RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Seconda relazione semestrale sul funzionamento dello spazio Schengen 1° maggio 2012 - 31 ottobre 2012

1. Introduzione

Secondo l’intenzione annunciata dalla Commissione il 16 settembre 2011 nella sua comunicazione sul rafforzamento della “Governance Schengen”[1] e approvata dal Consiglio Giustizia e Affari interni/Comitato misto l’8 marzo 2012, la Commissione ha adottato il 16 maggio 2012 la sua prima relazione semestrale al Parlamento europeo e al Consiglio sul funzionamento dello spazio Schengen[2], che è stata discussa nel corso della riunione del Consiglio del 7 giugno 2012 e durante la sessione plenaria del Parlamento europeo tenutasi il 4 luglio 2012. Questa seconda relazione copre il periodo dal 1° maggio 2012 al 31 ottobre 2012.

2. Quadro della situazione

2.1. Situazione alle frontiere esterne dello spazio Schengen

Nel periodo aprile-giugno 2012 sono stati rilevati circa 23 000 attraversamenti illegali delle frontiere, costituiti da flussi migratori misti: si registra quindi una diminuzione del 44% nell’Unione europea rispetto ai dati registrati nello stesso periodo dell’anno precedente, nel corso della Primavera araba. La Grecia, però, ha registrato un aumento del 29% rispetto all’anno precedente. La maggior parte dei rilevamenti, il 56%, è stata effettuata presso la frontiera terrestre tra Grecia e Turchia, il che significa che questa sezione di frontiera continua a essere il punto cruciale dell’immigrazione irregolare nell’UE. Tra i migranti individuati in questa parte della frontiera prevaleva la cittadinanza afghana, seguita da quelle bengalese e siriana[3].

Tuttavia, in seguito al lancio da parte della Grecia, nel mese di agosto 2012, dell'operazione “Shield” (scudo), grazie alla quale il paese ha ridistribuito circa 1 800 guardie di frontiera sulla frontiera terrestre greco-turca, il precedente forte aumento degli attraversamenti illegali delle frontiere è stato seguito da una significativa riduzione. Finora le autorità greche hanno segnalato una diminuzione sostanziale del numero di arresti nella regione di Evros.

A seguito del deterioramento della situazione umanitaria e della sicurezza in Siria, è notevolmente aumentato il numero di siriani individuati nell’atto di attraversare illegalmente le frontiere, nonché in situazione di soggiorno irregolare, soprattutto in Grecia. Inoltre, i siriani sono al secondo posto tra i richiedenti protezione internazionale, per lo più in Svezia e in Germania, dove i richiedenti asilo di tale nazionalità ottengono protezione. Se la situazione in Siria dovesse peggiorare ulteriormente, aumenterebbe ancora il numero di persone in cerca di rifugio nei paesi vicini e, prima o poi, negli Stati membri dell'UE[4].

2.2. Situazione nello spazio Schengen

Sebbene la Grecia sia attualmente il principale punto di ingresso per gli immigranti irregolari, per la maggior parte di loro si tratta di un paese di transito piuttosto che di destinazione. I movimenti secondari si riflettono nei rilevamenti degli attraversamenti illegali dei confini lungo tutte le frontiere terrestri dei Balcani occidentali e le frontiere marittime italiane, e sui voli in partenza dagli aeroporti greci verso molti dei principali aeroporti dell'UE[5].

La più recente raccolta di informazioni sui flussi migratori all'interno dell'UE/dello spazio Schengen, l'operazione Balder, si è svolta dal 16 al 22 aprile 2012 in 24 Stati membri[6], nonché in Norvegia e in Svizzera. Scopo dell'operazione era quello di raccogliere dati sui flussi migratori negli Stati membri, in particolare per quanto riguarda le pressioni migratorie in vari paesi, le principali rotte utilizzate dagli immigrati clandestini, i principali paesi di destinazione della migrazione, i paesi di origine degli immigrati clandestini nonché i relativi luoghi di rilevamento e i mezzi di trasporto utilizzati.

Secondo i dati comunicati dagli Stati membri partecipanti, compilati dalla polizia nazionale danese[7] e trasmessi nel giugno 2012, 2 396 nel corso della settimana in questione sono stati arrestati cittadini di paesi terzi provenienti da 115 paesi diversi. All'interno dello spazio Schengen, il maggior numero di immigrati clandestini è stato individuato in Germania (520 persone), Spagna (369 persone) e Austria (178 persone); tali immigrati erano entrati nell'UE prevalentemente attraverso la Spagna (207 persone) e la Grecia (180 persone). I principali paesi di destinazione sono stati Spagna (341 persone), Germania (281 persone) e Austria (175 persone).

Pur fornendo alcune preziose informazioni di base, i dati raccolti in questo tipo di operazioni sono piuttosto incompleti, in quanto coprono solo un paio di settimane all'anno e non tutti gli Stati membri partecipano. Pertanto, come rilevato dalla Commissione nella sua prima relazione biennale sul funzionamento dello spazio Schengen e dal Consiglio GAI/Comitato misto del 7 giugno 2012, è necessario migliorare la raccolta dei dati e l'analisi dei movimenti migratori irregolari in seno all'UE. Poiché gli Stati membri hanno convenuto che la Commissione dovrebbe svolgere un ruolo di primo piano in tal senso e che dovrebbero essere utilizzate nella maggior misura possibile le strutture esistenti, la Commissione, insieme a Frontex, ha invitato gli Stati membri a una riunione di esperti il 2 ottobre 2012 per discutere su come ottenere una migliore consapevolezza della situazione. Gli Stati membri hanno confermato la necessità che i dati vengano raccolti e analizzati su base regolare, sollevando al contempo preoccupazioni in relazione al carico di lavoro supplementare e all'utilizzo delle analisi. La Commissione, insieme a Frontex, sta attualmente decidendo come procedere al meglio.

3. Applicazione dell'acquis di Schengen

3.1. Casi di ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne

L'articolo 23 del codice frontiere Schengen[8] prevede che, in via eccezionale, in caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna, uno Stato membro possa ripristinare i controlli di frontiera alle sue frontiere interne. Nel periodo dal 1° maggio al 31 ottobre 2012, i controlli alle frontiere interne sono stati ripristinati due volte.

In primo luogo, il 20 aprile 2012 la Spagna ha informato la Commissione che, in occasione della riunione della Banca centrale europea prevista a Barcellona per il 2-4 maggio 2012, avrebbe ripristinato il controllo alle frontiere interne terrestri con la Francia, nonché negli aeroporti di Barcellona e Girona, dal 28 aprile al 4 maggio 2012. Nel corso di tale settimana, la Spagna ha effettuato controlli alle frontiere su 669 385 persone respingendone 68 per motivi di ordine pubblico o di sicurezza interna, o per non essere in possesso di documenti di viaggio validi[9].

In secondo luogo, il 4 maggio 2012 la Polonia ha informato la Commissione di aver deciso di ripristinare, a causa del campionato di calcio EURO 2012 previsto dall'8 giugno al 1° luglio 2012, il controllo alle sue frontiere interne tra il 4 giugno e il 1° luglio. Durante questo periodo sono state controllate 28 980 persone, di cui 22 sono state respinte e 15 arrestate[10].

3.2. Mantenimento dell'assenza di controlli alle frontiere interne

La vasta maggioranza delle presunte violazioni dell'acquis di Schengen riguarda la questione se i controlli di polizia effettuati nelle vicinanze della frontiera interna possano avere un effetto equivalente alle verifiche alle frontiere (articolo 21 del codice frontiere Schengen) e l'obbligo di eliminare gli ostacoli allo scorrimento fluido del traffico, come i limiti di velocità, presso i valichi di frontiera stradali alle frontiere interne (articolo 22 del codice frontiere Schengen). Nel periodo dal 1° maggio al 31 ottobre 2012, la Commissione ha chiesto informazioni su eventuali violazioni degli articoli 21 e/o 22 del codice frontiere Schengen in due nuovi casi (relativi alla Germania e alla Lituania), ne ha chiusi tre (riguardanti il Belgio, l’Estonia e i Paesi Bassi) e ha continuato a indagare su sette casi esistenti (concernenti l’Austria, la Repubblica ceca, la Germania, la Lettonia, i Paesi Bassi, la Slovacchia e la Svezia). Recentemente sono stati portati all'attenzione di vari tribunali olandesi diversi casi riguardanti la compatibilità o meno della sorveglianza mobile effettuata dal Koninklijke Marechaussee presso le frontiere interne dei Paesi Bassi con il Belgio e la Germania (articolo 4.17a del decreto sugli stranieri - Vreemdelingenbesluit 2000) con gli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen. Il 7 febbraio 2012 il Rechtbank Roermond, nella causa C‑88/12 (Jaoo), ha presentato una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea chiedendo se tale sorveglianza mobile violasse il divieto di controlli equivalenti a verifiche di frontiera (articolo 21 del codice frontiere Schengen). Inoltre il Raad van State, il 4 giugno 2012, ha presentato la medesima domanda nella causa C-278/12 (Adil), richiedendo una pronuncia pregiudiziale urgente da parte della Corte di giustizia.

Il 19 luglio 2012, la Corte di giustizia ha emesso la sua sentenza nella causa C-278/12 (Adil): la Corte ha concluso che gli articoli 20 e 21 del codice frontiere Schengen non ostano a controlli effettuati da funzionari incaricati della sorveglianza di frontiera e del controllo degli stranieri in una zona geografica vicina a una frontiera interna, diretti a verificare i requisiti di soggiorno regolare, qualora tali controlli si basino su informazioni generali e dati dell'esperienza in materia di soggiorno irregolare nei luoghi dei controlli, o, in misura limitata, qualora possano essere effettuati in misura limitata per ottenere informazioni generali siffatte e dati dell'esperienza in tale materia e qualora il loro esercizio sia sottoposto a talune limitazioni relative, segnatamente, alla loro intensità e alla loro frequenza. Dal momento che la sorveglianza mobile olandese è finalizzata a contrastare il soggiorno irregolare e quindi ha una finalità diversa dalle verifiche di frontiera, si basa su informazioni generali di polizia e su dati dell'esperienza, si svolge in modo diverso rispetto alle verifiche di frontiera ed è sottoposta alle limitazioni necessarie, la Corte ha concluso che essa non ha un effetto equivalente alle verifiche di frontiera.

La Commissione osserva che, oltre ai Paesi Bassi, anche Francia e Germania mantengono una legislazione specifica applicabile solo nelle zone frontaliere interne. Inoltre, si fa notare che le legislazioni di Paesi Bassi e Francia sono state già modificate a seguito della sentenza Melki[11]. A tal fine, la Commissione invita gli Stati membri che prevedono questo tipo di legislazione specifica ad accertarsi che sia in linea con le sentenze di cui sopra dichiarandosi pronta a offrire loro la propria consulenza in merito all'interpretazione delle stesse.

3.3. Presunte violazioni di altre parti dell'acquis di Schengen

Recepimento della direttiva rimpatri (2008/115/CE) nella normativa nazionale

Il termine ultimo per l'attuazione della direttiva rimpatri (2008/115/CE) è scaduto il 24 dicembre 2010. Tutti gli Stati membri dell'UE vincolati dalla direttiva e tutti i paesi associati, con l'eccezione dell'Islanda, hanno notificato il recepimento integrale della direttiva nel diritto nazionale. La Commissione ha iniziato a esaminarne in dettaglio il recepimento e l'applicazione pratica negli Stati membri e presenterà la sua prima relazione sull'applicazione della direttiva entro la fine del 2013.

Attuazione del regolamento (CE) n. 1931/2006 sul traffico frontaliero locale

Dall'entrata in vigore del regime di traffico frontaliero locale nel 2006, la Commissione ha tenuto sotto controllo la sua attuazione. Nel mese di luglio 2012, la Commissione ha deciso di richiedere informazioni a tre Stati membri (Lettonia, Polonia e Slovenia) in merito agli accordi bilaterali che questi paesi hanno concluso con i paesi terzi vicini. Le preoccupazioni differiscono tra gli Stati membri, ma in generale riguardano i requisiti per una assicurazione sanitaria di viaggio, la limitazione del campo di applicazione ai soli cittadini delle parti contraenti, la mancanza di un requisito relativo a un periodo minimo di soggiorno nella zona di frontiera, ecc.

Applicazione dell'acquis di Schengen durante la sorveglianza delle frontiere marittime

Come precedentemente riferito, nell'ottobre 2009 la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora alla Grecia, a seguito di denunce relative alle gravi difficoltà incontrate da migranti nel richiedere asilo e a maltrattamenti dei richiedenti asilo, fra cui la negazione dell'ingresso a persone che potevano rischiare gravi danni o persecuzioni. L'analisi della Commissione viene condotta alla luce degli sviluppi costanti, come i progressi compiuti nell'attuazione del piano d'azione nazionale greco.

Inoltre, in seguito al caso dei migranti che sarebbero stati intercettati dalle autorità italiane in alto mare e rinviati in Libia, nel luglio 2009 la Commissione ha invitato l'Italia a fornire informazioni sulle misure da essa applicate per evitare il rischio di respingimento e sulle rassicurazioni che esse avrebbero ottenuto dalle autorità libiche relativamente alle persone interessate. Il 23 febbraio 2012, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ritenuto l'Italia colpevole di violazione della Convenzione europea dei diritti umani sulla base di tali fatti[12]; la Commissione sta ora analizzando le implicazioni di questa sentenza sulle operazioni di sorveglianza delle frontiere marittime e sull’acquis in materia di asilo.

3.4. Svolgimento di operazioni alle frontiere marittime coordinate da Frontex

Il 5 settembre 2012, la Corte di giustizia[13] ha annullato la decisione 2010/252/UE del Consiglio, che integra il codice frontiere Schengen per quanto riguarda le operazioni alle frontiere marittime coordinate da Frontex, perché contiene elementi essenziali di sorveglianza delle frontiere esterne marittime che non possono essere considerate rientranti tra le modalità supplementari ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 5, del codice frontiere Schengen: una siffatta decisione non può essere adottata che dal legislatore dell’Unione europea. La Corte ha stabilito che gli effetti della decisione annullata siano mantenuti fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di una nuova normativa. La Commissione presenterà una proposta legislativa all’inizio del 2013.

3.5. Carenze individuate nel quadro del meccanismo di valutazione di Schengen

Nel quadro dell'attuale meccanismo di valutazione Schengen[14], l'applicazione dell'acquis di Schengen da parte degli Stati membri viene regolarmente valutata da esperti degli Stati membri stessi, dal Segretariato generale del Consiglio e dalla Commissione.

Nel periodo dal 1° maggio 2012 al 31 ottobre 2012, sono state effettuate valutazioni Schengen riguardo alle frontiere marittime in Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia e Slovenia, alla cooperazione delle forze di polizia in Ungheria, Slovacchia, Repubblica ceca e Polonia, alle frontiere aeree in Estonia, Lettonia e Lituania, alla protezione dei dati in Estonia, Lettonia, Lituania, Malta e Slovenia, al sistema SIS/SIRENE in Danimarca, Islanda e Norvegia, e ai visti in Lettonia e Lituania. Le relazioni, ancora in fase di ultimazione, dovrebbero includere osservazioni sia positive che negative e raccomandazioni su questioni quali la formazione, l'uso dell'analisi dei rischi, lo scambio di informazioni, la cooperazione internazionale e le infrastrutture presso i valichi di frontiera e in ambasciate/consolati. Come avvenuto anche durante i sei mesi precedenti, vi è in generale un margine di miglioramento, ma non sono state rilevate carenze tali da imporre alla Commissione di adottare misure immediate.

Inoltre, dal 28 maggio al 2 giugno 2012 è stata effettuata una missione inter pares in Grecia al fine di valutare lo stato di avanzamento del piano d'azione greco, per ovviare alle carenze individuate nella valutazione Schengen nel 2010-2011 e individuare gli argomenti in cui gli Stati membri potrebbero offrire assistenza. La missione si è recata all'aeroporto internazionale di Atene “Eleftherios Venizelos”, al porto del Pireo e nella regione di Evros e ha quindi coperto tutti i tipi di frontiere. È stato osservato che, nonostante i progressi ottenuti, è ancora necessario realizzare e promuovere ulteriori miglioramenti.

La Commissione invita la Grecia a proseguire l'attuazione del suo piano d'azione Schengen e ribadisce il suo impegno a sostenere gli sforzi greci nella gestione delle sue frontiere esterne, tra l'altro attraverso il Fondo per le frontiere esterne e l'assistenza Frontex.

Per un calendario indicativo delle valutazioni Schengen nel periodo da novembre 2012 ad aprile 2013, si veda l'allegato I.

3.6. Soppressione dei controlli alle frontiere interne con la Bulgaria e la Romania

In seguito alla decisione del Consiglio del giugno 2011, in base alla quale sia la Romania sia la Bulgaria soddisfano i criteri per applicare integralmente l'acquis di Schengen, il Consiglio europeo del marzo 2012 ha chiesto al Consiglio di individuare e attuare misure che contribuiscano all'adesione di questi due paesi. Il Consiglio ha in seguito identificato varie misure di questo tipo, comprese le attività di Frontex in corso e in programma, le azioni in materia di lotta contro i documenti falsi e i furti di identità, e le iniziative riguardanti la lotta al contrabbando e alla tratta di esseri umani. L'attuazione di tali misure è oggetto di controlli continui.

4. Misure di accompagnamento

4.1. Uso del sistema d'informazione Schengen

Come evidenziato nella precedente relazione, il sistema d'informazione Schengen (SIS) è molto efficace e fornisce molte migliaia di risultati positivi ogni anno. Questo successo comporta un carico di lavoro significativo per la cooperazione transfrontaliera tra gli uffici SIRENE. In occasione di un seminario, i delegati degli Stati membri dell'ufficio SIRENE e la Commissione hanno discusso su come rendere più efficaci le prassi di lavoro, formulando diverse proposte che potrebbero essere attuate a breve termine. Altre proposte saranno affrontate congiuntamente dagli Stati membri e dalla Commissione per valutare se i problemi in questione siano destinati ad essere comunque risolti nel 2013 grazie alle caratteristiche del SIS II o debbano essere affrontati in modo più mirato rivedendo la prassi di lavoro.

4.2. Uso del sistema d'informazione sui visti

Il sistema d'informazione sui visti (VIS) è un sistema per lo scambio di informazioni sui visti per soggiorni di breve durata, che consente alle autorità competenti degli Stati membri dello spazio Schengen di trattare i dati relativi alle domande di visto e ai visti rilasciati, rifiutati, annullati, revocati o prorogati. Il 10 maggio 2012 il sistema è stato lanciato con successo nella seconda regione, il Medio Oriente (Israele, Giordania, Libano e Siria), e successivamente, il 2 ottobre 2012, ha iniziato a operare in una terza regione, quella del Golfo (Afghanistan, Bahrein, Iran, Iraq, Kuwait, Oman, Qatar, Arabia Saudita, Emirati arabi uniti e Yemen). Le date in cui verrà reso operativo nelle regioni rimanenti sono in discussione tra gli Stati membri e saranno concordate nei prossimi mesi.

Il VIS sta funzionando bene a livello operativo: sulla sua base, al 4 novembre 2012, erano state trattate 1 774 965 domande di visto, erano stati rilasciati 1 457 708 visti ed erano state respinte 220 644 domande.

La principale fonte di preoccupazione resta la qualità dei dati (sia biometrici sia alfanumerici) introdotti dalle autorità consolari degli Stati membri nel VIS, che talvolta ha compromesso le prestazioni del sistema: tali problemi andranno evitati in futuro, dato che il sistema continua a diffondersi in tutte le regioni del mondo. Nonostante i graduali miglioramenti, occorrerà impegnarsi per migliorare ulteriormente l'acquisizione delle impronte digitali e affinché siano inseriti nel VIS tutti i campi obbligatori previsti nelle domande di visto.

4.3. Politica in materia di visti e accordi di riammissione

Meccanismo di controllo per il periodo successivo alla liberalizzazione dei visti per i paesi dei Balcani occidentali

Nel mese di agosto 2012, la Commissione ha presentato la sua terza relazione sul controllo successivo alla liberalizzazione dei visti per l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, il Montenegro, la Serbia, l'Albania e la Bosnia-Erzegovina[15], che illustra le recenti azioni intraprese e propone i prossimi passi da compiere. Nella prima metà del 2012 il numero dei richiedenti asilo della regione è diminuito rispetto allo stesso periodo del 2011 (-13% per la Serbia e -48% per l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia tra maggio 2011 e maggio 2012), ma sono aumentati in misura considerevole i richiedenti asilo di Albania (+725%), Bosnia-Erzegovina (+14%) e Montenegro (+77%). La maggior parte delle domande di asilo è considerata infondata e il tasso di riconoscimento del diritto di asilo rimane molto basso. Belgio, Germania, Lussemburgo e Svezia restano i principali paesi di destinazione. Tali Stati membri hanno adottato misure per ridurre la durata del trattamento delle domande, ma esiste ancora un margine di miglioramento per quanto riguarda, tra l'altro, lo scambio di informazioni, le indagini sui facilitatori, il rafforzamento dei controlli in entrata e in uscita, le campagne di sensibilizzazione mirate e l'assistenza alle minoranze.

Accordi di riammissione

Nell’aprile 2012 la Commissione ha siglato un accordo di riammissione con Capo Verde e successivamente ha avviato la procedura di ratifica formale. I negoziati con la Turchia per un accordo di riammissione sono stati completati e il testo è stato siglato nel mese di giugno 2012. Si prevede inoltre la firma dell'accordo di riammissione e l'avvio di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti. Nell’ottobre 2012 è stato siglato un accordo di riammissione con l'Armenia e la Commissione sta ora lavorando affinché sia sottoscritto e concluso il più rapidamente possibile. Inoltre, sono stati aperti i negoziati con l'Azerbaigian sugli accordi di facilitazione del rilascio dei visti e di riammissione.

ALLEGATO I: Calendario indicativo delle valutazioni Schengen nel periodo novembre 2012-aprile 2013[16]

Periodo || Stati membri || Argomento

11-17 novembre 2012 || Estonia, Lettonia, Lituania || Cooperazione di polizia

18-28 novembre 2012 || Repubblica ceca, Polonia e Slovacchia || Frontiere aeree

20-26 gennaio 2013 || Estonia || Visti

10-20 marzo 2013 || Polonia, Slovacchia || Visti

14-25 aprile 2013 || Estonia, Lettonia, Lituania || Frontiere terrestri

[1] COM(2011) 561 definitivo.

[2] COM(2012) 230 final.

[3] Analisi dei rischi trimestrale di Frontex relativa al periodo da aprile a giugno 2012.

[4] Analisi dei rischi trimestrale di Frontex relativa al periodo da aprile a giugno 2012.

[5] Analisi dei rischi trimestrale di Frontex relativa al periodo da aprile a giugno 2012.

[6] Francia, Grecia e Irlanda non hanno partecipato.

[7] Sintesi della relazione della polizia nazionale danese, giugno 2012.

[8] Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen).

[9] Documento del Consiglio 10491/12 FRONT 84 COMIX 337.

[10] Documento del Consiglio 13219/12 FRONT 115 COMIX 467.

[11] Sentenza del 22 giugno 2010 nella causa C-188/10.

[12] Caso di Hirsi Jamaa e altri v. Italia (ricorso n. 27765/09).

[13] Sentenza del 5 settembre 2012 nella causa C-355/10, Parlamento europeo v. Consiglio.

[14] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[15] COM (2012) 472 final.

[16] Documenti del Consiglio 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 4 e 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.