IT Bruxelles, 17.12.2010 COM(2010) 776 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle modalità di controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo in associazione con i parlamenti nazionali *** INDICE 1. Introduzione: il controllo parlamentare di Europol (...)3 2. Il controllo parlamentare delle attività di Europol nel quadro attuale (...)5 2.1. Il Parlamento europeo (...)5 2.2. I parlamenti nazionali (...)6 3. Il dibattito sul controllo parlamentare di Europol (...)7 3.1. La posizione del Parlamento europeo (...)7 3.2. I pareri dei parlamenti nazionali (...)7 4. Prospettive future: Europol nel nuovo quadro istituzionale (...)7 4.1. L'attribuzione di poteri coercitivi (articolo 88, paragrafo 3, del TFUE) (...)7 4.2. Il ruolo dei parlamenti nazionali secondo il trattato di Lisbona (...)7 5. Conclusioni e raccomandazioni (...)7 5.1. Istituzione di un forum misto o interparlamentare permanente (...)7 5.2. Per una maggiore trasparenza: una nuova strategia di comunicazione con il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali (...)7 5.3. Separazione dei ruoli (...)7 1. Introduzione: il controllo parlamentare di Europol L'atto fondatore di Europol è la decisione del Consiglio del 6 aprile 2009 [1], che abroga il precedente quadro giuridico, ossia una convenzione entrata in vigore nel 1998 [2] e modificata nel 2007 con l'entrata in vigore di tre protocolli [3]. Scopo della decisione del Consiglio era innanzitutto sostituire la base giuridica di Europol con uno strumento che fosse più flessibile di un accordo internazionale. In secondo luogo, la decisione del Consiglio ha sostituito il finanziamento intergovernativo con un contributo iscritto nel bilancio dell'Unione, conferendo in tal modo a Europol lo statuto di agenzia dell'UE. La decisione non ha modificato l'essenza dell'organizzazione – un centro europeo di sostegno all'azione di contrasto, incaricato di raccogliere, scambiare e analizzare le informazioni sulle forme di criminalità transfrontaliera che riguardano due o più Stati membri –, anche se il mandato di Europol è stato esteso passando dalla lotta contro la criminalità "organizzata" a quella contro "forme gravi di criminalità". Ha introdotto anche altri cambiamenti, i quali però non influiscono sulla natura fondamentale della missione di Europol, che rimane un centro di sostegno alle attività di contrasto privo di poteri coercitivi. La decisione del Consiglio è entrata in applicazione il 1° gennaio 2010, un mese dopo l'entrata in vigore del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso: TFUE). L'articolo 88 del TFUE prevede un nuovo regime giuridico per Europol, disponendo che l'Ufficio sia disciplinato "mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria", ossia secondo la procedura di codecisione. Uno degli aspetti dei futuri regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio, che definiranno, fra l'altro, la struttura e i compiti di Europol, riguarda le modalità di controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo, controllo cui sono associati i parlamenti nazionali. Il programma di Stoccolma [4] invita la Commissione a redigere un documento d'analisi a questo proposito. Il futuro quadro giuridico di Europol è attualmente oggetto di una riflessione, condotta dalla Commissione, cui partecipano tutte le principali istituzioni e parti in causa, in particolare i rappresentanti del Parlamento europeo e del Consiglio. Nel quadro di tale riflessione, le istituzioni saranno invitate a presentare proposte concrete su come istituire meccanismi di controllo parlamentare e metterli in atto efficacemente, nel rispetto dell'articolo 88 del TFUE. Nel corso dell'ultimo decennio, il Parlamento europeo (in appresso: PE), in particolare la sua commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, ha elaborato varie risoluzioni e altri documenti d'analisi sul tema del controllo democratico. Inoltre, la presidenza svedese ha presentato nel 2001 un inventario dettagliato delle disposizioni giuridiche in vigore in materia di controllo parlamentare, insieme a una serie di proposte dirette a estendere il ruolo del PE nei settori attinenti a Europol [5]. Tali contributi si basano sulle disposizioni della convenzione Europol, nonché sulle proposte legislative del Consiglio relative ai suddetti tre protocolli che modificano la convenzione. La presente comunicazione terrà conto altresì della posizione espressa dal PE sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce Europol. Europol è il primo organo europeo che opera nel settore della cooperazione di polizia. Al momento in cui è stato aperto questo dibattito [6], si trattava di un settore ampiamente dominato da meccanismi decisionali intergovernativi, a margine dell'ordinamento giuridico comunitario, nel quale il PE disponeva di poteri molto limitati. Inizialmente (secondo la convenzione originaria) la vigilanza parlamentare si limitava alla trasmissione, da parte della presidenza del Consiglio, di una relazione speciale annuale sulle attività di Europol e alla consultazione del PE per eventuali modifiche della convenzione. La percezione diffusa era che la partecipazione di Europol ad attività di polizia e il suo ruolo chiave nello scambio di informazioni tra servizi di contrasto nazionali richiedesse una vigilanza parlamentare superiore a quella prevista nella convenzione. Il trattamento delle informazioni, in particolare dei dati personali, che costituisce l'attività principale di Europol, può compromettere il rispetto dei diritti fondamentali della persona, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali. Un sistema più solido di controllo parlamentare sembrava il mezzo adatto per aumentare la legittimità democratica in questo settore. La presente comunicazione passa in rassegna le riflessioni e i pareri espressi finora circa la vigilanza parlamentare di Europol e illustra i controlli a cui è attualmente sottoposto l'operato di questo organo. Su questa base, trae conclusioni e formula raccomandazioni destinate ad alimentare ulteriori discussioni. Tra le proposte presentate, alcune possono essere attuate nell'ambito della base giuridica vigente di Europol, mentre altre necessitano di riflessioni più approfondite e potrebbero essere inserite in una nuova proposta di regolamento su Europol: tra queste ultime, una modifica della base giuridica in conformità dell'articolo 88 del TFUE, che la Commissione conta di proporre entro il 2013, dopo la valutazione dell'attuale decisione del Consiglio e una valutazione d'impatto. 2. Il controllo parlamentare delle attività di Europol nel quadro attuale La decisione del Consiglio che istituisce Europol conferisce nuovi poteri al PE, modificando radicalmente le relazioni di quest'ultimo con Europol. Con l'inserimento di Europol nel quadro giuridico dell'UE, il PE interviene direttamente nella direzione delle attività della nuova agenzia, soprattutto in quanto ramo dell'autorità di bilancio. 2.1. Il Parlamento europeo La procedura di bilancio Dal punto di vista dell'influenza parlamentare, l'innovazione più notevole della decisione del Consiglio che istituisce Europol riguarda la modifica del suo statuto, da organo intergovernativo ad agenzia dell'UE, il che implica un finanziamento diretto a carico del bilancio dell'Unione. In conseguenza di tale modifica, inoltre, Europol è soggetto ai regolamenti finanziari dell'UE. Nella sua qualità di ramo dell'autorità di bilancio, il PE può esercitare un'influenza diretta sulle attività della nuova agenzia [7]. Inoltre, il PE è responsabile del controllo del bilancio di Europol [8]. Sulla base di una raccomandazione del Consiglio, il PE dà discarico al direttore per l'esecuzione del bilancio. Europol deve inoltre presentare al PE, su richiesta di quest'ultimo, tutte le informazioni necessarie al corretto svolgimento della procedura di discarico per l'esercizio finanziario in oggetto. Scambi diretti con il PE Una nuova disposizione della decisione crea le premesse per scambi regolari e formali tra Europol e il PE, attribuendo a quest'ultimo il diritto di convocare in qualsiasi momento la presidenza del Consiglio, il presidente del consiglio di amministrazione e il direttore per discutere questioni inerenti a Europol, tenendo conto degli obblighi di segreto e riservatezza [9]. L'obbligo di ottemperare alla richiesta del PE è un'innovazione fondamentale, poiché consente al PE di interrogare il direttore in modo indipendente. Un obbligo formulato con tale forza costituisce una novità di rilevo nel settore della giustizia e degli affari interni (in appresso: GAI). Consultazione sulle misure di esecuzione Il PE dev'essere consultato su qualsiasi misura di esecuzione dell'attuale base giuridica che assuma la forma di decisione del Consiglio. La decisione del Consiglio contiene una serie di disposizioni relative alle informazioni da mettere a disposizione del PE, che costituiscono un miglioramento rispetto a quanto introdotto nella convenzione dal cosiddetto protocollo danese del 2003: Informazioni trasmesse al PE tramite il Consiglio Ogni anno il Consiglio approva e trasmette al PE per informazione i seguenti documenti [10]: - il progetto di stato di previsione delle entrate e delle spese, il progetto di tabella dell'organico e il bilancio finale; - il programma di lavoro sulle attività future di Europol [11]; - il rapporto generale delle attività svolte da Europol nell'anno trascorso. Informazioni trasmesse al PE tramite l'autorità di controllo comune [12] L'autorità di controllo comune trasmette i suoi rapporti di attività, redatti periodicamente, non solo al Consiglio ma anche al PE [13]. 2.2. I parlamenti nazionali I parlamenti nazionali esercitano una vigilanza sulle attività di Europol tramite il loro controllo sui rispettivi governi, secondo le regole costituzionali di ciascuno Stato membro. La responsabilità di dirigere e controllare Europol spetta al suo consiglio di amministrazione, composto da rappresentanti degli Stati membri, che a sua volta riferisce al Consiglio. I membri del Consiglio che si occupano delle questioni inerenti a Europol, cioè i ministri degli affari interni o della giustizia, sono soggetti al controllo dei parlamenti nazionali. Spetta a ciascuno di questi ministri trasmettere informazioni adeguate sul funzionamento di Europol al rispettivo parlamento nazionale, presso il quale può essere chiamato a rendere conto della politica ministeriale relativa a Europol. Di conseguenza, Europol è già controllato dai parlamenti nazionali. Come indicato nella seguente sezione 3.2, la relazione preparatoria del Segretariato della Conferenza degli organismi specializzati negli affari dell'Unione (in appresso: COSAC) per la 41a conferenza COSAC descrive le attuali pratiche inerenti al controllo parlamentare di Europol [14]. Le situazioni variano da un paese all'altro. Alcune assemblee nazionali si limitano a esercitare il loro controllo mediante uno scrutinio ad hoc di Europol, basato sulla documentazione, al momento di discutere determinati atti, ad esempio una proposta di modifica delle competenze di Europol. La decisione del Consiglio che istituisce l'Ufficio europeo di polizia è stata, ad esempio, oggetto di un controllo ex ante da parte dei parlamenti nazionali [15]. Altri parlamenti (come la Chambre des Représentants belga o il Sénat francese) utilizzano il loro diritto di chiedere ai governi di rendere conto di questioni relative all'UE per ottenere in qualsiasi momento informazioni su Europol. In altri casi, i parlamenti hanno relazioni dirette con i rappresentanti dei loro paesi nel consiglio di amministrazione di Europol o tengono discussioni annuali sulle relazioni concernenti Europol. Nel caso della Danimarca e dell'Irlanda, i governi devono ottenere l'approvazione del parlamento prima di acconsentire, in seno al Consiglio, alla partecipazione dei paesi a misure nel settore della giustizia e degli affari interni. Entrambi i parlamenti discutono di questioni inerenti a Europol se figurano all'ordine del giorno di una sessione del Consiglio GAI. In tal modo, essi possono continuare a esercitare un'influenza diretta sulle decisioni relative a Europol. Per quanto riguarda le future possibilità di cooperazione interparlamentare, si osserva nella relazione che i parlamenti nazionali attualmente controllano Europol nell'ambito dei rispettivi sistemi di controllo generale nel settore della giustizia e degli affari interni; in alcuni casi tale controllo coinvolge la commissione per gli affari UE, in altri casi commissioni specializzate, o una combinazione di questi due tipi di commissione. 3. Il dibattito sul controllo parlamentare di Europol L'attuale contesto del controllo parlamentare di Europol, quale illustrato nella sezione 2, riflette il dibattito svoltosi nell'ultimo decennio sulla vigilanza di Europol. La presente comunicazione tiene specificamente conto di pareri espressi in passato allo scopo di istituire un sistema di controllo adeguato da parte dei parlamenti. 3.1. La posizione del Parlamento europeo ►I pareri e i desiderata espressi in passato dal PE sull'argomento possono riassumersi come segue [16]. Integrazione nel diritto dell'UE e finanziamento a carico del bilancio dell'UE Il PE ha chiesto a più riprese che Europol sia disciplinato dal diritto dell'Unione, in particolare, ma non esclusivamente, qualora acquisisca competenze operative transfrontaliere. Ha inoltre proposto di incorporare il bilancio di Europol nel bilancio dell'Unione. Dato che la modifica della convenzione richiede procedure molto lunghe e onerose, il PE ha insistito affinché quest'ultima venisse sostituita da una decisione del Consiglio. Informazione e consultazione del Parlamento europeo La mera trasmissione di informazioni in una relazione speciale annuale sull'attività di Europol è stata giudicata insufficiente. Il PE ha chiesto di essere informato regolarmente (su base trimestrale) sull'operato di Europol. Ha inoltre invitato il Consiglio a tenere conto del diritto del Parlamento stesso di essere informato e consultato, sancito nel precedente trattato sull'Unione europea. In particolare, ha chiesto di essere consultato su una vasta gamma di questioni inerenti al funzionamento di Europol e che si tenga debito conto della sua opinione. Nel 2001, il PE ha espresso il desiderio di essere consultato ai fini della determinazione delle aree prioritarie di intervento di Europol. Potenziamento delle procedure di controllo parlamentare su Europol a livello nazionale ed europeo Le disposizioni vigenti sul controllo da parte dei parlamenti nazionali sono state ritenute onerose e inefficaci, a causa della natura intergovernativa di Europol. Il PE ha invitato il Consiglio a inserire in un futuro trattato sull'UE norme che prevedano un pieno controllo parlamentare di Europol a livello europeo. Nel 2001, ha chiesto alla Commissione di presentare una proposta di revisione della convenzione Europol secondo i migliori standard di controllo democratico delle polizie degli Stati membri. In previsione dell'adozione di una decisione del Consiglio, vi è stata una richiesta di procedure di controllo di Europol da parte dei parlamenti nazionali e del PE, procedure che non dovrebbero essere meno vincolanti di quelle applicate alle modifiche della convenzione (processo di ratifica). Gli Stati membri sono stati invitati a discutere su come coinvolgere i rispettivi parlamenti nazionali nell'adozione di eventuali emendamenti alla decisione del Consiglio su Europol [17]. Coordinamento interparlamentare ed esercizio dei diritti vigenti da parte dei parlamenti nazionali I parlamenti nazionali sono stati esortati a tenere in debita considerazione i loro diritti e doveri di controllare l'operato del membro del Consiglio responsabile di Europol e dei rispettivi rappresentanti inviati al consiglio di amministrazione di Europol, in stretta collaborazione con il PE. Ampliamento dei poteri di Europol Nella risoluzione del 1996, il PE ha chiesto che la convenzione Europol fosse rivista in un momento successivo allo scopo di valutare se si dovessero trasferire a Europol, nell'ambito delle sue attribuzioni, poteri d'indagine. Si è inoltre dichiarato favorevole all'attribuzione di competenze operative (ossia coercitive) a Europol "solo nel contesto delle istruzioni impartite dalla Commissione europea e rendendo l'Ufficio europeo di polizia responsabile nei confronti del PE e dei parlamenti nazionali" [18]. In seguito, il PE ha invitato il Consiglio a non conferire poteri operativi transfrontalieri a Europol senza prevedere un meccanismo adeguato di controllo sulla base del diritto comunitario e coinvolgendo il Parlamento stesso. Nel 2007, il PE ha ribadito che l'attribuzione di competenze operative e il miglioramento del controllo democratico sono strettamente collegati. ►Sono stati formulati i seguenti suggerimenti concreti. Ruolo di una commissione interparlamentare La presidenza del Consiglio o il suo rappresentante dovrebbero essere tenuti a comparire dinanzi a una commissione mista, che il PE potrebbe istituire in collaborazione con i parlamenti nazionali al fine di discutere questioni inerenti a Europol. Aumento della trasparenza grazie a una maggiore trasmissione di informazioni È stato fra l'altro suggerito di attribuire al PE il diritto di sollecitare uno scambio di opinioni con il direttore o con la presidenza del Consiglio sulla base della relazione speciale annuale e della relazione sulla protezione dei dati. Si è inoltre proposto di introdurre un diritto formale di invitare il direttore di Europol a presentarsi dinanzi alla commissione parlamentare competente o di conferirgli il diritto di presentarsi di propria iniziativa. Partecipazione alle procedure di nomina e revoca del direttore Secondo quanto proposto, il PE sarebbe coinvolto, insieme al Consiglio, nelle procedure di nomina e revoca del direttore e del vicedirettore [19]. Nella risoluzione del 1996 si sostiene che le opinioni del PE devono essere "tenute in debito conto". Rappresentanti del Parlamento europeo nel consiglio di amministrazione di Europol Il consiglio di amministrazione dovrebbe essere composto, oltre che da un rappresentante per ogni Stato membro, da due rappresentanti della Commissione e due rappresentanti del PE, ciascuno con diritto di voto unitario [20]. Va notato che il terzo protocollo della convenzione Europol, entrato in vigore nell'aprile 2007, ha introdotto alcuni miglioramenti per quanto riguarda il diritto di informazione e consultazione del Parlamento europeo, prevedendo, in particolare, che quest'ultimo sia consultato dal Consiglio in merito all'adozione di una serie di misure pertinenti a vari aspetti dell'attività di Europol [21]. Ha inoltre introdotto la possibilità per la presidenza del Consiglio, con o senza l'assistenza del direttore di Europol, di presentarsi dinanzi al PE al fine di discutere questioni generali inerenti a Europol [22]. In altre parole, questi emendamenti alla convenzione originale hanno tenuto conto almeno di alcune delle preoccupazioni espresse dal PE nei primi anni di attività di Europol. ►Consultato sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce Europol, presentata dalla Commissione, il PE ha espresso il suo parere nella risoluzione legislativa del 17 gennaio 2008 [23]. Nella sua proposta, la Commissione aveva tenuto conto di alcune delle più importanti raccomandazioni precedentemente formulate dal PE. La decisione del Consiglio inserisce Europol nel quadro istituzionale dell'UE per quanto riguarda la base giuridica e il finanziamento. Questa collocazione aumenta le opportunità di controllo parlamentare, poiché il PE partecipa alla procedura di adozione di decisioni di applicazione a titolo della consultazione obbligatoria e, cosa ancor più importante, ha un ruolo fondamentale nell'adozione del bilancio, compresa la tabella dell'organico, e nella procedura di discarico. È significativo che anche la richiesta di introdurre l'obbligo per la presidenza del Consiglio, il presidente del consiglio di amministrazione e il direttore di comparire dinanzi al PE su richiesta di quest'ultimo "per discutere questioni inerenti a Europol" sia stata alla fine inserita nel testo della decisione del Consiglio [24]. Dai 55 emendamenti presentati dal PE su vari aspetti della proposta di decisione, sono emersi i tre seguenti nuclei principali di suggerimenti per il miglioramento della responsabilità democratica e della governance. Potenziare il controllo parlamentare, in particolare tramite una commissione interparlamentare Constatando che, a seguito dell'estensione dei poteri operativi di Europol, erano ancora necessari taluni miglioramenti relativi alla responsabilità democratica di quest'ultimo, il PE ha chiesto che le priorità di Europol per l'anno seguente siano presentate dal presidente del consiglio di amministrazione o dal direttore di Europol "a una commissione mista composta da membri del PE e da deputati dei parlamenti nazionali, onde garantire una discussione democratica con la società civile e un migliore controllo delle sue attività" [25]. Se 1) il progetto di bilancio di previsione, il progetto preliminare di bilancio, inclusa la tabella dell'organico, e il bilancio finale, 2) un programma di lavoro sulle attività future di Europol e 3) una relazione generale delle attività svolte da Europol nell'anno trascorso sono presentati al PE, "che ha, se del caso, l'opportunità di esaminarli, se necessario assieme ai parlamenti nazionali" [26], il PE può essere coinvolto nelle prime fasi della pianificazione. È stata accettata la trasmissione dei documenti di pianificazione annuale unicamente al PE (e non ai parlamenti nazionali), ma soltanto a scopo di informazione e non di consultazione: ciò attribuisce comunque al PE un'influenza decisiva nel quadro della procedura di bilancio. L'idea di un obbligo di presentarsi di fronte a una commissione interparlamentare non è stata accolta dal Consiglio e pertanto non è stata inserita nel testo della decisione. Nessuna commissione di questo genere è stata creata dal PE e dai parlamenti nazionali. Partecipazione alle procedure di nomina del direttore Il PE avrebbe il diritto di interrogare i candidati, esprimere il suo parere e indicare un ordine di preferenza. Il consiglio di amministrazione dovrebbe tenere conto di tali pareri al momento di nominare il direttore. Questa proposta non è stata accettata. Disposizioni più vincolanti in materia di protezione dei dati Il PE attribuisce grande importanza al rafforzamento delle disposizioni sulla protezione dei dati con l'introduzione di garanzie supplementari. Chiede fra l'altro di tenere conto del "livello di rispetto dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto" [27] nelle relazioni di Europol con i paesi terzi. L'idea di coinvolgere direttamente il PE nei processi di protezione dei dati non è stata accolta. 3.2. I pareri dei parlamenti nazionali ►I parlamenti nazionali hanno enunciato le loro priorità in materia di controllo parlamentare su Europol principalmente nell'ambito della COSAC. La COSAC ha chiesto una vigilanza parlamentare concertata su Europol da parte del PE e dei parlamenti nazionali. Senza precisare come avrebbero potuto stabilirsi procedure efficaci, ha comunque esortato a consultare e coinvolgere i parlamenti nazionali nei processi di discussione sull'attuazione del controllo democratico [28]. Tuttavia, nel 2009, in preparazione della sua 41a conferenza, il Segretariato della COSAC ha presentato un'interessante relazione basata su un questionario trasmesso a tutti i parlamenti dell'UE. Una parte della relazione è dedicata al tema del controllo parlamentare di Europol e offre un panorama delle situazioni negli Stati membri, presentando i suggerimenti formulati dai parlamenti nazionali [29]. Proposte destinate a mettere in pratica la cooperazione parlamentare prevista dall'articolo 88 del TFUE [30] Un numero considerevole di assemblee parlamentari ha proposto di ricorrere a riunioni di commissioni miste o di commissioni parlamentari come strumenti per una cooperazione efficace tra parlamenti. Per quanto riguarda la composizione di tali commissioni, le proposte variano dal ricorso alle riunioni interparlamentari già esistenti, alla creazione di una commissione mista specifica composta da parlamentari nazionali ed europei, al rafforzamento del ruolo della COSAC. Si è anche pensato a una combinazione di tutte queste formule. La relazione contiene una vasta gamma di opinioni sul potenziale ruolo della COSAC nel controllo delle attività di Europol. Secondo alcuni parlamenti, la COSAC potrebbe servire come forum per discutere, scambiare idee e informazioni, nonché le migliori prassi, sulla questione del controllo democratico di Europol. Alcuni parlamenti hanno suggerito di invitare il direttore di Europol a partecipare a tali discussioni per informare periodicamente sulle attività di Europol, e di inserire regolarmente all'ordine del giorno delle riunioni della COSAC il controllo delle attività di Europol. Altre assemblee nazionali, sostenute dal PE, hanno tuttavia espresso la preoccupazione che tali questioni non siano adatte all'attuale ruolo della COSAC e debbano essere piuttosto affrontate da una commissione specializzata del PE. Migliorare il controllo parlamentare a livello nazionale dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona [31] La maggior parte delle assemblee nazionali non sembra aver affrontato questo argomento in modo approfondito: pochi sono i cambiamenti concreti proposti. Alcuni parlamenti, però, avevano già definito in modo dettagliato il loro coinvolgimento futuro, ad esempio creando una specifica task force amministrativa, organizzando riunioni con i parlamentari e i rappresentanti del governo competenti e procedendo a una valutazione dell'attuale sistema di controllo. ►La questione specifica del controllo democratico di Europol è stata discussa anche in occasione di una conferenza interparlamentare specificamente dedicata all'argomento, svoltasi nel 2001 all'Aia. Nel progetto di risoluzione emanato dalla conferenza figurano per la prima volta suggerimenti concreti sul controllo di Europol da parte dei parlamenti nazionali [32]. La raccomandazione centrale è quella di creare una 'commissione Parlopol', che dovrebbe formare una rete destinata a scambiare informazioni e a prendere iniziative in modo più concertato. Parlopol sarebbe composta da parlamentari nazionali ed europei competenti in questioni di polizia e affari interni soggette a forme di cooperazione europea o di integrazione nell'ambito del Consiglio dei Ministri o degli organi direttivi di Europol. Tale rete faciliterebbe anche un approccio concertato da parte di vari meccanismi nazionali di controllo parlamentare, tramite i rappresentanti dei governi degli Stati membri. Dalla summenzionata relazione COSAC del 2009 risulta che i parlamenti nazionali riescono difficilmente a raccogliere da soli informazioni sufficienti sulle decisioni pertinenti del Consiglio dei Ministri e del consiglio di amministrazione di Europol. 4. Prospettive future: Europol nel nuovo quadro istituzionale Il trattato di Lisbona ha apportato una serie di innovazioni che hanno un'incidenza diretta sul futuro sviluppo di Europol e sulla questione del controllo parlamentare. 4.1. L'attribuzione di poteri coercitivi (articolo 88, paragrafo 3, del TFUE) Nel corso dell'ultimo decennio, la questione dell'estensione della missione di Europol con l'attribuzione a quest'ultimo di poteri coercitivi è rimasta aperta. Nelle discussioni sull'argomento, comunque, l'ipotetica introduzione di poteri coercitivi era subordinata alla condizione di un maggior controllo parlamentare e giudiziario su Europol. Nella comunicazione del 2002 [33] la Commissione ha sostenuto che, se in futuro Europol fosse stato dotato di poteri investigativi, si sarebbero rese necessarie misure di più ampia portata. A una conclusione analoga giungeva da ultimo il documento di lavoro del relatore della commissione LIBE del febbraio 2007 [34]. Attualmente si esclude un'evoluzione di questo tipo. L'articolo 88, paragrafo 3, del TFUE, esclude infatti ogni futura attribuzione di poteri coercitivi a Europol: "Qualsiasi azione operativa di Europol deve essere condotta in collegamento e d'intesa con le autorità dello Stato membro o degli Stati membri di cui interessa il territorio. L'applicazione di misure coercitive è di competenza esclusiva delle pertinenti autorità nazionali". Europol non dispone di alcuno dei poteri tipici delle forze di polizia nazionali, come il diritto di eseguire arresti, perquisizioni domiciliari o intercettazioni telefoniche. La disposizione che conferisce a Europol il diritto di chiedere agli Stati membri di avviare indagini penali [35] lo autorizza soltanto a promuovere iniziative in casi specifici e non a costringere gli Stati membri a procedere a tali azioni. Europol non può condurre indagini indipendenti negli Stati membri. Lo stesso vale per la partecipazione di agenti di Europol alle squadre investigative comuni [36], che ha funzione di mero supporto, mentre l'eventuale applicazione di misure coercitive rimane di competenza esclusiva delle pertinenti autorità degli Stati membri [37]. 4.2. Il ruolo dei parlamenti nazionali secondo il trattato di Lisbona Il trattato di Lisbona conferisce nuovi diritti e obblighi ai parlamenti nazionali nella misura in cui questi ultimi contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell'Unione [38]. Rientrano nel loro nuovo ruolo politico, in particolare, - il ricevere dalla Commissione i progetti di atti legislativi (che contemporaneamente vengono trasmessi al PE e al Consiglio), - il verificare che tali atti rispettino il principio di sussidiarietà. I parlamenti nazionali svolgono oggi un ruolo importante nelle prime tappe del processo decisionale europeo. Nella prospettiva di un futuro regolamento su Europol, ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del TFUE, il coinvolgimento dei parlamenti nazionali nel controllo dei progetti di atti legislativi a livello europeo ha conseguenze anche sulla questione del controllo parlamentare di Europol. Nel quadro istituito dal trattato di Lisbona, i parlamenti nazionali hanno il diritto di essere informati sulle proposte legislative e la facoltà di esprimere il loro parere. Sulla base di procedure costituzionali nazionali, i parlamenti possono formulare un parere su ogni proposta legislativa presentata dal legislatore dell'UE. In funzione della legge nazionale, tale parere può essere o non essere vincolante per la posizione assunta dal governo in seno al Consiglio. Di conseguenza, i parlamenti nazionali saranno anche in grado di contribuire alla formulazione del futuro regolamento che disciplinerà Europol. 5. Conclusioni e raccomandazioni È indubbio che le attività di contrasto debbano essere sorvegliate, soprattutto laddove interferiscono con i diritti e le libertà fondamentali dei cittadini. Nel caso di Europol, l'articolo 88 del TFUE prevede l'istituzione di meccanismi di controllo da parte del PE e dei parlamenti nazionali. La missione e i compiti di Europol hanno una potenziale incidenza sul diritto al rispetto della vita privata [39]. Il controllo esercitato congiuntamente dal PE e dai parlamenti nazionali è pertanto necessario per aumentare la legittimità democratica in questo particolare settore di cooperazione transnazionale nell'UE. Negli ultimi anni le discussioni sull'avvenire di Europol si sono spesso concentrate sull'opportunità di estendere il suo ruolo per attribuirgli poteri coercitivi simili a quelli conferiti alle forze di polizia nazionali. È stato espresso un consenso generale sul fatto che tale estensione di poteri dovrebbe andare di pari passo con un potenziamento dei poteri di vigilanza parlamentare. Come abbiamo visto, pur avendo gradualmente acquisito nuovi compiti, Europol non ha ottenuto strumenti di azione coercitivi o di indagine autonoma [40], anzi, il TFUE impedisce di conferire all'agenzia poteri coercitivi. Data la natura dei poteri di Europol, i meccanismi di controllo in vigore sono stati generalmente considerati giuridicamente opportuni e, nel loro insieme, superiori ai dispositivi solitamente in vigore negli Stati membri per il controllo parlamentare dei servizi di polizia. Restano tuttavia alcune questioni pendenti in materia di vigilanza parlamentare, alcune delle quali sono state affrontate in una recente riunione interparlamentare di commissioni [41]. In primo luogo, i controlli esercitati dai parlamenti, dalle autorità nazionali responsabili del controllo dei dati, dall'autorità di controllo comune di Europol e dal suo consiglio di amministrazione sono percepiti come indiretti, frammentati e poco comprensibili. I parlamenti nazionali, in particolare, considerano oneroso il processo di vigilanza che passa attraverso il controllo dei rappresentanti dei governi nel consiglio di amministrazione o nel Consiglio. Trovano inoltre difficile coordinare i loro sforzi. Le assemblee nazionali possono avvertire tuttora una carenza di informazioni sulle attività di Europol. In secondo luogo, in mancanza di un ruolo legislativo incisivo, per un certo periodo il PE ha cercato di esercitare un controllo più stretto e approfondito delle attività di Europol. La decisione del Consiglio del 2009 ha introdotto innovazioni volte ad aumentare notevolmente il ruolo del PE nei confronti di Europol, aprendo inoltre la possibilità di creare meccanismi per uno scambio periodico di informazioni. Tuttavia, questi nuovi strumenti di controllo non incidono sul coordinamento tra il PE e i parlamenti nazionali in materia di vigilanza. Inoltre, in mancanza di riunioni delle commissioni parlamentari nazionali responsabili delle questioni relative alla polizia, sullo stile della COSAC, si potrebbe migliorare il coordinamento delle iniziative dei parlamenti nazionali. Le raccomandazioni formulate nelle seguenti sezioni intendono affrontare tali problemi, fornendo elementi diretti ad alimentare il dibattito interistituzionale sui meccanismi di controllo parlamentare. I suggerimenti presentati nelle sezioni 5.1 e 5.2 potrebbero essere messi in pratica anche prima dell'adozione di un nuovo regolamento su Europol, prevista per il 2013 data l'esigenza di procedere a una valutazione dell'attuale decisione del Consiglio e a una valutazione d'impatto. La forma e il contenuto delle future procedure di controllo democratico su Europol dipenderanno dai contributi forniti dalle istituzioni e da altre parti in causa nell'ambito della riflessione in corso sul futuro quadro giuridico di Europol, avviata nell'aprile 2010 dalla Commissione con la partecipazione di tutte le parti istituzionali. Una prima riunione sull'argomento si è svolta nel luglio 2010. Anche i risultati dei lavori del gruppo di lavoro interistituzionale sulle agenzie di regolazione [42] contribuiranno utilmente al dibattito. Nel complesso, questa riflessione rivestirà la massima importanza per una proposta solida e basata su un'accurata riflessione. La presente comunicazione intende costituire un primo passo in questa direzione. 5.1. Istituzione di un forum misto o interparlamentare permanente La Commissione sostiene questa idea, già proposta in varie occasioni e sostenuta anche da parlamentari e personalità del mondo accademico. Il quadro istituzionale del trattato di Lisbona offre una nuova opportunità di metterla in pratica [43]. Il forum interparlamentare potrebbe essere composto dai membri delle commissioni parlamentari nazionali ed europee competenti in materia di polizia. Tale organo misto potrebbe riunirsi a intervalli regolari e invitare il direttore di Europol a discutere su questioni attinenti all'operato dell'agenzia. Potrebbe inoltre istituire un sottogruppo speciale incaricato, ad esempio, di garantire un contatto diretto con Europol [44]. La Commissione raccomanda che anche il presidente del consiglio di amministrazione sia invitato a presentarsi di fronte a questa commissione. Un forum di questo tipo costituirebbe un dispositivo formale per lo scambio di informazioni e il coordinamento tra i parlamenti nazionali e il PE, diretto a unificare il controllo parlamentare a livello dell'Unione europea (fatte salve le procedure proprie dei parlamenti nazionali). La Commissione accoglierebbe con favore l'opportunità di essere attivamente coinvolta nei lavori di questo organismo. Il forum misto dovrebbe essere abbastanza flessibile per poter operare efficacemente. Rientra tra le competenze del PE e dei parlamenti nazionali coordinare i rispettivi lavori e aumentare la cooperazione, ed essi dovrebbero essere incoraggiati a prendere l'iniziativa in tal senso e ad assumere la responsabilità delle proprie procedure. 5.2. Per una maggiore trasparenza: una nuova strategia di comunicazione con il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali Per consentire al PE di contribuire alla definizione delle linee strategiche e delle priorità di azione dell'agenzia, sarebbe utile avviare un dibattito in seno alla commissione LIBE sulla strategia pluriennale di Europol e sul suo programma di lavoro annuale. Negli ultimi anni Europol si è notevolmente impegnato per rendere maggiormente conto del proprio operato, tra l'altro sviluppando meccanismi di misura delle proprie prestazioni. A diversi intervalli Europol pubblica relazioni di valutazione e altri documenti in cui esamina il proprio lavoro. La legittimità democratica di Europol trarrà beneficio da una maggiore trasparenza nei confronti del PE e dei parlamenti nazionali. L'agenzia dovrebbe quindi trasmettere sistematicamente al PE e, tramite punti di contatto designati, anche ai parlamenti nazionali, - informazioni periodicamente aggiornate sui risultati delle sue operazioni e - i risultati del 'sondaggio degli utenti' [45] (ogni due anni). Per consolidare la comunicazione tra il futuro forum interparlamentare e gli organi direttivi di Europol, si potrebbe prevedere anche uno scambio periodico di opinioni in occasione della presentazione dei documenti strategici di Europol o delle suddette relazioni da parte del direttore e/o del presidente del consiglio di amministrazione. La rete del forum interparlamentare potrebbe inoltre servire come canale di informazione, trasmettendo documenti inerenti a Europol direttamente ai parlamenti nazionali. Infine, la Commissione terrà i parlamenti nazionali informati sugli sviluppi della valutazione della decisione del Consiglio su Europol. 5.3. Separazione dei ruoli In previsione del futuro regolamento, è importante garantire una separazione adeguata tra il potere legislativo e quello esecutivo e tra autorità che rivestono ruoli diversi. La Commissione raccomanda quindi che il PE non designi membri in seno al consiglio di amministrazione. Analogamente, per evitare di trasformare la nomina del direttore esecutivo in una questione politica, la Commissione ritiene che essa debba spettare al consiglio di amministrazione e non al Consiglio o al PE. [1] Decisione 2009/371/GAI del Consiglio, del 6 aprile 2009, che istituisce l'Ufficio europeo di polizia (GU L 121 del 15.5.2009, pag. 37) (in appresso: decisione del Consiglio). [2] GU C 316 del 27.11.1995, pag. 1. [3] 1. Protocollo stabilito in base all'articolo 43, paragrafo 1, della convenzione che istituisce un ufficio europeo di polizia (convenzione Europol) che modifica l'articolo 2 e l'allegato di detta convenzione ('protocollo sul riciclaggio di denaro') (GU C 358 del 13.12.2000, pag. 2). - 2. Protocollo recante modifica della convenzione che istituisce un Ufficio europeo di polizia (convenzione Europol) e del protocollo relativo ai privilegi e alle immunità dell'Europol, dei membri dei suoi organi, dei suoi vicedirettori e agenti ('protocollo sulle squadre investigative comuni') (GU C 312 del 16.12.2002, pag. 2). - 3. Protocollo elaborato in base all'articolo 43, paragrafo 1, della convenzione che istituisce un Ufficio europeo di polizia (convenzione Europol), che modifica detta convenzione ('protocollo danese') (GU C 2 del 6.1.2004, pag. 3). [4] Programma di Stoccolma — Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini (GU C 115 del 4.5.2010, pag. 1). [5] Si veda il documento del Consiglio 8677/01 Europol 39, nota della presidenza svedese al comitato dell'articolo 36, "Democratic control over Europol". [6] Il dibattito sul controllo democratico ha avuto inizio con le discussioni che hanno preceduto l'adozione della convenzione Europol, in occasione delle quali il relatore Hartmut Nassauer, pur sostenendo la creazione di Europol, ha chiesto una revisione della convenzione allo scopo di aumentare il controllo parlamentare (si veda la sintesi del dibattito in plenaria del 14 marzo 1996 – riferimento del fascicolo di procedura: INI/1994/2221). [7] Articolo 42, paragrafo 1, della decisione del Consiglio. [8] Articolo 43, paragrafi 6, 9 e 10, della decisione del Consiglio. [9] Articolo 48 della decisione del Consiglio. [10] Articolo 37, paragrafo 10, della decisione del Consiglio. [11] Inoltre, a norma dell'articolo 27, paragrafo 4, lettera a), del regolamento (CE, Euratom) n. 652/2008 della Commissione, del 9 luglio 2008, recante modifica del regolamento (CE, Euratom) n. 2343/2002 che reca regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all'articolo 185 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 181 del 10.7.2008, pag. 23), modificato dal regolamento n. 652/2008 della Commissione, del 9 luglio 2008, Europol "trasmette alla Commissione e all'autorità di bilancio entro il 31 marzo di ogni anno il suo progetto di programma di lavoro". [12] L'autorità indipendente esterna di Europol incaricata di controllare la protezione dei dati. [13] Articolo 34, paragrafo 6, della decisione del Consiglio. [14] Developments in the European Union — procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny, undicesima relazione biennale, redatta dal Segretariato della COSAC e presentata alla XLI Conferenza delle commissioni per gli affari europei e comunitari dei parlamenti dell’Unione europea, 11-12 maggio 2009, Praga, consultabile sul sito www.cosac.eu. [15] Nel processo che ha preceduto l'adozione della decisione del Consiglio, il parlamento della Repubblica ceca ha espresso una riserva, adottando una risoluzione in cui si sottolinea l'esigenza che le misure proposte rispettino l'obbligo di proporzionalità. La commissione per gli affari costituzionali e la commissione giuridica hanno raccomandato al governo di approvare la proposta purché fossero rispettate talune condizioni. [16] a) Risoluzione su Europol adottata il 14 marzo 1996 (A4-0061/96) in base alla relazione presentata da Hartmut Nassauer, commissione per le libertà pubbliche e gli affari interni (in appresso: risoluzione del 1996). - b) Raccomandazione al Consiglio su Europol: rafforzamento del controllo parlamentare e ampliamento delle competenze; risoluzione non legislativa adottata il 13 aprile 1999, sulla base di una proposta di raccomandazione su Europol: rafforzamento del controllo parlamentare e ampliamento delle competenze, commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, relatore Hartmut Nassauer, 23 febbraio 1999, A4-0064/99 (in appresso: raccomandazione del 1999). - c) Risoluzione sull''iniziativa portoghese' del Parlamento europeo (A5-0312/2000), adottata il 14 novembre 2000, sulla base della relazione presentata da Anna Karamanou a nome della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni (in appresso: risoluzione del 2000). - d) ‘Iniziativa belgo-svedese': risoluzione che comprende emendamenti del Parlamento europeo, adottata il 13 novembre 2001 sulla base della relazione sull'iniziativa del Regno del Belgio e del Regno di Svezia in vista dell'adozione di un atto del Consiglio che stabilisce un protocollo che modifica la convenzione che istituisce un ufficio europeo della polizia (convenzione Europol), ecc., commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, relatore: Maurizio Turco, 24 ottobre 2001, FINALE A5-0370/2001(in appresso: risoluzione del 2001). - e) ‘Iniziativa belgo-spagnola': risoluzione non legislativa adottata il 30 maggio 2002 (P5-TA(2002)0269) sulla base di un'iniziativa del Regno del Belgio e del Regno di Spagna in vista dell'adozione di un atto del Consiglio che stabilisce un protocollo che modifica la convenzione che istituisce un Ufficio europeo della polizia (convenzione Europol), ecc. e sulla raccomandazione del Parlamento europeo al Consiglio sul futuro sviluppo di Europol e la sua integrazione a pieno titolo nel sistema istituzionale dell’Unione europea, commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, relatore: Gérard M. J. Deprez, 16 maggio 2002, FINALE A5-0173/2002 (in appresso: raccomandazione del 2002). - f) Raccomandazione al Consiglio sullo sviluppo futuro di Europol (2003/2070 INI) — risoluzione non legislativa adottata il 10 aprile 2003 (P5_TA(2003)0186), sulla base della relazione presentata dai corelatori Christian Ulrik von Boetticher e Maurizio Turco, 7 aprile 2003, A5-0116/2003 (in appresso: raccomandazione del 2003). - g) Risoluzione legislativa del 17 gennaio 2008 sulla proposta di decisione del Consiglio che istituisce l'Ufficio europeo di polizia (EUROPOL), P6_TA (2008)0015, basata sulla relazione sull'istituzione dell'Ufficio europeo di polizia (Europol), commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, relatore: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 15 novembre 2007, A6-0447/2007 (in appresso: risoluzione del 2008). [17] Documento di lavoro sull'istituzione dell'Ufficio europeo di polizia (Europol) precedente alla risoluzione del 2008, relatore Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 febbraio 2007 (PE 384.589v01-00). [18] Punto 15 della risoluzione del 1996. [19] a) Punto 11 della risoluzione del 1996. - b) Emendamento 8 della risoluzione del 2000. - c) Raccomandazione 4 della raccomandazione del 2002. - c) Raccomandazione 4 della raccomandazione del 2003. [20] a) Emendamento 7 della risoluzione del 2000. - b) Raccomandazione 4 della raccomandazione del 2002. c) Raccomandazione 4 della raccomandazione del 2003. [21] Articolo 34, paragrafo 1, della convenzione. [22] Articolo 34, paragrafo 2, della convenzione. [23] Risoluzione del 2008. [24] Articolo 48 della decisione del Consiglio su Europol. [25] Emendamento 50. [26] Emendamento 39. [27] Emendamento 29. [28] Fra gli ultimi contributi vi sono quelli della XLIV COSAC, Bruxelles, 24-26 ottobre 2010, della XLII COSAC, Stoccolma, 4-6 ottobre 2009 e della XLI COSAC, Praga, 10-12 maggio 2009 (www.cosac.eu). [29] Developments in the European Union — procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny, undicesima relazione biennale redatta dal Segretariato della COSAC e presentata alla CLI Conferenza delle commissioni per gli affari europei e comunitari dei parlamenti dell’Unione europea, 11-12 maggio 2009, parti 1.4 e 1.5, consultabile sul sito www.cosac.eu. [30] Anche per quanto riguarda la valutazione delle attività di Eurojust prevista all'articolo 85 del TFUE. [31] Developments in the European Union - procedures and practices relevant to parliamentary scrutiny, parte 1.2. [32] Progetto di risoluzione della Conferenza interparlamentare sul controllo parlamentare di Europol, L'Aia, 8 giugno 2001. [33] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio "Controllo democratico dell'Europol", COM(2002) 95 definitivo del 26 febbraio 2010. [34] Documento di lavoro sull'istituzione dell'Ufficio europeo di polizia (Europol), commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, relatore: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 febbraio 2007 (PE 384.589v01-00). [35] Articolo 7 della decisione del Consiglio. Il diritto di chiedere l'avvio di un'indagine era già previsto all'articolo 3 della convenzione Europol. Adesso gli Stati membri sono tenuti a reagire alla richiesta di Europol, mentre precedentemente erano soltanto invitati a farlo, ma essi possono ancora decidere di non avviare l'indagine richiesta. [36] Articolo 6 della decisione del Consiglio. [37] Il regolamento (CE) n. 371/2009 del Consiglio, del 27 novembre 2008, che modifica il regolamento (Euratom, CECA, CEE) n. 549/69 che stabilisce le categorie di funzionari ed agenti delle Comunità europee a cui si applicano le disposizioni degli articoli 12, 13, secondo comma, e 14 del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità (GU L 121 del 15.5.2009, pag. 1), specifica che l'immunità giurisdizionale non si applica a funzionari Europol che partecipano a squadre investigative comuni. [38] Articolo 12 del trattato sull'Unione europea (TUE). [39] Articolo 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. [40] Anche il compito recentemente acquisito da Europol nel quadro dell'applicazione dell'accordo UE-USA sul programma di controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi (il processo di verifica delle richieste di dati ricevute) non equivale a una misura coercitiva. [41] Riunione della commissione interparlamentare sulla responsabilità democratica nel settore della libertà, sicurezza e giustizia: valutazione di Europol, Eurojust, Frontex e Schengen, Bruxelles, 4-5 ottobre 2010. [42] Istituito in seguito alla comunicazione della Commissione COM(2008)135 definitivo, "Il futuro delle agenzie europee". [43] L'articolo 9 del protocollo (n. 1) del TFUE sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea recita: "Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali definiscono insieme l'organizzazione e la promozione di una cooperazione interparlamentare efficace e regolare in seno all'Unione". - Leggiamo inoltre all'articolo 10 dello stesso protocollo: "Una conferenza degli organi parlamentari specializzati per gli affari dell'Unione può sottoporre all'attenzione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione i contributi che ritiene utili. La conferenza promuove inoltre lo scambio di informazioni e buone prassi tra i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo, e tra le loro commissioni specializzate". [44] Come suggerito dalla Commissione nella comunicazione del 2002. [45] Un sondaggio che misura il livello di soddisfazione degli utenti per le prestazioni generali di Europol e per prodotti e servizi specifici, inviato ogni due anni per via elettronica a determinati utenti negli Stati membri e ad altri partner. --------------------------------------------------