PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa all' interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità"



Gazzetta ufficiale n. C 397 del 31/12/1994 pag. 0008



Parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio relativa all'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità () (94/C 397/04) Il Consiglio, in data 14 giugno 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 129 D3 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione « Trasporti e comunicazioni », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Decaillon, in data 9 novembre 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza e 1 astensione, nel corso della 320a sessione plenaria (seduta del 23 novembre 1994), il seguente parere. Il Comitato economico e sociale ha accolto con interesse la proposta di direttiva del Consiglio relativa all'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità [doc. COM(94) 107 def.], ritenendola un importante contributo alla costituzione di tale rete, per le ragioni sottoesposte e con la riserva delle osservazioni particolareggiate che seguono. 1. Osservazioni preliminari 1.1. Prima di esaminare il tenore della direttiva, per chiarire il dibattito è utile rammentare brevemente in quale contesto si è arrivati alla nozione di alta velocità nei trasporti ferroviari e di rete europea ad alta velocità. Le prime applicazioni dell'alta velocità nei trasporti ferroviari in Europa (con la costruzione della linea « Direttissima » in Italia, l'entrata in servizio del cosiddetto TGV del Sud Est, in Francia nel 1981 e dell'ICE circa 10 anni dopo nella Repubblica Federale) sono servite anzitutto a risolvere concretamente il problema della sempre maggiore saturazione di taluni importanti assi delle reti ferroviarie. Ad esempio, anziché lanciarsi in un costoso ammodernamento dell'arteria Parigi-Lione, che avrebbe dato solo risultati modesti in termini di servizi prestati, la SNCF ha proposto alle autorità francesi di realizzare una nuova infrastruttura, con caratteristiche ottimizzate, capace di far fronte a un traffico denso, frequente e rapido, e di fornire una qualità di servizi di trasporto sinora quasi sconosciuta in Europa. Sono le medesime finalità che hanno ispirato i progetti realizzati rispettivamente nella Repubblica federale di Germania, in Italia e in Spagna, tutti destinati a soddisfare anzitutto esigenze a livello nazionale. 1.2. La conseguenza è che, com'è normale, le ferrovie hanno cercato soprattutto d'inquadrare la progettazione delle infrastrutture e dei materiali e i sistemi di esercizio nel contesto generale delle tecniche, delle regolamentazioni e delle prassi rispettive, le quali possono talvolta presentare notevoli differenze da uno Stato membro all'altro. 1.3. Le ferrovie degli Stati membri della Comunità europea, raggruppate nella CCFE (Comunità delle ferrovie europee), hanno tuttavia portato avanti il loro lavoro di riflessione e di studio e preso l'iniziativa di sottoporre alle autorità europee, sin dal gennaio 1989, un rapporto dal titolo « Proposta per una rete europea ad alta velocità ». 1.4. Il Consiglio delle Comunità europee, nella riunione del 4 e 5 dicembre 1989, ha adottato una risoluzione in cui invitava la Commissione a riunire un gruppo di lavoro ad alto livello da « consultare sulle norme e sulle caratteristiche comuni atte a consentire la circolazione dei treni moderni sulla rete e ad assicurare la compatibilità delle tecniche e delle infrastrutture fra le varie parti della rete in parola ». 1.5. Nel novembre 1990 tale gruppo di lavoro ha predisposto un rapporto intitolato « Lo sviluppo di una rete europea di treni ad alta velocità ». Nel dicembre 1990 () il Consiglio dei ministri dei trasporti ha accolto con favore l'esito di tali lavori prendendo atto che la Commissione intendeva preparare un progetto di direttiva sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative sul traffico ferroviario. In tale occasione esso ha pure sottolineato la necessità d'intraprendere quanto prima iniziative comuni per armonizzare i sistemi di controllo comando. 