Relazione speciale Gli strumenti finanziari 
sono uno strumento 
valido e promettente  
nel settore dello sviluppo 
rurale?IT 2015  n. 05
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUSSEMBURGO
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
Stampa ISBN 978-92-872-2248-0 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/389958 QJ-AB-15-004-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-2260-2 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/526691 QJ-AB-15-004-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2305-0 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/043890 QJ-AB-15-004-IT-E
© Unione europea, 2015
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Printed in Luxembourg
Gli strumenti finanziari 
sono uno strumento 
valido e promettente  
nel settore dello sviluppo 
rurale?
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4,  
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 05
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica questi compiti di audit in modo da 
massimizzarne l’impatto, prendendo in considerazione i rischi sul piano della conformità o della performance, il livello 
delle entrate o delle spese, i futuri sviluppi e l’interesse politico e pubblico.
Questo controllo di gestione è stato condotto dalla Sezione I, presieduta da Rasa Budbergytė, Membro della Corte, che 
è specializzata nel settore di spesa relativo alla Conservazione e gestione delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da 
Kersti Kaljulaid, Membro della Corte, coadiuvata da Peeter Lätti, capo Gabinetto, Helder Faria Viegas, capo unità, Bertrand 
Tanguy, capo dell’équipe, Jan Huth, vice capo dell’équipe; Christine Kleinsasser, auditor, Ioannis Papadakis, auditor,  
Roberto Resegotti, auditor e Jolanta Zemailaite, auditor.
Da sinistra a destra:  J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e termini tecnici
I-IX Sintesi
1-15  Introduzione
4 Precedenti audit della Corte
5-7 La logica alla base degli strumenti finanziari
8 Sviluppi recenti
9-12  Strumenti finanziari nello sviluppo rurale
13-15  Gestione degli strumenti finanziari nello sviluppo rurale
16-20  Estensione e approccio dell’audit
21-95  Osservazioni
21-50  Nel periodo di programmazione 2007-2013 gli strumenti finanziari sono stati adeguatamente 
costituiti e capitalizzati?
22-29  Il quadro di riferimento della programmazione non è stato preparato in modo soddisfacente
30-40  Le norme che disciplinano la spesa sono comunque favorevoli per gli Stati membri
41-50  Significativa sovracapitalizzazione degli strumenti finanziari
51-71  Nel periodo 2007-2013 gli strumenti finanziari hanno prodotto buoni risultati?
53–61  Gli strumenti finanziari non sono riusciti a far «ruotare» il denaro
62–68  L’effetto di leva è raro e alcuni fondi sono stati costituiti troppo tardi
69–71  Il monitoraggio degli strumenti finanziari nel periodo 2007-2013 non ha fornito informazioni 
sufficientemente pertinenti sulla performance realizzata
04 Indice
72-80  Nel periodo 2007-2013 esistevano adeguate disposizioni in materia di liquidazione e di strategia di 
uscita?
75-77  La chiusura non era stata ben preparata e le disposizioni sono state interpretate diversamente dagli Stati 
membri e dalla Commissione
78-80  Disposizioni poco chiare sulla strategia di uscita
81-95  Il quadro di riferimento per il periodo 2014-2020 è potenzialmente in grado di introdurre 
i necessari miglioramenti a gli strumenti finanziari?
82 Alcuni significativi miglioramenti nel nuovo quadro giuridico…
83-95  … ma permangono determinati ostacoli
96-103  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I —  Stima della sovracapitalizzazione dei fondi di garanzia al 31 dicembre 2013 in 
base al coefficiente di esposizione al rischio
 Allegato II  —  Riepilogo delle principali debolezze che riducono la performance degli strumenti 
finanziari controllati
 Risposta della Commissione
05
 Abbreviazioni  
e termini tecnici
Abbreviazioni
FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
Fondi SIE/ESIF : Fondi strutturali e d’investimento europei
PSR : Programma di sviluppo rurale
SIF/SF : Strumento di ingegneria finanziaria. Ribattezzato Strumento finanziario per il periodo 2014-2020
Termini tecnici
Accordo di finanziamento : accordo tra uno Stato membro (o un’autorità di gestione) ed il gestore di un fondo, che 
stabilisce le modalità e le condizioni di finanziamento.
Asse (plurale:  assi) : un insieme coerente di misure con obiettivi specifici derivanti direttamente dalla loro 
attuazione e che contribuiscono a uno o più obiettivi della politica di sviluppo rurale. Ad esempio, le misure 
dell’asse 1 contribuiscono a migliorare la competitività del settore agricolo e forestale, mentre le misure dell’asse 3 
mirano a contribuire alla qualità della vita nelle zone rurali e alla diversificazione dell’economia rurale.
Autorità di gestione : ente nazionale o regionale designato da uno Stato membro per gestire un programma di 
sviluppo rurale.
Coefficiente di esposizione al rischio : limite massimo di insolvenze considerato accettabile per la gestione di un 
dato fondo di garanzia. Ad esempio, il coefficiente di esposizione al rischio è 1:5 quando si prevede che al massimo 
il 20 % delle garanzie potrebbero dover coprire debitori insolventi.
Destinatario finale : individuo o ente che riceve sostegno da uno strumento finanziario.
Fondi di capitale di rischio : fondi privati con fini di lucro che forniscono capitale generalmente a imprese nuove, 
con elevate potenzialità ed alto rischio.
Fondi di garanzia : i fondi di garanzia forniscono garanzie finanziarie per prestiti richiesti da imprese o organismi 
rurali, facilitando così l’accesso al credito bancario per questi soggetti. Questi fondi sono detti «rotativi» per il 
fatto che, quando i prestiti contratti dai singoli progetti vengono rimborsati, le garanzie vengono svincolate 
consentendo così di prestare nuove garanzie. I fondi di garanzia possono reimpiegare e far «girare» i fondi grazie ad 
un moltiplicatore del capitale del fondo.
Fondi per prestiti : i fondi per prestiti forniscono denaro per prestiti a progetti di sviluppo di piccole imprese. 
Sono detti «rotativi» in quanto le somme per nuovi prestiti sono disponili non appena i singoli progetti rimborsano 
i prestiti precedenti.
Fondo rotativo : sistema con cui il denaro ricavato dagli strumenti finanziari viene reimpiegato o «fatto girare» 
dopo essere stato utilizzato.
06 Abbreviazioni e termini tecnici 
Garanzia : impegno, assunto da un terzo (garante), a pagare i debiti del mutuatario. Quando i mutuatari non 
possono rimborsare il prestito, il garante è responsabile del pagamento.
Gestione concorrente : una delle modalità di esecuzione del bilancio dell’UE. La gestione è detta «concorrente» 
quando i progetti finanziati dall’UE sono gestiti da enti nazionali o regionali (qui denominati «autorità di gestione»). 
La Commissione svolge un ruolo di supervisione.
Gestore del fondo : ente incaricato dell’attuazione di una strategia di investimento e della gestione di un 
portafoglio di investimenti relativi ad uno strumento finanziario.
Leva : in questo caso, quanti euro di finanziamento (pubblico e/o privato) sono stati garantiti o pagati per attività 
rurali per ogni euro di finanziamento pubblico (UE e/o Stato membro).
Liquidazione : nel contesto della chiusura di un PSR alla fine del periodo di programmazione, procedura applicata al 
fondo per stabilire gli importi ammissibili al cofinanziamento FEASR.
Misura : regime di aiuto per l’attuazione di una politica. Le misure di investimento  sono misure che forniscono 
sostegno finanziario per investimenti in macchinari e attrezzature, edifici e/o altri lavori.
Organismo pagatore : ente nazionale o regionale responsabile della valutazione, del calcolo e del pagamento delle 
sovvenzioni agricole.
Periodo di programmazione : periodo a cui si riferiscono i programmi di sviluppo rurale.
Realizzazioni e risultati : le realizzazioni sono attività realizzate direttamente dagli strumenti finanziari. Ad 
esempio, il «numero di garanzie prestate» può essere una realizzazione di un fondo di garanzia. I risultati sono gli 
effetti diretti o i cambiamenti risultanti dall’attuazione di un progetto. Ad esempio, ottenere un prestito da una 
banca è un «risultato» per i destinatari finali.
Sovracapitalizzazione : situazione che si verifica quando l’importo versato nel capitale di un SIF è troppo grande in 
relazione all’importo fornito ai destinatari finali sotto forma di prestiti o di garanzie emesse.
Tasso di esborso/tasso di erogazione : nel caso dei fondi per prestiti, quota del capitale investito nel fondo che 
è versata ai destinatari finali. Per i fondi di garanzia, quota del capitale investito nel fondo utilizzata per garantire 
i prestiti ai destinatari finali.
07
 Sintesi
I
Gli strumenti finanziari (fino al 2014 denominati 
«strumenti di ingegneria finanziaria») sono stati 
applicati per la prima volta in agricoltura nel periodo 
di programmazione 2000-2006 e sono stati proro -
gati nel periodo 2007-2013 allo scopo di aiutare gli 
agricoltori e le piccole aziende agricole ad ottenere 
finanziamenti privati per progetti di investimento nel 
settore rurale. Questi strumenti, attraverso i fondi per 
prestiti o i fondi di garanzia, hanno lo scopo di attirare 
capitali supplementari pubblici e/o privati (effetto di 
leva) e consentire il reimpiego dei fondi inizialmente 
assegnati (effetto di rotazione). Alla fine del 2013, 
l’UE e gli Stati membri avevano contribuito con circa 
700 milioni di euro agli strumenti finanziari nel settore 
dello sviluppo rurale.
II
Il quadro giuridico che disciplina gli strumenti finan -
ziari è stato esteso anche al periodo 2014-2020 durante 
il quale la Commissione intende massimizzare l’im -
patto prodotto dai fondi dell’UE. L’obiettivo è accre -
scere l’uso di tali strumenti nei prossimi anni e far sì 
che gli Stati membri si impegnino ad utilizzarli mag -
giormente, almeno fino a due volte l’impiego attuale, 
in settori di investimento fondamentali.
III
Nel presente audit la Corte ha voluto esaminare se 
gli strumenti finanziari siano stati efficaci nel settore 
dello sviluppo rurale e se abbiano la potenzialità di 
esserlo in futuro. A tal fine, ha inteso accertare se siano 
stati adeguatamente concepiti e gestiti nel periodo 
di programmazione 2007-2013 e in che misura i cam -
biamenti introdotti per il periodo 2014-2020 potranno 
incidere in modo significativo sulle principali carenze 
individuate.IV
La Corte conclude che, nel complesso, gli strumenti 
finanziari nel settore dello sviluppo rurale non sono 
stati efficaci e, sebbene il periodo 2014-2020 appaia 
potenzialmente promettente,ottenere l’impatto 
desiderato costituirà una difficile sfida. La Corte ha 
osservato che, nel periodo di programmazione 2007-
2013, le argomentazioni a favore della creazione degli 
strumenti finanziari nel periodo di programmazione 
2007-2013 non erano chiare e che questi ultimi erano 
sovracapitalizzati. In particolare, il quadro giuridico 
non ha tenuto conto delle specificità della politica di 
sviluppo rurale e non vi è stata una valutazione dei 
bisogni effettivi.
V
La Corte ha concluso inoltre che non esistevano 
informazioni attendibili e quantificabili per giustifi -
care il tipo di strumento finanziario posto in essere, 
determinare la domanda di strumenti finanziari nel 
settore dell’agricoltura e dimostrare l’adeguatezza 
del capitale stanziato per il fondo. La Corte ha stimato 
che i fondi di garanzia fossero sovracapitalizzati di 
370 milioni di euro alla fine del 2013.
VI
La Corte ha inoltre concluso che gli strumenti finan -
ziari non avevano operato come previsto e che, di 
conseguenza, non avevano esplicato appieno le loro 
potenzialità in termini di effetto di leva ed effetto di 
rotazione. Tale situazione è stata in parte dovuta ai 
ritardi nell’attuazione (come il fatto che gli strumenti 
finanziari erano stati costituiti tardivamente oppure 
non nel momento più adatto). Inoltre, il quadro giuri -
dico non ha incluso disposizioni adeguate che incen -
tivassero a conseguire i benefici attesi. Infine, né la 
Commissione né gli Stati membri avevano introdotto 
sistemi di monitoraggio adeguati, che fornissero dati 
affidabili per mostrare se gli strumenti avessero rag -
giunto gli obiettivi stabiliti.
08 Sintesi
VII
L’analisi della Corte ha incluso un esame della liquida -
zione degli strumenti e le relative strategie di uscita. 
La Corte conclude che, per il periodo di programma -
zione 2007-2013, non erano stati definiti criteri pre -
cisi per stabilire il saldo degli strumenti finanziari da 
pagare alla fine del periodo di programmazione né 
obblighi relativi alla strategia di uscita, principalmente 
per l’assenza di norme e istruzioni chiare da parte 
della Commissione a tale proposito.
VIII
La Corte ha rilevato che il quadro giuridico per il 
periodo 2014-2020 può potenzialmente introdurre 
i necessari miglioramenti. Tuttavia, permangono osta -
coli ad un più diffuso utilizzo degli strumenti finanziari 
e, anche se sono state introdotte disposizioni specifi -
che per ridurre l’attuale problema della sovracapita -
lizzazione, il rischio potrebbe persistere. Inoltre, non 
è stato posto sufficiente accento sugli effetti a lungo 
termine e gli strumenti finanziari rischiano di rima -
nere troppo legati alle sovvenzioni. Infine, questioni 
fondamentali attinenti alla performance, ossia l’effetto 
di leva e l’effetto di rotazione, non sono state adegua -
tamente risolte.
IX
La Corte formula le seguenti raccomandazioni:
a) la Commissione dovrebbe:
• incentivare maggiormente gli Stati membri 
a costituire strumenti finanziari per lo sviluppo 
rurale, individuando i problemi, le caratteri -
stiche specifiche e gli ostacoli esistenti in tale 
ambito e incoraggiare attivamente gli Stati 
membri ad utilizzare, ove opportuno, tali 
strumenti;
• fornire orientamenti e promuovere attivamen -
te la qualità delle valutazioni ex ante obbli -
gatorie degli Stati membri, che dovrebbero 
essere uno strumento essenziale per evitare la 
sovracapitalizzazione;• stabilire norme e obiettivi adeguati per l’effet -
to di leva e l’effetto di rotazione;
• definire modalità d’attuazione pratica precise, 
in tempo utile, prima della chiusura del perio -
do di programmazione 2007-2013, che includa -
no una adeguata strategia di uscita;
b) la Commissione e gli Stati membri dovrebbero 
stabilire norme chiare per la transizione da un 
periodo di programmazione all’altro;
c) gli Stati membri dovrebbero:
• riservare agli strumenti finanziari una deter -
minata quota della dotazione FEASR dispo -
nibile e, in circostanze ben definite, rendere 
tali strumenti più interessanti rispetto alle 
sovvenzioni;
• convalidare il coefficiente di esposizione al 
rischio mediante adeguate perizie tecniche, in 
modo da evitare la sovracapitalizzazione;
• applicare le nuove disposizioni normative in 
modo da assicurare la massima flessibilità, 
costituendo ad esempio un unico strumento 
finanziario (che fornisca sia prestiti che garan -
zie) in grado di rispondere alle necessità;
• prestare particolare attenzione ai potenziali 
rischi di effetto inerziale o di effetto di spiaz -
zamento nell’atto di valutare le domande di 
finanziamento applicando indicatori adeguati. 
In presenza di tali rischi, gli strumenti finanzia -
ri potrebbero diventare l’opzione da preferire.
• esaminare come le sovvenzioni e gli strumenti 
finanziari potrebbero essere combinati per 
pervenire ad un utilizzo ottimale delle risorse 
e massimizzare l’effetto di leva e di rotazione.
09
 Introduzione
01 
Gli strumenti finanziari (noti fino al 
2014 come «strumenti di ingegne -
ria finanziaria») sono strumenti del 
bilancio UE utilizzati per consentire ai 
beneficiari di ottenere finanziamenti 
sotto forma, ad esempio, di prestiti, 
garanzie o assunzione di partecipazio -
ni. Si differenziano dalle sovvenzioni 
principalmente per il fatto che devono 
essere rimborsati, come illustrato nella 
figura 1.
02 
Gli strumenti finanziari sono usati in 
quasi tutti i principali settori del bilan -
cio UE (per le politiche interne gestite 
dalla Commissione centralmente 
o insieme ad istituzioni finanziarie, per 
le politiche di coesione e di sviluppo 
rurale, soggette alla gestione concor -
rente della Commissione e degli Stati 
membri e per le politiche esterne)1.03 
Nei settori a gestione concorrente, gli 
strumenti finanziari sono stati princi -
palmente utilizzati nei settore dalla 
politica di coesione. In tale settore 
sono stati costituiti oltre 941 strumen -
ti finanziari e il sostegno fornito dal 
bilancio UE e dai contributi nazionali 
ammontava a 14,3 miliardi di euro alla 
fine del 20132.1 Nell’ambito del quadro 
finanziario pluriennale 
2007-2013, poco più dell’1 % 
del bilancio dell’UE 
(13,6 miliardi di euro) è stato 
assegnato agli strumenti 
finanziari per le politiche 
interne e di coesione.
2 Commission report on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006 of 
1 1 July 2006 laying down 
general provisions on the 
European Regional 
Development Fund, the 
European Social Fund and the 
Cohesion Fund and repealing 
Regulation (EC) No 1260/1999 
(OJ L 210, 31.7.2006, p. 25), 
programming period 2007-2013, 
situation as at 31 December 
2013  (Relazione della 
Commissione sui progressi 
conseguiti nel finanziamento 
e nell’attuazione degli 
strumenti di ingegneria 
finanziaria comunicati dalle 
autorità di gestione 
conformemente all’articolo 67, 
paragrafo 2, lettera j) del 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio, dell’11 luglio 
2006 ,recante disposizioni 
generali sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo e sul Fondo di 
coesione e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1260/1999 
(GU L 210 del 31.7.2006, 
pag. 25), per il periodo di 
programmazione 2007-2013, 
situazione al 
31 dicembre 2013). 
Documento datato 
19 settembre 2014, riferimento 
EGESIF_14-0033-00.Confronto tra un regime basato sulle sovvenzioni e gli 
strumenti finanziari
Prestiti 
rimborsati
al fondoSTRUMENTI FINANZIARI REGIMI DI SOVVENZIONI
ProgettiSovvenzioni€€
Destinatari
/f_inaliStrumenti 
/f_inanziari
I fondi vengono reimpiegatiFondi di bilancio (UE/Stato/Regione) Fondi di bilancio (UE/Stato/Regione)
€
I fondi vengono erogati una sola voltaFigura 1
Fonte:  Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes,  2013.
10 Introduzione
Precedenti audit della 
Corte
04 
Fino ad oggi, la Corte ha svolto audit 
degli strumenti finanziari principal -
mente nel settore della coesione3. Il 
Parlamento europeo ha invitato la 
Corte dei conti ad effettuare un con -
trollo trasversale di tali strumenti in 
tutti i settori d’intervento4. La presente 
relazione risponde a questa richiesta 
per quanto riguarda lo sviluppo rurale. 
In questo settore, alla fine del 2013 gli 
Stati membri avevano contribuito con 
circa 700 milioni di euro agli strumenti 
finanziari.La logica alla base degli 
strumenti finanziari
05 
In un momento in cui le risorse 
disponibili nei bilanci pubblici sono 
soggette a vincoli, è fondamentale 
riuscire aumentare gli investimenti 
utilizzando meno denaro pubblico. Gli 
strumenti finanziari possono consen -
tire un migliore utilizzo delle limitate 
risorse pubbliche, fornendo fondi per 
maggiori investimenti a partire da una 
stessa dotazione di bilancio. I fondi do -
vrebbero consentire di reimpiegare le 
risorse dello stanziamento iniziale uti -
lizzato per la loro costituzione (effetto 
di rotazione) e stimolare il consegui -
mento degli obiettivi delle politiche 
attraendo ulteriori capitali pubblici 
e privati (effetto di leva). La logica alla 
base degli strumenti finanziari è illu -
strata nel riquadro 1.3 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2012  Strumenti finanziari 
per le PMI cofinanziati dal 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale . La principale 
conclusione è che «l’efficacia 
e l’efficienza delle misure sono 
inficiate da significative 
carenze, dovute 
principalmente 
all’inadeguatezza dell’attuale 
quadro normativo relativo ai 
Fondi strutturali» ( http://eca.
europa.eu ).
4 Risoluzione del Parlamento 
europeo del 10 maggio 2012 
recante le osservazioni che 
costituiscono parte integrante 
della decisione sul discarico 
per l’esecuzione del bilancio 
generale dell’Unione europea 
per l’esercizio 2010, 
sezione III — Commissione 
e agenzie esecutive 
(paragrafo 20).
La logica alla base degli strumenti finanziari
«Perseguimento degli obiettivi strategici UE: Gli strumenti finanziari innovativi perseguono specifici obiettivi 
strategici a livello UE […]. Questi strumenti mirano a correggere eventuali errori/imperfezioni del mercato che 
portano a un finanziamento insufficiente di questi settori da parte delle fonti di mercato, ad esempio in quan -
to l’area è percepita come troppo rischiosa dal settore privato»5.
«Effetto di leva degli investimenti: lavorando con il settore privato su strumenti finanziari innovativi è possibi -
le accrescere l’impatto del bilancio UE, stimolando un maggior numero di investimenti strategici e rafforzando 
così il potenziale di crescita dell’Unione»6.
«Effetto moltiplicatore del bilancio UE: un effetto moltiplicatore aggiuntivo viene raggiunto nel corso del -
la durata dello strumento finanziario innovativo qualora i rimborsi di capitale o interessi e i proventi degli 
investimenti possano essere riutilizzati per lo strumento stesso. Questa caratteristica “rotativa” può aumentare 
considerevolmente la portata degli strumenti»7.
5 COM(2011) 662 definitivo del 19 ottobre 2011 «Un quadro per la prossima generazione di strumenti finanziari innovativi: le piattaforme UE di 
capitale e di debito».
6 COM(2011) 500 definitivo del 29 giugno 2011, «Un bilancio per la strategia Europa 2020».
7 COM(2011) 662.Riquadro 1
11 Introduzione
06 
Il Consiglio8 e la Commissione si atten -
devano che il ricorso agli strumenti 
finanziari nell’ambito del quadro finan -
ziario pluriennale 2014-2020 sarebbe 
aumentato rispetto a quello 2007-2013.
07 
Nella decisione sul discarico per l’e -
sercizio 20109, il Parlamento europeo 
affermava che la Commissione aveva 
promosso un maggiore ricorso agli 
strumenti finanziari nel quadro finan -
ziario pluriennale successivo10.
Sviluppi recenti
08 
Nella comunicazione «Un piano di 
investimenti per l’Europa»11 la Commis -
sione dichiara di voler massimizzare 
l’impatto dei fondi dell’UE. Invita per -
tanto gli Stati membri ad aumentare 
notevolmente l’uso degli strumenti 
finanziari in settori di investimento 
fondamentali nell’ambito dei fondi 
strutturali e di investimento europei 
(Fondi SIE)12 per il periodo di pro -
grammazione 2014-2020 per ottenere 
almeno un raddoppio generale della 
spesa. A tal fine raccomanda inoltre di 
destinare una percentuale specifica al 
loro utilizzo13.Strumenti finanziari nello 
sviluppo rurale
09 
La politica UE di sviluppo rurale 
è attuata attraverso i programmi di svi -
luppo rurale (PSR). Ciascun programma 
abbraccia un periodo di sette anni. Gli 
strumenti finanziari sono parte della 
politica di sviluppo rurale dal 2000.
10 
In tale settore, la principale base 
giuridica per il periodo di programma -
zione 2007-2013 è rappresentata dal 
regolamento(CE) n. 1974/2006 della 
Commissione14, che prevedeva tre tipi 
di strumenti finanziari: i fondi di ca -
pitale di rischio, i fondi di garanzia e i 
fondi prestiti. In realtà, gli Stati membri 
hanno costituito 11 fondi di garanzia 
(in Bulgaria, Francia (Corsica), 8 diverse 
regioni italiane e Romania) e tre fondi 
per prestiti (in Grecia, Lettonia e Litua -
nia) tra il 2009 e il 2014, ma nessun fon -
do di capitale di rischio (cfr.  figura 2 ).8 Cfr. paragrafo 26 delle 
conclusioni del Consiglio 
europeo (24-25 ottobre 2013) 
(EUCO 169/13) che recita: «I 
negoziati sulla 
programmazione dei fondi 
strutturali e d’investimento 
europei (ESIF) dovrebbero 
essere usati per accrescere 
significativamente il sostegno 
globale dell’Unione tramite 
tali fondi a strumenti finanziari 
a effetto leva per le PMI nel 
2014-2020, raddoppiando 
almeno nel contempo il 
sostegno in paesi la cui 
situazione resta critica ».
9 Decisione del Parlamento 
europeo del 10 maggio 2012 
sul discarico per l’esecuzione 
del bilancio generale 
dell’Unione europea per 
l’esercizio 2010, sezione III – 
(COM(2011)0473  – C7-
0256/2011 – 2011/2201(DEC)) 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 final , ibid.
11 COM(2014) 903 final  del 26 
novembre 2014.
12 Fondo europeo di sviluppo 
regionale, Fondo sociale 
europeo, Fondo di coesione, 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale e Fondo 
europeo per gli affari marittimi 
e la pesca.
13 Si raccomanda agli Stati 
membri di destinare una 
percentuale specifica delle 
allocazioni previste nei 
rispettivi accordi di 
partenariato per ognuno dei 
principali settori di 
investimento mediante 
strumenti finanziari, come 
segue: 50 % per il sostegno 
alle PMI, 20 % per le misure di 
riduzione delle emissioni 
di CO2, 10 % per le tecnologie 
dell’informazione e della 
comunicazione, 10 % per 
i trasporti sostenibili, 5 % per il 
sostegno a ricerca 
e innovazione 5 % per 
l’ambiente e l’uso efficiente 
delle risorse.
14 Regolamento(CE) n. 1974/2006 
della Commissione del 15 
dicembre 2006 recante 
disposizioni di applicazione 
del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (GU L 368 del 
23.12.2006, pag. 15).
12 Introduzione
Strumenti finanziari nel settore dello sviluppo rurale nel periodo di programmazione 
2007-2013Figura 2
Fonte:  Dati tratti dai relativi accordi di finanziamento.Stati Membri/Regioni che hanno costituito 
strumenti /f_inanziari
Corsica: FG (2012)Lettonia: FP (2010)
Lituania: FP (2009)
Romania: FG (2010)
Bulgaria: FG (2011)
Grecia: FP (2013)
Calabria: FG (2010)
Basilicata, Campania, Molise, Puglia, Sicilia: FG (2011) Lazio: FG (2012)Umbria: FG (2014)FG: Fondo di garanzia
FP: Fondo per prestiti(20XX): Data di capitalizzazione del fondo
13 Introduzione
11 
Gli Stati membri utilizzano gli stru -
menti finanziari per attività mirate di 
cui agli assi 1 e 3 del PSR, per misure 
quali l’ammodernamento delle aziende 
agricole, accrescimento del valore ag -
giunto dei prodotti agricoli e forestali 
o la creazione e lo sviluppo di imprese. 
I fondi di garanzia forniscono garan -
zie finanziarie per prestiti richiesti da 
imprese o organismi, per facilitare in 
tal modo l’accesso al credito bancario 
per questi soggetti. Quando i respon -
sabili dei singoli progetti rimborsano 
i prestiti contratti, le garanzie vengo -
no svincolate, consentendo così di 
prestare nuove garanzie. I fondi per 
prestiti forniscono denaro per prestiti 
a progetti di sviluppo delle imprese. Le 
risorse per nuovi prestiti sono disponili 
non appena i singoli progetti rimbor -
sano i prestiti precedenti.12 
Sul totale di 700 milioni di euro15 ver-
sati agli strumenti finanziari (cfr. para -
grafo 4), i fondi pubblici ammontavano 
a 564 milioni di euro e la quota UE era 
di circa 444 milioni di euro. La figura 3  
mostra la ripartizione degli stanzia -
menti per Stato membro.
Finanziamenti degli strumenti finanziari alla fine del 2013Figura 3
Fonte:  Dati tratti dai piani aziendali, dalle relative relazioni annuali sullo stato di avanzamento dei 
lavori e da calcoli della Corte.050100150200250300Milioni di euro
Bulgaria
Francia (Corsica)Grecia
Italia (Sicilia) Italia (Puglia) Italia (Lazio)
Italia (Campania)Italia (Umbria) Italia (Molise)Italia (Basilicata)Italia (Calabria)Lettonia Lituania Romania15 Questo importo includeva 
138 milioni di euro di fondi 
privati pagati al fondo per 
prestiti in Grecia, oltre a 
115 milioni di euro di denaro 
pubblico.
14 Introduzione
Gestione degli strumenti 
finanziari nello sviluppo 
rurale
13 
La Commissione e gli Stati membri 
attuano una gestione concorrente 
degli strumenti finanziari. La Commis -
sione valuta e approva i PSR preparati 
e presentati dagli Stati membri, i quali 
adottano tutte le disposizioni legi -
slative, normative ed amministrative 
richieste per garantire il corretto fun -
zionamento degli strumenti finanziari. 
Le quattro principali parti in causa 
negli Stati membri sono l’autorità di 
gestione (generalmente il ministero 
dell’Agricoltura), il gestore del fondo, 
le istituzioni finanziarie (come banche 
ed istituti di credito) ed i destinatari fi -
nali (come imprese agricole e industrie 
di trasformazione alimentare).
14 
Le autorità di gestione progettano 
e attuano la vigilanza sugli strumenti 
finanziari. I gestori del fondo sono tenuti ad attuare la strategia di inve -
stimento e verificare che gli investi -
menti raggiungano effettivamente 
gli obiettivi perseguiti. Le istituzioni 
finanziarie valutano la validità eco -
nomica dei progetti presentati ed 
analizzano l’affidabilità dei beneficiari 
finali. Questi ultimi stipulano contratti 
(di prestito o garanzia) con i gestori del 
fondo e/o con le istituzioni finanziarie. 
I beneficiari finali sono anche respon -
sabili dell’effettiva attuazione degli 
investimenti e del rimborso dei fondi 
alle istituzioni finanziarie, in linea con 
quanto disposto nei relativi contratti.
15 
Le responsabilità e i compiti specifici 
di ciascuna parte dipendono anche dal 
tipo di strumento finanziario applicato, 
in quanto i fondi per prestiti funzio -
nano in modo diverso dai fondi di ga -
ranzia. Ad esempio, nel caso dei fondi 
per prestiti vi sono flussi finanziari in 
uscita, a differenza di quanto avviene 
per i fondi di garanzia, salvo in caso di 
destinatari insolventi.
Strumenti finanziari in breve
 οStrumenti rimborsabili: denaro che può essere reimpiegato nel settore di intervento a cui si applica il program -
ma. L’effetto di rotazione è importante in un momento in cui i bilanci pubblici sono soggetti a vincoli.
 οUn altro fondamentale effetto che si intende ottenere è l’afflusso di capitali privati aggiuntivi, che permettano di 
raggiungere gli obiettivi della politica UE: il cosiddetto effetto di leva.
 οScarsa esperienza in tali strumenti e modesta rilevanza degli stessi nel settore dello sviluppo rurale, in quanto 
fino ad ora gli strumenti finanziari erano stati utilizzati principalmente nel settore della coesione.
 οSi utilizzano prevalentemente fondi di garanzia, anche se sono stati costituiti anche fondi per prestiti.
 οI compiti in materia di gestione sono condivisi tra la Commissione e gli Stati membri.
 οLa Commissione promuove l’uso degli strumenti finanziari, ma esistono difficoltà di attuazione e rischi.
15
 Estensione  
e approccio dell’audit
16 
L’audit mirava a stabilire se gli stru -
menti finanziari attuati nel quadro 
della politica di sviluppo rurale fossero 
stati ben concepiti e ben gestiti nel pe -
riodo di programmazione 2007-2013. 
Inoltre, di recente sono stati approvati 
i principali regolamenti per il periodo 
di programmazione dello sviluppo 
rurale 2014 -2020. Ciò ha consentito alla 
Corte di valutare in che misura i cam -
biamenti introdotti dal nuovo quadro 
giuridico possano produrre un impatto 
significativo sulle carenze principali 
individuate in seguito all’audit.
17 
Il quesito generale di audit era il 
seguente:
Gli strumenti finanziari sono uno 
strumento valido e promettente nel 
settore dello sviluppo rurale?
Più specificamente, l’audit ha inteso 
rispondere ai seguenti quesiti:
 — Nel periodo di programmazione 
2007-2013 gli strumenti finanziari 
sono stati adeguatamente costitui -
ti e capitalizzati?
 — Nel periodo 2007-2013 gli strumen -
ti finanziari hanno prodotto buoni 
risultati?
 — Nel periodo 2007-2013 esistevano 
adeguate disposizioni in materia 
di liquidazione e di strategia di 
uscita?
 — Il quadro di riferimento per il pe -
riodo 2014-2020 è potenzialmente 
in grado di introdurre i necessari 
miglioramenti agli strumenti 
finanziari?18 
La Corte ha stabilito criteri di audit 
riguardanti la concezione, l’attuazione 
e il monitoraggio/la valutazione degli 
strumenti finanziari. Tali criteri sono 
stati elaborati sulla base dell’espe -
rienza acquisita in audit dalla Corte, 
della legislazione, di documenti e di 
altre pubblicazioni della Commissione. 
La Corte ha anche consultato esperti 
dell’OCSE16 sulla validità e fattibilità di 
tali criteri di audit e ha esaminato la 
letteratura OCSE esistente in materia.
19 
Sono state svolte visite di audit in 
Francia, Grecia, Lituania, Romania e Ita -
lia, assicurandosi che fossero inclusi 
sia fondi di garanzia17 che fondi per 
prestiti18. In ciascuno Stato membro, 
sono stati raccolti elementi probato -
ri, esaminandoli in base ai criteri di 
audit, attraverso interviste e l’analisi di 
documenti e dati. Nel corso di con -
trolli documentali, gli auditor hanno 
anche raccolto ed analizzato ulteriori 
informazioni sugli strumenti finanzia -
ri attuati dagli Stati membri o dalle 
regioni che non sono state visitate (in 
particolare Bulgaria e Lettonia). Hanno 
inoltre intervistato funzionari della 
Commissione ed analizzato documenti 
in materia.
20 
La Corte ha esaminato un campione di 
37 autorità di gestione: di queste, 32 
non avevano utilizzato alcuno stru -
mento finanziario nell’ambito della 
politica di sviluppo rurale nel periodo 
2007-2013. Alla fine del 2013, queste 
autorità di gestione avevano assorbito 
circa il 90 % dei pagamenti FEASR per 
le misure di investimento fondamen -
tali nell’ambito delle quali venivano 
utilizzati gli strumenti19. La finalità 
dell’indagine era principalmente di 
individuare le ragioni specifiche che 
avevano impedito loro, nella fase di 
pianificazione e progettazione, di crea -
re uno o più strumenti finanziari.16 Organizzazione per la 
cooperazione e lo sviluppo 
economico.
17 Francia (Corsica), Italia (Puglia 
e Sicilia) e Romania.
18 Grecia e Lituania.
19 Segnatamente la misura 121 
(ammodernamento delle 
aziende agricole) e misura 123 
(accrescimento del valore 
aggiunto dei prodotti agricoli 
e forestali).
16
 Osservazioni
Nel periodo di 
programmazione 
2007 -2013 gli strumenti 
finanziari sono stati 
adeguatamente costituiti 
e capitalizzati?
21 
Un’accurata preparazione del periodo 
di programmazione 2007-2013 era ne -
cessaria per creare una solida base per 
gli strumenti finanziari. In particolare, 
il quadro giuridico per gli strumenti 
finanziari avrebbe dovuto tener conto 
delle specificità della politica di svilup -
po rurale ed includere una valutazione 
dei bisogni reali, basata su informa -
zioni quantificate ed attendibili, che 
giustificasse il tipo di SIF richiesto, ac -
certasse la domanda del mercato per il 
sostegno attraverso i SIF e dimostrasse 
l’adeguatezza del capitale stanziato 
per il fondo. La Corte ha esaminato 
queste caratteristiche principali della 
concezione degli strumenti finanziari 
per il periodo di programmazione 
2007-2013.
Il quadro di riferimento 
della programmazione non 
è stato preparato in modo 
soddisfacente
22 
La presente sezione valuta se il quadro 
giuridico per gli strumenti finanziari 
abbia tenuto conto delle specificità 
della politica di sviluppo rurale e sia 
stato basato su una solida valutazione 
dei bisogni. Presenta inoltre le infor -
mazioni fornite dagli Stati membri nel 
corso dell’indagine riguardo al basso 
utilizzo degli strumenti finanziari nel 
periodo 2007-2013.Il quadro giuridico relativo agli 
strumenti finanziari per il periodo 
2007-2013 non è stato concepito 
specificamente per le finalità dello 
sviluppo rurale
23 
La Corte ha riscontrato che il quadro 
giuridico relativo agli strumenti finan -
ziari per il periodo 2007-2013 risentiva 
fortemente del fatto di essere stato 
elaborato per la politica di coesione. La 
Commissione, nell’elaborare tale qua -
dro giuridico, non è riuscita a dimo -
strare di aver valutato e tenuto conto 
delle specificità dello sviluppo rurale. 
Ad esempio, a differenza di quanto 
avveniva nella politica di coesione, 
nello sviluppo rurale la maggior parte 
dei potenziali beneficiari erano piccole 
aziende agricole, abituate a ricevere 
sovvenzioni non rimborsabili, e anche 
i progetti erano di dimensioni molto 
modeste. Inoltre, le autorità di gestio -
ne degli Stati membri non avevano 
sufficiente esperienza con tipi di finan -
ziamento diversi dalle sovvenzioni.
24 
La Commissione non aveva sufficiente 
esperienza in strumenti finanziari nello 
sviluppo rurale su cui basare la propria 
azione nel periodo 2007-2013. Anche 
se nel periodo di programmazione 
2000-2006 era effettivamente esistita 
una misura di ingegneria finanziaria 
a sé stante, in pratica solo il Portogallo 
e quattro regioni italiane20 avevano 
creato degli strumenti finanziari. La mi -
sura di ingegneria finanziaria era stata 
quella meno attuata.20 Basilicata, Calabria e Puglia 
(nell’ambito del 
FEAOG -Orientamento) 
e Marche (nell’ambito del 
FEAOG -Garanzia).
17 Osservazioni
Esempi di obiettivi utilizzati per gli strumenti finanziari
In Grecia, gli obiettivi che ci si prefiggeva di raggiungere con l’istituzione del fondo per prestiti erano indicati 
in termini generali nel PSR rivisto: includevano l’aumento della liquidità per i destinatari finali/mutuatari, la 
concessione di prestiti da parte delle banche a condizioni favorevoli per sostenere l’imprenditorialità, nonché 
un più veloce assorbimento dei fondi FEASR.
In Lituania, l’obiettivo del fondo per prestiti incluso nel PSR era di consentire l’accesso al credito per investi -
menti che perseguissero gli obiettivi indicati nelle misure.
In Italia (Puglia e Sicilia), l’obiettivo perseguito dallo strumento finanziario era di accrescere l’accesso al credito 
per le imprese agricole. Il PSR non specificava altri obiettivi.
Nel PSR rumeno, gli obiettivi dei regimi di garanzia erano i seguenti: migliorare l‘ accesso al credito per lo 
sviluppo rurale e accrescere l’interesse e la fiducia delle istituzioni finanziarie nell’economia rurale.Riquadro 225 
Il quadro giuridico per il periodo 
2007-2013 prevedeva soltanto tre tipi 
di strumenti (cfr. paragrafo 10), senza 
alcuna spiegazione. Inoltre, dall’esame 
della letteratura OCSE e FAO21 nonché 
da quanto comunicato dagli esperti 
dell’OCSE e dalle autorità nazionali 
durante le visite negli Stati membri, 
la Corte ha rilevato che nel settore 
agricolo venivano utilizzate in realtà 
altre tipologie di strumenti, come il 
finanziamento sulla base della ricevuta 
di magazzino22.Obiettivi generali e  nessuna 
valutazione precisa delle effettive 
necessità
26 
Gli Stati membri che hanno utilizza -
to gli strumenti non hanno definito 
obiettivi specifici e misurabili. Gli 
obiettivi erano invece alquanto vaghi 
e pertanto non sono stati considerati 
utili per valutare se si fosse ridotto il 
deficit di credito. Esempi di definizioni 
di obiettivi sono forniti nel riquadro 2.
27 
La valutazione dei bisogni reali non 
era basata su informazioni attendibili 
e quantificabili e non erano disponibili 
valutazioni formali del deficit di credi -
to per nessuno degli Stati membri che 
avevano utilizzato gli strumenti finan -
ziari. Se la normativa non richiedeva in 
effetti alcuna valutazione del deficit di 
credito, non erano però stati condotti 
neppure altri tipi di analisi di uguale 
valore probatorio, come informazioni quantificate sulla natura del fabbiso -
gno e sul tipo più adeguato di stru -
mento finanziario. Tutti i programmi 
si limitavano ad indicare la carenza di 
liquidità e difficoltà generali incontra -
te dal settore agricolo nell’ottenere 
accesso al credito. Questa debolezza 
delle valutazioni iniziali del fabbisogno 
è all’origine della sovracapitalizzazione 
di buona parte degli strumenti finan -
ziari creati (cfr. paragrafo 43).21 Organizzazione delle Nazioni 
Unite per l’alimentazione 
e l’agricoltura.
22 Le ricevute sono emesse come 
prova dell’avvenuto deposito 
da parte di determinati 
depositanti di specifici 
prodotti di quantità e qualità 
dichiarata in specifici siti. 
Questi prodotti possono 
essere usati come garanzia per 
ottenere un finanziamento.
18 Osservazioni
La maggior parte degli Stati 
membri non riteneva utili gli 
strumenti finanziari
28 
Dall’indagine della Corte si è avuta 
conferma che la maggior parte degli 
Stati membri non riteneva utili gli 
strumenti finanziari23. L’idoneità degli 
strumenti finanziari in relazione alle 
caratteristiche della maggior parte 
dei beneficiari del FEASR è stato un 
problema fondamentale per le auto -
rità di gestione. La principale ragione 
menzionata era la debole domanda 
di strumenti finanziari, in quanto 
i potenziali beneficiari non avevano 
familiarità con tali strumenti ed erano 
abituati a finanziare i progetti median -
te sovvenzioni.29 
La tabella che segue conferma lo scar -
so interesse per gli strumenti finan -
ziari nel periodo di programmazione 
2007-2013: circa l‘1,5 % degli importi 
del FEASR spesi per i corrispondenti 
assi 1 e 3 dello sviluppo rurale è stato 
pagato attraverso strumenti finanziari 
(cfr.  tabella 1 ).
Le norme che disciplinano la 
spesa sono comunque favo -
revoli per gli Stati membri
30 
La Corte ha riscontrato che gli stru -
menti finanziari erano interessanti 
per alcuni Stati membri: consentivano 
infatti di velocizzare la spesa, facili -
tando così l’applicazione di alcune 
disposizioni sull’assorbimento dei 
fondi. Potevano inoltre anche generare 
entrate (interessi).23 Il quadro giuridico di 
riferimento non teneva conto 
(o non teneva adeguatamente 
conto) delle peculiarità dello 
sviluppo rurale; la popolazione 
di beneficiari, in particolare gli 
agricoltori, erano abituati 
a ricevere sovvenzioni; non 
erano stati individuati 
sufficienti vantaggi legati al 
ricorso agli strumenti finanziari 
rispetto a quelli di altre misure 
di sostegno; il sostegno 
attraverso gli strumenti 
finanziari non si adattava alle 
caratteristiche tradizionali dei 
beneficiari del FEASR e non 
erano stati individuati i bisogni 
o la domanda di strumenti 
finanziari esistenti nel settore 
dello sviluppo rurale.
