ACRONIMI E ABBREVIAZIONI

BRI : Business Related Infrastructure (infrastruttura necessaria alle imprese)

CARDS : Assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione

DG Agricoltura e sviluppo rurale : Direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale

DG Allargamento : Direzione generale per l’Allargamento

DG Occupazione, affari sociali e inclusione : Direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione

DG Politica regionale : Direzione generale della Politica regionale

FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FSE : Fondo sociale europeo

IPA : Strumento di assistenza preadesione

IPARD : Strumento di assistenza preadesione per lo sviluppo rurale

ISPA : Strumento per le politiche strutturali di preadesione

LPE : Local Partnership for Employment (partenariato locale per l’occupazione)

Obnova : Termine croato per "ricostruzione"

PAC : Politica agricola comune

Phare : Principale strumento di assistenza preadesione dell’UE dal 1989 al 2006

PO : Programma operativo

PSA : Processo di stabilizzazione e associazione

Sapard : Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale

USKOK : Ufficio per la prevenzione della corruzione e della criminalità organizzata

SINTESI

I. Uno dei fini principali dell’assistenza preadesione dell’UE alla Croazia (150 milioni di euro all’anno, a partire dal 2007) è quello di contribuire a rafforzare la capacità amministrativa del paese, affinché la Croazia sia in grado di gestire le risorse assai cospicue che riceverà dall’UE dopo l’adesione, in particolare dai Fondi agricoli europei e dai Fondi strutturali e di coesione.

II. L’obiettivo dell’audit era di valutare il grado di efficacia dell’assistenza UE, sia in termini di pertinenza sia in termini di risultati raggiunti.

III. La Commissione ha elaborato nuovi approcci, a partire dagli allargamenti del 2004 e del 2007, al fine di migliorare il quadro dell’assistenza. Le procedure di programmazione sono ben concepite per assicurare che venga data priorità al rafforzamento della capacità, ed i progetti esaminati dalla Corte in Croazia sono risultati essere molto pertinenti. Tuttavia, deve essere prestata più attenzione al rafforzamento della capacità di gestire gli appalti, nonché della capacità delle autorità regionali e locali.

IV. In termini di risultati, l’assistenza dell’UE ha contribuito in maniera significativa al rafforzamento della capacità della Croazia di gestire i fondi post-adesione, anche mediante un approccio basato sull’"imparare facendo". Tuttavia, l’attuazione dell’assistenza ha subito ritardi e alcuni dei risultati attesi dai progetti devono ancora essere assicurati. Nell’area dei Fondi strutturali e di coesione, l’apprendimento attraverso la pratica è stato particolarmente utile, sebbene l’essersi concentrati sull’elaborazione di grandi progetti infrastrutturali abbia nuociuto alla messa a punto di altri progetti, particolarmente a livello regionale e locale. Le misure di sviluppo rurale hanno sofferto di un basso tasso di assorbimento ed i progressi nel rafforzamento della capacità sono stati modesti. Sono state intraprese alcune azioni importanti per rafforzare l’organismo anti-corruzione, ma rimangono aperte importanti sfide.

V. La presente relazione conclude che l’assistenza preadesione alla Croazia sta apportando un significativo contributo nell’aiutare la Croazia a prepararsi a gestire i fondi UE dopo l’adesione, ma sinora ha avuto solo parziale successo. La presente relazione contiene alcune raccomandazioni che individuano i settori particolarmente bisognosi di assistenza aggiuntiva al fine di compiere ulteriori progressi nel rafforzamento della capacità di gestione dei fondi pre- e post-adesione. Tali raccomandazioni probabilmente saranno applicabili anche all’assistenza preadesione dell’UE in altri paesi.

INTRODUZIONE

CONTESTO

1. Nel giugno 2000, il Consiglio europeo di Feira ha deciso, nel quadro del processo di stabilizzazione ed associazione dell’Unione europea (PSA), che tutti i paesi dei Balcani occidentali dovrebbero avere come prospettiva l’adesione all’UE. La Croazia ha presentato la propria domanda di adesione all’UE nel 2003 ed il Consiglio le ha accordato lo status di paese candidato nel giugno 2004. Nel 2006 e nel 2008 sono stati conclusi partenariati per l’adesione, elencanti quelli che la Commissione europea considerava essere i settori prioritari in cui la Croazia doveva compiere progressi prima dell’adesione.

2. Come gli altri paesi candidati, anche la Croazia, per aderire all’UE, deve soddisfare i criteri di Copenhagen [1], accettare l’intero quadro normativo dell’UE, noto come acquis communautaire [2], e rendere le norme UE parte integrante della propria normativa nazionale. Al fine di facilitare i negoziati di adesione, l’acquis è stato diviso in capitoli relativi alle politiche UE (cfr. Allegato I). I negoziati sui vari capitoli non si limitano ad aspetti normativi e legislativi, ma riguardano anche la creazione delle necessarie strutture amministrative ed i progressi compiuti nel rafforzare la capacità gestionale di queste ultime.

3. I negoziati di adesione sono stati formalmente avviati in data 3 ottobre 2005. I negoziati capitolo per capitolo con il Consiglio hanno avuto inizio nel giugno 2006 e sono stati chiusi il 30 giugno 2011 con una Conferenza ministeriale di adesione. Come deciso dal Consiglio europeo del giugno 2011, il trattato di adesione dovrebbe essere firmato entro la fine del 2011 [3]. Come convenuto dagli Stati membri, la data prevista per l’adesione della Croazia all’UE è il 1o luglio 2013.

L’ASSISTENZA PRE-ADESIONE DELL’UE PER PREPARARE L’ADESIONE

4. Lo scopo dell’assistenza pre-adesione dell’UE è quello di fornire supporto per l’adozione e l’attuazione dell’acquis communautaire, nonché di aiutare i paesi candidati a rafforzare la propria capacità amministrativa, preparandoli così a gestire i fondi UE di maggior entità cui avranno accesso una volta divenuti Stati membri. La Commissione segue due approcci complementari per il rafforzamento della capacità amministrativa. In primo luogo, finanzia direttamente attività quali il potenziamento delle istituzioni, la creazione di sistemi di gestione e la formazione. In secondo luogo, sostiene il rafforzamento della capacità anche tramite programmi di finanziamento simili a quelli del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e dei Fondi strutturali e di coesione, al fine di consentire ai paesi candidati di "imparare facendo", ossia attuando tali programmi prima dell’adesione.

5. A partire dal 2001, la Commissione ha fornito assistenza preadesione alla Croazia tramite parecchi strumenti (cfr. figura 1) [4]. Inizialmente, l’assistenza era fornita tramite il programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (programma CARDS). Il programma Phare, il principale strumento di assistenza preadesione della Commissione, è stato introdotto in Croazia nel 2005. Era affiancato e completato dallo Strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), un precursore del Fondo di coesione dell’UE, che finanziava progetti infrastrutturali nei settori dei trasporti e dell’ambiente, nonché dal Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard), precursore del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Dal 2007, questi tre strumenti sono stati sostituiti dallo Strumento di assistenza preadesione (IPA), che fornisce fondi per un importo di circa 150 milioni di euro l’anno, attraverso cinque componenti (cfr. tabella 1). In seguito all’adesione, i finanziamenti dell’UE alla Croazia aumenteranno notevolmente.

TABELLA 1

ASSISTENZA IPA ALLA CROAZIA 2007 - 2013 (MILIONI DI EURO)

Fonte: COM(2009) 543 def. del 14 ottobre 2009 — Strumento di assistenza preadesione (IPA) — Quadro finanziario indicativo pluriennale (2011 - 2013).

Componente | I. Sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale | II. Cooperazione trans-frontaliera | III. Sviluppo regionale | IV. Sviluppo delle risorse umane | V. Sviluppo rurale | Totale |

Totali (2007 - 2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

FIGURA 1

SPESA DELL’UE IN CROAZIA PRIMA E DOPO L’ADESIONE

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Fonte: Corte dei conti europea.

6. L’assistenza dell’UE alla Croazia è pianificata dalla Commissione assieme alle autorità croate. I partenariati per l’adesione ed il programma nazionale per l’integrazione della Croazia nella UE sono i principali elementi del quadro politico di assistenza. I fondi UE vengono assegnati alle priorità in termini di assistenza elencate nei documenti indicativi di programmazione pluriennale redatti dalla Commissione in stretta consultazione con le autorità nazionali. Le autorità croate elaborano pertinenti proposte di progetti e, insieme con la Commissione, selezionano le proposte, trasformandole in progetti maturi pronti per essere attuati. I progetti in genere devono essere completati entro un periodo di tre o quattro anni. Essi vengono attuati tramite programmi di sovvenzione, contratti (per servizi, forniture o opere pubbliche) o contratti di gemellaggio [5]. Per quanto riguarda l’assistenza a titolo dello Strumento di assistenza preadesione per lo sviluppo rurale (IPARD), i progetti vengono selezionati unicamente dalla competente agenzia croata.

7. L’assistenza dell’UE alla Croazia è stata gestita in tre modi. Nell’ambito del programma CARDS, essa era gestita per lo più centralmente dalla Commissione. Tuttavia, per gli strumenti più recenti, la Commissione ha conferito i poteri di gestione alle autorità croate accreditate per gestire fondi UE [6], con l’obbligo di controlli ex ante effettuati dalla delegazione UE in Croazia sulle procedure di appalto e sui contratti (gestione decentrata con controlli ex ante). La terza, più avanzata, modalità di gestione si realizza quando la Commissione valuta che le autorità nazionali abbiano sufficienti capacità gestionali per gestire l’assistenza dell’UE senza alcun controllo ex ante da parte della delegazione UE (gestione decentrata senza controlli ex ante). Quest’ultima è la modalità di gestione che corrisponde maggiormente al modo in cui i fondi UE sono gestiti dopo l’adesione, ma nella maggior parte delle aree la Commissione non ha ancora approvato la sua introduzione [7]. L’allegato II elenca le differenti modalità di gestione per ogni strumento e per ogni componente.

ESTENSIONE E METODOLOGIA DELL’AUDIT

8. Il presente audit, effettuato tra il giugno 2010 ed il giugno 2011, mirava a rispondere al quesito generale:

"L’assistenza preadesione dell’UE ha efficacemente sostenuto la preparazione della Croazia alla gestione dei fondi UE dopo l’adesione"?

L’audit è stato incentrato sui due seguenti quesiti principali:

a) la Commissione ha pianificato l’assistenza dell’UE in modo da aiutare in maniera soddisfacente la Croazia a prepararsi a gestire i fondi UE dopo l’adesione?

b) I progetti finanziati dall’UE hanno raggiunto i risultati voluti in ordine al rafforzamento della capacità della Croazia di gestire i fondi dell’UE?

9. L’audit non ha inteso esaminare l’efficacia dell’assistenza dell’UE nel sostenere l’adozione e l’attuazione dell’acquis communautaire da parte della Croazia. Parimenti, l’audit non mirava ad effettuare una valutazione complessiva del grado di preparazione della Croazia all’adesione all’UE.

10. Quanto riscontrato in seguito all’audit si basa su:

a) un’analisi dei documenti relativi alla programmazione e all’attuazione dell’assistenza preadesione;

b) l’audit di un campione di 16 progetti finanziati dalle componenti I, III e IV dell’IPA e dai precedenti strumenti finanziari CARDS, Phare, ISPA e Sapard (cfr. allegato III). Il valore totale dell’assistenza finanziaria UE a questi progetti è pari a 96,6 milioni di euro, circa l’11 % del finanziamento complessivo durante il periodo oggetto dell’audit [8]. I progetti sono stati vagliati sulla base di elementi probatori risultanti da documentazione e colloqui, nonché, per otto di essi, di visite in loco svolte nell’ottobre 2010;

c) colloqui con personale della Commissione a Bruxelles e Zagabria;

d) colloqui con personale dei ministeri croati, di agenzie ed autorità regionali e locali partecipanti alla gestione dei fondi UE a Slavonski Brod, Spalato, Tovarnik, Vinkovci, Zadar e Zagabria.

CARTINA

POSIZIONE GEOGRAFICA DEI PROGETTI CONTROLLATI

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Fonte: Eurostat.

OSSERVAZIONI

PIANIFICAZIONE COERENTE E BEN MIRATA

SULLA BASE DI QUANTO APPRESO IN OCCASIONE DEI PRECEDENTI ALLARGAMENTI, È STATO INTRODOTTO UN NUOVO QUADRO PER L’AIUTO PREADESIONE

11. Nel concepire il proprio quadro per la gestione dei fondi preadesione, la Commissione ha tenuto conto degli insegnamenti tratti dai precedenti allargamenti. L’introduzione dell’IPA nel 2007 ha quindi riunito nell’ambito di un unico strumento l’insieme dell’assistenza finanziaria preadesione prima dispersa in tre diversi strumenti (Phare, ISPA e Sapard). Ciò ha notevolmente facilitato la pianificazione dell’assistenza dell’UE.

12. Prima che venisse introdotto l’IPA, al coordinamento dei diversi strumenti provvedevano meccanismi separati; nel quadro dell’IPA esiste ora un sistema più coerente per coordinare la pianificazione delle attività di rafforzamento della capacità finanziate dall’UE. All’interno della Commissione, alla direzione generale per l’Allargamento (DG Allargamento) è stato assegnato il ruolo guida nel coordinamento dell’assistenza IPA, assieme ad altre tre direzioni generali: la direzione generale della Politica regionale (DG Politica regionale) per la componente III (sviluppo regionale), la direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione (DG Occupazione, affari sociali e inclusione) per la componente IV (sviluppo delle risorse umane), e la direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale (DG Agricoltura e sviluppo rurale) per la componente V (sviluppo rurale). Queste quattro direzioni generali coordinano le rispettive attività relative alla programmazione e all’attuazione dell’assistenza, nonché ai negoziati dei capitoli, sia informalmente che tramite formali consultazioni inter-servizi.

13. La Commissione ha altresì rafforzato il legame tra, da un lato, la pianificazione e l’attuazione dell’assistenza preadesione dell’UE e, dall’altro, il processo negoziale preadesione. Ciò è stato fatto introducendo all’interno di tale processo parametri di riferimento da soddisfare prima della chiusura dei capitoli. Questo nuovo approccio è stato applicato ai capitoli negoziali nell’ambito dei quali vi è un finanziamento preadesione dell’UE, in particolare il capitolo 11 (agricoltura e sviluppo rurale) ed il capitolo 22 (politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali), ed ha condotto ad una maggiore attenzione ai progressi compiuti dalla Croazia nel rafforzare la propria capacità in tali ambiti con l’aiuto dell’assistenza preadesione dell’UE. Così, ad esempio, i parametri di riferimento del capitolo 11 includono la capacità dell’organismo pagatore, che è stata anche una delle principali priorità dell’assistenza dell’UE (cfr. anche il paragrafo 37). Ciò nonostante, questo approccio basato su parametri di riferimento avrebbe potuto essere più ampiamente applicato in Croazia di quanto effettivamente avvenuto. Ad esempio, il raggiungimento di un sufficiente livello di capacità da parte delle autorità croate, in modo che potessero essere autorizzate a gestire l’assistenza preadesione senza controllo ex ante da parte della delegazione UE, non è stato usato come parametro di riferimento per il capitolo 22.

LE PROCEDURE DI PROGRAMMAZIONE DELL’IPA SONO BEN CONCEPITE E HANNO DATO PRIORITÀ AL RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA DELLA CROAZIA, SEBBENE GLI APPALTI NECESSITINO ANCORA DI ATTENZIONE

14. Una significativa carenza dell’assistenza dell’UE alla preparazione dei paesi candidati in vista degli allargamenti del 2004 e del 2007 consisteva nel fatto che i programmi di coesione economica e sociale finanziati da Phare erano unicamente programmi annuali [9]. La Croazia ha beneficiato dell’approccio introdotto nel quadro dell’IPA, che prevede programmi operativi pluriennali simili a quelli utilizzati per i Fondi strutturali. Ciò ha aumentato le possibilità di "imparare facendo", stabilendo procedure di pianificazione simili a quelle applicabili dopo l’adesione ed ha altresì permesso una migliore pianificazione degli specifici interventi di rafforzamento della capacità. Nell’ambito dell’IPA, la DG Politica regionale e la DG Occupazione, affari sociali e inclusione sono anche state in grado di fornire la propria expertise per assistere le autorità croate in tale processo di pianificazione pluriennale più facilmente di quanto avvenuto in occasione delle due precedenti adesioni.

15. L’introduzione, da parte della Commissione, di un approccio più rigoroso di quello seguito con i precedenti paesi candidati [10], in modo da far sì che la Croazia avesse la capacità di gestire i fondi preadesione, ha rappresentato un passo decisivo verso una migliore gestione dei fondi post-adesione da parte della Croazia. Una componente centrale di questo approccio è il sistema di pianificazione elaborato dalla Commissione per valutare i bisogni della Croazia in termini di rafforzamento della capacità e per individuare l’assistenza necessaria a soddisfare detti bisogni, in modo da poter introdurre la gestione decentrata, dapprima con controlli ex ante da parte della delegazione UE ed in seguito senza tali controlli (cfr. paragrafo 7).

16. Tuttavia, permane in particolare il bisogno di concentrare l’assistenza sul sostegno al rafforzamento della capacità della Croazia di gestire gli appalti. Gli audit finanziari svolti dalla Corte nel quadro della dichiarazione annuale di affidabilità relativa al bilancio dell’UE hanno ripetutamente constatato che gli appalti costituiscono una importante fonte di irregolarità negli Stati membri dell’UE nel settore della Coesione [11]. Come illustrato in tabella 2, la delegazione dell’UE in Croazia, nel quadro dei controlli ex ante svolti per la gestione decentrata, ha dovuto spesso respingere i documenti presentati in quanto non pienamente conformi alle procedure UE. Sebbene vi sia stata una netta riduzione dei tassi di rigetto dal 2007 al 2010, la DG Allargamento, nella propria relazione annuale di attività relativa al 2010, ha dichiarato che tali tassi sono "rimasti relativamente elevati" per contratti più complessi, principalmente relativi ad opere pubbliche, a causa della "inadeguata qualità dell’expertise di controllo tecnico" [12] (cfr. anche il paragrafo 23).

TABELLA 2

TASSO DI RIGETTO, DA PARTE DALLA DELEGAZIONE UE IN CROAZIA, DELLE RELAZIONI DI VALUTAZIONE DELLE OFFERTE E DEI CONTRATTI PRESENTATI DALLE AUTORITÀ CROATE (%)

Fonte: Relazione annuale di attività 2010 della DG Allargamento.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Relazioni di valutazione | Prima presentazione | 60 | 22 | 20 | 14 |

Successive presentazioni | 34 | 35 | 67 | 20 |

Contratti | Prima presentazione | 60 | 20 | 21 | 20 |

Successive presentazioni | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

I PROGETTI CONTROLLATI HANNO RISPOSTO A PRIORITÀ RELATIVE ALLA CREAZIONE DI CAPACITÀ, SEBBENE SINO AD ORA L’ASSISTENZA SIA STATA LARGAMENTE DIRETTA ALLE AUTORITÀ CENTRALI PIUTTOSTO CHE AL LIVELLO REGIONALE

17. La Commissione, in consultazione con le autorità croate, ha in genere fatto in modo che venissero individuati i principali bisogni in termini di capacità. Esiste un approccio sistematico alla valutazione ed all’aggiornamento dei bisogni della Croazia in termini di finanziamenti della Commissione: dall’alto verso il basso, sulla base del partenariato per l’adesione, e dal basso verso l’alto, con proposte di progetti provenienti dai potenziali beneficiari, principalmente ministeri croati.

18. L’assistenza dell’UE sotto forma di progetti specifici ha affiancato e completato gli sforzi compiuti in proprio delle autorità croate per rafforzare la capacità dei ministeri ed istituire organismi al fine specifico di gestire i futuri fondi UE. In generale, gli obiettivi specifici dei 16 progetti controllati erano chiaramente in linea con le priorità di rafforzamento della capacità fissate dal partenariato per l’adesione. Anche quando i progetti non prevedevano un diretto rafforzamento della capacità tramite contratti di assistenza tecnica e di gemellaggio, avevano un’importante dimensione legata all’"imparare facendo", con l’opportunità di acquisire, prima dell’adesione, una preziosa esperienza pratica nella gestione dei finanziamenti UE.

19. In quasi tutti i casi, i finanziamenti della Commissione erano diretti agli organismi croati che sarebbero stati responsabili dell’attuazione dell’assistenza dell’UE dopo l’adesione. L’assistenza era però in larga parte diretta agli organismi centrali che sarebbero stati responsabili della gestione dei fondi post-adesione ed in misura molto minore al livello regionale, sebbene gli organismi regionali abbiano un importante ruolo da svolgere nell’attuazione dei finanziamenti post-adesione. Di conseguenza, vi è il rischio che, al momento dell’adesione, gli organismi al livello regionale non abbiano acquisito adeguata esperienza nel gestire l’assistenza dell’UE [13].

SI È CONTRIBUITO IN MISURA IMPORTANTE AL MIGLIORAMENTO DELLA CAPACITÀ DELLA CROAZIA DI GESTIRE I FONDI POST-ADESIONE, MA VI SONO SIGNIFICATIVI RITARDI ED AREE IN CUI SONO NECESSARI ULTERIORI PROGRESSI

L’ASSISTENZA PREADESIONE SPESSO NON È STATA ATTUATA SECONDO IL CALENDARIO ORIGINARIAMENTE PREVISTO

20. La tabella 3 mostra in che misura le spese previste siano state impegnate ed eseguite. I programmi Phare, ISPA e Sapard hanno tutti sperimentato delle difficoltà nell’attuare i fondi secondo il calendario originariamente previsto. Per l’IPA, la lenta attuazione rimane un problema, segnatamente per i programmi operativi relativi a trasporti e ambiente (componente III dell’IPA) e per il programma IPARD (componente V dell’IPA), col rischio che i fondi debbano essere disimpegnati a causa di tali ritardi [14].

21. L’attuazione dell’assistenza UE ha sofferto in Croazia di parecchi ritardi di avvio a seguito dell’introduzione dei nuovi strumenti. La Croazia poteva ricevere assistenza preadesione nell’ambito degli strumenti Phare, ISPA e Sapard dal 1o gennaio 2005. Tuttavia, stante l’esigenza di definire obiettivi settoriali corrispondenti alle priorità strategiche, ci sono poi voluti circa 12 mesi per i programmi ISPA e Sapard, e 18 mesi per il programma Phare, prima che le convenzioni di finanziamento potessero essere approntate. Nel caso dei programmi del 2007 nell’ambito delle varie componenti dell’IPA, le convenzioni di finanziamento non sono state concluse che 16 mesi circa dopo l’entrata in vigore del regolamento di attuazione IPA; ciò è dovuto principalmente al tempo necessario per il conferimento dei poteri di gestione prima dell’inizio dell’attuazione, una nuova condizione prescritta dal regolamento IPA (cfr. paragrafo 7).

22. Parecchi progetti pre-IPA controllati dalla Corte non erano ancora pronti per essere attuati dopo la firma della convenzione di finanziamento. Questo accadeva perché le autorità croate non avevano finalizzato i capitolati o le specifiche tecniche necessari per poter bandire le gare d’appalto. Così, per i contratti controllati, il tempo medio intercorso tra la convenzione di finanziamento e il bando di gara è stato di 12 mesi. Con l’introduzione dell’IPA vi sono stati alcuni miglioramenti, ed il tempo medio si è ridotto a otto mesi; tale risultato, tuttavia, può essere ancora migliorato.

TABELLA 3

ATTUAZIONE DELL’ASSISTENZA UE ALLA CROAZIA (MILIONI DI EURO, MARZO 2011)

Fonte: Delegazione UE in Croazia.

Programmi in Croazia | Dotazione finanziaria | Percentuale impegnata | Percentuale pagata [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007-2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007-2009 (di cui) | 143 | 29 % | 7 % |

- PO Trasporti | 54 | 20 % | 4 % |

- PO Ambiente | 54 | 25 % | 2 % |

- PO Competitività regionale | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007-2009 – PO Sviluppo delle risorse umane | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007-2009 (IPARD) – misure 101 e 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Totale | 860 | 68 % | 55 % |

23. Una volta indetti i bandi, spesso si verificavano ulteriori ritardi a causa del fatto che la capacità delle autorità croate di gestire le procedure di appalto UE era ancora limitata (cfr. paragrafo 16). Ciò ha significato che la delegazione UE ha dovuto spesso rifiutare la documentazione relativa ad appalti e contratti e rispedirla alle autorità croate per le necessarie modifiche migliorative (cfr. tabella 2). Ciò ha portato a ritardi che non si sarebbero verificati se la documentazione fosse stata preparata secondo le norme stabilite. La Corte ha esaminato un campione di 18 contratti, constatando che i contratti venivano conclusi con un ritardo medio di 10 mesi rispetto a quanto previsto dal calendario originario, il che è alquanto significativo se si pensa che l’orizzonte temporale dei progetti è normalmente di tre o quattro anni al massimo.

24. A fronte delle difficoltà incontrate dalla Croazia nell’attuare l’assistenza UE secondo la tabella di marcia prevista, la Commissione ha prorogato di un anno i termini ultimi per l’attuazione dei progetti finanziati tramite Phare 2005, Phare 2006 e Sapard, e di uno o due anni quelli relativi ai progetti finanziati tramite ISPA. Tenendo conto di quanto verificatosi, la Commissione ha introdotto scadenze più lunghe per l’attuazione della componente I dell’IPA. Tuttavia, per le componenti III, IV e V dell’IPA, i termini ultimi per l’erogazione, basati sulla regola "n+3", costituiscono una sfida significativa (cfr. nota 14).

25. Come si dimostra di seguito in relazione a specifici progetti (cfr. paragrafi da 26 a 47), i ritardi, risultanti per lo più da questioni di capacità all’interno dell’amministrazione croata, hanno ridotto i progressi compiuti tramite l’assistenza preadesione nel rafforzare la capacità amministrativa della Croazia prima dell’adesione. Ciò indica il rischio che la Croazia non avrà la capacità di assorbire pienamente gli accresciuti stanziamenti post-adesione entro le scadenze stabilite.

PER I PROGETTI PREPARATORI AI FONDI STRUTTURALI, I RISULTATI SONO STATI VARI, MA L’APPRENDIMENTO ATTRAVERSO LA PRATICA HA APPORTATO BENEFICI

26. Nel corso dell’audit, sono stati esaminati otto progetti, dello stesso tipo di quelli dei Fondi strutturali, che riguardavano quattro aree chiave (cfr. figura 2). Il grado di raggiungimento dei risultati attesi dai progetti è stato diverso da caso a caso, in parte a causa dei ritardi, così come la loro sostenibilità potenziale. È apparso chiaro che le autorità croate stanno traendo beneficio dall’"imparare facendo", ma vi sono ancora problemi relativi alla capacità che necessitano di attenzione.

FIGURA 2

PREPARAZIONE AI FONDI STRUTTURALI E DI COESIONE IN CROAZIA

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Fonte: Corte dei conti europea.

NUMEROSI ASPETTI RELATIVI AL MONITORAGGIO E ALLA VALUTAZIONE DELL’ASSISTENZA NECESSITAVANO DI ULTERIORI MIGLIORAMENTI

27. Un insufficiente utilizzo di obiettivi e di indicatori "SMART" [15] ha reso spesso difficile valutare i risultati dei progetti, in particolare per quanto riguarda i regimi di sovvenzione. I progetti IPA di follow-up esaminati dalla Corte erano migliori sotto questo aspetto dei progetti pre-IPA, ma il modo in cui veniva valutata l’efficacia dei progetti poteva ancora essere migliorato. La Commissione dispone di un sistema di monitoraggio ben concepito che viene attuato dalle autorità croate, sebbene in seguito all’audit si sia riscontrato che occasionalmente le relazioni di monitoraggio tendevano a sottovalutare i problemi cui erano andati incontro i progetti. I progetti a volte non sono stati oggetto di valutazione esterna, segnatamente per i regimi di sovvenzione finanziati. Ciò è in parte spiegabile con il fatto che la Commissione voglia combinare una valutazione intermedia dei programmi IPA con una valutazione ex ante dei programmi operativi per i Fondi strutturali; ma tale approccio causa ritardi nel feedback su potenziali miglioramenti dell’assistenza tramite progetti IPA.

LA SOSTENIBILITÀ DEI RISULTATI PER I PROGETTI DI SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE CONTROLLATI NON È CERTA

28. Il progetto CARDS 2004, che prevedeva il primo regime di aiuto decentralizzato paragonabile al FSE in Croazia, ha costituito una preziosa esperienza di rafforzamento della capacità nelle quattro contee (županije) coperte dal progetto [16]. In ogni contea è stato creato un partenariato locale per l’occupazione (LPE) svolgente una serie di attività di sviluppo delle risorse umane. Tuttavia nel 2008, quando il finanziamento UE si è concluso, detti partenariati sono divenuti in larga parte non operativi, ponendo in dubbio la loro sostenibilità.

29. L’assenza di sostegno finanziario o di altra natura ai partenariati esistenti non preannunciava nulla di buono per lo sviluppo dei partenariati nelle altre 13 contee della Croazia, che era uno degli obiettivi del progetto IPA di follow-up dei LPE. Inoltre, a causa del ritardato avvio del contratto di servizio finanziato come parte del progetto IPA, non è rimasto tempo sufficiente perché i consulenti impiegati ai sensi del contratto aiutassero a costituire i partenariati per l’occupazione in dette contee prima dell’avvio dei regimi di sovvenzione. Tuttavia, la Commissione ha riconosciuto che la sostenibilità è una questione chiave e sta valutando quale modello sia meglio adottare affinché i LPE migliorino le prospettive della propria sostenibilità.

PERMANGONO IMPORTANTI PROBLEMI DI CAPACITÀ RELATIVAMENTE AI PROGETTI DI COMPETITIVITÀ REGIONALE FINANZIATI

30. I risultati del progetto di infrastrutture necessarie alle imprese (BRI) di Phare 2005 sono stati vari. Gli organismi attuatori sono riusciti ad utilizzare l’intera dotazione finanziaria, sebbene con ritardo, e a far sì che, per ogni progetto ammesso al finanziamento, le infrastrutture fossero poste in essere. Tuttavia, l’audit del progetto di Benkovac (una delle sette sovvenzioni a titolo del regime di aiuto BRI di Phare) ha mostrato che le autorità locali non si preoccupavano in maniera sufficiente della sostenibilità delle infrastrutture finanziate dall’UE. Vi erano carenze nella manutenzione delle infrastrutture e mancava una strategia per attirare le imprese; le infrastrutture erano poco utilizzate.

31. Nell’elaborare il progetto di follow-up BRI nel quadro dell’IPA 2007 si è tenuto conto, sfruttandola, dell’esperienza del progetto del 2005. Tuttavia, come per il progetto del 2005, vi sono stati ritardi nella procedura di valutazione del regime di sovvenzione e i beneficiari della sovvenzione spesso non disponevano della capacità necessaria per predisporre la documentazione tecnica completa. I potenziali vantaggi in termini di "imparare facendo" sono stati ridotti, poiché il progetto non si rivolgeva direttamente agli organi designati come responsabili dei futuri programmi operativi di competitività regionale. Inoltre, l’aver incentrato il progetto sulle dieci contee meno sviluppate in Croazia ha significato che le autorità locali nelle altre contee non hanno potuto beneficiare dell’opportunità di apprendere dall’attuazione di regimi di sovvenzione BRI prima dell’adesione, sebbene anch’esse soddisfacessero i criteri di ammissibilità al finanziamento [17].