2. Il fondamento giuridico dell'azione comunitaria in materia d'interoperabilità della rete ferroviaria ad alta velocità 2.1. Il suddetto rapporto del novembre 1990 ha costituito in un certo senso il prototipo dei piani di massima per le reti di trasporto transeuropee. Quest'idea ha tuttavia preso contorni più precisi con il Trattato sull'Unione europea entrato in vigore il 1° novembre 1993. Il nuovo Trattato ha infatti offerto una nuova base per l'azione comunitaria in materia d'infrastrutture transeuropee, specie nel settore dei trasporti. Le relative disposizioni, che figurano nel titolo XII « Reti transeuropee », ridefiniscono il quadro dell'azione comunitaria al riguardo. 2.2. Per attuare le misure ora proposte dalla Commissione va tenuto conto di altre due dimensioni inerenti alla realizzazione del mercato unico : - « le disposizioni relative all'apertura degli appalti nel settore dei trasporti alla concorrenza comunitaria [Direttiva 90/531/CEE (), aggiornata dalla Direttiva 93/38/CEE ()]; - le disposizioni relative allo sviluppo delle ferrovie comunitarie (Direttiva 91/440/CEE del 29 luglio 1991) (). 3. La necessità di un'evoluzione tecnica 3.1. Sul piano tecnico si è così reso necessario approfondire la nozione di « armonizzazione tecnica » applicata sino ad ora al funzionamento delle ferrovie a livello internazionale. Il principio dell'armonizzazione tecnica significava realizzare l'uniformazione, o perlomeno la compatibilità, di alcuni parametri, ad esempio lo scartamento delle rotaie, le sagome (diverse sono possibili), le altezze dei respingenti, gli strumenti di frenatura, ecc. dei veicoli destinati a circolare insieme, e delle infrastrutture che dovranno utilizzare. 3.2. Tali disposizioni sono codificate nei documenti che seguono : - l'Unità tecnica, documento che ha carattere di accordo intergovernativo e risale al 1882, e le cui ultime decisioni sono del 1938; - i regolamenti RIV (Regolamento per l'utilizzo reciproco dei vagoni e bagagliai nei trasporti internazionali) e RIC (Regolamento per l'utilizzo reciproco dei carri merci nei trasporti internazionali) e una raccolta di schede compilate dall'Unione internazionale delle ferrovie, destinata ad essere utilizzata dai suoi membri ai fini di una cooperazione. Queste schede non hanno tuttavia il carattere giuridicamente vincolante delle specifiche europee e non riguardano in ogni caso l'alta velocità. 3.3. Tali disposizioni, essenzialmente impostate ai tempi della trazione a vapore, bastavano ampiamente fintanto che, viste le velocità, la durata dei percorsi, l'autonomia delle macchine motrici e la durata massima dei tempi di lavoro degli addetti, i ritardi provocati dal cambio delle locomotive e del personale alle frontiere internazionali (le quali rappresentavano al tempo stesso delle « frontiere » tecniche) non comportavano ancora conseguenze di rilievo. Per quanto le ferrovie siano effettivamente riuscite a mettere a punto una serie di dispositivi che hanno permesso loro di sormontare le disparità tecniche e di ottenere così un grado di interoperabilità in taluni servizi internazionali mediante investimenti supplementari, la portata di tali successi è rimasta limitata, e comunque inadeguata rispetto alle esigenze di un mercato unico senza frontiere. 3.4. Con il moltiplicarsi e l'accelerarsi degli scambi intracomunitari, e non da ultimo anche con l'emergere dell'alta velocità, è chiaro che le limitazioni legate alle « frontiere tecniche » sono ormai intollerabili : la proposta di direttiva sull'interoperabilità dei treni ad alta velocità mira appunto a porre rimedio a questo stato di cose. 3.5. La definizione dell'interoperabilità contenuta nella proposta di direttiva è il risultato di fitti scambi di vedute nell'ambito del sottogruppo « compatibilità tecnica » del gruppo ad alto livello della Commissione composto di rappresentanti delle amministrazioni, degli industriali costruttori del materiale e delle ferrovie. La definizione è la seguente : « L'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità si riferisce all'insieme delle condizioni di tipo regolamentare, tecnico ed operativo che devono essere soddisfatte per assicurare, senza soluzioni di continuità, la circolazione dei treni ad alta velocità sulle infrastrutture di questa rete offrendo le prestazioni specificate. » Il Comitato ritiene che la definizione della nozione d'interoperabilità da parte della Commissione tenga ora conto di esigenze tecniche, economiche e ambientali indispensabili. 4. Descrizione del meccanismo che si propone di istituire 4.1. La Commissione non ha optato per un'impostazione massimalista dell'interoperabilità : in effetti, l'interoperabilità com'è ora intesa deve permettere a ogni impresa ferroviaria di prestare un servizio commerciale su qualsiasi itinerario prescelto, ai costi più economici. 4.2. Per assicurare all'interoperabilità così concepita un livello sufficiente, la Commissione propone di elaborare una struttura che è necessariamente abbastanza complessa. Schematicamente essa può essere illustrata come segue : 4.3. In primo luogo la direttiva illustra, in termini d'obbligo di risultati da conseguire, i requisiti essenziali, ossia : - sicurezza, - salute, - protezione dell'ambiente, - protezione dei consumatori, - compatibilità tecnica, - questioni operative. 4.4. D'altro canto, per agevolarne la descrizione e facilitare la redazione delle specifiche tecniche, il sistema viene suddiviso in otto sottosistemi. - infrastruttura, - energia, - manutenzione, - controllo-comando e segnalamento, - materiale rotabile, - ambiente, - esercizio, - utenti. 4.5. A ciascuno degli otto sottosistemi deve corrispondere una « specifica tecnica d'interoperabilità » (STI). 4.6. Le STI hanno quattro funzioni : - precisano i « requisiti essenziali » relativi a ciascun sottosistema; - fissano i parametri fondamentali da adottare (le sagome, la tensione dell'alimentazione elettrica, i raggi di curvature, gli sforzi massimi sul binario, il carico sui singoli assi, le vibrazioni, i rumori, ecc.) - determinano i componenti e le interfacce vitali per l'interoperabilità, - determinano i moduli applicabili nelle procedure di valutazione della conformità o dell'idoneità all'utilizzo, facendo riferimento alle disposizioni previste dalla decisione del Consiglio 93/465/CEE del 22 luglio 1993 (). 4.7. Si è previsto che le STI vengano definite, su richiesta della Commissione, da un'associazione internazionale senza fini di lucro, di diritto belga, composta di rappresentanti delle aziende ferroviarie, delle imprese che gestiscono le infrastrutture e delle industrie di costruzione dei materiali. 4.8. Ogni sottosistema darà luogo ad una verifica di conformità alle STI su richiesta dell'autorità aggiudicatrice del sottosistema. La verifica sarà effettuata da « organismi notificati », i quali rilasceranno una dichiarazione CE di verifica in base alla quale lo Stato membro di volta in volta interessato autorizzerà la messa in servizio del sottosistema in parola. 4.9. In terzo luogo, infine, ci sono i componenti e le interfacce, le cui specifiche saranno definite da organismi specializzati che, specie per le norme europee, saranno il CEN, il Cenelec e l'ETSI. In tal caso, la conformità o l'idoneità all'utilizzo è determinata, su richiesta del fabbricante, dagli organismi notificati in base a moduli indicati nella STI corrispondente. 4.10. Gli organismi notificati devono soddisfare ai criteri fissati dalla direttiva. Per ora solo gli enti ferroviari dispongono dell'esperienza necessaria. Nel quadro stabilito dalla Direttiva 91/440/CEE essi non potranno intervenire al tempo stesso come giudici e come parti in causa. Sembra che la Commissione voglia permettere alle ferrovie di proseguire le attività in parola purché prevedano un'organizzazione conforme alla direttiva. 4.11. La direttiva prevede infine la costituzione di un comitato permanente, composto di rappresentanti degli Stati membri, con il compito di discutere qualsiasi problema inerente all'attuazione e all'applicazione della direttiva. Il Comitato ritiene che il principio dell'interoperabilità consenta di facilitare l'entrata in funzione della rete di trasporti ferroviari europei ad alta velocità di viaggiatori. Questo provvedimento dovrebbe permettere di consolidare i trasporti ferroviari in Europa, e far sì che la collettività possa beneficiare maggiormente dei vantaggi di questo modo di trasporto. Il Comitato nutre tuttavia qualche perplessità circa la priorità data ai treni ad alta velocità per l'applicazione di tale principio. 5. Osservazioni di carattere generale 5.1. La coerenza del sistema 5.1.1. Una delle caratteristiche dei trasporti per ferrovia è il grado estremamente elevato d'integrazione e d'interconnessione dei suoi componenti, siano essi materiale rotabile o impianti fissi. Il rispetto di tale principio condiziona la sicurezza, l'economia, l'efficacia e la stessa capacità di sopravvivenza del sistema. Tutti questi elementi devono quindi essere totalmente coerenti fra di loro sin dall'inizio affinché sia possibile ottenere un'omogeneità ottimale. 5.1.2. Può sembrare che la direttiva evidenzi le singole parti del sistema, i sottosistemi o le relative componenti, anziché il sistema stesso nel suo insieme. Il Comitato si chiede quindi quale sia la garanzia di una configurazione globale, poiché l'elaborazione di una sintesi ottimizzata sembra implicare un certo numero di scelte o persino di compromessi fra diverse formule possibili; ci si può quindi chiedere se l'addizione di sottosistemi, fra loro interoperabili, avrà necessariamente come risultato l'insieme migliore. 5.1.3. Il Comitato suggerisce perciò che si proceda ad una sintesi anzitutto all'inizio del processo di elaborazione delle STI, sotto il controllo del comitato per i trasporti guidati previsto all'articolo 21, il cui ruolo andrebbe precisato di conseguenza. Una sintesi dovrebbe intervenire anche alla fine, affidando agli Stati membri il compito di provvedere all'effettiva integrazione dei sottosistemi allo stadio dell'autorizzazione della messa in servizio. 5.2. Tener conto del sistema in atto 5.2.1. Un altro problema sta nel tener conto di ciò che esiste. Vari Stati membri dispongono già di un chilometraggio considerevole di nuove linee ad alta velocità : ciò vale per la Repubblica federale, la Spagna, la Francia e l'Italia. Ciò vale anche per le linee non ancora costituite la cui pianificazione è tuttavia ad uno stadio così avanzato che le scelte fondamentali al riguardo sono già state fatte. 5.2.2. È inoltre necessario che ogni nuova linea tenga conto della rete classica preesistente per assicurare gli ulteriori servizi di collegamento e la continuità della rete europea. 5.2.3. La scelta di specifiche come quelle proposte dalla direttiva non deve provocare costi eccessivi per l'adeguamento e la gestione di una tale rete : ciò rischierebbe di scoraggiarne l'ammodernamento e potrebbe essere in contrasto con le finalità perseguite. Per ciascun sottosistema sarebbe necessario prevedere vari dispositivi accettabili, eventualmente limitando l'installazione di alcuni di essi a talune zone, per motivi di continuità tecnica. 5.3. L'evoluzione del sistema Non solo non si è tenuto conto a sufficienza di quanto già esisteva, ma c'è anche scarsa precisione circa i futuri sviluppi. Come gestire, senza cristallizzarla, una tecnologia in rapida evoluzione ? 5.4. La dimensione economica del sistema Nel complesso figurano pochi accenni alla dimensione economica del sistema e in particolare non si cerca un'ottimizzazione economica fra i requisiti essenziali e i costi (non stimati) che essi possono comportare. 5.5. Gli aspetti sociali 5.5.1. Nonostante le disposizioni riportate al punto 2.7.1 dell'Allegato II della proposta di direttiva, il Comitato ritiene che il dispositivo previsto abbia il difetto di essere troppo poco chiaro su un tema che rimane molto importante per il Comitato : la formazione del personale. Un sistema interoperabile per il quale si prospetta una certa evoluzione deve essere affiancato da una formazione armonizzata dei lavoratori in un'ottica di efficacia e di mobilità. 5.5.2. Più in generale si rileva che le parti sociali non sono associate all'iniziativa prevista dalla Commissione. Il Comitato giudica necessaria la loro partecipazione al comitato per i trasporti guidati, previsto all'articolo 21 della proposta di direttiva. 5.6. Tener conto degli utenti Gli estensori della proposta di direttiva hanno giustamente associato gli utenti alla loro iniziativa (Allegato II, punto 2.8). Sembra in ogni caso possibile andare al di là di un'impostazione essenzialmente tecnica, puntando maggiormente sull'interoperabilità dei servizi offerti alla clientela : procedure d'informazione, prenotazione di posti, emissione di biglietti, una certa omogeneità delle offerte commerciali delle aziende ferroviarie, che attualmente tendono più a divergere che ad armonizzarsi. 6. Osservazioni particolari 6.1. La garanzia del livello di sicurezza Articolo 15 6.1.1. Dalla preoccupazione precedentemente espressa risulta l'opportunità di sottoporre a verifica un intero sottosistema per garantire il grado di coerenza particolarmente necessario nel settore dell'occupazione. Articolo 5 6.1.2. I moduli previsti nella Decisione del Consiglio 93/465/CEE (che ha sostituito nel frattempo la Decisione del Consiglio 90/683/CEE menzionata nella proposta in esame) sono stati definiti per prodotti industriali comuni o destinati al pubblico, che mal si prestano ad attrezzature ferroviarie, le quali impongono qualità particolari in termini di longevità, affidabilità, sicurezza, resistenza alle vibrazioni e a potenti campi elettromagnetici, ecc. Sarà dunque opportuno prevedere complementi a tali moduli per tener conto in particolare delle esigenze di sicurezza. 6.1.3. L'articolo 5, paragrafo 3, riferendosi alla procedura dell'articolo 21, paragrafo 2, deve prendere in considerazione il coinvolgimento degli Stati membri nell'elaborazione delle STI. Occorre vigilare alla loro conformità ai requisiti nazionali di sicurezza e lasciare agli Stati membri la facoltà d'imporre norme di sicurezza più rigorose in casi particolari come quello del tunnel sotto la Manica. Articolo 20 6.1.4. Le procedure di verifica saranno realizzate da organismi notificati dagli Stati. Tenuto inoltre conto, in particolare, dei problemi di sicurezza, è importante che i criteri stabiliti al riguardo siano abbastanza rigorosi. L'alta velocità ferroviaria richiede un know-how estremamente avanzato di cui attualmente dispongono solo pochissimi industriali e aziende ferroviarie. Sarebbe pertanto utile prevedere (eventualmente in un quadro diverso da quello della direttiva in esame) un « comitato settoriale » imparziale e competente, incaricato di aiutare gli Stati membri ad accreditare gli organismi notificati. 6.2. Il comitato per i trasporti guidati Articolo 21 Il Comitato si chiede quale sarà la natura del comitato che tratterà di tali questioni. Un comitato consultivo sarà sufficiente per consentire agli Stati membri di far valere i loro punti di vista in un settore relativamente nuovo ? Tale formula, inoltre, non pone forse una questione di responsabilità, a carico in ultima analisi delle aziende ferroviarie e degli enti responsabili della gestione delle infrastrutture ? 6.3. I termini di attuazione Articolo 23 La data limite impartita agli Stati membri per trasporre la direttiva e utilizzare o accettare sottosistemi conformi alle STI è il 30 giugno 1997. Tenuto conto della complessità dell'elaborazione delle STI e dell'ampiezza delle loro ricadute sulle regolamentazioni nazionali è lecito temere che difficilmente questo termine possa essere rispettato, tanto più che la pubblicazione delle STI è di massima prevista per la medesima data. 7. Conclusione Con la proposta di direttiva, la Commissione ha tentato d'impostare sinteticamente una realtà complessa caratterizzata da aspetti molteplici, segnatamente tecnici ed economici, includendovi la dimensione transeuropea, la salvaguardia dell'ambiente, la protezione dei consumatori, ecc. Il Comitato può condividere questo approccio ma ritiene d'altro canto possibile apportare vari miglioramenti, in particolare : - ottimizzazione, soprattutto sui piani della coerenza del sistema, della sicurezza e dei costi/benefici, tenendo conto del fatto che l'interoperabilità rappresenta essenzialmente un obiettivo a termine; - in campo sociale, tramite un migliore coinvolgimento delle parti sociali nella definizione del sistema e nella formazione; - tenendo maggiormente conto degli utenti. Quest'ultimo punto presuppone tra l'altro una maggiore interoperabilità delle prassi operative delle aziende ferroviarie a tutti i livelli : anche questo aspetto viene menzionato, ma è poco sviluppato nella proposta di direttiva. Qualora si tenga conto di tutti questi aspetti, la direttiva sull'interoperabilità della rete dei treni ad alta velocità, integrata per quanto necessario da un'interoperabilità delle reti ferroviarie classiche e dei sistemi di trasporti combinati, potrebbe diventare una componente chiave delle reti transeuropee. Bruxelles, 23 novembre 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 134 del 17. 5. 1994, pag. 6. () Risoluzione del Consiglio del 17 dicembre 1990, GU n. C 33 dell' 8. 2. 1991, pag. 1. () GU n. L 297 del 29. 10. 1990. () GU n. L 199 del 9. 8. 1993. () GU n. L 237 del 24. 8. 1991. () GU n. L 220 del 30. 8. 1993.