RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLE COMUNITÀ E LOTTA CONTRO LA FRODE - RELAZIONE ANNUALE 2002

INDICE

Introduzione

Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode: principali sviluppi nel 2002

1. Una politica antifrode globale e coerente

1.1. Associazione dei paesi candidati a una politica di prevenzione e di lotta contro la frode

1.2. Rafforzare gli strumenti giuridici di rilevamento e di controllo e le sanzioni

2. Collaborare con gli stati membri e con i paesi terzi

2.1. La collaborazione con le autorità competenti nella lotta contro alcune forme di criminalità

2.2. La cooperazione con paesi terzi

3. Un'impostazione interistituzionale diretta a prevenire e combattere la corruzione

3.1. Il quadro interistituzionale

3.2. Istanze disciplinari e specializzate

4. Il rafforzamento della dimensione penale

4.1. La dimensione penale in materia di tutela degli interessi finanziari

4.2. La cooperazione giudiziaria in materia penale

5. Monitoraggio del programma d'azione 2001-2003

Titolo II - Attuazione dell'articolo 280 da parte degli Stati membri nel 2002 - Provvedimenti adottati per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

6. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi

7. Testi che concorrono all'applicazione della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità

8. Organizzazione dei servizi incaricati della tutela degli interessi finanziari delle Comunità

9. Coordinamento dei servizi all'interno degli Stati membri

Titolo III - Statistiche e analisi

10. La situazione nel 2002

10.1. Introduzione

10.2. Casi comunicati dagli Stati membri

10.3. Casi oggetto d'indagini da parte dell'OLAF

11. Analisi specifica: tendenze

12. Seguito finanziario

ALLEGATI STATISTICI

ALLEGATO DEL TITOLO I: MONITORAGGIO DEL PROGRAMMA D'AZIONE PER IL PERIODO 2001-2003

allegato della parte II: applicazione dell'articolo 280 da parte degli stati membri nel 2002-

Introduzione

Il trattato CE prevede che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ogni anno presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure prese in applicazione dell'articolo 280 del trattato stesso. Per illustrare il principio della responsabilità condivisa dagli Stati membri e dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità, come l'anno scorso la relazione presenta l'azione da tre punti di vista: le iniziative comunitarie, le misure degli Stati membri, i risultati dell'intervento operativo realizzato dagli Stati membri e la Commissione per rilevare le attività lesive degli interessi finanziari e combattere le frodi. La Commissione, in particolare, ha la responsabilità di mettere a punto la politica di tutela degli interessi finanziari e di illustrare iniziative politiche e legislative a tal fine.

La prima parte della relazione segue la logica dell'approccio strategico globale antifrode 2000-2005 [1], concentrandosi sui fatti salienti dell'attività durante il 2002. In questa parte, un anno prima dell'adesione, la Commissione ha tenuto a sottolineare gli sforzi compiuti per inserire i paesi candidati in tale processo. Inoltre, la maggior precisione delle informazioni fornite quest'anno dagli Stati membri permette di evidenziare ulteriormente l'interesse di una sana organizzazione dei diversi livelli di controllo, comprese le indagini finalizzate specificatamente alla lotta antifrode. La presentazione è inframmezzata da alcuni casi esemplari.

[1] Comunicazione della Commissione - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro la frode. Per un approccio strategico globale (COM(2000) 358 def. del 28.06.2000).

La relazione contiene inoltre un bilancio completo e dettagliato sulle misure previste per l'anno 2002 nel programma d'azione 2001-2003 [2] in allegato; in particolare, le tabelle sintetiche riportano gli elementi essenziali in termini di responsabilità, calendario e seguito per valutare lo stato di avanzamento del programma. Per il periodo 2004-2005, la Commissione preparerà un nuovo programma d'azione basato sull'approccio strategico globale 2000-2005, che naturalmente terrà conto delle raccomandazioni contenute nella relazione sulla valutazione dell'attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode [3], del parere del Comitato di sorveglianza che l'affianca e degli orientamenti stabiliti dalle altre istituzioni.

[2] Riguardo all'attuazione della strategia globale 2001-2005, si veda il programma d'azione 2001-2003 relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (COM(2001) 254 def. del 15.05.2001).

[3] Relazione valutativa delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) a norma dell'articolo 15 dei regolamenti (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e (EURATOM) n. 1074/1999 del Consiglio (COM(2003) 154 del 02.04.2003).

La seconda parte riguarda specificatamente le misure prese dagli Stati membri in attuazione dell'articolo 280 e contiene alcune informazioni da loro trasmesse circa la propria attività di controllo e i relativi risultati [4]. Essa dà conto degli sforzi degli Stati membri per garantire il maggior grado possibile di complementarità e coerenza all'azione dei servizi di controllo e d'indagine nazionali sotto il profilo della sorveglianza delle azioni, l'audit dei sistemi e le indagini antifrode.

[4] In particolare, le relazione annuali degli Stati membri previste dall'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento (CE, EURATOM) n. 1150/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione 94/728/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità (GU n. L 130 del 31.05.2000).

La terza parte illustra i dati statistici riguardanti il livello delle frodi e delle altre irregolarità, nonché i risultati in termini di recupero e di azione degli Stati membri e dei servizi della Commissione.

I risultati sono esaminati sotto il profilo del rilevamento delle frodi e di altre irregolarità notificate dalle amministrazioni nazionali conformemente agli obblighi previsti dai regolamenti settoriali. Considerata l'incompletezza e scarsa omogeneità dei dati ricevuti l'anno scorso, la Commissione rende conto in primo luogo dei progressi realizzati a livello della trasmissione elettronica dei dati e, in un secondo momento, s'impegna a procedere ad una prima analisi delle tendenze associate alle irregolarità comunicate conformemente a un'impostazione di bilancio (entrate/uscite) e settoriale che riflette le grandi politiche comunitarie.

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La relazione 2002 illustra in generale l'articolazione delle competenze tra i vari attori e la convergenza dell'azione ai livelli comunitario e nazionale. Le informazioni fornite dagli Stati membri [5] consentono infatti di documentare meglio l'attività dei diversi servizi che contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari. Analizzando queste informazioni, la Commissione ha constato una migliore copertura dei rischi, in particolare sotto il profilo del controllo, indipendentemente che si tratti di controlli della regolarità delle operazioni, audit di sistemi o indagini e azione penale. La coerenza rilevata tra le varie funzioni, che comprendono l'azione specifica antifrode conformemente ai quattro assi dell'approccio strategico, si manifesta sia a livello comunitario (Titolo I) che di Stati membri (Titolo II). Partendo dalle comunicazioni degli Stati membri sulle frodi e le altre irregolarità rilevate, il titolo III chiarisce ulteriormente i sistemi di controllo e di indagine, il loro adattamento al tipo di rischio e i relativi risultati in termini di recupero. La presentazione conferma dunque la logica della complementarità raccomandata dall'approccio strategico globale di lotta contro la frode, che permette alla Commissione di ottimizzare i mezzi di cui dispone la Comunità a complemento dell'azione specifica dei singoli Stati membri.

[5] Sulla base di queste informazioni, sono possibili confronti con alcune constatazioni contenute nella relazione sull'applicazione del precedente articolo 209A del trattato CE (cfr. PROTEZIONE DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ - DOCUMENTO DI SINTESI dell'analisi comparata delle relazioni presentate dagli Stati membri sulle misure adottate a livello nazionale per lottare contro lo spreco e la distrazione delle risorse comunitarie (COM(95) 556 del 13.11.1995) e relativo complemento sui controlli e le sanzioni amministrative (SEC(2000) 843 def. del 24.05.2000).

Titolo I - Le attività comunitarie a tutela degli interessi finanziari delle Comunità e per lottare contro la frode: principali sviluppi nel 2002

La Commissione ha fissato i propri obiettivi politici generali in materia di tutela degli interessi finanziari nell'approccio strategico globale adottato il 28 giugno 2000 [6] per il periodo 2001-2005. Essa rende conto di tali obiettivi regolarmente, in particolare mediante la presente relazione. L'approccio comprende le iniziative comunitarie in questo settore, tra cui le azioni ai sensi del titolo VI del trattato dell'Unione europea soprattutto quando interessano la tutela degli interessi finanziari comunitari. L'obiettivo è definire un quadro legislativo e normativo per la tutela degli interessi finanziari consono a tutte le politiche europee e permettere la cooperazione e il partenariato con gli attori sul campo all'interno e all'esterno dell'Unione. In alcuni casi i controlli e le indagini permettono di illustrare la realtà della lotta sul campo contro la criminalità finanziaria finalizzata a prevenire, individuare e contemporaneamente sottoporre a sanzioni i responsabili, nonché riparare il danno economico ove possibile.

[6] COM(2000) 358 def. del 28.06.2000.

L'allegato del Titolo I descrive in modo dettagliato le misure previste dal programma d'azione 2001-2003 attuate nel 2002, mentre la parte che segue pone l'accento su alcuni sviluppi importanti nell'azione svolta dalla Commissione nel 2002 conformemente ai quattro assi dell'approccio strategico globale, oltre che su alcune tematiche orizzontali quali l'organizzazione globale della tutela degli interessi finanziari sotto il profilo del rilevamento, il controllo, le indagini e le sanzioni (monitoraggio finanziario, amministrativo e giudiziario) [7]. In particolare, vengono chiariti gli ultimi preparativi in vista dell'adesione dei paesi candidati.

[7] Grazie agli elementi precisi forniti quest'anno dagli Stati membri circa l'organizzazione dei controlli e il coordinamento dei servizi. Si veda il Titolo II, punto 8 della relazione e il relativo allegato, in particolare i punti 3 e 4.

1. Una politica antifrode globale e coerente

1.1. Associazione dei paesi candidati a una politica di prevenzione e di lotta contro la frode

Raggruppando il controllo finanziario, la gestione finanziaria sana, la tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode in un capitolo specifico per la negoziazione dell'acquis (capitolo 28 - il "controllo finanziario"), la Commissione ha sottolineato l'importanza che attribuisce al fatto che questi paesi gestiscano il proprio bilancio conformemente ai principi di sana gestione finanziaria.

Nel documento strategico del 9 ottobre 2002 intitolato "Verso l'Unione europea allargata" e presentato contestualmente alle relazioni periodiche sui progressi realizzati da ciascun paese candidato in vista dell'adesione, la Commissione ha rimarcato ancora una volta che i finanziamenti della Comunità sono subordinati al rispetto di tutte le condizioni che garantiscono una sana gestione finanziaria dei fondi comunitari [8]. Ciò non comporta solamente portare a termine l'allineamento con l'acquis comunitario legislativo, ma anche (e forse questo rappresenta l'aspetto più importante) l'esistenza di garanzie istituzionali sufficienti.

[8] Si veda ugualmente il punto 43 della risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione annuale 2001 sulla tutela degli interessi finanziari adottata il 13 marzo 2003.

Ai sensi del documento strategico, infatti, i paesi candidati sono tenuti a potenziare le proprie strutture e capacità amministrativa per garantire la tutela degli interessi finanziari della Comunità a partire dal secondo semestre 2003.

In tale ambito, le attività di sostegno della Commissione si collocano principalmente su due livelli. Nella fattispecie, parte dei finanziamenti sono stati utilizzati per incoraggiare i paesi canditati a sviluppare a monte una sana gestione finanziaria per la tutela degli interessi finanziari delle Comunità, secondo un modello di controllo e di audit applicabile non solo ai fondi comunitari ma anche al reddito e le spese nazionali, mentre altre attività erano intese specificatamente a potenziare la tutela di questi interessi e la lotta contro la frode nei paesi candidati. I progressi realizzati in questi due settori strettamente collegati formavano oggetto di un seguito finanziato dalla Commissione ai sensi del capitolo 28 dell'acquis e di relazioni periodiche al Parlamento e al Consiglio. Si sottolinea che la tutela degli interessi finanziari rientra pienamente nel quadro di altri capitoli dell'acquis [9], laddove necessario. Nella presente relazione la Commissione si limiterà tuttavia a evidenziare le azioni intraprese nel quadro del capitolo specifico sul controllo finanziario (Capitolo 28).

