Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci /* COM/2002/0054 def. - COD 2002/0038 */



Gazzetta ufficiale n. 126 E del 28/05/2002 pag. 0354 - 0358



Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci (presentata dalla Commissione) INDICE RELAZIONE Introduzione e riassunto Capitolo 1: Insegnamenti del programma PACT (1997 - 2001) Capitolo 2: Identificazione degli obiettivi: attuali sviluppi ed esigenze di mercato Capitolo 3: Il programma Marco Polo: un nuovo concetto destinato a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci Capitolo 4: Sussidiarietà e proporzionalità Capitolo 5: Consultazione esterna Capitolo 6: Commenti ai singoli articoli Allegato I: Sunto della valutazione indipendente del programma PACT Allegato II: Metodo impiegato dalla Commissione per il calcolo dell'ecoincentivo RELAZIONE Introduzione e riassunto La presente proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio figura fra quelle previste dal programma di lavoro della Commissione per il 2001 (rif. 2001/175). L'adozione del programma è stata annunciata nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" del 12 settembre 2001 [1]. [1] Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" del 12 settembre 2001 (COM2001(370) def., pag. 46). Tenuto conto delle positive esperienze registrate nell'ambito del programma PACT [2], appare opportuno istituire uno strumento pratico ed orientato al mercato, che permetta alla Commissione di combattere la congestione nel settore del trasporto merci su strada nonché di perseguire l'ambizioso obiettivo di migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso. La presente proposta è volta ad istituire un simile strumento. Essa trova il suo fondamento negli articoli 71 ed 80 del trattato CE. [2] GU L 177 del 14.10.1998, pag. 1. La relazione presenta innanzitutto gli insegnamenti tratti dalle esperienze facenti capo al programma PACT, che si concluderà alla fine del 2001. La valutazione esterna del programma costituisce un importante punto di partenza per impostare le future attività volte a promuovere il passaggio di una parte del traffico merci dalla strada ad altri modi. Perché tale passaggio possa avvenire in modo ottimale, occorre analizzare gli sviluppi registrati nei diversi segmenti di mercato evidenziandone le specifiche difficoltà. Il programma Marco Polo, oggetto della presente proposta, è stato sviluppato a partire da tale analisi. Il suo scopo principale è quello di ridurre la congestione stradale e migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso, dirottando parte del traffico merci dal trasporto stradale verso il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne. Il programma si propone di promuovere in tal modo l'evoluzione della politica dei trasporti nella direzione auspicata dal Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". Come già il programma PACT, anche Marco Polo intende promuovere azioni a carattere commerciale nel mercato dei servizi di trasporto merci. Si tratta di un sostegno di tipo diverso rispetto a quello offerto dai programmi di ricerca e sviluppo e dal programma concernente le reti transeuropee. Marco Polo sosterrà infatti progetti di trasferimento fra modi in tutti i segmenti del mercato dei trasporti e non solo in quello dei trasporti combinati. Il programma consentirà inoltre di finanziare azioni che coinvolgono paesi candidati all'adesione all'Unione europea. In ottemperanza al principio di sussidiarietà esso si focalizzerà tuttavia su progetti internazionali più che non su quelli nazionali. Il programma prevede tre grandi ambiti d'intervento. * Sostegno alla fase di avviamento di nuovi servizi di trasporto merci non stradale, aventi buone prospettive di diventare redditizi nel medio termine ("azioni di trasferimento fra modi"). * Sostegno per l'avvio di servizi o strutture, destinati al trasporto merci, di interesse europeo ("azioni catalizzatrici"). * Incentivi volti a stimolare comportamenti cooperativi nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci ("azioni comuni di apprendimento"). Obiettivo principale del programma Marco Polo è quello di trasferire verso modi alternativi una percentuale di merci pari al previsto tasso di crescita dei trasporti internazionali su strada. Il programma sosterrà le importanti iniziative previste dalle politiche relative al settore del trasporto merci fino all'anno 2010 e la sua durata è pertanto limitata alla fine di tale anno. Per permetterne l'adattamento agli eventuali (ed attualmente non prevedibili) mutamenti negli sviluppi del mercato saranno adottati opportuni meccanismi di flessibilità. Capitolo 1: Insegnamenti del programma PACT (1997 - 2001) 1. Perché il programma proposto risulti il più possibile efficace ed efficiente a livello comunitario, è fondamentale esaminare attentamente i programmi di promozione attualmente in vigore. Alcuni elementi del programma PACT si sono dimostrati estremamente validi, altri invece andranno abbandonati o adattati all'evoluzione dei mercati ed ai mutati requisiti delle nuove politiche. Nel capitolo 1 vengono presentati gli insegnamenti tratti dal programma PACT (1997 - 2001). 2. Nel capitolo 1 e nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)" viene inoltre presentata la relazione sullo stato di attuazione del programma, prevista dall'articolo 13 del regolamento (CE) n. 2196/98. Obiettivi e presupposti del programma PACT 3. Obiettivo del programma PACT è quello di incoraggiare il ricorso al trasporto combinato, grazie ad iniziative di sostegno innovative ed orientate al mercato destinate al settore dei servizi per il trasporto combinato. Un maggior ricorso al trasporto combinato dovrebbe idealmente contribuire a rendere il sistema dei trasporti più sostenibile. 4. Le azioni previste devono essere legate al trasporto combinato, come stabilisce l'articolo 2 del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio. Esse devono inoltre avere dimensione internazionale, sia in termini di copertura geografica che di consorzio promotore. Esse devono infine risultare innovative sia in termini di tecnologia che di percorsi. Le azioni promosse non devono falsare la concorrenza fra modi diversi da quello stradale. 5. La dotazione di bilancio del programma PACT è relativamente modesta ed ammonta a 35 milioni di euro per tutto il quinquennio in cui il programma sarà in vigore. A tutto il 30 settembre 2001 risultano impegnati [3] 30 milioni di euro. Per accelerare in modo sostanziale il passaggio al trasporto combinato, le modeste risorse disponibili devono essere soprattutto destinate a finanziare azioni pilota nel settore, ovvero azioni ad "effetto valanga" o ad alto "potenziale di riproduzione". Il loro effetto verrà in tal modo moltiplicato, accrescendone gli effetti in termini di trasferimento fra modi. [3] Compresi 7,5 milioni di euro di impegni preliminari per il 2001. 6. Il programma presume inoltre che il trasporto combinato possa risultare redditizio e competitivo rispetto a quello stradale entro tempi relativamente brevi, dopo aver ricevuto per un breve periodo aiuti per la fase di avviamento. Risultati quantitativi 7. Nel periodo compreso fra il 1997 ed il 30 settembre 2001, il programma PACT ha finanziato nuovi progetti per un totale di 30 milioni di euro. Fra il 1997 ed il 2001 sono state complessivamente finanziate azioni per circa 120 milioni di euro. Nel corso delle cinque procedure di selezione organizzate fra il 1997 ed il 2001, sono stati complessivamente richiesti finanziamenti per 203 milioni di euro. 8. Il programma PACT comprende attualmente 92 azioni. Sono ancora in fase di negoziazione i contratti relativi alle 11 nuove azioni selezionate nella tornata 2001. Delle restanti 81 azioni 65 possono tecnicamente considerarsi concluse, mentre 16 sono tuttora in atto. La seguente tabella riassume la ripartizione dei finanziamenti fra i diversi modi. >SPAZIO PER TABELLA> 9. Le percentuali di successo dei 65 progetti PACT tecnicamente conclusi in data 30 settembre 2001 sono riportate di seguito. >SPAZIO PER TABELLA> 10. Informazioni più esaustive sulle azioni PACT intraprese fra il 1997 ed il 2001 sono contenute nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)", adottato contemporaneamente alla presente relazione. 11. Due importanti conclusioni possono a questo punto essere tratte. * Avviare e mantenere a regime azioni innovative in materia di intermodalità è un'impresa non priva di rischi. * Il successo commerciale dei nuovi servizi non è sempre garantito, nemmeno se sono inizialmente disponibili finanziamenti pubblici. Gli aiuti alla fase di avviamento possono tuttavia contribuire, e spesso lo fanno, a lanciare progetti di trasporto che acquisiscono in un secondo tempo una propria autonoma redditività. La valutazione esterna del programma PACT 12. Conformemente al disposto dell'articolo 13 del regolamento (CE) n. 2196/98, la Commissione ha fatto elaborare una valutazione esterna del programma PACT per il periodo 1997 - 1999. Tale valutazione si è conclusa nel dicembre 2000. Le principali conclusioni tratte sono indicate di seguito. * La maggior parte delle misure promosse dal programma PACT risultano, in termini di riduzione delle emissioni di biossido di carbonio, efficaci rispetto ai costi sostenuti anche se non vengono "riprodotte". * È difficile garantire la redditività dei progetti intermodali, anche nei casi in cui sono concessi gli aiuti alla fase di avviamento previsti da PACT. Ciò e dovuto alle condizioni, difficili benché stimolanti, che caratterizzano il mercato del trasporto combinato in Europa. * Pretendere che le iniziative risultino nel contempo innovative dal punto di vista tecnologico o logistico e redditizie dal punto di vista commerciale rischia, tenuto conto delle attuali condizioni di mercato, di esporre i progetti a rischi eccessivi e quindi al fallimento. * È stato naturalmente importante per i partecipanti poter godere del sostegno finanziario comunitario. Essi hanno inoltre dichiarato che l'impegno assunto a fronte del contratto PACT sottoscritto con la Commissione ed il sostegno politico ed operativo fornito nel corso del programma si sono dimostrati elementi essenziali per il raggiungimento degli obiettivi del progetto. 13. Nel corso della valutazione sono state avanzate le raccomandazioni indicate di seguito. * Eliminare il finanziamento degli studi di fattibilità preliminari ai progetti operativi; parte dei finanziamenti dovrebbe essere invece destinata a studi di natura generica sulle possibilità di mercato. * Rafforzare gli aspetti legati alla diffusione del programma di promozione grazie allo sviluppo, a livello di programma, di una strategia mirata che incentivi la riproduzione delle azioni pilota su più ampia scala. * La valutazione suggerisce inoltre di attivare alcuni progetti su grande scala, per contribuire a ridurre le barriere di mercato che ostacolano i trasporti intermodali in Europa. 14. Il riassunto della valutazione è allegato all'introduzione dell'annesso I. Conformemente a quanto previsto dell'articolo 13, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio, il testo integrale della valutazione è stato pubblicato dalla Commissione sul seguente sito Web: http://europa.eu.int/comm/transport /themes/land/ english/lt_28_en.html. 15. La presente proposta relativa la progetto Marco Polo, ha tenuto conto di tutte le raccomandazioni formulate nel corso della valutazione esterna. Conclusioni 16. Il programma PACT ha dimostrato che l'istituzione di nuovi servizi intermodali per il trasporto merci è un'impresa piuttosto rischiosa. I finanziamenti comunitari per la fase di avviamento appaiono pertanto ancora utili. La concessione di finanziamenti da parte della Comunità può essere considerata una buona scelta politica, in quanto la limitata incidenza finanziaria delle misure di avviamento nel campo dei trasporti intermodali rende tali misure efficaci rispetto al proprio costo per la società nel suo complesso. Se l'azione finanziata si mantiene redditizia, il sostegno concesso continua infatti a produrre effetti positivi oltre la scadenza del regime di aiuti. Lo stretto legame contrattuale fra la Commissione ed i beneficiari permette infine di personalizzare il modo in cui gli obiettivi devono essere raggiunti, con ottimi risultati in termini controllo e gestione dei progetti. È quindi opportuno che i finanziamenti continuino ad essere concessi a fronte di appositi contratti. 17. L'esperienza dimostra che imporre ai nuovi servizi di essere anche innovativi rischia di "sovraccaricare" gli obiettivi del progetto; appare pertanto opportuno dissociare i finanziamenti legati all'innovazione dagli aiuti alla fase di avviamento. Per migliorare ulteriormente l'efficacia dei finanziamenti comunitari rispetto al loro costo, il futuro programma dovrà prevedere meccanismi di diffusione più potenti. Tali conclusioni risultano in linea con le raccomandazioni formulate in occasione della valutazione esterna del programma PACT. Capitolo 2: Identificazione degli obiettivi: attuali sviluppi ed esigenze di mercato 18. Il presente capitolo identifica gli sviluppi e le esigenze di mercato di cui il programma deve tenere conto per risultare quanto più possibile efficace. 19. Per ridurre la congestione del trasporto stradale, il programma deve prendere in considerazione le seguenti alternative: ferrovia, trasporti marittimi a corto raggio, vie navigabili interne. Il trasporto merci per via aerea è più inquinante di quello su strada, senza contare che anche lo spazio aereo è pesantemente congestionato. Un programma volto a ridurre inquinamento e congestione in Europa non deve pertanto promuovere il trasporto aereo. Trasporto marittimo a corto raggio 20. I servizi di trasporto marittimo fra Stati membri risultano liberalizzati nella Comunità fin dagli anni '80. Il principio del libero cabotaggio marittimo è inoltre applicato fin dal 1993. L'ultima deroga temporanea a libero cabotaggio (concernente servizi da e per certe isole greche) scadrà nel 2004. 21. Negli anni '90 il trasporto marittimo a corto raggio è aumentato del 27%, quello su strada del 35%. Il trasporto marittimo a corto raggio presenta il maggior potenziale di crescita, soprattutto nel traffico fra Stati membri (ove il 50% delle merci è attualmente trasportato su strada). 22. Per avere successo, il trasporto intermodale marittimo a corto raggio deve risultare altrettanto pratico da utilizzare dei trasporti stradali individuali. Esso dovrebbe essere gestito e venduto tramite "sportelli unici". 23. Eventuali ostacoli allo sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio vanno affrontati e risolti in via prioritaria. Gli ostacoli finora identificati possono essere raggruppati nelle categorie indicate di seguito. * Il trasporto marittimo a corto raggio deve promuovere la propria immagine di elemento dinamico della catena intermodale. Occorre a tal fine promuovere una capillare informazione in merito all'impiego di tale modo ed alle sue moderne capacità. * Le catene intermodali che comprendono trasporti marittimi a corto raggio non sono ancora interoperabili: basti pensare alla mancanza di uniformità nelle unità di carico intermodali, alle lacune nella gestione logistica, alla laboriosa organizzazione delle catene intermodali ed all'elevato costo del trasporto marittimo a corto raggio di tipo "porta a porta". * La complessità dei documenti e delle procedure amministrative legati a tale tipo di trasporto non contribuiscono certo a renderlo un'alternativa competitiva alla strada. * I porti sono il punto di contatto fra terra e mare. Essi devono funzionare al meglio e offrire servizi di alto livello a tutti gli utilizzatori. I collegamenti con l'hinterland sono un altro elemento essenziale per il successo del traffico marittimo a corto raggio. Anche da questo punto di vista, la situazione attuale non è tale da garantire il trasporto marittimo a corto raggio riesca ad inserirsi in una catena veramente intermodale. Molti porti continuano peraltro a focalizzare i propri servizi sulle esigenze del traffico marittimo d'altura. Il che si traduce in condizioni non certo ottimali per quello a corto raggio. Ferrovia 24. Dal 1 luglio 1993, i servizi internazionali di trasporto combinato su rotaia hanno diritto di accesso alle reti degli altri Stati membri. Di fatto, tuttavia, i trasporti ferroviari merci continuano ad essere caratterizzati da strutture e servizi organizzati a livello nazionale. 25. Questa situazione, non certo ottimale, compromette in particolare le condizioni di interoperabilità in termini di materiale, infrastrutture, sistemi di comunicazione e regole operative fra le diverse reti nazionali. La mancanza di interoperabilità ostacola anche la creazione di un effettivo mercato interno per il trasporto ferroviario e la Commissione affronta in maniera determinata questa situazione. Dal punto di vista commerciale, la giustapposizione delle reti nazionali comporta la posizione di forza sul loro territorio delle ferrovie nazionali preesistenti. In concomitanza con i bassi tassi di redditività caratteristici del settore, ciò crea potenti barriere all'ingresso. Le notevoli differenze nei sistemi di tariffazione per l'uso delle infrastrutture e la mancanza di un mercato europeo dei servizi di trazione e locomozione, rallentano ulteriormente lo sviluppo del mercato ferroviario. 26. I servizi ferroviari di trasporto merci, soprattutto se svolti a livello internazionale, devono migliorare il proprio livello di qualità in termini di puntualità e flessibilità. Alla fine del 2000, solo il 50% dei treni merci internazionali impiegati per il trasporto combinato lungo i percorsi transalpini dell'Europa centrale risultava in orario. La metà dei treni è dunque in ritardo. Il fatto che le compagnie ferroviarie non dispongano di una strategia di mercato a livello europeo, non permette loro di cooperare per elaborare progetti di portata europea per lo scambio di dati operativi o sistemi di monitoraggio (tracking and tracing) moderni ed efficienti. Le compagnie ferroviarie difficilmente riescono pertanto ad assicurare un livello di qualità conforme alle aspettative dei propri clienti, che tendono quindi ad abbandonare la ferrovia per la strada. 27. Con l'entrata in vigore, il 15 marzo 2001, della direttiva sulle infrastrutture ferroviarie, il quadro normativo di riferimento per le ferrovie europee ha avviato una sostanziale trasformazione. È previsto un periodo transitorio durante il quale i fornitori di servizi internazionali per il trasporto merci su rotaia avranno accesso illimitato a tutta la rete ferroviaria transeuropea per il trasporto merci (TERFN). Entro il 2008 essi avranno inoltre accesso a tutta la rete ferroviaria europea per il trasporto merci. La citata direttiva armonizza inoltre le condizioni di accesso alle infrastrutture ferroviarie europee, ad esempio in materia di allocazione delle linee, di oneri per l'uso dell'infrastruttura, di concessione di licenze ferroviarie e di certificazione della sicurezza. L'accesso al mercato del trasporto passeggeri e di quello merci a livello nazionale continua invece ad essere regolato da norme nazionali. Il nuovo quadro regolamentare è completato da misure destinate a migliorare il livello di interoperabilità tecnica ed operativa dei sistemi ferroviari convenzionali appartenenti alle reti transeuropee, in applicazione della direttiva sull'interoperabilità di recente adozione (direttiva 2001/16/CE). Con ogni probabilità il mutato quadro regolamentare, volto a garantire una maggior apertura del mercato, influenzerà profondamente le strutture del settore ferroviario. Tale mutamenti favoriranno infatti la concorrenza fra i diversi operatori, rendendo il settore nel suo complesso più competitivo rispetto ad altri modi di trasporto. In assenza di una vera concorrenza tra gli operatori di servizi ferroviari già insediati, il settore del trasporto merci su rotaia non potrà apportare il proprio contributo al più ampio obiettivo strategico della Comunità in materia di mobilità sostenibile. Navigazione interna 28. L'accesso al mercato della navigazione interna è stato liberalizzato nel gennaio 2000. I servizi intermodali di navigazione interna sono cresciuti a ritmo sostenuto, soprattutto nel sistema idroviario del Reno. Esistono inoltre promettenti segnali di ulteriore razionalizzazione del settore, come ad esempio la costituzione di sistemi hub-and-spoke per le vie navigabili interne o di servizi di navigazione interna a corto raggio. 29. La mancanza di armonizzazione delle regole tecniche applicabili alle navi della navigazione interna e dei certificati di conducente per l'insieme delle idrovie della rete comunitaria continuano a rappresentare un ostacolo per il funzionamento del mercato unico nel settore in questione. L'esistenza di numerosi accordi bilaterali fra Stati membri e paesi terzi riduce inoltre la possibilità di imporre limitazioni all'offerta di servizi nel settore delle vie navigabili interne. 30. La mancanza di attrezzature intercambiabili (soprattutto le unità di carico) per il trasporto sulle vie navigabili e per ferrovia nonché in quello marittimo a corto raggio, limita la competitività delle vie navigabili interne nella catena intermodale di trasporto. I porti interni devono inoltre evolvere per diventare vere e proprie piattaforme logistiche a tutti gli effetti. Bisogna adoperarsi per meglio integrare le infrastrutture delle vie navigabili con quelle degli altri modi e si devono migliorare le interconnessioni mediante sistemi interoperabili di trasbordo redditizi. Come il trasporto marittimo a corto raggio, anche la navigazione interna deve infine profilarsi in maniera più dinamica. Terminali intermodali 31. Il mercato dei terminali è orami totalmente liberalizzato nell'UE, in applicazione dei principi di stabilimento e di prestazione dei servizi sanciti dal trattato. Gran parte dei terminali continuano tuttavia ad operare solo a livello regionale o locale. 32. Mentre nelle grandi infrastrutture, talvolta dotate di nuove tecnologie destinate a velocizzare le operazioni di trasbordo, non si sono realizzati gli attesi guadagni di efficienza, terminali più piccoli e relativamente modesti hanno invece avuto un certo successo. Appare quindi fondamentale garantire che le dimensioni e la struttura del terminale siano commisurati alla sua funzione (regionale, internazionale, hub). 33. Diversi studi hanno dimostrato che la gestione dei terminali può ulteriormente essere migliorata, sia intervenendo sulla movimentazione vera e propria, sia sulle operazioni precedenti e successive al transito e sui sistemi di comunicazione fra diversi modi. Tecnologie dell'informazione 34. Esistono oggi numerosissimi sistemi elettronici di comunicazione ed informazione. Alcuni di essi sono sistemi chiusi, cui può accedere un numero limitato di utilizzatori. Altri presentano invece un maggior livello di apertura. Per ovviare in parte alle diversità dei diversi sistemi, sono state costituite interfacce in grado di tradurre i diversi messaggi, rendendoli così interoperabili. Lo scambio di dati, essenziale nella catena del trasporto intermodale, rimane tuttavia un'operazione ancora troppo complessa e macchinosa. Trasporto stradale 35. La liberalizzazione nel settore dei trasporti stradali è stata completata il 1° luglio 1998. Grazie al libero gioco delle forze di mercato, il settore del trasporto stradale è diventato ancor più innovativo e competitivo sia in termini di prestazioni che di attrezzature. I trasporti su strada sono inoltre stati favoriti dai mutati schemi di produzione legati alla crescente globalizzazione, che privilegiano mezzi di trasporto rapidi e flessibili dalle limitate capacità di carico. Tale evoluzione nelle tecniche produttive ha viceversa reso più difficile mantenere competitivi e redditizi i servizi intermodali. Il trasporto stradale scarica infine parte dei propri costi sulla società, godendo in tal modo di un ulteriore vantaggio competitivo (peraltro sleale). 36. Il settore dei trasporti internazionali combinati su rotaia ha molto sofferto per la pressione competitiva esercitata dalla strada. I prezzi dei trasporti ferroviari internazionali sono fortemente cresciuti dal 1998 mentre la qualità dei servizi offerti è diminuita. La ferrovia ha di conseguenza ulteriormente perduto clienti in favore della strada. Il trasporto marittimo a corto raggio e quello lungo le vie navigabili interne hanno invece mantenuto un notevole tasso di crescita fino alla fine degli anni '90. Conclusioni 37. Dal quadro delineato nei precedenti paragrafi possono essere tratte tre conclusioni. * Primo, il quadro regolamentare che regola l'accesso ai mercati del trasporto merci non stradale è stato in gran parte realizzato o lo sarà entro breve. * Secondo, tutti i modi alternativi alla strada presentano barriere all'ingresso di natura reale, commerciale o operativa che devono essere eliminate se si vuole sfruttare appieno il potenziale dei relativi mercati. * Terzo, per disporre di una catena di trasporto merci intermodale di alta qualità vanno affrontati anche le mancanze ed i problemi specifici dei diversi modi che ve ne fanno parte. Capitolo 3: Il programma Marco Polo: un nuovo concetto destinato a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci Il quadro in cui si inserisce la politica 38. Fin dal 1975 la politica del trasporto combinato ha cercato di incoraggiare il passaggio del traffico merci dalla strada a modi alternativi (ferrovia, vie navigabili interne e successivamente trasporti marittimi a corto raggio). La ragione alla base di tale scelta era e resta la volontà di migliorare le prestazioni ambientali ed il livello di sicurezza del sistema dei trasporti nel suo complesso. Arginare gli impatti negativi, presenti e futuri, di un traffico stradale in costante crescita costituisce una delle principali preoccupazioni della politica comunitaria dei trasporti. Il Consiglio europeo di Gothenburg del giugno 2001 ha posto il riequilibrio fra i modi al centro della strategia di sviluppo sostenibile. 39. In mancanza di opportuni interventi, il traffico merci su strada nell'Unione europea è destinato ad aumentare del 50% entro il 2010. Il traffico transfrontaliero dovrebbe dal canto suo raddoppiarsi entro il 2020 [4]. In termini di traffico transfrontaliero merci, ciò dovrebbe dunque comportare un aumento annuo di circa 12 miliardi di tonnellate/chilometro [5]. Con le logiche ripercussioni in termini di congestione, inquinamento e incidenti. Il costo socioeconomico legato al trasporto di questi ulteriori 12 miliardi di tonnellate chilometro lungo le strade europee è stato quantificato in oltre 3 miliardi di euro all'anno [6]. [4] Relazione finale del progetto SCENES (European Transport Scenarios) finanziato nell'ambito del quarto programma quadro di ricerca in materia di trasporto. (Cfr. http://europa.eu.int/comm/transport/extra/home.html). [5] Per tonnellate al chilometro si intende il trasporto di una tonnellata (1 000 kg) di merci per un chilometro. [6] RECORDIT - External cost calculations for selected corridors. Elaborato di progetto n. 4 (progetto finanziato nell'ambito del quinto progetto quadro di ricerca). 40. Una simile situazione è chiaramente insostenibile. Per assorbire la crescita prevista, occorre fare ricorso alle alternative al trasporto stradale in modo molto più incisivo e sistematico di quanto si è fatto finora. Il Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", del 12 settembre 2001, propone a tal fine oltre 60 misure concrete ed efficaci per migliorare le prestazioni del sistema dei trasporti. Come punto di riferimento essa si ripropone in particolare di ripristinare, entro il 2010, la suddivisione del traffico fra i vari modi di trasporto registrata nel 1998. Il programma Marco Polo è una delle misure adottate per raggiungere tale obiettivo nel settore del trasporto merci internazionale. 41. Grazie a tale programma si intende in particolare fare in modo che trasporto marittimo a corto raggio, navigazione interna e ferrovia, riescano ad assorbire il previsto aumento di 12 miliardi di tonnellate chilometro all'anno, limitando così in modo sostanziale la crescita del trasporto internazionale di merci su strada o addirittura riducendo i volumi da esso trasportati. Per essere efficace, un programma comunitario per ridurre la congestione stradale ed aumentare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci deve infatti porsi questo obiettivo. Esso deve riuscire a trasferire volumi significativi di merci dal trasporto su strada verso altri modi meno congestionati. Obiettivo del programma Marco Polo è quello di dirottare tutta la prevista crescita del trasporto merci internazionale su strada verso la ferrovia, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne. 42. Pur perseguendo tali obiettivi, il programma Marco Polo non implica tuttavia una strategia "di penalizzazione della strada". Innanzitutto, perché dirottando il traffico verso altri modi con maggior capacità residua sarà possibile decongestionare il sistema stradale e migliorare la fluidità della circolazione sul sistema stradale, a beneficio di tutti gli utenti della strada. In secondo luogo, perché l'incentivazione del ricorso a modi alternativi permetterà al settore stradale di utilizzare al meglio i propri mezzi e le proprie risorse: i camion saranno di regola impiegati per trasporti a carattere regionale, mentre verrà fatto ricorso al trasporto marittimo a corto raggio, alla ferrovia ed alle vie navigabili interne per muovere merci su distanze più lunghe. La distribuzione a livello locale costituisce infatti il segmento di mercato nel quale la flessibilità e versatilità dei camion offrono il maggior vantaggio competitivo. Il loro impiego in tale contesto permette di sfruttare meglio le capacità e di garantire ai conducenti, che possono rientrare a casa ogni sera, migliori condizioni sociali. In terzo luogo, i trasporti stradali spesso già fanno parte del trasporto combinato. Imprese di trasporto stradale figurano fra gli azionisti di diversi operatori europei che effettuano trasporti combinati. In tale veste, essi possono così beneficiare delle azioni promosse da Marco Polo. In quarto luogo, il proposto regolamento non discrimina in alcun modo i potenziali richiedenti e beneficiari. Le imprese di trasporto su strada possono dunque partecipare appieno a tutte le azioni promosse dal programma. Portata del programma Marco Polo 43. La portata del programma Marco Polo deve essere estesa rispetto a quella di PACT. Poiché il suo obiettivo è quello di dirottare la crescita totale del trasporto su strada verso modi alternativi, il programma deve indirizzarsi a tutti i segmenti del mercato del trasporto merci. Esso non deve pertanto riguardare il solo trasporto combinato. Le opportunità non mancano infatti anche in segmenti di mercato legati ai carichi alla rinfusa ed ai trasporti convenzionali o unimodali via container. Una quantità considerevole di prodotti chimici o di combustibili fossili sono ad esempio trasportati su strada sulle lunghe distanze e non sempre utilizzando containers. Limiti delle iniziative di sostegno 44. Come il programma PACT anche Marco Polo è inteso a promuovere servizi di natura commerciale per il mercato del trasporto merci. Esso non riguarda in via prioritaria né le attività di ricerca e sviluppo né le infrastrutture. Tali attività formano peraltro oggetto di appositi programmi ed appare opportuno evitare ogni sovrapposizione di competenze. 45. D'altro canto, per ottimizzare le prestazioni di un determinato servizio di trasporto potrebbe risultare utile promuovere anche misure ausiliarie, diverse dal finanziamento di attività o cespiti legati alla fornitura di servizi. Il finanziamento di tali misure non deve essere rifiutato per ragioni, puramente formali, legate al fatto che essi sono legati a interventi sulle infrastrutture. Sarebbe infatti poco pratico rinviare in tal caso i richiedenti verso altri programmi, caratterizzati da procedure, cicli e strumenti finanziari non necessariamente calibrati per azioni a corto o medio termine. 46. Il programma Marco Polo intende stabilire un piano strategico per promuovere le alternative al trasporto su strada nel corso dei prossimi anni. Ciò non impedisce agli Stati membri di adottare misure di sostegno, siano esse di natura finanziaria o regolamentare, per ridurre la congestione del proprio sistema viario o per migliorare le prestazioni ambientali del proprio sistema dei trasporti Le misure eventualmente adottate devono naturalmente rispettare le regole stabilite dal trattato CE per la concessione di aiuti di Stato. 47. In base all'esperienza acquisita, le misure nazionali adottate autonomamente, anche se in linea con i requisiti del trattato CE, non sono spesso ottimali dal punto di vista operativo. Soprattutto in materia di trasporto merci intermodale. Tale tipo di trasporti è particolarmente competitivo sulle lunghe distanze ed è quindi spesso svolto a livello internazionale. Se anche uno Stato membro dovesse decidere di promuovere seriamente l'intermodalità dei propri terminali e della propria rete ferroviaria, ma le infrastrutture dello Stato membro che si trova al termine della catena rimanessero obsolete, i risultati complessivi sarebbero tutt'altro che ottimali. 48. Il programma Marco Polo ha quindi anche il compito di indicare quale tipo di aiuto può essere considerato utile nel "comune interesse", nel rispetto delle regole sugli aiuti di Stato stabilite dal trattato CE. Un simile approccio è stato recentemente applicato con successo in materia di aiuti di Stato al trasporto combinato ed ha adottato come riferimento le indicazioni contenute nel programma PACT. Potrebbe inoltre essere previsto, per accelerarne la realizzazione, che progetti identificati dal programma siano cofinanziati entro i limiti previsti dagli stessi Stati membri. Tipi di intervento 49. Il programma Marco Polo prevede tre tipi di interventi di sostegno. Tali interventi sono stati identificati in base all'esperienza acquisita ed ai risultati della valutazione del programma PACT; essi tengono debito conto delle esigenze del mercato e sono destinati ad offrire un concreto sostegno ad importanti obiettivi della politica dei trasporti. * Aiuti per la fase di avviamento di azioni volte a dirottare il traffico merci dalla strada ad altri modi ("azioni di trasferimento fra modi"). * Azioni catalizzatrici nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci. * Azioni comuni di apprendimento nel mercato dei servizi logistici per il trasporto merci. Le azioni Marco Polo coinvolgeranno partner provenienti da almeno due diversi Stati che saranno chiamati a collaborare strettamente per conseguire gli obiettivi prefissati. La Commissione non mancherà di valutare attentamente, alla luce degli articoli 81 e 82 del trattato, qualsiasi accordo di cooperazione concluso da quanti dovessero richiedere il sostegno offerto dal programma, soprattutto se essi operano in mercati non ancora pienamente liberalizzati o caratterizzati dalla presenza di oligopoli. L'obiettivo del programma Marco Polo è infatti quello di liberare tutto il potenziale del trasporto marittimo a corto raggio, della ferrovia e delle vie navigabili interne, non quello di promuovere l'esclusione dal mercato. Aiuti per la fase di avviamento di azioni volte a dirottare il traffico merci dalla strada ad altri modi - azioni di trasferimento fra modi 50. L'istituzione di nuovi servizi di trasporto merci non su strada presenta, per sua propria natura, rischi maggiori rispetto all'avvio di nuovi servizi stradali. Per essere redditizi i sevizi marittimi di linea, quelli ferroviari e quelli effettuati lungo le vie navigabili interne devono costantemente sfruttare la propria capacità di carico in misura del 70-90%. Per risultare competitivi rispetto alla strada, tali trasporti devono inoltre essere regolarmente effettuati più di una volta a settimana, idealmente ogni giorno. Di regola, perché il servizio risulti redditizio, occorre trasportare almeno 200 container in caso di trasporto marittimo a corto raggio, almeno 50 container su ogni chiatta e almeno 25 container per convoglio ferroviario. Le risorse logistiche e finanziarie necessarie per raccogliere ogni giorno un volume di carico sufficiente sono dunque molto maggiori di quelle richieste da un sistema di camion che effettuano giornalmente una o due consegne. Per passare dalla strada ad altri modi, i potenziali utilizzatori devono essere convinti che l'alternativo servizio intermodale è frequente, regolare e che continuerà ad essere presente sul mercato. Quando un nuovo servizio intermodale prende il via, i potenziali interessati in genere si limitano in un primo tempo ad osservare "se funziona" prima di farvi ricorso. I servizi intermodali, soprattutto se regolari e frequenti, tendono quindi ad operare in perdita durante il loro periodo di avviamento. 51. A causa della forte pressione competitiva esercitata dalla strada e dell'apparire di nuove forme di produzione e distribuzione, l'avvio di nuovi servizi intermodali è divenuto negli ultimi anni un'impresa ancora più rischiosa di quanto già non fosse. In assenza di incentivi volti a spingere i soggetti interessati ad assumersi rischi maggiori di quanto non farebbero in base a semplici considerazioni di natura commerciale, il traffico stradale è, oggi come oggi, destinato a crescere ulteriormente. Ciò risulta tuttavia in pieno contrasto con gli obiettivi della politica europea dei trasporti fissati nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". 52. In base all'esperienza acquisita con PACT, gli operatori sembrano essere disposti ad assumersi il rischio commerciale legato alla costituzione di nuovi servizi di trasporto non su strada, se possono contare su finanziamenti comunitari. La valutazione del programma PACT ha inoltre indicato che i finanziamenti comunitari concessi a servizi alternativi a quelli di trasporto su strada, se calcolati e concessi nelle opportune forme, possono tradursi in un risparmio netto per la società nel suo complesso. 53. Il programma Marco Polo continuerà perciò a fornire aiuti alla fase di avviamento per i servizi di trasporto che permettono di trasferire merci dalla strada ad altri modi, nel rispetto delle condizioni indicate nello strumento. L'assistenza finanziaria alle azioni di trasferimento fra modi prende la forma di "premio di riduzione dei costi esterni". L'assistenza finanziaria è quindi calcolata in base ai benefici prodotti dall'azione in termini di ambiente, congestione, ecc. Il metodo di calcolo impiegato dalla Commissione è descritto nell'allegato II della presente relazione. Azioni catalizzatrici 54. Come precedentemente indicato, la liberalizzazione dei mercati della navigazione interna e del settore marittimo è già stata in gran parte realizzata. Notevoli progressi sono stati compiuti anche nel settore ferroviario. Malgrado la maggior facilità di accesso al mercato, tuttavia, disponendo esclusivamente delle proprie risorse finanziarie l'iniziativa privata non sempre è in grado di superare le barriere all'ingresso presenti nel mercato merci. Gli incentivi commerciali, in termini di redditività, sono spesso troppo limitati per convincere gli imprenditori ad assumersi il rischio di affrontare gli handicap e le imperfezioni strutturali che ancora permangono. Molti degli ostacoli ancora presenti devono essere superati utilizzando simultaneamente strategie di natura sia politica che commerciale. 55. Il programma PACT non prevede alcuno strumento di assistenza per superare le carenze strutturali del mercato. Gli aiuti concessi da PACT sono talvolta stati impiegati per "curare i sintomi", mai per attaccare i problemi di fondo che impediscono alla catena dei trasporti di essere gestita efficacemente. A titolo di esempio, l'improvviso aumento delle tariffe da parte di una compagnia ferroviaria avrebbe infatti potuto in un colpo solo annientare i benefici del sussidio PACT concesso ad una determinata azione in favore del trasporto combinato, in quanto la struttura del mercato non permetteva al beneficiario del sussidio PACT di rivolgersi ad un altro operatore ferroviario. In tal caso il progetto, benché promettente, avrebbe dovuto essere abbandonato. Una triste soluzione, frustrante per i responsabili del programma che vi avevano assegnato fondi a scapito di altri buoni progetti che non avevano superato la fase di selezione. 56. In casi simili, le "azioni catalizzatrici" possono contribuire alla creazione di un nuovo servizio ferroviario garantendo la stabilità dei prezzi o delle prestazioni. Queste nuove azioni sono state inserite nel programma in seguito alle raccomandazioni formulate dalla valutazione esterna del programma PACT. 57. Il programma Marco Polo intende così sostenere azioni di mercato che fungano da catalizzatrici del cambiamento strutturale. Il sostegno offerto sarà naturalmente di natura finanziaria e tale da incentivare gli imprenditori privati ad assumersi i necessari rischi. La Commissione seguirà tuttavia lo sviluppo dei progetti anche in altro modo. Se dovessero presentarsi problemi che non possono essere risolti con semplici interventi operativi o commerciali, verrà convocato un apposito comitato direttivo cui partecipano i diversi partner commerciali unitamente alle autorità pubbliche e ad altre parti interessate, in seno al quale verranno decisi gli opportuni interventi di breve termine. 58. Le azioni catalizzatrici sono destinate a sostenere e a realizzare le politiche prioritarie del settore dei trasporti, in particolare quelle contenute nel Libro bianco della Commissione "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". Esse devono di norma riguardare le reti di trasporto transeuropee o i corridoi paneuropei. Si citano, al titolo di esempio, le possibilità indicate di seguito. (1) Realizzare le autostrade del mare, ovvero servizi marittimi frequenti e regolari, che godono di speciali servizi portuali, destinati ad alleviare la congestione in regioni sensibili dal punto di vista ecologico. (2) Utilizzare le opportunità disponibili nell'attuale quadro giuridico per offrire servizi ferroviari e internazionali non-stop che non prevedano il cambio di locomotore ed affidati a personale all'uopo formato; ciò potrà fra l'altro prevedere l'impiego a fini commerciali di attrezzature, materiale rotabile, sistemi di comunicazione e di infrastrutture interoperabili, efficienti ed innovative; la cooperazione tradizionale sotto forma di "raggruppamenti internazionali" non sarà, in questo senso, considerata un'azione catalizzatrice. (3) Impiegare treni merci ad alta velocità sulle tratte internazionali, per realizzare servizi competitivi d'avanguardia volti a soddisfare il segmento del mercato merci che richiede la più alta qualità. (4) Realizzare lungo le vie navigabili interne servizi di trasporto di alta qualità e bene integrati, che colleghino ad esempio i porti del Mar Nero e quelli del mare del Nord. (5) Offrire agli utilizzatori miglior accesso, collegamenti e servizi logistici nel settore delle vie navigabili interne. (6) Favorire lo sviluppo organizzativo e tecnologico delle "strade viaggianti" o delle "strade natanti" su chiatta, soprattutto nelle regioni sensibili dal punto di vista ecologico. (7) Istituire un parco attrezzature condiviso per un'unità di carico trimodali compatibili. (8) Istituire sistemi di informazione affidabili in materia di trasporti e di logistica, cui tutti i potenziali utilizzatori possano accedere su base non discriminatoria ed a prezzo contenuto. Azioni comuni di apprendimento 59. Il trasporto merci costituisce ormai un elemento integrante della catena distributiva. Tale elemento va gestito dagli operatori tramite un approccio di rete. Operare nell'ambito di una rete significa cooperare. Ciò è particolarmente vero nel caso dei trasporti intermodali, che presentano una maggiore complessità rispetto al loro principale concorrente (la strada). Determinati usi commerciali profondamente radicati nella cultura imprenditoriale, la frammentazione del mercato e la forte pressione commerciale esercitata dal trasporto merci su strada, non sempre stimolano la cooperazione e la concorrenza nel mercato del trasporto merci non su strada. 60. D'altro canto, il settore merci genera costantemente, grazie ad esemplari forme di cooperazione, idee innovative di grande successo commerciale. Un programma comunitario che intenda assicurare il passaggio verso nuovi modi su larga scala deve cercare di incentivare la propensione alla cooperazione nel settore. 61. Parte del sostegno comunitario potrebbe andare anche al settore logistico, a fronte di interventi che contribuiscano a raggiungere gli ambiziosi obiettivi fissati nei piani d'azione comuni volti allo sviluppo di servizi per il trasporto che migliorino le prestazioni ambientali del settore dei trasporti. Un simile approccio è stato peraltro già seguito nell'ambito di un progetto PACT sviluppato congiuntamente dagli operatori europei del trasporto combinato e dalle compagnie ferroviarie con cui lavoravano. I diversi partner hanno analizzato congiuntamente, applicando criteri comuni, le ragioni alla base dei problemi di qualità del trasporto combinato internazionale, elaborando un "manuale" che hanno quindi presentato in un successivo workshop. In tale documento sono stati elencati i problemi riscontrati, indicando in molti casi anche soluzioni di breve termine relativamente facili da adottare. L'esperienza del progetto PACT si è conclusa a tale fase. Il programma Marco Polo deve invece offrire al settore la possibilità di profittare dell'assistenza e dei finanziamenti comunitari per applicare concretamente piani d'azione e manuali. 62. L'esperienza acquisita nell'ambito di PACT ha dimostrato che lo spirito competitivo e la fiducia reciproca devono talvolta essere "costruiti" in un settore complesso e frammentato quale appunto quello dei trasporti intermodali, finora caratterizzato da difficili i rapporti commerciali e da una non chiara suddivisione delle responsabilità. In simili circostanze, la neutralità della Commissione nel suo ruolo di mediatore super partes, può contribuire a migliorare nettamente le relazioni di lavoro fra le parti coinvolte e quindi facilitare il raggiungimento degli obiettivi prefissi. Come già indicato, molti dei beneficiari del programma PACT ritengono che l'assistenza ricevuta abbia particolarmente motivato il consorzio raggiungere gli obiettivi previsti [7]. Appare pertanto opportuno prevedere interventi svolti ad accrescere la motivazione dei soggetti coinvolti. Tale necessità è stata peraltro riconosciuta anche dalla valutazione esterna del programma PACT. [7] Cfr. punto 11, quarto trattino. 63. Obiettivo delle previste "azioni comuni d'apprendimento" è quello di raggiungere nel settore dei trasporti il livello di cooperazione necessario per ottimizzare metodi e procedure di lavoro, al fine di migliorare le prestazioni ambientali del settore stesso. Chiaramente, una volta superata tale fase, occorrerà lasciare libero gioco alla concorrenza fra operatori per migliorare servizi e prodotti. Anche nel settore dei trasporti, i segmenti più maturi hanno ormai raggiunto un buon equilibrio fra la necessaria collaborazione (soprattutto in merito a questioni tecniche) in materia di flussi di lavoro e procedure, pur lasciando al libero gioco della concorrenza la vera e propria fornitura dei servizi. 64. La Commissione intende promuovere le azioni comuni di apprendimento soprattutto nei campi indicati di seguito. (1) Miglioramento delle procedure e dei metodi utilizzati nei porti marittimi ed interni, al fine di meglio integrare i trasporti marittimi a corto raggio e lungo le vie navigabili interne nella catena dei trasporti. (2) Sviluppo di modelli di cooperazione fra ferrovia e vie navigabili interne, intesi a sfruttare i vantaggi competitivi dei due modi. (3) Nuovi modelli di cooperazione e di gestione delle capacità nel trasporto ferroviario. (4) In cooperazione con gli utilizzatori dei servizi di trasporto, adattamento di procedure e metodi impiegati da ferrovie, trasporti marittimi a corto raggio e vie navigabili interne alle attuali esigenze logistiche. (5) Miglioramento dei sistemi di tariffazione, delle procedure e dei metodi applicati nei terminali alle operazioni precedenti e successive al trasporto vero e proprio. (6) Costituzione di centri di formazione europei per il personale di ferrovie e vie navigabili interne, per spedizionieri, macchinisti e capitani che operano sulle vie navigabili interne. (7) Azioni volte ad accrescere la domanda complessiva di servizi di trasporto non su strada. (8) Azioni volte migliorare le conoscenze degli speditori in materia di trasporti merci intermodali. Obiettivo diffusione 65. Il segreto per garantire il costante miglioramento delle pratiche commerciali e delle attività cooperative è conosciuto da tempo: basta imitare le buone idee. Per eliminare eventuali barriere alla libera circolazione delle buone idee e favorirne la "riproduzione" appare opportuno che le pubbliche autorità ne finanzino la diffusione. Come indicato in precedenza [8], il programma PACT dava per scontato che le buone idee, in materia di trasferimento di traffico fra modi, sarebbero state automaticamente imitate. Per tale ragione esso prevedeva solo fondi limitati per azioni volte di incentivare il passaggio al trasporto combinato. [8] Cfr. punto 4. 66. Di fatto, la "riproduzione" delle buone idee si è dimostrata piuttosto scarsa. La ragione principale di ciò è dovuta al fatto che i finanziamenti riguardavano spesso l'attività principale del beneficiario. Esso non aveva quindi particolare interesse ad essere copiato dalle altre compagnie, visto che ciò ne avrebbe limitato il vantaggio competitivo derivante dall'azione innovativa intrapresa. In secondo, luogo molti dei progetti PACT riguardavano il trasporto stradale ed erano perciò molto specifici, con un basso potenziale di "riproduzione". Il programma non prevedeva infine alcuna strategia di diffusione. 67. Non tutti progetti commerciali si prestano ad essere diffusi, benché alcuni presentino un alto potenziale "riproduttivo". Basti pensare agli esempi indicati di seguito. * Un numero sempre maggiore di imprese produttive, che rientrano fra i principali utilizzatori dei servizi di trasporto, cercano oggigiorno di utilizzare al meglio le alternative alla strada. Esse sono disposte a modificare i propri sistemi logistici per sviluppare nuove forme di cooperazione con i propri fornitori di servizi di trasporto. Tali progetti, improntati sulle necessità degli utenti, ben si prestano alla diffusione in quanto i diversi soggetti coinvolti non sono in concorrenza per la fornitura dei servizi di trasporto. Al contrario, essi condividono spesso con altri utenti un interesse nello sviluppare forme alternative di trasporto. Possono così essere sviluppate importanti economie di scala. * Alcuni progetti PACT hanno cominciato a sviluppare modelli di cooperazione nei quali i dati da diffondere vengono resi neutri ed aggregati da un gestore del progetto indipendente. Benché aggregati, i dati continuano a fornire informazioni di estremo interesse per i terzi. Il programma proposto incoraggia l'ulteriore sviluppo di simili "scudi di confidenzialità", per favorire la trasmissione di esperienze concrete e di modelli di "riproduzione". * La Commissione provvederà infine affinché che le azioni catalizzatrici indicate diffondano nel modo più capillare possibile i risultati conseguiti e le metodologie utilizzate per raggiungerli. Valutazione e diffusione saranno realizzate contemporaneamente nel corso dell'azione. Quale contropartita al notevole aiuto finanziario e politico fornito per superare barriere all'ingresso di natura strutturale, i partecipanti alle azioni catalizzatrici dovranno fornire informazioni sul progetto, così che anche gli altri soggetti attivi sul mercato possano profittare delle esperienze acquisite. In assenza di diffusione e "riproduzione" le azioni catalizzatrici mancherebbero infatti in gran parte il proprio obiettivo. 68. Conformemente alle raccomandazioni contenute nella valutazione esterna del programma PACT la Commissione garantirà, a livello di programma, la valutazione e la diffusione di tutte le attività finanziate. Le attività di diffusione devono essere calibrate per tener conto dei gli interessi dei diversi soggetti potenzialmente interessati. Esse dovranno perciò focalizzarsi su specifici aspetti tecnici, politici e strategici o su altri temi di interesse per gli utilizzatori. Le attività di diffusione del programma Marco Polo si ispireranno a meccanismi oramai collaudati, sviluppati nell'ambito di altri programmi, quali le "reti tematiche" o i "gruppi di commercializzazione" impiegati nelle attività di RST in materia di energia, atti a promuovere l'introduzione di nuove tecnologie sul mercato. Le attività di diffusione prevedono fra l'altro l'organizzazione di workshop, in occasione dei quali saranno presentate ed analizzate le possibili applicazioni concrete delle conoscenze acquisite. Anche le "migliori pratiche" saranno oggetto di diffusione. Collegamenti fra i diversi tipi di azione 69. Le azioni catalizzatrici si distinguono dagli aiuti alla fase di avviamento in quanto i progetti "di avviamento" sono in genere lanciati solo quando i mercati del trasporto merci già funzionano ragionevolmente bene. Essi hanno infatti l'obiettivo di massimizzare i volumi di traffico trasferiti da un modo all'altro. Si tratterà quindi di azioni piuttosto solide dal punto di vista commerciale, ma non necessariamente innovative. Le azioni catalizzatrici precedentemente menzionate contribuiranno a migliorare il funzionamento degli aspetti strutturali del mercato. Esse non intendono massimizzare il trasferimento del traffico, ma piuttosto eliminare, grazie all'aiuto offerto dalla Comunità, le barriere all'ingresso presenti sul mercato. Le azioni catalizzatrici permetteranno non solo di affrontare il problema delle barriere all'ingresso nel settore intermodale (secondo una definizione strettamente tecnica), ma anche i problemi strutturali di altri modi. Tutto ciò migliorerà le prestazioni della catena dei trasporti intermodali nel suo complesso. 70. Contrariamente alle azioni per la fase di avviamento, le azioni catalizzatrici dovranno risultare innovative a livello europeo, in termini di soluzioni logistiche o di tecnologie impiegate. Esse godranno di maggiori finanziamenti e, tenuto conto della loro eventuale complessità, potranno richiedere un maggiore impegno in termini di gestione ed indirizzo nonché impiegare più tempo per raggiungere i propri obiettivi. 71. Le azioni catalizzatrici differiscono inoltre in termini di obiettivi. Mentre i progetti di avviamento riguardano esclusivamente i servizi di trasporto, le azioni catalizzatrici non sono necessariamente legate al trasporto di merci (inteso come trasferimento fisico delle stesse). Le azioni catalizzatrici possono essere realizzate anche in altri mercati il cui funzionamento risulti essenziale per migliorare le prestazioni dei trasporti non su strada. In base all'esperienza acquisita, opportuni interventi statali possono talvolta essere necessari per permettere ai mercati di iniziare a funzionare secondo principi concorrenziali. La costituzione di strutture destinate all'introduzione, a livello europeo, di attrezzature interoperabili o innovative ovvero volte a costituire un sistema europeo per rintracciare (tracking) le merci, costituiscono tipici esempi di simili azioni. 72. Se coronate da successo, le azioni catalizzatrici cambieranno di fatto il modo in cui i servizi di trasporto vengono prestati in Europa. Una volta stabiliti questi nuovi servizi, potranno essere lanciate azioni di avviamento volte ad accrescere l'efficacia del mercato anziché gli aspetti innovativi e destinate a sfruttare al meglio le nuove opportunità create dalle azioni catalizzatrici. Le azioni catalizzatrici possono dunque essere considerate propedeutiche a quelle di avviamento, contribuendo ad ampliarne il possibile raggio d'azione. Le azioni di avviamento risulteranno in tal modo più dinamiche e di incisive, producendo un diretto impatto in termini di riduzione della congestione stradale e di miglioramento delle prestazioni ambientali del trasporto merci. 73. A differenza delle azioni di avviamento e di quelle catalizzatrici, le azioni comuni di apprendimento non producono effetti diretti in termini di trasferimento modale. Esse sono volte a migliorare gli elementi di base dei servizi logistici (know-how, cooperazione, informazioni), lasciando alle altre due azioni e il compito di operare concretamente il trasferimento fra modi in modo economicamente redditizio. L'impatto delle azioni comuni di apprendimento non avrà immediata visibilità, essendo focalizzato sul lungo termine e sugli aspetti strutturali Tali azioni permetteranno ai soggetti attivi sul mercato dei trasporti di approfondire le proprie conoscenze, migliorando le prestazioni della catena dei trasporti a tutto beneficio degli utilizzatori e della società nel suo complesso. 74. Malgrado le ovvie differenze, esistono forti legami fra le azioni catalizzatrici e le azioni comuni di apprendimento. I soggetti attivi sul mercato possono infatti impiegare le azioni di apprendimento per acquisire gli elementi necessari ad eliminare, grazie ad una successiva azione catalizzatrice, le barriere strutturali di ingresso presenti in un determinato mercato. Analogamente, grandi produttori che dovessero decidere di fare maggiore ricorso ai trasporti ferroviari nell'ambito della propria strategia di distribuzione europea, potrebbero trovare utile partecipare ad un'azione comune di apprendimento assieme ai propri fornitori di servizi logistici e di trasporto, per elaborare opportuni sistemi di gestione degli ordini, delle consegne, delle scorte e del magazzinaggio, nonché per stabilire usi e convenzioni del nuovo sistema di trasporti. Grazie a tale azione preliminare, sarà loro possibile a questo punto ricorre ad un'azione catalizzatrice per realizzare servizi di trasporto internazionale migliori e più affidabili. Opportunamente diffuse, tali azioni catalizzatrici potranno contribuire a meglio divulgare le conoscenze agli altri partecipanti, che potranno così profittare delle nuove idee. 75. Il nesso fra le varie azioni può essere inquadrato anche da un punto di vista temporale. Le azioni comuni di apprendimento creano le conoscenze delle procedure necessarie per introdurre cambiamenti strutturali del mercato. Le azioni catalizzatrici utilizzano tali conoscenze e le applicano efficacemente, eliminando le barriere strutturali che impediscono un efficace funzionamento del sistema dei trasporti. Le azioni di trasferimento fra modi raccolgo infine i benefici delle azioni catalizzatrici, sfruttando al meglio i meccanismi di mercato da queste creati. Il trasferimento modale risulta così ottimizzato in tutti i suoi aspetti. 76. Gli effetti delle diverse azioni sono schematizzati nella seguente tabella [9]. [9] "3" elevato effetto/impatto; "2" medio effetto/impatto; "1" basso effetto/impatto; "0" nessun effetto/impatto. >SPAZIO PER TABELLA> 77. La combinazione delle diverse azioni permetterà al programma Marco Polo di perseguire sia obiettivi misurabili di breve termine (legati alla riduzione della congestione stradale) sia miglioramenti strutturali di lungo termine (legati al modo in cui i servizi alternativi di trasporto sono prestati in Europa). A livello di programma, risultano particolarmente notevoli l'impatto sull'evoluzione strutturale e gli effetti di lungo termine a livello comunitario. Capitolo 4: Sussidiarietà e proporzionalità * Quali sono gli obiettivi dell'azione prevista con riguardo agli obblighi che incombono alla Comunità- Ai sensi dell'articolo 71, paragrafo 1, lettera c), del trattato, la politica comunitaria dei trasporti comprende misure volte a migliorare la sicurezza dei trasporti ed ogni altra utile disposizione. L'articolo 2 e l'articolo 3, paragrafo 1, lettera l), del trattato, prevede inoltre che la comunità sia tenuta a promuovere il miglioramento della qualità dell'ambiente tramite un'opportuna politica in tale settore. L'obiettivo della misura proposta è quello di combattere la congestione della rete viaria legata al trasporto merci e di migliorare le prestazioni ambientali del sistema del trasporto merci, promuovendo un uso più efficiente del trasporto marittimo a corto raggio, della ferrovia e delle vie navigabili interne. Obiettivo del programma Marco Polo è quello di dirottare tutta la prevista crescita del trasporto merci internazionale su strada verso la ferrovia, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne. Ciò contribuirà a migliorare la sicurezza dei trasporti e le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo complesso. * L'iniziativa rientra nella sfera di competenza esclusiva della Comunità, ovvero nella sfera di competenza ripartita tra la Comunità e gli Stati membri- Conformemente all'articolo 71, paragrafo 1, del trattato, la competenza è condivisa con gli Stati membri. L'articolo 80, paragrafo 2, costituisce invece la base giuridica necessaria per far rientrare nel programma anche il settore marittimo. * Qual è la dimensione comunitaria del problema- La congestione stradale dovuta al traffico merci è un problema che interessa, in misura più meno grave, tutti gli Stati membri. Un'alta percentuale dei trasporti internazionali merci (il 20% circa) avviene su strada. Tale segmento è caratterizzato da uno dei più alti tassi di crescita. Gli Stati membri, lasciati a se stessi, non possono risolvere il problema in modo ottimale in quanto esso risulta legato al costante aumento del traffico merci internazionale. Il problema presenta pertanto una chiara dimensione comunitaria. La misura proposta prevede fra l'altro assistenza finanziaria per i progetti volti a ridurre le barriere di mercato esistenti contribuendo pertanto al completamento del mercato interno nel settore dei trasporti. È necessario sviluppare uno strumento reale, a livello comunitario, per assicurare che i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne non risultino penalizzati, in termini di competitività, dal fatto che il trasporto merci su strada scarica parte dei costi generati sulla società. * Gli obiettivi non potrebbero essere conseguiti in maniera soddisfacente dagli stessi Stati membri- L'obiettivo di ridurre la congestione sulle strade può essere adeguatamente affrontato dagli Stati membri a livello puramente nazionale o regionale. Tale riduzione a livello internazionale travalica tuttavia le possibilità dei singoli Stati, richiedendo quindi un intervento a livello comunitario. Lasciando la promozione dei servizi internazionali di trasporto merci non su strada all'iniziativa dei singoli Stati membri, è probabile che i meccanismi di concorrenza risultino falsati da finanziamenti non coordinati che rischiano, in alcuni casi, di sovrapporsi. * Qual è la soluzione più efficace comparando i mezzi di cui dispone la Comunità e quelli di cui dispongono gli Stati membri- Quali sono concretamente i maggiori vantaggi che apporta l'azione della Comunità e quale sarebbe il costo dell'inazione- Come indicato, l'iniziativa comunitaria risulta il mezzo più efficiente per ridurre il traffico merci internazionale su strada, rispetto a misure adottate dai singoli Stati membri. La misura proposta ha il vantaggio di fornire contemporaneamente all'industria dei trasporti e della logistica sia i mezzi necessari che un quadro di riferimento per affrontare i problemi strutturali che ostacolano il buon funzionamento del mercato interno dei trasporti. Nessun'altra misura attualmente in vigore o in fase di elaborazione prevede un simile quadro di riferimento. Nessun altro programma comunitario è volto a sostenere lo sviluppo del mercato logistico al fine di migliorare le prestazioni ambientali dei trasporti. In assenza di un opportuno intervento, il volume di merci trasportate su strada continuerà ad aumentare, peggiorando la congestione viaria, accrescendo il numero di incidenti e causando gravi danni all'ambiente. Il costo dell'incremento annuale dei costi esterni legati al trasporto su strada è stimato in circa 3 miliardi di EUR. * I mezzi dell'intervento comunitario sono proporzionati agli obiettivi- La misura proposta ha l'obiettivo di contribuire direttamente ed immediatamente, intervenendo nel mercato del trasporto merci e di dei servizi logistici ad esso collegati, a ridurre la congestione delle strade ed a migliorare le prestazioni ambientali del trasporto merci. - Quale strumento è più idoneo per conseguire gli obiettivi- (raccomandazione, sostegno finanziario, reciproco riconoscimento, regolamentazione, ...) Lo strumento più idoneo per conseguire gli obiettivi prefissi è un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che preveda la concessione di aiuti finanziari. Come indicato, il quadro regolamentare di riferimento per il mercato europeo dei trasporti è stato ormai in gran parte ha realizzato. Occorre ora offrire al settore sostegno pratico e finanziario per superare le barriere strutturali e esistenti in tale mercato. L'opportuno sostegno finanziario permetterà inoltre di assicurare che i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne non risultino penalizzati, in termini di competitività, dal fatto che il trasporto merci su strada scarica parte dei costi generati sulla società. - Trattandosi di misure normative, l'ampiezza, la durata e l'intensità di queste non vanno al di là di quanto è necessario- La portata dello strumento proposto è stata ampliata rispetto al precedente programma PACT. Tale ampliamento si è reso necessario per poter raggiungere gli ambiziosi obiettivi di trasferimento fra modi previsti dal nuovo programma. L'iniziativa si concluderà nel 2010, con una valutazione intermedia nel 2006. Tale scadenza è in linea con l'orizzonte temporale fissato nel Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". Di regola, il sostegno finanziario della comunità è concesso in base ad un regolamento del Parlamento e del Consiglio. La misura proposta prevede l'elaborazione di regole generali per la concessione dei finanziamenti, senza tuttavia entrare eccessivamente nei dettagli. Precise regole di attuazione saranno fissate dalla Commissione, conformemente al disposto dell'articolo 10 del regolamento. Capitolo 5: Consultazione esterna Esponenti del settore dei trasporti e dei servizi logistici sono stati consultati in merito alla misura proposta. Il 22 giugno 2001, la direzione "trasporti terrestri" della direzione generale per l'energia e i trasporti ha presentato un documento consultivo sul previsto programma Marco Polo. Tale documento è stato trasmesso a 23 associazioni europee attive nel settore dei trasporti [10]. Esso è stato inoltre pubblicato sul sito Web della direzione generale per l'energia e i trasporti dedicato al trasporto combinato, invitando tutti gli interessati a presentare le proprie osservazioni. [10] Si tratta delle associazioni indicate di seguito: CCFE-CER-GEB, EC Association of Ship Brokers & Agents (ECASBA); EC Shipowners' Association (ECSA); European Car-Transport Group of Interest (ECG);European Chemical Industry Council (CEFIC); European Federation of Inland Ports (EFIP); European Intermodal Association (EIA); European Sea Ports Organisation (ESPO); European Shippers Council (ESC); Federation of European Private Port Operators (FEPORT); FreightForward Europe; Groupement Européen de Transport Combiné (GETC); Inland Navigation Europe (INE); International Road Union (IRU); Liaison Committee of European Freight Forwarders (CLECAT); Maritime Industries Forum (MIF); Organisation européenne de bateliers (O.E.B./E.S.O); Union internationale de la navigation fluviale (U.I.N.F./I.B.U); Union Internationale des Chemins de Fer - UIC/Combined Transport Group; Union Internationale des sociétés de transport combiné Rail-Route (UIRR); Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE). * 16 osservazioni sono state presentate dalle associazioni del settore interpellate con lettera del 22 giugno 2001. * 3 osservazioni sono state presentate da altre associazioni del settore (BSL, Netzwerk. Privatbahnen, ZDS). * 3 osservazioni sono state presentate da singole imprese ed enti (EWS; Hansestadt Hamburg; Trenitalia). * 1 osservazione è stata presentata da una società di consulenza (SGKV). * 5 osservazioni sono state presentate dalle amministrazioni nazionali responsabili per i trasporti. * Altri commenti sono stati infine presentati da centri per la promozione del trasporto marittimo a corto raggio. Il 25 luglio 2001 la Commissione ha ufficialmente organizzato una riunione consultiva in merito al programma, cui ha invitato gli esponenti del settore. Ad essa hanno partecipato i rappresentanti di 17 associazioni interessate. I responsabili della Commissione hanno inoltre organizzato, fra giugno e settembre 2001, diverse riunioni bilaterali con varie associazioni del settore. Le associazioni hanno nel complesso accolto con favore gli orientamenti contenuti nel programma. La IRU si è tuttavia dichiarata contraria alla concessione di sostegni alle azioni nel campo dei trasporti unimodali. L'UNICE ha espresso alcune riserve generali in merito all'approccio seguito in materia di trasferimento fra modi, proponendo di far rientrare nel programma anche azioni volte a migliorare l'efficienza del settore stradale. Capitolo 6: Commenti ai singoli articoli Articolo 1 L'articolo fissa gli obiettivi dell'atto: contribuire a mantenere, entro il 2010, la suddivisione del traffico merci fra i diversi modi ai suoi livelli del 1998. Si tratta del principale obiettivo che la Commissione, nell'ambito della propria politica dei trasporti, ha definito in termini quantitativi nel Libro bianco del 12 settembre 2001 "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte". Il programma intende in particolare conseguire risultati misurabili entro il 2010. Entro tale data l'aumento atteso nel traffico merci internazionale su strada dovrebbe essere stato totalmente dirottato verso i trasporti marittimi a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne. Si tratta di un obiettivo ambizioso, ma raggiungibile. La Commissione ritiene che l'aumento annuo nel traffico merci internazionale su strada sarà, entro il 2010, di circa 12 miliardi di tonnellate/km. Il programma PACT ha dimostrato che finanziamenti relativamente modesti possono dirottare significativi volumi di merci dalla strada ad altri modi, se concessi ai giusti progetti. Nell'ambito delle procedure di selezione di PACT 2001 è stato calcolato che i progetti finanziati avrebbero contribuito a spostare 700 tonnellate/km per ogni euro di sostegno concesso. Nel caso di alcuni progetti, soprattutto nel settore dei trasporti marittimi a corto raggio, tale stima sale addirittura a 1 400 tonnellate/km per ogni euro di sostegno concesso. Come indicato in maggior dettaglio nella scheda finanziaria, la Commissione ritiene che un bilancio annuale di 23 milioni di euro dovrebbe riuscire a dirottare nel complesso 12 miliardi di tonnellate/km di merci nel corso dell'intero programma. Anche se tale obiettivo non dovesse essere raggiunto, il fatto che esso sia stato quantificato appare molto positivo in quanto renderà molto più semplice controllare le prestazioni del programma. Non sono per il momento disponibili dati ed informazioni accurati che permettano di determinare, dal punto di vista macroeconomico e sociale, la ripartizione ottimale fra modi. Tenuto conto della grave congestione e dei problemi ambientali rilevati nel settore stradale, la Commissione ritiene comunque che un'azione destinata a decongestionare la rete viaria trasferendo il previsto aumento complessivo del trasporto merci internazionale dalla strada verso altri modi alternativi, porterà senz'altro benefici socioeconomici. Come indicato nel Libro bianco sui trasporti del 12 settembre 2001, la Commissione intende promuovere ulteriormente l'attività di ricerca nel campo della valutazione socioeconomica e della misurazione nel settore dei trasporti. Articolo 2 L'articolo contiene le definizioni dei più importanti termini impiegati nel regolamento. Tali termini verranno analizzati e spiegati nell'analizzare i diversi articoli in cui figurano. Articolo 3 L'articolo definisce la portata geografica del regolamento. Ogni azione deve riguardare il territorio di almeno due Stati membri. Conformemente al principio di sussidiarietà, ciò garantisce che saranno ammesse ai finanziamenti solo azioni di natura internazionale. La portata geografica comprende l'intera Unione europea. Se un'azione è realizzata in parte al di fuori del territorio comunitario, occorre comunque che essa riguardi il territorio di almeno uno degli Stati membri. Le azioni possono coinvolgere il territorio di paesi terzi, purché i confinanti con l'Unione. I costi sostenuti da tali paesi non saranno tuttavia rimborsati dal programma Marco Polo, per non diluire eccessivamente le scarse risorse finanziarie del programma. Il riferimento ad "azioni", ai sensi dell'articolo 2, lettera a), limita inoltre a tale tipo di iniziative gli interventi previsti dal regolamento. L'articolo 3 illustra dettagliatamente i meccanismi e le condizioni che regolano nell'ambito del programma Marco Polo il finanziamento di azioni cui partecipano paesi terzi. Articolo 4 L'articolo definisce i potenziali proponenti. Ogni progetto deve essere presentato da un consorzio composto da almeno due imprese stabilite in diversi Stati membri. Tale requisito rafforza ulteriormente la natura internazionale dei progetti e promuove lo spirito cooperativo di cui il settore necessita. La proposta prevede che qualsiasi impresa stabilita nella Comunità possa presentare progetti alla Commissione. Il concetto di "impresa" è inteso nel senso più ampio del termine, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea in materia. L'articolo 2, lettera g), la definisce infatti come qualunque soggetto che svolga attività economica. Una definizione così generica garantisce che i progetti possono essere presentati da un ampio ventaglio di soggetti pubblici e privati, appartenenti a tutti i settori economici, purché interessati a contribuire al raggiungimento degli obiettivi del programma. Le imprese stabilite al di fuori della Comunità possono essere associate ad un determinato progetto. Per non disperdere le scarse risorse del programma, esse non potranno tuttavia ricevere alcun finanziamento. La regola è nella sua sostanza identica a quella sancita dall'articolo 4, paragrafo 1, terzo capoverso, del regolamento (CE) n. 2196/98. Una regola che ha provato la sua validità nel corso del programma PACT. Essa ha infatti permesso una buona cooperazione commerciale fra imprese diverse, concentrando le risorse finanziarie nella zona geografica interessata dal programma. Articolo 5 L'articolo fissa le condizioni per procedere alla selezione delle azioni di trasferimento fra modi di cui all'articolo 2, lettera b). Il termine "azione" è definito nell'articolo 2, lettera a); le iniziative avviate devono pertanto limitarsi a tale tipo di intervento. Nell'ambito del programma Marco Polo, le "azioni" devono (1) essere legate al mercato dei servizi logistici per il trasporto merci, (2) essere eseguite da imprese e (3) contribuire a ridurre la congestione nel mercato del trasporto merci su strada e/o a migliorare le prestazioni ambientali del sistema del trasporto merci. In tutte le parti del regolamento e specialmente nel definire le azione finanziabili, il legislatore ha dovuto rispettare un delicato equilibrio fra la necessità di utilizzare un linguaggio quanto più possibile preciso sia dal punto di vista operativo che giuridico e l'esigenza di lasciare abbastanza spazio di manovra perché due elementi fondamentali per il successo del programma Marco Polo possano esprimere appieno le proprie potenzialità, tali elementi sono: (1) la creatività delle imprese del settore ed il loro desiderio di presentare progetti appropriati e di buona qualità per il raggiungimento degli obiettivi del programma; (2) la necessità di mantenere il programma aperto, flessibile e facilmente adattabile ad un mercato del trasporto merci e dei relativi servizi logistici in rapida evoluzione. Tali condizioni ricalcano quelle impiegate con successo nell'ambito del programma PACT. Da un lato, essendo Marco Polo un programma improntato alle esigenze del mercato, le condizioni di finanziamento non devono essere specificate in modo troppo dettagliato, per non dover penalizzare o scartare buone idee che proprio dal mercato provengano. D'altra parte, le condizioni generali fissate nell'articolo permettono di evitare in larga misura che i meccanismi di concorrenza possano essere falsati, come ha riconosciuto la valutazione esterna di PACT. L'obiettivo di ridurre la congestione stradale e di migliorare le prestazioni ambientali del sistema dei trasporti nel suo insieme, grazie al trasferimento fra modi, è un obiettivo raggiungibile, com'è stato in molte occasioni provato dal programma PACT. Il 73% circa dei progetti PACT sono stati coronati da successo e, grazie alla separazione dei progetti innovativi da quelli destinati a realizzare un rapido e cospicuo trasferimento fra modi operata nell'ambito del presente atto, si può ragionevolmente prevedere che la percentuale di successo crescerà ulteriormente. Le azioni di trasferimento fra modi riceveranno finanziamenti commisurati ai risparmi che contribuiranno a realizzare in termini di costi esterni. Ciò garantirà, per quanto possibile, che la concessione del finanziamento della sua intensità siano stabiliti secondo logiche indipendenti dal modo considerato. La Commissione provvederà a rivedere periodicamente il rapporto fra tonnellate/chilometro per ogni euro di sostegno comunitario, come indicato nell'articolo 5, paragrafo 3, relativo ai "premi". I richiedenti non dovranno compiere il calcolo dei costi esterni, ma limitarsi a fornire stime dettagliate sui volumi di traffico trasferiti da un modo all'altro. Il metodo di calcolo adottato dalla Commissione è indicato nell'allegato II della presente relazione. Come indicato, il sussidio di un euro per ogni 500 tonnellate/km dovrebbe essere sufficiente a compensare i costi esterni non pagati dal trasporto stradale. Ciò risulterà in un vantaggio per la società nel suo complesso. La cifra indicata dovrebbe inoltre permettere di realizzare l'obiettivo ultimo, che è quello di trasferire 12 miliardi di tonnellate/km all'anno a fronte di un bilancio di 23 milioni di euro. L'esperienza acquisita con PACT indica che l'avvio di una nuova linea di trasporti marittimi a corto raggio, per ferrovia o lungo le vie navigabili interne comporta un costo di avviamento compreso fra i 3 ed i 5 milioni di euro per il primo biennio/triennio del progetto. La maggior parte delle associazioni del settore, consultate in merito al programma Marco Polo, ha riconosciuto che i nuovi servizi devono risultare redditizi entro tre anni al massimo, se si vuole mantenere il rischio finanziario entro livelli controllabili. Alla luce dell'esperienza PACT, un'intensità del 30%, è stata in generale riconosciuta sufficiente per fornire la leva finanziaria necessaria per assicurare la redditività nel medio termine. Una simile intensità si è inoltre dimostrata tale da non falsare il gioco della concorrenza nel mercato. La valutazione esterna del programma PACT non ha infatti rilevato alcun effetto di distorsione del mercato. La Commissione propone pertanto nell'articolo 6, paragrafo 5, una soglia minima di finanziamento pari a un milione di euro per azione di trasferimento fra modi (ovvero il 30% di 3 milioni di euro). La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 38 mesi. Articolo 6 Il principale obiettivo delle azioni catalizzatrici è quello di superare, grazie ad interventi destinati al mercato del trasporto merci, le barriere strutturali di cui all'articolo 2, lettera c). Anche la proposta di realizzare azioni catalizzatrici deriva direttamente dall'esperienza acquisita grazie al programma PACT. Se le concrete carenze strutturali esistenti in molti mercati, che influenzano negativamente la catena dei trasporti, non vengono spontaneamente colmate in seguito alla liberalizzazione, devono essere le imprese interessate, con il sostegno comunitario, a proporre soluzioni pratiche per realizzare il mercato interno dei trasporti. La Comunità identificherà, conformemente alle proprie priorità politiche, alcune aree in cui concentrare le azioni catalizzatrici. La costituzione delle autostrade del mare va in tale ambito considerata altamente prioritaria. Saranno tuttavia le imprese stesse a decidere come strutturare l'azione vera e propria. In una simile prospettiva, l'opera di assistenza e indirizzo della Commissione costituisce un elemento essenziale delle azioni catalizzatrici. Le "barriere strutturali di mercato" di cui all'articolo 2, lettera c), sono esclusivamente quelle barriere reali, esistenti nel mercato, che non possono essere superate grazie ad un semplice intervento regolamentare. La semplificazione delle procedure doganali nell'ambito dei trasporti marittimi a corto raggio, ad esempio, può essere realizzata tramite un intervento di natura regolamentare e non può quindi essere oggetto di un'azione catalizzatrice. Al contrario, il miglioramento dello scambio elettronico di informazioni volto migliorare la cooperazione fra dogane, agenti, spedizionieri, gestori di terminali ed armatori rientra può rientrare fra le azioni catalizzatrici. Per non penalizzare alcuna idea, approccio o soluzione, le condizioni di finanziamento sono anche in questo caso fissate solo in termini generali. Le azioni catalizzatrici rappresentano inoltre il principale punto di contatto con le azioni in atto e con quelle previste nell'ambito della rete transeuropea dei trasporti (TEN). Ciò è chiaramente indicato nell'articolo 6, paragrafo 1, lettera g). Precedenti lavori volti ad identificare le strozzature esistenti hanno permesso di evidenziare i punti deboli della rete, ovvero le barriere strutturali che nuocciono ai servizi logistici. In assenza di strutture moderne e funzionali, inoltre, anche le migliori idee per migliorare i servizi di trasporto rischiano di non poter essere realizzate convenientemente. Le azioni catalizzatrici devono perciò essere di regola combinate a progetti riguardanti la rete transeuropea. Utili sinergie potrebbero essere ottenute grazie ad un miglior coordinamento dei diversi strumenti disponibili. Se infatti un'amministrazione o un'impresa responsabile di un progetto infrastrutturale dovesse sapere che un importante progetto logistico intende impiegare la nuova infrastruttura e se fra i due progetti dovessero esistere collegamenti commerciali o politici, vi sarebbe certamente un forte incentivo a finalizzare i lavori infrastrutturali entro tempi più brevi. L'articolo 6, paragrafo 3, riprende il concetto di "ausiliario", definito nell'articolo 2, lettera h). Una chiara interpretazione di tale concetto permette di evitare inutili sovrapposizioni con altri programmi comunitari come ad esempio lo strumento finanziario TEN o i programmi di RST. Una misura "ausiliari" è, nell'ambito del programma Marco Polo, caratterizzata da due condizioni necessarie e sufficienti. Essa deve innanzitutto essere necessaria per la riuscita di una "azione", ai sensi dell'articolo 2, lettera a). In secondo luogo essa deve essere subordinata alla realizzazione di tale azione. Il termine "subordinata" implica l'esistenza di un breve lasso di tempo entro cui la misura ausiliaria deve essere realizzata. Tale periodo dev'essere relativamente corto. In linea generale essa non deve prolungarsi per un periodo superiore ad un terzo della durata complessiva del contratto. In termini di incidenza finanziaria, essa non deve rappresentare la principale voce di spesa dell'azione. Prendiamo ad esempio un'azione catalizzatrice che si propone l'istituzione di servizi di trasporto di alta qualità lungo le vie navigabili interne fra Rotterdam e Budapest. Supponiamo che la durata prevista dell'azione sia di 36 mesi, con un bilancio preventivo complessivo di 10 milioni di euro. L'ottimizzazione delle operazioni di carico e scarico delle navi permetterà di ridurre tempi e costi del servizio. Perché le operazioni di trasbordo possono essere realizzate convenientemente, i moli del porto di Budapest devono essere rafforzati ed in parte ricostruiti. I proponenti richiedono un sussidio di 3 milioni euro, conformemente all'articolo 6, paragrafo 3. Il costo delle opere portuali a Budapest é di un milione euro e la durata dei lavori di circa quattro mesi. Per gli interventi infrastrutturali viene richiesto un finanziamento di 300 000 euro. Secondo il sistema precedentemente illustrato, tale misura infrastrutturale risulta ausiliaria all'istituzione di un nuovo servizio e può quindi beneficiare dei finanziamenti concessi dal programma Marco Polo. Le azioni catalizzatrici sono un nuovo strumento per promuovere le alternative al trasporto su strada. Il programma PACT ha in alcuni casi stimolato anche l'istituzione di servizi innovativi, assai progrediti dal punto di vista organizzativo [11]. In base a tali esperienze, il costo totale di simili progetti può variare fra i 10 e di 15 milioni di euro. Nei casi in cui occorre costruire attrezzature ed infrastrutture specifiche tale somma può superare i 20 milioni di euro. [11] Cfr. i progetti n. 8 e n. 82 nel documento di lavoro della Commissione intitolato "Risultati del programma PACT (1997-2001)", SEC(2002) 91 def. Simili progetti sono difficili da realizzare e comportano maggiori rischi in rispetto alle azioni di trasferimento fra modi. Avendo un patto strutturale, le azioni devono essere pianificate attentamente per ottenere solo i cambiamenti strutturali desiderati, evitando tutti gli aspetti negativi come ad esempio distorsioni nel libero gioco della concorrenza. Le azioni catalizzatrici, come quelle di trasferimento fra modi, vanno realizzate sul mercato. In merito all'intensità dei finanziamenti valgono considerazioni simili a quelle presentate nel caso delle azioni di trasferimento fra modi. Tenuto conto del maggiore rischio, l'intensità potrà tuttavia al raggiungere il 35% dei costi ammissibili. La soglia minima di finanziamento proposta nell'articolo 6, paragrafo 6 é quindi pari a 3 milioni di euro per azione catalizzatrice. La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 50 mesi. Articolo 7 L'articolo 7 descrive la terza opzione prevista dall'atto. Secondo la definizione fornita dall'articolo 2, lettera d), le azioni comuni di apprendimento servono per adottare ed adattare processi logistici di avanguardia in seno alle catene di trasporto che fanno ricorso ai trasporti marittimi a corto raggio, alla ferrovia ed alle vie navigabili interne. Un simile impulso procedurale, metodico ed interno verso gli aspetti cooperativi del creare e gestire una complessa catena di trasporto è essenziale, se si vogliono convincere i potenziali utilizzatori a passare dal trasporto stradale (perfettamente organizzato) a modi alternativi. L'idea alla base delle azioni comuni di apprendimento è quella di adottare su ampia scala, in tutto il settore dei trasporti, le stesse logiche e gli stessi standard adottati dal settore produttivo, che necessita dei migliori sistemi di distribuzione possibili. Conformemente ai principi essenziali dello strumento proposto, anche le azioni comuni di apprendimento dovranno porsi obiettivi concreti. Il sistema PACT non prevedeva simili azioni. Alcuni dei progetti PACT possono tuttavia essere considerati precursori di tale tipo di intervento [12]. Essi hanno richiesto modesti finanziamenti, per cui la soglia minima di finanziamento per questo tipo di azione potrà essere stabilita attorno ai 500 000 euro per azione, come appunto prevede l'articolo 7, paragrafo 5. Tenuto conto del fatto che tali azioni non hanno un effetto diretto sul mercato, potrà essere concessa un'intensità di aiuto pari al 50%. La stessa intensità prevista per gli studi di fattibilità di PACT. La durata dell'accordo di finanziamento non deve superare i 26 mesi. [12] Cfr. i progetti n. 64 e n. 65 nel citato documento di lavoro della Commissione. Articolo 8 Il presente articolo ha un duplice scopo. Da un lato informare i proponenti in merito alle procedure ed ai requisiti necessari per ottenere i finanziamenti e realizzare i progetti, garantendo in tal modo la trasparenza del programma. Dall'altro la fissare regole di attuazione tali da fornire alla Commissione uno strumento flessibile per monitorare l'impatto dei progetti finanziati sulla concorrenza, riducendo al minimo le possibilità che questa venga falsata più del necessario. Articoli 9 e 10 I due articoli illustrano le modalità di presentazione e di selezione dei progetti. L'articolo 10 garantisce che i criteri di selezione applicati dalla Commissione siano conformi agli obiettivi ed alle condizioni stabiliti dal programma proposto. Articolo 11 Con riferimento alla decisione del Consiglio del 28 giugno 1999, relativa alle procedure di comitato, la Commissione ritiene che l'istituzione di un comitato consultivo ai sensi dell'articolo 3 della menzionata decisione sia la scelta più confacente, trattandosi del finanziamento di servizi commerciali offerti sul mercato. Il Libro bianco sulla "Governance europea" del 25 luglio 2001 (COM(2001) 428 ) stabilisce che spetta alla Commissione dare esecuzione alle politiche comunitarie. Tenuto conto del fatto che i finanziamenti proposti sono di importo relativamente limitato rispetto all'ammontare complessivo del bilancio comunitario (0,04% circa), non appare opportuno istituire comitati di gestione ai sensi dell'articolo 4 della decisione precedentemente citata. Come indica il sesto considerando della decisione in materia di procedure di comitato, tali comitati di gestione risultano opportuni qualora il programma presenti una notevole incidenza finanziaria. La valutazione delle proposte sarà pertanto responsabilità esclusiva della Commissione. Articoli 12 e 13 Gli articoli contendono le disposizioni finanziarie applicabili alle misure proposte. L'articolo 12 indica le risorse finanziarie indicativamente disponibili. Come già menzionato, il programma prevede un bilancio annuo indicativo di 23 milioni di euro. Le risorse finanziarie complessivamente previste ammontano a 115 milioni di euro fino al 31 dicembre 2007. L'articolo 13 riserva fino al 5% del bilancio alle misure di accompagnamento di cui all'articolo 2, paragrafo 1, ed alla valutazione del programma da parte di esperti indipendenti (requisito previsto dall'articolo 14). Come specificato nell'allegata scheda finanziaria, la maggior parte di tale riserva deve essere impiegata per misure di accompagnamento ed in particolare per attività di diffusione e controllo dei progetti. È stato stimato che la revisione intermedia del programma, prevista per il 2006, costerà circa un milione euro (meno dell'1% delle risorse finanziarie indicativamente previste). Articolo 14 L'articolo riguarda la valutazione del programma e gli obblighi che incombono sulla Commissione per quanto riguarda le informazioni da fornire alle altre istituzioni. Esso riprende la formula standard impiegata in questi casi. Articolo 15 L'articolo disciplina l'entrata in vigore del regolamento. In deroga alla regola generale secondo cui i regolamenti entrano in vigore venti giorni dopo la pubblicazione, l'articolo prevede che l'atto entri invece in vigore il giorno successivo alla pubblicazione. La Commissione intende in tal modo garantire che l'assistenza finanziaria prevista dal regolamento sia disponibile entro il più breve tempo possibile. Per ridurre al minimo i tempi di attesa per l'esecuzione del bilancio 2003, è parso opportuno anticipare il più possibile l'entrata in vigore dell'atto. Allegato I: Sunto della valutazione indipendente del programma PACT La presente relazione contiene le conclusioni della valutazione svolta da AEA Technology per conto della DG TREN, in merito all'attuazione del regolamento (CE) n. 2196/98 del Consiglio. Si tratta della valutazione intermedia del programma PACT (Pilot Actions on Combined Transport) e concerne i progetti avviati fra il 1997 di 1999. Le principali conclusioni tratte dalla valutazione del programma PACT sono indicate di seguito: * Il programma PACT è gestito con grande efficienza; al gruppo incaricato di seguire il programma vanno riconosciuti notevole professionalità ed entusiasmo. * La maggior parte delle misure promosse dal programma PACT risultano, in termini di riduzione delle emissioni di biossido di carbonio, efficaci rispetto ai costi sostenuti anche se non vengono "riprodotte". * Risulta difficile da garantire la redditività commerciale dei progetti, malgrado gli aiuti alla fase di avviamento concessi da PACT, viste le difficili condizioni di mercato in cui operano i trasporti combinati in Europa. * I rappresentanti degli Stati membri hanno messo in dubbio l'efficacia del programma PACT per quanto riguarda l'abolizione delle barriere di mercato: opportune azioni sono attualmente in atto nei competenti servizi della Commissione. * Nel settore dei trasporti combinati il programma PACT è ben conosciuto, ma i risultati dei progetti non sembrano essere sufficientemente valutati e diffusi, come invece prevederebbero gli obiettivi del programma in materia di "riproduzione" e valutazione. * Le attività di diffusione del programma PACT devono essere rafforzate. È a tal fine necessario elaborare una strategia che definisca chiaramente ruolo e compiti dei responsabili del progetto, dei gestori del programma, degli Stati membri ed eventualmente di un gruppo specializzato nelle azioni di diffusione (sia esso interno o esterno alla Commissione). Nei seguenti paragrafi vendono indicati alcuni interventi destinati a migliorare l'efficienza e l'efficacia del programma PACT. 1. Mantenere un approccio aperto e flessibile nell'effettuare le procedure di selezione, pur fornendo più tempo per la preparazione delle proposte, ed assicurare che i principali dati siano presentati in maniera coerente. 2. Adottare procedure di controllo del progetto più strutturate, pure evitando di rendere eccessivi gli adempimenti burocratici. Si raccomanda ad esempio l'istituzione di un sistema di controllo delle prestazioni del contraente al termine di ogni contratto. 3. Permettere l'adozione di progetti pluriennali, oltre a quelli annuali, che continueranno a ricevere i finanziamenti solo se risulteranno raggiunti specifici obiettivi intermedi. 4. Eliminare il finanziamento degli studi di fattibilità preliminari ai progetti veri e propri e dirottare risorse finanziarie verso studi di natura generica sulle possibilità di mercato. 5. Migliorare la diffusione, sviluppando una strategia mirata a livello di programma, fornendo nuovi orientamenti sulle modalità di relazione ai gestori dei progetti e destinando le necessarie risorse, nell'ambito del bilancio PACT, ad attività indipendenti di analisi dei progetti e di divulgazione. 6. Migliorare il monitoraggio dell'impatto, prevedendo di seguire gli sviluppi dei progetti per un triennio dopo la loro conclusione. Tale attività rientra fra quelle di analisi divulgazione, volte a stimolare la "riproduzione" nel resto del settore. 7. Adottare migliori regole per l'elaborazione delle relazioni relative ai prossimi progetti PACT, in modo da migliorare la qualità dell'analisi delle prestazioni ambientali. Allegato II: Metodo impiegato dalla Commissione per il calcolo dei premi di riduzione dei costi esterni di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della proposta di regolamento Per risultare trasparenti, obiettivi e contenuti entro limiti precisi, gli aiuti alla fase di avviamento concessi in base all'articolo 5 del regolamento devono essere commisurati al risparmio che comporterà per la società nel suo insieme il passaggio dalla strada ai trasporti marittimi a corto raggio, alla ferrovia e alle vie navigabili interne. Come indicato più dettagliatamente nei paragrafi successivi il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne presentano un costo minore per la società rispetto al trasporto stradale. Il costo sociale del trasporto merci intermodale rispetto a quello su strada è generalmente inferiore del 60-80% in termini di incidenti e del 40-65% in termini di emissioni di CO2. In genere, i trasporti intermodali permettono un risparmio in termini di costi sociali del 33-72% rispetto ai trasporti stradali [13] . [13] RECORDIT - External cost calculations for selected corridors. Elaborato di progetto n. 4 (progetto finanziato nell'ambito del Quinto progetto quadro di ricerca). Poiché il settore del trasporto su strada non paga ancora tutti i costi che genera (e che ora in parte scarica sulla società) appare opportuno concedere agli altri modi un premio commisurato al loro contributo alla riduzione dei costi e esterni. Nel paragonare e calcolare i costi e esterni dei diversi modi, la Commissione tiene conto dei seguenti elementi di costo: - congestione; - impiego dell'infrastruttura; - incidenti; - rumore; - agenti inquinanti (salute, edifici, vegetazione); - costi "climatici" (C0 ). Essa non tiene invece conto dei seguenti elementi in quanto non rilevanti in termini di trasferimento di traffico merci o perché le tecniche di valutazione dei relativi costi non sono ancora sufficientemente sviluppate per produrre risultati validi: - inquinamento del suolo e delle acque; - assetto del territorio. Utilizzano i dati a sua disposizione, la Commissione ha prodotto le seguenti stime dei costi esterni medi generati dai diversi modi. Costo esterno marginale medio dei trasporti, per modo, EUR/ 1000 tkm [14] [14] Per tonnellate al chilometro si intende il trasporto di una tonnellata (1 000 kg) di merci per un chilometro. >SPAZIO PER TABELLA> 1 HGV on motorway 2 Progetto di relazione finale TRL Ogni 85 tonnellate/km di merci trasferite dalla strada alla ferrovia generano un risparmio di 1 euro in termini di costi esterni. Lo stesso risparmio si ottiene trasferendo 52 tonnellate/km sulle vie navigabili interne e 50 tonnellate/km verso il trasporto marittimo a corto raggio. La Commissione ha tenuto conto del fatto che alcuni costi generati dalle ferrovie, dalle vie navigabili interne e dal trasporto marittimo a corto raggio variano notevolmente a seconda delle realtà locali e difficilmente possono essere fatti rientrare nel calcolo di una media a livello europeo. I valori forniti offrono una stima delle differenze minime di costo fra i diversi modi. Il valore della sovvenzione è quindi basato su una stima per difetto delle differenze nei costi generati dai diversi modi di trasporto. Il pre