Libro verde sul ravvicinamento, il reciproco riconoscimento e l'esecuzione delle sanzioni penali nell'Unione europea /* COM/2004/0334 def. */





LIBRO VERDE sul ravvicinamento, il reciproco riconoscimento e l'esecuzione delle sanzioni penali nell'Unione europea (presentata dalla Commissione) Obiettivi del Libro verde L'Unione europea si è prefissa l'obiettivo di offrire ai cittadini un livello elevato di protezione all'interno di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (articolo 29 del trattato sull'Unione europea). In tale prospettiva, la Commissione ritiene utile analizzare se le differenze nazionali in materia di sanzioni penali costituiscano un ostacolo alla realizzazione di questo obiettivo. Bisognerebbe inoltre verificare se tali differenze pongano dei problemi alla cooperazione giudiziaria tra Stati membri, il che implica, in primo luogo, l'individuazione degli ostacoli all'attuazione del principio del reciproco riconoscimento, che, secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, deve diventare «la chiave di volta» del funzionamento dell'Unione in materia di giustizia e deve consentire, in via generale, di eseguire più facilmente in uno Stato membro le sanzioni emesse in un altro. Il presente documento costituisce uno sforzo di riflessione preliminare che dovrebbe permettere, in un secondo tempo, di pronunciarsi in modo più consapevole, vale a dire alla luce delle reazioni e dei commenti a questo Libro Verde, sull'utilità e la fattibilità di una proposta legislativa che sfocerà eventualmente e in una certa misura, da un lato, in un ravvicinamento delle norme applicabili alle sanzioni penali in generale, e, dall'altro, nel reciproco riconoscimento delle sanzioni privative della libertà e delle pene alternative nell'Unione europea. Consultazione di tutte le parti interessate Viene posta una serie di domande sui problemi che la Commissione ritiene più importanti nell'ambito della realizzazione di un effettivo spazio di giustizia. La Commissione desidererebbe ricevere risposte argomentate a tali domande da tutte le parti interessate. Queste ultime possono, se lo desiderano, formulare commenti su altri aspetti utili, riportati o meno nel documento. Le risposte alle domande e gli altri commenti devono essere indirizzati entro il 31 luglio 2004 alla Commissione europea Direzione generale Giustizia e affari interni, Unità D.3 B-1049 Bruxelles Fax: +32 2 296.76.34 Posta elettronica: JAI-justicepenale@cec.eu.int Al fine di facilitare la gestione del dossier, le parti interessate che comunicano risposte e commenti attraverso mezzi diversi (per posta elettronica e per iscritto, ad esempio) sono pregati di indicare, se del caso, che lo stesso documento è stato già inviato precedentemente alla Commissione. Le parti interessate che desiderano commentare il presente Libro Verde devono fornire informazioni sugli interessi che rappresentano e sul grado di tale rappresentatività. La presente consultazione, nonché le risposte e i commenti ricevuti, saranno pubblicati sul sito Internet della Commissione: http://europa.eu.int/comm/justice_home/ news_consulting_public_en.htm, salvo in caso di parere contrario dell'autore. INDICE Obiettivi del Libro verde Consultazione di tutte le parti interessate 1. Introduzione 1.1. Obiettivi del ravvicinamento 1.2. Obiettivi del reciproco riconoscimento 1.3. Metodo e struttura del libro verde 2. Misure adottate a livello dell'Unione europea: ricognizione 2.1. Ravvicinamento delle sanzioni 2.1.1. Il trattato sull'Unione europea 2.1.2. Il Piano d'azione di Vienna 2.1.3. Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere 2.1.4. Strumenti adottati o in corso di negoziazione 2.1.5. Sanzioni privative della libertà 2.1.6. Sanzioni pecuniarie 2.1.7. Interdizioni e decadenze 2.1.8. Confische 2.1.9. Sanzioni nei confronti delle persone giuridiche 2.1.10. Sanzioni alternative 2.1.11. Esecuzione delle sanzioni penali 2.2. Riconoscimento reciproco ed esecuzione delle sanzioni penali in un altro Stato membro 2.2.1. Mandato d'arresto europeo 2.2.2. Riconoscimento delle sanzioni pecuniarie 2.2.3. Riconoscimento delle decisioni di confisca 2.2.4. Riconoscimento delle decisioni implicanti decadenza da diritti 2.2.5. Accordi conclusi tra gli Stati membri della Comunità europea nell'ambito della Cooperazione politica europea (CPE) 2.2.6. Conclusioni 3. Situazione attuale: Normative nazionali e Accordi internazionali 3.1. Una grande diversità tra gli Stati membri 3.1.1. Norme di diritto penale generale 3.1.1.1. I principi in materia di esercizio dell'azione penale: obbligatorietà o opportunità 3.1.1.2. La discrezionalità del giudice penale 3.1.1.3. Grado di partecipazione. Concorso di persone nel reato 3.1.1.4. Grado di consumazione del reato. Tentativo 3.1.1.5. Circostanze aggravanti e attenuanti 3.1.1.6. Un caso particolare : la recidiva 3.1.1.7. Concorso di reati 3.1.2. Sanzioni detentive 3.1.3. Sanzioni pecuniarie 3.1.4. Interdizioni e decadenze 3.1.5. Confische 3.1.6. Sanzioni nei confronti delle persone giuridiche 3.1.7. Sanzioni alternative 3.1.8. Esecuzione delle sanzioni penali 3.2. Un arsenale incompleto di strumenti di reciproco riconoscimento 3.2.1. Reciproco riconoscimento delle sanzioni detentive 3.2.1.1. Convenzione europea del Consiglio d'Europa sull'efficacia internazionale delle sentenze penali del 28 maggio 1970 3.2.1.2. Convenzione del 13 novembre 1991 tra gli Stati membri delle Comunità europee sull'esecuzione delle condanne penali straniere 3.2.1.3. Il trattato del 26 settembre 1968 tra il Belgio, i Paesi Bassi e il Lussemburgo sull'esecuzione delle decisioni giudiziarie rese in materia penale 3.2.1.4. Il modello di cooperazione tra gli Stati nordici 3.2.1.5. Convenzione del Consiglio d'Europa sul trasferimento delle persone condannate del 21 marzo 1983 3.2.1.6. Protocollo aggiuntivo del Consiglio d'Europa, del 18 dicembre 1997, alla Convenzione sul trasferimento delle persone condannate 3.2.1.7. Accordo relativo all'applicazione, tra gli Stati membri delle Comunità europee della Convenzione del Consiglio d'Europa sul trasferimento delle persone condannate del 25 maggio 1987 3.2.2. Riconoscimento delle decisioni che concedono la sospensione condizionale della pena o una liberazione condizionale o infliggono sanzioni alternative 3.2.2.1. Descrizione e individuazione del problema 3.2.2.2. Strumenti esistenti 3.2.3. Riconoscimento delle decisioni implicanti decadenza da diritti 3.2.4. Conclusioni 4. Problemi persistenti e necessità d'azione a livello dell'Unione europea 4.1. Ravvicinamento delle sanzioni privative della libertà e delle pene alternative 4.1.1. Norme di diritto penale generale 4.1.1.1. Obbligatorietà/Opportunità 4.1.1.2. Il margine di discrezionalità del giudice penale 4.1.1.3. Grado di partecipazione. Concorso di persone nel reato 4.1.1.4. Circostanze aggravanti e attenuanti 4.1.1.5. La recidiva 4.1.1.6. Concorso di reati 4.1.2. Sanzioni privative della libertà 4.1.3. Sanzioni pecuniarie 4.1.4. Interdizioni e decadenze 4.1.5. Confische 4.1.6. Persone giuridiche 4.1.7. Sanzioni alternative 4.1.8. Esecuzione delle sanzioni 4.2. Riconoscimento ed esecuzione delle sanzioni privative della libertà e delle sanzioni alternative in un altro Stato membro 4.2.1. Ambito di applicazione di una possibile regolamentazione a livello dell'Unione europea 4.2.1.1. Ambito di applicazione soggettivo 4.2.1.2. Ambito di applicazione oggettivo. 4.2.2. Condizioni per il riconoscimento 4.2.2.1. Diritto d'iniziativa per intraprendere la procedura di riconoscimento 4.2.2.2. Motivi di rifiuto 4.2.2.3. Il potere dello Stato di esecuzione di adattare la sanzione (privativa della libertà o alternativa) emessa dallo Stato di condanna 4.2.2.4. Partecipazione del condannato 4.2.2.5. Partecipazione della vittima. 4.2.3. Questioni procedurali e modalità pratiche per l'attuazione del riconoscimento delle sentenze penali e del trasferimento dei detenuti 4.2.3.1. Termini 4.2.3.2. Rimborso delle spese sostenute dallo Stato di esecuzione 4.2.4. Ripartizione delle competenze tra lo Stato che ha pronunciato la condanna e lo Stato di esecuzione ALLEGATO I Inventario e analisi comparata della legislazione degli Stati membri sulle modalità di esecuzione delle sanzioni privative della libertà inflitte nell'ambito della decisione giudiziaria 1. La sospensione condizionale della pena 2. La sospensione/rinvio della pronuncia della pena 3. La semi-libertà 4. Il frazionamento dell'esecuzione della pena ("arresto di fine settimana") 5. La sorveglianza elettronica 6. La detenzione domiciliare ALLEGATO II Inventario e analisi comparata della legislazione degli Stati membri sulle sanzioni alternative 1. Il lavoro nell'interesse della collettività 2. La mediazione penale 3. La transazione penale ALLEGATO III Inventario e analisi comparata della legislazione degli Stati membri sull'esecuzione delle sanzioni penali 1. Il rinvio dell'esecuzione della pena 2. La semi-libertà 3. La liberazione anticipata 4. La remissione della pena 5. L'amnistia e la grazia ALLEGATO IV Schema riassuntivo delle domande 1. Introduzione Il trattato sull'Unione europea (TUE) prevede, all'articolo 31 lett. e), "la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni" in determinati settori. Tale approccio è confermato nel Piano d'azione del Consiglio e della Commissione concernente le modalità ottimali di realizzazione delle disposizioni del trattato di Amsterdam relative all'instaurazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia [1] (Piano d'azione di Vienna) e nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere [2] (paragrafo 48). [1] GU C 19 del 23.1.1999, pag. 1. Si veda altresì il paragrafo 2.1.2. [2] Disponibile su: http://ue.eu.int/it/Info/eurocouncil/ index_it.htm Il ravvicinamento delle sanzioni penali contribuisce altresì, da un lato, a garantire la compatibilità delle norme applicabili negli Stati membri, così come previsto all'articolo 31, paragrafo 1, lett. c), nella misura necessaria a migliorare la cooperazione giudiziaria penale e, dall'altro, ad agevolare e accelerare la cooperazione tra i ministeri e le autorità giudiziarie o equivalenti competenti degli Stati membri per ciò che riguarda l'esecuzione delle decisioni, come riportato all'articolo 31, paragrafo 1, lett. a). Allo scopo di attuare tale mandato, il Consiglio ha già adottato un certo numero di strumenti legislativi (decisioni quadro) per quanto riguarda la frode nei mezzi di pagamento diversi dai contanti, la contraffazione dell'euro, il riciclaggio, il terrorismo, la criminalità ambientale, la tratta di esseri umani, la corruzione nel settore privato e l'aiuto all'entrata e al soggiorno irregolare. Altri strumenti sono in fase di discussione al Consiglio e al Parlamento europeo, quali le proposte di decisioni-quadro del Consiglio relative all'inquinamento provocato dalle navi o al razzismo e alla xenofobia [3]. Le decisioni quadro sono volte al ravvicinamento delle disposizioni normative e regolamentari degli Stati membri. Le decisioni quadro sono vincolanti quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi [4]. [3] Si veda il paragrafo 2.1.5. [4] Articolo 34, paragrafo 2, lett. b) del trattato sull'Unione europea. Per quanto concerne le sanzioni, sono state determinate le pene applicabili. La formula utilizzata per l'armonizzazione ha stabilito che le pene dovessero essere effettive, proporzionate e dissuasive e ha inoltre fissato il minimo consentito per il massimo della pena. [5] Tale approccio, limitato alle pene detentive, conduce, dal punto di vista della Commissione, ad un ravvicinamento minimale, che può rivelarsi insufficiente per la realizzazione degli obiettivi citati. La Commissione ha risposto alla necessità di individuare i settori nei quali un'azione a livello dell'Unione fosse giustificata. [5] Tuttavia l'azione comune adottata dal Consiglio il 21 dicembre 1998, relativa all'incriminazione per partecipazione ad un organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea, non prevede la durata minima della pena. Inoltre, occorre ricordare che le azioni intraprese dalla Comunità sulla base del trattato sull'Unione europea fanno comunque salve le competenze che essa possiede per la realizzazione degli obiettivi enunciati all'articolo 2 del TCE, al fine di imporre agli Stati membri la predisposizione a livello nazionale di sanzioni, se del caso, penali, allorquando ciò si dimostri necessario per il raggiungimento di un obiettivo comunitario. Tra questi settori, può citarsi ad esempio la protezione dell'ambiente, ivi compreso il divieto di scarichi illeciti in mare o la politica comune della pesca. Al di là della pena detentiva, esiste una vasta gamma di sanzioni previste nei sistemi penali degli Stati membri. D'altra parte, pur stabilendo la medesima pena applicabile ad un reato, vi sono notevoli divergenze nelle regole generali di diritto penale degli Stati membri, il che conduce ad una differenza tra la pena erogata e quella effettivamente eseguita. Questo Libro Verde contiene un'analisi comparativa della legislazione degli Stati membri. La situazione dei paesi aderenti non ha potuto essere presa in considerazione a questo stadio, dato che gli studi utilizzati non si estendevano alla legislazione di questi ultimi. Nell'ambito della consultazione lanciata dal Libro Verde, i paesi aderenti avranno, beninteso, tutto lo spazio per poter esprimere il loro punto di vista. Inoltre, la Commissione li inviterà a trasmettere dei contributi al fine di completare i dati relativi alla loro legislazione nelle materie affrontate dal Libro Verde. In tale contesto, possiamo chiederci, in termini di efficacia, se la sanzione sia effettivamente applicata e se la sua applicazione abbia un effetto dissuasivo, al fine di riprendere i concetti ben noti che si sono imposti fin dalla causa del «granoturco greco-jugoslavo» [6] e che sono alla base del sistema di ravvicinamento delle sanzioni realizzato nei testi adottati nel terzo pilastro. In conclusione, la sanzione subita è il risultato finale di una complessa equazione, che presenta un numero estremamente elevato di variabili: bisognerebbe teoricamente intervenire su tutti i fattori per garantire la medesima sanzione in diversi ordinamenti giuridici. [6] CGCE, Sentenza del 21 settembre 1989, Commissione contro Repubblica ellenica, causa 68/88, Racc. 1989, pag. 2965. Tuttavia, bisogna convenire che non è possibile armonizzare in modo simultaneo e a breve termine tutti i fattori pertinenti in materia e la Commissione non ha evidentemente intenzione di proporre l'uniformazione di tutte le sanzioni penali all'interno dell'Unione europea. Ciò non sarebbe né desiderabile né giuridicamente fattibile. Le differenze tra le legislazioni degli Stati membri in materia di sanzioni sono piuttosto considerevoli. Ciò si spiega con ragioni storiche, culturali e giuridiche fortemente radicate nei loro sistemi giuridici, evolutisi nel tempo, e che rappresentano il modo in cui gli Stati si sono confrontati e hanno risposto a questioni fondamentali nel settore del diritto penale. Tali sistemi presentano una coerenza interna e modificare una parte della normativa senza tener conto dell'insieme rischia di provocare distorsioni. Bisogna, invece, conformemente al principio di sussidiarietà, concentrarsi sui settori ove si è individuata una necessità, in funzione degli obiettivi che ci si è prefissi e delle basi giuridiche disponibili. Si tratta piuttosto di individuare le differenze pregiudizievoli in materia di sanzioni e gli eventuali limiti che bisognerebbe imporre per assicurare la realizzazione di uno spazio europeo di giustizia. Per quanto riguarda il progetto di Costituzione [7], l'articolo I-41, che concerne l'attuazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, prevede, al primo paragrafo, che l'Unione realizzi tale spazio: [7] Disponibile su: http://european-convention.eu.int/ . - attraverso l'adozione di leggi europee e leggi quadro europee intese, se necessario, a ravvicinare le legislazioni nazionali nei settori elencati nella Parte III della Costituzione; - favorendo la fiducia reciproca tra le autorità competenti degli Stati membri, in particolare sulla base del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e extragiudiziali; - attraverso una cooperazione operativa delle autorità competenti degli Stati membri. Peraltro, la Parte III del progetto di Costituzione, nella sezione relativa alla cooperazione giudiziaria in materia penale (articolo III-171), specifica che questa è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in un certo numero di settori. A tale proposito, l'articolo III-172 prevede che la legge quadro europea "può stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni". Ai sensi dell'articolo III-171 paragrafo primo, comma 2, lettera d) del progetto di Costituzione, una legge o una legge quadro stabilisce le misure intese a «facilitare la cooperazione tra le autorità giudiziarie o omologhe degli Stati membri in relazione all'azione penale o all'esecuzione delle decisioni». Inoltre, il Consiglio può, deliberando all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo, adottare una decisione europea che individui altre sfere di criminalità (articolo III-172 paragrafo primo, comma 3). Allorché il ravvicinamento delle norme di diritto penale si rivela indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, la legge quadro europea può stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nel settore in questione (cfr. articolo III-172, paragrafo 2). Ai sensi dell'articolo III-173 del progetto di Costituzione, la legge o la legge quadro europea può stabilire misure per incentivare e sostenere l'azione degli Stati membri nel campo della prevenzione della criminalità, la quale svolge un ruolo importante nell'ambito delle modalità di esecuzione delle sanzioni privative della libertà e delle sanzioni alternative (si vedano gli allegati I e II). Tuttavia, tale base giuridica non consente di ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. 1.1. Obiettivi del ravvicinamento Il ravvicinamento, nel settore delle sanzioni penali, potrebbe raggiungere diversi obiettivi, che si combinano tra loro: - Innanzitutto, stabilendo incriminazioni e sanzioni comuni riguardo a determinate forme di criminalità, l'Unione lancerebbe un messaggio simbolico. Il ravvicinamento delle sanzioni contribuirebbe a dare ai cittadini un sentimento comune di giustizia, una delle condizioni dell'attuazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. [8] Inoltre, significherebbe chiaramente che determinati comportamenti sono inaccettabili e puniti in modo equivalente. Si può pensare, ad esempio, alla repressione dello sfruttamento sessuale dei minori. Il ravvicinamento riguardante l'incriminazione di una condotta, nonché il grado di sanzione che è ad essa collegato, conduce ad una protezione effettiva ed equivalente dei cittadini in tutto il territorio dell'Unione contro un fenomeno che va contro i principi e i valori comuni agli Stati membri. [8] Si veda il punto 15 del Piano d'azione di Vienna. - Peraltro, il corollario di uno spazio europeo di giustizia sarebbe che le medesime condotte criminose comporterebbero il rischio, per l'autore, di sanzioni simili, quale che sia il luogo della commissione del reato nell'Unione. Il ravvicinamento delle legislazioni costituisce dunque un obiettivo autonomo, nei settori giudicati prioritari e individuati come tali. Un certo grado di ravvicinamento delle disposizioni di diritto penale sostanziale è necessario, tenuto conto in particolare del fatto che alcune forme di criminalità rivestono una dimensione transnazionale e che gli Stati membri non possono contrastarle efficacemente da soli. - Norme minime nell'Unione contribuiscono anche ad impedire che gli autori dei reati (o almeno alcune categorie di essi, come ad esempio quelli appartenenti alla criminalità organizzata) non si avvantaggino della diversità delle pene a seconda degli Stati e non si spostino dall'uno all'altro per eludere l'azione penale o l'esecuzione delle pene. Le conclusioni di Tampere (punto n. 5) sottolineano che i criminali non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri. Ciò è particolarmente vero nel contesto della criminalità finanziaria. - Le discussioni in seno al Consiglio sul progetto di decisione quadro relativa al principio del «ne bis in idem» hanno altresì dimostrato che l'applicazione del principio contenuto nell'articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione sarà accettato più facilmente se le pene previste sono comparabili ed effettivamente applicate. - Se la durata delle pene previste condizionava l'attuazione di alcuni meccanismi di cooperazione giudiziaria in materia penale, oggi non è più così in seguito all'adozione di strumenti basati sul principio del reciproco riconoscimento. - Esiste anche un collegamento, come indicato dall'articolo III-172, paragrafo 2 del progetto di Costituzione, tra il ravvicinamento del diritto penale e l'attuazione efficace di una politica dell'Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione. Si potrebbe citare ad esempio la protezione dell'ambiente, la sicurezza sul lavoro o ancora le transazioni economiche e finanziarie, come materie ove il diritto penale potrebbe contribuire a garantire il rispetto di una politica dell'Unione. - Infine, il ravvicinamento delle norme di diritto penale concernenti le sanzioni e la loro esecuzione contribuisce a facilitare l'accettazione del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie, poiché rafforza la fiducia reciproca. Il ravvicinamento non è tuttavia una conditio sine qua non del reciproco riconoscimento; si tratta piuttosto di due meccanismi complementari che permettono di giungere alla realizzazione dello spazio giudiziario europeo. La compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri ne sarebbe quindi facilitata, conformemente all'articolo 31, paragrafo 1, lettera c) TUE e, d'altra parte, ciò gioverebbe anche alla cooperazione tra le autorità competenti degli Stati membri per quanto riguarda l'esecuzione delle decisioni - articolo 31, paragrafo 1, lettera a) TUE-. Condizioni di esecuzione della pena compatibili tra gli Stati membri agevolerebbero il reinserimento delle persone, permettendo loro di scontare la pena in uno Stato membro diverso da quello della condanna. Ovviamente, ogni azione che si prefigga l'obiettivo di operare un ravvicinamento delle sanzioni penali deve evidentemente rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Il Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al trattato CE dal trattato di Amsterdam contiene le linee guida per l'applicazione di questi principi. Si giustifica un'azione della Comunità allorquando si tratti di materie che presentano aspetti transnazionali, quando le azioni dei soli Stati membri o la mancanza di azione comunitaria sarebbero in conflitto con le prescrizioni del trattato o, ancora, quando l'azione a livello comunitario produrrebbe evidenti vantaggi per la sua dimensione o i suoi effetti. Ai sensi dell'articolo 2 TUE, queste linee guida sono applicabili nel contesto delle competenze dell'Unione. Al fine di realizzare l'obiettivo, stabilito dal trattato, dell'instaurazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea, gli sforzi volti al ravvicinamento nel settore dell'applicazione e dell'esecuzione delle pene si giustifica nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere realizzati in modo sufficiente dagli Stati membri e non possono quindi, in ragione delle dimensioni o degli effetti, essere realizzate meglio a livello dell'Unione. Per raggiungere questi obiettivi, le misure di ravvicinamento previste potrebbero riferirsi ai diversi aspetti che concernono le sanzioni che corrispondono, grosso modo, a quattro temi: (1) quali sanzioni permette di imporre il diritto penale? (2) come sono perseguiti i reati? (3) come sono pronunciate le sanzioni? (4) come sono eseguite le sanzioni erogate? La Commissione ritiene che bisognerebbe prendere in considerazione la problematica nella sua