Relazione speciale L ’integrazione  
nella PAC degli obiettivi  
della politica UE  
in materia di acque:  
un successo parzialeIT 2014  n. 04
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2014
ISBN  978-92-872-0035-8
doi: 10.2865/1608
© Unione europea , 2014
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed  in Luxembourg
IT 2014  n. 04
Relazione speciale L ’integrazione  
nella PAC degli obiettivi 
della politica UE  
in materia di acque:  
un successo parziale
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo co mma, TFUE )
02
 Indice
Paragrafi
 Glossario e abbreviazioni
I - XI Sintesi
1 - 14  Introduzione
1 - 6  I collegamenti tra la politica UE in materia di acque e la politica agricola comune (PAC)
7 - 11 Strumenti della PAC che hanno le potenzialità per favorire l’integrazione nella PAC degli obiettivi 
della politica in materia di acque
12 -14 Fondi della PAC con un potenziale impatto sulle risorse idriche
15 - 20 L’a u d i t
15 - 17 Estensione e approccio dell’audit
18 - 20 Audit precedenti
21 - 79 Osservazioni
21 - 32 Le debolezze nell’attuazione della politica UE in materia di acque ne hanno ostacolato 
l’integrazione nella PAC
33 - 48 L ’impatto della condizionalità sulle questioni idriche è stato sinora limitato
34 - 39 Il meccanismo della condizionalità ha un impatto ma non è pienamente sfruttato
40 - 48  Debolezze nell’applicazione della condizionalità
49 - 61 Le potenzialità dei finanziamenti per lo sviluppo rurale non sono sfruttate pienamente  
per affrontare i problemi delle risorse idriche
52 - 55 I piani di spesa per lo sviluppo rurale degli Stati membri non tengono sempre conto degli obiettivi  
della politica UE in materia di acque e del fabbisogno di acque degli Stati membri
56 - 61 I finanziamenti per lo sviluppo rurale sono stati sottoutilizzati per affrontare i problemi delle risorse idriche
62 - 65 Il principio «chi inquina paga» non è stato integrato nella PAC
66 - 79 I sistemi di monitoraggio e valutazione non forniscono un quadro completo della situazione
03 Indice
80 - 87 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I — Quesiti di audit e criteri utilizzati per l’audit
 Allegato II —  Risultati dell’indagine: principali cambiamenti riferiti dagli enti di consulenza  
per il settore agricolo a seguito dell’introduzione della condizionalità
 Allegato III — Esempi di questioni relative alle risorse idriche non soggette alla condizionalità
 Allegato IV —  Fondi aggiuntivi «verifica dello stato di salute» e «ripresa economica» assegnati 
e utilizzati dagli Stati membri per la gestione delle risorse idriche
 Risposte della Commissione
04
 Glossario  
e abbreviazioni
Bacino idrografico:  il territorio nel quale scorrono tutte le acque superficiali attraverso una serie di torrenti, fiumi 
ed eventualmente laghi per sfociare al mare in un’unica foce, a estuario o delta.
CGO:  criteri di gestione obbligatori. 18 atti giuridici UE in materia di ambiente, sicurezza alimentare, salute delle 
piante e degli animali e benessere degli animali.
Condizionalità:  meccanismo che subordina i pagamenti diretti agli agricoltori e un certo numero di pagamenti 
nell’ambito dello sviluppo rurale al rispetto di una serie di impegni relativi all’ambiente, alla sicurezza alimentare, 
alla salute degli animali e delle piante, al benessere degli animali e al mantenimento dei terreni agricoli in buone 
condizioni agronomiche ed ambientali. Gli obblighi di condizionalità si applicano a 18 criteri di gestione obbligatori 
e a 15 norme BCAA. Il mancato rispetto di tali norme e obblighi può portare a una riduzione dei pagamenti PAC per 
l’agricoltore.
Direttori responsabili delle risorse idriche:  direttori responsabili della politica in materia di acque dei vari Stati 
membri e degli altri paesi partecipanti.
Distretto idrografico:  area di terra e di mare, costituita da uno o più bacini idrografici limitrofi e dalle rispettive 
acque sotterranee e costiere che è definito nella DQA come la principale unità per la gestione dei bacini idrografici.
DQA:  La direttiva quadro sulle acque — direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 
23 ottobre 2000, che istituisce un quadro per l’azione comunitaria in materia di acque (GU L 327 del 22.12.2000, 
pag. 1) — è un atto normativo generale adottato nel 2000 al fine di rendere più coerente il mosaico di politiche 
e norme esistente in materia. Il suo approccio in materia di gestione delle risorse idriche si basa sui bacini idrografici 
quale unità naturale e ambientale e non sui confini amministrativi o giuridici. Fa riferimento a diverse direttive 
correlate, quali quelle sulle acque di balneazione, sulle acque potabili, sul trattamento delle acque reflue urbane, 
sui nitrati, sui fanghi di depurazione, ecc. La DQA considera l’attuazione di queste altre direttive come un requisito 
minimo. Le misure per attuarle devono essere integrate nella pianificazione della gestione dei bacini idrografici. 
Occorre notare che tramite la DQA non sono messi a disposizione fondi dedicati per l’attuazione della politica UE in 
materia di acque.
Eutrofizzazione:  il processo in base al quale i corpi idrici ricevono un carico eccessivo di nutrienti, in particolare 
fosfati e nitrati. Questi favoriscono in genere la crescita eccessiva di alghe, riducendo l’ossigeno disponibile 
nell’acqua e provocando così la morte di altri organismi, come i pesci.
FEASR:  Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale. Nella presente relazione, viene anche indicato come 
«sviluppo rurale».
Misura:
1) misura per lo sviluppo rurale:  un insieme di operazioni che possono essere finanziate dal FEASR. Ogni misura 
definisce norme specifiche da rispettare;
2) misura ai sensi della DQA (piani di gestione dei bacini idrografici e programmi di misure):  un insieme di operazioni, 
comprendenti le iniziative giuridiche, di controllo e amministrative, contenute nel PGBI e che contribuiscono 
all’attuazione della DQA. Nel presente contesto, una misura agricola è un insieme di azioni o iniziative cui si può 
ricorrere per attenuare l’effetto delle pressioni causate dalle attività agricole sulle acque.
Norme BCAA:  l’obbligo di mantenere il terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali fa riferimento 
a una serie di norme volte a salvaguardare i suoli, mantenere la sostanza organica e la struttura dei suoli, evitare il 
deterioramento degli habitat e gestire le risorse idriche.
05 Glossario e abbreviazioni 
PAC:  politica agricola comune.
Pagamenti diretti:  pagamenti corrisposti direttamente agli agricoltori nell’ambito di uno dei regimi di sostegno al 
reddito, quali, ad esempio, il regime di pagamento unico e il regime di pagamento unico per superficie.
PGBI:  piano di gestione dei bacini idrografici.
Prodotti fitosanitari:  utilizzati per proteggere le piante o i raccolti dall’influenza dannosa di infestanti, malattie 
o insetti.
PSR:  programma di sviluppo rurale.
«Verifica dello stato di salute»:  nel 2009, le varie componenti della PAC sono state esaminate e adattate al fine 
di orientare tale politica verso uno sviluppo equilibrato e rispettoso dell’ambiente. Questo aggiustamento è noto 
come «verifica dello stato di salute» (della PAC).
06
 Sintesi
I
La protezione della qualità delle risorse idriche euro -
pee è una priorità importante per l’UE, sin da quando 
ha iniziato ad adottare strumenti giuridici specifici nel 
campo della tutela delle risorse idriche alla fine degli 
anni settanta. La direttiva quadro sulle acque (DQA) 
è stata adottata nel 2000 per definire un quadro giu -
ridico per la protezione e il recupero dei corpi idrici in 
Europa e assicurare un uso sostenibile a lungo termine 
delle risorse idriche. I piani di gestione dei bacini 
idrografici (PGBI) e i relativi programmi di misure sono 
gli strumenti principali utilizzati dagli Stati membri per 
dare attuazione alla politica UE in materia di acque. Gli 
Stati membri possono attuare tale politica utilizzando 
in parte i fondi di altre politiche settoriali.
II
L’agricoltura esercita notevoli pressioni sull’ambiente. 
In Europa, l’agricoltura rappresenta circa il 33 % del 
consumo totale di acqua ed è la principale fonte di 
inquinamento idrico da sostanze eutrofizzanti.
III
La politica agricola comune (PAC) rappresenta poco 
meno del 40 % del bilancio dell’UE. Tramite la PAC, 
l’UE vuole influire sulle pratiche agricole che hanno un 
impatto sulle risorse idriche. Attualmente, due sono gli 
strumenti utilizzati per integrare nella PAC gli obiettivi 
della politica UE in materia di acque: la condiziona -
lità, un meccanismo che subordina alcuni pagamenti 
della PAC al rispetto di specifici requisiti ambientali, 
e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR, indicato anche come «sviluppo rurale» nella 
presente relazione), che fornisce incentivi finanziari 
per azioni che vanno al di là degli obblighi previsti 
dalla normativa.IV
La Commissione europea e il Consiglio hanno sottoli -
neato a più riprese la necessità di una migliore inte -
grazione tra la politica in materia di acque e le altre 
politiche, come ad esempio l’agricoltura. Gli obiettivi 
della politica UE in materia di acque richiedono azioni 
in differenti settori e, di conseguenza, l’intervento di 
una serie di autorità che possono perseguire interessi 
diversi e potenzialmente confliggenti. In questo con -
testo, l’audit della Corte si è proposto di dare risposta 
al seguente quesito: gli obiettivi della politica UE in 
materia di acque sono stati integrati efficacemente 
nella PAC? La Corte ha voluto rispondere a tale quesito 
esaminando in che misura l’attuazione della politica 
UE in materia di acque abbia fatto sì che gli obiettivi di 
tale politica fossero ripresi nella PAC, e analizzando la 
condizionalità e lo sviluppo rurale.
V
L’audit ha esaminato se gli obiettivi di politica UE in 
materia di acque siano stati integrati con successo 
nella PAC, rilevando però che, sinora, ciò è avvenuto 
solo in maniera parziale a causa di uno squilibrio tra 
gli obiettivi ambiziosi della politica e gli strumenti 
utilizzati per produrre un cambiamento. L’audit ha 
evidenziato debolezze nei due strumenti attualmente 
usati dalla Commissione per integrare le questioni 
relative alle risorse idriche nella PAC (ossia, la condi -
zionalità e lo sviluppo rurale) e ha individuato ritardi 
e debolezze nell’attuazione della DQA.
VI
La Corte conclude che la condizionalità e i finanzia -
menti per lo sviluppo rurale hanno sinora avuto un 
impatto positivo nel sostenere gli obiettivi della poli -
tica relativi al miglioramento della quantità e qualità 
delle risorse idriche, ma che tali strumenti sono limitati 
in rapporto alle ambizioni fissate per la PAC e agli 
ancor più ambiziosi obiettivi stabiliti dai regolamenti 
PAC per il periodo 2014-2020.
Sintesi 07
VII
La Corte ritiene inoltre che i ritardi nell’attuazione 
della DQA abbiano, di fatto, ostacolato l’integrazione 
degli obiettivi di politica UE in materia di acque 
nella PAC.
VIII
La Corte ha anche rilevato che né i sistemi di moni -
toraggio e valutazione direttamente correlati alla 
PAC, né quelli che forniscono dati più generali, hanno 
fornito le informazioni necessarie per consentire di 
decidere in piena cognizione di causa sulle pressioni 
esercitate dalle attività agricole sulle risorse idriche, 
pur notando alcune iniziative utili.
IX
La Corte raccomanda alla Commissione di proporre le 
necessarie modifiche degli attuali strumenti (condizio -
nalità e sviluppo rurale) o, se necessario, nuovi stru -
menti che consentano di raggiungere gli obiettivi più 
ambiziosi riguardo all’integrazione degli obiettivi di 
politica in materia di acque nella PAC. Gli Stati membri 
dovrebbero ovviare alle debolezze evidenziate in rap -
porto alla condizionalità e migliorare l’uso dei finan -
ziamenti per lo sviluppo rurale, per meglio rispondere 
agli obiettivi di politica in materia di acque.
X
La Corte raccomanda inoltre alla Commissione e agli 
Stati membri di intervenire sui ritardi nell’attuazione 
della DQA e di migliorare la qualità dei PGBI descri -
vendo le singole misure e rendendole sufficiente -
mente chiare e concrete a livello operativo.
XI
Riguardo al monitoraggio e alla valutazione, la Com -
missione dovrebbe fare in modo da disporre di infor -
mazioni che consentano almeno di misurare l’evolu -
zione delle pressioni esercitate dalle pratiche agricole 
sulle risorse idriche, mentre gli Stati membri dovreb -
bero, dal canto loro, fornire dati sulle risorse idriche in 
maniera più tempestiva, affidabile e coerente.
08
 Introduzione
I collegamenti tra la 
politica UE in materia  
di acque e la politica 
agricola comune (PAC)
01 
La protezione delle risorse idriche (in 
termini sia qualitativi che quantitativi) 
è un tema prioritario nella maggior 
parte dei programmi pubblici, non 
solo nell’UE ma anche su scala mon -
diale e a livello nazionale, regionale 
e locale. Il principale obiettivo ge -
nerale della politica UE in materia di 
acque è di garantire a tutti i cittadini 
europei la disponibilità di acqua di 
buona qualità e in quantità sufficiente, 
e il buono stato di tutti i corpi idrici 
in tutta Europa1. I principali strumenti 
giuridici utilizzati dall’UE per conse -
guire tale obiettivo relativo alle risorse 
idriche sono le direttive, adottate dal 
Parlamento europeo e dal Consiglio. 
Una direttiva è un atto legislativo 
dell’Unione europea che richiede agli 
Stati membri di ottenere un risultato 
specifico (obbligo di risultato), ma sen -
za imporre loro come procedere.
02 
La direttiva sui nitrati, adottata nel 
1991, si proponeva di ridurre l’inqui -
namento idrico causato da nitrati 
provenienti da fonti agricole2. Ad essa 
ha fatto seguito, nel 2000, la diretti -
va quadro sulle acque (DQA) che ha un 
approccio più globale. La DQA impone 
agli Stati membri «di raggiungere un 
buono stato delle acque superficiali 
e sotterranee» entro il 20153. Gli Stati 
membri devono redigere dei piani di 
gestione dei bacini idrografici (PGBI) 
e i relativi programmi di misure, che 
sono gli strumenti principali utilizzati 
per attuare la direttiva, e di con -
seguenza per dare attuazione alla 
politica UE in materia di acque. Gli Stati 
membri possono attuare tale politica 
utilizzando in parte i fondi di altre po -
litiche settoriali. Ad esempio, le misure 
PGBI possono, in alcuni casi, essere 
finanziate tramite la PAC.03 
In base alla relazione sullo stato delle 
acque4 dell’Agenzia europea dell’am -
biente (AEA) è poco probabile che, 
nonostante i miglioramenti registrati 
nei passati decenni, le risorse idriche in 
Europa raggiungeranno gli obiettivi in 
termini qualitativi e quantitativi fissati 
dalla DQA per il 2015.
04 
L’agricoltura rappresenta l’attività prin -
cipale in termini di utilizzazione del 
suolo in Europa (circa il 50 % della su -
perficie complessiva). Essa ha plasmato 
il paesaggio in Europa e ha fortemente 
accresciuto l’utilizzo di apporti ester -
ni (fertilizzanti, pesticidi e acqua) nel 
corso degli ultimi 50 anni. Il settore 
costituisce pertanto un’importan -
te fonte di pressioni sull’ambiente5. 
L’agricoltura europea rappresenta circa 
il 33 % del consumo totale di acqua ed 
è la principale fonte di inquinamento 
idrico da sostanze eutrofizzanti6. Quale 
principale consumatore di acqua, 
l’agricoltura svolge pertanto un ruolo 
fondamentale nella gestione soste -
nibile delle risorse idriche in termini 
quantitativi e qualitativi.1 http://ec.europa.eu/
environment/water/index_
en.htm  e articolo 4 DQA.
2 Direttiva 91/676/CEE del 
Consiglio, del 12 dicembre 1991, 
relativa alla protezione delle 
acque dall’inquinamento 
provocato dai nitrati 
provenienti da fonti agricole 
(GU L 375 del 31.12.1991, 
pag. 1). La direttiva sui nitrati 
impone agli Stati membri 
di monitorare le acque 
superficiali e sotterranee e di 
designare le zone vulnerabili 
ai nitrati. Gli Stati membri 
devono definire un codice 
di buona pratica agricola da 
applicare su tutto il territorio 
su base volontaria. Devono 
inoltre adottare programmi di 
azione obbligatori nelle zone 
vulnerabili ai nitrati.
3 Articolo 4 DQA.
4 Relazione AEA n. 9/2012: 
European waters  — Current 
status and future challenges.
5 A Green CAP? Reform options 
from an environmental 
angle . EEA Green CAP project, 
relazione intermedia prima 
fase, 23 giugno 2011.
6 Relazione AEA n. 1/2012: 
Towards efficient use of water 
resources in Europe .
09 Introduzione
05 
Il Consiglio dell’Unione europea ha 
sottolineato in diverse occasioni7 la ne -
cessità di proteggere le risorse idriche 
nell’ambito della PAC:
 — Nel 2007, ha sottolineato che «l’in -
tegrazione delle preoccupazioni 
in merito all’uso sostenibile delle 
risorse idriche in altre politiche 
settoriali (per es. agricoltura)» 
è un requisito per conseguire gli 
obiettivi della politica in materia 
di acque e ha ribadito «la necessità 
di prestare particolare attenzione 
alla prosecuzione dello sviluppo 
delle attuali politiche nel settore 
dell’agricoltura e, se necessario, 
all’adattamento di tali politiche 
al fine di contribuire alla gestione 
sostenibile delle risorse idriche».
 — Nel 2009, il Consiglio ha identifica -
to la gestione delle risorse idriche 
come una nuova sfida cruciale 
per l’agricoltura, affermando che 
«occorre prestare maggiore atten -
zione alla gestione delle risorse 
idriche nonché alla qualità delle 
acque nell’ambito dei pertinenti 
strumenti della PAC».
 — Nel 2010, il Consiglio ha ricono -
sciuto la necessità di «promuovere 
un utilizzo idrico più efficiente 
e sostenibile nell’agricoltura».
06 
La necessità di una maggiore inte -
grazione delle questioni relative alla 
gestione delle risorse idriche nelle 
altre politiche settoriali, come ad 
esempio l’agricoltura, è stata chia -
ramente espressa dalla Commissio -
ne europea, dall’AEA, dal Consiglio 
dell’Unione europea e dai direttori 
responsabili delle risorse idriche8. 
L’integrazione nella PAC degli obiet -
tivi della politica in materia di acque 
è una finalità importante, soprattutto 
alla luce dell’articolo 11 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione europea, 
che recita: «Le esigenze connesse con 
la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attua -
zione delle politiche e azioni dell’Unio -
ne, in particolare nella prospettiva di 
promuovere lo sviluppo sostenibile».7 Conclusioni del Consiglio 
sul tema «Carenza idrica 
e siccità» del 30 ottobre 2007. 
Conclusioni del Consiglio sul 
tema «Carenza idrica, siccità 
e adattamento ai cambiamenti 
climatici» dell’11  giugno  2010. 
Considerando 1 e 4 
del regolamento (CE) 
n. 74/2009 del Consiglio, 
del 19 gennaio 2009, che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1698/2005 sul sostegno 
allo sviluppo rurale da parte 
del Fondo europeo agricolo 
per lo sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 30 del 31.1.2009, 
pag. 100), facente seguito alla 
«verifica dello stato di salute».
8 • COM(2012) 673 del 
14 novembre  2012 , «Piano 
per la salvaguardia delle 
risorse idriche europee»: 
«è necessario migliorarlo 
sotto il profilo dell’attuazione 
e dell’integrazione degli 
obiettivi politici in materia 
di acque in altre politiche 
settoriali, come la politica 
agricola comune (PAC)».  
• Considerando 16 della 
DQA: «È necessario integrare 
maggiormente la protezione 
e la gestione sostenibile 
delle acque in altre politiche 
comunitarie come la politica 
energetica, dei trasporti, la 
politica agricola, la politica 
della pesca, la politica regionale 
e in materia di turismo».  
• Considerando 6 
del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio, 
del 20 settembre 2005, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo 
rurale (FEASR) (GU L 277 
del 21.10.2005, pag. 1): «Le 
attività del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) e le operazioni da 
esso finanziate devono essere 
coerenti e compatibili con le 
altre politiche della Comunità 
e conformi all’insieme del 
diritto comunitario».  
• Relazione AEA n. 9/2012: 
si richiede uno sforzo molto 
maggiore per integrare le 
preoccupazioni in materia di 
gestione delle risorse idriche 
nelle varie politiche settoriali, 
quali ad esempio l’agricoltura 
e i trasporti.  
• Dichiarazione dei direttori 
responsabili delle risorse 
idriche sulla DQA e l’agricoltura 
del 30 novembre 2006: 
l’importanza delle risorse 
idriche in termini sociali, 
economici e ambientali deve 
essere riconosciuta e integrata 
in tutte le politiche settoriali.
10 Introduzione
Strumenti della PAC  
che hanno le potenzialità 
per favorire l’integrazione 
nella PAC degli obiettivi 
della politica in materia  
di acque
07 
Attualmente vengono utilizzati due 
strumenti della PAC per integrare gli 
obiettivi della politica UE in materia di 
acque nella PAC stessa: la condiziona -
lità e il Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (cfr. figura 1 ). Questi 
strumenti hanno le potenzialità per 
contribuire a promuovere un’agricoltu -
ra sostenibile incoraggiando le buone 
pratiche agricole, promuovendo la conformità delle attività agricole alla 
normativa ambientale, come ad esem -
pio la direttiva sui nitrati, e offrendo 
incentivi per i beni e servizi pubblici 
rispettosi dell’ambiente.Figura 1Collegamento tra la PAC e la politica UE in materia di acque
Nota: La figura mostra, da un lato, come i fondi della PAC possono essere spesi mediante i pagamenti diretti e i fondi per lo sviluppo rurale. Per gli 
agricoltori che ricevono pagamenti diretti e/o determinati fondi per lo sviluppo rurale, la condizionalità subordina tali pagamenti al rispetto di 
certi impegni in materia di ambiente. Le attività finanziate dalla PAC possono incidere in maniera positiva o negativa sulle risorse idriche. Sull’al -
tro lato, la figura indica le tappe fondamentali definite dalla DQA, il principale strumento attuativo della politica UE in materia di acque.
WFD entered
into
establishmentof 
monitoring dra
measures
-PAC
legislazione 
e FondiCOERENZA ?
legislazione ma 
nessun FondoPolitica in 
materia di acque
pagamenti diretti sviluppo rurale (FEASR)
PSR degli Stati membri (2007-2013)attività (agricole) impattoDQA (1° ciclo)
Entrata in vigore 
della DQA2000
Creazione rete 
di monitoraggio2006
Presentazione 
progetti PGBI2008
Finalizzazione PGBI e programmi di misure2009
Attuazione dei progetti 2012
Raggiungimento degli obiettivi ambientali2015
buono stato dei 
corpi idrici Obblighi degli Stati membri
 +/- impatto sulle risorse idriche 
  
condizionalità
11 Introduzione
08 
La condizionalità è un meccanismo 
che subordina i pagamenti diretti 
agli agricoltori (e un certo numero di 
pagamenti nell’ambito dello sviluppo 
rurale)9 al rispetto di una serie di impe -
gni relativi all’ambiente, alla sicurezza 
alimentare, alla salute degli animali 
e delle piante, al benessere degli 
animali e al mantenimento dei terreni 
agricoli in buone condizioni agronomi -
che ed ambientali (BCAA)10. Gli obbli -
ghi di condizionalità sono definiti in 
18 criteri di gestione obbligatori (CGO) 
e 15 norme BCAA. Il mancato rispetto 
di tali norme e obblighi può portare 
a una riduzione dei pagamenti PAC per 
l’agricoltore.09 
Sei obblighi di condizionalità incidono 
direttamente sulla qualità e quantità 
delle risorse idriche. Essi sono elencati 
nella tabella 1 . Diversi altri obblighi 
di condizionalità hanno un impatto 
diretto sulla protezione delle risorse 
idriche (ad esempio il CGO in materia 
di conservazione degli uccelli selvati -
ci e degli habitat naturali e le norme 
BCAA volte a garantire una copertura 
minima del suolo o relative o la pro -
tezione degli elementi caratteristici 
del paesaggio).9 La condizionalità si applica 
a sette misure di sviluppo 
rurale che rappresentano 
il 40 % circa della spesa 
programmata del FEASR per il 
periodo 2007-2013.
10 La condizionalità è stata 
introdotta nel 2003 dal 
regolamento (CE) n. 1782/2003 
del Consiglio, del 29 settem -
bre 2003, che stabilisce norme 
comuni relative ai regimi di 
sostegno diretto nell’ambito 
della politica agricola comune 
e istituisce taluni regimi 
di sostegno a favore degli 
agricoltori e che modifica i re -
golamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) 
n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, 
(CE) n. 1454/2001, (CE) 
n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, 
(CE) n. 1254/1999, (CE) 
n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 
e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270 
del 21.10.2003, pag. 1). Dal 2005, 
tutti gli agricoltori che ricevono 
pagamenti diretti sono soggetti 
al rispetto di norme obbligato -
rie in materia di condizionalità. 
Per il periodo di programmazio -
ne 2007-2013, la condizionalità 
si applica anche ad una serie 
di pagamenti del FEASR (per le 
misure 211, 212, 213, 214, 221, 
224 e 225), e dal 2008 anche 
a determinati pagamenti a favo -
re dei produttori di vino.Tabella 1Quadro riepilogativo degli obblighi di condizionalità relativi alle risorse idriche
Norma Oggetto
CGO 2 Protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento1 
CGO 3 Utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura2
CGO 4Protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati 
provenienti da fonti agricole3
CGO 9 Immissione in commercio dei prodotti fitosanitari4
BCAA procedure di 
autorizzazione per l’irrigazioneRispetto delle procedure di autorizzazione quando l’utilizzo delle 
acque a fini di irrigazione è soggetto ad autorizzazione
BCAA fasce tampone Introduzione di fasce tampone lungo i corsi d’acqua
1  Articoli 4 e 5 della direttiva 80/68/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1979, concernente la protezione delle acque sotterranee dall’inquinamen -
to provocato da certe sostanze pericolose (GU L 20 del 26.1.1980, pag. 43). 
2  Articolo 3 delle direttiva 86/278/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1986, concernente la protezione dell’ambiente, in particolare del suolo, 
nell’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura (GU L 181 del 4.7.1986, pag. 6).
3  Articoli 4 e 5 della direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato 
dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375 del 31.12.1991, pag. 1).
4  Articolo 3 della direttiva 91/414/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (GU L 230 del 
19.8.1991, pag. 1).
12 Introduzione
10 
Finanziando lo sviluppo rurale, l’UE 
contribuisce agli investimenti degli 
Stati membri volti a migliorare la com -
petitività del settore agricolo e foresta -
le, a proteggere l’ambiente e le zone di 
campagna, a migliorare la qualità della 
vita e la diversificazione dell’economia 
rurale e a promuovere un approccio 
locale allo sviluppo rurale. L ’UE so -
stiene i programmi di sviluppo rurale 
(PSR) degli Stati membri. Nei principali 
documenti sullo sviluppo rurale, quali 
ad esempio gli orientamenti strategici 
comunitari per lo sviluppo rurale11 e il 
regolamento (CE) n. 1698/200512, la 
protezione e la gestione sostenibile 
delle risorse idriche sono considerate 
una delle questioni fondamentali in 
materia di ambiente.
11 
Mediante le misure di sviluppo rurale, 
gli agricoltori possono impegnarsi su 
base volontaria ad attuare azioni che 
vanno al di là degli obblighi previsti 
dalla normativa, ricevendo come con -
tropartita incentivi o compensazioni 
finanziarie (cfr. riquadro 1 ).
Fondi della PAC  
con un potenziale impatto 
sulle risorse idriche
12 
La spesa UE per attività agricole 
nell’ambito della PAC è consistente 
(58,1 miliardi di euro per il 2012, ossia 
poco meno del 40 % del bilancio 
dell’UE). Le attività agricole e di altro 
tipo finanziate dalla PAC possono 
potenzialmente incidere in maniera 
positiva o negativa sulle risorse idriche 
(cfr. figura 1 ).13 
In alcuni casi, i fondi della PAC mirano 
esplicitamente a produrre effetti po -
sitivi sulle risorse idriche; ad esempio, 
il finanziamento di misure di sviluppo 
rurale che menzionano specificamen -
te la protezione delle risorse idriche. 
Una valutazione dettagliata dei PSR 
dal punto di vista della gestione delle 
risorse idriche mostra che gli Stati 
membri hanno destinato il 51 % delle 
dotazioni finanziarie dei rispettivi PSR13 
a misure che, in maniera più o meno 
diretta, si riferiscono alle risorse idri -
che (75 miliardi di euro per il periodo 
2007-2013)14. Inoltre, il 27 % dei fondi 
aggiuntivi decisi dopo la «verifica dello 
stato di salute» (approvati nel 2009 
e che forniscono altri 4,8 miliardi di 
euro) è stato assegnato al settore prio -
ritario «gestione delle risorse idriche» 
(1,3 miliardi di euro)15.
14 
I regolamenti PAC per il periodo 2014-
2020 accordano maggiore rilevanza 
alla qualità delle acque intesa come 
obiettivo della PAC. Le disposizioni 
giuridiche per rendere più ecologici 
i pagamenti diretti della PAC includo -
no pratiche alcune delle quali hanno 
potenzialmente un effetto benefico 
sulla qualità delle acque. Una dichia -
razione del Consiglio e del Parlamento 
europeo prevede anche che taluni 
obblighi previsti dalla DQA siano inte -
grati negli obblighi di condizionalità. 
L’uso più efficiente delle risorse idriche 
in agricoltura costituisce un elemento 
esplicito («settore di interesse») di una 
delle priorità per lo sviluppo rurale 
definite per la PAC riformata. Inoltre, 
dal 2014, tramite il sistema di consu -
lenza aziendale del settore agricolo, 
gli Stati membri forniranno consulenza 
ai beneficiari in relazione agli obblighi 
previsti dalla DQA.11 Sezioni 2.5 e 3.2 della 
decisione 2006/144/
CE del Consiglio, del 
20 febbraio  2006, 
relativa agli orientamenti 
strategici comunitari per lo 
sviluppo rurale (periodo di 
programmazione 2007-
2013) (GU L 55 del 25.2.2006, 
pag. 20).
12 Considerando 31 del 
regolamento  (CE) 
n. 1698/2005.
13 Spesa pubblica totale, 
che include pertanto 
i finanziamenti nazionali.
14 Summary report on an in‑depth 
assessment of RDPs 2007 ‑2013 
as regards water management , 
Ecologic Institute and VITO, 
aprile 2009 ( http://www.
ecologic.eu/download/
projekte/1900-1949/1937/
final_report.pdf ).
15 In base ai comunicati stampa 
COM IP 09/1568, IP 09/1813, IP 
09/1945 e IP/10/102.
13 Introduzione
Esempi di misure di sviluppo rurale
Sostegno agli agricoltori che si impegnano, per un periodo minimo di cinque anni, ad adottare tecniche agri -
cole rispettose dell’ambiente che vanno al di là delle buone pratiche agricole ( misure agroambientali ), come 
ad esempio la gestione estensiva dei pascoli (pascolo estensivo, nessun impiego di fertilizzanti o di fanghi di 
depurazione, rigide limitazioni all’uso di pesticidi ecc.).
Fonte : Corte dei conti europea.  
Sostegno agli investimenti « non produttivi », quali la 
creazione e il ripristino delle zone umide. Le zone umide 
mantengono la qualità dell’acqua eliminando nitrati, fosfa -
ti e pesticidi dagli scoli agricoli. 
Sostegno agli investimenti nelle 
aziende agricole , come ad esem -
pio le apparecchiature d’irrigazione 
a goccia. L’irrigazione a goccia, a dif -
ferenza dell’irrigazione per aspersio -
ne, può contribuire a ridurre il volume 
delle acque captate a fini irrigui.Riquadro 1
Fonte : Corte dei conti europea.
Fonte : Corte dei conti europea.
14 Introduzione Riquadro 1Sostegno alle infrastrutture  relative allo sviluppo e all’adeguamento dell’agricoltura, come ad esempio la 
sostituzione dei canali d’irrigazione vecchi e danneggiati.
Sostegno agli investimenti «non produt -
tivi» , quali il rifacimento delle sponde dei 
fossati. Le sponde dei fossati meno ripide 
e coperte da vegetazione servono a creare 
una fascia tampone priva di effluenti e pesti -
cidi, che svolge un ruolo positivo nel preveni -
re i rischi di inondazione.
Fonte : Corte dei conti europea.
Fonte : Corte dei conti europea.
15
 L’a u d i t
Estensione e approccio 
dell’audit
15 
L’audit ha inteso esaminare il colle -
gamento tra la PAC e la politica UE in 
materia di acque. Il quesito generale 
cui l’audit doveva rispondere era il 
seguente:
Gli obiettivi della politica UE  
in materia di acque sono stati 
integrati efficacemente nella PAC?
16 
L’audit ha esaminato se gli obiettivi 
della politica UE in materia di acque 
trovino riscontro effettivo ed efficace 
nella PAC, a livello sia strategico sia di 
attuazione (cfr.  allegato I ). Tale esame 
si è basato sull’analisi dei due strumen -
ti utilizzati per integrare gli obiettivi 
della politica UE in materia di acque 
nella PAC: la condizionalità e il Fondo 
europeo agricolo per lo sviluppo rurale 
(cfr. paragrafi 7-11). Per tutti gli aspet -
ti relativi alla condizionalità, l’audit 
ha riguardato il periodo a partire dal 
2005, quando il meccanismo è stato 
introdotto (oppure a partire dal 2009 
o dal 2012 per gli Stati membri che 
hanno aderito all’UE rispettivamente 
nel 2004 e nel 2007). Per tutti gli aspet -
ti connessi allo sviluppo rurale, l’audit 
ha riguardato il periodo di program -
mazione 2007-2013. L’audit ha preso in 
considerazione sei obblighi di condi -
zionalità che incidono direttamente 
sulla qualità e sulla quantità delle 
risorse idriche (cfr.  tabella 1 ).17 
L’audit è stato effettuato tra otto -
bre 2012 e luglio 2013. Gli elementi 
probatori di audit sono stati raccolti 
attraverso:
 — esami documentali e interviste 
con i servizi della Commissione 
e dell’Agenzia europea dell’am -
biente (AEA);
 — visite di audit in sette Stati mem -
bri: Danimarca, Grecia, Spagna (An -
dalusia), Francia, Italia (Lombardia), 
Paesi Bassi e Slovacchia. Questi 
Stati membri hanno gravi problemi 
di qualità delle risorse idriche (ad 
esempio, elevate concentrazioni di 
nutrienti, quali i nitrati) e/o la loro 
quantità (ad esempio, forte stress 
idrico o alta intensità irrigua). Per 
ciascuno Stato membro visitato 
è stato scelto un distretto idrogra -
fico al fine di concentrare l’audit su 
un’area con uno specifico piano di 
gestione (PGBI) (cfr. figura 2 );
 — un’indagine on -line indirizzata 
a 140 enti di consulenza per il set -
tore agricolo negli stessi sette Stati 
membri, e riunioni di consulta -
zione con organizzazioni agricole 
centrali a livello UE.
16 L’a u d i t Figura 2Selezione degli Stati membri per le visite di audit
Slovacchia
PGBI: Slovacchia (Danubio)
Italia
PGBI: Po
GreciaPGBI: Tessaglia (Pinios)
Danimarca
PGBI: Ringkøbing Fjord
Paesi Bassi
PGBI: Maas
FranciaPGBI: Loira-Bretagna
SpagnaPGBI: Guadalquivir
Stato membro visitato
Aspetti qualitativi 
risorse idriche
Aspetti quantitativi risorse idriche

17 L’a u d i t
Audit precedenti
18 
Nel corso degli ultimi 20 anni, la Corte 
ha pubblicato relazioni che si sono oc -
cupate, direttamente o indirettamente, 
della politica in materia di acque, che 
contenevano anche qualche riferi -
mento alla PAC, ma senza concentrarsi 
esclusivamente sui collegamenti tra 
la politica UE in materia di acque 
e la PAC.
19 
Nella relazione speciale n. 8/2008 sulla 
condizionalità, la Corte sollevava il 
complesso problema della coesistenza 
di requisiti obbligatori (condizionalità) 
ed incentivi economici (pagamenti 
agroambientali) in riferimento, ad 
esempio, alle fasce tampone, e criti -
cava l’ambito di applicazione limitato 
della condizionalità in materia di ri -
sorse idriche. La relazione individuava 
anche debolezze nella definizione dei 
requisiti e degli obblighi da parte degli 
Stati membri. La relazione speciale 
n. 7/2011 sugli aiuti agroambientali 
concludeva che gli obiettivi del regime 
erano troppo vaghi, che vi erano pro -
blemi nel definire gli importi degli aiu -
ti e che gli aiuti erano poco mirati. La 
relazione speciale n. 5/2011 sul regime 
di pagamento unico rilevava l’assenza 
di un collegamento diretto tra gli aiuti 
RPU e i costi sostenuti dagli impren -
ditori agricoli per rispettare i loro 
obblighi e l’impossibilità di stabilire un 
collegamento diretto tra gli aiuti RPU 
e le esternalità pubbliche positive ge -
nerate dalle attività agricole; osservava 
inoltre che le riduzioni dei pagamenti 
per il mancato rispetto degli obblighi 
in materia di condizionalità non erano 
abbastanza dissuasive.20 
Nel contesto della dichiarazione di 
affidabilità annuale (DAS), la Corte 
controlla il rispetto degli obblighi di 
condizionalità e delle norme specifiche 
che disciplinano i pagamenti per lo svi -
luppo rurale, che viene verificato per 
un campione di operazioni. Nella pre -
sente relazione, si è tenuto conto delle 
osservazioni risultanti da questi audit.
18
 Osservazioni
Le debolezze 
nell’attuazione della 
politica UE in materia  
di acque ne hanno 
ostacolato l’integrazione 
nella PAC
21 
La DQA è un elemento fondamentale 
della politica UE in materia di acque in 
quanto, con le sue direttive derivate16, 
prende in considerazione le principali 
pressioni sulle acque interne, tra cui le 
sostanze inquinanti, l’idromorfologia 
nonché i problemi quantitativi. Un 
importante elemento dell’integrazione 
nella PAC degli obiettivi di politica in 
materia di acque è che gli Stati mem -
bri dovrebbero redigere i loro PGBI 
e i programmi associati di misure al 
momento opportuno (cfr. figura 1 ) 
e che questi documenti di programma -
zione dovrebbero definire chiaramente 
quali azioni intraprendere per affron -
tare le pressioni significative e per 
permettere di raggiungere gli obiettivi 
della DQA. Tuttavia, sinora, l’attuazio -
ne della stessa DQA è stata inficiata da 
gravi ritardi. La Corte ha rilevato che 
la qualità dei documenti di program -
mazione stilati dagli Stati membri in 
riferimento alla politica UE in materia 
di acque è scadente e che la Commis -
sione, da un punto di vista giuridico, 
ha un’influenza limitata sulla qualità di 
tali documenti di programmazione.Ritardo nell’attuazione della 
direttiva  quadro sulle acque
22 
La DQA impone agli Stati membri di re -
digere dei piani di gestione dei bacini 
idrografici (PGBI) al fine di specificare, 
tra gli altri dettagli e per ciascun di -
stretto idrografico interessato, le pres -
sioni importanti, gli obiettivi e le misu -
re concrete da adottare17 in materia di 
risorse idriche, nonché i dettagli circa 
il finanziamento delle misure. Quando 
è previsto il finanziamento PAC, ciò 
dovrebbe essere indicato chiaramente.
23 
I PGBI dovevano essere pubblicati 
entro il 22 dicembre 2009 e inviati alla 
Commissione entro il 22  marzo  201018. 
Tuttavia, meno della metà degli Stati 
membri è riuscita a rispettare il ca -
lendario fissato19. Nel settembre 2013, 
quattro paesi (Danimarca, Grecia, 
Portogallo e Spagna) non avevano 
ancora adottato alcuni dei PGBI di cui 
erano responsabili. La figura 3  fornisce 
un quadro riepilogativo delle date di 
adozione dei PGBI.16 Direttiva 76/160/CEE sulle 
acque di balneazione; 
direttiva  79/409/CEE 
sugli uccelli selvatici; 
direttiva  80/778/CEE 
sulle acque destinate al 
consumo umano, modificata 
dalla direttiva  98/83/CE; 
direttiva 96/82/CE sugli 
incidenti rilevanti (Seveso); 
direttiva  85/337/CEE sulla 
valutazione dell’impatto 
ambientale; direttiva  86/278/CEE 
sulla protezione dell’ambiente 
nell’utilizzazione dei 
fanghi di depurazione; 
direttiva  91/271/CEE sul 
trattamento delle acque reflue 
urbane; direttiva  91/414/CEE 
sui prodotti fitosanitari; 
direttiva 91/676/CEE sui nitrati; 
direttiva  92/43/CEE sugli 
habitat; direttiva 96/61/CE sulla 
prevenzione e la riduzione 
integrate dell’inquinamento.
17 L’elenco completo degli 
elementi che debbono 
obbligatoriamente essere 
compresi nei PGBI è fornito 
nell’allegato VII della DQA.
18 Articoli 13, paragrafo 6, e 15, 
paragrafo 1 della DQA.
19 La Commissione ha segnalato 
che, a novembre 2012, 25 
Stati membri più la Norvegia 
avevano adottato e trasmesso 
121 PGBI per le rispettive 
parti nazionali dei distretti 
idrografici su un totale di 
174. Cfr. Documento interno 
di lavoro della Commissione 
SWD(2012) 379 final 1/30, 
Brussels, 14.11.2012: European 
Overview (1/2) accompanying 
the Report from the Commission 
to the European Parliament 
and the Council on the 
Implementation of 
the Water Framework 
Directive (2000/60/EC)  — River 
Basin Management Plans . 
La Norvegia ha adottato 11 
PGBI pilota. La Norvegia sta 
attuando la direttiva  quadro 
sulle acque nell’ambito 
dell’accordo sullo Spazio 
economico europeo sulla base 
di un calendario specifico 
definito nell’accordo.
19 Osservazioni
Marzo 2010
Ottobre 2010
Marzo 2011
Ottobre 2011
Marzo 2013
Piani non ancora 
pienamente Conformi, al settembre 2013Piani adottati 
e trasmessi a Figura 3Quadro riepilogativo delle date di adozione dei PGBI (situazione al settembre 2013)
Nota:  Danimarca: tutti i PGBI adottati nel dicembre 2011 sono stati ritirati e i nuovi piani fanno oggetto di consultazione; Grecia: 
8 PGBI adottati (su 14); Spagna: 10 PGBI adottati (su 25); Portogallo: 8 PGBI adottati (su 9).
20 Osservazioni
24 
In base alla DQA, ogni PGBI dovrebbe 
contenere un programma di misure 
per affrontare le varie pressioni identi -
ficate localmente a livello di distretto 
idrografico, comprese le misure rela -
tive all’agricoltura (cfr.  riquadro 2 ). Le 
misure avrebbero dovuto essere ope -
rative entro il 22 dicembre 201220. Nel corso delle visite negli Stati membri, le 
equipe di audit della Corte hanno ana -
lizzato questi aspetti, prestando par -
ticolare attenzione alle misure relative 
all’agricoltura, e hanno osservato che 
esse, per la maggior parte, non erano 
ancora operative (cfr.  riquadro 3 ).
Tipi di misure incluse nei PGBI
L’allegato VI della DQA elenca gli elementi da inserire nei programmi di misure, alcuni dei quali hanno un col -
legamento diretto con l’agricoltura, come ad esempio:
 οmisure di gestione della domanda, tra le quali la promozione di una produzione agricola adeguata alla 
situazione, ad esempio raccolti a basso fabbisogno idrico nelle zone colpite da siccità;
 οmisure volte a controllare le emissioni, come l’iniezione di liquami nel terreno invece dell’applicazione 
superficiale;
 οmisure tese a favorire l’efficienza e il riutilizzo, tra le quali le tecniche di irrigazione a basso consumo idrico 
o il riutilizzo per l’irrigazione delle acque reflue trattate.
Ritardi nell’attuazione delle misure agricole nei PGBI
In Italia (PGBI del Po), su cinque misure agricole da attuare nel breve termine, solo tre sono operative in tutte 
le regioni. Una quarta misura è attuata solo in una parte del distretto idrografico, mentre la quinta viene appli -
cata solo in alcune aree a causa di un conflitto con la normativa locale.
In Francia (PGBI della Loira-Bretagna), le misure sono troppo generiche per essere operative in quanto devono 
essere ulteriormente sviluppate da piani locali di gestione delle acque (Schéma d’Aménagement et de Gestion 
des Eaux, SAGE). A settembre del 2013, meno della metà dei distretti idrografici era coperta da un SAGE.
In Grecia (PGBI della Tessaglia), cinque delle sei misure esaminate nel corso della visita di audit della Corte non 
erano operative al 22 dicembre 2012.Riquadro 2 Riquadro 320 Articolo 11, paragrafo 7 
della DQA.
21 Osservazioni
25 
In assenza di un PGBI che definisca gli 
obiettivi a livello di distretto idrografi -
co, gli Stati membri sono privi di un im -
portante punto di riferimento rispetto 
al quale parametrare gli obiettivi relati -
vi alle risorse idriche dei propri PSR. Ciò 
impedisce che i fondi per lo sviluppo 
rurale vengano spesi tenendo debita -
mente conto dei criteri della politica UE 
in materia di acque.
La qualità dei programmi  
di misure è scadente
26 
La Commissione, tramite uno dei suoi 
gruppi di esperti, ha fornito orienta -
menti riguardo alle misure agricole pro -
grammate nei PGBI, che devono essere 
chiare, trasparenti e operative a livello 
d’impresa agricola21.27 
La Corte ha utilizzato i criteri definiti 
nel documento di orientamento della 
Commissione per svolgere un’analisi 
dettagliata di sei misure agricole per 
ciascuno dei sette PGBI selezionati per 
l’audit (cfr. tabella 2 ). I risultati di que -
sto lavoro indicano che la maggior parte 
delle misure esaminate non è concepita 
adeguatamente in termini di portata, 
obiettivi, tempi, sistemi di monitoraggio 
e/o comunicazione dei risultati.
28 
La Commissione ha anche tratto con -
clusioni dal proprio esercizio di monito -
raggio della DQA per quel che riguarda 
la qualità dei programmi di misure. 
A seguito dell’esame dei PGBI trasmessi 
entro la metà del 2012, la Commissione 
ha concluso che ciò che generalmen -
te manca in molti dei PGBI, sono le 
informazioni su come verranno attuate 
queste misure in termini di calendario, 
finanziamenti e monitoraggio22.21 «Documento di orientamento 
per le amministrazioni per 
favorire la chiarezza e la 
trasparenza delle misure 
agricole previste dalla 
direttiva  quadro sulle acque 
a livello delle aziende». Questo 
documento è stato elaborato 
nell’ambito di un programma 
di collaborazione con i partner 
della Strategia comune di 
attuazione (CIS) per la DQA, ed 
è stato approvato dai direttori 
responsabili delle risorse 
idriche nel maggio 2011.
22 Documento di lavoro della 
Commissione: European 
Overview (2/2) accompanying 
the Report from the Commission 
to the European Parliament 
and the Council on the 
Implementation of the 
Water Framework Directive 
(2000/60/EC) — River Basin 
Management Plans .Tabella 2Analisi dettagliata di sei misure agricole incluse nei programmi di misure  
di sette PGBI1
DK EL ES FR IT NL SK
Le misure indicano il livello di output necessario per raggiungere il target. 
Le misure sono identificate come «di base» (ossia, obbligatorie) o «supplementari». 
Le misure sono definite a livello di sottobacino o regionale/locale. In caso contrario, sono 
forniti argomenti convincenti per adottare le misure per tutto il bacino idrografico. 
Il programma di misure fissa obiettivi chiari per queste misure.
Il programma di misure fissa un sistema chiaro per monitorarne i progressi. 
 Tutte le sei misure esaminate rispettavano il criterio
 Alcune delle misure esaminate rispettavano il criterio
 Nessuna delle misure esaminate rispettava il criterio
1  La valutazione dei PGBI danesi è stata effettuata sulla base dei PGBI adottati nel dicembre 2011. Questi PGBI sono stati però ritirati 
e i nuovi piani fanno oggetto di consultazione.
22 Osservazioni
In pratica, la Commissione  
ha un’influenza limitata  
sulla qualità dei documenti  
di programmazione della DQA
29 
I PGBI dovrebbero garantire che 
l’obiettivo di un buono stato dei corpi 
idrici sia conseguito entro il 2015. Seb -
bene la Commissione, quale custode 
del trattato23, sia tenuta a vigilare 
affinché ciò avvenga, essa non è tutta -
via responsabile dell’approvazione dei 
PGBI. Se la Commissione valuta insuffi -
ciente la qualità dei PGB, deve limitarsi 
a intraprendere un’azione legale.
30 
A tale proposito, la Corte di giustizia 
dell’Unione europea si è espressa più 
volte sulla base della DQA. Tuttavia, 
tali sentenze riguardavano aspetti del -
la DQA che possono essere considerati 
semplici (come ad esempio la mancata 
comunicazione delle misure di rece -
pimento, la rendicontazione tardiva, 
l’adozione tardiva dei programmi di 
monitoraggio e dei PGBI), e non i casi 
più complessi relativi all’interpretazio -
ne di nozioni chiave quali i servizi idrici 
o l’applicazione delle esenzioni a nor -
ma dell’articolo 4 della DQA24. I proce -
dimenti giudiziari durano spesso molti 
anni e le sentenze sono pronunciate 
molto tempo dopo il termine previsto 
per adempiere agli obblighi previsti. 
Sebbene la Commissione abbia orga -
nizzato gruppi di lavoro e seminari con 
rappresentanti degli Stati membri al 
fine di migliorare la qualità dei PGBI, 
essa può influire sul grado di ambizio -
ne dimostrato dagli Stati membri solo 
in misura limitata.31 
L’audit ha evidenziato che il grado di 
ambizione dimostrato dai programmi 
di misure degli Stati membri è variabi -
le. L’articolo 4 della DQA stabilisce l’o -
biettivo di raggiungere un buono stato 
delle acque in tutti gli Stati membri 
entro il 2015. Lo stesso articolo ammet -
te esenzioni, ove giustificate dagli Stati 
membri. I vari Stati membri valutano le 
circostanze utilizzate per giustificare 
un’esenzione in modi molto diversi. La 
Commissione ha riconosciuto nella sua 
valutazione dei PGBI22 che:
 — vi è generalmente una mancan -
za di giustificazioni appropriate 
e trasparenti dei criteri applicati 
per il ricorso alle esenzioni previste 
all’articolo 4, paragrafi 4-7;
 — l’interpretazione delle differenti 
ragioni addotte per l’applicazio -
ne di esenzioni varia in maniera 
significativa da uno Stato membro 
all’altro;
 — l’uso estensivo delle esenzioni può 
riflettere il fatto che, in molti piani, 
gli obiettivi ambientali non sono 
sufficientemente ambiziosi.23 Ai sensi dell’articolo 258 
del trattato di Lisbona, 
la Commissione «vigila 
sull’applicazione delle 
disposizioni del presente 
trattato e delle disposizioni 
adottate dalle istituzioni in 
virtù del trattato stesso».
24 Cfr. documento di lavoro della 
Commissione SWD(2012) 379 
final 1/30, Brussels, 14.11.2012: 
European Overview (1/2) 
accompanying the Report 
from the Commission to 
the European Parliament 
and the Council on the 
Implementation of the 
Water Framework Directive 
(2000/60/EC) — River Basin 
Management Plans .
23 Osservazioni
32 
In maniera analoga, nell’attuazione 
della direttiva sui nitrati, che è parte in -
tegrante della DQA in quanto affronta 
un problema riconosciuto e persisten -
te di inquinamento dei corpi idrici (cfr. 
riquadro 4 ), gli Stati membri presenta -
no i programmi d’azione in materia di 
nitrati con gradi diversi di ambizione. 
Questi programmi non devono essere 
approvati dalla Commissione. Di conseguenza, vi sono ad esempio 
differenze significative tra i criteri 
utilizzati dagli Stati membri per defi -
nire le zone vulnerabili o le azioni da 
intraprendere. Nei casi esaminati in 
riferimento ai programmi di azione in 
materia di nitrati, la durata delle azioni 
legali mostra la limitata capacità che 
ha la Commissione di influire sulla qua -
lità dei programmi degli Stati membri 
(cfr.  riquadro 5 ). Figura 4 Riquadro 4Rilevanza dell’inquinamento da nitrati
Recenti relazioni dell’AEA indicano che l’andamento attuale dei livelli di nitrati non consentirà di raggiungere 
un buono stato nemmeno entro il 2027 (cfr. figura 4 ). La relazione AEA n. 8/2012 riconosce che l’evoluzione 
positiva delle concentrazioni di nitrati è in parte dovuta alle misure volte a ridurre gli apporti agricoli di nitra -
ti a livello europeo e degli Stati membri, ma che sono necessarie ulteriori misure per ridurre l’inquinamento 
diffuso se si vuole che la maggioranza dei corpi idrici abbia, nel 2027, livelli di nitrati equivalenti ad uno stato 
ecologico elevato o buono.
L ’andamento della concentrazione dei nitrati indica che nel 2027 vi sarà ancora  
un divario tra buono stato e stato previsto
Fonte:  Desunta dalla relazione AEA n. 9/2012. 1,01,52,02,53,0
1992 1996 20000,5
03,5
2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028Stato
previsto
Buono statoDIVARIOFiumi in stato ecologico cattivo
Fiumi in stato ecologico scarso
Fiumi in stato ecologico suﬃcienteFiumi in stato ecologico buono
Fiumi in stato ecologico elevatoConcentrazione mediana totale nitrati nei ﬁumi (mg N/l)
I ﬁumi in stato cattivo o scarso rappresentano il 29 % del totale
I ﬁumi in stato suﬃciente rappresentano il 48 % del totale
24 Osservazioni
A venti anni dall’entrata in vigore, vi sono ancora problemi di attuazione  
della direttiva sui nitrati in alcuni Stati membri
La direttiva sui nitrati è entrata in vigore nel 1991. Tuttavia, nel 2013, erano ancora aperti casi di infrazione 
relativi alla sua corretta e completa applicazione nonché all’adeguatezza dei programmi d’azione in materia 
di nitrati nei confronti di otto Stati membri (Bulgaria, Germania, Estonia, Grecia, Francia, Lettonia, Polonia 
e Slovacchia).
Ad esempio, il 13 giugno 2013 la Corte di giustizia dell’Unione europea (causa C-193/12) ha stabilito che la 
Francia aveva omesso di designare varie zone come zone vulnerabili ai nitrati. In alcune di queste, le concen -
trazioni di nitrati nelle acque sotterranee erano superiori ai 50 mg/l (che è la concentrazione massima ammis -
sibile nell’acqua potabile) mentre, in altre, le acque superficiali rischiavano l’eutrofizzazione se non fossero 
stati attuati dei piani d’azione.Riquadro 5
L ’impatto  
della condizionalità  
sulle questioni idriche 
è stato sinora limitato
33 
I risultati dell’indagine della Corte (cfr. 
paragrafo 17)25 dimostrano che la con -
dizionalità ha accresciuto la consape -
volezza tra gli agricoltori e ha determi -
nato alcune modifiche delle pratiche 
agricole per quel che riguarda le 
risorse idriche. Tuttavia, l’impatto della 
condizionalità è stato sinora limitato, 
sia perché diversi aspetti importanti 
relativi alle risorse idriche non siano 
oggetto di condizionalità, sia perché 
le sanzioni applicate nell’ambito della 
condizionalità non sono calcolate 
in base al costo del danno arrecato 
e possono quindi rappresentare solo 
una frazione di tale costo. Inoltre, le 
debolezze rilevate nell’applicazione 
della condizionalità negli Stati membri 
ne riducono ulteriormente l’inciden -
za potenziale. Questi problemi sono 
discussi in maniera più approfondita 
qui di seguito.Il meccanismo  
della condizionalità  
ha un impatto ma non è 
pienamente sfruttato
I risultati dell’indagine 
della Corte evidenziano 
un’accresciuta consapevolezza 
tra gli agricoltori e alcune 
modifiche delle pratiche 
agricole per quel che riguarda 
le risorse idriche
34 
In mancanza di studi a livello dell’UE 
sull’impatto della condizionalità e del -
lo sviluppo rurale sulla consapevo -
lezza degli agricoltori e sulle pratiche 
agricole in rapporto alle risorse idriche, 
la Corte ha effettuato un’indagine 
presso 140 enti di consulenza per il 
settore agricolo in sette Stati mem -
bri. L’indagine mostra che, negli Stati 
membri/regioni inclusi nel campione, 
l’introduzione della condizionalità ha 
accresciuto la consapevolezza degli 
agricoltori (cfr. figura 5 ) e ha indot -
to dei cambiamenti delle pratiche 
agricole in rapporto alle risorse idriche, 
in particolare per quel che riguarda 
i nitrati e i pesticidi (cfr. allegato II  per 
maggiori dettagli).25 I risultati dettagliati 
dell’indagine possono essere 
consultati sul sito Internet 
della Corte ( www.eca.europa.
eu).
25 Osservazioni Figura 5Maggiore consapevolezza degli agricoltori a seguito dell’introduzione  
della condizionalità
Su una scala da 1 (per niente) a 4 (molto), quanto ritenete che l’introduzione della condizionalità  
abbia accresciuto la consapevolezza degli agricoltori circa l’impatto dell’agricoltura sulle risorse idriche?
Percentuale di rispondenti
CGO 2 (acque 
sotterranee)
CGO 3 (fanghi di 
depurazione)
CGO 4 (nitrati)
CGO 9 (pesticidi)
BCAA per le fasce 
tampone
BCAA per l’irrigazione
Media
O % 25 % 50 % 75 % 100 %
1 – Per niente
2 – In parte3 – Abbastanza
4 – MoltoNon pertinente
Nessuna risposta
26 Osservazioni
L ’impatto degli obblighi  
di condizionalità è limitato 
in quanto una serie di aspetti 
importanti relativi alle risorse 
idriche non ricade nell’ambito 
della condizionalità
35 
Attualmente, l’obbligo per gli agricol -
tori di limitare l’uso di fosfati sul terre -
no o l’applicazione di pesticidi26 nelle 
immediate vicinanze di corpi idrici non 
rientra nell’ambito della condiziona -
lità27, anche quando è riconosciuta la 
necessità di affrontare tali problemi. 
I fosfati sono contenuti nei fertilizzanti 
e utilizzati nell’alimentazione degli ani -
mali e possono causare problemi per 
la qualità delle acque, ad esempio l’eu -
trofizzazione. Per quanto riguarda i pe -
sticidi, anche se tali sostanze proteg -
gono le colture dai danni arrecati da 
infestanti, malattie e insetti, possono 
nuocere alle persone, agli animali sel -
vatici e all’ambiente. Solo una piccola 
parte dei pesticidi utilizzati raggiunge 
i parassiti contro cui è diretta, mentre 
la maggior parte dei pesticidi stessi 
ha un impatto sull’ambiente, come ad 
esempio sui corpi idrici. Alcuni Stati 
membri hanno tuttavia preso l’iniziati -
va di affrontare questi problemi, anche 
quando non sono obbligati a farlo 
(ad esempio, prevedendo restrizioni 
all’uso di pesticidi nelle BCAA relative 
alle fasce tampone (cfr. allegato III  per 
maggiori dettagli).26 I pesticidi possono essere 
utilizzati per proteggere le 
piante o i raccolti dai danni 
provocati da infestanti, 
malattie o insetti. In tal senso 
sono anche definiti come 
prodotti fitosanitari.
27 Alcuni Stati membri, come 
ad esempio i Paesi Bassi, 
hanno incluso prescrizioni 
in materia di fosforo nei loro 
programmi d’azione per 
i nitrati, ma l’inosservanza 
di tali prescrizioni non 
è sanzionata nell’ambito della 
condizionalità. Per quanto 
riguarda i pesticidi, solo per 
certi pesticidi molto pericolosi 
gli Stati membri, quando 
ne autorizzano l’impiego, 
possono imporre la creazione 
di fasce tampone lungo i corsi 
d’acqua sulle quali è proibita 
la nebulizzazione.
27 Osservazioni
36 
L’uso sostenibile di pesticidi, in partico -
lare il rispetto dei princìpi della difesa 
integrata, avrebbe dovuto origina -
riamente essere incluso tra i criteri 
di condizionalità a partire dal 2014. 
Tuttavia, in base al regolamento (UE) 
n. 1306/201328, il calendario previsto 
per tale inclusione appare, al momen -
to, incerto (cfr.  riquadro  6).
37 
Il previsto inserimento nell’ambito 
della condizionalità di determinati 
requisiti derivanti dalla DQA e dalla di -
rettiva  sull’uso sostenibile dei pesticidi 
avrebbe dovuto affrontare i problemi 
sollevati al paragrafo 35.Le discussioni sulla proposta della 
Commissione per la riforma della PAC 
dopo il 2014 hanno dato luogo alla 
seguente dichiarazione: «Il Consiglio 
e il Parlamento europeo invitano la 
Commissione a monitorare il recepi -
mento e l’attuazione da parte degli 
Stati membri della [...] DQA e della 
direttiva  sull’utilizzo sostenibile dei 
pesticidi e, [...] una volta attuate in tutti 
gli Stati membri tali direttive e definiti 
gli obblighi direttamente applicabi -
li agli agricoltori, a presentare una 
proposta legislativa che modifica il 
presente regolamento  al fine di inseri -
re le pertinenti parti di dette direttive 
nel sistema di condizionalità»32. Quindi, 
il momento in cui verrà effettuato tale 
inserimento dipenderà dai progressi 
compiuti dagli Stati membri nell’attua -
zione delle direttive. Ciò significa che 
l’attuazione di una decisione di grande 
importanza in tale ambito potrebbe 
essere molto lenta.Riquadro 6Uso sostenibile dei pesticidi: due passi avanti, un passo indietro
Nel 2009, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato un regolamento relativo alla commercializzazio -
ne dei prodotti fitosanitari30. Una delle finalità del regolamento era di includere l’uso sostenibile dei pesticidi 
(e in particolare la difesa integrata) nella condizionalità (attraverso il CGO 9) a decorrere dal 2014.
Tuttavia, nella proposta di regolamento sul finanziamento della PAC per il periodo 2014-202031, (che è risultata 
nel regolamento (UE) n. 1306/2013), la Commissione ha esplicitamente escluso dall’ambito della condizionalità 
l’uso sostenibile dei pesticidi e la difesa integrata, omettendo la frase che vi faceva specifico riferimento32.
Di conseguenza, sebbene l’uso sostenibile dei pesticidi dovesse essere incluso nella condizionalità dal 2014, 
l’attuale regolamento  rende ora incerto tale termine.
30 Regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 ottobre 2009, relativo all’immissione sul mercato dei prodotti 
fitosanitari e che abroga le direttive del Consiglio 79/117/CEE e 91/414/CEE (GU L 309 del 24.11.2009, pag. 1).
31 COM(2011) 628 final/2.
32 Regolamento (CE) n. 1107/2009, Articolo 55, terza frase: «Comporta altresì il rispetto delle disposizioni della direttiva 2009/128/CE e, in particolare, 
dei princìpi generali in materia di difesa integrata, di cui all’articolo 14 e all’allegato III di detta direttiva, che si applicano al più tardi dal 1° gennaio 
2014». ’28 Regolamento (UE) 
n. 1306/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
del 17 dicembre 2013, sul 
finanziamento, sulla gestione 
e sul monitoraggio della 
politica agricola comune 
e che abroga i regolamenti 
del Consiglio (CEE) 
n. 352/78, (CE) n. 165/94, 
(CE) n. 2799/98, (CE) 
n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 
e (CE) n. 485/2008 (GU L 347 
del 20.12.2013, pag. 549).
29 Dichiarazione comune del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio sulla condizionalità 
allegata al regolamento (UE) 
n. 1306/2013.
28 Osservazioni
La BCAA sulle procedure di 
autorizzazione per l’irrigazione 
ha un impatto limitato  
in quanto la Commissione  
non richiede agli Stati membri 
di definire obblighi specifici
38 
A differenza dei CGO, le norme BCAA 
sono utilizzate per promuovere 
buone pratiche agronomiche per le 
quali non esiste (ancora) una nor -
mativa ambientale a livello dell’UE, 
introducendo nuovi obblighi per gli 
agricoltori. Tuttavia, la Commissione 
non ha proposto di definire la norma 
BCAA per le procedure di autorizza -
zione per l’irrigazione33 in modo tale 
che promuovesse le buone pratiche 
agronomiche. La norma BCAA sull’irri -
gazione fa riferimento alla normativa 
vigente a livello nazionale o regionale, 
ma non introduce nuovi obblighi. In 
particolare, non introduce l’obbligo di 
definire gli elementi delle procedure 
di autorizzazione — come ad esempio 
i permessi per l’estrazione dell’acqua, 
i contatori per il consumo idrico e la 
rendicontazione sull’uso delle risorse 
idriche  — laddove questi non esistano 
di già.39 
Pertanto, in un paese con procedure 
di autorizzazione molto deboli o ine -
sistenti, questa norma BCAA non avrà 
alcun impatto (cfr.  riquadro 7 ) e ciò 
può essere particolarmente grave 
per le zone affette da carenze idriche 
(cfr.  riquadro 8 ).
Un esempio di procedure di autorizzazione deboli
In Grecia, una decisione ministeriale del giugno 2011 imponeva agli agricoltori (anche a quelli che già dispo -
nevano di una licenza valida) di richiedere una licenza per l’estrazione delle acque entro il 16 dicembre 2011. 
Tuttavia, il termine per richiedere la licenza è stato ripetutamente prorogato al 16 giugno 2012, al 17 dicem -
bre 2012, al 15 maggio 2013 e, più recentemente, al 15 gennaio 2014. Nel bacino idrografico del Pinios (Tessa -
glia), il numero totale dei pozzi supera le 30 000 unità e potrebbe arrivare a toccare le 33 000 unità, di cui la 
maggior parte sono privo di licenza34.
La Corte ha riscontrato inoltre debolezze nei controlli svolti su tali licenze (cfr.  riquadro 9 ).
34 PGBI Tessaglia, Studio effettuato da Joint Venture for Thessaly, Epirus and Western Sterea Ellada’s River Basin Management Plans .Riquadro 733 «Rispetto delle procedure 
di autorizzazione quando 
l’utilizzo delle acque a fini 
di irrigazione è soggetto 
ad autorizzazione».
29 Osservazioni
L ’agricoltura irrigua si sta espandendo in zone affette da carenze idriche
L’eccessiva estrazione di acqua per l’irrigazione è un problema riconosciuto, specialmente nell’Europa meri -
dionale, dove l’agricoltura irrigua è cresciuta negli ultimi decenni35. Sebbene l’estrazione di acqua a fini irrigui 
sia diminuita lievemente tra l’inizio degli anni novanta e il decennio 1998-2007 (cfr. figura 6 ), e nonostante 
una maggiore efficienza dell’irrigazione a seguito di un ricorso più diffuso all’irrigazione a goccia, le risorse 
idriche restano sotto forte pressione a causa della diminuzione dei livelli di falda nei sistemi acquiferi, delle 
infiltrazioni di acqua salata e del prosciugamento delle zone umide36.
35 Relazione AEA n. 2/2009. Water resources across Europe — Confronting water scarcity and drought .
36 Water resources: quantity and flows — SOER 2010 thematic assessment , Relazione AEA sullo stato dell’ambiente nel 2010, Agenzia europea dell’am -
biente ( http://www.eea.europa.eu/soer/europe/water -resources -quantity -and -flows ), consultato il 5 ottobre 2012.
Estrazione di acqua a fini irrigui
Nota:  Europa orientale: Bulgaria (1990; 2007), Repubblica ceca (1990; 2007), Ungheria (1992; 2006), Lettonia (1991; 2007), Polonia (1990; 2007), 
Romania (1990; 2006), Slovacchia (1990; 2007), Slovenia (1990; 2007), Europa occidentale: Austria (1990; 2002), Belgio (1994; 2007), Danimarca 
(1990; 2004), Inghilterra e Galles (1990; 2006), Finlandia (1994; 2005), Germania (1995; 2002), Paesi Bassi (1995; 2006), Norvegia (1995; 2006), 
Svezia (1990; 2007), Europa meridionale: Francia (1991; 2006), Grecia (1990; 2007), Portogallo (1990; 1998), Spagna (1991; 2006).
Fonte: http://www.eea.europa.eu/data -and -maps/figures/water -abstraction -for-irrigation -million -m3-year -in-the-early-1990s -and-1997 Figura 6 Riquadro 8 
milioni m3 / anno45 000
40 000
35 00030 00025 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Europa orientale Europa occidentale Europa meridionaleInizio anni 
novanta
1998-2007
30 Osservazioni
Debolezze nell’applicazione 
della condizionalità
Vi sono debolezze  
a livello di aziende agricole 
nell’applicazione degli obblighi 
di condizionalità relativi  
alle risorse idriche  
degli Stati membri
40 
Nel corso degli audit ai fini della DAS 
nei vari Stati membri dell’UE, la Corte 
rileva frequentemente il mancato 
rispetto degli obblighi di condiziona -
lità relativi alle risorse idriche a livello 
delle aziende agricole. Nella maggior 
parte dei casi si tratta di violazioni 
da parte dei beneficiari del CGO 4 
(protezione delle acque nelle zone 
vulnerabili ai nitrati): installazioni di 
stoccaggio inadeguate o insufficiente 
capacità di stoccaggio per gli effluenti, 
registrazioni incomplete o erronee dei 
fertilizzanti, mancanza di analisi dell’a -
zoto, produzione di nitrati superiore ai 
170 kg/ha, stoccaggio degli effluenti 
sul terreno nel periodo vietato, ecc. Al -
tre osservazioni si riferiscono al CGO 2 
(protezione delle acque sotterranee), 
al CGO 9 (prodotti fitosanitari) e alle 
BCAA relative alle fasce tampone.Il sistema dei controlli relativi 
alla condizionalità presenta 
debolezze a livello degli Stati 
membri
41 
Gli Stati membri sono responsabili 
dell’applicazione della condizionalità. 
Per i CGO, ciò riguarda l’introduzione 
degli elementi pertinenti della norma -
tiva specifica nell’ambito della condi -
zionalità. Per le BCAA, ciò riguarda la 
trasposizione nella legislazione nazio -
nale o regionale delle norme pertinen -
ti e la definizione degli adempimenti 
pratici richiesti agli agricoltori. Gli Stati 
membri sono anche tenuti a informare 
gli agricoltori circa tali obblighi e a cre -
are un sistema di gestione e di control -
lo che consenta di sottoporre a verifica 
in loco un campione di beneficiari e di 
sanzionarli in caso di inadempienza.
42 
Un limite intrinseco del sistema dei 
controlli relativi alla condizionalità 
è che alcuni requisiti sono, per loro 
stessa natura, molto difficili da veri -
ficare. Ad esempio, uno di questi si 
riferisce ai tempi e ai metodi per l’uso 
di pesticidi. In questo caso, la difficoltà 
risiede nel fatto che i controlli relativi 
alla condizionalità sono solitamente 
notificati in anticipo, e pertanto è mol -
to improbabile che un ispettore possa 
trovare un agricoltore che nebulizza 
un prodotto proibito o lo utilizzi in 
maniera illegale. Altri requisiti possono 
essere verificati solo in un determina -
to periodo dell’anno o in assenza di 
determinate condizioni meteorologi -
che (ad esempio, vento forte, ghiaccio), 
che possono non necessariamente 
coincidere con il momento della visita 
in loco.
31 Osservazioni
43 
Negli Stati membri visitati, sono state 
rilevate carenze a livello delle autorità 
di gestione per quel che riguarda il 
sistema dei controlli di condizionalità 
relativi alle risorse idriche:
 — istruzioni operative dettagliate esi -
stono solo per un numero limitato 
di verifiche, e alcune sono talmen -
te generali che non è possibile 
garantire che gli ispettori sappiano 
esattamente cosa e come verifica -
re, e che i diversi ispettori effettui -
no le verifiche nello stesso modo;
 — le verifiche obbligatorie sono state 
introdotte in una fase già avanzata 
o sono ancora mancanti;
 — i controlli in loco vengono svolti 
prevalentemente nella stagione 
autunnale. Ciò non solo viola de -
terminate disposizioni normative37, 
ma impedisce anche di verificare 
visivamente in loco alcuni requisiti 
relativi alle risorse idriche (come 
ad esempio il divieto di spargimen -
to di letame sulle fasce tampone 
coltivate);
 — i controlli relativi alle BCAA in 
materia di irrigazione non erano 
completi (cfr.  riquadro 9 ).La Commissione non garantisce 
che le norme BCAA  
siano adeguate a livello  
di Stato membro
44 
La finalità delle norme BCAA defini -
te nell’ambito del meccanismo della 
condizionalità è quella di far rispet -
tare le buone pratiche di base38. Gli 
Stati membri devono fissare requi -
siti minimi che tengano conto delle 
condizioni agronomiche, ambientali 
e climatiche locali.
45 
Attualmente, la Commissione riceve 
solo informazioni limitate, mediante 
una banca dati online, circa l’applica -
zione delle norme BCAA negli Stati 
membri. Tali informazioni consistono 
in riferimenti alla legislazione appli -
cabile nazionale e in sintesi presen -
tate da ciascuno Stato membro. Le 
notifiche sono effettuate al livello 
geografico che gli stessi Stati membri 
ritengono adeguato. Ad esempio, nel 
caso degli Stati membri visitati nel 
corso dell’audit, non vengono fornite 
(come in Italia e Spagna) informazioni 
sull’applicazione delle norme BCAA 
a livello regionale.Riquadro 9Non è stato verificato il volume effettivo di acqua estratta rispetto a quello 
autorizzato
L’audit ha rilevato debolezze nella verifica dei requisiti BCAA in materia di irrigazione. La norma è formulata 
nel modo seguente: «Rispetto delle procedure di autorizzazione quando l’utilizzo delle acque a fini di irri -
gazione è soggetto ad autorizzazione». L’audit ha rilevato diversi esempi in cui, sebbene le procedure dello 
Stato membro richiedessero permessi specificanti il volume massimo di acqua estratta a fini irrigui, le quantità 
effettivamente captate non erano verificate rispetto al massimale indicato nell’autorizzazione. Tali carenze 
riducono considerevolmente l’efficacia dei controlli.
In base alle liste di controllo in materia di condizionalità usate dagli ispettori in Grecia e Spagna, attualmente 
non viene verificato se il volume effettivo delle acque estratte è quello autorizzato. In Slovacchia, la Corte ha 
riscontrato che il volume delle acque estratte non viene neanche misurato. I controlli possono pertanto verifi -
care solo se è stato accordato un permesso, ma non sono in grado di dire se il beneficiario estrae l’acqua entro 
i limiti indicati nel permesso.37 Articolo 53, paragrafo 1 
del Regolamento (CE) 
n. 1122/2009 della 
Commissione, del 
30 novembre 2009, recante 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 73/2009 
del Consiglio per quanto 
riguarda la condizionalità, 
la modulazione e il sistema 
integrato di gestione e di 
controllo nell’ambito dei 
regimi di sostegno diretto agli 
agricoltori di cui al medesimo 
regolamento e modalità 
di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1234/2007 
del Consiglio per quanto 
riguarda la condizionalità 
nell’ambito del regime 
di sostegno per il settore 
vitivinicolo (GU L 316 
del 2.12.2009, pag. 65) 
e articolo 14, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) n. 65/2011 
della Commissione, del 
27 gennaio 2011, che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio per quanto 
riguarda l’attuazione delle 
procedure di controllo e della 
condizionalità per le misure di 
sostegno dello sviluppo rurale 
(GU L 25 del 28.1.2011, pag. 8).
38 Parlamento europeo. 
Sustainable management of 
natural resources with a focus 
on water and agriculture.  
Studio — Relazione finale, 
maggio 2013, http://
www.europarl.europa.eu/
RegData/etudes/etudes/
join/2013/488826/IPOL -JOIN_
ET(2013)488826_EN.pdf
32 Osservazioni
46 
La Commissione valuta l’applicazio -
ne delle norme BCAA da un punto di 
vista giuridico mediante un esame 
documentale basato sulle informazioni 
notificate dagli Stati membri, integrate 
da audit in loco. La Commissione non 
valuta se gli obblighi fissati dagli Stati 
membri in relazione alle due norme 
BCAA relative alle risorse idriche siano 
adeguati dal punto di vista ambientale 
ai fini della protezione delle risorse 
idriche. In pratica, i requisiti previsti 
dalle BCAA variano notevolmente da 
uno Stato membro all’altro. Ad esem -
pio, nell’ambito della norma BCAA 
relativa alle fasce tampone39 (cfr. figu -
ra 7 ), l’ampiezza minima delle fasce va -
ria da 25 cm a 10 metri (cfr. tabella 3 ).
47 
In alcuni Stati membri/regioni, le fasce 
tampone possono essere coltivate, 
mentre in altri possono essere semina -
te a tappeto erboso o lasciate a mac -
chia. Alcuni Stati membri applicano 
eccezioni per un numero significativo 
di corpi idrici che possono essere situa -
ti su terreno agricolo (cfr.  riquadro 10 ).48 
I requisiti variano inoltre enormemen -
te da uno Stato membro all’altro — 
anche in quelli in cui si registrano 
particolari pressioni sulle risorse 
idriche — nel caso della norma BCAA 
in materia di irrigazione. Tale norma 
fa riferimento alla normativa vigente 
negli Stati membri, ma non introduce 
nuovi obblighi. In alcuni Stati membri/
regioni, l’obbligo di avere un per -
messo per l’estrazione delle acque 
dipende dal volume d’acqua estratto, 
dalla posizione geografica e dal tipo 
di acqua captata (acque di superficie 
o sotterranee). Alcuni Stati membri 
vietano l’irrigazione localmente duran -
te i periodi di siccità. In altri paesi, gli 
agricoltori devono comunicare annual -
mente il volume d’acqua utilizzato per 
l’irrigazione. L’audit ha rilevato casi 
in cui l’obbligo di autorizzazione per 
l’irrigazione non incentiva gli agricol -
tori a usare meno acqua. Ad esempio, 
in alcuni paesi, gli agricoltori devono 
pagare in funzione della superficie 
delle aziende e non della quantità di 
acqua effettivamente usata.Figura 7Fascia tampone
corpo idrico fascia tamponeseminativi
  39 Le fasce tampone nell’ambito 
delle BCAA devono 
rispettare almeno i requisiti 
relativi alle condizioni per 
applicare il fertilizzante 
al terreno adiacente ai 
corsi d’acqua definiti nella 
direttiva  sui nitrati.
33 Osservazioni
Corpi idrici esonerati dalle norme BCAA sulle fasce tampone
Gli Stati membri hanno esonerato certe categorie di corpi idrici dall’applicare le norme BCAA sulle fasce tam -
pone. In Italia (Lombardia), i corsi d’acqua inferiori ai 5 km o facenti parte di un bacino idrografico che misura 
meno di 10 km² non richiedono fasce tampone. La Spagna (Andalusia) esonera gli stagni, i canali di irrigazione 
e i fossi, senza tuttavia definire in maniera adeguata tali corpi idrici e giustifica tale esclusione con argomen -
tazioni non legate all’ambiente. Ciò ingenera il rischio che un numero eccessivo di corsi d’acqua siano eso -
nerati dagli obblighi relativi alle fasce tampone, riducendo così al minimo l’impatto delle BCAA sulla qualità 
delle acque.Tabella 3 Riquadro 10Considerevoli differenze in materia di requisiti BCAA per le fasce tampone
Paese Ampiezza della fascia tampone Obblighi e vincoli
Danimarca minimo 2 m divieto di coltivazione, trattamento del suolo o impianto
Greciatra 1 m e 6 m a seconda della pendenza del terreno 
e del tipo di divietonessuna coltivazione (1 m) o divieto di fertilizzanti azotati 
(2 o 6 m)
Spagna (Andalusia) da 2 m a 10 mmacchia obbligatoria
divieto di fertilizzanti o pesticidi  
Francia 5 mobbligo di copertura erbosa, arbusti, cespugli o alberi
divieto di fertilizzanti minerali o organici e di pesticidi 
Italia (Lombardia) tra 5 m e 3 m a seconda dello stato del corpo idricoobbligo di copertura erbosa
divieto di lavorazione del terreno, di fertilizzanti 
inorganici, letame e liquami
Paesi Bassitra 25 cm e 9 m a seconda della coltura e di certe 
specifiche tecnichenessun tipo di fertilizzanti
Slovacchia 10 m divieto di fertilizzanti chimici o organici 
34 Osservazioni
Le potenzialità  
dei finanziamenti per lo 
sviluppo rurale non sono 
sfruttate pienamente  
per affrontare i problemi 
delle risorse idriche
49 
I fondi per lo sviluppo rurale ammon -
tano a quasi 100 miliardi di euro per il 
periodo 2007-2013. Il regolamento  (CE) 
n. 1698/2005 in materia di sviluppo 
rurale identifica la protezione delle 
risorse idriche come uno dei problemi 
chiave da affrontare40. Il regolamen -
to sottolinea anche che «le attività 
del Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) e le operazio -
ni da esso finanziate devono essere 
coerenti e compatibili con le altre 
politiche della Comunità»41, come ad 
esempio la politica in materia di acque. 
Lo sviluppo rurale possiede pertanto 
notevoli potenzialità, rendendo dispo -
nibili finanziamenti e stabilendo chiari 
obiettivi relativi alle risorse idriche, 
per contribuire a integrare nella PAC 
gli obiettivi della politica in materia 
di acque.
50 
Gli Stati membri mobilitano i fondi per 
lo sviluppo rurale mediante i propri 
PSR (cfr. paragrafi 10-11), che con -
tengono un insieme di misure che le 
popolazioni obiettivo (ad esempio, gli 
agricoltori) si impegnano volontaria -
mente ad adottare. I beneficiari delle 
misure di sviluppo rurale si impegnano 
a rispettare le condizioni specifiche 
fissate dal rispettivo Stato membro.51 
Attualmente, le potenzialità dello 
sviluppo rurale non sono pienamente 
sfruttate. L’attuazione dei PSR, così 
come avviene ora, ha un impatto 
limitato sulle risorse idriche in quan -
to le pressioni a cui sono soggette 
tali risorse non sono identificate in 
maniera esaustiva, i PSR e i PGBI non 
sono ancora allineati e non si riescono 
sempre ad evitare gli effetti secondari 
negativi. Inoltre, consistenti finanzia -
menti specificatamente destinati alle 
risorse non sono stati spesi.40 Il considerando (31) del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
recita: «Il sostegno a particolari 
metodi di gestione del 
territorio dovrebbe 
contribuire allo sviluppo 
sostenibile, incoraggiando in 
particolare gli imprenditori 
agricoli e i detentori di aree 
forestali ad impiegare metodi 
di utilizzazione del suolo 
compatibili con le esigenze 
di salvaguardia dell’ambiente 
naturale e del paesaggio 
e di protezione delle risorse 
naturali. Esso dovrebbe inoltre 
concorrere all’attuazione del 
sesto programma comunitario 
di azione in materia di 
ambiente e delle conclusioni 
della presidenza sulla strategia 
per lo sviluppo sostenibile. Tra 
i punti chiave da prendere in 
considerazione si annoverano 
la biodiversità, la gestione dei 
siti Natura 2000, la protezione 
dell’acqua e del suolo [...]».
41 Considerando (6) del 
regolamento  (CE) 
n. 1698/2005.
35 Osservazioni
I piani di spesa per lo 
sviluppo rurale degli Stati 
membri non tengono  
sempre conto degli obiettivi  
della politica UE in materia  
di acque e del fabbisogno  
di acque degli Stati membri
I PSR degli Stati membri 
talvolta non identificano  
in maniera esaustiva i problemi 
relativi alle acque e non sono 
ancora allineati con i PGBI
52 
Per ciascuno degli Stati membri/regio -
ni visitati nel corso dell’audit, la Corte 
ha esaminato se la valutazione am -
bientale42 effettuata nel contesto della 
valutazione ex ante del PSR e le analisi 
ambientali svolte nel contesto dei PGBI 
fossero complete e coerenti. Pur riconoscendo che l’area geografica 
oggetto delle due valutazioni, come 
pure le date43, la natura e le finalità, 
possono essere differenti, la Corte 
ritiene che la valutazione dei proble -
mi relativi alle risorse idriche debba 
essere coerente in entrambe le analisi. 
La Corte ha rilevato invece che l’iden -
tificazione dei problemi riguardanti 
le acque nelle analisi ambientali dei 
PSR è a volte incompleta, e che non 
è sempre coerente con le informazioni 
disponibili nel contesto dei PGBI. L’au -
dit ha evidenziato casi in cui i problemi 
riguardanti le acque non sono stati 
identificati nei PSR e che pertanto non 
sono stati oggetto di alcuna misura per 
lo sviluppo rurale (cfr. riquadro 11 ).
53 
La scarsa qualità dei programmi di 
misure nei PGBI (cfr. paragrafi 27 e 28) 
ne ostacola attualmente l’allineamento 
con i PSR. Quando vi è l’allineamento, 
esso assume la forma di misure di svi -
luppo rurale integrate in un PGBI.
I problemi riguardanti le acque non sono stati identificati in maniera esaustiva
—  In Danimarca, il problema dell’estrazione di acqua non è trattato dalla valutazione ambientale per il PSR 
sebbene secondo il PGBI, interessi la parte occidentale del paese. Nessuna delle misure contenute nel PSR 
danese affronta il problema dell’estrazione di acqua.
—  In Spagna (Andalusia), il programma di misure nel PGBI del Guadalquivir comprende misure volte a com -
pletare il registro delle acque (Registro de aguas) e a combattere le estrazioni illegali. Tuttavia, la relazione 
sulla sostenibilità ambientale per il PSR e l’analisi ambientale svolta per il PGBI del Guadalquivir sotto -
valutano il problema dell’estrazione illegale delle acque sotterranee. All’infuori delle misure di sviluppo 
rurale soggette alla condizionalità (cfr. paragrafo 8), il PSR non contiene alcuno strumento per incoraggiare 
i beneficiari a rispettare le procedure di autorizzazione per l’utilizzo delle acque.
—  In Slovacchia, il PSR non contiene alcuna misura volta ad ovviare i problemi relativi alla quantità dell’acqua 
o a trattare i problemi dell’inquinamento da pesticidi, della perdita di zone umide o della eccessiva estra -
zione locale di acque sotterranee, che sono tutti identificati nel PGBI ma che non vengono menzionati nella 
valutazione ambientale per il PSR.
—  In Grecia, il PGBI Tessaglia menziona problemi connessi alle modifiche delle caratteristiche idromorfologi -
che e i pozzi non autorizzati, che non vengono tuttavia sollevati nella valutazione ambientale per il PSR. Il 
PSR greco non contiene misure volte ad affrontare le pressioni idromorfologiche.Riquadro 1142 http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/eval/
guidance/note_c_en.pdf  
(pag. 14).
43 Mentre le valutazioni 
ambientali per i PSR erano 
state redatte nel 2006, le 
analisi ambientali effettuate 
nel contesto dei PGBI 
(comprendenti «un’analisi 
delle caratteristiche del 
distretto, e [un esame] degli 
impatti esercitati dalle attività 
umane sullo stato delle acque 
superficiali e sotterranee, 
[nonché] un’analisi 
economica sull’utilizzo 
idrico», cfr. articolo 5 della 
DQA) dovevano essere 
completate entro e non oltre il 
22 dicembre 2004.
36 Osservazioni
L ’attuazione dei PSR ha talvolta 
effetti secondari negativi  
sulle risorse idriche
54 
Le politiche agricole e ambientali pos -
sono avere finalità confliggenti. I fondi 
per lo sviluppo rurale dovrebbero però 
essere utilizzati in maniera sostenibile 
nella gestione delle risorse idriche, 
e i PSR dovrebbero pertanto contenere 
clausole di salvaguardia onde evitare 
effetti secondari negativi (cfr. riqua -
dro 12 ). Prima di approvare un PSR, la 
Commissione effettua dei controlli per 
identificare i potenziali effetti negativi 
delle misure di sviluppo rurale. Nono -
stante ciò, alcune misure di sviluppo 
rurale, debitamente approvate, sono 
concepite in modo tale da non impe -
dire effetti secondari sostanzialmente 
negativi sulle risorse idriche. Certi 
PSR sono stati approvati anche se non 
contenevano clausole di salvaguardia 
adeguate (cfr.  riquadro 12 ).55 
In alcuni casi, anche se il PSR prevede 
clausole di salvaguardia per effetti se -
condari negativi sulle acque, in pratica 
l’attuazione delle misure permette 
che si producano tali effetti secondari 
(cfr. riquadro 13 ).
Esempi di PSR con e senza clausole di salvaguardia
Il PSR per l’Italia (Lombardia) esaminato nel corso dell’audit prevede clausole di salvaguardia in riferimen -
to alla misura concernente gli investimenti per la modernizzazione delle aziende agricole. Il PSR autorizza 
la costruzione di nuove serre per l’orticoltura solo in presenza di risparmi in campo energetico e idrico. Gli 
investimenti per espandere le reti di irrigazione esistenti o per accrescere le superfici irrigue sono considerati 
non ammissibili.
Al contrario, la stessa misura, così come concepita nel PSR per la Spagna (Andalusia), lascia spazio per effetti 
secondari sostanzialmente negativi, quali l’estensione delle superfici irrigue o l’approvazione di progetti che 
comportano un aumento del consumo idrico complessivo.
Esempi di effetti secondari negativi dovuti a debolezze nell’attuazione  
di una misura di sviluppo rurale
Un audit DAS svolto dalla Corte in Spagna ha rilevato che un progetto nell’ambito della misura 125 (infrastrut -
ture connesse allo sviluppo e all’adeguamento dell’agricoltura e della silvicoltura) era stato approvato anche 
se i diritti sulle acque concessi al beneficiario non erano sufficienti a rendere il progetto economicamente 
sostenibile e il beneficiario consumava una quantità di acqua notevolmente superiore a quella cui aveva 
diritto, violando in tal modo due criteri di ammissibilità per i progetti di questo tipo. Ciò indica che i controlli 
effettuati al fine di approvare la domanda concernente il progetto non erano efficaci, e che non sussisteva -
no requisiti fondamentali che avrebbero dovuto in linea di principio prevenire gli effetti secondari negativi 
(come, ad esempio, il mancato incremento della quantità di acqua utilizzata) non erano garantiti.Riquadro 12 Riquadro 13
37 Osservazioni
I finanziamenti  
per lo sviluppo rurale  
sono stati sottoutilizzati  
per affrontare i problemi 
delle risorse idriche
Il tasso di attuazione  
delle misure concernenti  
le risorse idriche non è sempre 
conforme a quanto previsto
56 
Tra le misure di sviluppo rurale che 
possono avere effetti diretti sulla 
protezione delle acque rientrano 
quelle che richiedono agli agricoltori 
di modificare le pratiche agronomiche 
riducendo l’uso di pesticidi o di fertiliz -
zanti oppure di adattare le colture alla 
situazione idrologica locale. Il modo in 
cui queste misure sono effettivamente 
utilizzate rappresenta un fattore im -
portante per valutare se le potenzialità 
del FEASR riferito alla protezione delle 
risorse idriche sono state sfruttate 
appieno. La Corte ha esaminato tale 
aspetto analizzando in primo luogo 
le misure attivate dagli Stati membri 
nei loro PSR e, in secondo luogo, come 
gli Stati membri si sono avvalsi delle 
possibilità offerte dall’articolo 38 del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 per 
quel che riguarda i costi relativi all’at -
tuazione della DQA.
57 
La Corte ha esaminato il tasso di attua -
zione delle misure attive di sviluppo 
rurale identificate dagli stessi Stati 
membri come aventi un effetto diretto 
sulla protezione delle acque. Sebbene 
tale analisi presenti certi limiti44, i risul -
tati mostrano che, in circa la metà dei 
casi, i tassi di attuazione sono conformi 
alla programmazione.44 Poiché le misure includono 
spesso sottomisure che non 
riguardano le acque, non 
tutti i progetti finanziati nel 
loro ambito si riferiscono di 
fatto alla protezione delle 
risorse idriche.
38 Osservazioni
58 
Tuttavia, gli Stati membri non sono riu -
sciti a trarre vantaggio dalle possibilità 
offerte dall’articolo 38 del regolamen -
to (CE) n. 1698/2005 che prevede spe -
cificamente che la misura 21345 possa 
essere utilizzata per «compensare 
i costi e la perdita di reddito derivanti 
dagli svantaggi, nelle zone interessate, 
connessi all’attuazione della [DQA]» 
(cfr.  tabella 4 ).59 
Al momento delle visite di audit, nes -
suno degli Stati membri, ad eccezione 
della Danimarca46, aveva attivato la 
misura 213 in relazione alla DQA come 
previsto dall’articolo 38. Secondo la 
Commissione22, solo il 4 % dei PGBI che 
le sono stati trasmessi indica la volontà 
di fare ricorso all’articolo 38 per com -
pensare gli agricoltori per i costi con -
nessi all’attuazione della DQA. Il limitato 
ricorso alla misura 213 è stato causato, 
tra le altre cose, dai ritardi nella fina -
lizzazione dei PGBI da parte degli Stati 
membri. Un altro fattore sfavorevole per 
quanto riguarda l’uso della misura 213 
è che, per i pagamenti legati alla DQA, 
le modalità di esecuzione sono state 
pubblicate solo nel febbraio 201047, 
ossia tre anni e due mesi dopo l’inizio 
del periodo di programmazione per lo 
sviluppo rurale48 e oltre un anno dopo 
che i PGBI dovevano essere completati 
ai sensi dell’articolo 13 della DQA.Tabella 4Tassi di attuazione delle misure di sviluppo rurale1 identificate dagli Stati membri 
come aventi un effetto diretto sulla protezione delle acque (in %)
Paese Misura115 121 125 213 214 216 226 321
Danimarca 84,1 24,2
Francia (continentale)  69,7 39,8 85,8 16,9
Grecia 17, 0 35,7 71,7 21,5
Italia (Lombardia) 75,8 42,4 69,0 51,9
Slovacchia 85,8 88,2 91,8
Paesi Bassi 51,0 30,4 95,7 9,7
Spagna (Andalusia) 9,4 70,0 27, 6 73,1
 Tassi di attuazione conformi alla programmazione (> 60 %)
 Misura 213 non attivata in nessuno degli Stati membri visitati nel corso dell’audit
 Misura non identificata dallo Stato membro visitato come avente un effetto sulla protezione delle risorse idriche 
1  Misura 115: Avviamento di servizi di assistenza alla gestione, di sostituzione e di consulenza aziendale; misura 121: Ammodernamento delle 
aziende agricole: misura 125: Infrastrutture connesse allo sviluppo e all’adeguamento dell’agricoltura e della silvicoltura; misura 214: Paga -
menti agroambientali; misura 216: Investimenti non produttivi; misura 226: Ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi; 
e misura 321: Servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale.
Fonte: Commissione europea, dati aggiornati al 31 marzo 2013.45 Misura 213: Indennità Natura 
2000 e indennità connesse alla 
direttiva 2000/60/CE (DQA)».
46 La Danimarca ha attivato la 
misura 213 per compensare 
i costi relativi alla realizzazione 
di fasce tampone di 10 m 
di larghezza, ma a causa 
della sospensione dei PGBI 
danesi nel dicembre 2012, 
l’attuazione della misura 
è sospesa.
47 Regolamento (UE) n. 108/2010 
della Commissione, 
dell’8 febbraio 2010, che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1974/2006 recante 
disposizioni di applicazione 
del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (GU L 36 del 9.2.2010, 
pag. 4).
48 FEASR  2007-2013.
39 Osservazioni
Strumenti finanziari 
espressamente concepiti  
per far fronte ai problemi  
delle risorse idriche  
sono stati assai poco utilizzati
60 
La decisione 2009/61/CE49 del Consiglio 
indicava la necessità di rafforzare la 
risposta ad alcune «nuove sfide di rilie -
vo» identificate nel 200350, di cui una 
era la «gestione delle risorse idriche». 
In linea con la decisione, la «valutazio -
ne dello stato di salute» ha reso dispo -
nibili fondi aggiuntivi per rispondere 
a tali nuove sfide. L’importo com -
plessivo delle risorse aggiuntive era 
pari a 3,8 miliardi di euro. Allo stesso 
tempo, in risposta alla crisi economica 
del 2008, la Commissione ha redatto il 
Piano europeo di ripresa economica51 
(European Economic Recovery Plan, 
EERP). L’EERP ha previsto di spendere 
un ulteriore miliardo di euro per la 
banda larga nelle zone rurali e per 
ognuna delle nuove sfide.61 
Nel 2010, nel contesto delle prime 
modifiche dei PSR a seguito della «va -
lutazione dello stato di salute», gli Stati 
membri hanno assegnato il 26,9 % dei 
fondi aggiuntivi della PAC (1,3 miliardi 
di euro) alla «nuova sfida» della gestio -
ne delle risorse idriche52 (cfr.  figura 8 ). 
Il tasso di esecuzione medio di tali fon -
di era, alla fine del 2012, pari al 17,5 % 
per l’UE 27, anche se tale percentuale 
variava ampiamente da uno Stato 
membro all’altro53 (cfr.  allegato IV  per 
maggiori dettagli). Sebbene la «verifica 
dello Stato di salute» fornisse l’oppor -
tunità di integrare ulteriormente le 
questioni della gestione delle risorse 
idriche nei PSR, in pratica la maggior 
parte degli Stati membri hanno utiliz -
zato in misura estremamente ridotta 
i fondi aggiuntivi.Figura 8Ripartizione pianificata dei fondi «verifica dello stato di salute»  
e «ripresa economica» tra le «nuove sfide» (situazione 2010)
Fonte: Commissione europea.0,3 %biodiversità
31,2 %
gestione delle
 risorse idriche
26,9 %energie rinnovabili
5,6 %cambiamenti climatici14,2 %banda larga7,3 %innovazione legata a nuove sﬁderistrutturazione del settore lattiero-caseario14,5 %49 Decisione 2009/61/CE del 
Consiglio, del 19 gennaio 2009, 
recante modifica della 
decisione 2006/144/CE 
relativa agli orientamenti 
strategici comunitari per lo 
sviluppo rurale (periodo di 
programmazione 2007-2013) 
(GU L 30 del 31.1.2009, pag. 112).
50 Considerando (3) della 
decisione 2009/61/CE: «Nella va -
lutazione dell’attuazione della 
riforma della politica agricola 
comune del 2003 sono state 
ravvisate alcune nuove sfide di 
rilievo per l’agricoltura europea, 
segnatamente i cambiamenti 
climatici, le energie rinnovabili, 
la gestione delle risorse idriche, 
la biodiversità e la ristrutturazio -
ne del settore lattiero -caseario».
51 COM(2008) 800 def. del 
26 novembre  2008.
52 La Corte riconosce che parte dei 
fondi contabilizzati nell’ambito 
della «nuova sfida» della bio -
diversità può produrre effetti 
positivi sulle risorse idriche.
53 La Commissione non ha con -
validato i dati relativi a questi 
tassi di esecuzione. I dati 
presentati dalla Corte si basano 
tuttavia su informazioni fornite 
dalla Commissione.
40 Osservazioni
Il principio «chi inquina 
paga» non è stato 
integrato nella PAC
62 
Il principio «chi inquina paga» esige 
che chi inquina debba sostenere le 
spese connesse alla prevenzione, al 
controllo e alla bonifica dell’inquina -
mento54. Attualmente, tale principio 
costituisce un obbligo giuridico sanci -
to nel trattato dell’UE55 e nella diretti -
va sulla responsabilità ambientale56, ed 
è richiamato esplicitamente nell’artico -
lo 9 della DQA.
63 
Le pratiche agricole comportano 
benefici e oneri per l’ambiente. Tra gli 
effetti negativi dell’agricoltura sull’am -
biente rientra spesso l’immissione 
nell’ambiente di sostanze chimiche 
indesiderate (sostanze inquinanti). 
La natura diffusa dell’inquinamento 
causato dall’agricoltura e la difficoltà 
di identificare i responsabili ostacola -
no l’applicazione delle leggi a tutela 
dell’ambiente e l’attribuzione della 
responsabilità per i danni54. Tuttavia, il 
principio «chi inquina paga» dovrebbe 
essere applicato quando le attività 
agricole provocano un danno ambien -
tale che colpisce la proprietà privata 
e pubblica54. I meccanismi per appli -
care il principio «chi inquina paga» 
possono esistere (come, ad esempio, 
le ammende imposte a livello di Stato 
membro), ma essi non influiscono sui 
pagamenti che ricevono i beneficiari 
della PAC.64 
Le sanzioni attualmente applicate agli 
agricoltori per il mancato rispetto degli 
obblighi di condizionalità (ad esempio, 
il superamento di un livello di inquina -
mento accettabile in base alla normati -
va) non sono calcolate in base al costo 
del danno arrecato e possono quindi 
rappresentare solo una frazione di 
tale costo. In molti casi, esse non sono 
proporzionali alla gravità della viola -
zione degli obblighi di condizionalità 
da parte dell’agricoltore, come la Corte 
aveva già constatato nella relazione 
speciale n. 8/2008. A tale riguardo, la 
Corte attira di nuovo l’attenzione sulle 
debolezze menzionate nei  
paragrafi 40-43 relativi all’applicazio -
ne della condizionalità. Pertanto, al 
momento, così come è attualmente 
applicata, la condizionalità può fornire 
una risposta utile, ma solo parziale, al 
principio «chi inquina paga».
65 
Un numero significativo di pagamen -
ti nell’ambito dello sviluppo rurale 
non è vincolato dalla condizionalità9. 
Di conseguenza, un agricoltore che 
inquina continuerà a ricevere tali 
pagamenti senza alcuna riduzione. 
Attualmente, non vi è alcun mecca -
nismo che tenga proporzionalmente 
conto dei costi legati alla prevenzione 
o alla bonifica dell’inquinamento cau -
sato da un agricoltore e che riduca di 
conseguenza i pagamenti a titolo dello 
sviluppo rurale.54 Margaret Rosso Grossman, 
Agriculture and the Polluter Pays 
Principle , vol. 11.3 Electronic 
Journal of Comparative Law, 
dicembre 2007, http://www.
ejcl.org/113/article113-15.pdf
55 Articolo 191, paragrafo 2, del 
trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea.
56 Direttiva  2004/35/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio (GU L 143 del 
30.4.2004, pag. 56), modificata 
dalla direttiva 2006/21/CE 
(GU L 102 dell’11.4.2006, 
pag. 15) e dalla 
direttiva 2009/31/CE (GU L 140 
del 5.6.2009, pag. 114).
41 Osservazioni
I sistemi di monitoraggio 
e valutazione non 
forniscono un quadro 
completo della situazione
66 
È passato un certo numero di anni da 
quando è stata rafforzata la politica UE 
in materia di acque e sono stati posti in 
essere gli strumenti della PAC aventi il 
potenziale per affrontare le questioni 
relative alle acque: 
i) la condizionalità è stata introdotta 
nel 2003 ed è divenuta obbligatoria 
per tutti gli agricoltori che ricevono 
pagamenti diretti a partire dal 2005; 
ii) lo sviluppo rurale è stato incluso 
nella PAC nel 2000; e 
iii) la direttiva  quadro sulle acque 
è entrata in vigore nel 2000, con 
l’obbligo per gli Stati membri di 
avere programmi di monitoraggio 
operativi entro la fine del 2006.
67 
Nella loro forma attuale, i sistemi di mo -
nitoraggio non forniscono una visione 
globale delle pressioni dell’agricoltura 
sulle risorse idriche. Le informazioni in 
proposito sono parziali, frammentarie 
e a volte giungono in ritardo. Le ragioni 
di ciò sono da ricercare nel fatto che 
i) i sistemi di monitoraggio e valu -
tazione sono di utilità limitata per 
quel che riguarda le informazioni 
sulle risorse idriche; 
ii) le procedure per il monitoraggio 
della politica in materia di acque 
sono state definite in ritardo e sono 
incomplete; e 
iii) nessun altro dei sistemi di infor -
mazione esistenti è in grado di 
fornire i dati necessari per stabilire 
un collegamento tra la qualità 
e quantità delle risorse idriche e le 
pratiche agricole.I sistemi di monitoraggio 
e valutazione della PAC  
sono di scarsa utilità  
per misurare i progressi  
compiuti nel conseguimento  
degli obiettivi stabiliti  
nei regolamenti PAC
68 
La normativa UE57 impone agli Stati 
membri di trasmettere alla Commissio -
ne una relazione annuale contenente 
«le risultanze dei controlli relativi alla 
condizionalità». Tali risultanze si riferi -
scono al numero dei controlli effettuati 
e delle violazioni dei vari obblighi 
di condizionalità. Non sono invece 
comprese, né sono mai state avanza -
te richieste in tal senso, informazioni 
sull’impatto della condizionalità sulle 
risorse idriche in termini quantitativi 
e qualitativi.
69 
La Commissione procede al monito -
raggio e alla valutazione di tutte le 
azioni di sviluppo rurale per il periodo 
di programmazione 2007-2013 tramite 
il quadro comune per il monitoraggio 
e la valutazione (QCMV). Il QCMV usa 
indicatori per misurare i progressi 
compiuti nel conseguimento degli 
obiettivi in materia di sviluppo rurale, 
e si avvale di valutazioni redatte da 
valutatori indipendenti.57 Articolo 84, paragrafo 1 
del regolamento (CE) 
n. 1122/2009.
42 Osservazioni
70 
Per quel che riguarda le risorse idriche, 
il QCMV definisce cinque indicatori 
di base58, un indicatore di risultato 
(«superficie soggetta a una gestione 
efficace del territorio, che ha contribu -
ito con successo a migliorare la qualità 
dell’acqua») e un indicatore d’impatto 
(«miglioramento della qualità delle 
acque»). L’audit ha rilevato che l’indica -
tore di risultato non è sufficientemente 
preciso, in quanto non specifica cosa 
debba intendersi per «gestione efficace 
del territorio», l’indicatore d’impatto 
sulla qualità delle acque si riferisce solo 
ai nitrati e ai fosfati, e non vi è nessun 
indicatore riferito alla quantità delle ac -
que. Inoltre, le comunicazioni degli Stati 
membri su tutti gli indicatori del QCMV 
è spesso obsoleta o incompleta. In molti 
casi, gli Stati membri non hanno defini -
to gli obiettivi da conseguire.71 
Un documento di orientamento del 
QCMV59 fissa cinque criteri valutativi 
relativi alle acque. Alcuni buoni esempi 
sono stati trovati nelle valutazioni 
intermedie in cui i valutatori sono stati 
in grado di quantificare l’impatto di 
determinate (sotto)misure sulla qua -
lità delle acque utilizzando modelli, 
indagini presso i beneficiari e ricerche 
quantitative (cfr. riquadro 14 ). Tut -
tavia, non si tratta di un approccio 
generalizzato e ci sono chiari deficit ri -
guardo alla quantificazione sistematica 
dei risultati e dell’impatto, alla comple -
tezza dei dati nonché alla loro affida -
bilità e coerenza. Diverse valutazioni 
intermedie attirano l’attenzione sulla 
mancanza di obiettivi specifici nei PSR, 
che rende difficile valutare i progressi 
compiuti nel conseguimento degli 
obiettivi relativi alle acque.
Un buon esempio di quantificazione dell’impatto in una valutazione intermedia
Italia (Lombardia)  — Per la misura 214 (pagamenti agroambientali), il valutatore ha usato modelli per calcolare, 
a livello di parcella, l’eccesso di azoto e il rapporto esposizione/tossicità (ETR) misurato nelle acque sotterra -
nee a seguito dell’uso di pesticidi. A livello regionale, la riduzione complessiva dell’eccesso di azoto grazie alla 
misura 214 è stata di 2,6 kg/ha, e vi è stata una riduzione del 3,9 % del rapporto esposizione/tossicità. L’effetto 
è stato più pronunciato nelle aree in cui l’adozione della misura aveva avuto maggiore successo.Riquadro 14
Le disposizioni  
sul monitoraggio nell’ambito 
della politica in materia  
di acque sono incomplete
72 
L’articolo 8 della DQA impone agli Stati 
membri di elaborare «programmi di 
monitoraggio dello stato delle acque 
al fine di definire una visione coerente 
e globale dello stato delle acque all’in -
terno di ciascun distretto idrografico». I programmi di monitoraggio avreb -
bero dovuto essere operativi entro il 
2006 e comprendere un programma di 
monitoraggio di sorveglianza (riguar -
dante l’intero bacino) e un programma 
di monitoraggio operativo (monito -
raggio più frequente e denso volto 
a identificare gli aspetti problematici). 
Gli Stati membri possono anche sce -
gliere di definire programmi di moni -
toraggio d’indagine (ad esempio, per 
sostanze specifiche).58 Qualità delle acque (bilancio 
lordo dei nutrienti), qualità 
delle acque (inquinamento 
da nitrati e pesticidi), 
qualità delle acque (% del 
territorio classificato come 
zona vulnerabile ai nitrati), 
uso delle acque (% della 
superficie agricola utilizzata 
irrigata), foreste protettive 
(principalmente suolo 
e acqua).
59 Manuale del Quadro comune 
per il monitoraggio e la 
valutazione. Documento 
di orientamento, DG 
Agricoltura e sviluppo rurale, 
settembre 2006.
43 Osservazioni
73 
A seguito di una valutazione dei pro -
grammi di monitoraggio degli Stati 
membri del 2012, l’AEA osservava che 
vi erano esempi di relazioni di ottima 
qualità, ma anche casi di relazioni che 
presentavano lacune o contraddizio -
ni60. In un’altra relazione, la Commissio -
ne afferma: «Le informazioni trasmesse 
alla Commissione evidenziano chiare 
lacune nell’attività di monitoraggio. [...] 
In alcuni Stati membri, lo stato ecologi -
co e chimico non è noto in oltre il 50 % 
dei corpi idrici»61. In alcuni Stati mem -
bri, le reti di monitoraggio sono state 
create tardi e/o presentano carenze 
metodologiche.  L’audit ha rilevato che, in alcuni Stati 
membri, il monitoraggio si focalizza 
sulla raccolta di informazioni sullo 
stato dei corpi idrici, senza troppo oc -
cuparsi di monitorare le pressioni sulle 
risorse idriche (cfr. riquadro 15 ). A li -
vello locale, sono stati prodotti alcuni 
studi scientifici o sono state create reti 
sperimentali che pongono in relazione 
le pratiche agricole e la qualità delle 
acque (cfr.  riquadro 16 ).
Un esempio di debolezze in una rete di monitoraggio
Francia — La scheda di valutazione del PGBI non contiene indicatori specifici per il monitoraggio delle sole 
pressioni agricole. Uno degli indicatori forniti si riferisce all’impatto cumulativo delle famiglie, delle attività 
industriali e di quelle agricole sullo stato delle risorse idriche. Lo stesso vale per un indicatore relativo al supe -
ramento degli obiettivi quantitativi nei punti nodali.
Sempre in Francia, un indicatore sul volume delle acque estratte dai corpi idrici sotterranei e superficiali da 
parte di differenti settori di attività, quantifica le acque usate a fini irrigui, ma tale indicatore i) non ha un 
obiettivo quantificato e ii) non permette di confrontare i volumi estratti con quelli ritenuti sostenibili in mo -
menti di scarsità idrica.
Esempi positivi di reti di monitoraggio
I Paesi Bassi hanno due reti specifiche di monitoraggio che pongono in relazione l’agricoltura e le risorse 
idriche. La prima rete valuta le concentrazioni di alcune sostanze presso le aziende agricole e stabilisce un col -
legamento con una banca dati contenente informazioni sul tipo di gestione, letame e sostanze utilizzate ecc. 
L’altra rete usa i punti di controllo esistenti nelle zone agricole per valutare l’influenza dell’agricoltura sulla 
qualità delle risorse idriche (contenuto di fosfati e azoto).
La Danimarca ha un programma di monitoraggio per documentare gli effetti dei piani nazionali per l’ambien -
te acquatico e di altri programmi per il settore agricolo sulla lisciviazione degli elementi nutritivi nell’ambiente 
acquatico. Sono monitorati sei bacini idrografici rappresentativi facendo ricorso a misure dirette, interviste 
con gli agricoltori in merito alle pratiche agricole da essi adottate e modellizzazione delle relazioni tra l’agri -
coltura e la dispersione di nutrienti nell’ambiente.Riquadro 15 Riquadro 1660 Relazione AEA n. 8/2012 —  
European waters  — Assessment 
of status and pressures .
61 COM(2012) 670 final. 
Relazione della Commissione 
al Parlamento europeo 
e al Consiglio concernente 
l’attuazione della 
direttiva  quadro sulle acque 
(2000/60/CE). Piani di gestione 
dei bacini idrografici.
44 Osservazioni
74 
Il monitoraggio nell’ambito della DQA 
ha pertanto accresciuto le conoscen -
ze sullo stato delle acque in Europa 
e sulle pressioni cui sono soggette, 
ma è ancora incompleto e i risultati 
devono essere interpretati con cau -
tela a causa di dati lacunosi e carenze 
metodologiche. Nella maggior parte 
dei casi, gli Stati membri non effettua -
no alcun monitoraggio delle singole 
misure contenute nei programmi dei 
PGBI (cfr. tabella 2 ).
75 
Per quel che riguarda il monitoraggio 
del contenuto di nitrati delle acque di 
superficie e sotterranee, la direttiva sui 
nitrati62 impone agli Stati membri di 
elaborare e applicare «opportuni pro -
grammi di controllo al fine di valutare 
l’efficacia dei programmi d’azione». 
Ogni quattro anni essi devono produr -
re una relazione sulle concentrazioni di 
nitrati nelle acque superficiali e sotter -
ranee, l’eutrofizzazione delle acque di 
superficie, l’impatto dei programmi di 
azione sulla qualità delle acque e sulle 
pratiche agricole, le revisioni delle 
zone vulnerabili ai nitrati, i program -
mi d’azione ed evoluzione prevista 
della qualità delle acque63. Queste 
relazioni degli Stati membri sono 
utilizzate come base per una relazione 
di sintesi della Commissione europea 
sull’attuazione della direttiva. Vi sono 
tuttavia stati ritardi nella rendiconta -
zione degli Stati membri nel contesto 
della direttiva sui nitrati. La relazione 
di sintesi dell’UE per il periodo 2008-
2011 è stata pubblicata non prima del 
4 ottobre  201364.76 
Le relazioni dei singoli Stati membri 
per il 2008-2011 mostrano differen -
ze qualitative e di approccio. Nella 
relazione di sintesi, la Commissione 
osservava grandi differenze per quel 
che riguarda il formato e la qualità del 
contenuto delle relazioni da uno Stato 
membro all’altro e che ciò ha reso pro -
blematico definire una sintesi coerente 
a livello aggregato dell’UE. Inoltre, in 
una serie di casi, i dati digitali forniti 
dagli Stati membri assieme alle rela -
zioni scritte presentavano incoerenze 
e difficoltà d’interpretazione che han -
no richiesto chiarimenti da parte degli 
Stati membri. Non solo i dati non sono 
sempre disponibili per tutti gli Stati 
membri, ma in alcuni casi non è possi -
bile alcun confronto tra tali dati.62 Articolo 5, paragrafo 6 della 
direttiva 91/676/CEE sui nitrati.
63 http://ec.europa.eu/
environment/water/
water -nitrates/
64 Documento di lavoro dei 
servizi della Commissione 
SWD(2013) 405 final che 
correda la relazione della 
Commissione al Consiglio 
e al Parlamento europeo 
sull’applicazione della 
direttiva 91/676/CEE del 
Consiglio relativa alla 
protezione delle acque 
dall’inquinamento provocato 
dai nitrati provenienti da 
fonti agricole sulla base delle 
relazioni presentate dagli 
Stati membri per il periodo 
2008-2011.
45 Osservazioni
WISE, il portale di accesso 
europeo all’informazione 
sulle acque, deve essere 
ulteriormente migliorato
77 
Il sistema di informazione sulle ac -
que per l’Europa (Water Information 
System for Europe, WISE) è stato creato 
nel 2003 quale strumento di rendicon -
tazione per gli Stati membri e portale 
online per accedere alle informazioni 
sulle risorse idriche a livello dell’UE. 
WISE è alimentato da vari flussi di dati 
provenienti sia da quelli raccolti obbli -
gatoriamente dalla DG Ambiente della 
Commissione nel quadro delle diret -
tive quadro sulle acque, trattamento 
delle acque reflue urbane, acque di 
balneazione e acqua potabile, sia da 
quelli raccolti volontariamente su base 
annuale dall’AEA65. WISE non contie -
ne i dati dichiarati dagli Stati membri 
nell’ambito della direttiva sui nitrati66 
o quelli raccolti dalla DG Agricoltura 
tramite il QCMV. Dal 2003 al 2011, i dati 
raccolti ed elaborati dal WISE si sono 
concentrati sulla qualità piuttosto che 
sulla quantità delle acque o sul rischio 
di carenza idrica4.
78 
Nonostante WISE abbia le potenziali -
tà per fornire informazioni esaustive 
sulle risorse idriche in Europa, attual -
mente incontra delle difficoltà. Non 
tutti i flussi di dati sono pienamente 
integrati. A causa di problemi di riser -
vatezza dei dati e di differenze di scala, 
di frequenza dei dati (ad esempio, 
medie annuali o medie quadriennali) 
e di trattamento dei dati da parte degli 
Stati membri (alcuni paesi forniscono 
dati aggregati), non è sempre possibile 
rielaborare i dati disponibili per poterli 
sfruttare appieno.Gli sforzi della Commissione 
per sviluppare indicatori  
in grado di stabilire un nesso 
tra qualità e quantità delle 
risorse idriche e le pratiche 
agricole non hanno avuto finora 
successo
79 
Dal 2002, la Commissione lavora allo 
sviluppo di un insieme di indicatori 
agroambientali (IAA) per seguire l’inte -
grazione dei problemi ambientali nella 
PAC a livello dell’UE, degli Stati membri 
e regionale67. In pratica, la disponibilità 
dei dati rappresenta un problema per 
la maggior parte di tali indicatori (cfr.  
tabella 5 ). Nessuno degli IAA stabi -
lisce un collegamento con le singole 
pratiche agricole.65 Gli indicatori AEA relativi 
all’agricoltura e alle risorse 
idriche sono i seguenti: 
bilancio lordo dei nutrienti; 
uso delle fonti di acqua dolce; 
sostanze che consumano 
ossigeno nei fiumi; nutrienti 
nelle acque dolci; nutrienti 
nelle acque di transizione, 
costiere e marine; clorofilla 
nelle acque di transizione, 
costiere e marine; pesticidi 
nelle acque sotterranee 
(Relazione AEA, Environmental 
Indicator Report 2012 ).
66 Per quel che riguarda i nitrati, 
l’AEA e la DG Ambiente 
hanno lavorato negli ultimi 
anni per razionalizzare i dati 
provenienti dalle relazioni 
sullo stato dell’ambiente 
e quelli raccolti nell’ambito 
della direttiva  sui nitrati 
e della DQA. L’obiettivo 
è quello di ridurre l’onere 
della rendicontazione 
per gli Stati membri e di 
migliorare al contempo la 
comparabilità e la coerenza 
dei dati provenienti da 
fonti diverse. Tale lavoro 
è attualmente sospeso.
67 http://epp.eurostat.ec.europa.
eu/portal/page/portal/agri_
environmental_indicators/  
introduction
46 Osservazioni Tabella 5Riepilogo degli IAA che identificano le principali pressioni di ordine qualitativo 
e quantitativo esercitate sulle risorse idriche
Titolo dell’indicatore IAAPrincipale indicatore/
sottoindicatoreOrganismo 
responsabileProblemi riscontrati
Bilancio lordo dell’azotoEccedenza potenziale di azoto sulla 
superficie agricola (kg/ha/anno)EurostatI metodi per il calcolo del bilancio lordo 
di azoto non sono uniformi nei vari 
paesi, i dati non sono confrontabili tra 
paesi. 
Rischio di inquinamento  
da fosforoEccedenza potenziale di fosforo sulla 
superficie agricola (kg/ha/anno)
Vulnerabilità alla lisciviazione/
deflusso di fosforoEurostat
DG AmbienteI metodi per il calcolo del bilancio lordo 
di fosforo non sono coerenti da un paese 
all’altro, i dati non sono comparabili tra 
paesi. 
Non ancora pronto, a causa della limi -
tata disponibilità di dati e di difficoltà 
metodologiche. 
Qualità delle acque: 
inquinamento da nitrati Fiumi e acque sotterranee con 
concentrazioni di nitrati superiori 
a 50 mg NO3/l
Una concentrazione di nitrati supe -
riore a 25 mg NO3/l costituisce una 
soglia di avvertimento EurostatI dati disponibili non sono sufficien -
temente dettagliati per stabilire se 
l’andamento è differente per le zone che 
beneficiano delle misure PAC rispetto 
a quelle che non ne beneficiano. Nessu -
na differenziazione basata sulla regione, 
suolo, tipo ecc., anche se ciò sarebbe 
utile al fine di determinare le cause di 
tali andamenti.
Qualità delle acque: 
inquinamento da pesticidiAEALe informazioni disponibili sono 
limitate. Mancanza di dati attendibili sui 
pesticidi nelle acque sotterranee.
IrrigazionePercentuale della superficie irrigua 
rispetto alla superficie agricola 
utilizzata (SAU) (e suo andamento)EurostatMancano le informazioni sulla misu -
razione del consumo di acqua al fine 
di misurare l’efficienza. Non vengono 
fornite informazioni a livello di bacino 
idrografico. Nessun collegamento con 
l’uso delle acque (estrazione di acqua 
e stato delle acque nella zona).
Estrazione di acquaEstrazione annua di acqua per fonte 
e per settore
Uso dell’acqua per categoria di 
fornitore e  utenteAEA/EurostatI dati sono disponibili solo per una quota 
compresa tra la metà e i due terzi degli 
Stati membri.
Rischio pesticidiIndice di rischio di danni dovuti alla 
tossicità e all’esposizione ai pesticidiDG SANCO/EurostatNon sono disponibili dati per questo in -
dicatore. I dati sulle vendite di pesticidi 
dovevano essere disponibili dal 2013 
e i dati sull’uso di pesticidi nel 2015.
Nota: Alcuni altri IAA sono indirettamente collegati alle risorse idriche. Tra questi rientrano il consumo di fertilizzanti minerali in 
agricoltura, il consumo di pesticidi, i metodi colturali e di allevamento del bestiame, la copertura del suolo, la gestione dei liquami, la 
specializzazione delle aziende agricole e la loro intensivizzazione/estensivizzazione.
47
 Conclusioni 
e raccomandazioni
80 
La Commissione e gli Stati membri 
hanno fissato obiettivi ambiziosi per 
il miglioramento della gestione delle 
risorse idriche nell’UE a medio e a lungo 
termine. L’agricoltura, che è uno dei 
principali utilizzatori e inquinatori delle 
acque, svolge un ruolo fondamentale 
in tale contesto, come riconosciuto 
nella stesura della direttiva  quadro sulle 
acque e nel più recente accordo politico 
sul futuro della politica agricola comune 
(PAC).
81 
Al fine di conseguire tali obiettivi 
ambiziosi, la PAC deve essere attuata 
in modo tale da incoraggiare l’uso più 
efficace ed efficiente delle acque in 
agricoltura e da scoraggiare gli spre -
chi, l’inquinamento, ecc. La maggior 
parte dei finanziamenti dell’UE e dei 
pagamenti alle aziende agricole è stata 
subordinata al rispetto di determinate 
buone pratiche relative alle risorse idri -
che (quale parte del cosiddetto regime 
della condizionalità). Sono anche stati 
messi a disposizione ingenti finanzia -
menti, tramite le misure per lo sviluppo 
rurale, destinati a progetti relativi alle 
risorse idriche.
82 
L’audit ha esaminato se gli obiettivi del -
la politica UE in materia di acque siano 
stati integrati efficacemente nella PAC. 
La Corte conclude che la Commissione 
e gli Stati membri sono riusciti solo in 
parte a operare tale integrazione. Ciò 
è dovuto a uno squilibrio tra gli obiettivi 
ambiziosi della politica e gli strumenti 
utilizzati per produrre un cambiamen -
to. Gli strumenti attualmente utilizzati 
dalla PAC per affrontare le questioni in 
materia di risorse idriche non hanno 
sinora consentito sufficienti progres -
si nel conseguire gli obiettivi politici 
fissati ambiziosi per le acque. L’audit ha 
evidenziato debolezze nella concezione 
e nell’attuazione della condizionali -
tà e nell’uso dei finanziamenti per lo 
sviluppo rurale, e ha individuato ritardi 
e debolezze nell’attuazione della DQA.83 
Per quel che riguarda la condiziona -
lità, l’audit ha evidenziato che alcuni 
aspetti importanti relativi alle risorse 
idriche non sono stati ancora inclusi 
tra gli obblighi di condizionalità (para -
grafi 35-37) e che la Commissione non 
ha fatto sì che le norme BCAA (buone 
condizioni agronomiche e ambientali) 
relative alle acque siano adeguate a li -
vello di Stato membro o formulate in 
maniera tale da promuovere le buone 
pratiche agronomiche (paragrafi 38 
e 44-48). Inoltre la condizionalità, così 
come è attualmente applicata, può 
fornire una risposta utile, ma solo par -
ziale, al principio «chi inquina paga» 
e le sanzioni in materia di condiziona -
lità non sono calcolate in base al costo 
del danno arrecato e possono pertanto 
rappresentare solo una frazione di tale 
costo (paragrafi 62-65).
84 
Nel contesto della riforma della PAC, 
per il nuovo periodo (2014-2020) 
sono stati stabiliti obiettivi ancor più 
ambiziosi per l’integrazione nella PAC 
degli obiettivi della politica in materia 
di acque. Per questo nuovo periodo, la 
Commissione vuole ampliare l’ambito 
della condizionalità. Alla luce delle 
precedenti osservazioni della Corte 
sul funzionamento della condizio -
nalità, la Corte formula la seguente 
raccomandazione:
Raccomandazione 1
A livello di politica, la Commissione 
dovrebbe proporre al legislatore 
UE le modifiche necessarie a attuali 
strumenti (condizionalità e sviluppo 
rurale) o, se necessario, nuovi stru -
menti capaci di far fronte agli obiettivi 
più ambiziosi rispetto all’integrazione 
nella PAC degli obiettivi della politica 
in materia di acque.
48 Conclusioni e raccomandazioni
85 
A livello degli Stati membri, la Corte 
conclude che, dato che la condiziona -
lità e lo sviluppo rurale rappresentano 
i principali strumenti per l’integrazio -
ne nella PAC delle questioni inerenti 
all’acqua, vi sono debolezze nell’appli -
cazione della condizionalità (paragrafi 
40-43) e che le potenzialità dei pro -
grammi di sviluppo rurale degli Stati 
membri per affrontare tali questioni 
non sono ancora state sfruttate appie -
no (paragrafi 49-61). La Corte racco -
manda pertanto quanto segue:
Raccomandazione 2
Gli Stati membri dovrebbero:
— ovviare alle debolezze individuate 
dall’audit nei controlli in materia di 
condizionalità;
— imporre sanzioni appropriate in 
caso di infrazioni;
— porre maggiore enfasi sull’indivi -
duazione dei problemi relativi alle 
risorse idriche nei PSR e verificarne 
la coerenza con i PGBI;
— definire e attuare rigorosamente 
procedure di salvaguardia per evi -
tare effetti secondari negativi sulle 
risorse idriche dovuti ad attività 
finanziate dallo sviluppo rurale;
— considerare più attivamente e pro -
muovere in modo adeguato l’uso 
dei fondi destinati alle questioni 
relative alle risorse idriche, in 
modo che sia coerente con la sana 
gestione finanziaria.86 
Data la rilevanza della DQA nel con -
testo della politica UE in materia di 
acque, e poiché vi è una riconosciuta 
necessità di integrare le questioni della 
gestione delle risorse idriche in altre 
politiche settoriali, quali l’agricoltura, 
la Corte conclude che i ritardi e le de -
bolezze che inficiano l’attuazione della 
DQA hanno ostacolato l’integrazione 
nella PAC degli obiettivi della politica 
in materia di acque (paragrafi 21-32 
e 72-76). Riconoscendo che la politica 
UE in materia di acque è attuata in pra -
tica tramite i fondi provenienti da altre 
politiche (come nel caso della PAC) 
e ricercando la coerenza tra la politica 
in materia di acque e quella agricola 
dell’UE, la Corte raccomanda quanto 
segue:
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe proporre 
meccanismi appropriati che possano 
efficacemente influire, in positivo, sulla 
qualità dei documenti di program -
mazione degli Stati membri relativi 
alla DQA ed evitare di discostarsi dal 
calendario stabilito dalla direttiva. A tal 
fine, sarebbe opportuno fissare con -
dizioni minime per l’attuazione della 
DQA prima di impegnare i fondi per lo 
sviluppo rurale.
Gli Stati membri dovrebbero urgen -
temente accelerare il processo di 
attuazione della DQA e, per il prossimo 
ciclo di gestione (2015), migliorare 
la qualità dei PGBI descrivendo le 
singole misure (ad esempio, in termini 
di ambito di applicazione, tempistica, 
obiettivi da conseguire e costi) e ren -
derli sufficientemente chiari e concreti 
a livello operativo.
49 Conclusioni e raccomandazioni
87 
La Corte conclude anche che vi 
è scarsa conoscenza, a livello europeo 
e negli Stati membri, delle pressioni 
esercitate dalle attività agricole sulle 
risorse idriche e della loro evoluzione 
nel tempo (paragrafi 66-79). La Corte 
ha riscontrato le seguenti debolezze 
a livello della Commissione e degli 
Stati membri:
 — i sistemi di monitoraggio e valuta -
zione della PAC sono di scarsa utili -
tà nel misurare i progressi compiuti 
nel conseguimento degli obiettivi 
in materia di risorse idriche stabiliti 
nei regolamenti PAC;
 — il sistema di informazione sul -
le acque per l’Europa (WISE) 
è incompleto;
 — gli sforzi della Commissione per 
sviluppare indicatori in grado 
di porre in relazione la qualità 
e quantità delle risorse idriche e le 
pratiche agricole non hanno avuto 
finora successo.La Corte raccomanda pertanto quanto 
segue:
Raccomandazione 4
La Commissione dovrebbe rafforzare 
le proprie conoscenze sui collegamenti 
esistenti tra la qualità/quantità delle 
acque e le pratiche agricole, miglioran -
do gli attuali sistemi di monitoraggio 
e facendo in modo che essi siano al -
meno in grado di misurare l’evoluzione 
delle pressioni delle pratiche agricole 
sulle risorse idriche; ciò contribuireb -
be a identificare meglio le aree in cui 
sono maggiormente necessari i finan -
ziamenti della PAC.
Dato che la qualità delle informazioni 
sulle risorse idriche per l’UE nel suo 
insieme dipende dalla qualità delle 
informazioni fornite dagli Stati membri 
e che la disponibilità di tali informa -
zioni è un prerequisito per prendere 
decisioni documentate su tale politica, 
gli Stati membri sono incoraggiati 
a migliorare la tempestività, l’affida -
bilità e la coerenza dei dati forniti alla 
Commissione e all’AEA.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da  
Rasa BUDBERGYTĖ, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione 
del 26 marzo 2014.
Per la Corte dei conti
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA
Presidente

50
 Allegati
Quesiti di audit e criteri utilizzati per l’auditAllegato I
La condizionalità viene sfruttata appieno (per tutti 
i pagamenti/misure) al ﬁne di evitare eﬀetti secondari negativi?
La Commissione si accerta che gli SM abbiano debitamente tradotto i requisiti di condizionalità nelle norme dello SM
La Commissione ha trasmesso degli orientamenti agli SM su come trattare la protezione delle acque nei loro PSR
La Commissione veriﬁca se i PSR trattano o meno la protezione delle acque
Le norme degli SM che traducono i requisiti di condizionalità sono suﬃcientemente esigenti e le misure PSR ﬁnanziano solo progetti o interventi che vanno al di là degli obblighi di condizionalità
Le norme degli SM che traducono i requisiti di condizionalità sono concrete e operative a livello di azienda agricola e il sistema dei controlli per veriﬁcarne l’adempimento funziona in maniera adeguata
Nella elaborazione del PSR, i principali attori responsabili dell’attuazione della politica UE in materia di acque sono stati consultati
I PGBI e i programmi di misure sono operativi, speciﬁci e misurabili in modo da non compromettere la loro integrazione nei PSR del periodo di programmazione
L’analisi ambientale svolta per il PSR è coerente con l’analisi ambientale svolta per il PGBI
Le misure del PSR aﬀrontano i bisogni in materia di risorse idriche identiﬁcati nell'analisi del fabbisogno
Le misure PSR sono deﬁnite in modo da evitare eﬀetti secondari negativi sulle risorse idriche
Il sistema di monitoraggio della Commissione è aﬃdabile e dimostra un contributo positivo della politica agricola al conseguimento degli obiettivi di politica UE in materia di acque
Il sistema di monitoraggio degli Stati membri è aﬃdabile e dimostra un contributo positivo della politica agricola al conseguimento degli obiettivi di politica UE in materia di acque
I requisiti di condizionalità relativi alle risorse idriche sono noti ai beneﬁciari e li hanno incitati a rispettare meglio nelle loro attività gli obblighi relativi alle acque 
I PSR sono suﬃcientemente attraenti da aver incitato i beneﬁciari ad adottare pratiche agricole che contribuiscono alla protezione delle acque in misura che va al di là dei requisiti obbligatori  Le norme sulla condizionalità trattano della quantità 
e qualità delle acque
La Commissione si è accertata che la condizionalità e l’attuazione della stessa negli Stati membri tengano conto della necessità di perseguire gli obiettivi di politica UE in materia di acque?
La Commissione si è accertata che gli SM perseguano gli obiettivi di politica politica UE in materia di acque mediante i loro PSR?La Commissione ha deﬁnito come utilizzare al meglio gli strumenti della PAC per perseguire gli obiettivi di politica UE in materia di acque?1 COM
Gli Stati membri hanno utilizzato la condizionalità per perseguire gli obiettivi di politica idrica dell'UE?
Gli Stati membri hanno utilizzato i loro PSR per perseguire gli obiettivi di politica idrica dell’UE? Gli Stati membri hanno utilizzato gli strumenti messi a disposizione dalla PAC per perseguire gli obiettivi di politica UE in materia di acque?La Commissione e gli Stati membri hanno una strategia su come utilizzare al meglio gli strumenti della PAC volti a perseguire gli obiettivi di politica UE in materia di acque?
La Commissione può dimostrare che gli strumenti della PAC sono stati eﬃcaci nell'aﬀrontare gli obiettivi della politica UE in materia di acque? 
Gli Stati membri possono dimostrare che gli strumenti della PAC sono stati eﬃcaci nell’aﬀrontare gli obiettivi della politica UE in materia di acque?La Commissione e gli Stati membri possono dimostrare che gli strumenti della PAC sono stati eﬃcaci per conseguire gli obiettivi della politica UE in materia di acque?La PAC ha eﬃcaintegrato gli cemente obiettivi di politica UE in materia di acque?2 COM
3 COM
4 COM
5 COM
1 SM
2 SM
3 SM
4 SM
5 SM
6 SM
7 SM
6 COM
8 SM
9 SM
10 SMEsame a livello 
della CommissioneLegenda
Visite o esame documentazione presso gli SM
51 Allegati
Risultati dell’indagine: principali cambiamenti riferiti dagli enti di consulenza  
per il settore agricolo a seguito dell’introduzione della condizionalitàAllegato  II
31
24
16
14
9
8
8
5
5
4
4
13- Sistemi fognari individuali più conformi
- Aumento della capacità dei serbatoi di stoccaggio per 
 i liquami
- Uso di locali di lavaggio conformi
- Rispetto dei periodi in cui è proibita l’applicazione al 
 terreno di fertilizzanti
- Mantenimento della vegetazione originaria nelle fasce 
 tampone, riduzione dell’erosione
- Riutilizzo conforme dell’acqua recuperata- Manipolazione più sicura dei pesticidi da parte 
 degli agricoltoriMiglioramento del monitoraggio e dell’uso di fertilizzanti
Miglioramento del monitoraggio e dell’uso di pesticidi
Migliore conoscenza/conformità ai regolamenti
Nessun impiego di fertilizzanti/pesticidi nelle fasce tampone
Creazione di locali di stoccaggio sicuri per  i pesticidi, 
miglioramento del riciclaggio
Miglioramento del grado di conformità per lo stoccaggio 
dei fertilizzanti
Miglioramento appalti e monitoraggio dell’uso dei fanghi 
di depurazione
Uso di tecniche di irrigazione a basso consumo idrico
Maggiore conformità dei sistemi di irrorazione
Installazione contatori idrici
Migliore stoccaggio delle sostanze pericolose
AltroCitare esempi di eventuali cambiamenti delle pratiche agricole rilevati a seguito dell’introduzione della condizionalità 
Numero di citazioni
Tutti
CGO 2CGO 3CGO 4
CGO 9
BCAA per l’irrigazioneBCAA per le fasce 
tampone
52 Allegati
Esempi di questioni relative alle risorse idriche non soggette alla condizionalità
Uso del fosforo in agricolturaApplicazione di pesticidi nelle immediate vicinanze  
di corpi idriciUso in 
agricolturaIl fosforo arriva sulla superficie agricola tramite i fertilizzanti mine -
rali e organici (ad esempio, miscele NPK o letame/purino animale) 
e viene anche usato nell’alimentazione del bestiame. I pesticidi proteggono i raccolti dai danni provocati da infestanti, 
malattie o insetti.Impatto sull’acquaIl fosforo può migrare nelle acque di superficie e causare problemi 
per la qualità delle acque, come ad esempio l’eutrofizzazione . L’irrorazione aerea di pesticidi può potenzialmente avere notevoli 
effetti nocivi per la salute umana e per l’ambiente, in particolare in 
conseguenza di una deriva di nebulizzazione1.
È stato calcolato che solo uno 0,1 % dei pesticidi applicati raggiunge 
i parassiti contro cui è diretto, mentre la maggior parte dei pesticidi 
stessi (99,9 %) ha un impatto sull’ambiente2 (ad esempio, sui corpi 
idrici).Stato correnteIl contributo dell’agricoltura al carico di fosforo nelle acque di 
superficie è stimato dall’AEA in una forchetta che varia tra il 20 % 
e oltre il 50 %3.
Recenti relazioni della Commissione indicano che il buono stato per 
il fosforo potrebbe non essere raggiunto nel 2015, ma soltanto nel 
2027 (ossia dodici anni dopo il termine indicato nella DQA).Secondo l’AEA, le informazioni disponibili in Europa sono complessi -
vamente limitate e mancano dati affidabili sulla presenza di pesticidi 
nelle acque sotterranee. 
Nella relazione n. 9/2012, l’AEA afferma che i pesticidi sono la causa 
ampiamente diffusa dello stato chimico «scarso» dei fiumi.Come viene affrontato 
attualmente il problema?Indirettamente, gli adempimenti relativi ai nitrati (CGO 4) potrebbe -
ro incidere sui livelli del fosforo. Gli agricoltori nelle zone vulnerabili 
ai nitrati devono rispettare i limiti per l’azoto, e ciò implica il moni -
toraggio del livello e  della tempistica relativa all’impiego di purino 
e letame. Facendo ciò si limita, per inciso, l’applicazione di fosforo.Alcuni Stati membri, come la Francia e la Spagna (Andalusia), hanno 
incluso nelle BCAA per le fasce tampone delle restrizioni all’uso di 
pesticidi, vietando l’uso di tali sostanze entro una certa distanza dai 
corpi idrici. 
Negli altri cinque Stati membri/regioni visitati nel corso dell’audit, 
le restrizioni per le fasce tampone riguardano i fertilizzanti ma non 
i pesticidi (cfr. tabella 3 ).Alcuni Stati membri, come i Paesi Bassi, hanno colto l’opportunità 
per affrontare in maniera esplicita l’inquinamento diffuso da fosforo 
nei loro programmi d’azione per i nitrati, definendo norme per gli 
agricoltori per quanto riguarda l’applicazione di fosfati.
1 Direttiva  2009/128/CE.
2  Horrigan, L., Lawrence, R.S., & Walker, P., How sustainable agriculture can address the environmental and human health harms of industrial agriculture, in 
Environmental Health Perspectives , 2002, Vol. 110, n. 5.  
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1240832/pdf/ehp0110-000445.pdf
3  Addressing phosphorus ‑related problems in farm practice, Final report to the European Commission. Soil Service of Belgium , novembre 2005. 
http://ec.europa.eu/environment/natres/pdf/phosphorus/AgriPhosphorusReport%20final.pdfAllegato  III
53 Allegati
Fondi aggiuntivi «verifica dello stato di salute» e «ripresa economica» assegnati 
e utilizzati dagli Stati membri per la gestione delle risorse idriche
Finanziamenti FEASR (in milioni di euro)
Stato membro1Fondi «verifica dello stato di 
salute» e  «ripresa economica» 
assegnati2 alla «nuova sfida» 
della gestione delle risorse 
idriche (dati relativi al 2010)Spesa3 
(a fine 2012)Tasso di esecuzione (%)
Belgio 21,6 20,1 92,9
Bulgaria 19,0 8,7 45,9
Repubblica ceca 7, 0 2,4 34,4
Danimarca 61,0 7, 6 12,5
Germania 166,0 78,0 47, 0
Irlanda 26,0 0,4 1,6
Grecia 70,0 0,0 0,0
Spagna 188,6 47, 2 25,0
Francia 460,5 3,4 0,7
Italia 88,5 20,4 23,0
Paesi Bassi 21,0 1,1 5,2
Polonia 34,0 0,0 0,0
Romania 22,0 0,0 0,0
Slovenia 1,0 0,2 17,7
Finlandia 31,0 2,3 7, 3
Svezia - 35,4  -
Regno Unito 104,0 5,7 5,4
UE-27 1 332,0 232,9 17, 5
1  Non sono inseriti in questo elenco gli Stati membri che non hanno assegnato fondi «verifica dello stato di salute» o «ripresa economica» alla 
gestione delle risorse idriche.
2 In base ai comunicati stampa COM IP 09/1568, IP 09/1813, IP 09/1945 e IP/10/102.
3 Dati forniti dalla Commissione, desunti dal monitoraggio cumulativo per l’UE27 per gli anni 2010, 2011 e 2012.Allegato  IV
54
 — una maggiore familiarità degli Stati membri 
con il quadro analitico della politica di sviluppo 
rurale e il processo di elaborazione dei piani 
di gestione dei bacini idrografici (nel contesto 
della direttiva  quadro sulle acque);
 — condizioni particolari contemplate nel nuovo 
regolamento  sullo sviluppo rurale riguardanti il 
sostegno agli investimenti per l’irrigazione.
VII
La Commissione riconosce che vi sono stati ritardi 
nell’attuazione delle misure agricole previste dalla 
direttiva quadro sulle acque e si è impegnata 
a lavorare con gli Stati membri per risolvere questo 
problema. Ove ciò non sia possibile mediante con -
senso, ricorrerà alla procedura di infrazione. 
IX
Nel quadro della riforma della PAC, la Commissione 
ha proposto, ricevendo l’accordo dei colegislatori in 
una dichiarazione comune1, che la direttiva  quadro 
sulle acque e la direttiva sull’utilizzo sostenibile dei 
pesticidi formino parte del sistema di condizionalità 
una volta attuate in tutti gli Stati membri tali diret -
tive e definiti gli obblighi direttamente applicabili 
agli agricoltori. 
In attesa di ciò, i colegislatori hanno inoltre con -
venuto che queste due direttive formino parte del 
campo di applicazione obbligatorio del sistema di 
consulenza aziendale, in modo che tutti gli agri -
coltori interessati possano accedere a suddetta 
consulenza. I principali elementi della politica 
idrica dell’UE saranno quindi inclusi nella PAC 
a tempo debito.
Per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, gli 
strumenti e i meccanismi necessari per il periodo 
2014-2020 sono garantiti tramite il nuovo rego -
lamento  sullo sviluppo rurale (regolamento  (UE) 
n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consi -
glio) e la legislazione attinente.
1 Dichiarazione comune del Parlamento europeo e del Consiglio 
sulla condizionalità acclusa al regolamento (UE) n. 1306/2013.Sintesi
Risposta congiunta ai paragrafi V e VI
La Commissione desidera sottolineare come la 
condizionalità abbia aumentato la consapevolezza 
degli agricoltori e migliorato le loro pratiche in 
materia di acqua. La Commissione continua tuttavia 
a rilevare alcune carenze nell’attuazione della con -
dizionalità da parte degli Stati membri. 
Una parte importante della normativa dell’UE in 
materia di acque, concernente in particolare nitrati 
e pesticidi, è già inclusa nel campo di applicazione 
della condizionalità. Gli altri aspetti devono essere 
affrontati dagli Stati membri nell’adempimento 
degli obblighi imposti dalla direttiva  quadro sulle 
acque (DQA). I programmi di misure devono riguar -
dare tutti i requisiti obbligatori di cui all’articolo 11, 
paragrafo 3 e le relative misure verranno introdotte 
a tempo debito nel campo di applicazione della 
condizionalità quando l’obbligo a livello di azienda 
agricola sarà sufficientemente chiaro. Nel frattempo 
sono stati stabilite le norme per le buone condizioni 
agronomiche e ambientali (BCAA) in materia di 
acqua allo scopo di coprire determinati requisiti di 
base già esistenti nel diritto nazionale e creare così 
un legame con i pagamenti della PAC. 
Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, la Commis -
sione ritiene che nel periodo 2014-2020 i migliora -
menti avverranno come risultato di fattori quali:
 — la presenza di esplicite «aree di interesse» rela -
tive all’acqua (sottopriorità) nel nuovo regola -
mento sullo sviluppo rurale stesso, con indicato -
ri pertinenti ai quali gli Stati membri dovranno 
conformare gli obiettivi fissati nei loro program -
mi di sviluppo rurale (PSR);
 — l’obbligo, nel contesto del nuovo regolamen -
to sullo sviluppo rurale, di impiegare almeno il 
30 % del contributo totale del FEASR destinato 
a ciascun programma di sviluppo rurale per 
finanziare misure volte alla mitigazione e all’a -
dattamento ai cambiamenti climatici nonché 
a questioni ambientali mediante determinate 
misure;Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 55
XI
Per quanto riguarda il sistema di nuova introdu -
zione per il monitoraggio e la valutazione della PAC, 
mettere in relazione, da un lato, qualità e quantità 
di acqua e, dall’altro, pratiche agricole risulta molto 
complesso data la varietà delle pratiche agricole 
e delle condizioni agronomiche che caratterizzano il 
territorio dell’Unione, le pressioni esercitate da fonti 
non agricole aventi anch’esse un impatto signifi -
cativo sulla qualità e sulla disponibilità dell’acqua 
e la difficoltà di stabilire nessi causali. Pertanto, 
i costi e gli oneri amministrativi relativi ai sistemi di 
monitoraggio e valutazione devono essere atten -
tamente valutati rispetto ai vantaggi derivanti dal 
miglioramento della gestione e dell’elaborazione 
delle politiche.
L’esperienza acquisita con il quadro comune di 
monitoraggio e valutazione (QCMV) 2007-2013 ha 
dimostrato quanto sia difficile fissare obiettivi pre -
cisi per indicatori di impatto come la qualità delle 
acque, a causa del concorso dei numerosi fattori 
esterni. Gli Stati membri hanno ricevuto documenti 
di orientamento volti ad aiutarli a misurare gli indi -
catori d’impatto previsti nelle valutazioni ex post.
Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, si 
riconosce che vi sono state alcune difficoltà nella 
corretta registrazione dei dati per l’indicatore di 
risultato «superficie soggetta a una gestione effi -
cace del territorio». 
La direttiva quadro sulle acque impone agli Stati 
membri di individuare le pressioni più significa -
tive e indicarle sia nei piani di gestione dei bacini 
idrografici sia nel sistema d’informazione sulle 
acque per l’Europa (Water Information System for 
Europe, WISE). Visto che il livello di segnalazione 
delle informazioni non si è rivelato utile ai fini dell’a -
nalisi, sono state discusse le modifiche da appor -
tare agli obblighi in materia mediante la strategia 
comune di attuazione della direttiva  quadro sulle 
acque, per consentire un migliore monitoraggio 
delle pressioni e del grado di efficacia delle misure 
in corso di realizzazione.
Cfr. risposta al paragrafo VIII.Nel contesto del regolamento  sullo sviluppo rurale 
(ossia nello stesso atto legislativo di base), una 
«migliore gestione delle risorse idriche» e «rendere 
più efficiente l’uso dell’acqua nell’agricoltura» sono 
elementi espliciti delle «priorità» in base ai quali gli 
Stati membri/le regioni devono programmare le 
spese nei loro PSR.
Per realizzare tali priorità è disponibile una serie 
di misure, quali sostegno alla formazione, ricorso 
alla consulenza, investimenti, pratiche di gestione 
pluriennale del territorio e sviluppo sperimentale 
(anche nel contesto del partenariato europeo 
per l’innovazione «Produttività e sostenibilità 
dell’agricoltura»).
La Commissione si è dotata di un programma di 
lavoro volto a comunicare tali opportunità agli Stati 
membri in varie sedi, in particolare nel contesto 
del gruppo di lavoro per l’agricoltura istituito nel 
quadro della strategia comune di attuazione della 
direttiva quadro sulle acque. Infine, è opportuno 
ricordare che la politica di sviluppo rurale deve 
affrontare una serie di priorità e che le risorse finan -
ziarie sono limitate.
X
La Commissione ha valutato tutti i piani di gestione 
dei bacini idrografici (PGBI) che le sono stati pre -
sentati e intende tenere riunioni con tutti gli Stati 
membri prima dell’autunno 2014 per discutere le 
problematiche riguardanti l’attuazione del primo 
ciclo di piani e concordare con essi un programma 
d’azione volto ad affrontare le lacune più gravi. La 
carenza di misure agricole efficaci è stata discussa 
con tutti gli Stati membri, cui è stato dato il tempo 
necessario per conformarsi volontariamente al 
riguardo, prima che la Commissione persegua ulte -
riori azioni. 
La Commissione intende inoltre continuare a lavo -
rare con gli Stati membri nell’ambito del gruppo 
di lavoro per l’agricoltura istituito nel quadro della 
strategia comune di attuazione della direttiva  qua -
dro sulle acque, che individua e segnala agli Stati 
membri esempi di buone pratiche. 
Risposte della Commissione 56
raccomandazioni e, se necessario, avviando procedi -
menti di infrazione nei confronti degli Stati membri.
Tuttavia, anche in assenza di una chiara definizione 
di tali obiettivi, il compito di redigere i programmi 
di sviluppo rurale nel rispetto dei criteri alla base 
della politica idrica dell’UE non è del tutto impos -
sibile e deve sempre essere svolto analizzando nel 
dettaglio i punti di forza e di debolezza, le oppor -
tunità e i rischi (analisi SWOT), nonché i «bisogni», 
come occorre fare per ogni PSR. È però evidente che 
tale compito sarà reso molto più difficile dall’as -
senza di un piano di gestione dei bacini idrografici 
e di obiettivi adeguati.
33
La Commissione condivide la conclusione della 
Corte secondo cui la condizionalità ha aumentato 
la consapevolezza tra gli agricoltori e determinato 
alcune modifiche nelle pratiche agricole per quel 
che riguarda le risorse idriche. 
La Commissione desidera inoltre sottolineare che 
una parte importante della normativa dell’UE in 
materia di protezione delle acque unionali dall’in -
quinamento da fonti agricole, come ad esempio la 
direttiva sui nitrati o il regolamento sui pesticidi, 
è integrata nel sistema della condizionalità fin 
dall’inizio. 
La Commissione condivide la conclusione della 
Corte secondo cui le debolezze risiedono nell’appli -
cazione della condizionalità negli Stati membri, ma 
desidera anche far presente che le carenze indivi -
duate vengono trattate mediante la procedura di 
liquidazione dei conti, che rappresenta un incentivo 
efficace per indurre gli Stati membri a migliorare 
l’attuazione della condizionalità.
35
La Commissione ritiene che in alcuni Stati membri, 
l’inquinamento da fosforo e pesticidi sia coperto 
dai criteri di gestione obbligatori (CGO) in relazione 
alla legislazione dell’UE attualmente in vigore. In 
alcuni Stati, i programmi d’azione nel quadro della 
direttiva sui nitrati includono di fatto anche i requi -
siti in materia di fosforo e tale direttiva fa parte del 
sistema della condizionalità. Anche le disposizioni 
della normativa sui pesticidi in merito all’autoriz -
zazione dei prodotti fitosanitari appartengono al 
campo di applicazione della condizionalità. L’a u d i t
19
Per quanto riguarda la relazione speciale n. 7/2011, 
la Commissione riconosce la possibilità di apportare 
miglioramenti in certi ambiti, ma sottolinea anche 
i punti di forza delle misure agroambientali attuate 
nel periodo 2007-2013.
Osservazioni
21
La direttiva definisce gli elementi obbligatori da 
inserire nel piano di gestione dei bacini idrografici. La 
Commissione ha condotto un controllo della qualità di 
tali piani, i cui risultati sono stati pubblicati nelle rela -
zioni degli Stati membri; si sono poi tenute riunioni 
bilaterali per discutere i miglioramenti da apportare ai 
futuri piani di gestione dei bacini idrografici. 
Mediante la strategia comune di attuazione della 
direttiva quadro sulle acque, sono stati stilati 23 
documenti di orientamento per aiutare gli Stati mem -
bri a elaborare piani di gestione dei bacini idrografici 
di buona qualità. 
23
Il rispetto di questi documenti di orientamento 
costituisce una priorità per la Commissione e gli 
Stati membri.
24
La Commissione è consapevole dell’esiguo numero 
di misure agricole già operative a livello di azienda 
agricola e intende utilizzare le prove della Corte 
insieme a quelle in proprio possesso (ossia le relazioni 
sui programmi di misure) per risolvere la questione 
bilateralmente con gli Stati membri e potenziare gli 
interventi in tale settore nel secondo ciclo dei piani di 
gestione dei bacini idrografici. 
25
Gli Stati membri sviluppano i piani di gestione dei 
bacini idrografici a livello di distretto idrografico 
e successivamente impostano gli obiettivi a livello di 
corpo idrico. La Commissione intende risolvere il pos -
sibile mancato raggiungimento di tali obiettivi con 
Risposte della Commissione 57
Gli Stati membri avrebbero dovuto inserire nei 
propri piani di gestione dei bacini idrografici misure 
atte a monitorare le politiche di estrazione e tariffa -
zione dei servizi idrici che assicurino una coerenza 
tra lo stato quantitativo e lo stato definito «buono», 
come prescritto dalla direttiva quadro sulle acque. 
Qualora tali controlli siano assenti o ritenuti insuffi -
cienti ai fini del raggiungimento degli obiettivi fis -
sati dalla direttiva  quadro, la Commissione tratterà 
la questione con gli Stati membri.
42
La difficoltà di controllare determinati requisiti 
non è specifica della condizionalità, ma scaturisce 
dall’obbligazione stessa. Se è vero che la campagna 
di controllo annuale della condizionalità non può 
essere adattata a tutti i tipi di requisiti, è anche 
vero che elementi emersi in altre occasioni possono 
essere utilizzati ai fini del suddetto controllo. 
43
Qualora durante gli audit della Commissione 
vengano rilevate delle carenze, fino quando non 
vi si ponga rimedio possono essere applicate delle 
rettifiche finanziarie.
46
La diversità delle fasce tampone è legata alle 
specifiche disposizioni della direttiva sui nitrati. Le 
fasce devono tener conto delle condizioni ambien -
tali nelle regioni interessate dello Stato membro 
di cui trattasi (articolo 5, paragrafo 3, lettera b)). 
Ciò significa che le fasce tampone possono variare 
a condizione che la loro progettazione, così come le 
altre misure incluse nel programma d’azione, siano 
sufficienti a ridurre l’inquinamento delle acque pro -
vocato dai nitrati (articolo 5, paragrafo 5).
La Commissione non ha alcun ruolo formale 
nell’adozione dei programmi d’azione in materia 
di nitrati che definiscono le misure, ivi comprese le 
fasce tampone. Tuttavia i procedimenti di infrazione 
avviati mostrano chiaramente come la Commissione 
metta in discussione l’adeguatezza delle misure 
rispetto agli obiettivi da raggiungere in materia di 
qualità delle acque.Alcuni Stati membri hanno inoltre integrato sud -
detta legislazione con alcune norme BCAA.
37
I tempi di attuazione della direttiva  quadro sulle 
acque e della direttiva sull’utilizzo sostenibile dei 
pesticidi, anche a livello di azienda agricola, sono 
fissati nei testi stessi. Qualora non rispettino tale 
tempistica, gli Stati membri potrebbero andare 
incontro a procedimenti di infrazione.
38
La norma BCAA sull’uso dell’acqua per l’irrigazione 
si basa sulla legislazione nazionale in vigore e mira 
a mettere in relazione le norme nazionali e i paga -
menti della PAC. L’estrazione dell’acqua previa auto -
rizzazione è un requisito ai sensi dell’articolo 11, 
paragrafo 3, lettera e), della direttiva quadro sulle 
acque, che differisce dall’uso dell’acqua e pertanto 
non è stato incluso nelle BCAA sull’uso dell’acqua. 
Qualora la legge nazionale in materia di uso delle 
risorse idriche non sia esplicita su aspetti quali 
contatori e rendicontazione essi non figureranno 
neanche nelle BCAA. La legislazione nazionale 
deve, in linea di principio, tener conto delle esi -
genze nazionali, regionali o locali riguardanti l’uso 
delle risorse idriche. Esse differiscono di molto da 
un luogo all’altro, quindi sarebbe inutile fissare gli 
stessi requisiti in tutto il territorio dell’Unione.
La Commissione osserva tuttavia che, nel periodo 
di programmazione 2014-2020, il sostegno del 
FEASR per gli investimenti nell’irrigazione verrà 
garantito solo se al momento dell’investimento 
esistono già contatori per il consumo idrico oppure 
se la loro installazione è prevista nel quadro dell’in -
vestimento. Dovranno inoltre essere soddisfatte 
diverse altre condizioni, molte delle quali connesse 
allo stato dei corpi idrici interessati da progetti 
di irrigazione.
39
Lo strumento UE pertinente per migliorare in 
maniera pianificata e coerente la gestione delle 
risorse idriche nell’Unione è la direttiva quadro sulle 
acque, la cui introduzione nella condizionalità verrà 
proposta a tempo debito quando saranno stati 
identificati gli obblighi direttamente applicabili agli 
agricoltori. 
Risposte della Commissione 58
 — l’inserimento di particolari condizioni nel nuovo 
regolamento  sullo sviluppo rurale riguardanti il 
sostegno agli investimenti per l’irrigazione.
Riquadro 11 
 — Nonostante la Danimarca abbia incentrato la va -
lutazione ambientale strategica sulla qualità delle 
acque, la misura 121 (investimenti nelle aziende 
agricole) prevede anche un sostegno specifico alla 
riduzione dell’utilizzo di acqua nel settore dell’or -
ticoltura ed è quindi destinata proprio all’estrazio -
ne dell’acqua.
L’estrazione dell’acqua può anche essere trattata 
mediante misure di base volte ad affrontare l’ef -
ficienza nell’uso delle risorse idriche, in linea con 
il principio «chi inquina paga». Suddette misure 
non dovranno essere finanziate tramite il PSR.
 — Il programma di sviluppo rurale prevede azioni 
di formazione nell’ambito della misura 111 volte 
ad aumentare le conoscenze degli agricoltori 
sulla legislazione ambientale. Anche la misura 115 
prevede il sostegno ad attività di consulenza de -
stinate a promuovere un uso più sostenibile delle 
risorse idriche.
 — In Slovacchia sono stati adottati i piani di gestione 
dei bacini idrografici e prodotte le relative rela -
zioni entro il mese di marzo 2010, ben dopo la va -
lutazione ambientale del programma di sviluppo 
rurale (lo stesso PSR slovacco è stato approvato 
il 4 dicembre 2007). Per questo motivo le misure 
individuate nel piano di gestione dei bacini idro -
grafici non sono state trattate nell’analisi ambien -
tale del PSR. In futuro sarà possibile una maggiore 
coerenza, in quanto i primi piani di gestione dei 
bacini idrografici sono stati ormai notificati. 
 — In Grecia i piani di gestione dei bacini idrografici 
sono stati adottati molto tempo dopo l’appro -
vazione del PSR. L’impatto ambientale ed eco -
nomico negativo dei pozzi è stato comunque 
identificato nella valutazione ambientale del PSR. 
Come risultato, la misura 125 cofinanzia progetti 
che riguardano la raccolta e lo sfruttamento delle 
acque di dilavamento superficiali, l’ammoder -
namento e il miglioramento delle condizioni di 
irrigazione, drenaggio, accesso così come delle 
infrastrutture che contribuiscono a monitorare 
e registrare l’impatto della pressione idromorfolo -
gica sulle falde acquifere.48
La Commissione è consapevole delle irregolarità nel 
controllo dell’estrazione dell’acqua nel settore agri -
colo e sta affrontando la questione bilateralmente 
con gli Stati membri, conformemente alla valuta -
zione dei piani di gestione dei bacini idrografici, per 
garantire l’applicazione di una legislazione efficace. 
Cfr. risposta al punto 39.
49
Il considerando 6 non fa particolare menzione della 
politica idrica dell’UE, ma ovviamente la frase «altre 
politiche della Comunità» si riferisce anche a essa.
51
La Commissione concorda sulla necessità di appro -
fondire l’analisi delle pressioni relative all’acqua, 
raggiungere un buon livello di coerenza tra i pro -
grammi di sviluppo rurale e i piani di gestione 
dei bacini idrografici, evitare gli effetti secondari 
negativi del sostegno al settore idrico e utilizzare 
in maniera efficiente i finanziamenti programmati 
o, se necessario, ridistribuirli in maniera opportuna 
(fornendo un’adeguata giustificazione).
Alcuni risultati ottenuti nei suddetti settori potreb -
bero essere migliorati per il periodo 2014-2020. La 
Commissione ritiene che i miglioramenti avver -
ranno come conseguenza di fattori quali:
 — la presenza di esplicite «aree di interesse» rela -
tive all’acqua (sottopriorità) nel nuovo regola -
mento sullo sviluppo rurale stesso, con indicato -
ri pertinenti ai quali gli Stati membri dovranno 
conformare gli obiettivi fissati nei loro PSR;
 — l’obbligo, nel contesto del nuovo regolamen -
to sullo sviluppo rurale, di impiegare almeno il 
30 % del contributo totale del FEASR destinato 
a ciascun programma di sviluppo rurale per 
finanziare misure volte alla mitigazione e all’a -
dattamento ai cambiamenti climatici nonché 
a questioni ambientali mediante determinate 
misure;
 — una maggiore familiarità degli Stati membri 
con il quadro analitico della politica di sviluppo 
rurale e il processo di elaborazione dei piani 
di gestione dei bacini idrografici (nel contesto 
della direttiva  quadro sulle acque);
Risposte della Commissione 59
58
L’articolo 38 è stato attuato nel 2010, subito dopo il 
termine per la presentazione del piano di gestione 
dei bacini idrografici. Le nuove condizioni sono 
divenute obbligatorie per gli agricoltori entro la fine 
del 2012, poco prima del termine dei programmi 
di sviluppo rurale previsto per il 2013. Pertanto, 
suddetta misura è stata applicata solo da pochi 
Stati membri.
Si deve inoltre tener presente che le indennità 
possono contribuire a favorire l’attuazione. Tuttavia, 
visto che riguarda la compensazione dei costi, l’ar -
ticolo 38 non aggiunge alcun requisito ambientale 
e pertanto gli Stati membri possono anche mirare 
a un’ambiziosa attuazione senza utilizzare le possi -
bilità previste all’articolo 38. 
59
Nonostante le ragioni addotte dalla Corte per 
lo scarso ricorso alla misura 213 forniscano una 
valida spiegazione, è necessario approfondire altri 
due punti.
In primo luogo, in generale, alcune misure di svi -
luppo rurale vengono utilizzate più estensivamente 
rispetto ad altre.
In secondo luogo, la misura 213 risulta piuttosto 
insolita in quanto offre una compensazione per 
gli svantaggi derivanti dai requisiti obbligatori in 
particolari settori. Gran parte delle misure funziona 
secondo criteri diversi (ossia in base a pagamenti 
per gli investimenti realizzati o per le pratiche 
intraprese volontariamente). Questa caratteristica 
distintiva della misura 213 può rendere alcuni Stati 
membri diffidenti circa la sua attuazione prima di 
averla vista attuare con successo da altri Stati.
In ogni caso la Commissione prevede un maggiore 
utilizzo della misura riguardante i pagamenti pre -
visti dalla direttiva quadro sulle acque nel periodo 
2014-2020, visto che i piani di gestione dei bacini 
idrografici sono ormai operativi.53
La Commissione concorda sulla necessità che 
per molti Stati membri il secondo ciclo di piani di 
gestione dei bacini idrografici preveda programmi di 
misure per il settore agricolo meglio definiti e si sta 
impegnando attivamente con gli Stati membri a tal 
fine. 
54
Il nuovo regolamento  sullo sviluppo rurale per il 
periodo di programmazione 2014-2020 contiene 
particolari clausole di salvaguardia applicabili al 
sostegno degli investimenti per l’irrigazione, colle -
gando quest’ultima all’installazione di contatori del 
consumo idrico, alla presentazione di un piano di 
gestione dei bacini idrografici contenente misure rile -
vanti per il settore agricolo e allo stato dei corpi idrici.
Vari atti legislativi, in particolare la direttiva  sulla 
valutazione dell’impatto ambientale, richiedono 
inoltre che alcuni investimenti siano preceduti da 
una valutazione ambientale (questo punto viene 
richiamato dall’articolo 45, paragrafo 1, del regola -
mento  sullo sviluppo rurale).
Infine, l’attuazione delle norme BCAA, i requisiti 
minimi relativi all’uso di fertilizzanti e prodotti 
fitosanitari, nonché la tariffazione dei servizi idrici 
rappresentano condizionalità ex ante per ottenere 
i finanziamenti del FEASR (cfr. allegato V del regola -
mento  sullo sviluppo rurale).
Riquadro 12 
In generale, un’estensione della superficie irrigata 
e/o un aumento del consumo complessivo di acqua 
potrebbero avere «effetti secondari negativi» solo se 
l’acqua disponibile non fosse sufficiente a supportare 
agevolmente suddetti cambiamenti garantendo al 
contempo la conservazione o il raggiungimento di un 
buono stato delle acque.
Mentre a titolo della misura 125, i PSR in Spagna 
escludono gli investimenti che comportano l’e -
stensione della superficie irrigua o un aumento del 
consumo globale di acqua, il rischio di aumentare 
la superficie irrigua tramite investimenti nel quadro 
della misura 121 è mitigato. Questo perché le infra -
strutture idriche e le condutture che portano acqua 
all’azienda ma sono situate al di fuori di essa non 
sono ammesse a titolo della misura 125 se compor -
tano un aumento della superficie irrigua.
Risposte della Commissione 60
Per i programmi pluriennali come i programmi di 
sviluppo rurale, è possibile valutare adeguatamente 
risultati quali l’impatto sulla qualità delle acque 
solo a programmazione ben avanzata e succes -
sivamente. Tali effetti possono essere misurati 
solo dopo che sia trascorso un tempo sufficiente 
dall’applicazione.
68
I controlli non possono fornire informazioni circa gli 
effetti prodotti da una politica. L’analisi d’impatto 
richiede un’accurata valutazione che consenta di 
distinguere gli effetti di una politica come la condi -
zionalità da altri fattori.
69
Nel contesto del QCMV vengono definiti diversi 
indicatori che contribuiscono a misurare i progressi 
compiuti verso gli obiettivi. Questi rappresentano 
una fonte di informazioni utilizzata dai valutatori 
durante il loro lavoro.
70
Dal 2014 il nuovo quadro di monitoraggio e valuta -
zione contiene anche informazioni sulla quantità di 
acqua. Nel complesso, si rammenta che la raccolta 
di informazioni comporta difficoltà pratiche e costi 
finanziari ed è quindi stato fissato un limite per le 
informazioni che possono essere raccolte e per la 
frequenza della raccolta.
L’esperienza acquisita con il QCMV 2007-2013 ha 
dimostrato quanto sia difficile fissare obiettivi pre -
cisi per indicatori di impatto come la qualità delle 
acque a causa del concorso dei numerosi fattori 
esterni. Gli Stati membri hanno ricevuto documenti 
di orientamento volti ad aiutarli a misurare gli indi -
catori d’impatto previsti nelle valutazioni ex post.
Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, si 
riconosce che vi sono state alcune difficoltà nella 
corretta registrazione dei dati per l’indicatore di 
risultato «superficie soggetta a una gestione effi -
cace del territorio». 64
Cfr. risposta al punto 83.
65
Le misure di sviluppo rurale non soggette alla con -
dizionalità citate dalla Corte sono principalmente 
misure di investimento.
La legislazione sullo sviluppo rurale per il periodo 
2014-2020 contiene disposizioni che contribui -
scono a garantire il sostegno solo agli investimenti 
sostenibili dal punto di vista ambientale. A questo 
proposito, le disposizioni relative agli investimenti 
per l’irrigazione sono particolarmente dettagliate.
L’onere amministrativo relativo all’inclusione delle 
misure di investimento nella condizionalità sarebbe 
considerevole, in quanto esse vengono gestite su 
base pluriennale. L’impatto sarebbe inoltre molto 
limitato, poiché alla maggior parte degli agricoltori 
che beneficiano di un sostegno agli investimenti 
nell’ambito della politica di sviluppo rurale viene 
già applicata la condizionalità attraverso i «regimi 
di pagamento diretti» (primo pilastro) e misure di 
sviluppo rurale connesse alla superficie.
67
Per il nuovo periodo di programmazione 2014-2020, 
nel regolamento (UE) n. 1306/2013 è stato intro -
dotto un nuovo sistema per il monitoraggio e la 
valutazione della PAC nel suo complesso rispetto 
ai suoi obiettivi. Questo sistema contiene altresì 
informazioni sulla quantità e la qualità dell’acqua 
utilizzata. Collegare la qualità e la quantità dell’ac -
qua con le pratiche agricole risulta tuttavia molto 
complicato data la varietà delle pratiche agricole 
e delle condizioni agronomiche nel territorio 
dell’Unione, le pressioni esercitate da fonti non 
agricole aventi anch’esse un impatto significativo 
sulla qualità e sulla quantità dell’acqua e la difficoltà 
di stabilire nessi causali. Pertanto, i costi e gli oneri 
amministrativi relativi ai sistemi di monitoraggio 
e valutazione devono essere attentamente valutati 
rispetto ai vantaggi derivanti dal miglioramento 
della gestione e dell’elaborazione delle politiche.
Risposte della Commissione 61
Conclusioni e raccomandazioni
82
Cfr. risposta al paragrafo V.
83
Una parte importante della normativa dell’UE in 
materia di acque è già inclusa nel campo di appli -
cazione della condizionalità. Inoltre, le questioni 
relative all’acqua vengono trattate nell’ambito 
della direttiva quadro sulle acque, di cui si proporrà 
a tempo debito l’inserimento nel campo di applica -
zione della condizionalità, una volta attuata in tutti 
gli Stati membri tale direttiva e definiti gli obblighi 
direttamente applicabili agli agricoltori. Nel frat -
tempo sono state stabilite le norme per le buone 
condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) in 
materia di acqua allo scopo di coprire determinati 
requisiti di base già esistenti nel diritto nazionale 
e creare così un legame con i pagamenti della PAC. 
La condizionalità contribuisce agli obiettivi del 
principio «chi inquina paga» ma non è stata conce -
pita per compensare il costo dei danni ambientali. 
Il principio alla base del calcolo delle riduzioni dei 
pagamenti subordinati alla condizionalità si basa 
infatti su una percentuale di tutti i relativi paga -
menti ricevuti dall’agricoltore a titolo della PAC. 
È proprio questa percentuale, e non gli importi 
assoluti, che rispecchia la gravità della violazione 
delle norme UE da parte dell’agricoltore, secondo il 
principio di proporzionalità. 
Raccomandazione 1
La Commissione ritiene che questa raccomanda -
zione sia stata in parte attuata e lo sarà pienamente 
se saranno soddisfatte determinate condizioni.
La Commissione ha proposto per la PAC post-2014 
che la direttiva quadro sulle acque e la diret -
tiva sull’utilizzo sostenibile dei pesticidi formino 
parte del sistema di condizionalità, una volta 
attuate in tutti gli Stati membri tali direttive e defi -
niti gli obblighi direttamente applicabili agli agricol -
tori. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno 
convenuto su questo approccio formulando una 
dichiarazione comune in occasione dell’adozione 
della riforma della PAC. 71
Nel complesso, le valutazioni intermedie sono state 
effettuate troppo presto nei programmi per riuscire 
a generare dati affidabili su impatti e risultati: nella 
maggior parte dei casi, infatti, i programmi erano 
troppo recenti per poter produrre risultati/impatti 
concreti. 
Per questo motivo, nel nuovo periodo di program -
mazione sono state abolite le valutazioni intermedie. 
Per i programmi pluriennali come i programmi di 
sviluppo rurale, è possibile valutare adeguatamente 
determinati risultati, quali l’impatto sulla qualità 
delle acque, solo a programmazione ben avanzata 
e successivamente. Tali effetti possono essere misu -
rati solo dopo che sia trascorso un tempo sufficiente 
dall’attuazione dei programmi, contrariamente 
a quanto è accaduto per la valutazione intermedia 
(2010) della maggior parte degli interventi.
74
Il gruppo di lavoro per l’agricoltura istituito nel 
quadro della strategia comune di attuazione della 
direttiva quadro sulle acque mira a modificare la 
procedura di segnalazione in modo da creare un 
legame più chiaro tra pressioni, misure e risposta. 
La Commissione intende inoltre adottare le misure 
necessarie per garantire l’applicazione dei requi -
siti di monitoraggio previsti dalla direttiva quadro 
sulle acque.
78
La Commissione, in cooperazione con l’Agenzia euro -
pea dell’ambiente (AEA), sta lavorando con gli Stati 
membri per migliorare il sistema di informazione 
sulle acque per l’Europa (WISE). 
79
Gli indicatori agroambientali sono in continuo 
miglioramento e alcuni di essi, come gli indicatori 
IAA 15 (bilancio lordo dei nutrienti), IAA 12 (coltura 
intensiva/estensiva), IAA 11 (pratiche di gestione 
agricola) e IAA 7 (irrigazione), prevedono anche pra -
tiche agricole. Per il futuro si riconosce la necessità 
di sviluppare migliori sinergie tra il QCMV, il sistema 
integrato di gestione e di controllo dei dati e l’inda -
gine sulla struttura delle aziende agricole, in linea 
con l’articolo 17 della direttiva Inspire sulla condivi -
sione dei set di dati territoriali.
Risposte della Commissione 62
86
La politica idrica dell’UE è attuata soltanto in parte con 
il sostegno di «fondi» (nel rispetto del principio «chi 
inquina paga»). Gli obblighi giuridici che non benefi -
ciano di finanziamenti svolgono un ruolo molto impor -
tante nell’insieme delle misure necessarie a rispondere 
all’impatto dell’agricoltura sulle acque.
Raccomandazione 3
Risposta al primo paragrafo della  
raccomandazione 3:
La Commissione ritiene che la presente raccomanda -
zione sia stata parzialmente attuata.
Sulla base del Piano per le risorse idriche adottato nel 
2012, la Commissione intende continuare l’apprezzato 
processo della strategia comune di attuazione della 
direttiva quadro sulle acque, da cui sono già scaturiti 23 
documenti di orientamento che descrivono nel detta -
glio le modalità di attuazione della direttiva quadro. Il 
mandato dei gruppi di lavoro sulla strategia comune di 
attuazione è fortemente incentrato sul miglioramento 
della qualità dei piani di gestione dei bacini idrografici 
e sul miglioramento dello stato delle acque unionali, 
contribuendo all’esecuzione delle proposte elencate nel 
Piano per le risorse idriche.
La Commissione sta lavorando bilateralmente con gli 
Stati membri per colmare alcune significative lacune 
presenti nelle misure necessarie all’attuazione della 
direttiva quadro sulle acque, al fine di risolvere i pro -
blemi in tempo per il secondo ciclo di piani di gestione 
dei bacini idrografici previsto per il 2015. In alcuni 
casi saranno eventualmente avviati procedimenti 
di infrazione.
Nel 2016 gli Stati membri presenteranno alla Com -
missione i loro piani di gestione aggiornati dei bacini 
idrografici. Quest’ultima li valuterà e, anche su tale base, 
effettuerà una revisione della direttiva  quadro sulle 
acque, suggerirà le necessarie modifiche da apportarvi 
entro il 2019 e/o proporrà altre iniziative.
Per quanto concerne il PSR, una delle misure fondamen -
tali (articolo 9, politica di tariffazione dell’acqua) è una 
condizionalità ex ante e come tale gli Stati membri 
dovranno garantire l’applicazione di suddetto requisito 
per avere la possibilità di ricorrere ai fondi destinati al 
PSR in taluni casi. Nel 2012 i direttori responsabili delle risorse idriche 
europee2  hanno preso atto delle raccomandazioni 
del gruppo di coordinamento strategico e della 
Commissione. Essi hanno riconosciuto che occorre 
considerare l’inclusione nella condizionalità dell’e -
lenco delle misure di base proposte qualora durante 
le discussioni sulla PAC il Parlamento europeo e il 
Consiglio giungano alla decisione di includere le 
disposizioni della direttiva quadro sulle acque nel 
meccanismo della condizionalità.
In attesa di ciò, i colegislatori hanno inoltre conve -
nuto che queste due direttive rientrino nel campo di 
applicazione obbligatorio del sistema di consulenza 
aziendale, in modo che tutti gli agricoltori interessati 
possano accedere a suddetta consulenza. I principali 
elementi della politica idrica dell’UE potranno quindi 
essere inclusi nella PAC a tempo debito.
Per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, gli 
strumenti e i meccanismi necessari per il periodo 
2014-2020 sono garantiti tramite il nuovo rego -
lamento  sullo sviluppo rurale (regolamento  (UE) 
n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio) 
e la legislazione attinente.
Nel contesto del regolamento  sullo sviluppo rurale 
(ossia nello stesso atto legislativo di base), una 
«migliore gestione delle risorse idriche» e «rendere 
più efficiente l’uso dell’acqua nell’agricoltura» sono 
elementi espliciti delle «priorità» in base ai quali gli 
Stati membri/le regioni devono programmare le 
spese nei loro PSR.
Per realizzare tali priorità è disponibile una serie di 
misure,, quali sostegno alla formazione, ricorso alla 
consulenza, investimenti, pratiche di gestione plu -
riennale del territorio e sviluppo sperimentale (anche 
nel contesto del partenariato europeo per l’innova -
zione «Produttività e sostenibilità dell’agricoltura»).
Infine, è opportuno ricordare che la politica di 
sviluppo rurale deve affrontare una serie di priorità 
e che le risorse finanziarie sono limitate.
Raccomandazione 2
Questa raccomandazione è indirizzata agli 
Stati membri.
2 https://circabc.europa.eu/w/
browse/25d8b24a-c247-4275-9a56-9676a75a90f6  
Risposte della Commissione 63
per indicatori di impatto come la qualità delle acque 
a causa del concorso dei numerosi fattori esterni. Gli 
Stati membri hanno ricevuto documenti di orienta -
mento volti ad aiutarli a misurare gli indicatori d’im -
patto previsti nelle valutazioni ex post.
Per quanto riguarda gli indicatori di risultato, si 
riconosce che vi sono state alcune difficoltà nella 
corretta registrazione dei dati per l’indicatore di 
risultato «superficie soggetta a una gestione efficace 
del territorio».
La direttiva quadro sulle acque impone agli Stati 
membri di individuare le pressioni più significative 
e indicarle nei piani di gestione dei bacini idro -
grafici, così come nel sistema d’informazione sulle 
acque per l’Europa. La Commissione riconosce che 
il livello di segnalazione delle informazioni non si 
è rivelato utile ai fini dell’analisi. Quindi, attraverso 
la strategia comune di attuazione prevista dalla 
direttiva quadro sulle acque, sono state discusse le 
modifiche da apportare agli obblighi di segnala -
zione che consentiranno un migliore monitoraggio 
delle pressioni e del grado di efficacia delle misure 
in corso di attuazione.
Risposta al secondo paragrafo della 
raccomandazione 4:
Questa parte della raccomandazione è indirizzata 
agli Stati membri.Risposta al secondo paragrafo della 
raccomandazione 3:
questa parte della raccomandazione è indirizzata agli 
Stati membri.
87 Secondo trattino
la Commissione, in cooperazione con l’Agenzia euro -
pea dell’ambiente, sta lavorando con gli Stati membri 
per migliorare il sistema di informazione sulle acque 
per l’Europa (WISE).
87 Terzo trattino
l’applicazione corretta ed efficace degli indicatori 
agroambientali dipende dai dati e dalle informazioni 
forniti dagli Stati membri. Senza queste informazioni, 
tali indicatori non possono funzionare correttamente. 
Il problema della carenza di informazioni interessa 
particolarmente gli indicatori relativi all’acqua. 
Raccomandazione 4
Risposta al primo paragrafo della  
raccomandazione 4:
La Commissione ritiene che la presente raccomanda -
zione sia attualmente in fase di attuazione.
Per il nuovo periodo di programmazione 2014-2020, 
nel regolamento (UE) n. 1306/2013 è stato introdotto 
un nuovo sistema per il monitoraggio e la valutazione 
della PAC nel suo complesso rispetto ai suoi obiettivi. 
Questo sistema contiene altresì informazioni sulla 
quantità e sulla qualità dell’acqua utilizzata. Collegare 
la qualità e la quantità dell’acqua con le pratiche agri -
cole risulta tuttavia molto complicato, data la varietà 
delle pratiche agricole e delle condizioni agronomi -
che nel territorio dell’Unione. Pertanto, i costi e gli 
oneri amministrativi relativi ai sistemi di monitorag -
gio e valutazione devono essere attentamente valu -
tati rispetto ai vantaggi derivanti dal miglioramento 
della gestione e dell’elaborazione delle politiche.
Per i programmi pluriennali come i programmi di 
sviluppo rurale, è possibile valutare adeguatamente 
risultati quali l’impatto sulla qualità delle acque solo 
a programmazione ben avanzata e successivamente. 
Tali effetti possono essere misurati solo dopo che sia 
trascorso un tempo sufficiente dall’applicazione.
L’esperienza acquisita con il QCMV 2007-2013 ha 
dimostrato quanto sia difficile fissare obiettivi precisi 

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL ’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite :
•  una sola copia : 
tramite EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu );
•  più di una copia o poster/carte geografiche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea ( http://ec.europa.eu/represent_it.htm ), 
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm ), 
contattando uno dei centri Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_it.htm ), chiamando il  
numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
 (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento :
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(http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm ).
QJ-AB-14-004-IT-C  ISSN  1831-0869
La protezione della qualità delle risorse idriche 
europee è una priorità per l’UE sin dalla fine degli 
anni settanta. L’agricoltura, uno dei principali 
utilizzatori e  responsabili dell’inquinamento di tali 
risorse, svolge un ruolo fondamentale nella 
gestione sostenibile delle stesse.
L’UE ha sottolineato più volte che le sue diverse 
politiche devono essere coerenti e riconosce 
pertanto la necessità che la politica agricola 
comune sostenga le politiche ambientali 
dell’Unione, anche per quanto concerne l’acqua. 
L’audit della Corte ha esaminato se gli obiettivi 
della politica UE in materia di acque siano stati 
integrati con successo nella PAC, rilevando però 
che, sinora, ciò è  avvenuto solo in maniera parziale.
CORTE 
DEI CONTIEUROPEA