Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia,dei trasporti e dei servizi postali /* COM/2011/0895 definitivo - 2011/0439 (COD) */





RELAZIONE 1. Contesto della proposta – Motivazione e obiettivi della proposta La strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva [COM(2010) 2020] è basata su tre priorità interconnesse che si rafforzano a vicenda: sviluppare un'economia basata sulla conoscenza e sull'innovazione, promuovere un'economia efficiente sotto il profilo delle risorse, a basse emissioni di carbonio e competitiva, nonché incoraggiare un'economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale. Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020, in quanto costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione dei suoi obiettivi con il miglioramento del clima imprenditoriale e del contesto per l'innovazione delle imprese e promuovendo un più ampio ricorso agli appalti pubblici "verdi", favorendo la transizione verso un'economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio. La strategia Europa 2020 sottolinea inoltre che la politica in materia di appalti pubblici deve garantire l'uso più efficiente dei fondi pubblici e che i mercati degli appalti pubblici vanno mantenuti aperti a livello UE. Per affrontare queste sfide è necessario rivedere e ammodernare la normativa in vigore in materia di appalti pubblici per renderla più idonea alla costante evoluzione del contesto politico, sociale ed economico. Ciò non riguarda soltanto gli appalti statali o delle amministrazioni pubbliche, ma anche le aggiudicazioni di contratti da parte di operatori che dispongono di un proprio specifico regime di appalti. Nella comunicazione del 13 aprile 2011, "L'Atto per il mercato unico: dodici leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia", la Commissione ha elencato — tra le dodici azioni chiave prioritarie che le istituzioni dell'UE devono adottare entro la fine del 2012 — la messa in opera di un quadro normativo rivisto e ammodernato in materia di appalti pubblici, al fine di rendere più flessibile la procedura di aggiudicazione dei contratti e utilizzare meglio i contratti d'appalto pubblici a sostegno di altre politiche. La presente proposta si propone di perseguire due obiettivi complementari: · accrescere l'efficienza della spesa per garantire i migliori risultati possibili, in termini di rapporto qualità/prezzo, in materia di appalti. Ciò comporta, in particolare, una semplificazione e una maggior flessibilità dell'attuale normativa in materia di appalti pubblici. Procedure semplificate ed efficienti andranno a vantaggio di tutti gli operatori economici e favoriranno la partecipazione delle PMI e degli offerenti transfrontalieri; · far sì che i committenti facciano un miglior uso degli appalti pubblici a sostegno di obiettivi sociali comuni quali la tutela dell'ambiente, una maggiore efficienza energetica e sotto il profilo delle risorse, la lotta contro i cambiamenti climatici, la promozione dell'innovazione e dell'inclusione sociale e infine la garanzia delle migliori condizioni possibili per la fornitura di servizi pubblici di elevata qualità. – Contesto generale Gli appalti pubblici svolgono una funzione importante nell'andamento economico complessivo dell'Unione europea. In Europa gli acquirenti pubblici spendono circa il 18% del PIL dell'UE per beni, lavori e servizi. Dato il volume degli acquisti, gli appalti pubblici possono essere utilizzati come una potente leva per realizzare un mercato unico che promuova una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. L'attuale generazione di direttive sugli appalti pubblici, ossia le direttive 2004/17/CE[1] e 2004/18/CE[2], rappresenta l'ultima fase di una lunga evoluzione iniziata nel 1971 con l'approvazione della direttiva 71/305/CEE. Garantendo procedure trasparenti e non discriminatorie tali direttive mirano soprattutto ad assicurare che gli operatori economici provenienti da tutto il mercato unico possano beneficiare appieno delle libertà fondamentali nel campo degli appalti pubblici. Una valutazione economica complessiva ha evidenziato che le direttive sugli appalti pubblici hanno realizzato i loro obiettivi in misura considerevole, aumentando la trasparenza e intensificando la concorrenza, realizzando al contempo risparmi quantificabili tramite prezzi più bassi. Tuttavia le parti interessate hanno espresso l'esigenza di una revisione delle direttive sugli appalti pubblici per semplificarne le norme, migliorarne l'efficienza e l'efficacia e renderle più idonee ad affrontare un contesto politico, sociale ed economico in continua evoluzione. Procedure semplificate e più efficienti miglioreranno la flessibilità per le amministrazioni aggiudicatrici, andranno a vantaggio di tutti gli operatori economici e favoriranno la partecipazione delle PMI e degli offerenti transfrontalieri. Inoltre, il miglioramento delle norme in materia di appalti pubblici permetterà agli enti aggiudicatori di fare un uso migliore di tali appalti a sostegno di obiettivi a valenza sociale, come la tutela dell'ambiente, una maggiore efficienza energetica e delle risorse, la lotta contro il cambiamento climatico e la promozione dell'innovazione e dell'inclusione sociale, nonché di garantire le migliori condizioni possibili per la fornitura di servizi sociali di qualità. Tali orientamenti sono stati confermati dai risultati di un processo di consultazione delle parti interessate realizzato dalla Commissione nella primavera del 2011, in cui la grande maggioranza degli interpellati ha sostenuto la proposta di riesame delle direttive sugli appalti pubblici al fine di renderle più adeguate alle nuove sfide che i committenti pubblici e gli operatori economici si trovano ad affrontare. – Disposizioni vigenti nel settore della proposta Insieme con la nuova proposta di direttiva sugli appalti indetti dalle amministrazioni pubbliche, la presente proposta sostituirà le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE che rappresentano gli elementi fondamentali del quadro legislativo dell'Unione europea in materia di appalti pubblici. La direttiva dovrà essere integrata dai seguenti ulteriori elementi del quadro legislativo: · La direttiva 2009/81/CE[3] che stabilisce norme specifiche relative agli appalti in settori che presentano un carattere sensibile, vale a dire la difesa e la sicurezza. · La direttiva 92/13/CEE[4] che stabilisce norme comuni a livello nazionale relative alle procedure di ricorso per garantire che in tutti gli Stati membri siano previsti mezzi di ricorso rapidi ed efficaci nei casi in cui gli offerenti ritengano che gli appalti siano stati aggiudicati in modo non equo. – Coerenza con altri obiettivi e politiche dell'Unione Questa iniziativa attua la strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva [COM(2010) 2020] e le iniziative faro di Europa 2020: un'agenda digitale per l'Europa [COM(2010) 245], l'Unione dell'innovazione [COM(2010) 546], una politica industriale integrata per l'era della globalizzazione [COM(2010) 614], energia 2020 [COM(2010) 639] e un'Europa efficiente in termini di risorse [COM(2011) 21]. Essa attua inoltre l'Atto per il mercato unico [COM(2011) 206], in particolare la sua dodicesima azione chiave: "Revisione e ammodernamento del quadro normativo degli appalti pubblici". Si tratta di una iniziativa strategica che rientra nel programma di lavoro della Commissione per il 2011. 2. Consultazione delle parti interessate e valutazione dell'impatto – Consultazione delle parti interessate Metodi di consultazione, principali settori interessati e profilo generale di quanti hanno risposto Il 27 gennaio 2011 la Commissione ha pubblicato un Libro verde sulla modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici — Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti[5] avviando un'ampia consultazione pubblica sulle possibili opzioni per le modifiche normative volte a rendere più semplice e flessibile l'aggiudicazione degli appalti e a favorire una migliore utilizzazione degli appalti pubblici a sostegno di altre politiche. L'obiettivo del Libro verde era di identificare una serie di settori essenziali per la riforma e raccogliere le opinioni delle parti interessate riguardo a opzioni concrete per modifiche normative. Tra le questioni contemplate vi erano l'esigenza di semplificare e rendere più flessibili le procedure, l'uso strategico degli appalti pubblici per promuovere altri obiettivi politici, il miglioramento dell'accesso delle PMI agli appalti pubblici e la lotta a favoritismi, corruzione e conflitti d'interesse. La consultazione pubblica si è conclusa il 18 aprile 2011 ed è stata caratterizzata da un elevato livello di partecipazione: sono state ricevute in tutto 623 risposte, provenienti da diversi gruppi di soggetti interessati, comprese le autorità degli Stati membri, acquirenti pubblici locali e regionali e le loro associazioni di settore, imprese, associazioni industriali, personalità del mondo accademico, organizzazioni della società civile (compresi i sindacati) e singoli cittadini. La maggior parte delle risposte provenivano da Regno Unito, Germania, Francia e, in misura minore, Belgio, Italia, Paesi Bassi, Austria, Svezia, Spagna e Danimarca. I risultati della consultazione sono stati riassunti in un documento di sintesi[6] e presentati e discussi in una conferenza pubblica il 30 giugno 2011[7]. Sintesi delle risposte e modo in cui sono state prese in considerazione La grande maggioranza delle parti interessate hanno apprezzato l'iniziativa della Commissione europea di rivedere l'attuale politica degli appalti pubblici. Tra i vari argomenti discussi nel Libro verde le parti interessate hanno sottolineato in particolare il bisogno di semplificare le procedure e renderle più flessibili. I soggetti interessati ritengono unanimemente che la normativa in materia di appalti pubblici da aggiudicare a gestori di servizi di pubblica utilità sia tuttora pertinente. La vasta maggioranza dei partecipanti alla consultazione conviene sulla persistente necessità di fare appello a un insieme specifico di norme da applicare ai gestori di servizi pubblici e sul fatto che le diverse norme riflettano adeguatamente il carattere specifico degli appalti per servizi di pubblica utilità. Analogamente, una netta maggioranza dei partecipanti condivide l'opinione secondo la quale i criteri utilizzati per definire i soggetti sottoposti a norme riguardanti gli operatori dei servizi di pubblica utilità (attività svolte dai soggetti interessati, statuto giuridico e, qualora si tratti di privati, esistenza di diritti speciali o esclusivi) siano tutt'ora adeguate e vadano mantenute. La maggior parte dei partecipanti concorda inoltre sul fatto che il perseguimento di uno scopo di lucro o l'etica commerciale delle aziende private non possano essere considerati elementi sufficienti a garantire che gli appalti siano aggiudicati in maniera obiettiva ed equa, se le aziende operano sulla base di diritti speciali o esclusivi. I partecipanti hanno espresso opinioni diverse riguardo l'uso strategico degli appalti pubblici per realizzare gli obiettivi a valenza sociale della strategia Europa 2020. Molte parti interessate, in particolare le imprese, hanno espresso una generale riluttanza all'idea di utilizzare gli appalti pubblici a sostegno di altri obiettivi politici. Altre, in particolare le organizzazioni della società civile, si sono espresse chiaramente in favore di un tale uso strategico e hanno raccomandato l'introduzione di cambiamenti di ampia portata ai principi stessi della politica dell'Unione europea in materia di appalti pubblici. – Ricorso al parere di esperti Oltre alla consultazione legata al Libro verde, nel 2010-2011 la Commissione europea ha svolto una valutazione globale dell'impatto e dell'efficacia della normativa UE sugli appalti pubblici sulla base di un ampio corpus di dati e di una nuova ricerca indipendente. Gli studi hanno valutato in modo particolare il costo e l'efficacia delle procedure di appalto, le questioni relative agli appalti transfrontalieri, l'accesso delle PMI ai mercati degli