ISSN 1831-0869
CORTE DEI CONTI
EUROPEA
2013
IT
Relazione speciale n. 14
IL SOSTEGNO FINANZIARIO DIRETTO 
DELL ’UNIONE EUROPEA ALL’ AUTORITÀ  
PALESTINESE

IL SOSTEGNO FINANZIARIO DIRETTO 
DELL ’UNIONE EUROPEA ALL ’AUTORITÀ 
PALESTINESERelazione speciale n. 14  2013
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma, TFUE)
CORTE DEI CONTI EUROPEA
CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Relazione speciale  n. 14  2013
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet  
consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Una scheda catalografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2013
ISBN 978-92-9241-458-0
doi:10.2865/58492
© Unione europea, 2013
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
INDICE
Paragrafi
 ACRONIMI E  ABBREVIAZIONI
I-VIII  SINTESI
1-19  INTRODUZIONE
2-10  CONTESTO
11-19  ASSISTENZA FINANZIARIA DELL ’UE
20-25  ESTENSIONE E  APPROCCIO DELL ’AUDIT
26-73  OSSERVAZIONI
26-42  CONCEZIONE E  MODALITÀ DI ESECUZIONE: OCCORRE RIESAMINARE UNA SERIE DI ASPETTI
27-32  IL QUADRO DI PROGRAMMAZIONE DEVE ESSERE RAFFORZATO
33-39  LE PROCEDURE PER VERIFICARE L ’AMMISSIBILITÀ SONO VALIDE MA VI È  LA POSSIBILITÀ DI RISPARMIARE
40-42  L ’EFFETTO LEVA POTENZIALE È  RIDOTTO A  CAUSA DELLA MANCANZA DI CRITERI DI CONDIZIONALITÀ
43-73   RISUL TATI E  SOSTENIBILITÀ: L ’SFD PEGASE HA OTTENUTO ALCUNI RISUL TATI MA LA SOSTENIBILITÀ DEGLI 
STESSI È  SEMPRE PIÙ A  RISCHIO
44-52  L ’SFD PEGASE RAGGIUNGE I  BENEFICIARI AMMISSIBILI MA I  TRASFERIMENTI STANNO AVVENENDO IN RITARDO
53-60   L ’SFD PEGASE HA DATO UN CONTRIBUTO AI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI, MA ANCHE PAGATO DIPENDENTI 
PUBBLICI CHE NON STANNO LAVORANDO A  CAUSA DELLA SITUAZIONE POLITICA A  GAZA
61-73   LA SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA DELL ’AP È  A RISCHIO NONOSTANTE I  FINANZIAMENTI SU VASTA SCALA 
DELL ’SFD PEGASE3
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
74-85  CONCLUSIONI E  RACCOMANDAZIONI
74-79  CONCLUSIONI
80-85  RACCOMANDAZIONI
 ALLEGATO I  — IL MECCANISMO PEGASE
 ALLEGATO II  —  QUADRO RIEPILOGATIVO DELLE CONVENZIONI DI FINANZIAMENTO 
E DEGLI APPAL TI RELATIVI ALL ’SFD PEGASE
 ALLEGATO III  —  QUADRO RIEPILOGATIVO DEI FONDI EROGATI TRAMITE IL PROGRAMMA 
PEGASE
 ALLEGATO IV  —  SPESA SALARIALE TOTALE DELL ’AP PER I  CSP AMMISSIBILI E  PAGAMENTI 
TOTALI DELLA COMPONENTE CSP PEGASE 2008-2012, DATI MENSILI IN 
EURO E  NUMERO DEI BENEFICIARI AMMISSIBILI
 ALLEGATO V  —  CONTRIBUTO TOTALE PEGASE A  BENEFICIARI VPF A  FRONTE DEI 
PAGAMENTI DI INDENNITÀ SOCIALI A  BENEFICIARI VPF AMMISSIBILI DA 
PARTE DELL ’AP  — 2008-2012
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE E  DEL SEAE4
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
AHLC : Ad Hoc Liaison Committee  (Comitato ad hoc di collegamento)
AIDCO : Ufficio di cooperazione EuropeAid
AP: Autorità palestinese
AUP : Agreed Upon Procedures  (Procedure concordate)
CSP : Sostegno ai pubblici dipendenti e ai pensionati
ENPI : European Neighbourhood Policy Instrument  (Strumento della politica europea di vicinato)
EUREP : Ufficio del rappresentante UE (Gerusalemme), anche ECTAO
GFP : Gestione delle finanze pubbliche
NIS : Nuovo shekel israeliano
OLP : Organizzazione per la liberazione della Palestina
PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability  (Spese pubbliche e responsabilità finanziaria)
Pegase : Mécanisme Palestino-Européen de Gestion et d’Aide Socio-Économique  (Meccanismo palestinese-europeo 
di gestione e aiuto socio-economico)
PEV : Politica europea di vicinato 
PRDP : Palestinian Reform and Development Plan  (Piano di riforma e sviluppo della Palestina)
PSDC : Politica di sicurezza e di difesa comune
PSRG : Private Sector Reconstruction in Gaza  (Ricostruzione del settore privato a Gaza)
SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna
SEPS : Support for Essential Public Services  (Sostegno alla fornitura di servizi pubblici essenziali)
SFD : Sostegno finanziario diretto 
TIM : Temporary International Mechanism  (Meccanismo temporaneo internazionale)
TPO : Territorio palestinese occupato
UNDP : Programma delle Nazioni unite per lo sviluppo
UNRWA : Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi
VPF : Support for Vulnerable Palestinian Families  (sostegno alla famiglie palestinesi vulnerabili)ACRONIMI E  ABBREVIAZIONI5
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
I.
Dal 1994, l’Unione europea ha fornito assistenza per 
oltre 5,6 miliardi di euro al popolo palestinese a  soste -
gno dell’obiettivo generale di favorire una soluzione 
fondata sulla coesistenza di due Stati per porre fine al 
conflitto israelo-palestinese. Dal 2008, il programma 
di maggior rilievo nel territorio palestinese occupato 
(TPO) è costituito dal meccanismo di sostegno finan -
ziario diretto (SFD) Pegase che ha erogato finanzia -
menti per circa 1 miliardo di euro dal 2008 al 2012. 
L’SFD Pegase si propone di aiutare l’Autorità palesti -
nese (AP) a far fronte ai propri obblighi nei confronti 
dei dipendenti pubblici, dei pensionati e  delle famiglie 
più vulnerabili, a mantenere i  servizi pubblici essenziali 
e a migliorare la situazione delle finanze pubbliche.
II.
L’audit ha esaminato se la Commissione e il Servizio 
europeo per l’azione esterna (SEAE) abbiano gestito 
bene l’SFD Pegase. L’audit è stato effettuato tra luglio 
e dicembre del 2012 e ha incluso una visita di due 
settimane in Cisgiordania, compresa Gerusalemme 
est, e a Gaza, nell’ottobre 2012.
III.
La conclusione dell’audit è che la Commissione e il 
SEAE sono riusciti a fornire un sostegno finanziario 
diretto all’Autorità palestinese in circostanze difficili 
ma che una serie di aspetti dell’attuale approccio 
richiedono sempre più di essere rivisti. Anche se si 
sono conseguiti alcuni risultati importanti, la loro 
sostenibilità è dubbia in assenza di una revisione di 
fondo dell’approccio attuale. Nell’ambito di tale revi -
sione, anche l’AP deve essere incoraggiata ad intra -
prendere una serie di riforme, in particolare per quel 
che riguarda la propria funzione pubblica. Al tempo 
stesso, occorre trovare un modo per convincere Isra -
ele ad adottare le misure necessarie volte a garantire 
l’efficacia dell’SFD Pegase.SINTESI
IV.
L’audit ha rilevato che numerosi aspetti legati alla 
programmazione dei finanziamenti per l’SFD Pegase 
richiedono di essere rafforzati. Inoltre, mentre le pro -
cedure per la verifica definite dalla Commissione sono 
generalmente solide, vi è un margine di miglioramento 
possibile in termini di risparmi da ottenere ricorrendo 
maggiormente alle gare d’appalto e semplificando 
il complesso sistema di gestione. La Commissione 
e il SEAE non hanno fatto sufficientemente uso dei 
finanziamenti su larga scala da parte dell’SFD Pegase 
per indurre l’AP ad adottare delle riforme, in partico -
lare per quel che concerne la riforma della funzione 
pubblica.
V.
L’SFD Pegase ha raggiunto i  beneficiari ammissibili 
e ha pertanto contribuito in maniera significativa 
a coprire la massa salariale dell’AP . Tuttavia, a fronte 
di un aumento del numero di beneficiari e di una dimi -
nuzione dei finanziamenti da parte degli altri donatori 
tramite l’SFD Pegase, l’AP ha registrato nel 2012 gravi 
ritardi nel pagamento dei salari che sono stati all’ori -
gine di disordini tra la popolazione palestinese.
VI.
L’SFD Pegase ha contribuito ai servizi pubblici essen -
ziali; l’audit però ha anche riscontrato che a Gaza un 
numero considerevole di pubblici dipendenti veniva 
pagato senza recarsi al lavoro e senza fornire un ser -
vizio pubblico a causa della situazione politica a Gaza. 
La Commissione e il SEAE non hanno affrontato in 
maniera sufficiente tale problema.
VII.
Nonostante i cospicui finanziamenti tramite l’SFD 
Pegase, l’AP ha registrato nel 2012 un grave disavanzo 
di bilancio che ha anche rischiato di compromettere 
le riforme della GFP . In ultima istanza, tuttavia, le 
minacce alla sostenibilità finanziaria dell’AP possono 
essere ricondotte, in misura considerevole, ai molte -
plici ostacoli frapposti dal governo d’Israele allo svi -
luppo economico del TPO. Tali ostacoli minano anche 
l’efficacia dell’SFD Pegase. 
VIII.
La relazione formula una serie di raccomandazioni di 
cui la Commissione e  il SEAE dovrebbero tener conto 
al momento di effettuare la necessaria revisione del -
l’SFD Pegase.6
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
INTRODUZIONE
1. La presente relazione di audit valuta la gestione da parte del Servizio 
europeo per l’azione esterna (SEAE) e della Commissione europea del 
sostegno finanziario diretto (SFD) fornito tramite il meccanismo Pegase 
all’Autorità palestinese.
CONTESTO
2. L’Unione europea, come gran parte della comunità internazionale, sostie -
ne una soluzione fondata sulla coesistenza di due Stati per porre fine al 
conflitto israelo -palestinese. Tale soluzione prevede la creazione di uno 
Stato palestinese vitale, contiguo e democratico che conviva accanto ad 
Israele in pace e sicurezza.
3. Il processo di pace israelo -palestinese è iniziato con gli accordi di Oslo 
del 1993 e del 1995. Israele accordava un certo grado di autonomia ai 
palestinesi, mentre la dirigenza palestinese, sotto l’Organizzazione per la 
liberazione della Palestina (OLP), riconosceva in cambio il diritto di Israele 
a esistere. Entrambe le parti si impegnavano ad avviare colloqui sullo 
status definitivo entro maggio 1996 e a concluderli entro maggio 1999.
4. Nel frattempo, la Cisgiordania veniva divisa in tre zone: l’area  A, compren -
dente sostanzialmente gli insediamenti urbani sotto il pieno controllo 
dell’Autorità palestinese (AP); l’area B, sotto il controllo civile dell’AP 
mentre Israele manteneva momentaneamente il controllo della sicurezza, 
e l’area C, comprendente il 61 % del territorio della Cisgiordania, in cui 
sia la sicurezza che gli affari civili restavano sotto il controllo israeliano 
in attesa di un accordo sullo status definitivo (cfr. carta ). Nel corso di 
questo periodo, le forze israeliane dovevano ritirarsi dalla striscia di Gaza. 
Gli accordi non riguardavano Gerusalemme est.7
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
CARTA
CISGIORDANIA E  GAZA 
EGY PTJORD ANGOLAN
HEIGHT SSYRIA
West Bank
Gaza
StripLEBANON 
ISRAELDead
Sea34°E 35°E
32°NMedit erranean
SeaJordan River
NablusQaba tiya
Tulkarm
Qalqily ah
Ramallah
Hebr onBethlehemJerichoJenin
RafahKhan YunisGazaJerusalem
ISRAEL
EGY PTJORD AN 0
020 miles
20 k mNControllo palestinese (area A)
Controllo misto (area B)
Controllo israeliano (area C)
Nota: Israele ha trasferito il controllo della Striscia di Gaza all’Autorità nazionale palestinese nel 2005. Le città poste sotto il controllo palesti -
nese in Cisgiordania sono state ripetutamente rioccupate dalle forze israeliane.
Fonte:  Corte dei conti europea.8
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
5. Nel 2002, vista l’assenza di progressi nel processo di Oslo, gli Stati Uniti, 
la Russia, l’UE e le Nazioni Unite, si sono riuniti per dare vita al cosiddetto 
«Quartetto sul Medio Oriente». Il Quartetto ha definito una «roadmap 
per la pace» intesa a portare a una soluzione fondata sulla coesistenza 
di due Stati, con la creazione di uno Stato palestinese indipendente 
a fianco d’Israele nell’arco di tre anni. Il risultato iniziale più concreto 
è stato la nomina nel 2003, per la prima volta in assoluto, di un primo 
ministro palestinese, ma i criteri fondamentali della roadmap non sono 
stati rispettati da entrambe le parti.
6. Il processo di pace ha sofferto un’ulteriore battuta d’arresto nel genna -
io 2006, quando Hamas, che a differenza dell’OLP non riconosce il dirit -
to di Israele a esistere ed è classificata dall’UE come un’organizzazione 
terroristica, ha vinto le elezioni politiche in Palestina sconfiggendo il 
partito Fatah1. Nel 2007 è scoppiato un conflitto tra Fatah e Hamas che 
ha portato ad una divisione di fatto dei territori palestinesi nel giugno 
2007. Hamas ha assunto il controllo della Striscia di Gaza mentre l’Auto -
rità palestinese controllata da Fatah ha continuato ad amministrare le 
parti della Cisgiordania sotto la sua giurisdizione. L’UE non ha avuto alcun 
contatto politico con Hamas per tutto il periodo, mentre ha cercato di 
mantenere la propria assistenza alla popolazione locale.
7. A seguito della presa di potere di Hamas, Israele ha imposto nel 2007 
una chiusura ancor più rigida di Gaza che ha comportato un notevole 
deterioramento della situazione umanitaria nella zona. Alla fine del 2008, 
Israele ha lanciato una campagna militare di un mese a Gaza (denomi -
nata «operazione piombo fuso») diretta contro Hamas, che ha causato 
considerevoli perdite di vite umane e danni materiali. Tuttavia, dopo un 
periodo di calma relativa, una ripresa delle tensioni ha indotto Israele 
ad avviare un’altra campagna militare a Gaza nel novembre 2012 (cfr. 
paragrafo 73).
8. A maggio del 2011, Hamas e Fatah hanno raggiunto un accordo formale 
di riconciliazione, anche se non si sono tenute nuove elezioni generali 
e le due parti devono ancora concordare le condizioni per la costituzione 
di un governo di unità. Con l’adozione da parte dell’Assemblea generale 
dell’ONU della risoluzione 67/19, avvenuta il 29 novembre 2012, la Pale -
stina, rappresentata dal presidente dell’AP Mahmoud Abbas, ha ottenuto 
il riconoscimento di «Stato osservatore non membro» nell’ambito delle 
Nazioni Unite.1 Fatah, fondata e diretta 
da Yasser Arafat sino alla 
sua morte nel 2004, è la più 
grande fazione politica in 
seno all’OLP .9
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
9. Il 2012 ha tuttavia registrato anche un notevole deterioramento della già 
debole situazione di bilancio dell’AP . Le difficoltà di bilancio complessive 
sono in gran parte dovute alle continue restrizioni imposte da Israele 
all’AP . È opinione ampiamente diffusa che tali restrizioni pregiudichino 
la fattibilità di uno Stato palestinese indipendente.
10.  L’UE ha stipulato un accordo di associazione con Israele che contiene 
disposizioni in materia di dialogo politico, cooperazione economica e li -
beralizzazione degli scambi. Israele è anche un paese beneficiario della 
politica europea di vicinato (PEV). Israele è il solo paese non europeo che 
gode dello status di paese associato nell’ambito dei programmi quadro 
dell’UE per la ricerca e sviluppo e l’UE rappresenta la sua principale fonte 
di finanziamenti pubblici per la ricerca2.
ASSISTENZA FINANZIARIA DELL ’UE
11.  Dopo la firma dell’accordo Oslo I, l’UE ha considerevolmente aumentato 
la cooperazione con il territorio palestinese occupato (TPO). Nel 1997 
è stato definito un accordo interinale di associazione relativo agli scambi 
e alla cooperazione tra la Comunità europea, da una parte, e l’OLP per 
conto dell’AP dall’altra. L’obiettivo primario degli aiuti finanziari (indub -
biamente molto significativi) era, e continua ad essere, di contribuire 
al progresso verso una soluzione fondata sull’esistenza di due Stati. Nel 
corso del periodo 1994-2006, sono stati erogati alla Palestina oltre 2,7 mi -
liardi di euro a carico del bilancio generale dell’UE.
12.  Nel quadro della nuova PEV lanciata nel 2004, si è stabilito nel 2005 
un piano d’azione UE-Autorità palestinese a sostegno del program -
ma di riforme politiche ed economiche dell’AP nel corso dei tre a cin -
que anni successivi. Al momento dell’audit, si stava finalizzando un 
nuovo piano d’azione in sostituzione del primo. Dopo l’introduzione 
dello strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) nel 2007, 
i finanziamenti sono stati ulteriormente incrementati in maniera si -
gnificativa: tra il 2007 e il 2012 sono stati impegnati nel bilancio ge -
nerale dell’UE circa 2,9 miliardi di euro per l’assistenza (cfr. tabella 1 ).  
In effetti, all’incirca il 20 % della dotazione dell’ENPI per tutti i paesi 
beneficiari è destinato al TPO3.2 A dicembre 2012, il settimo 
programma quadro per la 
ricerca e sviluppo dell’UE  
(2007-2013) finanziava 
oltre 1 200 progetti che 
interessavano quasi 1 500 
partecipanti israeliani.
3 L’ENPI copre 16 paesi 
beneficiari: Algeria, Armenia, 
Azerbaigian, Bielorussia, 
Egitto, Georgia, Israele, 
Giordania, Libano, Libia, 
Moldova, Marocco, Palestina, 
Siria, Tunisia e Ucraina.10
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
13.  Come illustrato nella tabella  1, l’elemento centrale dell’assistenza UE 
è costituito dal sostegno finanziario diretto (SFD) finanziato dall’ENPI, 
che ha rappresentato il 47,4 % dell’assistenza complessiva per il periodo 
2007-2012. Una quota significativa degli stanziamenti è andata anche 
all’UNRWA4, agli aiuti umanitari e alimentari, e al sostegno dello Stato di 
diritto (comprese due missioni UE nell’ambito della politica di sicurezza 
e di difesa comune (PSDC)).4 L’Agenzia delle Nazioni 
Unite per il soccorso 
e l’occupazione dei rifugiati 
palestinesi nel Vicino Oriente, 
che fornisce servizi pubblici di 
base quali l’istruzione primaria 
e l’assistenza sanitaria 
a circa 5 milioni di rifugiati 
palestinesi delle guerre del 
1948 e del 1967 e ai loro 
discendenti. L’UNRWA mette 
a disposizione infrastrutture 
in 59 campi situati in Libano, 
Siria, Giordania, Cisgiordania 
e Gaza.
TABELLA  1
1  Tutti dalla linea di bilancio ENPI per la Palestina:  19.08.01.02. Dall’1.1.2007 al 29.2.2008 i pagamenti sono stati effettuati nel quadro del 
meccanismo internazionale temporaneo (TIM). Dal 2010, il totale comprende l’assistenza fornita tramite la componente PSRG ( Private 
Sector Reconstruction in Gaza ). 
2  Principalmente dalla linea di bilancio ENPI 19.08.01.02.
3  Dalle linee di bilancio 19.08.01.01, 19.08.01.02, 19.08.01.04, 19.03.01/19.03.07/ 19.04.01/19.04.03 (Stato di diritto, diritti umani e missioni 
PSDC), 21.02.01/21.02.02/21.02.04 (Aiuto alimentare), 21.05.01 (Investire nelle persone), 23.02.01/23.02.02 (Aiuti umanitari (ECHO) e aiuti 
alimentari di emergenza).
Fonte:  Commissione europea e Corte dei conti europea.TOTALE DEGLI AIUTI CONCESSI ALLA PALESTINA TRAMITE IL BILANCIO GENERALE 
DELL ’UE PER IL PERIODO 2007-2012 (MILIONI DI EURO)
Settori prioritari 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Totale
Totale a carico del bilancio generale UE 563,3 501,5 525,2 446,8 452,7 451,7 2 941,1
— di cui, ENPI 456,1 392,0 35 7, 5 380,2 323,3 356,1 2 265,2
SFD1370,0 258,0 219,1 2 37,7 145,0 166,0 1 395,8
Sostegno all’UNRWA2100,6 120,0 175,9 104,6 142,9 146,0 789,9
— di cui, ENPI 73,4 76,0 81,5 88,0 96,7 117, 8 533,3
Altri tipi di sostegno (aiuto umanitario 
e alimentare, infrastrutture, Stato di 
diritto)392,7 123,5 130,2 104,6 164,8 139,6 755,4
— di cui, ENPI 12,7 58,0 5 7, 0 54,5 81,7 72,3 336,111
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
14.  Il sostegno finanziario diretto (SFD) ha rappresentato la risposta dell’UE 
alla crisi politica, monetaria e di bilancio che ha fatto seguito alla sospen -
sione temporanea della maggior parte degli aiuti all’AP dopo la vittoria di 
Hamas alle elezioni del gennaio 2006 (cfr. paragrafo 6). Nel maggio 2006, 
il Quartetto ha accettato la proposta dell’UE di creare un «meccanismo 
temporaneo internazionale» ( Temporary international mechanism , TIM) 
la cui finalità era di assicurare assistenza diretta al popolo palestinese 
eludendo il governo guidato da Hamas. Il TIM, previsto inizialmente per 
tre mesi, ha operato dal giugno 2006 a febbraio 2008, ed è poi stato 
sostituito dall’attuale meccanismo Pegase ampiamente basato sul TIM 
(cfr. allegato I  per i dettagli).
15.  L’SFD Pegase mirava principalmente ad aiutare l’AP a continuare a ope -
rare fino a che non si fosse approdati alla soluzione politica generale 
che prevede l’esistenza di due Stati. Gli obiettivi più specifici dell’SFD 
Pegase sono i seguenti:
a) aiutare l’AP a far fronte ai propri obblighi nei confronti dei dipen -
denti pubblici, dei pensionati e delle famiglie palestinesi vulnerabili;
b) mantenere il funzionamento dell’amministrazione e l’erogazione di 
servizi pubblici essenziali alla popolazione;
c) attuare le riforme della GFP e ridurre il disavanzo di bilancio (com -
presa la riduzione dell’accreditamento netto e degli arretrati dovuti 
al settore privato).
16.  Nel periodo che va dal febbraio 2008 al dicembre 2012, l’SFD Pega -
se è stato erogato tramite le cinque diverse componenti descritte nel 
riquadro 1 .
17.  La tabella 2  presenta un riepilogo degli importi impegnati per le singole 
componenti dell’SFD Pegase fino al dicembre 2012. Risulta evidente che 
la componente CSP era la più rilevante (72,5 % del finanziamento totale). 
Nell’ allegato III  viene fornita la ripartizione su base mensile di tutti gli 
esborsi dell’SFD Pegase ai beneficiari finali nel periodo compreso tra 
febbraio 2008 e dicembre 20125.5 Tale ripartizione 
comprende tutti i fondi 
dell’SFD Pegase raccolti nel 
sottoconto del conto unico 
di tesoreria dell’AP e non 
solo i fondi provenienti dal 
bilancio generale dell’UE.12
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
CONTRIBUTI DELL ’SFD PEGASE A  CARICO DEL BILANCIO GENERALE DELL ’UE 
VERSATI ALL ’AP , PER COMPONENTE (2008-2012) (MILIONI DI EURO)
Donatore CSP VPF SEPS Arretrati PSRG Totale
A carico del bilancio generale UE 726,9 137, 5 106,6 10,0 22,0 1 003,011
In percentuale del contributo 
totale a carico del bilancio 
generale UE 72,5 % 13,7 % 10,6 % 1,0 % 2,2 % 100 %
1  Escludendo l’importo di 22,8 milioni di euro relativo ad entrate con destinazione specifica (dall’Austria: 1 milione di 
euro nel 2008; 0,5 milioni di euro nel 2009; 1,5 milioni di euro nel 2010 e 1 milione di euro nel 2011. Dal Giappone: 
4,78 milioni di euro nel 2011. Dal Belgio: 9 milioni di euro nel 2012 e 5 milioni di euro dedicati al programma «ESSP» della 
Banca mondiale nell’ambito della convenzione di finanziamento ENPI/2008/019-776 (EC)).
Fonte : Commissione europea e Corte dei conti europea.
RIQUADRO 1
LE COMPONENTI DELL ’SFD PEGASE 
a)  Dipendenti pubblici dell’AP e pensionati (CSP)  (in corso). I dipendenti pubblici e i pensionati sul libro 
paga dell’AP che sono considerati ammissibili sono pagati direttamente a partire da un sottoconto del conto 
unico di tesoreria in cui tutti i contributi dei donatori a Pegase sono messi in comune.
b)  Famiglie palestinesi vulnerabili (VPF)  (in corso). L’SFD Pegase viene dato a sostegno dell’AP per fornire 
assistenza in denaro a persone che vivono in condizioni di estrema povertà in Cisgiordania e a Gaza.
c)  Sostegno per la fornitura di servizi pubblici essenziali (SEPS) — Fornitura di combustibile per la cen -
trale elettrica di Gaza  (sospeso alla fine del 2010). Il SEPS ha fornito combustibile per assicurare l’erogazione 
continua di energia elettrica alla popolazione residente a Gaza. La componente è stata sospesa alla fine del 
2010 e sostituita da un progetto di sviluppo nel settore dell’energia elettrica.
d)  Arretrati nei confronti del settore privato  (in corso). Mediante questa componente la Commissione paga 
le fatture non saldate accumulate dall’AP nei confronti delle imprese private.
e)  Ricostruzione del settore privato a Gaza (PSRG)  (dal dicembre 2009). Tale componente fornisce assistenza 
finanziaria alle imprese distrutte o danneggiate nel corso dell’offensiva israeliana «operazione piombo fuso» 
del 2008. Provvede solitamente al pagamento di beni quali macchinari, mobili e apparecchiature per ufficio, 
e immobili.TABELLA 213
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
18.  Il meccanismo Pegase è stato concepito in modo tale da garantire che 
i fondi possano essere trasferiti direttamente ai singoli beneficiari a parti -
re dal sottoconto del conto unico di tesoreria dell’AP . Prima che vengano 
autorizzati i pagamenti, tutti i beneficiari sono scrutinati in conformità 
alle «procedure concordate» ( Agreed upon procedures , AUP) per le singole 
componenti da società di revisione contabile incaricate dalla Commis -
sione (per i dettagli, cfr. allegato I ). Tali procedure sono state previste al 
fine di ridurre il rischio di finanziare beneficiari non ammissibili e  attività 
terroristiche. Sin dall’avvio del programma, un’organizzazione internazio -
nale è stata incaricata di assistere la Commissione nella gestione dello 
stesso.
19.  Dal 2011, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e la direzione ge -
nerale della Commissione per la cooperazione allo sviluppo (EuropeAid) 
hanno la responsabilità congiunta della programmazione annuale del -
l’SFD Pegase. L’Ufficio del rappresentante UE (EUREP)6 a Gerusalemme 
est ha il compito di gestire l’attuazione dell’assistenza mediante gestione 
centralizzata diretta sotto la supervisione di EuropeAid.6 Il rappresentante dell’UE 
è nominato dal SEAE e funge 
da capo della delegazione 
UE a Gerusalemme est. 
Oltre al rappresentante UE 
vi è un Consiglio nominato 
dal rappresentante speciale 
dell’UE per il processo di 
pace in Medio Oriente che 
funge da inviato dell’UE per 
il Quartetto in Medio Oriente 
(cfr. paragrafo 5).14
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
20.  L’audit della Corte ha risposto al seguente quesito generale:
21.  «Il SEAE e la Commissione hanno gestito bene il sostegno finanziario 
diretto (SFD) Pegase destinato all’Autorità palestinese?» Per rispondere 
al quesito, l’audit si è concentrato sui seguenti aspetti:
a) la concezione e le modalità di esecuzione dell’SFD Pegase;
b) i risultati dell’SFD Pegase e la loro sostenibilità.
22.  L’audit ha preso in esame l’SFD Pegase dal 2008 al 2012. Sono anche stati 
esaminati i relativi contratti di assistenza tecnica, in particolare per quel 
che riguarda il settore della gestione delle finanze pubbliche, stipulati 
nel corso di tale periodo. Le convenzioni di finanziamento dell’SFD Pega -
se interessate dall’audit hanno un importo complessivo di 1 025,8 milioni 
di euro, mentre l’importo dei contratti di assistenza tecnica (AT) control -
lati è pari a 36,9 milioni di euro. L’elenco completo delle convenzioni di 
finanziamento e dei contratti coperti dall’audit è fornito nell’ allegato II .
23.  L’audit è stato espletato dal 1° luglio 2012 al 31 dicembre 2012; gli ele -
menti probatori su cui si è basata la valutazione della Corte sono stati 
raccolti mediante esami documentali e una serie di interviste. Il lavoro di 
audit ha incluso una missione in Cisgiordania, compresa Gerusalemme 
est, e a Gaza, dal 30 settembre al 12 ottobre 2012 (cfr. carta , paragrafo 4).
24.  L’audit si è basato quanto più possibile sul lavoro degli auditor incaricati 
dalla Commissione di controllare l’SFD Pegase erogato nel periodo febbraio  
2008 - dicembre 2011 (cfr. allegato I  per maggiori dettagli). Per testare 
l’affidabilità del lavoro svolto dagli altri auditor, gli auditor hanno effet -
tuato test di riesecuzione procedurale per quel che riguarda le AUP per 
un campione di pagamenti, nonché verifiche in loco e colloqui di 20 
beneficiari occupati presso due scuole e due ospedali in Cisgiordania 
e a Gaza7. L’audit ha incluso anche controlli in loco e colloqui con 10 
beneficiari VPF in Cisgiordania e a Gaza e di due beneficiari delle com -
ponenti arretrati del settore privato e PSRG.
25.  Un esperto della GFP con una considerevole esperienza nella regione ha 
fornito assistenza per la valutazione dello stato delle finanze pubbliche 
dell’AP e dei progressi da essa compiuti nella riforma della GFP .7 Ospedale Rafidia (Nablus) 
e scuola Aziz Shahin 
(Ramallah) in Cisgiordania 
e ospedale Al Shifa e scuola 
Al Zahra nella città di Gaza.ESTENSIONE E  APPROCCIO DELL ’AUDIT15
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
CONCEZIONE E  MODALITÀ DI ESECUZIONE: 
OCCORRE RIESAMINARE UNA SERIE DI ASPETTI
26.  Nel valutare la concezione e le modalità di esecuzione dell’SFD Pegase, 
l’audit ha esaminato quanto segue:
a) se siano stati chiaramente definiti e regolarmente riesaminati un 
quadro strategico e obiettivi pertinenti ai fini della strategia;
b) se le risorse assegnate all’SFD abbiano corrisposto alle necessità;
c) se siano stati definiti indicatori di performance;
d) se l’SFD Pegase sia stato adeguatamente coordinato con gli altri 
donatori;
e) se siano stati valutati in maniera approfondita i rischi per la sana 
gestione finanziaria, e  se siano state poste in essere misure di 
attenuazione;
f ) se i controlli stabiliti abbiano risposto al criterio di economicità;
g) se siano stati definiti criteri di condizionalità e un processo di dia -
logo politico.
IL QUADRO DI PROGRAMMAZIONE DEVE ESSERE RAFFORZATO
27.  Il piano d’azione PEV UE -AP del 2005 ha rappresentato la base gene -
rale della cooperazione UE-AP . Non vi era tuttavia alcun collegamento 
specifico tra le priorità definite nel piano d’azione e nell’SFD Pegase, 
sebbene quest’ultimo rappresentasse il più importante strumento di 
finanziamento dell’UE.
28.  Nello sviluppare il programma SFD Pegase, la Commissione ha cercato di 
rispondere alle priorità definite nei programmi triennali di sviluppo na -
zionale dell’AP: in primo luogo, il piano 2008-2010 di riforma e sviluppo 
della Palestina e poi il piano di sviluppo nazionale della Palestina per il 
2011-2013. Tuttavia, i finanziamenti dell’SFD Pegase sono stati erogati 
solo su base annuale senza tener conto del ciclo triennale di questi piani 
di sviluppo nazionali sebbene ciò avrebbe facilitato la pianificazione 
dell’assistenza.OSSERVAZIONI16
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
29.  La dotazione per i finanziamenti a titolo dell’SFD Pegase viene decisa 
ogni anno in tempi estremamente rapidi. La Commissione non applica al 
programma annuale SFD Pegase le proprie procedure interne standard 
di esame della qualità e consulta il comitato ENPI in merito al program -
ma solo mediante una procedura scritta. Ciò ha reso più difficile per 
la Commissione procedere a revisioni dettagliate del meccanismo. Da 
quando è stato varato, nel febbraio 2008, all’SFD Pegase sono state ap -
portate poche modifiche sostanziali per quel che riguarda la principale 
componente CSP (cfr. riquadro 1 ). Ciò a dispetto dei cambiamenti inter -
venuti nell’ambiente operativo, quali ad esempio il numero crescente di 
beneficiari, l’aumento dei dipendenti pubblici che non si recano al lavo -
ro dopo gli scioperi del settore pubblico a  Gaza dell’agosto -settembre 
2008 e la crescente necessità di una riforma della funzione pubblica (cfr. 
paragrafo 46).
30.  Il meccanismo SFD Pegase era inteso a facilitare il coordinamento dei 
donatori e a migliorare di conseguenza l’efficienza dell’erogazione degli 
aiuti, consentendo anche agli Stati membri dell’UE e agli altri donatori di 
incanalare i finanziamenti attraverso questo strumento unico. Tuttavia, 
ciò è avvenuto sempre meno, come suggerisce la tabella 3: la percen -
tuale della componente principale dell’SFD finanziata da fonti diverse dal 
bilancio dell’UE è calata dal 32,6 % del 2008 al 14,8 % nel 2012. Ciò è in 
parte attribuibile ad un declino generale dei finanziamenti dei donatori. 
Inoltre, alcuni Stati membri dell’UE fanno anche ricorso ad altri mecca -
nismi, quali il Fondo fiduciario multidonatori PRSP della Banca mondiale 
o ai finanziamenti bilaterali. Allo stesso tempo, la Commissione è stata 
in grado di attrarre scarsi finanziamenti dagli Stati che non sono membri 
dell’UE.
31.  Nelle convenzioni di finanziamento nell’ambito dell’SFD Pegase non 
sono stati inclusi indicatori di performance, e ciò rende più difficile per 
il SEAE, la Commissione e gli Stati membri la valutazione dei risultati 
concreti dell’assistenza (cfr. anche paragrafo 53). L’assenza di indicatori 
di performance rende anche più difficile dimostrare i  risultati ottenuti 
per attrarre nuovi finanziamenti. Inoltre, ciò non è conforme a quanto 
richiesto esplicitamente dal regolamento SEPV, secondo cui devono es -
sere definiti indicatori di performance, a fini di monitoraggio, per tutte 
le forme di assistenza ENPI8.
32.  La Commissione e il SEAE non hanno definito una chiara strategia per 
ridurre nel corso del tempo la dipendenza dell’AP dall’assistenza dell’SFD 
Pegase. Anche se l’incerta situazione politica rende irrealistico stabilire 
una strategia di uscita definitiva, sarebbe tuttavia stato auspicabile de -
finire un chiaro approccio, assieme agli altri donatori, all’AP e ad Israele, 
per ridurre gradualmente la necessità del finanziamento da parte dei 
donatori.OSSERVAZIONI
8 Articolo 13 
del regolamento 
(CE) n. 1638/2006 del 
Parlamento europeo 
e del Consiglio, del 
24 ottobre 2006, recante 
disposizioni generali che 
istituiscono uno strumento 
europeo di vicinato 
e partenariato (GU L 310 del 
9.11.2006, pag.1).17
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
CONTRIBUTI DEI DONATORI ALLA COMPONENTE CSP DELL ’SFD PEGASE 
2008-20121 (MILIONI DI EURO)TABELLA  3
Donatore 2008 2009 2010 2011 2012 Totale
Danimarca 6,03 6,03
Irlanda 1,50 1,50 0,50 1 1 5,50
Spagna 20 25 30 20 4 99
Lussemburgo 0,50 0,50 0,50 0,50 2
Ungheria 0,20 0,20
Malta 0,15 0,15
Paesi Bassi 19,8528,9235,0736,50 40,34
Slovenia 0,15 0,15
Finlandia 3 2 1 6
Svezia 10,62 4,60 5,20 6,60 5,13 32,15
Regno Unito 20,80 20,80
Totale parziale Stati membri 76,77 42,52 41,27 29,10 22,66 212,32
% del totale 32,6  % 22,0  % 19,4  % 20,1  % 14,8  % 22,6  %
Bilancio generale UE 159 150,50 171,40 116 130 726,90
% del totale 67, 4  % 78,0  % 80,6  % 79,9  % 85,2  % 77, 4  %
Totale 235,77 193,02 212,67 145,10 152,664939,22
1 La tabella include pagamenti per stipendi e pensioni all’AP nell’ambito del TIM a gennaio e febbraio 2008.
2  Gli importi includono 6 milioni di euro per il pagamento degli stipendi alla polizia/difesa civile (CPD) dell’AP , versati il 
17.2.2009.
3 Destinati al pagamento degli stipendi della CPD dell’AP .
4 L’importo comprende 26,2 milioni di euro per il pagamento di stipendi/pensioni di dicembre 2011, versati il 5.1.2012.
Fonte:  Commissione europea.18
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
LE PROCEDURE PER VERIFICARE L ’AMMISSIBILITÀ SONO VALIDE MA VI 
È LA POSSIBILITÀ DI RISPARMIARE
33.  La Commissione ha definito procedure di verifica specifiche per l’SFD Pegase 
che sono ben concepite per garantire che i fondi siano utilizzati esclusivamen -
te per pagare i beneficiari che rispondono ai criteri di ammissibilità specificati  
(cfr. allegato I , riquadri 1-3). Ciò contrasta con i programmi tradizionali di 
sostegno al bilancio in cui non è possibile tracciare l’iter dei fondi fino al 
beneficiario finale una volta che la Commissione li ha trasferiti al conto di 
tesoreria del paese beneficiario.
34.  Tuttavia, la Commissione non ha predisposto una valutazione del rischio 
che tratti gli altri rischi relativi all’SFD Pegase, quali ad esempio i rischi 
specifici di corruzione a Gaza, oppure che i fondi non siano usati per 
sostenere la fornitura di servizi pubblici, o ancora la distruzione di infra -
strutture finanziate dall’UE da parte dell’esercito israeliano.
35.  Allo stesso tempo, a causa della mancanza di una valutazione del rischio 
dettagliata, i costi e i benefici dei singoli controlli dettagliati non sono 
stati valutati. Tale valutazione potrebbe essere utilizzata per identificare 
i controlli che non sono efficienti in termini di costi.
36.  Tutti i contratti con le società di revisione contabile e l’organizzazione 
internazionale9 riguardanti le procedure concordate (AUP) sono stati 
conclusi a seguito di procedure negoziate dirette. La Commissione ha 
giustificato il ricorso a tali procedure flessibili invocando la situazione 
di crisi nel TPO10. Tuttavia, anche in paesi e territori considerati in crisi, 
la Commissione può ancora applicare, ove fattibile, procedure di gara 
d’appalto. La Corte considera che le gare d’appalto sarebbero state fat -
tibili nel caso dei contratti per i servizi di gestione e di audit.
37.  L’uso continuativo della stessa organizzazione internazionale quale con -
traente per assistere nella gestione dell’SFD Pegase ha posto, col passare 
del tempo, EUREP in una posizione di crescente dipendenza dall’orga -
nizzazione internazionale stessa. Tale dipendenza è problematica per la 
natura critica e riservata dei compiti dell’organizzazione internazionale, 
in particolare in rapporto alla sua gestione della banca dati informatica 
di Pegase relativa ai pagamenti ai singoli beneficiari. L’appalto di questi 
servizi di gestione da parte della Commissione tende a iniziare tardi 
nel corso dell’anno e  tale fatto viene poi usato come una ragione per 
applicare le trattative dirette per accelerare la procedura d’appalto.9 L’Organizzazione 
è specializzata in interventi 
di ricostruzione postbellica, 
compresa la valutazione dei 
danni.
10 Note del direttore 
generale di AIDCO, Koos 
Richelle, dell’1.12.2006, 
3.7.2007, 20.6.2008, 
15.7.2010 — Estensione 
del riconoscimento della 
situazione di crisi, nota del 
26.6.2011 del sig. Fotiadis, DG 
Sviluppo e cooperazione — 
EuropeAid. Le autorizzazioni 
preventive per l’uso di 
procedure flessibili erano 
state formalmente accordate 
dal responsabile di EUREP , 
ai sensi dell’articolo 190, 
paragrafo 2 delle modalità di 
esecuzione del regolamento 
finanziario.19
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
38.  Sebbene i controlli per verificare l’ammissibilità siano validi, vi è la 
possibilità di ridurre il numero delle tappe procedurali11. In ma -
niera analoga, le procedure di gestione della banca dati Pegase 
sono complesse: la verifica dei dati nel database richiede il coin -
volgimento di un contraente esterno, di una società di revisio -
ne contabile e della Commissione, sia prima che dopo i pagamenti  
(cfr. allegato I , paragrafi 8-13). Riconoscendo la necessità di semplificare 
il sistema dell’SFD Pegase, la Commissione ha avviato uno studio in tre 
fasi, due delle quali erano state completate a maggio del 201212.
39.  La tariffa giornaliera di 1 642 euro corrisposta dalla Commissione al capo 
dell’equipe di una delle società di audit aggiudicatarie è notevolmente 
superiore alle tariffe di altre società di revisione rientranti tra le «Big 4»13 
che operano nella regione. La tariffa di 1 000 euro per un capo equipe 
applicata da un’altra società di revisione, che è incaricata dell’effettuazio -
ne della maggior parte delle AUP , corrisponde maggiormente alle tariffe 
corrisposte ad altre società di revisione contabile rientranti tra le «Big 4». 
Tuttavia, se la Commissione avesse fatto ricorso a  società di revisione 
contabile locali e competenti, avrebbe potuto potenzialmente ottenere 
un ulteriore risparmio del 25 % per quello che riguarda le tariffe per 
questo contratto14. Dal momento che le AUP non richiedevano particolari 
competenze nell’applicare norme contabili e di revisione riconosciute 
a livello internazionale, l’eventuale maggiore competenza che avrebbe 
potuto offrire una società di revisione «Big 4» non era necessaria.
L ’EFFETTO LEVA POTENZIALE È  RIDOTTO A  CAUSA DELLA MANCANZA 
DI CRITERI DI CONDIZIONALITÀ
40.  L’SFD Pegase è accordato all’AP senza criteri di condizionalità. Il solo 
requisito di base per l’erogazione dei fondi è che i singoli beneficiari 
rispettino i criteri di ammissibilità stabiliti dall’UE (cfr. allegato I). Il SEAE 
e la Commissione hanno seguito tale approccio per far sì che l’AP goda 
di un flusso prevedibile di fondi senza il rischio che questi siano bloccati 
dalla Commissione in quanto non vengono rispettate le condizioni. Tale 
approccio, tuttavia, riduce anche il potenziale effetto leva che il suo 
considerevole finanziamento potrebbe fornire per conseguire maggiori 
riforme da parte dell’AP . Mentre il riesame della politica europea di vici -
nato svolto dal SEAE e della Commissione nel 2011 prevedeva maggiori 
finanziamenti ai paesi che facevano i maggiori progressi in materia di 
riforme (il cosiddetto principio del « more for more »), un approccio di 
questo tipo non è ancora stato adottato per il TPO15.11 Per le componenti CSP 
e VPF, i «flussi di attività» che 
descrivono i controlli da 
effettuare da parte di EUREP , 
delle società di revisione, 
dell’AP e delle banche 
consistono in più di 50 azioni. 
Escludendo il personale 
dell’AP interessato, i controlli 
dell’SFD Pegase richiedono 
il coinvolgimento di 16 unità 
di personale equivalente 
a tempo pieno.
12 Due dei tre scenari di 
semplificazione proposti 
nella relazione sulla fase 2 
propongono che una parte 
del lavoro attualmente svolto 
dalle società di revisione 
contabile, come ad esempio 
i controlli informatizzati, 
possa essere ripreso da EUREP 
e dall’AP . Viene anche proposto 
che la funzione attualmente 
svolta dall’organizzazione 
internazionale sia in tutto 
o in parte assegnata a EUREP . 
La relazione stima che 
i risparmi potenziali ottenibili 
scegliendo lo scenario più 
economico ammonterebbero 
a 472 200 euro l’anno, ovvero 
a poco più di 1 milione di euro 
dopo tre anni.
13 Deloitte, KPMG, 
Ernst & Young 
e PriceWaterhouseCoopers.
14 La Corte ha confrontato 
le tariffe pagate con 
quelle delle «Big 4» e di 
altre società internazionali 
di audit incaricate dalla 
Commissione di effettuare 
altri audit in Cisgiordania, 
Libano, Giordania, Siria ed 
Egitto. Le tariffe giornaliere 
da esse applicate per i capo 
equipe variavano tra i 1 100 
ed i 1 250 euro. Un’altra 
società competente di 
revisione contabile, basata 
in Cisgiordania, che è stata 
visitata dagli auditor della 
Corte e che aveva ricevuto 
incarichi da altri donatori, 
incluso USAID, applicava una 
tariffa giornaliera di 750 euro 
per un capo equipe.
15 COM(2011) 303 definitivo 
del 25.5.2011, «Una risposta 
nuova ad un vicinato in 
mutamento».20
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
41.  Anche in assenza di criteri di condizionalità, la grande dimensione del -
l’SFD Pegase offre un’opportunità al SEAE e alla Commissione, congiun -
tamente alla più ampia comunità dei donatori, di avere un dialogo strut -
turato con l’AP su aspetti chiave delle riforme in settori che beneficiano 
dei finanziamenti, in particolare la riforma della gestione della funzione 
pubblica (cfr. paragrafo 46) e un miglior rapporto costi-benefici per gli 
interventi nel campo dell’istruzione e  della sanità. Tuttavia, in questi 
settori si sono compiuti solo scarsi progressi attraverso il dialogo con 
l’AP:
a) il dialogo nell’ambito dell’attuazione della componente CSP si è in 
gran parte limitato a problemi pratici relativi a singoli, ricorrenti 
dipendenti a libro paga;
b) si sono compiuti scarsi progressi attraverso il dialogo nel gruppo di 
lavoro donatori-AP in materia di pubblica amministrazione e funzio -
ne pubblica, che non si è mai riunito nel periodo che va da febbraio 
2011 a ottobre 2012. Neanche il gruppo di lavoro sul settore della 
sanità ha funzionato in maniera soddisfacente;
c) il tema della riforma della funzione pubblica è stato sollevato dalla 
Commissione nella riunione annuale del 2008 del sottocomitato 
PEV che si occupa delle riforme della governance contenute nel 
piano d’azione. Tuttavia, si è  dovuto attendere il 2012 affinché il sot -
tocomitato selezionasse, fra le realizzazioni attese da parte dell’AP , 
una legge sulla funzione pubblica.
42.  Le convenzioni di finanziamento dell’SFD Pegase hanno sistematicamen -
te incluso una condizione speciale che chiede a Israele di non imporre 
ulteriori restrizioni sul TPO. Anche se il rispetto di tale condizione po -
trebbe incidere in maniera significativa sull’efficacia dell’SFD, il SEAE e la 
Commissione, nonostante i maggiori sforzi a partire dal 2012, non sono 
stati in grado di ottenere l’accordo d’Israele in proposito. Ciò avviene 
nonostante Israele sia anch’esso, in ultima istanza, un beneficiario del -
l’SFD Pegase, se non altro nella misura in cui l’SFD Pegase contribuisce 
ad una relativa stabilità nel TPO limitrofo16.16 Dal punto di vista della 
IV Convenzione di Ginevra 
relativa alla protezione delle 
persone civili in tempo di 
guerra, si potrebbe ritenere 
che Israele benefici del fatto 
che l’SFD Pegase contribuisce 
alla fornitura di servizi 
pubblici essenziali nel TPO, il 
cui costo dovrebbe altrimenti 
essere sostenuto dalla 
potenza occupante.21
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISUL TATI E  SOSTENIBILITÀ: L ’SFD PEGASE HA 
OTTENUTO ALCUNI RISUL TATI MA LA SOSTENIBILITÀ 
DEGLI STESSI È  SEMPRE PIÙ A  RISCHIO
43.  L’audit ha esaminato per ciascuno dei tre obiettivi chiave (cfr. paragra -
fo 15) i seguenti aspetti:
a) L’SFD Pegase è stato utilizzato per i fini previsti?
b) Gli importi versati ai singoli beneficiari erano giustificati?
c) Sono stati raggiunti gli obiettivi, le realizzazioni e i risultati attesi?
d) Sono state adottate misure idonee volte a garantire la sostenibilità?
L ’SFD PEGASE RAGGIUNGE I  BENEFICIARI AMMISSIBILI  
MA I  TRASFERIMENTI STANNO AVVENENDO IN RITARDO
COMPONENTE CSP
44.  L’audit ha confermato che i fondi dell’SFD Pegase sono stati erogati 
e hanno raggiunto i beneficiari ammissibili. Dal 2008 al 2012, il numero 
medio di dipendenti pubblici e pensionati la cui retribuzione era rego -
larmente in parte pagata dai contributi della componente CSP è salito 
da 75 502 a 84 320. Tale cifra rappresenta circa la metà dei 170 000 di -
pendenti pubblici e pensionati dell’AP .
45.  Nel corso di tale periodo, la spesa media mensile dell’AP per le retribuzio -
ni dei beneficiari ammissibili al sostegno Pegase è salita da 45,1 milioni 
a 62,9 milioni di euro, con un incremento pari a  circa il 39 %. Tuttavia, 
nello stesso periodo, i contributi dell’SFD Pegase per la componente CSP 
sono diminuiti passando dai 21,3 milioni di euro (il 47 % del totale delle 
retribuzioni per i beneficiari ammissibili) del 2008 ai 10,4 milioni di euro 
(16 %) del 2012, soprattutto a causa di riduzioni dei contributi all’SFD 
Pegase da parte degli altri donatori. Ciò sta creando crescenti tensioni 
sulla capacità dell’SFD Pegase di sostenere efficacemente questa com -
ponente. Come indicato nel grafico 1 , i contributi della componente 
CSP Pegase sono stati versati regolarmente ogni mese per coprire il 
pagamento delle retribuzioni dell’AP sino al mese di marzo 2011. Dopo 
di che, i contributi sono stati meno regolari e l’assistenza è stata sempre 
più anticipata al primo trimestre dell’anno in quanto le entrate dell’AP 
sono particolarmente sotto pressione durante tale periodo17.17 Il picco registrato per le 
retribuzioni di dicembre 2011 
indica che l’intero contributo 
annuale della Spagna è stato 
utilizzato per contribuire 
a quel pagamento mensile  
(cfr. anche tabella 3  e i dati 
forniti nell’ allegato IV ).22
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
46.  Dopo una rapida espansione tra il 2000 e il 2007, a partire dal 2008 l’AP 
ha cercato di limitare la crescita dell’occupazione nel settore pubblico 
a 3 000 dipendenti l’anno. Tuttavia, un tale livello di crescita rappresenta 
ancora un notevole onere aggiuntivo per un bilancio già in situazione 
critica. Al tempo stesso, l’AP ha compiuto scarsi progressi per quel che 
riguarda la riforma della funzione pubblica e delle pensioni al fine di 
ridurre l’impatto di bilancio dovuto a un numero crescente di dipendenti 
e pensionati, riducendo ad esempio il numero dei dipendenti dell’AP 
o modificando le norme che regolano i diritti18. Il SEAE e la Commissione, 
assieme alla più ampia comunità dei donatori, non sono riusciti a definire 
un’agenda delle riforme per affrontare questi problemi.18 Mentre una decisione 
di congelare le assunzioni 
pubbliche e le promozioni 
potrebbe costituire una 
misura appropriata nel breve 
termine, un’agenda più 
approfondita a lungo termine 
dovrebbe concentrarsi sulle 
riforme strutturali del sistema 
della funzione pubblica. Tale 
agenda potrebbe includere 
un riesame delle qualifiche 
e delle tabelle salariali della 
pubblica amministrazione, 
comprese le categorie 
delle indennità, che sono 
attualmente regolate dalla 
legge sulla funzione pubblica 
(relazioni di monitoraggio 
economico della Banca 
mondiale al Comitato ad hoc 
di collegamento (AHLC) in 
data 18.9.2011 e 23.9.2012).
GRAFICO  1
CONFRONTO TRA LA SPESA SALARIALE TOTALE DELL ’AP PER I  BENEFICIARI AMMISSIBILI 
AL CSP E  I CONTRIBUTI DELL ’SFD PEGASE VERSATI AI BENEFICIARI (2008-2012)
80 000 000
70 000 00060 000 00050 000 000
40 000 000
30 000 000
20 000 000
10 000 000
 0
Mensilità
gen-08 mar-08 mag-08 giu-08 set-08 nov-08 gen-09 mar-09 mag-09 giu-09 set-09 nov-09 gen-10 mar-10 mag-10 giu-10 set-10 nov-10 gen-11 mar-11 mag-11 giu-11 set-11 nov-11 gen-12 mar-12 mag-12 giu-12 set-12 nov-12
Euro
Spesa salariale totale per i beneﬁciari 
ammissibili (euro)Totale contributi Pegase (euro)
Fonte:  Commissione europea.23
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
47.  L’attenzione del SEAE e della Commissione si è concentrata nel garantire 
che l’SFD Pegase raggiunga i beneficiari ammissibili, senza prestare un’at -
tenzione sufficiente alla fungibilità dei finanziamenti forniti. Il sostegno 
finanziario diretto Pegase alla componente CSP ha liberato il bilancio 
dell’AP per finanziare personale non ammissibile all’SFD Pegase, in par -
ticolare l’apparato di sicurezza dell’AP .
48.  Un chiaro segno delle sfide alla sostenibilità dell’attuale sistema, in assen -
za di una riforma del pubblico impiego e delle pensioni, è la crescente 
difficoltà che incontra l’AP per pagare in tempo le retribuzioni e le pen -
sioni. Da febbraio 2008 sino a giugno 2012, su 52 pagamenti mensili 
degli stipendi e pensioni dell’AP , 47 sono stati effettuati entro sette giorni 
dalla fine del mese del pagamento. Tuttavia, per quel che riguarda tutti 
i pagamenti a libro paga dell’AP tra giugno e dicembre 2012, gli stipendi 
e le pensioni sono stati pagati con oltre dieci giorni di ritardo, e persino 
in tre rate, a causa della mancanza di fondi. Tali ritardi hanno provocato 
dimostrazioni e scioperi dei dipendenti pubblici a partire da settembre 
201219. L’imprevedibilità dei finanziamenti e il conseguente malconten -
to sociale rischiano di compromettere i  precedenti risultati conseguiti 
dall’SFD Pegase.
COMPONENTE VPF
49.  L’audit ha anche confermato che la componente VPF è stata pagata ai 
beneficiari ammissibili registrati nella banca dati del ministero degli Af -
fari sociali. Il contributo trimestrale medio alla componente VPF è stato 
pari a 9,7 milioni di euro. Sino al 2011, l’SFD Pegase ha fornito il 100 % 
dei finanziamenti al VPF; in seguito ha fornito all’incirca il 74 %, mentre 
l’AP ha erogato il restante 26 % ai beneficiari ammissibili al sostegno VPF 
Pegase. Inoltre, dal 2011 l’AP ha sostenuto altri 30-40 000 beneficiari non 
ammissibili al sostegno SFD Pegase. In totale, l’UE copre il 47 % della 
spesa totale per indennità sociali, mentre il restante 53 % è coperto 
dall’AP (50 %) e dalla Banca mondiale (3 %) (cfr. allegato V ).
50.  A differenza della componente CSP , l’AP e  i donatori, compresa l’UE, 
hanno cooperato strettamente per riformare l’assistenza sociale e ciò ha 
portato ad una significativa revisione del sistema nel 2010. La riforma 
ha prodotto un sistema più razionale per individuare le famiglie molto 
povere (VPF) utilizzando tecniche di proxy means testing.  L’assistenza 
tecnica della Commissione ha contribuito al processo di riforma.19 Ci sono stati scioperi 
a settembre 2012 ( Palestinian 
Economic Bulletin , n. 72, 
The Portland Trust, 
settembre 2012, pag. 1) e più 
di recente a febbraio 2013 
(Palestinian Economic Bulletin , 
n. 77, The Portland Trust, 
febbraio 2013, pag. 2).24
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
51.  Nonostante i progressi compiuti con le riforme, il sistema di tutela so -
ciale è anche messo sotto pressione dal numero crescente di beneficiari. 
Il numero medio di beneficiari assistiti dai contributi trimestrali della 
componente VPF è salito da 44 035 nel 2008 a 59 915 nel 201220. A cau -
sa della pressione sul sistema, il livello attuale del sostegno fornito ai 
beneficiari è basso: si ritiene che copra solo il 19 % del consumo di una 
famiglia tipo, a causa della grande dimensione di molte delle famiglie 
che dipendono dal sostegno.
52.  Le difficoltà che incontra l’AP per finanziare il sistema si riflettono nei 
recenti ritardi nei pagamenti. I pagamenti trimestrali nell’ambito della 
componente VPF sono stati effettuati con regolarità sino al terzo trime -
stre del 2011 ma, in seguito, tre pagamenti (ottobre 2011, aprile e otto -
bre 2012) sono stati effettuati con ritardi che vanno da uno a tre mesi 
(cfr. dati all’ allegato V ). Così come per la componente CSP , anche questi 
ritardi nei pagamenti VPF nel 2012 riflettono la crescente crisi di bilancio 
dell’AP .
L ’SFD PEGASE HA DATO UN CONTRIBUTO AI SERVIZI PUBBLICI 
ESSENZIALI, MA ANCHE PAGATO DIPENDENTI PUBBLICI CHE NON 
STANNO LAVORANDO A  CAUSA DELLA SITUAZIONE POLITICA A  GAZA
SOSTEGNO ALLA FORNITURA DI SERVIZI PUBBLICI
53.  Il 53 % circa del finanziamento Pegase per gli stipendi del CSP 2008-2012 
è andato al settore dell’istruzione e il 17 % a quello della sanità. Pertanto 
l’SFD Pegase ha anche contribuito in maniera significativa alla fornitura 
di servizi pubblici essenziali. In mancanza di indicatori di performance 
legati all’SFD Pegase (cfr. paragrafo 31), è più difficile valutare sino a che 
punto i settori sostenuti da Pegase abbiano ottenuto benefici dalle ri -
sorse fornite.20 Tale incremento si 
è registrato nonostante il 
congelamento del numero 
dei beneficiari a Gaza 
dall’ottobre del 2009.25
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
54.  L’audit ha tuttavia trovato indicazioni che a Gaza un numero conside -
revole di dipendenti pubblici riceveva lo stipendio, in parte finanziato 
dall’SFD Pegase, essendo ammissibile al sostegno in quanto iscritto a li -
bro paga dell’AP , pur non recandosi al lavoro a causa della situazione 
politica a Gaza (cfr. paragrafo  6)21. Dei dieci beneficiari di Gaza selezionati 
dall’audit per essere intervistati, tre hanno dichiarato che non stavano 
lavorando, mentre uno era assente. L’audit ha anche riscontrato che 
l’Ufficio di audit e  controllo amministrativo di Stato era obbligato, ai 
sensi della normativa dell’AP , a  pagare gli stipendi dei suoi 90 dipendenti 
a Gaza, nessuno dei quali era in grado di lavorare. Queste constatazioni 
concordano con le stime basate sui dati ricavati dai colloqui e contenuti 
in una valutazione del 2010 di Pegase, realizzata per conto della Com -
missione, da cui risulta che rispettivamente il 22 ed il 24 % del personale 
occupato a Gaza presso i ministeri della Sanità e  dell’Istruzione dell’AP 
non stava lavorando in quel momento22.
55.  La Commissione e il SEAE, pur essendo a conoscenza del problema, non 
hanno preso misure adeguate per porvi rimedio e non sono stati in grado 
di fornire informazioni precise sull’estensione di tale pratica. Conside -
rata l’entità dei fondi che l’UE eroga tramite l’SFD Pegase, ci si sarebbe 
potuti attendere che essa fosse in grado di ottenere tali informazioni da 
parte dell’AP . Gli audit appaltati dalla Commissione non erano destinati 
a stabilire se il personale pagato dall’SFD Pegase stesse effettivamente 
lavorando, ma solo se esso fosse o meno ammissibile al finanziamento.
56.  Nonostante l’importanza di tale problema, in nessun documento di fi -
nanziamento della Commissione per i programmi annuali viene fatto 
chiaramente riferimento al fatto che l’SFD Pegase venga usato per pagare 
lavoratori inattivi.
57.  L’audit ha anche rilevato che i beneficiari di Gaza della componente 
CSP SFD di Pegase devono affidarsi, sul loro posto di lavoro, a  persone 
di contatto dell’AP per comunicare con l’AP stessa in merito a modifiche 
della loro situazione personale che producono effetti sullo stipendio 
e sulle indennità. Tuttavia, tali persone di contatto in alcuni casi non 
possono agire apertamente nei confronti dell’amministrazione guidata 
da Hamas. La natura informale di questi canali di comunicazione tra 
i pubblici dipendenti di Gaza e l’AP a Ramallah rendono il sistema della 
contabilità del personale a rischio di corruzione degli attori a tutti i livelli. 
La Commissione e il SEAE non hanno affrontato tali rischi.21 Alcuni dipendenti pubblici 
erano stati licenziati dopo la 
presa del potere di Hamas 
in quanto sostenevano 
l’AP , mentre altri erano stati 
rimossi o era stato loro 
impedito l’accesso, a seguito 
degli scioperi organizzati dai 
sindacali dell’AP in agosto-
settembre 2008.
22 Colloqui effettuati nel 
gennaio 2010 (Valutazione 
intermedia PEGASE 2010,  
pagg. 23 - 24).26
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
58.  La finalità di Pegase è di sostenere i servizi pubblici a beneficio della 
popolazione palestinese, ma il pagamento di dipendenti pubblici che 
non lavorano non risponde a tale obiettivo.
FORNITURA DI COMBUSTIBILE ALLA CENTRALE ELETTRICA DI GAZA
59.  L’SFD Pegase ha anche fornito combustibile per la centrale elettrica di 
Gaza dal 2008 al 2010 con una spesa di 183,8 milioni di euro, che include 
106,6 milioni di euro provenienti dal bilancio generale dell’UE23. La scelta 
di usare combustibile industriale, al posto del gas per il cui impiego la 
centrale era stata progettata in origine, non ha rappresentato una so -
luzione economica né tanto meno sostenibile. Anche se il sostegno ha 
contribuito a fornire elettricità, le interruzioni di energia elettrica sono 
continuate24. La fine dei finanziamenti dei donatori verso la fine del 2010 
e il blocco israeliano in corso della striscia di Gaza hanno portato a un 
deterioramento della situazione.
60.  Circa la metà (quasi 90 milioni di euro) del finanziamento da parte del -
l’SFD Pegase per l’acquisto di combustibile è stata spesa per il paga -
mento dell’IVA e delle accise. La Commissione non è stata in grado di 
stabilire sino a che punto tale importo sia stato rimborsato all’AP dal 
governo israeliano mediante il meccanismo di liquidazione che era stato 
convenuto (cfr. anche paragrafo 70). La Commissione non è stata nean -
che in grado di stabilire se l’AP abbia effettivamente usato gli importi 
rimborsati per i fini previsti, che consistevano nella fornitura di servizi 
pubblici essenziali. Ciò rappresenta una lacuna nella gestione da parte 
della Commissione dell’SFD Pegase25, in particolare nel momento in cui 
l’AP ha difficoltà a rispettare persino i suoi obblighi più elementari.
