COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Quinta relazione annuale sull'immigrazione e l'asilo (2013)

1. Introduzione

Nel 2013 si è registrato un aumento del numero di richiedenti asilo molto più significativo di quello cui si era assistito negli ultimi anni. Rispetto al 2012 si è verificato inoltre un incremento ingente del numero di casi di persone intercettate mentre attraversavano irregolarmente il confine. È emersa pertanto la necessità di intervenire a livello di Unione per aiutare gli Stati membri ad affrontare le sfide connesse alla risposta alle pressioni migratorie nel pieno rispetto dei diritti fondamentali degli immigrati. I tragici avvenimenti verificatisi il 3 ottobre al largo dell'isola di Lampedusa, quando è affondata un'imbarcazione con a bordo più di 500 immigrati e hanno perso la vita oltre 360 persone, hanno conferito una svolta drammatica al dibattito sull'immigrazione e l'asilo nella regione europea. Non si è trattato di un incidente isolato. Si stima che nel 2013 siano giunte in Europa 40 000 persone via mare e si ritiene che almeno 600 di esse siano decedute nel tentativo di raggiungere le sponde dell'UE[1].

È stata istituita la Task Force "Mediterraneo" (TFM) per mettere a punto una strategia generale tesa a impedire ulteriori vittime nel Mediterraneo e a individuare le azioni prioritarie per un utilizzo a breve termine più efficiente delle politiche e strumenti europei sulla base dei principi di prevenzione, protezione e solidarietà. La TFM ha definito un ampio spettro di misure per tutta la regione del Mediterraneo, delineate in una comunicazione[2] adottata dalla Commissione il 4 dicembre 2013. Tra queste figurano la cooperazione con i paesi terzi, il potenziamento dei canali legali di immigrazione, un impegno chiaro nei confronti del reinsediamento, ulteriori misure per combattere la tratta di esseri umani e la loro introduzione clandestina, nonché il rafforzamento della vigilanza alle frontiere. La comunicazione ha sottolineato la necessità di fornire assistenza operativa agli Stati membri in difficoltà. Il Consiglio europeo di dicembre ha accolto con favore la comunicazione e ha invitato la Commissione a riferire sulla sua attuazione.

La tragedia di Lampedusa non si è tuttavia verificata in un vuoto politico. L'acuirsi del conflitto in Siria, con il numero registrato di profughi da questo paese che ha superato la soglia dei 2,3 milioni all'inizio del 2014[3], ha rafforzato l'esortazione rivolta all'UE e agli Stati membri a sviluppare ulteriormente le politiche in materia di immigrazione, asilo e frontiere esterne sulla base della protezione per gli immigrati e della solidarietà tra gli Stati membri. A tale proposito, un traguardo significativo è stata l'adozione del sistema europeo comune di asilo nella sua completezza, che stabilisce standard elevati comuni e una cooperazione più intensa per garantire che i richiedenti asilo siano soggetti a parità di trattamento in un sistema aperto e giusto valevole in tutta l'Unione. Nel 2013 si sono inoltre registrati importanti sviluppi sul fronte della gestione delle frontiere, segnatamente sulla governance Schengen e sulle nuove proposte in materia di frontiere intelligenti.

Oltre alla necessità di rispondere a situazioni di crisi, l'UE ha continuato a doversi misurare con la sfida di garantire la ripresa economica e la crescita. Un'immigrazione opportunamente gestita può contribuire a dare slancio all'economia, in quanto garantisce l'accesso a competenze necessarie e consente di far fronte alle carenze del mercato del lavoro.

L'azione dell'Unione va inoltre vista nel contesto politico più ampio dei rapporti dell'UE con i rispettivi paesi e regioni partner. La politica europea di vicinato (PEV)[4] e l'approccio globale in materia di migrazione e mobilità (AGMM)[5] forniscono il quadro entro il quale intensificare il dialogo e la cooperazione generali con i paesi partner in materia di migrazione e mobilità, con gli obiettivi di affrontare le cause alla radice della migrazione irregolare e forzata, di prevenire incidenti drammatici e di tutelare la vita degli immigrati e i loro diritti fondamentali, solo per citarne alcuni.

A partire sia dall'AGMM sia dalla politica europea di sviluppo – l'agenda per il cambiamento – il quadro della politica dell'Unione per la migrazione e lo sviluppo è stato rivisto mediante la comunicazione "Massimizzare l'incidenza della migrazione sullo sviluppo"[6] e le successive conclusioni del Consiglio[7], che sottolineano il ruolo di una governance efficace in materia di migrazione nel potenziare le sinergie positive tra migrazione e sviluppo e che rafforzano l'impegno dell'UE ad assistere i paesi in via di sviluppo nel rafforzare la governance della migrazione.

Nel 2013 sono stati inoltre compiuti importanti passi avanti nella determinazione delle priorità e nella garanzia dei finanziamenti dell'Unione a favore di azioni nel campo dell'asilo, dell'immigrazione e dell'integrazione con la conclusione dei negoziati sul quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020. Il regolamento che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (FAMI) e il nuovo Fondo Sicurezza interna (FSI) sono stati approvati dal Parlamento europeo il 13 marzo 2014[8].

La presente relazione riassume la valutazione della Commissione sugli sviluppi della politica europea in materia di immigrazione e asilo nel 2013. È integrata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione[9] che fornisce maggiori informazioni e dati statistici sugli sviluppi a livello sia di Unione sia di Stati membri, questi ultimi raccolti dalla rete europea sulle migrazioni (REM)[10].

2. Dati chiave relativi al fenomeno migratorio nell'UE nel 2013[11]

All'inizio del 2013 la popolazione dell'UE si attestava a 503 milioni, 20,4 milioni dei quali erano cittadini di paesi terzi, corrispondenti al 4% della popolazione complessiva. Nel 2012 i primi permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi sono stati 2,1 milioni[12], il 32% dei quali concessi per motivi familiari, il 23% per attività remunerate, il 22% per motivi di studio e il 23% per motivi vari (tra cui la protezione internazionale). I paesi i cui cittadini hanno ottenuto il numero più elevato di primi permessi sono stati: Stati Uniti con 200 000 cittadini di paesi terzi che rappresentavano il 9,5% del totale dell'Unione, seguiti da Ucraina, Cina e India con circa il 7,5% del totale dell'Unione (163 000, 161 000 e 157 000). Un numero significativo di permessi (tra il 5% e il 2,5% del totale del'UE) è stato rilasciato a cittadini provenienti dal Marocco (102 000), dalla Russia (66 000), dalle Filippine (62 000), dalla Turchia (59 000) e dal Brasile (51 000).

Il numero totale di domande di asilo nel 2013 è stato di 434 160, che rappresenta un incremento sensibile di circa 100 000 richiedenti rispetto all'anno precedente. Il numero più consistente di richiedenti asilo proveniva dalla Siria (50 470, vale a dire il 12% di tutte le domande), mentre gli altri paesi più significativi sono stati Russia, Afghanistan, Serbia, Pakistan e Kosovo. Di tutti i richiedenti asilo, 112 730 hanno ottenuto protezione in prima istanza (49 510 rifugiati, 45 540 beneficiari di protezione sussidiaria e 17 685 beneficiari di protezione per motivi umanitari[13]), pari al 35% circa di tutte le decisioni adottate in prima istanza[14].

La stragrande maggioranza degli oltre 2,3 milioni di persone che sono fuggite dalla Siria dall'inizio del conflitto nel 2011 si è rifugiata in Libano, Turchia, Giordania, Iraq ed Egitto[15], e circa 82 730[16] persone hanno inoltrato domanda di asilo all'UE[17].

Il numero di minori non accompagnati che hanno chiesto protezione internazionale è rimasto invariato rispetto al 2012, con 12 425 domande presentate. Si tratta di minori provenienti principalmente da Afghanistan (3 310), Somalia (1 580), Siria (1 010) ed Eritrea (715); la maggior parte di essi è stata accolta in Svezia, Germania, Regno Unito, Austria e Italia.

Le statistiche sui migranti irregolari rischiano di essere incomplete o alquanto inattendibili per la natura stessa del fenomeno che intendono ritrarre. Tuttavia, la migrazione irregolare resta di fatto una componente fondamentale dell'immigrazione nell'Unione europea. È lecito avvalersi di indicatori come le domande respinte, gli arresti e i rimpatri, ma con le dovute riserve.

Nel 2013[18] è stato rifiutato l'ingresso nell'UE a circa 317 840 persone, con un leggero incremento dello 0,6% rispetto al 2012; la grande maggioranza (61%) dei respingimenti è stata registrata in Spagna. Il numero di arresti è calato, con 386 230 persone fermate nel 2013[19] (rispetto alle 433 665 del 2012), mentre nel 2013 gli Stati membri hanno rimpatriato circa 166 470 cittadini di paesi terzi[20]. Anche le relazioni trimestrali di Frontex[21] hanno contribuito a informare tempestivamente i responsabili politici della situazione alle frontiere esterne dell'UE: nel 2013 (da gennaio a settembre), sono state intercettate 77 140 persone mentre varcavano illegalmente le frontiere dell'Unione, con un incremento notevole a partire da luglio soprattutto a carico delle coste italiane, in particolare a causa del precipitare della crisi siriana.

3. iniziative tese a rafforzare la protezione internazionale

3.1. Un traguardo importante: l'accordo sul sistema europeo comune di asilo

Il 2013 è stato un anno importante per i progressi del sistema europeo comune di asilo. Sono stati portati a termine i negoziati sulla rifusione dei regolamenti Dublino[22] ed Eurodac[23] e sulla rifusione delle direttive sulle condizioni di accoglienza[24] e procedure di asilo[25], e i testi sono stati adottati il 26 giugno 2013[26]. Sono diventate operative la rifusione della direttiva recante norme sull'attribuzione della qualifica di beneficiario di protezione internazionale[27] e l'estensione del campo di applicazione della direttiva sui soggiornanti di lungo periodo[28] ai beneficiari di protezione internazionale. Il sistema europeo comune di asilo migliorerà l'accesso alle procedure di asilo per coloro che sono alla ricerca di protezione; garantirà decisioni in materia di asilo più giuste, rapide e di migliore qualità; assicurerà condizioni dignitose e accettabili sia a chi presenterà domanda di asilo sia ai beneficiari di protezione internazionale in seno all'UE. Nell'arco dei prossimi anni sarà posto l'accento su un'attuazione uniforme dei nuovi strumenti per l'asilo in tutta l'UE.

3.2. Cooperazione pratica e solidarietà all'interno dell'UE

3.2.1. L'ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO)

L'EASO[29] ha continuato a contribuire allo sviluppo di iniziative pratiche di cooperazione nel campo dell'asilo. Nel 2013 sono stati formati 2 111 funzionari nei moduli contemplati dal programma di formazione dell'EASO[30]. Tra le attività dell'EASO figuravano l'assistenza agli Stati membri nell'accrescere la qualità delle procedure di asilo con un accento particolare posto sull'accesso alla protezione, i colloqui personali, la valutazione delle prove e il reperimento delle famiglie. Per quanto riguarda le informazioni sul paese di origine, l'agenzia ha pubblicato una relazione sui Balcani occidentali[31] e ha tenuto diversi seminari sulla Siria, la Russia e altri paesi d'origine chiave dei richiedenti asilo. È stato ulteriormente sviluppato il cosiddetto "approccio di rete" volto alla creazione di reti di esperti degli Stati membri che intrattengono rapporti regolari con i paesi chiave di origine al fine di condividere informazioni e contribuire ad armonizzare le decisioni a livello di Unione.

L'EASO ha continuato a fornire assistenza alla Grecia e ha attivato un piano speciale di sostegno per l'Italia e la Bulgaria a causa delle difficoltà riscontrate da questi paesi nella gestione delle loro domande di asilo. L'agenzia ha inoltre avviato azioni nel campo della ricollocazione, del reinsediamento e della dimensione esterna del sistema europeo comune di asilo. La seconda "Relazione annuale sulla situazione dell'asilo nell'Unione del 2012"[32], pubblicata nel luglio 2013, ha fornito un aggiornamento sull'attuazione del sistema europeo comune di asilo e un'analisi dell'afflusso di richiedenti asilo nell'UE.

3.2.2. Finanziamenti di emergenza e sostegno per l'asilo agli Stati membri

In seguito alla tragedia di Lampedusa, la Commissione ha offerto un sostegno speciale alle autorità italiane per aiutarle a gestire i flussi migratori e monitorare meglio le rotte del Mediterraneo centrale al fine di migliorare la vigilanza alle frontiere e salvare vite. Le operazioni Frontex sono state rafforzate con un bilancio supplementare di 7,9 milioni di EUR, mentre l'Italia ha ricevuto stanziamenti di emergenza nell'ambito del Fondo europeo per i rifugiati (FER)[33], del Fondo per le frontiere esterne (FFE) e del Fondo per i rimpatri per un totale di 23 milioni di EUR.

Inoltre, nel 2013 altri otto Stati membri[34] hanno beneficiato di misure di emergenza in applicazione del FER per un importo totale di 36,34 milioni di EUR[35] stanziati per rispondere tempestivamente alle conseguenze della crisi siriana.

Nel 2013 la Grecia ha ricevuto 82,7 milioni di EUR[36] dal FER, dal Fondo per i rimpatri e dal FFE. Il piano d'azione nazionale della Grecia modificato sulla riforma dell'asilo e la gestione della migrazione, presentato nel gennaio 2013[37], è l'attuale punto di riferimento a livello di Unione per affrontare le emergenze in termini di pressioni migratorie e carenze sistemiche[38]. La Grecia ha dimostrato la volontà politica di migliorare il proprio regime di asilo e le politiche in materia di immigrazione. È stato raggiunto un accordo politico per potenziare la capacità delle strutture di accoglienza aperte per i richiedenti asilo e le persone vulnerabili. L'accesso alla procedura di asilo è migliorato grazie all'istituzione di nuovi uffici regionali per l'asilo. Sono diventati operativi il centro di prima accoglienza di Fylakio Evros e i centri di controllo nelle isole dell'Egeo settentrionale (Lesvos, Chios e Samos). Infine, sono stati chiusi sei vecchi centri di permanenza temporanea perché erano inadeguati a ospitare gli immigrati in condizioni umanamente accettabili. Pur accogliendo chiaramente con favore tali sviluppi, la Commissione ritiene che siano necessari ulteriori sforzi, in particolare per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, l'erogazione continua di servizi e le condizioni di vita nelle strutture di permanenza temporanea. La Commissione e la task force per la Grecia continueranno a collaborare con le autorità greche per agevolare l'attuazione efficace del piano d'azione. Occorrono inoltre il sostegno continuo e la solidarietà degli altri Stati membri.

La Commissione ha condotto missioni per affrontare con Cipro il tema della necessità di migliorare il suo regime di asilo, e in particolare potenziare la capacità delle strutture di accoglienza aperte e migliorare le condizioni di accoglienza. In tale contesto, lo stanziamento totale del FER di 2,7 milioni di EUR per il 2012 e 2013 sarà investito principalmente nel miglioramento delle condizioni di accoglienza. Cipro ha inoltre beneficiato delle misure di emergenza del FER per il 2013 menzionate in precedenza.

In seguito al drastico incremento del numero di immigrati che hanno varcato la frontiera turco-bulgara e delle persone che hanno presentato domanda di protezione internazionale, le autorità bulgare si sono rivolte anche all'UE per ricevere assistenza. In ottobre 2013 la Commissione, sostenuta dall'EASO e da Frontex, ha condotto una valutazione e ha individuato due ambiti principali di interesse: l'accoglienza e la capacità delle strutture di accoglienza, e la possibilità di evadere numeri sempre maggiori di richieste. Per ovviare a tali carenze, l'EASO e le autorità bulgare hanno sottoscritto un piano operativo che sarà in vigore fino a settembre 2014. La Bulgaria ha ricevuto l'assistenza di squadre di esperti inviate da altri Stati membri e ha ricevuto 5,65 milioni di EUR a titolo delle misure di emergenza del FER per ampliare e potenziare la propria capacità di accoglienza. 2,4 milioni di EUR sono stati conferiti a titolo del FFE per aiutare la polizia di frontiera a identificare e registrare i nuovi arrivi, migliorare le capacità di accoglienza, sostenere i costi di trasporto interno degli immigrati, mantenere il controllo delle frontiere e sottoporre a verifica le attrezzature tecniche.

3.2.3. Ricollocazione all'interno dell'UE

Il primo forum annuale sulla ricollocazione tenutosi il 25 settembre 2013[39] ha offerto agli Stati membri l'opportunità di discutere con la Commissione sia delle loro necessità di ricollocazione sia delle loro intenzioni per quanto riguarda attività future di ricollocazione. Anche la comunicazione sull'operato della TFM ha ribadito l'importanza della ricollocazione quale strumento chiave per la solidarietà volontaria.

3.3. Programmi di protezione regionale e reinsediamento

L'inclusione della protezione internazionale e della dimensione esterna dell'asilo quale priorità tematica specifica dell'AGMM rivisto nel 2012 ha consentito di affrontare tali questioni in maniera più sistematica e strategica attraverso dialoghi sulle politiche e la cooperazione operativa. Un esempio è l'istituzione di un regime nazionale di asilo che è uno degli impegni principali assunti dal Marocco nel contesto del piano d'azione UE-Marocco per la PEV e il partenariato per la mobilità, sottoscritti nel giugno 2013.

La migrazione dovuta al conflitto in Siria ha continuato a rappresentare una grossa sfida per i sistemi di asilo di alcuni Stati membri (Bulgaria, Grecia, Cipro), mentre altri hanno registrato un incremento del numero di domande di asilo.

I programmi di protezione regionale (PPR) e il reinsediamento rappresentano strumenti chiave per potenziare la solidarietà con i paesi non UE e per prestare assistenza ai rifugiati e ad altre persone bisognose di protezione. Il reinsediamento dei rifugiati è un atto di solidarietà tra gli Stati membri dell'UE e i paesi terzi che ospitano ingenti numeri di rifugiati. Obiettivo della Commissione è garantire che ogni anno aumenti il numero dei rifugiati insediati da un numero crescente di Stati membri, sempre nel rispetto della natura volontaria del reinsediamento. Nel raggiungere l'accordo sul programma comune di reinsediamento UE[40], gli Stati membri hanno convenuto per la prima volta priorità comuni specifiche dell'Unione in materia di reinsediamento per il 2013[41]. Con ciò hanno dato un chiaro segnale politico di unità e solidarietà e hanno espresso quanto sia importante per l'UE e gli Stati membri indirizzare gli sforzi di reinsediamento dell'Unione verso le situazioni prolungate che meritano attenzione particolare.

Nel 2014 la Commissione perfezionerà l'istituzione di un programma di (sviluppo) e di protezione regionale in Medio Oriente. L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) ha invitato a reinsediare e ammettere per motivi umanitari 12 000 persone provenienti dalla Siria nel 2013 e circa 30 000 entro la fine del 2014. La Commissione ha appoggiato tale invito e diversi Stati membri[42] hanno risposto impegnandosi a reinsediare più di 13 100 persone.

Nel 2013 è stato inoltre rivisto il quadro della politica europea in materia di migrazione e sviluppo[43] e saranno adottate misure per inserire a pieno titolo le migrazioni forzate nell'agenda sviluppo-migrazione e garantire che i rifugiati e altri immigrati forzati siano inclusi nella pianificazione dello sviluppo a lungo termine, in modo da prevenire spostamenti futuri e intensificare gli sforzi tesi a individuare soluzioni durevoli.

3.4. Minori non accompagnati

I minori non accompagnati costituiscono un gruppo vulnerabile che ha continuato a riscuotere notevole attenzione nel 2013, indipendentemente dal fatto che richiedessero o meno asilo. Nel settembre 2013 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione dei minori non accompagnati nell'UE, esortando la Commissione e gli Stati membri a intensificare gli sforzi per garantire protezione a questo gruppo vulnerabile. L'EASO ha proseguito il proprio lavoro su accertamento dell'età[44], reperimento delle famiglie e paesi di origine.

3.5. Sradicare la tratta degli esseri umani e combattere il traffico di migranti

Nell'aprile 2013 la Commissione ha pubblicato la prima relazione statistica sulla tratta degli esseri umani a livello di Unione[45]. Sono state individuate 23 632 vittime o presunte vittime della tratta di esseri umani nell'UE nel periodo 2008-2010; l'80% delle vittime erano donne e ragazze, il 20% uomini e ragazzi. La maggior parte sono state oggetto di tratta a fini di sfruttamento sessuale (62%); seguono, al secondo posto, la tratta a fini di lavoro forzato (25%) e poi le altre forme di tratta, tra cui prelievo di organi, attività criminali o commercio di bambini (14%).

Il termine per il recepimento della direttiva 2011/36/UE[46] concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime è scaduto nell'aprile 2013. Mentre 21 Stati membri ne hanno notificato il pieno recepimento, la Commissione ha avviato procedure di infrazione contro gli Stati in difetto.

La comunicazione della TFM dedica un capitolo alla lotta contro la tratta e il traffico di migranti, in cui si illustrano le azioni concrete da intraprendere e si sottolinea l'esigenza di conciliare la lotta efficace contro il traffico di migranti con la necessità di evitare la criminalizzazione dell'assistenza umanitaria.

4. Progressi nella gestione delle pressioni migratorie

4.1. Proseguimento dell'approccio coerente per ridurre la migrazione irregolare

In linea con le priorità strategiche individuate nel terzo aggiornamento semestrale[47] della "Azione dell'UE sulle pressioni migratorie — Una risposta strategica"[48], nel 2013 sono stati conseguiti svariati risultati. Sono stati sottoscritti nuovi accordi di riammissione (Armenia, Capo Verde, Turchia) ed è proseguito il lavoro per garantire la piena attuazione di quelli esistenti. L'accordo di riammissione con l'Armenia è entrato in vigore il 1o gennaio 2014, sono stati portati a termine i negoziati sulla riammissione con l'Azerbaigian e sono stati avviati negoziati con la Bielorussia nel febbraio 2014. Sono state adottate misure volte a prevenire la migrazione irregolare attraverso la frontiera greco-turca, anche grazie al coinvolgimento attivo di Frontex, che ha proseguito il suo operato nella lotta e prevenzione della migrazione irregolare con un accento particolare posto sui Balcani occidentali e l'Europa orientale. Sono state condotte numerose azioni tese a raccogliere, analizzare e condividere dati sulle frodi e a condividere informazioni e migliori pratiche di prevenzione tra gli Stati membri.

4.2. Politica dei rimpatri

Nel marzo 2014 è stata adottata una comunicazione sulla politica di rimpatrio dell'Unione europea[49], che riferisce sull'andamento di tale politica nel corso degli ultimi anni, ne analizza l'impatto e presenta idee lungimiranti.

Nel 2013 sono stati compiuti notevoli progressi nella valutazione e promozione di un'applicazione corretta e armonizzata della direttiva rimpatri[50], che promuove la cooperazione operativa e fornisce un quadro giuridico per l'esecuzione delle misure di rimpatrio in tutta l'UE. Numerosi Stati membri hanno iniziato o concluso la modifica della loro legislazione nazionale per porre rimedio alle carenze individuate.

La partenza volontaria rimane l'opzione preferita per effettuare i rimpatri, sebbene in alcuni casi possa essere necessario ricorrere al rimpatrio forzato. Gli Stati membri sono ricorsi con sempre maggiore frequenza alle operazioni di rimpatrio congiunto coordinate e finanziate da Frontex. Frontex ha inoltre formato i funzionari addetti ai rimpatri privilegiando in particolare la tutela dei diritti fondamentali e della dignità dei rimpatriati durante le operazioni di rimpatrio forzato.

Si incoraggiano gli Stati membri a essere ambiziosi nel rispondere ai suggerimenti formulati dalla Commissione nella comunicazione sui rimpatri. Si pone l'accento sull'adozione di un "manuale sul rimpatrio" contenente orientamenti, migliori pratiche e raccomandazioni destinate alle autorità che svolgono attività relative al rimpatrio, un più intenso scambio di informazioni tra gli organismi nazionali responsabili del monitoraggio dei rimpatri forzati al fine di promuovere un monitoraggio più armonizzato, e il ricorso alla rete europea sulle migrazioni quale piattaforma per agevolare la cooperazione, in particolare in materia di partenza volontaria.

4.3. Direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro

Nel 2013 è proseguito il lavoro di valutazione dell'attuazione della direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro[51]. La prima relazione della Commissione sull'attuazione della direttiva[52] ha concluso che tutti gli Stati membri da essa vincolati[53] vietano l'assunzione di immigrati irregolari e puniscono i datori di lavoro mediante sanzioni finanziarie e penali. Numerosi Stati membri hanno inasprito le sanzioni, ad esempio aumentando l'importo delle multe o la gravità delle sanzioni penali; inoltre, il livello delle sanzioni varia considerevolmente.

Non tutti gli Stati membri hanno attuato gli elementi di protezione a favore degli immigrati irregolari in maniera soddisfacente, e vi è margine di miglioramento soprattutto per quanto riguarda il diritto di presentare un'istanza contro un datore di lavoro, meccanismi efficaci a tale scopo e informazioni sistematiche e obiettive circa i diritti.

Le ispezioni sono l'arma principale per far rispettare il divieto di assunzioni illegali e per informare gli immigrati irregolari circa i loro diritti. Le relazioni sulle ispezioni trasmesse fino ad ora sono spesso incomplete e non facilmente comparabili, e rendono pertanto difficoltosa una sintesi significativa a livello di Unione sulle ispezioni e i risultati delle stesse. Le informazioni raccolte indicano tuttavia che esistono notevoli divari tra gli Stati membri nell'impegno in materia di applicazione.

Gli Stati membri sono tenuti a riferire sulle ispezioni ogni anno prima del 1o luglio, e la Commissione continuerà a monitorare le misure adottate per assicurarsi che siano applicate in tutta l'UE sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e che esistano meccanismi volti ad agevolare il rispetto dei diritti degli immigrati irregolari. Un'applicazione efficace della direttiva costituirà un incentivo per i datori di lavoro a impiegare cittadini di paesi terzi attraverso canali legali, a vantaggio degli immigrati, dei datori di lavoro e degli Stati membri.

5. nuovi sviluppi nella gestione delle frontiere

5.1. Le frontiere esterne dell'Unione

5.1.1. Aggiornamento sulle attività di Frontex

Poiché le pressioni migratorie a carico delle frontiere esterne dell'UE si sono mantenute elevate nel corso del 2013, Frontex ha continuato a sostenere e coordinare la risposta operativa degli Stati membri, segnatamente attraverso operazioni congiunte presso le frontiere di terra più colpite oltre che lungo le principali rotte migratorie marittime, sempre ponendo particolare enfasi sulla promozione delle migliori pratiche di gestione delle frontiere e sul pieno rispetto dei diritti fondamentali. Benché l'obiettivo primario delle operazioni congiunte in mare coordinate da Frontex sia prevenire l'ingresso irregolare attraverso le frontiere esterne, si è anche cercato di individuare tempestivamente gli immigrati in difficoltà e di salvare loro la vita. Nell'aprile 2013 la Commissione ha presentato una proposta[54] di regolamento che stabilisca le norme per le operazioni in mare coordinate da Frontex. I negoziati tra il Consiglio e il Parlamento europeo si sono conclusi e il regolamento entrerà in vigore a breve.

5.1.2. Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR)

Il regolamento che istituisce il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere[55] è entrato in vigore il 2 dicembre 2013[56] e ha reso operativo EUROSUR per i 19 Stati membri di Schengen alle frontiere esterne meridionali e orientali. I restanti 11 paesi di Schengen aderiranno a EUROSUR il 1o dicembre 2014[57].

EUROSUR è un sistema polivalente per individuare e prevenire i reati transfrontalieri, quali il traffico di stupefacenti, nonché per contribuire a salvare la vita agli immigrati alle frontiere esterne dello spazio Schengen. Prevede un meccanismo comune per lo scambio di informazioni quasi in tempo reale e per la cooperazione tra le agenzie nel campo della sorveglianza delle frontiere. Tutte le autorità nazionali responsabili della sorveglianza delle frontiere sono tenute a coordinare le proprie attività tra di loro, con gli altri Stati membri e con Frontex tramite i centri nazionali di coordinamento. Il regolamento EUROSUR impone agli Stati membri e a Frontex di rispettare i diritti fondamentali, in particolare il principio di non respingimento e la protezione dei dati personali.

Il nuovo strumento costituisce inoltre il fondamento della risposta UE alla tragedia di Lampedusa, in quanto consente il monitoraggio delle frontiere marine e una migliore individuazione delle imbarcazioni di migranti in difficoltà. Tale strumento andrebbe ulteriormente valorizzato sfruttando al meglio altri sistemi esistenti, quali quelli sviluppati dall'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA)[58].

5.2. Governance Schengen

5.2.1. Relazioni semestrali sullo spazio Schengen

La quarta relazione semestrale è stata adottata il 28 novembre 2013[59] e fornisce informazioni sulla situazione generale (frontiere esterne, flussi migratori secondari, meccanismo di valutazione Schengen, EUROSUR e norme relative alle operazioni alle frontiere marittime), sull'applicazione dell'acquis di Schengen (in particolare, casi di reintroduzione dei controlli alle frontiere interne e procedimenti di infrazione in corso) nonché su questioni collegate, quali il ricorso al sistema di sistema d'informazione Schengen, al sistema d'informazione visti, alla politica dei visti e agli accordi di riammissione.

5.2.2. Nuovo meccanismo di valutazione Schengen/governance Schengen

Dopo trattative lunghe e complesse, il regolamento che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen[60] è stato adottato il 7 ottobre 2013[61]. Il nuovo meccanismo consentirà di monitorare la situazione, di fornire assistenza e di colmare le lacune al fine di mantenere la fiducia reciproca all'interno dello spazio Schengen. Il regolamento (UE) n. 1051/2013[62] prevede norme comuni sulla reintroduzione temporanea dei controlli di frontiera alle frontiere interne per i casi eccezionali in cui il meccanismo di valutazione di Schengen abbia individuato carenze gravi e persistenti alle frontiere esterne.

5.2.3. Modifica tecnica del codice frontiere Schengen

Dopo una lunga attesa, il regolamento (UE) n. 610/2013 che modifica in particolare il codice frontiere Schengen è entrato in vigore il 19 luglio 2013[63]. Migliora la chiarezza e riduce la possibilità di interpretazioni contrastanti del codice frontiere Schengen, oltre a rispondere a questioni pratiche che sono emerse dall'entrata in vigore del codice. Introduce inoltre una definizione chiara e armonizzata del metodo di calcolo dei soggiorni brevi per i cittadini di paesi terzi nello spazio Schengen e un nuovo quadro giuridico per gli accordi bilaterali che istituiscono valichi di frontiera condivisi alle frontiere esterne.

5.2.4. Introduzione di frontiere più intelligenti

Agevolare l'attraversamento delle frontiere da parte dei cittadini di paesi terzi che entrano nell'UE è un altro modo per rendere l'Unione una meta più ambita. Nel febbraio 2013 la Commissione ha presentato un "pacchetto frontiere intelligenti" con cui propone un "sistema di ingressi/uscite (EES)"[64], un "programma per viaggiatori registrati (RTP)"[65] e conseguenti modifiche del codice frontiere Schengen, per accelerare, agevolare e rafforzare le procedure di verifica di frontiera a beneficio degli stranieri che viaggiano nell'Unione europea. La prima discussione sulle proposte in Consiglio si è conclusa all'inizio del 2014. Anche il Parlamento europeo ha espresso un parere preliminare. La Commissione ha suggerito di condurre uno studio (avviato nel marzo 2014) che approfondirà l'analisi di determinati elementi tecnici sottostanti alle proposte. Nel 2015 uno schema pilota – che si prevede di affidare all'agenzia eu-LISA – esaminerà sia il progetto dettagliato dell'architettura tecnica sia i processi operativi sottostanti.

5.3. Politica dei visti

Nel 2013 i colegislatori hanno convenuto un meccanismo rivisto di reciprocità e il nuovo meccanismo di sospensione dei visti inserito nella proposta della Commissione[66] che modifica il regolamento del Consiglio (CE) n. 539/2001[67] che ne ha consentito l'entrata in vigore nel gennaio 2014.

All'inizio del 2014 i colegislatori sono altresì addivenuti a un accordo sulla proposta della Commissione che modifica gli elenchi dei visti del regolamento del Consiglio (CE) n. 539/2001. Tale emendamento, che prevede il trasferimento nell'elenco di esenzione dal visto di 16 piccoli Stati insulari dei Caraibi e del Pacifico, nonché di Emirati arabi uniti, Perù e Colombia, entrerà presumibilmente in vigore nel giugno 2014. La proposta della Commissione che modifica il regolamento (CE) n. 539/2001 per il trasferimento della Moldova nell'elenco di esenzione dal visto[68] è stata approvata dai colegislatori all'inizio di aprile 2014 ed entrerà in vigore alla fine dello stesso mese.

Gli accordi rivisti di agevolazione del visto con l'Ucraina e la Moldova sono entrati in vigore nel luglio 2013. Sono stati siglati accordi di agevolazione del visto con l'Armenia e Capo Verde, e quello con l'Armenia è entrato in vigore il 1o gennaio 2014. In novembre è stato sottoscritto un accordo di agevolazione del visto con l'Azerbaigian e in dicembre il Consiglio ha adottato le direttive di negoziazione col Marocco.

Il 1o aprile 2014 la Commissione ha adottato una relazione sull'attuazione del codice dei visti e una proposta di modifica al fine di garantire che la politica dei visti dell'UE stimoli la crescita economica e gli scambi culturali facilitando gli spostamenti dei viaggiatori in regola, di quanti cioè viaggiano per affari o turismo, degli studenti e dei giovani, pur continuando a garantire un elevato livello di sicurezza nell'UE[69].

Nel 2013 è proseguita l'introduzione del sistema d'informazione visti per includere altre otto regioni[70].

6. Potenziare le rotte della migrazione legale verso l'europa

6.1. Verso nuove norme europee in materia di migrazione legale

Il 2013 è stato un anno di negoziati intensi sulla legislazione europea in materia di migrazione legale. In novembre i colegislatori sono giunti a un accordo su una nuova direttiva sull'occupazione stagionale che è stata adottata nel febbraio 2014[71]. Si tratta della prima direttiva rivolta principalmente a immigrati poco qualificati e alla migrazione circolare, vale a dire gli immigrati che trascorrono brevi periodi nell'UE per poi rientrare in un paese terzo allo scadere del loro contratto. Una volta che la direttiva sarà recepita dalla legislazione nazionale entro il 30 settembre 2016, i lavoratori stagionali godranno di parità di trattamento rispetto ai cittadini degli Stati membri ospiti in termini di condizioni di assunzione e di lavoro, e spetterà agli Stati membri verificare che tali lavoratori abbiano accesso ad alloggi adeguati. Maggiori controlli ridurranno il rischio di occupazione irregolare e di sfruttamento dei gruppi vulnerabili.

Gli intensi negoziati avviati sulla proposta di direttiva in materia di trasferimenti intrasocietari[72] hanno portato ad un accordo politico all'inizio del 2014. La nuova direttiva genererà, plausibilmente, crescita in due modi: da una parte incrementerà il valore aggiunto degli accordi europei di libero scambio già esistenti e dall'altra contribuirà ad attrarre nuovi investimenti nell'UE. L'accordo include un sistema efficace per la mobilità intra-UE — che riveste un'importanza particolare per questa categoria di professionisti — e su idonei diritti e condizioni di lavoro dei lavoratori trasferiti all'interno della società.

Una nuova proposta[73] di rifusione della direttiva relativa alle condizioni di ingresso e soggiorno di ricercatori, studenti, tirocinanti, alunni, volontari e persone alla pari cittadini di paesi terzi, presentata dalla Commissione nel marzo 2013, è stata oggetto di discussioni approfondite con il Consiglio e il Parlamento europeo. Rispetto alle norme esistenti, la proposta contiene condizioni di ammissione più chiare e garanzie procedurali, è maggiormente in linea con i programmi europei di mobilità e offre agli studenti maggiori opportunità di cercare un impiego durante e dopo gli studi. Si propone inoltre di fornire maggiore protezione e di occuparsi di determinati diritti alla parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali.

6.2. Migliore attuazione della legislazione esistente

La Commissione ha elaborato la prima relazione[74] sull'attuazione della direttiva Carta blu UE[75] da parte degli Stati membri. Tutti gli Stati membri partecipanti hanno trasposto la direttiva e possono emettere la Carta blu a favore di cittadini di paesi terzi altamente qualificati.

Le prime statistiche disponibili[76] pubblicate nel 2013 mostrano che nel 2012 sono state emesse 3 664 Carte blu, 2 584 delle quali in Germania. 146 Carte blu sono state rinnovate e 1 revocata. Contestualmente ai titolari delle Carte blu, sono stati ammessi 1 107 familiari e sono state rinnovate 108 carte di soggiorno per familiari. Sulla base dei dati attualmente disponibili, non è ancora possibile trarre conclusioni definitive sull'efficacia dello schema nell'attrarre nell'UE cittadini di paesi terzi altamente qualificati. Sembra tuttavia che la coesistenza di regimi nazionali per lavoratori altamente qualificati e la carenza di informazioni e comunicazioni sulla Carta blu abbia inciso sul numero ridotto di Carte blu emesse in taluni paesi.

La Commissione prosegue nella sua valutazione dell'attuazione da parte degli Stati membri e, se necessario, avvierà procedimenti di infrazione in relazione a potenziali casi di mancata conformità.

Per dare continuità al libro verde del 2011 sul diritto al ricongiungimento familiare[77], la Commissione ha adottato linee guida[78]. Tale comunicazione fornisce orientamenti agli Stati membri su come migliorare la loro applicazione della direttiva 2003/86/CE[79]. Si propone di chiarire le questioni sollevate durante la consultazione pubblica, per garantire una comprensione trasparente e chiara delle norme sul ricongiungimento a livello di Unione e contribuire a un'applicazione coerente delle stesse.

Nel 2013 è divenuta operativa l'estensione dell'ambito di applicazione della direttiva sui soggiornanti di lungo periodo[80] ai beneficiari di protezione internazionale, tuttavia alla fine del 2013 dieci Stati membri non avevano ancora completato il recepimento. Sulla base delle denunce ricevute, la Commissione ha anche avviato procedimenti contro alcuni Stati membri che hanno determinato modifiche della legislazione nazionale per assicurare un'adeguata attuazione. Si è provveduto a individuare gli ambiti prioritari che necessitavano di un monitoraggio più puntuale, quali la parità di trattamento per i soggiornanti di lungo periodo e i diritti di mobilità all'interno dell'UE. La Commissione continuerà ad accertarsi che siano garantiti i diritti degli immigrati e che siano pienamente rispettate le disposizioni e lo spirito della direttiva.

In dicembre è divenuta applicabile la nuova direttiva relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi[81]. Alla fine del 2013 il pieno recepimento era stato notificato da soli otto Stati membri. Contro gli altri Stati membri sono stati avviati procedimenti di infrazione. Quando la sua applicazione sarà completa, tale direttiva contribuirà a combattere il dumping sociale e lo sfruttamento dei lavoratori di paesi terzi nell'UE. Garantirà che i lavoratori soggetti alla direttiva, inclusi quelli che lavorano sulla base di permessi nazionali, godano del diritto alla parità di trattamento rispetto ai cittadini dell'UE per quanto riguarda aspetti importanti quali le condizioni di lavoro, l'accesso a beni e servizi e l'accesso alla sicurezza sociale.

6.3. Migrazione legale quale strumento di crescita

Da qualche tempo l'UE si trova a dover affrontare sfide ingenti relative alla crescita stentata, all'acuirsi delle carenze del mercato del lavoro in determinate zone, all'assenza delle competenze necessarie e all'impatto di una popolazione in progressivo invecchiamento sulla produttività e competitività. Nel 2013 svariate iniziative si sono occupate del contributo degli immigrati alla crescita economica e hanno raccolto conferme del vantaggio associato a una migrazione opportunamente gestita[82] e alla mobilità commerciale.

Il piano d'azione "Imprenditorialità 2020"[83], che delinea un'azione volta a sprigionare le potenzialità imprenditoriali dell'Europa, a rimuovere gli ostacoli e a rivoluzionare la cultura dell'imprenditorialità, ha riconosciuto che i migranti rappresentano un importante bacino di imprenditori potenziali in Europa.

6.4. Migliorare la conoscenza per sostenere l'integrazione degli immigrati

In un contesto di crisi economica globale, i cittadini dei paesi terzi hanno continuato a dover affrontare notevoli difficoltà relative all'accesso al mercato del lavoro, a livelli più bassi di istruzione o al rischio di povertà ed esclusione sociale. Gli indicatori dell'UE che misurano l'integrazione degli immigrati segnalano una situazione in peggioramento rispetto ai cittadini dell'UE nel 2013. Ad esempio, nel 2013 il 22% dei cittadini di paesi terzi era disoccupato, rispetto all'indice registrato nell'Unione pari all'11% (nel 2012 tale indice era del 21,3% a fronte del 10,6% nell'UE). Quattro Stati membri (AT, BE, DK e SE) hanno ricevuto raccomandazioni specifiche per paese in materia di integrazione nel mercato del lavoro dei cittadini di paesi terzi nel quadro del semestre europeo del 2013[84]. Per quel che concerne la povertà e l'esclusione sociale, i dati disponibili per il 2012[85] mostrano che il 44,3% dei cittadini di paesi terzi era a rischio di povertà ed esclusione sociale, rispetto al 24,8% nell'UE.

La relazione definitiva su un progetto pilota dell'Unione concernente gli indicatori di integrazione degli immigrati, coordinato dalla Commissione e svolto con la partecipazione attiva degli Stati membri, della società civile e della comunità di ricerca, ha esaminato gli indicatori europei esistenti quale base di elementi concreti per informare le politiche di integrazione, ha svolto un'analisi dei loro limiti e fornito suggerimenti per eventuali miglioramenti. La relazione[86] e gli indicatori, oltre ai moduli europei per l'integrazione degli immigrati pubblicati di recente[87], continuano a far parte di uno scambio periodico sullo sviluppo delle politiche europee di integrazione, in particolare attraverso la rete di punti di contatto nazionali in materia d'integrazione.

Si è continuato a porre l'accento sulla dimensione locale e regionale. Nel giugno 2013 la Commissione, col sostegno del Comitato delle regioni, ha avviato una mappa interattiva delle pratiche di integrazione a livello locale e regionale sul sito Internet europeo sull'integrazione[88], offrendo uno strumento per uno scambio tra pari delle informazioni sulle iniziative andate a buon fine. Gli operatori locali e regionali sono stati inoltre invitati ad aderire al Forum europeo sull'integrazione[89] come parte dell'impegno a rafforzare il loro coinvolgimento negli sviluppi delle politiche in materia di integrazione. Durante le sue due riunioni annuali, il Forum si è occupato di questioni relative all'integrazione dei giovani immigrati e alla partecipazione democratica degli immigrati[90].

7. Relazioni con i paesi terzi

7.1. Dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite su migrazione internazionale e sviluppo

Nel 2013 la migrazione ha continuato a rappresentare una questione di primaria importanza nell'agenda globale. Il secondo dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite su migrazione internazionale e sviluppo, organizzato dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 3-4 ottobre 2013, ha rinnovato e rafforzato l'impegno politico nei confronti della questione della migrazione internazionale e dello sviluppo. La dichiarazione finale dimostra che la comunità internazionale è in grado di raggiungere l'accordo politico su tali questioni, compresa la necessità di inserire la migrazione nell'agenda per lo sviluppo successiva al 2015, e testimonia i progressi compiuti negli ultimi anni al riguardo. L'UE ha assunto un ruolo molto attivo durante i negoziati sul testo conclusivo, che rispecchia molte delle principali preoccupazioni dell'Unione[91].

7.2. Intensificare la cooperazione con i paesi terzi

Nel corso del 2013 l'UE si è dedicata all'attuazione dell'AGMM, il quadro generale per la politica migratoria esterna e di asilo dell'UE, intrattenendo dialoghi politici e cooperazione operativa con i paesi e regioni terze. Sono stati compiuti progressi ingenti in termini sia di rafforzamento dei rapporti politici con i paesi e regioni terze, in particolare i paesi del Mediterraneo meridionale e quelli del partenariato orientale, sia di contributo alle riforme istituzionali e legislative e alla creazione di capacità nei paesi partner. Iniziative rilevanti in tale contesto sono state l'istituzione dei partenariati per la mobilità con Azerbaigian (dicembre 2013), Marocco (giugno 2013) e Tunisia (marzo 2014). Nel dicembre 2013 sono stati avviati colloqui con la Giordania in vista dell'istituzione di un partenariato per la mobilità.

Sono proseguiti i colloqui per la liberalizzazione dei visti con Russia[92], Ucraina, Moldova, Georgia e Kosovo[93]. La Commissione ha pubblicato relazioni sui progressi compiuti in ciascuna delle iniziative[94]. In febbraio è stato presentato alla Georgia un piano d'azione per la liberalizzazione dei visti e la prima relazione della Commissione sui progressi compiuti è stata pubblicata nel novembre 2013[95]. Il dialogo sulla liberalizzazione dei visti con la Turchia è stato avviato il 16 dicembre 2013 contestualmente alla sottoscrizione dell'accordo sulle riammissioni. Per quanto riguarda la Moldova, nella sua comunicazione la Commissione ha concluso che il paese ha soddisfatto tutte le condizioni del piano d'azione; inoltre, in seguito all'accordo sulla proposta della Commissione di modificare il regolamento concernente i visti (regolamento (CE) n. 539/2001), il trasferimento della Moldova nell'elenco di esenzione dal visto è entrato in vigore il 28 aprile 2014. Attraverso questi dialoghi l'UE si sta gradualmente avvicinando all'obiettivo ultimo di abolire il visto sulla base di un esame caso per caso, purché sussistano le condizioni per una mobilità opportunamente gestita e sicura. Tali dialoghi contribuiscono a migliorare la gestione della migrazione e dell'asilo nei paesi partner interessati, in quanto presentano parametri di riferimento da soddisfare.

A India e Nigeria sono state presentate proposte per istituire un'agenda comune per la migrazione e la mobilità; si tratta di un quadro per la cooperazione bilaterale più flessibile dei partenariati di mobilità che si rivolge a paesi prioritari al di fuori del vicinato dell'Unione.

La cooperazione nel quadro dei dialoghi regionali e bilaterali esistenti è proseguita, in particolare nel contesto del partenariato UE-Africa su migrazione, mobilità e occupazione, del processo di Rabat e del dialogo UE-ACP su migrazione e sviluppo nel Sud, del processo di Praga e del gruppo del partenariato orientale su migrazione e asilo a Est, nonché del dialogo UE-CELAC sulla migrazione. Merita una menzione particolare il nuovo partenariato della via della seta per la migrazione, istituito nel quadro del processo di Budapest alla conferenza ministeriale tenutasi a Istanbul nell'aprile 2013. L'istituzione di tale partenariato rappresenta l'apice del riorientamento geografico del processo di Budapest e fornisce le basi per un dialogo e cooperazione sostanziali, che in passato erano stati piuttosto limitati, con i paesi situati lungo la via della seta. Pone inoltre l'accento su elementi importanti, quali un impegno chiaro a favore del rispetto dei diritti umani nella gestione della migrazione.

Nell'ottobre 2013 si è svolta la prima riunione del dialogo ad alto livello su migrazione e mobilità con la Cina. Tale dialogo ad alto livello è stato avviato per consentire lo scambio delle politiche e delle migliori pratiche e per vagliare la possibilità di agevolare la mobilità rafforzando al contempo la cooperazione per la lotta alla migrazione irregolare. Si è discussa la possibilità di avviare negoziati sulle questioni relative alla riammissione e una deroga all'obbligo del visto per i titolari di passaporti diplomatici.

Un numero crescente di gruppi della criminalità organizzata opera nei paesi di origine e di transito allo scopo di facilitare la migrazione irregolare nell'UE. Per porre fine a tale attività, l'immigrazione irregolare è stata individuata come una delle priorità dell'UE nella lotta contro il crimine nel quadro del ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità internazionale 2014-2017[96]. È emersa la necessità di ottenere un quadro migliore della situazione nei paesi limitrofi di transito. In tal senso sarà importante la creazione di reti di funzionari di collegamento in Libia e Turchia incaricati della migrazione irregolare.

7.3. Adattamento ai cambiamenti climatici e migrazione

Il 16 aprile 2013 è stato pubblicato un documento di lavoro dei servizi della Commissione[97] in materia di cambiamenti climatici, degrado ambientale e migrazione come parte della strategia europea di adattamento ai cambiamenti climatici[98]. Tale documento si propone di fornire una comprensione concettuale dei legami che sussistono tra cambiamenti climatici, degrado ambientale e migrazione. Fornisce inoltre un aggiornamento su strumenti e iniziative già in possesso dell'UE per affrontare sfide future in tal senso e offre orientamenti per azioni future, segnatamente nel quadro dell'agenda europea per migrazione e sviluppo.

7.4. Relazione UE del 2013 sulla coerenza delle politiche per lo sviluppo

La migrazione si conferma una delle cinque questioni prioritarie individuate dal Consiglio per l'agenda UE sulla coerenza delle politiche per lo sviluppo (CPS). La relazione UE del 2013 sulla CPS[99] fornisce una panoramica delle diverse misure adottate dall'UE e dagli Stati membri per massimizzare gli ingenti vantaggi per lo sviluppo che la migrazione legale in Europa può portare ai paesi di origine, anche in ambiti quali rimesse, fuga di cervelli e diaspora. La relazione ha rilevato che si può fare di più per garantire che le questioni relative allo sviluppo siano prese in considerazione nelle politiche per la migrazione e la mobilità della forza lavoro a livello sia di UE sia di Stati membri.

7.5. Relazione concernente l'approccio globale in materia di migrazione e mobilità

Nel febbraio 2014 la Commissione ha presentato la sua prima relazione biennale sull'attuazione dell'approccio globale in materia di migrazione e mobilità relativa al periodo 2012-2013[100]. La relazione illustra i principali traguardi raggiunti e gli insegnamenti appresi dalle attuazioni passate e vaglia alcune possibilità sia a livello di politiche sia in relazione alle modalità di attuazione. La relazione conclude che l'AGMM continua a essere un quadro efficiente per coinvolgere paesi e regioni terze nel dialogo politico e nella cooperazione operativa. Alla relazione sono seguite le conclusioni del Consiglio adottate il 14 aprile 2014.

8. Nuovo Fondo asilo, migrazione e integrazione (FAMI)

La Commissione ha adottato il pacchetto di proposte per il prossimo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020 nell'ambito degli affari interni il 15 novembre 2011[101]. Tale pacchetto riguardava quattro proposte legislative che insieme prevedono la creazione di un Fondo asilo, migrazione e integrazione (FAMI) e un Fondo sicurezza interna (FSI).

I negoziati con il Parlamento europeo e il Consiglio sono iniziati nel 2012 e si sono conclusi positivamente alla fine del 2013. Il risultato rappresenta un buon compromesso che tiene conto delle preoccupazioni di tutte le parti coinvolte e riflette l'elevata sensibilità di questo ambito politico.

Il FAMI è uno strumento più completo dei tre fondi che lo hanno preceduto – il Fondo europeo per i rifugiati, il Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi e il Fondo europeo per i rimpatri – e si propone di sostenere la gestione efficace e integrata dei flussi migratori nell'UE tenendo contemporaneamente conto del principio di solidarietà e condivisione della responsabilità. Quasi il 90% della sua dotazione totale (3 137 milioni di EUR) sarà erogato tramite programmi nazionali che coprono l'intero periodo 2014-2020.

Nel secondo semestre del 2013 si sono tenuti dialoghi sulle politiche tra la Commissione e ciascuno Stato membro per consentire un più adeguato allineamento delle risorse utilizzate a livello nazionale agli obiettivi e priorità politiche dell'Unione. Gli Stati membri stanno attualmente elaborando i loro programmi pluriennali che poi presenteranno formalmente una volta che sarà entrato in vigore il FAMI.

Un'altra novità introdotta nei nuovi Fondi è la possibilità di appoggiare azioni collegate alla dimensione esterna, con un'attenzione particolare agli accordi di riammissione, ai partenariati per la mobilità e ai programmi di protezione regionale. Il Fondo prevede inoltre un meccanismo di assistenza di emergenza in grado di rispondere rapidamente alle pressioni migratorie negli Stati membri e nei paesi terzi.

Il Fondo continuerà a rafforzare e sviluppare il Sistema europeo comune di asilo garantendo l'applicazione efficiente e uniforme dell'acquis dell'UE e potenzierà la solidarietà tra gli Stati membri. Incoraggerà inoltre lo sviluppo di strategie proattive di integrazione, tra cui azioni durante la fase precedente la partenza, e promuoverà un approccio locale all'integrazione, prestando particolare attenzione alle esigenze dei beneficiari di protezione internazionale, nonché dei gruppi vulnerabili di immigrati. Il Fondo sosterrà inoltre la gestione equa ed efficace dei rimpatri ponendo l'accento sui rimpatri (assistiti) volontari.

Queste azioni finanziate dal FAMI saranno integrate dal Fondo sicurezza interna, in particolare la componente Frontiere e visti, attraverso la quale verrà erogato sostegno alla gestione e sorveglianza delle frontiere esterne dell'UE e allo sviluppo della politica europea dei visti, agevolando pertanto la mobilità dei viaggiatori in regola e contrastando l'attraversamento clandestino delle frontiere dell'UE.

9. Creazione di reti e comunicazione su asilo e migrazione

9.1. La rete europea sulle migrazioni (REM)

La REM[102] ha intensificato il proprio ruolo di sostegno alla consulenza per l'elaborazione delle politiche sulla base di elementi concreti mediante la fornitura di informazioni aggiornate, obiettive, affidabili e comparabili su migrazione e asilo. Nel 2013 l'operato della REM ha prodotto principalmente studi sull'immigrazione di studenti internazionali nell'UE, sulla determinazione dell'identità nella protezione internazionale, sulla mobilità intra-UE e sull'attrazione di cittadini di paesi terzi altamente qualificati[103]. La conferenza annuale della REM si è svolta a Vilnius e ha riguardato il tema della crescita, delle carenze del mercato del lavoro e della migrazione[104].

9.2. Comunicare messaggi chiave su immigrazione e asilo

Una strategia di comunicazione efficace sulle questioni relative alla migrazione è essenziale per raggiungere i gruppi di riferimento e aiutare i cittadini sia dell'UE sia non dell'UE a comprendere le sfide e i vantaggi connessi all'immigrazione. La Commissione produce una varietà di materiali sui temi correlati alla migrazione. Nel 2013 ha anche organizzato il concorso "Immigrati in Europa" in cui più di 750 scuole di tutti i 28 Stati membri hanno presentato opere audiovisive sul contributo degli immigrati alla società UE[105]. Sono state organizzate proiezioni speciali di film sul tema della tratta degli esseri umani[106] e sono state varate le versioni spagnola, araba e portoghese del Portale europeo dell'immigrazione, che fornisce informazioni facilmente accessibili sulle politiche e le leggi nazionali e dell'UE in materia di immigrazione ed è rivolto ai cittadini di paesi terzi che intendano trasferirsi nell'UE[107].

10. Conclusioni e prospettive future

Benché siano stati compiuti notevoli progressi in certi ambiti della gestione della migrazione, gli eventi del 2013 dimostrano chiaramente quanto sia importante che l'UE e gli Stati membri proseguano e intensifichino il loro operato nel campo dell'immigrazione, dell'asilo e della gestione delle frontiere. L'UE deve avviare azioni convinte per impedire che gli immigrati perdano la vita nel tentativo di raggiungere le coste europee e per intensificare la lotta contro la criminalità organizzata, che prospera grazie al traffico di migranti e alla tratta degli esseri umani. L'UE deve garantire che le frontiere europee siano sicure tramite opportuni canali legali per gli ingressi.

Occorre rafforzare l'impegno per la lotta alla violenza e alla discriminazione contro gli immigrati e promuoverne attivamente l'integrazione nelle nostre società, oltre che combattere razzismo e xenofobia, fattori che incidono sulla coesione sociale e possono costituire un deterrente per gli immigrati, compresi quelli altamente qualificati, a scegliere l'Europa come destinazione.

La Commissione continuerà a sostenere e promuovere la migrazione opportunamente gestita e accoglie con favore le discussioni che scaturiranno dalla presente relazione in seno al Parlamento europeo e al Consiglio.

[1] Dal 1998 al 2013 sono stati 623 118 gli immigrati intercettati che hanno raggiunto le sponde dell'UE irregolarmente, una cifra che rappresenta una media di quasi 40 000 persone l'anno. Fonte: Migrants smuggled by sea to the EU: facts, laws and policy options; Migration Policy Center; http://www.migrationpolicycentre.eu/docs/MPC-RR-2013-009.pdf

[2] COM(2013) 869 final.

[3] http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php

[4] http://eeas.europa.eu/enp/index_en.htm

[5] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/international-affairs/global-approach-to-migration/index_en.htm

[6] COM(2013) 292.

[7] Doc. del Consiglio n. 12415/13.

[8] Entrata in vigore attesa nel secondo trimestre del 2014.

[9] SWD (2014) 165.

[10] REM, http://www.emn.europa.eu

[11] I dati presentati in questa sezione e in tutta la comunicazione sono i più recenti disponibili presso Eurostat. Statistiche più dettagliate, alcune della REM, compresa una ripartizione per Stato membro, figurano inoltre nell'allegato statistico del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente comunicazione SWD(2014) 165.

[12] Dati Eurostat per il 2012. I dati Eurostat per il 2013 saranno disponibili nel luglio 2013. Il documento SWD (2014) 165, allegato statistico, comprende dati parziali 2013 della REM.

[13] La protezione umanitaria è garantita ai cittadini di paesi terzi o ad apolidi cui è concesso di rimanere nel territorio di uno Stato membro non perché bisognosi di protezione internazionale, ma per motivi caritatevoli o umanitari riconosciuti su base discrezionale.

[14] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-24032014-AP/EN/3-24032014-AP-EN.PDF

[15] http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php

[16] 50 470 nel 2013, 24 115 nel 2012 e 8 145 nel 2011.

[17] La maggioranza ha fatto domanda in DE e SE (un terzo del totale ciascuno), seguite da BG, UK, NL, AT, DK e BE, mentre negli altri Stati l'incidenza è stata solo marginale.

[18] Eurostat; dati del 2013 non disponibili per EL.

[19] Eurostat, dati del 2013 non disponibili per EL e NL.

[20] Eurostat, dati del 2013 non disponibili per EL.

[21] http://www.frontex.europa.eu/publications

[22] Regolamento (UE) n. 604/2013 (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 31).

[23] Regolamento (UE) n. 603/2013 (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 1).

[24] Direttiva 2013/33/UE (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 96).

[25] Direttiva 2003/32/UE (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 60).

[26] Per maggiori informazioni: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/asylum/index_en.htm. Brochure: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_it.pdf Infographic: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/multimedia/infographics

[27] Direttiva 2011/95/UE (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9).

[28] Direttiva 2003/109/CE (GU L 16 del 23.1.2004, pag. 44) modificata dalla direttiva 2011/51/UE (GU L 132 del 19.5.2009, pag. 1).

[29] http://easo.europa.eu

[30] 1 947 persone sono state formate mediante programmi di formazione nazionali e 164 tramite le sessioni di formazione dei formatori a Malta. Circa 200 erano funzionari non dell'UE formati tramite progetti quali i progetti UNHCR, processo di Praga, eccetera.

[31] http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/WB-report-final-version.pdf

[32] Ufficio europeo di sostegno per l'asilo, 2013 http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Annual-Report-Final.pdf

[33] Un totale di 12 milioni di EUR, 10 dei quali in risposta alla tragedia di Lampedusa.

[34] DE, FR, HU, MT, NL, CY, EL, BG.

[35] Compresi 12 milioni di EUR all'Italia.

[36] Nel periodo 2011-2013 è stato stanziato a favore della Grecia un importo di 97,88 milioni di EUR dal Fondo per i rimpatri, quasi 130 milioni di EUR dal Fondo per le frontiere esterne (FFE) e 23,97 milioni di EUR dal Fondo europeo per i rifugiati (FER). Benché lo stanziamento del FER per il 2013 fosse limitato a 3,2 milioni di EUR, gli stanziamenti a favore della Grecia a titolo del Fondo per i rimpatri e del Fondo per le frontiere esterne per il 2013 sono ammontati rispettivamente a 35,5 milioni di EUR e 44 milioni di EUR.

[37] Sintesi del piano d'azione nazionale della Grecia modificato sulla riforma dell'asilo e la gestione della migrazione (dicembre 2012) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/libe/dv/p4_exec_summary_/p4_exec_summary_en.pdf.

[38] Riguarda l'istituzione di una procedura di controllo alla frontiera in conformità alle leggi dell'Unione; la riforma della procedura di asilo mediante l'istituzione di un nuovo servizio per l'asilo e un'autorità indipendente per i ricorsi amministrativi; il disbrigo dei casi arretrati durante il periodo di transizione; il rafforzamento della capacità di accoglienza per i richiedenti asilo; l'istituzione di un regime di rimpatri efficace. La Commissione ha avviato un esercizio di definizione delle priorità nell'attuazione del piano d'azione greco modificato, ponendo l'accento in particolare sulle azioni tese ad affrontare le questioni principali che costituiscono la base per la sentenza di condanna della Corte europea dei diritti dell'uomo nella causa MSS, e le preoccupazioni sollevate nelle attuali procedure di infrazione. La Commissione, unitamente all'EASO e ad altre parti interessate, ha continuato a fornire sostegno alla Grecia per il miglioramento del suo regime di asilo, compresa l'erogazione di sovvenzioni mirate e il ricorso alle le squadre di sostegno per l'asilo dell'EASO.

[39] Riconoscendo che gli Stati membri erano prevalentemente contrari al suggerimento della Commissione di istituire un sistema volontario permanente di ricollocazione, come illustrato nella "Comunicazione sul rafforzamento della solidarietà all'interno dell'UE in materia di asilo" (COM(2011) 835), la Commissione ha organizzato un forum sulla ricollocazione per discutere delle necessità, capacità e perplessità politiche in materia di ricollocazione.

[40] Decisione n. 281/2012/UE del 29 marzo 2012. http://www.resettlement.eu

[41] In questo contesto gli Stati membri partecipanti si sono impegnati a reinsediare 3 962 rifugiati nel 2013. Si tratta di un aumento rispetto al 2012, quando gli impegni assunti erano stati 3 083.

[42] AT, BE, FI, FR, DE, HU, IE, LU, NL, ES, SE.

[43] Comunicazione "Massimizzare l'incidenza della migrazione sullo sviluppo", COM(2013) 292 del 21.5.2013.

[44] http://easo.europa.eu/wp-content/uploads/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf

[45] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/news/news/2013/docs/20130415_thb_stats_report_en.pdf

[46] GU L 101 del 15.4.2011, pag. 1. Direttiva non applicata dalla Danimarca.

[47] Doc. 16344/13, approvato da CSIFA/Comitato misto il 21 novembre 2013.

[48] La “Azione dell'UE sulle pressioni migratorie – Una risposta strategica” evidenzia sette settori strategici prioritari: I) rafforzare la cooperazione con i paesi terzi di transito e di origine sulla gestione della migrazione; II) migliorare la gestione delle frontiere alle frontiere esterne; III) prevenire l'immigrazione clandestina attraverso la Turchia; IV) contrastare meglio gli abusi dei canali di migrazione legale; V) preservare la libera circolazione prevenendo abusi da parte di cittadini di paesi terzi; VI) migliorare la gestione della migrazione, tra cui la cooperazione sulle pratiche dei rimpatri; VII) prevenire l'immigrazione clandestina da e attraverso i paesi del Mediterraneo meridionale.

[49] COM(2014) 199 del 28.3.2014.

[50] Direttiva 2008/115/CE (GU L 348 del 24.12.2008, pag. 98).

[51] Direttiva 2009/52/CE (GU L 168 del 30.6.2009, pag. 24).

[52] COM (2014) 286 del 22.5.2014.

[53] Non applicata da DK, IE, UK. HR non ancora valutata.

[54] COM(2013) 197 del 12.4.2013. Sostituisce la decisione del Consiglio 2010/252/UE, annullata dalla Corte di giustizia dell'UE nel settembre 2012.

[55] Regolamento (UE) n. 1052/2013 (GU L 295 del 6.11.2013, pag. 11).

[56] In seguito all'adozione formale nell'ottobre 2013.

[57] EUROSUR infographic:

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/infographics/eurosur/eurosur_en.pdf

[58] http://www.emsa.europa.eu/

[59] COM(2013) 832 final del 28.11.2013.

[60] Regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio, del 7 ottobre 2013, che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen e che abroga la decisione del comitato esecutivo del 16 settembre 1998 che istituisce una Commissione permanente di valutazione e di applicazione di Schengen (GU L 295 del 6.11.2013, pag. 27).

[61] Si applica dal 27.11.2014. La Commissione si sta adoperando per assicurare un'agevole attuazione del nuovo meccanismo di valutazione.

[62] Regolamento (UE) n. 1051/2013 che modifica il regolamento CE n. 562/2006 (GU L 295 del 6.11.2013, pag. 1).

[63] GU L 182 del 29.6.2013, pag. 1.

[64] COM(2013) 95 del 28.2.2013.

[65] COM(2013) 97 del 28.2.2013.

[66] COM(2011) 290 del 24.5.2011.

[67] Regolamento (CE) n. 539/2001, del 15.3.2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81 del 21.3.2001, pag. 1).

[68] COM(2013) 853 del 27.11.2013.

[69] COM(2014) 165 e COM(2014) 164 del 1.4.2014.

[70] Africa occidentale, Africa centrale, Africa orientale, Africa meridionale, America del Sud, Asia centrale, Sudest asiatico e i Territori palestinesi occupati.

[71] Direttiva 2014/36/UE del 26 febbraio 2014 (GU L 94 del 28.3.2014, pag. 375).

[72] COM(2010) 378. Cfr. EP Legislative Observatory: Inter-institutional reference 2010/0209(COD)

[73] COM(2013) 151 del 25.3.2013. Legislazione vigente: direttive 2005/71/CE (ricercatori) e 2004/114/CE (studenti).

[74] COM(2014) 287 del 22.5.2014.

[75] Direttiva 2009/50/CE (GU L 155 del 18.6.2009, pag. 17) non applicata da DK, IE, UK.

[76] Per il 2012, relative a 22 Stati membri.

[77] COM(2011) 735 definitivo.

[78] COM(2014) 210 del 3.4.2014.

[79] GU L 251 del 3.10.2003, pag. 12.

[80] Direttiva 2003/109/CE modificata dalla direttiva 2011/51/UE (GU L 16 del 23.1.2004, pag. 44; GU L 132 del 19.5.2011).

[81] Direttiva 2011/98/UE (GU L 343 del 23.12.2011, pag. 1). Non applicata da DK, IE, UK.

[82] In particolare, un seminario organizzato dal European Policy Centre su Skills mismatch and shortages in Europe: A need for increased labour mobility? (Squilibrio e carenze di competenze: c'è bisogno di una maggiore mobilità del lavoro?) (28 febbraio 2013), una pubblicazione del Centre for European Policy Studies dal titolo Social Benefits and Migration – A contested relationship and policy challenge in the EU (Benefici sociali e migrazione – Un rapporto contestato e una sfida politica nell'UE) - http://www.ceps.eu/book/social-benefits-and-migration-contested-relationship-and-policy-challenge-eu; due progetti congiunti OCSE-CE “Matching Economic Migration with Labour Market Needs” (Conciliare la migrazione economica con le esigenze del mercato del lavoro) che saranno finalizzati entro giugno 2014 e un progetto biennale avviato nel 2013 "Review of Labour Migration Policy in Europe" (Revisione della politica sulla migrazione per lavoro in Europa).

[83] COM(2012) 795 final, del 9.1.2013.

[84] Raccomandazioni per paese 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_en.htm

[85] Eurostat, indagine UE-SILC.

[86] La relazione definitiva è pubblicata in agosto sul sito Internet europeo per l'integrazione, http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=37216

[87] http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=40802

[88] http://ec.europa.eu/ewsi/en/lra.cfm

[89] Il forum costituisce la piattaforma principale dell'UE per le consultazioni con la società civile in materia di politiche di integrazione.

[90] La relazioni delle due riunioni sono disponibili sul sito Internet europeo sull'integrazione, http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm

[91] La posizione dell'UE precedentemente al dialogo ad alto livello è illustrata nel documento “Conclusioni del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio in merito al dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite del 2013 su migrazione internazionale e sviluppo e sul rafforzamento del nesso tra sviluppo e migrazione” (documento del Consiglio 12415/13), che appoggia i messaggi chiave contenuti nella comunicazione della Commissione “Massimizzare l'incidenza della migrazione sullo sviluppo – Contributo dell'UE al dialogo ad alto livello delle Nazioni Unite e prossime iniziative per rafforzare il nesso tra sviluppo e migrazione” (COM (2013) 292).

[92] A causa della crisi in Crimea e in seguito alla dichiarazione del Consiglio europeo del 6 marzo 2014 sono stati sospesi i lavori inerenti al dialogo sui visti con la Russia.

[93] Tale designazione fa salve le posizioni inerenti allo status ed è in linea con UNSCR 1244/99 e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

[94] COM(2013) 923 del 18.12.2013; COM(2013) 809 del 15.11.2013; COM(2013) 807 del 15.11.2013; COM(2013) 66 dell'8.2.2013.

[95] COM(2013) 808 del 15.11.2013.

[96] Conclusioni del Consiglio, Consiglio GAI del 6-7.6.2013: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137401.pdf

[97] SWD (2013) 138 del 16.4.2013.

[98] http://ec.europa.eu/clima/policies/adaptation/what/index_en.htm

[99] SWD (2013) 456 del 31.10.2013.

[100] COM(2014) 96 del 21.2.2014.

[101] COM(2011) 751 definitivo del 15.11.2011.

[102] Istituita dalla decisione del Consiglio 2008/381/CE.

[103] Risultati della REM disponibili online su www.ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network

[104] http://emn2013.lt/

[105] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-945_en.htm

[106] "Sestre" di Vladimir Paskljević nella Giornata delle porte aperte dell'UE 2013; "Not my Life" di Robert Bilheimer nella Giornata europea contro la tratta di esseri umani.

[107] http://ec.europa.eu/immigration