Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Protezione dei minori migranti non accompagnati in Europa»

(parere d’iniziativa)

(2020/C 429/04)

Relatrice: Ozlem YILDIRIM (FR-II)

Decisione dell’Assemblea plenaria 20.2.2020 Base giuridica Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno Parere d’iniziativa Sezione competente Occupazione, affari sociali, cittadinanza Adozione in sezione 9.7.2020 Adozione in sessione plenaria 18.9.2020 Sessione plenaria n. 554 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 215/1/5

1. Raccomandazioni e osservazioni

1.1. Il CESE raccomanda ancora una volta che il principio dell’ «interesse superiore del minore» prevalga su qualsiasi altra normativa in vigore a livello nazionale e sul diritto internazionale.

1.2. Il CESE esorta l’UE a sviluppare un approccio coerente e armonizzato alla protezione dei minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Europa.

1.3. Il CESE esprime profonda preoccupazione per la situazione di questa categoria di minori, che sono tra i soggetti più vulnerabili nel contesto della migrazione e, pertanto, sono esposti a un rischio più elevato di violazione dei loro diritti fondamentali.

1.4. Il CESE reitera la richiesta agli Stati membri di fare in modo che i minori in situazione irregolare siano considerati e tutelati prima di tutto in quanto minori da parte dei sistemi nazionali di protezione dell’infanzia.

1.5. Il CESE invita gli Stati membri a prevenire ogni forma di violenza nei confronti dei minori migranti creando canali di migrazione sicuri, legali e regolari.

1.6. Il CESE ricorda ancora una volta ( 1 ) il divieto assoluto di detenzione dei minori, indipendentemente dal loro status amministrativo. Condanna fermamente tale pratica e ricorda che essa viola la Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

1.7. Al fine di garantire una protezione efficace dei MSNA, il CESE esorta gli Stati membri a destinare le risorse necessarie ai servizi pubblici e a fornire servizi adeguati, in particolare attraverso formazioni specializzate e lo sviluppo delle capacità dei professionisti nel settore della tutela dei minori.

1.8. Il CESE invita la Commissione europea ad elaborare una direttiva sulla protezione dei MSNA che abbia come corollario l’interesse superiore del minore.

1.9. Il CESE ricorda che ogni MSNA deve essere assistito, iniziando prima possibile e fino alla maggiore età, da un tutore competente, il quale dovrà essere informato di tutte le decisioni che riguardino il minore e assisterlo durante l’intera procedura. Il tutore dovrà essere sempre in grado di agire nell’interesse del minore e non deve trovarsi in una situazione di conflitto di interessi con i servizi nazionali di tutela dei minori.

1.10. Il CESE ricorda che, conformemente al principio della «presunzione di minore età», un giovane che si presenta come minore deve essere considerato tale fino alla pronuncia di una decisione giudiziaria definitiva.

1.11. Il CESE invita gli Stati membri a valutare la minore età sulla base di un insieme di elementi, in primo luogo le dichiarazioni della persona interessata, i documenti di stato civile presentati, i colloqui condotti con la persona interessata da professionisti competenti e, se del caso, la verifica dell’autenticità dei documenti di stato civile.

1.12. In assenza di una reale affidabilità dei test di valutazione dell’età ossea, il CESE chiede che vengano completamente sospesi. A giudizio del CESE, la mancanza di uno strumento affidabile di verifica non giustifica il ricorso a metodi notoriamente approssimativi.

1.13. Data la difficoltà di trattare tutte le questioni e i principi riguardanti i MSNA nel presente parere, il CESE propone di realizzare una serie di studi di follow-up incentrati su sottotemi specifici.