LE REALIZZAZIONI ATTESE DAI PROGETTI NEL SETTORE DEI TRASPORTI VENIVANO OTTENUTE, MA CON LUNGHI RITARDI NELLA PREPARAZIONE DEI PROGETTI E NELLA FASE DI APPALTO

32. Nell’ambito delI’ISPA 2005, il progetto di ripristino ferroviario per l’ammodernamento di una tratta di 33 km lungo la principale linea ferroviaria del Corridoio paneuropeo X [18] è stato il primo progetto infrastrutturale nel campo dei trasporti preparato ed attuato in base alla normativa UE in Croazia. Esso ha pertanto apportato notevoli benefici tramite l’apprendimento attraverso la pratica. Ha avuto inizio due anni dopo la data originariamente prevista perché il progetto non era abbastanza maturo alla data in cui era previsto l’avvio dell’attuazione. La mancanza di capacità in materia di appalti ha poi causato ritardi nelle procedure di gara. Anche il progetto ferroviario finanziato a titolo dell’IPA 2007 per i lavori alla stazione centrale di Zagabria ha sofferto ritardi nelle procedure di appalto, principalmente a causa dell’incompletezza della documentazione relativa alla gara, sebbene tali ritardi siano stati minori rispetto al precedente progetto finanziato tramite l’ISPA.

33. Al momento dell’audit sul posto svolto dalla Corte nell’ottobre 2010, il progetto finanziato nel quadro dell’ISPA 2005 era ancora in corso di attuazione, a causa dei ritardi verificatisi. Le previste realizzazioni dei progetti si saranno probabilmente concretizzate entro la fine del 2011, sebbene in ultima analisi il loro impatto dipenda dall’attuazione di altri progetti ferroviari lungo il Corridoio X in Croazia e nei paesi limitrofi.

L’ASSISTENZA FORNITA PER LA PREPARAZIONE DI UNA "RISERVA DI PROGETTI" PER I FONDI STRUTTURALI E DI COESIONE E PER L’INCREMENTO DELLA CAPACITÀ HA AVUTO UN SUCCESSO SOLO PARZIALE

34. Sebbene uno dei principali obiettivi iniziali di un progetto finanziato tramite Phare 2006 fosse quello di creare un meccanismo per elaborare una "riserva" di progetti maturi per i Fondi strutturali e di coesione, la Commissione successivamente decise di concentrare le risorse su un numero limitato di grandi progetti infrastrutturali [19]. Di conseguenza, un numero minore di autorità croate ha ricevuto assistenza in ordine al rafforzamento della capacità rispetto a quanto precedentemente previsto, ed il numero di impiegati da formare è sceso da 1000 a 90. Concentrare le risorse in questo modo sulla preparazione dei grandi progetti porterà probabilmente ad un più alto tasso di assorbimento all’avvio dei Fondi strutturali e di coesione, ma vi è anche il bisogno di preparare progetti maturi "non grandi", data la loro importanza per lo sviluppo regionale. Più in generale, la Commissione non ha ovviato in modo sufficiente, fornendo sostegno a questo livello, al bisogno di stimolare ed assistere i promotori regionali e locali affinché preparassero progetti per i futuri programmi operativi. Sono stati preparati solo nove grandi progetti infrastrutturali e per alcuni di questi la documentazione tecnica era incompleta. Sono state elaborate linee-guida per quasi 50 regimi di sovvenzione, sebbene non vi fosse tempo sufficiente per trasmettere le conoscenze relative a tali regimi dal livello centrale a quello regionale. Le conoscenze acquisite grazie ai fondi dell’UE hanno contributo in modo notevole alla programmazione del quadro strategico nazionale di riferimento e dei programmi operativi per l’assistenza nell’ambito dei Fondi strutturali e di coesione. Dall’altro lato, sono stati compiuti pochi progressi nello sviluppo di un sistema informativo gestionale per detti Fondi.

35. Significativi ritardi nel lavoro preparatorio e nelle procedure di appalto per le attività attuate in questo contesto nell’ambito del programma IPA 2008 provocheranno probabilmente una perdita di slancio. Le autorità croate sono chiamate a far fronte a sfide significative in termini di numero e di turnover di personale nel campo dei Fondi strutturali e di coesione.

PREPARAZIONE ALLA POLITICA AGRICOLA DELL’UE: RISULTATI INTERLOCUTORI

36. L’efficacia dell’assistenza preadesione dell’UE al settore agricolo è stata valutata esaminando due progetti di rafforzamento della capacità istituzionale finanziati tramite Phare 2005 e la componente I dell’IPA 2007, nonché i programmi Sapard e IPARD, inclusi quattro progetti di investimento cofinanziati nel quadro del Sapard (cfr. figura 3).

FIGURA 3

PREPARAZIONE PER I FONDI AGRICOLI DELL’UE IN CROATIA

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Fonte: Corte dei conti europea.

SONO STATI COMPIUTI ALCUNI PROGRESSI IN ORDINE AL CONFERIMENTO DEI POTERI DI GESTIONE PER LE MISURE DI SVILUPPO RURALE

37. Per quanto riguarda il rafforzamento della capacità dell’organismo pagatore croato di fare un uso appropriato dei finanziamenti pre- e post-adesione, i risultati sono stati contrastanti. La Croazia doveva sviluppare una sufficiente capacità di gestione affinché la Commissione potesse accordarle il necessario conferimento dei poteri di gestione per la gestione decentrata senza controlli ex ante prima di dare avvio all’attuazione delle misure di sviluppo rurale preadesione. Alla fine, il conferimento di poteri di gestione del programma Sapard è stato accordato, nel settembre 2006, per sole due misure di sviluppo rurale, invece delle quattro inizialmente previste [20].

38. Per quanto riguarda il rafforzamento di capacità per ottenere i fondi IPARD, i progressi sono stati modesti, in particolare perché gli obiettivi del progetto Phare 2005 in termini di accreditamento da parte delle autorità croate [21] e di conferimento di poteri di gestione non erano molto ambiziosi. Da un lato, il programma mirava soltanto all’accreditamento per IPARD delle due misure che erano già state accreditate per Sapard. Dall’altro lato, per le nuove misure IPARD l’obiettivo non era di ottenere l’accreditamento ma solo di preparare la documentazione per un possibile futuro accreditamento. Sebbene l’assistenza a titolo dell’IPARD fosse disponibile a partire dal bilancio UE 2007, il progetto Phare 2005 non conteneva precisi obiettivi per il conferimento dei poteri di gestione da parte della Commissione, al fine di dare alla Croazia quanto prima accesso ai fondi IPARD.

L’ASSISTENZA PREADESIONE ALLO SVILUPPO RURALE NON HA RIPRODOTTO IN TOTO LE CONDIZIONI DI LAVORO POST-ADESIONE

39. Sapard è stato il primo programma basato sull’apprendimento attraverso la pratica per il FEASR, dato che tutti i progetti attuati facevano parte di un processo per aiutare le autorità croate a costituire la struttura amministrativa per l’attuazione dei progetti cofinanziati dopo l’adesione. Ciò includeva la gestione delle domande (verifiche della completezza, analisi del piano economico), le verifiche in loco prima dell’approvazione del progetto, la decisione sulla concessione dei fondi Sapard, la stipulazione dei contratti, la verifica dell’ammissibilità della spesa, i pagamenti e la rendicontazione al Comitato di sorveglianza ed alla Commissione.

40. Per le misure per le quali alle autorità croate sono stati conferiti poteri di gestione, consentendo loro di utilizzare la gestione decentrata senza controlli ex ante, i programmi preadesione possono in linea di principio essere attuati con condizioni simili a quelle che saranno applicabili nel periodo post-adesione. In pratica, tuttavia, l’attuazione dei programmi Sapard e IPARD non ha riprodotto in toto l’ambiente di gestione dei fondi UE post-adesione:

a) il programma Sapard è stato interamente gestito al livello centrale dell’organismo pagatore e, al momento dell’audit, anche l’IPARD veniva gestito centralmente. Di conseguenza, gli uffici regionali dell’organismo pagatore non hanno ancora avuto l’opportunità di acquisire esperienza pratica nella gestione dei programmi UE di sviluppo rurale pre-adesione, nonostante debbano in futuro svolgere un ruolo chiave al riguardo dopo l’adesione [22];

b) per i progetti finanziati tramite Sapard e IPARD, l’organismo pagatore ha applicato procedure interamente manuali;

c) nell’ambito di Sapard, non è stato elaborato né applicato dall’organismo pagatore alcun sistema di classificazione delle proposte di progetto. Queste ultime sono state invece trattate in base all’ordine di presentazione.

IL BASSO TASSO DI ASSORBIMENTO DEI FONDI SAPARD E IPARD SOLLEVA PREOCCUPAZIONI IN MERITO AL FUTURO ASSORBIMENTO DEI FONDI FEASR

41. L’assorbimento dei fondi Sapard da parte della Croazia è stato basso, se si considera che la spesa dichiarata alla fine del programma ammontava solo al 48 % dei fondi assegnati. Secondo gli indicatori di realizzazione del programma Sapard, ci si attendeva che 161 progetti ammissibili venissero finanziati nel quadro delle due misure, mentre in realtà sono stati conclusi contratti solo per 49 progetti, dei quali solo 37 sono stati ultimati (cfr. tabella 4). In cinque delle 21 contee neanche una delle domande presentate è stata ammessa al finanziamento Sapard. Alcuni settori erano particolarmente sottorappresentati nell’attuazione della misura 1 ("Investimenti nelle aziende agricole"), segnatamente il settore lattiero-caseario, il settore delle serre ed il settore ortofrutticolo. Ciò indica gravi debolezze nella capacità e nel grado di preparazione di tali settori ad assorbire i fondi UE [23].

42. Gli importi per i quali erano stati firmati contratti nell’ambito di IPARD confermano le continue difficoltà in ordine all’assorbimento dei fondi UE per i programmi di sviluppo rurale. Nel bilancio 2008, sono stati assunti impegni finanziari sia per IPARD 2007 (25,5 milioni di euro) che per IPARD 2008 (25,6 milioni di euro) che, conformemente alle norme relative al bilancio dell’UE (cfr. paragrafo 20), la Croazia doveva spendere entro la fine del 2011. Tuttavia, nel maggio 2011, dopo quattro bandi, erano stati approvati investimenti solo per circa 16,9 milioni di euro (parte UE del finanziamento), ossia il 33 % della dotazione finanziaria IPARD del 2007 e 2008 [24]. Dato il tempo necessario a indire e gestire ulteriori bandi, nonché ad attuare i progetti approvati, è chiaro che gran parte della dotazione finanziaria 2007 - 2008 rischia di dover essere disimpegnata.

43. In conseguenza del basso livello di assorbimento, gli agricoltori e i trasformatori agroindustriali croati, contrariamente a quanto si voleva ottenere, non hanno ancora acquisito piena familiarità con le procedure di finanziamento UE tramite l’apprendimento attraverso la pratica nel quadro dei programmi Sapard e IPARD. Ciò renderà a sua volta più difficile assorbire i fondi UE, assai più ingenti, erogati dopo l’adesione, quando le misure di sviluppo rurale in Croazia saranno pienamente operative.

TABELLA 4

PROGETTI SAPARD IN CROAZIA

Fonte: Relazione annuale e finale sull’attuazione del programma Sapard nella Repubblica di Croazia (2006 - 2009), maggio 2010.

Misura | Numero di | Completati/previsti |

progetti previsti | domande presentate | progetti aggiudicati | progetti completati |

1. Investimenti nelle aziende agricole | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti dell’agricoltura e della pesca | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Totale | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. Solo nel 2009 la Commissione ha finalmente determinato che una ragione primaria del basso assorbimento dei fondi del programma Sapard era l’esistenza di un regime di aiuto nazionale che offriva condizioni più favorevoli, unitamente a minori procedure e controlli, per le stesse misure finanziate da Sapard. In seguito all’intervento della Commissione, la Croazia ha deciso di abolire questo regime di aiuto nazionale concorrente nel novembre 2009, dopo la fine del periodo di stipulazione dei contratti Sapard. Tuttavia, il lento avvio del programma IPARD indica che si deve ancora venire a capo delle ragioni della bassa richiesta, da parte degli agricoltori, del regime di sviluppo rurale in Croazia.

L’ASSISTENZA PREADESIONE HA CONTRIBUITO A RAFFORZARE LA CAPACITÀ AMMINISTRATIVA DELLA CROAZIA PER QUANTO RIGUARDA LA LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE E LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA, MA RIMANGONO APERTE IMPORTANTI SFIDE

45. La lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata è un argomento molto delicato e rappresenta una parte essenziale del rafforzamento della capacità della Croazia di far sì che i fondi UE post-adesione, così come i fondi nazionali, siano propriamente utilizzati. L’assistenza pre-adesione dell’UE è stata utilizzata per finanziare due progetti di sviluppo istituzionale tramite i programmi CARDS 2002 e IPA 2007 (cfr. figura 4).

FIGURA 4

RAFFORZAMENTO DELLA CAPACITÀ DI LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE E LA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA

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Fonte: Corte dei conti europea.

46. Il progetto finanziato nell’ambito del programma CARDS è stato avviato per migliorare il funzionamento dell’Ufficio per la prevenzione della corruzione e del crimine organizzato (USKOK), istituito nel 2001. Nonostante notevoli ritardi nella fase preparatoria, che hanno fatto slittare l’avvio del progetto al 2005, le attività previste dallo stesso sono state completate entro la fine del 2006. Per uno degli indicatori dell’efficacia del progetto, un crescente numero di casi gravi di crimine organizzato e di corruzione scoperti e perseguiti in giustizia, i primi risultati delle attività investigative sostenute dal progetto hanno iniziato ad essere visibili nel 2009, in termini di casi di corruzione di alto livello denunciati. Per l’altro indicatore, un migliore posizionamento nell’Indice di percezione della corruzione redatto da Transparency International, la Croazia è salita dal 70o posto (2005) al 62o (2010) ed il suo punteggio nell’Indice è migliorato, passando da 3,4 nel 2005 a 4,1 per la maggior parte degli anni dopo la fine del progetto.

47. Le attività del progetto finanziato nel quadro dell’IPA 2007, che dovrebbero concludersi nel 2012, sono state ben concepite per partire da quanto già ottenuto dal progetto precedente. Nel frattempo, il numero complessivo di casi trattati dall’USKOK ha continuato ad aumentare, ed i rinvii a giudizio e le condanne di politici di alto livello indicano che l’USKOK è sulla buona strada per contrastare la corruzione ai più alti livelli. Ciononostante, come sottolineato dalla Commissione nella relazione 2010 sui progressi compiuti dalla Croazia, le strutture giuridiche ed amministrative recentemente potenziate devono essere ancora pienamente testate in pratica, mentre la capacità dell’USKOK di trattare reati finanziari sofisticati costituisce una sfida particolare.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI

48. Nel complesso, l’assistenza preadesione dell’UE alla Croazia sta contribuendo in maniera significativa ai progressi compiuti dalla Croazia nello sviluppare la propria capacità amministrativa in vista della gestione dei fondi UE post-adesione, che saranno di maggiore entità. Ciononostante, detta assistenza fino ad ora è riuscita solo parzialmente a raggiungere i propri obiettivi; ulteriori progressi nel rafforzamento della capacità in diverse aree chiave richiedono sostegno, sia prima che dopo l’adesione. Nella maggior parte dei settori dell’assistenza preadesione, la Commissione stima che la capacità amministrativa della Croazia non sia ancora sufficiente perché la Croazia possa essere autorizzata ad attuare l’assistenza senza che la Commissione effettui i controlli ex ante. Nonostante i recenti progressi compiuti, la capacità in materia di appalti e di lotta alla corruzione rappresentano due aree nelle quali vi è particolare bisogno di rafforzare il sostegno alle autorità croate.

49. In generale, l’assistenza finanziaria destinata a soddisfare le necessità della Croazia in materia di rafforzamento della capacità è stata ben concepita dalla Commissione e dalle autorità croate. Sono stati tratti insegnamenti dai precedenti allargamenti ed adottati nuovi approcci per la programmazione dell’assistenza e il collegamento della stessa al processo negoziale. I sistemi di programmazione sono stati ben concepiti ed hanno dato priorità al rafforzamento della capacità, sebbene in materia di appalti si richieda ancora particolare attenzione. La Corte ha riscontrato che, pur essendo sicuramente pertinenti alle priorità di rafforzamento della capacità, i progetti da essa esaminati si erano focalizzati sulle autorità centrali, fino ad ora fornendo solo un modesto sostegno agli organismi regionali, sebbene questi ultimi avessero anch’essi un importante ruolo da svolgere nell’attuazione degli aiuti post-adesione.

50. In termini di risultati, l’assistenza dell’UE ha contribuito in maniera importante allo sviluppo della capacità della Croazia di gestire i fondi post-adesione, anche tramite l’apprendimento attraverso la pratica. Ciononostante, i risultati che si volevano ottenere da alcuni progetti non sono ancora sicuri, e l’audit ha individuato una serie di questioni chiave al riguardo. L’attuazione dell’assistenza sotto forma di progetti in Croazia spesso non ha rispettato il calendario originariamente previsto, in particolare a causa di ritardi causati da progetti non sufficientemente maturi e da una mancanza di capacità in tema di appalti. Rimangono margini di miglioramento quanto al monitoraggio e alla valutazione dei progetti dei Fondi strutturali. Una forte enfasi è stata posta sulla preparazione di grandi progetti infrastrutturali a livello centrale, mentre i progetti "non grandi" hanno ricevuto soltanto una modesta attenzione, e deve essere ancora pienamente costituito un sistema per elaborare proposte di progetti a partire dal livello regionale e locale. L’attuazione nel settore dello sviluppo rurale ha sofferto di bassi tassi di assorbimento e l’imparare facendo è stato modesto a livello regionale e al livello dei beneficiari delle sovvenzioni. Sebbene tramite i progetti UE siano stati compiuti alcuni progressi nella lotta alla corruzione ed alla criminalità organizzata, rimangono aperte sfide significative in quest’area.

51. Malgrado vi siano ancora margini di miglioramento, la Commissione ha senza dubbio tratto importanti insegnamenti dai precedenti allargamenti, il che ha reso più efficace l’assistenza alla Croazia.

RACCOMANDAZIONI

52. La Commissione e le autorità croate dovrebbero lavorare insieme, a stretto contatto, per cercare di attuare le seguenti raccomandazioni.

RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALL’ASSISTENZA UE ALLA CROAZIA

1. Assegnare una più alta priorità allo sviluppo di capacità in tema di appalti, tramite l’attuazione di programmi formativi (sia teorici che pratici) incentrati in particolare su:

a) l’elaborazione di documentazione di appalto che rispetti pienamente le norme UE;

b) la gestione delle fasi di gara e di aggiudicazione per progetti complessi di opere pubbliche.

2. Adottare più iniziative per soddisfare i bisogni di rafforzamento della capacità a livello regionale e locale, in particolare:

a) facendo sì che tutti gli organismi coinvolti a tale livello abbiano l’opportunità di imparare attraverso la pratica prima dell’adesione;

b) migliorando i meccanismi per stimolare e assistere nello sviluppo di idee progettuali.

3. Perfezionare ulteriormente la valutazione dell’efficacia dei progetti come segue:

a) incrementando l’utilizzo di obiettivi SMART;

b) aiutando ad accrescere la qualità delle relazioni di monitoraggio redatte dalle autorità croate;

c) assicurandosi che vengano svolte valutazioni intermedie ed ex post.

4. Costituire un portafoglio di progetti maturi in modo da essere in grado di assorbire pienamente i finanziamenti più ingenti che saranno disponibili dopo l’adesione, in particolare assicurando:

a) che per i grandi progetti, sino ad ora al centro degli sforzi, venga completata la necessaria documentazione tecnica;

b) che venga prestata maggiore attenzione alla creazione di un portafoglio complementare di progetti "non grandi" per il periodo post-adesione.

5. Intraprendere misure in relazione ai programmi di sviluppo rurale, per:

a) assicurare che le autorità nazionali sviluppino la propria capacità al fine di ottenere il conferimento dei poteri di gestione per tutte le misure programmate;

b) individuare modi per elaborare più progetti nei settori lattiero-caseario, delle serre, ed ortofrutticolo.

6. Potenziare le misure anti-corruzione come segue:

a) fornendo costante sostegno alle rafforzate strutture giuridiche ed amministrative tramite gemellaggi ed altre consulenze, con un’enfasi particolare sull’assistenza alle azioni di contrasto a fronte di reati finanziari sofisticati;

b) continuando a monitorare in maniera rigorosa i livelli di corruzione e le problematiche nel corso del periodo preadesione e relativamente ai finanziamenti post-adesione.

53. Con riferimento all’assistenza preadesione ad altri paesi candidati ed ai paesi potenziali candidati, la Commissione dovrebbe:

RACCOMANDAZIONI CIRCA L’ASSISTENZA PREADESIONE DELL’UE AD ALTRI PAESI

7. Tenere conto di quanto appreso in occasione dell’assistenza preadesione fornita alla Croazia, se del caso, nel fornire assistenza preadesione ad altri paesi, ed in particolare:

a) far sì che, prima della data di adesione, vi siano abbastanza precedenti di gestione decentrata dei fondi preadesione senza controlli ex ante;

b) adoperarsi maggiormente affinché le proposte di progetti per l’assistenza preadesione siano sufficientemente mature per l’attuazione nel rispetto del calendario prestabilito.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 25 ottobre 2011.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] I criteri di Copenhagen, fissati dal Consiglio europeo nel giugno 1993, comprendono:a)criteri politici: la presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela;b)criteri economici: l’esistenza di un’economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione;c)la capacità di assumere gli obblighi derivanti dall’adesione, incluso il rispetto degli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.

[2] L’espressione acquis communautaire indica l’intera gamma di principi, politiche, norme, pratiche, obblighi ed obiettivi che sono stati concordati o elaborati nel contesto dell’Unione europea.

[3] Consiglio europeo di Bruxelles del 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] L’assistenza dell’UE alla Croazia ha avuto inizio nel 1991, immediatamente dopo lo scoppio del conflitto armato nella ex Jugoslavia. Nel corso del periodo 1991 - 2000, sono stati forniti 382 milioni euro: dal 1991 al 1998 tramite l’Ufficio per gli aiuti umanitari della Commissione europea e dal 1998 al 2000 tramite il programma Obnova (parola che in croato significa "ricostruzione"), incentrato sul ritorno e la reintegrazione dei rifugiati e degli sfollati, sulla ricostruzione delle infrastrutture, sulla rivitalizzazione economica delle aree interessate dal conflitto e sullo sminamento.

[5] Il gemellaggio è uno strumento concepito dalla Commissione per facilitare il trasferimento di competenze dalle amministrazioni degli Stati membri dell’UE alle amministrazioni dei paesi beneficiari. Esso si affianca e completa il trasferimento di competenze tramite contratti di servizi con società di consulenza per la prestazione di assistenza tecnica.

[6] Prima che la Commissione possa conferire i poteri di gestione, le autorità devono superare un processo di accreditamento operato dal governo croato.

[7] L’area dello sviluppo rurale rappresenta un’eccezione da questo punto di vista. La gestione decentrata con controlli ex ante non è applicabile al Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard) e allo Strumento di assistenza preadesione per lo sviluppo rurale (IPARD). Il paese candidato deve ottenere il conferimento dei poteri per la gestione decentrata senza controlli ex ante, prima di iniziare l’attuazione delle misure nell’ambito di questi due programmi.

[8] L’assistenza dell’UE alla Croazia, dal 2001 al 2009, è ammontata complessivamente a 860 milioni di euro (cfr. tabella 3).

[9] Cfr. relazione speciale della Corte dei conti europea n. 5/2004 sull’assistenza Phare per preparare i paesi candidati alla gestione dei Fondi strutturali (GU C 15 del 20.1.2005, pag. 1).

[10] Prima degli ultimi allargamenti, la gestione decentrata con controlli ex ante era la modalità di gestione utilizzata nei paesi candidati senza che la Commissione svolgesse una previa valutazione della capacità del paese di gestire efficacemente i fondi attraverso tale sistema.

[11] Cfr., ad esempio, i paragrafi da 4.18 a 4.20 della relazione annuale della Corte sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2009 (GU C 303 del 9.11.2010, pag. 1). Una delle due principali cause degli errori erano "gravi inosservanze delle norme in materia di appalti pubblici".

[12] Relazione annuale di attività 2010 della DG Allargamento, pag. 20.

[13] Un’analisi dell’assistenza Phare alla preparazione per i Fondi strutturali in Croazia, condotta nel 2009 da consulenti remunerati dalla Commissione, ha constatato che non si stava assegnando sufficiente priorità al rafforzamento di capacità per gli organismi locali e regionali. In detto documento si raccomandava di tener conto dell’esperienza dei nuovi Stati membri e di non tralasciare il processo di sviluppo delle capacità necessarie, prima che sia troppo tardi affinché questi organismi partecipino in modo efficace.

[14] L’articolo 166, paragrafo 3, del regolamento finanziario dispone che, in base alla regola "n+3", la Commissione disimpegni automaticamente le parti di un impegno di bilancio per un programma che, al 31 dicembre del terzo anno successivo all’anno nel corso del quale è stato adottato l’impegno di bilancio, non siano state utilizzate per pagamenti (regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1)).

[9999] Sono esclusi i pagamenti di anticipi pari al 30 % per le componenti III, IV e V.

[15] Specifici, misurabili, attuabili, realistici e corredati di un termine.

[16] Altre quattro contee erano state coperte da un precedente progetto nell’ambito del programma CARDS 2002.

[17] La valutazione intermedia ad hoc 2009 dell’assistenza Phare alla preparazione per i Fondi strutturali in Croazia ha altresì concluso che è stata posta troppa enfasi sulle regioni meno sviluppate e che anche tutte le altre regioni in Croazia hanno di fronte importanti sfide in termini di competitività a livello di Unione europea.

[18] Questo Corridoio segue il percorso Salisburgo - Lubiana - Zagabria - Belgrado -Niš - Skopje - Veles - Salonicco.

[19] Conformemente al regolamento sui Fondi strutturali, la Commissione definisce "grande" un progetto il cui costo totale supera i 50 milioni di euro. I progetti dal valore inferiore a tale soglia sono definiti "non grandi" ("non-major"). Cfr. regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’ 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210 del 31.7.2006, pag. 25). Il regolamento citato è stato modificato, da ultimo, dal regolamento (UE) n. 539/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 giugno 2010 (GU L 158 del 24.6.2010, pag. 1).

[20] Decisione della Commissione 2006/658/CE, del 29 settembre 2006, che conferisce ad agenzie esecutive la gestione degli aiuti per le misure di preadesione a favore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare in Croazia nel periodo precedente l’adesione (GU L 271 del 30.9.2006, pag. 83).

[21] Cfr. paragrafo 7, nota 7 sull’accreditamento.

[22] Le autorità croate hanno deciso che gli uffici regionali dell’organismo pagatore controlleranno l’ammissibilità delle domande ed effettueranno i controlli amministrativi e sul posto.

[23] Nel settore lattiero-caseario, sono stati completati due dei 16 progetti previsti (ossia il 12,5 %); nel settore delle serre due progetti rispetto ai 14 previsti (14,3 %) e nel settore ortofrutticolo sette progetti rispetto ai 42 previsti (16,7 %).

[24] Relazione di attuazione del programma IPARD redatta dall’organismo pagatore croato per l’agricoltura, la pesca, e il settore dello sviluppo rurale per il sostegno strutturale, 24.5.2011.

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ALLEGATO I

I 35 CAPITOLI DELL’ACQUIS ( 30 GIUGNO 2011)

N. | Capitoli | Negoziati aperti | Negoziati chiusi in via provvisoria |

1 | Libera circolazione delle merci | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Libera circolazione dei lavoratori | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Diritto di stabilimento e libertà di prestazione dei servizi | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Libera circolazione dei capitali | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Appalti pubblici | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Diritto societario | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Diritto di proprietà intellettuale | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Politica di concorrenza | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Servizi finanziari | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Società dell’informazione e media | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Agricoltura e sviluppo rurale | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Sicurezza alimentare, politica veterinaria e fitosanitaria | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Pesca | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Politica dei trasporti | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energia | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Fiscalità | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Politica economica e monetaria | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistiche | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Politica sociale e occupazione | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Impresa e politica industriale | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Reti trans-europee | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Sistema giudiziario e diritti fondamentali | 30.06.2010 | 30.6.2011 |

24 | Giustizia, libertà e sicurezza | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Scienza e ricerca | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Istruzione e cultura | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Ambiente | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Tutela del consumatore e della salute | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Unione doganale | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Relazioni esterne | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Politica estera, di sicurezza e difesa | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Controllo finanziario | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Disposizioni finanziarie e di bilancio | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Istituzioni | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Altre questioni | N.A. | 30.6.2011 |

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ALLEGATO II

LA COMMISSIONE HA CONCESSO IL CONFERIMENTO DELLA GESTIONE ALLE AUTORITÀ CROATE RESPONSABILI DEI FONDI DELL’UE ( 15 GIUGNO 2011)

Programma | Conferimento della gestione decentrata |

con controlli ex ante | senza controlli ex ante |

Phare | 7.2.2006 | Non introdotto |

ISPA | 13.2.2006 | Non introdotto |

IPA I | 28.10.2008 | Non ancora introdotto |

IPA II | 14.11.2008 | Non ancora introdotto |

IPA III | | |

- Trasporti | 3.11.2008 | Non ancora introdotto |

- Ambiente | 29.10.2008 | Non ancora introdotto |

- Competitività regionale | 29.10.2008 | Non ancora introdotto |

IPA IV | 1.12.2008 | Non ancora introdotto |

Sapard | | |

- Misura 1 Investimenti nelle aziende agricole | N.A. [1] | 29.9.2006 |

- Misura 2 Miglioramento della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti dell’agricoltura e della pesca | N.A. | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

- Misura 101 Investimenti nelle aziende agricole | N.A. | 30.11.2009 |

- Misura 103 Investimenti nella trasformazione e commercializzazione dei prodotti dell’agricoltura e della pesca | N.A. | 30.11.2009 |

- Misura 201 Azioni preparatorie per l’attuazione delle misure agro-ambientali | N.A. | Non ancora introdotto |

- Misura 202 Preparazione ed attuazione delle strategie locali di sviluppo rurale | N.A. | Non ancora introdotto |

- Misura 301 Sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali | N.A. | 17.3.2011 |

- Misura 302 Diversificazione e sviluppo delle attività economiche rurali | N.A. | 17.3.2011 |

- Misura 501 Assistenza tecnica | N.A. | Non ancora introdotto |

[1] N.A.: non applicabile. Sapard e IPARD possono essere attuati solo nell’ambito della gestione decentrata senza controlli ex ante.

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ALLEGATO III

ELENCO DEI PROGETTI CONTROLLATI

Progetti pre-IPA | Importi per i quali sono stati stipulati contratti (milioni di euro) |

Contributo UE | Contributo nazionale | Contributo UE + nazionale |

1 | Sapard Misura 2 - Glazir | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard Misura 2 - CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard Misura 1 - Agromeđimurje | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard Misura 1 - Murković | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 Regime di aiuto per infrastruttura necessaria alle imprese | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 Ripristino della linea ferroviaria Vinkovci - Tovarnik - confine di Stato | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 Partenariato locale per l’occupazione (fase II) | 1,488 | - | 1,488 |

8 | CARDS 2002 Sviluppo della capacità dell’USKOK | 0,650 | - | 0,650 |

9 | Phare 2005 Sviluppo istituzionale e sostegno all’attuazione di Sapard/IPARD | 3,822 | - | 3,822 |

10 | Phare 2006 Sviluppo della capacità istituzionale e riserva di progetti per i Fondi strutturali | 6,200 | - | 6,200 |

Totale Progetti pre-IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Progetti IPA | Importi iscritti in bilancio (milioni di euro) |

Contributo UE | Contributo nazionale | Contributo UE + nazionale |

11 | IPA Componente IIIc Competitività regionale PO 2007 - 2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 Componente III Sistema di segnalamento e di sicurezza della stazione centrale di Zagabria | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | IPA 2007 - 2009 Componente IV Partenariato locale per l’occupazione (fase III) | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | IPA 2007 - 2009 Componente IV Partenariato locale per l’occupazione (fase III) | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 Componente I Potenziamento delle capacità dell’USKOK | 1,000 | - | 1,000 |

15 | IPA 2007 Componente I Creazione di un sistema di gestione e controllo dell’uso dei fondi agricoli efficace e finanziariamente solido | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 Componente I Sostegno a gestione, monitoraggio e valutazione degli strumenti strutturali | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Totale progetti IPA | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

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