Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni e ai Paesi candidati dell'Europa centrale e orientale sulle strategie di adesione nel settore dell'ambiente: raccogliere le sfide dell'ampliamento ai Paesi candidati dell'Europa centrale e orientale»

(1999/C 51/06)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni e ai Paesi candidati dell'Europa centrale e orientale sulle strategie di adesione nel settore dell'ambiente: raccogliere la sfida dell'ampliamento ai Paesi candidati dell'Europa centrale e orientale» (COM (98) 294 def.);

vista la decisione della Commissione europea in data 20 maggio 1998 di consultarlo su tale argomento conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 15 luglio 1998 di affidare la preparazione del parere alla Commissione 4 «Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente»;

visto il parere della Commissione del 16 luglio 1997 sulle domande di adesione (Agenda 2000);

visto il Parere del Comitato delle regioni sul tema «Effetti dell'ampliamento ai paesi candidati dell'Europa centrale ed orientale sulle politiche dell'Unione (studio d'impatto)» (CdR 280/97 fin) ();

visto il parere del Comitato delle regioni sul tema «PAC e ampliamento verso Est» (CdR 239/96 fin) ();

visto il parere del Comitato delle regioni in merito alla comunicazione della Commissione «L'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente» (CdR 437/96 fin) ();

visto il parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque» (CdR 171/97 fin) ();

visto il parere del Comitato delle regioni sul tema «Politica ambientale nelle città e nei comuni» (CdR 393/97 fin) ();

vista la relazione dell'EDC Consultants sul tema «Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC»;

visto il Trattato di Amsterdam;

vista la Relazione Dobris (Agenzia europea per l'ambiente) del 1998 sull'ambiente in Europa;

visto il progetto di parere (CdR 267/98 riv.) formulato dalla Commissione 4 il 2 ottobre 1998 (relatore: Hannu Penttilä),

ha adottato all'unanimità il 19 novembre 1998, nel corso della 26a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il 20 maggio 1998 la Commissione europea ha adottato la Comunicazione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni e ai Paesi candidati dell'Europa centrale e orientale sulle strategie di adesione nel settore dell'ambiente, in relazione all'ampliamento dell'UE.

1.2. Nel prossimo ampliamento dell'UE, la dimensione ambientale presenterà sfide di maggior rilievo rispetto a quelli precedenti. Nei paesi candidati vi sono gravi problemi ambientali, e vi è un ampio divario nel livello di tutela dell'ambiente rispetto alla situazione dell'UE. Ciò non vuol dire che l'UE e gli Stati membri abbiano risolto i loro problemi ambientali. Anch'essi infatti devono adoperarsi per migliorare l'ambiente. D'altro canto i paesi candidati dispongono anche di vaste aree naturali pressoché intatte, che contribuiranno notevolmente alla diversità biologica dell'intera Europa. La sfida dei prossimi anni consiste nel conservare tale patrimonio, ed elaborare e gestire al tempo stesso un quadro sostenibile dal punto di vista economico e ambientale.

1.3. Nella comunicazione si afferma che, sebbene in tutti i paesi candidati siano stati fatti degli sforzi per adeguare la normativa ambientale, rimane molto da fare per conseguire un completo allineamento all'acquis comunitario. La Commissione considera che il lavoro ancora da svolgere sia di natura normativa, amministrativa e finanziaria, e che esso comporterà un notevole impegno per le risorse umane.

1.4. Oltre all'investimento ambientale, occorre un potenziamento delle istituzioni ambientali e un'attenta pianificazione strategica. Si deve inoltre dedicare la necessaria attenzione alle misure preventive, tenendo in considerazione l'ambiente e lo sviluppo sostenibile nelle politiche di settori quali i trasporti, l'energia e l'agricoltura. Per coordinare l'azione delle varie istituzioni coinvolte è necessaria una strategia finanziaria complessiva.

1.5. La Commissione intende intensificare gli sforzi tesi a fornire informazioni, guida e assistenza tecnica ai paesi candidati nell'applicazione dell'acquis ambientale, ad esempio attraverso meccanismi di collegamento in rete. La realizzazione di attività di ricerca scientifica per mezzo di progetti comuni o di azioni concertate costituisce un obiettivo chiave, trattandosi di una potenziale fonte di conoscenze per una gestione sostenibile delle risorse naturali. Il processo di ampliamento andrebbe gestito in modo tale da avvicinare l'intera Unione europea all'obiettivo di uno sviluppo realmente sostenibile.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato ritiene che la comunicazione in merito all'ampliamento e all'ambiente sia tempestiva ed estremamente utile.

2.2. A giudizio del Comitato le questioni ambientali figurano tra i temi più importanti dei negoziati di adesione e ciò dovrebbe riflettersi anche nei negoziati stessi. L'adesione è condizionata alla trasposizione dell'intero acquis ambientale negli ordinamenti nazionali dei paesi candidati. A questi ultimi si richiede di elaborare un particolareggiato programma normativo e disposizioni relative alla sua esecuzione, nonché una strategia finanziaria. Ai fini della trasposizione e dell'applicazione dell'acquis è essenziale creare e potenziare organismi di amministrazione ambientale a livello locale e regionale e fare in modo che tali organismi possano funzionare efficacemente.

