Progetto di relazione comune sull'occupazione 2001 [SEC (2001) 1398]

(Presentato dalla Commissione)

INTRODUZIONE

Il titolo VIII del Trattato che istituisce la Comunità europea stabilisce i principi e le procedure per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione. L'articolo 128 elenca specificamente i passi successivi per la formulazione di una simile strategia tra cui rientrano, su base annuale, orientamenti per l'occupazione, raccomandazioni agli Stati membri e una relazione comune del Consiglio e della Commissione al Consiglio europeo sulla situazione dell'occupazione nella Comunità e sull'attuazione degli orientamenti. Ciascuno Stato membro trasmette al Consiglio e alla Commissione una relazione annuale sulle principali misure adottate per l'attuazione della propria politica in materia di occupazione alla luce degli orientamenti per l'occupazione. La strategia europea per l'occupazione elaborata nel quadro istituzionale di cui sopra costituisce un importante contributo alla più ampia agenda politica stabilita per l'Unione europea al vertice di Lisbona della primavera 2000, e confermata successivamente dai Consigli europei di Nizza e di Stoccolma.

La presente relazione comune sull'occupazione passa in rassegna la situazione occupazionale e presenta una valutazione politica dei progressi compiuti dagli Stati membri in relazione all'attuazione degli orientamenti per l'occupazione 2001 [1], ed evidenzia quali sfide gli Stati membri dovranno ancora affrontare.

[1] Decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2001 (2001/63/CE); GU L 22 del 24.01.2001.

Essa contiene un'analisi dei progressi realizzati nell'UE contestualmente ai principali obiettivi e orientamenti concordati, nonché una breve rassegna paese per paese. L'analisi è corroborata da indicatori comuni di base sintetizzati negli allegati.

Un'analisi più dettagliata dei recenti sviluppi registrati nell'ambito di ciascun orientamento e per ciascuno Stato membro è contenuta in un documento di riferimento dei servizi della Commissione [2].

[2] SEC(2001) 1398.

Entrambe le relazioni convalidano gli altri due elementi del pacchetto occupazione, vale a dire le raccomandazioni e gli orientamenti per l'occupazione relativi al 2002 [3].

[3] COM(2001) 512 def. e COM(2001) 511 def.

INDICE

INTRODUZIONE

Relazione

1. Il contesto politico ed economico

2. Attuazione delle raccomandazioni e degli orientamenti per l'occupazione 2001: Valutazione dei risultati e delle politiche nell'Unione europea

2.1. Il quadro politico generale: risposta agli obiettivi orizzontali degli orientamenti 2001

2.2. Valutazione dei progressi realizzati nel quadro dei quattro pilastri degli orientamenti 2001

2.2.1. Occupabilità

2.2.2. Imprenditorialità

2.2.3. Adattabilità

2.2.4. Pari opportunità

3. Attuazione delle raccomandazioni e degli orientamenti per l'occupazione 2001: Valutazione dei risultati e delle politiche per Stato membro

BELGIO

DANIMARCA

GERMANIA

GRECIA

SPAGNA

FRANCIA

IRLANDA

ITALIA.

LUSSEMBURGO

PAESI BASSI

AUSTRIA

PORTOGALLO

FINLANDIA

SVEZIA

REGNO UNITO

4. La via da percorrere

Allegato 1: Rassegna degli indicatori chiave per il 2000

Allegato 2: Rassegna degli indicatori concordati sulla prevenzione e l'attivazione per il 2000

Relazione

La strategia europea per l'occupazione costituisce un importante contributo alla più ampia agenda politica stabilita per l'Unione europea al vertice di Lisbona della primavera 2000, e confermata successivamente dai Consigli europei di Nizza e di Stoccolma. In linea con l'andamento generale dell'economia, nel 2000 i risultati sul piano occupazionale dell'Unione europea sono stati eccezionali. La crescita del PIL (3,3%) e della produttività del lavoro (1,6%) è stata accompagnata dalla creazione di 3 milioni di nuovi posti di lavoro e da una riduzione della disoccupazione all'8,3%, un livello simile a quello dei primi anni Novanta. Allo stesso tempo, i risultati delle riforme strutturali dei mercati del lavoro europei cominciano a emergere, in particolare per quanto riguarda la crescente necessità di manodopera da parte della crescita, l'intensificata creazione di posti nei settori a elevato utilizzo delle tecnologie di punta e del sapere, in un modo che riflette la tendenza verso un'economia basata sulla conoscenza, e un forte afflusso delle donne verso il mercato del lavoro. Permangono però notevoli debolezze strutturali, soprattutto se si considerano gli ancora elevati livelli di disoccupazione, soprattutto giovanile, le ancora notevoli disparità tra i sessi e il basso tasso di occupazione dei lavoratori anziani. Anche se si stanno compiendo progressi verso la realizzazione degli obiettivi occupazionali di Lisbona e Stoccolma, è chiaro che bisogna portare avanti le riforme strutturali e le politiche macroeconomiche individuate dagli indirizzi di massima per le politiche economiche, in particolare in considerazione delle prospettive economiche e occupazionali, ora meno favorevoli.

La migliore qualità dei piani d'azione nazionali per l'occupazione e il coinvolgimento di un numero crescente di soggetti nella loro preparazione e nelle azioni atte a dare loro un seguito testimonia del durevole impulso dato dalla strategia europea per l'occupazione.

Malgrado gli incoraggianti progressi, gli obiettivi orizzontali introdotti negli orientamenti 2001 non sono stati ancora pienamente integrati nelle strategie nazionali per l'occupazione. Pochi Stati membri presentano una strategia globale che illustri il modo in cui intendono contribuire al raggiungimento degli obiettivi occupazionali di Lisbona e Stoccolma e solo gli Stati membri che già sono vicini o hanno addirittura superato gli obiettivi europei hanno fissato obiettivi nazionali in merito. L'obiettivo di accrescere la qualità è recepito essenzialmente in relazione all'offerta di manodopera, mentre l'aspetto della qualità nel lavoro è considerato solo marginalmente [4]. Si sono conseguiti chiari progressi per quanto riguarda lo sviluppo dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, che è ora una priorità ben definita in tutta l'Unione. Esaustive strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita sono in corso di svolgimento in circa la metà degli Stati membri, anche se rimangono ancora in uno stadio precoce di attuazione. Inoltre, la maggioranza degli Stati membri non presenta segni di coordinamento e sinergie sufficienti fra i ministeri competenti. Va aggiunto che solo pochi Stati membri hanno fissato obiettivi per aumentare gli investimenti nelle risorse umane e la partecipazione all'aggiornamento. In relazione all'elaborazione dei PAN si è sviluppato un rapporto di cooperazione tra le autorità pubbliche e le parti sociali. Tuttavia, il contributo specifico delle parti sociali è difficile da identificare, per mancanza di informazioni adeguate.

[4] Gli aspetti riguardanti la qualità del lavoro sono spiegati in dettaglio dalla comunicazione della Commissione COM(2001)313 del 20.06.2001.

Il passaggio a una società basata sulla conoscenza - che è alla base dell'intera strategia di Lisbona - si rispecchia sotto molti aspetti nei PAN, in particolare per quanto riguarda le questioni legate all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e all'imprenditorialità. Per quanto riguarda i quattro pilastri della strategia per l'occupazione, la combinazione delle politiche [5] propende piuttosto per azioni nell'ambito del pilastro occupabilità, seguito dal pilastro imprenditorialità, mentre le azioni nell'ambito dei pilastri adattabilità e pari opportunità rimangono relativamente deboli. La dimensione regionale e locale della strategia appare maggiormente presa in conto, ma le disparità regionali continuano a costituire un problema serio in diversi Stati membri. Si sono compiuti progressi importanti per quanto riguarda la definizione di indicatori comuni, ma è necessario un loro utilizzo più efficace e agile. Nel quadro del pilastro occupabilità, gli Stati membri in generale stanno proseguendo e consolidando i propri sforzi di prevenzione dell'occupazione di lunga durata. Per quanto riguarda l'obiettivo in base al quale almeno il 20% dei disoccupati dovrebbe beneficiare di misure attive del mercato del lavoro, soltanto uno Stato membro è fuori obiettivo. La modernizzazione in corso dei servizi pubblici dell'occupazione va a favore sia dell'approccio preventivo che di misure più mirate a favore del reinserimento dei disoccupati di lunga durata. Una maggiore attenzione è riservata all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, con un accento più forte posto sull'apprendimento degli adulti rispetto all'educazione iniziale. Lo sviluppo di abilità di base attira su di sé una diffusa attenzione. Gli obiettivi comuni in materia di e-learning per quanto concerne l'accesso delle scuole a Internet e la formazione degli insegnanti nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) appaiono in generale prossimi a essere raggiunti. Gli Stati membri danno risposte politiche diverse - con una predilezione per la mobilità occupazionale - alle carenze di manodopera e di competenze, che rimangono ancora essenzialmente ristrette a certe occupazioni/certi settori, eccezion fatta per un numero limitato di Stati membri che nel 2000 hanno incontrato difficoltà di reclutamento in generale.

[5] Contestualmente all'attuazione degli orientamenti per l'occupazione, il termine "combinazione delle politiche" (policy mix) si riferisce all'equilibro fra i quattro pilastri degli orientamenti stessi.

D'altro canto, permangono seri dubbi quanto alla capacità di cinque Stati membri di ottemperare all'obiettivo 2002 per la piena attuazione dell'approccio preventivo quale definito negli orientamenti, inteso a offrire un nuovo inizio a tutti i disoccupati giovani e adulti prima che cadano nella disoccupazione di lunga durata. Il monitoraggio dell'efficacia delle misure attive è per lo più inadeguato. I progressi sulla via della riforma dei sistemi previdenziali e delle strutture di incentivi appaiono spesso insufficienti a promuovere la partecipazione al mercato del lavoro e si dovrà prestare una maggiore attenzione all'interazione tra i sistemi fiscali e quelli previdenziali. Nella maggior parte degli Stati membri mancano strategie complete volte a realizzare politiche di invecchiamento attivo e le misure adottate in tal senso hanno per lo più una portata e un impatto limitati. I PAN non forniscono un quadro completo delle misure adottate per promuovere l'integrazione dei gruppi svantaggiati sul mercato del lavoro e incoraggiare l'integrazione sociale. Soltanto la metà degli Stati membri fissa obiettivi nazionali per accrescere i livelli occupazionali dei disabili e soltanto la Danimarca e i Paesi Bassi fissano obiettivi per le minoranze etniche. Sono necessari maggiori sforzi in tutti questi settori se si vuole contribuire alla qualità dell'intervento pubblico e a una gestione sana delle finanze pubbliche.

Nell'ambito del pilastro imprenditorialità, gli Stati membri pongono un forte accento sulla semplificazione del contesto normativo e amministrativo per la creazione e lo sviluppo di imprese. Le nuove tecnologie dell'informazione sono ampiamente usate per ridurre gli oneri che gravano sulle imprese, soprattutto nella loro fase di avvio. La lotta contro il lavoro sommerso è intensificata da molti Stati membri. La dimensione territoriale della strategia europea per l'occupazione si è sviluppata in modo considerevole, con partenariati locali più forti, compresi i piani d'azione locali e regionali per l'occupazione. Lo sviluppo dell'economia sociale ha registrato un'accelerazione a partire dal 1999, ma il suo potenziale potrebbe essere utilizzato più efficacemente. Molti Stati membri registrano progressi nella messa a punto di sistemi fiscali che incoraggino l'occupazione. In generale i progressi volti a ridurre gli oneri fiscali sul lavoro sono relativamente lenti, ma più incisivi in relazione alla manodopera meno retribuita e a bassa qualifica.

La riluttanza degli Stati membri a semplificare le norme che disciplinano l'assunzione di nuovo personale rimane un ostacolo alla creazione di posti di lavoro che le iniziative presentate nei piani per alleggerire la previdenza sociale o le disposizioni fiscali non riescono a controbilanciare. In un momento in cui si punta essenzialmente a semplificare il contesto in cui operano le imprese, non sembra venga dato un rilievo sufficiente alla creazione di una cultura imprenditoriale, che richiederebbe un approccio più ampio e strategico riguardante numerosi campi d'attività correlati.

Nel contesto del pilastro adattabilità, sono state avviate molte iniziative in relazione alle questioni dell'orario di lavoro e di forme flessibili di lavoro, sia ad opera delle autorità pubbliche che delle parti sociali. Si registra una maggiore attenzione, tradottasi in alcune azioni innovative, per quanto concerne la salute e sicurezza sul lavoro. Le parti sociali sono state coinvolte in diversi accordi e iniziative legati alla formazione e all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, ma manca una valutazione d'impatto.

Altri aspetti legati all'organizzazione e alla qualità del lavoro hanno ricevuto scarsa attenzione. La collaborazione tra i governi e le parti sociali in generale è migliorata, ma poco si sa sull'azione delle parti sociali rispetto all'attuazione delle misure legate all'organizzazione del lavoro, soprattutto perché non ci si è avvalsi dell'opportunità, prevista dagli orientamenti, di presentare autonomamente relazioni. Ad esempio, nei PAN si sono riscontrate ben poche risposte delle parti sociali per quanto riguarda l'obiettivo di dare a ogni lavoratore l'opportunità di acquisire conoscenze di base sulla società dell'informazione entro il 2003.

Nell'ambito delle azioni che rientrano nel pilastro pari opportunità si registrano progressi sull'integrazione orizzontale (mainstreaming) della dimensione di genere in termini di meccanismi di cooperazione e di valutazione d'impatto rispetto al genere. La problematica della riduzione della segregazione di genere è stata affrontata in diversi Stati membri e si riscontrano alcuni buoni esempi di approcci innovativi volti a diminuire il divario retributivo tra i sessi. Inoltre si segnalano numerose iniziative interessanti volte a conciliare la vita familiare e quella professionale.

Tuttavia, nella maggior parte degli Stati membri manca una strategia globale di mainstreaming e la maggior parte di essi non ha fissato obiettivi nazionali per la partecipazione delle donne all'occupazione in linea con le conclusioni di Lisbona. Sono scarse le misure volte a ridurre i differenziali retributivi tra i sessi, che rimangono ancora elevati, e non si registrano quasi nuove iniziative volte a promuovere il ruolo delle donne nel processo decisionale. I servizi di custodia dei bambini rimangono insufficienti in molti Stati membri e manca una chiara strategia in merito alla questione dell'assistenza agli anziani o ad altre persone non autonome. Nel complesso, risulta che molti Stati membri hanno adottato una linea attendistica per vedere i risultati delle iniziative adottate nel quadro dei precedenti orientamenti.

Da quanto detto sopra in merito ai risultati occupazionali e ai progressi raggiunti nell'attuazione degli orientamenti 2001 nel contesto di prospettive economiche fattesi meno favorevoli risulta che si devono portare avanti con rigorosa coerenza le riforme strutturali del mercato del lavoro. In particolare si dovrebbe definire un'appropriata combinazione di politiche basata su tutti e quattro i pilastri della strategia, al fine di accrescere i tassi di occupazione. Le azioni dovrebbero tener maggiormente conto dell'obiettivo di promuovere la qualità del lavoro quale fattore di promozione della partecipazione al mercato del lavoro e di maggiore concorrenzialità. Occorrono politiche più vigorose per affrontare i divari di genere sul mercato del lavoro, e in particolare il divario retributivo tra i sessi. Va meglio valorizzato il potenziale costituito dai lavoratori anziani, tramite approcci più completi volti a prevenire le uscite premature dal mercato del lavoro.

L'investimento nelle risorse umane rimane una priorità di primo piano sulla via di un'economia basata sulla conoscenza, in particolare per affrontare il problema emergente delle carenze di manodopera e di competenze. Il contributo della strategia per l'occupazione nella lotta contro l'emarginazione sociale dev'essere definito in modo più chiaro. Si devono affrontare le disparità regionali e va fatto un uso più ampio dei fondi strutturali, in particolare del Fondo sociale europeo, onde sostenere la strategia per l'occupazione. Inoltre, nel processo si dovrà meglio integrare e valutare il contributo delle parti sociali, che è condizione essenziale per il successo della strategia. Deve anche continuare il lavoro di elaborazione e utilizzo di indicatori precisi e comparabili, in particolare per quanto riguarda indicatori in grado di cogliere la qualità ed efficacia delle politiche.

1. Il contesto politico ed economico

La strategia europea per l'occupazione rientra in una più ampia agenda politica definita dal Consiglio europeo di Lisbona nella primavera del 2000. A Lisbona è stato fissato l'obiettivo di fare dell'Unione europea l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con posti di lavoro migliori e più numerosi e una maggiore coesione sociale. È stato concordato l'obiettivo di raggiungere un tasso di occupazione il più vicino possibile al 70% in generale e superiore a una media del 60% per le donne nell'UE entro il 2010. È stata definita una strategia globale volta a preparare la transizione verso un'economia basata sulla conoscenza, a modernizzare il modello sociale europeo e a sostenere valide prospettive economiche e di crescita. Il Consiglio europeo di Göteborg ha completato il suindicato impegno politico mediante una strategia di sviluppo sostenibile, aggiungendo una dimensione ambientale alla strategia di Lisbona, in riconoscimento del nesso fra ambiente, crescita economica e occupazione.

Confermando l'impegno dell'Unione e degli Stati membri verso l'obiettivo della piena occupazione, il Consiglio europeo di Stoccolma nel marzo 2001 ha fissato obiettivi intermedi per l'occupazione pari al 67% in generale e al 57% per le donne entro il 2005, nonché un obiettivo di occupazione del 50% per i lavoratori anziani (tra i 55 e i 64 anni di età) entro il 2010.

Buoni risultati sul piano occupazionale...

Il 2000 ha registrato la più forte crescita occupazionale dell'ultimo decennio con 3 milioni di nuovi posti di lavoro. Il tasso di occupazione è quindi aumentato passando dal 62,3% nel 1999 al 63,3% del 2000, il che avvicina l'UE all'obiettivo di Lisbona.

Per il terzo anno consecutivo, nel 2000 sono stati creati più posti di lavoro a tempo pieno che a tempo parziale. I posti di lavoro a tempo pieno corrispondono a quasi il 70% della creazione netta di posti di lavoro, con un aumento rispetto al 60% del 1999 e al 54% del 1998.

Il tasso di disoccupazione si è ridotto, passando nel 2000 dal 9,1% all'8,2%, e il numero di disoccupati è calato di 1,5 milioni di unità - la più grande riduzione del decennio - portando così il numero complessivo di disoccupati a 14,2 milioni di persone. La disoccupazione di lunga durata è calata a un ritmo ancora più veloce della disoccupazione complessiva, raggiungendo il 3,6%.

...associati a un contesto economico complessivamente favorevole nel 2000

I recenti sviluppi in relazione ai risultati dell'occupazione nell'UE vanno visti sullo sfondo del miglioramento complessivo dei risultati dell'economia nel 2000: in questo quarto anno di ripresa, l'UE ha registrato la situazione economica più favorevole da diversi anni. La crescita del PIL ha raggiunto il 3,3%, i tassi di crescita vanno dal 10,7% (Irlanda) al 2,9% (Danimarca e Italia). Nella maggior parte degli Stati membri le finanze pubbliche hanno continuato a migliorare. Soltanto l'inflazione ha registrato uno sviluppo negativo, aumentando del 2,1% rispetto all'1,2% del 1999.

Un certo numero d'incertezze per lo sviluppo economico del prossimo futuro

Si prevede però che la crescita del PIL rallenterà nel 2001 e nel 2002, e l'economia dell'UE non presenterà lo stesso contesto foriero di miglioramenti sul fronte dell'occupazione.

Segni di cambiamenti strutturali sui mercati del lavoro europei

Al di là dei passati miglioramenti complessivi nei risultati dell'occupazione, un'analisi più attenta rivela i cambiamenti strutturali che i mercati del lavoro europei stanno attraversando.

Un aspetto rimarchevole degli sviluppi recenti è dato dall'aumento parallelo dell'occupazione e della produttività del lavoro. La produttività del lavoro è aumentata dell'1,6% nel 2000. Per certi Stati membri, rispetto agli anni Ottanta, si nota che nell'ultimo decennio a un'elevata crescita della produttività si è accompagnata un'elevata crescita occupazionale, il che potrebbe rispecchiare effetti a cascata determinati dalla recente forte creazione di posti di lavoro nei settori ad alta tecnologia e ad elevato utilizzo di conoscenze. In effetti, il modello di creazione di posti di lavoro rispecchia chiaramente il passaggio ad un'economia basata sulla conoscenza. Le tecnologie di punta e i settori ad elevato utilizzo di conoscenze hanno dato impulso alla creazione di posti di lavoro, contribuendo a più del 60% della creazione complessiva di posti tra il 1995 e il 2000, con un vantaggio non soltanto per i lavoratori altamente qualificati, ma anche per le persone a qualifica medio-bassa occupati in tali settori.

Più di 1,6 milioni tra questi nuovi posti di lavoro sono stati occupati da donne, per cui il tasso di occupazione femminile è passato dal 52,8% del 1999 al 54% del 2000.

Rimanenti debolezze strutturali

I miglioramenti sul mercato del lavoro dell'UE non hanno però ovviato al perdurare di rilevanti debolezze strutturali.

Anzitutto, il livello della disoccupazione rimane elevato ed è doppio rispetto a quello degli USA. In particolare, il tasso di disoccupazione dei giovani è una costante dell'UE e interessa il 16,3% dei giovani in età lavorativa, ovvero il 7,8% di tutti i giovani tra i 15 e i 24 anni di età.

Il basso tasso di occupazione dei lavoratori anziani solleva serie preoccupazioni e la media UE del 37,7% relativa alle persone tra i 55 e i 64 anni indica che vi è ancora molta strada da fare per raggiungere l'obiettivo di Stoccolma.

Infine, permangono importanti differenziali tra i generi in termini sia di occupazione che di disoccupazione e di segregazione occupazionale.

Grafico 1: Rassegna dei risultati sul piano dell'occupazione e della disoccupazione nell'Unione europea, 1996 e 2000

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La sezione 3 presenta strutture a diamante per ciascuno Stato membro.

1.

2. Attuazione delle raccomandazioni e degli orientamenti per l'occupazione 2001: Valutazione dei risultati e delle politiche nell'Unione europea

Gli orientamenti 2001 sono stati modificati in modo sostanziale rispetto agli orientamenti precedenti, a seguito sia della valutazione intermedia eseguita nel 2000 sia della nuova agenda politica decisa al vertice di Lisbona. Diversi obiettivi orizzontali che sottendono alla strategia generale per l'occupazione sono stati specificati nei dettagli. Inoltre, sono stati aggiunti nuovi orientamenti e ne sono stati modificati di esistenti per evidenziare certe priorità, ad esempio le strozzature sul mercato del lavoro, la discriminazione, il lavoro sommerso, l'obiettivo comune dell'alfabetizzazione dei lavoratori nelle TIC entro il 2003 e obiettivi nazionali per aumentare l'occupazione femminile e le strutture di custodia dei bambini e di assistenza alle persone non autonome.

I piani d'azione nazionali per l'occupazione 2001 (PAN) fanno un quadro molto più chiaro e coerente delle politiche occupazionali degli Stati membri rispetto a quelle degli anni precedenti. Ciò rispecchia non solo il continuo impegno degli Stati membri nei confronti del coordinamento europeo delle politiche nazionali dell'occupazione, ma anche il rafforzamento del processo di preparazione a livello nazionale. L'elaborazione dei PAN comporta un numero sempre crescente di soggetti a diversi livelli - nazionale, regionale o locale - e di diversa origine - diversi ministeri, ma anche parti sociali - in un forte approccio di partenariato. Questa tendenza è un fattore positivo per una migliore integrazione delle politiche occupazionali con altre politiche correlate.

Un attento esame dei PAN rivela una tendenza nella giusta direzione per molti settori trattati dagli orientamenti, come si può vedere dal grafico 1, secondo il quale l'UE nel suo complesso si muove in direzione di parametri di riferimento comuni per tutti i paesi e tutti gli indicatori evidenziati. Tuttavia, la forza e coerenza auspicata per gli approcci sembra spesso mancare in molti settori vitali, ad esempio azioni volte ad aumentare i tassi di occupazione, ad accompagnare il passaggio verso una società basata sulla conoscenza, a promuovere l'invecchiamento attivo e le pari opportunità o a riformare i sistemi fiscale e previdenziale. Un'intensificazione degli sforzi sembra ancor più necessaria al momento attuale, in cui l'economia mondiale deve affrontare incertezze ancor maggiori che nel 2000.

Il passaggio a una società basata sulla conoscenza - che è alla base dell'intera strategia di Lisbona - si rispecchia sotto molti aspetti nei PAN. Ciò vale in particolare per quanto concerne l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita - ambito in cui viene dato un rilievo particolare alle conoscenze delle tecnologie elettroniche e all'e-learning - e all'imprenditorialità - in cui le TIC sono usate quale strumento per semplificare il contesto in cui operano le imprese. Manca spesso però una presentazione chiara del modo in cui le strategie nazionali per la società dell'informazione contribuiscono al processo di Lussemburgo.

2.1. Il quadro politico generale: risposta agli obiettivi orizzontali degli orientamenti 2001

I nuovi obiettivi orizzontali che compaiono negli orientamenti 2001 stabiliscono il quadro politico generale per l'attuazione della strategia europea per l'occupazione e riflettono l'ambizione del vertice di Lisbona di assicurare la piena occupazione in una società basata sulla conoscenza.

Gli Stati membri formulano risposte diverse all'obiettivo A nel senso di come massimizzare i tassi d'occupazione in vista del raggiungimento degli obiettivi di Lisbona pari a un'occupazione complessiva del 70% e a un'occupazione femminile del 60% entro il 2010. Nella valutazione dei progressi si dovrebbe anche tener conto degli obiettivi intermedi stabiliti dal Consiglio europeo di Stoccolma della primavera 2001, vale a dire tassi di occupazione del 57% per le donne e del 67% in generale entro il 2005, nonché del 50% per le persone di età compresa fra i 55 e i 64 anni entro il 2010 [6].

[6] Per i lavoratori anziani, cfr. sezione 2.2.1.

I tassi di occupazione: i fatti (cfr. tabella 1)

* Il tasso complessivo di occupazione nell'UE è aumentato nel 2000 salendo al 63,3% e, per quanto concerne le donne, al 54%. Come nel 1999 l'aumento dei tassi di occupazione è stato dell'1% per la popolazione in generale e dell'1,2% per le donne. I paesi che hanno registrato i migliori risultati, con tassi di occupazione superiori al 70%, sono stati, come nell'anno precedente, la Danimarca, la Svezia, i Paesi Bassi e il Regno Unito. La Spagna, la Grecia e l'Italia si trovavano all'estremità inferiore della scala (ciascuno con circa il 55%).

* Nel 2000 i tassi di occupazione sono aumentati in relazione a tutte le classi di età, raggiungendo il 40,3% nella fascia dai 15 ai 24 anni, il 76,6% nella fascia di età dai 25 ai 54 anni e il 37,7% nella fascia di età dai 55 ai 64 anni. Se è vero che i divari tra gli Stati membri si stanno restringendo per quando concerne il gruppo in età lavorativa primaria, persistono differenze in relazione ai giovani e ai lavoratori anziani e in certi casi tali differenze si fanno più marcate. I bassi tassi occupazionali dei giovani rispecchiano un aumento della proporzione di giovani che si trovano inseriti nell'istruzione superiore o nella formazione continua, mentre invece i bassi tassi occupazionali dei lavoratori anziani suscitano maggiori preoccupazioni.

Tabella 1: Obiettivi in relazione al tasso di occupazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Pochi Stati membri presentano una strategia globale quanto al modo di raggiungere tali obiettivi generali. Mentre gli orientamenti invitano gli Stati membri a esaminare l'opportunità di fissare obiettivi nazionali in materia di occupazione, gli Stati membri che hanno fissato obiettivi alquanto ambiziosi nel lungo termine [7], come la Danimarca, la Svezia, i Paesi Bassi e il Regno Unito, presentano già tassi di occupazione superiori agli obiettivi di Lisbona. Altri Stati membri non fissano obiettivi (anche se in certi casi fanno riferimento agli obiettivi di Lisbona o li sottoscrivono) oppure fissano obiettivi meno specifici, meno ambiziosi o a più breve termine.

[7] Questi obiettivi si riferiscono a volte a particolari fasce di età o ai tassi di partecipazione piuttosto che a quelli di occupazione.

L'obiettivo parallelo di posti di lavoro qualitativamente migliori, anch'esso rientrante nell'obiettivo A, compare quale preoccupazione trasversale in diversi PAN (Portogallo, Belgio, Danimarca, Irlanda e Francia), oppure vi si fa riferimento nell'ambito di orientamenti particolari. Un obiettivo comune è il miglioramento dell'offerta di lavoro con correlazioni all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, politiche preventive/attive del mercato del lavoro e lotta contro il lavoro sommerso. Di converso, anche se alcune iniziative vengono menzionate, la questione della qualità dell'occupazione non è di per sé sviluppata nel dettaglio.

Nell'ambito dell'obiettivo B e in risposta alle pertinenti raccomandazioni formulate l'anno scorso a circa due terzi degli Stati membri, si sono registrati progressi nell'ambito dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e a tale questione è stato conferito un profilo notevolmente più alto nei PAN 2001. Tuttavia, in generale vi sono scarsi segni di un coordinamento tra i ministeri competenti. L'allegata tabella indica che la metà degli Stati membri dispone ora di strategie complete e coerenti (Danimarca, Paesi Bassi, Finlandia, Svezia, Regno Unito, Francia e Germania, le ultime due stanno mettendo a punto alcuni elementi della fase finale). La tabella 2 illustra i criteri generali di tali strategie, oltre a presentare valutazioni sullo "stato dei lavori" in relazione a ciascuno Stato membro. In termini di completezza, gli Stati membri tendono a coprire al meglio l'istruzione formale e i settori della formazione, integrando a volte il riconoscimento dell'apprendimento non formale. Ma se gli Stati membri vogliono riuscire a mobilitare un numero maggiore di non discenti, occorre promuovere e valorizzare meglio l'apprendimento non formale, compreso quello sul posto di lavoro, e occorrono misure concrete per i gruppi svantaggiati, nonché una maggiore attenzione per la questione degli investimenti, prevedendo anche sistemi individuali di finanziamento. Occorre anche prestare maggiore attenzione a misure quali i servizi di consulenza e orientamento, nonché a percorsi di apprendimento intrasettoriali volti a migliorare la coerenza complessiva dell'insegnamento offerto. La valutazione d'impatto delle misure così stabilite è in generale prematura, poiché gli Stati membri si trovano ancora in una fase di sviluppo o di prima attuazione. Investire nelle risorse umane è essenziale per il successo della strategia per l'occupazione ed è necessario ai fini dell'attuazione di diversi orientamenti, in particolare per promuovere l'occupabilità e adattabilità della forza lavoro. Ciononostante, solo pochi Stati membri fissano obiettivi quanto a un aumento dell'investimento nelle risorse umane (il Belgio in relazione alla formazione nelle imprese) o alla partecipazione alla formazione continua (Paesi Bassi, Francia, Belgio (Fiandre), Portogallo e Germania), il che suscita quesiti quanto al monitoraggio dei progressi negli altri Stati membri.

Tabella 2: Situazione degli Stati membri per quanto concerne lo sviluppo di strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita [8]

[8] La valutazione è indicativa e basata principalmente sui PAN del 2001, oltre che su altre informazioni pertinenti. Per ulteriori chiarimenti, cfr. il documento di sostegno dei servizi della Commissione connesso con la relazione comune sull'occupazione.

>SPAZIO PER TABELLA>

Note:

A = Adeguato: indica che a un particolare criterio è assegnata una adeguata priorità sia nella strategia che nelle azioni concrete dello Stato membro.

P = Parziale: indica che al criterio è dedicata una qualche attenzione sia nella strategia che nelle azioni, ovvero che ad esso è data un'adeguata priorità nell'una o nelle altre.

I = Insufficiente: indica che tale criterio particolare è assente sia dalla strategia che dalle azioni o riceve una qualche attenzione nell'una o nelle altre.

Tutti gli Stati membri riconoscono il ruolo cruciale delle parti sociali nell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, anche se la natura/l'entità del loro coinvolgimento è diversa e si forniscono scarse informazioni sulle loro iniziative autonome. Se è vero che si segnalano poche attività di partenariato da e con le autorità pubbliche, la partecipazione della società civile appare marginale. In effetti, si dovrebbe sviluppare una migliore articolazione tra i soggetti interessati e il livello di intervento.

L'obiettivo C sollecita le parti sociali a svolgere un ruolo cardinale nello sviluppo e nell'attuazione di politiche a livello nazionale ed europeo. In generale i PAN rispecchiano una tendenza verso l'auspicato rafforzamento della cooperazione, ma nel complesso i contributi delle parti sociali mancano ancora di visibilità e concretezza sia a livello europeo che a livello nazionale. Ciò è dovuto in parte alle situazioni specifiche, decentrate e anche diversificate delle parti sociali nei contesti europeo e nazionale, il che rendere difficile per loro esplicitare appieno il proprio ruolo nell'ambito della SEO, partecipando al processo che esse essenzialmente sostengono, mantenendo però nel contempo autonomia e indipendenza.

A livello nazionale, le parti sociali sono state spesso meglio coinvolte nello sviluppo dei PAN, per lo più nell'ambito di organi tripartiti (Germania, Svezia, Irlanda, Belgio, Grecia, Italia, Portogallo e Spagna). Non è però ancora sviluppato in modo convincente un contributo ampio delle parti sociali a livello nazionale in tutte le fasi del processo di Lussemburgo e in tutti gli ambiti che le riguardano direttamente. Soltanto in alcuni Stati membri, come il Belgio, le parti sociali risultano aver creato meccanismi per valutare le loro azioni.

Nel contesto del dialogo sociale europeo le parti sociali hanno recato contributi sia a livello intersettoriale che a livello settoriale. A livello intersettoriale i negoziati si sono concentrati sul lavoro interinale e il telelavoro. A livello settoriale si sono registrati progressi nell'industria delle telecomunicazioni, nel settore del commercio, in quello dell'aviazione civile, nell'agricoltura, nelle costruzioni e nell'industria delle concerie. A queste attività si è affiancato un primo tentativo di contribuire al processo di relazione e valutazione nell'ambito della SEO.

La combinazione delle politiche nell'ambito dei PAN (obiettivo D) dovrebbe rispecchiare come l'obiettivo generale di posti di lavoro più numerosi e migliori viene perseguito a seconda delle circostanze nazionali. Come in precedenza, i PAN continuano in generale a dare maggiore rilievo al pilastro occupabilità e, in minore misura, al pilastro imprenditorialità. Nonostante i progressi realizzati nel coinvolgimento delle parti sociali almeno nello sviluppo dei PAN, il pilastro adattabilità rimane il meno sviluppato, a causa di informazioni insufficienti sui risultati effettivi delle parti sociali e il loro impatto sull'occupazione. Rispetto al 2000, gli Stati membri prestano minore attenzione al pilastro pari opportunità, soprattutto quelli nei quali la parità è più debole.

Esaminando gli aspetti regionali dell'obiettivo D, le disparità regionali rimangono un serio problema in molti Stati membri (cfr. grafico 2). Le disparità sul piano occupazionale continuano ad essere più pronunciate in Italia, Spagna, Germania e Belgio e in questi due ultimi paesi si è addirittura registrato un peggioramento. Il fatto che miglioramenti siano possibili è dimostrato dalle riduzioni delle disparità in Finlandia e nei Paesi Bassi.

Grafico 2: Tasso di disoccupazione nelle regioni NUTS2 [9] nel 2000 [10]

[9] Si riferisce a unità territoriali delle statistiche europee, la nomenclatura delle unità territoriali per le statistiche.

[10] Le disparità sul piano della disoccupazione sono misurate tramite il coefficiente di variazione ottenuto dividendo la deviazione standard per il valore medio ponderato (media ponderata del tasso di occupazione/disoccupazione in un paese).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Calcoli sulla base dell'indagine delle forze di lavoro di Eurostat.

In risposta alle persistenti disparità regionali, gli Stati membri tengono maggiormente conto della dimensione regionale delle politiche dell'occupazione, e le autorità regionali tendono a passare da una funzione puramente attuativa a una partecipazione attiva allo sviluppo delle politiche e azioni per l'occupazione o sviluppi più ampi. In effetti, alcuni Stati membri (Finlandia, Portogallo, Regno Unito) sviluppano piani d'azione regionali (PAR) basati sulla SEO, che possono portare a propria volta a piani d'azione locali (PAL). Inoltre, i programmi nazionali sono sempre più concepiti in modo da consentire un'attuazione flessibile a livello regionale/locale, a volte parallelamente con programmi regionali separati che integrano le politiche e/o i finanziamenti che emanano dal livello nazionale.

I Fondi strutturali dell'Unione europea possono essere utilizzati a entrambi i livelli e possono svolgere in tal modo un ruolo importante a sostegno di tale sviluppo, oltre a conferire, tramite gli obiettivi nazionali/regionali definiti nei programmi, una dimensione quantificabile altrimenti rara onde monitorare i progressi compiuti.

Una stretta cooperazione tra la Commissione e il gruppo Indicatori del comitato per l'occupazione ha portato alla definizione di circa 20 indicatori nuovi utili ai fini del monitoraggio degli orientamenti (obiettivo E), in particolare in relazione all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, all'adattabilità e all'organizzazione del lavoro, alla fiscalità e ai sistemi fiscale e previdenziale, alle disparità regionali, all'emarginazione e alla discriminazione. A seguito del vertice di Stoccolma, gli ambiti prioritari per l'ulteriore sviluppo di indicatori sono la qualità del lavoro e le pari opportunità (differenziali retributivi basati sul genere e servizi di custodia dei bambini e di assistenza alle altre persone non autonome).

2.2. Valutazione dei progressi realizzati nel quadro dei quattro pilastri degli orientamenti 2001

2.2.1. Occupabilità

L'obiettivo principale di questo pilastro è il miglioramento dell'occupabilità dei lavoratori e dei disoccupati, onde contribuire alla prevenzione e alla riduzione della disoccupazione e sostenere l'obiettivo generale di aumentare i tassi complessivi di occupazione nell'Unione europea. Tale pilastro concerne aspetti quali la disoccupazione giovanile e la prevenzione della disoccupazione di lunga durata, la promozione di politiche attive del mercato del lavoro per i disoccupati e le persone non attive, riforme dei sistemi fiscale e previdenziale e sviluppo di competenze per il nuovo mercato del lavoro nel contesto dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. Rispetto all'anno scorso sono stati aggiunti due nuovi orientamenti: uno in merito allo sviluppo di politiche per un invecchiamento attivo e un secondo su politiche attive per sviluppare i collocamenti e prevenire e combattere nuove strozzature.

Consolidamento delle strategie di prevenzione della disoccupazione di lunga durata e maggiore attenzione all'efficacia

Disoccupazione di lunga durata: i fatti

* Nel 2000, la disoccupazione di lunga durata ha registrato un calo sia per quanto concerne i giovani che gli adulti. Questo calo è stato leggermente più pronunciato di quello della disoccupazione complessiva.

* Tuttavia, 1,7 milioni di giovani, pari al 51,6% dei disoccupati della fascia di età dai 15 ai 24 anni, si sono trovati disoccupati per 6 mesi o più.

* Circa 5 milioni di adulti, pari al 50% dei disoccupati adulti, si sono trovati in condizioni di disoccupazione per 12 mesi o più a lungo.

* I tassi di afflusso verso la disoccupazione di lunga durata variano notevolmente tra gli Stati membri, e vanno da circa l'1% (Svezia e Austria) a più del 40% (Belgio per i giovani).

Nel 2000 non sono stati apportati grandi cambiamenti alla concezione generale delle strategie preventive. Al di là della loro ulteriore estensione in diversi Stati membri, gli sforzi si sono concentrati in generale sul miglioramento della qualità e dell'efficacia della prevenzione. Le principali linee d'azione in tale contesto sono consistite nell'anticipare il punto d'intervento (Irlanda e Regno Unito), rafforzare l'individualizzazione dei servizi (Germania, Spagna e Belgio), intensificare l'intervento durante le prime fasi e il sostegno nella ricerca di lavoro (Finlandia e Regno Unito) e meglio adattare le misure di occupabilità offerte ai disoccupati, in particolare le misure di formazione, ai bisogni del mercato del lavoro (Finlandia, Regno Unito e Portogallo).

Ulteriori progressi sul piano dell'attuazione, ma pochi mutamenti per quanto concerne l'ottemperanza agli obiettivi dell'UE in materia di prevenzione [11]

[11] Orientamento 1: entro il 2002 gli Stati membri faranno in modo di offrire a tutti i disoccupati un nuovo punto di partenza prima che compiano i sei mesi di disoccupazione nel caso dei giovani e i dodici mesi di disoccupazione nel caso degli adulti.

Nonostante i progressi riscontrati nel 2000, il Portogallo è l'unico Stato membro che può ora unirsi al gruppo di cinque paesi (Austria, Svezia, Regno Unito, Lussemburgo e Finlandia) considerati i più vicini a raggiungere l'obiettivo UE di arrestare l'afflusso di giovani e adulti verso la disoccupazione di lunga durata. Sussistono preoccupazioni quanto alla capacità di cinque Stati membri di raggiungere l'obiettivo entro il 2002, e questo a causa di insufficienti prove quantitative (Paesi Bassi) o di incertezze e ritardi nel completamento della modernizzazione degli SPO (Germania, Italia e Grecia), ovvero nell'attuazione a pieno regime della strategia di prevenzione (Belgio). Si devono migliorare i sistemi di monitoraggio, e in particolare la realizzazione di indicatori concordati congiuntamente. Anche se quasi tutti gli Stati membri forniscono dati sugli indicatori, questi non consentono sempre la valutazione degli sforzi e dei risultati relativi all'ultimo periodo e in generale non forniscono informazioni relative all'integrazione effettiva.

Otto Stati membri hanno ricevuto una raccomandazione concernente le loro politiche di prevenzione e/o i loro sistemi di monitoraggio, e per la maggior parte di essi si tratta già della seconda volta. Le risposte sono incoraggianti, poiché si sono prese ulteriori iniziative per migliorare o accelerare l'attuazione delle strategie di prevenzione o sviluppare un adeguato sistema di monitoraggio. Tuttavia, per quanto concerne la prevenzione, i risultati sono ancora inferiori alle aspettative per quanto concerne l'ottemperanza all'orientamento e si dovranno ulteriormente sviluppare i sistemi di monitoraggio.

La modernizzazione degli SPO procede, ma il monitoraggio e l'adattamento del personale andrebbero migliorati

La modernizzazione dei servizi pubblici dell'occupazione (SPO) sta procedendo in tutti gli Stati membri e conferma il ruolo cruciale degli SPO per un'erogazione efficace di politiche in materia di occupabilità, soprattutto sul piano dell'attivazione e della prevenzione. I progetti di modernizzazione rispecchiano anche la mutata situazione del mercato del lavoro e pongono perciò maggiormente l'accento sul sostegno alla ricerca di un impiego sul libero mercato del lavoro, sul miglioramento delle competenze delle persone in cerca di lavoro conformemente alla domanda e su una maggiore flessibilità nell'erogazione di servizi. Nella maggior parte degli Stati membri l'estensione dei moderni strumenti delle TIC e un'intensificata cooperazione con altri soggetti del mercato costituiscono un aiuto essenziale per il nuovo modello di servizi degli SPO. Diversi Stati membri (in particolare Francia e Germania) forniscono informazioni esaustive sulla propria strategia e le azioni avviate per adattare l'organizzazione e i metodi di lavoro dei loro SPO alle nuove esigenze, nonché un chiaro scadenzario per il loro processo di modernizzazione, ma non danno informazioni sulle misure intraprese per adattare il personale e assicurare il monitoraggio dei progressi realizzati.

Si continua a dare rilievo all'attivazione

Nel 2000, quattordici Stati membri hanno raggiunto un tasso di attivazione superiore all'obiettivo del 20% [12]. Il Regno Unito ha soltanto raggiunto un tasso di poco superiore al 12%. La media dei tre Stati membri più avanzati (Svezia, Paesi Bassi e Irlanda) è del 44%. Nella maggior parte degli Stati membri il tasso di attivazione è aumentato, sia grazie al maggiore rilievo attribuito alle misure attive del mercato del lavoro sia a un minor numero di disoccupati registrati. Il numero di partecipanti a misure di attivazione è anch'esso aumentato, essenzialmente in termini di vari tipi di programmi di formazione, anche se certi paesi hanno riscontrato un notevole calo dei tassi di partecipazione. La spesa per i programmi attivi del mercato del lavoro è aumentata leggermente. La diversificazione e la definizione mirata di misure di attivazione sono continuate ed è anche aumentato il numero dei programmi di formazione legati al lavoro, delle iniziative di avvio di imprese e affini. In certi paesi la formazione alle TIC ha iniziato a essere maggiormente presa in considerazione. Si registra inoltre una più stretta cooperazione con i datori di lavoro nel concepimento delle misure attive.

[12] Cfr. la rassegna di cui all'allegato 2.

Vi è un monitoraggio inadeguato dell'efficacia delle misure attive

In termini di effettiva integrazione sul mercato del lavoro, soltanto alcuni Stati membri (Svezia, Danimarca e Finlandia, e in una qualche misura Germania, Austria, Spagna e Regno Unito) forniscono cifre. Risulta che gli incentivi all'avvio di aziende e diversi tipi di formazione finalizzata al lavoro sono più efficaci della tradizionale formazione al mercato del lavoro e delle compensazioni salariali, soprattutto nel settore pubblico. In generale, le donne tendono a essere meglio integrate degli uomini. Nella maggior parte degli Stati membri si dovrebbero continuare i lavori per migliorare gli indicatori sull'integrazione. Vi sono soltanto poche informazioni sui risultati, la resa e il rapporto costi/efficacia delle misure. Occorre intensificare gli sforzi per valutare regolarmente l'efficacia dei programmi attivi sul mercato del lavoro. Una nota critica è costituita dal fatto che nella maggior parte degli Stati membri risulta insufficiente la copertura delle persone inattive nell'ambito delle misure di attivazione.

Gli sforzi sono concentrati essenzialmente sulle riforme fiscali e molto meno sui sistemi previdenziali

Le recenti riforme tendono di solito a rendere il sistema fiscale più favorevole all'occupazione piuttosto che a occuparsi del sistema di prestazioni sociali. I progressi sulla via della riforma dei sistemi previdenziali sono insufficienti: diverse misure sono state prese alla spicciolata e le riforme sono attuate con lentezza. Alcuni Stati membri affrontano ampie riforme dei sistemi fiscali e previdenziali migliorandone le strutture di incentivazione, rafforzando i sistemi di controllo e rendendo più rigorose le condizioni di ammissibilità (Danimarca, Paesi Bassi e Regno Unito). Anche la Francia ha adottato misure per ridurre l'aliquota d'imposta marginale effettiva. Altri si adoperano piuttosto per ottimizzare l'interazione dei sistemi fiscali e di quelli previdenziali, soprattutto laddove si tratta di affrontare il problema della disoccupazione e le trappole della povertà, e promuovono le riforme strutturali complessive affrontando in particolare l'elevata e persistente disoccupazione strutturale (soprattutto Belgio, Francia, Paesi Bassi e Regno Unito).

Occorre dedicare maggiore attenzione al problema della riduzione del numero ancora grande di persone che ricevono prestazioni sociali e si deve affrontare in modo più efficace il problema delle prestazioni di invalidità, soprattutto onde agevolare il reinserimento nel mercato del lavoro. Inoltre, gli Stati membri devono esaminare l'impatto di genere che hanno le riforme dei sistemi fiscale e previdenziale e devono evitare disincentivi suscettibili di scoraggiare la partecipazione femminile. Un passo positivo per potenziare gli incentivi al lavoro e affrontare il problema dei "lavoratori poveri" è la tendenza a introdurre o aumentare le prestazioni erogate sul lavoro o a condizione di avere un lavoro, come ad esempio sistemi di reinserimento nel modo del lavoro e premi all'occupazione o crediti d'imposta sui redditi da lavoro.

Mancanza di strategie globali in materia di invecchiamento attivo

L'importanza del nuovo orientamento 3 sull'invecchiamento attivo è stata ribadita nelle conclusioni del vertice di Stoccolma, che fissano l'obiettivo di portare il tasso medio di occupazione dell'Unione europea per la fascia di età dai 55 ai 64 anni al 50% entro il 2010.

Lavoratori anziani: i fatti

* I tassi di occupazione nel 2000 per la fascia di età tra i 55 e i 64 anni rimangono bassi e variano notevolmente rispetto alla media UE, pari al 37,7%, in quanto si va dal 66,4% della Svezia a meno del 30% di Belgio, Lussemburgo, Italia, Austria e Francia. Rispetto al livello del 36% del 1995 si constata quindi un aumento piuttosto modesto.

* Se si considerano i cambiamenti in corso relativi alle politiche dell'occupazione per i lavoratori anziani, la forte domanda di manodopera e gli squilibri regionali in relazione a determinate qualifiche, gli attuali elevati tassi di occupazione nella fascia di età dai 45 a i 54 anni (media UE 73,7% nel 2000) potrebbero tradursi in tassi di occupazione notevolmente più alti per la prossima classe di età di qui a una decina d'anni (cfr. grafico 3).

Grafico 3: Tassi di occupazione dei lavoratori tra i 55 e i 64 anni (rispetto ai lavoratori tra i 45 e i 54)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro.

Diversi Stati membri hanno agito spinti dalla preoccupazione per la questione demografica. Ciò comporta la necessità di riformare i sistemi di prestazioni sociali e pensioni, di promuovere una sostenuta partecipazione al mondo del lavoro e di ridurre gli incentivi al prepensionamento onde aumentare l'età effettiva del pensionamento, che attualmente è notevolmente più bassa dell'età pensionistica prevista dalla legge nella maggior parte degli Stati membri. Tuttavia, mancano in generale strategie globali attinenti a politiche di invecchiamento attivo, mentre la maggior parte degli Stati membri tende a trattare i lavoratori anziani alla stregua di un ulteriore "gruppo svantaggiato" sul mercato del lavoro e non concepisce un sistema per affrontare in modo sufficientemente precoce tali questioni nell'ambito delle carriere lavorative dei singoli individui. Soltanto un paio di Stati membri risponde alla sfida con obiettivi strategici (Paesi Bassi e Svezia) o dedicando un'attenzione sufficiente a politiche di aumento delle competenze per gli anziani, come ad esempio quelle di formazione e sviluppo sul posto di lavoro, comprese le iniziative rivolte ai disoccupati o agli inattivi (ad esempio Danimarca e Regno Unito). La maggior parte degli Stati membri segue un approccio non organico per quanto concerne la riforma dei sistemi di prestazioni sociali, senza assicurare adeguatamente il monitoraggio dei progressi compiuti. Si rimarca anche, in generale, una certa mancanza di impegno delle parti sociali.

La realizzazione dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita migliora, mentre l'e-learning registra progressi variabili

Apprendimento lungo tutto l'arco della vita: i fatti

* Risultato sul piano educativo: più del 60% delle persone tra i 25 e i 64 di età nell'UE ha raggiunto almeno un livello d'istruzione secondaria superiore nel 2000. Le notevoli disparità registrate tra gli Stati membri si stanno riducendo grazie all'aumento della popolazione giovanile che conclude con successo gli studi; il divario tra i tassi più alti e più bassi nella fascia di età dai 25 ai 34 anni è calato dal 40,4% al 30,4% nel periodo 1995 - 2000.

* La partecipazione all'istruzione e alla formazione continua a essere bassa. Nell'UE il tasso di partecipazione della fascia di età dai 25 ai 64 anni è aumentato soltanto in misura marginale nel 2000, passando all'8% dal 7,8% del 1999, rispetto al 6,7% del 1997. La partecipazione dei lavoratori anziani è limitata, mentre tende ad essere più probabile la partecipazione delle donne e ancora più probabile quella dei giovani.

* Abbandono scolastico: nel 2000, il 18,5% dei giovani tra i 18 e i 24 anni ha lasciato prematuramente il sistema educativo, per lo più dopo aver completato soltanto l'istruzione secondaria inferiore - in diversi Stati membri tale tasso raggiunge quasi il 30% o peggio. Le persone che abbandonano la scuola precocemente sono sensibilmente più numerose tra la popolazione maschile e presentano un più alto rischio di disoccupazione.

Gli Stati membri hanno rivolto maggiore attenzione all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, attivando un'ampia gamma di provvedimenti, sempre più spesso nel quadro di strategie complessive. In generale, l'educazione e formazione iniziale è meno ben coperta rispetto all'istruzione degli adulti ma, nei propri PAN, gli Stati membri hanno iniziato a esprimere una diffusa preoccupazione relativamente alle qualifiche di base. La maggior parte degli Stati membri promuove l'educazione di base degli adulti (alfabetizzazione, competenze aritmetiche di base e a volte TIC e competenze sociali), anche in un contesto non formale. Tutti gli Stati membri si prefiggono di incoraggiare un numero maggiore di giovani a rimanere più a lungo nel circuito dell'istruzione. Laddove i tassi di abbandono scolastico sono alti, gli Stati membri promuovono curricoli flessibili di istruzione secondaria e scuole della seconda opportunità. È incoraggiante il fatto che le disparità sul piano dei risultati educativi nell'UE in generale si stiano riducendo, il che è dovuto ai progressi registrati soprattutto tra i giovani.

Gli Stati membri spesso ribadiscono la necessità di aumentare i tassi di partecipazione degli adulti all'apprendimento, ma tendono a non fissare obiettivi generali per tali aumenti. Occorre essere più attenti e fare in modo che i NAP riferiscano dei progressi compiuti rispetto agli obiettivi, generali o specifici, fissati negli anni precedenti. Misure sempre più comuni indirizzate a singoli individui (conti di apprendimento/ buoni studio) contribuiranno ad accrescere i tassi di partecipazione. Tuttavia, se ci si adoperasse maggiormente per rendere l'educazione degli adulti diversificata, accessibile e attraente e se si aprissero servizi di informazione, consulenza e orientamento nonché centri locali per l'apprendimento, si riuscirebbe a raggiungere un numero maggiore di non discenti, assicurando così un progresso verso la formazione permanente. Gli Stati membri devono consolidare l'apprendimento non formale e informale, anche attraverso il riconoscimento delle nozioni già acquisite e tenendo conto della dimensione di genere. Il coinvolgimento delle parti sociali nelle politiche e misure di apprendimento lungo tutto l'arco della vita appare rafforzato nella maggior parte degli Stati membri, per lo più in relazione all'accesso e al finanziamento. Tuttavia, continuano a mancare informazioni sulle loro iniziative autonome, soprattutto a livello di impresa.

La maggior parte degli Stati membri segnala misure volte a promuovere le abilità TIC, indirizzate spesso prioritariamente ai gruppi svantaggiati e inserite in una strategia trasversale di e-learning. Molti Stati membri danno inoltre priorità allo sviluppo del contenuto dell'e-learning. Considerando assieme tutti gli elementi, si possono ripartire gli Stati membri in tre gruppi: quelli più avanzati (Danimarca, Paesi Bassi, Svezia, Finlandia e Regno Unito), quelli le cui misure sono già ben avviate (Belgio, Irlanda, Germania, Francia, Lussemburgo e Austria) e quelli che dovranno intensificare i loro sforzi (Spagna, Grecia, Italia e Portogallo). In merito agli obiettivi comuni in materia di e-learning, quasi tutti gli Stati membri dovrebbero assicurare una diffusione di Internet nelle scuole pari al 100% entro la fine del 2001. Tuttavia, i progressi più lenti di alcuni Stati membri richiederanno un raddoppio degli sforzi, anche per quanto riguarda le azioni indicate dalle dimensioni e-learning e e-working dell'iniziativa e-Europe 2002. I progressi segnalati in merito al conferimento di competenze in materia di TIC a tutti gli insegnanti che ne abbiano bisogno entro la fine del 2002 sono incoraggianti, ma i dati insufficienti forniti non consentono di trarre conclusioni certe.

Le emergenti carenze di manodopera e di qualifiche portano a risposte politiche differenziate

La maggior parte degli Stati membri ritiene, sulla base di previsioni economiche e demografiche combinate, che i problemi delle strozzature sul mercato del lavoro si aggraveranno nel breve e medio termine. Alcuni Stati membri considerano tale sviluppo una minaccia per l'efficacia del mercato in generale e di quello del lavoro in particolare, altri vi vedono un'opportunità per facilitare il reinserimento di certe categorie di lavoratori nel mercato del lavoro. Attualmente, nella maggior parte degli Stati membri i problemi si limitano a pochi settori/occupazioni (ad esempio il settore delle TIC, l'industria delle costruzioni, la sanità, l'istruzione e i servizi sociali, il settore alberghiero e della ristorazione, nonché settori tecnici altamente specializzati). Alcuni paesi si trovano però con un mercato del lavoro molto contratto, caratterizzato da carenze di competenze specifiche e in generale di manodopera (sia per gli impieghi a basso che ad alto livello di qualificazione). Oltre alle misure generali adottate per ridurre la disoccupazione, aumentare la partecipazione della forza lavoro e accrescere l'occupabilità e le competenze, sono state avviate diverse iniziative specifiche in materia di deficit di manodopera e competenze, oppure azioni volte ad agevolare il passaggio verso un'economia basata sulla conoscenza: ad esempio, monitoraggio, mobilità occupazionale, conformità tra risorse umane e posti di lavoro, mobilità geografica e partenariati.

Mobilità: i fatti

* Anche se la mobilità geografica tra gli Stati membri dell'UE permane relativamente limitata - con solo 225 000 persone che hanno cambiato residenza tra due Stati membri dell'Unione europea nel 2000 - la mobilità geografica tra le regioni e il pendolarismo hanno già una dimensione considerevole, e la tendenza è crescente. Circa l'1,2% della popolazione dell'UE ha cambiato residenza passando in un'altra regione all'interno di uno Stato membro dell'Unione europea nel 1999. Circa 600 000 persone lavorano in un paese diverso dal paese in cui hanno la residenza principale.

* Se è vero che la mobilità occupazionale e l'avvicendamento nei posti di lavoro nell'UE rimangono chiaramente inferiori a quelli degli Stati Uniti, almeno nel gruppo dei lavoratori ad alta qualifica la mobilità da lavoro a lavoro è aumentata negli ultimi anni. Tra il 1998 e il 1999, circa il 10% di tutti i lavoratori ad alta qualifica ha cambiato posto di lavoro, con percentuali che vanno dal 12% o più nel Regno Unito, in Danimarca, Finlandia e Spagna a meno del 5% in Italia.

La correlazione tra il processo occupazionale e il nuovo processo di integrazione sociale richiede una maggiore attenzione

Sebbene la Commissione abbia invitato gli Stati membri a inserire le misure legate al mercato del lavoro finalizzate all'integrazione sociale nei PAN relativi all'occupazione, per la maggior parte degli Stati membri tale provvedimento non è sufficientemente visibile. Forse ciò è dovuto a differenze di approccio tra gli Stati membri: alcuni ribadiscono che la politica dell'occupazione è il migliore strumento per arrivare all'integrazione sociale, mentre altri fanno una chiara distinzione tra entrambe le politiche. Alcuni Stati membri ritengono che la politica (generale) del mercato del lavoro sia lo strumento principale per promuovere l'integrazione sociale; altri sottolineano i bisogni specifici delle persone socialmente emarginate e indicano che le diverse categorie destinatarie possono richiedere iniziative su misura, come nel caso di Francia, Finlandia, Paesi Bassi e Italia. La maggioranza degli Stati membri, come l'anno scorso, ha dato un maggiore rilievo all'integrazione piuttosto che alle misure contro la discriminazione. Tuttavia, alcuni Stati membri tentano di applicare un metodo più equilibrato. L'impatto del pacchetto antidiscriminazione fondato sull'articolo 13 e approvato dal Consiglio nel 2000 è ora evidente e a volte viene menzionato esplicitamente.

Per quanto concerne le minoranze etniche e le persone con disabilità, soltanto la metà degli Stati membri (Francia, Spagna, Portogallo, Germania, Austria, Regno Unito e Irlanda) fissa obiettivi nazionali per accrescere il livello di occupazione di questi ultimi, mentre soltanto la Danimarca e i Paesi Bassi fissano obiettivi per i primi.

Un contributo essenziale dei PAN alla lotta contro l'emarginazione è legato alle misure volte a promuovere il reinserimento dei disoccupati di lunga durata sul mercato del lavoro. Diversi Stati membri hanno già avviato o stanno avviando approcci personalizzati simili a quelli usati per la prevenzione, mentre altri stanno riesaminando gli attuali sistemi e misure occupazionali per renderli più propizi al reinserimento dei disoccupati di lunga durata nel mondo del lavoro. Mentre tale reinserimento è raramente considerato un modo di risolvere il problema delle strozzature, esso è un elemento importante nella strategia complessiva di lotta contro l'emarginazione sociale, soprattutto in quegli Stati membri che registrano bassi livelli di disoccupazione e in cui la disoccupazione di lunga durata tende a concentrarsi su gruppi specifici di difficile reinserimento.

2.2.2. Imprenditorialità

Questo pilastro riguarda la realizzazione di condizioni che favoriscano la creazione di nuovi posti di lavoro e intende agevolare la costituzione di un ambiente favorevole alla creazione di nuove imprese o alla loro crescita, con un conseguente aumento dell'occupazione. Questi obiettivi, che si conseguono in particolare riducendo i costi amministrativi e gli oneri fiscali, mirano a uno sfruttamento razionale delle potenzialità occupazionali insite nella società della conoscenza e nel settore dei servizi, e vi è anche l'intenzione di stimolare l'azione per l'occupazione a livello regionale e locale. Tra le poche novità segnalate quest'anno vi sono la promozione della lotta contro il lavoro sommerso, dell'educazione all'imprenditorialità e delle valutazioni d'impatto in merito alle nuove normative che si applicano alle imprese. La tabella seguente dà una visione d'insieme delle misure fondamentali riportate nei PAN per il 2001.

Tabella 3: Obiettivi delle misure fondamentali riportate nei PAN 2001 in relazione all'imprenditorialità

>SPAZIO PER TABELLA>

La creazione settoriale di posti di lavoro nel 2000: i fatti

* Nel 2000, i settori ad alta tecnologia e ad elevato utilizzo di conoscenze hanno creato 1,5 milioni di posti lavoro netti nell'UE. Come negli anni precedenti, la crescita occupazionale ha continuato ad essere in generale più forte nel settore dei servizi e per quanto riguarda i lavoratori non manuali altamente qualificati. Il tasso di occupazione nel settore dei servizi ha continuato ad aumentare e nell'industria si è creato quasi un milione di nuovi posti di lavoro. Continuano invece a essere numerose le perdite di posti nel settore agricolo.

* I settori che attualmente registrano la più alta crescita occupazionale a livello dell'UE sono caratterizzati da un'alta tecnologia o da un'elevata componente di posti di lavoro legati alle TIC ("settori high-tech" o "ad alta tecnologia") o hanno un elevato utilizzo di conoscenze, come si può constatare dal livello di istruzione elevato della manodopera ("settori ad alta istruzione"), o da entrambi questi fattori. La crescita occupazionale in questi settori però continua anche per i lavoratori meno qualificati, mentre è in ristagno o addirittura in declino per questo sottogruppo in altri settori dell'economia.

* Mentre l'Irlanda, la Finlandia, la Spagna e i Paesi Bassi registrano una crescita dell'occupazione in tutti i settori dell'economia, anche se più pronunciata nei settori ad alta istruzione, in altri paesi (Germania, Austria e Svezia) la crescita occupazionale è stata positiva soltanto nei settori ad alta istruzione e negativa negli altri.

* Questa è un'ulteriore riprova del fatto che le dinamiche occupazionali nei settori ad alta istruzione contribuiscono in modo decisivo alle dinamiche complessive dell'occupazione sui mercati del lavoro europei.

Usare le nuove tecnologie per ridurre gli oneri che gravano sulle imprese

Molti Stati membri riferiscono in ordine all'utilizzo dei sistemi elettronici per la registrazione in linea e la distribuzione di informazioni: si tratta di un modo comune per semplificare l'osservanza formale delle procedure. La pubblicazione in rete di documenti e informazioni però non equivale di per sé alla semplificazione, e dev'essere integrata da una strategia chiara per lo snellimento delle varie procedure che devono essere percorse dalle imprese in rapporto alle autorità (condivisione delle informazioni fra i diversi servizi, moduli più semplici) e dei regolamenti che le disciplinano. I punti d'accesso unici ("sportelli unici") si stanno dimostrando estremamente utili per meglio fornire informazioni, assistenza e consulenza nella fase che precede l'avvio di una nuova impresa.

Austria, Germania, Spagna, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Svezia, Finlandia e Regno Unito hanno compiuto sforzi sostanziali per assicurare che le imprese (e soprattutto le piccole imprese) integrino le TIC nelle loro operazioni quotidiane e per incoraggiare l'economia in senso ampio ad adattarsi alle esigenze della società basata sulla conoscenza.

Una strategia incompleta per agevolare l'assunzione di nuovo personale

La riluttanza degli Stati membri a semplificare le norme per l'assunzione di nuovo personale è un ostacolo alla creazione di posti di lavoro che non viene del tutto compensato dagli sforzi illustrati nei piani e volti ad alleggerire la previdenza sociale o gli oneri fiscali. In effetti, se da un lato la riduzione del costo della manodopera per le piccole imprese incoraggia i lavoratori autonomi a creare nuovi posti di lavoro, dall'altro la semplificazione delle norme relative alle nuove assunzioni consente a una piccola impresa di crescere più rapidamente e di creare lavoro in settori particolarmente critici.

Progressi verso la creazione di una cultura imprenditoriale

Gli Stati membri sembrano attribuire un'effettiva priorità alle iniziative di formazione all'imprenditorialità. Nel complesso non si hanno prove dell'impatto che tali misure hanno sull'immagine del lavoro autonomo che, ad eccezione di alcune professioni, rimane essenzialmente negativa. Ne consegue che le tendenze al lavoro autonomo sono piuttosto statiche, laddove invece ci si aspetterebbe un aumento generale significativo del lavoro autonomo, soprattutto nel settore dei servizi. Se si eccettua la formazione all'imprenditorialità, le iniziative volte a migliorare l'immagine degli imprenditori hanno minor rilievo o mancano del tutto. Il riconoscimento dell'importanza del ruolo degli imprenditori può comportare benefici maggiori per gli imprenditori di successo e quindi una maggiore partecipazione di giovani a tali attività.

Gli Stati membri hanno adottato diverse misure per promuovere l'imprenditorialità femminile, ma mancano dati concreti sui loro effetti.

PMI e lavoro autonomo: i fatti

* Il tasso di occupazione nelle aziende con meno di 50 dipendenti è rimasto stabile negli ultimi anni e si situa attorno al 27%;

* Il tasso medio di lavoro autonomo nell'Unione europea è sceso nel complesso dal 15,4% al 14,8% tra il 1998 e il 2000;

* Il lavoro autonomo è due volte più diffuso tra gli uomini che tra le donne, con il 17,6% e il 10,9% rispettivamente nel 2000.

Lotta contro il lavoro sommerso

La lotta contro il lavoro sommerso può determinare condizioni per posti di lavoro di migliore qualità e per una più sana concorrenza tra imprese. La questione è al centro delle preoccupazioni degli Stati membri, 11 dei quali hanno formulato un promettente impegno nei propri PAN (Austria, Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia e Regno Unito). La maggioranza di essi predilige procedure semplificate per la dichiarazione di nuovi posti di lavoro, un'intensificazione delle ispezioni e un irrigidimento delle sanzioni per i trasgressori. Altri hanno promosso i tentativi dell'amministrazione fiscale per evitare che le imprese si trovino esposte alla concorrenza nociva di quelle che fanno ricorso al lavoro nero. Un paese ha addirittura una posizione più radicale, in quanto rifiuta prestazioni e contratti pubblici alle imprese indagate per lavoro nero. È piuttosto presto per aspettarsi delle relazioni sui risultati di tutte le iniziative intraprese.

Una maggiore attenzione per lo sviluppo regionale e locale

La dimensione territoriale della strategia europea per l'occupazione si è sviluppata in modo considerevole. È possibile constatare una più intensa cooperazione interregionale e, in certi casi, elementi del metodo di coordinamento aperto sono stati introdotti nella relazione tra autorità regionali e nazionali e si sta anche sviluppando la "professionalizzazione" dell'amministrazione territoriale. La cooperazione assume forme affatto diverse a seconda dei diversi contesti istituzionali. In generale, la dimensione territoriale è ancora essenzialmente limitata al livello regionale, in cui sono più visibili i progressi, ma anche il livello locale si sta sviluppando positivamente. I servizi pubblici dell'occupazione stanno sviluppando in misura crescente una dimensione territoriale diversificata nelle proprie attività e partecipano attivamente ai partenariati locali e regionali. Per meglio soddisfare i bisogni specifici dei mercati del lavoro locali e regionali, essi sono diventati più flessibili nell'attuare servizi e programmi di politica attiva del mercato del lavoro. Lo sviluppo dell'economia sociale è ancora lento, ma ha registrato un'accelerazione a partire dal 1999; la maggior parte degli Stati membri fornisce un sostegno specifico sotto forma di consulenza o finanziamento. Particolarmente importanti sono i passi in direzione della parità di trattamento delle organizzazioni dell'economia sociale e delle altre imprese in termini ad esempio di tassazione o di accesso agli strumenti finanziari della politica economica.

Alcuni progressi verso la riduzione degli oneri fiscali che gravano sul lavoro dipendente, specialmente sul lavoro a bassa retribuzione/bassa qualifica

Fiscalità generale e fiscalità del lavoro: i fatti

* L'onere fiscale complessivo [13] è aumentato, passando dal 42,4 al 43,3% nel periodo 1996-1999, con la tendenza a stabilizzarsi nel 2000 (43,1%). In diversi Stati membri, tra cui Belgio, Danimarca, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Finlandia e Svezia, l'aliquota d'imposta complessiva è ancora elevata in percentuale del PIL e supera il 45% (cfr. grafico 4).

[13] Misurato in percentuale del PIL.

* L'onere fiscale che grava sul lavoro [14] nell'UE è stato ridotto dello 0,8% nel periodo 1996-2000, scendendo al 40,6%, ma continua a essere elevato in diversi Stati membri. Le riduzioni delle imposte sulle retribuzioni da lavoro basse sono state più sostanziali. Tali riduzioni sono riscontrabili in quasi tutti gli Stati membri (a eccezione del Lussemburgo e dei Paesi Bassi) e superano ampiamente i due punti percentuali nel periodo 1996-2000 per un individuo che guadagni 50% o 67% del salario medio, fino ad arrivare al 35,2% e 39,2% rispettivamente nel 2000 [15].

[14] Indica il carico fiscale medio effettivo sui redditi da lavoro ed è calcolato come percentuale della retribuzione complessiva ricevuta dai dipendenti più le tasse sui redditi da lavoro dipendente.

[15] I dati si basano sugli indici fiscali costruiti per famiglie ipotetiche.

Le riforme fiscali realizzate negli ultimi tre anni variano da uno Stato membro all'altro per copertura ed entità. La maggior parte degli Stati membri intende ridurre l'onere fiscale complessivo essenzialmente tramite riduzioni della fiscalità diretta sui redditi delle persone fisiche e delle società o delle imposte patrimoniali, onde migliorare la competitività delle imprese e stimolare la crescita e l'occupazione, anche se solo quattro Stati membri (Austria, Finlandia, Germania, Paesi Bassi) hanno fissato obiettivi nazionali per la riduzione dell'onere fiscale complessivo.

Grafico 4: Aliquota del gettito fiscale complessivo (% del PIL)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Servizi della Commissione DG TAXUD.

Un numero crescente di Stati membri s'impegna per ridurre gli oneri fiscali sul lavoro dipendente. Le reazioni alle raccomandazioni indirizzate l'anno scorso a due terzi degli Stati membri hanno indicato alcuni progressi, diversi tra gli Stati membri, sulla via della riduzione dell'onere fiscale che grava sul lavoro. Il grafico 5 mostra che i progressi sono più evidenti per gli impieghi a bassa retribuzione (buoni esempi sono forniti da Belgio, Francia, Irlanda e Italia). Si devono continuare o intensificare gli sforzi per ottenere risultati più visibili. Tuttavia, nessuno Stato membro ha fissato un obiettivo quantificato [16] per tale riduzione, malgrado ciò sia richiesto dagli orientamenti. Una riduzione graduale della tassazione del lavoro è più visibile per quanto concerne il lavoro a bassa retribuzione/bassa qualifica. La componente più importante di queste aliquote fiscali continuano a essere i contributi della previdenza sociale e altri oneri (ad esempio le imposte sui salari) versati dai datori di lavoro, che corrispondono mediamente a più della metà di tali imposte. In alcuni Stati membri la riduzione della tassazione sul lavoro è stata accompagnata da riforme quali la tassa verde, mentre gli incentivi fiscali per gli individui e le imprese volti a stimolare gli investimenti nel capitale umano sono limitati.

[16] La Germania ha però fissato un obiettivo parziale di riduzione dei contributi della previdenza sociale al 40% dei salari lordi (mentre la stima attuale è a circa il 41%).

Grafico 5: Aliquota fiscale media per un salariato individuale a bassa retribuzione [17]

[17] La media UE è una media ponderata (secondo il numero di persone che lavorano nel settore industriale di ciascuno Stato membro).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

AWP = redditi medi da addetto alla produzione

Fonte: Servizi della Commissione DG TAXUD, a partire dalla base di dati dell'OCSE.

2.2.3. Adattabilità

Nell'ambito del pilastro adattabilità le parti sociali e i governi sono invitati a migliorare, con un approccio di partenariato, il livello e la qualità dell'occupazione e ad accrescere la competitività dell'economia europea, per agevolare la creazione di posti di lavoro. Gli sforzi sono concentrati sull'identificazione di un giusto equilibrio tra flessibilità e sicurezza, in modo da conciliare le esigenze dei lavoratori e quelle delle imprese. Gli orientamenti per l'occupazione 2001 hanno introdotto nuovi aspetti, ampliando la precedente portata del pilastro adattabilità, inserendo in particolare riferimenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro, alla qualità e all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e un obiettivo concernente l'alfabetizzazione informatica da raggiungersi entro il 2003. Inoltre, le parti sociali sono state invitate a presentare annualmente una relazione sulle loro attività.

Una marcata attenzione alle questioni legate all'orario di lavoro ...

Le politiche continuano a dare notevole rilievo alle questioni legate all'orario di lavoro. Sia i governi che le parti sociali stanno chiaramente dando priorità a questo aspetto della riforma del mondo del lavoro. Ora però alla questione già molto seguita della riduzione dell'orario di lavoro si affiancano sempre più disposizioni in materia di flessibilità. La maggior parte delle innovazioni realizzate riguarda l'attuazione di sistemi di orari di lavoro più flessibili. In quest'ambito gli sviluppi recenti toccano in particolare due aspetti: la durata e la flessibilità, ad esempio estendendo i periodi di riferimento o introducendo sistemi di contabilizzazione delle ore lavorate applicati nel lungo periodo. Il lavoro a tempo parziale, che è la forma più importante di lavoro flessibile nell'UE, è stato oggetto di strumenti legislativi e/o accordi.

Grafico 6: Lavoratori a tempo parziale in relazione all'occupazione complessiva, 1995-2000

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Eurostat - Indagine sulle forze di lavoro

... e alle forme flessibili di lavoro

Vi è una tendenza generale verso forme di lavoro nuove e flessibili volte ad agevolare l'introduzione e l'uso di contratti a termine, del lavoro temporaneo e del lavoro a tempo parziale (per quest'ultimo cfr. grafico di cui sopra) mediante contratti collettivi. I governi, spesso in cooperazione con le parti sociali, rispondono anch'essi a tale tendenza e stanno sviluppando - o adattando - di conseguenza il loro quadro giuridico. Le agenzie di lavoro temporaneo sono ora regolamentate in tutti gli Stati membri da norme che spesso si applicano tramite accordi stipulati a livello delle parti sociali. Lo stesso vale per la maggior parte delle iniziative concernenti i contratti a tempo determinato; il loro numero aumenta nell'UE, ma la situazione varia notevolmente da un paese all'altro. Soltanto in alcuni Stati membri (Austria, Danimarca, Irlanda, Germania e Svezia) il telelavoro è stato oggetto di azioni specifiche o di accordi collettivi.

Flessibilità del lavoro e dell'orario di lavoro

* Il lavoro atipico [18] sta diventando sempre più diffuso e corrisponde ora al 29,8% di tutti i contratti (rispetto al 29,0% del 1999); le percentuali più elevate si trovano nei Paesi Bassi (54,3%), in Svezia (35,5%), in Spagna (33,7%) e in Francia (32,2%), le più basse in Grecia (12,3%), nel Lussemburgo (14,4%), in Italia (16,1%) e in Austria (23,8%); il numero dei lavoratori a tempo parziale con contratti a tempo determinato è rimasto stabile nel tempo, situandosi a meno del 3%.

[18] Il lavoro atipico comprende il lavoro a tempo parziale (sulla base di un'autovalutazione) e i rapporti di lavoro con contratti a tempo determinato (in cui rientrano, per definizione, il lavoro stagionale, il lavoro interinale e il lavoro occasionale).

* Nella maggior parte degli Stati membri il lavoro a tempo parziale è la forma più comune di lavoro atipico, eccezion fatta per Finlandia, Grecia, Portogallo e Spagna, in cui prevale il lavoro a tempo determinato.

* Nell'ultimo quinquennio la percentuale dei lavori a tempo parziale rispetto all'occupazione complessiva è aumentata costantemente fino a raggiungere il 18%. Tuttavia, per il terzo anno consecutivo, sono stati creati più posti di lavoro a tempo pieno (più di due milioni) che a tempo parziale (circa un milione). I posti di lavoro a tempo pieno corrispondono a quasi il 70% di tutti i posti di lavoro creati al netto, rispetto a solo 54% nel 1998 e 60% nel 1999. Un terzo di tutte le lavoratrici e il 6% di tutti i lavoratori ha un lavoro a tempo parziale.

* La media settimanale delle ore lavorate è rimasta quasi stabile tra il 1995 (36,6 ore) e il 1999 (36,5), ma è scesa a 36,2 ore nel 2000. La differenza tra l'orario lavorativo settimanale degli uomini e delle donne è rimasta stabile a 7,7 ore.

Una strategia modesta per quanto concerne l'organizzazione del lavoro e scarsa attenzione per la qualità del lavoro...

Forse a causa dell'attenzione preponderante dedicata alle questioni dell'orario di lavoro e a quelle giuridiche (in particolare al fine di flessibilizzare i tipi di contratti), altri aspetti nel contesto dell'organizzazione del lavoro non hanno ricevuto molta attenzione: ad esempio, la correlazione tra l'introduzione delle nuove tecnologie e la necessità di adattare il contesto organizzativo di un'impresa, le nuove tecniche gestionali, il lavoro di squadra, l'appiattimento delle gerarchie, il coinvolgimento dei lavoratori nei processi decisionali e la partecipazione ai risultati delle attività d'impresa, non sono aspetti trattati sistematicamente dai PAN.

Sono poche inoltre le iniziative specificamente riguardanti l'obiettivo di migliorare la qualità dell'occupazione introdotte quest'anno nell'ambito del pilastro adattabilità.

...eccezion fatta per la salute e la sicurezza sul lavoro

Nel campo della salute e della sicurezza sul lavoro, molti Stati membri (ad esempio Austria, Danimarca, Irlanda e Spagna) hanno sviluppato nuove strategie per assicurare una migliore applicazione delle normative esistenti e promuovere misure per la riduzione degli infortuni e delle malattie professionali. Strumento privilegiato di tale approccio è l'estensione dei sistemi di orientamento. Queste iniziative intendono migliorare la qualità del lavoro, questione che altrimenti non ha ricevuto la debita attenzione nell'ambito del pilastro adattabilità. In diversi Stati membri (ad esempio Danimarca, Paesi Bassi e Portogallo) le parti sociali partecipano direttamente o indirettamente agli organismi responsabili dello sviluppo, dell'attuazione e del monitoraggio della normativa in materia di salute e sicurezza a livello nazionale, regionale e aziendale.

Non si è data una risposta ampia in merito alla formazione e all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita

Si è intensificato l'impegno delle parti sociali verso l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. Ma anche se gli Stati membri riferiscono di una consultazione o partecipazione delle parti sociali in merito allo sviluppo di strategie di apprendimento lungo tutto l'arco della vita, i dati qualitativi forniti nei PAN e nelle valutazioni delle parti sociali non sono sufficienti per trarre conclusioni generali sulla portata e il grado di tale partecipazione, soprattutto nella fase di attuazione. Le parti sociali ribadiscono tuttavia che il loro impegno tramite accordi collettivi o altre iniziative congiunte è aumentato rispetto all'anno scorso. Per quanto concerne la promozione della formazione nelle PMI vengono fornite soltanto poche informazioni. La maggior parte delle azioni, basate su accordi o iniziative congiunte o tripartite, concerne l'accesso individuale dei lavoratori alla formazione, i fondi destinati alla formazione e la formazione dei gruppi a rischio. Le azioni avanzate mettono in relazione l'orario di lavoro con la formazione tramite strumenti quali la contabilizzazione di lungo termine delle ore lavorate. L'obiettivo di dare a ogni lavoratore l'opportunità di ricevere nozioni di base in merito alla società dell'informazione entro il 2003 non è stato quasi trattato nei PAN 2001.

È migliorato il coinvolgimento delle parti sociali, ma il loro contributo manca ancora di visibilità e concretezza

In generale - e in linea con diverse raccomandazioni dell'anno scorso in relazione all'occupazione - il coinvolgimento delle parti sociali nello sviluppo e nell'attuazione delle strategie nazionali per l'occupazione è chiaramente migliorato. Tuttavia, la visibilità del loro contributo è ancora insoddisfacente; le parti sociali non hanno colto le opportunità offerte loro contestualmente all'orientamento 13, che le sollecita a riferire annualmente sulla modernizzazione dell'organizzazione del lavoro; nessun processo di tal genere è stato avviato in nessuno degli Stati membri.

2.2.4. Pari opportunità

Obiettivo di questo pilastro è rafforzare le politiche di pari opportunità per le donne e gli uomini sul mercato del lavoro, onde corroborare l'impatto delle politiche condotte nell'ambito degli altri tre pilastri. Tale obiettivo è perseguito con una strategia di mainstreaming della dimensione di genere trasversale a tutti e quattro i pilastri, riducendo i divari tra i generi (disoccupazione, occupazione, segregazione di genere e differenziali retributivi) e facendo leva su politiche finalizzate a conciliare la vita lavorativa e quella familiare. Quest'anno i nuovi elementi inseriti nel quarto pilastro riguardano in particolare l'integrazione orizzontale (mainstreaming) della dimensione di genere: si dovrebbero sviluppare sistemi consultivi con organi per la parità tra i sessi, e andrebbero applicate procedure per la valutazione d'impatto rispetto al genere e sviluppare indicatori sulla parità tra i sessi in relazione a ciascun orientamento. Inoltre, si dovrebbe incoraggiare l'accesso delle donne all'apprendimento lungo tutto l'arco della vita e alla formazione alle TIC e si dovrebbe contemplare l'opportunità di fissare obiettivi nazionali per l'occupazione femminile e i servizi di custodia dei bambini e di assistenza ad altre persone non autonome.

Il ruolo della parità tra i sessi appare ridotto nella combinazione delle politiche

Mentre negli anni precedenti si era registrata una tendenza positiva nel modo in cui gli Stati membri affrontavano le questioni legate al genere, nel 2001 è stato dato un minor rilievo al pilastro pari opportunità, soprattutto rispetto all'anno scorso. Ciò vale in particolare per quegli Stati membri in cui la parità tra i sessi è più debole e in cui la sfida della partecipazione femminile al mercato del lavoro è più grande. È essenziale un riequilibrio delle politiche per incoraggiare attivamente la partecipazione delle donne sul mercato del lavoro, non solo per quanto concerne l'accesso, ma in particolare a metà carriera, onde aiutare le donne a rimanere più a lungo sul mercato del lavoro. Essenziali al riguardo sono le questioni della parità retributiva, la disponibilità di adeguate strutture di custodia dei bambini e di assistenza alle persone non autonome unitamente a soluzioni per conciliare la vita lavorativa e quella familiare, senza dimenticare l'aspetto dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. Le parti sociali dovrebbero fare di più per migliorare la parità tra i sessi.

Risposte diseguali alle raccomandazioni sulla parità tra i sessi

I PAN 2001 costituiscono per gli Stati membri interessati la seconda opportunità di reagire alle raccomandazioni del Consiglio sulla parità tra i sessi. Le risposte sono diseguali. L'Irlanda, la Danimarca, la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito hanno avviato alcune iniziative interessanti. Tuttavia, poiché alcune stanno ancora muovendo i primi passi, i loro risultati dovranno essere sottoposti a un attento monitoraggio e una valutazione del loro impatto è ancora prematura. La Germania, l'Austria, il Portogallo e il Lussemburgo hanno risposto parzialmente alle sollecitazioni. L'Italia, la Spagna e la Grecia hanno avviato alcune azioni ma, considerati il loro punto di partenza svantaggiato e l'entità dell'impegno necessario, le loro politiche devono essere rafforzate.

Accrescere la partecipazione delle donne - pochi obiettivi

Divario tra i generi in materia di occupazione e disoccupazione: i fatti

* Come negli anni precedenti, le donne sono state le principali beneficiarie della creazione di nuovi posti di lavoro. Ne consegue che nel 2000 il divario tra i sessi sul piano dell'occupazione si è leggermente ridotto nell'UE, scendendo a 18,5 punti percentuali. Esistono però ancora notevoli differenze tra paese e paese: si va dalla situazione della Svezia (3,8 punti), a quella della Grecia e della Spagna (circa 30 punti). Nell'UE il divario occupazionale di genere espresso in equivalente a tempo pieno è stato nel 2000 di 25,7 punti percentuali.

* Dei più di 1,6 milioni di posti di lavoro che le donne sono andate a occupare nel 2000 la maggior parte era a tempo parziale. Nel periodo 1995-2000 la percentuale dei lavori a tempo parziale rispetto all'occupazione complessiva è salita al 18%, pari a un terzo di tutte le donne occupate e al 6% di tutti gli uomini occupati.

* I tassi di disoccupazione nel 2000 sono calati sia per gli uomini che per le donne, determinando un tasso medio di disoccupazione femminile inferiore al 10%. Tuttavia, con una media UE di disoccupazione maschile situata ora al 7%, il divario di genere sul piano della disoccupazione è calato soltanto dello 0,2, scendendo a 2,7 punti percentuali. La Spagna continua ad avere il più alto divario di genere sul piano della disoccupazione nell'UE. Altri paesi che presentano una differenza marcata tra i tassi di disoccupazione maschili e femminili sono la Grecia, l'Italia, la Francia e il Belgio.

Il fatto di raggiungere l'obiettivo di piena occupazione nel lungo termine fissato al vertice di Lisbona è funzionale alla maggiore integrazione delle donne sul mercato del lavoro. Anche se i tassi occupazionali delle donne sono aumentati dal 1999 esiste ancora un sensibile divario di genere, pari a 18 punti percentuali. Le misure volte a promuovere la parità tra i sessi sono numerose, ma nella maggioranza dei casi si tratta di misure isolate prive di un forte impatto sulla situazione complessiva. La maggior parte delle iniziative è volta a facilitare il reinserimento delle donne disoccupate e inattive sul mercato del lavoro, ad aumentare le opportunità di formazione e istruzione, a riformare i sistemi fiscali e previdenziali e a introdurre misure per conciliare la vita lavorativa e quella familiare. Gli orientamenti per l'occupazione 2001 hanno invitato gli Stati membri a contemplare l'opportunità di fissare obiettivi per accrescere l'occupazione femminile ma, a eccezione della Francia, del Portogallo e dei Paesi Bassi, gli Stati membri non hanno fissato obiettivi nazionali in tal senso. Si noti in particolare che i paesi che presentano tassi di occupazione femminile bassi non hanno fissato obiettivi nazionali e hanno introdotto soltanto azioni limitate per migliorare l'attuale situazione occupazionale delle donne (Spagna, Grecia e Italia).

Si registrano progressi nell'integrazione orizzontale della dimensione di genere, ma manca una strategia globale

Si sono compiuti alcuni progressi nell'attuazione dell'integrazione orizzontale della dimensione di genere in termini di meccanismi di cooperazione e di strumenti per la valutazione d'impatto rispetto al genere, ma nella maggior parte degli Stati membri manca ancora una strategia globale [19]. Gli Stati membri non hanno applicato la valutazione d'impatto rispetto al genere per ciascun orientamento e non hanno sviluppato adeguati indicatori per misurare i progressi compiuti. Tuttavia, i paesi che hanno recentemente recepito l'obiettivo di mainstreaming della dimensione di genere continuano a registrare progressi, ad esempio estendendo le politiche a livello regionale e introducendo programmi di formazione in materia di genere per il personale delle amministrazioni pubbliche (ad esempio Francia e Irlanda). I paesi nordici confermano il loro impegno nei confronti dell'integrazione orizzontale della parità tra i sessi. D'altro canto alcuni paesi destinatari di una raccomandazione quanto alla necessità di promuovere o continuare gli sforzi di mainstreaming della dimensione di genere (Grecia, Germania, Italia, Spagna e Lussemburgo) non hanno intrapreso un'azione decisiva per migliorare la situazione.

[19] Per globali si intendono in questa sede misure che coprano i sistemi consultivi con organi per la parità tra i sessi, anche a livello regionale, procedure di valutazione d'impatto rispetto al genere per i nuovi strumenti legislativi, la messa a punto di indicatori e statistiche e sensibilizzazione sotto forma di informazione, formazione, indagini e altri approcci innovativi.

Gli obiettivi di parità tra i sessi non sono ancora debitamente integrati nelle politiche occupazionali contestualmente agli altri tre pilastri. Scarsa attenzione è stata riservata alle questioni di genere nelle politiche finalizzate a migliorare le abilità TIC e a realizzare una società basata sulla conoscenza. Vengono segnalate pochissime iniziative volte a ridurre gli effetti negativi dei sistemi fiscali e previdenziali.

I differenziali retributivi di genere rimangono elevati

Differenziali retributivi di genere: i fatti (cfr. anche grafico 7)

* Stando ai dati più recenti a livello UE (fonte: Panel europeo delle famiglie, retribuzione oraria per i dipendenti che lavorano 15 ore o più), il divario retributivo tra i generi è calato di 2 punti percentuali tra il 1996 e il 1997, ma permane ancora attorno al 14%.

* La situazione risulta peggiore nel settore privato, in cui i differenziali retributivi raggiungono addirittura 19 punti percentuali, rispetto ai 10 del settore pubblico. I differenziali retributivi di genere sono calati o sono rimasti stabili in tutti gli Stati membri, a eccezione di Spagna e Austria in cui si sono constatati leggeri aumenti.

Grafico 7: Differenziale retributivo di genere nel 1997: in generale e suddiviso per i settori pubblico e privato

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: Eurostat, Panel europeo delle famiglie. Non sono disponibili dati per la Svezia.

Nonostante l'elevato profilo conferito alla questione del differenziale retributivo di genere dal vertice di Stoccolma, le misure volte a ridurre il divario salariale e i differenziali di reddito tra le donne e gli uomini sono limitate. Le iniziative si limitano per lo più a riesaminare i sistemi di classificazione delle mansioni, a diverse misure legislative e a relazioni di studio. Laddove nuove iniziative sono adottate, queste si trovano ancora in uno stadio iniziale e mancano spesso azioni concrete. Gli Stati membri dovranno compiere sforzi ben maggiori per affrontare questi problemi. Ancora più importante è il ruolo e la responsabilità delle parti sociali. Esse non hanno affrontato questa problematica in modo specifico, soprattutto in mercati del lavoro in cui la domanda è alta, il che smentisce le loro dichiarazioni pubbliche e posizioni di principio. Tuttavia, vi sono alcuni buoni esempi di approcci innovativi, volti ad esempio ad accrescere la trasparenza dei salari e a rendere più facile adire i tribunali per questioni di parità retributiva in Danimarca, e si segnala anche l'introduzione di un obbligo legale per i datori di lavoro di rivedere annualmente i salari onde individuare eventuali differenziali retributivi ingiustificati in Svezia.

Alcune azioni positive per affrontare la segregazione di genere

Segregazione di genere: i fatti

* L'occupazione nei vari settori rimane altamente segregata rispetto al genere, con una sovrarappresentanza degli uomini nell'agricoltura, nell'industria e nei servizi finanziari e una sovrarappresentanza delle donne negli altri servizi, tra cui la sanità, l'istruzione e i servizi alle famiglie. Nel periodo 1995-2000, la segregazione è diminuita soltanto in alcuni settori, come quello della vendita all'ingrosso e al dettaglio e dell'intermediazione finanziaria. L'occupazione nei settori ad alta tecnologia in espansione tende ad avere una connotazione di genere in quanto quasi due terzi degli occupati sono uomini.

* La segregazione di genere per settori e occupazioni rimane stabile rispetto all'anno scorso (17,8% nei settori e 25,2% nelle occupazioni [20]). La Finlandia, la Svezia e la Danimarca presentano la più elevata segregazione per occupazione, con percentuali che vanno dal 28% al 30%. La Finlandia, la Svezia, il Portogallo, l'Irlanda e l'Austria hanno la più grande segregazione per settori con più del 20%.

[20] La segregazione di genere è misurata applicando la percentuale nazionale di occupazione femminile e maschile a ciascun settore/occupazione. Le differenze sono sommate per produrre la cifra complessiva dello squilibrio di genere. Tale cifra è quindi presentata quale proporzione dell'occupazione totale.

La segregazione di genere ha un effetto negativo sull'efficienza e sul funzionamento del mercato del lavoro. La questione è stata affrontata dalla maggior parte dei paesi che presentano livelli elevati di segregazione occupazionale e settoriale e che hanno ricevuto una raccomandazione in questo ambito. Le iniziative vanno dal cambiamento delle scelte educative alla definizione di obiettivi in materia di reclutamento per le professioni sottorappresentate e alla formazione delle donne all'imprenditorialità. Tuttavia, i cambiamenti sul piano della segregazione di genere sono lenti e sono anche strettamente correlati ad altri cambiamenti strutturali nell'ambito dell'economia. Si registrano alcune nuove - anche se assai modeste - iniziative volte a promuovere la partecipazione delle donne al processo decisionale.

La mancanza di asili nido limita la partecipazione femminile

Impatto dei figli sull'occupazione: i fatti

* La presenza dei bambini influisce sulla piena partecipazione delle donne al mercato del lavoro. Nel 2000, negli 11 Stati membri per cui si dispone di dati, il 72% delle donne tra i 20 e i 50 anni prive di figli aveva lavoro, contro soltanto il 59% delle donne con figli di meno di 6 anni. Al contrario, la partecipazione degli uomini all'occupazione tende ad aumentare in presenza di un bambino in tenera età. Il 94% degli uomini tra i 20 e i 50 anni che hanno bambini hanno lavoro, rispetto all'89% degli uomini senza figli.

Quest'anno si registrano numerose iniziative volte ad aiutare i genitori che lavorano grazie a un'organizzazione del lavoro più flessibile, a servizi di custodia dei bambini migliori e più flessibili e a riforme dei sistemi fiscali e previdenziali. Inoltre si segnalano nei PAN diverse iniziative positive volte ad incoraggiare le donne a riprendere il lavoro dopo un'assenza.

Anche se il Belgio, il Regno Unito, la Francia, la Grecia, il Portogallo e l'Irlanda hanno fissato l'obiettivo di aumentare la disponibilità dei servizi di custodia dei bambini, per la maggior parte tali servizi non sono sufficienti per rispondere all'entità della domanda. I paesi con pochi asili nido, soprattutto per i bambini da 0 a 3 anni di età, non hanno fissato obiettivi quantitativi e hanno intrapreso soltanto azioni limitate per migliorare la situazione (Italia, Spagna, Austria, Germania e Paesi Bassi).

L'assistenza agli anziani richiede attenzione

Un nuovo ambito che diverrà sempre più importante è la cura di altre persone non autonome, in particolare gli anziani. La maggioranza degli Stati membri non ha ancora iniziato a esaminare con attenzione tale problem