Quadro di valutazione degli aiuti di Stato - Aggiornamento autunno 2003

(presentato dalla Commissione)

Indice

INTRODUZIONE

PRIMA PARTE: SEGUITO DATO ALLE CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO IN MATERIA DI AIUTI DI STATO

LA RISPOSTA DEGLI STATI MEMBRI E DELLA COMMISSIONE ALLE CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO

RIDUZIONE E RIORIENTAMENTO DEGLI AIUTI

AIUTI DI STATO E MISURE DI CARATTERE GENERALE

VALUTAZIONI EX ANTE E EX POST

CONCLUSIONI E PROSSIME INIZIATIVE

SECONDA PARTE: AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI IMPRESE IN DIFFICOLTÀ

INTRODUZIONE

BREVE SINTESI DEGLI ATTUALI ORIENTAMENTI SUGLI AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE

TENDENZE E CARATTERISTICHE DEGLI AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE PER SETTORE

CONCLUSIONI

REVISIONE DEGLI ORIENTAMENTI SUGLI AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE

TERZA PARTE: MODERNIZZAZIONE DEL CONTROLLO DEGLI AIUTI DI STATO

SERVIZI DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE (SIEG)

AIUTI DI STATO AL SETTORE DELLA PESCA

AIUTI DI STATO AL SETTORE DELL'AGRICOLTURA

RECUPERO DEGLI AIUTI

PREPARARE L'ALLARGAMENTO

QUADRO DI VALUTAZIONE ON-LINE

ALLEGATO I: CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO IN MATERIA DI AIUTI DI STATO

INTRODUZIONE

Nel tentativo di dare un impulso affinché l'UE diventi l'economia fondata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, nel marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha invitato il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri a "proseguire i rispettivi sforzi intesi a ... ridurre il livello generale degli aiuti di Stato". Un anno più tardi, al Consiglio europeo di Stoccolma, sono stati introdotti un indicatore specifico ed una data obiettivo per quanto concerne la riduzione degli aiuti. Agli Stati membri è stato chiesto di "dimostrare entro il 2003 una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL, tenendo conto dell'esigenza di riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione."

Sebbene i dati per il 2003 non siano ancora disponibili, i primi segnali indicano che la maggior parte degli Stati membri hanno adottato provvedimenti al fine di assicurare il rispetto degli impegni in materia di riduzione e riorientamento degli aiuti. Il volume complessivo degli aiuti di Stato nei quindici Stati membri in percentuale del PIL continua a diminuire: nel 2001, l'importo complessivo degli aiuti concessi è ammontato a 86 miliardi di EUR, vale a dire poco meno dell'1% del PIL, rispetto ai 102 miliardi di EUR del 1997. Al di fuori dei settori specifici dell'agricoltura, della pesca e dei trasporti, la riduzione dei livelli di aiuto è stata ancora più considerevole: il livello complessivo degli aiuti è sceso dallo 0,66% del PIL nel 1997 allo 0,38% del PIL nel 2001. Si è inoltre registrato un notevole aumento della percentuale di aiuti destinati ad obiettivi orizzontali, come gli aiuti alla ricerca e sviluppo, alle piccole e medie imprese, a favore della tutela ambientale, dell'occupazione e della formazione, e questo parallelamente ad una riduzione dell'importo degli aiuti individuali con i maggiori effetti di distorsione della concorrenza. Gli aiuti alle regioni assistite tuttavia hanno registrato una brusca diminuzione nel periodo 1993-2001, perlopiù a causa della graduale soppressione degli aiuti ai nuovi Länder tedeschi.

Successivamente agli impegni presi a Stoccolma, il Consiglio ha adottato nuove serie di conclusioni in materia di aiuti di Stato, tutte basate sui principi della riduzione e del riorientamento degli aiuti. In particolare, gli Stati membri sono stati invitati a "considerare prima di concedere aiuti di Stato se questi siano destinati a carenze del mercato chiaramente accertate o diretti a obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione economica e sociale e se un intervento sotto forma di aiuti di Stato sia il modo più adeguato ed efficace di affrontare tali questioni" ed a "continuare a sviluppare il ricorso a valutazioni ex ante e ex post dei singoli aiuti di Stato e dei regimi di aiuti di Stato al fine di controllare l'impatto sulla concorrenza e l'efficacia degli aiuti".

Il presente aggiornamento del quadro di valutazione è diviso in tre parti. La prima parte si incentra sugli interventi della Commissione e degli Stati membri per dare seguito alle conclusioni del Consiglio in materia di aiuti di Stato di cui sopra. La seconda parte riguarda uno dei tipi di aiuti che comportano maggiori problemi di distorsione della concorrenza, vale a dire gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà. La terza parte, infine, fa il punto sui più recenti sviluppi nel programma di riforma della Commissione in materia di aiuti di Stato.

L'aggiornamento di primavera 2003 traccia il quadro generale della situazione degli aiuti di Stato nell'Unione ed esamina le relative tendenze in base agli ultimi dati disponibili (2001). Oltre alla versione su carta, nel 2002 è stato lanciato un quadro di valutazione permanente on-line (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/index_it.html), consistente in una serie di indicatori chiave, in informazioni statistiche e in un forum degli Stati membri.

PRIMA PARTE: SEGUITO DATO ALLE CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO IN MATERIA DI AIUTI DI STATO

Quella che segue è una breve descrizione dei principali punti emersi nelle varie conclusioni del Consiglio in materia di aiuti di Stato da quando è stato lanciato il programma di Lisbona, nel marzo 2000. La serie completa delle conclusioni figura all'allegato I.

Il Consiglio europeo di Lisbona si è posto l'obiettivo di fare dell'UE l'economia fondata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo. Il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri sono stati invitati a "proseguire i rispettivi sforzi intesi a promuovere la concorrenza e a ridurre il livello generale degli aiuti di Stato". Un anno più tardi, al Consiglio europeo di Stoccolma, gli Stati membri si sono impegnati a "dimostrare entro il 2003 una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL, tenendo conto dell'esigenza di riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione." Un ulteriore impulso è venuto dal Consiglio europeo di Barcellona, nel marzo 2002, in occasione del quale gli Stati membri hanno convenuto di intensificare i loro sforzi per ridurre il livello degli aiuti. Nel marzo 2003 il Consiglio europeo di Bruxelles ha auspicato "un'ulteriore riduzione degli aiuti di Stato e il riorientamento dell'aiuto verso obiettivi orizzontali" e ha preso atto con soddisfazione dell'intenzione della Commissione di "continuare le attività volte a semplificare e ammodernare i regimi degli aiuti di Stato, concentrando l'attenzione sugli aiuti che provocano le maggiori distorsioni".

Oltre ai riferimenti agli aiuti di Stato contenuti nelle conclusioni del Consiglio europeo, sono state adottate anche conclusioni più specifiche in materia. Nel dicembre 2001, durante la presidenza belga, il Consiglio Industria ha adottato una serie di conclusioni nelle quali invitava gli Stati membri a continuare i loro sforzi per ridurre il livello degli aiuti, a riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali, a sviluppare ulteriormente la valutazione "ex ante" ed "ex post" dei regimi di aiuto ed a migliorare la trasparenza e la qualità delle relazioni alla Commissione. Il Consiglio ha altresì invitato la Commissione ad assumere un ruolo attivo nel monitorare il seguito dato a queste conclusioni ed a presentare una valutazione iniziale dei progressi realizzati nel 2002 [1].

[1] La relazione della Commissione al Consiglio sui progressi in materia di riduzione e riorientamento degli aiuti di Stato (COM(2002) 555 def.) è stata adottata il 16 ottobre 2002, cfr.

Nel novembre 2002, durante la presidenza danese, il Consiglio ha adottato una nuova serie di conclusioni relative a "un approccio economico verso aiuti di Stato ridotti e migliori" [2]. Principale obiettivo delle conclusioni è promuovere un'analisi economica più estesa degli effetti degli aiuti di Stato, favorendo un maggiore dialogo e scambio di informazioni tra gli Stati membri. Vi si riafferma l'esigenza di "valutare da vicino gli aiuti di Stato al fine di individuare e ridurre i tipi di aiuti di Stato che provocano maggiori distorsioni, sottolineando che il monitoraggio e la verifica della spesa in aiuti di Stato sono componenti essenziali della politica degli aiuti degli Stati membri e della politica comunitaria nel medesimo settore". In questo contesto, gli Stati membri sono invitati a "considerare prima di concedere aiuti di Stato se questi siano destinati a carenze del mercato chiaramente accertate o diretti a obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione economica e sociale e se un intervento sotto forma di aiuti di Stato sia il modo più adeguato ed efficace di affrontare tali questioni", nonché a "continuare a sviluppare il ricorso a valutazioni ex ante e ex post dei singoli aiuti di Stato e dei regimi di aiuti di Stato al fine di controllare l'impatto sulla concorrenza e l'efficacia degli aiuti". Il Consiglio ha inoltre invitato gli Stati membri e la Commissione a promuovere scambi di informazioni e di esperienze, segnatamente mediante riunioni e seminari ed elaborando una rete basata sul web, sugli sforzi per ridurre gli aiuti di Stato. Inoltre il Consiglio ha in particolare invitato la Commissione a "continuare a modernizzare, semplificare e chiarire la portata e il contenuto delle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato" (cfr. terza parte).

[2] Documento del Consiglio 13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/it/ 02/st13/13799i2.pdf

La risposta degli Stati membri e della Commissione alle conclusioni del Consiglio

Nella summenzionata relazione al Consiglio sui progressi compiuti, la Commissione ha invitato gli Stati membri, nell'ottobre 2002, ad inviare un documento precisante le azioni intraprese per dare seguito alle varie conclusioni in materia di aiuti di Stato. I contributi pervenuti da parte di tredici Stati membri hanno fatto l'oggetto di una riunione, nel luglio 2003, tra rappresentanti dei servizi della Commissione ed esperti in materia di aiuti di Stato. Presentiamo di seguito una sintesi dei contributi degli Stati membri, nonché informazioni dettagliate su alcune delle attività intraprese dalla Commissione in risposta alle conclusioni.

