SINTESI

I. La Corte dei conti ha valutato se la Commissione gestisca efficacemente lo strumento di sostegno finanziario alla comunità turco-cipriota (qui di seguito cTC) nella parte settentrionale di Cipro [1]. In particolare, la Corte ha esaminato se la Commissione abbia elaborato un programma di assistenza in linea con gli obiettivi dello strumento e posto in essere adeguati meccanismi per l’attuazione e se i singoli progetti stiano raggiungendo i risultati attesi.

II. L’audit ha preso in considerazione il periodo tra l’adozione del regolamento (CE) n. 389/2006 del Consiglio nel febbraio 2006 fino al terzo trimestre del 2011. Ha incluso l’esame di un campione di 34 contratti per un totale di circa un terzo (97,5 milioni di euro) di tutti gli stanziamenti di bilancio assegnati allo strumento per il periodo 2006-2011.

III. Nonostante il difficile contesto politico e il poco tempo a disposizione, la Commissione è riuscita a elaborare un programma che riflettesse gli obiettivi del regolamento. È stata inoltre in grado di costituire rapidamente un ufficio per la gestione dei programmi e di introdurre meccanismi di attuazione idonei. Le principali debolezze sono connesse al fatto che l’Ufficio di sostegno locale non ha beneficiato di un maggiore decentramento delle procedure, di cui godono invece le delegazioni, e al fatto che i contratti per il personale avessero una durata limitata a tre anni.

IV. Il programma ha assistito molti beneficiari diversi all’interno della cTC e ha già raggiunto alcuni risultati importanti. Tuttavia, il progetto più grande del programma, la costruzione prevista di un impianto di dissalazione dell’acqua marina (27,5 milioni di euro), non ha potuto essere attuato, il che rappresenta un significativo insuccesso per il programma. Più in generale, la sostenibilità dei progetti è spesso a rischio a causa della limitata capacità amministrativa e finanziaria delle autorità della cTC e dei ritardi nell’adozione delle relative "leggi".

V. Alla luce di tali osservazioni, la Corte formula una serie di raccomandazioni alla Commissione che coprono i diversi scenari possibili in base sia agli sviluppi del processo di riunificazione, che al livello dell’assistenza futura dell’UE:

- se non viene trovata una soluzione a breve termine e si decide di fornire ulteriori e significativi finanziamenti alla cTC, la Commissione dovrebbe adottare una serie di misure per potenziare la gestione del programma di assistenza (cfr. paragrafo 64);

- se si decide di non sostenere un ulteriore programma di assistenza UE su larga scala, occorre preparare un piano d’azione per ridimensionare e progressivamente chiudere le operazioni della Task Force (cfr. paragrafo 65).

- se si realizzano evidenti progressi nel processo di riunificazione, la Commissione dovrebbe preparare per tempo un programma che consenta all’intero paese di beneficiare dei fondi UE dopo la riunificazione (cfr. paragrafo 66).

INTRODUZIONE

CONTESTO

1. Cipro è diventata uno stato indipendente nel 1960. Il Trattato di garanzia firmato lo stesso anno da Grecia, Turchia e Regno Unito e dai rappresentanti delle comunità greco-cipriota e turco-cipriota intendeva garantire le disposizioni di base della Costituzione nonché l’integrità territoriale e la sovranità di Cipro. Ben presto sono però emerse divergenze sulla revisione della Costituzione, che hanno condotto ad una crisi politica nel 1963 ed allo scoppio di disordini intercomunitari. Dopo la risoluzione 186 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (ONU) del marzo 1964, è stata inviata sul posto una forza di pace (UN Peacekeeping Force in Cyprus — UNFICYP) tuttora insediata con una consistenza attuale di circa 1000 unità.

2. L’attuale divisione de facto di Cipro risale all’intervento militare della Turchia nella parte settentrionale dell’isola nel luglio 1974. Ha fatto seguito ad anni di lotte intracomunitarie e a colpi di stato militari di breve durata ad opera di reparti della Guardia nazionale cipriota comandati da ufficiali greci.

3. Dopo l’intervento militare turco, il Consiglio di sicurezza dell’ONU ha esteso il mandato dell’UNFICYP, che include ora la supervisione del cessate il fuoco che vige in pratica nell’isola e il mantenimento di una zona cuscinetto lungo la "Linea verde" che separa la parte settentrionale da quella meridionale dell’isola. A seguito degli eventi del 1974, la grande maggioranza dei Greco-ciprioti e dei Turco-ciprioti vivono separati da una parte e dall’altra della zona cuscinetto. La questione delle proprietà che ne consegue costituisce uno dei problemi di più difficile soluzione nell’attuale sforzo di raggiungere un accordo (cfr. paragrafo 32).

4. L’autoproclamata "Repubblica Turca di Cipro del Nord" è stata dichiarata il 15 novembre 1983, ma è riconosciuta soltanto dalla Turchia. La risoluzione 541 del Consiglio di sicurezza dell’ONU del 18 novembre 1983 stabilisce che il tentativo di creare la "Repubblica Turca di Cipro Nord" era "non valida dal punto di vista giuridico". L’ONU riconosce la sovranità della Repubblica di Cipro in base alle condizioni in cui ha avuto accesso all’indipendenza nel 1960.

5. Nella riunione di Helsinki nel dicembre 1999, il Consiglio europeo ha deciso che una soluzione politica non avrebbe costituito una condizione preliminare per l’adesione all’Unione europea (UE), pur sottolineando che una soluzione avrebbe facilitato il processo di adesione. Nel dicembre 2002, il Consiglio europeo di Copenaghen ha deciso che Cipro sarebbe stato ammessa all’Unione europea come nuovo Stato membro, pur ribadendo la propria preferenza per l’adesione di una Cipro unificata.

6. Nel referendum dell’aprile 2004, il Piano Annan veniva respinto dal 76 % dei votanti greco-ciprioti, ma approvato dal 65 % dei votanti turco-ciprioti. Per tale ragione, la Repubblica di Cipro ha aderito all’UE il 1o maggio 2004 con un’isola di fatto ancora divisa. Anche se l’intera isola è giuridicamente parte dell’UE, l’applicazione dell’acquis communautaire è sospesa nella parte settentrionale, una zona su cui la Repubblica di Cipro non esercita un controllo effettivo. Si tratta di un contesto giuridico, diplomatico e politico unico.

7. Nel settembre 2008 è stato avviato un nuovo round di negoziati sotto l’egida dell’ONU, che è tuttora in corso. Il segretario generale dell’ONU e i leader delle comunità greco-cipriota e turco-cipriota hanno deciso di incontrarsi per una quinta volta nel gennaio 2012.

ASSISTENZA FINANZIARIA DELL’UE

8. Dopo il referendum del 2004, il Consiglio (Affari generali e relazioni esterne), una settimana prima dell’adesione della Repubblica di Cipro all’UE, ha chiesto alla Commissione di presentare una proposta per un programma di aiuto. Nelle conclusioni, il Consiglio affermava:

"La comunità turco-cipriota ha chiaramente espresso il desiderio di un futuro nell’Unione europea. Il Consiglio è deciso a porre fine all’isolamento della comunità turco-cipriota e ad agevolare la riunificazione di Cipro incoraggiando lo sviluppo economico di tale comunità. Il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare proposte globali a tal fine ponendo l’accento soprattutto sull’integrazione economica dell’isola e sul miglioramento dei contatti tra le due comunità e con l’UE [2]".

9. Il 7 luglio 2004, la Commissione ha proposto un pacchetto di due regolamenti: uno riguardante uno strumento di sostegno finanziario per promuovere lo sviluppo economico della cTC e l’altro sul "commercio diretto". In sede di Consiglio si è rivelato però difficile giungere ad un accordo sull’adozione di questo pacchetto e i due regolamenti hanno dovuto seguire un iter distinto [3].

10. Il regolamento del Consiglio sullo strumento di sostegno finanziario è stato infine adottato il 27 febbraio 2006 [4] con una dotazione iniziale di 258,8 milioni di euro. Questo era in realtà l’importo che era stato stanziato per la cTC per l’attuazione delle politiche UE a Cipro, nel caso in cui fosse stata raggiunta una soluzione politica prima dell’adesione. Importi supplementari più ridotti, per un totale di 33,5 milioni di euro, sono stati assegnati nel periodo 2009-2011. La ripartizione dei fondi per gli obiettivi dello strumento sono illustrati nella tabella. Un elenco dettagliato dei progetti finanziati per ciascun obiettivo viene fornito nell’allegato I. Al 30 settembre 2011, la Commissione aveva pagato circa il 69 % dell’importo totale dei contratti stipulati nell’ambito dello strumento.

TABELLA

STANZIAMENTI PER OBIETTIVO (AL 30 SETTEMBRE 2011)

(in milioni di euro) | Pianificati | % del totale pianificato | Contratti stipulati | Pagati | % pagati sul totale dei contratti stipulati |

Obiettivo n. 1 Sviluppo e risanamento delle infrastrutture | 129,25 | 44,2 % | 135,02 | 76,49 | 56,6 % |

Obiettivo n. 2 Promozione dello sviluppo socioeconomico | 84,65 | 29,0 % | 64,87 | 49,41 | 76,2 % |

Obiettivo n. 3 Promuovere la riconciliazione, le misure di rafforzamento del clima di fiducia e il sostegno alla società civile | 23,50 | 8,0 % | 19,90 | 17,61 | 88,5 % |

Obiettivo n. 4 Familiarizzazione della comunità turco-cipriota con l’UE | 12,50 | 4,3 % | 8,62 | 7,49 | 87,0 % |

Obiettivo n. 5 [9999] Preparare la comunità turco-cipriota a introdurre e attuare l’acquis communautaire — Strumento per AT non assegnata e per la riserva del programma | 21,35 | 7,3 % | 15,69 | 14,15 | 90,2 % |

Totale parziale parte operativa | 271,25 | 92,8 % | 244,10 | 165,15 | 67,7 % |

Responsabili della gestione (Personale e missioni), Logistica | 21,05 | 7,2 % | 15,30 | 13,64 | 89,1 % |

Totale | 292,30 | 100,0 % | 259,40 | 178,79 | 68,9 % |

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

11. L’audit ha inteso rispondere al seguente quesito generale:

"La Commissione gestisce in modo efficace lo strumento di sostegno finanziario UE a favore della comunità turco-cipriota?"

Atale fine, la Corte ha esaminato se:

a) la Commissione fosse stata in grado di elaborare un programma di assistenza che riflettesse gli obiettivi dello strumento e avesse predisposto i necessari dispositivi per la sua attuazione;

b) i singoli progetti finanziati nell’ambito del programma stessero raggiungendo i risultati attesi e se questi potessero essere sostenibili;

L’audit non ha inteso valutare se il programma stesse contribuendo all’obiettivo politico dello strumento, ossia alla riunificazione dell’isola.

12. Nel corso dell’audit sono stati raccolti elementi probatori per svolgere una valutazione basata su un esame documentale, colloqui e tre visite in loco a Cipro nel 2011. In particolare, è stato esaminato un campione di 34 contratti selezionati da nove dei principali progetti sui 24 progetti finanziati attraverso il programma, e relativi a tutti i cinque obiettivi dello strumento. I contratti sottoposti ad audit ammontavano in totale a 97,5 milioni di euro, ossia a un terzo della dotazione assegnata allo strumento (292,3 milioni di euro). Nell’allegato II viene fornito un elenco completo di contratti sottoposti ad audit.

OSSERVAZIONI

LA COMMISSIONE HA AFFRONTATO VINCOLI SIGNIFICATIVI PER L’ELABORAZIONE E L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA

13. L’audit ha valutato se la Commissione abbia efficacemente gestito l’elaborazione del programma. Ha esaminato a tal fine se fossero state definite priorità chiare, logiche e corredate di un termine, nonché programmate azioni mirate al conseguimento dei principali obiettivi dello Strumento e basate sulle necessità della cTC. Ha esaminato inoltre se la Commissione, nel predisporre le specifiche strutture e procedure per l’attuazione di questo programma, avesse tenuto conto delle precedenti esperienze maturate dalla Commissione, avesse valutato le differenti opzioni possibili e avesse verificato di possedere adeguate competenze per l’attuazione del programma.

GLI INTERVENTI HANNO RISPECCHIATO GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA, NONOSTANTE LA VASTA GAMMA DI SETTORI SU CUI INTERVENIRE, L’ADOZIONE TARDIVA DELLA NORMATIVA E L’ASSENZA DI UNA PROSPETTIVA PLURIENNALE

14. L’obiettivo generale dell’assistenza finanziata dallo strumento, ai sensi dell’articolo 1 del regolamento del Consiglio, è di favorire la riunificazione di Cipro. Ciò deve avvenire "incoraggiando lo sviluppo economico della comunità turco-cipriota, ponendo un particolare accento sull’integrazione economica dell’isola, sul miglioramento dei contatti tra le due comunità e con l’UE, nonché sui preparativi in vista dell’attuazione dell’acquis communautaire". L’articolo 2 del regolamento elenca una vasta gamma di obiettivi più specifici in cui tale assistenza va prestata (cfr. riquadro 1). Questa formulazione ampia degli obiettivi ha fatto sì che l’assistenza dovesse essere finanziata in tutta una serie di settori, il che costituiva una notevole sfida per la Commissione, anche in relazione all’assegnazione delle necessarie risorse umane. Un approccio focalizzato su un numero più limitato di obiettivi avrebbe consentito di fornire un’assistenza più mirata.

15. Tutti gli interventi sottoposti ad audit hanno contribuito in diversa misura al conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 2 del regolamento. L’accento sullo sviluppo economico e delle infrastrutture della comunità turco-cipriota mirava a far sì che il diverso grado di sviluppo dell’economia di tale comunità rispetto a quello della comunità greco-cipriota non ostacolasse una soluzione politica. Le dotazioni finanziarie più consistenti sono state destinate ai settori della rete idrica e fognaria e dello sviluppo rurale. Ciò rispecchiava le necessità prioritarie, la capacità di assorbimento dei fondi nei diversi settori e i risultati di specifici studi di fattibilità che erano stati eseguiti (cfr. tabella e allegato I).

RIQUADRO 1

OBIETTIVI DEL REGOLAMENTO (CE) N. 389/2006 DEL CONSIGLIO

Articolo 1

Obiettivo generale e beneficiari

La Comunità fornisce assistenza al fine di favorire la riunificazione di Cipro incoraggiando lo sviluppo economico della comunità turco-cipriota, ponendo un particolare accento sull’integrazione economica dell’isola, sul miglioramento dei contatti tra le due comunità e con l’UE, nonché sui preparativi in vista dell’attuazione dell’acquis communautaire.

Articolo 2

Obiettivi

L’assistenza è utilizzata per promuovere, tra l’altro:

a) lo sviluppo economico e sociale compresa la ristrutturazione, con un particolare accento sullo sviluppo rurale, lo sviluppo delle risorse umane e lo sviluppo regionale,

b) lo sviluppo e la ristrutturazione delle infrastrutture, in particolare nei seguenti settori: energia, trasporti, ambiente, telecomunicazioni e risorse idriche,

c) le misure di riconciliazione, di rafforzamento del clima di fiducia e di sostegno alla società civile,

d) il ravvicinamento della comunità turco-cipriota all’Unione attraverso misure quali la divulgazione di informazioni sull’ordinamento politico e giuridico dell’Unione europea, la promozione dei contatti interpersonali e il conferimento di borse di studio comunitarie,

e) la preparazione dei testi giuridici in linea con l’acquis communautaire, affinché questi siano immediatamente applicabili al momento dell’entrata in vigore di una soluzione globale della questione di Cipro,

f) la preparazione per l’attuazione dell’acquis communautaire in vista della revoca della sua sospensione, ai sensi dell’articolo 1 del protocollo n. 10 dell’atto di adesione.

16. L’obiettivo "riconciliazione e rafforzamento del clima di fiducia" ha rappresentato inoltre un importante strumento complementare per favorire il conseguimento dell’obiettivo generale della riunificazione. Tuttavia, l’importo effettivo della decisione di finanziamento del dicembre 2006 è stato del 35 % inferiore a quello contenuto nella proposta iniziale del luglio 2004. Questo rifletteva l’esito delle consultazioni con i leader della cTC, che ritenevano che l’obiettivo primario dello strumento fosse lo sviluppo infrastrutturale ed economico di tale comunità.

17. Nei suoi programmi di assistenza, la Commissione fa ampio ricorso a misure collaterali di sviluppo delle capacità finalizzate a rafforzare le amministrazioni nazionali e a migliorare la sostenibilità dei progetti finanziati. Per questo programma, invece, la Commissione ha potuto sviluppare tali approcci solo in modo significativamente limitato, dal momento che l’amministrazione della cTC non è ufficialmente riconosciuta a livello internazionale. La Commissione, ad esempio, non ha potuto utilizzare i contratti di gemellaggio che costituiscono lo strumento privilegiato per lo sviluppo delle capacità nei paesi che si preparano ad adottare l’acquis communautaire [5]. Nei casi in cui la Commissione ha fatto ricorso all’assistenza tecnica prestata da società di consulenza nello sviluppo delle capacità, la collaborazione tra queste società e le autorità cTC è stata anch’essa limitata da circostanze politiche (cfr. paragrafo 45).

18. I tempi lunghi necessari per l’adozione del regolamento del Consiglio (cfr. paragrafo 9) hanno fatto sì che la decisione di finanziamento per la dotazione iniziale di 259 milioni di euro abbia dovuto essere elaborata ed approvata nel corso di un solo anno. Una serie di attività preparatorie che erano state programmate per il 2004-2005 non hanno potuto aver luogo e la Commissione ha dovuto finanziare importanti studi di fattibilità con un bilancio di soli 2 milioni di euro messi a disposizione nel quadro di un pacchetto di aiuti speciali del 2003 per la parte settentrionale di Cipro [6]. La ristrettezza dei tempi durante la fase di preparazione del progetto è stata una delle cause dei notevoli problemi incontrati nel progetto per un impianto di dissalazione (cfr. paragrafi 38-40).

19. L’approvazione tardiva ha avuto anche un impatto negativo sulla preparazione dei contratti per l’attuazione dei progetti, in particolare delle specifiche tecniche per le gare che, invece di essere realizzate in un periodo di quattro o cinque anni, dal luglio 2004 al dicembre 2009, hanno dovuto essere completate in tre anni prima che scadesse il termine ultimo per la stipula dei contratti. Tale situazione ha rappresentato un problema particolare per i progetti di infrastrutture nel settore delle risorse idriche [cfr. riquadro 2, lettera c)]. Di conseguenza, dei contratti sottoposti all’audit, il 62 % in valore circa è stato stipulato solo nel 2009, mentre il 44 % lo è stato nel dicembre 2009, mese in cui scadeva il termine per stipulare contratti.

20. A causa della tardiva adozione del regolamento, la Commissione non ha potuto utilizzare il previsto quadro di programmazione pluriennale per il 2004-2006. Inoltre, i finanziamenti dal 2006 in poi sono stati messi a disposizione unicamente su base ad hoc e in modo limitato (cfr. paragrafo 10).

21. L’assenza di un quadro di programmazione pluriennale ha impedito un’efficace gestione del programma. In particolare, non ha consentito alla Commissione di pianificare ulteriormente e stabilire una sequenza degli interventi per ottenere il massimo impatto e per spostare i finanziamenti tra i diversi settori di intervento in base agli effetti prodotti e agli insegnamenti tratti. L’assistenza al settore delle telecomunicazioni (cfr. paragrafo 35) e ai programmi di borse di studio (cfr. paragrafo 53) sono due dei settori che hanno incontrato particolari difficoltà a tale riguardo. La mancanza di una prospettiva pluriennale rende inoltre più difficile la gestione delle risorse umane (cfr. paragrafo 27).

L’EFFICACIA DELL’UFFICIO DI SOSTEGNO LOCALE È STATA COMPROMESSA DA DIVERSI FATTORI

22. Per la Commissione, trovare una struttura adeguata per l’attuazione del programma ha rappresentato una grande sfida. Mentre generalmente i finanziamenti UE negli Stati membri vengono gestiti attraverso organismi nazionali, per questo programma ciò non è stato possibile in quanto la Repubblica di Cipro non esercita un controllo effettivo sulla parte settentrionale dell’isola. Nello stesso tempo, però, non è stato nemmeno possibile istituire una delegazione UE che si occupasse di fornire assistenza in quanto le delegazioni possono essere create soltanto al di fuori dell’UE e, giuridicamente, l’intera isola fa parte dell’UE (cfr. paragrafo 6). Originariamente era stato previsto nel regolamento che l’assistenza avrebbe dovuto essere fornita tramite l’Agenzia europea per la ricostruzione (EAR), attraverso cui la Commissione aveva fornito buona parte dell’assistenza prestata nei Balcani occidentali dal 2000 in avanti, ma una decisione relativa alla chiusura dell’EAR ha fatto sfumare questa opzione [7].

23. Di fronte a questa situazione complessa, la Commissione, basandosi sulla vasta esperienza di cui dispone, ha individuato la struttura istituzionale alternativa più idonea. Il modello scelto era una Task Force che operava a partire da una sede centrale e disponeva di un Ufficio locale di sostegno al programma (European Union Programme Support Office, di seguito EUPSO) nella parte settentrionale di Cipro. Tale configurazione si è ispirata agli uffici di assistenza tecnica utilizzati dalla Commissione in Cisgiordania ed ha tenuto conto dei costi e benefici dei diversi approcci, nonché del contesto politico [8]. L’ubicazione dell’EUPSO nella parte settentrionale di Cipro ha fatto sì che il programma di assistenza potesse monitorare l’attuazione più da vicino e rispondere meglio alle necessità dei beneficiari dei progetti.

24. La Commissione è riuscita a creare rapidamente l’EUPSO attraverso un contratto di servizi firmato nel dicembre 2006 con il GTZ [9]. Questo contraente forniva già supporto logistico per l’assistenza tecnica nella parte settentrionale di Cipro nel quadro di un accordo esistente [10].

25. La gestione dell’EUPSO del programma ha risentito comunque del fatto di non poter operare secondo le stesse modalità delle delegazioni dell’UE che tradizionalmente gestiscono i programmi di assistenza dell’UE. In assenza di un capo delegazione, tutte le decisioni fondamentali hanno dovuto essere demandate agli uffici centrali della Commissione. Ciò ha riguardato anche le gare d’appalto, la stipula dei contratti e le procedure di pagamento, giacché tali competenze non erano state decentrate presso l’EUPSO come avviene per le delegazioni UE, rallentando così le operazioni. In aggiunta, all’interno della direzione generale Allargamento, quattro diverse unità si occupano di autorizzare contratti e pagamenti. Una valutazione del programma del 2009 sottolineava anche la lunghezza delle procedure di verifica risultanti dall’accentramento del processo di approvazione.

26. L’EUPSO, a differenza delle delegazioni dell’UE, non dispone di un proprio servizio stampa e comunicazione e non può perciò diffondere comunicati stampa. L’EUPSO deve invece consultare la Rappresentanza della Commissione nella Repubblica di Cipro, ubicata nella parte di Nicosia su cui la Repubblica di Cipro esercita un effettivo controllo, riguardo a tutto il materiale relativo a progetti UE destinato alla pubblicazione. Anche se questa organizzazione presenta potenziali vantaggi, dato il contesto politicamente sensibile, non esiste un accordo sui dettagli operativi relativi alle procedure per queste consultazioni e sono stati rilevati ritardi fino a due mesi per ottenere il via libera alla pubblicazione da parte della Rappresentanza della Commissione (cfr. paragrafo 55).

27. Un ulteriore vincolo cui è stato confrontato l’EUPSO è dovuto al fatto che, in base allo statuto del personale dell’Unione europea [11], gli agenti contrattuali che lavorano nella sede centrale possono essere assunti solo per un periodo massimo di tre anni. Tale disposizione è in contrasto con la durata quinquennale dei contratti degli agenti contrattuali delle delegazioni, alcuni dei quali sono rinnovabili. Per effetto di questa durata inferiore dei contratti, la Task Force ha perso personale capace e esperto, anche prima della conclusione dei progetti da questo gestiti. Inoltre, l’EUPSO incontra attualmente notevoli difficoltà nell’attirare personale con il profilo adeguato a sostituirli, visto che la Commissione può offrire solo contratti di un anno, date le incertezze sul finanziamento futuro dello strumento (cfr. paragrafo 20).

PROCEDURE DI ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA NON SEMPRE EFFICACI

28. La Commissione ha preso misure adeguate per valutare i metodi di attuazione più idonei per i singoli progetti. Non potendo stipulare convenzioni di finanziamento con le autorità della cTC, in quanto non riconosciute ufficialmente dalla comunità internazionale, ha principalmente fornito assistenza sottoscrivendo contratti direttamente e agendo in qualità di unica autorità aggiudicatrice. Inoltre, la Commissione ha gestito alcuni interventi congiuntamente con il programma di sviluppo delle Nazioni Unite (PSNU); tale approccio si è rivelato inizialmente adeguato per garantire una continuità tra l’assistenza UE e le precedenti attività svolte dall’ONU. Ciononostante, prima di finanziare nuovi interventi dell’UE attraverso l’ONU è necessario valutare se questi vantaggi, che esistevano nella fase iniziale, siano tuttora presenti, vista l’esperienza attualmente acquisita dalla Commissione.

29. I meccanismi di monitoraggio posti in essere dalla Commissione sono stati generalmente adeguati. I responsabili delle attività di base e i capi sezione dell’EUPSO hanno monitorato e adottato azioni correttive per quanto riguarda l’azione di partner e contraenti, per i progetti presi in esame nell’ambito del presente audit. L’EUPSO, ove necessario, è stato coadiuvato da unità di gestione del programma ed esperti di assistenza tecnica. La cooperazione nel settore del monitoraggio dei progetti attuati mediante la gestione congiunta con il PSNU ha dato luogo però a qualche problema. Dall’audit sono emerse significative debolezze negli accordi con il PSNU nei quali si stabiliva il contributo di ciascuno per la realizzazione di infrastrutture locali e urbane, all’interno del Comitato congiunto per le persone scomparse e per le operazioni di sminamento: gli indicatori di performance stabiliti in tali accordi erano spesso inadeguati oppure non venivano comunicati in modo sistematico.

30. La Commissione ha riconosciuto da subito che l’assistenza alla cTC avrebbe comportato notevoli rischi finanziari e operativi. Una valutazione svolta nel 2009 individuava i rischi più importanti ai fini della pertinenza, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’impatto e della sostenibilità per ciascuno degli obiettivi dello strumento.

31. Questa valutazione ha rappresentato un’utile base per la gestione dei rischi da parte della Task Force e per l’attuazione della strategia in materia di garanzia. La Commissione ha adottato diverse misure per ridurre la necessità di controlli correttivi e limitare le richieste da parte delle parti contraenti o le sanzioni supplementari. Resta comunque un rischio per la fase successiva alla chiusura di un progetto: le responsabilità connesse alla titolarità e alla gestione degli investimenti infrastrutturali vengono trasferite a beneficiari che non sono ufficialmente riconosciuti [12].

32. Un rischio particolare riguarda il fatto che, in base alle stime, il 78 % dei terreni di proprietà privata nella parte settentrionale di Cipro appartengono giuridicamente a Greco-ciprioti [13], il cui consenso è richiesto per procedere ad investimenti sulle loro terre per la realizzazione di infrastrutture finanziate da fondi dell’UE. La Commissione ha stabilito delle procedure per verificare la proprietà dei beni, in collaborazione con il Dipartimento dei terreni e dei rilievi topografici della Repubblica di Cipro. Anche se inizialmente ci sono stati ricorsi contro questo processo, nonché notevoli ritardi, i tempi si sono poi ridotti.

33. La Commissione, nonostante i considerevoli sforzi profusi, non ha gestito in modo efficace i rischi connessi all’attuazione di contratti per 27,5 milioni di euro per la costruzione di un impianto di dissalazione a Sirianokhori/Kumköy (cfr. riquadro 2).

RIQUADRO 2

GESTIONE DEI RISCHI CONNESSI ALL’ATTUAZIONE

Costruzione di un impianto di dissalazione

a) La Commissione era consapevole del rischio che, se una società con dipendenti greco-ciprioti vince una gara indetta nell’ambito di un programma di assistenza, potrebbe incontrare difficoltà nell’eseguire il contratto a causa delle potenziali restrizioni dei diritti di accesso dei dipendenti alla parte settentrionale di Cipro. Questo rischio si è concretizzato per il contratto più consistente finanziato nel quadro del programma, ossia l’impianto di dissalazione di Sirianokhori/Kumköy.

b) Nel bando di gara per l’appalto dei lavori per l’impianto di dissalazione si stabiliva che l’offerente avrebbe dovuto fornire una garanzia di esecuzione del contratto per un valore pari al 10 % dello stesso, entro 30 giorni dalla data di ricevimento del contratto firmato, pena la nullità. Ebbene, non l’ha mai fornita. Ai sensi del bando di gara, la Commissione avrebbe dovuto rescindere il contratto già il 17 gennaio 2010, consentendo così il disimpegno di 27,5 milioni di euro.

c) Appaltando i lavori all’ultimo momento (il termine di aggiudicazione scadeva il 18 dicembre 2009), la Commissione ha perso poi l’opportunità di affidare i lavori ad un altro offerente. In base al bando, nel caso l’offerente selezionato non avesse fornito tale garanzia entro i termini previsti, il contratto sarebbe stato considerato nullo e sarebbe possibile preparare un nuovo contratto e inviarlo all’offerente che aveva presentato la seconda offerta più bassa. Dal momento che il termine ultimo per l’aggiudicazione era scaduto, tale opzione non era più praticabile.

d) La Commissione ha iniziato il dialogo ad alto livello tra i leader politici della cTC soltanto nel giugno 2010, ossia sette mesi dopo la firma del contratto, avvenuta nel dicembre 2009. Anche se i leader avevano risposto il 17 giugno 2010 esprimendo il loro impegno politico a favore del progetto, nell’agosto 2010 le restrizioni all’accesso erano state solo parzialmente rimosse. Se la Commissione avesse avviato il dialogo nel dicembre 2009, ci sarebbe stato più tempo per affrontare la questione degli accessi.

e) Per limitare le difficoltà, la Commissione ha introdotto nel giugno 2010 una clausola integrativa al contratto, che l’autorizzava giuridicamente ad annullare il contratto senza penalità nel caso in cui non avesse ottenuto garanzie dal beneficiario circa i diritti di accesso del contraente. La Commissione ha successivamente rescisso il contratto il 22 dicembre 2011.

SOSTENIBILITÀ DEI PROGETTI A RISCHIO, NONOSTANTE ALCUNI RISULTATI

34. La Corte ha sottoposto ad audit un campione di contratti (cfr. paragrafo 12 e allegato II) che perseguono i cinque obiettivi dello strumento, al fine di accertare se stiano producendo le realizzazioni e i risultati attesi e se i risultati conseguiti possano essere sostenibili.

OBIETTIVO 1: SVILUPPO E RISANAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE

SETTORE DELLE TELECOMUNICAZIONI

35. L’obiettivo del sostegno UE allo sviluppo ed al risanamento delle infrastrutture di telecomunicazione è adeguare il settore delle telecomunicazioni nella parte settentrionale di Cipro agli standard UE, conformemente all’acquis communautaire. Il sostegno è destinato a creare una rete che consenta a tutti di accedere a moderni servizi di telecomunicazione, e che possa essere facilmente interconnessa alla rete di telecomunicazioni esistente nelle zone sotto l’effettivo controllo del governo della Repubblica di Cipro. Anche se oltre i termini previsti, la maggior parte delle attrezzature è stata consegnata entro il 30 giugno 2011. Il contratto di assistenza tecnica collegato aveva accumulato significativi ritardi, soprattutto perché "leggi e regolamenti" della cTC non erano state adottate entro i termini stabiliti.

36. Come per altri settori (cfr. più avanti), in assenza di convenzioni di finanziamento, la Commissione ha attuato il programma senza che il beneficiario fosse tenuto ad attuare le necessarie azioni di riforma prima della firma dei contratti per la fornitura delle attrezzature. Esiste pertanto il rischio che le riforme del settore non vengano attuate nonostante i notevoli investimenti in attrezzature previsti dal programma. Agli iniziali annunci da parte dei leader della cTC nel maggio 2011 sulla ristrutturazione del settore hanno fatto seguito azioni di sciopero e dimostrazioni dei lavoratori dell’"Ufficio delle telecomunicazioni della cTC".

37. Sulla base dell’esperienza di riforme nel settore delle telecomunicazioni in altri paesi, compresi gli Stati membri dell’UE, è lecito chiedersi se 18 mesi fossero un tempo realistico per realizzare questo progetto. Inoltre, la sostenibilità finanziaria dell’"Ufficio delle telecomunicazioni della cTC" quale unico fornitore del servizio è inficiata dalle modalità con cui l’amministrazione centrale della cTC gestisce le finanze dell’Ufficio.

SETTORE IDRICO

38. La costruzione dell’impianto di dissalazione presso Sirianokhori/ Kumköy non è soltanto il progetto principale nel settore idrico, ma anche il più grande intervento finanziato nell’ambito dello strumento, pari a circa il 10 % del valore totale dei contratti siglati. L’impianto era destinato a fornire 23000 m3 di acqua potabile pulita al giorno, per coprire il fabbisogno stimato di 100000 persone. La progettazione dell’impianto ha subito notevoli modifiche durante l’elaborazione del progetto. La proposta originaria riguardava la costruzione di un impianto per il trattamento di acque salmastre sotterranee, ma questo approccio è stato abbandonato a causa di dubbi sulla conformità con la direttiva quadro sulle acque.

39. Malgrado la sua importanza, i progressi nell’attuazione del contratto sono stati molto limitati, soprattutto perché le forze armate turche hanno negato l’accesso ai lavoratori greco-ciprioti di uno dei contraenti del consorzio e per la mancata soluzione della questione della garanzia di esecuzione (cfr. riquadro 2). Ai sensi delle clausole contrattuali, la Commissione, in qualità di autorità aggiudicatrice, è responsabile di garantire l’accesso al sito di costruzione; nella pratica però, ciò va al di là del suo controllo.

40. La mancata attuazione del progetto rappresenta un significativo insuccesso per la realizzazione dell’intero programma di assistenza. Il rifornimento idrico sta diventando un problema sempre più critico per l’isola, data la riduzione del 40 % delle precipitazioni medie annuali negli ultimi 30 anni. Inoltre, siccome una delle finalità del progetto era di porre fine all’uso delle riserve di acque sotterranee che non è ecologicamente sostenibile, l’annullamento del progetto impedisce di affrontare un grave problema ambientale. Le falde acquifere sono sempre più minacciate dall’intrusione di acque salate a causa dell’eccessivo pompaggio e dall’inquinamento prodotto dalle attività umane ed agricole.

41. Due progetti infrastrutturali più piccoli nel settore idrico hanno avuto maggiore successo.

a) Un contratto finanziato dall’UE, che rappresenta il 50 % di un progetto più vasto destinato a rinnovare la rete di distribuzione idrica a Nicosia, ha rinnovato 87 km della rete nella parte settentrionale di Nicosia. La Commissione non ha però stabilito indicatori per valutare l’efficacia del progetto in termini, ad esempio, di riduzione delle perdite o dei costi annuali di riparazioni.

b) La costruzione di un nuovo impianto di trattamento delle acque reflue a Mia Milia/Haspolat che mira a modernizzare il trattamento delle acque reflue in tutta Nicosia e zona circostante. Dato che l’impianto esistente è gestito dalle due comunità, il progetto promuove anche la riconciliazione e rafforzamento del clima di fiducia. Il costruttore dell’impianto è tenuto, in base al contratto, a provvedere alla manutenzione e al funzionamento dell’impianto per i dieci anni successivi alla consegna, per garantire la presenza delle necessarie competenze. Tuttavia, l’"organismo congiunto" che le due comunità dovrebbero creare per la gestione e la supervisione del contratto non è ancora nato, il che mette a rischio la sostenibilità del progetto.

42. Finanziamenti sono stati anche stanziati per le attrezzature di campionamento delle acque, analisi e gestione dei dati di laboratorio, per fornire capacità aggiuntive per l’analisi della qualità dell’acqua potabile e il trattamento delle acque nella parte settentrionale di Cipro, conformemente alle direttive UE. Sebbene tutte le attrezzature siano state fornite come previsto, non è chiaro se tutti gli obiettivi dei progetti saranno raggiunti, giacché il laboratorio non sta attualmente funzionando in base agli standard UE. Anche se era prevista una formazione supplementare per il personale beneficiario, nell’ambito di un contratto per il sostegno allo sviluppo delle capacità volto a garantire l’uso continuativo delle attrezzature fornite, al momento dell’audit non era chiaro se la formazione sarebbe stata erogata e se sarebbero state assegnate le risorse umane necessarie.

OBIETTIVO 2: PROMOZIONE DELLO SVILUPPO SOCIOECONOMICO

SETTORE DELLO SVILUPPO RURALE

43. I risultati attesi dal programma nel settore dello sviluppo rurale includevano la preparazione di un piano di sviluppo rurale, una maggiore capacità amministrativa per programmare e attuare una politica conforme alla normativa UE, l’attuazione di un regime di sovvenzioni per investimenti in aziende agricole e per la diversificazione delle aziende in linea con queste nuove politiche e il miglioramento delle condizioni dei villaggi rurali.

44. Sono stati definiti sia un piano di sviluppo rurale che strategie di sviluppo locale del tipo utilizzato per il programma UE Leader. Oltre 200 singoli agricoltori o imprenditori agricoli hanno beneficiato di una sovvenzione che consentisse loro di migliorare le proprie strutture aziendali ed avvicinarsi agli standard dell’UE. Inoltre, sono state concesse quasi 40 sovvenzioni per lo sviluppo delle comunità a organismi locali e organizzazioni non governative (ONG). I beneficiari delle sovvenzioni hanno ricevuto sostegno sotto forma di assistenza tecnica finanziata dalla Commissione durante la preparazione e attuazione dei progetti e grazie ai regimi di sovvenzione hanno imparato le pratiche moderne in materia di tenuta dei libri contabili, appalti e monitoraggio.

45. Nonostante ciò, le capacità delle amministrazioni locali e dei beneficiari finali devono ancora migliorare. Il trasferimento delle competenze dall’assistenza tecnica alle autorità della cTC responsabile dello sviluppo rurale è stato ostacolato dal fatto che l’assistenza tecnica non opera negli uffici delle autorità cTC a causa della situazione politica. Nello stesso tempo, è ancora carente la titolarità del piano di sviluppo rurale e, in particolare, delle strategie di sviluppo locale destinate ad essere utilizzate nel quadro del programma UE Leader. Perciò è altamente improbabile che i progetti siano sostenibili in futuro senza un ulteriore sostegno. Anche se vengono sviluppati altri nuovi interventi UE, questi si trovano a competere con quelli finanziati dalla Turchia in questo settore, ma nelle circostanze attuali è impossibile un coordinamento con tale paese.

INFRASTRUTTURE LOCALI E URBANE

46. Il sostegno dell’UE alla modernizzazione delle infrastrutture locali e urbane mira a rivitalizzare la parte settentrionale di Cipro, anche attraverso l’apertura di nuovi punti di attraversamento della Linea verde. Approssimativamente, 40 interventi individuali sono stati finanziati attraverso il PSNU nelle due fasi del programma, compresi alcuni di alto profilo e con un notevole impatto, come l’apertura di due punti di attraversamento fondamentali (Ledra Street a Nicosia e Kato Pyrgos/Karavostasi — noti anche come Limnitis/Yeşilırmak) e il restauro del Bedestan, un importante sito culturale e turistico nella parte Nord di Nicosia (cfr. riquadro 3). La maggior parte delle azioni individuali hanno registrato ritardi, anche se in molti casi questi erano dovuti a difficoltà e problemi politici con i controlli sulle proprietà, che in buona parte non rientrano tra le competenze della Commissione e del PSNU.

47. La sostenibilità degli interventi è potenzialmente compromessa dalla ridotta partecipazione della cTC. Non esiste un meccanismo formale a livello di progetto in cui tale comunità sia rappresentata, compreso nel comitato direttivo del progetto. A livello degli interventi, anche se il PSNU ha cooperato strettamente con gli enti locali a livello comunale per coinvolgerli nella gestione del progetto, il PSNU resta l’unica autorità aggiudicatrice, il che significa che queste amministrazioni locali non hanno acquisito esperienza nello svolgimento di tale ruolo. La questione della sostenibilità non è esplicitamente affrontata nelle relazione del PSNU, salvo che per il progetto Bedestan (cfr. riquadro 3).

RIQUADRO 3

RISULTATI: MIGLIORAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE LOCALI E URBANE

Apertura di punti di attraversamento

In base all’articolo 2 del regolamento sulla Linea verde, la linea viene attraversata soltanto ai punti di attraversamento autorizzati dalle autorità competenti della Repubblica di Cipro. Esistono oggi sette punti di attraversamento, due dei quali, Ledra Street e Kato Pyrgos/Karavostasi (anche noti come Limnitis/Yeşilırmak), sono stati aperti nel quadro di progetti rispettivamente nell’aprile 2008 e nell’ottobre 2010.

L’apertura di nuovi punti di attraversamento facilita i contatti tra le due comunità e promuove la comprensione reciproca. Negli ultimi otto mesi di riferimento sono stati registrati complessivamente 1,6 milioni di passaggi: 26 % da parte di Greco-ciprioti da aree controllate dal governo alla parte settentrionale di Cipro, 46 % da parte di Turco-ciprioti dalla parte settentrionale di Cipro alle zone controllate dal governo e il 28 % da parte di cittadini UE non ciprioti o cittadini di paesi terzi [14].

Restauro del Bedestan

Il Bedestan era inizialmente una chiesa bizantina, poi trasformata in un mercato coperto nel XVI secolo. Dagli anni trenta in poi, l’edificio non è stato più utilizzato. Quando è iniziato il progetto finanziato dall’UE era in condizioni pessime, con il tetto crollato e diversi altri danni strutturali. I lavori sono stati completati in due fasi: i lavori strutturali tra il 2004 e il 2006, i lavori di conservazione e restauro tra il 2005 e il 2009.

Nel novembre del 2009 il Bedestan è stato riaperto al pubblico come centro culturale e alla cerimonia di inaugurazione hanno partecipato rappresentanti di entrambe le comunità. Il progetto è stato premiato con il premio dell’UE per il Patrimonio culturale/Europa nostra nella categoria Ricerca.

OBIETTIVO 3: PROMUOVERE LA RICONCILIAZIONE, LE MISURE DI RAFFORZAMENTO DEL CLIMA DI FIDUCIA E IL SOSTEGNO ALLA SOCIETÀ CIVILE

48. È stato fornito sostegno al Comitato congiunto per le persone scomparse per cercare di porre fine a questa dolorosa pagina della storia di Cipro e contribuire in tal modo al processo di riconciliazione tra le comunità greco-cipriota e turco-cipriota. Nel periodo d’applicazione del primo accordo da 1,5 milioni di euro (marzo 2007 - maggio 2009) sono stati identificati e restituiti alle loro famiglie 155 resti di salme su un totale stimato di 1958 persone scomparse. Le risorse per attività future dipenderanno dalla disponibilità di finanziamenti dei donatori, tra cui l’UE fornisce il contributo più consistente. Fino ad ora non è stato formulato un obiettivo finale chiaro o una precisa strategia di uscita per quanto riguarda tale sostegno al Comitato congiunto per le persone scomparse.

49. La Commissione ha anche utilizzato lo strumento per finanziare seminari organizzati dall’Accademia di studi politici del Consiglio d’Europa per fornire ai partecipanti sia turco-ciprioti che greco-ciprioti una migliore conoscenza di alcuni problemi comuni che l’isola dovrà affrontare in futuro. Questi seminari hanno contribuito a integrare meglio i leader turco-ciprioti, anche se i partecipanti non sono stati sempre molto numerosi. La Commissione non ha intrapreso azioni specifiche per garantire la sostenibilità del "Forum europeo di Cipro", una rete di ex partecipanti a questi seminari.

50. Sono stati lanciati i programmi "Società civile in azione" e "Gruppo di sostegno alla società civile", con l’obiettivo di rafforzare le organizzazioni della società civile e sviluppare una cultura di società civile nella cTC. Entrambi i programmi hanno contribuito allo sviluppo delle capacità, ma è necessario ulteriore sostegno per rafforzare la capacità di gestione operativa e finanziaria nelle organizzazioni della società civile turco-cipriota.

51. L’assistenza UE ha fornito un importante contributo allo sminamento di Cipro. Quasi tutti i campi minati nella zona cuscinetto sono stati bonificati e, dal 2007, l’UE ha erogato 6,5 milioni su un totale di 9 milioni investiti in questo sforzo. Tra i benefici dello sminamento c’è l’agevolazione degli scambi e dei movimenti di persone risultanti dall’apertura di nuovi punti di attraversamento (cfr. riquadro 3). Tale sforzo ha contribuito inoltre a migliorare il clima di fiducia attraverso la cooperazione tra le forze armate della Turchia e della Repubblica di Cipro durante il lavoro di sminamento.

OBIETTIVO 4: FAMILIARIZZAZIONE DELLA COMUNITÀ TURCO-CIPRIOTA CON L’UE

52. Il programma di borse di studio dell’UE è uno dei settori più conosciuti e apprezzati dalla cTC. Questo programma ha svolto un ruolo utile nel ridurre l’isolamento della cTC, consentendo a 400 studenti e docenti di vivere e studiare in un altro Stato membro per un anno [15].

53. L’efficacia e la sostenibilità del programma sono però limitate dalla mancanza di una prospettiva pluriennale. Il calendario dell’invito a presentare proposte viene definito in base non già a necessità operative bensì al momento in cui sono adottate le decisioni di finanziamento della Commissione. Il fatto che non vi siano garanzie sulla continuazione del programma da un anno all’altro non consente ai potenziali candidati alcuna pianificazione (in particolare a quelli che non possono pensare di trascorrere un anno all’estero senza una sovvenzione).

54. Non è possibile valutare in che misura l’obiettivo generale del progetto sia stato raggiunto, in quanto non sono state ancora svolte indagini ex post presso i singoli beneficiari. Gravi ritardi sono stati registrati per l’ultimo bando per l’anno accademico 2011/2012, a causa prevalentemente di temporanee carenze di personale presso l’EUPSO (cfr. paragrafo 27). La Commissione non ha potuto firmare alcun contratto prima della fine di agosto 2011, poco prima dell’inizio dell’anno accademico.

55. Il progetto di informazione sull’ordinamento politico ed economico dell’UE ("Infopoint") mira ad avvicinare sempre di più la cTC all’UE attraverso attività di informazione e migliorando la conoscenza dell’UE e degli sforzi compiuti in vista di una soluzione alla divisione dell’isola e di una riunificazione. Il progetto ha già conseguito alcuni risultati significativi, compresa la creazione di un ufficio "Infopoint" liberamente accessibile e un sito Internet [16] in Inglese e Turco. Ciononostante, le divergenze di opinioni tra la Rappresentanza della Commissione di Nicosia e la Task Force su un certo numero di questioni nel quadro del comitato direttivo del progetto hanno ritardato le decisioni e di conseguenza hanno determinato ritardi nell’attuazione del progetto. A causa di tali problemi, ad esempio, il sito Internet del progetto è stato aperto con 16 mesi di ritardo.

OBIETTIVO 5: PREPARAZIONE PER L’ATTUAZIONE DELL’ACQUIS COMMUNAUTAIRE

56. La Commissione ha finanziato anche progetti per preparare l’attuazione dell’acquis communautaire. La Corte ha esaminato uno dei progetti più ampi per il monitoraggio della qualità dell’aria. Nonostante i problemi incontrati (cfr. riquadro 4), che sono emblematici delle difficoltà incontrate da altri progetti, sono state fornite sia l’assistenza tecnica che le attrezzature.

57. Includendo nel contratto di fornitura un "servizio di assistenza" di 12 mesi, la Commissione ha cercato di garantire la sostenibilità del progetto. La decisione delle autorità locali di impegnare il contraente dell’assistenza tecnica a fornire un supporto continuativo per la manutenzione e l’operatività rappresenta anch’essa un tentativo di garantire la sostenibilità. È stata adottata una nuova "legge in materia ambientale" conforme alla normativa UE e il beneficiario della cTC ha elaborato un documento di riflessione che espone le implicazioni in termini di bilancio e di risorse umane derivanti dall’applicazione di questa legge. Ciononostante, la sostenibilità complessiva è a rischio a causa dei gravi vincoli di bilancio cui si trova confrontato il "Dipartimento della protezione ambientale" della cTC.

RIQUADRO 4

PROBLEMI DURANTE L’ATTUAZIONE DEL PROGETTO MONITORAGGIO DELLA QUALITÀ DELL’ARIA

La relazione finale del gruppo di assistenza tecnica per il progetto Monitoraggio della qualità dell’aria ha rilevato i seguenti problemi di attuazione, che rischiano di compromettere i risultati del progetto, nonché la sua sostenibilità:

a) l’inizio del progetto è stato ritardato di quattro mesi dopo la firma del contratto, in attesa dell’installazione di quattro nuove stazioni di monitoraggio dell’aria oggetto del primo di due contratti di fornitura;

b) altri due progetti di assistenza tecnica finanziati dall’UE erano in corso con il "Dipartimento della protezione ambientale" (EPD) della cTC, per cui sarebbe stato necessario uno stretto coordinamento per evitare che quattro esperti cercassero simultaneamente di collaborare con solo due dipendenti dell’EPD. Questa situazione però si è verificata solo per alcune settimane;

c) meno partecipanti del previsto hanno preso parte alla formazione, a causa dei vincoli di bilancio dell’EPD.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI

58. La Commissione è riuscita a elaborare un programma in cui gli interventi finanziari riflettessero gli obiettivi dello strumento ed ha posto in essere meccanismi di attuazione per lo più adeguati. Il programma ha già raggiunto alcuni risultati positivi, ma la loro sostenibilità è spesso a rischio, soprattutto a causa dell’incertezza sui finanziamenti UE futuri.

59. La Commissione è riuscita a gestire il difficile contesto politico e le sfide derivanti dagli ampi obiettivi formulati nel regolamento, dall’adozione tardiva di quest’ultimo e dalle incertezze riguardo ai tempi. Malgrado ciò, è stata in grado di elaborare un programma che affronta e stabilisce adeguate priorità in tutti i settori a cui si riferiscono gli obiettivi del regolamento. Ha anche individuato, a fronte di significativi vincoli, un modo per costituire rapidamente un ufficio per la gestione dei programmi nella parte settentrionale di Cipro per utilizzare metodi di attuazione per lo più adeguati, nonché misure per limitare i rischi. Le principali debolezze riscontrate nella gestione del programma sono dovute al fatto che l’Ufficio di sostegno locale non ha beneficiato di un maggior decentramento delle procedure, di cui godono invece le delegazioni, e al fatto che i contratti per il personale avessero durata troppo breve per consentire una gestione completa dei progetti finanziati dall’inizio alla fine. Inoltre, il monitoraggio nel quadro di riferimento della gestione congiunta con l’ONU era insufficiente.

60. Il programma ha assistito molti beneficiari diversi all’interno della cTC, tra cui agricoltori, studenti e utilizzatori dei nuovi punti di attraversamento,e ha già raggiunto alcuni risultati importanti. Tuttavia, il progetto più grande del programma, la costruzione prevista di un impianto di dissalazione dell’acqua marina (27,5 milioni di euro), non ha potuto essere attuato, il che rappresenta un significativo insuccesso per il programma e potrebbe anche comportare gravi conseguenze ambientali. Più in generale, la sostenibilità dei progetti è spesso a rischio a causa della ridotta capacità amministrativa, dei ritardi nell’adozione di "leggi e regolamenti" e dell’incertezza sui finanziamenti futuri da parte delle autorità della cTC.

61. Al momento dell’audit, non era ancora chiaro se il programma di assistenza dell’UE avrebbe beneficiato in futuro di significativi finanziamenti. Tale incertezza rende più difficile la gestione del programma e ha un impatto negativo sulla sua efficacia e sostenibilità.

62. Nonostante gli sforzi profusi dall’UE nel predisporre ed attuare l’assistenza alla cTC, l’obiettivo ultimo dello strumento, la riunificazione di Cipro, può essere raggiunto soltanto se le due comunità in causa manifesteranno la necessaria volontà politica.

RACCOMANDAZIONI

63. Le raccomandazioni specifiche sulla gestione dell’assistenza dell’UE alla cTC da parte della Commissione dipenderanno necessariamente dagli sviluppi dei negoziati per la riunificazione e dalla politica dell’UE al riguardo. Le raccomandazioni cercano di tener conto dei diversi scenari possibili.

64. Nella situazione attuale, in cui non è stata raggiunta una soluzione per la riunificazione di Cipro, e nel caso si dovesse decidere di finanziare un ulteriore programma di assistenza dell’UE, la Commissione dovrebbe attuare le seguenti misure:

a) porre in essere un meccanismo con prospettiva pluriennale, al fine di garantire una migliore pianificazione, attuazione e sostenibilità;

b) individuare modalità per garantire una adeguata flessibilità nella durata dei contratti per il personale che lavora per la Task Force;

c) decentrare la gestione dagli uffici centrali della Commissione all’EUPSO, laddove ciò potrà accrescere l’efficienza del programma;

d) sviluppare procedure formali per garantire un migliore coordinamento tra la Rappresentanza della Commissione a Nicosia e la Task Force, in modo che le informazioni dell’EUPSO e quelle sui progetti siano divulgate più rapidamente;

e) definire meglio i futuri accordi sul contributo con le organizzazioni partner, in particolare il PSNU, al fine di garantire un’adeguata comunicazione finanziaria ed operativa, nonché indicatori di performance più pertinenti ed aggiornati;

f) al momento dell’assegnazione dei finanziamenti futuri, tener conto non solo dei progetti nuovi, ma anche della necessità di garantire la sostenibilità dei progetti esistenti;

g) attribuire una speciale priorità alla preparazione accurata di un nuovo progetto per affrontare la grave questione del limitato approvvigionamento idrico;

h) richiedere ai beneficiari della cTC di porre in essere il necessario quadro giuridico, fornire risorse umane e finanziarie e realizzare riforme della pubblica amministrazione e della gestione finanziaria, al fine di sostenere l’attuazione efficace e sostenibile dell’assistenza.

65. Se viene deciso di non sostenere un programma di assistenza UE su larga scala, occorre preparare un piano d’azione per ridimensionare e progressivamente chiudere le operazioni della Task Force.

66. Al fine di prepararsi per lo scenario in cui una soluzione politica conduca alla fine della divisione de facto dell’isola, la Commissione dovrebbe elaborare una proposta per un programma che consenta all’intero paese di beneficiare dei finanziamenti dell’UE nel periodo successivo alla riunificazione.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 6 marzo 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] La frase "parte settentrionale di Cipro" è un termine geografico utilizzato per designare le zone della Repubblica di Cipro in cui il Governo della Repubblica non esercita un effettivo controllo.

[2] Conclusioni del Consiglio relative a Cipro, DG E I 8907/04, Bruxelles: Consiglio dell’Unione europea, 27.4.2004.

[3] Nessun progresso è stato realizzato per l’adozione del regolamento sul "commercio diretto". Il movimento di persone, beni e servizi dalla parte settentrionale di Cipro a quella meridionale è disciplinato dal "regolamento Linea verde", entrato in vigore l’ 1.5.2004 (regolamento (CE) n. 866/2004 del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo ad un regime ai sensi dell’articolo 2 del protocollo n. 10 dell’atto di adesione (GU L 161 del 30.4.2004, pag. 128).

[4] Regolamento (CE) n. 389/2006 del Consiglio del 27 febbraio 2006 che istituisce uno strumento di sostegno finanziario per promuovere lo sviluppo economico della comunità turco-cipriota e che modifica il regolamento (CE) n. 2667/2000 del 5 dicembre 2000 relativo all’agenzia europea per la ricostruzione (GU L 65 del 7.3.2006, pag. 5).

[9999] L’Obiettivo n. 5 include qui l’assistenza tecnica non assegnata e uno strumento per la riserva del programma, a cui sono stati assegnati 1,74 milioni di euro..

[5] I contratti di gemellaggio prevedono che esperti delle amministrazioni degli Stati membri collaborino con i funzionari pubblici dei paesi beneficiari per procedere al trasferimento di competenze.

[6] Cfr. nota 1.

[7] Regolamento (CE) n. 1756/2006 del Consiglio del 28 novembre 2006 recante modifica del regolamento (CE) n. 2667/2000 relativo all’Agenzia europea per la ricostruzione (GU L 332 del 30.11.2006, pag. 18). In una relazione del dicembre 2005 al Consiglio e al Parlamento, la Commissione proponeva di porre fine alle attività dell’Agenzia europea per la ricostruzione, prorogandole tuttavia fino al 31 dicembre 2008.

[8] La Task Force è diretta da un capo unità della direzione generale Allargamento della Commissione. L’EUPSO è posto sotto l’autorità di un responsabile del programma che riferisce a questo capo unità. La Task Force è composta da 8 funzionari e 26 agenti contrattuali, di cui rispettivamente 2 e 20 sono in missione a lungo termine presso l’EUPSO. Sono coadiuvati da 12 agenti di supporto del GTZ (cfr. paragrafo 24).

[9] Il GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) è stato rinominato GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) il 1o gennaio 2011. Si tratta di un contraente privato, ma che riunisce le competenze di diverse agenzie governative tedesche.

[10] Si trattava dello Strumento di assistenza tecnica e scambio di informazioni (TAIEX) dell’UE. Il TAIEX fornisce assistenza tecnica a breve termine e competenze, aiutando gli utenti a capire e redigere norme conformi alle disposizioni dell’UE. Da un punto di vista organizzativo, è parte della direzione generale Allargamento ed è fisicamente ubicato presso gli uffici centrali della Commissione. Il TAIEX sostiene la cTC nell’introdurre e dare attuazione all’acquis communautaire attraverso un meccanismo di assistenza tecnica di 13,7 milioni di euro finanziato dallo strumento (cfr. allegato I).

[11] Statuto dei funzionari e regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea.

[12] Un’osservazione fatta dalla Struttura di audit interno (IAC) della direzione generale Allargamento.

[13] COM(2007) 536 definitivo del 18 settembre 2007. Relazione annuale 2006-2007 sull’attuazione dell’assistenza comunitaria ai sensi del regolamento (CE) n. 389/2006 del Consiglio, del 27 febbraio 2006, che istituisce uno strumento di sostegno finanziario per promuovere lo sviluppo economico della comunità turco-cipriota.

[14] COM(2011) 284 definitivo del 30 maggio 2011. Settima relazione sull’attuazione del regolamento (CE) n. 866/2004 del Consiglio, del 29 aprile 2004, e sulla situazione derivante dalla sua applicazione nel periodo 1o maggio - 31 dicembre 2010.

[15] Corrisponde approssimativamente a 1 persona su 450 abitanti della parte settentrionale di Cipro.

[16] Cfr. European Union Infopoint Nicosia (http://www.abbilgi.eu).

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ALLEGATO I

RIPARTIZIONE DEI SINGOLI PROGETTI / PROGRAMMI SETTORIALI AL 30 SETTEMBRE 2011

Obiettivi e progetti | Pianificati (euro) [9999] | Contratti stipulati (euro) | Pagati (euro) | Pagati / Contr. stipulati (%) |

Obiettivo 1: Sviluppo e risanamento delle infrastrutture

Sottobiettivo 1 – Protezione dell’ambiente

Progetto 1.1 – Programma settoriale per il miglioramento della qualità e della gestione delle risorse idriche e dei servizi igienico-sanitari | 71400000 | 83852225 | 40619611 | 48 % |

Progetto 1.2 – Sostegno alla comunità turco-cipriota per la gestione e la protezione dei potenziali siti di "Natura 2000" nella parte settentrionale di Cipro | 5000000 | 5176480 | 3855268 | 74 % |

Progetto 1.3 – Programma settoriale sui rifiuti solidi destinato alla comunità turco-cipriota | 21200000 | 19367570 | 10750517 | 56 % |

Progetto 1.4 – Studio di fattibilità sulla riabilitazione della zona mineraria di Lefke | 900000 | 906500 | 906500 | 100 % |

Sottobiettivo 2 – Miglioramento della gestione del settore dell’energia

Progetto 1.5 – Miglioramento della gestione del settore dell’energia | 5000000 | 6035972 | 5841195 | 97 % |

Progetto 1.6 – Sviluppo e risanamento delle infrastrutture energetiche – Parte 2 | 8750000 | 5341486 | 5135356 | 96 % |

Sottobiettivo 3 – Miglioramento della sicurezza stradale

Progetto 1.7 – Miglioramento della sicurezza stradale | 3000000 | 2724511 | 2266958 | 83 % |

Sottobiettivo 4 – Telecomunicazioni

Progetto 1.8 – Sviluppo e ristrutturazione delle infrastrutture di telecomunicazioni | 14000000 | 11617413 | 7113606 | 61 % |

Totale parziale | 129250000 | 135022157 | 76489010 | 57 % |

|

Obiettivo 2: Promozione dello sviluppo economico e sociale

Progetto 2.1– Programma settoriale di sviluppo rurale | 37350000 | 29837192 | 19941407 | 67 % |

Progetto 2.2 –Miglioramento delle infrastrutture urbane e locali | 7000000 | 7000000 | 7000000 | 100 % |

Progetto 2.3 –Miglioramento delle infrastrutture urbane e locali - Parte 2 | 8000000 | 9784225 | 8850803 | 90 % |

Progetto 2.4 –Programma settoriale di sviluppo delle risorse umane | 9200000 | 8080948 | 6542745 | 81 % |

Progetto 2.5 – Regime di prestiti per microimprese e piccole imprese – annullato nel 2009 (i fondi per questo progetto sono stati riassegnati ai progetti TAIEX , ICT/SME, risorse idriche e acque reflue) [7777] | 9000000 | 0 | 0 | 0 |

Progetto 2.6 – Programma settoriale per lo sviluppo economico sostenibile | 6000000 | 6971860 | 3913291 | 56 % |

Progetto 2.7 – Sostegno allo sviluppo del settore privato della comunità turco-cipriota | 8100000 | 3198200 | 3160000 | 99 % |

Totale parziale | 84650000 | 64872425 | 49408246 | 76 % |

Obiettivo 3: Promozione della riconciliazione, misure di rafforzamento della fiducia e sostegno alla società civile

Progetto 3.1 – Riconciliazione, misure di rafforzamento della fiducia e sostegno alla società civile | 14000000 | 13404835 | 11115091 | 83 % |

Progetto 3.2 – Programma di assistenza allo sminamento | 6500000 | 6495894 | 6495894 | 100 % |

Progetto 3.3 – Sostegno allo sviluppo di nuove tendenze nell’insegnamento della storia per la riconciliazione e la stabilità a Cipro – annullato nel 2008 (i fondi per questo progetto sono stati assegnati a progetti a sostegno della società civile) | 1000000 | 0 | 0 | 0 |

Sostegno per il patrimonio culturale e monumenti di grande importanza per le due comunità di Cipro | 2000000 | 0 | 0 | 0 |

Totale parziale | 23500000 | 19900729 | 17610985 | 88 % |

|

Obiettivo 4: Familiarizzazione della comunità turco-cipriota con l’Unione europea

Progetto 4.1 – Programma comunitario di borse di studio | 8000000 | 6256875 | 5536216 | 88 % |

Progetto 4.2 – Promozione di scambi fra giovani e di altri contatti interpersonali | 3000000 | 1047892 | 904893 | 86 % |

Progetto 4.3 – Informazioni sull’ordinamento politico e giuridico dell’Unione europea | 1500000 | 1313100 | 1053100 | 80 % |

Totale parziale | 12500000 | 8617867 | 7494209 | 87 % |

|

Obiettivo 5: Preparare la comunità turco-cipriota a introdurre e attuare l’acquis comunitario

Progetto 5.1 – Assistenza tecnica per sostenere il recepimento e l’attuazione dell’acquis communautaire attraverso lo strumento TAIEX – Parte 2 (Componente A – Assistenza attraverso TAIEX); (Componente B – Attrezzature su scala ridotta) + Parte 1 | 17150000 | 13699997 | 12911242 | 94 % |

Progetto 5.2 – Potenziamento delle capacità nel settore ambientale | 2460000 | 1140690 | 1117554 | 98 % |

Strumento per l'assistenza tecnica non assegnata e per la riserva del programma (erroneamente registrato nella decisione 2006/018-150) [8888] | 1740000 | 850203 | 621579 | 73 % |

Totale parziale | 21350000 | 15690890 | 14650375 | 93 % |

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Totale 1 | 271250000 | 244104068 | 165152825 | 68 % |

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Assistenza tecnica globale per l’attuazione del programma

Totale parziale a) (Studi, competenze, logistica per la gestione degli uffici) | 11400000 | 8436605 | 6776955 | 80 % |

Totale parziale b) (Personale e missioni) Decisione 2006/018-621, Decisione 2006/018-316, Decisione 2006/018-317 | 9650000 | 6865323 | 6858993 | 100 % |

|

Totale 2 | 21050000 | 15301928 | 13635948 | 89 % |

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Totale complessivo | 292300000 | 259405996 | 178788773 | 69 % |

[9999] Importi pianificati, come indicati nelle proposte di finanziamento allegate alle decisioni della Commissione.

[7777] Il progetto non ha potuto proseguire a causa delle difficoltà nel raggiungere un accordo con la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) riguardo alle condizioni speciali vigenti nella parte settentrionale di Cipro.

[8888] Questo punto è indicato come "Obiettivo 6" nelle relazioni finanziarie della Task Force. I fondi dello Strumento per la riserva del programma sono stati trasferiti in base alla decisione della Commissione (2009)2928 ai seguenti progetti: CMP (2 milioni di euro), sminamento (1,5 milioni di euro). 1,2 milioni di euro sono stati riassegnati allo Strumento per l’assistenza tecnica non assegnata del progetto TAIEX.

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ALLEGATO II

RIEPILOGO DEI CONTRATTI SOTTOPOSTI AD AUDIT

WKS = Contratto di lavori | PMU = Unità di gestione del programma |

SUP = Contratto di fornitura | UNDP = Programma di sviluppo delle Nazioni Unite |

SER = Contratto di servizi | CoE= Consiglio d’Europa |

CA = Accordi sul contributo | GRS= Regime di sovvenzioni |

Tipo di contratto | Periodo del contratto | Titolo del contratto | Importo del contratto [9999] (euro) | Importo pagato [9999] (euro) |

Progetto 1.1. Programma settoriale per migliorare la qualità e la gestione delle risorse idriche e dei servizi igienico-sanitari

PMU/SUP | Nov. 2009 - Mag. 2010 | Fornitura di attrezzature per il campionamento, l’analisi e la gestione dei dati di laboratorio | 580500 | 580500 |

PMU/WKS | Feb. 2009 - Nov. 2010 | Rinnovo della rete di distribuzione idrica a Nicosia | 2640000 | 2375624 |

PMU/WKS | Dic. 2009 - Feb. 2012 | Costruzione di un impianto di dissalazione dell’acqua marina | 27517814 | 0 |

UNDP/C.A. | Gen. 2010 - Lug. 2013 | Costruzione di un nuovo impianto di trattamento delle acque reflue a Mia Milia/Haspolat | 8192242 | 4657046 |

|

Progetto 1.8. Sviluppo e risanamento delle infrastrutture di telecomunicazione

-/SUP | Ott. 2009 - Ott. 2012 | Rafforzamento della rete di infrastrutture per le telecomunicazioni | 9828453 | 5897072 |

-/SER | Dic. 2008 - Dic. 2011 | Sviluppo e risanamento delle infrastrutture di telecomunicazione | 1598750 | 1098750 |

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Progetto 2.1. Programma per il settore dello sviluppo rurale

PMU/SER | Mag. 2008 - Lug. 2011 | Assistenza tecnica per sostenere la politica di sviluppo rurale | 2868200 | 2265878 |

-/SER | Set. 2008 - Set. 2012 | Assistenza tecnica per sostenere il programma a favore del settore dello sviluppo rurale | 1994080 | 1595264 |

PMU/SUP | Dic. 2009 - Giu. 2011 | Fornitura di attrezzature per laboratori veterinari | 422154 | 422154 |

PMU/GRS | Nov. 2009 - Gen. 2011 | Adataş (Regime di sovvenzioni per lo sviluppo rurale, Bando 1, n. 127937) | 15192 | 15192 |

| Ott. 2009 - Ott. 2010 | Andaç (Regime di sovvenzioni per lo sviluppo rurale, Bando 1, n. 127937) | 52435 | 52435 |

PMU/GRS | Dic. 2009 - Ago. 2011 | Çatalköy – Lotta contro gli insetti | 144098 | 72049 |

| Dic. 2009 - Dic. 2011 | Casa della Cultura Büyükkonuk | 158400 | 126720 |

| Dic. 2009 - Dic. 2011 | Casa della Cultura e dell’Arte di Serdarlι | 85998 | 68798 |

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Progetti 2.2-2.3. Miglioramento delle infrastrutture locali e urbane

UNDP/C.A. | Nov. 2006 - Sep. 2010 | Miglioramento delle infrastrutture locali e urbane | 8249869 | 7424869 |

| Dic. 2007 - Ott. 2011 | Miglioramento delle infrastrutture locali e urbane – Parte II | 9784225 | 8850803 |

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Progetto 3.1. Promuovere la riconciliazione, le misure di rafforzamento del clima di fiducia e il sostegno alla società civile

UNDP/C.A. | Mar. 2007 - Mag. 2009 | Sostegno al Comitato per le persone scomparse (CMP) | 1469566 | 1469566 |

CoE/C.A. | Ago. 2007 - Mag. 2011 | Accademia di studi politici del Consiglio d’Europa | 600000 | 351000 |

-/SER | Feb. 2008 - Feb. 2011 | Assistenza tecnica per promuovere le misure di riconciliazione e il sostegno alla società civile nella cTC: gruppo di sostegno alla società civile (CSST) | 1499000 | 1349631 |

-/GRS | Ago. 2009 - Dic. 2010 | Post Research Institute: Educazione alla Pace III (Bando Società civile in azione CSA: n. 126199) | 89310 | 82437 |

Mag. 2009 - Mag. 2011 | KYTD: Celebrare la diversità e il volontariato a Cipro (Bando Società civile in azione CSA n.126199) | 166909 | 133528 |

Mag. 2009 - Mag. 2011 | MRG-KISA: Diritti delle minoranze: un contributo al problema di Cipro (Bando Società civile in azione CSA n. 126199 | 197313 | 157851 |

Progetto 3.2. Sminamento

UNDP/C.A. | Gen. 2007 - Feb. 2009 | Sminamento e eliminazione del materiale militare inesploso a Cipro IV | 3995894 | 3995894 |

Gen. 2010 - Dic. 2011 | Sminamento e eliminazione del materiale militare inesploso a Cipro V | 2500000 | 2500000 |

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Progetto 4.1. Programma di borse di studio per la comunità

-/GRS | Gen. 2007 - Apr. 2007 | Appello a manifestazione di interesse – Programma di borse di studio per la comunità 2007/2008 (Bando 1) | 396160 | 396160 |

Ott. 2007 - Apr. 2008 | Appello a manifestazione di interesse – Programma di borse di studio per la comunità 2008/2009 (Bando 2) | 1564919 | 1537988 |

Nov. 2008 - Feb. 2009 | Borse di studio dell’Unione europea –Programma III – Regime locale di sovvenzioni per l’anno accademico 2009/2010 (Bando 3) | 2346580 | 2271597 |

Dic. 2009 - Feb. 2010 | Programma di borse di studio per la cTC per l’anno accademico 2010/2011 (Bando 4) | 1313440 | 1051796 |

Feb. 2011 - Apr. 2011 | Programma di borse di studio per la cTC per l’anno accademico 2011/2012 (Bando 5) | - | - |

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Progetto 4.3. Progetto di informazione sull’ordinamento politico ed economico dell’UE

-/SER | Feb. 2009 - Feb. 2012 | Creazione di un punto di informazione a libero accesso sull’Unione europea | 1300000 | 1040000 |

|

Progetto 5.2. Sviluppo della capacità nel settore ambientale

-/SUP | Giu. 2009 - Feb. 2011 | Fornitura di materiale per il monitoraggio della qualità dell’aria | 645450 | 645450 |

-/SER | Giu. 2009 - Set. 2010 | Assistenza tecnica per attività di monitoraggio della qualità dell’aria nella parte settentrionale di Cipro | 197983 | 183121 |

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Contratti GTZ per il sostegno all’EUPSO

-/SER | Lug. 2006 - Giu. 2008 | Assistenza tecnica nella gestione di un Ufficio di supporto al programma nella parte settentrionale di Cipro (GTZ.A) | 3476000 | 2836524 |

-/SER | Giu. 2008 - Giu. 2012 | Creazione di un Ufficio di supporto al programma nella parte settentrionale di Cipro (GTZ.B) | 1496795 | 1496795 |

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Totale | | | 97387729 | 57474492 |

[9999] Al 30 settembre 2011, eccetto che per i contratti di sovvenzione: 31 marzo 2011.

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