Parere del Comitato economico e sociale sul "Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea"

(COM(2001) 531 def.)

(2002/C 125/01)

La Commissione, in data 4 ottobre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Davison, in data 1o marzo 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, con 52 voti favorevoli, 3 contrari e un'astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il 2 ottobre 2001 la Commissione europea ha adottato un Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea volto ad avviare un'ampia consultazione pubblica sull'orientamento futuro della tutela dei consumatori nell'Unione nel settore delle pratiche commerciali, e in modo particolare sulle possibilità di migliorare il funzionamento del mercato interno fra imprese e consumatori. L'aspetto della tutela dei consumatori su cui verte il Libro verde è la regolamentazione degli interessi economici dei consumatori nel settore dell'immissione sul mercato, della pubblicità, dei pagamenti e dei servizi postvendita, escluse le questioni di salute e di sicurezza e altri problemi connessi.

1.2. Il Libro verde fa seguito ad un'analisi dei servizi della Commissione, che dimostra come la vigente normativa comunitaria in materia non sia in grado di far fronte alla sfida di un mercato in rapida mutazione. In parte per la confusione circa le norme nazionali in materia di tutela dei consumatori e a causa del limitato campo d'applicazione della legislazione europea in materia, i consumatori esitano a partecipare direttamente alle transazioni transfrontaliere e le imprese, in modo particolare le piccole e medie imprese, ad offrire i loro beni e servizi in tutta l'Europa. Il "mercato interno dei consumatori" non ha ancora realizzato le sue potenzialità e non tiene il passo con l'evoluzione del mercato interno quanto allo sviluppo delle operazioni tra le imprese.

1.3. La Commissione riconosce che questa situazione non è nuova. Tuttavia ritiene opportuna un'ulteriore azione per completare il mercato interno dei consumatori, dati l'introduzione dell'euro, il commercio elettronico, l'ampliamento, il riconoscimento a livello politico della necessità di rafforzare la dimensione dei consumatori nel mercato interno e la necessità di avvicinare l'UE ai cittadini.

1.4. La Commissione mira a raggiungere un maggior grado di armonizzazione delle norme che disciplinano le pratiche commerciali tra imprese e consumatori laddove vi sono restrizioni transfrontaliere al commercio fra imprese e consumatori. Non vengono analizzati in questa sede gli aspetti del diritto contrattuale relativi ai consumatori, che richiedono una regolamentazione particolareggiata.

1.5. La Commissione ha invitato tutte le parti interessate a formulare le proprie osservazioni in merito al Libro verde e ha organizzato un'audizione durante la quale le sue proposte sono state generalmente accolte con favore.

1.6. La scelta fondamentale riguarda i metodi necessari per raggiungere una maggiore armonizzazione. Esistono essenzialmente due opzioni:

- un approccio specifico basato sull'adozione di una serie di nuove direttive, che è l'approccio adottato nella maggior parte dei casi negli ultimi vent'anni, oppure

- un approccio misto con una direttiva quadro globale, completata se necessario da direttive specifiche.

1.7. Una delle domande centrali riguarda il campo di applicazione di una tale direttiva, qualora si dovesse scegliere la seconda opzione. Il Libro verde propone di scegliere tra il principio della "correttezza delle pratiche commerciali" e quello delle "pratiche ingannevoli". Entrambi hanno un certo fondamento nella legislazione comunitaria vigente.

1.8. In tale contesto, il Libro verde presenta anche nuove idee per l'uso dei codici di autoregolamentazione nel quadro legislativo. La Commissione ritiene che una direttiva quadro consentirebbe un approccio volto ad una autoregolamentazione efficace a livello comunitario nel settore della tutela dei consumatori.

1.9. Il Libro verde presenta infine alcune proposte per una migliore applicazione dei diritti dei consumatori nelle transazioni tra le imprese e i consumatori. Attualmente non esiste alcun quadro normativo per la cooperazione intergovernativa tra gli organismi nazionali preposti all'applicazione dei diritti dei consumatori negli Stati membri. Si stanno elaborando delle proposte per l'istituzione di un sistema di cooperazione tra le agenzie nazionali per la tutela dei consumatori al fine di aiutare i consumatori a far rispettare i propri diritti negli altri Stati membri dell'Unione.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato economico e sociale accoglie con favore l'iniziativa della Commissione, che tiene conto di parte delle proposte formulate dal Comitato nel settore della semplificazione legislativa(1) e rappresenta un maggiore impegno a favore della tutela dei consumatori. Il titolo del Libro verde è leggermente fuorviante in quanto contempla solo le pratiche commerciali e le varie osservazioni che contiene devono essere chiarite ulteriormente. Ciò nondimeno, il Comitato concorda nel ritenere che vada incoraggiata la partecipazione dei consumatori e delle piccole imprese al mercato interno(2) e che il miglioramento dell'applicazione delle disposizioni legislative sia un obiettivo importante.

2.2. Il Comitato rileva alcune possibilità per semplificare e consolidare la legislazione vigente, senza mettere a repentaglio l'acquis nel settore della tutela dei consumatori. La natura a volte frammentaria ed eccessivamente particolareggiata della legislazione comunitaria dimostra che, parallelamente all'introduzione di qualsiasi meccanismo giuridico, è necessaria una riforma normativa. Ad esempio, la direttiva sulla multiproprietà è diventata ben presto obsoleta e sono emerse delle lacune. Dato che la proposta di regolamento sulle vendite promozionali è un regolamento settoriale, il Comitato raccomanda di accelerare il processo di consultazione sulle osservazioni formulate nel Libro verde. In tal modo, l'approccio procedurale basato sulla coregolamentazione ed un principio generale verrebbero definiti prima di finalizzare le norme sulle vendite promozionali e i due settori verrebbero coordinati in modo adeguato. È importante evitare che vi sia un periodo di confusione e di incertezza giuridica.

2.3. Il Comitato ha valutato l'opzione relativa all'autoregolamentazione e alla coregolamentazione e ritiene che un obbligo generale di correttezza delle pratiche commerciali possa fornire una base per un approccio più flessibile ai singoli aspetti della tutela dei consumatori in questo settore, anche se non in materia di diritto contrattuale. Per tale motivo, il Comitato sarebbe propenso a sostenere la proposta più generale piuttosto che una limitazione alle pratiche ingannevoli. Nell'Unione vi è già il modello di una direttiva sulla sicurezza generale dei prodotti e sulla pubblicità ingannevole, che la Svezia segue con successo. È possibile definire il concetto di correttezza, come è avvenuto ad esempio nel contesto della direttiva sulle clausole abusive, nonché negli orientamenti dell'OCSE sul commercio elettronico.

2.4. Ciò nondimeno, il Comitato desidera sottolineare che il Libro verde non consente di valutare fino in fondo la proposta di una direttiva quadro e di un principio generale. La Commissione non ha ancora chiarito come tale quadro giuridico funzionerebbe a livello comunitario. L'obiettivo dovrebbe essere quello di semplificare piuttosto che di introdurre tutta una serie di ulteriori disposizioni legislative. In particolare, occorrono ulteriori dettagli sui meccanismi necessari al fine di garantire un'applicazione uniforme e condizioni di parità in tutta l'UE. Il Comitato propone di ricorrere all'articolo 153, richiama l'attenzione sul fatto che la ricerca comunitaria coordinata sulle questioni relative ai consumatori è insufficiente ed invita a tenerne conto nel nuovo Programma quadro di ricerca.

2.5. Il Comitato si compiace dell'eventualità di attribuire un ruolo maggiore alla coregolamentazione nel quadro della regolamentazione delle pratiche commerciali basata sul nuovo approccio. I codici di condotta ai quali le imprese possono aderire su base volontaria possono svolgere un utile ruolo, purché

- i codici che ne risultano, di condotta o di buona prassi, siano di qualità e si soffermino in modo particolare sulla definizione di buone prassi entro i limiti della direttiva quadro e

- vi sia un monitoraggio da parte del governo e delle organizzazioni dei consumatori

- i codici di condotta siano associati a meccanismi di risarcimento

- si affronti fino in fondo la questione della violazione delle norme dell'autoregolamentazione da parte dei partecipanti.

2.6. Il Comitato si compiace che il nuovo approccio preveda ora un maggior sforzo per evitare divergenze nell'interpretazione di regolamenti attuali e futuri tramite orientamenti pratici non vincolanti, da formulare in modo chiaro e semplice, a beneficio dei consumatori, delle imprese, dei giudici e degli enti incaricati dell'applicazione delle normative in questione. Il ruolo del comitato di regolamentazione va chiarito.

2.6.1. Il CES è contrario all'idea di servirsi di tali orientamenti per estendere la legislazione tramite un comitato. Sottolinea che l'interpretazione ufficiale delle direttive e dei regolamenti è di esclusiva competenza dei tribunali nazionali e, in ultima istanza, della Corte di giustizia. L'obiettivo a lungo termine sarà di creare un catalogo chiaro di diritti dei consumatori basati sulla direttiva quadro.

2.7. Al fine di garantire che le principali parti interessate, le imprese e i consumatori siano pienamente associati, nonché per assicurare, laddove necessario, la partecipazione del resto della società civile, il Comitato propone inoltre di chiarire il ruolo del dialogo tra imprese e consumatori nel quadro della nuova clausola relativa alle pratiche commerciali corrette, vale a dire nella definizione degli orientamenti per l'interpretazione e l'applicazione della regolamentazione vincolante e delle disposizioni non vincolanti. Per garantire la piena partecipazione di tutte le parti saranno necessari appositi fondi o la fornitura di sostegno tecnico.

2.7.1. Il CES accetta il proprio ruolo a sostegno del dialogo tra produttori e consumatori e invita i governi a garantire che in seno al Comitato i consumatori siano rappresentati appieno e in modo equilibrato.

2.7.2. Il Comitato sottolinea che la partecipazione delle parti interessate può integrare il ruolo del governo democratico, ma non deve mai sostituirsi ad esso. L'"efficienza" tecnica o la "coerenza" - come si afferma nella relazione del PE sul Libro bianco della Commissione "La governance europea" (A5-0399/2001 def., approvata il 15.11.2001) - non possono sostituire il controllo democratico.

2.8. Il Comitato è favorevole ad un'armonizzazione molto maggiore e ritiene che bisognerebbe garantire la massima protezione dei consumatori, conformemente all'articolo 153.

3. Commenti specifici

3.1. La Commissione chiede risposte specifiche a determinate domande precise. Il Comitato desidera contribuire alla discussione di ciascuna delle principali domande.

3.2. La prima domanda riguarda gli elementi principali del principio generale, i criteri generali e le regole fondamentali necessarie a regolamentare le pratiche commerciali.

3.2.1. Il Comitato concorda nell'affermare che un principio generale che preveda una norma giuridica è uno strumento flessibile, adatto a gestire il comportamento commerciale in un settore molto dinamico, in costante sviluppo e mutamento.

3.2.2. Si dovrebbe chiarire che il concetto di equità comporta anche un'etica commerciale corretta e che i codici di autoregolamentazione offrono un orientamento per un'interpretazione in tal senso.

Tale concetto dovrebbe anche contemplare la fornitura di informazioni chiare, utili ed adeguate in materia precontrattuale.

3.2.3. Questo principio generale dovrebbe essere integrato da una serie di definizioni di pratiche che dovrebbero essere considerate abusive.

3.2.3.1. Tra queste dovrebbero figurare:

- l'incitazione ad un comportamento illecito o il concorso in un illecito

- le presentazioni ingannevoli e le dichiarazioni infondate, ivi compresi

- lo sfruttamento (abuso) dell'ingenuità dei bambini e

- le forniture non richieste (prodotti non richiesti)

Tale elenco dovrebbe essere considerato un elenco negativo non esaustivo e, se del caso, potrebbe essere modificato.

3.2.4. Esempi di pratiche abusive sono la promozione di latte per neonati a scapito dell'allattamento al seno o ingannare i consumatori circa i risparmi che possono essere ottenuti cambiando fornitore di servizi, oppure informazioni inesatte circa i lavori necessari.

3.2.5. Il nuovo quadro regolamentare consentirebbe di creare un contesto giuridico a tutela dei consumatori vulnerabili, teso ad esempio a porre in atto sistemi volontari di valutazione/filtraggio e di "notifica e ritiro" su Internet al fine di proteggere i minori dai contenuti dannosi che, stando a quanto dimostrato dal Comitato, li raggiungono in grande quantità(3). Tale quadro giuridico prevedrebbe anche messaggi e sistemi di sicurezza per prevenire gli approcci dei pedofili e la pornografia infantile su Internet.

3.2.6. Dovrebbe essere prevista anche una lista "grigia" di pratiche verso le quali occorre restare vigili in quanto, in talune circostanze definite e precise, potrebbero includere aspetti abusivi. Si dovrebbero ad esempio definire orientamenti in merito:

- all'attenzione alla salute e agli accorgimenti in materia di sicurezza,

- a liquidazioni, svendite e vendite promozionali,

- al ricorrere a pretesi benefici ambientali,

- alle lotterie e ai concorsi a premi a carattere promozionale,

- alle offerte di investimenti finanziari e non finanziari.

3.2.7. Esempi di zone grigie in cui i codici sarebbero stati utili sono la promozione di premi che comportano spese nascoste, l'uso di linee a tariffazione elevata ("premium lines") per vendere informazioni oppure intrattenimento on-line e le pratiche di marketing rivolte ai bambini, quali la promozione di marche, specialmente di dolciumi e di bevande, nelle scuole tramite materiale didattico, oppure l'accogliere ripetuti ordini di beni o di servizi da consumatori anziani in evidente stato confusionale. In molti Stati vi è un'autoregolamentazione in materia di premium lines. La metà dei reclami relativi ad Internet presentati all'organismo britannico ICSTIS nel 2000 avevano a che fare con lo scaricamento di contenuti da parte di minori. Un quarto dei bambini inglesi ed un sesto dei bambini austriaci recentemente monitorati dalla European Research into Consumer Affairs, della Landesakademie, nella Bassa Austria, hanno affermato di aver acquistato qualcosa o di aver pagato per giochi o altri intrattenimenti su Internet.

3.3. La seconda domanda principale riguarda l'inclusione di un principio di autoregolamentazione nella direttiva quadro.

3.3.1. Il Comitato riconosce l'importanza dell'autoregolamentazione nel completare la definizione dei concetti di correttezza e di buone pratiche commerciali, ai sensi di un quadro legislativo e, a questo proposito, accoglie con favore l'inserimento di un principio di autoregolamentazione nella direttiva quadro.

Dovrebbero essere previste penalità per i commercianti che sottoscrivono codici e poi non vi si uniformano.

3.4. La terza domanda principale riguarda la definizione di orientamenti pratici non vincolanti.

3.4.1. Il Comitato è favorevole all'idea di integrare la direttiva quadro con raccomandazioni adottate dalla Commissione che definiscano orientamenti pratici non vincolanti per interpretare in un linguaggio semplice e facilmente comprensibile il significato della direttiva e di altri regolamenti e direttive specifici.

3.4.2. La direttiva quadro dovrebbe definire in modo molto preciso il campo di applicazione e la portata di tali orientamenti. Nella direttiva quadro si dovrebbe inoltre indicare chiaramente che tali orientamenti, pubblicati sotto forma di raccomandazioni della Commissione, non sostituiscono le singole direttive e i regolamenti laddove questi ultimi siano necessari, e non dovrebbero recare pregiudizio all'esistenza delle summenzionate liste di pratiche abusive.

3.5. L'ultima domanda importante verte sul ruolo della partecipazione delle parti interessate alla definizione di orientamenti pratici non vincolanti.

3.5.1. A patto che l'istituzionalizzazione del "dialogo" non significhi sovvertire lo stato di diritto e i principi e gli elementi strutturali della democrazia rappresentativa, il Comitato si compiace di una maggiore partecipazione delle organizzazioni degli imprenditori e dei consumatori ai processi decisionali che portano alla definizione di regole e di orientamenti politici in materia di protezione dei consumatori.

3.5.2. La direttiva quadro dovrebbe pertanto definire accuratamente i criteri per la rappresentanza delle organizzazioni commerciali e dei consumatori nonché la natura, l'organizzazione e il funzionamento degli organismi di regolamentazione che avranno la facoltà di promuovere il dialogo, di definire gli standard e i regolamenti e di interpretarli.

3.5.3. Infine, la direttiva quadro dovrebbe indicare chiaramente che un siffatto processo di definizione degli orientamenti non dovrà mai escludere la possibilità di far ricorso agli organi giurisdizionali o a qualsiasi altro mezzo alternativo di composizione delle controversie, in caso di conflitto.

4. Attuazione

4.1. La Commissione si è impegnata a fondo per far sì che la legislazione vigente funzioni realmente e per migliorare l'accesso dei consumatori alla giustizia in caso di reclami transfrontalieri, ma permangono dei problemi. La mancanza di un'applicazione uniforme costituisce un ostacolo alla concorrenza leale e al buon funzionamento del mercato interno e non soddisfa i consumatori. Il Comitato si rammarica anche che vi siano stati dei ritardi inutili nell'attuazione delle normative sui consumatori da parte degli Stati membri. Gli Stati membri devono trasporre la legislazione con maggiore rapidità. Pertanto, il Comitato accoglie con favore la proposta volta a organizzare degli incontri regolari con i governi su tali questioni e a creare dei punti di contatto centrali, a livello nazionale, in materia di esecuzione. Dovrebbero essere incoraggiati anche i contatti transnazionali tra gli uffici locali competenti per l'applicazione delle norme.

4.2. Un problema da affrontare urgentemente è il fatto che molti Stati membri non dispongono di un organismo centrale preposto all'attuazione. Si dovrebbero invitare gli Stati membri, quando notificano alla Commissione le disposizioni legislative nazionali di attuazione della legislazione comunitaria, a fornire dettagli sui pertinenti organismi competenti per l'applicazione delle norme, nonché sulla portata e il tipo di sanzioni disponibili ai sensi della legislazione nazionale; le sanzioni dovrebbero venire armonizzate ed essere dissuasive. Un programma progressivo di revisione della trasposizione e dell'applicazione delle direttive comunitarie sulla protezione dei consumatori da parte degli Stati membri, di scambi di personale e di monitoraggio congiunto garantirebbero un'azione più consistente.

4.3. In passato il Comitato ha esortato ad una maggiore cooperazione tra i responsabili dell'applicazione delle norme in tutta Europa e ritiene incoraggiante la creazione, nel 1999, dell'IMSN-Europa, una rete informale delle autorità preposte all'applicazione delle norme. I dettagli dei casi in esame a livello nazionale potrebbero venir esaminati in comune, con reciproco profitto, dalle autorità preposte all'applicazione delle norme, anche tramite un sito internet comune. Ciascuno Stato membro dovrebbe essere tenuto a fornire assistenza alle autorità preposte all'attuazione negli altri Stati membri qualora essi chiedano informazioni (già di dominio pubblico) in merito alle attività di imprese la cui sede centrale o il cui centro di attività principale rientrano nella sua giurisdizione.

4.4. La Commissione dovrebbe vagliare l'ipotesi di definire delle norme comunitarie minime in materia applicazione, basate su un certo numero di principi chiave, quali le prestazioni e l'indipendenza, con il controllo della Commissione. Il Comitato non è favorevole a standard di applicazione uniformi in tutta Europa in quanto potrebbero portare al minimo comune denominatore piuttosto che ad un livello generalmente superiore. Si dovrebbe porre l'accento su procedure di controllo efficaci al fine di garantire una generale equivalenza in termini di risultati, piuttosto che di tecniche. Ogni due o tre anni la Commissione dovrebbe anche procedere ad una valutazione periodica dei meccanismi di coregolamentazione e di autoregolamentazione e presentare una relazione sulle esperienze di autoregolamentazione negli Stati membri, suggerendo miglioramenti.

4.5. Vanno moltiplicati gli sforzi per aiutare i singoli consumatori ad ottenere un risarcimento, ad esempio tramite l'iniziativa EEJ-NET. La Commissione potrebbe prendere in considerazione l'opportunità di creare un quadro di controllo sull'attuazione della legislazione in materia di tutela dei consumatori simile a quello sul mercato interno messo a punto dalla DG "Mercato interno".

4.6. Occorre inoltre una maggiore formazione dei consumatori europei per metterli in grado di agire per tutelare i propri diritti. Il Comitato si duole che la Commissione tenda a circoscrivere la nozione di "tutela dei consumatori" ai soli "interessi economici". Anche l'informazione e la formazione sono molto importanti, specialmente per i gruppi svantaggiati. Si dovrebbe sfruttare la nascita della società dell'informazione per informare un maggior numero di consumatori, ma non vanno trascurate le necessità di chi non ha un accesso regolare. Il Comitato auspica che la proposta della Commissione porti ad un finanziamento più sicuro della formazione dei consumatori a livello europeo e a programmi comunitari di cooperazione messi a punto dalle organizzazioni dei consumatori.

Bruxelles, 20 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere del CES sulla semplificazione, GU C 48 del 21.2.2002.

(2) Cfr. anche il futuro parere del CES sulle promozioni commerciali.

(3) Parere sul tema "Programma di protezione dei minori su Internet", in cui si cita uno studio della European Research into Consumer Affairs, della Media Education Institute presso la Landesakademie nella Bassa Austria e dell'Associazione greca dei consumatori (Hellenic Consumer Association), nell'ambito del Piano d'azione Internet dell'UE. GU C 48 del 21.2.2002.