Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Libro bianco della Commissione sul tema "La gestione del traffico aereo - Unificare lo spazio aereo europeo"»

(97/C 56/05)

La Commissione, in data 12 marzo 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro bianco della Commissione sul tema «La gestione del traffico aereo - Unificare lo spazio aereo europeo».

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori in materia, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Moreland, ha adottato il parere in data 9 ottobre 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 31 ottobre 1996, nel corso della 339a sessione plenaria, con 56 voti favorevoli, e 1 contrario il seguente parere.

1. Proposta della Commissione

1.1. Si tratta del Libro bianco sul futuro della gestione del traffico aereo in Europa, ovvero della posizione definitiva della Commissione e non di un documento di consultazione. Tuttavia, prima di trarre la proprie conclusioni, la Commissione esamina gli antefatti della situazione attuale e le carenze del sistema vigente.

1.2. Sebbene siano stati considerevolmente ridotti nei primi anni '90, dal 1994 i ritardi hanno continuato ad aumentare. Al punto 9 (II capitolo) del Libro bianco la Commissione dichiara che «il costo dei ritardi dovuti all'ATC per le compagnie aeree si è assestato intorno ai 2 000 milioni di ECU all'anno». La Commissione ritiene che la situazione possa essere migliorata rendendo più efficiente il processo decisionale e l'utilizzazione delle risorse.

1.3. Attualmente servizi e funzioni rientrano nelle competenze dei singoli stati. Il centro EUROCONTROL di Maastricht fornisce servizi di controllo del traffico aereo per lo spazio aereo superiore degli Stati del Benelux e della Germania settentrionale. Ad EUROCONTROL è stato assegnato il compito di istituire, e ora di gestire l'Unità centrale di gestione dei flussi di traffico aereo (CFMU) allo scopo di fornire servizi di ATM per la maggior parte dell'Europa. Tuttavia, il quadro normativo che regola lo svolgimento della funzione operativa è sostanzialmente di competenza nazionale. Gli Stati aderenti a EUROCONTROL sono gli Stati membri dell'Unione europea, tranne la Spagna e la Finlandia, ed altri otto stati extracomunitari.

1.4. Gli sforzi effettuati in passato dalla Commissione per passare ad un sistema unificato di gestione del traffico non hanno ricevuto seguito da parte del Consiglio che vede nella cooperazione multilaterale nell'ambito della Conferenza europea dell'aviazione civile (CEAC) la strada da percorrere. Il Consiglio ha inoltre esortato la Commissione a collaborare con EUROCONTROL in questo ambito.

1.5. La Commissione non ritiene che tale approccio sia adeguato a risolvere i problemi del crescente traffico aereo e avanza le seguenti osservazioni:

a) la gestione del traffico aereo è eccessivamente frammentata: oltre alle varie amministrazioni nazionali, alla CEAC e ad EUROCONTROL, vi sono altri organismi responsabili della sua gestione;

b) mancano i meccanismi decisionali;

c) mancano i supporti necessari per il processo decisionale, ovvero le informazioni di cui dispongono i responsabili sono insufficienti;

d) mancano i mezzi per il monitoraggio delle decisioni;

e) gli strumenti per l'applicazione e il sostegno sono insufficienti;

f) il controllo dei costi è insufficiente.

1.6. La Commissione prende in esame tre soluzioni alternative:

1.6.1. «Una struttura europea monolitica»

Ciò consentirebbe di riunire le funzioni di definizione delle politiche e di fornitura dei servizi in un unico organismo.

1.6.2. «Una soluzione limitata alla Comunità»

Questa soluzione potrebbe comportare la trasformazione di EUROCONTROL in un'Agenzia comunitaria. Utilizzando gli strumenti previsti dal Trattato, la Comunità potrebbe creare un quadro normativo d'azione per colmare le lacune della situazione attuale.

1.6.3. «Una soluzione europea più ampia»

Ciò consentirebbe il coinvolgimento di paesi terzi. La Commissione entrerebbe a far parte di EUROCONTROL. Si prevede comunque la «reinvenzione» di quest'ultima per dotarla di maggiori poteri. EUROCONTROL potrebbe così assumere decisioni vincolanti per i partecipanti e svolgere un ruolo di controllo e di messa punto dei meccanismi di sostegno.

La Commissione auspica che la nuova EUROCONTROL eserciti una funzione legislativa ma la maggior parte delle funzioni operative dovrebbero rimanere decentralizzate a livello nazionale. La gestione dei flussi di traffico rimarrebbe prerogativa della nuova organizzazione.

1.7. La Commissione giunge alla conclusione che la terza opzione è la più adeguata e dichiara che «emetterà alcune raccomandazioni riguardanti l'ingresso della Comunità in EUROCONTROL conformemente alle condizioni previste dalla suddetta opzione».

2. Il parere del Comitato

2.1. Osservazioni generali

Il Comitato approva in generale la descrizione fornita dalla Commissione riguardo alle carenze dell'attuale sistema di gestione del traffico aereo in Europa e insiste sulla necessità di migliorare il sistema al fine di ridurre i ritardi, di accrescere la sicurezza aerea e di armonizzare i sistemi di gestione nazionale. Il Comitato ritiene che la situazione richieda una soluzione internazionale e condivide le conclusioni della Commissione secondo le quali è necessario istituire un sistema di gestione del traffico aereo «che trascenda le frontiere nazionali». Delle tre opzioni proposte dalla Commissione, l'azione diretta della Comunità dovrebbe basarsi su quella intitolata «Una soluzione europea più ampia».

2.2. Nell'esaminare il Libro bianco, il Consiglio dovrebbe avere quale obiettivo principale il miglioramento del sistema di gestione del traffico aereo. In tale contesto, EUROCONTROL dovrebbe essere «reinventata» () rafforzandone il potere legislativo.

2.3. La «nuova EUROCONTROL» dovrebbe definire le procedure per migliorare la gestione, ma la maggior parte delle funzioni operative dovrebbero rimanere di competenza degli enti nazionali aderenti. A questo proposito, è importante che tutti gli Stati membri perfezionino i propri sistemi di gestione nazionale del traffico aereo (ATM) per renderli efficienti in termini di costi e maggiormente orientati verso le esigenze dell'utente. È ovvio che, indipendentemente dal Libro bianco, la razionalizzazione degli organi di gestione del traffico aereo nazionale è indispensabile e contribuirà a rendere più efficiente l'intero sistema europeo.

2.4. I ritardi non sono causati esclusivamente da problemi relativi alla gestione del traffico aereo (vedi allegato). La maggior parte di essi è dovuta a molti altri fattori come, ad esempio, la capacità degli aeroporti, la gestione delle compagnie aeree e degli aeroporti, l'assistenza a terra, la sicurezza delle compagnie aeree e degli aeroporti e le condizioni meteorologiche. In alcuni casi i ritardi vengono falsamente attribuiti a carenze della gestione del traffico aereo e il Comitato ritiene che, pur prestando attenzione a questo aspetto, non si debba trascurare di ridurre i ritardi dovuti ad altre cause.

3. Osservazioni particolari

3.1. L'adesione della Comunità a EUROCONTROL

3.1.1. Attualmente, le competenze di EUROCONTROL comprendono alcune funzioni legislative, la gestione del programma di miglioramento del traffico aereo europeo (ATC) e la fornitura di servizi operativi. Come già menzionato al punto 2.2, la nuova EUROCONTROL dovrebbe avere competenze legislative comprendenti tutti gli aspetti pertinenti il controllo del traffico aereo (ATC). Il Libro bianco non specifica con esattezza la divisione delle competenze operative tra livello internazionale e nazionale. La Commissione deve illustrare in maniera più dettagliata la propria posizione riguardo alle differenze tra funzione legislativa e funzione operativa e circa il ruolo degli organismi responsabili del loro funzionamento. Il Comitato ritiene che la gestione centrale dei flussi di traffico (Central Flow Management) dovrebbe rientrare tra le competenze della nuova EUROCONTROL mentre le restanti questioni operative dovrebbero essere trattate dalle autorità nazionali. In ogni caso, il Comitato sarebbe favorevole all'adesione degli Stati membri e degli altri paesi europei che attualmente non fanno parte di EUROCONTROL. È infatti dell'avviso che la competenza giurisdizionale di EUROCONTROL debba comprendere tutti i paesi europei.

3.1.2. Evidentemente, fra le caratteristiche fondamentali della nuova EUROCONTROL vi sono l'autorità e la capacità di prendere decisioni vincolanti nei confronti dei fornitori di servizi e di farle rispettare. Ciò richiederà fra l'altro l'introduzione del voto di maggioranza (già operativo in seno alla Commissione permanente di EUROCONTROL). Il nuovo organismo dovrebbe inoltre incoraggiare i fornitori di servizi a cooperare fra di loro.

3.1.3. La proposta della Commissione riguardante l'adesione della Comunità alla nuova EUROCONTROL rappresenta una soluzione politica possibile. Essa solleva tuttavia i seguenti interrogativi ai quali occorre dare una risposta:

a) «Che ruolo avrebbe la Commissione?» Rappresenterebbe il Consiglio alle riunioni di EUROCONTROL su mandato di quest'ultimo? Quale procedura dovrebbe seguire il Consiglio per conferire tale mandato alla Commissione?

b) Quale sarebbe la distribuzione dei voti tra l'Unione europea e i paesi che non ne fanno parte? Attualmente gli Stati membri aderenti a EUROCONTROL detengono 69 voti su 83 all'interno della Commissione permanente.

c) Come verrebbero gestiti i casi riguardanti la competenza esclusiva della Comunità, la competenza esclusiva degli Stati membri e la competenza mista? Quale impatto avrebbe il funzionamento della nuova EUROCONTROL in ciascuno di questi casi?

d) Quale competenza giurisdizionale si avrebbe sullo spazio aereo militare? La sua entità dipenderà dalla possibilità di ampliare considerevolmente le competenze dell'Unione europea nel settore della difesa?

3.1.4. Si potrebbero prendere in esame altre varianti della proposta della Commissione. Il coinvolgimento di quest'ultima è comunque indispensabile, in particolare se vi è l'esigenza di trasporre le decisioni di EUROCONTROL nel diritto comunitario o in altre azioni concrete.

3.1.5. Lo studio sull'assetto istituzionale (INSTAR) condotto dalla CEAC è stato completato e si sta attualmente lavorando alle fasi successive per sviluppare una strategia istituzionale (STUDIO INSTRAT). Prima di prendere le decisioni finali sarebbe opportuno attendere i risultati dei suddetti studi nonché tenere conto di altri punti di vista come il presente parere e quello del Parlamento europeo (dato che per sua natura la CEAC rispecchia le posizioni degli enti di aviazione civile nazionali piuttosto che esprimere un'opinione più ampia). Si dovrebbe inoltre considerare l'impatto sulle risorse umane (il Comitato potrebbe decidere di emettere un supplemento di parere, una volta completata la fase attuale).

3.1.6. Ogni nuova struttura dovrebbe rendere conto del proprio operato in maniera democratica e dettagliata e presentare relazioni annuali al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale.

3.2. Lo spazio aereo militare

3.2.1. La gestione flessibile dello spazio aereo deve entrare a pieno titolo nell'organizzazione del traffico aereo. Il passaggio ad una gestione flessibile dello spazio aereo civile e militare è condiviso dalla maggior parte degli Stati membri e dovrebbe raccogliere il consenso di tutti gli stati coinvolti nella gestione del traffico aereo europeo. Il Comitato sarebbe favorevole ad una collaborazione ancora più stretta tra la gestione civile e militare dei sistemi di traffico aereo al fine di ottimizzare l'utilizzazione dello spazio aereo.

3.3. Sicurezza

Il Comitato rileva che si sta prestando grande attenzione alla riduzione dei ritardi. Sebbene la Commissione non trascuri la questione della sicurezza, il Comitato ritiene che la proposta di affidare tutti gli aspetti di ATC ad un ente separato, piuttosto che lasciarne la responsabilità all'interno della nuova EUROCONTROL, dovrebbe essere esaminata con cautela.

3.4. Capacità dell'avionica in volo

Per essere operativa, la gestione del traffico aereo dovrebbe tenere debito contro delle capacità future dell'avionica in volo. Prossimamente, l'organizzazione dell'ATC in Europa dovrebbe inoltre considerare le implicazioni organizzative dell'introduzione in Europa, in un futuro non lontano, della navigazione via satellite. Le nuove tecnologie avranno un ruolo importante nell'ambito dell'assetto istituzionale. Occorrerà inoltre reperire fondi comuni e ciò richiederà una gestione comune dello spazio aereo.

Bruxelles, 31 ottobre 1996.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() «Reinventata» è termine utilizzato dalla Commissione. Le espressioni «potenziata» o «fortemente rafforzata» descriverebbero in maniera più precisa l'evoluzione future di EUROCONTROL.

APPENDICE

>SPAZIO PER TABELLA>