2.3. Nei paesi candidati saranno necessari ingenti investimenti ambientali, sia in tecnologie che nell'amministrazione. Occorreranno inoltre delle risorse per migliorare la gestione dei dati e i sistemi di sorveglianza, per l'istruzione e la formazione del personale e per l'acquisizione di terreni. Nell'Agenda 2000 la Commissione propone di mettere a disposizione dei paesi candidati risorse che permettano loro di far fronte agli obblighi derivanti dall'adesione. Va garantito che tutti gli investimenti ambientali nei paesi candidati siano conformi ai criteri dell'acquis ambientale comunitario. Il ravvicinamento della normativa in materia richiederà risorse finanziarie private, nazionali e internazionali. Molti paesi candidati hanno accordi bilaterali con Stati membri per il finanziamento di progetti ambientali.

2.4. Il processo di adesione offre inoltre alle regioni europee l'opportunità di intensificare la loro cooperazione. Le organizzazioni civili ed economiche, nonché le imprese dovrebbero essere coinvolte in tale processo. Ormai da qualche tempo vari paesi candidati lavorano attivamente in partenariato con Stati membri nel settore dell'amministrazione ambientale. Occorre promuovere il collegamento in rete e lo scambio di conoscenze specifiche tra amministrazioni locali e regionali.

2.5. Il processo di adesione andrebbe considerato come una grande opportunità di migliorare lo stato dell'ambiente in Europa e nel mondo in generale. Anche nei paesi candidati l'obiettivo finale della politica ambientale non può essere l'applicazione dell'acquis comunitario esistente. Lo scopo della politica ambientale dell'UE è uno sviluppo sostenibile, come definito nel Trattato di Amsterdam del 1997. Occorre integrare la dimensione ambientale in tutti i settori industriali, nei trasporti, nella produzione di energia e nell'agricoltura. Tali osservazioni valgono anche per gli attuali Stati membri.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Stato dell'ambiente nei paesi candidati

I paesi candidati sono alle prese con gravi problemi ambientali. Tuttavia, nel corso degli anni '90 essi hanno sviluppato la normativa ambientale e migliorato i sistemi di depurazione. È importante notare che alcuni agenti inquinanti sono trasportati al di là delle frontiere, e hanno quindi un'importanza potenzialmente maggiore per lo stato dell'ambiente di una zona più ampia.

3.2. Aria

3.2.1. L'anidride solforosa e le emissioni di particolato costituivano un problema in varie aree industriali specialmente alla fine degli anni '80. In particolare la combustione di lignite nel «triangolo nero» formato da Germania orientale, Cecoslovacchia settentrionale e Polonia meridionale ha provocato danni alle foreste e acidificazione. Sebbene negli anni '90 vi sia stata una chiara riduzione dei livelli di emissione, in numerose aree i carichi critici vengono tuttora superati e l'acidificazione continua. Le emissioni vengono trasportate a grandi distanze, provocando problemi in aree lontane dalle fonti di inquinamento. Le questioni relative alla protezione dell'aria sono collegate agli sviluppi nell'industria, nella produzione di energia e nei trasporti. Le decisioni che vengono prese in tali settori devono tenere nel giusto conto l'ambiente e gli interessi a lungo termine.

3.2.2. Al principio degli anni '90 in circa metà delle principali città dell'Europa centrale e orientale venivano superati i limiti di qualità dell'aria stabiliti dall'OMS. Sebbene la situazione sia considerevolmente migliorata negli ultimi anni, la qualità dell'aria nelle città dell'Europa centrale e orientale continua ad essere peggiore che in quelle dell'Europa occidentale. Si ritiene che la difesa dell'aria assorbirà il 40 % dell'investimento ambientale richiesto per l'adesione all'UE. I problemi maggiori di qualità dell'aria interessano la Bulgaria e la Romania, ma vi sono gravi problemi anche in Estonia (impiego di scisti bituminosi inquinanti nella produzione di energia), Polonia (centrali elettriche a carbone), Repubblica ceca (inquinamento atmosferico provocato dall'industria) e Slovacchia. Alcuni paesi hanno elaborato programmi di azione per le zone più inquinate, ma sarà difficile chiudere gli impianti e le fabbriche inquinanti.

3.2.3. Vari paesi candidati sono alle prese con difficoltà finanziarie legate all'adeguamento degli impianti di raffinazione per rispettare le norme UE attuali e future in materia di qualità del combustibile. I trasporti iniziano ad essere una fonte importante di inquinamento in Lettonia, Lituania, Slovacchia e Ungheria, mentre negli Stati membri dell'UE essi ne costituiscono la fonte principale. Occorre prevenire i potenziali problemi provocati dai trasporti. Gli investimenti in tale settore dovranno essere concentrati sull'ammodernamento dei servizi pubblici e sullo sviluppo delle reti ferroviarie piuttosto che sulla costruzione di autostrade.

