Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF)

Comitato di vigilanza dell'OLAF

Rapporto d'attività

luglio 2000-settembre 2001

(2001/C 365/01)

Membri del comitato di vigilanza dell'OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Presidente fino al 9 ottobre 2001

Professoressa presso l'Università Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Raymond KENDALL

Presidente dal 9 ottobre 2001

Segretario generale onorario di Interpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Viceprocuratore generale presso la Corte d'appello di Milano

Alfredo José DE SOUSA

Membro del comitato di vigilanza dal 1o aprile 2001

Presidente della Corte dei conti della repubblica portoghese

Harald NOACK

Segretario di Stato del governo della Renania settentrionale - Westfalia

SOMMARIO

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE

Il comitato ha continuato a riunirsi mensilmente e ha tenuto 11 sedute dal settembre 2000 al settembre 2001, durante le quali ha regolarmente incontrato il direttore dell'OLAF e i suoi collaboratori. Esso ha proseguito i propri contratti con le istituzioni, nel corso delle riunioni o a margine delle medesime: col Parlamento (in particolare con la presidente e con i relatori della commissione di "bilancio"); col Consiglio (rappresentanti della presidenza e Coreper); con la Commissione (in particolare con i commissari Schreier e Vitorino, nonché col segretario generale O'Sullivan); e con la Corte dei conti (incontrata a due riprese). Il periodo di transizione necessario per porre in essere strutture adeguate alle nuove funzioni dell'OLAF si è rivelato più lungo del previsto, motivo per cui il comitato ha dovuto dedicarsi con un impegno superiore a quanto non avrebbe auspicato al compito di consolidare l'indipendenza dell'Ufficio nel varo delle nuove strutture e metodologie. Finito questo periodo, il comitato dovrebbe potersi concentrare maggiormente sul settore operativo ed esercitare appieno la funzione assegnatagli dal regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e dal regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio(1): il regolare controllo dell'attività investigativa dell'OLAF.

Nel suo precedente rapporto, il comitato aveva sottolineato i limiti inerenti alle nuove strutture e proposto una serie di modifiche (capitolo 1.1.1, GU C 360 del 14.12.2000). Un anno dopo, il bilancio è più sfumato, con riferimento sia ai problemi di organizzazione interna che alle ambiguità ravvisabili nello statuto dell'Ufficio.

Per quel che riguarda i limiti nell'organizzazione interna, i miglioramenti auspicati (P2 e P4) vengono gradualmente posti in essere. La ristrutturazione dell'OLAF, prospettata fin dall'estate 2000 per dotare l'Ufficio dei mezzi indispensabili alla sua nuova missione, ha prodotto i primi effetti positivi rendendo più trasparenti le operazioni. Entro il 1o gennaio 2000 era stato approntato un sistema di registrazione di tutti i fascicoli, secondo quanto aveva raccomandato la Corte dei conti. È stato inoltre avviato un notevole sforzo di codificazione e armonizzazione delle procedure operative, nel quadro dell'elaborazione di un "manuale" dell'OLAF, sempre entro la fine del 2000. Da ultimo, dal termine del primo semestre 2001, tutte le procedure di indagine vengono gestite attraverso un "Case Management System" (CSM) secondo contenuti illustrati al comitato di vigilanza, il quale ne ha sottolineato il carattere necessariamente evolutivo. Parallelamente all'introduzione di questa trasparenza nella gestione dell'OLAF, il comitato di sorveglianza ha adeguato il proprio funzionamento in modo da poter sfruttare la documentazione e i dati ora disponibili. L'OLAF presenta ormai quadri di controllo aggiornati mese per mese, in cui vengono riportate tutte le attività operative dell'Ufficio e presentati gli elementi salienti delle informazioni che, ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento, devono essere sottoposte al comitato stesso. Questi quadri di controllo, i quali completano e accompagnano le schede che da un anno in qua l'OLAF presenta regolarmente sulle inchieste avviate da più di nove mesi, oltre alle informazioni fornite sui fascicoli trasmessi ai giudici nazionali, permettono al comitato di individuare i controlli cui procedere in via prioritaria. Il comitato è riuscito inoltre a fondare la propria valutazione dell'attività cooperativa, da un lato sotto un profilo complessivo in base alle risposte dell'OLAF a questionari approntati dai suoi relatori, dall'altro in termini specifici, sulla scorta dell'analisi di un certo numero di fascicoli, integrata ove necessario da riunioni di lavoro presso la sede dell'OLAF.

L'evoluzione per superare i limiti inerenti alle ambiguità di statuto è ancora insufficiente e sembra procedere a rilento. In fatto di autonomia amministrativa e di bilancio dell'OLAF (proposta P1), il Consiglio e il Parlamento hanno confermato le loro precedenti prese di posizione, precisandole in risoluzioni adottate all'atto della presentazione del primo rapporto del Comitato. Nel corso degli incontri con la sig.ra Schreyer, commissario responsabile per l'OLAF e col sig. O'Sullivan, segretario generale, il comitato di vigilanza ha potuto accertarsi che la Commissione ha la volontà di garantire l'indipendenza operativa dell'Ufficio e intende concedergli i mezzi di gestione necessari per garantire questa indipendenza. In quella circostanza si è deciso che sarebbe stato elaborato un codice di condotta delle relazioni tra l'OLAF e la Commissione, per dare un'interpretazione costruttiva delle ambiguità che il primo rapporto del comitato ha individuato nello statuto dell'OLAF. La Commissione ha ribadito in particolare la propria volontà di valorizzare il dualismo nei compiti dell'OLAF - di tipo legislativo e operativo - e di sfruttarne le potenziali forme di sinergia. Per quel che riguarda la portata dell'articolo 280 del trattato per tutte le istituzioni e gli organi comunitari, compreso nei confronti dei membri del Parlamento europeo (proposta P3), non si registrano sviluppi nella situazione, che resta sospesa alle decisioni del Tribunale di primo grado. Quanto infine al potenziamento del quadro giuridico relativo alla protezione degli interessi finanziari dell'UE (proposta P5), il Parlamento e la Commissione hanno effettivamente preso iniziative sia per quel che riguarda gli aspetti procedurali (l'istituzione per gradi di una procura europea) sia sotto il profilo del diritto sostanziale (proposta di direttiva sulla tutela penale degli interessi finanziari)(2).

Va notato che la creazione di Eurojust, che risponde all'intento di migliorare la cooperazione, pone il problema dei rapporti tra l'OLAF e questa nuova istituzione. La conferenza intergovernativa sulla riforma delle istituzioni, conclusasi a Nizza, non ha accolto l'idea di estendere la competenza di Eurojust alla tutela degli interessi finanziari della Comunità. È quindi chiaro che l'OLAF possiede una competenza in materia di criminalità contro l'Europa, Eurojust invece per la criminalità in Europa. Di conseguenza, la tutela degli interessi finanziari è di competenza dell'OLAF sotto ogni profilo, compreso il monitoraggio degli esiti giudiziari. Ciò vale in particolare per la lotta contro le frodi, contro la corruzione ai danni del bilancio comunitario e contro il riciclaggio di proventi illeciti da questi stessi reati. Il problema delle relazioni tra l'OLAF e Eurojust è stato poi evocato in un incontro tra il comitato di vigilanza, il commissario Vitorino - competente per le questioni JAI - e il sig. Brüner. Dall'incontro è emerso che per la Commissione e l'OLAF queste relazioni andrebbero riorganizzate badando a rafforzare la cooperazione e a rendere le rispettive attività più complementari(3).

Per presentare un'analisi e una valutazione il più completa possibile, il presente rapporto è strutturato come segue:

Indipendenza amministrativa e di bilancio (Capitolo I)

Ristrutturazione (Capitolo II)

Descrizione dell'attività investigativa (Capitolo III)

Valutazione (Capitolo IV)

Conclusioni (Capitolo V)

CAPITOLO I

INDIPENDENZA AMMINISTRATIVA E DI BILANCIO

Nel corso del suo primo anno d'attività, il comitato aveva dovuto investire gran parte della propria attività per garantire l'indipendenza amministrativa e di bilancio dell'OLAF. Esso ne aveva reso conto nella prima relazione d'attività, nella quale sottolineava anzitutto la volontà del legislatore di sottrarre l'attività investigativa dell'OLAF a qualsiasi forma di pressione e influenza attraverso la gestione amministrativa e di bilancio, ma constatava al tempo stesso che questa indipendenza non era ancora realizzata. Da allora, la posizione dell'OLAF si è consolidata, rendendo possibili i cambiamenti seguenti.

Per quel che riguarda la definizione delle previsioni di bilancio dell'Ufficio, i poteri conferiti al direttore sulla scorta dei pareri resi dal comitato, in linea di principio sono consoni e adeguati alle esigenze di indipendenza. Per la seconda volta, tuttavia, per motivi di calendario, il parere emesso dal comitato sul progetto preliminare di bilancio 2002 ha potuto solo prendere atto delle proposte dell'Ufficio, giacché la trasmissione del progetto preliminare stesso non ha potuto avvenire per tempo. Quanto alla gestione dell'organico, l'OLAF ha dovuto far fronte alla difficoltà di operare assunzioni prima che fosse possibile completare il processo di ristrutturazione. Risultava infatti molto difficile gestire le procedure di selezione senza avere un'idea precisa e definitiva delle funzioni, delle qualifiche, delle categorie dello status delle varie persone da assumere. Occorreva poi tener conto del fatto che la ristrutturazione avrebbe necessariamente comportato uno sconvolgimento dei metodi, dell'organizzazione e dei rapporti di lavoro. Il comitato ha basato le sue deliberazioni e decisioni sulle posizioni espresse dalle istituzioni in merito alle proposte contenute nella sua prima relazione. La risoluzione 5 dicembre 2000 del Consiglio(4), relativa al primo rapporto d'attività, senza "sprona il comitato di vigilanza a proseguire la sua missione di accompagnamento dell'OLAF e di assistenza costruttiva e critica" (punto 15). Il Consiglio insiste in particolare sulla necessità di ultimare la realizzazione dell'autonomia amministrativa e di bilancio dell'OLAF (punto 12), in particolare con riferimento alle assunzioni (punto 14). Il Parlamento ha auspicato che l'OLAF instauri procedure di assunzione per il personale direttivo che applichino i poteri di nomina attribuiti al direttore ai sensi dell'articolo 6 della decisione 28 aprile 1999 della Commissione(5). Di sua iniziativa, nel bilancio 2001 l'autorità di bilancio ha accantonato 76 dei nuovi posti concessi all'OLAF, per poter garantire che la politica di assunzione seguita dall'Ufficio corrispondesse in modo adeguato agli obiettivi fissati dal legislatore e regolasse in questo spirito i problemi creati dal trasferimento in blocco del personale dell'UCLAF.

Infine, scambi di opinione tra il comitato e la Commissione(6) hanno permesso di costituire un comitato consultivo per le nomine con una composizione che tenesse dello statuto e delle peculiarità dell'OLAF. Questi vari scambi hanno permesso di accordarsi su soluzioni pragmatiche che consentano di attuare il progetto OLAF quale è stato definito dal legislatore. L'Ufficio viene accolto nelle strutture amministrative e di bilancio della Commissione ma, a giudizio del comitato, in un modo che garantisce l'indipendenza della sua attività investigativa. Le regole interne della Commissione sono d'applicazione fintanto che non limitano l'indipendenza dell'OLAF. In proposito ha assunto particolare importanza il fatto che la Commissione si sia dichiarata disposta a risolvere i problemi inerenti alla riassegnazione del personale ad altre mansioni. Da ultimo è stato dato seguito alla proposta P2 del primo rapporto d'attività, relativa alla duplice missione dell'Ufficio, che investe sia l'attività investigativa sia la preparazione delle attività legislative e politiche della Commissione. L'organizzazione posta in essere dall'OLAF sembra creare le condizioni per garantire un buono svolgimento di questa duplice missione. Restava da comunicare al Parlamento, che desiderava avere il parere del comitato di vigilanza, che gli obiettivi perseguiti dall'OLAF erano conformi alla volontà del legislatore. Nel corso di una riunione convocata dalla Commissione "Bilanci" del Parlamento in data 13 giugno 2001, si è constatato che il processo di ristrutturazione poteva essere riavviato trovando un nuovo equilibrio tra l'organico e l'impegno della Commissione a sostenere l'operazione di riassegnazione a nuove mansioni del vecchio personale dell'UCLAF. L'autorità di bilancio ha quindi adottato, nel quadro di un bilancio rettificativo un organigramma dell'OLAF che attuava una ripartizione dei posti di categoria A e B, non meno che permanenti e temporanei, realizzata in base a un compromesso tra il Parlamento e l'OLAF. Il comitato di vigilanza è del parere che il processo di ristrutturazione sia ormai avviato in modo irreversibile: il nuovo organigramma dell'OLAF applica la separazione delle mansioni di indagine, di informativa, di monitoraggio e di assistenza giuridica, e la politica delle assunzioni dovrebbe essere adeguata alla nuova struttura. Attualmente, l'OLAF ha assunto secondo le proprie procedure tre direttori responsabili, rispettivamente, per gli affari politici e legislativi, per le operazioni e per le attività di informativa (intelligence), nonché la massima parte dei magistrati della cellula di assistenza giuridica. L'operazione di assegnazione a nuove mansioni del vecchio personale dell'UCLAF è in corso e dovrebbe essere ultimata entro l'ottobre 2001.

Le ultime decisioni, riguardanti lo sblocco dell'ultima tranche di 38 posti e l'adeguamento delle previsioni di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2002, verranno prese nel mese di ottobre in base a una valutazione dello stato di avanzamento della ristrutturazione, elaborata dal comitato di vigilanza. Quest'ultimo è del parere che d'ora in poi non è più necessario un sostegno attivo alle varie fasi di ristrutturazione dell'Ufficio - che tra l'altro comporterebbe il rischio di collocarlo in posizione di arbitro tra le istituzioni -, dato che la fase transitoria può ritenersi conclusa.

CAPITOLO II

RISTRUTTURAZIONE

1. ORGANIZZAZIONE

1.1. Riassetto amministrativo

L'evoluzione delle strutture amministrative dell'OLAF è avvenuta a tappe, e il direttore ne ha regolarmente informato il comitato di vigilanza. Nel corso di una prima fase, decisa nel settembre 2000, il direttore dell'ufficio aveva proceduto alla creazione di due direzioni, incaricate rispettivamente degli aspetti giuridici e della legislazione comunitaria in materia di protezione degli interessi finanziari (direzione A), nonché delle indagini e operazioni (direzione B). Inoltre, un certo numero di unità incaricate principalmente delle questioni amministrative e della comunicazione erano state poste sotto la diretta autorità del direttore. Il 15 giugno 2001 ha segnato l'avvio di una seconda fase, con una nuova riorganizzazione che ha permesso di completare il dispositivo posto in essere nel settembre 2000 a tre livelli importanti:

- creando una terza direzione incaricata delle attività di informativa (intelligence), della strategia operativa e dell'informatica (direzione C),

- introducendo modifiche nell'organigramma della direzione "indagini e operazioni" per tener conto della raccomandazione del legislatore di assegnare una priorità alle inchieste interne, organizzando i consiglieri preposti alle inchieste in due gruppi incaricati, rispettivamente, delle inchieste interne, delle spese dirette nonché delle azioni strutturali, e - per quel che riguarda il secondo gruppo - delle inchieste esterne e delle attività operative,

- creando infine presso la direzione A un'unità col compito di monitorare il recupero dei fondi, conformemente all'azione 96 del libro bianco sulla riforma della Commissione, che prevede una gestione più incisiva del recupero dei fondi versati indebitamente.

Parallelamente a queste modifiche strutturali, l'OLAF si è dotato di un "comitato operativo e delle inchieste interne", composto dal direttore generale, dal direttore delle inchieste, dall'assistente "operazioni", dai consiglieri della direzione "inchieste e operazioni", nonché dai capi delle unità "magistrati e assistenza giudiziaria" e "sostegno tecnico e amministrativo agli inquirenti". Questo comitato serve a razionalizzare l'avvio delle inchieste, a migliorare il loro monitoraggio e a stilare rapporti nel rispetto delle norme di procedura.

Resta naturalmente da concretizzare queste trasformazioni procedendo alle assunzioni e nomine del caso, ma soprattutto istituendo per ogni inchiesta collegamenti forti e strutturati tra inquirenti, magistrati e personale preposto all'informativa.

1.2. Assunzioni

Le procedure di assunzione sono state varate ma non hanno ancora prodotto appieno i loro effetti.

1.2.1. Comitato consultivo per le nomine

La nomina ai tre incarichi di direttore presso l'OLAF ha suscitato un certo numero di problemi con conseguenti scambi di opinioni tra la Commissione europea, il direttore dell'OLAF e il comitato di vigilanza. Alla fine, si è potuti arrivare a un accordo che, pur salvaguardando l'autonomia e l'indipendenza del direttore, ha istituito un "comitato consultivo per le nomine", presieduto dal segretario generale della Commissione e comprendente funzionari della Corte dei conti e della Corte di giustizia, nonché un membro del comitato di vigilanza e un funzionario dell'OLAF; in tal modo è stato possibile procedere all'assunzione del direttore posto alla guida della direzione A.

1.2.2. Comitato di selezione

Per quel che riguarda invece i due impieghi di direttore imputati su voci di bilancio per agenti temporanei, e di cui quindi non è prevista una mobilità verso i servizi della Commissione, anziché ricorrere al comitato consultivo ad hoc si è creato un comitato di selezione interno all'OLAF, presieduto da un membro del comitato di vigilanza. Grazie a tale comitato di selezione si sono potuti assumere i responsabili delle direzioni B (inchieste e operazioni) e C (informativa, strategia operativa e tecnologia informatica) dell'OLAF. All'atto dell'adozione del presente rapporto, i prescelti a capo delle direzioni B e C non avevano però ancora assunto le loro funzioni.

1.2.3. Indipendenza e responsabilità dei funzionari e degli agenti temporanei

Il regolamento (CE) n. 1073/1999 definisce lo statuto d'indipendenza del direttore dell'OLAF, mentre non esiste uno statuto specifico per tutto il personale del servizio e in particolare per gli agenti temporanei. Le disposizioni del manuale relative all'indipendenza del personale dell'OLAF (punto 1.5.3) fanno riferimento sostanzialmente al dovere di lealtà nei confronti del direttore e della Commissione, e si fondano sulle disposizioni dello statuto dei funzionari e del codice di condotta degli agenti dell'OLAF. Il comitato è del parere che occorra porre in essere apposite misure per evitare il rischio di pressioni tali da pregiudicare l'indipendenza dei funzionari e degli agenti temporanei dell'OLAF nel corso delle inchieste. In linea di massima, e nell'intento di garantire l'indipendenza degli agenti, sarebbe utile prevedere nel manuale modalità di attuazione delle responsabilità disciplinari, finanziarie e di altro tipo del personale dell'OLAF, in particolare nel quadro dell'esercizio delle loro funzioni investigative, e soprattutto in caso di violazione dei diritti delle persone sottoposte a indagine.

1.3. Ruolo dei magistrati

I servizi dell'OLAF si sono adoperati per assumere, alla fine del 2000, una quindicina di magistrati ripartiti progressivamente, nel primo semestre 2001, presso i servizi dell'OLAF, tra l'unità "affari giudiziari" e la direzione "inchieste e operazioni". Queste assunzioni rispondono a richieste formulate dal Consiglio(7), dal Parlamento europeo(8) e dal comitato di vigilanza(9). Le norme vigenti, sancite dal manuale dell'OLAF, in determinate condizioni associano i magistrati in servizio presso la direzione "legislazione e affari giuridici" alle inchieste condotte sotto la responsabilità della direzione "inchieste e operazioni". La creazione di questa unità si prefigge di associare i magistrati all'attività investigativa e ai contatti con le autorità giudiziarie nazionali, con la rete giudiziaria europea e con Eurojust. Questa unità permetterà altresì di fornire assistenza giuridica, all'interno dell'Ufficio, nell'intento di garantire la legalità delle indagini, assicurare il rispetto dei diritti fondamentali delle persone messe in causa ed evitare pronunzie di nullità nel corso del procedimento giudiziario. Nel quadro delle attuali disposizioni interne, fissate dal manuale di procedura, i magistrati vengono coinvolti a tre livelli:

- nel corso dell'intera procedura essi possono essere associati a un'indagine. Possono essere consultati altresì prima che si decida la trasmissione di un fascicolo a un'autorità nazionale o a un'autorità comunitaria,

- i magistrati vengono consultati nelle procedure di coordinamento che coinvolgono attività in paesi terzi,

- nelle procedure di assistenza, sono chiamati a partecipare, ove necessario, per rispondere alle richieste rivolte da autorità amministrative o giudiziarie.

Il comitato è del parere che le regole previste al riguardo dal manuale dell'OLAF possano avere solo un carattere provvisorio e che occorra definire con maggiore precisione il ruolo e le responsabilità di questa unità. Se infatti il principio adottato è che i magistrati vengano semplicemente consultati prima di trasmettere i fascicoli alle autorità giudiziarie nazionali o qualora queste ultime si rivolgano all'OLAF, la responsabilità dei contatti con le autorità medesime resta di competenza degli inquirenti. Per semplici criteri di efficienza, sembra preferibile associare maggiormente i magistrati, in quanto per definizione sono avvezzi ai rapporti con le giurisdizioni. L'unità A 5 "magistrati e assistenza giudiziaria" presso la direzione A, dovrebbe rapidamente disporre di un esperto per ognuno dei sistemi giuridici e giudiziari dei singoli Stati membri. Dato che gli agenti con un'esperienza di magistrato sono destinati altresì a lavorare presso la direzione "inchieste e operazioni", in particolare per le inchieste interne, il loro numero potrebbe aumentare. Non essendo rappresentanti di uno Stato membro, essi vengono assunti dal direttore dell'OLAF - come peraltro tutti gli agenti dell'OLAF - in base a procedure e secondo modalità volte a garantirne l'indipendenza.

1.4. Monitoraggio e recupero dei fondi

Il direttore dell'OLAF ha adottato una decisione(10) che istituisce presso la direzione degli affari giudiziari e della legislazione (direzione A) un'unità incaricata di monitorare il recupero dei fondi (unità A 4). Questa decisione s'inquadra nell'azione 96 del libro bianco sulla riforma della Commissione, relativa a una gestione più incisiva di recupero dei fondi indebitamente versati. L'unità avrà il compito di monitorare le inchieste sotto il risvolto finanziario, in particolare per il settore delle spese dirette formanti oggetto di pagamenti diretti della Commissione, ma anche sul piano amministrativo e disciplinare. Sarà necessario precisare il ruolo che essa dovrà svolgere in sede di controllo dell'iter giudiziario(11). Il comitato di vigilanza ha rilevato che protocolli d'accordo interservizi sono in fase di negoziato tra l'OLAF e le direzioni generali della Commissione, nonché con altre istituzioni e organi. Sembra necessario che l'OLAF disponga quanto prima di una visione chiara dell'attività di monitoraggio sotto tutti i profili (amministrativo, finanziario, disciplinare, giudiziario, ecc.), nonché del ruolo e della collocazione che questa attività deve avere nell'organizzazione dell'Ufficio.

1.5. Informativa: raccolta e valutazione delle informazioni

Il comitato di vigilanza si è preoccupato tempestivamente del fatto che l'OLAF non disponesse di un vero servizio di informativa, incaricato in particolare di analizzare i rischi e di raccogliere e valutare le informazioni nel settore delle frodi transnazionali e internazionali, sì da permettere all'Ufficio di definire la propria politica d'indagine. Tale situazione risultava tanto più paradossale in quanto la Commissione si trovava coinvolta in numerosi accordi di cooperazione o di scambi d'informazioni amministrative - in particolare doganali -, compreso a livello internazionale. L'assunzione e la nomina in corso del direttore responsabile della direzione "informativa" devono permettere di organizzare questo nuovo servizio alla luce di due criteri prioritari:

- intensificare la cooperazione del nuovo servizio con le direzioni A e B,

- valutare le possibili forme di sinergia col lavoro dei servizi omologhi presso gli Stati membri e presso la Commissione europea.

Le procedure per sfruttare i flussi d'informazioni operative, giuridiche e statistiche che arrivano all'Ufficio nonché, se del caso, per ridirigerle verso gli Stati membri, devono essere potenziate(12). Il comitato rileva inoltre al riguardo che un compito di primo piano della direzione C ("informativa") consisterà nel contribuire a fornire elementi per il "programma di lavoro" dell'OLAF da sottoporre all'esame del comitato di vigilanza, conformemente alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1073/1999.

2. METODI

2.1. Gestione dei fascicoli: sistema di gestione dei fascicoli (Case Management System) e quadri di controllo

Nell'intento di fornire informazioni sull'attività investigativa, l'Ufficio ha introdotto la necessaria trasparenza nella gestione dei fascicoli. Il sistema Irene, i cui difetti erano stati evidenziati dalla Corte dei conti nella sua Relazione speciale n. 8/98(13), fungeva da sistema di registrazione. Oltre a varie carenze tecniche, il ricorso a Irene era tutt'altro che sistematico. A causa infatti delle ambizioni eccessive del sistema (che doveva permettere al tempo stesso di immagazzinare i casi notificati dagli Stati membri, di gestire i fascicoli dell'UCLAF, nonché fungere da strumento di intelligence e di analisi), la complessità del suo uso e la sua eccessiva compartimentazione finivano col produrre risultati aleatori. La registrazione dei fascicoli, la classificazione dei documenti, delle note e dei resoconti, per non parlare delle pratiche di gestione, non erano improntate a norme precise e uniformi. Nell'autunno 2000, il comitato ha quindi chiesto che, sia per propria informazione che per rendere la gestione trasparente, la totalità dei fascicoli formi oggetto di registrazione e che gli vengano presentati quadri di controllo aggiornati mensilmente. Dopo aver realizzato questo compito immane di attualizzazione dei dati della base Irene, dall'inizio del 2001 si è istituita la registrazione sistematica e completa dei fascicoli. Si è deciso di trasferire l'intera gestione dei fascicoli verso un nuovo "sistema di gestione dei casi" (Case Management System - CMS), entrato in funzione nel maggio 2001. Il sistema, grazie alla registrazione sistematica, permette di avere una visione completa ed evolutiva dei fascicoli, e costituisce in tal modo la fonte delle informazioni trasmesse al comitato di vigilanza sotto forma di quadri di controllo. Per passare dal sistema Irene al sistema CMS, l'OLAF ha operato un lungo lavoro di censimento e verifica per convalidare tutte le informazioni trasferite. La nuova base dati del CMS è ora operativa, ma deve essere ulteriormente migliorata in vari ambiti riguardanti:

- le informazioni relative ai fascicoli trasmessi alle autorità giudiziarie oppure le richieste di assistenza giudiziaria formulate da autorità nazionali,

- le informazioni relative al monitoraggio dell'iter dei fascicoli sotto il profilo penale, disciplinare o finanziario,

- l'uso delle possibilità offerte dal CMS in materia di informativa e di analisi.

Finora la gestione dei fascicoli non era strutturata in modo uniforme. Mancava un criterio generale che definisse norme di classificazione dei documenti, delle note, dei resoconti; solitamente questa gestione risente della mancanza di un'identificazione chiara dei documenti classificati (mancanza di elenco ricapitolativo dei documenti, di riferimento alle fonti, di data e di indice). L'eterogeneità nella presentazione dei fascicoli che ne derivava poteva risultare controproducente quando i fascicoli stessi venivano trasmessi alle autorità giudiziarie degli Stati membri.

2.2. Manuale dell'OLAF

Il 15 febbraio 2001, il direttore dell'Ufficio ha messo in vigore un "manuale dell'OLAF" il quale, fondandosi sui regolamenti applicabili all'Ufficio, si prefigge di migliorare e normalizzare i metodi di lavoro e le procedure vigenti all'interno del servizio per renderle più trasparenti, nei confronti sia dell'interno che dell'esterno. Il manuale offre infatti per la prima volta una guida di procedura interna che definisce un quadro abbastanza rigoroso entro il quale il personale dell'OLAF - responsabili della gestione o inquirenti - prende le singole decisioni. L'armonizzazione delle norme di procedura interna cui questo manuale procede, pur contribuendo a rendere più omogenea l'azione dei servizi non risolve tutte le difficoltà alle quali gli inquirenti si trovano spesso a dover far fronte. Il principio è che le inchieste vanno condotte nel rispetto delle norme dei trattati, in particolare del protocollo sui privilegi e sulle immunità dei funzionari delle Comunità europee, dello statuto relativo ai medesimi e un certo numero di norme che discendono dalla legislazione europea o risultano da decisioni autonome delle istituzioni. In proposito, un certo numero di obblighi fondamentali è stato decretato dal legislatore comunitario.

Un primo obbligo a carico dell'OLAF, che assume particolare rilievo con riferimento sia ai diritti della difesa sia alla prescrizione(14), e quello di informare gli interessati circa l'avvio dell'inchiesta nei loro confronti (regolamento (CE) n. 1073/1999). Un secondo obbligo consiste nel porre gli interessati in grado di esprimersi su tutti gli aspetti che li riguardano prima che vengano tratte conclusioni nominative nei loro confronti (si veda l'articolo 4 della decisione 1999/396/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 2 giugno 1999, relativa alle condizioni e modalità delle inchieste interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi attività illecita che arrechi pregiudizio agli interessi delle Comunità, nonché l'articolo 4 della decisione 1999/394/CE, Euratom del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativa alle condizioni e modalità delle inchieste interne in materia di lotta contro le frodi, la corruzione e qualsiasi attività illecita che arrechi pregiudizio agli interessi delle Comunità). Il manuale di procedura ha previsto di informare gli interessati quando un'inchiesta su di loro viene aperta, nonché una possibilità alquanto restrittiva di consultazione, dato che la persona coinvolta viene invitata a prendere conoscenza di una sintesi del fascicolo e non della totalità dei documenti che la riguardano. Al comitato sono pervenute due richieste rivolte da persone oggetto di indagini che reputavano che la salvaguardia dei diritti individuali non fosse garantita, in quanto la comunicazione del fascicolo non era completa. Per garantire meglio il rispetto dei diritti delle persone messe in causa, e quindi la legalità dei procedimenti, andrebbe riconosciuto un diritto d'accesso a tutti gli elementi del fascicolo per qualsiasi persona il cui fascicolo non sia stato trasmesso ad autorità giudiziarie nazionali o a un'autorità disciplinare europea. All'atto della chiusura dell'inchiesta, agli inquirenti incombe un terzo obbligo. Qualsiasi persona nei confronti della quale sia stata aperta un'inchiesta, infatti, deve essere informata - entro un termine ragionevole - circa l'esito dell'inchiesta avviata a suo carico, e di un'eventuale archiviazione. Il manuale dell'OLAF non prevede in modo sufficientemente esplicito che il direttore è tenuto a informare la persona coinvolta al termine dell'inchiesta. Si tratta di una lacuna che è opportuno colmare, perché chiunque si sia trovato coinvolto in un'inchiesta ha il diritto di essere informato in merito all'esito del procedimento. Sarebbe altresì opportuno ribadire nel manuale che qualsiasi persona coinvolta deve poter beneficiare di una procedura d'indagine esauriente e rapida.

2.3. Rapporti con la Commissione; codice di condotta nei rapporti tra l'OLAF e la Commissione; memorandum d'intesa

Occorre fissare regole di cooperazione per precisare le condizioni di indipendenza operativa dell'Ufficio nonché l'assenza di interferenza da parte della Commissione nelle mansioni che l'Ufficio svolge in quanto servizio associato alla Commissione. Al termine di un incontro col segretario generale della Commissione europea, che ha dato il proprio sostegno a questa iniziativa, il comitato di vigilanza e il direttore generale hanno dedicato varie riunioni di lavoro all'esame di un progetto di codice di condotta che fissi le norme di cooperazione tra l'OLAF e la Commissione europea. Sostanzialmente, tale cooperazione può essere esaminata sotto tre diversi aspetti: i diritti e doveri reciproci dell'OLAF e della Commissione, l'organizzazione del lavoro interservizi, la gestione e l'amministrazione dell'Ufficio. L'iniziativa in corso è in grado di chiarire i rapporti tra l'Ufficio e la Commissione, contribuendo a potenziare l'indipendenza dell'OLAF in quanto servizio investigativo. I seguenti ambiti dovrebbero formare oggetto di esame:

- i rapporti dell'OLAF col segretariato generale e con le direzioni generali interessate dall'operato dell'Ufficio, in particolare con riferimento al monitoraggio delle irregolarità finanziarie relative ai fondi strutturali(15),

- i rapporti tra l'OLAF e gli ordinatori e i contabili in materia di recupero dei fondi,

- l'articolazione delle inchieste interne condotte dall'Ufficio con le procedure disciplinari e amministrative espletate dalla Commissione,

- le condizioni e gli obblighi di informazione reciproca riguardo alle indagini.

Nello stesso ordine di idee, il comitato di vigilanza ha rilevato che il direttore generale dell'Ufficio e il direttore del servizio interno di verifica contabile presso la Commissione avevano auspicato la firma di un protocollo d'accordo per chiarire o sancire le norme per la loro collaborazione. Tale protocollo d'accordo dovrebbe contribuire a evitare che delle competenze si sovrappongano.

CAPITOLO III

DESCRIZIONE DELLE ATTIVITÀ INVESTIGATIVE

Il concetto di inchiesta si fonda sugli articoli 2, 3 e 4 del regolamento (CE) n. 1073/1999. In applicazione di tali disposizioni, si deve intendere per inchiesta qualsiasi controllo, verifica e azione intesi a:

- lottare contro la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illecita che arrechi pregiudizio agli interessi finanziari della Comunità europea,

- ricercare i fatti gravi connessi con l'esercizio dell'attività professionale che possano costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, passibile di azione disciplinare e - se del caso - penale, ovvero un inadempimento agli analoghi obblighi dei membri delle istituzioni e degli organi, dei dirigenti degli organismi o dei membri del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi non soggetti allo statuto.

Le fonti d'informazione da cui prendono avvio le inchieste sono molteplici: può trattarsi di informazioni trasmesse dai servizi specialistici degli Stati membri, dalle istituzioni, da lettere e chiamate telefoniche sulla linea verde del servizio, di notizie fornite da informatori o ancora di articoli giornalistici.

1. PRIMA ANALISI DEI DOCUMENTI O DELL'INFORMAZIONE

Le informazioni di qualsiasi natura relative ad attività fraudolente formano oggetto di una registrazione sistematica in un registro della corrispondenza in vigore presso l'OLAF ("Adonis"). Le norme previste dal manuale dell'OLAF, normalmente dovrebbero condurre a una rapida valutazione delle informazioni pervenute. Il manuale ha fissato infatti la regola che le informazioni ricevute, di massima dovrebbero formare oggetto di una prima valutazione entro 5 giorni. Dopo questa prima valutazione affidata a un funzionario che non dovrebbe partecipare all'inchiesta, il comitato operativo delle inchieste è chiamato a esprimere un parere sulla valutazione operata e di conseguenza sull'esito da dare all'informazione iniziale. Il comitato operativo delle inchieste, che comprende il direttore generale, il direttore delle inchieste, i consiglieri incaricati dei singoli settori nonché i capi delle unità A 5 (magistrati) e B 1 (supporto tecnico), si riunisce una volta alla settimana; a esso spetta sottoporre al direttore dell'OLAF le proposte di avvio formale delle inchieste. Il comitato rileva che questa prima fase dedicata all'analisi dei documenti o dell'informazione pervenuta solleva un certo numero di difficoltà è di questioni di principio.

Innanzi tutto, questo comitato operativo non comprende un rappresentante della direzione C (informativa, strategia operativa e tecnologia informatica). Questa assenza può essere dovuta al fatto che all'epoca dell'adozione del manuale la direzione C non era ancora stata creata. Occorrerebbe comunque porvi rimedio, dato che la valutazione delle informazioni ricevute e, di conseguenza, la decisione in merito alle azioni da avviare sembrano richiedere necessariamente che si prendano in considerazione le altre informazioni di cui il servizio dispone, detenute e analizzate in linea di principio dalla direzione "informativa". Inoltre, il coinvolgimento del responsabile dell'unità A 5 (magistrati e assistenza giudiziaria) presso la direzione A dovrebbe a sua volta permettere di valutare meglio le informazioni che hanno dato luogo all'avvio delle inchieste.