2. Contesto

2.1. il cittadino di un paese terzo o l’apolide di età inferiore agli anni diciotto » che « giunga nel territorio dello Stato membro senza essere accompagnato da un adulto che ne sia responsabile in base alla normativa o alla prassi dello Stato membro interessato, e fino a quando non sia effettivamente affidato a un tale adulto », oppure « il minore che venga abbandonato dopo essere entrato nel territorio degli Stati membri » ( 2 ). Il minore straniero non accompagnato («MSNA», definito anche «minore straniero isolato») è «» che «», oppure «

2.2. I MSNA sono presenti in tutti gli Stati membri dell’UE, ma nel 2019 il 60 % di tutti i MSNA è stato registrato in quattro paesi (Grecia, Germania, Belgio e Paesi Bassi). Nel 2019 13 800 richiedenti asilo che avevano presentato domanda di protezione internazionale nei 27 Stati membri dell’Unione europea sono stati considerati minori non accompagnati. Nell’UE i MSNA rappresentavano il 7 % di tutti i richiedenti asilo di età inferiore ai 18 anni, e la maggior parte di essi (85 %) era di sesso maschile. Due terzi avevano 16 o 17 anni (ossia 9 200 persone), quelli di 14 o 15 anni rappresentavano il 22 % dei minori non accompagnati (3 100 persone) e, infine, quelli di età inferiore ai 14 anni l’11 % (1 500 persone) ( 3 )

2.3. I minori migranti figurano tra i gruppi più vulnerabili nelle nostre società. Privati dei genitori, fatto che già di per sé comporta un elevato livello di insicurezza e di pericolo, molto spesso i MSNA hanno alle spalle un percorso migratorio lungo, caotico, traumatico e segnato dalla violenza. Essi continuano ad essere esposti a pericoli di vario genere e sono prede particolarmente vulnerabili per le organizzazioni criminali, in particolare per essere destinati alla tratta di minori a fini di sfruttamento sessuale e al lavoro minorile.

2.4. Il CESE raccomanda ancora una volta che il principio dell’«interesse superiore del minore» prevalga su qualsiasi altra normativa in vigore a livello nazionale e sul diritto internazionale ( 4 )

2.5. Sostiene inoltre che le varie e complesse situazioni che tali minori devono affrontare richiedono approcci multidisciplinari (giuridico-psico-medico-sociali), completi e olistici.

2.6. La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (1989) costituisce il quadro generale per la protezione dei minori in Europa. Tuttavia, né tale strumento, né la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (1950), né la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori (1996) prevedono disposizioni specifiche applicabili direttamente ai MSNA.

2.7. Si è dovuto attendere il 26 giugno 1997 perché il Consiglio d’Europa adottasse il primo strumento giuridico riguardante specificamente la questione dei minori migranti non accompagnati. Si tratta, tuttavia, di una risoluzione non vincolante. Sebbene la legislazione dell’UE faccia riferimento ai minori stranieri non accompagnati, ad esempio nella direttiva rimpatri o nella direttiva 2003/9/CE ( 5 ) , non è stato messo a punto alcuno strumento specifico a livello dell’UE.

2.8. Pertanto, in assenza di un quadro giuridico preciso, gli Stati membri incontrano notevoli difficoltà nel gestire la questione dei MSNA in modo concertato e coerente. È quindi evidente che negli Stati membri la situazione di questi minori è caratterizzata da enormi disparità tra le leggi che definiscono il modo in cui essi devono essere trattati e le procedure cui sono sottoposti (accertamento dell’età, tutori, diritti, ecc.).

2.9. Gli Stati membri devono pertanto rafforzare il quadro giuridico applicabile ai MSNA. Il CESE invita la Commissione europea ad elaborare una direttiva sulla protezione dei MSNA che abbia come corollario l’interesse superiore del minore. Questa necessità è ancora più evidente se si considerano le condizioni deplorevoli in cui versano molti di questi minori, situazioni che vengono denunciate ovunque in Europa dalle associazioni per la tutela dei diritti dell’infanzia.

3. Osservazioni generali

3.1. Il CESE esprime profonda preoccupazione per la situazione dei minori stranieri non accompagnati, che sono tra le persone più vulnerabili nel contesto della migrazione e, pertanto, sono esposti a un rischio più elevato di violazione delle loro libertà e dei loro diritti fondamentali.

3.2. La Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza obbliga gli Stati ad accordare ai minori senza documenti il medesimo trattamento riservato a «tutti» i minori, senza distinzione ( 6 ) . Il CESE constata che, nella pratica, si osservano delle tensioni tra le disposizioni giuridiche nazionali che disciplinano il controllo dell’immigrazione e quelle relative alla protezione dei minori. Il CESE reitera la richiesta agli Stati membri di fare in modo che i minori in situazione irregolare siano considerati e tutelati prima di tutto in quanto minori, anche da parte dei sistemi nazionali di protezione dell’infanzia ( 7 )

3.3. Il CESE invita gli Stati membri a prevenire ogni forma di violenza nei confronti dei minori migranti creando canali sicuri, legali e regolari di migrazione, quali procedure flessibili, rapide ed efficaci, in particolare per il ricongiungimento familiare, un aumento delle quote per il reinsediamento dei migranti o la concessione di visti umanitari, il che rafforzerà le garanzie per i minori e i loro familiari.

3.4. Il CESE invita gli Stati membri a mettere in atto procedure specifiche ed efficaci per regolarizzare il soggiorno dei MSNA, mentre si cerca una «soluzione sostenibile» che ne garantisca l’interesse superiore.

3.5. Il CESE ricorda il divieto assoluto di detenzione dei minori indipendentemente dal loro status amministrativo. Condanna fermamente tale pratica e ricorda che essa rappresenta una violazione della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (articolo 3). Il CESE osserva ( 8 ) in effetti che la detenzione, a prescindere dalla sua durata, può avere conseguenze molto gravi per la salute e lo sviluppo dei bambini e dei ragazzi. La detenzione è sempre contraria all’interesse superiore del minore ( 9 )

3.6. Il CESE invita gli Stati membri a promulgare leggi nazionali che vietino la detenzione e favoriscano la messa a punto di alternative adeguate alla particolare vulnerabilità dei MSNA, quali l’accoglienza da parte di famiglie affidatarie e il collocamento in strutture di vita autonoma controllate.

3.7. Il CESE ribadisce l’importanza di garantire il rispetto del diritto dei minori a partecipare alle decisioni che li riguardano.

3.8. Il CESE raccomanda agli Stati membri di offrire garanzie giuridiche per l’accesso dei minori stranieri non accompagnati alle procedure di protezione internazionale e di assicurare che vengano loro fornite informazioni adatte alla loro età. A tal fine, è opportuno istituire unità di accoglienza specializzate nell’assistenza ai minori migranti e nella comunicazione di informazioni adatte alla loro età e nella loro lingua madre, integrando in tali dispositivi nazionali anche considerazioni legate al genere e alla dimensione transculturale.

3.9. Per proteggere i MSNA da ogni forma di sfruttamento, il CESE invita gli Stati membri a riconoscere ai minori che sono oggetto di sfruttamento e violenza lo status di vittima della tratta di esseri umani, accompagnato dal rilascio di un permesso di soggiorno. Il CESE insiste inoltre sulla necessaria urgenza delle decisioni adottate riguardo ai MSNA.

3.10. I MSNA non dovrebbero mai essere sottoposti a procedimenti penali per motivi legati unicamente alla loro condizione di migranti né qualora il loro coinvolgimento in attività criminali sia conseguenza dello sfruttamento.

3.11. Al fine di garantire una protezione efficace dei MSNA, il CESE esorta gli Stati membri a destinare le risorse necessarie ai servizi pubblici e a fornire servizi adeguati, in particolare attraverso formazioni specializzate e lo sviluppo delle capacità dei professionisti nel settore della tutela dei minori. Tale formazione dovrebbe essere organizzata a livello europeo.

3.12. La protezione dei MSNA non si ferma ai confini europei. Il CESE incoraggia l’UE e gli Stati membri a dare la priorità alle esigenze e ai diritti dei MSNA negli strumenti e nelle azioni esterni, in particolare in occasione della conclusione di accordi o dell’adozione di programmi di cooperazione.

3.13. Il CESE ricorda che ogni MSNA deve essere assistito, iniziando prima possibile e fino alla maggiore età, da un tutore competente, il quale dovrà essere informato di tutte le decisioni che riguardino il minore e assisterlo durante l’intera procedura. Il tutore dovrà essere sempre in grado di agire nell’interesse del minore e non trovarsi in una situazione di conflitto di interessi con i servizi nazionali di tutela dei minori.

3.14. Come il CESE ha già ricordato, il diritto dell’UE, pur riconoscendo l’importanza della tutela legale, non definisce i doveri di un tutore legale. Il tutore legale dovrebbe essere un «rappresentante qualificato» che abbia esperienza nei contatti con i minori nonché una conoscenza del diritto nazionale in materia di diritti degli stranieri e della legislazione sulla protezione dei minori, e che sia inoltre autorizzato a rappresentare il minore per tutta la durata della procedura ( 10 ) , a condizione che il minore sia d’accordo ( 11 ) . La procedura di nomina dei tutori in Belgio potrebbe servire come fonte di ispirazione ( 12 )

3.15. Il CESE ricorda che, oltre all’assistenza legale, i MSNA devono avere accesso alla protezione sociale e a una struttura dignitosa di accoglienza e di alloggio temporaneo. Tale accoglienza deve essere adatta alla vulnerabilità di questi minori, prevedere un sostegno da parte di professionisti specializzati nell’assistenza ai giovani, nonché la possibilità di visite mediche o psicologiche e l’accesso all’assistenza sanitaria.

3.16. I MSNA devono anche avere accesso all’istruzione, nel rispetto delle loro scelte e, se del caso, di quelle del tutore. Inoltre, anche i programmi Erasmus ed Erasmus+ potrebbero facilitare la partecipazione dei MSNA e di quelli tra loro che, una volta raggiunta la maggiore età, non rientrano più in questa categoria.

3.17. Il CESE sottolinea l’importanza di informare ciascun minore, in funzione della sua età, in merito ai diritti che gli sono conferiti dalla Convenzione delle Nazioni Unite, consentendo così ai minori che non dispongono di una tutela adeguata di chiedere una protezione.

4. Osservazioni particolari

4.1. L’articolo 1 della Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza definisce il minore come «ogni essere umano avente un’età inferiore a diciott’anni». La sua particolare situazione giuridica gli conferisce una serie di diritti che gli Stati parte della Convenzione devono garantire. Tale tutela dipende dal suo status di minore, il che, nella pratica e in tutti gli Stati membri, solleva la questione dell’accertamento della sua età.

4.2. Il CESE ricorda che, conformemente al principio della «presunzione di minore età», un giovane che si presenta come minore va considerato tale fino alla pronuncia di una decisione giudiziaria definitiva, e pertanto deve essere immediatamente sottoposto a protezione, in condizioni dignitose e compatibili con la sua particolare vulnerabilità.

4.3. Il CESE ricorda inoltre che occorre applicare la presunzione di validità dei documenti di stato civile stranieri presentati dal giovane come prova della sua minore età e che tali documenti dovrebbero essere i primi elementi di cui tenere conto al momento di prendere una decisione al riguardo. Solo una contestazione formale dell’autenticità dell’atto di stato civile presentato dovrebbe consentire di rovesciare la presunzione di validità ad esso inerente.

4.4. Il CESE ricorda che, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, se un minore «è illegalmente privato degli elementi costitutivi della sua identità o di alcuni di essi, gli Stati parti devono concedergli adeguata assistenza e protezione affinché la sua identità sia ristabilita il più rapidamente possibile» ( 13 )

4.5. Tuttavia, la procedura di verifica dell’età del migrante dovrebbe in linea di principio essere effettuata solo se quest’ultimo non è in possesso di documenti amministrativi ufficiali comprovanti la sua età e in caso di seri dubbi ( 14 )

4.6. Il CESE rileva ancora una volta che tra gli Stati membri non vi è coerenza rispetto ai metodi utilizzati per valutare l’età dei MSNA, nessuno dei quali ha dimostrato di essere affidabile.

4.7. Il CESE invita gli Stati membri a valutare la minore età sulla base di un insieme di elementi, in primo luogo le dichiarazioni della persona interessata, i documenti di stato civile presentati, i colloqui condotti con la persona interessata e, se del caso, la verifica dell’autenticità dei documenti di stato civile, sottolineando che l’accertamento medico-legale dell’età deve essere effettuato soltanto in caso di dubbio persistente e in ultima istanza.

4.8. In considerazione della particolare vulnerabilità dei MSNA, il CESE ricorda che il beneficio del dubbio dovrebbe andare a loro vantaggio.

4.9. Il CESE ricorda che l’esame basato sulla valutazione dell’età ossea praticato in molti Stati è fortemente contestato per ragioni di affidabilità da parte di istituzioni ed esperti internazionali ( 15 ) , ma viene criticato anche per il mancato rispetto della vita privata, i potenziali rischi per la salute della persona interessata (nel quadro dell’utilizzo di raggi X) e la possibilità di errore.

4.10. In assenza di una reale affidabilità di questi test, il CESE invita gli Stati membri a sospenderli completamente. A giudizio del CESE, la mancanza di uno strumento affidabile di verifica non giustifica il ricorso a metodi notoriamente approssimativi.

4.11. Il CESE esorta gli Stati membri a proteggere i MSNA concedendo loro del tempo e mezzi effettivi per stabilire la propria identità, ad esempio avvalendosi della cooperazione diplomatica (con riserva dell’accordo dell’interessato e in assenza di rischi per la sua persona) e fornendo elementi di prova, come le perizie psicosociali, per stabilire la minore età.

4.12. Il CESE propone che, in ultima istanza, in assenza di prove documentali e in caso di seri dubbi sull’età dell’interessato, una valutazione dell’età dovrebbe essere effettuata tramite un approccio multidisciplinare da parte di professionisti indipendenti dotati di competenze e conoscenze adeguate del contesto culturale ed etnico dell’individuo. Le procedure applicate in Inghilterra potranno costituire una fonte di ispirazione.

4.13. Il CESE invita gli Stati membri a istituire una commissione di supervisione a livello europeo per proporre una valutazione olistica dell’età che sia comune agli Stati membri, e verificare i protocolli e le pratiche in materia di accertamento dell’età.

4.14. Pena la loro inefficacia, le conclusioni di ogni procedimento devono essere obbligatoriamente motivate e poter essere oggetto di un ricorso sospensivo, effettivo, rapido e impugnabile.

5. Osservazioni particolari in relazione alla pandemia di COVID-19

5.1. La pandemia di COVID-19 aumenta inevitabilmente i rischi che corrono i minori stranieri non accompagnati, la cui salute è spesso già compromessa: impossibilità di rispettare le misure di confinamento, accesso inadeguato al cibo, all’igiene e all’acqua, mancanza di informazioni idonee sulle misure di prevenzione e le precauzioni necessarie, difficoltà di accesso all’assistenza sanitaria.

5.2. Il CESE invita tutte le istituzioni europee ad adottare ogni misura necessaria a garantire che i diritti di tutti i minori sanciti dagli atti internazionali siano rispettati durante la crisi sanitaria provocata dalla COVID-19, e ad assicurare inoltre che vengano adeguatamente tutelati dalle conseguenze della crisi economica imminente.

5.3. Il CESE accoglie con favore la recente ricollocazione di MSNA dalla Grecia in Lussemburgo, Portogallo, Francia, Finlandia e Germania, ed esorta gli Stati membri a considerare prioritaria e a perseguire l’immediata ricollocazione di quelli che vivono in condizioni inaccettabili, in particolare in Grecia ( 16 )

Bruxelles, 18 settembre 2020 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Parere del CESE in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pedopornografia, che abroga la decisione quadro 2004/68/GAI (GU C 48 del 15.2.2011, pag. 138).

(2) Articolo 2 della direttiva 2011/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774042/3-28042020-AP-FR.pdf/a5951a9e-fe8f-ef1a-64f1-cdedfc925eb2.

(4) A tale proposito, cfr. in particolare la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei minori e il parere del CESE del 15 ottobre 2014 sul tema Protezione internazionale dei minori non accompagnati (GU C 12 del 15.1.2015, pag. 69).

(5) Direttiva 2008/115/CE del 16 dicembre 2008 (GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98): «Prima di emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato è fornita un’assistenza da parte di organismi appropriati diversi dalle autorità che eseguono il rimpatrio tenendo nel debito conto l’interesse superiore del bambino». La direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003 (GU L 31 del 6.2.2003, pag. 18) definisce i termini chiave, tra cui quello di minore non accompagnato.

(6) Articolo 2 della Convenzione.

(7) Parere del CESE sul tema Protezione internazionale dei minori non accompagnati (GU C 12 del 15.1.2015, pag. 69).

(8) Cfr. A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children («Studio sulle pratiche di detenzione nel contesto della migrazione e sull’impiego di alternative alla detenzione dei minori migranti»), Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE), commissione per la migrazione, i rifugiati e gli sfollati, 2017.

(9) Posizione della rete europea dei garanti per l’infanzia e l’adolescenza (ENOC) sul tema Ending detention of children for immigration purposes («Porre fine alla detenzione di minori per causa di immigrazione»), adottata alla 23a assemblea generale della rete il 27 settembre 2019.

(10) Cfr. al riguardo La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe («La protezione dei minori migranti non accompagnati in Europa»), Nisrine Eba Nguema, 2015; https://doi.org/10.4000/revdh.1147.

(11) Convenzione dell’Aia del 1996.

(12) Il Belgio ha istituito un servizio molto rapido per la designazione del tutore. A tutti i MSNA viene assegnato un tutore, che può essere un privato cittadino (a seguito di una procedura di selezione e di formazione), il quale li accompagnerà in tutte le procedure: cfr. https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. I suoi compiti sono definiti come segue: «in quanto rappresentante legale incaricato di assicurare il benessere generale del minore, il tutore appare come il “filo conduttore” garante dello sviluppo delle competenze necessarie per una partecipazione attiva alla società.» https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne/tuteur/missions_du_tuteur.

(13) Cfr. anche l’articolo 24 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e l’articolo 7 della Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

(14) L’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani (luglio 2010) e l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (15 aprile 2011) hanno dichiarato che la valutazione dell’età dovrebbe essere effettuata solo in caso di dubbio.

(15) L’affidabilità scientifica viene messa in discussione, in particolare, dal Parlamento europeo (risoluzione del 12 settembre) e anche dalle raccomandazioni del Comitato sui diritti del fanciullo del 12 giugno 2009. L’Ordine nazionale dei medici del Belgio (parere del 20 febbraio 2010) e l’Accademia nazionale di medicina di Francia negano l’affidabilità di questi test. Il Difensore dei diritti in Francia condanna il ricorso alla valutazione dell’età ossea (26 febbraio 2016). Cfr. in tal senso anche la relazione della piattaforma belga «Mineurs en exil» (Minori in esilio) dal titolo L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations («La stima dell’età dei MSNA in discussione: problematica, analisi e raccomandazioni»), settembre 2017.

(16) Cfr. https://www.unhcr.org/fr/news/press/2020/4/5e980505a/agences-lonu-felicitent-premiere-relocalisation-denfants-accompagnes-grece.html e https://www.eepa.be/?p=3856.