IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/87

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde sul futuro dell'IVA — Verso un sistema dell'IVA più semplice, solido ed efficiente»

COM(2010) 695 definitivo

2011/C 318/14

Relatrice: MADER

La Commissione europea, in data 1o dicembre 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde sul futuro dell'IVA - Verso un sistema dell'IVA più semplice, solido ed efficiente

COM(2010) 695 definitivo.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 24 giugno 2011.

Alla sua 473a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 luglio 2011 (seduta del 14 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 161 voti favorevoli, nessun voto contrario e 10 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) approva senza riserve l'iniziativa della Commissione di riflettere sulla possibilità di una revisione globale del sistema dell'IVA, un'imposta il cui regime, definito provvisorio dalla sua introduzione nel 1967, è soggetto a numerose critiche. Il Libro verde non è che l'inizio di una procedura che si preannuncia lunga, difficile e complessa, e il cui successo sarà la prova di una reale volontà degli Stati membri di giungere alla definizione di un sistema «più semplice, solido ed efficiente».

1.2 Il regime attuale ha subito numerose modifiche nel tempo: la Commissione, in particolare, ha avanzato delle proposte di miglioramento intese a rafforzarne l'efficacia e ad adeguarlo ai principi del mercato unico. Gli Stati membri, da parte loro, hanno accolto diverse misure concernenti l'organizzazione, la cooperazione tra amministrazioni e l'automazione. Altre misure hanno riguardato principalmente gli aspetti amministrativi e organizzativi. Il Consiglio, tuttavia, ha finora opposto resistenza alle proposte di riforma del sistema nel suo insieme.

1.3 Il CESE condivide la dichiarazione della Commissione, in base alla quale un sistema dell'IVA globale dovrebbe ridurre i costi operativi a carico dei contribuenti e gli oneri amministrativi per le amministrazioni, e resistere agli attacchi fraudolenti che gravano sulle finanze pubbliche. A questo va poi aggiunta la necessità di tenere conto delle esigenze delle imprese, che sono in ultima analisi chiamate a gestire la riscossione dell'imposta e ad assumersi, insieme ai consumatori, l'onere di questa inefficienza. Come precedentemente affermato dal CESE, andrebbe prestata attenzione anche al regime IVA sui servizi finanziari (1) e certamente, se dovesse essere introdotta una nuova tassa sul settore finanziario basata sui flussi di cassa o su fattori simili, la Commissione dovrebbe valutare i vantaggi di concepire tale tassa nel quadro dell'IVA (2).

1.4 Un problema particolarmente delicato riguarda il trattamento delle operazioni transfrontaliere. Dal punto di vista razionale, l'imposta dovrebbe essere percepita nello Stato membro di origine, secondo le stesse modalità previste per il commercio interno; le difficoltà di regolamento tra Stati membri hanno spinto il Consiglio a scegliere la soluzione più semplice, ossia la riscossione nello Stato membro di destinazione, prevedendo tuttavia alcune eccezioni riguardanti soprattutto i servizi. La Commissione propone ora delle soluzioni alternative pur consapevole della difficoltà di trovare una soluzione perfetta.

1.4.1 Il CESE ritiene che debbano essere evitati in ogni caso cambiamenti radicali, adottando una politica dei piccoli passi; la soluzione migliore consisterebbe probabilmente nella tassazione generale nello Stato membro di destinazione, mantenendo tuttavia i principi del sistema attuale. Al tempo stesso sarà necessario generalizzare l'adozione del meccanismo dell'inversione contabile, a titolo prima facoltativo e poi generalizzato e obbligatorio. Ai fini della semplificazione amministrativa occorre in ogni caso creare uno sportello unico per le imprese.

1.5 Il Libro verde si propone di raccogliere le osservazioni e le proposte provenienti da tutte le parti interessate e utili per formulare le proposte definitive della Commissione. A tale scopo il documento contiene 33 domande alle quali il Comitato fornisce una risposta, ma che non è possibile riassumere. Per maggiori dettagli si rimanda alla sezione 5 del presente documento.

2. Introduzione

2.1 Il miglioramento del sistema dell'IVA figura, ormai da diversi anni, tra le priorità della politica fiscale della Commissione. Nel 1967 gli Stati membri dell'allora Comunità economica europea (CEE) convennero di adottare un sistema comune dell'IVA, che rappresenta un'importante fonte di entrate per i bilanci nazionali (20 %). Una parte dell'IVA percepita contribuisce inoltre ad alimentare il bilancio dell'UE. Appare quindi evidente, tra l'altro, l'interesse diretto della Commissione a tutelare i propri interessi assicurando la massima efficienza possibile nell'applicazione dell'imposta.

2.2 Sebbene l'IVA rappresenti un'importante fonte di entrate per gli Stati membri, il regime attualmente in vigore è tutt'altro che soddisfacente ed è oggetto di numerose critiche da parte degli Stati membri e delle altre parti interessate, tra le quali figurano in particolare le imprese e i consumatori. La Commissione sta cercando da molto tempo di prenderne atto e di presentare proposte intese a migliorare l'efficienza del sistema dell'IVA e ad adeguarlo alle norme e ai principi del mercato unico. Occorre tuttavia precisare che questi tentativi sono spesso ostacolati, in maniera più o meno aperta, dagli stessi Stati membri.

2.3 Va detto apertamente e senza alcuna reticenza che, in ambito fiscale, la volontà di coesione europea trova i propri limiti nella preoccupazione, anzi nella necessità di ciascuno Stato membro di tutelare i propri strumenti di finanziamento. Infatti, quando uno Stato si accorge che talune norme potrebbero ledere i suoi interessi o comportare degli aggravi, in termini di costi o di oneri amministrativi, esso esprime il proprio disaccordo, in maniera più o meno aperta e spesso poco trasparente.

2.4 Tutto ciò va certamente a scapito di una politica comune europea ma ci aiuta a capire le ragioni del fallimento dei lodevoli sforzi compiuti dalla Commissione nel corso degli anni. Cionondimeno sono stati conseguiti importati successi a livello di razionalizzazione e informatizzazione delle procedure, riduzione dei costi per le amministrazioni e i contribuenti, cooperazione amministrativa e giudiziaria.

2.5 Pur consapevole dei problemi e degli ostacoli esistenti, la Commissione torna ora a concentrarsi sull'obiettivo a cui ha sempre puntato: riformare il sistema nel suo insieme, per renderlo coerente con i principi del mercato unico, tenendo conto delle istanze di tutte le parti interessate. Rispettando le procedure previste, il Libro verde solleva una serie di interrogativi sui diversi aspetti del regime dell'IVA. Sulle risposte che verranno fornite si baseranno le proposte per un nuovo sistema «più semplice, solido ed efficiente». Con il presente parere il CESE offre il contributo dei settori socioeconomici che rappresenta.

3. Osservazioni generali

3.1 Come afferma giustamente la Commissione, la crisi ha avuto un impatto sulle finanze pubbliche, soprattutto in termini di orientamento verso la fiscalità indiretta rispetto a quella diretta: l'incidenza dell'IVA sul totale delle entrate, finora attorno al 22 %, segna una tendenza all'aumento, che è il risultato di una politica generalmente orientata al rafforzamento della competitività attraverso la riduzione dell'imposizione sul reddito da lavoro e delle imprese. Il CESE osserva che, sebbene ci troviamo di fronte a un segnale positivo, esso non deve tuttavia indurci ad aumentare le aliquote IVA nella direttiva quadro, poiché questo implicherebbe, tra l'altro, un onere supplementare insostenibile per i lavoratori e i consumatori.

3.2 Il miglioramento del meccanismo richiede, secondo la Commissione, «un sistema dell'IVA globale» capace di ridurre i costi operativi a carico dei contribuenti e gli oneri amministrativi per le amministrazioni, e di resistere agli attacchi fraudolenti. Su quest'ultimo punto il CESE condivide le preoccupazioni della Commissione; a più riprese i pareri del Comitato hanno richiamato l'attenzione sul fatto che l'imposta più soggetta ad evasione nell'UE è proprio l'IVA, e che l'evasione rappresenta un'importante fonte di finanziamento per la criminalità organizzata e il terrorismo. I fenomeni interdipendenti dell'evasione e della criminalità, nonché del riciclaggio di denaro, anch'esso collegato, costituiscono un'importante minaccia per la società a livello mondiale. Il CESE insiste affinché le nuove norme siano esaminate tenendo sempre conto della loro «impermeabilità» agli attacchi fraudolenti.

3.3 Il Libro verde non ignora gli aspetti relativi alle imprese: la gestione e l'amministrazione (il Comitato aggiunge anche il contenzioso) dell'IVA sono responsabili di un'ampia parte dei costi amministrativi delle imprese, a tal punto che molte PMI tendono ad evitare gli scambi commerciali internazionali. Il CESE richiama ancora una volta l'attenzione sulla necessità di rendere più flessibile, più semplice e meno onerosa la gestione dell'IVA: sono infatti gli utenti finali, ossia i consumatori che poi ne pagano le conseguenze.

3.4 Un altro tema importante riguarda la possibilità di prevedere un'unica aliquota, considerata come «l'ideale di un'imposta sui consumi». Il CESE condivide l'opinione della Commissione sulla quasi impossibilità di conseguire questo obiettivo, e la sostiene fermamente nei suoi tentativi di ridurre o eliminare le troppo numerose esenzioni, eccezioni e applicazioni di aliquote ridotte o preferenziali, agevolazioni queste che riducono del 45 % le entrate rispetto al gettito teoricamente percepibile se si applicasse l'aliquota normale. Occorrerà trovare un equilibrio ragionevole tra le necessità di bilancio e le motivazioni sociali ed economiche sulle quali si basano le agevolazioni, soprattutto in materia di servizi locali e di servizi che necessitano di una quantità importante di risorse umane.

3.5 Come sottolineato nel parere sul tema La tassazione del settore finanziario (ECO/284 – CESE 991/2011), il CESE ritiene necessario procedere ad una revisione del trattamento IVA dei servizi finanziari.

4. Trattamento IVA delle operazioni transfrontaliere nel mercato unico

4.1 Al momento dell'adozione, nel 1967, il regime dell'IVA tra gli Stati membri, basato sulla tassazione nello Stato di destinazione fu definito provvisorio, per distinguerlo dal regime definitivo, che prevede invece la tassazione nello Stato di origine. A distanza di 44 anni, il regime in vigore è ancora quello provvisorio. Dal punto di vista razionale, l'imposta dovrebbe essere percepita nello Stato membro di origine, secondo le stesse modalità previste per il commercio interno, salvo regolamento della differenza della quota dovuta allo Stato membro di destinazione. I problemi esistenti in origine, che in parte sussistono tuttora, avevano spinto il Consiglio a scegliere la soluzione più semplice, che prevedeva la riscossione nello Stato membro di destinazione, e che è ancora quella utilizzata attualmente, seppur con importanti eccezioni, previste soprattutto per i servizi telematici transfrontalieri.

4.2 La Commissione, in passato, ha tentato per due volte di ottenere l'accordo del Consiglio su un regime IVA uniforme basato sul principio della riscossione nello Stato di origine; tali tentativi sono tuttavia falliti a causa di seri problemi di applicazione. Nel 2007, la Commissione ha studiato un sistema di tassazione all'origine che prevede un'imposizione del 15 %, lasciando poi allo Stato membro di destinazione la possibilità di riscuotere o di rimborsare, a seconda dei casi, l'IVA versata in difetto o in eccesso in funzione dell'aliquota applicabile. Il Consiglio non ha tuttavia risposto alla richiesta della Commissione.

4.3 Il CESE riconosce che il problema è complesso e che, per via dei diversi livelli di tassazione e delle diverse procedure amministrative ancora esistenti malgrado gli sforzi di armonizzazione compiuti dalla Commissione, risulta difficile trovare una soluzione perfetta. Non si possono tuttavia ignorare i progressi che sono stati compiuti, o che stanno per esserlo, in materia di tassazione della prestazione di servizi (3), miglioramento dei sistemi impositivi (4), cooperazione amministrativa e sportello unico (5), buona governance e lotta contro la frode (6).

4.4 Il Libro verde va nella direzione giusta, cercando di acquisire informazioni utili per proporre miglioramenti; tenuto conto delle esperienze passate e della situazione attuale, il CESE auspica che venga seguita una politica dei piccoli passi piuttosto che delle soluzioni radicali. Per questo motivo ritiene che la soluzione migliore sia quella indicata al paragrafo 4.2 del documento della Commissione: generalizzare l'imposizione nello Stato membro di destinazione e mantenere i principi del sistema attuale (paragrafo 4.2.1), con un'adozione graduale, inizialmente facoltativa e successivamente obbligatoria, del meccanismo dell'inversione contabile (paragrafo 4.2.2). Per quanto concerne la creazione di sportelli unici occorre al tempo stesso fare in modo che le imprese possano pagare i loro debiti fiscali transfrontalieri con il minor onere burocratico possibile.

5. Risposte alle domande rivolte nel Libro verde

5.1 Regime IVA attuale per gli scambi intra-UE (D.1): il regime attuale non è perfetto; presenta diversi inconvenienti, dovuti principalmente alle numerose agevolazioni, eccezioni, esenzioni, ecc. accordate agli Stati membri. Ciò premesso, va aggiunto che il regime è in vigore da troppo tempo per poter essere ragionevolmente modificato in maniera radicale; un riorientamento radicale avrebbe infatti effetti disastrosi. Meglio quindi concentrasi sull'applicazione dei principi di buona governance citati a più riprese dalla Commissione, sostenuti dal CESE nei suoi pareri e riassunti nel documento di accompagnamento del Libro verde (7). I principali ostacoli alla massimizzazione dei vantaggi non sono da ricercare nei principi ma piuttosto nella loro imperfetta applicazione e nell'opposizione al cambiamento da parte delle amministrazioni degli Stati membri.

5.2 IVA e autorità pubbliche (D.3): in linea di principio le esenzioni accordate agli organismi pubblici che esercitano attività in concorrenza con i fornitori privati (es.: trasporti, assistenza sanitaria) sono giustificate da finalità sociali tipiche del servizio pubblico. Occorre tuttavia riconoscere che il fornitore privato svolge spesso una funzione complementare rispetto alle insufficienze o carenze del servizio pubblico. Esiste probabilmente una distorsione della concorrenza che si tende ad attenuare tramite nuove forme di cooperazione. Il consumatore può comunque scegliere di avvalersi di un servizio pubblico, e pagare quindi un prezzo più basso, oppure di uno privato, ma più costoso. Eccetto nei casi in cui o l'uno o l'altro dei servizi non sia disponibile (es.: mezzi di trasporto), la scelta tra i due si basa soprattutto sulla valutazione della qualità.

5.2.1 Una soluzione equa e favorevole ai consumatori consisterebbe, secondo il CESE, nel mantenere le esenzioni per i servizi pubblici e nell'estenderle al settore privato nel caso di servizi indispensabili non erogati pubblicamente. Il CESE è consapevole delle difficoltà di applicazione di questo principio ma, d'altra parte, è inammissibile che i consumatori che abitano nelle località meno favorite siano obbligati a pagare costi più elevati per servizi che vengono loro offerti senza alcuna possibilità di scelta. Per evitare distorsioni della concorrenza con il mercato privato, l'eccezione dovrebbe, in ogni caso, essere limitata alle funzioni pubbliche (8).

5.3 Esenzioni IVA (D.6): le esenzioni concesse agli Stati membri prima del 1o gennaio 1978 non hanno alcun motivo di essere mantenute e dovrebbero quindi essere abolite, visto che sono privilegi negoziati dagli Stati membri all'epoca della fondazione della CEE o nel periodo immediatamente successivo. Esse rappresentano ormai un'inammissibile deviazione dai principi del mercato unico. Lo stesso ragionamento si applica ai nuovi Stati membri, per i quali l'abolizione delle esenzioni può avvenire in maniera progressiva, man mano che migliora il tenore di vita, che deve essere tuttavia valutato secondo parametri trasparenti da stabilire.

5.3.1 Più complesso e articolato è invece il problema relativo alle esenzioni a favore di talune attività di interesse generale o di altre attività. Entrambe dipendono dagli orientamenti politici e dalle politiche economiche di ciascuno Stato membro e sebbene rappresentino una deviazione dai principi del mercato unico, possono essere tuttavia utilizzate come strumenti di sostegno di una politica nazionale di crescita e di occupazione. In ogni caso, una futura politica di buona governance dovrebbe consentire questo tipo di esenzioni solo a titolo di misure eccezionali e temporanee. Come precedentemente affermato nel parere in materia di regime IVA sui servizi finanziari (9), il CESE apprezzerebbe un approccio legislativo più approfondito per eliminare le difficoltà d'interpretazione che ancora sussistono ed i problemi in sospeso. Inoltre, per quanto concerne la possibile introduzione di una tassa sulle transazioni finanziarie (10), la Commissione dovrebbe valutare i vantaggi di concepire tale tassa nel quadro dell'IVA, in modo da garantire un approccio amministrativamente più facile per il settore ed alleviare il peso dell'IVA non recuperabile.

5.3.2 Un caso particolare è rappresentato dalle esenzioni accordate alle PMI in taluni Stati e che dovrebbero essere abolite. È risaputo che in tutti i paesi l'evasione dell'IVA è un fenomeno particolarmente diffuso; l'esistenza di un'evasione legalizzata nei paesi vicini non fa che accentuare il ricorso transfrontaliero ai servizi e all'acquisto di prodotti in questi paesi. Per gli Stati senza esenzioni si ha una duplice conseguenza: indebolimento della lotta contro l'evasione illegale e distorsione della concorrenza a danno delle PMI rispettose delle norme.

5.4 Tassazione del trasporto passeggeri (D.7): la risposta rispecchia le osservazioni formulate in relazione alla D.3 (paragrafo 5.2). La tassazione dovrebbe essere applicata a tutti i mezzi di trasporto, compreso il trasporto aereo (come del resto già succede).

5.5 Problemi del diritto alla detrazione (D.9): la detraibilità dell'IVA rappresenta uno dei principali problemi per le imprese, trattandosi di un'operazione complicata, di difficile applicazione in molti casi, e fonte di contenziosi, controversie e ammende. Inoltre si fonda su un principio ingiusto, come ricorda la Commissione stessa: il diritto alla detrazione (ma anche il dovere di versare l'IVA) sorge al momento della consegna del bene o della prestazione del servizio, a prescindere dal fatto che l'acquirente o il beneficiario abbia o non abbia ancora pagato. Chi ritarda i propri pagamenti, osserva la Commissione, ottiene un vantaggio di tesoreria, che potrebbe essere anche semplicemente definito come un'entrata sicura per il fisco, anticipata dal venditore o fornitore e una garanzia in caso di insolvibilità da parte dell'acquirente o del beneficiario (11).

5.5.1 Un altro serio problema è rappresentato dalla detrazione dell'IVA per compensazione quando si verifica un saldo positivo per il contribuente: in alcuni Stati membri il rimborso è effettuato con notevoli ritardi, dannosi per la situazione di tesoreria delle imprese e suscettibili talvolta di provocarne anche il fallimento. Gli Stati membri obiettano che il sistema di compensazione comporta un certo rischio di frode, il che è vero, però è altrettanto vero che spetta proprio a loro prevedere controlli rapidi; le conseguenze della loro inefficienza si ripercuotono infatti direttamente sulle imprese.

5.5.2 Il CESE è d'accordo con la Commissione sulle considerazioni che la portano a ritenere il sistema di contabilità di cassa nel commercio internazionale come la soluzione possibile, equa e neutrale, specialmente dal punto di vista della tesoreria delle imprese. Questa soluzione, tuttavia, nel commercio intracomunitario è possibile unicamente mediante l'introduzione di un sistema di compensazione gestito dallo sportello unico, la cui adozione è stata proposta dalla Commissione, ma che incontra diversi ostacoli di applicazione.

5.6 IVA applicabile ai servizi internazionali (D.11): l'importanza dei servizi internazionali, in particolare quelli forniti elettronicamente, giustifica l'adozione di norme speciali per questi servizi; tuttavia la caratteristica dell'immaterialità rende spesso difficili i controlli dell'applicazione dell'IVA da parte dei fornitori, soprattutto quando si tratta di fornitori di servizi ai privati (software, musica, ecc.). Tali controlli sono impossibili quando la sede dei fornitori si trova al di fuori dell'UE; sia l'OCSE che la Commissione stanno studiando il problema ma la soluzione non sembra né facile né immediata.

5.6.1 I principali problemi consistono in una seria distorsione della concorrenza dei servizi forniti all'interno dell'UE rispetto a quelli erogati dall'esterno, e non vi sono molti mezzi efficaci per regolamentare la situazione, ad eccezione di eventuali accordi internazionali di cooperazione tra autorità fiscali. Il CESE è in ogni caso contrario all'adozione di misure simili a quelle adottate in Canada, che consistono nel riscuotere l'imposta dai consumatori, dopo aver verificato i pagamenti on line che essi hanno effettuato. A parte il disagio per i consumatori di dover effettuare il versamento dell'IVA dopo ogni acquisto, le verifiche sopramenzionate costituiscono un'inammissibile intrusione nella vita privata dei cittadini.

5.7 La normativa UE in materia di IVA (D.13): l'articolo 113 del Trattato concede al Consiglio pieni poteri in materia di armonizzazione delle legislazioni relative all'IVA; non vi sono quindi limiti riguardo agli strumenti da scegliere, siano essi direttive o regolamenti. Tenuto conto delle precedenti esperienze e della tendenza negli Stati membri a interpretare le disposizioni secondo i loro punti di vista, la scelta di un regolamento del Consiglio è probabilmente la soluzione migliore. Tuttavia, in una visione realistica le disposizioni legislative di questo regolamento dovrebbero essere limitate ad alcuni aspetti fondamentali: ambito di applicazione, definizione dei soggetti passivi, esenzioni, cooperazione tra amministrazioni, lotta contro la frode. Tuttavia, più le disposizioni saranno dettagliate, maggiori saranno le difficoltà di ottenere un consenso in seno al Consiglio, rendendo così nuovamente necessario il ricorso alle direttive di applicazione.

5.7.1 Modalità di attuazione (D.14): la soluzione di autorizzare la Commissione ad adottare decisioni di attuazione sarebbe accolta con favore, anche se già nel 1997 il Consiglio si era dichiarato contrario. Resta da vedere se questo accordo possa essere concesso mediante una decisione a maggioranza: difficilmente la regola dell'unanimità (prerogativa del Consiglio) potrebbe essere aggirata tramite una delega di poteri alla Commissione. Una decisione favorevole verrebbe accolta con soddisfazione anche se il CESE teme che si tratti di un'ipotesi irrealistica.

5.7.2 Orientamenti sulla nuova normativa UE in materia di IVA (D.15): la pubblicazione di orientamenti della Commissione sarebbe utile per gli Stati membri che volessero adeguarvisi. Il fatto che tali orientamenti non siano vincolanti potrebbe creare alcuni inconvenienti: alcuni soggetti passivi, ma anche alcune amministrazioni, potrebbero avviare delle cause sulla base della non applicazione, o della errata applicazione di orientamenti privi di valore legale. Spetterebbe quindi ai giudici pronunciarsi, caso per caso, sulla fondatezza dei ricorsi che metterebbero in discussione la validità degli orientamenti.

5.7.3 Miglioramento del processo legislativo (D.16): per quanto riguarda il miglioramento del processo legislativo, più che di misure converrebbe discutere di un cambiamento di approccio e di metodo. Nelle fasi iniziali, la Commissione adotta un atteggiamento di trasparenza e di apertura: consultazioni preliminari con gli Stati membri, convocazione dei comitati consultivi, libri verdi, contatti con le parti interessate. Tutto questo avviene nelle fasi iniziali. Successivamente invece, le procedure del Consiglio divengono meno trasparenti e meno aperte alle offerte di dialogo provenienti dall'esterno.

5.7.4 Nelle fasi finali, a livello nazionale, i miglioramenti potrebbero consistere in un'accelerazione del processo legislativo di adozione delle direttive e dei regolamenti di esecuzione; questi ultimi in particolare sono spesso imprecisi e poco chiari, il che rende difficile garantire il rispetto delle norme da parte degli operatori e talvolta perfino da parte delle stesse amministrazioni. A livello europeo occorrerà stabilire un periodo di tempo ragionevole tra il termine per il recepimento della direttiva da parte degli Stati membri e l'entrata in vigore di nuove misure.

5.8 Deroghe concesse agli Stati membri (D.17): basta consultare l'elenco delle oltre cento deroghe per rendersi conto che gli Stati membri, e alcuni di loro in particolare, ricorrono in maniera sproporzionata a queste agevolazioni e all'estensione della loro validità. La Commissione sottolinea giustamente che questo mosaico di norme genera confusione, comporta delle spese, provoca una serie di distorsioni della concorrenza e spesso incentiva le frodi. Per tale motivo, essa chiede maggiori poteri per concedere deroghe in modo rapido e appropriato. Il CESE è d'accordo ma allo stesso tempo chiede che venga effettuata una revisione globale per accertare che le deroghe esistenti siano sempre giustificate.

5.8.1 Procedura per la concessione delle deroghe (D.18): la procedura attuale è lenta e la richiesta di conferimento dei poteri necessari per accelerarla è giustificata; allo stesso tempo, il CESE raccomanda che i criteri di concessione divengano più rigorosi e che l'elenco delle deroghe sia aggiornato costantemente e possa essere consultato con facilità e rapidità.

5.9 Struttura attuale delle aliquote IVA (D.19): l'attuale struttura delle aliquote rappresenta senza dubbio una devianza dai principi del mercato unico; resta da accertare se, e in quale misura, le differenze di aliquote non siano utilizzate come metodo di adeguamento delle particolari situazioni di diverse attività. Per quanto riguarda le aliquote diverse applicate a prodotti simili, in particolare i servizi on line rispetto ai prodotti e ai servizi con contenuti simili, il CESE osserva che è in generale il consumatore a beneficiare dei prezzi ridotti. Per quanto riguarda i prodotti, le spese di porto tendono più o meno a equilibrarsi con i costi di esercizio del commercio tradizionale, quindi un'aliquota IVA identica risulterebbe dannosa per chi acquista on line; per i servizi, invece, la questione resta aperta e merita di essere approfondita. Infine, in linea generale, i prodotti simili dovrebbero essere soggetti alle stesse tariffe.

5.9.1 Aliquote IVA ridotte (D.20): l'eliminazione delle aliquote ridotte può sembrare auspicabile, ma si tratta di un'ipotesi irrealistica; tuttavia l'elenco dovrebbe essere certamente ridotto, o quanto meno sottoposto a una severa revisione: alcune vecchi agevolazioni, ad esempio, sono semplicemente inammissibili, tenuto conto dei cambiamenti occorsi nel tempo.

5.9.2 L'adozione di un elenco di aliquote ridotte obbligatorie e applicate in maniera uniforme è un'ipotesi attraente ma altrettanto improbabile. Le aliquote ridotte sono utilizzate in ciascuno Stato membro come una potente leva di politica economica e talvolta per motivazioni di carattere sociale o puramente politico. Comunque sia, gli Stati membri non potranno mai accettare di rinunciare alla concessione individuale di aliquote ridotte. Sarà possibile cambiare metodo di ragionamento soltanto quando l'Europa si sarà dotata di un governo economico in grado di dirigere in maniera univoca le politiche economiche di tutti gli Stati membri.

5.10 Problemi con le norme vigenti (D.21): i problemi che gli operatori, i venditori e gli acquirenti incontrano in materia di formalità burocratiche sono legati alle numerose norme imposte dai due lati delle frontiere, che sono spesso diverse e che creano talvolta dei doppioni. A questo riguardo ricordiamo in particolare: gli elenchi riepilogativi, gli obblighi contabili, gli obblighi di prova, gli obblighi di dichiarazione, gli obblighi in materia di fatturazione (fattura elettronica), gli obblighi di registrazione in altri Stati membri e la distinzione tra fornitura e prestazione. Anche i problemi linguistici comportano costi aggiuntivi, oltre ai rischi di pericolosi malintesi.

5.10.1 Provvedimenti per risolvere i problemi (D.22): i provvedimenti sono stati suggeriti dalla Commissione stessa in diverse direttive e raccomandazioni, tutte finalizzate alla semplificazione amministrativa e, tra l'altro, alla creazione di uno sportello unico, all'introduzione di un numero di identificazione europeo degli operatori, e all'informatizzazione delle amministrazioni. Il problema è che le amministrazioni hanno attuato queste misure solo limitatamente, talvolta in maniera diversa e con ritardi considerevoli. L'armonizzazione e il coordinamento delle procedure divengono quindi un obiettivo prioritario e acquistano un'importanza anche maggiore della semplificazione (12).

5.11 Regime di esenzione a favore delle piccole imprese (D.24): una revisione globale del regime di esenzione potrebbe essere giustificata da diversi motivi: distorsioni delle condizioni di concorrenza, verifica della sussistenza delle ragioni per le quali il regime è stato inizialmente introdotto, impatto sul bilancio di ciascuno Stato membro, situazione economica generale, conseguenze per la competitività, l'occupazione e i consumatori, coerenza con gli obiettivi della strategia Europa 2020. La questione presenta in sostanza importanti risvolti politici e resta da capire se il Consiglio sia disponibile ad occuparsi di questo problema.

5.12 Esigenze dei piccoli agricoltori (D.26): se la questione riguarda veramente i «piccoli» agricoltori, allora il problema dovrebbe interessare, nella maggior parte dei casi, soltanto il traffico transfrontaliero di vicinato. Tenuto conto della sua importanza relativamente modesta, si potrebbe ipotizzare di accordare un regime di esenzione generale.

5.13 Sportello unico (D.27): il CESE conferma tutte le osservazioni formulate (13) in merito alle proposte concernenti l'istituzione dello sportello unico (14), che rappresenterà una buona soluzione per la riduzione dei costi e la semplificazione amministrativa, quando verrà trovata una soluzione generale e coordinata ai numerosi problemi che devono essere ancora affrontati: creazione di un registro elettronico riconosciuto in tutta l'UE, abolizione dell'obbligo di effettuare i trasferimenti finanziari direttamente tra il soggetto passivo e lo Stato membro creditore, armonizzazione di diverse norme nazionali, e in particolare di quelle che riguardano i periodi di dichiarazione.

5.14 Operazioni transfrontaliere (D.28): la risposta è già compresa nei termini con cui è formulata la domanda. Le norme attuali creano certamente difficoltà alle imprese e ai gruppi intraeuropei, nonché alle amministrazioni. Le norme minuziose che disciplinano la materia risultano necessariamente complicate per le imprese che devono osservarle e per le amministrazioni che hanno il compito di controllarle. Una soluzione, sebbene non perfetta, potrebbe essere quella di considerare le multinazionali come soggetti alla sola normativa dello Stato in cui si trova la loro sede principale, qualunque sia il paese di origine o di destinazione, salvo compensazione degli importi versati in eccesso o in difetto tramite lo sportello unico. L'inconveniente principale consisterebbe in un aumento del rischio di frodi. In conclusione, il problema è talmente complesso che solo un gruppo di studio composto da esperti della materia, rappresentanti delle amministrazioni e dei gruppi, potrebbe essere in grado di presentare proposte ragionevoli.

5.15 Sinergie con altre normative (D.29): il CESE ha già risposto in dettaglio a questa domanda nel suo parere Promozione della buona governance in materia fiscale (15), nel quale sottolinea la necessità di coordinare le direttive sull'IVA (direttive doganali) con le direttive sulla fiscalità indiretta e con quelle sul riciclaggio di denaro sporco, e ritiene essenziale stabilire una collaborazione strutturata e un coordinamento organizzato strutturalmente tra i diversi organismi incaricati di combattere l'evasione e la criminalità organizzata. In questi ambiti non è stato fatto nulla a livello di UE, né sembra che le proposte del Comitato abbiano ricevuto la minima attenzione.

5.16 Modalità di riscossione dell'IVA (D.30): tra le quattro alternative proposte, la seconda, che prevede una banca dati centrale nella quale vengono inseriti tutti i dati sulla fatturazione, sembrerebbe essere di gran lunga la migliore: semplice ed efficace nella lotta contro la frode. La fatturazione elettronica comporta tuttavia costi considerevoli per le imprese. Ciò premesso, l'ultima parola non può che spettare ai professionisti delle amministrazioni e delle imprese. Il CESE, da parte sua, osserva che il principale aspetto positivo è rappresentato dal fatto che questo metodo sembra essere il migliore per combattere la frode.

5.17 Sistema di scissione facoltativa dei pagamenti (D.31): il CESE esprime perplessità sulla scelta di un sistema di scissione dei pagamenti, così come proposto nel primo modello al paragrafo 5.4.1 del Libro verde. Ritiene che imporre un doppio pagamento per ciascuna transazione contribuisca a complicare la contabilità e a moltiplicare i rischi di errori. Inoltre, secondo alcuni esperti non è sicuro che questo modello rappresenti una garanzia assoluta e indispensabile contro la frode dell'operatore inadempiente (frode carosello). In ogni caso, l'ipotesi di un sistema facoltativo sembrerebbe altresì da scartare: sarebbe contrario al principio di armonizzazione che soffre già di un eccesso di eccezioni.

5.18 Rapporto fra operatori e autorità fiscali (D.32): nella sua comunicazione del dicembre 2008 (16), la Commissione aveva già tracciato gli orientamenti (piano d'azione) di una politica intesa a migliorare, a livello degli Stati membri, le relazioni tra operatori e autorità fiscali. Il Comitato aveva presentato le sue osservazioni e proposte tramite un parere (17) in cui pur dichiarandosi d'accordo con le proposte della Commissione (sostanzialmente le stesse di quelle del Libro verde), sottolineava la necessità di una maggiore attenzione alla tutela dei dati relativi agli operatori, di una responsabilizzazione delle amministrazioni nei confronti dei contribuenti, in caso di errore o abuso di potere delle amministrazioni, di una concezione equa della responsabilità solidale. Non vanno infine dimenticate le raccomandazioni espresse a più riprese sulla chiarezza e la rapidità delle informazioni e sulla loro accessibilità tramite Internet, nonché sull'aiuto delle autorità nazionali agli operatori nei loro contatti con le amministrazioni di altri Stati membri, ecc.

Bruxelles, 14 luglio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Cfr. il parere CESE GU C 224 del 30.08.2008, pag. 124, in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda il trattamento dei servizi assicurativi e finanziari (COM(2007) 747 definitivo - 2007/0267 (CNS)).

(2) Cfr. il parere CESE GU C 248 del 25.08.2011, pag. 64, in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - La tassazione del settore finanziario (COM(2010) 549 definitivo).

(3) Parere del CESE sul tema Luogo delle prestazioni di servizi (GU C 117 del 30.4.2004, pag. 15).

(4) Parere del CESE sul tema Migliorare il funzionamento dei sistemi d'imposizione nel mercato interno (Fiscalis 2013) (GU C 93 del 27.4.2007, pag. 1). Parere del CESE sul tema Promozione della buona governance in materia fiscale (GU C 255 del 22.9.2010, pag. 61). Parere del CESE sul tema Cooperazione amministrativa e lotta contro la frode in materia d'imposta sul valore aggiunto (GU C 347 del 18.12.2010, pag. 73).

(5) Parere del CESE sul tema Semplificazione IVA (GU C 267 del 27.10.2005, pag. 45).

(6) Parere del CESE sul tema L'applicazione di misure antiabuso nel settore dell'imposizione diretta (GU C 77 del 31.3.2009, pag. 139).

(7) Commission Staff Working Paper, SEC(2010) 1455 final del 1o dicembre 2010.

(8) Servizi d'interesse generale (SIG) – Protocollo della Conferenza intergovernativa n. 26 del 23 luglio 2007.

(9) Cfr. il parere CESE GU C 224 del 30.08.2008, pag. 124, in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda il trattamento dei servizi assicurativi e finanziari (COM(2007) 747 definitivo - 2007/0267 (CNS)).

(10) Cfr. il parere CESE GU C 248 del 25.08.2011, pag. 64, in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - La tassazione del settore finanziario (COM(2010) 549 definitivo).

(11) In molti Stati il rimborso dell'IVA sulle forniture o sulle prestazioni non ancora pagate prevede procedure lunghe, complesse e costose.

(12) Il CESE si è già espresso in materia a più riprese: parere del CESE sul tema Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (rifusione) (GU C 74 del 23.3.2005, pag. 21); parere del CESE sul tema Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto e norme in materia di fatturazione (GU C 306 del 16.12.2009, pag. 76); e tutti i pareri del CESE citati a titolo di riferimento nel presente documento.

(13) Parere del CESE sul tema Semplificazione IVA (GU C 267 del 27.10.2005, pag. 45).

(14) COM(2004) 728 definitivo.

(15) Parere del CESE sul tema Promozione della buona governance in materia fiscale (GU C 255 del 22.9.2010, pag. 61).

(16) COM(2008) 807 definitivo che accompagna il COM(2008) 805 definitivo - 2008/0228 (CNS).

(17) Parere del CESE sul tema Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, evasione fiscale connessa all'importazione e a altre operazioni transfrontaliere (GU C 277 del 17.11.2009, pag. 112).