In determinati casi, infatti, la decisione di avviare un'inchiesta e quindi di avvalersi di mezzi d'investigazione meramente amministrativi, può condurre a un risultato non probante, in quanto solo intentando un'azione giudiziaria, che comporta l'applicazione di norme procedurali e di mezzi coercitivi più efficaci, è possibile portare a constatare dati di fatto in grado di fondare un'azione penale o disciplinare. Di conseguenza, fin dall'analisi delle prime informazioni all'origine dell'inchiesta occorre prendere in considerazione l'eventualità che il caso in esame abbia un risvolto penale - che porti quindi ad adire le autorità giudiziarie(16). Inoltre, accade sovente che il termine necessario per valutare le informazioni pervenute sia superiore alla regola dei cinque giorni previsti dal manuale di procedura. Occorre quindi chiedersi se non sarebbe opportuno rivedere la norma che l'OLAF si è esso stesso imposta, fissando un termine più ragionevole e più realistico.

2. DECISIONE DI APRIRE UN FASCICOLO E SCELTA DEL TIPO D'INCHIESTA

Dal 1o giugno 2000, tutte le inchieste vengono avviate con una decisione del direttore dell'Ufficio, di sua iniziativa, oppure su richiesta presentata dalle autorità di uno Stato membro o ancora dalle istituzioni o dagli organi delle Comunità europee. La responsabilità per l'esecuzione delle inchieste spetta al direttore. La decisione del direttore di aprire un'inchiesta costituisce un atto di rilievo che produce effetti nei confronti sia della persona eventualmente coinvolta sia degli inquirenti cui il fascicolo verrà affidato. La decisione andrebbe quindi presa in tempi brevi dopo la valutazione delle informazioni pervenute e dovrebbe essere estremamente chiara circa la natura e l'estensione dei fatti oggetto dell'inchiesta. Gli atti investigativi realizzati al di fuori della decisione di avvio di un'inchiesta possono infatti risultare nulli, dato che solo il direttore OLAF dispone della capacità giuridica di determinare i casi oggetto d'inchiesta e di avviare quest'ultima (si veda l'articolo 5 del regolamento (CE) n 1073/1999). Se la decisione di avviare l'inchiesta era vaga o imprecisa, si potrebbe offrire la possibilità alle persone coinvolte di contestare l'intero procedimento o parte di esso. Il comitato è del parere che, tenuto conto dell'interesse che si ha a stilare decisioni chiare di avvio di inchiesta, che fissino nettamente la natura e l'estensione dei fatti soggetti a indagine, sarebbe auspicabile chiedere all'unità "magistrati" un parere preventivo prima di sottoporre un caso al direttore. Questo parere potrebbe pronunciarsi anche sul tipo di inchiesta da effettuare, in particolare sull'opportunità di trasmettere immediatamente o no alle autorità giudiziarie nazionali i casi che presentano un risvolto penale evidente. In tal caso il ruolo dell'OLAF consiste nel fornire assistenza alle autorità giudiziarie nazionali ed eventualmente a seguire più da vicino l'evoluzione del fascicolo.

3. SVOLGIMENTO E RISULTATO DELLE INCHIESTE

3.1. Inchieste interne

Le inchieste interne dell'UCLAF e poi dell'OLAF sono state disciplinate da vari regimi giuridici. In un primo tempo, fino a una decisione della Commissione del 14 luglio 1998, nessun testo specifico fissava veramente le condizioni nelle quali potevano svolgersi le inchieste interne alle istituzioni e agli organi dell'Unione europea. Esse si fondavano solo sulle legislazioni orizzontali e settoriali vigenti. I regolamenti specifici per il funzionamento dell'UCLAF, come in particolare il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, non trattano delle questioni interne. Alcuni atti d'inchiesta richiedono l'autorizzazione preventiva del segretario generale della Commissione. Dopo il 14 luglio 1998 in poi le inchieste interne sono state regolate dalla decisione adottata dalla Commissione a quella stessa data. Le modalità d'applicazione della decisione sono state stabilite il 9 dicembre 1998. Dal 1o luglio 1999 le modalità delle inchieste dell'OLAF sono fissate dal regolamento (CE) n. 1073/1999, nonché dalle decisioni adottate dalle singole istituzioni. Questi vari regimi giuridici hanno costituito le basi successive per definire la metodologia investigativa. Dal 1o luglio 1999 le inchieste dell'Ufficio hanno registrato una triplice estensione, dovuta:

- innanzi tutto all'ampliamento delle competenze dell'Ufficio alle altre istituzioni e agli altri organi o organismi comunitari,

- quindi all'obbligo regolamentare imposto a tutti i funzionari e agenti di segnalare i casi di cui venissero a conoscenza,

- infine all'estensione delle competenze dell'OLAF oltre la sola frode di bilancio, estensione tradottasi in un aumento del numero di casi dal 1o luglio 1999 in poi.

L'analisi dei dati quantitativi trasmessa dai servizi dell'OLAF mette in rilievo che, al 1o luglio 2001, erano stati trattati 92 casi di inchieste interne. I relatori del comitato di vigilanza hanno esaminato un certo numero di casi, e dal loro esame emerge in linea generale che i servizi dell'OLAF si servono di definizioni dei fatti un po' vaghe, il che contribuisce a rendere talvolta difficile trattare i singoli casi. Per quel che riguarda un'eventuale incriminazione, è chiaro che la definizione dei fatti sui quali gli agenti dell'OLAF indagano dovrebbe avvicinarsi a quella dell'illecito penale, disciplinare o finanziario. Sarebbe auspicabile stabilire definizioni precise degli illeciti, che si fondino sulle disposizioni applicabili e discendano, se del caso, dal diritto penale dello Stato membro eventualmente competente per avviare l'azione penale, dallo statuto dei funzionari delle Comunità per le questioni disciplinari, o ancora dai testi finanziari delle Comunità per gli atti che contravvengono alla legalità finanziaria, affinché la presentazione dei fascicoli risulti più trasparente e più razionale. La tabella qui di seguito fornisce i dati quantitativi sui 92 casi di inchieste interne registrati presso l'UCLAF/OLAF. Dato che i servizi dell'OLAF non si servono di ipotesi standardizzate di illecito, la ripartizione adottata può comportare qualche imprecisione, ma non rimette in causa i dati fondamentali che emergono dal prospetto. Quindici di questi fascicoli sono stati trasmessi da altre istituzioni, a cui può quindi ricondursi l'avvio delle inchieste. 78 fascicoli sono invece stati aperti dall'OLAF.

Inchieste interne

>SPAZIO PER TABELLA>

C = corruzione,

CI = confusione d'interessi, IG = ingerenza, IP = interesse personale,

E = truffa,

F = favoritismo,

FP = falso - Uso di documenti falsificati,

MM = inadempienza alle regole di gestione,

MP = violazione della normativa sui pubblici appalti,

SP = segreto professionale,

ST = inadempienza alle norme fissate dallo statuto dei funzionari,

TI = smercio di favori,

UA = uso abusivo,

V = furto.

I dati riportati evidenziano che le autorità giudiziarie sono state adite in 26 casi, dei quali a tutt'oggi 2 hanno dato esito positivo, mentre per 9 fascicoli è stata decisa l'archiviazione. Le autorità disciplinari sono state adite in 18 casi, con un risultato positivo in 5 casi e un risultato negativo in altri 4. Dall'esame dei fascicoli di inchieste interne emerge che lo svolgimento delle indagini si scontra con vari tipi di difficoltà, che possono inficiarne la legittimità e la credibilità. Innanzi tutto, le inchieste devono essere condotte rapidamente; la norma al riguardo è fissata dall'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999, che ha introdotto un termine di 9 mesi per il normale svolgimento delle inchieste. Il comitato rileva che in 58 indagini su 92 è stato superato il termine dei 9 mesi previsto dalla normativa comunitaria. Per spiegare questo ritardo si sono spesso invocate "carenze di organico" per le inchieste interne e "mancata fissazione di priorità". D'ora in poi, questo termine dovrebbe essere imperativamente rispettato, sia per ragioni di efficienza nella conduzione dell'inchiesta sia nell'interesse dei diritti delle persone oggetto di inchiesta, dato che l'OLAF ha posto le inchieste interne in testa alle sue priorità, creando un'apposita struttura e investendo in questa attività le risorse necessarie.

3.2. Inchieste esterne

Per potenziare la lotta antifrode, l'OLAF esercita la competenza di indagine esterna che le conferisce il regolamento relativo ai controlli e alle verifiche effettuati negli Stati membri per tutelare gli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96)(17). L'OLAF esercita questa competenza altresì nei paesi terzi, con riferimento agli accordi di cooperazione vigenti. Nel quadro della sua funzione investigativa all'esterno, l'Ufficio effettua poi i controlli e le verifiche previsti dal regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95), nonché da qualsiasi altra normativa settoriale.

La procedura delle cosiddette inchieste "autonome", fondate sul regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 "verifiche sul posto"andrebbe usata in modo più incisivo. Nella pratica, le frodi e altre irregolarità sono quasi tutte individuate in stretta cooperazione tra l'OLAF e i servizi d'inchiesta nazionali. In questo caso, l'inchiesta esterna assume per l'Ufficio la forma di una richiesta di avvio d'indagine rivolta agli Stati membri; l'indagine si svolge in tal caso sotto la responsabilità degli Stati membri che agiscono nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale. L'Ufficio viene associato alla direzione delle indagini. L'inchiesta può fondarsi altresì su un coordinamento nonché su un'assistenza alle indagini cui procedono gli Stati membri. In tal caso, l'attività di "coordinamento" consiste nel mettere a disposizione degli Stati membri le informazioni raccolte a livello comunitario e a orientare gli interventi operativi delle autorità degli Stati membri, in piena intesa con le stesse. Di fatto, quasi tutti i fascicoli che comportano elementi fraudolenti di natura complessa richiedono azioni diverse alle quali gli inquirenti dell'OLAF possono ricorrere in sequenza o no (controllo associato, coordinamento, assistenza alle autorità giudiziarie), in funzione delle varie basi giuridiche esistenti, a seconda delle esigenze specifiche degli Stati membri e dei paesi terzi interessati. Il numero di fascicoli di "inchieste esterne" registrati nella base dati del sistema di gestione dei fascicoli (Case Management System) al 31 maggio 2001 ammonta - stando ai dati forniti dall'OLAF - a 2343. I servizi dell'OLAF non sono stati in grado di fornire al comitato di vigilanza informazioni precise circa i risultati concreti ottenuti alla fine di queste "inchieste", in termini di azione degli Stati membri o dei paesi terzi, per i fascicoli che hanno dato luogo ad azioni di coordinamento-assistenza o a "controlli autonomi" da parte dell'OLAF. L'Ufficio non ha potuto fornire indicazioni neppure circa la ripartizione fra questi due tipi di attività.

In particolare, all'epoca non esistevano informazioni relative alle ammende amministrative comminate in seguito a queste inchieste, alla natura dell'azione legale avviata negli Stati membro o nei paesi terzi interessati sulla base di queste inchieste penali, alle condanne pronunciate o ai fondi recuperati. Questa informazione non veniva infatti raccolta sistematicamente. L'azione dell'OLAF dovrebbe segnare progressi al riguardo, da un lato con il varo di un'attività di monitoraggio alla quale saranno associati i magistrati per seguire in particolare l'iter giudiziario, dall'altro con lo sviluppo della base dati del sistema di gestione dei casi (CMS). I divari riscontrati nel tempo medio per portare a termine i fascicoli sono dovuti alla complessità e al numero di casi trattati a seconda dei settori. Inoltre, alcune sezioni dell'OLAF sono state costrette a lavorare con un organico insufficiente per un periodo prolungato, il che ha naturalmente avuto ripercussioni sulla durata della procedura.

Sembra che l'abbandono della divisione in settori annunciata dal direttore dell'OLAF non sia ancora interamente una realtà in materia di inchieste esterne, e che la gestione, nonostante l'esistenza nell'organigramma ufficiale di gruppi di inquirenti, continui a essere condotta per sezioni. La facoltà lasciata al direttore dell'OLAF di procedere all'assunzione di specialisti in materia di indagini, in base a un contratto e non quali funzionari, deve permettere all'OLAF di disporre - a termine - di un corpo di inquirenti polivalenti. Tenuto conto della complessità dei testi che disciplinano l'azione degli inquirenti (testi comunitari e diritto penale degli Stati membri), a termine ci si dovrebbe prefiggere di formare un corpo di inquirenti polivalenti, in grado di lavorare in gruppi pluridisciplinari. Questa pluridisciplinarità implica che le missioni di indagine vengano affidate non solo a inquirenti provenienti dai tradizionali servizi investigativi degli Stati membri (dogane, finanza, polizia), ma anche a magistrati. Nelle riunioni di lavoro col comitato, il direttore dell'Ufficio ha del resto dichiarato il proprio intento di proseguire la ristrutturazione dell'OLAF secondo tale orientamento.

4. CHIUSURA DELL'INCHIESTA

Al termine dell'inchiesta, ai servizi dell'OLAF incombono due formalità essenziali:

- stilare, sotto l'autorità del direttore, un rapporto che in linea di massima deve tener conto dei requisiti procedurali previsti dalla legislazione nazionale dello Stato membro interessato,

- proporre alla firma del direttore una decisione di chiusura del caso oggetto d'inchiesta.

4.1. Rapporto d'indagine

Il rapporto, stilato al termine dell'inchiesta, deve comprendere le "raccomandazioni" formulate dal direttore. Successivamente viene trasmesso alle autorità competenti, siano esse amministrative o giudiziarie. Il regolamento di base prevede che, ove un'istituzione o un organo non segua la raccomandazione adottata dal direttore, si provveda a informarne il comitato di vigilanza. A quest'ultimo, stando alle informazioni in suo possesso, non risulta che, per l'anno trascorso, una istituzione o un organo non abbiano seguito la raccomandazione formulata dal direttore dell'OLAF. Il comitato ha rilevato che nel settore strettamente doganale non era stato trasmesso alcun rapporto alle autorità giudiziarie, dato che i servizi dell'OLAF reputavano che tale compito spettasse direttamente ai servizi competenti degli Stati membri. Il direttore dispone tuttavia autonomamente della facoltà di consegnare il suo rapporto alle autorità giudiziarie. Quanto alle inchieste interne, il rapporto viene trasmesso all'istituzione, all'organo o all'organismo interessato, e la persona oggetto dell'inchiesta viene informata di questa trasmissione. Le misure amministrative, disciplinari o finanziarie da prendere in seguito a questi rapporti sono di competenza delle istituzioni o degli organi cui la documentazione è stata trasmessa.

4.2. Decisione di chiudere l'inchiesta

La decisione di chiudere l'inchiesta non costituisce una mera formalità. Essa deve vertere su tutti i fatti che hanno formato oggetto di inchiesta. Il suo effetto deve essere di far cessare il mandato affidato all'inquirente, pronunciando una decisione che si riferisca esplicitamente ai fatti oggetto dell'inchiesta. Inoltre, una decisione del genere di chiudere l'inchiesta va notificata agli interessati entro un termine ragionevole dopo che si è posto fine all'inchiesta medesima. La redazione delle decisioni di chiudere l'inchiesta potrebbe essere migliorata sollecitando sistematicamente un parere dell'unità di magistrati su tutte le decisioni di chiusura.

CAPITOLO IV

VALUTAZIONE

L'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999 prevede che il direttore dell'OLAF ogni anno trasmetta al comitato di vigilanza il programma delle attività dell'Ufficio, e il comitato ha precisato - all'articolo 21, paragrafo 1 del proprio regolamento interno - che avrebbe proceduto a valutare l'attuazione del programma di lavoro nel suo rapporto d'attività. Nonostante non vi sia un programma di lavoro dell'OLAF stricto sensu, il comitato ha potuto riunire le informazioni e in particolare i dati dei quadri di controllo relativi alle verifiche sul posto, ai questionari, ai pareri interni stilati dai magistrati e alle schede della direzione B su un certo numero di fascicoli: in tal modo gli è possibile procedere a una valutazione parziale delle attività dell'Ufficio. Su questa base, il comitato ha potuto individuare alcune caratteristiche nelle prassi seguite finora e mettere in evidenza l'evoluzione tendenziale auspicata dall'OLAF, con riferimento alle inchieste sia interne che esterne, nonché a un certo numero di problemi relativi a entrambi i tipi d'attività.

1. PRATICHE DELL'OLAF IN MATERIA DI INCHIESTE INTERNE

Data la speciale rilevanza che il regolamento (CE) n. 1073/1999 assegna alle inchieste interne, il comitato di vigilanza ha accolto con estremo favore l'iniziativa del direttore dell'OLAF di affidare all'unità di magistrati e di consiglieri giuridici l'analisi delle inchieste interne, fascicolo per fascicolo, nonché il compito di stilare una sintesi delle varie schede. Questi lavori sono risultati preziosi ai fini della presente valutazione. In termini quantitativi, il numero delle inchieste interne dalle origini (92) rappresenta una piccola percentuale del numero totale di inchieste dell'UCLAF/OLAF, ma questa attività è in rapido aumento e presuppone responsabilità più impegnative, per esercitare le quali in linea di principio sono necessarie risorse maggiori. In particolare, la percentuale di fascicoli trasmessi alle autorità giudiziarie al termine delle inchieste interne (17 %) è nettamente più elevata che per le inchieste esterne. In tale attività contano però soprattutto scelte qualitative, che vertono sulla natura e sugli obiettivi dell'inchiesta; in genere si riscontra una certa reticenza a prendere in considerazione fin dall'inizio l'eventualità che i riscontri dell'OLAF possano sfociare in un'azione penale o disciplinare.

1.1. Natura dell'attività di inchiesta interna

Le osservazioni formulate dal comitato di vigilanza nel suo primo rapporto d'attività, circa il divario fra lo status amministrativo dell'OLAF e l'approdo spesso penale delle sue inchieste sono state illustrate con particolare pertinenza dalle varie analisi di cui ha formato oggetto l'attività investigativa interna. Sia l'oggetto che gli atti dell'inchiesta denotano infatti una mancanza di chiara visione della necessità di condurre le procedure in funzione del risultato ricercato.

1.1.1. L'oggetto dell'inchiesta

Molto spesso i fascicoli, nonostante il risvolto penale risulti evidente fin da un primo esame, sono stati gestiti come se questo aspetto fosse secondario o addirittura inesistente. In concreto, ciò significa che gli atti procedurali destinati a ricercare e accertare i fatti per suffragare un'azione penale o disciplinare, in molti casi si sono ridotti alla ricerca di documenti amministrativi e sono stati sostituiti da attività di raccolta e valutazione di informazioni o da un'assistenza alle autorità giudiziarie. Ma queste attività, che pure assumono estrema rilevanza a monte e a valle della procedura d'inchiesta vera e propria, perdono gran parte della loro efficacia se vengono fuse nell'organizzazione dell'inchiesta. La ristrutturazione dell'OLAF, quale viene prospettata attualmente, prevede di distinguere e scindere queste attività, e al tempo stesso di organizzare tra loro forme attive di sinergia. Sarebbe peraltro utile completare in tal senso il manuale.

1.1.2. Gli atti dell'inchiesta

Le lettere e le telefonate anonime, le segnalazioni di informatori e gli articoli nella stampa costituiscono una parte rilevante dell'informazione raccolta nel quadro delle indagini. Tutte queste fonti intervengono in generale nella fase di valutazione e nell'attività di informativa (intelligence). Per l'inchiesta vera e propria, esse non costituiscono di per sé elementi probanti per eventuali azioni penali o disciplinari. Informazioni del genere non dovrebbero legittimare l'avvio di un'inchiesta se non risultano corroborate da fatti probanti. Le audizioni di testimoni o di persone interessate vengono invece utilizzate troppo poco e spesso in condizioni che ne indeboliscono o vanificano il valore. Il comitato di vigilanza ha avuto modo di rilevare che i reclami pervenutigli da persone soggette a giurisdizione spesso invocavano questa carenza. Si raccomanda quindi che le inchieste dell'OLAF si fondino in modo molto più sistematico su audizioni del genere e che i relativi verbali vengano stilati secondo modalità atte a garantirne la validità. Le disposizioni del manuale al riguardo dovrebbero essere completate e precisate meglio con l'aiuto dell'unità "magistrati".

1.2. Obiettivi dell'attività d'inchiesta interna

Le disposizioni del considerando 10 del regolamento (CE) n. 1073/1999 garantiscono alla persona implicata che "la conclusione dell'indagine si fondi unicamente su elementi aventi valore probatorio". L'inchiesta interna, stando alle disposizioni dell'articolo 1, paragrafo 3 del medesimo regolamento, si prefigge di "ricercare (...) i fatti gravi, connessi con l'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, perseguibile in sede disciplinare o penale ...". In teoria, gli obiettivi dell'inchiesta interna sono quindi definiti con precisione dal regolamento di base dell'OLAF. Nella pratica, nondimeno, il possibile approdo dell'inchiesta a sanzioni disciplinari o penali non veniva preso in sufficiente considerazione prima dell'arrivo dei magistrati. È bene non dimenticare che l'Ufficio non lavora per proprio conto. Un'inchiesta ha lo scopo di accertare fatti che verranno usati dalle autorità europee o dai tribunali degli Stati membri, beninteso nel rispetto dei diritti e principi fondamentali. L'imprecisione degli obiettivi ha determinato certe esitazioni dell'OLAF a farsi carico della sua nuova missione all'interno delle istituzioni.

1.2.1. Nuova missione all'interno delle istituzioni

Queste esitazioni dell'OLAF in ordine alla sua nuova missione sono emerse in occasione di casi concreti: a causa di contestazioni a livello giuridico sfociate nel ricorso contro le banche, l'Ufficio ha rinunciato ad avviare un'inchiesta all'interno della BEI; l'inchiesta all'interno del CES, da parte sua, è stata avviata solo due anni dopo che il Consiglio e il Parlamento ne avevano fatto richiesta all'UCLAF(18); le inchieste avviate presso il Parlamento si protraggono senza motivo apparente oltre il termine di 9 mesi prescritto dal regolamento. Quanto alle inchieste all'interno della Commissione, il modo in cui si articolino con le procedure disciplinari e le inchieste amministrative non è chiaro(19). Sarebbe utile che questo aspetto venisse rapidamente regolato in termini precisi, in base ai principi enunciati nel progetto di codice di condotta(20) ed eventualmente nell'ambito del memorandum d'intesa con l'ufficio d'indagine e di disciplina o con qualsiasi altro servizio che abbia funzioni investigative equivalenti in materia di tutela degli interessi finanziari. L'arrivo in servizio di agenti con un'esperienza di procedimenti penali, che cooperano con inquirenti già in carica e con personale specialistico di recente assunzione, ha sortito primi effetti positivi sulla qualità dei rapporti d'indagine e sulla necessità di tener conto dei risvolti disciplinari o penali.

1.2.2. Denunce di persone soggette a giurisdizione

Nel corso di questo secondo anno d'attività, al comitato di vigilanza sono pervenute cinque denunce da parte di soggetti a giurisdizione, rivolte contro gli atti dell'UCLAF o dell'OLAF nel quadro di inchieste interne. In conformità dei principi evidenziati all'inizio della propria attività, il comitato si è dichiarato incompetente, in base alla normativa vigente (articoli 11 e 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999), per esaminare questi ricorsi individuali, e li ha trasmessi al direttore dell'OLAF. Esso ha tuttavia preso atto, a titolo informativo, delle proteste formulate per disporre di ulteriori elementi di valutazione dell'attività investigativa. Da un lato questa informazione ha permesso di completare l'analisi delle pratiche dell'OLAF in materia di inchieste, dall'altro ha messo in risalto le lacune del controllo di legalità posto in essere dall'articolo 14 del regolamento (CE) n. 1073/1999. L'esame dei reclami ad opera del direttore che detto articolo prevede, sotto il profilo dell'organizzazione della procedura non offre alcuna garanzia di oggettività in quanto, come qualunque ricorso amministrativo, viene effettuato dal responsabile dell'atto contestato o sotto la sua autorità. Il controllo esercitato dal Tribunale di primo grado sull'esame di questi reclami è affatto insufficiente, come si era già sottolineato nel primo rapporto d'attività, per il ritardo con cui interviene. Tale circostanza è stata messa ulteriormente in evidenza dal fatto che una delle persone sottoposte a inchiesta ha assunto l'iniziativa di rivolgersi al mediatore europeo. Il comitato di vigilanza ribadisce che, come enunciato nel primo parere, "un'istanza giudiziaria dovrebbe esercitare una supervisione permanente su tutte le attività dell'OLAF, e in particolare autorizzare o ordinare le misure restrittive dei diritti individuali disposte nel corso delle inchieste, controllarne l'esecuzione e la fondatezza ..."

2. PRATICHE DELL'OLAF IN MATERIA DI INCHIESTE ESTERNE

Le attività investigative dell'OLAF comportano, da un lato inchieste amministrative svolte direttamente dall'ufficio, dall'altro azioni di coordinamento e di assistenza relative alle inchieste condotte dagli Stati membri. Quantunque il comitato non disponga di elementi statistici al riguardo, l'inchiesta amministrativa sembra essere la forma privilegiata per le indagini relative ai fondi strutturali e alle spese dirette. Questo tipo d'inchiesta viene usato anche in campo agricolo, nel caso delle organizzazioni comuni di mercato.

Le procedure di coordinamento e di assistenza, in genere, vengono usate principalmente nel quadro delle indagini condotte in materia di risorse proprie (frodi doganali), nonché nel settore agricolo. Le attività dell'OLAF si scontrano con un certo numero di difficoltà che riguardano:

- la conoscenza e l'osservanza delle varie procedure nazionali,

- l'insufficienza delle informazioni circa l'esito dato ai rapporti d'inchiesta,

- la mancanza di norme chiare per la trasmissione di informazioni e di rapporti d'inchiesta alle autorità nazionali,

- i termini di trasmissione da parte delle autorità degli Stati membri o di paesi terzi dei documenti necessari all'inchiesta, che talvolta può provocare un superamento del termine di 9 mesi, in particolare nel caso di inchieste doganali.

2.1. Conoscenza e rispetto delle procedure nazionali

In linea generale, le inchieste dell'Ufficio si scontrano con la difficoltà di riuscire a conoscere tutti i requisiti previsti dalle procedure nazionali degli Stati membri. L'Ufficio dovrebbe migliorare le proprie conoscenze in materia di indagini, formando gruppi (o pool) di inquirenti polivalenti, in grado di costituire squadre pluridisciplinari. Sarebbe altresì necessario stilare guide che specifichino i vari requisiti procedurali previsti dalle legislazioni nazionali.

2.2. Seguito dato ai rapporti

L'Ufficio non è sufficientemente informato circa l'esito che gli Stati membri, le istituzioni, gli organi e gli organismi comunitari danno ai suoi rapporti. La normativa comunitaria prevede peraltro l'obbligo, per gli Stati membri, di "comunicare alla Commissione le decisioni amministrative o giudiziarie ... relative all'applicazione di sanzioni per inosservanza delle regolamentazioni doganale o agricola" (articolo 49 del regolamento (CE) n. 515/97). La trasmissione di queste informazioni fra gli Stati membri e la Commissione resta però lacunosa e l'Ufficio dovrebbe potenziare le proprie attività di raccolta di informazioni presso gli Stati membri, sull'esito dato ai propri rapporti. Attualmente, l'Ufficio non dispone di informazioni globali affidabili sul seguito dato ai suoi rapporti a livello amministrativo finanziario.

2.3. Trasmissione alle autorità nazionali

La trasmissione alle autorità nazionali dei rapporti stilati in seguito alle inchieste non risponde a regole chiare. L'Ufficio considera infatti che, ove l'inchiesta sia stata condotta nel quadro di operazioni di "coordinamento-assistenza", la responsabilità di inviare il rapporto di inchiesta dell'Ufficio alle autorità giudiziarie incomba alle autorità amministrative nazionali cui l'Ufficio fa pervenire il suo rapporto. Questa situazione spiega per esempio come nel settore doganale, in cui si registrano le principali frodi ai danni del bilancio comunitario, l'Ufficio non abbia provveduto a trasmettere alcun rapporto alle autorità nazionali, a dispetto del carattere transnazionale delle frodi constatate, che per l'appunto renderebbe necessario trascendere il mero quadro nazionale nel trattare i fascicoli.

Di fatto, l'Ufficio dispone di una conoscenza solo parziale di alcune sentenze pronunciate nel merito, in materia penale o civile, collegate alle sue inchieste. E questo nonostante gli inquirenti dell'Ufficio intervengano in varie attività giudiziarie: esse offrono per esempio un'assistenza tecnica in sede di preparazione e di esecuzione di rogatorie internazionali o ancora partecipano al dibattimento stesso, per fornire la loro testimonianza. Ci si dovrebbe adoperare per generalizzare maggiormente e rendere più sistematica la trasmissione dei rapporti alle autorità giudiziarie, nonché per migliorare la capacità dell'Ufficio di monitorare l'iter giudiziario dei casi su cui è chiamato a indagare.

3. DIFFICOLTÀ COMUNI A ENTRAMBI I TIPI DI INCHIESTA

L'analisi dei fascicoli rivela altresì difficoltà connesse, non già alla natura dell'inchiesta, ma all'attuale situazione dell'OLAF e al fatto che, nonostante si siano definiti degli obiettivi, l'organizzazione e i metodi di lavoro che ne conseguono non sono ancora operanti o non sono ancora riusciti a produrre effetti. In quest'ottica l'OLAF ha avviato riflessioni, da un lato sul contenuto della sua cooperazione con le autorità nazionali, dall'altro sulla necessità di orientare la gestione delle inchieste; resta però da tradurre queste riflessioni nei fatti.

3.1. Relazioni con le autorità nazionali

Le ambiguità rilevate in precedenza circa la natura dell'inchiesta dell'OLAF hanno beninteso ripercussioni anche sulle relazioni con le autorità nazionali. Dato che il contenuto dell'inchiesta dell'OLAF può variare tra la raccolta di informazioni e il coordinamento di inchieste nazionali, è necessario determinare in quali circostanze e in quale forma l'attività dell'OLAF debba precedere o accompagnare le inchieste nazionali.

3.1.1. Esito giudiziario delle inchieste dell'OLAF

Stando al manuale, la procedura d'inchiesta deve precedere, in linea di principio, la trasmissione del fascicolo alle autorità nazionali (anche se l'articolo 10, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1073/1999 autorizza l'Ufficio "a trasmettere in qualsiasi momento alle autorità competenti degli Stati membri interessati le informazioni ottenute nel corso delle indagini esterne"). In realtà, quantunque la massima parte dei fascicoli trattati dall'OLAF comporti risvolti penali, una percentuale minima ha dato luogo alla trasmissione del rapporto (articolo 9) o di informazioni (articolo 10) alle autorità giudiziarie nazionali. I motivi dello scarso esito giudiziario dato alle inchieste dell'OLAF non si evincono chiaramente dall'esame dei fascicoli. Il comitato valuta che la trasmissione tardiva dei fascicoli rischi di indurre le autorità giudiziarie a ritenere che gli elementi trasmessi risultino insufficienti. Il sovraccarico di lavoro dei tribunali, inoltre, il loro ordine di priorità, le peculiarità delle legislazioni nazionali costituiscono certamente altrettanti motivi che finiscono con lo sminuire sensibilmente l'interesse che le autorità giudiziarie possono avere per i casi trasmessi. In un caso specifico la passività dell'autorità giudiziaria nazionale è stata dettata - in ordine decrescente - dalle considerazioni seguenti:

- risorse limitate e scarsa priorità a livello nazionale,

- incertezze giuridiche circa la competenza ratione loci e la qualificazione giuridica dei fatti,

- debolezza del fascicolo.

Per quel che riguarda le inchieste che hanno dato effettivamente luogo alla trasmissione di un rapporto o di informazioni ai giudici nazionali, il comitato di vigilanza ha rilevato incoerenze nella scelta dell'autorità giudiziaria e nella tempistica della trasmissione, avvenuta talvolta troppo presto, altre tardivamente. Esso ha notato altresì che in alcuni fascicoli l'intervento dell'UCLAF/OLAF non ha permesso una cooperazione fattiva delle varie autorità nazionali coinvolte, né l'uso di tutte le possibilità offerte dagli ordinamenti nazionali. La ristrutturazione e la riorganizzazione dei servizi dovrebbero portare a migliorare sensibilmente la qualità dei fascicoli e i tempi di trasmissione. Questi miglioramenti dovrebbero spronare gli Stati membri particolarmente interessati dalle inchieste interne ad assegnare una priorità a questi fascicoli e a destinare al loro trattamento le risorse necessarie.

3.1.2. Cooperazione dell'OLAF alle inchieste nazionali

Dalle informazioni di cui il comitato dispone(21) emerge che la natura della cooperazione dell'OLAF alle inchieste nazionali non sembra dipendere dallo stato di avanzamento della procedura in corso presso l'OLAF stesso: la cooperazione ha le stesse caratteristiche per le inchieste in corso o per quelle che formano oggetto di monitoraggio dell'iter successivo, anche se le situazioni giuridiche naturalmente divergono. Le disposizioni del manuale dovrebbero permettere un certo miglioramento in questo campo, in quanto prevedono l'intervento dei magistrati in situazioni del genere e dato che il quadro giuridico non è identico a quello di un'inchiesta. Per ora non è tuttavia possibile affermare che queste disposizioni siano entrate in applicazione. Sotto il profilo procedurale, all'atto di avviare le inchieste il manuale distingue tra inchieste (interne o esterne) e casi di coordinamento o di assistenza. La prassi non è ancora stata fondamentalmente modificata, e in particolare non sono i magistrati a gestire queste relazioni. In realtà, sembra difficile fissare regole al riguardo e ripartire competenze tra i servizi senza avere un'idea precisa del contenuto della cooperazione che l'OLAF può offrire alle inchieste nazionali. Una delle prime misure da attuare per concretizzare la ristrutturazione conseguente all'entrata in servizio dei direttori aggiunti dell'OLAF dovrebbe quindi consistere nel definire il contenuto della cooperazione con le autorità nazionali.

3.2. Necessità di definire una politica investigativa: l'attività informativa (intelligence)

Prima che entrasse in vigore il regolamento (CE) n. 1073/1999, non esisteva una politica investigativa in senso proprio, fondata su priorità stabilite in modo obbiettivo e trasparente. Gli orientamenti che si potevano scorgere derivavano dalla struttura, che all'epoca era compartimentata: le risorse venivano ripartite in modo abbastanza uguale tra settori definiti per coprire tutte le attività finanziate sul bilancio comunitario. Ogni settore sviluppava le proprie attività secondo i suoi criteri specifici. L'OLAF ha in animo ora di varare una politica investigativa, che verrà definita nel programma di lavoro dall'unità orizzontale e che terrà conto dei contributi dei vari servizi, in particolare della nuova direzione "informativa". Fino a un'epoca recente, in concreto l'attività investigativa ha continuato a svolgersi al di fuori di un programma di lavoro stabilito e più in generale senza una vera strategia. La decisione di aprire o no un'inchiesta viene presa in funzione di criteri precisi piuttosto che in funzione di una politica definita. Nella fase precedente, quando la decisione veniva presa in base a una valutazione cui procedeva un investigatore specializzato nel settore in cui veniva perpetrata la frode, i criteri effettivamente applicati rischiavano di essere soggettivi, tanto più che chi procedeva alla valutazione poteva poi vedersi affidare l'inchiesta. Il fatto che da qualche mese la decisione finale venga presa da un comitato delle inchieste al quale ora partecipa l'unità "magistrati", può favorire una certa armonizzazione delle pratiche. Il comitato di vigilanza non è però stato in grado di individuare le motivazioni delle decisioni prese e neppure di ravvisare una coerenza nel modo in cui vengono gestite. Esso ha invece rilevato che, anche in tempi recenti, la fase di valutazione poteva protrarsi oltre i tempi previsti dal manuale dell'OLAF, e ciò potrebbe essere imputabile alla mancanza di criteri chiari e precisi.

Il fatto che non vi siano precisi criteri e priorità per decidere l'avvio di un'inchiesta si ripercuote anche in sede di esame delle ragioni che portano a superare la durata di 9 mesi che l'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999 fissa per le inchieste. Per un numero cospicuo di inchieste in cui questo termine è stato superato, la motivazione indicata è: "assenza di priorità - mancanza di mezzi". Se 9 mesi dopo la decisione di avviare un'inchiesta si constata l'assenza di priorità, è chiaro che la decisione stessa non era dettata da alcun elemento prioritario, peraltro difficile da individuare. La "mancanza di mezzi", a sua volta, non è che una conseguenza evidente dell'assenza di priorità. Quest'ultima emerge altresì nel corso dello svolgimento dell'inchiesta, giacché molto spesso risulta evidente che non si è tenuto conto dei possibili risvolti penali o disciplinari della procedura.

La necessità di una politica investigativa e di una gestione proattiva era stata illustrata nei dettagli dal comitato, nel suo primo rapporto d'attività. Essa aveva del resto formato oggetto della proposta P4 (1o trattino) e figurava al centro delle raccomandazioni per la ristrutturazione dell'Ufficio. La missione della direzione C, il cui direttore dovrebbe assumere le proprie funzioni quanto prima, consisterà in primo luogo nel definire criteri del genere in base alla raccolta e all'analisi di tutte le informazioni disponibili in merito al contesto economico e criminologico della frode a danno degli interessi finanziari dell'Unione, ma altresì tenendo conto delle risorse disponibili e della ripartizione delle competenze tra Stati membri e Unione. L'attuale piano d'azione dell'OLAF, elaborato nella fase finale della transizione dall'UCLAF all'OLAF, ma quando ancora si era in piena ristrutturazione, verte quindi sostanzialmente sugli obiettivi della ristrutturazione stessa e sull'attività legislativa. Non appena possibile, sulla scorta di contributi della direzione "informativa" e della direzione "inchieste e operazioni", occorrerà elaborare un autentico programma di lavoro per garantire la coerenza e l'incisività dell'azione dell'OLAF.

CAPITOLO V

CONCLUSIONI

Il presente rapporto d'attività (corrispondente al periodo luglio 2000-settembre 2001) segna un punto di svolta: finisce il periodo molto lungo di transizione dall'UCLAF all'OLAF e viene avviata un'autentica riforma delle pratiche in grado di consentire la piena attuazione degli obiettivi che il legislatore ha assegnato all'OLAF. È alla luce di questo duplice bilancio che il comitato di vigilanza presenta le sue proposte.

1. FINE DELLA TRANSIZIONE DALL'UCLAF ALL'OLAF

Prima di ultimare la redazione del presente rapporto, il comitato di vigilanza ha tenuto ad accertarsi che la vecchia struttura dell'UCLAF, funzionale a indagini di tipo prevalentemente amministrativo, fosse stata effettivamente sostituita con una nuova struttura in grado di farsi carico del carattere operativo delle indagini - a livello disciplinare o penale -, di soddisfare i requisiti di rispetto dei diritti individuali e di procedura sottesi a inchieste del genere, nonché di definire e applicare una strategia investigativa. Il comitato ha rilevato che, al termine del periodo in esame, erano stati presi provvedimenti rilevanti e probabilmente irreversibili, per garantire la sostituzione delle strutture e permettere l'elaborazione di un autentico programma di lavoro, conformemente a quanto previsto dall'articolo 11, paragrafo 7 del regolamento.

1.1. Sostituzione delle strutture

La gestione delle indagini, che in precedenza risentiva di un'eccessiva compartimentazione e opacità, nonché di una certa dose di arbitrario, dovrebbe trarre vantaggio dai provvedimenti presi, da un lato con riferimento al personale (nuovi quadri dirigenti e una cellula di magistrati), dall'altro in ordine ai metodi (trasparenza della gestione).

- Personale - I nuovi quadri, assunti attraverso procedure che consentivano una selezione specifica, dovrebbero svolgere un ruolo determinante per favorire la nuova cultura sottesa all'OLAF, che il direttore ha definito come un clima di cooperazione tra gli agenti e le unità, di circolazione dell'informazione, di trasparenza. La separazione delle funzioni investigativa, informativa (intelligence), di monitoraggio e di assistenza giuridica all'interno della struttura è stata realizzata, e la prossima sfida consiste nell'organizzare una fattiva cooperazione tra le unità preposte a questi vari compiti.

L'unità "magistrati e assistenza giuridica", che ha appena iniziato a funzionare, in collegamento con gli inquirenti, nei limiti delle possibilità offerte dal quadro giuridico esistente, dovrebbe conferire alle attività operative l'efficacia e la legittimità che discendono da un'esperienza in materia di diritto e procedura penale che copra i 15 ordinamenti giuridici nazionali.

- Metodi - Ci si è impegnati attivamente per migliorare fin d'ora la trasparenza della gestione. Tutti i fascicoli dell'OLAF sono ora debitamente registrati e le decisioni di avvio di un'inchiesta intervengono - di massima - entro un termine inferiore a un mese dopo la registrazione della pratica. In tal modo è stato possibile dar finalmente seguito a una delle principali osservazioni formulate dalla Corte dei conti nella sua Relazione speciale n. 8/98(22).

Inoltre, l'essenziale delle informazioni necessarie per esercitare il regolare controllo che gli compete sulla funzione inquirente viene trasmesso al comitato di vigilanza. Dal dicembre 2000, i quadri di controllo preparati dall'OLAF sulla scorta dei dati Irene e poi del CMS hanno permesso di introdurre la necessaria trasparenza in materia sia di monitoraggio che di gestione. Le prime versioni di un manuale dell'OLAF e del Case Management System hanno finalmente introdotto precisione e rigore nella gestione delle pratiche e delle procedure.

1.2. Definizione di un progetto di gestione proattiva

Per superare la difficoltà di definire e attuare un'autentica politica di indagine, dovuta alla compartimentazione e all'opacità di gestione che hanno caratterizzato il periodo precedente, l'OLAF ha pensato di insediare le strutture necessarie per una gestione proattiva, in cooperazione con gli altri servizi e le altre funzioni dell'Ufficio. Quanto alle inchieste interne, si dovrebbe poi poter dar seguito all'auspicio del legislatore di conferire a questa attività interistituzionale l'indispensabile visibilità. Occorrerà poi badare, a che venga rafforzata l'efficacia e la legittimità delle inchieste condotte sotto l'esclusiva responsabilità dell'OLAF. L'OLAF intende altresì migliorare le sue varie relazioni con le autorità nazionali, varando prossimamente una "piattaforma di servizi" che andrà messa a punto una volta che si sarà proceduto a recensire le attività operative e in particolare le inchieste esterne. Per quel che riguarda infine l'azione penale, disciplinare, amministrativa e finanziaria (recupero di fondi) è in corso uno studio.

2. AVVIO DI UN'AUTENTICA RIFORMA DELLE PRATICHE

Le ambiguità individuate dal comitato di vigilanza in ordine alla collocazione istituzionale dell'OLAF e le condizioni di legittimità per le inchieste non sono ancora state completamente risolte. L'Ufficio e le istituzioni hanno accettato il fatto che occorresse tener conto di queste ambiguità ed eventualmente anche sfruttarle per evitare un blocco del progetto OLAF. Tutti erano nondimeno consapevoli del carattere provvisorio di questa impostazione e della necessità di continuare a ricercare soluzioni più stabili. Il lungo periodo di transizione dall'UCLAF all'OLAF è quindi stato messo a profitto per approfondire queste riflessioni sull'organizzazione dell'Ufficio e sulle sue metodologie di intervento. Può ora cominciare la fase di attuazione, sia per quel che riguarda la collocazione istituzionale dell'OLAF che per la legittimità e l'efficacia delle inchieste.

2.1. La collocazione istituzionale dell'OLAF

Il comitato di vigilanza, in seguito alle osservazioni e proposte formulate nel suo primo rapporto d'attività, ha proseguito i propri contatti con le istituzioni per promuovere un'interpretazione costruttiva dei testi di cui aveva messo in evidenza le ambiguità, in particolare in ordine alle competenze interistituzionali e allo statuto dell'OLAF. Quest'ultimo si sta dotando di strumenti che gli consentano di organizzare in tutta trasparenza le sue relazioni e la comunicazione con le istituzioni, nonché più in generale con tutti gli interessati. Il progetto di codice di condotta per le relazioni tra l'OLAF e la Commissione, frutto di iniziative convergenti del segretario generale della Commissione e del comitato di vigilanza, fa il punto sugli aspetti pratici che la specifica situazione dell'OLAF pone e indica soluzioni in grado di conciliare l'indipendenza operativa e l'efficacia della gestione amministrativa. Gli orientamenti per una politica di comunicazione dell'OLAF sono destinate a stabilire un rapporto di fiducia con le istituzioni, esponendo chiaramente gli obblighi e i vincoli ai quali l'OLAF è soggetto nel quadro delle sue varie responsabilità di informazione. Questi orientamenti riguardano esclusivamente l'aspetto delle relazioni dell'OLAF con le istituzioni, ad eccezione dei problemi di pubbliche relazioni che non rientrano formalmente in questa responsabilità interistituzionale. Sarebbe tuttavia auspicabile che questi due tipi di attività si preoccupassero di ricercare la stessa coerenza. Va tuttavia rilevato che le ambiguità più gravi potranno essere definitivamente risolte solo da decisioni di giustizia e, se del caso, dall'adozione di atti legislativi. I ricorsi introdotti dalla Commissione contro la BEI e la BCE, nonché da 71 membri del Parlamento europeo dinanzi al Tribunale di primo grado, affrontano questi problemi. Le banche e i 71 deputati fanno leva sulle lacune del dispositivo per rivendicarne l'inapplicabilità. La decisione del Tribunale chiarirà la portata e il carattere di applicabilità diretta delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1073/1999.

2.2. La legittimità e l'efficacia delle inchieste

Grazie all'instaurazione di una gestione trasparente, il comitato di vigilanza ha potuto rendersi conto di quali fossero le carenze, in termini di legittimità e di efficienza, dell'organizzazione delle attività operative dell'OLAF seguita finora. Esso rileva comunque altresì che la consapevolezza di queste lacune, da un lato ha portato l'OLAF ad adottare misure in grado di apportare soluzioni, sia pure parziali e provvisorie; dall'altro ha permesso di rilanciare la riflessione delle istituzioni sulla necessità di completare il sistema di tutela degli interessi finanziari dell'UE.

La riorganizzazione interna avviata dal direttore dell'OLAF, dopo una lunga transizione resa inevitabile dalla decisione di riprendere in blocco la vecchia struttura dell'UCLAF, ha seguito orientamenti che permettessero di impostare inchieste più mirate, a seconda del loro carattere disciplinare, penale o amministrativo. Il personale dirigente è stato selezionato in funzione di questi orientamenti e contribuisce fin d'ora a porre in essere la nuova struttura. La cellula di magistrati si è insediata e ha cominciato a inserirsi nel processo di gestione delle inchieste, in cooperazione con gli inquirenti già in servizio. In un primo tempo, i magistrati assunti hanno proceduto a una valutazione delle inchieste interne, preliminare alla riorganizzazione di questa attività. Si pensa di affidare loro un compito analogo per le inchieste esterne, visto il numero dei fascicoli.

Quanto al contesto istituzionale, i limiti evidenziati dal comitato nel suo primo rapporto d'attività, con riferimento alle lacune del controllo giudiziario, sono stati presi in considerazione dalle istituzioni nelle iniziative già pubblicate o in preparazione al riguardo. Il fatto che fossero soprattutto le inchieste interne a rendere prioritario e urgente un rafforzamento della legittimità e dell'efficacia delle indagini, aveva indotto il legislatore a prevedere per quel tipo di inchieste disposizioni specifiche sia nel regolamento (CE) n. 1073/1999 che nell'Accordo interistituzionale. Nel suo primo rapporto d'attività, il comitato di vigilanza aveva ritenuto che il controllo di legalità di queste indagini, esercitato ex post dal Tribunale di primo grado, fosse del tutto insufficiente; esso aveva espresso il proprio sostegno alla richiesta del Parlamento di istituire un'istanza giudiziaria che controllasse in permanenza le attività dell'OLAF in quest'ambito. Il comitato auspicava in particolare che un'istanza del genere fosse competente per autorizzare o ordinare provvedimenti restrittivi dei diritti individuali presi nel corso delle inchieste, per controllarne l'esecuzione e la fondatezza, nonché per verificare che gli atti dell'inchiesta rispettassero la normativa in materia di frode. Su richiesta del Parlamento, il comitato di vigilanza ha emesso un parere per valutare la possibile incidenza sulla gestione delle inchieste interne dell'istituzione di una procura europea competente per questi soli casi. Dopo aver dato il proprio sostegno - nei pareri n. 5/1999 e n. 2/2000 - a tale iniziativa del Parlamento, nata da una raccomandazione nel rapporto del gruppo di esperti indipendenti, affinché venisse gradualmente istituito un pubblico ministero europeo per la tutela degli interessi finanziari, il comitato di vigilanza è del parere che sia indispensabile "colmare le lacune dell'attuale quadro giuridico, che nuocciono a un'azione efficace dell'OLAF" e che "in un primo tempo la creazione di una procura europea indipendente per le inchieste interne, con uno statuto che ne definisca le prerogative e responsabilità e con l'incarico di applicare norme europee comuni - che potrebbero ricalcare i lavori dal 1996 a oggi dagli esperti incaricati del progetto 'Corpus juris' (versione 1997 e versione 2000) - potrà fornire un'autentica risposta" al problema della legittimità delle inchieste interne(23).

La Commissione ha preso altresì iniziative di rilievo per rafforzare la legittimità e l'incisività delle inchieste dell'OLAF. Dopo la ricezione della sua proposta di definire nel trattato il quadro giuridico atto a consentire la creazione di un pubblico ministero europeo per la tutela degli interessi finanziari dell'UE, proposta alla quale il comitato di vigilanza aveva dato il proprio sostegno, la Commissione ha avviato la preparazione di un Libro Verde al fine di consultare tutti gli ambienti interessati. Sulla scorta di tale consultazione essa desidera approfondire la propria riflessione sulle modalità per integrare nell'ordinamento comunitario la creazione di una procura europea, una volta che nel trattato saranno state inserite le necessarie disposizioni. La Commissione ha inoltre presentato al Parlamento e al Consiglio una proposta di direttiva(24) intesa a fissare a livello comunitario i principi di un sistema penale di repressione delle frodi ai danni degli interessi finanziari dell'UE: definizione delle infrazioni (frode - corruzione - riciclaggio di proventi illeciti); obbligo per gli Stati membri di perseguire penalmente e sanzionare queste infrazioni. L'adozione di queste disposizioni, prevista inizialmente nel quadro della convenzione 26 luglio 1995 e dei relativi protocolli, dovrebbe avvenire in base all'articolo 280, paragrafo 4 del trattato, a causa dei ritardi accumulati dagli Stati membri per ratificare gli strumenti del terzo pilastro.

Tutte queste misure e iniziative offrono risposte adeguate al problema ineludibile della legittimità e dell'efficacia delle inchieste OLAF. Il comitato di vigilanza, in risposta alle richieste del direttore dell'OLAF o delle istituzioni, ha apportato il proprio sostegno, sottolineando che la complementarità degli interventi risiede nel fatto che costituiscano altrettante tappe per realizzare un progetto coerente di protezione degli interessi finanziari dell'Unione, progetto che comunque può essere attuato solo al ritmo consentito dal quadro giuridico, come ha messo in evidenza il rapporto del gruppo di esperti indipendenti(25).

3. PROPOSTE

Il comitato dà il suo sostegno alle varie misure prospettate dall'OLAF per consolidare la propria autonomia di bilancio e amministrativa (regole interne, strutture specifiche), nonché per adeguare la gestione delle inchieste all'evoluzione dei propri metodi (manuale, CMS). Il comitato è del parere che, sostanzialmente, le proposte rivolte alle istituzioni nel suo primo rapporto siano state comprese correttamente (si veda il Capitolo I).

Per quel che riguarda la riorganizzazione interna dell'OLAF, essa procede secondo gli orientamenti illustrati nel primo rapporto d'attività. Il comitato approva i provvedimenti presi e raccomanda di proseguire l'attuazione il più speditamente possibile affinché quanto prima si possano valutare i loro effetti, in particolare con riferimento a una serie di obiettivi:

- varare e attuare una politica di inchiesta reattiva e proattiva: integrare la direzione "informativa" e "l'ufficio esecutivo" nel processo di elaborazione del programma di lavoro, di definizione delle priorità e dei criteri di selezione dei fascicoli, nonché nell'esecuzione di questi compiti,

- inserire la cellula di magistrati nel processo investigativo, dalla decisione di aprire l'inchiesta fino al controllo dell'intero iter, e definirne le competenze nel manuale dell'OLAF,

- dare maggiore visibilità alle competenze in materia di inchieste interne: prendere in considerazione la missione specifica, la responsabilità esclusiva e le maggiori competenze dell'OLAF in materia di inchieste all'interno delle istituzioni; creare una struttura chiaramente identificata, che disponga del personale qualificato necessario per lottare contro la corruzione, la criminalità finanziaria e le pratiche illecite in materia di pubblici appalti,

- predisporre una struttura e una politica di assunzioni funzionali alla missione dell'OLAF in fatto di "inchieste esterne" e di cooperazione con le autorità nazionali (basandosi sull'inventario in corso delle attività).

Quanto al contesto interistituzionale dell'OLAF, il comitato formula alcune proposte che integrano le iniziative già prese:

P1: Coordinare le iniziative avviate per rafforzare la legittimità e l'efficacia delle inchieste dell'OLAF

Le varie iniziative volte a rafforzare la legittimità e l'efficacia investigativa dell'OLAF - riorganizzazione interna; procura per le inchieste interne; pubblico ministero europeo; tutela penale degli interessi finanziari - perseguono tutte lo stesso obiettivo e devono essere impostate in modo complementare.

P2: Applicare nei vari organi e istituzioni l'obbligo di cooperare con l'OLAF previsto dal regolamento (CE) n. 1073/1999

Sarebbe auspicabile che le istituzioni applicassero in modo più sistematico l'articolo 7 del regolamento (CE) n. 1073/1999, relativo alle informazioni da trasmettere all'OLAF. In particolare, va sottolineato che qualsiasi ritardo nella comunicazione di informazioni può provocare problemi di prescrizione(26). Sarebbe poi opportuno informare l'OLAF in merito a qualsiasi inchiesta interna relativa a fatti che ricadono nella sfera di sua competenza, anche se l'istituzione interessata non reputa necessaria un'inchiesta dell'OLAF. In generale, occorre continuare a studiare le modalità per mettere in sintonia le inchieste dell'OLAF con le procedure interne delle istituzioni (inchieste amministrative, procedimenti disciplinari, ecc.).

P3: Completare la normativa per consolidare l'indipendenza dell'OLAF

Le relazioni tra OLAF e Commissione sono state definite nel progetto di codice di condotta, sulla scorta di un'interpretazione costruttiva delle duplici funzioni dell'OLAF. È necessario non solo mettere questi principi in pratica, ma talvolta anche sancirli a livello normativo. Le istituzioni sono quindi invitate a far avanzare le riforme necessarie dello statuto dei funzionari e del regolamento finanziario.

P4: Stabilire una comunicazione trasparente tra l'OLAF e le istituzioni

Gli orientamenti per una politica di comunicazione dell'OLAF dovrebbero permettere di impostare in quest'ambito una relazione trasparente con le istituzioni, al riparo da situazioni impreviste. È necessario che con le istituzioni si instauri un dialogo sulla base del documento preparato dall'OLAF.

In definitiva, dopo il secondo anno di attività, emerge che il dispositivo innovante posto in essere dal regolamento (CE) n. 1073/1999, non solo rispondeva all'urgente necessità di migliorare l'organizzazione della tutela degli interessi finanziari dell'Unione, ma altresì che la formula prescelta, che permette forme di sinergia tra gli aspetti operativi e legislativi, risultava praticabile purché tutte le parti interessati interpretino le inevitabili ambiguità del testo in uno spirito costruttivo. Dato che si sono già potuti prendere provvedimenti decisivi in ordine alla trasparenza della gestione, all'assunzione di quadri opportunamente qualificati, all'insediamento di una cellula di magistrati, sembrano ora riunite le condizioni affinché l'Ufficio possa rapidamente dotarsi di una politica investigativa, organizzare la propria cooperazione con le autorità nazionali nel quadro di una piattaforma di servizi, espletare la sua missione all'interno delle istituzioni nel quadro delle inchieste interne e provvedere al monitoraggio amministrativo, finanziario, disciplinare e penale delle proprie indagini.

Quanto alle difficoltà strutturali rilevate dal comitato di vigilanza nel suo primo rapporto, quantunque la riflessione delle istituzioni abbia permesso di segnare progressi, le premesse restano sostanzialmente immutate(27) e l'adozione di norme procedurali e sostanziali comuni, nonché la creazione di un pubblico ministero competente nell'intero spazio europeo, restano l'unica prospettiva che sembra in grado di offrire una soluzione. Le iniziative prese per dar seguito alle deliberazioni della conferenza intergovernativa a Nizza in questo campo hanno innanzitutto il merito di rilanciare la riflessione. L'elaborazione di un Libro Verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, avviata dalla Commissione, dovrà permettere un dialogo più ampio tra le istituzioni e le parti interessate, e la definizione in corso dei compiti di Eurojust dovrebbe permettere forme di sinergia con l'azione dell'OLAF. Nell'immediato, il progetto di riorganizzazione interna dell'OLAF, la proposta di direttiva sulla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità e l'eventuale creazione di una procura europea competente per le inchieste interne dovrebbero permettere di istituire gradualmente una gestione giudiziaria continua delle inchieste dell'OLAF.

(1) Per motivi pratici, nel seguito del presente rapporto si parlerà ancora soltanto di regolamento (CE) n. 1073/1999.

(2) Si veda il Capitolo V.2.

(3) Lettera al commissario Vitorino del 1o maggio 2001.

(4) Si veda Allegato II.

(5) Punti 5 e 6 della risoluzione.

(6) Riunioni del 7 e 8 novembre 2000 e del 16 e 17 gennaio 2001.

(7) Risoluzione del 5 dicembre 2000 del Consiglio.

(8) Risoluzione A5-0116/2000, del 16 maggio 2000, del Parlamento europeo. Risoluzione A5-0376/2000 del 13 dicembre 2000 del Parlamento europeo.

(9) Rapporto del comitato di vigilanza per l'anno 2000.

(10) Nel giugno 2001.

(11) Su questo argomento, si vedano altresì i punti 4.6, 4.7, 4.11, 4.19 e 4.20 della Relazione speciale n. 8/98 della Corte europea dei conti, relativo ai servizi della Commissione preposti alla lotta contro le frodi, in particolare l'unità di coordinamento della lotta contro le frodi (UCLAF).

(12) Sull'argomento si veda altresì ibidem, punto 2.18.

(13) Ibidem, punti 3.8, 3.10 e 3.13-3.18.

(14) Si veda l'artico 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio (GU L 36 del 10.2.1998, pag. 16).

(15) Si veda al riguardo la Relazione speciale n. 8/2001 della Corte europea dei conti.

(16) Su questo aspetto si veda altresì il punto 3.8 della Relazione speciale n. 8/98 della Corte europea dei conti, già citato.

(17) Regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità (GU L 292 del 15.11.1996).

(18) L'OLAF ha disposto delle necessarie competenze solo dopo l'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1073/1999 e della decisione interna delle singole istituzioni o degli organi.

(19) Proposta P3 del primo rapporto d'attività.

(20) Versione del progetto 15.7.2001, pag. 29.

(21) Dati statistici che figurano nei quadri di controllo e n