Attualmente, ad esempio, il cittadino o l'impresa che effettua in Bulgaria un bonifico di 500 euro diretto in Finlandia può ritrovarsi a pagare una commissione di 24 euro mentre, alla persona che lo effettua dalla Francia, lo stesso bonifico diretto in Finlandia costa nulla o quasi nulla. La persona che effettua il pagamento dalla Francia paga esattamente la stessa cifra che pagherebbe per un bonifico nazionale in Francia.

Obiettivo della presente proposta è estendere i vantaggi del regolamento n. 924/2009 alle persone e alle imprese degli Stati membri che non appartengono alla zona euro ed eliminare quel costo elevato delle operazioni transfrontaliere effettuate in euro all'interno dell'Unione che ostacola gli scambi fra gli Stati membri della zona euro e gli Stati membri che non ne fanno parte, a danno di entrambi. Le persone fisiche e le imprese degli Stati membri che non fanno parte della zona euro devono sostenere costi più elevati per accedere ai mercati o per interagire con soggetti della zona euro, con conseguente impossibilità di commerciare o competere a pari condizioni con le omologhe della zona euro: l'impresa esterna alla zona euro che si rifornisce da soggetti ubicati nella zona euro, ad esempio, spenderà per i fattori di produzione più di quanto spenda il concorrente che si trova nella zona euro. Quest'ostacolo supplementare alla libera circolazione e agli scambi limita la platea di clienti di cui in potenza potrebbero disporre le imprese della zona euro. Le tabelle riportate infra illustrano la situazione attuale e la situazione che si verrebbe a creare con l'applicazione del regolamento modificato.

Con il regolamento n. 924/2009 le commissioni applicabili ai pagamenti transfrontalieri in euro sono state equiparate in tutta l'UE a quelle vigenti per i pagamenti nazionali nella stessa valuta - vale a dire i pagamenti in euro effettuati all'interno di uno stesso Stato membro. Sebbene contemplati dal regolamento, gli Stati membri non appartenenti alla zona euro non beneficiano degli effetti che questo produce, perché, al loro interno, i pagamenti nazionali in euro sono molto costosi o semplicemente non esistono. Negli Stati membri dell'UE non appartenenti alla zona euro, quindi, le persone fisiche e le imprese devono pagare commissioni elevate su qualsiasi pagamento oltrefrontiera o sui pagamenti effettuati durante i viaggi all'estero. I costi elevati ostacolano il completamento del mercato unico e creano nell'UE due diverse categorie di utilizzatori di servizi di pagamento.

Una delle priorità fondamentali della Commissione Juncker è la creazione di un mercato unico più profondo e più equo. Nel dicembre 2015 la Commissione europea ha pubblicato un Libro verde per dar vita a una consultazione sulle potenzialità di una maggiore integrazione dei mercati dei servizi finanziari al dettaglio e sugli interventi necessari per conseguirla. In base ai riscontri dati dai portatori di interessi e alla relazione del Parlamento europeo sul Libro verde, a marzo 2017 la Commissione ha pubblicato un piano d'azione in cui esponeva la strategia atta a rafforzare il mercato unico dei servizi finanziari destinati ai consumatori.

A norma dell'articolo 4 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, qualsiasi intervento dell'Unione per il completamento del mercato interno dev'essere ponderato alla luce del principio di sussidiarietà enunciato all'articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea. Occorre valutare se gli obiettivi della proposta: a) non possano essere conseguiti dagli Stati membri nei sistemi giuridici nazionali e b) se, a motivo della portata e degli effetti dell'azione in questione, possano essere conseguiti meglio a livello di Unione europea.

Il mercato unico comprende la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. I pagamenti sono un elemento importante per il completamento del mercato unico, ma risultano ostacolati dal loro elevato costo nel contesto transfrontaliero. Le famiglie e le imprese incontrano quindi difficoltà a scambiare beni e servizi attraverso le frontiere. I costi elevati dei pagamenti transfrontalieri creano inoltre due diverse categorie di utilizzatori di servizi di pagamento: quelli della zona euro, in grado di effettuare a costo bassissimo pagamenti a beneficio della maggioranza delle persone e delle imprese dell'UE, e quelli degli Stati membri non appartenenti alla zona euro, per cui i pagamenti a basso costo sono possibili soltanto a beneficio di un numero limitato di persone e imprese.

La presente iniziativa concorre a migliorare il funzionamento del mercato unico. Estende alle persone fisiche e alle imprese degli Stati membri non appartenenti alla zona euro alcuni dei vantaggi fondamentali dell'Unione economica e monetaria (in particolare l'efficienza e il costo contenuto delle operazioni transfrontaliere). È in linea con il piano d'azione per le tecnologie finanziarie, la cui finalità è un settore finanziario europeo più competitivo e innovativo. Ha un collegamento stretto con l'Unione dei mercati dei capitali, uno dei cui obiettivi consiste nel creare nell'UE un autentico mercato unico dei capitali nel quale gli investitori possano investire senza ostacoli attraverso le frontiere e le imprese possano finanziarsi attingendo a una varietà di fonti, ovunque siano ubicate. Applicandosi in ambiente digitale così come nel contesto tradizionale, la presente iniziativa sarà funzionale al conseguimento dell'obiettivo di abbattere gli ostacoli al commercio elettronico stabilito nell'ambito del mercato unico digitale. Eliminerà infatti le commissioni sulle operazioni transfrontaliere, vale a dire uno degli ostacoli che possono scoraggiare la vendita online attraverso le frontiere.

- Introduzione del complesso di norme dell'area unica dei pagamenti in euro (SEPA) per le operazioni in euro, compresi i bonifici e gli addebiti diretti all'interno della SEPA.

La presente proposta migliorerà la trasparenza delle operazioni transfrontaliere rivelandone l'intero costo ai consumatori. Aiuterà a raffrontare le diverse offerte di servizi di conversione valutaria prima di qualsiasi operazione di pagamento che la implichi. Data la tecnicità che contraddistingue la conversione valutaria in un contesto in rapida evoluzione, l'Autorità bancaria europea (ABE) sarà incaricata di stabilire norme tecniche di regolamentazione che inquadrino meglio le pratiche seguite in tale ambito. La proposta fisserà anche un tetto temporaneo dei costi di conversione valutaria, che varrà fino alla data di efficacia delle misure sulla trasparenza predisposte dall'ABE, vale a dire al più tardi 36 mesi dopo l'entrata in vigore del regolamento modificato.

Le modifiche del regolamento n. 924/2009 previste dalla presente proposta prescrivono ulteriori obblighi di trasparenza riguardo alle pratiche di conversione valutaria, in linea con gli articoli 45 e 59 della direttiva 2015/2366 relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno. L'introduzione di questi ulteriori obblighi si giustifica col fatto che i consumatori dell'UE non possono contare su una trasparenza sufficiente quando effettuano pagamenti che implicano una conversione valutaria. In molti casi, quando usa la carta all'estero in una moneta diversa da quella nazionale, per prelevare contanti a uno sportello automatico o per pagare a un punto di vendita, il consumatore può scegliere fra due modalità: il pagamento nella valuta dello Stato del consumatore tramite il servizio di "conversione dinamica della valuta", offerto da appositi prestatori e dalla banca dell'esercente, oppure il pagamento in valuta locale consentito dallo schema della carta e dalla banca del consumatore tramite il servizio di "conversione non dinamica della valuta" o tramite conversioni "in rete". I consumatori si lamentano soprattutto delle pratiche di conversione dinamica della valuta, ritenendo di mancare delle informazioni necessarie a una scelta informata. Di conseguenza, spesso scelgono loro malgrado l'opzione di conversione valutaria più costosa.

Con le modifiche previste dalla presente proposta anche al cittadino o all'impresa che lo effettua dalla Bulgaria il bonifico costerebbe nulla o quasi nulla: per un bonifico in euro diretto in Finlandia la persona o l'impresa pagherebbe la stessa commissione applicabile a un bonifico nazionale in lev effettuato in Bulgaria.

L'estensione dell'ambito di applicazione del presente regolamento a valute diverse dall'euro comporterebbe benefici evidenti, soprattutto con riguardo al numero di pagamenti che verrebbero compresi. Potrebbe tuttavia anche indurre i prestatori di servizi di pagamento a rincarare altri servizi, in particolare i pagamenti all'interno di uno stesso paese, per sovvenzionare surrettiziamente le operazioni transfrontaliere in valute diverse dall'euro. Gli Stati membri che non hanno l'euro come valuta dovrebbero quindi restare liberi di scegliere se estendere l'applicazione del presente regolamento ai pagamenti transfrontalieri effettuati nella valuta nazionale.

Allineando le commissioni applicate sulle operazioni transfrontaliere in euro a quelle praticate per le operazioni effettuate nella moneta nazionale all'interno dello Stato membro si dà inoltre riscontro al livello di sviluppo e di efficienza dei sistemi di pagamento e delle banche locali (vale a dire infrastrutture e procedure). I costi di produzione non sono infatti identici nei diversi paesi: in alcuni Stati membri non appartenenti alla zona euro, ad esempio, persino le operazioni nazionali possono arrivare a costare 1 euro. Prendere a parametro le commissioni praticate per le operazioni nazionali permette di tener conto delle peculiarità di ciascuno Stato membro e dei rispettivi prestatori di servizi di pagamento. La valutazione d'impatto che accompagna la proposta espone in maggior dettaglio le tematiche della proporzionalità nei capitoli 7 e 8.

Il costo del conseguimento dell'obiettivo è basso, perché i prestatori di servizi di pagamento dell'UE hanno a disposizione infrastrutture efficienti di compensazione e regolamento in euro. In sostanza, la proposta imporrebbe ai prestatori di servizi di pagamento degli Stati membri non appartenenti alla zona euro di allineare le commissioni applicate sulle operazioni transfrontaliere in euro a quelle, in genere inferiori, praticate per le operazioni effettuate nella moneta nazionale all'interno dello Stato membro dell'utilizzatore di servizi di pagamento. Negli Stati membri della zona euro gli utenti beneficiano già di commissioni basse per la maggior parte delle operazioni transfrontaliere. La limitazione della proposta alle operazioni in euro non incide sui prestatori di servizi di pagamento degli Stati membri appartenenti alla zona euro, mentre contemporaneamente abbraccia un numero elevatissimo di operazioni negli altri Stati membri (il 60% delle operazioni transfrontaliere).

Altri Stati membri non appartenenti alla zona euro potrebbero decidere individualmente di emulare la Svezia per ridurre il costo dei pagamenti transfrontalieri, ma gli ostacoli attuali permarrebbero fintantoché vi saranno Stati membri che non interverranno in questo senso. È pertanto preferibile risolvere il problema intervenendo a livello di UE, perché né l'azione a livello di singoli Stati membri né l'autoregolamentazione del mercato sono in grado di garantire la realizzazione di progressi in tempi rapidi e in tutta l'UE.

Agli Stati membri è già stata conferita la facoltà di estendere alla rispettiva moneta nazionale l'applicazione del regolamento n. 2560/2001 e del regolamento n. 924/2009 che gli è succeduto. Finora soltanto la Svezia si è valsa di tale possibilità. Oggi i pagamenti transfrontalieri in corone svedesi effettuati nell'UE a partire dalla Svezia costano quindi quanto i pagamenti nazionali effettuati in Svezia. Un altro risvolto positivo della decisione della Svezia riguarda i pagamenti transfrontalieri in euro, che le banche svedesi offrono ora senza costi aggiuntivi rispetto ai pagamenti in corone all'interno del paese.

•Assunzione e uso di perizie

La Commissione ha incaricato la società di consulenza Deloitte di raccogliere in uno studio i dati sulle commissioni che le prime tre-sette banche di ciascuno Stato membro non appartenente alla zona euro e di tre Stati membri della zona euro applicano sulle operazioni di pagamento transfrontaliere contemplate dalla proposta (bonifici, pagamenti con carta e prelievo di contanti). Alla Deloitte erano inoltre chieste stime dei costi interni di tali operazioni. Le conclusioni tratte dallo studio indicano che le operazioni in euro possono contare su infrastrutture, regole e procedure transfrontaliere efficienti, che dovrebbero consentire di allinearne il costo a quello delle operazioni in valuta nazionale a un livello molto più basso di quello odierno. Sottolineano altresì che le procedure che regolano le operazioni transfrontaliere in valute diverse dall'euro non sono ancora state ammodernate e che manca un'infrastruttura centralizzata. Queste procedure continuano ad essere costose, il che impedisce ai prestatori di servizi di pagamento di offrire tali operazioni a prezzi concorrenziali.

•Valutazione d'impatto

La valutazione d'impatto, su cui il comitato per il controllo normativo ha dato parere favorevole il 14 febbraio 2018, ha preso in considerazione quattro linee di intervento, tutte volte ad estendere il principio della parità di costo fra le operazioni effettuate in valuta nazionale all'interno dello Stato membro dell'utilizzatore di servizi di pagamento e le operazioni transfrontaliere effettuate nell'UE:

1) nella stessa valuta nazionale;

2) nella stessa valuta nazionale e in euro;

3) soltanto in euro;

4) in una qualsiasi valuta degli Stati membri dell'UE, indipendentemente dal luogo in cui ha luogo l'operazione.

L'opzione 3 propone di allineare le commissioni applicate sui pagamenti transfrontalieri in euro all'interno dell'UE a quelle praticate all'interno di uno Stato membro per le operazioni in valuta nazionale. Nella presente proposta si è scelta appunto l'opzione 3, che per gli Stati membri della zona euro non ha conseguenze, mentre è risultata la più efficiente per gli Stati membri che non ne fanno parte, dato che anche tutti i prestatori di servizi di pagamento di questa seconda categoria di Stati potranno contare sulle infrastrutture moderne che caratterizzano i pagamenti transfrontalieri in euro. L'efficienza dell'opzione 3 è rafforzata dal fatto che, negli Stati membri non appartenenti alla zona euro, la maggior parte delle operazioni transfrontaliere è comunque in euro. Dato il costo contenuto delle operazioni in euro, sarebbe inoltre ridotto il rischio che i prestatori di servizi di pagamento sovvenzionino surrettiziamente le operazioni transfrontaliere aumentando: a) le commissioni sulle operazioni all'interno di uno stesso paese o b) i costi della conversione valutaria. Qualsiasi iniziativa in questo senso dei prestatori di servizi di pagamento sarebbe vincolata alle norme in materia di concorrenza. L'opzione 3 è infine conforme all'obiettivo a più lungo termine di affermare l'euro come moneta comune di tutti gli Stati membri. La consultazione ha evidenziato peraltro che per i prestatori di servizi di pagamento l'opzione 3 risulterebbe più accettabile di qualsiasi altra.

In base all'opzione prescelta, i prestatori di servizi di pagamento degli Stati membri non appartenenti alla zona euro applicherebbero sui pagamenti transfrontalieri in euro le stesse commissioni praticate per i pagamenti nazionali effettuati nella rispettiva valuta di tali Stati. Concretamente le ripercussioni si limitano alla modifica delle tabelle cui i prestatori di servizi di pagamento fanno riferimento per applicare la commissione al cliente. Si stima che la misura prevista comporti un risparmio diretto per gli utilizzatori di servizi di pagamento (essenzialmente consumatori e piccole e medie imprese, perché di solito le grandi società sono in grado di negoziare commissioni agevolate) e una corrispondente diminuzione delle entrate per i prestatori di servizi di pagamento pari a un importo annuo di 900 milioni di euro, risultante dalle minori commissioni applicate sulle operazioni transfrontaliere in euro. Gli utilizzatori di servizi di pagamento potrebbero contare inoltre su una maggiore trasparenza delle commissioni applicate sulle operazioni transfrontaliere. Il costo dell'assunzione di esperti di vigilanza per assicurare che i prestatori di servizi di pagamento rispettino il presente regolamento sarà trascurabile.

I prevedibili effetti a lungo termine sono principalmente due: una migliore integrazione fra Stati membri esterni alla zona euro e Stati membri della zona euro, grazie all'instaurazione di pari condizioni per le piccole e medie imprese, e una maggiore uguaglianza fra i cittadini dell'UE in termini di accesso ai pagamenti transfrontalieri a basso costo.

La valutazione d'impatto indica che l'attuazione della proposta ridurrà le entrate dei prestatori di servizi di pagamento. Vi è il rischio che questi operatori del mercato tentino di recuperare parte delle entrate perse, per esempio aumentando le commissioni applicate su altri prodotti e servizi (ad es., sulle operazioni nazionali o sulla gestione dei conti). Qualsiasi tentativo in tal senso sarebbe ovviamente vincolato alle norme nazionali e unionali in materia di concorrenza. Si rilevi comunque che, quando nel 2001 l'entrata in vigore del primo regolamento comportò l'imposizione di obblighi identici alle banche degli Stati membri della zona euro, questo non determinò un aumento delle commissioni; per tutti i tipi di pagamenti le commissioni sono anzi andate scendendo. Quanto agli Stati membri non appartenenti alla zona euro, si ricorda che la Svezia si è valsa della facoltà prevista dal regolamento n. 924/2009 e ne ha esteso l'ambito di applicazione alla corona svedese, con beneficio per i consumatori e le imprese del paese e nessun danno per il mercato svedese dei pagamenti.

Un altro rischio è che i prestatori di servizi di pagamento usino i costi della conversione valutaria per recuperare le entrate perdute a seguito dell'obbligo di allineare le commissioni sulle operazioni in euro e in altre valute. Gli utilizzatori di servizi di pagamento conoscono meno i costi di conversione valutaria, i quali mancano peraltro della trasparenza che permetterebbe loro di quantificarli. La proposta mette al riparo da questo rischio imponendo una maggiore trasparenza della conversione valutaria.

Sulla scia del parere positivo e delle proposte di miglioramento emanati dal comitato per il controllo normativo, la relazione sulla valutazione d'impatto è stata modificata per illustrare in maggior dettaglio il ruolo che le tecnologie finanziarie potrebbero a lungo termine svolgere per ridurre le commissioni sui pagamenti transfrontalieri. È stata riveduta anche la parte di tale relazione riguardante il monitoraggio e la valutazione delle modifiche contenute nella presente proposta. I servizi della Commissione hanno infine approfondito la questione della trasparenza nelle operazioni di conversione valutaria. La materia è già contemplata nella direttiva relativa ai servizi di pagamento, la quale impone obblighi di trasparenza; per essere più efficaci e impedire l'adozione di contromisure che vanifichino i benefici in termini di riduzione dei costi introdotti con la modifica del regolamento n. 924/2009, tali obblighi dovrebbero però essere precisati: la soluzione ventilata nella presente proposta consiste nell'incaricare l'ABE dell'elaborazione di norme tecniche di regolamentazione che garantiscano la trasparenza e la raffrontabilità delle offerte di conversione valutaria. Tali norme tecniche di regolamentazione saranno elaborate sulla scorta di una valutazione d'impatto specifica effettuata dall'ABE.

•Efficienza normativa e semplificazione

Il programma di lavoro della Commissione per il 2017 annovera il regolamento n. 924/2009 fra le iniziative REFIT. Una prima semplificazione di tale regolamento è già stata introdotta nel 2012 con le modifiche apportate dal cosiddetto regolamento "migrazione all'area unica dei pagamenti in euro" (regolamento (UE) n. 260/2012), che ha soppresso sia il tetto di 50 000 euro oltre il quale il regolamento n. 924/2009 non si applicava sia una serie di obblighi di segnalazione. La proposta aumenterà l'efficacia del regolamento n. 924/2009. Pur applicandosi a tutte le operazioni in euro in tutti gli Stati membri, infatti, tale regolamento non ha funzionato per i cittadini e le imprese dell'UE che si trovano al di fuori della zona euro, nonostante entrambi usino diffusamente l'euro per le operazioni transfrontaliere. La proposta intende colmare questa carenza, consentendo infine a tutti i cittadini e a tutte le imprese dell'UE di trarre beneficio da tale regolamento, inteso fin dall'inizio a vantaggio dell'intera UE e non della sola zona euro. La proposta gioverà alle microimprese e alle piccole e medie imprese in generale, che per la maggior parte - soprattutto le più piccole - non sono in grado di negoziare le commissioni che devono pagare per i pagamenti transfrontalieri. Questa capacità di negoziazione è riservata solitamente alla clientela formata dalle imprese di maggiori dimensioni, che per i servizi di gestione della liquidità si rivolgono alle grandi banche. L'estensione del regolamento andrebbe quindi a vantaggio delle piccole e medie imprese piuttosto che delle società più grandi. Le imprese dell'UE diverranno più competitive perché potranno entrare in contatto con un bacino più ampio di fornitori o clienti a un costo inferiore. Dovrebbe diventare più competitiva anche l'economia dell'UE nel suo complesso, grazie alla maggiore integrazione economica dovuta all'abbattimento degli ostacoli rappresentati dal costo dei pagamenti.

4.INCIDENZA SUL BILANCIO