RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - RELAZIONE ANNUALE SAPARD - 2002

INDICE

1. Sintesi

2. SAPARD - Situazione attuale

2.1 Riconoscimento delle agenzie SAPARD e decisioni che conferiscono la gestione degli aiuti

3. SAPARD - Fase operativa

3.1 Modifiche del quadro giuridico

3.2. Esecuzione nel 2002 - Questioni finanziarie e di bilancio

3.3 Lavoro svolto in relazione alla Corte dei conti

4. Valutazione intermedia

5. SAPARD - 'processo di apprendimento" - elementi chiave in relazione al 2002

5.1 Sorveglianza degli impegni

5.2 Inondazioni

5.3 Seminari finanziati ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 4 "Assistenza della Commissione"

6. Partecipazione delle organizzazioni non governative allo strumento SAPARD

7. Informazioni sulle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) in relazione a SAPARD

8. Appalti pubblici

9. Contributi dei paesi candidati

ALLEGATI

Allegato A - Calendario degli eventi riguardanti la convenzione di finanziamento pluriennale (CFP) e le convenzioni di finanziamento annuali (CFA)

Allegato B - Modifica dei programmi alla fine del 2002

Allegato C - Conferimento della gestione - calendario e copertura

Allegato D - Dati relativi agli impegni a favore dei beneficiari finali

Allegato E - Pagamenti a rimborso delle spese dichiarate alla Commissione

1. SINTESI

Si presenta la terza relazione della Commissione sul Programma speciale di preadesione a favore dell'agricoltura e delle sviluppo rurale, SAPARD.

La prima relazione COM(2001) 341, pubblicata nel luglio 2001, offriva un panorama complessivo dello strumento SAPARD, esteso alla fase che ne ha preparato l'entrata in vigore, agli strumenti giuridici su cui si basa, alle disposizioni relative al finanziamento ed alle attività preliminari alla fase operativa. Tale relazione forniva conoscenze di base sullo strumento, ma le informazioni sugli aspetti operativi erano relativamente limitate in quanto allora solo due paesi erano in grado di applicarlo. La seconda relazione COM(2002) 434, pubblicata nel luglio 2002, riguardava il 2001, periodo in cui cinque Stati ammissibili al sostegno SAPARD sono stati in grado di applicare lo strumento in questione. Sebbene questi paesi costituissero la metà di quelli ammessi, rappresentavano meno di un quarto del totale degli stanziamenti messi a disposizione di tutti gli Stati.

In considerazione di ciò, nella relazione 2001, la Commissione puntualizzava che qualsiasi valutazione dello strumento che tenesse conto solo dell'erogazione di risorse del bilancio comunitario, rischiava di fornire un'immagine distorta. Ciononostante, sono state numerose le critiche rivolte allo strumento SAPARD proprio sulla base dell'erogazione delle risorse.

Dalla pubblicazione della relazione del 2001 la spesa a titolo dello strumento SAPARD è notevolmente aumentata. In particolare, come si evince dalle dichiarazioni trimestrali pervenute alla Commissione, i pagamenti effettuati ai beneficiari finali hanno registrato un netto aumento nel corso del 2002. Secondo la dichiarazione relativa all'ultimo trimestre del 2002, tali pagamenti hanno superato i 20 milioni di euro, ovvero il doppio rispetto alla cifra del trimestre precedente che, a sua volta, era circa il triplo rispetto a quella del trimestre prima. Questi progressi sono stati realizzati senza pagamenti, tranne quelli in acconto versati a favore della Polonia e della Romania, di gran lunga i maggiori paesi beneficiari. Nel momento in cui questi due paesi onoreranno le domande di rimborso dello strumento in oggetto in proporzione al loro peso nella dotazione di bilancio, l'incidenza sui pagamenti complessivi sarà notevole.

La Commissione rimane tuttavia dell'opinione che per effettuare un'adeguata valutazione dello strumento non ci si debba limitare al tasso di esecuzione del bilancio, ma occorra prendere in considerazione anche altri fattori. Vi sono molteplici ragioni che inducono ad adottare questa impostazione.

Un aspetto importante a questo riguardo è il fatto che per i paesi beneficiari di SAPARD, come per le spese strutturali negli Stati membri, vi è un ritardo tra il momento in cui vengono effettuati gli impegni nei confronti dei beneficiari finali e il prelievo del corrispondente aiuto di cofinanziamento comunitario dal bilancio.

Tale ritardo in genere non è visibile nel caso delle spese strutturali negli Stati membri, in quanto le spese ammissibili affluiscono in ogni caso da un volume sufficientemente consistente di impegni assunti negli anni precedenti. Ad esempio, all'inizio del periodo 2000-2006 molte delle spese ammissibili negli Stati membri riguardano impegni assunti nei confronti di beneficiari finali che risalgono al periodo 1994-1999. Si è verificata una situazione simile nei tre nuovi Stati membri quando hanno iniziato ad assorbire fondi comunitari quasi subito dopo l'adesione. In tutte queste situazioni i paesi interessati disponevano delle strutture atte a ricevere gli aiuti, oltre a un insieme di impegni preesistenti nei confronti dei beneficiari finali, di natura tale da essere ammissibili ai cofinanziamenti comunitari subito dopo l'adesione.

La mancata visibilità del ritardo appena descritto è in forte contrasto con il ritardo che contraddistingue il programma SAPARD. Per questo strumento, infatti, e per tutti i paesi beneficiari, il livello di impegni preesistenti nei confronti dei beneficiari finali che potevano essere ammessi ai cofinanziamenti comunitari a titolo di SAPARD era nullo. Di conseguenza, per fare in modo che le spese affluissero dalla Comunità ai beneficiari finali nel quadro di questo strumento era essenziale costruire strutture che consentissero di assegnare e controllare gli aiuti (la questione fondamentale consisteva nel conferimento della gestione) permettendo così l'avvio degli impegni nei confronti di tali beneficiari. Solo l'esistenza di questi impegni permette di sostenere le spese ammissibili e quindi di ottenerne il rimborso e, pertanto, di imputare tali spese al bilancio comunitario.

Il processo di creazione delle strutture atte ad applicare i regimi di aiuto svolge un ruolo che va al di là dell'impatto che esso ha in termini di esecuzione finanziaria a titolo di SAPARD. L'esistenza di queste strutture influisce positivamente sulla capacità di ogni paese beneficiario di assorbire i fondi per lo sviluppo rurale nel periodo successivo all'adesione. L'importanza di tale ruolo non può essere misurata in termini di esecuzione finanziaria nell'ambito di SAPARD. L'elemento determinante è il modo in cui SAPARD è gestito in tutti i paesi beneficiari, ossia su base completamente "decentrata". Per quanto concerne questo aspetto, questo strumento si fonda su principi specifici. A differenza degli strumenti di preadesione, PHARE e ISPA, in cui, persino a pochi mesi dall'allargamento, almeno alcuni aspetti essenziali sono gestiti dalla Commissione, nell'ambito di SAPARD la Commissione non deve intervenire in alcuno di essi. In ciascuno dei dieci paesi beneficiari del programma SAPARD, come avviene nel caso dei Fondi strutturali negli Stati membri, sono le autorità nazionali ad assumersi la piena responsabilità della gestione di questo strumento, oggetto solo di controllo ex post da parte della Commissione.

Già all'inizio del 2000 la Commissione era giunta alla conclusione che l'unico modo di gestire SAPARD era su base completamente decentrata. Uno dei motivi che aveva portato a tale riflessione era il numero elevato di progetti da gestire. Alla fine del 2002 erano 2 160 i progetti per i quali erano già stati emessi i contratti con i beneficiari, mentre alla fine di giugno 2003 erano arrivati a oltre 7 000. Anche tralasciando i problemi connessi alla lingua (tutti i progetti sono infatti gestiti nella lingua del paese beneficiario interessato), queste cifre superavano di misura le capacità della Commissione a meno che quest'ultima non avesse proceduto ad un aumento sproporzionato del suo organico. La decisione della Commissione era giustificata anche dall'idea che questo tipo di gestione avrebbe fatto acquisire ai paesi candidati le capacità e l'esperienza necessarie per prepararsi in modo adeguato a diventare nuovi Stati membri, contribuendo in modo significativo alla creazione di competenze amministrative.

Alcuni hanno osservato che questa forma di gestione costituiva una sfida troppo grande, ma la Commissione non ha mai condiviso questa idea. Pur trattandosi di una sfida notevole per gli interessati, è stata affrontata con successo da tutti i paesi beneficiari.

La gestione decentrata, conferita in seguito a una preparazione rigorosa e sottoposta successivamente a controllo, costituiva altresì un'azione coerente con il parere espresso dal Parlamento europeo nella relazione che accompagnava il discarico 2001. In tale relazione il Parlamento sollecitava la Commissione ad accertarsi che tutti i paesi candidati attuassero adeguati sistemi di contabilità, audit e controllo. Il processo preliminare all'adozione delle decisioni di conferimento della gestione per consentire l'applicazione di SAPARD mediante una gestione decentrata costituisce un grande passo avanti nella direzione auspicata dal Parlamento europeo almeno per quanto riguarda la salvaguardia delle risorse finanziarie comunitarie.

La Commissione accoglie inoltre con favore il contributo dello strumento SAPARD al processo di allargamento. I negoziati per l'allargamento si sono conclusi riconoscendo che l'UE ritiene che si debbano trarre i massimi vantaggi dall'esperienza acquisita con l'attuazione di SAPARD, in particolare utilizzando l'Agenzia SAPARD per attuare e gestire future misure di sviluppo rurale, a prescindere dal fatto che siano finanziate tramite la sezione Garanzia o la sezione Orientamento del FEAOG. Durante i negoziati è stato inoltre stabilito che gli stanziamenti dissociati (come nel caso di SAPARD) devono essere impiegati per attuare lo strumento di sviluppo rurale provvisorio. Queste osservazioni sono di particolare interesse anche nel contesto del lavoro preliminare al discarico per il 2000. In questo ambito, le procedure di finanziamento, gestione e controllo erano state presentate come complesse e probabilmente non necessarie al momento dell'adesione. Ora è evidente che molti paesi beneficiari desiderano continuare a usare le strutture costruite per SAPARD senza alcuna modifica anche nel periodo successivo all'adesione, o almeno a conservarne gran parte.

La presente relazione descrive il lavoro effettuato e i risultati ottenuti nel 2002. Essa riporta tuttavia anche certi sviluppi registrati agli inizi del 2003 in ambiti nei quali un'interruzione a fine 2002 fornirebbe una visione parziale. Come nella relazione 2001, anche questo documento comprende una sezione riguardante i contributi dei paesi beneficiari. Tuttavia, per non sovraccaricare il testo con i numerosi contributi pervenuti, e per non correre il rischio di un conseguente ritardo nella pubblicazione, i testi delle relazioni di ogni paese beneficiario saranno consultabili sul sito: http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm, anziché nella relazione in questione.

2. SAPARD - Situazione attuale

2.1 Riconoscimento delle agenzie SAPARD e decisioni che conferiscono la gestione degli aiuti

Lavoro preparatorio e revisione nel periodo precedente il conferimento

Le decisioni relative al conferimento della gestione degli aiuti a favore di Bulgaria, Estonia, Slovenia, Lituania e Lettonia nel 2001 evidenziavano la necessità di migliorare l'approccio in modo da agevolare il compito di elaborare le decisioni di conferimento entro la fine del 2002 per il resto dei paesi (Repubblica ceca, Ungheria, Polonia, Romania e Slovacchia).

Le procedure e le condizioni di lavoro utilizzate nel 2001 sono state migliorate per rendere più semplice la valutazione della qualità delle procedure di attuazione e per individuare eventuali punti deboli nell'architettura del sistema.

A questo scopo, anziché attendere la presentazione del fascicolo di riconoscimento formale, la Commissione ha introdotto una prima presentazione informale del sistema (prova di gestione) e sulla base di tale presentazione ha definito le misure da intraprendere al fine di sorvegliare qualsiasi azione correttiva venisse considerata necessaria.

Una volta completata la verifica del livello di preparazione raggiunto da ogni paese, è stata rivolta una particolare attenzione alle principali difficoltà. L'analisi ha riguardato soprattutto due paesi, Romania e Ungheria, che avevano incontrato varie difficoltà tra cui il rischio di non completare il fascicolo di riconoscimento nazionale nel 2002.

In questi due paesi sono state condotte cinque missioni di informazione per valutare la qualità e il livello di preparazione ai fini del riconoscimento.

Conferimento della gestione degli aiuti

Una volta completata la preparazione e accertato il raggiungimento di un livello qualitativo conforme ai requisiti della convenzione di finanziamento pluriennale, l'ordinatore nazionale ha concesso il riconoscimento nazionale. Subito dopo è stata effettuata la revisione contabile che ha portato alla decisione di conferimento della Commissione. Ad aprile è stata adottata la decisione per la Repubblica ceca e la Slovacchia, seguita a luglio da quella per la Polonia e la Romania e, infine, a novembre, dalla decisione per l'Ungheria.

Di conseguenza, alla fine di novembre 2002, la procedura di conferimento iniziata nel 2001 è stata completata per l'Agenzia SAPARD e il Fondo nazionale in tutti e dieci i paesi candidati, almeno per alcune misure.

Per quei paesi a favore dei quali le decisioni di conferimento erano già state adottate nel 2001 e all'inizio del 2002, è stata avviata la fase di pianificazione per l'attuazione delle rimanenti misure previste nel programma di sviluppo rurale ma non ancora approvate.

Audit successivo al conferimento della gestione (controllo a posteriori)

Successivamente al conferimento della gestione, i revisori hanno effettuato procedure di verifica in quattro paesi (Bulgaria, Lituania, Polonia e Romania) per accertare che fosse stato dato il dovuto seguito alle raccomandazioni in merito al miglioramento del sistema formulate in occasione delle precedenti verifiche.

Nel corso delle verifiche in questione è stato rilevato che i cambiamenti nell'organico dell'Agenzia SAPARD in Romania e negli uffici regionali in Polonia hanno rappresentato un ulteriore elemento di rischio nel sistema che richiedeva una sorveglianza maggiore.

Decisioni relative alla liquidazione dei conti

I due paesi candidati che hanno presentato una dichiarazione di spesa relativa al 2001 sono stati la Bulgaria e l'Estonia. Conformemente all'articolo 11 della sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale, nel 2002 la Commissione ha condotto due missioni in loco che sono state seguite dalla decisione di liquidazione dei conti per il 2001 [1].

[1] C/2002/3612/ del 2.10.2002, leggermente al di fuori del limite di tempo previsto nella convenzione di finanziamento pluriennale.

Decisione relativa alla conformità

Ai sensi dell'articolo 12 della sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale, la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al cofinanziamento comunitario qualora constati che dette spese non sono state effettuate nel rispetto della convenzione stessa. Alla fine del 2001 solo due paesi, la Bulgaria e l'Estonia, avevano presentato una dichiarazione di spese, mentre alla fine del 2002 il numero di paesi che aveva dichiarato spese era aumentato a cinque (Bulgaria, Estonia, Lituania, Lettonia, Slovenia).

Conferimento delle restanti misure (seconda tornata)

La gestione degli aiuti è stata conferita misura per misura. I sistemi dell'Agenzia SAPARD e del Fondo nazionale sono stati attuati (prima tornata) per gestire, in linea di massima, se non tutte, la maggior parte delle principali misure previste in ciascun programma, al fine di evitare che le misure preparate in modo meno rapido rallentassero l'intero processo. Tale approccio ha altresì consentito a tutte le parti di utilizzare l'esperienza acquisita nel corso della prima tornata di decisioni di conferimento nella gestione nel lavoro successivo riguardante altre misure.

Nel terzo trimestre del 2002 la Repubblica ceca ha completato il riconoscimento nazionale per la misura 2.3 (misura agroambientale) e ha presentato la richiesta di conferimento. La verifica è stata completata entro la fine dello stesso anno [2].

[2] La decisione della Commissione è stata adottata il 19 febbraio 2003.

La Commissione ha chiesto a tutti gli ordinatori nazionali di fornire entro la fine del 2002 un calendario relativo alle proprie intenzioni in merito al riconoscimento nazionale e alle successive richieste di conferimento per le rimanenti misure. Inoltre, tenuto conto dell'adesione di otto dei dieci paesi candidati prevista per maggio 2004, è stato suggerito agli ordinatori nazionali di tali paesi di attuare, se possibile, tutte le rimanenti misure in un'unica soluzione [3].

[3] All'inizio del 2003 gli ordinatori nazionali dei 7 paesi candidati (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania e Slovacchia) avevano indicato le proprie intenzioni. Nel caso della Bulgaria (7 misure) e della Repubblica ceca (la rimanente misura) gli ordinatori nazionali avevano accordato il riconoscimento nazionale.

3. SAPARD - Fase operativa

3.1 Modifiche del quadro giuridico

Emendamenti al regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio e ai regolamenti (CE) n. 2759/1999 e (CE) n. 2222/2000 della Commissione recanti modalità di applicazione

La base giuridica specifica dello strumento SAPARD è il regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio (il regolamento base "SAPARD") per il quale esistono due regolamenti (CE) n. 2759/1999 e (CE) n. 2222/2000 della Commissione recanti modalità di applicazione. Poiché nessuna normativa comunitaria è direttamente applicabile nei paesi candidati, la sostanza di questi strumenti è definita in uno strumento speciale, la convenzione di finanziamento pluriennale conclusa con ognuno di questi paesi [4].

[4] Per ulteriori informazioni cfr. la sezione 3.8 della relazione annuale SAPARD 2000.

Modifica del regolamento (CE) n. 1268/1999 (regolamento (CE) n. 696/2003 del Consiglio)

A metà agosto 2002 gravi inondazioni hanno provocato considerevoli danni, tra l'altro, nella Repubblica ceca e in Slovacchia [5].

[5] Per ulteriori dettagli cfr. la sezione 5.2 intitolata "Inondazioni".

Il 28 agosto, subito dopo questi eventi, la Commissione ha deciso che era necessaria una risposta immediata da parte della Comunità in merito alle calamità naturali di natura eccezionale anche attraverso lo strumento SAPARD [6]. Considerata l'urgenza, il 18 settembre è stata presentata una proposta in merito.

[6] L'altra iniziativa chiave consisteva nella presentazione di una proposta per l'istituzione di un Fondo di solidarietà dell'Unione Europea (approvata dal regolamento del Consiglio (CE) n. 2012/2002 dell'11 novembre 2002 (GU L 311 del 14.11.2002, pag. 3).

La proposta teneva conto del fatto che eventi di questo genere possono gravare notevolmente dal punto di vista economico sulle parti interessate nei settori sia pubblico che privato. La Commissione ha ritenuto che in occasione di simili catastrofi la Comunità deve dimostrare la propria solidarietà alle popolazioni colpite. Da un lato, la risposta della Comunità proponeva la creazione di un Fondo europeo di solidarietà per fornire assistenza sotto forma di sovvenzioni. Dall'altro, proponeva di modificare il regolamento SAPARD. I cambiamenti proposti prevedevano l'aumento dei limiti dell'intensità degli aiuti (dal 50 al 75%), nonché del massimale del contributo comunitario per progetti pertinenti (dal 75 all'85%) in rapporto alla spesa pubblica totale.

Poiché rimandava all'articolo 308 del trattato, la proposta ha dovuto essere sottoposta all'esame del Parlamento europeo affinché esprimesse il proprio parere. Essa è stata inoltre trasmessa al Comitato economico e sociale affinché formulasse il proprio parere. Tuttavia, mentre si era ancora in attesa di una decisione da parte del Consiglio, è entrato in vigore il trattato di Nizza che prevede una particolare base giuridica (articolo 181a) del trattato CE, (modificato dal trattato di Nizza). È stato pertanto necessario modificare la base giuridica della proposta. La proposta relativa all'istituzione del Fondo, sebbene presentata successivamente a quella di SAPARD, si è tradotta in un testo del Consiglio già in data 11 novembre 2002 [7].

[7] Regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio (GU L 311 del 14.11.2002, pag. 3).

I progressi relativi all'adozione della proposta su SAPARD sono stati tuttavia lenti e la modifica non ha potuto essere adottata entro il 2002 (il parere del Parlamento è stato formulato l'11 marzo 2003). La modifica del regolamento SAPARD è stata adottata il 14 aprile 2003 [8]. La proposta è identica nel contenuto a quella presentata sette mesi prima.

[8] Regolamento (CE) n. 696/2003 del Consiglio (GU L 99 del 17.4.2003, pag. 24).

Modifica del regolamento (CE) n. 2759/1999 (regolamento (CE) n. 2251/2002 della Commissione del 17 dicembre 2002)

Si è resa necessaria la modifica di due diversi elementi di questo regolamento. Uno riguarda la portata della misura relativa alla formazione, l'altro la misura sulla silvicoltura. L'esigenza di modificare il primo elemento si è imposta sulla base dell'esperienza pratica acquisita con l'applicazione dello strumento, mentre la necessità di cambiare il secondo elemento è emersa grazie al lavoro associato all'iniziativa concernente le calamità naturali eccezionali (cfr. "Modifica del regolamento (CE) n. 1268/1999" nella presente sezione).

Per quanto riguarda la misura relativa alla formazione, la versione originaria del regolamento (CE) n. 2759/1999 limitava gli aiuti principalmente agli agricoltori e ad altre persone coinvolte in attività agricole. Tale limitazione trovava giustificazione nel fatto che, in generale, la disposizione rispecchiava la legislazione sullo sviluppo rurale applicabile nella Comunità. La modifica introdotta dal regolamento (CE) n. 2251/2002 ha esteso notevolmente il numero di persone ammesse a beneficiare della formazione al fine di concedere il sostegno a chiunque svolga attività che si possono annoverare tra le azioni coperte da SAPARD. Tale scelta è riconducibile al fatto che, nell'ambito della Comunità, il sostegno alla formazione di questo ampio gruppo di persone può avvenire a titolo di un altro strumento, il Fondo sociale. Per i paesi beneficiari di SAPARD, invece, non esiste alcuno strumento comunitario in grado di svolgere una funzione simile a quella del Fondo sociale. La modifica introdotta dal regolamento (CE) n. 2251/2002, in sostanza, non ha fatto altro che uniformare le possibilità di formazione offerte nel quadro di SAPARD con quelle a disposizione dello sviluppo rurale nella Comunità, comprendendo quanto previsto in quest'ambito dal Fondo sociale.

Per quanto concerne la misura relativa alla silvicoltura, la versione originaria del regolamento (CE) n. 2759/1999 non ammetteva la concessione di aiuti per la ricostituzione del potenziale produttivo silvicolo danneggiato da disastri naturali, né di aiuti a sostegno degli investimenti per il controllo degli incendi forestali. Considerata l'esperienza delle inondazioni che nell'agosto 2002 hanno provocato ingenti danni in diversi paesi candidati, comprese le loro foreste, il regolamento (CE) n. 2251/2002 contempla la concessione di aiuti per ricostituire le foreste danneggiate da calamità naturali eccezionali. Viene inoltre abolita la restrizione che in precedenza non consentiva di concedere aiuti a sostegno degli investimenti per la prevenzione degli incendi forestali.

Modifica del regolamento (CE) n. 2222/2000 (regolamento (CE) n. 188/2003 della Commissione del 31 gennaio 2003)

L'intento delle modifiche introdotte dal regolamento (CE) n. 188/2003, nonché di gran parte del lavoro ad esse collegato intrapreso nel 2002, era quello di far fronte a due situazioni. Da un lato, era necessario essere in grado di rispondere rapidamente e in modo adeguato attraverso lo strumento SAPARD a calamità naturali eccezionali quali le gravi inondazioni di metà agosto 2002; dall'altro, era essenziale intervenire tempestivamente di fronte alla prospettiva di vedere cancellata una parte consistente degli stanziamenti di impegno nel quadro di SAPARD già alla fine del 2003.

Per quanto riguarda le calamità naturali eccezionali, il testo modificato ha introdotto la possibilità di effettuare i versamenti ai beneficiari interessati sotto forma di anticipi, in deroga alla regola generale secondo cui i pagamenti devono essere eseguiti soltanto successivamente al verificarsi della spesa. L'applicazione di tale disposizione era tuttavia subordinata all'adozione della modifica sopra menzionata del regolamento SAPARD.

Per quanto riguarda la seconda componente, il rischio di una massiccia cancellazione degli stanziamenti è emerso relativamente presto nel 2002 quando è risultato evidente che per diversi paesi che rappresentano una quota rilevante del totale degli impegni di spesa nel quadro di SAPARD le decisioni di conferimento della gestione non sarebbero state adottate, nella migliore delle ipotesi, prima della metà dell'anno. All'epoca, sebbene sette dei dieci paesi beneficiari avessero iniziato ad utilizzare questi stanziamenti, tre paesi, tra cui i due più grandi, che rappresentano oltre due terzi degli stanziamenti totali di SAPARD, non potevano usarli perché non era ancora stata adottata la decisione della Commissione che conferiva loro la gestione degli aiuti. Fino a quando i paesi in questione non dimostrano la capacità di soddisfare le condizioni che giustificano una tale decisione, lo strumento non può essere applicato, non possono essere generate spese ammissibili per i progetti e pertanto nessuna delle dotazioni per i paesi interessati può formare oggetto di ordini di pagamento. Questa situazione è pienamente coerente con i principi di una sana gestione finanziaria. Tuttavia, occorre considerare un'importante conseguenza per l'esecuzione del bilancio, vale a dire che, una volta adottata la decisione, le spese ammissibili, da cui dipende tale esecuzione, non possono essere retrodatate, diversamente da quanto succede per spese analoghe sostenute negli Stati membri.

Per giustificare le nuove scadenze relative all'annullamento degli impegni di spesa stabiliti dal regolamento (CE) n. 188/2003, è stato necessario tenere nella dovuta considerazione, secondo la Commissione, la situazione suesposta. È stato notato che, a causa del tempo necessario per l'adozione delle decisioni di conferimento della gestione, i programmi SAPARD relativi a quei paesi candidati che rappresentano la parte più consistente degli aiuti finanziari potevano essere avviati soltanto nel 2002, mentre le dotazioni erano state inserite nel bilancio già nel 2000. L'esperienza acquisita con i paesi che avevano avviato SAPARD in precedenza dimostrava che i paesi che avevano ottenuto le decisioni di conferimento nel 2002 non avevano alcuna possibilità realistica di utilizzare una parte sostanziale dei rispettivi stanziamenti entro il termine che sussisteva prima dell'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 188/2003, segnatamente la fine del 2003. Per non creare discriminazioni nei confronti di quei paesi che erano riusciti a realizzare progressi ad un ritmo più sostenuto e ad ottenere pertanto le decisioni di conferimento della gestione, tutti sono stati trattati nello stesso modo in conformità del regolamento (CE) n. 188/2003, che proroga di due anni il termine cronologico per l'utilizzazione degli stanziamenti relativi alle dotazioni annue dal 2000 al 2002. Per gli anni successivi il limite si sposta progressivamente verso le regole applicabili per i Fondi strutturali. Il regolamento stabilisce che la Commissione deve disimpegnare la quota di impegno che non è stata liquidata mediante acconto o per la quale non è stata presentata una domanda di pagamento ammissibile entro le date seguenti:

a) per gli stanziamenti corrispondenti alla dotazione annua del 2000: 31 dicembre 2004;

b) per gli stanziamenti corrispondenti alla dotazione annua del 2001: 31 dicembre 2005;

c) per gli stanziamenti corrispondenti alle dotazioni annue del 2002 e del 2003: 31 dicembre 2006;

d) per gli stanziamenti corrispondenti alle dotazioni annue per tutti gli anni successivi al 2003: 31 dicembre del secondo anno successivo all'anno dell'impegno finanziario in questione.

La proposta è stata sottoposta alla votazione in sede di comitato competente (Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia - FEAOG) il 17 dicembre 2002, che ha spianato la via all'adozione da parte della Commissione. Tuttavia, vista l'importanza e la delicatezza dell'argomento (evitare la potenziale cancellazione di varie centinaia di milioni di euro alla fine del 2003), su richiesta di diversi Stati membri, la proposta, prima di essere adottata, è stata illustrata anche al comitato STAR (29 gennaio 2003). Per la stessa ragione, sempre precedentemente all'adozione, la Commissione ha preso l'iniziativa di discuterla con il presidente della commissione per il controllo dei bilanci.

Nel regolamento (CE) n. 188/2003 sono stati inseriti vari punti di natura più tecnica e procedurale, ad esempio una disposizione che permette una maggiore flessibilità per quanto concerne i tempi per la presentazione delle dichiarazioni di spesa.

Il regolamento in questione prevede altresì che, in alcune circostanze, la mansione di selezionare i progetti non debba essere necessariamente svolta dall'Agenzia SAPARD, ma possa essere delegata a un organismo designato. Questo aspetto innovativo fa sì, ad esempio, che le decisioni in merito alla selezione dei progetti possano essere adottate da un'organizzazione non governativa designata. Si tratta di una modifica che va nella direzione auspicata dal Parlamento nell'ambito del conferimento di un ruolo rafforzato ai rappresentanti della società civile. Tuttavia, era difficile comprendere entro la fine del 2002 in quale modo ciascun paese candidato avesse sfruttato quest'opportunità di assegnare un ruolo decisionale a organizzazioni non governative.

Convenzione di finanziamento annuale per il 2002

La convenzione in oggetto prevede sei obiettivi:

i) fissare e rendere disponibile il contributo comunitario destinato a cofinanziare le azioni mediante il bilancio 2002

Il finanziamento comunitario destinato ai programmi SAPARD per il 2002 include stanziamenti di impegno previsti dalla linea di bilancio B7-010 pari a 545 milioni di euro, oltre a un trasferimento per 9,5 milioni di euro - approvato dall'autorità di bilancio il 30 settembre 2002 - proveniente dalla linea di bilancio B7-010A (gestione amministrativa) e riguardante importi non utilizzati dalla Commissione. Tenendo conto del trasferimento di 9,5 milioni di euro, gli stanziamenti finali disponibili per i paesi candidati ammontavano a 554 500 000 euro. Tali stanziamenti sono stati ripartiti fra i paesi candidati in conformità della decisione della Commissione 1999/595/CE del 20 luglio 1999, relativa alla ripartizione indicativa del contributo finanziario annuo della Comunità per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale. Gli importi relativi ai singoli paesi sono i seguenti:

CONVENZIONI DI FINANZIAMENTO ANNUALE 2002 - STANZIAMENTI PER PAESE

Paese // Importo (in euro)

Bulgaria

Repubblica ceca

Estonia

Ungheria

Lettonia

Lituania

Polonia

Romania

Slovacchia

Slovenia // 55 582 227

23 526 795

12 942 243

40 578 737

23 297 531

31 808 039

179 874 468

160 630 119

19 502 405

6 757 436

TOTALE // 554 500 000

ii) definire una disposizione affinché i beneficiari finali possano ottenere, senza interruzioni, contratti per aiuti nel quadro di SAPARD e del sistema di sostegno allo sviluppo rurale nel periodo successivo all'adesione

Il periodo di validità dell'impegno destinato al paese beneficiario in virtù della convenzione di finanziamento annuale 2002 si estende alla fine del 2004 (prorogabile fino alla fine del 2005 con la convenzione di finanziamento annuale 2003), ovvero ben oltre la data di adesione. Nella convenzione di finanziamento 2002 si è reso necessario fissare il limite di tempo entro il quale l'Agenzia SAPARD poteva stipulare contratti con i beneficiari, in quanto SAPARD è uno strumento di preadesione, e per evitare una situazione in cui per lo stesso progetto una parte interessata potesse scegliere tra due strumenti di sostegno. Era inoltre importante assicurare che la possibilità di ricevere il sostegno non venisse preclusa a causa dell'adesione. Questo obiettivo è stato garantito stabilendo che l'Agenzia SAPARD non concluderà contratti che interessino fondi comunitari con alcun beneficiario successivamente alla data in cui il paese in questione, in qualità di membro dell'Unione europea, stipula contratti riguardanti una forma di assistenza per lo sviluppo rurale.

iii) razionalizzare i compiti di selezione dei progetti, ruolo delle organizzazioni non governative

Questa modifica ha reso possibile una maggiore flessibilità nella selezione dei progetti per talune misure, segnatamente quelle per le quali il programma prevede soltanto un beneficiario designato (o, nel caso della misura agroambientale, più di un beneficiario). Tali cambiamenti si prefiggono di attribuire più peso alle organizzazioni governative nell'ambito del processo SAPARD [9]. Sebbene durante la riunione dei ministri dei paesi candidati tenuta sotto l'egida del Parlamento europeo nel febbraio 2001 la maggior parte dei paesi si sia dimostrata favorevole a rafforzare il ruolo delle organizzazioni non governative, solo quattro dei dieci paesi ammissibili (Slovenia, Bulgaria, Estonia e Ungheria) hanno chiesto di inserire quest'opzione nella propria convenzione per il 2002. Tuttavia, come indicato in precedenza, alla fine del 2002 era difficile capire in quale modo i paesi candidati avessero sfruttato quest'opportunità.

[9] Cfr. anche nella sezione "Modifica del regolamento (CE) n. 2222/2000".

iv) introdurre l'ammissibilità nel quadro del programma SAPARD per forniture provenienti da Cipro, Malta e Turchia

La decisione del Consiglio adottata alla fine del 2001 ha esteso l'ammissibilità nell'ambito di SAPARD a merci, servizi e forniture provenienti da Cipro, Malta e Turchia [10]. Questa misura è stata quindi introdotta nella convenzione di finanziamento pluriennale attraverso la convenzione di finanziamento annuale per il 2002.

[10] Regolamento (CE) n. 2500/2001 del Consiglio (GU L 342 del 27.12.2001, pag. 1).

v) elaborare disposizioni tempestivamente in previsione della modifica del regolamento SAPARD

Al fine di garantire che il Consiglio modifichi il regolamento base SAPARD inserendo specifiche disposizioni riguardanti i disastri naturali eccezionali (cfr. la sezione "Modifiche del quadro giuridico, Modifica del regolamento (CE) n. 1268/1999"), sono state apportate le corrispondenti modifiche nelle convenzioni di finanziamento pluriannuali attraverso la convenzione di finanziamento annua per il 2002 [11]. Tali modifiche prevedevano l'aumento delle intensità degli aiuti e dei tassi di cofinanziamento ma non pregiudicavano l'atteggiamento del Consiglio nei confronti della proposta. Tale approccio è stato adottato affinché, nel caso di una rapida conclusione del processo legislativo, non vi fossero ulteriori ritardi dovuti al mancato inserimento delle relative disposizioni nella convenzione di finanziamento pluriennale.

[11] Nel caso della Repubblica ceca questo cambiamento è stato nella convenzione di finanziamento annuale 2001.

vi) cambiamenti tecnici

Nella convenzione di finanziamento annuale per il 2002 è stata introdotta una serie di cambiamenti di carattere essenzialmente tecnico.

Altre iniziative specifiche intraprese dalla Commissione per favorire l'applicazione di SAPARD

La Commissione ha partecipato a numerose attività e, in particolare, ha fornito assistenza nella preparazione dei comitati di sorveglianza, ha prestato consulenza nel corso della loro attività e ha dato seguito a tutte le iniziative intraprese in tale contesto per le quali era previsto il suo intervento. Riguardo a quest'ultimo aspetto, si è occupata in particolare di numerose modifiche relative ai programmi. L'allegato B offre una panoramica delle decisioni adottate dalla Commissione in merito alle modifiche dei programmi SAPARD sin dall'inizio.

Con una lettera inviata a giugno 2002, la Commissione ha invitato i paesi beneficiari a formulare suggerimenti per contribuire a semplificare l'attuazione di SAPARD. Fino a oggi le risposte da parte di tre paesi sono state relativamente modeste. Tuttavia, tutte le modifiche di programma approvate dal comitato di sorveglianza hanno ottenuto un seguito positivo da parte della Commissione, ad eccezione del caso dell'eliminazione della misura agroambientale (votata all'unanimità) da parte del comitato di sorveglianza per la Polonia.

La Commissione ha risposto a numerose domande presentate da parti interessate a qualsiasi aspetto di SAPARD, e provenienti sia dai paesi beneficiari che da altre fonti. In aggiunta a tali attività, e a prescindere dalla loro importanza per lo meno per coloro che hanno trasmesso le domande, tali attività sono diventate quasi di routine e quindi non è necessario soffermarvisi nel presente documento. Ci sono state, invece, varie iniziative che è opportuno menzionare e che vengono riportate di seguito.

Settori sensibili

In occasione dei negoziati e dell'approvazione dei programmi, la Commissione ha riconosciuto la necessità di fornire gli aiuti di preadesione nel quadro di SAPARD anche in settori sensibili in cui, nell'Unione europea, sono previste restrizioni o persino l'esclusione dal sostegno agli investimenti. Sono ritenuti sensibili i settori della carne, del latte, delle uova, dello zucchero, del vino, del lievito, dell'industria molitoria e del maltaggio. La concessione di aiuti in tali settori nel quadro di SAPARD è stata prevista per non ostacolare l'obiettivo su cui si fonda tale strumento, ossia preparare le strutture per l'adesione nei paesi beneficiari.

Nell'ambito di vari programmi, tuttavia, si è deciso di sviluppare un sistema di sorveglianza più specifico e completo che controlli i progressi registrati nei settori sensibili. Con un monitoraggio di questo tipo SAPARD potrebbe, in taluni casi, contribuire ad aumentare notevolmente le capacità produttive nei settori sensibili consentendo di intervenire in modo adeguato e tempestivo.

A questo riguardo, nel giugno 2002 la Commissione ha elaborato a favore di tutti i paesi beneficiari una serie di orientamenti in cui vengono indicati gli specifici settori interessati e gli indicatori da utilizzare. Conformemente alla normale prassi di SAPARD, tali orientamenti sono stati elaborati solo successivamente alla discussione del relativo progetto da parte di tutti i paesi interessati.

Infrastrutture che generano entrate nette consistenti

Al fine di rispettare i limiti riguardanti l'intensità degli aiuti prescritti nel regolamento di base SAPARD, già nel 2001 la Commissione aveva prestato consulenza a tutti i paesi beneficiari affinché disponessero degli strumenti adeguati per determinare se un progetto deve essere considerato generatore di un reddito netto consistente. Questa consulenza si è rivelata preziosa perché chiariva che se il reddito era generato da un progetto che riguardava le infrastrutture, il limite fissato per l'intensità dell'aiuto era del 50% (anziché il 100%).

La consulenza si basava sul concetto di "entrate nette consistenti" tratta dal regolamento (CE) n. 1260/1999, articolo 29, paragrafo 4, lettera a) recante disposizioni generali sui Fondi strutturali e raccomandava l'utilizzo di un approccio analogo a quello previsto nel quadro dei Fondi strutturali anche nell'ambito di SAPARD. La Commissione ha tuttavia riconosciuto esplicitamente che non era sua intenzione imporre un'unica interpretazione delle entrate in questione, ammettendo che può rendersi necessaria una differenziazione se, ad esempio, le circostanze nei vari paesi o tipi di progetto giustificano approcci diversi.

Conformemente a quanto illustrato in precedenza, nel dicembre 2002 la Commissione ha elaborato una nuova versione di orientamenti. Ciò è avvenuto in seguito a colloqui con un paese interessato, secondo cui con il documento del 2001 sarebbero emersi problemi in alcune circostanze. In sostanza, gli orientamenti rivisti, rivolti a tutti i paesi, hanno riconosciuto che alcuni progetti privati relativamente piccoli nel settore delle infrastrutture non sarebbero considerati progetti generatori di entrate nette consistenti e quindi sarebbero ammessi a ricevere aiuti fino al 75% dei costi totali ammissibili.

Sorveglianza degli impegni

All'inizio dell'autunno 2002, subito dopo che potenzialmente tutti i paesi erano stati oggetto di una decisione di conferimento della gestione degli aiuti, che avrebbe consentito un'ampia attuazione di SAPARD, una priorità è cambiata: il lavoro associato alla preparazione dello strumento è passato in secondo piano rispetto alla sua attivazione.

Nel corso del 2002 il tipo di lavoro svolto da ogni comitato di sorveglianza ha rispecchiato questa nuova priorità. La maggior parte dei comitati ha iniziato a concentrarsi maggiormente sulla necessità di esaminare i progressi realizzati nell'ambito del proprio programma come indicato nella convenzione di finanziamento pluriennale. Questa attività si basava ampiamente su informazioni fornite dall'agenzia SAPARD competente, ma anche su contributi provenienti da altri posti, tra cui organizzazioni non governative interessate.

Grazie alla maggiore disponibilità di dati, i comitati hanno cominciato a notare sviluppi nelle relazioni trimestrali della Commissione basate sulle dichiarazioni di spesa. Chiaramente le relazioni non possono fornire un quadro aggiornato della situazione reale in termini di applicazione dello strumento. Le dichiarazioni di spesa sono il risultato di un evento a monte, ossia del fatto che i potenziali beneficiari diventano beneficiari grazie all'assegnazione di contratti per il supporto dei loro progetti da parte dell'agenzia SAPARD. Di conseguenza, sebbene non tutti questi contratti facciano registrare un importo corrispondente nella successiva dichiarazione di spese, il loro volume e valore costituiscono parametri utili per un'analisi comparativa. Questa, per lo meno, era l'idea di fondo della Commissione quando, in una lettera di ottobre 2002, consigliava a tutti i paesi beneficiari di creare uno scambio di informazioni che si basasse soprattutto sugli impegni effettuati dalle agenzie SAPARD nei confronti dei beneficiari finali. I paesi interessati venivano invitati a fornire dati in un formato standardizzato, i quali sarebbero stati tradotti dalla Commissione in grafici e tabelle, per quanto possibile su base comparativa. Per evitare l'accusa di dare vita a ulteriori lungaggini burocratiche, la Commissione sottolineava il fatto che il sistema sarebbe stato interamente su base volontaria e sarebbe stato ideato in modo tale da essere semplice da gestire in termini di fornitura dei dati, nonché di facile utilizzo.

Tutti i paesi si sono dichiarati d'accordo riguardo all'idea suggerita dalla Commissione. La prima relazione ha riguardato il periodo compreso tra l'inizio di SAPARD e la fine del 2002 (ed è stata inviata a tutti i paesi beneficiari il 31 gennaio 2003). Copia di tale relazione è acclusa al presente documento (Allegato D) insieme a dati più recenti.

Esecuzione tempestiva degli stanziamenti di bilancio SAPARD

Dall'inizio dell'applicazione del programma SAPARD, la Commissione ha prestato consulenza in materia di gestione finanziaria dello strumento, in particolare sulle azioni che potevano contribuire a garantire il completo utilizzo degli stanziamenti conformemente agli obiettivi del programma. Le prime consulenze, che hanno interessato tutti i paesi beneficiari, sono state fornite durante un seminario organizzato a Tartu (Estonia) nel mese di luglio 2001 e, in seguito, nel corso di un seminario tenutosi a Bruxelles nel luglio 2002. In tale occasione si è nuovamente ribadito che uno degli indicatori di successo di SAPARD è il grado di utilizzo dell'aiuto comunitario da parte del paese beneficiario. Sono state nuovamente evidenziate le possibili cause cui è riconducibile un basso livello di esecuzione del programma e la Commissione ha avanzato varie proposte per affrontare tale problema. Una di esse consiste nel non limitare gli impegni verso i beneficiari finali in qualsiasi particolare convenzione di finanziamento annuale, e, tramite una sorveglianza e una gestione valide, individuare e risolvere i problemi.

In una lettera inviata a tutti i paesi beneficiari nell'ottobre 2002, la Commissione ha ulteriormente ribadito questo particolare aspetto, sottolineando la necessità di continuare ad assumere impegni verso i beneficiari finali ed evidenziando il rischio dei possibili disimpegni dovuti al mancato utilizzo degli stanziamenti. A tale proposito è stato sottolineato che, sebbene fossero stati prorogati i limiti di tempo per il disimpegno (come in effetti è successo - cfr. in questa sezione "Modifica del regolamento (CE) n. 2222/2000 (regolamento (CE) n. 188/2003 della Commissione del 31 gennaio 2003)" occorreva tuttavia attuare un'oculata gestione dello strumento SAPARD al fine di minimizzare il rischio di perdere questi stanziamenti.

Per quanto riguarda un aspetto connesso, ma non limitato all'esecuzione tempestiva degli stanziamenti di bilancio SAPARD, è intenzione della Commissione eliminare tutte le regole considerate "complesse". L'importanza di questa decisione è stata sottolineata nella risoluzione del Parlamento relativa al discarico per il bilancio del 2002, dove si fa riferimento alla complessità delle regole SAPARD. Pertanto, in considerazione di ciò, la Commissione, con una lettera inviata nel mese di giugno 2002, ha invitato i paesi beneficiari a formulare in qualsiasi momento suggerimenti volti a semplificare tali regole. Ad oggi il numero delle risposte è stato notevolmente modesto.

3.2. Esecuzione nel 2002 - Questioni finanziarie e di bilancio

i) Stanziamenti disponibili ed esecuzione finanziaria nel 2002

Impegni (milioni di euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Pagamenti (milioni di euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Impegni

Gli stanziamenti SAPARD sono iscritti alla rubrica 7 del bilancio. Vengono classificati come spese non obbligatorie e implicano stanziamenti dissociati. Il capitolo B7-01 (lo strumento SAPARD di preadesione) comprende gli articoli B7-010A (agricoltura - spesa per la gestione amministrativa) e B7-010 (agricoltura). Il primo è volto a finanziare misure specifiche di assistenza tecnica intraprese su iniziativa della Commissione, mentre il secondo finanzia il contributo ai programmi SAPARD attuati dai paesi candidati.

Gli stanziamenti d'impegno iscritti nel bilancio 2002 per SAPARD ammontano a 555 milioni di euro, di cui 545 milioni di euro imputati alla linea B7-010, e 10 milioni di euro alla linea B7-010A relativa alla gestione amministrativa.

Il 30 settembre 2002 l'autorità di bilancio ha approvato il trasferimento di 9,5 milioni di euro non utilizzati dalla Commissione nella linea amministrativa B7-010A alla linea di programma B7-010 per renderli disponibili per i programmi. Di conseguenza, gli stanziamenti definitivi a disposizione dei i paesi candidati ammontano a 554,5 milioni di euro (inclusi nelle convenzioni di finanziamento annuali per il 2002). Nel 2002 non sono stati utilizzati e pertanto sono decaduti 438 879 euro di stanziamenti disponibili.

Pagamenti

Gli stanziamenti di pagamento ammontano a 360 milioni di euro per la linea di bilancio B7-010, e a 10 milioni di euro per la linea B7-010A.

Nessuno stanziamento è stato riportato dal 2001. Nel 2002 non è stato utilizzato un importo pari a 246,13 milioni di euro di stanziamenti di pagamento ed è pertanto decaduto.

ii) Utilizzo dei fondi

Attuazione della linea di bilancio B7-010A (gestione amministrativa)

La Commissione ha utilizzato, ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1268/1999, un importo pari a 61 121 euro di stanziamenti di impegno per la gestione amministrativa a copertura dei costi di un seminario sugli aspetti della gestione del programma tenutosi a Bruxelles.

La Commissione ha proposto di trasferire parte degli stanziamenti rimanenti nella linea di assistenza B7-010A (9,5 milioni di euro) alla linea di programma B7-010. Il trasferimento è stato approvato dall'autorità di bilancio e ha permesso di includere l'importo corrispondente nelle convenzioni di finanziamento per il 2002, rafforzando così (mediante lo stesso criterio di distribuzione dell'importo globale) le risorse comunitarie disponibili per ognuno dei programmi dell'agricoltura e dello sviluppo rurale. Come indicato in precedenza, non è stato utilizzato un importo pari a 438 879 euro ed è pertanto decaduto.

Stanziamenti di pagamento per un importo totale di 111 937 euro sono stati utilizzati per pagare impegni assunti per un seminario tenutosi il 12 e 13 novembre 2001 a Bruxelles sull'applicazione di azioni pilota nell'ambito della politica agroambientale dell'UE e per un seminario tenutosi sempre a Bruxelles il 17 e 18 giugno 2002 riguardante alcuni aspetti della gestione dei programmi" [12]. Non è stata utilizzata una somma pari a 9 888 063 euro degli stanziamenti disponibili ed è pertanto decaduta.

[12] In totale per questi seminari sono stati erogati 50 816 euro (seminario sulle azioni pilota) e 61 121 euro (seminario sulla gestione dei programmi).

iii) Attuazione della linea di bilancio B7-010

a) Stanziamenti d'impegno

L'impegno di tutti gli stanziamenti disponibili per attuare i programmi SAPARD nel 2002 (554,5 milioni di euro) ha seguito l'approccio del 2000 e del 2001. È stato assunto un impegno globale dopo che la Commissione ha adottato, il 22 ottobre 2002, il modello di testo delle convenzioni di finanziamento annuali e ha autorizzato un membro della Commissione a firmarle con ogni paese candidato.

L'articolo 36, paragrafo 2, del regolamento finanziario contiene una disposizione per assumere un impegno globale che consente alla Commissione di impegnare l'intero importo disponibile per un determinato anno, nonché di fissare i singoli impegni per ogni paese prima della fine dell'anno successivo. All'inizio del 2002 sono stati assunti singoli impegni nei confronti di ogni paese candidato per un importo complessivo di 539,6 milioni di euro (uguale alla convenzione di finanziamento annuale 2001). L'impegno globale della convenzione di finanziamento annuale per il 2002 è stato assunto il 18 ottobre 2002, a cui è seguita la firma nella prima metà del 2003 dell'accordo di finanziamento annuale 2002 per la Bulgaria, la Lettonia, la Lituania, la Slovenia, la Polonia, la Romania, la Repubblica ceca e l'Ungheria [13].

[13] La convenzione di finanziamento annuale per l'Estonia e la Slovacchia dovrebbe essere firmata più avanti nel 2003, per un importo totale di 32,4 milioni di euro.

b) Stanziamenti di pagamento

L'articolo 7, sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale concernente i pagamenti effettuati dalla Commissione sul conto in euro SAPARD distingue, nei paragrafi 5 e 6, tra i pagamenti in acconto e i pagamenti interinali. I primi vengono effettuati dopo l'adozione del programma, a condizione che sia stata adottata la decisione della Commissione di conferire la gestione finanziaria all'agenzia SAPARD, e successivamente alla ratifica della convenzione di finanziamento pluriennale e della prima convenzione di finanziamento annuale. I pagamenti interinali vanno a rimborsare le spese effettivamente sostenute conformemente al programma, secondo quanto certificato dall'ordinatore nazionale incaricato. Poiché queste spese saranno possibili soltanto dopo il conferimento della gestione finanziaria alle agenzie responsabili, tali pagamenti potranno essere effettuati solo in seguito all'adozione della decisione di conferimento.

c) Pagamenti in acconto

L'articolo 7, paragrafo 5, sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale prevede questo pagamento iniziale e stabilisce che l'importo non debba superare il 49% del primo impegno annuale SAPARD per ciascun paese. Esso prevede inoltre la possibilità di effettuare tale pagamento in più rate. Ai sensi della convenzione di finanziamento pluriennale, l'ordinatore nazionale incaricato dovrà usare questo importo nel corso di tutto il programma unicamente per pagare il contributo comunitario alla spesa, come previsto nella convenzione.

Per determinare l'importo effettivo di questo pagamento iniziale, la Commissione considera le effettive esigenze di liquidità per rimborsare le spese ammissibili sostenute dall'agenzia SAPARD, nonché le implicazioni derivanti dal conferimento della gestione, limitatamente ad alcune misure del programma per il paese interessato e il fatto che nessuna spesa è ammissibile se effettuata prima della decisione di conferimento della gestione. Per ragioni di sana gestione finanziaria è stato pertanto deciso di limitare il primo pagamento in acconto a metà dell'importo massimo possibile. In considerazione del fatto che soltanto alcune misure di ogni programma avevano beneficiato della decisione di conferimento della gestione, è stato deciso di calcolare, nel 2002 come nel 2001, il "massimo importo possibile" solo per queste misure, ma di tenere conto del margine per ogni singola misura (il 10% del suo stanziamento totale 2000-2006), come appare nella tabella finanziaria di ogni programma.

In seguito alla decisione della Commissione sul conferimento della gestione, nel 2002 sono stati effettuati i seguenti pagamenti in acconto:

Paese candidato // Pagamento in acconto (euro)

Repubblica ceca // 5 497 951

Ungheria // 9 482 800

Polonia // 42 034 668

Romania // 37 537 477

Slovacchia // 4 557 496

Totale // 99 110 392

Nel 2002 sono state versate anche le seconde rate dei pagamenti in acconto a favore dell'Estonia (3 024 458 euro), della Slovenia (1 579 137 euro) e della Repubblica ceca (5 497 951 euro). In ognuno di questi casi il totale è stato portato al massimo (49%) del primo impegno annuale SAPARD. Gli anticipi versati nel 2002 ammontano pertanto a 109 211 938 euro. La necessità di effettuare ulteriori pagamenti in acconto è motivata dalle richieste di pagamento ricevute dai beneficiari finali ma non ancora regolate e, nel caso della Repubblica ceca, dalle esigenze delineatesi in seguito alle inondazioni di agosto 2002, come previsto nella convenzione di finanziamento pluriennale, modificata dalla convenzione di finanziamento annuale nel 2001 per tale paese. Si noti che se non fosse stata adottata una politica che limita i pagamenti in acconto a metà del limite legale, salvo nei casi di necessità manifesta, l'esecuzione del bilancio nel 2002 avrebbe potuto essere maggiore di 100 milioni di euro.

d) Pagamenti interinali

I pagamenti a rimborso delle spese effettive sono stati effettuati sulla base delle dichiarazioni di spesa e delle domande di pagamento presentate da Bulgaria, Estonia, Lituania, Lettonia e Slovenia.

Paese candidato // Pagamenti interinali (euro)

Bulgaria // 4 925 884

Estonia // 3 529 508

Lituania // 3 200 180

Lettonia // 2 797 570

Slovenia // 94 196

Totale // 14 547 338

e) Stanziamenti non utilizzati nel 2002

Non sono stati utilizzati stanziamenti di pagamento per un totale di 236 240 723 euro e sono pertanto decaduti.

Ciò è dovuto principalmente al fatto che Polonia e Romania, le cui decisioni di conferimento sono state adottate nei mesi di luglio e agosto 2002, non hanno richiesto il rimborso delle spese sostenute e imputate al bilancio 2002. Poiché la quota di questi due paesi sul complesso degli stanziamenti è rilevante (61,4%), il bilancio totale di esecuzione dipende fortemente dalle rispettive prestazioni.

Un ulteriore fattore è costituito dall'entità dei pagamenti in acconto limitati alla metà della soglia del 49% per sei paesi candidati. La Commissione aveva preso in considerazione la possibilità di effettuare i pagamenti soggetti solo a tale limite, nel qual caso l'esecuzione di bilancio avrebbe potuto nettamente aumentare come affermato al punto i). La decisione di non agire in questo senso è stata presa per attribuire maggiore importanza a una sana gestione delle risorse finanziarie anziché a una più completa esecuzione del bilancio. Si noti che alla fine di giugno 2003 i pagamenti effettuati dalla Commissione (comprese le domande pervenute per le quali è in corso la procedura di pagamento sono pari a 209,4 milioni di euro, con un aumento di 55,2 milioni rispetto al livello alla fine del 2002. L'ammontare complessivo di 209,4 milioni di euro è formato da pagamenti in acconto per un valore di 147,1 milioni di euro e rimborsi per 62,3 milioni di euro. La cifra di 55,2 milioni di euro comprende 7,4 milioni di euro di pagamenti in acconto e 47,8 milioni di euro di rimborsi.

3.3 Lavoro svolto in relazione alla Corte dei conti

La Corte dei conti ha continuato a seguire attentamente l'esecuzione di SAPARD nel 2002. La Commissione sta tuttavia ancora aspettando le osservazioni che la Corte si è impegnata a formulare in merito alla base giuridica dello strumento (punto 6.7 della relazione della Corte del 15 dicembre 2001).

4. Valutazione intermedia

L'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento di base SAPARD stabilisce che, al fine di valutare l'efficacia delle misure incluse nei programmi SAPARD, tutti i programmi devono essere sottoposti, tra l'altro, a una valutazione intermedia.

Il regolamento recante modalità di applicazione del regolamento SAPARD (regolamento (CE) n. 2759/1999 della Commissione) precisa che gli esami e la valutazione sono effettuati tenendo conto delle procedure di valutazione previste al titolo IV, capo III, del regolamento (CE) n. 1260/1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali e al capo III, sezione 5, del regolamento (CE) n. 1750/1999 (regolamento recante disposizioni di attuazione del regolamento sul sostegno agricolo, abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 445/2002).

Tali disposizioni sono incluse negli articoli 9, 10 e 11 della sezione B della convenzione di finanziamento pluriennale conclusa con ciascun paese candidato.

Dopo i seminari sulla valutazione tenuti dal 14 al 18 maggio 2001 (di cui si parla nella relazione annuale SAPARD 2001) la valutazione intermedia è stata discussa negli specifici dettagli in un altro seminario (che si è svolto a Bruxelles il 17 e 18 giugno 2002) sugli aspetti della gestione e dell'applicazione dei programmi SAPARD. In tale occasione è stata rivolta particolare attenzione agli aspetti organizzativi e metodologici della valutazione intermedia. Un progetto di "Orientamenti per la valutazione intermedia dei programmi di sviluppo rurale sostenuti da SAPARD" è stato presentato e discusso con i paesi candidati. Nell'agosto 2002, dopo la revisione del documento, la Commissione ha trasmesso questi orientamenti ai paesi candidati per compiere i primi passi verso l'avvio del processo di valutazione intermedia e per fornire orientamenti sulle procedure. Tali orientamenti sono stati presentati (per informazione) a tutti gli Stati membri in seno al comitato STAR e sono disponibili sul sito Internet della DG Agricoltura alla sezione "Allargamento": http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm.

Di norma la valutazione deve seguire la struttura in cinque fasi del processo di valutazione, ossia la strutturazione, la raccolta dei dati, l'analisi, il giudizio e l'elaborazione delle relazioni. Lo scopo principale consiste nell'esaminare i risultati iniziali del programma, la loro conformità con la valutazione ex ante, la rilevanza degli obiettivi e in quale misura sono stati conseguiti. In questo caso si valuterà anche l'impiego delle risorse finanziarie e la qualità delle relazioni e dell'applicazione.

Più specificatamente gli obiettivi della valutazione intermedia sono i seguenti:

- valutare la continua adeguatezza della strategia SAPARD in termini di rilevanza e di coerenza (interna ed esterna);

- accertare l'adeguatezza e l'efficacia dell'applicazione delle procedure di attuazione (ripartizione delle responsabilità, gestione e controllo), nonché del sistema di sorveglianza (quale fonte di informazioni per la valutazione, nonché strumento di gestione);

- valutare i risultati iniziali del programma SAPARD in termini di efficacia ed efficienza;

- applicare le domande, i criteri e gli indicatori comuni e relativi a specifici programmi;

- verificare l'impatto istituzionale di SAPARD quale strumento utile per preparare i paesi candidati all'attuazione dell'acquis comunitario;

- formulare raccomandazioni in relazione a eventuali adeguamenti da apportare al programma.

Durante il 2002 i paesi candidati hanno continuato a realizzare progressi in questo ambito. Entro dicembre 2002 tutti i paesi candidati ad eccezione dell'Ungheria, avevano pubblicato gli avvisi di preinformazione (futuri appalti) [14].

[14] Entro marzo 2003 tutti i paesi, fatta eccezione per l'Estonia, la Slovenia e l'Ungheria, che seguono una procedura semplificata, avevano pubblicato i propri avvisi di appalti pubblici nella Gazzetta ufficiale. Quasi tutti i paesi avevano iniziato la valutazione intermedia dei programmi SAPARD entro la fine di giugno 2002.

I workshop sulla valutazione intermedia organizzati dalla Commissione a partire da giugno 2003 offrono l'occasione a tutti gli organismi interessati di discutere il piano di valutazione e di scambiare opinioni in merito alle aspettative di tale attività. Essi contribuiranno inoltre a garantire che gli orientamenti della Commissione in materia vengano inclusi in tale piano [15].

[15] Il primo di questi seminari riguardava la Repubblica ceca e si è tenuto il 28 maggio 2003.

5. SAPARD - 'processo di apprendimento" - elementi chiave in relazione al 2002

5.1 Sorveglianza degli impegni

Nell'autunno del 2002, subito dopo aver adottato le decisioni di conferimento della gestione praticamente a favore di tutti i paesi beneficiari, è stato possibile applicare ampiamente lo strumento SAPARD. Questo ha fatto sì che la priorità per molte parti interessate passasse dalla preparazione all'attivazione del programma.

È cambiata anche la natura del lavoro svolto da varie parti, in particolare dalle agenzie SAPARD e dai comitati di sorveglianza, che si sono concentrate maggiormente sugli aspetti operativi. La Commissione ha ritenuto che tale lavoro sarebbe stato assistito se le parti coinvolte fossero state in grado di valutare i progressi realizzati nell'ambito dei propri programmi rispetto a quelli registrati da altri paesi beneficiari, soprattutto perché si trattava di un'attività completamente nuova per tutti.

Inizialmente l'unica fonte di dati comparabili a disposizione della Commissione è stata costituita dalle informazioni basate sulle dichiarazioni di spesa trimestrali pervenute ai sensi dell'articolo 9, sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale. Le informazioni contenute in tali dichiarazioni rappresentano una componente essenziale dello strumento. Inoltre, talvolta vengono considerate l'indicatore chiave del suo grado di avanzamento, come per esempio nella fase di preparazione alla risoluzione di discarico del Parlamento europeo riguardo all'attuazione del bilancio 2001. La Commissione ha tuttavia ritenuto utile adottare, per lo meno per coloro maggiormente coinvolti nell'applicazione dello strumento, un indicatore di sviluppo più adeguato di quello basato sulle dichiarazioni di spesa, in particolare all'inizio della fase d'attuazione del programma SAPARD.

Di conseguenza, la Commissione ha invitato tutti i paesi beneficiari ad avviare uno scambio di informazioni riguardanti soprattutto gli impegni assunti verso i beneficiari finali. Tale suggerimento trova giustificazione nel fatto che gli impegni sono precursori essenziali di qualsiasi elemento incluso nella dichiarazione di spesa e infatti precedono quest'ultima di un lasso di tempo che può anche essere di vari mesi. Questo fenomeno caratterizza anche le spese comunitarie legate agli investimenti a titolo dei Fondi strutturali. Il suo impatto in termini di flussi di bilancio non è tuttavia immediatamente evidente nel caso di questi Fondi, in quanto i tempi per l'assunzione degli impegni nei confronti dei beneficiari finali non sono oggetto di norme comunitarie, e, inoltre, le spese sostenute possono essere retrodatate al momento di inizio del periodo di programmazione. Queste due possibilità non sussistono per SAPARD e pertanto la Commissione ha ritenuto che, almeno ai fini delle informazioni di gestione, fosse utile adottare uno strumento più adeguato rispetto alle spese.

Lo scambio di informazioni previsto avrebbe dovuto creare un giusto equilibrio tra semplicità e utilità. Secondo la Commissione questo obiettivo poteva essere conseguito tramite uno scambio di informazioni in merito al livello cumulativo degli impegni verso i beneficiari finali conclusi da ogni agenzia SAPARD (a prescindere dal fatto che fossero stati seguiti da un pagamento) e comunicati ogni trimestre ma con i totali espressi su base mensile. Tutti i paesi hanno accettato di inviare dati ai fini di questo sistema volontario. I servizi della Commissione procedono a convertirli in grafici e tabelle. Per facilitare il confronto dei dati, accanto agli importi viene indicata una somma che rappresenta il contributo comunitario per ogni paese alla convenzione di finanziamento annuale per il 2000. Per tener conto del fatto che le decisioni di conferimento della gestione risalgono a momenti diversi per i vari paesi, i dati vengono presentati indicando anche il numero di mesi trascorsi dall'adozione della prima decisione di conferimento. Dallo scambio di dati emergono altresì il livello di impegni in termini di contributo comunitario per misura relativo a ciascun paese, nonché il numero complessivo di progetti autorizzati, sempre rispetto a ciascuna singola misura.

L'esperienza acquisita fino ad oggi con l'applicazione di tale sistema dimostra che quest'ultimo è utile anche come parametro di riferimento per analisi comparative in particolare per le agenzie SAPARD e i comitati di sorveglianza. È stato anche utilizzato per richiamare l'attenzione sul rischio di disimpegno di stanziamenti inutilizzati, in particolare nei casi di paesi in cui, nel corso del tempo, il tasso di contratti emessi a favore di beneficiari finali non era al passo con gli importi indicati nelle successive convenzioni di finanziamento annuali [16].

[16] Questo è stato l'oggetto delle lettere inviate dalla Commissione a ogni paese beneficiario all'inizio di aprile 2003, nelle quali sono definite le opzioni che possono essere adottate per garantire l'effettiva esecuzione dei vari programmi.

5.2 Inondazioni

Nel mese di agosto 2002 l'Europa centrale è stata vittima di forti inondazioni. In seguito a una riunione tra i leader dei paesi interessati e il Presidente Prodi, la Comunità si è impegnata a fornire aiuti d'urgenza. Il 28 agosto la Commissione ha lanciato una proposta per la creazione di un fondo speciale a cui attingere nel caso di calamità naturali, tecnologiche o ambientali. La Commissione ha inoltre confermato che le azioni volte a ripristinare le capacità delle aree rurali danneggiate dalle alluvioni sarebbero rientrate nel campo d'applicazione di SAPARD [17].

[17] Cfr. sezione "Modifiche del quadro giuridico".

Due paesi, segnatamente la Repubblica ceca e la Slovacchia, hanno chiesto di modificare i propri programmi SAPARD alla luce dei danni provocati dalle inondazioni. La Repubblica ceca ha riferito che circa il 40% del suo territorio è stato danneggiato dalle inondazioni e che circa il 6% del territorio è stato effettivamente sommerso, provocando danni in 753 comuni. Secondo le stime, il costo dei danni provocati dalle inondazioni si aggirava attorno al 3,1% del PIL del paese nel 2002. I danni totali nel settore agricolo sono stati valutati circa 121 milioni di euro. Per quanto riguarda invece la Slovacchia, la superficie totale colpita dalle alluvioni è stata calcolata a circa 8 700 ettari. Le successive riunioni dei rappresentanti della Commissione sono culminate in un insieme di modifiche ai programmi, che sono state successivamente discusse e approvate dal comitato di sorveglianza del rispettivo programma di ogni paese nel mese di ottobre 2002.

Le convenzioni di finanziamento pluriennali sono state modificate in seguito alle inondazioni. Per motivi di rapidità, nel caso della Repubblica ceca, gli emendamenti alla convenzione di finanziamento pluriennale sono stati apportati mediante la convenzione di finanziamento annuale del 2001 (anziché del 2002). Nella convenzione di finanziamento pluriennale è stato introdotto l'articolo 16 concernente i casi di calamità naturali eccezionali. Esso prevede che, nel caso in cui la Commissione stabilisca che la Repubblica ceca è stata colpita da una calamità naturale eccezionale, possano essere applicati tassi di intervento rettificati (portando così il massimale degli aiuti pubblici dal 50 al 75% e il tasso di cofinanziamento comunitario dal 75 all'85%). I tassi rettificati facevano parte di una modifica proposta dalla Commissione al regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio in risposta alle gravi crisi seguite alle inondazioni. Inoltre potevano essere autorizzate deroghe per consentire ulteriori pagamenti in acconto, anticipi ai beneficiari, nonché la possibilità di applicare il programma retroattivamente e in deroga a talune disposizioni della convenzione di finanziamento pluriennale quali gli obblighi relativi agli appalti pubblici.

Il programma SAPARD per la Repubblica ceca è stato successivamente modificato tenendo conto dei tassi di intervento rettificati, dei criteri di ammissibilità per includere la disposizione sulle calamità naturali eccezionali e dei criteri di selezione rivisti per garantire la priorità a candidati direttamente colpiti dalle calamità. Nel caso della Slovacchia, il comitato di sorveglianza ha approvato una modifica della misura esistente relativa alle infrastrutture rurali. Nel programma tale misura si limitava alla modernizzazione di edifici di valore storico, culturale e nazionale. La modifica ha esteso la misura al miglioramento delle infrastrutture rurali quali strade locali, ponti, ponti pedonali, impianti per l'approvvigionamento idrico, nonché condutture per il gas e reti fognarie.

Le modifiche sopra esposte sono state apportate immediatamente dopo la presentazione della proposta da parte della Commissione di modificare il regolamento di base SAPARD. Ciononostante, poiché le modifiche a tale regolamento, per i motivi illustrati nella sezione "Modiche del quadro giuridico", non hanno potuto essere inserite prima della metà del mese di aprile 2003, i potenziali beneficiari hanno dovuto aspettare almeno sino a tale data per sapere se potevano o meno beneficiare delle facilitazioni proposte a settembre dell'anno precedente.

5.3 Seminari finanziati ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 4 "Assistenza della Commissione"

Durante il 2002 la Commissione ha organizzato due seminari ricorrendo all'assistenza di cui all'articolo 7, paragrafo 4:

un seminario su alcuni aspetti della gestione dei programmi, a Bruxelles;

un seminario sulla certificazione dei conti delle agenzie SAPARD, a Vienna.

5.3.1 Seminario su "Aspetti della gestione del programma" tenutosi a Bruxelles

Il seminario, svoltosi il 17 e 18 giugno a Bruxelles, riguardava alcuni aspetti della gestione, dell'attuazione e della realizzazione del programma. Il seminario, cui hanno partecipato cinque rappresentanti per ognuno dei dieci paesi candidati, ha permesso di esaminare una vasta gamma di argomenti riguardanti i programmi SAPARD. Il feedback successivo al seminario dimostra un elevato grado di soddisfazione nei confronti dei suoi contenuti. Oltre tre quarti dei partecipanti che hanno consegnato un questionario di valutazione hanno affermato che l'importanza del seminario risiedeva nell'opportunità offerta di scambiare esperienze.

Numerosi sono stati gli interventi da parte dei rappresentanti delle rispettive autorità di gestione e delle agenzie SAPARD. Le conclusioni operative principali sono state le seguenti:

- riguardo al monitoraggio è emersa l'esigenza di fissare un calendario rigoroso per la preparazione delle riunioni dei comitati di sorveglianza con l'adeguata documentazione, nonché la necessità di prendere in considerazione i dati sui settori sensibili;

- la necessità di una preparazione adeguata dei paesi interessati affinché soddisfino gli obblighi relativi alla valutazione intermedia da effettuarsi per ogni programma;

- la necessità di vagliare metodi finalizzati ad aumentare il tasso di esecuzione finanziaria.

5.3.2 Seminario su "Certificazione dei conti delle agenzie SAPARD" a Vienna

Il seminario, svoltosi il 7 e l'8 novembre a Vienna, ha visto la partecipazione dei rappresentanti degli organismi di certificazione di tutti i paesi candidati ammessi a beneficiare degli aiuti nel quadro di SAPARD. Le autorità austriache hanno ospitato il seminario e messo a disposizione alcuni oratori esperti.

La certificazione, prevista dall'articolo 6, sezione A della convenzione di finanziamento pluriennale, è stata effettuata per la prima volta nel 2002. Il numero delle agenzie coinvolte era modesto e quindi le spese sono state limitate. In futuro si prevede la partecipazione di un numero maggiore di agenzie con un conseguente significativo aumento delle spese. Lo scopo del seminario era contribuire a garantire che il lavoro degli organismi di certificazione è armonizzato e strutturato il più possibile.

Sulla base dell'esperienza acquisita con la prima liquidazione dei conti, la Commissione ha proposto diverse modifiche al "modello di relazione di certificazione" e ha fornito ulteriori orientamenti in merito al lavoro di revisione da effettuarsi conformemente ai criteri di revisione contabile generalmente accettati nel quadro della certificazione dei conti.

6. Partecipazione delle organizzazioni non governative allo strumento SAPARD

Un'intera sezione della relazione annuale SAPARD del 2001, e più precisamente la numero 9, è stata dedicata alla partecipazione delle organizzazioni non governative e dei rappresentanti della società civile. In essa la Commissione riconosce il grande interesse espresso al riguardo, soprattutto nell'ambito del Parlamento, nel contesto dell'iniziativa "INPARD [18]". Nella stessa sezione vengono anticipate anche alcune difficoltà pratiche che avrebbero potuto emergere con l'attuazione di questa iniziativa. La Commissione ha tuttavia spiegato che la sua riluttanza non doveva essere interpretata come volontà di opporsi allo sviluppo del ruolo della società civile nel contesto di SAPARD.

[18] INPARD - Innovative Participatory Rural Development; iniziativa della commissione per lo sviluppo agricolo e rurale del Parlamento europeo volta a promuovere un nuovo strumento di preadesione.

Nel febbraio 2002 i ministri per l'Agricoltura dei paesi candidati, molti dei quali hanno espresso il loro sostegno a favore dell'iniziativa INPARD, hanno sottolineato, dinanzi alla commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale del Parlamento europeo, l'attrattiva rappresentata da una più ampia partecipazione della società civile, ovvero dell'approccio dal basso. Per verificare il tipo di azioni pratiche ritenute necessarie da questi paesi in seguito alle dichiarazioni a livello ministeriale, la Commissione ha invitato tali paesi con una lettera datata 13 giugno 2002 (nell'ambito dell'elaborazione del progetto di convenzione di finanziamento annuale per il 2002) a esporre le loro richieste. Ne è risultato che nessun paese voleva una modifica del regolamento SAPARD (che non contiene alcuna disposizione per iniziative del tipo di INPARD). Sei paesi beneficiari su dieci hanno affermato che le loro aspettative potevano essere soddisfatte senza modificare gli strumenti giuridici esistenti, le convenzioni di finanziamento pluriennali e i programmi nazionali. Per quanto concerne gli altri quattro paesi, le modifiche da essi richieste potevano essere soddisfatte cambiando le convenzioni. I cambiamenti avrebbero dovuto consentire che la selezione di progetti per talune misure non fosse più di competenza dell'agenzia SAPARD bensì dell'organizzazione o organizzazioni non governative da designare nel programma. In ogni caso l'agenzia SAPARD avrebbe conservato tutte le altre responsabilità, tra cui l'esame dell'ammissibilità. Sebbene le modifiche richieste siano state apportate nelle relative convenzioni di finanziamento pluriennali, alla fine di giugno 2003 ancora nessun paese aveva presentato domande di variazioni del programma al fine di consentire alle organizzazioni non governative di esercitare tale potere di selezione.

Quanto appena illustrato ridimensiona le dichiarazioni entusiastiche rilasciate da molti ministri nel mese di febbraio 2002. Ciò non significa tuttavia che nel 2002 la Commissione abbia attribuito minore importanza al ruolo dalle organizzazioni non governative nell'ambito di SAPARD.

Nel 2002 il personale della Commissione ha partecipato a una serie di seminari e riunioni a cui erano presenti rappresentanti della società civile.

Sempre nell'intento di rafforzare il ruolo della società civile e di promuovere scambi sullo sviluppo rurale fra le diverse nazioni, nel mese di settembre 2002, nel quadro del programma PREPARE (Pre accession Partnerships for Rural Europe) è stato organizzato un workshop itinerante in Finlandia. Lo scopo era offrire un'occasione per uno scambio di opinioni fra i paesi candidati beneficiari di SAPARD in merito all'esperienza della Finlandia nell'ambito dello sviluppo di iniziative locali. Ogni paese candidato era rappresentato da un delegato della propria amministrazione nazionale e da organizzazioni non governative del settore. In tale occasione, sono intervenuti rappresentanti del ministero dell'Agricoltura finlandese, tra cui funzionari con esperienza di lavoro nei gruppi d'azione locali, che hanno illustrato nei dettagli la struttura della politica rurale in tale paese. Vi sono anche stati interventi in merito agli spostamenti da un villaggio all'altro in Finlandia. Durante i dibattiti sono stati individuati alcuni problemi collegati a SAPARD, tra cui la difficoltà di ottenere finanziamenti sufficienti all'attuazione di progetti e gli obblighi gravanti sui richiedenti. Nonostante queste difficoltà, un gruppo di paesi, su propria iniziativa, ha fatto osservazioni sulla buona riuscita del programma SAPARD. I rappresentanti delle organizzazioni non governative dei paesi candidati hanno auspicato una più ampia partecipazione a livello locale nell'ambito di SAPARD. La Commissione ha illustrato le possibilità di migliorare il partenariato dei comitati di sorveglianza inserendo nel progetto di convenzione di finanziamento annuale per il 2002 una serie di proposte per una crescita della partecipazione a livello locale nel processo decisionale.

Nel mese di ottobre 2002 un rappresentante della Commissione, su invito del parlamento rurale slovacco, è intervenuto alla seconda assemblea generale di tale organo. In tale occasione è stato evidenziato il desiderio di un maggiore riconoscimento delle microregioni e dei partenariati di microregioni in quanto beneficiari ammissibili di aiuti di Stato o pubblici. Diversi partecipanti hanno espresso notevole interesse per le possibilità di attuare iniziative a livello locale. A seminario concluso, il Parlamento rurale ha organizzato una serie di incontri tra il rappresentante della Commissione e i sindaci dei villaggi della zona di Velka Fatra. A questi colloqui è seguita una visita nella microregione di Rimava, dove si è tenuto un incontro in un villaggio che era stato da poco incluso in una strategia di sviluppo microregionale basata su metodi partecipativi che ha visto il coinvolgimento della comunità locale nell'elaborazione di un'analisi socioeconomica dettagliata e nella formulazione di una strategia di sviluppo [19].

[19] Grazie a tale esperienza è stato possibile tenere il seminario sullo "Sviluppo e promozione di iniziative locali nei paesi candidati" a Pardubice (Repubblica ceca) nel mese di maggio 2003.

7. Informazioni sulle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) in relazione a SAPARD

Ai sensi dell'articolo 15 del regolamento SAPARD e del punto 7, sezione F della convenzione di finanziamento pluriennale, i paesi beneficiari sono tenuti a presentare relazioni trimestrali sulle irregolarità riscontrate nell'ambito dei cofinanziamenti comunitari.

Nel 2002 tutti i paesi candidati hanno ricevuto pagamenti dalla Commissione e hanno dovuto pertanto segnalare eventuali irregolarità ai servizi della Commissione. La Lettonia e la Romania hanno dichiarato che nel 2002 non si sono verificate irregolarità, mentre la Bulgaria ne ha comunicata una e la Slovenia nove.

I servizi della Commissione intendono migliorare in termini di qualità il trasferimento di tali comunicazioni utilizzando il sistema informativo antifrode, che permette ai paesi candidati di fornire informazioni sulle irregolarità elettronicamente e in modo standardizzato [20].

[20] Entro settembre 2003 tutti i servizi di coordinamento antifrode (AFCOS) istituiti nei dieci paesi candidati dovrebbero essere in grado di utilizzare le strutture del sistema informativo antifrode.

8. Appalti pubblici

Il 2002 è stato il primo anno in cui si sono dovute applicare le norme sugli appalti pubblici per SAPARD, comprese quelle riguardanti le pubblicazioni dei bandi di gara. Tali norme sono applicabili dopo il conferimento della gestione degli aiuti per le corrispondenti misure SAPARD, segnatamente quelle che riguardano beneficiari diversi da privati. Le misure più importanti per le quali sono previsti gli appalti pubblici sono quelle riguardanti le infrastrutture rurali e, per alcuni paesi, la valutazione intermedia dei programmi.

Uno dei criteri di riconoscimento delle agenzie SAPARD consiste nel rispetto delle norme sugli appalti di organismi pubblici relativi a servizi, opere e forniture. Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 2, punto 6 della convenzione di finanziamento pluriennale, tali norme devono essere conformi alle norme stabilite nel manuale della Commissione intitolato "Service, supply and work contracts concluded within the framework of Community cooperation for the third countries".

La pubblicazione dei bandi di gara costituisce un obbligo giuridico per SAPARD. Tutti i contratti di servizi di valore pari o superiore all'equivalente di 200 000 euro e i contratti di opera di valore non inferiore a 5 000 000 di euro formano oggetto di un avviso di bando specifico ("gara d'appalto internazionale"), pubblicato dalla Commissione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, su Internet e su tutti i mezzi di comunicazione opportuni.

Per i contratti di forniture di valore pari o superiore a 30 000 euro e inferiore a 150 000 euro, e per i contratti di opera di valore pari o superiore a 300 000 euro e inferiore a 5 000 000, l'assegnazione avviene tramite gara d'appalto pubblicata a livello locale ("gara d'appalto locale"). Inoltre la Commissione pubblica sul sito Internet di EuropAid i riferimenti di queste "gare d'appalto locali".

Consultando il sito Internet si può notare che dall'inizio del 2003 è stato pubblicato un numero rilevante di gare d'appalto.

9. Contributi dei paesi candidati

Con lettera del 13 marzo 2003, la Commissione ha invitato tutti i paesi candidati a trasmettere i propri contributi da includere nella presente relazione. Di seguito vengono riportati i contributi inviati dai paesi candidati.

Il 2003 sarà il primo anno in cui cinque dei dieci paesi, ovvero la Bulgaria, l'Estonia, la Lituania, la Lettonia e la Slovenia, dovranno presentare una relazione annuale sull'attuazione del proprio programma SAPARD. Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 1, della sezione B della convenzione di finanziamento pluriennale, tale relazione deve essere trasmessa alla Commissione entro sei mesi dalla fine di ogni anno solare completo di attuazione che, nel caso dei cinque paesi citati, coincide con la fine di giugno 2003. Tutte le relazioni saranno disponibili sul sito Internet della Commissione: http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm

9.1 ESTONIA

In questa sezione si offre una panoramica dei progressi compiuti nell'applicazione del programma nel corso del 2002 e una breve valutazione globale del programma e delle decisioni adottate nel corso dell'ultima riunione del comitato di sorveglianza.

Descrizione del programma per il 2002

Le domande di sostegno agli investimenti per tutte le misure hanno cominciato a pervenire l'11 febbraio 2002, mentre per la misura 2 sono state presentate il 26 marzo. Per quanto riguarda le altre misure, il termine per la presentazione delle domande è scaduto il 27 settembre 2002.

Nel 2002 nel quadro del programma SAPARD sono state presentate in totale 426 domande, quasi il doppio rispetto all'anno precedente.

Le domande di sostegno agli investimenti nelle aziende agricole sono state 288, 265 delle quali sono state approvate. Per la misura 2 "Miglioramento della trasformazione e commercializzazione dei progetti agricoli e della pesca" sono state presentate 37 domande, di cui 27 sono state approvate e 17 finanziate.

Per la misura riguardante la diversificazione delle attività rurali e la promozione di piccole aziende sono state presentate 80 domande, delle quali 68 sono state approvate e 14 finanziate. Infine, per la misura riguardante lo sviluppo e il miglioramento delle infrastrutture rurali sono state presentate 21 domande, di cui 19 approvate e 6 finanziate.

Diagramma 1 - Domande presentate, approvate e finanziate

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

L'importo del sostegno agli investimenti delle domande approvate è di circa 194 milioni di EEK [21] e il totale delle sovvenzioni versate ammonta approssimativamente a 163 milioni di EEK. Nel 2001 tali importi erano, rispettivamente, 124 e 6 milioni.

[21] 1 euro = 15,6466 EEK (tasso costante dal 1° gennaio 1999).

Progressi compiuti nell'applicazione del programma

Il bilancio totale per il periodo 2000-2002 del programma SAPARD è di circa 748 milioni di EEK. L'impegno per il periodo 2001-2002 (il programma SAPARD è iniziato nel 2001 in Estonia) è pari a 318 milioni di EEK, mentre gli impegni annullati ammontano a 5 milioni di EEK. Nel 2002 l'Estonia ha registrato un'eccedenza di bilancio pari a 435 milioni. Ciò significa che il paese in un anno e mezzo ha utilizzato circa il 43% di una dotazione triennale. Per valutare i progressi compiuti nell'applicazione del programma è opportuno sottolineare che la valutazione intermedia dell'intero programma sarà effettuata nel corso del 2003 e che, quindi, è prematuro trarre conclusioni generali a questo stadio. Tuttavia, in sintesi, si può affermare che i progressi realizzati sono stati soddisfacenti e che durante il secondo anno sono pervenute più domande rispetto al 2001. I progressi registrati variano a seconda della misura. La misura 2 è la più utilizzata, con il 95% delle domande presentate e circa il 100% delle sovvenzioni versate. Anche per la misura 1 gli impegni hanno raggiunto un livello piuttosto elevato, mentre l'utilizzo della misura 3 dovrebbe essere incentivato. La misura meno utilizzata è la 4, con solo circa il 4% di sovvenzioni versate. Per migliorare la situazione, il ministero dell'Agricoltura ha organizzato vari incontri con le parti sociali e ha già apportato alcune modifiche alle schede delle misure e alla normativa pertinente. Sono stati modificati diversi aspetti considerati ostacoli alla presentazione delle richieste di sostegno (ad esempio il sostegno massimo agli investimenti per un beneficiario nella misura 3 e così via). Di conseguenza si prevede un miglioramento della situazione nel 2003.

Comitato di sorveglianza

La terza riunione del comitato di sorveglianza si è svolta il 26 luglio 2002. Per quanto attiene alla questione delle modifiche da apportare alle schede delle misure del programma SAPARD, i membri del comitato hanno accettato e adottato tutti i cambiamenti relativi alla prima, seconda, terza e quarta misura del piano di sviluppo rurale (approvato dall'autorità di gestione).

Il comitato ha inoltre deciso di approvare le seguenti nuove misure: misura 6 "Sostegno all'investimento per il rinnovamento e lo sviluppo dei villaggi" e la misura 8 "Aiuti agli investimenti per l'imboschimento". La misura 5 "Assistenza tecnica" è stata approvata durante la seconda riunione del comitato di sorveglianza.

Nel mese di ottobre 2002 il comitato STAR ha approvato tutti i cambiamenti relativi alle quattro misure e le nuove misure. È pertanto stata elaborata la normativa nazionale in materia e le domande potranno essere presentate a partire dal primo trimestre del 2003.

Nella riunione del comitato di sorveglianza è stata fornita anche una panoramica sulla preparazione della misura 7 (misura agroambientale). I membri del comitato hanno deciso di proseguire con i lavori preparatori della settima misura. È stata altresì fornita una visione d'insieme dei lavori preparatori della valutazione intermedia del programma SAPARD. Entro dicembre 2003 il comitato di sorveglianza dovrebbe adottare la relazione finale e presentarla alla Commissione europea.

9.2 BULGARIA

Progressi compiuti nell'applicazione del programma SAPARD

Il 15 maggio 2001 il fondo statale "Agricoltura" ha ottenuto il riconoscimento quale agenzia SAPARD bulgara, a seguito della decisione della Commissione europea di conferire la gestione degli aiuti per le tre principali misure, rivolte a beneficiari privati, del piano nazionale di sviluppo rurale e agricolo a titolo di SAPARD: misura 1.1. "Investimenti nelle aziende agricole"; misura 1.2. "Miglioramento della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e della pesca"; misura 2.1. "Sviluppo e diversificazione delle attività economiche al fine di offrire attività plurime e fonti alternative di reddito". Dall'avvio del programma al 31 dicembre 2002, il comitato di selezione dei progetti si è riunito quindici volte. In totale, per tali misure, sono stati approvati 298 progetti per un importo di 107 888 836,05 euro. I progetti conclusi e rimborsati sono 106 per un totale di 14 499 142,50 euro di sovvenzione (Tabella 1).

Tabella 1. Progetti approvati e completati per misura al 31 dicembre 2002 (euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Una capacità rafforzata e ampliata di gestire i fondi comunitari è il risultato concreto dei notevoli progressi compiuti nell'applicazione del programma e dell'esperienza acquisita in merito, di cui si è tenuto conto. L'agenzia SAPARD ha fatto ricorso all'esperienza maturata per intensificare l'assorbimento di fondi SAPARD al fine di utilizzare interamente gli aiuti finanziari concessi.

L'assorbimento dei finanziamenti SAPARD è migliorato in misura rilevante grazie alla scelta cruciale di modificare le ordinanze 14, 15, e 16 sui termini e le condizioni di concessione degli aiuti SAPARD. Adottare ufficialmente tali modifiche ha significato attuare nella pratica le decisioni adottate nella riunione del comitato di sorveglianza di giugno 2002, nonché mettere in atto talune modifiche nelle procedure dell'agenzia SAPARD introdotte dal fondo statale "Agricoltura" e approvate dalla Commissione europea. La principale modifica riguarda progetti che presentano carenze sotto il profilo tecnico nei documenti di presentazione della domanda. Con una variazione alla prassi fino ad allora seguita, ai richiedenti è stato concesso un termine di 10 giorni per apportare le correzioni del caso, dopo di che riparte la procedura di trattamento delle domande. In tal modo i richiedenti non devono presentare una nuova domanda e i termini di approvazione dei progetti sono stati accorciati. Dopo aver consultato la Commissione europea, il numero annuale delle riunioni del comitato di selezione è passato da 6 a 12 [22].

[22] Nell'anno di modifica 2002 non è stato fatto uso, attraverso la convenzione finanziaria annuale, dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera b), allegato sezione A della convenzione finanziaria pluriennale.

L'agenzia SAPARD si è impegnata con costanza al fine di migliorare l'assorbimento dei fondi. Gli sforzi principali riguardano: la formazione di tutte le unità dell'agenzia al fine di mantenere alti standard professionali nell'ambito dell'organico interno; seminari per potenziali richiedenti con la partecipazione di personale delle direzioni regionali del fondo statale "Agricoltura" e del ministero per l'Agricoltura e le Foreste; trattamento delle domande nel modo più rapido possibile per ridurre al massimo il lasso di tempo tra la loro presentazione e l'approvazione definitiva; supervisione continua dei progetti approvati per controllare il loro andamento e aiutare i beneficiari specialmente in vista del rimborso delle sovvenzioni.

Inoltre, i protocolli firmati con 20 banche commerciali sulla cooperazione nell'attuazione di SAPARD hanno creato un clima più favorevole per il finanziamento dei progetti nel quadro del programma. Nel 2002 il numero di progetti approvati ad ogni riunione del comitato di selezione è aumentato costantemente. Questo dimostra che la capacità amministrativa dell'agenzia è rafforzata e che la procedura seguita è adeguata.

Sono stati infine completati i lavori preparatori per il riconoscimento di altre sei misure, è stata completata una sottomisura rivolta a beneficiari pubblici ed è stato siglato il riconoscimento nazionale. In seno al ministero dell'Agricoltura e delle Foreste sono stati istituiti gruppi di lavoro incaricati della preparazione delle ordinanze per l'attuazione di tali misure.

Progressi compiuti nell'ambito della sorveglianza, della valutazione e degli sforzi promozionali nel quadro del programma SAPARD

i) Riunioni del comitato di sorveglianza SAPARD

Nel 2002 il comitato di sorveglianza SAPARD ha tenuto altre due riunioni periodiche. Durante la terza riunione, svoltasi il 28 giugno 2002, il comitato ha esaminato i progressi realizzati nell'attuazione del programma sulla base dei dati risultanti dalla sorveglianza di tre misure approvate. In tale occasione sono stati riesaminati anche gli indicatori di sorveglianza per le successive sette misure, in vista del rispettivo riconoscimento. I membri del comitato sono stati informati in merito alla missione dei rappresentanti della Commissione europea presso l'Agenzia SAPARD, svoltasi all'inizio dell'anno, da cui è emerso che il programma non presentava carenze sostanziali. Nella quarta riunione del comitato di sorveglianza, svoltasi 10 dicembre 2002, sono state adottate le versioni finali della misura 1.6 "Gestione delle risorse idriche" e della misura 1.3. "Sviluppo di attività e pratiche agricole compatibili con l'ambiente", e sono stati riesaminati i progressi compiuti nell'attuazione delle misure approvate. Al comitato sono stati illustrati i problemi legati al rimborso dei progetti completati e i progressi compiuti per quanto riguarda l'assorbimento di fondi disponibili nei bilanci SAPARD per gli anni 2000 e 2001. È stato fornito un aggiornamento anche sui preparativi della valutazione intermedia di SAPARD, soprattutto in considerazione della partecipazione delle parti sociali ed economiche alla sua applicazione. Il comitato ha vagliato le proposte avanzate dai suoi gruppi di lavoro permanenti in merito alle modifiche da apportare alle misure approvate. Le modifiche proposte sono state adottate e, con le versioni definitive delle misure 1.3 e 1.6, sono state inserite in un pacchetto di emendamenti del piano nazionale agricolo e di sviluppo nel quadro di SAPARD. L'approvazione della Commissione europea è prevista per la prima metà del 2003.

Conformemente al regolamento interno del comitato, le riunioni hanno avuto luogo successivamente alle riunioni dei due gruppi di lavoro permanenti per le misure approvate. I gruppi di lavoro hanno avanzato una serie di proposte di modifica delle misure, come indicato in precedenza, allo scopo di agevolare l'attuazione del programma.

ii) Preparativi per la valutazione intermedia di SAPARD in Bulgaria

Considerata la complessità della valutazione intermedia e il tempo necessario per elaborare le procedure per selezionare un valutatore ed effettuare la valutazione stessa, nel corso della sua seconda riunione il comitato di sorveglianza ha approvato l'istituzione di un comitato direttivo incaricato della supervisione di tali preparativi. Conformemente alle norme comunitarie sugli appalti in merito ai programmi di preadesione, il comitato direttivo ha avviato una procedura internazionale ristretta di appalto. Il 30 luglio 2003 è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee un avviso di preinformazione relativo ai futuri appalti e il 17 settembre è stato pubblicato un avviso di appalto pubblico. Dei 31 candidati che hanno inviato lettere esprimendo il loro interesse, otto sono stati inclusi nella lista dei favoriti entro la metà di novembre 2002. Nel frattempo, il comitato direttivo ha riesaminato gli aspetti principali del fascicolo relativo alle gare d'appalto per le valutazioni, che è stato elaborato in linea con le istruzioni sui contratti di servizi della Commissione europea conclusi nel quadro della cooperazione comunitaria con paesi terzi.

iii) Campagna pubblicitaria SAPARD

La campagna pubblicitaria SAPARD è proseguita ricorrendo a ogni metodo e mezzo di comunicazione possibile, sebbene gli sforzi si siano concentrati sull'organizzazione di seminari informativi che vedevano la diretta partecipazione di potenziali richiedenti. A questi seminari, tenutisi in tutto il paese, sono intervenuti funzionari del ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, nonché dell'agenzia SAPARD e delle rispettive unità regionali. Al fine di potenziare ulteriormente la campagna pubblicitaria, sia per quanto riguarda la sensibilizzazione del pubblico generale, sia in vista dell'imminente riconoscimento delle sette misure, che estenderanno la portata dello sforzo promozionale a nuovi tipi di richiedenti e di settori, alla fine di dicembre 2002 il comitato di sorveglianza ha adottato una strategia di informazione SAPARD che comporta l'uso di una vasta gamma di mezzi di informazione: seminari, forum di discussione, materiale stampato, Internet, filmati d'attualità promozionali, ecc.

9.3 LITUANIA

Nel 2002, durante l'attuazione del programma in Lituania sono state presentate 594 domande per 187 575 000 euro di sostegno SAPARD. I candidati per la misura 1 "Investimenti nelle aziende agricole" e la misura 4 "Miglioramento delle infrastrutture rurali" sono stati i più attivi. Per quanto riguarda la misura 1, sono state presentate 204 domande (più di 1/3 del totale). La maggior richiesta di sostegno, pari a 104 milioni di euro (quasi 2/3 del totale), è stata registrata dalla misura 2, "Miglioramento della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e della pesca".

Richiesta complessiva di sostegno SAPARD (in migliaia di euro) e numero di domande nel 2002

>SPAZIO PER TABELLA>

Il valore medio delle domande presentate era superiore a 600 000 euro e variava da 1 000 euro (misura 7 "Formazione professionale") a 11 milioni di euro (misura 2). Le differenze tra le misure dipendono