[9] La Commissione ha monitorato i progressi in materia di tutela degli interessi finanziari o in settori ad essa collegati anche nel quadro di altri capitoli dell'acquis, segnatamente il capitolo 24 (cooperazione in materia di giustizia e affari interni), 25 (unione doganale) e 29 (disposizioni finanziarie e di bilancio). Per quanto riguarda le risorse proprie tradizionali, ad esempio, ha avviato azioni nel quadro del capitolo 29 dirette ad assicurare che i sistemi amministrativi e contabili dei dieci paesi aderenti rispondano alle disposizioni comunitarie in materia.

1.1.1. Controllo degli strumenti di preadesione (PHARE, SAPARD e ISPA [10])

[10] Istituito nel 1989 per gli aiuti alla Polonia e l'Ungheria, il programma Phare oggi interessa i 10 paesi candidati dell'Europa centrale e orientale e contribuisce circa 11 miliardi di euro a titolo di cofinanziamento per l'assistenza tecnica, il sostegno agli investimenti, il potenziamento delle istituzioni e delle amministrazioni pubbliche e la promozione della coesione economica e sociale. L'obiettivo del programma speciale di preadesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (SAPARD) è sostenere i paesi candidati nell'affrontare i problemi inerenti l'adeguamento strutturale nel settore agricolo e nelle zone rurali nonché l'attuazione dell'acquis comunitario in materia di politica agricola comune (PAC) e relativa legislazione. Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) è il precursore del fondo di coesione comunitario per il sostegno dei progetti nel settore dei trasporti e dell'ambiente.

Nel corso degli ultimi dieci anni, con il rafforzarsi dei rapporti con i paesi candidati all'adesione, i finanziamenti comunitari hanno cambiato tipologia e si sono intensificati. A partire dalla fine degli anni 1990, il programma PHARE [11] è stato destinato esclusivamente al processo di adesione, in particolare nei settori della costruzione istituzionale e dell'allineamento con l'acquis. Questo è stato affiancato da sistemi di gestione finanziaria sempre più rigorosi. Al termine di un decennio di trasformazione dinamico, i paesi candidati all'adesione si sono trasformati in economie di mercato nascenti. Nel 2000 i finanziamenti annuali della Comunità sono raddoppiati, portando al livello degli strumenti complementari di preadesione, SAPARD e ISPA, le esigenze di gestione e di controllo più rigorose che si accompagnano alle responsabilità sempre maggiori dei paesi candidati sotto questo profilo.

[11] Il programma PHARE include i 10 paesi candidati dell'Europa centrale e orientale (Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Romania), mentre Malta e Cipro beneficiano di uno strumento finanziario specifico istituito dal regolamento (CE) n. 555/2000 del Consiglio, del 13 marzo 2000, relativo alla realizzazione di interventi nell'ambito della strategia di preadesione per la Repubblica di Cipro e la Repubblica di Malta (GU n. L 68 del 16.03.2000).

Per quanto riguarda PHARE, il processo di decentralizzazione della gestione (DIS) è stato avviato diversi anni fa ed ora è in corso la transizione verso un "regime di decentramento esteso" (EDIS), che autorizzerà la Commissione a disattendere l'obbligo attualmente in vigore di approvare ex ante la presentazione e l'assegnazione dei progetti.

Lo stato di avanzamento di tale processo varia sensibilmente da un paese all'altro. Gli otto paesi candidati all'adesione dell'Europa centrale e orientale dovrebbero chiedere l'istituzione di agenzie nazionali a fine 2003-inizio 2004, mentre nel caso di Cipro e Malta l'abolizione integrale del controllo ex ante dovrebbe essere accordata nel 2003. L'obbligo di portare a termine la transizione verso la gestione completamente decentralizzata di PHARE alla data dell'adesione è previsto da una clausola del trattato di adesione.

Al fine di garantire un livello elevato di complementarità e il controllo del funzionamento di EDIS, in ogni nuovo Stato membro la capacità di delega sarà preservata per un anno a partire dall'adesione.

SAPARD è il primo regime di aiuto esterno dell'UE ad esser stato realizzato secondo una modalità completamente decentralizzata. Ciò significa che, a partire dal ricevimento della decisione di delega della Commissione, l'agenzia SAPARD è responsabile degli inviti a presentare candidature per gli aiuti, la selezione dei progetti, l'autorizzazione delle sovvenzioni, i contratti con i beneficiari, la gestione della tesoreria e dei debiti, i pagamenti, la tenuta dei conti e i controlli ex post. In base ad un riconoscimento nazionale, il Fondo nazionale autorizza i sistemi di gestione e di controllo attuati secondo i criteri dell'Accordo pluriennale di finanziamento. In qualità di responsabile del Fondo nazionale, l'ordinatore nazionale è garante in toto e responsabile a livello finanziario dei fondi comunitari. I controllori della Commissione eseguono degli audit per verificare, su una base di ragionevole certezza, che il sistema funzionerà secondo le previsioni. In caso di esito positivo dell'audit, viene elaborato un progetto di decisione per accordare la delega della gestione all'agenzia SAPARD, al Fondo nazionale e alle misure previste dall'atto di riconoscimento nazionale.

Nel 2001 e nel 2002, la Direzione generale dell'agricoltura ha deciso di delegare temporaneamente le otto agenzie SAPARD [12] nei paesi aderenti così come in Bulgaria e Romania.

[12] Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica slovacca e Slovenia per quanto riguarda le funzioni e i criteri stipulati dai regolamenti del Consiglio n. 1258/1999, 1266/1999 e 1268/1999 e dal regolamento della Commissione n. 2222/2000. L'audit della procedura di delega verifica la conformità delle procedure nazionali alla convenzione di finanziamento pluriennale e in particolare: - la correttezza, completezza e opportunità dei conti, - l'attuazione della separazione delle responsabilità, - l'esistenza di procedure scritte per ciascuna funzione e operazione nonché di accordi scritti con gli organismi delegati incaricati di svolgere le funzioni di controllo, - l'esistenza presso l'Agenzia Sapard e il Fondo nazionale di un registro di audit completo per ogni voce contabilizzata - la protezione e il controllo integrali del sistema informatico.

Successivamente i servizi della Commissione effettueranno degli audit sulla contabilità per la liquidazione dei conti e sulla conformità delle spese, nonché le rettifiche finanziarie del caso.

La Commissione ha imposto requisiti severi riguardo a SAPARD al fine di garantire con ragionevole certezza che, dopo l'adesione, i fondi agricoli europei saranno gestiti correttamente.

In generale, si può concludere che vi sia una maggiore consapevolezza da parte dei paesi candidati di una sana e moderna gestione finanziaria e che siano applicate nuove metodologie. Con il completamento della procedura di delega per la gestione del programma SAPARD, i paesi candidati hanno soddisfatto le condizioni di base necessarie per assumersi la piena responsabilità dell'esecuzione dei finanziamenti comunitari nel settore dell'agricoltura.

Si sono registrati progressi regolari anche per quanto riguarda ISPA. Le principali esigenze in materia di gestione e controllo finanziari e trattamento delle irregolarità ricalcano da vicino quelle applicabili al Fondo di coesione e i Fondi strutturali. Gli elementi chiave riguardano i controlli finanziari interni che garantiscono l'esattezza delle spese dichiarate, l'adeguamento della capacità di audit interno, una pista di audit sufficiente e l'adeguato trattamento delle irregolarità. L'istituzione di sistemi soddisfacenti per ISPA è dunque una tappa significativa nel processo preparatorio verso la gestione del Fondo di coesione e dei Fondi strutturali. Con l'evoluzione prevista per i paesi candidati verso "EDIS", si profila l'aggiunta di una nuova dimensione a ISPA. La concessione del beneficio di EDIS è sottoposta a un controllo preliminare con cui la Commissione verifica il rispetto delle condizioni e dei criteri specifici inerenti soprattutto alla sana gestione e al controllo in campo finanziario.

Nel 2002, la Commissione ha completato i lavori di verifica avviati l'anno precedente conducendo un secondo ciclo di audit dei sistemi nei paesi ISPA per verificare l'adattamento dei sistemi istituiti per la gestione dei fondi ISPA e la conformità di questi con i requisiti dell'UE. Garantendo un seguito dei precedenti audit e completando la copertura degli organi e dei sistemi di esecuzione, la Commissione ha accertato che i paesi candidati fossero pienamente informati in merito alle norme applicabili alla gestione dei fondi comunitari e che fossero attuati gli elementi chiave dei sistemi di gestione e di controllo. Laddove sono state riscontrate carenze, si è provveduto a formulare raccomandazioni in vista della loro rettifica in un arco di tempo prefissato.

A fine 2002 uno solo dei paesi candidati ha presentato l'atto di candidatura ufficiale a EDIS, mentre durante il 2003 anche gli altri dovrebbero completare in numero significativo la preparazione per l'estensione del decentramento.

La Commissione accorderà inoltre una priorità elevata al controllo finanziario nelle sue relazioni di controllo del novembre 2003 e nella relazione valutativa sull'attuazione degli impegni necessari per programmare i Fondi strutturali. Particolare attenzione sarà riservata ai progressi compiuti nella gestione finanziaria e il controllo nel quadro dei programmi d'azione in vista di accelerare, se del caso, l'azione correttiva.

1.1.2. Sviluppo di una capacità generale di controllo finanziario e di verifica ("controllo finanziario interno pubblico - PIFC")

L'interesse della Commissione per il controllo finanziario e la verifica nei paesi candidati non si limita al controllo degli strumenti di preadesione. Conformemente al principio di equivalenza della protezione dei fondi nazionali e comunitari, la Commissione ha infatti incoraggiato attivamente i paesi candidati a sviluppare una capacità generale di controllo finanziario e di verifica in grado di garantire la gestione finanziaria sana nel settore pubblico, indipendentemente dal fatto che si sappia se i fondi in questione sono nazionali o comunitari.

Inizialmente la domanda di aiuto in questo settore è giunta dai paesi candidati, i quali hanno chiesto consigli sullo sviluppo di strutture di controllo interno efficaci nel quadro della loro transizione verso politiche economiche e finanziarie moderne.

Avendo un interesse diretto per l'istituzione di una gestione finanziaria sana nei paesi candidati prima e dopo l'adesione, la Commissione ha messo a punto un approccio di controllo interno moderno (il controllo finanziario interno pubblico - PIFC), basato sull'esperienza maturata dentro e fuori l'Unione europea. L'approccio comprende tre concetti di base: la responsabilità gestionale di una sana gestione finanziaria dei fondi di bilancio nazionali, dello sviluppo delle capacità di audit interno e della creazione di un organo centralizzato responsabile di sviluppare e armonizzare l'organizzazione e le metodologie dei sistemi di controllo e di verifica.

I principi PIFC coincidono in larga misura con i principi applicabili alla sana gestione finanziaria dei fondi comunitari.

La Commissione ha inoltre finanziato l'istituzione di servizi competenti, in particolare servizi di audit interno presso tutti i ministeri e i servizi per l'armonizzazione centralizzata del controllo interno in tutto il settore pubblico.

Contemporaneamente i paesi candidati hanno ottenuto l'aiuto più mirato degli esperti nazionali, ai sensi delle convenzioni "di gemellaggio", o delle agenzie specializzate.

Insieme questi sforzi hanno portato all'uniformazione delle strategie, le politiche e la legislazione sul controllo interno nei paesi candidati. Nonostante le differenze nei progressi raggiunti, i governi dei paesi candidati in generale hanno appoggiato con forza il modello di controllo interno proposto dalla Commissione.

Poiché l'adozione della legislazione del caso è stata in gran parte completata nella maggior parte dei paesi candidati, l'attenzione è stata spostata dall'analisi e lo sviluppo della legislazione verso la formazione e le misure di attuazione.

1.1.3. Potenziamento della tutela degli interessi finanziari della CE e lotta contro la frode nei paesi candidati

Conformemente agli impegni presi durante le negoziazioni e a seguito di consultazioni approfondite con la Commissione, nel 2002 i paesi candidati hanno intensificato significativamente i propri sforzi per promuovere un efficace servizio di coordinamento antifrode (AFCOS) richiesto per coordinare le attività legislative, amministrative e operative legate alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità.

Alla fine del 2002, il servizio di coordinamento è stato istituito in undici paesi candidati, che sono andati ad aggiungersi ad Estonia, Lituania, Cipro e Slovenia in cui la definizione di queste strutture era stata ultimata nel corso del 2002 [13]. Negli altri paesi candidati, dove già esistevano servizi di questo tipo, le attività svolte nel 2002 hanno sostanzialmente contribuito a rendere completamente operativi i servizi di coordinamento antifrode. In particolare, ciò ha comportato una definizione più precisa delle procedure di cooperazione di AFCOS e dei rapporti tra questo e altre istituzioni o organismi coinvolti nella tutela degli interessi finanziari comunitari, nonché dei rapporti tra AFCOS e OLAF. Inoltre, si è provveduto a potenziare il quadro operativo di AFCOS, ad avviare attività di formazione e ad assumere personale. Queste misure complessivamente hanno contribuito a potenziare la capacità amministrativa dei paesi candidati a reagire qualora fossero rilevati indizi di irregolarità o sospettate frodi. Aumentando l'efficacia delle proprie strutture antifrode, i paesi candidati hanno potuto inoltre dimostrare il proprio impegno per la tutela dei fondi comunitari.

[13] La Bulgaria ha adottato una decisione in merito nel gennaio 2003.

Al fine di permettere alle autorità dei paesi candidati di scambiarsi le prime esperienze relative all'istituzione e l'utilizzo dei servizi di coordinamento antifrode, sono state organizzate riunioni periodiche tra i rappresentati AFCOS dei paesi candidati e i rappresentanti OLAF. La prima riunione si è tenuta a Bruxelles il 7 e l'8 ottobre 2002. Oltre ai servizi di informazione e di indagine, erano presenti anche i servizi dei paesi candidati incaricati di intraprendere azioni legali. Alla riunione sono seguite due sessioni di lavoro parallele in cui sono stati coinvolti, da un lato, i pubblici ministeri dei paesi candidati e i magistrati dell'unità "magistrati, consiglio e seguito giudiziario" dell'Ufficio e, dall'altro, i rappresentanti AFCOS dei paesi candidati, gli investigatori dell'Ufficio e i membri dei Servizi di informazione. In seguito si sono svolte altre riunioni.

Tali riunioni rappresentano un utile forum per scambiare informazioni ed esperienze e per monitorare gli sforzi dei paesi candidati per potenziare le strutture amministrative in vista della tutela degli interessi finanziari comunitari.

In futuro queste attività e altre forme di collaborazione tra l'OLAF e i paesi candidati riceveranno sostegno nel quadro di un programma specifico, il programma PHARE "antifrode" [14] multipaese adottato il 16 maggio 2002. Il programma prevede una sovvenzione pluriennale, per un totale di 15 milioni di euro, in tre settori principali: la creazione di strutture antifrode, l'installazione di reti di telecomunicazione e banche dati e il potenziamento della competenza operativa delle strutture di coordinamento antifrode e della cooperazione con la polizia e le autorità giudiziarie. L'attuazione del programma è iniziata nel 2003 [15].

[14] Phare multipaese relativo alla lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità (PH/2002/1412).

[15] In aggiunta al programma antifrode multipaese PHARE, l'aiuto PHARE nei settori della giustizia e degli affari interni, le dogane e le frontiere in passato, adesso e in futuro ha un'incidenza positiva sulla capacità globale della lotta contro la frode.

A livello operativo, su alcuni casi concreti l'Ufficio collabora già da tempo con le autorità dei paesi candidati, come illustrato dal caso seguente.

Frode di una società di consulenza - aiuto esterno ai paesi candidati

Nel luglio 2002, conformemente all'articolo 3 del regolamento n. 1073/99, l'OLAF ha avviato un'indagine in base alle informazioni ricevute dalla delegazione CE in Croazia, che denunciavano la possibilità di una doppia fatturazione da parte di una società tedesca nel quadro dei finanziamenti a una ditta di consulenza in materia di armonizzazione del diritto nazionale con il diritto comunitario. L'impatto finanziario è calcolato a circa 110.000 euro, principalmente a carico di finanziamenti PHARE e OBNOVA. L'Ufficio ha riscontrato prove di irregolarità legate a progetti gestiti dalla società tedesca in Slovacchia, nella Repubblica ceca e in Croazia, tra cui una sovrafatturazione e una doppia fatturazione, ed ha allertato il pubblico ministero ceco. La polizia ceca ha provveduto alla perquisizione degli uffici, sequestrando computer, dati e migliaia di documenti. Le prove raccolte dall'Ufficio sono state trasmesse al Procuratore generale di Berlino. È stato quindi emesso un mandato di arresto, con cui le autorità tedesche hanno arrestato un sospetto. La sentenza dovrebbe essere pronunciata nel 2003.

La delegazione CE ha sospeso il progetto in Croazia per mancanza di risultati a fine agosto 2002, poco dopo l'inizio dell'indagine.

I progetti nella Repubblica ceca e in Slovacchia sono stati completati con soddisfazione delle rispettive autorità nazionali conformemente ai riconoscimenti in materia di gestione decentralizzata dei fondi comunitari.

In attesa della sentenza di Berlino, per tutelare gli interessi finanziari della Comunità la Commissione nel frattempo ha fatto il necessario per sospendere il pagamento alle autorità ceche di un importo pari all'insieme dei fondi da recuperare per due progetti della stessa impresa tedesca in corso nella Repubblica ceca.

Per facilitare la notifica di irregolarità prevista dagli strumenti di preadesione (PHARE, ISPA, SAPARD) e dalla legislazione comunitaria, l'Ufficio si è impegnato a fornire alle amministrazioni dei paesi candidati i terminali del sistema informatico antifrode AFIS [16]. Attualmente sono in servizio quindici terminali di questo tipo, che assicurano la copertura di dieci paesi candidati. Contemporaneamente è stato aggiunto un aiuto per la notifica delle irregolarità nell'ambito degli strumenti di preadesione al fine di garantire una chiara comprensione delle procedure applicabili.

[16] Riguardo ad AFIS, si veda anche il punto 2.1.

1.2. Rafforzare gli strumenti giuridici di rilevamento e di controllo e le sanzioni

Una politica efficace di tutela degli interessi finanziari comporta la mobilitazione di tutte le autorità interessate a livello comunitario e nazionale. La gestione dei fondi comunitari è decentralizzata all'80% e percepire le risorse proprie della Comunità è responsabilità degli Stati membri [17]. I servizi della Commissione peraltro gestiscono direttamente una parte del bilancio garantendo la sana gestione finanziaria del sistema nel suo complesso.

[17] Si veda la seconda parte della relazione in cui gli Stati membri rendono conto dell'organizzazione dei propri servizi incaricati di gestire i fondi, verificarne l'utilizzo appropriato, riscuotere i dazi e recuperare gli importi indebitamente versati e le entrate perse.

Quanto riportato di seguito illustra in che modo il sistema globale di controllo, di monitoraggio e di sanzione attuato a livello comunitario e degli Stati membri è finalizzato a garantire il funzionamento complementare dei diversi livelli di responsabilità nel rispetto dei principi di efficacia e di equivalenza della tutela degli interessi finanziari nel territorio dell'Unione europea e rispecchia la presentazione fatta quest'anno dagli Stati membri nel titolo II della relazione circa l'organizzazione dei controlli e delle indagini e il coordinamento dei servizi nazionali che concorrono alla tutela degli interessi finanziari e ad alcune analisi presentate nel titolo III sulla notifica delle frodi e di altre irregolarità.

1.2.1. Rilevamento e controllo

Sul piano dei controlli la seconda parte della relazione evidenzia che gli Stati membri contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari innanzitutto tramite un'ampia sorveglianza delle operazioni (transazioni commerciali, programmi o progetti) e una verifica sistematica della regolarità delle procedure. Questo approccio è completato da strategie di audit di sistema e di controllo dell'utilizzo dei fondi. Infine, in caso di sospetta frode, i servizi competenti svolgono indagini per indagare i fatti o i comportamenti irregolari che possono comportare responsabilità individuali sul piano amministrativo o penale. A tal proposito il titolo III, e in particolare il punto 11.3, partendo dalle comunicazioni degli Stati membri sulle frodi e le altre irregolarità permette di constatare che in alcuni settori il sistema di controllo globale scelto da uno Stato membro influisce sul recupero (peso dei pagamenti sospesi prima della chiusura dei programmi, percentuale dei recuperi a posteriori). Vengono inoltre avanzati suggerimenti (in particolare al punto 11.2) per adattare le strategie di controllo e di indagine al tipo di rischio (caso con importi elevati, settori o prodotti caratterizzati da una forte percentuale di irregolarità).

A livello comunitario i controlli per la tutela degli interessi finanziari sono strutturati in maniera simile. Nella fattispecie, quelli relativi alla regolarità e la corretta applicazione della legislazione del caso vengono effettuati in collaborazione con gli Stati membri dalle direzioni generali ordinatrici, le quali sono inoltre responsabili dei controlli sull'utilizzo dei fondi e degli audit di sistema previsti dai diversi regolamenti settoriali insieme alle amministrazioni nazionali. I controlli spesso avvengono in stretta collaborazione come emerge di seguito. In caso di carenze, la Commissione adotta le misure appropriate.

Sviluppo del "riconoscimento" sugli audit congiunti delle risorse proprie tradizionali

Nel quadro del "riconoscimento" sugli audit congiunti, la Commissione e i servizi di audit interno di alcuni Stati membri collaborano nel settore delle risorse proprie tradizionali per facilitare lo scambio di esperienze, conoscenze e tecniche in materia di audit interno. In base a questo approccio, il servizio di audit interno dello Stato membro in questione svolge il controllo conformemente a un modulo appropriato [18] relativo all'ambito doganale e/o contabile prescelto. Al termine dei lavori, presenta una relazione all'amministrazione nazionale e alla Commissione la quale, dopo aver esaminato i risultati degli audit svolti e verificato i documenti di lavoro e la metodologia utilizzata, redige la propria relazione. In condizioni normali, le eventuali anomalie, specifiche o strutturali, sono oggetto di una regolarizzazione di bilancio. Nel caso in cui l'analisi dei sistemi permetta di qualificare l'anomalia come strutturale, la Commissione sarà informata delle misure proposte dallo Stato membro per ovviare alle debolezze del sistema. La Commissione e gli Stati membri, segnatamente la Danimarca, l'Austria e i Paesi Bassi che sono i pionieri in questo settore, hanno ottenuto un beneficio significativo nello svolgere i controlli secondo questo approccio. Nei tre Stati membri citati sono già stati effettuati sette controlli di questo tipo, di cui tre nel 2002.

[18] Attualmente sono disponibili i seguenti moduli: Libro pratico, compresa la contabilità A, Transito esterno (T1 e TIR), Deposito, Sistemi di preferenze generalizzate, Perfezionamento attivo, Contabilità separata.

Missioni di audit dei Fondi strutturali

Come dimostrano anche i dati forniti dagli Stati membri sugli effettivi addetti ai controlli [19], i sistemi nazionali di rilevamento, comunicazione e monitoraggio delle irregolarità presentano alcune carenze. Il miglioramento in questo settore è stato identificato come prioritario [20] e la Commissione si è impegnata, nel quadro della procedura di scarico dell'esercizio 2000, a svolgere audit per verificare l'applicazione del regolamento n. 1681/94 per i Fondi strutturali e del regolamento n. 1831/94 per il Fondo di coesione. In particolare, gli audit vertono su 1) la verifica dei sistemi nazionali di notifica delle irregolarità per i fondi strutturali e il fondo di coesione e 2) l'applicazione dell'articolo 8 del regolamento n. 438/2001 e dell'articolo 3 del regolamento n. 448/2001, che riguardano rispettivamente la contabilizzazione degli importi da recuperare e le procedure di rettifica finanziaria.

[19] Si veda il Titolo II della relazione.

[20] Si veda il Libro bianco sulla riforma (Azione 97) e la comunicazione adottata in merito dalla Commissione il 7 agosto 2001 (doc. C(2001) 2517 sul miglioramento del monitoraggio e del controllo finanziario dei fondi strutturali). Si veda inoltre il punto 1.2.2 del Programma d'azione 2001-2003.

Le conclusioni e le raccomandazioni di questi audit, svolti tra il novembre 2002 e il gennaio 2003, saranno trasmesse a tutti gli Stati membri interessati nonché al Parlamento europeo, il Consiglio e la Corte dei conti nel corso del 2003.

I diversi tipi di controllo e di indagine contribuiscono alla tutela degli interessi finanziari comunitari e, in tal senso, è determinante il coordinamento delle autorità competenti. In questo modo, le anomalie rilevate dai servizi incaricati di svolgere i controlli di routine o al momento di un audit possono portare a una indagine più approfondita sulla responsabilità individuale degli operatori. Quest'ultimo tipo di azione operativa mirata alla ricerca di fatti o comportamenti irregolari suscettibili di condurre ad azioni amministrative o penali è di competenza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode [21]. L'indagine che segue illustra la complementarità dei controlli.

[21] Si veda la citata valutazione delle attività dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (COM(2003)153 del 02.04.2003), in particolare il punto 1.1.2.

Caso di frode nel settore della trasformazione dei prodotti agricoli

Nel corso del 2002, l'OLAF ha ricevuto informazioni circa il mancato rispetto da parte di una impresa di trasformazione del prezzo minimo da versare ai produttori di pesche per la campagna 2000/2001 in Grecia. Nel quadro di una indagine esterna ai sensi del regolamento (CE) n° 1258/1999 relativo al finanziamento della politica agricola comune e del regolamento (CE) n. 2185/96, l'Ufficio ha effettuato controlli sul posto presso alcuni operatori economici verificando tali informazioni. Le irregolarità riguardavano di fatto almeno 8 cooperative. Nel gennaio 2003, la relazione d'indagine calcolava a 1.472.023 euro l'importo da recuperare. Le autorità giudiziarie greche sono state avvisate ed hanno avviato un'indagine. Come fa normalmente, nel febbraio 2003 l'Ufficio, insieme alla direzione generale dell'Agricoltura, ha trasmesso le proprie raccomandazioni al Ministero dell'agricoltura greco. È stato predisposto un seguito giudiziario e amministrativo.

I diversi approcci ai controlli descritti sopra sono complementari; tuttavia, come emerge dal titolo II della relazione, la percentuale estremamente limitata (8% in media per l'insieme dei settori) degli effettivi a livello nazionale incaricati di svolgere i controlli antifrode (servizi d'indagine dei ministeri, organi di polizia e autorità giudiziarie) può indicare una considerazione insufficiente della dimensione penale associata a gravi comportamenti pregiudizievoli per le finanze pubbliche comunitarie. In questo contesto, l'OLAF si impegna, conformemente al principio di sussidiarietà, ad orientare le proprie capacità d'indagine laddove l'azione degli Stati membri appare meno efficace. Nonostante le difficoltà ad organizzare sul campo [22] indagini mirate sugli operatori e le imprese, l'OLAF, che è investito dal legislatore di poteri d'indagine amministrativa propri [23], ha infatti la facoltà di stringere rapporti diretti con le autorità di polizia e giudiziarie.

[22] La disseminazione settoriale delle basi giuridiche applicabili per i controlli e le verifiche sul posto invocati dall'articolo 9 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 fa sì che, a complemento delle indagini dell'OLAF (cfr. nota precedente), la Commissione preveda di dare un seguito nel 2003 al Programma d'azione 2001-2003 (punto 1.2.2) e di proporre un regolamento del Consiglio. Senza intervenire sui dispositivi esistenti, il regolamento creerebbe una nuova base unica per le indagini antifrode svolte dai servizi d'indagine nazionali su richiesta dell'OLAF e faciliterebbe un monitoraggio efficace e armonizzato dei risultati delle indagini, in particolare rispetto alle norme di confidenzialità e tutela dei dati. Si veda la raccomandazione n. 3 della citata relazione valutativa delle attività dell'OLAF al punto 1.1.2 .

[23] Più in particolare i controlli sul posto previsti dal regolamento (CE) n. 2185/96 e le missioni comunitarie antifrode nei paesi terzi ai sensi del regolamento (CE) n. 515/97. Si veda la relazione valutativa prevista "articolo 15", raccomandazione n. 3. Al fine di potenziare i poteri d'indagine dell'OLAF, la Commissione prevede di estendere questo dispositivo al settore delle spese dirette.

1.2.2. Garantire una gestione più efficace del seguito finanziario e inasprire le sanzioni

La Commissione è tenuta a monitorare le procedure di recupero dei fondi comunitari versati indebitamente negli Stati membri e riferire in merito nel conto di gestione annuale [24]. In quest'ottica, nel 2002 sono state adottate misure significative in materia di recupero. Inoltre, gli sforzi importanti avviati dalla Commissione nel 2000 per rinnovare le norme della gestione finanziaria all'interno delle istituzioni hanno portato all'adozione di un nuovo regolamento finanziario [25] nel 2002.

[24] La Commissione, conformemente al regolamento finanziario, prepara il conto di gestione e il bilancio consolidati dell'esercizio chiuso per il 1° maggio dell'esercizio successivo.

[25] Nuovo regolamento finanziario: regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU n. L 248 del 16.09.2002); nuove modalità di esecuzione: regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU n. L 357 del 31.12.2002).

1.2.2.1. Migliorare l'efficacia e chiarire i compiti concernenti la gestione decentralizzata dei fondi comunitari

Dal punto di vista finanziario, spetta agli Stati membri o paesi terzi procedere al recupero presso i beneficiari finali e versare gli importi recuperati alla Commissione (per le statistiche di settore, si veda il titolo III). Ciò vale per i fondi versati indebitamente nel quadro delle politiche comunitarie attuate secondo una modalità decentrata (FEAOG-Garanzia, Fondi strutturali, aiuto esterno). Ai sensi della legislazione esistente, la Commissione da parte sua è tenuta a monitorare le procedure di recupero attuate dagli Stati membri e applicare, se del caso, le procedure di liquidazione [26]. La lentezza di queste procedure e l'accumulo dei crediti comunitari sono motivo di preoccupazione sia per la Commissione che la Corte dei conti e l'Autorità di bilancio, e in particolare il Parlamento europeo che la evoca regolarmente nelle sue risoluzioni sulla tutela degli interessi finanziari [27].

[26] Al 30 giugno 2002, dopo quasi trent'anni di esecuzione del bilancio (1972-2000), l'arretrato dei crediti comunitari a seguito del saldo di anticipi o in conseguenza di errori, irregolarità di forma o di merito, e, in casi rari, di frode superava i 3 miliardi di euro, di cui 2,3 miliardi di euro per il FEAOG-Garanzia, 387 milioni di euro per i fondi strutturali e 373 milioni di euro per le spese dirette (cfr. COM(2002) 671, pag. 3).

[27] Punti 6-8 della risoluzione sulla relazione annuale della Commissione per il 2001 del 13 marzo 2003.

Nel quadro dell'attuazione del libro bianco sulla riforma amministrativa interna, la Commissione si è impegnata a migliorare l'efficacia del recupero chiarendo le competenze dei diversi attori [28]. Nella comunicazione del 3 dicembre 2002 [29] finalizzata innanzitutto a verificare l'arretrato di importi legati a irregolarità in attesa di essere recuperati nel settore del FEAOG-Garanzia, la Commissione ha annunciato la costituzione di una task-force di "recupero" temporanea per completare la liquidazione dei casi antecedenti al 1999. I risultati dei lavori di questa cellula saranno presentati nella relazione per il 2003.

[28] Comunicazione della signora Schreyer alla Commissione, del 13 dicembre 2000, sull'azione 96 del libro bianco (COM(2000)200 def./2 del 05.04.2000): "Gestione più efficace dei fondi versati indebitamente" (SEC(2000)2204/3). Si veda anche il punto 1.2.2 del già citato programma d'azione per il 2001-2003.

[29] COM(2002) 671 def. del 03.12.2002.

1.2.2.2. Semplificare la gestione diretta dei fondi comunitari e inasprire le sanzioni

Quanto ai crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta della Commissione, il nuovo quadro finanziario [30], applicabile dal 1° gennaio 2003 e dall'attuazione del ruolo della Commissione, applica il principio della separazione delle funzioni (ordinatore, ordinatore delegato, contabile, revisore, inquirente antifrode), migliorando tra l'altro l'accertamento dei crediti comunitari e i metodi di recupero (mediante compensazione, esecuzione delle garanzie preliminari o esecuzione forzata).

[30] Si vedano sopra i riferimenti del nuovo regolamento finanziario, le nuove modalità di attuazione e le nuove disposizioni di procedura interne relative al recupero dei crediti risultanti dalla gestione diretta e al recupero delle ammende, gli importi forfetari e le penalità di mora a titolo dei trattati. Inoltre, al fine di meglio assolvere la responsabilità per il seguito finanziario dei fascicoli trasmessi in sede penale, la Commissione ha chiesto ai propri servizi (OLAF/Servizio giuridico) di preparare un progetto di decisione per abilitare il membro della Commissione responsabile per la lotta antifrode a costituire la Commissione parte civile dinanzi ai tribunali degli Stati membri o dei paesi terzi nelle procedure penali in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari.

Sul piano delle sanzioni, il nuovo regolamento finanziario [31] dispone che per un certo periodo siano esclusi dalla partecipazione ad un appalto o a qualsiasi procedura futura gli operatori inaffidabili che forniscono informazioni fuorvianti o fraudolente [32]. Inoltre, sono esclusi dagli appalti i candidati e gli offerenti che si trovano in situazione di conflitto di interessi o che si sono resi colpevoli di false dichiarazioni nel fornire le informazioni richieste ai fini dell'aggiudicazione dell'appalto. Le informazioni che li riguardano sono archiviate in una banca dati centralizzata accessibile anche alle altre istituzioni europee. Le stesse disposizioni di esclusione si applicano ai beneficiari di sovvenzioni. Queste disposizioni non sono del tutto prive di legami con una proposta di direttiva relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici in esame al Parlamento europeo e al Consiglio [33].

[31] In particolare gli articoli 93-95 e 113.

[32] In presenza di un grave errore in materia professionale o di una sentenza per frode, corruzione, partecipazione ad un'organizzazione criminale o qualsiasi altra attività illecita che leda gli interessi finanziari delle Comunità o ancora nel caso in cui, a seguito dell'aggiudicazione di un altro appalto o della concessione di una sovvenzione finanziati dal bilancio comunitario, siano stati dichiarati gravemente inadempienti nell'esecuzione, per inosservanza delle loro obbligazioni contrattuali.

[33] Proposta di direttiva COM (2000) 275 def. del 10.05.2000 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori (GU n. C 29 E del 30.1.2001). La nuova direttiva mira tra l'altro ad obbligare le autorità a escludere gli operatori inaffidabili. Secondo la valutazione del Consiglio e del Parlamento, l'attuazione dell'articolo 46 della proposta di direttiva non richiede la costituzione di un sistema di scambio di informazioni.

2. Collaborare con gli stati membri e con i paesi terzi

Conformemente al trattato CE, articolo 280, paragrafo 3, gli Stati membri sono tenuti ad organizzare, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione [34]. La Commissione assolve la sua responsabilità in particolare garantendo assistenza nel campo dell'intelligenza e nel campo operativo.

[34] La collaborazione naturalmente coinvolge gli Stati membri e l'insieme dei mezzi di cui dispongono, compreso l'apparato repressivo. Pertanto la Commissione e il legislatore hanno dotato l'OLAF dei mezzi necessari per essere l'interlocutore delle autorità di polizia e giudiziarie.

Ciò comporta una collaborazione effettiva con le autorità nazionali quando la Commissione chieda agli Stati membri di avviare un'indagine in base alle informazioni in suo possesso. In funzione della priorità identificata dall'Approccio strategico globale, sotto al titolo «Piattaforma comunitaria di servizi», durante il 2002 la Commissione si è adoperata per potenziare il partenariato nel quadro delle indagini esterne [35], la cui efficacia può essere chiarita da alcune azioni significative.

[35] Nonostante questa collaborazione, come ricordato nella relazione "Articolo 15", la Commissione e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, in applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità fissati dal trattato e dal diritto derivato, assumono una responsabilità propria esercitando i poteri conferiti loro dal legislatore europeo in materia di indagini autonome conformemente all'articolo 3, paragrafo 1 del regolamento n. 1073/1999. Per queste indagini, l'Ufficio è direttamente responsabile del seguito finanziario, amministrativo e giudiziario (si veda sopra il punto 1.2.2.2).

2.1. La collaborazione con le autorità competenti nella lotta contro alcune forme di criminalità

2.1.1. Azione civile congiunta dinanzi alla giustizia americana (frode nel settore delle sigarette)

Gli Stati membri e la Comunità hanno interessi comuni: un esempio perfetto in tal senso è offerto dalla lotta contro il traffico di sigarette che interessa soprattutto i dazi doganali, l'accisa e il gettito IVA, essendo l'IVA in particolare un elemento che costituisce contemporaneamente un'entrata nazionale e una risorsa propria comunitaria.

La Commissione europea, con il sostegno di dieci Stati membri [36], conduce azioni penali negli Stati Uniti nei confronti dei produttori di sigarette che accusa di partecipare a un sistema di contrabbando sul territorio dell'Unione europea. Tra i danni prodotti negli ultimi dieci anni da tale sistema vi sono anche perdite considerevoli per le finanze comunitarie e nazionali. Il fascicolo ha un'ampia risonanza e dimostra una volontà di cooperazione della Comunità e degli Stati membri molto superiore alle normali cause civili. Riguarda un sistema internazionale di contrabbando e riciclaggio del denaro su vasta scala in cui sono coinvolti importi molto elevati. Occorre sottolineare che il traffico di sigarette è collegato ad altre forme molto gravi di criminalità organizzata, in particolare il traffico di droga e il riciclaggio del denaro ad esso associato. Ciò che inizia come utile del traffico di stupefacenti porta al contrabbando nell'Unione europea e in altri paesi, e le entrate di questa attività vengono trasferite nei paesi d'origine delle imprese.

[36] Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia.

Le azioni civili negli Stati Uniti sono un complemento degli importanti sforzi della Commissione e di tutti gli Stati membri per controllare in maniera efficace il contrabbando di tabacco e il riciclaggio del denaro. Complessivamente questi sforzi hanno avuto un successo notevole. Tuttavia, il contrabbando di sigarette e il riciclaggio del denaro rimangono problemi importanti che incidono pesantemente sulle finanze pubbliche della Comunità e degli Stati membri. Questi ultimi hanno deciso che per risolvere il problema è necessario affrontarne la causa.

Le azioni civili sono state avviate negli Stati Uniti poiché le società imputate sono società di nazionalità americana sospettate di organizzare il contrabbando dagli Stati Uniti, contravvenendo al diritto americano. I tribunali americani sono dunque il foro adeguato per un ricorso basato sulla «legge sulle organizzazioni influenzate dal racket e dalla corruzione» (RICO), che costituisce un importante strumento di lotta contro il crimine organizzato. Inoltre, la giustizia americana permette di ottenere penalità e penalità in giudizio che possono rivelarsi assai utili nella prevenzione di questo tipo di criminalità.

Una prima azione civile, avviata nel novembre 2000 dinanzi allo "United States District Court - Eastern District" di New York contro i fabbricanti di sigarette Philip Morris, R.J. Reynolds e Japan Tobacco è stata respinta per vizio di proceduta. La stessa azione è stata ripresentata nell'agosto 2001 con il coinvolgimento dei dieci Stati membri come co-richiedenti. Il 19 febbraio 2002, il tribunale ha respinto gli argomenti basati sul contrabbando, decisione attualmente in appello. La Commissione, da parte sua, ha presentato nuovamente ricorso contro RJ Reynolds per riciclaggio del denaro, poiché questa opzione era stata preservata dal giudice americano.

Inoltre, il 15 gennaio 2003 [37], il Tribunale di prima istanza ha respinto i reclami delle società Philip Morris, Reynolds e Japan Tobacco presentati in ricorso per far annullare per non competenza l'azione della Commissione europea dinanzi alla giurisdizione americana. Otto paesi dell'UE sostenevano la Commissione in questa procedura con l'appoggio del Parlamento europeo [38]. I richiedenti sono ricorsi in appello.

[37] Sentenza del Tribunale di prima istanza "Philip Morris, Reynolds e Japan Tobacco/Commissione" nelle cause riunite T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 e T-272/01.

[38] Spagna, Francia, Italia, Portogallo, Finlandia, Germania, Grecia e Paesi Bassi

La Commissione desidera sottolineare che tali conclusioni accrescono la motivazione della Comunità a combattere la frode nel momento in cui lede gli interessi finanziari dell'Unione europea.

2.1.2. La cooperazione contro alcune forme di criminalità lesive degli interessi comunitari

Nei settori chiave identificati dall'Approccio strategico globale, la Commissione ha rilevato la necessità di migliorare la lotta contro la criminalità organizzata, soprattutto transnazionale, che lede gli interessi comunitari associati a quelli interessati dalla lotta anti-frode o anti-corruzione. In alcuni settori specifici per i quali già esiste una politica comunitaria o una legislazione di fondo, in particolare in materia di tutela dell'euro o di lotta contro la pirateria e la contraffazione [39], l'esperienza acquisita sul campo può essere utilizzata per intensificare la cooperazione con gli Stati membri e, se necessario, adattare il quadro normativo.

* Essendo ormai stato predisposto il quadro legislativo [40] per proteggere l'euro contro la falsificazione, la Commissione attua progetti transnazionali e pluridisciplinari di scambi, assistenza e formazione [41]. Nel corso del 2002, sono stati realizzati sette progetti nel quadro di questo programma, denominato "Pericle", con il coinvolgimento dei rappresentanti dell'OLAF, la Banca centrale europea e l'Europol. La protezione della moneta metallica è oggetto di un'azione comunitaria specifica affidata al Centro tecnico-scientifico europeo, a sua volta gestito da due funzionari della Commissione (OLAF), uno dei quali presta servizio presso la Zecca di Parigi. Nel 2002, sono state adottate iniziative per l'analisi delle monete contraffatte, l'autentificazione delle monete in euro e la creazione di una banca dati sui materiali utilizzati.

* La contraffazione industriale e commerciale e, più in generale, la criminalità economica contro la proprietà intellettuale contribuiscono ad alimentare l'economia sotterranea, spesso attraverso circuiti di contrabbando che comportano perdite di risorse proprie per la Comunità. Questa evoluzione richiede il miglioramento e il potenziamento dei dispositivi esistenti per garantire la sicurezza e la tutela dei consumatori, il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale dei titolari e gli interessi finanziari della Comunità.

Nel 2002, la Commissione ha elaborato due nuovi strumenti giuridici che ha presentato nel gennaio 2003: da un lato, una proposta di regolamento [42] volta a estendere la proprietà intellettuale a nuovi prodotti, facilitare gli interventi dei titolari di diritti presso le autorità doganali e semplificare l'azione delle autorità competenti degli Stati membri in caso di sospetta contraffazione di una merce proveniente da paesi terzi e, dall'altro, una proposta di direttiva [43] finalizzata ad armonizzare le legislazioni nazionali dell'Unione europea al livello degli strumenti che consentono di far rispettare i diritti di proprietà intellettuale e di definire un quadro per lo scambio di informazioni tra le autorità nazionali competenti. La proposta garantisce condizioni identiche per i titolari nell'UE, inasprisce le misure contro i contraffattori ed espleta un'azione dissuasiva nei confronti dei contraffattori e dei pirati.

[42] Proposta di regolamento del Consiglio relativo all'intervento dell'autorità doganale nei confronti di merci sospettate di violare taluni diritti di proprietà intellettuale e alle misure da adottare nei confronti di merci che violano taluni diritti di proprietà intellettuale (COM(2003) 20 def. del 20.01.2003).

[43] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misure e alle procedure volte ad assicurare il rispetto dei diritti di proprietà intellettuale (COM (2003) 46(01) del 30 gennaio 2003).

2.2. La cooperazione con paesi terzi

Insieme alle istanze del Consiglio, la Commissione si adopera dal 1998 per eliminare gli ostacoli alla lotta contro la criminalità economica e finanziaria a livello internazionale e, in particolare, con la Confederazione elvetica. Ha riconosciuto l'importanza di allargare ad altri settori, tra cui quello fiscale [44] e delle spese comunitarie, i meccanismi di cooperazione amministrativa stabiliti dal protocollo del 1997 sull'assistenza reciproca in materia doganale [45]. Inoltre, la cooperazione giudiziaria, in particolare nella lotta contro la frode fiscale e doganale e il riciclaggio dei proventi di quest'ultima, presenta alcune lacune. Sussistono ancora ostacoli alla richiesta di accesso ai documenti presso gli operatori economici e i beneficiari svizzeri di fondi comunitari.

[44] Si veda la comunicazione della Commissione al Consiglio relativa alla relazione sui negoziati con i paesi terzi in materia d'imposizione sui redditi da risparmio (SEC(2002) 1287 def. del 27.11.2002).

[45] Accordo in forma di scambio di lettere tra la Comunità europea e la Confederazione elvetica che aggiunge all'accordo fra la Comunità economica europea e la Confederazione elvetica un protocollo supplementare relativo all'assistenza amministrativa reciproca in materia doganale - Dichiarazione comune (GU n. L 169 del 27/06/1997 pag. 077 - 0084.

Nella risoluzione del 13 marzo 2003 sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e la lotta contro la frode, il Parlamento europeo mostra preoccupazione per i mancati progressi nelle negoziazioni antifrode con la Svizzera nel 2002. Su numerose questioni chiave non si sono infatti ancora registrati progressi significativi. Il futuro accordo deve promuovere un miglioramento qualitativo della cooperazione in base agli standard dell'Unione europea in materia di assistenza amministrativa, assistenza giudiziaria reciproca e lotta contro il riciclaggio del denaro. La Commissione conferma il suo impegno per l'obiettivo fissato dal Consiglio nel mandato assegnato il 14 dicembre 2000 e intende concludere le negoziazioni con la Svizzera nel 2003.

Anche la cooperazione con i paesi terzi poggia sulla cooperazione operativa, in particolare nell'ambito di missioni d'indagine comunitarie realizzate ai sensi degli articoli 19 e 20 del regolamento n. 515/97. Di seguito è riportato un esempio significativo di cooperazione operativa:

Indagine - Società elettrica del Kosovo

A fine aprile 2002, l'Ufficio europeo per la lotta antifrode è stato allertato dalla missione delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK) circa una sospetta frode ed ha deciso di aprire un'indagine esterna conformemente all'articolo 5, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1073/1999.

In base alle informazioni raccolte in Kosovo, è stato possibile stabilire che i fondi europei in questione (circa 4,2 milioni di dollari pari a circa 4 milioni di euro) erano stati trasferiti in una banca gibilterriana. Il successivo tentativo del principale sospettato di trasferire i fondi da Gibilterra nel Belize è stato contrastato dalla banca.

Il procuratore generale di Gibilterra, su richiesta dell'OLAF, ha ottenuto dalla Corte suprema un ordine di congelamento dei conti bancari in questione. Nell'agosto 2002, l'OLAF ha garantito il rientro nel bilancio del Kosovo dell'importo complessivo che era stato sottratto e successivamente ha avviato una procedura per assicurare il rimborso del saldo e per avere accesso agli estratti conto bancari. Nel luglio 2002, l'Ufficio ha trasmesso alle autorità giudiziarie tedesche tutte le informazioni e i documenti ottenuti nel corso della sua indagine sulla sospetta frode. Nel dicembre 2002, il principale sospettato, un ex dipendente delle Nazioni Unite in Kosovo, si è presentato presso l'ufficio del pubblico ministero tedesco a Bochum ed è stato posto in regime di detenzione preventiva. La giustizia tedesca, che ha ritenuto di essere competente nel caso, ("rationae personae"), nel giugno 2003 ha condannato l'imputato a tre anni e mezzo di prigione per la sottrazione dei fondi destinati alla KEK.

Nonostante la complessità delle relazioni internazionali da porre in essere, l'indagine è stata portata a termine in tempi molto brevi, grazie alla collaborazione delle autorità tedesche, kosovare, serbe, e di quelle di Gibilterra. La partecipazione delle Autorità giudiziarie in Germania ed a Gibilterra é stata fondamentale per ottenere prove della violazione, come pure i contatti con le Nazioni Unite a New York.

3. Un'impostazione interistituzionale diretta a prevenire e combattere la corruzione

3.1. Il quadro interistituzionale

Dal maggio 1999, la Comunità dispone di un quadro legale per combattere la frode, la corruzione e qualsiasi altra attività illegale lesiva degli interessi finanziari comunitari e per garantire all'interno delle istituzioni, gli organi e gli organismi la salvaguardia degli interessi comunitari contro i comportamenti irregolari [46]. Nel corso del 2002, il quadro giuridico ha dato luogo a numerosi contenziosi [47] che hanno fornito indicazioni utili sulla coerenza del quadro interistituzionale delle indagini interne [48]: Questo si applica alle istituzioni, gli organi e gli organismi istituiti dai trattati CE ed Euratom o dal Consiglio, indipendentemente dalle loro prerogative, ai membri delle istituzioni coperti o meno dallo Statuto e sottoposti o meno al controllo disciplinare. In particolare, secondo la legislazione recente, gli "interessi finanziari della Comunità" di cui all'articolo 280 del trattato CE comprendono, da un alto, le entrate e le spese associate al bilancio comunitario e, dall'altro, quelle associate al bilancio di altri organi o organismi istituiti dal trattato CE, tra cui la BCE e la BEI [49], nonché tutti i fondi e le risorse gestiti dalle istituzioni, gli organi e gli organismi della Comunità indipendentemente dalla loro origine.

[46] Regolamenti (CE) n. 1073/1999 e (Euratom) n.°1074/1999, del 25 maggio 1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio per la lotta antifrode, con i quali quest'ultimo è incaricato di ricercare i fatti gravi, connessi all'esercizio di attività professionali, che possono costituire un inadempimento agli obblighi dei funzionari e agenti delle Comunità, perseguibile in sede disciplinare o penale o un inadempimento agli obblighi analoghi dei membri delle istituzioni e degli organi, dei dirigenti degli organismi o del personale delle istituzioni, degli organi e degli organismi cui non si applica lo statuto. Accordo interistituzionale, del 25 maggio 1999, tra il Parlamento Europeo, il Consiglio dell'Unione Europea e la Commissione delle Comunità europee relativo alle indagini interne svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) (GU n. L 136 del 31.5.1999). Decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom del 28 aprile 1999.

[47] In seguito alla richiesta di annullamento presentata da 71 deputati del Parlamento europeo, il Tribunale ha disposto che la decisione dell'istituzione in questione è una misura di attuazione generale che si applica a tutti i membri del Parlamento europeo nonostante le loro prerogative statutarie (Sentenza del 26 febbraio 2002 del Tribunale di prima istanza nella causa T-17/00 (Rothley e 70 altri membri del Parlamento europeo).

[48] Si vede la sentenza del TPI citata sopra e le conclusioni dell'Avvocato generale, del 3 ottobre 2002, sulle cause C11-00 Commissione/BCE e C15-00 Commissione/BEI.

[49] Sentenza della Corte di giustizia del 10 luglio 2003 nella cause C-11/00 (Commissione/BCE) e C-15/00 (Commissione/BEI), che annulla la decisione della Banca centrale europea del 7.10.1999 e la decisione della Banca europea per gli investimenti del 10.11.1999.

Inoltre, l'attuazione progressiva di questo quadro evidenzia che la funzione di indagine interna volta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità non lede l'indipendenza o l'autonomia di gestione dei diversi organismi, i quali in particolare decidono i seguiti che è opportuno garantire, tranne che sul piano penale. Nella sentenza del 10 luglio 2003, la Corte ricorda le garanzie dirette ad assicurare l'indipendenza rigorosa dell'OLAF, l'assoggettamento di quest'ultimo al pieno rispetto del diritto comunitario, la chiara delimitazione dell'oggetto dei suoi poteri e mezzi d'azione e le diverse norme specifiche che ne regolano l'esercizio.

La questione si è posta ugualmente per gli organi istituiti nel quadro del terzo pilastro: l'Europol, che normalmente è finanziato esclusivamente dagli Stati membri e il cui personale possiede uno statuto proprio, è escluso, mentre l'Eurojust sarà in larga misura finanziato dal bilancio comunitario e avrà a disposizione un segretariato di funzionari sottoposti allo statuto della funzione pubblica comunitaria. Per questo motivo l'articolo 38, paragrafo 4 della decisione del Consiglio [50] autorizza l'Ufficio europeo per la lotta antifrode a svolgere indagini al suo interno [51].

[50] Decisione del Consiglio n. 2002/187/GAI, del 28 febbraio 2002, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità (GU n. L 63 del 06.03.2002).

[51] Per tenere conto delle attività sensibili dell'Eurojust in materia d'indagini e di azioni penali, la decisione del Consiglio esclude l'accesso dell'OLAF a informazioni detenute o create nel quadro di tali attività.

3.2. Istanze disciplinari e specializzate

Ciascuna istituzione, organo o organismo dispone di istanze disciplinari proprie, talvolta con competenza di indagine interna. Nel febbraio 2002, la Commissione ha istituito un Ufficio d'inchiesta e di disciplina incaricato di svolgere le inchieste amministrative [52] e di preparare le procedure disciplinari. Per le questioni relative a fatti gravi o agli interessi finanziari comunitari, invece, si ricorre in via prioritaria all'OLAF per la sua esperienza in materia penale e nel settore della criminalità economica e finanziaria.

[52] Si veda l'articolo 2 della decisione della Commissione del 19 febbraio 2002 (C(2002) 540). L'articolo 5, paragrafo 2 della stessa chiarisce la ripartizione delle competenze nel settore delle indagini amministrative interne.

Il nuovo regolamento finanziario [53] del 25 giugno 2002 prevede la creazione per ciascuna istituzione di un'istanza specializzata, indipendente sul piano funzionale, per accertare l'esistenza di un'irregolarità finanziaria e le eventuali conseguenze. Il parere dell'istanza non pregiudica la competenza degli organismi competenti in materia di frode e corruzione. L'attuazione a livello globale del dispositivo di controllo interno potrebbe formare l'oggetto di protocolli d'intesa volti ad evitare la sovrapposizione di competenze.

[53] Articolo 66, paragrafo 4 del regolamento (CE, Euratom) n.°1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU n. L 248 del 16.09.2002).

Indagine interna su una delegazione della Commissione

I casi di corruzione interna spesso implicano l'abuso delle procedure per l'aggiudicazione degli appalti pubblici.

L'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha avviato un'indagine nei confronti di un agente della Commissione sospettato di corruzione in servizio presso la delegazione di Zagabria, in Croazia. Secondo le informazioni raccolte, le offerte per l'acquisto di dispositivi e servizi informatici sarebbero state sistematicamente truccate, con conseguente conclusione di contratti a favore delle imprese con cui erano in rapporto due dipendenti. In seguito alle raccomandazioni inserite dall'OLAF nella relazione d'indagine trasmessa ai servizi nel settembre 2002, la Commissione ha preparato un ordine di recupero per la doppia fatturazione ed ha avviato misure disciplinari nei confronti di uno dei suoi agenti.

Le indagini interne normalmente sono aperte in base a rivelazioni del personale delle istituzioni [54] o informazioni raccolte durante un'indagine esterna. Tutte le informazioni relative a funzionari, agenti, dirigenti o membri delle istituzioni, gli organi e gli organismi sono esaminate dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode. In seguito alla decisione della Commissione dell'aprile 2002 [55], l'agente o il funzionario che, conformemente al proprio obbligo, abbia fornito in buona fede informazioni all'Ufficio europeo per la lotta antifrode può chiedere all'istituzione di essere protetto contro trattamenti ingiusti o discriminatori.

[54] A norma dell'articolo 4 della decisione modello allegata all'accordo interistituzionale del 25 maggio 1999.

[55] Decisione della Commissione, del 4 aprile 2002, relativa alla condotta da tenere in caso di sospette irregolarità gravi (doc. C(2002) 845).

4. Il rafforzamento della dimensione penale

Il rafforzamento della dimensione penale nel settore delle attività illegali lesive degli interessi finanziari delle Comunità richiede iniziative specifiche della Commissione che tengano conto della natura e delle esigenze specifiche della lotta contro queste forme di criminalità ai danni dell'Europa. Inoltre, la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, conformemente alle richieste del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999, implica un'intensificazione della cooperazione tra gli Stati membri e tra i diversi organi, competenti in materia di cooperazione giudiziaria e a livello di polizia.

Nel corso del 2002 si sono registrati progressi notevoli in questo settore, in particolare per quanto riguarda la ratifica degli strumenti convenzionali, il dibattito sul progetto di una procura europea e la cooperazione giudiziaria penale.

4.1. La dimensione penale in materia di tutela degli interessi finanziari

4.1.1. La ratifica della Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e di alcuni suoi protocolli

In materia di tutela degli interessi finanziari, è stata compiuta una tappa importante con la ratifica da parte di tutti gli Stati membri e la conseguente entrata in vigore, il 17 ottobre 2002, della Convenzione "TIF" [56], del suo primo protocollo [57] e del protocollo del 29 novembre 1996 relativo alla competenza della Corte di giustizia. Le ratifiche sono descritte nel dettaglio nel titolo II della relazione. Ai sensi della convenzione e del suo primo protocollo, gli Stati membri sono tenuti a integrare nel diritto nazionale la definizione penale della frode o corruzione (attiva e passiva) che leda gli interessi finanziari comunitari e a prevedere la responsabilità penale dei dirigenti delle imprese per tali infrazioni. Ciò non pregiudica la competenza della Commissione ai sensi dell'articolo 280 del trattato CE, né la sua capacità ad avanzare proposte in vista di rinforzare la dimensione penale. Al momento la Commissione dovrebbe esaminare in che modo gli Stati membri hanno adempiuto all'obbligo di penalizzazione della frode e della corruzione (così come del riciclaggio di capitali dopo la ratifica del secondo protocollo) e presentare il risultato di tale analisi.

[56] Convenzione elaborata in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - GU n. C 316 del 27.11.1995.

[57] Protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee - GU n. C 313 del 23.10.1996.

Il secondo protocollo del 1997 [58] non è ancora entrato in vigore a causa della mancata ratifica da parte di tutti gli Stati membri nonostante l'appello del Consiglio nelle sue conclusioni dell'8 novembre 2002 [59]. Questo comporta un ulteriore ritardo che compromette l'efficacia dell'azione a livello comunitario nel settore della lotta contro il riciclaggio di capitali e della cooperazione tecnica e operativa tra le autorità giudiziarie e con la Commissione (OLAF). La specificità di una collaborazione stretta e regolare di questo tipo non pregiudica il coordinamento necessario della Commissione (OLAF) con gli organi europei competenti in materia di lotta contro la criminalità.

[58] Secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee che riguarda il riciclaggio di capitali frutto di comportamenti fraudolenti lesivi degli interessi finanziari comunitari, la responsabilità delle persone giuridiche, la confisca di beni e la cooperazione con la Commissione - GU n. C 221 del 19.7.1997.

[59] Punto 10 delle conclusioni del Consiglio ECOFIN, dell'8 novembre 2002, sulla tutela degli interessi finanziari e la lotta contro la frode (documento 13244 FIN 409).

Per quanto riguarda l'urgenza di attuare pienamente la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione, nei termini previsti tra l'altro dall'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE [60] e dal diritto derivato, la Commissione mantiene in ogni caso la sua proposta di direttiva relativa alla tutela degli interessi finanziari comunitari [61], che considera lo strumento più adeguato per assicurare un'applicazione efficace e proporzionata del diritto comunitario. Inoltre, tale proposta di direttiva, che beneficia del sostegno del Parlamento europeo e della Corte dei conti, una volta adottata permetterebbe alla Comunità di esercitare le proprie responsabilità in materia di controllo [62].

[60] Secondo la definizione dell'articolo 1, paragrafo 2 del regolamento n. 1073/99, l'articolo 2, paragrafo 2 della decisione della Commissione n.°1999/352/CE, Euratom e l'articolo 4 del regolamento n. 2185/96 del Consiglio.

[61] GU n. C 240E del 28.8.2001.

[62] Questa stessa analisi costituisce il fondamento di una proposta di direttiva per la tutela penale dell'ambiente basata sull'articolo 175 del trattato CE, sulla quale prossimamente deve esprimersi la Corte di giustizia e chiarire così la questione delle competenze in materia penale nei trattati.

4.1.2. Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea

L'esigenza di perseguire in maniera più efficace gli autori di attività criminali che ledono gli interessi finanziari comunitari, a maggior ragione nel quadro di un'Europa allargata, ha indotto la Commissione a proporre la creazione di una procura europea per rimediare alla frammentazione dell'ordinamento penale in questo settore [63]. Il 12 dicembre 2001 la Commissione ha quindi adottato un Libro verde sulla procura europea [64] e, nel corso del 2002, ha coordinato un ampio dibattito con tutti gli interessati: parlamenti e governi nazionali, istituzioni e organi comunitari, professioni legate al processo penale, addetti ai lavori e universitari, organizzazioni non governative interessate. Il 16 e 17 settembre 2002 ha inoltre organizzato un'audizione pubblica con i rappresentanti degli attori interessati.

[63] COM(2000)34. Contributo complementare della Commissione alla Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali La tutela penale degli interessi finanziari comunitari: un procuratore europeo del 29.9.2000 (COM(2000) 608). La proposta sull'introduzione di un nuovo articolo 280bis del trattato CE non è stata ripresa dal Consiglio europeo di Nizza.

[64] COM(2001)715. Nelle sue conclusioni a Laeken, il 14 e 15 dicembre 2001, il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio a esaminare in tempi brevi il libro verde, tenendo conto della diversità dei sistemi e delle tradizioni giuridiche.

Le reazioni sono per lo più favorevoli al principio della creazione di una procura europea, anche se le autorità governative su questo punto sono complessivamente in minoranza rispetto al Parlamento europeo [65], il Comitato di sorveglianza e la Corte dei conti o rispetto agli addetti ai lavori e i rappresentanti della società civile. Molti insistono affinché la proposta della Commissione sia affinata in modo da soddisfare contemporaneamente i criteri di efficacia e pieno rispetto dei diritti fondamentali e una parte di quanti si dichiarano favorevoli al progetto difende ugualmente l'idea di collocare a livello comunitario la funzione di controllo degli atti della procura europea.

[65] Si vedano in particolare i punti 59-62 della Risoluzione del Parlamento europeo, del 13.03.2003, sulla tutela degli interessi finanziari - Relazione annuale 2001.

Il Libro verde ha dunque assolto la sua funzione e la Commissione, in linea con la sua proposta alla Conferenza intergovernativa (CIG) del 2000, ha offerto un contributo sostanziale e partecipato attivamente ai lavori della Convenzione sul futuro dell'Europa. Nel quadro della Convenzione, alcuni governi hanno fatto presente l'opportunità di ampliare le competenze della procura europea rispetto alla proposta della Commissione, mentre altri hanno ribadito la propria opposizione alla creazione di questa istituzione. Il progetto di trattato che istituisce una costituzione comprende una disposizione che permette al Consiglio di istituire all'unanimità una "procura europea" competente non solo in materia di lotta contro le infrazioni che ledono gli interessi dell'Unione, ma anche contro la criminalità grave di carattere transfrontaliero. La Commissione accoglie con favore questa possibilità, lamentando tuttavia la debolezza della formulazione, segnatamente per quanto riguarda l'esigenza di unanimità.

4.2. La cooperazione giudiziaria in materia penale

La creazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia conformemente alle richieste del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999 implica un rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri, in particolare mediante il ravvicinamento del diritto penale [66] e l'applicazione del principio di mutuo riconoscimento. I progressi registrati nel 2002 in questo settore, soprattutto la decisione-quadro relativa al mandato d'arresto europeo [67], destinata a sostituire le procedure di estradizione tra Stati membri, avranno un impatto positivo sulla tutela degli interessi finanziari.

[66] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea - COM (2001)628 def.

[67] Decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri - 2002/584/GAI (GU n. L 190 del 18.07.2002) che dovrà essere recepita a partire dal 1° gennaio 2004.

Inoltre, la creazione progressiva di tale spazio rafforza la necessità del partenariato tra gli organi istituiti nel quadro del "terzo pilastro" (titolo VI del trattato sull'UE) e le istanze comunitarie competenti in materia di tutela degli interessi finanziari. In particolare, la collaborazione con gli organismi di cooperazione giudiziaria e a livello di polizia (competenti in materia di criminalità organizzata internazionale) nel 2002 ha tagliato un nuovo traguardo in seguito all'estensione del mandato dell'Europol e la creazione dell'Eurojust decise dal Consiglio.

Nell'allegato della decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001 che estende il manda dell'Europol [68] a tutte le forme gravi di criminalità internazionale elencate nell'allegato della convenzione, il Consiglio invitava alla negoziazione di un accordo tra l'Europol e la Commissione per tenere conto delle competenze dell'OLAF e della Commissione stessa. Le negoziazioni [69] condotte nel 2002 si sono concluse il 18 febbraio 2003 con la firma di un accordo amministrativo di cooperazione che definisce il quadro generale per una cooperazione nei settori di rispettiva competenza, in particolare in materia di consultazione, assistenza reciproca e scambio di informazioni per le questioni che presentano un interesse comune ad eccezione dello scambio di dati personali. Inoltre, l'accordo amministrativo prevede che, nel settore delle attività operative a cui si estende la sua indipendenza, l'OLAF possa concludere direttamente un accordo con l'Europol per precisare le modalità di cooperazione.

[68] GU n. C 362 del 18.12.2001.

[69] Negoziazioni avviate all'inizio del 2001 contestualmente all'adozione del regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001, relativo alla protezione dell'euro contro la falsificazione. In questo settore, la relazione della Commissione (COM(2001)771 def. del 13.12.2001) evidenzia che non tutti gli Stati membri sono riusciti ad attuare l'obbligo imposto segnatamente dall'articolo 6 della Decisione quadro del Consiglio del 29.05.2000 (2000/383/GAI - GU n. L 140 del 14.06.2000). A norma di questo articolo, ciascuno Stato membro è tenuto ad assicurarsi che le condotte di contraffazione dell'euro siano passibili di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive.

In seguito alla creazione dell'Eurojust con la decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002, sono proseguiti i lavori per garantire la sinergie tra le rispettive competenze dell'Eurojust e dell'OLAF e per favorire lo scambio di informazioni operative tra questi due organi. Si tratta in particolare di precisare l'articolazione tra la «stretta e regolare cooperazione» definita dall'articolo 280, paragrafo 3 del trattato CE (tra le autorità competenti e con la Commissione) e la cooperazione tra autorità nazionali organizzata attraverso i membri dell'Eurojust nel quadro del terzo pilastro [70]. Il memorandum d'intesa negoziato nel 2002 e firmato dall'Ufficio e dall'Eurojust il 14 aprile 2003 prevede una stretta coordinazione tra l'unità magistrati dell'OLAF e i membri dell'Eurojust.

[70] Il considerando n. 8 della decisione del Consiglio stipula che: "le competenze dell'Eurojust lasciano impregiudicate le competenze della Comunità in materia di protezione degli interessi finanziari". La Commissione ha allegato una dichiarazione alla decisione del Consiglio secondo cui "la tutela degli interessi finanziari comunitari è una responsabilità condivisa tra la Comunità e gli Stati membri; in quest'ottica va dunque sottolineato che, a livello dei trattati, l'articolo 280 del trattato CE costituisce la base giuridica specifica per l'esecuzione delle azioni di cooperazione con le autorità nazionali competenti (art. 280.3 CE) o per l'adozione delle misure necessarie a prevenire e combattere le frodi e qualsiasi altra attività illegale che leda gli interessi finanziari della Comunità (art. 280.4 CE). È sopratutto in questo quadro che deve essere garantita la stretta e regolare cooperazione, da un lato, tra l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e le autorità giudiziarie e, dall'altro, tra la Commissione (OLAF) e l'Eurojust.

In linea con il Programma d'azione della Commissione per il periodo 2001-2003 sulla lotta contro le frodi [71], il 2002 è coinciso con un progresso nella definizione delle modalità pratiche di cooperazione tra gli organi suscettibili di diventare interlocutori privilegiati conformemente ai principi fissati dall'articolo 280 del trattato CE. Naturalmente si tratta solo di una prima tappa nel processo che dovrà condurre verso un sistema coerente, trasparente e leggibile a livello di tutti gli organi europei impegnati nella lotta contro la criminalità transnazionale e, in particolare, ai fini della tutela degli interessi finanziari verso l'incorporazione di una procura europea nel trattato.

[71] Comunicazione della Commissione del 15 maggio 2001 - Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro le frodi: programma d'azione per 2001-2003 (COM(2001) 254 def.), paragrafo 2.1.2.

5. Monitoraggio del programma d'azione 2001-2003

La Commissione presenta in questa sede una relazione intermedia sull'esecuzione del programma d'azione in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità per il periodo 2001 - 2003 [72]. La relazione mira a evidenziare il grado di realizzazione delle azioni previste per il 2002, nel rispetto dei grandi obiettivi previsti dall'approccio strategico adottato nel giugno 2000 e tenendo conto dei necessari cambiamenti a livello di calendario e programma di lavoro della Commissione.

[72] COM (2001) 254 def. del 15.5.2001.

Il prospetto in allegato [73] fornisce gli elementi pertinenti in termini di rispetto del calendario previsto, di servizi responsabili nonché di identificazione degli strumenti giuridici o amministrativi. Ogni volta viene stabilito il legame con le iniziative del programma d'azione e, occasionalmente, vengono fornite informazioni sul monitoraggio successivo al 2002.

[73] Nel prospetto non figurano le azioni per le quali non è prevista alcuna iniziativa o seguito nel 2002. Per quel che riguarda le colonne del prospetto: - le prime due rammentano l'obiettivo e l'azione previsti nel piano d'azione adottato nel maggio 2001; - la terza colonna individua la direzione generale capofila; - la quarta indica se e come l'obiettivo sia stato raggiunto, e quali elementi ulteriori permettano di superare i limiti rigorosamente annuali del prospetto; - la quinta colonna, se del caso, spiega sinteticamente le condizioni di attuazione e l'impatto dell'iniziativa.

Titolo II - Attuazione dell'articolo 280 da parte degli Stati membri nel 2002 - Provvedimenti adottati per tutelare gli interessi finanziari della Comunità

In applicazione dell'articolo 280 del trattato CE, la relazione annuale della Commissione illustra gli sforzi degli Stati membri nel corso dell'esercizio precedente per combattere la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità.

Diversamente dagli anni passati, le risposte degli Stati membri alle diverse rubriche del questionario sono riportate nell'allegato della relazione. In questo modo, potranno essere consultate da quanti desiderano avere una visione completa delle attività svolte dagli Stati membri nei dodici mesi precedenti ai fini della tutela degli interessi finanziari della Comunità in ciascun settore previsto. D'ora in avanti il titolo II si limiterà quindi a riassumere i fatti più significativi comunicati dagli Stati membri.

La Commissione basa questo riassunto sulle risposte degli Stati membri al "questionario articolo 280", che è stato adattato in funzione dell'esperienza passata mantenendo tuttavia la continuità necessaria con gli anni precedenti. Il monitoraggio dell'attività in materia di lotta antifrode a livello degli Stati membri negli ultimi anni sarà così semplificato.

Il riassunto inizia con un quadro dei principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi, a livello degli Stati membri, che concorrono alla tutela degli interessi finanziari comunitari contro la frode e le altre irregolarità. Segue poi un paragrafo specifico dedicato a ciascuno dei tre principali settori delle risorse e delle spese comunitarie (risorse proprie tradizionali, spese agricole e azioni strutturali).

Come per gli anni precedenti, la seconda rubrica (punto 7) tratta l'attuazione della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e dei relativi protocolli. Il panorama dello stato di avanzamento della ratifica degli strumenti del «terzo pilastro» si limita tuttavia al secondo protocollo, poiché la ratifica della convenzione e degli altri protocolli da parte degli ultimi Stati membri è stata completata solo nel 2002.

Le rubriche terza e quarta (punti 8 e 9) coprono rispettivamente l'organizzazione dell'attività di controllo, in termini di effettivi, nei tre settori in questione (risorse proprie, spese agricole e misure strutturali) e il coordinamento tra i servizi di ciascuno Stato membro. L'obiettivo è fornire una prima immagine del sistema di tutela degli interessi finanziari comunitari attuato dai singoli Stati membri. I dati numerici forniti dagli Stati membri per questa parte della relazione sono sottoposti a un tentativo di analisi da parte della Commissione.

L'annualità e il carattere orizzontale e multi-settoriale della relazione si oppongono a una valutazione approfondita di tutti gli aspetti legati alla tutela degli interessi finanziari comunitari da parte degli Stati membri [74]. Pertanto, in futuro la Commissione prevede un approccio più mirato e pluriennale.

[74] Il Parlamento ha sottolineato in due occasioni l'opportunità di accompagnare l'inventario delle nuove misure nazionali con un'analisi della Commissione che evidenzi eventuali debolezze nel settore della tutela degli interessi finanziari delle Comunità (Risoluzione del Parlamento europeo, del 13 maggio 2003, sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi - Relazione annuale 2001; Risoluzione del Parlamento europeo, del 29 novembre 2001, sulla relazione annuale 2000 della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi e sulla comunicazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi: programma d'azione 2001-2003).

6. Testi che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato CE - i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi

Le nuove misure che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato, comunicate dagli Stati membri in risposta al «questionario articolo 280» per il 2002, comprendono azioni di natura diversa, tra cui nuove misure legislative, modifiche a livello istituzionale, adozione di testi per l'interpretazione della legislazione comunitaria in materia di tutela degli interessi finanziari o ancora applicazione di nuovi sistemi informatici.

È chiaro che le diverse misure non incidono in modo uniforme sul grado di tutela degli interessi finanziari comunitari all'interno degli Stati membri.

I fatti più significativi segnalati dagli Stati membri sono riassunti di seguito per settore di attività (risorse proprie, spese agricole, azioni strutturali). Si tratta di una sintesi non esaustiva degli sviluppi più eloquenti registrati nel 2002.

La descrizione completa di tutte le nuove misure che concorrono all'applicazione dell'articolo 280 del trattato nel 2002 è consultabile in allegato (tabelle 1.1., 1.2. e 1.3.).

Come sottolineato da più Stati membri in risposta al questionario, l'assenza o la carenza di nuove misure nel 2002 non permette di formulare conclusioni generali sul grado di tutela degli interessi finanziari comunitari nello Stato membro in questione. Al contrario, può riflettere precisamente un'attività legislativa o regolamentare più intensa negli anni precedenti.

6.1. Risorse proprie

La tabella 1.1. riprende i principali sviluppi legislativi, regolamentari e amministrativi, prodottisi nel corso del 2001 per ciascuno Stato membro, in materia di risorse proprie.

Tra gli sviluppi più significativi nel settore doganale figura la modifica in Danimarca della normativa pertinente, in virtù della quale le autorità doganali e fiscali sono autorizzate a confiscare qualsiasi somma di denaro superiore a 15.000 euro.

In Francia, in seguito all'entrata in vigore nel dicembre 2001 di un nuovo articolo 28-1 del codice di procedura penale in base al quale gli agenti di dogana possono essere abilitati a svolgere indagini giudiziarie, in particolare nel settore delle frodi ai danni degli interessi finanziari comunitari, nel 2002 sono state adottate nuove disposizioni per dotare questi agenti di un servizio autonomo che permetta di aumentare il numero degli strumenti a disposizione dell'autorità giudiziaria in materia economica e finanziaria.

In Italia, l'Agenzia delle dogane ha adottato tramite circolare nuove procedure di gestione informatizzate per la contabilità separata delle risorse proprie.

Le autorità britanniche notificano la partecipazione attiva dell'amministrazione doganale, insieme con le autorità degli altri Stati membri, al gruppo legato al progetto di mutua assistenza nel quadro dell'Organizzazione mondiale delle dogane, in vista di modernizzare e rivedere la convenzione multilaterale di Nairobi sulla mutua assistenza. La nuova convenzione proposta aiuterà le autorità doganali internazionali a svolgere controlli più efficaci e avrà un impatto positivo sui controlli fiscali e la lotta contro la frode per gli scambi tra l'UE e i paesi terzi.

In Belgio, è stata adottata una nuova normativa in materia di fallimenti che permetterà di ostacolare l'utilizzo di società schermo, facilitando la compilazione del bilancio di liquidazione, l'identificazione delle cause e delle circostanze che hanno portato al fallimento e la responsabilità degli amministratori di fatto o di diritto che si sono resi colpevoli di frode fiscale grave e organizzata.

Le autorità irlandesi comunicano l'adozione, nel marzo 2002, delle convenzioni "SID" (sistema di informazione doganale) e "Naples 2", nonché dei relativi strumenti. L'attuazione dell'accordo di applicazione provvisorio della convenzione SID è dunque divenuta possibile a partire dal 1° giugno 2002.

6.2. Spese agricole

Per quanto riguarda le spese agricole, nel 2002 si sono registrati numerosi progressi significativi.

Le autorità austriache segnalano che nel 2002 il numero di autorità di pagamento è stato ridotto da 3 a 2, con il trasferimento dei compiti dell'autorità di pagamento per lo "sviluppo rurale" (ministero dell'agricoltura) all'autorità di pagamento Agrarmarkt Austria (AMA) a partire dal 16 ottobre. Questa modifica mira a concentrare i flussi di denaro, le procedure amministrative e i sistemi di notifica, a standardizzare e unificare il sistema di audit, a migliorare le conoscenze tecniche, l'efficacia e il recupero dei fondi, ad accentrare e unificare la certificazione della procedura di liquidazione dei conti da parte dell'autorità di pagamento.

In Grecia, per quanto riguarda più specificatamente le misure di sviluppo rurale, sono stati potenziati i dispositivi di controllo e di sanzione. In particolare, un'ordinanza ministeriale prevede sanzioni in caso di irregolarità rispetto alle disposizioni comunitarie e nazionali, che includono rettifiche finanziarie per una parte o la totalità del finanziamento comunitario contestualmente all'avvio della procedura di recupero degli importi versati indebitamente o l'esclusione dell'organismo in questione nel caso di irregolarità gravi.

Tra gli altri sviluppi interessanti e di portata orizzontale rientrano il potenziamento in Spagna dell'organismo responsabile per il coordinamento dei controlli e delle sanzioni nel settore della politica agricola comune e l'istituzione in Italia di procedure di sanzione nel quadro del regolamento n. 4045/89

Le nuove misure adottate dagli Stati membri in materia di spese agricole sono consultabili in allegato (tabella 1.2) e l'applicazione concreta delle stesse sarà oggetto di un seguito.

6.3. Settore delle azioni strutturali

La relazione speciale n. 10/2001 della Corte dei conti [75] ha evidenziato alcune carenze nei sistemi nazionali di rilevamento, comunicazione e monitoraggio delle irregolarità nel settore dei fondi strutturali. Alla luce di tale relazione, meritano particolare attenzione le nuove misure legislative, regolamentari e amministrative adottate dagli Stati membri nel 2002 in materia di fondi strutturali.

[75] Relazione speciale n. 10/2001 sul controllo finanziario dei Fondi strutturali, regolamenti (CE) n. 2064/97 e (CE) n. 1681/94 della Commissione (GU n. C 314 dell'8 novembre 2001).

Tra gli sviluppi significativi del 2002 va ricordata l'entrata in vigore, nei Paesi Bassi, di due leggi che hanno un impatto considerevole sulla tutela degli interessi finanziari comunitari. Si tratta, in primo luogo, della legge sul controllo degli aiuti comunitari, che in aggiunta al diritto di recupero e la competenza di designazione disciplina il diritto di informazione ed è applicabile segnatamente ai fondi strutturali. Una relazione sull'assegnazione degli aiuti dell'Unione europea tra maggio e dicembre 2002 compresi sarà presentata al Parlamento neerlandese nell'autunno 2003. Gli organi di gestione decentralizzati contemplati dalla legge forniranno ai d