COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - LA NUOVA GENERAZIONE DI PROGRAMMI COMUNITARI IN MATERIA DI ISTRUZIONE E FORMAZIONE DOPO IL 2006

Sintesi

La presente comunicazione fa seguito alla proposta della Commissione relativa alle risorse di bilancio e alle priorità strategiche per il periodo 2007-2013. Sono riportati in essa i propositi della Commissione di creare una nuova generazione di programmi comunitari a favore della mobilità e della cooperazione nel campo dell'istruzione e della formazione professionale che sostituiscano, quando scadranno, alla fine del 2006, i programmi Socrates, Leonardo da Vinci e Tempus III. La comunicazione dimostra come la nuova generazione di programmi contribuirà alla realizzazione delle priorità della Commissione da qui al 2013, in particolare a raggiungimento di uno sviluppo sostenibile nell'ambito dell'Unione e della stabilità e prosperità nei paesi vicini.

La nuova generazione consisterà:

- in un nuovo programma integrato in vista della mobilità e della cooperazione nel campo dell'apprendimento permanente destinato agli Stati membri dell'UE, ai paesi dell'SEE/EFTA e ai paesi candidati, e interesserà il campo dell'istruzione e quello della formazione contemporaneamente e

- in un nuovo programma Tempus Plus a favore della cooperazione tra gli Stati membri dell'Unione, i suoi paesi confinanti e gli attuali paesi Tempus, che abbraccerà tutti gli aspetti dell'istruzione e della formazione.

I nuovi programmi saranno la risposta ai grandi cambiamenti politici nel settore, a livello europeo, che sono intervenuti dalla creazione alla fine degli anni '90 dell'attuale generazione di programmi. Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha fissato l'obiettivo fondamentale di fare dell'Europa, entro il 2010, l'economia basata sul sapere più competitiva del mondo, rafforzando al contempo la coesione sociale e annettendo all'istruzione e alla formazione un'importanza capitale per il raggiungimento di tale obiettivo. I processi intergovernativi avviati a Bologna e Copenaghen cercano di migliorare la coerenza, la qualità e la trasferibilità negli studi superiori e nella formazione professionale, riconoscendo esplicitamente il ruolo determinante dei programmi comunitari ai fini della loro riuscita. Nel 2003 la Commissione ha lanciato una strategia di "nuovo vicinato" intesa a rinsaldare la prosperità, la stabilità e la sicurezza dei paesi confinanti dell'Unione europea allargata. Nella formulazione dei nuovi programmi occorre tener conto di questi sviluppi politici importanti e degli altri fattori indicati dalla comunicazione.

Alla luce della crescente importanza della cooperazione in materia di istruzione e formazione e in risposta alla massiccia domanda insoddisfatta, la nuova generazione di programmi interni ed esterni sarà nettamente più lungimirante di quella attuale, come risulta chiaramente dalla nuova proposta della Commissione riguardo alle prospettive finanziarie. Nel programma integrato per l'apprendimento permanente si assisterà a un significativo aumento delle azioni decentralizzate nel campo della mobilità di singoli cittadini e nell'ambito di partenariati tra istituzioni. I gruppi target del programma saranno i seguenti:

- scolari e insegnanti già partecipanti al programma Comenius 2007-13 per una percentuale minima del 10%;

- almeno 3 milioni di studenti di Erasmus entro il 2010;

- un numero minimo annuo di 150.000 tirocinanti nel quadro del programma Leonardo entro il 2013;

- un numero minimo annuo di 50.000 adulti impegnati nello studio o nell'insegnamento all'estero, da qui al 2013, con la partecipazione di almeno uno su cinque prestatori di formazione continua nel quadro della cooperazione europea entro la fine del programma.

Il programma integrato sarà articolato in quattro programmi settoriali, vale a dire: Comenius destinato alle scuole, Erasmus per tutte le forme di apprendimento a livello universitario, Leonardo da Vinci per l'istruzione e formazione di base e professionale continua e Grundtvig per la formazione continua. Onde consolidare le sinergie tra istruzione e formazione professionale e affrontare al meglio le priorità politiche e le esigenze di divulgazione dei risultati, il programma integrato conterrà un programma trasversale, incentrato sugli sviluppi della politica (ivi inclusa la raccolta e l'analisi dei dati), sullo studio delle lingue, sulle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) e sulla diffusione dei risultati. Ciò consentirà di seguire un metodo più strategico e coordinato rispetto a quello degli attuali programmi.

Il programma integrato includerà inoltre un nuovo programma Jean Monnet, che verterà sull'integrazione europea e comprenderà l'attuale azione Jean Monnet, intesa a promuovere l'insegnamento accademico e la ricerca nel quadro dell'integrazione europea, sostenendo organizzazioni e associazioni europee di interesse nel campo dell'istruzione e della formazione.

Il nuovo programma Tempus Plus si baserà sul metodo riuscito di Tempus, fino ad oggi limitato all'istruzione superiore e artefice dello sviluppo dei sistemi e di una cooperazione rafforzata tra Stati membri e paesi partner. Tempus Plus estenderà tale azione all'intera filiera dell'apprendimento permanente: alle scuole, all'istruzione e alla formazione professionale, alla formazione continua. Il programma prevederà misure intese a sostenere l'ammodernamento dei sistemi, a finanziare la mobilità dei singoli e a favorire progetti multilaterali. Il programma sarà finalizzato a:

- favorire, da qui al 2013, la mobilità di almeno 100.000 persone.

La proposta legislativa per i nuovi programmi formulata in dettaglio dalla Commissione, quale indicata nella presente comunicazione, sarà pubblicata nell'estate 2004, nel quadro di una serie di progetti legislativi di più ampio raggio per il prossimo periodo di programmazione.

Introduzione

I programmi comunitari in corso in materia di mobilità e cooperazione nel campo dell'istruzione e della formazione si concluderanno nel 2006 [1]. La Commissione adotterà nel corso dell'anno proposte legislative dettagliate riguardo a una nuova generazione di programmi, in concomitanza con le nuove prospettive finanziarie. La presente comunicazione espone, alla luce della comunicazione della Commissione pubblicata di recente dal titolo Costruire il nostro avvenire comune - sfide politiche e risorse di bilancio dell'Unione allargata 2007-2013 [2], le ragioni che sono alla base delle prossime proposte legislative della Commissione, come queste si basino sulle esperienze del passato, le loro caratteristiche principali e l'utilizzo a grandi linee dei fondi proposti in tale comunicazione. Il documento sottolinea il contributo fondamentale che la cooperazione organizzata europea nel campo dell'istruzione e della formazione darà al compimento delle priorità della Commissione per il nuovo periodo di spesa, in particolare allo sviluppo sostenibile per fare dell'Unione europea il motore dell'economia e della società della conoscenza e contribuire a consolidare relazioni stabili e prospere con i nostri paesi vicini. La presente comunicazione non anticipa in nessuno dei suoi elementi il contenuto finale delle proposte legislative che la Commissione adotterà, aspetti finanziari inclusi.

[1] Decisione n. 382/1999/CE del Consiglio (GU L 146 dell'11.6.1999) (Leonardo da Vinci); decisione n. 253/2000/CE del Parlamento e del Consiglio (GU L 28 del 3.2.2000) (Socrates); decisione n. 1999/311/CE del Consiglio (GU L 120 dell'8.5.1999) (Tempus).

[2] COM(2004) 101.

La comunicazione interessa attività nell'ambito dell'Unione europea e dei paesi candidati, ma anche attività esterne a cui partecipano i paesi del "nuovo vicinato" e altri paesi terzi attualmente partecipanti al programma Tempus III. Essa si articola in sei parti:

- La prima fissa i principali sviluppi politici e strategici originati, in materia di istruzione e formazione professionale, dall'adozione dell'attuale generazione di programmi comunitari nel 1999/2000 e che interessano la messa a punto della nuova generazione di programmi.

- La seconda parte presenta l'esigenza costante e crescente di un'azione comunitaria nell'ambito dell'istruzione e della formazione sia in ambito intra che extracomunitario.

- La terza parte riguarda l'esperienza acquisita con i programmi in sé, mettendo l'accento sulle valutazioni intermedie degli attuali programmi e sulla consultazione pubblica riguardo alla loro evoluzione futura.

- La quarta parte descrive la proposta di un nuovo programma interno - un "programma integrato" per la mobilità e la cooperazione in materia di apprendimento permanente, che riunisca attività nel campo educativo e formativo - e ne espone principali caratteristiche e risultati previsti.

- La quinta parte spiega il nuovo programma esterno proposto, gli indirizzi di massima adottati dalla Commissione, le peculiarità del nuovo programma Tempus Plus e i suoi previsti risultati.

- La sesta parte descrive il contributo delle nuove proposte di programmi al conseguimento dell'obiettivo della Commissione di semplificare gli strumenti onde migliorarne le prestazioni.

Parte I - Il contesto politico

Il processo di Lisbona

1.1 L'Europa ha accettato le sfide della società della conoscenza. Sistemi di istruzione e di formazione di elevata qualità sono una condizione preliminare indispensabile di una società della conoscenza competitiva. La globalizzazione e le evoluzioni tecnologiche e demografiche impongono un aggiornamento permanente delle qualifiche e delle competenze per garantire una Comunità sempre competitiva su scala mondiale, per preservare i cittadini dalla disoccupazione e per garantire l'integrazione sociale. Di conseguenza il Consiglio europeo di Lisbona e i Consigli europei che ad esso hanno fatto seguito, l'ultimo dei quali a Bruxelles nell'ottobre 2003 hanno posto al centro della strategia comunitaria l'ammodernamento dei sistemi di istruzione e di formazione dell'Unione. Da Lisbona in poi, la politica comunitaria in materia di istruzione e formazione ha acquisito una dinamica fino allora sconosciuta: è fondamentale, infatti, il contributo che tale politica apporterà al conseguimento dell'obiettivo di fare dell'Europa, entro il 2010, l'economia, basata sulla conoscenza, più competitiva al mondo, garantendo opportunità di lavoro qualitativamente e quantitativamente migliori e una maggiore coesione sociale

1.2 Determinante è, in tale processo, il ruolo spettante alla Strategia europea dell'occupazione (SEO), accanto alla ricerca e all'innovazione, nonché allo sviluppo di una società in cui vi sia posto per tutti e di politiche finalizzate a una crescita sostenibile. L'SEO ha favorito in maniera considerevole lo sviluppo di politiche di mercato del lavoro attive e gli aspetti dell'istruzione e della formazione correlati con l'occupazione. Tale strategia è finanziata in particolare dal Fondo sociale europeo (FSE), che, come evidenziato dalla terza relazione in materia di coesione [3], ha rappresentato un terzo della spesa dei fondi strutturali per il periodo 1994-1999. Nel periodo di programmazione 2000-2006, il legame esistente tra SEO e FSE è stato rafforzato con il risultato che quest'ultimo costituisce, con un bilancio disponibile pari a 60 miliardi di euro, la fonte principale di finanziamento del quadro politico rappresentato dall'SEO.

[3] Un nuovo partenariato per la coesione: convergenza, competitività, cooperazione, COM(2004) 107.

Il processo di realizzazione degli obiettivi: migliorare i sistemi europei di istruzione e formazione

1.3 Dal vertice decisivo di Lisbona in poi si sono susseguiti importanti sviluppi a livello di istruzione e formazione nell'ambito dell'UE. Per la prima volta, si instaura a livello europeo in tali campi una cooperazione politica sostanziale e ci si adopera per integrare tutte le iniziative in politiche coerenti in materia di istruzione e formazione a livello sia europeo che nazionale. Le politiche e le strutture sono soggette a riforme, ai fini di una loro convergenza verso il conseguimento dei principali obiettivi dell'UE. Grande interesse rivestono non solo gli aspetti intraeuropei di tali politiche, bensì anche il ruolo dell'istruzione e della formazione europea sulla scena mondiale.

1.4 Nella primavera 2001, il Consiglio ha presentato una relazione sugli obiettivi concreti dei sistemi di istruzione e formazione. Tre sono gli obiettivi principali identificati per il 2010: innalzare la qualità dell'istruzione e della formazione dispensate in Europa, facilitare l'accesso all'istruzione e alla formazione in tutte le fasi della vita e aprire i sistemi di istruzione e formazione a una più ampia utenza per consentire ai cittadini di affrontare al meglio il futuro. Questi tre obiettivi principali sono stati suddivisi a loro volta in tredici obiettivi più specifici, dal miglioramento della formazione del personale docente e dei formatori al rafforzamento dell'attrattiva dell'apprendimento, attraverso una distinzione più mirata delle risorse e la promozione della cooperazione e della mobilità. Tali obiettivi si accompagnano a un nuovo processo di identificazione e di raccolta di indicatori per misurare i progressi e il conseguimento dei diversi obiettivi convenuti. La Commissione ha definito 29 di tali indicatori e il Consiglio, nel maggio 2003, ha approvato cinque criteri di riferimento per la misurazione dei progressi realizzati nel conseguimento degli obiettivi prefissati per il 2010.

L'apprendimento permanente

1.5 Nel contempo, si è proceduto ad illustrare e a sviluppare a livello europeo il concetto stesso di apprendimento permanente, segnatamente nelle sedi dei Consigli europei di Lisbona e di Feira. In esito a un dibattito su ampia scala in merito a una comunicazione della Commissione, si è raggiunta una ferma intesa su un nuovo paradigma dell'apprendimento che colloca lo studente al centro del processo di apprendimento e sottolinea l'importanza della parità delle opportunità nonché della qualità e della pertinenza delle possibilità dei mezzi di apprendimento disponibili. Tale nuovo concetto va dall'età prescolare all'età della pensione e oltre e abbraccia l'intero spettro dell'apprendimento formale, non formale e informale. Un ruolo attivo in quanto cittadino, la realizzazione personale e l'integrazione sociale, come pure un versatile inserimento professionale e la capacità di adattamento sono obiettivi complementari.

1.6 La relazione intermedia congiunta presentata alla riunione di primavera del Consiglio europeo 2004, approvata dal Consiglio dell'Istruzione del 26 febbraio 2004, invita tutti gli Stati membri a mettere in opera strategie nazionali coerenti e complete in materia di apprendimento permanente da qui al 2006. Tali strategie devono promuovere partenariati più efficaci tra i principali attori, ossia imprese, parti sociali e istituti e centri di istruzione e formazione a tutti i livelli, riconoscere l'apprendimento preliminare onde incitare la gente allo studio e creare ambienti di apprendimento aperti, stimolanti e accessibili a tutti, in particolare ai gruppi svantaggiati.

L'insegnamento superiore, un mondo in evoluzione: il processo di Bologna

1.7 Il mondo accademico cambia rapidamente sotto la spinta combinata delle nuove esigenze della società della conoscenza negli attuali e nei nuovi Stati membri, della crescente globalizzazione del mondo della ricerca e di obiettivi nazionali sempre più pressanti di una partecipazione all'istruzione superiore. Tali traguardi non implicano in genere un aumento proporzionale delle risorse destinate all'insegnamento e alla ricerca, il che impone pertanto dei cambiamenti nell'organizzazione e nella ripartizione dei lavori nell'ambito delle università. Parallelamente, gli Stati membri sono vieppiù interessati alle possibilità di migliorare la qualità e l'adeguatezza dell'insegnamento e della ricerca nell'ambito dell'istruzione superiore, nonché alla loro efficacia e alla loro gestione. I sistemi e gli istituti di istruzione superiore sono sempre meno "protetti" entro le frontiere nazionali e sempre più esposti alla concorrenza e a pressioni provenienti dall'esterno. [4]

[4] Per un'analisi più approndita vedasi la comunicazione della Commissione Il ruolo delle università nell'Europa della conoscenza, COM(2003) 58 def.

1.8 La creazione di uno spazio europeo dell'istruzione superiore coerente, compatibile e stimolante, in sintonia con la dichiarazione di Bologna del 1999, costituisce la principale risposta strutturale a tali sfide, mobilizzando gli sforzi della Comunità nel corso di questi ultimi anni. Gli obiettivi enunciati nella dichiarazione di Bologna rispecchiano in vari modi gli obiettivi prefissati dai programmi dell'Unione stessa nel campo dell'istruzione superiore, anche a livello di dottorato al punto che si impone e viene da sé una più stretta cooperazione. Ciò si riflette in particolare in campi quali la garanzia della qualità, il sistema di trasferimento di unità di corso capitalizzabili (ECTS), la promozione della mobilità e la dimensione europea dell'educazione.

Rafforzamento della qualità e degli aspetti stimolanti dell'istruzione e della formazione professionale: il processo di Copenaghen

1.9 In risposta a una richiesta avanzata dal Consiglio europeo di Barcellona riguardante un'azione nel campo della formazione professionale analoga a quella intrapresa in risposta alla dichiarazione di Bologna, il Consiglio ha pubblicato, nel novembre 2002, una risoluzione in materia di cooperazione accresciuta nel campo della formazione professionale. A ciò ha fatto seguito l'adozione da parte dei ministri di 31 paesi, delle parti sociali europee e della Commissione, della "dichiarazione di Copenaghen", un accordo inteso ad instaurare una più intensa cooperazione in taluni settori della formazione professionale. Tra questi, la trasparenza delle qualifiche e delle competenze, la garanzia della qualità, il trasferimento delle unità di corso, principi comuni per il riconoscimento dell'apprendimento non formale e informale e l'orientamento permanente.

1.10 Notevoli progressi sono stati realizzati a livello europeo nell'attuazione della dichiarazione di Copenaghen. Nel dicembre 2003 [5] la Commissione ha adottato una proposta relativa a un nuovo quadro unico Europass per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze. È stato messo a punto inoltre un quadro comune di garanzia della qualità, comprendente un insieme comune di criteri qualitativi e una serie coerente di indicatori. Inoltre, sono state gettate le basi di un sistema di trasferimento di unità di corso capitalizzabili per l'istruzione e la formazione professionale.

[5] COM(2003) 796 def.

Un'Unione che cambia, con nuove frontiere

1.11 Le politiche di istruzione e formazione non operano isolatamente, ma hanno la funzione anche di stabilire dei legami con i nostri vicini. Le relazioni con i paesi limitrofi dell'Europa allargata sono di importanza fondamentale. Nella sua comunicazione sull'Europa allargata, la Commissione ha dichiarato che "L'Unione ha il dovere non solo verso i suoi cittadini e quelli dei nuovi Stati membri, ma anche verso i suoi vicini presenti e futuri, di garantire la coesione sociale e il dinamismo economico. Essa deve promuovere la cooperazione e l'integrazione regionali e subregionali, premesse della stabilità politica, dello sviluppo economico e della riduzione della povertà e delle divisioni sociali nel nostro ambiente comune" [6]. L'approfondimento e l'allargamento della cooperazione nei campi dell'istruzione e della formazione sono elementi essenziali di tale obbligo.

[6] COM(2003) 104 def., pag. 3. I paesi interessati da tale politica sono: nel bacino mediterraneo meridionale: l'Algeria, l'Egitto, Israele, la Giordania, il Libano, la Libia, il Marocco, l'Autorità palestinese, la Siria, la Tunisia; e la Russia e i nuovi Stati indipendenti occidentali (Ucraina, Moldavia, Bielorussia).

Parte II - La necessità di un'azione comunitaria

2.1 È nella prospettiva di tali importanti e lungimiranti obiettivi politici e progressi che va valutata la necessità di una futura azione comunitaria. Il più grande mercato unico del mondo non darà mai origine alla società basata sulla conoscenza più competitiva se non ci si impegnerà seriamente per eliminare le incompatibilità e le incoerenze che contraddistingueranno, dopo l'allargamento, 25 diversi sistemi di istruzione e di formazione, in cui qualifiche e competenze non sono riconosciute oltre frontiera e in cui l'eccellenza metodologica di un paese sarà ignorata dagli altri. Un mercato unico e una moneta comune non sono nulla senza una manodopera a cui è stata data la possibilità di ricorrere alla mobilità professionale e geografica. Quello che manca è una strategia coerente, grazie alla quale gli Stati membri possano imparare gli uni dagli altri. Ciò non implica che l'Unione debba assumere la responsabilità di gestire i sistemi di istruzione e formazione; al contrario, saranno sempre gli Stati membri i soli responsabili dell'organizzazione dei programmi di istruzione e formazione, della definizione dei loro contenuti e del loro finanziamento. Nell'esercizio di tale responsabilità essi avranno tuttavia il pieno sostegno dei Fondi strutturali, in particolare nelle regioni in ritardo di sviluppo, fondi che costituiscono lo strumento finanziario più importante della Comunità in questo campo. In tale contesto, l'FSE favorirà l'innalzamento della qualità e la capacità di risposta dei sistemi di istruzione e formazione, nonché l'investimento in capitale umano. Gli Stati membri potranno inoltre trarre profitto dalla prossima generazione di iniziative comunitarie.

2.2 I Fondi strutturali operano tramite l'intervento di autorità designate dagli Stati membri. Tuttavia, un'azione più direttamente sostenuta dall'UE può integrare le attività in tutti gli Stati membri nel campo dell'istruzione e della formazione consentendo di ottenere risultati alla portata solo di un'azione comunitaria intrapresa su scala dell'UE. Facilitare la mobilità non solo degli studenti, dei tirocinanti, degli apprendisti adulti, degli insegnanti, dei formatori e degli universitari, ma anche di pratiche e di idee, è un campo d'attività importante nel quale le sole azioni degli Stati membri non daranno i risultati necessari; ed è anche un fattore essenziale dello sviluppo della società della conoscenza in quanto presuppone la trasmissione diretta e la sperimentazione di nuovi approcci e di nuove capacità e, altrettanto importante, incoraggia il collegamento in rete di istituti che cooperano a livello europeo.

2.3 L'importanza della mobilità e dei partenariati in tale contesto è a volte sottovalutata. Il raffronto transnazionale dei sistemi costituisce un mezzo oltremodo efficace di sollecitare il cambiamento; il dibattito sui risultati dell'indagine PISA lo conferma. Iniziative di scambio e di mobilità producono effetti analoghi, ma sulle persone e dal basso verso l'alto. Gli scambi, la mobilità e i partenariati transnazionali mettono a confronto i partecipanti con quanto fanno e possono fare gli altri, e a considerare i propri risultati in una nuova luce. In tale ottica, lo scambio e la mobilità forniscono una risposta a una delle grandi sfide poste ai sistemi di istruzione e formazione, ossia come motivare i prestatori dell'insegnamento a rivedere e rivalorizzare le loro pratiche professionali per far fronte alla domanda crescente al riguardo.

2.4 È grazie a questa dimensione transnazionale e individuale che l'impatto dei programmi di istruzione e formazione si distingue da quello di molte azioni intraprese a livello nazionale per migliorare la qualità in tale ambito, alcune delle quali sono altresì supportate dall'Unione tramite i Fondi strutturali. Tali azioni, spesso eccellenti nella loro concezione e nei loro risultati, si limitano, in genere, al contesto nazionale o regionale, cosicché il raffronto tra persone e azioni realizzate all'esterno non si effettua allo stesso modo [7]. Lo confermano le ricerche sull'incidenza degli scambi transnazionali. Di fatto gli studenti Erasmus affermano in genere che lo scambio è stata l'esperienza nuova più importante della loro vita. In tal senso, i programmi di istruzione e formazione sono fattori importanti del cambiamento e della modernizzazione dei sistemi di istruzione e formazione dell'Unione.

[7] L'iniziativa comunitaria Interreg costituisce un'eccezione rilevabile. Il suo obiettivo consiste nel rafforzare la coesione economica e sociale in tutta l'Unione, favorendo lo sviluppo equilibrato del continente attraverso la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale. A seconda dei bisogni manifestati dalle regioni interessate, tale cooperazione può riguardare l'istruzione e la formazione.

2.5 La cooperazione in materia di istruzione e formazione non costituisce solo una questione interna dell'UE. La dimensione esterna, notoriamente integrata nel programma Tempus e di recente estesa grazie al programma Erasmus Mundus, tiene conto di una gamma diversa ma parimenti importante di esigenze. La cooperazione in materia di istruzione e formazione costituisce uno strumento oltremodo efficace, utile a rafforzare le relazioni con i paesi terzi e promuovere la comprensione reciproca tra i paesi dell'UE e i paesi vicini, segnatamente, ma non esclusivamente, i "nuovi vicini", futuri nuovi paesi dell'Unione allargata. Basta questo per giustificare la necessità di intensificare in futuro i nostri sforzi in tale ambito. Ma i vantaggi vanno oltre. Le valutazioni di Tempus hanno rivelato che la cooperazione in materia di istruzione e formazione costituisce un importante elemento per facilitare la transizione dei paesi che possono tra breve entrare nella rosa dei candidati all'adesione. I vantaggi non sono solo in un senso. Essenziale è che i nostri sistemi si aprano progressivamente al resto del mondo, che si sia in grado di apprendere da altre pratiche eccellenti e di assimilarle, qualsivoglia ne sia la fonte, se vogliamo realizzare il traguardo fissato dal Consiglio europeo di Barcellona nel 2002, ossia diventare un riferimento mondiale di qualità sul piano dell'istruzione e formazione.

2.6 Per queste ragioni la Commissione reputa essenziale portare avanti nei prossimi anni i programmi comunitari di cooperazione interna ed esterna in materia di istruzione e formazione, di raccogliere tali programmi sotto il principio unificatore dell'apprendimento permanente e di allargarne considerevolmente volume e portata, come precisato nella quarta e quinta parte della presente comunicazione.