Importi FEASR pagati a strumenti finanziari sul totale della spesa FEASR
Importo  
(milioni  di euro)Percentuale rispetto ai pagamenti 
FEASR per assi 1 e 3 fino al 15 ottobre 
2014 (compresi anticipi)
Spesa cumulata dichiarata del FEASR per gli assi 1 e 3 (4° trim. 
2006 - 3° trim. 2014)1 32 767 100,00  %
Strumenti finanziari (quota massima disponibile FEASR per 
capitale del fondo fino alla dichiarazione del 3° trim. 2014)2 530 1,62  %Tabella 1
1 Fonte: DG Agricoltura e sviluppo rurale – Allegato alla nota informativa sui programmi di sviluppo rurale – Comitato per lo sviluppo rurale – 
19 novembre 2014.
2 Calcolo della Corte sulla base delle dichiarazioni di spesa trimestrali.
19 Osservazioni
Contributi agli strumenti finanziari 
trattati come spese sostenute
31 
Il regolamento (CE) n. 1290/2005 del 
Consiglio dispone che la Commissione 
effettui i pagamenti intermedi allo 
scopo di rimborsare le spese sostenute 
per l’attuazione dei programmi24. Il 
regolamento (CE) n. 1974/2006 della 
Commissione dispone che le spese 
dichiarate alla Commissione includano 
le spese totali sostenute per la costitu -
zione degli strumenti finanziari o per 
la partecipazione agli stessi25. Questa 
disposizione ha consentito agli Stati 
membri di dichiarare livelli di spesa 
superiori a quelli realmente sostenuti.
Interessi maturati dagli Stati 
membri
32 
La legislazione ammette inoltre che 
l’intero ammontare del capitale del 
fondo possa essere richiesto e pagato 
sin dall’istituzione degli strumenti fi -
nanziari. Gli Stati membri erano incen -
tivati ad agire in tal senso in quanto 
potevano guadagnare sugli interessi 
maturati investendo il capitale del fon -
do. Il caso che meglio illustra questa 
situazione è stato rilevato in Romania, 
dove l’importo totale del capitale del 
fondo è stato pagato in un’unica so -
luzione e detenuto su conti nazionali. 
Dato il tipo di strumento finanziario 
costituito (fondo di garanzia) ed il bas -
so tasso di insolvenza ( default rate )26 
(inferiore all’1 %), lo Stato membro non 
ha avuto di fatto bisogno di spende -
re l’intero capitale, per cui ha potuto 
maturare notevoli importi a titolo di 
interessi. Fino alla fine del 2013, la 
Romania ha così guadagnato in totale 
circa 50 milioni di euro.Le garanzie svincolate alla fine del 
periodo di programmazione erano 
ammissibili al cofinanziamento UE
33 
I prestiti concessi ai destinatari finali 
e poi rimborsati al fondo, o le garanzie 
emesse a copertura dei prestiti e poi 
svincolate, erano considerati ammis -
sibili al cofinanziamento FEASR alla 
fine del periodo di programmazione. 
Di conseguenza, lo Stato membro in 
causa poteva tenere i fondi anche se, 
alla fine, non sussisteva più il rischio 
(il prestito era stato rimborsato) o non 
vi era mai stato alcun costo o flusso 
monetario reale (garanzie svincolate). 
Anche se tale fattispecie è conforme al 
regolamento di attuazione27, la Corte 
sottolinea che i princìpi di una sana 
gestione finanziaria non sono rispetta -
ti quando le garanzie svincolate ven -
gono considerate spese ammissibili, in 
quanto non hanno mai dato luogo in 
pratica a esborsi monetari (cfr. anche 
i paragrafi 75 e 77).24 Articolo 26 del regolamento 
(CE) n. 1290/2005 del 
Consiglio, del 21 giugno 2005, 
relativo al finanziamento della 
politica agricola comune 
(GU L 209 dell’11.8.2005, 
pag. 1)
25 Articolo 52, paragrafo 1 del 
regolamento (CE) n. 1974/2006 
della Commissione.
26 Definito come l’importo delle 
garanzie non rimborsate 
rispetto all’importo delle 
garanzie emesse.
27 Regolamento (CE) 
n. 1974/2006 della 
Commissione.
20 Osservazioni
Strumenti finanziari creati per far 
sì che denaro pubblico (prestiti/
garanzie) aiuti a  far spendere 
denaro pubblico (sovvenzioni)
34 
Nel periodo di programmazione 
2007 -2013, gli strumenti finanziari 
venivano usati principalmente per 
favorire l’erogazione dei fondi FEASR, 
ma il loro impatto sull’assorbimento 
delle sovvenzioni non è sempre 
dimostrato dai dati disponibili. Fattori 
strutturali hanno anch’essi impedito 
questo impatto (cfr.  riquadro 3 ).35 
Gli strumenti finanziari erano stati co -
stituiti in modo che il denaro pubblico 
(prestiti/garanzie) potesse contribuire 
a far spendere altro denaro pubblico 
(sovvenzioni), invece che a fornire 
un’alternativa alle sovvenzioni. Per 
tutti gli strumenti finanziari attuati nel 
periodo 2007-2013 dagli Stati membri 
visitati, la Corte ha rilevato che l’acces -
so era riservato soltanto a coloro che 
avevano richiesto sovvenzioni (accesso 
indiretto).
Difficoltà strutturali nell’ottenere accesso al credito in Romania
L’organismo pagatore riteneva che, in ultima analisi, i progetti approvati per un totale di 700 milioni di euro 
nell’ambito di tutte le misure di investimento non avevano potuto essere attuati in quanto i beneficiari finali 
non erano riusciti ad ottenere prestiti o non disponevano di attività da fornire in garanzia. Circa il 69 % degli 
annullamenti di progetti fino al giugno 2014 era dovuto alla mancanza della quota di cofinanziamento. A cau -
sa di fattori strutturali (limitato interesse delle banche per l’agricoltura, mancanza di informazioni storiche sui 
crediti, assenza di altre garanzie adeguate, progetti giudicati dalle banche non economicamente validi), anche 
in presenza di uno strumento finanziario in Romania permaneva un deficit di credito e l’assorbimento delle 
sovvenzioni collegate alle garanzie era ancora basso. I dati disponibili al 31 marzo 2014 mostrano che circa il 
15 % di tutta la spesa per sovvenzioni era assistita da una garanzia prestata da un fondo di garanzia cofinan -
ziato dall’UE per i prestiti richiesti per finanziare il progetto.Riquadro 3
36 
La Corte ha riscontrato casi specifici in 
Italia (Puglia e Sicilia), Lituania e Roma -
nia, in cui l’importo totale della sov -
venzione e dello strumento finanziario 
messi insieme si avvicinava all’importo 
dei costi ammissibili del progetto, 
era uguale o addirittura superiore ad 
esso. Pertanto, alla fine del periodo di 
programmazione 2007-2013, vi era il 
rischio che alcuni progetti venissero 
finanziati al 100 % da denaro pubblico.37 
Nel settore della coesione, tale situa -
zione è esplicitamente impedita dal 
fatto che gli strumenti finanziari e le 
sovvenzioni operano separatamente. 
Gli strumenti finanziari non posso -
no coprire i costi di un progetto che 
beneficia già del sostegno di una 
sovvenzione.
21 Osservazioni
In determinati casi, gli strumenti 
finanziari hanno contribuito 
a limitare l’applicazione della 
regola del disimpegno
38 
Il regolamento (CE) n. 1290/2005 
include un meccanismo per favorire 
l’esecuzione finanziaria dei program -
mi. Contiene una norma che impone 
alla Commissione di «disimpegnare» 
(annullare) parte di una dotazione 
annuale che non sia stata utilizzata 
entro due anni (nota anche come la 
regola «N+2»)28. La finalità di questa 
regola è di «contribuire ad accelerare 
l’attuazione dei programmi e alla sana 
gestione finanziaria»29. La Corte ha già 
sottolineato in più occasioni il rischio 
che gli strumenti finanziari contribui -
scano ad aggirare questa regola30.39 
Anche la Commissione riconosce 
l’esistenza di tale rischio in relazione 
ad alcuni Stati membri31. La Corte ha 
riscontrato che tale rischio esisteva in 
Bulgaria, Grecia ( riquadro 4 ) e in Italia 
(Sicilia) al momento in cui i fondi erano 
stati costituiti.28 Articolo 29 del regolamento 
(CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio.
29 Relazione annuale di attività 
2013 della DG Agricoltura 
e sviluppo rurale: allegato 10, 
pag. 158.
30 Relazione annuale della Corte 
sull’esercizio 2010 
(paragrafo 4.33) (GU C 326 del 
10.11.2011) e sull’esercizio 2012 
(paragrafo 4.7) (GU C 331 del 
14.11.2013); parere n. 7/2011 
sulla proposta di regolamento 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio recante disposizioni 
comuni sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo, sul Fondo di 
coesione, sul Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
e sul Fondo europeo per gli 
affari marittimi e la pesca 
compresi nel quadro 
strategico comune 
e disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo e sul Fondo di 
coesione, e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
(paragrafo 49) (GU C 47 del 
17.2.2012); relazione speciale 
n. 2/2012 (paragrafo 54); 
documento della Corte (2014), 
«Rassegna della spesa dell’UE 
per agricoltura e coesione 
2007-2013» (paragrafo 21) 
(http://eca.europa.eu ).
Situazione relativa all’applicazione della regola «N+2» in Grecia
In Grecia, nel dicembre 2013 è stato effettuato un pagamento di 115 milioni di euro di fondi pubblici ad un 
fondo per prestiti. La Corte ha rilevato un elevato rischio che la costituzione del fondo servisse anche a limita -
re l’applicazione della regola «N+2». Questo perché:
 οl’importo assegnato rappresentava una quota significativa dei fondi disponibili32;
 οimporti poco significativi erano stati versati ai destinatari finali (cfr.  riquadro 5 );
 οil rischio di disimpegno era significativo nel 2013.
32 Tra il 10 % e il 30 % della dotazione disponibile per le misure in causa.Riquadro 4
22 Osservazioni
40 
Pertanto, in tre Stati membri sui sette 
che avevano istituito strumenti finan -
ziari nel periodo di programmazione 
2007-2013, questi sono stati costituiti 
e anche utilizzati per trattenere 
i fondi UE piuttosto che per far fronte 
a bisogni e perseguire gli obiettivi 
ufficialmente comunicati. Accettando 
tali pratiche, la Commissione non ha 
garantito il rispetto dei princìpi della 
sana gestione finanziaria33.Significativa sovracapita -
lizzazione degli strumenti 
finanziari
41 
La sovracapitalizzazione è una situa -
zione che si verifica quando l’importo 
versato nel capitale degli strumenti fi -
nanziari è eccessivo rispetto all’impor -
to fornito al destinatario finale sotto 
forma di prestiti o di garanzie emesse.
42 
La figura 4  mostra che il processo ini -
zia con la determinazione del mercato 
potenziale dello strumento finanziario. 
Questa informazione serve per stimare 
il capitale del fondo. Una stima errata 
può determinare una sovracapitalizza -
zione dello strumento finanziario.31 Nella risposta alla Relazione 
annuale della Corte 
sull’esercizio finanziario 2012, 
la Commissione stessa osserva 
«che alcuni Stati membri 
fanno un ampio uso [...] di 
strumenti di ingegneria 
finanziaria in modo da ridurre 
o evitare una perdita di fondi 
nel quadro delle regole N + 2».
33 Articolo 9, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1290/2005 
del Consiglio e articolo 73 del 
regolamento (CE) 
n. 1698/2005del 20 settembre 
2005, sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 277 del 21.10.2005, 
pag. 1).
Fattori che contribuiscono alla sovracapitalizzazioneFigura 4
Attività 
dello 
strumento 
ﬁnanziario(Coeﬃciente di 
esposizione solo per FG)
(Eﬀetto di rotazione del FG)(T asso di esborso del FP)
Sovracapitaliz-
zazione dello 
strumento 
ﬁnanziarioStima eccessiva 
del capitale
del fondoDomanda
di strumenti 
ﬁnanziariGaranzie fornite 
ai destinatari 
ﬁnaliPrestiti forniti ai 
destinatari ﬁnali
Importo 
eﬀettivamente 
corrisposto al 
capitale del fondoImporto
del capitale
del fondoMercato 
potenziale
dello strumento 
ﬁnanziario
23 Osservazioni
Strumenti finanziari generalmente 
sovracapitalizzati
43 
La Commissione ha vigilato sul pro -
cesso con cui viene stabilito l’importo 
del capitale fornito per gli strumenti 
finanziari. Nonostante ciò, la Corte ha 
riscontrato una significativa sovraca -
pitalizzazione in Bulgaria, Grecia, Italia 
(Basilicata e Sicilia), Lituania e Romania. 
La Commissione è intervenuta concre -
tamente soltanto nel caso della Bul -
garia, giungendo a ridurre il capitale 
del fondo. Nel  riquadro 5  sono forniti 
esempi di sovracapitalizzazione.Una causa della 
sovracapitalizzazione è  l’assenza 
di una valida analisi della 
domanda di strumenti finanziari 
negli Stati membri
44 
La Corte ha rilevato che gli Stati 
membri avevano tentato di stimare 
nei loro documenti operativi, come 
i piani aziendali, la domanda per gli 
strumenti finanziari costituiti, ma che 
si erano basati su stime approssimative 
del consumo di sovvenzioni. Analoghe 
debolezze sono state riscontrate in 
tutti gli strumenti finanziari controllati 
negli Stati membri (cfr. paragrafo 19), 
ad eccezione della Francia (Corsica). 
Le informazioni raccolte per i controlli 
documentali mostrano che debolezze 
simili esistevano anche in Bulgaria. 
Alcuni esempi sono descritti nel riqua -
dro 6.
Esempi di sovracapitalizzazione degli strumenti finanziari
In Grecia, un fondo per prestiti ha beneficiato di finanziamenti pubblici per 115 milioni di euro da spendere 
nel periodo 2014 -2015. In realtà, solo 0,5 milioni di euro erano stati versati ai destinatari finali al novembre 
2014.
In Lituania, era stato inizialmente pianificato un fondo da 130 milioni di euro, mentre in pratica lo stanzia -
mento massimo è stato di soli 52 milioni di euro. Alla fine del 2013, il capitale del fondo era stato ridotto 
a 13,8 milioni di euro.
In Italia (Sicilia), l’importo pagato al fondo di garanzia era circa di 38 milioni di euro. Tale importo era ampia -
mente sovrastimato, considerando che l’assorbimento previsto era di circa 5 milioni di euro (cfr. paragrafo 55).Riquadro 5
24 Osservazioni
45 
La Corte ha rilevato che l’attrattività 
degli strumenti finanziari per po -
tenziali destinatari finali dipendeva 
principalmente dal costo del credito 
che, a sua volta, dipendeva dai tassi di 
interesse di mercato. Questa situazio -
ne è illustrata dal caso della Lituania. 
I periodi in cui sono stati effettivamen -
te stipulati i contratti con i destinatari 
finali coincidevano per lo più con 
i periodi in cui i fondi per prestiti erano 
interessanti in termini di tassi di inte -
resse35. Questo dimostra la necessità 
di valutare accuratamente la domanda 
di strumenti finanziari in quanto, sul 
lungo periodo, essa dipende da una 
combinazione di circostanze intrinse -
che e di tendenze esterne.Un’altra ragione della 
sovracapitalizzazione dei fondi 
di garanzia: carenze nella 
determinazione del coefficiente di 
esposizione al rischio
46 
Per i fondi di garanzia, il coefficiente 
di esposizione al rischio fornisce il 
tetto massimo considerato accet -
tabile per la gestione del fondo. Se 
l’importo del capitale moltiplicato 
per il coefficiente di esposizione al 
rischio è troppo alto in relazione alle 
garanzie emesse a favore dei destina -
tari finali, si verifica una situazione di 
sovracapitalizzazione.35 I tassi di interesse offerti dal 
fondo di prestiti rispetto ai 
tassi di interesse proposti sul 
mercato.Esempi di mancata analisi della domanda di strumenti finanziari
In Italia (Puglia e Sicilia), il principio applicato era di stimare la domanda potenziale di fondi di garanzia. Questi 
corrispondevano rispettivamente a circa il 75 % (Puglia) e il 50 % (Sicilia) dei prestiti attesi dal settore banca -
rio per il finanziamento della quota privata dei progetti collegati alle misure di investimento in questione. Ne 
è risultata una domanda stimata (312 milioni di euro in Puglia e 120 milioni di euro in Sicilia) che era significa -
tivamente superiore alla domanda reale. La domanda stimata di fondi di garanzia per solo due regioni (Puglia 
e Sicilia) era dell’8 % superiore alle garanzie totali fornite dal gestore del fondo per l’intero paese34 al luglio 
2014.
In Bulgaria, le autorità hanno ritenuto che il fondo di garanzia avrebbe coperto il 75 % dei potenziali investi -
menti totali. La domanda potenziale per il fondo di garanzia è stata allora stimata in circa 600 milioni per il 
periodo 2012 -2015. Questa era 12 volte l’entità del mercato reale alla fine di aprile 2014. La Commissione ha 
esaminato il processo senza contestare il fatto che l’ipotesi del 75 % su cui era basato il calcolo non fosse sup -
portata da elementi concreti.
In Romania, non vi erano elementi che comprovassero lo svolgimento di una analisi ex ante che avvalorasse le 
stime. In base a quanto dichiarato, le stime erano basate sull’esperienza precedente e sul programma Sapard, 
senza quantificare il volume delle garanzie nel periodo precedente.
34 Il gestore del fondo (ISMEA) è un ente pubblico che fornisce informazioni e servizi finanziari al settore agricolo in Italia. Gestisce il fondo di 
garanzia nazionale ed è anche gestore del fondo per sei fondi di garanzia regionali sostenuti dal FEASR.Riquadro 6
25 Osservazioni
47 
Il valore del coefficiente di esposizio -
ne al rischio influenza notevolmente 
l’importo del capitale da corrispondere 
ai fondi di garanzia. Il valore utilizzato 
per il coefficiente di esposizione al 
rischio va adattato in base al valore 
del tasso di insolvenza effettivamente 
osservato. Ad esempio, in Romania, il 
tasso di insolvenza (inferiore all’1 %, 
cfr. paragrafo 32) osservato alla fine 
del 2013 era molto inferiore al tetto 
massimo del 20 % che era servito come 
base per la capitalizzazione del fondo 
di garanzia.
Stima della sovracapitalizzazione 
dei fondi di garanzia
48 
La Corte ha stimato l’importo della 
sovracapitalizzazione dei fondi di 
garanzia al 31 dicembre 2013 sulla base 
dei coefficienti di esposizione al rischio 
usati dalle autorità nazionali. I calcoli 
riportati nell’ allegato I  mostrano che 
l’importo totale delle garanzie emesse 
alla fine del 2013 per tutti gli strumenti 
finanziari attuati nel periodo 2007-2013 
avrebbe potuto essere fornito versan -
do ai fondi un capitale totale di circa 
50 milioni di euro. Nella realtà, sono 
stati investiti 420 milioni di euro. Vi era 
quindi, alla fine del 2013, una massiccia 
sovracapitalizzazione, in quanto gli im -
porti investiti erano otto volte superio -
ri a quelli realisticamente necessari.Sono stati rilevati anche esempi 
di approcci prudenti riguardo alla 
capitalizzazione dei fondi
49 
Nonostante le stime eccessive della 
domanda potenziale, la regione italia -
na Puglia ha applicato un approccio 
graduale prudente ed ha limitato i pa -
gamenti ai fondi al 20 % del capitale 
stimato del fondo per evitare la sovra -
capitalizzazione. Questa decisione si 
è dimostrata relativamente in linea con 
le garanzie emesse (cfr. paragrafo 55). 
Tale approccio è stato applicato anche 
in altre regioni italiane (Campania 
e Molise).
50 
Un approccio simile è stato seguito in 
Francia (Corsica). Solo metà del capi -
tale del fondo inizialmente previsto 
è stato effettivamente corrisposto nel 
fondo, in linea con le garanzie emes -
se. Ciononostante, tenendo conto del 
coefficiente di esposizione al rischio, 
gli strumenti finanziari in Italia (Puglia) 
e in Francia (Corsica) sarebbero stati 
pienamente operativi anche con una 
dotazione di capitale notevolmente 
inferiore.
26 Osservazioni
36 Cfr paragrafi 5.33-5.36: in base 
alle ultime cifre della 
Commissione, solo il 37 % 
degli 8,4 miliardi di euro che 
erano stati versati negli 
strumenti finanziari tra il 2007 
e la fine del 2012 erano stati 
effettivamente pagati o erano 
serviti per prestare garanzie ai 
destinatari finali.Nel periodo 2007-2013 gli 
strumenti finanziari 
hanno prodotto buoni 
risultati?
51 
Per un buon funzionamento degli 
strumenti finanziari, occorrono de -
terminate condizioni. Solo quando gli 
strumenti finanziari forniscono risorse 
sufficienti che raggiungono i destina -
tari finali in tempo utile, gli strumenti 
funzionano come dovrebbero e, di 
conseguenza, esplicano appieno i loro 
potenziali benefici (effetto di rotazione 
e effetto di leva). Ci si attenderebbe 
che il quadro giuridico UE includa 
disposizioni adeguate per favorire 
il conseguimento di questi benefici. 
Anche la costituzione degli strumenti 
finanziari in tempo utile durante il 
periodo di programmazione potrebbe 
contribuire a ottenere questi benefici. 
Inoltre, occorrerebbe creare sistemi 
di monitoraggio che producano dati 
attendibili, che consentano di valutare 
se gli strumenti abbiano raggiunto 
i propri risultati.
52 
La Corte ha valutato se queste con -
dizioni essenziali per la buona per -
formance degli strumenti finanziari 
sussistessero durante l’attuazione 
nel periodo di programmazione 
2007 -2013. Nel complesso è emerso 
che così non è stato.Gli strumenti finanziari non 
sono riusciti a far «ruotare» il 
denaro
53 
La relazione annuale della Corte sull’e -
sercizio finanziario 2013 sottolinea il 
modesto livello di assistenza fornita 
ai destinatari finali dagli strumenti 
finanziari nel settore della coesione36. 
Il tasso di esborso era «ancora troppo 
basso per far sì che tutte le risorse 
disponibili [venissero] utilizzate alme -
no una volta». Dal presente audit si 
è avuta conferma che questa situazio -
ne esisteva anche nell’ambito dello 
sviluppo rurale. Al 31 dicembre 2013, 
solo il 45 % dei 700 milioni di euro del 
capitale degli strumenti finanziari (sia 
dei fondi di garanzia che dei fondi per 
prestiti) era stato effettivamente utiliz -
zato per prestare garanzie o eseguire 
pagamenti a favore dei destinatari 
finali dei fondi, sia per prestiti che di 
garanzia.
54 
Uno dei principali effetti attesi dagli 
strumenti finanziari è l’effetto di «rota -
zione». Tuttavia, non esiste un grado di 
reimpiego obbligatorio previsto dalla 
normativa e i tassi di esborso insuffi -
cienti possono ritardare lo svilupparsi 
di tale effetto. Dall’audit si è avuta 
conferma che questa situazione esi -
steva anche nell’ambito dello sviluppo 
rurale.
27 Osservazioni
Per i fondi di garanzia, l’effetto 
di rotazione è stato sino ad ora 
insufficiente
55 
Un fondo di garanzia ha potenzialità 
che vanno ben oltre l’ammontare del 
capitale disponibile, e ciò grazie all’ef -
fetto moltiplicatore. Il fondo può così 
prestare garanzie per importi supe -
riori al capitale disponibile. Tuttavia, 
l’effetto moltiplicatore o l’effetto di 
rotazione ottenuto negli Stati membri 
è stato insufficiente. In base ai dati rac -
colti dalla Corte, l’effetto di rotazione 
degli 11 fondi di garanzia esistenti era, 
in media, dello 0,53 alla fine del 2013, 
come illustrato nella tabella 2.56 
L’effetto di rotazione in alcuni fondi di 
garanzia italiani (Basilicata, Calabria, 
Sicilia e Umbria) era particolarmente 
basso. Soltanto in tre dei fondi di ga -
ranzia indicati nella tabella 2  (in Italia 
(Campania, Molise e Puglia)) le garan -
zie fornite erano superiori al capitale 
del fondo, generando soltanto un 
ridotto effetto di rotazione.Tabella 2Effetto di rotazione dei fondi di garanzia
Stati membri/RegioniImporto massimo 
corrisposto al fondo 
fino al 31.12.2013 
(milioni  di euro)
AImporto totale delle 
garanzie fornite ai bene -
ficiari finali al 31.12.2013 
(milioni  di euro)
BEffetto di rotazione 
(moltiplicatore  – 
31.12.2013)
B/AObiettivo di moltiplicatore 
massimo
Bulgaria 171,29 50,00 10,29 5
Francia (Corsica) 0,60 0,40 0,67 3
Italia (Sicilia) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italia (Puglia) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italia (Lazio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italia (Campania) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italia (Umbria) 4,80 0,00 0 3
Italia (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italia (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Italia (Calabria) 10,00 1,68 0,17 2
Romania 220,00 177,17 0,81 5
TOTALE  473,80 249,64 0,53 -
1 Garanzie emesse al 30 aprile 2014.
2 Il valore massimo del moltiplicatore è stato fissato a 12,5 per Puglia e Sicilia. In Puglia però, l’ammontare del capitale del fondo è stato determinato 
sulla base di questo valore, mentre in Sicilia è stato usato un valore di 3.
Fonte:  Dati tratti dai piani aziendali, dalle relative relazioni annuali sullo stato di avanzamento dei lavori 2013 e da calcoli della Corte.
28 Osservazioni
57 
La Bulgaria e la Romania hanno ridotto 
il capitale del fondo, rispettivamente 
di oltre un quarto nel 2013 (da 171,29 
a 121 milioni di euro) e di circa la metà 
nel 2014 (da 220 a 115 milioni di euro). 
Importi equivalenti di fondi FEASR 
sono stati nuovamente trasferiti dal 
fondo di garanzia alla componente 
sovvenzioni delle misure di investi -
mento applicabili. Queste riduzioni del 
capitale del fondo hanno determinato 
un aumento dell’effetto moltiplicatore/
di rotazione.
58 
Considerando queste riduzioni e sti -
mando le garanzie fornite nei primi tre 
trimestri del 2014, al 30 settembre 2014 
non era stato ottenuto alcun effetto 
moltiplicatore in nessuno degli 11 
fondi di garanzia esistenti. Tale risul -
tato è ben al di sotto dell’obiettivo di 
effetto moltiplicatore fissato dagli Stati 
membri (cfr.  tabella 2 , ultima colonna) 
e della situazione presentata nell’ alle -
gato I . Ciò significa che il capitale cor -
risposto ai fondi di garanzia era ancora 
superiore all’importo delle garanzie 
fornite ai destinatari finali, limitando 
così le potenzialità dello strumento.Per i fondi per prestiti, l’effetto di 
rotazione era ugualmente basso
59 
In base ai dati della Corte, il tasso di 
esborso medio per i due fondi per 
prestiti operativi alla fine del 2013 era 
0,75, come illustrato nella tabella 3 .
60 
In Grecia non sono stati concessi pre -
stiti fino a metà 2014. Per la Lituania 
e la Lettonia, le cifre nascondono un 
funzionamento discontinuo dei fondi. 
In Lituania, non è stato firmato un solo 
contratto dal primo trimestre 2012 
(cfr. paragrafo 45). Non si è cercato di 
adattare le condizioni del fondo alle 
necessità del mercato. In Lettonia, 
la situazione era simile: non erano 
stati concessi nuovi prestiti a partire 
da giugno 2012. La soluzione trovata 
in Lituania e Lettonia era di ridurre 
gradualmente il capitale del fondo, ri -
spettivamente di circa tre quarti e due 
terzi, fino alla fine del 2013. Questa 
riduzione in pratica è continuata fino 
al 2014.Tabella 3Tasso di esborso dei fondi per prestiti
Stati membri/ RegioniImporto massimo corrisposto 
al fondo fino al 31.12.2013 
(milioni  di euro)Importo totale versato ai 
beneficiari finali al 31.12.2013 
(milioni  di euro)Tasso di esborso con importo 
massimo pagato al fondo fino al 
31.12.2013
Lettonia137 ,60228,25 0,75
Lituania 52,45 39,05 0,74
TOTALE 90,05 67,30 0,75
1 In base al tasso di cambio della Banca di Lettonia 1 euro = 0,702804 LVL.
2 Stima della Corte basata sulle dichiarazioni trimestrali della Lettonia, compreso il quarto trimestre 2013.
Fonte:  Dati tratti dalle relative relazioni annuali sullo stato di avanzamento dei lavori 2013 e da calcoli della Corte.
29 Osservazioni
61 
Per i fondi per prestiti, l’effetto di 
rotazione si genera una volta che un 
destinatario finale rimborsa un pre -
stito. Per questi fondi, la Corte non ha 
rilevato alcun effetto di rotazione alla 
fine dell’esercizio 2013.
L ’effetto di leva è raro 
e alcuni fondi sono stati 
costituiti troppo tardi
62 
Nella risposta alla relazione annuale 
della Corte sull’esercizio finanziario 
2013 (paragrafo 5.36), la Commissione 
sottolineava i limiti di un unico indi -
catore come il tasso di esborso per 
valutare la performance degli stru -
menti finanziari ed indicava che «la 
valutazione delle prestazioni dovrebbe 
anche concentrarsi sul raggiungimento 
dei risultati da parte degli strumenti 
finanziari cofinanziati, compresi gli 
effetti di rotazione e di leva».
L ’effetto di leva si produce 
raramente
63 
L’obiettivo degli strumenti finanziari 
è far si che gli aiuti pubblici producano 
un effetto di leva, incentivando la par -
tecipazione del settore privato. Se, ad 
esempio, ad ogni euro fornito da fonti 
pubbliche si viene ad aggiungere un 
euro di fondi privati, l’importo totale 
a vantaggio dei beneficiari finali viene 
raddoppiato. Invece, la normativa non 
sancisce alcun obbligo di conseguire 
un dato livello di partecipazione priva -
ta (leva).64 
L’articolo 223 delle modalità di appli -
cazione del regolamento finanziario37 
stabilisce che «Gli strumenti finanziari 
sono intesi a ottenere un effetto mol -
tiplicatore del contributo dell’Unione, 
mobilitando un investimento globale 
che supera l’entità del contributo 
dell’Unione» e che «L’effetto molti -
plicatore dei fondi dell’Unione è pari 
all’importo del finanziamento a favore 
dei destinatari finali ammissibili diviso 
per l’importo del contributo dell’Unio -
ne»38. Tuttavia, nel contesto del FEASR, 
il concetto considera il cofinanziamen -
to pubblico normale fornito dagli Stati 
membri come parte dell’effetto di leva, 
anche se non è stato attirato alcun 
finanziamento privato.
65 
Il regolamento recante le disposizioni 
comuni39 definisce l’«effetto molti -
plicatore previsto» come una «una 
stima delle risorse pubbliche e private 
aggiuntive che lo strumento finanzia -
rio ha la possibilità di raccogliere, fino 
al livello del destinatario finale (...)».  In 
linea con tale concetto, nel contesto 
del presente audit di gestione, la Corte 
considera effetto di leva il numero di 
euro di fondi (pubblici o privati) pagati 
o di garanzie emesse per il finanzia -
mento dei progetti di sviluppo rurale 
per ciascun euro di finanziamento 
pubblico (UE e Stati membri). Pertanto, 
la Corte ha calcolato l’effetto di leva40 
come segue:
Finanziamento ai destinatari finali
Contributi pubblici37 Regolamento delegato (UE) 
n. 1268/2012 della 
Commissione del 29 ottobre 
2012 recante le modalità di 
applicazione del regolamento 
(UE, Euratom) n. 966/2012 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio che stabilisce le 
regole finanziarie applicabili al 
bilancio generale dell’Unione 
(GU L 362, del 31.12.2012, 
pag. 1).
38 Cfr. regolamento delegato 
(UE) n. 1268/2012 della 
Commissione, del 
29 ottobre 2012, recante le 
modalità di applicazione del 
regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio che 
stabilisce le regole finanziarie 
applicabili al bilancio generale 
dell’Unione (GU L 362 del 
31.12.2012, pag. 1).
39 Cfr. articolo 37 del 
regolamento (UE) n. 1303/2013 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio del 17 dicembre 
2013 recante disposizioni 
comuni sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo 
sociale europeo, sul Fondo di 
coesione, sul Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
e sul Fondo europeo per gli 
affari marittimi e la pesca 
e disposizioni generali sul 
Fondo europeo di sviluppo 
regionale, sul Fondo sociale 
europeo, sul Fondo di 
coesione e sul Fondo europeo 
per gli affari marittimi e la 
pesca, e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1083/2006 
del Consiglio (GU L 347 del 
20.12.2013, pag. 320).
40 Cfr. relazione speciale 
n. 2/2012, paragrafo 102.
30 Osservazioni
66 
Gli Stati membri non hanno fatto 
molto per ottenere un effetto di leva. 
Le visite di audit della Corte hanno 
mostrato che non si è ottenuto alcun 
effetto di leva, ad esempio, in Letto -
nia, Lituania e Italia (Sicilia), in quanto 
l’attuazione degli strumenti finanziari 
non ha attratto alcun capitale privato 
aggiuntivo per i progetti di sviluppo 
rurale. Un certo grado di leva è stato 
osservato in Francia (Corsica), Italia 
(Puglia) e Romania, per la quota non 
garantita dei prestiti41 concessi ai desti -
natari finali.67 
Grecia ed Italia (Umbria)42 erano gli 
unici Stati membri in cui i fondi erano 
stati esplicitamente concepiti per 
produrre un effetto di leva. In Grecia, 
ci si attendeva di raggiungere un dato 
effetto di leva in quanto, in aggiunta 
al contributo pubblico, una banca 
privata partecipava al finanziamento43. 
Tuttavia, a metà del 2014, non era stato 
ottenuto alcun effetto di leva, in quan -
to non erano stati concessi prestiti.41 Esempio: la garanzia in Francia 
(Corsica) copre il 65 % del 
prestito, mentre in Romania 
può arrivare all’80 %.
42 In Italia (Umbria), per un fondo 
di garanzia che non è stato 
oggetto di controlli in loco, il 
piano aziendale indicava che 
almeno il 20 % delle risorse del 
fondo dovevano provenire dal 
settore privato.
43 L’intero capitale investito nel 
fondo era di 253,025 milio -
ni di euro, di cui 115 milio -
ni di euro rappresentavano la 
quota pubblica e 138,025 mi -
lioni di euro erano la quota 
privata investita dalla Banca 
del Pireo.Riquadro 7Effetto di leva ottenuto dai sei strumenti finanziari controllati in loco 
Nel campione di Stati membri/Regioni oggetto di controlli in loco nel corso dell’audit, l’effetto di leva è stato il 
seguente:
Corsica
(FG)Grecia
(FP)Lituania
(FP)Puglia
(FG)Romania
(FG)Sicilia
(FG)
Indice di leva finanziaria
(Importo dei crediti distribuiti/Capitale versato al 
SIF)1,47Non ancona 
visibileNA 2,24 1,4110,28
1 Per il calcolo di questa tabella è stato utilizzato il capitale massimo del fondo di 220 milioni di euro.
Alcuni strumenti finanziari sono 
stati costituiti troppo tardi
68 
Molti strumenti finanziari sono stati 
costituiti tardivamente, per cui la loro 
performance nel periodo di program -
mazione 2007-2013 ne è risultata 
ridotta. Ciò è avvenuto ad esempio in 
Francia (Corsica) (giugno 2012), ma so -
prattutto in Grecia e in Italia (Calabria) 
(cfr.  riquadro 8 ).
31 Osservazioni
44 Questi due indicatori di 
performance (effetto di leva 
ed effetto di rotazione) sono 
considerati pertinenti anche 
dalla Commissione 
(cfr. paragrafo 0).
45 Questi elenchi indicavano 
anche le misure in causa, 
l’ammontare dei prestiti, 
l’importo delle garanzie (se 
applicabile), le valute, la 
situazione dei prestiti (fasi di 
rimborso) ecc.Il monitoraggio degli 
strumenti finanziari nel 
periodo 2007-2013 non 
ha fornito informazioni 
sufficientemente pertinenti 
sulla performance realizzata
69 
Secondo la Corte, i seguenti indicatori 
principali misurano la performance di 
uno strumento finanziario:
 — effetto di leva,
 — effetto di rotazione44,
 — tasso di insolvenza.
70 
Questo insieme di indicatori fornisce 
informazioni sulla performance. La 
Corte ha rilevato che il quadro giuri -
dico relativo allo sviluppo rurale non 
includeva obiettivi quantificati o in -
dicatori specifici che consentissero di 
misurare l’efficacia o l’impatto degli strumenti finanziari e ha osservato che 
gli Stati membri hanno monitorato 
prevalentemente i tassi di esborso. Gli 
Stati membri avevano elenchi esau -
rienti dei destinatari finali interessati45, 
ma non avevano definito indicatori di 
performance o di risultato per moni -
torare la performance sulla base dei 
tre criteri (effetto di leva, effetto di 
rotazione e tasso di insolvenza).
71 
La Corte ha anche rilevato casi in cui le 
cifre incluse nelle relazioni annuali sui 
progressi compiuti trasmesse alla Com -
missione non erano sempre complete 
ed affidabili (cfr.  riquadro 9 ).In Grecia ed Italia (Calabria), la tempistica ha ridotto la performance dei fondi
L’autorità di gestione greca aveva proposto la costituzione di un fondo per prestiti nel gennaio 2011 e la Com -
missione europea l’aveva approvata nel maggio 2011. Tale fondo avrebbe dovuto aumentare la liquidità per 
investitori e imprenditori nel settore rurale. In realtà, il fondo per prestiti ha iniziato a funzionare soltanto nel 
gennaio 2014. Nello specifico contesto della grave crisi economica che, secondo le autorità nazionali, spiegava 
i ritardi, il fondo per prestiti è stato attuato soltanto due anni prima del termine del periodo di programmazio -
ne, fissato alla fine del 2015. Questo ne ha ridotto la performance calcolata sull’intero periodo di programma -
zione 2007-2013.
La Corte ha rilevato che in Italia (Calabria) vi è un notevole scarto temporale tra, da un lato, il momento in 
cui un fondo viene costituito da un punto di vista amministrativo e in cui viene versato il capitale al fondo 
e dall’altro, il momento in cui vengono emesse le prime garanzie. Il fondo di garanzia è stato costituito nel 
2010, ma le prime garanzie sono state emesse soltanto nel 2013.Riquadro 8
32 Osservazioni
Nel periodo 2007-2013 
esistevano adeguate 
disposizioni in materia di 
liquidazione e di strategia 
di uscita?
72 
La gestione degli strumenti finanziari 
non segue il tradizionale sistema per la 
gestione delle sovvenzioni né a livello 
delle amministrazioni degli Stati mem -
bri né a livello dei destinatari finali. 
Gli strumenti finanziari necessitavano 
di una architettura completamente 
nuova negli Stati membri, soprattutto 
per rispettare gli articoli da 50 a 52 
del regolamento (CE) n. 1974/2006. Le 
caratteristiche fondamentali di questa 
architettura specifica agli strumenti 
finanziari sono la liquidazione e le 
strategie di uscita.
73 
Inoltre, la normativa che disciplina lo 
sviluppo rurale prevede che le que -
stioni relative alla liquidazione ed 
alla strategia di uscita siano incluse 
nei documenti base (piani aziendali 
e accordi di finanziamento). Pertanto, dovrebbero esistere norme chiare per 
la liquidazione degli strumenti finan -
ziari alla fine del periodo di program -
mazione (31 dicembre 2015) e le condi -
zioni dovrebbero impedire che i fondi 
restanti siano usati per finalità diverse 
da quelle originarie di sviluppo rurale 
della misura del PSR. Tali fondi dovreb -
bero essere usati unicamente a favore 
di singole imprese. Infine, la Com -
missione dovrebbe fornire istruzioni 
agli Stati membri su come ridurre gli 
oneri amministrativi e dovrebbe essere 
introdotto un adeguato sistema di ge -
stione del rischio al fine di affrontare 
i rischi specifici collegati agli strumenti 
finanziari (come la salvaguardia dei 
fondi pubblici).
74 
La Corte ha valutato gli approcci 
adottati dagli Stati membri e dalla 
Commissione per adempiere a tali 
obblighi e ha riscontrato la mancanza 
di norme chiare o di orientamenti della 
Commissione.Relazioni incomplete e inaffidabili
La Romania ha incluso importi per garanzie non ammissibili (cfr. anche riquadro 10 ) e ha indicato garanzie 
che erano state annullate poiché non era stato concesso alcun prestito. La Romania ha anche indicato garan -
zie non attive perché i destinatari finali non avevano pagato la commissione di garanzia.
La Lituania ha incluso prestiti che non erano mai stati attivati perché i contratti erano stati annullati e la Fran -
cia (Corsica) ha indicato nelle relazioni dati che non corrispondevano alle informazioni certificate incluse nella 
banca dati del gestore del fondo.Riquadro 9
33 Osservazioni
La chiusura non era stata ben 
preparata e le disposizioni 
sono state interpretate 
diversamente dagli Stati 
membri e dalla Commissione
75 
I programmi verranno chiusi alla fine 
del periodo di programmazione dello 
sviluppo rurale 2007-2013. In quel mo -
mento si stabilirà quali spese dei SIF 
sono ammissibili ed i corrispondenti 
importi che possono essere trattenuti 
dagli Stati membri (pagando il saldo 
degli strumenti finanziari) (cfr. paragra -
fo 33). Si deciderà inoltre quali dispo -
sizioni sulla liquidazione e l’uscita dai 
fondi entreranno in vigore. La Corte ha 
rilevato che questo momento cruciale 
non è stato adeguatamente prepa -
rato né dagli Stati membri, né dalla 
Commissione.
76 
Durante il periodo di programmazio -
ne 2007-2013, la Commissione e gli 
Stati membri hanno interpretato 
diversamente le norme applicabili 
ai SIF, soprattutto nel caso dei fondi 
di garanzia. La normativa considera 
ammissibili due categorie di garanzie: 
le garanzie svincolate e le garanzie in 
corso. La Commissione ha dichiarato 
che tutte le garanzie svincolate sono 
ammissibili alla chiusura. Secondo la 
Commissione, le garanzie in corso non 
sono completamente ammissibili, ma 
occorre applicare un «coefficiente di 
esposizione al rischio» al momento 
della chiusura, riducendo gli importi 
che possono essere trattenuti dagli 
Stati membri.77 
La Corte ha osservato che l’approccio 
della direzione generale Agricoltura 
e sviluppo rurale era in questo caso in 
linea con l’interpretazione data dalla 
direzione generale Politica regiona -
le e urbana in una nota orientativa, 
ma non corrispondeva al testo della 
normativa. Gli Stati membri visitati nel 
corso dell’audit davano interpretazioni 
diverse di queste norme. L’Italia aveva 
capito che il coefficiente dovesse esse -
re applicato a tutte le garanzie (svin -
colate e in corso), mentre la Francia 
(Corsica) e la Romania non volevano 
applicare alcun coefficiente.
Disposizioni poco chiare 
sulla strategia di uscita
78 
Non esistono attualmente disposizio -
ni precise sulla liquidazione e sulla 
strategia di uscita degli Stati membri. 
Le norme in materia di sviluppo rurale 
richiedono soltanto che le risorse re -
stituite all’operazione dopo il termine 
ultimo di ammissibilità del programma 
di sviluppo rurale siano utilizzate dagli 
Stati membri interessati a vantaggio 
delle singole imprese. Gli Stati membri 
visitati nel corso dell’audit riteneva -
no tutti che il futuro di tutti i fondi 
controllati fosse ancora aperto: non era 
chiaro se i fondi avrebbero continuato 
a operare, per quanto tempo e per 
quali scopi.
34 Osservazioni
79 
Secondo l’interpretazione della Com -
missione46, singole imprese al di fuori 
del settore agricolo e dello sviluppo 
rurale possono ricevere sostegno, ma 
non era disponibile una definizione 
chiara di queste singole imprese. La 
Corte ritiene che esista il rischio che le 
risorse inizialmente destinate allo svi -
luppo rurale, per potenziali beneficiari 
della politica agricola, siano trasferite 
a settori diversi da quelli interessati 
dallo sviluppo rurale.
80 
Infine, la Corte ha rilevato che la Com -
missione non intendeva monitorare 
l’applicazione di questa disposizione 
nel periodo successivo alla chiusura, 
per garantire che il capitale dei fondi 
e le risorse restituite non fossero, 
a medio e lungo termine, utilizzate per 
finalità diverse e non a vantaggio delle 
singole imprese.
Il quadro di riferimento 
per il periodo 2014-2020 
è potenzialmente in grado 
di introdurre i necessari 
miglioramenti agli 
strumenti finanziari?
81 
Alla fine del 2013 è stato adottato un 
nuovo quadro giuridico per le politi -
che del periodo 2014-2020 nel settore 
degli affari sociali, pesca, coesione 
e sviluppo rurale. Conformemente 
al regolamento finanziario47, quando 
gli strumenti finanziari sono attuati 
nell’ambito della gestione concorrente, 
il regolamento recante le disposizio -
ni comuni per il periodo 2014-2020 
stabilisce i princìpi da applicare per gli 
strumenti finanziari in tutti i settori. La 
Corte ha valutato in che misura questi 
cambiamenti della normativa possano 
aumentare la performance degli stru -
menti finanziari nello sviluppo rurale.Alcuni significativi miglio -
ramenti nel nuovo quadro 
giuridico...
82 
La Corte ha rilevato che il quadro giuri -
dico sugli strumenti finanziari presenta 
alcuni miglioramenti, in particolare:
 — le valutazioni ex ante obbligatorie 
per tutti gli strumenti dovrebbero 
consentire di migliorare, tra l’altro, 
le stime del capitale del fondo 
necessario;
 — pagamenti progressivi collegati 
all’effettivo livello delle ero -
gazioni ai destinatari finali per 
i fondi per prestiti, o all’effettivo 
utilizzo dei fondi di garanzia, il 
che dovrebbe ridurre il rischio di 
sovracapitalizzazione;
 — l’opzione di costituire diversi tipi di 
strumenti finanziari a diversi livelli 
(nazionali, regionali, transnazio -
nali o transfrontalieri), ad esempio 
attraverso un fondo dei fondi 
(holding fund48), strumenti finanzia -
ri specifici su misura o standardiz -
zati (entrambi costituiti dagli Stati 
membri) o attraverso strumenti 
a livello UE;
 — comunicazioni obbligatorie sin 
dall’inizio, compresa una serie di 
indicatori conformi al regolamento 
finanziario49.46 Parere del servizio giuridico 
della direzione generale 
Agricoltura e sviluppo rurale in 
una nota agli auditor 
dell’8 ottobre 2014.
47 Articolo 139, paragrafo 5, del 
regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012.
48 Fondi creati per investire 
risorse finanziarie in fondi di 
capitale di rischio, fondi di 
garanzia, fondi per prestiti 
o fondi o altri regimi di 
incentivi che forniscono fondi, 
garanzie per investimenti 
rimborsabili o strumenti 
equivalenti.
49 Ad esempio, le autorità di 
gestione dovranno fornire, in 
allegato alle relazioni annuali 
sui progressi compiuti, 
comunicazioni specifiche su 
operazioni che includono gli 
strumenti finanziari. Queste 
comunicazioni 
comprenderanno una serie di 
elementi (effetto leva, 
performance) conformemente 
a quanto previsto dal 
regolamento finanziario. Per il 
FEASR, questo tipo di 
comunicazioni rappresenta un 
progresso.
35 Osservazioni
... ma permangono determi -
nati ostacoli
83 
La Corte ha osservato che il rischio di 
sovracapitalizzazione degli strumenti 
finanziari permaneva e che non vi era -
no ancora le condizioni necessarie per 
garantire gli effetti a lungo termine. Ha 
rilevato inoltre che le questioni relative 
alla performance non erano ancora af -
frontate in modo adeguato nel quadro 
giuridico UE per il periodo 2014-2020 
e che gli strumenti finanziari rischia -
vano di restare troppo dipendenti dai 
regimi di sovvenzioni.
Permane il rischio di 
sovrastimare il capitale 
necessario e  di una conseguente 
sovracapitalizzazione dei fondi
84 
Le nuove disposizioni sui pagamenti 
progressivi (articolo 41 del regola -
mento recante le disposizioni comuni) 
prevedono che i pagamenti a titolo del 
bilancio FEASR al capitale del fondo 
dipendano dall’attività di spesa degli 
strumenti finanziari. Questa disposi -
zione potrebbe limitare la sovracapi -
talizzazione, anche se esiste sempre il rischio che non sia sufficiente per 
ovviare al problema dei «fondi di 
collocamento temporaneo»50, dove 
parcheggiare i fondi in modo da 
eludere l’applicazione della regola del 
disimpegno.
85 
Uno degli obiettivi principali della 
nuova valutazione ex ante obbligatoria 
è quantificare le somme da impegnare 
per finanziare gli strumenti finanzia -
ri. La qualità di questa valutazione 
è perciò di fondamentale importanza, 
in quanto produce effetti finanzia -
ri diretti. La normativa vigente non 
impone alla Commissione di verificare 
tale qualità.
86 
In base all’esperienza maturata nel 
periodo 2007-2013, esiste il rischio che 
le nuove disposizioni sui pagamenti 
progressivi non bastino a evitare l’ec -
cessiva capitalizzazione dei fondi, so -
prattutto se le valutazioni ex ante non 
sono adeguate. L’importo della prima 
quota del 25 %51 dipende dall’importo 
impegnato per lo strumento finan -
ziario ai sensi del relativo accordo di 
finanziamento (cfr.  tabella 4 ).Tabella 4Potenziale impatto dei pagamenti progressivi (in milioni di euro)
Importo programmato 
da destinare allo 
strumento finanziario 
in base all’accordo 
di finanziamento 
corrispondentePagamento 
intermedio 
soggetto ad un 
tetto del 25 %MoltiplicatoreImporto massimo 
per prestare 
garanzieImporti 
aggiornati delle 
garanzie emesseIn % dell’importo 
massimo 
Bulgaria 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italia (Puglia) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italia (Sicilia) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 In Italia, (Sicilia), ad esempio, le 
garanzie sono state prestate in 
modo continuo, ma nel 
complesso solo una piccola 
parte del capitale è stata 
effettivamente utilizzata. Il 
fondo di garanzia funge perciò 
da «fondo di collocamento 
temporaneo».
51 Il regolamento recante le 
disposizioni comuni prevede 
che ogni contributo del 
programma erogato allo 
strumento finanziario non 
superi il 25 % dell’importo 
complessivo dei contributi del 
programma impegnati per lo 
strumento finanziario.
36 Osservazioni
Permane il rischio che gli 
strumenti finanziari vengano 
costituiti troppo tardivamente
87 
L’attuazione di uno strumento finanzia -
rio a tempo debito e in una fase inizia -
le del periodo di programmazione co -
stituisce una condizione fondamentale 
per migliorare la performance durante 
tutto il periodo di programmazione. La 
Corte ritiene che le modalità con cui 
gli strumenti finanziari attuali verran -
no liquidati nel dicembre 2015 inci -
derà sulla decisione e sul processo di 
costituzione degli strumenti finanziari 
nell’ambito del nuovo quadro giuridi -
co. In generale, poiché al 1° dicembre 
2014 non era stato approvato alcun 
PSR e nessuna valutazione ex ante era 
stata finalizzata per i nuovi strumenti 
finanziari, esiste un alto rischio che 
l’attuazione inizi soltanto a partire dal 
2016, riducendo così il periodo di ope -
ratività degli strumenti finanziari.
Rischio di una insufficiente 
focalizzazione sugli effetti a lungo 
termine
88 
La Corte ha rilevato che alcuni Stati 
membri, quali la Lituania e la Lettonia, 
hanno attuato gli strumenti finanziari 
per rispondere a difficoltà individuali 
provocate dalla crisi economica e finan -
ziaria. Tuttavia, i fondi avevano smesso 
di funzionare quando la situazione 
dei mercati finanziari di questi paesi 
era migliorata (cfr. paragrafi 45 e 60). 
Invece, strumenti rimborsabili di questo 
tipo, per produrre effetti significativi, 
devono operare sul lungo periodo. In 
Corsica, anche se il prestito durava più 
a lungo, le garanzie erano limitate a 60 
mesi. Nella sua recente comunicazio -
ne (cfr. paragrafo 8), la Commissione 
ha sottolineato anche la necessità di 
considerare adeguatamente la crescita 
a lungo termine e di sostenere i proget -
ti di investimento a lungo termine.89 
La Corte ritiene che per garantire 
il funzionamento degli strumenti 
finanziari sul lungo periodo sia fon -
damentale avere norme precise sulla 
transizione da un periodo di program -
mazione all’altro, in modo da evitare 
discontinuità connesse alla gestione 
dei cicli di programmazione. Il nuovo 
quadro normativo non prevede norme 
di questo tipo.
Effetto di leva e effetto di 
rotazione: le questioni relative 
alla performance non sono state 
adeguatamente affrontate
90 
La Corte ha osservato che nel periodo 
2007-2013, la performance non è stata 
monitorata (cfr. paragrafi 69 e 70). Non 
vi sono quindi informazioni utili per 
trarre dall’esperienza passata inse -
gnamenti utili per il nuovo periodo di 
programmazione.
91 
La partecipazione obbligatoria di 
privati (effetto di leva) non è ancora ri -
chiesta nel nuovo quadro giuridico e la 
nuova normativa non stabilisce obiet -
tivi quantificati adeguati né fornisce 
dati per calcolare gli indicatori della 
leva finanziaria. La Corte ritiene che il 
concetto di leva finanziaria, come pro -
posto al paragrafo 64, non sia adatto 
agli strumenti finanziari nel settore 
dello sviluppo rurale per il periodo di 
programmazione 2014-202052.52 L’articolo 59, paragrafo 2, del 
regolamento (UE) n. 1305/2013 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio del 17 dicembre 
2013 sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) e che 
abroga il regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio 
(GU L 347 del 20.12.2013, 
pag. 487) prevede che «La 
partecipazione del FEASR 
è calcolata sulla base della 
spesa pubblica ammissibile».
37 Osservazioni
92 
Inoltre, il nuovo quadro giuridico non 
prevede alcun periodo minimo di reim -
piego contrattualmente vincolante. In 
base all’articolo 45 del regolamento 
recante le disposizioni comuni, le risor -
se restituite agli strumenti finanziari 
durante un periodo di almeno otto 
anni devono essere utilizzate confor -
memente alle finalità del programma 
o dei programmi. Anche se è positivo 
che venga definito un periodo mini -
mo, la disposizione consente che il 
capitale del fondo venga ridotto e che 
le risorse dello strumento finanziario 
così liberate vengano riutilizzate per 
sovvenzioni, limitando così i vantaggi 
forniti dal sistema di rotazione.
Vi è il rischio che nel periodo 
2014-2020 gli strumenti finanziari 
continuino a  dipendere dalle 
sovvenzioni
93 
Precedenti audit svolti dalla Corte 
sullo sviluppo rurale53 avevano rilevato 
problemi nella gestione delle sovven -
zioni per le misure di investimento. 
Sono stati spesso osservati un effetto 
inerziale, un effetto di spiazzamento 
nonché debolezze nella selezione. La 
misura che sostiene gli investimenti 
nel settore della trasformazione di 
prodotti agricoli è stata la più soggetta 
ad errore54. Gli strumenti finanziari, 
grazie alla maggiore esperienza nella 
valutazione della validità dei progetti 
(cfr. paragrafo 14), hanno le poten -
zialità per limitare i rischi riscontrati 
nell’uso delle sovvenzioni.94 
Ogni destinatario finale, che soddisfi 
i criteri di ammissibilità e di selezio -
ne per aver accesso allo strumento 
finanziario, può presentare domanda 
direttamente, senza la necessità di fare 
domanda anche per i regimi di sovven -
zione. Si tratta dell’accesso diretto allo 
strumento finanziario. A differenza di 
quanto osservato per il periodo di pro -
grammazione 2007-2013 (cfr. paragrafi 
34 e 35), l’accesso diretto aumenta 
l’ambito di intervento degli strumenti 
finanziari e, di conseguenza, il loro 
potenziale impatto.
95 
Un documento orientativo della 
Commissione55 per il periodo di pro -
grammazione 2014-2020 considera la 
possibilità di un accesso diretto agli 
strumenti finanziari come una delle 
principali innovazioni introdotte nel 
nuovo periodo. La Corte ritiene tutta -
via che il passaggio dall’accesso indi -
retto a quello diretto non possa essere 
attribuito al nuovo quadro normativo, 
in quanto l’accesso indiretto non era 
richiesto dalla normativa applica -
bile al periodo di programmazione 
2007 -201356. L’approccio utilizzato per 
la coesione prevede l’accesso diretto, 
e le regole sono state stabilite dalla 
direzione generale Politica regionale 
e urbana per combinare gli strumenti 
finanziari e le sovvenzioni. Niente di 
simile è stato fatto dalla direzione ge -
nerale Agricoltura e sviluppo rurale nel 
periodo 2007-2013 (cfr. paragrafo 37).53 Cfr. ad esempio, relazione 
speciale n. 8/2012 Aiuti mirati 
all’ammodernamento delle 
aziende agricole ; relazione 
speciale n. 1/2013 Il sostegno 
finanziario dell’UE all’industria 
di trasformazione alimentare 
è stato efficace ed efficiente 
nell’aggiungere valore ai 
prodotti agricoli?  e relazione 
speciale n. 6/2013 Misure per la 
diversificazione dell’economia 
rurale: gli Stati membri e la 
Commissione hanno conseguito 
un rapporto costi -benefici 
ottimale?  (http://eca.europa.
eu).
54 Relazione speciale n. 23/2014: 
Errori nella spesa per lo sviluppo 
rurale: quali sono le cause e in 
che modo sono stati affrontati? 
(http://eca.europa.eu ).
55 Commissione europea, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities,  2.7. 2014.
56 Regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio 
e regolamento (CE) 
n. 1974/2006.
38
 Conclusioni  
e raccomandazioni
96 
La Corte conclude che, nel comples -
so, gli strumenti finanziari nel settore 
dello sviluppo rurale non sono stati ef -
ficaci57 e, sebbene il periodo 2014 -2020 
appaia potenzialmente promettente, 
ottenere l’impatto desiderato costituirà 
una difficile sfida. Non si è palese -
mente tenuto conto delle specificità 
della politica di sviluppo rurale e non 
vi è stata una valutazione dei bisogni 
effettivi. La Corte ha perciò osservato 
che l’effettiva attuazione degli stru -
menti finanziari nel periodo 2007-2013 
non ha prodotto i benefici che dove -
vano potenzialmente derivare dall’ab -
bandono di una cultura basata sulla 
dipendenza dalle sovvenzioni58.
97 
La Corte ha rilevato che il quadro 
giuridico per il periodo 2014-2020 può 
potenzialmente introdurre i necessari 
miglioramenti. Tuttavia, permangono 
ostacoli ad un utilizzo più diffuso degli 
strumenti finanziari. Anche se sono 
state introdotte disposizioni specifiche 
per ridurre l’attuale problema della 
sovracapitalizzazione, il rischio persi -
ste. Infine, le questioni fondamentali 
attinenti alla performance, ossia l’effet -
to di leva e l’effetto di rotazione, non 
sono state adeguatamente affrontate 
(cfr. paragrafi da 81 a 95).
98 
La Corte ha osservato che, nel perio -
do di programmazione 2007-2013, le 
argomentazioni a favore della creazione 
degli strumenti finanziari nel periodo 
di programmazione 2007-2013 non 
erano chiare e che questi ultimi erano 
sovracapitalizzati (paragrafi da 21 a 50). 
La domanda di strumenti finanziari nel 
periodo 2007-2013 è stata particolar -
mente modesta e nei prossimi anni sarà quindi necessario introdurre specifici 
incentivi che ne promuovano l’utilizzo. 
Nel periodo 2007-2013 non esisteva più 
una misura distinta di «ingegneria finan -
ziaria», come nel periodo precedente 
(2000-2006), e gli strumenti finanziari 
hanno potuto soltanto essere inclusi in 
alcune misure di investimento. La pos -
sibilità di costituire strumenti finanziari, 
come parte di una misura di investimen -
to o come una misura distinta, rende 
più flessibile la gestione delle risorse 
investite, indebolendo il legame con le 
sovvenzioni. Neppure il quadro giuridi -
co 2014-2020 prevede questa possibilità.
Raccomandazione 1
Per incentivare maggiormente gli 
Stati membri a costituire strumenti di 
ingegneria finanziaria per lo svilup -
po rurale, la Commissione dovrebbe 
individuare le sfide, le specificità e gli 
ostacoli esistenti in questo settore 
ed incoraggiare attivamente gli Stati 
membri ad utilizzare, ove opportuno, 
tali strumenti. Per stimolare la do -
manda, gli Stati membri potrebbero 
riservare agli strumenti finanziari una 
determinata quota della dotazione 
FEASR disponibile e, in circostanze ben 
definite, rendere tali strumenti più 
interessanti rispetto alle sovvenzioni.
99 
Il problema della sovracapitalizzazio -
ne degli strumenti finanziari è stato 
ricorrente nel periodo 2007-2013, con 
fondi in eccesso per 370 milioni di euro 
(cfr. paragrafo 48). Sebbene nel quadro 
giuridico per il periodo 2014-2020 
siano state introdotte disposizioni spe -
cifiche per limitare questo problema 
(valutazioni ex ante obbligatorie, paga -
menti progressivi), il rischio potrebbe 
persistere.57 Cfr. anche l’ allegato II.
58 Commissione europea, 
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, a short 
reference guide for Managing 
Authorities,  2.7. 2014.
39 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 2
Nel settore dello sviluppo rurale, la 
Commissione dovrebbe fornire orien -
tamenti e promuovere attivamente la 
qualità delle valutazioni ex ante ob -
bligatorie per gli strumenti finanziari, 
che dovrebbero fungere da strumento 
essenziale per evitare la sovracapitaliz -
zazione. Inoltre, il coefficiente di espo -
sizione al rischio utilizzato dovrebbe 
essere convalidato dagli Stati membri 
mediante adeguate perizie tecniche.
100  
Gli strumenti finanziari hanno registra -
to una performance insufficiente nel 
periodo di programmazione 2007-2013 
(cfr. paragrafi 70-71). La performance 
è stata insoddisfacente per quanto 
riguarda il reimpiego del denaro e l’ef -
fetto di leva sui capitali privati supple -
mentari che sarebbero dovuti affluire 
a vantaggio della politica di sviluppo 
rurale. La procedura di rendiconta -
zione non era concepita per mostrare 
compiutamente le attività degli stru -
menti finanziari e fornire informazioni 
pertinenti sulla performance ottenuta. 
La Commissione non ha quindi assolto 
adeguatamente al proprio compito 
di vigilanza sulla gestione concor -
rente. Nondimeno, i miglioramenti 
introdotti con il quadro giuridico 
2014-2020 possono potenzialmente 
porre rimedio alle principali debolezze 
osservate in materia di rendicontazio -
ne (cfr. paragrafo 82).
Raccomandazione 3
Nel settore dello sviluppo rurale e per 
accrescere l’efficacia degli strumenti 
finanziari per il periodo di program -
mazione 2014-2020, la Commissione 
dovrebbe stabilire norme e obiettivi 
adeguati per l’effetto di leva e l’effetto 
di rotazione.101  
Gli strumenti finanziari devono opera -
re sul lungo periodo per poter espli -
care appieno i loro effetti. La Corte ha 
osservato che tale aspetto non è stato 
oggetto di sufficiente attenzione. Ad 
esempio, i fondi per prestiti hanno ri -
sposto al problema della carenza di li -
quidità nel breve periodo, nel contesto 
della recente crisi economica. Hanno 
perciò funzionato per un periodo limi -
tato, nonostante il significativo sforzo 
amministrativo attuato per costituirli.
Raccomandazione 4
Per promuovere gli effetti degli stru -
menti finanziari sul lungo periodo, 
la Commissione e gli Stati membri 
dovrebbero stabilire norme transito -
rie chiare da applicarsi tra un periodo 
di programmazione e l’altro. Gli Stati 
membri dovrebbero applicare le nuove 
disposizioni normative in modo da as -
sicurare la massima flessibilità. In tale 
contesto, la Commissione potrebbe 
incoraggiare gli Stati membri a costi -
tuire un unico strumento finanziario in 
grado di fornire sia prestiti che garan -
zie, aumentandone così l’attività e la 
massa critica.
102  
Precedenti audit svolti dalla Corte nel 
settore dello sviluppo rurale avevano 
riscontrato problemi (effetto inerziale, 
effetto di spiazzamento e debolezze 
nella selezione) nella gestione delle 
sovvenzioni per le misure di investi -
mento (cfr. paragrafo 93). Gli strumenti 
finanziari hanno le potenzialità per 
limitare tali rischi legati all’uso delle 
sovvenzioni.
40 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 5
Nel valutare le richieste di finanzia -
mento, gli Stati membri dovrebbero 
prestare particolare attenzione ai 
potenziali effetti inerziali e di spiaz -
zamento. A tal fine, dovrebbero 
applicare indicatori adeguati, quali la 
redditività del capitale investito (ROI) 
e i flussi di cassa previsti. Per le attività 
ammissibili, dove il rischio di effetti 
inerziali o di spiazzamento è partico -
larmente elevato, gli strumenti finan -
ziari potrebbero diventare l’opzione da 
preferire. Gli Stati membri dovrebbero 
esaminare come combinare le sov -
venzioni e gli strumenti finanziari, per 
pervenire ad un utilizzo ottimale delle 
risorse e massimizzare l’effetto di leva 
e di rotazione.103  
Infine, la Corte conclude che nel perio -
do 2007-2013 non erano stati definiti 
criteri precisi per stabilire il saldo degli 
strumenti finanziari da pagare alla fine 
del periodo di programmazione né 
obblighi relativi alla strategia di uscita, 
principalmente per l’assenza di norme 
chiare da parte della Commissione 
a tale proposito.(cfr. paragrafi 72-80).
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe definire 
in tempo utile, nel 2015, modalità 
d’attuazione pratica precise prima 
della chiusura del periodo di program -
mazione 2007-2013, che includano una 
adeguata strategia di uscita.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da 
Rasa BUDBERGYTĖ, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione 
del 25 marzo 2015.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente

41
Stima della sovracapitalizzazione dei fondi di garanzia al 31 dicembre 2013 in base al 
coefficiente di esposizione al rischio
Importo pagato 
al fondo al 
31.12.2013  
(in euro)Importo delle 
garanzie prestate 
ai beneficiari finali 
al 31.12.2013  
(in euro)Livello 
massimo di 
insolvenza 
attesoCoefficiente di 
esposizione al rischio 
usato per deter -
minare l’importo 
versato al fondo
(1 a X)Stima della sovra -
capitalizzazione del 
fondo  
(in euro)
Bulgaria 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Francia (Corsica) 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italia (Sicilia) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italia (Puglia) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italia (Lazio) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italia (Campania) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italia (Umbria) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italia (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italia (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italia (Calabria) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Romania 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Totale 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Capitale necessario (in euro) 50 483 326,02
Sovracapitalizzazione (espressa come fattore) 8,34
Fonte:  Constatazioni di audit della Corte.Allegato IAllegati
42 Allegati
Riepilogo delle principali debolezze che riducono la performance degli strumenti 
finanziari controllati
Francia 
(Corsica)Italia 
Romania Grecia Lituania 
Puglia Sicilia
Tipo FG FG FG FG FP FP
Ritardi nella costituzione degli SF D D
Domanda sovrastimata D D D D D D
(Coefficiente di esposizione al rischio troppo 
basso (solo per FG))D D NA NA
Sovracapitalizzazione D D D D
Basso tasso di esborso D D D
Insufficiente grado di rotazione D D D D D D
Insufficiente effetto di leva D D D D D D
Assenza di comunicazioni sulla performance D D D D D D
FG: Fondo di garanzia; FP: Fondo per prestiti; NA: Non applicabile
D: Debolezze individuate
Fonte:  Constatazioni di audit della Corte.Allegato II
43
L’obbligo di effettuare un’adeguata valutazione ex 
ante delle perdite previste è stato introdotto nel 2011 
per il cofinanziamento da parte del FEASR di opera -
zioni che comprendono fondi di garanzia3. Per quanto 
concerne il periodo di programmazione 2014-2020, 
l’esecuzione di una valutazione ex ante è obbligatoria 
per qualsiasi operazione comprendente strumenti 
finanziari cofinanziati dal FEASR4. La legislazione 
prevede misure destinate a incentivare gli Stati mem -
bri a utilizzare gli strumenti finanziari e offre loro la 
possibilità di avviare immediatamente tali strumenti 
sulla base di modelli pronti per l’attuazione, come 
i modelli già consolidati. La Commissione sta inoltre 
offrendo agli Stati membri e alle parti interessate gli 
orientamenti necessari e continuerà a farlo per tutto il 
periodo 2014-2020.
V
I fondi di garanzia devono disporre di una certa liqui -
dità per garantire investimenti regolari nelle imprese.
In seguito a una valutazione aggiornata delle esigenze 
da parte degli Stati membri, e alla preparazione alla 
chiusura dei fondi di garanzia, la cifra è stata ridotta 
a 362,69 milioni di euro entro la fine del 2014.
VI
Gli strumenti finanziari sostenuti dal FEASR sono stati 
istituiti nel periodo consentito per legge, conforme -
mente alla legislazione dell’UE.
La Commissione desidera ricordare che lo sviluppo 
rurale rientra nell’ambito della gestione concorrente, 
e che gli Stati membri sono responsabili a pieno titolo 
del monitoraggio delle operazioni.
La Commissione riferisce di aver raccolto importanti 
informazioni dalle relazioni sugli strumenti finan -
ziari esistenti, per il periodo 2007-2013. Inoltre, per il 
periodo 2014-2020, è prevista una relazione approfon -
dita sugli strumenti finanziari5.
3 Regolamento (UE) n. 679/2011 della Commissione del 14.7.2011.
4 Articolo 37, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
5 Articolo 46 del regolamento (CE) n. 1303/2013.Sintesi
I
Sebbene l’attrazione di capitali privati sia uno dei 
valori aggiunti associati agli strumenti finanziari, la 
legislazione dell’UE1 nel settore dello sviluppo rurale 
per il periodo 2007-2013 non stabilisce un collega -
mento esplicito tra gli strumenti di ingegneria finan -
ziaria e i finanziamenti privati.
III
La Commissione fa notare che il periodo di pro -
grammazione 2014-2020 è appena iniziato e che la 
maggior parte dei programmi dei fondi SIE, inclusi 
i programmi di sviluppo rurale, non sono ancora stati 
adottati. Inoltre, gli Stati membri possono istituire 
strumenti finanziari in qualsiasi momento del periodo 
di programmazione.
IV
La Commissione rileva che gli strumenti finanziari 
sono stati attuati in sette Stati membri nel 2007/2013, 
il che rappresenta un miglioramento significativo 
rispetto al 2000/2006, periodo in cui soltanto due Stati 
membri vi hanno fatto ricorso.
Il quadro giuridico dell’UE per il periodo di programma -
zione 2007-2013 prevede un’ampia flessibilità nell’at -
tuazione delle misure di sviluppo rurale. La Commis -
sione ritiene che il quadro giuridico relativo al periodo 
2007 -2013 tenga conto delle specificità dello sviluppo 
rurale e ciò si riscontra negli strumenti finanziari 
sostenuti dal FEASR. Il regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1974/2006 della 
Commissione definiscono la portata e il settore d’inter -
vento del FEASR, come pure alcune misure di sostegno 
specifiche2. Ogni misura di sviluppo rurale contiene 
diverse norme e disposizioni in materia di ammissibilità 
che devono essere rispettate dagli strumenti finanziari 
creati nell’ambito della misura e che dovrebbero far 
parte dell’accordo di finanziamento.
1 Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio e regolamento 
(CE) n. 1974/2006 della Commissione.
2 Ad esempio, il sostegno agli investimenti nei seguenti settori: 
l’ammodernamento delle aziende agricole, l’aggiunta di valore ai 
prodotti agricoli e della silvicoltura, la creazione e lo sviluppo di 
microimprese nelle zone rurali, la diversificazione in attività non 
agricole, le opere di sviluppo e di sistemazione rurale ecc.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 44
Le questioni chiave riguardanti la performance sono 
adeguatamente affrontate nell’ambito del monitorag -
gio degli strumenti finanziari sostenuti dai fondi SIE, 
come definito nell’articolo 46 del regolamento (UE) n. 
1303/2013. Inoltre, la Commissione mette in evidenza 
quattro indicatori di performance, previsti dall’articolo 
12 del regolamento (UE) n. 480/2014.
Al fine di promuovere l’utilizzo degli strumenti finan -
ziari la Commissione ha rafforzato la cooperazione con 
la Banca europea per gli investimenti (BEI) nel settore 
dell’agricoltura e dello sviluppo rurale e ha siglato un 
memorandum d’intesa il 14 luglio 20147. Tale coopera -
zione include la possibilità di attingere alle esperienze 
e alle conoscenze acquisite dal gruppo BEI in materia 
di strumenti finanziari e di applicarle al settore dello 
sviluppo rurale.
La Commissione ha inoltre avviato l’iniziativa «fi -com -
pass», una piattaforma di assistenza tecnica globale, che 
fornirà orientamenti metodologici e sostegno ad attività 
di sensibilizzazione alla Commissione, agli Stati mem -
bri e ai soggetti interessati nel settore degli strumenti 
finanziari sostenuti dai fondi SIE nel periodo 2014-20208. 
Quale parte del programma di lavoro, «fi -compass» 
svilupperà anche prodotti specifici per il FEASR.
IX a) Primo punto
La Commissione accetta di identificare le sfide, le 
caratteristiche e gli ostacoli specifici per la costitu -
zione di strumenti finanziari nell’ambito del FEASR.
Quest’analisi verrà eseguita nel quadro delle attività 
della «fi -compass», una piattaforma di assistenza tec -
nica globale che fornisce orientamenti metodologici 
e sostegno alle attività di sensibilizzazione alla Com -
missione, agli Stati membri e ai soggetti interessati nel 
settore degli strumenti finanziari sostenuti dai fondi 
SIE nel periodo 2014-20209.
7 Cfr. dichiarazione 14/225 del 14.7.2014.
8 Ulteriori informazioni sono disponibili sul sito http://www.
fi-compass.eu
9 Ulteriori informazioni sono disponibili sul sito http://www.
fi-compass.euLa Commissione ritiene che la valutazione dei benefici 
degli strumenti finanziari andrebbe fatta anche nel 
contesto della crisi finanziaria, che incide sull’accesso 
ai finanziamenti in alcuni Stati membri.
VII
La Commissione osserva che è compito delle autorità 
nazionali assicurare che le singole operazioni siano 
attuate in conformità delle disposizioni giuridiche 
applicabili. La Commissione valuta le questioni legate 
agli strumenti finanziari nel corso delle sue missioni di 
audit.
Conformemente alla legislazione applicabile dell’UE 
per il periodo 2007-2013, le modalità di liquidazione 
e di uscita devono essere definite dall’autorità di 
gestione nell’accordo di finanziamento con il gestore 
del fondo, nel rispetto delle disposizioni pertinenti.
Nell’ambito della gestione concorrente, e conforme -
mente al principio di sussidiarietà, la Commissione 
deve accertarsi che gli Stati membri istituiscano 
sistemi di gestione e di controllo adeguati.
Per il periodo 2007-2013, la Commissione ha fornito 
orientamenti a tutti gli Stati membri che ne hanno 
fatto richiesta. Gli orientamenti sulla chiusura dei 
programmi di sviluppo rurale 2007-2013 sono stati 
adottati nel 20156. Il rispetto delle norme giuridiche 
e degli orientamenti verrà verificato al momento della 
liquidazione dei conti.
La Commissione fornirà orientamenti rafforzati 
e migliorati per il periodo 2014-2020.
VIII
La Commissione ritiene che il nuovo quadro giuridico 
per il periodo di programmazione 2014-2020 affronti 
in maniera adeguata le questioni sollevate dalla Corte.
La questione della sovracapitalizzazione viene trattata 
dall’articolo 41 del regolamento (UE) n. 1303/2013, 
che ha introdotto i pagamenti progressivi come 
regola generale per tutti gli strumenti finanziari, per 
il periodo 2014-2020, in base al raggiungimento di 
risultati di spesa concreti.
6 C(2015) 1399 final del 5.3.2015.
Risposte della Commissione 45
IX b)
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
è attualmente in fase di attuazione.
Le norme transitorie per il periodo 2007-2013 sono 
state adottate.
Per quanto concerne il periodo 2014-2020, le discus -
sioni con gli Stati membri si terranno a ridosso della 
chiusura del periodo 2014-2020 e dovranno essere 
definite norme transitorie.
IX c)
Questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
Introduzione
05
La legislazione dell’UE per il periodo 2007-2013 non 
impone alcuna regola sulla riutilizzazione dei fondi ini -
zialmente stanziati per la costituzione degli strumenti 
finanziari. Le risorse non utilizzate possono essere 
riprogrammate per altre forme di assistenza.
06
La Commissione fa osservare che il periodo di pro -
grammazione 2014-2020 è appena iniziato e che la 
maggior parte dei programmi dei fondi SIE, inclusi 
i programmi di sviluppo rurale, non è ancora stata 
adottata. Inoltre, gli Stati membri possono costituire 
strumenti finanziari in qualsiasi momento del periodo 
di programmazione.
12
In seguito a una valutazione aggiornata delle esi -
genze da parte degli Stati membri, e alla preparazione 
alla chiusura dei fondi di garanzia, la cifra per il 2013 
è stata ridotta a 362,69 milioni di euro entro la fine 
del 2014.IX a) Secondo punto
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
in parte è già attuata.
La piattaforma di assistenza tecnica relativa ai fondi 
SIE, «fi -compass», fornisce orientamenti generali 
e specifici per ciascun fondo sulle valutazioni ex ante. 
Ciò include anche l’insieme del FEASR, nonché settori 
specifici, quali l’agricoltura e la silvicoltura.
IX a) Terzo punto
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
in parte è già attuata.
La Commissione ha fornito modelli standard per 
i fondi di garanzia e i fondi per prestiti nel quadro 
dello sviluppo rurale. Nell’ambito della piattaforma di 
assistenza tecnica relativa ai fondi SIE, «fi -compass», 
la Commissione sta attualmente esaminando l’op -
portunità di fornire un altro modello, ad esempio per 
l’efficienza energetica e le energie rinnovabili, che 
dovrebbe essere disponibile entro la fine del 2015.
Per quanto concerne la cooperazione con il gruppo 
BEI, la Commissione ha siglato uno specifico memo -
randum d’intesa sulla cooperazione nel settore dell’a -
gricoltura e dello sviluppo rurale, nell’ambito del quale 
la BEI dovrebbe mettere a disposizione degli Stati 
membri un regime specifico per gli strumenti finan -
ziari da attuarsi nel contesto del FEASR. Un evento 
specifico su questo memorandum d’intesa è già in 
programma per il 23 marzo 2015.
IX a) Quarto punto
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
nella misura in cui le regole per la chiusura dei pro -
grammi di sviluppo rurale 2007-201310 rientrano nel 
suo campo di applicazione.
La Commissione fa notare che, in virtù della legisla -
zione UE applicabile per il periodo 2007 -2013, è com -
pito degli Stati membri formulare precise disposizioni 
di attuazione operative e adeguate strategie di uscita 
per ciascuno strumento di ingegneria finanziaria.
10 C(2015) 1399 final del 5.3.2015.
Risposte della Commissione 46
23
La Commissione ritiene di aver valutato e trattato in 
maniera adeguata le caratteristiche specifiche dello 
sviluppo rurale al momento di definire il quadro giuri -
dico per il periodo 2007 -2013. In particolare, il rego -
lamento (CE) n. 1698/2005 delinea oltre 30 diverse 
misure rivolte a un gruppo di beneficiari chiaramente 
definito e include i criteri di ammissibilità e i requisiti 
specifici che gli strumenti finanziari sostenuti dal 
FEASR devono soddisfare. Tutto ciò viene ulterior -
mente analizzato nelle disposizioni del regolamento 
di esecuzione n. 1974/2006.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 21.
La Commissione fa osservare che i beneficiari nel 
settore dello sviluppo rurale sono aziende di tutte le 
dimensioni. Le piccole aziende agricole nell’UE sono di 
varie dimensioni e presentano caratteristiche proprie 
del paese, della regione e/o del sottosettore. Allo 
stesso tempo, gli agricoltori non sono gli unici benefi -
ciari nel settore dello sviluppo rurale.
La politica di coesione, in linea generale, non sostiene 
l’agricoltura, ma al pari della politica di sviluppo rurale 
interessa molte piccole e microimprese non agricole.
26
Il quadro giuridico dell’UE per il periodo di program -
mazione 2007-2013 prevede un’ampia flessibilità 
nell’attuazione delle misure di sviluppo rurale. In tale 
contesto, la Commissione ritiene che i bisogni e le 
opportunità siano descritti in maniera sufficiente -
mente chiara, tale da consentire una programmazione 
adeguata degli strumenti finanziari. Al momento di 
approvare i PSR o le loro modifiche, la Commissione 
effettua un’analisi volta a verificare che i programmi 
e le misure siano coerenti con gli orientamenti strate -
gici dell’UE e con i piani strategici nazionali pertinenti, 
e che rispettino le disposizioni di legge pertinenti.13
Secondo i principi di sussidiarietà e di gestione con -
corrente, la costituzione degli strumenti finanziari, la 
loro attuazione e l’analisi della domanda rientrano 
nella competenza degli Stati membri. Ciò include l’a -
dozione di tutte le disposizioni legislative, regolamen -
tari e amministrative, a livello nazionale o regionale, 
compresi gli accordi di finanziamento.
La Commissione controlla l’attuazione dei PSR da 
parte degli Stati membri e, in tale contesto, verifica in 
che modo attuano gli strumenti finanziari sostenuti 
dal FEASR.
La Commissione fa notare che gli organismi pagatori 
rivestono un ruolo importante nell’ambito della poli -
tica di sviluppo rurale e della sua attuazione.
Estensione e approccio dell’audit
20
La Commissione fa notare che gli strumenti finanziari 
nel settore dello sviluppo rurale possono sostenere 
anche altre misure d’investimento, quali: 311 (diversifi -
cazione delle attività agricole), 312 (creazione e svi -
luppo di microimprese nelle zone rurali), 313 (turismo 
rurale), 321 (servizi e infrastrutture di base) ecc. Si 
dovrebbe anche tenere conto del sostegno fornito 
a titolo del programma Leader.
Osservazioni
21
Le norme per gli strumenti finanziari nel settore 
dello sviluppo rurale nel periodo 2007-2013 sono 
state sostanzialmente migliorate rispetto al periodo 
2000-2006.
22
La Commissione ritiene che i sondaggi effettuati 
per via elettronica alla chiusura non colgano piena -
mente le ragioni per le quali gli strumenti finanziari 
non sono stati costituiti all’inizio di un periodo di 
programmazione.
Risposte della Commissione 47
27
L’obbligo di eseguire una valutazione ex ante delle 
perdite previste è stato introdotto nel 2011 per quanto 
riguarda il cofinanziamento da parte del FEASR di ope -
razioni che includono fondi di garanzia11. Tali valuta -
zioni ex ante dovranno tenere conto delle pratiche di 
mercato correnti nel caso di operazioni analoghe per 
il tipo di investimento e di mercato in questione, per 
i quali occorre istituire i fondi di garanzia.
Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, vige l’obbligo di effettuare una valutazione 
ex ante, il cui contenuto è definito per legge, per 
qualsiasi operazione che includa strumenti finanziari 
cofinanziati dal FEASR12.
Nel periodo 2007-2013 la legislazione richiedeva agli 
aspiranti gestori dei fondi di presentare un piano 
aziendale, dotato di contenuti concreti, da sottoporre 
a valutazione dell’autorità di gestione.
La Commissione fa notare che tutti gli strumenti 
finanziari sostenuti dal FEASR nel periodo 2007-2013 
sono stati istituiti nel contesto della crisi economica 
e finanziaria, periodo in cui l’accesso al credito era 
limitato e in cui sono emersi problemi di liquidità in 
tutta Europa.
In Bulgaria, ad esempio, una valutazione ex ante 
delle perdite previste/un’analisi del deficit è stata 
effettuata prima di fissare il tasso di esposizione e di 
determinare l’importo finale del capitale del fondo. In 
Romania è stata effettuata una valutazione continua 
in seguito alla modifica intervenuta nella legislazione 
nel periodo 2007-2013, che ha introdotto nel 2011 l’ob -
bligo di eseguire una valutazione ex ante delle perdite 
previste per i fondi di garanzia. Nell’ambito delle 
discussioni svoltesi in seno al comitato per lo sviluppo 
rurale riguardo alla chiusura degli strumenti finanziari, 
l’Italia ha ufficialmente confermato l’approccio adot -
tato dal paese per quanto concerne l’esecuzione delle 
valutazioni ex ante nel periodo 2007-2013.
La mancanza di liquidità e/o la difficoltà di accesso al 
credito da parte degli agricoltori costituiscono anche 
validi motivi che giustificano il ricorso a specifici stru -
menti finanziari da parte degli Stati membri.
11 Regolamento (UE) n. 679/2011 della Commissione,  
del 14.7.2011.
12 Articolo 37, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013.Ciascuna misura di sviluppo rurale, nell’ambito della 
quale gli strumenti finanziari hanno ricevuto sostegno, 
era dotata di obiettivi chiari e ben definiti, confor -
memente alla legislazione dell’UE e ai piani strategici 
nazionali. La legislazione dell’UE non impone di fissare 
obiettivi unicamente misurabili.
Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, gli obiettivi quantificati ex ante vengono 
fissati per ciascuno degli aspetti specifici delle priorità 
dell’UE in relazione al FEASR. Il contenuto del pro -
gramma dovrà contenere una descrizione della strate -
gia e dimostrare che le misure selezionate in relazione 
alle priorità dell’UE sono fondate su una solida logica 
d’intervento sostenuta da una valutazione ex ante.
Riquadro 2
Gli obiettivi indicati erano coerenti con la situazione 
generale di assenza di strumenti di credito. I PSR 
sviluppano ulteriori obiettivi nel quadro delle misure 
che prevedono il sostegno agli strumenti finanziari. Gli 
accordi di finanziamento tra Stati membri e gestori dei 
fondi possono anche contenere giustificazioni e obiet -
tivi in relazione al rispettivo strumento finanziario.
Queste ragioni generali giustificano la necessità di 
istituire un fondo di credito rotativo. La motivazione 
completa per l’utilizzo, gli obiettivi specifici da rag -
giungere e le strategie di uscita sono inclusi nell’«ac -
cordo di finanziamento» concluso tra l’ETEAN (gestore 
del fondo) e il ministero (autorità di gestione).
Ciò conferma la coerenza dell’impostazione program -
matica e la sua conformità con la legislazione dell’UE. 
La Lituania e la Romania stavano attraversando una 
contrazione del credito molto grave, che ha impedito 
ai beneficiari di ottenere prestiti dalle banche per 
finanziare i loro progetti.
Ulteriori obiettivi sono definiti nell’ambito delle 
misure.
Cfr. sopra per quanto riguarda la Romania.
Risposte della Commissione 48
32
Il pagamento di un importo totale in un’unica solu -
zione dal PSR al fondo era conforme alla legislazione 
dell’UE. L’importo degli interessi generati è rimasto 
a disposizione del fondo di garanzia per fornire nuove 
garanzie. Tale importo verrà liquidato al momento 
della chiusura degli strumenti finanziari.
Il collocamento degli importi FEASR inutilizzati su 
conti che producono interessi genera entrate supple -
mentari che possono essere utilizzate dagli strumenti 
finanziari ed è considerato come una buona pratica. 
Anche i fondi del FEASR che devono essere utilizzati 
per le sovvenzioni nell’ambito dei programmi possono 
essere collocati su conti che producono interessi.
Nel caso della Romania è stata effettuata una valuta -
zione continua delle perdite previste; inoltre, il bilan -
cio complessivo degli strumenti finanziari operanti 
nel paese e sostenuti dal FEASR è stato adeguato per 
rispecchiare i risultati di tale valutazione.
33
L’articolo 52, paragrafo 3, del regolamento (CE) 
n. 1974/2006 definisce rigorosamente ciò che accade 
con le risorse restituite all’operazione nel periodo di 
programmazione, provenienti da investimenti avviati 
dai fondi o ancora disponibili dopo che una garanzia 
è stata soddisfatta (ciò significa che devono essere uti -
lizzate in base all’accordo di finanziamento o liquidate 
nel contesto dei conti annuali).
Supponiamo che una garanzia fornita vada a coprire 
un prestito che un beneficiario finale contrae da un 
intermediario finanziario. Rimborsando il prestito 
(e tutti i potenziali interessi associati), il beneficiario 
finale conferma l’attuazione di un’operazione soste -
nuta dal FEASR e pertanto rilascia la garanzia, che 
non può più essere associata al bilancio del FEASR 
perché già «consumata», ovverosia è già stata utiliz -
zata almeno una volta. La Commissione non ritiene 
che ciò contravvenga ai principi di una sana gestione 
finanziaria.28
Gli strumenti finanziari nel settore dello sviluppo 
rurale sono adatti a tutti i potenziali investitori in 
imprese che potrebbero ricevere sostegno dal FEASR.
Nel periodo 2007-2013 la Commissione ha migliorato 
la legislazione introducendo l’obbligo di effettuare 
una valutazione ex ante delle perdite previste per 
i fondi di garanzia.
Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, una valutazione dei bisogni dovrà essere 
effettuata in tutti i casi in cui uno Stato membro 
decida di destinare fondi FEASR a uno strumento 
finanziario13. Inoltre, le disposizioni sui pagamenti pro -
gressivi costituiscono un’ulteriore salvaguardia.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 21 e 22.
30
La Commissione fa notare che i contributi ai fondi 
non sono sufficienti per considerare gli importi offerti 
ammissibili alla chiusura.
31
La Commissione desidera sottolineare in fatto che la 
spesa dichiarata è stata rappresentata correttamente. 
Tuttavia, ha anche notato nel corso dei suoi audit in 
alcuni Stati membri che i trasferimenti ai fondi degli 
strumenti finanziari sono stati relativamente eccessivi 
rispetto all’utilizzazione successiva degli strumenti da 
parte dei destinatari finali.
La Commissione fa osservare che la natura degli stru -
menti finanziari impedisce di spendere immediata -
mente tutti gli importi trasferiti agli strumenti. Occorre 
del tempo perché gli strumenti finanziari diventino 
meccanismi ben funzionanti, nonché una liquidità ini -
ziale per garantire investimenti regolari nelle imprese.
La questione della sovracapitalizzazione14 viene 
affrontata all’articolo 41 del regolamento (UE) 
n. 1303/2013, che ha introdotto i pagamenti pro -
gressivi come regola generale per tutti gli strumenti 
finanziari, per il periodo 2014-2020, in base al raggiun -
gimento di risultati di spesa concreti.
13 Articolo 37, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
14 La Corte, nel suo audit SR 2/2012, fa riferimento alle dimensioni 
eccessive degli strumenti finanziari e non alla sovracapitalizzazione.
Risposte della Commissione 49
A norma dell’articolo 15 e dell’articolo 71, paragrafi 5 
e 2, del regolamento (CE) n. 1698/2005, i richiedenti 
sostegno a titolo di uno strumento finanziario sono 
stati valutati in funzione dei criteri di selezione stabiliti 
dall’organismo competente per la rispettiva misura, 
poiché le spese erano ammissibili a contributo del 
FEASR soltanto se sostenute per le operazioni decise 
dall’autorità di gestione del relativo programma 
o sotto la sua responsabilità, secondo i medesimi 
criteri di selezione.
La Commissione ritiene che la programmazione degli 
strumenti finanziari sia stata effettuata in conformità 
della legislazione dell’UE e delle norme applicabili in 
materia di aiuti di Stato.
36
Non sussiste alcuna prescrizione giuridica dell’Unione 
nel settore dello sviluppo rurale, per il periodo di pro -
grammazione 2007-2013, secondo la quale la somma 
di tutte le forme di sostegno combinate non deve 
superare l’importo totale della voce di spesa conside -
rata. Occorre inoltre notare che le garanzie, in linea 
generale, coprono fino all’80% della quota (privata) 
d’investimento.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 34 e 35.
37
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 34.
38
Anche gli audit della Commissione hanno messo in 
evidenza questo rischio. Tuttavia, è difficile concludere 
che il livello dei trasferimenti di capitali sia automa -
ticamente riconducibile all’obiettivo di aggirare la 
regola «N+2» anziché a un’attuazione del programma 
più lenta del previsto. In diversi casi gli Stati membri 
hanno trasferito l’intero capitale iscritto a bilancio, pur 
non essendo interessati da problemi legati alla regola 
«N+2».
I contributi dei PSR agli strumenti finanziari possono 
essere effettuati in qualsiasi momento del periodo di 
programmazione.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 26.Al momento della chiusura, le spese ammissibili dei 
fondi di garanzia coprono tutte le garanzie che sono 
state rilasciate in seguito ai rimborsi dei prestiti nel 
periodo di programmazione, nonché un importo che 
copre unicamente il rischio associato alle garanzie 
attive (non l’importo complessivo delle garanzie attive 
che vengono emesse). La parte delle garanzie attive, 
non ritenuta ammissibile, va restituita al programma.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 31.
34
Gli strumenti finanziari sostenuti dal FEASR hanno 
garantito l’accesso al finanziamento ai beneficiari per 
i quali i mercati finanziari non offrivano la possibilità 
di coprire i costi del progetto o la sua quota di cofi -
nanziamento privato. Con riferimento al periodo di 
programmazione 2014-2020, gli strumenti finanziari 
non possono essere utilizzati per prefinanziare sov -
venzioni, le sovvenzioni non possono essere utilizzate 
per rimborsare il sostegno ottenuto dagli strumenti 
finanziari e la combinazione del sostegno fornito attra -
verso sovvenzioni e strumenti finanziari può riguar -
dare la stessa voce di spesa purché la somma di tutte 
le forme di sostegno combinate non superi l’importo 
totale della voce di spesa considerata15.
Riquadro 3
Gli strumenti finanziari hanno avuto un ruolo impor -
tante nel contesto della crisi economica e finanziaria, 
specialmente per gli Stati membri in cui vigevano con -
dizioni finanziarie rigorose e/o nei quali i beneficiari 
avevano difficoltà a fornire cofinanziamenti.
35
La Commissione fa osservare che il FEASR contribuisce 
agli strumenti finanziari con denaro pubblico (FEASR 
e cofinanziamento nazionale).
Gli strumenti finanziari non sono necessariamente 
un’alternativa alla sovvenzione, perché le sovvenzioni 
e gli strumenti finanziari possono essere utilizzati 
insieme nell’ambito di una singola operazione e in 
linea con le norme applicabili in materia di aiuti di 
Stato.
15 Articolo 37, paragrafi 7, 8 e 9, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
Risposte della Commissione 50
La determinazione del mercato potenziale, un con -
cetto molto vasto, non è l’unico fattore utilizzato per 
definire e stimare il capitale del fondo. Occorre consi -
derare anche fattori quali il bilancio totale disponibile 
nell’ambito delle misure, i fabbisogni d’investimento, 
la valutazione del valore aggiunto degli strumenti 
finanziari, il contributo degli strumenti finanziari agli 
obiettivi delle misure ecc.
43
Nel caso della Bulgaria, la proposta riguardava misure 
nell’ambito delle quali non è possibile costituire stru -
menti finanziari.
Nel caso dell’Italia, al momento del pagamento al 
fondo di garanzia, gli importi dichiarati dalle regioni 
non sembravano sproporzionati.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 39 riguardante la 
Sicilia.
Nel caso della Lituania la sovracapitalizzazione si 
è verificata soltanto quando la stretta creditizia si 
è allentata e le banche hanno iniziato a concedere 
prestiti. La Lituania ha deciso di ridurre l’entità dello 
strumento finanziario.
In Romania la sovracapitalizzazione si è verificata per 
l’incapacità degli strumenti finanziari di mobilitare 
crediti commerciali, in un contesto di profonda crisi 
economica e di contrazione della domanda, in cui 
regnava una profonda sfiducia nella redditività di 
qualsiasi investimento.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 32.
Riquadro 5
L’utilizzo limitato del fondo nel 2014 può essere 
attribuito alla sua costituzione tardiva (dicembre 
2013), alla continua riluttanza degli investitori, vista 
la grave crisi economica del paese, alla scarsa espe -
rienza maturata con questo tipo di strumenti e ad altri 
sviluppi all’interno del paese che non hanno favorito 
gli investimenti.
La Commissione la considera una buona prassi poiché 
mostra come uno Stato membro opera con i bilanci 
in funzione degli sviluppi della situazione finanziaria 
nel settore del programma e alla domanda di finanzia -
menti esistente.Riquadro 4
L’intento era quello di accelerare l’attivazione del 
fondo per prestiti perché le discussioni e i negoziati 
erano stati più lunghi del previsto. Tutte le parti coin -
volte desideravano avviare gli strumenti finanziari al 
più presto. I preparativi amministrativi si sono conclusi 
nel dicembre del 2013, quando il fondo per prestiti 
è stato formalmente costituito.
Secondo la Commissione, anche entro il range mas -
simo di queste stime, l’importo dei fondi rimanenti 
per le sovvenzioni (tra il 70% e il 90%) è alquanto 
cospicuo.
Le risorse non utilizzate nel quadro degli strumenti 
finanziari possono essere riprogrammate per altre 
forme di assistenza.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 31, 38 e 39.
40
La Commissione ha agito conformemente alle regole.
La Commissione fa osservare che, nel caso di una 
spesa inferiore, gli Stati membri devono restituire 
i fondi ai programmi, il che aumenta il rischio di 
disimpegno per l’anno in cui viene effettuata la 
riprogrammazione.
Cfr. anche le risposte della Commissione al paragrafo 
31 e il riquadro 4.
41
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 31.
42
La Commissione fa osservare che la determinazione 
del mercato potenziale viene effettuata ex ante, men -
tre gli strumenti possono operare entro la chiusura dei 
PSR e nell’ambito di mercati finanziari e di condizioni 
economiche mutevoli. La situazione degli strumenti 
finanziari operanti a livello di UE è analoga.
Risposte della Commissione 51
46
La Commissione fa notare che nella legislazione 
dell’UE per il periodo 2007-2013 manca una defini -
zione europea di coefficiente di esposizione al rischio.
Per il periodo di programmazione 2014-2020, la valuta -
zione del coefficiente di esposizione al rischio di cui 
all’articolo 42, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 
(UE) n. 1303/2013 come valutazione ex ante dei rischi, 
riflette la necessità di un adeguato contributo del pro -
gramma a copertura di perdite previste e impreviste 
su nuovi prestiti.
47
La Commissione ritiene che un fondo di garanzia che 
garantisce il 20% del portafoglio prestiti e che in defi -
nitiva presenta una percentuale di garanzie eseguite 
pari a solo l’1% sia, in realtà, un esempio di prestiti 
dalle prestazioni positive.
Il coefficiente di moltiplicazione dovrebbe essere 
calcolato caso per caso, ma il 20% in questo caso 
è alquanto basso e non dovrebbe sollevare il pro -
blema di un’eventuale sovracapitalizzazione (anche 
nel quadro generale degli aiuti di Stato un limite della 
garanzia del 25% può essere automaticamente esen -
tato dalla soglia di notifica, cfr. articolo 21 del regola -
mento generale di esenzione per categoria).
La Commissione ritiene inoltre che il basso livello di 
inadempienza sia anche indice della riluttanza del 
settore bancario a sostenere operazioni più rischiose.
48
La Commissione fa osservare che l’importo totale 
delle garanzie emesse ai beneficiari finali entro la fine 
del 2013 è pari a 249,6 milioni di euro, il che equivale 
a circa il 60% del contributo ai fondi.
La Commissione evidenzia che gli strumenti finanziari 
sottoposti a audit dalla Corte sono ancora attivi e pro -
seguiranno le loro attività nel 2014-2015.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 12 e 39.Un confronto ex post non significa che al momento 
della costituzione degli strumenti finanziari l’importo 
previsto fosse sovrastimato. Anche altre ragioni hanno 
giustificato il contributo del PSR al fondo, come quelle 
descritte al punto 42.
44
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 28.
Riquadro 6
Le risorse non utilizzate nel quadro degli strumenti 
finanziari possono essere riprogrammate per altre 
forme di assistenza.
Cfr. anche la risposta al paragrafo 31.
Per quanto concerne la Bulgaria, il potenziale d’inve -
stimento iniziale proposto dallo Stato membro è stato 
ridotto in seguito alla verifica della Commissione. Cia -
scuno Stato membro è responsabile della costituzione 
e dell’attuazione degli strumenti finanziari, nonché 
dell’esecuzione e dell’esame della valutazione ex ante. 
Non spetta alla Commissione fornire competenze spe -
cifiche regionali o nazionali per il calcolo di elementi 
tecnici specifici legati agli strumenti finanziari.
Per quanto riguarda la Romania, si veda la risposta 
della Commissione al paragrafo 43.
45
I mercati finanziari sono dinamici e possono fluttuare, 
come ha dimostrato la recente crisi economica e finan -
ziaria. Pertanto, le previsioni a lungo termine possono 
rivelarsi inaffidabili. Per questo motivo, a norma della 
legislazione dell’UE per il periodo di programmazione 
2014-2020, ciascuna valutazione ex ante può conte -
nere disposizioni su eventuali verifiche e aggiorna -
menti nel medio -lungo termine che tengano conto di 
potenziali cambiamenti delle condizioni di mercato.
Risposte della Commissione 52
58
Possono ancora essere erogati fondi nell’ambito di 
questi strumenti. La Commissione può confermare 
l’importo erogato ai beneficiari finali soltanto alla fine 
del periodo di programmazione.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 55.
59
Cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi 52 e 58.
60
La Commissione è del parere che l’utilizzo di fondi 
pubblici all’interno di mercati ben funzionanti (o 
di mercati che stanno ripristinando in modo signi -
ficativo il corretto funzionamento) debba essere 
valutato attentamente per evitare distorsioni della 
concorrenza.
Nel caso della Grecia, il fondo era stato costituito sol -
tanto alla fine del 2013, pertanto l’effettivo esborso ai 
beneficiari finali era iniziato soltanto a metà del 2014. 
Nel caso della Lituania, il sistema bancario era riuscito 
a ristabilire il normale flusso del credito alla fine del 
2012, rendendo le risorse del FEASR in parte superflue. 
La stessa cosa è avvenuta in Lettonia, dove il fondo 
aveva anche un orientamento specifico.
61
La legislazione dell’UE non impone agli Stati membri 
di utilizzare immediatamente le risorse rimborsate 
al fondo. Le modalità di rotazione vengono stabi -
lite nell’accordo di finanziamento e dipendono dalla 
situazione particolare e dal contesto in cui opera lo 
strumento finanziario. Gli Stati membri, ad esempio, 
potrebbero voler «raggruppare» le risorse rimborsate 
e lanciare uno strumento finanziario per un nuovo pro -
dotto finanziario o un nuovo traguardo. La legislazione 
2007-2013 consente il reimpiego delle risorse per gli 
strumenti finanziari per un periodo indefinito.
62
Per il periodo 2014-2020 è stato realizzato un sistema 
di monitoraggio e di rendicontazione migliorato, 
come previsto dalle disposizioni dell’articolo 46 del 
regolamento (UE) n. 1303/2013; tale sistema consente 
di valutare la performance in termini di effetto di leva 
e di rotazione.49
Questi metodi graduali sono stati adottati anche in 
Lituania e in Lettonia, dove sono stati costituiti fondi 
per prestiti.
52
La Commissione fa osservare che alcuni strumenti 
finanziari sono diventati operativi alla fine dell’audit 
e devono essere attuati ancora per due anni.
53
Il tasso di esborso medio calcolato per l’intera popola -
zione di strumenti finanziari non rispecchia la rapidità 
di attuazione di particolari fondi. Nel settore della 
politica di coesione un numero significativo di fondi 
è stato costituito soltanto nel 2012. Per questi fondi 
il basso tasso di assorbimento alla fine del 2012 non 
dovrebbe destare preoccupazioni.
Gli strumenti finanziari possono essere valutati in 
termini di effetti di rotazione soltanto alla fine del loro 
ciclo di vita, in special modo per gli strumenti costituiti 
alla fine del periodo di programmazione.
55
In realtà, la situazione nel mercato finanziario è miglio -
rata e si registrano meno insuccessi rispetto al passato 
(cfr. l’esempio citato al precedente paragrafo 47, dove 
una garanzia del 20  % ha registrato una percentuale di 
prestiti persi pari ad appena l’1  %).
56
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 55.
57
Queste modifiche hanno rispecchiato le esigenze 
effettive degli strumenti finanziari. Le risorse non 
utilizzate nel quadro degli strumenti finanziari sono 
state riprogrammate e utilizzate per altre forme di 
assistenza.
Risposte della Commissione 53
66
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 63-65.
67
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 60.
Riquadro 7
La Commissione ritiene che le stime dovrebbero 
tenere conto degli importi effettivi messi a disposi -
zione dei fondi in seguito alle modifiche più recenti al 
PSR, poiché influiscono sul calcolo dell’effetto leva.
68
La creazione di strumenti finanziari nell’ambito del 
FEASR ha rappresentato un concetto del tutto nuovo 
per taluni Stati membri, che ha richiesto un processo 
di apprendimento. I ritardi sono dovuti nella maggior 
parte dei casi alla novità degli strumenti della politica 
di sviluppo rurale, degli appalti pubblici e all’insorgere 
di questioni legate agli aiuti di Stato.
La Commissione ha svolto vaste attività di promozione 
e d’informazione sull’utilizzo degli strumenti finanziari 
nell’ambito dei comitati, delle reti, delle attività di for -
mazione e di sensibilizzazione, delle riunioni bilaterali 
con gli Stati membri e degli orientamenti globali in 
materia di sviluppo rurale.
Per il nuovo periodo di programmazione la Com -
missione ha fornito le indicazioni necessarie anche 
riguardo all’attuazione degli strumenti finanziari. In 
particolare, ha informato gli Stati membri delle varie 
opzioni disponibili per aiutare le autorità di gestione 
a fare un uso adeguato degli strumenti finanziari.
Nel periodo 2014-2020 i fondi già istituiti prosegui -
ranno, oppure potranno essere istituiti nuovi fondi 
sulla base dei modelli proposti dalla Commissione 
(come gli strumenti standardizzati)16. Si prevede che in 
questo modo si otterrà un calo significativo dei ritardi.
16 Regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 della 
Commissione, dell’11 settembre 2014, recante modalità di 
applicazione del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio per quanto concerne i termini e le 
condizioni uniformi per gli strumenti finanziari.63
Ottenere un elevato effetto di leva non è l’obiettivo 
primario degli strumenti finanziari. Gli strumenti finan -
ziari rappresentano il mezzo con cui il programma 
eroga sostegno ai beneficiari finali. Gli effetti prodotti 
dagli strumenti finanziari (di rotazione o di leva) costi -
tuiscono i vantaggi, non gli obiettivi stessi.
L’effetto leva, che può variare da un settore, da una 
regione o da un prodotto finanziario a un altro, 
dovrebbe essere stabilito nell’accordo di finan -
ziamento in relazione allo specifico strumento 
finanziario.
Per quanto concerne la partecipazione degli investitori 
privati, la Commissione desidera menzionare la nor -
mativa in materia di aiuti di Stato per quanto riguarda 
i finanziamenti con capitale di rischio (regolamento 
generale di esenzione per categoria) che richiede una 
certa partecipazione da parte di un investitore privato. 
La definizione della Commissione di meccanismo di 
leva include tutti i contributi (privati e pubblici), oltre 
ai fondi dell’UE.
64
La definizione di leva inclusa nel regolamento finan -
ziario afferma che, qualsiasi contributo pubblico, oltre 
al contributo dell’UE, conta come effetto leva.
Il FEASR non fa eccezione rispetto al resto dei fondi 
a gestione concorrente.
65
L’articolo 37, paragrafo 2, del regolamento (UE) 
n. 1303/2013 non fornisce alcuna definizione di effetto 
leva e in nessun caso va considerato come una deroga 
alle disposizioni del regolamento finanziario. L’articolo 
prescrive soltanto che la valutazione ex ante deve 
considerare l’effetto di leva previsto dalla costituzione 
degli strumenti finanziari. Per contro, l’articolo 39, 
paragrafo 5, dell’RDC, ad esempio, illustra un modo 
per calcolare l’effetto leva.
A norma delle disposizioni applicabili, l’obbligo di cofi -
nanziare la politica di sviluppo rurale è fissato a livello 
di programma. Le singole operazioni (come i fondi) 
possono beneficiare o meno di un cofinanziamento 
nazionale.
Risposte della Commissione 54
Per quanto riguarda il quadro 2014-2020, gli indicatori 
di performance sono definiti all’articolo 12 del regola -
mento (UE) n. 480/2014. Inoltre, gli Stati membri sono 
tenuti a riferire regolarmente in merito agli strumenti 
finanziari, come prescritto dall’articolo 46 del regola -
mento (UE) n. 1303/2013.
Risposta comune della Commissione ai 
paragrafi 72-75
Le modalità di liquidazione e di uscita devono essere 
definite dall’autorità di gestione nell’accordo di finan -
ziamento con il gestore del fondo, nel rispetto delle 
disposizioni pertinenti.
Nell’ambito della gestione concorrente, e in linea 
con il principio di sussidiarietà, la Commissione deve 
accertarsi che gli Stati membri istituiscano sistemi di 
gestione e di controllo adeguati.
Per il periodo 2007-2013 la Commissione ha fornito 
orientamenti a tutti gli Stati membri che ne hanno 
fatto richiesta. La Commissione sta attualmente pre -
parando orientamenti sulla chiusura dei programmi 
2007-2013.
La Commissione fornirà orientamenti rafforzati 
e migliorati per il periodo 2014-2020. Il rispetto delle 
norme giuridiche e degli orientamenti verrà verificato 
al momento della liquidazione dei conti.
77
Queste disposizioni non sono incluse nella legi -
slazione. La Commissione raccomanda agli Stati 
membri di conformarsi alle disposizioni incluse negli 
orientamenti.
Le interpretazioni divergenti sono state chiarite 
nell’ambito delle discussioni tenutesi in seno al comi -
tato per lo sviluppo rurale nel 2014.
78
Cfr. le risposte ai paragrafi 61 e 72-75.Riquadro 8
In taluni Stati membri il crac finanziario e la conse -
guente crisi economica hanno generato una situa -
zione di domanda insolvente (aziende in stato di 
fallimento o bancarotta). Questo, oltre ad altri fattori 
esterni, spiega i ritardi e il basso livello di utilizzo dei 
fondi.
69
La Commissione ritiene che la valutazione della per -
formance degli strumenti finanziari dovrebbe anche 
essere incentrata sul raggiungimento di risultati da 
parte degli strumenti finanziari cofinanziati, ivi inclusi 
gli effetti di rotazione e di leva. Inoltre, la valutazione 
dovrebbe considerare le varie situazioni che possono 
verificarsi. L’evoluzione dei valori per ciascun indica -
tore dovrà essere attentamente valutata rispetto al 
contesto. I valori degli indicatori, da soli, non sono in 
grado di descrivere la performance.
Gli strumenti finanziari sono un mezzo attraverso il 
quale il programma eroga aiuto ai beneficiari finali. Il 
principale indicatore di performance è quindi il con -
tributo che il programma ha erogato conformemente 
agli obiettivi del programma.
La Commissione ritiene che l’effetto di leva e l’effetto 
di rotazione siano correlati negativamente (quanto 
maggiore è la leva, tanto minore sarà la rotazione).
Inoltre, la Commissione fa riferimento a quattro indica -
tori di performance inclusi nell’articolo 12 del regola -
mento (UE) n. 480/2014.
70
La Commissione fa osservare che non vi erano indi -
catori comuni per gli strumenti finanziari nel QCMV 
2007-2013. Tuttavia, il QCMV prevede l’uso di indica -
tori aggiuntivi17, che devono essere definiti dagli Stati 
membri, per consentire il monitoraggio e la valuta -
zione delle specificità dei PSR. È necessario che vi sia 
un equilibrio tra la quantità di indicatori comuni che 
devono essere monitorati da tutti i PSR e gli indicatori 
aggiuntivi che, all’occorrenza, devono essere monito -
rati per alcuni PSR. Qualsiasi indicatore di performance 
dovrebbe essere concordato dall’autorità di gestione 
e dallo strumento finanziario.
17 Articolo 81, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio.
Risposte della Commissione 55
85
Il legislatore ha conferito alle autorità di gestione la 
responsabilità di esaminare la valutazione ex ante.
86
Oltre alle valutazioni ex ante obbligatorie e ai paga -
menti progressivi, la nuova legislazione contiene altre 
salvaguardie adeguate, volte ad attenuare questo 
rischio potenziale, quali il monitoraggio e una rendi -
contazione completa.
La Commissione fa osservare anche che, nel 75 % dei 
casi (9 su 12), i coefficienti di esposizione al rischio 
utilizzati si collocano tra 2 e 5.
Come regola generale, nel 2014-2020 il pagamento 
delle rate successive è condizionato dal precedente 
assorbimento di capitale.
87
Secondo la legislazione dell’UE, gli strumenti finanziari 
possono essere costituiti in qualsiasi momento del 
periodo di programmazione 2014-2020. L’attuazione 
nel periodo 2014-2020 può iniziare subito dopo l’ado -
zione dei nuovi programmi e già nel 2015. Per esem -
pio, nel gennaio 2015 è stato adottato il PSR olandese 
2014-2020, che prevede anche la costituzione di uno 
strumento finanziario sostenuto dal FEASR18.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 68.
88
Gli strumenti finanziari dovrebbero fornire sostegno 
ai programmi in situazioni quali i fallimenti di mer -
cato e/o in condizioni di investimento non ottimali 
o di specifiche necessità di investimento. Continuare 
a sostenere i programmi in un mercato in cui l’inter -
vento pubblico non è più necessario, non è in linea 
con le norme in materia di aiuti di Stato e contravviene 
al principio della sana gestione finanziaria.
18 Si rimanda alla rispettiva presentazione sul sito http://www.
fi-compass.eu79
La Commissione fa notare che le risorse del FEASR rim -
borsate ai fondi dopo essere state utilizzate almeno 
una volta non sono più risorse dell’UE. Dopo la chiu -
sura, spetta agli Stati membri utilizzarle a beneficio 
di singole imprese, come stabilito dalla legislazione 
dell’UE, nel rispetto delle norme applicabili in materia 
di aiuti di Stato. Queste risorse possono anche essere 
utilizzate per altri strumenti finanziari.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 5, 33, 61 e 72-75.
80
La Commissione si sta assumendo le sue responsabi -
lità per quanto riguarda la chiusura dei PSR 2007-2013.
Qualsiasi attività che esuli dalla chiusura dei pro -
grammi e dal bilancio dell’UE rientra nella sfera di 
competenza degli Stati membri.
82
La Commissione ritiene che vi siano molte altre dispo -
sizioni giuridiche nella nuova legislazione, applicabili 
agli strumenti finanziari nel settore dello sviluppo 
rurale (per esempio, quelle in materia di controllo, 
ammissibilità della spesa, reimpiego dei fondi, stru -
menti finanziari combinati con sovvenzioni, possi -
bilità di nominare vari organismi come gestori dei 
fondi, incluse le opzioni disponibili per le autorità di 
gestione, selezione degli intermediari e dei beneficiari 
finali, costi di gestione e commissioni ecc.).
83
La Commissione ritiene che la nuova legislazione tratti 
in maniera adeguata la questione e mitighi i rischi 
potenziali.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 31 e 41.
84
Cfr. le risposte della Commissione al riquadro 4 e al 
paragrafo 31.
Risposte della Commissione 56
Per il periodo 2014-2020 esistono orientamenti 
comuni per le politiche a gestione concorrente sulle 
questioni legate agli strumenti finanziari ed è stata 
adottata la stessa impostazione per quanto riguarda 
l’accesso ai fondi nel quadro di tutte queste politiche.
Conclusioni e raccomandazioni
96
La Commissione fa osservare che gli strumenti finan -
ziari sono stati attuati in 7 Stati membri nel 2007/2013, 
il che rappresenta un miglioramento significativo 
rispetto al 2000/2006, periodo in cui solo due Stati 
membri vi hanno fatto ricorso.
Il quadro giuridico dell’UE per il periodo di pro -
grammazione 2007-2013 prevede ampia flessibilità 
nell’attuazione delle misure di sviluppo rurale. La 
Commissione ritiene che il quadro giuridico 2007-2013 
tenga conto delle specificità dello sviluppo rurale, 
e ciò si riflette negli strumenti finanziari sostenuti dal 
FEASR. Il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio 
e il regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commis -
sione definiscono il campo di applicazione e il settore 
d’intervento del FEASR, ivi incluse specifiche misure di 
sostegno19. Ciascuna misura di sviluppo rurale con -
tiene varie norme e disposizioni sull’ammissibilità, che 
devono essere rispettate dagli strumenti finanziari 
creati nell’ambito della misura e che dovrebbero far 
parte dell’accordo di finanziamento.
L’obbligo di effettuare un’adeguata valutazione ex 
ante delle perdite previste è stato introdotto nel 2011 
per quanto riguarda il cofinanziamento da parte del 
FEASR di operazioni che includono fondi di garanzia20.
19 Ad esempio il sostegno agli investimenti nei seguenti settori: 
l’ammodernamento delle aziende agricole, l’aggiunta di valore ai 
prodotti agricoli e della silvicoltura, la creazione e lo sviluppo di 
microimprese nelle zone rurali, la diversificazione in attività non 
agricole, le opere di sviluppo e di sistemazione rurale ecc.
20 Regolamento (UE) n. 679/2011 della Commissione, del 14.7.2011.Il termine del prodotto finanziario dipenderà princi -
palmente dal tipo d’investimento da sostenere. Un 
investimento a lungo termine in progetti infrastruttu -
rali avrà un ciclo di vita diverso rispetto a un investi -
mento a breve termine nel microcredito.
Cfr. anche le risposte ai paragrafi 43, 60 e al riquadro 5.
89
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 5.
90
Per quanto concerne il FEASR, la performance viene 
principalmente valutata attraverso le valutazioni. Le 
valutazioni intermedie relative al periodo di attua -
zione 2007-2013 sono arrivate troppo presto per poter 
valutare i risultati e la performance degli strumenti 
finanziari. Solo dopo un periodo sufficientemente 
lungo è possibile valutare l’impatto dello sviluppo 
rurale; pertanto, si prevedono ulteriori risultati nell’am -
bito delle valutazioni ex post effettuate dagli Stati 
membri, che verranno sintetizzate dalla Commissione 
nel 2017.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 70.
91
La partecipazione privata non viene considerata come 
effetto leva nel regolamento finanziario.
Il coefficiente di leva dipende dal tipo di strumento 
finanziario, dalla regione e dal tipo di progetti. 
Pertanto, l’obiettivo in termini di effetto di leva non 
può far parte di un quadro regolamentare. La Com -
missione sta attualmente preparando orientamenti in 
materia di leva.
95
Il sostegno a titolo del FEASR nel periodo 2007-2013 
viene fornito nell’ambito delle norme in materia di 
aiuti di Stato nel settore agricolo e in linea con il rego -
lamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio e il regola -
mento (CE) n. 1974/2006 della Commissione.
Cfr. anche le risposte della Commissione ai paragrafi 
35 e 37.
Risposte della Commissione 57
La Commissione ha inoltre avviato l’iniziativa 
«fi-compass», una piattaforma di assistenza tecnica 
globale che fornirà orientamenti metodologici e soste -
gno ad attività di sensibilizzazione alla Commissione, 
agli Stati membri e ai soggetti interessati nel settore 
degli strumenti finanziari sostenuti dai fondi SIE nel 
periodo 2014-202023. Quale parte del programma di 
lavoro, «fi -compass» svilupperà anche prodotti speci -
fici per il FEASR.
98
Secondo i principi di sussidiarietà e di gestione con -
corrente, la costituzione degli strumenti finanziari, la 
loro attuazione e l’analisi della domanda rientrano 
nella competenza degli Stati membri.
La creazione di strumenti finanziari nell’ambito del 
FEASR ha rappresentato un concetto del tutto nuovo 
per taluni Stati membri, che ha richiesto un processo 
di apprendimento. La Commissione ha svolto intense 
attività di promozione e d’informazione sull’utilizzo 
degli strumenti finanziari nell’ambito dei comitati, 
delle reti, delle attività di formazione e di sensibiliz -
zazione, delle riunioni bilaterali con gli Stati membri 
e degli orientamenti globali in materia di sviluppo 
rurale. 
La Commissione ritiene che la nuova legislazione offra 
sufficienti incentivi (ad esempio, una percentuale di 
cofinanziamento più elevata24, un cofinanziamento 
nazionale erogato successivamente nel periodo di 
attuazione, il prefinanziamento degli investimenti 
anziché il rimborso della spesa sostenuta nel caso 
delle sovvenzioni) e che gli incentivi legati agli 
investimenti (ad esempio, una diversa ammissibilità 
dell’IVA25, l’ammissibilità del capitale di esercizio26) 
offrano sufficienti vantaggi rispetto alle sovvenzioni.
23 Per ulteriori informazioni visitare il sito http://www.fi -compass.eu
24 A norma dell’articolo 59, paragrafo 4, lettera d) del regolamento 
(UE) n. 1305/2013, il tasso di partecipazione applicabile alla misura 
interessata verrà maggiorato di un ulteriore 10 % per i contributi 
agli strumenti finanziari di cui all’articolo 38, paragrafo 1, lettera b) 
del regolamento (UE) n. 1303/2013, e sarà pari al 100 % per gli 
strumenti finanziari a livello dell’Unione di cui all’articolo 38, 
paragrafo 1, lettera a) del regolamento (UE) n. 1303/2013. Un 
approccio simile viene adottato per i contributi agli strumenti 
finanziari da parte del FESR e del Fondo di coesione.
25 Articolo 37, paragrafo 11, del regolamento (UE) n. 1303/2013.
26 Articolo 45, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 1305/2013.Per quanto riguarda il periodo di programmazione 
2014-2020, l’esecuzione di una valutazione ex ante 
è obbligatoria per qualsiasi operazione comprendente 
strumenti finanziari cofinanziati dal FEASR21. La legi -
slazione prevede incentivi all’utilizzo degli strumenti 
finanziari per gli Stati membri e offre loro la possibilità 
di avviare immediatamente tali strumenti sulla base 
di modelli pronti per l’attuazione, come i modelli già 
consolidati. La Commissione sta inoltre offrendo agli 
Stati membri e alle parti interessate gli orientamenti 
necessari e continuerà a farlo per il resto del periodo 
2014-2020.
97
La Commissione ritiene che il quadro giuridico per il 
periodo di programmazione 2014-2020 risponda in 
maniera adeguata alle questioni sollevate dalla Corte.
La questione della sovracapitalizzazione è affrontata 
dalle disposizioni dell’articolo 41 del regolamento (UE) 
n. 1303/2013, che ha introdotto i pagamenti progres -
sivi come regola generale per tutti gli strumenti finan -
ziari nel periodo 2014-2020, in base al raggiungimento 
di risultati concreti dell’esborso.
Le questioni chiave riguardanti la performance sono 
adeguatamente affrontate nel monitoraggio degli 
strumenti finanziari sostenuti dai fondi SIE, come defi -
nito nell’articolo 46 del regolamento (UE) n. 1303/2013. 
Inoltre, la Commissione mette in evidenza quattro 
indicatori di performance, previsti dall’articolo 12 del 
regolamento (UE) n. 480/2014.
Per incoraggiare l’utilizzo degli strumenti finanziari 
la Commissione ha altresì rafforzato la cooperazione 
nel settore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 
con la Banca europea per gli investimenti (BEI) e ha 
siglato un memorandum d’intesa il 14 luglio 201422. 
Tale cooperazione include la possibilità di attingere 
alle esperienze e alle conoscenze acquisite dal gruppo 
BEI in materia di strumenti finanziari e di applicarle al 
settore dello sviluppo rurale.
21 Articolo 37, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013. 
22 Cfr. la dichiarazione 14/225 del 14.7.2014.
Risposte della Commissione 58
Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
in parte è già attuata.
La piattaforma di assistenza tecnica relativa ai fondi 
SIE, «fi -compass», fornisce orientamenti generali e spe -
cifici per ciascun fondo in materia di valutazioni ex 
ante. Ciò include anche l’insieme del FEASR, nonché 
settori specifici come l’agricoltura e la silvicoltura.
100
La Commissione precisa che la performance viene 
principalmente valutata tramite le valutazioni. Solo 
dopo un periodo sufficientemente lungo è possibile 
valutare l’impatto dello sviluppo rurale; pertanto, si 
prevedono ulteriori risultati nell’ambito delle valu -
tazioni ex post effettuate dagli Stati membri, che 
verranno sintetizzate dalla Commissione nel 2017.
In allegato alle relazioni annuali sui progressi compiuti 
le autorità di gestione hanno fornito informazioni 
specifiche su operazioni che includono gli strumenti 
finanziari, come ad esempio l’effetto di leva e la 
performance.
La Commissione ritiene di aver svolto in maniera ade -
guata la propria funzione di controllo.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
in parte è già attuata.
La Commissione ha fornito modelli standard per 
i fondi di garanzia e i fondi per prestiti nel settore 
dello sviluppo rurale. Nell’ambito della piattaforma di 
assistenza tecnica relativa ai fondi SIE, «fi -compass», 
la Commissione sta attualmente esaminando la 
possibilità di creare un altro modello, ad esempio per 
l’efficienza energetica e le energie rinnovabili, la cui 
consegna è prevista per la fine del 2015.
Per quanto concerne la cooperazione con il gruppo 
BEI, la Commissione ha siglato uno specifico memo -
randum d’intesa riguardo alla cooperazione nel 
settore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, nell’am -
bito del quale la BEI dovrebbe mettere a disposizione 
degli Stati membri uno specifico sistema di strumenti 
finanziari da attuarsi nel contesto del FEASR. Un 
evento specifico su questo memorandum d’intesa 
è già in programma per il 23 marzo 2015.Nel 2014-2020 i fondi già istituiti proseguiranno, 
oppure potranno essere istituiti nuovi fondi sulla base 
dei modelli proposti dalla Commissione (come gli 
strumenti standardizzati)27.
Il legislatore ha definito gli strumenti finanziari come 
un tipo di sostegno, nei periodi di programmazione 
2007-2013 e 2014-2020, per l’attuazione di specifiche 
misure di sviluppo rurale.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta di identificare le sfide, le 
caratteristiche e gli ostacoli specifici per la costitu -
zione di strumenti finanziari nell’ambito del FEASR.
Tale analisi verrà effettuata nel quadro delle attività 
di «fi -compass», una piattaforma di assistenza tec -
nica globale che fornisce orientamenti metodologici 
e sostegno ad attività di sensibilizzazione alla Com -
missione, agli Stati membri e ai soggetti interessati nel 
settore degli strumenti finanziari sostenuti dai fondi 
SIE nel periodo 2014-202028.
I restanti elementi della raccomandazione sono rivolti 
agli Stati membri.
99
Secondo i principi di sussidiarietà e di gestione con -
corrente, la costituzione degli strumenti finanziari, la 
loro attuazione e l’analisi della domanda rientrano 
nella competenza degli Stati membri.
Gli strumenti finanziari devono disporre di una certa 
liquidità per garantire investimenti regolari nelle 
imprese.
27 Regolamento di esecuzione (UE) n. 964/2014 della 
Commissione, dell’11 settembre 2014, recante modalità di 
applicazione del regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio per quanto concerne i termini e le 
condizioni uniformi per gli strumenti finanziari.
28 Per ulteriori informazioni visitare il sito http://www.fi -compass.eu
Risposte della Commissione 59
Per il periodo 2007-2013 la Commissione ha fornito 
orientamenti a tutti gli Stati membri che ne hanno 
fatto richiesta. Gli orientamenti sulla chiusura dei 
programmi di sviluppo rurale 2007-2013 sono stati 
adottati nel 201529. Il rispetto delle norme giuridiche 
e degli orientamenti verrà verificato al momento della 
liquidazione dei conti.
La Commissione fornirà orientamenti rafforzati 
e migliorati per il periodo 2014-2020.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
purché le regole per la chiusura dei programmi di 
sviluppo rurale 2007-201330 rientrino nel suo campo di 
applicazione.
La Commissione fa osservare che, secondo la legisla -
zione UE applicabile per il periodo 2007 -2013, è com -
pito degli Stati membri formulare precise disposizioni 
di attuazione operative e adeguate strategie di uscita 
per ciascuno strumento di ingegneria finanziaria.
29 C(2015) 1399 final del 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final del 5.3.2015.101
I mercati finanziari sono dinamici e possono fluttuare, 
come dimostrato dalla recente crisi economica e finan -
ziaria. Pertanto, le previsioni a lungo termine possono 
rivelarsi inaffidabili. Per questo motivo, a norma della 
legislazione dell’UE per il periodo di programmazione 
2014-2020, ciascuna valutazione ex ante può conte -
nere disposizioni su eventuali verifiche e aggiorna -
menti nel medio -lungo termine che tengano conto di 
potenziali cambiamenti delle condizioni di mercato.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione, che 
è attualmente in fase di attuazione.
Le norme transitorie per il periodo 2007-2013 sono 
state adottate.
Per quanto concerne il periodo 2014-2020, le discus -
sioni con gli Stati membri si terranno quando la chiu -
sura del periodo 2014-2020 sarà prossima e le norme 
transitorie dovranno essere definite.
Nel 2014 la Commissione ha fornito orientamenti alle 
autorità di gestione riguardo agli strumenti finanziari 
nel quadro dei programmi dei fondi SIE 2014-2020.
Raccomandazione 5
Questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri.
103
La Commissione fa osservare che è compito delle 
autorità nazionali assicurare che le singole operazioni 
siano attuate in conformità delle disposizioni giuridi -
che applicabili. La Commissione valuta le questioni 
legate agli strumenti finanziari nel corso delle sue 
missioni di audit.
La legislazione applicabile dell’UE per il periodo 2007-
2013 stabilisce che le modalità di liquidazione e di 
uscita devono essere definite dall’autorità di gestione 
nell’accordo di finanziamento con il gestore del fondo, 
nel rispetto delle disposizioni pertinenti. Nell’ambito 
della gestione concorrente, e in linea con il principio 
di sussidiarietà, la Commissione deve accertarsi che 
gli Stati membri istituiscano sistemi di gestione e di 
controllo adeguati.

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La Corte ha esaminato l’efficacia degli strumenti finanziari 
(Fondi per prestiti e Fondi di garanzia) nel settore dello 
sviluppo rurale nel periodo 2007-2013 e le loro potenzialità 
per il periodo 2014-2020. Ha rilevato che tali strumenti sono 
stati inefficaci, principalmente perché sovracapitalizzati 
e perché non hanno esplicato appieno le loro potenzialità in 
termini di effetto di leva ed effetto di rotazione. Per il 
periodo 2014-2020, nonostante i  miglioramenti introdotti 
dalla normativa in materia, la Corte ha concluso che sarà 
comunque estremamente difficile riuscire ad ottenere 
l’impatto desiderato.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA