Sezione A: Introduzione

Da qualche tempo il contrabbando di sigarette desta grandi preoccupazioni in Europa. Il commercio illecito di tabacco rende le sigarette disponibili a prezzi inferiori rispetto a quelli stabiliti per scoraggiare il fumo e, nel contempo, i prodotti illeciti non sono generalmente conformi alla normativa sui prodotti, ad esempio per quanto riguarda l'etichettatura. Il commercio illecito di tabacco causa inoltre considerevoli perdite di entrate pubbliche: se tutte le sigarette vendute sul mercato nero fossero vendute legalmente, il bilancio dell'UE e dei suoi Stati membri riceverebbe annualmente oltre 10 miliardi di EUR. Infine, ma non per questo meno importante, il contrabbando di sigarette rappresenta una fonte di entrate per i gruppi della criminalità organizzata d'Europa e del mondo e alcuni elementi indicano che, in alcuni casi, questo fenomeno è connesso al finanziamento del terrorismo. Pertanto, anche la lotta contro il commercio illecito di tabacco è fondamentale per tutelare la sicurezza dell'UE.

Nel 2013 la Commissione ha presentato una strategia globale per intensificare la lotta contro il commercio illecito di tabacco. Sulla base di un'analisi dettagliata del fenomeno del contrabbando nell'UE e dei fattori che lo determinano, la strategia proponeva alcuni metodi per contrastare il commercio illecito di tabacco, traendo spunto da un precedente piano d'azione contro il contrabbando di sigarette ed alcool lungo la frontiera orientale dell'Unione europea. La strategia del 2013 era accompagnata da un nuovo piano d'azione con 50 punti che la Commissione e/o gli Stati membri avrebbero dovuto attuare. La strategia e il piano d'azione sono stati approvati dal Consiglio nelle sue conclusioni del 10 dicembre 2013. Recentemente il Parlamento europeo ha sottolineato la necessità di intensificare la lotta contro il commercio illecito di tabacco, in particolare per quanto riguarda le sigarette "cheap white".

La presente relazione rispetta un impegno assunto nel 2013 dalla Commissione per monitorare l'attuazione della strategia e del piano d'azione, con particolare riferimento ai fattori specifici alla base del problema. La sezione B della relazione offre una panoramica delle iniziative principali adottate sin dal momento in cui è stata presentata la strategia del 2013; la sezione C descrive brevemente la situazione attuale del mercato illecito, mentre la sezione D verte sugli insegnamenti tratti da allora, suggerendo altresì alcuni spunti di ulteriore riflessione.

Sezione B: principali iniziative attuate dal 2013

La strategia del 2013 ha richiesto l'adozione di misure mirate interne ed esterne per intensificare la lotta contro il contrabbando transfrontaliero di sigarette e di altri prodotti del tabacco. L'obiettivo generale di queste misure era quello di garantire la sicurezza della catena di approvvigionamento legale, potenziare le attività di contrasto e far fronte agli incentivi sottesi al commercio illecito. Infine, la strategia ha riconosciuto che, dati i limiti territoriali delle leggi nazionali, è possibile contrastare adeguatamente questo fenomeno globale solo attraverso un'azione coordinata a livello europeo e internazionale, oltre che con le misure adottate a livello dei singoli paesi. In quest'ottica, dal 2013 ad oggi sono state adottate diverse misure rilevanti elencate di seguito.

1. Modifiche al quadro legislativo e politico

a) A livello globale, fin dall'inizio la Commissione si è impegnata in prima linea nei lavori connessi al protocollo sull’eliminazione del commercio illegale dei prodotti derivati dal tabacco della convenzione quadro dell'OMS sulla lotta contro il tabagismo (Framework Convention of Tobacco Control - "protocollo della FCTC") (azioni 2.1 e 2.2). Il protocollo mira a garantire la sicurezza della catena di approvvigionamento delle sigarette originali, in particolare attraverso il sistema di tracciabilità e di rintracciabilità dei prodotti del tabacco adottato dalle parti contraenti del protocollo, entro cinque anni dalla sua entrata in vigore. Il protocollo prevede inoltre la concessione di licenze per determinate attività, norme di dovuta diligenza per i produttori e norme per la vendita su Internet, le vendite esenti da imposte e le zone franche, oltre a promuovere la cooperazione internazionale fra le autorità di contrasto.

Attualmente il protocollo rappresenta la risposta principale della comunità internazionale al commercio illecito transfrontaliero di tabacco. Nel giugno 2016 l'UE, dimostrando il proprio impegno nei confronti del protocollo, è stata una delle prime parti contraenti a ratificarlo . Il documento deve essere ratificato da 40 parti prima di poter entrare in vigore; al 31 dicembre 2016 lo avevano ratificato in 25, tra cui sei Stati membri dell'Unione .

La Commissione sta promuovendo attivamente il protocollo all'interno dell'UE e nel mondo, avvalendosi della propria influenza diplomatica nelle relazioni internazionali, compresi i quadri istituzionali con i paesi limitrofi (azione 3.2.1.2) e con l'Asia orientale (azione 3.2.1). In tale contesto, la Commissione ha coadiuvato il segretariato FCTC nell’organizzazione di un workshop regionale in Myanmar nel dicembre 2014. Nel novembre 2016, in occasione della settima conferenza delle parti della convenzione quadro dell'OMS, l'UE ha avviato discussioni a livello globale sull'attuazione del protocollo in futuro (azione 3.2.13). Inoltre, fin dall'inizio, la Commissione ha offerto ulteriore assistenza finanziaria al processo .

b) Parallelamente, l'UE ha aggiornato e potenziato la propria normativa sul controllo del tabacco. Nel 2014 è stata adottata la direttiva sui prodotti del tabacco (DPT) riveduta. Per quanto concerne il traffico illecito di tali prodotti, la DPT è intesa a garantire la sicurezza della catena di approvvigionamento sulla base di un sistema di tracciabilità e di rintracciabilità a livello di Unione e di elementi di sicurezza antimanomissione nelle singole confezioni. Adempiendo agli obblighi pertinenti della DPT in materia di tracciabilità e rintracciabilità, gli Stati membri rispetteranno anche le disposizioni corrispondenti del protocollo FCTC e, ai sensi della DPT, a partire da maggio 2019 sarà possibile tracciare e rintracciare le sigarette prodotte per il mercato unico dell'UE o al suo interno. La Commissione sta attualmente elaborando la normativa necessaria per istituire il futuro sistema UE di tracciabilità e rintracciabilità (azioni 2.3 e 2.4).

c) L'UE ha inoltre potenziato i propri strumenti di indagine per individuare le frodi doganali e quelle relative alle accise riformando il regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio relativo alla mutua assistenza amministrativa nel settore doganale . Il nuovo regolamento consente agli investigatori di confrontare i movimenti fisici dei container con i dati relativi all'importazione e al transito, nonché i dati sull'esportazione di prodotti soggetti ad accisa, in particolare le sigarette, oltre ad agevolare l'utilizzo di dati oggettivi provenienti da altre giurisdizioni dell'UE nei procedimenti amministrativi e giudiziari nazionali. Una volta applicato completamente, il nuovo codice doganale dell'Unione (CDU) creerà un ambiente informatico in grado di contribuire a controlli doganali più efficaci e basati sui rischi anche nel settore del contrabbando di sigarette.

Analogamente, nel 2014 la Commissione ha adottato una strategia e un piano d'azione dell'UE per la gestione dei rischi doganali al fine di proteggere la sicurezza dell'Unione e dei suoi cittadini e tutelare gli interessi degli operatori legittimi e quelli finanziari dell'UE, garantendo nel contempo la regolarità dei flussi commerciali. Nel luglio 2016 la Commissione ha adottato una relazione sullo stato dei lavori relativi all'attuazione delle azioni .

d) Inoltre, la Commissione sta svolgendo una valutazione d'impatto sull'eventuale revisione del quadro fiscale, in particolare della direttiva 2011/64/UE relativa alla struttura e alle aliquote dell'accisa applicata al tabacco lavorato. Una relazione di valutazione esterna ha contribuito ad individuare alcune opzioni per diminuire i costi e gli oneri amministrativi sia per gli Stati membri che per gli operatori economici, ridurre le distorsioni nell'ambito del mercato interno e limitare altresì gli incentivi che favoriscono il commercio illecito di tabacco. La Commissione sta studiando l'impatto di queste opzioni e, in tale contesto, sta anche esaminando le definizioni e il trattamento fiscale dei prodotti del tabacco all'interno dell'UE (azione 1.1). Inoltre, sta considerando se includere o meno il tabacco greggio nell'ambito di applicazione dei prodotti soggetti ad accisa ai sensi della direttiva 2011/64/UE, dal quale è attualmente escluso. Pertanto, al momento non è possibile utilizzare gli strumenti principali nella lotta contro la frode (ossia, la cooperazione amministrativa, lo scambio di informazioni e il sistema informatizzato per i movimenti e i controlli dei prodotti soggetti ad accisa - Excise Movement and Control System o EMCS) per quanto riguarda il tabacco greggio.

In tale contesto, la Commissione ha valutato l'idea di armonizzare le norme contro il forestalling nell'UE (azione 1.3). Tuttavia, gli Stati membri non l'hanno ritenuta né applicabile né auspicabile. Per quanto concerne la franchigia consentita ai viaggiatori (in base alla direttiva 2007/74/CE sull'esenzione dall'IVA e dalle accise delle merci importate da viaggiatori), la Commissione ha concluso che la questione potrebbe essere affrontata nell'ambito di misure non legislative (azione 1.2).

e) La direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (la "quarta direttiva antiriciclaggio") ha segnato un notevole passo avanti per migliorare l'efficacia degli sforzi dell'UE nella lotta contro il riciclaggio dei proventi di attività criminali e il finanziamento del terrorismo. Il testo fissa standard elevati per impedire il riciclaggio, come ad esempio l'obbligo per gli Stati membri di istituire registri nazionali per i titolari effettivi di aziende e trust designati. Ciò contribuirà ad una migliore tracciabilità dei flussi finanziari relativi, ad esempio, al commercio illecito di tabacco, nonché alla lotta contro il riciclaggio dei proventi generati attraverso tali attività.

Inoltre, la Commissione ha adottato un piano d'azione globale per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo . Uno degli obiettivi del piano consiste nell'introdurre misure volte a perseguire penalmente il riciclaggio di denaro stabilendo una definizione comune di tale reato e le relative sanzioni in tutta l'UE .

f) Inoltre, la Commissione ha anche intrapreso l'iniziativa di ravvicinare le sanzioni per i reati doganali, ivi compreso il contrabbando di sigarette, avanzando a tal fine una proposta legislativa attualmente oggetto di negoziato tra il Consiglio e il Parlamento europeo. Per di più, una volta raggiunto un accordo politico tra i colegislatori su una nuova direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale , nell'aprile 2017 il Consiglio ha adottato la propria posizione in prima lettura.

Parallelamente, la Commissione ha sponsorizzato uno studio sull'efficacia delle sanzioni applicate negli Stati membri per i reati riguardanti il commercio illecito di prodotti del tabacco (azione 3.3.1). Tale studio conferma che le sanzioni attualmente previste per il contrabbando di sigarette e le modalità di applicazione pratica della normativa pertinente presso i tribunali differiscono sensibilmente da uno Stato membro all'altro.