Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per quanto riguarda la procedura di adozione di provvedimenti di deroga e il conferimento di competenze di esecuzione" (COM(2003) 335 def. — 2003/0120 (CNS))



Gazzetta ufficiale n. C 032 del 05/02/2004 pag. 0120 - 0123



Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per quanto riguarda la procedura di adozione di provvedimenti di deroga e il conferimento di competenze di esecuzione" (COM(2003) 335 def. - 2003/0120 (CNS)) (2004/C 32/26) Il Consiglio, in data 20 giugno 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra. La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pezzini, in data 16 ottobre 2003. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 30 ottobre 2003, nel corso della 403a sessione plenaria, con 62 voti favorevoli, nessun contrario e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La proposta di modifica della direttiva del Consiglio 77/388/CEE, recante disposizioni per l'istituzione di un sistema comune di imposta sul valore aggiunto (Sesta direttiva IVA), mira ad introdurre misure atte a rendere maggiormente trasparenti le procedure di cui agli articoli 27 e 30 della direttiva, nonché ad istituire procedure che consentano l'adozione da parte del Consiglio di norme di attuazione dell'IVA a livello comunitario. 2. Regime previsto dagli articoli 27 e 30 2.1. Ai sensi dei richiamati articoli 27 e 30 il Consiglio può autorizzare uno Stato membro a introdurre nella legislazione interna misure particolari di deroga alle disposizioni della Sesta direttiva, allo scopo rispettivamente di semplificare la riscossione dell'imposta sul valore aggiunto ovvero di prevenire talune frodi o evasioni fiscali, e di favorire la conclusione di accordi con paesi terzi o organizzazioni internazionali. 2.2. La procedura prevede in particolare che lo Stato membro che desidera introdurre misure particolari di deroga ne informi la Commissione, fornendole tutti gli elementi ritenuti allo scopo necessari. È altresì previsto che la decisione sia comunque acquisita allorché entro due mesi dalla data in cui gli altri Stati membri hanno avuto conoscenza della domanda né la Commissione né uno Stato membro abbiano chiesto che il caso sia esaminato dal Consiglio. 2.3. A termine delle richiamate disposizioni, il Consiglio può dunque tacitamente adottare decisioni in ordine a questioni delle quali non sia stato investito. Invero, mentre nelle fasi preliminari della procedura la domanda di autorizzazione è rivolta dallo Stato istante alla Commissione, che ne informa gli altri Stati membri, nessun obbligo incombe alla Commissione circa la presentazione di una proposta al Consiglio, il quale può pertanto essere investito della responsabilità della decisione senza essere parte della procedura. 2.4. La procedura non assicura d'altra parte, stante anche il suo carattere semplificato, la conoscibilità e la trasparenza delle decisioni del Consiglio, con possibile pregiudizio del corretto funzionamento del mercato interno. Allo stato attuale, l'adozione tacita di una decisione da parte del Consiglio non pone i soggetti passivi del tributo nelle condizioni di conoscere il contenuto della autorizzazione né le motivazioni che hanno indotto il Consiglio ad adottare la decisione. 3. Proposte della Commissione riguardo alla procedura prevista dagli articoli 27 e 30 per l'adozione di misure di deroga 3.1. La Commissione ritiene, nell'interesse di tutte le parti coinvolte, che l'adozione di misure particolari di deroga alle disposizioni della Sesta direttiva comunitaria fondate sul dettato degli articoli 27 e 30, debba aver luogo nell'ambito di una procedura legislativa atta ad assicurare la trasparenza delle decisioni, nonché la conformità delle stesse alle disposizioni del Trattato e ai principi generali del diritto comunitario. 3.2. Nell'opinione della Commissione si rende a tal fine necessario emendare le disposizioni che prevedono che il Consiglio possa assumere decisioni tacitamente, per disporre invece che le domande di deroga formino oggetto di una proposta della Commissione e di una decisione formale del Consiglio. 3.3. La proposta di modifica formulata dalla Commissione prevede in particolare che la procedura sia avviata su istanza di uno Stato membro, il quale indirizza la domanda alla Commissione corredandola di tutti gli elementi ritenuti utili e necessari alla valutazione del caso. La Commissione, ove ritenga di disporre di tutte le informazioni essenziali e di non necessitare di chiarimenti, lo comunica allo Stato istante. In caso contrario, invia alle autorità competenti dello Stato la richiesta di fornire informazioni ulteriori. 3.4. Entro tre mesi dalla conclusione dell'istruttoria, ovvero dalla comunicazione di non avere più nulla da richiedere in relazione alla domanda, la Commissione presenta al Consiglio una proposta di decisione, oppure una comunicazione recante le proprie obiezioni in merito all'opportunità di adottare le particolari misure di deroga richieste dallo Stato membro. 