f I COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 360 def. 
Bruxelles, 27.07.1994 
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 
Evoluzione e prospettive della politica comunitaria 
nel settore degli ortofrutticoli 
0. Sintesi e conclusioni principali 
Secondo la Commissione, la riforma deve prefiggersi essenzialmente di aiutare 
i produttori dell'Unione europea ad affrontare con successo i compiti che li 
attendono nei prossimi anni, incoraggiandoli a sviluppare e potenziare gli 
elementi di vantaggio di cui già dispongono: 
la qualità dei loro prodotti, destinati essenzialmente al mercato dei 
prodotti freschi e spesso fortemente deperibili; 
il loro dinamismo e la loro capacità di adeguarsi ad un mercato in piena 
evoluzione; 
i servìzi che possono associare alla loro produzione. Devono far parte 
integrante di tali servizi la tutela dell'ambiente naturale e l'offerta 
al consumatore di tutta una gamma di prodotti sani e diversificati. 
Nell'insieme, nonostante alcune innegabili difficoltà dovute ali.'esistenza di 
squilibri strutturali, l'organizzazione comune di mercato attualmente in 
vigore costituisce una struttura che risponde all'obiettivo prefisso e che ha 
dimostrato la propria efficacia. Tutte le sue caratteristiche positive -
orientamento verso il mercato, decentramento della gestione e raggruppamento 
dell'offerta, spesso troppo frantumata - meritano di essere rafforzate. La 
Commissione va quindi orientandosi verso proposte di riforma intese a 
consolidare gli elementi positivi già acquisiti dall'attuale OCM, la quale 
verrebbe nel contempo semplificata e affrancata dalle carenze e dalle 
distorsioni manifestatesi finora. 
L'obiettivo della Commissione è di riorientare la spesa di bilancio, dando la 
precedenza a misure positive che aprano prospettive di sviluppo per il futuro 
e che tengano conto delle esigenze di tutela dell'ambiente. 
In questo spirito, la Commissione propone di combinare vari tipi di misure: 
un miglior raggruppamento dell'offerta, di fronte a una distribuzione 
sempre più concentrata; 
un nuovo sistema di gestione delle eccedenze congiunturali e la graduale 
eliminazione delle eccedenze strutturali; 
un rapporto più equilibrato tra prodotti freschi e prodotti trasformati; 
una ridefinizione della normalizzazione; 
un approccio specifico al fine di risolvere i problemi particolari che 
caratterizzano taluni "piccoli" prodotti, poco importanti su scala 
comunitaria ma assai importanti su scala regionale o locale; 
infine, un rafforzamento dei controlli. 
Le conclusioni positive dell'Uruguay Round si inquadrano pienamente tra le 
nuove prospettive che si aprono al settore ortofrutticolo. La Commissione 
provvederà affinché tali conclusioni vengano applicate in modo che risulti 
garantita la preferenza comunitaria autorizzata dall'Uruguay Round. 
2 -
I» Analisi della s it uà g lone attuala e del suo andamento prevedibile 
La Commissione, in virtù degli impegni da essa assunti nei confronti del 
Parlamento europeo e del Consiglio, in particolare al momento delle decisioni 
di prezzi agricoli per la campagna di conrasrcializzazione 1993/94, ha 
proceduto a un*analisi approfondita della situazione attuale e dell'evoluzione 
prevedibile dei settore ortofrutticolo comunitario e dell'organizzazione 
comune di mercato. Da questa analisi è stata ricavata una serie di 
orientamenti par il futuro. 
Nelle sue considerazioni sugli orientamenti futuri, la Commissione ha tenuto 
presente la dichiarazione congiunta del settembre 1993, nella quale la 
Commissione stessa e il Consiglio si impegnavano, per i comparti le cui 
organizzazioni comuni di mercato non erano state modificate, a prendere i 
provvedimenti necessari per garantire i redditi agricoli e la preferenza 
comunitaria, tenendo conto per detti comparti sia delle condizioni e dei 
principi valevoli in materia agricola e finanziaria nella totalità del settore 
agricolo, sia del contesto creato dall'Uruguay Round. Nella stéssa occasione, 
la Commissione aveva rammentato la necessità di rispettare, per la politica 
agraria comune nel suo complesso, la cornice finanziaria tracciata per gli 
anni futuri. 
Tali impegni e dichiarazioni potranno tradursi in misure concrete soltanto ove 
si tengano nel debito conto le caratteristiche specifiche e gli imperativi 
economici del settore interessato. 
Ciò che distingue il settore ortofrutticolo dagli altri grandi settori 
soggetti a organiszazione cci-ur.c di mercato sono la molteplicità e la 
diversité dei suoi prodotti.,, la deperibilità della maggior parte di questi 
ultimi (necasoiicà di una rapida coscsnarcializzazione, possibilità limitate di 
magazzinaggio), un orient&szento più accentuato verso il mercato (minor ricorso 
agli organiteli d'intervento), nonché una gestione del mercato piuttosto 
decentrata e affidata io gr*m parte alle organizzazioni di produttori. 
In complesso, nonostante qualche innegabile problema, di eccedenze strutturali, 
questa forms di organizzazione si è dimostrata valida ed i suoi elementi 
positivi ™ orient, aaœnto verso il mercato, decentramento, raggruppamento di 
un'offerta troppo fraterno*?tate - esaltano di essere preservati, ed anzi 
consolidati, in quanto pcrfettamsnte conformi alla peculiarità del settore. 
È doveroso mettere in evidenza siffatta conclusione generale, in un momento in 
cui per la maggioranza degli, ortofrutticoli si profila a medio termine il 
rischio di un aggravarci delle tensioni, sia sul piano comunitario sia su 
quello mondiale, ed in cui eri assiste ad un processo su vasta scala di 
concentrazione risila domanda» 
La Coasaiosioìis è convinta chs il cettore ortofrutticolo dell'Unione europea 
sia pienamente in grado di affrontare i nuovi compiti che gli si prospettano. 
La struttura di funSÌÌOIK?™.-rato che rappresenta l'organizzazione comune di 
mercato può e deve, ensere adeguata, al fine di aiutare e di spronare i 
produttori a valorizzare al laassisso le potenzialità del settore. 
Situazione mondiale 
Sul piano mondiale si osserva una netta tendenza all'incremento della 
produzione; il consumo aumenta anch'esso, ma ad un ritmo meno accentuato. 
Benché numerosi paesi in via di sviluppo sembrino offrire tuttora notevoli 
possibilità di espansione del consumo, essi scarseggiano spesso di valuta 
estera o preferiscono sviluppare le produzioni indigene. A livello mondiale 
vanno quindi aggravandosi i rischi di eccedenze, per i prodotti frutticoli 
ancor più che per quelli orticoli. In una situazione di questo tipo, tutti i 
paesi esportatori concentreranno sempre più la loro attenzione sui pochi 
grandi mercati solvibili. 
Questa considerazione è particolarmente valida per il mercato europeo, che è 
contraddistinto: 
- da un potere d'acquisto elevato, 
da prezzi relativamente attraenti, 
da un andamento ascendente delle importazioni di ortofrutticoli. 
L'Unione europea occupa una posizione di primo piano sul mercato mondiale. Con 
un totale di importazioni valutabile a circa 1 950 Mio di ECU, essa è infatti 
il massimo importatore mondiale; con un deficit commerciale nel settore 
ortofrutticolo di circa 1 280 mio di ECU, essa è pure il maggior "importatore 
netto". Il suo tasso di autoapprovvigionamento in prodotti freschi è inferiore 
al 40% (si tratta di cifre medie per il periodo 1990-92), benché la produzione 
comunitaria sia essenzialmente destinata al mercato dei prodotti freschi. 
Modifiche in seguito ali•Uruguay Round 
Attualmente i prodotti importati sono soggetti a dazi doganali ad valorem; per 
un numero limitato di prodotti tali dazi sono abbinati ad un regime di prezzi 
di riferimento, diretti ad impedire che le merci importate vengano vendute sul 
mercato comunitario a prezzi inferiori a un determinato livello minimo. Essi 
vengono fissati dalla Commissione ad ogni campagna in ECU agricoli, con la 
particolarità che non possono mai diminuire. In pratica, dal 1986 in avanti si 
è avuta una relativa stabilità. Il meccanismo comporta una sorveglianza dei 
prezzi di mercato dei principali prodotti importati, origine per origine. 
Il nuovo regime concordato nell'ambito del GATT prevede l'introduzione di 
prezzi d'entrata che si applicheranno a tutti i prodotti attualmente 
caratterizzati da prezzi di riferimento, tranne le lattughe a cappuccio, le 
indivie scarole e le saelan^ane. Gli importi dei prezzi d'entrata sono stati 
calcolati sulla base dei prezzi di riferimento, senza modificare il livello 
della protezione totale. 
La Commissione presenterà prossimamente una comunicazione in merito 
all'attuazione concreta degli accordi GATT per tutti i settori agricoli, 
compresi quindi gli ortofrutticoli. Considerato però che in questo caso si 
pone un problema serio, cioè il controllo dell'osservanza dei prezzi 
d'entrata, la Comunità dovrà munirsi di strumenti, conformi alle norme del 
GATT, che le consentano di accertare il corretto funzionamento del regime dei 
prezzi d'entrata e di far rispettare gli elementi della sua offerta. 
In seguito all'accordo GATT la concorrenza sarà più intensa, tanto sul mercato 
comunitario quanto sui nuovi mercati d'esportazione. I produttori comunitari 
dispongono a questo proposito di vantaggi incontestabili: la qualità dei loro 
prodotti, il loro dinamismo su un mercato in piena evoluzione, i servizi che 
possono associare al prodotto offerto, sono elementi essenziali che occorre 
far valere. Uno dei compiti più importanti per il futuro consiste quindi nel 
rendere la produzione comunitaria sempre più competitiva in un mondo sempre 
più aperto. La Commissione auspica che il presente documento di riflessione e 
gli orientamenti ivi esposti in materia di adeguamento dell'OCM possano 
aiutare ed incoraggiare i produttori comunitari a far fronte alle difficoltà 
di questo compito. 
Situazione comunitaria 
Sul piano comunitario, la produzione tende nettamente ad aumentare per la 
maggior parte degli ortofrutticoli, destinati essenzialmente al mercato dei 
prodotti freschi. Più che ad un ampliamento delle superfici, l'incremento 
della produzione sembra dovuto ad un aumento delle rese. Anche 41 consumo ò in 
ascesa, ma questo risultato è più favorevole a taluni prodotti trasformati 
(ortaggi surgelati, succhi di frutta) ed a talune "specialità" spesso più 
"esotiche" (soprattutto nel caso della frutta). Viceversa, per molti 
ortofrutticoli tradizionali (e recentemente anche per il kiwi), il consumo 
cresce solo lentamente, anzi talvolta ristagna o addirittura regredisce 
leggermente (come per le pere), e accusa sempre più spesso un rischio di 
saturazione. Per alcuni prodotti vanno già formandosi eccedenze strutturali. 
La maggiore dipendenza dal mercato che si riscontra per i produttori 
ortofrutticoli influenzerà anche l'evoluzione futura, come già era avvenuto in 
passato: se un mercato diventerà eccedentario, si verificherà una pressione 
sui prezzi che porterà gradualmente agli adeguamenti necessari. Se si vogliono 
quindi elaborare previsioni per l'avvenire, non è sufficiente limitarsi a 
proiettare nel futuro le tendenze attuali; l'analisi di queste ultime può però 
indicare approssimativamente in quale comparto e in quale periodo possano 
insorgere problemi di adeguamento. La Commissione ha tentato un'analisi di 
questo tipo, i cui risultati - esposti nell'allegato 1 - lasciano concludere 
che per i prossimi anni si può effettivamente prevedere un aggravarsi delle 
tensioni. Sarà pertanto essenziale che i meccanismi dell'OCM siano congegnati 
in modo da aiutare il settore ad adeguarsi rapidamente ed efficacemente alla 
nuova situazione. 
- 5 -
La situazione del settore nell'Unione 
Nel periodo 1990/92, gli ortofrutticoli occupano in media il 4,3% della 
superficie agricola utile (SAU) della Comunità, ma rappresentano il 16% della 
produzione finale complessiva dell'agricoltura comunitaria (PFA). L'importanza 
relativa del settore per l'economia agraria è aumentata negli ultimi dieci 
anni, specialmente per la Spagna (27% della PFA nazionale), l'Italia (27%), la 
Grecia (23%), il Portogallo (18%), il Belgio (17%) e su scala minore anche per 
i Paesi Bassi (13%), la Francia (12%) e il Regno Unito (11%). 
Un'altra caratteristica del settore ortofrutticolo consiste nel suo forte 
fabbisogno di manodopera e, di conseguenza, nella sua grande importanza per 
l'occupazione nelle zone rurali. 1,8 milioni di aziende della dimensione media 
di 1,3 ha cadauna producono ortofrutticoli freschi. L'orticoltura è praticata 
da circa 100 000 aziende specializzate della dimensione media di 4,2 ha, 
mentre la frutticoltura viene esercitata da 350 000 aziende specializzate 
aventi una superficie media di 7,9 ha. 
In linea generale, il reddito delle aziende orticole è nettamente superiore 
sia al reddito medio, sia al reddito delle aziende frutticole. Per queste 
ultime la situazione è più sfumata: nella parte settentrionale dell'Unione 
esse godono infatti di un reddito superiore a quello delle aziende medie, 
mentre nella parte meridionale dell'Unione - soprattutto in Spagna, Grecia e 
Portogallo - si osserva il contrario. Il peso delle regioni meridionali nella 
produzione frutticola fa sì che questo risultato poco favorevole sia 
riscontrabile per tutta l'Unione. 
Sia la frutta che gli ortaggi producono un forte valore aggiunto per ettaro, 
notevolmente superiore a quello delle aziende medie. Senonché la loro 
superficie media è nettamente inferiore, mentre il loro fabbisogno di 
manodopera è assai maggiore. Queste due caratteristiche spiegano in gran parte 
il motivo per cui tali aziende ottengono risultati molto meno favorevoli delle 
altre, relativamente al reddito per unità di lavoro. Le aziende specializzate 
in orticoltura conservano tuttavia un vantaggio netto, mentre per le aziende 
frutticole i risultati appaiono meno positivi anche in questo caso. 
Le regioni più importanti per il settore, cioè quelle in cui il valore della 
produzione ortofrutticola rappresenta oltre il 2,5% del totale comunitario e 
oltre il 25% del valore della produzione agricola complessiva della regione, 
sono le seguenti: Kentriki Ellada (2,6% e 29%), Comunidad Valenciana (4,6% e 
67%), Andalucia (4,6% e 30,2%), Murcia (2,5% e 64%), Provence-Alpes-Côte 
d'Azur (2,9% e 46%), Emilia-Romagna (4,3% e 27%), Lazio (2,5% e 37%), Campania 
(3,9% e 43%), Puglia (4,3% e 42%) e Sicilia (5,9% e 54%). 
L'Unione europea, il cui grado di autoapprowigionamento è inferiore al 40%, è 
di gran lunga il primo importatore mondiale: essa importa in primo luogo 
prodotti frutticoli, sia freschi sia soprattutto trasformati (succhi di agrumi 
e, in minor misura, di mele). Il principale ortaggio fresco importato è il 
pomodoro. Un'altra caratteristica fondamentale del commercio degli 
ortofrutticoli è rappresentata dalla forte entità degli scambi 
intracomunitari, che totalizzano più del 70% dei quantitativi circolanti dei 
prodotti freschi tra gli Stati membri. Gli speditori principali sono la Spagna 
e l'Italia, mentre il destinatario di gran lunga più importante è la Germania. 
- 6 -
"Delocallzzazlone" della produzione 
In una situazione contraddistinta un poco ovunque dal profilarsi di un rischio 
di eccedenze, talune organizzazioni professionali si lamentano di una 
"delocalizzazione" della produzione alla quale la riforma della PAC, a loro 
parere, espone il settore. In realtà, l'applicazione della riforma -
soprattutto se si considera quella del 1992 - ò appena iniziata. A prescindere 
da qualche caso, che però allo stadio attuale resta necessariamente 
aneddotico, è quindi troppo presto per poter giungere a conclusioni concrete. 
Sono certo possibili delle riflessioni, ma solo su un piano teorico e talvolta 
al limite della speculazione filosofica. 
Benché esistano grandi bacini di produzione, consolidatisi con l'andar del 
tempo, segnatamente per la frutta, l'ortofrutticoltura non ha mai avuto una 
distribuzione geografica ben precisa. Lo sviluppo delle infrastrutture di 
trasporto, i progressi tecnici in materia di produzione, di condizionamento, 
di magazzinaggio e di trasporto hanno favorito l'emergere di "nuovi" 
produttori e di "nuove" regioni produttrici, talvolta molto piùvcompetitivi 
dei loro predecessori. Le "delocalizzazioni" che possono derivarne sono quindi 
soltanto un risultato della dinamica del settore ed i produttori 
"tradizionali" di oggi sono molto spesso gli "intrusi" di ieri. 
La redditività relativa di una produzione in un determinato luogo dipende da 
numerosi fattori, per ciascuno dei quali è spesso difficile, se non 
addirittura impossibile, quantificare l'impatto. Uno di questi fattori è senza 
alcun dubbio il prezzo - nel suo duplice aspetto: livello e sicurezza - che è 
possibile spuntare per produzioni alternative. Ad esempio, dalla seconda metà 
degli anni '80 i cerealicoitori, constatando un ribasso costante dei prezzi 
dei cereali, manifestano sempre maggior interesse per una diversificazione 
delle loro attività agricole. 
Nell'ultimo decennio (dall'inizio degli anni '80 all'inizio degli anni '90) la 
superficie cerealicola ha perso globalmente circa 2,5 Mio di ha, ma questa 
diminuzione sembra quasi interamente compensata da un aumento delle superfici 
investite ad oleaginose, nonché dal ritiro (volontario) delle terre a partire 
dal 1989. In totale, la superficie destinata alle grandi colture (e al ritiro 
volontario) è addirittura aumentata durante il periodo in questione; si è 
invece piuttosto ridotta la superficie adibita all'ortofrutticoltura. Secondo 
gli ultimi dati disponibili, tale contrazione appare particolarmente 
accentuata per la campagna 1993/94, mentre le superfici riservate alla 
cerealicoltura - comprese quelle destinate al ritiro - risultano in aumento 
durante questa prima campagna di applicazione della riforma del 1992. 
Non è quindi possibile, ad un livello globale, individuare spostamenti 
significativi tra le grandi colture e le colture ortofrutticole. Ciò non 
esclude peraltro che taluni cerealicoitori si siano effettivamente orientati 
verso l'ortofrutticoltura. Siffatta evoluzione è confermata da alcuni studi, 
ma sembra essere rimasta marginale; del resto, non è affatto certo che la 
riconversione abbia sempre avuto come motivo determinante il ribasso del 
prezzo reale dei cereali. Per di più, esistono anche numerosi esempi di 
movimenti in senso contrario, cioè dagli ortofrutticoli alle grandi colture. 
Concludendo: sul piano globale non è possibile ravvisare nettamente fenomeni 
precisi di "delocalizzazione" che siano chiaramente imputabili alla riforma 
della PAC. Ciò non esclude tuttavia un rischio in tal senso per il futuro e 
invita pertanto a sorvegliare dappresso l'andamento della situazione. 
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II. Difficoltà e deficienze dell'PCM 
Un'analisi approfondita dei meccanismi dell'OCM mette in luce un certo numero 
di carenze e di punti deboli: 
- il funzionamento ancora poco soddisfacente di talune organizzazioni di 
produttori; 
per talune produzioni e in determinate regioni dell'Unione, la rilevante 
entità dei ritiri sovvenzionati, divenuti di natura strutturale; 
- le critiche cui è talvolta esposta la normalizzazione a livello 
comunitario; 
- gravi lacune statistiche. 
Le organizzazioni di produttori 
Le organizzazioni di produttori, che costituiscono uno dei principali elementi 
dell'OCM, provvedono al funzionamento decentrato dei suoi meccanismi. Salvo 
nei casi di "crisi grave", finora relativamente limitati, i ritiri 
sovvenzionati sono riservati a dette organizzazioni, che li effettuano secondo 
le regole comunitarie. Inoltre, alcune organizzazioni ritirano talvolta in via 
autonoma certi prodotti che non beneficiano del sostegno comunitario. 
Ciò detto, va precisato che il compito delle organizzazioni di produttori deve 
spingersi ben oltre la gestione decentrata del ritiro. Di fronte a una domanda 
sempre più concentrata (centrali d'acquisto e grande distribuzione), il 
raggruppamento dell'offerta tramite queste organizzazioni si rivela una 
necessità economica, se si vuole rafforzare la posizione dei produttori sul 
mercato. 
Precisamente per questi motivi l'OCM attuale ha previsto sin dall'inizio 
misure intese a sviluppare le organizzazioni di produttori. Il bilancio di 
tale politica peraltro non è univoco. Da un lato, in numerose regioni esistono 
oggi organizzazioni di produttori autentiche, che provvedono efficacemente a 
commercializzare la produzione dei loro membri e che sono riuscite a 
consolidare la propria posizione sul mercato. 
D'altro lato, si possono tuttora annoverare: 
organizzazioni di produttori prive di ambizioni commerciali, la cui 
esistenza è giustificata soltanto dai ritiri che gestiscono o dalle 
sovvenzioni strutturali che ricevono, oppure impossibilitate a svolgere 
la loro funzione commerciale per la presenza di difficoltà obiettive, 
nonché 
regioni in cui le organizzazioni di produttori sono minoritarie ed in 
cui agiscono altri operatori commerciali, che sembrano svolgere la loro 
funzione in un modo giudicato piuttosto soddisfacente da un gran numero 
di produttori locali. 
A parere della Commissione, il raggruppamento dell'offerta resterà necessario 
anche per il futuro, se si vuole evitare un'offerta eccessivamente frantumata. 
Questo raggruppamento non dovrà essere realizzato dalle organizzazioni di 
produttori in virtù del loro monopolio di ritiro; esso dovrà invece 
effettuarsi su base volontaria, sempreché tali organizzazioni sappiano offrire 
ai loro membri servizi di commercializzazione specifici ed efficaci. 
- 8 -
I ritiri sovvenzionati 
II sistema dei ritiri sovvenzionati è stato ideato al fine di ovviare al 
problema delle eccedenze congiunturali di prodotti freschi e deperibili, 
eccedenze dovute agli imponderabili climatico-meteorologici. 
Negli ultimi cinque anni (1989-1993), le spese di bilancio per ritiri dal 
mercato si sono aggirate in media sui 310 Mio di ECU all'anno. Più del 90% 
delle somme stanziate è stato speso nel comparto frutticolo e, all'interno di 
quest'ultimo, risultano interessati quasi esclusivamente i prodotti seguenti: 
pesche, nettarine, mele e agrumi. Nel comparto orticolo, il sistema dei ritiri 
è stato applicato praticamente soltanto ai pomodori estivi e ai cavolfiori, 
oltreché ad esigui quantitativi di melanzane. 
Quanto all'evoluzione dei ritiri, si osserva una tendenza ascendente, 
destinata probabilmente a confermarsi - in termini sia di volume che di spesa 
- nonostante l'esistenza di un regime di limiti d'intervento (stabilizzatori). 
Qualora detti limiti venissero superati, l'anno successivo verrebbero 
applicate riduzioni dei prezzi istituzionali. Il superamento può essere 
constatato campagna per campagna (nel caso degli ortaggi, delle pesche e degli 
agrumi) o sulla media di più campagne (nel caso delle mele). In tutti i casi, 
la riduzione dei prezzi non può superare il 20%. Questa limitazione è già 
stata applicata, all'atto pratico, per vari prodotti; per le pesche e le 
nettarine, infatti, è stata calcolata nel 1992/93 (ed applicata nel 1993/94) 
una penale che, se non fosse stata limitata obbligatoriamente al 20%, sarebbe 
ammontata rispettivamente al 25% e al 95%. 
In alcuni casi, caratterizzati da costi di produzione poco elevati, il ritiro 
sembra essere gradualmente divenuto uno sbocco a sé stante. Alcuni produttori 
danno talvolta l'impressione di essersi invischiati in un circolo vizioso, 
producendo solo in vista del ritiro: essi cercano cosi di ridurre al minimo i 
costi di manutenzione, favoriscono la quantità anziché la qualità, tenendo 
sempre meno conto delle esigenze del mercato, per ottenere infine una 
produzione che può essere avviata unicamente al ritiro. Nel caso degli agrumi, 
e più particolarmente delle arance, questa funzione di sbocco si è 
parzialmente spostata dal ritiro alla trasformazione; anche in questo caso, 
comunque, si tratta di uno sbocco fortemente sovvenzionato e utilizzato 
sistematicamente per una produzione inizialmente destinata al mercato dei 
prodotti freschi, ma sempre più avulsa dalla realtà del mercato stesso. 
Nell'interesse stesso del settore, simili circoli viziosi devono essere 
spezzati ad ogni costo. Appare perciò opportuno riconsiderare il regime dei 
ritiri, e in alcuni casi il regime di aiuti alla trasformazione, affinché 1 
produttori non siano più tentati di trasformare sistematicamente questi regimi 
in uno sbocco sovvenzionato, ma vengano viceversa responsabilizzati e incitati 
ad orientarsi verso il mercato. 
I ritiri sono difficilmente comprensibili per l'opinione pubblica. Occorre 
quindi limitarli rigorosamente alle eccedenze congiunturali e, per quanto 
possibile, destinare i prodotti ritirati a scopi umanitari. Una certa quantità 
di ortofrutticoli riceve già una destinazione di questo tipo, ad esempio con 
la distribuzione gratuita di prodotti agricoli alle categorie più sfavorite. 
Non si può escludere, d'altronde, che il ricorso sistematico al ritiro come 
sbocco sovvenzionato si inquadri in un contesto fraudolento: frode sulla 
qualità (che non sempre, secondo alcune testimonianze, corrisponde alle norme 
prescritte) e frode sulla quantità (nel senso che verrebbero dichiarati 
quantitativi maggiori di quelli effettivamente ritirati). 
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Le norme di qualità 
Le norme di qualità costituiscono un sistema di classificazione che 
contribuisce alla trasparenza del mercato, permettendo di conoscere 
determinate caratteristiche di un prodotto commercializzato. Le norme riducono 
in tal modo i costi delle transazioni commerciali e consentono agli scambi di 
funzionare anche senza presenza fisica del prodotto. 
Ci si può chiedere che cosa avverrebbe se l'obbligatorietà delle norme venisse 
soppressa. È da presumersi che, in una prima fase, la situazione resterebbe 
quasi immutata. I grandi operatori commerciali continuerebbero in ogni caso a 
richiamarsi alle norme, avendone assolutamente bisogno per le loro 
transazioni, ma sui mercati locali e regionali si verificherebbe probabilmente 
uno sfaldamento progressivo, che finirebbe per ridurre la trasparenza del 
mercato. 
La normalizzazione è stata inoltre utilizzata come strumento di gestione del 
mercato. A questo proposito, essa ha dato luogo a due misure che. hanno 
suscitato una certa polemica: 
divieto di massima di commercializzare i prodotti della categoria III 
sul mercato dei prodotti freschi, nonché 
nel 1990, fissazione a 65 mm del calibro minimo delle mele di produzione 
comunitaria appartenenti alle varietà a grossi frutti, calibro che 
inizialmente era fissato a 60 mm (come pure secondo le norme 
internazionali in vigore). Ciò era motivato anzitutto dalla volontà di 
limitare l'offerta sul mercato, eliminando le mele di piccolo calibro. 
La COPA-COGECA, dopo aver diagnosticato una grave crisi sul mercato europeo 
del kiwi, chiede ora che il calibro minimo previsto dalla norma CEE venga 
aumentato e portato da 65 a 70 g al pezzo. 
Questo ricorso alle norme per la gestione del mercato comporta alcuni 
vantaggi: 
essendo applicate sia ai prodotti commercializzati sia a quelli 
destinati al ritiro, esse limitano i volumi disponibili sul mercato 
senza che si debba ricorrere al ritiro sovvenzionato, il che, in una 
situazione eccedentaria come quella di numerose produzioni, contribuisce 
all'equilibrio del mercato stesso, diminuisce le spese di bilancio e 
migliora i prezzi corrisposti ai produttori; 
in certi casi, come appunto il kiwi, si tratta dell'unico strumento di 
cui si disponga attualmente per gestire il mercato. 
Non sempre però questi vantaggi sono apprezzati dai consumatori, quando una 
merce di consumo tradizionale scompaia dal mercato. 
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Gravi lacune statistiche 
Le analisi della Commissione hanno rivelato gravi lacune quanto alla 
disponibilità di informazioni statistiche. Al riguardo, meritano di essere 
segnalati i punti seguenti: 
la struttura del frutteto comunitario viene esaminata ogni cinque anni 
con le indagini di base, ma i risultati vengono resi noti con vari anni 
di ritardo. Non sempre, inoltre, la stima delle superfici elaborata in 
base alle indagini intermedie (riguardanti le variazioni del frutteto) è 
in armonia con i risultati delle indagini di base successive; 
- nelle statistiche annuali sulla superficie e sulla produzione, gli Stati 
membri non concordano tra loro nel modo di tener conto degli orti 
familiari e dei filari di alberi; 
le fonti ufficiali disponibili forniscono talvolta risultati 
notevolmente diversi per le stesse variabili statistiche ^superfici, 
produzione, rese); 
- nel settore considerato non si dispone di dati attendibili in materia di 
consumo. Da un lato, non tutti gli Stati membri elaborano bilanci di 
approvvigionamento e l'attendibilità di talune voci di questi bilanci è 
alquanto dubbia; d'altro lato, le stime risultanti dalle indagini 
effettuate presso i consumatori non vengono sistematicamente fornite 
alla Commissione e, comunque, non consentono di seguire con precisione 
l'andamento del consumo nel settore in causa; 
alcuni dei problemi sopra menzionati sono dovuti al fatto che gli Stati 
membri non hanno un obbligo giuridico di fornire alla Commissione i dati 
relativi ai bilanci di approvvigionamento e alle statistiche annuali 
sulla superficie e sulla produzione; 
- nelle stime sul commercio intracomunitario, vi sono differenze talora 
eccessive tra i dati riguardanti le spedizioni e quelli riguardanti gli 
arrivi. In passato queste differenze sono ammontate talvolta fino al 
50%; 
in molti casi, e soprattutto nel caso di taluni prodotti trasformati, 
gli unici dati disponibili sono quelli forniti dall'industria. 
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III. Quali orientamenti per il futuro? 
La presente comunicazione non contiene pxroposte particolareggiate di 
riforma. Come nel 1991 per la riforma della PAC f1) e nel 1993 per la 
politica vitivinicola (2), la Commissione mira attualmente a richiamare 
l'attenzione su alcuni orientamenti. 
La presente comunicazione si ispira quindi alla linea definita nel 
dicembre 1992 dal Consiglio europeo di Edimburgo per quanto riguarda la 
trasparenza delle decisioni comunitarie, che implica in particolare la 
più ampia consultazione possibile. 
Secondo la Commissione, la riforma deve prefiggersi essenzialmente di 
aiutare i produttori dell'Unione ad affrontare con successo i compiti 
che li attendono nei prossimi anni, incoraggiandoli a sviluppare e 
potenziare gli elementi di vantaggio di cui già dispongono: 
- la qualità dei loro prodotti, destinati essenzialmente al 
mercato dei prodotti freschi e spesso fortemente deperibili; 
il loro dinamismo e la loro capacità di adeguarsi ad un mercato 
in piena evoluzione; 
i servizi che possono associare alla loro produzione. Devono far 
parte integrante di tali servizi la tutela dell'ambiente 
naturale e l'offerta al consumatore di tutta una gamma di 
prodotti sani e diversificati. 
Nell'insieme, nonostante alcune innegabili difficoltà dovute 
all'esistenza di squilibri strutturali, l'organizzazione comune di 
mercato attualmente in vigore costituisce una struttura che risponde 
all'obiettivo prefisso e che ha dimostrato la propria efficacia. Tutte 
le sue caratteristiche positive - orientamento verso il mercato, 
decentramento della gestione e raggruppamento dell'offerta, spesso 
troppo frantumata - meritano di essere rafforzate. La Commissione va 
quindi orientandosi verso proposte di riforma intese a consolidare gli 
elementi positivi già acquisiti dall'attuale OCM, la quale verrebbe nel 
contempo semplificata e affrancata dalle carenze e dalle distorsioni 
manifestatesi finora. 
Per contro, istituire quote di produzione e avviare una politica di 
"diritti a produrre", come suggerito da alcuni, rischierebbe di 
inceppare la dinamica indispensabile per seguire il mercato, soprattutto 
in un momento in cui si rafforza la concorrenza extra-comunitaria. Tale 
approccio richiederebbe inoltre la creazione di un sistema di dati 
statistici e di sorveglianza permanente, che attualmente non esiste. 
Si porrebbe lo stesso problema anche se venisse istituito un regime 
generale di aiuti all'ettaro. Non esistono né schedario né catasto né 
dati storici sufficientemente attendibili che permettano di attuare un 
regime di questo tipo, e le prime esperienze fatte con progetti-pilota 
per realizzare uno schedario agrumicolo hanno solo potuto confermare 
tali difficoltà. Occorrerebbero molti anni di lavoro e ingenti spese 
prima che si potesse disporre di un efficace strumento di gestione. 
Questa analisi è del resto convalidata dall'esperienza dello schedario 
viticolo. Ciò corrobora il giudizio della Commissione, la quale 
considera inopportuno scegliere l'impostazione sopra descritta e ritiene 
preferibile adeguare la struttura già esistente. 
(1) COM(91) 100 dell' 1. 2.1991 
(2) COM(93) 380 del 22. 7. 1993 
- 12 
L'obiettivo della Commissione è di riorientare la spesa di bilancio, 
dando la precedenza a misure positive che aprano prospettive di sviluppo 
per il futuro e che tengano conto delle esigenze di tutela 
dell'ambiente. 
In questo spirito, la Commissione propone di combinare vari tipi di 
misure: 
un miglior raggruppamento dell'offerta, di fronte a una 
distribuzione sempre più concentrata; 
- un nuovo sistema di gestione delle eccedenze congiunturali e la 
graduale eliminazione delle eccedenze strutturali; 
un rapporto più equilibrato tra prodotti freschi e prodotti 
trasformati; 
- una ridefinizione del ruolo della normalizzazione; 
un approccio specifico al fine di risolvere i problemi 
particolari che caratterizzano taluni "piccoli" prodotti, poco 
importanti su scala comunitaria ma assai importanti su scala 
regionale o locale; 
- infine, un rafforzamento dei controlli. 
Le conclusioni positive dell'Uruguay Round si inquadrano pienamente tra 
le nuove prospettive che si aprono al settore ortofrutticolo. La 
Commissione provvederà affinché tali conclusioni vengano applicate in 
modo che risulti garantita la preferenza comunitaria autorizzata 
dall'Uruguay Round. I lavori a questo proposito sono in corso; la 
Commissione sottoporrà al Consiglio e al Parlamento europeo una 
proposta-quadro e deciderà prossimamente in merito all'adozione di 
misure concrete. 
Per evitare un'esecuzione unilaterale dei lavori e, in linea di massima, 
per garantire un regolare funzionamento del mercato, la Commissione si 
propone di avviare consultazioni con i nostri partner principali, onde 
impedire che, in caso di gravi perturbazioni del mercato, ne risulti 
danneggiato l'insieme dei fornitori, siano essi comunitari o extra­
comunitari. 
Quanto all'apertura di nuovi mercati, la Commissione verificherà che le 
conclusioni dell'Uruguay Round vengano pienamente applicate dai partner 
dell'Unione in seno al GATT, particolarmente per ciò che riguarda 
l'accesso ai loro mercati. Nell'ambito delia riforma, essa incoraggerà i 
produttori ad interessarsi a questi nuovi mercati e li aiuterà a far 
conoscere i prodotti comunitari ai nuovi consumatori potenziali. 
13 -
1. Una migliore organizzazione dell'offerta comunitaria 
L'organizzazione dell'offerta è un elemento fondamentale della competitività 
dei produttori comunitari, per i motivi seguenti: 
- la sempre maggiore importanza della grande distribuzione, le cui vendite 
di ortofrutticoli alle famiglie superano in alcuni Stati membri il 
livello del 60%. In generale, le centrali d'acquisto: 
dispongono di una grande forza di negoziato per contrattare 
ribassi dei prezzi; 
cercano di ottenere grandi quantitativi, di qualità uniforme, 
normalizzata e standardizzata; 
praticano il sistema del "just in time", vale a dire che 
lavorano senza scorte, trasferendo buona parte della gestione di 
queste ultime alle associazioni di produttori e ai commercianti 
locali; 
- l'evoluzione costante della domanda. I produttori devono prestare 
attenzione ai desideri dei consumatori, adeguandosi alle tendenze del 
mercato; 
- il crescente interesse dei consumatori per la qualità intrinseca dei 
prodotti e per l'indispensabile difesa dell'ambiente. La 
regolamentazione sui residui (segnatamente di antiparassitari e di 
nitrati), in pieno sviluppo, impone ai produttori uno sforzo di 
organizzazione; 
- la consapevolezza, a livello comunitario, della necessità di adottare 
pratiche colturali rispettose dell'ambiente e, segnatamente, metodi di 
lotta integrata; 
- il ribasso dei costi di produzione, di contrattazione e di 
commercializzazione, che esige anch'esso sforzi ed economie di scala. 
Le organizzazioni di produttori costituiscono già uno dei pilastri su cui 
poggia attualmente l'OCM. Secondo la Commissione, si dovrebbe rafforzare la 
loro funzione attiva di operatori commerciali, nella misura in cui le OP 
possono essere credibili in tale veste. Ad esempio, si potrebbe: 
applicare con maggior rigore i criteri comunitari, per quanto concerne 
il riconoscimento delle OP da parte degli Stati membri. Verrebbero 
riconosciute come organizzazioni di produttori le associazioni che 
realizzassero un giro d'affari minimo nella commercializzazione degli 
ortofrutticoli e che smerciassero effettivamente sul mercato una 
percentuale elevata (80%) della produzione commercializzabile dei loro 
aderenti. Esse dovrebbero avere una dimensione economica minima, tale da 
giustificare l'esistenza di un reparto commerciale; 
- istituire un cofinanziamento pubblico per la costituzione di fondi 
d'esercizio a favore delle OP riconosciute dagli Stati membri in base ai 
nuovi criteri, a condizione che esse: 
costituissero tali fondi con le quote d'adesione effettive dei 
loro membri, calcolate in funzione dei quantitativi realmente 
commercializzati sul mercato; 
si impegnassero a promuovere l'impiego, da parte dei loro 
membri, delle tecniche di lotta integrata o di altre tecniche 
rispettose dell'ambiente; 
garantissero l'osservanza, da parte dei loro membri, delle norme 
di qualità e delle disposizioni fitosanitarie; 
si assoggettassero a controlli nazionali e comunitari sulla 
corretta gestione dei fondi pubblici. 
- 14 -
Quanto al cofinanziamento pubblico di tali fondi d'esercizio, dovrebbero 
intervenire in comune il bilancio comunitario ed i bilanci nazionali e/o 
regionali, con una partecipazione maggiore della Comunità nelle regioni 
dell'obiettivo 1, in modo da responsabilizzare le pubbliche amministrazioni 
circa una corretta utilizzazione delle risorse. Si dovrebbe applicare il 
criterio "1 ECU di finanziamento pubblico per 1 ECU di finanziamento privato". 
La partecipazione comunitaria verrebbe accresciuta, qualora la OP in questione 
cooperasse con altre OP di altri Stati membri per completare la propria gamma 
di prodotti e/o per prolungare i periodi di fornitura. 
Considerati i problemi specifici di talune regioni in cui le organizzazioni di 
produttori sono assenti o poco presenti, si provvederà, per un periodo 
limitato, ad applicare il summenzionato criterio "1 ECU di finanziamento 
pubblico per 1 ECU di finanziamento privato" secondo modalità particolari. 
Il fondo d'esercizio potrebbe essere utilizzato, fra l'altro, per gli scopi 
seguenti: 
migliorare la qualità dei prodotti; 
promuovere e stimolare il ricorso dei produttori alle tecniche di lotta 
integrata od a qualsiasi altra tecnica rispettosa dell'ambiente, 
compreso il riciclaggio della plastica e dei recipienti usati; gli Stati 
membri regolamenteranno l'elaborazione di disciplinari per tali 
tecniche; 
- migliorare la valorizzazione commerciale dei prodotti e, più 
particolarmente, istituire o sviluppare un reparto commerciale; 
- promuovere i prodotti sui vari mercati. 
La partecipazione pubblica ai fondi d'esercizio verrebbe calcolata in base al 
giro d'affari effettivamente realizzato dall'organizzazione di produttori sul 
mercato ortofrutticolo, ma decrescerebbe in funzione della dimensione di 
quest'ultima. La base di calcolo non è quindi limitata soltanto ai prodotti 
che beneficiano attualmente di un regime di ritiro sovvenzionato, ma si 
estende all'intera produzione comunitaria, in tutta la sua varietà e 
diversità. 
Una parte delle risorse dei fondi d'esercizio potrebbe essere eventualmente 
adibita ai seguenti scopi: 
maggiorare di una percentuale limitata le indennità di ritiro 
comunitarie, previste per i prodotti che fruiscono attualmente di un 
prezzo di ritiro (si veda in appresso il punto 2); 
versare una compensazione ai produttori aderenti per i prodotti ritirati 
dal mercato che non fruiscono attualmente di un prezzo di ritiro; 
maggiorare i prezzi corrisposti ai produttori aderenti per i prodotti 
venduti alla trasformazione. 
Verrebbero presi gli opportuni provvedimenti per evitare che tali disposizioni 
provochino il ritiro di grossi quantitativi di determinati prodotti. Inoltre, 
si potrebbe vincolare la possibilità sopra descritta all'impiego di tecniche 
rispettose dell'ambiente. 
15 -
Come nel caso della riforma vitivinicola (3), la Commissione, in linea con la 
sua comunicazione del 1990 concernente le organizzazioni e gli accordi 
interprofessionali in agricoltura (4), ritiene che occorra offrire agli Stati 
membri che lo desiderano un quadro comunitario flessibile per le 
organizzazioni e gli accordi interprofessionali nel settore ortofrutticolo. 
2. Un nuovo sistema di gestione delle eccedenze congiunturali 
La riforma intende non soltanto conferire ai produttori maggiori 
responsabilità in materia di gestione del mercato, ma anche rendere i ritiri 
economicamente meno convenienti e scoraggiare le organizzazioni di produttori 
costituite principalmente in funzione del ritiro. 
La formazione di eccedenze congiunturali è inerente alla produzione 
ortofrutticola. Le organizzazioni di produttori avrebbero piena libertà di 
ritirare al momento che giudicassero appropriato i prodotti e i quantitativi 
di cui ritenessero opportuno il ritiro. Per i prodotti che beneficiano 
attualmente di un sostegno comunitario al ritiro (prezzo di ritiro), il 
produttore verrebbe compensato con un'indennità di ritiro comunitaria, fissata 
a un livello chiaramente non remunerativo, cioè notevolmente inferiore alla 
maggior parte dei prezzi di ritiro attuali. I regimi relativi agli 
ortofrutticoli trasformati verrebbero corrispondentemente modificati. 
Le organizzazioni di produttori potrebbero completare 1'indennità di ritiro 
versata ai loro membri, servendosi a tal fine di una frazione limitata e 
decrescente dei fondi d'esercizio (cfr. punto 1). Analogamente, esse 
potrebbero utilizzare tale frazione del rispettivo fondo d'esercizio per 
versare ai produttori aderenti una "compensazione di ritiro" per i prodotti 
ritirati che non fruiscono attualmente di prezzi di ritiro. 
Sia l'indennità comunitaria di ritiro, sia le possibilità di maggiorazione o 
di compensazione mediante ricorso al fondo d'esercizio, sarebbero subordinate 
alla definizione e all'impiego di tecniche rispettose dell'ambiente. 
Questo maggior rigore in materia di ritiro consentirebbe di sopprimere, alla 
fine del periodo transitorio, il regime di limiti d'intervento per i prodotti 
freschi. 
Anche i produttori che non facessero parte di un'associazione avrebbero la 
possibilità, attraverso le organizzazioni di produttori, di ritirare i 
prodotti per i quali è prevista un'indennità comunitaria; da quest'ultima 
verrebbe peraltro defalcato un importo forfettario, per tener conto delle 
spese di gestione sostenute dalla OP interessata. 
3. Un rapporto equilibrato tra prodotti freschi e trasformati 
L'eterogeneità non è soltanto una caratteristica dei prodotti freschi, ma si 
riflette anche nelle relazioni estremamente complesse e diversificate che 
esistono tra prodotti consumati allo stato fresco e prodotti consumati previa 
trasformazione. In alcuni casi, gli orientamenti proposti dalla presente 
comunicazione per i prodotti freschi avranno conseguenze anche per i prodotti 
trasformati, in altri casi invece tali conseguenze saranno nulle. 
(3) COM(93) 380 del 22. 7.1993 
(4) SEC(90) 562 del 26.10.1990 
16 -
A titolo indicativo, si possono distinguere cinque situazioni: 
1. Prodotti che fruiscono del regime di ritiro, ma non dell'aiuto alla 
trasformazione. È quanto avviene per i cavolfiori e le mele, soggetti a 
un regime di limiti d'intervento. 
2. Prodotti per i quali è ammesso il ritiro, ma non si prevedono né limiti 
d'intervento né aiuti alla trasformazione. Si tratta delle albicocche e 
delle uve da tavola. 
La fissazione di indennità di ritiro a livelli non remunerativi (inferiori a 
quelli attuali), nonché la possibilità d'integrare i prezzi corrisposti per i 
prodotti venduti ali * industria possono dar luogo a un rapporto più stabile e 
fluido tra la produzione e la trasformazione. 
3. Gli agrumi, per i quali il regime di aiuto alla trasformazione è incluso 
nell'OCM dei prodotti freschi. Il limite d'intervento si applica a 
qualunque forma di smaltimento sovvenzionato (ritiro o trasformazione 
con aiuto). 
4. Prodotti destinati sia al mercato dei prodotti freschi sia alla 
trasformazione, ma per i quali i due mercati sono normalmente distinti. 
Essi beneficiano tanto del ritiro quanto degli aiuti alla 
trasformazione, inclusi però nell'OCM dei prodotti trasformati: sono 
quindi previsti due stabilizzatori diversi, uno per il prodotto fresco e 
l'altro per il prodotto trasformato. Nel caso dei pomodori, lo 
stabilizzatore per il prodotto trasformato si presenta sotto forma di 
una quota per singola industria, mentre nel caso delle pesche e delle 
pere si configura come un regime di limiti d'intervento. 
Per questi due gruppi, la fissazione di un'indennità di ritiro a livelli meno 
elevati determinerà anche un calo dei prezzi minimi e degli aiuti alla 
trasformazione. Le somme così economizzate saranno disponibili per i fondi 
d'esercizio delle organizzazioni di produttori. Come già indicato al punto 
III.1, una parte dei fondi d'esercizio potrà servire a maggiorare i prezzi 
corrisposti ai produttori per le vendite alla trasformazione. In tal senso, 
una parte del sostegno pubblico attualmente concesso alle industrie di 
trasformazione (con vantaggio indiretto per i produttori) verrà trasformata in 
sostegno diretto ai produttori stessi. 
5. Prodotti per i quali è previsto, nel quadro dell'OCM per i prodotti 
trasformati, soltanto un aiuto alla trasformazione, soggetto a un limite 
di garanzia. È questo il caso, ad esempio, delle prugne secche, dei 
fichi secchi e dell'uva secca (per quest'ultimo prodotto sino alla fine 
della presente campagna 1993/94, allorché il regime attuale verrà 
interamente sostituito da una superficie massima garantita). 
La riforma dell'OCM per i prodotti freschi non avrà un'incidenza diretta sui 
prodotti sopra citati. 
Sulla base di quanto sopra, la Commissione passerà in rassegna i vari prodotti 
trasformati e, per garantire il corretto funzionamento del settore 
ortofrutticolo a riforma avvenuta, proporrà gli adeguamenti eventualmente 
necessari, ispirandosi ai principi seguenti: 
- la politica da applicare agli ortofrutticoli trasformati dev'essere 
coerente con quella applicata ai prodotti freschi. Si deve perciò 
continuare a rafforzare la competitività ed a cercare sbocchi effettivi 
sul mercato; 
- 17 -
il quadro comunitario per il mercato degli ortofrutticoli trasformati 
deve lasciare sufficiente margine alle industrie e ai produttori 
interessati affinché possano adeguarsi alle esigenze del mercato, 
trovare nuovi sbocchi valorizzanti e sfruttare appieno la loro capacità 
concorrenziale. Qualunque sistema rigido, come ad esempio le quote di 
produzione o di trasformazione, rischierebbe di bloccare i necessari 
adeguamenti e, a termine, di esercitare sempre più un effetto frenante 
sull'industria trasformatrice, di fronte a un mercato in evoluzione 
costante; 
per il futuro, non è possibile assegnare all'industria trasformatrice 
comunitaria un semplice ruolo subalterno, incaricandola di assorbire le 
eccedenze rimaste invendute sul mercato dei prodotti freschi. 
Ogniqualvolta possibile, occorre operare una distinzione tra prodotti 
destinati alla vendita allo stato fresco e prodotti destinati alla 
trasformazione. A questo proposito, si dovrebbe esplorare la possibilità 
di contratti pluriennali tra l'industria e i produttori. 
4. Ridefinizione del ruolo della normalizzazione 
La normalizzazione svolge un ruolo importante come sistema di classificazione 
che contribuisce alla trasparenza del mercato - ruolo che nessun interlocutore 
rimette del resto in discussione, né sul piano comunitario né su quello 
mondiale. La mancanza di un quadro comunitario potrebbe quindi incitare le 
regioni o gli Stati membri a creare un proprio quadro specifico, il che a 
termine rischierebbe di provocare gravi distorsioni. 
Per tali motivi si ritiene preferibile, al fine di garantire un minimo di 
trasparenza commerciale, mantenere e attualizzare la normalizzazione in quanto 
quadro di riferimento comunitario da rispettare obbligatoriamente - e, in 
effetti, la grande maggioranza degli operatori è favorevole a questo 
approccio. Ciò non impedirebbe agli operatori di completare eventualmente il 
quadro stesso con specifiche supplementari nei loro disciplinari. 
In tale prospettiva, il complesso delle norme in vigore dovrebbe essere 
riveduto, semplificato, aggiornato e sviluppato, in stretta connessione con i 
lavori di normalizzazione dei grandi organismi internazionali, lavori ai quali 
l'Unione partecipa. 
Ciò nondimeno, la normalizzazione è stata ripetutamente criticata per la sua 
complessità, ed è stato anche rimesso in causa il ruolo svolto dall'Unione 
nell'elaborazione delle norme commerciali. In nome del principio di 
sussidiarietà, la Commissione viene spesso presentata come un organo avulso 
dalla realtà, che cerca di imporre regolamentazioni eccessivamente ed 
inutilmente minuziose. Le critiche mosse alla Commissione contraddicono le 
domande che le vengono rivolte per invitarla ad attualizzare e sviluppare i 
propri lavori in materia di normalizzazione. La Commissione suggerisce 
pertanto di aprire un dibattito su tali problemi. 
Per contro, non vi è alcun dubbio che alla Commissione, nell'ambito del 
mercato unico, incombe l'obbligo di preoccuparsi della salute dei 
consumatori. Per ciò che riguarda la qualità sanitaria, la direttiva 90/642 ha 
fissato orizzontalmente, per tutti gli ortofrutticoli, limiti massimi dei 
residui di antiparassitari e di prodotti fitosanitari. Quanto al tenore di 
nitrati (per gli ortaggi) e di aflatossina (per gli ortaggi e i frutti a 
guscio), verranno prossimamente trasmesse al Consiglio proposte di direttiva 
per fissare i relativi limiti. È inoltre in fase di stesura una proposta di 
direttiva intesa ad armonizzare orizzontalmente gli altri aspetti della 
qualità sanitaria dei vegetali. 
Per quanto concerne infine la qualità organolettica dei prodotti, tanto 
apprezzata dai consumatori, appare tuttora difficile definire criteri 
obiettivi e misurabili. 
- 18 -
5. Un approccio specifico per problemi specifici 
La Commissione considera parimenti necessario procedere a una riflessione su 
prodotti come l'aglio, gli asparagi, i funghi, i frutti rossi ed altri, i cui 
problemi non potranno continuare ad essere affrontati unicamente con gli 
strumenti generali dell'OCM. Detti prodotti non hanno un'importanza economica 
decisiva su scala comunitaria o anche nazionale, ma sul piano regionale o 
locale possono avere un peso rilevante. La forte concorrenza internazionale 
minaccia la sopravvivenza stessa di tali produzioni, con tutte le conseguenze 
sociali che ne derivano. 
L'istituzione di fondi d'esercizio, proposta nella presente comunicazione, 
costituirebbe una prima - e importante - misura per consentire alle 
organizzazioni di produttori interessate di far fronte ai problemi sopra 
descritti. Non è escluso tuttavia che si rendano necessarie altre misure. Ove 
occorra, la Commissione si prefigge di esaminare - in stretta collaborazione 
con le regioni, gli Stati membri e gli operatori economici - la situazione 
specifica di ciascuno dei settori in causa, al fine di elaborare le 
disposizioni eventualmente necessarie, fermo restando che queste dovranno in 
tutti i casi conformarsi agli impegni internazionali dell'Unione ed agli 
obblighi da essa assunti in virtù dell'Uruguay Round. È quanto già avviene, 
del resto, per prodotti come i frutti a guscio o le uve secche. 
6. Intensificazione dei controlli 
Tutte le istituzioni europee, Parlamento, Consiglio, Corte dei conti, Comitato 
economico e sociale, Commissione, hanno chiesto a più riprese che i controlli 
vengano intensificati: soltanto l'esistenza, a livello sia nazionale che 
comunitario, di adeguati dispositivi di controllo può garantire che gli 
accordi conclusi nell'ambito del GATT e gli orientamenti proposti vengano 
efficacemente applicati. 
Poiché gli orientamenti proposti mirano a semplificare la normativa 
comunitaria ed a conferire maggiori responsabilità ai produttori e alle loro 
organizzazioni, si rendono necessarie, da parte delle varie amministrazioni 
incaricate di trasporre tali orientamenti sul piano pratico, attività di 
controllo maggiori che per il passato. 
Questi controlli più rigorosi dovranno concentrarsi, in particolare, sulla 
gestione dei fondi d'esercizio da parte delle organizzazioni di produttori, 
sull'osservanza delle norme di qualità commerciali e sanitarie, nonché sul 
funzionamento del regime dei prezzi d'entrata. La costituzione di un nucleo, 
esiguo ma efficiente, di ispettori comunitari darà ai produttori - sia 
all'interno che all'esterno della Comunità -, ai consumatori ed agli operatori 
del settore la certezza che i controlli vengano eseguiti in modo uniforme e 
senza discriminazioni. Contribuiranno allo stesso obiettivo 
un'intensificazione dei contatti tra i controllori nazionali e gli ispettori 
comunitari, nonché lo svolgimento di attività comuni di formazione e 
d'informazione su scala comunitaria. Il numero sempre maggiore degli organismi 
incaricati dei vari aspetti del controllo, la necessità di responsabilizzare 
tutti coloro cui è affidata la corretta gestione del settore, l'importanza 
degli impegni internazionali dell'Unione rendono indispensabile questo sforzo 
di coordinamento e di coesione. 
- 19 -
7. Una transizione necessaria 
La Commissione è perfettamente consapevole della necessità di un periodo 
transitorio e di misure d'accompagnamento, una volta definiti gli obiettivi da 
perseguire e gli strumenti da utilizzare. 
In questo spirito, il ribasso dei prezzi di ritiro fino a livelli non 
remunerativi si estenderebbe su un arco di quattro anni. 
Quanto alla trasposizione sul piano pratico degli orientamenti proposti dalla 
Commissione, essa causerebbe a taluni produttori, per determinate produzioni e 
in determinate regioni della Comunità, una serie di problemi di transizione, 
connessi principalmente con i fattori seguenti: 
- la debolezza, Be non addirittura l'inesistenza delle organizzazioni di 
produttori in alcune regioni della Comunità; 
le maggiori responsabilità che la riforma dovrebbe conferire a quelle 
organizzazioni di produttori che contribuiscono efficacemente al 
raggruppamento dell'offerta comunitaria, nonché la necessità di rendere 
più rigorosi i criteri per il riconoscimento di dette organizzazioni. 
Questo maggior rigore, per quanto indispensabile, presuppone che venga risolto 
un altro problema: l'esistenza di numerose organizzazioni che non 
corrispondono (o non corrispondono ancora) ai nuovi criteri e che non possono 
pertanto beneficiare del contributo comunitario al fondo d'esercizio. Alcune 
di esse, ad esempio, hanno una dimensione economica troppo ridotta; per altre, 
viene commercializzata una percentuale insufficiente della produzione dei loro 
membri; 
la fissazione delle indennità di ritiro a livelli non remunerativi: tale 
misura rischia di causare difficoltà a quelle regioni e associazioni di 
produttori che fanno un uso eccessivo delle possibilità di ritiro. 
Per far fronte a questo tipo di problemi, la Commissione propone che vengano 
adottati programmi di adeguamento quadriennali, con finanziamento comunitario, 
aventi i seguenti obiettivi: 
aiutare le organizzazioni di produttori ad accrescere la loro dimensione 
commerciale, ad esempio associandosi tra loro o accogliendo nuovi 
membri; facilitare la loro costituzione, quando non esistano; 
nel caso dei produttori abituati a ricorrere al sistema dei ritiri, 
aiutarli a riprendere contatto con il mercato; 
- estirpare determinate produzioni, o riconvertirle (previa eventuale 
ricomposizione fondiaria) coltivando varietà più adatte al mercato, o 
destinare le relative superfici ad altre utilizzazioni, quali 
l'imboschimento e sistemazioni intese a migliorare la tutela 
dell'ambiente. 
L'estirpazione avrà maggiori probabilità di successo se verrà inserita, entro 
certi limiti, in programmi di adeguamento che condizionino l'esistenza stessa 
dell'organizzazione di produttori interessata. La Commissione dubita, 
viceversa, che l'estirpazione sovvenzionata su vasta scala basti a risolvere 
il problema delle eccedenze strutturali. In ogni caso siffatta misura, per 
essere efficace, dovrebbe essere abbinata a un regime di diritti d'impianto, 
corredato di adeguate misure di controllo. A questo proposito, non vanno 
sottovalutate le difficoltà inerenti alla mancanza di un vero e proprio 
catasto e all'insufficienza - di cui già si è parlato - d'informazioni 
statistiche sul settore. 
20 -
Alla fine del periodo transitorio, la Commissione preparerà una 
relazione sull'esecuzione dei programmi di adeguamento. 
IV. CONCLUSIONI 
Sono state così esposte le considerazioni formulate dalla Commissione in 
seguito a un'analisi della politica comunitaria nel settore ortofrutticolo. È 
necessaria una riforma dei meccanismi attuali, per aiutare e stimolare i 
produttori comunitari ad avvalersi di tutti gli elementi positivi in loro 
possesso, imprimendo un nuovo impulso al dinamismo del settore. È questo il 
mezzo migliore per offrire al settore, e più particolarmente ai giovani 
agricoltori, un 'autentica prospettiva di avvenire. 
L'obiettivo della Commissione è di riorientare la spesa di bilancio, dando la 
precedenza a misure positive che aprano prospettive di sviluppo per il futuro 
e che tengano conto delle esigenze di tutela dell'ambiente. 
In questo spirito, la Commissione propone di combinare vari tipi di misure: 
un miglior raggruppamento dell'offerta, di fronte a una distribuzione 
sempre più concentrata; 
un nuovo sistema di gestione delle eccedenze congiunturali e la graduale 
eliminazione delle eccedenze strutturali; 
un rapporto più equilibrato tra prodotti freschi e prodotti trasformati; 
una ridefinizione della normalizzazione; 
un approccio specifico al fine di risolvere i problemi particolari che 
caratterizzano taluni "piccoli" prodotti, poco importanti su scala 
comunitaria ma assai importanti su scala regionale o locale; 
infine, un rafforzamento dei controlli. 
Le conclusioni positive dell'Uruguay Round si inquadrano pienamente tra le 
nuove prospettive che si aprono al settore ortofrutticolo. La Commissione 
provvederà affinché tali conclusioni vengano applicate in modo che risulti 
garantita la preferenza comunitaria autorizzata dall'Uruguay Round. 
La Commissione auspica che in seno all'Unione europea si apra un ampio 
dibattito sulle prospettive tracciate nel presente documento. Essa presenterà 
a tempo debito le proposte particolareggiate che si impongono e, nella stessa 
occasione, passerà in rassegna tutto il complesso dei testi regolamentari, ai 
fini di una loro attualizzazione. 
21 -
Tabella s Superficie e produzione di ortofrutticoli nell'Unione 
Media 1990-92 (1 000 t e %) 
Mio di ha % SAU 
Superfici Frutta 3.64 
Ortaggi 1.91 
Totale 5.55 4.3 
FRUTTA ORTAGGI 
Mele da tavola 
Pere da tavola 
Pesche 
Albicocche 
Ciliegie 
Prugne 
Nettarine + pesche noci 
Frutti a guscio 
Fragole 
Kiwi 
Bacche tranne kiwi 
Arance 
Mandarini 
Satsuma 
Clementine 
Limoni 
Uve da tavola 
Altri 
TOTALE 1 000 t 
8143 
2474 
3089 
569 
513 
889 
863 
772 
648 
444 
522 
5550 
340 
427 
1277 
1491 
2221 
1151 
31383 % 
25,9 
7,9 
9,8 
1/8 
1,6 
2,8 
2,7 
2,5 
2,1 
1,4 
1,7 
17,7 
1,1 
1,4 
4,1 
4,8 
7,1 
3,7 Cavolfiori 
Cavoli bianchi 
Altri cavoli 
Sedani 
Porri 
Lattughe 
Cicorie e indivie 
Spinaci 
Asparagi 
Cicoria Witloof 
Carciofi 
Pomodori 
Cetrioli 
Melanzane 
Zucche 
Peperoni 
Carote 
Agli 
Cipolle 
Piselli 
Fagioli verdi 
Funghi 
Altri 
TOTALE 1 000 t 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
GRECIA 
SPAGNA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 
PORTOGALLO 
REGNO UNITO 
EUR 12 (*) FRUTTA 
1 000 t 
412 
72 
3017 
3454 
8540 
3405 
17 
10567 
8 
539 
859 
494 
31383 % EUR 12 
1,3 
0,2 
9,6 
11,0 
27,2 
10,8 
0,1 
33,7 
0,03 
1,7 
2,7 
1,6 
100,0 ORTAGGI 
1 000 t 
1253 
261 
2147 
4000 
11048 
5655 
233 
12610 
2 
3657 
2048 
3793 
46708 % EUR 12 
2,7 
0,6 
4,6 
8,6 
23,7 
12,1 
0,5 
27,0 
0,00 
7,8 
4,4 
8,1 
100,0 2197 
1912 
1517 
534 
731 
2432 
599 
423 
232 
667 
1002 
13140 
1348 
561 
842 
1473 
3030 
339 
3070 
723 
1003 
739 
8194 
46708 
TOTALE % 
4,7 
4,1 
3,2 
1,1 
1,6 
5,2 
1,3 
0,9 
0,5 
1,4 
2,1 
28,1 
2,9 
1,2 
1,8 
3,2 
6,5 
0,7 
6,6 
1,5 
2,1 
1,6 
17,5 
100,0 
1 000 t 
1665 
333 
5164 
7454 
19588 
9060 
250 
23177 
10025 
4196 
2907 
4287 
78091 % EUR 12 
2,1 
0,4 
6,6 
9,5 
25,1 
11,6 
0,3 
29,7 
0,01 
5,4 
3,7 
5,5 
100,0 
(*) 5 nuovi Lânder esclusi per la frutta, inclusi per gli ortaggi. 
il 
Evoluzione delle spese totali del FEAOG-Garanzia (in Mio di ECU) 
1988 
1989 
1990 
1991 
1992 
1993 Ortofrut­
ticoli 
freschi 
283 
497 
670 
489 
608 
1,076 Ortofrut­
ticoli 
trasform. 
427 
522 
583 
618 
654 
596 Totale 
ortofrut­
ticoli 
710 
1,019 
1,253 
1,107 
1,262 
1,672 FEAOG 
Garanzia 
27,687 
25,875 
26,475 
31,865 
32,114 
35,590 % 
2,6 
3,9 
4,7 
3,5 
3,9 
4,7 
Principali misure per i prodotti freschi (in Mio di ECU) 
Restitu­
zioni 
Ritiri 
Trasfor­
mazione 
di agrumi 
Frutti 
a guscio 
Altri 
TOTALE 1988 
49 
169 
54 
11 
283 1989 
63 
284 
128 
22 
497 1990 
67 
304 
230 
34 
35 
670 1991 
77 
187 
129 
35 
61 
489 1992 
92 
188 
229 
46 
53 
608 1993 
156 
597 
179 
81 
63 
1076 
21 
EVOLUTION DU COMMERCE EXTRA DE FRUITS ET LEGUMES 
... . FRAIS ET TRANSFORMES EN VOLUME 
Miot 
12 
10 IMPORTATIONS! 
TOTALES 
j IMPORTATIONS 
isf prod tropicaux! 
EXPORTATIONS! 
1984 
woi 1985 1986 
Source ÊUROSTAT 1987 1988 1989 1990 1991 1992 
*ï 
ALLEGATO 1 
Produzione e consumo: primo bilancio 
Previsto un aggravarsi della tensioni 
Salvo eccezioni, l'incremento della produzione non ha finora dato luogo a 
eccedenze strutturali. Anzitutto, nella maggior parte dei casi, alla crescita 
della produzione è corrisposto un aumento della domanda, che ne ha attenuato -
0 talvolta addirittura neutralizzato - gli effetti sull'equilibrio dei 
mercati. In secondo luogo, numerosi ortofrutticoli non fruiscono di un 
sostegno interno specifico sotto forma di regime d'intervento (ritiro) o di 
regime di aiuti alla trasformazione. In questi casi, l'offerta tende ad 
adeguarsi sistematicamente alla domanda. La produzione ortofrutticola è 
infatti condizionata dall'andamento del mercato molto più di quanto avvenga in 
altri settori agricoli. Ne consegue che, per la maggior parte dei prodotti, le 
eccedenze sono assai meno preoccupanti che in altri comparti. 
Vi sono però notevoli eccezioni a questa regola generale, soprattutto se si 
tiene presente che la maggior parte della produzione comunitaria è destinata 
al mercato dei prodotti freschi. Ad esempio, i ritiri sono piuttosto cospicui 
e stanno diventando sistematici per alcune varietà di mele e di pesche. Nel 
caso degli agrumi, i ritiri sono ancora relativamente modesti ma vanno 
crescendo, e gran parte dei frutti che appaiono invendibili sul mercato dei 
prodotti freschi vengono avviati alia trasformazione tramite un regime di 
aiuti. Anche per una parte delle pesche la trasformazione rappresenta una 
possibilità di sbocco sovvenzionato. 
1 quantitativi destinati al ritiro e alla trasformazione sovvenzionata sono 
molto meno ingenti per gli ortaggi, tranne i cavolfiori e in minor misura i 
pomodori. Nel caso dei pomodori, la trasformazione ha riscosso un tale 
successo che si ò dovuto bloccare il sistema di aiuto contingentando i 
quantitativi trasformabili. Il ricorso al regime di ritiro resta invece 
limitato ai pomodori estivi. 
La maggiore dipendenza dal mercato constatata per i produttori ortofrutticoli 
influenzerà anche l'evoluzione futura: se il mercato interno diventerà 
eccedentario, si eserciterà una pressione sui prezzi che porterà gradualmente 
agli adeguamenti necessari. Se si vogliono quindi elaborare previsioni per 
l'avvenire, non è sufficiente limitarsi a proiettare nel futuro le tendenze 
attuali; l'analisi di queste ultime può però indicare approssimativamente in 
quale comparto ed in quale periodo possano insorgere problemi di adeguamento. 
Un'analisi di questo genere ò stata tentata in appresso (nella tabella 1 per 
la frutta e nella tabella 2 per gli ortaggi). 
2«f-
Per l'interpretazione della tabella 1, va ricordato che le utilizzazioni 
comprendono anche i succhi di frutta (tradotti in equivalente spese), i quali 
vengono fabbricati in gran parte con succhi concentrati importati, dato che 
senza un sovvenzionamento massiccio la produzione comunitaria non è 
competitiva. Il consumo di succhi è particolarmente ingente nel settore 
agrumario, in cui è valutabile al 50% circa nel 1990-92 ed al 55% circa per il 
2000. Senza I succhi, il consumo di agrumi ammonterebbe nel 2000 a 
8,8 mio di t soltanto, con I succhi a 19,7 mio. Quanto alle uve da tavola, la 
tabella 1 non tiene ancora conto delle conseguenze della riforma viticola 
attualmente proposta. Secondo le nostre stime, il divieto di vinificare le uve 
da tavola determinerebbe una lieve eccedenza di produzione, dell'ordine di 
200 000 t. 
Per concludere, dalle tabelle 1 e 2 si può dedurre che il mercato rischia di 
accusare tensioni per tutti o quasi tutti I principali ortofrutticoli prodotti 
nel la Comunità. 
- 21-
1. PRODUZIONE E CONSUMO PREVEDIBILI 01 
FRUTTA FRESCA E TRASFORMATA (1 000 t) (*) 
MELE 
PERE 
PESCHE (1) 
UVA 
AGRUMI 
ARANCE 
LIMONI 
ALTRI AGRUMI 
TOTALE PARZIALE 
PRO CAPITE 
ALTRI FRUTTI (2) 
FRUTTI TROPICALI (3) 
TOTALE 
PRO CAPITE 
TOTALE senza i succhi e 
senza I frutti tropic.(4) 
PRO CAPITE PRODUZIONE 
1990-92 
8143 
2474 
3951 
2221 
9177 
5550 
1490 
2137 
25966 
6279 
32245 2000 
10000 
2450 
4555 
2430 
10700 
6219 
1670 
2811 
30135 
7530 
37665 DIFF.% 
22,8 
-1.0 
15,3 
9,4 
16,6 
12,1 
12,1 
31,5 
16,1 
19.9 
16,8 UTILIZZAZIONE 
1990-92 
8540 
2751 
3155 
2305 
16920 
12845 
1445 
2630 
33671 
97,5 
6303 
4037 
44011 
127,5 
29274 
84,8 2000 
8820 
2356 
3600 
2700 
19685 
15060 
1630 
2995 
37161 
104,1 
6815 
5360 
49336 
138,2 
30386 
85,1 DIFF.% 
3,3 
-14,4 
14,1 
17,1 
16,3 
17,2 
12,8 
13,9 
10,4 
6,7 
8,1 
32,8 
12,1 
8,4 
3,8 
0,4 %annuaIe 
1.10 
0,7£ 
3.20 
1,20 
0,90 
0,42 
0,04 
NOTA BENE : Tra le utilizzazioni rientra anche il consumo di succhi di frutta fabbricati 
con succhi importati concentrati e tradotti in equivalente spese. 
(*) Per !e importazioni nette di succo di mele (53 000 t), di pere trasformate (40 000 t) 
di succo di arance (550 000 t), i fattori di conversione utilizzati per la trasformazione 
equivalente spese sono rispettivamente 8, 8,5 e 12,5 mentre per EUROSTAT questo fattore è 
(1) Nettarine comprese 
(2) Produzione stimata in base all'evoluzione del totale parziale frutta; per il consumo 
calcolo identico, ma senza i succhi 
(3) In base alle importazioni della UE. 
(4) 1990-92 - totale - 2120 (mele) - 8580 (agrumi) - tropicali 
2000 - idem, ma + 27 % per i succhi e 
ir 
1, 
2. PRODUZIONE E CONSUMO PREVEDIBILI DI 
ORTAGGI FRESCHI E TRASFORMATI 
POMODORI 
CAVOLFIORI 
LATTUGHE 
CAROTE 
CIPOLLE 
TOTALE PARZIALE 
PRO CAPITE 
ALTRI ORTAGGI 
TOTALE 
PRO CAPITE 
di cui spese 
PRO CAPITE 
di cui trasformati 
PRO CAPITE PRODUZIONE (1 000 t) 
1990-92 
13222 
2197 
2432 
3030 
3070 
23951 
22757 
46708 2000 
14050 
2500 
2742 
3630 
3440 
26362 
25138 
51500 DIFF.% 
6,3 
13,8 
12,7 
19,8 
12,1 
10,1 
10,5 
10,3 UTILIZZ. (1.000 t e kg pro capite) 
1990-92 
13465 
2045 
ND 
ND 
ND 
45880 
132,9 
33880 
98,1 
12000 
34,8 2000 
13925 
2285 
ND 
ND 
ND 
50300 
140,9 
36100 
101,1 
14200 
39,8 DIFF.% 
3,4 
11.7 
9,6 
6,0 
3,0 
14,4 %annuaIe 
0,37 
1,24 
1,03 
0,65 
0,33 
1,51 
ND non d i spon ibi le. 
J\ 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 360 def. 
DOCUMENTI 
IT 03 
N. di catalogo : CB-CO-94-377-IT-C 
ISBN 92-77-72242-8 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
1%