[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 7.6.2006

COM(2006)279 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazione annuale riguardante le revisioni contabili interne effettuate nel 2005, presentata all’autorità competente per il discarico

(articolo 86, paragrafo 4, del regolamento finanziario)

{SEC(2006)725}

INDICE

1. Introduzione 3

2. Contesto lavorativo e programma di lavoro del SAI 3

2.1. Contesto lavorativo 4

2.2. Sviluppi in materia di revisione contabile interna 4

2.3. Attuazione del programma di lavoro del SAI 5

2.4. Accettazione del lavoro di revisione contabile interna 7

3. Risultati 8

3.1. Contesto esterno 9

3.2. Pianificazione, procedure e sistemi 10

3.3. Il personale e l’istituzione 12

3.4. Legalità e regolarità 13

4. Conclusioni 14

1.INTRODUZIONE

All’interno di un’organizzazione la revisione contabile interna costituisce un servizio professionale, obiettivo e indipendente di assurance (garanzia di affidabilità) e di consulenza finalizzato ad aiutare l’organizzazione stessa a meglio conseguire i suoi obiettivi migliorandone continuamente le modalità di funzionamento.

Lo scopo della presente relazione è informare l’autorità competente per il discarico riguardo al lavoro svolto dal Servizio di audit interno (SAI) della Commissione nel 2005, conformemente all'articolo 86, paragrafo 4, del regolamento finanziario (RF). Essa si basa sulla relazione del Servizio di audit interno (SAI) sui risultati delle principali revisioni contabili effettuate, redatta a norma dell'articolo 86, paragrafo 3, del RF, nonché, conformemente agli standard professionali, su “rilevanti situazioni di rischio, problemi di controllo e corporate governance…” (“ significant risk exposures and control issues, corporate governance issues ... "[1]). La presente relazione si basa sul lavoro di revisione e sulle attività di consulenza svolti dal SAI nel corso del 2005, come pure sulle relazioni semestrali dello stesso SAI sul lavoro effettuato dalle strutture di audit interno delle varie DG. Nella relazione non è tuttavia contemplato il lavoro di revisione contabile svolto dal SAI per le agenzie comunitarie[2].

Le reazioni della Commissione alle constatazioni e conclusioni del revisore interno sono illustrate nella relazione di sintesi sulle relazioni annuali di attività presentate dai direttori generali. Nella relazione di sintesi, adottata insieme alle relazioni annuali, la Commissione prende posizione in merito alle questioni trasversali sollevate dal revisore interno, dalla Corte dei conti europea, dall’autorità competente per il discarico, o individuate dal comitato di controllo degli audit (CCA) e dal direttore generale della DG Bilancio nella sua relazione sintetica.

Ciò significa che la Commissione non condivide necessariamente, né interamente, taluni punti di vista o pareri espressi nella presente relazione: si tratta di una disparità di opinioni che riflette il normale processo di dialogo tra l’istituzione e il suo revisore interno.

2. CONTESTO LAVORATIVO E PROGRAMMA DI LAVORO DEL SAI

L’attività di revisione contabile interna alla Commissione si svolge in un contesto in rapida evoluzione; le modifiche apportate al sistema di controllo e di gestione della Commissione nel corso del 2005 rispecchiano inoltre alcune delle conclusioni contenute nella relazione del revisore interno del 2004.

2.1. Contesto lavorativo

L’applicazione del nuovo sistema contabile rappresenta un importante passo in avanti sia per la Commissione che per i suoi servizi e organismi di controllo[3]. L’ipotesi di introdurre una convalida della contabilità da parte dell’ordinatore serve a colmare un notevole “vuoto di responsabilità”. È necessario che l’ordinatore sia inequivocabilmente autorizzato ad esercitare tale responsabilità, in particolare che sia abilitato a svolgere accertamenti di plausibilità (senza mettere in discussione, tuttavia, la responsabilità principale degli ordinatori per quanto riguarda le operazioni). La Commissione sta provvedendo a istituire le prime agenzie esecutive alle quali affidare compiti di esecuzione del programma, con l’obiettivo di ridurre i costi e i rischi nei controlli insiti nei metodi di esternalizzazione adottati in precedenza, come pure allo scopo di accrescere il livello di specializzazione. Nel caso del SAI occorre considerare con particolare attenzione la complessità dei rapporti gerarchici e di delega e una serie di problemi a livello gestionale in termini di obblighi amministrativi, assunzioni, formazione ecc. Il frazionamento delle responsabilità tra gli ordinatori del bilancio rende particolarmente complesso il ruolo ricoperto dalla revisione contabile interna.

È stato deciso che la gestione dei rischi debba formare parte integrante del ciclo di programmazione, comunicazione delle informazioni e ripartizione delle risorse della Commissione[4]. Questo metodo dovrà essere applicato gradualmente a partire dalle singole DG, per poter effettuare la valutazione e gestione dei rischi, come previsto, a livello di “famiglie” di servizi, per poi, secondo l’opinione del SAI, realizzarle in definitiva a livello dell’intera Commissione. Il SAI ritiene che il pieno coinvolgimento dei commissari nella valutazione dei rischi politici consentirebbe una migliore gestione globale dei rischi e, di conseguenza, permetterebbe di migliorare la programmazione, la ripartizione delle risorse e l’attuazione delle politiche.

Il dibattito interistituzionale in merito al percorso verso l’adozione di un quadro di controllo interno integrato è incentrato sulla questione fondamentale della responsabilità ( accountability ) e della garanzia di affidabilità ( assurance ). Per la Commissione è importante tutelare la sua responsabilità politica tramite le garanzie di affidabilità che le pervengono dai suoi propri servizi e dai suoi partner – in particolare dagli Stati membri – all’atto dell’esecuzione del bilancio. Sul piano interno l’obbligo, già in vigore, di presentazione di dichiarazioni di affidabilità da parte dei singoli direttori generali si è rivelato estremamente produttivo, ma secondo il revisore interno occorre esaminare più attentamente, a livello dell'intera Commissione, le questioni delle procedure e di omogeneità tra le DG.

2.2. Sviluppi in materia di revisione contabile interna

Nei primi mesi del 2005 il SAI ha modificato le sue disposizioni in materia di certificazione della qualità e istituito una cellula specifica responsabile della qualità che riesamina sistematicamente la qualità del lavoro di revisione contabile, dalla pianificazione delle attività di revisione alla relazione definitiva di audit. Sono stati concordati con le strutture di audit interno ( Internal Audit Capabilities - IACs) degli standard comuni per la comunicazione delle informazioni, in particolare sul grado di importanza delle raccomandazioni formulate in materia di revisione contabile, il che rende più agevolmente comparabili i risultati.

L’esercizio di revisione della qualità delle strutture di audit interno, avviato nel 2005 tramite autovalutazioni, sarà ultimato dal SAI nel 2006 con la convalida delle valutazioni. Un tale esercizio, conformemente agli standard professionali, non si prefigge solo di garantire la disponibilità di servizi di revisione contabile interna di qualità nelle direzioni generali, ma anche di fissare una base obiettiva per poter fare affidamento sul lavoro di audit interno svolto ad altri livelli.

In generale, nel corso del 2005 la cooperazione tra il SAI e le strutture di audit interno (IACs) ha registrato risultati positivi (ad es. tramite revisioni contabili congiunte). Il coordinamento dei piani di revisione contabile per il sistema contabile e le iniziative comuni in materia di formazione sono l’illustrazione delle effettive relazioni di collaborazione con la Corte dei conti europea.

2.3. Attuazione del programma di lavoro del SAI

Il programma di lavoro del SAI per il 2005, basato sul piano strategico per il periodo 2004-2006, è stato definitivamente messo a punto a seguito del lavoro di revisione svolto nel 2004 e dopo ampie consultazioni con tutte le parti interessate (comitato di controllo degli audit (CCA), servizi orizzontali, direttori generali, strutture di audit interno e coordinatori del controllo interno), compreso uno scambio di opinioni con la Corte dei conti, ed è stato approvato dal CCA alla fine del 2004.

L’attuazione del programma di lavoro è soddisfacente, visto che ne è stato realizzato il 90%: 36 relazioni di revisione contabile (18 di revisione e 8 relazioni di controllo su audit della Commissione e 10 relazioni su audit delle agenzie) sono state portate a termine nel 2005, mentre le restanti revisioni contabili sono state effettuate nel 2006. Una descrizione dettagliata delle revisioni contabili relative alla Commissione figura nell'allegato.

I ritardi registrati sono dovuti principalmente a difficoltà incontrate nella fase conclusiva delle attività: il SAI ritiene pertanto che emerga nettamente l'esigenza di ridurre i tempi necessari per portare a termine le revisioni contabili; lo stesso Servizio provvederà a redigere relazioni di audit ancor più stringate e scritte in un linguaggio più chiaro e comprensibile.

Attività portate a termine dal SAI nel 2005:

Servizio | Attività | Data di esecuzione dell’attività |

Sistemi di supporto amministrativi, sistemi di supporto trasversali e altri sistemi di supporto |

OIB | Operazioni | Febbraio 2005 |

BUDG | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Luglio 2005 |

SG et al. | Valutazione dell’attuazione della legislazione comunitaria | Luglio 2005 |

BUDG/SG | Valutazione del ciclo ABM/SPP | Ottobre 2005 |

DIGIT, ADMIN, BUDG, SG, TREN, COMP, ECFIN | Consolidato ITC (tecnologie informatiche e delle comunicazioni) | Novembre 2005 |

DIGIT | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Novembre 2005 |

Politiche interne |

ESTAT | Taskforce “Controllo e monitoraggio” (follow-up) | Marzo 2005 |

ECFIN | Controllo di tecnologie informatiche a livello locale (attività congiunta SAI/struttura di audit interno) | Aprile 2005 |

TREN | Controllo di tecnologie informatiche a livello locale | Maggio 2005 |

TREN | Gestione finanziaria | Luglio 2005 |

ESTAT | Gestione finanziaria / Controllo e monitoraggio (follow-up) | Ottobre 2005 |

RTD | Gestione finanziaria | Ottobre 2005 |

SANCO | Gestione finanziaria | Novembre 2005 |

INFSO | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Dicembre 2005 |

MARKT | Gestione finanziaria | Dicembre 2005 |

PRESS | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Dicembre 2005 |

EAC | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Dicembre 2005 |

Misure strutturali e politica agricola comune |

AGRI | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Marzo 2005 |

FISH | Revisione contabile approfondita | Giugno 2005 |

EMPL | Fondi strutturali (controlli ex post) | Ottobre 2005 |

FISH | Fondi strutturali (controlli ex post) | Novembre 2005 |

AGRI | Fondi strutturali (controlli ex post) | Dicembre 2005 |

Politiche esterne |

ELARG | Controllo e monitoraggio (follow-up) | Gennaio 2005 |

RELEX | Informazione e comunicazione | Luglio 2005 |

AIDCO | ONG | Luglio 2005 |

ECHO | ONG | Ottobre 2005 |

Controllo e monitoraggio (follow-up)

Tra le funzioni del software di gestione dell’audit utilizzato dai revisori interni della Commissione attualmente è previsto un meccanismo di monitoraggio ( follow-up ), alimentato dai servizi oggetto della revisione, che consente tanto ai quadri dirigenti quanto ai revisori e al CCA di monitorare direttamente i progressi compiuti nel dare attuazione alle raccomandazioni in materia di revisione contabile. Il SAI esamina periodicamente il grado di effettiva attuazione delle raccomandazioni da parte dei servizi oggetto della revisione contabile e la tempestività con cui provvedono a farlo, per poterne adeguatamente informare il CCA e il suo dipartimento di analisi dei rischi. Nel marzo del 2006 esso ha presentato al CCA la sua prima relazione di sintesi sul seguito dato alle raccomandazioni formulate dal Servizio stesso.

Sebbene il grado di accettazione di tali raccomandazioni da parte delle DG sia molto elevato, nel dare attuazione ai piani d'azione è possibile che si registrino notevoli ritardi, un problema che deve essere esaminato con particolare attenzione a livello gestionale. In base alle valutazioni degli stessi servizi oggetto della revisione contabile, nel caso di più della metà delle raccomandazioni essenziali e di circa il 17% di quelle molto rilevanti non si è dato alcun seguito alla raccomandazione interessata a oltre 12 mesi dal termine iniziale stabilito per attuarla.

Questo potrebbe indicare che si registrano carenze di ordine generale nell'attuazione dei piani di azione[5]: i motivi invocati dalle DG per giustificare tali carenze sono le riorganizzazioni, le risorse insufficienti, le difficoltà con i fornitori di servizi esterni, la mancanza di un mandato e i problemi di cooperazione con le altre DG. Redigendo relazioni di revisione contabile ancor più concise e incentrate sulle questioni essenziali, il SAI contribuisce ad agevolare lo svolgimento delle mansioni che competono ai servizi oggetto della revisione.

2.4. Accettazione del lavoro di revisione contabile interna

Nel 2005 il tasso di accettazione delle raccomandazioni in materia di revisione contabile da parte dei servizi oggetto dell'audit è stato elevatissimo, superiore al 97%[6].

Raccomandazioni | Accettate | Respinte | Totale | % |

Essenziali | 12 | 0 | 12 | 4,2 |

Molto rilevanti | 122 | 2 | 124 | 43,5 |

Rilevanti | 129 | 4 | 133 | 46,7 |

Indicative | 16 | 0 | 16 | 5,6 |

Totale | 279 | 6 | 285 |

% | 97,9 | 2,1 | 100 |

Dopo aver concluso un audit il SAI sollecita regolarmente il parere del servizio oggetto del controllo, in particolare in merito alla sfera d’azione entro cui è stata effettuata la revisione contabile e al modo in cui è stata realizzata: in media, da simili sondaggi emerge un valore dello 1,82 su una scala da 1 (valore massimo) a 4 (valore minimo).

Da un vasto esercizio di consultazione delle parti interessate condotto nel 2005 (presso DG, direttori delle risorse, strutture di audit interno e gruppo di lavori preparatori del CCA) sono emerse le seguenti valutazioni positive: viene attuata una chiara strategia di revisione contabile (79 %), gli audit sono stati realizzati con onestà, obiettività ed equità (93 %) e ricorrendo a tecniche di revisione contabile adeguate (75 %); le parti interessate hanno però invitato il SAI a sviluppare maggiori sinergie con le strutture di audit interno, a una migliore comprensione delle attività dei servizi oggetto delle revisioni contabili e a migliorare la comunicazione durante lo svolgimento delle revisioni e, infine, a formulare un minor numero di raccomandazioni il cui contenuto sia maggiormente incentrato sui problemi essenziali; dal sondaggio si ricava che il SAI non è percepito come portatore di una visione chiara in materia di governance e di controllo interno.

3. RISULTATI

I risultati illustrati più avanti si basano sulle revisioni contabili realizzate dal SAI nel corso del 2005, sulle attività svolte in materia di revisione contabile interna (incluse le relazioni del SAI sul lavoro delle strutture di audit interno) e sulla valutazione professionale del revisore. Si tratta di risultati selettivi, in quanto riflettono l’obiettivo prioritario scelto per il 2005 attenendosi al piano di revisione contabile basato sulla valutazione dei rischi 2004-2006 ed evitando la duplicazione delle azioni rispetto al lavoro della Corte dei conti europea, nella prospettiva di un "audit unico". I settori principali esaminati nel corso degli audit effettuati dal SAI alla Commissione nel 2005 sono i seguenti:

- gestione finanziaria nel quadro delle politiche interne;

- gestione dei fondi strutturali;

- gestione delle tecnologie informatiche a livello locale, lavoro svolto sulla base di precedenti attività di audit in questo settore;

- sicurezza delle informazioni;

- controllo dei fondi erogati alle organizzazioni non governative (ONG);

- componenti essenziali del ciclo SPP ( Strategic Planning and Programming - pianificazione e programmazione strategica), lavoro che dovrà proseguire nel 2006; e

- monitoraggio della Commissione sull’effettiva osservanza della legislazione comunitaria, base di lavoro per un’estensione dell’attività di audit nel 2006.

Questa sintesi dei risultati è basata sulla tipologia di rischi adottata dalla Commissione nell'ottobre del 2005[7]; tuttavia, dato che vi è una stretta interrelazione tra settori di rischio, spesso i risultati delle revisioni contabili riguardano più di una sola categoria di rischio.

3.1. Contesto esterno

La Commissione è confrontata a un importante “rischio di delega” per le politiche nel quadro della gestione concorrente: a norma del trattato, infatti, essa è pienamente responsabile dell’esecuzione del bilancio[8], sebbene più di tre quarti del bilancio stesso siano in realtà attribuiti ai beneficiari finali da organismi degli Stati membri.

Per potersi assumere tale responsabilità, ossia per essere in grado di offrire ragionevoli garanzie, è necessario che, per i fondi gestiti congiuntamente, la Commissione stessa ottenga ragionevoli garanzie quanto alla legalità e regolarità delle operazioni gestite dagli Stati membri.

Ottenere ragionevoli garanzie

Nei preparativi del periodo di programmazione dei fondi strutturali[9] 2007-2013 è di fondamentale importanza, secondo il parere del SAI, che i servizi interessati intensifichino i loro sforzi e basino la loro azione sulle buone pratiche al fine di ottenere elementi di prova sufficienti a corroborare la loro dichiarazione annuale di affidabilità:

- il SAI approva e considera un buon punto di partenza la strategia comune in materia di revisione contabile concordata nel 2005 dalle DG che si occupano di fondi strutturali, e raccomanda anzi di elaborare una strategia che permetta di ricavare dalle attività di audit e di valutazione maggiori garanzie di affidabilità di una sana gestione finanziaria; non solo, ma il lavoro di revisione contabile dovrebbe consentire di formulare opinioni chiare e precise di cui le DG dovrebbero servirsi per corroborare le loro dichiarazioni di affidabilità. I servizi dovrebbero migliorare la qualità delle procedure sottese all’attività di audit nonché armonizzare e meglio definire gli obblighi in materia di rendicontazione interna e garanzia di affidabilità (portata delle revisioni contabili, percentuali di errore, constatazioni sistemiche);

- introdurre maggiori elementi della strategia di "audit unico": in altre parole, affidarsi al lavoro svolto da altri addetti ai controlli e fare un uso sistematico delle relazioni di gestione di organismi degli Stati membri, a condizione di sottoporle a un’adeguata revisione, consente un utilizzo più efficace delle risorse in materia di controlli, riduce il rischio di duplicazione delle attività e permette di esercitare una sorveglianza più completa sulla catena dei controlli. Per fare ciò occorre moltiplicare le iniziative volte ad allineare le strategie di revisione contabile, di pianificazione e di analisi dei rischi con gli organismi degli Stati membri ed elaborare una metodologia di valutazione del loro lavoro di audit. Per il SAI riuscire a convincere gli Stati membri a concludere dei “contratti di fiducia” rappresenterebbe un’ulteriore garanzia[10]. Il Servizio raccomanda alla Commissione di comunicare in modo più proattivo con gli Stati membri e, in particolare, di promuovere le buone pratiche individuate a tutti i livelli della catena dei controlli;

- tenendo conto di preoccupazioni espresse in precedenza in merito ai ritardi nella pubblicazione dei dati relativi alle revisioni contabili del periodo 2000-2006, il SAI raccomanda di adottare un approccio più proattivo e preventivo per il prossimo periodo. Nell'istituire i sistemi di controllo per i nuovi programmi si dovrebbero affrontare e risolvere le principali carenze constatate nel corso dell’attuale periodo.

Opportuna comunicazione delle informazioni sulla garanzia di affidabilità

Il revisore interno ritiene che le DG nelle loro relazioni annuali di attività dovrebbero riferire, nei modi opportuni, le informazioni sul grado e la portata (i limiti) delle garanzie di affidabilità che forniscono. Nelle relazioni annuali di attività dovrebbero essere chiaramente riportati gli importi cumulativi oggetto delle revisioni contabili e gli importi che presentano situazioni di rischio, come pure dovrebbero essere indicati i criteri usati per stabilire il livello di garanzia di affidabilità ottenuto.

3.2. Pianificazione, procedure e sistemi

Il programma di lavoro del SAI per il 2005 si è concentrato in misura preponderante sull'audit della gestione finanziaria, sulla sicurezza e sui sistemi informatici, benché anche la pianificazione e programmazione e il monitoraggio dell’attuazione della legislazione comunitaria siano stati settori di attività importanti.

Il revisore interno è del parere che, nonostante significativi miglioramenti, in questi settori la Commissione rimanga esposta a una serie di rischi che limitano l’efficacia delle operazioni e il livello di garanzia di affidabilità delle stesse. Occorre pertanto migliorare la qualità e rafforzare il campo di applicazione delle attività di sorveglianza e di controllo.

Sorveglianza ed efficacia dei controlli

Conseguire la garanzia di affidabilità nel campo della gestione concorrente è un lavoro complesso e le revisioni contabili della gestione finanziaria dimostrano che quello della sorveglianza resta un settore problematico anche all’interno di alcune DG e tra le DG. Gli audit del SAI e delle strutture di audit interno hanno sottolineato delle carenze quanto all’osservanza del regolamento finanziario e degli standard prescritti per i controlli interni. Tali carenze riguardano la concezione e la realizzazione dei sistemi di controllo: insufficienze a livello di valutazioni ex ante, di analisi dei rischi e di separazione delle funzioni, anche tra revisori e quadri dirigenti. Le carenze riguardano inoltre l'accuratezza e la completezza dei controlli sulle operazioni, dei dati relativi ai progetti e ai controlli, della documentazione delle procedure. Il revisore interno ritiene che, in tali condizioni, l’offerta di garanzie sulla legalità e regolarità delle operazioni sia esposta a notevoli rischi. Il SAI e le strutture di audit interno hanno formulato una serie di raccomandazioni dettagliate per i servizi in materia di flussi di pagamento, appalti, gestione delle sovvenzioni e dei contratti e recuperi, ma anche nei settori della sicurezza e delle tecnologie informatiche.

Le revisioni contabili di controllo del seguito hanno evidenziato sviluppi positivi in settori che erano stati in precedenza oggetto di audit, ma hanno anche sottolineato i considerevoli ritardi registrati per quanto riguarda i rischi operativi, finanziari e in termini di reputazione. Quanto a Eurostat, le revisioni contabili di controllo svolte hanno concluso che oggi, dopo un lavoro notevole, il livello di rischio è comparabile a quello di altri servizi. Un'altra questione irrisolta sollevata in questo contesto – di cui nel frattempo si è già occupata la DG Bilancio – riguarda i conti bancari a nome della Commissione che non sono però stati aperti dal contabile.

Un settore specifico in cui il SAI ha svolto l’attività di revisione contabile nel 2005 è il controllo dei fondi accordati alle ONG che operano nel campo dello sviluppo e dell’aiuto umanitario. I relativi sistemi di gestione sono complessi e variano a seconda dei programmi e dei servizi incaricati di gestirli. Una serie di irregolarità in cui sono coinvolte delle ONG hanno portato a esaminare il settore con maggiore attenzione e allo svolgimento di alcune inchieste anche sulle pratiche di organizzazione degli appalti. Il SAI ha constatato l’affermarsi di una serie di buone pratiche: ad esempio gli sforzi intesi a una comunicazione più regolare e incentrata sulle questioni essenziali con la comunità delle ONG e le iniziative di semplificazione delle procedure di presentazione delle candidature, segnatamente nell’ambito degli inviti a presentare proposte. Il Servizio ha formulato delle raccomandazioni circa l’esigenza di acquisire un bagaglio di conoscenze valido per l’intera Commissione sulle ONG: da una tipologia comune di queste organizzazioni allo scambio di migliori pratiche e all’analisi dei rischi, raccomandando inoltre di rafforzare la cooperazione con gli Stati membri e gli altri donatori. Le raccomandazioni sono poi incentrate sul potenziamento del controllo e della valutazione continua delle ONG, su una maggiore attenzione al rispetto delle regole in materia di appalti da parte delle ONG e su un aumento dello sviluppo di capacità dei partner al fine di migliorare la qualità dei progetti. Il generale livello di accettazione di questi risultati da parte dei servizi oggetto della revisione ha indotto EuropeAid a voler rivedere, in parte, le modalità di gestione delle relazioni con le ONG.

Pianificazione: coordinamento e coerenza

Il processo di riforma avviato nel 2000 ha posto l’accento sulla responsabilità e l’indipendenza gestionale delle DG della Commissione: nonostante ciò, poiché quest’ultima rimane un’istituzione unica guidata da un’unica autorità politica, il coordinamento e la coerenza delle azioni sono fattori essenziali affinché i tentativi della Commissione di conseguire gli obiettivi politici prefissati vadano a buon fine.

I risultati di una valutazione degli aspetti orizzontali del ciclo di pianificazione e programmazione strategica (SPP) suggeriscono che occorre tradurre in modo più esaustivo e onnicomprensivo le priorità di politica e gli impegni giuridici in procedure coordinate di pianificazione e di ripartizione delle risorse. Anche gli audit svolti sulle procedure operative (ad es. nei settori del monitoraggio dell’attuazione della legislazione comunitaria o delle tecnologie informatiche) confermano le carenze a livello di coordinamento e di pianificazione strategica.

Il SG, in collaborazione con altri servizi orizzontali e le reti interessate, è già impegnato nell'opera di valutazione dell'efficacia del ciclo SPP. Nel corso del 2006 il SAI effettuerà una serie di altre revisioni nelle DG operative, e dovrebbe inoltre fornire degli orientamenti su una questione posta ripetutamente in evidenza nelle relazioni di audit degli anni scorsi: l’esigenza di un migliore equilibrio tra livello di responsabilità centrale e periferico nonché la necessità di rafforzare le funzioni orizzontali all’interno della Commissione onde garantire la coerenza e una sorveglianza adeguata (controlli interni, gestione dei rischi, contabilità, risorse umane, tecnologie informatiche).

Controlli e governance nel settore delle tecnologie informatiche

La disponibilità di tecnologie informatiche efficienti è fondamentale per la Commissione, data l’importanza delle tecnologie in questione nel sostenere l'attuazione delle politiche e delle varie operazioni; le risorse umane, finanziarie e materiali necessarie sono considerevoli, come pure è notevole la dipendenza da servizi forniti esternamente. Il SAI raccomanda di definire più chiaramente mansioni e responsabilità dei servizi orizzontali e operativi nel settore delle tecnologie informatiche, ad esempio per le questioni di sicurezza, continuità operativa, pianificazione, sviluppo e gestione dei sistemi informatici e di comunicazione. Ritiene inoltre che sia con tutta evidenza necessario introdurre una comunicazione delle informazioni a livello centrale sulla situazione dei controlli e dei rischi nel settore delle tecnologie informatiche, e che emerga l’esigenza di rafforzare il ruolo di orientamento strategico e di sostegno metodologico dei servizi orizzontali.

Secondo il SAI gli aspetti relativi alle tecnologie dell’informazione dovrebbero essere pienamente integrati negli standard prescritti per i controlli interni e nella gestione dei rischi (ad es. piani di emergenza calamità) a livello sia delle singole DG che dell'intera Commissione. Per quanto riguarda le infrastrutture delle tecnologie informatiche, pur riconoscendo i notevoli miglioramenti sul piano della governance registrati di recente in questo settore, il Servizio raccomanda di sfruttare il potenziale per realizzare economie di scala, il che potrebbe comportare un nuovo lavoro di ridefinizione di compiti e responsabilità dei livelli centrale e periferico dei servizi informatici. Al fine di garantire un uso ottimale degli stanziamenti amministrativi e operativi, il SAI raccomanda che la ripartizione delle risorse avvenga seguendo l'evoluzione della struttura dei servizi informatici, il che potrebbe comportare, ad esempio, la fatturazione per i servizi informatici centrali. Sono in corso i preparativi per istituire un gruppo di lavoro (BUDG/DIGIT) sul finanziamento delle tecnologie informatiche a livello centrale.

3.3. Il personale e l’istituzione

Il SAI ritiene che vi sia l'esigenza di una formazione sempre più specifica e mirata. Illustrare con chiarezza norme e prassi di sicurezza e riservare maggiore attenzione alle disposizioni in materia di continuità operativa è fondamentale affinché la Commissione possa prevenire e/o limitare eventuali situazioni di esposizione a rischi sistemici o operativi.

Formazione e sensibilizzazione

Gli standard prescritti per i controlli interni alla Commissione attribuiscono particolare importanza al contesto di svolgimento dei controlli: se ben definito e monitorato, esso si traduce in abilitazione e capacità di assumere decisioni in modo proattivo, il che consente al personale di elaborare soluzioni flessibili e prassi lavorative adattate al contesto politico e gestionale, pur garantendo al tempo stesso che vengano realizzati i controlli necessari.

Gli audit hanno sottolineato l’esigenza di comunicare più efficacemente e di rendere le informazioni necessarie più facilmente disponibili all’interno delle DG mediante l'uso di banche dati, canali regolari per lo scambio di informazioni e frequenti aggiornamenti. La formazione è la chiave per reagire in modo efficiente ai cambiamenti a ritmo sostenuto: l’introduzione di regole nuove e spesso complesse richiede un numero sempre maggiore di iniziative di formazione. In quasi tutti i settori le revisioni effettuate hanno raccomandato di potenziare la formazione con azioni sempre più mirate e specifiche, soprattutto in materia di procedure finanziarie, appalti e revisione contabile.

Sicurezza e continuità operativa

Alcuni audit realizzati dal SAI o dalle strutture di audit interno hanno posto l'accento su una certa inosservanza delle norme della Commissione in materia di sicurezza degli uffici, della documentazione e delle installazioni informatiche, o su un trattamento inadeguato in materia di accesso a informazioni sensibili e di sorveglianza e controllo dell'accesso a file informatici o dossier. Il coordinamento delle questioni di sicurezza può risultare difficile per via della complessità delle procedure, che riguardano un gran numero di parti interessate e, probabilmente, parecchi servizi.

Il SAI raccomanda di migliorare le valutazioni in materia di sicurezza e di rafforzare il collegamento con le attività di analisi dei rischi per poter mettere a punto strategie coerenti nel campo della sicurezza. L’attribuzione di chiare responsabilità per le questioni di sicurezza nelle direzioni e il miglioramento delle attività di consulenza degli esperti interni e delle iniziative di sensibilizzazione dovrebbero semplificare e rafforzare il quadro generale della sicurezza. In questo contesto, inoltre, le questioni di continuità operativa e di pianificazione di emergenza, benché ancora sottovalutate, svolgono un ruolo importante. Il SAI osserva che la Commissione provvede attualmente a rafforzare le sue capacità di gestione delle crisi e di coordinamento (ad es. con il sistema ARGUS), oltre ad avere adottato l'iniziativa “Pianificazione della continuità operativa” ( Business Continuity Planning ) del SG.

3.4. Legalità e regolarità

L’osservanza delle norme interne ed esterne è un elemento fondamentale per limitare l'esposizione ai rischi finanziari, legali e in termini di reputazione. Gli episodi di mancato rispetto delle norme richiedono una risposta tempestiva sul piano gestionale, segnatamente con una migliore pianificazione e formazione; semplificare, nei limiti del possibile, il quadro regolamentare, riduce gli oneri amministrativi e facilita l'effettiva osservanza delle regole.

Osservanza delle regole

Gli audit del SAI e delle strutture di audit interno hanno identificato una serie di carenze in diversi settori (operazioni, appalti, sicurezza) per quel che concerne le regole finanziarie, operative e contrattuali. Tali carenze potrebbero essere il risultato di un'inadeguata comunicazione interna o di un’insufficiente documentazione delle procedure, come pure della mancanza di formazione o di risorse in determinati settori o durante determinati periodi del ciclo di programma; può anche darsi che il personale sia costretto a districarsi tra un numero eccessivo di regole, per di più troppo complesse.

Il SAI ritiene che le possibili conseguenze di una simile situazione possano essere rilevanti: sul piano finanziario, con eventuali perdite o cattiva gestione dei fondi; sul piano politico, qualora gli obiettivi fissati non vengano conseguiti o lo siano soltanto in modo insoddisfacente; sul piano legale, qualora le decisioni prese siano impugnate in tribunale; infine, in termini di reputazione, con danni all'immagine e al prestigio della Commissione presso l'opinione pubblica e soprattutto presso i suoi partner. Oltre a migliorare e rafforzare le attività di formazione, il SAI raccomanda un riesame dell’assegnazione e pianificazione del personale (il che comporta un maggiore ricorso all'analisi dei rischi) nonché la semplificazione e razionalizzazione delle regole e della legislazione.

Coerenza e chiarezza - semplificazione

In parallelo ai problemi delineati sopra, vi è la questione di un'applicazione coerente e uniforme delle regole sia all’interno di una stessa DG che tra le DG. Malgrado una legittima esigenza di flessibilità, tanto dal punto di vista dell’amministrazione che dei beneficiari, è indispensabile non inficiare la necessaria stabilità operativa e la garanzia della parità di trattamento.

L’insufficiente documentazione delle procedure evidenziata da alcuni audit del SAI e delle strutture di audit interno è un problema strettamente connesso a queste questioni. Migliorare la documentazione delle procedure e facilitare l’accesso e la disponibilità della documentazione stessa non dovrebbero rappresentare oneri burocratici, ma strumenti utili per valutare le procedure (nonché, se necessario, per ridefinirle o rielaborarle), gestire i rischi e agevolare la mobilità.

Se dagli audit è emersa l'esigenza di rafforzare l'osservanza delle regole vigenti e di garantirne un'applicazione più coerente all'interno della Commissione, occorre anche, in parallelo, considerare tutta l’importanza dell’azione di semplificazione: nel corso del 2006 il SAI rivolgerà quindi particolare attenzione alle iniziative in materia e integrerà la semplificazione quale specifico obiettivo in tutte le pertinenti attività di revisione contabile.

4. CONCLUSIONI

In base al lavoro svolto nel 2005, il revisore interno attira l’attenzione su quattro conclusioni di carattere globale. Le reazioni della Commissione alle constatazioni e conclusioni del revisore interno sono illustrate nella relazione di sintesi sulle relazioni annuali di attività presentate dai direttori generali.

Conclusione n. 1:

Conclusione del SAI: L’attività di audit svolta nel 2005 dimostra che i servizi della Commissione hanno compiuto notevoli progressi in materia di controlli interni; tuttavia, le revisioni contabili hanno anche evidenziato le principali carenze ancora irrisolte nella concezione e realizzazione dei sistemi di controllo nonché per quanto riguarda l'effettiva attuazione di standard e controlli. Tra gli esempi forniti figurano: la corretta messa in opera dei circuiti finanziari, la separazione delle funzioni, l’analisi dei rischi, la sorveglianza e l’osservanza degli obblighi in materia di controlli e di documentazione nella gestione di contratti e sovvenzioni, la sicurezza delle informazioni, la continuità operativa e la gestione e pianificazione nel settore delle tecnologie informatiche.

I servizi dovrebbero proseguire nella loro azione onde non accontentarsi della sola osservanza formale nel quadro delle procedure ma utilizzare efficacemente i nuovi strumenti e controlli, il che dovrebbe comportare minori costi (amministrativi) e una maggiore efficienza di gestione.

Risposta della Commissione: La Commissione definirà una serie di indicatori per gli obiettivi dei controlli, insistendo in particolare sulle modalità previste dai sistemi di controllo interno per gestire i rischi relativi alla legalità e regolarità delle operazioni. Se necessario, nelle relazioni annuali di attività verranno resi ancor più rigorosi gli obblighi in materia di comunicazione delle informazioni sull’efficacia dei controlli interni. La Commissione invita altresì il Parlamento europeo e il Consiglio a offrire il loro sostegno alle iniziative per adattare il quadro normativo destinato a garantire un'efficace applicazione dei principi di proporzionalità e di efficacia rispetto ai costi dei controlli.

Conclusione n. 2:

Conclusione del SAI: I direttori generali dovrebbero fare in modo che le procedure di controllo svolte comprovino effettivamente le “ragionevoli garanzie” fornite nelle relazioni annuali di attività, relazioni in cui dovrebbero essere riportate, nei modi opportuni, le informazioni su tali procedure nonché sul livello e la portata delle garanzie di affidabilità. Tra le iniziative da adottare potrebbe figurare quanto segue:

- migliorare e armonizzare i metodi di controllo/audit tra "famiglie" di DG;

- integrare in un quadro coerente i diversi livelli di garanzia di affidabilità (ad es. fornite dagli Stati membri e dalla Commissione) e disporre di un sistema integrato di comunicazione delle informazioni con indicatori chiari e ben definiti del livello di garanzia di affidabilità.

Risposta della Commissione: La Commissione farà in modo che i suoi ordinatori delegati proseguano nei loro sforzi volti ad assicurare che le “ragionevoli garanzie” contenute nelle dichiarazioni che accompagnano le relazioni annuali siano effettivamente corroborate da adeguati sistemi di controllo interno. Per quel che riguarda la gestione concorrente, la Commissione continuerà ad adoperarsi per rafforzare le garanzie di affidabilità fornite dalle autorità nazionali incaricate di gestire i fondi comunitari. Essa si è impegnata inoltre a realizzare un quadro di controllo interno integrato.

Conclusione n. 3:

Conclusione del SAI: I direttori generali dovrebbero, sotto la guida del Segretario generale, valutare la possibilità di utilizzare "servizi condivisi" allo scopo di aumentare l’efficienza e l’efficacia della gestione nonché di pervenire a un uso più economico delle risorse. Tra le iniziative da adottare potrebbe figurare quanto segue:

- riesaminare l'assegnazione di talune mansioni e l'uso di risorse a livello orizzontale e operativo;

- testare e, se il risultato è positivo, introdurre strumenti da usare nell’ambito dell'intera Commissione, ad esempio accordi e/o intese di finanziamento tra servizi operativi e orizzontali.

Esempi di iniziative da adottare: tecnologie informatiche, comunicazione e gestione finanziaria/delle risorse umane per i servizi di piccole dimensioni.

Risposta della Commissione: La Commissione riconosce il valore aggiunto potenziale di intese o accordi interservizi per le direzioni di piccole dimensioni, a condizione che tali intese siano basate su un'analisi costi-benefici, siano concluse in conformità delle norme applicabili e non pregiudichino la responsabilità di ciascun ordinatore delegato.

Conclusione n. 4:

Conclusione del SAI: I servizi della Commissione dovrebbero sviluppare e perfezionare un’efficace "cultura del controllo del seguito ( follow-up )": le iniziative per dar seguito alle relazioni di controllo e di revisione contabile dovrebbero essere pienamente integrate tanto nella normale pianificazione gestionale quanto nelle pratiche di gestione, prevedendo inoltre, a livello di alti dirigenti, un regolare monitoraggio della tempestiva realizzazione di tali azioni di follow-up .

Esaminare periodicamente e con grande attenzione le carenze a livello di gestione e di controlli è la strada maestra per lo sviluppo di una “organizzazione capace di apprendere” ( learning organisation ) che, nel corso del tempo, sia in grado di ridurre in misura significativa quelle attività di controllo che risultano onerose e potenzialmente devastanti.

Risposta della Commissione: La Commissione garantirà che le sue direzioni generali redigano piani d’azione dettagliati, nei quali si tenga conto delle priorità assegnate e dei limiti delle risorse disponibili, e che sulla base di tali piani diano seguito in tempo utile alle raccomandazioni formulate negli audit.

[1] Standard di prestazione 2060 dell’Institute of Internal Auditors (www.theIIA.org).

[2] Art. 185, paragrafo 3, del RF.

[3] Un lavoro complessivo di revisione del SAI sull'ABAC ( accruals-based accounting - contabilità di competenza) è previsto nel corso del 2006.

[4] SEC(2005)1327

[5] Standard prescritto per i controlli interni 21: seguito da dare alle raccomandazioni in materia di revisione contabile.

[6] Il dato si riferisce soltanto alle revisioni contabili relative alla Commissione, elencate nella prima tabella.

[7] SEC(2005)1327

[8] Articolo 274 del trattato CE.

[9] A partire dal 1° luglio 2007 il FEAOG-Sezione orientamento sarà sostituito dal Fondo europeo per lo sviluppo rurale (FESR). Le norme relative alla gestione finanziaria e ai controlli di quest’ultimo fondo corrisponderanno, per quanto possibile, alle norme che disciplinano il FEAOG-Sezione garanzia (Regolamenti n. 1290/2005 e n. 1698/2005 del Consiglio).

[10] Conformemente al Percorso- Piano d'azione [COM(2006)9].