Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sull'ambiente e l'occupazione» (Costruire un'Europa sostenibile)



Gazzetta ufficiale n. C 235 del 27/07/1998 pag. 0001



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sull'ambiente e l'occupazione» (Costruire un'Europa sostenibile) (98/C 235/01) La Commissione, in data 24 novembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pellarini, in data 5 maggio 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1998, nel corso della 355a sessione plenaria, all'unanimità, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nel preambolo del Trattato di Amsterdam è stato inserito il principio dello sviluppo sostenibile e tra gli obiettivi dell'Unione lo «sviluppo equilibrato e sostenibile» e «un elevato livello di occupazione» sono strettamente coniugati nel medesimo comma dell'articolo B. 1.2. La Comunicazione in esame costituisce un primo passo in direzione del binomio ambiente-occupazione, dando per scontato che ciò sia proficuo e che se ne debbano trarre le conseguenze nell'impostazione delle politiche comunitarie. 1.3. Per il Comitato si tratta di un argomento già affrontato più volte, in particolare nel parere su «Crescita economica e ambiente» (), dove si dedicava un capitolo al «governo della transizione verso lo sviluppo sostenibile» e si affermava che «nella fase attuale, sviluppo sostenibile e crescita dell'occupazione sono entrambi obiettivi irrinunciabili, che vanno coniugati attraverso un'iniziativa politica forte e una partecipazione responsabile di tutti gli interlocutori». 1.4. Esso coglie l'occasione per ritornare sull'argomento tenendo conto dell'invito del Consiglio di Lussemburgo del dicembre 1997 ad elaborare una strategia di integrazione delle considerazioni ambientali nelle politiche e azioni comunitarie e della prossima scadenza di esame di tale strategia al Vertice di Cardiff. 2. Osservazioni sulle relazioni tra ambiente ed occupazione (capitolo 2) 2.1. Il Comitato si compiace che la Commissione assuma l'approccio auspicato nei precedenti pareri in particolare nel capitolo «Gestire la transizione» e che enunci nel capitolo 3 una serie di politiche di sostegno specifico nei vari settori. 2.2. Il Comitato è altresì convinto che senza un messaggio politico forte che orienti le politiche verso lo sviluppo sostenibile, a livello comunitario, nazionale, regionale e locale, alcune affermazioni di principio contenute nei Trattati rischino di restare lettera morta. Già lo aveva affermato nel parere espresso al momento dell'adozione del Quinto programma ambientale, valutandolo non attuabile se non fossero state fissate precise «priorità di natura politica» () non solo a livello comunitario, ma degli Stati membri. 2.3. L'impegno assunto dall'Unione europea, anche a livello internazionale, nel 1992 globalmente a Rio e nel 1997 in relazione al cambiamento climatico a Kyoto, per orientare la crescita secondo nuovi parametri di preservazione delle risorse naturali, deve essere effettivamente rispettato ed integrato nelle varie misure. Nella fase attuale questo impegno può essere consolidato valorizzando tutte quelle esperienze che permettono di ottimizzare la protezione dell'ambiente e la crescita dell'occupazione, tenendo tuttavia presente che i risultati non sono verificabili sulla singola misura, ma risultano disseminati in un contesto più ampio e possono essere moltiplicati solo se si persegue con decisione una strategia di «sviluppo sostenibile». 2.4. Per queste ragioni il Comitato ritiene che la Comunicazione non approfondisca sufficientemente alcuni concetti basilari e non offra un quadro esauriente di quanto fino ad oggi è stato fatto attraverso programmi e iniziative politiche. 2.5. Il titolo stesso lascia intravedere un'associazione di concetti troppo superficiale tra ambiente, occupazione e sviluppo; soprattutto quando recita «Costruire un'Europa sostenibile» che letteralmente non ha significato, o perlomeno se lo ha è molto oscuro. 2.5.1. Per maggiore chiarezza sarebbe stato preferibile accostare termini dal significato già consolidato come ad esempio «Costruire un'Europa competitiva nel quadro di uno sviluppo sostenibile». 2.6. Data l'importanza e la dimensione del fenomeno disoccupazione in Europa è anche rischioso collegare automaticamente la tutela ambientale con l'occupazione, come sembra sottintendere la comunicazione, in quanto che, pur essendo entrambi obiettivi da integrare in tutte le politiche comunitarie, la lotta alla disoccupazione può essere solo il risultato dell'attuazione complessiva di tali politiche. 2.6.1. Non va trascurato che la protezione e la preservazione dell'ambiente costituisce una politica in sé, oltre ad avere aspetti orizzontali, e che la valutazione di impatto ambientale dei progetti e dei programmi può essere utilmente affiancata a titolo informativo da una scheda di valutazione degli effetti occupazionali, che può essere utile per individuare le sinergie tra politiche diverse, senza per questo pregiudicare le decisioni che vanno strettamente basate su considerazioni ambientali. 2.7. La Comunicazione inizia con la constatazione (p. 1.1) che «Le economie dei paesi dell'UE non si stanno sviluppando nell'ottica della sostenibilità», ma non prosegue coerentemente il suo ragionamento fino all'affermazione della necessità di modificare il modello di sviluppo socioeconomico e di adottare un nuovo approccio globale, che valorizzi nuovi saperi e nuove capacità imprenditoriali, secondo quanto prefigurato nel Libro bianco di Delors (vedi ultra) e quanto esplicitato nel Quinto programma per lo sviluppo sostenibile. 2.7.1. Fermandosi all'indicazione di possibili misure e azioni di portata settoriale nel quadro esistente si ha la sensazione che la Commissione decida di ignorare che l'attuale modello di crescita non ha ricette per risolvere radicalmente il problema, ma solo per mitigare la sua gravità allontanando nel tempo i prevedibili danni. 2.8. Ciò appare ancora più evidente quando si constata che nella Comunicazione non vi è traccia di un ragionamento più approfondito e attuale su almeno tre punti cardine: - la disoccupazione europea non è congiunturale, ma ha caratteristiche strutturali; - nonostante il ruolo fondamentale dello sviluppo tecnologico nell'accrescere la competitività dell'economia europea, non si può affermare con certezza che l'innovazione tecnologica sia in grado di creare più posti di lavoro di quanti ne sostituisca, soprattutto in termini di lavoro dipendente tradizionale; - è illusorio pensare che sussista ancora un legame consequenziale ed automatico tra il tasso di crescita economica e la diminuzione della disoccupazione. 2.9. Dalle considerazioni che precedono risulta evidente che per affrontare la disoccupazione con risultati positivi bisogna impostare una politica di carattere globale nell'ottica di uno sviluppo sostenibile che faccia leva su tutta una serie di strumenti, rispetti il principio del «chi inquina paga» e si inquadri in una formalizzazione normativa della nozione di responsabilità per danni in materia ambientale (). 2.10. Dando per scontata l'analisi di cosa significhi sviluppo sostenibile (analisi condivisa anche nel documento della Commissione) è chiaro che per perseguire tale obiettivo occorre rimettere in discussione i meccanismi socioeconomici che sottendono attualmente alla produzione e al consumo di beni e servizi. Il binomio ambiente-occupazione può trovare il massimo risultato solo in quest'ottica e va specificamente tenuto presente nelle politiche di creazione di impiego che i vari Stati membri stanno perseguendo. 2.11. A questo proposito il Comitato deplora che le considerazioni sviluppate nel capitolo X del Libro bianco di Delors, sul sottoutilizzo della risorsa lavoro e l'utilizzo eccessivo delle risorse naturali e sulla necessità di correttivi fiscali a tale squilibrio non siano sufficientemente sviluppate tra i temi della comunicazione (). 2.11.1. Solo ripartendo da quell'approccio si possono coniugare utilmente le due priorità della protezione dell'ambiente e della creazione di nuovi posti di lavoro, agendo non esclusivamente sulla leva fiscale, ma su un insieme di misure, in modo da rispettare il principio della neutralità fiscale. 2.12. Occorre in effetti assumere un'impostazione dinamica che tenga conto dei nuovi bisogni di prevenzione e protezione ambientale e dei nuovi metodi produttivi e di gestione ecologica, delle nuove tecnologie e dei nuovi servizi in termini di informazione e formazione che il passaggio allo «sviluppo sostenibile» implica: solo in tal modo si possono individuare le nuove figure professionali ed i nuovi posti di lavoro che possono essere creati, valorizzando altresì il ruolo che la piccola e media impresa può specificamente assolvere. 2.12.1. Nella creazione di queste nuove figure professionali e nuovi posti di lavoro particolare attenzione va accordata alle normative sulla sicurezza e la salute sul posto di lavoro. 2.13. Non bisogna inoltre limitarsi a ragionare in termini di lavoro dipendente industriale; le nuove forme di lavoro autonomo, a contratto, a tempo parziale, che si delineano soprattutto nel settore dei servizi connessi all'informazione e alla consulenza, fanno sì che sia più facilmente prevedibile una crescita di lavoro atipico. 2.14. Nel parere già citato su «Crescita e ambiente» si escludeva una relazione automatica tra misure di protezione ambientale e crescita dell'occupazione e ciò trova conferma nell'ampia documentazione fornita dai servizi della Commissione relativamente a studi condotti negli ultimi anni in materia; tali studi dimostrano tuttavia che le misure di protezione ambientale con l'impiego delle migliori tecnologie disponibili hanno globalmente un effetto positivo, sia pur non rilevante, in termini di posti di lavoro e si combinano sovente con elementi di innovazione tecnologica e di razionalizzazione dei processi produttivi che assicurano la tenuta della competitività delle imprese, contribuendo in questo modo quanto meno a salvaguardare occupazione. 2.14.1. Nello sviluppo di nuovi processi produttivi, prodotti e servizi che rispondono ad una nuova domanda da parte dell'industria, della pubblica amministrazione e dei consumatori, possono crearsi sinergie positive che richiedono però un importante sforzo di investimento. 2.15. Oltre al settore specifico della «eco-industria», che risponde specificamente alla domanda di tecnologie e servizi di protezione ambientale, e rappresenta un nuovo settore in crescita, occorre distinguere più in generale tra misure volte alla riduzione e alla prevenzione dell'inquinamento che comportano costi di investimenti aggiuntivi, ma alla lunga si risolvono in risparmi di materie prime ed energia, contribuendo all'accrescimento della produttività, e alla riduzione dei costi sociali dei danni ambientali sul lungo periodo, e misure di salvaguardia e ripristino dell'ambiente naturale e urbano, che creano nuovi posti di lavoro, sia tradizionali che innovativi. 2.15.1. Al riguardo è bene distinguere anche tra i metodi di finanziamento delle varie misure, in quanto le prime riguardano settori creatori di profitto a prevalente carattere privato (industria manifatturiera, produzione di energia, trasporti), mentre le seconde necessitano di ingenti investimenti pubblici. 2.16. Se si adotta un approccio dinamico e globale, si constata comunque che i vari tipi di misure necessitano di nuovi know-how, competenze e servizi di consulenza, che possono essere assicurati non solo dalla pubblica amministrazione e dagli enti pubblici che devono attrezzarsi allo scopo, ma altresì da nuove imprese di servizio, che possono offrire sbocchi occupazionali importanti. I risultati in termini occupazionali vanno calcolati in termini globali e sul medio periodo, tenendo conto delle ristrutturazioni necessarie. 2.17. Poiché lo «sviluppo sostenibile» è un obiettivo internazionalmente perseguito, l'Europa può trarre altresì vantaggio in termini di esportazioni di tecnologie e prodotti puliti e di know-how se procede più rapidamente in tale direzione; ed anche su questo fronte si possono ottenere positive ricadute occupazionali. 2.18. Anche il ruolo delle amministrazioni centrali, regionali e locali deve essere esaminato più in profondità in quanto esse possono introdurre regole e incentivi tali da rendere conveniente per i privati ciò che è utile per l'interesse collettivo, contribuendo in tal modo al graduale riorientamento dell'attuale modello in un'ottica di crescita compatibile con la salvaguardia dell'ambiente e di sviluppo sostenibile. 2.19. I diversi attori economici e sociali, nell'ambito della «responsabilità compartita», possono svolgere un ruolo di stimolo, educazione e informazione in direzione dello sviluppo e del consumo «sostenibile», mobilitando le loro risorse organizzative ed associative; particolarmente interessanti risultano esperienze già in corso di collaborazione tra diverse organizzazioni socioprofessionali, sindacali ed ambientalistiche, anche a livello transfrontaliero. 2.20. Accanto ad un'opera di educazione ed informazione a livello orizzontale, che può creare nuove forme di impiego nel cosiddetto «terzo settore», nel quale operano associazioni volontarie i cui meriti vanno riconosciuti e valorizzati, l'accento va posto altresì su una migliore gestione ambientale delle imprese, nell'ambito del sistema dell'Ecoaudit, del quale si preannuncia una prossima revisione in funzione di una sua migliore diffusione, ma anche di una migliore rispondenza alle esigenze delle piccole e medie imprese, in particolare dell'artigianato e delle microimprese. La diffusione di tale sistema risulta in effetti assai disuguale a livello europeo e andrebbe maggiormente incoraggiata da parte degli Stati membri. 2.21. In particolare per quanto riguarda queste piccole imprese e l'artigianato, il Comitato richiama l'attenzione sulla necessità di attuare misure legislative e fiscali adeguate alle loro realtà per coadiuvarle nell'introdurre le norme ambientali. Sottolinea in particolare l'esigenza di sostenere ed agevolare il ruolo e l'azione delle organizzazioni associative intermedie. 2.22. In base alle precedenti considerazioni, il documento della Commissione risulta eccessivamente prudente e non apre nuovi filoni di riflessione, limitandosi a fare l'inventario delle misure possibili nel quadro delle politiche esistenti. 3. Osservazioni sulle politiche di sostegno e le azioni chiave (capitoli 3 e 4) 3.1. La Comunicazione passa in rassegna le azioni già in atto nei diversi settori e le politiche di sostegno operanti ed enuclea alcune azioni chiave per il futuro; quest'ultima (capitolo 4) è la parte più vaga ed è essa che andrebbe riempita di contenuti e proposte operative collegandola con l'analisi settoriale della parte 3. 3.2. Sulla base della documentazione ricevuta e delle iniziative sviluppate negli Stati membri, con la partecipazione attiva e la cooperazione tra le organizzazioni socioprofessionali e le associazioni ambientaliste e dei consumatori, il Comitato suggerisce alcune tematiche da sviluppare. 3.2.1. Politiche nazionali sull'occupazione 3.2.1.1. È importante che nell'ambito degli orientamenti per la definizione delle politiche dell'occupazione degli Stati membri venga integrato l'aspetto dello sviluppo sostenibile, dando impulso alle iniziative degli Stati membri nella definizione di patti territoriali che valorizzino le risorse ambientali, stimolino l'innovazione e le competenze, predispongano gli strumenti formativi e di diffusione del know-how adeguati, in particolare in direzione delle piccole e medie imprese. Tali patti non dovrebbero essere limitati ad esperienze pilota, ma inquadrarsi nell'ambito dell'utilizzazione dei fondi strutturali. 3.2.2. La città e la riqualificazione urbana come banco di prova per politiche innovative capaci di coniugare ambiente ed occupazione 3.2.2.1. Il concetto di spazio urbano è divenuto in questi anni sempre più preciso e purtroppo sempre più riconducibile a specificità di degrado dei contesti metropolitani, che presentano una serie di problemi che influenzano l'ambiente in modo peculiare. Si va evidenziando un ribaltamento dei vecchi schemi d'azione ed il concetto di crescita urbana viene progressivamente sostituito con quello di manutenzione della città. Dalla necessità di risolvere tutti i problemi che la città pone all'ambiente emerge anche un nuovo approccio dove la città non è più semplicemente vista come spazio in cui la gente abita, si sposta e lavora, ma un'entità territoriale che vive come un sistema di flussi e cicli, la cui gestione eco-efficiente ed ecocompatibile è garanzia di benessere dei cittadini (). 3.2.2.2. È ormai chiaro che le politiche per la città, cioè la pianificazione, la progettazione ed il controllo dello sviluppo dell'ambiente urbano come piani regolatori, piani di recupero, piani del traffico o per lo smaltimento dei rifiuti, piani energetici, hanno una forte influenza sulle modalità con cui si interviene per tutelare l'ecosistema degli spazi urbani, per ridurre il consumo di risorse ambientali e territoriali in essi presenti. È assodata la possibilità di conciliare le esigenze di sviluppo delle città con soluzioni compatibili con la tutela ambientale ma anche con la necessità di creare nuova e duratura occupazione (). 3.2.2.3. Se pensiamo al settore edilizio/abitativo, si constata che le agevolazioni e gli incentivi messi in atto per manutenzioni e ristrutturazioni del patrimonio abitativo, possono costituire dei moltiplicatori della qualità dell'ambiente urbano. Gli interventi sul patrimonio immobiliare sono complessi ed articolati ed abbracciano diversi campi e discipline, dalla cultura del recupero urbano, alle politiche di risanamento dei centri storici e delle periferie, dalla conservazione al riuso di spazi del territorio urbanizzato, al complessivo miglioramento delle condizioni ambientali delle nostre città. 3.2.2.4. Il risparmio energetico va perseguito nelle ristrutturazioni degli edifici, nonché con un'attiva politica di coinvolgimento degli utenti, anche con gli opportuni incentivi. Esso contribuisce, come risulta dai dati, oltre che a positivi effetti ambientali, ad una crescita delle possibilità occupazionali. 3.2.3. Gestione dei rifiuti 3.2.3.1. Nell'ambito dell'approccio preventivo di riduzione dei rifiuti alla fonte, di raccolta differenziata e trattamento in vista del riuso e del riciclaggio, nuovi profili professionali e nuovi sbocchi occupazionali si stanno creando e possono essere incoraggiati, come ha evidenziato il Comitato nei pareri in materia (). 3.2.4. Trasporti 3.2.4.1. In vari pareri () il Comitato ha sottolineato il bisogno di una riconversione e razionalizzazione dei sistemi di trasporto pubblico, con particolare riguardo al settore dei trasporti urbani, e la necessità di un'integrazione delle considerazioni ambientali nell'ambito dell'ampliamento delle reti nazionali e transeuropee. Il trasporto secondario su ferro deve essere rivalorizzato, e deve essere potenziato il trasporto locale. 3.2.4.2. Essenziale è incoraggiare l'espansione del trasporto pubblico, come sottolineato nel parere del Comitato sul Libro verde relativo all'impatto dei trasporti sull'ambiente (). 3.2.5. Sviluppo rurale ed agenda 2000 3.2.5.1. Non si può essere troppo ottimistici sugli effetti occupazionali in agricoltura dell'Agenda 2000. Occorre definire pertanto azioni prioritarie che valorizzino il ruolo degli agricoltori nella preservazione dell'ambiente, in particolare per quanto riguarda l'assetto dei suoli, la protezione paesistica, il rimboschimento, la lotta contro la desertificazione, la preservazione della biodiversità, la salvaguardia delle zone di montagna, nonché in nuove iniziative imprenditoriali, quali l'agriturismo e la produzione biologica. 3.2.5.2. Nell'ambito della ridefinizione della PAC, i fondi strutturali devono favorire la riconversione verso l'agricoltura eco-sostenibile e valorizzare nuovi profili professionali che attirino i giovani. 3.2.5.3. Ma è soprattutto da una coerente ed incisiva politica di sviluppo rurale che, riconoscendo nell'agricoltura il perno centrale dell'economia delle zone rurali, abbia come obiettivo anche quello di attivare ogni utile iniziativa nei settori collaterali dell'industria agroalimentare, del turismo, dell'artigianato, dei trasporti, delle comunicazioni, ecc. possono scaturire rilevanti possibilità di nuova occupazione, di innovazione tecnologica, di modernizzazione e rilancio dell'economia complessiva delle aree rurali. 3.2.5.4. Per dare impulso a tale rilancio, potrebbe essere utile stabilire una connessione tra la Rete Natura 2000 (Direttiva Habitat) e i fondi strutturali, inserendo i siti di interesse naturale della Rete negli obiettivi 1 e 2. 3.2.5.5. La gestione delle risorse idriche nell'ambito delle autorità di bacino, promossa dalla direttiva quadro sull'acqua, può essere ad esempio uno strumento importante di un nuovo approccio nell'ambito della gestione del territorio. 3.2.6. Formazione e informazione nel settore ambientale nell'ambito scolastico e professionale 3.2.6.1. È in questo settore che va compiuto il massimo sforzo, sia per riconvertire i lavoratori verso nuovi profili professionali, sia per orientare i giovani verso nuovi mestieri e nuove competenze, sia per formare i pubblici amministratori, le organizzazioni intermediarie e professionali e i piccoli imprenditori alle nuove tecnologie e alla gestione eco-compatibile. 3.2.6.2. In questo ambito oltre alle strutture di formazione scolastiche e professionali, va valorizzato anche il sistema di «Ecoaudit» che promuove il miglioramento della gestione ambientale delle imprese e comporta un sistema di «formazione continua» e di aggiornamento degli operatori e degli addetti. 3.2.6.3. Nel settore della formazione e dell'informazione un ruolo importante di moltiplicatore può essere assolto dalle organizzazioni socioprofessionali e dell'associazionismo. 3.2.7. Ricerca e sviluppo 3.2.7.1. Nell'ambito del nuovo programma quadro va conferito impulso alla ricerca e allo sviluppo per le tecnologie pulite e di disinquinamento, ma altresì agli aspetti di nuova concezione dei metodi produttivi e dei prodotti, in funzione della crescita e del consumo sostenibile. La competitività europea e la conseguente crescita dipendono dalla capacità di rispondere alle sfide della protezione ambientale e di valorizzare e preservare le risorse naturali. Bruxelles, 27 maggio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 155 del 21.6.1995. () GU C 287 del 4.11.1992. () Cfr. il parere del Comitato sulla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale: Libro verde sul risarcimento dei danni all'ambiente», in GU C 133 del 16.5.1994. () Cfr. i pareri del Comitato sul Libro Bianco, in GU C 295 del 22.10.1994. () Cfr. il parere del Comitato sul Libro verde «Ambiente urbano», in GU C 269 del 14.10.1991. () Cfr. il parere del Comitato su «Sviluppo sostenibile: edilizia abitativa in Europa», in GU C 355 del 21.11.1997. () In particolare cfr. il parere sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, in GU C 89 del 19.3.1997. () Cfr. il parere del Comitato su «La rete dei cittadini - Realizzare le potenzialità del trasporto pubblico di viaggiatori in Europa - Libro verde della Commissione europea», in GU C 212 del 22.7.1996. - Cfr. il parere del Comitato sul «Libro verde - Verso una corretta ed efficace determinazione dei prezzi nel settore dei trasporti - Strategie d'intervento per l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti nell'Unione europea», in GU C 56 del 24.2.1997. () GU C 313 del 30.11.1992.