Bruxelles, 29.12.2004

COM(2004) 841 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Piano d’azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici{SEC(2004)1639}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Piano d’azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli appalti pubblici elettronici

INDICE

1. Introduzione………………………………………………………………………...3

2. Obiettivi e azione…………………………………………………………………...3

2.1. Assicurare un mercato interno ben funzionante negli appalti pubblici elettronici……………………………………………………………………………….…...3

2.2. Raggiungere maggior efficienza negli appalti, migliorare la governance e la concorrenzialità……………………………………………………………………………...8

2.3. Perseguire l’istituzione di un quadro internazionale per gli appalti pubblici elettronici…………………………………………………………………………………..10

3. Attuazione del piano d’azione sugli appalti elettronici e monitoraggio……………………………………………………………………………....11

1. INTRODUZIONE

Questa comunicazione propone un piano d’azione per l’applicazione del nuovo quadro giuridico in materia di appalti pubblici elettronici adottato nell’aprile 2004 nell’ambito del pacchetto legislativo costituito dalle direttive sugli appalti 2004/18/CE e 2004/17/CE. Queste direttive forniscono un quadro coerente per effettuare elettronicamente le gare d’appalto in modo aperto, trasparente e non discriminatorio, stabiliscono le regole per presentare le offerte in via elettronica e fissano le condizioni per le moderne tecniche d’acquisto basate sui mezzi elettronici di comunicazione.

Le gare d’appalto on line, se generalizzate, possono far risparmiare sino al 5% in termini di spesa ai governi e sino al 50-80% sui costi di transazione tanto agli acquirenti quanto ai fornitori. I benefici per tutta l’UE in termini di concorrenza e di efficienza sono difficili da quantificare, ma una maggiore concorrenza ed efficienza nei mercati degli appalti pubblici possono incidere – direttamente e indirettamente – sull’intera economia e svolgere un ruolo importante nel raggiungimento degli obiettivi di Lisbona.

Tuttavia, un’inappropriata introduzione degli appalti elettronici comporta elevati rischi di frammentazione del mercato. Le barriere legali, tecniche e organizzative che possono derivare dagli appalti on line sono una delle maggiori sfide per i responsabili politici.

Le consultazioni condotte dalla Commissione nell’ambito della valutazione d’impatto[1] confermano l’esigenza di un piano d’azione. Gli Stati membri, i Paesi candidati e le imprese sono pronti a parteciparvi. Sulla base delle già esistenti iniziative dirette a modernizzare i mercati europei degli appalti pubblici e a renderli più aperti e concorrenziali, la Commissione propone provvedimenti lungo i tre assi seguenti:

- Assicurare un mercato interno ben funzionante quando le gare di appalti pubblici sono effettuate elettronicamente;

- Raggiungere maggior efficienza negli appalti e migliorare la governance;

- Perseguire l’istituzione di un quadro internazionale per gli appalti pubblici elettronici.

2. OBIETTIVI E AZIONE

2.1. Assicurare un mercato interno ben funzionante negli appalti pubblici elettronici

2.1.1. Attuare il quadro giuridico correttamente e puntualmente

Gli Stati membri devono attuare il nuovo quadro giuridico entro il 31 gennaio 2006, ma non si possono escludere slittamenti. Una pronta adozione delle nuove disposizioni in materia di appalti elettronici è essenziale per evitare che sorgano barriere e che la concorrenza venga distorta. È inoltre molto importante per lo sviluppo rapido e l’uso efficace degli appalti elettronici da parte degli operatori economici. Gli Stati membri dovrebbero fare tutto il possibile per rispettare il termine previsto dalle direttive.

Interpretazioni erronee o contrastanti delle nuove regole possono creare barriere al commercio transfrontaliero e risolversi in una frammentazione del mercato. La Commissione seguirà da vicino il recepimento delle regole da parte degli Stati membri e incoraggerà i contatti con questi ultimi nella fase di preparazione delle norme di recepimento, allo scopo di facilitare la comprensione del quadro giuridico. Essa pubblicherà un documento interpretativo riguardante le prescrizioni giuridiche cui devono conformarsi gli appalti elettronici. Saranno inoltre disponibili dimostratori che simulano il nuovo ambiente elettronico per aiutare le amministrazioni e le imprese a familiarizzarsi con le nuove regole.

Primo trimestre 2005: la Commissione pubblica un documento interpretativo sulle nuove regole in materia di appalti pubblici elettronici Primo trimestre 2005: la Commissione rende disponibili i dimostratori on line, permettendo alle amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori economici di familiarizzarsi con le nuove disposizioni e con i nuovi strumenti riguardanti gli appalti elettronici 2005: la Commissione fornisce agli Stati membri l’assistenza appropriata in sede di recepimento delle nuove norme giuridiche |

- 2.1.2. Completare il quadro giuridico mediante gli appropriati strumenti di base

Di tutti gli avvisi di gara di cui viene chiesta la pubblicazione sul TED[2], il 90% è ancora in formato cartaceo. I formulari standard introdotti dalla direttiva 2001/78/CE hanno leggermente migliorato la situazione, anche se il loro trattamento implica ancora costi elevati, ritardi di pubblicazione e crescenti rischi di errore.

Le nuove direttive non prevedono un sistema di notifica interamente elettronico perché, tenuto conto dei diversi livelli di sviluppo e di diffusione dei mezzi elettronici negli Stati membri, esso non sarebbe attuabile a breve scadenza; è stato invece scelto un approccio graduale. La Commissione adotterà all’inizio del 2005 un regolamento sui formulari standard che adeguerà i formulari esistenti agli elementi introdotti dalle nuove direttive, quali le aste elettroniche, i sistemi dinamici di acquisizione e i profili degli acquirenti. Entro la fine del 2006 la Commissione proporrà una nuova generazione di formulari standard elettronici, strutturati in modo tale da consentire la raccolta, il trattamento e la diffusione elettronica di tutti gli avvisi di gara rientranti nell’ambito di applicazione delle direttive. Questa nuova generazione di formulari dovrebbe agevolare la produzione automatica di riassunti in tutte le lingue ufficiali UE e dovrebbe essere facile da integrare in tutti i sistemi operativi di appalti elettronici. Andrebbe inoltre presa in considerazione la possibilità di creare un repertorio elettronico degli acquirenti pubblici UE.

Le nuove direttive rendono obbligatorio l’uso del vocabolario comune per gli appalti pubblici (CPV) introdotto dal regolamento 2195/2002/CE. Gli appalti pubblici elettronici creano nuove possibilità di utilizzo del CPV, per esempio in sede di strutturazione e analisi della spesa relativa all’appalto o in sede di compilazione di statistiche. È attualmente in corso una revisione diretta ad adeguare il CPV a un ambiente interamente elettronico. A questo scopo, è stato avviato uno studio al quale gli Stati membri e le parti interessate saranno invitati a contribuire attivamente. Se completato con successo, tale studio dovrebbe condurre ad un modello di livello mondiale per la classificazione dei contratti di appalto pubblico.

Inizio del 2005: la Commissione adotta nuovi formulari standard che tengano conto delle nuove procedure e dell’uso dei mezzi elettronici di comunicazione Entro l’inizio del 2006: la Commissione presenta le proposte di revisione del vocabolario comune per gli appalti pubblici sulla base dei risultati dello studio attualmente in corso Entro la fine del 2006: la Commissione presenta un progetto di sistema interamente elettronico per la raccolta e la pubblicazione degli avvisi di gara sul TED Entro la fine del 2007: gli Stati membri attuano a livello nazionale sistemi interamente elettronici, compresi gli strumenti appropriati per la raccolta automatizzata e la pubblicazione sul TED |

- 2.1.3. Rimuovere e prevenire le barriere che si oppongono alle procedure elettroniche di appalti pubblici

Le barriere più temute dalle imprese per quanto riguarda gli appalti transfrontalieri sono la concezione inadeguata dei sistemi di presentazione delle offerte e gli standard TI incompatibili. La diversità e l’incompatibilità delle soluzioni tecniche possono rendere impossibile l’accesso dei fornitori ai sistemi di appalti elettronici o scoraggiare la loro partecipazione a causa delle difficoltà supplementari o dei maggiori costi. Le barriere possono riguardare tanto le caratteristiche funzionali quanto quelle tecniche.

Nell’adottare i sistemi di appalto on line gli Stati membri dovrebbero in tutte le fasi ispirarsi all’idea basilare che i mezzi di comunicazione e gli strumenti usati per gli appalti pubblici elettronici devono essere non discriminatori, devono essere generalmente disponibili ed interoperabili e non devono limitare in nessun caso l’accesso degli operatori economici alla procedura d’appalto.

Per evitare l’emergere di barriere elettroniche, gli Stati membri, nel redigere la normativa e nel progettare i sistemi di appalti elettronici, dovrebbero basarsi sui risultati dell’analisi delle prescrizioni funzionali della Commissione intrapresa nell’ambito dell’IDA[3]. I risultati del progetto saranno convalidati dalla Commissione e dagli Stati membri alla luce del documento interpretativo che la Commissione pubblicherà nel 2005.

Per creare fiducia negli appalti elettronici, occorre promuovere lo sviluppo di sistemi di verifica del rispetto delle norme. La Commissione raccomanda vivamente agli Stati membri di introdurre o mantenere, conformemente alle direttive, sistemi volontari di accreditamento diretti ad accertare che le procedure per gli appalti elettronici siano conformi alle direttive. Per assicurare il buon funzionamento del mercato interno, sembrerebbe auspicabile un sistema europeo che sviluppi e integri i sistemi nazionali. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero condurre uno studio di fattibilità sullo sviluppo di un siffatto sistema TRUST ( T ransparent R eliable U nhindered S ecure T endering ) basato sulle prescrizioni funzionali.

Inoltre, alcuni problemi orizzontali minacciano di compromettere il funzionamento del mercato interno e il passaggio agli appalti elettronici. Le difficoltà potenziali si riferiscono all’utilizzo di firme elettroniche avanzate, in particolare delle firme basate su un certificato qualificato e create mediante un dispositivo per la creazione di firme sicure (in appresso “firme qualificate”).

Le nuove direttive non stabiliscono quale tipo di firma elettronica vada usato nelle gare d’appalto. Pertanto, gli Stati membri – che hanno concezioni giuridiche diverse in materia di firma – possono scegliere quale livello di sicurezza esigere in conformità della direttiva sulle firme elettroniche 1999/93/CE. Tuttavia, le direttive obbligano gli acquirenti pubblici nell’UE a riconoscere, ricevere e trattare le offerte presentate, se richiesto, con una firma qualificata e con i relativi certificati, indipendentemente dalla loro origine all’interno dell’UE o dalle loro caratteristiche tecniche e anche qualora contengano documenti di varia origine (vale a dire, provenienti da un consorzio di fornitori) e, magari, rechino firme con un diverso livello di sicurezza apposte da vari soggetti (cioè, da diverse autorità nazionali).

Quello degli appalti elettronici è il primo settore nel quale le imprese usano le firme qualificate nell’ambito di transazioni con gli enti pubblici di uno Stato membro diverso dal loro paese d’origine. Pertanto, le significative differenze esistenti tra le firme qualificate richieste da alcuni Stati membri dovrebbero essere motivo di grande preoccupazione. I problemi di interoperabilità riscontrati nonostante l’esistenza di norme comuni[4] e l’assenza di un mercato europeo maturo per questo tipo di firme frappongono un ostacolo reale e forse persistente agli appalti elettronici transfrontalieri[5].

Un progetto pilota chiamato Bridge/Gateway CA è stato varato nel 2002, nel quadro del programma IDA, per affrontare la questione del riconoscimento e dell’affidabilità dei certificati elettronici rilasciati da diverse autorità di certificazione nel quadro dello scambio di messaggi e firme elettroniche sicure tra le diverse amministrazioni nazionali. I risultati del Bridge/Gateway CA, comprese le raccomandazioni sugli aspetti tecnici, organizzativi e operativi, dovrebbero essere disponibili entro la metà del 2005. Tale progetto pilota, pur affrontando alcune questioni relative agli appalti elettronici, non basterebbe a risolvere i suddetti problemi prima della scadenza del 2006. Sulla base delle iniziative attuali, gli Stati membri e la Commissione, tenendo conto dei punti di vista dell’industria, dovrebbero collaborare ad un progetto operativo per trovare rapidamente una soluzione fondata sul principio del riconoscimento reciproco. In questa fase, la Commissione favorirebbe un metodo inteso a verificare e promuovere le soluzioni che consentono l’uso transfrontaliero delle firme qualificate. Le soluzioni individuate dovrebbero essere facili da generalizzare, anche in altri campi di attività. Nel frattempo, la Commissione raccomanda agli Stati membri di esaminare le opportune misure transitorie, per esempio la conferma su carta per gli offerenti la cui firma elettronica non corrisponda a quella richiesta.

La eguale partecipazione dei fornitori agli appalti transfrontalieri è ostacolata anche dal fatto che nel mercato interno mancano strumenti generalizzati e interoperabili per le ordinazioni e le fatturazioni elettroniche. Attualmente, questi tipi di transazioni sono utilizzati poco e soltanto in via facoltativa. La Commissione continuerà a monitorare la situazione mentre si cercano soluzioni nel quadro delle attività di normalizzazione intraprese dall’UE.

2005: gli Stati membri e la Commissione verificano, affinano e convalidano i risultati riguardanti le prescrizioni funzionali comuni IDA per i sistemi di appalto elettronico in base al relativo studio IDA del 2004 Inizio del 2006: gli Stati membri esaminano se tutti i sistemi operativi di appalto elettronico siano stati resi conformi alle prescrizioni delle direttive Entro la metà del 2005: gli Stati membri introducono i programmi nazionali di accreditamento per verificare che i sistemi elettronici di presentazione delle offerte siano conformi al quadro giuridico Entro la fine del 2005: gli Stati membri e la Commissione considerano, attraverso uno studio di fattibilità, se introdurre un sistema europeo di verifica della conformità Nel 2005-2006: la Commissione propone un’iniziativa nel quadro del programma IDABC al fine di aiutare gli Stati membri a coordinarsi per quanto riguarda l’uso delle firme qualificate avanzate, in modo da risolvere i problemi di interoperabilità[6] Entro il 31 gennaio 2006: gli Stati membri applicano, se richiesto dal diritto nazionale, firme elettroniche qualificate interoperabili |

- 2.1.4. Individuare e affrontare nel tempo i problemi di interoperabilità

Alla luce di quanto sopra, è chiaro che i problemi di interoperabilità persistono e che ne possono emergere altri ancora. Alcuni sono stati già individuati e iniziative appropriate sono state già promosse; altri dovrebbero essere rilevati attraverso l’analisi delle esigenze di interoperabilità negli appalti elettronici attualmente condotta dal CEN/ISSS[7]. Tuttavia, quella dell’interoperabilità dovrebbe rimanere una preoccupazione costante. Gli sviluppi tecnici e operativi rendono necessario rivedere e migliorare di continuo gli attuali sistemi riguardo a tutte le fasi del ciclo di acquisto. Le norme nel settore sono orientate alle esigenze del mercato. Andrebbero presi in considerazione anche gli input pertinenti dei progetti relativi alla ricerca e allo sviluppo tecnologico nel campo del governo elettronico. I governi devono lavorare a soluzioni interoperabili attraverso il dialogo tra le diverse parti interessate a livello nazionale o europeo e seguire gli sviluppi del commercio elettronico tra imprese per evitare che si crei un divario tra il mercato degli appalti privati e quello degli appalti pubblici.

La Commissione continuerà a monitorare la situazione con riferimento all’emergere di problemi di interoperabilità nel mercato interno e nel commercio internazionale e, se del caso, esaminerà la possibilità di conferire mandati di normalizzazione. Sarebbe auspicabile portare avanti il lavoro del workshop IDA sugli appalti elettronici e continuare a controllare gli sviluppi in modo da condividere le informazioni sulle specifiche e sulle buone pratiche.

Entro il primo trimestre del 2005: il CEN/ISSS completa l’analisi delle esigenze di interoperabilità da soddisfare per garantire l’efficacia degli appalti pubblici elettronici Nel 2005-2007: la Commissione propone di continuare le attività sugli appalti pubblici elettronici nell’ambito del programma IDABC per lo scambio di informazioni e per la discussione sulle questioni attinenti all’interoperabilità e per il monitoraggio degli sviluppi negli Stati membri Nel 2005-2007: la Commissione e gli Stati membri promuovono le attività di normalizzazione a livello europeo e stabiliscono contatti con gli istituti di normalizzazione internazionali |

- 2.2. Raggiungere maggior efficienza negli appalti, migliorare la governance e la concorrenzialità

2.2.1. Aumentare l’efficienza degli appalti pubblici e migliorare la governance

Il passaggio a sistemi di appalto pubblico on line richiede cambiamenti giuridici, istituzionali e organizzativi a vari livelli. Gli Stati membri dovranno decidere quale tipo di acquisti computerizzare e in quale misura, quali politiche attuare, quali sistemi e strumenti utilizzare e quale livello dell’amministrazione coinvolgere. I rischi di fallimento non sono trascurabili. È dunque essenziale pianificare e monitorare questi sforzi.

La maggior efficienza dipenderà dal grado di automazione nel settore degli appalti pubblici nel suo insieme, ma è assai probabile che uno sviluppo graduale degli appalti elettronici massimizzerà i vantaggi tanto per il settore pubblico quanto per quello privato. La Commissione invita tutti gli Stati membri a trasporre in diritto nazionale tutti gli aspetti del pacchetto legislativo. I governi dovrebbero, tuttavia, esser in grado di modulare e adeguare nel tempo l’attuazione dei nuovi strumenti e delle nuove tecniche elettroniche. In particolare, essi dovrebbero prestare attenzione ai rischi costituiti da una centralizzazione eccessiva o abusiva degli acquisti, da un uso inappropriato delle aste elettroniche e dalla preferenza per i sistemi di acquisto chiusi (per esempio, gli accordi quadro) rispetto a quelli aperti. Tali pratiche possono annullare i vantaggi derivanti da una maggiore efficienza.

Per ottimizzare i benefici, gli Stati membri dovrebbero istituire piani nazionali i quali andrebbero completati mediante piani individuali, specialmente per gli acquirenti più importanti. Fissare obiettivi e metodi uniformi in materia di generalizzazione degli appalti elettronici non sarebbe opportuno in quanto le condizioni in ciascuno Stato membro variano considerevolmente. La Commissione dovrebbe assistere gli Stati membri, se del caso, e facilitare la diffusione e la condivisione delle informazioni. Inoltre, essa seguirà gli sviluppi attraverso indicatori appropriati utilizzando la base dati TED. La Rete degli appalti pubblici istituita a Copenaghen nel gennaio 2003 potrebbe costituire la sede per gli scambi tra gli Stati membri.

La maggior efficienza dipende inoltre dall’automazione di certi tipi di transazioni come le fatture, gli ordini e i pagamenti. Oggi è probabile che il loro sviluppo conosca ben presto una ripresa determinata dalla normalizzazione e dall’automazione dei sistemi finanziari e di bilancio. Su mandato della Commissione il CEN/ISSS ha valutato le esigenze di normalizzazione e sta finalizzando materiale di orientamento dettagliato sull’applicazione della direttiva 2001/115/CE concernente le fatture elettroniche. Inoltre, l’IDA gestisce un progetto per lo sviluppo di schemi XML per appalti elettronici, comprese le ordinazioni e le fatturazioni elettroniche. Gli sforzi in questo settore dovrebbero essere proseguiti allo scopo di trovare soluzioni interoperabili.

Le politiche nazionali possono difficilmente essere sviluppate nel modo appropriato in mancanza di un quadro dettagliato dei mercati degli appalti. Le informazioni statistiche esistenti sono perlopiù incomplete e i meccanismi di raccolta dei dati sono male organizzati. Gli appalti elettronici offrono l’opportunità di rimediare a questa situazione. La Commissione mobiliterà il comitato consultivo per gli appalti pubblici (ACPC) e il gruppo di lavoro sulle informazioni statistiche al fine di sfruttare appieno l’introduzione delle nuove tecnologie per gli appalti elettronici.

Entro la fine del 2005: ciascuno Stato membro prepara un piano nazionale per introdurre gli appalti pubblici elettronici e fissa obiettivi di prestazione misurabili, tenendo conto delle specifiche esigenze nazionali Entro la fine del 2005: ciascuno Stato membro incoraggia la preparazione di piani simili da parte dei singoli acquirenti nazionali, di cui coordina e controlla l’attuazione Nel 2005-2006: la Commissione continua a monitorare il lavoro sulle fatture elettroniche svolto dal CEN/ISSS e propone la continuazione delle attività XML intraprese nel 2003-2004 per quanto riguarda le fatture e le ordinazioni elettroniche nell’ambito dell’IDABC Entro la fine del 2006: gli Stati membri istituiscono sistemi elettronici efficienti per la raccolta e il trattamento di dati statistici sugli appalti |

- 2.2.2. Aumentare la concorrenzialità dei mercati degli appalti pubblici nell’UE

Dalla consultazione on line effettuata dalla Commissione risulta che, per quanto riguarda la computerizzazione degli appalti pubblici, le imprese considerano essenziali la trasparenza e l’imparzialità delle procedure di assegnazione. I mezzi elettronici offrono maggiore trasparenza in quanto consentono di diffondere facilmente e tempestivamente le informazioni riguardanti il contratto e riducono le opportunità e gli incentivi di frode. Essi possono anche migliorare la qualità della gestione degli appalti governativi, compresi il controllo e la presa di decisioni. Da uno Stato membro all’altro possono differire sia le pratiche di diffusione delle informazioni sui contratti, sia le prescrizioni in materia di verifica delle operazioni di appalto elettronico. La Rete degli appalti pubblici potrebbe svolgere un ruolo attivo nello scambio delle informazioni e delle pratiche su tali questioni. La Commissione potrebbe sostenere un’iniziativa di valutazione comparativa diretta a confrontare e misurare le prestazioni.

La maggior parte delle imprese ritiene che gli appalti on line dovrebbero essere più agevoli delle procedure tradizionali. Le norme e gli orientamenti amministrativi nazionali che disciplinano le procedure d’appalto sono state concepite in funzione del trattamento di documenti cartacei. I mezzi elettronici offrono nuove opportunità di snellire le procedure e di far risparmiare ai fornitori tempo e denaro. Il successo dipende dal grado di trasformazione delle prassi riguardanti gli appalti off line in servizi on line interamente sviluppati. A tal fine occorre ripensare il servizio fornito e riorganizzare i diversi processi.

Per generalizzare gli appalti elettronici, è importante che siano prese tutte le misure volte ad alleggerire la normativa. Al fine di agevolare l’automazione di certe prassi di acquisto e permettere ad entrambe le parti di concentrarsi sulla sostanza dell’operazione, sarebbe opportuno standardizzare e cambiare la struttura dei documenti commerciali nonché rendere più uniformi i documenti di presentazione delle offerte.

Tipici oneri burocratici sono i numerosi certificati e documenti commerciali richiesti, i quali raramente sono disponibili in formato elettronico e che peraltro devono essere utilizzabili e accettabili oltre confine. La Commissione e gli Stati membri dovrebbero analizzare e confrontare i risultati ottenuti in questo settore a livello nazionale nel quadro dell’ACPC, al fine di convenire all’inizio del 2006 una serie comune di certificati elettronici, almeno per quanto riguarda alcuni di quelli più spesso richiesti. Gli appalti elettronici potrebbero costituire un eccellente banco di prova per lo sviluppo dei servizi di governo elettronico. La Commissione proporrà agli Stati membri questa linea d’azione.

L’uso dei cataloghi elettronici è un’altra questione fondamentale. Il loro impiego è importante soprattutto per coinvolgere le piccole e le medie imprese (PMI) negli appalti pubblici. Le attuali applicazioni consentono alle imprese di presentare i loro prodotti e servizi agli enti aggiudicatori a costi e in tempi ragionevoli. La mancanza di specifiche e di norme uniformi riguardo ai cataloghi elettronici comporta il rischio che sul mercato vi siano applicazioni TI non conformi alle condizioni poste dal settore pubblico. Il lavoro diretto a preparare norme quadro in materia di cataloghi elettronici è in corso in uno specifico workshop CEN/ISSS. Sulla base del progetto IDA relativo alle prescrizioni funzionali, l’uso dei cataloghi elettronici nei sistemi dinamici di acquisizione e negli accordi quadro sugli appalti elettronici potrebbe essere ulteriormente studiato e sperimentato.

Infine, le imprese si aspettano che gli appalti elettronici aumentino le opportunità contrattuali, facilitino l’accesso al mercato transfrontaliero e rendano le procedure d’appalto più veloci e meno costose. Gli appalti pubblici elettronici rappresentano un notevole potenziale per le PMI. Al fine di incoraggiare le PMI interessate agli appalti pubblici, gli Stati membri hanno tutto l’interesse a promuovere sistemi standard di appalto elettronico basati su tecnologie disponibili e semplici e ad adattare le opportunità contrattuali alle esigenze delle PMI in modo che queste non rimangano escluse.

Seconda metà del 2005: la Commissione studia la possibilità di proporre servizi per la fornitura elettronica di informazioni commerciali e di certificati negli appalti pubblici da attuare nel quadro del programma IDABC Nel 2005-2006: gli Stati membri e la Commissione si accordano su una serie comune di certificati elettronici spesso richiesti da usare nelle procedure d’appalto elettronico Nel 2005: la Commissione propone di varare uno studio relativo ai cataloghi elettronici nei sistemi dinamici di acquisizione e negli accordi quadro in materia di appalti elettronici sulla base del lavoro svolto dal CEN/ISSS nell’ambito del programma IDABC Nel 2005: la Rete degli appalti pubblici vara la valutazione comparativa in materia di trasparenza e verifica dei sistemi d’appalto elettronico Nel 2006: la Rete degli appalti pubblici organizza workshop per promuovere gli scambi in materia di normalizzazione dei documenti di presentazione delle offerte 2005-2007: gli Stati membri varano e sostengono campagne d’informazione specifiche e programmi di formazione mirati alle PMI a livello nazionale e regionale |

- 2.3. Perseguire l’istituzione di un quadro internazionale per gli appalti pubblici elettronici

Se, da un canto, gli appalti elettronici si sviluppano in tutto il mondo, dall’altro gli accordi internazionali esistenti non disciplinano il loro utilizzo. Le scelte giuridiche e tecniche operate con riferimento ai sistemi d’appalto elettronico possono ridurre le opportunità delle imprese UE di partecipare ad appalti in paesi terzi e limitare l’accesso al mercato UE da parte dei fornitori provenienti da paesi terzi. La Commissione seguirà gli sviluppi per assicurarsi che l’attuazione del nuovo regime UE degli appalti sia pienamente conforme agli obblighi internazionali dell’Unione e prenderà le iniziative necessarie per adattare le discipline internazionali. Inoltre, essa seguirà attentamente le iniziative internazionali attuali e future in materia di normalizzazione.

La Commissione esaminerà altresì gli adeguamenti necessari e la fattibilità degli appalti elettronici nel contesto degli strumenti UE di aiuto esterno. Essa già adesso coopera strettamente con organismi internazionali come la Banca mondiale per garantire che l’esecuzione degli acquisti finanziati da questi ultimi nei paesi terzi non ostacoli i fornitori UE. Infine, la Commissione adotterà tutte le misure appropriate per condividere le esperienze e i risultati UE con i paesi in via di sviluppo.

Nel 2005: la Commissione porta avanti i negoziati sulla revisione dell’accordo relativo agli appalti pubblici (GPA) Nel 2007: la Commissione prende iniziative nell’ambito del GPA volte a promuovere l’uso di una nomenclatura comune unica per la classificazione dei beni e dei servizi oggetto degli appalti Nel 2005-2007: la Commissione promuove le attività degli istituti e dei forum internazionali di normalizzazione e mantiene i contatti con essi allo scopo di evitare l’emergere a livello internazionale di barriere tecnologiche all’interoperabilità Nel 2005-2007: la Commissione coopera con la rete delle banche multilaterali di sviluppo allo scopo di coordinare l’assistenza tecnica ai paesi terzi che riorganizzano e automatizzano i loro regimi degli appalti pubblici Nel 2005: la Commissione esamina gli adeguamenti necessari e la fattibilità degli appalti elettronici nel contesto degli strumenti UE di aiuto esterno |

- 3. ATTUAZIONE DEL PIANO D’AZIONE SUGLI APPALTI ELETTRONICI E MONITORAGGIO

A LUNGO TERMINE, la computerizzazione delle procedure degli appalti pubblici avrà ripercussioni sulle prassi nazionali di acquisto pubblico. Per garantire il successo del passaggio agli appalti elettronici, potrebbe essere necessario modificare le pratiche amministrative, non solo quelle direttamente connesse al processo di appalto, ma anche quelle indirettamente connesse, come le revisioni di bilancio. Quanto prima saranno realizzate tali riforme, tanto meglio per i cittadini e per le imprese d’Europa. La Commissione ritiene che le misure del piano d’azione forniscano la soluzione migliore per sfruttare appieno i benefici che potrebbero derivare dal passaggio agli appalti pubblici on line, minimizzando nel contempo i rischi. I Paesi candidati saranno strettamente associati all’attuazione del piano d’azione.

La Commissione, assistita dal comitato consultivo per gli appalti pubblici, seguirà l’attuazione delle varie misure. Entro la fine del 2007 la Commissione esaminerà la situazione e riferirà sui risultati ottenuti; essa proporrà in qualunque momento, se necessario, provvedimenti correttivi o misure supplementari.

LEGISLATIVE FINANCIAL STATEMENT

Policy area(s): Internal Market Activit(y/ies): IDABC Programme, Standardisation, Publications |

TITLE OF ACTION: ACTION PLAN FOR THE IMPLEMENTATION OF THE LEGAL FRAMEWORK FOR ELECTRONIC PUBLIC PROCUREMENT |

1. BUDGET LINES

1.1. Budget lines (operational lines and related technical and administrative assistance lines (ex- B. A lines)) including headings.

The administrative and operational expenditure form part of and are covered by, the existing budget lines and programmes and do not lead to the commitment of supplementary credits with regard to official Commission financial programming.

MARKT

12.0201 Implementation and development of the Internal Market

OPOCE

260201 Procedures for awarding and advertising public supply, works and services contracts

ENTR

020403 Standardisation and approximation of legislation

02020401 Pan-European eGovernment services to public administrations, enterprises and citizens (IDAbC)

02010405 Pan-European eGovernment services to public administrations, business and citizens (IDABC) - Administrative expenditure

1.2. Duration of the action and of the financial impact:

2005-2007

1.3. Budgetary characteristics ( add rows if necessary) :

Budget line | Type of expenditure | New | EFTA contribution | Contributions from applicant countries | Heading in financial perspective |

120201 | Non-comp | Diff[1] | NO | YES | NO | No [3] |

020403 | Non-comp | Diff | NO | NO | NO | No [3] |

260201 | Non-comp | Diff | NO | NO | NO | No [3] |

02020401 | Non-comp | Diff | No | YES | NO | No [3] |

02010405 | Non-comp | Non-Diff | No | YES | NO | No [3] |

2. SUMMARY OF RESOURCES

2.1. Financial Resources

2.1.1. Summary of commitment appropriations (CA) and payment appropriations (PA)

EUR million (to 3 decimal places)

Expenditure type | Section no. | Year n (2005) | n + 1 | n + 2 | n + 3 | n + 4 | n + 5 and later | Total |

Operational expenditure[8] |

Commitment Appropriations (CA)[9] | 8.1 | a | 1,15 | 1,35 | 0,705 | 3,205 |

Payment Appropriations (PA) | b | 0,855 | 0,875 | 0,875 | 0,6 | 3,205 |

Administrative expenditure within reference amount[10] |

Technical & administrative assistance (NDA) | 8.2.4 | c | 0,080 | 0,080 | 0,080 | 0,240 |

TOTAL REFERENCE AMOUNT |

Commitment Appropriations | a+c | 1,23 | 1,43 | 0,785 | 3,445 |

Payment Appropriations | b+c | 0,935 | 0,955 | 0,955 | 0,6 | 3,445 |

Administrative expenditure not included in reference amount[11] The needs for human and administrative resources shall be covered within the allocation granted to the managing DG in the framework of the annual allocation procedure |

Human resources and associated expenditure (NDA) | 8.2.5 | d | 0,594 | 0,594 | 0,594 | 1,782 |

Administrative costs, other than human resources and associated costs, not included in reference amount (NDA) | 8.2.6 | e | 0,109 | 0,109 | 0,109 | 0,327 |

Total indicative financial cost of intervention

TOTAL CA including cost of Human Resources | a+c+d+e | 1,933 | 2,133 | 1,488 | 5,554 |

TOTAL PA including cost of Human Resources | b+c+d+e | 1,638 | 1,658 | 1,658 | 0,6 | 5,554 |

2.1.2. Compatibility with Financial Programming

X Proposal is compatible with existing financial programming for 2005 and 2006.Pour l'année 2007, la proposition est conforme au nouveau cadre des perspectives financières 2007-2013, voir la Communication [COM(2004)101] de la Commission de février 2004.

( Proposal will entail reprogramming of the relevant heading in the financial perspective.

( Proposal may require application of the provisions of the Interinstitutional Agreement[12] (i.e. flexibility instrument or revision of the financial perspective).

2.1.3. Financial impact on Revenue

X Proposal has no financial implications on revenue

( Proposal has financial impact – the effect on revenue is as follows:

3. CHARACTERISTICS AND OBJECTIVES

Details of the context of the proposal are required in the Explanatory Memorandum. This section of the Legislative Financial Statement should include the following specific complementary information:

3.1. Need to be met in the short or long term

On 30 April 2004, the European Parliament and the Council have adopted Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC as part of the legislative package of Procurement Directives. These Directives provide for the first time a coherent framework for conducting procurement electronically in an open, transparent and non-discriminatory way, establish rules for tendering electronically and fix the conditions for modern purchasing techniques based on electronic means of communication.

However, the move towards using electronic means in the procurement process is not without risks. Incorrect application of the new EU rules and discriminatory technical solutions and practices could fragment the Internal Market and increase the risk of inefficiencies and bad governance. Implementing the new EU provisions on electronic public procurement correctly and as quickly as possible will determine Europe’s capacity to keep open the markets for electronic public procurement and contribute to achieving the Lisbon objectives.

3.2. Value-added of Community involvement and coherence of the proposal with other financial instruments and possible synergy

The transformation of public procurement from procedures carried out on paper to electronic procedures is a complex operation which requires action and decisions at many levels beyond the simple transposition of the new rules by Member States. Organisational, technical and institutional issues should be addressed by governments in order to re-engineer existing processes for tendering and purchasing, and to exploit the available ICT solutions and tools. Adoption of the EU legal framework for the use of electronic means in the public procurement process was a first significant step in order to remove legal uncertainties and to establish the required safeguards for open, transparent and non-discriminatory public procurement using electronic means.

Use of electronic means should guarantee in practice that any business in Europe with a PC and internet connection can participate in a public purchase conducted electronically. Besides ensuring compliance with the legal framework, Community involvement is intended to provide guidance and impetus to Member States’ efforts and coordination. Through the Action Plan, it addresses risks and problems in particular in the following areas: legal environment; technical environment; administrative and organisational processes; businesses’ access to public procurement markets; knowledge-building, skills and awareness.

In doing so, Community action in relation to e-procurement may be expected to provide a coherent framework for introducing e-government services more generally and sustain convergence of RTD efforts in this field. Eventually, use of e-procurement at national, regional and local level in the Member States may also contribute to more efficient management of Community structural funds.

3.3. Objectives, expected results and related indicators of the proposal in the context of the ABM framework

To achieve generalised use of for electronic public procurement by 2010, the Commission proposes an Action Plan for a functioning Internal Market and good governance in electronic public procurement. The Action Plan shall assist Member States and facilitate implementation of the relevant provisions of the Directives correctly and in time, in particular with the aim:

- To prevent fragmentation, e.g. the emergence of new ‘e-barriers’ in EU public procurement markets;

- To provide the conditions for ensuring good governance and greater efficiency of public procurement markets and

- To work towards an international framework for electronic public procurement.

The Commission assisted by the Advisory Committee for Public Contracts will monitor overall progress in implementing the Action Plan. By the end of 2007, the Commission will review the situation and report on the results achieved. This assessment will concentrate on the progress achieved on the legal front, the development of the necessary infrastructures for carrying procurement electronically, the use of electronic means and progress achieved in implementing the Action Plan. An assessment of economic impacts would be rather premature as experience shows that benefits from such reforms take longer to materialise. The Commission will use the following indicators to monitor progress:

- Indicators for the implementation of the legal framework: Proper alignment of national legislations to the legislative package, e.g. transposition of all provisions on electronic public procurement in each Member State; implementation of the directives in due time; number of legal actions for failure in transposing into national legislation; date of transposition of the directives into national legislation.

- Indicators for use of electronic means in public procurement process: General development of electronic procurement across the Union, e.g. share of notices dispatched electronically by contracting authorities; share of tender documents accessible electronically; number and volume of dynamic purchasing systems; share of calls for tender using electronic auctions; share of cross-border procurement. And increased transparency and compliance in public procurement activities

- Economic indicators: statistical information is already being collected on public procurement markets; this information will be progressively extended to cover electronic means such as the share of central purchasing and evolution of dynamic purchasing systems. The Action Plan envisages improvements to collection and processing of procurement data at both, national and Community level.

To implement the Action Plan on e-procurement, the Commission intends to carry out a substantial number of actions, among which an Interpretative Communication on electronic public procurement and a Commission Regulation establishing standard forms for the publication of notices. In this context, the Commission will table proposals and take the appropriate initiatives according to the time-table set out in the Action Plan. It will provide the necessary legal support and assistance to the Member States for the transposition of the public procurement directives and monitor the application of Community law as well as organise meetings of the relevant committees, in particular, the Public Procurement Advisory Committee and the Working Group on e-procurement; it will also propose continuation of the activities of the e-procurement workshop managed under the IDA programme. In addition, meetings with Member States will be organised within the Statistics working group to improve data collection and explore solutions to automate it in view of the end-2006 deadline laid down in the e-procurement Action Plan. Finally, the Commission will participate actively in international fora and provide adequate input to international standardisation fora, most particularly on interoperability issues.

Commission output will be surveyed in terms of timely delivery and content of outputs; the completion of studies on time; compliance cost indicators for public procurement rules; appropriate impact assessments where applicable and the degree of acceptance from stakeholders. The quality of economic indicators will be judged by the quantity of reliable data available, and the fulfilment of EU statistical obligations.

3.4. Method of Implementation (indicative)

Show below the method(s)[13] chosen for the implementation of the action.

X Centralised Management

X Directly by the Commission

ٱ Indirectly by delegation to:

ٱ Executive Agencies

ٱ Bodies set up by the Communities as referred to in art. 185 of the Financial Regulation

ٱ National public-sector bodies/bodies with public-service mission

ٱ Shared or decentralised management

ٱ With Member states

ٱ With Third countries

ٱ Joint management with international organisations (please specify)

Relevant comments:

4. MONITORING AND EVALUATION

4.1. Monitoring system

4.2. Evaluation

4.2.1. Ex-ante evaluation

Extended impact assessment

4.2.2. Measures taken following an intermediate/ex-post evaluation (lessons learned from similar experiences in the past)

Not relevant

4.2.3. Terms and frequency of future evaluation

Review by the Commission and Advisory Committee for Public Contracts in 2007; if necessary, additional evaluation exercises will be considered.

[1] SEC (2004)1639, Valutazione d’impatto approfondita per un piano d’azione sugli appalti pubblici elettronici, documento di lavoro del personale della Commissione.

[2] “Tenders Electronic Daily”, il sito web ufficiale dell’UE su cui vengono pubblicati tutti gli avvisi rientranti nell’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti.

[3] Programma “Interchange of Data between Administrations”.

[4] Conformemente alla direttiva 1999/93/CE, sono state promulgate norme tecniche nell’ambito dell’ETSI, dell’ESI e dell’e-Sign Workshop del CEN/ISSS.

[5] Per un’analisi dettagliata si veda “The legal and market aspects of electronic signatures”, studio per la Commissione europea, Interdisciplinary Centre for Law and Information Technology, CUL, Lovanio, ottobre 2003.

[6] Il 21 aprile 2004 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno formalmente adottato la decisione 2004/387/CE che istituisce il nuovo programma IDABC. Facendo tesoro dei risultati del precedente programma IDA, il nuovo programma è diretto a individuare, sostenere e promuovere lo sviluppo di servizi interoperabili paneuropei di governo elettronico a partire dal 2005.

[7] Centre Européen de Normalisation/Workshop on Information Society Standardisation Systems.

[8] Expenditure that does not fall under Chapter xx 01 of the Title xx concerned.

[9] Investments by the Publications Office should over time considerably reduce expenditure for publications in the Official Journal.

[10] Expenditure within article xx 01 04 of Title xx.

[11] Expenditure within chapter xx 01 other than articles xx 01 04 or xx 01 05.

[12] See points 19 and 24 of the Interinstitutional agreement.

[13] If more than one method is indicated please provide additional details in the "Relevant comments" section of this point