N.C19/22 GazzettaufficialedelleComunità europee 25.1.93
PareresultemaIIconsumatore edilmercatointerno
(93/C19/09)
IlComitatoeconomico esocialehadeciso,indata26novembre 1991,conformemente al
dispostodell'articolo24delRegolamento interno,dielaborareparereinmeritoa«Il
consumatore edilmercatointerno».
IlComitatohaincaricato laSezione«Ambiente ,salutepubblicaeconsumo »dipreparare i
lavoriinmateria .
SurichiestadellaSezione,ilComitato ,nellasessioneplenariadel1°e2luglio1992,ha
deciso,conformemente aldispostodell'articolo20,terzocomma,delRegolamento interno,
ditrasformare larelazioneinformativa inparerepercompletare ilparered'iniziativasul
tema:«IlCompletamento delmercatointernoelatuteladeiconsumatori .»
LaSezione «Ambiente ,salutepubblicaeconsumo »haformulato ilpareresullabasedel
rapportointroduttivo delRelatore :AtaideFerreira (Correlatori :DeKngeteProumens ),in
data4novembre 1992.
IlComitatohaadottatoil24novembre 1992,nelcorsodella301asessioneplenaria,a
maggioranza e3astensioni ,ilseguenteparere.
1.Osservazioni preliminari
1.1.Il26settembre 1991,ilComitato haadottato
ilparered'iniziativasulcompletamento delmercato
internoelatuteladeiconsumatori (1).Inconformità
delledisposizioni sullaprocedurad'adozionedeipareri
delComitato ,iltestoattribuisce prioritàagliaspetti
politicidellapromozione degliinteressideiconsumatori
nell'ambitodelcompletamento delmercatointernosen­
zaanalizzare neidettagliilcontenuto dellepolitiche
comunichesiripercuotono suiconsumatori .
1.2.Giovarammentare chenelparereinparolail
ComitatohalanciatounappellourgenteagliStatimem­
briaffinché ,insedediadozionedelTrattatosull'Unio­
nepolitica,riconoscano esplicitamente lacompetenza
delleistituzioni comunitarie adintervenire nelsettore
dellatuteladeiconsumatori .IlComitato hainoltre
evidenziato l'esigenzadiessereconsultato sistematica­
menteperlequestioniconnesseallapoliticadeiconsu­
matori,datocheinvirtùdellasuacomposizione edei
suoiprincipidifunzionamento ,costituisce unasede
privilegiata didialogotraprofessionisti econsumatori .
1.3.IlComitato sicompiacedelfattocheilTrattato
diMaastricht ,firmatoil7febbraio 1992,riflettale
preoccupazioni espressenelparered'iniziativa .Ineffet­
ti,l'articolo3menziona allaletteras),traleazioni
daintraprendere perconseguire gliobiettivichela
Comunità sièprefissata ,uncontributo alrafforzamen­
todellaprotezione deiconsumatori .Talecontributo è
precisatodalnuovoarticolo129AdelTrattatoCEE
checonsenteallaComunità diintervenire specificamen­
tenelsettoredellapoliticadeiconsumatori ,conside­randocosilapoliticacomunitaria inmateriadiconsu­
moallastreguadellealtrepolitichecomuni,edin
particolare dellapoliticadelmercatointerno .Essopre­
vedeinoltrecheperadottaremisurespecifiche ,ilConsi­
glioricorraallaprocedura dicodecisione conilParla­
mentoeuropeo,previaconsultazione delComitatoeco­
nomicoesociale.Amentedell'articolo129A:
«1.LaComunità contribuisce alconseguimento
diunlivelloelevatodiprotezione deiconsumatori
mediante :
a)misureadottateinapplicazione dell'articolo
100Anelquadrodellarealizzazione delmercato
interno;
b)azionispecifiche disostegno ed'integrazione
dellapoliticasvoltadagliStatimembrialfine
ditutelarelasalute,lasicurezzaegliinteressi
economici deiconsumatori edigarantireloro
un'informazione adeguata .
2.IlConsiglio ,deliberando inconformità della
procedura dicuiall'articolo189Bepreviaconsulta­
zionedelComitato economico esociale,adottale
azionispecifiche dicuialparagrafo 1,letterab).
3.Leazioniadottateinapplicazione delparagra­
fo2nonimpediscono aisingoliStatimembridi
mantenere ediprenderemisurediprotezione più
rigorose .Talimisuredevonoesserecompatibili con
ilpresenteTrattato .EssesononotificateallaCom­
missione .»
1.4.IlComitato richiama l'attenzione sulfattoche
laComunità ,nell'eserciziodellefunzioniattribuitele
dall'articolo129A,deveanzituttocrearecondizioni tali
daconsentire aiconsumatori diassolverenelmiglior
modopossibilelalorofunzionediarbitrinelmercato . (!)GUn.C339del31.12.1991,pag.16.

25.1.93 GazzettaufficialedelleComunità europee N.C19/23
Inmancanza diciò,l'economia dimercatononpuò
infattifunzionare inmodoefficiente .Intalecontesto ,
lapoliticadeiconsumatori vaintesacomemisurad'ac­
compagnamento dellapoliticaeconomica ,poichéessa
introduce meccanismi correttori difrontealleinsuffi­
cienze,aglisquilibriedallelacunecuiilmercatopuò
esseresoggetto .Imeccanismi inquestione sonoi
seguenti :
—informazione deiconsumatori ,alloscopodipermet­
tereunefficacefunzionamento delmercato ;
—migliorfunzionamento delmercatomedianteuna
politicadiconcorrenza chetengacontodegliinteres­
sideiconsumatori ,segnatamente nelcontestodella
politicaantidumping edell'adozionedinormesulla
pubblicità ;
—piùingenerale ,integrazione dellapoliticadeiconsu­
matoriintuttelealtrepolitichecomunichehanno
uneffettodirettoodindirettosugliinteressidei
consumatori ;inparticolare lapoliticaagricola,i
servizifinanziari ,ilturismo,iservizipubblici ,le
telecomunicazioni ,iprodottifarmaceutici eleder­
ratealimentari :
—latutelagiuridicadelconsumatore einparticolare
lapossibilità diadirelevielegaliperconsentirgli di
farvalereidiritticheglisonoriconosciuti ;
—lacreazione dellecondizioni diundialogocheè
soltantolalogicaconseguenza delriconoscimento
alconsumatore delsuoruolodioperatore nelmer­
cato,macherichiedelapresenzaeffettivadicerte
condizioni diefficienzaprecisatedalComitato nel
parered'iniziativa chededicòall'argomento nel
1984C1).
2.Obiettividelpresentesupplemento diparere
2.1.Nelparered'iniziativa ,ilComitatohapresoin
considerazione unaseriediaspettilegatiallapromozio­
nedegliinteressideiconsumatori ,comelarappresen­
tanzadeiconsumatori ,unamigliorebasegiuridicanel
Trattato etuttaunaseriediproblemichehannoun
rapportodirettoconlarealizzazione delmercatointer­
no.Inseguitoataleparered'iniziativacheriguardagli
aspettiglobaliconnessiallerelazionitramercatointer­
noepoliticadeiconsumatori ,edinpresenzadielementi
nuovidovutiallafirmadelTrattatodiMaastricht ,il
Comitato ,nelpresentesupplemento diparere,incentra
lasuariflessione piùspecificamente sulcontenutodella
politicacomunitaria deiconsumatori .
2.2.Ineffetti,ilavorichehannopreceduto l'elabora­
zionedelparered'iniziativahannoevidenziato laman­
canzadistudianaliticiglobalisullapromozione degli
interessideiconsumatori dapartedellaComunità .Det­
talacunaeprincipalmente imputabile allacristallizza­
zionedellepolitichecomunitarie chesiripercuotono
sugliinteressideiconsumatori esullalorotutela.Una
siffattaanalisiglobalerisultatuttaviaparticolarmente
utileperdefinire ifuturiorientamenti dellapolitica
comunitaria inmateriadiconsumo ,specieinconsidera­zionedegliultimisviluppirelativiallafirmadelTrattato
sull'Unionepolitica .Pertalemotivo,ilComitato ha
decisodifarpredisporre unostudioapprofondito sui
consumatori nelmercatounico(Studiosu«Laprotec­
tiondesconsommateurs etlemarcheintérieur—Bilan
etperspectives »pubblicazione previstaperl'iniziodel
1993.Saràdisponibile nelleversionifrancese,inglese,
tedescaespagnola .
2.3.Inmodopiùgenerale,tutteleraccomandazioni
rivolteallealtreistituzioni comunitarie edagliStati
membrinelparered'iniziativamantengono laloroper­
tinenzaevannoaffiancate alleconstatazioni chefigura­
nonelpresentesupplemento diparere.
3.Osservazioni generali
3.1.Giovaformulareun'osservazione preliminare :le
istituzioni comunitarie hannocontribuito connumerose
iniziativeamigliorare latuteladegliinteressideiconsu­
matorineidiversiStatimembriedilcorpusnormativo
inmateriaèsostanzioso .Sipuònondimeno constatare
unfortesquilibriotralenumerosemisurecheriguarda­
nolatuteladellasaluteedellasicurezzadeiconsumatori
equelle,menonumerose ,sullaprotezione deiloro
interessieconomici ,eancoraquelle,quasiinesistenti ,
chemiranoadaccordare lorounamaggioretutela
giuridica .
3.2.Sièconstatato chel'analisiformaledellalegisla­
zionecomunitaria nonbastapervalutareilruolodel
dirittocomunitario nellapromozione degliinteressidei
consumatori .Aquestoscopo,èfondamentale procedere
allostudiodelrecepimento dellanormativa comunita­
rianeldirittonazionale ,masoprattutto nelleprassi
nazionali .Infatti,unostessoconcettogiuridico,ad
esempioquellodi«difetto»,indipendentemente dalla
terminologia usatapuòvenireevieneinterpretato in
mododiscordante nellegiurisprudenze nazionali .
Un'impostazione piùprossimaallarealtà,lasolavalida
pervalutarel'impattodiunanormasuidestinatari ,non
èstataancoraadottatadalleistituzionicomunitarie ,o
perlomeno noninmanierasistematica .Neconseguono
unagravelacunanell'informazione deglioperatorieco­
nomicievalutazioni falsatecircalostatodiarmonizza­
zionedellelegislazioni .IlComitato osservachenon
esisteuninventario preciso,aggiornato epragmatico
dellostatodirecepimento edapplicazione dellenorma­
tivecomunitarie edeploraquindilelacuneesistenti
nell'informazione deglioperatoripoliticiedeconomici .
Taleimpostazione nonsufficientemente pragmatica è
illustratanella«Nonarelazione dellaCommissione al
Parlamento sulcontrollodell'applicazione deldiritto
comunitario —1991»(2).
3.3.Giovainoltreosservare cheindiversisettori
cherientranonell'ambitodegliinteressieconomici o
giuridicideiconsumatori (servizifinanziari ,accesso
allagiustizia),leistituzionicomunitarie hannospesso
optatoperstrumenti nonvincolanti ,qualirisoluzioni
oraccomandazioni ,destinatitalvoltaagliStatimembri,
(MGLTn.C206del6.8.1994. (2)GUn.C250del28.10.1992.

N.C19/24 GazzettaufficialedelleComunità europee 25.1.93
peroggettospecificolapromozione degliinteressidei
consumatori .IlComitato ammette cheunacorretta
interpretazione delprincipiodisussidiarietà rappresen­
taunelemento positivoperilfunzionamento della
Comunità ,marichiamal'attenzione sulfattocheun'in­
terpretazione unilaterale può,eventualmente ,congelare
qualsiasiiniziativacomunitaria chenonsiadettatadalle
esigenzedellarealizzazione delmercatointerno.Ilricor­
sounilaterale aquelprincipioostacolerebbe qualsiasi
progressonellapoliticacomunitaria inmateriadicon­
sumoepoichéiprincipigeneralidelTrattatolimitano
considerevolmente lalibertàd'azionedegliStatimembri
neconsegue ilrischio,giàevidenziato nelparered'ini­
ziativa,dicreareun«regulatory gap».IlComitato si
compiaceconilParlamento europeochehaavviatouna
riflessione approfondita voltaadinquadrare inmodo
precisoilcontenuto edilimitidelprincipiodisussidia­
rietà.talvoltaaiprofessionisti delsettoreinteressato .L'espe­
rienzamostracomesiaarduoassicurare l'applicazione
deiprincipicontenutiintalistrumenti .Inoltreicodici
dicondottaodibuonaprassiegliaccordivolontari
raccomandati edelaboratidaiprofessionisti dovrebbero
veniresviluppatiquandolaquestionenonpuòessere
agevolmente trattatadaunaleggeounregolamento ,
anchesenonpossonoessereconsiderati strumenti vin­
colantidinanziaitribunalidovetalvoltapossonoessere
invocati .Tuttavia ,èauspicabile epersinonecessario
chedetticodicioaccordipossanovenirepredisposti
dopoaverconsultato leassociazioni deiconsumatori .
3.4.Sesiconsidera ilproblema inmodopiùgenerale ,
siconstatacheconilprocessodiliberalizzazione l'atti­
vitànormativa incomberà semprepiùall'iniziativadegli
agentiinteressati .NelproprioparereilComitatoram­
mentalanecessitadiundialogotraprofessionisti e
consumatori (1).Orbene,l'esperienza insegnacheiten­
tativididialogoistituzionale traprofessionisti econsu­
matorisonoancoramoltospessodestinatiall'insucces­
so.Occorrequindiavviareunostudioapprofondito dei
motividell'insuccesso delleattualiformuledidialogo
perconsentire dicrearelecondizioni diundialogo
realistico edefficaceatuttiilivellidell'attivitànorma­
tiva.
3.5.IlComitato sicompiacedelfattocheglistanzia­
mentiiscrittinelbilancio1992perlapoliticaditutela
deiconsumatori ammontino aldoppiodell'importo
inizialmente chiestodallaCommissione ,eciògrazie
all'atteggiamento perseverante delParlamento europeo .
IlComitatoauspicachelaCommissione presentiuna
relazionedettagliata sull'allocazione deifondipersensi­
bilizzareilpubblicosuidirittideiconsumatori .Ineffet­
ti,analizzando ildirittocomunitario inmateriadicon­
sumatori ,èemersochesoloraramente leiniziative
regolamentari vengonoaccompagnate dastrumenti
ausiliaricheconsentano d'informare irispettivibenefi­
ciarisullemodificheapportate ailorodirittiedailoro
doveri.Nonserveanullaelaborarenormediprotezione
selepersonedatutelarenonpossonoavvalersene per
mancanza diadeguateinformazioni [Cfr.ancheirisul­
tatidell'inchiestapubblicata suEurobarometro delset­
tembre1991,cherivelanoladiffidenza deiconsumatori
neiconfrontidelmercatointerno (52%)].Inmancanza
diadeguatistrumentinormativi ,lapubblicaammini­
strazionedovrebbe conferire alleassociazioni deiconsu­
matoriìmezzinecessariperespletarequestamissione
d'informazione .4.Irisultatidell'inventario dellemisurecomunitarie
chesiripercuotono sullatuteladeiconsumatori
4.1.L'analisidelcorpusnormativo vigenteperdiver­
sisettoricheriguardano latuteladeiconsumatori evi­
denziamolteplici iniziativecomunitarie checontribui­
sconoamigliorare laposizione delconsumatore nei
confrontidell'operatore professionale einparticolare
ladirettivasullaresponsabilità perprodottodifettoso ,
quellasullapubblicità ingannevole ,ladirettivasulla
sicurezzadeigiocattoli ,quellasuiviaggielevacanze
tuttocompreso ,oppureancoralapropostadidirettiva
sullaprotezione degliacquirenti neicontrattisulgodi­
mentoturnariodeibeniimmobili .Tuttavia ,questa
analisihaaltresìmessoinevidenzachetalunestrategie
dellaComunità sonoinadeguate apromuovere efficace­
mentegliinteressideiconsumatori .Taleinadeguatezza
èimputabile soprattutto alfattochespessolaprotezio­
nenoncostituisce l'obiettivoesclusivo oprioritario
dellemisureadottate .Seneevincecomesiadifficile
conciliare ilcompletamento delmercatointernoconla
tuteladeiconsumatori ,circostanza giàrilevatanelpare­
red'iniziativa .Iprincipalifattoriditaleinadeguatezza
figuranoinappresso .
4.2.Nelsettoredellaregolamentazione deiprodotti,
lanuovaimpostazione inmateriadiarmonizzazione
tecnica,conilpretestoditutelarelasicurezzadeiconsu­
matori,haistituitounregimedipassaporto comunita­
rioperiprodottiCEE,mediantel'apposizione delmar­
chioCE.Ebbene,ènecessario chetaleprocedura di
certificazione siasoggettaacontrollidisicurezza e
qualitàeffettuatidaorganismi ufficialioriconosciuti .
4.3.Inoltre,ladefinizione delleesigenzefondamen­
talicontenutenelledirettive «nuovaimpostazione »non
èsempreprecisa.Diconseguenza ,esisteilrischioche
sicreinozoned'ombrachepossonorivelarsipericolose
sottoilprofilodellasicurezzadeiconsumatori .Inoltre,
ilruoloestremamente importante attribuitoallanorma­
zionenellaprocedura didefinizione deirequisitiin
materiadisicurezza ,imponeunamaggiorepartecipa­
zionedeirappresentanti qualificati deiconsumatori .
Nelparered'iniziativa ilComitatochiedechevenga3.6.Lepossibilità offertedall'articolo129Adelnuo­
voTrattatodevonoesseresfruttateinmodoottimale .
Ataleproposito ,ilprincipiodisussidiarietà ,sancito
nelnuovoarticolo3BdelTrattato ,sebbenerappresenti
unriferimento attoagarantireun'azionedellaComu­
nitàpiùefficaceepiùorientataversoilcittadino ,può
darluogoadabusichecostituiranno unaminaccia
potenzialeperqualsiasiiniziativacomunitaria cheabbia
f1)GUn.C339del31.12.1991 .

25.1.93 GazzettaufficialedelleComunità europee N.C19/25
potenziata lapartecipazione deiconsumatori allanor­
mazione,inmododaconsentire ailororappresentanti
dicontribuire effettivamente alladefinizione dinorme
precisesullasicurezzadeibenidiconsumo .
4.4.Perquantoriguarda iprodottialimentari ,nono­
stantel'abbondanza deitestinormativi ,nonesistono
ancoramisurecomunidettagliate sullorocontrollo
ufficiale .Tuttavia ,soltantodelleregolecomuniin
materiadicontrolloufficialedeiprodottialimentari
possonogarantireeffettivamente alconsumatore il
rispettodelledisposizioni comunitarie chesostituiscono
lenormenazionali .Quest'analisiconferma lalegitti­
mitàdellarichiestadelComitato voltaall'adozione di
normecomuniinmateriadiqualificadelpersonale di
controllo ,standarddiqualitadeilaboratori dicontrol­
lo,scambidiesperienze delleautoritànazionali (1).
4.5.IlComitatoconstatalamancanza diomogeneità
nelleiniziative avviatedaidiversiservizicompetenti
dellaCommissione edinvitaquest'ultimaaprocedere
adunarazionalizzazione dellorolavoro,tenendoconto
dellanecessitàdiunamaggiorepartecipazione delservi­
zio«Politicadeiconsumatori >>.Gliadditiviediprodot­
tiinquinanti (antiparassitari ,solventid'estrazione )for­
manooggettodidiverseregolamentazioni eproposte
diregolamentazione cheillustrano letensionitrala
politicadellatuteladeiconsumatori ,lapoliticadel
mercatointernoelapoliticaagricolacomune .Ciò
valeancheperquantoriguardataluneinformazioni
trasmesse alconsumatore (protezione delledenomina­
zioni(2),indicazioni nutritive (J),ecc.).economiche derivantidatalemonopolio (promozione
deimedicinali generici,riconoscimento alfarmacista di
undirittodisostituzione ,ecc.).
4.7.Perquantoriguardagliacquistitransfrontalieri
diautoveicoli dapartedeiconsumatori ,ilComitato
constatachelaliberacircolazione degliautoveicoli è
ancoratroppospessoostacolata dagliStatimembrio
dalleimpreseprivate,percuiiconsumatori nonposso­
nobeneficiare effettivamente dellefortidifferenze di
prezzocheesistononelsettore.Inoltre,leistituzioni
comunitarie nonperseguono sistematicamente leinfra­
zionialTrattatocompiutedaStatimembriodaimprese
private.
4.8.Inmateriadisicurezzastradale,ilComitato
osservacheèpossibilemigliorare considerevolmente la
sicurezzadegliutentidellastradamache,nonostante
talunipassiavanti,iprogressicompiutiinmateriasono
lentipermotiviimputabili soprattutto all'armonizza­
zionetecnicadeiveicoli.Inoltre,ilConsiglio tarda
troppoadadottareleiniziativedellaCommissione sul
miglioramento delcomportamento degliutentiinmeri­
toallequaliilComitatohaespressoparerefavorevole
(tassodialcolemia ,obbligodelcascoperimotociclisti ,
obbligodellacinturadisicurezza ,ecc.)permotivicon­
nessiallamancanza diunabasegiuridicaspecificanel
settoredellasicurezza stradale .Idibattitisull'armoniz­
zazionedellenormetecnichedeiveicoli,adesempio,si
sonorivelatiestremamente complessi .D'altrocanto,le
autoritàdegliStatimembriincollegamento congli
organismi responsabili dellatuteladegliutentidella
stradadovrebbero lanciarecampagne dicomportamen­
toperpromuovere ,laddoveitestilegislativinonsiano
ancorainvigore,l'usodimezzicomuniqualilacintura
disicurezza ,ilcascopericiclistiel'astensione dall'al­
cool.
4.9.Perquantoriguardaleregolamentazioni comu­
nitariesullaresponsabilità perdannidaprodottio
servizi,ilComitato evidenziachelaclausoladirevisione
dellaDirettiva 85/374/CEEgiungeascadenzanel1995
echeoccorrequindiprocedere adunavalutazione
dettagliata dell'influenzadelladirettivasull'indennizza­
zionedellevittime,inparticolare perquantoriguarda
leopzionilasciateagliStatimembri .Quantoallapropo­
stadidirettivasullaresponsabilità delprestatario diun
servizio,ilComitato rammenta diesserefavorevole ad
un'iniziativa voltaaproteggere megliolevittimedi
servizideficienti ,rifiutando tuttavial'impostazione
adottatadallaCommissione (5).
4.10.Inoltre,inriferimento alleinformazioni fornite
dallaCommissione sull'esclusione dell'ediliziaedelset­
toremedicodalcampod'applicazione delladirettiva,il
Comitatoritienechetaleesclusione possaessereaccet­
tatasoloselaCommissione predispone ,parallelamente ,
direttivespecifiche aiduesettorieciòpernonlasciare
privediprotezione levittimediservizicarenti.La
direttivageneraledovrebbeprevedere che,inattesa
dell'adozione didirettivespecifiche ,siapplichino le
disposizioni inessacontenute .Pertanto ,iprincipifon­
damentali chesarannoallabasedell'indennizzazione4.6.Perquantoriguardalemedicine ,ilComitato si
compiacedellacreazionediun'agenziaeuropeaperla
valutazione deimedicinali ,ilcuiruolovaprogressiva­
menteesteso.Essonotaperaltrocheintalesettoreviene
seguitaunapoliticaeconomica chenontienecontoa
sufficienza degliinteressideiconsumatori ,speciein
materiadiimportazioni paralleleemedicinali generici
echiedeallaCommissione diformulare proposteten­
dentiadincoraggiare ,inconformità allagiurisprudenza
dellaCortedigiustiziadelleComunitàeuropee (4)le
importazioni paralleleemedicinali generici .Azioniin
questosensosiimpongono inconseguenza dell'istitu­
zione,alivellocomunitario ,diuncertificato diprote­
zionesupplementare chepermettealledittefarmaceuti­
chediprolungare laduratadelbrevettoequindidel
monopolio loroaccordatoperundeterminato prodotto
farmaceutico .Unaprotezione addizionale ditalgenere
consentealleditteeuropeediautofinanziare lericerche .
Sonoalloranecessarimeccanismi correttori ,inpartico­
lareconnessialsistemadirimborso ,percompensare ,
dopolascadenzadellavaliditàdelbrevettoegraziead
unamaggiorepossibilità diconcorrenza ,leconseguenze
HGUn.C347del22.12.198".
(2)GUn.L208del24.7.1992.
(3)GUn.C122del14.5.1992.
(4)Cfr.Causa215/87Schumacher ,sentenzadel7marzo1989,e
347/89,Eurim-Pharma ,sentenzadel16aprile1991. (5)GUn.C269del14.10.1991.

N.C19/26 GazzettaufficialedelleComunità europee 25.1.93
tatoriconoscel'esigenzadiunanormativa chedisciplini
lediverseprassidimarketing adistanza (teleshopping ,
televideo ,venditapercorrispondenza ,venditapertele­
fonoeperchiamataautomatica )esicompiacedelfatto
chelaCommissione l'abbiaconsultato sullaproposta
didirettivarelativaaicontrattinegoziatiadistanza (2).
Èinfattinecessaria un'iniziativa comunitaria acausa
delcaratterepotenzialmente transfrontaliere delletec­
nichedicomunicazione adistanza .
4.11.3.1 .Ancheinquestocaso,un'impostazione glo­
baledellanormativa suicontratti consentirebbe di
rispondere inmodopiùefficacealleesigenzediprote­
zionedeiconsumatori inunmercatounico(regoledi
elaborazione delcontratto ,dirittodellaprova,esecuzio­
nedelcontratto ,dirittodiprescrizione ,ecc.).Occorre
prestareparticolare attenzione alladefinizione diun
regimecomunitario cheoffraalconsumatore una
garanziacontrovizioccultivalidaintuttoilterritorio
comunitario .Occorreinoltrefissareregolediperfezio­
namentoedigestioneperidiversimeccanismi ,naziona­
liocomunitari ,checreanofondidigaranziaafavore
deiconsumatori ,inmododavenireffettivamente incon­
troalleesigenzedeiconsumatori cuiessisonodestinati .dellevittimeneisettoriesclusinonpotrannoderogare
radicalmente aiprincipid'indennizzazione previstidalla
direttivagenerale .LaComunità devecondurre ,nel
settoredeiprodottiedeiservizi,unapoliticaglobaledi
sicurezza ,epercorollariounapoliticadiresponsabilità ,
applicabile siaaiprodotticheaiservizi.
4.11.Nelsettoredellaprotezione degliinteressieco­
nomicideiconsumatori ,giovamenzionare taluneimpo­
stazioniinadeguate .
4.11.1.Nelsettoredellapubblicità ,ilcampod'appli­
cazionedellanormativa silimitaallapubblicità ingan­
nevoleenonriguardaquellasleale^)(discriminazione
razziale,sessuale ,ecc.).Lanormativa risultainefficace
perlepubblicità ingannevoli transfrontaliere soprattut­
toperchenonriconosceesplicitamente ildirittoall'in­
terventodelleassociazioni diconsumatori e,afortiori,
nonconsentelorodioperareinunoStatomembro
diversodaquellodellerispettivesedi.Essanonconsente
inoltredirisarcire ildannocausatoalconsumatore che
hastipulatouncontrattosullabasediunapubblicità
ingannevole .Unarecentepropostacheintroducel'auto­
rizzazione dellapubblicità comparativa èpresentata
comeunostrumento d'informazione delconsumatore .
Un'impostazione delgenere,ancheseconsentedi
migliorare effettivamente taluneinformazioni dicuiil
consumatore puòdisporre,nondevefarignorareilfatto
chel'obiettivodiognipubblicità èquellodipromuovere
direttamente oindirettamente lavenditadiunprodotto
0diunservizio .
4.11.2.Piùspecificamente nelsettoredellapubblicità
televisiva ,ilComitato osservacheilcontrollo della
pubblicità incombealloStatodell'emissione ,mentreil
consumatore siattendeunaprotezione dalloStatoin
cuidettapubblicità vienerecepita .
4.11.2.1 .Piùsostanzialmente ilComitato constata
chelaComunità nonhafinoraavviatoun'impostazione
globaleperleprassicommerciali .Oral'adozionedi
misurespecifichepertalunimetodidivenditacomporta
rischiconnessiall'impostazione verticale .Talequestio­
neriguardasoprattutto ilimitirelativialladefinizione
dellorocampod'applicazione .Unanormativa comuni­
tariacontenente unanormageneraleapplicabile alle
prassicommerciali consentirebbe didefinirlemeglio.
4.11.3.Perquantoriguarda icontrattistipulaticon
1consumatori ,ilComitatoprendeattodellaposizione
comunedelConsiglio ;purtenendocontodimolte
osservazioni formulate dalComitato ,taleposizione
comunehaunaportatabenpiùlimitatadellaproposta
didirettiva sucuiilComitato èstatoconsultato .È
motivodirammarico ilfattocheiprocessicomunitari
diconsultazione riguardino testiche,successivamente ,
sonooggettodicambiamenti sostanziali inoccasione
deinegoziatitragovernieche,quindi,noncorrispondo­
nopiùinalcunmodoagliorientamenti inizialidell'isti­
tuzionecheavevailpotered'iniziativa .InoltreilComi­4.11.4.Iservizifinanziarihannoformatooggettodi
numerosiinterventidapartedellaComunità .Tuttavia ,
glistrumenticomunitari mirantispecificamente alla
tuteladeiconsumatori nonsonoobbligatori enon
vengonorispettati .Sipensiinparticolare allaracco­
mandazione del17novembre 1988sullerelazionitra
gliistitutiemittentiedititolaridicartedipagamento ,
oppureallaraccomandazione del14febbraio1990sui
trasferimenti transfrontalieri difondi.Ataleproposito ,
ilComitatohapresoattodellapubblicazione daparte
dellaCommissione diunacartadegliutentiperipaga­
mentitransfrontalieri .Essosirammarica chelaCom­
missionenonpossa,dopounariflessione dianniin
materia,compieredeiprogressisostanziali sulcontenu­
todeidirittidegliutentiinquestocampo,efaccia
ricorso,attraverso lacarta,adunostrumento privodi
qualsiasivaloregiuridiconell'ambitodelTrattatoCEE
echevaassimilato adunsempliceinvitoalsettore
bancarioatentaredimettersiinsintoniaconleesigenze
diunmercatointerno,dicuièilprimoabeneficiare
peraltriaspetti.IlComitatoritieneessenziale ,perla
credibilità delleistituzioni comunitarie ,chelaComu­
nitàprocedaadunarevisionesistematica deglistrumen­
tinonvincolanti e,eventualmente ,lisostituisca con
strumentivincolanti .Inoltre,invistadiuncompleta­
mentosoddisfacente delmercatointerno,èfondamen­
talecheisistemidipagamento transfrontalieri non
penalizzino gliutentieche,inparticolare ,gliistituti
finanziariconsiderino ipagamenti inecuallastregua
diquellieffettuatiinmonetanazionale .
(')Tranne,inunacertamisura,lapubblicitàcomparata .Cfr.la
propostadidirettiva—GUn.C180dell'I1.7.1991. (2)GUn.C156del23.6.1992.

25.1.93 GazzettaufficialedelleComunità europee N.C19/27
ritardol'opinionepubblicainmeritoatalunequestioni
eche,diconseguenza ,èmaterialmente difficilepredi­
sporreunapraticacompletaentroiterminiimposti .
4.11.6.1 .Lapoliticacommerciale esteradellaComu­
nità,specielapoliticaagricolacomuneequellaanti­
dumping,nontienesufficientemente contodegliinteres­
sideiconsumatori ,mentresonoproprioquestiultimi
chedevonosopportare irialzideiprezziegliaggravi
fiscaliinnescatidatalipolitiche .IlComitatodeplora
l'incoerenza delleistituzioni comunitarie cheraccoman­
danolaliberalizzazione degliscambiall'internodella
Comunità ,purproteggendo l'industriaeuropeacontro
laconcorrenza estera.Unatteggiamento delgenere
nontieneabbastanza contodell'internazionalizzazione
crescente delcommercio mondiale edimostra inoltre
unamancanza difiducianelmeccanismo dellaconcor­
renzacomefattoredicompetitività delleimprese .Inol­
tre,lapoliticaesteradellaComunità vaportataavanti
conunospiritoaderenteagliaccordiGATT .Ineffetti,
nonèmaistatoprovatocheilprotezionismo rappresen­
tiun'armamiglioredellostimolodellaconcorrenza
estera,persviluppare epromuovere l'industriaeuropea .
IlComitato chiedeinsistentemente allaCommissione
diconsiderare ,nellasuavalutazione dell'interesse
comunitario ,inmodopiùspecificol'interessedelconsu­
matore,alloscopodiprenderedecisionipiùequeperi
consumatori edicontribuenti .4.11.4.1 .D'altrocanto,puravendoprestatounacer­
taattenzione alcreditoalconsumo ,laComunità non
intendeintervenire nellaproblematica delcreditoipote­
cario,settoreincuiinveceesistonoproblemidiprote­
zionedeiconsumatori tantopiùimportanti inquanto
ilcreditoipotecariorappresenta unaparteconsiderevo­
ledelbilanciodellefamiglie .Èperquestafondamentale
ragionecheintalesettoreesistonoregolecomuniper
laprotezione deiconsumatori ,checonsentono lorodi
beneficiare inassolutasicurezza dioffertedicredito
all'estero.Piùsostanzialmente lequestioniconnesseal
sovraindebitamento delconsumatore ,puressendostate
identificate etrattateintalunelegislazioni nazionali ,
nonhannoancoradatoaditoadiniziativelegislative
comunitarie ,mentrelaproblematica haunadimensione
comunitaria .
4.11.4.2 .Sitrattaeffettivamente ,nelcontestod'una
economia sociale,dimettereapuntounsistemadi
protezione deiconsumatori menoabbienti .Nellostesso
ordined'idee,ilfenomeno dell'esclusione daiservizi
bancarichecostituisce un'altramanifestazione dell'e­
marginazione sociale,deveindurreadunariflessione
approfondita sullanozionediservizifondamentali ,
comeservizichegliistitutifinanziarisarebberotenuti
aprestareneiconfrontiditutti.Ancheintalcasoè
presenteunadimensione comunitaria ,nellamisurain
cuiladiversitàdellenormative nazionaliinmateriapuò
determinare distorsioni diconcorrenza incompatibili
conilmercatointerno .
4.11.5.Nelsettoredelleassicurazioni ,laterzagene­
razionedidirettivevolteaconsentire laliberacircola­
zionedeiserviziassicurativi ,sianelramo«vita»che
inquello«nonvita»,nondàluogoadunsistema
sufficientemente armonizzato ,sìdaconsentire allecom­
pagnied'assicurazione d'offrireeffettivamente ,inlibera
prestazione diservizi,contrattiaconsumatori esteri,e
dapermettere alconsumatore diallacciare ,intutta
fiducia,unrapportocontrattuale delgenere.Ineffetti
ledirettiveprevedono ,perdeterminare ildirittoappli­
cabilealcontratto assicurativo ,unsistemarigidoe
complesso chenonforniscealcunasicurezzagiuridica
allepartieconomiche .Recentiindaginihannodimo­
stratochelecompagnie esitanoaproporrecontrattiin
liberaprestazione deiservizi,poichénonsannoqualè
ildirittoapplicabile equindiignoranoilrelativorischio.
PertalemotivoilComitato invitalaCommissione a
preparareiniziativetendentiadarmonizzare certerego­
leminimeapplicabili alcontrattoassicurativo (regole
distipuladeicontratti ,coperturaditalunirischi,forma­
litàdidichiarazione deisinistri,l'oneredellaprova,
causedidecadenza ,ecc.)alfinediconsentire allecom­
pagnieedaiconsumatori distipularecontrattitran­
sfrontalieri incondizioni comparabili .
4.11.6.Lapoliticadellaconcorrenza ècaratterizzata
dauninsufficiente intervento deirappresentanti dei
consumatori ,dovutoallelimitazioni dibilanciocuile
organizzazioni deiconsumatori devonofarfronte,eda
unamolteplicità difascicolipresentati (ononpresenta­
ti)aiservizicompetenti dellaCommissione .Aciòsi
aggiunge ilfattochelaCommissione ,inconformità
delleregolediconcorrenza ,informasolocongrande4.11.6.2 .Inoltre,lapoliticaagricolacomunehafino­
rapiùspecificamente incoraggiato produzioni intensive
chesonomoltomenorispettose dell'ambiente delle
produzioni piùtradizionali .Ora,laprotezione ambien­
taleètragliobiettividell'articolo2delTrattato,così
comeèstatomodificato aMaastricht .Inoltre,lapoliti­
caagricolacomunedeve,adessocheisuoiobiettivi
originarisonostaticonseguiti (autonomia alimentare ),
tenercontodell'evoluzione delleaspettative delconsu­
matore,eriflettere latendenza allaricercadiuna
migliorequalità,nellaprospettiva dellasalvaguardia
dellasaluteedellaprevenzione dicertemalattie .
4.11.7.Lapoliticaambientale rispecchia ,permolti
aspetti,leattesedeiconsumatori .Talunedecisioninel
settoredell'ambiente ,comel'impostasulleemissioni
diCO,,oppurecerteiniziativenelcampodeirifiuti
d'imballaggio ,possonoavereconseguenze significative
periconsumatori .IlComitatoinvitalaCommissione
elealtreistituzioni comunitarie adassociare irappre­
sentantidegliinteressideiconsumatori einparticolare
ilServizio «Politicadeiconsumatori »,ailavorirelativi
allatutelaambientale ,perconsentire diindividuare
l'interessedeiconsumatori editenernecontonell'evolu­
zionedelleiniziative edeglistrumenti .
4.11.7.1 .IlComitato haapprovato «IlProgramma
politicoed'azionedellaComunità europeaafavore
dell'ambiente ediunosvilupposostenibile »incuiviè
untentativodimettereinrelazionelapoliticaambienta­

N.C19/28 GazzettaufficialedelleComunità europee 25.1.93
leequelladeiconsumatori (1).Sitrattadiunariflessione
chenecessitadiessereapprofondita .
4.11.8.Lapoliticacomunitaria dell'energiachesi
elaboraattualmente devetenercontodellaspecificità
delladomandadelconsumatore privatoe,inparticola­
re,delsuocarattererigido(nessunamobilità,nessuna
elasticità).Lemisuresullatrasparenza deiprezzivanno
esteseagliusidomestici elepolitichedeiprezzinon
devonopenalizzare iconsumatori privatiacausadella
potenzaeconomica degliutentiindustriali .Un'attenzio­
neparticolare vaprestataalleesigenzeinmateriadi
approvvigionamento degliutentisvantaggiati ,inparti­
colarelefamiglieconbambinipiccolieglianziani.Le
iniziativecomunitarie nelsettoredelrisparmioenergeti­
covannoinoltrepotenziate edevonoandarebenoltre
lesemplicimisured'informazione deiconsumatori
medianteetichettatura ,sottoformadiincentivifiscali
0tariffari .
4.11.9.Anchenellapoliticacomunitaria delleteleco­
municazioni occorretenerpiùspecificamente contodel­
leesigenzedeiconsumatori privati.IlComitatoosserva
chementrelaComunità siorientaversounamaggiore
concorrenza intalesettore,gliimpiantiediserviziche
interessano maggiormente iprivatipossonocontinuare
arientrarenellecompetenze deimonopoli .Urgedefinire
1limitidellanozionediserviziopubblico ,soprattutto
nelsettoredellatelefoniavocale.Occorreinoltreelabo­
raredeicritericomunitari inmateriadiqualitàdei
servizitelefonici epostali,inmodocheiconsumatori
privatipossanobeneficiare delleinnovazioni tecnologi­
che.(Adesempio,unacomunicazione telefonicaurbana
costamenodi0,10ECUneiPaesiBassi,inItaliaein
Spagna,mentrepuòcostare0,82ECUnelRegnoUnito.
Unacomunicazione internazionale Berlino-Dublino
costaunminimodi2,12ECU,mentrelamedesima
chiamata insensoinversocosta3,11ECU).
4.12.Laprotezione degliinteressigiuridicideiconsu­
matoridàparimenti aditoataluniinterrogativi già
sinteticamente espostinelparered'iniziativadelComi­
tato(2).Inmateriadiaccessoallagiustizia,gliinterventi
comunitari sonostatitimidiacausadellasovranità
degliStatimembrinell'organizzazione delpropriosiste­
magiudiziario .Nondimeno ,esenzamettereincausa
talesovranità ,èpossibileassicurareunamaggioretutela
degliinteressigiuridicideiconsumatori .Dinanzialle
piccolecontroversie checostituiscono lamaggiorparte
dellevertenzeinmateriadiconsumo ,ilComitatonota
l'esigenzadiapprontare procedure semplificate ,snelle
epocoonerose,suscettibili diapplicazione amodelli
giudiziari oextragiudiziari .Nelcasodicontroversie
transfrontaliere ,sièconstatato unfortebisognodi
formareedinformare specificamente lepersoneche
intervengono nell'assistenza giuridicadeiconsumatori
nellevertenzechesemprepiùspessovedonoincausa
professionisti residenti inunaltroStatomembro .Il
Comitatoricordainoltred'averprecisato ,nelparere
sull'Europadeicittadini (3),l'importanza d'unmigliora­mentosuscalacomunitaria dell'accessodeicittadini
europei,inquantoconsumatori ,aitribunali .
5.Osservazioni conclusive
5.1.Nelparered'iniziativa ,completato dalpresente
supplemento ,ilComitatorivolgealleistituzionicomu­
nitariediverseindicazioni sugliorientamenti che,a
giudiziodegliinterlocutori sociali,dovràseguirelafutu­
rapoliticacomunitaria inmateriadiconsumo .Per
quantoriguardalemisureadottateinpassato,esso
deploralelacunenell'informazione delleistituzioni
comunitarie circalostatodirecepimento deldiritto
comunitario .
5.2.Ilprogramma legislativo dellaCommissione per
il1992nontieneabbastanza contodegliaspettieviden­
ziatidalComitatonelparered'iniziativa .Essoignora
lediffidenze editimorimanifestati daiconsumatori
dinanzialcompletamento delmercatointerno.Ilpro­
grammamirainmodounilaterale alcompletamento
delmercatointernosenzatentareun'impostazione equi­
libratavoltaarenderepiùaccettabile ecredibileperi
consumatori lacreazionedelgrandemercato .
5.3.Considerate lerealizzazioni eleinadeguatezze
segnalatedalComitato ,il1992rappresenta unlassodi
tempoincuileistituzioni comunitarie dovrannonon
soloultimareilprogramma dicompletamento delmer­
catointerno,bensìsegnalareancheleprimedeficienze
dellemisureadottateintalecontesto .Parallelamente ,
essedovrannoapprontare lepoliticheimpostedall'U­
nioneeuropeaecheconvergono versounamaggiore
integrazione nonsoloeconomica ,maanchesocialee
politica.Tuttequestepoliticheesigonochesianoprese
inconsiderazione ,inunaprospettiva comunitaria ,le
questionipostedallatuteladovutaagliinteressidei
consumatori chetrascende laliberacircolazione delle
mercierientranellasferadell'Europasocialeedei
cittadini .IlComitatoconstatachelapoliticadeiconsu­
matorinonèancorasufficientemente parteintegrante
dellealtrepolitichecomunitarie ,malgrado iprogetti
formulati intalsensodallaCommissione .Essoinsiste
perchésianotrovatesoluzioniappropriate cheprenda­
noinpiùadeguataconsiderazione gliinteressideicon­
sumatorinelledecisionicheliriguardano .
5.4.IlComitato ricordacheiconsumatori hanno
deidirittiinquantocittadinieuropeiecheèquindi
opportuno chesianoingradodifarrispettaretalidiritti
tenendomaggiormente contodeiproblemid'acessoalla
giustizia .IntalecontestoilCESesprimesoddisfazione
perl'istituzione ,dopolaratificadelTrattato di
Maastricht ,d'unmediatore nelParlamento europeoed
attendeconinteressel'esitodellariflessione avviata
nell'ambitodelParlamento europeo.
5.5.Infine,ilComitatoauspicacheinbaseasuggeri­
mentiformulati nelparered'iniziativa enelpresente
supplemento diparere,laCommissione prevedadi
adottareiniziativepiùavanzateunavoltacheilnuovo
Trattatosaràratificato,iniziativechepossanofaremer­
gerenel1993unapoliticacomunitaria deiconsumatori
caratterizzata daunanuovadinamica .Ataleproposito ,0)GUn.C287del4.11.1992.
(2)GUn.C339del31.12.1991.
(3)GUn.C313del30.11.1992,pag.34.

25.1.93 GazzettaufficialedelleComunità europee N.C19/29
laRisoluzione delConsigliodel13luglio1992(x)relati-diprotezione deiconsumatori costituisce un'iniziativa
vaallefutureprioritàperlosviluppodellapolitica interessante ,perl'instaurazione diunsistemacomuni­
tariocheassicuriun'elevataprotezione deiconsumatori
nelmercatointerno .IlComitato sirammarica cheil
Consigliononabbiafattoalcunriferimento alparere
(=)GUn.C186del23.7.1992. d'iniziativa .
FattoaBruxelles ,il24novembre 1992.
IlPresidente
delComitato economico esociale
SusanneTIEMANN
Parereinmerito :
—allapropostadidecisionedelConsigliorelativaallarealizzazione diunareteditrasporto
combinato nellaComunità ,
—allapropostadidirettivadelConsigliochemodificalaDirettiva75/130/CEErelativaalla
fissazione dinormecomunipertalunitrasportidimercicombinatitraStatimembri,ed
—allapropostadiregolamento (CEE)delConsigliochemodificailRegolamento (CEE)
n.1107/70relativoagliaiutiaccordatinelsettoredeitrasportiperferrovia,sustradae
pervianavigabile (*)
(93/C19/10)
IlConsiglio ,indata5ottobre1992,hadeciso,conformemente agliarticoli75e84,secondo
comma,delTranatocheistituiscelaComunitàeconomica europea,diconsultare ilComitato
economico esocialeinmeritoallapropostadicuisopra.
LaSezione «Trasporti ecomunicazioni »,incaricata dipreparare ilavoriinmateria,ha
formulato ilpareresullabasedelrapportointroduttivo delRelatoreTulcker,indata18
novembre 1992.
IlComitatoeconomico esocialehaadottatoall'unanimità il24novembre 1992,nelcorso
della301asessioneplenaria,ilseguenteparere.
—unapropostadidirettivadelConsiglio intesaa
migliorare laDirettiva75/130/CEE;
—unapropostadiregolamento delConsiglio che
modificailRegolamento (CEE)n.1100/89relativo
allaconcessione diaiutifinanziari .
1.3.Diquestiquattrodocumenti ilprimoèdigran
lungailpiùinteressante edimportante edèsudiesso
cheverteràingranparteilpresenteparere.1.Introduzione
1.1.IlComitatoapproval'iniziativadellaCommis­
sioned'impegnarsi perilmiglioramento elosviluppo
deltrasportocombinato .
1.2.Ildocumento dellaCommissione COM(92 )230
comprende tral'altro:
—unacomunicazione dellaCommissione alConsiglio ;
—unapropostadidecisionedelConsigliorelativaalla
realizzazione diunareteditrasportocombinato
nellaComunità ;2.Osservazioni generali
2.1.LaCommissione enumera ifattoricherendono
necessario unmiglioramento deltrasportocombinato (')GUn.C282del30.10.1992,pag.8,10,12.