RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

La presente proposta stabilisce una serie di misure volte a migliorare la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e a proteggere le vittime nell'ambito del quadro giuridico in vigore nell'Unione, nello specifico la direttiva 2011/36/UE ("direttiva anti-tratta"). La direttiva anti-tratta fornisce un quadro generale dell'UE per la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani, stabilendo norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nell'ambito della tratta di esseri umani e introducendo disposizioni volte a rafforzare la prevenzione di tale reato e la protezione delle vittime, tenendo conto nel contempo della prospettiva di genere. La direttiva stabilisce norme comuni dell'UE in materia di: i) configurazione come reato, indagine e azione penale riguardanti la tratta di esseri umani, compresa la definizione dei reati, delle pene e delle sanzioni; ii) assistenza e sostegno alle vittime della tratta di esseri umani e loro protezione; e iii) prevenzione della tratta di esseri umani.

L'adozione della direttiva anti-tratta nell'aprile 2011 ha segnato un momento fondamentale per l'intensificazione delle iniziative dell'UE miranti a prevenire e combattere la tratta di esseri umani e a proteggere le vittime. Si è trattato di un passo cruciale verso l'armonizzazione delle norme pertinenti in tutti gli Stati membri. Dal 2011 ad oggi sono però emersi o hanno assunto particolare rilievo diversi aspetti problematici che la presente revisione della direttiva si prefigge di affrontare nello specifico.

Il recepimento corretto e completo e l'attuazione integrale della direttiva rimangono una priorità per la Commissione. In seguito all'adozione della relazione sul recepimento, la Commissione ha proseguito il dialogo con gli Stati membri e si è impegnata ad avvalersi dei poteri ad essa conferiti dai trattati per garantire il recepimento completo e l'attuazione integrale delle sue disposizioni. Seguendo un'impostazione multidisciplinare e d'insieme, la Commissione ha adottato la strategia dell'UE per la lotta alla tratta di esseri umani 2021-2025 che, definendo precisi interventi volti a migliorare l'attuazione delle disposizioni pertinenti della direttiva 2011/36/UE, fornisce una forte risposta globale per contrastare la tratta di esseri umani: dalla prevenzione attraverso la protezione delle vittime, all'azione penale e alla condanna dei trafficanti.

Dal 2011 ad oggi le forme di sfruttamento si sono evolute. Lo sfruttamento sessuale e lo sfruttamento di manodopera continuano ad essere le principali finalità della tratta di esseri umani. La tratta a fini di sfruttamento sessuale è ancora la forma di sfruttamento più diffusa nell'UE e riguarda oltre la metà di tutte le vittime, in particolare donne e ragazze. Quella a fini di sfruttamento di manodopera è la seconda forma di tratta più diffusa nell'UE, con un numero di vittime in rapido aumento, quasi raddoppiato negli ultimi cinque anni. Nel tempo sta però assumendo maggior rilievo anche la tratta per altri fini, riguardante sia forme di sfruttamento già previste dalla direttiva anti-tratta (accattonaggio, sfruttamento di attività illecite e prelievo di organi) sia forme non esplicitamente contemplate dalla stessa (tra cui il matrimonio forzato e l'adozione illegale). La percentuale complessiva delle vittime di sfruttamento per altri fini supera il 10 % del totale. La presente proposta intende ampliare l'elenco non esaustivo delle forme di sfruttamento esplicitamente contemplate dalla direttiva per includervi il matrimonio forzato e l'adozione illegale, così da garantire che gli ordinamenti giuridici nazionali tengano conto di un numero crescente di finalità della tratta.

Anche il modus operandi dei trafficanti, che spesso agiscono nell'ambito della criminalità organizzata, si è evoluto, rendendo ancor più grave la minaccia rappresentata dalla tratta di esseri umani. I progressi tecnologici consentono ai trafficanti di reclutare, pubblicizzare e sfruttare le vittime a distanza e di condividere ampiamente online materiale basato sullo sfruttamento. Gli stessi mezzi tecnologici rendono più difficile individuare il reato, identificarne i responsabili e rintracciare il denaro utilizzato per commetterlo e i profitti da esso generati. Con la presente proposta ci si propone di affrontare le sfide derivanti dalla crescente digitalizzazione della tratta di esseri umani e di migliorare la risposta sul piano del diritto penale ai reati agevolati dalla tecnologia. Negli ultimi anni, soprattutto, i portatori di interessi, tra cui agenzie dell'UE, autorità di contrasto e giudiziarie, organizzazioni internazionali e della società civile, hanno espresso preoccupazione per il crescente numero dei reati di tratta commessi per mezzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione o agevolati da tali tecnologie.

Il regime facoltativo di sanzioni applicabili alle persone giuridiche attualmente in vigore e la misura in cui esso è recepito e applicato negli Stati membri non rendono sufficientemente raggiungibili gli obiettivi della direttiva anti-tratta. Pur continuando a garantire che le sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive, la presente proposta mira a rafforzare la risposta, sul piano della giustizia penale, ai reati di tratta commessi a vantaggio di persone giuridiche sostituendo il regime facoltativo di sanzioni con due regimi obbligatori diversi applicabili ai reati semplici e ai reati aggravati.

L'adozione della direttiva anti-tratta nel 2011 è anteriore all'introduzione del quadro giuridico dell'UE sul congelamento e la confisca dei beni. La Commissione propone pertanto di aggiornare il riferimento al reperimento, al congelamento, alla gestione e alla confisca dei proventi facendo esplicito riferimento alle norme dell'UE pertinenti.

Quanto alle pratiche degli Stati membri in materia di identificazione tempestiva e orientamento delle vittime verso opportuni servizi, a livello sia nazionale che transfrontaliero, vi è ancora un notevole margine di miglioramento. In particolare, non tutti gli Stati membri dispongono di un meccanismo nazionale di orientamento e la struttura e il funzionamento di tali meccanismi variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. La presente proposta vuol far sì che tutti gli Stati membri istituiscano, con disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, un meccanismo nazionale di orientamento allo scopo di razionalizzare il funzionamento delle istituzioni nazionali competenti e armonizzare ulteriormente le loro strutture e prassi per indirizzare le vittime verso adeguati sistemi di assistenza e sostegno. Si tratterà inoltre di un primo passo verso l'istituzione di un meccanismo di orientamento a livello europeo.

Recenti studi e consultazioni con i portatori di interessi fanno rilevare come la domanda che alimenta la tratta non sia diminuita, malgrado il gran numero di attività di istruzione, formazione e sensibilizzazione in questo senso e nonostante il recepimento dell'articolo 18, paragrafo 4, della direttiva anti-tratta in diversi Stati membri. Nonostante tutti gli sforzi profusi da molteplici portatori di interessi, la domanda di servizi sessuali, di manodopera a buon mercato e di prodotti a basso costo persiste e ciò, a sua volta, alimenta la tratta a fini di sfruttamento sessuale e di sfruttamento di manodopera. La presente proposta intende conseguire un'ulteriore armonizzazione tra gli Stati membri in un'ottica di riduzione della domanda. Essa, inoltre, riconosce che, nella risposta volta a ridurre la domanda, il diritto penale non è altro che una semplice componente che dovrebbe continuare ad essere affiancata da attività di istruzione, formazione e sensibilizzazione, in linea con quanto previsto dalla direttiva anti-tratta.

La tratta di esseri umani è un reato complesso. Per affrontarla in modo adeguato è fondamentale basarsi su dati coerenti e affidabili. Analogamente ad altre sfere di criminalità, si stima che un numero considerevole di casi di tratta di esseri umani non venga segnalato, contribuendo così a impedire una piena comprensione del fenomeno nell'UE. Nella raccolta di dati sui casi segnalati vi sono inoltre enormi lacune e le statistiche elaborate dalla Commissione vengono rese pubbliche con notevole ritardo rispetto al periodo cui si riferiscono. Con la presente proposta si intende imporre agli Stati membri l'obbligo di raccogliere e comunicare alla Commissione dati sulla tratta di esseri umani con frequenza annuale e armonizzare ulteriormente la raccolta dei dati, al fine di migliorarne la qualità e accelerare la pubblicazione delle relazioni sui dati.