TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ E LOTTA CONTRO LE FRODI - RELAZIONE ANNUALE 2000 -

(presentata dalla Commissione)

INDICE

INTRODUZIONE

Titolo 1 - Le attività della Comunità

1. Tutela degli interessi finanziari: sviluppi del dispositivo giuridico orizzontale

1.1. Strumenti giuridici

1.1.1. Prevenzione del riciclaggio dei capitali

1.1.2. La falsificazione monetaria

1.1.3. Contraffazione e pirateria

1.1.4. Gli appalti pubblici

1.2. Strumenti giudiziari

1.2.1. Proposta di istituire un procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari comunitari

1.2.2. Cooperazione giudiziaria in materia penale

1.3. Prevenzione della criminalità

2. Tutela degli interessi finanziari della Comunità sviluppi salienti per ambito settoriale

2.1. Settore doganale e fiscalità indiretta

2.1.1. I regimi preferenziali

2.1.2. La fiscalità indiretta

2.2. Le risorse proprie

2.3. Il settore agricolo

2.3.1. La regolamentazione sulle importazioni di banane

2.3.2. Decisioni relative alla liquidazione dei conti

2.4. Il settore delle azioni strutturali

2.5. Settore delle spese dirette

2.6. Misure intersettoriali: la riforma del regolamento finanziario

2.7. Attuazione della riforma nella Commissione

2.7.1. Miglioramento della gestione e del controllo finanziario

2.7.2. Tutela degli interessi finanziari della Comunità nel libro bianco

3. Il funzionamento dell'OLAF

3.1. Una nuova struttura

3.2. Il diritto di svolgere indagini dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

3.3. Un approccio strategico globale

3.4. Le relazioni

4. Cooperazione e partenariato

4.1. Con gli Stati membri

4.1.1. Cooperazione con i servizi di audit interno nel settore delle risorse proprie tradizionali22

4.1.2. Cooperazione operativa

4.1.2.1. Traffico illegale di prodotti a base di burro

4.1.2.2. Importazioni illegali di «banane dollari» nella Comunità, mediante certificati di importazione falsi

4.1.2.3. Lotta contro le frodi sulle sigarette

4.1.2.4. Il coordinamento delle indagini nel settore dei fondi strutturali

4.2. Reciproca assistenza con i paesi candidati all'adesione

4.2.1. Cooperazione amministrativa

4.2.2. Cooperazione operativa

4.3. Reciproca assistenza con i paesi terzi

4.3.1. Progetto di accordo di cooperazione con la Svizzera per combattere la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità, degli Stati membri e della Svizzera

4.3.2. Reciproca assistenza amministrativa con la Russia nel settore doganale

Titolo II - Misure degli Stati membri a tutela degli interessi finanziari della Comunità

(1° maggio 1999 - 31 dicembre 2000)

5. Principali evoluzioni legislative, regolamentari e amministrative

5.1. Risorse proprie

5.2. Spese agricole

5.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

6. Principali evoluzioni nell'organizzazione dei servizi di controllo

6.1. Risorse proprie

6.2. Spese agricole

6.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

7. Collaborazione fra autorità competenti

7.1. Risorse proprie

7.2. Spese agricole

7.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

8. La questione del recupero

8.1. Risorse proprie

8.2. Spese agricole

8.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

9. I fatti salienti della prassi della lotta antifrode

9.1. Risorse proprie

9.2. Spese agricole

9.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

10. Testi complementari ai fini della tutela degli interessi finanziari comunitari

10.1. Elementi essenziali e stato di ratifica della Convenzione del 1995 e dei suoi Protocolli

10.2. Misure adottate in applicazione della Convenzione e dei suoi protocolli

Titolo 3: Statistiche e analisi

11. Frodi e altre irregolarità

12. La situazione nel 2000

12.1. Il livello globale delle frodi e delle altre irregolarità

12.2. I casi comunicati dagli Stati membri

12.3. I casi oggetto di indagine all'OLAF

13. Le tendenze

13.1. Il settore delle risorse proprie tradizionali

13.1.1. Introduzione

13.1.2. Analisi dei dati trasmessi dagli Stati membri

13.1.3. Conclusione

13.2. Le spese agricole (FEAOG garanzia)

13.3. Il settore delle azioni strutturali

13.4. Le spese dirette

14. Il monitoraggio finanziario

14.1. I fattori determinanti

14.2. Il recupero

14.2.1. Risorse proprie tradizionali

14.2.2. Spese del FEAOG garanzia

14.2.3. Azioni strutturali

ALLEGATI

ALLEGATO 1

ALLEGATO 2

ALLEGATO 3

ALLEGATO 4

ALLEGATO 5

ALLEGATO 6

ALLEGATO 7

ALLEGATO 8

ALLEGATO 9

ALLEGATO 10

ALLEGATO 11

INTRODUZIONE

Il nuovo articolo 280, paragrafo 1, del trattato CE conferisce alla Comunità e agli Stati membri la responsabilità congiunta di combattere la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa. La presente relazione annuale [1] dedica ampio spazio alle misure adottate a tal fine dagli Stati membri.

[1] Il nuovo dispositivo è stato oggetto di una presentazione complessiva nell'ambito della relazione annuale 1999 della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro la frode, (COM(2000) 718 def.), adottata l'8.11.2000.

Gli aspetti operativi della lotta contro le frodi [2] saranno trattati nell'ambito di una relazione specifica per il periodo successivo al giugno 2000, da pubblicarsi nel secondo semestre 2001, in modo da permettere alla Commissione di prenderne atto nella sua relazione annuale.

[2] Una prima relazione sulle attività operative dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (1° giugno 1993 - 31 maggio 2000) è stato adottato il 23.5.2000. La relazione viene pubblicata annualmente a partire dalla data di istituzione dell'Ufficio (1° giugno 1999).

La relazione annuale 2000 della Commissione, la seconda fondata sulla nuova base giuridica del trattato, fa un bilancio, nella prima parte, delle iniziative comunitarie sulla tutela degli interessi finanziari (sviluppi legislativi salienti, compresi gli strumenti del titolo VI del trattato di Amsterdam e la legislazione settoriale); nella seconda parte, descrive le misure adottate dagli Stati membri nel 1999-2000 e tratta, nella terza e ultima parte, dei dati statistici comunicati dagli Stati membri, a norma dei regolamenti settoriali, sulle attività in materia di lotta antifrode nelle principali politiche comunitarie.

La prima parte espone le iniziative legislative e regolamentari orizzontali, quindi la legislazione settoriale. Fra le prime vengono citate le iniziative dell'esercizio 2000 volte a rafforzare la dimensione giudiziaria penale, in particolare quelle legate all'istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. La prima parte si sofferma anche sull'attuazione del libro bianco sulla riforma, in particolare della sezione sulla protezione degli interessi finanziari. Il funzionamento dell'Ufficio, in quanto organo che riferisce e esplica la sua missione in seno alle istituzioni, viene evocato in modo specifico per illustrare anche il modo in cui attua le attività di cooperazione verticale con le autorità nazionali competenti (art. 280, paragrafo 3 del trattato) e di assistenza tecnica e operativa.

La prima parte esamina da ultimo alcune delle azioni avviate dalla Comunità in compartecipazione con i principali operatori della tutela degli interessi finanziari e della lotta antifrode: esempi concreti illustrano eventuali tipi di cooperazione operativa, in loco, con gli Stati membri, i paesi candidati e i paesi terzi, per una tutela efficace e equivalente delle finanze dell'Unione contro le frodi e tutti gli altri illeciti.

La seconda parte fa il punto sulle conseguenze della ratifica del trattato di Amsterdam e dell'attuazione del nuovo articolo 280, paragrafo 5, a norma del quale occorre rendere conto anche dell'attività degli Stati membri. Per la prima volta, la relazione della Commissione passa in rassegna i mezzi messi a disposizione nel 1999 e nel 2000 dagli Stati membri per tutelare gli interessi finanziari comunitari, in base a una metodologia di lavoro concertata. Gli Stati membri assumono effettivamente, all'atto pratico, le responsabilità conferite loro dal trattato.

La terza parte analizza i dati raccolti negli Stati membri dall'attività investigativa della Comunità, e definisce le principali tendenze dell'attività fraudolenta o delle pratiche irregolari e dei risultati globali in termini di recupero e controllo finanziario. A questo proposito va ricordato che l'attività di individuazione e il follow-up dei casi di frodi e altre irregolarità commesse a danno degli interessi finanziari delle Comunità è a carico degli Stati membri e dalla Commissione, che cooperano strettamente fra loro.

Nel 2000 si è osservato un'evoluzione del livello delle frodi e irregolarità accertate dagli Stati membri o sospettate dall'OLAF. Le cifre vanno tuttavia interpretate con prudenza, data l'eterogeneità dei dati forniti dagli Stati membri: dopo una fase di stabilizzazione, gli importi interessati sono in aumento in diversi settori. Per le spese FEAOG Garanzia e le risorse proprie tradizionali (rispettivamente 474,5 e 534,5 milioni di euro per un impatto pari all'1,17 % del bilancio FEAOG e al 3,5 % delle risorse proprie comunitarie [3]), gli importi raddoppiano in parte a causa di alcuni fascicoli di notevole entità. Nel settore dei fondi strutturali, i cui importi accusano un leggero ribasso (114,2 milioni di euro, pari allo 0,45 % del bilancio interessato), l'aumento del numero di casi tende a denotare una maggiore efficacia dei controlli. Le spese dirette, con un totale di 170 milioni di euro per 148 pratiche, ovvero l'1,33 % del bilancio interessato), registrano un forte rialzo (in importi e numero), specie per le politiche esterne, il che riflette la posizione prioritaria attribuita dall'OLAF a questo settore. Le osservazioni relative ad opera degli Stati membri offrono inoltre l'occasione per constatare l'evoluzione mediocre dei risultati e presentare le iniziative in corso e le piste per migliorare il follow-up e potenziare l'efficacia in questa attività.

[3] Le percentuali di bilancio indicate fanno puntualmente riferimento al bilancio settoriale, sia dal lato delle spese, sia dal lato delle entrate. Le risorse proprie tradizionali in questione sono gli importi versati dagli Stati membri per l'esercizio 2000, al netto delle spese di riscossione. Le risorse proprie tradizionali hanno rappresentato, nel 2000, il 15,3 % delle entrate totali.

Titolo 1 - Le attività della Comunità

1. Tutela degli interessi finanziari: sviluppi del dispositivo giuridico orizzontale

1.1. Strumenti giuridici

Dopo l'intensa attività legislativa del 1999 a favore della tutela degli interessi finanziari e della lotta contro le frodi, il 2000 si contraddistingue per le iniziative intraprese nei settori connessi.

In effetti pochi sono stati gli sviluppi sul fronte della legislazione orizzontale, dovendo gli Stati membri ancora ratificare i principali strumenti del terzo pilastro [4]. La Commissione ha invece adottato diversi nuovi testi nel quadro della tutela degli interessi finanziari e lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita, compresa la criminalità economica e finanziaria, che arrechi pregiudizio a tali interessi direttamente e indirettamente.

[4] Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità del 26 luglio 1995 e i suoi protocolli.

1.1.1. Prevenzione del riciclaggio dei capitali

La frode comunitaria è spesso un elemento precursore del riciclaggio. L'esperienza insegna che i «circuiti di raccolta fondi» scoperti sono in realtà comuni alle attività fraudolente connesse con altre forme di criminalità. Nell'intento di proteggere gli interessi finanziari della Comunità, si è più volte sottolineata l'importanza della cooperazione amministrativa reciproca e dello scambio di informative con le autorità nazionali competenti in materia di transazioni finanziarie sospette. Al riguardo, la proposta di direttiva [5] recante modifica della direttiva 91/308/CEE del 10 giugno 1991 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite, conteneva una disposizione specifica per consentire alla Commissione (OLAF) di cooperare e scambiare informazioni con le autorità degli Stati membri responsabili della lotta al riciclaggio, nei casi lesivi degli interessi finanziari della Comunità.

[5] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, COM(1999) 352 def., GU C 177 del 27.6.2000.

Un accordo politico sulla proposta è stato raggiunto in Consiglio, vertente soprattutto sugli obblighi a carico di professionisti e intermediari finanziari e sulla definizione della nozione di "attività criminale". Sebbene nella posizione comune del 30 novembre 2000 il Consiglio abbia scartato la disposizione originale sulla cooperazione con la Commissione, si è detto consapevole, nella dichiarazione del 17 ottobre 2000 [6], dell'opportunità pratica di un meccanismo di scambio e ha invitato quest'ultima a presentare una nuova proposta.

[6] Conclusioni del Consiglio Ecofin/GAI del 17.10.2000, punto 9, parte B.

1.1.2. La falsificazione monetaria

A seguito della comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e alla Banca centrale europea sulla protezione dell'euro e la lotta anti-contraffazione [7] del 22 luglio 1998, il 26 luglio 2000 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Consiglio relativo alla protezione dell'euro dalla falsificazione [8].

[7] COM (1998) 474 def.

[8] Cfr. la relazione annuale 1999 della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro la frode, COM(2000) 718 def. Proposta: doc. COM (2000) 492 def. del 26.7.2000, GU C 337 E del 28.11.2000.

Tale proposta riguardava:

- la raccolta e l'accesso ai dati tecnici e l'obbligo di trasmettere le banconote e le monete false in euro per la loro identificazione;

- gli obblighi degli enti creditizi e di altri istituti la cui attività consiste nel cambio di monete diverse;

- l'istituzione, in seno a Europol, di un'Unità di lotta contro la falsificazione dell'euro incaricata della gestione di un sistema di informazioni operative e strategiche;

- l'accentramento, a livello nazionale, di tutte le informazioni in relazione a casi di falsificazione e l'obbligo di comunicazione attraverso l'Unità nazionale Europol, nonché la natura di tali informazioni;

- le questioni di cooperazione e reciproca assistenza, compresa l'istituzione di un sistema di allarme rapido e la cooperazione con i paesi terzi.

La proposta è stata esaminata dal Gruppo lotta antifrode del Consiglio sotto la presidenza francese e ha fatto successivamente oggetto di un accordo politico [9]. Sebbene non siano state accolte le disposizioni proposte dalla Commissione sui rapporti fra le autorità nazionali di polizia e Europol, Europol fornirà loro sostegno in virtù del suo mandato [10] e delle disposizioni della convenzione Europol [11].

[9] Consiglio ECOFIN del 12 febbraio 2001. La Commissione si è rallegrata del fatto che nel progetto di regolamento oggetto dell'accordo figurino gli elementi essenziali della sua proposta.

[10] Decisione del Consiglio del 29 aprile 1999 che estende il mandato dell'Europol alla lotta contro la falsificazione di monete e di altri mezzi di pagamento. GU C 149 del 28.5.1999.

[11] Atto del Consiglio, del 26 luglio 1995, che stabilisce la convenzione basata sull'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea che istituisce un ufficio europeo di polizia. GU C 136 del 27.11.1995.

Finalità del regolamento è garantire che tutte le attività si informino a un approccio globale e pluridisciplinare coordinato, che tenga conto delle sfide della moneta unica e della complementarità dei ruoli di ogni istituzione o organo e degli Stati membri. Il coordinamento è affidato a un gruppo di indirizzo (steering group) istituito dai diversi partner istituzionali (Commissione, Banca centrale europea, Europol) e poggia sulla collaborazione con gli esperti nazionali.

1.1.3. Contraffazione e pirateria

In risposta a una risoluzione del Parlamento europeo del 4 maggio, il 30 novembre [12] la Commissione ha adottato una comunicazione, completa di piano d'azione, sul seguito da dare al libro verde sulla lotta contro la contraffazione e la pirateria nel mercato interno [13]. Il libro verde ricordava che la criminalità economica, nell'attaccare la proprietà intellettuale (contraffazione industriale, agricola e commerciale, marchio comunitario) genera attività anomale nel mercato interno, oltre ad alterare la ripartizione della pressione fiscale fra gli Stati membri, attraverso la "quarta risorsa" che poggia sulla contabilizzazione della ricchezza nazionale. Non si deve quindi sottovalutare l'impatto economico della criminalità legata alla contraffazione [14].

[12] COM (2000) 789.

[13] COM(1998) 569.

[14] Il valore delle merci contraffatte sequestrate dalle dogane nel 2000 è stimato superiore a 1,3 miliardi di euro.

Il piano d'azione intende completare, ai fini del mercato interno, le azioni di controllo delle merci contraffatte e delle merci usurpative alla frontiera esterna dell'Unione europea [15] e le iniziative intraprese in materia di lotta contro la contraffazione e la pirateria nel quadro delle relazioni con i paesi terzi e gli accordi multilaterali. In particolare prevede che la Commissione esamini a medio termine l'opportunità di istituire specifici meccanismi di cooperazione amministrativa con gli Stati membri, a immagine dei meccanismi utilizzati in altri settori, quando è in gioco l'interesse comunitario.

[15] Regolamento (CE) n. 241/1999 del Consiglio del 25 gennaio 1999 recante modificazione del regolamento (CE) n. 3295/94 che fissa misure intese a vietare l'immissione in libera pratica, l'esportazione, la riesportazione e il vincolo ad un regime sospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative. GU L 27 del 2/2/1999.

1.1.4. Gli appalti pubblici

In questo settore altrettanto sensibile, la Commissione intende anzitutto potenziare i dispositivi preventivi. A questo proposito, il 30 agosto 2000 è stata adottata una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio [16] che prevede, in particolare, l'obbligo di escludere ogni offerente condannato per partecipazione a un'organizzazione criminale, per corruzione o per frode a danno degli interessi della Comunità, nonché la facoltà di scartare gli operatori economici "non affidabili".

[16] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (COM(2000) 275 def. del 30.8.2000).

1.2. Strumenti giudiziari

La tutela degli interessi finanziari comunitari può beneficiare di diverse iniziative --che siano o meno portate a termine nel 2000-- dirette a rafforzare il quadro giuridico e giudiziario nel settore penale.

1.2.1. Proposta di istituire un procuratore europeo per la tutela degli interessi finanziari comunitari

Come annunciato nel suo parere del 26 gennaio 2000 per la conferenza intergovernativa di Nizza «La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento», il 29 settembre 2000 la Commissione ha adottato una comunicazione che propone di istituire un procuratore europeo a tutela degli interessi finanziari delle Comunità [17]. La proposta tiene conto del lavoro preparatorio di un gruppo di esperti di giustizia penale che aveva portato alla presentazione di un complesso di norme definito «Corpus juris» [18]. Con questa proposta, la Commissione ha ribadito la priorità politica della lotta contro le frodi e risposto alle preoccupazioni espresse dal Parlamento europeo nella risoluzione sulla conferenza intergovernativa del 14 aprile 2000.

[17] COM(2000) 608.

[18] «Corpus Juris» recante norme penali per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea, sotto la direzione di M. Delmas-Marty, Economica, Parigi, 1997.

La Commissione propone un nuovo articolo del trattato CE che si limiti a prevedere la base giuridica per l'istituzione di un procuratore europeo, nel settore tassativo della tutela degli interessi finanziari della Comunità, come definito dall'articolo 280 del trattato. La proposta risponde alla filosofia del trattato di Amsterdam che per la prima volta rende la Comunità e gli Stati membri corresponsabili della tutela degli interessi finanziari della Comunità.

La Commissione ritiene necessaria l'istituzione di un procuratore europeo ai fini della tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, rispetto ai quali ha una specifica responsabilità attribuitale dai trattati. La creazione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha senz'altro permesso di investigare sui fatti lesivi degli interessi finanziari europei per tutto il territorio dell'Unione, eppure l'azione penale contro i risultati di tali indagini continua a incontrare le forti resistenze della cooperazione giudiziaria fra gli Stati membri.

Il procuratore sarebbe incaricato di indagare e promuovere azioni penali contro le frodi lesive degli interessi comunitari dinanzi al giudice nazionale, senza sostituirsi a questi, specie nella fase del giudizio. Dovrebbe invece agevolarne l'azione presentando i fatti indagati su tutto il territorio europeo e aiutandolo a superare le difficoltà legate alla frammentazione dello spazio giudiziario in 15 Stati membri --cui se ne aggiungeranno presto altri-- ciascuno con le proprie regole e procedure.

Poiché la Conferenza intergovernativa ha scartato questa proposta, il 31 gennaio 2000 [19] la Commissione ha annunciato che avrebbe approntato un libro verde per rilanciare il dibattito sulla proposta di istituire un procuratore europeo, in previsione di un suo riesame alla prossima conferenza intergovernativa. Tutt'oggi resta convinta che, in assenza di una base giuridica, sia necessario modificare il trattato [20]. Come richiesto dal Parlamento europeo, il libro verde approfondirà la riflessione della Commissione sui compiti e le funzioni del procuratore europeo competente in materia di tutela degli interessi finanziari. Il libro verde dovrà essere adottato entro il 2001 in previsione del Consiglio di Laeken. Sarà quindi varata una consultazione quanto più ampia con gli ambienti interessati per tutto il 2002.

[19] Programma di lavoro della Commissione per il 2001 (COM(2001) 28).

[20] Vedi l'intervento della commissaria Schreyer al Parlamento europeo, in risposta alla risoluzione del 14.03.2001 sulla relazione annuale della Commissione per il 1999.

1.2.2. Cooperazione giudiziaria in materia penale

Il Consiglio europeo tenutosi a Tampere il 15-16 ottobre 1999, in una riunione speciale dedicata allo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, ha chiesto al Consiglio di adottare lo strumento giuridico necessario per costituire un'Unità europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust) entro fine 2001. La Commissione ha partecipato ai negoziati per il progetto di decisione del Consiglio su Eurojust con una comunicazione del 22 novembre 2000 (COM(2000) 746 def.) in cui precisa, in particolare, che è necessario stabilire una stretta cooperazione nella lotta contro la criminalità organizzata fra l'OLAF e Eurojust, in modo che entrambi contribuiscano con il loro valore aggiunto, conformemente alla missione e alla sfera di competenza di ciascuno.

Il Consiglio europeo di Tampere ha altresì affrontato il problema del riconoscimento reciproco in materia di cooperazione giudiziaria, questione di cui aveva già discusso il Consiglio europeo di Cardiff nel 1998. A seguito di ciò la Commissione ha adottato, il 26 luglio 2000, una comunicazione [21] per l'istituzione, fra gli Stati membri dell'UE, di un regime di riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale il cui obiettivo è avviare un dibattito approfondito in un settore in cui la cooperazione giudiziaria tradizionale è caratterizzata dal principio lento, complesso e incerto della "richiesta" (fra Stati sovrani non vincolati da obbligo) [22]. Nella comunicazione si propone di fare in modo che i lavori affrontino punti analoghi (riconoscimento reciproco delle decisioni che infliggono sanzioni pecuniarie in generale, misure relative al casellario giudiziale, interdizioni, sanzioni alternative, controllo giudiziale delle persone fisiche, confisca successiva al sequestro dei beni).

[21] Comunicazione della Commissione del 26 luglio 2000 (COM(2000)495).

[22] A completamento della comunicazione è stato adottato il programma di lavoro della Commissione e del Consiglio sul riconoscimento reciproco, nel dicembre 2000 (GU C 12 del 15.1.2001).

1.3. Prevenzione della criminalità

In termini più generali la Commissione ritiene che occorra completare la strategia antifrode con un approccio generale di prevenzione della criminalità. A questo proposito ha adottato, il 29 novembre 2000, una comunicazione (COM(2000) 786 def.) sulla prevenzione della criminalità nell'Unione europea, che propone una strategia destinata a sviluppare la prevenzione del crimine nelle politiche dell'Unione europea, migliorare la conoscenza dei fenomeni criminali e ad avviare un dialogo con tutti gli operatori pubblici, i servizi di polizia e il sistema giudiziario, il mondo degli affari e la società civile.

