[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 27.9.2005

COM(2005) 451 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Sviluppare uno Spazio aereo comune con l’Ucraina

1. INTRODUZIONE

Nella comunicazione “Sviluppare l’agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione” (COM (2005) 79 def.) la Commissione ha evidenziato l’importanza di creare uno Spazio aereo comune con i paesi vicini a est e a sud. L’obiettivo finale è riunire i paesi dell’UE e i partner ai confini meridionali ed orientali per condividere le stesse regole di funzionamento del mercato. Il 27 giugno il Consiglio dell’Unione europea ha appoggiato questo obiettivo nelle conclusioni riguardanti lo sviluppo dell’agenda per la politica estera comunitaria nel settore dell’aviazione in cui ha accolto con favore i progressi conseguiti per sviluppare uno Spazio aereo comune europeo entro il 2010 incorporando i paesi vicini dell’UE.

Nella comunicazione “Politica comunitaria nel settore dell’aviazione con i paesi vicini” (COM (2004) 74 def.) la Commissione ha annunciato che verificherà attentamente gli sviluppi legislativi ed economici in Ucraina in modo da presentare al momento opportuno proposte concrete per relazioni più strette nel settore dell’aviazione.

Dopo la Federazione russa, l’Ucraina è il maggiore Stato confinante dell’Unione europea allargata. L’UE è il principale partner commerciale dell’Ucraina. Nel 2003 il 34% delle esportazioni e il 33,4% delle importazioni ucraine è avvenuto con gli Stati dell’UE-25. Nello stesso anno il PIL dell’Ucraina è cresciuto dell’8,5% e il settore dei trasporti del 9%. Le relazioni UE-Ucraina sono disciplinate dall’accordo di partenariato e cooperazione. L’accordo in oggetto sottolinea l’obiettivo di rafforzare la cooperazione nel settore dei trasporti (articolo 64) e introduce la possibilità di negoziare fra le parti accordi specifici nel settore (articolo 40). In particolare, a seguito dei cambiamenti politici che hanno interessato il paese, l’Ucraina è ritenuta un paese prioritario nella politica europea di vicinato. Nel febbraio 2005 le due parti hanno approvato un piano di azione UE-Ucraina per sostenere l’obiettivo dell’Ucraina di conseguire una maggiore integrazione nelle strutture politiche ed economiche europee. Una delle priorità concrete delineate nel piano di azione è raggiungere una più intensa cooperazione nel settore dell’aviazione civile, comprese le questioni di sicurezza e protezione.

A seguito delle sentenze “cieli aperti” emesse dalla Corte di giustizia delle Comunità europee il 5 novembre 2002, è stato necessario modificare i 25 accordi bilaterali fra gli Stati membri e l’Ucraina in quanto alcune disposizioni, in particolare quelle che non autorizzano i vettori europei a volare verso l’Ucraina se non provengono dal loro paese di origine, non sono conformi al diritto comunitario. La Commissione ha ricevuto un mandato “orizzontale” per negoziare con paesi terzi le modifiche necessarie da apportare agli accordi bilaterali. Nel corso del 2005 la Commissione ha usato con efficienza il mandato orizzontale adeguando molti accordi bilaterali al diritto comunitario. Nel giugno 2005 la Commissione europea ha siglato un accordo in materia di servizi aerei con l’Ucraina nell’ambito del mandato orizzontale, risolvendo così le questioni giuridiche sollevate dalla sentenza “cieli aperti” della Corte di giustizia delle Comunità europee e creando la base per un ulteriore sviluppo delle relazioni fra l’UE e l’Ucraina nel settore dell’aviazione.

Per sviluppare ulteriormente l’industria aeronautica europea sotto il profilo economico, è importante migliorare le relazioni dell’UE nel settore dell’aviazione con altri paesi vicini nell’intento di creare uno Spazio aereo comune. Le destinazioni nei paesi vicini dell’UE rappresentano il 19% del traffico internazionale al di fuori dell’UE, una percentuale di poco inferiore al traffico diretto verso il Nord America. L’UE ha già integrato i mercati dell’aviazione della Svizzera e della Norvegia con accordi simili. Nel marzo 2005 la Commissione ha avviato i negoziati per un accordo per uno Spazio aereo comune europeo ( European Common Aviation Agreement , ECAA) con i Balcani occidentali, basato su direttive di negoziato stabilite dal Consiglio nel dicembre 2004. La Commissione ha anche ricevuto direttive di negoziato per un accordo globale con il Marocco nel settore dell’aviazione con l’obiettivo di integrare per quanto possibile il settore dell’aviazione del paese nello Spazio aereo europeo.

L’Ucraina, sforzandosi di conseguire l’integrazione nelle strutture europee, si è dichiarata interessata a una più stretta collaborazione con l’UE nel settore del trasporto aereo e all’avvio di negoziati per un accordo globale nel settore dell’aviazione. L’Ucraina ha dimostrato la volontà di riformare le condizioni generali per il trasporto aereo internazionale insieme alla Comunità europea. Dall’inizio del 2005 l’Ucraina ha iniziato ad attuare una politica nel settore dell’economia e dei trasporti maggiormente di mercato e ad aprire il mercato agli Stati membri dell’UE.

Con la presente comunicazione la Commissione raccomanda quindi che il Consiglio la autorizzi a negoziare un accordo globale per uno Spazio aereo comune con l’Ucraina che unisca l’apertura del mercato a un processo parallelo di cooperazione e/o convergenza sul piano della regolamentazione, soprattutto in settori prioritari quali la sicurezza e la protezione nel settore aereo, la tutela dell’ambiente e l’applicazione delle regole della concorrenza che assicurino condizioni eque e paritarie di concorrenza.

2. LE CONDIZIONI ATTUALI

Dopo l’allargamento del maggio 2004, l’UE è diventata il maggiore partner commerciale dell’Ucraina, visto che circa il 35% del commercio totale del paese avviene con l’Unione europea. Nel 2003 le esportazioni dell’Ucraina verso l’UE-25 erano pari a 5,7 miliardi di euro, mentre le importazioni ammontavano a 8,8 miliardi. Il commercio con l’Ucraina si svolge in base al trattamento di nazione più favorita nell’ambito della PAC, che autorizza il commercio di merci senza restrizioni quantitative, escluso il settore siderurgico, al quale si applicano disposizioni speciali. Un nuovo accordo bilaterale per il 2004 nel settore dell’acciaio è entrato in vigore il 28 dicembre 2004. Il 9 marzo 2005 la CE e l’Ucraina hanno firmato un accordo bilaterale per il commercio nel settore tessile in virtù del quale saranno abolite le ultime restrizioni al commercio di prodotti tessili e di abbigliamento ed entrambe le parti concordano di stabilire bassi livelli di dazi doganali. L’Ucraina desidera aderire all’OMC e nel marzo 2003 ha firmato con la CE un protocollo bilaterale per l’accesso al mercato. Attualmente l’Ucraina si adopera a rispettare tutte le norme multilaterali dell’OMC con il supporto dell’UE. Tenuto conto dei nuovi sviluppi politici nel paese, l’UE si è impegnata a fornire il massimo sostegno alle riforme e alla modernizzazione dell’economia ucraina.

L’Ucraina e l’UE hanno ampliato la cooperazione bilaterale concludendo un accordo nel settore della scienza e della tecnologia e, di recente, siglando un accordo per la partecipazione dell’Ucraina al programma europeo di radionavigazione via satellite GALILEO. Questo mostra chiaramente l’intenzione dell’Ucraina di integrarsi più profondamente nei programmi e nelle attività dell’UE.

L’Ucraina ha 68 accordi bilaterali con paesi terzi in materia di servizi aerei ed è un membro di lunga data dell’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile ( International Organisation of Civil Aviation , ICAO). Dopo la Federazione russa l’Ucraina è il più importante mercato dell’aviazione nell’Europa dell’est e nell’ex CSI, con un forte potenziale di crescita. In base alle cifre preliminari disponibili, il trasporto internazionale di passeggeri in Ucraina è aumentato del 30% nei primi mesi del 2005.

Esistono stretti legami fra i mercati dell’aviazione dell’UE e dell’Ucraina. L’Ucraina è uno dei pochi paesi al mondo ad avere accordi bilaterali in materia di servizi aerei con tutti i 25 Stati membri dell’UE, un elemento che evidenza l’importanza delle relazioni con questo vicino fondamentale dell’Unione europea nel settore dell’aviazione. Nel 2003 quasi 1,2 milioni di passeggeri hanno viaggiato in aereo fra l’UE e l’Ucraina. In base ai dati provvisori disponibili questa cifra è salita a 1,4 milioni di passeggeri nel 2004. La Germania (260 000 passeggeri nel 2004), l’Austria (215 000), i Paesi Bassi (168 000), l’Ungheria (128 000) e la Polonia (110 000) sono i principali mercati del trasporto passeggeri fra le due parti. La metà dei passeggeri ha viaggiato a bordo di vettori comunitari. Negli ultimi anni la crescita è stata sostenuta nonostante fino al 2004 le autorità ucraine abbiano adottato un atteggiamento abbastanza restrittivo nei confronti dell’apertura del mercato. I fattori fondamentali che incentivano i viaggi dall’Ucraina sono il rapido sviluppo economico, l’aumento del reddito disponibile e il conseguente innalzamento del livello di vita che, a sua volta, favorisce i viaggi all’estero.

L’Ucraina è anche un mercato del turismo in rapida crescita, meta di turisti provenienti dall’Europa centrale e occidentale. Nel 2002 oltre 6 milioni di turisti stranieri hanno visitato l’Ucraina (+9%) – una cifra paragonabile alla Federazione russa e alla Croazia[1].

Dal 1999 l’Ucraina è un membro a pieno titolo della Conferenza europea dell’aviazione civile ( European Civil Aviation Conference , ECAC) e nel 2004 ha aderito a Eurocontrol. La politica aerea del paese si è aperta ancora di più all’Europa con l’insediamento del nuovo governo all’inizio del 2005, una tendenza confermata dalla firma dell’accordo orizzontale con la Comunità europea il 3 giugno 2005 in cui l’Ucraina ha accettato il principio della designazione dei vettori comunitari.

L’Ucraina deve ancora compiere un passo, diventare un membro a pieno titolo delle autorità congiunte dell’aviazione ( Joint Aviation Authorities , JAA), alle quali ha presentato la propria candidatura. Il JAA, le cui funzioni saranno integrate nell’Agenzia europea per la sicurezza aerea ( European Aviation Safety Agency , EASA), conta 39 membri e ha sviluppato importanti norme di sicurezza valide in tutta l’Europa. È nell’interesse tanto dell’Ucraina quanto dell’Unione europea potenziare le relazioni in materia di sicurezza e aiutare l’Ucraina ad adottare le norme di sicurezza comunitarie. Nell’ambito del programma comunitario Tacis l’UE ha già avviato progetti finalizzati a sostenere le attività in questo settore.

L’aviazione ucraina

Sono circa 80 le compagnie aeree registrate presso le autorità ucraine per l’aviazione civile. Le due principali compagnie aeree internazionali, Aerosvit e Ukraine International Airlines, effettuano entrambe voli interni e internazionali. Nel 2004 il numero di passeggeri di Aerosvit, che rappresentava il 33% del mercato ucraino, è aumentato di quasi il 50% arrivando a 1 milione di persone. La compagnia opera una flotta di 9 Boeing 737 e 767 per voli diretti verso il sud-est dell’Europa, gli USA e l’Estremo Oriente ed è detenuta a maggioranza da un’agenzia di viaggi ucraina, con una partecipazione minoritaria dello Stato e di una società olandese di investimenti. Ukraine International Airlines offre collegamenti con 20 destinazioni internazionali, soprattutto nell’Europa occidentale, ed è detenuta a maggioranza dal Fondo dei beni di Stato dell’Ucraina, con una partecipazione del 22% di Austrian Airlines.

Le difficoltà da risolvere per modernizzare il mercato ucraino dell’aviazione riguardano i seguenti aspetti:

- eliminare le strozzature nell’infrastruttura

- modernizzare l’industria dell’aviazione secondo le norme occidentali

- attuare pienamente i requisiti europei in materia di sorveglianza della sicurezza

- modernizzare le procedure ATM e i sistemi di navigazione

- migliorare le norme di sicurezza e di tutela dell’ambiente degli aeromobili ucraini: le compagnie aeree del paese hanno iniziato ad acquistare e affittare aeromobili moderni di produzione occidentale, ma la maggior parte dei voli interni è effettuata con vecchi aeromobili che risalgono al periodo sovietico. Nel 2003 soltanto il 5% degli aeromobili registrati rispettava pienamente le norme ambientali dell’UE. La richiesta di aeromobili moderni conformi alle norme internazionali e comunitarie creerà opportunità per l’industria europea e ucraina.

Cooperazione industriale

L’Ucraina ha ereditato dall’URSS una vasta industria di costruzione di aeromobili, il cui elemento portante è costituito dallo studio di progettazione dell’Antonov e dalle industrie dell’indotto. L’industria aeronautica è considerata il nucleo ad alta tecnologia necessario per il rilancio dell’industria ucraina. Il declino del settore dell’aviazione nell’era post-sovietica ha causato anche una rapida diminuzione della produzione di aeromobili negli ultimi dieci anni. Oggi Antonov si concentra sulla produzione di un aeromobile regionale (An-140) e continua a sviluppare altri modelli, tra cui l’aeromobile An-70 per il trasporto militare. L’industria ucraina e comunitaria hanno tutto l’interesse a potenziare la loro collaborazione. L’accordo previsto potrebbe creare nuove condizioni generali per le relazioni industriali nel settore dell’aviazione fra l’Ucraina e l’UE, che potrebbero favorire la ristrutturazione e la modernizzazione dell’industria aerospaziale ucraina. La cooperazione dovrebbe concentrarsi su progetti comuni di ricerca, anche nell’ambito dell’accordo di cooperazione UE-GALILEO, sul riavvicinamento delle norme ucraine a quelle comunitarie in materia di sicurezza, protezione e tutela dell’ambiente, sui programmi di formazione e sul sostegno alla modernizzazione dell’infrastruttura aeroportuale e del sistema di gestione del traffico aereo in Ucraina per armonizzare i sistemi di navigazione. Una maggiore cooperazione nell’ambito di un accordo globale non solo migliorerebbe la sicurezza e la protezione nel settore dell’aviazione in un vicino dell’UE di fondamentale importanza, ma offrirebbe anche opportunità per l’industria aerospaziale, introducendo norme e procedure di certificazione comuni. Inoltre, preparerebbe la strada alla partecipazione dell’Ucraina a progetti e imprese comunitari di rilievo, quali “Sesame”[2] o l’Agenzia europea per la sicurezza dell’aviazione ( European Aviation Safety Agency , EASA).

3. RAFFORZARE ULTERIORMENTE LE RELAZIONI CON UN PAESE VICINO DI FONDAMENTALE IMPORTANZA

A seguito della firma di un accordo orizzontale fra la Comunità e l’Ucraina, nel giugno 2005 l’Ucraina ha chiesto di avviare con l’Unione europea relazioni più approfondite nel settore dell’aviazione. Le autorità ucraine hanno confermato l’intenzione di avviare quanto prima il processo di riavvicinamento della legislazione nazionale nel settore dell’aviazione all’ acquis comunitario e di dare avvio a un nuovo tipo di relazioni nel settore con l’Unione europea. Il governo ucraino intende anche migliorare le relazioni nel settore della sicurezza aerea, cooperando anche con l’Agenzia europea per la sicurezza aerea, e per quanto riguarda il sostegno dell’UE alla modernizzazione degli aeroporti e dei sistemi di navigazione aerea dell’Ucraina.

Dall’inizio del 2005 l’Ucraina ha adottato un approccio più liberista nelle operazioni internazionali con alcuni Stati membri dell’UE e ha garantito un migliore accesso al mercato ucraino. In diversi negoziati bilaterali l’Ucraina e gli Stati membri dell’UE hanno potuto aumentare in misura significativa le frequenze settimanali dei voli in entrambe le direzioni.

4. VANTAGGI E VALORE AGGIUNTO DI UN APPROCCIO COMUNITARIO

Il settore dell’aviazione civile (compresi le infrastrutture, gli operatori e altri soggetti industriali) è una componente significativa dell’economia europea. I vettori aerei rappresentano circa l’1,5% del PIL europeo e danno lavoro a 350 000 persone, mentre globalmente circa 3 milioni di persone in tutta l’UE trovano occupazione nel settore. La creazione di un mercato unico dell’aviazione dall’inizio degli anni novanta ha contribuito in misura determinante a rendere il settore più dinamico ed efficiente generando notevoli vantaggi economici e sociali. Fra il 1992 e il 2003 il numero di rotte intracomunitarie è cresciuto di oltre il 40%. I principali vettori comunitari hanno registrato un aumento della produttività dell’87% fra il 1990 e il 2002[3]. Tuttavia, difficilmente il potenziale del mercato interno sarà pienamente sfruttato finché la Comunità non agirà come un unico soggetto coordinato nelle relazioni con i paesi terzi nel settore dell’aviazione, considerando che gli sforzi coordinati possono generare un valore aggiunto per l’industria e gli utenti dell’aviazione europea. Inoltre, le esperienze maturate dall’UE in proposito sono molto utili per i paesi terzi, soprattutto per l’Ucraina, che intende stabilire una relazione privilegiata con l’UE.

Gli Stati membri dell’UE e l’Ucraina hanno negoziato vari accordi bilaterali in materia di servizi aerei con un grado diverso di apertura del mercato e condizioni diverse per i vari operatori. Alcuni Stati membri hanno concluso accordi più aperti con l’Ucraina, altri non ancora. Alcuni accordi autorizzano la designazione multipla, altri la limitano a un unico vettore. L’attuale sistema di accordi bilaterali fra gli Stati membri dell’UE e l’Ucraina altera i modelli di traffico e può rappresentare uno svantaggio per diversi vettori comunitari così come per i consumatori in alcuni Stati membri. Un accordo comunitario dovrebbe stabilire, per quanto possibile, condizioni eque di operatività per tutti i vettori comunitari e permettere ai passeggeri in tutti gli Stati membri di beneficiare di condizioni simili e di un traffico più intenso fra l’UE e l’Ucraina.

Uno Spazio aereo comune fra l’UE e l’Ucraina apporterebbe notevoli vantaggi economici. La liberalizzazione del mercato e il riavvicinamento delle norme applicabili in Ucraina a quelle comunitarie sarebbero particolarmente favorevoli ai mercati dell’Europa centrale, grazie alla loro posizione geografica e ai legami economici e commerciali tradizionalmente stretti con l’Ucraina.

Grazie all’apertura dei mercati i cittadini comunitari e ucraini avrebbero maggiori possibilità di viaggiare. Si prevede che il numero di collegamenti diretti fra l’UE e l’Ucraina così come il numero globale dei voli farà aumentare notevolmente i flussi commerciali e turistici. L’industria aerea europea e, più in generale, l’economia europea dovrebbero beneficiare in misura massiccia dei vantaggi economici generati. L’accordo dovrebbe creare nuove e notevoli opportunità di mercato per i vettori aerei nell’UE che desiderano avviare operazioni con l’Ucraina ma che attualmente non hanno diritti di traffico. Potrebbe inoltre agevolare l’integrazione dei vettori ucraini nelle attuali alleanze di vettori comunitari, consentendone così la modernizzazione e livelli più elevati di sicurezza, protezione e tutela dell’ambiente.

Sarà ovviamente di fondamentale importanza assicurare che l’apertura e l’integrazione dei mercati avvenga secondo modalità equilibrate che tengano conto di altri importanti obiettivi politici e attenuino i potenziali effetti negativi. È essenziale garantire che il processo di apertura del mercato sia accompagnato da un processo parallelo di cooperazione e/o convergenza a livello di regolamentazione in materia di sicurezza, protezione, ambiente e concorrenza, assicurando una concorrenza equa e paritaria basata sulle pari opportunità. I mercati liberalizzati richiedono un quadro normativo che assicuri condizioni eque di concorrenza e livelli elevati di sicurezza e protezione. Per quanto riguarda le questioni ambientali, l’accordo deve essere conforme all’impegno dell’UE a favore dello sviluppo sostenibile. È importante che l’accordo non riduca la facoltà dell’UE di applicare strumenti normativi o economici per alleviare gli effetti negativi della crescita del traffico aereo, in particolare per la qualità dell’aria e l’inquinamento acustico vicino agli aeroporti e gli effetti sui cambiamenti climatici su scala planetaria.

Per l’UE è importante dal punto di vista politico ed economico assicurare l’attuazione di norme europee ai confini orientali. Questo obiettivo può essere realizzato esclusivamente con un accordo globale negoziato a livello comunitario. L’obiettivo finale dell’accordo sarà l’integrazione del settore dell’aviazione ucraina in uno Spazio aereo comune con l’Unione europea e la piena armonizzazione della legislazione in aree fondamentali della normativa europea del settore.

Proporre un mandato globale per i negoziati con l’Ucraina dimostrerebbe l’impegno dell’UE a liberalizzare i mercati, estendere ai paesi vicini le norme di sicurezza e protezione e la politica di sviluppo sostenibile. Un accordo UE-Ucraina per il settore aereo potrebbe avere più ampie ripercussioni economiche per il trasporto aereo fra l’UE e altri paesi vicini a est dell’UE e potenziare la cooperazione regionale.

Come illustrato dalla presente comunicazione, l’Ucraina si è dichiarata pronta ad avviare il processo di integrazione con l’UE nello Spazio aereo comune, secondo la proposta avanzata dalla Commissione europea nella comunicazione del marzo 2005. L’Ucraina è quindi pronta a dare inizio al processo di modernizzazione del settore dell’aviazione civile.

5. CONCLUSIONI

Di conseguenza, la Commissione ritiene importante offrire all’Ucraina prospettive globali di cooperazione rafforzata nell’aviazione civile. L’accordo con l’Ucraina creerebbe condizioni ambiziose per integrare questioni più ampie connesse al settore dell’aviazione, quali la cooperazione a livello di regolamentazione in materia di sicurezza, protezione, gestione del traffico aereo, tecnologia e ricerca così come gli aspetti commerciali e la cooperazione industriale.

Il settore dell’aviazione civile offre nuove e significative opportunità per rafforzare ulteriormente la cooperazione nel settore dei trasporti. aumentando i vantaggi reciproci per l’Ucraina e l’UE. È pertanto necessario compiere sforzi per trasformare il trasporto aereo in un settore chiave per una più stretta collaborazione fra l’UE e l’Ucraina, offrendo così a questo paese un esempio concreto di integrazione nelle strutture e nei mercati europei. L’accordo sarà un passo importante verso la realizzazione di uno Spazio aereo comune fra l’Unione europea e i paesi vicini, un obiettivo fondamentale della politica esterna dell’UE nel settore dell’aviazione e un importante elemento della politica esterna dell’UE.

Soltanto un accordo a livello comunitario potrà rispondere alle aspirazioni dell’Ucraina di essere integrata nelle strutture europee dell’aviazione e conciliare i vantaggi di un mercato liberalizzato con la cooperazione nel settore normativo, tecnico e industriale per istituire condizioni eque e paritarie per gli operatori e offrire vantaggi ai consumatori.

Il forte valore aggiunto politico ed economico di un accordo con l’Ucraina in materia di trasporto aereo potrebbe, in una prospettiva a lungo termine, servire da modello per altri paesi della regione e contribuire a potenziare la cooperazione regionale nell’est europeo.

Viste queste premesse, la Commissione propone di negoziare e concludere un accordo globale con l’Ucraina per la liberalizzazione del settore dell’aviazione e invita il Consiglio ad autorizzarla ad avviare i negoziati a tal fine.

La Commissione lavorerà in stretta collaborazione con gli Stati membri e tutti i soggetti interessati per sviluppare ulteriormente e conseguire gli obiettivi stabiliti nella proposta di decisione del Consiglio.

[1] Organizzazione mondiale per il turismo, Facts & Figures , International Tourist Arrivals , Europe (http://www.world-tourism.org/facts/tmt.html)

[2] L’obiettivo di Sesame, l’applicazione tecnica del programma “Cielo unico europeo” lanciato dalla Commissione europea, è predisporre una nuova generazione di sistemi di gestione del traffico aereo capaci di far fronte all’aumento del traffico aereo.

[3] Allegato alla comunicazione della Commissione «Sviluppare l’agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione», COM (2005) 79 def.