Relazione speciale Il rafforzamento della 
capacità amministrativa 
nell’ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia: 
scarsi progressi in un 
contesto difficileIT 2016  n. 11
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
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PDF ISBN 978-92-872-4906-7 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/966172 QJ-AB-16-012-IT-N
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Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Il rafforzamento della 
capacità amministrativa 
nell’ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia: 
scarsi progressi in un 
contesto difficile
(presentate in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 11
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, presieduta da Karel Pinxten, membro della Cor -
te, specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf Wessberg, membro 
della Corte, coadiuvato da Peter Eklund, capo di Gabinetto, Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché di Gabinetto, Torielle 
Perreur-Lloyd, capo incarico, Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante, Aurelia Petliza, auditor.
Da sinistra a destra:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e acronimi
I-IX Sintesi
01-13  Introduzione
01-05  Il percorso verso l’adesione
06-10  Il contesto nazionale della riforma
11-13  L ’assistenza finanziaria preadesione dell’UE
14-21  Estensione e approccio dell’audit
22-66  Osservazioni
22-44  Parte I — L ’efficacia dell’assistenza finanziaria preadesione nel contribuire al rafforzamento 
della capacità amministrativa
23-36  L ’assistenza finanziaria preadesione non ha affrontato in maniera efficace le debolezze significative 
che inficiano la capacità amministrativa in ambiti chiave
37-38  La maggior parte delle realizzazioni previste sono state attuate ma non sempre sono state sfruttate
39-40  L ’impatto dei progetti è risultato spesso limitato e non sempre sostenibile
41-44  Il rafforzamento della capacità amministrativa ha incontrato diversi ostacoli
45-55  Parte II — La gestione decentrata come strumento di creazione della capacità
46-49  Il paese non era pronto per gestire il volume e la complessità dei fondi IPA per i quali è stata adottata 
la gestione decentrata
50-51  La Commissione è intervenuta ma è probabile che si proceda a un ulteriore disimpegno
52-55  Il ricorso al decentramento della gestione quale strumento volto a rafforzare la capacità della pubblica 
amministrazione avrebbe potuto essere più ampio
04 Indice 
56-66  Parte III — Il contributo del dialogo politico al rafforzamento della capacità amministrativa
57-60  Per quanto ben organizzato, il dialogo politico non ha contribuito in maniera significativa al rafforzamento 
globale della capacità amministrativa
61-66  Altri meccanismi di dialogo posti in essere per rispondere alla necessità di rafforzare la capacità 
amministrativa non hanno condotto ad alcun passo avanti nella rimozione degli ostacoli
67 – 73 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I  — Date significative nelle relazioni fra l’UE e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia
 Allegato II  — Progetti controllati
 Risposte della Commissione
05
 Abbreviazioni e acronimi
ASA : Accordo di stabilizzazione e di associazione
DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento : Direzione generale della Politica di vicinato e dei negoziati di 
allargamento
DG Politica regionale e urbana : Direzione generale della Politica regionale e urbana
IPA: Strumento di assistenza preadesione
ITSF : IPA Training and Support Facility  (Meccanismo di formazione e sostegno IPA)
OSC : Organizzazione della società civile
PIFC : Public Internal Financial Control  (Controllo finanziario interno nel settore pubblico)
PSA : Processo di stabilizzazione e di associazione
ReSPA : Regional School of Public Administration  (Scuola regionale della pubblica amministrazione)
RPA : Riforma della pubblica amministrazione
SCPC : State Commission for Prevention of Corruption  (Commissione statale per la prevenzione della corruzione)
SIGMA : Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione
06
 Sintesi
I
L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia è candidata all’adesione all’Unione europea (UE) dal 2005. Ogni anno, dal 
2009, la Commissione ha dichiarato che il paese soddisfa i criteri politici obbligatori per passare allo stadio suc -
cessivo del processo di adesione. Pur avendo convenuto che il paese soddisfa i criteri politici, il Consiglio non ha 
stabilito un quadro per l’apertura dei negoziati. Nel novembre 2015, la Commissione ha affermato di essere pronta 
a prorogare la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione con il paese. Tuttavia, ciò è subordinato alla solu -
zione dell’attuale crisi politica che ha colpito il paese e nell’attuazione di una serie di riforme prioritarie urgenti.
II
Fra il 2007 e il 2013, l’UE ha stanziato 615 milioni di euro a titolo dello strumento di assistenza preadesione (IPA I) per 
aiutare il paese a prepararsi all’adesione. Il paese ha inoltre ricevuto un sostegno finanziario nel quadro di pro -
grammi multilaterali che coprono la totalità dei Balcani occidentali.
III
La Corte ha sottoposto ad audit i progetti finanziati da IPA I in tre importanti settori: riforma della pubblica ammi -
nistrazione (12 % della dotazione complessiva), trasporti (18 %) e ambiente (16 %). Ne è emerso che, nonostante 
la Commissione avesse attribuito la priorità al potenziamento della capacità, i progressi compiuti nel rafforzare la 
capacità amministrativa del paese durante il periodo esaminato sono risultati relativamente limitati. I progetti esa -
minati hanno in genere prodotto le realizzazioni previste, ma spesso queste non sono state pienamente sfruttate. 
In alcuni casi i progetti hanno avuto un impatto limitato e non erano sostenibili.
IV
Tutti i progetti sottoposti ad audit nel settore della riforma della pubblica amministrazione (RPA) comprendevano 
attività intese a rafforzare la capacità amministrativa, ma spesso non sono riusciti a ovviare in maniera efficace 
a molte debolezze. Per alcuni ambiti chiave già solidamente regolamentati (controllo interno, sviluppo di una fun -
zione pubblica professionale e indipendente), l’assistenza fornita mediante IPA durante il periodo esaminato è stata 
modesta e non si sono registrati progressi sufficienti nell’attuazione della normativa. In altri ambiti fondamentali 
(come la lotta alla corruzione e il settore degli appalti pubblici), mancando un sostegno attivo da parte delle auto -
rità nazionali, i progetti IPA hanno avuto un impatto modesto.
V
Nei settori dei trasporti e dell’ambiente, pochi progetti controllati hanno affrontato il potenziamento della capacità 
per conformarla all’ acquis  dell’UE. Mentre altri progetti miravano a rafforzare la capacità amministrativa mediante 
«l’apprendimento attraverso la pratica», un ulteriore esame ha rivelato che gli investimenti in infrastrutture non 
comprendevano attività volte espressamente a sostenere in maniera diretta tale obiettivo.
Sintesi 07
VI
I progetti controllati non sempre rientravano in un approccio coerente, sistematico e coordinato finalizzato a raffor -
zare la capacità amministrativa. Alcuni progetti non costituivano il proseguimento dell’aiuto fornito in precedenza 
nel medesimo settore o non avevano ricevuto ulteriore sostegno per la loro prosecuzione. Spesso, fra la determina -
zione del bisogno di assistenza e la realizzazione dei risultati del progetto trascorrevano quattro o più anni.
VII
La Commissione ha decentrato la gestione del 76 % delle risorse stanziate da IPA I a favore dell’amministrazione 
nazionale e ha sostenuto la costituzione e il funzionamento delle strutture preposte alla gestione di tali fondi. Ciò 
ha condotto a una migliore capacità nei servizi della pubblica amministrazione interessati. La Corte osserva tuttavia 
che il decentramento della gestione rappresentava un’opportunità per potenziare la capacità nella parte restante 
della pubblica amministrazione, opportunità che la Commissione non ha saputo cogliere durante il periodo oggetto 
dell’audit.
VIII
I meccanismi relativi al dialogo politico erano indubbiamente adatti a sostenere la riforma nel paese. Il fatto che la 
capacità amministrativa globale non sia sensibilmente migliorata durante il periodo in esame è riconducibile in gran 
parte alla scarsa volontà politica delle autorità nazionali di affrontare alcuni ostacoli al rafforzamento della capacità 
amministrativa. Inoltre, il potere della Commissione di incoraggiare la riforma, specie in ambiti sensibili, si è notevol -
mente indebolito nell’arco di questo periodo per l’assenza di un quadro fornito dai negoziati di adesione.
IX
La Corte formula una serie di raccomandazioni volte a sostenere il potenziamento della capacità amministrativa.
08
 Introduzione
Il percorso verso l’adesione
01 
Nel 2001 l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e l’UE hanno firmato un accordo 
di stabilizzazione e di associazione (ASA), il primo nei Balcani occidentali. Con il 
vertice di Salonicco del 2003, l’«Unione europea ha concesso a tutti i paesi dei 
Balcani occidentali1 una chiara prospettiva di adesione, subordinata al rispetto 
dei criteri di Copenaghen2 e delle condizioni previste dal processo di stabilizza -
zione e associazione (PSA)3. Nel 2005 il paese è divenuto, a tutti gli effetti, candi -
dato ufficiale all’adesione all’UE.
02 
Nel 2009 molte parti importanti della normativa nazionale erano state conforma -
te alla legislazione dell’UE. La Commissione ha riconosciuto tale progresso e ha 
raccomandato l’apertura dei negoziati ufficiali di adesione. Affinché i negoziati 
per l’adesione possano avere inizio, occorre tuttavia che i governi di tutti gli Stati 
membri dell’UE abbiano espresso il proprio consenso mediante decisione unani -
me del Consiglio dell’UE. Pur convenendo che il paese aveva soddisfatto i criteri 
politici per l’apertura dei negoziati di adesione, il Consiglio non ha espresso tale 
decisione a fronte della raccomandazione della Commissione del 2009.
03 
Il Consiglio ha continuato a non pronunciarsi nonostante le raccomandazioni fa -
vorevoli ribadite di anno in anno dalla Commissione nel quinquennio successivo. 
Le questioni inerenti al nome ufficiale del paese4 e, più di recente, i rapporti con 
i paesi vicini, si sono rivelati un ostacolo a tale decisione. Il cammino ufficiale del 
paese verso l’adesione è stato bloccato per oltre sei anni. Nel frattempo, l’ex Re -
pubblica jugoslava di macedonia si è vista raggiungere e talvolta superare5 in 
questo percorso da altre nazioni dei Balcani occidentali.
04 
Nel 2013 il paese è entrato in una fase di crisi politica ed è venuto meno il dialogo 
politico interno6, rivelando gravi carenze nella governance democratica. Nel 2015, 
Intercettazioni telefoniche che denuncerebbero violazioni dei diritti fondamenta -
li, politicizzazione e corruzione, sono divenute di pubblico dominio7. La Commis -
sione e alcuni deputati al Parlamento europeo sono stati coinvolti attivamente 
nel tentativo di facilitare un accordo politico per superare tale crisi.1 I paesi in questione erano 
all’epoca l’Albania, la 
Bosnia-Erzegovina, la Croazia, 
l’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia, la Serbia e il 
Montenegro.
2 I criteri di Copenaghen, fissati 
dal Consiglio europeo nel 
giugno 1993, comprendono:  
a) criteri politici;  
b) criteri economici;  
c) la capacità di assumere gli 
obblighi derivanti 
dall’adesione.
3 Il PSA, la politica dell’UE per 
i Balcani occidentali, è stato 
istituito in vista dell’eventuale 
adesione all’UE. I paesi dei 
Balcani occidentali sono 
coinvolti in un partenariato 
graduale volto a stabilizzare la 
regione e a creare una zona di 
libero scambio.
4 Dal 1994 si cerca una soluzione 
alla questione attraverso la 
mediazione delle Nazioni 
Unite.
5 La Croazia è ora uno Stato 
membro dell’UE. Il 
Montenegro, la Serbia 
e l’Albania sono attualmente 
candidati all’adesione e con il 
Montenegro e la Serbia sono 
stati aperti i negoziati.
6 Il principale partito di 
opposizione ha boicottato il 
parlamento.
7 Cfr. introduzione alla relazione 
2015 Progress Report , 
SWD(2015) 212 final  del 
10 novembre 2015.
09 Introduzione 
05 
Nel 2014 la Commissione ha annunciato che non vi sarebbero stati nuovi Stati 
membri prima del 20208. Questo rallentamento generale del processo di allarga -
mento è stato determinato dalla necessità di un consolidamento interno dell’U -
nione dopo le recenti tornate di allargamento, nonché dalle sfide poste dall’in -
tegrazione di una regione che si sta ancora riprendendo dal violento conflitto 
scoppiato negli anni novanta. Cfr. date chiave nell’ allegato I .
Il contesto nazionale della riforma
06 
La Commissione assiste l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia nel porre in 
atto le riforme e nel prepararsi all’adesione all’UE. Il processo di riforma consiste 
nell’introdurre e attuare la normativa nazionale allineata con quella dell’UE. La 
Commissione fornisce assistenza per la stesura della nuova legislazione e per il 
rafforzamento della capacità amministrativa necessaria a porla in atto.
07 
La Commissione e altri portatori di interessi hanno riferito che, sebbene l’ammi -
nistrazione pubblica dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia prosegua i lavori 
in vista dell’adesione all’UE, a un livello più elevato delle autorità nazionali si 
registra un impegno ridotto a favore delle riforme9. Spesso manca la volontà di 
impegnarsi in alcuni investimenti finanziari significativi, necessari per avanzare 
nella realizzazione della riforma, ad esempio in materia di misure ambientali. An -
che la leadership politica non ha affrontato in maniera adeguata aspetti delicati 
come la lotta alla corruzione.
08 
In mancanza di negoziati di adesione ufficiali, la Commissione ha valutato i pro -
gressi annuali del paese10 utilizzando i capitoli su cui sono basati di norma i ne -
goziati11. Pur rilevando debolezze nella capacità amministrativa, la Commissione 
concludeva, fino al 2012, che l’avanzamento del processo globale di riforma era 
complessivamente positivo. Nella relazione del 2013, la Commissione ha eviden -
ziato il mancato progresso in alcuni ambiti e la regressione verificatasi in altri. La 
relazione della Commissione del 2014 conteneva una valutazione più negativa 
ed esortava le autorità a intervenire in maniera risolutiva a fronte dei timori di 
una maggiore politicizzazione e delle crescenti carenze in termini di indipenden -
za del potere giudiziario e della libertà di espressione, affinché le sue raccoman -
dazioni potessero essere attuate negli anni a venire12.8 Discorso di apertura del 
Presidente della Commissione 
europea alla plenaria del 
Parlamento europeo, 
Strasburgo, 15 luglio 2014.
9 La relazione sullo stato di 
avanzamento del 2015 ( 2015 
Progress Report ) indica che 
è necessaria una forte volontà 
politica per garantire 
un’amministrazione pubblica 
indipendente (sezione 2.2). La 
capacità di affrontare in 
maniera efficace la lotta alla 
corruzione è attualmente 
pregiudicata dall’assenza di 
una volontà politica, nonché 
dall’ingerenza politica nel 
lavoro svolto dagli organi 
competenti, che ne ostacola la 
capacità di agire in modo 
proattivo anziché selettivo, 
specie nei casi di alto profilo 
(sezione 2.3). Riguardo al 
capitolo 23, la relazione 
precisa che l’attuale mancanza 
di una volontà politica di 
affrontare le rimanenti sfide al 
livello più elevato impedisce 
a un’amministrazione capace 
di raggiungere la piena 
efficacia.
10 Senza aprirli e chiuderli come 
farebbe se il processo di 
adesione funzionasse 
normalmente.
11 I capitoli relativi all’ acquis  
(attualmente 35) costituiscono 
la base dei negoziati di 
adesione per ciascun paese 
candidato. Corrispondono ai 
diversi ambiti dell’ acquis  in cui 
sono necessarie riforme per 
soddisfare le condizioni di 
adesione.
12 Relazione sullo stato di 
avanzamento 2014 ( 2014 
Progress Report ) concernente 
l’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia, pag. 1.
10 Introduzione 
09 
Nella relazione sullo stato di avanzamento 2015, pubblicata nel novembre 2015, 
la Commissione ha ribadito la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione 
con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Questa raccomandazione favorevole 
è tuttavia subordinata al buon esito dell’accordo di Przino13 e a un sostanziale 
avanzamento nella messa in atto delle priorità di riforma urgenti14.
10 
La tabella 1  contiene una sintesi delle debolezze che inficiano la capacità ammi -
nistrativa in alcuni settori chiave della riforma, evidenziate nelle relazioni della 
Commissione sui progressi compiuti nell’arco del periodo 2011-2015.13 I quattro principali partiti 
politici hanno firmato 
l’accordo di Przino nel giugno 
2015. Questo accordo 
prevedeva alcune condizioni, 
tra cui elezioni libere e regolari 
e la nomina di un procuratore 
speciale incaricato di indagare 
sulle questioni attinenti 
o derivanti dalle 
intercettazioni. Cfr. anche 
paragrafo 65 e  allegato I .
14 Nel giugno 2015 la 
Commissione ha pubblicato 
un documento sulle priorità di 
riforma urgenti della 
Commissione per 
l’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia, redatto sulla base 
delle constatazioni del Gruppo 
di esperti ad alto livello. Il 
documento contiene un 
elenco di priorità di riforma 
urgenti che l’ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia deve 
attuare nei settori dello stato 
di diritto e dei diritti 
fondamentali, della 
depoliticizzazione della 
pubblica amministrazione, 
della libertà di espressione 
e della riforma elettorale.
11 Introduzione Tabella 1Valutazioni della capacità amministrativa contenute nelle relazioni annuali 
sui progressi compiuti (2011-2015) nei settori esaminati
Capitolo Istituzioni 2011 2012 2013 2014 2015
5 Appalti pubbliciMinistero dell’Economia, Unità concessioni e partenariati 
pubblico-privato
Commissione statale di appello
14 Politica dei trasportiIspettorato statale per i trasporti e le strade
Autorità per la sicurezza ferroviaria
Agenzia per l’aviazione civile/la sicurezza aerea
21 Reti transeuropee Istituzioni impegnate nella costruzione
22Politica regionale 
e coordinamento degli 
strumenti strutturaliFondo nazionale, Dipartimento centrale per i finanziamenti, 
i contratti e i ministeri interessati
Programmazione
Monitoraggio e valutazione
Gestione, controllo e audit finanziario
23Sistema giudiziario e diritti 
fondamentaliIstituzioni che si occupano di attuare la politica 
anticorruzione
Tribunali che dirimono controversie di alto profilo
27Ambiente e cambiamenti 
climaticiOrganismi regolatori (legislazione orizzontale)
Organismi che si occupano di qualità dell’aria
Organismi che si occupano della gestione dei rifiuti
Organismi incaricati di far rispettare la legge
Capacità amministrativa ancora debole/limitata che richiede un miglioramento sostanziale/urgente.
La capacità amministrativa è migliorata, ma sono necessari ulteriori progressi.
La capacità amministrativa è migliorata; non sono necessari ulteriori progressi.
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle relazioni della Commissione sui progressi compiuti.
12 Introduzione 
L ’assistenza finanziaria preadesione dell’UE
11 
L’UE fornisce assistenza finanziaria e tecnica ai paesi dell’allargamento (Balcani 
occidentali e Turchia) mediante lo Strumento di assistenza preadesione (IPA)15. 
IPA I, che ha coperto il periodo 2007-2013, disponeva di una dotazione totale di 
10 miliardi di euro, di cui 615 milioni (6 %) destinati all’ex Repubblica Jugoslava di 
Macedonia. Ad esso ha fatto seguito IPA II, con una dotazione totale indicativa di 
11,7 miliardi di euro per il periodo 2014-2020, che comprende 664 milioni di euro 
(6 %) a favore dell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia.
12 
Nell’ambito di IPA I, l’assistenza finanziaria destinata al paese può essere presen -
tata in sette settori di spesa, come illustrato nella tabella 2 .15 IPA I è stato creato dal 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, del 17 luglio 
2006, che istituisce uno 
strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 210 
del 31.7.2006, pag. 82) e dal 
regolamento (CE) n. 718/2007 
della Commissione, del 
12 giugno 2007, che attua il 
regolamento (CE) n. 1085/2006 
del Consiglio, che istituisce 
uno strumento di assistenza 
preadesione (IPA) (GU L 170 
del 29.6.2007, pag. 1).Tabella 2Assistenza IPA all’ex Repubblica Jugoslava di Macedonia 
per il periodo 2007-2013 (milioni di euro)
Settore/ambito di finanziamento Assegnazione totale per settore Percentuale
Giustizia e affari interni 64 10 %
Riforma della pubblica amministrazione 71 12 %
Sviluppo sociale 67 11 %
Sviluppo del settore privato 45 7 %
Trasporti 110 18 %
Ambiente 99 16 %
Agricoltura e sviluppo rurale 111 18 %
Altro 48 8 %
TOTALE 2007-2013 615 100 %
Fonte:  Commissione europea.
13 
Quando è entrato in funzione IPA I nel 2007, la maggior parte dei fondi era gestita 
direttamente dalla Commissione. A partire dal 2010, la gestione del 76 % della 
dotazione IPA per il paese è stata decentrata. Nel quadro della gestione decen -
trata, i fondi assegnati sono gestiti da apposite strutture interne dell’amministra -
zione pubblica del paese. La Commissione rimane tuttavia responsabile dei fondi 
e pertanto esegue controlli sulle operazioni.
13
 Estensione e approccio 
dell’audit
14 
L’obiettivo dell’audit era valutare se l’assistenza preadesione fornita dall’UE abbia 
realmente contribuito a rafforzare la capacità amministrativa di attuare le riforme 
nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Gli auditor della Corte hanno esami -
nato l’assistenza, di natura finanziaria e non, fornita attraverso IPA I16 e destinata 
a rafforzare la capacità amministrativa.
15 
I principali quesiti cui l’audit doveva rispondere erano tre:
a) La Commissione fa in modo che i progetti IPA contribuiscano in maniera effi -
cace al rafforzamento della capacità amministrativa?
b) La Commissione si avvale in maniera efficace della modalità di gestione de -
centrata per potenziare la capacità?
c) L’assistenza di natura non finanziaria fornita dalla Commissione sostiene effi -
cacemente il rafforzamento della capacità amministrativa?
16 
Sono stati selezionati, ai fini dell’audit, tre importanti settori in cui una solida ca -
pacità amministrativa è essenziale per il buon esito della riforma e che assorbono 
il 46 % della dotazione complessiva, vale a dire: la riforma della pubblica ammini -
strazione, i trasporti e l’ambiente (cfr.  tabella 2 ). L’audit ha compreso l’analisi dei 
documenti e colloqui con rappresentanti della Commissione e del paese bene -
ficiario. Sono stati utilizzati gli elementi probatori forniti nella documentazione 
dei progetti e dei programmi, valutazioni ex ante ed ex post di IPA I e del paese, 
nonché le relazioni annuali della Commissione sullo stato di avanzamento.
17 
Per rispondere al quesito di audit di cui alla lettera a) (oggetto della parte I delle 
osservazioni), è stato esaminato un campione di 17 progetti concernenti i setto -
ri della RPA, dei trasporti e dell’ambiente. I progetti selezionati nel settore RPA 
comprendevano attività in ambiti chiave delle procedure di appalto, della lotta 
alla corruzione, del controllo interno, del potenziamento della capacità per la 
gestione decentrata nonché dell’assistenza per la formazione nell’ambito della 
pubblica amministrazione. Le attività progettuali miravano a rafforzare la capa -
cità amministrativa, ad esempio sostenendo lo sviluppo di strategie, programmi, 
percorsi di formazione, manuali e procedure, fornendo consulenza per poten -
ziare istituzioni e organismi in settori chiave della riforma e impartendo corsi di 
formazione.16 All’epoca dell’audit, i progetti 
IPA II non erano ancora in 
corso di attuazione.
14 Estensione e approccio dell’audit 
18 
La maggior parte dei progetti nei settori dei trasporti e dell’ambiente non com -
prendevano, fra gli obiettivi principali, il rafforzamento della capacità ammini -
strativa. Gli auditor della Corte hanno controllato progetti incentrati su questo 
aspetto ed altri che includevano, a titolo integrativo, anche il potenziamento 
della capacità tramite «l’apprendimento attraverso la pratica».
19 
La maggior parte dei progetti esaminati erano riservati unicamente al paese in 
questione, ma alcuni, ad esempio nel settore degli appalti pubblici, erano proget -
ti destinati a più beneficiari e aperti a tutti i paesi dei Balcani occidentali. È stato 
inoltre esaminato il contributo della Scuola regionale della pubblica amministra -
zione (ReSPA), anch’essa finanziata attraverso un programma multibeneficiari. 
I 17 progetti controllati figurano nell’ allegato II .
20 
Per rispondere al quesito di audit b), oggetto della parte II delle osservazioni, 
sono state esaminate le procedure seguite per valutare la preparazione del paese 
alla gestione di un sistema di attuazione decentrata per gli aiuti IPA nonché il 
modo in cui la Commissione si è valsa di questa modalità di gestione per rafforza -
re la capacità amministrativa del paese.
21 
Per rispondere al quesito di audit c), di cui alla parte III delle osservazioni, gli 
auditor della Corte hanno considerato l’assistenza di natura non finanziaria ed 
esaminato i meccanismi di dialogo politico stabiliti nell’ambito dell’accordo di 
stabilizzazione e di associazione nonché altre strutture per il dialogo, come il 
dialogo ad alto livello per l’adesione.
15
 Osservazioni
Parte I — L ’efficacia dell’assistenza finanziaria 
preadesione nel contribuire al rafforzamento 
della capacità amministrativa
22 
Nel corso dell’audit si è esaminato se i progetti IPA abbiano affrontato con esito 
positivo il rafforzamento della capacità amministrativa in ambiti essenziali della 
riforma della pubblica amministrazione (appalti, lotta alla corruzione e controllo 
interno) nonché nei settori dei trasporti e dell’ambiente. Per i progetti campio -
nati si è inteso appurare se le realizzazioni previste17 siano state poste in atto 
e quindi utilizzate dalle autorità nazionali e se gli impatti18 siano stati sostenibili. 
