1.Introduzione

Il sistema finanziario dell’Unione si fonda su un solido quadro di regolamentazione e di vigilanza che è stato profondamente rivisto negli ultimi anni per salvaguardare la sicurezza e la solidità degli enti che operano nel settore finanziario e la stabilità del sistema finanziario. Questo quadro rafforzato prevede attualmente l’istituzione di un’Unione bancaria, che sta per essere completata. I primi due pilastri dell’Unione bancaria, che sono già stati realizzati, pongono il sistema bancario all’interno degli Stati membri partecipanti sotto la comune responsabilità del meccanismo di vigilanza unico e del meccanismo di risoluzione unico, fondati su un codice unico di regole per tutta l’Unione. Per sostenere una vigilanza finanziaria convergente ed efficace in tutta l’Unione, la Commissione ha inoltre presentato proposte legislative per rafforzare i mandati e la governance delle autorità europee di vigilanza. Queste proposte sono al centro dell’Unione dei mercati dei capitali e devono essere adottate rapidamente.

Un sistema solido e credibile per individuare e combattere il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo costituisce un elemento essenziale sia all’interno di questo quadro che per il buon funzionamento dell’Unione bancaria e dei mercati dei capitali. Sebbene il sistema attuale sia stato notevolmente rafforzato negli ultimi anni, sono necessarie azioni legislative e non legislative rapide per porre rimedio a una serie di carenze individuate.

Il quadro dell’Unione in materia di antiriciclaggio e contrasto del finanziamento del terrorismo è stato rafforzato notevolmente con l’adozione della quarta direttiva antiriciclaggio, in linea con le norme internazionali. La quinta direttiva antiriciclaggio, entrata in vigore nel luglio 2018 per il recepimento entro il 10 gennaio 2020, apporterà ulteriori miglioramenti di rilievo. Essa va oltre le norme internazionali e comprende misure volte a migliorare la trasparenza sulla titolarità effettiva, rafforza il quadro per la valutazione dei paesi terzi ad alto rischio, affronta i rischi connessi alle carte prepagate anonime e alle valute virtuali e contiene norme sulla cooperazione tra le autorità di vigilanza antiriciclaggio e prudenziale.

Nonostante questo rafforzamento del quadro normativo, alcuni recenti casi di riciclaggio nelle banche europee hanno destato preoccupazioni quanto al permanere di lacune nel quadro di vigilanza dell’Unione. In particolare, non esiste una chiara articolazione tra la normativa prudenziale e quella antiriciclaggio per gli istituti finanziari. La Commissione nutre preoccupazioni anche in merito ai ritardi nelle risposte di vigilanza e alle carenze nella cooperazione e nella condivisione delle informazioni, sia a livello nazionale, tra autorità prudenziali e antiriciclaggio, sia a livello transfrontaliero, tra le autorità dei diversi Stati membri o dei paesi terzi.

Pur riguardando solo una parte molto limitata del sistema finanziario dell’Unione, questi casi incidono sulla reputazione dell’UE, che deve agire con rapidità e decisione per ovviare alle carenze individuate e ridurre ulteriormente i rischi nel sistema finanziario dell’Unione derivanti da attività di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

Queste preoccupazioni sono state ribadite dalle altre istituzioni dell’Unione. Al Parlamento europeo sono state organizzate diverse audizioni in risposta ai recenti scandali, mentre in sede di Consiglio la questione è stata sollevata dai ministri delle finanze e, da ultimo, dal presidente dell’Eurogruppo Centeno, nella lettera del 25 giugno 2018 al presidente del Consiglio europeo Tusk. Anche la dichiarazione franco-tedesca di Meseberg e la tabella di marcia adottata il 19 giugno 2018 evidenziano questa problematica.

Come prima risposta, nel maggio 2018 la Commissione ha invitato i presidenti delle autorità europee di vigilanza, il presidente del comitato antiriciclaggio delle autorità europee di vigilanza e il presidente del consiglio di vigilanza della Banca centrale europea a istituire un gruppo di lavoro congiunto per avviare una riflessione collettiva sulle modalità per migliorare l’attuale quadro di cooperazione tra le autorità di vigilanza antiriciclaggio e prudenziale.

In tale contesto, la presente comunicazione, insieme alla proposta legislativa che la accompagna, stabilisce le misure necessarie per rafforzare ulteriormente la vigilanza degli istituti finanziari nell’Unione per la lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. Un’azione decisa di tutte le autorità interessate promuoverà ulteriormente l’integrità del sistema finanziario dell’Unione e in particolare dell’Unione bancaria, contribuirà alla stabilità finanziaria e ridurrà ulteriormente la criminalità finanziaria nell’Unione.

2.Perché è necessaria l’azione dell’UE

L’UE dispone di un quadro giuridico solido per la prevenzione e la lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo. Esso recepisce le norme internazionali del Gruppo di azione finanziaria internazionale, ma prevede anche garanzie supplementari per garantire la sicurezza e il buon funzionamento del sistema finanziario dell’UE. Un elemento fondamentale di questo quadro antiriciclaggio è che gli istituti finanziari e gli altri soggetti devono porre in essere sistemi interni per individuare e valutare i rischi di riciclaggio legati alla loro attività e gestire tali rischi. Il quadro di vigilanza per combattere il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo è contenuto in un unico strumento, la direttiva antiriciclaggio, che si applica anche a diversi attori esterni al settore dei servizi finanziari. La vigilanza sulla conformità alla normativa antiriciclaggio segue un approccio nazionale, basato sulla vigilanza del paese ospitante, e prevede soltanto un’armonizzazione minima delle competenze di vigilanza e nessuna armonizzazione dei poteri delle autorità di vigilanza.

La riduzione dei rischi di riciclaggio negli istituti finanziari è un compito insieme distinto e strettamente collegato a quelli delle autorità di vigilanza prudenziale, che consistono nel garantire la sicurezza e la solidità degli istituti finanziari e la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso. Questo compito è svolto sulla base del quadro prudenziale dell’Unione per gli istituti finanziari, che comprende una serie di strumenti legislativi in diversi settori dei servizi finanziari. I poteri di vigilanza prudenziale sono ampiamente armonizzati e le responsabilità sono attribuite principalmente all’autorità del paese di origine. Nel caso delle banche, dall’istituzione del meccanismo di vigilanza unico i poteri di vigilanza negli Stati membri che partecipano all’Unione bancaria sono condivisi tra la Banca centrale europea e le autorità nazionali competenti.

Il quadro attuale coinvolge autorità diverse nelle varie giurisdizioni, con compiti, competenze e responsabilità di vigilanza diversi. Per essere efficaci, tali autorità devono cooperare strettamente. La quinta direttiva antiriciclaggio eliminerà gli ostacoli alla cooperazione tra le autorità di vigilanza antiriciclaggio e prudenziale, compresa la Banca centrale europea . Occorrono tuttavia ulteriori misure per garantire un’efficace cooperazione in materia di vigilanza, in particolare quando gli istituti finanziari operano a livello transfrontaliero.

a)Vigilanza sulla conformità alla direttiva antiriciclaggio

La direttiva antiriciclaggio si basa su un’armonizzazione minima. Tale direttiva comprende principi di alto livello e taluni orientamenti dettagliati per le autorità di vigilanza. Ciò lascia un margine di discrezionalità agli Stati membri per quanto riguarda l’attuazione e ha portato a pratiche di vigilanza nazionali divergenti. Attualmente non esiste un meccanismo obbligatorio od orientamenti dettagliati per garantire la cooperazione continua e strutturata tra le autorità di vigilanza antiriciclaggio e prudenziale degli istituti finanziari che operano su base transfrontaliera e vi è un margine di discrezionalità per quanto riguarda quali informazioni sono condivise e quando. La portata delle competenze delle autorità di vigilanza antiriciclaggio non è specificata in maniera dettagliata. Inoltre, il coordinamento con i paesi terzi rimane frammentato.

b)Esame degli aspetti connessi al riciclaggio da parte delle autorità di vigilanza prudenziale, compresa la Banca centrale europea nella sua veste di autorità di vigilanza

Esistono chiari legami tra la vigilanza antiriciclaggio e quella prudenziale: qualora non vengano affrontati i rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo possono verificarsi effetti negativi sulla solidità finanziaria dei singoli istituti, sull’integrità del mercato interno e sulla stabilità finanziaria. Pertanto, la normativa prudenziale impone alle autorità di vigilanza degli istituti finanziari di prendere in considerazione gli aspetti connessi al riciclaggio nel corso del loro lavoro.

Nella pratica, tuttavia, le autorità di vigilanza sono soggette a norme nazionali che sono state recepite in maniera diversa, in quanto i requisiti prudenziali non sono stati integrati da orientamenti armonizzati. Inoltre, nonostante la chiara competenza in materia di revoca della licenza in caso di gravi violazioni delle norme antiriciclaggio, stabilita sia dal quadro prudenziale che da quello antiriciclaggio, non vi è una sufficiente chiarezza sulle condizioni per la revoca delle autorizzazioni. La cooperazione tra le autorità prudenziali e le autorità di vigilanza antiriciclaggio dipende inoltre in gran parte dalla buona fede e dalla volontà delle autorità pertinenti.

Nell’Unione bancaria, la Banca centrale europea non è incaricata di garantire il rispetto delle norme stabilite nella direttiva antiriciclaggio. Tuttavia, la Banca centrale europea, nella sua veste di autorità di vigilanza, è incaricata della vigilanza diretta degli enti significativi e deve pertanto far fronte alle sfide di cui sopra. Ulteriori sfide derivano dall’obbligo di applicare e di fare affidamento, per gli aspetti prudenziali inerenti alla vigilanza antiriciclaggio, sulla legislazione nazionale che recepisce le direttive dell’UE in tutti gli Stati membri che partecipano al meccanismo di vigilanza unico. Il divergere del recepimento nazionale nell’Unione bancaria comporta notevoli differenze per quanto riguarda le informazioni che la Banca centrale europea può ottenere, le possibilità di contattare le unità nazionali di informazione finanziaria o le autorità antiriciclaggio, nonché gli strumenti di vigilanza disponibili, a seconda del paese di origine della banca in questione.