IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 128/127

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Maggiori finanziamenti internazionali per il clima: una proposta europea in vista di Copenaghen

COM(2009) 475 def.

(2010/C 128/24)

Relatrice generale: ANDREI

La Commissione europea, in data 10 settembre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Maggiori finanziamenti internazionali per il clima: una proposta europea in vista di Copenaghen

COM(2009) 475 def.

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 29 settembre 2009, ha incaricato la sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 457a sessione plenaria del 4 e 5 novembre 2009 (seduta del 5 novembre), ha nominato ANDREI relatrice generale e ha adottato il seguente parere con 179 voti favorevoli, 4 voti contrari e 11 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore le tempestive proposte presentate e invita le istituzioni ad esaminarle con urgenza, in modo che esse possano effettivamente contribuire al buon esito della conferenza di Copenaghen. La comunicazione in esame costituisce un buon punto di partenza, dato che sinora i paesi industrializzati non hanno voluto fornire cifre in relazione all'impegno finanziario.

1.2. I finanziamenti per il clima non vanno considerati come aiuti volontari ma come un obbligo, sancito dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC), di fornire ai paesi in via di sviluppo risorse finanziarie nuove, complementari, adeguate e prevedibili. I paesi industrializzati sono obbligati a rispettare il principio, contenuto nella Convenzione, della responsabilità comune ma differenziata.

1.3. Come l'UE ha riconosciuto nel quadro della Convenzione, i paesi in via di sviluppo necessitano di un aiuto sostanziale per lottare contro i cambiamenti climatici. Nei prossimi decenni tali paesi dovranno probabilmente far fronte, per le loro azioni a titolo della mitigazione e dell'adattamento, a costi dell'ordine di alcune centinaia di miliardi di euro all'anno.

1.4. «Il CESE è favorevole alla proposta dell»UE, di un finanziamento rapido da parte dei paesi industrializzati, dell'importo di 5-7 miliardi di euro all'anno per il periodo che va fino al 2013. Nel contesto attuale, e tenendo conto della scarsa fiducia che prevale nei rapporti tra il Sud e il Nord del mondo, si tratta di un buon punto di partenza.

1.5. Il Comitato apprezza anche l'approccio positivo della Commissione riguardo alla possibilità di fare dei trasporti aerei e marittimi una fonte di finanziamento.

1.6. D'altro canto i paesi in via di sviluppo, specie quelli africani, hanno già annunciato chiaramente che l'offerta dell'UE è troppo modesta ed equivale in realtà a chiedere ai paesi più poveri di pagare i danni che quelli più ricchi hanno causato per molti anni. Un certo numero di organizzazioni non governative e di economisti delle Nazioni Unite ha osservato che, in base ad una stima moderata, i finanziamenti che i paesi sviluppati dovrebbero garantire a quelli in via di sviluppo per il periodo 2013-2017 ammonterebbero approssimativamente a 150 miliardi di dollari (circa 110 miliardi di euro) all'anno.

1.7. Per quanto riguarda il gettito del mercato del carbonio, la Commissione parte dal presupposto che i considerevoli profitti che saranno realizzati dai vari soggetti verranno interamente assorbiti da paesi in via di sviluppo e spesi in attività a basso consumo di carbonio. In realtà è invece molto più probabile che tali profitti finiscano nelle casse di imprese private, molte delle quali di paesi sviluppati.

1.8. Il CESE è preoccupato anche per la visione che l'UE dimostra di avere in merito agli investimenti privati nazionali nei paesi in via di sviluppo: l'UE non ha infatti trovato il modo per assicurarsi che gli Stati membri utilizzino i proventi del suo sistema di scambio dei diritti di emissione per effettuare investimenti nel campo delle energie pulite.

1.9. Per mantenere il suo ruolo guida nella politica internazionale in materia di clima la Commissione dovrebbe presentare un piano riveduto e praticabile. L'UE dovrebbe inoltre continuare a sollecitare gli Stati Uniti e altri soggetti a comunicare le loro posizioni in relazione ai finanziamenti per il clima.

1.10. Le promesse di maggiori risorse finanziarie, siano esse internazionali o nazionali, dovrebbero essere subordinate a disposizioni «misurabili, notificabili e verificabili».

2. Introduzione

2.1. Il 10 settembre 2009 la Commissione europea ha presentato la comunicazione Maggiori finanziamenti internazionali per il clima: una proposta europea in vista di Copenaghen.

2.2. Tale documento è inteso a porre fine all'attuale fase di stallo dei negoziati, che vede i paesi sviluppati chiedere ai paesi in via di sviluppo più avanzati di contribuire all'impegno globale, mentre i paesi in via di sviluppo invocano una posizione chiara da parte di quelli industrializzati in materia di finanziamento delle loro attività di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici.

2.3. La proposta tuttavia non è sufficiente per garantire che vi sarà un accordo efficace a Copenaghen. A questo fine avremo infatti bisogno di tagli ambiziosi alle emissioni da parte di tutti i paesi sviluppati, di adeguate misure di mitigazione da parte dei paesi in via di sviluppo e di un'efficace architettura globale che fornisca gli incentivi adeguati per stimolare gli investimenti in un'economia a basso tenore di carbonio.

2.4. È verosimile che il fabbisogno finanziario per gli interventi di adattamento e mitigazione dei paesi in via di sviluppo raggiunga circa 100 miliardi di euro all'anno entro il 2020. La maggior parte dei finanziamenti richiesti dovrebbe provenire da fonti nazionali e da una estensione del mercato internazionale del carbonio, ma sarà necessario un finanziamento pubblico internazionale di circa 22-50 miliardi di euro all'anno.

2.5. La Commissione europea propone che i paesi industrializzati e i paesi in via di sviluppo economicamente più avanzati provvedano al finanziamento pubblico in misura proporzionale alla loro responsabilità per le emissioni e alla loro capacità finanziaria. Per l'UE ciò potrebbe significare un contributo di 2-15 miliardi di euro all'anno per il 2020.

3. Documento della Commissione

3.1. La Commissione stima che il fabbisogno finanziario per gli interventi di adattamento e mitigazione nei paesi in via di sviluppo potrebbe raggiungere circa 100 miliardi di euro all'anno entro il 2020. I finanziamenti nazionali, sia pubblici che privati, nei paesi in via di sviluppo, il mercato globale del carbonio e i flussi finanziari pubblici internazionali complementari sono tutte risorse che dovrebbero contribuire a tale fabbisogno. I finanziamenti nazionali, pubblici e privati, potrebbero rappresentare dal 20 % al 40 % dell'importo necessario, il mercato del carbonio potrebbe intervenire fino al 40 % circa e i finanziamenti pubblici internazionali potrebbero coprire la parte rimanente.

3.2. Il mercato internazionale del carbonio potrebbe contribuire con 38 miliardi di euro l'anno entro il 2020. Nell'accordo di Copenaghen sarà necessario istituire un nuovo meccanismo di accreditamento settoriale per il mercato del carbonio, incentrando il meccanismo per lo sviluppo pulito (CDM) sui paesi meno sviluppati.

3.3. Per il 2020 si dovrebbero mettere a disposizione finanziamenti pubblici internazionali per un importo variabile tra i 22 e i 50 miliardi di euro l'anno. A partire dal 2013 i contributi pubblici dovrebbero essere ripartiti in funzione della capacità contributiva e della responsabilità di ciascun paese in termini di emissioni prodotte e includere tra i contribuenti anche i paesi in via di sviluppo economicamente più avanzati. Alla luce di queste ipotesi il contributo dell'UE dovrebbe essere compreso tra il 10 % e il 30 % circa, in funzione del peso attribuito a questi due criteri. Se a Copenaghen si riuscirà a raggiungere un accordo ambizioso, il contributo da parte dell'UE potrebbe essere compreso tra 2 e 15 miliardi di euro l'anno nel 2020, in funzione dell'entità complessiva del finanziamento globale deciso e del peso attribuito a ciascun criterio di ripartizione dei contributi.

3.4. Il sostegno agli interventi di adattamento dovrebbe essere concesso in via prioritaria ai paesi in via di sviluppo più poveri e vulnerabili.

3.5. I trasporti aerei e marittimi internazionali possono rappresentare una fonte importante di finanziamento innovativo.

3.6. La governance della futura architettura finanziaria internazionale dovrebbe essere decentrata e seguire un approccio dal basso verso l'alto. Si dovrebbe inoltre istituire un Forum ad alto livello sul finanziamento internazionale per il clima, responsabile di monitorare ed esaminare periodicamente le eventuali lacune e squilibri nei finanziamenti delle misure di adattamento e mitigazione.

3.7. Entro il 2011 tutti i paesi, ad esclusione di quelli meno sviluppati, dovrebbero predisporre piani per una crescita a basse emissioni di carbonio, individuare obiettivi credibili a medio e lungo termine e preparare inventari annuali dei gas serra.

3.8. Nel biennio 2010-2012 saranno verosimilmente necessari finanziamenti rapidi (fast-start), dell'ordine di 5-7 miliardi di euro l'anno, da destinare alle attività di adattamento, mitigazione, ricerca e rafforzamento di capacità dei paesi in via di sviluppo. In questa prospettiva, sarebbe opportuno che l'UE contribuisse immediatamente con un importo compreso tra 0,5 e 2,1 miliardi di euro l'anno a partire dal 2010. Tale finanziamento dovrebbe essere coperto in parte dal bilancio dell'UE e in parte dai bilanci nazionali.

3.9. Per il periodo successivo al 2012, nel quadro del pacchetto di proposte relative alle prossime prospettive finanziarie, la Commissione dovrebbe presentare una proposta per una offerta UE unica e globale: in tale proposta si dovrebbe anche stabilire se a partire dal 2013 l'offerta dovrà essere finanziata direttamente dal bilancio comunitario, da un apposito Fondo per il clima, da creare nel quadro del suddetto pacchetto, oppure da una combinazione delle due alternative. Anche i contributi diretti dei singoli Stati membri potrebbero rappresentare una risorsa importante di finanziamento dell'UE nell'ambito dell'impegno globale che la Comunità ha assunto.

3.10. Se si sceglierà di non attingere al bilancio comunitario, la ripartizione dei contributi all'interno dell'UE dovrebbe seguire gli stessi principi adottati a livello internazionale, tenendo conto delle situazioni particolari dei singoli Stati membri.

4. Osservazioni generali

4.1. Il CESE si rallegra del fatto che nella comunicazione in esame la Commissione si proponga l'obiettivo di sbloccare l'attuale situazione di stallo dei negoziati internazionali per un nuovo accordo sul clima da raggiungere a Copenaghen, presentando un piano organico di finanziamento e sottolineando l'esigenza di mantenere obiettivi molto ambiziosi di riduzione delle emissioni.

4.2. Il G77 (il gruppo dei paesi in via di sviluppo) ha affermato chiaramente che per i suoi membri la condizione principale per un accordo sul clima nel quadro delle Nazioni Unite è rappresentata dalla messa a disposizione di finanziamenti di livello sufficiente per la lotta contro i cambiamenti climatici. È generalmente riconosciuto il fatto che saranno i paesi in via di sviluppo (e i loro cittadini più poveri) ad essere colpiti per primi e più duramente dai cambiamenti climatici.

4.3. Come riconosciuto dall'UE nel quadro dell'UNFCCC, i paesi in via di sviluppo necessitano anche del nostro aiuto per lottare contro i cambiamenti climatici. Nei prossimi decenni tali paesi dovranno probabilmente far fronte a costi dell'ordine di alcune centinaia di miliardi di euro all'anno.

4.4. Il CESE si compiace del fatto che la Commissione abbia compiuto un primo passo analizzando le varie fonti di finanziamento possibili, e apprezza la sua intenzione di esaminare ciascuna di tali fonti, in termini sia di individuazione delle risorse che di opzioni di spesa e di canali di erogazione. Resta tuttavia il fatto che un certo numero di organizzazioni non governative e di economisti delle Nazioni Unite continuano a sostenere che, in base ad una stima moderata, il finanziamento che i paesi sviluppati dovrebbero garantire a quelli in via di sviluppo ammonterebbe approssimativamente a 150 miliardi di dollari all'anno (pari a circa 110 miliardi di euro).

4.5. Bisognerebbe dedicare maggiore attenzione all'esame del nuovo meccanismo di credito settoriale flessibile (SCM), in modo da garantire delle modalità pratiche per la sua applicazione e da minimizzare i rischi di insuccesso. Inoltre, per evitare di creare confusione, occorrerà tenere conto anche dei criteri supplementari del meccanismo di credito settoriale nonché di quello per uno sviluppo pulito.

4.6. Tutti i finanziamenti a favore del clima dovrebbero essere nuovi e dovrebbero aggiungersi agli impegni dei paesi sviluppati in materia di aiuto pubblico allo sviluppo (APS), che sono pari allo 0,7 % del PIL. Infatti i cambiamenti climatici causeranno degli importanti costi aggiuntivi rispetto agli impegni stimati inizialmente, al momento della definizione degli obiettivi. Dobbiamo tenere conto del fatto che solo pochi paesi hanno tenuto fede all'impegno di aumentare allo 0,7 % del PIL il loro aiuto pubblico allo sviluppo. La tendenza degli ultimi decenni indica che ci sono ben poche probabilità che tale impegno venga rispettato.

4.7. Oggi più che mai, negoziando a Copenaghen per un ampio accordo in materia di cambiamenti climatici l'UE dovrebbe mantenere le proprie posizioni e il proprio ruolo guida sulla scena politica internazionale. Questa crisi economica senza precedenti sarà di breve durata e finirà per risolversi, mentre i cambiamenti climatici sono destinati a continuare.

4.8. La ripresa economica dipenderà dal modo in cui risponderemo ai cambiamenti climatici. Se i leader politici non intraprenderanno già quest'anno le azioni di cui vi è urgente bisogno, è probabile che gli effetti dei cambiamenti climatici avranno un costo superiore al 20 % del PIL mondiale. Secondo l'ex economista capo della Banca mondiale, Nicholas Stern, tale importo è superiore al costo combinato della grande depressione e delle due guerre mondiali, e questo senza contare le perdite di vite umane e l'estinzione di specie viventi.

4.9. L'UE deve continuare a fare pressioni sugli Stati Uniti e su altri paesi perché chiariscano le loro posizioni in materia di finanziamenti per la lotta ai cambiamenti climatici. Le promesse di aumentare le risorse finanziarie, internazionali o nazionali, dovrebbero essere subordinate a disposizioni «misurabili, notificabili e verificabili».

5. Osservazioni particolari

5.1. Creare dei flussi finanziari adeguati

5.1.1. Mobilitare le risorse nazionali

5.1.1.1. Il finanziamento privato nazionale rappresenterà una parte consistente degli investimenti necessari, non solo nei paesi industrializzati ma anche in quelli in via di sviluppo. Una parte importante di tali investimenti risulta già praticabile sotto il profilo commerciale, poiché il loro costo supplementare sarebbe compensato dai risparmi realizzati sul consumo energetico.

5.1.1.2. Purtroppo i paesi più poveri, e soprattutto quelli meno sviluppati, come anche le fasce più povere della popolazione dei paesi in via di sviluppo, non avranno mezzi sufficienti per investire nelle misure di adattamento agli effetti negativi dei cambiamenti climatici. Questi paesi e queste popolazioni dipenderanno dunque in larga misura dagli aiuti pubblici, sia nazionali che internazionali.

5.1.2. Sfruttare al meglio il mercato del carbonio

5.1.2.1. Il CESE condivide il giudizio secondo cui il mercato internazionale del carbonio costituisce uno strumento efficace per incentivare gli investimenti privati nei paesi in via di sviluppo. Tuttavia tale mercato non è ancora maturo e sussistono vari interrogativi sulla qualità delle compensazioni. Per rendere più efficace il mercato del carbonio ci vorrebbe quella notevole riduzione delle emissioni che sarà possibile conseguire con un accordo ambizioso a Copenaghen.

5.1.2.2. Il principale strumento per dotare l'UNFCCC di nuove risorse finanziarie dovrebbe essere il mercato, attraverso la vendita all'asta di una parte dei diritti nazionali di emissione (AAU - unità di quantità assegnate) nel quadro del regime internazionale (e in questo caso non del regime comunitario di scambio di emissioni) o mediante l'acquisto di tali diritti a un prezzo fisso. Si potrebbe inoltre ricorrere, in via complementare, a un prelievo sui trasporti aerei e marittimi, alla vendita all'asta dei diritti di emissione riconosciuti a questi settori nell'ambito dei regimi regionali e nazionali (ad esempio il regime comunitario di scambio dei diritti di emissione), o a un prelievo sulle transazioni effettuate sul mercato del carbonio.

5.1.2.3. Va tenuto presente che il mercato del carbonio è un mercato di derivati, che consente ai grandi investitori di speculare sui prezzi previsti (futuri) delle riduzioni di emissioni. Tale mercato sta già mostrando le proprie debolezze e potrebbe destabilizzare ulteriormente il mercato finanziario internazionale. A Bangkok i paesi in via di sviluppo hanno sottolineato che un sistema basato sui meccanismi di mercato aumenterebbe la vulnerabilità dei paesi del Sud che soffrono già per la crisi alimentare, finanziaria e climatica.

5.1.2.4. Occorre predisporre procedure di convalida/verifica per consentire un'accelerazione dei processi sia nel meccanismo di sviluppo pulito che nei nuovi meccanismi settoriali del mercato del carbonio (SCM).

5.1.2.5. Bisogna investire di più nella creazione di capacità e nella formazione di esperti in tutti i settori del mercato del carbonio, sia nei paesi sviluppati che in quelli in via di sviluppo.

5.1.2.6. Per potere applicare gli SCM occorre una definizione trasparente del concetto di «paesi in via di sviluppo economicamente più avanzati». Il CESE è favorevole all'idea di meccanismi di questo tipo per i settori economici altamente competitivi, ma tiene ad avvertire che qualora la loro concezione non fosse molto solida il rischio di un loro fallimento sarebbe molto elevato.

5.1.3. Determinare l'entità dei finanziamenti pubblici internazionali

5.1.3.1. Il CESE condivide l'affermazione secondo cui quanto minori saranno le risorse messe a disposizione dal mercato del carbonio, tanto maggiore sarà la richiesta di finanziamenti pubblici per le misure di mitigazione.

5.1.3.2. Bisogna istituire dei meccanismi di verifica periodica delle esigenze di finanziamenti pubblici, ma la Commissione dev'essere consapevole del rischio che il finanziamento pubblico può provocare delle distorsioni nel mercato del carbonio se i fondi non saranno destinati principalmente ai settori di tale mercato caratterizzati attualmente da scarso accesso/interesse/iniziativa (come ad esempio quello della creazione di capacità o quello della formazione).

5.1.4. Finanziamenti internazionali pubblici rapidi per il periodo 2010-2012

5.1.4.1. Il CESE riconosce l'importanza che potrebbero rivestire dei finanziamenti pubblici internazionali di attuazione rapida nel quadro di un accordo di Copenaghen ampio, equilibrato ed ambizioso. Tali finanziamenti dovrebbero essere destinati in particolare alla creazione di capacità, anche in materia di elaborazione di piani di crescita a basso tenore di carbonio, alla preparazione agli interventi di mitigazione, ai progetti pilota e alle misure di adattamento immediato. Il loro obiettivo dovrebbe essere quello di prepararsi a un'azione efficace ed efficiente nel medio e nel lungo periodo e di evitare qualsiasi fattore in grado di ritardare un'azione ambiziosa.

5.1.5. Finanziamenti innovativi provenienti dai trasporti aerei e marittimi internazionali

5.1.5.1. Le emissioni generate dai trasporti aerei e marittimi internazionali sono considerevoli e aumentano rapidamente. Tali emissioni andranno regolate se si vogliono stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra nell'atmosfera. Una regolamentazione in questo campo potrebbe essere fonte di importanti risorse finanziare per l'accordo sul clima. I relativi costi ricadrebbero principalmente sui passeggeri del trasporto aereo e sui consumatori dei paesi sviluppati. Ma ciò richiede la collaborazione dell'Organizzazione internazionale dell'aviazione civile e dell'Organizzazione marittima internazionale, le quali nell'ultimo decennio hanno ostacolato gli sforzi rivolti ad affrontare la questione delle emissioni.

5.1.6. Determinare il contributo ai finanziamenti pubblici internazionali

5.1.6.1. Il CESE condivide l'affermazione della comunicazione secondo cui «se si attribuisse maggiore importanza alle emissioni rispetto al PIL si avrebbe un ulteriore incentivo a ridurre le emissioni e si porrebbe l'accento sulla necessità di azioni tempestive ai fini del loro abbattimento». Tuttavia per raggiungere un accordo a Copenaghen occorre promuovere un meccanismo di ponderazione adeguato.

5.2. Il contributo dell'UE ai finanziamenti per il clima

5.2.1. Il CESE è favorevole alla decisione della Commissione di partecipare ai negoziati come un organismo unico e di proporre un'offerta unica e globale.

5.2.2. Per quanto riguarda i canali di erogazione, il CESE raccomanda di utilizzare le strutture esistenti, ma di creare procedure chiare di monitoraggio e di rendicontazione, al fine di minimizzare i costi e di garantire che i fondi vengano utilizzati correttamente.

5.3. Una proposta europea per una governance decentrata e impostata sull'approccio «dal basso verso l'alto» dei finanziamenti destinati al clima

5.3.1. Si potrebbe utilizzare come modello la struttura di governance dell'UE perché questo potrebbe comportare per l'UE dei vantaggi significativi in relazione ai passaggi successivi.

5.3.2. Tenendo conto della mancanza di esperienza che caratterizza persino alcuni Stati membri, il CESE ritiene del tutto irrealistica la scadenza del 2011, prevista per la presentazione dei piani di crescita a basse emissioni di carbonio da parte di tutti i paesi, se l'UE vuole che tali piani siano solidi e realizzabili.