[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 14.7.2006

COM(2006) 391 definitivo

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

sull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 2005 {SEC(2006)938}

1. INTRODUZIONE

La relazione sull’assistenza macrofinanziaria comunitaria è stata elaborata in ottemperanza alle decisioni del Consiglio riguardanti l'assistenza macrofinanziaria o l'assistenza finanziaria eccezionale della Comunità ai paesi terzi e costituisce il seguito delle relazioni presentate negli anni scorsi. In parallelo viene pubblicata una relazione più dettagliata (documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2006)938) contenente informazioni economiche e finanziarie relative ai paesi beneficiari. Nella presente comunicazione viene presentato il quadro generale dell'assistenza macrofinanziaria della CE ai paesi terzi, rammentandone il contesto storico e descrivendo in modo conciso le operazioni realizzate nel 2005, con una sintesi della situazione economica dei paesi beneficiari.

La parte 3 è dedicata in particolare ad una sintesi degli aspetti rilevanti del processo di stabilizzazione economica e all’attuazione delle riforme strutturali nei paesi beneficiari. I progressi realizzati in questo settore riflettono altresì il livello di adempimento delle corrispondenti condizioni di politica economica inerenti all'assistenza macrofinanziaria della Comunità. Maggiori dettagli sui singoli paesi sono disponibili nel documento di lavoro dei servizi elaborato in parallelo alla presente relazione.

Inoltre, per quanto riguarda la raccomandazione fatta dalla Corte dei conti nella relazione speciale del marzo 2002 in merito al miglioramento della gestione finanziaria nei paesi beneficiari, la Commissione ha realizzato nel 2005, con la consulenza di una società di audit, una valutazione operativa dei circuiti e controlli finanziari di ciascun paese beneficiario relativi all'assistenza macrofinanziaria prima dell’erogazione dell’assistenza. Le conclusioni di tali valutazioni riguardano principalmente la procedura di bilancio, l’organizzazione del tesoro e il controllo della spesa pubblica (maggiori dettagli vengono forniti nel documento di lavoro). Esse contengono raccomandazioni che vengono debitamente prese in considerazione nell’elaborazione delle condizioni in materia di politica economica alle quali è subordinata l’assistenza.

La valutazione ex-post svolta per misurare l’impatto dell’AMF in Armenia è stata completata nel 2005. Inoltre due nuove valutazioni ex post vengono attualmente svolte con l’assistenza di una ditta specializzata in Romania e nella FYROM. Le loro relazioni finali sono attese per la fine del 2006.

2. PANORAMA

2.1. Antefatti

L'assistenza macrofinanziaria (AMF), intesa a sostenere le iniziative di riforma politica ed economica dei paesi beneficiari, viene attuata in associazione con i piani di sostegno dell'FMI e della Banca mondiale e ha continuato ad ispirarsi a un insieme di principi, riaffermati dal Consiglio nelle sue conclusioni dell'8 ottobre 2002, che pongono in rilievo il carattere eccezionale dell'assistenza stessa, la sua complementarità rispetto ai finanziamenti delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) e le condizioni di carattere macroeconomico alle quali tale assistenza è subordinata. In particolare, con l’AMF la Comunità ha sostenuto l'impegno dei paesi beneficiari ad attuare riforme economiche e modifiche strutturali e, in stretto coordinamento con l'FMI e con la Banca mondiale, ha promosso politiche specificamente adattate alle esigenze dei vari paesi, con l'obiettivo generale di stabilizzarne la situazione finanziaria e d'introdurvi l'economia di mercato.

2.2. L'assistenza macrofinanziaria nel 2005

Durante il periodo 2000-2005, i paesi balcanici (ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Kosovo, Bosnia-Erzegovina, Serbia e Montenegro e Albania) hanno beneficiato di dodici decisioni del Consiglio in materia di assistenza. Nella situazione attuale i paesi balcanici sono pertanto i principali beneficiari dell'AMF con un importo totale massimo di 733 milioni di EUR.

2.2.1. Nuove decisioni

Il Consiglio non ha adottato alcuna nuova decisione nel 2005.

Occorre tuttavia notare che la Commissione ha adottato il 14 novembre 2005 una proposta per la concessione di assistenza macrofinanziaria alla Georgia per un importo massimo di 33,5 milioni di EUR (solo aiuti a fondo perduto). Questa proposta è stata adottata dal Consiglio nel gennaio del 2006.

2.2.2. Versamenti

I versamenti a titolo di assistenza macrofinanziaria sono ammontati in totale a 66,5 milioni di EUR, di cui solo 51,5 milioni a titolo di aiuti a fondo perduto: 3 milioni sono stati versati all’Albania, 1,5 milioni all’Armenia, 15 milioni alla Bosnia-Erzegovina, 25 milioni alla Serbia e Montenegro, 7 milioni al Tagikistan.

Alla Serbia e Montenegro è stata concessa assistenza a titolo di prestiti per un importo di 15 milioni di EUR.

2.3. Tendenze e distribuzione geografica dell'assistenza macrofinanziaria

Con l’AMF, la Comunità intende sostenere la stabilizzazione della situazione macroeconomica dei paesi beneficiari e alleviare le loro difficoltà sul piano della bilancia dei pagamenti (e del bilancio). Inoltre, tale assistenza svolge un'utilissima funzione nel promuovere le riforme strutturali. Nel corso degli anni è aumentato il numero dei paesi ai quali era opportuno che la Comunità estendesse un simile sostegno, poiché un numero crescente di paesi vicini alla Comunità sperimentano difficoltà nella bilancia dei pagamenti e si sono impegnati ad attuare rigorosi programmi di riforme economiche. Ne è conseguito un mutamento nell'equilibrio geografico dell'assistenza rispetto agli anni precedenti, quando i paesi beneficiari erano per la maggior parte quelli dell'Europa centrale e orientale. A seguito dei conflitti nei Balcani occidentali, in particolare quello del Kosovo nel 1999, e dei mutamenti politici in Serbia e Montenegro (ex Repubblica federale di Iugoslavia), le decisioni adottate dal Consiglio nel periodo 2000-2005 hanno evidenziato una chiara tendenza a rafforzare, in termini relativi, l'AMF a favore dei paesi balcanici.

Una particolarità delle decisioni del periodo 2000-2005 è stata infatti la forte percentuale di aiuti a fondo perduto sull'importo totale dell'assistenza: il 41% invece del 6% del periodo 1990-1999. La nuova proporzione - aiuti a fondo perduto/prestiti - dei programmi di assistenza riflette la valutazione, fatta dalle istituzioni della UE, del grado relativo di povertà e della limitata capacità di servizio del debito dei paesi beneficiari. Come già osservato negli anni precedenti, l'AMF ha l'obiettivo non soltanto di promuovere la stabilizzazione macroeconomica, ma anche di sostenere i programmi di riforma strutturale dei governi dei paesi beneficiari. Per questa ragione, l'AMF è stata efficacemente abbinata all'assistenza prevista nell'ambito dei programmi PHARE/ISPA, TACIS o CARDS, nell'intento di rafforzare la capacità istituzionale, essenziale per il successo del processo delle riforme strutturali.

Le Tabelle 1 e 2, ed i Grafici 1a e 2a che le corredano, evidenziano il carattere eccezionale dell'AMF della Comunità. In massima parte, si sono decise le operazioni di AMF e si sono versati i relativi importi negli anni immediatamente successivi al mutamento del regime politico ed economico nei paesi dell'Europa centrale e orientale. Da allora, le fluttuazioni negli importi dell'AMF riflettono le decisioni prese per ogni caso specifico, previo esame della situazione macroeconomica e del fabbisogno residuo di finanziamenti esterni dei paesi potenzialmente beneficiari. Il grafico 1a, relativo agli importi netti delle operazioni decise nell'intero periodo 1990-2005 (per un totale di circa 6,1 miliardi di EUR), e il grafico 2a, relativo agli importi effettivamente versati (per un totale di oltre 5,1 miliardi di EUR), mostrano che l'assistenza si è concentrata in gran parte sui paesi dell’Europa centrale e orientale (circa il 54% del totale dell'assistenza macrofinanziaria accordata negli ultimi 14 anni). Tuttavia, l'AMF a favore di questi paesi è stata gradualmente ridotta in parallelo con il loro progredire nell'aggiustamento macroeconomico e nelle riforme. In tempi più recenti, l'AMF è stata erogata soprattutto ai Balcani occidentali (il 63,5% delle operazioni decise tra il 1999 e il 2002, e l'84% tra il 2000 e il 2005) e ad alcuni NSI a basso reddito. Gli importi relativamente bassi a favore dei paesi mediterranei (pari al 13% degli importi totali autorizzati, senza nessuna nuova autorizzazione dopo il 1996) vanno visti sullo sfondo di altre forme di sostegno macroeconomico messe a disposizione di tali paesi (in particolare le agevolazioni per l'aggiustamento strutturale del programma MEDA).

3. SINTESI DELLA SITUAZIONE ECONOMICA E DELLE RIFORME NEI PAESI BENEFICIARI

3.1. Balcani occidentali

Nel 2005 la crescita economica è stata sostenuta nei Balcani occidentali, con una crescita media del PIL pari al 5,2%; ha fatto eccezione il Kosovo, dove secondo le stime dell'FMI la crescita è stata negativa (-1,5% del PIL). L’inflazione è stata moderata eccetto che in Serbia, dove sono riprese le tensioni sui prezzi. Il risanamento del bilancio è proseguito e ha consentito che i disavanzi delle amministrazioni pubbliche venissero ridotti dell’1% del PIL e che in media i bilanci si avvicinassero ad un saldo in pareggio; tuttavia Albania e Kosovo hanno continuato a registrare disavanzi compresi tra il 3,5% e il 4% del PIL. Come negli anni precedenti, gli squilibri esterni hanno continuato ad essere un pericolo per la stabilità macroeconomica. Per la regione nel suo insieme, il disavanzo commerciale si è mantenuto elevato a circa il 27% del PIL. Il disavanzo medio delle partite correnti dovrebbe essersi ridotto, secondo le stime, a circa il 12% del PIL nel 2005 (rispetto al 12,5% nel 2004). In Bosnia-Erzegovina le dimensioni di questo disavanzo, stimato a circa il 20% del PIL, sono un elemento di particolare vulnerabilità. I livelli retributivi nei paesi dei Balcani occidentali sono rimasti preoccupanti per la competitività, in particolare in economie pienamente basate sull’euro come quelle del Montenegro e del Kosovo, e richiedono un’interazione flessibile dei meccanismi di aggiustamento del mercato.

Nel complesso il processo di privatizzazione, che è in una fase diversa a seconda del paese, ha registrato progressi diseguali nei Balcani occidentali. Se da un lato vi sono state talune grandi operazioni di vendita, dall’altro si sono verificati ritardi significativi in alcuni paesi, in particolare in Albania e in Serbia. La ristrutturazione delle imprese, in particolare per quanto riguarda le imprese pubbliche in perdita, è stata nuovamente ritardata, come negli scorsi anni, a causa del rinvio di decisioni e di una gestione scadente. L’applicazione dei diritti di proprietà e dei contratti ha continuato ad incontrare notevoli difficoltà in tutta la regione a causa delle manchevolezze del sistema giudiziario. Quest’ultimo ha continuato a determinare conseguenze economiche di ampia portata e ad ostacolare le decisioni aziendali, in particolare gli investimenti e la fuoriuscita dal mercato. L’ampio settore informale è rimasto una fonte di concorrenza scorretta e di evasione fiscale.

Tuttavia le condizioni cui erano subordinate le operazioni di AMF in corso sono state pienamente soddisfatte, il che ha consentito l'erogazione di versamenti in Albania, Bosnia-Erzegovina e Serbia e Montenegro. In questi paesi si sono verificati progressi nella riforma della pubblica amministrazione, in particolare nel settore del controllo finanziario e dell’audit. Più in generale, è stato osservato un miglioramento dell’esazione fiscale tramite l’adozione di misure quali l’introduzione di un sistema IVA e di una strategia anti-corruzione e la lotta all’evasione fiscale. Infine il settore bancario è stato oggetto di riforme strutturali nel quadro di un ampio processo di privatizzazione, mentre la presenza di banche estere è diventata preponderante.

3.2. Nuovi Stati Indipendenti

La crescita economica nella maggior parte dei Nuovi Stati Indipendenti (NSI) è rimasta molto sostenuta nel 2005, per cui l’area è risultata al secondo posto, dietro l’Asia orientale, in termini di rapidità della crescita a livello mondiale. L’incremento della produzione aggregata negli NSI è stato prossimo al 7%. I fattori più comuni che hanno trainato la crescita sono stati i prezzi elevati dei prodotti di base e la domanda interna alimentata dai trasferimenti privati, in particolare dalle rimesse dei lavoratori emigranti.

La crescita in Russia, di gran lunga la principale economia della regione, è rimasta forte, pur mostrando segni di decelerazione. Nel 2005 la crescita reale del PIL è stata pari al 6,4%, a fronte del 7,2% registrato l’anno precedente. Il lieve indebolimento della crescita, sebbene i prezzi delle principali risorse esportate dalla Russia si siano mantenuti elevati (la Russia è il secondo esportatore di petrolio e il principale esportatore di gas a livello mondiale), è dovuto ad un incremento più rapido dei costi di produzione che della produttività, al basso livello degli investimenti e a limiti di capacità. Tuttavia, nella seconda metà del 2005, si è invertita la tendenza al rallentamento degli investimenti (interni ed esteri). In Ucraina, un grave deterioramento delle ragioni di scambio (incremento dei prezzi delle importazioni di energia e crollo dei prezzi mondiali delle esportazioni di metalli), unito al ristagno degli investimenti in un quadro di politiche governative incerte, ha determinato una forte crisi, dopo i risultati eccezionali del 2004. Nel 2005, il tasso di crescita reale del PIL è stato di appena il 2,4%, a fronte del 12,1% nel 2004.

Per quanto riguarda gli altri paesi della regione, il risultato di crescita più eclatante nel 2005 è stato registrato da un paese ricco di risorse quale l’Azerbaigian, dove, a seguito dello sviluppo della produzione di petrolio (soprattutto a causa degli investimenti esteri) e della messa in funzione del nuovo oleodotto fino al porto turco mediterraneo di Ceyhan, il PIL è cresciuto di oltre il 26%. Una crescita impressionante è stata registrata anche in Armenia (+13,9% nel 2005), dove l’espansione economica è stata trainata soprattutto dalla domanda interna sostenuta dagli investimenti esteri, dalle rimesse e dai trasferimenti privati. La crescita è stata superiore a quella della Russia in quasi tutti gli altri paesi della regione: almeno il 9% in Kazakistan, Bielorussia e Georgia; Moldova, Tagikistan e probabilmente Turkmenistan (dove le statistiche ufficiali che accreditano una crescita del 20% sono per lo più ritenute ampiamente gonfiate).

Le politiche di bilancio hanno continuato ad essere rigorose nella maggior parte dei paesi della regione e le pressioni inflazionistiche sono state mantenute per lo più sotto controllo. Diversi paesi hanno registrato consistenti avanzi di bilancio grazie all’abbondante gettito fiscale derivante dalle esportazioni di energia o dalle importazioni di beni di consumo. L’andamento della bilancia delle partite correnti ha presentato sia luci che ombre. I paesi ricchi di risorse hanno registrato in generale un forte incremento dell'avanzo della bilancia commerciale, compensato in alcuni casi dall’incremento dei disavanzi della bilancia dei servizi e dei redditi. Nel contempo, i paesi importatori di energia hanno visto il loro disavanzo della bilancia commerciale ampliarsi; tuttavia ciò non ha prodotto un peggioramento delle partite correnti in quanto la crescita del disavanzo della bilancia commerciale è stata generalmente compensata dall’incremento dei trasferimenti privati o pubblici o, più spesso, delle rimesse. L’unica eccezione è l’Ucraina, il cui avanzo delle partite correnti è sceso dal livello record del 10,5% del PIL nel 2004 a circa il 5% nel 2005. I rapporti del debito esterno si sono ridotti nella maggior parte degli NSI grazie alla crescita del PIL nominale. Inoltre un paese, il Kirghizistan, ha ottenuto una riduzione del debito dal Club di Parigi dei creditori ufficiali. Parecchi NSI continuano a dipendere dai finanziamenti esterni dei donatori multilaterali o bilaterali per potersi avvicinare all’obiettivo della sostenibilità finanziaria.

I progressi nella transizione sono stati disuniformi nei diversi paesi della regione e l’attuazione della seconda fase delle riforme istituzionali a sostegno dei mercati e dell’imprenditoria privata è tuttora in fase iniziale in diversi NSI. Tra i beneficiari dell’assistenza macrofinanziaria comunitaria, la Moldova è stata probabilmente il paese che ha registrato i maggiori progressi nell’attuazione delle riforme strutturali nel contesto di una strategia globale di crescita economica e riduzione della povertà. Sebbene resti molto da fare per raggiungere i paesi più avanzati della regione, si è trattato di un cambiamento positivo dopo diversi anni di diffusa interferenza statale e governance scadente. In Ucraina il vero impegno riformatore delle nuove autorità politiche che sono giunte al potere all’inizio del 2005 non ha potuto essere pienamente tradotto in pratica a causa dell'incertezza politica. Armenia, Georgia e Tagikistan hanno continuato l'attuazione dei programmi di aggiustamento e di riforma sostenuti dalle istituzioni finanziarie internazionali.

TECHNICAL ANNEX

[pic]

[pic][pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]