3.3. Acqua

3.3.1. In vari paesi candidati, come la Lituania, la Polonia, la Romania e l'Ungheria, l'inquinamento idrico costituisce il problema ambientale più grave. Le acque reflue urbane non depurate o depurate in modo insufficiente abbassano la qualità dell'acqua dei fiumi e continuano a causare l'eutrofizzazione di mari come il Baltico e il mare del Nord. Dal 1980 i livelli di fosforo nei fiumi stanno scendendo in Europa occidentale, mentre aumentano in Europa centrale e orientale. Una sfida importante sarà rappresentata dalla definizione e dall'applicazione di un approccio integrato alla gestione dei bacini fluviali da parte degli Stati attraversati da fiumi che bagnano più paesi, come il Danubio e l'Oder.

3.3.2. L'aumento del livello dei nitrati nelle acque negli ultimi 20 - 40 anni costituisce un problema di scala europea. Nessuno dei paesi candidati sembra avere fatto grandi passi in avanti nell'applicazione della direttiva sui nitrati, ma il declino della produzione agricola dovuto alla recessione economica ha causato una riduzione dell'impiego di fertilizzanti.

3.3.3. Per i paesi candidati è importante costituire l'infrastruttura di gestione necessaria per limitare l'inquinamento delle acque proveniente da fonte diffusa. Anche negli attuali Stati membri sono necessari dei miglioramenti. Nel corso del processo di integrazione è necessario introdurre in tutti gli Stati membri una normativa riveduta che consenta di limitare l'inquinamento da fonte diffusa. Il modo in cui l'agricoltura si svilupperà nel futuro avrà importanti conseguenze sulla tutela delle acque e della biodiversità. L'ampliamento dovrebbe essere considerato come un'opportunità per riorganizzare l'agricoltura nell'intera UE secondo i principi dello sviluppo sostenibile.

3.3.4. Per portare la gestione delle acque reflue e la fornitura di acqua potabile al livello delle norme europee occorrerà circa un terzo degli investimenti ambientali complessivi richiesti per l'adesione. La cattiva qualità dell'acqua potabile costituisce un problema, ad esempio, in Bulgaria, Slovenia, Romania, Ungheria ed Estonia. Si teme che gli antiparassitari rappresentino una minaccia per la qualità dell'acqua potabile in Lituania. La qualità dell'acqua freatica è in pericolo in numerosi Stati dell'UE, specialmente nell'Europa centrale e occidentale, in parte a causa del diffuso impiego di fertilizzanti. Negli Stati baltici e in altri paesi candidati sono in corso o in fase di progettazione importanti programmi di investimento tesi a migliorare la gestione delle acque reflue e la qualità dell'acqua potabile.

3.4. Rifiuti

3.4.1. La quantità crescente di rifiuti urbani costituisce un problema comune a tutta l'Europa. Attualmente nei paesi dell'Europa centrale e orientale la quantità di rifiuti pro capite è lievemente minore che negli Stati dell'UE, ma è probabile che cresca con l'innalzarsi del tenore di vita. In particolare, la quantità di rifiuti di imballaggio è maggiore nell'UE che nei paesi candidati. Il trattamento dei rifiuti consiste in gran parte nella loro messa a discarica, e in molti paesi candidati si ricorre alla discarica incontrollata. Gli inceneritori di rifiuti in Bulgaria e Lituania non soddisfano alle norme UE.

3.4.2. In quasi tutti i paesi candidati vi sono problemi dovuti ai rifiuti pericolosi, all'inquinamento del suolo e alla dispersione di sostanze pericolose nel terreno e nelle falde freatiche. In Polonia si creano grandi quantità di rifiuti industriali e le vecchie zone industriali della Repubblica ceca sono caratterizzate da problemi ambientali particolarmente gravi. L'adeguamento alle norme europee degli impianti di gestione dei rifiuti comporterà probabilmente una spesa pari al 20 % dell'investimento ambientale complessivo. Anche gli attuali Stati membri dovranno fare degli sforzi per raggiungere l'obiettivo chiave della politica comunitaria di gestione dei rifiuti, ossia la riduzione della loro quantità. Rimane ancora molto da fare perché i paesi candidati siano in regola con le disposizioni della direttiva Seveso.

3.5. Sicurezza nucleare e radioprotezione

3.5.1. In tutti i paesi è stata recentemente adottata una normativa di base sulla sicurezza nucleare e la radioprotezione. La Bulgaria (1993) e la Lituania (1994) si sono impegnate a disattivare i reattori nucleari strutturalmente insicuri, conformemente all'accordo relativo al conto «Sicurezza nucleare» con la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, e tali impegni devono essere rispettati. Sebbene la Slovacchia non abbia preso nessun impegno internazionale, essa si trova di fronte alla stessa esigenza in relazione alla chiusura di due reattori. In Estonia ci sono state delle carenze nella gestione della radioprotezione. Occorrono ulteriori strumenti giuridici, ed è importante notare che la maggior parte della normativa in questione è necessaria anche se nel paese interessato non esiste un settore nucleare.

3.6. Natura

3.6.1. I paesi candidati possiedono vaste aree naturali intatte che contribuiscono in modo significativo alla biodiversità dell'intera Europa. Tutti questi paesi hanno importanti ricchezze naturali: ad esempio i Carpazi e il delta del Danubio in Romania; una biodiversità estremamente ricca in Slovenia; vaste aree protette in Bulgaria; zone umide, foreste, praterie e aree costiere nei paesi baltici e in Polonia. Sebbene la Commissione affermi nella relazione che la protezione della natura è stata ben gestita in tutti i paesi candidati, è importante notare che la situazione deve essere mantenuta nel futuro. Dato che la definizione di area protetta varia da un paese all'altro, l'importanza delle diverse aree diviene evidente solo se si considerano i loro obiettivi, la loro gestione e i divieti imposti in esse. Il Comitato invita la Commissione a promuovere il riallineamento legislativo dei paesi membri e di quelli candidati per quanto concerne tale definizione.

3.6.2. Le aree protette non bastano da sole a garantire il mantenimento delle biodiversità ai livelli attuali nei singoli paesi, e ancor meno nell'Europa intera. Occorre per quanto possibile tener conto della tutela della biodiversità in tutte le attività economiche. Lo scarso sviluppo dell'agricoltura e della silvicoltura ha contribuito in parte alla salvaguardia della biodiversità nei paesi candidati. Il patrimonio naturale di varie regioni è attualmente minacciato da un'agricoltura e silvicoltura sempre più intensive da un lato, e dalle conseguenze, ad esempio, della costruzione di strade dall'altro. L'UE finanzia già numerosi progetti, che nella maggioranza dei casi mancano di una valutazione dell'impatto sulla biodiversità. Il finanziamento dovrebbe sempre essere subordinato ad ampie valutazioni dell'impatto ambientale, nell'ambito delle quali la biodiversità dovrebbe avere un rilievo pari ad altre considerazioni ambientali.

3.6.3. In numerosi paesi candidati è in corso un processo di privatizzazione che potrebbe compromettere la tutela delle aree protette. Tali paesi dovrebbero fare in modo che si stabiliscano in anticipo regole chiare in merito alle aree da tutelare e alle compensazioni. Va inoltre tenuto presente che le attuali aree protette non garantiscono necessariamente l'applicazione della direttiva sugli habitat e di quella sugli uccelli. Vari Stati membri hanno avuto serie difficoltà nell'applicazione di «Natura 2000» proprio a causa delle incertezze relative alle compensazioni. Occorre aggiornare la normativa sulla tutela della natura dei paesi candidati, e le direttive sugli habitat e sugli uccelli devono essere recepite nella normativa ambientale nazionale, come è avvenuto in Lituania.

3.6.4. Nei paesi candidati occorre rafforzare la ricerca e le strutture amministrative relative alla protezione della natura, e istituire sistemi di gestione dei dati e di sorveglianza affinché non si perdano, senza che di ciò ci si renda conto, specie e habitat di grande valore. Anche in alcuni degli attuali Stati membri mancano sistemi adeguati di gestione dei dati. In generale gli Stati europei dispongono di una buona conoscenza delle specie presenti nei rispettivi territori, ovviamente a seconda del tipo di specie considerata. La conoscenza degli habitat naturali è invece meno sistematica. La Repubblica ceca si distingue in tale campo dagli altri paesi candidati, avendo elaborato un libro rosso sugli habitat naturali.

3.6.5. La protezione di numerosi habitat naturali richiede misure di gestione e una continua sorveglianza, che occorre finanziare su base annua. I paesi candidati hanno potuto avvalersi ad esempio dei fondi del programma LIFE-Natura per contribuire alla costruzione dell'infrastruttura necessaria a sensibilizzare l'opinione pubblica in merito al patrimonio naturale.

3.6.6. I paesi candidati dovrebbero concentrarsi sul rafforzamento della normativa in materia di protezione della natura, e fare in modo che nelle attività relative ai vari settori si tenga conto della biodiversità. Sottolineando che nell'ambito delle questioni relative alla conservazione della natura i paesi candidati sono particolarmente avanzati e possono servire da modello per il resto d'Europa si possono conseguire benefici comuni a vantaggio sia degli Stati membri che dei paesi candidati.

3.7. Normativa ambientale: situazione attuale ed esigenze di sviluppo

3.7.1. Sebbene ciascuno dei paesi candidati abbia una normativa quadro in materia ambientale, i contenuti di tali normative variano molto da un paese all'altro. Tutti i paesi hanno iniziato a trasporre nell'ordinamento nazionale l'acquis ambientale comunitario. Il processo è in fase alquanto avanzata in alcuni paesi, come la Polonia, la Lituania, la Lettonia e l'Ungheria. Rimane invece molto da fare in Bulgaria, Romania, Slovenia e Repubblica ceca. La direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC) costituisce l'esempio di un atto giuridico che nessun paese candidato è ancora riuscito a recepire nel proprio ordinamento.

3.7.2. Ai paesi candidati si richiede di elaborare una strategia ed un calendario realistico per il ravvicinamento della normativa. I programmi legislativi nazionali dovrebbero tenere conto delle priorità ambientali, definite sulla base di una valutazione particolareggiata della situazione ambientale in ogni paese e delle lacune normative e amministrative che occorre colmare per adeguarsi all'acquis. A tal fine possono avvalersi del documento dell'UE «Guida al ravvicinamento alla normativa ambientale dell'Unione europea». Oltre alla normativa generale in materia di ambiente, i paesi candidati devono disporre delle procedure necessarie per un'amministrazione ambientale efficiente. In molti casi l'applicazione della normativa richiede ingenti investimenti e nuove strutture istituzionali, o la riorganizzazione di quelle esistenti.

3.7.3. Il Libro bianco della Commissione del 1995 «Preparazione dei paesi associati dell'Europa centrale e orientale all'integrazione nel mercato interno dell'Unione» passa in rassegna la normativa ambientale che ha un impatto diretto sul funzionamento del mercato interno (vale a dire la normativa ambientale relativa ai prodotti). L'Ungheria è attualmente il solo paese candidato che abbia recepito per intero tale normativa. Anche in Estonia, Lettonia, Lituania e nella Repubblica ceca la trasposizione si trova in fase avanzata.

3.7.4. Lo strumento DISAE (elaborazione di strategie di applicazione per il ravvicinamento in materia di ambiente) e il TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office) sono stati istituiti per aiutare i paesi candidati a trasporre l'acquis comunitario nei rispettivi ordinamenti. Inoltre, nell'ambito dello strumento LSI (Large Scale Infrastructure) del programma Phare, è disponibile un'assistenza tecnica relativa agli investimenti per la preparazione dei progetti.

3.8. Amministrazione ambientale: esigenze e prospettive di sviluppo

3.8.1. Secondo i pareri della Commissione, la struttura amministrativa necessaria per la gestione ambientale deve essere potenziata in tutti e dieci i paesi candidati, anche se la portata di tale compito varia da un paese all'altro. A tutti i livelli di amministrazione è necessario un rafforzamento. L'elaborazione e l'applicazione della normativa ambientale, la sorveglianza dello stato dell'ambiente e la promozione di uno sviluppo sostenibile sono quindi compiti fondamentali delle amministrazioni ambientali dei paesi candidati.

3.8.2. I ministeri responsabili dell'ambiente elaborano la normativa necessaria e predispongono le relative misure di applicazione. L'applicazione della normativa ambientale è spesso delegata ai poteri locali e regionali, che sono competenti in materia di sorveglianza, rilascio delle autorizzazioni ed ispezione. In molti casi la nuova normativa richiede una completa riorganizzazione delle istituzioni e un'ulteriore formazione del personale. Occorre inoltre che delle risorse finanziarie siano destinate alla costituzione e al rafforzamento di strutture amministrative per l'ambiente, allo stesso modo di quanto avviene per investimenti più tradizionali. Tutti i paesi candidati dovranno dedicare particolare attenzione al rafforzamento delle strutture amministrative locali e regionali competenti in materia di ambiente.

3.8.3. Un contributo importante a questo processo è costituito dalla cooperazione e dallo scambio di esperienze fra gli enti locali e regionali dell'UE a 15, che hanno un'esperienza e una competenza di lunga data in materia di gestione ambientale, e gli enti locali e regionali dei paesi candidati all'adesione, che stanno cominciando ad acquisire competenze in materia.

3.8.4. Dato che gli enti locali assumono competenze sempre maggiori per quanto riguarda l'applicazione della normativa ambientale dell'UE, la Commissione intende aiutare i comuni e le città dei paesi candidati a partecipare alla campagna europea «Città sostenibili d'Europa». Grazie a tale rete le città e i comuni disporranno di strumenti più adeguati per elaborare piani integrati e a basso costo per l'applicazione della nuova normativa. Occorrerebbe inserire considerazioni relative allo sviluppo sostenibile nella normativa e nella prassi di vari settori, quali il commercio e l'industria. Lo stesso dovrebbe avvenire per l'amministrazione settoriale. Ciò richiederà misure di formazione dei lavoratori e di informazione, nonché una maggiore partecipazione pubblica.

3.8.5. In vista della crescente partecipazione alla «Campagna europea Città sostenibili» a favore delle autorità locali dell'Europa centrale e orientale, il Comitato richiama la Commissione ad assicurare supporto finanziario a lungo termine destinato alle attività della «Campagna europea Città sostenibili» e allo scopo propone la creazione di un Fondo per le Città sostenibili.

3.8.6. L'assistenza nel settore ambientale e le misure per la creazione delle istituzioni saranno rafforzate grazie ai programmi Phare nazionali. La Commissione intende inoltre assistere i poteri pubblici dei paesi candidati pubblicando ulteriori documenti orientativi. La rete informale dell'UE per l'attuazione della normativa ambientale (IMPEL) è stata istituita nel 1992 per promuovere un'applicazione più efficace della normativa ambientale nella Comunità. La Commissione ha iniziato a costruire una rete parallela per i paesi candidati, che sarà strettamente collegata a IMPEL e farà uso dell'esperienza acquisita con IMPEL per affrontare questioni relative all'applicazione dell'acquis ambientale comunitario.

3.8.7. I programmi di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (RST) dell'UE diventano sempre più importanti ai fini dell'inserimento di operatori dei paesi dell'Europa centrale e orientale nei programmi comunitari. La collaborazione attraverso il collegamento in rete dei partner nelle attività di RST nei paesi candidati incoraggerà la cooperazione transfrontaliera e intersettoriale nel settore dell'ambiente. Inoltre le attività ambientali previste nel programma di ricerca relativo alla società dell'informazione del Quinto programma quadro promuoveranno la cooperazione tra poteri nazionali e locali, istituti di ricerca e industria dell'UE e dei PECO. Ciò sarà integrato dal coinvolgimento dei paesi candidati nel lavoro dell'Agenzia europea per l'ambiente, in particolare per quanto riguarda le relazioni sullo stato dell'ambiente in Europa e l'applicazione della normativa ambientale dell'UE.

3.9. Affrontare la sfida finanziaria

3.9.1. Gli investimenti complessivi necessari nei dieci paesi candidati per trasporre l'acquis comunitario potrebbero ammontare a circa 120 miliardi di ECU. La maggior parte degli investimenti sarà probabilmente necessaria per le infrastrutture di abbattimento dell'inquinamento atmosferico, per la gestione idrica e delle acque reflue e per la gestione dei rifiuti. Occorreranno inoltre risorse consistenti per creare e potenziare le strutture amministrative ambientali che devono garantire un'applicazione e un controllo efficaci.

3.9.2. Nel documento della Commissione non viene purtroppo previsto di destinare fondi per la protezione della natura nei paesi candidati. La Commissione dovrebbe rivedere i piani di investimento per tenere conto della protezione della natura. In Irlanda, i costi derivanti dall'applicazione della direttiva sugli habitat e dalla relativa sorveglianza sono stati valutati in circa 100 milioni di sterline irlandesi, vale a dire il 10 % dei costi ambientali complessivi che l'adesione ha comportato per tale paese, una percentuale abbastanza consistente.

3.9.3. Solo grazie ad una piena integrazione delle considerazioni ambientali nelle politiche di settore e nelle decisioni di investimento si possono conseguire contemporaneamente miglioramenti dell'ambiente, dell'economia in generale e della competitività. Ciò può essere realizzato concretamente introducendo procedure globali di valutazione dell'impatto ambientale, rispettando pienamente il principio di precauzione e il principio secondo cui chi inquina paga, ed effettuando rigorose valutazioni scientifiche di tutte le decisioni politiche e di investimento. L'adeguamento ai requisiti giuridici previsti per l'adesione da solo non basta; occorre piuttosto un approccio lungimirante, attento alle necessità in materia di efficienza energetica, tecnologie più pulite, riduzione al minimo dei rifiuti, trasporti pubblici e risorse ambientali e naturali. I paesi candidati dovrebbero cercare di fare in modo che i vantaggi ambientali derivanti dalla recessione economica nei primi anni della transizione possano essere conservati anche quando le loro economie si troveranno in fase di crescita.

3.9.4. Nel quadro del programma Phare, l'Unione europea offre ai paesi candidati assistenza finanziaria (1,5 miliardo di ECU all'anno), da utilizzare per la preparazione all'adesione. Occorrerebbe concedere, nell'ambito dello stesso programma, maggiore assistenza per gli investimenti infrastrutturali necessari per l'allineamento all'acquis ambientale, per i progetti di cooperazione regionale (miranti ad esempio a stabilire obiettivi relativi all'applicazione di importanti direttive quadro per l'acqua e per l'aria, e al rispetto degli obblighi derivanti da accordi internazionali) e per progetti di sviluppo relativi all'amministrazione. I paesi candidati possono già partecipare al programma LIFE e ottenere i relativi finanziamenti. In particolare, per quanto concerne lo sviluppo della gestione ambientale è importante sfruttare le possibilità offerte dagli strumenti finanziari previsti per la preadesione ad esempio la parte del programma Phare denominata «Institution Building», nel quadro di un'ampia collaborazione che tenga conto delle competenze e delle esperienze a livello decentrato.

3.9.5. Sebbene gli investimenti per la protezione delle acque siano importanti, sarebbe preferibile perfezionare a livello locale le tecniche di trattamento delle acque reflue piuttosto che prevedere la costruzione di impianti di grandi dimensioni, pur essendo questi ultimi ovviamente necessari per risolvere i problemi delle grandi città in questo settore. Anche in questo caso, l'obiettivo dovrebbe essere quello di applicare tecnologie che sono basate in misura sempre maggiore sui principi dello sviluppo sostenibile, ad esempio l'impiego dei fanghi di depurazione deve essere programmato in modo da evitare la loro diretta immissione nelle discariche. Nel settore edilizio, occorrerebbe che nei nuovi edifici venissero installati nuovi impianti, basati sulla circolazione dell'acqua e sul doppio sistema idrico.

3.9.6. La Commissione ha previsto un finanziamento (circa 0,5 miliardi di ECU all'anno) nell'ambito dello strumento pre-FEAOG per lo sviluppo dell'agricoltura e delle aree rurali nel periodo 2000-2006. Ci si dovrebbe concentrare sull'adeguamento dell'attività agricola in modo sostenibile, onde evitare nei paesi candidati il passaggio all'agricoltura intensiva come viene praticata nell'UE. Nei paesi candidati l'agricoltura è ancora relativamente estensiva e l'uso di prodotti chimici è limitato. In via ideale, l'agricoltura dovrebbe evolversi in modo da evitare del tutto la fase dello sfruttamento intensivo e del forte uso di prodotti chimici.

