1. Introduzione

Negli ultimi 32 anni, l'UE ha elaborato una serie completa di diritti sostanziali dei consumatori che li proteggono e responsabilizzano quando svolgono attività economiche nel mercato unico dell'UE. Ad esempio, i consumatori dell'UE hanno il diritto di restituire un prodotto acquistato online entro 14 giorni o di far riparare o sostituire un prodotto entro un periodo di garanzia. Tali diritti tengono conto delle aspettative dei consumatori e il loro rispetto da parte delle imprese è un fattore che consente mercati al dettaglio affidabili e competitivi, nonché un fattore trainante per la crescita economica nell'Unione. Al fine di offrire tali benefici ai consumatori, alle imprese e al mercato unico nel suo complesso, è necessario rispettare la normativa dell'UE in materia di tutela dei consumatori e, laddove non sia così, farla applicare.

Oltre all'insieme della normativa sostanziale in materia di consumatori, i responsabili delle politiche dell'UE hanno quindi sviluppato una serie di strumenti legislativi e non legislativi che mirano a rendere più efficace l'applicazione dei diritti dei consumatori negli Stati membri ("strumenti di applicazione delle norme UE"). La risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori (ADR), ovvero la risoluzione delle controversie dei consumatori attraverso meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie, è una componente chiave di tali strumenti. Si è diffusa inizialmente in Europa alla fine degli anni '60 e, a partire dagli anni '90, è diventata un fenomeno crescente in un numero sempre maggiore di Stati membri. In materia di ADR per i consumatori i responsabili delle politiche dell'UE hanno inizialmente istituito norme non vincolanti e atti legislativi specifici di settore che hanno imposto agli Stati membri di incoraggiare o provvedere a garantire l'accesso a meccanismi extragiudiziali di risoluzione delle controversie. Attraverso la direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori (direttiva ADR) e il regolamento (UE) n. 524/2013 sulla risoluzione delle controversie online dei consumatori (regolamento ODR) è stato istituito un quadro legislativo orizzontale per la risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori e la risoluzione delle controversie online dei consumatori. Come annunciato nella comunicazione della Commissione "Un 'New Deal' per i consumatori", il rafforzamento di questo quadro ADR/ODR per i consumatori costituisce una priorità nell'ambito dell'impegno della Commissione al fine di integrare gli strumenti dell'UE per l'applicazione delle norme, rendere pienamente efficaci gli strumenti esistenti in tale contesto e consentire alla normativa dell'UE in materia di tutela dei consumatori di esprimere il suo pieno potenziale.

La presente relazione viene presentata conformemente all'articolo 26 della direttiva ADR e all'articolo 21, paragrafo 2, del regolamento ODR. Valuta l'applicazione del quadro giuridico dei meccanismi ADR e ODR per i consumatori istituito nel contesto dei due strumenti giuridici, sulla base delle seguenti fonti di informazione:

·la legislazione degli Stati membri che attua la direttiva ADR;

·le relazioni delle autorità nazionali competenti degli Stati membri in materia di ADR per i consumatori ("autorità nazionali competenti") sullo sviluppo e il funzionamento degli organismi ADR, presentate nel 2018 conformemente all'articolo 20, paragrafo 6, della direttiva ADR;

·l'incontro con le autorità nazionali competenti del 20 novembre 2018;

·i risultati dell'assemblea ADR (11 e 12 giugno 2018) e di altri eventi delle parti interessate ospitati dalla Commissione ;

·le relazioni del 2017 e del 2018 sul funzionamento della piattaforma ODR europea ("relazioni ODR") , presentate a norma dell'articolo 21, paragrafo 1, del regolamento ODR;

·le relazioni di attività dei punti di contatto ODR degli Stati membri, presentate nel 2018 conformemente all'articolo 7, paragrafo 2, lettera b), del regolamento ODR;

·le riunioni con la rete di punti di contatto ODR; e

·altre fonti .

Soltanto dalla fine del 2018 sono stati istituiti sistemi esaustivi di ADR per i consumatori in tutta l'Unione e, di conseguenza, i dati sul ricorso all'ADR erano limitati.

2. Il quadro legislativo dell'UE in materia di ADR e ODR per i consumatori – finalità e caratteristiche principali

La risoluzione extragiudiziale delle controversie dei consumatori presenta un potenziale notevole per i consumatori, i rivenditori al dettaglio e l'amministrazione della giustizia in generale. L'accesso a una risoluzione alternativa delle controversie facile, equa ed efficace in termini di costi rafforza la fiducia dei consumatori al momento dell'acquisto presso i rivenditori al dettaglio, in particolare in un contesto online. La natura meno formale e generalmente conciliatoria delle procedure ADR consente alle parti di mantenere la loro relazione fornitore-cliente anche in seguito all'insorgere di una controversia. Partecipando a procedure ADR, i rivenditori al dettaglio ricevono un riscontro importante sulla qualità dei loro prodotti e servizi e ottengono un vantaggio rispetto ai loro concorrenti risparmiando i costi dei procedimenti giudiziari e dimostrando elevati livelli di assistenza ai clienti. Inoltre, un panorama efficace degli organismi ADR riduce l'onere per gli organi giurisdizionali, in particolare per quanto riguarda le controversie di modesto valore. La direttiva 2013/11/UE e il regolamento (UE) n. 524/2013 mirano a sfruttare tale potenziale fornendo un quadro legislativo che garantisca ai consumatori l'accesso a procedure ADR di alta qualità per la risoluzione delle loro controversie contrattuali con i professionisti, anche tramite una piattaforma web multilingue di ODR.

a) Direttiva 2013/11/UE

Ai sensi della direttiva, gli Stati membri facilitano l'accesso all'ADR da parte dei consumatori dell'UE e assicurano che questi ultimi possano rivolgersi a organismi ADR certificati in termini di qualità per risolvere le loro controversie con un professionista dell'UE in merito all'acquisto di un prodotto o di un servizio. Ciò riguarda le controversie nazionali e transfrontaliere tra consumatori e imprese in tutta l'Unione in virtualmente tutti i settori del commercio al dettaglio ("copertura ADR completa"), indipendentemente dal fatto che l'acquisto sia stato effettuato online od offline. La direttiva stabilisce i principi di accessibilità, competenza, indipendenza, imparzialità, trasparenza, efficacia, equità, libertà e legalità come requisiti di qualità vincolanti per gli organismi ADR, le procedure ADR da essi gestite e – in misura minore – le norme sostanziali dalle quali deriva l'esito della procedura ADR. La conformità è garantita attraverso un meccanismo specifico di certificazione e monitoraggio: gli Stati membri designano autorità nazionali competenti che istituiscono e gestiscono elenchi nazionali di organismi ADR dei quali hanno certificato la conformità ai requisiti di qualità stabiliti dalla direttiva. Gli elenchi nazionali degli organismi ADR certificati sono notificati alla Commissione. Le autorità nazionali competenti monitorano continuamente la conformità degli organismi ADR e soltanto quelli conformi possono rimanere inclusi nell'elenco in questione. In circostanze specifiche, i professionisti sono tenuti a informare i consumatori in merito all'organismo o agli organismi ADR competenti per la risoluzione delle controversie che li riguardano.

La direttiva persegue un approccio di armonizzazione minima. Non prescrive un modello specifico in termini di identità aziendale, modello di finanziamento o copertura territoriale e settoriale dell'organismo ADR. Parimenti, la direttiva non prescrive un tipo specifico di procedura ADR né disciplina la questione relativa alla natura volontaria o obbligatoria della partecipazione alla procedura o se l'esito della procedura sia vincolante o meno. Dato l'approccio di armonizzazione minima della direttiva, gli Stati membri possono stabilire o mantenere requisiti di qualità che vanno oltre quelli stabiliti nella direttiva. Nell'adempiere il loro obbligo di garantire la "piena copertura ADR" e nel progettare i loro contesti nazionali in materia di ADR, gli Stati membri godono pertanto di un grado notevole di flessibilità.

b) Regolamento (UE) n. 524/2013