interezza e non soltanto il ravvicinamento delle pene applicabili. In effetti, non sembra sufficiente, ad esempio, che vengano stabilite dagli Stati membri pene simili, nella durata, se, una volta pronunciate, le sanzioni sono applicate in modo più lieve o più severo a seconda dei paesi. La scelta della sanzione applicabile comporta necessariamente una scelta rispetto alle modalità di esecuzione della sanzione stessa. Una politica coerente riguardo alle sanzioni penali nell'Unione, deve quindi, almeno [9] interrogarsi sui quattro elementi seguenti, fatte salve, a questo stadio, l'opportunità o la fattibilità di un'azione dell'Unione su ciascuno di questi punti: [9] Per memento, in sostanza, è l'insieme dei seguenti fattori ad influire sulle sanzioni penali: (1) la durata delle pene e l'insieme della sanzioni disponibili (ad esempio, pene privative della libertà, pene alternative alla detenzione, sanzioni pecuniarie, ecc.); (2) le norme in vigore in materia di esercizio dell'azione penale (ad esempio, il principio dell'obbligatorietà/opportunità dell'azione penale, le priorità in materia di politica criminale...); (3) le norme di diritto penale generale (ad esempio, la partecipazione, il tentativo, la complicità, l'istigazione, le circostanze aggravanti e attenuanti, la recidiva, ecc.); (4) le norme e le pratiche in materia di esecuzione delle pene (ad esempio, le diverse forme di liberazione condizionale, gli sconti e le riduzioni di pena, l'amnistia, la grazia, la riabilitazione, l'intervento delle autorità, giudiziarie o di altro tipo, nell'esecuzione della pena, le misure di personalizzazione della pena in vista del reinserimento, ecc.). Al fine di portare a termine le sue riflessioni sull'argomento, la Commissione terrà altresì conto dei risultati di uno studio, recentemente pubblicato, su «L'armonizzazione delle sanzioni penali in Europa» [10], condotto dall'Unità mista di ricerca sul diritto comparato di Parigi. Lo studio, che ha beneficiato di un finanziamento nell'ambito del programma Grotius, si concentra, da un lato, sulla fattibilità di un ravvicinamento delle norme generali di diritto penale relative all'applicazione delle sanzioni, e, dall'altro, sulle norme riguardanti l'esecuzione delle pene. I risultati di questo studio potrebbero servire a precisare, inoltre, in una fase successiva, le questioni su cui si potrebbe prevedere un'azione dell'Unione. [10] «L'harmonisation des sanctions pénales en Europe». Dir: M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage, E. Lambert-Abdelgawad. Société de législation comparée. Collana dell'UMR di diritto comparato di Parigi (Paris I- CNRS, vol. V), Parigi, 2003. 1.2. Obiettivi del reciproco riconoscimento Ai sensi dell'articolo 31, paragrafo 1, punto a), del trattato sull'Unione europea, l'azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende, fra l'altro, "la facilitazione e l'accelerazione della cooperazione tra i ministeri competenti e le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri [...] in relazione ai procedimenti e all'esecuzione delle decisioni". Tale disposizione, inserita dal trattato di Amsterdam, [11] non menziona il principio di reciproco riconoscimento secondo il quale le sentenze o le altre decisioni delle autorità giudiziarie di uno Stato membro (Stato membro di condanna) sono riconosciute e - se necessario -eseguite in un altro Stato membro (Stato di esecuzione). [11] Firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1° maggio 1999. È in occasione del Consiglio europeo di Cardiff, il 15 e 16 giugno 1998, che è stato menzionato per la prima volta questo concetto, derivato dal mercato unico, ed è stato chiesto al Consiglio di determinare in quale misura sarebbe il caso di estenderlo alle decisioni dei tribunali degli Stati membri [12]. [12] Conclusione n. 39 della Presidenza. Evocata al punto 45 f) del piano d'azione del Consiglio e della Commissione, adottato il 3 dicembre 1998, sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, l'idea del reciproco riconoscimento è stata ripresa dal Consiglio europeo di Tampere d'ottobre 1999, che ha ritenuto essa dovesse diventare «il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione tanto in materia civile quanto in materia penale» (punti da 33 a 37). Secondo la dichiarazione del Consiglio europeo di Tampere, «il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra le autorità, come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli». Il reciproco riconoscimento dovrebbe dunque garantire non solo che le decisioni giudiziarie siano applicate, ma anche che esse lo siano in modo da proteggere i diritti della persona. A titolo di esempio, il riconoscimento e l'esecuzione di una decisione in un altro Stato membro devono essere perseguite allorché esse permettano un miglior reinserimento sociale del reo. Il Consiglio europeo di Tampere ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di adottare un programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento. [13]. [13] Conclusione n. 37 della Presidenza. Nella sua comunicazione del 26 luglio 2000 al Consiglio e al Parlamento europeo sul riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale [14], la Commissione ha proposto criteri orientativi in materia. [14] COM(2000) 495 definitivo. Questi ultimi sono stati poi precisati nel «Programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali» [15]. Il programma sottolinea che il reciproco riconoscimento delle decisioni è un fattore di certezza del diritto in seno all'Unione europea, laddove garantisce che una sentenza pronunciata in uno Stato membro non verrà rimessa in discussione in un altro Stato membro. Si rileva inoltre che l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali presuppone una fiducia reciproca degli Stati membri nei rispettivi sistemi penali. Tale fiducia si fonda in particolare sulla base comune costituita dal loro attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello stato di diritto. Inoltre, la fiducia reciproca è facilitata dal ravvicinamento delle legislazioni nazionali, come dimostra l'esperienza della cooperazione tra i paesi nordici (si veda il punto 3.2.1.4.). [15] GU C 12 del 15.1.2001, pag. 10. Il progetto di Costituzione conferma tale metodo e tale approccio. L'articolo III-171 prevede così che la cooperazione in materia penale nell'Unione «è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e include il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri [...].» 1.3. Metodo e struttura del libro verde Partendo da una ricognizione delle misure adottate a livello dell'Unione europea nel settore del ravvicinamento, del reciproco riconoscimento e dell'esecuzione delle sanzioni penali in un altro Stato membro (capitolo II), il Libro verde stila in seguito un bilancio della situazione delle legislazioni degli Stati membri sui principi generali del diritto penale, le sanzioni e la loro esecuzione, nonché gli accordi internazionali conclusi dagli Stati membri in materia (capitolo III, completato dagli allegati I, II e III). Nell'ultima parte (capitolo IV), vengono individuati i problemi che sussistono nonostante l'adozione di un certo numero di misure a livello dell'Unione europea in materia di armonizzazione e di reciproco riconoscimento e la conclusione di accordi internazionali da parte degli Stati membri. Questa parte mostrerà, attraverso esempi, gli ostacoli reali o potenziali a livello giuridico e pratico per la realizzazione dello spazio di giustizia. Basandosi su questa analisi, il capitolo affronterà in seguito le necessità di azione dell'Unione europea che la Commissione percepisce a questo stadio, riguardo le possibilità giuridiche per realizzare gli obiettivi. Il capitolo si limita a trattare il riconoscimento reciproco delle sanzioni privative della libertà (ivi comprese le loro modalità di esecuzione) e delle pene alternative. In effetti, al Consiglio sono attualmente in discussione iniziative per quanto concerne il riconoscimento delle sanzioni pecuniarie e delle decisioni di confisca. Per ciò che concerne le decisioni relative a interdizioni e decadenze, la Commissione tornerà in argomento in una comunicazione separata. Le reazioni al Libro Verde, e in particolare le risposte ai quesiti posti in questo capitolo (si veda l'allegato IV che riassume tutti i quesiti), permetteranno di aggiungere, eliminare o modificare le necessità rilevate. 2. Misure adottate a livello dell'Unione europea: ricognizione 2.1. Ravvicinamento delle sanzioni 2.1.1. Il trattato sull'Unione europea Il trattato sull'Unione europea (TUE), da ultimo modificato dal trattato di Nizza, entrato in vigore nel febbraio 2003, assegna all'Unione la realizzazione dell'obiettivo di offrire ai cittadini un livello elevato di protezione in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (articolo 29). Secondo il trattato, tale obiettivo è raggiunto, fra l'altro, grazie al ravvicinamento, nella misura necessaria, delle norme di diritto penale degli Stati membri. In particolare, l'articolo 31, paragrafo 1, lettera e) prevede l'adozione progressiva «di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili per quanto riguarda la criminalità organizzata,il terrorismo e il traffico di droga» Vigente il trattato di Maastricht, ci si era già impegnati per il ravvicinamento. Azioni comuni hanno definito incriminazioni comuni in materie come il razzismo e la xenofobia [16] o la partecipazione ad un'organizzazione criminale [17], ma senza alcuna precisazione, in detti strumenti, quanto alla durata delle sanzioni. [16] GU L 185, del 24.7.1996, pag. 5. [17] GU L 351 del 29.12.1998, pag. 1. 2.1.2. Il Piano d'azione di Vienna Il Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia [18] si riferisce, al punto 46, al ravvicinamento delle norme di diritto penale degli Stati membri, entro due e cinque anni dall'entrata in vigore del trattato, riguardo un certo numero di reati. [18] GU C 19 del 23.1.1999, pag. 1. Sono menzionati in particolare i comportamenti nel settore della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico di stupefacenti, per i quali è urgente e necessario adottare norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili e, se necessario, decidere altre misure. Potrebbero essere esaminati prioritariamente, secondo il Piano d'azione e nella misura in cui riguardano la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico di stupefacenti, reati quali la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei minori, quelli previsti dalla normativa contro il traffico di stupefacenti, la corruzione, la frode informatica, i reati commessi da terroristi, i reati ai danni dell'ambiente, i reati commessi attraverso Internet e il riciclaggio di denaro connesso alle suddette forme di criminalità. 2.1.3. Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere Il Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, al paragrafo 48 delle conclusioni, ha ritenuto che "per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza, come la criminalità finanziaria (riciclaggio di denaro, corruzione, falsificazione dell'euro), il traffico di droga, la tratta di esseri umani e in particolare lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei minori, la criminalità ad alta tecnologia e la criminalità ambientale". Vi è dunque l'obbligo di procedere ad un ravvicinamento delle sanzioni, derivante dal trattato stesso e dal Piano d'azione di Vienna, nonché dalla volontà politica dei capi di Stato e di governo espressa nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. 2.1.4. Strumenti adottati o in corso di negoziazione Tutti i settori citati dal trattato sull'Unione europea, dal Piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere sono già stati oggetto di iniziative degli Stati membri o di proposte della Commissione adottate o in corso di negoziazione. Le si riporta qui di seguito in funzione del tipo di pene previste. 2.1.5. Sanzioni privative della libertà La formula utilizzata per l'armonizzazione delle sanzioni applicabili è stata quella di istituire pene effettive, proporzionate e dissuasive e, inoltre, di stabilire il minimo del massimo edittale della pena. Gli strumenti adottati sono: - La decisione quadro del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro [19]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che includono pene detentive suscettibili di dar luogo all'estradizione. Per un certo numero di comportamenti considerati dallo strumento sono previste pene detentive il cui massimo edittale non può essere inferiore a otto anni. [19] GU L 140 del 14.6.2000, pag. 1 - La decisione quadro del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti [20] : essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che comportano, almeno nei casi gravi, pene detentive che possono giustificare l'estradizione. [20] GU L 149 del 2.6.2001, pag. 1. - La decisione quadro del consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato [21]: essa prevede che il reato di riciclaggio sarà passibile di pene detentive non inferiori nel massimo a quattro anni. [21] GU L 182 del 5.7.2001, pag. 1. - La decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, sulla lotta contro il terrorismo [22]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che includono pene detentive suscettibili di dar luogo all'estradizione. Tali reati, allorquando sia riscontrabile il fine di terrorismo, devono essere passibili di pene detentive più severe di quelle previste dal diritto nazionale per reati simili, in assenza di detta finalità. Per quanto concerne i reati relativi ad un'organizzazione terroristica, essi devono comportare sanzioni detentive il cui massimo edittale non deve essere inferiore a otto anni per la partecipazione alle attività di queste organizzazioni e a quindici anni per la direzione di un'organizzazione terroristica. [22] GU L 164 del 22.6.2002, pag. 3. - La decisione quadro del Consiglio, del 19 luglio 2002, sulla lotta alla tratta degli esseri umani [23]: essa prevede che gli Stati membri debbano fare in modo che i reati previsti siano passibili di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, suscettibili di dar luogo all'estradizione. [23] GU L 203 del 1.8.2002, pag. 1. - La direttiva 2002/90/CE del Consiglio, del 28 novembre 2002, e la decisione quadro del Consiglio, del 28 novembre 2002, relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali [24]: essa prevede che gli Stati membri debbano fare in modo che i reati previsti siano passibili di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, suscettibili di dar luogo all'estradizione. [24] GU L 328 del 5.12.2002, pagg. 1 e 17. - La decisione quadro 2003/80/GAI del Consiglio, del 27 gennaio 2003, relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale [25]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive che comportano, almeno nei casi gravi, pene detentive che possono giustificare l'estradizione. Per le persone fisiche, è altresì prevista l'interdizione all'esercizio di un'attività che necessiti di un'autorizzazione ufficiale. [25] GU L 29 del 5.2.2003, pag. 55. La Commissione ha depositato un ricorso contro il Consiglio avanti alla Corte di giustizia. Tali ricorso per illegittimità è volto a far riconoscere che la decisione quadro usurpa la competenza comunitaria imponendo agli Stati membri di adottare sanzioni, se del caso penali, allorché ciò si riveli necessario al raggiungimento di un obiettivo comunitario. - La decisione quadro del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato [26]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Per alcune fattispecie sono previste sanzioni penali privative della libertà di durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni. [26] GU L 192 del 31.7.2003, pag. 54. - La decisione quadro del Consiglio del 22 dicembre 2003 relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile [27]: essa prevede sanzioni penali privative della libertà di durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni. [27] GU L 13 del 20.1.2004, pag. 44. Al contrario, l'azione comune adottata dal Consiglio il 21 dicembre 1998 [28], relativa all'incriminazione della partecipazione ad un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea, non prevede un livello minimo di pena. [28] GU L 351 del 29.12.1998, pag. 1. Altri strumenti sono attualmente in corso di discussione: - Proposta di decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti [29]. In occasione del Consiglio GAI del 27 e 28 novembre 2003 si è raggiunto un accordo politico. [29] Proposta di decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti presentata dalla Commissione il 23 maggio 2001, COM(2001) 259, GU C 270 E del 25.9.2001, pag. 144. - Proposta di decisione quadro del Consiglio sul razzismo e la xenofobia [30]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Per alcune fattispecie, sono previste sanzioni penali privative della libertà di durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni. [30] Proposta di decisione-quadro del Consiglio sulla lotta contro il razzismo e la xenofobia presentata dalla Commissione il 29 novembre 2001; COM(2001) 664, GU C 75 E, del 26.3.2002, pag. 269. - Proposta di decisione quadro del Consiglio relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione [31]: essa prevede sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. Per alcune fattispecie, sono previste sanzioni penali privative della libertà di durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni. In occasione del Consiglio GAI del 27 e 28 febbraio 2003 si è registrato un accordo politico. [31] Proposta di decisione quadro del Consiglio relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione presentata dalla Commissione il 19 aprile 2002; GU C 203 E del 27.8.2002, pag. 109. - Progetto di decisione quadro del Consiglio relativo alla prevenzione e alla repressione del traffico di organi e tessuti umani e alla lotta contro tale fenomeno [32]. [32] Iniziativa della Repubblica ellenica in vista dell'adozione di una decisione quadro del Consiglio relativa alla prevenzione e alla repressione del traffico di organi e tessuti umani e alla lotta contro tale fenomeno; GU C 100, del 26.4.2003, pag. 27. - Proposta di decisione quadro del Consiglio intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell'inquinamento provocato dalle navi: [33] essa prevede pene detentive da cinque a dieci anni nei casi più gravi, nonché sanzioni pecuniarie di tipo penale o meno. Le negoziazioni relative a questa proposta sono cominciate in seno al Consiglio. [33] COM(2003) 227 del 2.5.2003. La dichiarazione del Consiglio allegata alla decisione quadro relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri [34], adottata il 13 giugno 2002, invita a proseguire tale armonizzazione nei confronti dei reati citati all'articolo 2, paragrafo 2 della decisione quadro [35], che non sono stati oggetto di ravvicinamento a livello dell'Unione. Tale dichiarazione non esime tuttavia dal verificarne caso per caso la necessità avuto riguardo ai principi di sussidiarietà e proporzionalità. Per quanto concerne il livello delle pene, in seguito alle riflessioni svolte durante le Presidenze belga e spagnola, il Consiglio GAI del 25 e 26 aprile 2002 ha adottato delle conclusioni che stabiliscono l'approccio da seguire in materia di armonizzazione delle pene, in particolare con la predisposizione di "forchette" che hanno lo scopo di fissare il minimo del massimo edittale della pena, e cioè: [34] GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1. [35] L'articolo 2, paragrafo 2 della decisione si riferisce ad un elenco di 32 reati. - livello 1: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 1 e 3 anni; - livello 2: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 2 e 5 anni; - livello 3: pene detentive della durata massima compresa tra almeno 5 e 10 anni; - livello 4: pene detentive della durata massima di almeno 10 anni. Il testo delle conclusioni prevede espressamente la possibilità di andare oltre il livello 4 in circostanze particolari. Ad esempio, la decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, sulla lotta contro il terrorismo [36] prevede che le pene detentive non possano essere inferiori, nel massimo, a 15 anni per la direzione di un'organizzazione terroristica. [36] GU L 164 del 22.6.2002, pag. 3. Occorre notare che le "forchette" sono puramente descrittive: in realtà, esclusivamente il grado più basso di ciascun livello è pertinente, trattandosi di un massimo applicabile che deve essere almeno pari a 1, 2, 5 e 10 anni rispettivamente. Nessun strumento dell'Unione consente, al contrario, di stabilire il minimo della pena. Occorre ricordare che la dichiarazione n. 8 allegata al trattato di Amsterdam sancisce che uno Stato membro che non preveda pene minime non può essere obbligato ad adottarle. Per quanto concerne le modalità di esecuzione delle sanzioni detentive (quali, ad esempio, la liberazione condizionale, la sospensione e il rinvio della pronuncia della pena, la semilibertà, il frazionamento dell'esecuzione della pena, la sorveglianza elettronica e gli arresti domiciliari), si noti che l'Unione europea non ha adottato normative a riguardo. 2.1.6. Sanzioni pecuniarie Come constatato precedentemente, finora, i passi relativi al ravvicinamento delle sanzioni a livello dell'Unione si sono limitati alla pena detentiva. Tuttavia, la Commissione, nella proposta di decisione quadro del Consiglio intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell'inquinamento provocato dalle navi [37], ha proposto una scala che fissa il livello minimo delle ammende suscettibili di essere inflitte, in applicazione della proposta di direttiva che essa completa [38], alle persone fisiche o morali responsabili della commissione di reati compresi nella medesima direttiva. La Commissione ha ritenuto che, per questo tipo di reati, la pena pecuniaria sia più adeguata delle pene detentive. [37] Si veda supra, punto 2.1.5. [38] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni, comprese sanzioni penali, per i reati di inquinamento (COM(2003) 92 definitivo del 5.3.2003). Sono previsti due livelli di sanzioni. Il primo, dall'1% al 10% del fatturato, riguarda le ipotesi nelle quali non si giunge necessariamente alla condanna a pene detentive a norma della direttiva. Il secondo livello, dal 10% al 20% del fatturato, riguarda per contro i casi più gravi, che possono dare luogo alla condanna a pene detentive, ai sensi della direttiva. Altri criteri di armonizzazione sono tuttavia concepibili, e sono attualmente discussi in seno al Consiglio. Ad esempio, quello relativo all'ampiezza del danno causato (dell'inquinamento provocato, in questo caso), che non pare suscettibile di essere scelto, tenuto conto del fatto che potrebbe essere letto come una forma di incoraggiamento a danni minori, o ancora quello della fissazione di un importo minimo dell'ammenda, insieme alla possibilità di elevare questo importo all'equivalente dei due terzi del valore del carico trasportato o del nolo della nave all'origine del reato. Le discussioni su questo strumento proseguono al Consiglio. 2.1.7. Interdizioni e decadenze Ai fini del presente Libro Verde, si intende come interdizione o decadenza una pena privativa o restrittiva di diritti, oppure anche una misura di prevenzione, in base alla quale una persona fisica o giuridica, per un periodo determinato o indeterminato, è interdetta dall'esercizio di determinati diritti, dallo svolgimento di una certa funzione, dall'esercizio di un'attività, dal recarsi in determinati luoghi o dal compiere certi atti. A livello dell'Unione, talune decisioni quadro già adottate o prossime all'adozione prevedono la possibilità di imporre interdizioni all'esercizio di determinate attività professionali. Così, la decisione quadro del Consiglio relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno irregolari [39] prevede la possibilità d'imporre l'interdizione all'esercizio diretto o per interposta persona dell'attività professionale nell'esercizio della quale l'infrazione è stata commessa. [39] Articolo primo, paragrafo 2, GU L 328 del 5.12.2002, pag. 1. La decisione quadro del Consiglio relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile prevede che gli Stati membri debbano adottare misure che consentano di interdire, temporaneamente o definitivamente, ad una persona condannata per uno dei reati di cui allo strumento, l'esercizio di attività professionali connesse alla sorveglianza dei minori. La decisione quadro relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato contiene una disposizione che obbliga gli Stati membri ad adottare misure atte a consentire che una persona condannata per corruzione attiva o passiva nel settore privato, possa essere temporaneamente interdetta dall'esercizio di un'attività equivalente in presenza di determinate condizioni. 2.1.8. Confische La misura della confisca è stata oggetto di un certo ravvicinamento a livello dell'Unione europea. La decisione quadro del Consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato, [40] prevede che, se il reato è punibile con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata massima superiore ad un anno, gli Stati membri non possono formulare o mantenere riserve sull'articolo 2 della Convenzione del Consiglio d'Europa del 1990 relativa al riciclaggio, al rintracciamento, al sequestro o alla confisca dei proventi di reato [41]. Quest'ultima disposizione prevede che ogni Parte contraente debba adottare le misure legislative o di altro tipo necessarie per permettergli di confiscare strumenti e proventi o beni il cui valore corrisponde a questi prodotti. Gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni della decisione quadro entro il 31 dicembre 2002. La Commissione sottoporrà presto una relazione sull'attuazione da parte degli Stati membri della decisione quadro. [40] GU L 182 del 5.7.2001, pag. 1. Articoli 1 e 3. [41] Trattati del Consiglio d'Europa, n. 141. Aperto alla firma l'8 novembre 1990, entrata in vigore il 1° settembre 1993, disponibile su http:// conventions.coe.int Questa decisione quadro si applica dunque in modo trasversale, nella misura in cui il reato è punibile con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà di durata massima superiore a un anno. Tuttavia, anche altri strumenti settoriali prevedono disposizioni specifiche sulla confisca, e cioè: la decisione quadro del Consiglio relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali [42] e la proposta di decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti [43]. [42] Articolo primo, paragrafo 2, GU L 328 del 5.12.2002, pag. 17. [43] Articolo 4, GU C 304 E del 30.10.2001, pag. 172. Nell'agosto 2002, la Danimarca ha presentato un'iniziativa in vista dell'adozione della decisione quadro del Consiglio relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato [44], ritenendo che gli strumenti esistenti nel settore non avessero contribuito sufficientemente a garantire una cooperazione transfrontaliera efficace in materia di confisca, in quanto alcuni Stati non erano ancora in grado di confiscare i proventi di tutti i reati passibili di pene detentive di durata superiore ad un anno. [44] Iniziativa del Regno di Danimarca in vista dell'adozione della decisione quadro del Consiglio relativa alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, GU C 184, del 2.8.2002, pag. 3. In occasione del Consiglio GAI del dicembre 2002, è stato raggiunto un accordo politico su questo strumento destinato a ravvicinare le normative riguardanti la pena o la misura della confisca. Tale strumento è volto a permettere la confisca degli strumenti e dei prodotti derivanti da reati passibili di pena detentiva di durata superiore ad un anno o di beni il cui valore corrisponde a questi prodotti. Detto strumento rappresenta un passo avanti rispetto alla decisione quadro del 2001, poiché contiene anche l'ampliamento del potere di confisca riguardo un certo numero di reati. 2.1.9. Sanzioni nei confronti delle persone giuridiche Dall'adozione nel 1997 del secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee [45], che prevedeva che ciascun Stato membro dovesse adottare le misure necessarie per far sì che le persone giuridiche potessero essere ritenute responsabili per frode, corruzione attiva e riciclaggio di denaro, numerosi strumenti legislativi fondati sul titolo VI del TUE, adottati o in corso di adozione, contengono questo tipo di disposizioni, che obbligano gli Stati membri ad adottare le misure necessarie per far sì che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili per i reati previsti nello strumento e a prevedere delle sanzioni. [45] GU C 221 del 19.7.1997, pag. 11. Questi strumenti non obbligano gli Stati membri ad istituire una responsabilità penale per le persone giuridiche - essa può anche essere amministrativa - tenuto conto del fatto che la responsabilità penale delle persone giuridiche non esiste in tutti gli Stati membri. La responsabilità a carico delle persone giuridiche non è generale ma limitata ai reati concreti e le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive, ivi comprese sanzioni pecuniarie penali e non. Possono essere imposte anche altre sanzioni, in particolare misure che escludono dal beneficio di vantaggi o aiuti concessi dalle pubbliche autorità, misure d'interdizione temporanea o permanente dall'esercizio di un'attività commerciale, la sorveglianza giudiziaria e una misura giudiziaria di scioglimento [46]. [46] Si veda la decisione quadro del Consiglio relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti (articoli 7 e 8); decisione quadro del Consiglio, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro (articoli 8 e 9); decisione quadro del Consiglio relativa al traffico di esseri umani (articoli 4 e 5); decisione quadro del Consiglio relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali (articoli 2 e 3); decisione quadro del Consiglio relativa alla lotta contro il terrorismo (articoli 7 e 8); decisione quadro relativa allo sfruttamento sessuale dei bambini ed alla pedopornografia (articoli 6 e 7); proposta di decisione quadro relativa al traffico di droga (articoli 7 e 8); proposta di decisione quadro relativa alla lotta contro il razzismo e la xenofobia (articoli 9 e 10); proposta di decisione quadro relativa alla lotta alla corruzione nel settore privato (articoli 6 e 7) e proposta di decisione quadro del Consiglio relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione (articoli 9 e 10). Le decisioni quadro del Consiglio relative al traffico di esseri umani e allo sfruttamento sessuale dei bambini e alla pedopornografia, nonché la proposta di decisione relativa al traffico di droga prevedono anche la chiusura temporanea o definitiva degli stabilimenti che sono serviti a commettere il reato. Si può constatare che, ogni volta che, a livello dell'Unione, si è realizzato un ravvicinamento degli elementi costitutivi dei reati in un settore particolare, questo è stato accompagnato da un ravvicinamento delle sanzioni previste per le persone fisiche e giuridiche. D'altronde, gli strumenti trasversali sulla confisca e sul riconoscimento delle sanzioni pecuniarie si applicano anche alle persone giuridiche, anche per reati non armonizzati. 2.1.10. Sanzioni alternative Considerate le notevoli differenze esistenti tra il diritto penale degli Stati membri, in particolare per ciò che concerne la classificazione delle pene in pene principali [47], complementari [48] e accessorie [49], non è sorprendente constatare che l'espressione «sanzione o pena alternativa» non sia interpretata nello stesso modo negli Stati membri. In Francia, per esempio, la pena alternativa o la pena sostitutiva è quella che la legge nazionale consente al giudice di pronunciare in sostituzione di una o più pene principali. Le pene alternative consistono nelle pene privative o restrittive di diritti elencati dall'articolo 131-6 del codice penale francese [50], nel lavoro nell'interesse della collettività o nella pena del "giorno-ammenda". Per contro, in Germania, il "giorno-ammenda" è una pena principale perché è l'unico modo per calcolare le sanzioni pecuniarie [51], e in Belgio il lavoro nell'interesse della collettività è stato recentemente introdotto come pena principale (si veda più avanti). [47] Nella maggior parte degli Stati membri esistono due pene principali, la privazione della libertà e la multa/ammenda che i legislatori degli Stati membri prevedono alternativamente o cumulativamente. [48] In diritto francese, la pena complementare è quella che il giudice può aggiungere alla pena principale, qualora la norma che reprime il reato la preveda espressamente. [49] Si tratta di pene che derivano direttamente dalla condanna e che si applicano, di conseguenza, unitamente alla pena principale, in alcuni Stati membri (ad esempio in Francia) senza che il giudice debba pronunciarle. [50] 1) La sospensione della patente di guida; 2) il divieto di guidare determinati veicoli; 3) la revoca della patente di guida, 4) la confisca di uno o più veicoli appartenenti al condannato; 5) il fermo di uno o più veicoli appartenenti al condannato; 6) il divieto di detenere o portare, per un periodo di cinque anni o più, una o più armi sottoposte ad autorizzazione; 7) la confisca di una o più armi di cui il condannato è proprietario o di cui ha la libera disponibilità; 8) il ritiro della licenza di caccia; 9) il divieto di emettere assegni; 10) la confisca della cosa che è servita o che era destinata alla commissione del reato o della cosa che ne è il prodotto; 11) l'interdizione all'esercizio di un'attività professionale o sociale allorché le facilitazioni che tale attività procura sono state scientemente utilizzare per preparare o commettere il reato. [51] «Tagessatzsystem» di cui all'art. 40 del codice penale tedesco (StGB). Per evitare di perdersi in un'analisi comparativa delle classificazioni secondo i sistemi penali degli Stati membri, si suggerisce la seguente definizione: ai fini del presente Libro verde, si intende per «sanzioni alternative» le sanzioni imposte a persone fisiche o da esse accettate nell'ambito delle procedure di mediazione penale o delle procedure transattive, e che non sono né sanzioni detentive (o modalità di esecuzione di tali sanzioni), né sanzioni pecuniarie, né confische o interdizioni e decadenze. [52] [52] Anche se vi sono alcuni Stati membri che annoverano le decadenze da diritti fra le sanzioni alternative. Tale definizione equivale piuttosto all'espressione inglese: "community sanctions" (sanzioni e misure applicate all'interno della comunità) per la quale la raccomandazione n. R (92) 16 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa relativa alle norme europee sulle sanzioni e le misure applicate nella comunità - che sancisce un insieme di misure alternative alla detenzione - dà, in allegato, la seguente definizione: "La nozione di "sanzioni e misure applicate nella comunità" si riferisce a sanzioni e misure che mantengono il condannato nella comunità ed implicano una certa restrizione della sua libertà attraverso l'imposizione di condizioni e/o obblighi e che sono eseguite dagli organi previsti dalle norme in vigore. Tale nozione designa le sanzioni decise da un tribunale o da un giudice e le misure adottate prima della decisione che impone la sanzione o al posto di tale decisione, nonché quelle consistenti in una modalità di esecuzione di una pena detentiva al di fuori di uno stabilimento penitenziario." [53] [53] Cfr. anche l'elenco delle sanzioni e misure alternative di cui al punto 1 della raccomandazione n. R (2000) 22 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa concernente il miglioramento dell'attuazione delle norme europee sulle sanzioni e misure applicate nella comunità, adottata il 29 novembre 2000, nonché la risoluzione n. (76) 10 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa su alcune misure sostitutive alle pene privative della libertà, adottata il 9 marzo 1976. Per quanto riguarda l'Unione europea, si deve tuttavia constatare che non vi sono ancora normative concernenti le sanzioni alternative. 2.1.11. Esecuzione delle sanzioni penali Secondo l'articolo 31, primo paragrafo, lettera c) TUE, l'azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende, tra l'altro, «la garanzia della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri, nella misura necessaria per migliorare tale cooperazione», il che riguarda anche le norme sull'esecuzione delle sanzioni penali. Sebbene l'Unione europea disponga quindi di una competenza nel settore dell'esecuzione delle sanzioni penali, le sue azioni in questo settore non sono state ancora ben sviluppate. Sono state tuttavia condotte un certo numero di ricerche e riflessioni, supportate da iniziative dell'Unione o finanziate da questa [54]. [54] Esempi di progetti e misure: 1. Il progetto «European citizens in prison abroad» (finanziato nell'ambito del programma GROTIUS - II (Penale). 2001/GRP/020) è volto, tra l'altro, ad istituire e sostenere una rete formata da organizzazioni non governative che rappresentano i bisogni dei cittadini europei detenuti. 2.1.12. Conclusioni Deve constatarsi che il ravvicinamento del diritto penale sostanziale condotto a livello dell'Unione resta molto limitato. Non sono infatti presi in considerazione tutti i settori della criminalità e qualche volta le incriminazioni sono esplicitamente minime o contengono deroghe [55]. Peraltro, alcune condotte criminose non sono definite negli strumenti e sono percepite in modo diverso negli Stati membri (ad esempio: tentativo, partecipazione, istigazione). [55] Ad esempio, la decisione quadro del 28 maggio 2001 relativa alla lotta contro le frodi e le falsificazioni di mezzi di pagamento diversi dai contanti non copre tutti i mezzi di pagamento; la proposta di decisione quadro relativa agli attacchi ai sistemi informatici, che è stata oggetto di un accordo politico in occasione del Consiglio JAI del febbraio 2003, che permette di escludere l'incriminabilità degli attacchi illeciti quando non vi è stata violazione di una misura di sicurezza. Bisogna anche ricordare che, per quanto concerne il ravvicinamento delle sanzioni, l'attività dell'Unione si è limitata a stabilire, per le sanzioni applicabili, o pene effettive, proporzionate e dissuasive, o a fissare il minimo della pena massima. In realtà, al di là della pena detentiva, esiste una notevole gamma di sanzioni previste nei sistemi penali degli Stati membri. Inoltre, anche stabilendo la medesima pena applicabile ad un reato, vi sono notevoli divergenze nelle norme della parte generale del diritto penale degli Stati membri, che comportano una differenza tra la pena pronunciata e quella eseguita (ad esempio per quanto concerne le indagini e le notizie di reato, l'applicazione del principio dell'obbligatorietà o dell'opportunità dell'azione penale, il livello di pena pronunciata e quella effettivamente eseguita). 2.2. Riconoscimento reciproco ed esecuzione delle sanzioni penali in un altro Stato membro Nel settore del riconoscimento reciproco e dell'esecuzione delle sanzioni penali in un altro Stato membro, sono state adottate dal Consiglio, o sono sul punto di esserlo, o sono in corso di preparazione alla Commissione: 2.2.1. Mandato d'arresto europeo Il 13 giugno 2002, il Consiglio ha adottato una decisione quadro «relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri» [56], entrata in vigore il 7 agosto 2002. Essa avrebbe dovuto essere recepita dagli Stati membri prima del 31 dicembre 2003. Il mandato d'arresto europeo rappresenta la prima concretizzazione, nel settore del diritto penale, del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie. Suo scopo è la consegna della persona in questione allo Stato che ha pronunciato la condanna (art. 1 paragrafo 1). Esso permette tuttavia all'autorità giudiziaria di rifiutare l'esecuzione del mandato d'arresto europeo quando la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegna a eseguire esso stesso tale pena o misura di sicurezza conformemente al suo diritto interno- art. 4, punto 6) della decisione quadro. [56] GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1. 2.2.2. Riconoscimento delle sanzioni pecuniarie In questo settore, su un'iniziativa del Regno Unito, della Repubblica francese e del Regno di Svezia in vista dell'adozione da parte del Consiglio di una decisione quadro riguardante l'applicazione del principio di mutuo riconoscimento delle sanzioni pecuniarie [57], si è trovato un accordo politico al Consiglio l'8 maggio 2003. Tale iniziativa corrisponde alla conclusione n. 37 del Consiglio di Tampere e alla misura n. 18 del programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento che si riferisce a «l'elaborazione di uno strumento che consenta di garantire la riscossione, da parte dello Stato di residenza, delle sanzioni pecuniarie inflitte a titolo definitivo ad una persona fisica o giuridica da un altro Stato membro». La decisione quadro sarà applicabile ad ogni decisione definitiva che infligge una sanzione pecuniaria ad una persona fisica o giuridica. La decisione che pronuncia la sanzione pecuniaria potrà essere adottata da un'autorità giudiziaria o da un'autorità amministrativa, quando la decisione può dar luogo a ricorso davanti a una giurisdizione competente, in particolare, in materia penale. [57] GU C 278 del 2.10.2001, pag. 4. La summenzionata misura n. 18 prevede che lo strumento da adottare dovrebbe comprendere, per quanto possibile, disposizioni sulla procedura da seguire in caso di mancato pagamento. L'attuale progetto non prevede tuttavia nulla al riguardo. Si pone dunque la questione di sapere se il suddetto progetto debba essere integrato da un altro strumento. 2.2.3. Riconoscimento delle decisioni di confisca Il governo danese ha presentato nel 2001 un'iniziativa in vista dell'adozione di una decisione quadro del Consiglio relativa all'esecuzione nell'Unione europea degli ordini di confisca [58]. Tale iniziativa prevede il reciproco riconoscimento delle decisioni di confisca tra gli Stati membri e completa il progetto di decisione quadro relativa all'esecuzione nell'Unione europea delle decisioni di blocco dei beni o di sequestro probatorio [59], non ancora adottata dal Consiglio. Essa attua la misura 19, primo trattino, del programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali («esaminare: ...se le cause di rifiuto di esecuzione di un provvedimento di confisca di cui all'articolo 18 della convenzione del 1990 siano tutte compatibili con il principio del reciproco riconoscimento») [60], senza tuttavia comprendere l'obiettivo previsto al secondo trattino della misura n. 19 («esaminare ...come migliorare il riconoscimento e l'esecuzione immediati in uno Stato membro di una decisione resa da un altro Stato membro in vista di proteggere gli interessi di una vittima, qualora siffatta decisione sia inclusa in una decisione di condanna penale»), che resta da realizzare. [58] GU C 184 del 2.8.2002, pag. 8. [59] La Francia, la Svezia e il Belgio hanno presentato nel 2001 un'iniziativa intesa a far adottare dal Consiglio una decisione quadro relativa all'esecuzione nell'Unione europea delle decisioni di blocco dei beni o di sequestro probatorio (GU C 75 del 7.3.2001, pag. 3), volta a rendere immediatamente esecutiva in uno Stato membro una decisione di blocco adottata in un altro Stato membro, senza che lo Stato di esecuzione debba prendere una nuova decisione. [60] «Obiettivo: migliorare l'esecuzione in uno Stato membro di una decisione di confisca, in particolare ai fini della restituzione alla vittima di un reato, presa in un altro Stato membro tenuto conto dell'esistenza della convenzione europea dell'8 novembre 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato». 2.2.4. Riconoscimento delle decisioni implicanti decadenza da diritti Per quanto concerne il riconoscimento delle decisioni implicanti decadenza da diritti, il programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento prevede d'«estendere gradualmente l'efficacia delle sanzioni di decadenza da diritti a tutto il territorio dell'Unione europea: per essere efficaci nel contesto dello spazio europeo, talune sanzioni dovrebbero essere infatti riconosciute ed eseguite in tutta l'Unione europea». Per la realizzazione di questo obiettivo, il programma prevede le seguenti misure: Misura n. 20: «redigere un inventario delle decadenze, delle interdizioni e delle incapacità comuni a tutti gli Stati membri, pronunciati nei confronti di una persona fisica o giuridica in occasione o a seguito di una condanna». Misura n. 21: «realizzare uno studio di fattibilità che consenta di determinare il modo migliore per pervenire, tenendo pienamente conto delle esigenze in materia di libertà individuali e di protezione dei dati, all'informazione delle autorità competenti dell'Unione europea in merito ai provvedimenti di decadenza, interdizione e incapacità pronunciati negli Stati membri. Tale studio dovrà individuare il migliore tra i seguenti metodi: a) agevolazione degli scambi bilaterali d'informazioni; b) collegamento in rete degli archivi nazionali; c) costituzione di un vero e proprio archivio centrale europeo». Misura n. 22: «elaborare uno o più strumenti che consentano di rendere effettive nello Stato di residenza del condannato le decadenze così inventariate e di estendere alcune di esse a tutto il territorio dell'Unione, almeno per quanto concerne determinate categorie di reati e di decadenze. In tale contesto andrebbe affrontata anche la questione dell'estensione a tutta l'Unione della sanzione di interdizione dal territorio pronunciata in uno degli Stati membri». La Danimarca ha presentato nel 2002 un'iniziativa «in vista dell'adozione di una decisione del Consiglio sul rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri dell'Unione europea in materia di decadenza da diritti». [61] Tale iniziativa, attualmente all'esame del Consiglio, si applica «alla decadenza da diritti che, pronunciata nei confronti di una persona fisica nell'ambito di una sentenza o come pena accessoria di una condanna penale, limita l'accesso del condannato all'esercizio di un'attività lavorativa, ad eccezione delle decisioni di ritiro della patente di guida». Il progetto di decisione prevede soltanto lo scambio di informazioni tra Stati membri in materia di decadenza da diritti. Esso non comporta tuttavia alcun reciproco riconoscimento delle decisioni di decadenza da diritti; dovrebbe comunque facilitare i futuri progressi in materia, conformemente alla misura n. 22 del programma di misure. [61] GU C 223 del 19.9.2002 pag. 17. La decadenza dal diritto di guidare veicoli è trattata in una convenzione dell'Unione europea relativa alle decisioni di ritiro della patente di guida del 17 giugno 1998 (si veda il punto 3.2.3.). 2.2.5. Accordi conclusi tra gli Stati membri della Comunità europea nell'ambito della Cooperazione politica europea (CPE) Trattando del riconoscimento delle decisioni definitive in materia penale, è il caso di tener presente i diversi accordi elaborati dagli Stati membri della Comunità europea nell'ambito della Cooperazione politica europea (CPE), che applicano e completano le convenzioni del Consiglio d'Europa. Lo sforzo fatto attraverso questi accordi conclusi tra gli Stati membri della Comunità europea non è tuttavia stato fruttuoso poiché essi non sono stati ratificati da tutti gli Stati membri e sono state introdotte numerose riserve. Per ragioni sistematiche e per facilitare la loro comprensione, tali accordi conclusi tra gli Stati membri della Comunità europea saranno presentati e analizzati nel contesto delle convenzioni del Consiglio d'Europa cui si riferiscono (si veda il capitolo 3.2., in particolare 3.2.1.2. e 3.2.1.7.) 2.2.6. Conclusioni Malgrado l'adozione della decisione quadro «relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri», che rappresenta un notevole progresso nel settore del reciproco riconoscimento, ed anche se si può sperare che i progetti in discussione o in preparazione sul riconoscimento delle sanzioni pecuniarie, delle decisioni di confisca e delle decisioni di decadenza da diritti saranno adottate in un prossimo futuro, non si può evitare di constatare che la gamma di strumenti di reciproco riconoscimento a livello dell'Unione europea resta alquanto incompleta. In particolare, non esiste in pratica alcuna regolamentazione a questo livello sul reciproco riconoscimento delle sanzioni privative della libertà e della loro esecuzione in un altro Stato membro. 3. Situazione attuale: Normative nazionali e Accordi internazionali 3.1. Una grande diversità tra gli Stati membri Le differenze legislative tra gli Stati membri in materia di sanzioni sono dunque piuttosto consistenti. La Commissione non ha l'intenzione, in questo Libro verde, di procedere ad un esame esaustivo, ma ritiene utile fornire un panorama generale di tali differenze. 3.1.1. Norme di diritto penale generale [62] [62] Per la stesura di questo capitolo, sono state utilizzate le informazioni contenute nel documento 12432/01 DROIPEN 83 e nello studio su «L'harmonisation des sanctions pénales en Europe" (si veda nota a pié della pagina n. 10). 3.1.1.1. I principi in materia di esercizio dell'azione penale: obbligatorietà o opportunità I sistemi penali degli Stati membri regolano diversamente la materia dell'esercizio dell'azione penale, in base al principio dell'obbligatorietà oppure in base a quello dell'opportunità. Il principio di opportunità è applicato in Belgio, Francia, Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Lussemburgo e Paesi Bassi. In Germania, Austria, Spagna, Finlandia, Svezia, Grecia, Italia e Portogallo vige invece il principio di obbligatorietà dell'azione penale. Conformemente al principio di obbligatorietà, le autorità competenti per l'esercizio dell'azione penale devono intervenire d'ufficio - e quindi anche in assenza di specifica denuncia - quando ritengono sia stato commesso un reato. Per contro, secondo il principio di opportunità, la decisione di adottare misure contro il reato è devoluta alla valutazione della Procura. Tuttavia, nella pratica, tutti i sistemi giuridici comportano elementi derivanti da entrambi i principi. Alcune questioni sono invece comuni ai due sistemi, ad esempio la questione della prova necessaria per intraprendere l'azione penale. Coloro che aderiscono al principio di obbligatorietà dell'azione penale applicano in certi casi criteri di opportunità, ad esempio con la possibilità di esercizio condizionato dell'azione, e coloro che si basano su criteri di opportunità, ammettono, invece, le istruzioni dei capi delle Procure o gli orientamenti di politica criminale del Ministro della giustizia e sono soggetti in particolare alla necessità di motivare le decisioni di archiviazione e/o all'attuazione di effettivi mezzi di ricorso. Nel Regno Unito, ad esempio, l'opportunità è basata su due regole: la ragionevole prospettiva di ottenere una condanna - sempre più utilizzata nei paesi ove si applica il principio di obbligatorietà dell'azione penale - e il pubblico interesse. Parallelamente, nei sistemi ove vige il principio di obbligatorietà, vi sono criteri per conferire priorità a determinate questioni e non perseguire casi minori. 3.1.1.2. La discrezionalità del giudice penale Anche se l'ambizione è quella di realizzare uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia in cui il medesimo reato dovrebbe essere punito ovunque in modo equivalente, è certo che ci si può muovere, a tal fine, unicamente sul piano legislativo, ma il risultato concreto sarà sempre espressione di un'incognita: la decisione del giudice che dispone ovunque di un potere discrezionale nell'applicazione della pena. Tuttavia, il primo limite alla libertà del giudice nell'applicazione della pena deriva dal principio fondamentale di legalità delle pene, che gli impone, qualora ritenga che sia stato commesso un reato, di comminare la pena prevista dalla legge per tale reato. Ciò è una conseguenza del principio di certezza del diritto, il quale esige che una pena correlata ad un reato sia specificata dalla legge. La presenza di circostanze aggravanti e attenuanti, argomento che sarà affrontato più avanti, può anche, in qualche misura, limitare la libertà del giudice, così come la possibilità, ad esempio, di diminuzioni o esenzioni legali della pena. 3.1.1.3. Grado di partecipazione. Concorso di persone nel reato Il concorso è la forma più frequente di partecipazione al reato. Il concorrente (o complice) è colui che ha partecipato, a certe condizioni, alla commissione del reato. In generale, affinché vi sia concorso, occorre la presenza di due elementi: occorre un reato principale, che sia punibile, e un atto di complicità che presenti un elemento materiale (ad esempio, un aiuto o un'assistenza) e un elemento psichico (intenzione del complice di partecipare al reato). In generale, si possono distinguere due modelli per ciò che concerne le pene in funzione della partecipazione alla commissione del reato. In alcuni Stati membri, (ad esempio, Francia, Italia, Portogallo, Austria, Danimarca e Irlanda), a tutti coloro che partecipano alla commissione di un reato viene comminata una pena identica a quella prevista per l'autore, senza tener conto del grado di implicazione della persona. Tuttavia, il giudice può tener conto del grado di partecipazione al momento della pronuncia della pena. Per contro, in altri Stati membri (ad esempio, in Germania, Spagna, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi, Finlandia e Grecia), si opera una diversificazione, a livello normativo, tra la pena applicabile all'autore e ai complici. I coautori e gli istigatori, sono puniti, generalmente, con la stessa pena prevista per l'autore. 3.1.1.4. Grado di consumazione del reato. Tentativo Può accadere che il risultato di un reato non si raggiunga (mancata verificazione dell'evento), mentre gli atti tendenti ad ottenerlo sono stati invece compiuti. Tale assenza di risultato può essere provocata da due cause: l'azione criminosa non è stata condotta a termine e/o l'evento necessario per l'esistenza del reato non si è verificato. Per il tentativo, in generale, o perché il giudice ha un margine di discrezionalità (in Austria, Germania, Danimarca, Francia e Irlanda) o perché ciò è espressamente previsto dalla legge (in Belgio, Spagna, Finlandia, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito), esiste la possibilità di prevedere pene inferiori a quelle del reato consumato. In tali casi, la riduzione della pena è spesso calcolata in relazione alle pene previste per il reato consumato, dunque se queste ultime differiscono in modo notevole, la pena per il tentativo divergerà nella medesima proporzione. 3.1.1.5. Circostanze aggravanti e attenuanti Le circostanze aggravanti la responsabilità penale possono essere comuni -applicabili a tutti i reati - o speciali - applicabili soltanto con riferimento ad alcuni reati. Per quanto concerne la misura della pena, alcuni Stati membri prevedono la possibilità per il giudice di pronunciare una pena superiore al massimo previsto dalla legge a causa della presenza di circostanze aggravanti, [63] mentre altri Stati non consentono di superare le pene massime previste dalla legge. [64] [63] Per esempio, in Grecia, Italia e Portogallo. [64] Per esempio, in Spagna, Irlanda e Svezia. Per quanto concerne le circostanze attenuanti, tutti i sistemi penali degli Stati membri prevedono la possibilità per il giudice di diminuire la pena prevista dalla legge per il reato specifico in ragione di circostanze attenuanti o di cause di giustificazione previste dalla legge. Tuttavia, nei sistemi penali che non prevedono una soglia minima di pena, come ad esempio la Francia, il meccanismo delle circostanze attenuanti è diventato inutile. Come per le circostanze aggravanti, i sistemi penali di alcuni Stati membri prevedono un elenco specifico di circostanze attenuanti - ad esempio la Spagna- mentre altri non prevedono alcun elenco e il giudice valuta gli elementi che possono essere ritenuti come circostanze attenuanti - ad esempio il Belgio. 3.1.1.6. Un caso particolare : la recidiva Per ciò che riguarda la condotta passata del reo, si può tener conto della recidiva o relativamente alla pena prevista dalla legge (per esempio in Italia, Belgio e Austria), o in quanto circostanza aggravante (per esempio in Finlandia, Danimarca o Spagna). Circa la misura della pena, come per le circostanze aggravanti, alcuni Stati membri prevedono una pena superiore al massimo edittale - per esempio, Austria, Belgio, Francia, Italia, Lussemburgo, Svezia o Portogallo, - mentre altri non consentono di superare le pene massime previste dalla legge, che possono già tener conto di tale circostanza - per esempio, la Finlandia, l'Irlanda e la Spagna. A tale proposito, si noti che la decisione quadro del Consiglio, del 6 dicembre 2001, che modifica la decisione quadro 2000/383/GAI relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro [65], prevede che ciascuno Stato membro ammetta il principio della recidiva alle condizioni esistenti nella sua legislazione nazionale e riconosca quali generatrici di siffatta recidiva le sentenze di condanna definitive pronunciate in un altro Stato membro per uno dei reati previsti nella decisione quadro. [65] GU L 329 del 14.12.2001, pag. 3. 3.1.1.7. Concorso di reati Il concorso di reati può essere definito come il fatto di commettere più reati simultaneamente o successivamente prima di essere stati condannati con sentenza definitiva per uno di essi. La mancanza di precedente condanna lo distingue dalla recidiva. Numerosi sistemi - ad esempio in Belgio - distinguono tra concorso materiale (lo stesso soggetto si rende colpevole di più azioni o omissioni distinte punite dalla legge penale) e concorso formale (quando un soggetto con una sola azione o omissione infrange diverse disposizioni di legge). Quando un soggetto è perseguito per reati connessi o meno in più Stati membri, si potrebbe ipotizzare un trasferimento dei procedimenti penali verso uno Stato membro al fine di facilitare l'esercizio dell'azione. A tale proposito, la Convenzione europea sul trasferimento delle procedure penali del 1972 [66] prevede all'articolo 8, lett. d) la possibilità per uno Stato membro di richiedere ad un altro Stato contraente di esercitare l'azione penale, ad esempio, qualora l'indagato sia perseguito, in detto Stato, per lo stesso reato o per altri. L'articolo 32 della suddetta Convenzione prevede che gli Stati interessati esaminino l'opportunità di un'unica azione penale da parte di uno di essi [66] Trattati del Consiglio d'Europa, n. 73. Aperto alla firma il 15 maggio 1972, entrato in vigore il 30 marzo 1978. La Convenzione del 1972 prevede che lo Stato contraente che, prima o nel corso di un procedimento penale, venga a conoscenza dell'esistenza, in un altro Stato contraente, di un procedimento penale contro la stessa persona, per gli stessi fatti, esamini la possibilità, o di rinunciare all'esercizio dell'azione penale, o di sospenderla, o di trasmetterla all'altro Stato. Se ritiene opportuno di non rinunciare alla sua azione o di non sospenderla, avverte l'altro Stato in tempo utile e in ogni caso prima della sentenza di merito. In tali casi, gli Stati interessati si sforzano di determinare quale di essi dovrà proseguire nell'esercizio di un'azione penale unica. Tuttavia, soltanto cinque Stati membri [67] hanno ratificato la Convenzione del 1972 e altri cinque non l'hanno nemmeno sottoscritta. [67] L'Austria, la Danimarca, i Paesi Bassi, la Spagna e la Svezia. Si noterà che la situazione in cui un soggetto con una sola azione o omissione abbia infranto più disposizioni di legge, è collegata alla questione del ne bis in idem, principio fondamentale del diritto penale secondo cui una persona non può essere condannata due volte per gli stessi fatti [68], e alla litispendenza, vale a dire la sospensione dei procedimenti penali relativi ad un reato quando sia già pendente un procedimento antecedente. [68] Cioè per fatti identici a quelli previsti nella prima decisione, di cui in particolare la data, il luogo e gli effetti specifici della condotta in causa. 3.1.2. Sanzioni detentive Se la fissazione del minimo della pena massima a livello dell'Unione è divenuta classica negli strumenti di ravvicinamento del diritto penale sostanziale, non vi è, per contro, un massimo comune di pena e in questo settore le differenze sono notevoli. I sistemi penali di alcuni Stati membri come il Belgio, la Grecia, il Regno Unito, la Francia o l'Italia prevedono la pena dell'ergastolo. Altri, come la Spagna e il Portogallo, non la prevedono. In generale, negli Stati membri che prevedono l'ergastolo, vi è la possibilità di una liberazione anticipata dopo aver scontato un certo periodo, molto diverso a seconda degli Stati (per esempio, 10 anni minimo in Belgio, 15 anni in Germania o 20 anni in Irlanda). In Francia, è possibile imporre un periodo di sicurezza che può arrivare a 30 anni. La pena dell'ergastolo è riservata ai reati più gravi, ma anche il massimo della pena al di sotto dell'ergastolo è diverso tra gli Stati membri. Questo può andare dai 15 anni della Germania, ai 20 anni dell'Austria o ai 30 del Belgio. Allo stesso modo, la liberazione anticipata può essere concessa dopo aver scontato un terzo (in Belgio), due terzi (in Danimarca e in Germania) o tre quarti (in Spagna) della pena. Per i recidivi, tali periodi sono di solito aumentati. Quanto alle modalità di esecuzione delle sanzioni detentive, e prima di affrontare la questione dell'opportunità di un intervento a livello dell'Unione europea in questo settore, è parso utile presentare un modo più dettagliato questo argomento nell'allegato I cui si fa riferimento. L'allegato tratta della sospensione condizionale della pena, della sospensione/rinvio della pronuncia della pena, della semi-libertà, del frazionamento dell'esecuzione della pena, della sorveglianza elettronica e della detenzione domiciliare. Sulla base di questo inventario e dell'analisi comparata della legislazione degli Stati membri sulle modalità di esecuzione delle sanzioni detentive, si può constatare che la maggior parte degli Stati membri hanno introdotto un numero relativamente ampio di modalità di esecuzione delle sanzioni detentive permettendo un passaggio progressivo dal carcere alla remissione in libertà. Essenzialmente, il loro approccio è motivato dal desiderio di disporre di pene detentive più appropriate rispetto al carcere per ottenere una migliore reintegrazione nella società, nonché per i problemi connessi alla sovrappopolazione delle carceri [69]. Lo strumento più utilizzato a tale riguardo è la sospensione condizionale della pena, conosciuto da tutti gli Stati membri. La sorveglianza elettronica è applicata in sei Stati membri e si trova in fase di sperimentazione o di presa in considerazione in cinque altri. Tutti gli altri strumenti (sospensione/rinvio della pronuncia della pena, semilibertà, frazionamento dell'esecuzione della pena e detenzione domiciliare) sono conosciuti e applicati solo da una minoranza degli Stati membri. [69] In diversi Stati membri, il problema della sovrappopolazione carceraria è attualmente oggetto di un accesso dibattito pubblico, come ad es. in Belgio (si veda articolo di stampa di Le Vif/L'Express del 9.5.2003, pag. 26), in Francia (si vedano articoli di stampa di Le Monde del 12.4. e del 30.4.2003) e in Portogallo (si veda articolo di stampa di Grande Reportagem di aprile 2003, pag. 78). 3.1.3. Sanzioni pecuniarie Alcuni Stati membri applicano il regime di sanzioni pecuniarie cosiddetto del «giorno-ammenda» (ad esempio, Danimarca, Spagna, Portogallo o Germania), altri Stati membri (Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito o Italia) seguono invece il sistema classico dell'importo fisso. In alcuni Stati membri i due sistemi coesistono (ad esempio in Francia, Grecia , Svezia e Finlandia). Nel regime del «giorno-ammenda», le sanzioni pecuniarie sono generalmente inflitte dai giudici nazionali secondo la seguente procedura: il giudice stabilisce il periodo di detenzione che riterrebbe di dover comminare se volesse infliggere una pena detentiva e, dopo, stabilisce l'importo da pagare per ciascun giorno del periodo. Il periodo considerato nella legislazione degli Stati membri parte in genere da 5 giorni o anche meno (Francia, Finlandia, Grecia, Spagna e Germania) con eccezione della Svezia, ove si comincia con 30 giorni. Il numero massimo di giorni che i giudici possono imporre, varia fra 150 (in Svezia) e 730 giorni (in Spagna). Gli importi minimi che il giudice determina per ciascun giorno variano in generale tra 1 Euro e 10 Euro, mentre si può constatare une grande varietà rispetto agli importi massimi giornalieri, ad esempio 60 Euro per la Grecia, 300 Euro per la Spagna e 360 Euro per la Francia, fino all'importo di 5 000 Euro per la Germania. Per quanto riguardo il regime classico dell'importo fisso, la legge prevede normalmente minimi e massimi, a seconda delle diverse categorie di reato. Tra i due estremi, il giudice ha spesso un considerevole margine di manovra per la determinazione della sanzione. Negli ordinamenti giuridici ove il regime classico dell'importo fisso coesiste con il regime del «giorno-ammenda», il sistema di applicazione delle sanzioni pecuniarie è più complicato e varia a seconda dei paesi. In Finlandia, per esempio, si applica il sistema del «giorno-ammenda», ma, per alcuni specifici reati, si utilizza anche il sistema dell'importo fisso, mentre in Francia, il sistema applicabile differisce secondo la natura della pena (criminale, correzionale o contravvenzionale). Quale che sia la modalità di calcolo della sanzione pecuniaria, la legislazione o la giurisprudenza degli Stati membri prevedono che il giudice, nella fissazione dell'importo, debba tener conto delle circostanze del reato e/o della situazione finanziaria del reo. Indipendentemente dalla modalità di calcolo, le legislazioni nazionali prevedono generalmente in modo esplicito che il giudice che commina una sanzione pecuniaria imponga anche una pena detentiva alternativa, avente carattere sussidiario, applicabile in mancanza del pagamento della sanzione pecuniaria (per esempio, in Germania, in Belgio, in Francia, nei Pesi Bassi, in Lussemburgo e in Portogallo). 3.1.4. Interdizioni e decadenze Esiste una serie di pene o di misure di sicurezza nei sistemi giuridici degli Stati membri che comportano decadenza da diritti, che vanno dal divieto di guidare determinati veicoli per un certo periodo di tempo, all'espulsione dal territorio nazionale, all'interdizione dall'esercizio di una certa attività professionale. La sospensione della patente di guida esiste in tutti gli Stati membri. Per contro, alcune interdizioni relative all'esercizio di professioni specifiche (ad esempio, essere gestore di un'impresa, servire nell'esercito), o di recarsi in determinati luoghi (ad esempio, stadi di calcio, spacci di bevande alcoliche), non sono conosciuti in tutti gli Stati membri. Esistono anche decadenze relative alla sospensione dei diritti civili e politici che possono avere carattere «accessorio», il che significa che derivano automaticamente dalla condanna - di solito una pena detentiva di una certa durata -. Si tratta, ad esempio, di misure riguardanti il diritto di voto, l'eleggibilità, l'interdizione o l'incapacità all'esercizio di un pubblico ufficio. 3.1.5. Confische La confisca ha normalmente carattere specifico (ad esempio in Germania, Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Italia o Regno Unito), applicandosi agli oggetti che sono serviti a commettere il reato e ai vantaggi patrimoniali derivanti direttamente dal reato o ai beni e valori che li hanno sostituiti ed anche ai proventi degli investimenti derivanti da essi. Se tali oggetti non sono più rinvenibili nel patrimonio del condannato, il giudice procederà alla loro valutazione in termini di equivalenza monetaria e la confisca sarà effettuata su una somma in denaro equivalente (per esempio in Belgio, Danimarca, Lussemburgo e Francia). Tutti gli Stati membri hanno ratificato la Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato dell'8 novembre 1990. [70]Tuttavia, alcuni Stati hanno fatto, riguardo l'articolo 2 [71] sulla confisca, dichiarazioni secondo le quali essi sono obbligati a confiscare solo i proventi e gli strumenti derivanti da un certo numero di reati specificamente elencati. Da informazioni raccolte dalla Commissione nell'ambito dell'elaborazione della relazione sull'attuazione della decisione quadro del consiglio, del 26 giugno 2001, concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato [72], in via di adozione, risulta che la maggior parte degli Stati membri si conforma all'articolo 1 lett. a) della decisione quadro, che proibisce le riserve concernenti l'articolo 2 della convenzione di cui sopra. Tuttavia, alcuni Stati dovrebbero rivedere le loro riserve rispetto all'articolo 2 al fine di conformarsi alla decisione quadro. [70] Disponibile su: http:// conventions.coe.int [71] Articolo 2 -"Confisca. (1) Ciascuna parte prende le misure legislative o di altra natura eventualmente necessarie per consentirle di procedere alla confisca di strumenti o di proventi, o di valori patrimoniali il cui valore corrisponde a tali proventi.(2) Ciascuna parte, al momento della firma o all'atto del deposito dello strumento di ratifica, d'accettazione, d'approvazione o di adesione, può, con dichiarazione diretta al Segretario Generale del Consiglio d'Europa, dichiarare che il paragrafo 1 del presente articolo si applica soltanto ai reati o alle categorie di tali reati specificati nella predetta dichiarazione". [72] GU L 182 del 5.7.2001, pag. 1. Ciò dimostra che vi sono ancora divergenze per quanto concerne le possibilità di confisca negli Stati membri e che un certo numero di Stati non sono ancora in grado di confiscare i proventi dei reati passibili di pene detentive di durata superiore ad un anno. 3.1.6. Sanzioni nei confronti delle persone giuridiche Riguardo le sanzioni nei confronti delle persone giuridiche, esistono considerevoli differenze tra gli Stati membri. Un certo numero prevede la responsabilità - e talvolta in maniera specifica la responsabilità penale - delle persone giuridiche: per esempio la Francia, l'Irlanda, il Regno Unito, il Belgio e i Paesi-Bassi. Ciò non avviene invece in Grecia, in Germania, in Lussemburgo o in Italia. La responsabilità delle persone giuridiche è oggetto di numerosi dibattiti. Gli avversari di tale teoria sostengono che, non possedendo la società una volontà propria, essa non può essere ritenuta imputabile (societas delinquere non potest). I sostenitori della responsabilità penale delle persone giuridiche adottano una prospettiva opposta. Secondo essi, le persone giuridiche non sono mere finzioni giuridiche. Queste istituzioni esistono, occupano una posizione predominante nell'organizzazione della nostra società e devono essere responsabili dei reati commessi. Nel Regno Unito, ad esempio, la giurisprudenza fonda la responsabilità delle persone giuridiche sulla teoria detta dell'identificazione. In virtù di tale teoria, vi è identità tra la persona giuridica e le persone che ne sono a capo, vale a dire le persone, quadri o dirigenti, le cui funzioni all'interno dell'impresa sono tali per cui essi non ricevono, nell'esecuzione delle loro funzioni, ordini o direttive da un superiore gerarchico. La commissione di un reato da parte di una persona o di un gruppo di persone che si identificano con l'organizzazione costituisce così un reato della persona giuridica. Tuttavia, a dispetto delle differenze con i sistemi di common law, altri Stati membri quali la Francia, prevedono la responsabilità penale delle persone giuridiche. 3.1.7. Sanzioni alternative Le sanzioni e misure non detentive permettono di trattare in modo più creativo ed allo stesso tempo più umano il problema della delinquenza e delle sanzioni. Servono a limitare soprattutto il ricorso alle pene detentive brevi che la maggioranza de