COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - L'economia della UE: rassegna 2002 - Sintesi e conclusioni principali

INDICE

1. Introduzione

2. Gli sviluppi macroeconomici nell'area dell'euro

3. Le riforme strutturali dei mercati del lavoro e del prodotto e la performance macroeconomica nella UE

4. L'integrazione dei mercati obbligazionari della UE

5. Le conseguenze economiche e finanziarie dell'invecchiamento della popolazione

6. Convergenza reale e convergenza nominale nei paesi candidati all'adesione: panoramica

1. Introduzione

A tre anni di crescita vigorosa ha fatto seguito un prolungato periodo di rallentamento della crescita. // All'inizio del 2000 un duraturo tasso di crescita del 3% appariva un traguardo a portata di mano. Nel triennio 1998-2000 il tasso annuo di crescita aveva superato il 3%. Il successo dell'introduzione dell'euro nel 1999, il clamore suscitato dalla new economy, il boom dei mercati azionari a livello internazionale, la positiva reazione dell'economia dell'area dell'euro alle crisi economiche asiatica, russa e brasiliana, nonché l'andamento favorevole del commercio mondiale inducevano a ritenere che un tale tasso di crescita potesse perdurare. Inoltre, i principali problemi di politica macroeconomica degli anni Ottanta e dei primi anni Novanta erano stati risolti in maniera convincente, mentre cominciava a delinearsi un effettivo rafforzamento strutturale dell'economia. Le autorità monetarie erano riuscite a garantire la stabilità dei prezzi in maniera credibile. Per la prima volta da decenni la maggior parte degli Stati membri presentava bilanci in surplus. Le riforme strutturali contribuivano ad una forte crescita dell'occupazione e la disoccupazione era in calo. Eppure, nonostante queste positive premesse, inaspettatamente i tre anni di crescita vigorosa fino al 2000 sono stati seguiti, nell'area dell'euro, da un periodo di rallentamento della crescita e di pessimismo sempre più diffuso. Il rallentamento, ritenuto inizialmente superficiale e di breve durata, si è tradotto nella performance economica più deludente dalla recessione del biennio 1992-1993. La crescita media nel 2001 e nel 2002 è stata pari solo all'1,25%, e secondo le previsioni solo nel corso del 2003 essa farà registrare una nuova accelerazione [1].

[1] Cfr. Economic forecasts, Autumn 2002 della Commissione europea.

Contrastanti sono le spiegazioni del rallentamento, chiara appare però la soluzione: un intervento vigoroso per rafforzare la capacità di ripresa, il dinamismo e pertanto il potenziale di crescita. // Qualunque siano le cause del rallentamento e del suo persistere - una sfortunata combinazione di shock internazionali o piuttosto le debolezze strutturali interne al lato dell'offerta - sono necessari ulteriori interventi strutturali che consentano di affrontare le sfide delineate dal Consiglio europeo nella primavera del 2000. Il programma di Lisbona conserva la sua validità ma va attuato in modo adeguato. Deve essere salvaguardata la credibilità del quadro di bilancio in modo da sostenere la fiducia delle imprese e delle famiglie in un periodo negativo per l'economia e da consentire un mix di politiche equilibrato. Inoltre, per stimolare la crescita e accrescere il benessere nel medio periodo è necessario garantire l'efficace attuazione di ampie riforme strutturali, in particolare delle riforme la cui realizzazione presenta un ritardo crescente, e promuovere l'integrazione economica. Infine, vanno date risposte convincenti alle crescenti preoccupazioni in merito all'impatto dell'invecchiamento della popolazione, così da ridurre l'incertezza dei cittadini circa il loro reddito disponibile futuro.

Per una migliore comprensione delle sfide politiche, la rassegna 2002 dell'economia della UE concentra l'analisi su cinque temi relativi al programma di politica economica della UE. // L'edizione 2002 della rassegna dell'economia della UE traccia un'attenta analisi di cinque temi specifici legati alle sfide poste oggi alla politica economica. In primo luogo, vengono illustrati i recenti sviluppi macroeconomici e di politica economica nell'area dell'euro. In secondo luogo, un capitolo sulle riforme strutturali dei mercati del lavoro e del prodotto prende in esame i principali modelli di riforma introdotti negli Stati membri e analizza il loro impatto sulla performance macroeconomia in termini di crescita, di produttività, di salari reali e di occupazione. In terzo luogo, a completamento del capitolo sull'integrazione dei mercati finanziari che figurava nella rassegna 2001, un capitolo sull'integrazione dei mercati obbligazionari europei si occupa più da vicino di tale segmento di mercato in cui l'integrazione finanziaria dovrebbe procedere rapidamente con importanti ricadute potenziali in termini di benessere. In quarto luogo, un capitolo sull'invecchiamento della popolazione analizza l'impatto potenziale dei cambiamenti demografici sul risparmio, sui mercati dei capitali e sui tassi di interesse reali. Infine, un capitolo sull'allargamento identifica le condizioni che i paesi candidati dovrebbero soddisfare per gestire al meglio il processo di convergenza.

// 2. Gli sviluppi macroeconomici nell'area dell'euro

Per quanto sia stata scongiurata una recessione vera e propria, la domanda interna rimane debole, in un contesto macroeconomico favorevole. // Prima del rallentamento iniziato nel secondo semestre del 2000, nel corso degli ultimi trent'anni si erano registrati nell'area dell'euro tre cicli maggiori. I cicli di crescita avevano raggiunto il loro culmine rispettivamente nel 1974, nel 1980 e nel 1992. Sebbene nel corso dell'ultimo ciclo nell'area dell'euro sia stata scongiurata una recessione vera e propria, la decelerazione si è rivelata solo leggermente meno accentuata della recessione del biennio 1992-1993. L'attuale flessione è caratterizzata da un rallentamento quasi simultaneo di tutte le componenti della domanda interna e del commercio mondiale. Ciononostante, grazie ai notevoli risultati conseguiti sotto il profilo macroeconomico e strutturale nel corso dell'ultimo decennio, il quadro economico generale appare a prima vista migliore che nei cicli precedenti. Né l'intensità della persistente contrazione degli investimenti né la debole crescita dei consumi delle famiglie concordano con l'andamento di fattori macroeconomici tradizionali quali i tassi di interesse reali, la redditività e l'utilizzazione di capacità per gli investimenti, l'andamento dell'occupazione e del reddito reale disponibile per i consumi. In una prospettiva storica questi fattori continuano a sostenere la crescita. Ciò dimostra che, senza i consistenti progressi conseguiti in termini di stabilità macroeconomica e di riforme strutturali, l'area dell'euro si troverebbe oggi a dover far fronte ad una vera e propria recessione.