Sono stati inoltre esaminati gli ostacoli al progresso verso il potenziamento della 
capacità amministrativa.
L ’assistenza finanziaria preadesione non ha affrontato 
in maniera efficace le debolezze significative che inficiano 
la capacità amministrativa in ambiti chiave
Ambiti chiave della riforma della pubblica amministrazione
23 
Secondo la valutazione della Commissione, nel 2007 la normativa vigente nel 
paese in materia di appalti pubblici era moderatamente solida e relativamen -
te ben allineata con la normativa UE19. Il processo di riforma ha tuttavia subito 
una regressione e tale normativa non è stata applicata20. La relazione sullo stato 
di avanzamento 2015 evidenziava la necessità di eliminare le incoerenze con 
l’acquis , fra cui quelle concernenti la compilazione di una lista nera di imprese, 
le condizioni d’uso dei criteri di aggiudicazione, l’armonizzazione con le norme 
UE sugli appalti concernenti la difesa e la sicurezza nonché con la direttiva 2014 
dell’UE in materia di appalti, specie riguardo alle concessioni21.
24 
Durante il periodo in esame, la Commissione ha evidenziato la scarsa trasparenza 
del sistema degli appalti pubblici e l’assenza di dati affidabili sulle irregolarità22. 
Benché, a partire dal 201123, queste carenze siano considerate ad alto rischio nelle 
relazioni sullo stato di avanzamento, non sono state affrontate nei progetti control -
lati (cfr.  allegato II ).17 Per realizzazione si intende ciò 
che viene prodotto 
o conseguito grazie alle risorse 
assegnate ad un intervento, 
ad esempio i corsi di 
formazione impartiti ai fini del 
rafforzamento della capacità. 
Cfr. relazione speciale 
n. 21/2015 della Corte dei conti 
europea «Analisi dei rischi 
connessi all’approccio 
orientato ai risultati per 
l’azione dell’UE in materia di 
sviluppo e cooperazione» 
(http://eca.europa.eu ).
18 Per impatti si intendono le 
conseguenze socio-
economiche a più lungo 
termine osservabili per un 
determinato periodo una 
volta completato l’intervento 
quali, ad esempio, 
miglioramenti nella capacità 
amministrativa. Ibidem .
19 SEC(2007) 1432 final  del 
6 novembre 2007, Relazione 
del 2007 sullo stato di 
avanzamento, pagg. 28-29.
20 OCSE, « Peer assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships, 
Final report », ottobre 2011, 
e relazioni del 2015 sullo stato 
di avanzamento e documento 
SWD (2015) 212 final , 
pagg. 35-36.
21 Ibidem .
22 SEC(2009) 1335 final  «2009 
Progress Report », pag. 35; 
SEC(2010) 1332 final  «2010 
Progress Report », pag. 14; 
SEC(2011) 1203 final  «2011  
Progress Report », pag. 14; 
SWD(2012) 332 final  «2012 
Progress Report », pag. 12; 
COM(2013) 700 final  «2013 
Progress Report », pagg. 11 e 42; 
SWD(2014) 303 final  «2014 
Progress Report », pag. 25. Cfr. 
inoltre la valutazione tematica 
del sostegno IPA alla lotta 
contro la corruzione ( Thematic 
evaluation on IPA support to the 
fight against corruption 
2014/348-486/2 , pag. 74).
23 201 1 Progress Report , pag. 14; 
2012 Progress Report , pag. 12; 
2013 Progress Report , pagg. 11 
e 42; 2014 Progress Report , 
pag. 25.
16 Osservazioni 
25 
La Commissione ha inoltre ravvisato la necessità di migliorare l’efficienza del siste -
ma di appalti pubblici. Nel quadro dei progetti controllati sono stati forniti corsi di 
formazione incentrati principalmente sulla normativa inerente agli appalti pubblici; 
tali progetti non hanno però affrontato in maniera adeguata il rafforzamento della 
capacità di esperire procedure di appalto efficienti. Il primo progetto del cam -
pione controllato (cfr.  allegato II ) ha sovvenzionato azioni di formazione attuate 
dall’Ufficio per gli appalti pubblici, l’organismo responsabile in primo luogo del 
rafforzamento della capacità delle amministrazioni aggiudicatrici. La formazione 
impartita dal suddetto ufficio non ne ha tuttavia migliorato la capacità in maniera 
significativa24.
26 
L’Ufficio per gli appalti pubblici disponeva già di un sistema di aggiudicazione 
elettronico creato nel 2008. Al fine di migliorare l’efficienza globale degli appalti 
pubblici, il progetto n. 1 ha compreso un esame del sistema ma non ha fornito il 
sostegno necessario a migliorarlo.
27 
La Commissione e altri portatori di interesse hanno segnalato sistematicamente le 
debolezze della lotta alla corruzione che dovrebbero essere affrontate in via priori -
taria25. Le autorità nazionali hanno assunto impegni a livello politico per combattere 
la corruzione, ad esempio nel contesto dell’accordo di stabilizzazione e di associa -
zione. Nel programma di lavoro del governo per il periodo 2011-2015, il paese si im -
pegnava a condurre una lotta senza compromessi alla corruzione. Ciò ha condotto 
all’adozione di programmi statali e a piani di azione associati, i quali non sono stati 
però tradotti in interventi efficaci e in risultati concreti. La Commissione ha usato 
diversi metodi per combattere la corruzione. Tuttavia, l’assenza di negoziati formali 
di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia le ha impedito di applicare 
l’approccio più completo previsto di norma per i paesi candidati nei rispettivi quadri 
negoziali26. A causa di ciò, nell’arco del periodo oggetto dell’audit, l’approccio della 
Commissione in materia di sostegno al rafforzamento della capacità in questo ambi -
to fondamentale non risultava sufficientemente chiaro.
28 
La Commissione ha usato i progetti a titolo di IPA I per rispondere ad alcune esigen -
ze isolate in termini di potenziamento della capacità. Gli auditor della Corte hanno 
controllato due progetti nel settore della riforma della pubblica amministrazione 
volti a rafforzare la capacità che, al momento dell’audit, erano stati attuati o erano in 
corso di attuazione (cfr.  allegato II ). Il progetto n. 5 mirava a rafforzare il lavoro della 
commissione statale per la prevenzione della corruzione (SCPC), il principale organo 
incaricato di prevenire la corruzione. Il progetto non ha però considerato che la com -
missione suddetta non era in grado di svolgere il proprio mandato in maniera efficace 
data l’assenza di un impegno adeguato al riguardo da parte delle autorità nazionali. 
La commissione mancava di indipendenza in quanto, ad esempio, non venivano 
applicati criteri chiari per la nomina e la rimozione dall’incarico del vertice direttivo27. 
In base alla relazione del sullo stato di avanzamento 2011 della Commissione, non 
dispone nemmeno di risorse adeguate potendo contare unicamente sul 50 % dell’or -
ganico necessario per svolgere efficacemente il proprio ruolo28.24 OCSE (2013), « The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013 », SIGMA Country 
Assessment Reports , settembre 
2013, pubblicazioni OCSE, 
pag. 13.
25 Cfr., ad esempio, L. 
Grozdanovska Dimishkovska, 
«Nations in Transition », pagg. 
424-425, e « Macedonia 2013 
Human Rights Report from the 
US Department of State , pag. 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 In particolare mediante le 
relazioni di screening, i piani di 
azione correlati e i parametri 
di apertura e di chiusura dei 
capitoli negoziali.
27 Cfr. la relazione finanziata 
dall’UE « Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo », pag. 35. La 
relazione della Commissione 
del 2011 sullo stato di 
avanzamento indica che sono 
emersi interrogativi circa 
i criteri usati dal parlamento 
per la selezione dei nuovi sette 
membri della commissione 
statale per la prevenzione 
della corruzione (SCPC), 
mentre nella relazione sullo 
stato di avanzamento del 2013 
(2013 Progress Report ) si legge 
che la rimozione 
dell’ex presidente di detta 
commissione senza un chiaro 
fondamento giuridico ha 
suscitato preoccupazione.
28 Cfr. inoltre la valutazione 
tematica del sostegno IPA alla 
lotta contro la corruzione 
2014/348-486/2 (« Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption », pag. 125) in base 
alla quale l’efficacia dipende 
dalla capacità della pubblica 
amministrazione di superare 
ostacoli quali la mancanza di 
indipendenza e le restrizioni di 
bilancio della SCPC e la 
complessiva mancanza di 
capacità amministrativa dei 
beneficiari del progetto.
17 Osservazioni 
29 
In assenza di un’efficace strategia governativa nella lotta alla corruzione, la 
Commissione ha sostenuto le organizzazioni della società civile (OSC) in quanto 
possono portare all’attenzione del pubblico i casi di sospetta corruzione. Il pro -
getto n. 6 ha contribuito a sviluppare e a diffondere fra le OSC le migliori pratiche 
al riguardo. Gli auditor della Corte hanno tuttavia rilevato che l’approccio della 
Commissione in questo ambito chiave potrebbe essere migliorato per quanto 
attiene al rafforzamento del potenziale contributo delle OSC che si adoperano 
per accrescere la trasparenza e condividere la conoscenza.
30 
Attraverso l’assistenza pre-IPA, la Commissione ha aiutato le autorità nazionali 
a introdurre una solida normativa in materia di controllo interno. In concomitanza 
con l’entrata in vigore di IPA I, la legge sul controllo finanziario interno nel settore 
pubblico (PIFC) è stata considerata una buona base per riformare le strutture di 
gestione finanziaria e di controllo e l’audit interno29. Durante il periodo in esame, 
i progetti IPA erano sostanzialmente incentrati sulla capacità di controllo e di ge -
stione finanziaria delle strutture operative create per la gestione decentrata dei 
fondi IPA, ma non del resto della pubblica amministrazione.
31 
Le autorità nazionali, dal canto loro, hanno compiuto scarsi progressi nel rafforza -
mento della capacità amministrativa in questo campo e non hanno pienamente 
attuato la legge sul controllo finanziario interno nel settore pubblico. Ad esem -
pio, nella relazione sullo stato di avanzamento 2015, la Commissione fa presente 
che la maggior parte delle unità di audit interno non dispongono di un numero 
sufficiente di auditor; questi espletano gli audit in base a piani strategici e an -
nuali i quali non sono però basati sul rischio operativo e sistematico. In aggiunta, 
il lavoro di audit interno verte principalmente sulla conformità, senza compren -
dere un’analisi delle debolezze dei sistemi o considerare aspetti quali il rapporto 
costi-benefici; la messa in atto dei dispositivi di garanzia della qualità deve inoltre 
essere migliorata.
32 
La capacità inadeguata delle unità di audit interno ha indebolito il controllo inter -
no e ridotto l’attenzione prestata dai quadri direttivi alle constatazioni dei revi -
sori interni. Donatori diversi dalla Commissione hanno fornito un sostegno per 
rafforzare le competenze dei revisori interni durante il periodo oggetto dell’audit. 
Ad esempio, l’Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale ha finanziato 
attività di formazione per i revisori interni presso l’Istituto di finanza e contabilità 
pubblica (CIPFA), un centro di eccellenza in Slovenia. Tuttavia, la capacità di audit 
interno e di controllo interno rimane, in generale, debole.29 SEC(2008) 2695 final  «2008 
Progress Report », pag. 59.
18 Osservazioni 
33 
Nel quadro di IPA II, l’importanza di un controllo interno forte è cresciuta perché 
la Commissione sta collaborando con il paese per preparare un programma di 
sostegno settoriale al bilancio per la gestione, nel 2016, delle finanze pubbliche.
Trasporti e ambiente
34 
L’obiettivo principale dei fondi IPA assegnati ai settori dei trasporti e dell’ambien -
te (rispettivamente il 18 % e il 16 % delle dotazioni 2007-2013, cfr.  tabella 2 ) era 
di migliorare le infrastrutture regionali. Parte di questi fondi è stata destinata al 
rafforzamento della capacità dell’amministrazione pubblica di redigere e attuare 
atti legislativi in linea con l’ acquis  dell’UE. La percentuale di fondi utilizzata per 
potenziare la capacità amministrativa nel settore dei trasporti (1 %) era netta -
mente inferiore a quella del settore dell’ambiente (15 %), nonostante entrambi 
i settori presentassero, sul piano della capacità, debolezze simili (cfr.  grafico 1 ).Grafico 1Ripartizione dei fondi IPA per settore (2007-2013) (in milioni di euro)
Fonte:  Commissione europea.0 20 40 60 80 100 120
Cooperazione transfrontaliera Altri progettiGiustizia e aﬀari interni
RPA e integrazione nell’UE
Agricoltura e sviluppo rurale
Ambiente e cambiamenti climaticiCompetitività
Occupazione
TrasportiMultibeneﬁciari
Altro
Cooperazione transfrontaliera
19 Osservazioni 
35 
Sebbene non vi fosse una dotazione IPA specifica destinata a potenziare la 
capacità della struttura operativa in materia di gestione decentrata30, i fondi 
IPA per entrambi i settori dei trasporti e dell’ambiente comprendevano, quale 
obiettivo coadiuvante, l’«apprendimento attraverso la pratica». Poche attività, 
tuttavia, dei progetti da n. 12 a n. 17 controllati (cfr.  allegato II ) hanno fornito un 
chiaro sostegno in tal senso. Ad esempio, il fatto che l’ufficio fornito ai consulenti 
fosse ubicato in un sito diverso da quello del personale nazionale impegnato nel 
progetto n. 15 non ha agevolato il trasferimento del know-how. Il progetto n. 17, 
d’altro canto, è un esempio di trasferimento riuscito di know-how perché il perso -
nale della pubblica amministrazione ha saputo far buon uso dei consigli ricevuti 
tramite l’assistenza tecnica Jaspers in occasione dell’elaborazione del capitolato 
per il progetto31.
36 
Nell’ambito di IPA II, la Commissione ha ridotto di 4 milioni di euro la dotazione 
complessiva assegnata al paese perché le autorità nazionali avevano declinato 
l’offerta di un sostegno per l’assistenza tecnica e il rafforzamento della capacità 
nel settore dei trasporti. Benché il paese abbia perso i fondi in questione, se si 
impegna a soddisfare i bisogni in termini di capacità amministrativa e ad attuare 
riforme orizzontali, i fondi potrebbero essere riassegnati nell’ambito del pro -
gramma esistente.
La maggior parte delle realizzazioni previste sono state 
attuate ma non sempre sono state sfruttate
37 
Prima di procedere al pagamento del saldo per i progetti IPA completati, la Com -
missione riceve una relazione finale da parte del richiedente l’assistenza. Per gli 
undici progetti chiusi del campione controllato, l’audit della Corte ha dimostrato 
che tutte le realizzazioni previste, o la maggior parte di esse, si erano concretiz -
zate. Tuttavia, per dodici dei progetti controllati, alcune delle realizzazioni erano 
utilizzate solo parzialmente, o non lo erano affatto. Il riquadro 1  fornisce esempi 
di realizzazioni dei progetti che non sono utilizzate dalle autorità nazionali.30 La struttura operativa 
comprende l’amministrazione 
aggiudicatrice e i ministeri 
capofila.
31 Jaspers è un partenariato per 
l’assistenza tecnica fra la 
direzione generale della 
Politica regionale e urbana, la 
BEI e la BERS che offre 
consulenza indipendente ai 
paesi beneficiari per aiutarli 
ad elaborare grandi progetti 
di alta qualità.
20 Osservazioni 
38 
Talvolta le realizzazioni attuate non venivano utilizzate perché richiedevano ulte -
riori investimenti. Cfr. riquadro 2 .Riquadro 1 Riquadro 2Realizzazioni non utilizzate dalle autorità nazionali
I progetti nn. 8 e 9 hanno finanziato la ReSPA, una scuola istituita nel 2006 in Montenegro per fornire sostegno al 
potenziamento della capacità a tutti i paesi dei Balcani occidentali. Ogni anno la Commissione spende 1,2 milioni 
di euro per finanziare le attività della ReSPA. Ciascuno dei paesi partecipanti, tra cui l’ex Repubblica jugoslava 
di Macedonia, versa annualmente un contributo di 150 000 euro a copertura dei costi di funzionamento della 
scuola. Nonostante la presenza di un rappresentante nazionale nel consiglio di amministrazione della scuola, gli 
auditor della Corte hanno riscontrato che il paese ha usufruito in misura limitata dei corsi di formazione, nonché 
delle valutazioni comparative e delle possibilità di beneficiare di una rete di contatti fornite dalla scuola. Questo 
perché il personale della pubblica amministrazione nel paese in questione non riteneva tali opportunità perti -
nenti o interessanti.
Il progetto n. 12 mirava a rafforzare la capacità amministrativa e operativa dell’Ispettorato statale dei trasporti 
nel far rispettare la legislazione in materia di trasporto su strada. Il progetto è stato chiuso nel luglio 2014, ma alla 
data dell’audit, nove mesi dopo, l’Ispettorato non aveva ancora sfruttato metà delle realizzazioni del progetto 
quali, ad esempio, il piano di sviluppo strategico o il piano d’azione, o il capitolato predisposto per indire gare di 
appalto.
Il progetto n. 15 ha istituito due organismi regionali e un sistema di informazione pubblico sulla gestione dei rifiu -
ti. Benché il progetto sia stato completato nel giugno 2012, all’epoca dell’audit tale sistema non era utilizzato.
Per utilizzare le realizzazioni compiute sono necessari ulteriori investimenti
Il progetto n. 7 mirava a migliorare il sistema nazionale per il coordinamento della formazione e l’attuazione del 
quadro normativo relativo alla gestione dell’amministrazione pubblica. Un’importante realizzazione di que -
sto progetto è consistita nello svolgimento di analisi funzionali al fine di individuare le carenze della capacità 
amministrativa. Un esercizio di questo tipo consente di acquisire una gran varietà di elementi utili per elaborare 
una strategia di rafforzamento della capacità. Trattandosi tuttavia solo di un progetto pilota, che ha comunque 
fornito una guida per il proseguimento delle analisi, il paese non può di fatto completare il lavoro e utilizzarlo per 
ovviare alle lacune della capacità se non dispone di un ulteriore contributo finanziario.
Il progetto n. 7 ha sviluppato anche una serie di strumenti di apprendimento elettronici, cioè un metodo flessibile 
per rafforzare la capacità amministrativa. Per concretizzare appieno il proprio potenziale, tale realizzazione deve 
però essere resa disponibile su più vasta scala ed essere integrata in una strategia di formazione globale.
Il progetto n. 11 ha fornito assistenza tecnica per il potenziamento della capacità delle strutture operative create 
per gestire i fondi IPA nel quadro della gestione decentrata. Le realizzazioni conseguite comprendono formatori 
qualificati, programmi di formazione, moduli e kit formativi, nonché un pacchetto di strumenti e una biblioteca 
di risorse messi a punto per rafforzare la capacità in termini di monitoraggio e valutazione. Dopo la chiusura del 
progetto, le autorità nazionali hanno utilizzato i formatori qualificati, ma solo per un periodo di tempo limitato. 
Un loro impiego prolungato avrebbe richiesto un ulteriore investimento in termini di personale nazionale e di 
maggiori risorse. Le autorità nazionali non si sono servite degli strumenti di monitoraggio e valutazione, il cui 
aggiornamento e la diffusione online comporteranno una spesa.
21 Osservazioni 
L ’impatto dei progetti è risultato spesso limitato 
e non sempre sostenibile
39 
Per undici dei progetti controllati, l’impatto ottenuto è stato limitato e spesso 
non sostenibile. Alcuni di essi non prevedevano risorse per la loro stessa soste -
nibilità. In altri casi, le autorità nazionali non si sono attivate per assicurare la 
sostenibilità dell’impatto. Cfr. riquadro 3 .Riquadro 3Esempi di impatto limitato e non sostenibile
Il progetto n. 5 ha assistito la Commissione statale per la prevenzione della corruzione (SCPC) nel redigere docu -
menti a sostegno di una strategia per prevenire la corruzione. L’intervento ha avuto uno scarso impatto sulla lotta 
intrapresa dal paese contro la corruzione in quanto non rientrava in una più ampia strategia anticorruzione di 
portata nazionale e perché la commissione suddetta non aveva l’indipendenza e le risorse necessarie per monito -
rare in maniera efficace l’attuazione della propria strategia in tutte le istituzioni interessate. L’impatto potenziale 
del progetto è stato ulteriormente indebolito dal fatto che ci sono voluti tre anni alla Commissione per darvi 
seguito con un altro progetto.
Il progetto n. 6 verteva sulla capacità delle organizzazioni della so -
cietà civile di contrastare la corruzione e la criminalità organizzata. La 
definizione della migliore pratica e la possibilità di fruire di una rete 
di contatti sono stati elementi positivi. Tuttavia, una volta cessato il 
finanziamento dell’UE, è improbabile che il progetto sia sostenibile. 
Ciò è dovuto al fatto che l’unica istituzione che si è detta interessata 
a prestare un sostegno continuativo in questo ambito manca dell’au -
torità e della capacità necessarie per proseguire il lavoro.
Il progetto n. 10 ha fornito assistenza nella creazione di un meccani -
smo di formazione e sostegno IPA centralizzato (ITSF). Tale meccani -
smo ha avuto un impatto relativamente limitato sul rafforzamento 
della capacità amministrativa. Uno dei motivi è che solo alcuni dei 
formatori preparati dal progetto hanno effettivamente imparti -
to corsi come previsto, e questo per due ragioni: o non sono stati 
dispensati da altri compiti, o non erano motivati a rilevare quello 
che ritenevano essere un compito aggiuntivo e non gratificante. Una 
volta scaduti i contratti originari con i formatori, le autorità nazio -
nali non hanno favorito la stipula di nuovi accordi per assegnare al 
meccanismo suddetto i formatori necessari. Né le autorità nazionali 
né la Commissione hanno fornito un sostegno finanziario per ovviare 
alla penuria di formatori. Un’altra ragione è che le autorità nazionali 
non hanno centralizzato ufficialmente la formazione IPA nell’ambi -
to dell’ITSF, per cui gran parte della formazione continua ad essere 
dispensata presso i singoli ministeri capofila (cfr. foto).
Sede per le attività di formazione e sostegno IPA, 
Skopje (progetto n. 10).
Fonte:  Corte dei conti europea.
22 Osservazioni 
40 
Molti dei progetti controllati non hanno prodotto alcun impatto a causa degli 
ostacoli derivanti da rigidità strutturali e organizzative della pubblica ammini -
strazione. Ad esempio, in alcuni progetti che vedono coinvolte le amministrazioni 
aggiudicatrici, gli auditor della Corte hanno riscontrato che non vi era sufficiente 
flessibilità fra i ministeri per consentire scambi di personale e di esperienze. Inol -
tre, il personale amministrativo formato nel quadro di tre dei progetti controllati 
affinché formasse a sua volta altro personale spesso non veniva messo a dispo -
sizione per impartire corsi e l’attività di formazione di altri effettivi non veniva 
in alcun modo compensata. Per oltre la metà dei progetti controllati, gli auditor 
hanno rilevato che il personale formato non sempre era incoraggiato o autorizza -
to a usare le competenze acquisite; inoltre, una rotazione e un avvicendamento 
eccessivi hanno determinato una penuria di personale qualificato. Riquadro 3Il progetto n. 16 consisteva nella formazione del personale addetto alla misurazione della qualità dell’aria, ma 
non affrontava il principale ostacolo a un sistema di monitoraggio della qualità dell’aria pienamente operati -
vo, vale a dire la mancanza di capacità in termini di attrezzature funzionanti. Inoltre, il laboratorio di calibratu -
ra sovvenzionato dal progetto non è stato ancora accreditato né dotato di personale. Inoltre, il laboratorio di 
calibratura sovvenzionato dal progetto non è stato ancora accreditato né dotato di personale.
Il progetto n. 17 ha fornito uno strumento per l’applicazione del principio «chi inquina paga» e il rafforzamen -
to della capacità in tal senso, il quale non è stato però ancora attuato dalle autorità nazionali. Lo stesso pro -
getto preparava l’introduzione di tariffe per garantire la sostenibilità degli impianti di trattamento dei rifiuti, 
ma il paese non ha ancora istituito un organo di regolamentazione per l’imposizione delle tariffe. All’epoca 
dell’audit, il progetto non aveva prodotto un impatto sostenibile.
23 Osservazioni 
Il rafforzamento della capacità amministrativa ha incontrato 
diversi ostacoli
41 
La Commissione non disponeva di una strategia globale di sostegno per il raf -
forzamento della capacità amministrativa nel paese e i progetti controllati non 
sempre rientravano in un approccio coerente, armonioso e coordinato. Alcuni 
progetti non costituivano il proseguimento dell’assistenza fornita in precedenza 
nel medesimo settore e non veniva dato ad essi un seguito adeguato mediante 
un ulteriore sostegno. La ragione è che spesso la Commissione deve scegliere 
come impiegare le risorse limitate di cui dispone per un’ampia varietà di politiche 
UE da attuare nel paese. I singoli progetti, per giunta, erano spesso molto ambi -
ziosi e perseguivano numerosi obiettivi.
42 
Il conseguimento degli obiettivi dell’assistenza IPA è stato ostacolato anche dal 
fatto che questa non era sufficientemente reattiva, flessibile e mirata. Ad esem -
pio, l’impatto dei progetti controllati è stato spesso indebolito dal fatto che, fra la 
determinazione del bisogno di aiuto e il conseguimento di risultati, trascorrevano 
quattro anni o più. In alcuni casi le esigenze erano già cambiate prima che fossero 
prodotti i risultati. Ciò è attribuibile, in parte, al lungo processo per la mobilita -
zione dei fondi IPA, ma anche al fatto che, al momento della selezione dei pro -
getti, questi non sempre erano sufficientemente maturi, il che riduce l’efficienza 
dell’attuazione.
43 
Nel quadro di IPA I, la Commissione non disponeva di fondi da mobilitare rapi -
damente per affrontare le problematiche al loro insorgere. Un esempio di come 
i fondi possano essere utilizzati in questo modo si è profilato durante la recente 
crisi politica. La Commissione è riuscita ad utilizzare con successo, in tempi brevi 
e in circostanze eccezionali, dei fondi per fornire un contributo specialistico fles -
sibile, mirato, rapido a favore di priorità strategiche urgenti e delicate.
24 Osservazioni 
44 
Il persistere di ostacoli al miglioramento della capacità amministrativa nel paese 
ha fatto sì che gli obiettivi dell’assistenza di preadesione non sempre siano stati 
raggiunti. Un’importante criticità è consistita nella mancanza di volontà politi -
ca ad alto livello e nell’impegno, da parte delle autorità nazionali, a sostenere 
i progetti IPA. Ad esempio, a livello politico, permane la resistenza ai tentativi di 
sviluppare una pubblica amministrazione che sia indipendente, forte e rappre -
sentativa (cfr.  riquadro 4 ).Riquadro 4Resistenza allo sviluppo di un’amministrazione pubblica indipendente, forte 
e rappresentativa
Con il sostegno della Commissione, nel febbraio 2015 il paese ha posto in essere un nuovo quadro giuridico 
per un servizio pubblico professionale. L’idea centrale della normativa era assicurare che l’assunzione di di -
pendenti pubblici fosse basata sul merito e sulla parità di trattamento. Pur presentando ancora delle lacune, la 
normativa rappresenta un importante passo avanti verso la creazione di una funzione pubblica forte, indipen -
dente e professionale. Due giorni prima che la legge entrasse in vigore, il parlamento ha adottato una nuova 
legge sulla trasformazione di posti temporanei in contratti a tempo indeterminato. La legge in questione 
elude i principi dell’assunzione basata sul merito e ha consentito a migliaia di dipendenti assunti con contratti 
temporanei di divenire funzionari titolari o dipendenti pubblici senza aver superato un concorso generale.
Il progetto n. 7 ha formato 600 funzionari amministrativi che rientravano fra i 2 400 effettivi assunti dalle 
autorità nazionali fra le comunità non maggioritarie32 successivamente all’accordo quadro di Ohrid33 sull’equa 
rappresentanza. Benché retribuiti, i soggetti interessati non erano in servizio. La formazione fornita aveva lo 
scopo di aumentare la probabilità che fosse offerto ai partecipanti un posto di lavoro. Al momento dell’audit, 
la maggior parte del personale formato tramite il progetto era ancora retribuito ma non svolgeva alcuna atti -
vità lavorativa. L’obiettivo di un’equa rappresentanza nella pubblica amministrazione non era stato raggiunto.
32 Cittadini di etnia albanese, serbi, turchi, rom ecc.
33 L’accordo quadro di Ohrid era un accordo di pace firmato dal governo e dai rappresentanti della comunità di etnia albanese il 13 agosto 2001. 
L’accordo ha posto fine al conflitto armato fra l’esercito di liberazione nazionale della minoranza etnica albanese e le forze di sicurezza nazionali, 
preparando il terreno a un miglioramento dei diritti dei cittadini di etnia albanese.
25 Osservazioni 
Parte II — La gestione decentrata come strumento 
di creazione della capacità
45 
Gli auditor della Corte hanno esaminato l’introduzione della gestione decentrata 
nell’ambito di IPA I e la risposta della Commissione alle problematiche che ne 
sono scaturite. Hanno inoltre valutato se il ricorso alla gestione decentrata da 
parte della Commissione abbia rafforzato la capacità amministrativa.
Il paese non era pronto per gestire il volume e la complessità 
dei fondi IPA per i quali è stata adottata la gestione 
decentrata
46 
L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha chiesto alla Commissione di decen -
trare la gestione dei fondi IPA per affidarla nel 2008 alle autorità nazionali34. Nel 
2010 il paese era responsabile dell’assegnazione mediante affidamento e dell’e -
secuzione di 470 milioni di euro (76 %) della propria dotazione complessiva IPA I, 
che sarebbero stati oggetto di verifiche ex ante o ex post da parte della Com -
missione. Spettava alle autorità nazionali creare le strutture operative per gestire 
i fondi IPA decentrati.
47 
Il processo di decentramento si è svolto conformemente alle disposizioni norma -
tive. La Commissione, tuttavia, non era tenuta a valutare se le autorità nazionali 
fossero pronte a gestire il volume e la complessità dei fondi IPA la cui gestione sa -
rebbe stata decentrata. Affinché tale modalità di gestione funzioni efficacemen -
te, è necessario che le strutture operative possiedano una capacità sufficiente.
48 
Poco dopo l’inizio del decentramento, le autorità nazionali non sono state in 
grado di rispettare le scadenze per sottoporre i fascicoli di gara alle verifiche 
ex ante della Commissione. Spesso, infatti, i documenti presentati erano di scarsa 
qualità e dovevano essere respinti. Nel 2014 è stato rifiutato circa un terzo dei 
documenti. Il ritmo degli affidamenti è rallentato. Alla fine del 2014, i ritardi ave -
vano condotto al disimpegno35 di 70 milioni di euro di fondi a titolo di IPA I (11 % 
dei fondi IPA assegnati al paese), mentre rimanevano da impegnare 244 milioni 
di euro (circa il 40 % del totale). In molti casi i disimpegni hanno condotto alla 
perdita di progetti intesi a finanziare riforme essenziali. Ad esempio, per il 2010 
erano stati stanziati 33 milioni di euro, ma a causa dell’annullamento di 12 dei 31 
progetti per cui era stato richiesto il finanziamento, 10 milioni di euro (33 %) non 
hanno potuto essere utilizzati per finanziare la riforma nel paese.34 Cfr. articoli 11 e 14 del 
regolamento (CE) n. 718/2007.
35 La Commissione disimpegna 
i fondi impegnati per un 
progetto quando, allo scadere 
del termine previsto, non sono 
stati ancora utilizzati. Il 
progetto perde i fondi in 
questione.
26 Osservazioni 
49 
La Commissione ha attribuito i ritardi a un processo decisionale fortemente 
centralizzato, che impedisce decisioni tempestive, nonché alla scarsità di risorse 
materiali e alla disponibilità di un numero adeguato di effettivi sufficientemente 
qualificati, alle accuse di interferenze politiche negli appalti e alla scarsa coopera -
zione interistituzionale. Simili debolezze erano già state evidenziate dalla Com -
missione nel resto della pubblica amministrazione prima che la gestione fosse 
decentrata. Se la Commissione avesse tenuto maggiormente conto delle debo -
lezze già individuate nella pubblica amministrazione, avrebbe potuto ravvisare la 
necessità di posticipare il decentramento della gestione o di decentrare la gestio -
ne di una parte più ridotta di fondi IPA nei limiti della normativa applicabile.
La Commissione è intervenuta ma è probabile che si proceda 
a un ulteriore disimpegno
50 
Basandosi sull’esperienza maturata in precedenza con altri paesi dell’allargamen -
to, la Commissione si aspettava che i primi anni di gestione decentrata fossero un 
periodo di apprendimento e di trasferimento di conoscenze e ha collaborato con 
il paese per affrontare le cause dei ritardi nella stipula dei contratti e nell’impiego 
dei fondi IPA. Un ulteriore disimpegno significativo dei fondi IPA I era tuttavia 
atteso nel 2015, nel 2016 e nel 2017.
51 
Nel 2015 la Commissione ha preso provvedimenti per migliorare la situazione 
riguardo ai fondi IPA I, ad esempio ricentralizzando la gestione di alcuni progetti 
IPA e accelerando le procedure di stipulazione dei contratti grazie alla riduzione 
del numero di verifiche ex ante. Per quanto riguarda IPA II, la Commissione sta 
attualmente valutando il livello ottimale di decentramento e prevede di essere 
maggiormente selettiva in merito alla tipologia di progetti la cui gestione sarà 
delegata alle autorità nazionali.
Il ricorso al decentramento della gestione quale strumento 
volto a rafforzare la capacità della pubblica amministrazione 
avrebbe potuto essere più ampio
52 
Quando nel 2010 la gestione è stata decentrata, l’obiettivo principale era di 
preparare il paese alla futura gestione dei fondi agricoli e strutturali dell’UE. 
L’attenzione era quindi puntata sulla creazione delle strutture necessarie all’eser -
cizio della gestione decentrata e sul rafforzamento della capacità del personale 
amministrativo di far funzionare dette strutture.
27 Osservazioni 
53 
Il decentramento della gestione richiedeva un investimento considerevole di 
risorse, tanto da parte del paese quanto della Commissione. Ad esempio, il paese 
ha assegnato 436 dipendenti amministrativi alle strutture operative, con un costo 
salariale annuo di 4,7 milioni di euro (dati 2014). Sia la Commissione sia il paese 
hanno fornito attività di formazione relative alla costituzione delle strutture ope -
rative e alla programmazione, all’affidamento e all’attuazione dei progetti IPA.
54 
La gestione decentrata ha rafforzato la capacità nell’ambito delle strutture 
operative. Il controllo interno è più forte e le decisioni operative vengono adot -
tate, nella maggior parte dei casi, al livello appropriato, con minori interferenze 
politiche rispetto ad altre parti della pubblica amministrazione. I rigorosi controlli 
ex ante svolti dalla delegazione UE hanno offerto ulteriori opportunità di «ap -
prendimento attraverso la pratica»36. Le strutture operative sono divenute «centri 
di eccellenza» in termini di capacità amministrativa.
55 
Benché il rafforzamento della capacità amministrativa non fosse incluso fra gli 
obiettivi del decentramento della gestione, la Commissione avrebbe potuto 
sfruttare maggiormente l’esperienza acquisita per incoraggiare le autorità nazio -
nali a trasferire le conoscenze al resto della pubblica amministrazione, ad esem -
pio mediante l’«apprendimento attraverso la pratica». Le strutture operative per 
la gestione decentrata erano percepite come organizzazioni parallele, o persino 
avulse dal resto della pubblica amministrazione. Ad esempio, non erano incluse 
nella strategia 2010-2015 del paese per la riforma della pubblica amministrazione. 
Nell’esaminare il campione di progetti controllati, gli auditor della Corte hanno 
riscontrato che le conoscenze e l’esperienza complessive delle strutture operative 
sono state trasferite solo in misura limitata al resto della pubblica amministrazio -
ne. Il decentramento della gestione non ha quindi contribuito in modo significa -
tivo a un miglioramento generale della capacità amministrativa del paese.36 In questa fase il controllo 
ex ante è una componente 
necessaria della gestione 
decentrata per tutelare gli 
interessi finanziari dell’UE.
28 Osservazioni 
Parte III — Il contributo del dialogo politico 
al rafforzamento della capacità amministrativa
56 
Gli auditor hanno esaminato come le strutture principali create in virtù dell’accor -
do di stabilizzazione e di associazione ai fini del dialogo politico fra la Commis -
sione e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia siano state usate per contribuire 
al rafforzamento della capacità amministrativa. Hanno poi analizzato il contribu -
to apportato dal dialogo politico avvenuto al di fuori di queste strutture formali 
e nell’ambito di strutture alternative create durante il periodo esaminato per 
compensare l’assenza di un quadro per il dialogo che dovrebbe essere fornito dai 
negoziati di adesione.
Per quanto ben organizzato, il dialogo politico non ha 
contribuito in maniera significativa al rafforzamento globale 
della capacità amministrativa
57 
Le principali strutture per il dialogo politico sono state poste in essere in ottem -
peranza all’accordo di stabilizzazione e di associazione. Si tratta del consiglio, del 
comitato e di sette sottocomitati di stabilizzazione e di associazione nonché del 
gruppo speciale sulla riforma della pubblica amministrazione. Nell’ambito di tali 
consessi, si sono svolti incontri regolari fra la Commissione e il paese per affron -
tare l’esigenza di un avanzamento nella riforma e la capacità insufficiente del 
paese.
58 
Il dialogo si svolge, al livello più elevato, in seno al consiglio di stabilizzazione e di 
associazione37, per valutare i progressi compiuti sia nel soddisfacimento dei criteri 
politici ed economici per l’adesione (criteri di Copenaghen) sia nella cooperazio -
ne finanziaria. Durante il periodo controllato, il dibattito si è spesso incentrato 
sulla necessità di affrontare gli ostacoli persistenti al rafforzamento della capacità 
amministrativa. Fra le questioni essenziali discusse figurano, fra l’altro:
a) l’esigenza di miglioramenti a livello delle politiche e di un’applicazione più 
efficace per ottenere risultati più concreti nella lotta alla corruzione;
b) la necessità di rispettare e forgiare l’indipendenza della pubblica amministra -
zione; e
c) la necessità di applicare, a tutti i livelli nel paese, i principi di trasparenza, 
meritocrazia e di equa rappresentanza.37 Agli incontri partecipano l’alto 
rappresentante dell’Unione 
per gli Affari esteri e la politica 
di sicurezza/vicepresidente 
della Commissione (o il suo 
rappresentante), il 
commissario per la politica 
europea di vicinato e i 
negoziati di allargamento e i 
ministri o i sottosegretari di 
stato del paese.
29 Osservazioni 
59 
Nell’ambito delle riunioni annuali dei sottocomitati di stabilizzazione e di associa -
zione e del gruppo speciale sulla riforma della pubblica amministrazione, i rap -
presentanti della Commissione e del paese hanno inoltre discusso le debolezze 
della capacità amministrativa. Sebbene il dibattito concernente il dialogo politico 
si sia intensificato, in tutte le strutture ASA, nel corso del periodo in esame, le 
questioni discusse sono rimaste le stesse.
60 
Se le strutture del dialogo politico create in virtù dell’ASA erano adeguate al 
processo di adesione fintanto che procedeva normalmente, durante il periodo 
oggetto dell’audit non sono riuscite ad apportare un valido contributo al raf -
forzamento della capacità amministrativa. Ciò è parzialmente riconducibile alla 
mancanza, da parte delle autorità nazionali, della volontà politica di compiere 
passi avanti. Si aggiunge il fatto che l’assenza di un progresso formale verso 
l’adesione ha ridotto la potenziale facoltà della Commissione di incoraggiare il 
paese a rafforzare la capacità amministrativa. Ad esempio, il quadro fornito dai 
negoziati di adesione include, di norma, un esame analitico per ciascun settore 
strategico (futuro capitolo di negoziato) per determinare il grado di preparazione 
del paese in tale ambito. Sulla base di questo esame, la Commissione può racco -
mandare che talune condizioni (i parametri di apertura, nonché quelli intermedi 
e di chiusura) siano soddisfatte prima di procedere all’apertura o alla chiusura dei 
negoziati per ciascun capitolo. Nel paese non esiste attualmente una struttura di 
questo tipo.
Altri meccanismi di dialogo posti in essere per rispondere 
alla necessità di rafforzare la capacità amministrativa 
non hanno condotto ad alcun passo avanti nella rimozione 
degli ostacoli
61 
La Commissione ha quindi intavolato, con l’ex Repubblica jugoslava di Macedo -
nia, un dialogo bilaterale su temi specifici di interesse per il paese. Tra il persona -
le amministrativo dei ministeri e quello della Commissione hanno luogo scambi 
frequenti su svariate questioni. Ciò ha dato al paese l’opportunità di apprendere 
i metodi applicati dall’UE e di comprenderne la politica in materia di allargamen -
to, consentendo avanzamenti in ambiti sensibili. A titolo esemplificativo, la Com -
missione ha aiutato il paese a costituire e aggiornare una «casistica» in materia di 
corruzione. Ciò ha permesso di ampliare le informazioni disponibili sulle accuse 
di corruzione su cui stanno lavorando le autorità nazionali. La casistica suddetta 
non fornisce però informazioni sulle accuse cui non viene dato seguito.
30 Osservazioni 
62 
L’approccio adottato dalla Commissione riguardo al sostegno ai paesi dell’allarga -
mento è mutato nel 2014, con la centralizzazione del dialogo presso la direzione 
generale della Politica di vicinato e dei negoziati di allargamento. Per la maggior 
parte dei settori strategici, il paese non avvia più il dialogo con le competenti 
direzioni generali della Commissione, bensì con i centri aventi competenze te -
matiche in settori specifici creati nell’ambito della riorganizzazione, avvenuta nel 
2015, della DG Politica di vicinato e negoziati di allargamento. Un altro cambia -
mento è che, con IPA II, la gestione decentrata nei settori dei trasporti e dell’am -
biente non è più sostenuta dalla DG Politica regionale e urbana38. Ciò è fonte di 
preoccupazione per quelle parti interessate della pubblica amministrazione che 
sentono di essere ora private di un’importante fonte di sostegno per il rafforza -
mento della capacità amministrativa nel paese.
63 
In assenza del quadro fornito dai negoziati di adesione (cfr. paragrafo 60), il paese 
ha perso slancio nel cammino verso la riforma di molti settori importanti. Per 
ovviare a questa situazione, la Commissione ha esplorato modi alternativi per far 
avanzare il dialogo politico. Nel 2012 ha avviato un dialogo ad alto livello sull’a -
desione perché funga da ponte con l’apertura dei negoziati. Il dialogo è stato 
imperniato su obiettivi concordati fra il commissario per la Politica europea di 
vicinato e i negoziati di allargamento e il primo ministro39. Il dialogo ad alto livello 
sull’adesione ha riguardato questioni simili a quelle sollevate nelle strutture ASA, 
compresa l’esigenza di rafforzare la capacità amministrativa e di affrontare gli 
ostacoli all’attuazione della riforma. Il dialogo si è svolto a un alto livello politico 
e a livello tecnico. In seguito alle denunce di frode nelle elezioni amministrati -
ve 2012, il principale partito di opposizione ha boicottato il parlamento per più 
di due anni. Il dialogo politico si è pertanto interrotto dal 2013 a settembre 2015, 
anche se riguardo ad alcune questioni tecniche si sono registrati dei progressi.
64 
Riconoscendo l’esigenza di portare avanti il processo nonostante l’assenza di 
un quadro per il dialogo, nel 2013 la Commissione affermava che «su invito del 
Consiglio europeo» sarebbe stata pronta a iniziare i lavori preparatori per lo 
«screening  dell’ acquis  cominciando dai capitoli “sistema giudiziario e diritti fonda -
mentali” e “giustizia, libertà e sicurezza”»40. Tale invito non è stato però formulato 
dal Consiglio.38 La DG Politica regionale 
e urbana tornerà a ricoprire 
tale ruolo quando si riterrà che 
il paese ha compiuto dei passi 
avanti verso l’adesione.
39 Fra gli ambiti mirati figurano 
quelli che rientrano nella 
portata dell’audit: lo Stato di 
diritto (compresa la politica in 
materia di corruzione), i diritti 
fondamentali, la riforma 
elettorale, le relazioni 
interetniche, la riforma della 
pubblica amministrazione 
(inclusa la gestione delle 
risorse umane, le procedure 
amministrative e il 
decentramento) e la 
governance economica 
(compresa la gestione delle 
finanze pubbliche).
40 «Strategia di allargamento 
e sfide principali per il periodo 
2013-2014», COM(2013) 700 
definitivo.
31 Osservazioni 
65 
Dopo la pubblicazione, nel 2015, delle intercettazioni di conversazioni telefoni -
che ufficiali che suggerivano il coinvolgimento di membri del governo in brogli 
elettorali e altri episodi di corruzione, la Commissione ha caldeggiato la ripresa 
dei negoziati per impedire che la situazione degenerasse ulteriormente. Durante 
il 2015, la Commissione ha avviato un intenso dialogo con il paese per trovare 
una soluzione all’attuale crisi interna, sfociato nell’accordo di Przino fra i prin -
cipali partiti politici facilitato dall’UE. La Commissione ha inoltre presentato un 
documento sulle priorità urgenti in materia di riforme per affrontare una serie 
di criticità sistemiche (cfr. paragrafo 9) in ambiti chiave, quali lo Stato di diritto 
e il sistema giudiziario, la depoliticizzazione della pubblica amministrazione e la 
libertà di espressione.
66 
L’impegno profuso nella crisi attuale offre alla Commissione l’opportunità di otte -
nere l’impegno del governo a risolvere le questioni che da lungo tempo ostacola -
no il rafforzamento della capacità amministrativa nel paese.
32
 Conclusioni 
e raccomandazioni
67 
La Corte conclude che, durante il periodo in esame, sono stati compiuti progressi 
relativamente limitati nel rafforzare la capacità amministrativa in ambiti essen -
ziali. Operando in un contesto difficile, per molti dei progetti esaminati la Com -
missione non è riuscita ad assicurare, in maniera sufficiente, che contribuissero 
efficacemente a rafforzare la capacità amministrativa.
68 
Tutti i progetti sottoposti ad audit nel settore della RPA comprendevano attività 
intese a rafforzare la capacità amministrativa, ma non sono riusciti a ovviare in 
maniera sufficiente a molte debolezze. Per alcuni ambiti chiave già solidamente 
regolamentati (quali ad esempio il controllo interno e lo sviluppo di una funzione 
pubblica professionale e indipendente), l’assistenza fornita mediante l’IPA duran -
te il periodo esaminato è stata scarsa e non si sono registrati progressi signifi -
cativi nell’attuazione della normativa. In altri ambiti fondamentali (come la lotta 
alla corruzione e il settore degli appalti pubblici), mancando un sostegno attivo 
da parte delle autorità nazionali, i progetti IPA hanno avuto un impatto modesto 
(cfr. paragrafi 23-33).
Raccomandazione 1  
Fornire un’assistenza concreta per gli aspetti ritenuti 
prioritari
La Commissione dovrebbe concentrare l’assistenza volta a rafforzare la capacità 
amministrativa su una serie di priorità che tengono conto delle gravi debolezze 
riscontrare in ambiti chiave. Fra gli ambiti in cui l’audit della Corte ha ravvisato la 
necessità di miglioramenti figurano, ad esempio:
i) l’efficienza del sistema di appalti pubblici, che potrebbe essere migliorata 
sviluppando ulteriormente l’aggiudicazione elettronica degli appalti;
ii) la trasparenza della spesa pubblica, per la quale si potrebbero ad esempio 
migliorare la disponibilità e la qualità dei dati sui casi di corruzione segna -
lati affinché siano soggetti al controllo della società civile e dell’opinione 
pubblica;
iii) il controllo interno, cui gioverebbe, ad esempio, un rafforzamento dello sta -
tus e delle competenze professionali dei revisori interni.
69 
Nei settori dell’ambiente e, in particolare, dei trasporti, sono pochi i progetti 
controllati ad aver affrontato il potenziamento della capacità per conformarla 
maggiormente all’ acquis  dell’UE. Altri progetti miravano a rafforzare la capacità 
amministrativa mediante «l’apprendimento attraverso la pratica» ma non com -
prendevano attività appositamente concepite ai fini di questo obiettivo (cfr. pa -
ragrafi 34-36).
33 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 2  
Intensificare gli sforzi per rafforzare la capacità
Nei settori dei trasporti e dell’ambiente, la Commissione dovrebbe:
i) intensificare gli sforzi per rafforzare la capacità amministrativa in materia di 
aggiudicazione, attuazione e gestione dei progetti, ad esempio fornendo una 
formazione ad hoc alle amministrazioni aggiudicatrici, promuovendo mag -
giormente attività di «apprendimento attraverso la pratica» e fornendo un 
accesso più ampio a Jaspers;
ii) maggiore impegno, da parte delle autorità nazionali, ad allineare la normati -
va nazionale con quella dell’Unione e a rafforzare il legame fra consolidamen -
to della capacità e sostegno UE.
70 
I progetti controllati dagli auditor della Corte erano in genere solidi e ben gestiti, 
ma spesso i risultati sono stati solo parziali o non vi è stato dato un seguito 
adeguato. La maggior parte dei progetti ha prodotto le realizzazioni previste, 
ma spesso queste non sono state pienamente sfruttate. Sovente i progetti hanno 
avuto solo un impatto limitato e non sempre sono risultati sostenibili. L’impatto 
è stato indebolito anche dal carattere ambizioso dei progetti e dalla loro disper -
sione su un vasto numero di priorità (cfr. paragrafi 37-40).
Raccomandazione 3  
Migliorare il monitoraggio delle realizzazioni 
e della sostenibilità dell’impatto
La Commissione dovrebbe far miglior uso degli strumenti previsti dalle politiche 
per rafforzare l’impegno, da parte delle autorità nazionali, nel processo di rifor -
ma, compreso un monitoraggio attivo e prolungato delle realizzazioni e dell’im -
patto. A questo aspetto dovrebbero provvedere i comitati di monitoraggio IPA.
71 
I progetti controllati non sempre rientravano in un approccio coerente, siste -
matico e coordinato finalizzato a rafforzare la capacità amministrativa. Alcuni 
progetti non costituivano il proseguimento dell’assistenza fornita in precedenza 
nel medesimo settore e non veniva dato ad essi un seguito adeguato median -
te un ulteriore sostegno. Fra la determinazione del bisogno di assistenza e la 
realizzazione dei risultati del progetto vi era spesso un intervallo di quattro anni 
(cfr. paragrafi 41-44).
34 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 4  
Fornire un’assistenza più mirata
I progetti IPA dovrebbero essere articolati in più tappe e far parte di un approccio 
coerente. Nel pianificare i progetti la Commissione dovrebbe:
i) stabilire meglio l’ordine delle priorità articolandole in tappe successive e fare 
in modo che la programmazione e l’attuazione dei fondi IPA rispecchino tale 
ordine;
ii) usare una parte più cospicua della dotazione IPA per erogare un sostegno 
rapido, flessibile e mirato a favore di questioni urgenti e delicate inerenti alla 
politica e all’ acquis .
72 
La gestione decentrata dei fondi IPA ha consentito un prezioso trasferimento di 
conoscenze. Tuttavia, se il decentramento fosse avvenuto in maniera più gradua -
le, vi sarebbero stati meno ritardi e disimpegni. Benché il rafforzamento della ca -
pacità amministrativa non fosse incluso fra gli obiettivi del decentramento della 
gestione, le autorità nazionali avrebbero potuto sfruttare in maniera più efficace 
l’esperienza acquisita al fine di contribuire al miglioramento generale della capa -
cità amministrativa della pubblica amministrazione (cfr. paragrafi 46-55).
Raccomandazione 5  
Ricorrere maggiormente alla gestione decentrata 
per rafforzare la capacità
La Commissione dovrebbe ricorrere in maniera più selettiva alla gestione de -
centrata data l’entità dei fondi nonché la complessità e il carattere sensibile dei 
progetti da decentrare. Una volta determinati gli esempi di buone pratiche nelle 
strutture operative create per la gestione decentrata, la Commissione dovrebbe 
incoraggiare le autorità nazionali ad estendere tali pratiche ad altre parti dell’am -
ministrazione, ad esempio, per incoraggiare la delega del potere decisionale al 
livello appropriato e per rafforzare i sistemi di controllo interno.
73 
I meccanismi relativi al dialogo politico erano idonei a sostenere la riforma nel 
paese, ma durante il periodo in esame non hanno contribuito in maniera signifi -
cativa a rafforzare la capacità amministrativa globale. Ciò è dovuto alla mancan -
za, nel paese, della volontà politica di affrontare alcuni ostacoli alla realizzazione 
della riforma nonché alla minor capacità di influenza della Commissione nell’in -
coraggiare la riforma in ambiti sensibili, data l’assenza di un quadro per il dialogo 
fornito dai negoziati di adesione. Nel corso del 2015, la Commissione ha continua -
to ad adoperarsi attivamente per facilitare il raggiungimento di un accordo al fine 
di superare la crisi politica del paese. Ciò le ha offerto l’opportunità di rilanciare la 
riforma (cfr. paragrafi 57 - 66).
35 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 6  
Attraverso il dialogo politico, assicurare l’impegno 
a rafforzare la capacità amministrativa
Di fronte alla nuova opportunità di rafforzare la capacità amministrativa per 
attuare meglio la riforma, la Commissione dovrebbe ricorrere al dialogo politico 
per:
i) assicurare un fermo impegno volto a rafforzare la capacità per far fronte alla 
corruzione e migliorare la trasparenza;
ii) richiedere al paese di continuare a costituire una casistica in materia di corru -
zione affinché divenga un utile strumento per valutare i progressi compiuti 
nel combatterla;
iii) accrescere l’attenzione sul monitoraggio dei risultati, per invertire la regres -
sione verificatasi nella riforma della pubblica amministrazione, compresa 
l’attuazione della normativa in ambiti quali gli appalti pubblici e il controllo 
finanziario interno nel settore pubblico;
iv) concordare obiettivi e scadenze, per rimuovere con un approccio strutturato 
gli ostacoli al rafforzamento della capacità amministrativa al fine di attuare 
aspetti fondamentali dell’ acquis .
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, 
membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 1° marzo 
2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

36
 Allegati
Date significative nelle relazioni fra l’UE e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia
1999 • 26 maggio — Processo di stabilizzazione e di associazione per i paesi dell’Europa sudorientale.
2000 • 24 gennaio — Il Consiglio adotta direttive di negoziato per un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA).
2001 • 9 aprile — Firma dell’accordo di stabilizzazione e di associazione, il primo nella regione.
2003• 21 giugno — Al vertice UE-Balcani occidentali svoltosi a Salonicco, l’UE ribadisce il proprio sostegno al futuro europeo dei paesi dei 
Balcani occidentali.
2004• 22 marzo — Il paese presenta domanda di adesione all’UE.
• 1° aprile — l’accordo di stabilizzazione e di associazione entra in vigore.
2005 • 16 dicembre — Su raccomandazione della Commissione, il Consiglio conferisce la paese lo status di candidato.
2007 • 30 ottobre — Firma dell’accordo quadro IPA e della convenzione di finanziamento per il programma nazionale IPA 2007.
2008 • 1° gennaio — Entrata in vigore degli accordi di facilitazione del visto e di riammissione.
2009• 7 ottobre — La Commissione raccomanda di passare alla fase 2 dell’ASA.
• 14 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 8 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla prima raccomandazione della Commissione di aprire i 
negoziati di adesione.
• 19 dicembre — Autorizzazione a viaggiare nell’area Schengen senza rilascio del visto.
2010• 9 novembre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 14 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i 
negoziati di adesione.
2011• 12 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 5 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i 
negoziati di adesione.
2012• 15 marzo — Il commissario Füle avvia il dialogo ad alto livello sull’adesione con la Commissione.
• 7 maggio e 17 settembre — Il commissario Füle partecipa alle riunioni plenarie del dialogo ad alto livello sull’adesione.
• 10 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 11 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione della Commissione di aprire i 
negoziati di adesione.
• 24 dicembre — Durante un acceso dibattito sul bilancio 2014, l’oratore ordina l’allontanamento dal parlamento nazionale dei deputati 
dell’opposizione e di tutti i giornalisti. Il principale partito all’opposizione dà inizio al boicottaggio delle sessioni parlamentari.
2013• 16 ottobre — La Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione.
• 17 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla raccomandazione favorevole della Commissione.
2014• 8 ottobre — La Commissione afferma che il paese continua a soddisfare in misura sufficiente i criteri di adesione all’UE e, per il sesto 
anno consecutivo, raccomanda l’apertura dei negoziati.
• 16 dicembre — Conclusioni del Consiglio «Affari generali». Nessuna decisione sulla sesta raccomandazione della Commissione di aprire i 
negoziati di adesione.Allegato  I
37 Allegati 
2015• 31 gennaio — La procura accusa il principale leader dell’opposizione di cospirare con i servizi di intelligence di un paese straniero per 
rovesciare il governo. L’UE esprime preoccupazione per il deteriorarsi del dialogo politico nel paese e invoca un’inchiesta indipendente 
e trasparente. 
• 10 febbraio — Il leader dell’opposizione inizia a rendere note alcune intercettazioni telefoniche, sostenendo che il governo ha 
illegalmente sottoposto a sorveglianza ben 20 000 cittadini.
• 18 febbraio — Il commissario Hahn, recatosi in visita a Skopje, si dichiara a sua volta profondamente costernato nell’apprendere che 
migliaia di cittadini sono stati oggetto di sorveglianza e chiede che venga avviata al riguardo un’indagine approfondita.
• 21 aprile — il Consiglio «Affari generali» esprime serie preoccupazioni in merito al deteriorarsi della situazione nel paese ed esorta i 
leader politici a risolvere rapidamente la questione.
• 9-10 maggio — Il bilancio degli scontri nella città di Kumanovo, nel nord del paese, è di 22 vittime, di cui 8 poliziotti e 14 presunti 
membri di un gruppo armato di etnia albanese.
• 2 giugno — Il commissario Hahn incontra i leader dei quattro principali partiti politici, i quali firmano l’accordo di Przino.
• 22 e 23 giugno — Il Consiglio «Affari esteri» e il Consiglio «Affari generali» dell’UE invitano tutte le parti ad onorare l’accordo del 
2 giugno e ad attuare tutte le raccomandazioni della Commissione.
• 15 luglio — Accordo su un protocollo di attuazione dell’accordo di Przino. Fra gli elementi principali figurano il ritorno al parlamento, il 
1° settembre, del partito di opposizione, un governo tecnico a partire dal 15 gennaio e le elezioni parlamentari del 24 aprile 2016.
• 15 settembre — Nomina di un procuratore speciale incaricato di condurre un’indagine sulle questioni relative alle intercettazioni 
telefoniche.
• 18 settembre — Visita del commissario Hahn a Skopje per la seduta plenaria del dialogo ad alto livello sull’adesione.
• 2 ottobre — Il primo ministro Gruevski afferma nuovamente che le priorità del paese sono l’adesione all’UE e alla NATO e la soluzione 
dell’annosa disputa sulla denominazione.
• 5 novembre 2015 — La Commissione afferma di essere pronta a prorogare la raccomandazione di aprire i negoziati di adesione 
con il paese. Ciò sarà tuttavia subordinato al proseguimento dell’attuazione dell’accordo politico di giugno/luglio e a un sostanziale 
avanzamento nella messa in atto delle priorità di riforma urgenti.
Fonte:  Commissione europea.Allegato  I
38 Allegati 
Progetti controllati
N. del 
progetto 
(nel testo)Titolo del progetto N. del contrattoImporto 
del contratto  
(euro )
Appalti
1. Sostegno al sistema di appalti pubblici 260 -590 986 442
2. Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione 253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Programma di supporto per il miglioramento della governabilità e della gestione (SIGMA), 
sottoprogramma per il rafforzamento della capacità istituzionale nella regione IPA319-423 10 000  000
4. Formazione nelle procedure per gli appalti pubblici nei Balcani occidentali e in Turchia 248-580 3 962 000
Corruzione
5.Supporto nella stesura dei documenti strategici di follow-up e dei corrispondenti piani 
d’azione per la prevenzione e la repressione della corruzione e dei conflitti di interessi252-831 165 968
6. Scambio delle migliori prassi UE nel campo del monitoraggio anticorruzione a livello locale 10-39880 138 500
Iniziativa per il rafforzamento della capacità
7.Assistenza tecnica al ministero della Società dell’informazione e dell’amministrazione e 
rafforzamento dell’attuazione del sistema nazionale per il coordinamento della formazione10-14592 1 095 000
8.Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle 
relative attività256 -128 2 400  000
9.Gestione della Scuola regionale della pubblica amministrazione e organizzazione delle 
relative attività331-241 3 500  000
10.Assistenza tecnica per la formazione IPA e struttura di supporto per l’ex Repubblica 
jugoslava di Macedonia nel quadro del regolamento IPA 2007240-984 969 000
11. Rafforzamento della capacità delle istituzioni di gestire e attuare i programmi operativi 260 -772 1 599 710
Trasporti
12.Rafforzamento della capacità amministrativa e operativa dell’Ispettorato statale per i 
trasporti09-42802 732 750
13.Supervisione del restante collegamento lungo il corridoio X al livello del tratto autostradale 
Demir Kapija-Smokvica 09-24859 /1 8 977 500
14.Preparazione di una documentazione dettagliata sulla progettazione e la gara per la 
costruzione di un nuovo tratto di ferrovia fra Kichevo e la frontiera con la Repubblica 
di Albania nell’ambito del corridoio VIII nonché della documentazione di gara per la 
supervisione dei lavori di costruzione nel paese beneficiario11-28412 /1 7 752 425
Ambiente
15.Rafforzamento delle capacità amministrative, a livello centrale e locale, per attuare e far 
rispettare la normativa sulla gestione dei rifiuti244-793 1 297  150
16.Rafforzamento delle capacità, a livello centrale e locale, per la gestione ambientale nel 
campo della qualità dell’aria245-323 1 000  000
17.Assistenza tecnica per lo svolgimento di uno studio sulle tariffe nazionali applicabili 
all’approvvigionamento idrico10-10139 /1 785 000
Fonte:  dati tratti dalla banca dati della Commissione europea.Allegato  II
39 Risposte  
della Commissione
Sintesi
V
L’obiettivo degli investimenti IPA I a favore delle infrastrutture nei settori dell’ambiente e dei trasporti era quello 
di rafforzare la capacità amministrativa mediante progetti basati sull’«apprendimento attraverso la pratica». In tal 
modo il paese sviluppa indirettamente know-how in materia di appalti nei settori in questione, in linea con il qua -
dro giuridico dei fondi strutturali.
VI
Pur riconoscendo che il sistema di attuazione decentrata può rallentare il processo di determinazione dei bisogni 
e la realizzazione dei risultati, alla Commissione preme sottolineare che il processo di programmazione dell’assi -
stenza finanziaria, di attuazione dei programmi e di valutazione dei risultati è un esercizio complesso e articolato 
che in genere dura diversi anni, indipendentemente dal tipo di progetti o dalla modalità di gestione.
VII
L’obiettivo del sistema di attuazione decentrata era quello di creare un sistema efficace di gestione decentrata dei 
fondi UE. Le autorità nazionali potrebbero essere incoraggiate ad applicare questa buona pratica all’intera pubblica 
amministrazione. L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia sta preparando una vasta riforma della gestione delle 
finanze pubbliche, basata su un’analisi completa dei sottosistemi di gestione delle finanze pubbliche e che si pre -
vede sarà in grado di aumentare la capacità dell’intera pubblica amministrazione in questo settore.
Introduzione
12
La Commissione concorda con la ripartizione dei settori di spesa e desidera fornire le seguenti informazioni sup -
plementari. In conformità del regolamento IPA I, l’assistenza è programmata e attuata in funzione delle seguenti 
componenti:
1) sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale (tutti i settori);
2) cooperazione transfrontaliera (settore della cooperazione territoriale);
3) sviluppo regionale (settore dell’ambiente e settore dei trasporti);
4) sviluppo delle risorse umane (settore dell’istruzione, dell’occupazione e delle politiche sociali);
5) sviluppo rurale (settore dell’agricoltura).
Le ultime tre componenti finanziavano i tipi di progetto coperti dai fondi strutturali ed erano accessibili solo ai paesi 
candidati accreditati alla gestione decentrata dei fondi.
Risposte della Commissione 40
13
Il sostegno IPA I ai tipi di progetto coperti dai fondi strutturali (per esempio investimenti a favore dell’ambiente 
e dei trasporti) era giuridicamente possibile nel paese solo nel quadro del sistema di attuazione decentrata. Nel 
quadro della gestione decentrata, i fondi assegnati sono gestiti da strutture ad hoc all’interno della pubblica ammi -
nistrazione del paese, appositamente accreditate a tal scopo.
Osservazioni
27
In mancanza di un quadro di negoziazione, la Commissione si avvale degli strumenti a sua disposizione per soste -
nere il rafforzamento delle capacità in quest’ambito. Nel 2015 il paese ha adottato un piano d’azione che prevede 
misure concrete corredate di scadenze e ha ripartito le responsabilità in una serie di settori prioritari, tra cui quello 
della lotta alla corruzione. La Commissione monitora regolarmente i progressi compiuti nell’attuazione di detto 
piano d’azione, dandovi seguito al più alto livello. La Commissione ha affrontato la questione nella sua relazione 
sullo stato di avanzamento e nel documento sulle priorità di riforma urgenti. Inoltre, nel piano d’azione per le 
priorità di riforma urgenti elaborato dal paese, alla lotta alla corruzione è riservato uno spazio particolare in cui 
sono delineati chiari obiettivi e scadenze precise. La lotta alla corruzione è un tema affrontato anche nel quadro del 
dialogo ad alto livello sull’adesione, dove ancora una volta sono fissati obiettivi e scadenze. Il pieno conseguimento 
di tutti gli obiettivi prefissati è fondamentalmente in mano alle autorità nazionali che devono dar prova della neces -
saria volontà politica.
29
La Commissione ha una chiara visione di come sostenere le organizzazioni della società civile (OSC), in linea con 
la comunicazione COM(2012) 492 della Commissione del 12 settembre 2012 e gli orientamenti sul sostegno dell’UE 
alla società civile nei paesi candidati all’adesione per il periodo 2014-2020, e dialoga intensamente con loro su tutti 
i settori chiave, compresa la lotta alla corruzione. La Commissione valuta costantemente nuovi approcci innovativi 
per sostenere le OSC.
Riquadro 2 — Primo paragrafo
Con riguardo al progetto n. 7, il 14 febbraio 2014 il paese ha adottato una normativa che rende obbligatorio svol -
gere analisi funzionali prima di apportare qualsiasi modifica all’organigramma. È importante che le autorità nazio -
nali garantiscano la corretta attuazione della legge.
Riquadro 2 — Terzo paragrafo
L’attuale quadro giuridico nazionale non consente alla pubblica amministrazione di versare fondi supplementari per 
i formatori in questione.
Riquadro 3 — Quarto paragrafo
La Commissione concorda con l’osservazione sul progetto n. 16 ma tiene a precisare che in questo settore l’UE forni -
sce considerevole assistenza tecnica in termini di rafforzamento delle capacità e in termini di attrezzature. La qualità 
dell’aria resta tuttavia un problema estremamente complesso che richiede da un lato ingenti investimenti di risorse 
finanziarie e umane per istituire un sistema credibile, e dall’altro uno sforzo costante di manutenzione e rinnovo 
delle attrezzature da parte delle autorità nazionali.
Risposte della Commissione 41
L’UE ha fornito 13 delle 17 stazioni di monitoraggio della qualità dell’aria, che costituiscono la struttura portante 
della rete nazionale di monitoraggio. Il progetto di gemellaggio in corso nel settore della qualità dell’aria (nel qua -
dro di IPA 2012) assiste il ministero nella preparazione dei documenti ai fini dell’accreditamento del laboratorio di 
calibratura.
Riquadro 3 — Quinto paragrafo
Con riguardo al progetto n. 17, il 15 gennaio 2016 il Parlamento nazionale ha adottato una legge sulla fissazione 
dei prezzi del servizio idrico (Gazzetta ufficiale n. 7/16 del 18.1.2016) e l’organo di regolamentazione sta per essere 
costituito. Il completamento di tale processo richiede più tempo del previsto.
Il termine per l’attuazione della legge è settembre 2016, mentre l’adozione di una nuova metodologia di tariffazione 
dell’acqua è prevista per la fine di ottobre 2016. La nuova metodologia di tariffazione dell’acqua dovrebbe entrare 
in vigore il 1º gennaio 2018 nei comuni con più di 10 000 abitanti e il 1º gennaio 2019 nei comuni con meno di 
10 000 abitanti.
41
Al fine di rafforzare e migliorare ulteriormente la coerenza e il coordinamento, nell’ambito delle nuove prospettive 
finanziarie di IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale che permette di affrontare le problemati -
che di ogni settore in maniera più esaustiva, assicurando così anche una maggiore coerenza in termini di assistenza 
e coordinamento delle parti interessate e dei donatori.
42
L’assistenza IPA è in effetti fornita sulla base di un programma, nell’ambito del quale la determinazione dei biso -
gni, l’elaborazione dei programmi di assistenza finanziaria, la loro attuazione e il conseguimento dei risultati 
costituiscono fasi successive di un esercizio complesso e articolato che può durare diversi anni. Per ridurre la durata 
del processo, nel quadro di IPA II la Commissione programma la sua assistenza in base alla maturità dei progetti. 
Inoltre, l’assistenza del tipo previsto dai fondi strutturali nel quadro di IPA I è stata oggetto di un processo di accre -
ditamento quando i programmi erano già stati adottati, con un ulteriore impatto sull’aggiudicazione/attuazione 
e assorbimento di tali fondi.
47
La Commissione desidera fornire le seguenti informazioni supplementari. Attraverso i programmi CARDS 2005-2006 
è stato possibile assistere il personale neoassunto nelle strutture operative e impartirgli la formazione necessaria 
affinché acquisisse le competenze richieste per operare nel sistema di attuazione decentrata. Negli anni successivi 
la capacità delle strutture operative è diminuita a causa di un frequente ricambio del personale. Da sempre la Com -
missione sottolinea la necessità di disporre di una politica adeguata di mantenimento del personale, eventualmente 
includendola nel piano d’azione 2013 per il sistema di attuazione decentrata. Il governo si deve impegnare a fondo 
per garantire capacità sufficiente nelle strutture operative.
49
La Commissione desidera fornire le seguenti informazioni supplementari: conformemente ai regolamenti applicabili 
(CE) n. 1085/2006 e (CE) n. 718/2007, un paese può accedere all’assistenza del tipo previsto dai fondi strutturali solo 
in modalità decentrata. Nel quadro di IPA II la Commissione è diventata più selettiva per quanto riguarda il decen -
tramento della gestione dei fondi.
Risposte della Commissione 42
50
Oltre alla riduzione del numero di controlli ex ante e al decentramento più selettivo dei fondi nell’ambito di IPA II, la 
Commissione monitora attentamente i programmi di appalto elaborati dalle autorità nazionali e ha invitato il paese 
a stabilire un ordine di priorità dei progetti, onde ridurre il rischio di ulteriori disimpegni. La Commissione sta moni -
torando l’attuazione del piano d’azione per il sistema di attuazione decentrata preparato dalle autorità nazionali per 
risolvere le questioni connesse con l’attuazione di IPA.
Conclusioni e raccomandazioni
67
Pur condividendo in linea di massima le conclusioni generali della Corte, la Commissione ricorda che molti risultati 
sono stati conseguiti e che in alcuni casi l’assistenza fornita al paese ha contribuito al rafforzamento della capacità 
amministrativa. A titolo di esempio, nel settore degli appalti pubblici l’assistenza IPA è stata fondamentale per la 
creazione della State Appeals Commission  (Commissione statale di appello).
Raccomandazione 1
La Commissione accetta questa raccomandazione. La valutazione della spesa pubblica e della responsabilità 
finanziaria conferma la necessità di rafforzare questi settori per garantire il corretto funzionamento del sistema 
di gestione delle finanze pubbliche. L’ulteriore assistenza dell’UE dovrebbe essere in linea con le misure che 
saranno definite nel programma di riforma del sistema di gestione delle finanze pubbliche, attualmente in fase di 
preparazione.
69
L’obiettivo degli investimenti IPA I a favore delle infrastrutture nei settori dell’ambiente e dei trasporti era quello 
di rafforzare la capacità amministrativa mediante progetti basati sull’«apprendimento attraverso la pratica». In tal 
modo il paese sviluppa indirettamente know-how in materia di appalti nei settori in questione, in linea con il qua -
dro giuridico dei fondi strutturali.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione continuerà inoltre a organizzare corsi di forma -
zione e a fornire sostegno al paese attraverso Jaspers.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione sta attualmente monitorando i risultati e la 
sostenibilità in seno al comitato di monitoraggio settoriale e congiunto IPA. Questo aspetto sarà ulteriormente raf -
forzato mediante l’istituzione di un quadro di valutazione dei risultati nell’ambito di IPA II, in cui verranno introdotti 
a livello di progetto e di programma indicatori corredati di obiettivi e situazioni di base. Inoltre, la Commissione sta 
esaminando l’attuazione di ciascun programma una volta terminato e si riserva il diritto di recuperare fondi qualora 
riscontri divergenze tra i risultati attesi e i fondi utilizzati.
71
La programmazione dell’assistenza finanziaria, l’attuazione dei relativi programmi e la valutazione dei risultati sono 
fasi di un esercizio complesso e articolato. Con IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale che 
permetterà di trattare ogni settore in maniera più esaustiva e garantirà al contempo la coerenza dell’assistenza e un 
adeguato coordinamento delle parti interessate e dei donatori. La Commissione presta molta più attenzione alla 
maturità dei progetti, al fine di ridurre il rischio di sfasamento tra la programmazione e l’attuazione dei progetti. 
A tal fine, con IPA II è stata introdotta una riserva unica di progetti.
Risposte della Commissione 43
Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione. Con IPA II la Commissione ha introdotto un approccio settoriale 
che permetterà di trattare ogni settore in maniera più esaustiva e garantirà al contempo la coerenza dell’assistenza 
e un adeguato coordinamento delle parti interessate e dei donatori.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta questa raccomandazione. Nel quadro di IPA II la Commissione è diventata più selettiva per 
quanto riguarda il volume dei fondi e la complessità dei progetti. Il decentramento si fonda sulla valutazione della 
capacità di attuazione dei progetti delle pertinenti strutture nazionali.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Raccomandazione 6 i)
Le autorità nazionali non dovrebbero solo rafforzare la capacità amministrativa ma anche dimostrare un fermo 
impegno politico nella lotta alla corruzione e nel miglioramento della trasparenza. Tale impegno può essere misu -
rato attraverso gli strumenti esistenti quali la relazione sullo stato di avanzamento, il dialogo ad alto livello sull’ade -
sione e le priorità di riforma urgenti.
Raccomandazione 6 ii)
Nell’ultimo decennio la Commissione ha lavorato per aiutare il paese a costituire una casistica in materia di corru -
zione e continuerà a fornire il suo sostegno per consolidare questa iniziativa.
Raccomandazione 6 iv)
In mancanza di un quadro negoziale, per misurare la capacità delle autorità nazionali di applicare elementi fonda -
mentali dell’ acquis  la Commissione continuerà ad avvalersi degli strumenti esistenti, quali la relazione sullo stato di 
avanzamento, il dialogo ad alto livello sull’adesione e le priorità di riforma urgenti. Ad esempio, il piano d’azione per 
le priorità di riforma urgenti elaborato dalle autorità nazionali contiene obiettivi e scadenze per l’attuazione delle 
priorità in settori chiave. Inoltre, il nuovo approccio relativo al formato della relazione sullo stato di avanzamento 
permette una migliore definizione degli obiettivi di alcuni capitoli pilota. Ciononostante sarà possibile ottenere 
risultati concreti e duraturi solo se le autorità nazionali dimostreranno la volontà politica necessaria per mettere in 
atto tali misure.

COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Questa relazione della Corte esamina se il sostegno fornito 
dalla Commissione all’ex Repubblica jugoslava di 
Macedonia abbia efficacemente contribuito a rafforzare la 
capacità amministrativa del paese per prepararsi 
all’adesione all’UE. La Corte conclude che, durante il 
periodo in esame (2007-2013), i progressi compiuti sono 
stati relativamente limitati. Ciò è stato in gran parte 
dovuto all’insufficiente volontà politica nel paese di 
superare alcuni ostacoli al rafforzamento della capacità 
amministrativa nonché alla ridotta capacità di influenza 
della Commissione in settori fondamentali, in assenza di 
un quadro per i negoziati di adesione. Parallelamente, la 
Corte rileva alcune carenze nella gestione, da parte della 
Commissione, dei progetti controllati.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA