REGOLAMENTO (UE) N. …/.. DELLA COMMISSIONE del XXX sulla verifica delle comunicazioni delle emissioni e delle tonnellate-chilometro e sull’accreditamento dei verificatori a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio /* SEC/2012/0176 final */





DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento REGOLAMENTO (UE) N. …/… DELLA COMMISSIONE del XXX in materia di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio REGOLAMENTO (UE) N. …/… DELLA COMMISSIONE sulla verifica delle comunicazioni delle emissioni e delle tonnellate-chilometro e sull'accreditamento dei responsabili delle verifiche a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA Il problema è già stato definito nel contesto della valutazione d'impatto che accompagna la proposta di direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (EU ETS), modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'Unione, al fine di favorire la riduzione delle emissioni di gas serra in condizioni economicamente vantaggiose ed efficienti. Monitoraggio e comunicazione Il monitoraggio e la comunicazione a livello di impianto costituiscono uno dei pilastri del sistema di scambio di emissioni, come previsto dall'articolo 14 della direttiva EU ETS (direttiva 2003/87/CE). La decisione 2007/589/CE della Commissione, che istituisce le linee guida per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra, contiene le disposizioni standard ai fini del monitoraggio e della comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra per gli impianti che rientrano nel campo di applicazione della direttiva ETS. L'analisi svolta ai fini della valutazione dell'impatto per la preparazione del progetto di riesame della direttiva EU ETS[1] ha evidenziato una serie di differenze nell'attuazione e nell'applicazione delle disposizioni in materia di monitoraggio e comunicazione da parte degli Stati membri e delle autorità competenti (AC). La conclusione generale è stata che nell'Unione non vi erano condizioni eque di concorrenza in materia di monitoraggio e comunicazione e che pertanto anche i livelli di accuratezza erano diversi. La mancanza di condizioni eque di concorrenza e le imprecisioni che ne derivano potrebbero compromettere l'integrità ambientale e la credibilità del sistema e causare con tutta probabilità costi più elevati del necessario. Inoltre, i progetti di valutazione effettuati per conto della Commissione e di diversi Stati membri hanno individuato carenze in termini di trasparenza, di informazioni sulla qualità e di coerenza che potrebbero dare luogo a una situazione di sfiducia e causare costi supplementari; questi elementi porrebbero le principali difficoltà a un ulteriore sviluppo del processo di conformità del sistema EU ETS. Il sistema esistente è risultato inoltre meno efficace a causa della pluralità di regolamentazioni in materia di monitoraggio e di comunicazione negli Stati membri nonché delle diverse responsabilità. Verifica e accreditamento dei responsabili delle verifiche Problemi analoghi sono emersi in relazione alla verifica e all'accreditamento dei responsabili delle verifiche[2]. La verifica delle relazioni di monitoraggio è importante perché, in sua assenza, i gestori che sottostimano le proprie emissioni non solo trarrebbero vantaggi dal sistema (restituendo meno quote del dovuto), ma ne minerebbero l'integrità ambientale. La direttiva sul sistema EU ETS e la decisione 2007/589/CE della Commissione che istituisce le linee guida per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra (in appresso MCG) regolamentano solo in parte obblighi e aspetti fondamentali del processo di verifica, mentre per il resto si è lasciato che i singoli Stati membri mettessero a punto orientamenti specifici di verifica a livello nazionale. Per quanto riguarda l'accreditamento dei responsabili delle verifiche, è emerso un quadro altrettanto diversificato, nel quale gli Stati membri hanno adottato una grande varietà di norme in materia. Le incongruenze hanno impedito il formarsi di condizioni di concorrenza eque e hanno reso inefficace il mercato interno, con un conseguente aumento dei costi e degli ostacoli in particolare per i responsabili delle verifiche disposti a fornire i propri servizi in Stati membri diversi dal proprio. L'accreditamento avrà lo scopo di migliorare il livello di qualità della verifica delle comunicazioni delle emissioni annuali, garantendo al tempo stesso un'armonizzazione globale nell'ambito del sistema come stabilito dall'articolo 15 della direttiva sul sistema EU ETS. In questo contesto, il progetto di regolamento su accreditamento e verifica fa riferimento al vigente quadro giuridico più ampio per l'accreditamento costituito dal regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, e in particolare l'articolo 4, paragrafo 1, in cui si afferma che "ciascuno Stato membro designa un unico organismo nazionale di accreditamento" e l'articolo 13, in base al quale "la Commissione assicura che i programmi settoriali individuino le specifiche tecniche necessarie per soddisfare il livello di competenza richiesto […]". Tale regolamento è stato anch'esso oggetto di una valutazione dell'impatto[3]. Principio di sussidiarietà Un'azione a livello dell'Unione, come previsto nelle due proposte di regolamento, è giustificata e necessaria rispetto al principio di sussidiarietà per i motivi riportati di seguito. La natura transnazionale dei cambiamenti climatici e la necessità di creare un sistema solido, comparabile e coerente per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica delle emissioni all'interno dell'Unione sono stati decisivi nel determinare la necessità di un'azione a livello dell'Unione. Azioni intraprese a livello nazionale non potrebbero garantire una reale conformità agli impegni stabiliti e non sarebbero sufficienti per