Proposta direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie e recante modifica della direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza /* COM/2002/0021 def. - COD 2002/0022 */



Gazzetta ufficiale n. 126 E del 28/05/2002 pag. 0332 - 0349



Proposta DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie e recante modifica della direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. Introduzione 1.1. Il quadro normativo nell'UE Con la direttiva 91/440/CEE si sono compiuti i primi passi verso la realizzazione del mercato unico dei servizi di trasporto ferroviario; tuttavia l'eterogeneità delle normative nazionali e dei requisiti in materia di sicurezza fanno sì che il trasporto ferroviario internazionale sia ancora gestito all'antica, da operatori nazionali che cedono treni e responsabilità una volta raggiunti i confini nazionali. La questione della sicurezza ferroviaria deve essere oggetto di un approccio più rigoroso a livello europeo. La normativa in materia di interoperabilità, segnatamente le direttive 96/48/CE (sistema ferroviario ad alta velocità) e 2001/16/CE (sistema ferroviario convenzionale), definisce e precisa mediante apposite specifiche tecniche di interoperabilità (STI) i requisiti essenziali di sicurezza a livello di sottosistema. Per la valutazione della conformità e dell'idoneità all'utilizzo dei componenti di interoperabilità nonché per la procedura di verifica dei sottosistemi si ricorre ad appositi organismi notificati. Le STI non sono tuttavia applicabili alle attrezzature ferroviarie attualmente in servizio e non esauriscono i requisiti generali di sicurezza, gli aspetti gestionali e normativi. Le differenze nelle procedure di valutazione e di verifica degli attuali sottosistemi rendono difficile il loro riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri e delle rispettive reti ferroviarie nazionali. La direttiva 95/18/CE sulle licenze delle imprese ferroviarie e la direttiva 95/19/CE che, tra le altre cose, tratta della certificazione di sicurezza di tali imprese, hanno contribuito solo in minima parte a migliorare la situazione. Esse stabiliscono l'obbligo di rilasciare una licenza comunitaria e che questa possa combinarsi a certificati di sicurezza nazionali relativi ai vari territori nei quali l'impresa ferroviaria esercita le propria attività. Sono tuttavia rarissimi - se non inesistenti - i casi di imprese ferroviarie che effettuano servizi internazionali secondo il disposto delle suddette direttive. Il cosiddetto "pacchetto infrastruttura", segnatamente le direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE, non ha apportato modifiche sostanziali al quadro normativo in materia di sicurezza, stabilendo l'obbligo, per gli Stati membri, di emanare e far applicare norme e standard di sicurezza e di assicurare lo svolgimento di indagini in caso di incidenti. 1.2. Lo studio della Commissione Il Libro bianco pubblicato nel 1996 [1] nel quadro delle strategie per rilanciare le ferrovie comunitarie, menziona la sicurezza tra i temi che la Commissione è chiamata ad approfondire e afferma che la Comunità dovrebbe promuovere lo sviluppo di tecniche comuni di valutazione della sicurezza e di un regime di sicurezza basato sulle probabilità. [1] COM(96) 421 def. Quando, nel dicembre 1999, il Consiglio ha approvato il pacchetto infrastruttura, la Commissione ha annunciato l'intenzione di completare il quadro normativo con una direttiva sulla sicurezza ferroviaria; il lavoro preparatorio era già stato avviato nel marzo 1999 con la pubblicazione di uno studio [2] sulle norme e gli standard di sicurezza ferroviaria, completato nel febbraio 2000. [2] National Economic Research Associates (NERA): Safety Regulations and Standards for European Railways, relazione conclusiva, volumi I-V; febbraio 2000. Lo studio raccomandava che la politica dell'UE indirizzasse progressivamente la normativa europea sulla sicurezza ferroviaria verso un sistema di procedure adeguate che: - siano documentate; - garantiscano che tutte le parti abbiano accesso all'informazione e possano essere ascoltate; - siano applicate in modo coerente e corredate di norme chiare in materia decisionale sia dal punto di vista del merito che della procedura; - motivino le decisioni adottate; - siano impugnabili dinanzi un organo indipendente; - siano preferibilmente soggette a calendari di attuazione graduali. Le altre raccomandazioni dello studio riguardavano: le informazioni sulle prestazioni in materia di sicurezza e sugli incidenti; l'evoluzione della normativa sulla sicurezza ferroviaria verso una più approfondita analisi costi/benefici; l'elaborazione di un sistema idoneo di procedure e la separazione dei poteri negli Stati membri; il rafforzamento e il coordinamento degli organismi a livello europeo e l'istituzione di un'Agenzia ferroviaria europea. Lo studio ha rivelato che in materia di sicurezza del trasporto ferroviario esistono attualmente impostazioni nazionali diverse, obiettivi diversi e metodologie diverse. Le norme tecniche e i requisiti in materia di personale e di struttura gestionale variano da uno Stato membro all'altro e le procedure di omologazione del materiale rotabile o di certificazione del personale e delle imprese ferroviarie non è stato adattato alle esigenze di un sistema ferroviario europeo integrato. Benché numerosi requisiti di sicurezza siano dovuti a differenze tecniche ed operative delle reti, il settore dà prova comunque di una certa incomprensione dei diversi approcci nazionali e talvolta di diffidenza reciproca, riconducibili alla scarsa conoscenza e alla mancanza di trasparenza. La ristrutturazione dell'industria ferroviaria europea ha avviato un processo, tuttora in corso, di separazione delle funzioni tra gestori dell'infrastruttura ed imprese ferroviarie. Molte delle competenze di tipo normativo sono state trasferite dai soggetti del settore ferroviario alle autorità pubbliche causando rapidi cambiamenti, anche nel modo di regolamentare e gestire la sicurezza. In questa transizione è indispensabile che il ruolo dei vari soggetti coinvolti sia definito con chiarezza e che le competenze di gestione, regolamentazione e controllo dell'applicazione delle norme di sicurezza siano ridistribuite in modo simile ed armonizzato in tutta Europa. L'apertura del mercato non può realizzarsi a scapito della sicurezza né questa può servire da pretesto al mantenimento dello statu quo. 1.3. Il livello di sicurezza del sistema ferroviario europeo Il livello di sicurezza del trasporto ferroviario europeo è generalmente eccellente, soprattutto se raffrontato a quello del suo concorrente principale, il trasporto stradale. La centralizzazione del controllo del traffico, i sistemi di protezione automatica dei treni, i veicoli maggiormente resistenti agli urti e la gestione moderna della sicurezza hanno consentito, nel corso degli ultimi trent'anni, di ridurre notevolmente il tasso di mortalità di questo tipo di trasporti. Il numero di passeggeri vittime di incidenti ferroviari è di circa 100 l'anno negli Stati membri e il numero totale di decessi (soprattutto occupanti di veicoli e pedoni che attraversano abusivamente i passaggi a livello) è di circa 800-900, rispetto alle oltre 40 000 persone che ogni anno sono vittime di incidenti stradali. Continuano tuttavia a verificarsi incidenti ed ogni volta che ciò accade l'incidente palesa le lacune della sicurezza ferroviaria e la possibilità di contenere ulteriormente i rischi. È indiscutibile che gli incidenti ferroviari che causano un elevato numero di vittime abbiano un forte impatto sull'opinione pubblica e le immagini degli incidenti verificatisi a Eschede (in Germania, nel 1998) e a Ladbroke Grove (stazione di Paddington, nel Regno Unito, nel 1999) richiamano alla mente le conseguenze catastrofiche di un errore umano o di un guasto tecnico. In una società che tollera sempre meno disastri di questo tipo è indispensabile prodigarsi per ridurre ulteriormente i rischi senza tuttavia mettere a repentaglio la competitività del trasporto ferroviario. L'emergere di un mercato unico per i servizi di trasporto ferroviario e per la fornitura di apparecchiature ferroviarie rende necessario un coordinamento ed un'armonizzazione di tali sforzi a livello europeo. 1.4. La direttiva sulla sicurezza La proposta di direttiva relativa alla regolamentazione della sicurezza e alle indagini sugli incidenti e gli inconvenienti copre quattro aree tematiche principali connesse allo sviluppo di ferrovie sicure in Europa: armonizzazione della struttura e del contenuto della normativa in materia di sicurezza; ostacoli ad una maggiore apertura del mercato; trasparenza e informazione in materia di sicurezza; indagini su incidenti ed inconvenienti gravi. La direttiva si prefigge l'obiettivo di completare il quadro normativo a disciplina di un sistema ferroviario europeo unico, collegandosi ad altre proposte dello stesso pacchetto, in particolare la proposta di modifica delle direttive sull'interoperabilità e sull'istituzione di un'Agenzia ferroviaria europea. La direttiva adotta un approccio graduale all'armonizzazione e allo sviluppo di principi comuni tenendo in debito conto le notevoli differenze tra gli Stati membri. Il passaggio dalle reti ferroviarie nazionali ad un sistema ferroviario europeo unico richiederà tempo e un notevole impegno da parte di tutti i soggetti interessati. Il concomitante sviluppo del mercato e dei livelli di sicurezza rafforzeranno il trasporto su rotaia, consentendogli di sfruttare appieno i propri vantaggi sul mercato dei trasporti. 2. Il quadro normativo in materia di sicurezza 2.1. Responsabilità dei soggetti del settore In questa fase di ristrutturazione del settore ferroviario europeo, il primo e primario compito per garantire un'uniformità d'approccio alla definizione e alla suddivisione delle responsabilità nonché la sicurezza del processo consiste nell'aggiornare e nell'armonizzare il quadro normativo e il contenuto delle norme di sicurezza negli Stati membri e a livello comunitario. La principale preoccupazione degli esperti di sicurezza del settore è che la separazione della gestione dell'infrastruttura dalle operazioni di trasporto crei confusione nella gestione della sicurezza del sistema ferroviario a causa del suo carattere integrato. In un settore ferroviario ristrutturato, non sarà più un singolo ente o impresa ad assumere l'intera responsabilità in materia di sicurezza. È pertanto fondamentale operare una distinzione netta fra le responsabilità operative dei gestori dell'infrastruttura e delle imprese ferroviarie da un lato e le responsabilità di regolamentazione e di supervisione delle autorità nazionali preposte alla sicurezza dall'altro. Gli organismi di regolamentazione non possono avere un ruolo operativo, sottraendo gli operatori alle proprie responsabilità. L'esperienza acquisita negli Stati membri che attuano a livello istituzionale una separazione netta fra le attività di gestione dell'infrastruttura e le attività di trasporto ha dimostrato che è possibile ripartire le responsabilità operative fra le parti senza compromettere la sicurezza complessiva del sistema. A tale proposito, il sistema ferroviario deve trarre profitto dall'esperienza acquisita da altri modi di trasporto che devono sottostare a rigorose norme di sicurezza, quali il trasporto aereo. In nessuno Stato membro la responsabilità globale della sicurezza aerea grava su un singolo aeroporto o compagnia aerea nazionale, ma tutti gli operatori sono tenuti a rispettare i requisiti di sicurezza e a cooperare entro il quadro normativo prestabilito. È l'autorità preposta alla sicurezza che concede l'accesso al sistema. I gestori dell'infrastruttura devono garantire la sicurezza della stessa e, ove possibile, il controllo della circolazione dei treni tramite i sistemi di segnalamento e di controllo-comando, attuando un sistema di gestione della sicurezza finalizzato al controllo dei rischi e applicando le norme e i regolamenti emanati dalle autorità competenti. Le imprese ferroviarie devono operare sulla rete rispettando il sistema di segnalamento e di controllo-comando operato dal gestore dell'infrastruttura che dovrebbe coordinare anche altri aspetti delle loro attività. Le imprese ferroviarie sono tenute ad attuare un sistema di gestione della sicurezza finalizzato al controllo dei rischi e ad applicare le norme e i regolamenti. La direttiva stabilisce che ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie incombe la piena responsabilità della sicurezza delle parti del sistema di loro competenza e del controllo dei rischi da esse creati nei confronti degli utenti, dei clienti e di terzi. Ciò comprende anche la fornitura di beni e di servizi da parte di fabbricanti, imprese appaltatrici o organismi di valutazione. Il sistema di gestione della sicurezza di ogni gestore dell'infrastruttura o impresa ferroviaria deve garantire il controllo dei rischi creati dalle imprese appaltatrici o dall'introduzione di nuovi materiali. I fornitori e gli organismi di valutazione sono responsabili dei beni o dei servizi forniti nei confronti del gestore dell'infrastruttura o dell'impresa ferroviaria, secondo le normali regole di responsabilità stabilite dal diritto nazionale o previste dai contratti. 