[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 28.11.2005

COM(2005) 605 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

sul potenziamento del coordinamento relativo alla pianificazione generale della capacità di intervento a livello europeo in materia di emergenze sanitarie

INDICE

1. Introduzione 3

2. Finalità e campo di applicazione 4

3. Componenti essenziali della pianificazione generale della capacità d’intervento 5

3.1. Gestione dell’informazione 6

3.2. Comunicazioni 7

3.3. Pareri scientifici 8

3.4. Strutture di collegamento, comando e controllo 9

3.5. Capacità di intervento del settore sanitario 10

3.6. Capacità d’intervento in tutti gli altri settori e capacità d’intervento intersettoriale 12

4. Conclusioni 14

1. INTRODUZIONE

Gli attacchi terroristici perpetrati negli Stati Uniti nel settembre 2001 hanno spinto i governi e gli organi internazionali responsabili della protezione sanitaria a rivedere e rafforzare le strategie, i piani d’emergenza e le risorse destinate a prevenire e a ridurre le conseguenze di attacchi di questa natura. L’esigenza di un’azione concertata a livello europeo per completare le misure nazionali ha determinato l’istituzione, nell’ottobre 2001, del Comitato per la sicurezza sanitaria, composto da rappresentanti ad alto livello dei ministeri della sanità, per svolgere un ruolo di piattaforma di coordinamento in materia di capacità di intervento e risposta all'emissione deliberata di agenti biologici, chimici e radionucleari. Il 2 giugno 2003 è stata pubblicata una comunicazione[1] contenente la relazione d’avanzamento sull’attuazione del programma per la sicurezza sanitaria.

Con l’epidemia di SARS nel 2003 è emersa una nuova dimensione del settore della sanità pubblica: malattia fino ad allora sconosciuta, con caratteristiche simili a quelle dell’influenza e semplice raffreddore, si è diffusa rapidamente con un elevato tasso di mortalità e morbilità dal momento che i mezzi di trasporto rapidi e gli scambi commerciali a livello mondiale ne hanno favorito la diffusione, non essendo disponibili vaccini e farmaci adeguati. A seguito dell’epidemia sono state completamente riconsiderate le difese sanitarie contro le malattie trasmissibili e l’avviamento di ricerche per mettere a punto contromisure efficaci. E’ stata soprattutto sottolineata l’esigenza di una cooperazione a livello mondiale per stroncare sul nascere questo tipo di malattie individuando i focolai precocemente e intervenendo all’origine. Le azioni avviate dai paesi interessati con il sostegno e l’orientamento dell’Organizzazione mondiale della sanità hanno contribuito a prevenire un’evoluzione catastrofica della situazione; grazie al coordinamento a livello di UE basato sul sistema di allarme rapido e di reazione (ARR)[2] gli Stati membri sono stati informati della situazione e sono stati in grado di ostacolare un’eventuale diffusione della patologia.

Più recentemente è stato necessario rivalutare il rischio di una pandemia mondiale di influenza con conseguenze devastanti a seguito dell’insorgenza dell’influenza aviaria in Asia e della sua diffusione nel mondo intero. In un documento di lavoro pubblicato nel marzo 2004[3] è stata illustrata la strategia della Commissione sulla predisposizione operativa e la pianificazione della risposta comunitaria contro la pandemia influenzale. Nelle conclusioni, adottate nel corso della riunione del giugno 2004[4], il Consiglio ha preso atto del piano e ha identificato come prioritaria la definizione e l’interoperabilità di piani nazionali. Attualmente la strategia sulla pandemia influenzale è stata riveduta ed adattata ai nuovi sviluppi, in particolare alle nuove raccomandazioni dell’Organizzazione mondiale della sanità[5] sulla pandemia influenzale, alla creazione del Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (CEPCM)[6] ed è oggetto di una comunicazione separata sulla pianificazione a livello comunitario della capacità d’intervento e di risposta in caso di pandemia influenzale[7].

Il moltiplicarsi di piani specifici per determinate malattie ha indotto i ministri della sanità, nel corso delle riunioni del Consiglio tenutesi il 6 maggio 2003 e il 2 giugno 2003, chiedere alla Commissione di mettere a punto una pianificazione di base applicabile a tutti i tipi di emergenza sanitaria. Questi piani di base comportano non solo contromisure di natura medica, quali diagnosi, isolazione e cure, nonché somministrazione di vaccini e farmaci profilattici ai gruppi a rischio e alla popolazione in senso lato, ma anche misure di ordine pubblico, quali la limitazione degli spostamenti e i controlli alle frontiere, la chiusura di locali e la limitazione dell’accesso a zone specifiche, misure di protezione civile, quali operazioni di salvataggio, distribuzione di cibo, acqua, ripari e altri generi di prima necessità, misure relative al mercato e agli scambi concernenti alimenti, animali, piante e beni, nonché provvedimenti di portata più ampia, relativa ai cittadini del paese che si trovano all’estero e alla cooperazione internazionale per frenare la diffusione degli agenti patogeni o delle malattie. Soprattutto è importante che le infrastrutture, le attrezzature e i materiali siano disponibili e godano di una protezione adeguata e che, al tempo stesso, i responsabili dell’attuazione dei piani siano formati e protetti con mezzi personali e collettivi affinché possano svolgere i loro compiti efficacemente. Tutte queste misure devono avere una valida base scientifica e tecnica, fondarsi su considerazioni socioeconomiche e devono essere comunicate e spiegate a tempo debito ai cittadini e ai terzi interessati, affinché sia garantito il rispetto delle disposizioni a livello nazionale, nonché la conformità e/o la coerenza a livello europeo ed internazionale.