conseguire le finalità di cui alla direttiva 2003/87/CE e raggiungere gli obiettivi ivi fissati. Per questi motivi si è reso necessario creare un quadro a livello dell'Unione. I due regolamenti di applicazione proposti sono necessari per stabilire metodologie di comunicazione armonizzate, nella misura del possibile, con particolare attenzione ai requisiti più efficaci in termini di costi e creando nel contempo adeguate condizioni per il riconoscimento reciproco. Per raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra è indispensabile rendere la comunicazione più efficace. Le emissioni di gas serra possono essere ridotte solo coordinando una gamma di strumenti diversi e definendo criteri e calendari comuni per la comunicazione, in modo che i dati inviati dagli Stati membri possano essere adeguatamente consolidati a livello dell'Unione. Il coordinamento di ventisette sistemi diversi comporterebbe costi maggiori rispetto alla creazione di un unico sistema armonizzato. Poiché gli impegni fondamentali sono assunti a livello dell'Unione, anche sviluppare gli strumenti di comunicazione necessari e definire le condizioni di verifica e accreditamento dei responsabili delle verifiche risulta più efficace. Un'azione a livello dell'Unione sarebbe certamente vantaggiosa rispetto ad un'azione condotta a livello degli Stati membri, in particolare perché ridurrebbe i rischi di lacune, carenze, perdite o doppi conteggi. Inoltre, l'azione a livello dell'Unione è il modo migliore per garantire eque condizioni di concorrenza e permettere ai responsabili delle verifiche di fornire un servizio di alta qualità in tutto il territorio dell'Unione. Principio di proporzionalità La proposta rispetta il principio di proporzionalità per le seguenti ragioni. Le due proposte di regolamento non vanno al di là di quanto necessario per conseguire gli obiettivi fissati, ossia migliorare la qualità dei dati in materia di cambiamenti climatici e garantire verifiche indipendenti e imparziali, svolte da responsabili delle verifiche accreditati e competenti, come previsto dagli articoli 14 e 15 della direttiva 2003/87/CE. Inoltre, le proposte contribuiscono alla finalità generale dell'Unione di raggiungere gli obiettivi di Kyoto in termini di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, gli obiettivi dell'Unione sanciti nel pacchetto "clima-energia", l'accordo di Copenaghen e la decisione 1/CP.16 ("accordi di Cancun"). Le proposte prevedono una serie di norme per l'attuazione del monitoraggio e della comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra nell'ambito del sistema ETS e un sistema di verifica e accreditamento dei responsabili delle verifiche perfettamente adeguato, per quanto riguarda pratiche e procedure, alle esigenze e alle capacità degli impianti, dei gestori e degli operatori aerei, introducendo un insieme coerente di disposizioni a favore dei piccoli impianti. La presente valutazione dell'impatto è stata rivista conformemente al parere emesso dal comitato per la valutazione d'impatto e alle raccomandazioni ivi formulate. Il parere è stato espresso a seguito di una procedura scritta il 22 luglio 2011 dopo la risposta scritta della DG "Azione per il clima" alla checklist sulla qualità della valutazione d'impatto iniziale (IAQC), trasmessa dal comitato per la valutazione d'impatto il 19 luglio 2011. Sono state fornite risposte adeguate alle questioni sollevate dalla IAQC, in particolare impiegando esempi concreti per definire il problema, definendo esempi di obiettivi specifici, misurabili, attuabili, realistici e temporalmente definiti (cosiddetti "obiettivi SMART"), definendo meglio le opzioni strategiche, cercando di valutare i costi e i vantaggi delle modifiche proposte, comparando meglio le opzioni grazie alle tabelle riepilogative e includendo una sezione separata relativa a sussidiarietà e proporzionalità. La valutazione dell'impatto rivista sarà pubblicata in conformità al regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio. La valutazione dell'impatto non ha carattere riservato in nessuna sua parte. 2. REGOLAMENTO SUL MONITORAGGIO E LA COMUNICAZIONE 2.1. Obiettivi strategici generali Gli obiettivi principali erano stati individuati già nell'ambito della valutazione d'impatto che accompagna la proposta di direttiva 2009/29/CE. Si tratta di: · definire un approccio comune in materia di monitoraggio e comunicazione, per garantire l'efficacia e l'integrità ambientale del sistema e migliorare il rapporto costi/efficacia; · cercare di ottenere maggiore coerenza e trasparenza che, a lungo termine, possono consentire risparmi a tutte le parti coinvolte; · migliorare il rapporto costi/efficacia degli standard di monitoraggio e comunicazione, che si presume possano potenziare la fiducia del mercato nelle relazioni e avere effetti positivi, seppur indirettamente, sull'efficienza del mercato. 2.2. Opzioni strategiche 2.2.1. Valutazioni dell'incertezza Le opinioni delle autorità competenti, dei gestori e dei responsabili delle verifiche in merito a come stimare le incertezze legate alla misurazione delle attrezzature o analisi esistenti sono divergenti. Opzione 1: Mantenere le disposizioni in materia di "valutazione dell'incertezza" previste dalla vigente decisione sul monitoraggio e la comunicazione (MCG) ("status quo"). Opzione 2: Rendere gli approcci attuali notevolmente più pragmatici e comparabili, ponendo così maggiore enfasi su altri criteri di qualità, come la corretta installazione delle apparecchiature, la manutenzione e la taratura degli strumenti ("cambiamento strategico globale"). Il regolamento sul monitoraggio e la comunicazione chiarisce in che misura nel piano di monitoraggio debbano essere presentate prove della valutazione dell'incertezza, in che modo essa debba essere valutata dall'autorità competente e quali elementi debbano essere inclusi nella comunicazione annuale delle emissioni. Viene lasciato un margine per approcci più diretti che riguardano i piccoli emettitori e gli impianti semplici, su basi già formulate nelle linee guida per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra. È stata scelta l'opzione 2. 2.2.2. Interpretazione armonizzata di costi eccessivi La definizione di cui alla decisione MCG (allegato I, sezione 2) sui costi eccessivi è interpretata in modo diverso dagli Stati membri. Opzione 1: Mantenere le disposizioni della vecchia definizione della decisione MCG ("status quo"). Opzione 2: Chiarire le modalità di calcolo e confronto di costi e benefici di una metodologia di monitoraggio. I costi devono comprendere il periodo di ammortamento e i vantaggi devono essere calcolati come fattore di miglioramento moltiplicato per prezzo di riferimento. Per dimostrare in che misura i costi legati all'attuazione di una disposizione per soddisfare i livelli più elevati[4] sarebbero ragionevoli o eccessivi, l'operatore deve valutare i costi delle misure di attuazione volte a migliorare la misurazione, il campionamento e/o l'accuratezza dell'analisi a fronte dei benefici ottenuti ("cambiamento strategico limitato"). È stata scelta l'opzione 2. 2.2.3. Trasferimento di CO2 Le disposizioni vigenti previste dalla decisione MCG possono indurre una rilocalizzazione di CO2 dal sistema e causare incoerenze rispetto agli inventari nazionali, perché molte attività non possono esservi riprese. Non vi è consenso in merito all'attuazione delle disposizioni in materia di CO2 trasferito. Opzione 1: Mantenere le disposizioni di cui all'allegato I, sezione 5.7, della decisione MCG ("status quo"). Opzione 2: Il CO2 trasferito potrà essere detratto dalle emissioni comunicate solo in caso di trasferimento verso attività di cattura e stoccaggio del carbonio (che consentono una conservazione a più lungo termine e un controllo nell'ambito del sistema EU ETS). È stata scelta l'opzione 2. 2.2.4. Trattamento di biomassa solida e liquida e criteri di sostenibilità La direttiva EU ETS prevede già per la "biomassa" un fattore di emissione pari a zero; le emissioni di CO2 da comunicare sono pertanto nulle. La biomassa ai fini del sistema EU ETS è attualmente definita solo nella decisione MCG. Tale definizione deve essere aggiornata per essere conforme a una più diffusa definizione europea di biomassa e alla politica in materia di energie rinnovabili, in particolare per impedire l'uso continuato di taluni biocarburanti e bioliquidi attualmente considerati insostenibili. La direttiva 2009/28/CE (direttiva sulle energie rinnovabili) ha stabilito criteri di sostenibilità per i biocarburanti e i bioliquidi, quando l'uso di energia rinnovabile ottenuta da biomassa è economicamente giustificato. Sono state valutate tre opzioni. Opzione 1: Mantenere le definizione della decisione MCG ("status quo"). Non vi sarebbe coerenza con la direttiva sulle energie rinnovabili. Con questa opzione l'approccio alla biomassa continuerebbe ad essere limitato e l'integrità del sistema EU ETS sarebbe messa a repentaglio. Opzione 2: Passaggio a una definizione compatibile con la direttiva sulle energie rinnovabili ma senza impegni per quanto riguarda i criteri di sostenibilità. Questo approccio consentirebbe di mantenere il fattore 0 per biomassa, ma non sarebbero presi in considerazione i criteri di sostenibilità ("solo definizione della direttiva sulle energie rinnovabili"). Questa opzione consentirebbe di affrontare solo parzialmente il problema della coerenza con la direttiva e pregiudicherebbe l'integrità del sistema EU ETS. Opzione 3: Passaggio a una definizione compatibile con la direttiva sulle energie rinnovabili subordinando l'applicazione di un fattore di emissione pari a zero per i biocarburanti e i bioliquidi al rispetto dei criteri di sostenibilità della direttiva. Tale opzione permetterebbe di soddisfare i requisiti della direttiva e di rispondere ai criteri di sostenibilità relativi ai biocarburanti e ai bioliquidi per i quali sono stati definiti criteri a livello di UE. Gli incentivi economici a sostegno dei criteri di sostenibilità avranno un effetto positivo, riducendo l'incidenza economica e amministrativa ("definizione della direttiva sulle energie rinnovabili e criteri di sostenibilità per i biocarburanti ed i bioliquidi"). Altre eventuali opzioni anticiperebbero possibili modifiche future delle strategie, superando ampiamente la portata della misura di esecuzione interessata. In particolare, al momento attuale non è possibile introdurre nel sistema EU ETS l'utilizzo di criteri di sostenibilità per la biomassa solida, perché non esistono criteri di sostenibilità obbligatori a livello europeo e le fonti di approvvigionamento sono perlopiù disperse. L'opzione 3 è stata scelta come base per l'organizzazione del monitoraggio e della comunicazione. 2.2.5. Metodo e frequenza di campionamento La decisione MCG contiene indicazioni pragmatiche in merito ai requisiti da rispettare per quanto riguarda il campionamento e le modalità di definizione della frequenza di campionamento quando le caratteristiche dei materiali sono determinate tramite analisi (ad esempio il tenore di carbonio). Tuttavia, non esiste nella pratica un consenso tra i diversi Stati membri sulle modalità di attuazione dei requisiti in materia di campionamento. Opzione 1: Confermare l'approccio pragmatico della decisione MCG ("status quo"). Opzione 2: Precisare le prescrizioni in materia di campionamento e valutare l'applicabilità delle norme. In particolare, il gestore presenta all'autorità competente un piano di campionamento ai fini dell'approvazione di ciascun combustibile o materiale. Questo approccio è preferibile a medio e lungo termine ma, allo stadio attuale, non è possibile svilupparlo nell'ambito della preparazione del regolamento sul monitoraggio e la comunicazione, perché le conoscenze in materia sono ancora insufficienti e vi sono vincoli di tempo. Ulteriori lavori in questo senso potrebbero essere realizzati nell'ambito dell'elaborazione degli orientamenti che saranno pubblicati ai fini dell'attuazione del regolamento sul monitoraggio e la comunicazione. È stata scelta l'opzione 1. 