COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO QUADRO DI CONTROLLO PER L'ESAME DEI PROGRESSI COMPIUTI NELLA CREAZIONE DI UNO SPAZIO DI "LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA" NELL'UNIONE EUROPEA

1. Introduzione

1.1. Scopo del quadro di controllo

1.2. Come leggere il quadro di controllo

1.3. L'ambito del quadro di controllo

1.4. Aggiornare il quadro di controllo

2. Politica comune dell'ue in materia di asilo e migrazione

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

2.4. Gestione dei flussi migratori

3. Un autentico spazio di giustizia europeo

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

4.4. Azione specifica antiriciclaggio

5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

6. Cittadinanza dell'Unione

7. Cooperazione contro la droga

8. Azione esterna di maggiore incisività

1. Introduzione

Il Consiglio europeo riunito a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 ha invitato la Commissione a presentare una proposta per un "appropriato quadro di controllo" che esamini "puntualmente i progressi compiuti per attuare le misure necessarie e rispettare le scadenze" fissate dal trattato di Amsterdam, dal piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni di Tampere per la creazione di uno "spazio di libertà, sicurezza e giustizia".

Il Commissario Vitorino nel frattempo ha visitato le capitali e ha avuto alcune discussioni preliminari con il Parlamento europeo e con i rappresentanti di altre istituzioni. La proficua discussione svoltasi nel corso della riunione ufficiosa dei ministri della giustizia e degli affari interni a Lisbona il 3 marzo ha contribuito a far crescere sempre più il consenso sulla forma e lo scopo del quadro di controllo.

1.1. Scopo del quadro di controllo

La Commissione ritiene che il "quadro di controllo" debba rappresentare qualcosa di più di un semplice strumento meccanico che agevoli il controllo interno da parte delle istituzioni UE dei progressi conseguiti nell'adozione degli atti legislativi e di altro genere necessari per creare lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Esso dovrebbe infatti essere prima di tutto uno strumento che faciliti il raggiungimento di un obiettivo - la creazione e lo sviluppo dell'Unione europea come spazio di libertà, sicurezza e giustizia - che non riguarda le istituzioni bensì i cittadini dell'Unione. Tale obiettivo può essere raggiunto tuttavia unicamente attraverso il partenariato e la collaborazione non solo tra tutte le istituzioni dell'Unione ma anche tra i singoli Stati membri.

Il quadro di controllo dovrebbe avere quindi tre obiettivi separati ma tra loro collegati:

- garantire il notevole livello di trasparenza richiesto da un progetto di diretto interesse per i cittadini;

- salvaguardare la dinamica generata dal Consiglio europeo di Tampere;

- esercitare pressioni sugli eventuali settori in ritardo rammentando ai responsabili che è necessario riscoprire l'impegno politico espresso al riguardo ripetutamente e con chiarezza dal Consiglio europeo.

Le singole componenti dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nonché i tempi di realizzazione sono già stati ampiamente esaminati e sono stati definiti ad Amsterdam nel trattato, a Tampere sotto forma di chiari orientamenti politici e nel piano d'azione di Vienna in dettaglio. La Commissione non esclude naturalmente che il dialogo trasparente, in particolare con il Parlamento europeo, che spera nasca dal presente quadro di controllo consenta di individuare nuove idee e nuovi obiettivi. Tuttavia come punto di partenza si dovranno prendere gli elementi già approvati dal Consiglio europeo. Il principio guida in questo come in altri settori deve essere quello della sussidiarietà e il processo decisionale deve essere il più possibile trasparente e vicino ai cittadini.

Per poter essere utile a tali scopi e fornire una valida guida in un settore così complesso nel quale deve essere adottato un gran numero di misure individuali da adottare il quadro di controllo deve visualizzare sia la strada ancora da percorrere che quella già percorsa senza esitare a indicare sia i settori in cui si sta registrando un progresso che quelli in cui si segna il passo. Deve essere strutturato e dettagliato in modo che gli obiettivi precisi da raggiungere entro la fine di ciascun anno civile siano visibili e individuati chiaramente.

Tale impostazione si basa sul metodo adottato con successo in precedenti realizzazioni dell'Unione ed in particolare nella creazione del mercato unico.

È opportuno ricordare che dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam in quasi tutte le aree della Giustizia e degli Affari interni la Commissione condivide con gli Stati membri il potere di iniziativa per un periodo transitorio di cinque anni. Questo fatto sottolinea ulteriormente che la competenza per la realizzazione di tale progetto ha natura partenariale. Quando il quadro di controllo indica che è la Commissione piuttosto che uno Stato membro ad avere il compito di prendere l'iniziativa in un dato settore ciò è da ricondursi soprattutto al fatto che nelle conclusioni il Consiglio di Tampere richiede specificatamente che determinate azioni siano realizzate dalla Commissione. Vi è anche un numero limitato di punti per i quali la competenza ad agire è stata attribuita alla Commissione o perché l'azione di cui trattasi è già prevista nel programma di lavoro pubblicato della Commissione o perché l'articolo del trattato che ne costituisce il fondamento attribuisce alla Commissione un potere esclusivo in materia (ad esempio l'articolo 18 per le azioni relative alla cittadinanza europea). In altri casi il quadro di controllo prevede la possibilità che l'iniziativa provenga dalla Commissione o da qualsiasi Stato membro. In certi settori alcuni Stati membri hanno già reso noto l'intenzione di assumere per primi l'iniziativa e ciò è stato debitamente registrato nel quadro di controllo.

1.2. Come leggere il quadro di controllo

Il quadro di controllo deve essere accessibile e comprensibile ai lettori non specialisti. Sarà un documento dinamico, aggiornato con regolarità e se il Parlamento europeo lo desidera potrà assumere un ruolo importante nel dibattito che esso tiene annualmente sul progresso in tale settore. Ciò dovrebbe anche rendere di pubblico dominio le iniziative adottate per conseguire uno dei più importanti obiettivi politici dell'Unione in aree che in passato sono state considerate alquanto impenetrabili agli osservatori non specialisti. Ciò appare di particolare importanza perché l'appoggio dei cittadini è indispensabile per il successo del progetto.

Il quadro di controllo proposto è strutturato sotto forma di tabella. Esso riprende per quanto possibile i titoli dei capitoli utilizzati nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere ed è suddiviso nelle seguenti colonne:

- I singoli obiettivi elencati nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, nel piano d'azione di Vienna e nel trattato stesso

- Il tipo di azione necessaria distinguendo, se del caso, tra azione legislativa e non e specificando se possibile la natura degli atti che dovranno essere adottati

- Il soggetto competente per agire

- Il calendario di adozione, nel caso esso sia stato già indicato nei testi di base o sia stato aggiunto o successivamente modificato in considerazione di eventi successivi. Qualora nei testi di base non venga indicato un calendario anche la casella del quadro di controllo resterà vuota nella prima versione affinché le date possano esservi aggiunte alla luce di quanto emerso dalla discussione.

- La situazione attuale (questa colonna servirà ad individuare i risultati conseguiti e i settori in cui il progresso segna il passo).

1.3. L'ambito del quadro di controllo

L'ambito del quadro di controllo è alquanto più vasto rispetto alle aree di cui al titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea e al titolo VI del trattato sull'Unione europea. Esso comprende ad esempio una serie di misure necessarie in materia di cittadinanza europea nonché alcuni temi non citati specificatamente nel trattato di Amsterdam, nel piano d'azione di Vienna o nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere ma sollevati da alcuni Stati membri nel corso della visita delle capitali effettuata dal Commissario Vitorino all'inizio del 2000.

D'altra parte il quadro di controllo in questa fase non mira ad abbracciare in modo esaustivo l'area potenzialmente vasta dell'attività legislativa che deriva dall'inserimento della convenzione di Schengen nel Trattato. La Commissione sta tuttora riflettendo su quale sia il calendario adatto ad una tale azione e propende per l'idea che la necessità prioritaria di convertire le disposizioni della convenzione in atti legislativi "di Amsterdam" dipenderà dall'evolversi della situazione piuttosto che da un bisogno assoluto di effettuare la conversione. È stato quindi inserito un riferimento alla necessità di "comunitarizzare" l'articolo 2-2 della Convenzione di Schengen poiché dall'entrata in vigore del trattato tale articolo è già stato applicato in numerose occasioni. Un principio analogo è stato seguito per alcuni atti del "terzo pilastro" che dovranno essere convertiti a tempo debito.

Inoltre alcune questioni di carattere orizzontale che sono rilevanti per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea non vengono affrontate direttamente dal quadro di controllo. In alcuni casi tali questioni sono esaminate in altre sedi: è il caso ad esempio dell'organo incaricato di redigere un progetto di carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea o della conferenza intergovernativa sul ruolo della Corte di giustizia europea o sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità. In altri casi esse riguardano varie azioni proposte nel quadro di controllo: è il caso ad esempio delle azioni esterne dell'Unione nel settore della giustizia e affari interni per le quali, secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, il Consiglio e la Commissione dovrebbero in primo luogo formulare raccomandazioni specifiche sulle priorità e sugli obiettivi ed interventi politici affrontando anche aspetti inerenti alla struttura operativa in tempo utile per il Consiglio europeo di Feira previsto per il giugno 2000.

Analogamente sarebbe ancora prematuro redigere un elenco delle azioni dettagliate nel settore della prevenzione della criminalità poiché questo sarà il tema di un'importante conferenza organizzata dalla presidenza portoghese nel maggio 2000.

1.4. Aggiornare il quadro di controllo

La Commissione propone di redigere una versione aggiornata del quadro di controllo da trasmettere al Parlamento europeo e al Consiglio una volta per ogni turno di presidenza. Si creerà così l'occasione per esaminare i progressi raggiunti, segnalare dove e quando vi sono dei ritardi e se necessario modificare le priorità senza perdere però di vista gli obiettivi e le scadenze generali stabiliti nel trattato e nelle successive conclusioni del Consiglio europeo. La prima di questa serie di valutazioni permetterà anche di chiarire come gli Stati membri e la Commissione si dividono il potere di iniziativa negli eventuali settori non ancora contemplati.

2. Politica comune dell'ue in materia di asilo e migrazione

Gli aspetti separati ma strettamente connessi dell'asilo e della migrazione richiedono la definizione di una politica comune dell'UE che comprenda gli elementi seguenti:

2.1. Partenariato con i paesi d'origine

Verrà sviluppata un'impostazione organica del problema della migrazione che abbracci le questioni connesse alla politica, ai diritti umani e allo sviluppo dei paesi e delle regioni di origine e transito, sulla base di un rapporto di partenariato con tali paesi e regioni ed al fine di promuovere lo sviluppo comune.

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2.2. Il regime europeo comune in materia di asilo

L'obiettivo è di assicurare l'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement.

A lungo termine si dovrà definire una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per la concessione dell'asilo valido in tutta l'Unione.

Si dovranno limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo tra gli Stati membri.

Sarà istituito un regime per la protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri.

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2.3. Equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi

Si procederà a un ravvicinamento delle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini dei paesi terzi in base a una valutazione comune sia degli sviluppi economici e demografici all'interno dell'Unione sia della situazione nei paesi di origine.

Una politica di integrazione dovrebbe mirare a garantire ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro (in particolare a coloro che soggiornano in maniera prolungata) diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'UE e a rafforzare la non discriminazione e la lotta contro il razzismo e la xenofobia.

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2.4. Gestione dei flussi migratori

La gestione dei flussi migratori deve essere migliorata in tutte le sue fasi in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito.

La lotta contro l'immigrazione illegale dovrà essere intensificata combattendo le organizzazioni criminali coinvolte e garantendo i diritti delle vittime.

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3. Un autentico spazio di giustizia europeo

L'intento è di infondere nei cittadini un sentimento comune di giustizia in tutta l'Unione. Compito della giustizia è facilitare la vita quotidiana dei cittadini e far sì che vengano deferiti agli organi giurisdizionali quanti mettano a repentaglio la libertà e la sicurezza dei singoli e della società . Ciò presuppone che vengano migliorate le possibilità di accesso alla giustizia e che venga attuata tra gli Stati membri una piena cooperazione giudiziaria .

3.1. Migliore accesso alla giustizia in Europa

Un autentico spazio di giustizia deve far sì che i singoli e le imprese possano rivolgersi agli organi giurisdizionali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con la stessa facilità che nel loro e che la complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri non costituisca un impedimento o un ostacolo all'esercizio dei loro diritti.

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3.2. Reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie

Un autentico spazio di giustizia europeo deve assicurare la certezza del diritto ai cittadini in genere e agli operatori economici. A tal fine le sentenze e le decisioni devono essere rispettate ed eseguite in tutta l'Unione.

Il rafforzamento del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie e delle sentenze e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero la cooperazione tra le autorità come pure la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli. A tal fine il principio del reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'Unione europea tanto in materia civile quanto in materia penale.

Per quanto riguarda la materia civile:

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Per quanto riguarda la materia penale:

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3.3. Maggiore convergenza nel settore del diritto civile

Al fine di facilitare la cooperazione giudiziaria e migliorare l'accesso alla legislazione gli ordinamenti giuridici dovranno diventare più compatibili e convergenti.

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4. Lotta a livello dell'unione contro la criminalità

Si dovrebbe raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello di Unione contro qualsiasi forma di criminalità ed in particolare contro le forme gravi di criminalità organizzata e transnazionale, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici.

4.1. Prevenzione della criminalità a livello dell'Unione

Una politica efficace di lotta contro qualsiasi forma di criminalità organizzata e non organizzata deve prevedere anche misure preventive a carattere multidisciplinare.

Inserimento degli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni e nei programmi contro la criminalità a livello di Unione e di Stati membri.

Occorre incoraggiare la cooperazione tra le organizzazioni nazionali impegnate nella prevenzione individuando alcuni settori prioritari.

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4.2. Potenziamento della cooperazione contro la criminalità

In un autentico spazio di giustizia i delinquenti non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri.

L'obiettivo di garantire ai cittadini un livello elevato di protezione presuppone una maggiore cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge. A tal fine si dovrebbe trarre il massimo vantaggio dalla cooperazione tra le autorità degli Stati membri nell'ambito delle indagini su casi transfrontalieri.

Estendendo le competenze di Europol il trattato di Amsterdam ha riconosciuto il ruolo centrale da esso svolto nel coadiuvare la Cooperazione europea per la prevenzione e la repressione della la criminalità organizzata .

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4.3. Lotta contro determinate forme di criminalità

Per quanto riguarda le legislazioni penali nazionali, gli sforzi intesi a concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni dovrebbero incentrarsi in primo luogo su un numero limitato di settori di particolare importanza. È necessario giungere a definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni per quanto riguarda la criminalità grave, organizzata e transnazionale al fine di proteggere la libertà e i diritti dei cittadini e degli operatori economici.

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4.4. Azione specifica antiriciclaggio

Il riciclaggio dei capitali è il nucleo stesso della criminalità organizzata. Per questo motivo esso dovrebbe essere sradicato ovunque si manifesti, al fine di assicurare che siano intraprese iniziative concrete per rintracciare, sequestrare e confiscare i proventi di reato.

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5. Questioni connesse alle frontiere interne ed esterne e alla politica dei visti, attuazione dell'art. 62 TCE e conversione dell'Acquis di Schengen

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6. Cittadinanza dell'Unione

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7. Cooperazione contro la droga

In quanto minaccia sia collettiva che individuale, il problema della droga deve essere affrontato in modo globale, pluridisciplinare e integrato. La strategia europea contro la droga per il periodo 2000-200 verrà valutata a metà periodo e alla conclusione, con l'aiuto dell'Europol e dell'Osservatorio europeo per le droghe e le tossicodipendenze (OEDT).

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8. Azione esterna di maggiore incisività

L'Unione europea sottolinea che tutte le competenze e gli strumenti di cui essa dispone, in particolare nel campo delle relazioni esterne, devono essere sfruttati in maniera integrata e coerente per istituire lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Le tematiche della giustizia e degli affari interni devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione di altre politiche e attività dell'Unione.

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