, alcuni Stati membri, in luogo di optare per la generale riforma  
del diritto contrattuale, almeno per quanto attiene ai contratti stipulati coi  
consumatori, hanno preferito emanare negli anni più recenti specifiche

•  t 4 —
leggi che disciplinano particolari tipi di contratti tra forni­
tori e consumatori (ad esempio i contratti di vendita "porta 
a porta ,  i contratti di viaggio e quelli di credito al con­
sumatore) .  Dette, leggi vietano di regola qualsiasi deroga 
alle disposizioni da esse previste.
17. Tuttavia, queste due soluzioni - riforma generale o par­
ziale -della legge sui contratti, richiedono lunghi tempi e 
notevoli sforzi per essere tradotte in pratica. In una socie­
tà di produzione e di distribuzione di massa, qualsiasi ri­
forma generale rischia di pregiudicare seriamente le strut­
ture economiche e giuridiche esistenti e di creare gravi con­
fusioni. Qualsiasi norma imperativa, pur assicurando una 
certa tutela al consumatore, limita al tempo stesso l'at­
tività degli operatori economici ed offre quindi il destro a del­
le critiche , che si traducono spesso in un attacco più 
generalizzato contro la pletora deali interventi del le­
gislatore, che restringono la libertà dell'imprenditore, rischiano di  
accrescere la disoccupazione per effetto di un aumento dei prezzi o di  
determinare.  una perdita di competitività. Inoltre, essendo difficile valutare con  
precisione tutti gli effetti che nuove norme potrebbero 
avere su un determinato settore economico o sulla produ­
zione e la distribuzione in generale, è normale che l'elaborazio­
ne legislativa a volte si protragga nel tempo. Per
esempio l'elaborazione della convenzione internazionale 
relativa alla uniformazione delle disposizioni sulle ven­
dite internazionali ha richiesto più di venti anni di la­
vori. E' intuitivo che sul piano strettamente nazionale i 
lavori progrediscono più rapidamente, ma anche in questo 
caso non sembra che si riesca ad approntare o modificare 
leggi e regolamenti nazionali di pari passo con il manir 
festarsi di nuove esigenze in fatto di equilibrio tra; 
gli interessi dei consumatori e quelli dei fornitori.
Questo iato temporale tra la realtà economica e iter 
legislativo è reso più acuto dal carattere tradizionalmente  
astratto e generale della legge, che esclude che si  
possano prendere in considerazione tutte le pecunialità .  
dell'attività economica. Il preciso impatto delle leggi 
emerge spesso dalla interpretazione che di esse è data 
dalla giurisprudenza, anche nel caso che siano state 
formulate in termini ben precisi e molto simili.
18. In sintesi:
- una iniziativa legislativa globale o specifica - sia 
essa a livello nazionale od internazionale - richiede 
un considerevole lavoro di preparazione e di esecuzione;
- il fatto che l'iniziativa legislativa sia astratta e non 
può prendere in considerazione tutti gli aspetti specifi­
ci dell'attività economica implica altresì che essa non  
consenta di disciplinare tutte le situazioni economiche 
che presentano uno squilibrio tra i diritti e gli obblighi 
delle parti contraenti;
- la realtà economica evolve troppo rapidamente perché 
la legge possa coglierla nella sua interezza.

- 4 -a
19. Nel cercare di risolvere i problemi posti dalle condizio­
ni contrattuali prestabilite in via unilaterale, gli Stati mem­
bri si sono generalmente avvalsi di più strumenti al co n tem p g  e m a n a n d o  nor­
me imperative in relazione a determinati tipi di contratto o a 
determinate attività economiche. Quindi i provvedimenti che qui 
appresso elencheremo a titolo esemplificativo, molto spesso si 
sovrappongono, o vengono integrati da altri.
20. Al fine di mitigare alcuni inconvenienti insiti nelle 
condizioni contrattuali generali, si può pensare di introdur­
re per via legislativa una norma generale che stabilisca il 
principio secondo cui le clausole contrattuali non devono 
avere carattere vessatorio. Una simile norma è già presente
nei '  seguenti provvedimenti :
- la legge danese del 1974 sulle prassi commerciali, a norma 
della quale tutti sono tenuti a rispettare prassi commer­
ciali L eali;
- la legge lussemburghesje del 25 agosto 1983 relativa alla protezione  
giuridica del consumatore;

T 5 -
- la legge tedesca del 9 dicembre 1976 sulle condizioni genera— 
li nelle transazioni commerciali (Gesetz zur Regelung des 
Rechts der Allgemeinen Geschaftsbedingungen),  secondo la qua­
le sono prive di effetti giuridici le clausole contrattuali 
che arrechino pregiudizio al consumatore abusando della buona 
fede di quest'ultimo;
- la legge francese del 1978 sulla protezione e l'informazione 
del consumatore, la quale prevede la possibilità di vietare, 
limitare o regolamentare le clausole contrattuali che siano 
palesemente "imposte al consumatore attraverso l'abuso di 
potenza economica della controparte e che conferiscono a 
quest'ultima un vantaggio eccessivo". Clausole del genere 
vanno quindi considerate come nulle di pieno diritto.
21 .  Taluni ordinamenti giuridici prevedono una "lista nera" di clausole consi­
derate pregiudizievoli per gli interessi dei consumatori. Le 
sanzioni in caso di applicazione di tali clausole ..divergono  
da Stato a Stato:
- la legge inglese del 1977 sulle clausole contrattuali ves­
satorie (British Unfair Contract Terms Act) stabilisce che  
le clausole che restringono la reponsabilità in caso di 
pregiudizi di carattere economico sono nulle di pieno di­
ritto a meno che il fornitore possa validamente provare di­
nanzi al giudice che, tenuto conto delle circostanze della 
fattispecie, quelle clausole sono da considerarsi eque. Il 
Consumer Transaction (Restrictions of Statements del 1976)
Order emanato ai sensi del Tair Trading Act 1973, qualifica come-illecito  
penale esporre al pubblico alcuni avvisi od annunci quale "non rimborsabile",  
giacché prassi del genere limitano i diritti riconosciuti al consumatore  
dalla legge generale sui contratti;
- la legge irlandese del 1980 sulla fornitura di beni
e servizi (Sale of Goods and Supplv of Services Act ^980) 
prevede delle norme molto simili;
- la legge tedesca del 1976 sulle condizioni generali di con­
tratto stabilisce un elenco di clausole vietate, distin­
guendo tra clausole per le quali è ammesso un margine di 
valutazione discrezionale per stabilire se siano vessa­
torie o meno e quelle per le quali tale possibilità non 
sussiste;
- la legge lussemburghes.e del 25 agosto 1983 enumera
20 clausole contrattuali considerate vessatorie.
22. Indipendentemente dall'emanazione di norme legislative 
che disciplinino il contenuto delle clausole contrattuali, 
si può realizzare un migliore equilibrio tra gli interessi 
dei fornitori e quelli dei consumatori attraverso condizio­
ni generali negoziate:
- In Danimarca, l'Ombudsman dei consumatori ha il compito, 
in forza della succitata legge del 1974, di promuovere il 
rispetto delle buone prassi commerciali. A tal fine nego­
zia le condizioni contrattuali generali con i fornitori o con 
le associazioni di questi ultimi.

J 5 -a
- Nei Paesi Bsssi, in particolare - ma anche in Belgio, in 
Francia ed in Germania (settore dell'automobile) - le as­
sociazioni dei consumatori hanno cominciato a negoziare 
con i rappresentanti di vari settori dell'industria o del 
commercio le condizioni contrattuali generali, a' ·  fi·16 di 
contemporare i  divergenti interessi. Queste iniziative - a parte quella  
tedesca nel settore dell'automobile - sembrano aver conseguito un successo  
relativo, sia per la mancanza di qualsiasi vincolo normativo in caso di  
insuccesso dei negoziati, quanto per la "frequente reticenza degli operatori  
economici a partecipare a detti negoziati.
23. In alcuni ordinamenti giuridici nazionali è stato in­
trodotto un sistema di controllo specifico delle clausole
contrattuali vessatorie:

1-  6
- la legge tedesca del 1976 attribuisce alle associazio­
ni dei consumatori e ad alcuni altri organismi il diritto di  
proporre azioni contro l'applicazione di condizioni contrattuati gene­
rali incompatibili con le disposizioni di legge. Una norma analoga  
e prevista dal progetto di legge olandese;
“ la legge francese del 1978 istituisce una "commissione 
delle clausole vessatorie",  che ha il compito di pren­
dere in esame le condizioni contrattuali e di accerta­
re se siano tali da "produrre uno squilibrio manifesto 
tra i diritti e gli obblighi delle parti, a danno del 
consumatore". Ove lo consideri opportuno, la commissio­
ne ha la facoltà di formulare raccomandazioni al governo. 
Spetterà a quest'ultimo stabilite se rendere pubbliche 
le raccomandazioni o meno.
24. Un'altra soluzione potrebbe consistere nell'assogget­
tare le condizioni contrattuali generali ad autorizzazio­
ne preventiva. Vari Stati hanno scelto questa soluzione per 
il settore assicurativo. Tuttavia il numero elevato dei 
diversi contratti tipo (per la sola Germania si contano 
circa 1400 contratti tipo di assicurazione sulla vita e 
1500 contratti tipo di assicurazione contro gli infortu­
ni) sembra escludere a prima vista che questa soluzione 
possa generalizzarsi.
25. Si è anche proposto di affidare alle pubbliche au­
torità l'incarico di predisporre condizioni contrattuali 
generali o contratti tipo per determinati settori e- 
conomici. (Si veda in proposito il progetto olandese di 
codice civile e la succitata legge lussem­
burghese, come pure il disegno di legge francese sui con­
tratti di viaggio).  Tuttavia la lentezza di questa proce­
dura ed il complicato processo di consultazioni che occor­
re avviare con tutti gli ambienti interessati sembra esclu­
dere, a prima vista, che questa soluzione pos­
sa produrre risultati più immediati rispetto all 
legislativa o regolamentare.
L'attuale situazione legislativa nei singoli Stati membri
26. Belgio
Non esiste una normativa generale in materia di con­
dizioni contrattuali vessatorie. Norme specifiche vigono 
soltanto per alcuni tipi di contratti (contratti di tra­
sporto, di viaggio, di assicurazione).
Un progetto di legge recante eméndamenti alla legge 
del 14 luglio 1971 sulle prassi commerciali è stato co­
munque presentato nel 1977. In ordine ai contratti conclu­
si con i consumatori, il progetto stabilisce come norma 
generale che qualsiasi clausola onerosa che determini

L 6 -a
uno squilibrio eccessivo tra i diritti e gli obblighi 
delle parti a danno del consumatore, deve considerarsi 
nulla. E' aggiunto inoltre un elenco non tassativo di 
nove tipi di clausole considerate onerose ai sensi della 
legge. L'inserimento nei contratti di talune clausole 
può essere vietato o reso obbligatorio mediante regio 
decreto. In caso di violazione delle disposizioni pre­
viste da questi decreti è promuovere azioni di
condanna.
27. Francia
La legge del 10 gennaio 1978
poste al consumatore l'abuso di potenza econo­
mica della controparte e che conferiscono a quest'ultima 
un vantaggio eccessivo". Una commissione delle clausole 
vessatorie, composta di magistrati, giuristi e funzio­
nari, è stata incaricata di esaminare i modelli di con­
tratti abitualmente proposti dagli operatori economici 
alle controparti e di raccomandare la soppressione o la 
modifica delle clausole che presentino un carattere 
vessatorio. Il ministro responsabile può rendere pubbli­che le raccomandazioni della commissione.

7 7 -
Quest'ultima ha finora pubblicato tre relazioni di attività,, per gli
anni 1 978, :79 e '80. In esse sono esposte le grandi linee 
delle raccomandazioni già formulate e di cui dieci sono già 
state pubblicate: ad esempio la n. 80-03, dell'8 agosto 1980, 
raccomanda di considerare vessatorie - e quindi 
da sopprimere - quelle clausole che accordano al forni­
tore - ma non al consumatore - un "periodo di riflessio­
ne" dopo l'avvenuta stipulazione del contratto. Nelle 
stesse relazioni la commissione accenna ai pareri da essa 
espressi su determinati progetti di contratti tipo ·  La Commissione  
auspica una maggiore pubblicità dei suoi lavori ed in 
particolare delle sue raccomandazioni; fa notare in pro­
posito che quasi tutti i  suoi studi da essa, condotti sono stati adottati  
all'unanimità e deplora che questo unanime consenso non 
sia ancora sufficientemente tradotto nei fatti; alcune 
clausole contrattuali, benché considerate nulle in forza 
delle disposizioni di legge, continuano ad essere appli­
cate e il consumatore può essere indotto a ritenersi vinco­
lato ad esse. La commissione propone
quindi che siano previste sanzioni penali per quanti con­
tinuano ad utilizzare le clausole illegali, e pro­
pone varie riforme di carattere legislativo, al fine di 
migliorare le prassi contrattuali. Dall'entrata in vigo­
re della legge del 10 gennaio 1978 è stato emanato un so­
lo decreto per vietare o disciplinare clausole vessatorie 
(decreto del 24.3.1978). Questo provvedimento vieta tre 
tipi di clausole contrattuali comprese quelle che danno 
all'offerente il diritto di modificare il prezzo pattùito 
e prevede, a talune condizioni, l'obbligo di informare 
l'acquirente sui principali diritti ad esso riconosciuti 
dalla legge. La commissione delle clausole vessatorie 
auspica infine che vengano emanati altri provvedimenti e 
che vengano presentate concrete proposte a tal fine.

- 7a -
La Legge del 25 agosto 1983 relativa alla protezione giuridica del  
consumatore stabilisce che "nei contratti conclusi fra il fornitore  
professionale di beni di consumo - durevoli o non durevoli - o di servizi  
ed il consumatore finale privato, qualsiasi clausola o combinazione di  
clausole che comporti nel contratto una ripartizione poco equilibrata dei  
diritti e degli obblighi a danno del consumatore è vessatoria e come tale  
è da considerarsi nulla di pieno diritto".
Lo stesso provvedimento contiene inoltre un elenco tassativo di venti clau  
sole vessatorie. "Il presidente del tribunale nella cui giurisdizione  
risiede’  il richiedente può, dietro richiesta di qualsiasi persona fisica,  
di un raggruppamento professionale o di un'associazione di consumatori  
rappresentata nella commissione dei prezzi, constatare il carattere  
vessatorio di una determinata clausola o di una combinazione di clausole  
ai sensi degli articoli 1 e 2 e statuire che detta clausola o combinazione  
di clausole è da considerarsi nulla ed inesistente. L'azione è  
proposta e giuducata per direttissima".
Il provvediinento prevede anche l'affissione e la pubblicazione della decisione
nonché un'ammenda penale, oltre alla facoltà delle persone, dei raggru­
ppamenti professionali e delle associazioni di consumatori sopra citati,  
di costituirsi parte civile davanti alle giurisdizioni penali  
relativamente ai fatti che ledono i loro interessi personali o collettivi
29. Italia
Il codice civile italiano del 1942 contiene tre articoli (1341, 1342 e  
1370) che precisano gli effetti delle clausole inserite nelle condizioni  
generali di contratto, in moduli o formulari predisposti da uno dei  
contraenti e indicano inoltre il modo di interpretarle. Non sussiste  
nessun specifico controllo delle condizioni generali vessatorie al di  
fuori del controllo giurisdizionale ordinario.

- 8 -
30. Paesi Bassi
Un progetto di legge sulle condizioni generali in­
serite nei contratti tipo - provvedimento che formerà 
parte integrante del nuovo codice civile - è stato pre­
sentato all'esame del parlamento nell'estate del 1981.
Il progetto prevede sia una norma generale che stabi- 
sce che le condizioni generali di contratto non posso­
no essere sfavorevoli al consumatore, sia due liste di 
cui una "lista nera" di clausole nulle di pieno diritto 
ed una "lista grigia" di clausole annullabili in funzio­
ne del contesto in cui sono inserite. Il nuovo provve­
dimento concede anche alle organizzazioni dei consumato­
ri la facoltà di adire il giudice per chiedere l'an­
nullamento di determinate clausole.
31. Danimarca
La legge del 1975 che modifica la legge del 1971 
sulla disciplina dei contratti prevede una norma gene­
rale ai sensi della quale un contratto può essere annul­
labile in tutto od in parte qualora sia da considerar­
si iniquo (urimelig) o contrario alle buone prassi commer­
ciali .
Un'altra legge del 14 giugno 1974 sulle prassi com­
merciali istituisce il consulente civico dei consumato­
ri (ombusman) ,  con il compito di assicurare il rispetto 
delle buone prassi commerciali, compreso il controllo su 
tutte le condizioni contrattuali generali di qualsiasi ca­
tegoria, senza quindi limitare il controllo ai soli con­
tratti stipulati dai consumatori.
Negli anni più recenti è stato emanato un certo nu­
mero di provvedimenti legislativi per tutelare il consu­
matore nel campo delle transazioni finanziarie: la legge 
sul pagamento degli interessi di mora (n. 638 del 21 di­
cembre 1977); la legge sui contratti con 1  consumatori 
(n. 139 del 29 marzo 1978); e la legge (n. 147 del 4 a- 
prile 1979) che modifica la legge del 1906 sulla compra- 
vendita di merci.
Ai sensi della legge sulle prassi commerciali 
l'Ombudsman dei consumatori, ha facoltà di avviare trat­
tative coi fornitori o con le associazioni .professiona­
li per far cessare l'applicazione di clausole contrattua­
li vessatorie o di pratiche commerciali reprensibili. I 
risultati pratici sono soddisfacenti.
Le decisioni che l'Ombùdsman prende in forza della 
legge anzidetta non sono impugnabili dinanzi 
all' autorità amministrativa, da qui l'effettiva auto­
nomia dell'Ombudsman nel decidere quali prassi siano da 
considerarsi contrarie alle norme della legge.

