Parere del Comitato delle regioni in merito al Libro verde «Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro» CdR 81/97 fin



Gazzetta ufficiale n. C 244 del 11/08/1997 pag. 0028



Parere del Comitato delle regioni in merito al Libro verde «Gli appalti pubblici nell'Unione europea - Spunti di riflessione per il futuro» (97/C 244/06) IL COMITATO DELLE REGIONI, considerato il Libro verde «Gli appalti pubblici nell'Unione europea - spunti di riflessione per il futuro» (COM(96) 583 def.); considerata la decisione adottata il 16 dicembre 1996 dalla Commissione europea di consultare il Comitato delle regioni sull'argomento, conformemente al primo paragrafo dell'articolo 198c del Trattato che istituisce la Comunità europea; considerata la decisione del 15 gennaio 1997 di affidare i lavori alla Sottocommissione 1 «Finanze locali e regionali»; considerato il progetto di parere (CdR 81/97 riv.) elaborato dai relatori Birath Lindvall e Humphrey e adottato dalla Sottocommissione 1 in data 14 maggio 1997, ha adottato il 12 giugno 1997, nel corso della 18a sessione plenaria, all'unanimità, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione europea ha pubblicato un Libro verde sugli appalti pubblici nell'Unione europea che costituisce una base di discussione e rappresenta un primo contributo per un ampio dibattito sugli appalti pubblici nell'UE. Punto di partenza del documento sono i problemi che sorgono in sede di applicazione delle norme da parte degli Stati membri e l'impatto economico di queste ultime, che finora si è rivelato poco significativo. 2. Osservazioni generali 2.1. Introduzione 2.1.1. Le direttive sugli appalti pubblici sono importantissime per gli appalti a livello locale e regionale dato che il valore degli acquisti annuali di questi ultimi è molto elevato. Il Comitato spera che il libro verde dia un contributo ad un dibattito sereno e costruttivo sulle future regole di presentazione delle offerte. 2.1.2. La seconda parte del libro verde contiene numerose statistiche riguardanti gli appalti pubblici e il numero delle offerte pubblicizzate. Non è chiaro fino a che punto sia stato analizzato il rapporto tra i costi delle procedure di offerta e i prezzi dei contratti di appalto. Queste informazioni sarebbero preziose per gli enti aggiudicatori in quanto darebbero un'indicazione delle economie previste. 2.1.3. Il Comitato chiede che la Commissione valuti l'impatto finanziario delle direttive sugli appalti pubblici sugli enti aggiudicatori. Tale valutazione dovrebbe mostrare se la prevista riduzione dei prezzi dei contratti d'appalto compensi realmente l'aumento dei costi che potrebbe verificarsi in seguito ad un incremento dell'attività burocratica dovuto alle direttive. 2.1.4. Il valore totale degli appalti pubblici degli enti locali è regionali è molto elevato. Il Comitato pertanto propone che membri degli enti locali e regionali facciano parte del Comitato consultivo istituito dalla Commissione nel settore degli appalti pubblici. 2.2. Semplificazione delle regole concernenti le offerte 2.2.1. Le norme sugli appalti pubblici dovrebbero garantire un funzionamento di tali appalti sulla base di criteri equi ed obiettivi senza alcuna deroga arbitraria. 2.2.2. Il Comitato non è d'accordo con la Commissione quando afferma che in questa fase non devono essere operati cambiamenti di rilievo, in parte perché il recepimento da parte degli Stati membri non è stato soddisfacente. Il Comitato ritiene della massima importanza che la Commissione intraprenda senza indugi una revisione delle direttive in materia allo scopo dichiarato di semplificare il quadro legislativo, nel rispetto dei principi fondamentali degli appalti pubblici. 2.2.3. Le direttive sugli appalti possono tuttavia essere sottoposte a verifica con l'obiettivo di semplificare le norme esistenti allo scopo di renderne il contenuto più comprensibile agli enti aggiudicatori e permettere un più agevole seguito delle direttive stesse. In tal modo può essere evitato il rischio di interpretazioni errate. 2.2.4. Per il Comitato, le varie direttive dovrebbero essere armonizzate in un unico testo semplificato, accompagnato da orientamenti scritti al fine di elaborare un sistema efficace che avrebbe altresì il merito di garantire l'obiettività e facilitare il monitoraggio delle procedure. Il Comitato è aperto a soluzioni provvisorie in grado di fornire più adeguate linee direttrici e una maggiore chiarezza. 2.2.5. Semplificare significa inoltre garantire a tutte le imprese, comprese le PMI, la possibilità di presentare, senza avere accesso a speciali consulenze giuridiche, un'offerta che può essere valutata conformemente alla procedura definita nelle direttive. 2.2.6. Per il Comitato, le direttive «ricorsi» possono essere una soluzione sproporzionata ad un problema d'importanza relativa. Pur non giudicando necessaria un'autorità autonoma di controllo a livello comunitario, si potrebbero istituire, come alternativa, autorità autonome di controllo a livello nazionale. È comunque importante incoraggiare gli Stati membri a far sì che sia il settore pubblico sia quello privato siano perfettamente informati circa il contenuto di tutte le direttive. Il Comitato chiede di armonizzare le direttive «ricorsi» allo stesso modo delle altre direttive. 2.2.7. Il Comitato ritiene che le soglie siano eccessivamente basse. Gli appalti per cifre così irrisorie non presentano alcun interesse per i candidati di altri paesi. La Commissione dovrebbe pertanto prevedere un aumento del loro valore. Un'altra ipotesi da considerare è quella di indicizzarle in base al tasso annuale medio d'inflazione degli Stati membri in considerazione delle disposizioni dell'OMC. Questo dovrebbe portare, insieme ad una semplificazione delle norme, ad un aumento proporzionale delle offerte a livello transfrontaliero. 2.2.8. Il Comitato sottolinea che la proposta di elaborare le indicazioni dei prezzi dev'essere strutturata in modo da rendere comparabili le informazioni provenienti dai diversi Stati membri, garantendo così l'equità e l'obiettività. 2.2.9. Tutte le direttive dovrebbero espressamente consentire i contratti quadro, in quanto rappresentano un vantaggio a livello di risparmio amministrativo e contemporaneamente riducono i costi che gli enti aggiudicatori sostengono. 2.2.10. Occorre inoltre prendere in considerazione il trasferimento di taluni servizi dalla categoria A alla categoria B. Certi servizi finanziari rappresentano esempi tipici di servizi che non si prestano ad offerta in base alle regole molto rigide applicabili alla categoria A, ad esempio perché i limiti di tempo fissati rendono difficile un efficiente svolgimento delle trattative. 2.2.11. Un altro problema che dev'essere affrontato, e che se risolto renderà più semplice l'applicazione delle norme, è quello di introdurre una più ampia e accurata definizione del termine «opera». Questo renderebbe le cose più facili per gli enti aggiudicatori. L'attuale definizione può, in certi casi, creare difficoltà per stabilire se un determinato appalto si riferisce all'acquisto di forniture, servizi o al commissionamento di lavori. Può inoltre essere difficile sapere se le riparazioni devono essere considerate un appalto di servizi o di lavori, il che potrebbe creare incertezza giuridica e dare adito a procedure superflue. 2.2.12. Il Comitato chiede una maggiore flessibilità in sede di applicazione delle norme relative alle procedure negoziate, nel rispetto della trasparenza. Non può essere considerato necessario sospendere la procedura di appalto perché il prezzo offerto è più elevato di quanto l'ente aggiudicatore possa permettersi, quando una trattativa potrebbe dar luogo ad un prezzo accettabile per entrambe le parti. Disposizioni sulle procedure negoziate analoghe a quelle contenute nelle direttive sui servizi pubblici dovrebbero essere inserite in altre direttive. 2.2.13. Regole chiare sulle procedure negoziate sono necessarie per garantire l'obiettività. Questo diventa particolarmente importante quando sistemi quali il «Private Finance Initiative» britannico sono applicati in altri Stati membri nei quali le procedure negoziate svolgono un ruolo determinante nell'assegnazione di contratti d'infrastruttura di grossa portata. 2.3. Sistema di sanzioni 2.3.1. Nel Libro verde, la Commissione afferma che gli appalti pubblici sono un settore in cui può essere previsto un sistema comune di sanzioni, anche in considerazione del fatto che i diversi sistemi nazionali possono nuocere all'efficacia politica. 2.3.2. Innanzitutto, è troppo presto per stabilire se i sistemi di sanzioni degli Stati membri sono realmente tanto diversi, in quanto pochissimi paesi hanno recepito pienamente le direttive. 2.3.3. Il Comitato nutre riserve circa l'introduzione di un sistema comune di sanzioni definito nei minimi dettagli. A suo avviso, le azioni legali relative agli appalti dovrebbero essere di competenza dei tribunali nazionali i quali esaminano la sostanza pratica delle direttive sugli appalti attuate. 2.3.4. Per quanto concerne il monitoraggio, si potrebbe anche prevedere, per i paesi in cui le apposite direttive non sono ancora applicate, l'introduzione di un regolamento quadro comune per la fissazione di sanzioni che verrebbero poi esaminate caso per caso dagli organi nazionali. Bisogna fare in modo che tale regolamento sia compatibile con il principio di sussidiarietà previsto dal Trattato di Roma (articolo 3b). Tuttavia, il Comitato sottolinea che un sistema efficace di appalti si basa su regole semplici e precise e non su sanzioni. 2.3.5. Il Comitato ritiene che, qualora venisse dimostrata la violazione delle norme, un fornitore avrebbe diritto al risarcimento dei danni per le spese sostenute nella procedura di offerta. Il risarcimento invece non può ragionevolmente basarsi sul beneficio potenziale derivante dal contratto e in nessun modo un ricorrente può ricevere un risarcimento che ecceda la sua reale perdita. 2.3.6. Il Comitato giudica inoltre inopportuna l'introduzione di norme volte a sospendere, per violazione delle regole, un contratto già concluso. I contratti d'appalto sono vincolanti in base al diritto civile e pertanto possono dare al fornitore con cui l'ente aggiudicatore ha stipulato il contratto il diritto di intentare un'azione legale per risarcimento. 2.3.7. Il Comitato si oppone all'introduzione di una procedura di appalto basata sul sistema previsto dal Regolamento (CEE) n. 17/62 in materia di concorrenza (). Qualora fossero necessari poteri d'indagine più incisivi nel campo degli appalti, bisognerebbe concludere accordi nazionali in materia per assicurare che gli Stati membri rispettino gli obblighi loro imposti dalle direttive. Il Comitato sottolinea inoltre che le istituzioni comunitarie hanno la responsabilità di controllare a tutti i livelli l'applicazione della normativa europea da parte degli Stati membri. 2.4. Imprese comunali e intercomunali 2.4.1. La Commissione non fa riferimento nel Libro verde delle imprese comunali o intercomunali. Sia i Paesi Bassi sia il deputato danese al Parlamento europeo Karin Riis-Jorgensen hanno sollevato la questione alla Commissione stessa. 2.4.2. Il Comitato ritiene che le imprese del settore pubblico, comprese quelle che appartengono agli enti locali e regionali, dovrebbero continuare ad essere considerate enti aggiudicatori conformemente alle regole e alle deroghe specificate nelle direttive. 2.4.3. Per il Comitato, tuttavia, occorre stabilire che gli appalti concessi dagli enti locali e regionali attraverso i loro enti giuridici autonomi non rientrano nel campo d'azione delle direttive e devono essere considerati un'attività portata avanti e gestita per conto proprio. La scelta della forma giuridica di tale attività non dovrebbe, in questi casi, avere alcuna rilevanza per l'applicabilità o meno delle direttive sugli appalti. Anche la cooperazione organizzativa tra gli enti locali e regionali e le persone giuridiche dipendenti da tali enti non rientra nel campo d'azione delle direttive all'esame. Lo stesso vale per le cooperazioni intercomunali. 2.4.4. Il Comitato desidera richiamare l'attenzione della Commissione sui problemi che possono sorgere in collegamento con la privatizzazione delle aziende pubbliche e nei casi in cui agli impiegati sia concessa l'opportunità di fondare la loro propria impresa che in seguito assume compiti degli enti locali e regionali su base contrattuale. Il Comitato è dell'avviso che le regole sugli appalti di servizi non debbano costituire un impedimento. 3. Osservazioni particolari 3.1. Procedura di attestazione 3.1.1. La Commissione fa riferimento alle norme sui ricorsi nelle direttive sui settori speciali e propone di utilizzare maggiormente la procedura volontaria di attestazione. Tale procedura permette agli enti aggiudicatori che dimostrano «la buona prassi in materia di appalti» di ricorrere ad un'attestazione indipendente. Si discute sull'opportunità di rendere vincolante tale procedura e di estenderla eventualmente ad altri settori. 3.1.2. D'altra parte, c'è da aspettarsi che gli enti aggiudicatori siano tenuti a rispettare norme sugli appalti in quei paesi che hanno recepito le direttive. Qualora non lo facessero, gli organi nazionali di controllo avrebbero competenza in materia di violazioni. 3.1.3. Inoltre, l'introduzione di una procedura di attestazione può comportare problemi pratici, anche dal punto di vista amministrativo. 3.1.4. Il Comitato non approva la proposta di rendere la procedura di attestazione vincolante sostenendo l'attestazione su base volontaria, come è avvenuto finora. 3.2. La formazione nelle procedure di offerta nell'UE 3.2.1. Nel Libro verde, la Commissione sostiene che la formazione e i corsi atti a istruire i cittadini sulle procedure di offerta possono agevolare le procedure relative agli appalti pubblici. La Commissione raccomanda un programma di scambi d'esperienze a livello transfrontaliero ma non avanza altre proposte. 3.2.2. Il Comitato ritiene che siano necessarie linee direttrici chiare e precise per interpretare le norme, soprattutto per le PMI, e chiede alla Commissione di elaborare un materiale leggibile e di facile impiego. 3.2.3. Il Comitato approva la proposta di facilitare l'accesso all'informazione concernente gli appalti pubblici. Il materiale fornito attualmente potrebbe essere reso ancor più agevole. 3.2.4. Il Comitato approva l'iniziativa di pubblicare le informazioni sulle offerte a intervalli regolari. 3.3. Tecnologie dell'informazione (IT) 3.3.1. Nel Libro verde, la Commissione afferma di voler incrementare l'uso delle tecnologie dell'informazione nelle offerte. Questa iniziativa può facilitare la notifica delle offerte e lo scambio di documenti, nonché consentire ai fornitori un più agevole accesso ai contratti d'appalto dell'Unione europea. 3.3.2. Nel suo parere in merito alla direttiva sui servizi, il Comitato aveva richiamato l'attenzione della Commissione, tra le altre cose, anche sulla necessità di linee direttrici che assicurassero il pieno uso degli strumenti della tecnologia dell'informazione per consentire che i bandi di gara, la presentazione delle offerte e la firma avvenissero per via elettronica. In tale contesto, il Comitato desidera inoltre sottolineare che le salvaguardie dei sistemi devono funzionare efficacemente in modo da evitare ai fornitori il rischio di vedere informazioni riservate a livello commerciale cadere nelle mani di persone non autorizzate. 3.3.3. Il Comitato incoraggia la Commissione a proseguire la sua attività in questo settore in modo da facilitare l'uso dei moderni strumenti elettronici. L'impiego di tali apparecchi dovrebbe tuttavia esser volontario dato che gli enti locali e regionali non dispongono tutti delle stesse opportunità. In questo contesto, i fondi dell'UE potrebbero in alcuni casi accelerare lo sviluppo di queste tecnologie. La Commissione e gli organi nazionali devono adottare norme per spazi di transizione, che consentano procedure parallele con mezzi di comunicazione sia elettronici sia tradizionali, allo scopo di giungere al più alto livello possibile di concorrenza. 3.3.4. Il Comitato inoltre sottolinea che i costi per l'uso della banca dati TED e della Gazzetta ufficiale dell'UE costituiscono un serio ostacolo all'accesso agli appalti pubblici, specie per le PMI. Si dovrebbe cercare di rendere più conveniente l'accesso alle informazioni pubblicate attraverso questi canali. 3.3.5. La Commissione dovrebbe pure valutare le esperienze effettuate grazie al programma SIMAP («Sistema d'informazione per gli appalti pubblici»), che comporta il trasferimento elettronico del contenuto delle offerte direttamente a Lussemburgo. Il Comitato è decisamente favorevole a che gli enti aggiudicatori possano trasmettere per via elettronica i bandi di gara. Sarebbe inoltre un vantaggio per i fornitori avere accesso a tali informazioni direttamente in rete. L'uso della tecnologia CD-ROM presuppone la soluzione ad una serie di problemi di distribuzione mentre l'impiego di Internet non determina alcuna di queste difficoltà. D'altra parte, gli appalti in questo caso assumono una dimensione mondiale e non più europea, una questione che dovrebbe essere affrontata al capitolo 6 del Libro verde. 3.4. Nomenclatura CPV 3.4.1. La Commissione sostiene che l'utilizzazione del vocabolario comune per gli appalti (CPV) sia inadeguata e che bisogna prevedere il pagamento di una somma da parte di quelle amministrazioni che non ricorrono a tale sistema. 3.4.2. Tuttavia, gli enti aggiudicatori possono avere difficoltà ad usare il CPV. La Commissione pertanto dovrebbe elaborare un sistema amministrativo che renda più facile per le amministrazioni ritrovare le varie categorie nella nomenclatura e che allo stesso tempo sia facilmente accessibile a tutti gli enti pubblici. 3.4.3. Il Comitato non può approvare l'uso vincolante del CPV fino a quando la Commissione non fisserà in proposito regole e linee direttrici chiare e precise. Il CPV deve inoltre essere costantemente aggiornato per evitare che diventi troppo complicato da usare a livello burocratico. Esso dovrà infine essere adeguato agli obiettivi di contrattazione elettronica. 3.5. Autorizzazione ad agire da consulente 3.5.1. Un punto particolare che merita di essere chiarito è la partecipazione dei consulenti alla fase precedente il bando di gara. I consulenti hanno sostenuto che non desiderano prendere parte alle discussioni e alle indagini previste in questa fase per paura di violare il principio di pari trattamento. 3.5.2. La Commissione ha affermato in precedenza che un dialogo tecnico nella fase che precede il bando di gara può essere necessario in certe situazioni. Se il consulente non riceve informazioni in grado di restringere la concorrenza, non c'è violazione di tale principio. 3.5.3. La Commissione dovrebbe chiarire e specificare le procedure adeguate per un tale dialogo. 3.6. Offerte rispettose dell'ambiente 3.6.1. Numerosi enti aggiudicatori desiderano poter prendere in considerazione gli aspetti ambientali negli appalti. In questo contesto, la Commissione dovrebbe stabilire quali potenzialità esistono in materia ed eliminare qualsiasi ostacolo alla promozione degli aspetti ambientali in questo campo, a condizione di garantire il principio di equità. 3.6.2. Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe analizzare approfonditamente gli eventuali modi di inserire nelle direttive sugli appalti i principi esistenti della politica ambientale europea (ad esempio il principio «chi inquina paga»). 3.6.3. La Commissione dovrebbe inoltre promuovere un uso più esteso del sistema comunitario «Eco-label». 3.7. Occupazione e aspetti di politica sociale 3.7.1. Il Libro verde affronta inoltre il problema degli appalti pubblici anche dal punto di vista dell'occupazione e della politica sociale. Dall'entrata in vigore delle direttive sugli appalti, ci si chiede se, e in che misura, l'occupazione e gli obiettivi della politica sociale contenuti nel Trattato di Roma possano o debbano essere perseguiti, tenendo presenti gli obblighi specifici previsti da tali direttive per prevenire qualsiasi tentativo di discostarsi dalla loro finalità originale. 3.7.2. Il Comitato giudica necessaria l'elaborazione di una comunicazione interpretativa che specifichi le opportunità offerte dalla normativa sugli appalti pubblici alle varie categorie interessate all'applicazione degli obiettivi nazionali e comunitari di occupazione e di politica sociale. 3.8. Relazioni con i paesi dell'Europa centrorientale 3.8.1. Il Comitato approva la proposta di inserire negli aiuti comunitari a favore dei paesi dell'Europa centrorientale la formazione nel settore delle norme UE in materia di appalti pubblici e il relativo sostegno tecnico. Tale assistenza è fondamentale per preparare l'adesione all'UE di tali paesi. 4. Sintesi delle conclusioni 4.1. Le direttive comunitarie sugli appalti sono di grande importanza per gli enti aggiudicatori locali e regionali dato che il valore dei loro acquisti annuali è molto elevato. 4.2. Il Comitato sollecita la Commissione ad intraprendere quanto prima una revisione delle direttive sugli appalti allo scopo dichiarato di semplificare il quadro legislativo. Al momento, le direttive sono troppo oscure e particolareggiate il che rende difficile delimitarne il campo d'applicazione. 4.3. In sede di tale revisione, occorre considerare un'armonizzazione delle varie direttive sugli appalti. Inoltre, le soglie dovrebbero essere aumentate a lungo termine, in considerazione delle disposizioni dell'OMC e talune definizioni chiarite. 4.4. Qualora un ente aggiudicatore deleghi compiti alle sue imprese, bisogna stabilire che tali contratti e la collaborazione che ne risulta non rientrano nella categoria di appalti di servizi nel senso dato dalle direttive sugli appalti, bensì devono essere considerate condizioni interne di produzione gestite autonomamente. 4.5. Il Comitato approva l'intenzione della Commissione di incrementare l'uso delle offerte per via elettronica. Bruxelles, 12 giugno 1997. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA () GU C 13 del 21. 2. 1962, pag. 204.