Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE al fine di semplificare, modernizzare e armonizzare le modalità di fatturazione previste in materia di imposta sul valore aggiunto"



Gazzetta ufficiale n. C 193 del 10/07/2001 pag. 0053 - 0060



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 77/388/CEE al fine di semplificare, modernizzare e armonizzare le modalità di fatturazione previste in materia di imposta sul valore aggiunto" (2001/C 193/13) Il Consiglio, in data 12 gennaio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Walker, in data 9 aprile 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità, il 26 aprile 2001, nel corso della 381a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La fattura è uno dei documenti più importanti nelle relazioni commerciali. Essa è oggetto di diverse regolamentazioni di natura contabile, fiscale, commerciale e persino linguistica, fra cui quelle sull'IVA sono preponderanti. Al contempo, la fattura spesso è richiesta ad altri fini e può essere obbligatoria anche se l'IVA non è d'applicazione. 1.1.1. L'obbligo di fatturazione è al centro del regime comune IVA. La fattura ai fini IVA ha tre funzioni: - contiene le informazioni relative al regime IVA applicabile; - consente all'amministrazione fiscale di effettuare le proprie verifiche; - infine permette al cliente di giustificare all'occorrenza il diritto a detrazione. 1.1.1.1. La fattura ha inoltre un'ampia valenza giuridica, derivante dal diritto commerciale e da quello fiscale, sulla cui base consente alle parti (soggetti passivi, attivi e amministrazione fiscale) di adire i tribunali, in particolare se non esiste un contratto scritto. 1.2. La fatturazione è tuttavia oggetto di norme molto diverse nei vari Stati membri dell'Unione europea. Non esiste alcuna prassi consolidata quanto al numero e alla natura delle indicazioni che devono figurare sulle fatture. Inoltre, non esiste un quadro giuridico comunitario in materia di fatturazione elettronica e di autofatturazione; di conseguenza, gli Stati membri disciplinano la materia con modalità molto diverse che spaziano dai divieti tassativi alla massima flessibilità. 1.3. In conseguenza a tale diversificazione gli operatori sono di fronte a una situazione giuridica molto complessa e a un'evidente inadeguatezza rispetto ai recenti sviluppi tecnologici. I loro rappresentanti, nel quadro dei lavori della seconda fase dell'iniziativa SLIM(1), hanno menzionato tale assenza di armonizzazione come un ostacolo al buon funzionamento del mercato interno. I risultati della consultazione sono stati inseriti in una relazione della Commissione sull'iniziativa SLIM(2), le cui conclusioni sono state approvate dal Consiglio Mercato interno del 27 novembre 1997: tale relazione contiene un impegno a studiare "le indicazioni necessarie alla fatturazione ai fini dell'IVA e a stabilire i requisiti normativi e tecnici in materia di fatturazione elettronica". 1.4. Inoltre, nel quadro dei lavori svolti per adeguare il regime comune dell'IVA alle esigenze del commercio elettronico è emersa chiaramente l'urgenza di autorizzare l'uso generalizzato, e senza condizionamenti inutili, della fatturazione elettronica. Nel giugno 1998 lo stesso Consiglio Ecofin ha sottolineato l'importanza di creare un quadro giuridico per la fatturazione elettronica, salvaguardando al tempo stesso le possibilità di un controllo efficace da parte delle amministrazioni fiscali. A fine dicembre 1998 la Commissione ha pertanto commissionato alla PriceWaterhouseCoopers uno studio relativo alle caratteristiche attualmente richieste per la fatturazione ai fini IVA. 1.4.1. La relazione finale su tale studio è stata trasmessa alla Commissione a fine agosto 1999 e contiene le seguenti conclusioni: - la fatturazione elettronica dovrebbe essere espressamente autorizzata dalla legislazione comunitaria ed essere ammessa anche tra operatori di Stati membri diversi; - le condizioni stabilite per la sua applicazione dovrebbero essere neutre dal punto di vista tecnico e tener conto dei lavori già intrapresi in materia di firma elettronica; - non si dovrebbe imporre nessuna autorizzazione o notifica preventiva e l'amministrazione dovrebbe soltanto poter effettuare controlli ex post, che potrebbero, se necessario, portare a un divieto; - anche la conservazione delle fatture su supporto elettronico andrebbe autorizzata secondo condizioni analoghe; - occorre definire alcune condizioni minime intese a far sì che queste nuove metodologie offrano all'amministrazione fiscale livelli di sicurezza pari a quelli dei metodi tradizionali. 1.4.2. Per quanto riguarda gli elementi che devono sempre figurare sulle fatture, la relazione conclude che la legislazione comunitaria dovrebbe stabilirne un elenco obbligatorio armonizzato e suggerisce inoltre una certa flessibilità riguardo alla moneta e alla lingua utilizzabili. 1.4.3. Dopo un esame approfondito delle conclusioni e dopo averne discusso sia con gli operatori che con le amministrazioni nazionali, la Commissione ha deciso di proporre una modifica del paragrafo 3 dell'articolo 22 della sesta direttiva IVA relativo all'obbligo di fatturazione, al fine, da un lato, di armonizzare le indicazioni obbligatorie nelle fatture e, dall'altro, di creare un quadro giuridico comunitario per la fatturazione elettronica e l'autofatturazione. In questi due campi la Commissione ha perseguito un equilibrio tra la semplificazione degli obblighi a carico degli operatori e le legittime esigenze delle amministrazioni in termini di controllo fiscale. 1.5. L'iniziativa della Commissione non è l'unica sul versante dei requisiti della fatturazione: all'OCSE si sta infatti lavorando sulle semplificazioni volte ad agevolare il progresso del commercio elettronico. Inoltre, l'anno scorso alcune case automobilistiche americane, europee e giapponesi, i loro fornitori ed esperti in materia di scambio elettronico di dati (EDI) hanno varato il progetto "Global Invoice", che ha l'obiettivo di mettere a punto uno standard armonizzato per messaggi di fatturazione elettronica da utilizzare in tutto il comparto automobilistico. 2. Attuali disposizioni della sesta direttiva 2.1. L'obbligo di emettere fattura 2.1.1. Le attuali norme della sesta direttiva relative all'obbligo di emettere fattura (articolo 22, paragrafo 3) sono sommarie e lasciano un notevole margine interpretativo agli Stati membri. Detto paragrafo è stato redatto in un'epoca in cui la fattura non poteva essere nient'altro che un documento su supporto cartaceo e l'idea di una fatturazione elettronica era di conseguenza completamente sconosciuta. Inoltre, gli obblighi in materia di fatturazione sono interamente basati sul concetto di fattura cartacea e non sono facilmente trasferibili alla fatturazione elettronica. Per esempio, l'obbligo di conservare copia di ogni documento è difficilmente applicabile alle fatture che utilizzino supporti virtuali. 2.1.2. Mentre l'articolo 22, paragrafo 3, inizia affermando che la fattura deve essere emessa da parte del soggetto passivo, la lettera c) dello stesso paragrafo sancisce che "gli Stati membri stabiliscono i criteri secondo i quali un documento può essere considerato equivalente a una fattura", il che può essere interpretato soltanto come una disposizione che dà la possibilità di considerare valida anche una fattura rilasciata da un terzo o un'autofattura, come ha confermato la Corte di giustizia delle Comunità europee(3). 2.1.3. Tali pratiche sono molto frequenti e anche da parecchio tempo. L'affido a terzi delle operazioni di fatturazione, pur non essendo espressamente previsto dalla legislazione comunitaria, è prassi corrente in quasi tutti i paesi europei. È pertanto il caso di cogliere l'occasione offerta dalla presente proposta di direttiva per chiarire la materia. 2.1.4. Anche l'autofatturazione è una tecnica della quale molti settori si avvalgono abitualmente. Essa è ad esempio comunemente usata nei settori in cui le merci vengono trattenute dal cliente in regime di consignment stock. Questo sistema presenta un notevole interesse economico e sarebbe controproducente vietarlo su scala comunitaria, tanto più che non sembra creare gravi problemi in termini di rischio di frode fiscale. La Commissione ritiene pertanto opportuno stabilire modalità comuni che consentano, a determinate condizioni, il ricorso alla pratica dell'autofatturazione. 2.1.5. Ai sensi della sesta direttiva IVA, ogni soggetto passivo deve emettere fattura per qualsiasi cessione di beni o prestazione di servizi a favore di un altro soggetto passivo o di una persona giuridica esente. L'obbligo di emettere fattura non sussiste nei confronti dei soggetti esenti salvo nei casi di cessione di mezzi di trasporto nuovi (articolo 28 quater, punto A), o di determinate vendite a distanza (di cui all'articolo 28 ter, punto B, paragrafo 1). In virtù di altre normative, gli Stati membri possono tuttavia prevedere altri casi nei quali sia obbligatorio emettere una fattura. Non essendo venuta a conoscenza di difficoltà sostanziali derivanti dall'applicazione di tali disposizioni, la Commissione non ravvisa, per il momento, la necessità di modificarle. 