- 8 -a
Tuttavia, l'Gnbudsman non può vietare delle pratiche: se il fornitore di cui  
trattasi non accetta le raccomandazioni dell'Ombudsman 
può proporre un'azione dinanzi alla corte marittima e 
commerciale di Copenaghen, che può dichiarare la nulli­
tà della prassi in questione.
32. Repubblica federale di Germania
La legge del 9 dicembre 1976 prevede una norma generale sulle  
condizioni contrattuali predisposte da una delle parti, 
dichiarando illegittime le clausole che siano contrarie 
alla buona fede (Treu und Glauben) e che arrechino svan­
taggi alla controparte (non necessariamente il consuma­
tore) .  La legge contiene due elenchi di clausole consi­
derate contrarie a questi principi: il primo elenco 
le clausole da considerarsi nulle a tutti  
gli effetti e in qualsiasi circostanza, ad esempio la 
clausola che mira a trasferire l'onere della prova dal 
fornitore al consumatore, il secondo elenco annovera le 
clausole la cui validità va valutata in funzione del loro contesto  
(Bewertungsspielraum),  come ad esempio la clausola che 
accorda al fornitore un periodo di tempo eccessivamen­
te lungo per adempiere agli obblighi contrattuali. Per 
impedire l'uso di clausole del genere le associazio­
ni commerciali e quelle di consumatori possono adire 
l'autorità giudiziaria ordinaria.

r 9  -
La legge del 1979 sulla compravendita di beni (Sale of Goods Act) pre­
vede che i contratti stipulati coi consumatori debbano 
contenere clausole che assicurino, ad esempio, che le 
merci richieste siano quelle descritte nel contratto 
e siano conformi alla loro destinazione. Le parti contraenti non  
possono derogare a queste norme.
La legge del 1977 sulle condizioni contrattuali vessa— 
toru (Unfair Contract Terme Act J tende a rendere rrive
*-*·-}- effetti giuridici quelle clausole contrattuali che li­
mitino la responsabilità per negligenza in caso di de­
cesso o di lesioni personali. Nel caso che si tratti di 
danni di carattere economico, qualsiasi clausola 
intesa a limitare la responsabilità di una delle parti é 
illegittima qualora non soddisfi al principio della 
"reasonableness" enunciato dalla legge. Il giudice ordi­
nario è l'autorità competente per pronunciarsi in meri­
to. Finora tuttavia nessuna autorità giudiziaria su­
periore ha avuto l'occasione di pronunciarsi sulla portata di tali  disposizioni.
La legge del 1973 sulle prassi commerciali (Fair 
Trading Act )  ‘  conferisce al "Director General of
Fair Trading "il potere di prendere in esame le pras­
si commerciali correnti e di formulare adeguate raccomanda­
zioni al governo. Se del caso lo stesso Director può 
anche rivolgersi al giudice per ottenere dal fornitore 
una dichiarazione a termini della quale questi si impe­
gna a non seguire più una determinata prassi commerciale. 
Infine può adoperarsi perché non vengano più applicate 
talune clausole contrattuali, collaborando con le asso­
ciazioni di categoria nell'elaborazione di codici di 
buona condotta, di cui ne esistono attualmente 21 .33. Regno Unito
34. Irlanda
In questo paese non vige una normativa specifica 
sulle condizioni generali di contratto. Una legge del 
1978 sull'informazione dei consumatori (Consumer Information Act) prevede  la 
nomina di un Director of Consumer Affairs, che ha tra 
l'altro il compito di esaminare le prassi commerciali 
seguite per informare il pubblico su determinati beni 
o servizi. Il Director può eventualmente chiedere che 
non siano più seguite prassi ingannevoli ed ottenere 
anche una decisione giudiziaria in tal senso.
Non sembra tuttavia che tra le sue funzioni  
rientri anche l'esame delle clausole vessatorie conte­
nute nei contratti predisposti dai fornitori.
La legge del 1980 sulla vendita di beni e sulla 
prestazione di servizi (Sale of Goods and Supply of 
Services Act' vieta che nei contratti si inseriscano
clausole in deroga ai diritti specifici che questa 
stessa legge conferisce ai consumatori. Diverse nor­
me della legge in esame sono molto simili a quelle  
previste in materia dall'ordinamento giuridico britan-

- 9 -a
nico ed in particolare dalla legge del 1977 sulle condi­
zioni contrattuali vessatorie (Unfair Contract Terms 
Act >  e dalla legge del 1979 sulla compravendita
di beni (Sale of Goods Act )■
35. Grecia
Non vi sono disposizioni di legge che si occupino del­
lo specifico problema delle condizioni contrattuali vessa­
torie, né norme in materia sono previste per il prossimo 
futuro.
III. LA SITUAZIONE A LIVELLO COMUNITARIO
36. Il paragrafo 30 del Secondo programma della Comuni­
tà per una politica di protezione e d'informazione del 
consumatore stabilisce quanto segue in ordine alle condi­
zioni contrattuali vessatorie:
"La Commissione presenterà anzitutto un documento di 
riflessione in cui verrà precisata la problematica po­
sta da tale fenomeno e le soluzioni più idonee per ar­
monizzare le condizioni di concorrenza che potrebbero 
risentire delle disparità in questo campo".

