Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea"

(1999/C 368/19)

Il Comitato economico e sociale, in data 25 marzo 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo paragrafo, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay, in data 29 settembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 ottobre 1999, nel corso della 367a sessione plenaria, con 87 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Comunicazione della Commissione di un "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea" giunge dopo un intenso dibattito che si è svolto in anni recenti sulle sempre più complesse e determinanti problematiche urbane nel territorio dell'Unione, alimentato da numerose iniziative di vari soggetti istituzionali ed ulteriormente sollecitato dall'evidenziarsi di alcuni nodi fortemente collegati a questa tematica.

1.2. Una prima, significativa, traccia di riflessione sulla problematica di una politica europea rivolta alle città è presente nel Libro Verde sull'ambiente urbano predisposto dalla Commissione nel 1990, mentre è del 1996 il Rapporto città europee sostenibili, prodotto dal Gruppo di esperti sull'ambiente urbano dell'Unione europea. Il Comitato economico e sociale dal canto suo affronta la questione sia nell'ambito di un parere su Europa 2000+ nel 1995(1), sia con un parere specifico, nel 1996(2).

1.2.1. Nello stesso anno la Commissione pone decisamente la questione urbana all'attenzione di tutte le sedi istituzionali con la Comunicazione "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo" che viene accolta con positivo interesse e sulla quale si pronunciano in questo senso, invitando la Commissione ad ulteriori sviluppi dell'iniziativa, sia il Parlamento europeo(3), sia il Comitato economico e sociale(4), sia il Comitato delle regioni.

1.3. Le considerazioni che hanno animato da principio i sostenitori dell'esigenza di una cornice europea per la politica urbana, muovevano da riflessioni sul ruolo economico, sociale, politico e culturale che le città, nuclei storici fondamentali del continente più urbanizzato del pianeta, continuano a svolgere.

1.3.1. A queste motivazioni si sono aggiunti ulteriori sviluppi, sia di carattere socioeconomico, sia di carattere istituzionale. Da un lato è nelle città che si condensano, contemporaneamente ed al massimo grado, tutti gli aspetti e gli effetti che l'evoluzione economica e sociale determina: la crescita dell'economia come la crescita della disoccupazione, la crescita della qualità della vita come quella dell'emarginazione. Da un altro lato è proprio nelle città che ogni iniziativa politica dell'Unione ha la massima ricaduta, sia in termini di incidenza diretta, sia in termini di percezione e valutazione da parte dei cittadini europei.

1.4. È infine proprio nelle città che si pone e si deve vincere la sfida dello sviluppo sostenibile, nei suoi aspetti di carattere ambientale come in quelli di valenza sociale, il che comporta che, sia dall'inserimento di questi temi nel trattato di Amsterdam come dagli impegni assunti dall'Unione europea verso le Nazioni Unite in merito ai vincoli di carattere ambientale che sono stati definiti nella Convenzione di Kyoto, discende l'opportunità di definire linee d'azione coerenti necessariamente collegate ad una cornice di politica urbana europea.

2. Gli elementi essenziali della proposta della Commissione

2.1. La Commissione sottolinea come lo sviluppo di strategie integrate di gestione urbana sia fondamentale per affrontare problemi oggettivamente complessi ed inevitabilmente interconnessi, oltre che per massimizzare le potenzialità urbane, finalità che potrebbero essere pregiudicate dal permanere di strategie settoriali tradizionali e da una frammentazione di poteri e responsabilità tra i vari livelli decisionali ed amministrativi.

2.1.1. La premessa indispensabile per un'azione integrata è l'individuazione degli obiettivi prioritari cui deve tendere. La proposta della Commissione individua quattro filoni, articolati ma anche interdipendenti, considerando che le 24 azioni proposte, suddivise verso ciascun obiettivo, possono, ed anzi, in una coerenza complessiva, devono avere una ricaduta più o meno immediata anche verso gli altri. L'elencazione degli obiettivi per titoli costituisce, in un certo senso, anche una sorta di graduatoria del livello delle problematiche - tutte comunque di grande rilievo - che sono oggetto del Quadro di azione.