3.9.7. Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (SSPA) fornisce finanziamenti (1 miliardo di ECU all'anno) per l'ammodernamento dell'infrastruttura dei trasporti e per gli investimenti a favore dell'ambiente (nel periodo 2000-2006). Ai paesi candidati si richiede di promuovere politiche dei trasporti e dell'energia sostenibili. Per quanto riguarda i trasporti, ciò comporta lo sviluppo di modi di trasporto sostenibili per l'ambiente, e di servizi di trasporto quali le ferrovie, le vie navigabili e i trasporti pubblici, nonché l'integrazione di vari modi di trasporto (intermodalità). La realizzazione di tali obiettivi va finanziata soprattutto dalle banche europee che promuovono lo sviluppo (BEI e BERS). Nell'ambito del programma Phare per i trasporti, è stato recentemente avviato un progetto inteso a mitigare gli effetti dei problemi ambientali legati ai trasporti grazie alla cooperazione regionale. In futuro occorrerà migliorare il coordinamento dei programmi Phare e Interreg.

3.9.8. Il Comitato giudica importante che gli enti locali e regionali dei paesi candidati abbiano la possibilità di svolgere un ruolo attivo nella realizzazione delle misure nel quadro dell'SSPA, e ciò sia partecipando a progetti concreti (o persino attuandoli direttamente), sia ottenendo una rappresentanza stabile nel comitato preposto alla sorveglianza e alla valutazione delle misure.

3.9.9. Ai paesi candidati si richiede di elaborare una strategia finanziaria a tutto campo e modalità operative dettagliate. Il finanziamento comunitario ha un effetto catalizzatore in quanto contribuisce a mobilitare altre risorse. Esso deve sempre essere integrato da risorse nazionali e preferibilmente anche da finanziamenti provenienti da altre fonti, ad esempio istituzioni finanziarie internazionali.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato ritiene che le questioni ambientali siano fra le più importanti nell'ambito dei negoziati di adesione e considera il processo d'adesione come un'occasione unica per migliorare la situazione dell'ambiente in Europa. L'obiettivo deve essere quello di realizzare uno sviluppo sostenibile cercando di applicare la normativa ambientale e integrando considerazioni ambientali in tutti i settori produttivi, nei trasporti, nella produzione di energia e nell'agricoltura. La trasposizione dell'acquis ambientale nella legislazione nazionale non dovrebbe pertanto essere vista come obiettivo finale, bensì come una fase intermedia sulla via verso lo sviluppo sostenibile in Europa.

4.2. Il Comitato considera estremamente importante che venga potenziata la struttura amministrativa ambientale nei paesi candidati e che venga diffusa la conoscenza relativa alle questioni ambientali e allo sviluppo sostenibile.

4.3. Desidera sottolineare l'importanza di controllare la situazione ambientale e di pubblicizzare i risultati di tale controllo. Ciò può servire a far aumentare la consapevolezza relativamente alle questioni ambientali e a richiamare l'attenzione della società sul concetto di sviluppo sostenibile.

4.4. Condivide il giudizio della Commissione secondo cui occorre dedicare particolare attenzione allo sviluppo dell'amministrazione locale e regionale nel settore dell'ambiente in tutti i paesi candidati. Le strategie di adesione rivestono grande importanza a livello locale e regionale. Infatti, sebbene la normativa ambientale venga elaborata a livello nazionale, la sua applicazione compete spesso agli enti locali e regionali, che provvedono alla sorveglianza, al rilascio delle autorizzazioni e alle ispezioni. In molti casi la nuova legislazione richiederà un'ampia riorganizzazione degli organi amministrativi e la formazione del personale. Occorre inoltre destinare risorse finanziarie alla creazione e al potenziamento di strutture amministrative ambientali, nonché ad investimenti tradizionali.

4.5. Il Comitato invita pertanto a prevedere misure speciali per intensificare la cooperazione e gli scambi di esperienze fra gli enti decentrati dei paesi candidati all'adesione e quelli dell'UE a 15, e ciò al fine di potenziare la capacità amministrativa per l'applicazione e la gestione delle legislazioni ambientali. Il Comitato invita altresì la Commissione ad assicurare che gli enti decentrati dei paesi candidati possano svolgere sin dall'inizio un ruolo attivo in tutte le fasi della messa a punto e dell'applicazione delle strategie di adesione in campo ambientale.

4.6. Ritiene che il miglioramento della qualità dell'aria sia uno dei principali temi ambientali nei paesi candidati, che deve essere affrontato per mezzo di un'azione adeguata nel settore industriale, in quello della produzione di energia e in quello dei trasporti. È essenziale applicare la direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento.

4.7. Considera che portare la gestione delle acque reflue e dell'acqua potabile al livello delle norme UE richiederà investimenti molto cospicui. Reputa tuttavia che i paesi candidati, quando costruiscono nuovi impianti, dovrebbero cercare di trovare soluzioni sostenibili.

4.8. È persuaso che l'ampliamento costituisca un'ottima opportunità per migliorare in tutta Europa il livello delle acque di superficie e di quelle freatiche. Ciò può essere realizzato da un lato rendendo più rigorosa la normativa, ad esempio applicando la direttiva sui nitrati, i piani di gestione dei bacini fluviali e le disposizioni sull'inquinamento da fonte diffusa, e d'altro lato introducendo nuovi progetti innovativi.