2.2. Le autorità nazionali preposte alla sicurezza La direttiva stabilisce che gli Stati membri istituiscano autorità preposte alla regolamentazione e alla supervisione della sicurezza, prevedendone il coordinamento a livello europeo; la direttiva delinea inoltre una serie minima di compiti da affidare a tali autorità. Le direttive attualmente in vigore prevedono che la regolamentazione della sicurezza sia affidata a organismi di diverso tipo. In molti Stati membri queste funzioni sono state attribuite, del tutto o in parte, al gestore dell'infrastruttura cui spetta, ad esempio, il rilascio dei certificati di sicurezza. In base ai principi della direttiva 2001/14/CE, il gestore dell'infrastruttura è responsabile dell'assegnazione e della ripartizione della capacità sulla rete nonché della manutenzione e dello sviluppo dell'infrastruttura. A lungo termine, ciò non è compatibile con l'esercizio di una funzione di regolamentazione nel campo della sicurezza. Per evitare che i costi della sicurezza e le responsabilità del controllo del rischio gravino indebitamente sulle imprese ferroviarie, una gestione corretta e trasparente impone un trattamento equo di tutti i soggetti del settore sotto l'egida di un'autorità pubblica. Per agevolare il coordinamento della regolamentazione della sicurezza a livello europeo è necessario armonizzare le strutture degli Stati membri. Attualmente, le direttive sull'interoperabilità attribuiscono allo Stato membro la responsabilità dell'autorizzazione alla messa in servizio dei sottosistemi delle reti ferroviarie transeuropee e la supervisione della relativa conformità ai requisiti essenziali. Gli Stati membri devono altresì accertare che i componenti di interoperabilità soddisfino i requisiti essenziali. La presente direttiva compie un passo in avanti attribuendo queste mansioni alle autorità preposte alla sicurezza, anche se per quanto concerne i sottosistemi e i componenti di interoperabilità sussistono requisiti essenziali diversi da quelli relativi alla sicurezza. Per la stessa ragione è importante accentrare in un unico organismo tutte le principali funzioni di regolamentazione in materia di sicurezza, quali l'adozione di norme vincolanti. La direttiva non impedisce in alcun modo agli Stati membri di combinare le attività di regolamentazione della sicurezza con quelle di regolamentazione del mercato, come previsto dall'articolo 30 della direttiva 2001/14/CE, o di condividerle con altre autorità preposte alla regolamentazione ferroviaria. È opportuno notare che la direttiva proposta non indica in che modo sviluppare la regolamentazione della sicurezza. Anche se la decisione formale spetta all'autorità preposta alla sicurezza, l'elaborazione delle norme, ad esempio, dovrebbe coinvolgere i soggetti del settore e le loro organizzazioni professionali. I gestori dell'infrastruttura potrebbero contribuire alla preparazione dei certificati di sicurezza, in particolare per quanto riguarda la verifica della conformità del materiale rotabile con la linea utilizzata. Le autorità e gli altri enti che attualmente svolgono funzioni di regolamentazione in materia di sicurezza applicano metodi molto diversi di ispezione e di valutazione della conformità ai requisiti. Questi spaziano dalle verifiche tecniche approfondite da parte di ispettori fino alle ispezioni e controlli del sistema svolti spesso da controllori esterni. Nell'introdurre un approccio europeo al tema della sicurezza ferroviaria sarà sempre più importante raggiungere un consenso sulle modalità e sulla portata delle ispezioni per accrescere la fiducia e il riconoscimento reciproci da parte delle autorità competenti. La direttiva definisce, mediante un approccio graduale, le procedure di sviluppo di metodi comuni di ispezione e di valutazione e di metodi comuni di sicurezza (CSM). 2.3. Armonizzazione delle norme nazionali di sicurezza Le norme e gli standard di sicurezza - quali le norme d'esercizio, le norme di segnalamento, i requisiti relativi al personale, i requisiti tecnici relativi al materiale rotabile e agli impianti fissi - sono stati elaborati principalmente a livello nazionale. A causa delle divergenze tecniche - ma talora anche di tradizioni diverse in materia di progettazione del materiale rotabile, filosofia della sicurezza o normativa di tutela dei lavoratori - le norme nazionali rappresentano un autentico ostacolo alla realizzazione di un sistema ferroviario europeo unico. Con le direttive sull'interoperabilità è iniziata una fase di armonizzazione: queste tuttavia non si applicano a tutte le norme nazionali di sicurezza e il periodo di transizione necessario per giungere ad una totale interoperabilità in molti casi durerà decenni. I carri merci e le carrozze passeggeri sono stati progettati per l'esercizio transfrontaliero sulla base di norme emanate dall'Unione internazionale delle ferrovie (UIC) e delle corrispondenti normative RIV e RIC. In altri settori, l'UIC ha emanato, con il sistema delle schede normative, standard non vincolanti. Il nucleo principale della normativa sulla sicurezza è tuttavia rimasto di competenza dello Stato membro o della compagnia ferroviaria di monopolio statale, considerando che, secondo le modalità di cooperazione invalse fra le compagnie ferroviarie, alla frontiera si cedono carri e carrozze, ma non locomotive e personale viaggiante, che possono operare soltanto sulla rete nazionale. È dunque necessario superare tali differenze tra le norme nazionali e, a complemento delle direttive sull'interoperabilità, provvedere all'armonizzazione nel periodo transitorio che precede l'adozione e l'applicazione delle pertinenti STI. In ogni caso, lo sviluppo di nuove norme nazionali o la modifica di quelle esistenti dovrebbe avvenire mediante un processo che tenga conto della necessità di armonizzazione a livello comunitario. La direttiva stabilisce un meccanismo di passaggio verso un sistema di norme di sicurezza comuni basato su una procedura di notifica che esige l'accettazione, a livello europeo, di norme nazionali di sicurezza nuove o modificate. 3. Rimozione degli ostacoli al funzionamento del mercato unico 3.1. Certificazione di sicurezza Il secondo tema affrontato dalla direttiva riguarda la rimozione degli ostacoli che impediscono una maggiore apertura del mercato e la creazione di un mercato unico dei trasporti ferroviari in Europa. Il certificato di sicurezza rilasciato all'impresa ferroviaria per l'esercizio su una rete specifica è ancora considerato l'elemento indispensabile per l'accesso all'infrastruttura. L'esperienza acquisita nell'attuazione delle precedenti direttive UE mostra, tuttavia, che ottenere un certificato di sicurezza valido per l'esercizio su una rete straniera è complesso e richiede tempo. Le difficoltà sono spesso considerate insormontabili: lo dimostra il fatto che le principali operazioni internazionali sono ancora gestite secondo modalità di cooperazione "all'antica", anche dai nuovi operatori del mercato. Il certificato di sicurezza definito nelle direttive attualmente in vigore consta di parti diverse: certificazione dell'organizzazione interna delle imprese ferroviarie; impegno di queste ultime ad aderire alle norme nazionali che regolano l'esercizio; certificazione del materiale rotabile e certificazione del personale impiegato nell'esercizio. La direttiva proposta approfondisce ulteriormente il concetto introducendo i requisiti e gli elementi comuni di un sistema di gestione della sicurezza che tutte le imprese ferroviarie devono porre in essere. Allo sviluppo del sistema di gestione della sicurezza devono contribuire anche i gestori dell'infrastruttura nel rispetto del concetto generale della direttiva. Questa stabilisce che un sistema di gestione della sicurezza di un'impresa ferroviaria, istituito e certificato in uno Stato membro, non deve essere sottoposto ad ulteriore certificazione in altri Stati membri ma è valido nell'intero territorio comunitario per il tipo di operazione a cui si riferisce. L'Agenzia ferroviaria europea conserverà un pubblico registro di tutti i certificati di sicurezza rilasciati. Inoltre, l'impresa ferroviaria è tenuta a dichiarare la propria intenzione di aderire alle norme nazionali e ad ottenere l'approvazione del materiale rotabile e del personale impiegato per ciascuna delle reti su cui intende operare. Questi aspetti sono ancora perlopiù soggetti a norme nazionali, ma le autorità preposte alla sicurezza sono tenute a cooperare nel rilascio dei certificati alle imprese che operano servizi ferroviari internazionali. La direttiva impone agli Stati membri di provvedere affinché alle imprese che intendono effettuare servizi di trasporto ferroviario sia offerta la possibilità di formazione e di certificazione del personale. La direttiva definisce una procedura di riconoscimento e certificazione reciproci del materiale rotabile certificato in almeno uno Stato membro. L'esistenza di certificati nazionali di sicurezza differenti rappresenta ancora un impedimento allo sviluppo di un sistema ferroviario europeo unico. L'obiettivo è di giungere ad un certificato comunitario unico, riconosciuto in tutti gli Stati membri. La direttiva impone all'Agenzia di predisporre un'idonea strategia che consenta di raggiungere tale obiettivo. 3.2. Obiettivi comuni di sicurezza (CST) e metodi comuni di sicurezza (CSM) Una delle preoccupazioni emerse durante i lavori del comitato degli Stati membri sulle STI riguarda la mancanza di un accordo sui livelli di sicurezza che il sistema ferroviario europeo dovrebbe raggiungere. Ciò potrebbe generare un clima di sospetto ed essere usato a pretesto per non accettare imprese o attrezzature ferroviarie provenienti da altri Stati membri. Alcune STI possono definire il livello di sicurezza di un sottosistema, ad esempio il sistema di segnalamento e controllo-comando, ma il processo di interoperabilità non definisce i livelli di sicurezza complessivi del sistema. Il comitato ha tuttavia ritenuto che il livello di sicurezza attuale, per quanto non quantificato né conosciuto nel dettaglio, è sufficiente. Per la creazione del mercato unico europeo dei trasporti ferroviari è pertanto importante accrescere la fiducia reciproca tra i soggetti del settore e tra gli Stati membri. A tal fine, la direttiva introduce un meccanismo per l'adozione di obiettivi comuni di sicurezza (CST) minimi, espressi sotto forma di criterio di accettazione del rischio per i singoli individui e per la società. Obiettivi differenti potrebbero valere per parti differenti del sistema, quale il sistema ad alta velocità, il sistema ferroviario convenzionale o le linee dedicate al traffico merci. Per valutare il raggiungimento degli obiettivi saranno elaborati anche metodi comuni di sicurezza (CSM). 4. Applicazione di un idoneo sistema procedurale nella normativa ferroviaria 4.1. Disponibilità delle informazioni in materia di regolamentazione e procedure Il terzo tema affrontato dalla direttiva riguarda la trasparenza, l'informazione e l'applicazione di un idoneo sistema procedurale nella normativa ferroviaria nazionale. In precedenza, quello delle ferrovie in monopolio di Stato era per molti aspetti un mondo chiuso che si dotava delle proprie regole e non sentiva l'esigenza di informare il pubblico sulla sicurezza né di applicare regole trasparenti nelle proprie decisioni. Attività quali lo sviluppo di norme operative, l'approvazione del nuovo materiale e la certificazione del personale erano svolte internamente. L'apertura del mercato e la regolamentazione ad opera delle autorità pubbliche accresceranno i requisiti imposti al settore ferroviario. Questo dovrà evolvere nella stessa direzione già percorsa dagli altri modi di trasporto. La direttiva introduce principi comuni a disciplina delle decisioni adottate dalle autorità ferroviarie, armonizzandole a livello europeo. Prescrive inoltre la pubblicazione delle norme, dei regolamenti e degli standard; fissa scadenze e disposizioni obbligatorie che consentano ai soggetti interessati di impugnare le decisioni. Stabilisce infine che le autorità preposte alla sicurezza sono indipendenti, dal punto di vista organizzativo e decisionale, rispetto ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie. 4.2. Indicatori comuni di sicurezza I dati relativi alle prestazioni delle ferrovie in materia di sicurezza sono insufficienti. Di norma non sono pubblicati nelle relazioni annuali delle compagnie ferroviarie e soltanto taluni Stati membri pubblicano statistiche dettagliate sugli incidenti. L'Unione internazionale delle ferrovie riceve dalle compagnie ferroviarie aderenti i dati relativi agli incidenti, e li pubblica parzialmente. Tuttavia, considerato il carattere facoltativo dei dati e tenuto conto che questi riguardano soltanto i membri dell'UIC, tali statistiche risultano sempre meno affidabili, così come tutte le altre statistiche europee basate su dati UIC. Nel febbraio 2001 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle statistiche dei trasporti ferroviari [3]. Il regolamento stabilisce che gli Stati membri presentino dati relativi agli incidenti, che consentano di ottenere una stima complessiva dello sviluppo della sicurezza in ambito ferroviario e di effettuare confronti fra i diversi modi di trasporto. Gli indicatori relativi agli incidenti, prescritti dalla presente direttiva, sono stati elaborati in modo da coincidere con i dati richiesti dalla proposta di regolamento e saranno acquisiti secondo le procedure ivi previste. [3] COM(2000) 798 def. I dati relativi agli incidenti rappresentano tuttavia uno strumento insufficiente per valutare la sicurezza dei sistemi ferroviari e adottare misure proattive. Gli incidenti gravi sono rari, ma hanno un forte impatto sulla percezione della sicurezza. Se possibile, si dovrebbe far fronte ai rischi mediante misure proattive, considerando i segni precursori come indicatori di sicurezza più utili. La direttiva elenca taluni indicatori attualmente applicati negli Stati membri per la valutazione del livello di sicurezza, quali i segnali di pericolo, di guasto alle rotaie e agli elementi di rotolamento, che si collegano alle attività sia dei gestori dell'infrastruttura che delle imprese ferroviarie. Per il controllo e il monitoraggio della sicurezza ferroviaria si potrebbe inoltre ricorrere ad altri indicatori, quali quelli relativi allo stato della rete, al funzionamento del sistema di gestione della sicurezza e ai costi. Detti indicatori comuni di sicurezza (CSI) sono prescritti dalla direttiva ma necessitano di un'ulteriore elaborazione mediante la procedura di comitato; affinché siano globalmente utili, devono basarsi su definizioni comuni, comprese se possibile definizioni statistiche normalizzate e metodi di calcolo comuni. Tali indicatori consentiranno di monitorare l'evoluzione della sicurezza ferroviaria negli Stati membri e a livello comunitario, facilitando la valutazione del livello di sicurezza in base ad obiettivi di sicurezza comuni. 4.3. Relazioni annuali Le imprese ferroviarie e i gestori dell'infrastruttura saranno tenuti a presentare alle rispettive autorità nazionali competenti relazioni annuali sullo sviluppo della sicurezza. Queste, a loro volta, pubblicheranno una relazione annuale e ne invieranno copia all'Agenzia ferroviaria europea che provvederà ad una pubblicazione dei dati a livello europeo. Tale trasparenza contribuirà all'apertura delle strutture chiuse, consentendo a tutti i soggetti interessati di condividere l'esperienza ed accrescere la fiducia reciproca. 5. Indagini sugli incidenti e gli inconvenienti 5.1. Lo stato dell'arte Il quarto tema affrontato dalla direttiva riguarda le indagini sugli incidenti e gli inconvenienti. È dimostrata l'eterogeneità delle normative nazionali in materia di indagini sugli incidenti: in molti casi, ad occuparsi degli incidenti sono le stesse ferrovie nazionali oppure le autorità giudiziarie, quali la polizia o le procure, mentre in taluni Stati membri sono stati istituiti appositi organismi indipendenti. Sulla scorta della normativa in materia di indagini sugli incidenti nel settore aereo, contenuta nella direttiva 94/56/CE, molti Stati membri intendono adottare un sistema che preveda lo svolgimento di indagini indipendenti anche per gli altri modi di trasporto e, in taluni casi, istituisca organismi investigativi con competenze multimodali, sul modello del Comitato nazionale per la sicurezza dei trasporti (National Transportation Safety Board - NTSB) degli Stati Uniti. Gli incidenti ferroviari gravi hanno un forte impatto sull'opinione pubblica e impongono sempre più l'acquisizione di informazioni da fonti indipendenti. La creazione di un mercato unico dei servizi di trasporto su rotaia e delle attrezzature ferroviarie rende inoltre sempre più importante condividere le informazioni e trarre insegnamenti dagli incidenti e dagli inconvenienti che si verificano in tutta Europa. I guasti tecnici e le carenze operative e gestionali potrebbero essere più facilmente individuati ed evitati se, nel settore, fosse disponibile e diffusa un'informazione adeguata. 5.2. Due tipologie di indagine L'indagine di sicurezza mira a stabilire le cause a monte di un incidente per evitarne il ripetersi in futuro; l'indagine di polizia (inchiesta giudiziaria) mira ad individuare eventuali responsabilità penali; se non vi sono persone perseguite, il verbale di polizia non è di norma reso pubblico. I due tipi di indagine analizzano l'incidente da punti di vista diversi, differendo nella metodologia applicata e nella competenza richiesta agli investigatori: se non fossero mantenute distinte, non si trarrebbe alcuna lezione utile ai fini della sicurezza. Per questo gli Stati membri devono far in modo che le indagini di polizia non ostacolino o ritardino le indagini di sicurezza e che tutte le informazioni necessarie siano condivise. Le parti e le persone coinvolte devono essere invitate a fornire informazioni e testimonianze utili all'indagine di sicurezza, senza timore che la testimonianza possa essere utilizzata contro di loro. Per tale motivo, l'unico scopo dell'indagine dovrebbe essere quello di individuare le cause dell'incidente o dell'inconveniente al fine di evitarne il ripetersi in futuro. Le raccomandazioni derivanti da tali inchieste non dovrebbero presumere colpe o responsabilità. L'apertura e la trasparenza dovrebbero costituire i principi guida dell'indagine, i cui risultati devono essere resi pubblici. 5.3. Un organismo investigativo indipendente Per garantire la coerenza nelle indagini e facilitare l'armonizzazione e la cooperazione a livello comunitario, le indagini relative ad incidenti di una certa gravità dovrebbero essere condotte da un organismo permanente, cui spetterebbe altresì il compito di sorvegliare l'effettiva attuazione delle raccomandazioni in materia di sicurezza formulate a conclusione di tali indagini. Per garantire la fiducia dell'opinione pubblica e delle parti in causa nell'indagine in corso è opportuno che questa sia svolta da un organismo indipendente. Poiché le cause implicite di un incidente sono spesso riconducibili al quadro normativo sulla sicurezza e alla certificazione delle imprese ferroviarie, del personale e del materiale rotabile, l'organismo investigativo dovrebbe essere indipendente anche dall'organismo di regolamentazione in materia di sicurezza: infatti, le autorità preposte alla sicurezza sono di norma i principali destinatari delle raccomandazioni e a loro spetta il compito di applicare e sorvegliare l'applicazione dei miglioramenti attuati a conclusione delle indagini. 5.4. Definizione dell'ambito di intervento obbligatorio Gli incidenti ferroviari gravi, quali i deragliamenti e le collisioni con conseguenze mortali, si verificano raramente, ma quando accadono suscitano l'interesse dei cittadini e dei professionisti della sicurezza di tutta Europa: è pertanto giustificato definire un livello minimo oltre il quale collisioni e deragliamenti di particolare gravità siano obbligatoriamente indagati da parte di un organismo indipendente. Anche altri gravi incidenti, quali quelli che si verificano ai passaggi a livello, gli incendi o la perdita di merci pericolose possono essere oggetto di indagine se ciò è giustificato o riveste particolare importanza da un punto di vista della sicurezza. In tal caso, l'organismo investigativo deve poter stabilire autonomamente la necessità o meno di aprire un'inchiesta. Per lo sviluppo della sicurezza ferroviaria è opportuno applicare un approccio proattivo: pertanto, è spesso più importante indagare su inconvenienti gravi e "quasi incidenti" che sugli incidenti veri e propri, benché raramente ciò susciti l'interesse dell'opinione pubblica. Sulla base di taluni principi contenuti nella direttiva, l'apertura di inchieste su inconvenienti e "quasi incidenti" dovrebbe essere lasciata alla discrezionalità dell'organismo investigativo. Oltre agli incidenti e agli inconvenienti gravi da sottoporre ad indagine da parte di un organismo indipendente, vi sono molti altri eventi che richiedono di essere indagati. I sistemi di gestione della sicurezza dei gestori dell'infrastruttura e delle imprese ferroviarie impongono che tutti gli incidenti e gli inconvenienti siano analizzati e gestiti all'interno delle rispettive organizzazioni. Nell'assolvimento delle proprie funzioni di controllo, l'autorità preposta alla sicurezza può svolgere anche indagini di questo tipo. 6. Correlazione ad altre proposte 6.1. Interoperabilità e sicurezza La direttiva sulla sicurezza non va vista come parte a sé stante della normativa ferroviaria: essa completa a livello di sistema ciò che le direttive sulla interoperabilità hanno introdotto a livello di sottosistema, affidandosi allo stesso comitato (articolo 21, direttiva 96/48/CE) cui è affidato lo sviluppo delle STI. La direttiva assicura pertanto che le norme di interoperabilità e sicurezza siano elaborate in modo coerente e compatibile. Inoltre, la direttiva si fonda sulla proposta, contenuta nel presente pacchetto, di modificare le direttive sull'interoperabilità; in particolare, il campo di applicazione di queste direttive non dovrebbe più essere limitato alle reti transeuropee, ma esteso a tutto il sistema ferroviario europeo. La gradualità dell'approccio è analoga a quella prevista dalla direttiva 2001/16/CE sull'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale e dipenderà in misura notevole dal contributo degli operatori del settore e dell'Agenzia ferroviaria europea, la cui creazione è proposta nell'ambito di questo stesso pacchetto. 6.2. L'Agenzia ferroviaria europea L'Agenzia presenterà proposte relative agli obiettivi e ai metodi comuni di sicurezza e preparerà le modifiche agli indicatori comuni di sicurezza. L'Agenzia elaborerà inoltre definizioni armonizzate e metodi di calcolo correlati agli indicatori e si incaricherà del coordinamento delle autorità nazionali preposte alla sicurezza e degli organismi investigativi. Valuterà inoltre le nuove norme nazionali di sicurezza, conserverà un registro degli indicatori di sicurezza, delle relazioni sulle indagini e dei certificati di sicurezza e sorveglierà l'evoluzione della sicurezza in campo ferroviario. Rappresenterà un elemento cardine dell'attuazione della presente direttiva. La regolamentazione sulla sicurezza nel settore ferroviario non può essere elaborata senza il pieno coinvolgimento dei soggetti del settore: analogamente a quanto avviene per l'interoperabilità, gli operatori, i gestori dell'infrastruttura e i fabbricanti di attrezzature sono chiamati a svolgere, attraverso le loro organizzazioni rappresentative, un ruolo decisivo nell'elaborazione delle proposte dell'Agenzia. Quando si tratta di elaborare obiettivi, metodi e indicatori di sicurezza e di provvedere all'armonizzazione dei certificati di sicurezza, devono prendere parte alle attività anche le autorità preposte alla sicurezza negli Stati membri. La partecipazione del settore è disciplinata dal regolamento che istituisce l'Agenzia e pertanto non è oggetto della presente direttiva. 