2.2. Migliorare la prosperità economica e l'occupazione nelle città è il primo titolo. Come è stato ricordato più sopra, la massima parte dei cittadini dell'Unione vive in centri urbani. Ne deriva che gran parte delle iniziative nell'ambito degli orientamenti per l'occupazione si colloca prioritariamente nel contesto dello sviluppo economico delle città.

2.2.1. Un particolare rilievo viene dato alla scelta di introdurre esplicitamente un riferimento alla dimensione urbana nella programmazione dei Fondi strutturali, anche alla luce delle positive esperienze dell'iniziativa comunitaria Urban. Si ritiene che tra gli effetti positivi di tale decisione ci sarà una ricaduta di rilevanza quantitativa e qualitativa particolare nella preparazione ed attuazione di azioni integrate di sviluppo urbano, oltre che un migliore coordinamento con l'azione comunitaria nel contesto delle reti transeuropee: molti centri urbani vedono pregiudicate le loro potenzialità di sviluppo da una marginalità rispetto al sistema infrastrutturale di viabilità e trasporti.

2.3. Il secondo obiettivo è promuovere la parità, l'integrazione sociale e il rinnovamento nelle aree urbane ed è esplicitamente collegato con il rafforzamento delle politiche comunitarie di lotta all'emarginazione ed alla discriminazione, oltre che in materia di sicurezza, che deriva dal Trattato di Amsterdam. Queste problematiche, che potrebbero essere definite di "sostenibilità sociale" hanno, nel contesto urbano, la loro manifestazione più drammatica, il che consente anche una più immediata ed evidente verifica dell'efficacia delle iniziative volte a contrastarle. La Commissione, richiamando il quadro del nuovo Obiettivo 2, fa anche riferimento a dei criteri identificativi delle "zone urbane in difficoltà".

2.4. Il terzo obiettivo è quello più incardinato su questioni che hanno ormai acquisito una rilevanza mondiale: quelle della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Tutelare e migliorare l'ambiente urbano: verso la sostenibilità locale e globale, questo è il titolo, ed è su questa finalità che si gioca il futuro, non economico ma vitale delle città e dell'intero pianeta. È evidente che proprio nell'agglomerato urbano si concentrano attività, comportamenti e situazioni che incidono fortemente sulla qualità dell'aria, dell'acqua, degli equilibri ecologici naturali, ed è quindi una conseguenza più che ovvia che sia nel tessuto urbano che si devono disporre tutte le iniziative possibili per ridurre al minimo quegli effetti che condizioneranno anche, e pesantemente, le generazioni future.

2.4.1. Le azioni proposte vanno da un miglioramento della legislazione ambientale in relazione al contesto urbano, ad interventi specifici in materia di smaltimento dei rifiuti, modifiche delle abitudini di trasporto e dell'impatto ambientale dei mezzi utilizzati, fino all'istituzione per le città di un "marchio di qualità ecologica e del sistema di ecogestione".

2.5. L'ultimo obiettivo si propone di contribuire ad un'efficiente gestione urbana e alla delega dei poteri a livello locale. Si ritiene indispensabile una migliore integrazione sia verticale ai vari livelli amministrativi, sia orizzontale tra i vari organismi e al loro interno, oltre che attraverso il coinvolgimento dei cittadini e dei soggetti che delle politiche urbane sono responsabili. L'azione dell'Unione europea non intende minimamente inficiare il principio di sussidiarietà, ma si propone di contribuire sia al miglioramento dei rapporti tra i vari livelli, sia all'incentivazione del ricorso al partenariato per affrontare e risolvere le problematiche urbane.

2.5.1. Un'azione è diretta, attraverso l'utilizzo e lo sviluppo di reti integrate, alla sensibilizzazione, allo scambio di esperienze ed alla incentivazione della capacità di agire per uno sviluppo urbano sostenibile. Ulteriori azioni sono poi destinate al sostegno di strategie innovative, alla sicurezza ed alla prevenzione della criminalità, ad una diffusa informazione comparativa sulla situazione delle città dell'Unione.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato accoglie con favore la Comunicazione della Commissione ed in particolare l'organizzazione del Quadro di azione sui quattro obiettivi che ben sintetizzano le risposte da opporre alle sfide che tutte le strutture urbane dell'Unione si trovano, sia pure in differente misura, a dover affrontare nell'immediato: sviluppo ed occupazione, integrazione e coesione sociale, ambiente e sviluppo sostenibile, gestione efficiente e partecipata.

3.1.1. Appare particolarmente positivo che ci si orienti con decisione alla definizione di linee-guida di politica urbana, con una consapevole presa d'atto che le iniziative politiche dell'Unione non possono prescindere da una matura ed attenta valutazione della realtà che si va, con esse, a determinare nel contesto territoriale urbano che è il tessuto fondamentale dell'organizzazione socioeconomica europea.

3.1.2. La caratteristica più saliente del Quadro d'azione è proprio quella di definire sostanzialmente una cornice per una impostazione integrata della politica urbana, sorretta dall'individuazione di obiettivi prioritari e perseguita attraverso una gamma di interventi e strumenti, che includono i Fondi strutturali e che, nel loro concerto, riescano ad avere un'efficacia a più vasto raggio.

3.2. Il Comitato ritiene tuttavia di dover contribuire alla proposta della Commissione con delle considerazioni sull'impostazione del documento.

3.2.1. La prima e più immediata osservazione è che la Commissione nel formulare la proposta ha dovuto modularsi sul contesto normativo e politico realisticamente possibile. Il documento quindi si rivolge ad un campo di operatività, quello dei centri urbani, considerato esclusivamente nei suoi aspetti e nelle sue problematiche del presente. Anche il testo sulle "Sfide per le città europee" allegato al documento, pur con la ricerca di una proiezione nel futuro, subisce questo limite.

3.2.2. Le città tuttavia, sono in qualche modo esse stesse degli "organismi viventi" composte dalla somma delle entità che vi abitano e vi lavorano, soggette a mutamenti notevoli e talvolta radicali. Quanto inciderà sul futuro di molti ed importanti centri urbani europei il progressivo marcato invecchiamento dei loro abitanti? Che rilevanza avrà il dilagare delle famiglie di una sola persona o con un solo genitore nell'evoluzione della domanda di servizi in tutti i campi? La deindustrializzazione è ormai un processo compiuto o è ancora in divenire, e fino a che punto? Il telelavoro, con i corollari che comporta sulla richiesta di mobilità, è destinato a diventare una realtà diffusa o solo residuale? Questi interrogativi, cui se ne potrebbero aggiungere altri, nel documento non possono trovare spazio se non marginalmente.

3.2.3. Nelle azioni proposte dalla Commissione si accenna in più punti all'importanza di promuovere e mantenere un sistema urbano policentrico ed equilibrato. Questo enunciato, altamente condivisibile, non sembra poter essere perseguibile esclusivamente con le politiche urbane. È necessario che all'integrazione verticale ed orizzontale che la Commissione intende promuovere si aggiunga una integrazione "spaziale" tra centri urbani, centri minori e territorio rurale, nella stessa regione urbana o in coerenti contesti territoriali. Manca però uno strumento che dia un ruolo all'UE per guidare questo processo di riflessione. Lo Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE), pur con i limiti della cooperazione intergovernativa costituisce, allo stato attuale, la sola cornice per cercare di conseguire il risultato auspicato.

3.3. Da più parti si è sottolineato come uno dei punti fondamentali per affrontare positivamente il problema occupazionale sia quello di coordinare le politiche di investimento negli Stati membri. Da questo punto di vista un'azione integrata come quella che il documento propone è quindi positiva, ma si ritiene che ne andrebbe maggiormente evidenziata la potenzialità occupazionale nell'ambito delle varie iniziative.

3.3.1. Le politiche di integrazione sociale si rendono sempre più indispensabili per la crescita delle sacche di emarginazione, ma nel contesto urbano complessivo il fenomeno a monte è quello di una crescente "divaricazione sociale", in cui le fasce intermedie sono quantitativamente in contrazione e sempre più soggette ad una precarietà di status. Anche questi elementi vanno tenuti in considerazione nello sviluppo di azioni volte ad affrontare le questioni occupazionali ed economiche dei centri urbani.

