1.Contesto

Il regolamento (UE) n. 1294/2013 ha istituito il programma Dogana 2020 come programma d'azione doganale pluriennale nell'UE volto ad agevolare e rafforzare la cooperazione tra le amministrazioni nazionali. Conformemente all'articolo 18, paragrafi 1 e 2, è stato commissionato uno studio esterno a sostegno della valutazione intermedia del programma. I suoi risultati sono illustrati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato e sono alla base della presente relazione.

L'obiettivo della valutazione intermedia era valutare il programma Dogana 2020 dal suo avvio, il 1° gennaio 2014, fino alla metà del suo percorso di attuazione (31 dicembre 2017). La valutazione ha tenuto conto dell'intera gamma di attività finanziate dal programma e di portatori di interessi.

La presente relazione intende illustrare i progressi compiuti per quanto riguarda i) il conseguimento degli obiettivi del programma; ii) l'efficienza dell'utilizzazione delle risorse e gli aspetti riguardanti la semplificazione; iii) la costante pertinenza del programma; iv) la sua coerenza con le politiche generali e altre iniziative dell'UE e il suo contributo alle stesse; e v) il valore aggiunto del programma a livello dell'UE.

2.Pertinenza

L'unione doganale è uno dei fondamenti dell'UE nonché un fattore essenziale per il funzionamento del mercato unico. Molte attività nel settore delle dogane hanno natura transfrontaliera, coinvolgendo e riguardando tutti gli Stati membri. Nel territorio dell'unione doganale dell'UE vigono norme e procedure comuni stabilite nel codice doganale dell'Unione (CDU). IL CDU è di per sé una pietra miliare nel processo di ammodernamento del settore doganale dell'UE ed è finalizzato alla creazione di un ambiente privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio.

Nelle sue varie versioni il programma Dogana è in funzione da oltre 25 anni e si è evoluto con il mercato unico. Attualmente partecipano al programma 34 paesi: i 28 Stati membri dell'UE e 6 paesi candidati e potenziali candidati. Nel corso degli anni il programma Dogana è diventato parte integrante del panorama, delle politiche, dei processi e delle procedure doganali a livello nazionale ed europeo. In alcuni casi, ad esempio per quanto concerne le infrastrutture informatiche, esso passa quasi inosservato nella normale attività operativa dei funzionari doganali e degli operatori economici. Tuttavia a mano a mano che prosegue l'ammodernamento dell'unione doganale, il programma è probabilmente più necessario che mai. In tale contesto il programma è ritenuto pertinente per rispondere alle vaste esigenze legate al buon funzionamento dell'unione doganale, espresse attraverso le necessità più specifiche delle amministrazioni doganali nazionali, degli operatori economici e dei cittadini europei.

Il programma è stato particolarmente importante per le amministrazioni doganali, che se ne sono avvalse per attuare i sistemi d'informazione europei e garantirne la sostenibilità finanziaria; nella maggior parte dei casi tali sistemi sono previsti dal CDU, mentre la Commissione e gli Stati membri condividono la responsabilità della loro attuazione e del loro sostegno. Il programma Dogana ha risposto alla necessità di garantire l'interoperabilità, l'interconnettività e l'affidabilità dei sistemi doganali elettronici con un sistema di dati unificato per il buon funzionamento dell'unione doganale dell'UE. Sono già in funzione 49 diversi sistemi informatici con le relative infrastrutture di supporto e la loro elevata affidabilità è un elemento essenziale per il funzionamento fluido delle procedure doganali e del mercato unico nel suo complesso. In generale i sistemi informatici, che sono operativi da molto tempo e assistono le autorità doganali nello svolgimento del loro ruolo più tradizionale per quanto concerne la classificazione delle merci, la gestione delle tariffe o il controllo dei movimenti di merci, si sono rivelati più rispondenti alle esigenze fondamentali.

Per quanto riguarda gli operatori economici, le loro esigenze ruotano intorno alla necessità di rendere efficienti ed efficaci i processi doganali, dato che la celerità e l'affidabilità delle formalità di sdoganamento hanno un'incidenza diretta sulla produttività e sulla redditività delle imprese. Anche se i principali beneficiari del programma Dogana 2020 sono le amministrazioni nazionali, migliaia di operatori economici interagiscono regolarmente con i sistemi informatici finanziati dal programma. I sistemi forniscono loro, in tempi rapidi, informazioni che non sono disponibili altrove, contribuendo a una parziale riduzione dell'onere amministrativo e alla semplificazione delle procedure; ciò determina, in ultima analisi, una maggiore certezza giuridica e agevola gli scambi. Le azioni congiunte nel quadro del programma Dogana 2020 consentono il dialogo tra le autorità doganali e la comunità imprenditoriale e contribuiscono a ottimizzare il potenziale del programma per gli Stati membri, tenendo anche conto delle implicazioni pratiche per le imprese. Talvolta il programma ha dimostrato di modificare il rapporto tra le amministrazioni doganali e le imprese improntandolo maggiormente al partenariato, che meglio si adatta a un contesto moderno.

Il programma Dogana 2020 affronta anche questioni di interesse generale per tutti i cittadini europei. Tali questioni riguardano le minacce rappresentate dal traffico internazionale e dal contrabbando di merci illegali, che rappresentano un rischio per la salute e la sicurezza dei cittadini. Gli obiettivi specifici del programma in materia di sicurezza dei cittadini europei sono pertanto sempre più pertinenti. Altrettanto pertinenti sono le preoccupazioni sollevate dalla crescente digitalizzazione dell'economia e dei servizi. La struttura e gli obiettivi del programma Dogana 2020 rispondono pienamente alle preoccupazioni dei portatori di interesse.

3.Efficacia

L'obiettivo generale del programma consiste nel sostenere il funzionamento e l'ammodernamento dell'unione doganale attraverso la cooperazione fra i paesi partecipanti, le rispettive autorità doganali e i loro funzionari. La valutazione ha evidenziato che il programma ha fornito il quadro e i mezzi tecnologici necessari alla cooperazione e allo scambio di informazioni al fine di sostenere il funzionamento e l'ammodernamento dell'unione doganale (in particolare per quanto riguarda l'attuazione del CDU) e dunque di rafforzare il mercato unico.

Grazie alla piattaforma sicura per lo scambio e la condivisione di informazioni sostenuta dal programma, gli Stati membri e gli operatori economici hanno potuto vincere la propria riluttanza a condividere dati sensibili, che in passato ostacolava una cooperazione efficace. Solo nel 2017 sono stati scambiati quasi 4,8 miliardi di messaggi.

Le azioni congiunte previste dal programma hanno reso possibili ulteriori scambi di migliori prassi e di conoscenze. Ciascun tipo di azione è stato particolarmente pertinente in circostanze specifiche, principalmente in base ai risultati auspicati. Per tutti i tipi di azioni, comprese le squadre di esperti (un nuovo strumento che sostiene la cooperazione operativa potenziata a livello regionale o tematico), il programma ha aiutato le amministrazioni a individuare, diffondere e adottare migliori pratiche. Ciò ha condotto all'adozione pratica di metodi di lavoro migliorati all'interno dell'amministrazione doganale e ad un approccio più coerente nell'attuazione delle norme doganali.

Il programma Dogana 2020 ha contribuito a creare un clima di fiducia tra le varie amministrazioni doganali e nei rapporti con gli operatori economici. La maggior parte dei partecipanti ha sfruttato questa opportunità per creare ed ampliare reti e contatti e la stragrande maggioranza di loro ha utilizzato con regolarità questi collegamenti nella risoluzione di problemi quotidiani. Essi hanno inoltre condiviso alcuni risultati (ad esempio orientamenti, relazioni di riunioni, migliori pratiche, ecc.) con i loro colleghi e li hanno utilizzati attivamente nella propria attività quotidiana. Il valore delle reti umane e dei contatti personali rappresenta uno dei vantaggi più apprezzati del programma.

Questo clima di fiducia e di cooperazione è necessario, poiché le autorità doganali dipendono le une dalle altre per quanto riguarda le attività di riscossione di entrate e dunque per la tutela degli interessi finanziari ed economici dell'UE e dei suoi Stati membri. Il programma Dogana 2020 ha reso possibile una cooperazione rafforzata tra le autorità doganali, la condivisione delle migliori prassi, l'adozione di soluzioni collaudate nonché il rafforzamento della fiducia tra le autorità e nei confronti dei sistemi informatici che tutte le amministrazioni doganali utilizzano. Analogamente per quanto riguarda l'aumento della sicurezza, che è un ambito nel quale gli analisti dei rischi doganali hanno il compito di contrastare minacce quotidiane, le autorità doganali possono contare sull'ampio scambio reciproco di informazioni e, spesso, su uno scambio di informazioni con altre autorità e altri organismi, come garantito dal programma Dogana 2020. In tale contesto il programma sostiene l'operato delle amministrazioni doganali per quanto concerne la gestione dei rischi, la gestione delle frontiere esterne, la tecnologia di rilevazione doganale, la tutela del patrimonio culturale o la protezione della natura.

Per quanto riguarda il potenziamento della capacità amministrativa delle autorità doganali, il programma Dogana 2020 offre un ampio sostegno, ad esempio per le questioni tecniche e operative e per un'attuazione e un'uniformità giuridica più strategiche. Il programma è stato fondamentale nell'aiutare le amministrazioni doganali a prepararsi in vista dell'adozione formale del CDU. I moduli di apprendimento online più recenti sull'attuazione del CDU hanno già visto la partecipazione di 68 915 funzionari doganali e 726 000 operatori economici. Le azioni congiunte e le attività formative del programma hanno reso possibile a) una comprensione comune dei requisiti giuridici; ii) un'interpretazione univoca delle disposizioni doganali; iii) la standardizzazione della terminologia; e iv) una maggiore uniformità nell'applicazione dei metodi di lavoro derivanti dal CDU.

Grazie alla maggiore cooperazione tra gli Stati membri, al sostegno finanziario e tecnico per lo sviluppo e la diffusione dei sistemi d'informazione europei e al rafforzamento della capacità degli Stati membri per quanto riguarda l'applicazione delle disposizioni del CDU, il programma ha contribuito al corretto funzionamento e all'ammodernamento dell'unione doganale dell'UE.