LA SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA DELL ’AP È  A RISCHIO NONOSTANTE 
I FINANZIAMENTI SU VASTA SCALA DELL ’SFD PEGASE
RIFORME DELLA GESTIONE DELLE FINANZE PUBBLICHE
61.  Una valutazione PEFA ( Public Expenditure and Financial Accountability , 
Spese pubbliche e responsabilità finanziaria) inserita in un documento 
della Banca mondiale del 2007 ( World Bank Public Expenditure Review ) ha 
fornito una valida base di riferimento per poter misurare i miglioramenti 
nella GFP . Tuttavia, non è ancora stato effettuato un esercizio di verifica 
del seguito dato, nonostante i miglioramenti nella GFP siano un obiet -
tivo chiave dell’SFD Pegase e che sia pratica corrente effettuare ogni tre 
o cinque anni degli esercizi di verifica del seguito dato alle raccomanda -
zioni PEFA. Soltanto nel 201226 la Commissione ha raccomandato all’AP 
di svolgere tale verifica.23 La Germania aveva 
contribuito con un 
finanziamento di 
65,3 milioni di euro.
24 Interruzioni della 
fornitura di energia elettrica 
programmate a Gaza dal 
luglio 2006: sabato, dalle 8 
alle 16; domenica, dalle 16 
alle 23; martedì, dalle 8 alle 
16; mercoledì, dalle 16 alle 23; 
venerdì (a settimane alterne), 
dalle 8 alle 16 e dalle 16 
alle 23.
25 La Corte dei conti aveva 
attirato l’attenzione della 
Commissione su tale 
problema nel contesto del 
lavoro sulla DAS 2008. La 
struttura di audit interno 
di EuropeAid lo aveva poi 
evidenziato nel 2009 nel 
contesto dell’audit svolto su 
PEGASE.
26 Raccomandazione 
formulata nel documento 
«Implementation of the 
European Neighbourhood 
Policy in the occupied 
Palestinian territory – Progress 
in 2011 and recommendations 
for action », 15.5.2012, 
SWD(2012) 120 final del 
15.5.2012, pag. 3.27
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
62.  Le valutazioni più recenti sulla GFP dell’AP27 suggeriscono che, sebbene 
vi siano stati dei miglioramenti nella GFP , permangono ancora carenze 
significative. Una delle debolezze riscontrate risiede nell’inadeguato esa -
me del bilancio e delle relazioni di audit esterno da parte delle autorità 
legislative. Sono anche state rilevate debolezze nei controlli da parte 
dell’AP sugli appalti pubblici e sugli impegni, nonché nella disponibilità 
di informazioni sulle risorse ricevute dalle unità di servizi.
63.  Il sostegno finanziario diretto e la relativa assistenza tecnica hanno con -
tribuito ad alcuni dei miglioramenti registrati nella gestione delle finanze 
pubbliche dell’AP:
a) l’assistenza tecnica è stata fornita per aiutare a realizzare la funzione 
di audit interno. Per il principale progetto completato, le realizza -
zioni sono state per lo più conseguite anche se la componente 
controllo interno ha sofferto per alcune carenze. Le attività di un 
altro progetto di audit interno, ancora in corso, procedono in linea 
di massima come previsto;
b) l’assistenza tecnica viene anche fornita all’organismo nazionale di 
audit, l’SAACB ( State Audit and Administrative Control Bureau ), anche 
se ha subito alcuni ritardi. In maniera più sostanziale, l’indipendenza 
e l’efficacia dell’SAACB sono minacciate dal protrarsi dell’assenza di 
un parlamento attivo ed efficace cui riferire;
c) il progetto «Istituzioni finanziarie dell’Autorità nazionale palestine -
se» ha fornito formazione e attrezzature al ministero delle Finan -
ze. La maggior parte dei risultati sono stati raggiunti secondo le 
previsioni.
64.  Tuttavia, la crescente crisi economica che deve affrontare l’AP implica 
che i progressi nello sviluppo istituzionale, specialmente nel settore della 
gestione delle finanze pubbliche, rischiano di essere compromessi28.
L ’OBIETTIVO DI RIDURRE IL DISAVANZO DI BILANCIO
65.  L’SFD Pegase ha fornito, tra il 2008 ed il 2012, più di 1 miliardo di euro 
all’AP ossia, in media, 200 milioni di euro l’anno. Ciò corrisponde a più 
del 10 % delle entrate annuali dell’AP e ha svolto pertanto un ruolo fon -
damentale nel contenere il disavanzo di bilancio dell’AP .27 Comprese le relazioni 
periodiche dell’IMF al 
Comitato ad hoc di 
collegamento (AHLC) di 
settembre 2012 e marzo 2013 
e la sua « PFM Progress Review » 
di gennaio 2012.
28 Tale problema 
è evidenziato nella relazione 
di monitoraggio economico 
della Banca mondiale e nella 
relazione dello staff del 
FMI al comitato ad hoc di 
collegamento (entrambe in 
data del 19.3.2013).28
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
66.  L’SFD Pegase ha incluso una componente specifica, cui il bilancio gene -
rale dell’UE ha fornito un contributo di 10 milioni di euro, per far fronte 
al problema degli arretrati verso il settore privato29. Essa ha coperto beni 
e servizi, nonché i rimborsi IVA, a 416 imprese beneficiarie in Cisgiordania 
e a Gaza in un ampio gruppo di settori30, sebbene la Commissione non 
abbia definito criteri di selezione chiari per stabilire quali imprese e set -
tori dovessero ricevere i fondi (cfr. anche riquadro 2 ). La componente ha 
aiutato l’AP a pagare una quota rilevante degli arretrati dovuti al settore 
privato nel 200831. Tuttavia, questo incentivo a ridurre il problema degli 
arretrati è stato di breve durata.
67.  Mentre la fornitura di combustibile per la centrale elettrica di Gaza era 
destinata anche a ridurre i prestiti netti dell’AP riducendo le bollette 
dell’elettricità di Gaza, essa ha apportato un miglioramento solo a breve 
termine. Ciononostante, un nuovo progetto UE di assistenza tecnica, 
avviato nel 2011 con una dotazione di 2 milioni di euro, per ristruttura -
re il settore elettrico in Cisgiordania e  a Gaza ha buone prospettive di 
apportare, a medio termine, risultati più sostenibili.29 La componente arretrati 
al settore privato ha erogato 
in totale 27,8 milioni di euro, 
inclusi i contributi trasferiti 
dal programma TIM e di altri 
donatori (cfr. allegato III ).
30 Alberghi, forniture 
mediche, tipografie, settore 
automobilistico, noleggio 
autoveicoli, computer, 
elettronica, industria tessile, 
turismo, prodotti per 
l’agricoltura, ingegneria 
e assicurazioni.
31 Nel 2008, l’AP ha versato 
circa 48 milioni di euro) 
(70 milioni di dollari USA) 
su un totale (stima PRSP 
2008-2010) di 86 milioni di 
euro di arretrati da liquidare.
RIQUADRO  2
RIMBORSO IVA A  UN ALBERGO DI LUSSO DI GAZA
I criteri in base ai quali è stato selezionato il principale beneficiario della componente arretrati al settore privato 
paiono dubbi. Un albergo di lusso a Gaza ha ricevuto un rimborso IVA di 2 586 266 euro, che rappresenta il 9 % 
dell’importo totale erogato dall’SFD Pegase per il pagamento di arretrati e il 23 % degli arretrati complessiva -
mente pagati ai fornitori a Gaza. Al contrario, le imprese hanno ricevuto in media 59 864 euro e l’88 % di esse 
ha ricevuto un importo inferiore a 100 000 euro. Inoltre, mentre le imprese che beneficiavano del sostegno 
Pegase fornivano degli input a supporto dei servizi pubblici, l’albergo in questione, al momento della visita di 
audit nell’ottobre 2012, era a malapena funzionante.29
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
68.  Nel complesso, la già fragile situazione finanziaria dell’AP si è dete -
riorata in maniera significativa nel 2012. Il disavanzo complessivo di 
bilancio è stimato a 1,7 miliardi di dollari USA (1,3 miliardi di euro) 
(pari al 17,1  % del PIL). In particolare, l’AP è  confrontata ad una cri -
si di liquidità con un ingente accumulo di arretrati netti (cfr. tabel -
la 4). Anche il livello dei prestiti all’AP da parte del settore bancario 
palestinese è  continuato a  crescere dal 2008, e  nel 2012 ha raggiun -
to gli 1,4 miliardi di dollari USA (1,1 miliardi di euro, equivalenti al 
112 % del capitale delle banche). Ciò rischia di minare la stabilità del 
settore bancario. Allo stesso tempo, i finanziamenti dei donatori, da 
cui l’AP è fortemente dipendente, sono diminuiti in maniera sostan -
ziale passando da 1 146 milioni di dollari USA (858 milioni di euro) 
nel 2010 a 774 milioni di dollari USA (587 milioni di euro) nel 2012  
(cfr. anche paragrafo 45). Nel 2012, il sostegno dei donatori per finan -
ziare il ricorrente disavanzo di bilancio era di 214 milioni di dollari USA 
(166,6 milioni di euro) inferiore al previsto32.
69.  L’AP stessa può adottare alcune misure per far fronte alla crisi. Tra que -
ste rientrano le riforme strutturali fondamentali, in particolare quelle 
riguardanti la funzione pubblica e le pensioni (cfr. paragrafo 46). Il de -
teriorarsi della situazione di bilancio accresce la necessità per il SEAE 
e la Commissione, in cooperazione con gli altri donatori, di impegnarsi 
efficacemente per indurre l’AP a risolvere tali problemi.
70.  Tuttavia, sia la sostenibilità finanziaria dell’AP che lo sviluppo economico 
del TPO, che è essenziale ai fini della sostenibilità finanziaria, continuano 
a essere fondamentalmente minati da una serie di vincoli imposti dal 
governo israeliano (cfr. di seguito). Tali vincoli minano anche l’efficacia 
dell’SFD Pegase e anche l’assistenza da parte degli altri donatori. Nono -
stante gli sforzi significativi, l’attuale approccio del SEAE e della Com -
missione, congiuntamente agli Stati membri dell’UE, non è stato efficace 
nello spingere Israele ad adottare una posizione più cooperativa:32 Fiscal Challenges and Long 
term Economic Costs , relazione 
di monitoraggio economico 
al Comitato ad hoc di 
collegamento, 19.3.2013, 
Banca mondiale, pag. 6.
TABELLA  4
ACCUMULO DEGLI ARRETRATI NETTI NEL PERIODO 2009-2012 (MILIONI DI EURO)
2009 2010 2011 2012
Totale 190,7 83,3 392,1 451,9
Fonte : Relazione dello staff del FMI per la riunione dell’AHLC, 19.3.2013, pag. 14.30
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
a) sebbene il 70 % circa delle entrate dell’AP provenga dalle cosid -
dette entrate doganali, che sono tasse indirette riscosse da Israele 
per conto dell’AP sui beni importati, tale sistema è inficiato dalla 
sporadica sospensione di questi trasferimenti da parte di Israele 
e dalla mancanza di trasparenza per quel che riguarda l’ammontare 
dei diritti dedotti da Israele per i beni e servizi forniti all’AP . Questi 
elementi incidono entrambi negativamente sulla prevedibilità delle 
entrate dell’AP;
b) Israele continua a controllare l’intera area C in Cisgiordania, che 
è la parte più estesa del TPO e quella che ha il maggior potenziale 
di sviluppo economico. La politica di pianificazione e le limitazioni 
ai viaggi per i palestinesi da parte d’Israele che sono attualmente 
in vigore nell’area C, come pure i continui sconfinamenti nelle su -
perfici più fertili dei nuovi insediamenti israeliani, hanno per lo più 
impedito ai palestinesi di sviluppare l’area C. Trovare una soluzione 
al problema dell’area C è essenziale ai fini della sostenibilità a lungo 
termine dell’AP . Il problema è stato affrontato a luglio 2011 in una 
relazione interna critica dei capi missione dell’UE;
c) restrizioni alle importazioni e alle esportazioni dal TPO nonché al 
movimento e all’accesso in Israele e tra la Cisgiordania e Gaza. Le 
restrizioni a Gaza sono particolarmente rigide.
71.  L’SFD Pegase ha finanziato una componente, la PSRG, per sostene -
re la ricostruzione del settore privato a Gaza dopo che l’«operazione 
piombo fuso» di Israele nel 2008 aveva distrutto molte imprese lo -
cali. I danni relativi specificamente al settore privato erano stimati 
a 108,7 milioni di euro33. La componente PSRG ha erogato finanziamenti 
per un totale di 22 milioni di euro a favore di 915 imprese.
72.  Gli ingegneri incaricati di monitorare l’attuazione del PSRG hanno stimato 
che i fondi erogati dal programma PSRG erano in grado di sostituire solo 
un 20 % circa della precedente capacità delle imprese. In maniera più 
sostanziale, le imprese hanno continuato a soffrire per le pesanti restri -
zioni imposte da Israele, come si è potuto direttamente constatare nel 
corso di una visita di audit presso uno dei beneficiari nell’ottobre 2012 
(cfr. riquadro 3 ).
73.  La sostenibilità dei risultati PSRG dipende più dal contesto politico che 
dall’ulteriore assistenza finanziaria dei donatori. Ciò è stato chiaramente 
dimostrato quando una nuova operazione militare israeliana a Gaza nel 
novembre 2012 ha provocato ulteriori danni, compresi danni limitati a 22 
dei beneficiari della componente PSRG34.33 Dati basati su uno studio 
svolto per conto della 
Commissione.
34 Il valore complessivo 
dei beni finanziati dalla 
componente PSRG è stimato 
a 150 000 dollari USA.31
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
Sostegno PSRG ad un’impresa di componenti elettrici di  Gaza
L’azienda è stata fondata nel 1986 in prossimità di una zona franca industriale. Essa produce apparecchiature 
elettriche, interruttori e apparecchiature per l’illuminazione. Prima dell’«operazione piombo fuso» aveva 90 di -
pendenti ed occupava un immobile di tre piani di 900 m² che è andato completamente distrutto nel corso dei 
bombardamenti. L’impresa ha ricevuto dal PSRG una sovvenzione pari a 641 180 euro.
Al momento dell’audit, i dipendenti erano 25 e l’azienda operava al 30 % della sua capacità precedente, con 
una gamma ridotta di prodotti. I problemi che doveva affrontare erano diversi:
a) quattro apparecchiature comprate dall’azienda nell’ambito della componente PSRG, per un importo di 
71 300 dollari USA, erano state trattenute nel porto di Ashdod sino all’8 settembre 2011, a seguito di quanto 
ordinato dal ministero della Difesa israeliano nel giugno e luglio 2010. Al momento dell’audit, si stimava che 
le autorità israeliane stessero bloccando apparecchiature acquistate da diverse aziende nel quadro della 
componente PSRG per un valore complessivo di almeno 400 000 euro.
b) la chiusura di Gaza da parte d’Israele, che comportava l’assenza di ogni accesso fisico alla Cisgiordania e agli 
altri mercati;
c) la mancanza di capitali e l’impossibilità di accedere al credito. Il fatto che la componente PSRG non avesse 
rimborsato all’azienda il costo delle apparecchiature acquistate e ancora trattenute dalle autorità israeliane 
aveva chiaramente contribuito all’insorgere di tale problema.RIQUADRO  332
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
CONCLUSIONI
74.  La conclusione dell’audit è che la Commissione e il SEAE sono riusciti 
a fornire un sostegno finanziario diretto all’Autorità palestinese in circo -
stanze difficili ma che una serie di aspetti dell’attuale approccio richiedo -
no sempre più di essere rivisti. Anche se si sono conseguiti alcuni risultati 
importanti, la loro sostenibilità è dubbia in assenza di una revisione di 
fondo dell’approccio corrente. Nell’ambito di tale revisione, anche l’AP 
deve essere incoraggiata ad intraprendere nuove riforme, in particolare 
per quel che riguarda la sua funzione pubblica. Al tempo stesso, occorre 
trovare un modo per convincere Israele ad adottare le misure necessarie 
volte a garantire l’efficacia dell’SFD Pegase.
75.  L’SFD Pegase è stato generalmente finanziato su base annuale utiliz -
zando procedure accelerate di approvazione e con poche modifiche 
alla sua componente principale — il pagamento degli stipendi ai pub -
blici dipendenti e delle pensioni — nonostante l’ambiente operativo 
in mutazione. Nonostante sia richiesto dal regolamento ENPI, vi è una 
mancanza di indicatori di performance che rende difficile per il SEAE e  la 
Commissione valutare e dimostrare i risultati. Sebbene l’SFD Pegase sia 
concepito come un meccanismo per incanalare i finanziamenti anche 
di altri donatori, i loro contributi stanno diminuendo.
76.  La Commissione ha istituito un valido sistema di verifica per garantire che 
i finanziamenti pervengano ai beneficiari ammissibili. Il sistema richiede 
tuttavia di essere semplificato. Allo stesso tempo, la Commissione ha in -
caricato contraenti senza svolgere gare d’appalto a causa della situazione 
di crisi nel TPO, mentre sarebbe invece stato possibile esperire procedure 
di gara e ottenere i servizi in maniera più economica.
77.  I finanziamenti Pegase hanno raggiunto i beneficiari designati, hanno 
svolto un ruolo importante nel dare sostegno alle famiglie vulnerabi -
li (e incoraggiato utili riforme in questo settore) e hanno contribuito 
a mantenere i servizi sanitari e dell’istruzione. Tuttavia, la Commissione 
e il SEAE non hanno fatto sufficientemente uso dei finanziamenti su scala 
molto ampia dell’SFD Pegase per le retribuzioni dei pubblici dipendenti 
quale leva nei confronti dell’AP per portare avanti riforme estremamente 
necessarie della funzione pubblica. Il numero crescente di beneficiari e la 
riduzione dei finanziamenti dei donatori pongono l’attuale approccio in 
un contesto sempre più teso. Nella seconda metà del 2012, si sono regi -
strati notevoli ritardi nel pagamento degli stipendi da parte dell’AP , che 
hanno provocato un diffuso malcontento. Anche il sostegno nel campo 
dell’assistenza sociale subisce una forte pressione. Il crescente numero 
di beneficiari, i recenti ritardi dei trasferimenti trimestrali a favore dei 
beneficiari e  la modesta entità degli assegni destano preoccupazioni 
circa la sostenibilità del sistema. Sono necessarie azioni urgenti per far 
fronte a questi problemi.CONCLUSIONI E  RACCOMANDAZIONI33
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
78.  A Gaza, l’audit ha constatato che gli stipendi venivano pagati a un gran 
numero di beneficiari che non stavano lavorando a causa della situazione 
politica. La situazione a Gaza ha reso difficile per la Commissione effet -
tuare controlli in loco e garantire che non avesse luogo una ricerca di 
rendita. Il SEAE e la Commissione non hanno avuto informazioni precise 
sulla portata di questo problema e non fanno riferimento al problema 
nella documentazione da essi fornita in merito ai finanziamenti dell’SFD 
Pegase. Il pagamento degli stipendi a pubblici dipendenti che non la -
vorano non rispetta uno dei principali obiettivi di Pegase: fornire servizi 
pubblici a beneficio del popolo palestinese. La Commissione non è stata 
neanche in grado di stabilire come Israele e l’AP abbiano utilizzato circa 
90 milioni di euro che l’SFD Pegase ha pagato a titolo di IVA e accise 
sul carburante destinato alla produzione di energia elettrica presso la 
centrale di Gaza.
79.  Qualche progresso è stato compiuto per quel che riguarda le riforme 
della gestione delle finanze pubbliche realizzate con il sostegno dell’as -
sistenza tecnica fornita dalla Commissione. È tuttavia difficile valutare la 
portata dei progressi compiuti, in quanto la Commissione e il SEAE non 
hanno ancora concordato con l’AP di effettuare un esame del seguito 
dato alla valutazione PEFA del 2007. I progressi compiuti nel migliora -
mento della gestione delle finanze pubbliche dell’AP rischiano di essere 
erosi dal crescente forte disavanzo di bilancio e dalla crisi di liquidità. 
Nonostante il sostegno finanziario su larga scala da parte dell’SFD Pe -
gase sin dal 2008, la situazione di bilancio dell’AP si è notevolmente 
deteriorata nel 2012. In definitiva, l’efficacia dell’SFD Pegase in termini di 
rafforzamento della sostenibilità finanziaria dell’AP è minata dalle nume -
rose restrizioni economiche imposte da Israele. Il SEAE e la Commissione, 
nonostante i loro sforzi, non sono ancora riusciti a garantire che Israele si 
impegni in maniera positiva a contribuire a rendere efficace l’SFD Pegase.
RACCOMANDAZIONI
80.  Sulla base delle suesposte conclusioni e date le opportunità fornite 
dal nuovo periodo di programmazione 2014-2020 e da un nuovo pia -
no d’azione UE-AP , la Corte raccomanda che il SEAE e la Commissione 
intraprendano un’approfondita revisione del programma Pegase. Tale 
revisione dovrebbe tener conto delle raccomandazioni qui di seguito 
formulate.34
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
81.  Il SEAE e la Commissione dovrebbero rafforzare la programmazione del 
futuro SFD Pegase in particolare:
a) collegandola più strettamente al nuovo piano d’azione UE-AP;
b) pianificando gli stanziamenti su una base pluriennale;
c) definendo indicatori di performance, in particolare nei settori della 
sanità, dell’istruzione e della GFP , per valutare e dimostrare meglio 
i risultati ottenuti.
82.  La Commissione dovrebbe ridurre, come segue, i costi di amministrazione 
dell’SFD Pegase:
a) usando ogni qualvolta possibile le gare d’appalto per i  contratti 
relativi alla gestione e al controllo dell’SFD Pegase;
b) semplificando il sistema di gestione dell’SFD Pegase dando alla 
rappresentanza UE in Palestina la responsabilità di amministrare la 
banca dati Pegase e recuperando alcuni dei controlli attualmente 
esternalizzati.
83.  Il SEAE e la Commissione dovrebbero applicare dei criteri di condizio -
nalità al futuro SFD Pegase, collegandolo specificamente ai progressi 
concreti compiuti dall’AP per quel che riguarda le riforme del pubblico 
impiego e della gestione delle finanze pubbliche.
84.  Il SEAE e la Commissione dovrebbero pervenire ad un accordo con l’AP 
per porre termine al finanziamento da parte dell’SFD Pegase degli sti -
pendi dei pubblici dipendenti e delle pensioni a Gaza e per trasferirlo 
alla Cisgiordania.
85.  Il SEAE e la Commissione, congiuntamente alla comunità più ampia dei 
donatori, dovrebbero impegnarsi ulteriormente con Israele, nel quadro di 
una più ampia cooperazione UE-Israele, per stabilire quali provvedimenti 
debba prendere Israele affinché l’SFD Pegase sia più efficace.35
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
 La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da 
Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riu -
nione del 22 ottobre 2013.
Per la Corte dei conti
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente
36
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
1. Il meccanismo Pegase è destinato a garantire che il sostegno venga fornito direttamente ai beneficiari 
designati e che i fondi siano erogati in maniera trasparente e responsabile. Il grafico 1  sintetizza il 
sistema di pagamento e verifica posto in essere dalla Commissione.ALLEGATO  I
GRAFICO 1 — SCHEMA DEL SISTEMA DI PAGAMENTO E  VERIFICA DEL MECCANISMO PEGASE 
Elenchi dei beneﬁciari 
ministero delle Finanze dell’AP 
(dipendenti pubblici/pensionati, 
titolari di assegni sociali) Controlli ex ante 
e veriﬁche da parte di auditor UE
Applicazione dei criteri di ammissibilità UEWorld Check 
(Elenco internazionale 
delle sanzioni)Elenco ﬁnale degli aventi 
diritto (beneﬁciari 
ammissibili PEGASE )Pagamento
ai beneﬁciari 
ammissibili PEGASE
Contributo dei donatori 
(Memorandum d’intesa)Fondi UE e dei donatori 
disponibili nello speciﬁco 
sottoconto del conto 
unico di tesoreria dell’APVeriﬁca incrociata 
dei  dati con altri 
programmi PEGASELettera al ministero delle 
Finanze dell’AP per autorizzare 
il rilascio del contributo 
UE/donatori in base 
all’elenco dei beneﬁciari 
ammissibili PEGASEAudit ex post 
e controlli in loco
Fonte:  Commissione europea.
2. Per assicurare una verifica affidabile dei singoli beneficiari dei fondi, nonché per mitigare i rischi 
connessi a un uso improprio dei fondi stessi, tutti i beneficiari dei fondi Pegase nell’ambito delle 
differenti componenti sono controllati facendo uso del software « World Check » per verificare se i loro 
nominativi siano inseriti negli elenchi relativi alle sanzioni internazionali o in altri elenchi specifici. 
Un’organizzazione internazionale è incaricata (mediante un accordo di sovvenzionamento) di ospitare, 
gestire ed effettuare controlli informatici di base sui dati dei beneficiari (cfr. paragrafo 8 per maggiori 
dettagli).IL MECCANISMO PEGASE37
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
3. Tutte le componenti dell’SFD Pegase sono gestite con il sostegno di società di revisione contabile 
rientranti tra le «Big 4» appositamente incaricate. Gli auditor incaricati hanno la responsabilità di 
identificare le popolazioni ammissibili Pegase e di proporre loro il livello dei pagamenti in base a cri -
teri definiti dalla Commissione e a una serie di procedure concordate (AUP). I criteri di ammissibilità 
per tre delle componenti verificate mediante AUP sono esposti nel riquadro 1. 
RIQUADRO 1 — CRITERI DI AMMISSIBILITÀ PEGASE PER LE COMPONENTI CSP, VPF E ARRETRATI
Dipendenti pubblici e  pensionati 
(CSP)Famiglie palestinesi vulnerabili (VPF) Arretrati dell’AP verso il settore privato
I dipendenti a libro paga dell’AP 
che occupano le seguenti posi -
zioni e che hanno il seguente sta -
tus non sono ammissibili  ai contri -
buti dell’SFD Pegase nell’ambito 
del programma CSP: 
i)  ministri e  vice ministri; 
ii)  lavoratori «giornalieri» (pagati 
a giornata);
iii)  dipendenti/pensionati delle forze di 
sicurezza e della polizie civile;
iv)  dipendenti che lavorano presso ONG, 
organizzazioni sindacali e  vari partiti 
politici che operano con il sostegno 
dell’AP;
v)  coloro che sono esclusi in quanto 
iscritti negli elenchi di sanzioni inter -
nazionali e specifici (ovvero « World 
Check »).Le famiglie registrate nel programma 
di trasferimento di fondi (CTP) del 
ministero per gli Affari sociali dell’AP 
hanno diritto a  ricevere un’indennità 
mensile, compresa tra un minimo di 
250 NIS e un massimo di 600 NIS, a ca -
rico del programma VPF Pegase, alle 
seguenti condizioni: 
i)  essere ammissibili a  ricevere assistenza 
in denaro alla data stabilita della rela -
tiva banca dati CTP (ossia, i beneficiari 
registrati per ricevere esclusivamente  
i seguenti tipi di assistenza non sono am -
missibili: assistenza medica, assistenza 
alimentare, affidamento a  istituzioni di 
assistenza sanitaria, per i giovani, di rico -
vero o altro);
ii)  essere state riconosciute come «estre -
mamente povere» applicando i criteri di 
proxy means testing ; 
iii)  avere un conto corrente bancario valido, 
completo e corretto su cui possa essere 
versata l’indennità per i beneficiari del -
la Cisgiordania : non ricevere pagamenti 
diretti nell’ambito di altri regimi Pegase 
(ossia, CSP).Per essere ammissibili, gli arretrati verso 
il settore privato devono rispondere ai 
seguenti criteri:
i)  devono essere in sospeso per oltre 45 giorni 
dalla data di fatturazione, essere stati appro -
vati dal ministero delle Finanze dell’AP in con -
formità alle sue procedure interne e risultare 
ancora non pagati;
ii)  se del caso, lo status giuridico del beneficiario 
risponde a tutti i requisiti giuridici previsti dal -
le norme dell’AP per il settore privato;
iii)  le domande devono essere accompagnate da 
tutti i  necessari documenti giustificativi;
iv)  non devono essere già stati coperti da altri pa -
gamenti della CE nell’ambito di altri programmi;
v)  i beneficiari e/o i loro rappresentanti non devo -
no comparire su eventuali liste di società/per -
sone coinvolte in attività illegali o terroristiche;
vi)  non devono riguardare beni o servizi forniti 
a beneficio diretto o indiretto dei servizi di si -
curezza e militari dell’AP .
Fonte:  Commissione europea.ALLEGATO  I38
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
4. Oltre alle verifiche ex ante dell’ammissibilità, vengono effettuate verifiche ex post per confermare che 
i versamenti alle persone (principalmente tramite conti bancari) siano stati eseguiti correttamente.
5. Per la componente CSP vengono effettuati controlli dettagliati (ma non ispezioni in loco) sul 5 % di 
tutti i nuovi beneficiari a intervalli di sei mesi.
6. Per la componente SEPS, il beneficiario era la centrale elettrica di Gaza. Per ogni consegna di com -
bustibile, sono state effettuate le verifiche descritte nel riquadro 2 . 
RIQUADRO 2 — VERIFICHE PER LA COMPONENTE SEPS
L’auditor incaricato verifica che le fatture presentate dal fornitore del combustibile al ministero delle Finanze siano esatte, 
valide e ammissibili al pagamento e che si riferiscano a beni e servizi effettivamente resi. 
Un’equipe di audit assiste alle consegne di combustibile su base giornaliera e redige anche una relazione di verifica ex 
ante sull’ammissibilità delle richieste di pagamento trasmesse dal ministero delle Finanze. 
Un’organizzazione internazionale prepara e mantiene una banca dati contenente le informazioni relative a tutti gli aspetti 
della fornitura del combustibile e dei relativi servizi.
7. I criteri di ammissibilità per la componente PSRG sono presentati nel riquadro 3 .ALLEGATO  I39
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RIQUADRO 3 — CRITERI DI AMMISSIBILITÀ PER LA COMPONENTE PSRG
L’AP definisce i criteri in base ai quali le imprese sono ammissibili al programma.
a) Imprese commerciali e manifatturiere registrate; imprese che hanno perso attrezzature produttive o infrastrutture 
fondamentali; imprese che sono in grado di provare i danni subiti. 
b) Il richiedente deve essere il proprietario dei beni danneggiati o un suo mandatario legale. 
c) L’ambito dei programmi era limitato ai  seguenti beni operativi: macchinari per la produzione, mobilio e  apparec -
chiature da ufficio; edifici, infrastrutture e altri locali commerciali fisicamente danneggiati. 
L’UE fissa dei criteri di ammissibilità aggiuntivi.
i) L’importo della domanda non deve essere inferiore a 1 000 dollari USA. 
ii) Registrazione della persona giuridica, che le consente di operare in conformità alla normativa dell’AP , compresa 
se del caso la registrazione IVA; e compresa la registrazione della proprietà e dei rappresentanti della persona 
giuridica. 
iii) Per essere ammissibili al finanziamento, i  potenziali beneficiari dovevano essere registrati presso l’AP entro e non 
oltre il 26 dicembre 2008.
Considerando il gran numero di imprese registrate presso entità diverse dal ministero, quali la Camera di commercio, vari 
ministeri e associazioni (albo dei medici, dei farmacisti ecc.), EUREP si è vista costretta a rendere meno rigidi i criteri. La 
convenzione di finanziamento con l’AP è stata modificata di conseguenza, sostituendo la parola «registrazione» con «au -
torizzazione a svolgere attività commerciale a Gaza».
8. Il meccanismo Pegase dipende dalla sicura gestione di una grande quantità di dati contenuti in 
banche dati elettroniche e concernenti migliaia di singoli beneficiari. L’organizzazione internazionale 
fornisce il supporto informatico e tecnico per il processo di pagamento ed effettua la manutenzione 
del sistema, compreso l’hardware e il software di sistema, le infrastrutture di rete e le applicazioni 
informatiche (interfacce utente, banche dati, servizi di rendicontazione e notifica) nonché il sostegno 
tecnico relativo all’integrazione di altro software (ad esempio, « World-Check »).
9. I dati del sistema informatico Pegase sono ricevuti da fonti esterne (trasmessi all’organizzazione inter -
nazionale da EUREP), sono trasformati nel formato adeguato, sono convalidati per quel che riguarda 
la completezza, e sono poi caricati nella banca dati e trattati in base ad un insieme di regole. I dati 
sono anche esportati dal sistema e trasferiti alle parti competenti al momento giusto del processo 
di pagamento.ALLEGATO  I40
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
10.  Il sistema contiene informazioni sui pagamenti e sui beneficiari, compresa l’approvazione dei bene -
ficiari, la conferma dei pagamenti, le esclusioni, i risultati delle verifiche ex ante e le banche rifiutate. 
EUREP può attualmente esaminare e aggiornare i dati, che possono essere caricati nel sistema da 
EUREP o dal personale dell’organizzazione internazionale.
11.  L’accesso al sistema è bloccato a seconda dei differenti livelli di autorizzazione, relativi alle funzioni 
del personale, ai compiti da eseguire e il livello di responsabilità. Il sistema supporta i pagamenti 
a beneficio di tutte e cinque le componenti dell’SFD Pegase.
12.  Il sistema informatico Pegase supporta le seguenti quattro fasi di verifica:
 οfase di preparazione
 οfase di trattamento
 οfase di pagamento
 οfase successiva al pagamento
13.  Il grafico 2  mostra i flussi dei dati, le verifiche effettuate in ciascuna delle quattro fasi e come sono 
interconnesse.
14.  Per avere un’ulteriore garanzia indipendente, gli audit finanziari dell’SFD Pegase nel suo insieme 
vengono effettuati periodicamente. Gli audit finanziari per i periodi febbraio 2008 - giugno 2009 
e luglio 2009 - dicembre 2010 sono stati effettuati, mentre l’audit finanziario per il 2011 era ancora 
in corso alla data del 31 marzo 2013.ALLEGATO  I41
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
VERIFICHE NEL SISTEMA INFORMATICO PEGASE GRAFICO  2
Fase di 
preparazioneFase successiva 
al pagamentoFase di trattamento
Controlli audit 
ex anteElenchi pagamenti 
ﬁnali dall’APFase di audit ex ante (solo CSP, CPD)
Controlli 
incrociati ﬁnali 
con altri regimi 
di 
pagamentoControlli 
pagamenti 
ECTAO 
(Riﬁuto/catena 
di 
autorizzazione)Pubblicaz.
elenchi ﬁnali, 
CD e relazioni 
per altre 
parti in causaPer CSP o CPD: 
elenchi pagamento
 mese corrente
Controlli di audit
Banca dati PEGASE Visti
confermatiEﬀettuazione 
dei pagamentiControlli di 
audit ex postFase di pagamento
Feedback delle 
banche localiServizi informatici 
aggiuntivi
Controlli 
incrociati con altri regimi di pagamentoElenchi iniziali 
dei beneﬁciari 
dall’AP
Controlli 
incrociati con il programma in corso
World Check
Fonte:  : Commissione europea ( Assessment of the Simplification of Procedures/Enhancement, Cost-Effectiveness and Efficiency of the Pegase DFS 
Mechanism: Inception and Phase 1 Report , novembre 2011).42
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
Sostegno finanziario diretto — Spese ricorrenti1
ENPI/2008/019-
776 (EC) Sostegno Pegase a spese ricorrenti dell’AP 19.3.2008 176  000  000 176  000  000 176  000  000
ENPI/2008/154-
854 (CL)Sostegno alla fornitura di servizi pubblici essenziali 8.4.2008 56 000  000 56 000  000
ENPI/2008/155-
591 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti 
nell’ambito della cassa anticipi Pegase, programma VPF, 
spese bancarie14.4.2008 500  000 500  000
ENPI/2008/155-
637 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti 
effettuati tramite la cassa anticipi Pegase, programma VPF14.4.2008 9 500  000 9 500  000
ENPI/2008/155-
640 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto14.4.2008 95 000  000 95 000  000
ENPI/2008/159-
007 (EC)Impegno specifico per il pagamento di arretrati nell’ambito 
della DEC 1977622.5.2008 10 000  000 10 000  000
ENPI/2008/166-
130 (EC)Contributo aggiuntivo alla fase III dell’ESSP TF 070598-MDTF 
«gruppo della Banca mondiale»14.12.2008 5 000  000 5 000  000
ENPI/2008/020-
254 (EC) Sostegno Pegase a spese ricorrenti dell’AP (Parte II) 8.8.2008 40 000  000 40 000  000 40 000  000
ENPI/2008/163-
882 (EC)Pagamento di indennità alla componente CSP Pegase Soste -
gno alle spese ricorrenti Parte II20.8.2008 34 000  000 34 000  000
ENPI/2008/164-
449 (EC)Pagamento di indennità alla componente VPF Pegase Soste -
gno alle spese ricorrenti Parte II (cassa anticipi)20.8.2008 5 946 765,17 5 946 765,17
ENPI/2008/164-
456 (EC)Pagamento di spese bancarie — Indennità alla componente 
VPF Pegase Sostegno alle spese ricorrenti Parte II (cassa 
anticipi)20.8.2008 53 234,83 53 234,83
ENPI/2008/020-
425 (EC) Sostegno Pegase a spese ricorrenti dell’AP (parte III) 5.11.2008 42 000  000 42 000  000 42 000  000
ENPI/2008/169-
663 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto III17.11. 20 0 8 30 000  000 30 000  000
ENPI/2008/169-
666 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti 
effettuati tramite la cassa anticipi Pegase, programma VPF17.11. 20 0 8 1 000  000 1 000  000
ENPI/2008/169-
667 (CL)Sostegno alla fornitura di servizi pubblici essenziali 1.12.2008 11 000  000 11 000  000
Totale parziale 
2008258  000  000 258  000  000 258  000  000
1  Gli importi impegnati comprendono entrate con destinazione specifica dell’Austria:  1 milione di euro nel 2008; 0,5 milioni di euro nel 2009; 
1,5 milioni di eur o nel 2010 e 1 milione di euro nel 2011; del Giappone: 4,78 milioni di euro nel 2011 e del Belgio: 9 milioni di euro nel 2012. Le entrate con 
destinazione specifica sono ammontate in totale a 17,88 milioni di euro. ALLEGATO  II
QUADRO RIEPILOGATIVO DELLE CONVENZIONI DI FINANZIAMENTO E  DEGLI APPAL TI 
RELATIVI ALL ’SFD PEGASE43
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
ENPI/2008/020-
577 (EC) Pegase 2009: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP 17.12. 20 0 8 168  000  000 168  000  000 168  000  000
ENPI/2008/172-
720 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2009: Sostegno 
all’amministrazione e  ai servizi palestinesi31.12.2008 108  000  000 108  000  000
ENPI/2008/172-
721 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti 
effettuati tramite la cassa anticipi Pegase, componente VPF31.12.2008 20 795 000 20 795 000
ENPI/2008/172-
722 (EC)Sostegno alla fornitura di servizi pubblici essenziali 31.12.2008 38 930 000 38 930 000
ENPI/2009/214-
989 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione delle spese ban -
carie per i pagamenti VPF effettuati tramite la cassa anticipi 
Pegase31.12.2008 275  000 275  000
ENPI/2009/021-
634 (EC) Pegase 2009 (II): Sostegno aggiuntivo a spese ricorrenti 
dell’AP 13.7. 20 0 9 39 000  000 39 000  000 39 000  000
ENPI/2009/215-
912 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 200 (Parte II): 
Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi22.7. 20 0 9 39 000  000 39 000  000
ENPI/2009/021-
840 (EC) Pegase: 2009 — Sostegno a spese ricorrenti dell’AP (parte III) 30.11.2009 12 100  000 12 100  000 12 100  000
ENPI/2009/226-
722 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2009 — Parte 
III: Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi2.12.2009 3 500  000 3 500  000
ENPI/2009/226-
733 (EC)Pegase 2009 — Parte III: Componente 2 delle spese ricorren -
ti: Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti 
effettuati tramite la cassa anticipi Pegase, componente VPF2.12.2009 7 744 000 7 744 000
ENPI/2009/226-
734 (EC)Pegase 2009 — Parte III: Componente 3 delle spese ricorrenti: 
Sostegno alla fornitura di servizi pubblici essenziali2.12.2009 700  000 700  000
ENPI/2009/227-
317 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione delle spese ban -
carie per i pagamenti VPF effettuati tramite la cassa anticipi 
Pegase2.12.2009 156  000 156  000
Totale parziale 
2009219  100  000 219  100  000 219  100  00044
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
ENPI/2010/021-
955 (EC) Pegase 2010: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP 16.12.2009 169  500  000 169  500  000 169 455 197,80
ENPI/2010/230-
426 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2010: Sostegno 
all’amministrazione e  ai servizi palestinesi31.12.2009 127  000  000 127  000  000
ENPI/2010/230-
836 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione delle spese ban -
carie per i pagamenti VPF effettuati tramite la cassa anticipi 
Pegase31.12.2009 557 060,22 542  160,22
ENPI/2010/230-
838 (CL)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti VPF 
effettuati tramite la cassa anticipi Pegase31.12.2009 30 872 388,14 30 872 388,14
ENPI/2010/256-
540 (EC)Addendum tecnico all’impegno specifico esistente per la 
regolarizzazione dei pagamenti VPF effettuati tramite la 
cassa anticipi Pegase ENPI.2010/ 230-8381.12.2010 8 070 551,64 8 038 649,45
ENPI/2010/256-
579 (EC)Addendum tecnico all’impegno specifico per il pagamento 
di indennità alla componente 1 del CSP , spese ricorrenti del 
progetto 2010: Sostegno all’amministrazione e ai servizi 
palestinesi ENPI/2010/ 230-4261.12.2010 3 000  000 3 000  000
ENPI/2010/022-
594 (EC) Pegase 2010: Sostegno aggiuntivo a spese ricorrenti dell’AP 
(parte III) 5.10.2010 41 400  000 41 400  000 41 400  000
ENPI/2010/253-
282 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2010: Sostegno 
all’amministrazione e  ai servizi palestinesi22.10.2011 41 400  000 41 400  000
ENPI/2009/021-
839 (EC)Ricostruzione del settore privato a Gaza (PSRG) 23.12.2009 26 781  281,79226 752 630,25 23 346 684,70
ENPI/2010/241-
786 (EC)Impegno specifico per l’assistenza finanziaria ai beneficiari del 
programma per la ricostruzione del settore privato a Gaza23.5.2010  25 781  281,79 21 010  876,69
ENPI/2010/235-337Assistenza tecnica a sostegno dell’ECTAO per l’attuazione dei 
programmi Pegase nei territori palestinesi occupati.31.3.2010 686  943,46 686  943,46
ENPI/2010/236-718 Assistenza tecnica a sostegno dell’ECTAO per l’attuazione dei 
programmi Pegase «sostegno alla liquidazione degli arretrati 
dell’AP al settore privato» e «ricostruzione del settore priva -
to a Gaza» (PSRG)19.4.2010 284  405 90 000
Totale parziale 
2010237  681  281,80 237  652  630,30 232 643 018
2 Convenzione di finanziamento ENPI/2009/021-839 di 22 milioni di euro più il contributo giapponese di 4,78 milioni di euro.45
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
ENPI/2010/022-
829 (EC) Pegase 2011: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP — Parte I MULTI 77 000  000 77 000  000 77 000  000
ENPI/2011/261-
044 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2011 — Parte 
II: Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi18.1.2011 77 000  000377 000  000
ENPI/2011/023-
095 (EC) Pegase 2011: Sostegno aggiuntivo a spese ricorrenti dell’AP MULTI 94 200  000 94 200  000 94 200  000
ENPI/2011/266-
987 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti VPF 
effettuati tramite il conto unico di tesoreria Pegase dell’AP30.5.2011 29 000  000 29 000  000
ENPI/2011/266-
991 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2011: Sostegno 
all’amministrazione e ai servizi palestinesi — Parte II30.5.2011 65 200  000465 200  000
ENPI/2011/023-
376 (EC) Pegase: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP 2011/2012519.12.2011 46 000  000 46 000  000 46 000  000
ENPI/2012/284-
110 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla com -
ponente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2011/2012: 
Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi — 
Anticipazioni 201225.1.2012 45 000  000645 000  000
ENPI/2012/284-
113 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti VPF 
effettuati tramite il conto unico di tesoreria Pegase dell’AP25.1.2012 1 000  00071 000  000
Totale parziale 
2011217  200  0008217  200  000 217  200  000
3 Di tale importo, 17 milioni di euro sono stati destinati al pagamento degli stipendi e pensioni di dicembre 2011 e sono stati erogati in gennaio 2012.
4 Di tale importo, 9,2 milioni di euro sono stati destinati al pagamento degli stipendi e pensioni di dicembre 2011 e sono stati erogati in gennaio 2012. 
5 Codificato in parallelo con ENPI/2011/023-610 in quanto parte integrante della stessa convenzione di finanziamento.
6  Tale importo è stato destinato al pagamento di stipendi e pensioni dell’AP per il primo trimestre del 2012. L’importo complessivo di 90 milioni di euro 
nell’ambito dell’impegno specifico ENPI/2012/284-110 è stato codificato in parallelo con ENPI/2011/023-376 ed ENPI/2011/023-610 in quanto parte 
integrante della stessa convenzione di finanziamento.
7 Tale importo è stato destinato al pagamento di stipendi e pensioni dell’AP per il primo trimestre del 2012.
8  26,2 milioni di euro sono stati aggiunti a fine 2011 per gli stipendi di dicembre e 46 milioni di euro impegnati su stanziamenti 2011 sono per anticipazioni 
al primo trimestre del 2012, compreso 1 milione di euro in stanziamenti con destinazione specifica da parte dell’Austria. Il totale di 72,2 milioni di euro 
dovrebbe pertanto essere considerato parte del bilancio 2012. La dotazione totale per il 2011 ammonta pertanto a 145 milioni di euro.46
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
ENPI/2011/023-
610 (EC) Pegase: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP 2012 — Parte II 19.12.2011 69 000  000 69 000  000 69 000  000
ENPI/2012/284-
110 (EC)Impegno specifico per il pagamento di indennità alla com -
ponente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2011/2012: 
Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi - Anti -
cipazioni 201225.1.2012 45 000  000 45 000  000
ENPI/2012/284-
113 (EC)Impegno specifico per la regolarizzazione dei pagamenti VPF 
effettuati tramite il conto unico di tesoreria Pegase dell’AP24.1.2012 24 000  000 24 000  000
ENPI/2012/023-843 Pegase 2012: Sostegno a spese ricorrenti dell’AP — Parte II 18.10.2012 24 800  000 24 800  000 24 800  000
ENPI/2012/305-379 Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 1 del CSP , spese ricorrenti del progetto 2012 (Parte II): 
Sostegno all’amministrazione e  ai servizi palestinesi25.10.2012 13 800  000 13 800  000
ENPI/2012/305-390 Impegno specifico per il pagamento di indennità alla compo -
nente 2 del VPF, spese ricorrenti del progetto 2012 (Parte II): 
Sostegno al sistema di protezione sociale palestinese25.10.2012 11 000  000 11 000  000
Totale parziale 
201293 800  000993 800  000 93 800  000
Totale SDF 
Pegase 1 025 781 282 1 025 752 630 1 020 743 018
9 72,2 milioni di euro erano già stati impegnati per anticipazioni sul credito 2011, il che porta ad un totale di 166 milioni di euro gli stanziamenti per il 2012.47
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
I principali appalti per assistenza tecnica (AT) relativi al supporto all’attuazione dell’SFD10
MED/2007/145-324 AT per il meccanismo di finanziamento II — Arretrati 29.10.2007 659  136,50 659  136,50
ENPI/2007/145-484 Azione AT in Cisgiordania e Gaza a sostegno del TIM 1.11.2007 545  000 545  000
ENPI/2007/146-120Ulteriore sostegno di emergenza CE al popolo palestinese in 
Cisgiordania e nella Striscia di Gaza (TIM, finestre 2 e 3)26.11.2007 1 210 496,84 1 210 496,84
MED/2008/ 
153-790 Sostegno all’unità DFS del meccanismo Pegase 20.3.2008 2 550 722,85 2 550 722,85
ENPI/2009/200-
563Missione Pegase di valutazione delle necessità a Gaza e iden -
tificazione dei settori prioritari per il sostegno finanziario 
dei donatori16.2.2009 694  465,20 694  465,20
ENPI/2009/201-712 Sostegno di emergenza CE al popolo palestinese in Cisgior -
dania e nella Striscia di Gaza (Pegase — Sostegno a spese 
ricorrenti dell’AP)27 .2.2009 1 190 399,72 1 190 399,72
ENPI/2009/207-600 AT per l’identificazione, attuazione e  monitoraggio di pro -
getti di sviluppo in Cisgiordania, Striscia di Gaza e Gerusa -
lemme est, nonché sostegno all’SFD Pegase 29.4.2009 3 896 917 3 896 917
ENPI/2010/246-160 AT per l’identificazione, attuazione e  monitoraggio di pro -
getti di sviluppo in Cisgiordania, Striscia di Gaza e Gerusa -
lemme est, nonché sostegno all’SFD Pegase25.8.2010 1 983 662,05 1 983 662,05
ENPI/2011/264-701Azione di AT 2011 per l’identificazione, attuazione e  monito -
raggio di progetti di sviluppo in Cisgiordania, Striscia di Gaza 
e Gerusalemme est, nonché sostegno all’SFD Pegase 29.4.2011 2 500  000 2 434 252,84
ENPI/2011/262-520 Assistenza tecnica a  sos+tegno dell’EUREP per l’attuazione 
dei programmi Pegase in Cisgiordania e nella Striscia di Gaza30.3.2011 1 235 600 975  785,75
ENPI/2012/284-
005AT 2012 per l’identificazione, attuazione e  monitoraggio di 
progetti di sviluppo in Cisgiordania, Striscia di Gaza e Geru -
salemme est, nonché sostegno all’SFD Pegase 29.2.2012 2 500  000 2 370 000
Totale parziale 18 966 400,16 18 510 838,75
10 Gli appalti sono stati selezionati in base alla loro rilevanza (importo superiore ai 275 000 euro).48
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  II
Numero della 
convenzione 
di finan -
ziamento/
dell’appaltoTitoloData della 
convenzio -
ne di finan -
ziamento/
dell’appaltoImporto 
impegnato 
(euro)Importo 
dell’appal -
to (euro)Importo 
erogato 
(euro)
I principali appalti per assistenza tecnica (AT) relativi al rafforzamento delle istituzioni e  delle capacità
ENPI/2009/209-
464Sostegno alle istituzioni finanziarie dell’Autorità nazionale 
palestinese11.6.2009 310  366,80 279 330
ENPI/2010/231-390Assistenza tecnica al ministero degli Affari sociali nei territo -
ri palestinesi occupati9.3.2010 2 198 379 1 946 509,42
ENPI/2010/231-065Assistenza tecnica (fase III) per rafforzare i servizi di audit 
e controllo interno dell’AP22.3.2010 800  000 794  115,88
ENPI/2010/243-559Miglioramento della salute e  del benessere della popolazione 
affetta da malattie mentali a Gaza: creazione di capacità 
locale per la fornitura di servizi e di sostegno15.7. 2010 2 329 848 1 612 911
ENPI/2010/248-920Rafforzamento istituzionale dell’Ufficio statale di audit 
e controllo amministrativo8.10.2010 3 722 300 1 940  379,71
ENPI/2011/248-905AT di sostegno all’EUREP nell’attuazione del progetto 
«Sviluppo istituzionale e riforma del settore dell’energia 
elettrica» nell’ambito dell’attuazione dei programmi SFD 
Pegase in Cisgiordania e a Gaza27.1. 2011 1 995 105 1 984 242,85
ENPI/2011/261-041AT per migliorare le capacità dell’AP in materia di efficacia 
degli aiuti e di buona governance  (coordinatore GSG)24.2.2011 432  027 341 289,30
ENPI/2011/270-253 Sostegno UE allo sviluppo TVET nel TPO 17. 8. 2011 4 000  000 1 500  000
ENPI/2011/279-345 AT per rafforzare la GFP e l’audit interno 1.12.2011 2 184 400 826  506,45
Totale parziale 17 972 425,8 11 225 284,61
Totale 1 062 720 108 1 050 479 14149
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  III
QUADRO RIEPILOGATIVO DEI FONDI EROGATI TRAMITE IL PROGRAMMA PEGASE
 Pubblici 
dipendenti 
e pensionati 
(CSP)Polizia  
e difesa civile 
(CPD)Famiglie 
palestinesi 
vulnerabili Sostegno ser -
vizi pubblici 
essenzialiArretrati  
settore 
privatoRicostruzione 
settore privato 
a GazaTotale
AnnoMese di 
pagamentoImporto (euro)
2008Febbraio 22 061 275 8 283 749 30 345 024
Marzo 34 284 281 7 512 910 4 748 826 5 872 358 52 418  376
Aprile 22 190 184 12 170 064 5 443 951 39 804 199
Maggio 35 530 287 6 424 669 41 954  957
Giugno 21 326 546 7 475 092 9 896 548 3 722 310 42 420  495
Luglio 14 763  600 11 233 844 4 685 347 30 682 790
Agosto 14 654 950 12 644 495 27 299 445
Settembre 35 403 365 8 873 487 9 059 387 4 559 654 57 895 892
Ottobre 12 784 641 12 784 641
Novembre 14 956 569 5 320 646 20 277 216
Dicembre 14 849 556 9 363 890 3 266 549 27 479 995
Totale 2008 230 020 614 33 225 378 95 833 417 24 283 619 383 363 028
2009Gennaio 25 019 151 914  999 25 934 150
Febbraio 23 535 916 5 957 387 365  837 29 859 141
Marzo 26 042 684 9 166 509 7 935  189 43 144 382
Aprile 22 934 571 6 582 430 29 517 001
Maggio 12 928  927 10 461 756 2 999 875 26 390 558
Giugno 12 973 571 13 483 031 7 204 661 33 661 264
Luglio 12 983 581 7 562 712 20 546 293
Agosto 12 746 538 8 450 202 21 196 740
Settembre 25 726 437 9 288 785 8 480 912 43 496  134
Ottobre 4 080 359 200  000 4 280 359
Novembre 29 789 693 10 619 722 40 409 415
Dicembre 9 219 962 6 670  249 15 890 211
Totale 2009 204 681 069 5 957 387 41 158 287 79 329 028 3 199 875 334  325  647
2010Gennaio 6 290 363 7 171 680 13 462 043
Febbraio 20 676 363 1 964 134 1 353 402 23 993 900
Marzo 22 852 534 10 137  710 149  875 33 140  118
Aprile 20 773  605 20 773  605
Maggio 20 950 191 4 363 234 25 313 425
Giugno 8 959 311 10 223 374 1 991 637 21 174 322
Luglio 8 893 244 3 067 502 4 782 616 16 743 362
Agosto 14 036  739 9 701  649 1 625 455 25 363 843
Settembre 8 930 184 1 989 776 3 582 649 14 502 608
Ottobre 37 056 283 4 011 936 41 068 219
Novembre 20 389 247 2 123 295 22 512 542
Dicembre 20 590 940 6 856 359 1 133 941 28 581 240
Totale 2010 210  399  003 9 135 815 36 919 092 21 660 178 149  875 8 365  265 286 629 22850
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO  III
 Pubblici 
dipendenti 
e pensionati 
(CSP)Polizia  
e difesa civile 
(CPD)Famiglie 
palestinesi 
vulnerabili Sostegno ser -
vizi pubblici 
essenzialiArretrati  
settore 
privatoRicostruzione 
settore privato 
a GazaTotale
AnnoMese di 
pagamentoImporto (euro)
2011Gennaio 3 981 591 1 231 765 5 213 356
Febbraio 19 471  331 4 915 131 24 386 462
Marzo 19 796 636 9 406  668 146  134 29 349  438
Aprile 20 226 656 20 226 656
Maggio 2 566 615 2 566 615
Giugno 9 765 125 3 866 9 768 990
Luglio 22 153 357 22 153 357
Agosto 22 383 281 2 830 515 25 213 796
Settembre 16 246 382 16 246 382
Ottobre 10 042 543 10 042 543
Dicembre 12 051 842 3 456 350 15 508 192
Totale 2011 124  259  235 4 915 131 41 266 178 150  000 10 085 245 180 675 788
2012Gennaio 47 668 179 1 050 485 48 718 664
Febbraio 24 510 502 24 510 502
Marzo 22 405 955 22 405 955
Aprile 22 420 524 9 990 238 32 410 762
Maggio 22 315 959 22 315 959
Giugno 9 875 815 9 875 815
Ottobre 9 759 786 1 620 414 11 380 200
Novembre 18 677 130 18 677 130
Dicembre 6 715 634 10 882 801 17 598 435
Totale 2012 164 713 884 40 508  640 2 670 899 207 893 423
Totale generale 934 073 804 20 008 333 193 077 575 196 822 624 27 783 369 21 121  409 1 392 887 114
Totale CSP e CDP 954 082 137
Fonte:  Commissione europea.51
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO IV
SPESA SALARIALE TOTALE DELL ’AP PER I CSP AMMISSIBILI E PAGAMENTI TOTALI 
DELLA COMPONENTE CSP PEGASE 2008-2012, DATI MENSILI IN EURO E NUMERO DEI 
BENEFICIARI AMMISSIBILI
Mensilità  
da pagareData di pagamento 
stipendi/pensioni  
(grassetto corsivo = 
ritardo)1Contributo2 Pegase  
ai beneficiari (euro)Pagamento totale 
dell’AP per i beneficiari 
ammissibili (euro)Numero totale  
dei beneficiari 
ammissibili3
Gen-08 5.2.2008 22 061 275 40 648 607 73 826
Feb-08 6.3.2008 34 284 281 45 693 175 74 014
Mar-08 6.4.2008 22 190 184 40 719 893 74 063
Apr-08 6.5.2008 35 530 287 44 557 242 74 160
Mag-08 10.6.2008 21 326 546 43 033 758 73 761
Giu-08 7.7. 20 0 8 14 763 600 43 881 800 73 818
Lug-08 7. 8. 20 0 8 14 654 950 43 158 255 73 947
Ago-08 4.9.2008 15 617 485 46 932 662 78 493
Set-08 25.9.2008 19 785 879 45 824 002 78 340
Ott-08 5.11.2008 14 956 569 52 360 648 78 153
Nov-08 3.12.2008 14 849 556 49 363 160 77 951
Dic-08 6.1.2009 25 019 151 45 037 410 78 162
Media 2008 21 253  314 45 100 884 75 724
Gen-09 17 .2.2009 23 535 916 48 610 399 78 038
Feb-09 5.3.2009 26 042 684 46 754 502 78 049
Mar-09 6.4.2009 22 934 571 46 285 785 77 994
Apr-09 7. 5. 20 0 9 12 928  927 47 323 840 78 063
Mag-09 7.6.2009 12 973 571 47 607 723 78 298
Giu-09 6.7. 20 0 9 12 983 581 47 433  886 80 580
Lug-09 4.8.2009 12 746 538 47 882 970 80 620
Ago-09 3.9.2009 12 831 501 48 555  553 78 696
Set-09 16.9.2009 12 894 936 46 839 660 78 996
Ott-09 4.11.2009 14 835 798 49 017  979 79 916
Nov-09 24.11.2009 14 953 895 47 421 969 80 163
Dic-09 6.1.2010 6 290 363 48 820 026 80 021
Media 2009 15 496 023 47 712 858 79 120
Gen-10 4.2.2010 20 676 363 50 577 131 80 551
Feb-10 3.3.2010 22 852 534 51 708 439 80 608
Mar-10 6.4.2010 20 773  605 53 766 495 80 585
Apr-10 5.5.2010 20 950 191 54 692 448 80 576
Mag-10 7.6.2010 8 959 311 56 814  476 81 032
Giu-10 5.7. 2010 8 893 244 59 043 295 80 988
Lug-10 5.8.2010 14 036  739 56 735 240 81 133
Ago-10 6.9.2010 8 930 184 58 631 942 84 628
Set-10 6.10.2010 37 056 283 55 454  559 84 981
Ot t-10 4.11.2010 20 389 247 54 457 318 85 026
Nov-10 6.12.2010 20 590 940 56 492 298 84 948
Dic-10 5.1.2011 3 981  591 59 150 450 84 808
Media 2010 17 340 853 55 627 007 82 03552
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO IV
Mensilità  
da pagareData di pagamento 
stipendi/pensioni  
(grassetto corsivo = 
ritardo)1Contributo2 Pegase  
ai beneficiari (euro)Pagamento totale 
dell’AP per i beneficiari 
ammissibili (euro)Numero totale  
dei beneficiari 
ammissibili3
Gen-11 6.2.2011 19 471  331 58 409 452 84 465
Feb-11 6.3.2011 19 796 636 58 218 925 84 544
Mar-11 5.4.2011 20 226 656 58 590 035 84 444
Apr-11 5.5.2011 0 57 359 539 -
Mag-11 5.6.2011 0 59 599  729 -
Giu-11 6.7. 2011 22 153 357 59 859  246 84 274
Lug-11 2.8.2011 22 383 281 58 999 587 82 864
Ago-11 14.9. 2011 16 246 382 57 855 264 83 070
Set-11 3.10.2011 0 57 009 951 -
Ot t-11 5.11.2011 0 60 178 790 -
Nov-11 6.12.2012 0 58 874 557 -
Dic-11 5.1.2012 47 668 179 61 866 492 84 581
Media 2011 13 995 485 58 901 797 84 035
Gen-12 7 .2.2012 24 510 502 62 406 634 84 569
Feb-12 7.3. 2012 22 405 955 60 706 774 84 278
Mar-12 11.4.2012 22 420 524 66 930 548 83 937
Apr-12 9.5.2012 22 315 959 64 595 271 83 987
Mag-12 7.6.2012 0 64 354 004 -
Giu-12 11 e  18.7.2012 0 62 891 548 -
Lug-12 12 e  29.8.2012 0 63 029 985 -
Ago-12 11 e 16.9.2012 0 60 889 140 -
Set-12 18 e  21.10.2012 0 61 593 991 -
Ot t-12 11 e 21 e 23.11.2012 18 677 130 61 055 815 84 168
Nov-12 23.12.2012 e 14.1.2013 7 277 887 62 298 382 84 064
Dic-12 20.1.2013 7 192 124 63 683 828 83 820
Media 2012 10 400 007 62 869 660 84 174
TOTALE 941 828 181 3 242 546 483
1 Beneficiari pagati con oltre sette giorni di ritardo rispetto alla scadenza mensile.
2 I contributi di gennaio e febbraio 2008 sono stai effettuati ricorrendo al TIM.
3 Le medie includono solo i mesi in cui ci sono stati contributi da Pegase.53
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
ALLEGATO V
CONTRIBUTO TOTALE PEGASE A BENEFICIARI VPF A FRONTE DEI PAGAMENTI DI 
INDENNITÀ SOCIALI A BENEFICIARI VPF AMMISSIBILI DA PARTE DELL ’AP  — 2008-2012
Mensilità  
da pagarePagamenti 
Pegase ai 
beneficiari, 
in totale
(euro) Numero  
di beneficiari 
PegasePagamento 
medio 
Pegase
(euro) Contributo 
AP
(euro) Pagamenti 
AP ai 
beneficiari 
Pegase,  
in totale
(euro) Pagamenti 
dell’AP 
ad altri 
beneficiari, 
in totale
(euro) Numero 
di altri 
beneficiari 
APPagamenti 
medi dell’AP 
ad altri 
beneficiari
(euro)
Mar-08 7 512 910 41 321 182 0 0 0 0 0
Giu-08 7 475  092 41 113 182 0 0 0 0 0
Set-08 8 873  487 46 025 193 0 0 0 0 0
Dic-08 9 363 892 47 680 196 0 0 0 0 0
Media 2008 8 306 345 44 035 188 0 0 0 0 0
Mar-09 9 166 509 48 798 188 0 0 0 0 0
Giu-09 13 483 031 49 645 272 0 0 0 0 0
Set-09 9 288 785 50 531 184 0 0 0 0 0
Dic-09 9 219 962 52 114 177 0 0 0 0 0
Media 2009 10 289 573 50 272 205 0 0 0 0 0
Mar-10 10 137  710 51 826 196 0 0 0 0 0
Giu-10 10 223 374 49 672 206 0 0 0 0 0
Ago-10 9 701 649 49 754 194 0 0 0 0 0
Dic-10 6 856 359 33 134 207 0 0 0 0 0
Media 2010 9 229 773 46 097 201 0 0 0 0 0
Mar-11 9 406  668 57 912 162 0 0 0 0 0
Giu-11 9 765 125 49 578 197 0 0 0 0 0
Ot t-11110 042 543 50 556 199 0 0 0 0 0
Dic-11 12 051 842 66 626 181 45 4 834 134 2 986 118 27 339 109
Media 2011 10 316 545 56 168 185 45 4 834 134 2 986 118 27 339 109
Apr-1219 990 238 64 743 154 79 5 663 659 5 116 698 30 704 167
Giu-12 9 875 815 64 417 153 86 6 043 567 5 569 566 31 952 174
Ot t-1219 759 786 55 599 176 58 7 975 634 3 242 195 40 219 81
Dic-12 10 882 801 54 900 198 40 8 501 210 2 169 995 42 372 51
Media 2012 10 312 201 59 915 170 66 6 603 641 4 024 613 34 517 118
1 Pagamenti ritardati a causa della mancanza di contanti/liquidità presso le banche di Gaza e di fondi a seguito della ricorrente crisi finanziaria dell’AP .
Fonte:  Dati del ministero delle Finanze dell’AP con disaggregazione UE, donatori e AP , e dati registrati nella banca dati Pegase.54
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE 
E DEL SEAE
VI.
Le questioni connesse ai dipendenti pubblici che non 
sono in grado di svolgere il loro lavoro a Gaza (ad esem -
pio lo sciopero a  sostegno dell’AP , la sua durata, portata e i 
relativi effetti, le reazioni di Hamas) sono complesse nella 
situazione della Striscia di Gaza, dove è difficile svolgere 
verifiche obiettive. L’SFD è un programma condotto dall’AP . 
La Commissione e il SEAE confermano la propria decisione 
di sostenere politicamente l’AP (centro del futuro Stato 
palestinese), che ha deciso di continuare a pagare tutti 
i lavoratori ammissibili sia nella Cisgiordania sia nella Stri -
scia di Gaza, indipendentemente dal loro status lavorativo, 
che in ogni caso è  molto difficile da definire in maniera 
chiara. Alcuni dipendenti pubblici non stanno lavorando 
a Gaza semplicemente perché sono esclusi dalle autorità 
de facto. Altri, anche se in realtà stanno lavorando, dichia -
rerebbero comunque di non avere alcun impiego per 
ragioni politiche.
Si prevede che ogni decisione riguardante l’interruzione 
dei contributi ai salari a Gaza sarà politicamente sensibile. 
La Commissione e il SEAE ritengono di aver affrontato que -
sto problema in maniera adeguata. La questione è stata 
sollevata con l’AP a più riprese ai massimi livelli politici 
e continuerà ad essere al centro delle discussioni future. 
VII.
Per quanto riguarda l’impegno con il governo israeliano, si 
veda il precedente punto III (sintesi).SINTESI
III.
Alla fine del 2011, la Commissione ha avviato un progetto 
per valutare le necessità e individuare i progetti realizzabili 
nel settore della riforma della funzione pubblica in Pale -
stina (tale designazione non pregiudica le posizioni relative 
al riconoscimento della Palestina come Stato). Su tale base 
e a partire dalla seconda metà del 2013, sarà fornito un 
sostegno globale all’Autorità palestinese (AP) nella riforma 
della funzione pubblica con il finanziamento dell’UE. L’Uf -
ficio del rappresentante UE (EUREP) assicurerà stretti col -
legamenti tra questa azione e il programma di sostegno ai 
pubblici dipendenti e ai pensionati (CSP), favorendo altresì 
un più potente effetto leva sul dialogo politico. 
Va detto che la Commissione e il SEAE hanno cercato atti -
vamente di assicurare la cooperazione israeliana. Si sono 
svolte numerose riunioni con il ministero della Difesa isra -
eliano (COGAT) e con vari funzionari del governo israe -
liano in diversi contesti e consessi. Ove necessario, è stata 
coinvolta anche la delegazione UE a Tel Aviv. L’efficacia di 
tali iniziative potrebbe essere rafforzata da un approccio 
più coerente e robusto sulla questione da parte degli Stati 
membri.
IV.
Nel 2011 è stata presa in considerazione la necessità di 
aumentare la concorrenza, esigenza che viene ora affron -
tata tramite l’avvio di una gara d’appalto internazionale 
per la sottoscrizione di contratti di servizi di audit ex ante 
ed ex post collegati all’attuazione di tutti i programmi SFD 
Pegase. L’avviso di previsione è stato pubblicato nell’ago -
sto del 2012 e  i nuovi contratti dovrebbero essere firmati 
entro la fine del 2013.
Per quanto riguarda la riforma della funzione pubblica, si 
veda il precedente punto III (sintesi). 
L’effetto leva del dialogo politico a livello di autorità pale -
stinese attraverso l’SFD non deve essere sottovalutato.
V.
Va detto che per diversi mesi del 2012 Israele non ha tra -
sferito il gettito proveniente dalle operazioni di sdogana -
mento all’AP . Questo è stato un fattore chiave nei ritardi 
dei pagamenti dei salari dell’AP . Ciononostante, dall’inizio 
del WAFA 2013, i lavoratori del PBS e del ministero degli 
Affari religiosi sono stati rimossi dall’elenco dei benefi -
ciari ammissibili, riportando il numero a circa 75 000 (da 
84 000).55
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAEOSSERVAZIONI
27.
I piani d’azione dell’UE stabiliscono obiettivi prioritari con -
cordati congiuntamente dall’UE e dall’AP che non preve -
dono un quadro finanziario indicativo. Un nuovo piano 
d’azione (PA) UE-AP è  stato approvato dal Consiglio nel 
marzo 2013. Questo nuovo piano è maggiormente alli -
neato alle necessità in materia di assistenza allo sviluppo 
(e viceversa) rispetto al suo predecessore, che è stato con -
cluso prima della creazione del meccanismo palestinese-
europeo di gestione e aiuto socio-economico (Pegase).
28.
A partire dal 2014, l’UE intraprenderà un ciclo di program -
mazione di due anni per la parte relativa allo sviluppo della 
sua assistenza finanziaria. La Palestina rappresenta uno dei 
punti più sensibili nel bilancio generale per l’assistenza 
finanziaria esterna e l’autorità di bilancio, negli ultimi anni, 
ha aumentato di frequente la proposta iniziale della Com -
missione. Gli importi annuali disponibili per la Palestina 
vengono resi noti con un qualsiasi grado di affidabilità 
molto tardi nella procedura di bilancio. La situazione poli -
tica instabile richiede alla Commissione e al SEAE anche 
una maggiore vigilanza e di essere in grado di rivalutare la 
situazione ogniqualvolta risulti necessario.
Pochissimi Stati membri hanno programmato l’assistenza 
alla Palestina su base pluriennale, proprio per le stesse 
ragioni. 
La strategia locale dell’UE per lo sviluppo è  stata recente -
mente rivista in cooperazione con gli Stati membri e i rap-
presentanti locali.29.
La Commissione e il SEAE ritengono che le misure presen -
tate agli Stati membri mediante una procedura scritta non 
rendano più difficile svolgere una revisione dettagliata del 
meccanismo. In diverse occasioni, i programmi per la Pale -
stina (il Pegase in particolare) sono stati presentati al comi -
tato ENPI come punto informativo all’ordine del giorno. Gli 
Stati membri hanno generalmente indicato la loro soddi -
sfazione rispetto alle procedure impiegate chiedendo ulte -
riori chiarimenti ogniqualvolta ritenuto necessario.
La Commissione e il SEAE ritengono che la creazione del 
programma di ricostruzione del settore privato a Gaza 
(PSRG), attuato dopo l’operazione «Piombo fuso» (Cast 
Lead), nonché l’utilizzo del sostegno alla fornitura di ser -
vizi pubblici essenziali (SEPS) e della componente arretrati 
dimostrino la capacità del programma di adattarsi ai cam -
biamenti nell’ambiente operativo.
La Commissione e il SEAE sono comunque cosci del fatto 
che questa situazione è  a lungo termine insostenibile 
e che è arrivato il momento di intervenire, considerando 
che la situazione a Gaza è rimasta irrisolta negli ultimi sette 
anni. In effetti questo problema è stato sollevato con l’AP 
in diverse occasioni in passato. 
Le discussioni con l’AP sono già iniziate e  mirano a  trovare 
una soluzione che tenga in considerazione le preoccupa -
zioni sollevate dalla Corte, consentendo al contempo all’AP 
di continuare a sostenere i suoi lavoratori a Gaza.
La Commissione e il SEAE confermano il loro punto di vista 
politico secondo cui è fondamentale che l’AP continui 
a sostenere i suoi lavoratori a Gaza, al fine di mantenere 
l’unità del futuro Stato palestinese e permettere all’AP 
di mantenere una certa posizione a Gaza. Si deve tenere 
debito conto del fatto che la Commissione e il SEAE hanno 
preso e attuato questa decisione alla luce di considera -
zioni politiche e del fatto che alla maggior parte dei lavo -
ratori che non lavorano a Gaza viene di fatto impedito di 
lavorare.56
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE30.
Escluso il Regno Unito, che ha contribuito al Pegase solo 
nel 2008, nessun altro donatore dell’SFD Pegase si è trasfe -
rito da quest’ultimo al Fondo fiduciario della Banca mon -
diale. Inoltre, il Pegase ha anche attirato finanziamenti da 
Stati non membri dell’UE, come il Giappone e la Svizzera.
La diminuzione dei finanziamenti può essere attribuita 
principalmente al deterioramento della situazione di bilan -
cio degli Stati membri nonché a un certo calo dell’interesse 
da parte dei donatori. Alcuni Stati membri e altri donatori 
preferiscono sostenere progetti di sviluppo (piuttosto che 
fornire sostegno finanziario diretto) poiché ottengono in 
questo modo una maggiore visibilità.
31.
La Commissione riconosce che l’attuale situazione di 
Pegase non include indicatori di performance.
A questo riguardo, il SEAE e la Commissione sono guidati 
dagli indicatori contenuti nel piano di riforma e sviluppo 
della Palestina e dal piano di sviluppo nazionale palesti -
nese, sulle cui priorità era e continua a essere basato il 
Pegase. Si tratta altresì di una misura di condizionalità.
La Commissione accetta inoltre di introdurre indicatori 
di performance per il Pegase, che terranno in considera -
zione la situazione specifica dell’AP e la peculiarità del pro -
gramma Pegase.
Lo scopo di fornire sostegno finanziario diretto tramite il 
Pegase è quello di permettere all’AP di soddisfare gli impe -
gni assunti nei confronti della sua popolazione, nei limiti 
del possibile. Non sembra realistico ipotizzare un loro 
significativo miglioramento qualitativo nell’attuale situa -
zione finanziaria. 
I fattori dai quali dipende il raggiungimento degli obiet -
tivi sono principalmente esterni ed esulano dal controllo 
dell’AP . L’SFD Pegase rappresenta uno strumento politico 
il cui fine ultimo è mantenere la realizzabilità della solu -
zione basata sulla coesistenza dei due Stati sostenendo le 
condizioni di vita di base della popolazione palestinese. La 
Palestina non è un paese indipendente il cui governo può 
mobilitare un’ampia varietà di risorse per il sostegno di un 
particolare obiettivo.L’SFD non è un progetto classico che può essere valutato 
in termini di gestione del ciclo dei progetti (PCM). È conce -
pito per assistere l’AP nell’affrontare un problema a lungo 
termine in previsione del fatto che, mantenendo in vita 
l’autorità, l’UE contribuirà alla soluzione basata sulla coesi -
stenza dei due Stati del processo di pace in Medio Oriente. 
32.
In linea con il piano biennale di consolidamento dello 
Stato dell’AP del 2009, che prevedeva una riduzione della 
dipendenza dagli aiuti esterni, il SEAE (e precedentemente 
la DG RELEX) ha cercato in ogni periodo di programma -
zione di diminuire la percentuale dell’SFD, ma chiaramente 
non è stato possibile ridurla drasticamente a causa delle 
minacce alla sopravvivenza dell’AP . Queste questioni sono 
state sollevate anche nel quadro delle riunioni del Comi -
tato di collegamento ad hoc (AHLC). 
Nelle attuali circostanze e  considerata la situazione poli -
tica, la possibilità di ridurre i finanziamenti non è in linea 
con l’attuale politica dell’UE. 
34.
I beneficiari sono noti e soggetti a verifiche ex ante ed ex 
post. I fondi vengono erogati su richiesta dell’AP e subor -
dinatamente alla presentazione dei necessari documenti 
giustificativi. 
Sostanzialmente, questi fondi transitano solo attraverso il 
sottoconto del conto unico di tesoreria, che opera secondo 
un sistema «a duplice chiave» per l’esborso dei pagamenti, 
prevedendo cioè l’autorizzazione sia dell’UE sia dell’AP . 
Il rischio collegato alla corruzione è dunque minimo. Il 
rischio di distruzione dell’infrastruttura finanziata dall’UE 
nell’ambito del programma per il settore privato a Gaza 
era noto e sebbene la Commissione cerchi di minimizzarlo 
tramite periodici dialoghi con il ministero della Difesa isra -
eliano (COGAT), tale rischio va accettato. 57
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE35.
La Commissione e il SEAE sono pronti a esaminare criti -
camente l’efficacia dei controlli sotto il profilo dei costi 
e ponderarli secondo il rischio coinvolto.
36.
Nel 2011 è stata presa in considerazione la necessità di 
aumentare la concorrenza, esigenza che viene ora affron -
tata tramite l’avvio di una gara d’appalto internazionale 
per la sottoscrizione di contratti di servizi di audit ex ante 
ed ex post collegati all’attuazione di tutti i programmi SFD 
Pegase. L’avviso di previsione è stato pubblicato nell’ago -
sto del 2012 e  i nuovi contratti dovrebbero essere firmati 
prima della fine del 2013.
La procedura negoziata diretta è  stata richiesta e  appro -
vata conformemente all’articolo 168, paragrafo 2, delle 
modalità d’esecuzione del regolamento finanziario ed 
è stata debitamente giustificata in tempo. 
37.
L’assegnazione diretta è stata giustificata nell’ambito delle 
modalità d’esecuzione del regolamento finanziario. 
In seguito a una richiesta specifica dell’EUREP , tutti gli 
accordi con un’organizzazione internazionale sono stati 
soggetti a ulteriori requisiti (deroghe dalle condizioni 
generali applicabili alle organizzazioni internazionali) in 
particolare per quanto riguarda gli obblighi d’informazione 
aggiuntivi, l’audit e il trasferimento di attrezzature.
L’EUREP ha completato la transizione da un accordo di 
contributo a un contratto di servizi di un anno con l’or -
ganizzazione internazionale. Tutte le attrezzature previ -
ste nell’ambito di precedenti accordi sono state trasfe -
rite all’AP (eccetto la banca dati dell’SFD). Questi servizi 
saranno soggetti a una procedura d’appalto internazionale 
ristretta nel 2014.
38.
Occorre osservare che le procedure di verifica e gestione 
applicabili ai programmi PSFD sono in fase di revisione.
Si stanno concludendo accordi per appaltare dall’interno la 
banca dati del Pegase e la sua gestione.39.
Tenendo in considerazione la dimensione del progetto e la 
sensibilità politica collegata all’attuazione del programma, 
l’EUREP in quel momento ha deliberatamente scelto di non 
assegnare il contratto a una azienda locale.
Successivamente all’esercizio di revisione delle procedure 
di verifica e gestione del Pegase, è stato pubblicato un 
bando di gara internazionale per l’aggiudicazione di con -
tratti di servizi di audit ex ante ed ex post collegati all’at -
tuazione di tutti i programmi SFD Pegase.
Mentre l’assenza di una condizionalità formale 
è dovuta a circostanze uniche, ciò non implica 
l’assenza di un effetto leva nei confronti dell’AP 
(si veda il punto 40).
40.
L’SFD Pegase è accordato all’AP senza criteri di condizio -
nalità: si tratta di una scelta deliberata della Commissione, 
del SEAE e degli Stati membri in linea con i rispettivi obiet -
tivi politici nel processo di pace in Medio Oriente.
Tuttavia, il SEAE e la Commissione sono guidati dagli indi -
catori contenuti nel piano di riforma e sviluppo della Pale -
stina e nel piano di sviluppo nazionale palestinese, sulle 
cui priorità era e continua a essere basato il Pegase. Si 
tratta di una misura di condizionalità.
L’effetto leva esiste grazie a  questo contributo attendibile 
e coerente dell’UE. L’EUREP si sta attualmente adoperando 
per migliorare l’effetto leva attraverso il dialogo politico, in 
coordinamento con gli Stati membri interessati mediante il 
gruppo informale UE Pegase recentemente istituito.
41. a)
Alla fine del 2011 la Commissione ha avviato un progetto 
per valutare le necessità e individuare i progetti realiz -
zabili nel settore della riforma della funzione pubblica 
in Palestina. Su tale base e a partire dalla seconda metà 
del 2013, sarà fornito un sostegno all’Autorità palestinese 
nella riforma della funzione pubblica con il finanziamento 
dell’UE. L’EUREP assicurerà stretti collegamenti tra que -
sta azione e il programma CSP , favorendo altresì un più 
potente effetto leva sul dialogo politico. 58
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE42.
La Commissione e il SEAE hanno cercato attivamente di 
assicurare la cooperazione israeliana. Si sono tenuti nume -
rosi incontri con il ministero della Difesa israeliano e  sono 
in corso altre riunioni con Israele nel quadro delle relazioni 
bilaterali UE-Israele. Queste questioni sono state inoltre 
sollevate nel Comitato di associazione, nel Consiglio di 
associazione e nel dialogo politico con Israele. Ove neces -
sario, è stata coinvolta anche la delegazione UE a Tel Aviv. 
L’efficacia di tali iniziative potrebbe essere rafforzata da 
un approccio più coerente e robusto sulla questione da 
parte degli Stati membri. Ciononostante, il Consiglio stesso 
è passato da conclusioni del Consiglio di natura più ampia 
ad altre molto più concrete (in particolare maggio 2012 
e dicembre 2012).
46.
La Commissione ha avviato un progetto per valutare le 
necessità e individuare progetti realizzabili nel settore 
della riforma della funzione pubblica in Palestina alla 
fine del 2011. Su tale base, a partire dalla seconda metà 
del 2013, sarà fornito sostegno all’AP nella riforma della 
funzione pubblica con il finanziamento dell’UE. L’EUREP 
assicurerà stretti collegamenti tra questa azione e il pro -
gramma CSP , favorendo altresì un più potente effetto leva 
sul dialogo politico. 
47.
Il Pegase è uno strumento specifico creato per verificare 
che i fondi siano rintracciabili fino al beneficiario finale. Il 
finanziamento è messo a disposizione solamente previo 
raggiungimento di un accordo sull’elenco dei beneficiari 
finali tra l’UE e l’AP . Questo strumento è stato attuato per 
evitare qualsiasi possibile deviazione dei finanziamenti 
dell’Unione. Di conseguenza, la Commissione e il SEAE 
ritengono che i fondi Pegase non siano fungibili in termini 
di bilancio.
Per quanto riguarda il fatto che il Pegase abbia permesso 
all’AP di risparmiare una parte delle sue risorse e reindiriz -
zarle verso altri usi, la Commissione e  il SEAE contestano 
tale affermazione, che non può essere dimostrata nella 
pratica. La Commissione e il SEAE ritengono che non esi -
stano prove che i fondi del Pegase siano stati reindirizzati 
al reclutamento di forze di sicurezza, che in ogni caso rice -
vono sostegno da altre fonti.48.
Al di là delle riforme, la sostenibilità è strettamente colle -
gata al progresso politico verso la riconciliazione e la fine 
dell’occupazione.
Un elemento chiave nella «crescente difficoltà incontrata 
dall’AP nel pagare in tempo retribuzioni e pensioni» negli 
ultimi tempi, è stato la sospensione del trasferimento del 
«gettito proveniente dalle operazioni di sdoganamento» da 
parte di Israele. Questa improvvisa riduzione delle entrate 
non era stata considerata dall’AP . La situazione fiscale 
degli Stati membri nonché un certo calo dell’interesse da 
parte dei donatori hanno certamente avuto un ruolo nella 
capacità e nella volontà dei donatori di reagire alla crisi. 
Al contempo, l’AP sperava di attrarre più finanziamenti dai 
donatori arabi.
51.
Occorre osservare che il numero dei beneficiari di assi -
stenza diretta è aumentato dal 2010 in poi a causa di vari 
fattori, ivi compresa l’introduzione del programma di tra -
sferimento di denaro (CTP) nel 2010 (consistente nella 
fusione del programma SSNRP con quello per i casi di 
povertà particolarmente urgenti nonché nella certifica -
zione dei nuclei familiari nella lista d’attesa) e il suo suc -
cessivo avvio a Gaza nel 2011. Obiettivo dell’AP è includere 
nel programma 120 000 nuclei familiari, corrispondenti al 
numero stimato di famiglie che vivono in condizioni di 
estrema povertà in Palestina. Per quanto riguarda il livello 
di assistenza, la base per calcolare l’importo dei sussidi 
finanziari per le famiglie ammissibili è  la politica del «col -
mare il divario per il 50 %». Tale divario è rappresentato 
dalla differenza tra il tasso di benessere (consumo) e la 
soglia di povertà estrema dei nuclei familiari. La compo -
nente monetaria del CTP fornisce assistenza finanziaria 
per coprire il 50 % di questo divario e costituisce il tasso 
di assistenza base. Le famiglie beneficiarie solitamente 
hanno accesso a ulteriori fonti di reddito (rimesse) nonché 
ad assistenza ulteriore/complementare (vale a dire assicu -
razione sanitaria e  assistenza in natura), che integrano la 
componente monetaria.59
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE52.
I ritardi nei pagamenti sono la conseguenza di numerosi 
fattori che sfuggono al controllo dei ministeri per gli Affari 
sociali e delle Finanze, inclusi: 1) la disponibilità di denaro 
o liquidità nelle banche a Gaza e 2) la disponibilità di bilan -
cio come conseguenza della periodica crisi finanziaria 
dell’AP (inclusi i trasferimenti del gettito proveniente dalle 
operazioni di sdoganamento da Israele). 
Occorre osservare che i) i pagamenti di settembre 2011 
e settembre 2012 sono stati elaborati rispettivamente il 
3 ottobre 2011 e il 6 ottobre 2012, cioè con solo una setti -
mana di ritardo rispetto alla data iniziale prefissata (solita -
mente l’ultimo fine settimana di settembre).
ii) il primo pagamento trimestrale del 2012 è stato effet -
tuato alla fine del mese di aprile 2012, a  causa di una man -
canza di denaro, soprattutto shekel israeliani (NIS) e dollari 
americani, presso le banche locali di Gaza (come conse -
guenza delle restrizioni di Israele sulla liquidità). Sebbene 
ciò non riguardasse la Cisgiordania, l’AP ha invocato ragioni 
politiche per non procedere al pagamento in Cisgiordania 
senza garanzie che il pagamento stesso sarebbe avvenuto 
poco dopo a Gaza, se non nello stesso momento.
53.
Cfr. precedente punto 31.
54.
Le questioni connesse ai dipendenti pubblici non in grado 
di svolgere il loro lavoro a Gaza (per es. lo sciopero a soste -
gno dell’AP , la sua durata, portata e i relativi effetti, le rea -
zioni di Hamas) sono complesse nella situazione della Stri -
scia di Gaza, dove è difficile svolgere verifiche obiettive. 
L’SFD è un programma condotto dall’AP . La Commissione 
sostiene politicamente l’AP (centro del futuro Stato palesti -
nese) che ha deciso di continuare a  pagare tutti i  lavoratori 
ammissibili sia nella Cisgiordania sia nella Striscia di Gaza, 
indipendentemente dal loro status lavorativo, che in ogni 
caso è molto difficile da definire in maniera chiara. È forse 
opportuno ricordare che tra i dipendenti pubblici che non 
lavorano a Gaza, molti sono in realtà esclusi dalle autorità 
de facto.
Si prevede che ogni decisione riguardante l’interruzione 
dei contributi ai salari a Gaza sarà politicamente sensibile.55.
Si vedano le osservazioni al punto 54.
57.
I beneficiari sono noti e soggetti a verifiche ex ante ed ex 
post. I fondi vengono erogati su richiesta dell’AP e subor -
dinatamente alla presentazione dei necessari documenti 
giustificativi. 
Sostanzialmente, questi fondi transitano solo attraverso il 
sottoconto del conto unico di tesoreria, che opera secondo 
un sistema «a duplice chiave» per l’esborso dei pagamenti, 
prevedendo cioè l’autorizzazione sia dell’UE sia dell’AP . 
58.
Cfr. risposta all’osservazione 54.
59.
Per quanto riguarda l’uso di combustibile industriale al 
posto del gas, occorre osservare che sono stati fattori 
esterni a influenzare questo problema. Né Israele né l’E -
gitto permetterebbero l’esportazione del gas a Gaza, di 
conseguenza l’uso del combustibile industriale era l’unica 
opzione possibile.
60.
La questione esistente con Israele in merito all’IVA e ad 
altre imposte sull’erogazione del combustibile va molto al 
di là del Pegase ed è parte di un problema globale nelle 
relazioni tra l’UE e il paese. La Commissione ha compiuto 
sforzi per ottenere un’esenzione dal pagamento dell’IVA 
sulle erogazioni di carburante, ma le discussioni non hanno 
avuto successo. Era evidente che la questione poteva 
essere risolta solo ai massimi livelli politici.
La Commissione ritiene di non poter essere criticata per 
non essere stata in grado di stabilire come vengano uti -
lizzate dalle autorità, sia israeliane sia palestinesi, l’IVA e le 
accise versate, nell’ambito del protocollo di Parigi degli 
accordi di Oslo, che stabilisce le condizioni per il trasfe -
rimento di alcune entrate fiscali da Israele all’AP , ma del 
quale la Commissione e l’UE non fanno parte. 
Questo è stato uno dei vari fattori che hanno portato la 
Commissione a smettere di finanziare l’erogazione del 
combustibile.60
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE61.
La Commissione aveva consigliato all’AP di considerare 
la possibilità di svolgere una valutazione PEFA prima del 
2012.
Nel novembre del 2011, il ministero delle Finanze dell’AP 
aveva convenuto a livello tecnico sul principio di svolgere 
un esercizio PEFA. L’UE stava pianificando di finanziare 
parte della valutazione, ma l’AP ha successivamente deciso 
di ritardare la valutazione.
Una valutazione PEFA è stata avviata nel marzo 2013 e la 
relativa relazione è stata formalmente inviata al mini -
stero delle Finanze nel giugno 2013 e, nello stesso mese, 
è stata approvata dal ministero. È  stata poi pubblicata il 
2 settembre  2013. L’UE ha contribuito a  questa valutazione 
condotta dalla Banca mondiale con il finanziamento di un 
esperto.
Si sono svolte altre valutazioni dei sistemi di gestione delle 
finanze pubbliche dell’AP oltre alle valutazioni PEFA. Il FMI 
ha svolto delle revisioni sui progressi nella gestione delle 
finanze pubbliche dell’AP nell’aprile 2008, nell’aprile 2009, 
nel dicembre 2009, nell’ottobre 2010, nel gennaio 2012 
e nel gennaio 2013. Inoltre, i rapporti informativi del FMI 
alle riunioni del comitato di collegamento ad hoc (che si 
svolgono due volte l’anno) includono le valutazioni delle 
riforme della gestione delle finanze pubbliche dell’AP . 
62.
La Commissione continua a lavorare sulla questione rela -
tiva alla gestione delle finanze pubbliche: una valuta -
zione condotta dalla Banca mondiale è stata avviata nel 
marzo 2013 e la relazione è stata formalmente inviata al 
ministero delle Finanze nel giugno 2013.
Qualsiasi forma di scrutinio legislativo è difficile in assenza 
di un Consiglio legislativo palestinese funzionante. È stata 
accettata dal ministero nello stesso mese e pubblicata il 
2 settembre 2013.
63. b)
A settembre 2012, la relazione sul monitoraggio orientata 
ai risultati ha indicato che: «il progetto è incorso in ritardi 
durante la prima metà dell’attuazione per varie ragioni 
(lunghi studi sulle necessità di valutazione, riorganizza -
zione delle attività, basso livello di conoscenza dell’inglese 
dei tirocinanti e mancanza di traduttori). Molti di que -
sti problemi sono stati risolti durante la prima parte del 
2012». In quel momento, l’efficacia e l’efficienza generali 
dell’attuazione del progetto erano considerate «buone» 
dall’équipe di monitoraggio.66.
I rimborsi sono stati effettuati conformemente alle norme. 
Il problema maggiore è stato potenziare l’economia tra -
mite l’iniezione nel settore privato di arretrati di lunga data 
dovuti. I principali arretrati sono stati soggetti ai controlli 
di audit obbligatori prima dell’erogazione dei pagamenti.
Riquadro 2 
Il rimborso è stato effettuato conformemente alle norme. 
Occorre osservare che gli arretrati rimborsati a questa 
impresa erano stati accumulati in un periodo superiore ai 
sette anni, dal dicembre 2000 al gennaio 2008. Il fatto che 
l’albergo fosse a malapena funzionante nell’ottobre 2012 
è dovuto alla situazione a Gaza e al blocco prolungato.
67.
Il sostegno alla centrale elettrica di Gaza era stato previsto 
per affrontare una particolare emergenza, piuttosto che 
per essere sostenibile. Quando l’AP ha proposto un nuovo 
approccio, questa componente del Pegase non è stata più 
finanziata.
68.
Un elemento chiave nella «crescente difficoltà incontrata 
dall’AP nel pagare in tempo retribuzioni e pensioni» negli 
ultimi tempi, è stato la sospensione del trasferimento del 
gettito proveniente dalle operazioni di sdoganamento 
da parte di Israele. Inoltre, la situazione fiscale degli Stati 
membri nonché un certo calo dell’interesse da parte dei 
donatori hanno certamente avuto un ruolo nella capacità 
dei donatori di reagire alla crisi. Al contempo, l’AP sperava 
di attrarre più finanziamenti dai donatori arabi.
70.
Occorre osservare che la Commissione e  il SEAE hanno cer -
cato attivamente di assicurare la cooperazione israeliana. 
Si sono tenuti numerosi incontri con il ministero della 
Difesa israeliano e ove necessario, è stata coinvolta anche 
la delegazione dell’UE a Tel Aviv. L’efficacia di tali iniziative 
potrebbe essere rafforzata da un approccio più coerente 
e robusto sulla questione da parte degli Stati membri.61
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE70. b)
Considerevoli somme sono state destinate all’area  
C dalla dotazione del 2012 (7 milioni di EUR) oltre a circa 
3,5 milioni di EUR dal programma per la sicurezza alimen -
tare. Il meccanismo Pegase renderà inoltre disponibili 
i fondi nell’area C mediante l’ampliamento del programma 
di recupero del settore privato alla Cisgiordania, ponendo 
particolare enfasi sugli agricoltori e sulle comunità colpite 
dal muro di separazione, dalle demolizioni dell’esercito 
israeliano e dalla violenza dei coloni. 
Il problema riguardante l’area C è una delle massime priorità 
nell’agenda politica. È stato discusso diverse volte in seno 
al comitato politico e di sicurezza (CPS) e la delegazione 
dell’UE a Tel Aviv ha condotto un’iniziativa dell’Unione già 
nel dicembre 2011. L’area C è anche un obiettivo prioritario 
del nuovo piano d’azione.
CONCLUSIONI E  RACCOMANDAZIONI
74.
La sostenibilità può essere assicurata solo dal progresso 
politico verso la riconciliazione e la fine dell’occupazione. 
Tuttavia, le due questioni di riforma e le misure israeliane 
sono importanti e  la Commissione e  il SEAE stanno affron -
tando tali problematiche come segue.
Alla fine del 2011 la Commissione ha avviato un progetto 
per valutare le necessità e individuare i progetti realizzabili 
nel settore della riforma della funzione pubblica in Pale -
stina. Su tale base e a partire dalla seconda metà del 2013, 
sarà fornito un sostegno globale all’Autorità palestinese 
(AP) nella riforma della funzione pubblica con il finanzia -
mento dell’UE. L’EUREP assicurerà stretti collegamenti tra 
questa azione e  il programma CSP , favorendo altresì un più 
potente effetto leva sul dialogo politico.
La Commissione e il SEAE hanno cercato attivamente di 
assicurare la cooperazione israeliana. Si sono tenuti nume -
rosi incontri con il ministero della Difesa israeliano e con 
Israele (a livelli differenti e in vari consessi) nel quadro 
delle relazioni bilaterali UE-Israele e attraverso la delega -
zione a Tel Aviv. L’efficacia di tali iniziative potrebbe essere 
rafforzata da un approccio più coerente e robusto sulla 
questione da parte degli Stati membri.75.
La Commissione concorda sull’istituzione di indicatori di 
performance, tenendo conto che molti fattori che influen -
zano la performance sono esterni ed esulano dal controllo 
dell’AP . La Palestina non è un paese indipendente, il cui 
governo ha un normale controllo su un’ampia varietà di 
risorse per soddisfare obiettivi specifici.
L’SFD Pegase rappresenta uno strumento politico il cui 
obiettivo è mantenere la realizzabilità della soluzione 
basata sulla coesistenza dei due Stati sostenendo le condi -
zioni di vita di base della popolazione palestinese. La man -
canza di finanziamenti dei donatori attraverso Pegase è più 
il risultato di un calo dell’interesse da parte dei donatori 
o della situazione economica piuttosto che di una deci -
sione deliberata di non usare Pegase. Come menzionato 
in precedenza, alcuni donatori preferiscono finanziare pro -
getti di sviluppo (piuttosto che fornire sostegno finanziario 
diretto) anche perché ciò implica una maggiore visibilità.
76.
La procedura negoziata diretta è  stata richiesta e  appro -
vata conformemente all’articolo 168, paragrafo 2, delle 
modalità d’esecuzione del regolamento finanziario ed 
è stata debitamente giustificata in tempo.
Le procedure di verifica e gestione applicabili ai pro -
grammi PSFD sono in fase di revisione (cfr. punto 38).
Nel 2011 è stata presa in considerazione la necessità di 
aumentare la concorrenza, esigenza che viene ora affron -
tata tramite l’avvio di una gara d’appalto internazionale 
per la sottoscrizione di contratti di servizi di audit ex ante 
ed ex post collegati all’attuazione di tutti i programmi SFD 
Pegase. L’avviso di previsione è stato pubblicato nell’ago -
sto del 2012 e  i nuovi contratti dovrebbero essere firmati 
entro la fine del 2013.
Nel 2014 verrà pubblicato un bando di gara per un con -
tratto di servizi per la gestione e l’attuazione del pro -
gramma (si veda il punto 37).
77.
Alla fine del 2011 la Commissione ha avviato un progetto 
per valutare le necessità e individuare i progetti realizzabili 
nel settore della riforma della funzione pubblica in Pale -
stina. Su tale base e a partire dalla seconda metà del 2013, 
sarà fornito un sostegno globale all’Autorità palestinese 
(AP) nella riforma della funzione pubblica con il finanzia -
mento dell’UE. L’EUREP assicurerà stretti collegamenti tra 
questa azione e  il programma CSP , favorendo altresì un più 
potente effetto leva sul dialogo politico. 62
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE78.
Le questioni riguardanti i dipendenti pubblici non in grado 
di lavorare a Gaza sono complesse nella situazione della 
Striscia di Gaza, dove è  difficile svolgere verifiche obiettive. 
L’SFD è un programma condotto dall’AP . La Commissione 
sostiene politicamente l’AP (centro del futuro Stato pale -
stinese) che ha deciso di continuare a  pagare tutti i  lavo -
ratori ammissibili sia nella Cisgiordania sia nella Striscia di 
Gaza, indipendentemente dal loro status lavorativo, che in 
ogni caso è molto difficile da definire in maniera chiara. 
È opportuno ricordare che tra i dipendenti pubblici che 
non lavorano a Gaza, molti sono in realtà esclusi dalle 
autorità de facto.
Si prevede che ogni decisione riguardante l’interruzione 
dei contributi ai salari a Gaza sarà politicamente sensibile.
La questione esistente con Israele in merito all’IVA e ad 
altre imposte sull’erogazione del combustibile va molto al 
di là del Pegase ed è parte di un problema globale nelle 
relazioni tra l’UE e il paese. La Commissione ha compiuto 
sforzi per ottenere un’esenzione dal pagamento dell’IVA 
sulle erogazioni di carburante, ma le discussioni non hanno 
avuto successo.
È evidente come la questione possa essere risolta solo ai 
massimi livelli politici.
La Commissione ritiene di non poter essere criticata per 
non essere stata in grado di stabilire come vengano uti -
lizzate dalle autorità, sia israeliane sia palestinesi, l’IVA e le 
accise versate, nell’ambito del protocollo di Parigi degli 
accordi di Oslo, che stabilisce le condizioni per il trasfe -
rimento di alcune entrate fiscali da Israele all’AP , ma del 
quale la Commissione e l’UE non fanno parte.
Questo è stato uno dei vari fattori che hanno portato la 
Commissione a smettere di finanziare l’erogazione del 
combustibile.
79.
Per dettagli sulla valutazione PEFA, si veda la risposta al 
precedente punto 61. 80.
La Commissione e il SEAE concordano sulla revisione del 
meccanismo del Pegase e prendono in considerazione le 
raccomandazioni della Corte.
Il SEAE e la Commissione stanno revisionando regolar -
mente il meccanismo del Pegase secondo i cambiamenti 
che avvengono sul territorio (per es. la componente PSRG 
dopo l’operazione «piombo fuso» e  più di recente la com -
ponente per gli ospedali nella parte est di Gerusalemme).
Tuttavia, la Commissione dissente totalmente sul fatto che 
debba essere effettuata una revisione «approfondita» del 
Pegase.
81. a)
La Commissione e il SEAE condividono la raccomandazione 
che è già stata in parte attuata. Il nuovo piano di azione 
della Palestina è il primo di una nuova generazione di piani 
negoziati dopo la revisione del PEV, che include obiettivi 
prioritari da soddisfare che sono stati concordati dall’UE 
e dall’AP . Il testo è maggiormente allineato alle necessità 
di assistenza allo sviluppo (e viceversa) rispetto al suo pre -
decessore, che è stato concluso prima della creazione del 
Pegase.
81. b)
La Commissione e il SEAE condividono in parte questa 
raccomandazione. 
A partire dal 2014, l’UE intraprenderà un ciclo di program -
mazione di due anni per la parte relativa allo sviluppo della 
sua assistenza finanziaria. Il programma Pegase non era 
stato inizialmente pianificato per essere parte di questa 
programmazione pluriennale, ma la Commissione e  il SEAE 
riconsidereranno la loro posizione.
Sebbene mantengano le loro riserve su questo punto, la 
Commissione e il SEAE sono pronti ad adottare ulteriori 
misure verso l’attuazione di questa raccomandazione, nei 
limiti del possibile.
81. c)
La Commissione e il SEAE condividono questa raccoman -
dazione e, pertanto, saranno introdotti indicatori di perfor -
mance per il Pegase nelle aree menzionate dalla Corte (si 
vedano i commenti al punto 31).63
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
RISPOSTE DELLA COMMISSIONE  
E DEL SEAE82. a)
La Commissione condivide questa raccomandazione. Il 
processo di gare d’appalto competitive è in corso. Nel 2011 
è stata presa in considerazione la necessità di aumentare 
la concorrenza, esigenza che viene ora affrontata tramite 
l’avvio di una gara d’appalto internazionale per la sottoscri -
zione di contratti di servizi di audit ex ante ed ex post col -
legati all’attuazione di tutti i programmi SFD Pegase. L’av -
viso di previsione è stato pubblicato nell’agosto del 2012 
e i nuovi contratti dovrebbero essere sottoscritti entro la 
fine del 2013. Nel 2014 sarà pubblicato un bando di gara 
per un contratto di servizi (si veda il punto 37).
82. b)
La Commissione condivide questa raccomandazione 
e continuerà i piani in corso per semplificare il sistema 
di gestione dell’SFD Pegase. L’EUREP è ora responsabile 
dell’amministrazione della banca dati del Pegase, che 
è stata spostata nel palazzo EUREP all’inizio di ottobre 2013.
83.
La Commissione e il SEAE non condividono questa racco -
mandazione. Per quanto riguarda la condizionalità, si prega 
di fare riferimento alla risposta al punto 40. Relativamente 
alla riforma della funzione pubblica, la Commissione ha 
avviato una valutazione delle necessità nel 2011. Su tale 
base, il sostegno all’AP sarà fornito nel 2013. L’EUREP 
assicurerà stretti collegamenti tra questa azione e il pro -
gramma CSP , permettendo un più potente effetto leva sul 
dialogo politico.
Il SEAE e la Commissione valutano inoltre l’attuazione 
del piano di riforma e sviluppo della Palestina e  del 
piano di sviluppo nazionale palestinese, sulle cui priorità 
era e continua a essere basato il Pegase come misura di 
condizionalità.
Una valutazione PEFA è stata avviata nel marzo 2013 e la 
relativa relazione è stata formalmente inviata al mini -
stero delle Finanze nel giugno 2013 e, nello stesso mese, 
è stata approvata dal ministero. È  stata poi pubblicata il 
2 settembre  2013. L’UE ha contribuito a  questa valutazione 
condotta dalla Banca mondiale con il finanziamento di un 
esperto.84.
La Commissione e  il SEAE condividono solo in parte questa 
raccomandazione.
La Commissione e il SEAE concordano sull’avviare discus -
sioni con l’AP in relazione al finanziamento dei salari e delle 
pensioni nella Striscia di Gaza allo scopo di ottenere un 
accordo che tenga conto delle preoccupazioni della Corte.
85.
La Commissione condivide questa raccomandazione.64
Relazione speciale n. 14/2013 – Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 14/2013
Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea
2013 — 64 pagg. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9241-458-0
doi:10.2865/58492

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QJ-AB-13-013-IT-C
CORTE DEI CONTI EUROPEA
IN QUESTA RELAZIONE LA CORTE DEI CONTI EUROPEA HA VALUTATO IN CHE MODO LA COMMISSIONE 
ED IL SERVIZIO EUROPEO PER L ’AZIONE ESTERNA ABBIANO GESTITO IL PROGRAMMA DI SOSTEGNO 
FINANZIARIO DIRETTO (SFD) PEGASE. SI TRATTA DEL PIÙ VASTO PROGRAMMA ATTUATO NEL TERRITO -
RIO PALESTINESE OCCUPATO DAL 2008, ATTRAVERSO IL QUALE SONO STATI EROGATI FINANZIAMENTI 
PER CIRCA UN MILIARDO DI EURO DAL 2008  AL 2012. 
LA CORTE HA CONCLUSO CHE LA COMMISSIONE ED IL SERVIZIO EUROPEO PER L ’AZIONE ESTERNA 
SONO RIUSCITI, NONOSTANTE LE CIRCOSTANZE DIFFICILI, AD ATTUARE IL PROGRAMMA SFD PEGASE. 
TUTTAVIA, UNA SERIE DI ASPETTI DELL ’ATTUALE APPROCCIO NECESSITANO SEMPRE PIÙ DI UNA REVI -
SIONE. ANCHE SE SONO STATI CONSEGUITI ALCUNI RISULTATI IMPORTANTI, LA LORO SOSTENIBILITÀ 
NON PUÒ ESSERE GARANTITA IN ASSENZA DI CAMBIAMENTI PROFONDI, COME INCORAGGIARE L ’AU -
TORITÀ PALESTINESE A  INTRAPRENDERE MAGGIORI RIFORME, SOPRATTUTTO PER QUANTO RIGUARDA 
LA FUNZIONE PUBBLICA. AL TEMPO STESSO, OCCORRE TROVARE UN MODO PER CONVINCERE ISRAELE 
AD ADOTTARE LE MISURE NECESSARIE A  GARANTIRE L ’EFFICACIA DELL ’SFD PEGASE.