'- 10 -
37. Contesto
E' ovviamente da auspicarsi che, per quanto possi­
bile, il consumatore fruisca, nella Comunità,  
del più alto grado di tutela contro le clausole con­
trattuali vessatorie. Questo obiettivo non è stato tutta­
via ancora consentito :gli operatori economici di que­
gli Stati membri che non hanno ancora legiferato in materia  
non nutrono ragioni per desisterà volontariamente dall'uso
di condizioni vessatorie. Nelle sue risoluzioni del 14 
aprile 1975 (1 )  e elei 19 maggio 1981 (2) il Consiglio, nel-
1'adottare rispettivamente il programma preliminare ed 
il secondo programma sulla politica di protezione e di 
informazione del consumatore, ha dichiarato quanto segue:
" I L  miglioramento qualitativo delle condizioni di vita 
è uno dei compiti della Comunità, e questo compito im­
plica la protezione della salute, della sicurezza e deqli 
interessi economici del nonsudatore".
L'assolvimento di tale compito implica che le di­
sparità regionali vanno soppresse nella misura del pos­
sibile in modo da elevare il tenore di vita e promuove­
re l'armonioso sviluppo delle attività economiche nel­
la Comunità. L'iniziativa comunitaria in questo campo è 
quindi necessaria.
38. Che l'iniziativa comunitaria in questo campo sia
necessaria, è dimostrato validamente dalle stesse tran­
sazioni intracomunitarie.  Infatti, l'instaurazione ed 
il funzionamento di un mercato comune con frontiere do­
ganali esterne ed un unico mercato interno è uno dei 
principali obiettivi perseguiti dai trattati della 
Comunità europea. Un simile mercato implica quindi che 
i consumatori possano effettuare gli acquisti dove ot­
tengono le offerte migliori. Anche se l'unione dogana­
le non è ancora pienamente realizzata e le disposizioni fiscali,  
monetarie e tecniche restano per il momento pienamente 
armonizzate, è evidente che un numero considere­
vole di consumatori acquista prodotti e sempre più ser­
vizi in paesi diversi da quello di residenza. Ciò è 
particolarmente vero per gli Stati che hanno una fron­
tiera terrestre comune, ma accade ogni giorno anche
nel caso di Stati che sono separati da corsi d'acqua.
39. E' lecito intanto chiedersi se l'instaurazione di un vero e proprio mer­
cato interno non richieda che vengano ampiamente armonizzate quelle^  
norme che garantiscono la stessa tutela ai consumatori per quanto si  
riferisce alle garanzie ed ai servizi post-vendita (ivi compresa la tu­
tela verso le clausole contrattuali vessatorie). Ih'evoluzione  in tal 
senso arrecherebbe  vantaggi diretti al consumatore, e consenti  
rebbe anche di evitare, a livello comunitario, distorsioni del gioco  
della concorrenza del genere indicato nella decisione della Commissione  
del 23 ottobre 1978 (GU L 322,  pag. 36, Zanussi).
(1) GU n. C 92 del 25.4.1975, pag. 1
(2) GU n. C 133 del 3.6.1981, pag. 1

- 10a -
D'altra parte, si potrebbe assumere che assicurando la trasparenza  
delle condizioni contrattuali si verrebbe a tutelare in misura sufficiente  
il consumatore che intenda fare acquisti in un altro Stato membro. Ma  
allora merita di essere presa in esame la questione di stabilire se la  
trasparenza possa essere assicurata nella misura necessaria perché  
l'acquirente straniero venga edotto su specifici elementi della normativa  
che in fatto di clausole contrattuali e vessatorie è applicabile nel paese  
in cui l'acquisto è effettuato.
40. Il fatto di poter disporre di contratti tipo differenti a livello  
nazionale significherebbe, in partica, che sul piano comunitario non si  
potrebbero usare gli stessi contratti normalizzati :  del resto un sistema  
applicabile a livello comunitario contribuirebbe inoltre a ripartire più  
equamente tra i  fornitori comunitari il costo della tutela del consumatore  
e contribuirebbe inoltre ad accelerare il processo di sviluppo verso un  
mercato interno unico.

-  11  -
41. Alla luce di quanto si è detto non è sorprendente  
se entrambi i programmi comunitari per una politica di  
protezione e d'informazione del consumatore hanno mes­
so in chiara evidenza l'importanza che la tutela del  
consumatore riveste anche nel campo dei contratti nor­
malizzati. Infatti, nel capitolo "Protezione degli in­
teressi economici del consumatore" è stato enunciato il  
seguente principio:
. .  Gliacquirenti di beni e di servizi devono essere pro-
retti dagli abusi di potere del venditore, in partico­
lare dai contratti tipo unilaterali, d a l l ' e s c l u s i o n e  abusi­
va dai contratti di diritti essenziali, dalle condizio­
ni abusive di credito, dalle richieste di pacamento di  
merci non ordinate e dai metodi di vendita non ortodos­
si" (1).
42. I punti 24 e 25 del programma prevedono le seguenti  
"azioni prioritarie”:
"proteggere il consumatore contro le clausole commercia­
li abusive, in particolare nei seguenti settori:
- le clausole dei contratti
- le condizioni di garanzia, in particolare per i beni  
di consumo durevoli ...
- a tal fine la Commissione:
- comparerà i provvedimenti presi dagli Stati membri  
e gli studi già compiuti o in corso nell'ambito  
delle organizzazioni internazionali
- presenterà al Consiglio alcune proposte".
Il punto 18 stabilisce che "questo tipo di prote­
zione può essere attuato mediante disposizioni legisla­
tive e regolamentari, armonizzate a livello comunitario  
od adottate direttamente a tale livello".
43. Nel 1977 il Comitato consultivo dei consumatori ha  
espresso un parere sulla questione delle clausole vessa­
torie nei contratti stipulati coi consumatori. Questo  
parere (documento ANV/240/77 - CCC/48/77 Rev. 1) può esse­
re sintetizzato come segue:
a)le clausole inserite nei contratti stipulati coi con­
sumatori. devono essere lecite, eque e facilmente com­
prensibili. Inoltre vanno uniformate sotto il profilo  
della formulazione e della presentazione.
b)Viene proposto d'istituire un organo ufficiale abili­
tato a:
- rilasciare>autorizzazioni preventive per l'inseri­
mento di clausole generali nei campi in cui il con­
sumatore é particolarmente vulnerabile (per esempio  
assicurazioni, credito, alloggio);

- r  11 -a
- adottare, dopo aver trattato con gli ambienti in­
teressati, una regolamentazione sulle clausole ti­
po da autorizzare;
- vietare che si faccia ricorso a talune clausole  
inique.
Questo organismo avrebbe quindi il compito di im­
pedire che le clausole vessatorie vengano inserite  
nei contratti conclusi coi consumatori.
(1) Programma preliminare: paragrafi 19(i) - GU n. C 92  
25.4.1975, pag. 6
(2) Secondo programma :  paragrafi 28(1) - GU n. C 133,  
3.6.1981, pag. 7.

r 12 -
c) E' opportuno stabilire un elenco comunitario delle  
clausole vessatorie di cui è vietata l'applicazione.
d) Occorrerebbe predisporre dei prospetti che enuncino  
i diritti fondamentali dei consumatori nelle transa­
zioni più importanti, diritti che dovrebbero essere  
irrinunciabili.
e) Il negoziato collettivo tra associazioni dei consu­
matori ed associazioni di categoria è considerato  
utile soltanto come misura complementare.
f) E' indispensabile che si definisca la nozione di  
clausola vessatoria. Va in particolare considerata  
come vessatoria quella clausola che conferisca un  
vantaggio all'offerente o che privi il consumatore  
di un suo diritto, con la conseguenza idi non permet­
tere che si costituisca un ragionevole equilibrio tra  
gli interessi delle parti.
g) L'azione comunitaria non deve limitarsi alle condi­
zioni generali di contratto, ma estendersi anche alle  
clausole che siano state negoziate in via individuale.
h) Si dovrebbe porre il principio secondo cui l'imposi­
zione di una clausola vessatoria costituisce un ille­
cito penale.
i) Si dovrebbero infine predisporre norme specifiche in  
merito alla soluzione delle controversie.
44. Dal 1977 la Commissione ha interrotto i lavori in  
questo campo, dovendo far fronte ad altri impegni e non  
disponendo di personale sufficiente. Nel frattempo, tut­
tavia, il Parlamento europeo, nella sua risoluzione sul  
secondo programma ha sollecitato l'emanazione di una di­
rettiva in materia di clausole contrattuali vessatorie (1).
45. L'articolo 5 della convenzione sulla legge applica­
bile alle obbligazioni contrattuali, del 19 giugno 1980 (2),  
contiene una definizione del contratto coi consumatori che  
potrebbe essere anche accolta nel quadro dell'iniziativa  
comunitaria in fatto di clausole contrattuali vessatorie:
"contratto avente per oggetto la fornitura di beni mobili  
materiali o di servizi ad una persona - il consumatore -  
per un uso che può considerarsi estraneo alla sua atti­
vità professionale e ai contratti destinati al finanzia­
mento di tale fornitura".
46. Neppure il Consiglio d'Europa è rimasto inattivo in  
questo campo: la risoluzione n. 76 (47) contenente una  
raccomandazione sulle clausole contrattuali vessatorie,  
è stata adottata dal Comitato dei Ministri il 16 novem­
bre 1976.

- 12 -a
47.Possibili iniziative a livello comunitario
Considerata la situazione esistente .negli Stati membri  
in cui '6ei‘ paesi dispongono gii di una specifica nor-  
mativa in materia di clausole contrattuali vessatorie,  
mentre un altro si propons di emanare norne nello  
stesso campo nel prossimo futuro (vedasi paragrafi 26-35  
supra), l'iniziativa comunitaria dovrebbe mirare a che i  
consumatori fruiscano, per quanto riguarda le clausole  
contrattuali vessatorie, di un grado di tutela piu o  
meno della stessa intensity a livello comunitario: in  
questo modo non solo si porranno in essere vantaggi di-  
retti per i consumatori, ma verrebbe anche rimosso uno dei  
fattori che piu contribuisce alia distorsione del gioco  
della concorrenza nella Comunita (vedasi paragrafo 39).
(1)GU n. C 291, pag. 35
(2)GU n. L 266, pag. 1

- 13 -
48. Ovviamente gualsiasi azione da intraprendere a li­
ve llo comunitario va portata avanti con cautela. La nor-  
mativa gia predisposta a livello nazionale in materia di  
clausole contrattuali vessatorie e recente, per cui §  
comprensibile che gli Stati membri siano riluttanti ad  
abbandonare la scelta giS fatta per accogliere la stra-  
tegia adottata a livello comunitario. E' certo che pri-  
ma di aderire a quest'ultima gli Stati membri desidera-  
no valutare attentamente i risultati pratici che daran-  
no i provvedimenti gi3 adottati a livello nazionale.
Sembra tuttavia che si potrebbe gill fare un primo  
passo sul piano della valutazlone della pratica effica-  
cia delle leggi nazionali: in Francia, ad esempio, sono  
gi& stati pubblicati alcuni rapporti annuali sugli ef-  
fetti della legge del 1978, come abbiamo gi& sottoli-  
neato al precedente paragrafo 27. La Commissione .  
non pud quindi accettare che il problema venga accan-  
tonato indefinitamente. Per i motivi gi5 'jsposti ai pre­
cedent! paragrafi 37-40 l'iniziativa comunitaria in ma­
teria di clausole contrattuali vessatorie d essenziale  
ove gli interessi del consumatore debbano essere protet-  
ti con la stessa intensity nell'intero territorio della CEE.
49. A proposito dell'azione comunitaria da intraprende­
re occorre rispondere a un certo numero di quesiti:
L'azione comunitaria dovrS interessare tutte le clausole
vessatorie o soltanto le condizioni generali normalizza-
te? Dovrebbe inoltre limitarsi alle sole clausole vessa-
torie inserite nei contratti tipo predisposti attraverso
moduli?
a)Arqomenti a favore di un'azione che investa tutte le
clausole vessatorie
(i)La maggior parte degli Stati membri che si sono  
occupati del problema non hanno operato alcuna  
distinzione tra clausole tipo e clausole speci-  
fiche.
(ii)E' difficile definire con precisione la portata  
di un'iniziativa che dovrebbe limitarsi alle  
sole clausole tipo: ad esempio l'iniziativa do­
vrebbe anche ricomprendere quei contratti non predispo­
sti che contengono soltanto una clausola  
tipo?
(iii)Sotto il profilo strettamente cjiu-
ridico, non vi S nessuna differenza tra le
clausole tipo e le altre.

- 13 -a
b)Argomento a favore di un'azione limitata_alle sole
clausole tipo
(i)La stragrande maggioranza di transazioni che  
coinvolgono il consumatore sono regolate da  
condizioni general! o rientrano nella catego-  
ria delle transazioni eseguite sul posto (veda-  
si precedente paragrafo 4 b) alle quali si ap-  
plicano, ove non sia diversamente disposto dal­
le parti, le norme generali regolatrici dei  
contratti. Sarebbe inoltre difficile immagina-  
re un fornitore che per ciascuna transazione  
coi consumatori predisponga un tipo di contrat-  
to del tutto nuovo, che non contenga quindi  
nessuna clausola tipo. Transazioni del genere  
richiederebbero tempi estremamente lunghi e si  
giustificherebbero economicamente soltanto nel  
caso di atti di compravendita che coinvolgano  
considerevoli somme di denaro: ma in operazio-  
ni del genere il consumatore $ quasi sempre  
rappresentato dal suo legale.
(ii)Le clausole tipo si prestano particolarmente  
a favorire l'offerente a detrimento del consu­
matore. Poich§ queste clausole sono state pre-  
disposte dal fornitore o piu generalmente per  
conto di esso, senza la partecipazione del consu­
matore, non d da stupirsi che tendano a favori­
re fortemente la posizione del fornitore. Sono  
appunto queste clausole che maggiormente si pre­
stano ad una formulazione in termini vessatori.

- 14 -
c)Arqomenti a favore di un'azione limitata alle clausole
vessatorie inserite nelle condizioni qenerali di
contratto
Un sistema comunitario in materia di clausole vessa-  
torie dovrebbe presumibilmente prevedere anche un di-  
spositivo di1  "guardia" o di "precontrollo",  in modo  
che 1'"ineccepibilitS" delle condizioni contrat-  
tuali possa essere controllata in anticipo, cosi da  
rimuovere le clausole vessatorie. E' chiaro che sol-  
tanto poche clausole saranno da considerarsi vessa­
torie in qualsiasi circostanza concepibile: nella  
maggioranza dei casi il carattere non vessatorio  
di quanto si § convenuto dipenderS dal contesto.
Se tuttavia si vuole che il dispositivo di "guardia"  
dia concreti risultati e sia anche esteso al control-  
lo delle condizioni la. cui correttezza dipende dal  
contesto in cui sono inserite devesi necessariamen-  
te dedurre che il dispositivo non potra essere o-  
perante che nei iimiti dei soli contratti tipo con-  
clusi mediante la sottoscrizione di appositi moduli.
50.Sarebbe opportuno predisporre un elenco delle clau-
sole vessatorie o formulare per contro una singola
clausola che definisca il concetto di "vessatorietS"?
Per rispondere a tale quesito occorre prendere in  
esame la prassi commerciale. Le clausole contrattuali  
normalizzate sono destinate ad essere inserite in nu-  
merosi contratti individuali, cosicchd il contratto sti­
pulate con un determinate singolo consumatore § come se  
fosse "prodotto in serie".
Ma merita sottolineare in proposito che il numero  
di contratti tipo utilizzati e estremamente elevato: ad  
esempio secondo il Ministro della Giustizia della Repub-  
blica federale tedesca in Germania vengono utilizzati da  
200 a 300 mila contratti tipo, tutti perS diversi a  
seconda del bene o del servizio offerto al consumatore.  
Gli stessi moduli sono inoltre costantemente riveduti ed  
aggiornati in modo che possano continuare a servire nel  
miglior modo gli interessi dei relativi "estensori".
Sia i fornitori che i consumatori sono d'accordo nel  
ritenere che i contratti non debbano contenere clausole  
vessatorie o scorrette combinazioni di esse: una norma  
generale che definisca quindi il concetto di "vessato-  
rietS" sarebbe da considerarsi come la soluzione pifi  
accettabile. Sarebbe infatti estremamente difficile i-  
solare, nel contesto di un singolo contratto, una sin-  
gola clausola vessatoria o una combinazione di clau­
sole vessatorie, giacchS la portata di ciascuna di esse  
dipende dal loro specifico significato nel contesto in  
cui sono inserite, per cui § molto arduo giudicare se

- 14 -a
una clausola generale che definisca il concetto di  
"vessatorietà" sia una soluzione più valida o meno va­
lida rispetto alla semplice elencazione delle clausole  
vessatorie. Ciò non toglie che dovrebbe essere possibi­
le trovare un accordo su quelle clausole che non dovreb­
bero mai figurare in un contratto stipulato coi consuma­
tori: ad esempio una clausola che escluda la responsabi­
lità del fornitore anche nel caso di dolo o di grave  
negligenza. Ovviamente/ un elenco delle clausole vessa­
torie non dovrebbe essere molto lungo, essendo diffici­
le immaginare molte clausole che siano vessatorie in  
tutte le circostanze concepibili.
51. Sarebbe opportuno porre in essere un dispositivo di
"guardia" in relazione alle clausole vessatorie?
Per i motivi indicati più sopra un dispositivo del  
genere sembra necessario sia per vigilare sugli svilup­
pi che le singole clausole tipo potrebbero avere, sia  
per rendere inapplicabili quelle clausole che siano da  
considerarsi vessatorie.Non sarà agevole trovare un comune denominatore per i diversi dispositivi di  
"guardia" in atto nei vari Stati membri. E' improbabi­
le che tutti gli Stati membri siano disposti ad accet­
tare che venga introdotto il sistema danese o quello  
britannico. Un sistema del genere sarebbe tuttavia il  
più idoneo tenuto conto della resistenza che gli am­
bienti commerciali oppongono a qualsiasi tentativo di  
risolvere il problema delle clausole vessatorie at­
traverso sanzioni penali od un elenco tassativo.
Non sembra daltronde possibile che il compito di  
agire contro le clausole vessatorie venga affidato al­
le sole associazioni dei consumatori o di categoria,  
giacché gli effetti di qualsiasi azione da esse intra­
presa verrebbero necessariamente a limitarsi al caso  
di specie. Inoltre una soluzione del genere non potreb­
be esplicare quell'efficacia generale che invece si po­
trebbe conseguire inquadrando l'esame delle clausole ti­
po nel contesto di un intero settore industriale ed  
avviando negoziati con le competenti associazioni com­
merciali, così da pervenire ad una generale revisione  
delle clausole normalizzate in uso in quel settore.

- 15 -
52. In conclusione, alla luce di quanto precede, è da ritenersi che due sia­
no le alternative possibili,
In primo luogo, l'elaborazione di un* direttiva, essendo questo il me­
todo normalmente seguito per predisporre norme comuni a livello della Co­
munità.
La soluzione non è tuttavia agevole considerato il fatto che nei sin­
goli Stati membri il problema delle clausole vessatorie è affrontato con ap­
procci differenti. Sarebbe tuttavia opportuno soffermarsi sulla possibilità  
di trovare un'intesa sull'emanazione di una direttiva o di un diverso atto  
giuridico comunitario che stabilisca un quadro di norme fondamentali da se­
guire, ma che al tempo stesso conferisca alle autorità degli Stati membri  
un ampio potere discrezionale in ordine alle modalità secondo cui queste  
norme vanno attuate.
In questo contesto sarebbe opportuno discutere a fondo il possibile con­
tenuto di alternative quali:
a)Una norma di carattere generale che definisca il concetto di "vessatorie-  
tà", disponendo ad esempio che le clausole che conferiscono un indebito  
vantaggio alla parte contraente che di esse si avvalgono sono nulle di  
pieno diritto. In pratica, però, l'introduzione di una norma del genere  
non porterebbe necessariamente alla soppressione delle clausole vessato­
rie, giacché spetterebbe pur sempre all'autorità giudiziaria ovvero ad un  
organo amministrativo decidere se una determinata clausola sia da consi­
derarsi vessatoria ai sensi della definizione data. A meno che non venga  
introdotto un dispositivo di guardia, del genere di quello descritto  
nel precedente paragrafo 51, il consumatore verrebbe in pratica indotto  
a chiamare in giudizio il fornitore o essere da questo convenuto al fine  
di stabilire il carattere vessatorio o meno della clausola di cui trattasi.
b)La predisposizione di una "lista nera" delle clausole vessatorie nulle di  
pieno diritto presenterebbe il vantaggio di rendere rapidamente indivi­
duabili le clausole vessatorie inserite nei contratti. Tuttavia, come si  
è già sottolineato nel precedente paragrafo 50, la lista dovrebbe essere  
necessariamente ristretta, giacché poche sono le clausole da considerarsi  
vessatorie in tutte le fattispecie concepibili. Nell'elenco si dovrebbero  
ad esempio includere quelle clausole che escludono la competenza dell'au­
torità giudiziaria o che respingono là responsabilità del fornitore in  
caso di dolo, ovvero in caso di lesione personale o di morte del consuma­
tore, come pure quelle clausole che concedono al fornitore (ma non al con­
sumatore) un periodo di "riflessione" dopo che il contratto è divenuto  
operativo di effetti.

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c) Precise disposizioni sui possibili controlli e su procedure cogenti. Ma  
anche attraverso la "lista nera" non si garantisce necessariamente che  
le clausole nulle non continuino a figurare nei contratti in quanto potreb­
bero indurre in errore il consumatore. L'esperienza acquisita negli Sta­
ti membri dimostra che anche nei casi in cui è considerato come reato  
l'uso di una clausola nulla (come nel Regno Unito ed in Irlanda) gli  
operatori commerciali potrebbero continuare ad avvalersene per ignoranza  
o per premeditato proposito.
Dette difficoltà si potrebbero superare nel caso dei contratti predis­
posti attraverso moduli prestabiliti a condizione che si stabilisca che  
le relative clausole devono essere approvate in anticipo, come si  
propone nel paragrafo 51.
53. In via alternativa o parallelamente all'emanazione di una direttiva  
non è escluso che si possano ottenere risultati positivi anche senza  
ricorrere all'iniziativa legislativa. Per pervenire alla rimozione delle  
clausole vessatorie dai contratti stipulati con i consumatori si potrebbero  
ad esempio avviare trattative con i  rappresentanti delle organizzazioni
dei consumatori ed i rappresentanti delle organizzazioni degli operatori  
industriali e commerciali nei vari settori economici, sotto l'egida di una 
pubblica autorità di controllo. Verrebbe così· introdotta a livello  
comunitario una procedura equivalente a quella che è seguita in Danimarca  
con risultati pienamente soddisfacenti attraverso l'istituzione del  
difensore sivico (Ombudsman), ovvero in Gran Bretagna, attraverso  
l'intervento del Director generai of Fair Trading (cfr. rispettivamente i  
parr. 31 e 33). Introducendo questi stessi organi a livello comunitario  
si apporterebbe un'innovazione di grande rilievo, ma occorrerebbero intensi  
lavori preparatori.
Nella fase iniziale dovrebbero privilegiarsi quei prodotti e servizi  
che sono ampiamente comparabili a livello comunitario, come motocicli,  
biciclette, apparecchi elettrodomestici, apparecchi radio e televisivi,  
macchine fotografiche e servizi turistici. Si tratterà di mettersi  
d'accordo su una definizione di vessatorietà per ciascun singolo settore,  
sulla cui base sarà allora possibile predisporre un elenco delle clausole  
vessatorie che non devono figurare nei contratti con i consumatori. Sarà  
inoltre possibile armonizzare anche la presentazione dei contratti tipo in  
modo che il consumatore possa più agevolmente compararne le clausole.
54. Scopo del presente documento è di avviare il dibattito sui problemi  
sollevati in ordine all'inclusione di clausole vessatorie nei contratti  
stipulati con i consumatori. La Commissione delle Comunità europee invita  
gli interessati a formulare delle osservazioni in merito, al fine di poter  
prendere un'iniziativa a livello comunitario.