appalti e l'uso strategico degli appalti in Europa. Per quanto riguarda gli appalti dei servizi di pubblica utilità, la valutazione ha esaminato se i settori dei servizi pubblici siano più esposti alla concorrenza oggi rispetto a quando è stato adottato il regime degli appalti. Dai risultati della valutazione è emerso che l'attività legislativa per liberalizzare l'accesso ai settori di pubblica utilità non si è ancora tradotta in una pressione concorrenziale efficace e sostenuta sugli operatori già attivi sul mercato. Molti settori di pubblica utilità continuano a essere caratterizzati da alti livelli di concentrazione del mercato o da una debole concorrenza. Le valutazioni hanno concluso che le condizioni non si sono evolute a misura da rendere la concorrenza sufficientemente forte su base settoriale e consentire l'esclusione di alcuni settori dal campo di applicazione della direttiva sugli appalti di servizi di utilità pubblica. In generale occorre continuare ad applicare gli orientamenti della direttiva, sebbene alcune eccezioni specifiche all'applicazione delle norme in materia di appalti possano essere giustificate sulla base di un esame approfondito e caso per caso. – Valutazione dell'impatto La valutazione dell'impatto e la sua sintesi offrono una panoramica delle varie opzioni per ciascuno dei cinque gruppi di problemi fondamentali (organizzazione amministrativa, campo d'applicazione, procedure di appalto, appalti strategici e accesso ai mercati degli appalti). Sulla base di un'analisi dei vantaggi e degli svantaggi offerti dalle varie soluzioni, è stato identificato un pacchetto di opzioni preferite che dovrebbero ottimizzare le sinergie tra le diverse soluzioni, consentendo di neutralizzare, tramite i risparmi derivanti da una particolare azione, i costi correlati da imputare a un'altra azione (ad esempio: l'eventuale insorgere di un numero maggiore di requisiti procedurali, a seguito del ricorso ad appalti strategici, potrebbe essere parzialmente compensato dai risparmi derivanti da una migliore progettazione delle procedure d'appalto). La presente proposta è stata formulata sulla base di dette opzioni preferite. Il progetto di relazione sulla valutazione dell'impatto è stato esaminato dal comitato per la valutazione dell'impatto, che ha richiesto emendamenti riguardo, in particolare, all'identificazione degli elementi specifici del quadro legislativo, la descrizione delle opzioni in discussione, un'analisi costi/benefici più approfondita rispetto alle azioni principali e l'integrazione sistematica delle osservazioni fornite dalle parti interessate sia nella definizione del problema che nell'analisi degli impatti così da completarle. Tali raccomandazioni sono state integrate nella relazione finale. Il parere sulla relazione fornito dal comitato per la valutazione dell'impatto è pubblicato insieme alla presente proposta, alla relazione finale sulla valutazione dell'impatto e al suo riassunto. 3. Elementi giuridici della proposta – Base giuridica La proposta si fonda sull'articolo 53, paragrafo 1, l'articolo 62 e l'articolo 114 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). – Principio di sussidiarietà Il principio di sussidiarietà si applica in quanto la proposta non rientra in un settore di competenza esclusiva dell'Unione europea. Gli obiettivi della proposta non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri per i seguenti motivi: il coordinamento delle procedure di appalto per contratti al di sopra di determinate soglie si è dimostrato uno strumento importante per la realizzazione del mercato interno nel settore degli acquisti da parte dei gestori dei servizi di pubblica utilità. Esso garantisce agli operatori economici di tutto il mercato interno un accesso efficace e a pari condizioni ai contratti. L'esperienza maturata con le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, nonché con le precedenti generazioni di direttive sugli appalti pubblici, ha dimostrato che le procedure di appalto su scala europea garantiscono trasparenza e obiettività alle gare, con conseguenti notevoli risparmi e migliori risultati di gara, a vantaggio dei gestori dei servizi, dei loro clienti e, in ultima analisi, del contribuente europeo; non è possibile ottenere la piena realizzazione di questo obiettivo attraverso l'azione degli Stati membri, in quanto ciò determinerebbe inevitabilmente l'istituzione di requisiti di segno divergente o addirittura di regimi procedurali tra loro contrastanti che aumenterebbero la complessità della regolamentazione e creerebbero ostacoli ingiustificati per le attività transfrontaliere. Pertanto la proposta rispetta il principio di sussidiarietà. – Principio di proporzionalità La proposta è conforme al principio di proporzionalità poiché non va al di là di quanto necessario per conseguire l'obiettivo di garantire il buon funzionamento del mercato interno attraverso una serie di procedure di appalto coordinato su scala europea. Inoltre, la proposta si basa su un approccio che fornisce agli Stati membri un "ventaglio di strumenti" che consentono loro la massima flessibilità per adeguare le procedure e gli strumenti alla loro situazione specifica. Rispetto alle attuali direttive sugli appalti pubblici, la direttiva proposta permetterà di ridurre gli oneri amministrativi connessi allo svolgimento della procedura sia per gli enti aggiudicatori che per gli operatori economici; se sono previsti nuovi requisiti (per esempio, nel contesto degli appalti strategici), questi saranno compensati dall'eliminazione di restrizioni in altri settori. – Scelta dello strumento Poiché la proposta si fonda sull'articolo 53, paragrafo 1, l'articolo 62 e l'articolo 114 del TFUE, il ricorso a un regolamento per disposizioni applicabili sia all'acquisto di beni che di prestazioni non sarebbe permesso dal trattato. Di conseguenza, lo strumento proposto è una direttiva. Nel corso della valutazione dell'impatto sono state scartate le opzioni non legislative per i motivi elencati dettagliatamente nella relazione sulla valutazione. 4. Incidenza sul bilancio La proposta non incide sul bilancio. 5. Informazioni supplementari – Abrogazione di disposizioni vigenti L'adozione della proposta comporterà l'abrogazione della normativa vigente (direttiva 2004/17/CE). – Riesame/revisione/clausola di cessazione dell'efficacia La proposta contiene una clausola di revisione sugli effetti economici delle soglie degli appalti. – Provvedimenti di recepimento e documenti esplicativi La proposta riguarda un settore nel quale la normativa dell'Unione svolge una funzione di coordinamento, con un impatto significativo su un'ampia gamma di settori giuridici nazionali. Al di là del coordinamento, molte disposizioni si propongono la piena armonizzazione e la proposta prevede un ampio numero di obblighi normativi. Gli Stati membri integrano la normativa dell'Unione con ulteriori disposizioni nazionali in modo da rendere operativo l'intero sistema. In tale contesto, la Commissione ha identificato una serie di fattori che rendono necessarie spiegazioni da parte degli Stati membri, ai fini sia di una corretta comprensione dei provvedimenti di recepimento che del funzionamento dell'intero sistema normativo in materia di appalti pubblici a livello nazionale: – i provvedimenti di recepimento e di esecuzione vengono adottati a livelli istituzionali diversi (nazionali/federali, regionali, locali); – oltre ai diversi strati di regolamentazione, in molti Stati membri vengono elaborate norme che riguardano il particolare settore coinvolto o il tipo di appalto interessato; – misure amministrative, di natura generale o specifica, si aggiungono e in alcuni casi si sovrappongono al quadro normativo principale. Solo gli Stati membri possono fornire una spiegazione su come le diverse misure nazionali recepiscono le direttive dell'Unione nel settore degli appalti pubblici e come le stesse misure interagiscono fra loro. Di conseguenza, la pubblicazione di documenti che riguardano il rapporto tra le varie sezioni della presente direttiva e le corrispondenti sezioni dei provvedimenti di recepimento nazionale dovrebbe avvenire contemporaneamente alla pubblicazione dei loro provvedimenti di recepimento, facendo ricorso in particolare alle tavole di concordanza in quanto strumento operativo per l'analisi delle misure nazionali. – Spazio economico europeo L'atto proposto riguarda una materia di competenza dello Spazio economico europeo ed è quindi opportuno estenderlo al SEE. – Illustrazione dettagliata della proposta 1) Semplificazione e maggior flessibilità delle procedure di appalto La proposta di direttiva prevede una semplificazione e una maggior flessibilità del regime procedurale istituito dalle attuali direttive sugli appalti pubblici. A tal fine, essa contiene le seguenti misure: Chiarimento circa il campo di applicazione: la nozione di "procedura d'appalto", termine che figura anche nel titolo della proposta di direttiva, è stata recentemente introdotta al fine di determinare meglio il campo di applicazione e l'obiettivo della legislazione in materia di appalti nonché agevolare l'applicazione delle soglie. Le definizioni di alcuni concetti fondamentali che determinano il campo di applicazione della direttiva (come organismo di diritto pubblico, appalti pubblici di lavori e di servizi, appalti misti) sono state riviste alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia. Allo stesso tempo, la proposta cerca di mantenere una continuità d'uso per quei termini e concetti che sono stati sviluppati nel corso degli anni attraverso la giurisprudenza della Corte e che sono ben noti agli esperti del settore. In tale contesto, va osservato che alcune variazioni minori delle formulazioni o presentazioni che compaiono nelle precedenti direttive non implicano necessariamente un cambiamento di fondo, ma possono essere dovute a una semplificazione del testo. La nozione di diritti speciali o esclusivi è essenziale per la definizione del campo di applicazione della presente direttiva, dal momento che gli enti che non sono né amministrazioni aggiudicatrici né imprese pubbliche ai sensi della direttiva stessa sono soggetti alla sua applicazione solo nella misura in cui esercitano una delle attività contemplate sulla base di tali diritti. È pertanto opportuno chiarire che i diritti concessi in virtù di una procedura in base alla quale è stata assicurata una pubblicità adeguata e in caso tale concessione si sia basata su criteri oggettivi, in particolare in conformità alla legislazione dell'Unione, non costituiscono dei diritti speciali o esclusivi ai fini della presente direttiva. Sarà abolita la tradizionale distinzione tra servizi prioritari e non prioritari (servizi di tipo "A" o "B"). I risultati della valutazione indicano che non è più giustificato limitare la piena applicazione della legislazione in materia di appalti a un gruppo limitato di servizi. Tuttavia, è apparso altresì evidente che il normale regime degli appalti non è adeguato ai servizi sociali che necessitano di un insieme di norme specifiche (cfr. infra). In base ai risultati della valutazione, il campo di applicazione è rimasto sostanzialmente invariato, per quanto riguarda i settori interessati. Tuttavia, si è ritenuto opportuno escludere dal campo di applicazione gli appalti finalizzati alla prospezione di petrolio e di gas, in quanto è stato assodato che tale settore è oggetto di un'estrema pressione concorrenziale, tanto da rendere non più necessaria la disciplina contenuta nelle norme europee in materia di appalti. La dimensione competitiva che caratterizza questo settore di attività è stata esaminata nel contesto di quattro diverse richieste di esonero in applicazione dell'attuale articolo 30[8]. In tutti e quattro i casi si è constatato che il mercato geografico di riferimento ha portata mondiale, riflettendo tra l'altro una prassi ormai consolidata nei casi di fusione[9]. Si è sempre ritenuto che il mercato della prospezione non presentasse un elevato grado di concentrazione. Società pubbliche a parte, il mercato è caratterizzato dalla presenza di tre operatori privati