2.2.6. Comunicazione dei dati relativi alla produzione Secondo quanto previsto dall'articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2009/29/CE: "Il regolamento […] può anche imporre ai gestori l'obbligo di comunicare le emissioni derivanti dalla produzione di beni da parte di industrie ad alta intensità energetica che possono essere esposte alla concorrenza internazionale. Tale regolamento può specificare inoltre che tali informazioni siano verificate in maniera indipendente. Tali obblighi possono comprendere la comunicazione delle emissioni prodotte dagli impianti di produzione di elettricità che ricadono nel sistema comunitario e connesse alla produzione dei beni summenzionati.". Opzione 1: Non specificare gli obblighi in materia di monitoraggio nel regolamento su monitoraggio e comunicazione ("status quo"). Con questa opzione, il regolamento continuerà ad essere incentrato sulle emissioni di gas a effetto serra e sul rafforzamento dell'integrità e dell'efficacia ambientale del sistema. Opzione 2: Applicare i requisiti in materia di monitoraggio dei dati relativi alla produzione. Definire gli obblighi in materia di comunicazione per i dati relativi alla produzione e al consumo di energia. Elaborare le relative definizioni ("cambiamento sostanziale"). Il regolamento su monitoraggio e comunicazione è incentrato sulle emissioni annue di gas serra. Il monitoraggio e la comunicazione dei dati relativi alla produzione saranno meglio collocati nel quadro della cosiddetta "decisione sul benchmarking"[5]. È stata scelta l'opzione 1. 2.2.7. Procedure e requisiti semplificati Opzione 1: Mantenere i requisiti semplificati previsti attualmente dalla decisione MCG ("status quo"). Questa opzione non consentirà di garantire l'efficacia del regolamento sul piano dei costi per i piccoli emettitori, in particolare per via delle differenze di attuazione a livello degli Stati membri. Opzione 2: Saranno elaborati nuovi requisiti e nuove procedure semplificate. La principale novità sarà che il gestore potrà presentare all'autorità competente un piano di monitoraggio semplificato. Sarà prevista un'esenzione per la relazione sui miglioramenti nel caso degli impianti a basse emissioni (meno di 25 000 tonnellate di CO2 l'anno al netto della biomassa e al lordo della CO2 trasferita). Il regolamento consentirà inoltre agli impianti semplici di applicare metodi di monitoraggio semplificati, in tal modo gli emettitori di piccola entità dovranno sostenere costi inferiori. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 2.2.8. Applicazione del principio di miglioramento Opzione 1: Mantenere i requisiti vigenti della decisione MCG sull'applicazione del principio di miglioramento ("status quo"). Con questa opzione il principio di miglioramento è applicato in modo ineguale. L'evoluzione dinamica e qualitativa del monitoraggio e della comunicazione nel quadro del sistema EU ETS non sarà garantita. Opzione 2: Incentivare l'applicazione del principio di miglioramento introducendo, nell'ambito del processo di verifica, proposte chiare relative alle modalità di contabilizzazione delle raccomandazioni per il miglioramento del metodo di monitoraggio e la rettifica di irregolarità e inesattezze ("lievi modifiche"). L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 2.2.9. Tecnologia dell'informazione La base giuridica per l'impiego di TI / scambio di dati ai fini di monitoraggio, comunicazione e verifica è l'articolo 14, paragrafo 4, della direttiva 2009/29/CE (direttiva ETS): "Il regolamento di cui al paragrafo 1 può includere requisiti relativi all'uso di sistemi automatizzati e formati per lo scambio di dati, onde armonizzare la comunicazione tra gestori, verificatori e autorità competenti, in merito al piano di monitoraggio, alla comunicazione annua delle emissioni e alle attività di verifica". Opzione 1: Non vengono adottate misure e la situazione rimane invariata rispetto alla decisione MCG, per la quale non è stato pubblicato nessun protocollo elettronico per la comunicazione delle emissioni ("status quo"). Con questa opzione, continuerà a sussistere un approccio ineguale rispetto all'uso delle TI nel quadro delle attività di monitoraggio, comunicazione e verifica a titolo del sistema ETS e il processo di comparabilità e lo scambio di buone pratiche tra operatori ne risulteranno ostacolati. Opzione 2: la Commissione pubblica modelli standard in formato elettronico o specifiche relative al formato dei file per la presentazione di piani di monitoraggio, comunicazioni delle emissioni annue e comunicazioni dei dati relativi alle tonnellate-chilometro. La Commissione mette in atto procedure adeguate per il controllo della qualità e per la manutenzione dei modelli elettronici e delle specifiche sul formato dei file da essa pubblicati ("cambiamento strategico limitato"). Lo scambio delle migliori pratiche in materia di sistemi IT e modelli avanzati con controlli integrati e automatizzati può rafforzare e migliorare notevolmente le strutture create per garantire il rispetto del sistema EU ETS e le relative pratiche. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 2.3. Valutazione degli impatti cumulativi delle opzioni prescelte Definire un approccio comune al fine di garantire l'efficacia ambientale e l'integrità del sistema migliorando l'efficienza in termini di costi. Il raggiungimento di tale obiettivo avrà come risultato una distribuzione più equa tra gli impianti in tutta l'UE. Le opzioni strategiche selezionate dovrebbero tutte contribuire a ridurre il margine di manovra delle autorità competenti nella valutazione dei piani di monitoraggio e comunicazione e quindi rendere più eque le modalità di trattamento dei gestori e i requisiti loro imposti. Perseguire maggiore coerenza e trasparenza che, a lungo termine, possono consentire un risparmio per tutte le parti coinvolte. Nello scenario di status quo in relazione al monitoraggio, gli approcci incoerenti sviluppati nel quadro della decisione MCG continueranno ad apportare vantaggi agli impianti in alcuni Stati membri rispetto ad altri che possiedono impianti analoghi, a potenziale discapito della competitività di questi ultimi. Gli approcci molto diversificati adottati negli Stati membri in materia di autorizzazione e messa in conformità potrebbero causare problemi per quanto riguarda la competitività, con conseguente calo di fiducia nel sistema EU ETS. Tutte le opzioni prescelte dovrebbero offrire una maggiore certezza delle prescrizioni, lasciando quindi agli Stati membri, agli operatori e ai responsabili della verifica meno margine di manovra per le variazioni. La semplificazione delle disposizioni vigenti rafforzerà ulteriormente la trasparenza del sistema. Migliorare il rapporto costi/efficacia degli standard di monitoraggio e comunicazione, che tendono ad aumentare la fiducia del mercato nelle relazioni e quindi avrebbero effetti positivi, seppur indirettamente, sull'efficienza del mercato. Le opzioni strategiche selezionate rafforzeranno la fiducia nel sistema e l'efficacia di questo in termini di costi, facendo chiarezza sui requisiti legati ad ambiti notoriamente ambigui e confermando, se del caso, le semplificazioni concesse. Infine, è opportuno precisare che i costi sono stati considerati isolatamente. Una valutazione dei costi cumulativi non sarebbe valida da un punto di vista scientifico e non sarebbe particolarmente significativa, poiché l'intento è giustificare la scelta di una particolare opzione nell'ambito di obiettivi operativi distinti. Per i 9 aspetti legati al monitoraggio e alla comunicazione sono state definite le 5 categorie seguenti, in funzione dei presunti effetti sulla manodopera e sulle risorse finanziarie necessarie. Le categorie sono state convalidate nel quadro di colloqui con rappresentanti delle autorità competenti, dei responsabili delle verifiche e del segretariato del forum di attuazione (Compliance Forum Secretariat) del sistema ETS. I. Significativa riduzione dei costi e delle risorse necessarie. II. Limitata riduzione dei costi e delle risorse necessarie. III. Nessuna variazione prevista dei costi e delle risorse necessarie. IV. Limitato aumento dei costi e delle risorse necessarie. V. Aumento significativo dei costi e delle risorse necessarie. Quadro generale Opzioni strategiche || Status quo || Modifica || Costi/risparmi Valutazioni dell'incertezza || Mantenere la decisione MCG || Modifica pragmatica* || Categoria I Costi eccessivi || Mantenere la decisione MCG || Chiarire le modalità di calcolo* || Categoria II Trasferimento di CO2 || Mantenere la decisione MCG || Regolamentare il trasferimento* || Categoria III Biomassa solida e liquida || Mantenere la decisione MCG || Aggiornare la definizione di biomassa per includere i criteri di sostenibilità* || Categoria IV Metodo e frequenza di campionamento || Mantenere la decisione MCG* || Chiarire le prescrizioni in materia di campionamento || Categoria III — Categoria IV Comunicazione dei dati relativi alla produzione || Mantenere la decisione MCG* || Aggiungere requisiti in materia di dati di produzione || Categoria III Procedure e requisiti semplificati || Mantenere la decisione MCG || Ulteriore semplificazione* || Categorie I e II Applicazione del principio di miglioramento || Mantenere la decisione MCG || Potenziare il principio di miglioramento * || Categoria II Tecnologia dell'informazione || Nessuna iniziativa || Impiego di sistemi informatici e scambio di dati per il monitoraggio, la comunicazione e la verifica ai fini dell'ETS * || Categorie I e II * Opzioni prescelte 3. REGOLAMENTO SULL'ACCREDITAMENTO E LA VERIFICA 3.1. Obiettivi politici generali Anche gli obiettivi specifici relativi a verifica e accreditamento erano stati individuati in precedenza nella valutazione dell'impatto che accompagna la proposta di direttiva 2009/29/CE. Si tratta di instaurare un livello coerente e comparabile di verifica e accreditamento, armonizzare il mercato interno dei servizi di verifica e accreditamento e migliorare il rapporto costi/benefici. La decisione MCG stabilisce l'approccio di base per le attività di verifica in conformità ai criteri per la verifica di cui all'allegato V della direttiva EU ETS. Sulla base delle fasi delineate nell'allegato V, unite alle pertinenti esperienze di audit relative ad altri settori, soprattutto quello finanziario, la Cooperazione europea per l'accreditamento (EA, European cooperation for Accreditation) ha elaborato orientamenti dettagliati in merito alla valutazione e all'accreditamento dei responsabili della verifica e degli organismi di verifica per il sistema EU ETS (documento EA 6/03). Nel 2007 tali orientamenti sono stati riconosciuti ufficialmente nella nuova decisione MCG e attualmente costituiscono la base della verifica e dell'accreditamento ai fini del sistema EU ETS nella maggior parte degli Stati ai membri. 3.2. Opzioni strategiche 3.2.1. Accreditamento e certificazione dei responsabili della verifica L'articolo 15 della direttiva 2009/29/CE offre indicazioni chiare in merito all'accreditamento dei responsabili della verifica: "la Commissione adotta un regolamento […] per l'accreditamento e la supervisione dei verificatori." Opzione 1: La conferma dei responsabili delle verifiche è limitata agli organismi di accreditamento. L'opzione 1 è menzionata esplicitamente all'articolo 15 della direttiva 2009/29/CE. L'opzione 1 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. Opzione 2: La conferma dei responsabili delle verifiche è estesa agli enti di certificazione nazionali per accogliere disposizioni precedenti valide in pochi Stati membri. Questa opzione è pienamente coerente con l'articolo 15 della direttiva 2009/29/CE e con l'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 765/2008, che costituiscono la normativa quadro in materia di accreditamento. In questo modo la certificazione dei responsabili delle verifiche, in quanto persone fisiche, avverrà secondo un approccio parallelo ed equivalente all'accreditamento, con conseguente miglioramento del sistema. È stata scelta l'opzione 2. 3.2.2. Reciproco riconoscimento dei responsabili delle verifiche Opzione 1: Il reciproco riconoscimento dei responsabili delle verifiche non è collegato all'accreditamento. Questa opzione non tiene conto delle disposizioni introdotte dalla direttiva 2009/29/CE: "la Commissione [...] specifica le condizioni […] per il riconoscimento reciproco". Opzione 2: Il riconoscimento reciproco dei responsabili delle verifiche avviene se questi sono accreditati da organismi di accreditamento o certificati dalle autorità nazionali che hanno superato positivamente una valutazione inter pares. Ai sensi del regolamento 2008/765/CE del Consiglio, i responsabili delle verifiche che sono stati accreditati da un organismo di accreditamento che ha superato positivamente una valutazione inter pares devono essere reciprocamente accettati in tutti gli Stati membri. Gli organismi di accreditamento elaborano meccanismi di feedback in merito alle prestazioni dei responsabili delle verifiche. Questa opzione agevolerà la libera circolazione dei responsabili delle verifiche aventi pari livello di qualità. Contrariamente all'opzione 1, la presente opzione consentirà di promuovere un'armonizzazione globale rispetto alla qualità dei responsabili delle verifiche e delle verifiche effettuate. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 3.2.3. Revisione inter pares degli organismi di accreditamento Il regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce che tutti gli enti nazionali di accreditamento si sottopongono a una valutazione inter pares organizzata dall'organismo riconosciuto ai sensi dell'articolo 14 del regolamento stesso. L'organismo attualmente riconosciuto è la EA[6]. Opzione 1: L'esercizio di valutazione inter pares degli organismi di accreditamento è di esclusiva competenza della EA. La EA conduce sistematicamente degli esercizi di valutazione inter pares tra i propri membri. Limitandosi ad accettare il suo esercizio di routine si rischia di non tenere in debita considerazione suggerimenti pertinenti avanzati dalle autorità competenti in materia di requisiti specifici connessi al sistema EU ETS. Opzione 2: Occorre definire requisiti specifici ai fini del sistema EU ETS nell'ambito dell'esercizio di valutazione inter pares degli organismi di accreditamento. Questa opzione consentirà all'EA di applicare criteri di valutazione inter pares più adeguati e conformi ai requisiti del sistema EU ETS. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite originariamente nella valutazione dell'impatto della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 3.2.4. Supervisione continua dei responsabili delle verifiche e provvedimenti correttivi Opzione 1: Le autorità competenti dovrebbero poter valutare la qualità delle revisioni e compiere ulteriori indagini qualora i responsabili delle verifiche si rivelino poco efficienti. Questa opzione potrebbe dar luogo a una sovrapposizione delle responsabilità tra le diverse istituzioni coinvolte e ciò avrebbe ripercussioni sull'efficienza globale del sistema. Opzione 2: La supervisione dei responsabili delle verifiche è limitata agli enti di accreditamento. La norma ISO 17011, che impone agli organismi di accreditamento di svolgere azioni di supervisione, lascia un margine di interpretazione sulla frequenza e sulle modalità della supervisione. La mancanza di indicazioni da parte delle autorità competenti potrebbe impedire di ottenere utili informazioni supplementari e incidere negativamente sulla qualità della verifica. Tale opzione non inciderà sufficientemente sull'efficacia del regolamento sul monitoraggio e la comunicazione perché gli organismi di accreditamento non sono del tutto consapevoli del sistema EU ETS. Opzione 3: Per quanto riguarda la supervisione dei responsabili delle verifiche, occorre istituire un sistema efficace per lo scambio di pareri tra gli organismi di accreditamento e le autorità competenti. Pertanto, il regolamento sull'accreditamento e la verifica fisserà dei requisiti relativi allo scambio di informazioni tra le autorità competenti e gli organismi di accreditamento. Questa opzione migliorerà la comunicazione sulla trasparenza e lo status dell'accreditamento dei responsabili delle verifiche, stabilendo requisiti chiari per tutti gli Stati membri. Consentirà inoltre di trarre i massimi vantaggi dallo scambio di informazioni tra gli organismi di accreditamento e le autorità competenti, in modo economicamente conveniente e senza sovrapposizione di ruoli. L'opzione 3 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 3. 3.2.5. Analisi dei rischi Opzione 1: Mantenere i requisiti generali indicati nella decisione MCG, allegato I, sezione 10.4.2, lettera b) (status quo). È importante condurre un'analisi dei rischi approfondita prima della programmazione globale dell'esercizio di verifica. Una procedura di analisi dei rischi che non tenga in debito conto le analisi strategiche e la valutazione dei rischi dell'operatore potrebbe risultare in giudizi viziati o verifiche incomplete, con la conseguente necessità di ripetere parte della procedura con costi aggiuntivi a carico dell'operatore. Opzione 2: Sviluppare requisiti più specifici per l'analisi strategica e la valutazione dei rischi dell'operatore, comprese raccomandazioni di miglioramento. Questa opzione stabilirà requisiti più chiari sia per l'analisi strategica del responsabile della verifica sia per l'analisi dei rischi, conformemente al documento EA 6/03. Descriverà in che modo l'analisi strategica e l'analisi dei rischi sono correlate e si inseriscono nelle attività di verifica successivamente richieste (controlli e prove sui dati). Questa possibilità è già applicata dalla maggior parte degli Stati membri con un impatto di livello accettabile. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 3.2.6. Procedure e requisiti semplificati Opzione 1: Gli Stati membri possono consentire ai responsabili delle verifiche di utilizzare piani di verifica e procedure semplificati per i gestori e gli operatori aerei in presenza di determinate condizioni che la Commissione dovrà stabilire. Questa opzione lascerà un ampio margine per ridurre i costi di verifica. Essa prevede la possibilità ridurre ulteriormente l'obbligo di visite in loco per gli impianti piccoli e semplici (sempre sulla base di un'analisi dei rischi). L'opzione 1 è pienamente coerente con le esigenze definite originariamente nella valutazione dell'impatto della direttiva 2009/29/CE. Opzione 2: Non sono consentite verifiche semplificate. Questa opzione continuerà ad imporre costi significativi ed eccessivi per gli emettitori di entità ridotta, con una scarsissima efficienza del sistema e senza un effettivo valore aggiunto. È stata scelta l'opzione 1. 3.2.7. Problema dell'unico responsabile delle verifiche e esame tecnico indipendente Opzione 1: I responsabili unici delle verifiche (persone fisiche) sono autorizzati a svolgere operazioni di verifica e non sono richieste analisi tecniche indipendenti. Questa opzione comporterà una riduzione notevole dell'efficacia della verifica. Opzione 2: I responsabili unici delle verifiche (persone giuridiche o persone fisiche) sono autorizzati a svolgere operazioni di verifica e l'esame tecnico indipendente è richiesto. Il regolamento (CE) n. 765/2008 contempla l'accreditamento di organismi preposti alla valutazione di conformità. Per "organismo di valutazione della conformità" si intende un organismo che svolge attività di valutazione della conformità, fra cui tarature, prove, certificazioni e ispezioni[7]. Ciò sembra indicare che le persone che svolgono attività di valutazione della conformità non sono autorizzate nel quadro del nuovo quadro di accreditamento. Tuttavia, se un responsabile unico delle verifiche dovesse diventare un organismo assumendo personalità giuridica, si potrebbe ragionevolmente ritenere che un organismo di controllo della conformità ai sensi del regolamento sull'accreditamento può anche essere un individuo. Il punto 3.3.3 della norma ISO 14065 addirittura indica chiaramente che un organismo di verifica può essere una persona. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 3.2.8. Contenuto della relazione di verifica Opzione 1: Mantenere i requisiti generali indicati nella decisione MCG, allegato I, sezione 10.4.2, lettera e) ("status quo"). Questa opzione causerebbe incoerenza e scarsa trasparenza in merito all'esercizio di verifica, con ripercussioni sull'efficacia e l'efficienza del sistema così come sul riconoscimento reciproco dei responsabili delle verifiche accreditati. Opzione 2: Mettere a punto un elenco più dettagliato di requisiti relativi al contenuto della relazione di verifica. Nel regolamento sull'accreditamento e la verifica è definita una serie di requisiti comuni. Gli elementi principali e le informazioni supplementari saranno relativi a visite sul posto, squadra di verifica, esperto tecnico, conferma di principi, elenco dei combustibili e raccomandazioni per il miglioramento. L'impatto costituirà una parte rilevante della relazione. All'inizio, è probabile che i costi di verifica risultino leggermente maggiori, ma tale aumento sarà controbilanciato da una maggiore trasparenza della verifica. Le autorità competenti potranno inoltre acquisire un quadro più completo della qualità della verifica. L'opzione 2 è pienamente coerente con le esigenze definite nella valutazione dell'impatto realizzata in preparazione della direttiva 2009/29/CE. È stata scelta l'opzione 2. 3.3. Valutazione degli impatti cumulativi delle opzioni prescelte Livello coerente e comparabile di verifica e accreditamento: il regolamento su accreditamento e verifica garantirà un livello molto più elevato di certezza per quanto riguarda l'uniformità nell'applicazione a livello degli Stati membri. Un approccio comune alla verifica migliorerà la trasparenza, preciserà i requisiti e dovrebbe migliorare la coerenza nello svolgimento delle verifiche nel territorio dell'UE. Ciò migliorerà l'integrità ambientale del sistema e la fiducia nel processo di verifica stesso. Armonizzare il mercato interno dei servizi di verifica e accreditamento: il regolamento su accreditamento e verifica imporrà i requisiti direttamente alle persone interessate (responsabili delle verifiche, organismi di accreditamento, autorità competenti, ecc.) senza dover essere interpretato almeno 27 volte e applicato in modo diverso in almeno 27 legislazioni nazionali. Un accreditamento più coerente ridurrà le preoccupazioni degli Stati membri in merito alla possibilità che i responsabili delle verifiche in alcuni Stati membri non rispettino gli stessi standard rispetto ai responsabili accreditati dall'organismo di accreditamento dello Stato membro di cui trattasi. Ciò permetterà di liberare mercato e consentirà ai responsabili delle verifiche di operare in tutta l'UE (fatti salvi i requisiti di natura linguistica). Migliorare il rapporto costi/benefici: la definizione di una serie di norme a livello di UE in materia di verifica e accreditamento consentirà agli Stati membri notevoli risparmi, dopo un periodo iniziale di adeguamento. I risparmi per le autorità competenti potrebbero derivare dal fatto che il regolamento è direttamente applicabile al responsabile delle verifiche e alle altre parti citate. In caso di modifica del regolamento non sarebbe necessario modificare le legislazioni nazionali poiché il regolamento si applica direttamente e i requisiti eventualmente migliorati, direttamente applicabili, risulterebbero immediatamente armonizzati. Per gli 8 aspetti relativi all'accreditamento e alla verifica sono state definite le 5 categorie seguenti, in funzione dei presunti effetti sulla manodopera e sulle risorse finanziarie necessarie. Le categorie sono state convalidate nel quadro di colloqui con rappresentanti delle autorità competenti, dei responsabili delle verifiche e del segretariato del forum di attuazione (Compliance Forum Secretariat) del sistema ETS. I. Significativa riduzione dei costi e delle risorse necessarie. II. Limitata riduzione dei costi e delle risorse necessarie. III. Nessuna variazione prevista dei costi e delle risorse necessarie. IV. Limitato aumento dei costi e delle risorse necessarie. V. Aumento significativo dei costi e delle risorse necessarie. Per via del nuovo approccio relativo all'accreditamento e alla verifica, non è possibile indicare un "reale valore di riferimento" per la maggior parte delle opzioni riportate nella tabella che segue. Quadro generale Opzioni strategiche || Opzione 1 || Opzione 2 || Costi/risparmi Accreditamento e certificazione dei responsabili delle verifiche || Conferma limitata agli organismi di accreditamento || Estesa anche agli organismi di certificazione nazionali * || Categoria IV Riconoscimento reciproco dei responsabili delle verifiche || Riconoscimento reciproco non collegato all'accreditamento || Riconoscimento reciproco collegato all'accreditamento * || Categoria II Valutazione inter pares degli organismi di accreditamento || Valutazione inter pares solo da parte di EA || Criteri specifici per ETS * || Categoria III Sorveglianza dei responsabili delle verifiche || Autorità competenti uniche responsabili || Scambio efficace di informazioni * || Categoria II — Categoria I Analisi dei rischi || Mantenere la decisione MCG || Sviluppare requisiti specifici * || Categoria I Procedure e requisiti semplificati || È consentita una verifica semplificata* || Non è consentita una verifica semplificata || Categorie I e II Unico responsabile delle verifiche e revisione indipendente || Responsabili delle verifiche unici (persone fisiche), nessun riesame || Responsabili delle verifiche unici (persone giuridiche) e riesame * || Categorie I e II Relazione sul contenuto della verifica || Mantenere la decisione MCG || Requisiti più specifici * || Categorie III e II * Opzioni prescelte 4. CONCLUSIONE 1. Tutte le misure proposte sono coerenti con le disposizioni di cui alla direttiva 2009/29 e previste nella relativa valutazione dell'impatto, nonché nel regolamento (CE) n. 765/2008 del Consiglio sull'accreditamento e nella corrispondente valutazione dell'impatto. Tali atti legislativi stabiliscono gli obiettivi da conseguire con i due regolamenti proposti. 2. Tutte le opzioni prescelte, strettamente correlate agli elementi di monitoraggio e comunicazione e accreditamento e verifica del sistema EU ETS, sono commisurate alla capacità degli impianti interessati, comprese disposizioni specifiche per gli emettitori di entità ridotta, al fine di assicurare un corretto rapporto costi-efficacia. 3. La scelta delle opzioni è stata fortemente influenzata dall'esigenza di migliorare gli aspetti di trasparenza, comparabilità, coerenza e continuità — derivante da disposizioni stabilite a livello internazionale — nonché di apportare semplificazione e contribuire ad una maggiore accessibilità dei testi giuridici. 4. È estremamente difficile individuare i costi separatamente dal compimento dell'attività stessa. Inoltre la frequenza — una variabile che consente flessibilità — è a sua volta stabilita in base al calendario per la presentazione delle relazioni nell'ambito del sistema EU ETS. Occorre sottolineare soprattutto che i presenti regolamenti mirano a migliorare il sistema senza ampliare indebitamente gli obblighi in materia di comunicazione, mantenendoli quindi nei limiti di un quadro accettabile prestabilito. [1] COM/2008/16 del 23.1.2008, documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il documento "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario di scambio delle quote di emissione dei gas a effetto serra", pp. 62-3, che ha portato alla direttiva 2009/29/CE. [2] COM(2008) 16 del 23.1.2008, pag. 71. [3] SEC(2007) 174. [4] Il sistema di livelli fornisce un insieme di elementi costitutivo per determinare la metodologia di monitoraggio appropriata per ciascun impianto. Tale sistema definisce una gerarchia di diversi livelli di ambizione per dati sulle attività, fattori di emissione e fattori di ossidazione o conversione. Si tratta appunto dei cosiddetti "livelli" ("tiers"). Quanto più elevato il numero del livello prescelto, tanto maggiore sarà il livello di accuratezza e tanto più specifico il sistema di monitoraggio in rapporto al sito. [5] 2011/278/UE: Decisione della Commissione del 27 aprile 2011 che stabilisce norme transitorie per l'insieme dell'Unione ai fini dell'armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell'articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. [6] Articolo 10, paragrafo 1, del regolamento in materia di accreditamento proposto. [7] Articolo 2, paragrafo 16.