L'attuazione di questa strategia dovrà in particolare beneficiare del sostegno dell'Unione europea, ragion per cui la Commissione propone di adottare una decisione del Consiglio che istituisce un programma di incentivazione e di scambi, di formazione e di cooperazione nel settore della prevenzione della criminalità (Hippokrates).

2. Tutela degli interessi finanziari della Comunità: sviluppi salienti per ambito settoriale

2.1. Settore doganale e fiscalità indiretta

2.1.1. I regimi preferenziali

Il transito doganale è uno dei pilastri dell'integrazione in Europa e fattore di vitale importanza per l'industria europea. Esso consente la circolazione delle merci in sospensione temporanea dei dazi e delle tasse di norma applicabili alle merci importate nella Comunità europea o circolanti fra la Comunità e i suoi partner [23]. Per i paesi dell'Europa centrale ed orientale l'accesso al regime di transito comune è un aspetto importante della loro strategia di preadesione. Le frodi commesse in questi ultimi anni nell'ambito delle operazioni di transito si sono tradotte, in termini finanziari, in grosse perdite per i bilanci nazionali e per quello comunitario.

[23] Trattasi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) e dei paesi di Visegrad (Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria, ai sensi della convenzione relativa al transito comune) o dei 64 Stati attualmente parti della convenzione TIR.

Per rendere più affidabile il regime di transito, è stato anzitutto modificato il codice doganale [24] in modo da accrescere la sicurezza delle operazioni di transito (controllo della fine delle operazioni, procedure di recupero). Obiettivo della riforma è, nel complesso, ridurre i rischi connessi da un lato con i responsabili delle operazioni di transito (criteri di affidabilità in base ai quali concedere agli operatori il beneficio delle procedure semplificate), e dall'altro con le merci provviste di dichiarazione di transito, in sospensione dei dazi e delle tasse (adeguamento della garanzia al rischio finanziario legato alla merce).

[24] Regolamento (CE) n. 955/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 aprile 1999, che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio per quanto riguarda il regime di transito esterno (GU L 119 del 7/5/1999), completato da una modificazione delle disposizioni d'applicazione del codice doganale comunitario (regolamento (CE) n. 2787/2000 della Commissione, del 15 dicembre 2000 - GU L 330 del 27/12/2000) e delle appendici della convenzione relativa ad un regime comune di transito (decisione n. 1/2000 del comitato congiunto CE-EFTA del 20 dicembre 2000 - GU L 9 del 12/1/2001).

L'altro capitolo della riforma è l'informatizzazione delle procedure doganali di transito. Il piano europeo per una rete informatizzata di gestione e controllo dei movimenti delle merci in transito si fonda sulla cooperazione amministrativa multinazionale. Il nuovo sistema di transito informatizzato (NSTI) è stato varato nel maggio 2000 [25] e sarà progressivamente esteso, a livello geografico e funzionale, a tutti gli Stati membri e ai paesi terzi partecipanti alla convenzione "Transito comune" del 20.5.1987.

[25] Insieme a Germania, Spagna, Italia, Svizzera, Norvegia, Paesi Bassi e Repubblica Ceca.

Il 16 novembre 2000 è stato adottato un altro regolamento che modifica il codice doganale [26], nell'intento di agevolare il processo di conversione informatica delle dichiarazioni doganali e di modernizzazione dei regimi doganali economici. Tale modifica consente inoltre, nell'ambito dei regimi preferenziali fondati sulla certificazione dell'origine dei prodotti a cura delle autorità di un paese terzo, di tutelare la comprovata buona fede degli operatori vittime di un errore di tali autorità, che abbia vanificato il beneficio del trattamento tariffario favorevole e ingenerato l'obbligazione doganale corrispondente. Il debitore non può tuttavia invocare la buona fede qualora la Commissione europea abbia pubblicato un avviso in cui sono segnalati fondati dubbi circa la corretta applicazione del regime preferenziale da parte del paese beneficiario. In tal modo gli interessati vengono adeguatamente tutelati contro i rischi legati alle importazioni provenienti da quel paese [27].

[26] Regolamento (CE) n. 2700/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 311 del 12.12.2000).

[27] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo dell'8.9.2000 (COM(2000)550 def.)

2.1.2. La fiscalità indiretta

Pur riguardando essenzialmente le entrate del tesoro pubblico nazionale, la frode contro IVA e accise ha anche un impatto sulla parte dell'IVA versata alla Comunità in quanto risorsa propria secondo la definizione dell'articolo 2 della decisione Risorse proprie. È inoltre connessa con la criminalità organizzata, che si avvale di ogni mezzo (evasione fiscale, frode finanziaria, corruzione e traffico) per ostacolare la concorrenza leale. Il livello delle frodi gravi commesse a discapito dell'IVA nel commercio intercomunitario è già alto e continua a progredire (cresce il numero dei "caroselli" transfrontalieri).

Da una relazione adottata il 28 gennaio 2000 [28] risulta che gli Stati membri non hanno ancora adeguato i rispettivi sistemi di controllo dell'IVA a seguito dell'abolizione dei controlli fiscali alle frontiere avvenuta oltre sei anni fa. Sulla scorta delle raccomandazioni del sottocomitato antifrode della Commissione e del gruppo di lavoro ad hoc «Frode fiscale» del Consiglio, il Consiglio Ecofin del 5 giugno 2000 ha invitato gli Stati membri a razionalizzare il sistema di scambio delle informazioni e ad adattare i loro sistemi di controllo. Ha quindi invitato la Commissione a presentare proposte sulla base delle raccomandazioni del gruppo ad hoc.

[28] Relazione sull'applicazione del regolamento concernente la cooperazione amministrativa e le procedure di riscossione e di controllo dell'IVA - COM(2000) 28 def.

Nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo diretta a migliorare il funzionamento del sistema dell'IVA nel quadro del mercato interno, La Commissione ha annunciato che intende principalmente presentare proposte per rafforzare gli strumenti giuridici esistenti di cooperazione amministrativa e assistenza reciproca. La relazione raccomanda altresì agli Stati membri di mettere a punto sistemi di analisi di rischio che delimitino meglio le scarse risorse delle amministrazioni fiscali. Nell'ambito delle sue competenze, la Commissione ha facilitato ogni iniziativa degli Stati membri al riguardo, soprattutto finanziando con il programma Fiscalis gli scambi fra funzionari e i seminari sull'analisi di rischio.

Quanto alle accise, a seguito della raccomandazione del gruppo di alto livello sulla frode nel settore del tabacco e dell'alcool, la Commissione ha approvato uno studio di fattibilità che conferma come sia tecnicamente attuabile l'informatizzazione del movimento e controllo dei prodotti sottoposti ad accise. Sono stati inoltre avviati dei lavori per migliorare il funzionamento del sistema d'informazione precedente, attuato nel dicembre 1998.

2.2. Le risorse proprie

Nel 2000 un'iniziativa legislativa ha contraddistinto il settore delle risorse proprie della Comunità europea. Si tratta della decisione 2000/597/CE, Euratom del Consiglio del 29 settembre 2000 relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee, con effetto dall'1.1.2002 [29]. A norma della decisione, che entra in vigore previa ratifica da parte di tutti gli Stati membri, questi ultimi trattengono, a titolo di spese di riscossione, il 25 % degli importi stabiliti dopo il 31 dicembre 2000 (a fronte del precedente 10 %).

[29] Salvo l'articolo 2, paragrafo 3, e l'articolo 4 che entrano in vigore dall'1.1.2001.

L'entrata in vigore del regolamento di codificazione (CE, EURATOM) n. 1150/2000 del Consiglio del 22 maggio 2000 [30] è solo preliminare ai lavori tuttora in atto per modificare le disposizioni d'applicazione della decisione Risorse proprie.

[30] Regolamento che codifica le successive modificazioni del regolamento (CEE, EURATOM) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (GU L 130 del 31.5.2000).

2.3. Il settore agricolo

2.3.1. La regolamentazione sulle importazioni di banane

L'accertamento di casi di frode dovuti all'uso di certificati falsi per l'importazione di banane (cfr. capitolo Cooperazione e partenariato) ha indotto la Commissione ad adottare un regolamento che rafforzi i controlli nel settore [31]. Obiettivo delle nuove disposizioni è garantire la corretta applicazione del regime dei contingenti tariffari, verificando in particolare l'autenticità e la conformità dei documenti con controlli periodici incrociati effettuati di comune accordo dalle autorità doganali presso cui sono espletate le procedure di immissione in libera pratica e dalle autorità competenti degli Stati membri in cui sono rilasciati detti documenti. A tal fine, il regolamento introduce degli obblighi a carico dei servizi doganali in materia di conservazione e comunicazione dei documenti. Dal canto suo, la Commissione trasmette regolarmente alle autorità doganali l'elenco degli operatori accreditati per il regime di importazione delle banane.

[31] Regolamento (CE) n. 1632/2000 della Commissione del 25 luglio 2000 che modifica il regolamento (CE) n. 2362/98 recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 404/93 del Consiglio, con riguardo al regime di importazione delle banane nella Comunità.

2.3.2. Decisioni relative alla liquidazione dei conti

Nel quadro della politica agricola comune, la procedura di liquidazione dei conti è uno strumento essenziale per il controllo delle spese e un'incitazione a contenere le irregolarità mediante il miglioramento dei sistemi di controllo e audit. Essa consente infatti di recuperare gli importi versati quando non esistono garanzie sufficienti circa la legittimità o l'affidabilità del sistema di controllo e verifica dello Stato membro interessato. Nel 2000 [32] la Commissione ha recuperato dagli Stati membri 633,6 milioni di euro spesi indebitamente su parte degli esercizi 1996-1999. Si tratta di fondi recuperati a seguito di procedure di controllo insufficienti o di inosservanza delle norme comunitarie nel settore delle spese agricole (ispezioni in numero insufficiente, analisi di rischio carenti, inosservanza dei termini di versamento degli aiuti, ecc.), nonché di ispezioni svolte dai servizi della Commissione.

[32] Decisioni di conformità del 1° marzo e del 5 luglio 2000, a norma dell'articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160 del 26/6/1999) e decisioni del 14.2 e 28.4.2000 (GU L 57 del 2.3.2000 e GU L 104 del 29.4.2000).

Gli importi recuperati sono direttamente prelevati dagli anticipi mensili versati agli Stati membri. Le correzioni finanziarie a cura degli ordinatori delle spese agricole riguardano tutti gli Stati membri, con notevoli divergenze sull'entità degli importi da recuperare.

2.4. Il settore delle azioni strutturali

Il 12 luglio 2000 la Commissione ha presentato due proposte di regolamento e degli orientamenti relativi, da un lato, al miglioramento della gestione finanziaria e al controllo delle spese nell'ambito dei fondi strutturali, dall'altro, all'applicazione delle rettifiche finanziarie nei casi di irregolarità di gestione dei fondi. Le nuove iniziative sono state adottate in applicazione del regolamento generale sui fondi strutturali [33] che prevede, in linea generale, il decentramento dei fondi e il rafforzamento della gestione finanziaria.

[33] Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio recante disposizioni generali sui fondi strutturali.

Le modalità di applicazione proposte spronano gli Stati membri e le regioni a definire in maniera più chiara le responsabilità dei diversi operatori che --a livello nazionale e regionale-- concorrono alla gestione e al controllo delle azioni strutturali, e a ridurre gli errori che ne conseguono. Nei casi di irregolarità e quando gli Stati membri non attuano le misure di recupero prescritte, la Commissione potrà procedere alle necessarie rettifiche finanziarie presso gli Stati membri secondo la procedura prevista dalle nuove disposizioni [34].

[34] Procedure stabilite dagli orientamenti relativi ai principi, ai criteri e alle percentuali indicative che i servizi della Commissione devono applicare per determinare le rettifiche finanziarie di cui all'articolo 39, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999, adottate insieme ai due regolamenti di attuazione.

2.5. Settore delle spese dirette

Nel caso più specifico delle spese dirette, il 16 maggio la Commissione ha adottato una comunicazione sulla riforma della gestione dell'aiuto esterno. Il documento evidenzia un complesso di misure intese a potenziare la gestione finanziaria e la qualità e rapidità dell'esecuzione dei progetti di aiuto esterno, settore che ha accusato una triplicazione delle spese negli ultimi dieci anni e rappresenta il 62 % di tutti i programmi gestiti direttamente dalla Commissione. Diverse sono le misure che dovrebbero contribuire a una gestione più efficace di uno dei settori d'azione più visibili dell'Unione: istituzione di un organo unico incaricato dell'attuazione dei progetti, maggiore decentramento della gestione verso le delegazioni esterne della Commissione e le autorità dei paesi beneficiari, scadenze più rigorose (adattamento del regolamento finanziario), eliminazione di impegni vecchi e "giacenti", definizione più chiara delle responsabilità nel ciclo del progetto.

In risposta a una delle raccomandazioni principali della comunicazione, la Commissione ha deciso di istituire, dal 1° gennaio 2001, l'Ufficio di cooperazione «EuropeAid», servizio unico incaricato dell'attuazione di tutti gli strumenti d'aiuto esterno della Commissione [35].

[35] Decisione del 29 novembre 2000.

2.6. Misure intersettoriali: la riforma del regolamento finanziario

Indipendentemente dal libro bianco sulla riforma [36] ma nel medesimo intento di migliorare la gestione finanziaria, specie semplificando e attualizzando la normativa, la Commissione ha presentato, il 17 ottobre 2000, una proposta di riforma del regolamento finanziario [37]. L'obiettivo è unificare i principi e le regole di base in materia di gestione del bilancio e delle finanze, e norme più specifiche applicabili a precisi settori del bilancio: appalti pubblici e sovvenzioni, contabilità e rendiconti, azioni esterne, FEAOG Garanzia, fondi strutturali, ricerca, stanziamenti amministrativi.

[36] Libro bianco sulla riforma della Commissione, COM (2000) 200 def.

[37] Proposta di regolamento (CE, CECA, Euratom) del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee, COM(2000) 461 def.

Nell'attesa che il nuovo regolamento finanziario sia definitivamente adottato, nel 2000 sono state già prese alcune misure transitorie, specie in materia di decentramento delle funzioni di audit e controllo ex post.

2.7. Attuazione della riforma nella Commissione

Rifacendosi alle due relazioni del comitato di esperti indipendenti, il 1° marzo 2000 la Commissione ha presentato una strategia globale per la sua riforma amministrativa interna, associata a un piano d'azione. Fra le priorità del libro bianco figurano la gestione e il controllo finanziario nei servizi, che costituiscono il primo pacchetto di riforme attuate nel 2000. Il libro bianco integra inoltre diverse misure destinate a contribuire al rafforzamento della protezione degli interessi finanziari della Comunità.

Altre misure riguardano la riforma delle procedure disciplinari e di allerta in caso di disfunzione, che consentono di potenziare e migliorare le misure di prevenzione e sanzione nella lotta contro le frodi e la tutela degli interessi finanziari della Comunità. Questo è il tenore delle comunicazioni della Commissione sulla riforma delle procedure disciplinari e sulla sensibilizzazione ai gravi disfunzionamenti e del progetto di decisione della Commissione che istituisce un Ufficio di investigazione e disciplina.

2.7.1. Miglioramento della gestione e del controllo finanziario

Molte delle iniziative contemplate nel libro bianco riguardano il miglioramento della gestione e del controllo finanziario nei servizi. Sono in particolar modo interessate le azioni da 78 a 83 [38] che mirano a una ristrutturazione profonda del sistema di gestione, audit e controllo mediante l'integrazione dei controlli nel processo di gestione e la definizione di norme minime di controllo, l'abolizione del «visto ex ante» dagli impegni e autorizzazioni di pagamento del Controllore finanziario, la responsabilizzazione dei servizi finanziari nell'ambito delle varie direzioni generali sotto la supervisione di un nuovo Servizio di audit interno (SAI) e la soprintendenza generale del Comitato di vigilanza per l'audit, composto da quattro commissari e un esperto esterno e presieduto dalla commissaria Schreyer.

[38] Sezione XXVII - Gestione e controllo finanziari all'interno delle direzioni generali. Azioni da 78 a 83: norme minime in materia di controllo interno, separazione dei compiti e dei circuiti finanziari, sviluppo del ruolo delle unità finanziarie nelle DG, rafforzamento del ruolo del servizio di controllo nelle DG, dichiarazione del direttore generale nella sua relazione annuale sull'attività, adeguate risorse di personale.

Il nuovo approccio della Commissione in materia di audit interno è esplicitato dagli orientamenti e documenti sui tre principali pilastri del nuovo sistema: le strutture di audit interno, il SAI e il Comitato di vigilanza per l'audit [39] cui si è aggiunta, nel dicembre 2000, una carta che definisce le competenze degli ordinatori e nuove regole di controllo interno.

[39] Documenti adottati il 31 ottobre 2000.

Nell'intento di ricondurre l'amministrazione comunitaria ai suoi compiti essenziali, onorando così uno degli obiettivi prioritari del libro bianco, la Commissione ha adottato una comunicazione sull'esternalizzazione della gestione dei programmi comunitari e una proposta di regolamento quadro per un nuovo tipo di agenzia esecutiva [40]. Le nuove agenzie dovrebbero consentire alla Commissione di eseguire i programmi comunitari con la necessaria flessibilità e specializzazione pur conservando la responsabilità della gestione e della definizione delle politiche. Costituirebbero così l'elemento chiave della politica di esternalizzazione, vigile e coerente, che la Commissione si è impegnata a sviluppare a fine 1999, in modo da correggere gli errori dovuti all'utilizzazione poco controllata di alcuni uffici di assistenza tecnica (UAT) [41].

[40] Comunicazione della commissione - L'esternalizzazione della gestione dei programmi comunitari con presentazione di un regolamento quadro per un nuovo tipo di agenzia esecutiva, proposta di regolamento del Consiglio che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari - COM (2000) 788 def. del 13.12.2000.

[41] Cfr. la Seconda relazione sulla riforma della Commissione - analisi delle pratiche in vigore e proposte dirette a porre rimedio alla cattiva gestione, alle irregolarità e alle frodi, in particolare il capitolo 2 sulla gestione diretta, l'esternalizzazione e gli UAT (doc. 381655 del 10.9.1999).

2.7.2. Tutela degli interessi finanziari della Comunità nel libro bianco

Il libro bianco integra diverse misure destinate a contribuire al rafforzamento della tutela degli interessi finanziari della Comunità. L'obiettivo è rendere la legislazione e le regole e procedure in materia di gestione finanziaria il più possibile a prova di frode e di irregolarità, e definire con più precisione la cooperazione fra i servizi della Commissione e fra questa e gli Stati membri. Le azioni da 92 a 98 [42] prevedono altresì orientamenti per una corretta gestione dei progetti che rendano i funzionari e i beneficiari consapevoli di forme di comportamento che, in certe fasi della vita di un programma o di un progetto, potrebbero dar luogo a errori non intenzionali, a conflitti di interessi o a irregolarità.

[42] Capitolo XXX del libro bianco, azioni 92-98: Orientamenti per una corretta gestione dei progetti, Migliorare il coordinamento e la cooperazione tra l'OLAF e gli altri servizi, Gestione dei contratti e legislazione a prova di frode, Ottimizzazione del sistema di allarme rapido, Gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati, Migliore sorveglianza sui Fondi strutturali, Miglioramento della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG.

Dati i tempi di istituzione dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode, queste azioni andranno realizzate perlopiù nel 2001, con due sole eccezioni: l'ottimizzazione del sistema di allarme rapido e la gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati. Il libro bianco sulla riforma ha previsto la creazione, a termine, di una banca dati centrale per tutti i contratti e le sovvenzioni direttamente assegnati dalla Commissione, e di un dispositivo che ne renda obbligatoria la consultazione prima di contabilizzare gli impegni. In attesa di costituire tale banca dati entro il 2001, la Commissione ha optato, nella riunione del 31 ottobre 2000, per una migliore definizione delle responsabilità dei servizi interessati e un maggiore coinvolgimento dei servizi ordinatori.

Riguardo al miglioramento del recupero degli importi indebitamente versati nel settore delle spese gestite direttamente dalla Commissione, nel 2000 è stata introdotta una nuova iniziativa. Per aumentare il tasso del recupero (pari, nel 1999, a circa il 71 % degli importi da recuperare) e la relativa rapidità, la Commissione propone, in una comunicazione del 13 dicembre 2000 [43] di suddividere meglio i compiti fra l'ordinatore e il contabile (maggiore responsabilizzazione dei servizi incaricati di agire contro i debitori), sviluppare strumenti di gestione e ridefinire il ruolo dei vari autori del recupero, ossia l'ordinatore, il Contabile e i servizi direttamente interessati (Direzione generale Bilancio, Servizio di audit interno, Servizio finanziario centrale, Servizio giuridico e, in caso di irregolarità o frode, l'OLAF).

[43] Comunicazione sull'azione 96 del libro bianco su una gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati.

Si prevede inoltre di attribuire all'OLAF le pratiche per cui è necessario promuovere un'azione penale affinché agisca in modo che la Commissione possa eventualmente costituirsi parte civile.

3. Il funzionamento dell'OLAF

3.1. Una nuova struttura

Il 27 settembre 2000 l'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha adottato un nuovo organigramma transitorio. Obiettivo della nuova struttura amministrativa è garantire anzitutto la continuità con i lavori avviati dall'UCLAF e preparare la riorganizzazione dell'Ufficio affinché integri le missioni e i nuovi orientamenti politici fissati dal legislatore nel 1999. Essa risponde inoltre ampiamente alle sfide individuate dalla comunicazione della Commissione "Lotta contro la frode - Per un approccio strategico globale" [44], adottata il 28 giugno 2000.

[44] COM (2000) 358 def.

La struttura transitoria dell'Ufficio comporta due direzioni: una per la «politica, la legislazione e gli affari giuridici» e l'altra per le «indagini e operazioni». La già istituita unità «Intelligence» è stata completamente modificata e posta alle dirette dipendenze del direttore generale. È stata privilegiata la funzione di intelligence, sia nell'individuare la strategia operativa, sia nell'assistenza agli Stati membri.

La nuova direzione per le indagini e le operazioni si avvale di due pool di inquirenti, copre tutta l'attività di assistenza (coordinamento interno e esterno delle indagini e operazioni) e si presenta come una struttura flessibile e efficace. La direzione per la politica, la legislazione e gli affari giuridici riunisce magistrati e esperti incaricati di prestare assistenza per i casi di frode alle autorità giuridiche nazionali e per l'istruzione di detti casi all'Ufficio stesso. Oltre che della legislazione e degli affari giuridici di competenza dell'Ufficio, la direzione si occupa anche degli affari generali, delle relazioni interistituzionali, dell'impermeabilità alla frode e del follw-up amministrativo e finanziario.

In linea con l'approccio strategico globale della Commissione in fatto di lotta antifrode, l'Ufficio deve adeguarsi strutturalmente in modo da acquisire competenza del contesto economico e criminale in cui opera. Il tutto, migliorando l'analisi di rischio e utilizzando al meglio l'informativa operativa fornita dai servizi della Commissione e da istituzioni e organi comunitari come la Corte dei conti e la Banca centrale, o da istituzioni internazionali come Europol, Interpol, l'Organizzazione mondiale delle dogane ecc., nonché dalle autorità nazionali. Obiettivo dell'OLAF così organizzato è raccogliere e analizzare in modo più efficace tutti questi dati per assistere l'intera Commissione e i servizi operativi degli Stati membri e dei paesi terzi ed elaborare una strategia operativa.

La nuova struttura intende pertanto proporsi quale autentica piattaforma di servizi in tutti i settori di sua competenza, e mettere il suo know-how e la sua esperienza pluridisciplinare a disposizione di tutti i servizi della Commissione impegnati nella tutela degli interessi finanziari e di tutti gli organi e le autorità nazionali. In particolare, il direttore coordina e garantisce coerenza fra i diversi compiti dell'Ufficio: attività operative, intelligence, miglioramento del quadro legislativo, collegamento con le autorità nazionali giudiziarie e di polizia. La funzione di intelligence, che è posta al centro di questa piattaforma comunitaria di servizi, consentirà all'OLAF di contribuire all'organizzazione di una cooperazione stretta e regolare fra autorità competenti della tutela degli interessi finanziari delle Comunità contro la frode, il riciclaggio, la corruzione e ogni altro illecito. Il nuovo pool di magistrati opererà affinché le infrazioni gravi e spesso organizzate siano oggetto di un trattamento più efficace a livello nazionale.

3.2. Il diritto di svolgere indagini dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode

Il diritto d'inchiesta dell'OLAF discende dai regolamenti (CE) n. 1073/1999 e 1074/1999 adottati il 25 maggio 1999 dal Parlamento europeo e dal Consiglio, a norma dei quali l'OLAF svolge all'interno delle istituzioni, degli organi e degli organismi istituiti dai trattati o sulla base di questi ultimi, le indagini amministrative volte a lottare contro la frode, la corruzione e ogni altra attività lesiva degli interessi finanziari della Comunità europea e a ricercare a tal fine i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali. A norma dell'articolo 4 dei citati regolamenti, ogni istituzione, organo e organismo è tenuto a adottare le disposizioni necessarie che fissano le condizioni e modalità di attuazione del regolamento.

La Banca centrale europea e la Banca europea per gli investimenti hanno comunicato tuttavia che non riconoscono la competenza esplicita dell'OLAF al loro interno [45]. Alcuni parlamentari hanno inoltre promosso un'azione contro l'esercizio del potere di indagare nell'ambito del Parlamento europeo. I capi di Stato e di governo hanno sottolineato la necessità di attuare pienamente la normativa in materia di lotta contro le frodi. La Commissione, nel riconoscere che i regolamenti n. 1073/1999 e n. 1074/1999 vanno attuati nel pieno rispetto dell'indipendenza funzionale delle due istituzioni, ritiene tuttavia che le decisioni della BCE e della BEI non siano compatibili con i regolamenti del 25 maggio 1999 [46]. Il 12 gennaio 2000 ha pertanto deciso di promuovere un'azione dinanzi la Corte di giustizia.

[45] Decisione adottata dal consiglio direttivo della Banca centrale europea il 7 ottobre 1999, relativa alla prevenzione delle frodi (GU L291 del 13.11.99) e decisione adottata dal comitato direttivo della BEI, comunicata alla Commissione il 16 novembre 1999 (per quanto riguarda le sue attività in materia di risorse proprie).

[46] Azione della Commissione contro la BCE del 14.1.2000 e azione della Commissione contro la BEI del 19.1.2000 (Cause C-11/00 e C-15/00, GU C 122 del 29.4.2000).

3.3. Un approccio strategico globale

In seguito agli importanti mutamenti legislativi e logistici del 1999 e degli inizi del 2000, il 29 giugno 2000 la Commissione ha approvato una proposta intesa a consolidare la politica antifrode dell'Unione. La comunicazione su un approccio strategico globale per la lotta contro le frodi e la tutela degli interessi finanziari delinea le grandi sfide cui dovranno far fronte la Comunità e gli Stati membri.

La tutela degli interessi finanziari è un impegno che investe l'intera Commissione, le altre istituzioni e gli Stati membri. A tal fine, la strategia evidenzia la necessità di associare prevenzione e lotta per garantire una tutela efficace e equivalente in tutta la Comunità, che va dall'integrazione sistematica delle disposizioni antifrode nelle iniziative legislative e politiche della Commissione al potenziamento degli strumenti di indagine, di controllo e di sanzionamento. Perché si sviluppi una cultura della cooperazione fra le autorità competenti è necessario che la struttura dell'OLAF si adatti in modo da poter offrire competenza e sostegno operativo alle autorità nazionali e diventare un'autentica piattaforma pluridisciplinare di servizi.

Per lottare contro le frodi all'interno delle istituzioni occorre sensibilizzare gli agenti della Commissione all'importanza della prevenzione e conferire efficacia al potere di indagine interna dell'OLAF nell'ambito delle istituzioni e degli organi, secondo la volontà del legislatore. La quarta sfida riguarda il potenziamento della dimensione giudiziaria penale, attraverso una stretta cooperazione fra la Commissione e le autorità giudiziarie degli Stati membri intesa a eliminare gli ostacoli rappresentati dalla complessità delle pratiche e dai problemi di compatibilità dei sistemi giuridici nazionali. La strategia è stata presentata al Consiglio Ecofin del 17 luglio 2000 e al Parlamento europeo che ne ha approvato gli orientamenti [47].

[47] Risoluzione del Parlamento europeo del 13 dicembre 2000.

3.4. Le relazioni

In ossequio all'articolo 280, paragrafo 5 del trattato, la Commissione riferisce, nell'ambito della relazione annuale, sull'attività globale di tutela degli interessi finanziari al suo interno e negli Stati membri [48]. L'OLAF è altresì tenuto, a norma dell'articolo 12, paragrafo 3, del regolamento n. 1073/1999, a riferire regolarmente sulle sue attività operative. La prima relazione in tal senso, relativa al periodo dal 1° giugno 1999, data di creazione dell'OLAF, al 31 maggio 2000, è stata adottata il 23.5.2000 e consiste in un'analisi sia delle competenze e procedure dell'Ufficio così come stabilite dalla normativa, sia delle attività operative in termini statistici e quantitativi e solleva una serie di questioni che potranno fungere da base per futuri orientamenti. Nell'intento di distribuire con equilibrio l'attività di relazione sull'intero anno, l'OLAF adotterà la relazione 2000 nel secondo semestre 2001.

[48] Prima relazione annuale relativa all'esercizio 1999 adottata l'8.11.2000 (doc. COM(2000) 718 def). COM (2000) 718 def.

Il comitato di vigilanza ha presentato la prima relazione [49] a norma dell'articolo 11, paragrafo 8 dei regolamenti n. 1073/1999 e n. 1074/1999, nella quale descrive come è nato, la transizione dalla vecchia unità di coordinamento all'OLAF e le sue relazioni con quest'ultimo. Il comitato di vigilanza formula inoltre alcune raccomandazioni circa il miglioramento delle procedure e dei metodi di follow-up, specie per quanto riguarda l'attribuzione ai magistrati di funzioni di consulenza e sostegno giuridico per lo svolgimento delle indagini.

[49] Relazione di attività luglio 1999 - luglio 2000 (GU C 360 del 14/12/2000), adottata dal Consiglio il 5.12.2000.

4. Cooperazione e partenariato

Gli Stati membri, specie nell'ambito del comitato consultivo lotta contro le frodi, hanno chiesto che la relazione della Commissione illustri concretamente la cooperazione con le autorità in loco. Quanto diremo in seguito sarà pertanto l'esemplificazione di come le autorità nazionali possano cooperare e agire in partenariato per la tutela degli interessi finanziari comunitari nei diversi settori, e del plusvalore che può derivare dall'associare l'Ufficio a tale cooperazione.

4.1. Con gli Stati membri

4.1.1. Cooperazione con i servizi di audit interno nel settore delle risorse proprie tradizionali

Nel settore delle risorse proprie tradizionali, la Commissione, più particolarmente la direzione generale per il Bilancio, opera per instaurare stretti legami con i servizi di audit interno degli Stati membri nell'ambito di una cooperazione fondata sul principio dell'Iniziativa congiunta di audit. Tale approccio persegue chiaramente due obiettivi: da un lato, intende responsabilizzare gli Stati membri circa il loro obbligo di tutela degli interessi finanziari dell'Unione, dall'altro gioca in anticipo sul necessario adattamento della metodologia di controllo dovuto all'allargamento dell'Unione.

Dopo aver promosso lo scambio di esperienze fra i servizi di audit degli Stati membri, la Commissione ha deciso di istituire un sottogruppo Audit presso il Comitato consultivo per le risorse proprie inteso a imprimere il movimento necessario a questa forma di partenariato. In tal modo sviluppa un nuovo metodo di collaborazione in materia di controllo delle risorse proprie e si creano le condizioni, per il futuro, di verificare, in base ai controlli indipendenti effettuati dai servizi di audit degli Stati membri partecipanti, se le loro legislazioni sono conformi a quella comunitaria.

Questa sorta di collaborazione volontaria permette alla Commissione di sperimentare una nuova strategia di controllo: anziché controllare gli Stati membri, lascia che siano i loro stessi servizi di audit ad assolvere tale compito su dei temi predefiniti, e verifica in seguito i risultati ottenuti dai servizi nazionali.

Un'azione pilota sul transito comunitario esterno, svolta nei Paesi Bassi nel novembre 2000 in partenariato con la Commissione, ha dato risultati promettenti. Entro il 2001 saranno sperimentate altre due nuove azioni in Danimarca e Austria. La Commissione è pronta ad avviare le pratiche necessarie presso qualunque Stato membro provvisto di un servizio di audit interno o altro tipo di servizio di controllo sufficientemente indipendente, nell'intento di associare quanti più Stati a questa iniziativa.

La Commissione è realmente convinta che questo approccio offra grandi potenzialità e permetta di circostanziare i controlli, garantendo la credibilità delle attività degli Stati membri.

4.1.2. Cooperazione operativa

4.1.2.1. Traffico illegale di prodotti a base di burro

Dall'ottobre 1999 l'OLAF coordina delle indagini svolte in ambito giudiziario da Italia, Francia e Belgio, su un traffico fraudolento di prodotti dichiarati burro di siero italiano e venduti da società facenti parte di un gruppo economico strettamente legato a un'organizzazione criminale napoletana. L'interesse comunitario è legato al fatto che le merci adulterate in Italia e inoltrate in Francia e Belgio erano successivamente esportate sotto forma di «butter oil» con pagamento di restituzioni, ovvero vendute sul mercato interno come burro per pasticceria beneficiando così di aiuti alla produzione.

Agli inizi del 1999, la procura di Napoli ha incominciato a indagare su un gruppo di società utilizzate dalla citata organizzazione criminale per frodi commerciali e fiscali. Le indagini hanno portato a diversi arresti per complicità in omicidi e altre attività criminali.

Il magistrato italiano incaricato delle indagini ha così chiesto l'intervento dell'OLAF per garantire il coordinamento delle azioni fra i diversi Stati membri coinvolti. Da allora, le indagini hanno permesso di accertare che una società italiana aveva commercializzato un prodotto come burro presso società stabilite in diversi Stati membri.

In Francia è stata aperta un'inchiesta con scambio di rogatorie internazionali fra i vari servizi giudiziari nazionali. Le indagini hanno portato alla scoperta di operazioni simultanee in Italia, Francia e Belgio nel giugno 2000, grazie al sostegno tecnico e operativo dell'OLAF. Le perquisizioni svolte in contemporanea nei tre paesi hanno portato al sequestro di ingenti quantità di burro adulterato e a numerosi arresti in Italia e Francia. Ne è risultato che fra il 1995 e il 2000 sono state commercializzate 35 200 tonnellate circa di burro adulterato, che conteneva cioè, oltre al burro, grassi animali di origine non lattiera né vegetale o di sintesi. Le merci erano state acquistate da diverse imprese francesi, belghe e tedesche.

Le indagini giudiziarie e amministrative proseguono negli Stati interessati. È stato inoltre provato che il principale impatto di questo traffico è il danno finanziario arrecato al bilancio comunitario (che resta ancora da valutare con precisione). Al momento, le analisi effettuate da esperti sui prodotti confiscati consentono di escludere ogni rischio diretto per la salute dei consumatori [50].

[50] Cfr. a proposito le comunicazioni stampa dell'Ufficio, OLAF/07/2000 del 5 luglio 2000 e OLAF/10/2000 del 19 dicembre 2000.

4.1.2.2. Importazioni illegali di «banane dollari» nella Comunità, mediante certificati di importazione falsi

Nel quadro dei contingenti tariffari annuali, le importazioni di banane originarie d'America centrale e latina effettuate con certificati d'importazione AGRIM beneficiano di una riduzione dei dazi doganali (75 euro la tonnellata, anziché 680). Rendere sicuro un tale regime specifico significa garantire il rispetto della politica commerciale e l'efficacia di alcuni aspetti della politica comunitaria di sviluppo.

Su iniziativa dell'Ufficio, a metà 2000 le autorità italiane e belghe sono state informate dell'esistenza di elementi sufficienti per aprire un'inchiesta amministrativa e criminale contro le organizzazioni responsabili della contraffazione dei certificati e del loro uso ai fini dell'importazione illegale di banane nel territorio dell'Unione.

Dall'azione congiunta dell'OLAF e delle autorità nazionali è risultato che quantitativi di banane venivano messi in libera circolazione con falsi certificati AGRIM, soprattutto nei porti italiani e belgi. Indagini successive hanno permesso di scoprire operazioni analoghe in Spagna, Grecia, Germania e Portogallo. Le indagini continuano allo scopo di individuare la totalità dei certificati falsi.

Sino ad oggi è stato scoperto che fra inizio 1998 e metà 2000, sono state introdotte con licenze false almeno 220 000 tonnellate di banane, per un totale di dazi elusi di 164 milioni di euro, importo che potrebbe rivelarsi sensibilmente maggiore.

In seguito a questa indagine approfondita, la Commissione ha immediatamente stabilito regole precise intese a rafforzare i controlli sulle importazioni di banane, in modo da poter verificare, soprattutto, l'autenticità dei certificati (cfr. punto 2.3.1).

4.1.2.3. Lotta contro le frodi sulle sigarette

La cooperazione ad alto livello fra l'OLAF e gli Stati membri è costante, specie nel settore della lotta contro le frodi sulle sigarette, una delle più gravi minacce agli interessi finanziari della Comunità e ai bilanci nazionali. L'OLAF ha dato assistenza alle autorità nazionali incaricate delle indagini e delle azioni giudiziarie, allo scopo precipuo di colpire il contrabbando internazionale di sigarette e gli organizzatori. L'OLAF e gli Stati membri hanno perlopiù collaborato alla preparazione ed esecuzione di rogatorie internazionali, ma l'Ufficio si è anche cimentato in una stretta collaborazione con le competenti autorità dei paesi terzi.

Fra le azioni specifiche di cooperazione, l'OLAF, informato dalle dogane austriache, si è messo in contatto con le autorità greche ed è riuscito a ritrovare nel porto di Patrasso un camion con 4,3 milioni di sigarette di contrabbando. Le sigarette sono state sequestrate e il conducente arrestato. Allertato dalle autorità olandesi che avevano sequestrato un container di sigarette a Rotterdam e sospettavano di un altro container diretto in Portogallo, l'OLAF ha informato le autorità portoghesi, che hanno confiscato il container e ne hanno identificati altri quattro in diverse località del paese, sequestrando un totale di 39,9 milioni di sigarette di contrabbando.

Su proposta dell'OLAF, le autorità giudiziarie di Genova hanno spiccato un mandato di perquisizione contro un deposito sigillato implicato nel contrabbando di sigarette. In presenza di un rappresentante dell'OLAF, la perquisizione dei locali ha permesso di sequestrare un certo numero di documenti T1 relativi a quantitativi di sigarette destinati a paesi africani ma di fatto appurati con timbri doganali falsi. Le perquisizioni hanno inoltre permesso di risalire a un residente negli Stati Uniti coinvolto nel traffico internazionale di sigarette e a riscontrare una frode all'IVA, il che dimostra chiaramente che i criminali sono spesso implicati in più tipi di frode che conducono in modo professionale.

Le autorità giudiziarie italiane hanno inoltre informato l'OLAF delle difficoltà incontrate nel cooperare con la giustizia svizzera per le indagini sul contrabbando di sigarette e il riciclaggio dei capitali. L'OLAF si è adoperato per avviare la cooperazione con le competenti autorità e, sulla scorta di accordi amministrativi conclusi con l'Ufficio svizzero dell'integrazione nel 1999, ha promosso delle riunioni ad hoc fra queste e i magistrati di Roma. L'arresto in Svizzera di diverse persone, fra cui uno dei principali organizzatori del contrabbando di sigarette verso la Comunità, è il frutto dello stretto legame stabilitosi fra tutte le autorità competenti.

Nel novembre 2000, la Commissione ha inoltre adito, a nome suo e di diversi Stati membri, il tribunale federale del distretto di New York contro alcuni gruppi americani di fabbricanti di sigarette. Con tale azione, che denuncia la partecipazione attiva di tali gruppi nell'organizzazione del contrabbando, la Commissione intende ottenere un risarcimento per le perdite finanziarie a carico delle risorse proprie della Comunità e un'ingiunzione del giudice che ponga termine al contrabbando. Sino ad oggi sono dieci gli Stati membri che hanno deciso di associarsi a tale azione, poiché doppiamente interessati dal recupero delle accise e dell'IVA sulle sigarette contrabbandate e dalla tutela degli interessi comunitari.

4.1.2.4. Il coordinamento delle indagini nel settore dei fondi strutturali

L'obiettivo era contribuire a migliorare il coordinamento fra le varie autorità responsabili delle indagini negli Stati membri e la collaborazione con l'OLAF per le indagini promosse sulla scorta di denunce di frode e irregolarità gravi nella gestione dei fondi strutturali. A tal fine, l'OLAF ha contribuito all'istituzione di un gruppo di collegamento interministeriale antifrode nel Regno Unito.

Il gruppo, voluto essenzialmente per tutelare gli interessi finanziari della Comunità e degli Stati membri, si compone di rappresentanti ad alto livello dei servizi investigativi di tutti i principali ministeri britannici.

L'obiettivo principale, sostenuto dall'OLAF nel contesto di indagini congiunte in base al regolamento n. 2185/96, è favorire un approccio unico e coordinato.

Dopo la prima grande indagine terminata nell'ottobre 1999 insieme al gruppo di collegamento e con la collaborazione di inquirenti di 4 servizi ministeriali, la pratica è stata trasmessa alle autorità giudiziarie competenti. È già in atto o è comunque garantito il recupero degli importi indebitamente versati a titolo sia dei fondi sociali europei (circa 4 milioni di sterline), sia del bilancio di ricerca e sviluppo tecnico della Commissione (circa 3 milioni di sterline).

Nel 2000 è stata avviata una seconda indagine per sospetti di irregolarità gravi nella presentazione delle candidature a norma dei regolamenti comunitari in materia di pubblici appalti e nell'utilizzo dei finanziamenti del FESR e del Fondo sociale europeo (sino a un massimo di 15 milioni di sterline). L'investigazione, tuttora in corso, ha richiesto il lavoro coordinato degli inquirenti dell'OLAF e di quattro diverse autorità competenti nel Regno Unito.

4.2. Reciproca assistenza con i paesi candidati all'adesione

4.2.1. Cooperazione amministrativa

Per quanto riguarda l'aiuto alla ristrutturazione del settore agricolo dei PECO candidati, la Commissione ha adottato, nel giugno 2000, il regolamento relativo alla gestione finanziaria del programma speciale di adesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard) [51], la cui dotazione è pari a 529 milioni di euro all'anno fino al 2006.

[51] Regolamento (CE) n. 2222/2000 della Commissione, del 7 giugno 2000, che stabilisce le modalità di applicazione finanziarie del regolamento (CE) n. 1268/1999 del Consiglio relativo al sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale da attuare nei paesi candidati dell'Europa centrale e orientale nel periodo precedente l'adesione - Gazzetta ufficiale L 253 del 7.10.2000.

Il regolamento si fonda soprattutto sul principio di una gestione integralmente decentrata a favore delle autorità di gestione dei paesi candidati e sull'applicazione della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG Garanzia. Suo obiettivo è garantire l'attuazione rapida dei programmi, il buon utilizzo degli stanziamenti e l'efficacia dei controlli Sapard per tutto il periodo di programmazione (2000-2006). È inoltre un elemento che prepara i paesi candidati alla gestione degli aiuti comunitari dopo l'adesione.

L'adozione del regolamento ha preceduto la firma con i paesi candidati [52] delle convenzioni di finanziamento pluriennali contenenti disposizioni in materia di controllo finanziario, equivalenti a quelle applicabili nell'ambito del FEAOG Garanzia, fra cui le disposizioni antifrode contemplate dall'acquis comunitario, in particolare il regolamento finanziario.

[52] Fra il novembre 2000 e il marzo 2001, convenzioni analoghe sono state firmate con la Bulgaria, l'Estonia, la Lettonia, la Polonia, la Repubblica Ceca, la Slovacchia, la Romania, l'Ungheria, la Slovenia e la Lituania, a norma dell'articolo 9 del regolamento n. 1268/1999 del Consiglio.

4.2.2. Cooperazione operativa

Nell'intento di creare una struttura operativa e multidisciplinare in Polonia, dal compito specifico di tutelare gli interessi finanziari, l'Ispettorato generale delle dogane polacche ha beneficiato di un finanziamento di 3,5 milioni di euro a titolo del programma PHARE nel 1999. Sono state quindi create, in tempo utile, le condizioni per attuare il progetto, con la nomina di tre esperti dagli Stati membri e un funzionario OLAF, incaricati di assistere le autorità polacche in tale azione.

È stato così negoziato un accordo amministrativo fra l'OLAF e l'Ispettorato generale delle dogane polacche per determinare il rapporto amministrativo e operativo fra gli esperti europei e i delegati locali. Il progetto è entrato nella fase operativa a Varsavia, il 1° gennaio 2001.

4.3. Reciproca assistenza con i paesi terzi

Fra i vari accordi di reciproca assistenza doganale con i paesi terzi [53] in progetto o in via d'ultimazione, la Commissione desidera ricordare due esempi recenti, particolarmente rappresentativi della lotta antifrode e della tutela degli interessi finanziari.

[53] L'accordo con il Marocco, per esempio, è entrato in vigore nel marzo 2000 (GU L 70 del 18.3.2000). Nel 2000 sono iniziati i negoziati per un accordo analogo con Cipro e la Macedonia (ERIM) e si è previsto di fare altrettanto con altri 14 paesi terzi o candidati.

4.3.1. Progetto di accordo di cooperazione con la Svizzera per combattere la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità, degli Stati membri e della Svizzera

Le convenzioni e i protocolli con la Svizzera, fra cui il protocollo del 1997 sulla reciproca assistenza in materia doganale, hanno un'incidenza limitata dovuta essenzialmente all'interpretazione restrittiva che ne dà l'ordinamento svizzero. Ne conseguono difficoltà per la loro applicazione pratica ai fini dell'assistenza, specie nei casi di frode che coinvolgono importanti somme di denaro e reti organizzate.

La commissione d'inchiesta del Parlamento europeo sul regime di transito comunitario aveva criticato questa situazione nella sua relazione del 1997 e il Parlamento aveva raccomandato di dare mandato alla Commissione per negoziare un accordo di cooperazione più stretta e efficace in materia di frode e reati doganali.

Discussioni esplorative con le autorità svizzere hanno portato a definire alcune raccomandazioni specifiche sulle misure necessarie per migliorare la cooperazione e sono terminate nel dicembre 1999, quando le due parti hanno deciso di preparare i negoziati per un accordo.

Il 14 dicembre 2000 il Consiglio ha autorizzato la Commissione a negoziare con la Svizzera e l'accordo dovrebbe essere stipulato entro fine 2001. L'obiettivo è rafforzare la cooperazione contro la criminalità organizzata che lede gli interessi finanziari delle Comunità e della Svizzera. Data l'intensità delle relazioni economiche fra le due parti, che promette di aumentare ancora grazie ai sette accordi bilaterali firmati con la Svizzera nel 1999, la cooperazione dovrà tener conto delle esigenze in materia di cooperazione antifrode già presenti nell'Unione [54].

[54] Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre 1995 relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, GU L 312 del 23.12.1995. Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio dell'11 novembre 1996 relativo ai controlli e alle verifiche sul posto, GU L 292 del 15.11.1996. 1996. Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997 relativo alla mutua assistenza, GU L 82 del 22.3.1997. Regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, GU L 136 del 31.5.1999. Regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, GU L 136 del 31.5.1999.

4.3.2. Reciproca assistenza amministrativa con la Russia nel settore doganale

L'Unione europea e la Federazione russa hanno stabilito relazioni di regolare cooperazione anche per lottare contro la frode. Nell'ambito dell'accordo di partenariato e cooperazione del 28.11.1997 fra la Comunità e gli Stati membri, da un lato, e la Federazione russa, dall'altro, le Parti hanno convenuto un protocollo relativo alla reciproca assistenza amministrativa per la corretta applicazione della legislazione comunitaria in materia doganale.

Nel 1999 l'OLAF è stato informato dei problemi incontrati dagli Stati membri nel pagare le restituzioni alle esportazioni comunitarie, data la poca affidabilità delle dichiarazioni doganali russe di importazione. Occorreva perfezionare il meccanismo attestante l'arrivo a destinazione in Russia delle esportazioni di derrate agricole, per prevenire il rischio di perdite finanziarie a carico sia del bilancio comunitario, sia di quello russo. Indicativamente, nel 2000 le esportazioni di carni bovine verso la Russia sono state di 130 000 tonnellate [55], cui corrisponde un importo in termini di restituzioni di circa 65 milioni di euro.

[55] Il dato riguarda esclusivamente le esportazioni verso la Russia che danno diritto a restituzione.

Considerata la notevole entità delle eventuali ripercussioni finanziarie, è stato istituito un sistema di informazione preventiva fra la Commissione e le autorità doganali russe, inteso a sveltire le procedure e a consentire a dette autorità di confermare elettronicamente, previa notifica, l'avvenuto arrivo e la regolare messa in circolazione delle merci; il tutto, in via sperimentale, solo per le carni bovine e suine. Attraverso il sistema di informazione preventiva gli organismi centrali degli Stati membri comunicano alla Commissione tutte le informazioni sui movimenti su strada delle merci a destinazione della Federazione russa. Tale meccanismo d'informazione reciproca, istituito in base a un protocollo relativo all'assistenza amministrativa allegato all'accordo di partenariato e cooperazione esistente [56], è diventato operativo il 1° febbraio 2001 e sarà riesaminato alla luce dell'esperienza acquisita.

[56] Regolamento (CE) n. 2584/2000 relativo allo scambio di informazioni fra gli organismi centrali designati dagli Stati membri e dall'OLAF (GU L 298 del 25.11.2000) e accordo amministrativo fra l'OLAF e il Comitato doganale di Stato della Federazione russa del 5.7.2000.

Titolo II - Misure degli Stati membri a tutela degli interessi finanziari della Comunità (1° maggio 1999 - 31 dicembre 2000)

Diversamente dalle precedenti relazioni annuali della Commissione relative alla tutela degli interessi finanziari comunitari, per adempiere al nuovo articolo 280, paragrafo 5, del trattato CE occorre ormai rendere conto anche delle attività degli Stati membri nel settore. La presente relazione si arricchisce quindi di un nuovo titolo rispetto alle relazioni precedenti.

Il nuovo titolo «Misure degli Stati membri a tutela degli interessi finanziari della Comunità» descrive l'attività degli Stati membri nel settore della frode, fuori dalle statistiche, dal 1° maggio 1999, data di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, al 31 dicembre 2000.

Al riguardo, la Commissione e gli Stati membri hanno stabilito insieme, fra aprile e luglio 2000, in conformità dell'articolo 280, paragrafo 5, del trattato, un questionario sulle disposizioni legislative nazionali e sull'organizzazione dei controlli. Gli Stati membri hanno risposto prima per l'esercizio 1999, fra il 1° settembre e il 18 dicembre 2000, poi per l'esercizio 2000, fra il 15 febbraio e il 30 marzo 2001.

La Commissione ha presentato agli Stati membri la sintesi e la compilazione delle risposte ottenute, dapprima nella riunione del COCOLAF dell'11 gennaio 2001, avvalendosi dei contributi per il 1999, quindi nella riunione del 6 aprile 2001, integrando tutti i contributi degli Stati membri per il 2000.

I dati forniti dagli Stati membri per i due esercizi 1999 e 2000 in risposta al questionario sono presentati sinteticamente nella presente relazione a norma dell'articolo 280 CE. La sintesi e la compilazione dei contributi saranno oggetto di un documento di lavoro futuro.

Va tuttavia sottolineato che la presente relazione, nella sua veste attuale, non costituisce una base per apprezzare l'esecuzione, da parte degli Stati membri, delle disposizioni dell'articolo 280 CE, con particolare riguardo ai principi di assimilazione e equivalenza.

Simile valutazione può d'altro canto effettuarsi solo sulla base:

- di un'analisi di tutte le leggi, i regolamenti e gli orientamenti in vigore, a prescindere da quando siano stati adottati;

- di un'analisi statistica dell'attività reale, vale a dire dei controlli delle irregolarità individuate in tale occasione, quindi delle sanzioni inflitte su questa base.

Oltre al questionario, l'indagine statistica presupporrebbe, sulla base dell'articolo 280 CE, un'armonizzazione a fini statistici delle nozioni di controllo e sanzioni, e la comunicazione annuale alla Commissione dei relativi dati.

Al momento, e visto il questionario per il periodo 1999-2000, il censimento dei soli mezzi posti in essere dagli Stati membri su questo periodo non consente di valutarne i risultati rispetto ai requisiti dell'articolo 280.

Diversi Stati membri (Grecia, Spagna, Irlanda, Italia, Austria, Portogallo, Svezia e Regno Unito) hanno dato descrizioni più o meno dettagliate delle misure attuate prima del periodo di riferimento. Volendo tuttavia dare una presentazione omogenea dei contributi, malgrado l'interesse legato alla ricchezza delle informazioni, si è deciso di omettere tali descrizioni dalla presente relazione, posto che l'obiettivo convenuto era fornire un bilancio delle nuove misure adottate nel periodo 1° giugno 1999 - 31 dicembre 2000.

A ciò si aggiunga che nessuno degli Stati membri aveva da dichiarare nuove misure per tutti i settori sul periodo considerato, il che spiega perché questi non compaiano sistematicamente in ogni parte.

5. Principali evoluzioni legislative, regolamentari e amministrative

Il campo in cui gli Stati membri hanno principalmente riesaminato, nel periodo 1999-2000, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore è quello dei controlli. Questo punto comune va sottolineato e considerato nella prospettiva della volontà, da parte della Commissione, di armonizzare i d

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ispositivi di controllo in loco in linea con il programma d'azione 2001-2002.

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6. Principali evoluzioni nell'organizzazione dei servizi di controllo

Nel periodo 1999-2000 gli Stati membri hanno colto l'occasione per modificare, a v

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olte profondamente, l'organizzazione dei servizi incaricati dei controlli.

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7. Collaborazione fra autorità competenti

Sul periodo considerato diverse misure hanno contribuito a raggiungere l'obiettivo previsto dall'articolo 280, paragrafo 3, del trattato CE, con riguardo a una «stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti» degli Stati membri, da un lato, e fra queste e la Commissione, dall'altro. Le misure adottate mettono in rilievo l'esistenza di una collaborazione in materia di risorse proprie più stretta che in altri settori.

Dal canto suo, la Commissione continua a considerare la cooperazione un asse portante della sua strategia antifrode. Nel programma d'azione 2001-2002 prevede in particolare di valorizzare le strutture di cooperazione e rafforzare la r

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accolta e l'analisi dell'informativa.

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8. La questione del recupero

Il questionario inviato dalla Commissione agli Stati membri e relativo al periodo considerato affrontava più specificamente il tema del recupero. Una delle domande riguardava il grado di priorità attribuito dagli Stati membri agli interessi finanziari della Comunità in caso di inadempienza del debitore nella fase del recupero. In linea generale (salvo eccezioni), gli interessi finanziari comunitari vengono trattati alla stregua di quelli nazionali, in caso di inadempienza del debitore, e i crediti comunitari non godono dello status di crediti privilegiati.

La seguente tabella riporta le misure adottate dagli Stati membri per migliorare il recupero delle risorse e delle spese indebite, nonché alcune osservazioni d'ordine più generale.

8.1. Risorse proprie

Tre Stati membri segnalano nuove misure in materia di recupero sul periodo considerato (DK, I, UK).

Stato membro // Misure intese a migliorare il recupero delle risorse non percepite e delle spese indebite

B // La legge generale sulle dogane e le accise prevede un diritto di esecuzione in debita forma, un privilegio sui beni mobili e un'ipoteca legale su tutti i beni immobili dei debitori di dazi o di accise.

In caso di esecuzione forzata dei beni o di pagamento volontario in esecuzione di una sentenza giudiziaria, l'imputazione dei dazi si effettua nel seguente ordine: in primo luogo, i dazi all'importazione, in secondo luogo, le accise.

Le ricerche svolte dalle autorità belghe hanno permesso il recupero di importi considerevoli.

DK // In linea di massima, in Danimarca i crediti comunitari hanno lo stesso grado di priorità dei crediti nazionali in caso di recupero in seguito ad abuso.

È stata modificata la legge doganale per stabilire condizioni più restrittive alla concessione di dilazioni di pagamento per i dazi doganali (legge n. 228). Le autorità doganali e fiscali possono d'ora in poi esigere che le imprese che intendono aderire al regime di dilazione di pagamento forniscano, all'atto della registrazione e in caso di successiva modifica dei dati, determinate informazioni finanziarie, nonché informazioni sulle esportazioni previste.

Norme analoghe vengono inoltre introdotte per gli operatori che esportano merci soggette a dazi all'esportazione.

Infine, è ormai possibile privare le imprese dell'accesso alla dilazione di pagamento quando si ritiene che sussistano rischi particolari di mancato pagamento dei dazi doganali e dei dazi all'importazione.

EL // La base giuridica del recupero è costituita dal combinato disposto del codice doganale, del regolamento (CEE) n. 2913/92 che istituisce il codice doganale comunitario e del codice di riscossione delle entrate pubbliche. Gli interessi nazionali e comunitari sono considerati alla stessa stregua.

F // L'articolo 379 del codice doganale francese stabilisce lo stesso privilegio per i dazi che costituiscono le risorse proprie e le tasse nazionali imposte sulle importazioni di merci. L'amministrazione delle dogane beneficia a questo titolo di una preferenza su tutti i creditori.

I // Nel 1999 è stata attuata un'importante riforma legislativa in Italia, allo scopo di migliorare i risultati del recupero e di disciplinare le relazioni con i concessionari (legge n. 337, decreti legislativi nn. 46, 112 e 326, decreto interministeriale Finanze-Tesoro n. 321, note ministeriali n. 1584/VIII e n. 2488/VIII).

Nel 2000 diverse disposizioni legislative, regolamentari e amministrative hanno aggiornato le modalità di recupero delle imposte dirette.

L // Una lotta efficace contro la frode nel settore RPT è mossa dall'Ispettorato dell'audit, incaricato soprattutto dell'audit esterno presso gli operatori economici. Questo servizio ha effettuato recuperi a titolo delle RPT, nell'esercizio 1999, pari a 15 510 783 LUF.

Per i 10 casi di frode e irregolarità che figurano nella relazione annuale risorse proprie tradizionali 1999, il tasso di recupero è del 100 %.

NL // Non sono state prese misure per migliorare il recupero delle risorse proprie, anche se i crediti fiscali, in questo settore, sono considerati privilegiati.

A // Il regime in vigore per il recupero dei crediti è quello del fallimento senza gerarchia dei creditori, che non attribuisce alcuna priorità al recupero dei crediti pubblici, compresi quelli della Comunità europea.

S // Il tasso di riscossione delle risorse proprie tradizionali è del 99,92 %.

Il numero di risorse classificate nella categoria B è relativamente poco elevato rispetto a altri Stati membri.

UK // Nell'aprile 2000 è stata introdotta la possibilità di applicare interessi ai crediti doganali.

L'Ufficio centrale per il transito comunitario ha riesaminato le procedure di recupero dei crediti (notifica accelerata agli operatori e alle società garanti per le operazioni non liquidate).

Da inizi 2000, il recupero dei crediti doganali fa parte integrante delle procedure doganali per il recupero di altri dazi e tasse.

Sebbene dazi doganali e dazi agricoli siano considerati crediti non prioritari in caso di inadempienza del debitore, i debiti sono perlopiù saldati o garantiti al momento in cui insorgono (e finanche prima).

8.2. Spese agricole

Per quanto riguarda il recupero delle spese agricole, dieci Stati membri (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK) hanno preso diverse nuove misure nel periodo considerato.

Tre Stati membri (EL, IRL, I) riferiscono inoltre di un regime di crediti privilegiati.

Stato membro // Misure intese a migliorare il recupero delle risorse non percepite e delle spese indebite

B // L'ufficio belga di intervento e restituzione ha adottato due misure che meritano di essere sottolineate:

- ha istituito un nuovo sistema informatico (IRIS) che consentirà di centralizzare e aggiornare, quasi automaticamente, i dati sui debitori problematici;

- ha creato una cellula "debitori".

DK // Miglioramento della gestione dei conti debitori, con la conseguenza che si evitano le perdite sui crediti recenti e si recuperano in larga misura quelli passati.

L'attuazione di un nuovo sistema di gestione delle garanzie e, parallelamente, di sostegno delle esportazioni ha contribuito a ridurre ancor più i rischi di perdita.

EL // La legge n. 2520/97, modificata nel 1999, garantisce che i debiti verso lo Stato greco sono prioritari e che questo, previa compensazione, restituisce l'importo corrispondente all'irregolarità, maggiorato degli interessi legali.

F // La commissione interministeriale per il coordinamento dei controlli (CICC sezione FEAOG Garanzia) ha rafforzato le azioni di recupero nel quadro dei controlli ex post previsti dal regolamento n. 4045/89. È stata istituita una base dati, aggiornata trimestralmente dagli organismi pagatori.

// Uno degli ostacoli che si frappone a un rapido recupero consiste nel fatto che, sempre più spesso, i beneficiari di un aiuto impugnano la decisione di restituzione.

// A fine 1999 è stata trasferita alla CICC la centralizzazione delle comunicazioni effettuate in applicazione del regolamento (CEE) n. 595/91, compito in precedenza affidato alla direzione generale delle dogane e delle imposte indirette.

IRL // In linea di massima il recupero dei crediti comunitari e quello dei crediti nazionali sono considerati equamente prioritari.

Nel 2000 sono state attribuite risorse supplementari al recupero dei crediti nel quadro dei regimi agroambientali e di pensionamento anticipato.

Il programma «Headage/Premia» contempla la possibilità di ridurre i pagamenti futuri di un debitore dell'importo dei debiti contratti nell'ambito dei diversi regimi comunitari.

I // L'azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) beneficia di uno status giuridico particolare in quanto organismo pagatore.

Una proposta di legge promossa dal ministero delle Finanze mira ad estendere tali privilegi ad altri settori.

Infine, l'Italia comunica l'adozione, nel 1999, di varie misure che prevedono azioni di recupero.

A // L'organismo pagatore austriaco delle spese agricole, Agrarmarkt Austria (AMA), ha creato un'unità specificamente incaricata del recupero dei crediti in sospeso.

L'AMA è inoltre autorizzata a compensare tutti gli importi da recuperare presso un beneficiario con altri diritti dello stesso beneficiario.

In questo modo, nel giro di uno o due anni, il 95 % di tutti i crediti viene recuperato a un costo inferiore tramite compensazione.

P // L'Istituto nazionale di intervento e garanzia agricola (INGA) ha perfezionato il sistema informatico utilizzato per il recupero e ha adattato le disposizioni al riguardo.

Il ricorso più frequente al sistema di compensazione dei crediti ha permesso recuperi più rapidi.

FIN // Aggiornamento delle istruzioni relative alla procedura di recupero, attivazione di una banca dati centralizzata (specie per la verifica dei recuperi).

UK // In materia di spese agricole, il Regno Unito attribuisce un'elevata priorità al recupero (sulla base delle istruzioni riviste per il 1999-2000).

Nel 2000, il ministero dell'Agricoltura, della Pesca e dell'Alimentazione ha passato al vaglio tutti i debiti non recuperati da almeno due anni.

8.3. Fondi strutturali e Fondo di coesione

Le nuove misure in materia di recupero sono meno numerose in questo settore e riguardano solo quattro Stati membri (F, S, FIN, UK).

Stato membro // Misure intese a migliorare il recupero delle risorse non percepite e delle spese indebite

DK // Miglioramento della gestione dei conti debitori (FEAOG Orientamento), grazie soprattutto alla costituzione della nuova direzione per l'alimentazione.

// L'amministrazione danese del mercato del lavoro accresce la responsabilità delle autorità regionali riguardo alle sovvenzioni del Fondo sociale europeo.

EL // Per tutte le irregolarità accertate, a prescindere dall'ingenza dell'importo ammissibile, viene avviata la procedura prevista dal decreto ministeriale congiunto 2007892/461/27.5.98 relativo al recupero degli importi versati indebitamente o illegalmente, provenienti da risorse nazionali o comunitarie nel quadro dell'attuazione delle politiche comunitarie.

F // La verifica dei recuperi è assicurata dal ministero francese per l'Occupazione sulla base delle relazioni di controllo redatte dai servizi regionali di controllo. Nel 1999, la circolare n. 99/21 ha precisato la procedura di recupero.

IRL // L'Irlanda non ha ritenuto opportuno dover migliorare il sistema vigente di recupero dei fondi versati indebitamente nell'ambito delle azioni strutturali.

I // Una volta effettuato l'atto amministrativo di «autotutela» è possibile procedere al recupero forzato tramite gli avvocati abilitati dallo Stato.

A // Per quanto riguarda l'FSE e il FESR, i servizi competenti in materia di sovvenzione o di liquidazione hanno facoltà, in taluni casi precisi (ritardi, ostacoli o modifiche dei progetti, assenza di prove sufficienti previo richiamo, distrazione delle sovvenzioni, impossibilità di verificare il fondamento di una domanda, fallimento, ecc.) di chiedere al beneficiario di restituire immediatamente la sovvenzione (maggiorata di interessi) o di sospendere il pagamento di una sovvenzione non ancora versata.

Oltre a quanto descritto sopra, alcuni servizi esigono una garanzia supplementare specifica a copertura dei fondi comunitari (nel quadro del FESR), in modo da assicurare il recupero in qualsiasi circostanza.

P // Nel settore del FEAOG Orientamento, l'IFADAP procede al recupero degli importi indebitamente percepiti dal beneficiario mediante un sistema di compensazione.

S // È stato aggiornato il manuale di amministrazione economica dell'AMS.

Il Consiglio svedese per l'agricoltura ha varato un progetto volto a rendere più efficaci le procedure di recupero di aiuti ambientali indebitamente versati.

È stato inoltre avviato un lavoro di elaborazione di direttive per la gestione dei rimborsi e la comunicazione di irregolarità nel quadro degli aiuti finanziati dallo SFOP.

FIN // Le misure di recupero risultano rafforzate da nuove disposizioni legislative. Sono stati introdotti cambiamenti nei sistemi di follow-up di tali misure e dei risultati delle ispezioni e dei controlli (2000).

UK // Per quanto riguarda il FESR, viene accordata la massima priorità al recupero dei finanziamenti comunitari ottenuti per errore o con frode.

Il dipartimento dell'Ambiente, dei Trasporti e delle Regioni (DETR) ha fatto progressi grazie alla revisione della base dati «frodi e irregolarità» e alla guida destinata agli uffici regionali del governo.

Riguardo all'FSE, il dipartimento per l'Istruzione e l'Occupazione (DfEE) ha stabilito un meccanismo per scoprire e recuperare i pagamenti indebiti (possibilità di impedire il pagamento di nuove sovvenzioni sino a estinzione del debito, di defalcare l'importo del debito dai versamenti non ancora effettuati), portando così il tasso di recupero quasi al 100 %.

Il ministero opera inoltre su richiesta della Commissione, nel rispetto della legislazione in vigore.

9. I fatti salienti della prassi della lotta antifrode

In linea generale, i cambiamenti introdotti nella prassi della lotta antifrode nel periodo considerato riguardano essenzialmente i metodi di controllo degli S

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tati membri.

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10. Testi complementari ai fini della tutela degli interessi finanziari comunitari

10.1. Elementi essenziali e stato di ratifica della Convenzione del 1995 e dei suoi Protocolli

La convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio 1995 nonché i suoi protocolli addizionali firmati nel 1996 e 1997 (denominati di seguito «strumenti TIF»), adottati nel quadro del «terzo pilastro» del trattato sull'Unione europea, dovrebbero in linea di principio costituire, allo stato attuale, i primi elementi importanti di una base comune relativa alla tutela penale degli interessi finanziari dell'Unione, nella misura in cui concernono taluni aspetti di diritto penale e materiale e di cooperazione giudiziaria in questa materia. L'esistenza di definizioni e di sanzioni armonizzate per talune infrazioni previste nei vari diritti penali nazionali, nonché gli obblighi degli Stati membri in materia di assistenza giudiziaria, di estradizione e di trasferimento e centralizzazione delle azioni giudiziarie - per citare solo alcuni degli elementi importanti di questi strumenti - contribuirebbero a rafforzare notevolmente la tutela degli interessi finanziari comunitari che soffre in particolare della frammentazione dello spazio penale europeo.

La tabella che segue riporta gli elementi essenziali contenuti in ognuno di tali strumenti:

1. Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, del 26 luglio 1995 [57]: //

[57] Convenzione stabilita sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, del 26 luglio 1995 (GU C 316 del 27 novembre 1995).

- definizione della frode comunitaria; //

- obbligo degli Stati membri di procedere all'incriminazione e alla sanzione, di prevedere la loro competenza secondo il principio di territorialità, di cooperare, di centralizzare le azioni giudiziarie e di procedere all'estradizione; //

- obbligo degli Stati membri di prevedere la responsabilità penale dei dirigenti di impresa. //

2. Primo protocollo del 27 settembre 1996 [58]: //

[58] Protocollo stabilito sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, del 27 settembre 1996 (GU C 313 del 23 ottobre 1996).

- definizione della corruzione lesiva degli interessi finanziari delle Comunità europee; //

- obbligo degli Stati membri di procedere all'incriminazione e alla sanzione [59] //

[59] La convenzione «anticorruzione» del 26 maggio 1997 riprende sostanzialmente il primo protocollo, ma senza limitarne il campo d'applicazione alla sola tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 195 del 25 giugno 1997).

3. Protocollo del 29 novembre 1996 relativo all'interpretazione della convenzione TIF e dei suoi protocolli da parte della Corte di giustizia [60] //

[60] Protocollo stabilito sulla base dell'articolo K.3 del trattato s