Parere del Comitato delle regioni sul tema "Raccomandazione del Congresso dei Poteri Locali e Regionali d'Europa sulla Carta europea dell'autonomia regionale"



Gazzetta ufficiale n. C 144 del 16/05/2001 pag. 0005 - 0008



Parere del Comitato delle regioni sul tema "Raccomandazione del Congresso dei Poteri Locali e Regionali d'Europa sulla Carta europea dell'autonomia regionale" (2001/C 144/02) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la Raccomandazione 34 (1997, 4a sessione) sul progetto di Carta europea dell'autonomia regionale del Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa; vista la Dichiarazione sul regionalismo in Europa dell'Assemblea delle regioni d'Europa, adottata nel dicembre 1996; viste la risoluzione sui problemi della regionalizzazione in Europa n. 67 (1970) e la risoluzione sulle istituzioni regionali in Europa della Conferenza permanente dei poteri locali e regionali d'Europa n. 117 (1980); vista la risoluzione sulla politica regionale della Comunità e il ruolo delle regioni, adottata il 18 novembre 1988 dal Parlamento europeo; visto il proprio parere "Verso una nuova cultura della sussidiarietà! Un appello del Comitato delle regioni" (CdR 302/98 fin)(1); visti la propria risoluzione sull'Anno europeo della democrazia locale e regionale (CdR 55/96) e il proprio studio sulla democrazia locale e regionale nell'Unione europea (CdR 222/98); visto il suo parere complementare sul tema "Applicazione del principio della sussidiarietΰ nell'Unione europea" (CdR 284/94 del 5 aprile 1995); visto il proprio studio sulle amministrazioni regionali e locali nell'Unione europea del luglio 1996; vista la Dichiarazione di Oulu sulle attuali forme di governo in Europa, adottata dal Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa il 17 giugno 2000; vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza del 15 febbraio 2000, conformemente al disposto dell'articolo 265 C, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare un parere al riguardo, e di incaricare la Commissione "Affari istituzionali" della preparazione di detto documento; visto il parere formulato dalla Commissione "Affari istituzionali" il 27 ottobre 2000 [Relatori: Koivisto (FI, PSE) e Muñoa Ganuza (ES, AE)] (CdR 39/2000 riv. 2), ha adottato all'unanimità, il 13 dicembre 2000, nel corso della 36a sessione plenaria, il seguente parere. 1. La posizione del Comitato riguardo alla Carta europea dell'autonomia regionale Per quanto concerne più particolarmente la Carta dell'autonomia regionale, il Comitato delle regioni segnala quanto segue. 1.1. In qualsiasi dichiarazione relativa all'autonomia regionale devono figurare quattro elementi fondamentali, vale a dire, le competenze degli enti regionali, i poteri o le modalità d'esercizio di tali competenze verso l'esterno, le risorse finanziarie e la loro organizzazione e, infine, la difesa della loro autonomia. 1.2. La Carta dell'autonomia regionale soddisfa tali requisiti in quanto procede ad un'attenta considerazione di ciascuno di questi elementi. 1.3. Il progetto di Carta trae origine dalla necessità di dare un base giuridica all'autonomia regionale. In tal senso il Comitato fa osservare che tale autonomia dev'essere riconosciuta, se possibile, nella costituzione. 1.4. D'altra parte, il progetto di Carta afferma giustamente che l'autonomia deve concretizzarsi in norme di rango adeguato, ad esempio in una costituzione, in uno statuto, in una legge o nel diritto internazionale. In qualsiasi caso, se l'autonomia è riconosciuta per legge, occorre un procedimento speciale per la sua adozione. 1.5. La definizione dell'autonomia regionale implica il riconoscimento di un grado intermedio tra quello statale e quello locale. Il compito di determinare la ripartizione dei poteri decisionali tra gli enti nazionali, regionali e locali è una questione di competenza nazionale che risponde ad una logica democratica e si basa sul principio di sussidiarietà. 1.6. Le competenze esclusive degli enti regionali rappresentano uno dei principi fondamentali della loro struttura e la loro portata mette in evidenza, anche se non è il solo indicatore, il grado di sviluppo dell'autonomia regionale. In questo senso, il progetto di Carta è interessante perché definisce diversi concetti in relazione alle competenze. Vengono pertanto definiti concetti quali le competenze esclusive, le competenze delegate e infine il concetto di interesse regionale, che costituisce un interesse superiore o diverso da quello che si intende strettamente per competenza regionale. 1.7. Questa idea dell'interesse è importantissima dal punto di vista dell'autonomia regionale dato che spesso le competenze di altri enti possono avere grande rilevanza per la regione interessata. Da ciò deriva che l'azione delle regioni non deve limitarsi solamente all'esercizio delle loro competenze, ma anche intervenire nelle questioni in cui hanno un interesse. Tale intervento deve avvenire nel rispetto dell'ordinamento giuridico vigente. 1.8. Le regioni devono a loro volta esercitare le loro competenze in modo democratico, a favore dei cittadini, e in una maniera razionale che risponda all'esigenza della solidarietà internazionale. La solidarietà si trasforma in un valore importante del diritto all'autonomia. 1.9. Le regioni agiscono e stabiliscono relazioni con gli enti locali, relazioni con altre regioni, all'interno o al di fuori dello stato, configurando in quest'ultimo caso la tipologia di relazioni comunemente denominate "transfrontalière". 1.10. Al tempo stesso, l'esercizio di dette competenze implica la facoltà delle regioni di partecipare a quegli organi dello stato nei quali vengono adottate decisioni che le riguardano. In questo momento o in questa fase di internazionalizzazione dell'attività politica, il potere delle regioni deve esprimersi anche negli affari europei e internazionali. Le regioni devono avere la possibilità di partecipare all'adozione di trattati internazionali o di sedere negli organismi europei nei quali vengano adottate risoluzioni che riguardano gli interessi o le competenze di una regione. 1.11. Il riconoscimento dell'autonomia regionale non deve far dimenticare il riconoscimento dell'autonomia di altri enti pubblici, in particolare quelli locali. Non dimentichiamo che dell'autonomia locale si è occupato il Consiglio d'Europa con la Carta dell'autonomia locale. È la conseguenza logica del principio di sussidiarietà, che va applicato alle relazioni tra Unione europea, stati, regioni e poteri locali. 1.12. Il progetto di Carta passa poi a fissare una serie di principi relativi alle risorse e all'organizzazione della regione. In tal senso, precisa che la regione dev'essere dotata di un potere di auto-organizzazione, alla stregua di tutti gli enti dotati di autonomia. In virtù di tale potere di auto-organizzazione, la regione deve disporre di una sua amministrazione regionale nell'ambito della quale le decisioni si basano sui diritti dei cittadini, attraverso un'assemblea rappresentativa e un organo esecutivo che devono avere, in qualsiasi caso, una legittimazione democratica. 1.13. Inoltre, le amministrazioni regionali devono contare su risorse finanziarie sufficienti e, nell'impiego dei propri mezzi, devono essere sufficientemente indipendenti dall'amministrazione centrale, in modo tale da poter portare avanti politiche diverse da quelle statali e non dipendenti dalle indicazioni dello stato. Allo stesso modo, le regioni devono poter disporre di personale proprio che consenta loro di realizzare le loro politiche. 1.14. Questi concetti sono adeguatamente espressi nel progetto di Carta dell'autonomia regionale. Essa afferma chiaramente che il finanziamento degli enti regionali dev'essere diversificato ed evolutivo, vincolato al costo reale del compito svolto e essere in linea con lo sviluppo economico. 1.15. L'autosufficienza finanziaria deve essere altresì accompagnata dalla solidarietà e non esclude la possibilità che vengano attuati trasferimenti dallo stato alle regioni, anche se a tale riguardo difende l'esistenza di un sistema che lasci alle regioni l'autonomia in materia di spesa, senza che i trasferimenti possano essere destinati ad un obiettivo specifico. 1.16. Il finanziamento dell'autonomia regionale è inteso come un modello nel quale i mezzi economici provengono da tributi propri della regione, tra cui rientrano anche le imposte aggiuntive sui tributi propri di altre amministrazioni, dal ricorso al mercato dei capitali e, dunque, all'indebitamento per l'ottenimento dei fondi e, infine, in cui è importante la ricerca dell'efficienza nella gestione di tali fonti di finanziamento e nell'azione coordinata con le altre amministrazioni. 1.17. Anche questo ultimo aspetto del progetto di Carta risulta particolarmente interessante perché dà una veste giuridica alle relazioni tra regioni e stato. Questo significa che i controlli da effettuare sulle regioni sono di natura giuridica. Allo stesso modo, la regione difenderà le sue competenze attraverso procedure portate avanti dinanzi ai tribunali. 1.18. La Carta prende una chiara posizione rispetto alla ridefinizione delle frontiere regionali. 1.19. In seguito alla consultazione dei delegati degli Stati membri del Consiglio d'Europa, il Comitato direttivo sulla democrazia regionale è giunto alla conclusione che dal punto di vista tecnico è giuridicamente possibile preparare uno strumento giuridico sull'autonomia regionale. 1.20. I delegati dei ministri hanno pertanto approvato un mandato in base al quale hanno incaricato il Comitato di redazione di elaborare uno strumento giuridico sull'autonomia regionale, da predisporre entro il 31 dicembre 2001. 1.21. In tal senso, il Comitato delle regioni appoggia totalmente la proposta del Congresso dei Poteri Locali e Regionali (CPLRE) di optare a favore di una Convenzione che, in tale contesto, rappresenta lo strumento giuridico più adeguato a garantire l'autonomia regionale. 1.22. Questa convenzione, come ha sostenuto il CPLRE, potrebbe essere flessibile e offrire, oltre ad una parte comune, diverse opzioni, con l'obiettivo di tener maggiormente conto della diversità regionale che esiste negli Stati membri. 1.23. Per tutti questi motivi, il Comitato delle regioni invita gli Stati membri dell'Unione europea a pronunciarsi a favore di tale approccio. 2. Le raccomandazioni del Comitato delle regioni riguardo alla Carta europea dell'autonomia regionale 2.1. L'autonomia regionale in Europa deve soddisfare i principi di democrazia ed efficacia e, pertanto, dovrà evolversi in funzione della congiuntura politica dell'Unione e degli Stati membri. 2.2. La costruzione europea va realizzata sulla base degli Stati membri tenendo conto dei diversi enti autonomi che li compongono, cosa che contribuirà a dare maggiore legittimità nel suo funzionamento e ad avvicinare maggiormente il cittadino, assicurando in tal modo una più ampia trasparenza e rispetto della democrazia. 2.3. Il principio di sussidiarietà, riconosciuto nel Trattato sull'Unione europea, invita a mantenere e rafforzare i margini di manovra dei diversi livelli dotati di autonomia politica affinché le decisioni vengano prese il più possibile a contatto con i cittadini. La Comunità può esercitare le sue competenze solo nella misura in cui gli obiettivi prefissati non possano essere conseguiti in maniera soddisfacente a livello nazionale o regionale. Per tale motivo, il principio di sussidiarietà deve costituire uno dei pilastri di tutto il processo d'integrazione dell'Unione europea. 2.4. Nella maggior parte dei paesi europei si sono recentemente verificati movimenti a favore della regionalizzazione che hanno dato luogo, a seconda delle tradizioni costituzionali di ciascuno stato, alla creazione di regioni o ad una loro maggiore autonomia. Pertanto, il principio dell'autonomia regionale si sta consolidando e deve costituire il principio ispiratore dell'Unione nel rispetto della democrazia e con l'obiettivo di giungere ad una maggiore integrazione. 2.5. Il Consiglio d'Europa sta assumendo una sempre crescente rilevanza politica. Le convenzioni e le risoluzioni da esso adottate, relative ai principi di base della democrazia, rivestono un particolare interesse tanto più perché si applicano a paesi che vivono processi di trasformazione politica molto profonda, come quelli in corso attualmente in Europa. 2.6. Come è stato affermato, il principio dell'autonomia regionale rappresenta un elemento di legittimazione delle democrazie moderne. Per questo, il Comitato si congratula con il Consiglio d'Europa per l'elaborazione della Carta dell'autonomia regionale, che è di grande utilità per lo sviluppo delle regioni. 2.7. Il Comitato si compiace che la Carta dell'autonomia regionale definisca le materie fondamentali che rientrano nella sfera di competenze delle regioni. Inoltre, desidera sottolineare la necessità di riunire tali aspetti in una norma giuridica di rango adeguato. 2.8. Secondo il Comitato, la Carta descrive con estrema esattezza i diversi tipi di competenze delle regioni ed illustra il concetto di interesse regionale. Per esercitare tali competenze occorre un sistema di finanziamento proprio che tenga conto dell'autosufficienza finanziaria e del principio di solidarietà tra i territori di uno stesso stato. 2.9. Per questo sono particolarmente importanti da un lato il potere di auto-organizzazione delle regioni e dall'altro la difesa dell'autonomia regionale, unicamente attraverso procedure da portare avanti in tribunale. 2.10. Il Comitato delle regioni riconosce l'importanza dell'autonomia degli enti locali, anch'essa oggetto di un esame da parte del Consiglio d'Europa, che ha dato luogo all'adozione della Carta dell'autonomia locale. Negli ultimi 15 anni, tale Carta ha avuto un'importanza decisiva per la democrazia locale in Europa. Negli ultimi anni, è stata particolarmente importante per la costruzione delle nuove democrazie dei paesi dell'Europa centrale e orientale. La Carta dell'autonomia locale è il punto di partenza per una Carta dell'autonomia a livello mondiale nel quadro dell'UNCHS. 2.11. Il Comitato si compiace che, in virtù della Carta, le regioni possano far parte degli organi dello stato in cui vengono adottate le decisioni che le riguardano. 2.12. Si compiace inoltre che la Carta riconosca il diritto delle regioni di prendere parte agli organismi europei nei quali vengano adottate risoluzioni che concernono gli interessi o le competenze di una regione, e di essere coinvolte nell'adozione di Trattati internazionali. 2.13. Il Comitato giudica essenziale che la futura Carta dell'autonomia regionale tenga conto dell'ampia varietà di modelli europei nell'organizzare il governo regionale. 2.14. Il Comitato invita gli Stati membri ad approvare quanto prima il progetto di Carta dell'autonomia regionale. 2.15. Sollecita inoltre gli Stati membri a trasformare il progetto di Carta in una Convenzione. 2.16. Il Comitato esprime l'auspicio di diventare, il più presto possibile, un'istituzione europea, affinché le regioni e gli enti locali possano promuovere i loro interessi in ambito europeo. 2.17. Il Comitato condivide infine il contenuto del progetto di Carta dell'autonomia regionale, ma lo considera solo il primo passo verso un maggiore riconoscimento e sviluppo delle potestà regionali. Per tale motivo, invita gli Stati membri a continuare su questa linea per il bene delle regioni, degli Stati, dell'Unione e, in definitiva, dei cittadini europei. Bruxelles, 13 dicembre 2000. Il Presidente del Comitato delle regioni Jos Chabert (1) GU C 198 del 14.7.1998, pag. 73.