4.9. È preoccupato per la grande quantità di rifiuti in Europa. Occorre il massimo impegno per garantire, da un lato, che nei paesi candidati non si verifichi un aumento del livello dei rifiuti come conseguenza dell'adesione e, d'altro lato, che tale livello diminuisca negli attuali Stati membri. Per risolvere tale problema occorre ricorrere più attivamente agli incentivi economici. Il Comitato reputa inoltre necessario evitare che nel corso del processo di adeguamento dei paesi candidati l'applicazione del principio di libera concorrenza e di libera circolazione delle merci possa ripercuotersi negativamente sulla politica ambientale.

4.10. Considera fondamentali le questioni relative alla sicurezza nucleare e delle radiazioni. Occorre chiudere definitivamente gli impianti pericolosi nei paesi candidati.

4.11. Giudica che si debba dare maggiore rilievo alla salvaguardia della natura e alla conservazione della biodiversità. Sebbene i paesi candidati possano ormai avere una rete adeguata di aree protette, non è detto che tale situazione positiva si manterrà in futuro. Va tenuto conto dei possibili cambiamenti di proprietà dei terreni. In ogni attività economica si deve dedicare la massima considerazione alla tutela della biodiversità. Bisogna fare degli sforzi per garantire un adeguato livello di protezione degli habitat naturali e delle specie nei paesi candidati. La protezione di numerosi habitat richiede misure di gestione. Occorre inoltre una continua sorveglianza. Tutto ciò presuppone regolari finanziamenti su base annua. È necessario destinare finanziamenti adeguati agli investimenti nella protezione della natura (mediamente circa il 10 % degli investimenti ambientali complessivi).

4.12. Ritiene che occorra procedere ad un'analisi più particolareggiata degli effetti economici dell'adesione e degli investimenti che essa renderà necessari, attingendo alle conoscenze e alle competenze locali e basando i piani di investimento su una gamma di opzioni compatibili con lo sviluppo sostenibile. Nei piani di investimento si deve tenere conto di opzioni i cui effetti siano compatibili con lo sviluppo sostenibile. Occorre inoltre aumentare la quota di investimenti assegnata alla pianificazione e allo sviluppo, in modo che i progetti non vengano attuati senza che si sappia in anticipo se sono o no opportuni. La spesa per investimenti deve comprendere stanziamenti destinati alla valutazione e alla sorveglianza dei risultati dei progetti. Si deve predisporre un sistema per fare in modo di evitare errori e di apprendere quelli commessi in passato.

4.13. Il Comitato è convinto che il punto di partenza per la valutazione dell'impatto ambientale dell'ampliamento debba essere lo sviluppo sostenibile. I paesi candidati non dovrebbero cercare di seguire pedissequamente l'esempio degli attuali Stati membri in materia di sviluppo e di gestione delle questioni ambientali, bensì studiare le possibilità di muoversi in anticipo rispetto ad essi. In molti casi ciò può essere fatto con lo stesso apporto di risorse umane e finanziarie che sarebbe stato necessario per emulare gli attuali Stati membri. Va ricordato che gli Stati dell'UE sono alle prese con gravi problemi ambientali cui la normativa non sembra in grado di ovviare del tutto.

4.14. I paesi candidati hanno generalmente buoni sistemi di trasporti pubblici, che a giudizio del Comitato andrebbero mantenuti e sviluppati ulteriormente. Ciò contribuirebbe a evitare un cospicuo aumento del numero di automobili, che purtroppo ha iniziato a crescere in modo considerevole in molti paesi candidati. Una combinazione equilibrata di tutti i modi di trasporto (rotaia, acqua, aria e strada) contribuirà a introdurre nei paesi candidati una strategia a lungo termine in materia di trasporti.

4.15. Il Comitato reputa che i paesi candidati dovrebbero concentrare la loro attenzione sull'adeguamento sostenibile dell'agricoltura, in modo da poter evitare gli errori derivanti dall'agricoltura intensiva.

4.16. Desidera sottolineare l'esigenza di sostenere il collegamento in rete delle regioni e dei comuni d'Europa. Occorre promuovere la collaborazione anche all'interno di vari settori d'intervento e tra di loro.

4.17. A giudizio del Comitato le strategie di adesione nel settore dell'ambiente dovrebbero basarsi su un approccio integrato. La comunicazione sottolinea l'importanza della normativa e del finanziamento. Occorre in particolare predisporre i necessari strumenti normativi. Per quanto riguarda il finanziamento, le decisioni dovrebbero essere guidate dal principio dello sviluppo sostenibile.

4.18. Il Comitato ritiene che l'istruzione e la formazione rivestano un ruolo chiave nel miglioramento dello stato dell'ambiente e nella sensibilizzazione dei cittadini ai problemi ambientali.

Bruxelles, 19 novembre 1998.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() GU C 64 del 27.2.1998, pag. 48.

() GU C 116 del 14.4.1997, pag. 39.

() GU C 244 dell'11.8.1997, pag. 43.

() GU C 180 dell'11.6.1998, pag. 38.

() GU C 180 dell'11.6.1998, pag. 22.