Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio concernente il regime fiscale comune applicabile ai pagamenti di interessi e di diritti fra società consociate di Stati membri diversi» () (98/C 284/09)

Il Consiglio, in data 30 marzo 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Affari economici, finanziari e monetari», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pelletier, in data 9 giugno 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria con 136 voti favorevoli, 7 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato apprezza l'iniziativa della Commissione diretta a correggere un'anomalia fiscale che nuoce al completamento di un mercato interno integrato.

1.2. Da lungo tempo si ammette che la soppressione dei prelievi alla fonte di molti Stati dell'Unione europea sugli interessi ed i diritti costituisce un elemento prioritario per il completamento del mercato interno.

1.3. La prima iniziativa della Commissione in tal senso risale al 20 aprile 1990. Nel 1992, la relazione Ruding, i cui orientamenti di massima sono stati approvati dal Comitato (), definiva prioritaria tale riforma. Purtroppo, la Commissione, non essendosi raggiunto un consenso in seno al Consiglio, decideva nel 1994 di ritirare la sua proposta. Solo nel dicembre 1997 infine il Consiglio ECOFIN ha dato il via libera alla Commissione per elaborare la proposta sulla quale è stato consultato il Comitato.

1.4. Il Comitato deve complimentarsi con la Commissione per la sua perseveranza, e addirittura per la sua caparbietà. È auspicabile che la stessa perseveranza si rilevi per il progetto, approvato dal Consiglio e menzionato nella relazione della proposta di direttiva, di una direttiva che garantisca «una tassazione minima effettiva dei redditi da risparmio», pur tenendo conto «della necessità di preservare la competitività dei mercati finanziari europei su scala mondiale», fatto che comporterà l'estensione ai paesi terzi nonché ai territori dipendenti o associati degli Stati membri ().

1.5. Oggetto della proposta di direttiva è evitare che gli interessi ed i diritti versati da un'impresa di uno Stato membro ad un'altra impresa consociata (con la quale esistono legami di partecipazione diretta o indiretta al capitale di almeno il 25 %) in un altro Stato membro, non siano soggetti ad un'imposizione sotto forma di ritenuta alla fonte da parte del paese da cui partono i versamenti, attribuendo al solo paese del beneficiario effettivo l'imposizione dei redditi corrispondenti a tali versamenti.

2. Giustificazione economica della proposta di direttiva

2.1. Da un punto di vista economico, si tratta di evitare una doppia imposizione, di per sé criticabile, o, nel migliore dei casi, una penalizzazione della gestione dei flussi di cassa derivante dai ritardi inevitabili sopportati dal beneficiario finale per recuperare le ritenute.

2.2. La proposta di direttiva fa proprie le preoccupazioni degli organismi professionali internazionali rappresentativi delle imprese interessate: UNICE, federazione bancaria dell'Unione europea, Associazione delle camere di commercio, ecc.

2.3. Le tabelle allegate alla proposta di direttiva danno un'idea abbastanza precisa della natura del problema, in termini di prelievo. Si può osservare che quando non esiste una convenzione fiscale bilaterale - ipotesi che non vale per l'Unione europea - il prelievo alla fonte sugli interessi e i diritti può essere molto pesante nella maggioranza degli Stati, pur con una dispersione rilevante tra il 45 % e lo 0 % sugli interessi e tra il 33 % e lo 0 % sui diritti.

2.4. Nell'Unione europea, le convenzioni bilaterali riducono l'imposizione a livelli nettamente meno elevati, anche se esse non sempre permettono di evitare totalmente le doppie imposizioni e prevedono meccanismi complessi d'imputazione delle ritenute alla fonte nei paesi delle imprese beneficiarie dei versamenti.

3. Perché un tale ritardo nel presentare una proposta di direttiva?

3.1. Da molto tempo esisteva un consenso per regolare un problema semplice all'apparenza.

3.2. Gli ostacoli derivano dalla complessità delle norme fiscali nell'Unione europea, il cui livello d'armonizzazione è basso, se si escludono le norme relative all'IVA.

3.3. Inoltre, il regime fiscale è un campo riservato alla sovranità nazionale, a causa della sua importanza nel fornire le risorse finanziarie degli Stati. Ciò spiega la ragione per cui il Trattato di Roma ha previsto che in questo settore le decisioni dovessero essere prese all'unanimità.

3.4. I vincoli di bilancio rigorosi imposti dal Trattato di Maastricht o dal patto di stabilità rafforzano la vigilanza degli Stati non appena si delinei la prospettiva di una perdita di gettito, come accade nella fattispecie.

3.5. Gli interessi degli Stati membri dell'Unione europea sono divergenti: alcuni paesi sono importatori netti di capitali e di tecnologia, il che vuol dire che versano all'estero più di quanto ricevono. Altri, per contro, sono esportatori netti strutturali.

3.6. Tali difficoltà possono spiegare il modo di procedere prudente, attendista e pragmatico della Commissione, salvo dover rammaricarsi che tale atteggiamento riveli in fin dei conti un'eccessiva timidezza.

4. Un modo di procedere prudente

4.1. La proposta di direttiva prevede delle misure precauzionali, o addirittura delle «protezioni» per la sua attuazione.

4.2. Il pagamento d'interessi e diritti può permettere che vengano sviati dei fondi o si commettano delle frodi attraverso pagamenti in eccesso, per esempio dalla filiale alla società madre, a titolo d'interessi o di diritti. Tale pratica che corrisponde ad un trasferimento di utili si manifesta in generale in seno ad un gruppo per trasferire l'imposizione dell'utile verso un paese con una bassa aliquota d'imposta sulle società.

4.3. Rispetto a tale possibilità di frode, la proposta di direttiva tira le conseguenze dalla facoltà concessa agli Stati di procedere a riaggiustamenti dei prezzi di trasferimento quando gli interessi ed i diritti superano i prezzi di piena concorrenza.

4.4. I costi finanziari dell'esenzione dalla ritenuta alla fonte sono elevati per la Grecia ed il Portogallo e quindi si è previsto un periodo transitorio di 5 anni, con un sistema decrescente d'imposizione, a favore di questi due paesi.

5. Una certa timidezza

5.1. La portata della proposta di direttiva appare troppo limitata.

5.2. Infatti, essa prevede l'esenzione dalla ritenuta alla fonte soltanto per i versamenti tra società consociate, mentre la misura trova la sua piena giustificazione quando le società interessate dai versamenti non hanno tra di loro alcun rapporto di dipendenza.

5.3. Essa riconosce la qualità di società associata solo alle imprese che detengono una partecipazione di almeno il 25 % nel capitale di una società, mentre nelle convenzioni fiscali bilaterali, il regime più favorevole delle società consociate corrisponde, il più delle volte, ad una percentuale di partecipazione del 10 %.

6. Osservazioni generali

6.1. La Commissione si riserva di proporre successivamente, nel quadro del perfezionamento del mercato interno, l'estensione della misura dell'esenzione da essa attuata ai prelievi percepiti sui diritti e sugli interessi tra società che non sono consociate.

6.2. Il Comitato non vede la ratio di tale formulazione, motivata dalla preoccupazione di attenuare l'impatto finanziario della proposta per gli Stati membri importatori netti di capitali e di tecnologia, mentre, del resto, per gli Stati in parola (la Grecia ed il Portogallo), si propone di istituire un periodo transitorio di cinque anni nel corso del quale l'aliquota dell'imposta sarà progressivamente ridotta: infatti, la regola di principio è che i pagamenti di interessi e di diritti che possono essere esentati dalla ritenuta alla fonte sono pagamenti al prezzo di piena concorrenza (arm's length) realizzati tra imprese indipendenti; quando essi sono effettuati tra imprese consociate, l'applicazione di tale principio comporta il trattamento della parte eccedente di tali pagamenti come utili distribuiti che rientrano nel campo d'applicazione della Direttiva 90/435/CEE.

6.3. La regola di principio è pertanto che i pagamenti d'interessi e di diritti avvengono tra parti indipendenti: in tale situazione non vi è alcuna ragione particolare, come è il caso per i dividendi intragruppo (per i quali l'obiettivo diventa allora quello di assicurare la neutralità fiscale non penalizzando le sedi d'affari create sul territorio dell'Unione, sotto forma di filiali o di società controllate, piuttosto che sotto forma di centri permanenti di attività), per limitare il campo d'applicazione dell'esenzione dalla ritenuta alla fonte ai soli pagamenti d'interessi e diritti effettuati tra imprese consociate: all'opposto, è indispensabile generalizzare tale esenzione a tutti i pagamenti tra imprese indipendenti per non introdurre una distorsione di concorrenza che potrebbe favorire indebitamente il ricorso a prestatori nazionali.

6.4. Le considerazioni sviluppate ai punti 6.2 e 6.3 giustificano il fatto che l'estensione di una misura di esenzione ai pagamenti di interessi e di diritti tra imprese non consociate rivesta un carattere automatico alla fine del periodo transitorio di cinque anni, eventualmente prorogato. Si chiede dunque di redigere come segue l'articolo 10:

«Decorsi tre anni dalla data prevista all'articolo 9, primo paragrafo, la Commissione riferisce in merito al Consiglio, in particolare al fine di valutare l'applicazione dell'articolo 7. L'estensione del campo d'applicazione della presente direttiva ad altre società od imprese diverse da quelle che vi rientrano attualmente non può essere rinviata oltre il periodo transitorio, eventualmente prorogato, previsto all'articolo 8, paragrafo 1.»

6.5. L'articolo 7 della proposta di direttiva permette agli Stati membri di non applicare l'esenzione dalla ritenuta alla fonte quando gli interessi e i diritti pagati siano oggetto d'un regime preferenziale di assoggettamento all'imposta sulle società nello Stato di residenza di chi ne beneficia. A tale proposito, l'articolo 10 prevede che la relazione al Consiglio entro i tre anni dall'entrata in vigore della direttiva dovrà precisamente riesaminare l'applicazione dell'articolo 7. La Commissione sottolinea che, in quel momento si vedrà più chiaramente, specie alla luce dei progressi nel campo del codice di buona condotta in materia di imposizione fiscale sulle imprese, se esista la necessità di continuare ad accordare agli Stati membri la facoltà che è loro data dall'articolo 7.

6.6. Come ricorda la Commissione nella relazione che precede la proposta di direttiva, il Consiglio ECOFIN del 1° dicembre 1997 ha approvato l'elaborazione di un codice di buona condotta nel settore dell'imposizione fiscale sulle imprese che prevede il congelamento e lo smantellamento delle misure fiscali dannose adottate dagli Stati. Vengono definite dannose le misure fiscali che stabiliscono livelli d'imposizione effettiva nettamente inferiori, inclusa un'imposizione nulla, rispetto a quelli abitualmente applicati nello Stato membro interessato.

6.7. Si richiama l'attenzione sull'importanza attribuita al fatto che l'azione comune prevista nel quadro del codice sia coerente con la facoltà data dall'articolo 7 della proposta di direttiva di non applicare l'esenzione dalla ritenuta alla fonte quando l'imposizione degli interessi o dei diritti nello Stato di insediamento della società beneficiaria non è assicurata in via generale e quindi rientra in tale codice: gli Stati membri non possono essere abilitati ad introdurre unilateralmente nuove disposizioni di ritorsione, quali l'istituzione di una ritenuta alla fonte sugli interessi e sui diritti, nei riguardi di misure fiscali dannose soggette al codice di buona condotta, senza pregiudicare l'approccio consensuale che ha presieduto all'elaborazione di tale codice la cui portata risulterebbe molto ridotta.

6.8. Risulta quindi indispensabile redigere come segue l'inizio della prima frase del primo paragrafo dell'articolo 7:

«1. Oltre alle situazioni disciplinate dall'articolo 6, gli Stati membri sono autorizzati a non sopprimere le imposte esistenti, di cui all'articolo 1, applicabili alla totalità dei pagamenti di interessi o di diritti ...»

e redigere come segue il secondo paragrafo di questo stesso articolo:

«2. Ove le circostanze di cui alla lettera a) o b) del paragrafo 1 ricorrano soltanto per una parte degli interessi o dei diritti di cui allo stesso paragrafo, l'autorizzazione ivi prevista si applica alla parte corrispondente degli interessi o dei diritti in questione.»

7. Osservazioni particolari

7.1. Percentuale di partecipazione necessaria perché vi sia una società consociata

Essendo l'obiettivo quello di sopprimere, nel tempo, qualsiasi ritenuta alla fonte sui pagamenti intraeuropei d'interessi e diritti tra imprese, si chiede di abbassare la percentuale della partecipazione dal 25 % al 10 %; quest'ultima percentuale del resto coincide con il limite fissato nella maggioranza delle convenzioni bilaterali per beneficiare dell'aliquota ridotta di ritenuta alla fonte applicabile ai dividendi versati tra società consociate.

È quindi opportuno sostituire all'articolo 3, primo paragrafo, lettera b), «25 %» con «10 %».

7.2. Termine di detenzione della partecipazione

Al fine di mettere in evidenza che gli Stati membri non possono rinviare l'applicazione della direttiva finché non sia trascorso il termine di due anni di detenzione della partecipazione, è opportuno, all'articolo 3, secondo paragrafo, inserire «a posteriori» dopo «escludere».

7.3. Definizione dei diritti

Devono poter beneficiare espressamente del regime di esenzione della ritenuta alla fonte i versamenti effettuati a titolo di contributo a spese centrali di ricerca in seno ad un gruppo. Infatti, il Comitato degli affari fiscali dell'OCSE si è chiaramente pronunciato contro tutte le ritenute alla fonte sui versamenti non rappresentativi di royalties, ma che risultino da accordi per contribuire a spese centrali in seno ad un gruppo.

7.4. Interessi o diritti ai sensi dell'articolo 5

Aggiungere la frase seguente all'articolo 5:

«Le disposizioni della Direttiva 90/435/CEE del Consiglio sono di conseguenza applicabili ai pagamenti d'interessi o di diritti riqualificati come distribuzione di utili se essi sono effettuati tra società alle quali si applica la presente direttiva.»

Motivazione: tale precisazione è analoga a quella che figura all'articolo 4 ed ha la stessa motivazione.

Bruxelles, 1° luglio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 123 del 22.4.1998, pag. 9.

() Parere del Comitato del 24 novembre 1992 - GU C 19 del 25.1.1993, pag. 65.

() Conclusioni del Consiglio ECOFIN del 1° dicembre 1997 in materia di politica fiscale - GU C 2 del 6.1.1998.