2.7 Il nuovo programma quadro d'azione comunitaria nel campo dell'istruzione e formazione deve rispondere altresì a una serie di criteri politici, sociali, economici e culturali. Tali sfide non interessano specificamente il settore dell'istruzione e della formazione. In alcuni casi, va fatto ricorso ad altri strumenti - in particolare quelli applicati dalle politiche dell'occupazione e della coesione - che fruiscono delle migliori dotazioni finanziarie. Ciò non toglie che spetta alla cooperazione in materia di istruzione e formazione a livello europeo svolgere un ruolo unico e prezioso.

Mobilità

2.8 La mobilità transnazionale delle persone va a vantaggio dell'intera Europa. Essa è una fonte di arricchimento delle culture nazionali e di rafforzamento dell'esperienza culturale, educativa e professionale di coloro che ad essa partecipano. Tali esperienze sono sempre più necessarie alla luce delle attuali scarse prospettive occupazionali e di un mercato del lavoro che impone una sempre maggiore flessibilità e capacità di adattamento al cambiamento. Inoltre, come già segnalato dianzi, la mobilità costituisce un importante motore del cambiamento del sistema tramite esperienze comuni vissute direttamente. Riconoscendo l'importanza crescente della mobilità, il Parlamento e il Consiglio hanno adottato nel 2001 una raccomandazione che facilita la mobilità di tutte le persone che frequentano corsi di istruzione e formazione [8]. La Commissione ritiene che la nuova generazione di programmi costituirà uno degli strumenti più efficaci per aumentare il volume e innalzare la qualità della mobilità transnazionale, e intende pertanto riservare a tale azione una parte importante delle sue proposte legislative.

[8] GU L 215 del 9.8.2001.

Studio delle lingue

2.9 In esito all'Anno europeo delle lingue 2001, la Commissione ha organizzato una consultazione pubblica dal titolo "Promuovere l'apprendimento delle lingue e la diversità linguistica", che ha costituito la base per l'elaborazione di un piano d'azione in materia [9]. Tale piano si articola in tre ambiti principali: allargare i vantaggi che l'apprendimento delle lingue comporta per l'intera popolazione, migliorare l'insegnamento delle lingue e creare un ambiente più favorevole all'apprendimento. L'Unione, in virtù del suo carattere transnazionale e plurilingue, è considerata dai suoi cittadini un promotore (e in quanto tale un garante) della diversità linguistica.

[9] COM(2003) 449 def.

Tecnologie dell'informazione e della comunicazione

2.10 Per molti anni e in modi diversi, recentemente attraverso l'azione Minerva del programma Socrates e l'adozione del programma eLearning, la Comunità ha sostenuto lo sviluppo di una pedagogia correlata con le tecnologie dell'informazione e della comunicazione [10]. Gli effetti della rivoluzione dell'informazione e della comunicazione interessano la società intera ed è quindi sempre più importante per tutti i cittadini, senza alcuna eccezione, familiarizzarsi con l'utilizzo di tali tecnologie.

[10] Decisione n. 2318/2003/CE del Parlamento e del Consiglio, GU L 345 del 31.12.2003.

Cambiamenti sociali

La terza relazione della Commissione sulla coesione ha identificato una serie di sfide per l'Unione allargata. Per quanto riguarda in particolare l'investimento nel capitale umano, la relazione evidenzia la necessità di incentrare gli interventi in materia di coesione e altri strumenti comunitari, quali i programmi a favore della cooperazione e della mobilità nel campo dell'istruzione e della formazione, sui seguenti quattro ambiti principali:

In una società che invecchia, vi è sempre tempo per imparare

2.11 L'invecchiamento della società continua. La piramide delle età dell'Unione europea è vieppiù sbilanciata, in quanto i tassi di sopravvivenza aumentano e gli oneri della previdenza e dell'assistenza sanitaria crescono di conseguenza. La questione è stata affrontata negli Orientamenti per l'occupazione 2003 [11], che invitano gli Stati membri a mettere a punto politiche a favore dell'invecchiamento attivo e a prefissarsi un traguardo concreto per quanto riguarda il tasso di occupazione dei lavoratori anziani.

[11] COM(2003) 170 def.

Un mercato del lavoro in rapida evoluzione

2.12 La globalizzazione e la nuova economia basata sulla conoscenza hanno introdotto nel mercato del lavoro europeo cambiamenti drastici e rapidi. Come raccomandano gli Orientamenti per l'occupazione e gli indirizzi di massima della politica economica [12], i nostri sistemi di istruzione e formazione devono fornire alla manodopera europea le competenze necessarie per far fronte ai cambiamenti. I programmi europei possono contribuire efficacemente a tale processo, dando ai cittadini la possibilità di arricchire le proprie qualifiche e di acquisirne delle nuove, effettuando soggiorni di studio e di formazione all'estero, e promuovendo la qualità e l'adeguamento alle nuove esigenze dei sistemi di istruzione e formazione, grazie a un processo di cooperazione e di scambio di buone pratiche.

[12] Decisione n. 578/2003/CE del Consiglio, GU L 197 del 5.8.2003.

Una società più diversificata

2.13 Le società all'interno dell'UE continuano a diversificarsi dal punto di vista culturale e ad essere sempre più interconnesse, a seguito della globalizzazione e dell'emergere delle nuove tecnologie della comunicazione, da un lato, e dell'impatto del mercato unico europeo e dei flussi di migrazione, dall'altro. Tutto ciò incoraggia lo sviluppo della comprensione interculturale e della tolleranza, e contribuisce ad inculcare e a assecondare comportamenti di cittadinanza attiva. Al contempo, si impone una sempre maggiore sensibilizzazione dei nostri cittadini nei confronti della natura e dell'identità europea.

Contribuire all'integrazione sociale

2.14 L'istruzione di base apre la strada alle future opportunità che la vita ci offre. Occorre far in modo soprattutto che eventuali esperienze negative iniziali nell'istruzione formale non inducano le persone a voltare le spalle alla formazione per il resto della loro vita. Va fatto il possibile, invece, per dare a coloro che lasciato gli studi senza aver acquisito qualifiche di base una "seconda chance" di accedere a un'istruzione e a una formazione adeguate ai loro bisogni. Perché ciò possa riuscire, saranno necessari metodi pedagogici innovativi, nonché strutture di orientamento specializzate, contatti con le imprese locali e altre misure intese a creare un ambiente di apprendimento stimolante nell'ambito del quale questa seconda opportunità possa esprimere le sue piene potenzialità.

Sviluppi esterni in materia di istruzione e formazione

Istruzione superiore - Tempus ed Erasmus Mundus

2.15 Per più di un decennio, la politica comunitaria nei confronti dei paesi non comunitari si è focalizzata, tramite il programma Tempus, sugli istituti e i sistemi di insegnamento superiore, a motivo del fatto che essi rivestono un'importanza particolare nel processo socioeconomico di transizione, nonché per lo sviluppo culturale. Essi sono inoltre centri di competenza e di risorse umane che assicurano la formazione delle nuove generazioni dei responsabili politici, amministrativi e commerciali. Concepito inizialmente per i paesi emergenti dal comunismo (la maggior parte di essi sono gli attuali paesi in via di adesione), il programma è stato progressivamente esteso fino ad includere i paesi dell'ex Unione Sovietica, i Balcani occidentali e i paesi del bacino mediterraneo. Attualmente ne beneficiano 27 paesi, dalla Mongolia al Marocco.

2.16 Benché orientato fondamentalmente ad aiutare i paesi partner, il programma Tempus offre anche agli Stati membri un miglior accesso ai settori della conoscenza in cui si è raggiunto il massimo livello di sviluppo al di fuori dell'Unione creando partenariati durevoli e di reciproco interesse.

2.17 Tempus è stato il programma educativo motore per gli scambi con paesi esterni all'UE e i suoi partner dei paesi membri dell'EFTA/SEE nonché dei paesi candidati. Ma non è stato il solo. Nel 1995, sono stati conclusi accordi specifici con gli Stati Uniti d'America e il Canada per attuare degli scambi nel settore dell'insegnamento superiore e la Commissione stessa ha lanciato altri programmi, basati sull'esperienza acquisita con i principali programmi interni, con l'America latina ((ALFA e AlBan), con i paesi dell'Asia (Asia-Link), nonché progetti pilota con il Giappone, l'Australia e la Nuova Zelanda.

2.18 Dell'importanza dell'istruzione superiore, in quanto vettore del processo di internazionalizzazione, e pertanto della crescita e dello sviluppo economico, si è preso atto in tempi recenti, ma in maniera sempre crescente. Le università si sono ritrovate in aperta concorrenza per i migliori talenti (in particolare nel campo della ricerca) e tale competizione non si limita all'UE, ma è una sfida a livello mondiale. Il programma Erasmus Mundus [13] incoraggerà l'organizzazione di corsi di master europei ad opera di consorzi multinazionali di università. Un programma associato assegnerà borse di studio ai migliori studenti del resto del mondo. Ciò costituisce una prima risposta dell'Unione a tale fenomeno.

[13] Decisione n. 2317/2003/CE del Parlamento e del Consiglio, GU L 345 del 31.12.2003.

Bisogni futuri

2.19 L'insieme dei fattori su cui si basa la politica di cooperazione dell'Unione con i paesi più prossimi (e gli altri paesi associati al programma Tempus) può essere così riassunto:

- L'istruzione e la formazione sono fattori chiave dello sviluppo per i nostri vicini più prossimi e i nostri partner. È nell''interesse dell'Europa stessa promuovere la democrazia, la prosperità e la stabilità, che solo la crescita può apportare. A tale riguardo, la cooperazione in materia di istruzione e formazione svolge un ruolo importante negli aiuti allo sviluppo da parte dell'Unione.

- I contatti interpersonali, che rientrano nella dimensione esterna dell'istruzione e della formazione, sono percepiti sempre più come un contributo al dialogo interculturale e, grazie al loro influsso sui sistemi, hanno un maggiore impatto di quanto lasci intendere un semplice conteggio degli interessati. Essi offrono inoltre all'Unione un prezioso strumento di diplomazia culturale, che crea a sua volta una visione più ampia delle specificità della nostra cultura e del nostro patrimonio e in cui i paesi partner intravedono un mezzo di arricchimento dei loro meccanismi didattici e formativi.

- I contatti con i sistemi di istruzione e formazione dei paesi partner, grazie a programmi di scambio e di cooperazione, generano sinergie e convergenze con i sistemi esistenti nell'Unione, rendendoli più attraenti agli occhi dei paesi partner.

2.20 Il programma Tempus ha dimostrato il suo valore contribuendo alla modernizzazione dei sistemi di istruzione superiore dei paesi partner, rinsaldando i legami tra i paesi dell'UE e quelli non comunitari e preparando i paesi al loro statuto di candidati. Tale programma rappresenta uno strumento efficace con grandi possibilità di espansione. Esso ha dimostrato che i sistemi educativi dell'UE (e i relativi utenti) hanno sia la capacità che la volontà di aiutare i loro partner a sviluppare sistemi propri.

2.21 Tuttavia, benché il contributo dell'istruzione superiore alla crescita sia significativo, nei paesi in cui il livello generale di sviluppo economico è inferiore, è necessario integrare tale apporto con un miglioramento dell'istruzione di base e dell'istruzione e della formazione professionali. L'istruzione superiore da sola non sarà d'interesse per tutti e può incidere solo in parte sull'evoluzione generale di un paese e della sua popolazione e sull'instaurazione di costruttive relazioni con l'Unione. L'allargamento dell'UE modifica profondamente il peso politico, geografico ed economico dell'UE nel mondo e nelle regioni limitrofe ed esige, di conseguenza, una politica nei confronti dei nuovi vicini dell'Europa, che approfondisca e allarghi la cooperazione in materia di istruzione e formazione. Se l'Unione persegue obiettivi lungimiranti, come la Commissione reputa che dovrebbe, allora l'Unione dev'essere pronta ad andare oltre l'istruzione superiore e ad interessarsi all'insieme dei sistemi istruttivi e formativi in genere, in quanto è solo così che si può ottenere l'impatto ottimale. Ciò implica dover estendere il campo d'applicazione di Tempus al di là dell'istruzione superiore, in modo che tale programma contribuisca a migliorare tutti gli elementi del processo di apprendimento permanente, dalla scuola fino all'università e all'istruzione degli adulti, attraverso l'istruzione e la formazione professionale.

Parte III - L'esperienza dei programmi

Esperienza di Socrates e Leonardo da Vinci - Valutazioni intermedie

3.1 La Commissione ha attinto dalla fondamentale esperienza acquisita con precedenti programmi in materia di istruzione e formazione. Le informazioni più recenti e più significative provengono dalle relazioni di valutazione interinali sullo stato attuale dei programmi Socrates e Leonardo da Vinci, pubblicate nel marzo 2004 [14]. Da tali relazioni si deduce sostanzialmente quanto segue:

[14] COM(2004) 153 e COM(2004) 152.

- La portata e gli assi prioritari delle azioni del programma sono in genere considerati validi e adeguati.

- Le procedure amministrative e finanziarie sono migliorate dalla prima fase, ma sono tuttora viste come esageratamente onerose e lente. Anche alcune procedure di selezione [15] vanno analizzate più da vicino.

[15] In particolare la procedura "B" di Leonardo da Vinci.

- Occorrono maggiori sinergie e coerenza tra azioni e programmi.

- La divulgazione dei risultati positivi ottenuti con i programmi non è sufficiente.

- I programmi devono essere maggiormente correlati con gli sviluppi della politica.

- Un eccesso di dettagli nelle attuali legislazioni relative ai programmi genera problemi di attuazione.

Esperienza di Tempus III - Valutazione intermedia

3.2 I principali messaggi lanciati dalla relazione di valutazione intermedia del programma Tempus [16] sono i seguenti:

[16] COM(2004) 157.

- Nell'ultimo decennio Tempus si è adeguato alle nuove condizioni geopolitiche e socioeconomiche in Europa e nei paesi partner.

- Permangono imponenti sfide da affrontare sul piano dello sviluppo socioeconomico che confermano la necessità di considerare prioritarie le riforme della formazione e dell'istruzione superiore.

- Va messo l'accento soprattutto sulla mobilità, la diffusione dei risultati e prodotti, sul dialogo con le autorità nazionali e su interventi strutturali più efficaci nel campo dell'insegnamento superiore.

- Il riorientamento del programma verso un approccio più strategico ne rafforza l'impatto sulla legislazione dei paesi partner e genera una maggiore apertura e disponibilità di tali paesi alla cooperazione internazionale.

Consultazione pubblica sui futuri sviluppi dei programmi

3.3 Alla luce degli sviluppi politici suesposti, la Commissione ha proceduto, tra il novembre 2002 e il marzo 2003, a un ampio dibattito con tutti gli attori implicati o interessati ai programmi in materia di istruzione, formazione e giovani. Ad uso della Commissione è stata redatta una relazione dettagliata da parte del Pôle Universitaire de Nancy-Metz che è reperibile in rete [17]. Le sue principali conclusioni sono le seguenti:

[17] Disponibile sul sito http://europa.eu.int/comm/dgs/ education_culture.

- I programmi, e in particolare le misure riguardanti la mobilità, sono accolti con grande entusiasmo.

- I programmi dovrebbero contribuire allo sviluppo della dimensione europea e della cittadinanza europea, nonché all'insegnamento delle lingue e a chiare manifestazioni di interesse per la dimensione regionale delle azioni dei programmi.

- I programmi sono percepiti come decisamente burocratici, affatto flessibili ed estremamente complessi, in particolare per quanto riguarda i bassissimi importi della maggior parte dei sussidi.

- Si ha l'impressione che le procedure decentralizzate (quelle applicate dalle agenzie nazionali nei paesi partecipanti) siano più semplici e di più facile utilizzo di quelle seguite dalla Commissione.

Parte IV - Politica interna: il programma integrato a favore della mobilità e della cooperazione nel campo dell'apprendimento permanente

Spunti per la nuova generazione di programmi

4.1 Nell'ottica del mandato politico conferitole dai Consigli europei successivi, la Commissione ha considerato i diversi elementi esposti dianzi della propria riflessione politica e della sua esperienza con i programmi attuali e con quelli precedenti e propone quanto segue:

- di mantenere in questa fase programmi distinti per l'UE [18], da un lato, e i paesi limitrofi, dall'altro. Tale struttura le sembra più adatta per tener conto della diversità nei diversi contesti del tipo e dell'obiettivo delle attività di cooperazione in materia di istruzione e formazione, come ha dimostrato l'analisi di cui sopra.

[18] Ivi compresi i paesi dell'SEE/EFTA e i paesi candidati una volta conclusi i necessari accordi.

- Tenuto conto della crescente integrazione di programmi e istituzioni educative e formative nell'insieme dell'UE e dell'emergere del paradigma dell'apprendimento permanente, vale sempre più la pena di riunire in un'unica struttura i campi d'applicazione dei programmi Socrates e Leonardo da Vinci. Tale programma combinato potrà sostenere più validamente gli sviluppi politici nei paesi partecipanti, rispondere con maggiore efficacia alle necessità degli utenti e consentire un'attuazione del programma più semplice e più efficace, segnatamente nei settori trasversali dell'istruzione e della formazione. La Commissione intende pertanto proporre un "Programma integrato" che comprenda sia l'istruzione che la formazione a livello comunitario.

- Nell'ambito di tale programma integrato, l'importanza dell'istruzione e della formazione per la realizzazione dell'obiettivo di Lisbona, i processi di Bologna e Copenaghen, il processo di realizzazione degli obiettivi e gli sviluppi politici ad essi correlati, descritti dianzi, dimostrano la necessità di sostenere l'evoluzione politica con strumenti più chiari. In tale programma andranno incorporate altre iniziative politiche correlate a livello comunitario (ad esempio, il programma eLearning o Europass). Infine, la Commissione ritiene utile inserire l'azione Jean Monnet nell'ampia struttura che il programma integrato rappresenta, con l'appoggio a istituzioni europee di primo piano in tale ambito, come l'Istituto universitario europeo di Firenze e il Collège d'Europe di Bruges e Natolin, al fine di assicurare a tali attività e istituzioni una base finanziaria più solida e più strategica di quella attuale e consentire, in maniera più generale, sinergie tra tali azioni nel campo dell'integrazione e della cooperazione europea a livello di istruzione e formazione.

- Onde assicurare la piena cooperazione dell'Europa in materia di istruzione e formazione e fronteggiare la crescente importanza di tale ambito a livello nazionale ed europeo, la Commissione proporrà per il prossimo periodo di programmazione un programma molto più sostanziale, incentrato essenzialmente sulle azioni decentralizzate del programma, in particolare nel campo della mobilità transnazionale di ogni cittadino, laddove le domande siano rivolte direttamente alle agenzie nazionali designate di ciascun paese, al corrente delle situazioni nazionali e delle possibilità di soddisfare al meglio i bisogni dei singoli utenti del programma.

- Nel prossimo periodo di programmazione, il bilancio annuo per il programma integrato proposto potrà essere quattro volte superiore a quello attuale. Un finanziamento di tale livello consentirebbe la realizzazione di una serie di obiettivi ambiziosi, ma realisti, commisurati all'importanza politica del nuovo progrmama. La spiegazione di tali obiettivi è contenuta nei paragrafi 4.4 - 4.7 in appresso.

- Il programma dovrà essere semplificato e più adattabile. La nuova legislazione che stabilisce i programmi dovrà pertanto limitarsi essa stessa agli ambiti di attività e alle azioni di carattere generale da sostenere e la maggior parte delle modalità dettagliate di attuazione dovranno essere fissate negli orientamenti del programma concordati con il Comitato del programma.

- I programmi che fanno parte del programma integrato dovranno altresì contenere quanti elementi comuni possibile. Ogni programma nel quadro integrato dovrà attingere dalla stessa serie di azioni generiche (mobilità, progetti, reti, ecc.), per assicurare reciprocamente maggiore coerenza e trasferibilità. Gli attuali comitati e sottocomitati del programma saranno sostituiti da un unico Comitato del programma che si riunirà in diverse formazioni (ad esempio, scuola, istruzione e formazione professionale), a seconda del caso. Il comitato avrà in ogni formazione pieni poteri il che consentirà di eliminare i ritardi causati oggigiorno dall'obbligo di consultare per date questioni, in successione, più comitati.

- Il Programma integrato sarà accessibile a tutti i paesi partecipanti attualmente a Socrates e Leonardo e potrà essere esteso alla Svizzera e ai Balcani occidentali [19]. Un altro aspetto importante dell'adattabilità sarà l'utilizzo fino all'1% del budget del programma per finanziare la partecipazione di istituzioni di paesi estranei al programma laddove tale partecipazione comporti un valore aggiunto per l'attività in questione. È un progresso importante rispetto alla generazione attuale, in cui ogni programma dispone di un budget di soli 250.000 euro per finanziare questo tipo d'azione. A cio' si aggiunge il fatto che le procedure d'attuazione sono talmente complicate che, nel quadro di Leonardo, non si è mai fatto ricorso a tale possibilità.

[19] Il programma Tempus Plus aiuterà i paesi dei Balcani occidentali a prepararsi a partecipare in un secondo tempo al programma integrato.

Concezione del programma

4.2 Il programma integrato conterrà quattro programmi settoriali distinti: per l'istruzione scolastica (Comenius), per l'istruzione superiore (Erasmus), per l'istruzione e la formazione di base e continua professionale (Leonardo da Vinci) e per l'istruzione degli adulti (Grundtvig). La loro portata si ispirerà a quella dei programmi esistenti, leggermente modificata. Ai quattro programmi settoriali si aggiungeranno due programmi generici. Il "programma trasversale" interesserà questioni intersettoriali, quali l'aiuto all'evoluzione della politica, l'apprendimento delle lingue, le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione e la diffusione e l'utilizzo dei risultati. Il programma Jean Monnet sosterrà una serie di istituzioni e attività incentrate sull'integrazione europea: l'azione Jean Monnet propriamente detta, l'erogazione di una serie di sovvenzioni di funzionamento a varie strutture di importanza chiave e ad associazioni europee attive nei campi dell'istruzione e della formazione.

>SPAZIO PER TABELLA>

4.3 La differenza principale tra la generazione attuale e il programma integrato sarà il volume di attività. La Commissione proporrà una crescita sostanziale delle azioni decentralizzate, segnatamente della mobilità e dei partenariati, che consentano di conseguire parte degli obiettivi quantificati suelencati. Per tutti i programmi ciò significherà un notevole passo avanti rispetto al livello attuale di attività. Le risorse proposte allo scopo saranno commisurate agli obiettivi prefissati [20] e all'importanza politica crescente di questo tipo di azioni, rispondendo in tal modo a una quantità infinita di domande insoddisfatte poste dai cittadini europei. È ovvio che un simile aumento di azioni decentralizzate richiederà un rafforzamento della rete di agenzie nazionali incaricate della loro messa in atto. Per tale ragione, la Commissione pianificherà un aumento dell'aiuto concesso a tali agenzie.

[20] L'attuale decisione Socrates prevede già l'obiettivo del 10% di studenti universitari e del 10% di alunni, ma le dotazioni finanziarie per il programma sono insufficienti per consentire la realizzazione di tali obiettivi. Il livello di attività attuale rappresenta il 2-3% circa della popolazione scolare e il 3-4% della popolazione accademica.

I quattro programmi settoriali - Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci, Grundtvig

4.4 Per quanto riguarda il programma Comenius, si è proposto di portare avanti, in proporzioni analoghe a quelle attuali, il ventaglio di azioni esistenti. Il programma comprenderà la mobilità personale, i partenariati scolastici, progetti multilaterali, reti Comenius e misure di accompagnamento. Il volume delle azioni decentralizzate in materia di mobilità e di partenariato sarà di quattro volte superiore a quello attuale, fino a raggiungere una partecipazione del 10% degli studenti ad attività educative miste (partenariati e mobilità) e del 10% degli insegnanti alle attività di mobilità, nell'arco dei sette anni di durata del programma integrato.

4.5 Il cambiamento più visibile proposto al programma Erasmus è un massiccio aumento della mobilità degli studenti e dei docenti. Attualmente poco più di 120.000 studenti partecipano ogni anno al programma di mobilità Erasmus. Nel quadro del nuovo programma, tale numero dovrà aumentare di circa 375.000 unità all'anno, fino a raggiungere l'obiettivo di tre milioni di studenti Erasmus entro il 2010. Nello stesso tempo, la borsa media mensile assegnata agli studenti è rimasta invariata dal 1993 agli attuali 150 euro, il che rappresenta un'erosione del valore in termini reali pari al 25%. Va da sé che l'obiettivo non può essere realizzato senza un deciso aumento del sussidio; nella proposta della Commissione l'importo medio mensile aumenterebbe a 250 euro. La mobilità degli insegnanti, attualmente di circa 18.000 persone, dovrà aumentare a 40.000 persone all'anno, e l'importo del sussidio dovrà essere rivisto e aumentato nella stessa proporzione. Saranno previsti inoltre stage per studenti e personale universitario.

4.6 La nuova proposta di programma prevede una serie di cambiamenti al programma Leonardo da Vinci. I posti destinati ai tirocinanti - attualmente circa 45.000 - aumenteranno a 150.000 all'anno, da qui alla fine del programma. Un analogo aumento è previsto per la mobilità dei formatori. L'azione relativa agli attuali progetti pilota sarà rivista in modo da focalizzarla soprattutto sul trasferimento delle innovazioni da un paese all'altro, e la gestione di tali progetti sarà interamente decentralizzata verso le agenzie nazionali, al posto dell'attuale gestione comune con la Commissione. Le reti Leonardo saranno incorporate nel nuovo programma per mettere l'accento su questioni di interesse europeo comune al pari delle reti tematiche Erasmus. Nel quadro di Leonardo sarà realizzata una nuova azione "Leonardo-partnerships" per promuovere lo scambio di competenze tra dispensatori della formazione. Saranno inoltre portate avanti attività a favore di progetti e misure di accompagnamento.

4.7 Nel quadro di Grundtvig, sono proposte nuove azioni a favore della mobilità degli adulti in formazione, degli scambi di personale e degli assistentati europei e un allargamento delle possibilità di formazione degli educatori degli adulti, partecipanti attualmente al programma Grundtvig. In vista dei previsti cambiamenti demografici per i prossimi dieci anni, è necessario che non solo ai giovani e a coloro che li educano o li formano, ma anche agli adulti in formazione continua, in genere, sia data la possibilità di muoversi in Europa. L'obiettivo consiste nel far beneficiare di tale mobilità almeno 50.000 adulti all'anno e nel far sì che, alla fine del programma, uno su cinque dei prestatori di formazione strutturata degli adulti abbia partecipato a un programma di cooperazione europeo. Gli strumenti necessari per raggiungere tali obiettivi saranno le borse di mobilità e i partenariati di studio europei. Le attività centralizzate di Grundtvig comprenderanno anche progetti strategici e progetti di cooperazione su scala ridotta, reti, corsi di formazione e misure di accompagnamento.

Il programma trasversale

4.8 Il programma trasversale rappresenta una delle innovazioni del programma integrato. Esso è concepito per fornire un aiuto più valido di quanto sia stato possibile fino ad oggi in materia di cooperazione sulle questioni che non rientrano facilmente nei programmi settoriali o che presentano un interesse e un impatto potenziali sull'intero programma.

4.9 Lo sviluppo politico, attività principale, costituirà una fonte di sostegno più stabile ed esauriente dei lavori a livello europeo, direttamente correlati alle grandi priorità politiche. Tale attività principale consentirà alla Comunità di contribuire al seguito del processo di realizzazione degli obiettivi e alla risoluzione sull'apprendimento permanente a livello europeo, di investire adeguatamente nella raccolta e nell'analisi di statistiche e indicatori, di sostenere progetti sperimentali, intesi a verificare proposte politiche incisive (come nel caso del progetto "Tuning") e appoggiare le strutture di riferimento e di analisi appropriate che sono alla base delle azioni del programma a livello europeo.

4.10 L'attività principale dell'apprendimento delle lingue è concepita come complemento all'attività a forte componente linguistica, integrata nei programmi settoriali, come il 30% delle azioni di Comenius sulla mobilità e i partenariati. Essa risponde a un messaggio chiaro lanciato dai dibattiti pubblici sui futuri programmi e sul piano d'azione linguistica, ossia che alle lingue sia attribuita massima priorità nel sostegno visibile, sostanziale ed esemplare a livello europeo. L'attività principale dell'apprendimento delle lingue insiste su aspetti che abbracciano più settori, quali lo sviluppo di materiale per lo studio delle lingue in genere, la creazione di reti nell'ambito dell'apprendimento e della diversità linguistica, il marketing per la pubblicità e l'informazione. Analogamente, l'azione centrale in materia di tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) verterà su attività trasversali incentrate sullo sviluppo di contenuti, servizi, pedagogie e pratiche innovative basate sulle TIC, in materia di apprendimento permanente. Essa sarà attuata tramite progetti e reti multilaterali, nonché altre azioni, quali l'osservazione, la valutazione basata su criteri di riferimento e l'analisi della qualità.

4.11 L'attività principale di diffusione e utilizzo dei risultati è del tutto nuova e si presenta come una parte speciale del programma concepita per rendere più sistematico ed efficace di prima il processo di diffusione e di utilizzo dei risultati e dei prodotti del programma, sulla base dell'esperienza acquisita in particolare con Leonardo da Vinci. Sia il dibattito pubblico che le relazioni di valutazione constatano che la diffusione/l'utilizzo sono il punto debole nell'attuazione dei programmi esistenti. Per ovviare a ciò, la Commissione creerà un'attività speciale, con reti a destinazione specifica e obiettivi precisi, che consentirà la costruzione di una solida capacità in materia e che assicurerà la continuità necessaria del finanziamento per rendere l'azione efficace a più lungo termine. L'azione sarà realizzata tramite progetti multilaterali e la raccolta e lo studio di dati, buone pratiche e prodotti risultanti dal programma.

ll programma Jean Monnet

4.12 Il programma Jean Monnet si articolerà in tre attività principali, tutte incentrate su aspetti riguardanti l'integrazione europea: l'azione Jean Monnet propriamente detta, il supporto a istituzioni europee specifiche e il sostegno ad associazioni europee in materia di istruzione e formazione.

4.13 L'azione Jean Monnet porterà avanti il prezioso lavoro svolto fino ad oggi e includerà l'aiuto alla ricerca nel campo dell'integrazione europea, finanziata nel quadro della linea di bilancio A-3022. Essa continuerà a sostenere cattedre Jean Monnet, associazioni di professori, di altri insegnanti di istruzione superiore e ricercatori specializzati nell'integrazione europea, i giovani ricercatori attivi in questo campo, attività di informazione e la creazione di gruppi di ricerca multilaterali.

4.14 L'attività principale destinata a sostenere le istituzioni europee consisterà nel destinare sussidi di funzionamento ad organizzazioni attive a livello europeo. Tra queste il Collège d'Europe (campus di Bruges e di Natolin); l'Istituto universitario europeo di Firenze, l'Accademia di diritto europeo di Treviri e l'Istituto europeo di amministrazione pubblica di Maastricht. La Commissione proporrà, in particolare, di finanziare la creazione di un Istituto europeo di post-dottorato presso l'Istituto universitario europeo, per dare priorità alla ricerca avanzata nei suoi ambiti di specializzazione. Altre sovvenzioni di funzionamento saranno accordate a talune istituzioni tramite inviti a presentare proposte.

4.15 Nel quadro della terza attività, saranno accordate sovvenzioni d'esercizio per coprire i costi d'esercizio di associazioni europee operanti nel campo dell'istruzione e della formazione, che agiscano come raggruppamenti europei di associazioni nazionali e regionali, selezionate su base concorrenziale tramite inviti a presentare proposte.

Parte V - Politica esterna: Tempus Plus

5.1 La Commissione ritiene che l'Unione debba offrire ai paesi attualmente partecipanti al programma Tempus un programma di contenuto parallelo a quello del programma integrato per l'apprendimento permanente anche se con strumenti e struttura nettamente diversi. La Commissione non propone pertanto solo di rinnovare il programma Tempus, bensì di creare "Tempus Plus", un programma che risponda a tali più ampie necessità in un contesto strutturato, basato sul successo di Tempus, ma con l'aggiunta di nuove dimensioni che le valutazioni e il nuovo contenuto richiedono. Oltre all'insegnamento superiore, ambito tradizionale di Tempus, si aggiungeranno l'istruzione scolastica, l'istruzione e la formazione professionali e l'educazione degli adulti. Per finanziare un simile aumento nel campo d'applicazione del programma sarà, di conseguenza, necessario incrementare in maniera significativa anche il bilancio.

5.2 Per quanto riguarda il campo d'applicazione geografico, la Commissione è del parere che l'insieme dei paesi partecipanti a Tempus debbano continuare a beneficiare della cooperazione e dell'assistenza prestata da Tempus. Tuttavia, non sarebbe giusto trattarli tutti alla stessa maniera. Tempus Plus dovrà dare la possibilità di scegliere settori di cooperazione a seconda dei bisogni e delle priorità di ciascuno dei paesi partecipanti. Ciò significa che per alcuni paesi, potrebbe risultare appropriata una cooperazione in tutti i settori, mentre, per altri, massima priorità potrebbe avere l'istruzione e la formazione professionale. Grazie a tale approccio modulare, Tempus Plus dovrà diventare lo strumento prediletto per sviluppare la politica di "Nuovo vicinato", stabilita dalla comunicazione della Commissione pubblicata nel 2003 [21].

[21] COM(2003) 104 def.

5.3 Anche Tempus Plus dovrà essere aperto ai paesi dei Balcani occidentali, la cui prospettiva di un'eventuale adesione all'Unione è stata confermata dal Consiglio di Copenaghen nel dicembre 2002 e, più recentemente, dal vertice dei Balcani occidentali nel giugno 2003. Anche in questo caso, una cooperazione più stretta nel campo dell'istruzione e della formazione costituisce una componente importante della strategia globale di sviluppo. Come il programma Tempus ha facilitato il passaggio degli attuali paesi in via di adesione ai programmi generali comunitari in materia di istruzione e formazione, i paesi dei Balcani occidentali, che solo recentemente hanno aderito alla fase attuale di Tempus, dovranno conservare l'accesso a questo tipo di aiuto. Naturalmente, quando un paese passa al programma integrato interno, si ritirerà da Tempus Plus.

Tempus Plus - un programma di assistenza per l'apprendimento permanente

5.4 Di conseguenza, il programma Tempus Plus dovrà basarsi, come Tempus, sulla cooperazione tra i sistemi e le istituzioni all'interno dell'UE e i loro partner nei paesi ammissibili. I suoi obiettivi saranno:

- rafforzare lo sviluppo delle risorse umane e del capitale umano e, in particolare, promuovere la riforma e la messa a punto di sistemi di apprendimento permanente nei paesi partner;

- innalzare la qualità e rafforzare la capacità delle istituzioni e delle organizzazioni della formazione permanente nei paesi partner.

L'obiettivo sarà incoraggiare la mobilità di 100.000 persone nell'arco della durata del programma Tempus Plus.

5.5 Il programma avrà quattro fili conduttori, ciascuno dei quali terrà conto del lavoro già realizzato nei paesi partner e cercherà di aiutarli nei loro sforzi di sviluppo nel modo seguente:

- Un'azione Sistemi. Si tratterà di sostenere l'azione dei paesi partner negli ambiti che influiscono sull'efficacia dei sistemi di istruzione e formazione nel loro insieme, quali questioni e quadri di qualificazione, l'amministrazione e lo sviluppo delle politiche, la previsione dei bisogni e le possibili risposte, la promozione della flessibilità e della permeabilità tra diverse strutture dei sistemi di istruzione e formazione. Esso incoraggerà inoltre la convergenza tra i sistemi di apprendimento permanente dei paesi partner e di quelli dell'Unione europea.

- Un'azione Scuole. Esso servirà ad aiutare i paesi partner in ambiti quali il contenuto dei corsi, i programmi didattici e le qualifiche, l'acquisizione di competenze di base - lettura, calcolo, lingue - e di competenze nelle tecnologie dell'informazione, nell'imprenditoria, nelle abilità sociali e interculturali, nella facoltà di apprendere e nella formazione degli insegnanti.

- Un'azione Istruzione superiore. Si basa sull'attività ancora in corso di Tempus, al fine di sostenere i paesi partner nelle loro riforme dei sistemi di insegnamento superiore, incluse attività intese a rafforzare la capacità, e misure a favore della convergenza, della parità di accesso all'istruzione superiore, di una migliore risposta ai bisogni del mercato del lavoro, rafforzando la capacità dell'istruzione superiore a contribuire più efficacemente allo sviluppo economico in genere.

- Un'azione Istruzione e Formazione professionali, che includa anche l'educazione degli adulti. I paesi partner beneficeranno di un aiuto in ambiti quali l'offerta di possibilità di apprendimento che soddisfino i bisogni degli adulti, il riconoscimento reciproco e il trasferimento delle qualifiche e di forme di apprendimento, in particolare l'apprendimento non formale e informale, il miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione professionali e di educazione degli adulti, la promozione della partecipazione attiva dei cittadini, dell'invecchiamento attivo e della coesione e dell'integrazione sociale o il miglioramento dell'orientamento e della consulenza professionale.

5.6 Per sostenere tali obiettivi vi sono quattro tipi di strumenti disponibili:

- Interventi sui sistemi: tali misure contribuiranno allo sviluppo e alla riforma dei sistemi di istruzione e formazione nei paesi partner, nonché al miglioramento della loro qualità e della loro convergenza con quelli dell'Unione europea. Tali interventi saranno attuati su tematiche concordate con i paesi partner e interesseranno questioni quali l'aiuto allo sviluppo e alla riforma politica, lo sviluppo di sistemi e di capacità (segnatamente tramite la mobilità), di studi e ricerche, la messa a disposizione di consulenza di esperti, l'organizzazione di conferenze, seminari e attività di formazione e di sviluppo.

- Progetti congiunti: saranno simili ai classici progetti Tempus. Essi consentiranno alle istituzioni nell'UE e nei paesi partner di riunire le loro forze e lavorare insieme in tutti i campi dell'istruzione e della formazione. Tali progetti comprenderanno i progetti misti in materia di insegnamento, ma anche altri ambiti, quali i programmi didattici, il materiale pedagogico e didattico, le questioni amministrative e la formazione in impresa. Questo tipo di azione interesserà anche la mobilità degli studenti e del personale docente che, secondo la Commissione (e secondo le stime), dovrà aumentare considerevolmente. Essa comprenderà inoltre un'iniziativa di rete, che potrà operare sia indipendentemente, sia in associazione con reti sostenute nel quadro del programma integrato.

- Mobilità: oltre alla mobilità sostenuta nel quadro dei progetti congiunti, tale azione offrirà ulteriori opportunità di migliorare la cooperazione e di rafforzare la comprensione reciproca tra gli Stati membri dell'UE e i paesi limitrofi, a tutti i livelli del programma. Essa comprenderà diverse forme di mobilità, sia individuale (con le borse per la mobilità personale assegnate attualmente nel quadro del programma Tempus) sia collettive.

- Misure di accompagnamento: tali misure contribuiranno allo sviluppo di una comprensione reciproca e di una cooperazione nell'apprendimento permanente. Esse possono includere scambi di esperienze su questioni di natura politica, l'osservazione e l'analisi delle politiche e dei sistemi, la messa a punto di indicatori e di criteri di riferimento e indagini statistiche e attività di informazione e diffusione.

Questi quattro tipi di strumenti formano un insieme che offre ai paesi partner e all'UE diversi modi di interagire e di attuare delle riforme. Il loro funzionamento richiederà una notevole capacità e, se del caso, la Commissione ricorrerà all'esperienza della Fondazione europea per la formazione.

Parte VI - Semplificazione

6.1 Nella sua comunicazione sulle prospettive finanziarie, la Commissione sottolinea l'importanza di servirsi della revisione della legislazione relativa all'attuazione del programma, prevista per il 2007, per semplificare la pianificazione e il funzionamento degli strumenti comunitari. I due nuovi programmi citati nella presente comunicazione forniranno un notevole contributo in tal senso. Solo da un punto di vista formale, essi offrono la possibilità di ridurre dai sette attuali a tre i fondamenti giuridici in materia di istruzione e formazione. Si tratta dei due programmi in oggetto e il programma Mundus di Erasmus, adottato da pochissimo per cui sarebbe inopportuno modificarlo in questa fase. Ciò comporterebbe anche la riduzione delle linee di bilancio da quindici a tre.

6.2 Un aspetto ancor più importante tuttavia è che i nuovi programmi, in particolare, il programma sull'apprendimento permanente, saranno di più facile utilizzo per gli utenti, per diverse ragioni. Innanzitutto, le azioni saranno gestite maggiormente in maniera decentralizzata da agenzie nazionali - per l'80% e oltre del bilancio del programma. Il dibattito pubblico [22] ha rivelato che gli utenti considerano tale metodo di gestione più maneggevole della gestione diretta a livello comunitario, in quanto le agenzie sono a conoscenza delle situazioni in atto nei loro paesi e possono quindi fornire una risposta con cognizione di causa e nel linguaggio nazionale. In secondo luogo, le decisioni legislative saranno redatte in maniera molto meno dettagliata, facilitandone la comprensione e il loro adeguamento ai futuri sviluppi nel campo. In terzo luogo, la Commissione inserirà nel progetto di legislazione una disposizione relativa agli obblighi finanziari e amministrativi dei beneficiari commisurati alla dimensione dell'aiuto, ad esempio ricorrendo maggiormente a importi forfettari e fissi, in vista di una significativa semplificazione procedurale. L'obiettivo consiste nel rispondere alla domanda formulata nel dibattito pubblico circa la necessità di ridurre la complessità considerata in genere come l'aspetto più negativo di tali programmi.

[22] Vedasi paragrafo 3.3 della presente comunicazione.

6.3 La Commissione considera tali misure un passo importante verso la realizzazione di programmi più semplici, ma certamente non la fine del percorso. La Commissione è interessata a ricevere proposte riguardo a possibili modi di semplificare i programmi e il loro funzionamento e cercherà di tenerne conto nell'elaborare le sue proposte. Tra queste potranno esservi ad esempio effettivamente modifiche al regolamento finanziario comunitario o alle sue norme d'attuazione. Non si esclude a questo punto qualsivoglia possibilità.

Prossime tappe e calendario di adozione

La Commissione redige il presente documento alla fine di rendere pubbliche quanto prima le sue intenzioni riguardo alla prossima generazione di programmi nei campi dell'istruzione e della formazione. Dato il necessario prolungarsi del dibattito su tali proposte, confermato abitualmente dalla durata del processo di codecisione tra il Parlamento europeo e il Consiglio, occorre avviare tale dibattito quanto prima possibile perché vi sia una ragionevole opportunità di adottare i testi definitivi agli inizi del 2006 e lasciare un intero anno per l'attuazione dei nuovi programmi. La Commissione dovrebbe presentare le sue proposte legislative formali prima della pausa estiva del 2004.