2.2. Contenuto delle fatture 2.2.1. Il paragrafo 3 dell'articolo 22 cita solo un elenco non esaustivo delle indicazioni obbligatorie, che gli Stati membri hanno la facoltà di ampliare inserendovi altri elementi ritenuti utili, purché nel rispetto del principio di proporzionalità (sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 14 luglio 1988 - cause congiunte 123 e 330/87). 2.2.2. In pratica le indicazioni richieste variano considerevolmente nei diversi Stati membri, con conseguenti difficoltà per gli operatori che svolgono la loro attività in più Stati membri. 2.3. Fatturazione elettronica 2.3.1. La nozione stessa di fatturazione elettronica è totalmente assente dalla sesta direttiva IVA. Tuttavia, l'articolo 22, paragrafo 3, lettera c) consente, ma non impone, agli Stati membri di accettare questo tipo di fatture. Non ne consegue soltanto la libertà per gli Stati membri di autorizzare o vietare questa pratica, ma anche un'estrema varietà di condizioni alle quali può essere introdotta. 2.3.2. La mancata armonizzazione dei requisiti della fatturazione elettronica ne ostacola notevolmente l'utilizzo su larga scala, ad esempio da parte di alcune grandi imprese che vogliano affidare le loro operazioni di fatturazione a una sola delle loro società controllate (o a un terzo) che agisca per conto di tutti i loro uffici situati in diversi Stati della Comunità e quindi soggetti a legislazioni diverse. 2.3.3. I recenti sviluppi tecnologici hanno d'altra parte reso abbastanza urgente la creazione di un quadro giuridico comunitario in materia. La fatturazione elettronica - che per molto tempo è stata l'eccezione - è certamente destinata a diventare la regola, tanto più che il suo utilizzo comporta una sostanziale riduzione dei costi. Lo studio eseguito per conto della Commissione ha sottolineato che il costo di una fattura elettronica è compreso in media tra 0,28-0,47 EUR contro 1,13-1,65 EUR per una fattura tradizionale. 2.3.4. È opportuno ribadire che questa rivoluzione delle pratiche commerciali non è affatto rischiosa per le amministrazioni fiscali. 2.3.4.1. Tali cambiamenti contribuiranno persino ad accrescere l'efficacia dei controlli fiscali; infatti, grazie ai nuovi software oggi disponibili sul mercato, la verifica delle fatture elettroniche è più rapida e più facile di quanto non sia esaminare voluminosi raccoglitori pieni di fatture cartacee. 2.4. Conservazione delle fatture 2.4.1. La sesta direttiva IVA prevede attualmente l'obbligo di conservare copia di tutti i documenti emessi, il che non ha molta ragion d'essere nel quadro di un sistema di fatturazione elettronica. Occorre quindi adeguarlo ai tempi, trasformandolo in un più generico obbligo di conservazione dei dati, qualunque sia il metodo utilizzato. 3. La proposta della Commissione 3.1. L'obbligo di emettere fattura (articolo 22, paragrafo 3, lettera a)) 3.1.1. Occorre notare che a livello comunitario rimarrebbero invariati i criteri per la determinazione dei casi in cui sussiste l'obbligo alla fatturazione. Ai fini dell'IVA i casi attualmente previsti dalla sesta direttiva sono sufficienti, ma non è escluso che altre normative possano prevedere l'obbligo di emettere fattura o un documento equivalente ad altri fini. 3.1.1.1. I requisiti per la fatturazione previsti dalla normativa comunitaria sarebbero applicabili soltanto ai casi in cui la stessa legislazione comunitaria impone la fatturazione ai fini dell'IVA, mentre in altri casi spetterebbe agli Stati membri fissarli. 3.1.2. D'altro canto sarebbe esplicitamente prevista la facoltà di delegare la fatturazione a terzi (esternalizzazione) o al cliente (autofatturazione). Di conseguenza il soggetto passivo che effettua l'operazione sarebbe semplicemente l'unico responsabile dell'avvenuta emissione delle fatture e della loro ottemperanza a tutti i requisiti di legge, senza essere tenuto - in senso stretto - a emetterle direttamente. 3.1.3. Per quanto riguarda l'autofatturazione, gli Stati membri potranno eventualmente imporre altri requisiti al fine di garantire l'efficacia dei controlli. Tali requisiti non potranno tuttavia essere discriminanti nei confronti degli operatori aventi sede in un altro Stato membro e non sarà pertanto possibile imporre requisiti più restrittivi per l'autofatturazione transfrontaliera che per l'autofatturazione all'interno di uno stesso Stato membro. 3.1.3.1. Qualora tuttavia il terzo o il cliente che emette la fattura per conto del soggetto passivo sia stabilito in un paese terzo con il quale non esista un quadro giuridico sull'assistenza reciproca, potrà essere giustificato prevedere requisiti più severi a discrezione degli Stati membri. 3.1.4. La proposta contempla indicazioni chiare sia per la fatturazione periodica che per l'emissione di note di accredito o di addebito. Per quanto le riguarda, la Commissione suggerisce di assimilarle completamente, ai fini dell'IVA, alle fatture cui si riferiscono; ad esse si applicherà quindi, mutatis mutandis, il disposto del paragrafo 3. 3.2. Contenuto della fattura (articolo 22, paragrafo 3, lettera b)) 3.2.1. La Commissione ritiene ormai indispensabile armonizzare le indicazioni che devono figurare nelle fatture e pertanto ha elaborato un elenco di indicazioni che possono essere richieste. Diversamente dai precedenti, questo elenco è esaustivo e di conseguenza ai fini IVA le amministrazioni fiscali non hanno facoltà di richiedere ulteriori indicazioni. 3.2.2. Nell'elenco proposto dalla Commissione figurano dodici elementi richiesti in ogni caso: - la data del rilascio, - un numero unico, - il numero di identificazione ai fini dell'imposta sul valore aggiunto, di cui al paragrafo 1, lettera c), del soggetto passivo e, se del caso, del suo cliente, - nome e indirizzo completo del soggetto passivo e del suo cliente, - descrizione dei beni o servizi, - quantità dei beni ceduti o, se del caso, dei servizi prestati, - luogo (ossia lo Stato) della cessione di beni o della prestazione di servizi, - data della cessione di beni o della prestazione di servizi, - base imponibile per ciascuna aliquota, - aliquota(e) pertinente(i), - importo dell'imposta da pagare, - importo totale da pagare. Esso contiene anche i seguenti elementi applicabili in casi specifici: - in caso di esenzione, riferimento alla disposizione della direttiva in esame che giustifica tale esenzione, - in caso di cessione di mezzi di trasporto nuovi, i dati elencati all'articolo 28 bis, paragrafo 2, - in caso di applicazione del regime del margine di utile, riferimento all'articolo 26 o 26 bis, - in caso di applicazione delle disposizioni dell'articolo 28 quater, punto E, paragrafo 3, riferimento esplicito a tali disposizioni, numero d'identificazione ai fini dell'imposta sul valore aggiunto sotto il quale il soggetto passivo ha effettuato l'acquisto intracomunitario e la successiva cessione di beni e numero che identifica il destinatario di tale cessione di beni ai fini dell'imposta sul valore aggiunto. 3.2.3. L'elenco proposto sarebbe obbligatorio per gli operatori soggetti a IVA di ogni Stato membro e ai fini dell'IVA non sarebbe obbligatoria nessun'altra indicazione; ovviamente ciò non escluderebbe altre indicazioni volute dagli operatori stessi. Inoltre, gli Stati membri sarebbero autorizzati a derogare all'elenco obbligatorio nel caso di fatture di piccolo importo e potrebbero decidere di derogare a uno o a tutti i requisiti obbligatori, purché la deroga comporti l'eliminazione di alcune indicazioni e non l'aggiunta di altre. Il disposto riguarda soltanto operazioni eseguite entro la giurisdizione di uno Stato membro e non si applica a operazioni transfrontaliere intracomunitarie. 3.2.3.1. Occorre inoltre ricordare che, a norma del disposto dell'articolo 22, paragrafo 9, lettera a), e dell'articolo 25, paragrafo 4, gli Stati membri potranno sempre prevedere alcune misure nazionali di semplificazione. Tali disposizioni permettono infatti agli Stati membri di sopprimere alcune indicazioni obbligatorie qualora il soggetto passivo effettui soltanto operazioni esenti in virtù degli articoli 13 e 15, benefici del regime speciale per piccole e medie imprese, sia un agricoltore in regime forfettario o non effettui alcuna operazione intracomunitaria; detta facoltà rimarrebbe inalterata. 3.2.4. La proposta prevede inoltre esplicitamente che, nell'invio simultaneo di fatture in lotti a uno stesso destinatario, le indicazioni obbligatorie possano figurare una sola volta se sono comuni a tutte le fatture. È inoltre fatto divieto agli Stati membri d'imporre condizioni relative alla firma delle fatture, fatta eccezione per quelle la cui unica finalità è assicurare la sicurezza della fatturazione elettronica da un punto di vista tecnico. 3.2.5. La Commissione non crede che sorgerebbero problemi se si concedesse agli operatori la facoltà di utilizzare qualsiasi valuta, nazionale o comunitaria, purché, ovviamente, l'importo dell'imposta da pagare sia convertito nella moneta nazionale secondo i meccanismi di conversione di cui all'articolo 11, punto C, paragrafo 2. Quanto alla lingua utilizzabile, in base al principio di sussidiarietà la Commissione demanda agli Stati membri la facoltà di determinare le lingue ammesse per la fatturazione, purché le condizioni stabilite si applichino solo alle fatture emesse dai rispettivi operatori e non a quelle che essi ricevono. 3.3. Fatturazione elettronica (articolo 22, paragrafo 3, lettera c)) 3.3.1. Al fine di garantire la massima neutralità possibile, la lettera c) del paragrafo 3 dell'articolo 22 introdurrebbe il principio generale secondo cui una fattura può essere emessa su qualsiasi supporto, materiale o elettronico, purché in questo caso il cliente ne sia informato prima di procedere all'operazione. Secondo la Commissione, questo principio generale, che non comporta la compilazione di un elenco di tecnologie o di metodi ammissibili, è l'unico che consente di costruire un quadro giuridico neutro dal punto di vista tecnologico e quindi valido nel tempo. 3.3.2. La Commissione riconosce l'eventuale esigenza di un sistema di notifica preventiva nelle prime fasi di attuazione, ma ritiene che anch'esso andrebbe gradualmente eliminato man mano che le amministrazioni degli Stati membri acquisiranno maggiore esperienza. Propone pertanto di concedere agli Stati membri la facoltà di chiedere la notifica preventiva fino al 31 dicembre 2005, purché ciò non crei ostacoli e l'amministrazione fiscale si astenga sempre dall'opporre un rifiuto a priori o qualsiasi forma di termine sospensivo nell'ambito del regime. 3.3.3. Il quadro giuridico proposto prevede alcune condizioni essenziali per la sicurezza tecnica della fatturazione elettronica, volte a tutelare il relativo interesse degli operatori al pari di quello delle amministrazioni tributarie. Dette condizioni sono: - garanzia dell'autenticità dell'origine della fattura; - garanzia dell'integrità del contenuto delle fatture. 3.3.3.1. Per soddisfare queste due condizioni, ogni fattura elettronica dovrà recare una firma elettronica avanzata, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, della Direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999, relativa a un quadro comunitario per le firme elettroniche. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, di detta direttiva, per firma elettronica avanzata si intende una firma elettronica che soddisfi i seguenti requisiti: - essere connessa in maniera unica al firmatario; - essere idonea ad identificare il firmatario; - essere creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare il proprio controllo esclusivo; - essere collegata ai dati cui si riferisce in modo da consentire l'identificazione di ogni successiva modifica di detti dati. 3.3.3.2. Gli Stati membri potranno stabilire condizioni supplementari per quanto riguarda l'accettazione ai fini dell'IVA di fatture trasmesse tramite mezzi elettronici a partire da un paese terzo con il quale non esiste un quadro giuridico che preveda l'assistenza reciproca. 3.3.3.3. Sarebbe sempre possibile per gli operatori che lo desiderino imporsi condizioni più severe; essi potranno per esempio cercare di garantire la sicurezza del contenuto dei messaggi spediti ricorrendo per esempio a tecniche di cifratura. La Commissione non ritiene tuttavia che tali pratiche debbano essere obbligatorie. 3.4. Conservazione delle fatture (articolo 22, paragrafo 3, lettera d)) 3.4.1. La nozione di obbligo di "conservazione di una copia" va innanzi tutto sostituita con un obbligo più generale di "conservazione" delle fatture emesse e ricevute, più adatto all'evolvere della tecnica della fatturazione elettronica. Il periodo di conservazione obbligatoria è tuttavia lasciato alla discrezione degli Stati membri. Qualora le fatture siano conservate in uno Stato diverso da quello in cui è stabilito l'operatore registrato, la legislazione applicabile sarebbe quella dello Stato membro in cui è registrata la persona soggetta ad imposta. 3.4.1.1. La Commissione ritiene che spetti all'operatore stabilire liberamente il luogo di conservazione, che potrà anche trovarsi al di fuori del territorio nazionale. Tale libertà sarebbe tuttavia soggetta alle due condizioni seguenti: - l'operatore deve poter accedere in qualsiasi momento e immediatamente dalla sua sede all'insieme dei dati figuranti sulla fattura, per rispondere a ogni eventuale domanda di informazioni delle autorità tributarie del suo paese; - l'integrità dei dati e la loro leggibilità devono essere assicurate durante tutto il periodo di conservazione. 3.4.1.2. Questo tipo di fattura dovrebbe essere conservata su supporto elettronico insieme alla contemporanea conservazione della firma elettronica avanzata che essa reca. 3.4.2. Per supporti di conservazione situati in un paese con cui non esista alcun quadro giuridico che consenta l'assistenza reciproca, gli Stati membri potrebbero imporre gli ulteriori requisiti ritenuti necessari. 3.5. Articolo 1, paragrafo 2 3.5.1. L'articolo 22, paragrafo 8 consente attualmente agli Stati membri di stabilire ulteriori obblighi ritenuti necessari ad assicurare l'esatta riscossione dell'imposta e impedire le frodi. La Commissione propone di modificare il paragrafo in esame specificando che non può essere utilizzato per imporre obblighi supplementari in materia di fatturazione, dato che essi sono ormai armonizzati. 4. Osservazioni 4.1. Il Comitato si compiace della proposta di aggiornare la legislazione comunitaria riconoscendo agli operatori il diritto di emettere le fatture mediante strumenti elettronici e approva l'idea di armonizzare il contenuto delle fatture. 4.2. Il Comitato ha sempre ribadito il proprio sostegno alle finalità e agli obiettivi dell'iniziativa SLIM e si compiace pertanto dell'attuale proposta della Commissione giudicandola un'ulteriore attuazione di quei principi. 4.2.1. In varie occasioni il Comitato ha segnalato che le differenze circa le norme, l'interpretazione, gli obblighi, le consuetudini e le prassi in materia d'IVA dividono la Comunità in quindici sistemi giuridici e tributari diversi, creando agli operatori che intendono procedere a operazioni transfrontaliere entro la Comunità più problemi di quanti non ne causi la disparità delle aliquote IVA. 4.3. Il Comitato conviene con la Commissione che le normative IVA diverse fra Stati membri si ripercuotono negativamente sugli scambi transfrontalieri, in particolare per le PMI, dando luogo a distorsioni della concorrenza e intralciando quindi il funzionamento del mercato unico. 4.4. Qualsiasi provvedimento volto a ridurre questa diversità e ad armonizzare la situazione deve ridurre i costi amministrativi per le imprese europee e, come segnala la Commissione, renderle più competitive rispetto a quelle non comunitarie. 4.4.1. Il Comitato pertanto accoglie la tesi della Commissione secondo cui la materia richiede l'intervento legislativo comunitario per armonizzare le condizioni che disciplinano la fatturazione su supporto cartaceo ed elettronico allo scopo di garantire il corretto funzionamento del mercato unico. 4.5. Il Comitato concorda anche sull'importanza attribuita dalla Commissione all'eliminazione degli ostacoli al diffondersi della fatturazione elettronica, se si vuole che le imprese comunitarie tengano il passo con il progresso tecnologico sempre più rapido a livello mondiale. 4.5.1. Il Comitato conferma la tesi della Commissione secondo cui le norme riguardanti questa materia dovrebbero essere quanto più neutrali possibile rispetto alla tecnologia e basarsi su un principio generale che prescinda da eventuali elenchi di tecnologie accettabili, i quali comunque diverrebbero rapidamente obsoleti a seguito del progresso tecnologico e richiederebbero il costante aggiornamento della normativa. Sarebbe stato preferibile se nelle sue proposte sull'imposizione fiscale del commercio elettronico la Commissione avesse adottato un'impostazione in questo senso, anziché emanare elenchi di cessioni oggetto di quella proposta. 4.5.2. Il Comitato osserva che gli operatori che si avvalgono della fatturazione elettronica e che conservano le fatture su supporti elettronici dovrebbero essere ben consapevoli del rischio di compromettere la confidenzialità di dati sensibili. 4.6. Il Comitato prende atto dell'incapacità attuale di alcune amministrazioni degli Stati membri di autorizzare la fatturazione elettronica in quanto prive della necessaria tecnologia di controllo. Molto probabilmente questa situazione porterà a deroghe oppure a ritardi nell'applicazione delle proposte della Commissione tali da consentire alle amministrazioni di provvedere. Il Comitato auspica che eventuali deroghe o rinvii della data di applicazione siano quanto più brevi possibile. 4.7. Il Comitato rileva che "il nuovo elenco obbligatorio dovrebbe essere applicabile soltanto nei casi in cui la fatturazione è obbligatoria ai sensi della sesta direttiva IVA e non negli altri eventualmente previsti da alcune legislazioni nazionali". Il Comitato nota anche che le amministrazioni fiscali degli Stati membri non avranno la facoltà di imporre ulteriori indicazioni ai fini IVA e spera che gli Stati membri non tenteranno di aggirare questo limite imponendo ulteriori indicazioni obbligatorie con il pretesto di altre finalità. 4.7.1. L'elenco di dati obbligatori comprende un numero di fattura specifico che però non deve necessariamente appartenere a una serie. Il Comitato ritiene che la portata delle frodi risulterebbe notevolmente ridotta in presenza del requisito obbligatorio della numerazione in sequenza: così facendo si migliorerebbe il sistema di controllo in quanto si renderebbe più agevole accertare l'eventuale rimozione di una fattura. Si dovrebbe quantomeno consentire agli Stati membri di definire questo requisito. 4.8. Il Comitato concorda con la tesi della Commissione secondo cui i sistemi di notifica preventiva non saranno necessari a lungo termine e approva la proposta di vietarne l'uso dopo il 31 dicembre 2005. 4.9. Attualmente alcuni Stati membri impongono che le fatture vengano emesse su moduli procurati da fornitori autorizzati dalle amministrazioni tributarie. Ora, il Comitato ritiene che, fermo restando che il formato delle fatture deve ottemperare alla direttiva e soddisfare a tutti i requisiti obbligatori, al contribuente dovrebbe essere lasciata la facoltà di scegliere la forma del documento su cui l'informazione viene stampata. Rammenta peraltro che una tale prescrizione sarebbe comunque incompatibile con l'idea della fatturazione elettronica. 4.10. Il Comitato accoglie con favore la specifica menzione dell'affido a terzi della fatturazione ("subappalto") e dell'autofatturazione nella legislazione comunitaria e sostiene le relative proposte della Commissione riconoscendo che, anche se le proposte della Commissione autorizzano gli operatori a delegare la redazione della fattura, essi non possono sottrarsi alle loro responsabilità nei confronti delle autorità fiscali nel garantire l'effettiva fatturazione a norma di legge. 4.10.1. Il testo contiene chiare norme per la fatturazione periodica. La Commissione ha confermato che le stesse non sono in alcun modo correlate con quelle sulla "fornitura continuativa" di cui all'articolo 10, paragrafo 2, della sesta direttiva IVA. 4.10.2. Quanto al trattamento proposto per le note di addebito e accredito, il Comitato ritiene che il rischio di frode sarebbe inferiore se gli Stati membri avessero facoltà d'imporre l'indicazione degli estremi della fattura originale cui si riferiscono nelle note di addebito e di accredito. 4.11. Il Comitato condivide la tesi della Commissione secondo cui gli operatori dovrebbero essere liberi di stabilire il tipo di supporto e luogo di conservazione delle fatture, il quale potrà anche non trovarsi sul territorio nazionale, purché si rispettino i requisiti obbligatori stabiliti dalla Commissione per tutelare l'integrità dei dati e garantire accesso immediato ai fini delle verifiche fiscali. Tuttavia vede con preoccupazione il possibile rischio di frodi nel caso in cui la conservazione avvenga in un paese extracomunitario con il quale lo Stato membro non abbia stipulato un accordo bilaterale e le condizioni aggiuntive imposte non siano sufficientemente rigorose. Potrebbero sorgere difficoltà anche qualora le fatture siano archiviate in un paese che ha stipulato accordi bilaterali con uno o più Stati membri ma non con altri. 4.11.1. La conservazione dei dati in paesi extracomunitari può comportare alcune implicazioni relativamente alla tutela dei dati. La direttiva europea sulla tutela dei dati vieta il trasferimento di dati personali nei paesi che non sottoscrivono i principi della tutela dei dati sanciti in Europa. Questi dati possono comprendere nomi, indirizzi, codici postali, indirizzi e-mail e altre informazioni richieste in fattura. 4.12. Il Comitato conviene sull'opportunità di vietare agli Stati membri l'imposizione di condizioni per la firma delle fatture, fatta salva la firma elettronica avanzata, il cui unico scopo è quello di garantire la sicurezza tecnica della fatturazione elettronica. Ritiene infatti che, pur essendo auspicabile per la fatturazione via Internet, il requisito della firma elettronica avanzata possa rivelarsi un onere per le imprese, in particolare per quelle piccole, a livello di sistemi di scambio elettronico dei dati (EDI). Il Comitato ritiene che laddove un operatore utilizzi un sistema di comunicazione per lo scambio elettronico dei dati di per sé sicuro e a prova di manomissioni, si possa valutare l'opportunità di eliminare questo requisito. 4.13. Il Comitato guarda con preoccupazione alla consistente perdita di gettito fiscale per gli Stati membri causata dalle frodi su vasta scala in materia di IVA, che è stimata a oltre 35 miliardi di euro all'anno nell'intera Comunità. Pertanto qualsiasi modifica proposta al sistema dovrebbe innanzi tutto assicurarsi di non aumentare in nessun modo il rischio di frode, anzi dovrebbe di preferenza servire a contenerlo. 4.13.1. Il Comitato accoglie la proposta della Commissione volta a far in modo che queste proposte non rappresentino un rischio per le autorità fiscali; considera tuttavia che esse renderanno ancora più importante l'esigenza di una stretta collaborazione fra le autorità fiscali. Purtroppo in passato questa cooperazione è stata gravemente carente, ed è all'origine di molte frodi che sottraggono agli Stati membri i loro legittimi introiti. Fintanto che esisteranno quindici diverse amministrazioni fiscali, un controllo efficace potrà essere esercitato soltanto attraverso un elevato grado di reciproca cooperazione e assistenza, indipendentemente dal regime IVA in vigore. È inevitabile concludere che le amministrazioni fiscali degli Stati membri hanno permesso il verificarsi di non poche frodi per non aver utilizzato in maniera ottimale gli strumenti di controllo a disposizione a causa della mancanza di interventi coordinati. Il Comitato spera che in futuro si possa conseguire un livello di reciproca cooperazione e assistenza di gran lunga migliore. 4.14. Qualsiasi modifica al sistema IVA dovrebbe prefiggersi l'obiettivo di ridurre il più possibile gli adempimenti amministrativi a carico delle imprese, e in particolare delle PMI, senza compromettere la capacità delle autorità tributarie di mantenere controlli efficaci. Il Comitato riconosce che, pur aumentando gli adempimenti a carico di imprese stabilite in alcuni Stati membri, le proposte in esame li alleggerirebbero per altri: può pertanto concludere che, nell'insieme, in questo caso l'obiettivo perseguito possa dirsi raggiunto. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato si compiace in generale della strada che la Commissione intende seguire e approva il concetto di un sistema armonizzato che imponga gli stessi obblighi per i sistemi su supporto cartaceo e quello elettronico e che non operi alcuna distinzione fra operazioni interne e transfrontaliere. Le nuove regole dovranno essere sufficientemente flessibili per venire incontro alle esigenze sia delle grandi che delle piccole imprese e per stare al passo con lo sviluppo di nuove pratiche e tecnologie commerciali. 5.2. Il Comitato conviene che le proposte della Commissione incoraggeranno l'emergere di formati elettronici standardizzati e interoperabili per la fatturazione e vorrebbe che queste attività fossero il più possibile armonizzate con iniziative globali di più ampio respiro (per es. progetto OCSE) sulla semplificazione per agevolare il progresso del commercio elettronico. 5.3. Il Comitato sottolinea l'esigenza di prevenire le frodi nel sistema dell'IVA e accetta la tesi della Commissione secondo cui le proposte danno sufficienti garanzie alle amministrazioni fiscali degli Stati membri di non pregiudicare i livelli di sicurezza necessari, dato che la fatturazione elettronica agevolerà i controlli in quanto le fatture elettroniche possono essere controllate molto più rapidamente e facilmente di pesanti raccoglitori di fatture su supporto cartaceo. 5.4. Il Comitato riconosce che a seguito delle proposte della Commissione alcuni Stati membri dovranno rinunciare ad alcune delle informazioni che normalmente richiedono nelle fatture o allentare qualche regolamentazione attualmente in vigore sul territorio di loro giurisdizione. Viceversa, i contenuti armonizzati della fattura possono implicare che le imprese di alcuni Stati membri debbano fornire informazioni che attualmente non sono tenute a produrre. Il Comitato considera che questi sacrifici si rendono necessari per il completamento del mercato unico e finiranno per andare a vantaggio delle imprese e delle amministrazioni fiscali al contempo. Il Comitato invita gli Stati membri ad accettare tali modifiche in quanto corollario necessario dell'armonizzazione e del coordinamento nel mercato unico. 5.5. Il Comitato confida che qualsiasi eventuale deroga concessa agli Stati membri per quanto riguarda il requisito dell'accettazione della fatturazione elettronica sia limitata al massimo in termini di durata. Bruxelles, 26 aprile 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Semplificare la legislazione per il mercato interno. (2) COM(97) 618 def. del 24.11.1997. (3) Sentenza del 17 settembre 1997 nella causa Finanzamt Osnabrück-Land / Bernahrd Langhorst.