Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "L'educazione dei consumatori"

(2003/C 133/01)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 luglio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29 del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "L'educazione dei consumatori".

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernández Bataller, in data 5 marzo 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo nel corso della 398a sessione plenaria del 26 marzo 2003 ha adottato, all'unanimità, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Lo sviluppo di una politica adeguata ed efficace di difesa dei consumatori presuppone l'attuazione di una serie di misure di natura diversa, ma tutte orientate a garantire la sicurezza e il benessere dei consumatori, soprattutto dal punto di vista economico e sanitario. Tra gli elementi essenziali di questa politica figurano i seguenti: qualità, composizione, condizioni di fabbricazione, conservazione e sicurezza dei beni; qualità e sicurezza dei servizi; veridicità e chiarezza delle comunicazioni commerciali e delle azioni promozionali; garanzie previste nei contratti; tutela dell'intimità e della privacy; difesa dell'interesse generale; progressiva armonizzazione legislativa; sviluppo dei sistemi di coregolamentazione e di risoluzione extragiudiziale delle controversie; sostegno alle organizzazioni dei consumatori.

1.2. Contestualmente, i consumatori europei devono dotarsi di capacità e conoscenze che consentano loro di agire adeguatamente in un mercato sempre più complesso, convergente e sofisticato, in modo da esercitare efficacemente i propri diritti, adempiere alle proprie responsabilità ed approfittare di tutte le opportunità e le garanzie che l'Unione europea mette a disposizione per la difesa dei loro interessi. In tal senso, per garantire concretamente l'attuazione e il funzionamento dell'intero quadro di tutela dei consumatori, del mercato unico e di altre politiche, l'educazione dei consumatori si rivela indispensabile.

1.3. L'importanza dell'educazione dei consumatori è sancita chiaramente dall'articolo 153 del trattato che istituisce la Comunità europea, il quale insiste sulla promozione del diritto dei consumatori all'informazione e all'educazione, ed è altrettanto chiaramente ricollegata alla protezione dei consumatori ribadita in vari documenti, tra cui il Libro verde. È vero che in base al principio di sussidiarietà gran parte della responsabilità in materia di educazione spetta ai poteri nazionali, regionali e locali, ma ciò non impedisce che questo tema possa e debba essere discusso a livello comunitario. È infatti più che necessario impostare azioni volte a migliorare l'educazione dei consumatori, soprattutto se si tiene conto della progressiva realizzazione del mercato unico e dei problemi ad esso legati come gli scambi transfrontalieri, la dimensione europea dei diritti dei consumatori e l'importanza di favorire tra gli Stati membri uno scambio di esperienze che possano risultare utili a tutta l'Unione. Lo sviluppo di politiche comuni di formazione dei consumatori diventa particolarmente urgente in vista del prossimo allargamento dell'Unione e dell'esigenza di preparare all'avvenimento i cittadini e le organizzazioni di consumatori dei paesi candidati attraverso i programmi specifici di informazione sulla Comunità europea. Tali programmi, che sono in fase di realizzazione, dovranno essere seguiti con attenzione ancor maggiore dopo l'adesione dei nuovi Stati membri.

1.4. Dal canto suo la Commissione, nell'introduzione della sua comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni "Strategia della politica dei consumatori 2002-2006"(1), evidenzia la necessità che i consumatori dispongano di maggiori informazioni in merito alle loro scelte di consumo. Per poter raggiungere gli obiettivi indicati in questa nuova strategia, la Commissione sottolinea la necessità di "riservare un'attenzione maggiore all'educazione dei consumatori affinché essi possano effettuare i loro acquisti con fiducia, conoscendo appieno i loro diritti". Il Comitato ritiene opportuno approfondire gli aspetti che dovrebbero essere oggetto di tale maggiore informazione: i prezzi, la qualità e la sicurezza dei beni e dei servizi, i procedimenti di fabbricazione dei beni e altre caratteristiche fra cui il loro impatto ambientale.

2. L'importanza della formazione del consumatore

2.1. Per garantire una protezione adeguata dei consumatori è necessario tenere conto dell'importanza del valore aggiunto insito nel concetto di "consumatore formato", in quanto presupposto necessario per l'esistenza di un "consumatore informato". In buona parte degli studi di carattere descrittivo o prospettico realizzati in questi ultimi anni sulla situazione dei consumatori nell'Unione europea vengono evidenziate:

a) la necessità di rafforzare la fiducia dei consumatori per incoraggiarli a: svolgere un ruolo più attivo dinanzi alle innovazioni dell'offerta, sviluppare ulteriormente la partecipazione della società civile organizzata e sfruttare l'offerta del mercato unico;

b) l'insufficienza della semplice informazione per far nascere nei consumatori il livello di fiducia necessario e per suscitare nei cittadini di ogni età un atteggiamento critico e responsabile in materia di consumo.

2.2. In materia di fiducia dei consumatori va ricordato come la loro percezione della sicurezza dei prodotti sia stata minata da vari scandali verificatisi recentemente nel settore alimentare, primario e secondario. A ciò va inoltre aggiunta l'incertezza nel valutare la qualità e l'adeguatezza di beni e servizi complessi come i nuovi prodotti alimentari (novel foods), il commercio elettronico o i servizi bancari on-line. Ancora recentemente, l'introduzione dell'euro ha evidenziato la necessità di impegnarsi maggiormente nel campo dell'informazione e della formazione e il rischio che iniziative insufficienti in questo campo possano avere di generare scetticismo nei confronti del mercato unico. L'educazione va pertanto considerata anche come una parte importante della politica globale di protezione dei consumatori e come un elemento chiave per rafforzare la fiducia dei cittadini nel sistema comunitario, fermo restando che tale fiducia non può comunque prescindere dalla possibilità di partecipare e valutare criticamente il modo di funzionamento del sistema stesso.

2.3. Per quanto riguarda l'informazione, essa è un aspetto fondamentale della protezione del consumatore: risulta quindi particolarmente appropriato in tale contesto l'obiettivo fissato dalla Commissione di sviluppare "una politica dell'informazione moderna, efficace ed affidabile". Occorre tuttavia segnalare innanzitutto che numerosi ostacoli impediscono tuttora di fornire un'informazione completa ai consumatori e, in secondo luogo, che l'informazione è un elemento necessario ma non sufficiente per riguadagnare e creare fiducia fra i consumatori. Per rafforzare tale fiducia non basta aumentare la quantità di informazioni disponibile, garantirne l'accessibilità e nemmeno migliorarne la qualità. È infatti essenziale che il cittadino disponga di:

- un bagaglio di conoscenze che gli consentano di assimilare l'informazione ricevuta, interpretarla in modo critico, capirne il significato, valutarla e comportarsi di conseguenza. Ciò comprende in particolare le regole fondamentali di funzionamento dell'economia, ma anche la dimensione etica e sociale del consumo, i modelli di consumo sostenibile, la solidarietà, la coesione e l'integrazione, i diritti e i doveri dei consumatori, e così via;

- un ricco bagaglio di capacità e di risorse che gli permettano di utilizzare sia l'informazione, che le sue proprie esperienze nell'adottare decisioni efficaci e conformi al suo interesse.

2.4. L'informazione costituisce soltanto la "materia prima" della comunicazione. Accedere ad essa presuppone l'esistenza di una "conoscenza latente", ma non garantisce di per sé che effettivamente il consumatore sia "normalmente informato" secondo i criteri adottati dall'Unione europea. L'informazione serve realmente al cittadino soltanto se questi, grazie alla propria formazione, è in grado di comprenderla ed è motivato ad utilizzarla nelle proprie scelte in maniera "ragionevolmente attenta ed avveduta", per riprendere la formulazione della Corte di giustizia delle Comunità europee.

2.5. Occorre molto più della semplice informazione per rendere i consumatori davvero efficaci nella scelta e nell'uso di beni e servizi, e cioè anche la capacità di utilizzare e applicare tale informazione. Vista l'importanza dei consumi nel mondo di oggi, le capacità dei consumatori costituiscono un prerequisito per la loro cittadinanza attiva e la loro piena partecipazione alla società.

3. I contenuti e le tecniche di educazione del consumatore

3.1. Dal punto di vista dei contenuti, la formazione e l'educazione dei consumatori richiedono un impegno particolare per consentire la comprensione adeguata dei diversi concetti sociali, tecnici e giuridico-normativi legati alla loro difesa e protezione. Ciò significa:

- una comprensione adeguata della composizione dei beni e dei servizi, dei criteri di sicurezza e di qualità applicabili a ciascuna offerta, delle loro modalità d'impiego e consumo e dei relativi costi. Il fatto che le offerte siano sempre più complesse e sofisticate rende necessaria un'informazione scientificamente corretta e imparziale, come ad esempio nel caso dei cosiddetti nuovi prodotti alimentari (novel foods) o nei settori dell'informatica e delle telecomunicazioni;

- una comprensione adeguata della comunicazione commerciale, soprattutto quando si tratta di distinguere la vera informazione sui prodotti dagli aspetti più retorici del messaggio pubblicitario e promozionale. A questo proposito un fattore importante è costituito dalla crescente difficoltà di individuare correttamente la comunicazione commerciale nella fitta rete di contenuti informativi o di intrattenimento in cui questa è sempre più spesso integrata, che vanno dalla creazione di eventi (newsmaking), alla sponsorizzazione, dal collocamento di prodotti (product placement), alla pubblicità occulta e subliminale, ecc.;

- una comprensione adeguata delle clausole contrattuali, che in molti casi presentano un grado di difficoltà crescente a causa dell'ampia gamma di opzioni collegate ad offerte sempre più personalizzate. Si pensi ad esempio, alle offerte nel settore della telefonia, che propongono una gamma sempre più complessa di pacchetti, tariffe e condizioni;

- una comprensione adeguata da parte del consumatore dei suoi diritti nel caso della presentazione di ricorsi tramite le diverse procedure amministrative, giudiziali ed extragiudiziali. In questo senso solo l'esistenza di consumatori veramente formati potrà permettere in futuro il funzionamento reale dei meccanismi di autoregolamentazione e di coregolamentazione del mercato, rafforzando la loro posizione di attori.

3.2. Dal punto di vista tecnico, è importante mettere a punto materiale e strumenti didattici espressamente orientati a offrire ai consumatori le conoscenze e le capacità necessarie per agire sul mercato. Questo materiale e questi strumenti dovrebbero inoltre essere attraenti e capaci di motivare e risvegliare l'interesse dei potenziali destinatari.

3.3. Per il raggiungimento di questo obiettivo sono molto importanti le possibilità offerte dalle nuove tecnologie per garantire una formazione che non si basi unicamente sui contatti diretti tradizionali, ma ricorra anche a strumenti virtuali. L'educazione interattiva in linea, attraverso Internet e la posta elettronica (eLearning), i supporti audiovisivi (CD) e i mezzi di comunicazione digitali sono tutti strumenti che consentono di superare la portata dei mezzi tradizionali (riviste, pubblicazioni, stampa, radio, televisione), anche se ovviamente richiedono l'adozione di politiche rigorose per migliorare il livello delle attrezzature e favorire l'apprendimento delle nuove tecnologie.

3.4. La formazione dei consumatori dovrebbe inoltre tenere conto delle differenze di comportamento che esistono tra le diverse categorie di popolazione, soprattutto in funzione dell'età e del livello di istruzione.

3.4.1. L'educazione dei consumatori in età scolare andrebbe pertanto affrontata in stretta collaborazione con le strutture dell'insegnamento obbligatorio, anche se sono già state avviate iniziative di tipo extrascolastico. È importante avviare programmi e progetti che rafforzino sia la collaborazione dei poteri nazionali e locali responsabili dell'educazione che quella degli istituti scolastici, oltre a promuovere, tramite adeguate forme di pubblicità, la partecipazione e la motivazione degli studenti. Non va ovviamente dimenticata la necessità di formare il corpo docente delle varie discipline a tutte le questioni legate al consumo, in modo da poter inserire trasversalmente queste ultime nell'insegnamento, programmando unità didattiche.

3.4.2. Sarebbe opportuno estendere altresì le iniziative in materia di educazione dei consumatori all'insegnamento superiore e a quello specializzato, in modo da coinvolgere nella formazione un numero sempre maggiore di cittadini. A tal fine risultano essenziali la partecipazione delle università con l'inclusione nei piani di studio di materie riguardanti il consumo (sotto forma di materie obbligatorie, trasversali o opzionali) e l'elaborazione di unità didattiche, materiale e strumenti concepiti specificamente per gli studenti di questo livello di insegnamento.

3.4.3. Infine non si dovrebbe dimenticare l'importanza della formazione degli adulti e della formazione continua, che andrebbero estese ad altre categorie di consumatori, e cioè a quelle che hanno abbandonato ormai da tempo il mondo scolastico ed accademico. Ciò richiede uno sforzo di preparazione di materiale e strumenti di formazione aventi un contenuto spiccatamente pratico e orientato alla soluzione dei problemi della vita quotidiana. In questo ambito, la partecipazione delle associazioni di consumatori e di altre organizzazioni sociali sembra essere il canale più efficace per diffondere questo materiale in maniera capillare. Bisogna inoltre fare in modo di raggiungere le categorie di consumatori più vulnerabili o che per la loro situazione richiedono una tutela e una formazione speciale per poter muoversi efficacemente nel nuovo contesto del mercato unico, della convergenza tecnologica e delle innovazioni in materia bioalimentare. Riveste infine un'importanza particolare l'educazione delle seguenti categorie:

- gli immigrati, in modo da garantire loro - grazie alla conoscenza dei diritti e dei doveri di cui godono in tutta l'Unione europea, come cittadini in generale e come consumatori in particolare - la possibilità di trasferire facilmente la propria residenza in un altro Stato membro per cercare lavoro o perfezionarsi professionalmente;

- i giovani che non frequentano l'università, i quali trovano negli enti per la gioventù creati dai rispettivi paesi le strutture di appoggio a loro più vicine.

4. Il ruolo educativo delle associazioni di consumatori

4.1. La comunicazione della Commissione sulla strategia della politica dei consumatori 2002-2006 include, tra i nuovi obiettivi da raggiungere, "l'adeguato coinvolgimento delle organizzazioni dei consumatori nelle politiche dell'UE"; ciò implica un'attenzione particolare alla formazione del personale di queste organizzazioni in campi specifici quali gli scambi transfrontalieri, i servizi finanziari o i diritti dei consumatori dell'Unione nel mercato interno.

4.2. All'inizio del 2002 la Commissione ha avviato un progetto intitolato "Preparazione di azioni di formazione per il personale delle organizzazioni dei consumatori", che prevede una prima fase di preparazione del materiale di formazione dei formatori ed una seconda fase, nel 2003, di organizzazione di corsi per il personale succitato.

4.3. Il Comitato ritiene che la formazione rivolta alle associazioni di consumatori non dovrebbe prefiggersi unicamente obiettivi a livello interno, come quelli di migliorare le loro possibilità di gestione, aumentarne la forza, potenziarne la struttura, favorirne l'azione di "lobbying" in difesa dei consumatori, farle partecipare all'elaborazione delle politiche dell'UE, o infine consolidarne il ruolo di agenti del mercato nell'organizzazione della domanda.

4.4. Nello sviluppo delle strategie di formazione, le associazioni di consumatori dovrebbero occuparsi dei consumatori in generale, tenendo conto dell'importanza del loro ruolo, consigliandoli e aiutandoli a risolvere i loro problemi.

4.5. Con il sostegno adeguato, le organizzazioni di consumatori potrebbero dunque oltrepassare la funzione di semplici intermediari incaricati della trasmissione del materiale e degli strumenti di formazione elaborati dagli esperti o messi a punto in seno alle istituzioni comunitarie, e ricoprire un ruolo di formazione attivo dell'insieme dei consumatori. La loro efficacia come "moltiplicatori" dei contenuti formativi, dotati di un alto livello di credibilità e di uno stretto rapporto con i cittadini, ai fini della diffusione e pubblicità delle iniziative della Commissione, deve essere adeguatamente sfruttata in questo ambito. Si impone dunque una rivalutazione del ruolo dei loro membri, che sono i principali destinatari delle azioni di formazione della Commissione, con lo scopo di garantire che, attraverso la "formazione dei formatori", l'educazione dei consumatori diventi una realtà nell'Unione.

5. Osservazioni specifiche

5.1. Occorre adoperarsi per realizzare altre iniziative complementari rispetto a quelle attuali, rivolte sia ai consumatori in età scolare che a quelli oggetto della formazione per adulti. È auspicabile a tal fine prevedere azioni divulgative per garantire a tali iniziative una maggiore notorietà.

5.2. È necessario estendere le iniziative di formazione dei consumatori e di educazione al consumo al settore dell'insegnamento superiore e dell'insegnamento specializzato, mediante la partecipazione delle università e la messa a punto di materiale e strumenti didattici destinati specificamente agli studenti di questi livelli di insegnamento.

5.3. Non va poi dimenticata l'importanza della formazione continua, che permette di raggiungere le categorie di consumatori che hanno abbandonato ormai da tempo il mondo scolastico ed accademico. A questo fine è necessario uno sforzo di elaborazione di un tipo di materiale di formazione avente un contenuto eminentemente pratico e concentrato sulla soluzione dei problemi della vita quotidiana. Si dovrà riservare in questo campo un'attenzione particolare alle categorie di consumatori particolarmente vulnerabili o particolarmente bisognose di una formazione che consenta loro di interagire nel contesto del mercato unico, caratterizzato da una sempre maggiore convergenza e dall'uso crescente delle nuove tecnologie.

5.4. La Commissione dovrebbe sostenere le organizzazioni di consumatori di modo che esse possano svolgere un ruolo fondamentale sul versante dell'educazione del consumatore, in veste di agenti "moltiplicatori" dei contenuti formativi, grazie al loro alto grado di credibilità e al loro stretto rapporto con i cittadini.

5.5. In questa ottica, sarebbe dunque auspicabile un maggior sostegno economico da parte della Commissione ai progetti delle organizzazioni di consumatori relativi a questa materia, soprattutto quando si tratta di progetti transnazionali capaci di offrire il valore aggiunto garantito dalla loro dimensione europea.

6. Conclusioni

Alla luce di quanto sopra esposto, riteniamo sia giunto il momento perché la Commissione intraprenda le seguenti azioni su scala comunitaria:

6.1. Organizzare e seguire un gruppo di esperti permanenti, caratterizzati da un profilo di educatori e dotati di conoscenze didattiche e specifiche delle questioni legate al consumo, incaricati di sistematizzare il lavoro svolto in ciascun paese e di elaborare i rapporti necessari per approfondire e migliorare quanto previsto dal trattato di Amsterdam in materia di educazione del consumatore.

6.2. Presentare un piano per consolidare le reti europee di promozione dell'educazione del consumatore con progetti efficaci a carattere permanente.

6.3. Costituire una banca dati in cui vengano raccolte tutte le esperienze finanziate dalla Commissione negli ultimi anni e, ove opportuno, le esperienze più significative realizzate negli Stati membri. Si dovrà consentirne la consultazione a tutti i paesi (ivi compresi quelli candidati), in modo da rafforzare lo spirito di cooperazione, incentivazione e innovazione che deve presiedere all'educazione del consumatore.

6.4. Studiare le possibilità di creare una scuola virtuale per l'educazione dei consumatori, sfruttando anche le potenzialità offerte dalle nuove tecnologie e dalle diverse esperienze accumulate in materia. In tale contesto sarà altresì opportuno ispirarsi anche alle metodologie applicati ai diversi livelli dell'insegnamento generale, come ad esempio nel campo del progetto Erasmus.

6.5. Sviluppare proposte volte a:

- generalizzare l'educazione al consumo, di modo che tutti i cittadini possano godere del diritto-dovere di formarsi come consumatori,

- consentire un miglior coordinamento delle azioni educative e la pubblicazione di materiali didattici adeguati, anche mediante l'uso di Internet, per tenere conto dei diversi tipi di provenienza dei consumatori europei,

- preparare i formatori, i consumatori adulti e le categorie vulnerabili,

- garantire una formazione permanente di qualità ai membri delle organizzazioni di consumatori e a quelli degli altri organismi ed enti legati al consumo.

Bruxelles, 26 marzo 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 208 def.