Parere del comitato delle regioni in merito alla revisione de Trattato sull' Unione europea e del Trattato che istituisce l Comunità europea (Relatore: Pujol i Soley) CdR 136/95



Gazzetta ufficiale n. C 100 del 02/04/1996 pag. 0001



Parere in merito alla revisione del Trattato sull'Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità europea (Relatore: Pujol i Soley) (96/C 100/01) PREAMBOLO Il Comitato delle regioni ha voluto partecipare al lungo processo di revisione del Trattato sull'Unione europea che sta per iniziare. Il presente parere, che definisce a titolo provvisorio gli orientamenti attuali del CdR, sarà trasmesso al Parlamento europeo, al Consiglio dell'Unione europea, alla Commissione europea ed al gruppo di riflessione. Esso permetterà al Comitato delle regioni di avviare quanto prima con dette istituzioni il dialogo necessario per l'esercizio della propria attività politica nel contesto dei lavori della Conferenza intergovernativa del 1996. L'Assemblea del CdR potrà prendere in considerazione i risultati di questo dialogo interistituzionale per tutta la durata dei lavori sulla riforma delle istituzioni. Nel mese di luglio sarà elaborato un parere sui progressi che consentiranno di portare avanti una dinamica positiva nei rapporti con il Parlamento europeo e le altre istituzioni. Il presente documento non è pertanto definitivo ma rappresenta un semplice punto di partenza. In quest'ottica, i membri del Comitato delle regioni invitano il Parlamento europeo e le altre istituzioni europee ad informarli in merito alle proposte che potrebbero ottenere il loro appoggio e che rientrano nell'ambito delle competenze del CdR. A. MOTIVAZIONE La revisione del Trattato di Maastricht Il Trattato di Maastricht segna una nuova tappa nel processo di integrazione europea. Oltre a definire nuovi campi d'azione per l'Unione europea e rafforzare alcuni di quelli esistenti, profila una riforma del sistema istituzionale intesa a potenziarne l'efficacia e la legittimità democratica. In tale contesto, e per la prima volta in un documento costituzionale europeo, vengono introdotti meccanismi che consentono alle regioni, ma anche agli enti locali, di partecipare alla definizione delle politiche dell'Unione. Inoltre, sancendo il principio fondamentale della sussidiarietà, circoscrive l'intervento dell'Unione a quei settori in cui l'efficacia impone un livello sovranazionale, delineando così un'Unione «in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini» (2° comma dell'articolo A). L'articolo N prevede la convocazione, nel 1996, di una conferenza intergovernativa per esaminare la revisione di talune disposizioni del Trattato. Si riflette così la consapevolezza del fatto che il carattere innovatore di talune disposizioni ed i profondi mutamenti cui è soggetta l'Unione, a causa soprattutto del suo continuo ampliarsi con l'adesione di nuovi Stati membri, ne rendono opportuna una riforma a scadenza abbastanza ravvicinata. Il Consiglio europeo di Corfù dello scorso giugno, ha concordato di istituire un gruppo di riflessione incaricato di predisporre i lavori della Conferenza intergovernativa. La Commissione, il Parlamento e, in genere, tutte le istituzioni e gli organi che compongono la struttura istituzionale comunitaria sono stati invitati ad elaborare relazioni ed a trasmettere le proprie osservazioni al gruppo di riflessione. In tale processo, il Comitato, organo rappresentativo degli enti territoriali regionali e locali europei, ritiene di dover apportare un contributo alla revisione del Trattato nei settori di sua competenza che saranno analizzati qui di seguito. Ambito delle proposte del Comitato La composizione del Comitato e la sua vocazione ne circoscrivono l'attività all'ambito regionale e locale. La sua esperienza, e soprattutto quella degli enti regionali e locali che rappresenta, viene messa a profitto nelle politiche dell'Unione che incidono sulle competenze e gli interessi fondamentali delle amministrazioni locali, nonché, ovviamente, nei canali istituzionali previsti dallo stesso Trattato di Maastricht per assicurare la partecipazione degli enti locali alla procedura decisionale europea. Il Comitato, un organo giovane nella struttura istituzionale dell'Unione europea, non può vantare una vasta esperienza come il Parlamento, la Commissione ed il Consiglio. Non è peraltro previsto il necessario coinvolgimento del CdR nel processo di revisione. La portata della riforma è controversa. Alcune istituzioni tenderebbero ad avvalersi della conferenza intergovernativa per procedere ad una revisione approfondita del Trattato che consolidi un'Unione pronta ad accogliere più di venti Stati membri. Gli Stati, dal canto loro, sembrano volersi concentrare sugli aspetti esplicitamente previsti dal Trattato stesso o, tutt'al più, su alcune modifiche complementari volte - sulla base dell'esperienza degli ultimi anni - a migliorare il funzionamento delle istituzioni europee. Il Comitato, pilastro fondamentale della legittimità democratica dell'Unione, deve appoggiare le modifiche tese a migliorare il funzionamento del sistema e quelle che ne consentono l'adeguamento ad una Unione più vasta. La sua composizione e la sua vocazione politica gli permettono di pronunciarsi sulla riforma del Trattato nel suo insieme, con una costante partecipazione alle consultazioni del gruppo di riflessione e, successivamente, della Conferenza intergovernativa. Il presente documento e la risoluzione che segue, elaborati in base al diritto d'iniziativa sancito dall'articolo 198 C, quarto comma, costituiscono il contributo specifico del Comitato al processo di riforma, contributo che conviene circoscrivere agli aspetti che riguardano direttamente questo Comitato. Il Trattato fornisce inoltre un'ottima base per rivendicare una più ampia partecipazione regionale e locale nell'Unione. L'articolo N precisa che la revisione sarà conforme agli obiettivi degli articoli A e B. A mente del secondo comma dell'articolo A, uno di questi obiettivi è la creazione di un'Unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini. Risulta pertanto evidente che il potenziamento ed il miglioramento dei meccanismi di partecipazione regionale e locale e la formulazione del principio della sussidiarietà si inscrivono nella filosofia che deve informare la riforma. Per tali motivi, il Comitato circoscrive il progetto di revisione ai seguenti aspetti del Trattato: - il principio della sussidiarietà; - il ricorso dinanzi alla Corte di giustizia contro gli atti delle istituzioni; - il Comitato delle regioni. Si propone inoltre di rafforzare gli elementi della partecipazione regionale e locale alle politiche dell'Unione e di dare impulso al concetto di cittadinanza europea ed alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. Il principio della sussidiarietà Il principio della sussidiarietà prevede che i pubblici poteri non intervengano laddove i cittadini possano agire in modo adeguato ed efficace. Esso procede inoltre ad una differenziazione tra i poteri pubblici, nella misura in cui i livelli superiori sono tenuti ad intervenire solo quando quelli inferiori non riescono ad agire in modo soddisfacente. In linea generale, la sussidiarietà, specie nel contesto dell'edificazione europea, rafforza: - la legittimità democratica, in quanto evita la creazione di un potere centrale europeo senza limiti ed avulso dai problemi dei cittadini, dato che uno degli elementi alla base di tale legittimità è l'avvicinamento dell'Unione al cittadino; - la trasparenza, in quanto favorisce una chiara ripartizione delle funzioni tra i diversi livelli di poteri pubblici, permettendo così al cittadino di identificare i compiti che incombono a ciascuno di essi; - l'efficacia, in quanto l'esercizio delle competenze viene attribuito al livello di governo più adeguato. Il Comitato, nel ribadire la posizione dei suoi membri, dell'Assemblea delle Regioni d'Europa e del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa, approva l'introduzione del principio della sussidiarietà nel Trattato di Maastricht. Esso deplora nondimeno che la formulazione dell'articolo 3 B del Trattato CE riduca tale principio ad un semplice criterio per la ripartizione delle competenze tra l'Unione e gli Stati membri. A parere del Comitato, il principio della sussidiarietà va analizzato sotto il profilo della sua enunciazione nel Trattato e della sua applicazione: controllo a priori della nuova normativa; esame di quella in vigore; analisi, alla luce della sussidiarietà, dell'opportunità di includere nuove politiche o iniziative e controllo a posteriori da parte della Corte di giustizia. Occorre in particolare che il Comitato delle regioni partecipi maggiormente al controllo dell'applicazione del principio della sussidiarietà e collabori strettamente con la Commissione in tale ambito. Nondimeno, poiché il presente parere e la risoluzione ad esso allegata si limitano alla revisione del Trattato, si contemplano unicamente gli aspetti che impongono modifiche di carattere costituzionale. Tenendo particolare conto della risoluzione approvata dalla plenaria del 15 novembre 1994 e del parere complementare della Commissione «Sviluppo regionale, sviluppo economico, finanze locali e regionali» in merito all'«Applicazione del principio della sussidiarietà nell'Unione europea», il Comitato, ed in specie la Commissione «Affari istituzionali», prenderà le iniziative necessarie per progredire negli aspetti dell'applicazione di tale principio non contemplati dalla risoluzione perché non inclusi nel Trattato. A livello costituzionale, il Comitato deve proporre una nuova formulazione dell'articolo 3 B che non configuri il principio della sussidiarietà unicamente come un criterio per la ripartizione delle competenze tra l'Unione e gli Stati membri, bensì come criterio di attribuzione di tali competenze e responsabilità tra tutti i livelli di governo rappresentati all'interno dell'Unione europea. Il CdR reclama inoltre adeguati meccanismi di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia nei casi di violazione del principio della sussidiarietà che riguardino le competenze degli enti locali e regionali. L'introduzione di elenchi di competenze dell'Unione e degli Stati membri faciliterà l'applicazione del principio della sussidiarietà. Il Comitato sollecita pertanto le istituzioni dell'Unione, in occasione della revisione del Trattato, ad avviare negoziati per delimitare in modo chiaro le competenze dell'Unione e degli Stati. Invita inoltre gli Stati ad applicare sul loro territorio il principio della sussidiarietà nei confronti di regioni ed enti locali. I meccanismi di ricorso dinanzi alla Corte di giustizia In caso di ricorso per annullamento, il sistema processuale comunitario prevede la legittimazione attiva generale per la Commissione, il Consiglio e gli Stati membri, mentre per il Parlamento e la Banca centrale europea detta legittimazione si limita alla salvaguardia delle loro prerogative. Le altre persone fisiche e giuridiche devono dimostrare l'esistenza di un effetto diretto e individuale, che in pratica o si concretizza in un atto nei confronti di un destinatario ben preciso, ad esempio una sanzione, oppure è difficilissimo da provare. Tale sistema si applica, con talune modifiche, anche al ricorso per omissione, che si introduce quando le istituzioni dell'Unione si astengono da qualsiasi intervento, violando in tal modo i Trattati. Tale sistema svigorisce considerevolmente la posizione del Comitato delle regioni e dei suoi membri. In considerazione della natura del principio della sussidiarietà e della sua mancanza di effetti diretti, è pressoché impossibile presentare un ricorso contro un atto o un'astensione da parte delle istituzioni dell'Unione in caso di violazione del principio stesso, se il ricorrente è tenuto a dimostrare ripercussioni dirette e personali. A questo riguardo, il Comitato e suoi membri rimangono così praticamente indifesi, situazione, questa, contraria allo spirito del diritto comunitario. Il Comitato delle regioni giudica pertanto necessario proporre che, nel caso del ricorso per annullamento previsto all'articolo 173 del Trattato CE o di violazione del principio della sussidiarietà, gli venga riconosciuto un diritto di legittimazione attiva privilegiata alla stregua del Parlamento e della Banca centrale europea. Ciò gli consentirebbe di impugnare le norme che, in violazione del principio della sussidiarietà o per altri vizi, pregiudicano le funzioni e le competenze del Comitato e dei suoi membri. D'altra parte, l'attività legislativa dell'Unione si ripercuote in particolar modo sulle regioni dotate di competenze legislative. Per tutelarne i poteri, il Comitato propone che a tali regioni sia riconosciuta una legittimazione processuale attiva privilegiata. Anche nel caso di ricorso per omissione, di cui all'articolo 175 del Trattato CE, il Comitato rivendica il riconoscimento della legittimazione attiva privilegiata prevista per le istituzioni. Di fatto, conferendo al Comitato lo status d'istituzione, come propone più oltre il presente documento, la questione si risolverebbe senza dover modificare il citato articolo 175. Il Comitato delle regioni Il Trattato di Maastricht prevede per la prima volta la partecipazione, a livello consultivo, delle regioni e degli enti locali al processo decisionale dell'Unione europea. A questa disposizione risponde l'istituzione del Comitato delle regioni che, grazie alla sua composizione ed alle sue funzioni, contribuisce ad avvicinare l'Unione ai suoi cittadini e di conseguenza a rafforzarne la legittimità democratica, obiettivi, questi, cui il Trattato attribuisce fondamentale importanza. Elaborando pareri per il Consiglio e la Commissione, i membri del Comitato contribuiscono al perfezionamento della normativa comunitaria, fornendo il punto di vista degli enti incaricati, a vari livelli, di applicare le norme emanate dalla stessa Unione. Si accresce in tal modo l'efficacia delle politiche europee. Grazie al flusso continuo e dettagliato di informazioni che comporta, tale partecipazione permette, nel contempo, agli enti locali e regionali di influenzare la politica europea dei rispettivi Stati membri. Ciò nonostante, la posizione del CdR nel tessuto istituzionale e la sua partecipazione al processo decisionale non permettono di evidenziare adeguatamente il contributo che, grazie alla sua composizione, questo Comitato apporta al rafforzamento della legittimità democratica ed al ravvicinamento dell'Unione ai cittadini. Il Comitato ritiene che la sua posizione e i suoi poteri vadano rafforzati relativamente agli aspetti seguenti: - Posizione istituzionale L'articolo 4 del Trattato CE prevede che il Consiglio e la Commissione siano assistiti da un Comitato delle regioni che svolge funzioni consultive. La natura e la legittimazione politica di regioni ed enti locali, il loro contributo decisivo e generale al processo d'integrazione europea ed il ruolo loro attribuito dal principio della sussidiarietà che li considera due livelli di suddivisione del potere politico nell'Unione, impongono il riconoscimento dello status di istituzione al Comitato che li riunisce e rappresenta in seno all'Unione. Il Comitato deve inoltre poter elaborare il proprio regolamento interno senza che sia necessaria l'approvazione del Consiglio. - Composizione A norma dell'articolo 198 del Trattato CE il Comitato si compone di rappresentanti degli enti regionali e locali. La legittimità democratica garantita dal Comitato rende opportuna una più chiara precisazione del mandato e della legittimazione politica dei membri, nonché del fatto che questi ultimi vengano designati su proposta delle collettività che rappresentano. - Struttura Il Comitato della regioni potrà dotarsi di una struttura ed organizzazione dei propri lavori conformemente alla sua natura ed ai suoi obiettivi. - Autonomia organizzativa e di bilancio Il Comitato deve disporre di un'amministrazione propria ed indipendente e di un bilancio distinto. È quindi necessario abrogare il protocollo allegato al Trattato e relativo ad una struttura organizzativa comune con il Comitato economico e sociale e prendere le opportune decisioni a livello di bilancio. Al Comitato vanno garantiti i mezzi sufficienti per svolgere una funzione destinata a svilupparsi ulteriormente in futuro. - Competenze Il Trattato di Maastricht attribuisce al Comitato una funzione consultiva nei confronti del Consiglio e della Commissione; la consultazione del Comitato è obbligatoria solo nei cinque casi specificatamente previsti dal Trattato. Il Comitato può inoltre estendere le proprie funzioni avvalendosi del diritto di elaborare pareri di iniziativa, diritto riconosciutogli dallo stesso Trattato. Il Comitato ritiene che tale funzione consultiva vada potenziata. A tale scopo reputa opportuno che, innanzi tutto, la consultazione del Comitato venga estesa anche al Parlamento europeo e che il suo carattere obbligatorio riguardi anche quelle politiche comunitarie che in tutti gli Stati Membri, o in un numero significativo di essi, siano gestite da regioni o enti locali. A titolo esemplificativo, stupisce il fatto che la consultazione del Comitato non sia prevista in settori quali l'agricoltura, i trasporti, la politica sociale, la ricerca e lo sviluppo tecnologico, la cooperazione allo sviluppo, la formazione professionale, la tutela ambientale, l'industria, l'energia o la protezione dei consumatori. Infine, fermo restando il carattere non vincolante dei pareri del Comitato, occorre aumentarne l'incidenza nel processo decisionale, imponendo alle istituzioni di motivare dinanzi al Comitato un'eventuale decisione di non tener conto delle raccomandazioni formulate nei pareri. Il Comitato intende inoltre partecipare più strettamente all'esercizio del diritto d'iniziativa che spetta alla Commissione, collaborando con essa nelle diverse fasi dell'attuazione dell'iniziativa, che si tratti di norme concrete, programmi legislativi o libri bianchi o verdi, circoscrivendo ovviamente la propria collaborazione a quei casi specifici di competenza delle regioni o degli enti locali. - Le politiche dell'Unione Il Trattato di Maastricht estende il campo di azione dell'Unione a nuovi settori che, negli Stati membri, sono spesso di competenza delle regioni o, in taluni casi, degli enti locali. Tale fenomeno riguarda anche alcune politiche tradizionali della Comunità. Il Comitato ritiene che in questi casi, non solo la sua consultazione debba essere obbligatoria, ma che, nel rispetto del principio di partenariato, vada anche riconosciuto il contributo che le regioni, ed eventualmente gli enti locali possono apportare alla realizzazione di dette politiche prevedendone quindi la cooperazione. Di fatto, questa collaborazione deve far sì che le iniziative e le norme europee che hanno evidenti ripercussioni sull'economia delle regioni e degli enti locali siano adeguatamente valutate prima di essere applicate. Inoltre, allo scopo di approfondire la coesione economica e sociale, il Comitato ritiene che il Trattato debba includere l'assetto del territorio e la promozione della cooperazione transfrontaliera e interterritoriale tra regioni ed enti locali. Il Comitato attribuisce inoltre importanza al fatto che si riconosca e si precisi la necessità di un migliore coordinamento delle politiche comunitarie che hanno maggiori ripercussioni sugli spazi urbani, nel pieno rispetto del principio dell'autonomia locale sancito dalla Carta dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa. D'altro canto, il Comitato, elemento fondamentale della legittimità democratica dell'Unione e del ravvicinamento dei cittadini all'Europa, ritiene, forte dell'esperienza acquisita dai propri membri, che occorra profittare della revisione del Trattato per affermare a livello comunitario la cooperazione nell'ambito della giustizia e degli affari interni (il terzo pilastro), in particolare per quanto riguarda il diritto di asilo e l'emigrazione, e sviluppare il concetto di cittadinanza europea, includendo nel testo del Trattato un catalogo di diritti fondamentali. B. RISOLUZIONE IL COMITATO DELLE REGIONI, visto il Trattato sull'Unione europea firmato a Maastricht in particolare l'articolo N ed il riferimento agli articoli A e B; viste le conclusioni del Consiglio europeo di Corfù del giugno 1994, in specie quelle relative ai lavori preparatori della Conferenza intergovernativa del 1996; vista la propria risoluzione sulla sussidiarietà approvata nella sessione plenaria del 15 novembre 1994 e le risoluzioni dell'Assemblea delle Regioni d'Europa del 6 settembre 1990 e del 22 gennaio 1993 nonché quelle del Consiglio dei Comuni e delle Regioni d'Europa del 3 dicembre 1992; viste le risoluzioni e relazioni sul principio di sussidiarietà e sul Comitato delle regioni approvate dalle diverse istituzioni dell'Unione europea; vista la Carta sull'Autonomia locale del Consiglio d'Europa; visti i lavori preparatori avviati dalla Commissione e dal Parlamento europeo per elaborare le relazioni per il gruppo di riflessione, in particolare i progetti di parere della commissione istituzionale del Parlamento; considerato che l'istituzione del Comitato delle regioni e l'introduzione del principio della sussidiarietà contribuiscono a rafforzare la legittimità democratica dell'Unione europea ed a ravvicinarla ai cittadini, nonché ad evidenziare il ruolo delle regioni e degli enti locali nella costituzione europea; considerato che occorre nondimeno potenziare la regolamentazione concreta di tali meccanismi nel Trattato onde consentire una partecipazione più adeguata ed efficace delle regioni e degli enti locali dell'Unione europea; considerato che occorre rafforzare il carattere regionale di talune politiche ed introdurre elementi che garantiscano anche il principio dell'autonomia locale; considerato l'interesse fondamentale delle regioni e degli enti locali nelle problematiche connesse all'emigrazione ed all'asilo, nonché l'importanza di chiarire e rafforzare il concetto di cittadinanza europea formulato dal Trattato; considerato che, a norma dell'articolo N, il Trattato di Maastricht va riveduto da una conferenza intergovernativa nel 1996, e a che a tale scopo si è deciso di costituire fin dal giugno 1995 un gruppo di riflessione; considerato che in tale processo di revisione il Comitato delle regioni può e deve apportare il proprio contributo e che la sua composizione e le proprie funzioni inducono ad incentrare tale contributo sul miglioramento dei meccanismi di partecipazione regionale e locale previsti dal Trattato, 1. Chiede che la formulazione del principio della sussidiarietà dell'articolo 3B del Trattato CE faccia esplicita menzione delle regioni e degli enti locali e propone a tal fine che il secondo comma venga redatto come segue: «La Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, dagli enti locali e regionali competenti in virtù del diritto nazionale degli Stati membri.» Chiede che, per agevolare l'applicazione del principio della sussidiarietà, siano definite chiaramente le competenze dell'Unione e degli Stati, di modo che l'Unione europea agisca in funzione delle competenze espressamente previste dal Trattato e nel rispetto del principio della sussidiarietà. 2. Invita a prevedere un diritto privilegiato di legittimazione attiva per il Comitato delle regioni e per le regioni aventi poteri legislativi nel ricorso per annullamento e propone che il terzo comma dell'articolo 173 del Trattato CE venga così modificato: «La Corte è competente, alle stesse condizioni, a pronunciarsi sui ricorsi che il Parlamento europeo, la Banca centrale europea ed il Comitato delle regioni propongono per salvaguardare le proprie prerogative. Essa è inoltre competente a pronunciarsi in merito ai ricorsi presentati dal Comitato delle regioni per violazione del principio della sussidiarietà. La Corte è infine competente a pronunciarsi sui ricorsi presentati dalle regioni le cui competenze legislative siano state pregiudicate da un regolamento, una direttiva o una decisione.» 3. Sollecita che al Comitato delle regioni venga parimenti riconosciuto il diritto privilegiato di legittimazione attiva nel ricorso per omissione e ritiene che l'attribuzione dello status di istituzione al Comitato consenta il conseguimento di tale risultato senza dover procedere ad alcuna modifica dell'articolo 175 del Trattato CE che disciplina detto ricorso. Propone che, laddove al CdR non venga attribuito lo status di istituzione, il primo comma dell'articolo in parola sia così modificato: «Qualora, in violazione del presente Trattato, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione si astengano dal pronunciarsi, gli Stati membri, le altre istituzioni della Comunità ed il Comitato delle regioni possono adire la Corte di giustizia per far constatare tale violazione.» 4. Chiede che al Comitato delle regioni venga riconosciuto lo status di istituzione e propone, di conseguenza, che l'articolo 4 del Trattato CE, sia redatto come segue: «1. L'esecuzione dei compiti affidati alla Comunità è assicurata da: - un PARLAMENTO EUROPEO; - un CONSIGLIO; - una COMMISSIONE; - una CORTE DI GIUSTIZIA; - una CORTE DEI CONTI; - un COMITATO DELLE REGIONI. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente Trattato. 2. Il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale che svolge funzioni consultive.» 5. Chiede che il mandato politico e la legittimazione politica dei membri vengano esplicitamente precisati proponendo a tale scopo di modificare il primo comma dell'articolo 198 A del Trattato CE come segue: «È istituito un comitato a carattere consultivo composto di rappresentanti designati su proposta delle regioni e degli enti locali, che dispongano di un mandato elettivo o rispondano politicamente dinanzi ad un'assemblea eletta a suffragio universale diretto, in appresso designato "Comitato delle regioni".» 6. Chiede che vengano potenziati i poteri di auto organizzazione del Comitato e che, conseguentemente, il secondo comma dell'articolo 198 B venga così formulato: «Esso approva il proprio regolamento interno.» 7. Sollecita piena autonomia organizzativa e di bilancio rispetto al Comitato economico e sociale e propone quindi di derogare il protocollo n° 16 allegato al Trattato di Maastricht relativo al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni. 8. Chiede di potenziare la funzione consultiva del Comitato proponendo di conseguenza: - che la consultazione del Comitato delle regioni sia esplicitamente prevista in tutti i casi in cui è prevista la consultazione del Comitato economico e sociale, e anche nel caso previsto all'articolo 130 W, primo comma del Trattato CE, relativo alla politica di cooperazione allo sviluppo, all'articolo 8 E, secondo comma, del Trattato CE, relativo alla cittadinanza dell'Unione e all'articolo 94 del Trattato CE relativo agli aiuti concessi dagli Stati; - che, relativamente alla funzione consultiva, l'articolo 198 C del Trattato CE, venga redatto come segue: «Il Parlamento, il Consiglio o la Commissione consultano il Comitato delle regioni nei casi previsti dal presente Trattato ed in tutti gli altri casi in cui una di dette istituzioni lo ritenga opportuno. Qualora lo reputino necessario, il Parlamento, il Consiglio o la Commissione fissano al Comitato, per la presentazione del suo parere, un termine che non può essere inferiore ad un mese a decorrere dalla data della comunicazione inviata a tal fine al presidente. Allo spirare del termine fissato si può prescindere dal parere. Il Comitato delle regioni, qualora lo ritenga utile, può formulare un parere di propria iniziativa. Il parere del Comitato è trasmesso al Parlamento, al Consiglio ed alla Commissione unitamente ad un resoconto delle deliberazioni. In caso di disaccordo con il parere, tali istituzioni trasmettono al Comitato una motivazione al riguardo.» 9. Chiede che il Comitato delle regioni possa collaborare con la Commissione nell'esercizio del diritto d'iniziativa ad essa attribuito, e propone di aggiungere il testo seguente all'articolo 198 C: «Il Comitato collabora con la Commissione e l'assiste con la sua consulenza nell'elaborazione di programmi legislativi e libri bianchi e verdi nonché nella predisposizione di altre iniziative in politiche che riguardino le competenze delle regioni e degli enti locali.» 10. Chiede che, per le politiche dell'Unione con ripercussioni sulle competenze regionali, o eventualmente locali, e segnatamente per l'assetto territoriale l'eventuale collaborazione/partecipazione delle autorità statali prevista dal Trattato sia estesa anche alle autorità regionali e, all'occorrenza, locali. 11. Chiede che, allo scopo di rafforzare la coesione economica e sociale, il Trattato faccia riferimento alla cooperazione transfrontaliera e interterritoriale. Propone pertanto di aggiungere la frase seguente al secondo comma dell'articolo 130 A del Trattato CE: «Con le sue attività, promuove la cooperazione transfrontaliera e interterritoriale delle regioni e degli enti locali.» 12. Chiede che il Trattato faccia esplicita menzione della necessità di un maggior coordinamento delle politiche comunitarie con ripercussioni più dirette sugli spazi urbani e che in esso sia inserito il principio dell'autonomia locale così come sancito dalla Carta dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa. 13. Chiede che la conferenza intergovernativa porti avanti i lavori volti ad instaurare a livello comunitario una cooperazione nell'ambito della giustizia e degli affari interni, nell'interesse dei cittadini europei. 14. Chiede che la revisione del Trattato costituisca l'occasione per chiarire ai cittadini le responsabilità e le competenze all'interno dell'Unione europea e dia luogo ad un testo di base che definisca: - i diritti fondamentali dei cittadini europei; - gli obiettivi dell'Unione europea; - gli organi dell'Unione europea; - le competenze di questi ultimi. 15. Incarica il proprio Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Parlamento, al Consiglio ed alla Commissione nonché al gruppo di riflessione che prepara la Conferenza intergovernativa. Bruxelles, 21 aprile 1995. Il Presidente del Comitato delle regioni Jacques BLANC ALLEGATO Parere complementare sul tema «Applicazione del principio della sussidiarietà nell'Unione europea» Il Comitato delle regioni, in data 27 settembre 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 9 del Regolamento interno, di elaborare un parere complementare in merito al tema di cui sopra. La Commissione 1 «Sviluppo regionale, sviluppo economico, finanze locali e regionali», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il seguente parere complementare sulla base del rapporto introduttivo dei relatori Manuel Fraga Iribarne e Gerhard Gebauer, in data 17 marzo 1995. Il presente parere complementare è allegato al parere del Comitato delle regioni (CdR 136/95) in merito alla revisione del Trattato dell'Unione europea e del Trattato che istituisce la Comunità europea, adottato il 21 aprile 1995, nel corso della 7a sessione plenaria. IL COMITATO DELLE REGIONI - visti gli articoli A e B del Trattato sull'Unione europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 e l'articolo 3 B del Trattato CEE introdotto dal Trattato sull'Unione europea; - viste le risoluzioni e relazioni approvate dalle diverse istituzioni dell'Unione europea, in particolare l'accordo interistituzionale del 25 ottobre 1993 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione; - viste le risoluzioni dell'Assemblea delle regioni d'Europa del 6 settembre 1990 e del 22 gennaio 1993 e del Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa del 3 dicembre 1992; - vista la proposta di risoluzione sul principio della sussidiarietà, presentata dalla Commissione «Affari istituzionali» del Comitato delle regioni il 28 ottobre 1994, A. considerato che il principio della sussidiarietà in senso lato, com'è definito nel preambolo e negli articoli A e B del Trattato sull'Unione europea, vale a dire la presa di decisioni al livello più vicino possibile al cittadino, dev'essere uno dei fondamenti sia delle decisioni sia dell'applicazione delle politiche comunitarie e considerato, pertanto, che le istituzioni comunitarie devono adeguare la loro azione a tale principio, nel rispetto delle strutture politico-amministrative interne degli Stati membri; B. considerato che, parallelamente al processo di costruzione dell'Europa, si è avuta, all'interno degli Stati membri, una profonda trasformazione nella distribuzione territoriale del potere, ciò che in alcuni di essi ha dato origine ad una struttura federale o fortemente regionalizzata, mentre in altri ha determinato una tendenza crescente alla decentralizzazione; C. considerato che da questa trasformazione delle strutture amministrative deve nascere un sistema amministrativo più efficiente e democratico; D. considerato che le costituzioni di taluni Stati membri riconoscono alle loro regioni il diritto di esercitare determinate competenze legislative, e agli enti locali una certa autonomia per lo svolgimento delle funzioni loro spettanti; E. considerato che le istituzioni comunitarie sono tenute a rispettare, nei termini dei Trattati, i diritti del Comitato delle regioni e che quest'ultimo deve avere la possibilità di far valere tali diritti; F. considerato che l'articolo 3 B del Trattato CEE, che definisce il principio della sussidiarietà come criterio per la ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri, non si riferisce unicamente alle strutture centrali degli Stati e considerata, pertanto, l'urgenza di inserire nel testo una precisa menzione delle regioni e degli enti locali; G. considerato che le istituzioni dell'Unione, in particolare la Commissione, effettuano un controllo a priori della normativa comunitaria tenendo presente il principio della sussidiarietà, esaminando, sempre sulla base di detto principio, le norme esistenti e l'opportunità di portare avanti nuove azioni e considerata, pertanto, la necessità che il Comitato delle regioni e i suoi membri direttamente interessati da tali norme ed azioni partecipino a detto controllo; H. considerato che per il suo controllo a posteriori, la sussidiarietà deve poter essere sottoposta a giudizio, il che implica la possibilità di presentare il relativo ricorso alla Corte di giustizia della Comunità europea e ritenendo pertanto necessario che venga riconosciuto al Comitato delle regioni il diritto privilegiato di legittimazione attiva che preveda il ricorso alla Corte di giustizia per le violazioni al principio della sussidiarietà che ledono le sue competenze specifiche e quelle degli enti locali e regionali; I. nella prospettiva della revisione del Trattato sull'Unione europea prevista per il 1996 e di una costituzione per l'UE; L'APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA SUSSIDIARIETÀ IN BASE AI PRINCIPI GIURIDICI ESISTENTI Significato e portata del principio della sussidiarietà IL COMITATO DELLE REGIONI 1. Considera l'applicazione del principio della sussidiarietà nell'Unione europea una premessa decisiva per mantenere e incentivare l'accettazione del processo di integrazione. Il fatto d'imporre e di applicare il principio della sussidiarietà nel processo di integrazione europea impedisce il centralismo, salvaguarda l'identità delle dimensioni comunali e regionali e fa sì che le decisioni vengano prese a un livello vicino ai cittadini. 2. Sottolinea che, con l'ausilio del principio della sussidiarietà, la competenza e l'esperienza amministrativa esistenti a livello di Stati membri vengono più efficacemente trasferiti al livello europeo, migliorando così la qualità dell'azione europea nel suo complesso. 3. Fa presente che le aspettative riposte nel principio della sussidiarietà saranno soddisfatte solo nel caso in cui questo venga applicato pienamente. A questo proposito, vanno osservati i seguenti dati: - Il principio della sussidiarietà non è solo una norma protettiva contro interventi ingiustificati nella sovranità degli Stati membri, ma copre in particolare anche la tutela dei diritti e delle competenze delle regioni, nonché dei comuni e gruppi di comuni, quando si tratta di regolamentare le questioni a livello locale. - L'applicazione del principio della sussidiarietà deve riguardare tutti i settori di attività degli organi comunitari. Oltre all'attività legislativa, ne fanno parte tra l'altro l'elaborazione delle politiche comunitarie, le misure di sostegno comunitarie e la realizzazione del mercato interno. - L'applicazione del principio della sussidiarietà deve riguardare tutte le fasi delle attività comunitarie, cioè oltre alla fase legislativa, anche l'esecuzione amministrativa degli atti giuridici comunitari e il controllo dei provvedimenti. In base a tale principio l'Unione europea è tenuta particolarmente a rispettare le strutture politico-amministrative interne degli Stati membri. - L'applicazione del principio della sussidiarietà da parte degli organi dell'UE dev'essere trasparente e prestarsi quindi a verifiche e controlli. - L'applicazione del principio della sussidiarietà non deve rimanere limitata alle attività future degli organi comunitari, bensì comprendere anche la legislazione già in vigore. Applicazione pratica del principio della sussidiarietà IL COMITATO DELLE REGIONI 4. Condivide l'orientamento generale fissato dal Consiglio europeo di Edimburgo per l'applicazione dell'articolo 3 B del Trattato sull'Unione europea. In particolare considera che le direttrici ivi formulate rappresentino un approccio appropriato, che deve essere eventualmente ancora ampliato alla luce dell'esperienza e attraverso il dialogo con il Comitato stesso. 5. Si compiace dell'impegno assunto dalla Commissione, di motivare tutte le proposte di atti giuridici con riferimento al principio della sussidiarietà e di pubblicare sulla Gazzetta ufficiale tale motivazione tra i considerandi. Si attende che gli organi comunitari verifichino inoltre caso per caso se i singoli obiettivi da essi perseguiti non possano essere realizzati in maniera soddisfacente a livello degli Stati membri, inclusi le regioni e i comuni. 6. Suggerisce che in futuro venga inclusa nella motivazione, in base al principio della sussidiarietà, anche la valutazione delle conseguenze delle misure proposte. Il Comitato ritiene che prendere in considerazione le ripercussioni finanziarie ed amministrative delle misure comunitarie sugli enti locali e regionali costituisca un importante criterio per la valutazione dell'adeguatezza, a mente del terzo paragrafo dell'articolo 3 B, terzo paragrafo, del Trattato UE. 7. Chiede che la Commissione non imposti la revisione delle norme giuridiche esistenti solo nel senso di un lavoro di semplificazione, senza tener conto di una generale applicazione del principio della sussidiarietà. 8. Considera la verifica del rispetto del principio della sussidiarietà nelle misure comunitarie come uno dei suoi compiti fondamentali e, in tutti i pareri, attribuirà particolare importanza a tale verifica. Invita il Consiglio e la Commissione ad avvalersi della sua competenza e delle sue cognizioni in questo campo attraverso le seguenti misure: - Il Comitato delle regioni deve essere consultato in futuro sull'aspetto dell'osservanza del principio della sussidiarietà, nel corso dei lavori preparatori del programma legislativo annuale della Commissione. - Rappresentanti di livello locale e regionale devono essere coinvolti in avvenire nella fase preliminare dell'elaborazione di proposte, in qualità di esperti con funzione consultiva, per le questioni inerenti all'applicazione del principio della sussidiarietà. - Rappresentanti del Comitato devono essere coinvolti a titolo obbligatorio, in merito all'applicazione del principio della sussidiarietà, nel processo di consultazione che accompagna tutte le proposte della Commissione (libri verdi, libri bianchi, conferenze, eccetera). - Al Comitato deve essere data la possibilità di collaborare alla relazione che la Commissione presenterà al Consiglio sull'applicazione del principio della sussidiarietà. Il parere del Comitato deve essere allegato alla relazione della Commissione. Il Comitato si rammarica pertanto di non essere stato associato, nel 1994, all'elaborazione della prima relazione annuale della Commissione sull'applicazione del principio della sussidiarietà. RICHIESTE DI PERFEZIONAMENTO DELLA NORMATIVA ESISTENTE ALL'INTERNO DEL TRATTATO UE Nuova formulazione del secondo paragrafo dell'articolo 3 B del Trattato UE IL COMITATO DELLE REGIONI 9. Giudica necessario includere nel testo del secondo paragrafo dell'articolo 3 B del Trattato UE un riferimento esplicito agli enti locali e regionali, in modo da mettere in evidenza che il principio della sussidiarietà copre tutti i livelli di potere (locale, regionale, nazionale, comunitario) e che esso non si limita alle relazioni tra la Comunità e gli Stati membri. 10. Propone, pertanto, la seguente formulazione: «(...) La Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati né dagli Stati membri, né a livello degli enti locali o regionali, ove questi dispongano di competenze operative o decisionali in base al diritto interno degli Stati membri. (...)» Partecipazione del Comitato delle regioni e degli enti locali e regionali ai meccanismi di controllo preliminare dell'effettiva osservanza del principio della sussidiarietà IL COMITATO DELLE REGIONI 11. Ritiene che, conformemente al principio della sussidiarietà, l'esercizio delle competenze ripartite tra la Comunità e gli Stati membri debba essere il più decentrato possibile a livello amministrativo, tenendo conto delle competenze delle regioni e degli enti locali e dell'ordinamento politico-amministrativo degli Stati membri e nel rispetto costante dei criteri di adeguatezza e di efficacia. 12. Ricorda che l'applicazione del principio della sussidiarietà è evidente in alcuni dei nuovi settori dove la competenza comunitaria è condivisa con gli Stati membri, quali l'istruzione (art. 126 del Trattato CE), la formazione professionale (art. 127), la sanità pubblica (art. 129), la cultura (art. 128) nonché in altri settori quali l'industria (art. 130), la ricerca e lo sviluppo tecnologico (dall'art. 130 F all'art. 130 P), l'ambiente (dal 130 R al 130 T), la cooperazione allo sviluppo (dal 130 U al 130 Y) e la protezione dei consumatori (art. 129 A). Certo è che, data la sua natura «trasversale», quale risulta dall'articolo 3 B del Trattato CEE, il principio di sussidiarietà può essere invocato in merito a qualsiasi altra disposizione del Trattato, ad esempio quelle riguardanti la politica agraria, la politica dei trasporti, la politica economica e di sviluppo. 13. Osserva, pertanto, l'impossibilità di stabilire in via preliminare i settori di competenza nei quali l'applicazione di tale principio dev'essere imposta con maggiore insistenza o il livello di azione (locale, regionale, nazionale o comunitario) che richieda, comunque, l'esercizio di tali competenze. 14. Ritiene dunque che bisognerà valutare la corretta applicazione del principio della sussidiarietà caso per caso, senza stabilire a priori una graduatoria delle sue applicazioni. Tale valutazione compete in primo luogo alla Commissione, la quale è tenuta, nel rispetto dell'equilibrio istituzionale della Comunità, a vigilare alla realizzazione degli obiettivi e dei compiti previsti dal Trattato. Questa responsabilità non incombe tuttavia solo alla Commissione ma anche al Comitato delle regioni e agli enti locali e regionali, nel caso in cui le loro competenze specifiche siano direttamente messe in causa dalla norma o dall'azione proposta. 15. Considera pertanto necessario prevedere dei meccanismi che permettano di associare il Comitato delle regioni e i suoi membri alle procedure di controllo a priori dell'effettiva osservanza del principio della sussidiarietà e, in merito, propone concretamente: - che la Commissione, in linea con quanto stabilito nell'Accordo interistituzionale di Lussemburgo del 25 ottobre 1993, comunichi al CdR il suo programma legislativo con le proposte future che, a prima vista, siano suscettibili di dar luogo a discussioni preliminari sull'applicazione del principio della sussidiarietà; - che la relazione speciale sull'applicazione dell'articolo 3 B del Trattato CEE, che la Commissione si è impegnata a presentare al Consiglio e al Parlamento europeo, secondo quanto deciso al vertice di Edimburgo del dicembre 1992, venga inoltrata anche al Comitato delle regioni e che, in ogni caso, il CdR possa partecipare al dibattito pubblico che il Parlamento europeo deve organizzare su tale relazione; - che il Comitato delle regioni esamini, precedentemente all'approvazione di una norma comunitaria o all'adozione di un'azione innovativa, la loro conformità al principio della sussidiarietà; - che l'applicazione del primo paragrafo dell'articolo 198 C del Trattato UE venga estesa a tutti i casi che suscitano dubbi circa la corretta applicazione del principio della sussidiarietà; - che si utilizzi la possibilità concessa al Comitato delle regioni, in virtù del quarto paragrafo dell'articolo 198 C del Trattato UE, di elaborare pareri d'iniziativa in caso di presunta violazione del principio della sussidiarietà. 16. Ricorda inoltre che il Trattato sull'Unione europea ha conferito alla Commissione un diritto d'iniziativa e invita detta istituzione a consultare, prima di proporre un testo legislativo, non solo gli Stati membri ma anche gli enti locali e regionali interessati e il Comitato delle regioni, su tutti gli aspetti della proposta concernenti la sussidiarietà. 17. Sollecita la Commissione a giustificare, in un considerando inserito in ciascuna delle sue proposte legislative, la pertinenza della sua iniziativa rispetto al principio della sussidiarietà. 18. Ritiene inoltre che qualsiasi eventuale modifica del testo proposto dalla Commissione, proveniente sia dal Parlamento europeo sia dal Consiglio, debba, se implica una modifica del campo d'intervento comunitario, essere accompagnata da una motivazione attinente al principio della sussidiarietà. Partecipazione degli enti locali e regionali e del Comitato delle regioni alle procedure di controllo giuridico concernente il rispetto del principio della sussidiarietà IL COMITATO DELLE REGIONI 19. Richiama l'attenzione sulle difficoltà di una verifica giuridica dell'applicazione del principio della sussidiarietà, finalizzata a stabilire se siano le istituzioni comunitarie, gli Stati membri o gli enti locali i più idonei a risolvere un determinato problema. 20. Ricorda, tuttavia, che il Trattato ha riconosciuto il carattere pienamente giuridico del principio della sussidiarietà e, di conseguenza, conformemente all'articolo L del Trattato sull'Unione europea, la possibilità che venga sottoposto a giudizio dinanzi alla Corte di giustizia. 21. Segnala che i ricorsi che possono essere presentati alla Corte di giustizia affinché quest'ultima verifichi il rispetto del principio della sussidiarietà da parte del legislatore comunitario sono di tre tipi: - anzitutto il ricorso di annullamento previsto dall'articolo 173 del Trattato CE, basato sulla violazione del nuovo articolo 3 B, presentato sia dai «ricorrenti privilegiati» previsti in tale disposizione (Stati membri, Istituzioni) sia dai «ricorrenti ordinari» (persone fisiche o giuridiche direttamente e individualmente interessate); - in secondo luogo, il ricorso per astensione previsto dall'articolo 175 del Trattato CE, qualora una istituzione si astenga dal pronunciarsi, violando in tal modo il Trattato, più precisamente il nuovo articolo 3 B; - infine, la questione pregiudiziale della valutazione della validità di un atto compiuto dalle istituzioni comunitarie in relazione con l'articolo 3 B, prevista dall'articolo 177 del Trattato CE. 22. Ricorda, a tale proposito, che nel concetto di «persona giuridica», di cui al quarto comma dell'articolo 173 del Trattato CE, alla quale è riconosciuto il diritto di presentare un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti o che la riguardano direttamente ed individualmente, sono comprese le regioni e gli enti locali. 23. Fa tuttavia presente che, nell'attuale situazione giuridica, gli enti locali e regionali non sono in condizione di proporre ricorsi, a norma dell'articolo 173 del Trattato CE, per violazione del principio della sussidiarietà. 24. Giudica necessario, onde evitare una situazione di incertezza giuridica contraria allo spirito del diritto comunitario, che gli venga riconosciuto un diritto di legittimazione attiva privilegiato affinché possa ricorrere alla Corte di giustizia per le violazioni dell'articolo 3 B che ledono le sue competenze o quelle degli enti locali e regionali. Propone pertanto di modificare gli articoli 173 e 175 del Trattato CE nel modo seguente: - Articolo 173 «La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. A tal fine, la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione ovvero per sviamento di potere, proposti da uno Stato membro, dal Consiglio o dalla Commissione. La Corte è competente, alle stesse condizioni, a pronunciarsi sui ricorsi che il Parlamento europeo, il Comitato delle regioni e la BCE propongono per salvaguardare le proprie prerogative (...)» - Articolo 175 «Qualora, in violazione del presente Trattato, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione o il Comitato delle regioni si astengano dal pronunciarsi, gli Stati membri, le altre istituzioni della Comunità e il Comitato delle regioni possono adire la Corte di giustizia per far constatare tale violazione (...)» 25. Ricorda che la prossima revisione del Trattato sull'Unione europea, prevista in base all'articolo N, rappresenta un'opportunità per inserire nel Trattato le modifiche che consentono di completare la formulazione del principio della sussidiarietà; invita pertanto il Consiglio a comunicare i relativi criteri alla Conferenza intergovernativa. 26. Incarica il proprio Presidente di trasmettere il presente parere al Consiglio, alla Commissione e al Parlamento europeo.