Parere n. 2/99

della Corte dei conti della Comunità europee sulla proposta modificata di regolamento (CE, Euratom) del Consiglio concernente le indagini condotte dall'Ufficio per la lotta antifrode

(1999/C 154/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

Visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 188 C (futuro articolo 248);

Visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 160 C;

Vista la proposta di regolamento (CE, Euratom) del Consiglio relativo all'istituzione di un Ufficio europeo per le indagini contro le frodi, presentata dalla Commissione il 4 dicembre 1998(1); tale proposta è stata, in particolare, una reazione alla relazione Bösch del Parlamento europeo sull'UCLAF(2), adottata il 7 ottobre 1998;

Vista la richiesta di un parere della Corte dei conti, presentata dal Consiglio il 22 dicembre 1998 e ricevuta dalla Corte l'11 gennaio 1999;

Vista la proposta modificata di regolamento (CE, Euratom) del Consiglio, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, presentata dalla Commissione e da questa trasmessa alla Corte il 29 marzo 1999(3);

Vista la richiesta di un parere della Corte dei conti sulla proposta modificata di regolamento (CE, Euratom) del Consiglio relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, presentata dal Consiglio il 9 aprile 1999 e ricevuta dalla Corte il 13 aprile 1999,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

La relazione speciale della Corte sull'UCLAF

1. Nella sua relazione speciale n. 8/98 sui servizi della Commissione incaricati della lotta alle frodi, in particolare l'"Unità di coordinamento della lotta antifrodi" (UCLAF)(4), la Corte dei conti ha osservato che:

- finché la Convenzione e i Protocolli conclusi a titolo del terzo pilastro del trattato non verranno ratificati, i poteri della Commissione nella lotta alle frodi rimangono limitati,

- l'organizzazione e le procedure in seno alla Commissione e nei rapporti con gli Stati membri non sono sempre chiare, e spesso sono complesse e lente,

- la cooperazione con gli Stati membri è ostacolata anche dal modo in cui vengono rispettati i privilegi e le immunità di cui gode il personale dell'Unione europea; nel corso delle sue indagini nel territorio degli Stati membri, l'UCLAF deve inoltre far fronte a notevoli limitazioni connesse alla legislazione nazionale,

- la qualità delle informazioni contenuta nelle basi di dati e l'uso che si è fatto di tali informazioni non sono stati soddisfacenti; il coordinamento tra l'UCLAF, le altre DG e gli Stati membri, inoltre, in riferimento alle basi di dati e all'utilizzazione comune delle informazioni, doveva essere migliorato,

- le procedure in seno alla Commissione e le competenze stabilite per quanto concerne la lotta alla corruzione interna non sono chiare e sono incomplete. Sono mancati orientamenti ben definiti per lo svolgimento delle indagini, una linea d'azione chiara (tolleranza zero) e ci si è domandati se l'UCLAF, nella sua attuale struttura organizzativa, dovesse trattare casi di corruzione riguardanti agenti della Commissione,

- l'UCLAF non ha il potere di svolgere indagini relative ad altre istituzioni.

La struttura della proposta

2. Diversi documenti hanno per oggetto la creazione di un Ufficio per la lotta antifrode:

a) un progetto di regolamento del Consiglio, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode;

b) una decisione (allo stadio di progetto) della Commissione che istituisce l'Ufficio per la lotta antifrode, responsabile dello svolgimento di indagini interne ed esterne, dello sviluppo delle strategie e della legislazione per la lotta contro le frodi, e di ogni altra attività operativa nell'ambito della lotta contro le frodi (articolo 2 della decisione);

c) un progetto di accordo interistituzionale (AII) concernente le indagini interne condotte dall'Ufficio per la lotta antifrode, per consentire all'Ufficio di svolgere indagini all'interno delle varie istituzioni o dei vari organismi comunitari.

3. Il parere della Corte riguarda globalmente i citati documenti. Vista l'interdipendenza delle misure, un trattamento isolato della proposta di regolamento del Consiglio appare inadeguato.

4. Mentre la decisione della Commissione riguarda l'Ufficio nel suo complesso, la proposta di regolamento del Consiglio, come indica il titolo stesso, riguarda unicamente i compiti di indagine (interna ed esterna); l'accordo interistituzionale riduce ulteriormente l'ambito, considerando solo le indagini interne. La decisione della Commissione, di conseguenza, tratta aspetti più globali, mentre il regolamento del Consiglio e l'AII riguardano aspetti più specifici.

5. La proposta contenuta nell'AII serve ad un duplice scopo. L'accordo, in primo luogo, è necessario per conferire all'Ufficio il potere di accesso alle altre istituzioni ed agli organismi comunitari. In secondo luogo, la Commissione giustifica la sua proposta di AII come uno strumento temporaneo per risolvere taluni problemi, in attesa di una revisione dello statuto del personale. La Corte vede il successo di altri accordi interistituzionali - come quello del 1998 sulla disciplina di bilancio e sul miglioramento delle procedure di bilancio - come uno strumento pragmatico per migliorare la gestione comunitaria, in particolare in quei settori ove il bisogno di flessibilità rende difficile l'elaborazione di una legislazione appropriata.

6. Per quanto concerne l'accesso alle istituzioni (diverse dalla Commissione) e agli altri organismi comunitari, l'indipendenza operativa dell'Ufficio dipenderà in gran parte da una soddisfacente adozione e messa in atto dell'AII proposto e dalle decisioni istituzionali pertinenti.

7. Per quanto concerne le future modifiche allo statuto del personale, dispiace che la Commissione, nella documentazione che accompagna la proposta modificata, non abbia fornito una chiara indicazione delle modifiche da essa ritenute necessarie. In mancanza di tale informazione, non è possibile formarsi un'opinione sull'esatto contenuto dell'AII e del "modello di decisione" per le istituzioni allegati alla proposta. Se è necessario modificare lo statuto del personale, inoltre, la Corte esprime dubbi quanto alla legittimità di qualsiasi misura temporanea (come ad esempio l'AII ed il "modello di decisione") tendente a prevalere su tale legislazione.

L'indipendenza operativa dell'Ufficio

8. A seguito delle discussioni svoltesi in seno al Parlamento europeo ed al Consiglio, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio (unitamente ad un progetto di decisione della Commissione ed a un progetto di accordo interistituzionale), in virtù del quale all'Ufficio è conferita una grande indipendenza per la lotta antifrode a scopi di indagine. Ai sensi dell'articolo 12 della proposta di regolamento del Consiglio e dell'articolo 3 del progetto di decisione della Commissione, in effetti, la Commissione non può dare alcuna istruzione al direttore (e di conseguenza all'Ufficio) relativa allo svolgimento delle indagini. Sebbene l'intento di creare un organismo indipendente sia perseguito da tutte le parti che partecipano alla discussione, la creazione di un organismo indipendente, così come inteso dai testi proposti, è resa più difficile dal fatto che tale organismo è parte della Commissione. In effetti, anche se l'Ufficio deve essere indipendente dal punto di vista operativo, la responsabilità dei suoi atti incombe, in ultima istanza, alla Commissione, dal momento che l'Ufficio continua a far parte della sua struttura. Ciò e confermato dal fatto che le azioni risultanti dagli atti dell'Ufficio, ivi compresi gli atti legati alle indagini, costituiranno oggetto di ricorso dinnanzi alla Corte di giustizia citando in giudizio la Commissione in qualità di convenuta, anziché direttamente l'Ufficio.

9. Il testo dell'articolo 12, secondo paragrafo, della proposta di regolamento del Consiglio, dovrebbe essere di conseguenza modificato, allo scopo di rendere l'indipendenza operativa del capo dell'Ufficio compatibile con l'esercizio da parte della Commissione delle sue competenze. A tale proposito, lo status del controllore finanziario potrebbe servire da esempio. Da un lato, il controllore finanziario è indipendente nell'espletamento delle proprie funzioni, e può addirittura obbligare la propria istituzione a rispettare tale indipendenza attraverso un diritto di ricorso alla Corte di giustizia (articolo 24 del regolamento finanziario). Dall'altro lato, l'istituzione è comunque in grado di esercitare la propria responsabilità finale, non tenendo conto del rifiuto del visto del controllore finanziario, purché siano rispettate talune condizioni di trasparenza (articolo 39 del regolamento finanziario).

Il comitato di vigilanza

10. I compiti del comitato di vigilanza sono trattati sia nella decisione della Commissione (articoli 5 e 6) che nel progetto di regolamento del Consiglio (articolo 11). La relazione della Corte sull'UCLAF indicava la necessità di garantire la tutela dell'indipendenza della funzione di indagine sulle frodi. Un comitato indipendente avrebbe forse potuto essere in grado di adempiere tale ruolo, e sebbene si dica che il comitato sia concepito per "assistere" l'Ufficio, le sue funzioni - formulare un parere al capo dell'Ufficio sulle attività in corso, riferire direttamente alle altre istituzioni, sovrintendere alla preparazione del bilancio e del programma di lavoro dell'Ufficio - e il suo stesso nome suggeriscono che in realtà diventerebbe una sorta di consiglio di amministrazione indipendente. Ciò potrebbe rivelarsi fonte di grandi difficoltà per la gestione efficace dell'Ufficio da parte del suo capo, ed avere conseguenze negative per il discarico delle sue responsabilità nei confronti della Commissione, del Consiglio e del Parlamento. Egli sarebbe in realtà responsabile nei confronti del comitato, piuttosto che nei confronti delle istituzioni. La Corte si domanda se, all'interno dell'attuale struttura istituzionale derivante dal trattato, esista un fondamento giuridico per un tale consiglio di amministrazione. La Corte, conseguentemente, considera che l'attuale proposta sarebbe più chiara e più forte senza il comitato di vigilanza; in presenza di necessità di consultazione tra le tre principali istituzioni sul funzionamento dell'Ufficio, questa sarebbe meglio soddisfatta attraverso le consolidate discussioni interistituzionali, come accaduto durante la preparazione delle proposte in questione.

11. Indipendentemente dalla struttura che verrà creata, dovrebbe rimanere chiaro che la Corte dei conti mantiene i propri obblighi e poteri di effettuare controlli esterni, così come previsto dal trattato. Nel caso in cui rimanga, di conseguenza, l'articolo 11 dovrebbe iniziare nel modo seguente:

"Senza pregiudizio per i controlli effettuati dalla Corte dei conti ai sensi dell'articolo 188 C (futuro articolo 248) del trattato CE, l'Ufficio..."

.

La funzione dell'Ufficio

12. Nell'articolo 3 della proposta di regolamento del Consiglio, la normativa a cui ci si riferisce per specificare i compiti dell'Ufficio si limita ai regolamenti del Consiglio (Euratom, CE) n. 2185/96 e (CE, Euratom) n. 2988/95. In un progetto di proposta rivisto per una decisione della Commissione(5), si specifica chiaramente che l'Ufficio assumerà tutti i compiti sinora eseguiti dall'UCLAF. Le funzioni dell'Ufficio sono specificate nell'articolo 2 di questo progetto di decisione. Sembra che il secondo paragrafo di tale articolo includa anche, tra i compiti dell'Ufficio, compiti che sono attualmente svolti dalle Direzioni generali responsabili di taluni settori. Ci si domanda se il nuovo Ufficio possa aggiungere tali compiti, concernenti tutte le irregolarità e le illegittimità, al compito primario di svolgere indagini su casi di (possibile) frode, come specificato ad esempio nell'Atto del Consiglio del 26 luglio 1995(6), senza correre il rischio di paralisi di quest'ultima attività.

I diritti di accesso alle informazioni spettanti all'Ufficio

13. L'articolo 4, paragrafo 2 e l'articolo 7 della proposta di regolamento del Consiglio contemplano lo scambio di informazioni, a scopi di indagine, tra le istituzioni e l'Ufficio. Non si fa alcun riferimento al potere (genericamente considerato) di richiedere informazioni utili alla lotta contro le frodi a scopi di "intelligence" (sfruttamento delle informazioni). Al tempo stesso, l'articolo 1 del modello di decisione dell'istituzione impone alle istituzioni l'obbligo di informare immediatamente l'Ufficio in merito ad ogni elemento fattuale di loro conoscenza che faccia presumere il verificarsi di una frode (ecc.). Sebbene tale obbligo possa essere considerato, ad una lettura dei relativi articoli della proposta di regolamento del Consiglio, come implicito, riveste un'importanza tale da meritare una esplicita menzione, a fianco delle disposizioni più generali in materia di scambio di informazioni. Ciò è tanto più necessario in quanto non c'è garanzia che le istituzioni adottino decisioni interne che riflettano esattamente il modello previsto dall'attuale pacchetto di disposizioni.

14. Nell'interpretazione del primo paragrafo dell'articolo 7 del regolamento del Consiglio, deve risultare assolutamente chiaro che spetta al capo dell'Ufficio stabilire quali informazioni siano "necessari(e) per le indagini in corso".

Nomina e licenziamento del capo dell'Ufficio

15. L'articolo 5, paragrafo 1 della decisione della Commissione, nonché l'articolo 12, paragrafo 1 della proposta di regolamento del Consiglio prevedono che la nomina del direttore dell'Ufficio sia effettuata dopo aver consultato il Parlamento europeo ed il Consiglio.

16. La nomina e il licenziamento dei funzionari e degli agenti sono regolate dallo statuto dei funzionari o dal regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee. Le condizioni di nomina e di licenziamento, incluse le procedure di consultazione, non possono essere imposte dalla proposta di regolamento del Consiglio, dal momento che le norme che regolano la nomina e il licenziamento dei funzionari e degli agenti devono essere adottate sulla base dell'articolo 24, paragrafo 2 del trattato dell'8 aprile 1965, che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee. Tali norme dovrebbero pertanto essere eliminate dalla proposta di regolamento del Consiglio. Le regole in materia di consultazione, tuttavia, potrebbero essere mantenute nel progetto di decisione della Commissione, dal momento che nulla impedisce all'autorità che ha il potere di nomina di stabilire procedure di consultazione.

17. Dovrebbe essere considerata l'opportunità di aggiungere all'articolo 12, paragrafo 1 della proposta di regolamento del Consiglio una norma relativa alla comunicazione delle decisioni riguardanti la carriera del capo dell'Ufficio alle altre istituzioni, come nel caso del controllore finanziario (articolo 24 del regolamento finanziario). Si potrebbe considerare un testo dal seguente tenore: "La nomina, la promozione, le sanzioni disciplinari o il trasferimento relativi al capo dell'Ufficio, così come ogni altra procedura, sono oggetto di una decisione motivata da inviarsi, per conoscenza, al Parlamento europeo, al Consiglio ed alla Corte dei conti".

Altre questioni legate al personale

18. Lo statuto del personale (articolo 90, paragrafo 2) contiene disposizioni secondo cui i reclami devono essere trattati dall'autorità che ha il potere di nomina, designata da ciascuna istituzione ai sensi dell'articolo 2 dello statuto del personale. L'articolo 14 della proposta di regolamento del Consiglio interferisce con le procedure contenute nello statuto del personale e dovrebbe di conseguenza essere eliminato.

19. Il regolamento dovrebbe specificare chiaramente che il grado del capo dell'Ufficio dovrebbe essere al livello di Direttore generale (A 1). Ciò sarebbe appropriato date le funzioni, lo status dell'organismo e le responsabilità del capo dell'Ufficio.

Seguito dato alle azioni intraprese e loro risultati

20. Compete alla dirigenza dell'istituzione prendere le appropriate azioni di "follow-up" riguardanti i risultati delle indagini dell'Ufficio. Gli sforzi per la creazione di un organismo di indagine indipendente, efficace ed efficiente saranno futili se il seguito dato dalle istituzioni alle sue relazioni e alle sue raccomandazioni non sarà adeguato. Le procedure di "follow-up" relative alle indagini esterne possono entrare in vigore unicamente dopo la ratifica della Convenzione a titolo del terzo pilastro del trattato. Quanto alle indagini interne, le procedure disciplinari e le procedure per il recupero dei fondi dovrebbero essere rafforzate, come già proposto dalla Corte nel parere n. 4/97 sulla proposta di modifica del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977(7).

Disposizioni finanziarie

21. Il contenuto dell'articolo 13 della proposta di regolamento del Consiglio dovrebbe essere incluso in un regolamento finanziario adottato sulla base dell'articolo 209 del trattato, piuttosto che nella proposta di regolamento che si rifà all'articolo 235 del trattato.

Accordo interistituzionale

22. Non è chiaro quali istituzioni e organismi debbano essere interessati dall'AII, ed in quale misura si tenga conto degli obblighi di riservatezza delle informazioni inerenti alla funzione di talune istituzioni.

Conclusione

23. In conclusione, la Corte ritiene che:

a) lo scopo principale della proposta sembra limitarsi alla creazione di una struttura che permetterà di svolgere indagini interne in tutte le istituzioni ed organismi comunitari; la Commissione rimane in ultima istanza responsabile delle azioni dei suoi servizi. La creazione di un organismo che dovrebbe essere indipendente ma allo stesso tempo interno alla Commissione, di conseguenza, pone alcuni problemi di tipo pratico e giuridico;

b) l'attuale proposta sarebbe più chiara e forte se non comprendesse il comitato di vigilanza;

c) sembra che i compiti e i membri del personale verranno trasferiti dall'UCLAF verso il nuovo Ufficio. In tale contesto, la Corte attira l'attenzione sulle osservazioni contenute nella sua relazione speciale n. 8/98, in particolare su quelle riguardanti la gestione dell'UCLAF ed i problemi di cooperazione con gli Stati membri. È necessario affrontare tali problemi prima che qualsiasi servizio antifrode possa divenire pienamente operativo.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 14 e 15 aprile 1999.

Per la Corte dei conti

Jan. O. KARLSSON

Presidente

(1) COM(1998) 717 def. - 98/0329(CNS) - GU C 21 del 26.1.1999, pag. 10.

(2) Risoluzione AU-0297/98.

(3) COM(1999) 140 def. - 98/0329 (CNS).

(4) GU C 230 del 22.7.1998.

(5) Non ancora formalmente adottato.

(6) Atto del Consiglio, del 26 luglio 1995, che stabilisce la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.1995).

(7) Paragrafi 5.18 - 5.23 dell'allegato, pubblicato nella GU C 57 del 23.2.1998.