6.3. Modifiche conseguenti delle direttive vigenti Le disposizioni della presente direttiva in materia di certificazione della sicurezza per le imprese ferroviarie renderanno superfluo l'articolo 32 della direttiva 2001/14/CE, attualmente vigente, che potrà pertanto essere modificato. Tale modifica è prevista dalla presente direttiva, così come le modifiche sostanziali dell'articolo 30 (funzione di impugnazione per la regolamentazione sulla sicurezza) e del titolo della direttiva. Anche la materia dell'articolo 7, paragrafo 2 della direttiva 91/440/CEE sarà disciplinata della direttiva sulla sicurezza e l'abrogazione di tale disposizione è prevista dalla proposta di direttiva contenuta nel presente pacchetto e intesa a modificare la direttiva 91/440/CEE. La direttiva 95/18/CE relativa alle licenze delle imprese ferroviarie contiene, in una certa misura, disposizioni sul sistema di gestione della sicurezza ridondanti rispetto alla direttiva sulla sicurezza. La presente direttiva modifica pertanto parte dell'articolo 8 e la sezione II dell'allegato alla direttiva 95/18/CE. 7. Giustificazione della proposta Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista rispetto agli obblighi che incombono alla Comunità e qual è la dimensione comunitaria del problema (ad esempio, quanti Stati membri sono interessati e quale è stata la soluzione finora in vigore)* Il trattato prevede l'attuazione di una politica comune dei trasporti che consenta alla Comunità di emanare norme comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza e in arrivo dal territorio di uno Stato membro e misure volte a migliorare la sicurezza dei trasporti. Un quadro normativo comunitario per la sicurezza ferroviaria riguarda tutti gli Stati membri ed è indispensabile per realizzare una politica comune dei trasporti ed un mercato unico dei servizi di trasporto su rotaia. L'azione prevista è di competenza esclusiva della Comunità oppure si tratta di una competenza condivisa con gli Stati membri* L'azione in questione è di competenza condivisa, conformemente all'articolo 71 del trattato CE. Qual è la soluzione più efficace con riferimento ai mezzi della Comunità e a quelli degli Stati membri* Gli Stati membri non sono in grado di armonizzare il quadro normativo in materia di sicurezza, di emanare principi comuni di sicurezza ferroviaria e di definire metodi e obiettivi comuni di sicurezza. Tale risultato può essere raggiunto soltanto mediante un'azione comunitaria. Quale valore aggiunto concreto apporta l'azione prevista della Comunità e quale sarebbe il costo in caso di mancato intervento* Con le altre proposte del pacchetto, la presente direttiva completerà il quadro normativo relativo ad un mercato aperto dei servizi di trasporto ferroviario, in particolare del trasporto di merci. Tale misura si rende necessaria per arrestare il declino del trasporto su rotaia registrato da 30 anni a questa parte. Il rilancio delle ferrovie è parte integrante della politica comune dei trasporti ed un prerequisito alla creazione di un sistema di trasporti europeo più sostenibile. Un mancato intervento in questo senso andrebbe a scapito dello sviluppo del trasporto su rotaia, della sua competitività ed efficienza. A lungo termine, ciò inciderebbe negativamente sull'intero sistema di trasporti europeo, aumentandone i costi in termini di congestione del traffico, inquinamento e incidenti. Di quali modalità di azione dispone la Comunità* L'unica forma idonea di intervento è rappresentata dalla direttiva indirizzata agli Stati membri. Molte delle disposizioni contenute nella proposta devono essere recepite nell'ordinamento giuridico degli Stati membri ed integrate nelle disposizioni giuridiche vigenti in materia di sicurezza ferroviaria. È necessaria una regolamentazione uniforme oppure è sufficiente una direttiva che stabilisca obiettivi generali e lasci l'esecuzione a livello degli Stati membri* Come già affermato, la direttiva rappresenta lo strumento più idoneo. La presente direttiva costituisce tuttavia un quadro di riferimento per ulteriori decisioni comunitarie, lasciando aperta la possibilità di definire obiettivi e metodi comuni di sicurezza, di sviluppare indicatori comuni di sicurezza e di adeguare gli allegati tecnici. Le decisioni in materia saranno adottate dalla Commissione mediante una procedura di comitato alla quale prendono parte gli Stati membri. 8. Commento ai singoli articoli 8.1. Capitolo I 8.1.1. Articolo 2 Il campo di applicazione della direttiva coincide in gran parte con quello delle direttive in materia di interoperabilità previste nello stesso pacchetto. Rispetto alle direttive del pacchetto infrastruttura, segnatamente le direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE, il campo di applicazione è stato ampliato per tenere conto di tutte le imprese ferroviarie operanti nel sistema ferroviario europeo, indipendentemente dalla copertura geografica o dallo svolgimento di attività di trasporto nazionali o internazionali. Gli Stati membri possono escludere dal campo di applicazione le reti isolate e le stazioni private se le imprese ferroviarie che operano su tali linee non operano sulla rete principale. 8.1.2. Articolo 3 Le definizioni sono armonizzate con quelle di altre direttive, salvo per la definizione di "impresa ferroviaria" che nella presente direttiva include tutte le imprese e non soltanto quelle titolari di una licenza. Ne consegue che i gestori dell'infrastruttura potrebbero essere considerati imprese ferroviarie se svolgono attività di trasporto, ad esempio per lavori di manutenzione o di fornitura di materiale. È opportuno rilevare che per le definizioni relative agli indicatori di sicurezza si ricorrerà eventualmente alla procedura di comitato che modifica l'allegato I. 8.2. Capitolo II 8.2.1. Articolo 4 L'attuale livello di sicurezza ferroviaria negli Stati membri è generalmente considerato sufficiente; per mantenerlo tale, la valutazione del rischio deve servire per verificare che le nuove attività o le nuove attrezzature non compromettano il livello di sicurezza complessivo. Il miglioramento della sicurezza deve altresì tener conto dei costi e degli altri effetti sull'efficienza e sulla competitività del sistema ferroviario. Gli Stati membri dovrebbero adottare una prospettiva europea nello sviluppo del quadro normativo. Come descritto più avanti nell'articolo 9, ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie incombe la piena responsabilità della sicurezza delle operazioni. 8.2.2. Articolo 5 Gli obiettivi comuni di sicurezza (CST) e i metodi comuni di sicurezza (CSM) sono elaborati dall'Agenzia, sulla base dell'esame degli obiettivi e dei metodi esistenti negli Stati membri. Ove è possibile stabilire priorità e calendari è necessario che lo sviluppo di CST e CSM sia oggetto di apposito mandato. Il processo di adozione coinvolge gli Stati membri attraverso le procedure di comitato. Gli obiettivi di sicurezza risultanti rappresentano il livello di sicurezza minimo; ciò significa che gli Stati membri potranno stabilire requisiti più cogenti, ad esempio per l'infrastruttura, a condizione che non impongano alle imprese ferroviarie obblighi che vadano al di là degli obiettivi comuni di sicurezza. I metodi comuni di sicurezza potrebbero armonizzare il ricorso a esaminatori indipendenti incaricati di verificare la conformità ai requisiti essenziali o la conformità ai requisiti dei certificati di sicurezza. 8.2.3. Articolo 6 Attualmente sono rarissimi gli esempi di utilizzo di indicatori di sicurezza. Anche se le statistiche relative agli incidenti sono rese pubbliche, le definizioni non sono armonizzate. L'allegato contiene un primo elenco di indicatori e la procedura descritta nell'articolo consente di perfezionare gli indicatori e di armonizzare le definizioni e i metodi di calcolo. 8.2.4. Articoli 7 e 8 È opportuno notare che l'articolo riguarda soltanto l'adozione o l'approvazione formali delle norme nazionali. Il processo che conduce all'adozione definitiva potrebbe chiamare in causa organismi diversi dalle autorità preposte alla sicurezza, ad esempio organizzazioni settoriali. La situazione attuale in cui prevalgono ancora le norme nazionali è considerata dalla direttiva una fase di transizione verso una situazione di generale applicazione delle norme europee. Per evitare l'insorgere di altri ostacoli e per indirizzare il processo verso l'armonizzazione, questi articoli definiscono una procedura in cui le norme nazionali nuove e modificate sono oggetto di esame e di approvazione da parte della Comunità. Questo approccio è conforme al principio generale di armonizzazione graduale stabilito dalla direttiva. 8.2.5. Articolo 9 Le direttive attualmente in vigore non prescrivono esplicitamente l'adozione di un sistema di gestione della sicurezza, benché i riferimenti all'organizzazione interna dell'impresa ferroviaria ne implichino di fatto l'elaborazione. Sulla base dell'esperienza acquisita negli Stati membri, questo articolo e l'allegato III riportano una serie di requisiti e di definizioni comuni dei principali elementi del sistema di gestione della sicurezza. I requisiti si applicano parimenti alle imprese ferroviarie e ai gestori dell'infrastruttura, mentre soltanto il sistema di gestione della sicurezza dell'impresa ferroviaria è soggetto a certificazione in base al disposto dell'articolo 10. Gli Stati membri possono tuttavia prevedere il rilascio di certificati o licenze nazionali anche ai gestori dell'infrastruttura. Le disposizioni della proposta di regolamento che istituisce l'Agenzia consentono di elaborare una norma europea per il sistema di gestione della sicurezza, basata sui principi contenuti nel presente articolo e nell'allegato III. Tale norma faciliterebbe una valutazione indipendente della conformità del sistema di gestione della sicurezza valida per l'intera comunità. 8.3. Capitolo III 8.3.1. Articolo 10 L'articolo dispone la suddivisione del certificato di sicurezza in due parti: una prima parte con validità europea e riguardante il sistema di gestione della sicurezza e una seconda parte con validità sulla rete e riguardante le norme di sicurezza, il materiale rotabile e il personale necessario a garantire la sicurezza di esercizio. L'obiettivo finale è giungere ad un certificato di sicurezza comunitario unico. 8.3.2. Articolo 11 L'esperienza ha dimostrato la necessità di regolamentare la fornitura di informazioni alle imprese ferroviarie e l'obbligo, per le autorità preposte alla sicurezza, di assistere i richiedenti. La procedura per le domande deve essere suddivisa in diverse fasi. 8.3.3. Articolo 12 Un aspetto cruciale della certificazione della sicurezza riguarda la formazione e la certificazione del personale, in particolare i macchinisti. Se un'impresa ferroviaria che richiede un certificato di sicurezza non è in grado di assumere personale qualificato e certificato nello Stato membro in cui intende operare deve poter fare affidamento sulla disponibilità di strutture di formazione e di certificazione per il proprio personale. Poiché la formazione riguarda le norme d'esercizio, il sistema di segnalamento e controllo-comando, la conoscenza delle linee e le procedure d'emergenza, nel prossimo futuro sarà offerta soltanto sulle reti nazionali. Gli Stati membri e le autorità nazionali preposte alla sicurezza sono tenuti a garantire la disponibilità di strutture di formazione e di certificazione a favore di tutte le imprese ferroviarie che richiedono un certificato di sicurezza. Nei casi in cui è ancora l'operatore monopolistico a fornire tali strutture, è opportuno aprire il mercato secondo condizioni eque e non discriminatorie. 