4. Norme di applicazione 4.1. L'esperienza acquisita durante il regime transitorio di imposizione delle transazioni intracomunitarie, ha insegnato come le divergenze esistenti negli ordinamenti nazionali a livello di incidenza del tributo o di procedure amministrative pregiudichino la neutralità del sistema IVA, ostacolando l'internazionalizzazione delle imprese e la piena e compiuta realizzazione del mercato unico. Marcate permangono invero all'interno dei singoli Stati membri le differenze in materia di interpretazione e di applicazione del regime comune dettato, in materia di IVA, dalla Sesta direttiva del Consiglio. 4.2. Per la realizzazione del mercato interno preminente rilievo assume il ravvicinamento delle legislazioni nazionali e, segnatamente con riguardo all'IVA, l'adozione di misure idonee a garantire l'uniforme applicazione del tributo all'interno dell'Unione. Tali misure non sono state tuttavia decise all'atto dell'adozione della Sesta direttiva. 4.3. Allo scopo di favorire l'applicazione uniforme delle disposizioni della direttiva nonché di rendere possibile una più efficace collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione è stato istituito il comitato IVA. Nella sua qualità di comitato consultivo questo è chiamato ad approvare orientamenti in ordine alle modalità di applicazione della Sesta direttiva con particolare riguardo ai problemi concernenti la distinzione tra beni e servizi o la loro classificazione, ovvero l'individuazione del luogo e delle eventuali condizioni dell'imposizione. 4.4. Sennonché, il suddetto comitato IVA non dispone dei poteri giuridici necessari per poter assistere la Commissione nell'adozione di decisioni vincolanti, né d'altra parte gli orientamenti che esso adotta sono dotati di uno status giuridico. Gli Stati membri non sono pertanto giuridicamente tenuti all'osservanza di tali orientamenti e questi non possono, d'altra parte, essere assunti presso i tribunali nazionali né presso la Corte di giustizia. 4.5. In tal senso risultano frustrate le finalità sottese alla istituzione di detto comitato, e quindi anche pregiudicato il corretto funzionamento del mercato interno nonché l'auspicata certezza del diritto. 4.6. Al fine di poter garantire un'uniforme applicazione del regime comune dettato in materia di imposta sul valore aggiunto sarebbe opportuno conferire agli orientamenti del comitato IVA uno status giuridico. 5. Le proposte della Commissione sulle norme di applicazione 5.1. La Commissione ritiene che sarebbe opportuno trasformare il comitato IVA in un comitato di regolamentazione che l'assista nell'applicazione delle disposizioni esistenti. In questo senso essa si è espressa nella sua proposta del 1997(1) di modifica della Sesta direttiva. 5.2. Nondimeno, la Commissione è consapevole che numerosi Stati membri ritengono che in materia di imposta sul valore aggiunto tutti i poteri debbano permanere nella competenza esclusiva del Consiglio. 5.3. Pur considerando la proposta di riforma del comitato IVA la soluzione in astratto più adeguata, la Commissione è nondimeno consapevole del fatto che essa non è nell'attuale fase realizzabile. La Commissione ritiene tuttavia opportuno introdurre nel breve termine una procedura transitoria che consenta l'adozione da parte del Consiglio di norme di applicazione in materia di IVA. 5.4. La Commissione in particolare è dell'avviso che nell'attuale fase sia opportuno riservare determinate competenze al Consiglio. Essa non ignora infatti che la riscossione delle imposte, e segnatamente dell'IVA, costituisce una componente fondamentale della strategia economica e di bilancio degli Stati membri. 5.5. La Commissione propone pertanto che le norme necessarie per l'applicazione delle vigenti disposizioni siano adottate dal Consiglio all'unanimità su proposta della Commissione, secondo la procedura prevista dagli articoli 27 e 30 della direttiva. 5.6. In particolare la Commissione individua i settori in relazione ai quali si rende necessario intervenire, alla luce delle questioni sollevate in seno al comitato IVA dagli Stati membri ovvero dalla Commissione medesima. Relativamente alle questioni rispetto alle quali il comitato ha formulato degli orientamenti adottati all'unanimità, la Commissione valuta l'opportunità di trasformarli o meno in strumenti giuridici vincolanti. A tale valutazione partecipa anche il comitato stesso, il quale deve essere in ogni caso consultato prima che la Commissione presenti qualsiasi proposta al Consiglio. 5.7. Ove, al termine del dibattito in seno al comitato, si concluda per la opportunità di predisporre norme di attuazione giuridicamente vincolanti, al fine di assicurare un'interpretazione armonizzata del sistema comune di imposta sul valore aggiunto, la Commissione presenta una proposta di decisione al Consiglio. 6. Conclusioni 6.1. Regime previsto dagli articoli 27 e 30 6.1.1. Il CESE condivide l'opinione secondo la quale il buon funzionamento del sistema comune di imposta sul valore aggiunto costituisce una delle condizioni del corretto funzionamento del mercato unico. 6.1.2. In tal senso il CESE ritiene che le procedure dirette alla introduzione nelle legislazioni nazionali di misure particolari di deroga alle disposizioni recate dalla sesta direttiva dovrebbero prevedere l'assunzione di decisioni formali da parte del Consiglio, nonché essere improntate a particolare trasparenza, così da porre i soggetti passivi del tributo nelle condizioni di conoscere il contenuto e le motivazioni delle autorizzazioni. 6.1.3. Il CESE condivide l'asserzione della Commissione secondo la quale le procedure dettate dagli articoli 27 e 30 della direttiva non rispondono agli auspicati requisiti di trasparenza. Deplora in particolare che il Consiglio possa tacitamente adottare decisioni in ordine a questioni delle quali non sia stato formalmente investito e che la adozione tacita di una decisione non ponga le parti coinvolte (soggetti passivi, Stati membri ...) nelle condizioni di conoscere il contenuto della deroga né le motivazioni che hanno indotto il Consiglio ad adottare la decisione. 6.1.4. Il CESE condivide pertanto la proposta della Commissione di emendare le disposizioni che prevedono che il Consiglio possa assumere decisioni tacitamente, per disporre invece che le domande di deroga formino oggetto di una proposta della Commissione e di una formale decisione del Consiglio. 6.1.5. Il CESE osserva peraltro che sino ad oggi sono state approvate numerose misure particolari di deroga(2) e che assai probabilmente il prossimo allargamento dell'Unione preluderà alla presentazione di nuove domande di deroga. 6.1.6. Auspica nondimeno che la Commissione possa procedere ad una razionalizzazione dei numerosi regimi derogatori attualmente vigenti(3) e che in futuro la prevenzione delle frodi e la semplificazione possano anche essere perseguite attraverso il ricorso ad una maggiore cooperazione amministrativa(4), come per altro previsto nella proposta di direttiva della Commissione(5) contro le pratiche della frode e dell'evasione fiscale. 6.2. Norme di applicazione 6.2.1. Il CESE condivide l'opinione secondo la quale le differenze esistenti tra i vari Stati membri a livello di procedure amministrative e regolamentazioni pregiudicano la neutralità dell'imposizione fiscale e rappresentano un grosso ostacolo al completamento del mercato unico. In tal senso l'applicazione uniforme delle norme costituisce un elemento centrale per il miglioramento del regime transitorio. 6.2.2. Il CESE è pertanto dell'opinione che rivesta particolare rilievo l'adozione di misure atte a garantire l'applicazione uniforme a livello comunitario del regime comune d'imposta sul valore aggiunto. 6.2.3. Il CESE è del parere che sarebbe opportuno, in conformità alla procedura osservata in altri ambiti della legislazione comunitaria, trasformare il comitato IVA in comitato di regolamentazione che assista la Commissione nella adozione di norme di esecuzione delle disposizioni vigenti. In tale senso il CESE si era peraltro già espresso nel parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE - Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (Comitato dell'imposta sul valore aggiunto)"(6). 6.2.4. Il CESE non ignora che numerosi Stati membri ritengono che in materia di imposta sul valore aggiunto tutti i poteri debbano permanere nella competenza esclusiva del Consiglio; condivide pertanto la prudenza della Commissione nel proporre che nell'attuale fase sia riservata al Consiglio l'adozione di norme di applicazione in materia di IVA. 6.2.5. Il CESE auspica nondimeno che la Commissione possa nel medio termine procedere secondo le linee espresse nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo recante la strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno, e possa così riproporre la proposta del 1997 di modifica della Sesta direttiva(7). 6.2.6. Il CESE auspica in ogni caso che nell'ambito del riassetto istituzionale in corso in seno alla Convenzione europea, siano affidate alla Commissione le competenze di esecuzione della legislazione europea e venga del pari abbandonato, con riguardo alla materia dell'imposizione indiretta IVA (ad eccezione della fissazione delle aliquote, fino all'introduzione di un opportuno sistema di compensazione), il voto all'unanimità, a vantaggio del voto a maggioranza qualificata. Bruxelles, 30 ottobre 2003. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger Briesch (1) COM(97) 325 def. (2) Ad oggi sono state autorizzate 147 misure particolari di deroga; di queste 2 riguardano l'Austria, 15 il Belgio, 8 la Danimarca, 2 la Finlandia, 17 la Francia, 20 la Germania, 1 la Grecia, 12 l'Irlanda, 11 l'Italia, 13 il Lussemburgo, 18 l'Olanda, 3 il Portogallo, 20 il Regno Unito, 3 la Spagna, 2 la Svezia (fonte: servizi della Commissione). (3) In senso conforme si veda COM(2000) 348 def. (4) Si veda GU C 116 del 20.4.2001, pag. 59. (5) COM(2003) 446 def./2 del 31.7.2003. (6) GU C 19 del 21.1.1998, pag. 56. (7) COM(97) 325 def.