[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 21.6.2006

SEC(2006) 786 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

Valutazione del seguito dato dal Portogallo alla raccomandazione del Consiglio del 20 settembre 2005 intesa a far cessare la situazione di disavanzo pubblico eccessivo

1. La procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti del Portogallo

Durante gli anni 90, il Portogallo riuscito a migliorare la sua situazione di bilancio. In un contesto di crescita economica vivace a partire dalla metà degli anni 90, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche stato gradualmente riportato al di sotto del 3% del PIL ed il rapporto debito/PIL stato posto su un sentiero di discesa che l'ha portato intorno al 50% del PIL alla fine degli anni 90.

Tuttavia, a partire dall'anno 2000 la situazione economica e finanziaria del Portogallo ha iniziato a peggiorare. Il tasso di crescita economica si sensibilmente ridotto a causa delle cattive condizioni congiunturali e di una debolezza strutturale più permanente dell'economia. Questo rallentamento stato accompagnato da un deterioramento strutturale rapido delle finanze pubbliche e nel 2001 il disavanzo pubblico ha superato il 4% del PIL. Il 5 novembre 2002, il Consiglio ha deciso che esisteva un disavanzo eccessivo[1] e, ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato, ha rivolto al Portogallo una raccomandazione affinché ponesse fine a questa situazione entro il 2003[2]. Durante l'anno successivo, stata realizzata una politica di bilancio più rigorosa ed il disavanzo delle amministrazioni pubbliche risceso leggermente sotto il limite del 3% del PIL, sebbene grazie a consistenti operazioni una tantum. Nel maggio 2004, il Consiglio ha considerato che il Portogallo si era conformato alla sua raccomandazione, ed ha deciso di abrogare la sua decisione del novembre 2002, chiudendo così la procedura per i disavanzi eccessivi[3]. Nella sua decisione di abrogare la decisione del 2002 il Consiglio ha tenuto conto dell'impegno delle autorità portoghesi di attuare le misure necessarie per mantenere il disavanzo al di sotto del valore di riferimento nel 2004 ed oltre.

Nonostante questi sforzi di risanamento, le finanze pubbliche sono restate estremamente fragili, ed i piani volti a mantenere il disavanzo al di sotto del 3% del PIL hanno continuato a basarsi su consistenti misure una tantum.

Nel giugno 2005, dopo le elezioni generali della primavera 2005 ed il cambiamento di governo che ne derivato, il Portogallo ha presentato un aggiornamento del suo programma di stabilità che annunciava una modifica della strategia di bilancio e rivelava i piani miranti a riportare il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL nel 2008. Secondo questa strategia, il disavanzo rimarrebbe superiore al 3% del PIL dal 2005 al 2007, soprattutto a causa dell'abbandono del ricorso a misure una tantum e di una rivalutazione della crescita della spesa pubblica. Nel corso di questo periodo, il debito pubblico doveva superare, secondo le proiezioni, il 60% del PIL e continuare a crescere fino al 2007. Il 20 settembre 2005 il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, ha considerato il Portogallo in situazione di disavanzo eccessivo[4], ed ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, gli ha rivolto una raccomandazione con la quale lo invitava a riportare il disavanzo al di sotto del 3% del PIL, in modo credibile e sostenibile, entro il 2008, adottando misure in un quadro a medio termine[5].

Il Consiglio ha fissato il 19 marzo 2006 come termine entro il quale il Portogallo doveva adottare un'azione efficace al fine di ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche. Più precisamente, il Consiglio ha chiesto al Portogallo di "limitare il deterioramento dei conti pubblici nel 2005, provvedendo all’attuazione rigorosa delle misure correttive annunciate"; e "di attuare completamente le misure necessarie per garantire una correzione duratura e incisiva del disavanzo corretto per il ciclo, escludendo misure una tantum e altre misure temporanee, compiendo un passo sostanziale nel 2006 consistente nella riduzione dell'1,5% del PIL rispetto al 2005, seguita da un’altra riduzione significativa, pari ad almeno ¾ di punto percentuale del PIL, in ciascuno dei due anni successivi” e di “attuare rapidamente le riforme per contenere e ridurre la spesa nei prossimi anni; cogliere tutte le opportunità per accelerare la riduzione del disavanzo ed essere preparate ad adottare le misure aggiuntive che potrebbero essere necessarie per realizzare la correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008”. Parallelamente, il Portogallo stato invitato a “ prendere in considerazione misure correttive più ambiziose se ciò sembra necessario per il raggiungimento degli obiettivi individuati per la correzione del disavanzo eccessivo" . Inoltre, alle autorità portoghesi stato richiesto di intervenire " in modo tale che il rapporto debito pubblico lordo/PIL registri un deciso andamento al ribasso e si avvicini al valore di riferimento con ritmo adeguato, provvedendo affinché l’evoluzione del debito rispecchi i progressi conseguiti nella riduzione del disavanzo, evitando operazioni finanziarie che aggravano il debito e considerando con la dovuta attenzione l’eventuale incidenza sul debito dei grandi progetti d’investimento pubblico, compresi quelli in collaborazione con il settore privato .” Il Consiglio ha altresì invitato le autorità portoghesi a continuare “ a migliorare la raccolta e il trattamento dei dati relativi alle finanze delle amministrazioni pubbliche ”. Infine il Consiglio ha invitato le autorità portoghesi “ ad assicurare il proseguimento del risanamento di bilancio in modo da riportare le finanze pubbliche ad una posizione a medio termine prossima al pareggio o positiva tramite una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo, al netto di misure una tantum o temporanee, di almeno lo 0,5% del PIL all'anno dopo la correzione del disavanzo eccessivo ”.

Ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento 1467/97, quale modificato dal regolamento del Consiglio 1056/2005[6], che stabilisce che alla scadenza del termine applicabile perché uno Stato membro adotti misure a seguito di una raccomandazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, “… la Commissione informa il Consiglio se ritiene che le misure adottate sembrino sufficienti per assicurare progressi adeguati verso la correzione del disavanzo eccessivo entro i termini fissati dal Consiglio, purché tali misure siano attuate appieno e gli sviluppi della situazione economica siano conformi alle previsioni ”, la presente comunicazione valuta le azioni adottate dal Portogallo a seguito della raccomandazione del Consiglio.

2. Misure adottate dal Portogallo a seguito della raccomandazione del Consiglio

2.1 Saldo del bilancio pubblico e riforma della spesa

Saldo del bilancio nel 2005

La legge di bilancio 2005, adottata nel dicembre 2004, mirava ad un disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 2,8% del PIL nel 2005, sulla base di una previsione di crescita reale del PIL del 2,4%. Per raggiungere quest'obiettivo, il bilancio 2005 prevedeva in particolare l'applicazione di misure una tantum equivalenti all'1,4% del PIL. Dopo le elezioni generali della primavera 2005 ed il cambiamento di governo che ne derivato, quest'obiettivo stato rivisto al 6,2% del PIL, come rivelato nell'aggiornamento del giugno 2005 del programma di stabilità portoghese e confermato in un bilancio supplementare approvato dal Parlamento nel luglio 2005. L'ampiezza di questa revisione era dovuta alla rivalutazione della crescita della spesa pubblica e all'adozione di una nuova strategia di bilancio, di cui uno dei pilastri era la rinuncia a ricorrere a misure una tantum consistenti. L'obiettivo rivisto per il disavanzo già teneva conto di un pacchetto di misure correttive per un valore di circa lo 0,6% del PIL, adottato a metà 2005 e che prevedeva in particolare un aumento dell'aliquota normale dell'IVA dal 19 al 21%, nonché il congelamento delle promozioni automatiche dei dipendenti pubblici. L’aggiornamento del programma di stabilità del dicembre 2005 puntava ad un disavanzo pubblico del 6,0% del PIL[7].

Saldo del bilancio nel 2006

La legge di bilancio 2006 stata approvata dal Parlamento portoghese il 30 novembre 2005 con l’obiettivo di un disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 4,6% del PIL. Il bilancio si fonda su una strategia definita a grandi le linee nell'aggiornamento del giugno 2005 del programma di stabilità; il conseguimento dell'obiettivo fissato per il disavanzo dipende da un gran numero di misure correttive riguardanti sia le spese che le entrate. In termini di sforzo finanziario, il bilancio 2006 prevede una riduzione del saldo pubblico strutturale (cioè il saldo corretto per il ciclo, escluse le misure una tantum e temporanee) dell'1,6% del PIL.

Nel 2006, la parte principale del risanamento di bilancio previsto proviene da entrate fiscali supplementari. Il rapporto gettito fiscale/PIL deve aumentare di circa 1 punto percentuale rispetto al risultato del 2005. Queste entrate supplementari provengono dall'aumento dell'IVA entrato in vigore nel luglio 2005 e dagli aumenti delle imposte sui prodotti petroliferi e del tabacco. La legge di bilancio 2006 ha altresì instaurato uno scaglione supplementare d'imposta sul reddito delle persone fisiche, con un aliquota marginale più elevata per i redditi superiori a 60.000 EUR all'anno, mentre le deduzioni d'imposta per i pensionati sono state ridotte. Ci si attende inoltre che le riduzioni delle agevolazioni fiscali, alcune delle quali sono state attuate nel bilancio 2005, nonché il miglioramento della riscossione, aumentino le entrate. La base imponibile minima per i contributi sociali dei lavoratori autonomi stata altresì elevata nel 2005 da 1 a 1,5 volte il salario minimo.

Per quanto riguarda le spese, la legge di bilancio mira a stabilizzare la spesa corrente in termini reali, con misure di controllo delle spese distribuite tra i vari settori e sottosettori delle amministrazioni pubbliche. Fra le misure importanti adottate dalla legge di bilancio, si può citare il congelamento dei trasferimenti nominali dal governo centrale alle amministrazioni regionali e locali, che a loro volta non possono aumentare il loro indebitamento oltre ai livelli di fine 2005, e l'obbligo per le amministrazioni locali di mantenere la spesa per il personale al livello nominale del 2005. Parallelamente, sono state varate norme d'assunzione più rigorose, ovvero il turn-over del personale nell'ambito dell'amministrazione centrale[8] viene sostituito soltanto parzialmente (in media soltanto il 50%) e le assunzioni sono sottoposte all'approvazione del ministro delle finanze. Nel contempo, il congelamento temporaneo delle promozioni automatiche realizzato a metà 2005 stato prorogato. Riassumendo, in base al bilancio, il rapporto spesa primaria/PIL diminuito di 0,5 punti percentuali rispetto al risultato del 2005. Al fine di sorvegliare l'esecuzione del bilancio in modo tale da assicurare l’aderenza agli obiettivi, dal febbraio scorso in ogni ministero operano dei controllori finanziari, ed il bilancio 2006 include meccanismi di notifica delle spese per i sottosettori delle amministrazioni pubbliche; l'inosservanza di questi meccanismi suscettibile di sanzioni.

Oltre alle misure correttive adottate dalla legge di bilancio 2006, da metà 2005 sono state varate misure strutturali (cfr. tabella 1) al fine di contenere e ridurre la spesa in modo più durevole ed ottenere in tal modo un effetto di riduzione del disavanzo negli anni successivi e sostenere il risanamento di bilancio a medio termine; alcune sono precedenti alla raccomandazione del Consiglio del settembre 2005 a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato. In particolare, sono stati riformati i regimi di pensione d’anzianità: l'abbandono progressivo del regime di pensione dei dipendenti pubblici e la sua integrazione nel regime generale (meno generoso) sono stati accelerati prevedendo, da un lato, aumenti graduali, dal 2006 fino al 2015, dell'età obbligatoria di pensionamento e della durata minima di contribuzione e, dall'altro, una modifica della formula di calcolo delle prestazioni fornite; inoltre, le norme che disciplinano il pensionamento di alcune categorie di dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono state rese più rigorose, in particolare per quanto riguarda i diritti pensionistici per le carriere più brevi; infine, nel regime generale, le possibilità di pensione anticipata sono state limitate. Sono state altresì adottate misure di riduzione della spesa sanitaria. In particolare, i tassi di rimborso dei medicinali sono stati abbassati nell'agosto 2005; le norme di alcuni regimi di assistenza sanitaria propri di talune categorie di dipendenti pubblici sono state rese più rigorose; stata lanciata un'operazione di revisione degli accordi che disciplinano l'acquisto di servizi da parte del servizio sanitario nazionale presso fornitori privati; e a fine 2005 si nuovamente proceduto alla conversione di ospedali pubblici in imprese pubbliche, dotate di una più grande autonomia di gestione. È inoltre in corso una riorganizzazione dei servizi sanitari, accompagnata dalla chiusura di numerosi servizi.

Al fine di valutare la compatibilità dei grandi progetti d'investimenti pubblici con gli obiettivi di risanamento di bilancio, nel 2005 stato adottato un quadro per la verifica interministeriale delle implicazioni finanziarie dei progetti d'investimento che superano una soglia di 250 milioni di EUR (circa lo 0,2% del PIL) .

Tabella 1: Impatto di bilancio dei principali cambiamenti di politica

secondo il programma di stabilità del dicembre 2005

Valori cumulativi, in % del PIL, prezzi 2005 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Misure tendenti ad aumentare le entrate |

Imposta sul reddito e sul patrimonio | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

IVA | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Tassa sui prodotti petroliferi | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Accise sul tabacco | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Contributi sociali | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Totale delle entrate | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Misure tendenti a diminuire la spesa |

Riforma delle amministrazioni pubbliche (incluso il personale) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Sicurezza sociale e sanità |

Lavoratori del settore privato | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Dipendenti pubblici | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Pagamento di medicinali | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Totale delle spese | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Incidenza totale sul saldo delle amministrazioni pubbliche | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Nota: Gli arrotondamenti possono distorcere la somma dei valori indicati. Fonte: programma di stabilità del dicembre 2005 (PS); calcoli effettuati dai servizi della Commissione. |

Saldo del bilancio nel 2007 ed oltre

Secondo l'aggiornamento del suo programma di stabilità del dicembre 2005, il Portogallo mira ad un disavanzo delle amministrazioni pubbliche del 3,7% del PIL per il 2007 e conta di far scendere tale disavanzo al di sotto del 3% del PIL nel 2008. Intende anche proseguire il risanamento del bilancio nel corso degli anni successivi fissandosi, per quanto riguarda la posizione di bilancio, un obiettivo a medio termine di ritorno all'equilibrio strutturale, come indicato nel patto di stabilità e crescita.

Per gli anni 2007-2009, il risanamento del bilancio deve basarsi sempre più sul contenimento della spesa primaria, con un ribasso progressivo del contributo delle entrate fiscali, che resterebbe tuttavia positivo (cfr. tabella 1). Quest'ultimo obiettivo sarà raggiunto con l'ausilio di nuovi aumenti annuali delle tasse sui prodotti petroliferi e del tabacco. Il controllo della spesa nel corso di questi anni sarà assicurato dalle misure correttive riguardanti i regimi sanitari e di pensione descritte in precedenza. Inoltre, saranno realizzate economie nel settore dell’amministrazione pubblica, per effetto combinato di una riforma dell'amministrazione centrale, dell'introduzione di nuovi scaglioni di carriera e salario a partire dal gennaio 2007 e di un aumento delle riassegnazioni di personale all’interno dell’amministrazione in funzione delle necessità, ai fini di un miglioramento della gestione delle risorse umane. Conformemente agli annunci delle autorità portoghesi, queste misure saranno adottate nel corso del 2006 ed attuate subito dopo[9].

2.2 Debito pubblico

Il debito pubblico ammontava a fine 2005 al 63,9% del PIL e l'aggiornamento del programma di stabilità portoghese del dicembre 2005 prevede che il rapporto debito pubblico/PIL aumenterà ulteriormente nel 2006 e nel 2007. Nel complesso, ciò indica la continuazione della tendenza al rialzo osservata dal 2001, imputabile a disavanzi primari elevati, ad una debole crescita del PIL nominale e ad importanti aggiustamenti stock/flussi che determinano un incremento del debito. Il rapporto debito/PIL dovrebbe, secondo le proiezioni, raggiungere un picco di poco oltre il 69% del PIL nel 2007 per poi abbassarsi in seguito per via del ritorno ad avanzi di bilancio primari, dell'accelerazione della crescita del PIL nominale e della fine degli aggiustamenti stock/flussi che determinano un incremento del debito. Quest'ultimo elemento sarà facilitato in particolare dai proventi delle operazioni di privatizzazione, che rappresentano l'1,1% del PIL nel 2006 e circa lo 0,5% del PIL nel 2007 e 2008. L'incidenza delle operazioni finanziarie che incrementano il debito (esclusi i proventi delle privatizzazioni) ha rappresentato l'1,2% del PIL nel 2005 e, secondo l'aggiornamento del programma di stabilità portoghese del dicembre 2005, dovrebbe essere pari a ½ punto percentuale del PIL nel 2006, e scendere a circa ¼ di punto percentuale del PIL nel 2007-2008, probabilmente in relazione con una riduzione delle iniezioni di capitale nelle imprese pubbliche. Inoltre, l'incidenza sul debito della differenza tra i disavanzi fondati su una contabilità di cassa e su una contabilità di competenza dovrebbe diminuire, passando dall'1% del PIL nel 2006 (dopo lo 0,7% del PIL nel 2005) a meno di ¼% di punto percentuale del PIL nel 2007-2009.

2.3 Raccolta e trattamento dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche

Il Portogallo ha recentemente adottato misure riguardanti la raccolta ed il trattamento dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche. Nel gennaio 2006 stato firmato un protocollo tra l'istituto di statistica nazionale (INE), il ministero delle finanze e la Banca nazionale del Portogallo, al fine di chiarire le responsabilità delle varie istituzioni nell'elaborazione delle statistiche delle finanze pubbliche, e di rafforzare la cooperazione tra queste istituzioni. Per migliorare la raccolta dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche, il bilancio 2006 prevede penalità in caso di ritardi nella notifica dei dati riguardanti le spese dei sottosettori delle amministrazioni pubbliche e la base di dati delle risorse umane dell’amministrazione pubblica. Parallelamente, i controllori finanziari che si stanno insediando in ogni ministero sono responsabili del consolidamento dei dati e del miglioramento della qualità dell'informazione finanziaria e della trasparenza della contabilità.

3. VALUTAZIONE DELLE MISURE ADOTTATE DAL PORTOGALLO A SEGUITO DELLA RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO

La valutazione della conformità delle misure summenzionate con la raccomandazione del Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato effettuata sulla base delle previsioni economiche della primavera 2006 elaborate dai servizi della Commissione, della legge di bilancio 2006 e dell'aggiornamento del programma di stabilità portoghese del dicembre 2005.

Dopo una crescita del PIL reale dello 0,3% nel 2005, lo scenario macroeconomico alla base dell'aggiornamento del programma di stabilità prevede una crescita del PIL dell'1,1% nel 2006, dell'1,8% nel 2007, del 2,4% nel 2008 ed infine del 3% nel 2009. Questo scenario più prudente di quello sul quale si basa la raccomandazione del Consiglio del settembre 2005 a norma dell'articolo 104, paragrafo 7,del trattato. Tenuto conto dell’ulteriore peggioramento delle prospettive economiche, le previsioni economiche della primavera 2006 elaborate dai servizi della Commissione prevedono una crescita del PIL dello 0,9% nel 2006 e dell'1,1% nel 2007.

3.1 Saldo del bilancio pubblico e riforma della spesa

Saldo del bilancio nel 2005

La raccomandazione del Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato richiedeva di limitare il deterioramento dei conti pubblici nel 2005 provvedendo all’attuazione rigorosa delle misure correttive annunciate. In effetti le autorità portoghesi hanno annunciato il 1° aprile che il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2005 si attestava al 6,0% del PIL, ovvero al di sotto dell'obiettivo del 6,2% del PIL fissato nell'aggiornamento del programma di stabilità portoghese del giugno 2005, implicitamente preso in considerazione dal Consiglio nella sua raccomandazione a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, del trattato; questo valore peraltro compatibile con l'obiettivo del 6,0% del PIL che figura nell'aggiornamento del programma di stabilità del dicembre 2005[10]. L'obiettivo per il disavanzo stato raggiunto nonostante un livello di spesa superiore alle previsioni, poiché questo superamento stato interamente compensato da entrate più elevate[11].

Saldo del bilancio nel 2006

La piena attuazione del bilancio 2006 dovrebbe permettere di ottenere il miglioramento equivalente all'1,5% del PIL del saldo strutturale delle finanze pubbliche (saldo corretto per il ciclo, escluse misure una tantum e temporanee) che stato richiesto dal Consiglio per il 2006, supponendo che la crescita reale del PIL sia globalmente conforme alle previsioni.

Sulla base di una valutazione prudente delle misure che sono state annunciate nel bilancio 2006 e nell'aggiornamento del programma di stabilità del dicembre 2005 con un grado di dettaglio sufficiente per permetterne un’adeguata valutazione, le previsioni economiche della primavera 2006 elaborate dai servizi della Commissione prevedevano un disavanzo del 5% del PIL nel 2006, più elevato dell'obiettivo ufficiale del 4,6% del PIL. Secondo i calcoli della Commissione, la correzione del disavanzo strutturale tra il 2005 ed il 2006 risultante dalle previsioni economiche della primavera 2006 dei servizi della Commissione sarebbe di poco superiore all'1% del PIL, ancora al di sotto del minimo raccomandato dal Consiglio.

La differenza tra le previsioni della Commissione e gli obiettivi ufficiali il risultato di molte incertezze a proposito del saldo del bilancio 2006, riguardanti sia le diverse misure tendenti a controllare la spesa sia l'efficacia dei meccanismi destinati ad imporre il controllo della spesa che non ancora stata verificata[12]. I dati preliminari relativi all'esecuzione del bilancio su base di cassa per l'inizio dell'anno 2006 sembrano certamente suggerire che i piani di bilancio sono stati globalmente rispettati nel corso dei primi mesi del 2006, in particolare nel sottosettore dello Stato, ma delle incertezze persistono, in particolare per quanto riguarda la possibilità di raggiungere tutti gli obiettivi in materia di controllo della spesa, ed in particolare della spesa legata ai trasferimenti sociali diversi da quelli in natura, il cui risultato nel 2005 era superiore alle previsioni sottese ai piani del bilancio 2006,[13]nonché della spesa sanitaria e della spesa delle amministrazioni regionali e locali. Inoltre, altre misure tendenti a controllare la spesa potrebbero richiedere più tempo del previsto prima di esercitare i propri effetti. Uno slittamento delle spese nei settori summenzionati, eventualmente abbinato ad altri superamenti di lieve entità, potrebbe portare ad un disavanzo più vicino al 5% del PIL che all'obiettivo ufficiale del 4,6%. Parallelamente, sul lato delle entrate, se non sono da escludere rischi al ribasso per quanto riguarda l’attività economica, possibile che il miglioramento della riscossione delle imposte osservato nel 2004 e 2005 continui durante l'anno in corso. I dati preliminari suggeriscono che lo stesso potrebbe valere anche per i contributi sociali.

Tabella 2: Saldi del bilancio e debito

In % del PIL | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Saldo del bilancio nel 2007 ed oltre

Supponendo che tutte le misure delineate nell'aggiornamento del programma di stabilità portoghese del dicembre 2005 siano applicate, raggiungere l’obiettivo di disavanzo del 3,7% nel 2007 implicherebbe una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo, escluse misure una tantum e temporanee, di circa ¾ di punto percentuale del PIL (cfr. tabella 2). Con un ulteriore sforzo finanziario pari a circa ¾ di punto percentuale del PIL, si raggiungerebbe un disavanzo inferiore al 3% nel 2008, il che sarebbe conforme alla raccomandazione del Consiglio. Oltre il 2008, il ritmo dei progressi verso il conseguimento dell'obiettivo a medio termine previsto dal programma compatibile con il miglioramento annuale minimo del saldo strutturale pari allo 0,5% del PIL richiesto dal Consiglio, sebbene l'obiettivo a medio termine non sarà raggiunto entro il 2009.

Secondo la consueta ipotesi del mantenimento delle politiche esistenti, le previsioni economiche della primavera 2006 dei servizi della Commissione indicano un disavanzo pubblico del 4,9% del PIL nel 2007 sulla base di un tasso di crescita del PIL dell'1,1%. Ciò suggerirebbe un arresto pressoché completo del risanamento del bilancio, dovuto alla continua pressione al rialzo sulla spesa. Tuttavia, questo scenario tiene conto i) della possibilità di una crescita economica più debole del previsto e ii) del fatto che anche se sono state annunciate misure supplementari di controllo della spesa, in particolare nel settore dell'amministrazione pubblica, la legislazione corrispondente deve ancora essere adottata nel prosieguo dell'anno[14]. Ad esempio, secondo l'aggiornamento del programma di stabilità del dicembre 2005, i cambiamenti nell'organizzazione dell'amministrazione pubblica dovrebbero permettere di economizzare circa ½ punto percentuale del PIL nel 2007 rispetto al 2006[15]. Globalmente, il conseguimento degli obiettivi in materia di disavanzo dipende dall'applicazione completa delle misure descritte nel programma di stabilità, che dovranno essere rafforzate o completate adeguatamente da nuove misure qualora si rivelassero insufficienti.

3.2 Debito pubblico

La riduzione prevista del rapporto debito/PIL dopo il 2007, se realizzata, sarebbe anche coerente con le raccomandazioni del Consiglio, nel senso che l'evoluzione del debito deve riflettere i progressi nella riduzione del disavanzo e la diminuzione delle operazioni finanziarie che inducono un incremento del debito. Secondo le previsioni economiche della primavera 2006 elaborate dai servizi della Commissione, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe situarsi al 68,4% del PIL nel 2006 e al 70,6% del PIL nel 2007. Incertezze importanti circondano il percorso di riduzione del debito, poiché esso subordinato al conseguimento di obiettivi ambiziosi di riduzione del disavanzo, all'esecuzione di vaste operazioni di privatizzazione e ad una riduzione effettiva delle operazioni finanziarie che accrescono l’indebitamento, in particolare le iniezioni di capitale alle imprese pubbliche non finanziarie, che rappresenterebbe una rottura con le pratiche recenti. Queste incertezze sono aggravate dal fatto che il profilo di crescita del PIL rischia di essere inferiore alle proiezioni.

3.3 Raccolta e trattamento dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche

La qualità delle dati relativi alle amministrazioni pubbliche migliorata. In particolare, aumentata la disponibilità di conti infraannuali, su base di cassa, per i vari sottosettori delle amministrazioni pubbliche. Il 24 aprile 2006, a seguito della notifica del 1° aprile dei livelli del disavanzo e del debito pubblico, Eurostat ha ritirato le sue riserve sui dati portoghesi[16]. Tuttavia, le revisioni dei dati del disavanzo pubblico dalla metà del 2005 sono state relativamente importanti, in parte a causa degli sforzi miranti a migliorare la qualità delle statistiche[17]; inoltre, la natura di queste revisioni dimostra la persistenza di deficienze nella raccolta dei dati riguardanti le spese in attesa di pagamento.

4. Conclusioni

Sulla base delle informazioni disponibili, sembra che il Portogallo abbia adottato misure che gli permettono di compiere progressi adeguati nella direzione giusta, cioè la correzione del disavanzo eccessivo entro i termini stabiliti dal Consiglio. In particolare, il Portogallo:

- riuscito a raggiungere nel 2005 un disavanzo delle amministrazioni pubbliche conforme ai suoi piani;

- ha adottato un pacchetto completo di misure correttive dalla metà del 2005, anche nella legge di bilancio 2006, che dovrebbe permettere, se pienamente applicato ed efficace, di ridurre nel 2006 il disavanzo corretto per il ciclo, escluse misure una tantum e temporanee, in proporzioni conformi alla raccomandazione del Consiglio;

- si fissato per il 2008 un obiettivo di disavanzo pubblico nominale inferiore al 3%, e prevede di ridurre gradualmente il disavanzo corretto per il ciclo per gli anni 2007-2008, escluse misure una tantum e temporanee, conformemente alla raccomandazione del Consiglio;

- ha attuato o avviato molte misure a carattere permanente tendenti a contenere e ridurre le spese, e ha mantenuto gli obiettivi di bilancio che aveva annunciato nonostante una revisione più prudente delle prospettive di crescita del PIL;

- prevede di portare durevolmente il rapporto debito lordo/PIL su un sentiero di discesa a partire dal 2008, grazie al ritorno ad avanzi primari, al contributo degli elevati proventi di operazioni di privatizzazione, ed alla riduzione delle operazioni finanziarie che accrescono il debito;

- ha migliorato la qualità dei dati relativi alle amministrazioni pubbliche.

Tuttavia, la correzione del disavanzo eccessivo entro il 2008 e la riduzione del rapporto debito/PIL sono soggette a rischi e ad incertezze significativi. In particolare, come sottolineato dalle previsioni economiche della primavera 2006 dei servizi della Commissione, il contenimento della spesa pubblica nel 2006 ed il conseguimento degli obiettivi fissati per il disavanzo nel 2007 ed oltre dipendono soprattutto dal recepimento rapido nella legislazione e dall’applicazione effettiva di tutte le misure correttive annunciate. Se le misure non sono pienamente applicate o si rivelano inefficaci, o se i rischi che lo scenario economico sia peggiore di quello preso in considerazione si realizzano, saranno necessari maggiori sforzi correttivi per raggiungere gli obiettivi di bilancio fissati, in linea con la raccomandazione del Consiglio.

Un'esecuzione rigorosa del bilancio 2006 ed un bilancio 2007 strettamente conforme alla raccomandazione del Consiglio saranno essenziali per mantenere il programma di correzione del disavanzo eccessivo.

In base alla valutazione precedente, la Commissione considera che per il momento non necessaria alcuna misura supplementare ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi riguardante il Portogallo. La Commissione continuerà a seguire attentamente l'evoluzione del bilancio del Portogallo, conformemente al trattato ed al PSC, in particolare a causa della fragilità delle finanze pubbliche.

[1] GU L 322 del 27.11.2002, pag. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[3] GU L 47 del 18.2.2005, pag. 24.

[4] GU L 274 del 20.10.2005, pag. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st12/st12401.en05.pdf#page=2

[6] Rispettivamente GU L 209 del 2.8.1997 e GU L 174 del 7.7.2005.

[7] Rispetto al programma di stabilità del giugno 2005, i saldi nominali delle amministrazioni pubbliche sono stati “meccanicamente” rivisti al ribasso di circa ¼ di punto percentuale del PIL, a causa di una sensibile revisione al rialzo delle serie del PIL (nel contesto di un esame comparativo dei conti nazionali effettuato in numerosi Stati membri), di circa il 4,5%, attuata nell’agosto del 2005. Gli obiettivi per il dicembre 2005 sono stati adattati di conseguenza. Una nuova revisione delle serie del PIL nel marzo del 2006 ha determinato una correzione al rialzo del livello del PIL di circa l’1,5%. Quest’ultima revisione dovuta ad una modifica del trattamento contabile dei FISIM.

[8] Il 3 maggio 2006 le assunzione a livello di amministrazione centrale per il resto dell'anno sono state ulteriormente ridotte della metà.

[9] Inoltre, lo scorso aprile le autorità portoghesi hanno sottoposto al Parlamento i principi di una riforma del regime pensionistico generale. Una proposta legislativa dettagliata che fissa le modalità d'attuazione dei cambiamenti previsti ancora in attesa d'adozione.

[10] Cfr. nota 7.

[11] L’importo della spesa totale presentato nei conti nazionali preliminari del 2005 indica che il livello previsto stato superato di circa il 2%, il che ha determinato un rapporto spesa totale/PIL di circa ½ punto percentuale superiore alle previsioni dell’aggiornamento del programma di stabilità del dicembre 2005. Tuttavia una parte di questo aumento dovuta ad un contributo una tantum all’UE di circa 0,15% del PIL, a seguito della revisione al rialzo delle serie del RNL portoghese dell’agosto del 2005.

[12] Occorre altresì notare che l'assegnazione di una parte delle entrate dell'IVA al regime di pensione dei dipendenti pubblici (CGA) a decorrere dal luglio 2005 (1% su un'aliquota normale del 21%) ha comportato la riduzione dei contributi sociali versati dallo Stato alla CGA. Senza quest'assegnazione, sia il rapporto spesa pubblica/PIL che quello entrate pubbliche/PIL sarebbero superiori di circa lo 0,1% del PIL nel 2005 e di circa lo 0,3% del PIL nel 2006 (e non pertanto non vi sarebbe alcuna incidenza sul saldo delle amministrazioni pubbliche).

[13] Inoltre, evidenti cambiamenti nei comportamenti in materia di pensione dopo l'annuncio delle modifiche delle norme che disciplinano le pensioni, e più precisamente l'aumento delle domande di pensionamento, aggravano le incertezze.

[14] Nel quadro dell'ipotesi consueta del mantenimento delle politiche esistenti, le previsioni elaborate dai servizi della Commissione non tengono conto delle misure accennate ma non descritte con un grado di dettaglio sufficiente da renderne possibile un’adeguata valutazione.

[15] Il programma di stabilità non dice nulla sullo schema di crescita delle spese in uno scenario di mantenimento delle politiche esistenti.

[16] Comunicato stampa di Eurostat n° 48/2006.

[17] Nella comunicazione del settembre 2005, le cifre del disavanzo per il 2002 ed il 2004 sono state riviste al rialzo di circa lo 0,2% del PIL all'anno, per includere gli arretrati di spesa non inclusi nella comunicazione precedente. Nella comunicazione dell'aprile 2006, il disavanzo del 2004 stato nuovamente rivisto al rialzo di circa ¼ di punto percentuale del PIL fino al 3,2% del PIL, principalmente sulla base di informazioni più complete provenienti dalle amministrazioni locali e della riclassificazione di prestiti in spese in conto capitale. L'impatto di queste revisioni sul rapporto disavanzo/PIL stato di fatto leggermente inferiore di quanto indicato, a causa della revisione al rialzo delle serie del PIL nei dati del disavanzo (cfr. nota 7).