Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE, con riguardo alla facoltà di introdurre a titolo sperimentale un'aliquota IVA ridotta sui servizi ad alta intensità di lavoro"(1)

(1999/C 209/06)

Il Consiglio, in data 31 marzo 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 99 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lustenhouwer, in data 5 maggio 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 maggio 1999, nel corso della 364a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 2 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Osservazioni di carattere generale

1.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione e si compiace della sollecitudine con cui essa ha accolto la richiesta, rivoltale dal Consiglio europeo l'11/12 dicembre 1998, di formulare una proposta in materia.

1.2. La proposta della Commissione viene incontro alla richiesta espressa dal Comitato nel parere in merito al "Consiglio europeo sull'occupazione"(2). Come già segnalato dal Comitato, la situazione occupazionale è all'origine del proposito di alcuni Stati membri di utilizzare la riduzione delle aliquote IVA per creare occupazione. La Commissione ha inoltre dichiarato che la proposta si è ispirata anche alla volontà di creare un migliore equilibrio tra l'imposizione fiscale sul fattore lavoro e su altri fattori di produzione.

1.3. L'introduzione di un'aliquota IVA ridotta nei settori sopracitati avrà secondo la Commissione l'importante effetto di contribuire alla lotta contro l'economia sommersa poiché, grazie alla riduzione delle aliquote, la differenza di prezzo tra lavoro nero e lavoro dichiarato sarà molto meno rilevante. Il Comitato, che si è recentemente pronunciato a favore dell'intensificazione della lotta al lavoro sommerso a livello comunitario e nazionale(3), ritiene che la proposta della Commissione meriti di essere sostenuta anche in quest'ottica. Anche se la creazione di nuovi posti di lavoro derivante da questo effetto sarà forse limitata, il fatto che una quota di lavoro "nero" entri nel circuito del lavoro dichiarato rappresenta già di per sé un risultato abbastanza importante da giustificare il sostegno alla proposta.

1.4. Tra i motivi che hanno dato origine alla proposta la Commissione menziona inoltre il fatto che la diminuzione dell'aliquota IVA induce necessariamente una riduzione dei prezzi al consumo e stimola quindi la domanda di servizi ad alta intensità di lavoro.

2. Osservazioni particolari

2.1. La Commissione ha scelto un sistema in base al quale gli Stati membri possono chiedere al Consiglio di concedere loro, a determinate condizioni rigorose, di applicare un'aliquota IVA ridotta a determinati servizi ad alta intensità di lavoro che attualmente non figurano nell'Allegato H della Direttiva 77/388/CEE. Il Consiglio può concedere una tale autorizzazione soltanto all'unanimità e per un periodo limitato, ovvero dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2002.

2.2. Il Comitato condivide questo approccio. Esso offre infatti agli Stati membri la possibilità di beneficiare di questa opportunità qualora la situazione occupazionale e le circostanze specifiche che caratterizzano i settori interessati offrano prospettive di un'efficace applicazione di un tale strumento. Occorre tuttavia verificare di volta in volta con cura che i possibili effetti positivi non siano vanificati da complicazioni amministrative e da controlli supplementari nonché da eventuali distorsioni di concorrenza. Non va inoltre dimenticata la necessità di compensare il conseguente minor gettito fiscale o con aggravi impositivi su altre voci o con corrispondenti tagli alle spese. Il Comitato ritiene pertanto indispensabile che gli Stati membri, prima di stabilire l'elenco dei servizi ai quali intendono accordare l'applicazione dell'aliquota IVA ridotta, si consultino con i rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori dei settori interessati in merito ai possibili effetti di un simile provvedimento. Ritiene che il fatto di rendere facoltativa questa possibilità a determinate e ben precise condizioni, come menzionato sopra, anziché introdurre il sistema in maniera generalizzata, possa permettere un'applicazione più flessibile e mirata e consenta peraltro di evitare applicazioni scorrette grazie alla garanzia rappresentata dal processo decisionale all'unanimità.

2.2.1. Per quanto riguarda i tipi di servizi che potrebbero beneficiare dell'aliquota IVA ridotta, la Commissione propone di applicare condizioni severe. Secondo il Comitato si tratta di condizioni pienamente giustificate. Infatti, la creazione di posti di lavoro potrà essere ottenuta a condizione che i servizi in questione siano effettivamente ad alta intensità di lavoro e che l'aliquota IVA abbia un impatto significativo e diretto sul prezzo pagato dal consumatore. Limitando la gamma dei servizi ai soli servizi forniti localmente si eviteranno in larga misura le distorsioni della concorrenza (per quanto non sia mai possibile evitare effetti di sostituzione e sebbene nelle regioni di confine si possano manifestare effetti transfrontalieri su scala limitata) e non si ostacolerà il funzionamento del mercato interno. Per quanto riguarda l'aspetto delle distorsioni della concorrenza, il Comitato fa appello agli Stati membri perché si adoperino affinché l'applicazione di un'aliquota IVA ridotta non acuisca le differenze di trattamento fiscale tra il settore delle imprese commerciali e quello dell'economia sociale esistenti in alcuni Stati.

2.2.2. Il Comitato è consapevole del fatto che la questione della definizione di servizi ad alta intensità di lavoro e dell'interpretazione da dare a questo concetto potrà sempre dare adito a discussioni. Non esistono infatti criteri univoci, sebbene sia chiaro che si tratta di servizi caratterizzati dalla predominanza dell'elemento della manodopera sul prezzo finale del servizio al consumo. In questo senso ritiene che anche i servizi a carattere sociale o aventi un'importante funzione sociale non debbano essere esclusi dall'applicazione di un'aliquota IVA ridotta. Servizi concernenti l'assistenza agli anziani, ai disabili e all'infanzia, nonché utili all'ambiente, non devono essere esclusi a priori da questo strumento. L'unanimità richiesta in sede di decisione del Consiglio potrà costituire la garanzia di un'applicazione realistica e socialmente accettabile di questo concetto.

2.3. Il Comitato concorda sul contenuto dell'articolo 1, lettera b), della proposta, secondo il quale lo Stato membro che desidera introdurre i provvedimenti in questione deve rispettare alcuni requisiti. Gli Stati membri dovranno infatti poter indicare approssimativamente quali effetti si attendono dal provvedimento in termini di occupazione e quali misure di accompagnamento intendono eventualmente adottare per prevenire distorsioni della concorrenza.

2.4. L'articolo 1, lettera c), introduce un meccanismo correttivo in merito al quale il Comitato esprime qualche dubbio. Tale meccanismo dovrebbe consentire al Consiglio, su proposta della Commissione e a maggioranza qualificata, di revocare la deroga all'applicazione della normale aliquota IVA qualora si verifichino distorsioni di concorrenza. Ci si potrebbe chiedere se il suddetto meccanismo di correzione sia veramente necessario. Infatti, l'applicazione di aliquote IVA ridotte potrà essere in un primo momento sperimentata solo per tre anni, ovvero per un periodo molto limitato nel corso del quale è improbabile che si verifichino gravi distorsioni della concorrenza. Fatte le dovute considerazioni, il Comitato è tuttavia convinto della fondatezza del meccanismo di correzione proposto dalla Commissione: in effetti, nel quadro dell'esperimento è opportuno prevedere un certo margine di controllo per prevenire o neutralizzare gravi distorsioni della concorrenza, anche perché non tutti gli effetti possono essere previsti in anticipo. Il Comitato si domanda se, allo scopo di garantire la certezza giuridica per le imprese e le associazioni interessate che dal 1° gennaio 2000 potranno operare con un'aliquota IVA ridotta, non sia opportuno prevedere, a una determinata scadenza, e precisamente il 1° gennaio 2001, la possibilità di una correzione in senso positivo (aggiunta all'elenco di altre attività che potranno usufruire di una tariffa IVA ridotta) o negativo (soppressione di determinate attività dall'elenco). Infatti, dopo un anno di prova le eventuali distorsioni della concorrenza si saranno manifestate sia nei singoli Stati membri che nelle zone di confine.

2.5. L'articolo 1, lettera d), impone agli Stati membri autorizzati ad applicare l'aliquota ridotta l'obbligo di presentare entro l'ottobre 2002 una relazione dettagliata contenente una valutazione complessiva dell'efficacia di tale misura. Indipendentemente dal fatto che la scadenza del giugno 2002 possa essere più opportuna per dare il tempo necessario all'elaborazione di disposizioni definitive, il Comitato ritiene che la relazione debba trattare il tema dell'impatto del provvedimento sul bilancio degli Stati interessati. Conoscere le implicazioni di bilancio può infatti agevolare la valutazione dell'efficacia del provvedimento in termini di costo di ciascun posto di lavoro creato. Il Comitato desidera altresì essere tenuto al corrente delle relazioni di valutazione che gli Stati membri devono pubblicare ed essere consultato prima che la Commissione e il Consiglio traggano le proprie conclusioni per il futuro.

3. Conclusioni

In conclusione, il Comitato sottoscrive le grandi linee della proposta della Commissione. Essa risponde infatti all'urgenza, sottolineata dallo stesso Comitato, di poter utilizzare anche lo strumento IVA nella lotta contro la disoccupazione. Il provvedimento viene inoltre incontro alle aspettative delle organizzazioni degli artigiani e delle PMI, che chiedono di poter disporre di un'arma contro il lavoro sommerso. Ovviamente si possono sollevare innumerevoli obiezioni in merito alla proposta. In effetti, come già menzionato, possono essere formulate critiche circa l'interpretazione del concetto di "alta intensità di lavoro", talvolta può non essere praticabile indicare con la massima chiarezza quali servizi siano da considerare principalmente di carattere locale, si possono temere ripercussioni nelle regioni di confine, si può essere scettici circa l'impatto del provvedimento in termini di creazione di posti di lavoro e così via. Tutti questi elementi sono già stati menzionati durante la discussione che ha preceduto la presentazione della proposta.

Il Comitato concorda tuttavia con il Consiglio europeo sull'importanza di sondare tutte le possibilità di promozione dell'occupazione. Il provvedimento ora proposto merita perciò il beneficio del dubbio e andrà sperimentato per verificarne la validità. Il Comitato chiede quindi al Consiglio di passare il più rapidamente possibile all'adozione della proposta in esame al fine di consentire che essa entri in vigore come previsto il 1o gennaio 2000 (art. 2, primo comma).

Bruxelles, 26 maggio 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 102 del 13.4.1999. pag 10.

(2) GU C 355 del 21.11.1997.

(3) "Comunicazione della Commissione sul lavoro sommerso":GU C 101 del 2.4.1999.