Riduzione e riorientamento degli aiuti

Alla luce dell'attuale situazione economica, vi è un generale consenso tra gli Stati membri sulla necessità di trovare un giusto equilibrio tra la concessione di aiuti di Stato e i vincoli delle finanze pubbliche nazionali. Taluni Stati membri sostengono che le loro politiche economiche nazionali sono pienamente in linea con gli obiettivi di ridurre e riorientare gli aiuti e citano interventi specifici che hanno ridotto, o ridurranno ulteriormente, il livello degli aiuti di Stato. L'attuale governo danese, ad esempio, ha ridotto di più del 10% gli aiuti complessivi alle imprese nella legge finanziaria per il 2003. Nel bilancio di previsione per il 2003, l'Irlanda ha fissato al 31 dicembre 2004 il termine per porre fine ad una serie di regimi di incentivi fiscali, misura che secondo le autorità irlandesi "contribuirà ulteriormente alla tendenza decrescente degli aiuti di Stato."

Diversi Stati membri citano le recenti iniziative per semplificare e razionalizzare i loro regimi di sostegno alle imprese, nel tentativo sia di ridurre i livelli di aiuto, sia di aumentare l'efficacia dei regimi di aiuto. Di seguito citiamo alcuni esempi.

- Nel novembre 2002, il Regno Unito ha ad esempio avviato una riorganizzazione dei servizi di sostegno alle imprese del Ministero del Commercio e dell'Industria. L'intenzione è quella di "razionalizzare gli attuali regimi di sostegno alle imprese e di porre fine a quelli che siano risultati inutili o che non abbiano portato i risultati auspicati." Secondo le previsioni, "la nuova struttura di sostegno alle imprese si concentrerà maggiormente su regimi a carattere orizzontale, più particolarmente diretti a rimediare a carenze del mercato accertate."

- Un riesame della politica di innovazione condotto nei Paesi Bassi è giunto alla conclusione che "la semplificazione degli strumenti è fondamentale per migliorare la trasparenza per gli utilizzatori e per ridurre le sovrapposizioni (causa di inefficienze) e gli obiettivi contrastanti. A tal fine è necessario limitare il numero di strumenti e ridurre la segmentazione tra ministeri, nonché orientarsi verso una struttura più generica per gli strumenti in questione."

- La Danimarca ha effettuato una serie di analisi economiche dei nuovi regimi di aiuti di Stato, già esistenti e potenziali. Richiamando l'attenzione sugli aspetti positivi e negativi degli aiuti di Stato, la Danimarca spera di "migliorare i regimi di aiuti di Stato" e fare in modo che "in futuro gli aiuti di Stato concessi grazie al denaro dei contribuenti abbiano l'effetto più ampio possibile con un minimo di effetti di distorsione della concorrenza." Oltre alla distorsione della concorrenza, la Danimarca ha individuato altri effetti negativi, come profitti e salari eccessivi, bassa produttività, struttura industriale obsoleta, costi diretti, costi amministrativi e effetti di distorsione dovuti alle imposte.

- In Finlandia, nel tentativo di migliorare la qualità dei programmi di aiuto, "sono state anche individuate le possibilità per passare gradualmente dalle sovvenzioni a strumenti di finanziamento 'recuperabili', come prestiti, garanzie e finanziamenti condizionati del capitale proprio."

- Anche il Belgio, dopo aver concluso che le sovvenzioni dirette sono spesso meno efficaci, si sta orientando verso la possibilità di sviluppare strumenti più innovativi.

Sembra inoltre delinearsi, in diversi Stati membri, una tendenza a fare maggiore ricorso a misure di carattere generale piuttosto che a regimi di aiuti, o quanto meno una tendenza a favorire una maggiore sinergia e interazione con altri strumenti diversi dagli aiuti. Di seguito citiamo alcuni esempi.

- Il Regno Unito dichiara ad esempio che la politica del governo è volta ad "apportare il sostegno necessario alle imprese, allontanandosi dal sentiero battuto degli aiuti di Stato."

- In Irlanda, "nonostante continuino le erogazioni di aiuti di Stato a finalità regionale o alla formazione, alla R&S e alle PMI..., lo Stato ha intensificato la sua attenzione verso soluzioni anche diverse dagli aiuti di Stato per realizzare gli obiettivi di queste regioni in termini di sviluppo. Ad esempio, la realizzazione di capacità di ricerca e di altre misure in materia di istruzione riduce significativamente la percentuale di finanziamenti pubblici alla R&S concessi sotto forma di aiuti di Stato."

- Il Belgio, negli ultimi anni, si è concentrato su misure destinate a migliorare il contesto in cui operano le imprese (ad esempio attraverso una riduzione degli oneri amministrativi, un migliore accesso ai finanziamenti, ecc.) e a rafforzare la sinergia tra le diverse politiche.

È importante sottolineare che una riduzione del livello degli aiuti di Stato non comporta necessariamente una riduzione del livello dei finanziamenti pubblici. Anziché concedere un aiuto di Stato, uno Stato membro può ad esempio decidere di consentire a tutte le imprese di dedurre ai fini fiscali determinate spese, come quelle sostenute per la formazione dei dipendenti. Si tratterebbe in questo caso di una misura di politica economica a carattere generale, che non rientra nel campo d'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato. Cfr. riquadro 'Aiuti di Stato e misure di carattere generale'.

Tutti gli Stati membri fanno riferimento ai principali indicatori dell'aggiornamento di primavera 2003 del quadro di valutazione degli aiuti di Stato, i quali consentono di monitorare i progressi realizzati in relazione agli impegni assunti a Stoccolma. A causa dei tempi di elaborazione dei dati [3], non è ancora possibile stabilire se gli Stati membri sono in grado di dimostrare una tendenza decrescente per quanto riguarda gli aiuti complessivi espressi in percentuale del PIL entro il 2003, come convenuto a Stoccolma. Ciononostante, l'aggiornamento di primavera 2003 del quadro di valutazione mostra che fino al 2001 la grande maggioranza degli Stati membri hanno ridotto i livelli di aiuto espressi in percentuale del prodotto interno lordo (PIL). A livello di UE, gli aiuti complessivi sono ammontati allo 0,99% del PIL nel 2001, con una riduzione di 0,31 punti percentuali rispetto al 1997. Se si escludono i settori dell'agricoltura, della pesca e dei trasporti, gli aiuti sono scesi dallo 0,66% del PIL nel 1997 allo 0,38% nel 2001.

[3] Nell'ambito della riforma procedurale in corso, la Commissione sta studiando la possibilità di ridurre tali tempi di elaborazione da due anni ad uno.

L'altro principale obiettivo riguarda il riorientamento degli aiuti ad hoc e settoriali verso aiuti destinati ad obiettivi orizzontali di comune interesse. Se si considerano le tendenze più recenti, si osserva che la quota degli aiuti UE per obiettivi orizzontali è aumentata di 10 punti percentuali nel periodo compreso tra il 1997-1999 e il 1999-2001. Questo risultato è in gran parte dovuto al forte incremento (+8 punti nell'arco del periodo) degli aiuti per obiettivi di tutela ambientale. Tutti gli Stati membri, seppure in misura diversa, hanno riorientato gli aiuti verso tali obiettivi, sebbene in taluni Stati membri il livello degli aiuti settoriali, in particolare per l'industria carboniera, rimanga ancora piuttosto elevato. Gli aiuti alle regioni assistite [4] hanno registrato tuttavia una brusca diminuzione nel periodo 1993-2001 perlopiù a causa della graduale soppressione degli aiuti ai nuovi Länder tedeschi. Nella maggior parte dei casi, l'aumento degli aiuti orizzontali è chiaramente il risultato di esplicite politiche nazionali volte a promuovere gli aiuti a tali obiettivi.

[4] Aiuti concessi ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE. Cfr. anche sezione 2.3 dell'aggiornamento di primavera 2003 del quadro di valutazione degli aiuti di Stato.

Anche la Commissione ha contribuito a questo processo. Innanzitutto, nel 2001 ha adottato la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente [5], che fissa un quadro favorevole per gli aiuti per lo sviluppo delle energie rinnovabili. In secondo luogo, al fine di eliminare, laddove possibile, inutili formalità procedurali, i vecchi orientamenti e discipline per le piccole e medie imprese, la formazione e l'occupazione sono stati sostituiti da regolamenti di esenzione per categoria [6], che eliminano la necessità della notificazione di singoli aiuti o regimi di aiuti da parte degli Stati membri. Una proposta di regolamento di esenzione per categoria per quanto riguarda gli aiuti alla ricerca e sviluppo a favore delle piccole e medie imprese dovrebbe essere adottata entro la fine del 2003. In terzo luogo, nei casi in cui sia possibile dimostrare che le norme in materia di aiuti di Stato sono troppo rigide e possono effettivamente costituire un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi più ampi di politica economica dell'Unione, la Commissione si è dimostrata disposta a correggere la situazione. A questo proposito, un buon esempio è fornito dalla comunicazione della Commissione su aiuti di Stato e capitale di rischio [7]. In tal caso, lavorando in stretta collaborazione con la European Venture Capital Association, la Commissione ha stabilito che vi era una carenza del mercato per quanto riguarda l'offerta di capitale alle imprese nella fase di avviamento, ad alto rischio, e che gli orientamenti e discipline vigenti non offrivano una soluzione adeguata. La comunicazione che è seguita costituisce uno strumento estremamente flessibile per offrire sostegno pubblico sotto forma di capitale di rischio, in particolare alle imprese in fase di avviamento che partecipino a progetti innovativi, alle PMI e alle imprese stabilite nelle regioni assistite.

[5] GU C 37 del 3.2.2001, pagg. 3-15.

[6] Regolamento (CE) n. 68/2001, regolamento (CE) n. 70/2001 e regolamento (CE) n. 2204/2002.

[7] GU C 235 del 21.8.2001, pagg. 3-11.

Aiuti di Stato e misure di carattere generale

Gli aiuti di Stato sono una forma di intervento pubblico utilizzata per promuovere una determinata attività economica. Determinati settori economici o attività vengono quindi trattati in maniera più favorevole rispetto ad altri e determinano pertanto distorsioni della concorrenza in quanto compiono una discriminazione tra le imprese che ricevono un sostegno e quelle che non lo ricevono. Al fine di determinare se una misura costituisce un aiuto di Stato, è pertanto necessario operare una distinzione tra la situazione in cui il sostegno è destinato a talune imprese o talune produzioni, come specificato all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, e la situazione in cui le misure in questione si applicano indistintamente su tutto il territorio dello Stato membro e sono destinate a promuovere l'economia nel suo complesso. In quest'ultimo caso, non si configurano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.

Questo carattere selettivo distingue quindi le misure che si configurano come aiuti di Stato dalle misure generali di sostegno all'economia. La maggior parte delle misure fiscali applicabili sull'intero territorio nazionale sarebbero considerate come misure di carattere generale, in quanto si applicano senza distinzioni a tutte le imprese di tutti i settori di attività in uno Stato membro. Questa distinzione non è tuttavia sempre così netta. Ad esempio, il fatto che talune imprese possano beneficiare più di altre di una data misura non implica necessariamente che si tratti di una misura selettiva. Di conseguenza, la Commissione ha deciso che una misura fiscale olandese che prevedeva un ammortamento accelerato per i laboratori di R&S non costituiva un aiuto di Stato [8]. D'altro canto, una misura è considerata "selettiva" se si applica solo ad uno o più settori di attività, indipendentemente dal fatto che la misura interessi numerose imprese o che i settori interessati siano particolarmente differenziati. [9] Analogamente, una misura riservata a determinate imprese è considerata selettiva anche se la limitazione del numero di imprese beneficiarie dell'aiuto è basata su criteri oggettivi. [10] Un regime può inoltre essere selettivo se le autorità che lo gestiscono detengono un notevole potere discrezionale.

[8] Decisione dell'11.5.1999, (Caso N 18/97), GU C 225 del 7.8.1999.

[9] Cfr. in particolare la sentenza della Corte del 17.6.1999, nella causa C-75/97 Belgio/Commissione.

[10] Cfr. in particolare la sentenza della Corte dell'1.12.1998, nella causa C-200/97, Ecotrade/AFS, punto 38.

L'interpretazione del concetto di "carattere selettivo" ha registrato un'evoluzione nel corso degli anni a seguito di svariate decisioni della Commissione e pronunciamenti degli organi giurisdizionali comunitari. Informazioni dettagliate sui casi più importanti sono riportate nella recente Relazione annuale della concorrenza (http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/).

Nell'interpretare taluni dati del quadro di valutazione, si dovrebbe tenere presente la distinzione tra misure che configurano aiuti di Stato e misure generali di sostegno all'economia. Alcune delle tabelle statistiche dettagliate contenute nella versione on-line del quadro di valutazione mostrano che taluni Stati membri hanno ridotto l'importo dei loro aiuti di Stato per alcuni obiettivi orizzontali, come la formazione, l'occupazione o la R&S. Ciò non significa, tuttavia, che la spesa pubblica relativa a queste attività sia diminuita. Diversi Stati membri hanno invece aumentato la spesa per misure generali di sostegno all'economia.

Valutazioni ex ante e ex post

Tutti gli Stati membri attuano una forma di controllo e di valutazione dei loro regimi di aiuti, sebbene alcuni abbiano iniziato a farlo solo negli ultimi anni. Stati membri come il Belgio e il Portogallo sottolineano la notevole esperienza acquisita nel corso degli anni in relazione alla valutazione dei fondi strutturali. Altri Stati membri hanno istituito unità di valutazione speciali. Di seguito citiamo alcuni esempi.

- Il ministero delle Finanze dei Paesi Bassi ha creato, nel 2002, un'unità speciale per il monitoraggio e la valutazione degli obiettivi politici e degli strumenti.

- In Irlanda, nel 1993 è stata istituita un'unità per la valutazione dell'industria, incaricata di "analizzare particolari misure o sottoprogrammi cofinanziati nell'ambito del programma operativo per l'industria, di valutare l'impatto, l'efficacia e l'efficienza di tali interventi e di raccomandare, se opportuno, modifiche dell'approccio seguito."

- In Finlandia, la valutazione dei programmi di aiuto è un obbligo previsto dalla legge [11]. Le autorità "hanno l'obbligo di monitorare i progressi realizzati dai programmi di aiuto e di far realizzare valutazioni volte a stabilire gli obiettivi dell'aiuto e la sua efficacia." La politica generale di aiuti alle imprese, incluse le iniziative per promuovere le pratiche in materia di valutazione, è coordinata da un comitato consultivo. Inoltre, nel 2000 in Finlandia è stato anche istituito un gruppo di lavoro per esaminare l'efficacia degli aiuti alle imprese.

[11] Legge sugli aiuti di Stato del 2001 e legge sulle condizioni generali per la concessione di sovvenzioni alle imprese, entrata in vigore nel 1999.

- In Francia, ai vari organismi che effettuano valutazioni, si è affiancato il Conseil National de l'Evaluation, istituito nel 1998 per mettere a punto un programma di valutazione per una serie di settori, come i fondi strutturali e la politica regionale.

- In Grecia, il ministero dell'Economia e delle Finanze sta attualmente cercando di elaborare una metodologia per la valutazione degli aiuti concessi. Nell'ottobre 2001 è stata creata un'unità per gli aiuti di Stato in seno al Centro per il diritto economico europeo e internazionale.

Numerosi Stati membri hanno elaborato criteri, per la fase ex ante, vale a dire per l'introduzione di nuovi regimi, o per la fase ex post, per valutare l'efficacia degli aiuti.

- La Danimarca sottolinea che "l'esperienza delle valutazioni ex post permette di trarre delle conclusioni, nonché di definire una metodologia di carattere generale, che saranno utili in futuro per le valutazioni ex ante." Inoltre, il governo danese ha introdotto un approccio volto ad assicurare che gli aiuti di Stato per attività comparabili ricevano lo stesso trattamento in tutti i settori. Esso si basa su due principi generali della teoria del benessere, in base ai quali non dovrebbero essere concessi aiuti in assenza, in primo luogo, di economie esterne, i cui effetti positivi siano tali da superare i costi, incluso il costo marginale dei fondi pubblici, ed in secondo luogo di ostacoli che impediscano agli operatori di mercato di svolgere la loro attività in maniera redditizia.

- Nell'ambito della preparazione del bilancio federale tedesco per il 2004 e del piano di programmazione finanziaria fino al 2007, tutti gli interventi di assistenza finanziaria che figurano nella relazione sugli aiuti del governo federale sono sottoposti ad un controllo. Il ministero federale delle Finanze ha messo a punto un programma di verifiche che prevede anche un questionario ex-ante ed uno ex-post che devono essere completati a cura di servizi specializzati.

- In Finlandia, il ministero del Commercio e dell'Industria ha elaborato un sistema di monitoraggio degli aiuti ed una serie di indicatori relativi ai progetti. La raccolta delle informazioni per il monitoraggio del progetto avviene a diversi stadi, a cominciare dalla presentazione della domanda, quando dati chiave, come la crescita prevista dell'impresa (fatturato, dipendenti, esportazioni) sono inseriti nel sistema di monitoraggio. Il processo si conclude con un questionario ex-post sull'impatto dell'aiuto, che è inviato a tutti i beneficiari dell'aiuto entro due anni dalla fine del progetto. Ciò consente di raffrontare i risultati previsti e quelli realizzati e di individuare gli eventuali effetti "peso morto".

- Anche l'Irlanda ha elaborato una serie di criteri per i vari stadi: stadio ex-ante (ad esempio individuazione dei possibili effetti di spiazzamento e/o di peso morto; integrazione dei criteri di valutazione nella descrizione del regime), attuazione (ad esempio, utilizzo, se del caso, di un modello economico costi/benefici) e stadio ex-post (ad esempio, verifica dell'impatto, ricorso a consulenti indipendenti come le università).

- In Francia, con una nuova legge finanziaria adottata nell'agosto 2001, è stata attribuita un'importanza molto maggiore ai risultati e all'efficacia della gestione pubblica. Le decisioni relative al bilancio di previsione si basano ora sulla realizzazione di risultati in relazione ad obiettivi predefiniti.

- Nel Regno Unito, tutte le politiche e tutti i progetti o i programmi lanciati dal governo sono soggetti ad una valutazione ex-ante e ad una verifica ex-post. A tal fine, viene utilizzato un ciclo di valutazione noto come ROAMEF, (Rationale, Objective, Appraisal, Monitoring, Evaluation and Feedback). Il Regno Unito cita una serie di ragioni che rendono ormai la valutazione un elemento chiave della concezione di politiche, progetti e programmi: "l'obbligo di prudenza nella gestione di fondi pubblici, la volontà di elaborare politiche efficaci, la raccolta delle informazioni necessarie per il processo decisionale, l'analisi dei costi e dei benefici globali delle proposte sul piano sociale, la volontà di promuovere l'efficienza economica e di ottenere i migliori risultati con le risorse disponibili."

Diversi Stati membri forniscono informazioni dettagliate su specifiche valutazioni da essi effettuate. Di seguito citiamo alcuni esempi.

- L'Italia elabora, ad esempio, ogni anno una serie di relazioni che illustrano dettagliatamente l'impatto di vari regimi di aiuti sull'attività economica. Una delle relazioni del 2002 analizza l'impatto dei programmi di aiuti sul processo di industrializzazione delle regioni dell'Italia meridionale. Essa comprende una valutazione esauriente, basata prevalentemente sulle informazioni fornite in un questionario da tutte le imprese che beneficiano di aiuti di Stato. La relazione contiene una serie di informazioni, tra cui l'effetto incentivante degli aiuti sulle decisioni di investire nelle regioni in questione. L'Italia sta inoltre mettendo a punto una base dati nella quale siano riprese informazioni su tutti i beneficiari di aiuti di Stato.

- In Irlanda, l'unità per la valutazione dell'industria ha effettuato numerose valutazioni, che vanno dall'esame degli aiuti alla formazione a quello degli indicatori di efficienza nel programma operativo per lo sviluppo industriale.

- Nei Paesi Bassi, un riesame interministeriale delle politiche attuate è stato recentemente dedicato alla verifica della legittimazione e dell'efficacia della politica olandese in materia di innovazione, in vista dei futuri sviluppi e delle possibilità di migliorare tale politica.

- Nel 2001, il ministero danese degli Affari economici e industriali ha condotto valutazioni ex-post di tre regimi di aiuti di Stato (sovvenzioni alla costruzione navale, aiuti ai trasporti per le imprese installate sull'isola di Samsoe e sovvenzioni alle imprese per investimenti in tecnologie che consentono un risparmio energetico).

- In Finlandia, un gruppo di lavoro incaricato di esaminare l'efficacia degli aiuti alle imprese ha raccomandato in particolare di migliorare l'affidabilità delle informazioni fornite dai sistemi di monitoraggio e di armonizzare le informazioni provenienti da sistemi diversi, di sviluppare un sistema comune di indicatori su cui basare il monitoraggio e la valutazione, di istituire un'unità di valutazione indipendente dai servizi del ministero, di redigere un manuale per la valutazione dell'efficacia, ecc... La relazione finlandese contiene inoltre descrizioni interessanti di diversi studi di valutazione degli aiuti.

- La relazione belga cita diversi esempi di valutazioni effettuate. Nel 1998 e nel 2000, ad esempio, il Belgio ha condotto approfondite valutazioni ex-post dell'impatto degli aiuti agli investimenti sull'economia vallone. Per valutare l'efficacia dei regimi di aiuti sono stati utilizzati alcuni test econometrici.

- Il Portogallo ha effettuato una serie di valutazioni ex ante ed ex post dei regimi di aiuti. Nel 2002, ad esempio, una relazione sui criteri di selezione adottati per i regimi SIME - Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial (Incentivi per la modernizzazione delle imprese) e SIPIE - Sistema de Incentivos às Pequenas Iniciativas Empresariais (Incentivi per le iniziative delle piccole imprese) ha avanzato proposte volte a modificare e ridefinire i regimi in questione.

Gli Stati membri sottolineano inoltre la necessità di far conoscere meglio gli aiuti di Stato attraverso consulenze, la redazione di manuali e guide, ecc.. Di seguito citiamo alcuni esempi.

- Nel Regno Unito, il servizio responsabile degli aiuti di Stato del ministero del Commercio e dell'Industria gestisce una serie di programmi di formazione e sensibilizzazione volti ad "aiutare gli amministratori a comprendere la necessità di un controllo degli aiuti di Stato..., a fornire loro consigli di base su come considerare i progetti che possono costituire aiuti di Stato. Si spera in tal modo di contribuire al riorientamento e alla riduzione degli aiuti di Stato: una maggiore sensibilizzazione alla necessità di rispettare le norme in materia di aiuti di Stato dovrebbe contribuire a ridurre il numero di casi di concessione di aiuti senza notificazione preventiva. Ci si attende inoltre che un numero maggiore di regimi sia concepito in modo da evitare la concessione di aiuti o da indirizzare gli aiuti che si rendano necessari verso misure di tipo orizzontale."

- In Finlandia, tra le raccomandazioni del gruppo di lavoro incaricato di esaminare l'efficacia degli aiuti alle imprese figurava "la redazione di un manuale per la valutazione dell'efficacia ed il miglioramento delle conoscenze del personale del ministero in materia di valutazione".

- Il Belgio ha reso disponibile su Internet una quantità considerevole di informazioni, che vanno da descrizioni dettagliate di tutti i regimi di aiuti nella Vallonia ad un servizio on-line per le domande di aiuti nella regione fiamminga.

Nel contesto della definizione di indicatori dell'efficacia, nel 2001 la Commissione ha deciso di commissionare uno studio a consulenti esterni. Lo studio aveva un duplice obiettivo. Innanzitutto, si trattava di definire una metodologia per valutare il contributo di diverse forme di aiuti di Stato alla realizzazione di diversi obiettivi politici chiaramente definiti. In secondo luogo, si trattava di sviluppare criteri generali utilizzabili per spiegare l'uso efficace degli aiuti di Stato. Nel valutare l'efficacia degli aiuti di Stato, lo studio non cerca di individuare e misurare direttamente le carenze del mercato o di rapportare il livello di intensità degli aiuti con le differenze a livello regionale, ma intende piuttosto definire gli obiettivi politici degli aiuti di Stato e esaminare l'efficacia degli aiuti di Stato come strumento per la realizzazione di tali obiettivi. Lo studio propone un modello econometrico per analizzare i parametri che determinano l'efficacia e rivela una serie di condizioni che spiegano le differenze in termini di efficacia tra i diversi Stati membri e tra i diversi obiettivi degli aiuti di Stato. L'efficacia degli aiuti di Stato è stata misurata in quattro settori: R&S, PMI, aiuti regionali e settore ferroviario. Dallo studio si possono trarre alcune conclusioni solide, ma piuttosto generali. L'approccio econometrico è chiaramente superiore all'utilizzazione di semplici rapporti e correlazioni; i rendimenti sono decrescenti, vale a dire che all'aumento della spesa si ha una diminuzione dell'efficacia marginale; esistono notevoli differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda l'efficacia degli aiuti; si possono spesso constatare effetti complementari tra aiuti destinati ad obiettivi primari diversi; lo strumento finanziario utilizzato (sovvenzione, sgravio fiscale, ecc.) ha una notevole influenza sull'efficacia.

Conclusioni e prossime iniziative

I contributi degli Stati membri sottolineano una serie di azioni che sono state intraprese per dare seguito alle svariate conclusioni sugli aiuti di Stato. In tutta l'Unione si è registrato un impegno concertato per ridurre il livello generale degli aiuti e riorientarlo verso obiettivi orizzontali. L'innovazione più significativa si è registrata in Danimarca, dove l'importo complessivo degli aiuti a favore delle imprese è stato ridotto del 10% nel 2003. Diversi Stati membri dichiarano inoltre di ricorrere maggiormente a misure di carattere generale piuttosto che a regimi di aiuti e di cercare di potenziare l'effetto di sinergia con altri strumenti diversi dagli aiuti. La Commissione esprime il suo apprezzamento per questo approccio. Taluni Stati membri continuano tuttavia a concedere aiuti che rischiano di provocare le maggiori distorsioni della concorrenza, come gli aiuti ad hoc e gli aiuti settoriali o gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione.

Tutti gli Stati membri hanno riconosciuto la necessità, in particolare alla luce dei vincoli di bilancio più rigidi, di valutare l'efficacia delle loro misure di aiuto. Sono state quindi messe a punto diverse procedure di valutazione ex-ante ed ex-post, in particolare negli ultimi anni, ma taluni Stati membri hanno raggiunto un grado di realizzazione sistematica di tali valutazioni più elevato di altri.

Le azioni intraprese dagli Stati membri per dare seguito a queste conclusioni sono state al centro di una riunione nel luglio 2003 tra i servizi della Commissione ed esperti nazionali in materia di aiuti di Stato. È stato convenuto che simili riunioni dovrebbero tenersi, in linea generale, su base annua, per discutere gli sviluppi compiuti in questo settore.

In risposta alla richiesta del Consiglio alla Commissione di allestire una rete per lo scambio via Internet di informazioni e delle migliori pratiche, la Commissione ha istituito nel 2003 un gruppo di interesse CIRCA [12] sugli aiuti di Stato. È stato convenuto che tutti gli Stati membri facciano pieno uso di questo strumento per scambiarsi informazioni sulle loro iniziative volte a ridurre e riorientare gli aiuti di Stato e per valutare l'efficacia degli aiuti.

[12] Il gruppo di interesse CIRCA (Communication & Information Resource Centre Administrator) sugli aiuti di Stato consente lo scambio di informazioni riservate e non tra la Commissione e gli Stati membri.

La Commissione ha messo a disposizione degli Stati membri, per uso interno, i risultati dello studio di cui sopra sull'efficacia degli aiuti. I servizi della Commissione stanno attualmente considerando la possibilità di uno studio di verifica in questo settore.

SECONDA PARTE: AIUTI PER IL SALVATAGGIO E LA RISTRUTTURAZIONE DI IMPRESE IN DIFFICOLTÀ

Introduzione

Nelle sue conclusioni sugli aiuti di Stato, adottate nel novembre 2002, il Consiglio invitava gli Stati membri a "impegnarsi a proseguire i loro sforzi intesi a ridurre il livello generale degli aiuti di Stato, in particolare di quegli aiuti che comportano il rischio maggiore di provocare distorsioni della concorrenza."

Gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà sono senza dubbio tra gli aiuti di Stato che presentano il maggiore rischio di provocare distorsioni della concorrenza. Il fatto che un'impresa in difficoltà sia mantenuta artificialmente in vita dallo Stato non può essere considerato la norma. L'uscita dal mercato di imprese non redditizie fa parte del normale funzionamento di un'economia di mercato. L'aiuto per il salvataggio costituisce un'operazione eccezionale di mantenimento delle attività, riguardante un periodo limitato durante il quale si possa procedere ad una valutazione delle prospettive dell'impresa. Non può essere invece autorizzata una serie di operazioni ripetute di salvataggio che di fatto si limitino a mantenere semplicemente la situazione esistente, ritardando l'inevitabile e facendo ricadere, nel frattempo, i problemi industriali e sociali esistenti su altri produttori più efficienti o su altri Stati membri. Gli aiuti alla ristrutturazione danno luogo a particolari preoccupazioni per la concorrenza, in quanto possono trasferire, su altri produttori che riescono ad operare senza aiuti e su altri Stati membri, una parte eccessiva degli oneri relativi ad un aggiustamento strutturale e delle relative difficoltà sociali ed industriali. Analogamente ai problemi sotto il profilo della concorrenza, anche l'inefficacia di numerosi aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione preoccupa gli Stati membri, desiderosi di pervenire ad un'allocazione efficiente delle risorse statali.

Di conseguenza, gli attuali orientamenti comunitari sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione (cfr. riquadro in appresso) confermano che gli aiuti di Stato volti ad evitare il fallimento di imprese in difficoltà e ad aiutarle a procedere ad una ristrutturazione possono essere considerati compatibili solo se vengono rispettate determinate condizioni rigorose imposte al beneficiario e allo Stato membro. L'aiuto può essere giustificato, tra l'altro, da considerazioni di politica sociale o regionale: se, per esempio, può essere dimostrato che gli eventuali effetti di distorsione della concorrenza provocati dagli aiuti saranno compensati dai vantaggi derivanti dal mantenimento in vita dell'impresa (in particolare qualora si accerti che l'effetto netto di licenziamenti conseguenti al fallimento dell'impresa, cumulati con gli effetti sui fornitori, accentuerebbero i problemi locali, regionali o nazionali in materia di occupazione) oppure, eccezionalmente, che la sua scomparsa potrebbe condurre ad una situazione di monopolio o di stretto oligopolio e, se del caso, da contropartite sufficienti a favore dei concorrenti. La concessione di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione può essere approvata anche in ragione della necessità di tenere conto del ruolo positivo svolto dalle piccole e medie imprese (PMI) per l'economia.

Il principale obiettivo del prossimo riesame degli attuali orientamenti, che giungono a scadenza nell'ottobre 2004, sarà quello di stabilire se siano necessarie condizioni più rigorose per gli aiuti concessi ad imprese in difficoltà finanziarie, assicurando al tempo stesso che siano disponibili gli strumenti necessari per la formazione ed il ricollocamento dei lavoratori interessati. Per maggiori informazioni, cfr. riquadro sulla 'Revisione degli orientamenti sugli aiuti per la ristrutturazione'.

Breve sintesi degli attuali orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione [13]

[13] http://europa.eu.int/eur-lex/pri/it/oj/ dat/1999/c_288/c_28819991009it00020018.pdf

La compatibilità degli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione è disciplinata dagli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, adottati per la prima volta nel 1994 e modificati nel 1999.

Gli orientamenti trattano sia degli aiuti per il salvataggio che di quelli per la ristrutturazione, perché in entrambi i casi i poteri pubblici si trovano di fronte ad imprese in difficoltà ed il salvataggio e la ristrutturazione rappresentano spesso due aspetti, pur chiaramente distinguibili, di una medesima operazione. Un'impresa in difficoltà è un'impresa che non è in grado di contenere le perdite che potrebbero condurla quasi certamente, senza un intervento esterno dei poteri pubblici, al collasso economico a breve o a medio termine. Un aiuto per il salvataggio è transitorio per sua stessa natura. Esso deve consentire di mantenere in attività un'impresa in difficoltà per un periodo corrispondente al tempo necessario ad elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione, e/o al tempo necessario affinché la Commissione possa pronunciarsi in merito a detto piano. Una ristrutturazione, invece, è basata su un piano realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine di un'impresa. La ristrutturazione comporta generalmente uno o più degli elementi seguenti: la riorganizzazione e la razionalizzazione delle attività aziendali su basi di maggiore efficacia, con l'abbandono in generale delle attività non più redditizie; la riqualificazione delle attività che possono essere riportate a livelli competitivi; talvolta la riconversione verso nuove attività redditizie. La ristrutturazione materiale deve essere in genere accompagnata da quella finanziaria (apporto di capitali, riduzione dell'indebitamento). Ai sensi degli orientamenti, una ristrutturazione non può invece limitarsi solo ad un aiuto finanziario destinato a colmare le perdite pregresse senza intervenire sulle cause di tali perdite.

Per poter essere approvati dalla Commissione, gli aiuti per il salvataggio devono soddisfare le seguenti condizioni:

- consistere in aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di crediti rimborsabili gravati da un tasso d'interesse equivalente a quello di mercato;

- limitarsi nel loro ammontare a quanto è necessario per mantenere l'impresa in attività;

- avere carattere temporaneo, vale a dire limitarsi al periodo necessario (al massimo 6 mesi) per elaborare il piano di ristrutturazione;

- essere motivati da gravi difficoltà sociali e non avere effetti gravi di "spillover" negativo in altri Stati membri;

- costituire un'operazione eccezionale.

Analogamente, gli aiuti alla ristrutturazione possono essere concessi solo se sono soddisfatti determinati criteri:

- alla Commissione viene presentato un piano di ristrutturazione/ripresa realizzabile;

- vengono adottate misure per prevenire indebite distorsioni della concorrenza (ad esempio un'adeguata riduzione della capacità);

- l'aiuto deve essere limitato al minimo indispensabile per consentire la ristrutturazione e i beneficiari dell'aiuto dovranno fornire un contributo significativo;

- l'impresa deve attuare pienamente il piano di ristrutturazione;

- gli aiuti alla ristrutturazione sono da concedersi una sola volta (principio dell'"aiuto unico");

- sono richiesti un controllo rigoroso e relazioni annuali.

La stragrande maggioranza degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione sono concessi su base individuale (ad hoc). Gli Stati membri possono notificare regimi di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di piccole e medie imprese, ma per le grandi imprese tali aiuti sono sempre valutati su base individuale.

Gli orientamenti attualmente in vigore, adottati nel 1999, hanno rafforzato le norme in diversi campi, in particolare per quanto riguarda:

- la concessione ripetuta di aiuti per la ristrutturazione. Il principio dell'"aiuto unico" ha escluso la possibilità di concedere ad un'impresa un secondo aiuto per la ristrutturazione per un periodo di dieci anni dal termine della sua prima ristrutturazione. Un'eccezione può essere fatta in caso di circostanze eccezionali non imputabili all'impresa;

- le imprese che possono essere considerate imprese in difficoltà e possono pertanto beneficiare di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Sebbene non esista una definizione comunitaria precisa di "impresa in difficoltà", la Commissione ritiene tuttavia che un'impresa sia in difficoltà, ai sensi dei vigenti orientamenti, qualora essa non sia in grado, con le proprie risorse finanziarie o ottenendo i fondi necessari dai proprietari/azionisti o dai creditori, di contenere le perdite che potrebbero condurla quasi certamente, senza un intervento esterno dei poteri pubblici, al collasso economico a breve o a medio termine. Sono escluse le imprese di nuova costituzione e quelle derivanti dal rilevamento dei beni produttivi di precedenti imprese;

- la possibilità degli Stati membri di concedere aiuti approvati per altre ragioni (come gli aiuti a finalità regionale) ad imprese che beneficiano di aiuti per la ristrutturazione.

Tendenze e caratteristiche degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione per settore

Un confronto tra gli importi complessivi degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione concessi nel corso degli anni in ciascuno Stato membro non è particolarmente significativo. Innanzitutto, la natura stessa degli aiuti implica che ogni singolo caso è esaminato in funzione delle sue peculiari caratteristiche. Di conseguenza, un solo caso riguardante ingenti aiuti di Stato, come quello del Crédit Lyonnais in Francia, può risultare superiore a tutti gli altri casi. In secondo luogo, il ricorso agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione è stato influenzato dal livello di sostegno finanziario accordato da ciascuno Stato membro ai diversi settori economici (le garanzie dello Stato di lunga data concesse alle banche pubbliche tedesche le hanno senza dubbio aiutate a resistere meglio alle pressioni concorrenziali) e, in particolare, dai tempi del processo di liberalizzazione e dal livello da essa raggiunto in ciascun settore. In terzo luogo, anche il clima economico generale ha un'incidenza sulla portata degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. A seguito della recente flessione dell'economia, si è avuto un aumento del numero di imprese in difficoltà e si è registrata una maggiore tendenza degli Stati membri a ricorrere agli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione. Questa tendenza si riflette nel numero di casi importanti riguardanti imprese in difficoltà che la Commissione si è trovata ad esaminare negli ultimi due anni. Il numero complessivo di casi resta comunque relativamente limitato: nel 2002 sono stati registrati 14 nuovi casi relativi al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese nei settori manifatturiero e dei servizi. Il quadro generale degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione è quindi alquanto complesso e varia sensibilmente a seconda degli Stati membri e dei settori. Vale tuttavia la pena di osservare che, mentre taluni Stati membri concedono regolarmente aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, altri seguono chiaramente una politica diversa.

La stragrande maggioranza degli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione sono concessi su base individuale (aiuti ad hoc) ad imprese in difficoltà e sono quelli che comportano un rischio maggiore di provocare distorsioni della concorrenza. Durante il periodo 1990-2002, la Commissione ha approvato questo tipo di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione a favore di circa 120 imprese in difficoltà nei settori manifatturiero e dei servizi [14]. Nel corso di questo periodo, diversi Stati membri, in particolare la Germania, la Spagna e l'Austria, hanno inoltre introdotto regimi di aiuti per il salvataggio e/o la ristrutturazione delle piccole e medie imprese in difficoltà in questi settori. L'importo complessivo degli aiuti concessi nell'ambito di tali regimi è in genere relativamente modesto.

[14] Questo dato comprende anche un numero limitato di imprese operanti nei settori dell'edilizia, dell'ingegneria e dell'estrazione mineraria.

Quando si considera il numero degli aiuti individuali per il salvataggio e la ristrutturazione per Stato membro è importante tenere presente che l'importo degli aiuti andava da meno di 1 milione di EUR a più di 20 miliardi di EUR. Inoltre i dati non comprendono le numerose imprese che hanno ricevuto aiuti nell'ambito dell'enorme programma di ristrutturazione [15] realizzato nei nuovi Länder tedeschi durante gli anni Novanta. Ciononostante, i dati sono abbastanza rivelatori: delle 120 imprese beneficiarie dei settori manifatturiero e dei servizi, circa 35 erano stabilite in Germania, 20 in Francia, 15 in Spagna e in Italia e da 5 a 10 in Austria, Belgio e Portogallo. Al contrario, in Danimarca, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, nei Paesi Bassi, in Finlandia, in Svezia e nel Regno Unito, i casi registrati di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione sono stati al massimo due e a volte addirittura nessuno.

[15] Aiuti concessi attraverso la Treuhandanstalt o la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben.

Dei 120 casi individuali di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, circa 90 hanno riguardato imprese in difficoltà del settore manifatturiero. In effetti, durante gli anni Novanta, la parte più consistente degli aiuti ad hoc concessi nell'Unione è stata destinata al vasto programma di ristrutturazione nei nuovi Länder tedeschi e al salvataggio o alla ristrutturazione di imprese e grandi conglomerati industriali di altri Stati membri. Gli aiuti ad hoc a favore dei nuovi Länder tedeschi hanno raggiunto il livello massimo nel 1994, quando sono stati concessi poco più di 10 miliardi di EUR, e sono quindi scesi significativamente fino alla scadenza del programma della Treuhand alla fine del decennio. Nel complesso, si stima che nell'ambito del programma siano stati concessi aiuti di Stato per 45 miliardi di EUR. Una tendenza analoga si riscontra per gli aiuti ad-hoc concessi in altri Stati membri a taluni settori della rispettiva industria manifatturiera.

Per quanto concerne la costruzione navale, un sottosettore dell'industria manifatturiera, durante la seconda metà degli anni Novanta la Commissione ha approvato una serie di importanti programmi di ristrutturazione riguardanti, in particolare, cantieri navali dell'ex Germania Est e della Spagna. Negli ultimi anni, tuttavia, gli Stati membri non hanno presentato domande di autorizzazione relative ad ingenti aiuti per la ristrutturazione.

Di norma, gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione a favore del settore siderurgico, un altro sottosettore dell'industria manifatturiera, sono stati vietati. Tuttavia, nella prima metà degli Novanta, in diversi Stati membri sono state realizzate, a titolo eccezionale, importanti ristrutturazioni, accompagnate da riduzioni di capacità. Nella sua comunicazione del 2002 [16] su aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione e aiuti alla chiusura a favore dell'industria siderurgica, la Commissione ha rammentato che nelle ultime decisioni adottate nel 1993 a norma dell'articolo 95 del trattato CECA, la Commissione e il Consiglio avevano stabilito che in futuro non sarebbero più state adottate decisioni del genere per salvare imprese siderurgiche comunitarie. In seguito a ciò, il comportamento delle imprese siderurgiche sul mercato si è basato sul presupposto che non avrebbero più potuto fruire di aiuti alla ristrutturazione. Se questa situazione dovesse mutare in futuro, si correrebbe il rischio che le imprese siderurgiche allentino i loro sforzi per ridurre i costi ed aumentare la competitività, compromettendo quindi i passi enormi già compiuti. Tenuto conto di queste circostanze, la Commissione ha ritenuto che gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà nell'industria siderurgica, quale definita nell'allegato B della disciplina multisettoriale, non fossero compatibili con il mercato comune.

[16] 2002/C 70/05.

Durante gli anni Novanta, ingenti aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, dell'ordine di 31 miliardi di EUR, sono stati concessi al settore bancario e in Germania, in Francia e in Italia si sono avuti alcuni casi importanti. Ciò è stato dovuto principalmente ai profondi cambiamenti che hanno caratterizzato nell'ultimo decennio il settore bancario europeo. A seguito dell'adozione delle direttive bancarie europee, il quadro legislativo e regolamentare dei sistemi bancari nazionali ha subito importanti cambiamenti. La separazione istituzionale tra gli enti creditizi e i vincoli operativi si è progressivamente ridotta, i mercati si sono aperti, i progressi tecnologici hanno offerto nuove opportunità commerciali e la pressione concorrenziale è aumentata in tutta l'Europa. Per molte banche e per il settore bancario in generale, la crisi economica dei primi anni Novanta ha reso più urgente la necessità di una ristrutturazione. Il ritardo, in particolare delle banche pubbliche, nell'adeguarsi al nuovo contesto bancario, ha avuto conseguenze drammatiche. Talune banche in alcuni Stati membri, come in Francia e in Italia, hanno attraversato crisi profonde e hanno beneficiato di ingenti aiuti per la ristrutturazione. Dal 1998 la Commissione non ha più dovuto esaminare nuovi casi relativi a questo settore in Francia e in Italia, il che sembra confermare che le principali operazioni di ristrutturazione intraprese sono state portate a termine. Sono tuttavia ancora in corso talune indagini avviate solo nel 1994 in relazione ad alcune banche tedesche.

Altri settori nell'ambito dei servizi che hanno beneficiato nell'ultimo decennio di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione sono i media, la cultura e il turismo. Nel complesso gli aiuti erogati restano relativamente modesti.

Vi sono stati anche diversi casi di ristrutturazione nel settore postale, ma nella maggioranza dei casi la Commissione ha concluso che il sostegno finanziario concesso dagli Stati membri costituiva una compensazione all'impresa interessata per la prestazione di servizi di interesse economico generale. Nel caso relativo a Deutsche Post, tuttavia, la Commissione ha rilevato che parte degli aiuti erano utilizzati anche per sovvenzionare attività relative ai servizi di inoltro pacchi forniti in regime di concorrenza, oltre che per i servizi postali pubblici e ha pertanto disposto il recupero della parte corrispondente degli aiuti.

Per quanto riguarda il settore ferroviario, negli ultimi anni sono stati compiuti notevoli sforzi per rivitalizzare tale settore nella Comunità. Diversi Stati membri hanno fornito sostegno finanziario alle imprese ferroviarie a titolo di compensazione per la prestazione di servizi di interesse economico generale. Nessun caso di aiuti per la ristrutturazione è stato tuttavia notificato alla Commissione o da questa autorizzato.

A seguito della liberalizzazione del settore del trasporto aereo, nella prima metà degli anni Novanta numerose compagnie aeree hanno avviato grandi programmi di ristrutturazione. Gli aiuti, prevalentemente ad-hoc, a favore di questo settore hanno raggiunto il livello massimo nel 1994 con circa 2,5 miliardi di EUR concessi nell'Unione, ma a partire dal 1998 il livello degli aiuti si è notevolmente ridotto. Ciò è dovuto in gran parte al fatto che nel 1994 la Commissione ha adottato orientamenti rigorosi che hanno rafforzato, in particolare, il principio "una tantum" per gli aiuti per la ristrutturazione a favore di imprese in difficoltà. Sebbene il settore dell'aviazione sia stato profondamente colpito a seguito degli attentati terroristici dell'11 settembre 2001, non sono stati concessi aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione specifici per questo settore. Nel 2001 e 2002, tuttavia, la Commissione ha approvato regimi di aiuti per la maggior parte degli Stati membri al fine, tra l'altro, di fornire la copertura assicurativa che il mercato assicurativo non era più disposto a fornire a causa dell'accresciuta minaccia terroristica. Non è possibile quantificare tali aiuti.

Gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione non si applicano all'industria carboniera. Gli aiuti all'industria carboniera che riguardavano prodotti carbonieri CECA erano disciplinati da una decisione della Commissione [17] che è scaduta nel luglio 2002. Al suo posto, la Commissione ha adottato un regolamento che stabilisce norme per la concessione di aiuti all'industria carboniera allo scopo di contribuire alla ristrutturazione di tale settore [18]. Le norme in questione tengono conto degli aspetti sociali e regionali legati alla ristrutturazione del settore, nonché della necessità di mantenere, per precauzione, un volume minimo di produzione carboniera locale per garantire l'accesso alle riserve.

[17] Decisione n. 3632/93/CECA della Commissione, adottata ai sensi dell'articolo 95 del trattato CECA.

[18] Regolamento (CE) n. 1407/2002 del Consiglio, del 23 luglio 2002, sugli aiuti di Stato all'industria carboniera.

Conclusioni

È ampiamente riconosciuto che gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà sono tra gli aiuti di Stato che possono provocare le maggiori distorsioni della concorrenza. Per tale ragione, la Commissione ha tentato di assicurare un'applicazione rigorosa degli orientamenti comunitari sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione, in base ai quali gli aiuti sono compatibili solo nel rispetto di condizioni rigorose - giustificate ad esempio da ragioni di politica sociale o regionale - imposte al beneficiario e allo Stato membro. Il prossimo riesame degli attuali orientamenti, che scadono nell'ottobre 2004, dovrà valutare se sono necessarie condizioni più rigorose per ridurre al minimo questi aiuti che possono provocare distorsioni.

Revisione degli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione

La Commissione ha avviato un'ampia revisione degli orientamenti vigenti, che scadono nell'ottobre 2004, al fine di elaborare nuovi orientamenti destinati a sostituirli. Un primo riesame interno degli orientamenti ha individuato una serie di problemi, alcuni dei quali sono illustrati in appresso.

* Quando si considera che un'impresa si trova in difficoltà finanziarie? Non esiste una definizione comunitaria di "impresa in difficoltà" e sembra molto difficile ricavare tale definizione dalla prassi degli Stati membri, a causa delle differenze tra le normative e procedure nazionali in materia di insolvenza.

* Gruppi di imprese. In base agli orientamenti, un'impresa appartenente a un gruppo non è di norma ammissibile agli aiuti, fatto salvo quando le difficoltà sono specifiche all'impresa e non risultano da una ripartizione arbitraria dei costi nell'ambito del gruppo, e sono troppo gravi per essere risolte dal gruppo stesso. Questi criteri non sono di facile applicazione e pongono numerosi problemi, ad esempio quando una controllata in uno Stato membro si trova in difficoltà finanziarie e l'impresa madre non è disposta ad aiutarla.

*

* Urgenza. Mentre gli attuali orientamenti si basano sul presupposto che gli aiuti vengano notificati preventivamente, spesso è necessario concedere gli aiuti per il salvataggio prima dell'autorizzazione della Commissione, al fine di evitare il fallimento dell'impresa. Ogni possibile soluzione di questa situazione dovrebbe tuttavia conformarsi all'obbligo di notificazione di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.

* Principio dell'aiuto unico. Gli orientamenti stabiliscono che gli aiuti per il salvataggio debbano costituire un'operazione eccezionale e che la concessione ripetuta di aiuti per il salvataggio debba essere evitata. Ci sono stati tuttavia casi di imprese che, pur non essendo ammissibili ad aiuti per la ristrutturazione a causa del principio dell'aiuto unico, hanno comunque ottenuto un nuovo aiuto per il salvataggio.

* Termini diversi. I diversi termini contenuti negli attuali orientamenti non sono chiari e devono pertanto essere chiariti.

* Contropartite. Quando si può ritenere che le contropartite proposte siano sufficienti "ad attenuare i potenziali effetti di distorsione della concorrenza"?

TERZA PARTE: MODERNIZZAZIONE DEL CONTROLLO DEGLI AIUTI DI STATO

Nelle conclusioni del Consiglio adottate nel novembre 2002 relative a un approccio economico verso aiuti di Stato ridotti e migliori [19], si invita la Commissione a "continuare a modernizzare, semplificare e chiarire, in stretta cooperazione con gli Stati membri e senza indugio, la portata e il contenuto delle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato, rendendole tra l'altro più efficienti in termini di durata del processo e di risorse amministrative connesse." A differenza della riforma delle procedure in materia di antitrust o di controllo delle concentrazioni, la riforma nel settore degli aiuti di Stato non si concretizza in una singola iniziativa specifica, ma in una serie di cambiamenti a diversi livelli.

[19] Documento del Consiglio 13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/it/ 02/st13/13799i2.pdf

La prima iniziativa riguarda la modifica delle procedure, divenuta ancor più importante in vista dell'allargamento. L'obiettivo è quello di accelerare, semplificare e modernizzare le procedure al fine, in particolare, di ridurre le risorse consacrate a casi di routine e consentire alla Commissione di concentrare le risorse su casi più importanti che presentano effettivamente problemi sotto il profilo della concorrenza a livello comunitario e che ostacolano la crescita e la competitività delle imprese europee. A questo proposito, la Commissione ha recentemente avviato un profondo processo di revisione interna per individuare le possibili soluzioni per semplificare le procedure e ridurne la durata. A seguito di questa revisione, i servizi della Commissione hanno individuato una serie di possibili cambiamenti, che sono attualmente oggetto di consultazioni approfondite con esperti degli Stati membri. Questi lavori includono l'elaborazione di un progetto di disposizioni di attuazione a norma dell'articolo 27 del regolamento (CE) n. 659/1999 riguardanti la forma, il contenuto e le altre modalità della notificazione, la forma, il contenuto e le altre modalità delle relazioni annuali, le modalità dei termini e il calcolo dei termini e il tasso di interesse per il recupero di aiuti illegali, nonché altri suggerimenti per migliorare le attuali procedure e gli attuali metodi di lavoro.

La Commissione continuerà dunque la revisione dei propri strumenti relativi agli aiuti di Stato al fine di semplificarli e chiarirli e di eliminare gli eventuali conflitti esistenti tra i vari testi. Per il momento sono considerati prioritari i seguenti obiettivi: rivedere le norme sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà (cfr. seconda parte), studiare la riforma delle norme comunitarie in materia di aiuti a finalità regionale che farà seguito all'allargamento, preparare nuove norme per la costruzione navale, semplificare le norme in materia di aiuti alla ricerca e sviluppo a favore delle piccole e medie imprese, apportare chiarimenti per quanto riguarda il campo dei servizi di interesse economico generale e rivedere gli orientamenti sugli aiuti di Stato per i settori dei trasporti marittimi e dell'aviazione.

Per quanto riguarda gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, è chiaro che la situazione è destinata a registrare un notevolmente cambiamento dopo l'allargamento. Alla maggior parte del territorio degli Stati in via di adesione sarà riconosciuto lo status di "regioni assistite". Si renderà quindi chiaramente necessario rivedere l'approccio agli aiuti a finalità regionale per il periodo successivo al 2006, tenendo pienamente conto, al tempo stesso, della parallela revisione dei regolamenti relativi ai fondi strutturali. Fino al 2006, si applicheranno le attuali carte degli aiuti regionali per i quindici Stati membri e le carte degli aiuti regionali elaborate nel frattempo per gli Stati in via di adesione.

La Commissione sta preparando una disciplina sugli aiuti di Stato alla costruzione navale, destinata a sostituire il regolamento sugli aiuti alla costruzione navale del 1998, che scade il 31 dicembre 2003. Il principio guida di questa operazione è quello di semplificare e normalizzare il trattamento riservato al settore della costruzione navale, per quanto riguarda sia la forma, sia il contenuto delle norme in materia di aiuti di Stato. Si propone tuttavia di mantenere talune disposizioni specifiche per il settore sulla base di determinate caratteristiche che distinguono la costruzione navale da altri settori.

Per quanto concerne gli aiuti alla ricerca e sviluppo a favore delle piccole e medie imprese, nel luglio 2003 la Commissione ha lanciato una consultazione formale degli Stati membri e delle parti interessate su un progetto di regolamento volto a modificare le norme sugli aiuti di Stato alle PMI al fine di includere la nuova definizione comunitaria di PMI e di esentare gli aiuti alla R&S dall'obbligo di notificazione.

Servizi di interesse economico generale (SIEG)

La Commissione ha ripetutamente sottolineato l'importanza da essa attribuita al corretto funzionamento dei Servizi di interesse economico generale (SIEG). È evidente che le imprese responsabili della prestazione di un servizio di interesse economico generale devono disporre delle risorse necessarie per assicurare una corretto funzionamento del servizio prestato e in taluni casi può essere necessario un sostegno finanziario pubblico. Il compito della Commissione è tuttavia quello di assicurare che l'importo di tale sostegno finanziario non superi quanto necessario per la prestazione dell'obbligo di servizio pubblico e che le risorse messe a disposizione non siano di fatto utilizzate in modo improprio per finanziare attività su altri mercati aperti alla concorrenza.

In questo contesto, la sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia il 24 luglio 2003 nella causa Altmark [20] fornisce preziosi chiarimenti in merito all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE al finanziamento pubblico delle imprese responsabili di servizi di interesse economico generale.

[20] Causa C-280/00 riguardante il rilascio di concessioni relative a servizi di linea su autobus nel Landkreis Stendal (Germania) e di sovvenzioni pubbliche per l'esecuzione dei suddetti servizi.

Nella sentenza, la Corte afferma che "nei limiti in cui un intervento statale deve essere considerato una compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere determinati obblighi di servizio pubblico, cosicché tali imprese non traggano, in realtà, un vantaggio finanziario e che il suddetto intervento non ha quindi l'effetto di collocare tali imprese in una posizione concorrenziale più favorevole rispetto a quelle che fanno loro concorrenza, tale intervento non ricadrebbe nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato."

Tuttavia, affinché, in un caso concreto, una siffatta compensazione possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato, devono ricorrere quattro condizioni.

- "L'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'assolvimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro."

- "I parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti." La Corte sostiene che "la compensazione da parte di uno Stato membro delle perdite subite da un'impresa, senza che siano stati previamente stabiliti i parametri di detta compensazione, quando in un secondo tempo risulti che l'esercizio di alcuni servizi nell'ambito dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico non è stato economicamente redditizio, costituisce un intervento finanziario che rientra nella nozione di aiuto di Stato."

- "La compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di tali obblighi."

- "Quando la scelta dell'impresa da incaricare dell'esecuzione di obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non venga effettuata nell'ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi in cui un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi."

Quando le condizioni suddette sono soddisfatte, le eventuali sovvenzioni corrisposte a titolo di compensazione non costituiscono aiuti di Stato e non si applica pertanto l'obbligo di notificazione preventiva. La Corte conferma ampiamente l'approccio tradizionalmente adottato dalla Commissione, che cerca di mantenere un certo equilibrio tra la necessità di assicurare il finanziamento dei SIEG e la necessità di evitare ingiustificate distorsioni della concorrenza. Alla luce di questo pronunciamento della Corte, la Commissione deve ora elaborare un documento che definisca le condizioni di applicazione effettiva da parte degli Stati membri.

Aiuti di Stato al settore della pesca

Per quanto riguarda le procedure relative agli aiuti di Stato nel settore della pesca, la Commissione ha adottato un progetto di regolamento nel quale si propone di esentare la maggior parte delle categorie di aiuti di Stato nel settore della pesca dalla notificazione preventiva alla Commissione. L'obiettivo è quello di semplificare le norme vigenti e di adeguarle al nuovo quadro normativo previsto dalla riforma della politica comune della pesca adottata nel dicembre 2002. Una volta adottata, questa esenzione per categoria ridurrà ulteriormente le procedure necessarie per concedere aiuti a tale settore e sarà pertanto in linea con l'agevolazione già approvata nel dicembre 2002 per lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP), in virtù della quale gli Stati membri non sono più tenuti a notificare alla Commissione aiuti nazionali destinati a cofinanziare misure che beneficiano di un sostegno nell'ambito dello SFOP. Le categorie di aiuti per le quali si propone l'esenzione includono: aiuti per la promozione e/o la pubblicità dei prodotti della pesca, aiuti alle associazioni di produttori, aiuti per la protezione e lo sviluppo delle risorse alieutiche, aiuti per azioni innovatrici e assistenza tecnica, aiuti per l'attrezzatura dei porti di pesca, aiuti per la demolizione dei pescherecci, aiuti per talune misure socioeconomiche, aiuti per il pagamento di taluni premi assicurativi, aiuti all'investimento per la trasformazione e/o la commercializzazione dei prodotti della pesca e aiuti all'investimento per l'acquacoltura e la pesca in acque interne. Una volta adottato, il regolamento di esenzione per categoria si applicherà agli aiuti di importo inferiore a 1 milione di EUR, concessi a favore delle piccole e medie imprese o agli aiuti volti a finanziare misure le cui spese ammissibili non superino i 2 milioni di EUR. Al fine di assicurare la corretta allocazione di tali aiuti, verrà effettuato un controllo mediante la presentazione obbligatoria di relazioni ex post.

Un nuovo progetto di linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca, sotto forma di opportune misure ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE sarà presentato alla Commissione in una seconda fase, successivamente ad una consultazione pubblica con gli Stati membri che si terrà nell'ottobre 2003.

Aiuti di Stato al settore dell'agricoltura

Nel quadro della comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla revisione intermedia della politica agricola comune, la Commissione ha recentemente adottato un progetto di regolamento di esenzione per categoria, fino a determinati massimali, di particolari tipi di aiuti di Stato, concessi alle piccole e medie imprese (PMI) del settore agricolo. Tenuto conto della definizione di PMI - imprese aventi meno di 250 dipendenti e aventi o un fatturato annuo non superiore a 40 milioni di EUR, oppure un totale di bilancio annuo non superiore a 27 milioni di EUR - il regolamento si applicherebbe alla quasi totalità delle aziende e delle società operanti nel settore agricolo.

Questo progetto di regolamento dimostra che la Commissione è intenzionata a prendere provvedimenti coraggiosi per semplificare il quadro regolamentare applicabile al settore agricolo e per modernizzare e semplificare le norme applicabili agli aiuti di Stato in tale settore.

Di conseguenza, purché tutte le condizioni di cui al progetto di regolamento siano rispettate, si propone che gli Stati membri non siano più tenuti a notificare preventivamente alla Commissione taluni tipi di aiuti di Stato per chiederne l'autorizzazione. Tali aiuti comprendono, tra l'altro, aiuti all'investimento a favore degli agricoltori a concorrenza massima del 40% o del 50% nelle regioni svantaggiate; aiuti a concorrenza massima del 100% dei costi di conservazione di paesaggi e fabbricati tradizionali; aiuti all'investimento a concorrenza massima del 40%, ovvero del 50% nelle regioni dell'Obiettivo 1, a favore di imprese operanti nel settore della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, o aiuti a concorrenza massima di 100 000 EUR per beneficiario per un periodo di tre anni intesi a promuovere la produzione e la commercializzazione di prodotti agricoli di qualità [21].

[21] Per informazioni dettagliate sui diversi tipi di aiuti, cfr.

Il progetto di regolamento è stato discusso con gli Stati membri nel giugno 2003 ed è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale C 194 del 15.8.2003 per invitare i terzi interessati a presentare le loro osservazioni. Il 6 novembre, esso sarà oggetto di una seconda consultazione degli Stati membri, a seguito della quale, la Commissione intende adottare il testo finale entro la fine del 2003 e renderlo applicabile entro il gennaio 2004.

Recupero degli aiuti

La Commissione ha il potere di richiedere che gli aiuti, concessi dagli Stati membri, che sono incompatibili con il mercato comune vengano rimborsati dal beneficiario alle autorità pubbliche che hanno concesso detti aiuti. Lo Stato membro interessato deve recuperare immediatamente gli aiuti in conformità alle procedure nazionali.

Il fatto che siano gli Stati membri, sulla base delle loro procedure nazionali, a fare eseguire le decisioni della Commissione, costituisce un punto debole del sistema di applicazione. A causa del conflitto di interessi insito nella situazione (lo Stato è al tempo stesso il donatore degli aiuti e l'organo incaricato del recupero) spesso gli ordini di recupero non figurano tra le priorità più urgenti. Ciò vale in particolare quando il beneficiario dell'aiuto ha dichiarato fallimento. Circa un terzo di tutti i casi di recupero riguardano imprese in fallimento. In tali casi, il recupero avviene sulla base delle procedure nazionali in materia di insolvenza, poiché non esiste un diritto comunitario armonizzato in materia. Inoltre, numerosi Stati membri, inclusi gli Stati in via di adesione, hanno recentemente adottato leggi sull'insolvenza modellate, seppure in misura diversa, sul capitolo 11 della legge che regola il diritto fallimentare negli Stati Uniti. In linea con il modello statunitense, queste nuove leggi proteggono le attività economiche dell'impresa insolvente nei confronti dei suoi creditori, incluse le richieste di recupero degli aiuti da parte dello Stato.

In risposta a tale problema e nell'ambito della recente riorganizzazione della DG Concorrenza, è stata creata una nuova unità, incaricata specificamente di assicurare che vanga data effettiva applicazione alle decisioni di recupero degli aiuti. Oltre ad esaminare i singoli casi, essa analizza gli ostacoli che si frappongono al recupero e individua le possibili soluzioni. Sono state inoltre avviate discussioni con professionisti ed accademici specialisti in materia di leggi sull'insolvenza, al fine di evitare un approccio unilaterale e di perseguire l'obiettivo di un recupero effettivo nell'ambito degli obiettivi generali del mercato interno.

Preparare l'allargamento

A partire dal 1° maggio 2004, le regole di concorrenza si applicheranno direttamente ai nuovi Stati membri con la sola eccezione, per quanto riguarda gli aiuti di Stato, di alcune disposizioni transitorie molto limitate. La Commissione dovrà garantire l'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in economie che continuano ad essere, sotto diversi aspetti, ancora diverse da quelle degli attuali Stati membri e che non hanno ancora tutte completato il processo di transizione da economie a pianificazione centrale a economie di mercato. L'esperienza della riunificazione tedesca costituisce un esempio di alcune delle difficoltà che possono insorgere.

Al fine di preparare una graduale introduzione del controllo degli aiuti di Stato in linea con l'acquis comunitario, la Commissione sta lavorando in stretta collaborazione con le autorità degli Stati in via di adesione da parecchi anni. Dalla fine degli anni Novanta, la Commissione ha incoraggiato attivamente l'introduzione nei paesi candidati di una normativa sugli aiuti di Stato e l'istituzione di autorità incaricate del loro controllo, in linea con le disposizioni degli accordi europei. La Commissione ha sempre ritenuto che i paesi candidati dovessero dimostrare di aver realizzato risultati credibili in materia di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in linea con l'acquis comunitario, ben prima della data di adesione. Di conseguenza, gli Stati in via di adesione hanno gradualmente eliminato o allineato le forme di aiuti con i maggiori effetti di distorsione, ad esempio gli aiuti per il salvataggio di imprese in difficoltà e taluni aiuti fiscali incompatibili, destinati sostanzialmente ad attirare investimenti mobili internazionali. Inoltre, il trattato di adesione, firmato ad Atene nell'aprile 2003, prevede un meccanismo che consente alla Commissione di esaminare gli aiuti di Stato entrati in vigore prima della data dell'adesione e che le autorità degli Stati in via di adesione intendono continuare ad applicare anche dopo tale data. Le disposizioni del trattato permettono alla Commissione di opporsi a simili misure qualora siano considerate incompatibili con il mercato comune. Tale meccanismo consente agli Stati in via di adesione di assicurare l'applicazione senza soluzione di continuità dei loro regimi di aiuti di Stato nel periodo immediatamente successivo all'adesione. Al tempo stesso, esso permette alla Commissione di assicurare un controllo effettivo di tutti gli aiuti di Stato concessi in tali paesi dopo l'adesione.

Una panoramica della situazione degli aiuti di Stato nei nuovi Stati membri è prevista per l'aggiornamento d'autunno 2004 del quadro di valutazione degli aiuti di Stato.

QUADRO DI VALUTAZIONE ON-LINE

Ulteriori informazioni sulle questioni metodologiche, un insieme di indicatori chiave e un'ampia gamma di tabelle statistiche sono disponibili nella versione on-line del quadro di valutazione. Nella tabella seguente figura una selezione degli indicatori chiave.

Nel sito del quadro di valutazione sono riportati gli indirizzi dei siti Internet degli Stati membri e del Parlamento europeo contenenti informazioni su diversi aspetti della politica in materia di aiuti di Stato.

http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/

Indicatori chiave per gli aiuti di Stato

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO I: CONCLUSIONI DEL CONSIGLIO IN MATERIA DI AIUTI DI STATO

Nel marzo 2000, il Consiglio europeo di Lisbona si è posto l'obiettivo di fare dell'UE l'economia fondata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo. Il Consiglio, la Commissione e gli Stati membri sono stati invitati a "proseguire i rispettivi sforzi intesi a promuovere la concorrenza e a ridurre il livello generale degli aiuti di Stato".

Nelle sue conclusioni del 24 marzo 2001, il Consiglio europeo di Stoccolma ha indicato che "il livello degli aiuti di Stato nell'Unione europea deve essere ridotto e il sistema reso più trasparente...." A tal fine, "entro il 2003, gli Stati membri dovrebbero dimostrare una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL, tenendo conto dell'esigenza di convogliare aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione."

A Barcellona, il 16 marzo 2002, il Consiglio europeo ha rinnovato "l'invito agli Stati membri a ridurre il livello globale degli aiuti di Stato espressi in percentuale del PIL entro il 2003 e, in seguito, a riorientare tali aiuti verso obiettivi orizzontali d'interesse comune, compresa la coesione economica e sociale, e a destinarli alle carenze del mercato individuate. La riduzione degli aiuti di Stato e una migliore destinazione sono elementi fondamentali per una concorrenza efficace."

Il 5 dicembre 2001, il Consiglio ha adottato delle conclusioni relative agli aiuti di Stato. In tali conclusioni, il Consiglio ha invitato gli Stati membri a:

- proseguire gli sforzi di riduzione dei livelli di aiuti in termini percentuali del PIL;

- ridurre prioritariamente, con l'obiettivo di eliminarli, gli aiuti che provocano i maggiori effetti di distorsione;

- riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali, compreso quello della coesione e, se del caso, verso le piccole e medie imprese (PMI);

- sviluppare ulteriormente il ricorso alle valutazioni "ex ante" e "ex post" dei regimi di aiuti, per riequilibrarli in modo più efficace. Tali valutazioni debbono focalizzarsi sulla qualità dei dispositivi di aiuti, sui loro effetti sulla concorrenza e sul loro impatto;

- migliorare la trasparenza e la qualità dei resoconti realizzati presso la Commissione, segnatamente grazie a modalità di controllo e di sorveglianza nazionali e, se possibile, alla fornitura di statistiche pertinenti.

Il Consiglio ha inoltre invitato la Commissione a:

- sviluppare, insieme agli Stati membri, gli strumenti statistici che permettano di assicurare il follow-up delle presenti conclusioni e sviluppare indicatori di efficacia e di efficienza; tali indicatori dovrebbero in seguito, se del caso, completare il quadro di valutazione;

- rafforzare la valutazione dell'impatto degli aiuti sulla concorrenza, sulla base di criteri economici;

- incoraggiare scambi di esperienze e esercizi concertati di valutazione per poter realizzare un'analisi comparativa dell'efficacia degli strumenti sul piano europeo;

- proseguire gli sforzi diretti a semplificare le norme europee in materia di aiuti di Stato, modernizzarle e chiarirle per renderle più efficaci, segnatamente in termini di durata dei processi;

- presentare nel 2002 una prima valutazione dei progressi realizzati."

Il 26 novembre 2002, il Consiglio ha adottato delle conclusioni relative agli aiuti di Stato. In tali conclusioni, il Consiglio ha invitato gli Stati membri a:

- impegnarsi a proseguire gli sforzi volti a ridurre il livello globale degli aiuti di Stato, in particolare degli aiuti che implicano il maggior rischio di distorsioni di concorrenza;

- considerare, prima di concedere aiuti di Stato, se questi siano destinati a carenze del mercato chiaramente accertate o diretti a obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione economica e sociale e se un intervento sotto forma di aiuti di Stato sia il modo più adeguato ed efficace di affrontare tali questioni;

- continuare a sviluppare il ricorso a valutazioni ex ante e ex post dei singoli aiuti di Stato e dei regimi di aiuti di Stato al fine di controllare l'impatto sulla concorrenza e l'efficacia degli aiuti;

- contribuire alla relazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera del 2003 sulle iniziative intraprese in materia di riduzione e riorientamento degli aiuti di Stato al fine di elaborare in una prospettiva a lungo termine un quadro analitico per la valutazione dell'impatto degli aiuti di Stato sui mercati e sullo sviluppo economico.

Il Consiglio ha inoltre invitato la Commissione a:

- continuare a modernizzare, semplificare e chiarire, in stretta cooperazione con gli Stati membri e senza indugio, la portata e il contenuto delle norme dell'UE in materia di aiuti di Stato, rendendole tra l'altro più efficienti in termini di durata del processo e di risorse amministrative connesse, e includere ogni anno nell'edizione autunnale del quadro di valutazione degli aiuti di Stato una sezione relativa ai risultati di tali considerazioni;

- precisare i criteri economici utilizzati per valutare gli effetti degli aiuti sia sui settori di attività già consolidati che sui nuovi;

Il Consiglio ha inoltre invitato gli Stati membri e la Commissione, nei rispettivi settori di competenza, a:

- scambiare esperienze con inizio nel 2003, segnatamente mediante riunioni e seminari, sugli sforzi per ridurre gli aiuti di Stato; i risultati di tali lavori figureranno nel quadro di valutazione e potrebbero includere idealmente una valutazione della tendenza degli aiuti di Stato basata sul seguente elenco indicativo di temi e argomenti:

* elaborazione di misure e indicatori statistici;

* metodologie e strumenti utilizzati per valutare l'impatto e l'efficacia degli aiuti di Stato;

* obiettivi e risultati a livello nazionale degli sforzi per ridurre gli aiuti di Stato;

* esperienze sul ricorso alle valutazioni ex ante e ex post degli aiuti;

* altre misure concrete volte a raggiungere gli obiettivi fissati nelle conclusioni dei Consigli europei di Stoccolma e di Barcellona concernenti la riduzione e il riorientamento degli aiuti, fra cui suggerimenti per ulteriori lavori e iniziative;

- elaborare, nell'ambito del quadro di valutazione degli aiuti di Stato, una rete basata sul web per lo scambio di informazioni ed esperienze fra gli Stati membri e la Commissione, e continuare ad aumentare la trasparenza."