COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
BruxeBes, 01.10.1997 
COM(»7)473(fcf. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL 
CONSIGLIO 
E AL PARLAMENTO EUROPEO 
L'attuazione della direttiva 91/676/CEE 
del Consiglio relativa alla protezione delle 
acque dall'inquinamento provocato dai 
nitrati provenienti da fonti agricole 

1. INTRODUZIONE 3 
2. ANTEFATTI 4 
2.1 II problema dei nitrati 4 
2.2 Le cause 5 
2.3 Cronistoria della direttiva 5 
2.4 Sintesi della direttiva 6 
3. ATTUAZIONE DELLA DIRETTI VA 7 
3.1 Recepimento nel diritto nazionale 7 
3.2 Codici di buona pratica agricola 8 
3.3 Designazione delle zone vulnerabili 9 
3.4 Controlli 12 
3.5 Programmi d1 azione 12 
3.6 Relazioni di sintesi 15 
4. PROCEDURE D'INFRAZIONE 16 
5. È NECESSARIA UNA REVISIONE DELLA DIRETTIVA'.' 17 
6. CONCLUSIONI 17 
1. INTRODUZIONE 
A sei anni dall'adozione della direttiva sui nitrati1 gran parte degli Stati membri non 
l'ha ancora attuata, con il risultato che Vinquinamento delle acque provocato dai 
nitrati continua a rappresentare un problema in tutti i paesi della Comunità Molte 
sorgenti di acqua potabile superano il limite dei 50 mg/1 fissato per motivi eli salute 
pubblica dalla direttiva sulle acque superficiali destinate alla produzione di acqua 
potabile2 e dalla direttiva sulle acque destinate al consumo umano3. Sotto il profilo 
ambientale l'apporto di nitrati dagli Stati membri al Mare del Nord, al Mar Baltico, 
al Mar Mediterraneo e al Mar Nero è una delle cause principali del fenomeno 
dell'eutrofizzazione. La lotta contro l'inquinamento da nitrati rappresenta una sfida 
particolarmente ardua per le politiche comunitarie in materia ambientale, sia per la 
natura diffusa del fenomeno sia per il fatto che le principali fonti di inquinamento -
le industrie agricole - sono particolarmente vulnerabili ai mutamenti nell'utilizzo del 
territorio, che influenzano la loro vitalità economica. 
Sei anni fa, nel 1991, il Consiglio ha adottato la direttiva sui nitrati, con la quale 
intendeva ridurre l'inquinamento idrico causato o indotto dai nitrati provenienti da 
fonti agricole e impedire un ulteriore inquinamento. La direttiva ha rappresentato un 
passo importante nello sviluppo della politica in materia di acque, in quanto veniva 
rispettato sia il principio "chi inquina paga" che quello della prevenzione alla fonte; 
essa tentava inoltre di affrontare il problema dell'inquinamento da fonti diffuse 
Anche se molti Stati membri devono ancora adottare le misure più significative 
previste, è già evidente che in alcuni ambienti vi è una forte resistenza alle 
disposizioni contemplate dalla direttiva, resistenza che potrebbe contribuire alla sua 
scarsa attuazione in tutta la Comunità. La Commissione ritiene che fattuale 
situazione sia estremamente grave: per il momento sono state avviate procedure 
legali nei confronti di tredici Stati membri su quindici, sia per mancato recepimento 
che per incorretta applicazione della direttiva. La presente relazione sull'attuazione, 
prevista dall'articolo 11 della direttiva, rappresenta pertanto un'occasione quanto 
mai opportuna per mettere in luce questa significativa mancanza di progressi da 
parte degli Stati membri dal punto di vista dell'applicazione. 
La relazione si apre con una breve rassegna degli antefatti, per passare 
successivamente all'analisi dello stato di attuazione della direttiva. La parte finale 
dimostra chiaramente che, visti i ritardi di attuazione, in questo momento la 
Commissione non ritiene opportuno presentare proposte di revisione della direttiva. 
Direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991. relativa alla prole/ione delle acque 
dall'inquinamento provocalo dai nitrati provenienti da fonti agricole. GU L 375 del 31.12.1991. pag. I. 
Direttiva 75/440/CEE del Consiglio, del 16 giugno 1975. concernente la qualità delle acque 
superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Slati Membri. GU L 194 del 25.7.1975. 
pag. 26. 
Direttiva 80/778/CEE del Consiglio, del 15 luglio 19X0. concernente la qualità delle acque destinate al 
consumo umano. GU L 229 del 30.8.1980. pag. 11. 
2. ANTEFATTI 
2.1 II problema dei nitrati 
A livello di Unione europea, il tenore di nitrati nelle acque potabili è 
regolamentato sin dal 1980 con la direttiva sulle acque destinate al consumo 
umano, che fissa un valore guida di 25 mg/1 di nitrati e una concentrazione 
massima ammissibile di 50 mg/1. Si tratta di livelli ora ampiamente accettati 
per motivi di salute umana e non a caso non sono stati messi in discussione 
dagli Stati membri durante i negoziati sulla proposta di revisione della 
direttiva presentata dalla Commissione. La presenza di nitrati nelle acque 
potabili è considerata un problema di salute pubblica, visto che i nitrati si 
trasformano rapidamente in nitriti nel corpo. L'effetto principale prodotto 
dai nitriti è l'ossidazione dell'emoglobina nel sangue, che si trasforma in 
metaemoglobina e non è più in grado di trasportare ossigeno ai tessuti; un 
minor trasporto di ossigeno presenta conseguenze soprattutto nei neonati 
fino a sei mesi di età, provocando la metemoglobinemia. Tale fenomeno è 
stato riscontrato solo a concentrazioni di nitrati notevolmente superiori a 50 
mg/1 e pertanto tale valore garantisce una protezione sufficiente. Inoltre i 
nitriti reagiscono con composti presenti nello stomaco formando sostanze 
ritenute cancerogene in molte specie animali, anche se finora il legame con 
l'insorgenza del cancro nelle persone e solo un'ipotesi. Tuttavia l'unione dei 
due fattori giustifica totalmente l'adozione di un approccio di cautela 
quando si fissa questo parametro4. 
Ne The Dobris Assessment* vengono illustrati modelli relativi alle 
concentrazioni di nitrati che filtrano dai terreni agricoli, da cui risulta che 
l'87% delle zone agricole europee presenta concentrazioni di nitrati nelle 
acque sotterranee superiori al valore guida di 25 mg/1 e che il 22% di esse 
supera i 50 mg/1. In molte zone tali livelli sono in aumento e le sorgenti di 
acqua potabile esistenti sono state chiuse o sottoposte a processi di 
depurazione molto costosi, a spese del consumatore. 
Tenori elevati di nitrati contribuiscono anche in maniera significativa 
all'eutrofizzazione, soprattutto nelle zone marine e costiere, dove provocano 
un'elevata crescita di alghe che, a sua volta, comporta notevoli mutamenti 
nella natura degli ecosistemi, di solito in senso negativo. Si è rilevato che 
vaste zone della costa del Mare del Nord sono colpite dall'eutrofizzazione, 
senza contare quelle del Mediterraneo: il metodo migliore per arginare 
questo fenomeno è di ridurre l'apporto di nitrati e di altre fonti azotate. 
È inoltre opportuno sottolineare che nell'aprile 1997 l'Organizzazione mondiale della sanila ha 
rivisto il valore guida per i nitrati e i nitriti presenti nell'acqua potabile, concludendo lopporiunilà di 
mantenere il valore di 50 mg/1 sulla base dei più rcccnli risultali scientifici. 
Slanners D.. Bourdeau P. (il cura di). Europe's Environment, '/'lie Dohiis; Assessment. A E A. 1995. 
2.2 Le cause 
Le politiche agricole del dopoguerra hanno puntato ad aumentare al 
massimo la produttività; le politiche di sostegno dei prezzi e i mercati 
garantiti hanno tendenzialmente portato all'applicazione di metodi di 
produzione intensivi. È quanto avvenuto nell'UE con la politica agricola 
comune (PAC) e in altri paesi. Nel complesso tale politica è stata molto 
efficace per aumentare la produzione, ma ha avuto quello che adesso è 
considerato un effetto negativo per l'ambiente. Per quanto riguarda 
l'inquinamento da nitrati, la produzione intensiva ha portato ad un maggiore 
impiego di fertilizzanti chimici e soprattutto alla concentrazione di molti 
capi di bestiame in piccoli appezzamenti di terra. In alcune regioni dell'UE 
la produzione intensiva di bestiame ha causato una sovrapproduzione 
strutturale di effluente di allevamento: in altri termini, la quantità di 
effluente è superiore a quella che può essere eliminata concimando i terreni, 
senza creare inquinamento da nitrati. 
L'inquinamento da nitrati può colpire un corpo idrico anche a molti anni di 
distanza dall'introduzione di queste sostanze nel suolo: in effetti, in molti 
casi le elevate concentrazioni di nitrati riscontrate nelle acque oggi sono il 
risultato di pratiche agricole applicate negli scorsi decenni. Se ne può 
pertanto dedurre anche che le pratiche agricole odierne determineranno i 
livelli di inquinamento da nitrati di domani6. Non v'è dubbio che negli 
ultimi dieci anni i metodi agricoli impiegati sono migliorati da un punto di 
vista ambientale, ma le pratiche agricole e le eccedenze strutturali 
contribuiscono ancora a creare inquinamento da nitrati. Per questo motivo è 
comunque necessario modificare le pratiche agricole impiegate. La 
Comunità europea è impegnata nell'applicazione del principio "chi inquina 
paga": nell'ambito della direttiva sui nitrati ciò significa che il costo dei 
provvedimenti necessari per modificare le attuali pratiche tese a ridurre 
l'inquinamento deve essere sostenuto dagli stessi operatori agricoli. 
Cambiamenti nella politica agricola comune, come le riforme MacSharry 
introdotte nel 1992 che hanno ridotto il sostegno dei prezzi, e il regolamento 
agro-ambientale7 daranno un contributo a questa politica, come pure le 
eventuali ulteriori riforme non più incentrate sul sostegno alla produzione. 
2.3 Cronistoria della direttiva 
Il seminario ministeriale sulle acque di Francoforte del 1988 ha riesaminato 
la legislazione in vigore al tempo, individuando una serie di migliorie da 
apportare e di divergenze da superare. Finora ciò ha portato all'adozione, da 
Questa osservazione è particolarmente vera nel caso dei paesi associali dell'Europa ccnirale e 
orientale, visto che probabilmente un'intensificazione della produzione agricola analoga a quella 
avvenuta in Europa occidentale nel dopoguerra aumenterà l'inquinamento delle acque provocalo dai 
nitrati provenienti da fonti agricole. 
Regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del M) giugno 1992. relativo a melodi di produzione 
agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale. 
GU L 215 del 30.7.1992. pag. 85. 
parte del Consiglio, della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbanex 
e della direttiva sui nitrati. 
Quest'ultima era partita come "Proposta di direttiva del Consiglio che 
stabilisce misure comunitarie relative alla protezione delle acque dolci, 
costiere e marine dall'inquinamento provocato da nitrati provenienti da fonti 
diffuse"9. Nel 1990 è stata pubblicata una proposta modificata10 a seguito 
del parere espresso dal Parlamento europeo". Globalmente ci sono voluti 
quasi tre anni per discutere la direttiva: la procedura si è conclusa con la 
' presidenza dei Paesi Bassi e la direttiva è stata firmata il 12 dicembre 1991 e 
notificata agli Stati membri il 19 dicembre dello stesso anno. 
2.4 Sintesi della direttiva 
La direttiva persegue un duplice obiettivo, ridurre l'inquinamento idrico 
provocato o indotto dai nitrati provenienti da fonti agricole e impedire un 
ulteriore inquinamento. Tali obiettivi vengono perseguiti imponendo agli 
Stati membri di individuare le acque inquinate e le acque che potrebbero 
essere soggette ad inquinamento e di designarle come "zone vulnerabili"12 in 
base ai risultati delle disposizioni in materia di controllo contemplate dalla 
direttiva. Nelle zone in questione gli Stati membri devono preparare 
programmi d'azione contenenti misure vincolanti in materia di pratiche 
agricole, comprese le quantità massime di effluente di allevamento da 
applicare al terreno ogni anno. Gli Stati membri devono inoltre fissare 
almeno un Codice di buona pratica agricola da attuare su base volontaria al 
di fuori delle zone vulnerabili e obbligatoriamente all'interno delle stesse. 
Gli Stati membri sono tenuti a controllare le concentrazioni di nitrati nelle 
acque, onde valutare le ripercussioni delle misure adottate. 
Nella figura 1 vengono riportate le scadenze di attuazione della direttiva. 
8 Direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991. concernente il trattamento delle acque 
reflue urbane. GU L 135 del 30.5.1991. pag. 40. 
9 GUC 54 del 3.3.1989. pag. 4. 
10 GUC 51 del 2.3.1990. pag. 12. 
11 GU C 158 del 26.6.1989. pag. 487. 
12 Tecnicamente, se uno Stato membro designa l'intero territorio ai sensi dell'articolo 3. paragrafo 5 
della direttiva, quest'ultimo non e considerato come zona vulnerabile. Tuttavia le disposizioni 
applicabili a queste zone sono le stesse e pertanto quando ci si riferisce a una zona vulnerabile tale 
riferimento comprende anche gli Stali membri che si avvalgono dell'articolo 3. paragrafo 5. ad 
esclusione delle disposizioni in materia di controllo. 
Figura I - Scadenze per /'attuazione della direi'/iva 
Disposizione Articolo della Data ultima 
direttiva concordata'3 
Recepimento nel diritto nazionale 12 20.12.1993 
Controllo 5(6) o 6 20.12.1993 
Designazione delle zone vulnerabili 3 20.12.1993 
Istituzione del Codice di buona pratica agricola 4 20.12.1993 
Istituzione del primo programma d'azione quadriennale 5 20.12.1995 
Presentazione della relazione sintetica alla Commissione IO 2<).(V 1996 
Ultimazione del riesame delle zone designate 3 21.12.1997 
Inizio dell'anno in cui devono essere applicali i valori 5 20.12.1998 
massimi di 210 kg N/lia 
Ultimazione del primo programma dazione 5 20.12.1999 
Inizio dell'anno in cui devono essere applicati i valori 5 20.12.2002 
massimi di 170 kg N/ha 
Ultimazione del secondo programma d'azione 5 21.12.2003 
3. ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA 
La direttiva va attuata con gli stessi tempi in tutti gli Stati membri, l'Austria, la 
Finlandia e la Svezia che hanno aderito all'UE il 1° gennaio 1995 non godono di 
alcuna deroga particolare. 
3.1 Recepimento nel diritto nazionale 
L'articolo 12 della direttiva stabilisce che gli Stati membri "mettono in 
vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie 
per conformarsi alla presente direttiva entro due anni dalla notifica", ovvero 
entro il 20 dicembre 1993. A quattro anni da tale scadenza, solo quattro Stati 
membri hanno adempiuto ai loro obblighi. La figura 2 riporta la data alla 
quale gli Stati membri hanno comunicato l'adozione delle misure di 
recepimento e l'opinione della Commissione sul rispetto degli obblighi da 
parte degli Stati stessi. 
13 Queste date si rifanno alle disposizioni del regolamcnlo (CEE. Euralom) n. 1182/71 del Consiglio. 
del 3 giugno 1971. che stabilisce le norme applicabili ai periodi di tempo, alle date e ai termini. CU 
L 124 dell'8.6.1971. pag. 1. 
Figura 2 - Recepimenlo della direttiva nel diritto nazionale (situazione al 
30.7.1997) 
Paese Data della comunicazione Conformila delle misure 
(scadenzi! prevista: 
20.I2.I99314) 
Austria 26.1.1996 Verifica in corso 
Belgio 
Danimarca 17.12.1993 Si 
Finlandia 243 19951s No 
Francia 27.8.1993 Si 
Gemiania 1.4.1996 No 
Grecia 
Irlanda 17.7.1995 No 
Italia 
Lussemburgo 26.10.1994 Sì 
Paesi Bassi 
Portogallo 
» ••!•• ••!•!• !•••••!••••• MI II •« •II»» Il N •!••••! I — - «. «I —• • I II Milli I •!!•• Ili — — .1 ! 
Regno Unito 28.6.1996 No 
Spagna 11.3.1996 Sì 
Svezia 25.1.1996 Verifica in corso 
3.2 Codici di buona pratica agricola 
L'articolo 4 della direttiva stabilisce che "gli Stati membri provvedono, 
entro due anni dalla notifica della presente direttiva [e cioè entro il 20 
dicembre 1993], a ... fissare un codice o più codici di buona pratica agricola 
applicabili a discrezione degli agricoltori, il quale includa disposizioni 
pertinenti per lo meno agli elementi contemplati nell'allegato II". La 
maggior parte degli Stati membri ha ormai concluso questa fase, come 
evidenziato nella figura 3. Tuttavia, quando la Commissione ha avviato uno 
studio preliminare dei codici alla fine del 1994, la situazione era diversa. 
Anche se alcune delle disposizioni dei codici possono essere ritenute non 
specifiche, essi rappresentano uno strumento importante sia nell'ambito 
della direttiva sia per quanto riguarda l'introduzione di considerazioni 
ambientali in campo agricolo. Per questo motivo la Commissione ritiene di 
dover intraprendere uno studio più approfondito dei codici in questione, che 
14 Per l'Austria, la Finlandia e la Svezia la data era fissata al 1° gennaio 1995 
15 La Finlandia ha comunicato altre misure di recepimenlo in dala 23 ottobre 1995 e 14 agosto 1996. 
non riguardi unicamente la loro conformità alle disposizioni dell'allegato II, 
ma anche la coerenza fra codici applicati in settori in cui vigono modelli di 
coltivazione analoghi all'interno della Comunità e la questione più vasta 
della buona pratica agricola. 
Figura 3 - Codici di buona pratica agricola (situazione al 30. ~. 199") 
Paese Data della comunicazione 
(Scadenzi» prevista: 20.12.1993 '6) 
Austria 26.1.1996 
Belgio 
Danimarca 17.12.1993 
Finlandia 24.3.1995 
Francia 10.2.1994 
Germania 1.4.19% 
Grecia 5.5.1994 
Irlanda 20.8.1996 
Italia 22.12.1993 
Lussemburgo 25.3.1996 
Paesi Bassi 5.1.1994 
Portogallo 
Regno Unito 10.11.1994 
Spagna 
Svezia 25.1.1996 
i—»—.——i—»•———»—i —~«™=™°——^—-i—™-^——— • i • • i——— ——— _i 
3.3 Designazione delle zone vulnerabili 
L'articolo 3, paragrafo 1 della direttiva recita: "le acque inquinate e quelle 
che potrebbero essere inquinate se non si interviene ai sensi dell'articolo 5 
sono individuate dagli Stati membri conformemente ai criteri di cui 
all'allegato I." Il paragrafo 2 continua stabilendo che 'entro un periodo di 
due anni a decorrere dalla notifica della presente direttiva [20 dicembre 
199317], gli Stati membri designano come zone vulnerabili tutte le zone note 
del loro territorio che scaricano nelle acque individuate in conformità del 
paragrafo 1 ...". 
Le acque devono essere designate se rispondono a uno o più dei criteri 
fissati all'allegato I. Ciò significa che, per le acque superficiali e sotterranee. 
16 Per l'Austria, la Finlandia e la Svezia la data era fissala al 1° gennaio 1995. 
17 Per l'Austria, la Finlandia e la Svezia la data era fissala al 1° gennaio 1995. 
devono essere designate le zone nelle quali si rileva o si potrebbe rilevare un 
tenore di nitrati superiore a 50 mg/1; oltre ad esse, devono essere considerate 
vulnerabili tutte le acque colpite dal fenomeno dell'eutrofizzazione o che 
potrebbero esserlo in un futuro prossimo. È importante sottolineare che le 
definizioni utilizzate in precedenza si applicano a tutte le acque e non solo a 
quelle attualmente usate per la produzione di acqua potabile. Gli Stati 
membri sono pertanto invitati a valutare tutte le acque, a prescindere dal loro 
utilizzo. 
Occorre inoltre sottolineare che il valore di 50 mg/1 può non bastare a 
ridurre l'eutrofizzazione: alla luce di questa considerazione non deve essere 
ritenuto il limite fissato in via definitiva dalla direttiva, perché è probabile 
che si riveli eccessivamente elevato per risolvere il problema 
dell ' eutrofizzazione. 
Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 5 gli Stati membri sono esonerati 
dall'obbligo di individuare le zone vulnerabili specifiche se stabiliscono e 
applicano i programmi d'azione in tutto il territorio nazionale. Finora cinque 
Stati membri sono ricorsi a questa soluzione. La figura 4 riporta le date di 
designazione delle zone ai sensi dell'articolo 3 e, nel caso in cui la procedura 
si sia conclusa, se si tratta della designazione di zone o dell'intero territorio. 
Gome si può notare dalla figura, gran parte dei paesi che ha deciso di non 
avvalersi del paragrafo 5 non ha adempiuto a tale obbligo: ciò si traduce nel 
fatto che, a sei anni dalla direttiva, non sono state individuate le zone che 
richiedono protezione. ~^ 
10 
Figura 4 - Designazione delle zone vulnerabili (situazione al 30. ". 199~) 
Paese Dala dell'avvenuta designazione Zona interessata 
(Scadenza prcvisln: 20.12.1993 's) 
Austria 26.1.1996 tutto il tcnilorìo 
Belgio 
Danimarca 12.7.1993 tutto il territorio 
Finlandia 
Francia - 46% dei terreni agricoli * 
Germania 7.11.1994 tutto il territorio 
Grecia 
Irlanda 17.7.1995 nessuna zona* 
Italia 
Lussemburgo 19. IO. 1994 lutto il territorio 
Paesi Bassi 5.1.1994 tutto il territorio 
Portogallo 
Regno Unito 10.2.1997 69 zone vulnerabili* 
Spagna 
Svezia 25.1.1996 5 zone vulnerabili* 
Tali decisioni sono attualmente ali 'esame della ( 'ammissione 
La Commissione è consapevole della necessità di verificare che tutte le zone 
che avrebbero dovuto essere designate quali "zone vulnerabili" da parte 
degli Stati membri siano state effettivamente designate. A tal fine, dopo aver 
ottenuto informazioni sufficienti dagli Stati membri, intende commissionare 
uno studio su tali verifiche. Attualmente non è possibile procedere visto che 
solo tre degli Stati membri che hanno scelto di designare le zone vulnerabili 
hanno ultimato la procedura. 
L'articolo 3, paragrafo 4 contempla l'obbligo per gli Stati membri di 
riesaminare e, se necessario, di opportunamente rivedere o completare le 
designazioni di zone vulnerabili almeno ogni quattro anni, per tener conto di 
cambiamenti e fattori imprevisti al momento della precedente designazione. 
Tale procedura dovrà concludersi entro il 21 dicembre 1997 ed essere 
comunicata alla Commissione entro il 21 giugno 1998. E pertanto prematuro 
stabilire se il territorio comunitario contemplato dall'articolo 3 potrà subire 
mutamenti. 
18 Per l'Austria, la Finlandia e la Svezia la data era fissala al 1° gennaio 1995. 
11 
3.4 Controlli 
L'aspetto dei controlli è disciplinato dagli articoli 5 e 6 della direttiva. Gli 
Stati membri che abbiano deciso di applicare l'articolo 3, paragrafo 5 sono 
esonerati dagli obblighi di cui all'articolo 6, a meno che non decidano di 
modificare e designare le zone previste dall'articolo 3, paragrafo 2. In tal 
caso dovrebbero effettuare il suddetto controllo per un periodo di un anno 
prima di apportare la modifica. L'articolo 5, paragrafo 6 si applica agli Stati 
membri che decidano di ricorrere all'articolo 3, paragrafo 5: essi 
"controllano il contenuto di nitrati delle acque (superficiali e sotterranee) in 
punti di controllo prescelti, onde poter stabilire l'entità dell'inquinamento 
nelle acque da nitrati di origine agricola". 
Gli Stati membri che designano zone vulnerabili devono ottemperare 
all'articolo 6, che fornisce orientamenti in materia di metodi di controllo per 
tutti i tipi di acque. Gli Stati membri devono riesaminare lo stato di 
eutrofizzazione delle acque dolci superficiali, costiere e degli estuari a 
scadenze quadriennali. La misurazione del tenore dei nitrati nelle acque 
dolci avrebbe dovuto effettuarsi per un anno tra il 19 dicembre 1991 e il 20 
dicembre 1993 e durante ogni successivo periodo quadriennale (e cioè entro 
il 21 dicembre 1997). L'unica deroga a questa disposizione e alle eventuali 
revisioni riguarda le stazioni di campionamento nelle quali, durante l'ultimo 
periodo di controllo, tutti i campioni precedenti presentavano concentrazioni 
inferiori a 25 mg/1 e nel frattempo non è sopravvenuto alcun fattore nuovo 
che possa aumentare il contenuto di nitrati. In tal caso il programma di 
controllo va ripetuto solo ogni otto anni. 
Non è facile per la Commissione valutare la conformità o meno dei controlli 
svolti dagli Stati membri, visto che l'unico obbligo che essi hanno di 
presentare alla Commissione informazioni sui controlli è contenuto nella 
relazione contemplata dall'articolo IO e anche in quel caso si tratta di una 
sintesi. Tuttavia, nella loro relazioni molti Stati membri hanno indicato che, 
per il momento, i controlli effettuati sono insufficienti a rispettare il disposto 
della direttiva. Addirittura uno studio recente19 ha concluso che molti Stati 
membri non hanno ancora istituito le infrastrutture amministrative e di 
controllo necessarie per rispondere agli obblighi in materia previsti da una 
serie di direttive. 
3.5 Programmi d'azione 
L'articolo 5 della direttiva stabilisce che 'entro un periodo di due anni a 
decorrere dalla prima designazione di cui all'articolo 3, paragrafo 2, o di un 
anno dopo ogni nuova designazione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 4. gli 
Stati membri, per il conseguimento degli obiettivi di cui all'articolo I, 
fissano programmi d'azione per quanto riguarda le zone vulnerabili 
,,; Evaluation oj the Costs of' (ìroundwater Inspection in \leather States, studio svolto per conto della 
Commissione europea. DG XI. nell'ambito del contratto B4-3040/95/0O0345/MAR/DI. 
12 
designate". I programmi d'azione hanno una durata minima di quattro anni: 
il primo avrebbe dovuto avere inizio il 20 dicembre 1995, con una scadenza 
prevista per il 20 dicembre 1999. Il secondo programma d'azione verra 
avviato subito dopo, per concludersi dopo quattro anni, il 20 dicembre 2003 
I programmi d'azione, elencati nell'allegato III, sono il perno della direttiva, 
in quanto prevedono restrizioni obbligatorie sulle attività degli agricoltori 
che servano a realizzare gli obiettivi della direttiva. Tra tutti, due sono gli 
obblighi particolarmente importanti. Il primo è fissato al paragrafo I 
dell'allegato III, che prevede che l'applicazione al terreno di fertilizzanti 
debba basarsi sull'equilibrio tra il fabbisogno prevedibile di azoto delle 
colture e l'apporto di azoto proveniente dal terreno e dalla fertilizzazione 
II paragrafo 2 del medesimo allegato fìssa a 170 kg/ha il quantitativo di 
azoto da applicare al terreno sotto forma di effluente di allevamento; durante 
il primo programma d'azione è tuttavia consentito un quantitativo pari a 210 
kg/ha di azoto. Entrambi questi valori massimi si applicano nel quarto anno 
dei rispettivi programmi d'azione: a partire dal 20 dicembre I c><>8 per i 210 
kg/ha di N e a partire dal 20 dicembre 2002 per i 170 kg/ha. Questo stesso 
paragrafo consente agli Stati membri di ottenere deroghe per i suddetti 
quantitativi, ma solo se giustificate in base a criteri oggettivi e purché non 
pregiudichino la realizzazione degli obiettivi della direttiva. 
Gli Stati membri avrebbero dovuto dar inizio ai rispettivi programmi 
d'azione il 20 dicembre 1995; tuttavia, come si può verificare dalla figura 5, 
che indica anche se i programmi d'azione siano conformi alla direttiva, solo 
pochi Stati membri lo hanno fatto. Visto che tali misure sono l'elemento 
chiave della direttiva, questa inadempienza è difficile da giustificare. 
13 
Figura 5 - Programmi d'azione (situazione al 30. ~. 199') 
Paese - Data della notifica Conformità 
(Scadenza prevista: 
20.12.1995) 
Austria 11.11.1996 Verifica in corso 
Belgio 
Danimarca 8.1.1996 Verifica in corso 
Finlandia 
Francia 
Germania 1.4.1996 No 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 19.10.1994 No 
Paesi Bassi (vedi sotto) 
Portogallo 
Regno Unito : -
Spagna 
Svezia 25.1.1996 Verifica in corso 
È inoltre importante esaminare il caso dei Paesi Bassi. Il 22 dicembre 1995 
le autorità di quel paese hanno presentato alla Commissione il programma 
d'azione, informandola che si sarebbero avvalsi della possibilità di deroga 
contemplata dall'allegato III. La Commissione, dopo aver esaminato i 
motivi di tale richiesta e averne discusso con le autorità dello Stato membro 
in questione, ha deciso di non poter chiedere al comitato sui nitrati di 
accettare la richiesta di deroga. Nel corso della settima riunione del comitato 
in questione, tenutasi nel novembre 1996, le autorità dei Paesi Bassi hanno 
ritirato il loro programma d'azione, informando la Commissione di non 
volere più la deroga. 
Se, al momento dell'attuazione della direttiva, è evidente che le misure 
previste dalla direttiva non sono sufficienti a realizzarne gli obiettivi, ai 
sensi dell'articolo 5, paragrafo 5 gli Stati membri sono invitati ad adottare 
tutte le misure aggiuntive o le azioni rafforzate che ritengono necessarie; 
inoltre, per contribuire ulteriormente al raggiungimento di questo obiettivo, 
ai sensi del primo comma dell'articolo 5, paragrafo 6, essi elaborano ed 
applicano opportuni programmi di controllo al fine di valutare l'efficacia dei 
programmi d'azione. 
M 
3.6 Relazioni di sintesi 
L'articolo 10 della direttiva stabilisce che "in merito al periodo quadriennale 
decorrente dalla notifica della presente direttiva e ad ogni periodo 
quadriennale successivo, gli Stati membri presentano alla Commissione una 
relazione contenente le informazioni specificate all'allegato V". 
Quest'ultimo contempla le informazioni di base da inserire nella relazione e 
già citate in precedenza. 
Gli Stati membri avrebbero dovuto inviare tali informazioni alla 
Commissione entro il 20 giugno 1996. Ai sensi dell'articolo 11, la 
Commissione avrebbe dovuto inviare relazioni di sintesi al Parlamento 
europeo e al Consiglio entro il 20 dicembre 1996. Dalla figura 6 si può 
rilevare che gli Stati membri hanno presentato le loro relazioni con ritardo e 
per questo la Commissione ha dovuto posticipare la pubblicazione della 
presente relazione. 
Figura 6 - Relazioni di sintesi (si/nazione al 30. " 199~) 
Paese Data della comunica/ione 
(Scadenza prevista: 20.6.1996) 
Austria 11.11.1996 
Belgio 
Danimarca 20.12.1996 
Finlandia 19.9.1996 
Francia 23.12.19% 
Germania 12.11.1996 
Grecia 19.11.1996 
Irlanda 17.7.1995 
Italia 
Lussemburgo 4.2.1997 
Paesi Bassi 9.7.1996 
Portogallo X. IO. 1996 
Regno Unito 9.1.1997 
Spagna 
Svezia 4.9.1996 
Le relazioni pervenute presentano formati e contenuti diversi e sono di 
lunghezza molto variabile. La Commissione presenterà un rapporto 
consolidato sulle informazioni inviate, ma sicuramente la diversità dei 
formati non agevolerà la preparazione di un documento che dovrebbe essere 
il più utile possibile. Nel corso della sesta riunione del comitato sui nitrati 
15 
del 1° giugno 1995, la Commissione ha presentato un progetto di formato 
comune per le relazioni, sul quale gli Stati membri hanno formulato le loro 
osservazioni; la versione definitiva non è stata però presentata in tempo utile 
per poter essere utilizzata dagli Stati membri. Per il futuro la Commissione 
intende sottoporre al comitato un quadro per la presentazione dei risultati, al 
fine di pubblicare un documento definitivo di effettiva utilità. 
4. PROCEDURE D'INFRAZIONE 
Quando uno Stato membro non rispetta le disposizioni di una direttiva, la 
Commissione può avviare una procedura d'infrazione ai sensi dell'articolo 169 del 
trattato CE. Come risulta evidente dalle figure precedenti, la maggior parte degli 
Stati membri è in ritardo nell'attuazione e alcuni di essi in maniera eclatante. In 
effetti, come è stato riconosciuto nella comunicazione della Commissione 
"L'attuazione della normativa comunitaria in materia di ambiente'"20, è necessario 
procedere nei confronti di quasi tutti gli Stati membri per le stesse violazioni di 
questa direttiva. Ovviamente le procedure seguono tempi diversi in funzione del 
tipo di infrazione e del grado di dialogo tra gli Stati membri e la Commissione; per 
alcuni sono state addirittura avviate due azioni separate. 
Per il momento la maggior parte dei casi di infrazione riguarda il mancato 
recepimento di misure o la mancata conformità delle misure adottate rispetto a 
quelle previste dalla direttiva. Allo stadio attuale, pertanto, non si può dimostrare 
che le misure istituite dalla direttiva, se attuate, non avranno un effetto significativo 
sull'inquinamento provocato dai nitrati. Questa considerazione è pertanto il primo 
motivo per cui la Commissione non intende presentare proposte per modificare la 
direttiva. La figura 7 illustra la situazione delle procedure di infrazione avviate nei 
confronti degli Stati membri: le informazioni ivi contenute vengono presentate in 
base alle norme sulle informazioni che possono essere divulgate applicate dalla 
Commissione: non si deve pertanto presumere che non siano state avviate procedure 
contro gli Stati membri che non figurano nella tabella o per parti della direttiva non 
indicate per un paese specifico. 
20 COM(96)50() dcf. del 22. IO. 1996. 
16 
Figura ~ - Situazione delle procedure di iti/razione contro gli Stati membri (situazione 
al 30.7199") 
Paese 
Belgio 
Finlandia 
Francia 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Regno Unito 
Spagna Recepimenlo 
LI 
LI 
Corte 
PM* 
Corte 
LI 
Corte 
LI Designazione 
PM* 
Corte 
PM* 
Corte 
Corte 
Corte Codice 
Corte 
Corte 
Corte Programma 
d azione 
PM* Relazione 
PM* 
LI = Lettera di intimazione. PM = Parere motivalo. 
* = Decisione adottata dalla Commissione e resa noia Corte = Procedura davanti alla Corte di giustizi; 
i mezzo slampa, ma non ancora esecutiva 
5. E NECESSARIA UNA REVISIONE DELLA DIRETTIVA? 
Come riportato nel capitolo 4, il motivo principale per cui la Commissione non ha 
presentato proposte di revisione della direttiva è il ritardo nell'attuazione della 
direttiva stessa, che rende impossibile valutarne l'efficacia. La Commissione e 
consapevole che si potrebbe obiettare che, visto l'elevato numero di Stati membri 
che non ha adempiuto agli obblighi previsti dalla direttiva, è quest'ultima che va 
messa in discussione. La Commissione ritiene che tale argomentazione sia 
insostenibile, posto che la maggior parte delle misure che gli Stati membri devono 
adottare (recepimento, controllo, designazione, codici di buona pratica agricola e 
presentazione di relazioni) è estremamente chiara. Se vi possono essere problemi a 
livello di coordinamento delle attività di ministeri diversi (in particolare quelli 
dell'ambiente e dell'agricoltura), si tratta di problemi di natura puramente 
procedurale che possono essere superati. 
Poiché la direttiva non impone l'obbligo di riferire sui problemi riscontrati 
nell'attuazione non è possibile fornire informazioni precise sui motivi dei ritardi. La 
Commissione è tuttavia consapevole che la carenza di informazioni di base sulla 
portata dell'inquinamento da nitrati ha rappresentato un problema, come pure il 
coordinamento tra i vari ministeri citato in precedenza. 
6. CONCLUSIONI 
A sei anni dall'adozione della direttiva in questione la sua attuazione in gran parte 
degli Stati membri è insoddisfacente, al punto da rendere inopportuna una sua 
eventuale revisione. Oltre agli aspetti giuridici legati alla mancata attuazione 
complessiva della direttiva, questa situazione rappresenta anche un fallimento 
nel l'affrontare problemi gravi di natura ambientale e di salute umana La 
Commissione farà tutto ciò che è in suo potere per garantire che la direttiva venga 
17 
applicata, soprattutto attraverso il ricorso alle procedure di infrazione, ma questi 
provvedimenti, da soli, potrebbero non essere sufficienti a realizzare gli obiettivi 
della direttiva, è pertanto necessario cercare tutte le soluzioni che possano esercitare 
la giusta pressione a favore di un'attuazione immediata. 
18 
ISSN 0254-1505 
COM(97) 473 def. 
DOCUMENTI 
IT 14 03 
N. di catalogo : CB-CO-97-488-IT-C 
ISBN 92-78-25031 -7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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