3.3.2. Nel considerare i problemi delle aree urbane a forte degrado ed elevata emarginazione sociale va ricordato come un fattore che contribuisce notevolmente a stabilizzare queste caratteristiche negative sia la disoccupazione a lungo termine. Nella lotta all'emarginazione sociale un'azione è dedicata alle Scuole di seconda opportunità, manca però un richiamo a quella "formazione continua" che può avere un grande ruolo nel consentire il rientro in un contesto occupazionale o, ancor meglio, evitarne l'uscita.

3.3.3. La Commissione dedica una azione specifica alla prevenzione della criminalità urbana. Va tuttavia rilevato che la questione della sicurezza ha assunto ormai un ruolo di primo piano nella sensibilità e nell'esperienza delle città, grandi e piccole. Individuare progetti pilota è senz'altro opportuno, ma il vincolo sempre più stretto tra micro e macro criminalità pone l'esigenza di legare le iniziative a livello locale a strategie coordinate che, con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam sulla sicurezza, dovrebbero poter assumere maggiore e più incisiva articolazione.

3.4. Un'attenzione particolare andrebbe posta sulla questione dell'immigrazione, che ha un rilievo non secondario nei centri urbani europei. Da un lato, infatti, alimenta la crescita degli abitanti e spesso anche delle situazioni di disoccupazione e di emarginazione. Da un altro pone problemi di creazione di infrastrutture ad hoc, come possono essere i luoghi di culto, ed anche di una politica del territorio che scongiuri il determinarsi o il consolidarsi di enclavi etniche nel tessuto urbano.

3.4.1. Il rifiuto di qualsiasi discriminazione affermato con vigore nel trattato di Amsterdam ha, in questo contesto, una immediata e concreta opportunità di verifica.

3.4.2. Nelle politiche di rinnovamento urbano vanno certo considerati come prioritari gli interventi finalizzati alle "zone urbane in difficoltà" sotto il profilo di marginalità socioeconomica o di grave degrado ambientale, ma dovrebbero essere presi in considerazione anche piani destinati a zone di marginalità urbanistica, come quelle di eccessivo invecchiamento di un patrimonio edilizio senza pregi architettonici o di non più efficienti e adeguate dotazioni infrastrutturali. Il Comitato(5) ha già evidenziato come il risanamento e l'ammodernamento di vecchi edifici sia particolarmente coerente col concetto di una edilizia sostenibile, eviti il progredire di una urbanizzazione che divora spazi, abbia una buona ricaduta sul versante occupazionale e, si può aggiungere, alimenti il senso di identità della città.

3.4.3. La conservazione del patrimonio culturale dovrebbe essere finalizzata a qualcosa di più che a rendere più attraenti i centri urbani, come indicato nel documento della Commissione. Oltre che elemento forte dell'identità storica e culturale, è un patrimonio che, grande o piccolo che sia, ha una potenzialità non secondaria di produrre ricchezza ed occupazione. Manca una indicazione specifica di azioni finalizzate in questo senso.

3.5. La questione della sostenibilità economica ed ecologica dello sviluppo è ormai una urgenza planetaria, che proprio nelle città assume la massima evidenza, intrecciandosi strettamente sia alla organizzazione urbana: mobilità, trasporti, gestione dei rifiuti, sia alla qualità della vita dei cittadini: inquinamento acustico ed atmosferico. Al tema dello sviluppo urbano sostenibile, in particolare in relazione al problema ambientale, il Comitato attribuisce quindi una notevole importanza e si è già più volte espresso in merito(6). La proposta della Commissione è apprezzabile ma andrebbe maggiormente considerata ed evidenziata la potenzialità di ricaduta occupazionale delle politiche ambientali attive(7).

3.5.1. E tuttavia è importante che, in particolare sul tema dell'ambiente si stimoli la responsabilità dei settori economici(8) e si realizzi una forte consapevolezza e condivisione dei cittadini, che può essere sollecitata ed alimentata da una partecipazione al momento decisionale.

3.6. La partecipazione, nell'ambito delle politiche urbane, ha due aspetti fondamentali. Intesa come partenariato, è un modo per convogliare l'apporto di una molteplicità di soggetti istituzionali, parti sociali, operatori economici pubblici, privati e di vario genere nella realizzazione di progetti o interventi. Come tale è preziosa, sia sotto un profilo meramente organizzativo, sia sotto un profilo economico e sociale: aumenta le risorse disponibili ed accresce l'apporto propositivo.

3.6.1. La partecipazione dei cittadini in quanto tali ha invece una forte rilevanza sociale ed il pregio ulteriore di rafforzare il senso di "comunità", che tende sempre più a frammentarsi nelle nostre realtà urbane.

3.6.2. Il Comitato osserva che la proposta dovrebbe sottolineare con maggior vigore un'attenzione verso partecipazione e partenariato, più presenti nelle dichiarazioni di intenti che nelle specifiche azioni dedicate all'argomento. Manca in particolare una valorizzazione del ruolo delle imprese dei Servizi e delle PMI, per quanto riguarda il partenariato, e manca una riflessione su come la scarsa trasparenza amministrativa allontani i cittadini ed alimenti la loro sfiducia.

3.7. Si ritiene che andrebbero meglio approfondite le problematiche sul tema specifico della politica urbana con i paesi candidati all'adesione, che presentano tra l'altro, nella maggior parte dei casi, situazioni particolarmente compromesse sotto il profilo socioeconomico, infrastrutturale, ambientale. Il discorso della sostenibilità e dello sviluppo urbano dovrebbe coinvolgere sia i paesi PECO che i paesi terzi del Mediterraneo.

4. Fondi strutturali e Urban

4.1. La proposta della Commissione fa riferimento alla riforma dei Fondi strutturali (2000-2006) che individua specificamente come ambito di intervento le zone urbane in difficoltà. Il Comitato aveva già da tempo espresso la convinzione che l'utilizzazione dei Fondi nella politica delle aree urbane fosse indispensabile per affrontare le emergenze sociali ed economiche. Tanto più ne condivide la necessità nell'ambito di una politica di intervento urbano coerentemente integrata ed orientata nell'ottica di uno sviluppo sostenibile. Tuttavia, nello stesso parere, il Comitato aveva sollecitato anche una maggiore consapevolezza del peso e del ruolo politico delle città, che ancora non sembra del tutto maturata(9).

4.1.1. Esprimendosi sul nuovo regolamento dei Fondi strutturali e specificamente sul suo rapporto con i problemi delle aree urbane, il Comitato, apprezzando il rafforzamento della concertazione presente nel regolamento proposto, sottolineava l'esigenza che il principio della concertazione e del partenariato fosse osservato a tutti i livelli delle azioni dei Fondi strutturali, considerandolo un elemento chiave per mantenere quell'approccio dal basso verso l'alto che è cruciale per il successo delle azioni intraprese(10). Anche il Parlamento europeo si è pronunciato, in merito alla riforma dei Fondi strutturali, per una più forte sottolineatura del partenariato(11).

4.1.2. Queste considerazioni mantengono validità e rilievo anche nell'esame della proposta in oggetto, con una ulteriore notazione: è importante che le problematiche urbane formino parte integrante della riforma dei Fondi, ma è fondamentale che le azioni destinate alle città siano integrate con gli altri programmi e, prioritariamente, con la questione occupazionale e con le politiche ad essa connesse.

4.2. Il Comitato(12), è particolarmente soddisfatto che l'esperienza di Urban non sia stata accantonata, sia per la valenza politica che ha avuto, sia per la visione integrata con la quale sono stati affrontati i problemi delle zone urbane in crisi e condivide quindi la decisione del Consiglio dell'Unione europea di continuarne l'iniziativa parallelamente a quelle di Interreg, Equal e Leader.

4.2.1. In attesa del nuovo regolamento si auspica che non vengano indebolite, né sotto il profilo operativo né sotto quello economico, le potenzialità che Urban ha potuto sviluppare.

4.2.2. È proprio per il patrimonio di esperienza di Urban che si ribadisce, con forza, l'importanza del partenariato e della concertazione anche nell'utilizzo dei Fondi strutturali, perché Urban ha reso non solo le amministrazioni locali, ma anche le parti sociali, le associazioni ed i singoli cittadini coinvolti e partecipi delle modalità e delle finalità di ogni iniziativa.

4.3. In merito all'individuazione delle aree di intervento dei Fondi strutturali va considerato che appare sempre più opportuno un potenziamento di Eurostat. Sono al momento disponibili statistiche attendibili per quanto riguarda disoccupazione e specificità industriali relative ai vari territori nazionali, ma non statistiche differenziate sui Servizi. Mancano inoltre dati statistici adeguati per le zone urbane: al massimo se ne trovano, piuttosto incompleti, su base regionale. Parrebbe opportuno completare i dati di Eurostat con una maggiore articolazione e definizione sul territorio, anche per valutare la possibilità di ampliare la gamma dei riferimenti statistici per l'ammissibilità agli interventi.

5. Politica urbana e integrazione territoriale

5.1. Il Comitato ha in passato suggerito con forza che una politica urbana a livello dell'Unione debba avere come punti fermi una visione complessiva del sistema urbano europeo, un progetto complessivo di sviluppo o riequilibrio, una strategia di integrazione tra obiettivi di eccellenza economica ed obiettivi di equità sociale, una continua attenzione alla coesione sociale nelle città e nel territorio, una capacità di coniugare competizione e cooperazione, una decisa sensibilità nel legare le prospettive di sviluppo, di cui le città sono attori privilegiati, con la qualità e lo stile della vita dei cittadini europei(13).

5.2. La proposta della Commissione, prescindendo dalle positive azioni individuate, tuttavia manca di una proiezione nel futuro meno immediato. Questo dipende però da un problema ben evidente: non è possibile improntare una politica urbana di lungo respiro senza la cornice di una politica complessiva del territorio, che non sia una semplice sommatoria delle politiche di tutti i singoli paesi dell'Unione.

5.2.1. Lo SSSE è nato proprio con l'obiettivo di elaborare questa politica complessiva e non a caso ha destinato al sistema urbano europeo ben due seminari, a Lilla ed a Salamanca, ed un approfondimento conclusivo nel Forum di Bruxelles del 2 e 3 febbraio 1999, con una particolare attenzione allo sviluppo urbano policentrico e ad un rinnovato partenariato tra città e campagna. Il testo finale dello SSSE, elaborato anche alla luce di queste riflessioni, è stato adottato nel corso del Consiglio informale dei Ministri riunito a Potsdam nel maggio scorso ed il relativo piano d'azione che è stato varato nel Consiglio successivo che si è svolto a Tampere nei giorni scorsi.

5.2.2. Il Comitato, che ha accolto con favore l'iniziativa, ha però avuto modo di sottolineare in un suo parere alcuni limiti di efficacia dello SSSE, che resta una iniziativa a livello intergovernativo e quindi difficilmente raccordabile in maniera veramente efficace con il livello comunitario(14).

5.2.3. Una sensibilità a questa esigenza emerge d'altronde dal piano di azione dello SSSE approvato a Tampere, la cui articolazione è complessivamente volta a stimolare e promuovere un più stretto collegamento tra le politiche territoriali nel loro insieme e le linee di sviluppo dei sistemi urbani, regionali e rurali.

5.3. Come è evidente, molti problemi di sostenibilità urbana nascono e devono essere governati ad un livello più ampio di quello del circoscritto spazio urbanizzato e, per un altro verso, le città sono legate, in termini di funzionalità immediata e di contesto spaziale a territori che eccedono la loro dimensione.

5.3.1. In termini di funzionalità strategica, sia sotto il profilo socioeconomico che, tanto più sotto quello dello sviluppo ecologicamente compatibile e della competitività globale, le città europee sono e devono essere considerate come una rete che ha bisogno di visione politica globale, di cooperazione, di informazione, di sviluppo equilibrato ed armonioso.

6. Riflessioni, suggerimenti, prospettive

6.1. La proposta della Commissione è, in un certo senso, un traguardo rispetto a tutta una serie di auspici, proposte ed iniziative degli anni passati, ma costituisce adesso soprattutto un punto di partenza che necessita di strumenti e momenti di verifica puntuali per concretizzarne tutta la potenziale efficacia.

6.1.1. Tra gli strumenti appare prioritario quello della fissazione di indicatori uniformi e comparabili. È questa una ricerca già inserita nel 5o Programma quadro di RST, che è anche oggetto di una specifica azione tra quelle proposte. L'obiettivo da perseguire è quello di giungere a criteri di valutazione condivisi, basati su una vasta gamma di indicatori definiti e concordati, per consentire sia un monitoraggio completo delle singole condizioni urbane, sia una valutazione circostanziata delle ricadute delle azioni intraprese. In questa direzione un'esperienza preziosa è rappresentata dall'audit urbano, un'azione pilota di rilevazione e confronto di indicatori, che riguarda attualmente 58 città europee.

6.1.2. Il Comitato condivide l'intenzione della Commissione di creare un circuito "positivo" di informazione rispetto alle "buone pratiche" ed alle azioni innovative che si sviluppino nell'ambito delle politiche urbane nell'Unione, ma ritiene che altrettanto utile sarebbe una informazione analitica di quanto possa, in talune circostanze, ridurre l'efficacia o la positiva ricaduta delle iniziative che scaturiranno dal piano d'azione.

6.1.3. È questo un elemento di cui dovrebbe tener conto, nelle sue verifiche periodiche sull'attuazione del quadro d'azione, il gruppo di esperti che la Commissione intende costituire, e nel quale si ritiene debba essere rappresentato anche il Comitato. Le analisi e le proposte del gruppo di esperti potrebbero fornire anche una base di riflessione nel Forum urbano che la Commissione intende convocare periodicamente.

6.1.4. Appare particolarmente opportuna, ed in sintonia con quanto già auspicato in passato dal Comitato, la scelta di istituire un gruppo interservizi che verifichi costantemente, accanto all'andamento del piano d'azione, le ricadute delle politiche comunitarie sulle realtà urbane. Una attenzione specifica dovrebbe andare alla verifica dei risultati dell'inserimento delle politiche urbane all'interno dei fondi strutturali.

6.1.5. È importante che il circuito di informazioni, le valutazioni del gruppo di esperti, le verifiche del gruppo interservizi, e - infine - il rapporto che la Commissione inserirà nella relazione triennale sulla coesione economica e sociale, tengano in particolare considerazione lo sviluppo coerente di tutti i quattro obiettivi previsti dal Quadro d'azione.

6.2. È possibile che nella fase attuativa del Quadro d'azione emergano con particolare evidenza dei limiti o dei ritardi nelle varie strutture istituzionali coinvolte. Anche la Commissione si dichiara consapevole di questo rischio. È quindi opportuno che gli Stati membri, nell'eventualità di tale verifica, vengano sollecitati ad adottare gli strumenti legislativi opportuni per la realizzazione ottimale di questa strategia.

6.2.1. Il Comitato condivide la scelta di utilizzare, tra gli altri, lo strumento della fiscalità per sostenere le strategie di sostenibilità ambientale e di riorganizzazione della domanda di mobilità, ma ricorda di aver già espresso perplessità(15) sull'ipotesi di determinare un prezzo per l'utilizzazione delle strade urbane. Una simile scelta, se non fosse articolata su criteri specifici collegati alla qualità ambientale, non farebbe che accentuare quella divaricazione socioeconomica che il Quadro d'azione vuole invece contrastare.

6.2.1.1. Il Comitato, a tale proposito, sottolinea la rilevanza di politiche avanzate del trasporto pubblico, non solo come fattore determinante per la tutela ambientale, ma anche come strumento per coadiuvare le politiche di integrazione sociale.

6.2.2. L'Unione europea, che ha partecipato con la Commissione oltre che con gli Stati membri ad "Habitat II", ha già dato ampia dimostrazione di consapevolezza ed attenzione alla visione globale del concetto di sostenibilità. È quindi auspicabile che, anche alla luce del Quadro di iniziativa, si intensifichino lo scambio informativo su ricerca ed innovazione nel contesto urbano e il sostegno a progetti di cooperazione con i paesi terzi, in particolare con quelli in via di sviluppo, in un'ottica comune di contenimento e riduzione dell'impatto ambientale, oltre che di sviluppo sostenibile.

6.3. La prima verifica della Commissione sull'andamento del Quadro di iniziativa è in calendario per il 2002. Potrebbe essere quella l'occasione per arrivare ad un vero e proprio programma di azione, articolato sugli stessi obiettivi già individuati.

6.3.1. Se, parlando di politiche urbane, è ormai un'abitudine ricorrente sottolineare che l'80 per cento dei cittadini europei vive in agglomerati urbani, è utile accostare a questo dato la considerazione che i quattro quinti del territorio dell'Unione sono costituiti da territorio rurale. Lo sviluppo, la competitività, la vivibilità, la dotazione di servizi, gli equilibri compatibili di questi due contesti sono perseguibili solo se si inscrivono in un contesto complessivo di governo del territorio. È questo un punto sul quale la nuova Commissione dovrà inevitabilmente sviluppare un approfondimento.

6.3.2. Sarebbe auspicabile che, incrociando lo sviluppo degli incontri intergovernativi sullo SSSE, l'esperienza del Quadro di iniziativa, le rilevazioni che scaturiranno dalla definizione degli indicatori, oltre a quanto può derivare dalle esperienze di Life, Interreg ed Urban, si giungesse alla realizzazione di un Libro bianco che definisca le strategie urbane e territoriali che il futuro demografico, economico e sociale dell'Unione richiederanno.

6.3.3. Urbanisti ed architetti di fama mondiale ipotizzano per il terzo millennio la "città lacunale" senza vero centro, a macchia di leopardo. Ipotizzano anche che in 30-40 metropoli, dilatate a dismisura, si governeranno i destini del mondo. Per la cultura e la sensibilità europee questo potrebbe essere più un incubo che una prospettiva. Per l'Unione europea questo tipo di proiezioni costituisce una sfida ulteriore verso un governo alternativo, competitivo e compatibile dello sviluppo delle città e del territorio, ma tra i cardini di questa iniziativa va sempre inserita, come imprescindibile, la qualità della vita di tutti i cittadini dell'Unione. Ed è questa la sintesi perfetta delle sfide che il futuro ci pone.

Bruxelles, 21 ottobre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Parere in merito a "Europa 2000+ Cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo" (supplemento di parere), GU C 133 del 31.5.1995, pag. 2, par. 2.6.

(2) Parere sul "Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano", GU C 30 del 30.1.1997.

(3) Risoluzione sulla Comunicazione della Commissione "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo" (COM(97) 197 - C4-235/97) A4-172/98.

(4) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione: "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo", GU C 95 del 30.3.1998.

(5) Parere sul tema "Sviluppo sostenibile: edilizia abitativa in Europa", GU C 355 del 21.11.1997.

(6) Parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio concernente i valori limite di qualità dell'aria ambiente per biossido di zolfo, ossidi di azoto, particelle e piombo", GU C 214 del 10.7.1998; Parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio concernente i valori limite per il benzene ed il monossido di carbonio nell'aria ambiente", GU C 138 del 18.5.1999.

(7) Parere in merito alla "Comunicazione della Commissione sull'ambiente e l'occupazione" (Costruire un'Europa sostenibile), GU C 235 del 27.7.1998.

(8) Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit", GU C 209 del 22.7.1999.

(9) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione: "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo", GU C 95 del 30.3.1998.

(10) Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali", GU C 407 del 28.12.1998.

(11) Risoluzione su una proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (COM(1998) 131 - C4-0285/98/0090 (AVC)).

(12) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione: "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo", GU C 95 del 30.3.1998.

(13) Parere sul "Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano", GU C 30 del 30.1.1997.

(14) Parere in merito allo "Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE)", GU C 407 del 28.12.1998.

(15) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione sul tema "Sviluppare la rete dei cittadini: Perché è importante un trasporto passeggeri regionale e locale di buona qualità e come la Commissione europea sta contribuendo alla realizzazione di questo obiettivo", GU C 138 del 18.5.1999, pag. 7.