8.3.4. Articolo 13 Un'impresa ferroviaria che opera in uno Stato membro e che richiede un certificato di sicurezza in un altro Stato membro di norma intende ottenere tale certificazione anche per il materiale rotabile già in servizio, ad esempio le locomotive. Se soddisfa i requisiti di sicurezza della rete in cui era stato originariamente certificato, il materiale rotabile dovrebbe essere oggetto di riconoscimento reciproco negli altri Stati membri, compatibilmente con i parametri restrittivi dell'infrastruttura. Ciò è conforme al principio secondo cui il livello di sicurezza negli Stati membri è generalmente considerato sufficiente, benché i requisiti più cogenti possano variare per ragioni culturali o storiche. L'esperienza dimostra che il materiale rotabile già in servizio è solitamente soggetto alle norme e alle procedure valide per il materiale rotabile di nuova produzione in altri Stati membri, quando sembrerebbe invece più opportuno raffrontarlo al materiale rotabile esistente e in servizio. Deroghe di minor entità rispetto alle prescrizioni nazionali dovrebbero essere accordate se non compromettono la sicurezza. In tali casi, l'onere della prova spetta al richiedente. 8.3.5. Articolo 14 Conformemente al principio di una graduale armonizzazione, l'articolo stabilisce l'armonizzazione dei requisiti di certificazione e della documentazione esplicativa delle domande. 8.4. Capitolo IV 8.4.1. Articoli 15 e 16 È necessario armonizzare la struttura della normativa sulla sicurezza negli Stati membri per facilitare lo scambio di informazioni e di esperienze nonché il coordinamento a livello comunitario. I poteri normativi dovrebbero essere attribuiti ad organismi pubblici dotati di risorse sufficienti. Questi articoli delineano una serie minima di compiti di regolamentazione e di supervisione nonché taluni principi comuni in materia decisionale. Nulla impedisce agli Stati membri di attribuire tali compiti agli organismi di regolamentazione di cui all'articolo 30 della direttiva 2001/14/CE. 8.5. Capitolo V 8.5.1. Articolo 18 L'articolo riguarda soltanto le indagini dia sicurezza e le loro finalità. Contestualmente, gli Stati membri possono prescrivere lo svolgimento di un'inchiesta giudiziaria. Le autorità preposte alla sicurezza possono essere altresì incaricate di svolgere altre indagini nell'ambito delle loro competenze di supervisione della sicurezza. La definizione degli eventi che in base al presente capitolo devono essere indagati a titolo obbligatorio si fonda su un ragionevole interesse europeo. Gli Stati membri sono liberi di prescrivere lo svolgimento di un'analoga indagine anche sugli eventi al di sotto della soglia definita in questo articolo. 8.5.2. Articolo 19 È necessario che gli Stati membri garantiscano lo svolgimento distinto, ma in spirito collaborativo, dell'indagine giudiziaria e dell'indagine di sicurezza: entrambe necessitano di un accesso al luogo dell'incidente, alle prove e alle testimonianze. Salvo apposite disposizioni di legge, nella maggior parte degli Stati membri l'indagine giudiziaria prevale su quella di sicurezza. Questo articolo garantisce che l'indagine di sicurezza abbia accesso a tutte le prove necessarie senza creare conflitti con le autorità competenti. 8.5.3. Articolo 20 I criteri di indipendenza dell'organismo investigativo sono rigorosamente definiti in modo che questo non possa avere collegamenti con le attività di alcun soggetto del settore. Gli incarichi possono tuttavia essere assegnati ad altri organismi, ad esempio quelli che indagano sugli incidenti negli altri modi di trasporto, alle università, agli istituti tecnici o ad altri organismi idonei ed indipendenti. Per ogni indagine l'autonomia degli investigatori deve essere garantita dall'indipendenza dell'organismo e dalle sue norme interne stabilite dallo Stato membro. Il carattere permanente dell'organismo è garantito dal requisito di comprendere almeno un investigatore incaricato. Ciò rappresenta altresì un criterio minimo a garanzia del pronto intervento dell'organismo in caso di incidente. Si può prevedere che con la realizzazione del mercato unico gli incidenti avranno un impatto sempre maggiore sull'opinione pubblica europea. A tal fine, l'Agenzia ferroviaria europea dovrebbe poter mettere le proprie competenze al servizio degli organismi investigativi nazionali. 8.5.4. Articoli 21 e 22 Lo scopo delle indagini di sicurezza è quello di fornire informazioni utili a prevenire gli incidenti: è pertanto importante che tutte le parti interessate possano essere sentite o fornire informazioni. Un'inchiesta pubblica non gode della fiducia collettiva se non è aperta e trasparente e non consente a tutti di esprimersi prima della pubblicazione della relazione finale. Le relazioni devono essere rese disponibili a tutte le parti interessate e agli esperti del settore. 8.5.5. Articolo 22 Una delle principali ragioni per cui le indagini di sicurezza vanno affidate ad un organismo permanente consiste nel fatto che ciò garantisce la coerenza delle raccomandazioni di sicurezza. All'organismo investigativo spetta anche il compito di sorvegliare l'esecuzione delle raccomandazioni e l'articolo prescrive che i destinatari vi diano seguito. 8.6. Capitoli VI e VII 8.6.1. Articoli 25 e 26 All'insegna dell'approccio graduale all'armonizzazione, la presente direttiva costituirà principalmente un quadro di riferimento per il futuro sviluppo della sicurezza ferroviaria nella Comunità. I requisiti contenuti negli allegati alla direttiva possono essere adattati al progresso tecnico e scientifico attraverso la procedura di comitato. L'Agenzia svolgerà un ruolo fondamentale nell'adeguamento degli allegati e nella formulazione dei CST e dei CSM. La stretta correlazione fra la presente direttiva e le direttive sull'interoperabilità ha consigliato il ricorso allo stesso comitato degli Stati membri incaricato di garantire la coerenza fra le STI e le disposizioni della direttiva sulla sicurezza. 8.7. Capitolo VII 8.7.1. Articoli 27 e 28 L'articolo 9 della presente direttiva renderà superfluo il disposto di talune parti dell'articolo 8 e di parte dell'allegato della direttiva 95/18/CE. Anche le disposizioni in materia di certificazione della sicurezza contenute nella direttiva 2001/14/CE saranno sostituite dalla presente direttiva e dovranno pertanto essere abrogate. 9. Incidenza finanziaria La proposta non comprende una scheda finanziaria. I costi connessi alla proposta (sostegno tecnico allo sviluppo di un approccio comune alla sicurezza ferroviaria e all'armonizzazione della regolamentazione sulla sicurezza) saranno a carico dell'Agenzia ferroviaria europea e computati nella scheda finanziaria che accompagna la proposta di regolamento che istituisce l'Agenzia. Inoltre, per le procedure decisionali stabilite dalla proposta si ricorrerà al comitato di cui all'articolo 21 della direttiva 96/48/CE. Il costo delle eventuali riunioni supplementari sarà imputato alla linea di bilancio prevista per tale comitato. 2002/0022(COD) Proposta DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie e recante modifica della direttiva 95/18/CE del Consiglio relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e della direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza IL PARLAMENTO EUROPEO ED IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 71, paragrafo 1, vista la proposta della Commissione [4], [4] GU C [...] del [...], pag. [...]. visto il parere del Comitato economico e sociale [5], [5] GU C [...] del [...], pag. [...]. visto il parere del Comitato delle regioni [6], [6] GU C [...] del [...], pag. [...]. deliberando in conformità della procedura di cui all'articolo 251 del trattato [7], [7] GU C [...] del [...], pag. [...]. considerando quanto segue: (1) Per dar seguito all'impegno assunto con la direttiva 91/440/CEE del Consiglio, del 29 luglio 1991, relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie [8], e finalizzato alla creazione di un mercato unico dei servizi di trasporto su rotaia, è necessario porre in essere un quadro normativo comune per la sicurezza ferroviaria. Fino ad oggi, gli Stati membri hanno elaborato norme e standard di sicurezza di portata essenzialmente nazionale, basati su concetti tecnici ed operativi nazionali. A ciò si aggiunge il fatto che l'eterogeneità dei principi, dell'approccio e delle culture hanno reso difficile l'eliminazione delle barriere tecniche e lo sviluppo di operazioni di trasporto internazionali. [8] GU L 237 del 24.8.1991, pag. 25. Direttiva modificata dalla direttiva 2001/12/CE (GU L 75 del 15.3.2001, pag. 1). (2) La direttiva 91/440/CEE, la direttiva 95/18/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie [9] e la direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001, relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria, all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria e alla certificazione di sicurezza [10] rappresentano le prime fasi del processo di regolamentazione del trasporto su rotaia in Europa, aprendo il mercato dei servizi internazionali di trasporto ferroviario di merci. Tuttavia, le disposizioni in materia di sicurezza si sono dimostrate insufficienti e l'eterogeneità dei requisiti costituisce ancora un ostacolo importante alla nascita di un sistema ferroviario senza soluzione di continuità nella Comunità. Risulta particolarmente importante armonizzare la struttura normativa negli Stati membri, il contenuto delle norme di sicurezza, la certificazione di sicurezza delle imprese ferroviarie, le funzioni e il ruolo delle autorità preposte alla sicurezza e le indagini sugli incidenti. [9] GU L 143 del 27.6.1995, pag. 70. Direttiva modificata dalla direttiva 2001/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 75 del 15.3.2001, pag. 26). [10] GU L 75 del 15.3.2001, pag. 29. (3) In molti Stati membri, le metropolitane, i tram e gli altri sistemi di trasporto leggero su rotaia sono soggetti a norme di sicurezza locali o regionali e al controllo di autorità locali o regionali e non ai requisiti comunitari in materia di interoperabilità o rilascio di licenze. I tram sono inoltre spesso soggetti alla normativa sulla sicurezza stradale e potrebbero pertanto non rientrare integralmente nel campo di applicazione di norme sulla sicurezza ferroviaria. Per queste ragioni e in base al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato, gli Stati membri possono escludere detti sistemi ferroviari locali dal campo di applicazione della presente direttiva. (4) I livelli di sicurezza del sistema ferroviario comunitario sono generalmente elevati, in particolare rispetto a quelli del trasporto su strada. Nell'attuale fase di ristrutturazione, che separerà le funzioni di compagnie ferroviarie precedentemente integrate e porterà il settore delle ferrovie da un ambito di autoregolamentazione ad un ambito di regolamentazione pubblica, è importante che la sicurezza sia mantenuta. Ove ragionevolmente possibile, la sicurezza deve essere ulteriormente migliorata alla luce del progresso tecnico e scientifico e tutelando la competitività del modo di trasporto su rotaia. (5) Tutti gli operatori del sistema ferroviario, gestori dell'infrastruttura e imprese ferroviarie, devono assumere la piena responsabilità per la sicurezza della propria parte del sistema. Gli Stati membri devono operare una netta distinzione fra tale immediata responsabilità in materia di sicurezza e il compito delle autorità preposte alla sicurezza di elaborare un quadro normativo nazionale e di vigilare sulle prestazioni degli operatori. (6) I requisiti in materia di sicurezza dei sottosistemi delle reti ferroviarie transeuropee sono stabiliti dalla direttiva 96/48/CE del Consiglio, del 23 luglio 1996, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità [11] e dalla direttiva 2001/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale [12]. Tuttavia, dette direttive non definiscono requisiti comuni a livello di sistema e non approfondiscono il tema della regolamentazione, della gestione e della supervisione della sicurezza. Una volta che le specifiche tecniche di interoperabilità (STI) avranno stabilito i livelli minimi di sicurezza dei sottosistemi risulterà sempre più importante fissare obiettivi di sicurezza anche a livello di sistema. [11] GU L 262 del 16.10.1996, pag. 18. (Direttiva modificata dalla direttiva .../.../CE del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 96/48/CE e la direttiva 2001/16/CE del Consiglio (GU L ...)(. [12] GU L 110 del 20.4.2001, pag. 1. (Direttiva modificata dalla direttiva .../.../CE del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 96/48/CE e la direttiva 2001/16/CE del Consiglio (GU L...)(. (7) Per garantire il mantenimento di un elevato livello di sicurezza e per fornire strumenti di valutazione del livello di sicurezza e delle prestazioni degli operatori a livello europeo e nazionale, saranno progressivamente introdotti obiettivi comuni di sicurezza (CST) e metodi comuni di sicurezza (CSM). (8) Le informazioni sulla sicurezza del sistema ferroviario sono insufficienti e generalmente inaccessibili al pubblico. È pertanto necessario creare indicatori comuni di sicurezza (CSI) per valutare che il sistema sia conforme ai CST e per facilitare il monitoraggio delle prestazioni in materia di sicurezza ferroviaria. (9) Le norme nazionali di sicurezza, spesso fondate su standard tecnici nazionali, devono gradualmente essere sostituite da norme fondate su standard comuni, sviluppati sulla base delle STI. Le nuove norme nazionali devono essere conformi alla legislazione comunitaria e favorire il passaggio ad un approccio comune alla sicurezza ferroviaria; esse devono pertanto essere oggetto di una procedura di approvazione comunitaria. (10) L'elaborazione dei CST, CSM e CSI e l'esigenza di facilitare il processo verso un comune approccio alla sicurezza ferroviaria richiedono un supporto tecnico a livello comunitario. L'Agenzia ferroviaria europea istituita dal regolamento (CE) n. .../... del Parlamento europeo e del Consiglio [13] è incaricata di formulare raccomandazioni in materia di CST, CSM e CSI e di ulteriori misure di armonizzazione nonché di monitorare l'evoluzione della sicurezza ferroviaria nella Comunità. [13] GU L (...( del [...], pag. [...]. (11) Nell'assolvimento delle proprie funzioni e responsabilità i gestori dell'infrastruttura e le imprese ferroviarie elaborano un sistema di gestione della sicurezza che soddisfi i requisiti comunitari e contenga elementi comuni. Le informazioni sulla sicurezza e l'attuazione del sistema di gestione della sicurezza sono sottoposte all'autorità dello Stato membro preposta alla sicurezza. (12) Il sistema di gestione della sicurezza deve tener conto del fatto che le disposizioni della direttiva 89/391/CE del Consiglio, del 12 giugno 1989 [14], concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, e le disposizioni delle singole direttive collegate sono pienamente applicabili alla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori del settore ferroviario. [14] GU L 183 del 29.6.1989, pag. 1. (13) Per garantire un elevato livello di sicurezza e condizioni eque per tutte le imprese ferroviarie, queste devono essere soggette agli stessi requisiti di sicurezza. I certificati di sicurezza devono costituire la prova del fatto che l'impresa ferroviaria ha posto in essere un proprio sistema di gestione della sicurezza ed è in grado di rispettare le norme e gli standard di sicurezza del settore. Per i servizi di trasporto internazionale deve poter essere sufficiente approvare il sistema di gestione della sicurezza in uno Stato membro e attribuire all'approvazione validità comunitaria. La conformità alle norme nazionali deve essere subordinata ad un'ulteriore certificazione in ciascuno Stato membro. L'obiettivo finale è quello di istituire un certificato di sicurezza comune con validità comunitaria. (14) Gli Stati membri si impegnano ad assistere le imprese ferroviarie che intendono accedere al mercato. In particolare, forniscono loro informazioni e rispondono prontamente alle richieste di certificazione della sicurezza. Per le imprese ferroviarie che svolgono servizi di trasporto internazionale è importante che le procedure siano analoghe nei diversi Stati membri. Anche se in un primo tempo il certificato di sicurezza conterrà elementi nazionali, dovrebbe comunque essere possibile armonizzarne le parti comuni e facilitare l'elaborazione di un modello comune. (15) La certificazione del personale viaggiante e del materiale rotabile in servizio per le differenti reti nazionali costituisce spesso un ostacolo insormontabile per i nuovi operatori. Gli Stati membri devono essere responsabili della formazione e della certificazione del personale viaggiante ed occorre garantire la reciproca accettazione dei requisiti di base che tale personale deve soddisfare. Si dovrebbe elaborare una procedura comune di accettazione reciproca del materiale rotabile in servizio. (16) Come parte del nuovo quadro normativo comune in materia di sicurezza, tutti gli Stati membri devono istituire autorità nazionali con compiti di regolamentazione e supervisione della sicurezza ferroviaria. Per agevolarne la cooperazione a livello comunitario, occorre attribuire a queste autorità le stesse mansioni e competenze minime. Le autorità preposte alla sicurezza godono di un elevato livello di autonomia. Esse assolvono alle proprie funzioni in modo trasparente e non discriminatorio per contribuire alla creazione di un sistema ferroviario comunitario unico e cooperano per coordinare i rispettivi criteri decisionali, in particolare per quanto riguarda la certificazione della sicurezza delle imprese ferroviarie che effettuano trasporti ferroviari internazionali. (17) Gli incidenti ferroviari gravi accadono raramente, ma possono avere conseguenze disastrose e alimentare le preoccupazioni dell'opinione pubblica in merito alla sicurezza del sistema ferroviario. Tutti gli incidenti dovrebbero essere pertanto oggetto di un'indagine di sicurezza per scongiurare il ripetersi di tali eventi e i risultati di tali indagini dovrebbero essere resi pubblici. I "quasi incidenti" e gli inconvenienti di altro genere sono precursori significativi di incidenti gravi e dovrebbero pertanto formare oggetto anch'essi di un'indagine di sicurezza. (18) L'indagine di sicurezza deve essere separata dall'indagine giudiziaria relativa allo stesso inconveniente, pur godendo dell'accesso alle prove e alle testimonianze. È condotta nella massima trasparenza possibile da un organismo permanente, indipendente dai soggetti del settore, compresa l'autorità preposta alla sicurezza. Per ogni evento, l'organismo investigativo designa un gruppo di investigatori dotato della necessaria competenza per individuare tutte le cause dirette ed indirette dell'inconveniente. (19) Le relazioni sulle indagini, le conclusioni e le raccomandazioni forniscono informazioni fondamentali ai fini del miglioramento della sicurezza ferroviaria e devono essere rese pubbliche a livello comunitario. Le raccomandazioni in materia di sicurezza devono essere attuate da parte dei destinatari e le azioni intraprese devono essere comunicate all'organismo investigativo. (20) Poiché gli obiettivi dell'azione proposta, segnatamente il coordinamento delle attività negli Stati membri finalizzate alla regolamentazione e alla supervisione della sicurezza e all'analisi degli incidenti, la definizione a livello comunitario di obiettivi comuni di sicurezza, metodi comuni di sicurezza, indicatori comuni di sicurezza e requisiti comuni dei certificati di sicurezza, non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e pertanto, in ragione della portata dell'azione, possono essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può adottare provvedimenti conformemente al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato. Conformemente al principio di proporzionalità di cui allo stesso articolo, la presente direttiva non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento di tali obiettivi. (21) Poiché la maggior parte delle misure necessarie per attuare la presente direttiva sono misure di portata generale ai sensi dell'articolo 2 della decisione n. 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [15], esse devono essere adottate secondo la procedura di regolamentazione di cui all'articolo 5 della suddetta decisione. Conformemente all'articolo 2 della decisione 1999/468/CE, talune misure di attuazione della presente direttiva devono essere adottate secondo la procedura di consultazione di cui all'articolo 3 di detta decisione. [15] GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23. (22) Poiché talune disposizioni della direttiva 95/18/CE e della direttiva 2001/14/CE sono sostituite dalla presente direttiva, le sopracitate direttive devono essere modificate. (23) Gli Stati membri stabiliscono le sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni della presente direttiva e provvedono alla loro applicazione. Le sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive, HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Capitolo I DISPOSIZIONI INTRODUTTIVE Articolo 1 Oggetto La presente direttiva si propone di sviluppare e migliorare la sicurezza del sistema ferroviario comunitario mediante: a) l'armonizzazione della struttura normativa negli Stati membri, b) la suddivisione delle responsabilità fra i soggetti interessati, c) lo sviluppo di obiettivi comuni di sicurezza e di metodi comuni di sicurezza, d) l'istituzione in ciascuno Stato membro di autorità nazionali preposte alla sicurezza e di organismi nazionali indipendenti incaricati di effettuare le indagini, e) la definizione di principi comuni per la gestione, la regolamentazione e la supervisione della sicurezza ferroviaria. Articolo 2 Campo di applicazione 1. La presente direttiva si applica al sistema ferroviario degli Stati membri, che può essere suddiviso in sottosistemi di natura strutturale ed operativa. Riguarda i requisiti di sicurezza per l'intero sistema, compresa la sicurezza della gestione dell'infrastruttura e del traffico, e l'interazione fra le imprese ferroviarie e i gestori dell'infrastruttura. 2. Gli Stati membri possono escludere dalle misure che adottano in esecuzione della presente direttiva: a) metropolitane, tram e altri sistemi di trasporto leggero su rotaia; b) le reti tecnicamente isolate da qualsiasi segmento dei sistemi ferroviari transeuropei convenzionali e ad alta velocità ed adibite unicamente a servizi passeggeri di tipo locale, urbano o suburbano, e le imprese ferroviarie che operano esclusivamente su tali reti; c) l'infrastruttura ferroviaria privata utilizzata esclusivamente dal proprietario dell'infrastruttura per le sue operazioni di trasporto merci. Articolo 3 Definizioni Ai fini della presente direttiva si intende per: a) "sistema ferroviario": l'insieme dei sottosistemi di natura strutturale e funzionale, quali l'infrastruttura, l'energia, il controllo-comando e il segnalamento, il materiale rotabile, l'esercizio e la gestione del traffico, la manutenzione, le applicazioni telematiche per i servizi passeggeri e merci, l'ambiente e gli utenti, quali definiti nelle direttive 96/48/CE e 2001/16/CE, nonché la gestione e l'esercizio del sistema nel suo complesso; b) "gestore dell'infrastruttura": qualsiasi organismo o impresa incaricato in particolare della creazione e della manutenzione dell'infrastruttura ferroviaria o di parte di essa, quale definita dall'articolo 3 della direttiva 91/440/CEE, compresa eventualmente la gestione dei sistemi di controllo e di sicurezza dell'infrastruttura. I compiti di gestore dell'infrastruttura per una rete o parte di essa possono essere assegnati a diversi organismi o imprese; c) "impresa ferroviaria": qualsiasi impresa pubblica o privata la cui attività principale consiste nella prestazione di servizi di trasporto di merci e/o di passeggeri per ferrovia e che garantisce obbligatoriamente la trazione; sono comprese anche le imprese che forniscono la sola trazione; d) "specifiche tecniche di interoperabilità (STI)": le specifiche di cui è oggetto ciascun sottosistema o parte di un sottosistema, al fine di soddisfare i requisiti essenziali e garantire l'interoperabilità dei sistemi ferroviari transeuropei convenzionale e ad alta velocità, quali definiti nella direttiva 96/48/CE e nella direttiva 2001/16/CE; e) "obiettivi comuni di sicurezza (CST)": i livelli minimi di sicurezza che devono essere raggiunti dalle diverse parti del sistema ferroviario (il sistema ferroviario convenzionale, il sistema ferroviario ad alta velocità o le linee adibite unicamente al trasporto di merci) e dal sistema nel suo complesso, espressi in criteri di accettazione del rischio; f) "metodi comuni di sicurezza (CSM)": i metodi che devono essere elaborati per descrivere come raggiungere i CST e come valutare la conformità; g) "autorità preposta alla sicurezza": l'organismo nazionale a cui sono assegnati i compiti di regolamentazione e supervisione della sicurezza ferroviaria, conformemente alle disposizioni della presente direttiva; h) "norme nazionali di sicurezza": tutte le norme contenenti obblighi in materia di sicurezza ferroviaria, prescritte a livello di Stato membro e applicabili a più di un'impresa ferroviaria, indipendentemente dall'organismo che le emana; i) "sistema di gestione della sicurezza": l'organizzazione e i provvedimenti messi in atto da parte di un gestore dell'infrastruttura o di un'impresa ferroviaria per assicurare la gestione sicura delle operazioni; j) "investigatore incaricato": una persona preposta all'organizzazione, allo svolgimento e al controllo di un'indagine; k) "incidente grave": a) incidente provocato dalla collisione o dal deragliamento di treni che causa la morte di almeno una persona o il ferimento grave di cinque o più persone, b) altri incidenti ferroviari che provocano vittime, gravi ferite multiple o seri danni al materiale rotabile, alla infrastruttura o all'ambiente e aventi un evidente impatto sulla regolamentazione della sicurezza ferroviaria o sulla gestione della stessa; l) "inconveniente": qualsiasi evento diverso da un incidente grave, associato alla circolazione dei treni e avente un'incidenza sulla sicurezza dell'esercizio; m) "indagine": procedura finalizzata alla prevenzione di incidenti e inconvenienti che comprende la raccolta e l'analisi di informazioni, la formulazione di conclusioni, tra cui la determinazione delle cause e, se del caso, la formulazione di raccomandazioni in materia di sicurezza; n) "cause": ogni azione, omissione, evento o condizione o una combinazione di questi elementi, risultante in un incidente o in un inconveniente; o) "Agenzia": Agenzia ferroviaria europea, vale a dire l'Agenzia comunitaria per la sicurezza e l'interoperabilità ferroviaria, istituita dal regolamento (CE) n. .../... del Parlamento europeo e del Consiglio [16]; [16] GU L (...( del [...], pag. [...]. p) "organismi notificati": gli organismi incaricati di valutare la conformità o l'idoneità all'impiego dei componenti di interoperabilità o di istruire la procedura di verifica "CE" dei sottosistemi, quali definiti nella direttiva 96/48/CE e nella direttiva 2001/16/CE; q) "componenti di interoperabilità": qualsiasi componente elementare, gruppo di componenti, sottoinsieme o insieme completo di materiali incorporati o destinati ad essere incorporati in un sottosistema da cui dipende direttamente o indirettamente l'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale o ad alta velocità, quali definiti nella direttiva 96/48/CE e nella direttiva 2001/16/CE. Il concetto di "componente" abbraccia i beni materiali e immateriali, quali il software. Capitolo II SVILUPPO E GESTIONE DELLA SICUREZZA Articolo 4 Sviluppo e miglioramento della sicurezza ferroviaria 1. Gli Stati membri garantiscono il generale mantenimento e, ove ragionevolmente possibile, il costante miglioramento della sicurezza ferroviaria, tenendo conto dell'evoluzione della normativa comunitaria, del progresso tecnico e scientifico e dando la priorità alla prevenzione degli incidenti gravi. Gli Stati membri provvedono affinché l'emanazione, l'applicazione e il controllo dell'applicazione avvengano in maniera trasparente e non discriminatoria, incoraggiando lo sviluppo di un sistema di trasporto ferroviario europeo unico. 2. Gli Stati membri provvedono affinché la responsabilità del funzionamento sicuro del sistema ferroviario e del controllo dei rischi che ne derivano incomba ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie, obbligandoli a mettere in atto le necessarie misure di controllo del rischio, ad applicare le norme e gli standard di sicurezza nazionali e ad istituire i sistemi di gestione della sicurezza conformemente alle disposizioni della presente direttiva. Ciascun gestore dell'infrastruttura e ciascuna impresa ferroviaria è responsabile della propria parte di sistema e del relativo funzionamento sicuro, compresa la fornitura di materiale e l'appalto di servizi, nei confronti di utenti, clienti e terzi. Articolo 5 Obiettivi comuni di sicurezza e metodi comuni di sicurezza 1. La Commissione adotta i CST e i CSM al più tardi entro [data] [17], conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2. Essi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. [17] Cinque anni dopo l'entrata in vigore della direttiva. Prima dell'adozione dei CST e dei CSM, possono essere adottate linee guida non vincolanti al riguardo, conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 3. Esse sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. 2. I progetti di CST e CSM nonché i progetti di linee guida non vincolanti sono redatti dall'Agenzia sulla base di un mandato conferito conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2. I progetti di CST e CSM si basano su un esame degli obiettivi e dei metodi applicati negli Stati membri e tengono conto di una stima dei costi e dei benefici. I progetti analizzano il possibile impatto sulle STI per i sottosistemi e contengono, se del caso, proposte di modifica delle stesse. 3. I CST definiscono in particolare i livelli minimi di sicurezza che devono essere raggiunti dalle diverse parti del sistema ferroviario e dal sistema nel suo insieme, espressi in criteri di accettazione del rischio per: a) rischi individuali a cui sono esposti passeggeri, personale (compreso quello delle imprese appaltatrici), utenti dei passaggi a livello e persone non autorizzate presenti negli impianti ferroviari; b) rischi per la società. 4. I CSM descrivono le modalità di valutazione della conformità ai CST, mediante l'elaborazione e la definizione di: a) metodi di valutazione del rischio; b) metodi di valutazione della conformità ai requisiti dei certificati di sicurezza rilasciati in base all'articolo 10; c) metodi atti a verificare che i sottosistemi strutturali dei sistemi ferroviari transeuropei convenzionale e ad alta velocità siano gestiti e mantenuti conformemente ai requisiti essenziali loro applicabili. 5. I CST e i CSM sono soggetti a revisioni periodiche, conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2, tenendo conto dell'evoluzione globale della sicurezza ferroviaria e del progresso tecnico e scientifico. Articolo 6 Indicatori comuni di sicurezza 1. Per facilitare la valutazione della conformità ai CST e consentire il monitoraggio dell'evoluzione generale della sicurezza ferroviaria, gli Stati membri acquisiscono le informazioni sugli indicatori comuni di sicurezza (CSI) mediante le relazioni annuali delle autorità preposte alla sicurezza di cui all'articolo 17. Il primo anno di riferimento per i CSI è il -- [18], che formerà oggetto della relazione annuale dell'anno successivo. [18] Due anni dopo l'anno di entrata in vigore della presente direttiva. I CSI sono stabiliti nei termini indicati nell'allegato I. 2. Al più tardi entro [data] [19], l'allegato I è soggetto a revisione conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2, in particolare per integrarvi le definizioni comuni dei CSI e i metodi comuni di calcolo dei costi connessi agli incidenti. [19] Cinque anni dopo l'entrata in vigore della presente direttiva. Articolo 7 Norme nazionali di sicurezza 1. Gli Stati membri provvedono affinché le norme nazionali di sicurezza siano pubblicate e rese disponibili a tutti i gestori dell'infrastruttura, alle imprese ferroviarie e a coloro che richiedono un certificato di sicurezza. 2. Gli Stati membri provvedono affinché le autorità preposte alla sicurezza siano competenti per l'adozione di norme nazionali di sicurezza. 3. Al più tardi entro [data] [20] gli Stati membri notificano alla Commissione tutte le norme nazionali di sicurezza in vigore, conformemente all'allegato II, indicandone l'ambito di applicazione. [20] Dodici mesi dopo l'entrata in vigore della presente direttiva. La notifica contiene altresì informazioni relative alla sostanza principale delle norme con i relativi riferimenti giuridici, al tipo di strumento legislativo e all'organismo responsabile della pubblicazione. Articolo 8 Adozione di nuove norme nazionali di sicurezza 1. Qualora uno Stato membro intenda introdurre nuove norme nazionali di sicurezza o modificare le norme vigenti, conformemente all'allegato II, trasmette alla Commissione un progetto di norma, salvo se le norme riguardano esclusivamente l'attuazione delle STI. Se il progetto di norma non è conforme alla legislazione comunitaria, viene adottata una decisione destinata allo Stato membro interessato, conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2. In mancanza di decisioni nei sei mesi successivi alla presentazione del progetto, lo Stato membro è libero di adottare la norma. 2. Il paragrafo 1 non si applica ai casi in cui l'adozione di una nuova norma riveste carattere d'urgenza per ragioni di sicurezza. In tal caso lo Stato membro informa la Commissione della propria intenzione di adottare la norma senza seguire la procedura descritta nel paragrafo 1 e motiva l'urgenza dei provvedimenti adottati. La Commissione comunica il proprio parere a riguardo nel più breve tempo possibile. Articolo 9 Sistemi di gestione della sicurezza 1. I gestori dell'infrastruttura e le imprese ferroviarie elaborano i propri sistemi di gestione della sicurezza al fine di garantire la conformità del sistema ferroviario ai CST e ai requisiti di sicurezza contenuti nelle STI e l'applicazione degli elementi pertinenti dei CSM. In mancanza di STI, CST e CSM il sistema di gestione della sicurezza deve soddisfare i requisiti delle norme di sicurezza nazionali, di cui all'articolo 7 e all'allegato II. 2. Il sistema di gestione della sicurezza soddisfa i requisiti e contiene gli elementi di cui all'allegato III, adattati in funzione del carattere, delle dimensioni e delle altre condizioni dell'attività svolta. Il sistema garantisce il controllo di tutti i rischi connessi all'attività del gestore dell'infrastruttura o dell'impresa ferroviaria, compresi i servizi di manutenzione, la fornitura del materiale e il ricorso ad imprese appaltatrici e, se del caso, i rischi generati dalle attività di terzi. 3. Il sistema di gestione della sicurezza di ogni gestore dell'infrastruttura tiene conto degli effetti delle attività svolte sulla rete dalle varie imprese ferroviarie e provvede affinché tutte le imprese ferroviarie possano operare nel rispetto delle STI e delle norme nazionali di sicurezza e delle condizioni stabilite dai rispettivi certificati di sicurezza. Il sistema, inoltre, è concepito in modo tale da garantire il coordinamento delle procedure di emergenza del gestore dell'infrastruttura con quelle di tutte le imprese ferroviarie che operano sulla sua infrastruttura. 4. Al più tardi entro il 30 giugno di ogni anno, tutti i gestori dell'infrastruttura e le imprese ferroviarie trasmettono all'autorità preposta alla sicurezza una relazione annuale sulla sicurezza relativa all'anno precedente. La relazione contiene: a) i dati relativi alle modalità di conseguimento degli obiettivi di sicurezza interni del gestore dell'infrastruttura o dell'impresa ferroviaria e i risultati dei piani di sicurezza; b) l'elaborazione degli indicatori nazionali di sicurezza e dei CSI di cui all'allegato I, se pertinente per l'organismo che trasmette la relazione; c) i risultati degli audit di sicurezza interni; d) le osservazioni in merito alle carenze e al malfunzionamento delle operazioni ferroviarie e della gestione dell'infrastruttura che possano rivestire un interesse per l'autorità preposta alla sicurezza. Capitolo III CERTIFICAZIONE DI SICUREZZA Articolo 10 Certificati di sicurezza 1. Per avere accesso all'infrastruttura ferroviaria un'impresa ferroviaria deve essere titolare di un certificato di sicurezza conformemente alle disposizioni del presente capitolo. Il certificato di sicurezza può valere per l'intera rete ferroviaria di uno Stato membro o soltanto per una parte delimitata. Scopo del certificato di sicurezza è attestare che l'impresa ferroviaria ha elaborato un proprio sistema di gestione della sicurezza ed è pertanto in grado di rispettare i requisiti delle STI, di altre disposizioni della legislazione comunitaria, e delle norme nazionali di sicurezza ai fini del controllo dei rischi e del funzionamento sicuro sulla rete. 2. Il certificato di sicurezza comprende: a) la certificazione che attesta l'accettazione del sistema di gestione della sicurezza dell'impresa ferroviaria, di cui all'articolo 9 e all'allegato III, e b) la certificazione che attesta l'accettazione delle misure adottate dall'impresa ferroviaria per soddisfare i requisiti specifici necessari per l'esercizio sicuro sulla rete in questione relativamente alle STI, alle norme di sicurezza nazionali, al personale e al materiale rotabile, sulla base della documentazione trasmessa dall'impresa ferroviaria conformemente all'allegato IV. 3. L'autorità preposta alla sicurezza dello Stato membro in cui l'impresa ferroviaria inizia la propria attività concede la certificazione a norma del paragrafo 2, lettere a) e b). La certificazione di cui al paragrafo 2, lettera a) specifica il tipo e la portata delle attività ferroviarie in oggetto. È valido in tutto il territorio comunitario per le attività di trasporto ferroviario equivalenti. 4. L'autorità preposta alla sicurezza nello Stato membro in cui l'impresa ferroviaria intende effettuare servizi supplementari di trasporto ferroviario concede la certificazione nazionale aggiuntiva necessaria conformemente al paragrafo 2, lettera b). 5. Il certificato di sicurezza è rinnovato ogni cinque anni; esso sarà rinnovato parzialmente o integralmente ogniqualvolta il tipo o la portata delle operazioni cambi in modo sostanziale. Il titolare del certificato di sicurezza informa senza indugio l'autorità preposta alla sicurezza in merito ad ogni modifica rilevante delle condizioni che hanno consentito il rilascio del certificato. Il titolare notifica inoltre alla competente autorità l'assunzione di nuove categorie di personale o l'acquisizione di nuove tipologie di materiale rotabile. L'autorità preposta alla sicurezza può prescrivere la revisione del certificato di sicurezza in seguito a modifiche sostanziali del quadro normativo sulla sicurezza. Se l'autorità preposta alla sicurezza ritiene che il titolare non soddisfa più le condizioni richieste, revoca immediatamente il certificato motivando la propria decisione. 6. L'autorità preposta alla sicurezza notifica all'Agenzia il rilascio, il rinnovo, la modifica o la revoca dei certificati di sicurezza di cui al paragrafo 2, lettera a). La notifica riporta la denominazione e la sede dell'impresa ferroviaria, la data di rilascio, il campo di applicazione e la validità del certificato di sicurezza e, in caso di revoca, le motivazioni della decisione. 7. Al più tardi entro [data] [21], l'Agenzia valuta gli sviluppi della certificazione di sicurezza e presenta alla Commissione una relazione contenente raccomandazioni su una strategia di migrazione verso un certificato di sicurezza comunitario unico. La Commissione adotta le opportune misure di esecuzione di dette raccomandazioni. [21] Cinque anni dopo l'entrata in vigore della presente direttiva. Articolo 11 Requisiti per la domanda 1. L'autorità preposta alla sicurezza decide in merito ad una domanda di certificazione della sicurezza senza indugio e in ogni caso non oltre quattro mesi dal ricevimento di tutte le informazioni prescritte e delle informazioni supplementari da essa eventualmente richieste. Se il richiedente è tenuto a trasmettere informazioni supplementari, deve esserne informato quanto prima. 2. Per facilitare la costituzione di nuove imprese ferroviarie e la presentazione di domande da parte di imprese ferroviarie provenienti da altri Stati membri, l'autorità preposta alla sicurezza emana linee guida dettagliate sulle modalità per ottenere un certificato di sicurezza. L'autorità elenca tutti i requisiti necessari ai fini dell'articolo 10, paragrafo 2 e mette a disposizione dei richiedenti tutta la documentazione pertinente. Linee guida specifiche sono rese disponibili alle imprese ferroviarie che richiedono un certificato di sicurezza per operare servizi di trasporto su una parte delimitata di un'infrastruttura, individuando in modo specifico le norme applicabili alla parte di infrastruttura in oggetto. 3. È messo gratuitamente a disposizione dei richiedenti un fascicolo informativo contenente la descrizione e la spiegazione dei requisiti e l'elenco dei documenti da produrre. Articolo 12 Formazione e certificazione del personale viaggiante 1. I macchinisti e il personale viaggiante di un'impresa ferroviaria in possesso di certificazione rilasciata da uno Stato membro conformemente all'articolo 10, paragrafo 2, lettera b) e attestante il possesso dei requisiti minimi in materia di età minima e massima, qualifiche di base, idoneità e stato di salute sono riconosciuti dagli altri Stati membri. 2. Gli Stati membri provvedono affinché le imprese ferroviarie che richiedono un certificato di sicurezza beneficino di un accesso equo e non discriminatorio alle strutture di formazione per i macchinisti e il personale viaggiante, qualora tale formazione faccia parte dei requisiti previsti per ottenere un certificato di sicurezza. La formazione verte sulla necessaria conoscenza delle linee, le regole d'esercizio, il sistema di segnalamento e controllo-comando e le procedure d'emergenza applicate sulle linee. Se la formazione non comprende esami e certificazione, gli Stati membri provvedono affinché le imprese ferroviarie abbiano accesso a tale certificazione se ciò è prescritto dal certificato di sicurezza. L'autorità preposta alla sicurezza provvede affinché i servizi di formazione o, se del caso, di certificazione soddisfino i requisiti di sicurezza contenuti nelle STI o nelle norme nazionali di sicurezza di cui all'articolo 7 e all'allegato II. 3. Se le strutture di formazione sono accessibili soltanto attraverso i servizi di un'unica impresa ferroviaria o di un unico gestore dell'infrastruttura, gli Stati membri provvedono affinché i suddetti servizi siano offerti alle altre imprese ferroviarie ad un prezzo ragionevole e non discriminatorio. Articolo 13 Certificazione del materiale rotabile in servizio 1. Le imprese ferroviarie che utilizzano materiale rotabile certificato in uno Stato membro conformemente all'articolo 10, paragrafo 2, lettera b) e non del tutto conforme ad una STI sono soggette a certificazione negli altri Stati membri. 2. L'impresa ferroviaria che richiede la certificazione in altri Stati membri presenta all'autorità preposta alla sicurezza un fascicolo tecnico relativo al materiale rotabile o al tipo di materiale rotabile, indicandone l'uso previsto sulla rete. Il fascicolo contiene le seguenti informazioni: a) l'attestazione dell'avvenuta certificazione del materiale rotabile da parte di un'autorità preposta alla sicurezza in un altro Stato membro e i registri relativi allo stato di servizio, alla manutenzione e, ove necessario, alle modifiche tecniche apportate dopo la certificazione; b) i dati tecnici e le caratteristiche operative prescritti dall'autorità preposta alla sicurezza e necessari per la certificazione complementare; c) l'attestazione delle caratteristiche tecniche ed operative che dimostri che il materiale rotabile è compatibile con il sistema di fornitura dell'energia, con il sistema di segnalamento e controllo-comando, con lo scartamento dei binari e la sagoma dell'infrastruttura, con il carico assiale massimo ammissibile e gli altri parametri restrittivi della rete; d) i dati relativi alle deroghe alle norme nazionali di sicurezza necessarie per il rilascio del certificato e l'attestazione, basata sulla valutazione del rischio, che l'approvazione del materiale rotabile non comporti rischi indebiti per la rete. 3. L'autorità preposta alla sicurezza può prescrivere l'esecuzione di collaudi sulla rete per verificare la conformità ai parametri restrittivi di cui al paragrafo 2, lettera c); in questo caso, è tenuta ad indicarne il contenuto e la portata. 4. L'autorità preposta alla sicurezza decide in merito ad una domanda presentata in applicazione del presente articolo senza indugio e comunque non oltre quattro mesi dall'invio della documentazione tecnica completa, compresa quella relativa ai collaudi. Il certificato può stabilire condizioni di utilizzo ed altre limitazioni. Articolo 14 Armonizzazione dei certificati di sicurezza 1. Al più tardi entro [data] [22] si adottano le decisioni in merito ai requisiti comuni armonizzati di cui all'articolo 10, paragrafo 2, lettera b) e all'allegato IV e ad un formato comune del fascicolo informativo per i richiedenti secondo la procedura descritta all'articolo 26, paragrafo 2. [22] Cinque anni dopo l'entrata in vigore della presente direttiva. 2. Prima dell'adozione dei requisiti armonizzati e di un formato comune per il fascicolo informativo per i richiedenti, possono essere adottati orientamenti non vincolanti conformemente alla procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 3. 3. L'Agenzia raccomanda requisiti armonizzati ed un formato comune per il fascicolo informativo per i richiedenti sulla base di un mandato adottato secondo la procedura di cui all'articolo 26, paragrafo 2. Capitolo IV AUTORITÀ PREPOSTA ALLA SICUREZZA Articolo 15 Compiti dell'autorità preposta alla sicurezza 1. Ciascuno Stato membro istituisce un'autorità preposta alla sicurezza con compiti di supervisione e regolamentazione della sicurezza ferroviaria. Tale autorità è indipendente sul piano organizzativo, giuridico e decisionale da qualsiasi impresa ferroviaria, gestore d'infrastruttura e soggetto richiedente la certificazione. 2. All'autorità preposta alla sicurezza incombono almeno i seguenti compiti di regolamentazione: a) autorizzare la messa in servizio dei sottosistemi di natura strutturale costitutivi del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità, conformemente all'articolo 14 della direttiva 96/48/CE; b) autorizzare la messa in servizio dei sottosistemi di natura strutturale costitutivi del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale, conformemente all'articolo 14 della direttiva 2001/16/CEE; c) autorizzare la messa in servizio di materiale rotabile nuovo o sostanzialmente modificato, non ancora oggetto di una STI; d) rilasciare, rinnovare, modificare e revocare i pertinenti elementi che compongono i certificati di sicurezza, conformemente all'articolo 10; e) adottare le norme nazionali di sicurezza, giuridicamente vincolanti, di cui all'articolo 7 e all'allegato II, a meno che tali norme siano emanate dal parlamento o dal governo nazionale. 3. All'autorità preposta alla sicurezza incombono i seguenti compiti di supervisione: a) verificare che i sottosistemi di natura strutturale del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità siano gestiti e mantenuti conformemente ai pertinenti requisiti essenziali; b) verificare che i sottosistemi di natura strutturale del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale siano gestiti e mantenuti conformemente ai pertinenti requisiti essenziali; c) esercitare le competenze dello Stato membro in materia di supervisione dei componenti di interoperabilità e della loro conformità ai requisiti essenziali; d) verificare che i gestori dell'infrastruttura e le imprese ferroviarie operino nel rispetto delle norme della legislazione comunitaria o nazionale e che siano rispettate le condizioni e i requisiti previsti dai certificati di sicurezza; e) verificare che il materiale rotabile sia debitamente immatricolato e che le informazioni in materia di sicurezza contenute nel registro nazionale, istituito a norma dell'articolo [...] della direttiva 96/48/CE e dell'articolo [...] della direttiva 2001/16/CE siano precise ed aggiornate. 4. Le attività di cui ai paragrafi 2 e 3 non possono essere trasferite o appaltate ad alcun gestore di infrastruttura o impresa ferroviaria. Articolo 16 Principi che regolano le decisioni dell'autorità preposta alla sicurezza 1. L'autorità preposta alla sicurezza svolge i propri compiti in modo aperto, non discriminatorio e trasparente. In particolare, acquisisce il parere di tutte le parti e motiva le proprie decisioni. Risponde prontamente alle domande e comunica senza indugio le proprie richieste di informazioni e le decisioni adottate. Nell'elaborare il quadro normativo nazionale l'autorità preposta alla sicurezza consulta tutte le parti interessate, compresi i gestori dell'infrastruttura, le imprese ferroviarie, i fabbricanti e i fornitori di servizi di manutenzione, gli utenti e i