Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo"



Gazzetta ufficiale n. C 260 del 17/09/2001 pag. 0112 - 0117



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo" (2001/C 260/20) La Commissione, in data 1o febbraio 2001, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Mengozzi in data 20 giugno 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 12 luglio 2001, nel corso della 383a sessione plenaria, con 67 voti favorevoli, 0 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Le Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 recitano nei paragrafi 13, 14 e 15: "13. Il Consiglio europeo ribadisce l'importanza che l'Unione e gli Stati membri riconoscono al rispetto assoluto del diritto di chiedere asilo. Esso ha convenuto di lavorare all'istituzione di un regime europeo comune in materia d'asilo, basato sull'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente, garantendo in tal modo che nessuno venga esposto nuovamente alla persecuzione, ossia mantenendo il principio di non-refoulement. 14. A breve termine questo regime dovrebbe permettere di determinare con chiarezza e praticità lo Stato competente per l'esame delle domande di asilo, prevedere norme comuni per una procedura di asilo equa ed efficace, condizioni comuni minime per l'accoglienza dei richiedenti asili e il ravvicinamento delle normative relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato. Il regime dovrebbe essere altresì completato da misure che prevedano forme complementari di protezione e offrano uno status adeguato alle persone che necessitano tale protezione. A tal fine si esorta il Consiglio ad adottare, in base a proposte della Commissione, le decisioni necessarie secondo il calendario stabilito nel Trattato di Amsterdam e nel piano d'azione di Vienna. Il Consiglio europeo fa presente quanto sia importante la consultazione dell'UNHCR e di altre organizzazioni internazionali. 15. Nel lungo periodo, le norme comunitarie dovrebbero indirizzarsi verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme, valido in tutta l'Unione, per coloro che hanno ottenuto l'asilo. La Commissione è invitata a preparare entro un anno una comunicazione al riguardo." 1.2. La Comunicazione della Commissione, che ottempera al mandato del Consiglio, è un documento breve, denso e ambizioso, che disegna lo scenario, entro il quale si collocheranno le proposte concrete, che saranno oggetto di successive comunicazioni. I suoi obiettivi hanno il completo appoggio del Comitato che intende partecipare attivamente a tutte le fasi del dibattito, che viene così avviato nella prospettiva del lungo termine, affinché emergano orientamenti chiari, ma anche allo scopo di contribuire ad accorciarne i tempi. 1.3. Il documento è diviso in cinque parti: 1.3.1. La prima parte esamina brevemente innanzi tutto la situazione dell'asilo nell'Unione, ovverosia le basi giuridiche, l'andamento dei flussi a medio e lungo termine, le cause delle variazioni, e le forme di protezione complementare. 1.3.1.1. In secondo luogo delinea i principi e gli obiettivi cui ispirare il piano d'azione per arrivare a definire una procedura d'asilo comune ed uno status uniforme. Tra questi, l'applicazione delle disposizioni della Convenzione di Ginevra nella loro interezza e la limitazione dei movimenti secondari tra i Paesi membri, derivanti dalla disparità tra le norme applicabili. 1.3.2. La seconda parte contiene la previsione del passaggio da una procedura comune limitata nella quale gli Stati membri mantengono i loro regimi nazionali, ma s'impegnano al rispetto di alcune norme e condizioni concernenti le autorità competenti e le procedure applicabili, ad una seconda fase nella quale la procedura comune è integrata e comporta una minore flessibilità e possibilità di scelta. 1.3.2.1. Questa seconda fase contiene proposte riguardanti lo sportello unico, le modalità d'accesso al territorio, l'offerta di un livello equivalente di condizioni di vita in tutto il territorio dell'Unione, criteri e meccanismi chiari per determinare lo Stato competente per l'esame delle domande ed infine una politica credibile per i rimpatri. 1.3.3. La terza parte affronta la definizione di alcuni aspetti particolari e pone alcune questioni al dibattito: le forme di protezione sussidiaria, uno o più status personali, i diritti dei rifugiati, l'integrazione e l'accesso alla cittadinanza. 1.3.4. La quarta e la quinta parte esaminano i meccanismi d'informazione ed analisi comune e gli strumenti necessari all'attuazione del programma. 2. Osservazioni 2.1. Le domande di asilo nell'Unione hanno raggiunto un picco più elevato tra il 1992 e il 1994, per poi calare fino al 1998, quando è ricominciata una tendenza alla crescita, che si conferma anche nel 2000 (387330 domande d'asilo nel 1999 e 389590 nel 2000). Questa tendenza è confermata dai dati relativi al saldo migratorio complessivo, che è passato da 1030000 nel 1990 a 478000 nel 1998(1). 2.1.1. Le spiegazioni della Commissione sulla fase di calo sono esatte, ma non complete. Nel senso che, se non si può parlare di interpretazione "sempre più restrittiva", si può parlare di misure di dissuasione e soprattutto di minore flessibilità nella concessione dello status di rifugiato. Inoltre va aggiunto che il picco aveva una sua ragion d'essere nello scoppio della crisi bosniaca, che ha visto l'accoglienza nella sola Germania di 400000 profughi. 2.2. Il Comitato mette in guardia dal rischio di uniformare al livello più basso nella costruzione di una procedura comune, e nello stesso tempo condivide le azioni proposte: - adottare principi chiari in linea con la Convenzione di Ginevra, e con il Protocollo di New York(2), - rispettare i principi della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, - conseguire il pieno rispetto del diritto di non respingimento; - adottare procedure che permettano di arrivare in maniera equa, rapida ed efficace a dare protezione a chi ne ha veramente bisogno; - agire tenendo conto di una nuova politica comune dell'immigrazione; - armonizzare le condizioni di accoglienza sia per assicurare, in quanto possibile, livelli equivalenti di condizioni di vita in tutto il territorio dell'Unione, sia per evitare spostamenti da uno Stato all'altro (movimenti secondari)(3). 2.2.1. Il Comitato condivide anche l'esigenza di passare, con gradualità, ma prima possibile, alla fase di costruzione di una procedura comune integrata e di uno status uniforme. 2.2.2. A questo proposito ritiene molto opportuno il chiarimento che lo scopo di tale procedura comune non è quello d'istituire un sistema decisionale comunitario, con un suo apposito organismo, che si sostituisca agli Stati membri. 2.3. Una procedura comune 2.3.1. L'esistenza di liste dei "Paesi d'origine sicuri" e di "Paesi terzi sicuri" - sia pure comuni, concordate a livello europeo e tenute aggiornate attraverso un gruppo di contatto - contiene forti controindicazioni. Infatti si prestano all'inclusione ed all'esclusione dei paesi secondo criteri politici e costituiscono uno strumento rigido ed una presunzione inoppugnabile di fronte a situazioni non facilmente definibili, come quelle di paesi formalmente ritenuti sicuri, dove però i governi non sono in grado di proteggere i cittadini nell'esercizio delle libertà democratiche dalla persecuzione di gruppi ed etnie che presentano ricorso alla forza per l'affermazione delle loro posizioni. 2.3.1.1. Queste situazioni sono purtroppo sempre più diffuse nel mondo e richiedono quindi un'attenzione sempre più mirata alla storia personale del richiedente asilo oltre che un'analisi più approfondita del paese di provenienza. Un esame approfondito della richiesta d'asilo fin dalla prima fase potrebbe aiutare a ridurre il numero di appelli alla fase successiva. 2.3.1.2. Il fatto che il richiedente asilo provenga da un paese, nel quale si presuppone esista un buon livello di rispetto dei diritti umani, non deve essere in nessun caso motivo perché la sua domanda non sia analizzata. 2.3.1.3. Ciò renderebbe ancora più indispensabile la messa in opera ed il mantenimento di un meccanismo comunitario per il reperimento e la condivisione d'informazioni, che siano basate su analisi ampie ed attualizzate sulla situazione dei singoli Paesi e che siano reperite non solo attraverso i normali canali diplomatici, ma anche attraverso le organizzazioni internazionali - innanzitutto l'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR) - e le principali organizzazioni non governative interessate alla materia. 2.3.2. Il metodo procedurale dello sportello unico dovrebbe essere adottato da tutti i Paesi membri. Questo metodo, centralizzando l'esame presso un'unica autorità e secondo criteri più uniformi, garantisce maggiormente al richiedente che la sua domanda venga esaminata rapidamente, riducendo così anche i costi, che la sua condizione e l'identificazione dei suoi bisogni siano esaminati nella loro interezza, e che nessuna forma di protezione sia trascurata. 2.3.2.1. Un altro metodo per accelerare le procedure, potrebbe essere quello di istituire degli esperti in grado di trattare con le categorie più vulnerabili (traumatizzati, vittime di torture, minori) e di valutare la reale situazione di questi richiedenti asilo. L'esperienza ha infatti dimostrato che questi, spesso, non sono in grado di esporre chiaramente la loro situazione provocando così un primo rifiuto della loro domanda e la necessità quindi di un lungo riesame. 2.3.2.2. Per quanto riguarda il procedimento unico, che concentra in questa sola istanza tutte le possibilità di protezione, occorre che sia preliminarmente verificata la possibilità di attribuire lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra, per poi passare automaticamente all'esame delle altre forme di protezione, motivando le decisioni. 2.3.2.3. I procedimenti accelerati di non ammissione dovrebbero essere, se non soppressi, almeno dotati di maggiori garanzie. 2.3.2.4. I richiedenti devono poter contare su un'assistenza giuridica gratuita di livello adeguato in tutte le fasi del procedimento, su interpreti e traduzioni. Dev'essere garantito il ricorso in appello a fronte del rifiuto di asilo, che deve avere sempre effetto sospensivo. 2.3.2.4.1. Una speciale attenzione dovrebbe essere rivolta ai rifugiati di sesso femminile in considerazione degli ovvi maggiori rischi che tali rifugiati corrono. 2.3.3. Il visto per l'accesso al territorio è uno strumento che deve poter essere usato con una certa flessibilità e senza norme rigide, per poter rispondere a situazioni nuove o di emergenza. Questo riguarda sia i Paesi terzi per i quali non è previsto, per rispondere al verificarsi di flussi che non rientrano nella normalità, sia per quelli dove è obbligatorio, per combattere, ad esempio, la criminalità che organizza la tratta di esseri umani. 2.3.3.1. Le misure prospettate sono essenzialmente di sicurezza. Occorrono misure alternative, che consentano di scavalcare il rischio della tratta di esseri umani. Le rappresentanze diplomatiche nei Paesi d'origine, quando è possibile, ma soprattutto nei Paesi terzi di transito dovrebbero organizzare l'espletamento delle procedure per l'esame delle domande d'asilo e la concessione dei visti ed organizzare il trasporto. 2.3.3.2. Non è coerente con quest'impostazione l'imposizione di sanzioni alle compagnie di trasporto passeggeri che non verifichino l'esistenza del visto di accesso al territorio. Questo compito è di competenza delle autorità di frontiera. 2.3.3.3. È all'interno di questo meccanismo alternativo che possono trovare posto utilmente anche proposte di programmi di reinsediamento - attualmente attuati solo da quattro Stati membri - con la cooperazione delle ONG e dell'ACNUR. A tale proposito la Commissione cita una procedura usata negli Stati Uniti, basata su un programma di reinsediamento che richiede un coordinamento tra autorità pubbliche, ONG e ACNUR. Forse la Commissione dovrebbe approfondire in modo particolare questa esperienza per pervenire ad una proposta che possa essere avviata anche nell'Unione europea. 2.3.4. La Convenzione di Dublino è stata realizzata al duplice scopo di ridurre il fenomeno delle domande d'asilo multiple, cioè presentate da uno stesso individuo in più Stati, e di risolvere il problema dei richiedenti asilo, che sono respinti da un Paese all'altro. Alla luce dell'esperienza, è opinione comune che non funzioni come dovrebbe, causando più problemi di quanti ne risolva. Il volume del lavoro e dei costi che richiede non è proporzionale ai risultati ed è molto elevato il numero dei richiedenti asilo che spariscono prima del trasferimento, andando così ad ingrossare le fila dell'immigrazione irregolare. 2.3.4.1. Va però aggiunto che la Convenzione ha avuto il merito di dare impulso ad una visione comunitaria della materia dell'asilo nell'ambito del Trattato d'Amsterdam. 2.3.4.2. L'adozione di una procedura comune e di uno status uniforme faciliterebbe enormemente l'individuazione dello Stato membro competente ad esaminare la domanda d'asilo, sulla base del luogo in cui la domanda viene presentata, fatto salvo il diritto del richiedente di veder esaminati equamente i propri desideri riguardo al Paese di destinazione. 2.3.4.3. È chiaro che comunque, alla luce della nuova impostazione complessiva proposta dalla Commissione, s'impone una revisione della Convenzione di Dublino, che tenga conto in particolare dei seguenti aspetti: - rendere strumento giuridico vincolante la Posizione comune del 4 marzo 1996, che fornisce un'interpretazione uniforme della nozione di "rifugiato", dopo aver corretto il concetto di persecuzione in quanto può emanare da soggetti non statali; - la possibilità per il richiedente asilo di scegliere il Paese al quale rivolgere la domanda, tenendo conto delle implicazioni culturali e sociali, che determinano la scelta, e che sono determinanti per una più rapida integrazione; - garantire il diritto alla tutela giuridica, all'informazione ed al ricorso in appello; - definire standard minimi di accoglienza; - superare l'eccessiva lentezza nei trasferimenti e la scarsità d'informazioni fornite ai richiedenti asilo. 2.3.4.4. Il Comitato quindi attende le conclusioni della Commissione in merito alla valutazione sull'applicazione della Convenzione. 2.3.5. Per quanto riguarda i Paesi dell'allargamento, il Comitato si augura che essi siano associati allo sforzo di creare un sistema regionale più giusto nei confronti dei richiedenti l'asilo e che le organizzazioni non governative che ivi operano in questo campo siano consultate. 2.3.5.1. A questo proposito si può notare (anche se ciò è chiaramente estraneo al merito di questo parere) che il lungo periodo di transizione dopo l'adesione dei Paesi candidati in materia di libera circolazione, può scoraggiare tali Paesi nel realizzare l'acquis comunitario in materia di immigrazione e asilo. 2.3.5.2. L'efficienza delle procedure d'asilo e i livelli d'assistenza non devono essere considerati un fattore secondario nel valutare i criteri relativi al settore della Giustizia e degli Affari interni, altrimenti si porrebbero le premesse per vanificare gli obiettivi della proposta oggetto di questo parere. 2.4. Uno status uniforme 2.4.1. Una forma di protezione sussidiaria è necessaria - dato che sotto alcuni aspetti la Convenzione di Ginevra è interpretata in maniera restrittiva da alcuni Stati - ma non sempre è sufficiente. Occorre anche una forma di protezione che faccia riferimento alle caratteristiche personali del richiedente, anche se proviene da un Paese giudicato sicuro, nel quale le norme fondamentali di diritto internazionale in materie di diritti dell'uomo siano "generalmente" (tale è la definizione normalmente usata)(4) rispettate. 2.4.2. In questa fase riveste particolare importanza l'armonizzazione delle disposizioni nazionali in materia d'individuazione del bisogno di protezione e delle condizioni di cessazione nel senso indicato dalla Convenzione di Ginevra, se si vogliono evitare disparità tra Paesi membri che alimenterebbero inevitabilmente i movimenti secondari. 2.4.2.1. In ambedue i casi l'approccio non può che essere fortemente personale. Ciò è particolarmente vero per la decisione sulle condizioni di cessazione della protezione, che non può essere assunta solo sulla base dell'applicazione della clausola del "cambiamento delle circostanze", per evitare che la singola persona, in relazione alla sua storia personale, possa essere esposta a serie conseguenze negative. 2.4.3. Recepire nel diritto comunitario i diritti dei rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra faciliterebbe l'obiettivo di un'applicazione uniforme di tali diritti. 2.4.3.1. Uno status unico semplificherebbe indubbiamente il sistema, ma ci sembra fondata l'osservazione dell'ACNUR che lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra ha una dimensione internazionale e produce effetti extraterritoriali, ai quali il rifugiato non ha interesse a rinunciare. Quindi, accanto allo statuto di Ginevra, deve esistere un altro statuto, che comprenda tutte le forme di protezione sussidiaria esistenti negli Stati membri. 2.4.3.2. Prevedere diritti specifici diversi secondo la forma di protezione accordata non ha molto senso. I diritti e i benefici vanno individuati sulla base dei bisogni e di motivazioni umanitarie e non sulla base del luogo di provenienza o di permanenza. Per la stessa ragione non è convincente vincolare la natura dei diritti sulla base del tempo di permanenza. 2.4.3.2.1. Viceversa, attribuire ai diversi status diritti e benefici uguali eviterebbe molte complicazioni e soprattutto il ricorso sistematico all'appello quando viene negato lo status di rifugiato e viene concesso uno status sussidiario. 2.4.3.3. Il contenuto dei diritti (l'accesso al lavoro, alla protezione sociale, all'istruzione, i documenti di soggiorno e di viaggio, il diritto di voto amministrativo) va armonizzato per tutti i cittadini di Paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio dell'Unione e va visto quindi nel contesto generale della politica dell'immigrazione. 2.4.3.4. Le Conclusioni di Tampere sottolineano che il "Consiglio europeo approva l'obiettivo di offrire ai cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente in maniera prolungata l'opportunità di ottenere la cittadinanza dello Stato membro in cui risiedono". 2.4.3.4.1. Il Comitato appoggia tale obiettivo ed invita la Commissione a presentare proposte in tal senso. Ciò darebbe una spinta notevole alla volontà d'integrazione. 2.4.3.4.2. Il concetto di "cittadinanza civica" potrebbe essere utile come tappa intermedia verso la cittadinanza piena, ma non sarebbe giusto che fosse sostitutiva o che costituisse un alibi per prolungare irragionevolmente i tempi, tenuto conto del fatto che alcuni Stati membri già concedono la cittadinanza piena dopo cinque anni di permanenza. 2.4.4. L'art. 63 del Trattato consolidato recita che le misure relative all'asilo debbono essere adottate "... entro cinque anni dall'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam ...", cioè prima del 1 maggio 2004. La decisione di distinguere l'attuazione di un regime comune europeo in due fasi appartiene al Consiglio di Tampere e ciò, a parere del Comitato, significa che una procedura comune ed uno status uniforme possono essere elaborati sulla base del testo attuale del trattato. 2.4.4.1. La natura del passaggio da una prima ad una seconda fase, infatti, non risiede tanto nel contenuto delle norme minime, quanto nella necessaria gradualità con la quale si arriva all'introduzione di una procedura comune, che lascia minori spazi di manovra e di deroga agli Stati membri, al fine di raggiungere gli obiettivi prefissati. 2.4.4.2. Giustamente la Commissione si preoccupa di proporre una metodologia, che produca, già a partire dalla prima fase, effetti di convergenza, attraverso strumenti, come i gruppi di contatto, azioni ed anche la creazione di giurisprudenza da parte degli organi giudiziari nazionali ed europei. 2.4.5. Più volte questo parere ha richiamato l'importanza della consultazione dell'ACNUR - prevista d'altronde dalla Dichiarazione N. 17, allegata al Trattato d'Amsterdam - e delle ONG competenti, come l'ECRE (European council on refugees and exiles), Medici senza frontiere, la Croce rossa internazionale. Opportunamente il documento sottolinea anche la necessità di associare gli esponenti della società civile e degli enti locali. In particolare questi ultimi e le parti sociali sono fondamentali per determinare eque condizioni d'accoglienza, di vita e di lavoro. Per questo vanno coinvolti nel dibattito in corso sulla messa in opera dell'intero sistema. 2.4.5.1. Il Comitato, in quanto rappresenta largamente la società civile organizzata, intende giocare un ruolo decisivo nella definizione e nel funzionamento del sistema proposto dalla Commissione. 3. Conclusioni 3.1. Nel XX secolo, ben prima che la protezione dei rifugiati divenisse, nel 1951, responsabilità collettiva della comunità internazionale, molti europei - costretti da regimi illiberali o dittatoriali - hanno trovato asilo nei paesi liberi e democratici. Nel XXI secolo non dobbiamo dimenticare tutti gli uomini e le donne, che, per le stesse o per nuove ragioni, cercano rifugio in un'Unione europea, che garantisce a tutti i cittadini libertà e democrazia. 3.1.1. Per questo motivo, in molti paesi dell'Unione Europea, è necessaria una vasta e profonda opera politico-pedagogica da parte dei gruppi dirigenti politici, economici e religiosi, che coinvolga i mezzi di comunicazione di massa, per far crescere la coscienza sul diritto-dovere d'asilo e la sua natura di diritto umano fondamentale. 3.1.2. Ciò presuppone però anche una riforma complessiva a livello europeo della politica dell'immigrazione - quale quella che è in corso d'opera secondo i principi enunciati dal Consiglio di Tampere -, che regoli i flussi in maniera equa, impedisca che la richiesta d'asilo costituisca una delle poche vie d'accesso all'Unione europea ed imposti un'effettiva politica d'integrazione. 3.2. Il Comitato ritiene che la Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di proporre al Consiglio l'adesione diretta dell'Unione europea alla Convenzione di Ginevra, dato che il Trattato d'Amsterdam ha reso la materia di competenza comunitaria. Bruxelles, 12 luglio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Dossier statistico immigrazione 2000, 10o Rapporto, ed. Anterem, Roma, pag. 49. (2) Protocollo relativo allo statuto dei rifugiati approvato a New York il 1 gennaio 1967. (3) Un parere più approfondito su questo aspetto sarà fornito dal Comitato nell'esame della proposta di direttiva recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, programmato dal Comitato. Il Comitato peraltro prende atto con soddisfazione che tale aspetto è previsto nel programma della Presidenza belga, nel capitolo dedicato all'asilo e all'immigrazione. (4) Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (C(2000) 578 def.), Allegato II, pag. 56.