internazionali integrati verticalmente, le cosiddette "super major" (BP, ExxonMobil e Shell), e di un certo numero di cosiddette "major"; anche la quota di mercato individuale delle super major si situa abbondantemente al di sotto dell'uno per cento. Si è sempre reputato che ciò costituisse la prova di un'esposizione diretta alla concorrenza, per di più l'accesso al mercato è stato ulteriormente liberalizzato dalle disposizioni contenute nella direttiva sul rilascio di autorizzazioni nel settore degli idrocarburi[10]. È quindi opportuno semplificare la situazione giuridica e ridurre gli oneri amministrativi per tutti i soggetti interessati (enti aggiudicatori, Stati membri, Commissione europea, Parlamento europeo e Consiglio), evitando di dover adottare singole decisioni derivanti dall'applicazione dell'articolo 30 per ciascuno degli altri 23 Stati membri. Un ventaglio di strumenti a disposizione ("toolbox approach"): il sistema prevede che a livello di Stati membri saranno disponibili tre tipi di procedure di base, già previsti dalle attuali direttive: procedure aperte e ristrette, nonché procedure negoziate previa indizione di gara. È possibile inoltre prevedere, sia come procedura standard che subordinata a determinate condizioni, un nuovo tipo di procedura per appalti innovativi (cfr. infra). Gli enti aggiudicatori avranno inoltre a loro disposizione un insieme di sei specifici strumenti e tecniche d'appalto, destinati agli appalti aggregati ed elettronici: accordi quadro, sistemi dinamici di acquisizione, aste elettroniche, cataloghi elettronici, centrali di committenza e appalti comuni. Rispetto alla direttiva vigente, questi strumenti sono stati migliorati e resi più chiari al fine di facilitare la procedura d'appalto elettronica. Promozione degli appalti elettronici: l'utilizzo di mezzi elettronici di comunicazione e di trattamento delle operazioni da parte degli acquirenti può generare importanti risparmi e migliorare i risultati degli appalti riducendo contemporaneamente sprechi ed errori. La proposta intende aiutare gli Stati membri a realizzare il passaggio agli appalti elettronici consentendo ai fornitori di partecipare a procedure di appalto on-line in tutto il mercato interno. A tal fine, la proposta di direttiva prevede l'obbligo di trasmissione di bandi e avvisi per via elettronica e l'obbligo di rendere disponibili in forma elettronica i documenti di gara; essa impone il passaggio a una comunicazione integralmente elettronica per tutte le procedure di appalto, con particolare riguardo alla presentazione per via elettronica, nei limiti di un periodo di transizione di due anni. La proposta semplifica e migliora i sistemi dinamici di acquisizione e i cataloghi elettronici, strumenti di aggiudicazione interamente informatizzati, particolarmente consoni ad appalti altamente aggregati gestiti da centrali di committenza. Il passaggio agli appalti elettronici consentirebbe inoltre alle amministrazioni aggiudicatrici di prevenire, individuare e correggere gli errori comunemente imputabili a un'errata comprensione o interpretazione della normativa sugli appalti pubblici. Modernizzazione delle procedure: la proposta prevede un approccio più flessibile e maggiormente orientato agli utenti per alcune caratteristiche importanti delle procedure di appalto. I termini per la partecipazione e la presentazione delle offerte sono stati abbreviati, consentendo una procedura più rapida e semplice. La distinzione tra criteri di selezione degli offerenti e di aggiudicazione dell'appalto, che è spesso fonte di errori e malintesi, è stata resa più flessibile, consentendo agli enti aggiudicatori di decidere in quale ordine esaminare i criteri (se sia cioè più pratico vagliare quelli di aggiudicazione prima di quelli di selezione) e di tener conto, in quanto criterio di assegnazione di punteggio, dell'organizzazione e della qualità del personale incaricato di eseguire il contratto. È stata semplificata e razionalizzata la procedura di esenzione degli appalti aggiudicati in mercati ove esiste una sufficiente esposizione alla concorrenza (le attuali decisioni derivanti dall'applicazione dell'articolo 30). Sono stati rivisti e chiariti una serie di esoneri di notevole rilevanza pratica, in particolare l'esenzione intragruppo o in caso di joint-venture. La modifica dei contratti durante il loro periodo di validità è diventata un'istanza sempre più rilevante e problematica per gli esperti del settore. Una disposizione specifica relativa alla modifica dei contratti riprende le principali soluzioni sviluppate dalla giurisprudenza e fornisce una soluzione pratica per affrontare circostanze impreviste che richiedono l'adattamento di un contratto d'appalto pubblico durante il suo periodo di validità. 2) Uso strategico degli appalti pubblici in risposta alle nuove sfide La proposta di direttiva si fonda su un approccio attivo che fornisce agli enti appaltatori gli strumenti necessari per contribuire a raggiungere gli obiettivi cruciali della strategia Europa 2020, attraverso l'utilizzo del loro potere d'acquisto per ottenere merci e servizi che promuovano l'innovazione, rispettino l'ambiente e contrastino il cambiamento climatico, migliorando l'occupazione, la salute pubblica e le condizioni sociali. Calcolo dei costi del ciclo di vita: la proposta fornisce agli acquirenti la possibilità di basare le loro decisioni di aggiudicazione sui costi del ciclo di vita dei prodotti, servizi o lavori che prevedono acquistare. Il ciclo di vita comprende tutte le fasi dell'esistenza di prodotti, lavori o forniture di servizi, a partire dall'acquisizione della materia prima o dalla generazione di risorse fino a giungere allo smaltimento di un prodotto a fine vita, allo smantellamento di un cantiere a fine lavoro nonché alla conclusione di una prestazione. I costi da prendere in considerazione non includono solamente le spese monetarie dirette ma anche i costi ambientali esterni, se possono essere monetizzati e verificati. Una volta definita una metodologia dell'Unione europea per il calcolo dei costi del ciclo di vita, gli enti aggiudicatori sono tenuti a utilizzarla. Processo di produzione: gli enti aggiudicatori possono far riferimento a tutti i fattori direttamente collegati al processo di produzione sia nelle specifiche tecniche che nei criteri di aggiudicazione, sempreché si riferiscano ad aspetti di tale processo strettamente legati alla produzione o alla fornitura delle merci o dei servizi acquisiti. Ciò esclude i requisiti non connessi al processo di produzione dei prodotti, lavori o servizi ai quali si riferisce l'appalto, quale il requisito sulla responsabilità sociale generale delle imprese che copre la globalità dell'attività dell'aggiudicatario. Etichette: gli enti aggiudicatori possono esigere che lavori, forniture o servizi siano muniti di particolari etichette o marchi di certificazione ambientali, sociali o relativi ad altre caratteristiche, a condizione che riconoscano anche etichette o marchi di certificazione equivalenti. Ciò vale, ad esempio, per le etichette o i marchi di qualità ecologica europei o (multi)nazionali oppure che attestano che un prodotto non ha fatto ricorso all'impiego di lavoro minorile. I sistemi di certificazione in questione devono riguardare caratteristiche legate all'oggetto dell'appalto ed essere concepiti sulla scorta di informazioni scientifiche, a seguito di una procedura aperta e trasparente nonché resi accessibili a tutte le parti interessate. Sanzionare le violazioni degli obblighi derivanti dal diritto del lavoro, di previdenza sociale e dell'ambiente: ai sensi della presente proposta di direttiva, un ente aggiudicatore può escludere operatori economici dalla procedura se individua violazioni degli obblighi stabiliti dalla legislazione dell'Unione in materia di diritto del lavoro o di previdenza sociale o dell'ambiente, nonché di disposizioni internazionali di diritto del lavoro. Inoltre, gli enti aggiudicatori saranno tenuti a respingere le offerte in caso accertino che siano anormalmente basse a causa di violazioni della normativa dell'Unione in materia di diritto del lavoro, di previdenza sociale o dell'ambiente. Servizi sociali: la valutazione dell'impatto e dell'efficacia della normativa UE in materia di appalti pubblici ha evidenziato che i servizi sociali, sanitari e scolastici presentano caratteristiche specifiche che rendono inappropriata l'applicazione delle norme sugli appalti pubblici di servizi a questi settori. Si tratta di servizi generalmente forniti in un particolare contesto, che varia notevolmente da uno Stato membro all'altro, a causa delle diverse tradizioni amministrative, organizzative e culturali. Per la loro stessa natura, i servizi in questo settore ricoprono una dimensione solo limitatamente transfrontaliera. Occorre dunque che gli Stati membri abbiano ampia discrezionalità nell'organizzare la scelta dei fornitori di servizi. La proposta tiene conto di ciò, tramite la messa a disposizione di un regime specifico per i contratti pertinenti a questi servizi, con una soglia più elevata pari a 1 000 000 EUR, e imponendo l'obbligo di applicare solo i principi fondamentali di trasparenza e di parità di trattamento. Un'analisi quantitativa del valore dei contratti d'appalto dei servizi pertinenti aggiudicati a operatori economici provenienti dall'estero ha dimostrato che i contratti al di sotto di tale soglia, in genere, non suscitano un interesse transfrontaliero nel contesto specifico degli appalti nei settori dei servizi di pubblica utilità. Innovazione: la ricerca e l'innovazione svolgono un ruolo centrale nella strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Gli acquirenti dovrebbero essere in grado di acquistare prodotti e servizi innovativi che promuovano la crescita futura e migliorino l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici. A tal fine la proposta prevede il cosiddetto partenariato per l'innovazione, una nuova procedura speciale per lo sviluppo e il successivo acquisto di prodotti, lavori e servizi nuovi e innovativi, a condizione che possano essere forniti nel rispetto delle prestazioni e dei costi concordati. Inoltre, la proposta è volta a migliorare e semplificare la procedura di dialogo competitivo e a facilitare gli appalti comuni transfrontalieri, che rappresentano uno strumento importante per promuovere politiche d'acquisto innovative. 3) Migliorare l'accesso al mercato delle PMI e delle imprese in fase di avviamento (start-up) Le piccole e medie imprese (PMI) rappresentano un potenziale enorme per la creazione di posti di lavoro, la crescita e l'innovazione. Un accesso facile ai mercati degli appalti può aiutarle a mettere a frutto questo potenziale consentendo agli enti aggiudicatori di allargare la loro base di fornitori, con conseguenze positive grazie all'aumento della concorrenza per i contratti pubblici. Per favorire l'accesso delle PMI agli appalti pubblici la Commissione europea ha pubblicato nel 2008 il "Codice europeo di buone pratiche per facilitare l'accesso delle PMI agli appalti pubblici"[11]. La presente proposta si basa su tale documento e fornisce misure concrete per eliminare gli ostacoli all'accesso delle PMI al mercato. Semplificazione degli obblighi di informazione: si prevede pertanto che gli enti aggiudicatori possano applicare i criteri di selezione di cui alla direttiva sugli appalti pubblici proposta e che, qualora essi lo facciano, siano in seguito tenuti ad applicare le disposizioni che riguardano in particolare il massimale relativo ai requisiti sul fatturato minimo, nonché le disposizioni in materia di autocertificazione. Migliore accesso ad accordi quadro: ai sensi delle vigenti direttive, non vi è limite alla durata degli accordi quadro conclusi nei settori dei servizi di pubblica utilità. Ciò può comportare una chiusura del mercato. La proposta limita tale durata a quattro anni (salvo in casi debitamente giustificati) con un miglioramento dell'accesso alle opportunità commerciali e della concorrenza, anche a beneficio delle PMI. Pagamento diretto dei subappaltatori: gli Stati membri possono prevedere che i subappaltatori richiedano un pagamento diretto da parte dell'ente aggiudicatore per forniture, lavori e servizi forniti al contraente principale nel quadro del contratto di prestazione. Ciò consente ai subappaltatori, che spesso sono PMI, di proteggersi efficacemente dal rischio di mancato pagamento. 4) Procedure corrette Gli interessi finanziari in gioco e l'interazione tra il settore pubblico e quello privato fanno degli appalti pubblici un'area in cui è particolarmente elevato il rischio di prassi commerciali scorrette, come conflitti di interessi, favoritismi e corruzione. La proposta rafforza le garanzie esistenti contro tali rischi e prevede ulteriori tutele. Conflitti di interesse: la proposta contiene una disposizione specifica sul conflitto di interessi, che riguarda situazioni di conflitto — reali, potenziali o percepite — che coinvolgono il personale di un'amministrazione aggiudicatrice in materia di appalti o di prestatori di servizi d'appalto che intervengono nella procedura nonché la dirigenza dell'autorità aggiudicatrice che può influenzare il risultato di una procedura di appalto anche se non formalmente coinvolta. Date le differenze nei processi decisionali delle imprese e delle amministrazioni aggiudicatrici, è opportuno limitare tali disposizioni agli appalti gestiti da queste ultime. Comportamento illecito: la proposta contiene una disposizione specifica riguardante comportamenti illeciti da parte di candidati e offerenti, quali i tentativi di influenzare indebitamente il processo decisionale o di concludere accordi con altri partecipanti onde manipolare i risultati della procedura, che portano all'esclusione dalla procedura stessa. Attività illecite di questo tipo violano i principi fondamentali del diritto dell'Unione e possono dar luogo a gravi distorsioni della concorrenza. Indebiti vantaggi: le consultazioni di mercato costituiscono uno strumento utile a disposizione degli enti aggiudicatori al fine di ottenere informazioni sulla struttura, le capacità, le risorse del mercato e, contemporaneamente, per informare gli operatori di mercato in merito ai progetti e ai requisiti degli acquirenti riguardo agli appalti. Tuttavia, i contatti preliminari con i partecipanti al mercato non devono dar luogo a vantaggi indebiti o distorsioni della concorrenza. La proposta contiene a tal fine una disposizione specifica su misure di tutela contro il rischio di un'indebita preferenza a favore dei partecipanti che abbiano fornito consulenze all'ente aggiudicatore o abbiano partecipato alla preparazione della procedura. 5) Governance Organi nazionali di vigilanza: dalla valutazione è emerso che non tutti gli Stati membri vigilano in modo coerente e sistematico sull'attuazione e il funzionamento delle norme in materia di appalti pubblici. Ciò compromette un'efficiente e uniforme applicazione del diritto dell'Unione europea. Gli Stati membri dovrebbero designare un'unica autorità nazionale incaricata del monitoraggio, dell'attuazione e della vigilanza in materia di appalti pubblici. Solo nel caso sia presente un unico organo in grado di espletare i diversi compiti si potrà garantire di avere una visione d'insieme delle principali difficoltà di attuazione e di poter suggerire misure adeguate per rimediare ai problemi strutturali di fondo. Tale organo sarà in grado di fornire un riscontro immediato sul funzionamento della politica e sulle carenze potenziali nella legislazione e nelle prassi nazionali, contribuendo in tal modo a una rapida individuazione delle soluzioni. Centri di conoscenza: in molti casi, gli entri aggiudicatori non posseggono al loro interno le competenze necessarie per occuparsi di progetti d'appalto complessi. I risultati delle gare di appalto potrebbero essere sensibilmente migliorati con il ricorso a un sostegno professionale adeguato e indipendente da parte di strutture amministrative, attraverso un ampliamento delle conoscenze e della professionalità dei committenti pubblici e una migliore assistenza alle aziende, soprattutto per le PMI. La proposta impone agli Stati membri di fornire strutture di sostegno che offrano consulenza, orientamenti, formazione e assistenza, sia di tipo legale che pratico, nella preparazione e svolgimento delle procedure di appalto. A livello nazionale sono già presenti strutture e meccanismi di sostegno, sebbene organizzati in modi molto diversi e destinati a diverse aree d'interesse per le amministrazioni e gli enti aggiudicatori. Gli Stati membri potranno dunque fare ricorso a tali meccanismi, servirsi delle loro competenze e promuovere i servizi messi a disposizione quali strumenti adeguati e aggiornati in grado di fornire un sostegno appropriato sia ad amministrazioni ed enti aggiudicatori che agli operatori economici. Per rendere più efficace la lotta alla corruzione e ai favoritismi, le amministrazioni aggiudicatrici dovranno inviare il testo dei contratti conclusi all'organo di vigilanza che sarà quindi in grado di esaminarli e rilevare eventuali segnali sospetti, e dovranno consentire l'accesso ai documenti ai soggetti interessati sempreché ciò non pregiudichi interessi legittimi pubblici o privati. Dato che è chiaramente difficile proteggere i legittimi interessi commerciali ed evitare la distorsione della concorrenza, tale obbligo non va esteso alle imprese (pubbliche o private) che operano in questi settori. Inoltre, occorre evitare di dar luogo a oneri amministrativi sproporzionati; l'obbligo di trasmissione del testo completo dei contratti conclusi deve quindi limitarsi a contratti il cui valore è relativamente elevato. Le soglie proposte rappresentano un giusto equilibrio tra, da un lato, l'aumento degli oneri amministrativi e, dall'altro, una garanzia di maggior trasparenza: la presenza di una soglia che va da 1 000 000 EUR per le forniture e i servizi, fino a 10 000 000 EUR per appalti di lavori, significa che tale obbligo si applica al 10-20% di tutte le procedure d'appalto pubblicate nella Gazzetta ufficiale. Non è previsto che i requisiti pertinenti agli organi di vigilanza e ai centri di conoscenza diano origine, globalmente, a un onere finanziario aggiuntivo per gli Stati membri. Se si prevedono oneri a seguito della riorganizzazione o della messa a punto delle attività dei meccanismi e delle strutture già esistenti, tali costi verranno neutralizzati dalla riduzione delle spese di giudizio (sia per gli enti aggiudicatori che per le imprese), dei costi relativi ai ritardi di aggiudicazione dei contratti dovuti a una scorretta applicazione delle norme sugli appalti pubblici o a una preparazione lacunosa delle procedure di appalto, nonché dei costi derivanti dalle attuali modalità inefficienti e frammentarie di fornitura delle consulenze destinate agli enti aggiudicatori. Cooperazione amministrativa: la proposta prevede inoltre una cooperazione efficace che consenta agli organi nazionali di vigilanza di scambiare informazioni e buone pratiche nonché di collaborare mediante il sistema d'informazione del mercato interno (IMI). 2011/0439 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 53, paragrafo 1, l'articolo 62 e l'articolo 114, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali[12], visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[13], visto il parere del Comitato delle regioni[14], deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1) Alla luce dei risultati della valutazione dell'impatto e dell'efficacia della normativa dell'Unione europea in materia di appalti pubblici[15] risulta opportuno mantenere norme riguardanti gli appalti degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, in quanto le autorità nazionali continuano a essere in grado di influenzare il comportamento di questi enti, anche attraverso la partecipazione al loro capitale sociale o l'inserimento di propri rappresentanti nei loro organi amministrativi, direttivi o di vigilanza. Un ulteriore motivo che spinge a continuare a regolare normativamente gli appalti pubblici in questi settori è costituito dalla natura chiusa dei mercati in cui agiscono gli operatori, data l'esistenza di diritti speciali o esclusivi concessi dagli Stati membri in materia di alimentazione, fornitura o gestione delle reti per erogare il servizio pertinente. (2) Al fine di assicurare l'apertura alla concorrenza degli appalti pubblici di enti che operano nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali è opportuno stabilire disposizioni di coordinamento per i contratti con valore superiore a una certa soglia. Tale coordinamento è necessario per assicurare l'effetto dei principi del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare la libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi, nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza. In considerazione della natura dei settori interessati dal coordinamento, quest'ultimo, pur continuando a salvaguardare l'applicazione di detti principi, dovrebbe istituire un quadro per pratiche commerciali leali e permettere la massima flessibilità. (3) Per gli appalti il cui valore è inferiore alla soglia che fa scattare l'applicazione di disposizioni di coordinamento a livello dell'Unione, è opportuno fare riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia secondo cui si applicano le norme e i principi del trattato. (4) Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020[16], in quanto costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva pur contemporaneamente garantendo l'uso più efficiente dei finanziamenti pubblici. A tal fine, l'attuale normativa sugli appalti adottata ai sensi della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali[17] e della direttiva 2004/18/CE, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi[18] deve essere rivista e aggiornata in modo da accrescere l'efficienza della spesa pubblica, facilitando in particolare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e permettendo ai committenti di fare un miglior uso di questi ultimi per sostenere il conseguimento di obiettivi condivisi a valenza sociale. È inoltre necessario chiarire alcuni concetti e nozioni di base onde assicurare una migliore certezza del diritto e incorporare alcuni aspetti della giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'Unione europea pertinenti a questo ambito. (5) Conformemente all'articolo 11 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, i requisiti connessi con la tutela dell'ambiente devono essere integrati nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. La presente direttiva chiarisce in che modo gli enti aggiudicatori possono contribuire alla tutela dell'ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile, garantendo loro la possibilità di ottenere per i loro contratti il migliore rapporto qualità/prezzo. (6) È opportuno che la nozione di appalto o la definizione di ciò che costituisce un singolo appalto siano il più possibile simili a quelle applicate in conformità della direttiva […] del Parlamento europeo e del Consiglio, del […], in materia di appalti pubblici[19], tenendo debitamente conto delle specificità dei settori contemplati dalla presente direttiva. Il concetto di appalto unico abbraccia tutte le forniture, i lavori e i servizi necessari a svolgere un particolare progetto, ad esempio un progetto d'opera o un insieme di lavori, forniture e/o servizi. L'esistenza di un progetto unico può ad esempio essere indicata dalla presenza di una pianificazione e concezione globale da parte dell'ente aggiudicatore, dal fatto che i diversi elementi acquistati soddisfano un'unica funzione economica e tecnica o sono in altro modo collegati tra loro e dal fatto che vengono realizzati in un periodo di tempo limitato. (7) La necessità di garantire l'effettiva liberalizzazione del mercato e un giusto equilibrio nell'applicazione delle norme sull'aggiudicazione degli appalti nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali esige che gli enti interessati vengano identificati prescindendo dal loro statuto giuridico. Non dovrebbe dunque essere violata la parità di trattamento tra enti aggiudicatori del settore pubblico ed enti che operano nel settore privato. Occorre inoltre far sì che, a norma dell'articolo 345 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, sia lasciato impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. (8) La nozione di diritti speciali o esclusivi è essenziale per la definizione del campo di applicazione della presente direttiva, dal momento che gli enti che non sono né amministrazioni aggiudicatrici né imprese pubbliche ai sensi della presente direttiva sono soggetti alla sua applicazione solo nella misura in cui esercitano una delle attività contemplate sulla base di tali diritti. È pertanto opportuno chiarire che i diritti concessi mediante una procedura fondata su criteri obiettivi, in particolare in conformità alla legislazione dell'Unione, e in base alla quale è stata assicurata un'adeguata pubblicità, non costituiscono dei diritti speciali o esclusivi ai fini della presente direttiva. La normativa deve comprendere la direttiva 98/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale[20], la direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica[21], la direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio[22], la direttiva 94/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 1994, relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi[23] e il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70[24]. (9) Gli enti aggiudicatori che operano nel settore dell'acqua potabile possono comunque svolgere altre attività connesse alla gestione dell'acqua, ad esempio progetti di ingegneria idraulica, irrigazione, drenaggio nonché evacuazione e trattamento delle acque reflue. In tal caso, gli enti aggiudicatori devono essere in grado di applicare le procedure di appalto previste nella presente direttiva riguardo a tutte le attività da loro svolte che riguardano la gestione dell'acqua e che fanno parte di qualsiasi fase del "ciclo dell'acqua". Tuttavia, le regole sugli appalti come quelle proposte per gli appalti di forniture sono inadeguate per gli acquisti d'acqua, data la necessità di approvvigionarsi presso fonti vicine al luogo di utilizzazione. (10) È opportuno escludere gli appalti finalizzati alla prospezione di petrolio e gas, in quanto si è rilevato che tale settore è stato costantemente oggetto di un'estrema pressione concorrenziale, così da rendere non più necessaria la disciplina contenuta nelle norme europee in materia di appalti. (11) È possibile procedere all'aggiudicazione di contratti che rispondano a requisiti pertinenti a varie attività, che possono essere eventualmente soggetti a regimi giuridici diversi. Occorre precisare che il regime giuridico applicabile a un singolo contratto destinato a contemplare varie attività dovrebbe essere soggetto alle norme applicabili all'attività cui è principalmente destinato. Per determinare l'attività cui il contratto è destinato in via prioritaria, è possibile basarsi sull'analisi dei requisiti ai quali il contratto specifico deve rispondere, effettuata dall'ente aggiudicatore ai fini della valutazione dell'importo del contratto e della redazione dei documenti di gara. In taluni casi, come ad esempio per l'acquisto di un impianto unitario destinato alla prosecuzione delle attività per le quali non si dispone di informazioni che consentano di valutare i rispettivi tassi di utilizzazione, potrebbe rivelarsi oggettivamente impossibile determinare l'attività cui il contratto è destinato in via prioritaria. Occorre prevedere quali norme si debbano applicare in siffatti casi. (12) Anche se non implicano necessariamente comportamenti corrotti, i conflitti di interesse — reali, potenziali o solo percepiti — possono potenzialmente influenzare in modo sostanziale e indebito le decisioni in materia di appalti pubblici con il conseguente effetto di falsare la concorrenza e pregiudicare la parità di trattamento degli offerenti. È pertanto necessario istituire meccanismi efficaci per prevenire, individuare e risolvere i conflitti di interesse. Date le differenze nei processi decisionali delle imprese e delle amministrazioni aggiudicatrici, è opportuno limitare tali disposizioni agli appalti gestiti da queste ultime. (13) I comportamenti illeciti da parte dei partecipanti a una procedura d'appalto, quali i tentativi di influenzare indebitamente il processo decisionale o di concludere accordi con altri candidati onde manipolare i risultati della procedura, possono dar luogo a violazioni dei principi di base del diritto dell'Unione e a gravi distorsioni della concorrenza. Gli operatori economici sono pertanto tenuti a presentare una dichiarazione sull'onore dove si impegnano a non intraprendere tali attività illecite, sotto pena di esclusione se tale dichiarazione risulta falsa. (14) La decisione 94/800/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell'Uruguay Round (1986-1994)[25] ha approvato in particolare l'accordo sugli appalti pubblici concluso nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio, di seguito denominato "l'Accordo". Scopo dell'Accordo è stabilire un quadro multilaterale equilibrato di diritti e doveri in materia di appalti pubblici per liberalizzare ed espandere il commercio mondiale. Per i contratti contemplati dall'Accordo, nonché da altri pertinenti accordi internazionali che l'Unione è tenuta a rispettare, gli enti aggiudicatori soddisfano gli obblighi di cui agli accordi stessi attraverso l'applicazione della presente direttiva agli operatori economici dei paesi terzi firmatari di tali accordi. (15) L'Accordo si applica ai contratti che superano determinate soglie, stabilite nell'Accordo stesso ed espresse in diritti speciali di prelievo. Le soglie stabilite nella presente direttiva devono essere allineate in modo da garantire che corrispondano al controvalore in euro delle soglie indicate nell'Accordo. È altresì opportuno prevedere una revisione periodica delle soglie espresse in euro al fine di adeguarle, attraverso un'operazione meramente matematica, alle eventuali variazioni del valore dell'euro rispetto ai diritti speciali di prelievo. Al fine di evitare il proliferare di tali soglie è inoltre opportuno, fatti salvi gli impegni internazionali dell'Unione, continuare ad applicare le stesse soglie a tutti gli enti aggiudicatori, a prescindere dal settore in cui operano. (16) I risultati della valutazione hanno dimostrato la necessità di rivedere la decisione di escludere taluni servizi da una piena applicazione della presente direttiva. Di conseguenza, la piena applicazione della direttiva viene estesa a una serie di servizi (quali quelli alberghieri e legali, in quanto entrambi presentano una percentuale particolarmente elevata di scambi transfrontalieri). (17) Altre categorie di servizi, per la loro stessa natura, continuano a ricoprire una dimensione limitatamente transnazionale, segnatamente i cosiddetti servizi alla persona quali taluni servizi sociali, sanitari e scolastici. I servizi di questo tipo sono prestati all'interno di un particolare contesto che varia notevolmente da uno Stato membro all'altro a causa delle diverse tradizioni culturali. Occorre quindi stabilire un regime specifico per i contratti aventi per oggetto questi servizi, con una soglia più elevata pari a 1 000 000 EUR. Nel contesto specifico degli appalti che riguardano questi settori, i servizi alla persona il cui valore si situa al di sotto di tale soglia non saranno, in genere, di alcun interesse per i prestatori di altri Stati membri, a meno che non vi siano chiare indicazioni contrarie, quali il finanziamento di progetti transfrontalieri da parte dell'Unione. I contratti per servizi alla persona al di sopra di questa soglia devono essere improntati alla trasparenza, a livello dell'Unione. In ragione dell'importanza del contesto culturale e della sensibilità di tali servizi, gli Stati membri devono godere di un'ampia discrezionalità così da organizzare la scelta dei fornitori di servizi nel modo che considerano più adeguato. Le norme della presente direttiva tengono conto di tale imperativo, imponendo solo il rispetto dei principi fondamentali di trasparenza e di parità di trattamento e assicurando che gli enti aggiudicatori abbiano la facoltà di applicare criteri di qualità specifici per la scelta dei fornitori di servizi, come i criteri stabiliti dal quadro europeo volontario della qualità per i servizi sociali elaborato dal comitato per la protezione sociale dell'Unione europea[26]. Gli Stati membri e/o gli enti aggiudicatori sono liberi di fornire questi servizi direttamente o di organizzare servizi sociali attraverso modalità che non comportino la conclusione di contratti di appalto pubblici, ad esempio tramite il semplice finanziamento di tali servizi o la concessione di licenze o autorizzazioni a tutti gli operatori economici che soddisfano le condizioni definite in precedenza dall'ente aggiudicatore, senza che vengano previsti limiti o quote, a condizione che tale sistema assicuri una pubblicità sufficiente e rispetti i principi di trasparenza e di non discriminazione. (18) In quanto destinata agli Stati membri, la presente direttiva non si applica ad appalti gestiti da organizzazioni internazionali, a nome proprio e per proprio conto. Occorre tuttavia chiarire in che misura è opportuno applicarla agli appalti disciplinati da specifiche norme internazionali. (19) Vi è una notevole incertezza giuridica circa il modo in cui la cooperazione tra le amministrazioni pubbliche dovrebbe essere disciplinata dalle norme relative agli appalti pubblici. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea a tale riguardo viene interpretata in modo divergente dai diversi Stati membri e anche dalle diverse amministrazioni aggiudicatrici. Dato che tale giurisprudenza verrebbe egualmente applicata alle amministrazioni pubbliche, se esse operano nei settori contemplati dalla presente direttiva, è opportuno garantire che vengano applicate le stesse norme sia nella presente direttiva che nella direttiva […/…/UE] [in materia di appalti pubblici]. (20) È opportuno escludere taluni contratti di servizi, forniture e lavori aggiudicati a un'impresa collegata la cui attività principale consista nel prestare tali servizi, forniture o lavori al raggruppamento cui appartiene, invece di renderli disponibili sul mercato. È anche opportuno escludere taluni contratti di servizi, forniture e lavori attribuiti da un ente aggiudicatore a una joint-venture, costituita da più enti aggiudicatori per svolgere attività contemplate dalla presente direttiva e di cui tale ente faccia parte. Tuttavia, è appropriato evitare che tale esclusione provochi distorsioni della concorrenza a beneficio di imprese o joint-venture che sono collegate agli enti aggiudicatori; occorre prevedere un insieme appropriato di norme, segnatamente per quanto riguarda i limiti massimi entro cui le imprese possono ricavare parte della loro cifra d'affari dal mercato e oltre i quali perderebbero la possibilità di vedersi attribuiti appalti senza indizioni di gara, la composizione di tali joint-venture e la stabilità delle relazioni tra queste ultime e gli enti aggiudicatori di cui sono composte. (21) È inoltre opportuno chiarire i rapporti tra le disposizioni in materia di cooperazione tra le amministrazioni pubbliche e le disposizioni in materia di aggiudicazione dei contratti alle imprese collegate o nel contesto delle joint-venture. (22) La presente direttiva non dovrebbe essere applicata agli appalti destinati a permettere la prestazione di una delle attività di cui agli articoli da 5 a 11, né ai concorsi di progettazione organizzati per esercitare tali attività se, nello Stato membro in cui tale attività è esercitata, essa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. È dunque opportuno mantenere la procedura, applicabile a tutti i settori di cui alla presente direttiva, così da permettere di prendere in considerazione gli effetti di un'apertura, attuale o futura, alla concorrenza. Tale procedura dovrebbe offrire certezza del diritto agli enti interessati e un adeguato procedimento di formazione delle decisioni, assicurando in tempi brevi un'applicazione uniforme del diritto dell'Unione europea in materia. (23) L'esposizione diretta alla concorrenza dovrebbe essere valutata in base a criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Tale valutazione, tuttavia, è condizionata dall'obbligo di attenersi a una tempistica ravvicinata e dal doversi basare sulle informazioni a disposizione della Commissione — provenienti sia da fonti già disponibili oppure ottenute nel contesto della richiesta ai sensi dell'articolo 28 — che non possono essere integrate facendo ricorso a metodi che necessitano un notevole dispendio di tempo, incluso ad esempio il ricorso a inchieste pubbliche rivolte agli operatori economici interessati. La valutazione dell'esposizione diretta alla concorrenza svolta nel contesto della presente direttiva lascia impregiudicata l'applicazione in toto della normativa in materia di concorrenza. (24) L'attuazione e l'applicazione della pertinente legislazione dell'Unione, così da aprire l'accesso a un determinato settore o parte di esso, saranno ritenute motivi sufficienti per presumere che vi sia libero accesso al mercato in questione. Tale legislazione pertinente dovrebbe essere specificata in un allegato che la Commissione potrà aggiornare. È opportuno che tale allegato si riferisca attualmente alla direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE[27], alla direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE[28] e alla direttiva 94/22/CE. (25) La ricerca e l'innovazione, comprese l'ecoinnovazione e l'innovazione sociale, sono uno dei principali motori della crescita futura e sono state poste al centro della strategia "Europa 2020" per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Gli enti appaltanti dovrebbero utilizzare gli appalti pubblici strategicamente nel miglior modo possibile per stimolare l'innovazione. L'acquisto di beni e servizi innovativi svolge un ruolo fondamentale per migliorare l'efficienza e la qualità dei servizi pubblici e nello stesso tempo affrontare le principali sfide a valenza sociale. Ciò contribuisce a ottenere un rapporto più vantaggioso qualità/prezzo nonché maggiori benefici economici, ambientali e per la società attraverso la generazione di nuove idee e la loro traduzione in prodotti e servizi innovativi, promuovendo in tal modo una crescita economica sostenibile. La presente direttiva dovrebbe contribuire ad agevolare gli appalti pubblici nel settore dell'innovazione e aiutare gli Stati membri nel raggiungimento degli obiettivi dell'Unione in questo ambito. Occorre dunque prevedere una specifica procedura di appalto che consenta agli enti aggiudicatori di istituire un partenariato per l'innovazione a lungo termine per lo sviluppo e il successivo acquisto di un prodotto, di servizi o di lavori caratterizzati da novità e innovazione, a condizione che si possano fornire nel rispetto dei livelli di prestazione e dei costi concordati. Il partenariato deve essere strutturato in modo da poter creare una domanda di mercato ("market pull") che sia in grado di incentivare lo sviluppo di una soluzione innovativa senza precludere l'accesso al mercato stesso. (26) Tenuto conto degli effetti pregiudizievoli sulla concorrenza, le procedure negoziate senza indizione di gara devono essere utilizzate solo in circostanze assolutamente eccezionali. L'eccezionalità deve essere circoscritta ai casi nei quali la pubblicazione non sia possibile per cause di forza maggiore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia dell'Unione europea, o se è chiaro fin dall'inizio che la pubblicazione non genererebbe maggiore competitività, non da ultimo perché un solo operatore economico è oggettivamente in grado di eseguire l'appalto. Solo situazioni di reale esclusività possono giustificare l'utilizzazione della procedura negoziata senza indizione di gara, se la situazione di esclusività non è stata creata dallo stesso ente appaltante per la futura gara di appalto e se non esistono sostituti adeguati, la cui disponibilità dovrebbe essere valutata accuratamente. (27) I mezzi elettronici di informazione e comunicazione possono semplificare notevolmente la pubblicazione degli appalti e accrescere l'efficacia e la trasparenza delle procedure di appalto. Essi dovrebbero diventare la norma per la comunicazione e lo scambio di informazioni nel corso delle procedure di appalto. Il loro uso determina economie in termini di tempo. È pertanto opportuno prevedere una riduzione dei termini minimi in caso di ricorso ai mezzi elettronici, a condizione tuttavia che essi siano compatibili con le modalità di trasmissione specifiche previste a livello dell'Unione europea. Inoltre, mezzi elettronici di informazione e comunicazione che presentano funzionalità adeguate consentono alle amministrazioni aggiudicatrici di prevenire, individuare e correggere gli errori che insorgono nel corso delle procedure di appalto. (28) Nei mercati degli appalti pubblici dell'Unione si registra una forte tendenza all'aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici, al fine di ottenere economie di scala, ad esempio prezzi e costi delle transazioni più bassi nonché un miglioramento e una maggior professionalità nella gestione degli appalti. Questo obiettivo può essere raggiunto concentrando gli acquisti attraverso il numero di enti aggiudicatori coinvolti, oppure in termini di volume e di valore nel tempo. Tuttavia, l'aggregazione e la centralizzazione degli acquisti devono essere attentamente monitorate al fine di evitare un'eccessiva concentrazione del potere d'acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le piccole e medie imprese. (29) Lo strumento degli accordi quadro può costituire una soluzione efficiente per gli appalti in tutta l'Europa; tuttavia, vi è la necessità di rafforzare la concorrenza attraverso il miglioramento sia della trasparenza degli appalti gestiti mediante accordi quadro sia dell'accesso agli appalti stessi. È pertanto opportuno rivedere le disposizioni applicabili agli accordi quadro, in particolare limitandone la durata e prevedendo mini-gare per l'aggiudicazione di contratti specifici basati su un determinato accordo quadro. (30) Alla luce dell'esperienza acquisita, è necessario adattare le norme che disciplinano i sistemi dinamici di acquisizione per consentire agli enti aggiudicatori di trarre pienamente profitto dalle possibilità offerte da questo strumento. I sistemi devono essere semplificati, in particolare attraverso una gestione che utilizzi una procedura ristretta e che elimini, di conseguenza, la necessità di presentare offerte indicative, individuate come uno degli oneri più gravosi associati a tali sistemi. Ne consegue che la partecipazione a procedure di appalto gestite tramite il sistema dinamico di acquisizione dovrebbe essere consentita a un operatore economico che presenti una domanda di partecipazione e che soddisfi i criteri di selezione. Questa tecnica di acquisizione consente agli enti aggiudicatori di disporre di un ventaglio particolarmente ampio di offerte e, quindi, di assicurare un'utilizzazione ottimale dei mezzi finanziari mediante un'ampia concorrenza. (31) Inoltre, si assiste al costante sviluppo di nuove tecniche di acquisto elettronico, ad esempio attraverso cataloghi elettronici. Esse consentono un aumento della concorrenza e dell'efficacia della commessa pubblica, in particolare in termini di risparmi di tempo e denaro. Occorre tuttavia stabilire alcune norme in modo che il loro utilizzo avvenga nel rispetto dei criteri della presente direttiva e dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza. In particolare, se la concorrenza è stata riaperta nell'ambito di un accordo quadro o se viene utilizzato un sistema dinamico di acquisizione e se vengono offerte garanzie sufficienti per assicurare la tracciabilità, la parità di trattamento e la prevedibilità, gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la facoltà di indire appalti per acquisti specifici sulla base di cataloghi elettronici precedentemente trasmessi. In linea con i requisiti delle norme in materia di mezzi di comunicazione elettronica, gli enti aggiudicatori dovrebbero evitare ostacoli ingiustificati all'accesso degli operatori economici alle procedure di appalto in cui le offerte devono essere presentate in forma di cataloghi elettronici e che assicurino il rispetto dei principi generali di non discriminazione e di parità di trattamento. (32) Nella maggior parte degli Stati membri è sempre più diffuso l'uso delle tecniche di acquisto centralizzato. Le centrali di committenza sono incaricate di procedere ad acquisti o di aggiudicare appalti pubblici/accordi quadro destinati ad altre amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori. Tali tecniche consentono, dato l'ampio volume degli acquisti, un aumento della concorrenza e della professionalità della commessa pubblica. Occorre pertanto prevedere una definizione unionale delle centrali di committenza che assistono gli enti aggiudicatori, senza impedire che continuino a sussistere sistemi di acquisizione meno sistematici o istituzionalizzati o la prassi consolidata di ricorrere a prestatori di servizi che preparano e gestiscono le procedure di appalto a nome e per conto di un ente aggiudicatore. Occorre inoltre stabilire regole per ripartire tra la centrale di committenza e gli enti aggiudicatori che a essa fanno direttamente o indirettamente ricorso, la responsabilità di vigilare sull'osservanza degli obblighi derivanti dalla presente direttiva, anche quando si tratta di misure correttive. Nel caso in cui la responsabilità esclusiva per lo svolgimento delle procedure di appalto competa alla centrale di committenza, la stessa è anche esclusivamente e direttamente responsabile della legittimità delle procedure. Se un ente aggiudicatore gestisce alcune parti della procedura, ad esempio la riapertura della gara nell'ambito di un accordo quadro o l'aggiudicazione dei singoli appalti basata su un sistema dinamico di acquisizione, lo stesso ente dovrebbe continuare ad essere responsabile per le fasi che gestisce. (33) I mezzi di comunicazione elettronici sono particolarmente idonei a sostenere pratiche e strumenti di acquisto centralizzato grazie alle possibilità da loro offerte per il riutilizzo e il trattamento automatico dei dati e per la riduzione dei costi legati all'informazione e alle transazioni. L'uso dei mezzi elettronici di comunicazione deve pertanto, come prima fase, essere reso obbligatorio per le centrali di committenza e, al tempo stesso, favorire la convergenza delle pratiche in tutta l'Unione europea. A ciò dovrebbe seguire l'obbligo generale di utilizzare mezzi di comunicazione elettronici in tutte le procedure di appalto, dopo un periodo di transizione di due anni. (34) L'aggiudicazione congiunta dei contratti d'appalto da parte di enti aggiudicatori appartenenti a diversi Stati membri si scontra attualmente con difficoltà specifiche di ordine giuridico, in particolare a causa di conflitti tra le diverse disposizioni legislative nazionali. Nonostante il fatto che la direttiva 2004/17/CE preveda implicitamente la collaborazione transfrontaliera negli appalti pubblici, in pratica diversi sistemi giuridici nazionali hanno esplicitamente o implicitamente reso gli appalti comuni transfrontalieri giuridicamente incerti o impossibili. Gli enti aggiudicatori dei diversi Stati membri potrebbero essere interessati alla collaborazione e all'aggiudicazione congiunta dei contratti, così da sfruttare al massimo il potenziale del mercato interno in termini di economie di scala e di condivisione dei rischi e dei benefici, non da ultimo quando si tratta di progetti innovativi che comportano rischi di entità tale da non poter essere ragionevolmente sostenuta da un unico ente aggiudicatore. Occorre pertanto stabilire nuove norme in materia di appalti comuni transfrontalieri in modo da determinare la legislazione applicabile, al fine di facilitare la cooperazione tra enti aggiudicatori in tutto il mercato unico. Inoltre, enti aggiudicatori appartenenti a Stati membri diversi possono istituire soggetti giuridici congiunti ai sensi del diritto nazionale o dell'Unione. Occorre stabilire norme specifiche per questa forma di appalti comuni. (35) Le specifiche tecniche stabilite dai committenti pubblici devono permettere di aprire gli appalti pubblici alla concorrenza. A tal fine dev'essere possibile presentare offerte che riflettono la varietà delle soluzioni tecniche in modo da ottenere un livello sufficiente di concorrenza. Di conseguenza, le specifiche tecniche devono essere redatte in modo da evitare di restringere artificialmente la concorrenza mediante requisiti che favoriscono uno specifico operatore economico in quanto rispecchiano le principali caratteristiche delle forniture, dei servizi o dei lavori da esso abitualmente offerti. Se le specifiche tecniche vengono fissate in termini di requisiti funzionali e in materia di prestazioni, dovrebbe essere possibile, in genere, raggiungere tale obiettivo nel miglior modo possibile nonché stimolare l'innovazione. In caso di riferimento a una norma europea o, in mancanza di quest'ultima, a una norma nazionale, le offerte basate su altre soluzioni equivalenti che soddisfano i requisiti fissati dagli enti aggiudicatori e che sono equivalenti in termini di sicurezza devono essere prese in considerazione dagli enti aggiudicatori. Per dimostrare l'equivalenza, gli offerenti possono essere tenuti a fornire elementi di prova verificati da terzi; tuttavia, deve essere accettato qualsiasi altro mezzo di prova appropriato, quale una documentazione tecnica del fabbricante, se l'operatore economico interessato non ha accesso a simili certificati o relazioni di prova o non ha la possibilità di ottenerli entro i termini richiesti. (36) Gli enti aggiudicatori che desiderano acquistare lavori, forniture o servizi con specifiche caratteristiche ambientali, sociali o di altro tipo, dovrebbero poter far riferimento a particolari etichette, quali il marchio di qualità ecologica Ecolabel UE, marchi (multi)nazionali di qualità ecologica o eventuali altri marchi; i requisiti per la marcatura, quali la descrizione del prodotto e la sua presentazione, compresi gli obblighi relativi all'imballaggio, devono essere attinenti all'oggetto del contratto. È inoltre essenziale che questi requisiti siano elaborati e adottati sulla base di criteri oggettivamente verificabili, utilizzando una procedura alla quale partecipano le parti interessate, ad esempio gli enti governativi, i consumatori, i produttori, i distributori e le organizzazioni ambientali, e che il marchio sia accessibile e disponibile a tutte le parti. (37) Per tutti gli appalti destinati all'uso da parte di persone fisiche, sia che si tratti del pubblico in generale che del personale di un ente aggiudicatore, è necessario che gli enti aggiudicatori definiscano specifiche tecniche che tengano conto dei criteri di accessibilità per i portatori di handicap o di una progettazione adeguata per tutti gli utenti, salvo in casi debitamente giustificati. (38) Al fine di incoraggiare il coinvolgimento delle piccole e medie imprese (PMI) nel mercato degli appalti pubblici, è opportuno prevedere esplicitamente che i contratti possano essere suddivisi in lotti, omogenei o eterogenei. Se i contratti sono suddivisi in lotti, gli enti aggiudicatori possono limitare il numero dei lotti per i quali un operatore economico può presentare un'offerta, ad esempio allo scopo di salvaguardare la concorrenza o per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento; essi possono altresì limitare il numero di lotti che possono essere aggiudicati a uno stesso offerente. (39) Sempreché sia compatibile con la necessità di assicurare la realizzazione dell'obiettivo di pratiche commerciali leali pur permettendo la massima flessibilità, è opportuno prevedere l'applicazione della direttiva [2004/18/CE] sugli appalti pubblici per quanto riguarda i requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria e alle prove documentali. Si prevede pertanto che gli enti aggiudicatori possano applicare i criteri di selezione di cui alla direttiva [2004/18/CE] e che, qualora essi lo facciano, siano in seguito tenuti ad applicare le disposizioni che riguardano in particolare il massimale relativo ai requisiti sul fatturato minimo nonché in materia di autocertificazione. (40) È opportuno evitare l'aggiudicazione di appalti pubblici ad operatori economici che hanno partecipato a un'organizzazione criminale o che si sono resi colpevoli di corruzione, di frode a danno degli interessi finanziari dell'Unione o del riciclaggio dei proventi di attività illecite. Il mancato pagamento di imposte o contributi previdenziali dovrebbe essere sanzionato con l'esclusione obbligatoria a livello dell'Unione. Tenuto conto del fatto che gli enti aggiudicatori che non sono amministrazioni aggiudicatrici potrebbero non avere accesso a elementi di prova incontestabili al riguardo, è opportuno lasciare a tali enti la scelta di decidere se applicare o meno i criteri di esclusione di cui alla direttiva [2004/18/CE]. L'obbligo di applicare l'articolo 55, paragrafi 1 e 2, della direttiva [2004/18] dovrebbe quindi essere limitato ai soli enti aggiudicatori che sono amministrazioni aggiudicatrici. Inoltre, gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la possibilità di escludere candidati o offerenti a seguito di violazioni di obblighi ambientali o sociali, comprese le norme in materia di accessibilità per le persone con disabilità, o di altre forme di grave violazione dei doveri professionali, come le violazioni di norme in materia di concorrenza o di diritti di proprietà intellettuale. (41) Nei casi in cui gli enti aggiudicatori sono tenuti ad applicare o scelgono di applicare i criteri di esclusione di cui al precedente paragrafo, devono applicare la direttiva [2004/18] per quanto riguarda la possibilità che gli operatori economici adottino misure volte a porre rimedio alle conseguenze di reati o violazioni e a impedire che tali comportamenti non ammessi si verifichino di nuovo. (42) Gli enti aggiudicatori possono esigere che vengano applicate misure o sistemi di gestione ambientale durante l'esecuzione di un contratto. I sistemi di gestione ambientale, a prescindere dalla loro registrazione conformemente agli strumenti normativi dell'Unione europea, quali il regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS)[29] possono dimostrare che l'operatore economico possiede la capacità tecnica di realizzare l'appalto. In alternativa ai sistemi di registrazione per la gestione ambientale, occorre accettare come elemento di prova la descrizione delle misure applicate dall'operatore economico per assicurare lo stesso livello di protezione ambientale, laddove l'operatore economico interessato non abbia accesso a detti sistemi o non abbia la possibilità di ottenerli entro i termini richiesti. (43) Occorre aggiudicare i contratti sulla base di criteri obiettivi che garantiscano il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento. Tali criteri dovrebbero assicurare una valutazione delle offerte in condizioni di effettiva concorrenza, anche laddove gli enti aggiudicatori richiedano lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano perfettamente alle loro necessità. Di conseguenza, gli enti aggiudicatori dovrebbero poter adottare come criteri di aggiudicazione "l'offerta economicamente più vantaggiosa" o "il costo più basso", tenendo conto che in quest'ultimo caso essi sono liberi di fissare norme di qualità adeguate utilizzando le specifiche tecniche o le condizioni di esecuzione di un appalto. (44) Quando gli enti aggiudicatori scelgono di aggiudicare l'appalto all'offerta economicamente più vantaggiosa, essi devono fissare i criteri di aggiudicazione sulla base dei quali valuteranno le offerte per determinare quella che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo. La determinazione di tali criteri dipende dall'oggetto dell'appalto, in quanto essi devono consentire di valutare il livello di prestazione che ciascuna offerta presenta rispetto all'oggetto dell'appalto, quale definito nelle specifiche tecniche, nonché di misurare il rapporto qualità/prezzo di ciascuna offerta. Inoltre, i criteri di aggiudicazione prescelti non devono conferire agli enti aggiudicatori una libertà incondizionata di scelta e devono garantire la possibilità di una concorrenza effettiva ed essere accompagnati da requisiti che consentono l'efficace verifica delle informazioni fornite dagli offerenti. (45) È d'importanza fondamentale sfruttare pienamente il potenziale degli appalti pubblici al fine di realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita sostenibile. Tenuto conto delle sensibili differenze tra i singoli settori e mercati, non sarebbe tuttavia opportuno fissare requisiti obbligatori generali per gli appalti in materia ambientale, sociale e di innovazione. Il legislatore dell'Unione europea ha già fissato requisiti in materia di appalti volti a ottenere obiettivi specifici nei settori dei veicoli per il trasporto su strada (direttiva 2009/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada[30]) e delle apparecchiature da ufficio (regolamento (CE) n. 106/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, concernente un programma comunitario di etichettatura relativa ad un uso efficiente dell'energia per le apparecchiature per ufficio[31]). Inoltre, la definizione di metodologie comuni per il calcolo dei costi di vita ha fatto grandi progressi. Appare opportuno proseguire su questa strada, lasciando che sia la normativa settoriale specifica a fissare obiettivi e prospettive vincolanti in funzione delle particolari politiche e condizioni prevalenti nel settore pertinente e utilizzando un approccio a livello europeo per il calcolo dei costi del ciclo di vita in modo da promuovere ulteriormente il ricorso agli appalti pubblici a sostegno di una crescita sostenibile. (46) Le suddette disposizioni settoriali devono essere integrate da un adeguamento delle direttive sugli appalti pubblici così da conferire maggiori responsabilità agli enti aggiudicatori perché conseguano gli obiettivi della strategia Europa 2020 tramite le loro strategie di acquisto. Occorre pertanto chiarire che gli enti aggiudicatori possono determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa e il costo più basso ricorrendo a un approccio basato sui costi dell'intero ciclo di vita, purché la metodologia che verrà utilizzata sia stabilita in modo obiettivo e non discriminatorio e sia accessibile a tutte le parti interessate. Il concetto di costo dell'intero ciclo di vita comprende tutti i costi che emergono durante il ciclo di vita dei lavori, delle forniture o dei servizi, sia in termini di costi interni (come lo sviluppo, la produzione, l'uso e la manutenzione e i costi di smaltimento finale) che di costi esterni, a condizione che possano essere monetizzati e controllati. È necessario elaborare metodi comuni a livello dell'Unione per il calcolo dei costi del ciclo di vita per specifiche categorie di forniture o servizi; una volta elaborato il metodo, il suo uso è reso obbligatorio. (47) Inoltre, nelle specifiche tecniche e nei criteri di aggiudicazione, gli enti aggiudicatori dovrebbero poter fare riferimento a uno specifico processo di produzione, una specifica modalità di prestazione di servizi, o a un processo specifico per ogni altra fase del ciclo di vita di un prodotto o di un servizio, sempreché essi siano collegati all'oggetto dell'appalto pubblico. Per una migliore integrazione delle considerazioni di tipo sociale negli appalti pubblici, ai committenti dovrebbe essere consentito di inserire — nel criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa — alcune caratteristiche relative alle condizioni di lavoro del personale direttamente coinvolto nel processo di produzione o di prestazione in questione. Le caratteristiche possono riferirsi unicamente alla tutela della salute del personale direttamente coinvolto nei processi produttivi o alla promozione dell'integrazione di persone svantaggiate o di membri di gruppi vulnerabili nel personale incaricato dell'esecuzione del contratto, anche per quanto riguarda l'accessibilità per le persone con disabilità. Ciascun criterio di aggiudicazione che include tali caratteristiche dovrebbe comunque limitarsi alle caratteristiche che hanno conseguenze immediate sul personale nell'ambiente di lavoro. I criteri si applicano conformemente alla direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi[32] e in modo da non discriminare direttamente o indirettamente gli operatori economici di altri Stati membri o di paesi terzi che sono parti dell'Accordo o degli accordi sul libero scambio ai quali l'Unione aderisce. (48) Per gli appalti di servizi e per gli appalti che comportano la progettazione di lavori, agli enti aggiudicatori dovrebbe inoltre essere consentito di utilizzare — quali criteri di aggiudicazione — l'organizzazione, le qualifiche e l'esperienza del personale incaricato di eseguire il contratto in questione, in quanto ciò può incidere sulla qualità dell'esecuzione dell'appalto e, di conseguenza, sul valore economico dell'offerta. (49) Le offerte che appaiono anormalmente basse rispetto alle opere, le forniture o i servizi potrebbero basarsi su valutazioni o prassi errate dal punto di vista tecnico, economico o giuridico. Al fine di evitare eventuali svantaggi durante l'esecuzione dell'appalto, gli enti aggiudicatori dovrebbero essere obbligati a richiedere una spiegazione sul prezzo praticato nel caso di un'offerta notevolmente inferiore rispetto ai prezzi richiesti da altri offerenti. Se l'offerente non è in grado di fornire una motivazione sufficiente, l'ente aggiudicatore deve avere il diritto di respingere l'offerta. Il rifiuto dovrebbe essere obbligatorio nei casi in cui l'ente aggiudicatore ha stabilito che il prezzo anormalmente basso risulta da una non conformità con la normativa vincolante dell'Unione europea nei settori della politica sociale o del lavoro o ambientale nonché con le disposizioni internazionali di diritto del lavoro. (50) Le condizioni di esecuzione di un appalto sono compatibili con la presente direttiva a condizione che non siano, direttamente o indirettamente, discriminatorie, siano collegate all'oggetto dell'appalto e siano indicate nell'avviso con cui si indice la gara o nei documenti di gara. In particolare esse possono essere finalizzate alla formazione professionale sul luogo di lavoro, alla promozione dell'occupazione delle persone con particolari difficoltà di inserimento, alla lotta contro la disoccupazione, alla tutela dell'ambiente o al benessere degli animali. A titolo di esempio si possono citare, tra gli altri, gli obblighi — applicabili all'esecuzione dell'appalto — di assumere disoccupati di lunga durata o di introdurre azioni di formazione per i disoccupati o i giovani, di rispettare in sostanza le disposizioni delle convenzioni fondamentali dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), anche nell'ipotesi in cui non siano state attuate nella legislazione nazionale, e di assumere un numero di persone svantaggiate superiore a quello stabilito dalla legislazione nazionale. (51) Durante l'esecuzione di un appalto si applicano le leggi, le regolamentazioni e i contratti collettivi in vigore in materia di condizioni di lavoro e sicurezza sul lavoro, sia a livello nazionale che unionale, purché tali norme, nonché la loro applicazione, siano conformi al diritto dell'Unione europea. Nelle situazioni transfrontaliere, in cui lavoratori di uno Stato membro forniscono servizi in un altro Stato membro per la realizzazione di un appalto, la direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi[33], stabilisce le condizioni minime che devono essere rispettate nel paese ospitante nei confronti dei lavoratori distaccati. Se il diritto nazionale contiene disposizioni in tal senso, il mancato rispetto di questi obblighi può essere considerato un grave illecito perpetrato dall'operatore economico in questione e può comportare l'esclusione di quest'ultimo dalla procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico. (52) Al computo dei termini di cui alla presente direttiva si dovrebbe applicare il regolamento (CEE, Euratom) n. 1182/71 del Consiglio, del 3 giugno 1971, che stabilisce le norme applicabili ai periodi di tempo, alle date e ai termini[34]. (53) È necessario precisare, tenendo conto della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, le condizioni a titolo delle quali le modifiche di un contratto durante la sua esecuzione richiedono una nuova procedura di appalto. La nuova procedura d'appalto è necessaria quando vengono apportate modifiche sostanziali al contratto iniziale, in particolare per il campo di applicazione e il contenuto dei diritti e degli obblighi reciproci delle parti, inclusa la distribuzione dei diritti di proprietà intellettuale. Tali modifiche dimostrano l'intenzione delle parti di rinegoziare termini essenziali o condizioni del contratto in questione. Ciò si verifica in particolare quando le condizioni modificate avrebbero inciso sul risultato della procedura di base nel caso in cui fossero già state parte della procedura iniziale. (54) Gli enti aggiudicatori si trovano a volte ad affrontare circostanze esterne che non era possibile prevedere quando hanno aggiudicato l'appalto. In questo caso è necessaria una certa flessibilità per adattare il contratto a queste circostanze, senza ricorrere a una nuova procedura di appalto. Il concetto di circostanze imprevedibili si riferisce a circostanze che non si potevano prevedere nonostante una ragionevole e diligente preparazione dell'aggiudicazione iniziale da parte dell'ente aggiudicatore, tenendo conto dei mezzi a sua disposizione, della natura e delle caratteristiche del progetto specifico, delle buone prassi nel settore in questione e della necessità di garantire un rapporto adeguato tra le risorse investite nel preparare l'aggiudicazione e il suo valore prevedibile. Tuttavia, ciò non si applica qualora una modifica comporti una variazione della natura generale dell'appalto, ad esempio sostituendo i lavori, le forniture e i servizi oggetto dell'appalto con qualcosa di diverso, oppure comporti un cambiamento sostanziale del tipo di appalto poiché, in una situazione di questo genere, è possibile ipotizzare un'influenza ipotetica sul risultato. (55) In linea con i principi di parità di trattamento e di trasparenza, l'aggiudicatario non dovrebbe essere sostituito da un altro operatore economico senza riaprire l'appalto alla concorrenza. Tuttavia, in corso d'esecuzione del contratto, l'aggiudicatario dell'appalto può subire talune modifiche strutturali dovute, ad esempio, a riorganizzazioni puramente interne, fusioni e acquisizioni oppure insolvenza. Tali modifiche strutturali non dovrebbero automaticamente richiedere nuove procedure di appalto per tutti i contratti eseguiti da tale impresa. (56) Rispetto ai singoli contratti, gli enti aggiudicatori dovrebbero avere la possibilità di prevedere modifiche mediante clausole di revisione, senza che tali clausole conferiscano loro discrezionalità illimitata. La presente direttiva dovrebbe pertanto stabilire in che misura le modifiche possono essere previste nel contratto iniziale. (57) Dalla valutazione è emerso che gli Stati membri non vigilano in modo coerente e sistematico sull'attuazione e il funzionamento delle norme in materia di appalti pubblici. Ciò incide negativamente sulla corretta applicazione delle disposizioni derivanti dalle direttive, rappresentando un'importante fonte di costi e incertezze. Diversi Stati membri hanno designato un organismo centrale nazionale che si occupa di appalti pubblici, ma il potere di svolgere funzioni in questo ambito a esso conferito varia notevolmente da uno Stato membro all'altro. La presenza di meccanismi di monitoraggio e vigilanza più chiari, coerenti e affidabili aumenterebbe le conoscenze in merito al funzionamento delle norme sugli appalti, la certezza del diritto per le imprese e gli enti aggiudicatori e contribuirebbe altresì a creare condizioni paritarie. Tali meccanismi potrebbero servire come strumenti di rilevamento e risoluzione rapida dei problemi, in particolare rispetto ai progetti cofinanziati dall'Unione, e di individuazione di carenze strutturali. Emerge in particolare la forte esigenza di coordinare tali meccanismi per garantire l'applicazione, la vigilanza e il monitoraggio della politica in materia di appalti pubblici, nonché la valutazione sistematica dei risultati degli appalti pubblici in tutta l'Unione europea. (58) Gli Stati membri dovrebbero designare un'unica autorità nazionale incaricata del monitoraggio, dell'attuazione e della vigilanza in materia di appalti pubblici. Tale organismo centrale dovrebbe ricevere informazioni di prima mano e tempestive in particolare riguardo ai diversi problemi che incidono sull'esecuzione della legislazione in materia di appalti pubblici. Dovrebbe essere in grado di fornire un riscontro immediato sul funzionamento della politica, sulle carenze potenziali nella legislazione e nelle prassi nazionali e contribuire a una rapida individuazione delle soluzioni. Al fine di combattere efficacemente la corruzione e le frodi, il suddetto organismo centrale e il pubblico in generale dovrebbero avere la possibilità di ispezionare i testi dei contratti conclusi. I contratti di valore elevato dovrebbero pertanto essere trasmessi all'organismo di vigilanza e le persone interessate dovrebbero avere la possibilità di accedere a tali documenti, sempreché ciò non pregiudichi interessi legittimi pubblici o privati. (59) Non tutti gli enti aggiudicatori possono avere la competenza interna necessaria per trattare contratti complessi, dal punto di vista economico o tecnico. In questo contesto, un sostegno professionale adeguato rappresenterebbe un efficace complemento delle attività di verifica e vigilanza. Da un lato, tale obiettivo può essere raggiunto ricorrendo a strumenti per la condivisione delle conoscenze (centri di conoscenza) che offrano assistenza tecnica agli enti aggiudicatori; dall'altro, le imprese, in particolare le PMI, dovrebbero beneficiare di assistenza amministrativa, in particolare quando partecipano alle procedure di aggiudicazione degli appalti su base transfrontaliera. (60) Le strutture o i meccanismi di sostegno, monitoraggio o vigilanza sono già in funzione a livello nazionale e possono sicuramente essere utilizzati per garantire il monitoraggio, l'attuazione e la vigilanza sugli appalti pubblici e per fornire il sostegno necessario agli enti aggiudicatori e agli operatori economici. (61) Una cooperazione efficace è necessaria per garantire consulenze e prassi coerenti all'interno di ciascuno Stato membro e nell'ambito dell'Unione. Gli organismi designati per il monitoraggio, l'attuazione, la vigilanza e l'assistenza tecnica dovrebbero essere in grado di condividere informazioni e cooperare; nel medesimo ambito, le autorità nazionali designate da ciascuno Stato membro dovrebbero fungere da punto di contatto privilegiato per i servizi della Commissione per la raccolta di dati, lo scambio di informazioni e il monitoraggio dell'attuazione della normativa unionale in materia di appalti pubblici. (62) Per potersi adattare ai rapidi progressi tecnici, economici e normativi è opportuno che sia delegato alla Commissione il potere di adottare atti in conformità dell'articolo 290 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, per la modifica di un certo numero di elementi non essenziali della presente direttiva. Infatti, data la necessità di rispettare gli accordi internazionali, la Commissione dovrebbe avere il potere di modificare le modalità tecniche dei metodi di calcolo delle soglie e periodicamente rivedere le soglie stesse; i riferimenti alla nomenclatura CPV possono subire modifiche normative a livello dell'UE ed è necessario riflettere tali cambiamenti nel testo della presente direttiva; i dettagli e le caratteristiche tecniche dei dispositivi di ricezione elettronici devono essere mantenuti aggiornati rispetto agli sviluppi tecnologici e alle esigenze amministrative; è inoltre necessario attribuire alla Commissione la facoltà di rendere obbligatorie determinate norme tecniche per le comunicazioni elettroniche così da garanti