La presente comunicazione espone i principi alla base di questa pianificazione, mettendo in rilievo le componenti essenziali che devono essere prese in considerazione nell’ambito del processo di pianificazione grazie al quale gli Stati membri e la Comunità possono mettere a punto e attuare piani relativi alle questioni generali di sanità pubblica, nonché alle emergenze sanitarie specifiche. La messa a punto di piani basati su questi principi favorisce il coordinamento e l'interoperabilità incrementando l'efficacia a livello di attuazione.

2. FINALITÀ E CAMPO DI APPLICAZIONE

Le emergenze in materia sanitaria sono determinate anzitutto da eventi connessi alla trasmissione di agenti patogeni da una persona all'altra, ovvero attraverso alimenti o prodotti non sicuri, mediante animali e piante, ovvero nuocendo agli individui attraverso la diffusione o l'azione di agenti chimici, fisici e biologici nell'ambiente. Tutte queste emergenze hanno in comune i mezzi e le risorse per affrontarle e i vari aspetti relativi alla gestione delle conseguenze da prendere in considerazione al momento della definizione di piani d’emergenza e d’intervento. La presente comunicazione identifica i principali elementi costitutivi della pianificazione generale dell’intervento. Essa è basata sull’esperienza acquisita attraverso lo scambio d’informazioni e la condivisione fra Commissione e Stati membri dei piani relativi alle epidemie di vaiolo e di influenza, nonché agli importanti lavori realizzati nella Comunità europea dal Comitato per la sicurezza sanitaria e dalla rete comunitaria di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili[8]. Tutto questo ha determinato l’elaborazione di un documento tecnico di orientamento dettagliato[9] contenente punti che meritano particolare attenzione, obiettivi, elenchi di controllo e indicazioni sulla suddivisione dei ruoli e delle funzioni in materia di sanità pubblica per gli Stati membri, per le varie agenzie comunitarie[10] e per i servizi della Commissione in relazione a ciascuna delle componenti chiave del processo di pianificazione. Questo documento tecnico orientativo viene continuamente aggiornato con il contributo degli Stati membri e dei servizi della Commissione competenti per i vari settori dell’azione comunitaria. Nel documento sono inoltre indicati i temi per i quali occorre adoperarsi ulteriormente sia a livello di informazione che a livello di rafforzamento dei piani nazionali e coordinamento nell’UE.

L’obiettivo generale è quello di aiutare gli Stati membri a mettere a punto i rispettivi piani tenendo presente la dimensione comunitaria, con il suo corpus normativo nei vari settori interessati dai piani d’emergenza in materia sanitaria. La comunicazione, assieme al documento tecnico orientativo, rappresenta la base sulla quale costruire gli elementi centrali dei piani nazionali, per affrontare diversi tipi di minacce sanitarie, sia previste (quale una pandemia influenzale) che impreviste (ad es. l’epidemia di SARS), con l’obiettivo di migliorare l’interoperabilità dei piani in questione.

Il contesto nel quale si inserisce la cooperazione in materia di pianificazione generale della capacità d’intervento nell’UE riguarda tre attività principali: in primo luogo la condivisione dei piani nazionali, facendo raffronti, valutazioni, in particolare attraverso valutazioni congiunte e orientamento sui confronti fra pari dei piani, nonché miglioramenti basati su elenchi di controllo specifici, definiti nell'ambito dell'orientamento tecnico sulla pianificazione generale della capacità d'intervento; in secondo luogo l’identificazione del contributo e del ruolo della legislazione comunitaria esistente, assicurandosi che i piani nazionali ne tengano conto, nonché esaminando l’esigenza di ulteriori misure comunitarie; in terzo luogo l’esame e il perfezionamento dei meccanismi di attuazione che potrebbero favorire il flusso tempestivo delle informazioni e l’interoperabilità e la coerenza dei piani e delle risposte.

3. COMPONENTI ESSENZIALI DELLA PIANIFICAZIONE GENERALE DELLA CAPACITÀ D’INTERVENTO

Le componenti chiave che devono essere prese in considerazione nell’elaborazione di piani d’emergenza in materia di sanità pubblica sono le seguenti:

1. gestione dell’informazione,

2. comunicazioni,

3. pareri scientifici,

4. strutture di collegamento, gestione e controllo

5. capacità d'intervento del settore sanitario, nonché

6. capacità d'intervento di tutti gli altri settori e capacità d'intervento intersettoriale.

I principi e gli aspetti intrinsechi di ciascuna componente vengono esaminati singolarmente nei successivi capitoli. L’esperienza ricavata dalla cooperazione in materia di pianificazione a livello di UE ha dimostrato che la capacità di rispondere a un'emergenza sanitaria dipende fortemente dalla misura in cui questi elementi sono stati presi in considerazione preventivamente e dalla messa a punto o meno di piani che prendono in considerazione tutti gli elementi indicati.

Alcuni elementi particolari di ciascuna componente richiederanno successivamente un’attenzione particolare, ad esempio i livelli ai quali viene dato il via a contromisure specifiche, l’indagine degli incidenti e il campionamento ambientale, l’uso di modelli decisionali, le procedure di cernita e di quarantena, le emergenze ospedaliere e i piani di ripresa, ecc. La Commissione continuerà a sviluppare questi temi al fine di condividere le prassi migliori e aiutare gli Stati membri a conoscere meglio le varie opzioni pratiche da integrare nei rispettivi piani.

3.1. Gestione dell’informazione

La gestione dell’informazione riguarda la raccolta, l’elaborazione, l’uso e la diffusione delle informazioni relative ad un’emergenza, al fine di individuare e di identificare i rischi e i pericoli, monitorare la situazione e l’evoluzione dell’emergenza, identificare i mezzi e le risorse disponibili e la relativa ripartizione e utilizzazione, nonché la situazione dei sistemi che rispondono alle esigenze di informazione dei vari attori coinvolti. Nell’informazione rientrano tutti i tipi di descrizione e rappresentazione nonché la generazione di conoscenze e la comprensione delle conseguenze dei dati concreti. Essa comprende la sorveglianza e le informazioni mediche, i dati provenienti da monitoraggi, sensori e misurazioni di ogni genere, dati clinici ed epidemiologici, dati e statistiche sanitarie, dati sui prodotti, i beni, le infrastrutture e i servizi riferiti all’emergenza sanitaria.

L’organizzazione, da parte degli Stati membri, di una sorveglianza sanitaria e/o medica adeguata prima di un evento, perfezionandola subito dopo, è necessaria per identificare le potenziali minacce per la sanità pubblica, valutandone l’entità e le dimensioni, nonché l’importanza internazionale in una fase iniziale, seguendone quindi l’evoluzione e la trasformazione. La sorveglianza e il monitoraggio preventivo riguardano le minacce relative a malattie trasmissibili, agenti tossici, chimici, radionucleari e fisici, imputabili o meno ad un’azione deliberata; sono compresi inoltre i mutamenti ambientali che possono causare fenomeni naturali con conseguenze per la sanità pubblica. Gli standard per la sorveglianza in diversi settori (umano, veterinario, ambientale, ecc.), ivi compresa la definizione di casi e i livelli di attivazione devono essere esaustivi e applicati rigorosamente. Dal momento che le prime indicazioni di un evento in procinto di accadere possono provenire da fonti esterne al settore sanitario, quali i media, i veterinari, i servizi di sicurezza, quelli predisposti all'applicazione delle leggi e altri servizi è opportuno che si instauri una collaborazione tra tutte queste fonti di informazione.

La Comunità ha svolto un ruolo essenziale per quanto riguarda la definizione di prescrizioni e l’organizzazione del coordinamento della sorveglianza e del monitoraggio nel contesto di un’ampia gamma di emergenze attraverso i sistemi di allarme rapido, le reti di sorveglianza specializzata, i sistemi di monitoraggio della radioprotezione e i sistemi di informazione per le sostanze chimiche.

L’informazione sanitaria e l’esame degli articoli pubblicati sulla stampa forniscono informazioni per le analisi dei rischi e permettono di individuare situazioni sospette o anomale e di reperire gli eventi in una fase iniziale in modo da poter diramare avvertenze in anticipo. Gli Stati membri e la Commissione hanno messo a punto strumenti molto efficaci per svolgere questi compiti.

Le diagnosi cliniche e di laboratorio rientrano nella gestione dell’informazione, sia per identificare gli agenti patogeni sconosciuti, che per confermare la presenza di agenti noti. Gli Stati membri sono responsabili delle diagnosi e la Comunità, attraverso i laboratori di riferimento e assieme al CEPCM fornisce una piattaforma europea di cooperazione per le procedure applicabili ai laboratori in materia di qualità, raccolta di dati clinici e conferma secondaria, procedura che occorre tuttavia migliorare ulteriormente. Gli Stati membri devono mettere a disposizione laboratori e, per questioni che superano le capacità nazionali o nel caso in cui non siano disponibili capacità a livello nazionale, occorre organizzare la cooperazione tra laboratori a livello comunitario, in modo da garantire una copertura globale nel territorio dell’UE.

La raccolta e l’invio ai laboratori di campioni ambientali affinché vengano analizzati comportano l'applicazione di misure di protezione. Il trasferimento internazionale di materiali in questo contesto è soggetto a norme negoziate nell’ambito degli organi competenti delle Nazioni Unite e occorre che gli Stati membri e la Commissione si adoperino ulteriormente, in qualità di protagonisti principali, per garantire che i trasferimenti effettuati per motivi di sanità pubblica non vengano ostacolati o indebitamente ritardati.

Una volta prese le decisioni più opportune per far fronte alla minaccia sanitaria, i sistemi destinati a monitorarne l’impatto e le conseguenze devono diventare operativi nel caso in cui i normali sistemi di controllo e sorveglianza non siano sufficienti, il che comporta la messa punto di una base dati comune, punti di contatto e raccomandazioni relativi all’eventuale trattamento.

3.2. Comunicazioni

La diffusione di informazioni precise e tempestive a tutti i livelli è essenziale per minimizzare impreviste e inopportune alterazioni sociali, conseguenze economiche e per trarre il massimo profitto dall’efficacia della risposta. La gestione dell’informazione descritta nel paragrafo precedente non puo’ essere realizzata senza una diffusione precisa e tempestiva delle informazioni. Le comunicazioni possono presentarsi sotto diverse forme quali testi, comunicazioni orali e trasmissioni video; per motivi di gestione e controllo delle operazioni l’infrastruttura deve essere disponibile ed essere di qualità eccellente, in modo da garantire la disponibilità dei canali di comunicazione anche in caso di emergenza quando alcune forme di comunicazione potrebbero essere inutilizzabili. E’ opportuno disporre di una riserva sufficiente in modo da poter far fronte alla carenza di particolari sistemi (ad es. la telefonia) o di locali, ovvero ad una situazione di stallo causata dal sovraccarico (ad es. panne di sistemi informatici o di internet). In caso di un’emergenza sanitaria importante, l’infrastruttura esistente cablata puo’ essere danneggiata o distrutta, impedendo l’uso delle reti di comunicazione via cavo. Occorre prevedere alternative, ivi compresa la trasmissione senza fili.

Sono essenziali le procedure di comunicazione a partire da e fra i responsabili della pianificazione, coloro che sono responsabili dell’ultimo input in materia sanitaria per l’autorità che detiene il potere decisionale e coloro che sono responsabili dell’ultimo input intersettoriale alle citate autorità, se si desidera prendere le decisioni giuste. Le autorità responsabili a livello nazionale e la Commissione dispongono di sistemi di comunicazione delle procedure operative che consentono loro di capire e approvare le implicazioni scientifiche, economiche, politiche e sociali dei messaggi.

Le autorità pubbliche dovrebbero rivolgersi in modo efficace al pubblico e ai media prima degli eventi, anticipando cio’ che potrebbe rivelarsi un’emergenza sanitaria, sin dalle prime fasi di una grave crisi, mettendosi in evidenza quale principale, se non unica fonte di informazioni autorevoli e continue, nel corso dello svolgimento degli eventi e delle relative conseguenze. Gli Stati membri, la Commissione e le agenzie comunitarie competenti si adoperano per coordinare i loro comunicati di crisi al fine di garantire l’emissione di messaggi precisi ed esaurienti.

A livello di ciascuno Stato membro, nonché a livello della Commissione, cio’ comporta l’esistenza di sistemi e procedure di comunicazione tra autorità, professionisti e pubblico in termini chiari e non ambigui. Il coordinamento è essenziale per la coerenza e la precisione dei messaggi destinati al pubblico nell’UE e per tutelare la fiducia nella capacità delle autorità di far fronte a un'emergenza ed evitare una crisi sanitaria. Cio' comporta un flusso di dati e feedback, informazioni e trasferimento di dati, nonché assunzione di responsabilità da parte di ciascun attore per quanto riguarda la raccolta, l’analisi e la comunicazione alle opportune strutture dei dati relativi alla sorveglianza e al monitoraggio, sin dalla prima notifica. Il collegamento delle autorità competenti e dei responsabili decisionali richiede punti di contatto operativi 24 ore su 24 e 7 giorni su 7, negli Stati membri e nella Commissione; questi punti di contatto sono già stati istituiti per diversi settori d’attività dell’UE.

3.3. Pareri scientifici

L’elaborazione e la comunicazione di pareri scientifici deve essere integrata nella gestione dell’emergenza, attraverso la messa a punto, a tutti i livelli e in tutti i settori, di strutture quali i gruppi di esperti o i comitati, nonché attraverso la consultazione rapida della base scientifica e tecnica per la valutazione e l’esame dei rischi al fine di operare una scelta per quanto riguarda la risposta. I pareri scientifici comprendono un sostegno alle strutture di direzione, controllo e collegamento, in modo da realizzare le conseguenti azioni di controllo e identificare le competenze scientifiche e tecniche e le risorse necessarie per l’attuazione.

Per i vari settori relativi alle emergenze sanitarie esistono meccanismi e strutture a livello comunitario per la fornitura di pareri scientifici e per permettere l’integrazione delle conoscenze scientifiche degli Stati membri e della Commissione, nonché per prendere in considerazione gli aspetti sociali ed economici. Nel settore sanitario, il Centro comune di ricerca e sei agenzie comunitarie costituiscono gli elementi principali per l’emissione di pareri scientifici in relazione alle emergenze sanitarie, vale a dire il CEPCM, l’Agenzia europea di valutazione dei medicinali (EMEA), l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA), sanitarie, vale a dire il CEPCM, l’Agenzia europea di valutazione dei medicinali (EMEA), l’Autorità europea dell’ambiente (AEA), l’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT) e l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro (EU-OSHA).

Una volta riconosciuta l’emergenza sanitaria, dovrebbe essere disponibile un orientamento scientifico, ivi comprese previsioni basate su modelli scientifici, relativamente alle possibilità di risposta e recupero, nonché alle capacità di resistenza di reti e sistemi chiave quali l'approvvigionamento idrico e la depurazione delle acque, i sistemi sanitari, le forniture mediche, ecc., le strutture di riparo e salvataggio, il materiale di protezione, i porti e le reti di trasporto, i depositi e i sistemi di comunicazione. Gli Stati membri e la Commissione collaborano per migliorare la capacità previsionale dei modelli. Nel settore delle malattie trasmissibili attualmente vengono messi a punto e finanziati modelli previsionali coordinati in tempo reale a livello europeo[11] al fine di identificare le azioni più adatte ad ostacolare la diffusione di malattie e agenti patogeni e aiutare le autorità diffondendo informazioni sulle strategie di sanità pubblica e sulla pianificazione preliminare.

La Commissione e le agenzie comunitarie interessate hanno definito e continuano a mettere a punto meccanismi per individuare rapidamente le competenze a livello di Stati membri e di UE e metterle a disposizione degli Stati membri. Gli elenchi europei degli esperti permettono agli Stati membri di richiedere servizi specifici in caso di necessità.

3.4. Strutture di collegamento, comando e controllo

In occasione di un’emergenza sanitaria, la reazione si articola in tre fasi: individuazione-diagnosi, controllo e trattamento; tuttavia è possibile che queste tre fasi siano presenti contemporaneamente nel corso dell’emergenza. L’interazione tra le tre fasi comporta gravi problemi per quanto riguarda il modo più opportuno di intervenire e di procedere nel corso della risposta, in termini di attori e di risorse. Spetta alle strutture di controllo e di gestione affrontare la soluzione di questi problemi e tenere sotto controllo la diffusione della malattia o della contaminazione nella popolazione e nell’ambiente; questo compito spetta soprattutto agli Stati membri.

Tra i requisiti per esercitare un controllo e dirigere le operazioni si annoverano la consapevolezza della situazione per quanto riguarda le vittime e la disponibilità di risorse, il coordinamento della risposta e delle comunicazioni, l’analisi e la gestione delle informazioni e la simulazione dell’analisi di un evento, nonché la formazione.

Le operazioni di direzione e di controllo comprendono tutte le funzioni, nonchè le operazioni di pianificazione e di risposta, integrandole in un insieme coerente. Attraverso questo sistema si organizza una gerarchia decisionale tra i vari agenti, nel contesto di una risposta multisettoriale; vengono designati i responsabili per tutte le situazioni prevedibili, in particolare nel caso in cui intervengano servizi e autorità diverse e i responsabili definiscano le misure da adottare e controllino che vengano intraprese le opportune azioni. Il ruolo delle strutture di comando e di controllo consiste nel sapere chi fa cosa, quando e come, con quali conseguenze per le risorse e con quale impatto sulla risposta in generale.

Il fattore principale di cui devono tener conto le strutture di comando e di controllo è il tempo e le prime sfide da affrontare sono l’incertezza, la complessità e la variabilità. In taluni casi, si dispone di informazioni scarse o inesistenti su una situazione particolare; in altri casi, le informazioni disponibili possono essere fuorvianti, contrastanti o incomplete. In quasi tutti i casi i responsabili e il personale devono operare in tempi stretti, non disponendo del tempo necessario per prendere decisioni importanti. I responsabili devono gestire il livello di incertezza e al tempo stesso essere consapevoli del fatto che quest’elemento non puo’ essere mai completamente eliminato. Le strutture di comando e controllo aiutano i responsabili ad operare efficacemente malgrado la complessità della situazione; la simulazione puo’ rappresentare uno strumento valido per districarsi in presenza di situazioni complesse e anticipare risultati variabili. Si cerca di raggiungere una situazione d’equilibrio per permettere ai responsabili a tutti i livelli di concentrare le risorse su una missione, lasciando al tempo stesso ampio spazio all’inventiva e all’iniziativa dei subordinati. Gli Stati membri dispongono di un centro direzionale generale, nell’ambito dei rispettivi governi, nonché di una rete di centri direzionali e di controllo, a livello regionale e locale, che collega le autorità e i servizi integrati nel sistema di risposta mediante catene gerarchiche di comando orizzontali e flusso delle informazioni, ciascuna operante entro limiti ben definiti di autonomia e discrezione.

I centri di comando e di controllo negli Stati membri devono disporre di buoni sistemi di collegamento con gli altri Stati membri, la Commissione e le agenzie comunitarie, nonché con le organizzazioni internazionali, in particolare l’OMS. La Comunità dispone di diversi sistemi di collegamento, la maggior parte dei quali in risposta ad esigenze in materia di allarmi preventivi e basati sugli strumenti giuridici comunitari, in particolare nei settori della radioprotezione, della sicurezza alimentare, della salute animale, della salute delle piante, della protezione civile, delle relazioni esterne, delle dogane, ecc. Conformemente ai criteri approvati, la notifica delle minacce sanitarie mediante gli ARR, vale a dire il sistema di allarme rapido comunitario per minacce e attacchi biologici, chimici e radionucleari[12], puo’ comportare il riconoscimento di un’emergenza di natura sanitaria e attivare le strutture di collegamento e coordinamento adeguate a livello di UE, nonché nell’ambito della Commissione.

La Commissione attualmente sta istituendo il sistema ARGUS[13],[14] che collega tutti i sistemi comunitari di allarme rapido e un centro di crisi con le opportune strutture di coordinamento per garantire in caso di emergenza iniziative tempestive e risposte mirate per tutti i settori strategici comunitari.

3.5. Capacità di intervento del settore sanitario

Le cure prestate alle persone colpite saranno diverse fra uno Stato membro e l’altro, a seconda delle infrastrutture sanitarie e delle organizzazioni presenti in ciascun paese. Vi saranno tuttavia elementi comuni a livello di pianificazione e sarà importante poter scambiare informazioni in questo settore. Inoltre, in caso di necessità di sostegno transfrontaliero, sarà necessario capire le procedure applicate nello Stato membro destinatario. A questo scopo è opportuno condividere le informazioni sulle attività e l'assistenza prevista al momento della definizione e della revisione dei piani nazionali. I piani nazionali devono comprendere le necessarie strutture di sostegno destinate, in caso di crisi, alla popolazione interessata in generale e al personale addetto alle cure, in particolare; l’esperienza relativa all’applicazione pratica dei piani per fornire queste risorse deve essere condivisa tra Stati membri.

Le risorse destinate alle ricerche epidemiologiche e alle ricerche in laboratorio sono messe in comune e largamente condivise a livello europeo attraverso reti, con l’aiuto della Commissione; il CEPCM esercita una funzione di controllo e di potenziamento delle risorse stesse.

Le procedure relative al trasferimento di pazienti tra Stati membri devono essere migliorate. La collaborazione transfrontaliera, associata strettamente ai servizi di ambulanze e ai servizi ospedalieri, deve essere pianificata dagli Stati membri in tutte le regioni comunitarie. La condivisione delle risorse per permettere un incremento del personale e delle scorte di materiale è già prevista in alcuni casi ed è oggetto di considerazione in altre regioni frontaliere. Le procedure per il trasferimento di risorse quali ospedali mobili sono attualmente prese in considerazione e sono state messe a punto in un contesto relativo alle forze armate e alla protezione civile. In alcuni casi il ricorso a risorse mobili puo’ essere preferibile e quindi occorre esaminare la possibilità di condividerle a livello internazionale. La Commissione, nell’ambito del futuro programma comunitario in materia di salute e di tutela dei consumatori 2007-2013[15], propone il sostegno della realizzazione di progetti relativi alla creazione e al mantenimento di un nucleo di esperti di sanità pubblica, disponibili in permanenza e debitamente formati, per un intervento rapido a livello mondiale nei luoghi in cui si verificano crisi sanitarie gravi, accompagnato da laboratori mobili, attrezzature di protezione e di isolamento.

Le procedure di isolamento, ivi compresa la definizione dei casi da isolare e la durata dell’isolamento, sono già disponibili per alcune malattie e devono essere messe a punto per altre patologie. Per quanto riguarda le nuove malattie, sarebbe opportuno stabilire delle procedure destinate alla definizione rapida di orientamenti basati su un consenso a livello di UE e sotto l’egida del CEPCM.

E’ previsto che la ricerca sulla gestione delle minacce sanitarie permetta di migliorare l’identificazione delle stesse e il trattamento delle vittime, limitando la diffusione della malattia ed eradicando la minaccia.

Un settore particolare della ricerca è rappresentato dalla messa a punto di nuovi farmaci e presidi medici. Per molte minacce sanitarie non sono ancora disponibili farmaci adeguati e tuttavia la loro messa a punto ha accusato ritardi a causa della mancanza di sbocchi commerciali e la conseguente impossibilità di generare un interesse sufficiente da parte dell'industria, delle imprese di biotecnologia e del mondo accademico ad investire nello sviluppo di questi prodotti. Occorre pertanto: 1) compiere uno sforzo a livello europeo per identificare e garantire un accesso equo e costituire una riserva di farmaci essenziali contro le principali minacce sanitarie; la Commissione sta prendendo in considerazione le misure da prendere in questo campo; 2) una strategia comunitaria per la messa a punto e la produzione di farmaci prioritari contro le principali minacce sanitarie, in collaborazione con l’industria farmaceutica.

La Comunità possiede già un’ampia normativa nel settore farmaceutico, che costituisce la base di condizioni favorevoli per lo sviluppo e la commercializzazione di farmaci, ivi comprese disposizioni e accordi per accelerare la procedura consultiva e la deroga concessa dall’EMEA per le spese relative a modelli di dossier per i vaccini. La Comunità sta inoltre indirizzando i finanziamenti, nell’ambito del programma per la ricerca e lo sviluppo tecnologico, verso i vaccini e la ricerca sui farmaci antivirali e intende instaurare un nuovo meccanismo per il sostegno di ricerche impreviste risultanti da emergenze connesse a malattie contagiose. Tramite il Meccanismo comunitario di protezione civile[16] [17] [18] [19] la Commissione mette a disposizione informazioni sui farmaci e altri strumenti che alcuni Stati membri possono mettere a disposizione di altri Stati membri che lo richiedano e di altri paesi che fanno parte del meccanismo.

La Commissione ha inoltre già adottato una serie di iniziative destinate a rendere disponibili farmaci antivirali e vaccini in caso di pandemia influenzale[20]. Nella proposta di regolamento che istituisce il Fondo di solidarietà dell’Unione europea[21], la Commissione suggerisce un rafforzamento e un ampliamento delle possibilità di risposta estendendole anche alle emergenze in materia di sanità pubblica. Rientrano in questi provvedimenti l’assistenza medica immediata e le misure di protezione della popolazione dalle minacce sanitarie imminenti, ivi comprese le spese relative ai vaccini, ai farmaci, ai prodotti medici, alle attrezzature e alle infrastrutture utilizzate in caso di emergenza. Tuttavia l’utilizzazione di questo fondo è vincolata ad esigenze specifiche e nella sua concezione di base rappresenta un rimborso, vale a dire uno strumento di reazione, con procedure standard che richiedono di solito un certo tempo. La Commissione ha suggerito pertanto la messa a punto di un meccanismo di finanziamento preventivo per mettere a disposizione risorse limitate entro breve termine.

La Commissione, con la Proposta relativa ad orientamenti strategici comunitari per la politica di coesione al sostegno della crescita e dell’occupazione (2007-2013)[22] suggerisce di inserire la prevenzione dei rischi sanitari e la riduzione delle lacune dell’infrastruttura sanitaria quali parametri strategici per una futura politica di coesione. Agli Stati membri che intendono pianificare lo sviluppo orizzontale dei programmi di politica di coesione in materia sanitaria e alle regioni che intendono integrare la priorità sanitarie nei programmi operativi, la Commissione raccomanda un adeguato collegamento fra i programmi e i piani nazionali d’intervento. Particolare attenzione deve essere prestata anche alle possibilità offerte dai nuovi strumenti di coesione in materia di cooperazione territoriale, fra cui la cooperazione transfrontaliera.

3.6. Capacità d’intervento in tutti gli altri settori e capacità d’intervento intersettoriale

I meccanismi necessari per affrontare le emergenze sanitarie al di fuori del settore sanitario funzionano in due modi: servono a preparare altri settori a collaborare con le autorità sanitarie negli interventi di natura medica, quali selezione, isolamento, quarantena, trattamento e somministrazione di farmaci e vaccini, nonché ad applicare misure che rientrano per lo più nelle competenze di altri settori, quali la logistica (ad es. creazione di scorte, risorse e prescrizioni minime per le attrezzature di protezione, apparecchi medici e altre contromisure), l’abbattimento, le questioni connesse alla decontaminazione, le reti di distribuzione dell’acqua potabile e dell’elettricità, i trasporti, in particolare nei punti di ingresso e di uscita dal territorio degli Stati membri, le telecomunicazioni, le operazioni di difesa e protezione civile quali ripari, operazioni di salvataggio, messa a disposizione di viveri, acqua e generi di prima necessità, nonché il trasferimento di queste risorse tra un paese e l’altro, la cooperazione tra i servizi medici e le autorità incaricate della tutela della legge per il divieto di assembramenti di persone, la chiusura di locali, l’ epidemiologia forense, le conseguenze giuridiche ed etiche delle contromisure (ad es. quarantena, rispetto del carattere riservato degli elenchi dei passeggeri, trasporto di prodotti pericolosi, dogane, controlli e misure d’applicazione, confisca di beni…) ecc.

In particolare, i sistemi comunitari per la gestione dei rischi a livello doganale dovrebbero essere utilizzati per inviare le informazioni direttamente ai centri bersaglio e ai posti di frontiera. Facendo ricorso alla cooperazione internazionale delle dogane si potrà rendere sicura la catena dell’approvvigionamento e facilitare il trasporto veloce di forniture vitali verso le zone obiettivo.

La gestione delle minacce per la sicurezza rientra nel campo dell’applicazione delle leggi intesa innanzitutto ad anticipare, a prevenire e/o risolvere una situazione di minaccia terroristica o di incidente. Le autorità preposte all’applicazione della legge o le agenzie degli Stati membri sono in prima linea per la gestione delle minacce. La Commissione si adopera per mettere a punto una rete che colleghi le autorità interessate degli Stati membri, affinché si disponga di un coordinamento a livello europeo in questo campo[23].

La gestione delle conseguenze da parte degli Stati membri comprende l’individuazione e la diagnosi di emissioni e presenza di focolai, nonché la protezione della salute pubblica: ricerca, salvataggio e cure prestate alle vittime; evacuazione delle persone esposte a un rischio; protezione del personale di primo intervento; prevenzione della diffusione delle malattie rintracciando i contatti, isolamento e trattamento dei casi, quarantena delle persone esposte, limitazione della libertà di movimento[24] relativa a zone specifiche e chiusura di locali (punti d’incontro, scuole, teatri, altri luoghi pubblici di riunione). Le ultime due disposizioni comportano l’intervento di altre autorità diverse dai servizi sanitari e di conseguenza il coordinamento fra i servizi in questione e le autorità interessate. La gestione delle conseguenze riguarda anche la ripresa dei servizi locali e governativi e la fornitura di aiuti prioritari ai servizi di governo, alle imprese e ai singoli individui colpiti dalle conseguenze della reazione alla situazione d'emergenza. Qualora occorra una maggiore partecipazione comunitaria nel caso di una minaccia sanitaria di vasta entità, il meccanismo comunitario di protezione civile potrebbe rivelarsi uno strumento utile a garantire un intervento di assistenza in tempi brevi19. Per sostenere gli sforzi degli Stati membri, la Commissione ha elaborato un programma relativo alla protezione delle infrastrutture d’importanza cruciale nella lotta contro il terrorismo[25] e si prepara a pubblicare un Libro verde sugli aspetti principali del Programma europeo di protezione delle infrastrutture critiche (EPCIP)[26].

La capacità d'intervento in altri paesi ha un’importanza cruciale se l’Unione europea deve essere protetta dai rischi sanitari che possono diffondersi a partire da questi verso l’UE. L’impostazione di un approccio coordinato sia all’interno che all’esterno dell’UE è necessaria per tutelare la salute dei cittadini europei dalle minacce sanitarie già note e da quelle impreviste. Per quanto riguarda la politica esterna, l’UE collabora già con paesi terzi e organizzazioni internazionali, in particolare le agenzie dell’ONU, quali l'Organizzazione per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO), l'OMS, la Banca mondiale, ecc., al fine di aiutare i paesi colpiti da emergenze sanitarie. L’UE intende aiutare tutti i paesi che lo richiedano, sia in fase di pandemia che nella fase preparatoria, in particolare i paesi meno sviluppati e pertanto più vulnerabili, soprattutto in Africa e in Asia. Inoltre la Commissione favorisce una maggiore partecipazione dei partner della politica europea di vicinato (PEV) alle reti europee, quali quelle sulle malattie trasmissibili, e ha inoltre messo a punto piani d’azione con l’Ucraina, la Moldova, Israele, la Giordania, il Marocco e la Tunisia.

La struttura di coordinamento delle situazioni di crisi creata dalla Commissione, sostenuta dal sistema ARGUS, potrebbe garantire il coordinamento intersettoriale in caso di grave emergenza.

4. CONCLUSIONI

La presente comunicazione definisce le esigenze e gli obiettivi di una pianificazione generale relativa alle emergenze sanitarie e alla messa a punto di metodologie coordinate, all’interno e all’esterno dell’UE, per tutelare la salute dei cittadini europei dalle minacce sanitarie già note e da quelle impreviste. Esiste un’esigenza continua di integrare in una piattaforma comune i piani e le disposizioni elaborati singolarmente per i vari settori strategici a livello dell'UE e per garantire una presa in considerazione globale di tutti gli aspetti di un'emergenza sanitaria, in modo da intervenire con azioni ed iniziative coerenti e tempestive per tutti i settori interessati. In questo contesto sono essenziali l’identificazione e il collegamento tra loro delle strutture di comando e di controllo nell’UE, nonché i contatti tra pari e le comunicazioni in tempo reale fra Stati membri e Commissione, fra coloro che sono incaricati della pianificazione, coloro che sono incaricati di fornire alle autorità responsabili del processo decisionale un contributo definitivo in materia di sanità pubblica, e coloro che sono incaricati del contributo intersettoriale definitivo e hanno il compito di completare gli accordi affinché queste esigenze assumano un carattere d'urgenza.

La Commissione verificherà inoltre fino a che punto le disposizioni comunitarie esistenti in materia di emergenza sanitaria siano sufficienti e possano tener conto del rapido mutamento delle circostanze e delle aspettative più elevate, o se debbano essere aggiornate e se occorrano nuove iniziative.

- La Commissione continuerà a favorire il coordinamento in tutti i settori strategici dell’UE mediante il sistema ARGUS per l’interconnessione dei sistemi di allarme rapido e utilizzando le strutture del Centro di coordinamento delle misure di crisi per garantire iniziative tempestive e risposte adeguate per ciascun settore strategico.

- La condizione preliminare per rispondere in maniera adeguata alle minacce sanitarie nell’UE è la disponibilità di piani nazionali d’intervento per le emergenze sanitarie, aggiornati regolarmente. La Commissione proseguirà i lavori avviati in materia di raffronto, condivisione e miglioramento dei piani nazionali sul vaiolo, sulla SARS e sull’influenza, aggiornando il documento tecnico di orientamento sulla pianificazione generale della capacità d’intervento ed elaborando algoritmi, terminologia e livelli comuni o equivalenti per l’introduzione di contromisure specifiche. Uno dei compiti prioritari per il futuro consiste nell’organizzare nuove esercitazioni e una procedura di revisione tra pari per i piani nazionali. La fiducia nei piani nazionali all’interno dell’UE dovrebbe essere ulteriormente consolidata da attività di follow-up, test ed esercitazioni incentrate sull’interoperabilità dei piani già adottati per rispondere ad emergenze sanitarie, quali quelli relativi al vaiolo e alla pandemia influenzale, nonché alle emergenze, a livello di protezione civile risultanti da disastri naturali o tecnologici.

- Oltre a queste esigenze in materia di pianificazione, è essenziale che coloro che, all’atto pratico guideranno a livello nazionale la risposta ad eventi futuri prevedibili, comuni a più paesi, collaborino sufficientemente tra di loro in modo da creare una rete e una visione comune della portata delle reazioni coordinate nel territorio dell’UE: soltanto con il funzionamento di questa rete umana i cittadini dell’UE potranno beneficiare pienamente di tutti i vantaggi di una risposta coerente e transfrontaliera ad una crisi reale.

[1] COM (2003) 320 def. del 2.6.2003

[2] GU L 21 del 26.1.2000, pag.32

[3] COM(2004) 201 def., 26.3.2004

[4] SAN 104, 9882/04 del 2.6.2005

[5] http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/WHO_CDS_CSR_GIP_2005_5.pdf

[6] GU L 142, 30.4.2004, pag. 1

[7] COM(2005) 607 def. 28.11.2005

[8] GU L 268 del 3.10.1998, pag.1

[9] http://europa.eu.int/comm/health/horiz_keydocs_en.htm#3

[10] http://www.europa.eu.int/agencies/index_en.htm

[11] http://europa.eu.int/comm/health/ph_projects/2003/action2/action2_2003_03_en.htm

[12] COM(2003) 320 def., del 2.6.2003

[13] COM(2004) 701 def., del 24.11.2004

[14] Progetto di decisione della Commissione del xxx che modifica il suo regolamento interno.

[15] COM(2005) 115 def.

[16] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni (Testo rilevante ai fini del SEE) – migliorare il meccanismo comunitario di protezione civile, COM (2005) 137 def., datato 20.04.2005.

[17] Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce uno strumento di risposta rapida e preparazione alle emergenze gravi COM(2005) 113 def., datato 06.04.2005.

[18] 2005/12/CE: decisione del Consiglio, del 20 dicembre 2004, che modifica la decisione 1999/847/CE per quanto riguarda la durata del programma d'azione comunitario a favore della protezione civile. GU L 6, dell’08.01.2005, pag. 7.

[19] 2001/792/CE, EURATOM: decisione del Consiglio, del 23 ottobre 2001 che istituisce un meccanismo comunitario inteso a agevolare una cooperazione rafforzata negli interventi di soccorso della protezione civile. GU L 297, del 15.11.2001, pag. 7.

[20] http://europa.eu.int/comm/health/ph_threats/com/Influenza/influenza_key03_en.pdf

[21] COM (2005) 108 def., del 6.4.2005

[22] COM(2005) 304 def., del 5.7.2005

[23] COM(2004) 701 def.

[24] Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) 1612/68 e abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (Testo rilevante ai fini del SEE), Gazzetta ufficiale L 158, del 30/04/2004, pagg. 0077 – 0123.

[25] 20.10.2004, COM(2004) 702 def.

[26] COM(2005) 576 def.