La crescita dell'occupazione è rimasta solida, tuttavia l'andamento del costo del lavoro potrebbe frenare la ripresa degli investimenti. // I progressi conseguiti dalla politica economica si riflettono sull'evoluzione del mercato del lavoro. La crescita dell'occupazione nell'area dell'euro è stata positiva nel corso di tutto il periodo di rallentamento e la disoccupazione è aumentata solo leggermente, passando dall'8% a metà 2001 - il livello più basso raggiunto nel decennio - all'8,4% nell'ottobre 2002. La combinazione di continui limitati aumenti dei salari nominali e di una crescita costante dell'occupazione ha dato sostegno al reddito disponibile e ai consumi nel corso del periodo di rallentamento, limitando in questo modo l'intensità della flessione. Tuttavia, in un contesto di rallentamento della crescita economica, l'incremento dell'occupazione ha determinato come effetto collaterale la riduzione, in gran parte ciclica, della crescita della produttività del lavoro [2]. Inoltre, la scarsa sensibilità al ribasso dei salari a fronte del rallentamento economico sposta in gran parte il peso dell'adeguamento sulle imprese. Se a ciò si aggiunge il deterioramento della produttività del lavoro, vi è il rischio che la redditività e quindi le prospettive di investimento abbiano a risentire degli aumenti relativamente elevati del costo reale del lavoro per unità di prodotto. Ciò potrebbe a sua volta mettere a rischio le performance future del mercato del lavoro, nonché il vigore della ripresa.

[2] Per produttività del lavoro si intende in questo contesto il PIL per addetto.

La revisione al ribasso delle prospettive di crescita a medio termine delle imprese contribuisce a deprimere i mercati azionari, con ripercussioni nel breve periodo sui bilanci delle imprese, sul costo del capitale e sulla fiducia. // La debolezza delle componenti relative alla domanda interna ha coinciso con le maggiori perdite che i mercati azionari abbiano mai registrato a partire dagli anni Trenta. La correzione intervenuta sui mercati azionari internazionali a partire dai primi mesi del 2000 si è intensificata nel corso del 2002, sebbene il ciclo economico avesse raggiunto il suo punto di svolta minimo. L'evoluzione sui mercati finanziari e l'accresciuta incertezza hanno suscitato preoccupazioni sul carattere duraturo della ripresa e sulle prospettive di crescita nel breve e nel medio periodo. La forte accelerazione dell'incremento dei prezzi delle azioni in atto nel corso degli anni Novanta è stata seguita da un crollo delle quotazioni azionarie a partire dal 2000. In un contesto eccessivamente ottimistico - il clamore suscitato dalla new economy era allora al suo zenit - i mercati avevano integrato nei loro prezzi un aumento vertiginoso dei profitti e del tasso di crescita delle imprese, nonché una ridotta volatilità della crescita della produzione. La diminuzione del costo del capitale e aspettative di profitto eccessive, soprattutto nel settore della new economy, hanno determinato un eccesso di investimenti e una cattiva allocazione dei capitali, in particolare negli Stati Uniti, ma con importanti effetti di contagio anche nell'area dell'euro. La revisione al ribasso delle ottimistiche previsioni a medio termine e il graduale manifestarsi di queste disfunzioni dell'offerta hanno determinato il crollo dei mercati azionari, crollo risultato più accentuato nell'area dell'euro che negli Stati Uniti. La domanda interna ha risentito direttamente delle prospettive meno ottimistiche. L'andamento dei mercati azionari ha inoltre costretto ad un'ulteriore revisione al ribasso delle prospettive di crescita a breve termine, con ripercussioni sulla ricchezza, sul costo dei capitali e sulla fiducia, mettendo pertanto in moto un "circolo vizioso".

Nonostante le condizioni avverse e l'accresciuta incertezza, una moderata ripresa appare possibile nel breve periodo. La fiducia è un fattore determinante. // Nonostante il rischio di revisioni al ribasso delle previsioni e a dispetto delle preoccupazioni sulle prospettive di medio e lungo periodo, una continua moderata ripresa della domanda appare possibile nel breve periodo. Il ciclo delle scorte si è invertito e il contribuito negativo della crescita degli investimenti appare destinato a estinguersi. Tuttavia, fin tanto che prevarranno l'incertezza e le preoccupazioni sulle prospettive di redditività a medio termine e fino a quando il costo del capitale continuerà a crescere, appare improbabile che gli investimenti tornino a crescere vigorosamente. Determinante per una ripresa in piena regola è il ritorno di una domanda forte da parte dei consumatori: perché ciò si realizzi il fattore chiave è la fiducia. Le accresciute incertezze sulle pensioni future può aver altresì contribuito all'aumento dei risparmi e al rallentamento della crescita dei consumi delle famiglie. I problemi legati all'invecchiamento della popolazione e alle pensioni acquistano un peso sempre maggiore nelle strategie di politica economica, suscitando la crescente attenzione dei mass media, attenzione che a sua volta influisce sulla percezione che le famiglie hanno dell'evoluzione del loro benessere. Nel recente passato l'impatto esercitato sulla propensione al risparmio dalle preoccupazioni sulle pensioni future è stato probabilmente elevato e si è associato al crollo sia diretto che indiretto - tramite i fondi pensione - dei rendimenti azionari.

Per favorire una ripresa duratura è necessario attuare con vigore il programma di politica economica dell'area dell'euro. // In queste condizioni economiche caratterizzate da un elevato grado di incertezza è fondamentale attuare con determinazione politiche sane per promuovere la fiducia dei consumatori e degli investitori. Ciò contribuirà nel breve periodo a rafforzare la domanda interna. Pertanto, deve essere preservata la stabilità macroeconomica e colmato il crescente divario tra l'annuncio di riforme economiche e l'attuazione delle stesse. Ciò consentirà di accrescere il potenziale di crescita dell'area dell'euro e la capacità di risposta agli shock a breve termine e ai cambiamenti strutturali dell'economia. L'alternativa ad un'azione decisa è tirare avanti alla meno peggio con una crescita lenta e vulnerabile protratta nel tempo in un contesto economico rigido, non diversamente da quanto avvenne nei primi anni Ottanta.

La politica monetaria ha consentito di conseguire la stabilità dei prezzi; tuttavia, nell'attuale situazione di crescita debole, l'inflazione rimane alquanto rigida. // Il mantenimento della stabilità dei prezzi è uno degli elementi chiave della politica macroeconomica dell'area dell'euro. Una volta conseguita, essa è stata incorporata nelle aspettative delle famiglie e degli investitori, il che ha consentito alle condizioni monetarie di evolvere in senso favorevole all'attività interna. Tuttavia, nell'attuale contesto di crescita lenta l'andamento dell'inflazione si è rivelato deludente. A partire dalla primavera del 2002 l'inflazione globale si è avvicinata al livello massimo fissato dalla BCE e l'inflazione di fondo, dopo essere aumentata gradualmente a partire dai valori inferiori all'1% registrati nel 1999, si è mantenuta al 2,5%, un valore elevato che desta preoccupazione. La rigidità dell'inflazione sembra essere in gran parte dovuta alla scarsa concorrenza nel settore dei servizi. Si tratta di un settore caratterizzato da una ridotta crescita della produttività del lavoro e, nelle economie mature, da una domanda relativamente forte. A causa della minore concorrenza, in questo settore i costi salariali possono essere facilmente trasferiti sui consumatori, permettendo così aumenti salariali in linea con quelli dei settori che registrano un'elevata crescita della produttività. I fattori all'origine dell'inflazione strutturalmente elevata nel settore dei servizi non sono più compensati dai consistenti aumenti della produttività del lavoro e dal calo dei prezzi di carattere straordinario prodottisi nei settori industriali a seguito della liberalizzazione delle industrie di rete (ad esempio nel settore delle telecomunicazioni) alla fine degli anni Novanta.

Le condizioni monetarie sono rimaste favorevoli alla domanda interna, mentre diminuivano di rischi per la stabilità dei prezzi ... // Fino alla fine del novembre 2002 la BCE ha lasciato inalterati i tassi di interesse, dopo aver allentato la politica monetaria dopo l'11 settembre 2001 per rispondere alle preoccupazioni in merito alla liquidità e alla crescita lenta dell'economia. La rivalutazione dell'euro, lungamente attesa, ha permesso di ridurre in parte le pressioni inflazionistiche. Successivamente, con il peggioramento delle prospettive economiche e con il crollo delle quotazioni azionarie, le aspettative di un aumento dei tassi di interesse sono progressivamente venute meno. Di conseguenza, nel secondo semestre del 2002 le condizioni monetarie sono risultate più favorevoli alla domanda interna di quanto sperato all'inizio dell'anno. Alla fine del 2002 i tassi di interesse a breve termine sono inferiori di oltre 100 punti base rispetto a quanto anticipato in primavera dai mercati. Nel frattempo i tassi di interesse a lungo termine sono diminuiti di più di 50 punti base.

...tuttavia le condizioni di finanziamento delle imprese sono diventate più difficili a causa della maggiore incertezza. // Nonostante le favorevoli condizioni monetarie e i bassi tassi di interesse reali a lungo termine, nel corso dell'anno le condizioni di finanziamento delle imprese sono diventate più difficili. Le accresciute incertezze sulle prospettive economiche generali e i rischi specifici di ogni settore industriale o impresa hanno fatto notevolmente lievitare il costo del reperimento di capitali sui mercati azionari. Inoltre, la diminuzione dei tassi di interesse di riferimento non si è tradotta in una riduzione generale dei costi di finanziamento per le imprese. È inoltre probabile che le crescenti preoccupazioni degli investitori in merito alle pratiche contabili, generate dalla scoperta di pratiche fraudolente, abbiano a loro volta contribuito a rendere difficile il reperimento di capitali da parte delle imprese.

Quattro Stati membri devono mettere in ordine i loro bilanci, a vantaggio di tutti. // Il principale problema di bilancio che deve affrontare l'area dell'euro è la necessità che quattro Stati membri mettano ordine il più rapidamente possibile nei rispettivi bilanci secondo quanto previsto dal patto di stabilità e crescita (PSC). Sebbene la politica di bilancio nell'area dell'euro continui ad essere di competenza degli Stati membri, il trattato e il patto di stabilità e crescita impongono nondimeno ai governi di rispettare un quadro comune mirante ad assicurare sia la disciplina fiscale che la flessibilità di bilancio. In base a dette norme, i paesi hanno accettato di mantenere il disavanzo di bilancio al di sotto del 3% del PIL e di portare nel medio periodo la posizione di bilancio prossima all'equilibrio o in avanzo. Si tratta di un quadro solido e adeguato alla struttura fiscale decentralizzata della UEM. Se rispettato, come avviene in otto dei dodici Stati membri dell'area dell'euro, esso consente flessibilità e permette agli stabilizzatori automatici di funzionare appieno per attutire possibili flessioni, salvaguardando nel contempo l'equilibrio di bilancio a lungo termine.

I rischi di disavanzo eccessivo sono la conseguenza del mancato risanamento nel corso degli "anni dell'abbondanza". // Gli attuali problemi di bilancio sono in sostanza il risultato dell'incapacità dimostrata dai quattro Stati membri di portare a compimento la fase di transizione verso bilanci in equilibrio o in avanzo negli anni 1999 e 2000, anni caratterizzati da favorevoli condizioni di crescita. Di conseguenza, nell'attuale periodo di crescita debole, il loro quadro di bilancio è messo a dura prova e la loro credibilità compromessa. Già due Stati membri non rispettano il valore di riferimento del 3% in rapporto al PIL. Qualora le condizioni di crescita dovessero mantenersi deboli, vi è il rischio concreto di un deterioramento della situazione di bilancio anche in altri paesi. Questi Stati membri sono chiamati ad adottare misure immediate.

L'aggiustamento richiesto non comporterà inevitabilmente dei costi, se contemporaneamente si provvederà a rafforzare la credibilità del quadro di bilancio. // L'aggiustamento richiesto, soprattutto in tempi di minore benessere, è difficile ma fattibile e non comporterà inevitabilmente dei costi in termini di calo della produzione. Un aggiustamento credibile del bilancio consentirà un riequilibrio del mix delle politiche nel corso del periodo di aggiustamento. Inoltre, un energico risanamento del bilancio, combinato ad un sostegno deciso al patto di stabilità e crescita, potrebbe avere notevoli effetti benefici sull'economia e sulla fiducia dei consumatori, e tradursi in implicazioni positive per il futuro carico fiscale e in un miglioramento del clima sui mercati finanziari. Si potrebbero avere effetti non convenzionali di alleggerimento fiscale e di rafforzamento della crescita. Nel breve periodo, il risanamento di bilancio, se attuato in modo corretto, non comporta inevitabilmente costi elevati in termini di crescita e può persino favorirla. Inoltre, nella UEM questi cosiddetti effetti non-keynesiani potrebbero rivelarsi più intensi che in passato, per due ragioni. In primo luogo, i flussi di capitale potrebbero reagire più intensamente alla prospettiva di tasse future. In secondo luogo, le norme del trattato in materia di disavanzo sono destinate a rafforzare le aspettative che ogni espansione fiscale sia seguita in futuro - un futuro non molto distante - da una contrazione fiscale. Gli effetti sulla fiducia sono in genere difficili da quantificare. Tuttavia se si considerano le alternative, vale a dire l'assenza di risanamento con conseguente rottura del quadro di coordinamento delle politiche di bilancio della UEM e quindi aumento delle incertezze e dei premi sui tassi di interesse, un risanamento fiscale simultaneo nei quattro Stati membri interessati potrebbe in realtà avere un effetto molto positivo per tutti gli Stati membri dell'area dell'euro. Inoltre, non vi sono dubbi sul fatto che i vantaggi a medio e a lungo termine di un rapido completamento della fase di transizione sono nettamente superiori ai costi o ai benefici a breve termine, sia in termini di credibilità che di funzionamento del quadro macroeconomico.

Severi requisiti annuali e una maggiore vigilanza dovrebbero consentire di migliorare il risanamento di bilancio. // Nell'intento di rafforzare il patto, la Commissione ha suggerito di potenziare la vigilanza sui paesi attualmente in fase di transizione verso il raggiungimento di una posizione di equilibrio a medio termine, in modo da conseguire consistenti progressi in periodi sia di crescita che di rallentamento economico [3]. Affinché la vigilanza sui bilanci si dimostri efficace, fin tanto che non sarà stata conseguita una posizione di bilancio "prossima al pareggio o in surplus", si impone un percorso di aggiustamento rigido e obbligatorio. Il valore di riferimento del 3% in rapporto al PIL per i disavanzi è e rimane un vincolo obbligatorio. Ogni superamento di tale limite, o rischio di superamento, deve essere trattato con il rigore necessario, nel pieno rispetto delle norme del trattato e dei regolamenti che costituiscono il patto di stabilità e crescita. Inoltre, un tasso obbligatorio annuale di aggiustamento strutturale pari ad almeno lo 0,5% del PIL dovrebbe consentire di riportare il disavanzo corretto per il ciclo alla posizione di medio periodo in un orizzonte temporale prevedibile. Oltre a ciò, i paesi con un livello di debito superiore al valore di riferimento del 60% in rapporto al PIL dovrebbero mettere a punto una strategia dettagliata per ridurre il debito ad un ritmo soddisfacente. Gli obiettivi di politica di bilancio dovrebbero peccare per eccesso di cautela, in particolare per quanto riguarda le previsioni sulla crescita e sul potenziale di crescita. I programmi di stabilità aggiornati dovrebbero delineare chiaramente le misure adottate per conseguire aggiustamenti strutturali pari ad almeno lo 0,5% del PIL. Va tenuto presente che misure una tantum determinano unicamente un rinvio dell'aggiustamento strutturale e non sono dunque di alcuna utilità nel lungo periodo. Inoltre, va migliorata la qualità e l'aggiornamento tempestivo delle statistiche di bilancio per garantire una vigilanza adeguata e un buon coordinamento delle politiche.

[3] Il 27 novembre 2002, la Commissione europea ha adottato due comunicazioni sul "Rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio" e "Sulla necessità ed i mezzi per migliorare la qualità delle statistiche di bilancio".

Nel medio periodo la crescita dipende dalla capacità dei mercati di garantire la flessibilità e un'allocazione delle risorse che si adegui facilmente alle circostanze. // Nel medio periodo, la capacità di crescita ad un tasso costantemente elevato dipende dall'utilizzo efficiente dei fattori di produzione. La flessibilità e l'adeguamento a circostanze mutevoli tra i settori industriali e al loro interno consentiranno di sfruttare appieno il potenziale di crescita dell'area dell'euro. L'invecchiamento della popolazione rende ancora più urgente un adeguamento dell'economia efficace e senza problemi. Per far fronte all'imminente transizione demografica verso una popolazione composta a maggioranza di anziani, l'economia dell'area dell'euro ha bisogno di mercati del prodotto, del lavoro e finanziari efficienti, di sistemi pensionistici e sanitari finanziariamente e socialmente solidi, di finanze pubbliche in ordine.

// 3. Le riforme strutturali dei mercati del lavoro e del prodotto e la performance macroeconomica nella UE

Il rallentamento della crescita evidenzia l'esigenza di riforme strutturali per incentivare la crescita nel medio e nel lungo periodo... // Per creare un quadro economico che sia al contempo abbastanza flessibile da reagire velocemente agli shock e abbastanza robusto da resistere ad un andamento negativo dell'economia e prevenire l'accumularsi di squilibri è necessario accelerare il ritmo delle riforme economiche. Un'azione credibile, avveduta e vigorosa consentirà di rafforzare la fiducia, di accrescere la capacità di reazione e di rendere più facile l'aggiustamento. Verrebbe così ridotto, sia nel breve che nel lungo periodo, il differenziale medio tra la produzione effettiva e il potenziale dell'economia. Le misure strutturali a livello microeconomico possono inoltre consentire di tornare ad una situazione di crescita più rapida e duratura, con elevati livelli di occupazione. Migliorando il funzionamento dei mercati, le riforme strutturali possono consentire di rimuovere gli ostacoli che si frappongono ad un uso pieno ed efficiente delle risorse e consentire una maggiore efficienza dinamica, facilitando il conseguimento di obiettivi economici e sociali ampiamente condivisi.

...favorendo la crescita degli investimenti e dell'occupazione e accrescendo l'efficienza. // Le riforme dei mercati del lavoro e del prodotto esercitano un forte impatto sulla produttività e sull'occupazione. Le riforme del mercato del lavoro permettono innanzitutto di rafforzare gli incentivi alla partecipazione al mercato del lavoro. Esse mirano a rimuovere le barriere che separano quanti sono già nel mercato del lavoro da quanti ne sono ancora fuori, a ridurre la disoccupazione strutturale, nonché ad accrescere la produttività tramite l'aggiornamento delle competenze e il miglioramento delle condizioni di lavoro. In secondo luogo, il migliore funzionamento del mercato del lavoro consente una più efficiente allocazione del lavoro, e favorisce la crescita della produttività e l'incremento dei redditi reali. Lo stesso vale per le riforme del mercato del prodotto. Tali riforme accrescono la concorrenza e riducono le rendite di monopolio in settori un tempo protetti, generando una maggiore efficienza e favorendo la crescita della produttività. Trova continue conferme il fatto che la maggiore concorrenza accresce il ritmo dell'innovazione tecnologica e organizzativa e migliora la varietà e la qualità dei beni e dei servizi. Le riforme del mercato del prodotto si ripercuotono anche sul funzionamento del mercato del lavoro. Si riduce la disoccupazione di equilibrio e cresce l'occupazione grazie alla riduzione delle rendite eccessive dei produttori o dei lavoratori, in quanto vengono eliminate imperfezioni di mercato. Inoltre, diventando più sensibili alle condizioni di mercato, i prezzi e le retribuzioni si adeguano più velocemente che in passato all'andamento della situazione economica. Si riducono di conseguenza le perdite cumulate in termini di produzione e di occupazione dovute alla lentezza dell'adeguamento.

Gli effetti di contagio tra paesi e settori impongono una strategia di riforme ad ampio raggio. // Le interazioni tra le diverse politiche di riforma strutturale rendono auspicabile una strategia di riforma ad ampio raggio che sfrutti le sinergie create da un approccio esaustivo mirante a migliorare il funzionamento dei mercati del prodotto, del lavoro e dei capitali. L'attuazione di politiche macroeconomiche sane consente di creare le condizioni più adeguate per raccogliere il più velocemente possibile tutti i benefici delle politiche di riforma strutturale. Politiche monetarie e di bilancio orientate alla stabilità hanno un'influenza diretta sul calo della disoccupazione, principalmente grazie alla riduzione dei premi di rischio sui tassi di interesse che favorisce l'incremento degli investimenti. Il successo delle politiche di riforma strutturale fa sentire i suoi effetti sulla produzione potenziale e accelera il ritmo della crescita, consentendo l'espansione della domanda aggregata senza che si generino pressioni inflazionistiche. Pertanto, le politiche di riforma strutturale dovrebbero essere attuate in maniera coordinata. Dato che un singolo paese non può sperare in un allentamento della politica monetaria in risposta a miglioramenti strutturali, è possibile che ciò determini un attenuamento della spinta alle riforme in alcuni paesi. Un approccio ad ampio raggio potrebbe limitare gli iniziali effetti di adeguamento delle riforme, effetti che potrebbero anche essere negativi. Si tratta di effetti determinati dal fatto che gli agenti economici si adeguano alla riduzione e alla redistribuzione delle rendite, obiettivi cui mira la riforma e che nel medio periodo vanno a vantaggio dell'economia.

Le riforme hanno già consentito di accrescere sia l'occupazione che la produzione... // Le riforme attuate nella seconda metà degli anni Novanta hanno consentito di stimolare l'occupazione e di rafforzare l'economia della UE. Tra le misure di riforma figuravano la riduzione della pressione fiscale sui redditi da lavoro di determinati gruppi, sostegni finanziari per i percettori di salari bassi, politiche attive e preventive per il mercato del lavoro, nonché la modernizzazione dell'organizzazione del lavoro, ivi compresa l'incentivazione del lavoro part-time e dei contratti di lavoro più flessibili. Non c'è dubbio che tali riforme abbiano permesso di conseguire risultati significativi sotto forma di una crescita tendenziale dei tassi di partecipazione alla forza lavoro e dei tassi di occupazione, e di riduzione dei livelli della disoccupazione strutturale. È difficile quantificare con precisione il contributo delle singole misure di riforma; simulazioni macroeconomiche indicano tuttavia che nel periodo 1996-2001 le riforme dei mercati del lavoro e del prodotto, associate alla moderazione salariale riscontrata, hanno probabilmente consentito di aumentare il livello della produzione potenziale del 3-4% rispetto ad una situazione di base corrispondente all'assenza di riforme. Ciò si traduce in un'accelerazione del ritmo di crescita annuale della produzione pari a poco meno di ½ punto percentuale su un periodo di 7-8 anni. In assenza di riforme e di un andamento moderato delle retribuzioni, la crescita media nella UE sarebbe stata pari a circa il 2,2% invece del 2,6% registrato nel periodo 1996-2001, e si avrebbero 5-6 milioni di posti di lavoro in meno e 2 milioni di disoccupati in più.

...si impone ora un intervento vigoroso, dato che gli effetti delle riforme attuate in passato si stanno man mano esaurendo. // Tuttavia, è necessario preservare l'effetto di stimolo che le riforme esercitano sulla crescita. Se nella UE non si proseguirà con vigore nell'attuazione delle riforme, è improbabile che nel medio periodo la crescita superi di molto il 2%. Per conseguire un tasso annuale di crescita superiore per un periodo prolungato, sarà necessario ridare nuovo slancio alle riforme strutturali e accrescerne la portata, in linea con il programma di Lisbona. È necessario un intervento vigoroso per colmare il crescente divario tra l'annuncio di riforme e l'attuazione delle stesse. L'attuale debolezza dell'economia non deve fornire un pretesto per ritardare l'attuazione dell'ampio programma di riforme strutturali concordato a Lisbona e ribadito a Stoccolma.

// 4. L'integrazione dei mercati obbligazionari della UE

L'integrazione dei mercati finanziari migliora la performance economica, convogliando in maniera più efficiente i risparmi verso gli investimenti. // Mercati finanziari ben funzionanti sono di fondamentale importanza per convogliare in maniera efficiente i risparmi verso gli investimenti. L'integrazione finanziaria rafforza lo sviluppo del sistema finanziario della UE, il che si traduce a sua volta in un miglioramento dei risultati economici. I benefici dell'integrazione dei mercati finanziari sono dovuti in gran parte agli effetti di scala e di flessibilità. Con il crescere dell'ampiezza e dello spessore dei mercati, cresce l'efficienza, in quanto si riducono i costi delle operazioni e si ampliano le possibilità di condivisione dei rischi, migliorando con ciò l'allocazione dei risparmi a fini di investimento all'interno dei paesi e al di là dei confini. Inoltre, l'accresciuta concorrenza che risulta dall'integrazione dei mercati ha effetti simili in quanto riduce le quasi-rendite di cui godono gli intermediari finanziari. Questi benefici in termini di miglioramento dell'allocazione delle risorse si traducono in un riduzione del costo del capitale per gli operatori e in aumento dei rendimenti per gli investitori.

Il mercato dei titoli di Stato dell'area dell'euro è un mercato strettamente integrato; l'integrazione del mercato delle obbligazioni societarie richiederà invece più tempo. // Numerosi indizi confermano che il mercato dei titoli di Stato dell'area dell'euro è un mercato strettamente integrato. L'eliminazione del rischio di cambio ha determinato una forte convergenza verso il basso dei rendimenti dei titoli negli Stati membri dell'area dell'euro. Tuttavia, dal 1999 i differenziali di rendimento - principalmente in rapporto ai titoli tedeschi - si sono mantenuti tra i 10 e i 50 punti base. Il perdurare di tali differenziali tra i titoli del debito pubblico dei diversi Stati membri è in gran parte dovuto a fattori di carattere istituzionale e dimensionale. L'esistenza di tali differenziali è spiegata in parte dalla funzione di parametro di riferimento svolta dai titoli a lungo termine del debito pubblico tedesco. Un'altra ragione è connessa alle differenze di liquidità. Gli Stati membri la cui attività di emissione è relativamente limitata devono corrispondere un premio di liquidità. I premi legati alla qualità del credito hanno un ruolo limitato, dato che i rating dei paesi dell'area dell'euro hanno raggiunto livelli molto elevati, mantenendosi ampiamente stabili dopo l'introduzione dell'euro. L'integrazione del mercato delle obbligazioni societarie denominate in euro è anch'essa progredita sebbene ad un ritmo più lento. È probabile che in futuro tale integrazione proceda ad un ritmo più rapido, sotto la spinta tra l'altro dell'intensificarsi della cooperazione tra le autorità di vigilanza e di regolamentazione, del Piano di azione della UE per i servizi finanziari e di una tendenza molto forte nel settore privato verso il consolidamento delle infrastrutture di mercato.

Il mercato delle obbligazioni societarie, tradizionalmente meno sviluppato, è in fase di espansione. // Il settore europeo delle obbligazioni societarie, tradizionalmente meno sviluppato, ha compiuto un decollo promettente nel 2001. Nel corso del 2002 le difficili condizioni di mercato e la crescente avversione al rischio degli investitori hanno oscurato questo avvio positivo. Ciononostante si prevede che la crescita del mercato delle obbligazioni societarie denominate in euro ripartirà non appena migliorerà il clima sui mercati finanziari. L'efficiente gestione a lungo termine del debito è di importanza fondamentale per le imprese europee. Le tradizionali emissioni di obbligazioni finanziarie hanno continuato a costituire la fonte principale di rifinanziamento delle banche, ma prodotti innovativi, quali i titoli garantiti da attività (asset-backed securities), presentano un potenziale di ulteriore espansione, sotto la spinta di un contesto concorrenziale. Le emissioni dirette di obbligazioni societarie sono sempre più spesso scelte come alternativa al prestito bancario. Ciò riduce la dipendenza dalla funzione di intermediazione delle banche nel convogliare i risparmi verso gli investimenti e crea le premesse di possibili ulteriori aumenti di efficienza.

// 5. Le conseguenze economiche e finanziarie dell'invecchiamento della popolazione

L'invecchiamento della popolazione avrà ripercussioni importanti sulla crescita e sui livelli di vita nella UE. // I fattori demografici hanno una grande incidenza sulle prospettive a medio e a lungo termine delle economie nazionali. Nel corso dei prossimi 50 anni si produrranno drastici mutamenti nella struttura demografica della UE. L'invecchiamento delle generazioni del "baby boom", i bassi tassi di fertilità e l'allungamento dell'aspettativa di vita determineranno il calo della popolazione in età lavorativa e l'aumento del numero dei pensionati. Senza un cambiamento delle politiche, nel periodo 2000-2050 l'impatto generale di questi cambiamenti sull'economia potrebbe determinare un calo della crescita potenziale della UE dall'attuale tasso di base del 2-2,5% a circa l'1,25%. Ciò si tradurrebbe in una riduzione media annua della crescita del PIL pro capite nella UE pari a circa lo 0,4%. Le stesse previsioni valgono anche per il Giappone. Molto più ottimistico è il quadro che emerge per gli Stati Uniti, specialmente per quanto riguarda i tassi potenziali di crescita, grazie alle migliori prospettive in merito alla consistenza della popolazione in età lavorativa e all'entità degli investimenti. La persistenza di differenze nei tassi di crescita potenziale tra la UE e gli Stati Uniti potrebbe determinare notevoli mutamenti della loro importanza economica relativa nel mondo. Se non vi saranno cambiamenti nelle politiche, si prevede che nel 2050 la quota della produzione mondiale detenuta dalla UE, attualmente pari al 18%, si ridurrà al 10%. La quota degli Stati Uniti potrebbe continuare a crescere dal 23% nel 2000 al 26% nel 2050.

Un grande stock di risparmio a fini pensionistici avrà ripercussioni sui mercati nazionali e sui flussi finanziari mondiali. // L'aumento nei paesi sviluppati dei risparmi a fini pensionistici intensificherà la ricerca di rendimenti elevati e accrescerà la diversificazione geografica. Tali flussi internazionali di capitali avranno un impatto significativo sulle bilance dei pagamenti e sulle attività nette con l'estero dei diversi paesi. Ne risulteranno adeguamenti dei tassi di cambio reali e la diminuzione a livello internazionale dei tassi di rendimento di circa ¾ di punto percentuale nel corso dei prossimi cinquant'anni. Per evitare bolle speculative sui mercati azionari e fenomeni di eccesso di investimento, la UE e i mercati finanziari internazionali dovranno convogliare in maniera efficiente i risparmi verso investimenti produttivi nelle economie dei paesi sviluppati e dei paesi in via di sviluppo. In questo contesto, la UE ha tutto l'interesse a incoraggiare l'attuazione di importanti riforme istituzionali nei paesi in via di sviluppo, paesi in cui il problema dell'invecchiamento della popolazione si porrà più tardi che nella UE. Ciò potrebbe aprire in futuro un ulteriore canale di allocazione efficiente dei risparmi tramite la costituzione di surplus delle partite correnti con i paesi in via di sviluppo. Attualmente il quadro dei flussi internazionali di capitale è dominato da flussi di capitale a doppio senso tra i paesi ad economia sviluppata e che presentano prospettive demografiche simili. Tale situazione è probabilmente destinata a rimanere invariata in futuro, a meno che le economie dei paesi in via di sviluppo non vengano integrate in maniera più efficiente nel sistema finanziario internazionale.

È necessario salvaguardare la disciplina di bilancio e sostenere la crescita dell'occupazione e della produttività. // Per alleviare il peso sull'economia dell'invecchiamento della popolazione, gli Stati membri della UE dovranno attuare una serie di politiche strutturali e macroeconomiche. Per quanto riguarda la politica fiscale, la UE dispone già di un quadro adeguato: il patto di stabilità e crescita (PSC). Date le notevoli pressioni all'incremento della spesa dovute all'invecchiamento della popolazione, il mantenimento dell'equilibrio di bilancio nel corso di tutto il ciclo economico è di importanza cruciale per impedire che più tardi nel tempo si creino situazioni di disavanzo e di debito insostenibili. I mercati del lavoro della UE possono consentire alle economie della UE di far fronte agli sviluppi demografici. Riforme altamente auspicabili sono: l'incremento dei tassi di partecipazione alla forza lavoro, la riduzione della disoccupazione strutturale e il progressivo aumento dell'età pensionabile effettiva, che attualmente nella UE è inferiore ai 60 anni, di circa 5 anni, come auspicato dal Consiglio europeo di Barcellona [4]. Infine, la UE deve continuare a promuovere una maggiore crescita della produttività dei fattori per mezzo di riforme strutturali volte a favorire l'efficienza allocativa e ad accrescere la flessibilità dei mercati dei beni, dei servizi e dei capitali, assicurando al contempo la libertà e la concorrenza degli scambi commerciali a livello internazionale.

[4] Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Barcellona, 15-16 marzo 2002, punto 32.

Un passaggio parziale a sistemi pensionistici a capitalizzazione deve essere accompagnato da profonde riforme volte a promuovere la crescita ed essere monitorato al fine di possibili effetti di distribuzione. // Per quanto un passaggio parziale ad un regime di capitalizzazione dei sistemi pensionistici della UE consentirebbe di garantirne l'equilibrio a lungo termine, bisogna fare in modo che si continuino a perseguire gli obiettivi di politica sociale fissati dalle disposizioni in materia di pensioni. Un passaggio parziale ad un regime di capitalizzazione consentirebbe risparmi supplementari e un incremento notevole delle risorse finanziarie dei fondi pensione pubblici e privati nella UE. In assenza di riforme volte a promuovere la crescita nella UE, questa crescita dei fondi pensione determinerà in gran parte un incremento degli investimenti al di fuori della Comunità. Di conseguenza, un passaggio parziale ad un regime di capitalizzazione, attuato isolatamente e non invece nel quadro di un ampio pacchetto di riforme volto a favorire la crescita, è destinato a dare un contributo limitato alla crescita della capacità produttiva della UE. Questo evidenzia la necessità di rendere ancora più efficiente il passaggio ad un regime di capitalizzazione stimolando la crescita interna e moltiplicando le possibilità di investimento tramite l'attuazione di riforme fondamentali dei mercati del lavoro, del prodotto e dei capitali. Simulazioni basate su modelli confermano che, con il miglioramento del contesto della crescita interna, una quota notevolmente superiore delle risorse addizionali dei fondi pensione verrebbe investita nella UE, se venisse precedentemente introdotto un pacchetto di riforme miranti ad accrescere i tassi di partecipazione alla forza lavoro e a prolungare l'età lavorativa.

// 6. Convergenza reale e convergenza nominale nei paesi candidati all'adesione: panoramica

Le UE-15 si appresta a diventare UE-25. Di importanza cruciale è in questo contesto il processo di convergenza economica. // Su raccomandazione della Commissione europea, il Consiglio europeo di Bruxelles ha dato il via libera alla conclusione dei negoziati sull'allargamento della UE, con l'adesione di dieci nuovi Stati membri verso la metà del 2004. La maggior parte dei nuovi Stati membri si trova da più di un decennio in una fase di transizione da un'economia a pianificazione centralizzata ad un'economia di mercato. La fase iniziale della transizione ha comportato costi ingenti in termini di calo della produzione e di riduzione del reddito. Nel corso degli anni Novanta, in tutti i futuri Stati membri i tassi di crescita sono tornati ad essere positivi. Nei paesi in transizione la stabilizzazione macroeconomica ha contribuito in maniera determinante alla trasformazione della loro economia. In generale tutti i paesi candidati hanno conseguito progressi notevoli in termini di convergenza nominale. In particolare, i tassi di inflazione di tutti i paesi sono scesi a valori ad una cifra dai livelli a due (o persino a tre) cifre prevalenti all'inizio degli anni Novanta. Tuttavia il processo di convergenza reale del PIL pro capite ha proceduto ad un ritmo molto più lento.

La piena convergenza richiederà tempo. // Nel 2001 il reddito medio pro capite nei futuri nuovi Stati membri era pari al 40% della media UE: il processo di convergenza richiederà pertanto tempo. In alcuni paesi, i livelli di reddito hanno superato solo di recente i livelli prevalenti nel periodo precedente la loro drastica riduzione seguita allo shock iniziale causato dalla transizione. Se si considerano gli attuali tassi di crescita della produzione, ci vorranno decenni, e non semplicemente anni, prima che i livelli di reddito recuperino l'attuale ritardo rispetto alla media UE. Dopo l'adesione alla UE il processo di convergenza reale dovrebbe registrare un'accelerazione. I flussi di capitale verso i paesi candidati potrebbero aumentare considerevolmente se si realizzeranno condizioni compatibili col conseguimento degli elevati tassi di rendimento reale sperati. Ciò potrebbe consentire una modernizzazione rapida e duratura degli impianti e delle infrastrutture produttive. Perché i paesi candidati possano beneficiare appieno di tutte le possibilità offerte dall'adesione alla UE, è necessario individuare le condizioni, anche a livello comunitario, che consentano loro di gestire al meglio il processo di convergenza reale. A partire dalla presentazione della domanda di adesione, è stata attuata gran parte delle riforme necessarie nel quadro dell'adozione dell'acquis del mercato interno.

Le notevoli differenze esistenti tra i paesi incidono sul ritmo della convergenza reale e sulla natura dell'adeguamento. // Le economie dei paesi candidati sono in posizioni sostanzialmente diverse in termini di convergenza reale. Ciò è evidente per quanto riguarda i livelli generali di produzione e di produttività del lavoro. La diversità nello stadio raggiunto dal processo di convergenza è ancora più marcata per quanto riguarda le trasformazioni strutturali e gli schemi di integrazione nell'economia della UE, in particolare nelle strutture degli scambi a livello europeo. Una tale diversità avrà senz'altro ripercussioni sulla capacità dei paesi di attuare gli ulteriori adeguamenti richiesti dal processo di adesione e dalla velocità del processo di recupero. Settori industriali tecnologicamente più avanzati dimostrano capacità di recuperare più rapidamente e evidenziano schemi dinamici di integrazione nella struttura europea di divisione del lavoro. Altri paesi sono invece rimasti finora ancorati a schemi commerciali e a specializzazioni industriali tradizionali, il che pone problemi al miglioramento della loro posizione.

L'evoluzione dei regimi di tasso di cambio nella fase di transizione avrà un ruolo fondamentale. // A seguito della strategia di allargamento, nonostante le diversità esistenti tra di loro, i paesi candidati all'adesione condividono tutti lo stesso obiettivo, ossia aderire all'euro in una fase successiva. Visto il successo dell'euro nel garantire la stabilità del tasso di cambio e dei prezzi e nel mantenere bassi i tassi di interesse, la maggior parte dei nuovi Stati membri ambiscono ad entrare a far parte dell'area dell'euro al più presto possibile. Tuttavia, l'adozione della moneta unica in un momento in cui le condizioni micro e macroeconomiche non soddisfino ancora pienamente i requisiti dell'unione monetaria, porrebbe seri rischi per la gestione del processo di transizione verso l'adesione all'area dell'euro, per gli sviluppi macroeconomici successivi all'adesione e in generale per il processo di recupero e di convergenza. In previsione dell'adesione all'area dell'euro, una questione cardine è l'evoluzione dei regimi di tasso di cambio. Attualmente esiste un'ampia gamma di regimi di tassi di cambio che prevedono da una parte meccanismi di tasso di cambio fisso grazie al cosiddetto sistema del "currency board" (Estonia, Lituania, Bulgaria), dall'altra tassi di cambio relativamente liberi (Repubblica Ceca, Polonia e Ungheria), mentre alcuni paesi hanno optato per un grado di flessibilità del tasso di cambio che si situa a metà tra questi due estremi. Le differenze nei regimi di tasso di cambio riflettono in parte la generale diversità di approccio di questi paesi al problema della transizione, oltre che le differenze sottostanti nelle loro economie reali.

Il persistere del differenziale d'inflazione favorisce la flessibilità del tasso di cambio... // Il persistere di differenziali di inflazione può mettere a rischio i regimi a tasso di cambio fisso. In generale i tassi di inflazione nei paesi candidati all'adesione si mantengono superiori ai tassi registrati nella maggior parte degli Stati membri della UE. I differenziali di inflazione tra i paesi candidati all'adesione e gli Stati membri della UE costituiscono probabilmente un fenomeno di equilibrio legato ai livelli di prezzo inferiori nei paesi candidati all'adesione, nonché al processo di recupero. Più precisamente, nei paesi in cui la crescita è più rapida si registra una tendenza verso tassi di inflazione superiori (dovuti al cosiddetto effetto Balassa-Samuelson), senza che ciò comporti un deterioramento della competitività del paese in termini di costi. Le stime relative all'entità di tale effetto variano considerevolmente da un paese candidato all'altro, in quanto è difficile distinguere tale effetto dagli effetti inflazionistici dovuti alla transizione da un'economia pianificata, con una struttura dei prezzi determinata a livello centrale, ad un'economia di mercato. Tuttavia, non si può negare che esso ha un impatto sul tasso di inflazione nel corso del processo di recupero. La presenza di un forte effetto Balassa-Samuelson deporrebbe a favore del mantenimento di un certo grado di flessibilità nei tassi di cambio nel periodo successivo all'adesione. In tal caso la rivalutazione nominale del tasso di cambio e un tasso d'interesse reale in linea con le esigenze dei paesi possono limitare il rischio di surriscaldamento dell'economia nazionale che potrebbe seriamente ostacolare il processo reale di recupero.

...mentre l'adozione dell'euro consente di eliminare i costi delle operazioni e i rischi di cambio e favorisce la convergenza. // Un importante vantaggio dell'adozione anticipata dell'euro sarebbe l'azzeramento dei costi delle operazioni dovuti al mantenimento di una valuta diversa e la riduzione dei tassi di interesse a seguito dell'eliminazione del rischio di cambio. Ciò consentirebbe di attrarre ulteriori investimenti, di cui le economie di quei paesi hanno bisogno, favorendo quindi il processo di convergenza reale. È stato sostenuto che i costi dovuti al mantenimento di un tasso fisso di cambio potrebbero essere relativamente bassi per economie piccole e aperte nelle quali l'attuazione della politica monetaria è un compito di per sé difficile.

Le politiche in materia di tassi di cambio dovrebbero evolvere in funzione della situazione propria di ogni paese. // Gli argomenti a favore e contro una partecipazione anticipata devono essere valutati attentamente per ogni singolo paese. L'evoluzione dipenderà dalla posizione dei paesi nel processo di transizione, dalle loro dimensioni e dai progressi conseguiti nella riforma dei mercati del prodotto, del lavoro e dei capitali, nonché dai problemi di bilancio a cui dovranno far fronte. L'adesione all'euro non è fine a sé stessa. L'obiettivo ultimo deve essere quello di un'effettiva e piena integrazione economica. In ogni caso prevarranno le disposizioni del trattato in materia.