Relazione speciale Il sostegno finanziario 
dell’UE fa adeguatamente 
fronte alle esigenze  
dei microimprenditori?IT 2015  n. 08
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
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PDF ISBN 978-92-872-2555-9 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/40827 QJ-AB-15-008-IT-N
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© Unione europea, 2015
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
Il sostegno finanziario 
dell’UE fa adeguatamente 
fronte alle esigenze  
dei microimprenditori?
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4,
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 08
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor ‑
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II — presieduta da Henri Grethen, Membro della 
Corte — la quale è specializzata nei settori di spesa riguardanti le politiche strutturali, i trasporti e l’energia. L’audit è stato 
diretto da Iliana Ivanova, Membro della Corte, coadiuvata da Tony Murphy, capo di Gabinetto, Mihail Stefanov, attaché di 
Gabinetto, Emmanuel Rauch, capo unità, Dennis Wernerus, capo dell’équipe, Romuald Kayibanda, capo dell’équipe, Piotr 
Senator, auditor e Christian Wieser, auditor.
Da sinistra a destra: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
 Glossario
I - VI Sintesi
1 - 16 Introduzione
17 - 18 Estensione e approccio dell’audit
19 - 63 Osservazioni
19 - 37 Programmazione e definizione del sostegno dell’UE ai microimprenditori
21 - 30 Hanno fatto difetto valutazioni specifiche delle esigenze e adeguati sistemi di gestione dei rischi  
per il sostegno dell’FSE ai microimprenditori
31 - 33 I meccanismi istitutivi nell’ambito dell’EPMF sono in genere soddisfacenti
34 - 36 La maggior parte degli strumenti finanziari dell’FSE non ha attratto finanziamenti privati
37 Gli strumenti finanziari dell’EPMF hanno attratto investimenti privati
38 - 54 I sistemi di monitoraggio e di rendicontazione sulla performance
41 - 44 Per i PO FSE le informazioni sulla portata effettiva e sui tassi di sopravvivenza sono limitate
45 - 47 Per i progetti dell’EPMF sono disponibili informazioni più complete sulla portata effettiva e sui tassi  
di sopravvivenza
48 - 54 I microimprenditori sono stati raggiunti e, in circa metà dei casi, erano disoccupati prima degli interventi
55 - 63 Informazioni sui costi di attuazione del sostegno dell’UE ai microimprenditori
56 - 58 Le informazioni sui costi amministrativi per l’attuazione dei PO FSE erano incomplete
59 - 63 I costi addebitati a titolo degli strumenti finanziari dell’FSE sono disomogenei
64 - 72 Conclusioni e raccomandazioni
 Risposte della Commissione
04
 Abbreviazioni
BEI: Banca europea per gli investimenti oppure, quando si fa riferimento congiuntamente alla BEI e al FEI,  
Gruppo Banca europea per gli investimenti
CGAP : Gruppo consultivo per l’assistenza ai più poveri
EaSI : Programma dell’UE per l’occupazione e l’innovazione sociale
EPMF : Strumento europeo Progress di microfinanza
FEI: Fondo europeo per gli investimenti
FESR : Fondo europeo di sviluppo regionale
FSE : Fondo sociale europeo
PMI : Piccole e medie imprese
PO: Programma operativo
RNL : Reddito nazionale lordo
UE: Unione europea
05
 Glossario
Autorità di gestione : Autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico 
o privato) incaricata dallo Stato membro della gestione di un programma operativo. Tale attività comprende, in 
particolare, la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio della loro realizzazione e la rendicontazione alla 
Commissione sia sugli aspetti finanziari sia sui risultati conseguiti.
Codice europeo di buona condotta per l’erogazione di microcrediti : Insieme di orientamenti e raccomandazioni 
sulle «buone pratiche» per i soggetti erogatori di microcrediti, pubblicato dalla Commissione nel dicembre 2011.
Effetto di leva : In relazione agli strumenti finanziari finanziati dal bilancio dell’UE e da fondi pubblici nazionali, il 
termine «leva» indica quanti euro di finanziamento (pubblico e privato) sono stati effettivamente disponibili quale 
sostegno finanziario ai destinatari finali per ogni euro di finanziamento pubblico (fondi pubblici dell’UE e nazionali) 
in dotazione allo strumento.
Effetto di rotazione : Effetto per cui i fondi in dotazione a uno strumento finanziario vengono riutilizzati almeno 
una volta (mediante il ricorso a prestiti o a garanzie).
Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) : Il FESR intende rafforzare la coesione economica e sociale in seno 
all’Unione europea correggendo i principali squilibri regionali attraverso il sostegno finanziario alla realizzazione di 
infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano posti di lavoro, principalmente a favore delle imprese.
Fondo europeo per gli investimenti : Fondo specializzato nell’erogazione di capitale di rischio destinato alle 
piccole e medie imprese (PMI) di tutta Europa. Componente del Gruppo BEI, ha come azionisti la Banca europea per 
gli investimenti, la Commissione europea e un ampio novero di banche e istituzioni finanziarie pubbliche e private.
Fondo sociale europeo (FSE) : L’FSE intende rafforzare la coesione economica e sociale in seno all’Unione europea 
migliorando le opportunità di impiego e di lavoro (soprattutto attraverso iniziative di formazione), nonché 
promuovendo un livello elevato di occupazione e un miglioramento qualitativo e quantitativo dei posti di lavoro.
Gruppo consultivo per l’assistenza ai più poveri (CGAP) : Centro per le politiche e la ricerca patrocinato da circa 
30 agenzie di sviluppo e fondazioni private impegnate a promuovere l’accesso ai finanziamenti per la popolazione 
mondiale indigente. Ha sede centrale presso la Banca mondiale.
Liquidazione : Processo che comporta la cessione di tutte le attività di un fondo, il saldo dei creditori, la 
distribuzione di eventuali attivi rimanenti ai proprietari e, quindi, lo scioglimento del fondo. Per liquidazione si deve 
intendere sostanzialmente l’estinzione del fondo che attua uno strumento finanziario.
Microcredito : La Commissione definisce «microcredito» i prestiti di importo pari o inferiore a 25 000 euro 
erogati a microimprenditori (cfr.  Microcredit for European small businesses , documento di lavoro dei servizi della 
Commissione, SEC(2004) 1156).
Microfinanziamento : Nella presente relazione, per microfinanziamento si intendono i prestiti concessi ai 
microimprenditori e le garanzie fornite alle banche e agli altri intermediari finanziari che erogano detti prestiti.
Microimprenditore : Nella presente relazione, il termine «microimprenditore» designa sia i lavoratori autonomi sia 
le microimprese (registrate cioè come persone giuridiche).
Microimpresa : Conformemente alla raccomandazione della Commissione 2003/361, una microimpresa è un’impresa 
che occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiori 
a 2 milioni di euro.
Piccole e medie imprese (PMI) : Imprese che occupano meno di 250 persone, il cui fatturato annuo non supera 
i 50 milioni di euro oppure il cui totale di bilancio annuo non supera i 43 milioni di euro. Nella categoria delle PMI, 
si definisce piccola impresa un’impresa che occupa meno di 50 persone e realizza un fatturato annuo o un totale di 
bilancio annuo non superiori a 10 milioni di euro.
06 Glossario
Politica di uscita : Per politica di uscita si intende una politica o strategia per la liquidazione delle partecipazioni da 
parte di uno strumento finanziario secondo un piano teso a conseguire il massimo ritorno.
Portafoglio a rischio : Il valore di tutti i prestiti in essere con una o più rate di rimborso del capitale scadute da più 
di un determinato numero di giorni (solitamente 30).
Portata effettiva : Grado in cui i progetti raggiungono il gruppo obiettivo cui sono destinati (ad esempio 
i microimprenditori).
Programma dell’UE per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI) : Strumento di finanziamento a livello 
dell’UE teso a promuovere un elevato livello di occupazione sostenibile e di qualità, che garantisca un’adeguata 
e dignitosa protezione sociale, combatta l’esclusione sociale e la povertà e migliori le condizioni di lavoro.
Gestito direttamente dalla Commissione europea, l’EaSI riunisce l’EPMF e altri due programmi dell’UE sviluppati 
separatamente tra il 2007 e il 2013.
Programma operativo (PO) : Un programma operativo stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici per uno Stato 
membro nonché le modalità con cui i finanziamenti (cofinanziamenti UE nonché nazionali pubblici e privati) 
saranno utilizzati durante un determinato periodo (generalmente di sette esercizi) per sovvenzionare i progetti. 
Questi progetti devono concorrere a conseguire un dato insieme di obiettivi precisati a livello di asse prioritario 
del PO. I PO sono redatti per ciascuno dei fondi inerenti alla coesione (FESR e FSE). Il PO è predisposto dallo Stato 
membro e deve essere approvato dalla Commissione perché possa aver luogo un pagamento a carico del bilancio 
dell’UE. I PO possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo previo accordo di entrambe le 
parti.
Strumenti finanziari : Espressione generica usata per designare i contratti che stabiliscono un credito per chi li 
detiene nei confronti di un debitore. L’UE offre sostegno per tre possibili tipologie di strumenti finanziari: strumenti 
di capitale, di prestito e di garanzia. Gli strumenti di capitale o di prestito consistono in contratti tra un investitore 
e un beneficiario dell’investimento oppure tra un mutuante e un mutuatario. Le garanzie sono contratti in cui un 
soggetto si porta garante dei diritti di un investitore o di un mutuante.
Strumento europeo Progress di microfinanza (EPMF) : Strumento attuato per conto della Commissione dal 
Fondo europeo per gli investimenti con riferimento alle garanzie per i microcrediti e ai prestiti a banche e ad altri 
intermediari finanziari. In quest’ultimo caso, la BEI è un coinvestitore nell’EPMF.
Strumento finanziario sovradimensionato : Uno strumento finanziario è considerato sovradimensionato quando 
la dotazione finanziaria complessiva supera ampiamente i fondi necessari a soddisfare le esigenze effettive della 
popolazione bersaglio (ossia i microimprenditori nel contesto dell’audit in esame).
Tasso di sopravvivenza : Indicatore che misura il sostegno finanziario ai microimprenditori dall’esito positivo. 
È calcolato dividendo il numero di soggetti destinatari di sostegno ancora in attività alla fine di un determinato 
periodo («periodo di osservazione») per il totale dei soggetti destinatari di sostegno.
07
 Sintesi
I
I microimprenditori hanno difficoltà ad accedere al 
mercato creditizio convenzionale e perciò risulta osta ‑
colata la creazione di nuove microimprese e attività 
autonome. Il sostegno dell’UE intende compensare 
in qualche misura il deficit di finanziamento esistente 
offrendo sovvenzioni alle microimprese (a titolo 
dell’FSE) oppure agevolando l’accesso al credito grazie 
a strumenti finanziari, cioè prestiti o garanzie, destinati 
a intermediari di microcredito.
II
Il sostegno dell’UE viene erogato principalmente attra ‑
verso due diversi strumenti: il Fondo sociale europeo 
(FSE) e lo strumento europeo Progress di microfinanza 
(EPMF). Nell’FSE rientrano le misure che, attuate 
principalmente attraverso sovvenzioni e strumenti 
finanziari (prestiti o garanzie), ricadono nei programmi 
operativi predisposti dagli Stati membri e approvati 
dalla Commissione. Dall’altro lato, l’EPMF è realizzato 
per conto della Commissione dal Fondo europeo per 
gli investimenti.
III
La Corte ha valutato se la programmazione e la 
definizione del sostegno dell’UE facessero fronte ai 
bisogni effettivi dei microimprenditori e se fossero 
posti in essere solidi sistemi di rendicontazione sulla 
performance. Ha inoltre esaminato se fossero disponi ‑
bili informazioni sufficienti sui costi di attuazione dei 
diversi meccanismi di finanziamento dell’UE a soste ‑
gno dei microimprenditori.
IV
La Corte conclude che, in merito al sostegno finan ‑
ziario dell’FSE ai microimprenditori, sono presenti 
debolezze nella programmazione e nella definizione 
dello stesso, nonché una carenza di informazioni di 
monitoraggio sufficienti e attendibili sulla perfor ‑
mance. In aggiunta, la Commissione e gli Stati membri 
non dispongono di sufficienti informazioni sui costi 
amministrativi per singolo Stato membro né per sin ‑
golo meccanismo di finanziamento (cioè sovvenzioni 
o strumenti finanziari, quali prestiti o garanzie).V
Nel complesso, la Corte ritiene che tali criticità 
possano nuocere all’efficacia del sostegno finan ‑
ziario dell’UE per fronteggiare le esigenze dei 
microimprenditori.
VI
Per ovviare alle problematiche individuate nella pre ‑
sente relazione, la Corte raccomanda quanto segue:
a) per il periodo di programmazione 2014‑2020, gli 
Stati membri dovrebbero eseguire sistematica ‑
mente valutazioni delle esigenze quando si tratta 
di definire gli strumenti di finanziamento e di pre ‑
disporre i programmi operativi che comprendono 
il sostegno finanziario dell’UE ai microimprendito ‑
ri. Ciò contribuirebbe altresì ad assegnare il livello 
appropriato di finanziamenti ai diversi meccanismi 
di finanziamento, cioè sovvenzioni o strumenti 
finanziari (prestiti o garanzie). La Commissione 
dovrebbe fornire orientamenti al riguardo;
b) la Commissione dovrebbe subordinare l’impiego 
degli strumenti finanziari dell’FSE da parte degli 
Stati membri non solo al rispetto degli obblighi 
normativi, ma anche alla presenza di un solido 
sistema di gestione dei rischi al fine di evitare il 
sovradimensionamento dei fondi;
c) al fine di migliorare la portata effettiva, la Com ‑
missione unitamente agli Stati membri dovrebbe 
ideare per i microimprenditori misure di sostegno 
finanziario a titolo dell’FSE e definire criteri di 
ammissibilità tesi a raggiungere i disoccupati e i 
soggetti vulnerabili che si trovano in una posizio ‑
ne svantaggiata per quanto concerne l’accesso al 
mercato del credito convenzionale;
d) per il periodo di programmazione 2014‑2020, la 
Commissione dovrebbe condurre un’analisi com ‑
parativa dei costi di attuazione delle sovvenzioni 
dell’FSE, degli strumenti finanziari dell’FSE e degli 
strumenti finanziari del programma dell’UE per 
l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI), al fine 
di stabilirne i livelli effettivi. Questa valutazione 
dovrebbe consentire l’individuazione di «buone 
pratiche» sul modo in cui erogare sovvenzioni, 
prestiti e garanzie per importi contenuti a un costo 
ragionevole.
08
 Introduzione
01 
Spesso i microimprenditori hanno dif ‑
ficoltà ad accedere al mercato del cre ‑
dito convenzionale. Infatti, la domanda 
totale di microfinanziamenti negli Stati 
membri dell’UE, stimata superiore 
a 12 miliardi di euro nel 20121, eccede 
il volume dei prestiti offerti da banche 
e altre istituzioni finanziarie. Il soste ‑
gno finanziario dell’UE ai microimpren ‑
ditori mira a fronteggiare in qualche 
misura il deficit di finanziamento cui 
sono confrontati.
02 
Offrendo la possibilità di avviare o svi ‑
luppare nuove attività, il sostegno fi ‑
nanziario ai microimprenditori è altresì 
finalizzato a fronteggiare l’esclusione 
e ad accrescere l’occupazione, specie 
tra i lavoratori prima disoccupati. L’UE 
contribuisce così al conseguimento 
degli obiettivi della strategia Euro ‑
pa 2020, ossia una crescita intelligen ‑
te, sostenibile e inclusiva attraverso 
l’aumento di occupazione, produttività 
e coesione sociale.
03 
Secondo la definizione della Com ‑
missione, per «microfinanziamento» 
si intende un sostegno finanziario di 
importo pari o inferiore a 25 000 euro 
che, nel quadro dell’EPMF, può esse ‑
re erogato ai microimprenditori. La 
maggiore accessibilità e offerta di tale 
sostegno è conseguita attraverso stru ‑
menti finanziari sotto forma di prestiti 
e garanzie. Nel contesto del presente 
audit, sono considerate sostegno 
finanziario ai microimprenditori anche 
le sovvenzioni per avviare o sviluppare 
nuove attività, nel rispetto del massi ‑
male di 25 000 euro.Il sostegno dell’UE  
ai microimprenditori 
tramite l’FSE e l’EPMF
04 
Il sostegno finanziario dell’UE ai mi ‑
croimprenditori è stato fornito princi ‑
palmente attraverso il Fondo sociale 
europeo nel periodo di programmazio ‑
ne 2007‑2013 e lo strumento europeo 
Progress di microfinanza ( European 
Progress Microfinance Facility , EPMF) 
dal 2010 al 2013.
05 
Altri strumenti dell’UE erogano micro ‑
finanziamenti alle microimprese, quali 
ad esempio gli strumenti finanziari 
per le PMI nell’ambito dei programmi 
operativi del Fondo europeo di svi ‑
luppo regionale (3 136 milioni di euro 
nel periodo di programmazione 
2007‑20132) e lo strumento relativo 
alle garanzie per le PMI che, nell’am ‑
bito del Programma per la competi ‑
tività e l’innovazione (CIP), è gestito 
dal FEI per conto della Commissione 
(550 milioni di euro3 nel periodo di 
programmazione 2007‑2013). Questi 
non rientrano nell’audit descritto nella 
presente relazione in quanto non rica ‑
dono nel bilancio dell’UE (prestiti della 
BEI) o non sono specificamente rivolti 
ai microimprenditori.
06 
Nel riquadro 1  si delineano alcuni 
esempi di progetti esaminati dalla 
Corte.1 Commissione europea, 
Evaluation of the JASMINE 
Technical Assistance Pilot Phase , 
ICF GHK per conto della DG 
Politica regionale e urbana, 
14 novembre 2013, 
pagg. 20 ‑22.
2 Fonte:  Commissione europea, 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006 
- Programming period 
2007 -2013  ‑ Situation as at 
31 December 2013,  
settembre 2014, pag. 26.
3 Fonte:  Dati relativi al 
contributo finanziario nel 
periodo 2007‑2013, FEI, 
novembre 2011 ( http://www.
eif.org/news_centre/
publications/corporate_
brochure/fei_brochure_new/
files/assets/seo/page14.html ).
09 Introduzione
Fondo sociale europeo
07 
L’FSE intende promuovere le possibi ‑
lità di occupazione (anche in termini 
di lavoro autonomo), accrescere la 
mobilità geografica e professionale dei 
lavoratori nonché facilitarne l’adegua ‑
mento alle trasformazioni industriali 
e ai cambiamenti dei sistemi di pro ‑
duzione4. Nel periodo di programma ‑
zione 2007‑2013, la Commissione ha 
raccomandato che l’FSE sostenesse 
interventi in grado di promuovere 
l’inclusione finanziaria e sociale delle 
persone più svantaggiate e di consen ‑
tire l’accesso all’occupazione5.
08 
Il sostegno ai microimprenditori fi ‑
nanziato dall’FSE consiste in interventi 
attuati attraverso sovvenzioni e stru ‑
menti finanziari ed è definito nei PO 
predisposti dagli Stati membri e appro ‑
vati dalla Commissione.09 
Durante il periodo di programmazio ‑
ne 2007‑2013, gli Stati membri hanno 
istituito 117 PO nell’ambito dell’FSE, 
96 dei quali finanziavano interventi 
classificati sotto il codice «Sostegno al 
lavoro autonomo e all’avvio di impre ‑
se»6, per un totale di circa 2,4 miliar ‑
di di euro, prevalentemente attraverso 
sovvenzioni. Non sono però disponibili 
informazioni sulla quota di tali sovven ‑
zioni assegnata ai microimprenditori. 
Gli strumenti finanziari dell’FSE a so ‑
stegno dei microimprenditori dispone ‑
vano, dal canto loro, di una dotazione 
di 680 milioni alla fine del 20137.4 Articolo 162 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione 
europea.
5 Raccomandazione 2008/867/CE 
della Commissione, del 
3 ottobre 2008, relativa 
all’inclusione attiva delle 
persone escluse dal mercato 
del lavoro (GU L 307 del 
18.11.2008, pag. 11); List of key 
initiatives , SEC(2010) 1564 final  
del 16 dicembre 2010.
6 Questa stima si fonda su 
un’analisi della spesa classificata 
in base a 86 codici che la 
Commissione ha specificato, ai 
fini della comunicazione di 
informazioni da parte degli 
Stati membri, nell’allegato II al 
regolamento (CE) n. 1828/2006 
della Commissione, dell’8 
dicembre 2006, che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio recante 
disposizioni generali sul Fondo 
europeo di sviluppo regionale, 
sul Fondo sociale europeo e sul 
Fondo di coesione e del 
regolamento (CE) n. 1080/2006 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio relativo al Fondo 
europeo di sviluppo regionale 
(GU L 371 del 27.12.2006, pag. 1). 
È stata considerata, in 
particolare, la spesa classificata 
con il codice 68 «Sostegno al 
lavoro autonomo e all’avvio di 
imprese».
7 Il sostegno per 680 milio ‑
ni di euro offerto tramite 
microcredito rientra in parte, 
ma non solo, nei 2,4 miliardi 
della spesa a titolo dell’FSE 
a sostegno del lavoro 
autonomo.Quale tipologia di microimprenditori ha beneficiato del sostegno dell’UE?
In una piccola cittadina nel voivodato di Opole (Polonia), una microimprenditrice ha ricevuto, nell’ambito di un 
progetto dell’FSE, una sovvenzione  di 40 000 zloty (circa 9 500 euro) quale contributo all’avviamento di un’area 
giochi coperta per bambini e di un negozio di abbigliamento.
Nel Land di Baviera (Germania), un microimprenditore ha ricevuto un microcredito di 7 000 euro per finanziare 
un nuovo impianto audio che attraesse un maggior numero di clienti nel suo bar sulle rive di un lago. Il prestito 
è stato erogato da un intermediario finanziario con il sostegno dell’FSE.
Nell’isola di Creta (Grecia), un microimprenditore ha utilizzato un credito di esercizio di 5 000 euro per ampliare il 
proprio chiosco in città. Questo microcredito è stato erogato da una banca locale a fronte di una garanzia EPMF.Riquadro 1
10 Introduzione
8 Decisione n. 283/2010/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 25 marzo 2010, 
che istituisce uno strumento 
europeo Progress di 
microfinanza per 
l’occupazione e l’inclusione 
sociale (GU L 87 del 7.4.2010, 
pag. 1).
9 SEC(2009) 907 del 2 luglio 
2009.
10 Belgio, Bulgaria, Danimarca, 
Irlanda, Grecia, Spagna, 
Francia, Croazia, Italia, Cipro, 
Lituania, Paesi Bassi, Austria, 
Polonia, Portogallo, Romania, 
Slovenia, Slovacchia, Svezia 
e Regno Unito.
11 Attuazione dello strumento 
europeo Progress di 
microfinanza  — 2013, 
COM(2014) 639 final  del 20 
ottobre 2014.
12 Regolamento (UE) 
n. 1296/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 dicembre 2013, relativo 
a un programma dell’Unione 
europea per l’occupazione 
e l’innovazione sociale («EaSI») 
e recante modifica della 
decisione n. 283/2010/UE che 
istituisce uno strumento 
europeo Progress di 
microfinanza per 
l’occupazione e l’inclusione 
sociale (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 238).Strumento europeo Progress 
di microfinanza
10 
L’EPMF si propone di favorire l’accesso 
ai microfinanziamenti per persone 
quali i disoccupati e altri soggetti vul ‑
nerabili, che si trovano in una posizio ‑
ne svantaggiata ai fini dell’accessibilità 
al mercato del credito convenzionale8, 
nonché per le microimprese. È realiz ‑
zato per conto della Commissione dal 
FEI, che agisce in qualità di gestore dei 
fondi per gli strumenti finanziari e di 
entità delegata per le garanzie.
11 
La decisione del Parlamento europeo 
e del Consiglio che istituisce l’EPMF si 
è basata su una valutazione ex ante 
condotta dalla Commissione, in cui si 
concludeva che, oltre agli strumenti 
dell’UE già esistenti, vi era l’esigenza di 
creare nel bilancio dell’UE uno stru ‑
mento di microfinanziamento9.
12 
Nel periodo 2010‑2013, l’EPMF dispo ‑
neva di una dotazione di 203 milio ‑
ni di euro (103 milioni dal bilancio 
dell’UE e 100 milioni dalla BEI): 25 mi ‑
lioni (12 % del totale) erano destinati 
a garanzie e 178 milioni (88 %) al 
finanziamento di prestiti. Gli strumenti 
finanziari dell’EPMF non forniscono as ‑
sistenza finanziaria diretta ai microim ‑
prenditori, ma offrono invece sostegno 
agli intermediari attraverso prestiti e/o 
garanzie.13 
Il FEI seleziona banche o altri interme ‑
diari finanziari interessati a fornire so ‑
stegno ai microimprenditori alle con ‑
dizioni il più possibile simili a quelle di 
mercato. Detti intermediari erogano 
prestiti a destinatari finali ammissibili 
a condizioni agevolate rispetto a quel ‑
le vigenti nel mercato per mutuatari 
con rischio di credito analogo.
14 
Al 30 giugno 2014, sono state sele ‑
zionate 55 banche o altri intermediari 
finanziari in 20 Stati membri10 e sono 
stati erogati ai microimprenditori oltre 
23 000 microprestiti per un totale di 
208 milioni di euro11.
15 
Per il periodo di programmazione 
2014‑2020, uno dei tre rami del pro ‑
gramma dell’UE per l’occupazione 
e l’innovazione sociale12 sostituirà 
progressivamente l’EPMF.
16 
Nella figura 1  si illustrano le modalità 
di erogazione del sostegno dell’UE ai 
microimprenditori attraverso le sov ‑
venzioni dell’FSE, gli strumenti finan ‑
ziari dell’FSE e l’EPMF.
11 Introduzione Figura 1Il sostegno dell’UE ai microimprenditori erogato attraverso sovvenzioni dell’FSE, 
strumenti finanziari dell’FSE e l’EPMF: presentazione schematica
Fonte:  Corte dei conti europea.Microimprenditori
(destinatari ﬁnali)Bilanci nazionali Bilancio UE Bilancio BEI
Programmi operativi del Fondo sociale europeo (PO FSE) 
attuati dalla Commissione e dalle autorità
di gestione degli Stati membri
         
Sovvenzioni Strumenti ﬁnanziari Strumenti ﬁnanziari
Intermediari ﬁnanziari
(fra cui banche) Intermediari ﬁnanziari
(fra cui banche)Responsabili dei progettiFSE EPMF
Strumento europeo Progress di microﬁnanza
(EPMF) attuato dal FEI per conto
della Commissioneper garanzie per prestiti
12
 Estensione 
e approccio dell’audit
13 I progetti sono stati esaminati 
a livello dell’autorità di 
gestione o dell’organismo 
intermedio (nel caso delle 
sovvenzioni) oppure 
dell’intermediario 
finanziario(nel caso degli 
strumenti finanziari).
14 Germania (cinque progetti), 
Grecia (sei progetti), Italia 
(quattro progetti), Polonia 
(otto progetti) e Romania 
(quattro progetti).
15 Belgio, Bulgaria, Repubblica 
ceca, Estonia, Spagna, Francia, 
Lettonia, Lituania, Malta, 
Portogallo, Slovenia, 
Slovacchia, Finlandia e Regno 
Unito.
16 Sono state ricevute risposte da 
16 autorità di gestione di 14 
Stati membri, in merito a 19 PO.17 
Con il presente audit la Corte ha accer ‑
tato se le esigenze dei microimprendi ‑
tori siano state fronteggiate mediante 
il sostegno finanziario del Fondo socia ‑
le europeo e dello strumento europeo 
Progress di microfinanza. La Corte ha 
verificato in particolare se:
 — la programmazione e la definizio ‑
ne del sostegno dell’UE facessero 
fronte alle esigenze effettive dei 
microimprenditori;
 — fossero posti in essere solidi 
sistemi di rendicontazione sulla 
performance;
 — siano disponibili informazioni 
sufficienti sui costi di attuazione 
dei diversi meccanismi di finan ‑
ziamento dell’UE a sostegno dei 
microimprenditori.
18 
I risultati dell’audit sono stati ottenuti 
mediante:
 — l’esame della documentazione 
a livello della Commissione e degli 
Stati membri (per l’FSE) e del FEI 
(per l’EPMF);
 — l’esame di un campione di 27 pro ‑
getti13 di sostegno finanziario 
a microimprenditori: per sei PO 
FSE, 14 sovvenzioni e sei strumen ‑
ti finanziari (tre fondi per mutui 
e tre fondi di garanzia), mentre per 
l’EPMF sette strumenti finanziari 
(due che erogano prestiti e cinque 
che forniscono garanzie). Questi 
progetti, che rappresentano im ‑
pegni per circa 1,6 miliardi di euro 
(1,2 miliardi di euro versati), sono 
stati realizzati in cinque Stati 
membri14 (Germania, Grecia, Italia, 
Polonia e Romania) e, a fine 2013, 
erano in parte o del tutto comple ‑
tati (cfr.  tabella 1 ); — colloqui con esperti del settore;
 — l’analisi dei fascicoli sui clienti 
(beneficiari di sovvenzioni e mu ‑
tuatari) a livello di banche e altri 
intermediari finanziari;
 — un’indagine presso altre 18 autori ‑
tà di gestione in 14 Stati membri15, 
incaricate di 22 PO FSE compren ‑
sivi di voci di spesa a favore del la ‑
voro autonomo e dell’avvio di im ‑
prese. L’indagine ha avuto un tasso 
di risposta dell’89 %16 e ha fornito 
riscontri sull’esperienza maturata 
in materia di misure di sostegno 
finanziario ai microimprenditori. La 
Corte ha analizzato le risposte di 
11 autorità di gestione in 10 Stati 
membri dichiaranti che i rispettivi 
PO comprendevano interventi a fa ‑
vore dei microimprenditori.
13 Estensione e approccio dell’audit Tabella 1Fondi pubblici impiegati (a fine 2013) per favorire l’accesso dei microimprenditori 
al credito, nell’ambito dei progetti esaminati dalla Corte (in milioni di euro)
Stato membroFSE EPMF
Totale
Sovvenzioni Garanzie Prestiti Garanzie Prestiti
Germania 665,8 100,0 765,8
Grecia 368,9 0,8 369,7
Italia 9,1 13,9 9,5 32,5
Polonia 21,0 11,6 7,9 40,5
Romania 1,7 6,2 18,9 26,8
Totale 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Fonte:  Analisi della Corte dei conti europea, dicembre 2013.
14
 Osservazioni
17 Bulgaria, Repubblica ceca, 
Estonia, Francia (regione 
continentale, Martinica), 
Lettonia, Lituania, Portogallo 
(Madeira), Slovenia, Slovacchia 
e Finlandia.Programmazione 
e definizione 
del sostegno dell’UE 
ai microimprenditori
19 
Non è compito facile ideare gli stru ‑
menti di finanziamento per conseguire 
un determinato obiettivo strategico. 
A tale proposito, è importante far sì 
che la natura e la tipologia del soste ‑
gno (sovvenzione o strumento finan ‑
ziario) nonché gli importi disponibili 
fronteggino le esigenze effettive dei 
potenziali beneficiari.
20 
La Corte ha pertanto accertato:
 — se, con riferimento all’FSE, fossero 
state eseguite valutazioni delle 
esigenze per determinare il livello 
complessivo e il tipo di misure di 
sostegno da proporre ai microim ‑
prenditori e se, per gli strumenti 
finanziari, fossero presenti ade ‑
guate strategie di investimento 
e procedure di gestione dei rischi 
per evitare il sovradimensiona ‑
mento o sottodimensionamento 
dei fondi, nonché se fossero state 
definite una politica di uscita e/o 
disposizioni di liquidazione;
 — se fosse posto in essere un solido 
sistema di gestione dei rischi per 
gli strumenti finanziari finanziati 
nell’ambito dell’EPMF e, in parti ‑
colare, se fosse stata espletata la 
valutazione obbligatoria del porta ‑
foglio a rischio (PAR);
 — se, stando al coefficiente di leva 
raggiunto, gli strumenti finanziari 
a carico dell’FSE o dell’EPMF siano 
riusciti ad attrarre finanziamenti 
privati aggiuntivi.Hanno fatto difetto 
valutazioni specifiche 
delle esigenze e adeguati 
sistemi di gestione dei rischi 
per il sostegno dell’FSE 
ai microimprenditori
Nella fase di definizione 
dei programmi operativi 
dell’FSE esaminati le autorità 
di gestione non hanno 
affrontato in maniera 
specifica le esigenze 
dei microimprenditori
21 
Dall’audit della Corte è emerso che le 
autorità di gestione dell’FSE per i PO 
esaminati non hanno condotto una va ‑
lutazione delle esigenze specifiche dei 
microimprenditori prima di assegnare 
i fondi e stabilire il modo più appro ‑
priato di impiegarli.
22 
Nel rispondere all’indagine della Corte, 
11 autorità di gestione in 10 Stati mem ‑
bri17 hanno indicato che i rispettivi PO 
FSE comprendevano misure di soste ‑
gno ai microimprenditori. L’analisi della 
Corte ha però mostrato che nessuna 
di queste 11 autorità di gestione aveva 
valutato le esigenze specifiche dei mi ‑
croimprenditori prima dell’approvazio ‑
ne del PO. Lo stesso è avvenuto anche 
per tutti i PO nei cinque Stati membri 
in cui la Corte ha esaminato progetti 
specifici. La Corte constata che, nel pe ‑
riodo di programmazione 2007‑2013, 
non sussisteva l’obbligo normativo per 
gli Stati membri di condurre valutazio ‑
ni delle esigenze.
15 Osservazioni
19 Articolo 43 del regolamento 
(CE) n. 1828/2006 della 
Commissione.23 
Nel riquadro 2  è riportato un esempio, 
esterno al campione controllato, in 
cui è stata eseguita un’approfondita 
valutazione per appurare la neces ‑
sità di misure di sostegno rivolte ai 
microimprenditori.
Non era posta in essere alcuna 
strategia di investimento 
per tre dei sei strumenti 
finanziari dell’FSE esaminati
24 
Una volta costituita la struttura 
giuridica, gli strumenti finanziari 
dell’FSE ricevono in genere dal PO un 
contributo alla propria dotazione. In 
seguito si avvalgono di tali fondi per 
sostenere progetti che ricadono nella 
sfera di attività del PO (ossia fornire 
prestiti e garanzie ai destinatari finali). 
In linea con i requisiti normativi per 
gli strumenti finanziari dell’FSE, si deve quindi sviluppare una strategia 
di investimento per ciascun fondo. 
Per gli strumenti finanziari dell’FSE, la 
strategia di investimento19 compren ‑
de anche un’analisi della potenziale 
popolazione bersaglio per evitare una 
dotazione del fondo sovradimensiona ‑
ta o sottodimensionata.Esempio di uno studio che stabilisce l’esigenza di una misura di sostegno specifica 
rivolta ai microimprenditori
Nel Land tedesco di Brandeburgo è stato condotto nel 2006 uno studio per determinare le esigenze specifi ‑
che delle imprese in fase di avviamento18, incentrato in particolare sull’adeguatezza dei servizi finanziari forniti 
dalle banche ai microimprenditori.
Questo studio si è basato su una valutazione qualitativa e quantitativa della domanda e dell’offerta di microfi ‑
nanziamenti in detta regione.
Ha riscontrato che i) per le banche tradizionali, la prestazione di servizi finanziari a microimprenditori non 
era interessante, specie per i prestiti di importo modesto pari o inferiore a 10 000 euro, e ii) le iniziative 
esistenti di sostegno finanziario (come i prestiti agevolati dello Stato) non offrivano alternative adatte ai 
microimprenditori.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit  (GIZ , già GTZ GmbH), « Microfinance in Europe – Regional Case Studies from France, 
Germany and Greece », pagg. 13 ‑15 (relazione cofinanziata dall’FSE).Riquadro 2
16 Osservazioni
20 Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , COCOF_10 ‑
0014 ‑04‑EN, 21 febbraio 2011, 
punto 4.1.6.25 
In tre dei sei strumenti finanziari 
dell’FSE oggetto dell’audit, in Po ‑
lonia e Italia (Calabria), la Corte ha 
riscontrato che non era stata defini ‑
ta alcuna strategia di investimento 
(cfr.  tabella 2 ).
I sistemi di gestione dei rischi 
sono inadeguati per cinque 
dei sei strumenti finanziari 
dell’FSE esaminati
26 
Oltre a una valutazione a monte delle 
esigenze, i gestori dei fondi dovreb ‑
bero porre in essere anche procedure 
adeguate di gestione dei rischi. Vi 
rientrano, in particolare, l’analisi del 
portafoglio a rischio dello strumento 
finanziario per valutare se la dotazione 
del fondo sia adeguata e per stabilire, 
soprattutto, se possano essere coperte eventuali perdite su prestiti e per 
garanzie. Condurre tale analisi significa 
rispettare i principi della sana gestione 
finanziaria, secondo gli orientamenti 
forniti dalla Commissione20 agli Stati 
membri per il periodo di programma ‑
zione 2007‑2013.Tabella 2Presenza di una strategia di investimento, di sistemi di gestione dei rischi e di politiche 
di uscita o disposizioni di liquidazione negli strumenti finanziari dell’FSE controllati
Strumenti finanziari dell’FSE 
controllati (Stato membro)Strategia di investimentoSistemi di gestione dei rischi  
(analisi del portafoglio a  rischio)Politica di uscita o  disposizioni 
di liquidazione
Strumento finanziario A  
(Germania) sì no sì
Strumento finanziario B  
(Italia)no no no
Strumento finanziario C  
(Italia)no no no
Strumento finanziario D  
(Italia)sì no no
Strumento finanziario E  
(Polonia)sì sì sì
Strumento finanziario F  
(Polonia)no no sì
Fonte:  Analisi della Corte dei conti europea (2014).
17 Osservazioni
21 Articolo 43, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1828/2006 
della Commissione.
23 Articolo 43, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1828/2006 
della Commissione.27 
La Corte ha rilevato che un’analisi del 
portafoglio a rischio era stata condotta 
solo per uno strumento finanziario 
dell’FSE dei sei da essa esaminati 
(cfr.  tabella 2 ) e, nel caso dell’Italia, 
ritiene che i tre strumenti finanziari 
dell’FSE controllati siano caratterizzati 
da un significativo sovradimensiona ‑
mento (cfr.  riquadro 3 ).28 
Secondo il regolamento, le risorse 
inutilizzate degli strumenti finanziari 
devono essere riversate nel bilancio 
dell’UE alla chiusura21.
Debolezze riguardo alla politica 
di uscita e alle disposizioni 
di liquidazione per gli 
strumenti finanziari dell’FSE
29 
La Corte ha inoltre valutato se le auto ‑
rità di gestione avessero posto in esse ‑
re per gli strumenti finanziari dell’FSE 
una politica di uscita e/o disposizioni 
di liquidazione in conformità delle 
norme applicabili23. Dette politiche 
e disposizioni sono finalizzate ad as ‑
sicurare una liquidazione appropriata 
e ordinata del fondo al momento della 
chiusura.30 
La Corte ha riscontrato che non erano 
poste in essere politiche di uscita 
o disposizioni di liquidazione per tre 
dei sei strumenti finanziari dell’FSE 
esaminati (due in Campania e uno in 
Calabria).Esempio di strumenti finanziari dell’FSE sovradimensionati
A fine 2013 gli importi versati ai microimprenditori corrispondevano al 9,5 % della dotazione totale del fondo 
per mutui in Campania (istituito nel dicembre 2009) e, rispettivamente, allo 0 % e al 26,7 % per i due fondi di 
garanzia in Calabria (istituiti nel settembre e nel novembre 2012).
Per rispettare la norma di ammissibilità delle spese, il sostegno deve essere corrisposto entro il 31 dicembre 
201522. È improbabile che gli importi rimanenti raggiungano i microimprenditori entro la fine del 2015.
22 Il termine del periodo di ammissibilità definito nel regolamento (CE) n. 1083/2006 è attualmente in discussione.Riquadro 3
18 Osservazioni
24 Un coefficiente di leva 
inferiore a 1,0 è possibile 
quando la dotazione 
finanziaria viene in parte 
destinata agli oneri di 
gestione.I meccanismi istitutivi 
nell’ambito dell’EPMF 
sono in genere soddisfacenti
31 
L’istituzione di strumenti finanziari 
dell’EPMF è diversa rispetto agli stru ‑
menti dell’FSE. Nell’EPMF, gli inter ‑
mediari finanziari (come le banche) 
devono presentare domanda al FEI per 
ottenere il finanziamento dei propri 
strumenti finanziari. Se non ricevono 
domande di prestiti o garanzie, sem ‑
plicemente si astengono dal richiedere 
finanziamenti al FEI. Non occorre, per ‑
tanto, una valutazione specifica delle 
necessità a livello regionale.
32 
Inoltre, ai sensi delle norme sull’EPMF, 
ciascun intermediario finanziario 
è soggetto all’esercizio convenzio ‑
nale del dovere di diligenza da parte 
del FEI. Vi rientra una valutazione dei 
sistemi di gestione dei rischi, fra cui 
le procedure relative al portafoglio 
a rischio. Tale portafoglio e il rispettivo 
tasso di insolvenza sono successiva ‑
mente monitorati dall’intermediario fi ‑
nanziario e comunicati periodicamente 
al FEI. Tali meccanismi di monitoraggio 
e rendicontazione sono disciplinati da 
regole specifiche che formano parte 
integrante del contratto tra il FEI e l’in ‑
termediario finanziario.
33 
La Corte ha constatato che le analisi 
obbligatorie del portafoglio a rischio 
sono state condotte per tutti e set ‑
te gli strumenti finanziari dell’EPMF 
esaminati. Sebbene le attività di 
microfinanziamento siano per defini ‑
zione a rischio elevato, dall’analisi della 
Corte risulta che i prestiti in sofferenza 
di un fondo per mutui in Romania 
erano a basso rischio rispetto a fondi 
analoghi. Tale fondo, operativo dal 
marzo 2012, presentava un rischio di 
insolvenza dello 0,3 % per il proprio portafoglio e nessuno stralcio al 
30 settembre 2013.
La maggior parte 
degli strumenti finanziari 
dell’FSE non ha attratto 
finanziamenti privati
34 
Uno dei vantaggi di utilizzare strumen ‑
ti finanziari anziché sovvenzioni è che 
i primi attraggono potenzialmente fi ‑
nanziamenti privati in aggiunta a quelli 
pubblici (dai bilanci UE e nazionali). 
Questo fenomeno, detto anche effetto 
di leva, è misurato dal rapporto tra il 
finanziamento totale e quello pubbli ‑
co. Un coefficiente di leva superiore 
a 1 indica che sono stati attratti finan ‑
ziamenti privati. La Corte ha esaminato 
se gli strumenti finanziari impiegati 
nell’ambito dell’FSE o dell’EPMF a so ‑
stegno dei microimprenditori siano 
riusciti ad attrarre finanziamenti privati 
in aggiunta a quelli pubblici.
35 
Dall’analisi della Corte emerge che 
solo uno dei sei strumenti finanziari 
dell’FSE controllati ha attratto finanzia ‑
menti privati aggiuntivi, in quanto un 
fondo di garanzia in Italia (Calabria) ha 
registrato un coefficiente di leva pari 
a 1,2. Per quattro dei sei strumenti, non 
vi è stato alcun effetto di leva poiché 
il coefficiente corrispondente era pari 
o inferiore a 124. Per l’ultimo strumen ‑
to, un altro fondo di garanzia in Italia 
(Calabria), l’autorità di gestione non 
era in grado di fornire informazioni sul 
coefficiente di leva.
19 Osservazioni
36 
Quanto agli obiettivi quantitativi, la 
Corte rileva che non era un requisito 
normativo fissare un valore‑obiettivo 
per il coefficiente di leva durante il pe ‑
riodo di programmazione 2007‑2013. 
Osserva, comunque, che solo per i due 
fondi di garanzia italiani sono stati spe ‑
cificati, al momento della loro costitu ‑
zione, valori‑obiettivo superiori a 1,0 
(ossia 1,25 da raggiungere alla chiusura 
dei fondi nel 2015). In tutti gli altri casi, 
non erano disponibili informazioni 
oppure il valore‑obiettivo fissato per 
il coefficiente di leva non prevedeva il 
conseguimento di alcun finanziamento 
privato.Gli strumenti finanziari 
dell’EPMF hanno attratto 
investimenti privati
37 
La Corte ha riscontrato che tutti e set ‑
te gli strumenti finanziari dell’EPMF 
attuati al momento dell’audit avevano 
attratto finanziamenti privati aggiuntivi 
(cfr.  tabella 3 ). Quanto alle garanzie, 
i valori‑obiettivo per i coefficienti di 
leva sono stati esattamente raggiunti in 
un caso su sette e in due casi non sono 
stati conseguiti. Per altri due, il rag ‑
giungimento dei valori‑obiettivo iniziali 
è improbabile, in quanto il divario tra il 
coefficiente attuale e il valore‑obiettivo 
è troppo ampio per essere colmato en ‑
tro la data prestabilita di metà 2015. Nei 
due casi di portafoglio di microcrediti, 
non sono stati specificati valori‑obiet ‑
tivo. Stando alla Commissione, una va ‑
lutazione finale sul conseguimento del 
coefficiente di leva prefissato per l’inte ‑
ro EPMF sarà condotta dopo la chiusura 
dello stesso, non prima del 2020.Tabella 3Effetto di leva degli strumenti finanziari dell’EPMF esaminati
Soggetto  
(Stato membro)Descrizione del 
progettoCoefficiente di leva
Data obiettivoFinanziamenti privati 
(milioni di euro)Valore‑obiettivo Effettivo (31.12.2013)
Soggetto  1 (Grecia)Garanzia per portafoglio 
di microcrediti7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Soggetto 2 (Romania) Portafoglio di microcrediti Non specificato 1,25120.3 .2014 2,4
Soggetto 3 (Romania) Portafoglio di microcrediti Non specificato 1,18 16.5 .2013 1,7
Soggetto 4 (Romania)Garanzia per portafoglio 
di microcrediti8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Soggetto 5 (Polonia)Garanzia per portafoglio 
di microcrediti9,13 9,13 30.3 .2013 55,2
Soggetto 6 (Polonia)Garanzia per portafoglio 
di microcrediti6,67 1,33 27.6 .2015 0,3
Soggetto 7 (Polonia)Garanzia per portafoglio 
di microcrediti7, 5 8 1,33 27.6 .2015 0,1
1 La data per il coefficiente di leva effettivo è 30.9.2013.
Fonte:  Analisi della Corte dei conti europea basata sui dati del FEI (2013).
20 Osservazioni
25 Articolo 20, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1828/2006 
della Commissione.
26 Codice europeo di buona 
condotta per l’erogazione di 
microcrediti; CGAP; The Smart 
Campaign  (a cura del Center for 
Financial Inclusion ); Universal 
Standards for Social 
Performance Management  
(pubblicazione della Social 
Performance Task Force ).I sistemi di monitoraggio 
e di rendicontazione 
sulla performance
38 
La Corte ha valutato, in primo luogo, la 
pertinenza del sistema di rendiconta ‑
zione sulla performance istituito dagli 
Stati membri e dall’EPMF e, in secondo 
luogo, le probabilità che i progetti 
compresi nel campione abbiano offer ‑
to sostegno ai microimprenditori e, in 
particolare, a quelli prima disoccupati. 
La Corte osserva che, per il periodo di 
programmazione 2007‑2013, il monito ‑
raggio relativo all’FSE è stato eseguito 
a livello di asse prioritario e non di 
progetto25.
39 
L’obiettivo ultimo del sostegno finan ‑
ziario UE ai microimprenditori è creare 
o sviluppare ulteriormente imprese 
e posti di lavoro sostenibili, nonché 
prevenire o riassorbire la disoccupazio ‑
ne. La Corte ha quindi appurato se le 
seguenti informazioni fossero comuni ‑
cate nell’ambito dell’FSE o dell’EPMF, in 
quanto tali indicatori di performance 
sono raccomandati anche nel codice 
della Commissione di buona condotta 
e dalle organizzazioni di esperti nel 
settore del microfinanziamento26:
 — informazioni sul profilo sociale 
(ad esempio, livello di istruzione, 
età, luogo di residenza oppure 
appartenenza a gruppi particolar ‑
mente vulnerabili come disoccu ‑
pati, disabili, membri di minoranze 
etniche o migranti) dei destinatari 
del sostegno finanziario per mi ‑
croimprenditori; e — informazioni sul tasso di soprav ‑
vivenza delle microimprese una 
volta intercorso un determinato 
periodo dalla fine del sostegno 
(ad esempio, due anni).
40 
Questa valutazione è stata effettuata 
sulla base dell’esame di progetti in 
loco, delle risposte all’indagine della 
Corte e di un’analisi delle relazioni 
annuali di attuazione presentate dalle 
autorità di gestione alla Commissione 
per i 17 PO FSE oggetto dell’audit.
Per i PO FSE le informazioni 
sulla portata effettiva 
e sui tassi di sopravvivenza 
sono limitate
41 
Dall’analisi della Corte è emerso che:
 — per 11 (65 %) dei 17 programmi 
operativi dell’FSE esaminati non 
erano disponibili informazioni 
sull’eventuale appartenenza dei 
destinatari del sostegno finan ‑
ziario per microimprenditori a un 
gruppo vulnerabile. Per gli altri sei 
programmi, le informazioni sono 
considerate solo parzialmente di ‑
sponibili in quanto sono state for ‑
nite solo per i progetti rivolti speci ‑
ficamente ai disoccupati. Inoltre, 
ove disponibili, le informazioni sul 
profilo dei destinatari non erano 
monitorate in maniera sistematica 
per i PO FSE controllati;
 — erano disponibili informazioni sui 
tassi di sopravvivenza per tre PO 
FSE (in Germania, Bulgaria e Finlan ‑
dia) su 17 (18 %). In assenza di soli ‑
di e attendibili dati di performance 
riguardanti il tasso di sopravviven ‑
za, la sostenibilità dei progetti non 
può essere valutata per i restanti 
14 PO.
21 Osservazioni
27 Articolo 8 della decisione 
n. 283/2010/UE.42 
La presente analisi è corroborata 
dall’esame delle relazioni annuali di 
attuazione dei PO presentate dalle 
autorità di gestione alla Commissione, 
che peraltro contengono dati molto 
limitati o nulli riguardo al sostegno 
dell’UE ai microimprenditori.
43 
Queste limitazioni nei dati forniti dagli 
Stati membri impediscono alla Com ‑
missione di aggregare informazioni 
coerenti, pregnanti e attendibili per 
monitorare i risultati conseguiti grazie 
al sostegno dell’FSE ai microimprendi ‑
tori, in particolare per quanto concer ‑
ne l’inclusione.
44 
La Corte ritiene pertanto che, a se ‑
guito della mancanza di informazioni 
sufficienti e attendibili sulla perfor ‑
mance, sia impossibile concludere 
in termini generali in quale misura 
siano stati raggiunti gli obiettivi ultimi 
del sostegno finanziario dell’FSE ai 
microimprenditori.Per i progetti dell’EPMF 
sono disponibili informazioni 
più complete sulla portata 
effettiva e sui tassi 
di sopravvivenza
45 
Per tutti i sette progetti dell’EPMF 
sottoposti all’audit della Corte sono 
state fornite informazioni sull’eventua ‑
le raggiungimento dei microimpren ‑
ditori. Nella maggior parte dei casi, la 
rendicontazione dell’EPMF ha fornito 
anche informazioni riguardo al profilo 
dei destinatari del sostegno finan ‑
ziario per microimprenditori (quali il 
genere, il livello di istruzione, l’età e la 
regione). I dati sul precedente status 
occupazionale dei destinatari finali 
erano disponibili, tuttavia, solo in uno 
dei sette strumenti finanziari dell’EPMF 
esaminati (Grecia).
46 
Per quanto riguarda i tassi di sopravvi ‑
venza, tre progetti dell’EPMF hanno re ‑
gistrato un tasso di sopravvivenza del 
100 % e uno un tasso medio del 70 %. 
Quanto agli altri tre progetti dell’EPMF, 
lo stato di attuazione non consente 
ancora di effettuare tale calcolo.
47 
Nel complesso, la Corte ha rilevato 
che la rendicontazione era in linea con 
i requisiti della decisione sull’EPMF 
per tutti i sette progetti esaminati27 
e che offriva informazioni più accurate 
di quelle disponibili per gli strumen ‑
ti finanziari sottoposti a gestione 
concorrente.
22 Osservazioni
28 Raccomandazione 
2003/361/CE della 
Commissione, del 
6 maggio 2003, relativa alla 
definizione delle 
microimprese, piccole e medie 
imprese (GU L 124 del 
20.5.2003, pag. 36).I microimprenditori 
sono stati raggiunti e, 
in circa metà dei casi, 
erano disoccupati 
prima degli interventi
48 
La Corte ha valutato se fosse probabile 
che i progetti compresi nel campione 
abbiano sostenuto i microimprendi ‑
tori e, in particolare, i disoccupati. Ai 
fini di tale valutazione, si è verificato 
innanzitutto se l’ammontare medio del 
sostegno fosse commisurato ai bisogni 
dei microimprenditori e, in secondo 
luogo, sono stati esaminati i profili 
dei destinatari delle sovvenzioni o dei 
beneficiari degli strumenti finanziari.Il sostegno finanziario 
medio dell’UE 
è commisurato ai bisogni 
dei microimprenditori
49 
La Corte ha constatato che l’impor ‑
to medio del sostegno era inferiore 
o appena superiore al massimale di 
25 000 euro raccomandato nell’UE28 
in tutti i 20 progetti dell’FSE esaminati 
ad eccezione di uno. I sette progetti 
dell’EPMF esaminati hanno rispettato 
tutti il massimale di 25 000 euro sanci ‑
to dalla base giuridica dello strumen ‑
to stesso (cfr.  figura 2 ). Stando alla 
Commissione, al 30 settembre 2014, le 
dimensioni medie di un prestito EPMF 
erano di 9 825 euro per le garanzie e di 
6 717 euro per gli strumenti di prestito.Figura 2Sostegno finanziario medio dell’UE ai microimprenditori per progetto rispetto 
ai massimali selezionati
Fonte:  Analisi della Corte dei conti europea (2013), sulla base di dati forniti dalle autorità di gestione (2013) e dalla Banca mondiale (2012).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Germania Italia Grecia Polonia Romania«Rischio povertà» del CGAP
«Microﬁnanziamenti» UE
Progetti FSE
Progetti EPMFin migliaia di euro
23 Osservazioni
29 Il massimale del CGAP consiste 
nell’RNL pro capite, espresso 
in dollari statunitensi, 
moltiplicato per 2,5.50 
La Corte osserva che il massimale di 
25 000 euro applicabile a ciascuno dei 
28 Stati membri non tiene conto delle 
considerevoli differenze reddituali 
e patrimoniali che fra questi intercor ‑
rono. Pertanto la Corte ha verificato se 
il sostegno fosse inferiore a un massi ‑
male ponderato per il reddito naziona ‑
le lordo che prende in considerazione 
la misura in cui viene raggiunta la 
popolazione a rischio povertà («Rischio 
povertà» del CGAP)29; essa ha inoltre 
verificato se tale massimale fosse stato 
utilizzato. Questa analisi aggiuntiva 
ha mostrato che tutti i 27 progetti 
esaminati erano inferiori al massimale 
d e l  CG A P.
51 
Ciò significa che le singole misure di 
sostegno finanziario erano di di ‑
mensioni tali da poter essere consi ‑
derate commisurate ai bisogni di un 
microimprenditore.
Non tutti i progetti 
nel campione erano rivolti 
ai disoccupati
52 
La Corte ha anche esaminato i pro ‑
fili dei destinatari delle sovvenzioni 
(a livello delle autorità di gestione) 
o i profili dei clienti beneficiari di so ‑
stegno finanziario tramite gli strumen ‑
ti finanziari dell’FSE e dell’EPMF (a livel ‑
lo dei gestori dei fondi) per accertare 
in quale misura gli interventi fossero 
stati mirati ai microimprenditori prima 
disoccupati.53 
Ai microimprenditori prima disoccu ‑
pati si sono rivolti 11 progetti dell’FSE 
esaminati su 20, ossia il 55 %. Di questi, 
nove progetti (45 %) erano destinati 
esclusivamente ai disoccupati (cinque 
in Grecia, due in Polonia, uno in Italia 
(Campania) e uno in Germania).
54 
Quanto all’EPMF, uno dei sette progetti 
esaminati era specificamente mirato 
a destinatari finali prima disoccupati. 
Secondo la Commissione, però, i dati 
aggregati complessivi dell’EPMF a fine 
settembre 2014 mostrano che i lavo ‑
ratori autonomi finanziati nel quadro 
di tale strumento erano prima disoc ‑
cupati nel 58 % dei casi e che oltre il 
60 % delle microimprese destinatarie 
del sostegno dell’EPMF era in fase di 
avviamento, il che significa che sono 
stati raggiunti in misura considerevole 
microimprenditori prima disoccupati.
24 Osservazioni
30 Belgio, Repubblica ceca, Italia, 
Malta, Polonia, Finlandia 
e Regno Unito.
31 DG Occupazione, affari sociali 
e inclusione, Annual Activity 
Report 2013 , pag. 61 ( http://
ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Informazioni sui costi 
di attuazione 
del sostegno dell’UE 
ai microimprenditori
55 
Quanto ai costi di attuazione del 
sostegno dell’UE ai microimprenditori, 
vi sono due elementi da considerare: 
i costi amministrativi pubblici e i costi 
addebitati per gli strumenti finan ‑
ziari. La Corte ha pertanto valutato 
se la Commissione e gli Stati membri 
dispongano di informazioni sufficienti 
al riguardo.
Le informazioni 
sui costi amministrativi 
per l’attuazione dei PO FSE 
erano incomplete
56 
Nel 2011 la Commissione ha stimato 
che, per il periodo di programmazione 
2007‑2013, l’onere amministrativo per 
l’attuazione dei PO ammonta al 3,2 % 
del finanziamento totale a titolo del 
FESR/Fondo di coesione e dell’FSE. Vi 
rientrano i costi per il controllo, stimati 
allo 0,9 %, che riguardano le attività di 
verifica, certificazione e audit condotte 
dalle autorità nazionali. Questa stima si 
basa sui dati comunicati da alcuni Stati 
membri30 per i primi esercizi del perio ‑
do di programmazione 2007‑2013, in 
relazione ai PO sia del FESR/Fondo di 
coesione sia dell’FSE.57 
Partendo da queste premesse31, la 
direzione generale per l’Occupazione, 
gli affari sociali e l’inclusione ha stima ‑
to, nella propria relazione annuale di 
attività per il 2013, che i costi a livello 
degli Stati membri si collocano attorno 
al 4,8 % del bilancio FSE per il perio ‑
do di programmazione 2007‑2013 (in 
riferimento alle autorità di gestione, 
certificazione e audit). La stima si basa 
sui costi medi degli Stati membri, che 
variavano dal 2 % al 13 %. Inoltre, i co ‑
sti amministrativi annuali sostenuti nel 
complesso dalla Commissione ammon ‑
tano approssimativamente allo 0,2 % 
degli stanziamenti totali. Secondo le 
stime, gli oneri amministrativi globali 
per la gestione e il controllo dell’FSE 
ammonterebbero in totale al 5 % circa 
del bilancio annuale complessivo. Nel 
riquadro 4  si descrivono le principali 
componenti dei costi amministrativi.
58 
Per concludere, la Corte osserva che la 
Commissione non dispone di informa ‑
zioni comparative sui costi amministra ‑
tivi per singolo Stato membro o per 
singolo meccanismo di finanziamento 
(cioè sovvenzioni o strumenti finan ‑
ziari, quali prestiti o garanzie). Inol ‑
tre, i dati disponibili sono aggiornati 
soltanto per gli strumenti finanziari. 
Per i PO FSE esaminati dalla Corte in 
cinque Stati membri, non erano dispo ‑
nibili informazioni sui costi ammini ‑
strativi effettivi a livello delle diverse 
autorità di gestione.
25 Osservazioni
32 Ai sensi dell’articolo 43 del 
regolamento (CE) n. 1828/2006 
della Commissione, i costi di 
gestione per gli strumenti 
finanziari dell’FSE sono limitati, 
in media d’anno, a un massimo 
del 4 % della dotazione totale 
del fondo, a meno che il 
gestore del fondo sia stato 
selezionato in seguito a una 
procedura di gara d’appalto, 
circostanza verificatasi per un 
fondo in Germania.I costi addebitati a titolo 
degli strumenti finanziari 
dell’FSE sono disomogenei
59 
Costi elevati comportano in ultima 
istanza minori finanziamenti a disposi ‑
zione dei microimprenditori e possono 
mettere a repentaglio la sostenibilità 
del fondo, specie nel caso di piccoli 
fondi di microfinanziamento. I costi più 
comuni addebitati per gli strumenti 
finanziari sono gli oneri di gestione 
che, a loro volta, possono comprende ‑
re diverse componenti (come la spesa 
per il personale, i costi di pubblicità 
e marketing, le spese di viaggio e per 
consulenze).60 
Dall’analisi della Corte risulta che 
i costi di gestione per cinque dei sei 
strumenti finanziari dell’FSE esaminati 
si collocavano tra il 2,3 % e il 4,2 %32. 
Infine, un fondo di garanzia in Italia 
(Calabria) non è stato in grado di forni ‑
re le informazioni richieste dalla Corte 
sui costi di gestione.Principali componenti dei costi amministrativi pubblici per i PO FSE
Per gli Stati membri, i costi amministrativi comprendono le spese di gestione, controllo, monitoraggio e valutazio ‑
ne dei programmi operativi da parte delle autorità nazionali. Vi possono rientrare la retribuzione del personale, 
le spese operative, nonché le spese di viaggio e formazione. Per far sì che il paese tragga effettivo beneficio dal 
sostegno erogato, i costi amministrativi possono anche comprendere le spese connesse alle attività di informa ‑
zione e comunicazione sulle possibilità di finanziamento a titolo dei PO FSE oppure le spese volte a rafforzare la 
capacità amministrativa dei beneficiari (ad esempio attraverso la formazione).
Nel caso degli strumenti finanziari, una parte dell’attività amministrativa è svolta dal gestore del fondo (ad esem ‑
pio, la selezione dei destinatari finali), con una conseguente diminuzione dei costi amministrativi a livello degli 
Stati membri. Per queste attività gli oneri di gestione sono addebitati direttamente dai gestori dei fondi ai PO.
A livello della Commissione, i costi amministrativi sono legati alle spese per la predisposizione del quadro norma ‑
tivo dell’FSE, la gestione finanziaria, il controllo, l’audit, il coordinamento tecnico con gli Stati membri nonché le 
attività di valutazione e informazione.
Tali costi amministrativi non comprendono le spese sostenute dai destinatari del sostegno finanziario dell’UE.Riquadro 4
26 Osservazioni
61 
La Corte osserva che, nel campione, 
per due strumenti finanziari dell’FSE 
in Italia (Calabria) è stato addebitato 
al PO, oltre ai costi di gestione, un 
ulteriore costo, ossia la spesa per 
interessi dei prestiti garantiti (cfr.  ri-
quadro 5 ). Il costo di attuazione per 
uno dei due strumenti finanziari risulta 
così aumentato al 7,8 %, percentuale 
che corrisponde approssimativamente 
a 4 milioni di euro l’anno.62 
La struttura dei costi imputati al bi ‑
lancio dell’UE per gli strumenti finan ‑
ziari dell’FSE variava in funzione delle 
diverse componenti. Benché la Corte 
riconosca che vi possano essere validi 
motivi per tali differenze, la Commis ‑
sione non ha una visione completa 
della base di calcolo per i costi di ge ‑
stione e di attuazione degli strumenti 
finanziari dell’FSE né sa con certezza se 
questi siano giustificati.
63 
Quanto invece all’EPMF (prestiti e stru ‑
menti di garanzia insieme), la Commis ‑
sione stima che il costo medio annuo 
imputabile al bilancio UE corrisponda 
a un massimo dello 0,5 ‑0,7 % della 
dotazione finanziaria.
Uno strumento finanziario in Calabria ha addebitato costi elevati
Alla Commissione sono stati comunicati costi di gestione, addebitati da un fondo di garanzia per il microcre ‑
dito in Calabria, per il 2,23 % della dotazione complessiva, il che significa che formalmente erano inferiori al 
massimale consentito del 4 %.
Tuttavia, le autorità di gestione hanno convenuto con le banche locali una struttura dei costi di gestione in 
cui l’FSE avrebbe corrisposto gli interessi sul microcredito per conto dei mutuatari. Se si aggiunge la spesa 
per interessi pari al 5,6 % dei prestiti garantiti ai costi di gestione, la spesa complessiva imputata al PO supera 
il 7,8 %. Inoltre, le stesse banche private che percepivano gli interessi attivi riscuotevano al contempo anche 
interessi sui fondi dell’FSE depositati in garanzia.Riquadro 5
27
 Conclusioni 
e raccomandazioni
64 
La Corte conclude che, in merito al so ‑
stegno finanziario dell’FSE ai microim ‑
prenditori, si rilevano debolezze nella 
programmazione e nella definizione 
dello stesso, nonché una carenza di 
informazioni sufficienti e attendibili 
sulla performance. In aggiunta, la 
Commissione e gli Stati membri non 
dispongono di informazioni compara ‑
tive sui costi amministrativi per singolo 
Stato membro né per singolo meccani ‑
smo di finanziamento (cioè sovvenzio ‑
ni o strumenti finanziari, quali prestiti 
o garanzie).
65 
Nel complesso, la Corte ritiene che 
tali criticità possano nuocere all’effi ‑
cacia del sostegno finanziario dell’UE 
per fronteggiare le esigenze dei 
microimprenditori.
Debolezze 
nella programmazione 
e nella definizione 
del sostegno finanziario 
dell’FSE ai microimprenditori
66 
In genere, gli Stati membri non 
hanno valutato in maniera adeguata 
le esigenze specifiche dei microim ‑
prenditori nel definire i PO FSE. Nel 
periodo di programmazione 2007‑2013 
la normativa non prevedeva a livello 
europeo alcun obbligo di fronteggiare 
le esigenze specifiche dei microim ‑
prenditori. Durante il periodo conside ‑
rato nell’audit, le sovvenzioni erano di 
gran lunga il principale meccanismo 
di sostegno dell’FSE utilizzato per 
i microimprenditori.67 
Il sostegno finanziario dell’UE ai mi ‑
croimprenditori a titolo dell’FSE è stato 
in genere fornito senza una compro ‑
vata valutazione delle esigenze. Per 
alcuni degli strumenti finanziari dell’F ‑
SE esaminati, l’assenza di strategie di 
investimento, unita a inadeguati siste ‑
mi di gestione dei rischi, ha determi ‑
nato un sovradimensionamento degli 
importi in dotazione ai fondi. La Corte 
ha anche rilevato che la metà degli 
strumenti finanziari dell’FSE esaminati 
era priva di politiche di uscita e di ‑
sposizioni di liquidazione, nonostante 
queste fossero obbligatorie ai sensi dei 
regolamenti applicabili.
68 
Si ritiene che lo strumento finanziario 
della Commissione, l’EPMF, abbia in 
genere meccanismi istitutivi soddisfa ‑
centi riguardo ai sistemi di gestione 
dei rischi. L’EPMF è riuscito in qualche 
misura ad attrarre finanziamenti privati 
aggiuntivi, il che non si è verificato 
per gli strumenti finanziari dell’FSE. 
Tuttavia, gli importi sinora assegnati 
dal bilancio dell’UE all’EPMF (rispetto 
agli strumenti finanziari dell’FSE) sono 
stati limitati.
Raccomandazione 1
Per il periodo di programmazione 
2014‑2020, gli Stati membri dovrebbe ‑
ro eseguire sistematicamente valuta ‑
zioni delle esigenze quando si tratta di 
definire gli strumenti di finanziamento 
e di predisporre i programmi operativi 
che comprendono il sostegno finan ‑
ziario dell’UE ai microimprenditori. Ciò 
contribuirebbe altresì ad assegnare il 
livello appropriato di finanziamenti ai 
diversi meccanismi di finanziamento, 
cioè sovvenzioni o strumenti finanziari 
(prestiti o garanzie). La Commissio ‑
ne dovrebbe fornire orientamenti al 
riguardo.
28 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 2
La Commissione dovrebbe subordina ‑
re l’impiego degli strumenti finanziari 
dell’FSE da parte degli Stati membri 
non solo al rispetto degli obblighi nor ‑
mativi, ma anche alla presenza di un 
solido sistema di gestione dei rischi al 
fine di evitare il sovradimensionamen ‑
to dei fondi.
Carenza di informazioni 
di monitoraggio sufficienti 
e attendibili sulla performance
69 
I sistemi di rendicontazione dell’E ‑
PMF sulla performance hanno fornito 
informazioni più complete rispetto 
a quelli dell’FSE, considerati inade ‑
guati. I dati forniti dagli Stati membri 
non consentono alla Commissione di 
aggregare informazioni coerenti, pre ‑
gnanti e attendibili (ad esempio, tassi 
di sopravvivenza dei microimprendi ‑
tori e portata effettiva) per monitorare 
i risultati conseguiti grazie al sostegno 
dei microfinanziamenti dell’FSE ai 
microimprenditori. La Corte ritiene che 
questa situazione renda impossibile 
giungere a una conclusione globale 
sull’efficacia del sostegno dell’FSE 
erogato ai microimprenditori.
70 
Sulla base del campione esaminato, 
le sovvenzioni dell’FSE, gli strumenti 
finanziari dell’FSE e l’EPMF hanno for ‑
nito sostegno finanziario ai microim ‑
prenditori. In circa metà dei progetti 
sono stati effettivamente raggiunti 
dagli interventi microimprenditori 
prima disoccupati.Raccomandazione 3
Al fine di migliorare la portata effettiva 
in futuro, la Commissione unitamente 
agli Stati membri dovrebbe ideare 
per i microimprenditori misure di 
sostegno finanziario a titolo dell’FSE 
e definire criteri di ammissibilità tesi 
a raggiungere i disoccupati e i soggetti 
vulnerabili che si trovano in una posi ‑
zione svantaggiata per quanto con ‑
cerne l’accesso al mercato del credito 
convenzionale.
Informazioni insufficienti 
sui costi di attuazione 
delle sovvenzioni 
e degli strumenti finanziari 
dell’FSE
71 
Per i PO FSE esaminati, le autorità di 
gestione non disponevano di informa ‑
zioni sui costi amministrativi effettivi. 
La Commissione e gli Stati membri 
non hanno informazioni comparative 
sui costi amministrativi pubblici per 
Stato membro o per meccanismo 
di finanziamento (cioè sovvenzioni 
o strumenti finanziari, quali prestiti 
o garanzie). Ciò non consente loro di 
considerare il modo economicamente 
più vantaggioso di fornire sostegno UE 
ai microimprenditori.
72 
Per gli strumenti finanziari esaminati, 
la Corte ha rilevato diverse strutture 
dei costi e differenze nel tasso percen ‑
tuale degli oneri di gestione imputati 
al bilancio dell’UE. La Commissione 
non ha una visione completa della 
base di calcolo per i costi di attuazione 
degli strumenti finanziari dell’FSE e, 
quindi, non è in condizione di valutare 
se le differenze di costo tra strumenti 
siano giustificate.
29 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 4
Per il periodo di programmazione 
2014‑2020, la Commissione dovrebbe 
condurre un’analisi comparativa dei 
costi di attuazione delle sovvenzioni 
dell’FSE, degli strumenti finanziari 
dell’FSE e degli strumenti finanziari 
dell’EaSI, al fine di stabilirne i livelli 
effettivi. Questa valutazione dovrebbe 
consentire l’individuazione di «buone 
pratiche» sul modo in cui erogare sov ‑
venzioni, prestiti e garanzie per impor ‑
ti contenuti a un costo ragionevole.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Henri 
GRETHEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione 
del 10 giugno 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

30
VI d)
La Commissione non accetta la raccomandazione.
Da un lato, la Commissione ritiene che l’analisi richie ‑
derebbe l’isolamento dei costi di gestione per una 
sovvenzione o uno strumento finanziario a carico 
dell’autorità di gestione. Inoltre, la comparazione 
dei costi e delle commissioni tra le sovvenzioni e gli 
strumenti finanziari dell’FSE nonché tra gli strumenti 
finanziari dell’FSE e quelli dell’EPFM risulterebbe 
difficile (ad esempio, i costi per gli strumenti finanziari 
dell’FSE includono le commissioni bancarie ma non 
i costi relativi alle autorità di gestione e agli orga ‑
nismi intermedi); anche la struttura dei costi degli 
strumenti finanziari dell’EPMF è diversa da quella 
dell’FSE dal momento che le autorità di gestione non 
intervengono.
D’altro lato, l’analisi potrebbe non raggiungere lo 
scopo di elaborare buone pratiche per il nuovo 
periodo di programmazione, dal momento che il 
quadro normativo prevede nuove norme sui costi 
e sulle commissioni di gestione, che sono basati sulle 
prestazioni e includono massimali (cfr. il regolamento 
delegato (UE) n. 480/2014).
Introduzione
09
Durante il periodo di programmazione 2007 ‑2013, le 
autorità di gestione non erano tenute a riferire alla 
Commissione sul gruppo bersaglio dei microimprendi ‑
tori a livello di progetto.Sintesi
VI a)
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020, il quadro 
normativo assicurerà che ogni strumento finanziario 
sia «basato su una valutazione ex ante» che abbia 
individuato fallimenti del mercato o condizioni di 
investimento subottimali, nonché esigenze di inve ‑
stimento. I requisiti relativi alla valutazione ex ante 
sono previsti anche per la prosecuzione degli stru ‑
menti finanziari predisposti nel precedente periodo di 
programmazione.
Nell’approvare i programmi operativi, la Commissione 
ha assicurato l’allineamento con le priorità strategiche, 
l’individuazione/il rispetto delle condizionalità ex ante 
e la valutazione della motivazione della forma di soste ‑
gno proposta.
La Commissione si impegna altresì a fornire consu ‑
lenza sulla valutazione ex ante nonché orientamenti 
sull’attuazione degli strumenti finanziari.
Ha già fornito orientamenti e una metodologia pratica 
per la preparazione della valutazione ex ante obbliga ‑
toria per il nuovo periodo di programmazione.
VI b)
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
che viene già affrontata nel nuovo quadro normativo 
dell’FSE, il quale richiede valutazioni ex ante per gli 
strumenti finanziari.
VI c)
La Commissione accetta la raccomandazione.
Il nuovo quadro normativo permetterà l’individua ‑
zione dei gruppi bersaglio più importanti dello stru ‑
mento di microfinanza per ogni mercato considerato. 
Ciò dovrebbe essere conseguito mediante valutazioni 
ex ante.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 31
27
Cfr. risposta congiunta ai paragrafi 21 e 22.
Nell’ambito del periodo di programmazione 2014 ‑
2020, svolgere una valutazione ex ante rappresenta un 
prerequisito e le norme di pagamento prevedono una 
certificazione per fasi del pagamento. Ciò contribuirà 
a ottimizzare la dimensione degli strumenti finanziari.
Riquadro 3
Per quanto riguarda la Campania, come individuato 
dalla Corte, il sovradimensionamento è stato dovuto 
alla sottoscrizione eccessiva di un obiettivo dell’asse 
a scapito degli altri rimasti senza sottoscrizioni. Il suc ‑
cessivo invito a presentare proposte è stato modificato 
in modo da affrontare questa questione. Alla fine di 
maggio 2015, l’esborso ai microimprenditori aveva 
raggiunto il 37,4% della dotazione totale del fondo.
33
La Commissione ritiene che sia ancora troppo presto 
per valutare il portafoglio a rischio, dal momento che il 
portafoglio dell’EPMF è recente e che il primo ciclo di 
rimborsi non è ancora stato completato.
Risposta congiunta ai paragrafi 35 e 36
Il coefficiente di leva non era un requisito giuridico 
per il periodo di programmazione 2007 ‑2013. Tutta ‑
via, è stato inserito nel quadro giuridico del periodo 
2014 ‑20201.
Ciò nonostante, anche senza fare leva su finanziamenti 
privati aggiuntivi, gli strumenti finanziari finanziati 
dall’FSE possono esercitare un effetto moltiplicatore 
grazie alla loro natura rotativa.
1 Considerando 34 e articolo 37, paragrafo 2, lettera c) , e articolo  46, 
paragrafo 2, lettera h), del regolamento (UE) n. 1303/2013.Osservazioni
Risposta congiunta ai paragrafi 21 e 22
Per gli strumenti finanziari in gestione concorrente, il 
regolamento recante disposizioni comuni n. 1303/2013 
(RDC) nel periodo di programmazione 2014 ‑2020 
introduce una valutazione ex ante obbligatoria che 
dovrebbe coprire, fra l’altro, la motivazione della forma 
di sostegno proposta.
Risposta congiunta ai paragrafi 24 e 25
Nell’ambito della gestione concorrente e in linea con il 
principio di sussidiarietà, è responsabilità delle autorità 
nazionali assicurare che le singole operazioni siano 
attuate ai sensi delle disposizioni giuridiche applicabili.
La Commissione ammette che per l’elaborazione di tre 
dei sei strumenti finanziari non è stata definita alcuna 
strategia di investimento.
L’origine del problema, emerso nel periodo di pro ‑
grammazione 2007 ‑2013 risale probabilmente alla 
mancanza di certezze del regolamento generale 
n. 1828/2006, che è stato modificato diverse volte nel 
2010 e nel 2011 in relazione agli strumenti finanziari.
26
Durante il periodo di programmazione 2007 ‑2013 que ‑
sto requisito è derivato dalla nota COCOF menzionata. 
Esso va oltre la competenza delle autorità di gestione 
e ricade sotto la responsabilità del gestore dei fondi in 
linea con i principi di una sana gestione finanziaria.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020 questi 
requisiti sono chiaramente stabiliti nell’articolo 37, 
paragrafo 2, dell’RDC, che rende obbligatorio lo svolgi ‑
mento di una valutazione ex ante.
Risposte della Commissione 32
45
Nell’ambito delle norme dell’EPMF, i dati sul prece ‑
dente status occupazionale sono stati raccolti per le 
persone fisiche, non per le microimprese. La questione 
è stata presa in considerazione durante la definizione 
degli strumenti finanziari dell’EaSI.
Risposta congiunta ai paragrafi dal 52 
al 54
La Commissione osserva che gli strumenti di microfi ‑
nanza sottoposti ad audit rappresentano uno stru ‑
mento per raggiungere i rispettivi obiettivi delle parti 
dei programmi operativi dell’FSE e dell’EPMF, nell’am ‑
bito dei quali sono attuati, che possono andare al di là 
dell’integrazione delle persone disoccupate.
Nell’ambito della decisione dell’EPFM, i gruppi bersa ‑
glio sono definiti sia come individui, in particolare pro ‑
venienti dai gruppi vulnerabili, sia come microimprese.
Lavorando con istituti di microfinanza non bancari, ove 
esistenti nel mercato pertinente, è possibile ottenere 
un buon impatto sui beneficiari di microprestiti che 
si trovano in una posizione svantaggiata nei con ‑
fronti del mercato del credito convenzionale. Questo 
modello commerciale di istituti di microfinanza non 
bancari è basato sulla situazione esistente, in cui le 
persone vulnerabili si trovano in una posizione svan ‑
taggiata per l’accesso al mercato del credito conven ‑
zionale, perché sono percepite come più costose e/o 
più a rischio dalle banche tradizionali.
58
La Commissione ritiene che la raccolta di queste 
informazioni costituirebbe un onere troppo gravoso. 
In particolare, ciò richiederebbe l’isolamento dei costi 
di gestione per una sovvenzione o uno strumento 
finanziario sostenuto dall’autorità di gestione. Inoltre, il 
confronto dei costi e delle commissioni tra le sovven ‑
zioni e gli strumenti finanziari dell’FSE risulterebbe 
difficile (ad esempio, i costi per gli strumenti finanziari 
dell’FSE includono le commissioni bancarie ma non 
i costi relativi alle autorità di gestione e agli organismi 
intermedi).37
Per quanto riguarda i valori‑obiettivo per il coefficiente 
di leva, la Commissione intende sottolineare che il 
fatto che alcune transazioni non raggiungano l’effetto 
leva sperato non è una questione di prestazioni, ma 
una realtà commerciale accettabile per il mercato della 
microfinanza non ancora maturo e per lo strumento, il 
cui obiettivo è raggiungere non solo gli intermediari 
che hanno conseguito i migliori risultati, ma anche 
quelli recentemente istituiti nonché quelli rivolti ai 
gruppi vulnerabili. Per utilizzare al meglio il bilancio 
dell’UE disponibile, per gli accordi di garanzia che non 
raggiungono i valori‑obiettivo per il coefficiente di 
leva, il FEI modifica di conseguenza i relativi massimali 
e riutilizza i massimali liberati per le nuove transa ‑
zioni. Inoltre, gli intermediari sono tenuti a pagare 
delle commissioni d’impegno per non aver raggiunto 
i volumi di portafoglio concordati.
Risposta congiunta ai paragrafi dal 41 
al 44
Il monitoraggio dell’FSE è svolto di per sé a livello di 
asse prioritario e non a livello di progetto. Gli indica ‑
tori di realizzazione e di risultato sono stati formulati 
a livello di asse prioritario in linea con i suoi obiettivi. 
Il periodo di programmazione 2014 ‑2020 porterà 
miglioramenti dal momento che gli indicatori di realiz ‑
zazione e di risultato sono stabiliti a livello di priorità di 
investimento, riflettendo gli obiettivi specifici di quella 
priorità di investimento.
Dal momento che non è un requisito previsto dal rego ‑
lamento, non è lecito prevedere una comunicazione 
riguardante le informazioni sul tasso di sopravvivenza.
Inoltre, la Commissione non ritiene che il tasso di 
sopravvivenza in sé costituisca un criterio fondamen ‑
tale per valutare il successo di uno strumento di micro ‑
finanza. Ad esempio, se un disoccupato prova a creare 
una propria impresa, che poi fallisce, avrà comunque 
acquisito esperienza professionale e capacità di 
gestione, grazie alle quali potrebbe trovare un lavoro 
in una fase successiva. L’esito dell’intervento dovrebbe 
quindi essere considerato positivo.
Ad esempio, il tasso di sopravvivenza dei microim ‑
prenditori sostenuti potrebbe essere completato dalla 
misurazione della situazione del mercato del lavoro 
del destinatario finale in un qualche momento dopo il 
completamento dell’azione.
Risposte della Commissione 33
Conclusioni e raccomandazioni
Risposta congiunta ai paragrafi 64 e 65
La Commissione ritiene che la raccolta di queste 
informazioni costituirebbe un onere troppo gravoso. 
Inoltre, il confronto dei costi e delle commissioni tra le 
sovvenzioni e gli strumenti finanziari dell’FSE e tra gli 
Stati membri risulterebbe difficile.
Oltre a ciò, il costo amministrativo di per sé non 
dovrebbe essere il fattore determinante per la scelta 
del meccanismo di finanziamento più adatto.
67
Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi 21, 22 e 27.
68
L’EPMF viene eseguito come un’iniziativa pilota dal 
2010. Ulteriori risorse di bilancio sono state assegnate 
al programma successivo ad esso nell’ambito dell’EaSI.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020, il quadro 
normativo assicurerà che ogni strumento finanziario 
sia «basato su una valutazione ex ante» che abbia 
individuato fallimenti del mercato o condizioni di 
investimento subottimali, nonché esigenze di inve ‑
stimento. I requisiti relativi alla valutazione ex ante 
sono previsti anche per la prosecuzione degli stru ‑
menti finanziari predisposti nel precedente periodo di 
programmazione.
Nell’approvare i programmi operativi, la Commissione 
ha assicurato l’allineamento con le priorità strategiche, 
l’individuazione/il rispetto delle condizionalità ex ante 
e la valutazione della motivazione della forma di soste ‑
gno proposta.59
I costi di gestione delle azioni di microcredito sono per 
definizione più alti dei normali prestiti a causa della 
popolazione bersaglio specifica, dell’importo ridotto 
e dell’elevato numero di prestiti erogati dagli istituti di 
microfinanza.
62
Nell’ambito della gestione concorrente e in linea con il 
principio di sussidiarietà, è responsabilità delle autorità 
nazionali assicurare che le singole operazioni siano 
attuate ai sensi delle disposizioni giuridiche applicabili.
Dal 2011, per gli Stati membri esiste l’obbligo di fornire, 
nella relazione annuale di attuazione, dati sui costi 
e sulle commissioni di gestione relativi all’attuazione 
degli strumenti finanziari.
Questi dati sono a disposizione delle istituzioni e del 
pubblico nella «Sintesi dei dati sui progressi compiuti 
nel finanziamento e nell’attuazione degli strumenti di 
ingegneria finanziaria riferiti dalle autorità di gestione» 
(«Summary of data on the progress made in financing 
and implementing financial engineering instruments 
reported by the managing authorities») che viene 
pubblicata ogni anno a dicembre.
Occorre inoltre sottolineare che il gestore del fondo 
viene individuato tramite una procedura di appalto 
pubblica, mentre il livello dei costi e delle commissioni 
di gestione viene stabilito dal mercato.
Per quanto riguarda il calcolo dei costi, come avvenuto 
per il periodo di programmazione 2007‑2013, il quadro 
giuridico 2014 ‑2020 include un massimale per i costi 
e le commissioni di gestione. Inoltre, quale elemento 
obbligatorio di queste commissioni, è attualmente 
prevista una componente relativa ai risultati2.
La Commissione ha stabilito nel regolamento dele ‑
gato (UE) n. 480/2014 i criteri per determinare i costi 
e le commissioni degli strumenti finanziari in base alle 
prestazioni e ha fissato i massimali per i costi e le com ‑
missioni di gestione sulla base delle buone pratiche di 
mercato.
2 Cfr. articolo 42, paragrafo 5 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
Risposte della Commissione 34
Risposta congiunta ai paragrafi 71 e 72
Per quanto riguarda gli strumenti finanziari dell’FSE, 
dal 2011 gli Stati membri sono tenuti a fornire, nella 
relazione annuale di attuazione, dati sui costi e sulle 
commissioni di gestione relativi all’attuazione degli 
strumenti finanziari.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020, la 
Commissione ha stabilito nel regolamento delegato 
(UE) n. 480/2014 i criteri per determinare i costi e le 
commissioni degli strumenti finanziari sulla base delle 
prestazioni e ha fissato i massimali per i costi e le com ‑
missioni di gestione sulla base delle buone pratiche di 
mercato.
Raccomandazione 4
La Commissione non accetta questa raccomandazione.
Da un lato, la Commissione ritiene che l’analisi richie ‑
derebbe l’isolamento dei costi di gestione per una 
sovvenzione o uno strumento finanziario a carico 
dell’autorità di gestione. Inoltre, la comparazione 
dei costi e delle commissioni tra le sovvenzioni e gli 
strumenti finanziari dell’FSE nonché tra gli strumenti 
finanziari dell’FSE e quelli dell’EPFM risulterebbe 
difficile (ad esempio, i costi per gli strumenti finanziari 
dell’FSE includono le commissioni bancarie ma non 
i costi relativi alle autorità di gestione e agli orga ‑
nismi intermedi); anche la struttura dei costi degli 
strumenti finanziari dell’EPMF è diversa da quella 
dell’FSE dal momento che le autorità di gestione non 
intervengono.
D’altro lato, l’analisi potrebbe non raggiungere lo 
scopo di elaborare buone pratiche per il nuovo 
periodo di programmazione, dal momento che il 
quadro normativo prevede nuove norme sui costi 
e sulle commissioni di gestione, che sono basati sulle 
prestazioni e includono massimali (cfr. il regolamento 
delegato (UE) n. 480/2014).La Commissione si impegna altresì a fornire consu ‑
lenza sulla valutazione ex ante nonché orientamenti 
sull’attuazione degli strumenti finanziari.
Ha già fornito orientamenti e una metodologia pratica 
per la preparazione della valutazione ex ante obbliga ‑
toria per il nuovo periodo di programmazione.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione, che 
viene già affrontata nel nuovo quadro normativo 
dell’FSE, il quale richiede valutazioni ex ante per gli 
strumenti finanziari.
69
Non risulta che l’EPFM risenta di una carenza di infor ‑
mazioni sufficienti e attendibili sulla performance.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020, la 
Commissione osserva che, oltre al tasso di sopravvi ‑
venza, gli indicatori specifici dell’FSE, come il numero 
di microimprese sostenute e lo status occupazio ‑
nale dei partecipanti in entrata e in uscita, aiutano 
anche a misurare l’efficacia del sostegno dell’FSE ai 
microimprenditori.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Il nuovo quadro normativo permetterà l’individua ‑
zione dei gruppi bersaglio più importanti dello stru ‑
mento di microfinanza per ogni mercato considerato. 
Ciò dovrebbe essere conseguito mediante valutazioni 
ex ante.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
I microimprenditori dell’UE hanno difficoltà ad accedere al 
mercato creditizio convenzionale. Per creare un contesto più 
favorevole, l’UE offre sostegno finanziario attraverso 
sovvenzioni e  strumenti finanziari.
Con la presente relazione, la Corte ha valutato se la 
programmazione e la definizione del sostegno finanziario 
dell’UE facessero fronte ai bisogni effettivi dei 
microimprenditori e se fossero posti in essere solidi sistemi 
di rendicontazione sulla performance. Ha inoltre esaminato 
se fossero disponibili informazioni sufficienti sui costi di 
attuazione dei diversi meccanismi di finanziamento dell’UE 
a sostegno dei microimprenditori.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA