Parere del Comitato economico e sociale in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio riguardante il titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale e alle vittime della tratta di esseri umani le quali cooperino con le autorità competenti

(COM(2002) 71 def. - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

Il Consiglio, in data 20 febbraio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pariza Castaños, in data 13 maggio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 maggio 2002, nel corso della 391a sessione plenaria, con 44 voti favorevoli, 2 contrari e 0 astensioni, il seguente parere:

1. Sintesi della proposta di direttiva

1.1. Obiettivo della proposta di direttiva è rafforzare la lotta contro l'immigrazione illegale e la tratta di esseri umani grazie alla cooperazione da parte delle vittime, alle quali verrà rilasciato un titolo di soggiorno speciale qualora collaborino in questo senso. La cooperazione può essere prestata fornendo informazioni, presentando una denuncia o testimoniando in procedimenti giudiziari.

1.2. Il titolo di soggiorno rilasciato alle vittime che collaborano è valido sei mesi ed è rinnovabile se continuano ad essere soddisfatte le condizioni iniziali del rilascio.

1.3. Le vittime della tratta di esseri umani sono definite dal relativo Protocollo delle Nazioni Unite, che si riferisce in particolare a donne e bambini. La direttiva all'esame considera invece vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale quelle persone che hanno subito un danno, ad esempio una minaccia di morte o un attentato alla loro integrità fisica.

1.4. Quando le autorità competenti entrano in contatto con una vittima, la informano della possibilità di ottenere il titolo di soggiorno e le concedono un periodo di riflessione di trenta giorni affinché decida se intende cooperare. Durante questo periodo la vittima riceverà assistenza e cure.

1.5. La direttiva all'esame non definisce la protezione giuridica delle vittime o dei testimoni in quanto già regolamentata nella legislazione europea o in quelle nazionali.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. La proposta di direttiva incoraggia le vittime a cooperare nella lotta contro l'immigrazione illegale e difende le vittime stesse della tratta e del traffico di esseri umani, offrendo loro la possibilità di uscire dalla situazione in cui si trovano, collaborando con le autorità.

2.2. La proposta di direttiva è uno strumento positivo nella lotta contro l'immigrazione illegale e si inserisce tra le proposte legislative che la Commissione sta elaborando per far sì che l'UE disponga di una politica comune in materia di immigrazione ed asilo. Tuttavia, il Comitato desidera richiamare nuovamente l'attenzione del Consiglio affinché acceleri i suoi lavori. Il suo comportamento è infatti causa di profonda delusione nei cittadini europei. Una delle ragioni che favoriscono l'immigrazione illegale è la mancanza di una politica comune per la gestione dei flussi migratori attraverso vie legali.

2.3. Il Comitato desidera inoltre ricordare che all'origine dell'immigrazione illegale ci sono la povertà, la mancanza di opportunità, l'ingiustizia e la violazione dei diritti umani. Il trattamento che le autorità degli Stati membri devono offrire a queste persone dev'essere sempre basato sul rispetto dei diritti umani e dei valori umanitari.

2.4. Ottenere la collaborazione delle vittime presenta molte difficoltà perché spesso tali persone subiscono le minacce delle reti della criminalità organizzata. Le vittime inoltre hanno paura e sfiducia nei loro rapporti con le autorità. È pertanto necessario che la loro cooperazione sia adeguatamente riconosciuta e compensata. Le vittime che collaborano con le autorità devono ricevere, sin dal primo momento, tutte le garanzie e il sostegno giuridico di cui hanno bisogno.

2.5. Il Comitato economico e sociale auspica il conseguimento di due obiettivi: il primo è quello di assicurare un'effettiva cooperazione da parte delle vittime affinché la lotta contro le organizzazioni criminali che praticano il traffico e la tratta di esseri umani risulti efficace; il secondo è quello di offrire alle vittime, in cambio del rischio che corrono a causa della loro collaborazione, condizioni adeguate per poter uscire dalle reti di dipendenza e di sfruttamento. Le autorità devono assicurare la loro protezione.

2.6. Il contenuto della proposta di direttiva rappresenta un passo avanti che il Comitato valuta in maniera positiva. Sono tuttavia opportune alcune modifiche volte a migliorarne l'efficacia.

2.6.1. Il titolo di soggiorno che si prevede di rilasciare alle vittime che collaborino con le autorità è di breve durata. Un permesso valido sei mesi è insufficiente. Il Comitato ritiene invece che il permesso debba essere valido un anno e rinnovabile. In questo modo le condizioni offerte saranno attraenti e giuste, invogliando le vittime a collaborare come viene loro richiesto.

2.6.2. La proposta di direttiva fa riferimento alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale intendendo le persone che hanno subito un danno, ad esempio una minaccia di morte o un attentato alla loro integrità fisica; solo queste persone possono beneficiare della collaborazione con le autorità. Se l'obiettivo principale è la lotta contro la criminalità organizzata, il Comitato ritiene opportuno ricercare anche la collaborazione di coloro che sono stati nelle mani di tali organizzazioni, anche quando la loro vita non sia stata messa in pericolo o non abbiano subito attentati alla loro integrità fisica.

2.6.3. La direttiva deve considerare come agire di fronte a gruppi di vittime. In molte occasioni, le vittime fanno parte di un gruppo che si trova nella stessa situazione. Quando una persona appartenente al gruppo entra in contatto con le autorità, ed inizia il processo di collaborazione, la procedura da seguire dovrà probabilmente essere molto discreta al fine di non destare sospetti nella rete criminale. Però, al momento opportuno della procedura, è opportuno concedere alle altre vittime del gruppo la possibilità di collaborare con le autorità per denunciare la rete criminale, e di poter beneficiare del titolo legale di soggiorno. Questo può essere utile, in alcuni casi, per garantire un'efficace azione da parte delle forze di polizia e della giustizia.

2.7. Il ruolo delle organizzazioni sociali viene scarsamente considerato nella proposta di direttiva, mentre, a parere del Comitato, può essere estremamente importante. Alle organizzazioni sociali che sostengono le vittime deve essere consentito di avviare un processo di collaborazione con le autorità e di partecipare a tutta la procedura successiva, per quanto riguarda sia la collaborazione con la giustizia in quanto tale sia il rilascio del titolo di soggiorno e il relativo rinnovo. Le organizzazioni sociali forniscono alle vittime l'assistenza giuridica e i necessari aiuti sociali che vanno ad aggiungersi al sostegno pubblico concesso dalle autorità.

2.7.1. Dato che molto spesso, le organizzazioni criminali che portano avanti la tratta, il traffico e lo sfruttamento degli esseri umani sono transnazionali, le reti internazionali delle organizzazioni sociali svolgono un compito importantissimo di sostegno alle vittime. Tali organismi meritano l'appoggio delle autorità nazionali ed europee.

2.8. La proposta di direttiva fa riferimento alle vittime del favoreggiamento dell'immigrazione illegale o della tratta di persone, senza però precisare cosa si intenda esattamente per tratta. Stabilisce tuttavia che la "tratta di esseri umani" comprende i reati definiti agli articoli 1, 2 e 3 della decisione quadro del Consiglio su cui si è raggiunto un accordo politico nella riunione del Consiglio del 27-28 settembre 2001(1). L'articolo 1 della decisione quadro stabilisce che per tratta di persone si intende quella perpetrata ai fini del loro sfruttamento sessuale o del loro lavoro e fa riferimento a pratiche assimilabili alla schiavitù o alla servitù.

2.9. Di conseguenza, le vittime dello sfruttamento sul lavoro sono anch'esse tutelate dalla proposta di direttiva e possono ottenere il permesso di soggiorno in cambio del fatto di collaborare con le autorità in casi estremi. A giudizio del Comitato, tuttavia, il significato di sfruttamento sul lavoro va chiarito, per non confonderlo con quello di "occupazione illegale". Possono essere molti, infatti, i casi in cui il datore di lavoro impiega manodopera in condizioni di irregolarità perché non ha altra scelta, senza che ciò si accompagni a condizioni di sfruttamento. Lo sfruttamento si ha quando le condizioni di lavoro si discostano molto da quelle comunemente accettate e violano la legislazione vigente e le norme in materia di lavoro. Un semplice scarto rispetto alle condizioni usuali non è pertanto sufficiente a definire una situazione di sfruttamento.

2.10. Le forze di polizia devono disporre di servizi specializzati nel dare assistenza alle vittime di questi reati, al fine di migliorare la fiducia e la collaborazione da parte delle vittime. L'esperienza condotta da tali servizi in alcuni Stati membri risulta estremamente positiva.

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. Articolo 8, paragrafo 1

Per quanto riguarda il periodo di riflessione di trenta giorni concesso alla vittima cui si offre di collaborare con le autorità, va tenuto conto della possibilità che la cooperazione sia avviata da un'organizzazione sociale. Il Comitato propone pertanto di modificare l'articolo 8, paragrafo 1. In tal caso, la vittima o le vittime devono beneficiare ugualmente del periodo di riflessione, delle misure di assistenza e delle cure previste a partire dal momento in cui l'organizzazione proponga di collaborare con le autorità (vale a dire, prima ancora che le vittime siano entrate in contatto con le autorità).

3.2. Articolo 8, paragrafo 4

Il requisito imposto alla vittima di interrompere qualunque contatto con i perpetratori dei reati va inteso in maniera flessibile, in quanto molte volte la vittima mette fine a tali rapporti in maniera progressiva. Tuttavia, occorrerà in ogni caso dare alla vittima il dovuto sostegno dal momento stesso in cui inizia a collaborare.

3.3. Articolo 10, paragrafo 1

3.3.1. All'articolo 10, paragrafo 1, lettera a) è opportuno sostituire (nella versione spagnola, NdT) il termine "necessidad" con "opportunidad"(2).

3.3.2. Per quanto concerne l'articolo 10, paragrafo 1, lettera c), come conseguenza di quanto espresso al punto 3.2, l'autorità agirà con flessibilità, favorendo sempre l'interesse della vittima che collabora. La formulazione attuale di tale articolo può limitare le garanzie delle vittime.

3.3.3. L'autorità agisce sempre tenendo presente che i diritti e la sicurezza della vittima sono più importanti di qualsiasi altra considerazione.

3.4. Articolo 10 paragrafo 3

Il Comitato ritiene opportuno modificare questo paragrafo, e gli altri in cui si fa riferimento alla validità del titolo di soggiorno pari a sei mesi, per portare tale validità ad un anno. Per il relativo rinnovo si terrà conto di due possibilità: che vengano mantenute le condizioni iniziali di collaborazione con l'autorità giudiziaria, ovvero che siano soddisfatti i requisiti necessari per il rinnovo di un normale titolo di soggiorno, per qualunque motivo sia rilasciato: lavoro autonomo, lavoro dipendente ecc.

3.5. Articolo 10, paragrafo 4

Qualora la vittima che collabori con la giustizia sia accompagnata da membri della propria famiglia, il titolo di soggiorno va rilasciato anche a questi. Non appare pertanto adeguata la formulazione di tale paragrafo, in base al quale il rilascio ai familiari di un permesso di soggiorno a titolo umanitario è a discrezione degli Stati membri.

3.6. Articolo 14, lettera a)

Alle vittime minorenni verranno sempre applicate le condizioni più favorevoli, in accordo con i trattati internazionali. La protezione dei minori viene prima di qualunque altra considerazione. In questo paragrafo, occorre attribuire alle organizzazioni sociali un ampio margine di manovra nel definire le condizioni alle quali un minore collabora con le autorità. D'altra parte, la collaborazione può essere esplicita solo qualora il minore sia sufficientemente maturo.

3.7. Articolo 14, lettera b)

Il Comitato è d'accordo con la proposta di direttiva, quando si afferma che gli Stati membri accordano al minorenne l'accesso al sistema scolastico alle medesime condizioni dei propri cittadini. Per tale motivo, va eliminata la seconda frase del paragrafo, in cui si consente agli Stati membri di limitare tale accesso al solo sistema pubblico.

3.8. Articolo 14, lettera c)

Nel caso di minorenni non accompagnati, va stabilita innanzitutto la tutela delle autorità pubbliche sul minore. Su tale base, si svilupperanno gli aspetti collegati alla rappresentanza legale del minore ed alla sua cooperazione con la giustizia.

3.9. Articolo 15

Bisogna stabilire chiaramente che per tutte le vittime il ritorno nel paese di origine costituisce sempre una scelta volontaria. Nel caso dei minorenni, è necessario assicurarsi che abbiano la maturità necessaria per esprimere la loro volontà.

3.10. Articolo 16, paragrafo 1

In linea con quanto segnalato al punto 3.4 del presente parere, questo articolo dovrà contemplare la possibilità di rinnovare il titolo di soggiorno per cause diverse da quelle del rilascio iniziale, ed in concreto quando siano rispettate le condizioni per il rinnovo dei titoli di soggiorno previsti dalla legge in ogni singolo Stato membro.

3.11. Articolo 16, paragrafo 2

Gli Stati membri concederanno i titoli di soggiorno in maniera favorevole alle vittime, al termine del processo di cooperazione. Coerentemente a quanto già affermato, si ritiene che l'applicazione del diritto ordinario riguardante gli stranieri, evocata in questo paragrafo, debba valere anche per il rinnovo del permesso, senza che sia necessario richiederne uno nuovo.

Bruxelles, 29 maggio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Articolo 2, lettera c).

(2) Ndt: non riguarda la versione italiana (il termine usato è "utilità").