Parere del Comitato delle regioni in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici", e

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'ozono nell'atmosfera"

(2000/C 317/13)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici" e la "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'ozono nell'atmosfera" [COM(1999) 125 def. - 99/0067 (COD) - 99/068 (COD)];

vista la decisione presa dal Consiglio il 13 ottobre 1999, conformemente all'articolo 175, paragrafo 1, e all'articolo 265 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato delle regioni in materia;

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza del 2 giugno 1999 che affida alla Commissione 4 "Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente" l'incarico di elaborare il parere in materia;

visto il progetto di parere CdR 358/1999 riv. 2 formulato dalla Commissione 4 il 3 marzo 2000 (Relatori: Flensted-Jensen, DK, PES e Kouloumbís, EL, PES),

ha adottato il 14 giugno 2000 nel corso della 34a sessione plenaria il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato delle regioni ha ricevuto dalla Commissione la versione definitiva della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici (direttiva LNE) e la Proposta di direttiva relativa all'ozono nell'atmosfera (direttiva ozono) presentate il 9 giugno 1999.

1.2. La proposta di direttiva del Consiglio relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici riguarda i problemi ambientali costituiti dall'acidificazione, dall'eutrofizzazione e dall'ozono troposferico. I problemi nascono dalla combinazione delle emissioni locali e transfrontaliere di diossido di zolfo (SO2), ossidi di azoto (NOx), composti organici volatili (COV) e ammoniaca NH3.

1.3. Limitando le emissioni di questi quattro elementi, la proposta mira, nel lungo termine, oltre che a migliorare la qualità dell'aria a livello locale, ad impedire il superamento di concentrazioni critiche di inquinanti ambientali o dei valori limite stabiliti dall'OMS per la protezione della salute umana.

1.4. La proposta stabilisce i limiti nazionali di emissione (LNE) da raggiungere entro il 2010. L'obiettivo è quello di ridurre di almeno il 50 % rispetto al 1990 la dimensione delle aree nelle quali viene superata la soglia critica di acidificazione entro la fine del 2010. Non vengono stabilite regole in merito alle modalità di raggiungimento dei valori limite di emissione. L'intenzione è che ogni singolo paese consegua il proprio obiettivo nel modo più confacente. Il Comitato raccomanda tuttavia di elaborare orientamenti sulle migliori prassi, per garantire uno scambio di esperienze mirato.

1.5. La proposta di direttiva sul contenuto di ozono nell'atmosfera è la terza ad essere collegata alla direttiva del Consiglio sulla valutazione e gestione della qualità dell'aria. Essa contiene tre elementi fondamentali: in primo luogo vengono stabilite le soglie di ozono nell'aria a breve termine. In secondo luogo vengono definiti gli obiettivi di lungo periodo. In terzo luogo vengono stabilite norme comuni per orientare e allertare la popolazione, qualora venissero superati i limiti stabiliti dall'OMS per il contenuto di ozono nell'atmosfera. L'obiettivo a breve termine è che nel 2010 gli Stati UE non superino i valori limite stabiliti tenendo conto della salute pubblica e della tutela ambientale.

1.6. Le due proposte di direttiva sono complementari, nel senso che la direttiva sull'ozono pone limiti qualitativi per l'ozono, mentre la direttiva LNE limita le emissioni totali di sostanze che possono provocare la liberazione di ozono. Le due proposte di direttiva vengono presentate insieme per poter affrontare i problemi di inquinamento atmosferico in un quadro coerente e efficace dal punto di vista dei costi. Le due direttive sono inoltre strettamente connesse all'altro regolamento UE in materia ambientale. Si pensa in particolare all'attuazione delle direttive COV e IPPC e di altre direttive che interessano l'amministrazione ambientale locale.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato ritiene che le proposte presentate dalla Commissione siano ben documentate, e che le regole proposte siano di grande importanza per mantenere e ristabilire una qualità dell'ambiente accettabile in Europa. La Commissione adotta un'impostazione complessivamente ampia nella strategia di lotta contro l'inquinamento atmosferico, e il Comitato accoglie con favore le due proposte di direttiva.

2.2. Le due direttive si prefiggono obiettivi molto ambiziosi, e il conseguimento dei risultati indicati costituirà un grande passo avanti verso il miglioramento della qualità generale dell'aria. Sebbene alcuni degli obiettivi sembrino di difficile attuazione, stabilire traguardi così ambiziosi è essenziale per la protezione della salute pubblica e per l'ambiente fisico.

2.3. Le due proposte di direttiva offrono una visione globale dei gravi problemi inerenti alle emissioni, e devono essere considerate nel contesto della strategia climatica dell'Unione europea. Il Comitato concorda con tale strategia e, a questo proposito, ritiene che i quadri giuridici per la politica ambientale della Comunità siano molti, e che a volte si sovrappongano. Reputa pertanto che potrebbe essere opportuno adeguare per quanto possibile le proposte di direttive in esame alle direttive esistenti in materia, per creare maggiore trasparenza e regole più semplici. Come requisito minimo il Comitato propone che le future proposte di direttiva contengano riferimenti ad altre direttive in materia, qualora non sia possibile includerle direttamente.

2.4. Nella relazione introduttiva che accompagna le direttive, la Commissione espone le previsioni dei costi legati al conseguimento degli obiettivi stabiliti nelle due proposte di direttiva. Raggiungere gli obiettivi comporta forti spese, ma il Comitato constata che, a lungo termine, per l'Unione ci si attende che i benefici economici legati all'attuazione delle direttive supereranno i costi. La Commissione presenta la valutazione massima per l'impatto economico delle proposte su ogni singolo Stato. È intanto previsto che una parte degli obiettivi venga conseguita attraverso l'attuazione di altre misure già adottate a livello UE e degli Stati membri, in relazione ad accordi internazionali, come per esempio il protocollo di Kyoto. In ogni caso sarà molto costoso, a livello nazionale e regionale, conseguire gli obiettivi definiti nelle due proposte. Gli effetti positivi delle proposte di direttiva vengono calcolati per l'intera UE. Il Comitato ritiene quindi necessario che la Commissione fornisca indicazioni sulle modalità di copertura dei costi.

2.5. Il Comitato ritiene che manchi una strategia per le regioni frontaliere e nota che la definizione di tali strategie non è di responsabilità ufficiale della Commissione. Esso considera tuttavia che la Commissione dovrebbe fornire ausilio per l'elaborazione di tali strategie. Le direttive richiederanno una stretta collaborazione transfrontaliera, poiché le emissioni non conoscono confini e occorrerà avviare azioni da ambo le parti delle frontiere per ottenere un risultato nella regione. La stessa situazione si presenterà nelle regioni confinanti con gli stati al di fuori dell'UE, inclusi i paesi candidati. Le proposte di direttiva non prevedono alcuna strategia né analisi del problema, né delineano soluzioni. Ciò potrebbe essere opportuno, a prescindere dal fatto che, ovviamente, non si può intervenire su realtà esterne ai confini dell'UE.

3. Osservazioni sulla direttiva LNE

3.1. La proposta di direttiva obbliga gli Stati membri a elaborare programmi nazionali sul modo di raggiungere i limiti di emissione e le concentrazioni previste. Il Comitato ritiene essenziale che i poteri locali e regionali vengano coinvolti per legge nel processo di elaborazione dei programmi nazionali che servono a definire la strategia di attuazione degli Stati membri. Nella maggiore parte dei paesi gli enti locali e regionali sono responsabili delle questioni ambientali nel settore dei trasporti, dell'agricoltura, della produzione di elettricità, dell'industria locale, delle reti fognarie e, non da ultimo, sono competenti per le ispezioni ambientali e per il controllo, come previsto dalla direttiva IPPC.

3.2. Sono sempre gli enti locali e regionali ad avere un contatto diretto con i soggetti il cui comportamento sarà disciplinato o modificato a seguito della direttiva. In ultima analisi possono essere gli enti locali e regionali ad attuare ampie parti delle strategie nazionali. Secondo il Comitato, quindi, affinché l'attuazione della direttiva sia coronata da successo, è determinante che gli enti locali e regionali siano coinvolti nella pianificazione e nell'attuazione delle strategie nazionali per l'attuazione degli obiettivi della direttiva.

3.3. La valutazione dell'impatto economico della proposta prevede che alcuni settori risentiranno più di altri dell'attuazione delle misure necessarie per raggiungere i limiti di emissione nazionali. A livello globale tuttavia si prevede che per tutta l'Unione ciò sarà compensato da crescita economica e occupazione nei settori delle tecnologie di abbattimento dell'inquinamento. Il Comitato indica che i processi di crescita e di contrazione possono aver luogo in regioni differenti, influenzando così l'economia locale e l'occupazione. Il Comitato ritiene che anche tale probabile impatto economico sulle imprese locali o regionali metta in risalto l'importanza del coinvolgimento degli enti locali e regionali nell'elaborazione dei piani di attuazione nazionali. Ciò evidenzia anche la necessità che la Commissione indichi il modo in cui coprire i costi di attuazione delle direttive.

3.4. Secondo il Comitato, per raggiungere gli ambiziosi obiettivi auspicati, i limiti nazionali di emissione devono essere integrati da norme sulle emissioni a livello comunitario. A tal fine nel testo della direttiva occorre stabilire dei termini per l'elaborazione di nuove direttive volte a limitare le emissioni per le principali fonti e attività potenzialmente inquinanti dell'atmosfera, nonché garantire che le altre direttive collegate alla direttiva del Consiglio sulla valutazione e gestione della qualità dell'aria vengano ultimate entro i limiti di tempo stabiliti.

3.5. La proposta di direttiva comporta la valutazione dell'eutrofizzazione degli ecosistemi a livello terrestre causati dall'inquinamento atmosferico (NH3 e NOX). Riflessioni analoghe andrebbero fatte per quanto riguarda il contributo dell'atmosfera all'atrofizzazione delle aree marine, delle zone umide e dei laghi. La responsabilità della regolamentazione di queste aree spesso è degli enti locali e regionali. Il Comitato reputa quindi opportuno includere nella direttiva LNE l'effetto positivo della riduzione dell'inquinamento atmosferico sulle acque di superficie.

3.6. Nella direttiva LNE vengono valutate le emissioni del settore dei trasporti. Il Comitato non ritiene tuttavia equo che la direttiva riguardi esclusivamente le emissioni provenienti dal trasporto ferroviario e dal traffico stradale, e che restino escluse le emissioni derivanti dal traffico aereo, ad eccezione del ciclo di decollo e di atterraggio, e quelle del traffico marittimo internazionale. Ora questo tipo di traffico può provocare in alcune regioni un livello di inquinamento inaccettabile. Secondo il Comitato questa forma d'inquinamento deve essere inclusa nella direttiva, altrimenti occorre stabilire come vada trattata. L'alternanza di queste due forme di trasporto può trasformare un problema di inquinamento locale in un problema ambientale transfrontaliero.

4. Osservazioni in merito alla direttiva sull'ozono

4.1. Il Comitato apprezza le intenzioni esposte nella proposta di direttiva sull'ozono che riconosce la necessità di attuare varie misure a livello regionale per conseguire le finalità che si prefigge. Si riconosce altresì che in certe situazioni i costi legati all'attuazione di misure a livello locale sono troppo elevati in relazione all'effetto auspicato, e che quindi non è opportuno avviare alcuna azione. Il Comitato ritiene importante ribadire queste premesse. Il Comitato reputa necessario che la direttiva "Ozono" evidenzi le specificità meteorologiche delle regioni mediterranee, dove la formazione di ozono troposferico viene favorita da fenomeni naturali diversamente che in altre zone dell'Unione. Ciò significa che la concentrazione di ozono troposferico è superiore nelle regioni mediterranee a quella delle altre regioni dell'UE, ragione per la quale l'efficacia delle misure e dei piani volti a ridurre i livelli di ozono sarà minore nelle suddette aree.

4.2. Per conseguire gli obiettivi è necessario introdurre una regolamentazione negli Stati membri. Nella maggior parte dei paesi e delle regioni, ad esempio, può divenire necessario ridurre del 50 % le emissioni di ammoniaca, legate soprattutto all'agricoltura. È molto improbabile riuscire a ridurre l'ammoniaca senza regolamentare l'agricoltura.

4.3. L'ozono si diffonde su grandi distanze, e le azioni locali devono spesso essere realizzate in un luogo completamente diverso da quello in cui l'ozono si addensa in concentrazioni pericolose. La proposta di direttiva sull'ozono stabilisce che, data la natura transfrontaliera dell'inquinamento da ozono, occorre coinvolgere nell'attuazione gli Stati membri limitrofi. Il Comitato ritiene inoltre necessario associare gli enti locali e regionali, data la loro conoscenza della realtà locale. Esso considera tuttavia che la responsabilità primaria sia dell'UE e delle autorità nazionali, e che il ruolo della Commissione sia essenziale in relazione all'inquinamento transfrontaliero.

4.4. L'articolo 6, par. 1, stabilisce che gli Stati membri prendono le iniziative necessarie per diffondere ed aggiornare l'informazione sulla concentrazione di ozono nell'atmosfera. Le informazioni devono essere diffuse presso la popolazione e le organizzazioni che rappresentano gruppi di popolazione particolarmente esposti, nonché presso altri enti sanitari competenti. La diffusione può avvenire, ad esempio, mediante i mezzi radiotelevisivi, la stampa, la rete informatica o altri. Il Comitato ritiene essenziale includere gli enti locali e regionali in tale azione, poiché sono proprio questi ad essere strettamente in contatto con i gruppi di popolazione che vanno informati. Il Comitato chiede di migliorare e garantire la base dati attraverso progetti di ricerca, in modo che nel modello possano essere integrati dati attuali, realistici e affidabili per i singoli Stati membri.

4.5. Nonostante la natura fondamentalmente transfrontaliera dell'inquinamento da ozono, il Comitato ritiene che agli enti locali e regionali spettino mansioni non trascurabili al momento dell'attuazione della direttiva da parte degli Stati membri, poiché grazie alla gestione di altre direttive, quali la direttiva IPPC, essi possono contare su una grande esperienza in merito.

5. Osservazioni di ordine tecnico

5.1. Le proposte di direttiva presentate contengono definizioni differenti di "composti organici volatili" (COV). La direttiva sull'ozono definisce il COV come segue: tutti i composti organici che possono produrre ossidanti fotochimici reagendo con gli ossidi di azoto in presenza di luce solare, mentre la direttiva LNE riguarda i COV di natura antropica, escluso il metano. Il fatto di utilizzare questa sigla per differenti composti organici volatili può comportare costosi equivoci. Il Comitato suggerisce di completare la proposta in modo da evitare questo tipo di equivoci, e propone che la Commissione assicuri che a più lungo termine vengano introdotte definizioni univoche.

5.2. L'articolo 7, par. 2, della direttiva LNE prevede che gli Stati membri elaborino gli inventari e le proiezioni delle emissioni mediante le metodologie specificate all'Allegato III. Ora l'Allegato III si riferisce al manuale comune EMEP/Corinair. Il Comitato reputa che la direttiva dovrebbe indicare direttamente le parti di detto manuale che riguardano la questione e fornire orientamenti sul modo in cui procedere all'aggiornamento. Si otterrebbe così una precisazione sufficiente per quanto riguarda il sistema imposto di monitoraggio, calcolo e proiezione. Nel contempo verrebbe assicurata una maggiore trasparenza.

5.3. Il Comitato ritiene che sarà difficile stabilire la necessaria omogeneità negli inventari e nelle valutazioni richiesti, in quanto non risulta chiaro a quale livello le emissioni vanno notificate. La Direttiva della Commissione 1999/13/EF dell'11 marzo sui COV stabilisce un orientamento in tal senso indicando determinate attività trattate dalla direttiva. Il Comitato propone che, ad esempio con riferimenti diretti alle disposizioni del manuale EMEP/Corinair, si stabilisca a quali livelli occorre procedere alla notifica. Si assicurerebbe così l'esecuzione del monitoraggio senza dover regolamentare con eccesso i programmi nazionali.

5.4. Gli Stati membri devono elaborare programmi per la progressiva riduzione delle emissioni nazionali annue e riferire in merito alla Commissione entro il 2002. I programmi saranno aggiornati e riesaminati nel 2006. Gli Stati membri devono redigere e aggiornare regolarmente i dati sulla situazione delle emissioni nazionali e le proiezioni delle emissioni entro il 2010 per l'SO2, i NOx, i COV e l'NH3. Tali dati devono essere notificati alla Commissione annualmente. In base a tali notifiche la Commissione riferirà al Parlamento europeo e al Consiglio sui progressi effettuati in materia di attuazione dei limiti. Il Comitato apprezza che venga assicurato un monitoraggio ma, qualora i termini dovessero essere superati, è necessario che le linee direttrici siano stabilite tempestivamente per il 2002.

5.5. All'articolo 1, lettera b) della proposta sull'ozono si afferma che la direttiva garantirà l'utilizzo di metodi e criteri uniformi per determinare le concentrazioni d'ozono e dei precursori dell'ozono (NOx e COV) nell'atmosfera degli Stati membri. Il Comitato approva l'idea di base della proposta, cioè quella di assicurare l'uso di metodi e criteri uniformi. Ora nella versione inglese si parla di "common methods" (metodi comuni). Questo termine può essere interpretato diversamente e non implica necessariamente l'uso di metodi uniformi.

5.6. In base all'articolo 3, par. 2, gli Stati membri redigono un elenco delle zone e degli agglomerati i cui livelli di ozono nell'atmosfera, determinati ai sensi dell'articolo 9, sono superiori ai valori-obiettivo. Vengono nuovamente stabilite regole per gli orientamenti da elaborare. All'articolo 3, par. 1 si stabilisce che i livelli di ozono fissati nella direttiva saranno conseguiti entro la fine del 2010. Secondo il Comitato sarà possibile conseguire tali obiettivi per il 2002 e, successivamente per il 2010 senza dover affrontare spese amministrative superflue solo qualora gli orientamenti vengano stabiliti entro tempi relativamente brevi.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato accoglie con favore le due proposte di direttiva. Esse si prefiggono obiettivi ambiziosi, anticipando la lotta impegnata per una migliore qualità dell'aria a livello locale e regionale e per ridurre al minimo l'inquinamento transfrontaliero dovuto a sostanze che distruggono l'ozono troposferico. Il Comitato ritiene importante che l'UE sia all'avanguardia nella lotta contro l'inquinamento atmosferico transfrontaliero su ampia scala, nell'intento di prevenire il cambiamento climatico globale.

6.2. Affinché l'attuazione delle direttive sia coronata da successo, il Comitato ritiene decisivo che gli enti locali e regionali vengano coinvolti nella pianificazione e nell'attuazione delle strategie nazionali intese a conseguire le finalità della direttiva. Gli enti locali e regionali sono in stretto contatto con i soggetti che devono cambiare di atteggiamento, e il Comitato ritiene importante che le strategie nazionali facciano uso di questa opportunità in fase di attuazione. Tali enti operano per l'introduzione di norme di tutela ambientale più severe per le aree ecologicamente sensibili e i loro sforzi dovrebbero essere autorizzati o addirittura stimolati.

6.3. Il Comitato apprezza lo scrupoloso lavoro preliminare su cui si basano le direttive, quale emerge dalla relazione introduttiva al documento della Commissione. La valutazione dell'impatto economico ivi contenuta dimostra, con un buon margine, che per l'UE a lungo termine i benefici economici derivanti dall'attuazione delle direttive supereranno i costi. È tuttavia vero che in una prima fase occorrerà affrontare costi sostanziali per conseguire gli obiettivi delle direttive. L'impatto economico varia molto a seconda degli Stati e delle regioni. Il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che eventuali problemi di finanziamento possono comportare il mancato raggiungimento degli obiettivi auspicati. Il Comitato ritiene necessario che la Commissione indichi come coprire questi costi.

6.4. Il Comitato rileva che gli obiettivi della proposta possono essere raggiunti a costi sostenibili, a condizione che tutti gli orientamenti necessari in materia vengano elaborati in breve tempo.

6.5. Il Comitato rileva in particolare la necessità che la Commissione garantisca che le altre direttive collegate alla direttiva del Consiglio sulla valutazione e gestione della qualità dell'aria vengano ultimate entro i limiti di tempo stabiliti.

6.6. Le emissioni non conoscono confini nazionali. Il Comitato ritiene quindi che la Commissione debba fornire un ausilio per l'elaborazione di strategie e norme di cooperazione tra gli Stati membri, come pure con i paesi candidati e altri paesi terzi, affinché, anche in caso di inquinamento atmosferico transfrontaliero tutti gli enti locali e regionali coinvolti possano sollecitare i responsabili a elaborare ed attuare piani e programmi comuni, per conseguire i valori auspicati o gli obiettivi di lungo termine prefissati. Per evitare che nella direttiva relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici vangano riprese differenti norme con lo stesso contenuto, sarebbe opportuno coinvolgere gli Stati dell'Europa orientale sulla stessa base utilizzata per gli Stati membri.

6.7. Le proposte di direttiva in esame aggiungono due strumenti normativi alla legislazione comunitaria in materia di ambiente. Il Comitato esorta all'impegno per creare una maggiore trasparenza e semplificazione normativa, e propone che le future proposte di direttiva contengano perlomeno riferimenti diretti alle direttive pertinenti.

Bruxelles, 14 giugno 2000.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert