IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 25.3.2009 
SEC(2009) 356 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
Documento che accompagna la  
Proposta di 
 
DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO 
 
relativa alla lotta contro l’abuso e lo  sfruttamento sessuale dei minori e la 
pedopornografia, che abroga la decisione quadro 2004/68/GAI  
  
 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO  
 
 
 
{COM(2009) 135} 
{SEC(2009) 355} 
IT 2   IT SINTESI DELLA VALU TAZIONE D’IMPATTO  
1. IL PROBLEMA  
L’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori sono tipologie di reato particolarmente gravi 
perché colpiscono bambini ed adolescenti, che ha nno diritto a protezione e cure particolari. 
Queste violenze causano alle vittime danni fisici , psicologici e sociali duraturi che nel tempo 
minano i valori fondamentali di protezione sp eciale dei minori e fiducia nelle istituzioni 
pubbliche propri di una società moderna. Malgra do la mancanza di statistiche precise ed 
affidabili, gli studi rivelano che in Europa una minoranza significativa di minori è esposta nell’infanzia al rischio di s ubire violenza sessuale e altre ri cerche indicano che il fenomeno 
non è in regressione, ma che anzi alcune fo rme di violenza sessuale sono in aumento. 
La causa principale del fenome no è la vulnerabilità delle giova ni vittime, che a sua volta 
dipende da numerosi fattori. La risposta insuffi ciente dei meccanismi di contrasto contribuisce 
alla diffusione del fenomeno e la situazione si fa più complessa perché alcuni tipi di reato 
trascendono i confini nazionali. Le vittime sono restie a denunc iare l’abuso per vergogna o 
timore delle conseguenze; le differenze a livello di diritto penale e proc edura tra i vari paesi 
danno luogo a indagini e procedimenti giudiziar i diversi e gli autori  del reato continuano 
talvolta ad essere pericolosi anche dopo av er scontato la condanna. Gli sviluppi delle 
tecnologie informatiche hanno esacerbato que sti problemi perché hanno reso più semplice 
produrre e diffondere material e pedopornografico garantendo ne l contempo l’anonimato agli 
autori del reato. Tra l’altro, gli ordinamenti gi uridici nazionali devono trattare con un gran 
numero di persone, con livelli diversi di responsabilità, che ag iscono in cont esti giuridici 
diversi. La facilità degli spostamenti e le  differenze di reddito alimentano il cosiddetto 
turismo sessuale a danno di minori; ne consegue che spesso i pedofili commettono il fatto all’estero dove restano impuniti. Già è difficile promuovere l’azione penale contro questi reati, in più la criminalità organizzata può ottenere  profitti consistenti con rischi minimi. 
2. M
OTIVAZIONE DELL ’AZIONE UE 
Le leggi nazionali contemplano, in varia misu ra, alcuni di questi problemi ma non sono 
abbastanza rigorose o coerenti da dare una risposta social e vigorosa a questo preoccupante 
fenomeno. A livello UE, la decisione quadro 2 004/68/GAI del Consiglio costituisce un primo 
tentativo di ravvicinamento dell e legislazioni degli Stati memb ri affinché siano qualificate 
come reato le forme più gravi di abuso e sfrutta mento sessuale di minori, sia esteso l’ambito 
di giurisdizione nazionale e assi curato un livello minimo di assi stenza alle vittime. Anche se 
in generale le sue prescrizioni  sono state attuate, la decisi one quadro presenta diversi limiti: 
ravvicina le normative soltanto per quanto rigua rda un numero limitato di reati, non si occupa 
di nuove forme di abuso e sfruttamento che si avvalgono delle tecn ologie informatiche, non 
elimina gli ostacoli all’ azione penale al di fuori del terr itorio nazionale, non risponde alle 
esigenze specifiche delle vittime né prevede misure adeguate per prevenire i reati. 
Alcune iniziative in corso nel settore della cooperazi one giudiziaria e di polizia possono avere 
effetti positivi nella lotta contro questi reati. In oltre, nel 2007 è stata adottata la Convenzione 
del Consiglio d'Europa STCE n. 201 per la protezi one dei bambini contro lo sfruttamento e gli 
abusi sessuali che allo stato a ttuale è verosimilmente lo stru mento che assicura la massima 
protezione dei minori sul piano internazionale. Se  fosse attuata da tutti gli Stati membri, si 
compirebbero notevoli passi avanti. Tuttavia, te nuto conto delle laboriose procedure nazionali 
IT 3   IT e della mancanza di un calendario pe r la ratifica, non esiste alcuna  garanzia che tutti gli Stati 
membri ratificheranno la Convenzione in un pr ossimo futuro, né che la Convenzione possa 
offrire un solido meccanismo di monitoraggio per garantire un’attuazione appropriata.  
Per queste ragioni, le parti interessate sostengono  con forza l’adozione di  misure più efficaci e 
specifiche. 
3. OBIETTIVI  
Ai sensi dell’articolo 29 del trattato sull’Unione  europea, l’obiettivo ge nerale dell’Unione in 
questo settore è prevenire e combattere i reat i contro i minori, compresi l’abuso e lo 
sfruttamento sessuale. 
Questo obiettivo generale potrebbe essere realiz zato con interventi volti ad ottenere i seguenti 
obiettivi specifici e operativi :  
A. Obiettivo specifico: pers eguire efficacemente i reati  
Obiettivi operativi:  
A.1 disporre sanzioni penali effett ive, proporzionate e dissuasive  contro chi commette 
reati di abuso o sfrutta mento sessuale di minori 
A.2 facilitare le indagini sui reati e l’avvio dei procedimenti penali  
A.3 perseguire  efficacemente i reati di abuso o sfruttamento sessuale commessi 
all’estero  
A.4 eliminare gli ostacoli alla cooperazione internazionale e favorire l’uso di strumenti 
investigativi efficaci in materia di crimin alità organizzata e di casi transnazionali  
B. Obiettivo specifico: tute lare i diritti delle vittime  
Obiettivi operativi:  
B.1 assicurare alle vittime un accesso più agevole  ai mezzi di impugnazione e ad 
adeguate misure spec iali di protezione 
B.2 garantire che le giovani vittime  non subiscano le conseguenze  della loro 
partecipazione alle indagini e ai procedimenti penali 
C Obiettivo specifico: impedire l’abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori  
Obiettivi operativi:  
C.1 promuovere l’accesso a programmi e misure d’intervento  per impedire i reati contro 
i minori e la loro reiterazione  
C.2 assicurare che siano prese ed attuate efficacemente  in tutta l’UE adeguate misure di 
sicurezza nei confronti degli autori di reati sessu ali a danno di minori che continuano ad 
essere pericolosi dopo il rilascio 
IT 4   IT C.3 impedire o rendere più complessi  sul piano tecnico l’accesso e la diffusione di 
materiale pedopornografico, soprattutto su Internet  
D. Obiettivo specifico: creare si stemi di monitoraggio efficaci  
Obiettivo operativo:  
D.1 creare meccanismi nazionali armonizzati per valutare la diffusione dei reati di abuso 
e sfruttamento sessuale a danno di minori  e monitorare l’efficacia delle strategie  di lotta 
contro questi reati 
4. OPZIONI STRATEGICHE  
Per raggiungere l’obiettivo sono esam inate varie opzioni strategiche. 
• Opzione strategica 1: ne ssuna nuova azione dell’UE  
L’UE non prenderebbe alcuna iniziativa ( normativa, strumenti non politici, sostegno 
finanziario) per combattere l’abuso e lo sfru ttamento sessuale di minori e gli Stati membri 
potrebbero proseguire con la fi rma e la ratifica della Conven zione del Consiglio d’Europa 
STCE n. 201. 
• Opzione strategica 2: integrare la norm ativa vigente con misure non legislative  
La normativa UE vigente, in particolare la decisione quadro 2004/68/GAI, non sarebbe 
modificata. Potrebbero invece essere in trodotte misure non le gislative a sostegno 
dell’attuazione coordinata della normativa n azionale, che comprenderebbero lo scambio di 
informazioni e di esperienze per quanto riguar da l’azione penale, la protezione o la 
prevenzione, la sensibilizzazione, la cooperazi one con il settore privato e la promozione 
dell’autoregolamentazione, oppure l’istituzione di meccanismi per la raccolta dei dati.  
• Opzione strategica 3: una nuova normativa per pers eguire gli autori del reato, proteggere le 
vittime e prevenire i reati  
Sarebbe adottata una nuova decisione quadro, che integrerebbe la decisione quadro vigente, 
alcune disposizioni della Convenzione del Consiglio d’Europa STCE n. 201 e nuovi elementi 
non presenti né nell’uno né ne ll’altro strumento. Per esem pio, sarebbe contemplato il 
perseguimento di forme gravi di abuso e sf ruttamento sessuale di minori attualmente non 
incluse, come i nuovi reati pena li in ambiente IT. Sarebbero poi  introdotte disposizioni per 
agevolare lo svolgimento delle indagini e l’azione penale, nonché norme per estendere 
l’ambito di giurisdizione nazion ale, disposizioni per la protezi one e il sostegno delle vittime 
nei procedimenti penali e misure per prevenire i casi di recidiva e impedire l’accesso al 
materiale pedopornografico. 
• Opzione strategica 4: nuova normativa generale per migliorare l’azione penale contro gli 
autori del reato, la protezione delle vittime e la prevenzione del fenomeno (come l’opzione 
3) più misure non legislative (come l’opzione 2)  
Le disposizioni vigenti della decisione quadro 2004/ 68/GAI sarebbero integrate 
dall’intervento dell’UE volto a modificare il diritto penale so stanziale e le procedure, a 
proteggere le vittime e a prevenire i reati come  indicato nell’opzione 3, nonché dalle misure 
IT 5   IT non legislative indicate nell’opzione 2 per miglio rare l’attuazione della normativa nazionale in 
materia penale derivante dalle modifiche summenzi onate e fornire strumen ti per le indagini, il 
perseguimento, la protezione e la prevenzione al di fuori del contes to del diritto penale. 
5. CONFRONTO TRA LE OPZIONI STRATEGICHE  
Se gli Stati membri firmeranno, ratificheranno  e attueranno la Convenzione STCE n. 201, 
come sembra vogliano fare, l’opzione 1 (status quo)  potrà garantire miglioramenti sostanziali. 
Tuttavia, tenuto conto delle labor iose procedure nazionali di ra tifica in assenza di un quadro 
UE giuridicamente vincolante e della man canza di un solido meccanismo di monitoraggio, è 
difficile prevedere quando e in quale misura i vantaggi della Conve nzione diventeranno 
effettivi. L’opzione 2 consentirebbe un’attuazio ne più efficace del quadro giuridico vigente, 
ma non sarebbe sufficiente a mig liorare l’azione penale in una  serie di sett ori in cui è 
necessaria una base giuridica specifica. 
L’opzione 3 apporterebbe dei miglioramenti risp etto alla situazione attuale rafforzando la 
normativa in settori attualmente coperti dalle di sposizioni UE sul perseguimento degli autori 
di reato e sulla protezione delle giovani vi ttime. Sarebbero previste anche misure di 
prevenzione per migliorare il livello di protezio ne dei minori in generale . Il costo finanziario 
dovrebbe essere compensato dal vantaggio soci ale ed economico rappresentato da un’azione 
più efficace contro questi reati. I passi avanti nel settore dei diritti fondamentali dovrebbero 
poi controbilanciare il rischio di i ngerenza connesso ad alcune misure. 
L’opzione 4 intensificherebbe  l’efficacia delle misure pr eviste dalle opzioni 2 e 3, 
associandole e incoraggiando gli Stati membri a cooperare per creare strumenti e migliorare 
l’attuazione del quadro giurid ico più completo previsto. 
Sulla base dell’analisi dell’impatto economico, de ll’impatto sociale e de ll’incidenza sui diritti 
fondamentali, le opzioni 3 e 4 si rivelano il modo migliore per affrontare il problema e 
realizzare gli obiettivi della proposta. L’opzi one privilegiata è la 4, seguita dalla 3.