OTTAVA RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'attuazione del quadro normativo per le telecomunicazioni - La regolamentazione e i mercati europei delle telecomunicazioni Relazione 2002 {SEC(2002) 1329}

INDICE

1. SINTESI E CONCLUSIONI PRINCIPALI

2. METODOLOGIA ED OBIETTIVI

2.1. Metodologia

2.2. Obiettivi

3. PANORAMICA DEL MERCATO

3.1. Mercati delle comunicazioni fisse e mobili

3.2. Scelta dell'operatore fisso da parte dei consumatori

3.3. Operatori che utilizzano un'infrastruttura proprietaria

3.4. Operatori che utilizzano la selezione o la preselezione del vettore

3.5. Prezzi al dettaglio dei servizi di telefonia fissa e mobile

3.6. Struttura del mercato

3.7. Televisione digitale

4. STATO DI ATTUAZIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE NEGLI STATI MEMBRI

4.1. Quadro normativo

4.2. Disposizioni in materia di interconnessione e di accesso

4.3. Disaggregazione della rete locale (local loop)

4.4. Accesso ad alta velocità (accesso bitstream)

4.5. Aspetti normativi dello sviluppo della concorrenza nella banda larga

4.6. Linee affittate

4.7. Numerazione

4.8. Contabilità dei costi e separazione contabile

4.9. Autorizzazioni

4.10. Servizio universale, consumatori e utenti

4.11. Protezione dei dati

5. ATTUAZIONE DELLA DECISIONE UMTS

6. STATO DI AVANZAMENTO DEI PREPARATIVI PER IL RECEPIMENTO DEL NUOVO QUADRO

1. SINTESI E CONCLUSIONI PRINCIPALI

A seguito della liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, intervenuta nel 1998, la concorrenza sui mercati europei ha generato crescita ed innovazione e permesso un'ampia disponibilità di servizi per il pubblico.

Tra il 1999 e il 2001 il valore dei servizi di telecomunicazione ha conosciuto in Europa un aumento del 24% (da 182 miliardi di euro nel 1999 a 225 miliardi di euro nel 2001). Il solo settore delle comunicazioni mobili ha registrato un incremento del reddito del 32% nel 2000 e del 21% nel 2001, mentre il tasso medio di penetrazione delle comunicazioni mobili in Europa ha raggiunto il 75% (rispetto al 70% del 2001 [1]). Contestualmente, i consumatori hanno potuto beneficiare di una maggior possibilità di scelta degli operatori e di una riduzione dei prezzi dovuta all'affacciarsi di nuovi operatori sul mercato. Dalla data della liberalizzazione del settore, le tariffe delle chiamate nazionali ed internazionali degli operatori storici hanno subito una riduzione media del 50% e del 40%, rispettivamente. In diversi Stati membri i nuovi operatori offrono tariffe ridotte rispetto a quelle degli operatori storici anche per le chiamate urbane.

[1] Sulla base del numero complessivo di abbonati nell'UE.

Gli indicatori di reddito rimangono positivi. Stime realistiche prevedono che nel 2002 la crescita dei servizi di telecomunicazioni nei mercati nazionali dei 15 Stati membri sia compresa tra 5% [2] e 7% [3], una situazione molto positiva alla luce di una crescita media prevista del PIL dell'UE dell'1% [4] appena nel 2002.

[2] Fonte: EITO (Osservatorio europeo delle tecnologie dell'informazione) 2002.

[3] Fonte: IDATE, Telecoms in Europe, novembre 2002.

[4] Fonte: servizi della Commissione europea.

Il mercato mostra tuttavia segni di fragilità, riconducibili al dissolversi della bolla di sapone delle imprese "dot-com", al rallentamento dell'economia mondiale e agli investimenti eccessivi nella capacità delle reti dorsali oltre che agli alti livelli di indebitamento dovuti alle costose strategie di acquisizione e al costo del passaggio alla telefonia mobile di terza generazione. Si teme pertanto che le condizioni sfavorevoli in cui versano i mercati finanziari rafforzino la tendenza al consolidamento che ha seguito la liberalizzazione del settore, causando probabilmente l'esclusione di nuovi operatori dal mercato delle comunicazioni elettroniche.

Nel marzo 2002, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato un nuovo quadro di regolamentazione settoriale concepito per mercati più concorrenziali e per tecnologie di comunicazione elettronica convergenti. Il nuovo quadro subordina l'imposizione di obblighi di regolamentazione all'assenza di un'effettiva concorrenza. La nuova disciplina consentirà alle autorità di regolamentazione di incentrare i propri interventi sulla promozione della concorrenza, la protezione dei cittadini e il consolidamento del mercato unico, tenendo conto nel contempo della necessità di innovazione e di sostenibilità nel lungo termine del settore.

Per la Commissione riveste carattere prioritario stimolare una transizione puntuale verso il nuovo quadro normativo. Oltre a garantire la certezza del diritto e la flessibilità normativa necessarie perché gli investimenti in questo settore continuino, la nuova disciplina contribuirà agli obiettivi del programma eEurope, ossia realizzare un accesso locale ai servizi Internet mediante reti a larga banda, secondo condizioni concorrenziali, di basso costo e sostenibili.

Le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) e le autorità per la concorrenza sono chiamate a svolgere un ruolo di primo piano nel nuovo quadro normativo. Ogni ANR dovrà collaborare con le autorità degli altri Stati membri e con la Commissione per garantire che le norme siano applicate in modo coerente in tutta la Comunità. Esse dovranno in particolare accertare il livello di concorrenza effettiva sui mercati rilevanti e decidere quali obblighi imporre nei confronti degli operatori aventi notevole potere di mercato. Fino a quando le ANR non avranno proceduto a tale valutazione continueranno naturalmente ad applicarsi la regolamentazione attuale e le norme del diritto della concorrenza. La Commissione ritiene, in linea di principio, che il successo del passaggio al nuovo quadro dipenda dalla piena applicazione della normativa attuale, ivi comprese le misure relative al servizio universale e alla tutela dei consumatori.

Di conseguenza, la presente relazione intende

- presentare un bilancio dell'evoluzione dei mercati quattro anni e mezzo dopo la liberalizzazione ed

- esaminare la situazione dei principali obblighi di regolamentazione che costituiscono la base per il passaggio al nuovo quadro normativo, individuando, laddove opportuno, indicatori di buona prassi.

La relazione contiene inoltre una breve valutazione del grado di preparazione degli Stati membri al recepimento della nuova disciplina nel diritto nazionale.

Gli allegati alla relazione, presentati nella forma di documento di lavoro dei servizi della Commissione, contengono dati più particolareggiati in merito ai mercati e alla regolamentazione, in particolare una valutazione dello stato di attuazione della decisione UMTS da parte degli Stati membri.

Principali conclusioni sull'evoluzione del mercato

- Si stima che la crescita del mercato dei servizi di telecomunicazioni nel 2002 sarà compresa tra il 5 e il 7%, in lieve rallentamento quindi rispetto alla crescita del 9,5% registrata nel 2001. A titolo di raffronto, la crescita media del PIL degli Stati membri è stimata all'1% per il 2002 (il PIL effettivo dell'UE nel 2001 è pari all'1,5%).

- Il servizio di preselezione del vettore si è rivelato un eccellente strumento di apertura del mercato della telefonia fissa. Rispetto allo scorso anno il numero di operatori che vi ha fatto ricorso per fornire chiamate urbane all'utenza residenziale è raddoppiato (224 operatori) mentre il numero di operatori che fornisce chiamate interurbane e internazionali mediante preselezione del vettore è aumentato del 27%.

- Tra agosto 2001 e agosto 2002 si registra inoltre un aumento del 42% del numero di operatori che forniscono accesso fisso mediante infrastrutture proprie (50 nuovi operatori sul mercato).

- I consumatori hanno potuto beneficiare di una riduzione generalizzata dei prezzi nello stesso periodo. L'aumento delle tariffe delle linee affittate è stato controbilanciato da una riduzione, rispetto allo scorso anno, del 5% delle tariffe degli operatori storici per le chiamate nazionali fisse e del 4% del prezzo delle chiamate internazionali. Malgrado un rallentamento del ritmo di riduzione delle tariffe, dal 1998 il prezzo delle chiamate nazionali è calato del 50% e quello delle chiamate internazionali del 40% circa.

- Le tariffe applicate dai nuovi operatori sono notevolmente inferiori a quelle degli operatori storici. In taluni Stati membri la differenza raggiunge il 56% per la chiamate nazionali e il 65% per quelle internazionali.

- La concorrenza sul mercato al dettaglio delle chiamate mobili ha consentito ai consumatori di ridurre la spesa mensile del 23% tra il 2000 e il 2002 (la maggior parte delle riduzioni si è verificata nel corso degli ultimi dodici mesi).

- Benché nel 2001 gli operatori storici di reti fisse abbiano perso quote di mercato per le chiamate interurbane ed internazionali, la loro quota sul mercato delle chiamate urbane si è invece attestata attorno all'89% in termini di reddito derivante dalla vendita al dettaglio.

- Malgrado la difficile situazione del mercato, la penetrazione sul mercato UE della televisione digitale ha registrato un lieve aumento passando, nel 2002, al 21%.

In linea generale, malgrado la difficile situazione finanziaria esistono indicatori positivi che dimostrano una domanda stabile dei servizi e la presenza di effettive condizioni di concorrenza sul mercato. Il numero di nuovi operatori autorizzati a fornire reti e servizi è leggermente diminuito ma è aumentato il numero di fornitori di accesso diretto (operatori con infrastruttura propria) ed indiretto [5]. Da un punto di vista generale, la quota di mercato dei nuovi operatori è in continua crescita in termini di reddito.

[5] Nella telefonia vocale, per accesso indiretto si intende un accesso mediante selezione o preselezione del vettore.

Dal punto di vista dei consumatori, continuano a calare le tariffe degli operatori storici per le chiamate nazionali ed internazionali mentre i nuovi operatori offrono in molti casi tariffe notevolmente inferiori. La spesa pro capite, almeno nel 2001, [6] è ulteriormente aumentata mentre continua a crescere il numero di abbonati ad Internet e ai servizi mobili.

[6] Spesa per servizi di telecomunicazioni e per terminali.

Principali conclusioni dal punto di vista della regolamentazione

- Le autorità nazionali di regolamentazione di tutti gli Stati membri godono dell'indipendenza, delle competenze e dei poteri necessari per disciplinare i mercati secondo quanto stabilito dalle pertinenti direttive. Le attività di alcune ANR sono tuttora ostacolate da macchinose procedure nazionali che potrebbero incidere negativamente sulla loro capacità di imporre gli obblighi previsti dal nuovo quadro normativo e causare lungaggini nelle procedure di ricorso. Tutti gli Stati membri hanno adottato modalità adeguate di gestione dei numeri.

- Le modalità di licenza e di tariffazione sul mercato delle comunicazioni fisse sono nel complesso conformi alle prescrizioni della pertinente direttiva e dovrebbero consentire una transizione senza problemi verso il regime più snello previsto dal nuovo quadro normativo.

- Le disposizioni in materia di interconnessione hanno dato luogo alla conclusione di numerosi accordi di interconnessione che hanno così completato l'arrivo di un gran numero di nuovi operatori sul mercato. In alcuni Stati membri si registrano tuttavia ritardi nell'approvazione delle offerte di interconnessione di riferimento. Inoltre, se le tariffe di interconnessione consentono ai nuovi operatori di avere accesso al mercato, in un numero limitato di Stati membri i nuovi operatori si ritengono danneggiati dai requisiti loro imposti in materia di reciprocità e sono state segnalate pratiche di compressione dei prezzi sul mercato delle comunicazioni fisse.

- Malgrado le autorità nazionali di regolamentazione siano più volte intervenute per fornire chiarimenti in merito alla regolamentazione relativa alla disaggregazione della rete locale (local loop), permangono notevoli problemi, in particolare in materia di tariffazione e di condizioni non discriminatorie dell'accesso agli impianti. Ciononostante, malgrado le difficoltà a reperire finanziamenti in capitale, si osserva chiaramente una forte domanda a lungo termine di disaggregazione della rete locale a cui si aggiungono numerose domande di accesso non discriminatorio ai servizi ad alta velocità (bitstream) degli operatori storici. Alcune autorità nazionali di regolamentazione dovranno portare avanti gli sforzi già compiuti in materia di trasparenza ed orientamento ai costi per l'interconnessione e la telefonia vocale e rivolgerli anche alla tariffazione dell'accesso disaggregato alla rete locale, tenendo conto della specificità di tali servizi.

- Sul mercato DSL (accesso Internet ad alta velocità sul doppino in rame) circa 5,86 milioni dei 7,52 milioni di consumatori al dettaglio fanno capo ad operatori storici, mentre 1,66 milioni di consumatori (22%) fruiscono dei servizi per DSL al dettaglio di nuovi operatori. Il 4% dei consumatori al dettaglio sono collegati mediante linee disaggregate. Le difficoltà incontrate dai nuovi operatori per ottenere linee disaggregate ed accesso bitstream in condizioni non discriminatorie, la possibilità, per gli operatori storici, di muoversi per primi sul mercato e gli aspetti tariffari hanno permesso a tali operatori di occupare una posizione preferenziale sul mercato.

- La situazione generale del mercato dell'accesso a larga banda è piuttosto diversa. Se si considera l'insieme delle piattaforme di accesso a servizi Internet ad alta velocità, compreso in particolare l'accesso mediante modem via cavo, 4,45 milioni (41%) dei 10,79 milioni di clienti di servizi a larga banda al dettaglio dell'UE sono controllati da nuovi operatori, mentre 6,34 milioni (principalmente DSL) fanno capo ad operatori storici.

- Sebbene i tempi di consegna delle linee affittate siano stati notevolmente ridotti, in particolare per quanto riguarda i circuiti utilizzati per l'accesso ad Internet nel segmento di mercato delle imprese, le significative differenze di prezzo in funzione delle velocità di trasmissione delle linee dimostrano la mancata applicazione del principio dell'orientamento ai costi.

- Per quanto riguarda gli obblighi di contabilità dei costi ai fini dell'applicazione dei principi di tariffazione dell'UE, gli Stati membri adottano progressivamente modalità di calcolo conformi alle raccomandazioni UE. Rimangono tuttavia notevoli progressi da compiere dal punto di vista della verifica e della certificazione dei conti da parte delle autorità nazionali di regolamentazione, lacune che sono causa di incertezze sul mercato relativamente all'osservanza, da parte degli operatori storici, degli obblighi di trasparenza ed orientamento ai costi.

- Le difficoltà ad ottenere diritti di passaggio e permessi di costruzione per l'installazione delle infrastrutture continuano ad essere preoccupanti, in particolare nella prospettiva dell'introduzione dei servizi mobili di terza generazione. Si registrano tuttavia incoraggianti iniziative degli Stati membri volte a garantire maggiore coordinamento e coerenza in questo settore.

- La fornitura del servizio universale è garantita in tutti gli Stati membri senza difficoltà degne di nota; sono tuttavia necessari progressi per quanto riguarda le misure destinate agli utenti disabili e con esigenze particolari e la fornitura di elenchi universali e di servizi di informazione telefonici. Gli Stati membri hanno in linea generale attuato le necessarie misure di tutela degli interessi degli utenti e dei consumatori ma alcune delle disposizioni del quadro normativo, in particolare in materia di fatturazione dettagliata, non sono ancora del tutto rispettate.

- Gli Stati membri devono dar prova di maggiore chiarezza per quanto riguarda le disposizioni relative alla conservazione dei dati sul traffico. La scarsa armonizzazione circa la durata della conservazione e la normativa in fase di elaborazione sulla conservazione dei dati per motivi di sicurezza nazionale e di indagini criminali sono fonte di incertezza per gli operatori, in particolare quelli attivi a livello transfrontaliero, soprattutto per quanto riguarda l'aumento del loro onere finanziario.

Dopo quattro anni e mezzo di liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione, la normativa posta in essere a livello nazionale è ampiamente conforme al quadro normativo UE. Le disposizioni in materia di licenze e di interconnessione unitamente a quelle relative alla selezione e alla preselezione del vettore hanno permesso ad un gran numero di nuovi operatori di accedere al mercato, i tempi di consegna delle linee affittate sono in costante riduzione e sono stati compiuti progressi nella definizione di adeguate metodologie di calcolo dei costi ai fini dell'applicazione dei principi di tariffazione dell'UE. I progressi conseguiti in questi campi rappresentano importanti risultati delle autorità nazionali di regolamentazione.

Rimangono tuttavia settori che richiedono ulteriori progressi, in particolare la tariffazione e l'accesso alla rete locale disaggregata. È indispensabile al riguardo che i principi di orientamento ai costi e di non discriminazione siano pienamente applicati ed estesi all'interconnessione e alla fornitura di linee affittate, comprese le linee affittate di interconnessione.

Il bilancio ampiamente positivo è del resto confermato dal fatto che i procedimenti di infrazione tuttora aperti riguardano solo due settori, la contabilità dei costi e i servizi universali di consultazione telefonica, per i quali un certo numero di Stati membri non garantiscono ancora la piena conformità alla normativa. Gli altri casi pendenti riguardano la chiarificazione di questioni secondarie. La Commissione valuterà tuttavia la necessità di avviare nuovi procedimenti qualora non si registrino progressi in merito agli importanti settori citati in precedenza.

Infine le autorità pubbliche, nella situazione finanziaria attuale, possono contribuire all'introduzione dei servizi di comunicazione elettronica esaminando alcuni degli oneri supplementari che gravano sul settore sotto forma di tasse specifiche sui servizi di comunicazione, canoni eccessivi per l'installazione di infrastrutture, comprese le antenne delle reti mobili sul suolo pubblico, e restrizioni alle radioemissioni largamente più severe di quanto previsto dalle raccomandazioni europee.

2. METODOLOGIA ED OBIETTIVI

2.1. Metodologia

La Commissione ha presentato diverse relazioni al Parlamento europeo e al Consiglio in merito al recepimento e all'applicazione dell'attuale pacchetto normativo. Tali relazioni contenevano dati relativi alle tendenze di alcuni indicatori chiave del mercato quali la crescita, le tariffe dei servizi al dettaglio, le linee affittate e l'interconnessione, l'accesso locale e le quote di mercato degli operatori storici.

Per elaborare la presente relazione i servizi della Commissione hanno partecipato a riunioni preparatorie nelle capitali dei quindici Stati membri, seguite da audizioni a Bruxelles alle quali hanno preso parte organi rappresentativi degli operatori, delle autorità nazionali di regolamentazione, delle autorità nazionali per la concorrenza, dei ministeri competenti e delle associazioni dei consumatori e degli utenti. Tali riunioni si sono svolte tra il 10 settembre e l'11 ottobre 2002. Alcune autorità nazionali, operatori ed associazioni hanno presentato contributi scritti.

I dati relativi al mercato e all'attività normativa sono stati raccolti dalle autorità nazionali di regolamentazione sulla base di un questionario elaborato dai servizi della Commissione. Tutti i dati forniti nella presente relazione sono estratti da tali questionari (salvo altrimenti indicato) e si riferiscono alla situazione al 1º agosto 2002 (salvo altrimenti indicato). Per quanto riguarda la regolamentazione, le indicazioni si riferiscono alla situazione al 1º novembre 2002 (salvo altrimenti indicato).

2.2. Obiettivi

Il nuovo quadro normativo adottato nel marzo 2002 ed applicabile dal luglio 2003 si fonda sul principio secondo cui in mercati sempre più concorrenziali e tecnologicamente convergenti le autorità nazionali di regolamentazione devono essere in grado di valutare il grado di concorrenza ed applicare obblighi di regolamentazione ex ante solo nei casi in cui tale concorrenza non è effettiva. Il nuovo quadro normativo riduce l'onere di regolamentazione semplificando le condizioni per il rilascio delle licenze e le procedure per l'installazione delle infrastrutture.

Le misure transitorie della nuova disciplina impongono specificatamente agli Stati membri di mantenere taluni obblighi previsti dal quadro normativo attuale fino a quando le autorità di regolamentazione avranno proceduto all'analisi dei mercati e determinato se, conformemente ai principi del nuovo quadro normativo, sarà opportuno applicare correttivi di tipo ex ante. Le autorità di regolamentazione potranno allora mantenere, modificare o revocare gli obblighi in questione. Tali obblighi di regolamentazione si applicano nei confronti degli operatori con notevole potere di mercato e riguardano in particolare i principi di accesso, non discriminazione, trasparenza, orientamento ai costi delle tariffe, contabilità dei costi e separazione contabile. Altri obblighi di applicazione generale previsti dal quadro normativo attuale continueranno a vigere anche nel nuovo quadro; si tratta in particolare degli obblighi in materia di servizio universale e tutela dei consumatori.

Perché il passaggio alla nuova disciplina avvenga con successo è necessario garantire la piena applicazione del quadro attuale. La presente relazione contiene pertanto una valutazione del livello di attuazione degli obblighi principali del quadro attuale da parte degli Stati membri. Nella relazione sono inoltre menzionati gli Stati membri nei quali persistono le strozzature già poste in evidenza nella settima relazione. Come nelle versioni precedenti, la relazione contiene una panoramica dell'evoluzione del mercato basata sui dati più particolareggiati che figurano in allegato. Infine, conformemente all'obbligo di informazione che incombe alla Commissione, viene presentata una valutazione del grado di attuazione della decisione UMTS [7] da parte degli Stati membri.

[7] DECISIONE 128/1999/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, DEL 14 DICEMBRE 1998, SULL'INTRODUZIONE COORDINATA DI UN SISTEMA DI COMUNICAZIONI MOBILI E SENZA FILI (UMTS) DELLA TERZA GENERAZIONE NELLA COMUNITÀ; GU L 17 DEL 22 GENNAIO 1999, PAG.1.

3. PANORAMICA DEL MERCATO

3.1. Mercati delle comunicazioni fisse e mobili

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il mercato delle telecomunicazioni è in continuo sviluppo ad un tasso di crescita compreso tra 4,9% [8] e 7% [9], in lieve rallentamento rispetto al tasso effettivo del 9,5% del 2001 (PIL medio UE del 2001 = 1,5%; stima del PIL medio UE del 2002 = 1,0% [10]). Il valore complessivo dei mercati nazionali dei quindici Stati membri per il 2002 è stimato a 236 miliardi di euro [11].

[8] Fonte: EITO (Osservatorio europeo delle tecnologie dell'informazione), 2002.

[9] Fonte: IDATE, Telecoms in Europe, novembre 2002.

[10] Fonte: servizi della Commissione europea.

[11] Fonte: servizi della Commissione europea.

Tra il giugno 2001 e il giugno 2002 la penetrazione di Internet (in termini di famiglie collegate) è passata dal 36% al 40%.

Il tasso di penetrazione delle comunicazioni mobili sfiora in alcuni Stati membri il livello di saturazione (oltre l'85% in quattro di essi). Mentre il numero di abbonati ai servizi mobili è in continuo aumento (circa 282 milioni di abbonati), il tasso di crescita è oggi del 6%, rispetto al 69% del 2000 e al 36% del 2001.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

3.2. Scelta dell'operatore fisso da parte dei consumatori

In tutti gli Stati membri gli abbonati possono scegliere tra diversi fornitori di chiamate interurbane ed internazionali. In dodici di essi la scelta è tra oltre 5 operatori alternativi mentre in Belgio e Lussemburgo la scelta è più limitata (rispettivamente il 40% e il 100% degli abbonati possono scegliere tra 3 e 5 operatori).

Per quanto riguarda gli abbonati che utilizzano effettivamente un fornitore alternativo di chiamate interurbane ed internazionali, Finlandia ed Italia presentano le percentuali più alte (rispettivamente il 65% e il 50% degli abbonati non ricorre all'operatore storico). In sei Stati membri (Danimarca, Spagna, Francia, Portogallo, Svezia e Regno Unito) la proporzione è compresa tra il 20 e il 30%.

Il quadro della situazione è notevolmente più complesso per le chiamate urbane. Otto Stati membri (Spagna, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Svezia e Regno Unito) indicano che praticamente tutti gli abbonati possono scegliere tra più di cinque fornitori alternativi di chiamate urbane mentre in Lussemburgo e in Italia la scelta è limitata a tre e cinque operatori. Infine, solo il 30% degli abbonati tedeschi e il 42% degli abbonati finlandesi può scegliere di non ricorrere all'operatore storico.

La percentuale degli abbonati che utilizzano effettivamente un fornitore alternativo è del 15% per l'insieme degli Stati membri e solo la Danimarca (25%), la Spagna (17%), la Francia (8,9%) e l'Italia (40%) hanno compiuto progressi significativi.

3.3. Operatori che utilizzano un'infrastruttura proprietaria

La scelta dell'operatore di rete fissa menzionato in precedenza può avvenire mediante accesso diretto, ossia tramite una rete locale disaggregata o un collegamento diretto dell'utente all'infrastruttura proprietaria dell'operatore (ad es. il cavo), oppure ricorrendo ai servizi di selezione o preselezione del vettore, ossia instradando le chiamate verso la rete dell'operatore alternativo digitando un apposito prefisso per ogni chiamata o instradando automaticamente tutte le chiamate verso uno o più vettori (operatori) preselezionati.

In tutti gli Stati membri operano fornitori alternativi di servizi di accesso diretto all'utenza residenziale e il loro numero è aumentato di 50 unità dall'agosto 2002 (42%). Solo Danimarca e Spagna segnalano tuttavia che quasi il 100% degli utenti può scegliere tra più di cinque fornitori di accesso diretto. In Italia il 50% degli utenti ha la scelta tra due operatori alternativi, in Belgio tale percentuale è del 40%, del 35% in Finlandia e del 18% in Lussemburgo e Germania. In Francia meno dell'1% degli abbonati può realmente scegliere di non ricorrere all'operatore storico per le chiamate urbane. Inoltre, la percentuale di abbonati che utilizzano effettivamente altri fornitori è molto limitata (4,5% in media per 10 Stati membri) e varia dal 17% del Regno Unito, al 13% della Danimarca, a valori nettamente inferiori per gli altri Stati membri.

3.4. Operatori che utilizzano la selezione o la preselezione del vettore

Il numero di operatori che fa uso della selezione o della preselezione del vettore per fornire servizi all'utenza residenziale è complessivamente aumentato. L'uso della preselezione del vettore è in rapida diffusione: 224 operatori vi fanno ricorso per fornire chiamate urbane all'utenza residenziale (il doppio rispetto allo scorso anno) e 272 per le chiamate interurbane ed internazionali (aumento del 27%).

La selezione del vettore, già ampiamente utilizzata per fornire chiamate interurbane ed internazionali (412 operatori), viene sempre più spesso utilizzata anche per le chiamate urbane (334 operatori). In particolare, gli operatori di Grecia, Francia e Paesi Bassi cominciano a fornire chiamate urbane mediante selezione del vettore. In base ai dati relativi a dodici Stati membri risulta che il numero medio di operatori che ricorre alla selezione del vettore è aumentato del 61% per le chiamate urbane e del 22% per le chiamate interurbane ed internazionali (i dati relativi al Regno Unito non sono stati presi in considerazione in quanto non comparabili nel tempo).

Nell'insieme dell'UE 927 nuovi operatori si sono visti attribuire un codice di accesso.

3.5. Prezzi al dettaglio dei servizi di telefonia fissa e mobile

Tutti i dati relativi ai prezzi forniti in questa sezione si riferiscono all'operatore storico (mercato telefonia fissa) o all'operatore dominante [12] (mercato telefonia mobile), salvo quelli riportati al punto 3.5.7., relativi ai nuovi operatori.

[12] In termini di numero di abbonati.

3.5.1. Prezzi dei servizi mobili [13]

[13] Per l'approccio metodologico, cfr. allegato 1.

3.5.1.1. Profilo personale:

Nel periodo 2000-2002 la spesa media mensile di un profilo personale tipico è scesa da 27,42 euro a 21,12 euro. Ciò rappresenta una riduzione del 23%, la cui parte più significativa si è prodotta nell'arco degli ultimi dodici mesi.

I paesi i cui consumatori hanno maggiormente beneficiato di tali riduzioni dal 2001 sono la Spagna (45%), l'Austria (42%), il Portogallo (34%), l'Irlanda (35%), la Germania (28%) e il Belgio (24%). Lo Stato membro con la maggiore spesa media per servizi mobili è la Francia con 31 euro (spesa superiore del 47% alla spesa media UE), seguita dal Regno Unito con 25 euro. La spesa minore si registra in Spagna con 10 euro (pari alla metà della spesa mensile media UE).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

3.5.1.2. Profilo impresa:

Nel periodo 2000-2002 la spesa mensile media di un profilo di impresa tipico è passata da 68,54 euro a 54,74 euro. La riduzione globale (20%) è inferiore a quella registrata per il profilo personale, contrariamente a quanto avvenuto per la telefonia fissa nello stesso arco di tempo. Anche nel caso delle imprese, la riduzione più sostanziale è stata registrata negli ultimi dodici mesi.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

I paesi che hanno registrato le riduzioni più importanti dal 2001 sono il Belgio (60%), il Portogallo (34%), il Regno Unito (29%), la Spagna (25%) e i Paesi Bassi (22%). La Svezia è lo Stato membro le cui imprese hanno la spesa più elevata con 81 euro (superiore del 49% alla media UE), seguito dalla Danimarca con 80 euro. Il paese con la spesa mensile più bassa è ormai il Belgio (20 euro, ossia 38% al di sotto della spesa media mensile UE).

3.5.2. Canone fisso mensile

Tra il 2001 e il 2002, il canone mensile fatturato dagli operatori storici è aumentato del 5,4% per l'utenza residenziale e del 7,3% per l'utenza commerciale. Tra il 1998 e il 2002 l'aumento complessivo è stato del 20% (utenza residenziale) e del 16,6% (utenza commerciale). Questo aumento è controbilanciato da una riduzione generalizzata delle tariffe per quasi tutti i tipi di chiamate, in particolare quelle nazionali ed internazionali. Si tratta di una conseguenza del processo di riequilibrio tariffario attualmente in atto, destinato a porre fine alla prassi anticoncorrenziale dei sussidi incrociati dei prezzi, utilizzata dagli operatori dominanti.

3.5.3. Chiamate urbane

Contrariamente allo scorso anno, quando le tariffe per le chiamate urbane applicate dagli operatori storici erano rimaste stabili o avevano subito aumenti insignificanti, si registra quest'anno un mutamento di tendenza di questo segmento del mercato. Il prezzo delle chiamate di tre minuti rimane invariato e si registra una leggera riduzione per le chiamate di dieci minuti, in controtendenza rispetto all'aumento del 2000-2001. Solo in Austria si è registrato un aumento (21% per le chiamate brevi e 8% per le chiamate di dieci minuti). Negli altri Stati membri i prezzi sono rimasti stabili o si sono registrate riduzioni; è il caso di Danimarca, Germania e soprattutto Grecia (16%). I prezzi delle chiamate di tre e dieci minuti continuano ad essere superiori alla media UE in Belgio, Irlanda, Regno Unito e soprattutto Austria, dove le chiamate urbane sono le più care (68% più care della media UE).

3.5.4. Chiamate nazionali

La tendenza alla riduzione o all'eliminazione delle differenze di prezzo tra le chiamate regionali e nazionali, già menzionata nella settima relazione, si conferma generando ulteriori riduzioni delle tariffe degli operatori storici per le chiamate interurbane. Dal 1998 il prezzo delle chiamate di tre minuti e dieci minuti è diminuito rispettivamente del 47% e del 49% e si attesta attualmente a 35 cent e 109 cent.

Tuttavia, anche se la tendenza al ribasso si conferma, nel 2002 il tasso di diminuzione è rallentato rispetto agli anni precedenti e le riduzioni equivalgono alla metà di quelle registrate nel 2001 (5% quest'anno rispetto a 11% nel 2001 per una chiamata di tre minuti e 5% rispetto a 13% per una chiamata di dieci minuti).

In Germania, Portogallo e Paesi Bassi il prezzo di queste chiamate è aumentato mentre si registrano diminuzioni in Danimarca, Grecia, Italia e soprattutto Spagna (38%). Il prezzo delle chiamate nazionali è ancora superiore alla media UE nel Regno Unito, in Italia, in Portogallo e in Germania (in quest'ultimo paese le tariffe superano del 26% la media UE).

Il metodo del paniere OCSE [14] rivela che, tra agosto 1998 e agosto 2002, la spesa mensile media dell'utenza residenziale per le chiamate nazionali (urbane, interurbane e canone fisso) è passata da 34,7 euro a 30,5 euro (IVA compresa). Il tasso di riduzione è stato superiore nel 1998 e nel 2000 (13%) mentre nel corso degli ultimi due anni la riduzione media è stata dell'ordine dello 0,4%. Per le imprese le riduzioni sono state comparativamente più significative passando da 80 euro nel 1998 a 62,8 euro (IVA esclusa) nel 2002, per una riduzione complessiva del 23%.

[14] Per l'approccio metodologico, cfr. allegato 1.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

3.5.5. Chiamate internazionali [15]

[15] Per l'approccio metodologico, cfr. allegato 1.

Il costo medio delle chiamate internazionali ha subito una diminuzione del 4% rispetto allo scorso anno passando da 1,12 a 1,07 euro per l'utenza residenziale (IVA compresa) e da 0,76 a 0,73 euro per l'utenza commerciale (IVA esclusa). La riduzione complessiva tra il 1998 e il 2002 è stata del 38% per l'utenza residenziale (da 1,71 a 1,07 euro) e del 41% per l'utenza commerciale (da 1,24 a 0,73 euro).

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3.5.6. Spesa mensile media (paniere composito delle chiamate)

La nuova metodologia OCSE [16] indica che, rispetto al 2001, la spesa mensile media ponderata per l'UE per il paniere composito delle chiamate nazionali ed internazionali è calata dello 0,6% appena per l'utenza residenziale e del 2,8% per l'utenza commerciale.

[16] Per l'approccio metodologico, cfr. allegato 1.

Gli utenti residenziali di Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Austria e Portogallo hanno dovuto pagare di più, mentre quelli di Belgio, Danimarca, Grecia, Spagna, Italia e Regno Unito hanno beneficiato di una riduzione.

Per quanto riguarda le imprese, i prezzi sono aumentati in Germania, Paesi Bassi e Austria, mentre la spesa mensile è diminuita rispetto al 2001 è diminuita negli altri Stati membri, salvo Lussemburgo e Finlandia dove i prezzi sono rimasti invariati.

3.5.7. Nuovi operatori

Tutti i prezzi indicati in precedenza sono prezzi applicati dagli operatori storici. I nuovi operatori praticano di norma tariffe notevolmente inferiori a seconda del tipo e della durata della chiamata. La concorrenza sul segmento delle chiamate urbane si è fatta più intensa rispetto al 2001 e i nuovi operatori offrono oggi tariffe inferiori in dieci Stati membri. Le riduzioni sono dell'ordine del 37,5% in Austria e del 25% in Belgio. Le riduzioni di prezzo sono nettamente più significative per le chiamate nazionali, in particolare nel Regno Unito (56%), in Francia (46%) e in Germania (35%) per quanto riguarda le chiamate di maggiore durata.

La concorrenza più agguerrita si osserva nel segmento delle chiamate internazionali, dove gli operatori offrono sconti fino al 65% (Austria) per le chiamate ai paesi UE più vicini rispetto alle tariffe degli operatori storici. Anche in Francia e Portogallo i nuovi operatori offrono tariffe nettamente inferiori per le chiamate ai paesi dell'UE più vicini (rispettivamente 59% e 54% meno care). Per quanto riguarda le chiamate ai paesi UE più lontani, oltre che in Austria, anche nel Regno Unito (42%), in Lussemburgo (38%) e in Francia (38%) i nuovi operatori offrono tariffe più convenienti.

3.6. Struttura del mercato

3.6.1. Operatori di reti fisse

Il numero di operatori autorizzati a fornire servizi di telefonia vocale pubblica nell'agosto 2002 era di 1231 (325 locali, 906 nazionali). Oltre 600 di essi (125 locali e 478 nazionali) offrono effettivamente questo tipo di servizi.

Il numero di operatori autorizzati a gestire una rete pubblica e a fornire servizi di rete pubblica nell'agosto 2002 era di 1 561 (654 locali, 907 nazionali). Il numero di operatori che effettivamente forniscono servizi di rete per le comunicazioni locali, interurbane e internazionali sono, rispettivamente, 429 (253 locali e 176 nazionali), 285 (59 locali e 226 nazionali) e 237 (44 locali e 193 nazionali).

Mentre il numero degli operatori autorizzati dal 1998 al 2001 è aumentato di circa il 50%, durante lo scorso anno gli operatori hanno avviato una riorganizzazione delle loro attività commerciali che ha portato alla concentrazione delle stesse sul mercato (in particolare tra operatori di reti via cavo). La stabilizzazione del mercato e alcuni fallimenti hanno causato una generale diminuzione del numero di operatori autorizzati (circa 9% per gli operatori di telefonia vocale e 1,5% per gli operatori di rete pubblica).

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3.6.2. Operatori di reti mobili

Complessivamente in tutta Europa sono state concesse 79 licenze per servizi nazionali mobili digitali (GSM e DCS 1800) e il mercato dei servizi mobili conta in totale 54 operatori di rete mobile e 100 operatori di servizi mobili (principalmente rivenditori).

In Spagna, Italia, Svezia e Finlandia le licenze sono ancora per servizi di tipo analogico; la loro graduale eliminazione è prevista per la fine del 2002 in Finlandia e tra il 2005 e il 2007 negli altri paesi.

Gli Stati membri hanno rilasciato complessivamente 62 licenze 3G (48 sono state concesse ad operatori già titolari di una licenza per servizi mobili in tecnologia digitale).

3.6.3. Quote di mercato

Si stima che le quote degli operatori storici nel mercato dei servizi pubblici di telefonia vocale fissa in termini di ricavi al dettaglio siano in media (alla fine del 2001) dell'89% per le chiamate urbane, del 73,5% per le chiamate interurbane e del 67,6% per quelle internazionali.

Dalla fine del 2000 alla fine del 2001, si stima gli operatori storici di rete fissa abbiano perso in media circa il 9% e l'11% rispettivamente della quota di mercato per le chiamate interurbane e internazionali, mentre la quota di mercato delle chiamate urbane è rimasta pressoché stabile (-0,5%).

Fatta astrazione della Grecia, che ha iniziato il processo di liberalizzazione più tardi degli altri paesi, solo gli operatori storici di Belgio e Germania detengono ancora quasi il 100% del mercato delle chiamate urbane. In cinque Stati membri (Spagna, Francia, Irlanda, Italia e Paesi Bassi) gli operatori storici possiedono quote di mercato comprese tra l'80 e il 90% e nel Regno Unito circa il 66%. Per ciò che riguarda le chiamate interurbane, la quota degli operatori storici sui ricavi al dettaglio è stimata al 97% in Grecia, all'82% in Spagna, tra il 50% e il 75% circa in sei Stati membri (Germania, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi e Svezia) e al 53% circa nel Regno Unito. Per le chiamate internazionali, solo gli operatori storici di Spagna e Grecia detengono più dell'80% del mercato, in Italia e Irlanda la loro quota di mercato è del 74%, in altri quattro Stati membri varia tra il 61% e il 68% (Belgio, Germania, Francia, e Paesi Bassi) e nel Regno Unito e Svezia è rispettivamente del 45% e del 43%.

Le quote di mercato relative a Danimarca, Lussemburgo, Portogallo, Austria e Finlandia sono disponibili unicamente in termini di minuti di traffico in uscita. Le quote di mercato delle chiamate nazionali (urbane e interurbane) sono pari al 90% in Portogallo, 87% in Lussemburgo e 65% in Danimarca. In Finlandia, la quota di mercato per le chiamate urbane è del 92,5% e per le chiamate interurbane è del 32%. Per quanto attiene la quota di mercato per le chiamate internazionali, in Lussemburgo e in Portogallo essa è superiore al 70%, in Danimarca è del 53% e in Finlandia del 54%. In Austria, la quota sull'insieme del mercato della telefonia fissa è stimata intorno al 70%.

In cinque paesi (Spagna, Francia, Irlanda, Lussemburgo e Regno Unito) la quota di mercato degli operatori storici per le chiamate urbane per l'accesso a Internet è inferiore all'80%.

La quota di mercato media dei principali operatori mobili (filiali degli operatori storici in tutti gli Stati membri eccetto nel Regno Unito) è del 48% in termini di ricavi. La quota dell'operatore principale è superiore al 50% in soli sei Stati membri, come nel 2001, ma in tre (Belgio, Irlanda e Finlandia) si registra una diminuzione. D'altro canto gli operatori principali in Spagna e in Lussemburgo hanno aumentato la loro quota di mercato.

3.7. Televisione digitale

Il mercato europeo della televisione digitale, che ha conosciuto un elevato tasso di crescita fino al 2001, ha subito una battuta d'arresto lo scorso anno. Gli operatori del settore, nella maggior parte dei casi operatori di pay TV, hanno conosciuto difficoltà economiche che hanno provocato fallimenti, in particolar modo nel Regno Unito, in Germania e in Spagna, ossia tre dei principali mercati nazionali di televisione digitale. L'avversa situazione del mercato ha condotto a fusioni nel settore satellitare e della televisione via cavo, a riprova della difficoltà di sostenere una concorrenza tra più operatori di pay TV su uno stesso mercato nazionale. Le autorità nazionali garanti della concorrenza e la Commissione hanno proceduto recentemente alla valutazione di progetti di fusioni previsti in Spagna e in Italia.

A causa dei problemi nell'ultimo anno, la penetrazione della televisione digitale nel mercato dell'UE non è aumentata allo stesso ritmo degli anni precedenti, attestandosi a circa il 21% rispetto al 18% del 2001. Le cifre contenute nell'allegato alla presente relazione non tengono conto necessariamente degli ultimi fallimenti, cosicché la penetrazione effettiva attuale potrebbe persino assestarsi allo stesso livello del 2001.

Nonostante il modesto sviluppo generale, nell'ultimo anno la penetrazione della televisione digitale ha registrato un forte progresso in quegli Stati membri che iniziano ad adottare la tecnologia digitale. Il diverso sviluppo nei vari Stati membri ha appianato le divergenze registrate negli ultimi anni fra i diversi mercati. Nel 2001, cinque Stati membri (Germania, Francia, Spagna, Italia e Regno Unito) rappresentavano il 90% del mercato mentre a luglio 2002 la loro quota di mercato complessiva (in termini famiglie abbonate alla TV digitale) è sceso all'84%.

I dati sullo sviluppo delle varie piattaforme di distribuzione indicano che la televisione digitale satellitare rappresenta il 64% di tutto il mercato della televisione digitale e la televisione digitale via cavo costituisce il 16% dell'intero mercato delle televisione via cavo. La televisione digitale terrestre rappresenta appena il 4% di tutti i servizi di televisione terrestre. La recente evoluzione del mercato sembra indicare che, nel breve termine, i futuri servizi di TV terrestre si baseranno più su un accesso gratuito in chiaro che sulla televisione a pagamento.

4. STATO DI ATTUAZIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE NEGLI STATI MEMBRI

Nelle precedenti versioni della relazione la Commissione ha valutato i progressi compiuti nell'attuazione di requisiti fondamentali quali quelli in materia di autorità nazionali di regolamentazione (ANR), licenze, interconnessione, tariffe, contabilità dei costi, numerazione e servizio universale, stabiliti dalle direttive e dagli altri strumenti che costituiscono l'attuale quadro normativo.

Poiché l'obiettivo della presente relazione è la valutazione dell'attuazione degli obblighi di regolamentazione tenendo presente il modo in cui essi sono organizzati nel nuovo quadro normativo, si ritiene più logico scegliere una ripartizione improntata alla struttura delle nuove direttive.

4.1. Quadro normativo

4.1.1. Autorità nazionali di regolamentazione

La Commissione ha sottolineato in varie occasioni il ruolo centrale delle autorità nazionali di regolamentazione (ANR) nell'attuazione del quadro normativo per le telecomunicazioni. In una situazione dove gli operatori economici possono risentire della fragilità dei mercati finanziari è fondamentale che le autorità di regolamentazione siano in grado di agire in modo efficiente ed imparziale, in modo da garantire la certezza del diritto e della regolamentazione. Il modo in cui le ANR sono strutturate ed esercitano i loro poteri è chiaramente di competenza del sistema giuridico e amministrativo nazionale, una volta che siano stati rispettati i requisiti fondamentali stabiliti dalla legislazione comunitaria. L'allegato 2 fornisce dati dettagliati sull'organizzazione delle ANR. Tutto sommato, nonostante le possibili differenze, le ANR hanno svolto un lavoro notevole nel regolamentare aspetti complessi del quadro normativo attuale e si trovano ora in una buona posizione per intraprendere il compito di dare attuazione al nuovo regime. Le considerazioni formulate di seguito hanno lo scopo di fornire un orientamento in relazione ai problemi che durante il periodo di transizione possono richiedere un'attenzione particolare.

Il nuovo quadro normativo è basato sull'esperienza acquisita fino ad ora dalle autorità di regolamentazione e dai soggetti che operano sul mercato. Le nuove direttive prevedono inoltre disposizioni precise che obbligano gli Stati membri ad assicurare che le ANR dispongano di poteri adeguati per eseguire una serie di funzioni quali l'analisi dei mercati rilevanti, l'identificazione degli operatori aventi notevole potere di mercato (SMP), la risoluzione delle controversie, l'imposizione di obblighi di regolamentazione e di obblighi di servizio universale e l'applicazione delle condizioni relative alle autorizzazioni. Considerati gli ampi poteri discrezionali conferiti dal nuovo quadro normativo alle ANR, le misure di salvaguardia previste dal quadro attuale continueranno a svolgere un ruolo essenziale nel garantirne l'autonomia strutturale e l'indipendenza operativa dai soggetti attivi sul mercato.

In Belgio, il problema relativo all'indipendenza normativa nell'attuale quadro normativo dovrebbe risolversi con la prossima approvazione di una legge che conferirà all'ANR una serie di poteri che attualmente sono di competenza del ministro responsabile per le partecipazioni statali nel capitale dell'operatore storico.

Sono stati sviluppati due modelli di attribuzione di poteri regolamentari. In alcuni Stati membri un ente o un'agenzia indipendente ed autonoma esercita tutti i poteri, compresi quelli in materia di licenze, interconnessione, accesso, controllo dei prezzi, assegnazione delle frequenze e numerazione (Germania, Grecia, Irlanda, Austria, Paesi Bassi - escluse le frequenze -, Portogallo), mentre negli altri l'autorità di regolamentazione esplica, in misura più o meno ampia, poteri di regolamentazione di concerto con il ministro competente. La dispersione dei poteri porta inevitabilmente a una riduzione della certezza del diritto richiesta dal mercato, in particolare nei casi ove le decisioni prese da ministri in materia di licenze o controllo dei prezzi potrebbero sembrare, agli occhi del mercato, influenzate da considerazioni politiche. Fatta astrazione di questi aspetti, in generale l'efficacia dell'autorità di regolamentazione potrebbe essere facilmente migliorata trasferendo ad essa tutti i poteri regolamentari del ministero, come è avvenuto in Grecia.

Le scarse risorse a disposizione delle ANR sono ancora considerate dal mercato un freno a una regolamentazione efficace. In questo contesto gli operatori del settore sono convinti che le autorità di regolamentazione potrebbero massimizzare le loro risorse facendo un uso maggiore della pressione morale e dell'esposizione sui media per contrastare pratiche contrarie alla concorrenza. In Belgio e Lussemburgo, nonostante le ANR dispongano di un notevole organico, solo una minima parte del personale si occupa di problemi relativi alla regolamentazione del settore delle telecomunicazioni. In alcuni casi, i nuovi operatori considerano che ci sia spazio per un miglioramento organizzativo per permettere alle autorità di regolamentazione di affrontare i problemi in maniera tempestiva e efficace (Belgio, Paesi Bassi, Finlandia).

Sia nell'ambito del quadro esistente che in quello futuro sono necessari efficaci meccanismi di ricorso contro le decisioni delle ANR. Nella maggior parte degli Stati membri la procedura si svolge dinanzi un tribunale, generalmente un tribunale amministrativo. La Danimarca è l'unico paese che ha istituito un organismo indipendente competente per i ricorsi che non sia un tribunale, mentre nel Regno Unito i ricorsi contro determinate decisioni dell'OFTEL adottate in virtù dei suoi poteri in materia di concorrenza sono presentati in primo grado alla commissione per la concorrenza. In altri paesi i ricorsi vengono esaminati in primo grado all'interno dell'ANR (Belgio, Spagna, Lussemburgo, Paesi Bassi), ciò può avere per conseguenza la sottrazione di tempo e risorse dalle normali attività di sorveglianza regolamentare. In Austria, nonostante i miglioramenti apportati da una nuova legge che introduce una procedura di ricorso ad hoc, l'incertezza persiste in quanto non esistono disposizioni sulla giurisdizione a cui fanno capo i casi pendenti. In Germania, la lunghezza della procedura di ricorso dovuta alle norme relative alla riservatezza è considerata un ostacolo alla concorrenza.

Nell'ambito del quadro attuale in numerosi casi l'autorità giudicante il ricorso ha sollevato rilievi di carattere procedurale piuttosto che di merito. Questa situazione dovrà essere corretta dal nuovo quadro normativo. Del resto alcuni aspetti sono già in via di cambiamento: per esempio, in Francia la Corte d'Appello assistita da un perito può ormai esaminare il merito oltre alla legittimità di una decisione dell'ANR.

In tutti gli Stati membri le ANR sembrano disporre di poteri sufficienti per regolamentare i mercati, anche se in Belgio potrebbe essere necessaria un'estensione dei poteri in materia di tariffe al dettaglio e ricorsi contro le decisioni di interconnessione, e in Finlandia relativamente alla trasmissione di dati. In due Stati membri le ANR possono occuparsi di determinati problemi della regolamentazione solo in seguito alla presentazione di un reclamo scritto (Paesi Bassi) o di un'istanza (Germania), ciò comporta ritardi nell'adozione della decisione (Germania). Tuttavia, praticamente in tutti gli Stati membri, le ANR devono poter disporre di maggiori risorse per intervenire di propria iniziativa, per esempio, in materia di disaggregazione della rete locale, assicurando la non discriminazione, concorrenza leale, efficienza economica e massimizzazione dei vantaggi per gli utenti.

Il nuovo quadro regolamentare prevede che le ANR debbano risolvere le controversie nel termine di 4 mesi. Attualmente, quasi tutti gli Stati membri hanno istituito procedure di risoluzione delle controversie e solo l'ANR italiana non è sempre riuscita a risolvere le controversie che le sono state sottoposte. In alcuni casi il termine non è stato rispettato (Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Regno Unito). In due Stati membri, la procedura di risoluzione delle controversie è stata considerata lunga (Finlandia) e farraginosa (Francia).

Le decisioni dell'autorità di regolamentazione devono essere efficaci e tempestive, ma non sempre questo avviene nei fatti. Le ANR di alcuni casi sembrano avere difficoltà a decidere entro i termini previsti (Italia, Finlandia), a tener conto di tutte le osservazioni presentate nel corso delle procedure di consultazione (Grecia, Irlanda) o a lasciare agli operatori il tempo sufficiente per rispondere alle procedure di consultazione (Svezia).

Sono stati introdotti nuovi requisiti (Danimarca, Irlanda) o stanno per esserlo (Finlandia) per garantire e migliorare l'applicazione effettiva degli obblighi di regolamentazione che incombono agli operatori. Nella maggior parte degli Stati membri sono previste sanzioni in caso di inosservanza delle condizioni per il rilascio delle licenze ma non sempre è chiaro fino a che punto si possa ricorrere a tale potere sanzionatorio (Germania). In Finlandia l'elevato numero di imprese aventi notevole potere di mercato rende difficile, per le ANR, garantire che esse rispettino i propri obblighi, e ciò priva i nuovi operatori delle necessarie garanzie regolamentari.

La cooperazione tra la ANR e l'autorità nazionale garante della concorrenza ai fini del controllo dell'applicazione del quadro normativo attuale è generalmente migliorata dalla liberalizzazione del settore e in numerosi Stati membri le due autorità collaborano efficientemente sul piano operativo (in particolare in Danimarca, Grecia, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Austria e Regno Unito). Due Stati membri hanno già previsto procedure formali di cooperazione (Danimarca, Irlanda), mentre in altri due l'autorità garante della concorrenza comunica all'ANR pareri non vincolanti sulle questioni relative alla concorrenza sul mercato (Germania, salvo per la designazione dell'operatore avente notevole potere di mercato per la quale il parere è vincolante, e Italia). In altri Stati membri l'autorità garante della concorrenza non è assolutamente coinvolta nel processo decisionale che rimane di esclusiva competenza dell'ANR (Grecia, Paesi Bassi salvo per l'analisi del mercato). In Portogallo i nuovi operatori auspicherebbero un maggior intervento da parte dell'autorità garante della concorrenza.

Poiché il nuovo quadro normativo dedica maggiore attenzione alla valutazione della concorrenza sul mercato, la cooperazione tra queste due autorità diverrà sempre più importante nell'avvenire (cfr. sezione 6).

4.1.2. Gestione dei numeri

Il quadro normativo prevede che siano le ANR a gestire i piani di numerazione nazionali e ciò avviene in tutti gli Stati membri.

Diversi Stati membri hanno modificato negli ultimi anni i loro piani di numerazione, per soddisfare l'aumento della domanda, dovuta in particolare allo sviluppo dei servizi mobili, e per promuovere una concorrenza leale.

La gestione dei numeri non sembra suscitare preoccupazioni tra gli operatori del mercato e le organizzazioni dei consumatori. Tuttavia, in Austria, alcuni numeri e alcune serie di numeri non sono conformi al piano di numerazione.

4.1.3. Gestione delle frequenze

Recentemente nell'UE sono stati fatti rilevanti progressi verso una maggiore coerenza e trasparenza nella gestione delle radiofrequenze. Tutti gli Stati membri hanno pubblicato una piano nazionale delle frequenze e designato un'autorità responsabile della gestione delle frequenze che può essere la stessa autorità cui è generalmente affidata la supervisione del settore delle comunicazioni, o un organismo ad hoc. Mentre continuano di tanto in tanto a verificarsi problemi in relazione all'assegnazione dello spettro radio per usi specifici, non sono stati riportati grandi problemi nella gestione delle frequenze. Diversi Stati membri recentemente hanno intrapreso iniziative o avviato consultazioni sull'evoluzione futura della gestione delle frequenze, affrontando temi sempre più attuali a livello di UE quali lo scambio di radiofrequenze o l'uso di bande di frequenza esenti da licenza.

4.2. Disposizioni in materia di interconnessione e di accesso

4.2.1. Interconnessione

Conformemente alle disposizioni del quadro normativo vigente, le ANR devono provvedere affinché gli operatori con notevole potere di mercato nel settore delle comunicazioni fisse pubblichino un'offerta di interconnessione di riferimento contenente una descrizione dettagliata della loro offerta di interconnessione. Gli operatori di reti fisse con notevole potere di mercato devono garantire l'orientamento ai costi delle tariffe di interconnessione e accesso, disporre di sistemi trasparenti di contabilità dei costi e rispettare i principi di trasparenza e non discriminazione. Anche gli operatori con notevole potere di mercato nel mercato nazionale della telefonia mobile sono soggetti ad obblighi di trasparenza e di non discriminazione, mentre gli operatori di reti mobili con notevole potere di mercato nel mercato nazionale dell'interconnessione sono tenuti all'obbligo di orientamento ai costi.

L'attuazione efficace di questi obblighi costituisce ormai un prerequisito per un mercato aperto e concorrenziale perché garantisce condizioni di interconnessione eque, proporzionate e non discriminatorie ed è una condizione indispensabile per il passaggio al nuovo quadro normativo. Nella pratica le disposizioni in materia di interconnessione funzionano bene in tutta Europa, con offerte di interconnessione generalmente orientate alle esigenze del mercato, e l'esistenza di un grande numero di accordi è confermata dalle precedenti relazioni [17] pubblicate.

[17] http://europa.int/information-society/ topics/telecoms/implementation/index http://europa.eu.int/comm/competition/ liberalization/others.

4.2.1.1. Offerta di interconnessione di riferimento

In tutti gli Stati membri, gli operatori di rete fissa con notevole potere di mercato hanno pubblicato un'offerta di interconnessione di riferimento, sebbene in due Stati membri sia necessario identificarsi per poter consultare l'offerta (Austria, Germania). I problemi legati alla completezza delle offerte sembrano essere stati risolti in tutti gli Stati membri e le offerte di interconnessione di riferimento comprendono ora le condizioni tecniche e finanziarie relative alla generazione e alla terminazione del traffico di telefonia vocale a tutti i livelli di interconnessione. Tuttavia in Finlandia sono stati segnalati problemi per l'offerta tariffaria di interconnessione a livello locale.

Sebbene l'offerta di interconnessione di riferimento consenta ai concorrenti di concludere accordi di interconnessione in tutti gli Stati membri, si segnalano ritardi nell'approvazione delle offerte da parte dell'ANR di cinque paesi (Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo).

4.2.1.2. Circuiti parziali

I circuiti parziali (cioè linee affittate da 64 kbit a 34 Mbit che collegano l'infrastruttura di nuovi operatori alle sedi degli utenti) consentono ai nuovi operatori di fornire servizi end-to-end ai loro clienti nei casi in cui le loro reti non sono sufficientemente estese per consentire loro di fornire questi servizi solo con le proprie infrastrutture.

Le ANR di tutti gli Stati membri hanno adottato misure per garantire la disponibilità di circuiti parziali e vigilare sulle tariffe. Tuttavia, in Finlandia non è chiaro se tutti gli operatori storici regionali e locali forniscano circuiti parziali.

Nell'allegato 1 sono riportati dati sulla tariffazione dei circuiti parziali rispetto ai massimali tariffari dell'UE.

4.2.1.3. Modello FRIACO di interconnessione ad accesso forfettario

Esistono punti di vista molto divergenti sull'utilità di fornire un'interconnessione a tariffa forfettaria per un accesso a Internet a banda stretta. Alcune autorità di regolamentazione ritengono che ciò potrebbe favorire il passaggio alle connessioni a larga banda abituando i clienti ad un accesso al dettaglio a tariffa forfettaria, mentre altri credono che questo sia già avvenuto con l'introduzione della tecnologia DSL. In ogni caso, gli operatori storici devono offrire ai nuovi operatori un'interconnessione a tariffa forfettaria su base non discriminatoria, qualora essi stessi offrano ai loro clienti l'accesso Internet a tariffa forfettaria fissa a banda stretta. Per non ostacolare l'ingresso sul mercato, è particolarmente importante che il contratto FRIACO non contenga requisiti in materia di architettura di rete che la maggioranza dei nuovi entranti non potrebbe comunque soddisfare. È altresì importante che il contratto FRIACO sia offerto dagli operatori storici al livello di interconnessione richiesto dai nuovi operatori. Ciò significa che il principio di non discriminazione deve essere applicato non in modo meramente formale, ma tenendo presente il suo obiettivo, ossia favorire l'apertura del mercato.

Fino ad ora questo obiettivo è stato conseguito solo in parte. La FRIACO è offerta dall'operatore storico a livello locale e superiore a quello locale solo in due Stati membri (Italia, Regno Unito) ed è offerta a livello locale in altri tre paesi (Francia, Paesi Bassi, Portogallo). In Spagna l'offerta di interconnessione di riferimento ha introdotto per l'anno 2001 un modello di interconnessione generalizzato basato sulla capacità (valido per fonia e dati) ma la sua applicazione risulta difficile. In Germania le ANR hanno adottato misure destinate ad imporre la FRIACO, senza tuttavia essere riuscite ad assicurarne la disponibilità a causa dei procedimenti giudiziari pendenti. In alcuni paesi non esiste nessuna offerta FRIACO anche se gli operatori storici offrono ai clienti un accesso Internet a tariffa forfettaria (per esempio in Finlandia) o un accesso Internet a tariffa forfettaria in determinati momenti (per esempio di domenica) quale parte di un pacchetto completo (Lussemburgo).

4.2.1.4. Tariffe di interconnessione

Il principio dell'orientamento ai costi per le reti fisse è stato applicato da tutti gli Stati membri, sebbene in taluni casi vi siano ancora problemi per ottenere prova dei costi mediante un adeguato sistema di contabilità dei costi. Solo in Danimarca l'ANR determina la tariffa di interconnessione alla rete fissa ricorrendo ad un'analisi comparativa delle migliori prassi, sebbene dal 1º gennaio 2003 i prezzi dovranno essere determinati conformemente a un sistema di contabilità e dei costi basato sul metodo del costo marginale medio nel lungo termine (LRAIC [18]). In generale sembra che le tariffe di interconnessione siano scese a un livello che permette l'ingresso sul mercato, sebbene, in particolare in Finlandia, i nuovi operatori si lamentino ancora del livello eccessivo di tali tariffe.

[18] Costo incrementale medio nel lungo periodo (Long Run Average Incremental Cost).

In vari Stati membri (Belgio, Grecia, Spagna, Lussemburgo, Paesi Bassi, Finlandia), i nuovi operatori si lamentano del fatto che l'operatore storico ricorra alla compressione dei prezzi tra le tariffe di interconnessione alla rete fissa e le tariffe al dettaglio e delle riduzioni che vi vengono applicate. Non tutte le ANR sono intervenute per porre fine alle pratiche di compressione dei prezzi (per l'interconnessione a livello locale l'ANR dei Paesi Bassi ha di recente posto in essere misure correttive, mentre in Lussemburgo tali misure entreranno in vigore dal gennaio 2003).

Preoccupa il fatto che in talune circostanze i prezzi riscossi dai nuovi operatori per la terminazione delle chiamate sulla loro rete fissa siano basati sulla reciprocità (come in Danimarca, Germania, Spagna e Italia), malgrado tali operatori non siano soggetti all'obbligo di orientamento ai costi e non forniscano necessariamente un servizio di interconnessione simile. I nuovi operatori si lamentano inoltre del fatto che le tariffe di interconnessione applicate nei loro confronti sono discriminatorie, se paragonate a quelle che gli operatori storici applicano tra loro (Finlandia). Ciò dimostra la necessità di prevenire l'abuso di posizione dominante da parte degli operatori storici anche quando acquistano interconnessione.

In due paesi (Francia e Italia) le ANR sono sul punto di introdurre un meccanismo di fissazione di prezzi massimi che sarà applicabile dal 1º gennaio 2003, in modo da garantire maggiore certezza nel mercato riguardo al futuro livello delle tariffe di interconnessione. L'iniziativa migliora la stabilità delle condizioni del mercato ed è stata accolta favorevolmente dagli operatori economici.

Per quanto attiene alla terminazione delle chiamate su rete mobile, le autorità di regolamentazione hanno adottato una serie di misure per regolamentare le tariffe in armonia con l'attuale quadro normativo. In Austria l'ANR ha fissato le tariffe di terminazione delle chiamate su rete mobile basandosi sul principio "dell'adeguatezza dei prezzi" e fondandosi su un sistema imposto di contabilità dei costi (cfr. infra). In alcuni Stati membri (Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito), l'ANR ha ordinato una riduzione delle tariffe applicate alla terminazione delle chiamate su rete mobile ritenendole eccessive o irragionevoli, pur non avendo designato gli operatori mobili con notevole potere di mercato sul mercato nazionale dell'interconnessione. In Finlandia non sono stati designati operatori mobili con notevole potere di mercato, nel mercato nazionale dell'interconnessione, ma per tre di loro è stato individuato un notevole potere sui mercati rispettivi, il che, ai sensi della legislazione nazionale, significa che le loro tariffe di interconnessione devono essere orientate ai costi. Per due di essi l'autorità di regolamentazione ha verificato l'orientamento ai costi delle tariffe di interconnessione. In altri Stati membri l'ANR ha imposto una riduzione delle tariffe ritenendo tale riduzione un passo verso l'applicazione del principio di orientamento dei costi, mentre in altri ancora (Belgio, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Svezia) gli operatori mobili sono stati ritenuti detenere un notevole potere di mercato nel mercato nazionale dell'interconnessione. Nei restanti paesi, gli operatori mobili non sono stati designati quali detentori di notevole potere di mercato nel mercato nazionale delle interconnessioni e le ANR non sono intervenute in relazione alle tariffe dei servizi mobili.

La maggior parte dei sistemi di contabilità dei costi degli operatori mobili negli Stati membri si trovano attualmente in una fase di ripartizione integrale dei costi basata sui costi storici. Le due eccezioni sono il Regno Unito, la cui ANR è l'unica ad aver sviluppato un modello LRAIC basato sui costi correnti, e l'Austria, dove gli operatori mobili sono obbligati a utilizzare una struttura dei costi LRAIC senza tuttavia essere sottoposti a una verifica contabile. In Italia l'ANR ha obbligato gli operatori mobili a passare, a decorrere dal 2003, da un sistema di contabilità dei costi basato sui costi storici a un sistema basato sul modello LRAIC. Anche in Spagna l'autorità di regolamentazione ha recentemente approvato sistemi di contabilità dei costi dei due operatori mobili designati per avere un notevole potere di mercato nel mercato nazionale dell'interconnessione, ma non è stato in grado di approvare su questa base le tariffe di interconnessione per la mancanza dei dati sulla contabilità dei costi.

4.2.1.5. Determinazione del notevole potere di mercato

In tutti gli Stati membri (salvo la Danimarca) le ANR hanno reso pubblici i principi che hanno dettato la determinazione di situazioni di notevole potere di mercato.

Sembra che per quanto attiene agli operatori fissi con notevole potere di mercato, i principi di designazione siano stati applicati in modo coerente in tutta l'UE, in quanto gli Stati membri hanno designato gli operatori storici sui mercati delle comunicazioni fisse. Tuttavia, in un paese (Finlandia), il riferimento per la designazione degli operatori aventi notevole potere di mercato non è il mercato nazionale delle comunicazioni fisse, ma segmenti di questo mercato (chiamate urbane, interurbane, internazionali ecc.) sono utilizzati per designare una serie di operatori aventi notevole potere di mercato.

Anche nel mercato della telefonia mobile la designazione degli operatori con notevole potere di mercato è avvenuta con una certa coerenza, sebbene vi siano delle variazioni. Tredici Stati membri hanno designato almeno i due principali operatori di telefonia mobile, fondandosi sul fatto che la loro quota di mercato supera la soglia del 25% fissato nella direttiva sull'interconnessione e non hanno invece designato quelli al di sotto di questa soglia. In uno dei paesi rimanenti (Germania) la decisione di non designare operatori mobili anche se la loro quota di mercato è superiore al 25%, è basata sull'ipotesi che i consumatori finali abbiano la capacità di controbilanciare questo potere di mercato. Nell'altro paese (Austria) i motivi alla base della decisione di non designare operatori aventi notevole potere di mercato nel mercato delle comunicazioni mobili non sono stati comunicati alla Commissione.

Per quanto attiene alla designazione degli operatori di comunicazioni mobili con notevole potere di mercato sul mercato nazionale dell'interconnessione, è stato ottenuto un certo livello di coerenza nell'applicazione dei principi di determinazione ricorrendo alla nota esplicativa del comitato ONP sulla determinazione del notevole potere di mercato [19]. Diverse autorità nazionali di regolamentazione si sono direttamente ispirate a questa nota e hanno basato l'accertamento del notevole potere di mercato sulla quota di mercato calcolata in funzione delle entrate complessive provenienti dalla terminazione delle chiamate sulle reti fisse e mobili, comprese le chiamate sulla stessa rete. In cinque paesi (Grecia, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito) sono stati designati gli operatori mobili con quota di mercato superiore al 25%, mentre gli operatori al di sotto di questa soglia non sono stati designati, nonostante siano stati presi in considerazione anche altri criteri. Anche in altri Stati membri (Belgio, Austria, Portogallo) la soglia del 25% del mercato è stata determinante. Tuttavia, in questi casi le autorità nazionali di regolamentazione non hanno calcolato la quota di mercato in piena sintonia con la nota esplicativa sopra menzionata. Diversi Stati membri hanno designato anche operatori mobili quali operatori aventi notevole potere di mercato sul mercato nazionale dell'interconnessione, anche se la loro quota di mercato era inferiore al 25%, basando la loro decisione sugli altri criteri contenuti nella direttiva sull'interconnessione (Italia, Spagna, Svezia). Infine, in alcuni paesi la quota di mercato degli operatori mobili nel mercato nazionale dell'interconnessione non è stata calcolata o le decisioni corrispondenti non sono state rese pubbliche (Germania, Lussemburgo).

[19] ONPCOM 99-03

4.2.1.6. Accesso degli operatori di reti mobili virtuali (MVNO)

Uno degli aspetti relativi all'accesso alle reti elettroniche di comunicazione non obbligatorio ai sensi dell'attuale quadro normativo, ma che le ANR potranno rendere obbligatorio ai sensi della nuova disciplina e che probabilmente svolgerà un ruolo sempre più importante in futuro è l'offerta di accesso agli operatori di reti mobili virtuali (MVNO). Mentre nella maggioranza degli Stati membri il modello MVNO continua ad essere soggetto solo a trattative commerciali, vari Stati membri hanno previsto nella normativa nazionale sulle telecomunicazioni disposizioni che regolamentano questo tipo di accesso. In Danimarca per esempio, le disposizioni legislative che disciplinano il roaming nazionale comprendono l'accesso MVNO; in Spagna un emendamento legislativo ha stabilito un nuovo tipo di licenza per l'accesso MVNO; in Irlanda l'offerta di accesso MVNO ha costituito un criterio di scelta dei titolari delle licenze di tipo A nella recente procedura di concessione delle licenze 3G; in Finlandia il nuovo progetto di legge sul mercato delle comunicazioni prevede una disposizione che autorizza questo tipo di accesso. In Austria l'ANR ha di recente respinto la richiesta di interconnessione di un operatore che desiderava fornire servizi di tipo MVNO perché la legge non prevede al momento tale possibilità ma affermando nel contempo la propria disponibilità ad accogliere una modifica legislativa in questo senso.

Anche se sempre più frequentemente gli ordinamenti giuridici degli Stati membri contengono disposizioni sull'accesso MVNO, il suo sviluppo commerciale è ancora relativamente limitato; rari sono infatti gli operatori pienamente operativi nell'UE. Ciò è dovuto, almeno in parte, alle difficoltà di determinazione dei costi e di tariffazione di tale accesso. Tuttavia, poiché la capacità delle reti mobili e le applicazioni di trasmissione dati aumentano con lo sviluppo delle comunicazioni mobili ad alta velocità, è probabile che l'importanza di questo tipo di accesso crescerà di conseguenza.

4.3. Disaggregazione della rete locale (local loop)

L'obiettivo del regolamento UE sull'accesso disaggregato alla rete locale è di facilitare l'ingresso di nuovi operatori sul mercato e di stimolare la concorrenza, in particolare per l'accesso Internet ad alta velocità. Gli operatori con notevole potere di mercato devono offrire un accesso completamente disaggregato, affittando quindi l'intera linea ad un nuovo operatore, e un accesso condiviso, se il nuovo operatore prende in affitto solo la parte ad alta frequenza utilizzabile per accesso Internet ad alta velocità.

Gli operatori notificati devono pubblicare un'offerta di riferimento di accesso disaggregato adatta alle esigenze del mercato, che deve perciò essere sufficientemente dettagliata per permettere agli operatori di scegliere solo gli elementi e le strutture di rete di cui hanno bisogno. Gli operatori notificati devono soddisfare esigenze ragionevoli di accesso disaggregato e applicare condizioni trasparenti, eque e non discriminatorie, vale a dire che devono fornire agli altri operatori strutture equivalenti a quelle che utilizzano loro stessi e le loro filiali. Le tariffe applicate per l'accesso disaggregato devono essere orientate ai costi.

4.3.1. Offerte di riferimento di accesso disaggregato

Nella settima relazione la Commissione ha posto in evidenza gli scarsi progressi nell'attuazione del regolamento. Successivamente, la Commissione ha avviato un procedimento nei confronti di cinque Stati membri nei quali non era stata pubblicata l'offerta di riferimento per l'accesso condiviso. Alla situazione è stato posto rapidamente rimedio ed esiste ormai un'offerta di riferimento in tutti gli Stati membri relativa sia all'accesso totalmente disaggregato che all'accesso condiviso. Tuttavia, la Commissione ha successivamente (marzo 2002) avviato un procedimento nei confronti di quattro Stati membri perché l'offerta di riferimento non era sufficientemente dettagliata, nel senso che non prevedeva la possibilità di accesso alla sotto-rete locale ossia all'armadio di distribuzione, in prossimità dei locali dei clienti, accesso necessario per fornire eventualmente servizi VDSAL o HDSL. Anche in questo caso gli Stati membri interessati hanno fatto il necessario per ovviare a questa lacuna.

Malgrado ciò, nell'ultimo anno i progressi in materia di disaggregazione della rete locale sono stati ancora lenti ed hanno chiaramente risentito della recessione del mercato delle telecomunicazioni e delle difficoltà, per gli operatori, di ottenere finanziamenti in capitale per gli investimenti. Al 1º ottobre 2002, l'UE contava appena poco più di un milione di linee disaggregate (su un totale di circa 187 milioni di linee di abbonati), composte per la maggior parte da linee completamente disaggregate (1 050 740) e da un piccolo numero di linee di accesso condiviso (27 700). Considerato che nell'ottobre 2001 le linee disaggregate erano 600 000, il ritmo di disaggregazione delle linee sta lentamente aumentando.

>SPAZIO PER TABELLA>

* Dato fornito per confronto, ma non tutte le linee possono essere disaggregate.

Tuttavia, i ritardi nel superare gli ostacoli regolamentari, in particolar modo l'assenza di condizioni di accesso non discriminatorie e di tariffe orientate ai costi, hanno causato notevoli problemi poiché i nuovi operatori non hanno fatto in tempo a raggiungere una massa critica sul mercato prima che la recessione economica rendesse gli investimenti più difficili.

Le offerte di riferimento in numerosi Stati membri sono state modificate e migliorate. In Belgio e nei Paesi Bassi (dove alcuni elementi non sono ancora stati approvati dalle autorità nazionali di regolamentazione) sono state pubblicate offerte complete nel 2002, mentre in Danimarca, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo e Regno Unito le offerte di riferimento sono state modificate in seguito all'intervento delle ANR. D'altro lato, in Germania, non è stato possibile approvare l'offerta del 2002 e l'offerta del 2001 è ancora in vigore in attesa di una decisione dell'ANR. Tenuto conto dei risultati deludenti ottenuti in materia di disaggregazione in numerosi Stati membri, le ANR dovranno probabilmente avvalersi ancora per un certo periodo dei poteri di intervento previsti dal pertinente regolamento o dalla nuova normativa per far sì che le tariffe siano trasparenti e orientate ai costi e che le condizioni siano complete e non discriminatorie.

Le ANR sono dovute intervenire con la maggiore frequenza in materia di tariffazione, sia per il prezzo delle linee disaggregate e condivise, che per la tariffe applicate ai servizi di co-locazione e ai servizi associati. Si registrano miglioramenti dal punto di vista dei prezzi della disaggregazione per lo scorso anno; il canone d'affitto medio mensile nell'UE è attualmente di 13 euro per l'accesso completamente disaggregato e di 5,6 euro per l'accesso condiviso. Tuttavia queste tariffe e i relativi oneri variano sensibilmente, in particolar modo per quanto attiene al canone di connessione. Se si calcola il costo medio di una linea completamente disaggregata (con ammortamento sull'arco in un anno [20]) la media nell'UE è di 22,6 euro al mese, con prezzi che variano da 12 euro in Danimarca a 32,7 euro in Finlandia. Lo stesso calcolo per le linee di accesso condiviso dà come prezzo medio UE 16 euro, con una variazione compresa tra 7 euro in Spagna e 24 euro in Lussemburgo. Questi prezzi sono generalmente elevati, in particolar modo se confrontati con il prezzo che gli operatori storici fatturano ai clienti per il canone di una linea telefonica. Oltre alle differenze tra i prezzi al dettaglio e all'ingrosso, il livello dei prezzi può, in taluni casi essere rivelatore di metodi di tariffazione diversi.

[20] Questo periodo di ammortamento corrisponde alla durata abituale di un contratto, oltre la quale l'operatore non ha certezze circa la possibilità di conservare il cliente.

>SPAZIO PER TABELLA>

Anche le variazioni del livello delle tariffe di disaggregazione inducono a pensare a metodi di tariffazione inappropriati e non possono essere dovuti unicamente alle differenze nella distribuzione della popolazione o al costo effettivo dei componenti della rete.

Ciò sembra essere particolarmente vero in riferimento all'accesso condiviso. Pare che la ripartizione dei costi per l'accesso condiviso avvenga in modi differenti nell'UE ed è stato difficile stabilire se le tariffe siano realmente orientate ai costi o se i costi siano stati correttamente ripartiti. La ripartizione dei costi può avvenire in tre modi diversi: allocare completamente i costi alla banda vocale di una linea telefonica, lasciando i costi evitabili all'accesso condiviso; allocarne 50% alla banda vocale e 50% alle frequenze più elevate o applicare una tariffazione di tipo "retail minus". Sembra che ogni approccio presenti degli inconvenienti e che sia molto difficile determinare quali siano i costi da prendere effettivamente in considerazione. Tuttavia, il primo approccio metodologico, attuato in alcuni Stati membri, comporta in genere costi inferiori.

Il modo di calcolare l'onere della totale disaggregazione si basa, in alcuni Stati membri, su una ricostruzione del costo di replicazione della rete esistente (costi correnti). I nuovi operatori sostengono che l'uso dei costi correnti porta a definire prezzi maggiori che non l'uso dei costi storici. Inoltre, l'applicazione di periodi di ammortamento estremamente diversi per elementi della rete simili tra loro può costituire un'ulteriore spiegazione delle variazioni di prezzo nell'UE. Tali differenze possono inoltre essere dovute ai diversi metodi di ripartizione dei costi congiunti e dei costi comuni.

4.3.2. Co-locazione

In numerosi Stati membri i nuovi operatori riscontrano ancora problemi nell'attuazione pratica della co-locazione, in particolare delle condizioni per una co-locazione effettiva nel sito dell'operatore storico (Germania, Irlanda, Portogallo).

In materia di applicazione del principio di non discriminazione alla disaggregazione, l'esperienza è ancora limitata. In numerosi Stati membri il problema è sapere se l'applicazione di questo principio debba portare a una soluzione ibrida di co-mingling (condivisione della sala dell'operatore storico con apparati di installazione e diretta gestione dell'operatore nuovo entrante), invece che a una co-locazione separata, in modo particolare quando un nuovo operatore ha bisogno solo di uno spazio relativamente limitato e quando lo spazio di co-locazione separato è proporzionalmente molto più caro. Sembra che il recente calo della domanda di spazi di co-locazione e la maggiore sensibilizzazione ad una possibile discriminazione spingano decisamente verso l'adozione della soluzione di co-mingling, già disponibile in Belgio, Danimarca, Francia, Spagna e Regno Unito. Mentre da un lato esistono chiari problemi di sicurezza relativi alla localizzazione delle centrali di commutazione e all'assegnazione dei codici di accesso, non sembra invece giustificata l'esistenza di condizioni generali di riservatezza. In Francia, a seguito di un intervento dell'ANR, è stato revocato l'obbligo di installare locali di co-locazione distinti, ma il problema sussiste per i siti che si trovano in aree di interesse strategico, dove locali simili sono già stati costruiti e dove i nuovi operatori devono occupare locali separati e pagare per tale occupazione.

La tariffazione dell'affitto dello spazio di co-locazione nelle sedi dell'operatore storico crea difficoltà. La Commissione intende esaminare ulteriormente la questione con le ANR.

Si pone inoltre il problema del rischio di discriminazione nel caso in cui il servizio marketing di un operatore storico abbia accesso alle informazioni relative ai clienti che hanno l'intenzione di cambiare fornitore quando un nuovo operatore cerca informazioni sulle possibilità di indirizzamento e sulla fattibilità tecnica di adeguarsi a quei potenziali clienti.

4.4. Accesso ad alta velocità (accesso bitstream)

La Commissione ha sempre sostenuto che la fornitura non discriminatoria di accesso bitstream fosse essenziale per lo sviluppo della concorrenza a livello di accesso locale e in particolare per la connessione a Internet ad alta velocità. Anche prima che la disaggregazione fosse resa obbligatoria nell'UE, il diritto comunitario prevedeva alcune modalità di "accesso condiviso" in virtù delle quali gli operatori con notevole potere di mercato erano obbligati a aderire al principio di non discriminazione quando utilizzavano la rete telefonica pubblica fissa e, in particolare, forme di accesso speciale alla rete. Essi devono offrire agli altri operatori informazioni e speciali strutture di accesso alle reti della stessa qualità e alle stesse condizioni che essi forniscono ai propri servizi o a quelli delle loro filiali o dei loro partner. Sono inoltre tenuti a soddisfare le richieste ragionevoli di accesso alla rete, anche in punti diversi dai normali punti di terminazione della rete.

Per accesso bitstream (fornitura di servizi DSL da parte dell'operatore storico) si intende la circostanza in cui tale operatore installa un collegamento ad alta velocità per l'accesso ai locali del cliente e successivamente rende accessibile tale collegamento ad operatori terzi per consentire loro di fornire a loro volta servizi ad alta velocità alla clientela. Il servizio bitstream può essere inteso come fornitura di capacità di trasmissione tra un utente finale collegato alla linea telefonica e il punto di interconnessione a disposizione del nuovo operatore. Non rientrano nella definizione i servizi di rivendita in quanto questi non prevedono la fornitura di interconnessione o capacità trasmissiva che consenta ai nuovi operatori di offrire a loro volta servizi DSL su misura alla clientela.

L'operatore storico che utilizza per proprio conto collegamento bitstream (in genere servizi xDSL visto lo stato di sviluppo tecnologico) o che fornisce servizi di questo tipo alle proprie consociate o a terzi è tenuto, in forza delle disposizioni citate, a fornire la stessa forma di accesso agli operatori concorrenti, secondo condizioni trasparenti e non discriminatorie.

4.4.1. Intervento delle ANR per garantire condizioni di accesso non discriminatorie

I servizi DSL vengono veicolati sul doppino telefonico, e in molti casi gli operatori storici continuano a godere di una posizione tale da poter creare strozzature ed esercitare un controllo sull'accesso a questa struttura; i nuovi operatori, dal canto loro, non possono sfruttare le proprie tecnologie e i propri servizi xDSL. Esistono pertanto gli estremi per un intervento diretto da parte della autorità nazionali garanti della concorrenza per quanto riguarda l'accesso ai servizi DSL all'ingrosso (bitstream e rivendita). In Francia l'autorità nazionale garante della concorrenza ha rilevato una pratica abusiva con il risultato che l'ANR ha potuto obbligare l'operatore storico a presentare un'offerta all'ingrosso. In Italia all'operatore storico è stata vietata la pubblicazione delle tariffe al dettaglio, fino a che l'ANR non avrà approvato le corrispondenti tariffe all'ingrosso.

Tuttavia, il compito di intervenire per assicurare che gli operatori storici non occupassero, per effetto della possibilità di prelazione, la totalità di questo settore è spettato principalmente alle ANR. In una recente decisione, in seguito al ritiro dell'offerta di ADSL all'ingrosso da parte dell'operatore storico, l'ANR dei Paesi Bassi ha preso un'importante decisione in materia di accesso bitstream, che conferma e rafforza precedenti decisioni adottate in Italia e in Francia, secondo cui anche se l'operatore storico non offre un accesso bitstream a livello DSLAM o di commutatore ATM alle proprie imprese a valle, la configurazione del mercato rende necessario costringere l'operatore storico a fornire un accesso bitstream anche a quei livelli (e non solo un prodotto di rivendita).

4.4.2. Tariffe

Le ANR devono garantire un'adeguata trasparenza contabile dei regimi tariffari per l'accesso fornito dagli operatori storici, onde evitare indebite pratiche di sovvenzione incrociata che potrebbero creare distorsioni nel mercato. I prezzi possono tener conto della necessità di prevedere incentivi ragionevoli per investimenti sostenibili e la compensazione dei rischi connessi al lancio di nuovi servizi innovativi, ma il controllo regolamentare dei prezzi deve evitare che gli operatori storici detengano una posizione di monopolio o realizzino profitti eccessivi nelle loro attività sulla rete di accesso.

Esiste una ampia gamma di offerte di servizi xDSL negli Stati membri (dettaglio, bitstream all'ingrosso, e rivendita) con diverse combinazioni di velocità di trasmissione dati ed altre caratteristiche tecniche, il che rende molto difficile comparare i prezzi nell'UE. La fluttuazione e la complessità di queste offerte costituiscono di per sé fattori di inibizione allo sviluppo della concorrenza e in talune circostanze è molto difficile per gli operatori e per le ANR individuare fenomeni di compressione dei prezzi tra i prodotti all'ingrosso e al dettaglio.

Tra i paesi che hanno fornito informazioni sui prezzi, si osserva che per una configurazione ADSL a 512Mbit/s, per esempio, la tariffa applicata a un nuovo operatore varia da 13,3 euro in Belgio a 25,4 euro in Austria, ma persino all'interno di questo confronto limitato esistono differenze di parametri tecnici, non ultimo il punto di connessione presso quale viene fornito il servizio (DSLAM locale o commutatore ATM).

4.5. Aspetti normativi dello sviluppo della concorrenza nella banda larga: accesso locale e accesso Internet ad alta velocità

Dal momento dell'adozione della comunicazione relativa all'accesso disaggregato alla rete locale [21] la Commissione ha posto l'accento sul ruolo complementare della disaggregazione completa, dell'accesso condiviso e dell'accesso bitstream per accrescere il limitato livello di concorrenza nell'accesso locale e sviluppare l'accesso a banda larga. Per un lungo periodo di tempo gli operatori storici hanno potuto installare le loro reti di accesso locale, beneficiando di diritti esclusivi e di entrate provenienti dalla loro situazione monopolistica. È pertanto nel loro interesse sviluppare servizi xDSL poiché queste tecnologie mirano a massimizzare l'utilizzo delle reti telefoniche con doppino in rame, un'infrastruttura molto difficile e costosa da riprodurre per i nuovi operatori.

[21] COM(2000) 237 def., 26 aprile 2000.

Alla luce della situazione dell'accesso disaggregato e bitstream sopra descritta, il vantaggio della prima iniziativa (first mover) di cui godono gli operatori storici, unito in alcuni casi a una politica dei prezzi predatoria e ad un comportamento anticoncorrenziale, sembra precludere l'emergere di un mercato concorrenziale di servizi Internet ad alta velocità sulla rete telefonica. Il fatto che i nuovi operatori controllino il 22% dei clienti xDSL è incoraggiante. Tuttavia la penetrazione del mercato da parte dei nuovi operatori è molto disuguale negli Stati membri e perché questo segmento possa svilupparsi è tuttora necessario provvedere ad un forte intervento normativo in materia di compressione dei prezzi per quanto riguarda l'accesso bitstream e garantire la generale applicazione del principio di non discriminazione. Questa evoluzione creerà a sua volta una massa critica, in termini di quote di mercato, che permetterà ai nuovi operatori di ricorrere in modo più estensivo alle possibilità della disaggregazione.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il Lussemburgo non ha fornito alcun dato. Degli attuali 187 milioni di linee di commutazione per pacchetti, 7,52 milioni (4%) sono linee a banda larga (per lo più xDSL). Molte di esse sono gestite da operatori storici (5,86 milioni di linee), mentre i nuovi operatori controllano 1,66 milioni di abbonati a servizi xDSL al dettaglio (22%) collegati con linea disaggregata, accesso bitstream o mediante rivendita. Se si considera che oltre 871 000 di queste linee di "nuovi operatori" sono semplicemente linee rivendute e quindi molto simili ai prodotti forniti dagli operatori storici, e che oltre il 90% delle linee restanti si trovano in soli tre Stati membri, dal punto di vista della concorrenza si osserva una forte posizione dominante degli operatori storici sul mercato all'ingrosso.

La situazione è meno scoraggiante se si tiene conto della concorrenza su tutte le piattaforme di accesso. Considerando le linee telefoniche pubbliche commutate e tutti gli altri mezzi di accesso, in particolar modo le connessioni modem via cavo, si registrano nell'UE circa 10,79 milioni di connessioni a banda larga. Di queste, circa 6,34 milioni sono in mano agli operatori storici di telecomunicazioni, mentre circa 4,44 milioni di connessioni a connessioni a banda larga (41%) fanno capo a nuovi operatori.

Nella settima relazione veniva già segnalato il caso della Germania dove i dati apparentemente positivi della disaggregazione totale delle linee nascondono in realtà che la maggior parte delle linee disaggregate sono utilizzate per fini diversi dalla fornitura di servizi DSL e dove l'operatore storico sembra proporre linee DSL al dettaglio ad un prezzo inferiore al prezzo di costo. Questo punto di vista è anche quello della commissione antitrust tedesca che, in una relazione pubblicata nel dicembre 2001, ha denunciato la situazione di quasi monopolio di Deutsche Telekom in materia di servizi DSL, fondandosi proprio sui motivi illustrati nella settima relazione.

Questo è un esempio dell'effetto che la posizione dominante dell'operatore storico di un mercato può avere in un mercato strettamente collegato, dove i nuovi operatori sono costretti a utilizzare linee disaggregate per proporre prodotti concorrenti sul mercato dei servizi ISDN perché non possono competere con l'operatore storico sul mercato DSL. In altri paesi, la diffusione delle linee disaggregate è limitatissima proprio perché i nuovi operatori non possono competere con i servizi DSL al dettaglio proposti dagli operatori storici. Esistono diversi modi di promuovere l'accesso sulla rete fissa, ma i nuovi operatori non possono preparare una strategia commerciale in merito o giustificare costi di investimento in assenza di chiarezza e certezza del diritto relativamente al regime tariffario applicato dagli operatori storici per i propri servizi a banda larga al dettaglio.

La situazione è peggiore nei paesi in cui il canone di affitto delle linee è inferiore al prezzo pagato dagli operatori per la disaggregazione delle linee (come in Germania, Grecia, Spagna, Irlanda, Portogallo, Svezia e Regno Unito). Nella maggior parte dei casi, ovviamente, il costo dell'abbonamento aumenta se l'utente finale sceglie una connessione DSL dell'operatore storico; ciò non toglie, tuttavia, che si configuri una situazione in cui i nuovi operatori sono privati di ogni margine di manovra.

Come indicato in precedenza, disaggregazione totale, accesso condiviso e accesso bitstream vanno considerati mezzi complementari per incrementare la concorrenza nell'accesso locale. In queste circostanze risulta ovvio che le ANR non possono attenuare gli sforzi volti a garantire una piena applicazione degli obblighi relativi a questo tipo di accesso.

Incombe inoltre alle ANR valutare accuratamente le conseguenze, per i nuovi operatori, delle restrizioni tecniche contenute nelle offerte di accesso proposte dagli operatori storici. Alcuni di essi ritengono di agire in conformità al principio di non discriminazione offrendo un accesso solo nei punti in cui l'accesso viene fornito all'impresa controllata che opera a valle (al DSLAM [22] locale, ad un estremo, e al punto di presenza, o POP, nazionale, all'altro estremo). Nella pratica, tuttavia, questo può comportare notevoli costi di trasmissione per i nuovi operatori le cui reti non hanno la stessa topografia e copertura geografica, oppure può ridurre tali operatori ad ruolo di semplici rivenditori se non possono controllare la qualità e la velocità dei dati trasmessi ai clienti collegati ai loro POP mediante la rete dell'operatore storico. Ciò spiega l'importanza, per i nuovi operatori, di disporre di un accesso al commutatore ATM, oltre che al DSLAM e al POP se necessario, per poter sfruttare al meglio le proprie reti (o eventualmente offerte di reti alternative) e mantenere il controllo delle caratteristiche tecniche della connessione fino all'utente finale.

[22] Digital Subscriber Line Access Multiplexer o multipexer di accesso DSL.

Le ANR saranno chiamate ad esercitare una sorveglianza ancora per un certo tempo, considerando la lentezza con cui la concorrenza delle altre forme di accesso a banda larga sembra progredire nella maggioranza degli Stati membri. Fatta eccezione per il notevole successo dei modem via cavo, l'accesso tramite rete locale senza filo (WLL), fibre ottiche, satellite e linee affittate non si è sviluppato in un modo significativo, sebbene si osservino segnali incoraggianti nel Regno Unito (per le linee affittate) e in Italia (satellite e fibre).

L'accesso con modem via cavo ha avuto un considerevole successo nei Paesi Bassi, in Belgio e nel Regno Unito ed è relativamente diffuso in Spagna, Austria e Francia. Gli operatori di reti via cavo devono far fronte ad una serie di ostacoli normativi e finanziari concernenti l'upgrade delle loro reti, il che significa che, salvo nei paesi sopra menzionati, non sono in grado di offrire al momento una concorrenza effettiva né di sviluppare strutture a banda larga ad un ritmo sufficiente per stare al passo con il ritmo si sviluppo dei fornitori di servizi DSL concorrenti.

La rete locale senza filo (WLL o accesso mediante onde radio) non è ancora riuscita a mantenere le promesse e numerosi operatori titolari di licenza non sono riusciti ad assolvere agli obblighi di installazione previsti dalla licenza stessa; alcuni di essi hanno cessato le attività per fallimento ed altri hanno dovuto restituire la licenza. Esiste negli Stati membri solo un numero limitato di operatori che fornisce accesso di tipo WLL che non rappresenta una vera e propria concorrenza rispetto alle altre forme di accesso a banda larga.

Se da un lato la situazione economica attuale e la mancanza di risorse finanziarie incidono chiaramente sullo sviluppo di infrastrutture di accesso alternative, è altresì evidente che la posizione dominante degli operatori storici sul mercato dell'accesso su rete fissa impedisce lo sviluppo della concorrenza nell'insieme dei servizi a banda larga. Lungi dal favorire la realizzazione degli obiettivi dell'iniziativa eEurope, i prezzi al dettaglio dei servizi DSL mantenuti artificialmente bassi dagli operatori storici tenderanno ad estromettere la concorrenza e a lungo andare provocheranno un aumento dei prezzi dei servizi a banda larga per i consumatori.

4.6. Linee affittate

La Commissione ha ribadito più volte che la disponibilità puntuale ed efficiente di un insieme di linee affittate a prezzi orientati ai costi rappresenta una condizione necessaria per lo sviluppo di una concorrenza effettiva, in particolare per i servizi Internet ad alta velocità. Secondo l'attuale quadro normativo, gli operatori notificati quali aventi notevole potere di mercato devono mettere a disposizione un insieme minimo di linee affittate (dalla larghezza di banda vocale a 2 Mbit/s) secondo norme tecniche specifiche e nel rispetto dei principi di orientamento ai costi e non discriminazione [23].

[23] Ossia applicando condizioni analoghe in circostanze analoghe ad organizzazioni fornitrici di servizi analoghi, alle medesime condizioni e secondo lo stesso livello di qualità che riservano ai loro stessi servizi o a società controllate.

Inoltre, almeno un operatore deve essere soggetto all'obbligo di fornire un insieme minimo di linee affittate in ogni punto del territorio nazionale. Pertanto, il fatto che un operatore disponga di notevole potere di mercato nel settore delle linee affittate - e per alcune velocità di trasmissione dei dati - è subordinato a tale obbligo di garantire la disponibilità di linee affittate in tutto il mercato. Alla luce dell'evoluzione della capacità di trasmissione e delle esigenze del mercato successivamente all'elaborazione della legislazione attuale, spetta alle ANR determinare se tale obbligo di disponibilità debba applicarsi anche a larghezze di banda superiori. Nei Paesi Bassi, ad esempio, l'operatore storico non dispone di notevole potere sul mercato delle linee al dettaglio di larghezza di banda superiore a 2 Mbit/s. Nel Regno Unito, nell'ottobre 2001 l'operatore storico ha chiesto all'OFTEL di determinare l'assenza di un notevole potere di mercato per le linee affittate di larghezza di banda elevata. Dal canto suo, l'OFTEL ha tentato di ovviare alla scarsa concorrenza nel mercato al dettaglio intervenendo sul mercato all'ingrosso. In Danimarca, l'ANR ha deciso di revocare l'obbligo di fornire circuiti internazionali e di attenuare progressivamente gli obblighi relativi alla messa a disposizione delle reti dorsali.

Il numero crescente di Stati membri in cui si registra una concorrenza effettiva nel segmento della capacità di trasmissione ad alta velocità risulterà in una diminuzione del numero di operatori designati quali aventi notevole potere di mercato per le linee ad alta velocità, ad iniziare dai circuiti internazionali.