Relazione speciale Occorre intensificare 
gli sforzi per risolvere 
i problemi degli appalti 
pubblici nell’ambito 
della spesa dell’UE 
nel settore della coesioneIT 2015  n. 10
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
Print ISBN 978-92-872-2877-2 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/940386 QJ-AB-15-012-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-2838-3 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/53972 QJ-AB-15-012-IT-N
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Occorre intensificare 
gli sforzi per risolvere 
i problemi degli appalti 
pubblici nell’ambito 
della spesa dell’UE 
nel settore della coesione
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 10
02
 Équipe di audit 
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor ‑
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II, presieduta da Henri Grethen, membro della 
Corte, la quale è specializzata nei settori di spesa relativi alle politiche strutturali, ai trasporti e all’energia. L’audit è stato 
diretto da Phil Wynn Owen, membro della Corte, coadiuvato da Gareth Roberts, capo di gabinetto, e da Katharina Bryan, 
attaché; Niels‑Erik Brokopp, capo unità; Milan Smid, capo équipe; Remus Blidar, Anastassios Karydas, Laura Zanarini, audi ‑
tor; Ildikó Preiss, attaché del gabinetto di Henri Grethen; Johanne Vermer, avvocato.
Da sinistra a destra:  J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, 
K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N. ‑E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Indice
Paragrafi
 Glossario
 Abbreviazioni
I-VIII  Sintesi
1-13  Introduzione
4-8 Il quadro di riferimento dell’UE in materia di appalti pubblici
9 -11  Politica di coesione e appalti pubblici
12-13  Come funzionano le procedure di appalto?
14-17  Estensione e approccio dell’audit
18-94  Osservazioni
19-48  L ’analisi sistematica degli errori riguardanti gli appalti pubblici da parte della Commissione 
e degli Stati membri presenta forti limiti
19-24  L’inosservanza delle norme sugli appalti pubblici continua a essere una fonte di errori rilevante nell’ambito 
della politica di coesione
25-34  Le cause degli errori riguardanti gli appalti pubblici sono varie
35-40  Un’analisi completa degli errori negli Stati membri è preclusa dalla mancanza di dati coerenti…
41 ... tuttavia emergono segnali che gli Stati membri visitati cominciano a rilevare i dati in modo più sistematico
42-48  La Commissione non svolge ancora un’analisi completa e sistematica degli errori riguardanti gli appalti 
pubblici
49-94  La Commissione e gli Stati membri hanno iniziato ad intraprendere azioni per affrontare 
il problema, anche se la strada da percorrere è ancora lunga
51-60  Le azioni adottate dalla Commissione dal 2010 hanno iniziato ad essere incentrate sul problema nel suo 
complesso
61-74  Se applicata correttamente, la nuova normativa può contribuire ad affrontare il problema degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici
75-82  Gli Stati membri si concentrano sui controlli di primo livello e solo di recente hanno iniziato ad adottare 
misure preventive
83-94  Gli strumenti informatici potrebbero risolvere i problemi relativi agli appalti pubblici, ma dovranno essere 
pienamente attuati
04 Indice
95-105  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I —  I ruoli della Commissione e degli Stati membri in materia di appalti pubblici 
e politica di coesione
 Allegato II — Analisi degli errori rilevati dalla Corte per Fondo, 2009-2013
 Allegato III — Descrizione e analisi degli errori nelle varie fasi delle procedure di gara
 Allegato IV  —  Procedure d’infrazione relative ad appalti pubblici avviate dalla Commissione, 
2009-2013
 Risposte della Commissione
05
 Glossario
Gli accordi di partenariato  sono stipulati tra la Commissione europea e i singoli Stati membri. Stabiliscono i piani 
delle autorità nazionali sulle modalità d’impiego dei finanziamenti erogati dai i Fondi strutturali e di investimento 
europei tra il 2014 e il 2020. Essi recano, fra l’altro, i dettagli di eventuali condizionalità ex ante  e quadro di 
riferimento per la verifica dell’efficacia dell’attuazione.
Le amministrazioni aggiudicatrici  sono enti o organismi di diritto pubblico nazionali, regionali o locali il cui ruolo 
comporta l’applicazione delle direttive sugli appalti pubblici per quanto concerne contratti pubblici e concorsi.
Un appalto pubblico  è un processo con cui gli enti pubblici nazionali, regionali e locali, o gli enti di diritto pubblico, 
acquistano prodotti, servizi e opere pubbliche, quali strade e immobili. Le imprese private sono anch’esse soggette 
a norme e/o principi in materia di appalti pubblici ogniqualvolta indicono appalti che sono prevalentemente 
finanziati con fondi pubblici o quando tali requisiti sono previsti nella convenzione di sovvenzione.
Un’autorità di audit  fornisce alla Commissione la garanzia del buon funzionamento dei sistemi di gestione e dei 
controlli interni relativamente a un programma operativo (PO) (e, di conseguenza, della legittimità e regolarità delle 
spese certificate). In genere le autorità di audit sono servizi delle cancellerie di Stato, dei ministeri delle Finanze 
(o organi di controllo interno posti sotto l’autorità del ministero), di altri ministeri o delle istituzioni superiori di 
controllo. Queste devono essere funzionalmente indipendenti dagli organismi che gestiscono i fondi. Un’autorità di 
audit trasmette alle autorità di gestione e di certificazione le risultanze dei suoi audit dei sistemi e delle operazioni 
del PO in esame. Le relazioni sugli audit dei sistemi e la relazione annuale di controllo sono presentate anche alla 
Commissione. Se ritiene che l’autorità di gestione non abbia adottato le opportune misure correttive, l’autorità di 
audit deve richiamare l’attenzione della Commissione sulla questione.
Le autorità di certificazione  effettuano controlli di primo livello sulla spesa dichiarata dalle autorità di gestione 
e certificano che tale spesa sia legittima e regolare. In genere formano parte del ministero delle Finanze o sono 
organi di controllo interno posti sotto l’autorità del ministero.
Un’autorità di gestione  è un ente pubblico nazionale, regionale o locale o qualsiasi altro organismo pubblico 
o privato, designato da uno Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti prevedono la 
selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione 
alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati conseguiti.
Le condizionalità ex ante  sono condizioni basate su criteri predefiniti, stabilite negli accordi di partenariato. 
Durante la preparazione dei PO del FESR, dell’FC e dell’FSE per il periodo di programmazione 2014‑2020, gli 
Stati membri devono valutare se tali condizioni siano state soddisfatte. Il mancato soddisfacimento comporta 
l’elaborazione di piani di azione intesi a garantire il rispetto delle condizioni entro il 31 dicembre 2016.
La corruzione  è un abuso di potere finalizzato ad ottenere un profitto personale. La corruzione passiva è l’azione 
deliberata di un funzionario che, direttamente o tramite un intermediario, sollecita o riceve vantaggi per sé o per un 
terzo, o accetta la promessa di siffatto vantaggio, per compiere o astenersi dal compiere un atto proprio delle sue 
funzioni. La corruzione attiva è l’azione deliberata di chiunque prometta o conferisca tali vantaggi a un funzionario.
La direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI , precedentemente 
nota come DG Mercato interno e servizi, è il servizio della Commissione europea responsabile del completamento 
del mercato interno per beni e servizi, della promozione dell’economia dell’UE attraverso attività a sostegno 
dell’industria e delle piccole e medie imprese e della realizzazione della politica spaziale dell’UE. Le sue competenze 
includono anche l’elaborazione della normativa UE in materia di appalti pubblici e la supervisione sulla sua 
attuazione da parte degli Stati membri.
06 Glossario
La direzione generale dell’Occupazione, degli affari sociali e dell’inclusione  è il servizio della Commissione 
europea responsabile dell’occupazione e delle questioni sociali nell’UE. In partenariato con le autorità nazionali, 
le parti sociali, le organizzazioni della società civile e altre parti interessate, la direzione generale affronta le 
sfide legate alla globalizzazione, all’invecchiamento della popolazione dell’UE e all’evoluzione della realtà 
sociale. Questa DG detiene il portafoglio del Fondo sociale europeo (FSE).
La direzione generale della Politica regionale e urbana  è il servizio della Commissione europea responsabile 
di promuovere lo sviluppo economico e sociale delle regioni svantaggiate dell’Unione europea. Questa DG 
detiene il portafoglio del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo di coesione (FC).
L’obiettivo del Fondo di coesione  è migliorare la coesione economica e sociale nell’Unione europea 
finanziando progetti legati all’ambiente e ai trasporti negli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90 % 
della media dell’UE.
L’obiettivo del Fondo europeo di sviluppo regionale  è rafforzare la coesione economica e sociale 
nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario destinato alla 
realizzazione di infrastrutture e investimenti produttivi generatori di occupazione, destinato soprattutto alle 
imprese.
L’obiettivo del Fondo sociale europeo  è rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea 
migliorando le possibilità di occupazione e di lavoro, soprattutto attraverso misure di formazione, favorendo un 
più elevato livello di occupazione e la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro.
La frode  è un atto deliberato di inganno finalizzato ad ottenere un vantaggio personale o causare un danno 
a terzi.
Le istituzioni superiori di controllo  sono organismi nazionali responsabili dell’audit delle entrate e delle spese 
pubbliche.
Un’irregolarità  è un atto non conforme alle norme dell’UE avente un impatto potenzialmente pregiudizievole 
sugli interessi finanziari dell’UE. Può essere il risultato di errori veri e propri commessi sia dai beneficiari che 
richiedono i fondi che dalle autorità responsabili dell’esecuzione dei pagamenti. Se commessa deliberatamente, 
l’irregolarità è classificata come frode.
Un programma operativo  stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e in che modo 
verrà utilizzata la dotazione durante un dato periodo, in genere 7 anni, per finanziare progetti. Tali progetti 
devono concorrere alla realizzazione di uno o più obiettivi specifici a livello di asse prioritario del programma 
operativo. I programmi devono essere in atto per ciascuno dei fondi nel settore della politica di coesione, vale 
a dire il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo di coesione e il Fondo sociale europeo. I programmi 
operativi sono elaborati dagli Stati membri e devono essere approvati dalla Commissione prima che possano 
essere eseguiti i pagamenti a titolo del bilancio dell’UE. Possono essere modificati solo durante il periodo cui si 
riferiscono, previo accordo delle parti.
Lo scopo delle rettifiche finanziarie  è proteggere il bilancio dell’Unione dall’onere derivante da spese errate 
o irregolari. Per le spese soggette alla gestione concorrente, il recupero dei pagamenti incorretti compete in 
primo luogo agli Stati membri. Le rettifiche finanziarie possono essere operate ritirando le spese irregolari 
dalle dichiarazioni di spesa degli Stati membri o attraverso recuperi presso i beneficiari. Le rettifiche finanziarie 
possono anche essere imposte dalla Commissione.
07
 Abbreviazioni
AP: Appalto pubblico
DG GROW:  Direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI
FC: Fondo di coesione
FESR:  Fondo europeo di sviluppo regionale
FSE:  Fondo sociale europeo
ISC:  Istituzione superiore di controllo
OLAF:  Ufficio europeo per la lotta antifrode
PO:  Programma operativo
TFUE:  Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
08
 Sintesi
I
La politica dell’UE in materia di appalti pubblici è uno 
strumento fondamentale per instaurare il mercato 
unico e garantire l’uso efficiente dei fondi pubblici. 
Nell’UE gli appalti pubblici sono disciplinati dalle 
direttive dell’UE sugli appalti pubblici, che stabiliscono 
norme e procedure cui devono attenersi gli enti pub ‑
blici che appaltano lavori o servizi.
II
Per il periodo di programmazione 2007‑2013, nell’am ‑
bito della politica di coesione attraverso il Fondo euro ‑
peo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione 
(FC) e il Fondo sociale europeo (FSE) sono stati stan ‑
ziati 349 miliardi di euro. Una parte significativa di tali 
stanziamenti, in particolare per il FESR e l’FC, è desti ‑
nata agli appalti pubblici. Per quasi la metà di tutti 
i progetti finanziati dai tre fondi summenzionati e sot ‑
toposti all’audit della Corte per il periodo 2009‑2013 
sono state indette una o più gare d’appalto.
III
Il mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici 
costituisce una fonte di errori costante e rilevante. 
Gravi errori hanno determinato una limitazione o l’as ‑
senza di una leale concorrenza e/o l’aggiudicazione 
degli appalti a soggetti che non avevano presentato le 
offerte migliori.
IV
La presente relazione valuta se la Commissione e gli 
Stati membri stiano adottando azioni appropriate ed 
efficaci per affrontare il problema degli errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici nel settore della politica di 
coesione.V
Dall’audit è emerso che la Commissione e gli Stati 
membri hanno iniziato ad affrontare il problema, 
anche se la strada da percorrere è ancora lunga in ter ‑
mini di analisi del problema e attuazione delle azioni.
VI
L’analisi sistematica degli errori riguardanti gli appalti 
pubblici da parte della Commissione e degli Stati 
membri presenta forti limiti. La mancanza di dati suf ‑
ficientemente dettagliati, solidi e coerenti sulla natura 
e sull’entità degli errori riguardanti gli appalti pubblici 
ha precluso un’analisi a tutto campo delle cause del 
fenomeno. Tuttavia, alcuni degli Stati membri visitati 
nell’ambito dell’audit mostrano di aver iniziato a rile ‑
vare i dati in maniera sistematica.
VII
Dal 2010 la Commissione ha iniziato ad attuare una 
serie di azioni. Le azioni legislative hanno incluso la 
revisione delle direttive sugli appalti pubblici e l’in ‑
serimento negli accordi di partenariato di requisiti 
specifici che i sistemi di appalti pubblici degli Stati 
membri devono soddisfare entro il 2016. Nel 2013, la 
Commissione ha inoltre creato un gruppo di lavoro 
tecnico interno e ha elaborato un piano di azione 
interno. Tuttavia, la maggior parte delle azioni del 
piano non è ancora stata del tutto attuata. Gli Stati 
membri hanno iniziato solo di recente a intraprendere 
azioni globali per evitare il verificarsi di errori.
Sintesi 09
VIII
La Corte raccomanda quanto segue:
a) i)  la Commissione dovrebbe costituire una 
banca dati sulle irregolarità, che fornisca 
una base per analizzare compiutamente gli 
errori relativi agli appalti pubblici. Dovrebbe 
analizzare, in maniera generale, la frequenza, 
la gravità e le cause degli errori riguardanti gli 
appalti pubblici nel settore della politica di 
coesione, sulla base di dati appropriati, tratti 
dalle proprie banche dati e forniti dagli Stati 
membri. La Commissione dovrebbe pubblica ‑
re tale analisi nell’ambito della relazione sugli 
appalti pubblici, come prescritto dalle nuove 
direttive;
ii)  ale autorità competenti negli Stati membri 
dovrebbero sviluppare ed analizzare le loro 
banche dati sulle irregolarità nel settore della 
politica di coesione, comprese quelle relative 
agli appalti pubblici. Dovrebbero inoltre col ‑
laborare con la Commissione per fornire tali 
dati in un formato e con una frequenza tale da 
facilitare il lavoro della Commissione;
b) se le condizionalità ex ante  in materia di appalti 
pubblici non sono soddisfatte entro il 2016, la 
Commissione dovrebbe avvalersi costantemente 
della facoltà di sospendere i pagamenti agli Stati 
membri interessati, fino a quando gli stessi non 
abbiano ovviato alle carenze;
c) la Commissione dovrebbe aggiornare e pubblicare 
il suo piano di azione interno in materia di appalti 
pubblici e riferire annualmente in merito ai pro ‑
gressi compiuti. A tal fine, dovrebbe migliorare il 
coordinamento tra i suoi servizi che si occupano di 
questioni inerenti agli appalti pubblici;d) la Commissione dovrebbe istituire un gruppo di 
alto livello che svolga un ruolo guida nella ricerca 
di una soluzione al problema degli errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici, al fine di evitare il rischio 
di un’applicazione non uniforme delle azioni da 
parte dei diversi servizi della Commissione. Il 
gruppo dovrebbe sollecitare miglioramenti negli 
appalti pubblici, compresa, se necessario, la sem ‑
plificazione in questo settore;
e) la Commissione dovrebbe imporre rettifiche finan ‑
ziarie ogniqualvolta constati che i controlli di pri ‑
mo livello degli Stati membri non sono sufficiente ‑
mente efficaci e, se necessario, avviare procedure 
d’infrazione per violazioni degli obblighi imposti 
dalle direttive in materia di appalti pubblici;
f) la Commissione dovrebbe sfruttare maggiormente 
le opportunità offerte dal progresso delle tecnolo ‑
gie dell’informazione, promuovendo ad esempio 
gli appalti elettronici, gli strumenti di estrapolazio ‑
ne dei dati e le buone pratiche;
g) gli Stati membri dovrebbero sfruttare maggior ‑
mente le opportunità offerte dagli appalti elettro ‑
nici e dagli strumenti di estrapolazione dei dati.
10
 Introduzione
01 
La politica dell’UE in materia di appalti 
pubblici è uno strumento fondamen ‑
tale per la creazione del mercato unico 
e il conseguimento di una crescita 
intelligente, sostenibile e inclusiva, 
secondo la strategia Europa 2020, che 
garantisce nel contempo l’uso più 
efficiente possibile dei fondi pubblici1. 
Migliorare l’efficienza della spesa pub ‑
blica e conseguire un buon rapporto 
costi‑benefici sono gli obiettivi centrali 
di una amministrazione pubblica. Sono 
state istituite norme a vari livelli di 
governo onde garantire il miglior im ‑
piego possibile dei fondi pubblici per 
le commesse pubbliche. La figura 1  
contiene alcuni dati fondamentali. Figura 1Alcuni dati fondamentali riguardanti il ricorso agli appalti pubblici nell’UE
2 406 miliardi di euro
Spesa totale per opere pubbliche,
beni e servizi nel 2011
(ossia intorno al 20 % del PIL degli Stati membri)
6,4 – 35,5 miliardi di euro
Risparmio stimato annuo derivante dal fatto di avere 
una normativa europea in materia di appalti pubblici 
(valori 2014)
36,5 – 66,5 miliardi di euro
Stima dei risparmi annui supplementari che 
potrebbero essere realizzati completando il mercato 
unico nel settore degli appalti pubblici
Fonte: Parlamento europeo e Commissione europea2.1 COM(2010)2020 def., 
del 3 marzo 2010, 
«Europa 2020 — Una strategia 
per una crescita intelligente, 
sostenibile e inclusiva».
2 Cfr. Annual Public Procurement 
Implementation Review 2013 , 
pubblicata dalla DG Mercato 
interno e servizi, 
1° agosto 2014; SMEs’ access to 
public procurement markets 
and aggregation of demand in 
the EU , studio elaborato per la 
Commissione europea da 
PwC, ICF GHK ed Ecorys, 
febbraio 2014; e  The Cost of 
Non-Europe in the Single 
Market, IV - Public Procurement 
and Concessions , servizi di 
ricerca parlamentari europei 
(EPRS), settembre 2014 — PE 
536.355.
11 Introduzione
02 
Fra le altre cose, le norme dell’UE in 
materia di appalti pubblici hanno 
lo scopo di garantire il rispetto dei 
principi e delle libertà fondamentali 
sanciti dal trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea (TFUE) (cfr.  figu -
ra 2 )3. Ciò, a sua volta, aumenterebbe 
la concorrenza e il commercio tran ‑
sfrontaliero, consentendo così agli 
enti pubblici di ottenere un migliore 
rapporto qualità‑prezzo, accrescendo 
la produttività nelle industrie forni ‑
trici e migliorando la partecipazione 
e l’accesso a tali mercati da parte delle 
PMI. In breve, le norme esistono al fine 
di sostenere il mercato unico, incorag ‑
giare la concorrenza e promuovere il 
rapporto qualità‑prezzo.03 
La presente relazione esamina il livello 
di errori costantemente elevato riguar ‑
danti gli appalti pubblici nella spesa 
dell’UE nel settore della politica di co ‑
esione, in particolare quando le norme 
non sono state debitamente rispettate. 
In particolare, la relazione valuta se la 
Commissione e gli Stati membri adot ‑
tino azioni appropriate ed efficaci per 
affrontare il problema5.Figura 2Principi relativi agli appalti pubblici
Princìpi relativi agli appalti 
pubblici
Parità di trattamento e non discriminazione
I potenziali fornitori devono essere trattati allo stesso modo. Riconoscimento reciproco
Le qualiﬁche e le norme degli altri Stati membri dovrebbero avere pari validità.Proporzionalità
Le procedure di appalto e le relative decisioni devono essere proporzionate.Trasparenza
Le procedure di appalto devono essere trasparenti e le 
opportunità contrattuali dovrebbero essere general-
mente pubblicizzate.
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del documento della Commissione europea4.3 Libera circolazione delle merci 
(articolo 28 del TFUE) e dei 
servizi (articolo 56), libertà di 
stabilimento (articolo 49) e di 
libera prestazione dei servizi, 
non discriminazione e parità di 
trattamento, proporzionalità, 
trasparenza e riconoscimento 
reciproco (articoli 18 e 53).
4 Comunicazione interpretativa 
della Commissione relativa al 
diritto comunitario applicabile 
alle aggiudicazioni di appalti 
non o solo parzialmente 
disciplinate dalle direttive 
«appalti pubblici» (GU C 179 
dell’1.8.2006, pag. 2).
5 Cfr. anche l’analisi panoramica 
della Corte del 2014 
«Impiegare nel miglior modo 
i fondi dell’UE: analisi 
panoramica dei rischi per la 
gestione finanziaria del 
bilancio dell’UE» ( http://eca.
europa.eu ).
12 Introduzione
Il quadro di riferimento 
dell’UE in materia 
di appalti pubblici
04 
Il quadro di riferimento dell’UE in 
materia di appalti pubblici si basa 
sull’accordo sugli appalti pubblici 
(AAP), un accordo multilaterale tra 
alcuni di membri dell’Organizzazione 
mondiale del commercio6, che discipli ‑
na gli appalti di beni e servizi da parte 
degli enti pubblici, e che si basa sui 
principi di apertura, trasparenza e non 
discriminazione. La figura 3  mostra la 
struttura di governance degli appalti 
pubblici.05 
Nell’UE gli appalti pubblici sono 
disciplinati dalle direttive dell’UE sugli 
appalti pubblici, che stabiliscono 
norme e procedure comuni cui devono 
attenersi gli enti pubblici per gli appal ‑
ti di valore elevato7. Le norme mirano 
a garantire che le imprese in tutto il 
mercato unico abbiano l’opportunità 
di concorrere per gli appalti pubblici. 
Tali norme a livello di UE si applicano 
a prescindere dal fatto che i fondi 
siano unicamente nazionali o se siano 
coinvolti fondi dell’UE. Le direttive 
dell’UE si applicano anche nello Spazio 
economico europeo.Figura 3Governance degli appalti pubblici
Fonte: Corte dei conti europea. Speciﬁca agli Stati membri:
     -   nazionale
     -   regionale     -   norme speciﬁche dei fondi  Unione europea  Organizzazione mondiale del commercio
Normativa in materia
di appalti pubbliciDirettive sugli 
appalti pubbliciAccordo sugli 
appalti pubblici6 All’inizio del 2015, l’AAP consta 
di 15 parti comprendenti 
43 membri dell’OMC. Altri 
28 membri dell’OMC 
partecipano al comitato 
dell’AAP in veste di 
osservatori. Di questi, dieci 
membri sono in procinto di 
aderire all’accordo.
7 Direttiva 2004/18/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 31 marzo 2004, 
relativa al coordinamento 
delle procedure di 
aggiudicazione degli appalti 
pubblici di lavori, di forniture 
e di servizi (GU L 134 del 
30.4.2004, pag. 114); 
direttiva 2004/17/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 31 marzo 2004, 
che coordina le procedure di 
appalto degli enti erogatori di 
acqua e di energia, degli enti 
che forniscono servizi di 
trasporto e servizi postali 
(GU L 134 del 30.4.2004, 
pag. 1). Queste saranno 
sostituite da direttive rivedute 
e da una nuova direttiva 
sull’aggiudicazione delle 
concessioni, che sono state 
pubblicate il 17 aprile 2014 
e che devono essere messe in 
atto entro il 18 aprile 2017 
(paragrafo 67). I contratti per la 
difesa e i servizi di interesse 
generale sono contemplati da 
altre norme.
13 Introduzione
06 
Come tutte le direttive, le direttive 
dell’UE in materia di appalti pubblici 
devono essere trasposte, cioè recepite 
dagli Stati membri nel diritto nazio ‑
nale. Tali direttive stabiliscono norme 
minime e contribuiscono a creare con ‑
dizioni di parità, lasciando anche agli 
Stati membri la possibilità di adeguarle 
per soddisfare a peculiarità ed esigen ‑
ze nazionali. Gli Stati membri possono 
scegliere di adottare leggi che siano 
più specifiche o più rigorose sotto 
alcuni aspetti. Gli Stati membri godono 
altresì di un ampio potere discreziona ‑
le per quanto riguarda le disposizioni 
amministrative adottate per garantire 
il rispetto delle norme dell’UE.
07 
Non tutti gli appalti rientrano nell’am ‑
bito di applicazione delle direttive 
dell’UE sugli appalti pubblici. Le 
direttive dell’UE sugli appalti pubbli ‑
ci stabiliscono valori soglia minimi8, 
al di sotto dei quali gli appalti sono 
soggetti solo alle norme nazionali. In 
tutti i casi, tuttavia, le gare d’appalto 
devono rispettare i principi del trattato 
(cfr.  figura 2 ).08 
I bandi delle gare d’appalto che rien ‑
trano nell’ambito di applicazione delle 
direttive dell’UE devono essere pub ‑
blicati online nella banca dati Tender 
Electronic Daily (TED). La proporzione 
del valore degli appalti pubblicati nel 
TED rispetto al prodotto interno lordo 
(PIL) può essere utilizzata come indi ‑
catore del ricorso agli appalti pubblici 
nell’UE. Nel 2012, il valore complessivo 
degli appalti banditi pubblicati nel TED 
è stato pari al 3,1 % del PIL dell’UE9. In 
alcuni Stati membri, le gare per appalti 
superiori alla soglia vengono utilizzate 
meno di questa media, con tassi ben al 
di sotto del 3,1 %, ad esempio in Ger ‑
mania (1,1 %), Austria (1,5 %), Irlanda 
(1,5 %) e Lussemburgo (1,6 %). La Com ‑
missione è in contatto con la Germania 
per appurarne le ragioni10.
Politica di coesione 
e appalti pubblici
09 
Per il periodo di programmazione 
2007‑2013, sono stati stanziati 349 mi ‑
liardi di euro nell’ambito della poli ‑
tica di coesione attraverso il Fondo 
europeo di sviluppo regionale (FESR), 
il Fondo di Coesione (FC) e il Fondo 
sociale europeo (FSE); per il perio ‑
do 2014‑2020, sono stati stanziati 
367 miliardi di euro11.
8 Le soglie più comunemente 
utilizzate dal 1° gennaio 2014 
al 31 dicembre 2015 sono le 
seguenti: 5 186 000 euro per 
i contratti di lavori, 
134 000 euro per i contratti 
pubblici di servizi e forniture. 
Nel caso di appalti per servizi 
di pubblica utilità o indetti da 
autorità appaltanti decentrate 
si applicano altre soglie.
9 Cfr. Public Procurement 
Indicators 2012, pubblicata 
dalla DG Mercato interno 
e servizi — Appalti elettronici 
e analisi economica il 
12 novembre  2014 .
10 Raccomandazione del 
Consiglio, dell’8 luglio 2014, sul 
programma nazionale di 
riforma 2014 della Germania 
e che formula un parere del 
Consiglio sul programma di 
stabilità della Germania 2014 
(GU C 247 del 29.7.204, 
pag. 20).
11 Stanziamenti d’impegno 
a prezzi correnti in favore della 
coesione economica, sociale 
e territoriale. Fonte:  Quadro 
finanziario pluriennale per il 
periodo 2014‑2020 e bilancio 
UE per il 2014, Commissione 
dell’UE.
Fonte:  Corte dei conti europea.
14 Introduzione Figura 4Organismi che svolgono un ruolo nell’ambito della politica di coesione e degli 
appalti pubblici
COMMISSIONE
EUROPEA
STATI
MEMBRI
LIVELLO
DEI
PROGETTIDG Politica regionale DG GrowQuadro della politica di coesioneQuadro giuridico sugli
appalti pubblici (AP)
FESR e Fondo di
coesine
Attuate daDG Occupazione
FSEDirettive
UE sugli AP
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxOﬀerte, opere, 
forniture e serviziMonitoral’attuazione
Presentazionedelle domandelnfo sugli errorinegli APlnfo sugli errori
negli APMonitorae sottopone ad audit laconformitàcon gli AP
Monitorae sottopone ad audit laconformitàcon gli APMonitora
e sottopone 
ad audit la
conformità
con gli AP
Monitora
e sottopone 
ad audit la
conformità
con gli APAutorità di gestione, certiﬁcatione
e auditIstituti nazionali di
gestione e di
controllo
Beneﬁciario, per esempio, 
ministero, società pubblicheNorme sugli AP
nazionali/regionali
speciﬁche per Fondo
Fonte: Corte dei conti europea.
15 Introduzione
10 
La responsabilità della spesa dell’UE 
nell’ambito della politica di coesione 
(cfr.  figura 4  e allegato I ) è condivisa 
tra Commissione e Stati membri. Una 
parte significativa di questi fondi, in 
particolare per il FESR e l’FC, è spesa 
attraverso appalti pubblici. Per quasi la 
metà di tutte le operazioni finanziate 
dai tre fondi summenzionati, sotto ‑
poste all’audit della Corte, sono state 
indette una o più gare di appalto.
11 
Gli Stati membri dispongono di propri 
quadri di gestione e controllo pubblico 
per trattare la spesa pubblica nazio ‑
nale e dell’UE, che coinvolgono una 
vasta gamma di enti pubblici, fra cui le 
istituzioni superiori di controllo (ISC).Come funzionano 
le procedure di appalto?
12 
Dopo la preparazione iniziale del 
progetto e la valutazione delle esigen ‑
ze, le procedure degli appalti pubblici 
comportano tre fasi principali, ciascu ‑
na caratterizzata da azioni specifiche 
(cfr.  figura 5 ).Figura 5Le fasi principali delle procedure degli appalti pubblici
PreparazioneRelazione ﬁnale
Risoluzione di eventuali
problemi Modiﬁche ai
contratti ecc.Pagamenti destinati al contraente
Gestione dei
contrattiFirma del contrattoe notiﬁcadell'aggiudicazione del contratto
Apertura,esamee valutazione
delle oﬀertePubblicazionedell'appalto
Speciﬁcazione dei criteri di selezione /  aggiudicazionePreparazione dei
documenti di gara
Selezione deltipo diproceduraIndividuazione delle esigenze Preparazionedel progettoProcedura di garaFase preliminare
di gara
Fonte: Corte dei conti europea.
16 Introduzione
13 
I passaggi dettagliati di ciascuna fase 
dipendono da quale procedura specifi ‑
ca di appalto pubblico viene applicata 
(il riquadro 1  fornisce una descrizione 
dei principali tipi di procedura). I con ‑
tratti possono essere aggiudicati solo 
sulla base del prezzo più basso o all’of ‑
ferta economicamente più vantag ‑
giosa. La maggior parte dei contratti 
(70 %) viene attribuita su quest’ultima 
base12.
I sei tipi principali di procedure di appalto pubblico previste dalle direttive del 2014
Procedure aperte.  Utilizzate con maggiore frequenza, rappresentano il 51 % di tutti gli appalti aggiudica ‑
ti. Le offerte devono essere presentate entro una certa data e tutte le offerte ammissibili sono sottoposte 
a valutazione13.
Procedura ristretta.  I fornitori interessati vengono dapprima invitati a fornire le loro qualifiche, dopodiché 
viene stilato un elenco ristretto di fornitori che vengono poi invitati a presentare le offerte.
Dialogo competitivo.  Utilizzato per gli appalti più complessi. La procedura prevede un dialogo tra l’ammini ‑
strazione aggiudicatrice e i potenziali fornitori, con l’obiettivo di individuare e definire la migliore architettura 
giuridica o finanziaria di un progetto per soddisfare le esigenze e raggiungere gli obiettivi dell’amministrazio ‑
ne aggiudicatrice.
Procedura competitiva con negoziazione.  Dopo una gara d’appalto ed una valutazione iniziale, l’amministra ‑
zione aggiudicatrice invita gli operatori economici scelti a presentare una offerta iniziale. Successivamente 
negozia con gli offerenti le offerte iniziali e tutte le offerte successive da essi presentate, salvo l’offerta finale, 
per migliorarne il contenuto.
Le procedure negoziate  senza previa pubblicazione possono essere utilizzate solo in pochissimi casi prede ‑
terminati. L’amministrazione aggiudicatrice avvia trattative contrattuali con uno o più fornitori.
Partenariati per l’innovazione.  L’amministrazione aggiudicatrice seleziona i fornitori a seguito di un avviso 
di gara e utilizza un approccio negoziale per invitare gli operatori a presentare idee per lavori, servizi o pro ‑
dotti innovativi diretti a rispondere ad esigenze che non possono essere soddisfatte acquistando «prodotti» 
esistenti sul mercato. L’amministrazione aggiudicatrice può instaurare il partenariato con uno o più fornitori.
13 Cfr. Annual Public Procurement Implementation Review 2013 pubblicata dalla DG Mercato interno e servizi, 1° agosto 2014.Riquadro 112 Public Procurement in Europe, 
Cost and effectiveness , studio 
sulla normativa in materia di 
appalti, elaborato per la 
Commissione europea da 
PwC, London Economics ed 
Ecorys, marzo 2011, pag. 5.
17
 Estensione e approccio 
dell’audit
14 
La Corte ha esaminato se la Commis ‑
sione e gli Stati membri stiano adot ‑
tando azioni appropriate ed efficaci 
per affrontare il problema degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici nel 
settore della politica di coesione e ha 
inteso rispondere ai seguenti quesiti:
a) La Commissione e gli Stati mem ‑
bri hanno analizzato il problema 
degli errori riguardanti gli appalti 
pubblici nell’ambito della politica 
di coesione?
b) La Commissione e gli Stati membri 
sono intervenuti in maniera ade ‑
guata per affrontare il problema 
e tale intervento è stato efficace?
15 
L’audit ha riguardato i risultati degli 
audit ai fini della dichiarazione di af ‑
fidabilità svolti dalla Corte nel perio ‑
do 2009‑2013 e ha tenuto conto delle 
azioni intraprese dalla Commissione 
e dagli Stati membri dal 2009 al 2014 
per affrontare il problema dell’inos ‑
servanza delle norme sugli appalti 
pubblici.16 
I risultati dell’audit si basano su:
a) un’analisi della documentazione 
pertinente della Commissione;
b) colloqui con i funzionari della 
Commissione;
c) un’indagine presso 115 autorità di 
audit in 27 Stati membri (esclusa 
la Croazia) responsabili dei pro ‑
grammi operativi FESR, FSE e FC, 
cui hanno risposto in 69. L’obietti ‑
vo principale dell’indagine era di 
raccogliere informazioni relative al 
quadro degli appalti pubblici, agli 
errori riguardanti gli appalti pub ‑
blici individuati, nonché alle azioni 
preventive e correttive adottate 
a livello nazionale;
d) visite in quattro Stati membri 
(Repubblica ceca, Spagna, Italia 
e Regno Unito), in cui era stato ri ‑
levato un numero elevato di errori 
riguardanti gli appalti pubblici du ‑
rante gli audit ai fini della dichiara ‑
zione di affidabilità della Corte nel 
periodo 2009‑2013;
e) una visita a Cipro, con particolare 
attenzione all’uso di appalti elet ‑
tronici e
f) un breve questionario inviato 
a 28 ISC nell’UE, cui hanno risposto 
in 18.
17 
L ’audit ha inteso, laddove possibile, 
individuare le buone pratiche che 
potrebbero essere condivise dagli Stati 
membri.
18
 Osservazioni
18 
Le osservazioni sono contenute in due 
sezioni:
a) la prima sezione presenta la sintesi 
delle risultanze dell’audit della 
Corte in merito agli appalti per 
quanto riguarda FESR, FC e FSE per 
il periodo 2009‑2013, ed esamina 
se la Commissione e gli Stati mem ‑
bri possiedano una base analitica 
solida  per la comprensione del 
problema degli errori riguardanti 
gli appalti pubblici; mentre
b) la seconda sezione descrive le 
azioni intraprese  sia dalla Com ‑
missione che dagli Stati membri 
nel corso degli ultimi anni valutan ‑
done, ove possibile, l’efficacia.L ’analisi sistematica 
degli errori riguardanti 
gli appalti pubblici da 
parte della Commissione 
e degli Stati membri 
presenta forti limiti
L ’inosservanza delle norme 
sugli appalti pubblici 
continua a essere una fonte 
di errori rilevante nell’ambito 
della politica di coesione
Cosa costituisce un errore?
19 
Un errore si verifica quando le norme 
nazionali/dell’UE in materia di appalti 
pubblici non sono rispettate. Ai fini 
della presente relazione, viene fatta 
una distinzione fra tre tipi di errori, 
come illustrato nella tabella 1 .Tabella 1Tipologia di errori utilizzata nella presente relazione: alcuni esempi1
Tipo di errore Descrizione Esempi
GraveUna violazione grave delle norme che ha ostacolato 
la concorrenza e/o contribuito all’aggiudicazione di 
contratti non ai migliori offerentia)  aggiudicazione diretta — contratto aggiudicato senza ricorso 
a una procedura di appalto pubblico in violazione delle norme;
b)  aggiudicazione di significativi e/o prevedibili lavori o servizi 
complementari senza il ricorso a una procedura di appalto pubblico 
in violazione delle norme;
c)  criteri di selezione/aggiudicazione illegali o  errata applicazione 
degli stessi, falsando in questo modo l’esito della gara.
RilevanteUna violazione rilevante delle norme; tuttavia, si 
ritiene che i contratti siano stati assegnati ai migliori 
offerentia)  criteri di selezione/aggiudicazione illegali o  errata applicazione 
degli stessi, senza falsare in questo modo l’esito della gara;
b)  non tutti i criteri di selezione/aggiudicazione sono pubblicati nel 
capitolato d’oneri;
c) concorrenza limitata a causa dell’urgenza ingiustificata.
MinoreErrori meno gravi, e spesso formali, che non hanno 
avuto un impatto negativo sul grado di concorrenzaa)  pubblicazione dell’avviso di aggiudicazione più tardi di quanto 
richiesto o mancata pubblicazione;
b)  mancata pubblicazione di tale avviso nella Gazzetta ufficiale 
dell’Unione europea .
1  Nel contesto della dichiarazione di affidabilità della Corte, gli errori descritti come gravi in questa sede sono indicati come errori «quantifica ‑
bili». Tali errori contribuiscono al tasso di errore stimato della Corte. Cfr. relazione annuale 2013 della Corte dei conti, allegato 1.1 (GU C 398 
del 12.11.2014).
Fonte: Corte dei conti europea.
19 Osservazioni
Errori rilevati dalla Corte negli 
audit ai fini della dichiarazione 
di affidabilità 2009 -2013
20 
Nel periodo 2009‑2013, nell’ambito 
del suo lavoro annuale finalizzato al 
rilascio della dichiarazione di affidabi ‑
lità, la Corte ha esaminato oltre 1 400 
operazioni14 cofinanziate con il bilancio 
dell’UE attraverso il FESR, l’FC e l’FSE, 
fra cui la verifica delle procedure di 
appalto pubblico per circa 700 pro ‑
getti. Gli errori riguardanti gli appalti 
pubblici sono stati riscontrati in quasi il 
40 % di questi progetti. Nel complesso, 
sono stati rilevati approssimativamen ‑
te 590 errori. La figura 6  mostra la 
distribuzione di tali errori in base alla 
gravità.21 
Gli errori gravi hanno rappresentato 
il 48 % del tasso di errore stimato 
dalla Corte per il FESR e l’FC e il 16 % 
per l’FSE nel periodo 2009‑2013. La 
quota maggiore di errori gravi , il 70 %, 
è stata rilevata nel FESR. Ciò avviene, 
in parte, perché i programmi del FESR 
e dell’FC comportano generalmente 
progetti infrastrutturali più grandi per 
i quali i contratti sono spesso sog ‑
getti a procedure di gara pubbliche15. 
L’allegato II  sintetizza i dati relativi alla 
distribuzione degli errori nei tre fondi: 
FESR, FC e FSE.Figura 6Distribuzione degli errori riscontrati nella dichiarazione di affidabilità della Corte per 
il periodo 2009 -2013, nell’ambito della politica di coesione, in base alla loro gravità
Fonte:  Corte dei conti europea.14 In genere, un’operazione 
riguarda un progetto, anche 
se, in taluni casi, più operazioni 
possono riguardare un solo 
progetto.
15 I progetti cofinanziati dall’FSE 
spesso includono servizi come 
l’istruzione e la formazione 
professionale, che non 
rientrano del tutto nell’ambito 
di applicazione della direttiva 
[allegato II B della 
direttiva 2004/18/CE; 
modificato dall’allegato VII del 
regolamento (CE) n. 213/2008 
della Commissione, del 
28 novembre 2007, recante 
modifica del regolamento (CE) 
n. 2195/2002 del Parlamento 
europeo e del Consiglio 
relativo al vocabolario comune 
per gli appalti pubblici (CPV) 
e delle direttive 2004/17/CE 
e 2004/18/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio 
relative alle procedure per gli 
appalti pubblici, per quanto 
riguarda la revisione del CPV 
(GU L 74 del 15.3.2008, pag. 1)].
Errori minori (22 %)
Errori signiﬁcativi (49 %)Errori gravi (29 %)
20 Osservazioni
22 
Sono stati rilevati errori durante le fasi 
di appalto, e la più alta percentuale di 
errori gravi è stata riscontrata durante 
la fase preliminare di gara.
a) Nella fase preliminare di gara , la 
maggior parte degli errori riscon ‑
trati, 71 (82 %) su 87, era di natura 
grave . Le amministrazioni aggiudi ‑
catrici hanno evitato le procedure 
di appalto attribuendo direttamen ‑
te i contratti quando avrebbero 
dovuto indire una procedura di ap ‑
palto o hanno frazionato i contratti 
in appalti più piccoli per evitare il 
superamento delle soglie, oppure hanno utilizzato una procedura 
inappropriata. Molti contratti 
aggiudicati direttamente in questo 
modo hanno riguardato più la for ‑
nitura di servizi che quella di lavori 
(cfr. esempio nel riquadro 2 );
b) Nella fase di gara , gli errori più 
gravi  sono stati rilevati nel capito ‑
lato e nell’applicazione dei criteri 
di selezione/aggiudicazione. Gli 
errori in materia di obblighi di pub ‑
blicazione e trasparenza sono stati 
quelli più numerosi (186 su 587 
errori), un terzo di questi era di 
natura rilevante  (cfr. esempio nel 
riquadro 3 ).
Esempio di errore grave dovuto alla completa assenza di un appalto pubblico
In un progetto FESR in Polonia  per la costruzione di una circonvallazione di una grande città, l’amministrazio ‑
ne aggiudicatrice ha deciso di aggiudicare, attraverso una procedura negoziata con un operatore economico, 
un contratto per la «supervisione d’autore» da parte di un architetto16. Si sarebbe invece dovuta indire una 
procedura aperta o ristretta, in modo da consentire la concorrenza tra più offerenti. Il valore del contratto era 
di circa 300 000 euro.
16 La «supervisione d’autore» garantisce la precisa esecuzione di un progetto, il rispetto delle norme architettoniche, tecnologiche, stilistiche 
e costruttive, nonché la preparazione della documentazione per l’attuazione del progetto.
Esempio di errore rilevante in cui i requisiti di pubblicità e di trasparenza non sono 
stati rispettati
Nella Repubblica ceca , per un progetto di costruzione di 
un’autostrada che ha ricevuto circa 87 milioni di euro a titolo 
del Fondo di coesione, l’amministrazione aggiudicatrice non 
ha specificato nel bando di gara i requisiti minimi in materia di 
competenza tecnica. Di conseguenza, i requisiti di trasparenza 
e di pubblicità non sono stati rispettati.
© Dipartimento Strade e autostrade della Repubblica ceca.Riquadro 2 Riquadro 3

21 Osservazioni
c) Nella fase di gestione dei contrat -
ti, 31 (42 %) dei 74 errori rilevati 
erano gravi  e hanno riguardato 
modifiche o estensioni dell’ambito 
di applicazione dei contratti senza 
indire una procedura di appalto 
quando in realtà tale procedura 
era richiesta (cfr. esempio nel 
riquadro 4 ).
23 
L’allegato III  fornisce ulteriori informa ‑
zioni sulla distribuzione degli errori nel 
corso delle diverse fasi: preliminari di 
gara, gara e gestione dei contratti.
24 
La relazione speciale della Corte sulle 
cause degli errori nello sviluppo rurale 
illustra un quadro simile. Un numero 
significativo di errori riguardanti gli 
appalti pubblici è stato causato da 
un’aggiudicazione diretta ingiustifica ‑
ta, da un’errata applicazione dei criteri 
di selezione e di aggiudicazione, così 
come da una disparità di trattamento 
degli offerenti17.
Esempio di un errore grave riguardante modifiche all’ambito di applicazione 
del contratto
In Spagna , un contratto per la costruzione di un impianto di trattamento delle acque reflue, che ha ricevuto 
circa 33 milioni di euro a titolo del FESR, è stato inizialmente oggetto di gara e aggiudicato secondo le nor ‑
me. In seguito, oltre la metà dei lavori appaltati è stata sostituita con altri lavori che richiedevano tecnologie, 
materiali e quantità differenti. Anche se lo scopo del progetto e il prezzo complessivo erano rimasti invariati, 
i lavori infine realizzati erano sostanzialmente diversi da quelli inizialmente appaltati. Di conseguenza, più 
della metà dei lavori finali non ha formato oggetto di una procedura di gara.Riquadro 417 Relazione speciale n. 23/2014 
«Errori nella spesa per lo 
sviluppo rurale: quali sono le 
cause e in che modo sono stati 
affrontati?» ( http://eca.europa.
eu).
22 Osservazioni
Le cause degli errori 
riguardanti gli appalti 
pubblici sono varie
Complessità, mancanza 
di capacità amministrativa 
e pianificazione insufficiente
25 
Ogni sistema di appalto pubblico 
comporta un dato livello di complessi ‑
tà intrinseca. Tuttavia, l’attuale livello 
di complessità  del quadro giuridico 
e amministrativo è visto come un 
problema. Secondo il 90 % delle 69 
autorità di audit che hanno risposto 
all’indagine realizzata per questo audit (cfr. paragrafo 16), il quadro giuridi ‑
co che disciplina gli appalti pubblici 
nei rispettivi paesi è più complesso 
del necessario. Gli intervistati hanno 
indicato che gli errori sono causati 
principalmente da un elevato volume 
di atti legislativi e/o orientamenti, dalla 
difficoltà di applicarli nella pratica, 
nonché da una mancanza di compe ‑
tenze nello svolgimento della procedu ‑
ra di appalto pubblico. Quasi la metà 
degli intervistati ha osservato che 
l’intervento principale per migliorare 
lo svolgimento degli appalti pubblici 
potrebbe essere una semplificazione 
delle procedure. Cfr. riquadro 5  per 
una panoramica della situazione in 
uno degli Stati membri visitati ai fini 
dell’audit.
Il problema della complessità e dell’elevato numero di atti legislativi: esempio 
di uno Stato membro
Le autorità intervistate in Italia per il presente audit hanno giudicato complesso il quadro normativo relativo 
agli appalti pubblici, dato l’elevato numero e del livello di dettaglio della legislazione, nonché della comples ‑
sità delle procedure previste sia per le amministrazioni aggiudicatrici sia per le imprese partecipanti alle gare. 
Inoltre, la principale legge italiana in materia di appalti pubblici è stata modificata a più riprese, rendendone 
complessa l’applicazione. Secondo l’autorità anticorruzione italiana, le principali modifiche ai principali atti 
legislativi in materia di appalti pubblici dal 2009 sono contenute in 22 atti legislativi. L’elevato numero di atti 
legislativi è aumentato in ragione di norme specifiche in materia di appalti pubblici: ad esempio, la decisione 
del ministero dell’Occupazione che stabilisce disposizioni complementari in materia di appalti pubblici per 
i contratti al di sotto delle soglie per i progetti cofinanziati dall’FSE. Nel giugno 2014, è stato istituito un grup ‑
po di lavoro composto da rappresentanti dell’Italia e della Commissione allo scopo di favorire la semplificazio ‑
ne nel contesto del recepimento delle direttive UE del 2014 nell’ordinamento nazionale.Riquadro 5
26 
La mancanza di capacità amministra -
tiva  si riferisce sia ad una scarsa cono ‑
scenza delle norme sia alla carenza di 
competenze tecniche riguardanti spe ‑
cifici lavori o servizi appaltati. Questo 
problema riguarda non solo le ammi ‑
nistrazioni aggiudicatrici, ma anche 
le autorità responsabili del controllo 
di tali procedure. L’esperienza della Corte nel sottoporre ad audit gli errori 
riguardanti gli appalti pubblici sugge ‑
risce che i problemi di non conformità 
sono legati alla scarsa applicazione 
delle norme vigenti18. Anche gli errori 
amministrativi sono ugualmente causa 
di errori. Cfr.  riquadro 6  per un esem ‑
pio di uno degli Stati membri visitati ai 
fini dell’audit.18 Cfr. parere della Corte 
n. 4/2011 sul Libro verde della 
Commissione sulla 
modernizzazione della politica 
dell’UE in materia di appalti 
pubblici (GU C 195 del 2.7.2011, 
pag. 1) e la sua recente analisi 
panoramica «Impiegare nel 
miglior modo i fondi dell’UE: 
analisi panoramica dei rischi 
per la gestione finanziaria del 
bilancio dell’UE», paragrafo 30 
e relativa scheda individuale in 
materia di appalti, 
paragrafo 16 ( http://eca.
europa.eu ).
23 Osservazioni
27 
La pianificazione insufficiente  dei 
progetti e delle procedure di gara co ‑
stituisce una ulteriore causa di errori, 
in particolare quelli che si verificano 
nella fase di gestione dei contratti 
relativamente alla modifica o all’esten ‑
sione dei contratti.
Le direttive dell’UE non sempre 
sono recepite correttamente 
dagli Stati membri
28 
Ogni Stato membro è tenuto a rece ‑
pire nella legislazione nazionale le direttive dell’UE sugli appalti pubblici. 
Quando ritiene che il recepimento non 
sia in linea con le direttive o i principi 
fondamentali non siano stati seguiti, la 
Commissione può avviare una proce ‑
dura d’infrazione19 e, in ultima istanza, 
deferire il caso alla Corte di giustizia 
dell’Unione europea. La Commissione 
ha avviato 74 procedure di questo 
genere nel periodo 2009‑2013, di cui 
alla fine del 2014 otto erano state 
deferite alla Corte di giustizia (cfr.  alle -
gato IV  per un’analisi di tali procedure 
per Stato membro e per anno). Tale 
applicazione/recepimento, se avviene 
in modo errato, può anche comportare 
errori (cfr.  riquadro 7  per un esempio).
Sfide riguardanti la capacità amministrativa: esempi di uno Stato membro
In Italia , il rischio che molte amministrazioni aggiudicatrici non dispongano di competenze sufficienti è esa ‑
cerbato dal numero molto elevato di tali autorità. Vi sono 40 000 amministrazioni aggiudicatrici o 70 000 se 
si computano tutti i centri di costo. Per determinate categorie di beni e servizi, la recente legislazione italiana 
prevede una significativa riduzione del numero di amministrazioni aggiudicatrici, concentrando in tal modo le 
competenze in materia di appalti pubblici in un minor numero di amministrazioni aggiudicatrici.
Esempio di errori dovuti a un errato recepimento delle direttive nella legislazione 
nazionale
In Spagna , l’adattamento inadeguato delle direttive del 2004 nella legislazione spagnola ha causato errori 
frequenti concernenti le modifiche contrattuali. Le autorità spagnole hanno deciso pertanto che i costi delle 
modifiche contrattuali non erano più ammissibili al cofinanziamento dell’UE. Solo nel 2012, a seguito della 
modifica della legislazione, alcune modifiche contrattuali, in determinate circostanze, sono state considerate 
nuovamente ammissibili dalle autorità spagnole.Riquadro 6 Riquadro 719 Considerando che 
l’articolo 258 del TFUE 
definisce una violazione 
l’inadempimento di un 
obbligo di uno Stato membro 
in virtù dei trattati.
24 Osservazioni
L ’interpretazione della 
legislazione è talvolta 
incoerente
29 
Gli errori possono anche scaturire una 
diversa interpretazione delle disposi ‑
zioni di legge. Ad esempio:
a) nella Repubblica ceca, le autorità 
hanno riferito che diverse interpre ‑
tazioni di uno stesso problema tra 
enti diversi — ad esempio auto ‑
rità di gestione, autorità di audit, 
ISC, uffici per gli appalti pubblici, 
Commissione europea — hanno 
portato a risultati di audit disomo ‑
genei e a incertezza giuridica;
b) In Italia, la nozione di «evento 
imprevedibile» tale da giustificare 
una modifica contrattuale sen ‑
za l’utilizzo di una procedura di 
appalto pubblico è interpretata in 
modo diverso dalle amministrazio ‑
ni aggiudicatrici. Di conseguenza, 
alcune autorità nazionali riten ‑
gono che determinate modifiche contrattuali siano conformi alle 
norme nazionali, mentre le autori ‑
tà di audit e la Commissione sono 
dell’avviso che le stesse modifiche 
siano irregolari. Gli errori relativi 
a tali casi costituiscono un motivo 
molto importante per operare 
rettifiche finanziarie in Italia: negli 
anni 2010‑2012, il valore di tali 
rettifiche è stato di circa 8 milio ‑
ni di euro. All’epoca dell’audit, 
l’Italia cercava di affrontare questo 
problema nel quadro del suo piano 
di azione sugli appalti pubblici 
nazionali (cfr. paragrafo 65).
Gli Stati membri talvolta 
complicano il quadro con 
regolamenti supplementari
30 
Alcuni Stati membri adottano, a livel ‑
lo nazionale, norme che vanno oltre 
i requisiti stabiliti dalle direttive dell’UE 
e che riguardano alcuni aspetti degli 
appalti pubblici (cfr.  riquadro 8 ).
Esempio di norme nazionali sugli appalti che vanno oltre i requisiti delle direttive 
dell’UE
Nella Repubblica ceca , la legge nazionale fissa al 20 % il limite per l’aumento del valore contrattuale in caso 
di circostanze imprevedibili, mentre il limite fissato dalla direttiva dell’UE è del 50 %. Anche se l’obiettivo della 
Repubblica ceca era di accrescere la trasparenza, alcuni operatori economici e amministrazioni aggiudicatrici 
locali ritengono che sia una complicazione inutile.Riquadro 8
25 Osservazioni
La frode può essere una causa 
di errore nell’ambito degli 
appalti pubblici
31 
Secondo l’OCSE, gli appalti pubblici 
costituiscono l’attività di governo 
più vulnerabile in fatto di sprechi, 
frode e corruzione a motivo della sua 
complessità, della dimensione dei 
flussi finanziari generati e della stretta 
interazione tra il settore pubblico e pri ‑
vato 20.
32 
In base alla normativa, gli Stati mem ‑
bri hanno l’obbligo di segnalare 
trimestralmente alla Commissione 
tutte le irregolarità di valore supe ‑
riore a 10 000 euro, indicando quelle 
in cui sospettano vi sia stata attività 
fraudolenta21. L’Ufficio europea per la 
lotta antifrode (OLAF) raccoglie queste 
informazioni per conto della Commis ‑
sione attraverso il sistema di gestione delle irregolarità (IMS). Le informazioni 
fornite dagli Stati membri includono 
tutti i tipi di irregolarità, comprese 
quelle relative agli appalti pubblici. 
Sulla base di tali informazioni, la Com ‑
missione prepara una relazione annua ‑
le sulla tutela degli interessi finanziari 
dell’UE e la lotta contro le frodi22.
33 
Per quanto riguarda la politica di co ‑
esione, nel periodo 2007‑2013, il 38 % 
delle circa 12 000 irregolarità segnalate 
dagli Stati membri all’OLAF riguardava 
gli appalti pubblici. Delle irregolarità 
concernenti gli appalti pubblici, il 2 % 
è stato segnalato come collegato a fro ‑
de (cfr.  figura 7 ). Alcuni Stati mem ‑
bri segnalano all’OLAF pochissime 
irregolarità ritenute fraudolente. Ad 
esempio, tra il 2007 e il 2013, Spagna 
e Francia non hanno segnalato irre ‑
golarità in materia di appalti pubblici 
collegate a frodi.Figura 7Irregolarità segnalate dagli Stati membri all’OLAF per conto della Commissione 
tramite l’IMS per il periodo di programmazione 2007 -2013
Fonte:  OLAF.
Irregolarità relative agli
appalti pubblici 38 %
di cui collegate a frodeAltre irregolarità 62 %
di cui collegate a frode20 OCSE, Fighting corruption in the 
public sector: integrity in 
procurement   
(www.oecd.org/gov/ethics/
integrityinpublicprocurement.
htm ).
21 Articolo 28 del regolamento 
(CE) n. 1828/2006 della 
Commissione, 
dell’8 dicembre 2006, che 
stabilisce modalità di 
applicazione del regolamento 
(CE) n. 1083/2006 del Consiglio 
recante disposizioni generali 
sul Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo e sul Fondo di 
coesione e del regolamento 
(CE) n. 1080/2006 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio relativo al Fondo 
europeo di sviluppo regionale.
22 Cfr. SWD(2014) 244 final  del 
17 luglio 2014, Statistical 
evaluation of irregularities 
reported for 2013 Own 
Resources, Natural Resources, 
Cohesion Policy, Pre -accession 
and Direct expenditure , pag. 67, 
che accompagna il 
documento COM(2014) 474 
final  del 17 luglio 2014, «Tutela 
degli interessi finanziari 
dell’Unione europea — Lotta 
contro la frode — Relazione 
annuale 2013».
26 Osservazioni
34 
La Corte segnala all’OLAF tutti i pro ‑
getti per i quali nutre il sospetto 
di attività fraudolenta. La Corte ha 
segnalato all’OLAF 17 progetti, di cui 
sei connessi ad appalti pubblici, in 
esito al lavoro da essa svolto ai fini 
della dichiarazione di affidabilità nel 
settore della politica di coesione per il 
periodo 2009‑2013. L’OLAF ha avvia ‑
to indagini per 10 dei 17 progetti, di 
cui cinque erano connessi ad appalti 
pubblici.
Un’analisi completa degli 
errori negli Stati membri 
è preclusa dalla mancanza 
di dati coerenti…
35 
La Corte ha voluto inoltre accertare 
se la natura, la gravità e la causa degli 
errori riguardanti gli appalti pubblici 
nel settore della coesione siano state 
analizzate in modo approfondito dalla 
Commissione e dagli Stati membri. 
Questa analisi periodica delle cause 
degli errori nell’ambito degli appalti 
pubblici è necessaria per consentire 
alla Commissione e agli Stati membri 
di concepire e attuare in modo efficace 
le misure per correggere ed evitare tali 
errori.36 
I dati relativi agli errori riguardanti gli 
appalti pubblici negli Stati membri 
sono spesso disseminati nelle diverse 
istituzioni. Inoltre, non sono condivisi 
sistematicamente con altre istituzio ‑
ni dello Stato membro che, pur non 
direttamente coinvolte nella gestio ‑
ne del FESR, dell’FSE e dell’FC, sono 
tuttavia rilevanti per la loro attuazione, 
ad esempio chi si occupa della norma ‑
tiva relativa agli appalti pubblici. Ciò 
aumenta il rischio che, in un determi ‑
nato Stato membro, manchi un quadro 
completo delle tendenze e dei proble ‑
mi, che potrebbe invece contribuire 
a sviluppare delle azioni di prevenzio ‑
ne. In Italia, Repubblica ceca e Regno 
Unito sono stati creati gruppi di lavoro 
interdipartimentali per affrontare que ‑
sto rischio (cfr. paragrafo 82).
37 
Le risposte fornite all’indagine presso 
le autorità di audit hanno indicato 
problematiche analoghe a quelle 
emerse dall’analisi dei dati della Corte 
per quanto riguarda il tipo e la gravità 
di errori riguardanti gli appalti pubblici 
(cfr. paragrafo 20). Tuttavia, gli Stati 
membri hanno effettuato un’analisi 
sistematica e completa degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici in 
misura molto limitata per formulare 
pareri consapevoli. Mentre 60 delle 
69 autorità di audit che hanno risposto 
all’indagine hanno dichiarato di ana ‑
lizzare gli errori riguardanti gli appalti 
pubblici, solo 14 sono state in grado 
di fornire dati strutturati sugli errori 
riguardanti gli appalti pubblici rilevati 
negli ultimi anni. Metà di queste erano 
italiane, mentre le altre provenivano 
da Belgio, Lettonia, Lituania, Paesi 
Bassi e Spagna.
27 Osservazioni
38 
La Corte ha rilevato nei quattro Stati 
membri visitati che:
a) le autorità degli Stati membri che 
attuano la politica di coesione han ‑
no raramente analizzato le cause 
degli errori;
b) solo in Italia, è stata svolta un’a ‑
nalisi specificamente incentrata 
sugli errori riguardanti gli appalti 
pubblici. L’organismo nazionale di 
coordinamento delle autorità di 
audit ha effettuato un’analisi della 
principale fonte di errori in Italia, 
vale a dire la modifica contrattuale 
e i lavori aggiuntivi.
39 
La mancanza di dati sufficientemen ‑
te dettagliati e coerenti sulla natura 
e sull’entità degli errori riguardanti 
gli appalti pubblici a livello di Stati 
membri ha precluso un’analisi a tutto 
campo e solida delle relative cause 
a livello nazionale e dell’UE.
40 
Le ISC di 18 dei 28 Stati membri hanno 
risposto alla domanda dell’indagine 
della Corte (cfr. paragrafo 16) che 
chiedeva se esse percepissero le pro ‑
cedure di appalto pubblico finanziate 
con i soli fondi nazionali più o meno 
soggette a errori rispetto alle procedu ‑
re cofinanziate con i fondi dell’UE, o se 
non percepissero differenze significati ‑
ve. Di queste:
a) tredici hanno dichiarato che «non 
vi è alcuna differenza significativa» 
rispetto alle procedure cofinanzia ‑
te con i fondi dell’UE;b) due hanno affermato che le proce ‑
dure di appalto pubblico finanziate 
con i soli fondi nazionali sono più 
soggette a errori rispetto a quelle 
finanziate con fondi dell’UE;
c) tre hanno dichiarato di non poter 
commentare in quanto non aveva ‑
no confrontato le risultanze sugli 
errori, o non disponevano di indi ‑
cazioni attendibili della possibilità 
di errore in quanto i loro audit si 
riferivano principalmente ai finan ‑
ziamenti nazionali di aggiudicazio ‑
ne dei contratti.
... tuttavia emergono segnali 
che gli Stati membri visitati 
cominciano a rilevare i dati 
in modo più sistematico
41 
Nei quattro Stati membri visitati per il 
presente audit:
a) tre Stati membri — Italia, Repub ‑
blica ceca e Spagna — hanno 
costituito banche dati in questi 
ultimi anni (cfr.  riquadro 9 ). Tali 
banche dati potrebbero con ‑
sentire un’analisi più completa 
e regolare, favorendo in tal modo 
la comprensione di errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici e la 
concezione, su tali basi, di misure 
adeguate per affrontare i problemi 
(cfr. paragrafo 89);
b) nel Regno Unito, non esisteva an ‑
cora una banca dati di questo tipo. 
L’autorità di gestione del FESR per 
l’Inghilterra ha previsto l’inseri ‑
mento di questo tipo di dati det ‑
tagliati sugli errori riguardanti gli 
appalti pubblici nel suo sistema in ‑
formativo di gestione per il perio ‑
do di programmazione 2014‑2020.
28 Osservazioni
Utilizzo di banche dati di errori strutturate riguardanti gli appalti pubblici 
negli Stati membri
In Italia , l’organismo di coordinamento delle autorità di audit del FESR e dell’FSE ha integrato la propria banca 
dati generale di audit con l’indicazione di tutti i tipi di errori riguardanti gli appalti pubblici. La banca dati 
contiene tutti questi errori rilevati dal 2010. Per ogni tipo di errore e per ciascuna autorità di audit, la banca 
dati mostra il numero di errori rilevati, unitamente a eventuali rettifiche finanziarie correlate. Anche la Corte 
dei conti italiana utilizza la propria banca dati sulle irregolarità come strumento per la valutazione del rischio 
nel settore degli appalti pubblici.
Nella Repubblica ceca , dal 2013, l’autorità di audit registra le risultanze in materia di appalti pubblici in una 
banca dati strutturata, che utilizza per effettuare analisi e condividere i risultati con altre istituzioni.
In Spagna , a partire dai primi anni del periodo di programmazione 2007‑2013, la banca dati dell’autorità di 
audit contiene informazioni dettagliate sugli errori rilevati negli appalti pubblici. Tuttavia, all’epoca dell’audit, 
questa banca dati non era ancora stata utilizzata per analizzare in profondità la natura di tali errori.Riquadro 9
La Commissione non svolge 
ancora un’analisi completa 
e sistematica degli errori 
riguardanti gli appalti 
pubblici
42 
La Corte ha esaminato se la Commis ‑
sione abbia raccolto dati e sviluppato 
banche dati per facilitare l’analisi degli 
errori riguardanti gli appalti pubblici.
43 
La DG Mercato interno, industria, im ‑
prenditoria e PMI (DG GROW) monitora 
gli indicatori chiave per quanto riguar ‑
da l’utilizzo degli appalti pubblici negli 
Stati membri attraverso la banca dati 
TED, come ad esempio la percentuale 
del PIL oggetto di appalto o le spese 
pubbliche nazionali realizzate attra ‑
verso appalti pubblici conformemente 
alle norme UE (cfr. paragrafo 8).44 
La DG Politica regionale e urbana e la 
DG Occupazione, affari sociali e inclu ‑
sione ricevono informazioni sugli errori 
riguardanti gli appalti pubblici nell’am ‑
bito della spesa relativa alla politica di 
coesione dalle seguenti quattro fonti 
principali:
a) le relazioni annuali di controllo 
presentate alla Commissione 
dalle autorità di audit degli Stati 
membri23. Tuttavia, le informazioni 
sugli errori riguardanti gli appalti 
pubblici non sono fornite in modo 
tale da consentire alla Commissio ‑
ne di eseguire un’analisi completa 
su questi errori;
b) gli audit della Commissione, in cui 
la natura, la gravità e le cause di er ‑
rori riguardanti gli appalti pubblici 
sono analizzate nei progetti cofi ‑
nanziati dal FESR, dall’FC e dall’FSE;
c) incontri bilaterali con le autorità 
nazionali, in particolare le autorità 
di audit, e
d) audit svolti dalla Corte nel quadro 
del lavoro annuale ai fini della 
dichiarazione di affidabilità.23 Cfr. relazione speciale 
n. 16/2013 «Valutazione della 
situazione per quanto attiene 
all’“audit unico” ( single audit ) 
e all’utilizzo, da parte della 
Commissione, del lavoro 
svolto dalle autorità di audit 
nazionali nel settore della 
coesione» ( http://eca.europa.
eu).
29 Osservazioni
45 
Fino a oggi, la Commissione ha effet ‑
tuato un’analisi orizzontale focalizzata 
sugli errori riguardanti gli appalti 
pubblici nel maggio 201124. Quest’ana ‑
lisi, condotta dalla DG Politica regio ‑
nale e urbana, si è avvalsa degli audit 
della Commissione e di quelli espletati 
dalla Corte, e ha mostrato le tendenze 
generali per gli errori rilevati nel FESR 
e nell’FC (l’FSE non è stato incluso) nel 
periodo 2007‑2010. Da allora, né la DG 
Politica regionale e urbana, né la DG 
Occupazione, affari sociali e inclusione, 
hanno effettuato un’analisi di questo 
tipo.
46 
Pur avendo a disposizione una certa 
quantità di dati sugli errori riguardanti 
gli appalti pubblici in tutto il settore 
della politica di coesione, la Commis ‑
sione non ha ancora sviluppato una 
banca dati consolidata contenente 
tutti gli errori riguardanti gli appal ‑
ti pubblici. La DG Politica regionale 
e urbana disponeva di una banca dati, 
che comprendeva i dettagli della mag ‑
gior parte dei risultati dell’audit del 
FESR e dell’FC, compresi quelli relativi 
agli appalti pubblici. Tuttavia, questi 
riguardavano solo il 2010 e il 2011.
47 
La DG Occupazione, affari sociali 
e inclusione ritiene che la creazione di 
una banca dati dedicata degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici nell’FSE 
non sia necessaria, dato che tali errori 
hanno un impatto minore nell’FSE 
rispetto a quello prodotto nel FESR 
e nell’FC (cfr. paragrafo 21). Pertanto, 
non ha effettuato alcuna analisi oriz ‑
zontale né ha in programma di creare 
una banca dati di errori riguardanti gli 
appalti pubblici per l’FSE.48 
Una banca dati delle irregolarità, 
comprese quelle derivanti dagli appalti 
pubblici, sarebbe uno strumento pre ‑
zioso con cui la Commissione potrebbe 
approfondire la natura, la portata e le 
cause degli errori, di modo che le azio ‑
ni da essa intraprese possano essere 
mirate o adattate in funzione delle 
esigenze. Dal 2008, l’OLAF dispone di 
una banca dati, nota come Sistema di 
gestione delle irregolarità (IMS). At ‑
traverso tale sistema, gli Stati membri 
trasmettono all’OLAF informazioni 
riguardanti le irregolarità (cfr. paragra ‑
fo 33). Tuttavia, le informazioni relative 
agli appalti pubblici contenute nell’IMS 
non consentono una utile analisi della 
natura, della portata e delle cause 
degli errori. La Commissione, nell’e ‑
laborare le relazioni sul 2011, non ha 
utilizzato il sistema IMS per analizzare 
gli errori relativi agli appalti pubblici 
negli Stati membri. Da allora, la Com ‑
missione non ha mai utilizzato i dati 
trasmessi dagli Stati membri attraverso 
l’IMS per analizzare gli errori relativi 
agli appalti pubblici.24 Working Document prepared by 
DG Regional Policy on the main 
audit findings regarding 
application of public 
procurement rules in Member 
States found in projects 
co-financed by ERDF and the 
Cohesion Fund under cohesion 
policy  (CC/2011/08 EN), non 
pubblicato. I risultati di questa 
analisi sono stati utilizzati 
nuovamente nel documento 
di lavoro interno della 
Commissione Analysis of errors 
in cohesion policy for the years 
2006-2009 — actions taken by 
the Commission and the way 
forward , SEC(2011) 1179, 
pubblicato il 5 ottobre 2011.
30 Osservazioni
La Commissione e gli Stati 
membri hanno iniziato 
ad intraprendere azioni 
per affrontare il 
problema, anche se la 
strada da percorrere 
è ancora lunga
49 
La Corte ha voluto accertare se la 
Commissione e gli Stati membri ab ‑
biano intrapreso azioni appropriate 
ed efficaci per affrontare il problema 
degli errori riguardanti gli appalti 
pubblici nel settore della politica di 
coesione. Tali azioni potrebbero essere 
in genere di natura preventiva, ossia 
misure volte prima di tutto ad evitare 
che si verifichino, o di natura corretti ‑
va, con l’obiettivo di limitare l’impatto 
sul bilancio dell’UE di eventuali errori 
rilevati. Le azioni preventive attuabili 
in questo contesto potrebbero essere 
le azioni legislative, cioè quelle riguar ‑
danti l’elaborazione e l’applicazione 
delle disposizioni di legge, o le azioni 
connesse all’attuazione del sistema di 
gestione e di controllo, come le misure 
per migliorare la capacità amministra ‑
tiva, che non implicano un intervento 
legislativo.
50 
Questa parte della relazione indivi ‑
dua e, ove possibile, valuta le azioni 
intraprese dalla Commissione e nei 
quattro Stati membri visitati nel corso 
dell’audit.Le azioni adottate dalla 
Commissione dal 2010 hanno 
iniziato ad essere incentrate 
sul problema nel suo 
complesso
51 
Nelle sue relazioni e nei suoi pareri, 
già nel 2006 la Corte aveva individuato 
problemi specifici riguardanti il rispet ‑
to delle norme dell’UE e nazionali in 
materia di appalti pubblici nel settore 
della coesione25. Sulla base delle infor ‑
mazioni raccolte grazie al lavoro degli 
anni precedenti26, nel 2010 e 2011 la 
Commissione ha iniziato a sviluppare 
azioni specifiche volte ad affrontare il 
problema nel suo complesso.
52 
La figura 8  mostra in che modo si sono 
evolute le azioni della Commissione 
dal 2010.25 Cfr., ad esempio, relazione 
annuale della Corte 
sull’esecuzione del bilancio 
per l’esercizio finanziario 2006 
(GU C 273 del 15.11.2007), 
relazione annuale della Corte 
sull’esecuzione del bilancio 
per l’esercizio finanziario 2009 
(GU C 303 del 9.11.2010), 
paragrafo 6 del parere 
n. 1/2010 «Migliorare la 
gestione finanziaria del 
bilancio dell’Unione europea: 
rischi e sfide» ( http://eca.
europa.eu ).
26 Il lavoro svolto dalla 
Commissione riguardo al 
problema degli errori relativi 
agli appalti pubblici nel 
settore della Coesione prima 
del 2010 ha incluso azioni 
correttive ad hoc, tra cui 
rettifiche finanziarie, mirate 
a specifici Stati membri, 
e l’emanazione di 
orientamenti diretti agli Stati 
membri sull’applicazione delle 
rettifiche finanziarie in 
relazione agli errori riguardanti 
gli appalti pubblici.
31 Osservazioni Figura 8
Fonte: Corte dei conti europea.20142012/2013
 Entrata in vigore del regolamento sui Fondi SIE 2014-2020, che introduce le condizionalità ex ante in materia di 
appalti pubblici, cui adempiere entro la ﬁne del 2016
 Adozione delle nuove direttive sugli appalti pubblici da recepire negli ordinamenti nazionali entro il
18 aprile 2016
 La DG Politica regionale e urbana approva il piano di azione interno elaborato dal gruppo di lavoro interno
 La Commissione pubblica orientamenti su come evitare gli errori riguardanti gli appalti pubblici
 La DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI concentra le risorse su un piccolo numero di Stati 
membri per aiutarli a migliorare la gestione degli appalti pubblici 
 Proseguono le rettiﬁche ﬁnanziarie della Commissione e le interruzioni dei pagamenti nel settore della politica 
di coesione 
 Entra nella fase operativa lo strumento informatico di estrapolazione dei dati ARACHNE sviluppato dalla 
Commissione  Le condizionalità ex ante per gli appalti pubblici sono incluse nel regolamento sui Fondi SIE adottato per il 
periodo 2014-2020
 La DG Politica regionale e urbana costituisce un team interno per fornire supporto alla capacità amministrativa 
degli Stati membri
 La DG Mercato interno e servizi avvia un approccio orientato all’azione per i sistemi di appalti pubblici degli 
Stati membri a integrazione delle procedure d’infrazione
 Il gruppo di lavoro interno della Commissione sviluppa un piano in 12 punti con una serie di azioni
 Proseguono le rettiﬁche ﬁnanziarie della Commissione e le interruzioni dei pagamenti nel settore della 
politica di coesione 
 Decisione della Commissione sugli orientamenti per le rettiﬁche ﬁnanziarie operate dalla Commissione sulle 
spese ﬁnanziate dall’Unione nell’ambito della gestione concorrente, per il mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici2010/2011
 La Commissione inizia una revisione delle direttive sugli appalti pubblici La DG Politica regionale e urbana produce un documento di lavoro che analizza gli errori riguardanti gli 
appalti pubblici negli Stati membri nell’ambito del FESR e dell’FC
 Proseguono le rettiﬁche ﬁnanziarie della Commissione e le interruzioni dei pagamenti nel settore della 
politica di coesione 
 La proposta di regolamento della Commissione per il periodo 2014 2020 comprende condizionalità ex ante in 
materia di appalti pubbliciAzioni della Commissione: principali sviluppi negli ultimi anni
32 Osservazioni
53 
Nel 2010, come preparazione alla pro ‑
posta di nuove direttive sugli appalti 
pubblici, la Commissione ha condotto 
una valutazione completa dell’impatto 
e dell’efficacia degli appalti pubblici 
dell’UE27 e una consultazione pubbli ‑
ca28. La Corte ha pubblicato un parere 
come contributo al dibattito sulla 
revisione delle direttive29 (cfr. anche 
paragrafo 67).
54 
Nel settore della politica di coesione in 
particolare, nel 2011 la Commissione
a) ha pubblicato una proposta di 
regolamento per i Fondi strutturali 
e di investimento europei (Fondi 
SIE) 2014‑2020, che comprende ‑
va, tra l’altro, le condizionalità 
ex ante  relative ai quadri di ap ‑
palti pubblici degli Stati membri 
(cfr. paragrafo 62)30;
b) ha completato un documento di 
lavoro in cui sono stati analizzati 
gli errori riguardanti gli appalti 
pubblici e ha individuato alcu ‑
ne azioni che potevano essere 
intraprese (cfr. paragrafo 45). Tale 
documento non conteneva alcun 
piano di azione;
c) ha utilizzato rettifiche finanziarie 
e interruzioni di pagamento più 
estesamente;
d) ha organizzato seminari formativi 
in quattro Stati membri.Piano di azione sugli appalti 
pubblici messo in atto dalla 
Commissione nel 2013
55 
All’inizio del 2013, la DG Politica re ‑
gionale e urbana ha istituito una unità 
interna ad hoc, descritta come «centro 
di competenza — capacità ammini ‑
strativa», il cui scopo era aumentare 
l’assorbimento delle risorse dei Fondi 
strutturali dell’UE, migliorando la capa ‑
cità amministrativa degli Stati membri. 
Un aspetto di competenza di questa 
unità era di affrontare i problemi 
connessi alla capacità di utilizzare in 
modo efficace le procedure di appalto 
pubblico.
56 
Più o meno nello stesso periodo, la 
Commissione ha istituito un gruppo di 
lavoro tecnico interno inteso a mi ‑
gliorare gli appalti pubblici legati alla 
gestione dei Fondi SIE, che si è riunito 
per la prima volta nel settembre 201331. 
Nel gennaio 2014, in occasione di uno 
dei loro periodici incontri, i respon ‑
sabili ad alto livello della DG Politica 
regionale e urbana hanno approvato 
un piano di azione elaborato dal grup ‑
po, contenente un elenco di 12 azioni 
non legislative che la Commissione 
avrebbe dovuto attuare per migliorare 
la capacità amministrativa degli Stati 
membri. Il piano prevedeva azioni già 
in corso di attuazione da parte del ‑
la Commissione, unitamente a idee 
di nuove azioni che la Commissione 
avrebbe potuto avviare. La tabella 2  
elenca le azioni e illustra lo stato di 
ciascuna alla fine del 2014.27 Riguardano principalmente il 
costo e l’efficacia delle 
procedure di appalto, le 
questioni sugli appalti 
transfrontalieri, l’accesso delle 
PMI ai mercati degli appalti 
pubblici e l’uso strategico 
degli appalti pubblici in 
Europa.
28 Sulla base del documento 
COM(2011) 15 def., del 
27 gennaio 2011, «Libro verde 
sulla modernizzazione della 
politica dell’UE in materia di 
appalti pubblici — Verso un 
mercato europeo degli appalti 
più efficiente».
29 Parere n. 4/2011.
30 COM(2011) 615 def., del 
6 ottobre 2011, «Proposta di 
regolamento del Parlamento 
europeo e del Consiglio 
recante disposizioni comuni 
sul Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo, sul Fondo di 
coesione, sul Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
e sul Fondo europeo per gli 
affari marittimi e la pesca 
compresi nel quadro 
strategico comune 
e disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo e sul Fondo di 
coesione, e che abroga il 
regolamento (CE) del 
Consiglio n. 1083/2006». 
Un regolamento basato su 
questa proposta è stato 
adottato dal Parlamento e dal 
Consiglio nel 2013 
(regolamento (UE) 
n. 1303/2013).
31 Al gruppo di lavoro tecnico 
hanno partecipato funzionari 
delle tre principali direzioni 
generali (DG Politica regionale 
e urbana, DG Occupazione, 
affari sociali e inclusione, DG 
Mercato interno e servizi) oltre 
a BEI, DG Agricoltura 
e sviluppo rurale e DG Affari 
marittimi e pesca, presieduto 
da un funzionario della DG 
Politica regionale e urbana, 
solitamente il capo unità 
responsabile del gruppo 
«centro di competenza». Il 
gruppo di lavoro ha 
continuato a riunirsi e, 
all’epoca in cui è stato redatto 
il presente documento, si era 
riunito complessivamente 
dieci volte.
33 Osservazioni Tabella 2Piano di azione interno della Commissione sugli appalti pubblici approvato 
dai direttori della DG Politica regionale e urbana nel gennaio 2014
Azioni Descrizione Situazione alla fine del 2014Breve termine1Bilancio/analisi della performance attuale degli Stati membri nello sviluppo 
delle capacità, compresa la valutazione degli esiti positivi, buoni esempiSono state indette gare d’appalto per esperti
2Compilazione e analisi delle prove e degli indicatori di performance in 
materia di appalti pubblici come contributo ai negoziati sulle condizionalità 
ex anteSono state raccolte informazioni nel corso dei negoziati 
sulle condizionalità ex ante , è stata preparata una griglia di 
valutazione che mostra la conformità degli Stati membri 
alle condizionalità ex ante  
3Preparazione e divulgazione di una guida pratica su «Come evitare gli errori 
comuni»È stata redatta una nota orientativa
4Piani di azione nazionali specifici per gli Stati membri in cui sono state 
individuate debolezzeDG GROW sta collaborando con quattro Stati membri
5Formazione/orientamenti sulle modalità di preparazione e follow‑up dei 
piani di azioneDa collegare all’azione 1Medio termine6Preparazione alle nuove direttive sugli appalti pubblici mediante la forma ‑
zione delle autorità di gestione, di cui 10 seminari sulla lotta alla corruzione Presentazioni ad hoc da parte della DG Mercato interno 
e servizi negli Stati membri
7 Iniziativa per la trasparenza contro la corruzione Un contratto su una prima fase pilota è in fase di firma
8Valutazione delle pratiche in uso e necessità di formazione professionale 
e qualifiche in materia di appalti pubblici per i gestori di fondiPreparazione interna in corso
9Sostegno mirato a determinati Stati membri per un’assistenza che permetta 
di apprendere con la pratica, gemellaggi o altro tipo di supporto di espertiIn fase pilota, in procinto di essere lanciato
10Studio sul possibile utilizzo degli appalti pubblici come strumento strategi ‑
co, ad esempio appalti elettroniciNon ancora avviatoLungo termine11Sistemi di gestione della qualità degli appalti pubblici (rassegna di espe ‑
rienze e valutazione delle possibilità di sviluppo di norme a livello di UE per 
i Fondi SIE)Non ancora avviato
12Guida agli orientamenti (valutazione sul motivo per cui alcuni orientamenti 
non migliorano le prestazioni)Non ancora avviato
Fonte: Commissione europea, Corte dei conti europea.
34 Osservazioni
57 
Il piano di azione è stato un primo 
tentativo di riunire in modo coerente 
le azioni non legislative. Delle 12 azioni 
previste dal piano, otto non erano an ‑
cora state pienamente attuate alla fine 
del 2014, dal momento che si trova ‑
vano nella fase di preparazione o non 
erano ancora nemmeno state avviate. 
Tre delle azioni erano state pienamen ‑
te attuate:
a) compilazione e analisi delle prove 
e degli indicatori di performance 
in materia di appalti pubblici come 
contributo ai negoziati sulle condi ‑
zionalità ex ante  (azione 2);
b) nota orientativa sulla prevenzione 
degli errori comuni nei progetti 
finanziati con i Fondi SIE (azione 3), 
che fornisce materiale completo 
per gli operatori e
c) formazione sulla lotta alla corru ‑
zione per le autorità di gestione in 
10 Stati membri nel quadro della 
preparazione delle nuove direttive 
sugli appalti pubblici (azione 6).58 
L’istituzione del gruppo di lavoro e del 
piano di azione suggerisce un migliore 
coordinamento in seno alla Commis ‑
sione. Tuttavia,
a) il piano di azione è stato approvato 
da un solo servizio della Commis ‑
sione (DG Politica regionale e urba ‑
na) e non dalle altre direzioni 
generali che hanno partecipato al 
gruppo di lavoro. Non essendo sta ‑
to pubblicato dalla Commissione, 
la trasparenza, la titolarità e rendi ‑
contabilità per tale piano risultano 
limitate;
b) il gruppo di lavoro è stato istitu ‑
ito a un livello pari a quello del 
personale tecnico in seno alla 
Commissione.
59 
Poiché la maggior parte delle azioni 
non è stata ancora pienamente attua ‑
ta, l’impatto del piano di azione non 
può essere valutato in questa fase.
60 
Quanto sopra indica che sono state 
individuate alcune questioni non 
legislative, nonché i relativi potenziali 
progressi. Tuttavia, la Commissione 
non ha ancora dimostrato di saper 
fornire una leadership coordinata r di 
alto livello su questo tema.
35 Osservazioni
Se applicata correttamente, 
la nuova normativa può 
contribuire ad affrontare 
il problema degli errori 
riguardanti gli appalti 
pubblici
Il regolamento sui 
Fondi SIE 2014 -2020 e le 
condizionalità ex ante
61 
Il nuovo quadro giuridico per i Fondi 
strutturali e di investimento euro ‑
pei 2014‑2020 introduce le condizio ‑
nalità ex ante . Si tratta di condizioni, 
basate su criteri predefiniti, che sono considerate fondamentali e necessarie 
per un uso efficace ed efficiente del 
sostegno dell’Unione oggetto degli 
accordi di partenariato. Il sistema degli 
appalti pubblici di uno Stato membro 
è un settore per il quale sono previ ‑
ste delle condizioni (cfr.  figura 9 ). Gli 
Stati membri erano tenuti a valutare 
se e come fossero soddisfatte alcune 
condizioni32, e a fornire una sintesi di 
questa autovalutazione negli accordi 
di partenariato, che hanno presentato 
nel 2014. Se la Commissione ritiene 
che uno Stato membro non abbia 
rispettato, entro il 31 dicembre 2016, 
le condizioni previste, può sospende ‑
re i pagamenti in favore dello Stato 
membro33.Figura 9Criteri di condizionalità ex ante  riguardanti gli appalti pubblici
«Dispositivi a garanzia della capacità amministra-
tiva per l’attuazione e l’applicazione delle norme 
dell’Unione in materia di appalti pubblici»«Dispositivi per la formazione e la diﬀusione 
di informazioni per il personale coinvolto 
nell’attuazione dei Fondi SIE»«Dispositivi a garanzia della trasparenza nelle 
procedure di aggiudicazione dei contratti»
Condizionalità ex ante: «esistenza di 
dispositivi che garantiscano l’applicazione 
eﬃcace del diritto dell’Unione in materia di 
appalti pubblici nel campo dei fondi SIE»«Dispositivi che garantiscano l’applicazione 
eﬃcace delle norme unionali in materia di appalti 
pubblici mediante opportuni meccanismi»
Fonte: Allegato XI del regolamento (UE) n. 1303/2013.32 Articolo 2, paragrafo 33, 
articolo 19 e allegato XI, del 
regolamento (UE) n. 1303/2013 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 
17 dicembre  2013, recante 
disposizioni comuni sul Fondo 
europeo di sviluppo regionale, 
sul Fondo sociale europeo, sul 
Fondo di coesione, sul Fondo 
europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale e sul Fondo 
europeo per gli affari marittimi 
e la pesca e disposizioni 
generali sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo, sul Fondo di 
coesione e sul Fondo europeo 
per gli affari marittimi e la 
pesca, e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio (GU L 347 
del 20.12.2013, pag. 320).
33 Articolo 19 del regolamento 
(UE) n. 1303/2013.
36 Osservazioni
62 
Secondo la Commissione, l’introdu ‑
zione delle condizionalità ex ante  ha il 
potenziale di ridurre gli errori e mi ‑
gliorare gli appalti pubblici, in quanto 
incentiva gli Stati membri a mettere 
in atto un quadro giuridico e ammini ‑
strativo solido per gli appalti pubblici. 
Tuttavia, l’efficacia di questo strumen ‑
to potenzialmente utile è subordinata 
al soddisfacimento delle condizioni 
da parte degli Stati membri alla fine 
del 2016 e, ove ciò non sia il caso, la 
Commissione individua e valuta la non 
conformità e sospende i pagamenti di 
conseguenza.
63 
Nel considerare se sospendere o meno 
i pagamenti in favore degli Stati mem ‑
bri, la Commissione potrebbe trovarsi 
confrontata a due obiettivi tra loro 
confliggenti in tali Stati: da una parte 
il miglioramento dei sistemi di appalto 
pubblico e, dall’altra, la promozione 
dell’assorbimento dei fondi UE da par ‑
te degli Stati membri34.
64 
All’inizio del 2015, 1235 dei 28 Stati 
membri non avevano ancora adempiu ‑
to alle condizioni in materia di appalti 
pubblici. Fra questi figurano due dei 
quattro Stati membri visitati per il 
presente audit, ossia Italia e Repubbli ‑
ca ceca, che hanno entrambi redatto 
piani di azione.65 
L’introduzione della condizionalità 
ex ante  relative agli appalti pubbli ‑
ci ha facilitato la collaborazione tra 
la DG GROW e gli Stati membri con 
specifici problemi in materia di appalti 
pubblici. Siccome gli Stati membri si 
sono resi conto di dover soddisfare 
le condizionalità ex ante , sono stati 
disposti a ricevere il sostegno della 
DG GROW. La DG GROW ha seleziona ‑
to gli Stati membri, quattro all’epoca 
dell’audit36, utilizzando un approccio 
mirato basato sul rischio, secondo una 
serie di criteri e tenendo conto delle 
risorse di personale della Commissione 
(cfr.  riquadro 10 ). La Commissione ha 
indicato che, per gli Stati che non sod ‑
disfacevano le condizionalità ex ante , 
fino alla fine del 2016 era prioritario 
cercare di attuare efficacemente i piani 
di azione concordati anziché ricorrere 
ad azioni correttive ed eventualmente 
avviare procedure d’infrazione.
66 
La DG GROW fornisce poi sostegno 
attraverso una serie di misure, come ad 
esempio gruppi di lavoro preposti allo 
sviluppo di una strategia globale sugli 
appalti pubblici. Coordinare tali azioni 
intraprese dai diversi servizi della Com ‑
missione è importante se si considera 
il potenziale conflitto tra i due obiettivi 
sopra menzionato (paragrafo 63).34 Tali tensioni sono state 
precedentemente messe in 
evidenza dalla Corte. Cfr. 
anche relazione annuale per il 
2011 della Corte, 
paragrafo 5.23 (GU C 344 
del 12.11.2012) «Impiegare nel 
miglior modo i fondi dell’UE: 
analisi panoramica dei rischi 
per la gestione finanziaria del 
bilancio dell’UE», pag. 54, 
paragrafo 5, lettera a), 
pubblicata il 
25 novembre 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
35 Bulgaria, Repubblica ceca, 
Grecia, Croazia, Italia, Lettonia, 
Ungheria, Malta, Polonia, 
Romania, Slovenia 
e Slovacchia.
36 Bulgaria, Grecia, Italia 
e Romania.
37 Osservazioni
Le nuove direttive sugli appalti 
pubblici devono essere attuate 
entro aprile 2016
67 
Il nuovo pacchetto normativo è stato 
pubblicato il 28 marzo 2014 e com ‑
prende tre direttive: la 2014/24/
UE37 e la 2014/25/UE38, che abrogano 
o modificano precedenti direttive, e la 
2014/23/UE39, che introduce norme 
complete sui contratti di concessione. 
Il termine per ultimo per il recepimen ‑
to da parte degli Stati membri, tranne 
alcune eccezioni, è il 18 aprile 2016. 
Tuttavia, le direttive sono già valide 
per l’interpretazione delle disposizioni.68 
Le nuove direttive sugli appalti pub ‑
blici mirano a garantire un efficace 
funzionamento del mercato interno, 
ad accrescere l’efficienza della spesa 
pubblica, a facilitare la partecipazio ‑
ne delle piccole e medie imprese e a 
consentire un miglior supporto degli 
obiettivi sociali comuni attraverso gli 
appalti pubblici.Criteri della DG GROW per selezionare gli Stati membri
 οelevato tasso di errori riguardanti gli appalti pubblici nella spesa dei fondi dell’UE
 οmancato adempimento della condizionalità ex ante  sugli appalti pubblici
 οinefficienze sistemiche relative agli appalti pubblici
 οreclami pervenuti alla Commissione su presunte infrazioni del diritto dell’UE
 οprocedure d’infrazione o processi preliminari d’infrazione
 οtasso di controversie e
 οintenzione degli Stati membri di costituire un partenariato con la CommissioneRiquadro 10
37 Direttiva 2014/24/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 
26 febbraio 2014, sugli appalti 
pubblici e che abroga la 
direttiva 2004/18/CE (GU L 94 
del 28.3.2014, pag. 65).
38 Direttiva 2014/25/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 
26 febbraio 2014, sulle 
procedure di appalto degli 
enti erogatori nei settori 
dell’acqua, dell’energia, dei 
trasporti e dei servizi postali 
e che abroga la 
direttiva 2004/17/CE (GU L 94 
del 28.3.2014, pag. 243).
39 Direttiva 2014/23/UE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 
26 febbraio 2014, 
sull’aggiudicazione dei 
contratti di concessione 
(GU L 94 del 28.3.2014, pag. 1).
38 Osservazioni
69 
La Commissione ha indicato che, in 
particolare, i nuovi obblighi di comu ‑
nicazione e di monitoraggio dagli Stati 
membri alla Commissione dovrebbero 
contribuire a ridurre gli errori causati 
dalla non corretta applicazione delle 
norme sugli appalti pubblici 40. Codi ‑
ficando l’attuale giurisprudenza, le 
nuove direttive sugli appalti pubblici 
forniscono una maggiore certezza del 
diritto e rendono gli appalti pubblici 
più accessibili agli operatori. Pertanto, 
esse possono aiutare a evitare alcuni errori, ad esempio per quanto riguarda 
l’uso dell’esperienza e delle qualifiche 
del personale come criteri di aggiudi ‑
cazione e la definizione di conflitto di 
interessi. Le modifiche al quadro giu ‑
ridico possono, in alcuni casi, portare 
anche a nuovi tipi di errore. L’analisi 
delle modifiche selezionate per quanto 
riguarda i contratti di lavori pubblici 
e servizi e la loro potenzialità di affron ‑
tare il problema degli errori riguardan ‑
ti gli appalti pubblici nel settore della 
politica di coesione è riportata nel 
riquadro 1141.
Analisi delle modifiche selezionate introdotte nella nuova direttiva sugli appalti 
pubblici per opere pubbliche e servizi
L’introduzione di una nuova procedura, i partenariati per l’innovazione , in aggiunta alla già esistente 
procedura competitiva con negoziazione (cfr.  riquadro 1 ). Il nuovo approccio, con maggiore flessibilità per le 
amministrazioni aggiudicatrici, potrebbe contribuire a ridurre gli errori procedurali nei casi in cui le procedure 
aperte o ristrette risultavano inadeguate. Tuttavia, l’applicazione e la trasparenza dell’audit, la non discrimina ‑
zione e la parità di trattamento potrebbero diventare più difficili.
Possibilità di utilizzare gli aspetti sociali e ambientali come criteri di aggiudicazione.  Le autorità degli Stati 
membri visitati per l’audit in questione hanno espresso preoccupazione per il rischio che la nuova normativa 
introduca alcuni nuovi elementi di complessità, con la possibilità di inserire criteri di aggiudicazione e condi ‑
zioni di esecuzione contrattuale legati a questioni sociali e ambientali. Garantire procedure di appalto traspa ‑
renti e non discriminatorie basate su tali aspetti potrebbe risultare difficile. Ci vorrà tempo per individuare 
criteri di aggiudicazione legali e appropriati e condizioni di esecuzione del contratto nell’ambito dei sistemi 
negli Stati membri.
Nuovo strumento giuridico mirato alla modifica dei contratti.  Viene introdotta maggiore flessibilità che 
consente, in specifiche situazioni, di modificare i contratti senza ricorrere ad una nuova procedura di appalto. 
È probabile che diminuiscano gli errori dovuti alle modifiche contrattuali. Tuttavia, tali innovazioni non riguar ‑
deranno errori causati da una scarsa preparazione dei progetti con la conseguente necessità di successive 
modifiche.
Definizione precisa di valore massimo di lavori referenziali.  Dichiarando che il fatturato annuo minimo può 
non essere superiore al doppio del valore contrattuale stimato, salvo in casi debitamente giustificati, le am ‑
ministrazioni aggiudicatrici possono commettere meno errori connessi alla definizione di criteri di selezione 
illegali.
Introduzione di un nuovo regime per alcuni servizi, come sanità, istruzione e servizi sociali , qualora il valo ‑
re contrattuale superi i 750 000 euro. Gli Stati membri saranno liberi di definire le norme nazionali in virtù del 
presente regime, a condizione che siano conformi ai principi generali del trattato UE e alle disposizioni della 
direttiva, in particolare in materia di trasparenza. A seconda delle regole definite dagli Stati membri e dalla 
loro complessità, potrebbero aumentare gli errori riguardanti i servizi di formazione e istruzione cofinanziati 
dall’FSE.Riquadro 1140 Comunicato stampa della 
Commissione europea ( http://
europa.eu/rapid/
press‑release_MEMO ‑14‑
20_en.htm ).
41 Parere n. 4/2011 della Corte.
39 Osservazioni
70 
Solo il 40 % delle autorità di audit che 
hanno risposto all’indagine ha espres ‑
so il parere che le nuove direttive po ‑
trebbero contribuire a ridurre gli errori, 
in particolare per quanto riguarda la 
scelta di una procedura di appalto 
pubblico, la pubblicazione del bando 
di gara, la definizione dei criteri di 
selezione o di valutazione delle offerte 
(cfr. analisi degli errori al paragrafo 22).
71 
La DG GROW ha già fornito indicazioni 
su come recepire le nuove direttive 
nella legislazione nazionale, principal ‑
mente nel corso di riunioni, ma anche 
durante sessioni tematiche specifiche 
organizzate per gli esperti nazionali.
72 
Nel complesso, gli effetti di questi ele ‑
menti del nuovo pacchetto legislativo, 
in termini di riduzione dell’incidenza 
di irregolarità, dipenderanno da come 
saranno applicati negli Stati membri.
Nuovi obblighi 
di comunicazione
73 
Le nuove direttive introducono nuovi 
requisiti di monitoraggio e di comuni ‑
cazione. Tali nuovi obblighi prevedono 
quanto segue42:a) gli Stati membri devono presenta ‑
re individualmente alla Commissio ‑
ne, prima nel mese di aprile 2017 
e poi ogni tre anni43, una relazione 
di monitoraggio, che comprenda:
i) informazioni sulle fonti più fre ‑
quenti di applicazione errata 
o di incertezza giuridica; e
ii) prevenzione, individuazione 
e un’adeguata comunicazione 
di casi di frode, corruzione, con ‑
flitto di interessi e altre irrego ‑
larità gravi.
b) la Commissione, sulla base delle 
relazioni degli Stati membri, elabo ‑
ra periodicamente una relazione 
sull’attuazione e sulle migliori 
pratiche delle politiche nazionali 
in materia di appalti nel mercato 
interno.
74 
Se attuati correttamente, tali nuovi ob ‑
blighi di comunicazione e di monito ‑
raggio per gli Stati membri potrebbero 
fornire alla Commissione informazioni 
di gran lunga migliori sulle modalità di 
attuazione pratica delle norme dell’UE 
in materia di appalti pubblici.42 Articoli 83 ‑85 della 
direttiva 2014/24/UE.
43 La prima di queste relazioni 
è prevista entro l’aprile 2017.
40 Osservazioni
Gli Stati membri 
si concentrano sui controlli 
di primo livello e solo di 
recente hanno iniziato 
ad adottare misure 
preventive
Azioni correttive intraprese 
dagli Stati membri e/o dalla 
Commissione
75 
Gli errori riguardanti gli appalti 
pubblici che si verificano a livello del 
beneficiario potrebbero e dovrebbero 
essere rilevati e corretti dalle autorità 
degli Stati membri prima di presentare 
richieste di pagamento alla Commis ‑
sione. Si tratta dei cosiddetti «controlli 
di primo livello», che comportano:
a) verifiche effettuate dall’autorità di 
gestione dello Stato membro sulle 
richieste di pagamento dei benefi ‑
ciari; e
b) controlli effettuati dalle auto ‑
rità di certificazione degli Stati 
membri, anche sulle informazioni 
trasmesse dalle amministrazioni 
aggiudicatrici.
76 
Come indicato in precedenza dalla 
Corte44 e dalla Commissione nell’ambi ‑
to dei propri audit, i controlli di primo 
livello degli Stati membri non sono an ‑
cora sufficientemente efficaci. Questo 
fa sì che gli Stati membri trasmettano 
alla Commissione richieste di rimborso 
delle spese relative ai progetti finan ‑
ziati dal bilancio UE, viziate da errori 
riguardanti gli appalti pubblici.77 
Se rileva errori riguardanti gli appalti 
pubblici, dopo che le è stata presen ‑
tata una domanda di pagamento, la 
Commissione può quindi:
a) imporre rettifiche finanziarie nei 
confronti dei singoli progetti in 
questione; oppure,
b) se ritiene che sarebbe impossibile 
controllare tutti i contratti coinvol ‑
ti, imporre una rettifica forfettaria 
a livello di PO (o di uno o più assi 
prioritari).
78 
Per garantire un approccio coerente 
per tali rettifiche finanziarie, la Com ‑
missione ha elaborato orientamenti 
che stabiliscono l’ammontare delle 
rettifiche finanziarie da applicare in 
caso di mancato rispetto delle norme 
sugli appalti pubblici45. Dal 2013, ciò 
è stato codificato come decisione della 
Commissione ed è quindi vincolante 
per tutti i servizi della Commissione re ‑
sponsabili della gestione concorrente.
79 
Qualora ritenga che i sistemi di ge ‑
stione e controllo degli Stati membri 
siano deboli, e per far sì che gli Stati 
membri adottino azioni correttive per 
migliorarli, la Commissione interrompe 
i termini di pagamento. Nel corso di 
queste interruzioni, non hanno luogo 
pagamenti a carico del bilancio dell’UE 
a favore del PO. Il sistema di gestione 
è controllo degli appalti pubblici può 
rientrare in questo ambito (cfr. esempi 
nel riquadro 12  e riquadro 13 ).44 Relazione annuale della Corte 
sull’esecuzione del bilancio 
per gli esercizi finanziari 2012 
e 2013
45 COCOF 07/0037/03, 
orientamenti per determinare 
le rettifiche finanziarie da 
apportare alle spese 
cofinanziate dai Fondi 
strutturali e dal Fondo di 
coesione per il mancato 
rispetto delle norme in 
materia di appalti pubblici, 
29.11.2007; decisione della 
Commissione C(2013) 9527 
final  del 19.12.2013 relativa alla 
fissazione e all’approvazione 
degli orientamenti per la 
determinazione delle 
rettifiche finanziarie che la 
Commissione deve applicare 
alle spese finanziate 
dall’Unione nell’ambito della 
gestione concorrente in caso 
di mancato rispetto delle 
norme in materia di appalti 
pubblici.
41 Osservazioni
80 
Le rettifiche finanziarie, a meno che 
non siano imposte da una decisione 
della Commissione, possono avere 
un effetto dissuasivo limitato durante 
il periodo fino alla chiusura del pe ‑
riodo di programmazione 2007‑2013 
nel 2017. Questo perché, secondo 
i regolamenti, gli Stati membri hanno 
il diritto di sostituire le spese per le 
quali sono state imposte le correzioni 
con altre spese ammissibili. In questo 
modo, i fondi complessivi ricevuti 
dagli Stati membri sono stati, in effetti, 
ridotti solo raramente. Per il periodo 
2014‑2020, le norme sono state mo ‑
dificate: gli Stati membri potrebbero 
subire una perdita di finanziamenti se 
la spesa dichiarata legittima e regolare 
dalle autorità di gestione, audit e cer ‑
tificazione risultasse successivamente 
essere inficiata da errore46.Solo recentemente è stata 
avviata un’azione preventiva 
negli Stati membri
81 
Nei quattro Stati membri visitati per 
l’audit in questione, l’attuazione della 
maggior parte delle azioni preventive 
è iniziata solo verso la fine del periodo 
di programmazione 2007‑2013, per lo 
più nel 2013 e nel 2014.Esempio di interruzione di pagamento
Un audit svolto dall’autorità di audit in Spagna  nel 2011 ha rilevato che le procedure di aggiudicazione adot ‑
tate dai gestori di aeroporti ed eliporti non erano conformi alle norme sugli appalti pubblici. La Commissione 
ha quindi interrotto i pagamenti per i progetti gestiti da questa organizzazione. Nel 2014, l’autorità di audit in 
Spagna, successivamente ad un audit sull’efficace attuazione delle procedure migliorate, ha certificato che le 
procedure di appalto pubblico presso l’organizzazione erano migliorate ed erano utilizzate in modo efficace. 
La Commissione ha posto fine all’interruzione. Una rettifica finanziaria forfettaria è stata applicata a tutte le 
spese sostenute da tale organizzazione ritenute interessate da problemi nel corso del tempo.
Esempio di piano di azione
Nella Repubblica ceca , a causa di gravi carenze nei sistemi di gestione e di controllo, su richiesta della Com ‑
missione è stato elaborato un piano di azione e sono stati apportati miglioramenti. Ad esempio, i sistemi sono 
stati aggiornati di modo che la spesa considerata irregolare dall’autorità di audit o dalla Commissione o dalla 
Corte, a causa di errori in materia di appalti pubblici, non venga automaticamente presentata alla Commissio ‑
ne ai fini del pagamento.Riquadro 12 Riquadro 13
46 Cfr. articolo 143 del 
regolamento (UE) 
n. 1303/2013.
42 Osservazioni
82 
In tre degli Stati membri — Regno 
Unito, Italia e Repubblica ceca — sono 
stati recentemente costituiti gruppi di 
lavoro interdipartimentali sugli appalti 
pubblici nell’ambito della politica di 
coesione. Tali gruppi di lavoro riunisco ‑
no le autorità di gestione, autorità di 
audit, organismi di esecuzione, servizi giuridici o altri servizi che si occupano 
di appalti pubblici, e sono utili per 
lo scambio di esperienze, l’adozione 
di procedure uniformi per gli appalti 
pubblici e l’individuazione di azioni 
appropriate. Il riquadro 14  mostra 
i dettagli di una rete costituita nel 
Regno Unito.
Esempio di un gruppo di lavoro interdipartimentale che si occupa di appalti 
pubblici in uno Stato membro
Nel Regno Unito , nel 2013, l’autorità di gestione del FESR per l’Inghilterra ha istituito una rete interna che 
esamina le irregolarità riscontrate negli appalti pubblici e si occupa delle domande relative agli appalti pubbli ‑
ci. Formavano parte della rete i legali dell’autorità di gestione, i funzionari responsabili dell’attuazione del 
programma, un organismo intermedio e, a titolo consultivo, l’autorità di audit.
La rete:
 οriesamina e rielabora i requisiti in tema di appalti pubblici e i relativi orientamenti;
 οtiene regolarmente videoconferenze per discutere studi di casi, orientamenti ecc.;
 οesamina i sistemi e gli audit dei progetti e altre verifiche in materia di appalti pubblici.Riquadro 14
Gli strumenti informatici 
potrebbero risolvere 
i problemi relativi 
agli appalti pubblici, 
ma dovranno essere 
pienamente attuati
83 
Il potenziale di trasformazione delle 
tecnologie dell’informazione può con ‑
tribuire ad impedire e individuare gli 
errori in materia di appalti pubblici. Sia 
la Commissione che gli Stati membri 
stanno sviluppando soluzioni informa ‑
tiche, come ad esempio:a) appalti elettronici,
b) raccolta di dati e sviluppo di ban ‑
che dati per agevolare l’analisi di 
errori, nonché
c) strumenti di estrapolazione di dati 
per individuare modelli fraudolenti 
e irregolarità.
43 Osservazioni
Appalti elettronici
84 
Gli appalti elettronici in questo 
contesto si riferiscono all’uso delle 
comunicazioni elettroniche e all’elabo ‑
razione delle operazioni da parte delle 
organizzazioni del settore pubblico 
al momento dell’acquisto di forniture, 
servizi e lavori pubblici47. Gli appalti 
elettronici comportano l’introduzione 
di procedure elettroniche per soste ‑
nere le varie fasi di un appalto — la 
pubblicazione dei bandi di gara, la 
messa a disposizione dei documenti 
di gara, la presentazione delle offer ‑
te, la valutazione, l’aggiudicazione48, 
l’ordinativo, la fatturazione e il paga ‑
mento49. Nel 2014, la Commissione 
ha stimato che, in media, circa il 10 % 
degli appalti pubblici dell’UE è svolto 
elettronicamente50.
85 
Gli appalti elettronici possono:
a) rafforzare la concorrenza e miglio ‑
rare il rapporto qualità‑prezzo, 
ampliando l’accesso alle gare di 
appalto nell’ambito del mercato 
unico, anche per le PMI;b) migliorare l’efficienza della 
gestione degli appalti pubblici, 
ampliando l’accesso agli appalti 
e automatizzando le procedure 
fondamentali, con conseguenti 
potenziali risparmi sia per gli of ‑
ferenti che per le amministrazioni 
aggiudicatrici;
c) aiutare a individuare e prevenire 
le irregolarità, la corruzione e la 
frode51.
86 
Il riquadro 15  presenta informazioni 
sull’attuazione degli appalti elettronici 
negli Stati membri visitati ai fini del 
presente audit.
87 
La Commissione, avendo sostenuto 
diversi progetti pilota sugli appalti 
elettronici, ha previsto un’iniziativa 
volta a incrementare l’uso di appalti 
elettronici nel piano di azione del 
2013 (cfr.  tabella 2 ). Tuttavia, all’epoca 
dell’audit, non era ancora stata avviata.
Esempi di attuazione degli appalti elettronici
 οIn Italia , il sistema prevede un catalogo virtuale con prodotti inseriti dalle aziende registrate;
 οnella Repubblica ceca , è stata sviluppata una banca dati sui costi unitari, come punto di riferimento per gli 
offerenti allo scopo di incrementare la trasparenza e prezzi equi; e
 οin Spagna , in determinate circostanze, le offerte possono essere presentate per via elettronica.Riquadro 1547 COM(2010) 571 def., del 
18 ottobre 2010, «Libro verde 
sull’estensione dell’uso degli 
appalti elettronici nell’UE».
48 Ai fini delle nuove direttive 
sugli appalti pubblici, 
«l’obbligo di ricorrere a mezzi 
di comunicazione elettronici 
non dovrebbe riguardare 
alcun elemento della 
procedura di appalto pubblico 
dopo l’aggiudicazione 
dell’appalto né la 
comunicazione interna 
nell’ambito 
dell’amministrazione 
aggiudicatrice».
49 Le direttive 2014/24/UE 
e 2014/25/UE impongono agli 
Stati membri di garantire che 
la totalità delle comunicazioni 
e degli scambi di informazioni 
contemplati da tali direttive sia 
effettuata mediante mezzi di 
comunicazione elettronici. 
Questo include la 
pubblicazione dei bandi, la 
disponibilità di documenti di 
gara e il deposito elettronico 
delle offerte. Questi requisiti 
entreranno in vigore tra il 2016 
e il 2018.
50 SWD(2014)262 final  del 
1° agosto 2014, Annual Public 
Procurement Implementation 
Review 2013 .
51 Cfr., ad esempio, Identifying 
and reducing corruption in 
public procurement in the EU , 
studio elaborato per la 
Commissione europea (OLAF) 
da PwC ed Ecorys, con il 
sostegno dell’Università di 
Utrecht, 30 giugno 2013 
(http://ec.europa.eu/
anti_fraud/documents/
anti‑fraud‑policy/
research‑and‑studies/
identifying_reducing_
corruption_in_public_
procurement_en.pdf ).
44 Osservazioni
88 
Anche Cipro è stata visitata durante 
l’audit per esaminare il sistema di 
appalti elettronici posto in essere 
(cfr.  riquadro 16 ).
Appalti elettronici a Cipro
Lanciati nel 2010, gli appalti elettronici a  Cipro  consistono in uno strumento di rete, il cui uso è in crescita 
nella pubblica amministrazione. Alla fine del 2014, 501 su circa 700 amministrazioni aggiudicatrici si erano re ‑
gistrate per utilizzare gli appalti elettronici. L’uso di alcuni dei servizi rimane facoltativo per le amministrazioni 
aggiudicatrici e gli operatori economici. La maggior parte delle amministrazioni aggiudicatici utilizza il siste ‑
ma per pubblicizzare le gare. Alla fine del 2014, il 21 % delle aziende registrate erano straniere. Nel 2014, è sta ‑
to istituito un helpdesk bilingue per tutti gli utenti del sistema. La strategia concernente gli appalti elettronici 
prevede la piena attuazione entro il 30 giugno 2016, con una formazione prevista a partire dal marzo 2015.Riquadro 16
Solo di recente sono state 
utilizzate le tecnologie 
dell’informazione per le banche 
dati sugli errori riguardanti 
gli appalti pubblici
89 
Come descritto in precedenza, per 
comprendere appieno le tendenze dei 
problemi relativi agli appalti pubblici 
occorre disporre di dati completi in 
una forma che ne permetta l’analisi. 
L’uso degli Stati membri di banche dati 
esistenti o nuove per analizzare gli 
errori riguardanti gli appalti pubblici 
è un progresso recente (cfr. paragra ‑
fo 41) e la Commissione deve ancora 
sviluppare una banca dati delle irrego ‑
larità, comprese quelle derivanti dagli 
appalti pubblici.Strumenti di estrapolazione di 
dati: l’esempio dello strumento 
Arachne per avvertire in caso 
di frode
90 
Nel 2009, la Commissione ha iniziato 
a sviluppare uno strumento informati ‑
co di allerta in caso di frode, denomi ‑
nato Arachne, divenuto operativo nel 
2013. È di proprietà della Commissione 
che ne assicura la manutenzione.
91 
È stato progettato per contenere 
i dati chiave sui progetti finanziati 
nell’ambito del FESR, dell’FC e dell’FSE, 
ad esempio sulle aziende e sui pro ‑
getti, in modo da consentire l’analisi 
delle relazioni e delle connessioni tra 
i diversi attori economici che parteci ‑
pano a tali progetti. Questo strumento 
di rete fornisce inoltre collegamenti ad 
altre banche dati pubbliche esterne. 
Gli utenti dello strumento possono 
usufruire di indicatori di potenziali 
rischi di frode per imprese specifiche.
45 Osservazioni
92 
La Commissione invita le autorità di 
gestione e di audit di tutti i 28 Stati 
membri a inserire i propri dati e a uti ‑
lizzare lo strumento a titolo gratuito.
93 
Al febbraio 2015, 17 dei 28 Stati mem ‑
bri hanno dichiarato di utilizzare lo 
strumento o hanno espresso l’intenzio ‑
ne di farlo (cfr. anche figura 10 ).94 
Tale sistema può però funzionare 
correttamente solo se dati completi 
e di buona qualità sono codificati da 
un numero sufficientemente elevato 
di autorità degli Stati membri. Alla 
fine del 2014, 14 Stati membri aveva ‑
no fornito tali dati per almeno un PO. 
Affinché lo strumento sia un efficace 
sistema di allerta in caso di frode in 
tutta l’UE, anche gli altri Stati membri 
dovrebbero fornire dati.Figura 10Arachne: stato di attuazione negli Stati membri, febbraio 2015
Politica regionale
e politica occupazionale1 non utilizza Arachne (DE)(EE, IE, LT, LU, FI, UK)(NL, AT, SI, SE)4 in fase di creazione/completamento 
del rispettivo fascicolo (ES, FR, CY, MT)*3 avranno presto Arachne (DK, HU, SK)
 6 non ancora visitati 4 sono in fase di «riflessione»   * almeno 1 programma (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*10 utilizzano Arachne  17 sono coinvolti attualmente nel progetto Arachne: ARACHNE – Situazione negli Stati membri 
Fonte: Commissione europea.
46
 Conclusioni 
e raccomandazioni
95 
La politica dell’UE in materia di appalti 
pubblici è uno strumento fondamen ‑
tale per la creazione del mercato unico 
e il conseguimento di una crescita 
intelligente, sostenibile e inclusiva, se ‑
condo la strategia Europa 2020, garan ‑
tendo al contempo l’uso più efficiente 
possibile dei fondi pubblici.
96 
Durante il periodo 2009‑2013, gli errori 
riguardanti gli appalti pubblici hanno 
contribuito in modo significativo al 
tasso di errore complessivo stimato 
dalla Corte in questo settore, soprat ‑
tutto per quanto concerne i tassi di 
errore per il Fondo europeo di svilup ‑
po regionale e il Fondo di coesione. 
Gravi errori hanno determinato una 
limitazione o l’assenza di una leale 
concorrenza e/o l’aggiudicazione degli 
appalti a soggetti che non avevano 
presentato le offerte migliori.
97 
Gli errori sono dovuti ad una serie di 
cause. La complessità del quadro giu ‑
ridico e amministrativo è vista come 
un problema, in particolare l’elevato 
volume di norme e/o orientamenti e la 
difficoltà di applicarli nella pratica. La 
mancanza di capacità amministrativa, 
connessa sia alla conoscenza delle nor ‑
me che al possesso delle competenze 
tecniche riguardanti i lavori o i servizi 
specifici concessi in appalto, è causa 
di errori. Altri problemi sono costituiti 
da una pianificazione insufficiente 
dei progetti da parte delle ammini ‑
strazioni aggiudicatrici e da errori 
amministrativi.98 
La presente relazione ha valutato se la 
Commissione e gli Stati membri stiano 
adottando azioni appropriate ed effi ‑
caci per affrontare il problema degli 
errori riguardanti gli appalti pubblici 
nel settore della politica di coesione. 
La Corte ha riscontrato che la Commis ‑
sione e gli Stati membri hanno iniziato 
ad affrontare il problema, anche se la 
strada da percorrere è ancora lunga in 
termini di analisi del problema e attua ‑
zione delle azioni.
L ’analisi sistematica degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici 
da parte della Commissione 
e degli Stati membri presenta 
forti limiti
99 
L’analisi completa a livello sia di 
Commissione sia di Stati membri 
è stata preclusa dalla mancanza di dati 
coerenti. Tuttavia emergono segnali 
nei quattro Stati membri visitati per il 
presente audit, secondo cui è iniziato 
o sta per iniziare il rilevamento siste ‑
matico dei dati sugli errori riguardanti 
gli appalti pubblici (cfr. paragrafo 41). 
Ciononostante, l’analisi degli errori 
è ancora limitata (cfr. paragrafi 35 ‑39). 
La Commissione non ha ancora svilup ‑
pato una solida banca dati completa di 
tutte le irregolarità, comprese quelle 
derivanti dagli appalti pubblici. Ha 
intrapreso un’analisi degli errori ri ‑
guardanti gli appalti pubblici del FESR 
e dell’FC nel 2011 (cfr. paragrafo 45).
47 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 1
a) La Commissione dovrebbe costi ‑
tuire una banca dati sulle irrego ‑
larità, che fornisca una base per 
analizzare compiutamente degli 
errori relativi agli appalti pubblici. 
Dovrebbe analizzare, in maniera 
generale, la frequenza, la gravità 
e le cause degli errori riguardanti 
gli appalti pubblici nel settore 
della politica di coesione, sulla 
base di dati appropriati, tratti dalle 
proprie banche dati e forniti dagli 
Stati membri. La Commissione 
dovrebbe pubblicare la sua analisi 
nell’ambito della relazione sugli 
appalti pubblici, come prescritto 
dalle nuove direttive.
b) Le autorità competenti degli Stati 
membri dovrebbero sviluppare 
e analizzare le proprie banche 
dati sulle irregolarità nel settore 
della politica di coesione, compre ‑
se quelle derivanti dagli appalti 
pubblici, e dovrebbero collaborare 
con la Commissione nel fornire tali 
dati in una forma e a tempo debito 
così da agevolare il lavoro della 
Commissione.
La Commissione e gli Stati 
membri hanno iniziato 
ad attuare azioni per affrontare 
il problema, anche se la strada 
da percorrere è ancora lunga
100  
Nonostante la mancanza di un’analisi 
completa del problema, la Commissio ‑
ne e gli Stati membri hanno iniziato ad 
attuare azioni per affrontarlo. Le azioni intraprese dalla Commissione dal 2010, 
di natura legislativa e non legislativa, 
hanno iniziato a essere incentrate 
sul problema nel suo complesso. Un 
nuovo pacchetto legislativo sugli 
appalti pubblici è stato posto in essere 
nel 2014, che dovrà essere attuato 
dagli Stati membri entro l’aprile 2016 
(cfr. paragrafi 67 ‑74). Questo introduce 
anche nuovi obblighi in materia di co ‑
municazione per la Commissione e gli 
Stati membri. Nel complesso, gli effetti 
del nuovo pacchetto legislativo, in ter ‑
mini di riduzione dell’incidenza di irre ‑
golarità, dipenderanno da come sarà 
attuato negli Stati membri. Il nuovo 
quadro giuridico per i Fondi strutturali 
e di investimento europei 2014‑2020 
introduce condizionalità ex ante  riguar ‑
danti i sistemi di appalti pubblici degli 
Stati membri. Tali requisiti possono 
potenzialmente contribuire ad affron ‑
tare i problemi (cfr. paragrafi 61 ‑65). Gli 
Stati membri erano tenuti a valutare se 
e come le condizioni fossero soddisfat ‑
te, nonché a includere una sintesi della 
loro autovalutazione negli accordi di 
partenariato, che hanno presentato nel 
2014. Un numero significativo di Stati 
membri non aveva ancora soddisfat ‑
to tali condizioni all’inizio del 2015 
(cfr. paragrafi 61 ‑65).
Raccomandazione 2
Se le condizionalità ex ante  in materia 
di appalti pubblici non sono soddisfat ‑
te entro la fine del 2016, la Commissio ‑
ne dovrebbe avvalersi costantemente 
della facoltà di per sospendere i pa ‑
gamenti agli Stati membri interessati, 
fino a quando gli stessi non avranno 
ovviato alle carenze.
48 Conclusioni e raccomandazioni
101  
Nel 2013, la Commissione ha creato un 
gruppo di lavoro tecnico interno e ha 
elaborato un piano di azione interno. 
Questo comporta un migliore coor ‑
dinamento in seno alla Commissione. 
La maggior parte delle azioni non 
è stata ancora pienamente attua ‑
ta. Inoltre, il piano di azione è stato 
approvato solo da alcuni servizi della 
Commissione e non è stato pubblicato 
(cfr. paragrafi 56 ‑60).
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe aggiorna ‑
re e pubblicare il suo piano di azione 
interno in materia di appalti pubblici. 
Dovrebbe riferire annualmente in 
merito ai progressi compiuti. A tal fine, 
la Commissione dovrebbe migliorare il 
coordinamento tra i suoi servizi che si 
occupano di appalti pubblici.
102  
Gli errori riguardanti gli appalti pub ‑
blici sono ancora una fonte significa ‑
tiva di errori e la strada da percorrere 
è ancora lunga in termini di analisi del 
problema e attuazione delle azioni. 
L’effettiva attuazione delle azioni è ora 
necessaria. Tuttavia, anche se il gruppo 
di lavoro tecnico interno è uno svilup ‑
po positivo, ma è stato istituito a un 
livello basso all’interno dei servizi della 
Commissione, e la Commissione non 
ha dimostrato una leadership di alto li ‑
vello e coordinata (cfr. paragrafi 55 ‑60).Raccomandazione 4
La Commissione dovrebbe istituire 
un gruppo di alto livello che svolga 
un ruolo guida nella ricerca di una 
soluzione al problema degli errori ri ‑
guardanti gli appalti pubblici, al fine di 
evitare il rischio che le azioni non siano 
applicate in modo uniforme in tutti 
i servizi della Commissione. Il gruppo 
dovrebbe agire sollecitando migliora ‑
menti negli appalti pubblici, compresa, 
se necessario, la semplificazione in 
questo settore.
103  
Gli errori riguardanti gli appalti 
pubblici che si verificano a livello del 
beneficiario potrebbero e dovrebbero 
essere rilevati e corretti dalle autorità 
degli Stati membri prima che richieste 
di pagamento vengano presentate alla 
Commissione. Come indicato in prece ‑
denza dalla Corte e dalla Commissione 
nell’ambito dei propri audit, i controlli 
di primo livello degli Stati membri non 
sono ancora sufficientemente effica ‑
ci. Questo fa sì che gli Stati membri 
trasmettano alla Commissione richie ‑
ste di rimborso delle spese relative ai 
progetti finanziati bilancio UE, inficiate 
da errori riguardanti gli appalti pubbli ‑
ci (cfr. paragrafo 76).
104  
Durante il periodo di programma ‑
zione 2007‑2013, la Commissione ha 
utilizzato le rettifiche finanziarie in 
49 Conclusioni e raccomandazioni
maniera più estesa rispetto al passa ‑
to. Tuttavia, le rettifiche finanziarie, 
a meno che non siano imposte da 
una decisione della Commissione, 
possono avere un effetto dissuasivo 
limitato durante il periodo fino alla 
chiusura, nel 2017, del periodo di 
programmazione 2007‑2013. Questo 
perché, secondo i regolamenti, gli Stati 
membri hanno il diritto di sostituire le 
spese per le quali sono state imposte 
le correzioni con altre spese ammissibi ‑
li. In questo modo, i fondi complessivi 
ricevuti dagli Stati membri sono stati, 
in effetti, ridotti solo raramente. Per il 
periodo di spesa 2014‑2020, le norme 
sono state modificate: gli Stati membri 
potrebbero subire una perdita netta 
di finanziamenti se la spesa dichiarata 
come legittima e regolare dalle autori ‑
tà di gestione, di audit e di certificazio ‑
ne risultasse successivamente essere 
inficiata da errore (cfr. paragrafi 75 ‑80).
Raccomandazione 5
La Commissione dovrebbe imporre 
rettifiche finanziarie ogniqualvolta 
constati che i controlli di primo livello 
degli Stati membri non sono sufficien ‑
temente efficaci e, ove necessario, 
avviare procedure d’infrazione per 
violazioni degli obblighi imposti dalle 
direttive in materia di appalti pubblici.105  
Oltre alla necessità di una banca dati 
della Commissione per facilitare l’ana ‑
lisi degli errori riguardanti gli appalti 
pubblici (cfr. raccomandazione 1), gli 
strumenti informatici quali appalti 
elettronici e strumenti di estrapo ‑
lazione di dati potrebbero ulterior ‑
mente agevolare gli appalti pubblici 
e contribuire a risolvere i problemi. 
All’epoca dell’audit, l’attuazione di 
tali strumenti non era uniforme nei 
diversi Stati membri, impedendo così 
di sfruttare appieno tali vantaggi 
(cfr. paragrafi 83 ‑94).
Raccomandazione 6
a) La Commissione dovrebbe sfrut ‑
tare maggiormente le opportunità 
offerte dai progressi delle tecnolo ‑
gie dell’informazione, compresa la 
promozione degli appalti elettroni ‑
ci e degli strumenti di estrapolazio ‑
ne di dati e delle buone pratiche.
b) Gli Stati membri dovrebbero sfrut ‑
tare maggiormente le opportunità 
offerte dagli appalti elettronici 
e dagli strumenti di estrapolazione 
di dati.
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella 
riunione del 16 luglio 2015.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

50
 Allegati Allegato II ruoli della Commissione e degli Stati membri in materia 
di appalti pubblici e politica di coesione
Alla Commissione europea:
a) la DG Politica regionale e urbana  sovrintende all’attuazione del FESR 
e dell’FC, in particolare la negoziazione e l’approvazione dei programmi 
operativi (PO). Monitora e sottopone ad audit l’attuazione dei PO, com ‑
preso il rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. Anche la DG 
Politica regionale e urbana e la DG Occupazione, affari sociali e inclusione 
emanano orientamenti, alcuni dei quali sono stati sviluppati insieme agli 
Stati membri. Ad esempio, emanano orientamenti sulle rettifiche finanzia ‑
rie in caso di mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici1;
b) la DG Occupazione, affari sociali e inclusione  sovrintende all’attuazio ‑
ne dell’FSE analogamente alla DG Politica regionale e urbana per il FESR 
e l’FC (cfr. sopra);
c) la DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI  (in precedenza DG 
Mercato interno e servizi) è responsabile dell’elaborazione della normativa 
sugli appalti pubblici e ne supervisiona l’attuazione. Monitora e assiste 
gli Stati membri in tale attuazione, adottando misure di esecuzione ove 
necessario;
d) la DG Bilancio  è responsabile della gestione del quadro normativo del 
bilancio, e avanza proposte e attua il quadro normativo relativo all’elabo ‑
razione, all’esecuzione e al controllo del bilancio dell’UE.
Negli Stati membri:
a) le autorità di gestione  sono responsabili della gestione e dell’attuazione 
dei programmi operativi. Possono delegare l’attuazione del programma 
agli organismi di esecuzione. L’autorità di gestione o i suoi organismi di 
esecuzione effettuano controlli sulle procedure di aggiudicazione degli 
appalti pubblici nell’ambito dei loro controlli di gestione;
b) le autorità di certificazione  effettuano gli ultimi controlli sulle domande 
di pagamento prima che siano presentate alla Commissione e
c) le autorità di audit  svolgono gli audit ex post  dei sistemi e dei campioni 
dei singoli progetti prima di presentare relazioni alla Commissione. Le 
loro verifiche riguardano le questioni relative ai sistemi di gestione degli 
appalti pubblici e dei controlli di conformità sui singoli progetti.1 Orientamenti COCOF (un 
comitato istituito per il 
coordinamento dei fondi) 
(COCOF, 07/0037/03, 
Orientamenti per determinare 
le rettifiche finanziarie da 
apportare alle spese 
cofinanziate dai Fondi 
strutturali e dal Fondo di 
coesione per il mancato 
rispetto delle norme in 
materia di appalti pubblici, 
29.11.2007). Decisione della 
Commissione, del 19.12.2013, 
relativa alla fissazione 
e all’approvazione degli 
orientamenti per la 
determinazione delle 
rettifiche finanziarie che la 
Commissione deve applicare 
alle spese finanziate 
dall’Unione nell’ambito della 
gestione concorrente in caso 
di mancato rispetto delle 
norme in materia di appalti 
pubblici, C(2013) 9527 final .
51 Allegati Allegato IIAnalisi degli errori rilevati dalla Corte per Fondo, 2009 -2013
Opera ‑
zioni 
esaminateProgetti 
per i quali 
sono state 
controllate 
le procedure 
di appaltoProgetti 
recanti almeno 
un errore 
riguardante 
gli appalti 
pubbliciTotale erroriGrave Rilevante Minore
Numero %
FESR 657 378 170 382 60 117 185 80
Fondo 
di coesione156 145 68 125 21 26 74 25
FSE 607 171 42 80 19 25 29 26
Totale 1 420 694 280 587 100  % 168 288 131
52 Allegati Allegato IIIDescrizione e analisi degli errori nelle varie fasi delle procedure di gara
Descrizione dell’erroreNumero di errori
rilevati dalla Corte, 2009‑2013
Grave Rilevante Minore Totale
Fase preliminare 
di garaFrazionamento dei lavori o dei servizi, in maniera artificiale, 
in piccole offerte per eludere le soglie23 3 0 26
Aggiudicazione diretta di un contratto senza motivazione 21 2 0 23
Ricorso a procedure di gara inappropriate 27 10 1 38
Fase preliminare di gara: totale parziale 71 15 1 87
Fase di garaProblemi con i requisiti di pubblicità e trasparenza 
e nel capitolato d’oneri11 64 111 186
Indicazione di criteri di selezione e  aggiudicazione illegali 
ed errata applicazione. 33 128 6 167
Debolezze procedurali, compresa l’assenza di adeguata 
documentazione22 39 12 73
Fase di gara: totale parziale 66 230 130 426
Gestione 
dei contrattiModifica o estensione dell’ambito dei contratti senza ricorso 
a una procedura di appalto31 42 1 74
TOTALE 168 288 131 587
29 % 49 % 22 % 100  %
53 Allegati Allegato IVProcedure d’infrazione relative ad appalti pubblici avviate dalla Commissione, 
2009 -2013
2009 2010 2011 2012 2013 TotaleDeferiti alla 
Corte di giustizia 
dell’Unione 
europea1
Belgio 1 1  
Bulgaria 2     2  
Repubblica ceca    
Danimarca        
Germania 4 1 1 1 7 1
Estonia        
Irlanda    
Grecia 8 6 4   18 3
Spagna 2 1 3  
Francia        
Italia 1 1 5 2 9  
Cipro 1     1  
Lettonia  1 1 2  
Lituania        
Lussemburgo    
Ungheria 2 2   1 5 2
Malta 2 1 3  
Paesi Bassi 1 3    4 1
Austria  1 1 2  
Polonia   2 1  3 1
Portogallo 1 1 2  
Romania 2 1  1  4  
Slovenia  1 1  
Slovacchia 1     1  
Finlandia    
Svezia 1    1 2  
Regno Unito 3 1    4  
Totale 32 18 14 7 3 74 8
1  Le sentenze nelle cause di Germania e Paesi Bassi sono state emesse nel 2012. Le due cause ungheresi e le due cause spagnole sono state 
ritirate dalla Corte di giustizia. Una delle cause greche e la causa polacca sono ancora in corso.
54
L’analisi della Commissione in materia di errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici si riflette anche nella sua 
decisione del 19 dicembre 2013 (C(2013) 9527 final) 
che fissa gli orientamenti per la determinazione delle 
rettifiche finanziarie da applicare in caso di mancato 
rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. 
Tali orientamenti costituiscono un aggiornamento di 
quelli esistenti già dal novembre 20073.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020 la 
Commissione ha adottato un approccio proattivo al 
sostegno agli Stati membri, per mezzo di linee guida, 
monitoraggio e supporto (ad esempio tramite l’assi ‑
stenza tecnica), affinché essi possano attuare i rispet ‑
tivi piani di azione nazionali per i casi di inosservanza 
delle condizionalità ex ante fino alla fine del 2016. Con 
questo approccio preventivo la Commissione intende 
ridurre il rischio di un’eventuale sospensione dei paga ‑
menti ai programmi operativi (PO) dopo il 2016, ma 
non esiterà a utilizzare lo strumento della sospensione 
nel caso in cui obiettivi e scadenze del piano di azione 
vengano chiaramente disattesi.
VIII a) i)
La Commissione accetta la raccomandazione.
La Commissione valuterà la possibilità di migliorare 
le funzionalità del proprio sistema di gestione delle 
irregolarità (IMS) al fine di soddisfare le richieste della 
Corte in tal senso. Attualmente è allo studio la possi ‑
bilità di interoperabilità tra i sistemi IMS, CED/ABAC 
e altre banche dati della Commissione.
Inoltre, per quanto concerne gli errori rilevati nel corso 
dei propri audit, i servizi della Commissione stanno ini ‑
ziando a utilizzare uno strumento informatico di audit 
comune per il Fondo europeo di sviluppo regionale 
(FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo sociale 
europeo (FSE) denominato «MAPAR» (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources).
3 Rif. COCOF 07/0037/03 ‑IT del 29.11.2007 applicabili al Fondo 
europeo di sviluppo regionale, al Fondo di coesione e al Fondo 
sociale europeo; rif. EFFC/24/2008 dell’1.4.2008 applicabili al Fondo 
europeo per la pesca; e «SOLID/2011/31 REV» dell’11.1.2012, vale 
a dire gli orientamenti per le rettifiche finanziarie da applicare in 
caso di irregolarità nell’applicazione dei regolamenti dell’Unione 
in materia di appalti pubblici agli appalti cofinanziati dai quattro 
Fondi del programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi 
migratori» durante il periodo di programmazione 2007 ‑2013.Sintesi
V
La Commissione, pur occupandosi da tempo degli 
errori riguardanti gli appalti pubblici nell’ambito 
della politica di coesione, affronta ora il problema in 
maniera più coordinata nel quadro del piano di azione 
sugli appalti pubblici (cfr. paragrafo 56 delle osserva ‑
zioni della Corte).
Tali errori sono stati affrontati già nei precedenti 
periodi di programmazione. Le risultanze degli audit 
hanno contribuito all’elaborazione dei primi orienta ‑
menti in materia di rettifiche finanziarie, pubblicati nel 
2007. La Commissione sta già analizzando in modo 
esaustivo gli errori riguardanti gli appalti pubblici 
anche nell’ambito della politica di coesione. Tale 
analisi viene effettuata ogni anno attraverso un’at ‑
tenta valutazione delle relazioni annuali di controllo 
presentate dalle autorità nazionali di audit, nonché 
utilizzando le risultanze degli audit della Commissione 
stessa (nell’ambito dell’indagine di audit «Bridging the 
assurance gap», metà delle risultanze è connessa agli 
appalti pubblici). Detta valutazione viene inclusa nelle 
relazioni annuali di attività delle DG interessate.
Risposta comune della Commissione ai 
punti VI e VII
La Commissione ha intrapreso una serie di azioni 
per risolvere i problemi relativi agli appalti pubblici 
prima del 2010. Già nel 2006 in diversi Stati membri 
sono stati avviati piani di azione per dare seguito alle 
risultanze degli audit della Commissione inerenti agli 
appalti pubblici. Oltre all’analisi orizzontale degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici, presentata nel maggio 
2011 al comitato consultivo per gli appalti pubblici1, 
nell’ottobre 2011 la Commissione ha pubblicato il 
documento di lavoro «Analysis of errors in cohesion 
policy for the years 2006 ‑2009 — actions taken by the 
Commission and the way forward»2.
1 Documento di lavoro elaborato dalla DG Politica regionale 
riguardante le principali risultanze degli audit relativi 
all’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici 
negli Stati membri nei progetti cofinanziati dal FESR e dal 
Fondo di coesione nel quadro della politica di coesione 
(CC /2011/08 EN).
2 Documento di lavoro dei servizi della Commissione «Analysis of 
errors in Cohesion Policy for the years 2006 ‑2009» (SEC(2011) 1179 
del 5 ottobre 2011).Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 55
VIII c)
La Commissione accetta e ha già dato attuazione 
a questa raccomandazione, con un conseguente 
potenziamento del coordinamento tra i suoi diparti ‑
menti a livello di direttori sin dall’estate del 2014.
La Commissione sta perseguendo un più ampio con ‑
senso al piano di azione sugli appalti pubblici da parte 
dei propri servizi e intende inoltre farlo approvare 
a più alto livello.
VIII d)
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
già parzialmente attuata, e sostiene iniziative mirate 
a migliorare gli appalti pubblici.
Si prevedono contatti regolari tra i commissari respon ‑
sabili dei fondi strutturali e d’investimento europei 
(fondi SIE) e del mercato interno, con modalità ancora 
da definire. Qualora ritenuto opportuno, il gruppo 
potrebbe consultare anche parti in causa esterne con 
esperienza nel settore. La Commissione avalla inoltre 
la proposta di svolgere un ruolo guida ad alto livello 
e fa presente che i direttori della DG della Politica 
regionale e urbana (DG REGIO) e della DG GROW si 
riuniscono periodicamente dal luglio 2014. A tali riu ‑
nioni sono già state invitate parti in causa esterne con 
esperienza nel settore.
VIII e)
La Commissione accetta la raccomandazione e ritiene 
di stare già adottando le misure suggerite. Cfr. anche 
la risposta della Commissione al punto VIII b) di cui 
sopra.
La Commissione continuerà a imporre rettifiche 
finanziarie ogniqualvolta constati che i controlli di 
primo livello condotti dagli Stati membri non sono 
sufficientemente efficaci. In caso di gravi carenze sono 
poste in atto misure preventive e correttive quali piani 
di azione, interruzioni e rettifiche finanziarie, in grado 
di garantire la legittimità e regolarità delle spese 
passate e future dichiarate alla Commissione. I paga ‑
menti riprendono solo in seguito al miglioramento dei 
sistemi e all’adozione di una linea di stretta vigilanza 
dopo l’attuazione dei provvedimenti correttivi, al fine 
di evitare un nuovo deterioramento dei sistemi di 
gestione e controllo dei programmi.La Commissione prevede infine ulteriori misure atte 
a migliorare l’analisi dei dati relativi agli appalti, in 
particolare tramite la promozione della raccolta 
degli stessi e lo sviluppo di uno strumento di analisi 
in grado di individuare tempestivamente anomalie 
effettive e previste negli appalti, nonché di contribuire 
a comprenderne meglio le cause (al di fuori dell’am ‑
bito della coesione).
VIII a) ii)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e osserva che è indirizzata agli Stati membri.
L’IMS fornisce già agli Stati membri una banca dati di 
cui è possibile avvalersi non solo per adempiere agli 
obblighi di comunicazione delle irregolarità così come 
definiti nei diversi regolamenti settoriali, ma anche per 
effettuare analisi da utilizzare a livello nazionale.
VIII b)
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
I direttori generali delle quattro direzioni generali 
competenti per i fondi strutturali e d’investimento 
europei (DG per i fondi SIE) si riuniscono già periodi ‑
camente nel «Comitato di sospensione delle condi ‑
zionalità ex ante», a cui è associata la DG del Mercato 
interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI 
(DG GROW)4. Si continuerà a perseguire con rigore 
e coerenza un approccio che sia al contempo preven ‑
tivo, con l’attuazione di piani di azione nazionali per 
inosservanza delle condizionalità ex ante, e correttivo, 
con la sospensione dei pagamenti.
4 Il comitato coordina ed elabora raccomandazioni per le 
decisioni di sospensione, ivi compresa la stesura dei progetti di 
decisione di sospensione, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 5, 
e dell’articolo 142, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 
n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio recante 
disposizioni comuni sul FESR, sul FSE, sul FC, sul FEASR e sul FEAMP 
e disposizioni generali sul FESR, sul FSE, sul FC e sul FEAMP, nonché 
dell’articolo 41 del regolamento 1306/2013 (il «regolamento 
orizzontale» sulla PAC). Fornisce inoltre consulenza in materia ai 
direttori generali delle quattro direzioni generali competenti per 
i fondi SIE.
Risposte della Commissione 56
Osservazioni
24
La Commissione rimanda alle proprie risposte conte ‑
nute nella relazione speciale citata dalla Corte.
25
In tutti i regimi di appalti pubblici è necessario un 
certo livello di complessità per ridurre al minimo l’ar ‑
bitrarietà delle amministrazioni aggiudicatrici e affer ‑
mare i principi di parità di trattamento, non discrimi ‑
nazione e trasparenza.
La Commissione rileva inoltre che in alcuni casi il 
diritto nazionale stabilisce obblighi superiori a quelli 
previsti dalle direttive.
Risposta comune della Commissione 
ai paragrafi 26 e 27
La Commissione ha elaborato una serie di azioni per 
fare fronte alla mancanza di capacità amministrativa, 
un problema che ad esempio è affrontato concreta ‑
mente da due delle azioni incluse nel piano di azione 
sugli appalti pubblici (citato nel paragrafo 56 della 
relazione). Nel 2015 la Commissione ha messo a punto 
orientamenti su come evitare gli errori più comuni 
negli appalti pubblici che sottolineano l’esigenza di 
una corretta pianificazione. Sempre nel 2015 ha inoltre 
condotto uno studio di valutazione della capacità 
amministrativa, dei sistemi e delle prassi nell’UE, al 
fine di garantire la conformità e la qualità degli appalti 
pubblici che coinvolgono i fondi SIE. Tale studio for ‑
mula raccomandazioni specifiche intese a migliorare la 
capacità amministrativa in ciascuno Stato membro.
29 a)
La Commissione osserva che nella Repubblica ceca 
esiste un gruppo di lavoro a livello nazionale, a cui 
contribuiscono l’Ufficio per gli appalti pubblici, il 
ministero per lo Sviluppo regionale (in qualità di 
coordinatori) e altri organismi competenti, inteso ad 
armonizzare l’interpretazione delle norme in materia 
di appalti pubblici.In caso di violazioni persistenti delle direttive in mate ‑
ria di appalti pubblici, la Commissione continuerà ad 
avviare le necessarie procedure d’infrazione.
VIII f)
La Commissione accetta la raccomandazione.
In considerazione del fatto che gli appalti elettronici, 
in particolare, migliorano la trasparenza, agevolano 
le offerte transfrontaliere e l’accesso delle PMI e con ‑
sentono di snellire le procedure amministrative, le 
direttive del 2014 stabiliscono una serie di obblighi in 
materia. Il rapido e corretto recepimento di tali dispo ‑
sizioni costituisce una priorità per la Commissione.
Per quanto concerne gli strumenti di estrapolazione di 
dati, la Commissione sta mettendo in atto la racco ‑
mandazione promuovendo attivamente l’utilizzo da 
parte delle autorità nazionali competenti di Arachne, 
uno strumento di classificazione preventiva del rischio 
che essa stessa ha sviluppato. Questo strumento è in 
grado di apportare notevoli miglioramenti nel campo 
della prevenzione e della rilevazione di diversi rischi 
(connessi ad esempio alle procedure di appalto pub ‑
blico, ai conflitti di interesse e alla concentrazione di 
sovvenzioni presso determinati operatori), nonché di 
agevolare l’individuazione degli indicatori di poten ‑
ziali frodi. La Commissione è al corrente dell’esistenza 
di altri strumenti simili di estrapolazione di dati e ne 
sostiene l’utilizzo.
VIII g)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e osserva che è indirizzata agli Stati membri.
Introduzione
10
La Commissione sottolinea che, nell’ambito della 
gestione concorrente, l’attuazione del quadro norma ‑
tivo riguardante gli appalti pubblici è di competenza 
degli Stati membri, che sono responsabili anche delle 
modalità di recepimento delle pertinenti direttive 
nell’ordinamento nazionale.
Risposte della Commissione 57
38 b)
Le problematiche concernenti gli appalti pubblici 
sono effettivamente una priorità in Italia, poiché rap ‑
presentano la principale fonte di rettifiche finanziarie 
per il FESR.
Punti di partenza imprescindibili per poter affrontare 
le relative debolezze sono l’inventario e l’analisi degli 
errori riguardanti gli appalti pubblici.
39
Sulla base di un’analisi condotta nel 20115, la Commis ‑
sione ha preso provvedimenti specifici nell’ambito delle 
sue attività per attenuare tali rischi e coadiuvare gli 
Stati membri; in particolare, ha fornito alle autorità di 
gestione ulteriori orientamenti e attività di formazione 
sui rischi individuati e sulle misure per l’attuazione 
tempestiva delle rettifiche finanziarie e delle procedure 
di interruzione e sospensione; ha inoltre proseguito gli 
audit mirati ai settori maggiormente a rischio. Tali inter ‑
venti sono stati riuniti nel quadro di un piano di azione 
sugli appalti pubblici varato nel 2013 da tutte le DG 
competenti per i fondi SIE, dalla DG GROW e dalla Banca 
europea per gli investimenti (BEI) al fine di ottimizzare 
l’attuazione delle norme in materia di appalti pubblici.
44 a)
Le informazioni fornite nelle relazioni annuali di 
controllo sono finalizzate all’utilizzo nel processo di 
affidabilità per ciascun PO, non all’analisi degli errori 
riguardanti gli appalti pubblici.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 39.
44 c)
Le problematiche concernenti gli appalti pubblici ven ‑
gono discusse nell’ambito degli incontri bilaterali con 
le autorità di audit, laddove tali problematiche sono 
rilevanti per gli Stati membri/i programmi interessati.
5 Documento di lavoro dei servizi della Commissione «Analysis of 
errors in the Cohesion Policy for the years 2006 ‑2009» [Analisi degli 
errori nella politica di coesione per gli anni 2006 ‑2009] (SEC(2011) 
1179 del 5 ottobre 2011) e «Working Document prepared by DG 
Regional Policy on the main audit findings regarding application 
of public procurement rules in Member States found in projects 
co‑financed by ERDF and the Cohesion Fund under cohesion 
policy» [Documento di lavoro elaborato dalla DG Politica regionale 
riguardante i principali risultati degli audit relativi all’applicazione 
delle norme in materia di appalti pubblici negli Stati membri nei 
progetti cofinanziati dal FESR e dal Fondo di coesione nel quadro 
della politica di coesione] (CC/2011/08 EN).32
Le irregolarità segnalate dagli Stati membri alla 
Commissione per mezzo del sistema di gestione delle 
irregolarità (IMS) non sono utilizzate soltanto per ela ‑
borare la relazione annuale sulla tutela degli interessi 
finanziari dell’UE e la lotta contro la frode, ma sono 
analizzate anche per la chiusura del periodo di pro ‑
grammazione 2000 ‑2006 e nel quadro delle riunioni 
annuali di coordinamento con le autorità di audit.
Inoltre, i dati segnalati sono utili per la valutazione del 
rischio e vengono impiegati in particolare dai revisori 
della Commissione nella preparazione delle missioni 
e dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). Su 
richiesta, vengono forniti altresì ai revisori della Corte.
33
L’OLAF riceve le irregolarità segnalate dagli Stati 
membri per conto della Commissione tramite l’IMS. La 
Commissione sottolinea che la classificazione di dette 
irregolarità non costituisce un evento definitivo e inal ‑
terabile, in quanto ogni Stato membro valuta i casi in 
momenti diversi a seconda della legislazione, della 
prassi e delle politiche nazionali. In alcune occasioni 
è stata riscontrata una certa riluttanza a classificare 
prematuramente un caso come «frode» a causa delle 
possibili conseguenze connesse alla responsabilità 
previste dalla legislazione nazionale.
Può pertanto accadere che lo status di una determi ‑
nata irregolarità, inizialmente non classificata come 
«sospetta frode», venga modificato alla luce di succes ‑
sivi sviluppi nel caso e nel relativo procedimento. Pari ‑
menti, è possibile che un caso dapprima classificato 
come «sospetta frode» venga declassato a semplice 
«irregolarità», ad esempio in seguito a una decisione 
dei giudici o degli organismi e autorità di indagine.
35
Cfr. risposta comune della Commissione ai paragrafi 
26 e 27.
Risposte della Commissione 58
Il sistema non è stato progettato per fornire le infor ‑
mazioni menzionate dalla Corte tramite campi com ‑
pletamente strutturati.
Cfr. risposta della Commissione ai paragrafi 32 e 46.
49
La Commissione, pur occupandosi da tempo di tale 
problema, lo affronta ora in maniera più coordinata 
nel quadro del piano di azione sugli appalti pubblici.
La Commissione rimanda ai documenti citati al para ‑
grafo 39 (orientamenti sulla prevenzione degli errori 
e studio di valutazione della capacità amministrativa).
51
L’analisi della Commissione in materia di errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici si riflette nella sua decisione 
del 19 dicembre 2013 (C(2013) 9527 final) relativa alla 
fissazione e all’approvazione degli orientamenti per la 
determinazione delle rettifiche finanziarie che la Com ‑
missione deve applicare alle spese finanziate dall’U ‑
nione nell’ambito della gestione concorrente in caso 
di mancato rispetto delle norme in materia di appalti 
pubblici. Tali orientamenti costituiscono un aggiorna ‑
mento di quelli esistenti già dal 2007.
57
Alla fine di giugno 2015, l’attuazione del piano di 
azione sugli appalti pubblici aveva registrato ulte ‑
riori progressi. Tre azioni su 12 sono state portate 
a termine, come riportato dalla Corte nei successivi 
punti a) ‑c); sette azioni sono in fase di attuazione e le 
due restanti, impostate sul lungo periodo, non sono 
ancora state avviate.
Queste ultime sono le azioni a lungo termine numero 
11 (Sistemi di gestione della qualità degli appalti pub ‑
blici) e 12 (Guida agli orientamenti) di cui alla tabella 2 .46
I servizi della Commissione hanno sviluppato uno stru ‑
mento informatico denominato «MAPAR» (Manage ‑
ment of Audit Processes, Activities and Resources) che 
è attualmente in uso. Una delle funzionalità di detto 
strumento comune per il FESR, il Fondo di coesione e il 
FSE è l’introduzione e la classificazione delle risultanze 
per tipologia di errore e, all’interno di una stessa 
categoria (es.: appalti pubblici), per sottocategoria di 
risultanza (assenza di effetto incentivante, regime non 
notificato, ecc.).
Sia la DG REGIO sia la DG EMPL utilizzeranno MAPAR 
per monitorare orizzontalmente tutte le risultanze 
degli audit e aggiornare periodicamente un pro ‑
spetto dei punteggi di rischio, che consentirà una più 
sana gestione dei fondi. Ciò vale anche per tutte le 
problematiche concernenti l’audit di appalti pubblici 
individuate dalla Commissione.
La banca dati IMS è uno strumento che consente 
inoltre agli Stati membri di segnalare le irregolarità 
riscontrate, ivi comprese quelle relative agli appalti 
pubblici, ed è consultabile da tutti i servizi competenti 
della Commissione.
47
Nel 2012, nel corso di un audit tematico sulle verifiche 
di gestione, la DG EMPL ha individuato casi specifici di 
violazione delle norme in materia di appalti pubblici 
che non erano stati rilevati dai controlli nazionali. La 
relazione e le relative conclusioni sono state oggetto 
di discussione con le autorità nazionali in diverse 
occasioni.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 
46.
48
L’IMS è stato progettato per permettere agli Stati 
membri di segnalare le irregolarità (di natura frau ‑
dolenta o meno, ivi comprese quelle connesse agli 
appalti pubblici) alla Commissione.
Per quanto concerne le irregolarità negli appalti pub ‑
blici, il sistema IMS offre, oltre ai campi strutturati, la 
possibilità di inserire ulteriori informazioni nei campi 
di testo liberi; la misura in cui tali dati possono essere 
sfruttati dipende tuttavia dalla loro qualità e dal livello 
di dettaglio fornito dalle autorità nazionali.
Risposte della Commissione 59
61
Nel quadro delle condizionalità ex ante e degli accordi 
di partenariato del 2014, per il periodo di programma ‑
zione 2014 ‑20206 sono stati adottati 12 piani di azione, 
che dovranno essere valutati entro il 2016.
La Commissione sta adottando un approccio pro ‑
attivo al sostegno agli Stati membri, per mezzo di 
linee guida, monitoraggio e supporto (ad esempio 
tramite l’assistenza tecnica), affinché essi possano 
attuare i rispettivi piani di azione nazionali per i casi 
di inosservanza delle condizionalità ex ante fino alla 
fine del 2016. Con questo approccio preventivo la 
Commissione intende ridurre il rischio di un’eventuale 
sospensione dei pagamenti ai PO dopo il 2016, ma 
non esiterà a utilizzare lo strumento della sospensione 
nel caso in cui obiettivi e scadenze del piano di azione 
vengano chiaramente disattesi.
63
La Commissione rimanda alla risposta ai paragrafi 60 
e 61 e sottolinea che la sana attuazione dei quadri di 
programmazione e normativi applicabili, comuni e/o 
specifici, ha la priorità sull’assorbimento.
71
La DG GROW ha inoltre risposto agli interrogativi 
specifici posti dalle autorità nazionali e creato uno 
strumento informatico, WIKI, che permette di caricare 
domande e risposte mettendole a disposizione di 
tutte le autorità nazionali.
74
La Commissione intende fornire agli Stati membri 
orientamenti per l’elaborazione della relazione di 
monitoraggio sulla base delle proprie esigenze di 
informazione.
76
L’insufficiente efficacia della verifica di gestione sui 
controlli di primo livello è motivo di grave preoccu ‑
pazione per la Commissione (cfr. relazione annuale di 
attività della DG REGIO per il 2014, pag. 50).
6 per BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK e RO.58 a)
La Commissione intende fare in modo che il piano di 
azione sugli appalti pubblici venga approvato dalle 
parti interessate su scala più ampia e a più alto livello 
rispetto a prima.
58 b)
Il gruppo di lavoro è stato istituito come sottogruppo 
del gruppo interservizi per il potenziamento della 
capacità dei fondi negli Stati membri più deboli, che 
opera a livello di direttori generali e risponde al Segre ‑
tariato generale.
La Commissione è del parere che le questioni tecniche 
richiedano un follow‑up di carattere tecnico sotto 
la supervisione della dirigenza. Ove appropriato, 
quest’ultima è attivamente coinvolta nel gruppo di 
lavoro sugli appalti pubblici.
I direttori della DG REGIO e della DG GROW si riu ‑
niscono periodicamente dal luglio 2014 e hanno 
valutato la possibilità di incontri regolari ad altissimo 
livello (direttori generali e commissari).
60
Nel corso degli ultimi anni tutti i commissari hanno 
richiamato l’attenzione sulle problematiche concer ‑
nenti gli appalti pubblici, esortando gli Stati membri 
a migliorare i loro sistemi. Da sei anni a questa parte 
tali richieste sono state riprese anche dai commissari 
competenti in materia di politica regionale durante le 
audizioni per il discarico. I direttori generali hanno poi 
descritto nelle rispettive relazioni di attività annuali le 
misure adottate per affrontare i problemi legati agli 
appalti pubblici, sollecitando anch’essi gli Stati mem ‑
bri a migliorare i rispettivi sistemi.
La Commissione è del parere che tutte le attività nel 
settore degli appalti pubblici siano avviate e monito ‑
rate attentamente dagli alti dirigenti dei servizi della 
Commissione interessati (DG competenti per i fondi 
SIE e DG GROW).
Risposte della Commissione 60
 — la Commissione sostiene il progetto pilota di 
e‑Sens per un sistema di eTendering (offerta 
elettronica) che rende possibile l’interopera ‑
bilità transfrontaliera. Gli operatori economici 
potranno così appoggiarsi a un unico software 
per comunicare con diverse soluzioni di eTende ‑
ring in tutta Europa. La Commissione ha inoltre 
iniziato a utilizzare il meccanismo per collegare 
l’Europa (CEF) per affrontare altri aspetti della 
digitalizzazione degli appalti pubblici, tra cui la 
fatturazione elettronica e la semplificazione;
 — vengono erogati fondi europei tramite il FESR/
FC o il FSE per aiutare gli Stati membri a svilup ‑
pare le capacità amministrative e le infrastrut ‑
ture necessarie a completare la transizione agli 
appalti elettronici, compresa la creazione di 
un’apposita piattaforma.
89
Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi 26, 27 e 46.
91
Arachne, progettato per coadiuvare gli Stati membri 
nelle verifiche di gestione e per fungere da strumento 
di allerta in caso di frode, include una serie di indica ‑
tori di rischio connessi agli appalti pubblici, tra cui: 
lasso di tempo tra la pubblicazione del bando di gara 
e la data di firma del contratto; numero di offerte 
squalificate/numero di offerte ricevute; numero di 
offerenti idonei; numero di contratti aggiudicati 
tramite procedure negoziate e ristrette o attribuzione 
diretta/costo totale del progetto; numero di clausole 
aggiuntive rispetto alla media per settore; rettifiche 
finanziarie alla procedura di appalto applicate in pas ‑
sato relativamente al beneficiario.
In secondo luogo, oltre a rilevare la partecipazione di 
beneficiari, appaltatori e subappaltatori ai diversi pro ‑
getti e programmi, Arachne è in grado di individuare 
i collegamenti tra i soggetti che partecipano all’attua ‑
zione di un progetto.Il documento intitolato «Guidance on Management 
Verifications», che è stato oggetto di discussione con 
gli Stati membri tra il 2014 e il 2015 e sarà pubblicato 
nel luglio 2015, include una sezione dedicata alle veri ‑
fiche degli appalti pubblici. Tuttavia, dal momento che 
riguarda verifiche di gestione di ogni tipo, non rientra 
nel piano di azione specifico sugli appalti pubblici.
80
Conformemente alle disposizioni di legge per il 
periodo di programmazione 2007 ‑2013, la normativa 
permette di sostituire le spese irregolari con spese 
ammissibili se queste ultime hanno superato i controlli 
delle autorità di gestione e di audit. Simili rettifiche 
finanziarie, tuttavia, possono causare perdite di fondi 
per lo Stato membro al momento della chiusura, 
quando non è più possibile operare sostituzioni 
delle spese in assenza di una successiva domanda di 
pagamento.
Per il periodo 2014 ‑2020 e ai sensi dell’articolo 145 del 
regolamento (UE) n. 1303/2013, le rettifiche finanziarie 
comporteranno una netta riduzione dell’assistenza, 
anche laddove sussistano gravi carenze nell’efficace 
funzionamento dei sistemi che non siano state rilevate 
e segnalate dall’autorità di audit prima della data di 
accertamento da parte della Commissione o della 
Corte dei conti.
87
Facendo seguito alla propria comunicazione sugli 
appalti elettronici end‑to‑end per modernizzare la 
pubblica amministrazione (COM(2013)453), la Commis ‑
sione ha avviato una serie di misure volte a sostenere 
la diffusione degli appalti elettronici:
 — sul piano politico, gli obiettivi per la diffusione 
degli appalti elettronici sono inclusi nel pac ‑
chetto politico globale mirato al completamen ‑
to del mercato unico digitale (COM(2015)192);
 — la Commissione ha dato avvio ai lavori del fo ‑
rum multilaterale sugli appalti elettronici (EXEP), 
che si occupa di condividere, divulgare e chiari ‑
re le migliori pratiche in materia di governance, 
regolamentazione e interoperabilità;
Risposte della Commissione 61
Per quanto concerne la creazione di una banca dati 
solida e completa di tutte le irregolarità, la Commis ‑
sione rimanda alle risposte ai paragrafi 32, 46 e 48, 
nonché alla risposta comune della Commissione 
per i paragrafi 26 e 27 relativamente ai documenti 
elaborati.
Raccomandazione 1 a)
La Commissione accetta la raccomandazione.
La Commissione valuterà la possibilità di migliorare 
le funzionalità del proprio sistema di gestione delle 
irregolarità (IMS) al fine di soddisfare le richieste della 
Corte in tal senso. Attualmente è allo studio la possi ‑
bilità di interoperabilità tra i sistemi IMS, CED/ABAC 
e altre banche dati della Commissione.
Inoltre, per quanto concerne gli errori rilevati nel corso 
dei propri audit, i servizi della Commissione stanno ini ‑
ziando a utilizzare uno strumento informatico di audit 
comune per il Fondo europeo di sviluppo regionale 
(FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo sociale 
europeo (FSE) denominato «MAPAR» (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources).
La Commissione prevede infine ulteriori misure atte 
a migliorare l’analisi dei dati relativi agli appalti, in 
particolare tramite la promozione della raccolta 
degli stessi e lo sviluppo di uno strumento di analisi 
in grado di individuare tempestivamente anomalie 
effettive e previste negli appalti, nonché di contribuire 
a comprenderne meglio le cause (al di fuori dell’am ‑
bito della coesione).
Raccomandazione 1 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e osserva che è indirizzata agli Stati membri.
L’IMS fornisce già agli Stati membri una banca dati di 
cui è possibile avvalersi non solo per adempiere agli 
obblighi di comunicazione delle irregolarità così come 
definiti nei diversi regolamenti settoriali, ma anche per 
effettuare analisi da utilizzare a livello nazionale.94
Va osservato che la normativa 2007 ‑2013 non impo ‑
neva agli Stati membri alcun obbligo di attuare, ad 
esempio, strategie antifrode. Nel periodo di pro ‑
grammazione 2007 ‑2013 gli utenti hanno accettato 
di utilizzare Arachne principalmente per testare il 
sistema: ne consegue che molti Stati membri hanno 
deciso di inoltrare i dati relativi a una parte soltanto 
dei programmi operativi di loro competenza. A metà 
del 2015, altri quattro Stati membri avevano comuni ‑
cato dati riguardanti almeno un PO.
La Commissione prevede un ulteriore aumento del 
numero di utenti nel periodo 2014 ‑2020, durante il 
quale Arachne può costituire un elemento efficace di 
riduzione del rischio di frode.
Conclusioni e raccomandazioni
97
Cfr. risposta della Commissione ai paragrafi 26 e 27.
98
La Commissione affronta la problematica degli errori 
negli appalti pubblici sin dai precedenti periodi di pro ‑
grammazione. I risultati degli audit si sono rivelati utili 
nell’elaborazione dei primi orientamenti in materia di 
rettifiche finanziarie, pubblicati nel 2007.
La Commissione affronta ora tale questione in 
maniera più coordinata ed esaustiva, nel quadro del 
piano di azione sugli appalti pubblici.
99
La Commissione ha messo in atto tutte le misure 
appropriate, nonché piani di azione correttivi, in 
quegli Stati membri in cui gli audit hanno messo in 
luce dei problemi. La sua analisi ha contribuito ad 
aggiornare nel 2013 gli orientamenti per la determi ‑
nazione delle rettifiche finanziarie da applicare in caso 
di mancato rispetto delle norme in materia di appalti 
pubblici.
Risposte della Commissione 62
101
Le misure del piano di azione sugli appalti pubblici 
sono state ampiamente discusse, modificate e appro ‑
vate dai rappresentanti di tutte le DG competenti per 
i fondi SIE, della DG GROW e della BEI. Tali provve ‑
dimenti sono stati sviluppati con spirito di coopera ‑
zione in seno al gruppo di lavoro sul miglioramento 
degli appalti pubblici, istituito come sottogruppo del 
gruppo interservizi per il potenziamento della capa ‑
cità dei fondi negli Stati membri, che opera a livello 
di direttori generali. Il gruppo interservizi risponde al 
Segretariato generale.
Sta inoltre procedendo l’attuazione del piano di 
azione sugli appalti pubblici (cfr. risposta della Com ‑
missione al paragrafo 57), che la Commissione intende 
approvare su scala più ampia e a più alto livello 
rispetto a prima.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta e ha già dato attuazione 
a questa raccomandazione, con un conseguente 
potenziamento del coordinamento tra i suoi servizi 
a livello di direttori sin dall’estate del 2014.
Inoltre, la Commissione sta perseguendo un più 
ampio consenso al piano di azione sugli appalti 
pubblici da parte dei propri servizi: prevede infatti di 
farlo approvare a più alto livello, come indicato nella 
risposta della Commissione alla raccomandazione 2.
102
Cfr. risposte della Commissione ai paragrafi 100 e 101.
7 Il comitato coordina ed elabora raccomandazioni per le 
decisioni di sospensione, ivi compresa la stesura dei progetti di 
decisione di sospensione, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 5, 
e dell’articolo 142, paragrafo 1, lettera e), del regolamento (UE) 
n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio recante 
disposizioni comuni sul FESR, sul FSE, sul FC, sul FEASR e sul FEAMP 
e disposizioni generali sul FESR, sul FSE, sul FC e sul FEAMP, nonché 
dell’articolo 41 del regolamento 1306/2013 (il «regolamento 
orizzontale» sulla PAC). Fornisce inoltre consulenza in materia ai 
direttori generali delle quattro direzioni generali competenti per 
i fondi SIE.100
La Commissione ha intrapreso una serie di azioni 
per risolvere i problemi relativi agli appalti pubblici 
prima del 2010. Già nel 2006 in diversi Stati membri 
sono stati avviati piani di azione per dare seguito alle 
risultanze in materia di appalti pubblici. Oltre all’analisi 
orizzontale degli errori in questo settore, presentata 
nel maggio 2011 al comitato consultivo per gli appalti 
pubblici, nell’ottobre 2011 la Commissione ha pub ‑
blicato il documento di lavoro «Analysis of errors in 
cohesion policy for the years 2006 ‑2009 — actions 
taken by the Commission and the way forward».
L’analisi della Commissione in materia di errori riguar ‑
danti gli appalti pubblici si riflette anche nella sua 
decisione del 19 dicembre 2013 (C(2013) 9527 final) 
che fissa gli orientamenti per la determinazione delle 
rettifiche finanziarie da applicare in caso di mancato 
rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. 
Tali orientamenti costituiscono un aggiornamento di 
quelli esistenti già dal 2007.
Per il periodo di programmazione 2014 ‑2020 la 
Commissione ha adottato un approccio proattivo al 
sostegno agli Stati membri, per mezzo di linee guida, 
monitoraggio e supporto (ad esempio tramite l’assi ‑
stenza tecnica), affinché essi possano attuare i rispet ‑
tivi piani di azione nazionali per i casi di inosservanza 
delle condizionalità ex ante fino alla fine del 2016. Con 
questo approccio preventivo la Commissione intende 
ridurre il rischio di un’eventuale sospensione dei paga ‑
menti ai PO dopo il 2016, ma non esiterà a utilizzare lo 
strumento della sospensione nel caso in cui obiettivi 
e scadenze del piano di azione vengano chiaramente 
disattesi.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
I direttori generali delle quattro direzioni generali 
competenti per i fondi strutturali e d’investimento 
europei si riuniscono già periodicamente nel comi ‑
tato di sospensione delle condizionalità ex ante, a cui 
è associata la DG GROW7. Si continuerà a perseguire 
con rigore e coerenza un approccio che sia al con ‑
tempo preventivo, con l’attuazione di piani di azione 
nazionali per l’inosservanza delle condizionalità ex 
ante, e correttivo, con la sospensione dei pagamenti.
Risposte della Commissione 63
104
Conformemente alle disposizioni di legge per il 
periodo di programmazione 2007 ‑2013, la normativa 
permette di sostituire le spese irregolari con spese 
ammissibili se queste ultime hanno superato i controlli 
delle autorità di gestione e di audit. Simili rettifiche 
finanziarie, tuttavia, possono risultare in perdite di 
fondi per lo Stato membro al momento della chiu ‑
sura, quando non è più possibile operare sostituzioni 
delle spese in assenza di una successiva domanda di 
pagamento.
Per il periodo 2014 ‑2020 e ai sensi dell’articolo 145 del 
regolamento (UE) n. 1303/2013, le rettifiche finanziarie 
comporteranno una netta riduzione dell’assistenza, 
anche laddove sussistano gravi carenze nell’efficace 
funzionamento dei sistemi che non siano state rilevate 
e segnalate dall’autorità di audit prima della data di 
accertamento da parte della Commissione o della 
Corte dei conti.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta la raccomandazione e ritiene 
di stare già adottando le misure suggerite. Cfr. anche 
la riposta della Commissione alla raccomandazione 2.
La Commissione continuerà a imporre rettifiche 
finanziarie ogniqualvolta constati che i controlli di 
primo livello condotti dagli Stati membri non sono 
sufficientemente efficaci. In caso di gravi carenze sono 
poste in atto misure preventive e correttive quali piani 
di azione, interruzioni e rettifiche finanziarie, in grado 
di garantire la legittimità e regolarità delle spese 
passate e future dichiarate alla Commissione. I paga ‑
menti riprendono solo in seguito al miglioramento dei 
sistemi e all’adozione di una linea di stretta vigilanza 
dopo l’attuazione dei provvedimenti correttivi, al fine 
di evitare nuovi deterioramenti dei sistemi di gestione 
e controllo dei programmi.
In caso di violazioni persistenti delle direttive in mate ‑
ria di appalti pubblici, la Commissione continuerà ad 
avviare le necessarie procedure d’infrazione.Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
già parzialmente attuata, e sostiene iniziative mirate 
a migliorare gli appalti pubblici.
Si prevedono contatti regolari tra i commissari compe ‑
tenti responsabili dei fondi strutturali e d’investimento 
europei (fondi SIE) e del mercato interno, con moda ‑
lità ancora da definire. Qualora ritenuto opportuno, 
il gruppo potrebbe consultare anche parti in causa 
esterne. La Commissione avalla inoltre la proposta di 
svolgere un ruolo guida ad alto livello e fa presente 
che i direttori della DG REGIO e della DG GROW si 
riuniscono periodicamente dal luglio 2014. A tali riu ‑
nioni sono già state invitate parti in causa esterne con 
esperienza nel settore.
103
L’insufficiente efficacia della verifica di gestione sui 
controlli di primo livello è motivo di grave preoccu ‑
pazione per la Commissione. Nell’ambito del proprio 
ruolo di supervisione, la Commissione conduce dal 
2010 audit mirati sulle verifiche di gestione di pro ‑
grammi ad alto rischio, laddove ritenga che l’autorità 
di audit del programma possa non rilevare, o non rile ‑
vare tempestivamente, il considerevole livello di errori 
derivante da tali rischi. Detti audit conducono, ove 
necessario, a piani di azione per correggere le carenze 
individuate e contribuiscono al perfezionamento 
dei sistemi di gestione e controllo per i programmi 
oggetto di riserve, garantendo così la legittimità 
e regolarità delle spese passate e future dichiarate alla 
Commissione.
Il documento intitolato «Guidance on Management 
Verifications», che è stato oggetto di discussione con 
gli Stati membri tra il 2014 e il 2015 e sarà pubblicato 
nel luglio 2015, include una sezione dedicata alle veri ‑
fiche degli appalti pubblici. Tuttavia, dal momento che 
riguarda verifiche di gestione di ogni tipo, non rientra 
nel piano di azione specifico sugli appalti pubblici.
Risposte della Commissione 64
105
La Commissione sostiene gli appalti elettronici, ad 
esempio il progetto pilota di e‑Sens per un sistema di 
eTendering (offerta elettronica) nel settore dell’intero ‑
perabilità transfrontaliera.
Durante il periodo di programmazione 2007 ‑2013, gli 
Stati membri non avevano alcun obbligo di attuare 
strategie antifrode tramite strumenti di estrapolazione 
di dati quali Arachne (cfr. risposta della Commissione 
al paragrafo 94). La Commissione prevede un ulteriore 
aumento del numero di utenti nel periodo 2014 ‑2020, 
durante il quale Arachne può costituire un elemento 
efficace di riduzione del rischio di frode.
Raccomandazione 6 a)
La Commissione accetta la raccomandazione. In consi ‑
derazione del fatto che gli appalti elettronici, in parti ‑
colare, migliorano la trasparenza, agevolano le offerte 
transfrontaliere e l’accesso delle PMI e consentono di 
snellire le procedure amministrative, le direttive del 
2014 stabiliscono una serie di obblighi in materia. Il 
rapido e corretto recepimento di tali disposizioni costi ‑
tuisce una priorità per la Commissione.
Per quanto concerne gli strumenti di estrapolazione 
di dati, la Commissione sta mettendo in atto la 
raccomandazione. È infatti impegnata attivamente 
nella promozione dell’utilizzo da parte delle autorità 
nazionali competenti di Arachne, uno strumento di 
classificazione preventiva del rischio sviluppato dalla 
Commissione stessa. Questo strumento è in grado 
di apportare notevoli miglioramenti nel campo delle 
verifiche di gestione, nonché nella prevenzione e nella 
rilevazione dei diversi rischi connessi ad esempio alle 
procedure di appalto pubblico, ai conflitti di interesse 
e alla concentrazione di sovvenzioni presso determi ‑
nati operatori. Può infine agevolare l’individuazione 
di indicatori di potenziali frodi. La Commissione è al 
corrente dell’esistenza di altri strumenti simili di estra ‑
polazione di dati e ne sostiene l’utilizzo.
Raccomandazione 6 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 
e osserva che è indirizzata agli Stati membri.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Il mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici 
costituisce una fonte di errori costante e rilevante 
nell’ambito della politica di coesione. Gravi errori hanno 
determinato una limitazione o  l’assenza di una leale 
concorrenza e/o l’aggiudicazione degli appalti a soggetti che 
non avevano presentato le offerte migliori. Abbiamo 
constatato che la Commissione e gli Stati membri hanno 
iniziato ad affrontare il problema, ma la strada da percorrere 
è ancora lunga e occorre intensificare gli sforzi.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA