IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 424/46

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema unionale di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE

COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Relatore: PEZZINI

Il Parlamento europeo, in data 6 febbraio 2014, il Consiglio, in data 13 febbraio 2014, e la Commissione europea, in data 22 gennaio 2014, hanno deciso, conformemente al disposto degli articoli 192 e 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla costituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema unionale di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE

COM(2014) 20 final.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 22 maggio 2014.

Alla sua 499a sessione plenaria, dei giorni 4 e 5 giugno 2014 (seduta del 4 giugno), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 167 voti favorevoli, 2 voti contrari e 10 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che il sistema di scambio di quote di emissione dell'UE (EU ETS) sia uno strumento chiave della politica climatica ed energetica unionale per la riduzione delle emissioni industriali dell'UE e ne invoca pertanto un'autentica riforma volta a realizzare gli obiettivi climatici dell'UE per il 2020 e il 2030 salvaguardando al tempo stesso la competitività industriale dell'Unione ed evitando la rilocalizzazione degli investimenti.

1.2 Il CESE è favorevole alla proposta di stabilire una riserva per la stabilità del mercato ETS all'inizio del prossimo periodo di scambio ETS, nel 2021, quale possibile misura per far fronte alla volatilità dei prezzi dell'ETS post-2020.

1.3 Il Comitato rileva che il Consiglio europeo del 21 marzo 2014 ha auspicato in particolare misure per la piena compensazione dei costi diretti e indiretti, derivanti dalle politiche climatiche UE, per i settori esposti alla concorrenza globale, fino a quando un accordo internazionale globale sul clima non abbia stabilito parità di condizioni, a livello mondiale, per l'industria europea.

1.4 Il CESE chiede che vi siano: — meccanismi di regolazione automatica predefiniti con capacità di resistenza agli shock gravi senza margini o interferenze discrezionali; — trasparenza, prevedibilità e semplicità del sistema; — costi di transizione contenuti; — prospettive d'investimento prevedibili; — certezza di obiettivi stabili a lungo termine; — utilizzo dei ricavi delle aste di quote per sostenere le imprese nella transizione verso un'economia a basse emissioni di CO2 e verso lo sviluppo e l'applicazione di tecnologie pulite; — adeguate misure di sostegno innovativo per settori manifatturieri energivori; — maggiore chiarezza strategica a livello europeo e a livello mondiale.

1.5 Secondo il Comitato, il sistema di scambio delle quote di emissione si sovrappone con altre politiche europee e nazionali in materia di ambiente, clima, energia e sviluppo industriale che dovrebbero essere maggiormente coordinate tra di loro, per ottenere effetti positivi: il CESE chiede che la revisione del sistema sia vista, quindi, in maniera più integrata con le altre normative che hanno effetto sulle emissioni di gas serra e sui costi dell'energia per gli usi industriali.

1.6 Il CESE ribadisce che il sistema ETS deve essere potenziato non solo in quanto strumento di ottimizzazione dei costi e di promozione dell'efficienza energetica in tutti i settori, ma anche quale strumento di consapevolezza dell'opinione pubblica per: — privilegiare merci e servizi a basse emissioni di carbonio; — sostenere gli investimenti in infrastrutture; — promuovere la formazione e lo sviluppo di capacità nei settori chiave, ai fini del rinascimento del valore economico del settore manifatturiero europeo.

1.7 Il Comitato sottolinea che l'industria si è sempre impegnata in un continuo processo di innovazione, per ridurre il consumo dell'energia e aumentare l'efficienza energetica, ma è evidente che le distorsioni del mercato ETS, con eccessive riduzioni di prezzo del carbonio, rischiano di rendere più difficile il potenziamento dell'innovazione scientifico-tecnologica sostenibile.

1.8 Per il CESE, il ruolo del sistema ETS UE, a partire dal 2020-2030, dovrebbe essere non solo quello di facilitare la riduzione del carbonio in modo economicamente efficiente, per gli impianti e per i settori coperti, mediante investimenti in tecnologie a basso carbonio, l'uso di fonti di energia rinnovabili e interventi d'efficienza energetica, ma anche quello di promuovere l'accesso a compensazioni internazionali per limitare le emissioni nel mercato globale del carbonio, anche in vista dell'Accordo globale sul clima del 2015 e in coerenza con gli obiettivi di sviluppo sostenibile indicati nell'Agenda post-2015, relativi agli approcci integrati per lo sviluppo, per l'uguaglianza, per i diritti umani e per realizzare completamente la sostenibilità ambientale.

1.9 Secondo il Comitato, occorre operare uno stretto collegamento tra la revisione proposta del sistema ETS a partire dal 2021, come parte integrante del nuovo Quadro in materia di clima ed energia per il 2030, e l'utilizzo del programma Orizzonte 2020 e il coordinamento di programmi nazionali, per accelerare il rilancio dell'innovazione tecnologica sostenibile, in modo da preservare la competitività dell'industria in Europa, incoraggiando nuovi e migliori insediamenti industriali.

1.10 Il CESE è convinto della necessità di rendere il mercato del carbonio più stabile, flessibile, ed aperto a tutti i suoi grandi interlocutori a livello mondiale, e chiede quindi alla Commissione, al Parlamento ed al Consiglio di delineare un quadro ben dettagliato e coordinato sulle azioni da intraprendere per raggiungere l'obiettivo di un sistema industriale manifatturiero competitivo e sostenibile.

1.11 Il CESE sottolinea che le politiche di decarbonizzazione sono in grado di incrementare l'occupazione e di avere effetti positivi sulla riduzione delle emissioni e sulla qualità dell'aria. E chiede che tali fattori vengano fatti valere nei negoziati internazionali.

2. Introduzione

2.1 Il sistema di scambio delle quote di emissione dell'Unione europea (EU ETS) deve rappresentare uno strumento chiave efficiente in vista di una riduzione delle emissioni energetiche dell'UE. Per essere efficiente sotto il profilo dei costi, esso deve seguire una logica di mercato, in grado di stimolare il prezzo del carbonio ma anche di influire positivamente sugli investimenti nelle tecnologie a basse emissioni di carbonio e sullo sviluppo delle energie rinnovabili e sull'aumento dell'efficienza energetica per una economia manifatturiera competitiva e conforme agli obiettivi di sostenibilità, condivisi e sottoscritti da tutti i principali partner, a livello mondiale.

2.2 L'ETS prevede attualmente che alle aziende sottoposte a obbligo di riduzione delle emissioni siano rilasciati dei crediti, equivalenti alle tonnellate di CO2 che possono emettere, con un'assegnazione decrescente di anno in anno (- 1,74 %). Dal 2021 tale percentuale dovrebbe passare al 2,2 %.

2.3 Il sistema di scambio di quote di emissione dell'UE (EU ETS) ha fornito, da quando è stato creato, un prezzo di riferimento del carbonio a livello UE che guida quotidianamente decisioni operative e strategiche di investimento, per ridurre le emissioni di tutti i settori dell'economia europea, che sono responsabili di circa la metà delle emissioni dei gas serra (GHG) dell'UE.

2.4 Tuttavia, a seguito della grave crisi economica e al conseguente calo d'attività, il sistema ha generato uno squilibrio strutturale tra l'offerta e la domanda di quote ETS, con un conseguente surplus di circa 2 miliardi di quote, squilibrio che sarebbe destinato a perdurare per oltre un decennio.

2.5 Il surplus di mercato ha portato ad un crollo dei prezzi nel sistema ETS comunitario, passando da circa 30 € per tonnellata di CO2 a 13,09 €/t nel 2010 e 11,45 €/t nel 2011, per arrivare ad un prezzo del carbonio globale medio nel 2012 attorno a 5,82 €/t.

2.6 In molti Paesi europei sono state sviluppate iniziative diverse, come i Certificati Bianchi e i Certificati Verdi, in Italia, con l'obiettivo di ridurre le emissioni di carbonio, attraverso il risparmio e l'efficienza (Certificati Bianchi) o con la sostituzione degli idrocarburi, come energia primaria, con le fonti rinnovabili (Certificati Verdi) (1)

2.7 L'industria è sempre impegnata in un continuo processo di innovazione, per ridurre il consumo dell'energia e aumentare l'efficienza energetica. È evidente però che, con eccessive riduzioni del prezzo del carbonio, diventerebbe più difficile il potenziamento dell'innovazione scientifico-tecnologica sostenibile.

2.8 Secondo le norme attuali alla base del sistema ETS, l'offerta di quote di emissione poste all'asta è fissata per molti anni, e non sono consentite modifiche per reagire ai grandi cambiamenti della domanda di quote: in questo modo si determinano squilibri duraturi, con ripercussioni negative su innovazione e investimenti in nuove tecnologie a basse emissioni di carbonio.

2.9 A dicembre 2013, il Parlamento europeo ed il Consiglio, nel discutere gli adeguamenti da apportare al meccanismo ETS, hanno adottato la decisione di dare alla Commissione la possibilità — in circostanze eccezionali, ed al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato, fino all'adozione di misure strutturali a lungo termine — di rinviare una sola volta eccezionalmente, e per un numero massimo di quote pari a 900 milioni, la vendita di tali quote di carbonio, concordando una nuova scadenza al 2020, invece che al triennio 2014-2016.

2.10 Nonostante questi progressi a breve termine, l'UE è ancora lontana dall'aver risolto la questione delle eccedenze a più lungo termine.

2.11 Secondo la Commissione, la costituzione di una riserva di stabilità di mercato — operativa a partire dal 2021 e cioè dalla fase 4 — è l'opzione che permetterebbe di integrare le norme esistenti al fine di garantire un mercato più equilibrato, con un prezzo del carbonio più fortemente guidato dalle riduzioni delle emissioni a medio-lungo termine e con aspettative stabili, per incoraggiare investimenti a basso tenore di carbonio, a vantaggio delle aziende che hanno operato e operano con la necessità di una forte intensità energetica.

2.12 La riserva dovrebbe permettere sia di affrontare l'eccedenza di quote di emissioni che si è costituita negli ultimi anni sia di migliorare la resistenza del sistema a shock gravi, regolando automaticamente la fornitura di quote da mettere all'asta.

2.13 La creazione di una tale riserva — forse meglio del rinvio («back-loading»), recentemente convenuto, con la decisione di mettere all'asta 900 milioni di quote al 2019-2020 — è sostenuta da un ampio spettro di portatori di interesse. Secondo quanto previsto dalla legislazione proposta, la riserva opererebbe interamente secondo regole predefinite, che non dovrebbero lasciare margini discrezionali alla Commissione o agli Stati membri per la sua attuazione.

3. Sintesi delle proposte della Commissione

3.1 La Commissione propone di stabilire una riserva per la stabilità del mercato all'inizio del prossimo periodo di scambio ETS, nel 2021. La riserva — in aggiunta al rinvio («back-loading») recentemente convenuto della messa all'asta di 900 milioni di quote al 2019-2020 — dovrebbe permettere di: — affrontare l'eccedenza di quote di emissione che si è costituita negli ultimi anni; — migliorare la resistenza del sistema agli shock gravi; — costituire meccanismi di regolazione automatica delle quote da mettere all'asta.

3.2 Secondo quanto previsto dalla legislazione proposta, tali meccanismi di regolazione automatica predefiniti non lascerebbero margini discrezionali alla Commissione o agli Stati membri per la loro attuazione.

3.3 La proposta sul sistema ETS a partire dal 2021 è parte integrante del nuovo quadro proposto dalla Commissione in materia di clima ed energia per il 2030 — oggetto di altro parere del CESE — che comprende diversi elementi, tra cui: la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (GHG) del 40 % rispetto al 1990; obiettivi vincolanti, a livello UE, per portare la quota delle energie rinnovabili almeno al 27 %; politiche più ambiziose in materia di efficienza energetica; un nuovo sistema di governance e una serie di nuovi indicatori per assicurare un sistema energetico competitivo e sicuro.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato è da sempre favorevole all'aumento del ricorso alla vendita all'asta delle quote. Questa opzione è pienamente conforme al principio 'chi inquina paga', evita gli utili a cascata (windfall profits), offre incentivi e genera fondi da investire negli impianti e nei prodotti a basse emissioni di carbonio, favorendo così l'innovazione (2).

4.2 Il CESE ritiene fondamentale mantenere un forte sistema ETS, come pietra angolare della politica climatica ed energetica dell'UE. Il funzionamento di tale sistema non dovrebbe comportare il declino del settore manifatturiero e la fuga degli investimenti. Tutto ciò è possibile grazie a un sistema riformato di gestione del mercato del carbonio quale strumento efficace per ridurre le emissioni per l'industria e per gli altri settori interessati, ma anche alla promozione degli investimenti in tecnologie innovative, a basse emissioni di carbonio, competitive a livello mondiale.

4.3 Le misure in vigore per tutelare l'industria nell'ambito del sistema ETS dell'UE saranno in gran parte eliminate entro il 2021 e l'assegnazione gratuita sarà totalmente eliminata nel 2027. Un nuovo obiettivo al 2030, in tema di riduzione di CO2, per i settori ETS dell'UE, potrebbe comportare oneri supplementari per le industrie UE.

4.4 Fino a quando un accordo internazionale globale sul cambiamento climatico non stabilirà parità di condizioni a livello mondiale per l'industria, l'EU ETS dovrebbe essere riprogettato in modo da fornire piena compensazione dei costi diretti e indiretti della riduzione delle emissioni di carbonio, derivanti dalle politiche climatiche UE, per i settori esposti alla concorrenza globale. Tale approccio è in linea con le conclusioni del Consiglio europeo del 21 marzo 2014, che invia a sviluppare, per il periodo 2020-2030, misure intese a prevenire potenziali perdite di carbonio e a perseguire la sicurezza della programmazione a lungo termine per gli investimenti industriali al fine di assicurare la competitività delle industrie ad alta intensità energetica.

4.5 Il CESE — esprimendosi sulla Tabella di marcia per un'economia a bassa emissione di CO2 al 2050 (3) — ha raccomandato alla Commissione di presentare un nuovo pacchetto globale di misure, inteso a incentivare i nuovi e ingenti investimenti necessari al conseguimento di questi nuovi obiettivi che dovrebbe prevedere il potenziamento del sistema di scambio delle quote di emissioni (ETS) in quanto strumento di ottimizzazione dei costi utile per orientare le decisioni in materia di investimenti, nonché ulteriori misure volte a: promuovere l'efficienza energetica in tutti i settori; accrescere la consapevolezza dei consumatori e la loro capacità di utilizzare il loro potere d'acquisto per privilegiare le merci e i servizi a basse emissioni di carbonio; sostenere gli investimenti nelle infrastrutture necessarie; promuovere la formazione e lo sviluppo di capacità nei settori chiave.

4.6 Secondo il Comitato, anche le strategie e le politiche comunitarie in materia di ambiente, clima, energia e sviluppo industriale dovrebbero essere maggiormente coordinate tra di loro, per ottenere sinergie positive: considerare come «costo del carbonio» il solo valore della quota di CO2 sul mercato ETS, non tenendo conto dei costi associati ad altri strumenti, come l'incentivazione delle rinnovabili o le politiche per l'efficienza energetica, potrebbe rivelarsi riduttivo e incompleto, e portare a valutazioni complessivamente distorte (4).

4.7 Il CESE sottoscrive le conclusioni del Consiglio europeo di primavera 2014 sulle necessità dell'industria in tutte le aree, dall'energia alla concorrenza al commercio e alla formazione, e in particolare sottoscrive il principio secondo il quale la competitività industriale va associata a una politica europea coerente in materia di clima ed energia, anche affrontando la questione dei costi elevati dell'energia, in particolare per le industrie ad alta intensità energetica.

4.8 Il sistema ETS dovrebbe fornire un quadro normativo comune per il settore energetico e nei settori ad alta intensità energetica, affrontando la perdita di competitività con misure di accompagnamento, per la rilocalizzazione delle emissioni e accelerando il raggiungimento di ulteriori miglioramenti nei settori non ETS, che rappresentano più della metà delle attuali emissioni di CO2 nell'UE, in particolare nei settori ad alto potenziale di efficienza energetica, come quelli dell'edilizia e dei trasporti.

4.9 Il CESE chiede con convinzione che la riforma del sistema ETS sia accompagnata da forti misure di stimolo della ripresa economica, attraverso investimenti in settori ad alto potenziale, quali le infrastrutture, la green economy, e in settori industriali strategici, quali la ricerca e l'innovazione e, in particolare nel settore manifatturiero e delle piccole e medie imprese.

4.10 Il CESE ribadisce, con convinzione, che il sistema ETS potrebbe essere un efficace strumento di mercato per il conseguimento della riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra in maniera economicamente sostenibile, nella misura in cui è in grado di garantire maggiore stabilità limitando interventi discrezionali e assicurando flessibilità, secondo regole predefinite, in base a criteri di trasparenza, prevedibilità e semplicità, per consentire l'incorporazione delle aspettative delle rettifiche d'offerta nel comportamento degli operatori di mercato.

4.11 Perché un sistema ETS possa essere efficace, occorre: — limitare i costi di transizione; — fornire prospettive d'investimento prevedibili; — dare certezza di obiettivi stabili a lungo termine; — garantire l'utilizzo dei ricavi delle aste di quote per sostenere (5) le imprese nella transizione verso un'economia a basse emissioni di CO2 e verso lo sviluppo e l'applicazione di tecnologie pulite.

4.12 Il ruolo del sistema ETS UE, a partire dal 2020-2030, dovrebbe essere quello di facilitare la riduzione del carbonio in modo economicamente efficiente, per gli impianti e per i settori coperti, sia mediante investimenti in tecnologie a basso carbonio, sia attraverso l'uso di fonti di energia rinnovabili, sia con forti impegni per l'efficienza energetica.

4.13 Il prezzo di mercato delle quote ETS deve continuare ad essere un valido punto di riferimento per gli investimenti, per ridurre le emissioni.

4.14 Occorre mantenere, nel futuro sistema ETS, l'accesso a compensazioni internazionali, in quanto forniscono mezzi credibili per limitare le emissioni in modo efficiente, sfruttando le opportunità per la creazione di un mercato globale del carbonio.

4.15 Il Clean Development Mechanism (CDM) dovrebbe essere mantenuto, migliorato e ampliato e devono essere adeguatamente sostenuti i collegamenti tra il sistema europeo ETS e i nuovi sistemi che stanno emergendo in altre regioni del mondo.

4.16 Il CESE ritiene indispensabile che venga fatto ogni sforzo, da parte dell'UE, per creare un vero e proprio mercato internazionale del carbonio, estendendo meccanismi efficaci di scambio di quote aperti a tutti i grandi interlocutori a livello mondiale.

4.17 Nuovi meccanismi dovrebbero essere rapidamente sviluppati ed essere disponibili per uso volontario da parte dei governi, a seconda delle loro esigenze nazionali: tali meccanismi dovrebbero essere progettati in modo da evitare, per quanto possibile, distorsioni di concorrenza tra regioni per beni scambiati a livello globale.

4.18 In effetti, il sistema di scambio delle quote di emissione si sovrappone con altre politiche europee e nazionali, quali le politiche di incentivazione delle energie rinnovabili o dell'efficienza energetica, producendo distorsioni sul mercato e inefficienze: la revisione del sistema dovrebbe essere vista, quindi, in maniera più integrata con le altre normative che hanno effetto sulle emissioni di gas serra e sui costi dell'energia per gli usi industriali.

4.19 Scelte unilaterali portano a inasprire gli oneri della CO2 (in primis i costi energetici) per le imprese, e rischiano di minare la competitività di settori manifatturieri strategici, senza ottenere concreti progressi dal punto di vista climatico: al riguardo, recenti studi hanno dimostrato (6) come le riduzioni di emissioni raggiunte in UE siano più che compensate dall'aumento delle emissioni «incorporate» nei prodotti importati in UE.

4.20 Secondo il CESE, sebbene sia estremamente importante raggiungere un accordo globale sul cambiamento climatico nel 2015, che comprenda i principali paesi responsabili delle emissioni, tuttavia occorre, attraverso l'utilizzo di Orizzonte 2020 ed il coordinamento degli investimenti nazionali, continuare sulla strada dell'innovazione tecnologica, in modo da preservare la competitività dell'industria manifatturiera in Europa, incoraggiando nuovi e migliori insediamenti industriali.

4.20.1 Per raggiungere questo obiettivo, è necessario delineare un quadro ben dettagliato e coordinato sulle azioni da intraprendere con l'obiettivo di un sistema industriale competitivo e sostenibile, a livello mondiale: il CESE chiede quindi alla Commissione, al Parlamento ed al Consiglio di delineare tale quadro in coerenza con gli obiettivi di sviluppo sostenibile del Millennio, indicati nell'Agenda post-2015 dell'ONU.

4.21 Il Comitato riafferma la necessità di tener conto della lezione impartita dalla vulnerabilità del sistema ETS nei confronti delle forze economiche mondiali. È chiaro che una politica sul clima concordata a livello mondiale (o l'incapacità di realizzarla) determinerà il futuro dell'ETS; l'esito dei negoziati del 2015 sarà fondamentale, e le drastiche misure correttive che l'ETS richiede non possono essere intraprese senza una maggiore chiarezza strategica a livello mondiale (7).

4.22 Il CESE sottolinea come, dalla valutazione d'impatto relativa al quadro 2030 emerga che reimmettendo nel circuito i proventi delle aste ed estendendo a tutti i settori la tariffazione del carbonio, le politiche di decarbonizzazione sono in grado di incrementare l'occupazione (8) così come sono importanti gli effetti positivi sulla riduzione delle emissioni e sulla qualità dell'aria, e chiede quindi che tali fattori siano fatti valere nei negoziati internazionali.

Bruxelles, 4 giugno 2014. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) In ottemperanza a quanto prescritto dalla Direttiva 2006/32/CE, che ha previsto, per tutti gli Stati membri, la compilazione dei PANEE (Piani di Azione Nazionali di Efficienza Energetica), con l'obiettivo di riduzione dei consumi e di sviluppo delle RES.

(2) GU C 27 del 3.2.2009, pag. 66.

(3) GU C 376 del 22.12.2011, pag. 110.

(4) GU C 226 del 16.7.2014, pag. 1.

(5) Cfr. Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instrumenst (EESC 2012) (Studio comparativo di diverse misure finanziate tramite l'uso di strumenti economici ambientali).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber e Ottmar Edenhofer [2010] «Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008», PNAS; A. Brinkley, S. Less, «Carbon Omissions», Policy Exchange, research note (2010).

(7) GU C 341 del 21.11.2013, pag. 82.

(8) Cfr. SWD (2014) 18 final, Sintesi della valutazione d'impatto, 22 gennaio 2014.