1. Sintesi

Il 3 ottobre 2013, un’imbarcazione con circa 500 migranti a bordo è affondata al largo dell’isola di Lampedusa. La perdita di tante vite umane ha spinto dirigenti e cittadini europei a invocare con forza un intervento.

In seguito al Consiglio GAI del 7-8 ottobre 2013 è stata istituita la Task Force “Mediterraneo” (TFM), la cui creazione è stata accolta con soddisfazione dal Consiglio europeo di ottobre. In tale occasione è stato dichiarato che occorreva agire con determinazione per impedire i decessi in mare e per evitare che tali tragedie umane avvenissero nuovamente. Questa azione sarebbe stata destinata a fornire protezione, in base al principio di solidarietà e dell’equa divisione delle responsabilità, con una forte componente orientata verso l’esterno. In tale contesto, dopo la tragedia di Lampedusa, anche il Consiglio Affari esteri del 18 novembre ha discusso i modi per rafforzare il dialogo politico e la cooperazione coi paesi terzi. Il Parlamento europeo, da parte sua, ha adottato una risoluzione sull’argomento il 23 ottobre[1].

Nelle discussioni svoltesi durante le riunioni della Task Force e sulla base del suo mandato, è emersa la necessità di ricorrere a una vasta gamma di misure seguendo un approccio integrato per l’intera area mediterranea, in quanto i tragici eventi di Lampedusa si inseriscono in una problematica complessa e di lunga data. Occorre, fra l’altro, intensificare l’assistenza ai paesi di origine e di transito e il dialogo con questi ultimi, conformemente all’approccio globale in materia di migrazione e mobilità; rinnovare l’attenzione agli sforzi di reinsediamento e di protezione regionale; esplorare canali legali che permettano di accedere in sicurezza all’Unione europea, e in generale aumentare l’impegno per il reinsediamento; lottare contro la tratta e il traffico di esseri umani e le reti criminali; garantire che i migranti siano rimpatriati in modo veloce e sostenibile, ma umano e dignitoso; rafforzare la gestione delle frontiere esterne dell’UE; attuare il regolamento Eurosur, recentemente adottato; e sostenere gli Stati membri i cui sistemi di migrazione e di asilo sono sottoposti a pressioni.

Le azioni delineate nella presente comunicazione seguono questa impostazione olistica, concentrandosi al tempo stesso su soluzioni immediate e pratiche a breve termine che possano completare le attività in corso nell’intero Mediterraneo. Le discussioni della Task Force hanno permesso di individuare cinque settori di azione principali di ampia portata geografica, allo scopo di impedire che i migranti intraprendano viaggi pericolosi dai paesi di origine e di transito verso le coste dell’Unione europea:

(1) azioni in cooperazione con paesi terzi;

(2) protezione regionale, reinsediamento e rafforzamento delle possibilità di immigrazione legale in Europa;

(3) lotta contro la tratta, il traffico e la criminalità organizzata;

(4) rafforzamento della sorveglianza delle frontiere, per contribuire a migliorare il quadro situazionale marittimo e a proteggere e salvare i migranti nel Mediterraneo;

(5) assistenza e solidarietà nei confronti degli Stati membri che devono affrontare forti pressioni migratorie.

In linea con l’esito del Consiglio europeo di ottobre, è stato confermato durante le riunioni della Task Force che le misure immediate dovranno essere completate da iniziative a lungo termine, basate sulle migliori ricerche disponibili, destinate ad affrontare le cause profonde della migrazione (povertà, violazioni dei diritti umani, conflitti, mancanza di opportunità economiche, cattive condizioni lavorative, disoccupazione ecc.). Occorre prendere iniziative per riformare il quadro giuridico e amministrativo in materia di migrazione e asilo nei paesi di transito. Ogni iniziativa dell’UE dev’essere collocata nel più ampio contesto politico delle relazioni dell’Unione con i rispettivi paesi e regioni partner: in particolare, non può essere dissociata dalla politica europea di vicinato e dalla politica migratoria esterna prevista dall’approccio globale in materia di migrazione e mobilità. Tali azioni si collocano, per loro natura, in una dimensione a lungo termine e sono già incluse nelle strategie a lungo termine dell’UE. Sono inoltre cruciali per impedire ai migranti di intraprendere pericolosi viaggi in direzione dell’Europa.

Tutte le azioni previste dalla presente comunicazione dovranno essere pienamente conformi alle norme internazionali sui diritti umani, fra cui quelle sancite dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[2], dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui rifugiati del 1951, il principio di non-refoulement e l’acquis dell’UE in materia. Laddove esse implicano dati di carattere personale, occorre prestare particolare attenzione alla completa applicazione delle norme in materia.

La presente comunicazione è stata presentata per essere discussa al Consiglio “Giustizia e affari interni” del 5-6 dicembre. I risultati della discussione saranno presentati dalla presidenza al Consiglio europeo del 19-20 dicembre.

Come seguito alla presente comunicazione, occorre prestare la dovuta considerazione alle risorse e ai mezzi che potrebbero essere messi a disposizione, entro gli attuali vincoli di bilancio, da tutti gli attori coinvolti al fine di attuare le azioni e raggiungere l’obiettivo complessivo di impedire che si ripetano tragedie come quella di Lampedusa. La Commissione europea riferirà regolarmente al Consiglio e al Parlamento europeo sui progressi compiuti nell’attuazione della comunicazione.

2. Processo

Nel corso della preparazione della presente comunicazione la Commissione europea, in quanto presidente della TFM, ha organizzato due riunioni della Task Force, il 24 ottobre e il 20 novembre 2013, alle quali hanno partecipato il servizio europeo per l’azione esterna e tutti gli Stati membri insieme alle agenzie dell’UE direttamente coinvolte nel processo (Ufficio europeo di sostegno per l’asilo, Frontex, Europol, Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, Agenzia europea per la sicurezza marittima).

Durante la redazione della comunicazione sono stati inoltre consultati i paesi associati, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, l’Organizzazione internazionale per le migrazioni, il Centro internazionale per lo sviluppo delle politiche migratorie, il Centro di politica europea della migrazione, l’Organizzazione marittima internazionale, l’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine e Interpol[3].

3. Linee di azione

La Task Force “Mediterraneo” ha elaborato le linee di azione esposte qui di seguito.

1) Azioni in cooperazione con paesi terzi

Azioni

- Azioni specifiche nei paesi di transito

1.1 La Commissione e gli Stati membri dovrebbero dedicare l’attenzione politica necessaria alla firma e all’avvio dell’attuazione del partenariato per la mobilità recentemente concluso con la Tunisia.

Nel contempo è opportuno continuare ad attuare le iniziative di cooperazione previste dal partenariato per la mobilità con il Marocco, recentemente firmato, e fornire sostegno alle autorità marocchine per la piena attuazione delle raccomandazioni contenute nella relazione del Consiglio nazionale per i diritti dell’uomo, al fine di inaugurare una nuova politica in materia di migrazione e asilo.

Dovrebbero inoltre iniziare quanto prima i negoziati del partenariato per la mobilità con la Giordania, come esito positivo del dialogo su migrazione, mobilità e sicurezza avviato con questo paese nel dicembre 2012.

Un’altra priorità è costituita dall’avvio di nuovi dialoghi su migrazione, mobilità e sicurezza con altri paesi del Mediterraneo meridionale, in particolare l’Egitto, la Libia, l’Algeria e il Libano[4].

La decisione a questo proposito sarà adottata sulla base di una valutazione specifica paese per paese, in particolare prendendo in considerazione la loro rispettiva capacità e volontà di migliorare la gestione delle questioni di migrazione e asilo conformemente alle norme internazionali, nonché di collaborare più strettamente con l’UE in questi settori.

I problemi più preoccupanti relativi ai diritti dei migranti e dei rifugiati dovrebbero essere sistematicamente sollevati in occasione dei dialoghi politici con i paesi terzi, conformemente al quadro strategico e al piano d’azione dell’Unione per i diritti umani e la democrazia (azione 14), e dovrebbe essere offerta a tali paesi un’assistenza per lo sviluppo di sistemi efficaci di asilo e migrazione. Le iniziative attuate dalle agenzie dell’UE, come l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA) e Frontex, nonché dagli Stati membri, dalle organizzazioni internazionali e dalla società civile, destinate a sviluppare le capacità nei settori dell’asilo, dell’accoglienza, della migrazione e della gestione delle frontiere, possono costituire elementi importanti dei partenariati per la mobilità.

È opportuno effettuare una revisione finanziaria dei partenariati per la mobilità, al fine di stimolare gli Stati membri a partecipare più attivamente all’elaborazione dei progetti. I partenariati per la mobilità dovrebbero essere altresì utilizzati strategicamente per favorire la cooperazione regionale nel settore migratorio.

1.2 Sarà promosso il dialogo su alcune questioni particolarmente problematiche con alcuni paesi dell’Africa settentrionale e della regione del Sahel, al fine di lottare più efficacemente contro le reti di trafficanti e passatori. È opportuno avviare discussioni con le autorità della Tunisia su misure volte a interrompere la fornitura di imbarcazioni tunisine ai passatori in Libia, fra cui la registrazione e la localizzazione delle imbarcazioni ai fini dello scambio di dati. Azioni simili dovrebbero essere incoraggiate anche in altri Stati dell’Africa settentrionale. In particolare, le autorità egiziane dovrebbero essere incoraggiate a considerare con maggiore attenzione e a combattere più efficacemente le attività dei trafficanti di esseri umani nella regione del Sinai; le autorità sudanesi dovrebbero essere invitate a combattere le organizzazioni criminali che operano nel loro territorio e facilitano il traffico e la tratta di migranti e rifugiati dal Corno d’Africa verso la regione mediterranea; le autorità nigeriane dovrebbero impegnarsi a proteggere meglio i più vulnerabili tra i loro cittadini dal rischio di divenire vittime della tratta e dovrebbero essere assistite a tale scopo.

1.3 Data la grande instabilità della situazione sul piano politico e della sicurezza e dati i limiti delle capacità istituzionali e amministrative, la Libia è attualmente incapace di contrastare le attività di passatori e trafficanti, e pertanto costituisce il principale paese di transito e di partenza di flussi migratori misti nel Mediterraneo centrale. Per affrontare questo problema, l’UE dovrebbe continuare a rafforzare il suo sostegno generale alla Libia promuovendone la stabilizzazione, rafforzandone la governance e la sicurezza, e lottando contro la radicalizzazione, l’estremismo violento e il terrorismo, nonché rispondendo alle denunce di violazioni dei diritti umani. Un’assistenza particolarmente ingente sarà fornita dalla missione EUBAM in corso e dal progetto Sahara-Mediterraneo, per promuovere lo sviluppo di un sistema di gestione integrata delle frontiere. In tale contesto, gli Stati membri e Frontex dovrebbero esaminare modi per sostenere maggiormente tali iniziative. Parallelamente, l’UE continuerà a prestare la sua assistenza per sostenere la creazione, in Libia, di un sistema di gestione della migrazione e dell’asilo pienamente conforme alle norme internazionali in materia di diritti umani. Poiché la Libia è un paese di accoglienza di migranti in cerca di occupazione, al fine di ridurre la migrazione irregolare dovrebbe essere promossa una chiara procedura ufficiale per il trattamento dei migranti in cerca di occupazione, che attualmente è fra le priorità del ministero del Lavoro. L’UE continuerà a impegnarsi con le autorità libiche per contrastare prassi quali il trattenimento indiscriminato dei migranti e il maltrattamento di questi ultimi all’interno e all’esterno dei centri di trattenimento, nonché per migliorare le condizioni di tali centri. Dedicherà inoltre particolare attenzione all’esigenza che la Libia garantisca il rispetto dei diritti delle persone in cerca di protezione internazionale, adotti una legge sull’asilo e regolarizzi la posizione dell’UNHCR nel paese[5]. Non appena la situazione in materia di sicurezza lo consentirà, occorrerà istituire in Libia una rete di ufficiali di collegamento per combattere la migrazione irregolare. La Commissione è determinata ad avviare con le autorità libiche, non appena le condizioni lo permettano, un dialogo su migrazione, mobilità e sicurezza, conformemente all’approccio globale in materia di migrazione e globalità. Tali azioni sono completate da altri progetti e programmi dell’UE nel settore della sicurezza.

1.4 Il territorio turco costituisce un altro importante punto di transito dei flussi migratori irregolari diretti verso l’UE, sia tramite la Tracia, sia attraverso le acque del Mediterraneo. Pur riconoscendo le capacità e gli sforzi notevoli impiegati dalla Turchia per prevenire questo fenomeno, è importante proseguire il dialogo e la cooperazione con le autorità turche al fine di rafforzare ulteriormente la loro capacità di smantellare le reti di passatori che organizzano le partenze illegali, di impedire queste partenze tramite una sorveglianza più intensa delle frontiere, di scambiare prontamente informazioni con gli Stati membri dell’UE interessati e di giungere alla completa attuazione dell’accordo di riammissione. Da questo punto di vista sarà importante l’istituzione di una rete di ufficiali di collegamento in Turchia, simile a quella prevista per la Libia. Sarà inoltre cruciale per l’UE continuare ad aiutare la Turchia a sviluppare i suoi sistemi di gestione delle frontiere, dei visti, della migrazione e dell’asilo, in linea con le norme dell’Unione che la Turchia intende attuare in quanto paese candidato.

1.5. Le azioni relative ai paesi di transito dovranno essere completate da una maggiore attenzione ai paesi di origine nell’Africa orientale e occidentale, tramite un dialogo politico e una cooperazione rafforzata. Dialoghi specifici sulla migrazione, iniziative e un impegno potenziato sia a livello dei paesi, sia con i partner regionali, con il coinvolgimento dei rispettivi rappresentanti speciali dell’UE, potrebbero svolgere una funzione importante. Parallelamente, la cooperazione continuerà a contribuire a migliorare l’ambiente socioeconomico e le connesse opportunità di occupazione per cittadini che altrimenti potrebbero essere spinti a ricorrere all’emigrazione clandestina. Il sostegno a una migliore gestione della migrazione a livello nazionale e regionale dovrebbe permettere di affrontare più decisamente il problema della tratta e contribuire a perseguire i trafficanti e ad assistere le vittime. L’UE dovrebbe cercare di favorire il rispetto per i diritti umani di tutti i migranti nei paesi e nelle regioni partner, con particolare attenzione ai gruppi vulnerabili e ai diritti speciali dei richiedenti asilo e dei rifugiati, utilizzando gli strumenti e i fondi disponibili, in particolare gli strumenti specificamente dedicati ai diritti umani. Dovrebbe inoltre tentare di prevenire e combattere le situazioni di presenza prolungata dei rifugiati e migliorare la protezione dei rifugiati e la sicurezza nei campi (ad esempio tramite lo strumento per la stabilità dell’UE). In tale contesto è altresì opportuno sostenere programmi innovativi.

- Approcci regionali

1.6 Occorre avviare campagne di informazione e sensibilizzazione, specialmente nell’ambito di azioni generali dell’UE sulla migrazione, con l’intento di informare chiaramente e sensibilizzare sui gravi rischi incontrati dai migranti che cercano di raggiungere l’UE tramite canali irregolari, in particolare sui pericoli insiti nell’attraversamento illegale del mare e sulle minacce rappresentate dai passatori e dai trafficanti.

È opportuno cercare metodi innovativi per raggiungere il maggior numero possibile di potenziali migranti nei paesi di origine, ma anche in quelli di transito, con particolare attenzione ai paesi africani e ai paesi interessati nel Medio Oriente e in Asia, basandosi su precedenti iniziative dell’UE e degli Stati membri.

Le campagne dovrebbero informare anche sui canali disponibili per la migrazione legale. La diffusione delle informazioni dovrebbe affidarsi anche alle reti delle comunità di diaspora ed essere realizzata principalmente in partenariato con le autorità dei paesi terzi, le organizzazioni internazionali e le ONG.

In tale quadro occorre sfruttare il potenziale offerto dal portale europeo dell’immigrazione, insieme ad altri metodi di diffusione di questi messaggi.

1.7 Entro il 2015 sarà istituita la rete Seahorse per il Mediterraneo tra gli Stati membri dell’UE che si affacciano sul Mediterraneo e i paesi dell’Africa settentrionale, in seguito a una gara di appalto che si svolgerà nel 2014. La rete permetterà agli Stati partecipanti di scambiarsi direttamente informazioni fattuali sugli incidenti e sui pattugliamenti in tempo quasi reale, tramite comunicazioni satellitari. Occorre intensificare gli sforzi già in corso per convincere tutti gli altri paesi interessati dell’Africa settentrionale (cioè la Tunisia, l’Algeria e l’Egitto) a partecipare a questa rete[6].

1.8 È opportuno discutere di una eventuale partecipazione dei paesi di partenza alle operazioni di sorveglianza marittima, all’interno del quadro giuridico di Frontex e di Eurosur. Questa azione dovrebbe essere completata da dialoghi e assistenza destinati a incoraggiare e rafforzare le capacità dei paesi terzi di: 1) combattere, nel luogo di origine, le reti responsabili del traffico di esseri umani e in tal modo impedire che gli immigranti siano messi in pericolo dai passatori; 2) migliorare il controllo delle loro frontiere terrestri e delle loro coste; 3) istituire meccanismi che consentano un ritorno sicuro dei migranti irregolari al punto di partenza più vicino e più sicuro.

Laddove possibile e opportuno[7], devono essere riprodotte le esperienze operative maturate da alcuni Stati membri in materia di pattugliamento congiunto nelle acque territoriali dei paesi terzi. Per contribuire a realizzare queste attività, in particolare lo sviluppo di capacità, anche Frontex svolgerà un ruolo importante, entro i limiti del suo mandato. A tale proposito occorre creare sinergie con altri strumenti di sviluppo delle capacità predisposti dall’UE nella regione del Nord Africa.

1.9 Sulla base della valutazione delle attuali capacità ed esigenze degli Stati costieri dell’Africa settentrionale, occorre valutare la possibilità di aiutarli a sviluppare le loro capacità di ricerca e salvataggio.

1.10 È opportuno migliorare lo scambio di dati strategici e tattici tra gli Stati membri dell’UE e gli Stati africani. In tale contesto, la realizzazione della rete comunitaria di intelligence Africa-Frontex potrebbe costituire un esempio. Occorre redigere periodicamente relazioni comuni di analisi dei rischi.

1.11 Occorre sviluppare il dialogo politico e iniziative diplomatiche, comprese iniziative congiunte[8], utilizzando in maniera coordinata tutti gli incentivi e gli effetti leva disponibili a livello dell’UE e degli Stati membri, al fine di potenziare la capacità dell’UE di raggiungere gli obiettivi dell’approccio globale in materia di migrazione e mobilità, compresi i negoziati e la piena applicazione degli accordi di riammissione, il miglioramento dei sistemi di protezione internazionale e la lotta contro il traffico di migranti e le reti criminali. Tali iniziative dovrebbero essere avviate con i principali paesi di transito e di origine della migrazione irregolare in Africa e in Asia. È opportuno esplorare nuove opportunità di tenere conto della cooperazione in tali settori nell’ambito di un più ampio approccio basato sugli incentivi[9]. I risultati di questo impegno dovrebbero essere accompagnati da un corrispondente rafforzamento delle operazioni coordinate di Frontex per agevolare il processo di rimpatrio.

In questo quadro occorre altresì attuare con i paesi terzi interessati misure che consentano di identificare i rimpatriati e fornire loro documenti in modo più efficace. A tale scopo occorre aumentare l’attenzione nei confronti dei principali paesi di origine degli immigrati irregolari. Una più ampia accettazione del lasciapassare UE (documento di viaggio standard a fini di allontanamento) potrebbe contribuire a raggiungere l’obiettivo.

1.12 Occorre prevedere uno specifico e ampio dibattito sulla migrazione (che riguardi, fra l’altro, il rimpatrio volontario, la riammissione, la reintegrazione, l’accoglienza, la protezione internazionale, la lotta contro il traffico e le reti criminali, lo sviluppo di capacità, i diritti umani dei migranti e le cause profonde della migrazione irregolare) in vista del vertice UE-Africa dell’aprile 2014 e della quarta conferenza ministeriale UE-Africa sulla migrazione e lo sviluppo, che si svolgerà nel secondo semestre del 2014 (processo di Rabat).

La nuova generazione di programmi per “Euromed Migration” ed “Euromed Police”, che sarà lanciata nel 2014, dovrebbe tenere debitamente conto delle valutazioni per diventare una piattaforma più efficace di dialogo e cooperazione. Occorre inoltre rafforzare i dialoghi bilaterali e regionali pertinenti con i paesi dell’Africa subsahariana. In tale contesto i paesi partner dovrebbero essere incitati ad adottare e attuare misure nazionali per la gestione integrata delle frontiere e la lotta contro i passatori, anche con il sostegno di esperti inviati dagli Stati membri e in linea con le migliori prassi sviluppate dall’UNODC.

1.13 Sulla base delle iniziative dell’UE esistenti in questo settore quali il programma WAPIS (Western Africa Police Information System, sistema d’informazione della polizia dell’Africa occidentale) attuato da Interpol e finanziato dall’UE, potrebbe essere avviato un programma specifico diretto a sostenere la creazione di una cooperazione tra le forze di polizia e di un Afripol, che aiuti a coordinare le informazioni e le capacità d’indagine delle forze nazionali di polizia in Africa, in particolare nel campo della lotta contro la tratta di esseri umani e il traffico di migranti. A questo scopo potrebbe essere utile il sostegno fornito da Interpol, UNODC e altre organizzazioni competenti. Tale programma dovrebbe sviluppare sinergie con il programma per le frontiere dell’Unione africana.

1.14 Occorre fare in modo che i migranti irregolari siano rimpatriati in modo veloce ed efficace, umano e dignitoso, nel pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’acquis dell’UE in materia e delle norme internazionali relative ai diritti umani, promuovendo, ove possibile, rimpatri volontari. A determinate condizioni, a titolo di strumento complementare, occorre mettere a disposizione un’assistenza finanziaria e tecnica rafforzata per sostenere la reintegrazione socioeconomica dei rimpatriati e per assicurare un sistema efficace di rimpatrio non volontario in cooperazione con le autorità nazionali. Nel fornire assistenza finanziaria e tecnica è opportuno evitare, in particolare, di creare strutture parallele a quelle del paese terzo interessato e fattori di attrazione. Nella misura del possibile vanno privilegiati i rimpatri nei paesi di origine rispetto a quelli nei paesi di transito.

1.15 Saranno sviluppati la cooperazione e lo scambio di informazioni e sinergie tra Stati membri, con il contributo delle agenzie dell’UE nel settore della giustizia e degli affari interni e di altri organismi interessati (l’OIM, le ONG), riguardo al contenuto dei programmi di rimpatrio volontario assistito, comprese le misure di reintegrazione e le iniziative avviate da ciascuno Stato membro nei confronti dei paesi di origine o di transito per garantire un rimpatrio sostenibile dei migranti in posizione irregolare. A partire dal 2014, tale cooperazione sarà svolta nell’ambito della rete europea sulle migrazioni (REM).

2) Programmi di protezione regionale, reinsediamento e rafforzamento delle possibilità di immigrazione legale in Europa

2.1 Per migliorare la situazione dei rifugiati a livello locale, è necessario istituire e rafforzare i programmi di protezione regionale (PPR). I PPR già esistenti, come quelli nell’Africa settentrionale (Libia, Tunisia ed Egitto) e nel Corno d’Africa (Kenya, Gibuti), vanno potenziati ed estesi in modo da includere anche altri paesi di importanza strategica, specialmente nella regione del Sahel. Inoltre, l’UE sta attualmente preparando un nuovo programma di sviluppo e protezione regionale (PSPR) a favore dei rifugiati in Libano, Giordania e Iraq, nel quadro della risposta a lungo termine alla crisi siriana.

I nuovi programmi di protezione regionale avranno successo solo se potranno contare su un impegno e un finanziamento a più lungo termine, sia da parte dell’UE, sia a livello nazionale. Le risorse esistenti e gli strumenti finanziari del Fondo Asilo e migrazione potranno sopperire solo in parte al finanziamento di questi programmi, che dovrà essere completato da altre fonti, sia nell’ambito dell’assistenza UE allo sviluppo, sia a carico degli Stati membri. Inoltre, l’attuazione dei PPR e dei PSPR dovrebbe essere accompagnata da un dialogo politico approfondito e da un impegno di sensibilizzazione presso le autorità nazionali dei paesi terzi, anche a livello regionale, sulla protezione dei rifugiati e le situazioni di presenza prolungata di rifugiati.

I PPR dovrebbero coordinare le rispettive componenti regionali e nazionali, e gli Stati membri e le delegazioni dell’UE dovrebbero svolgere un ruolo cruciale nella loro pianificazione e attuazione. L’UNHCR, insieme ad altre organizzazioni internazionali, sarà un partner fondamentale in questo campo mentre, se opportuno, le ONG dovrebbero partecipare all’attuazione dei programmi. Laddove opportuno, sarà inoltre promossa la cooperazione tra l’EASO e i paesi interessati, in particolare nei settori della formazione e dello sviluppo di capacità.

In collaborazione con le organizzazioni internazionali (ad esempio l’OIM) e le ONG, dovrebbero essere avviate iniziative parallele per agevolare il rimpatrio volontario assistito e la reintegrazione nei loro paesi di origine dei migranti rimasti bloccati nei paesi dell’Africa settentrionale e per sviluppare le capacità dei paesi di gestire meglio il rimpatrio e la reintegrazione[10].

2.2 Gli Stati membri sono incoraggiati ad aumentare il loro attuale impegno in materia di reinsediamento come soluzione a lungo termine che contribuisce a prevenire e affrontare le situazioni di presenza prolungata di rifugiati. Nel 2012, 4 930 persone sono state reinsediate nell’Unione da dodici Stati membri[11]. Mentre gli Stati che già accettano il reinsediamento dovrebbero valutare la possibilità di aumentare le loro quote, quelli che cominciano adesso dovrebbero impegnarsi per aumentare la percentuale dell’UE nell’impegno di reinsediamento a livello mondiale. In tale contesto viene incoraggiato un uso strategico del reinsediamento tramite il programma di reinsediamento dell’Unione, con il sostegno finanziario dell’UE tramite il Fondo Asilo e migrazione.

2.3 La Commissione è disposta a organizzare, in collaborazione con l’UNHCR, una conferenza sul reinsediamento dei rifugiati più vulnerabili provenienti dalla Siria: tale conferenza, che potrebbe svolgersi nella prima metà del 2014, dovrebbe incentivare gli sforzi di reinsediamento sia da parte degli Stati membri dell’UE, sia negli altri paesi del mondo.

2.4 La Commissione valuterà altre possibilità di ingresso protetto nell’UE nel contesto della riflessione sulle future priorità nel settore degli Affari interni dopo la fine del programma di Stoccolma. Tra queste priorità figurano: a) orientamenti su un approccio comune in materia di permessi/visti per motivi umanitari; b) uno studio di fattibilità sul trattamento congiunto delle domande di protezione al di fuori dell’Unione europea, fatto salvo l’attuale diritto di accesso alle procedure di asilo nell’UE. Nell’esecuzione di questi compiti dovrebbero essere coinvolti l’EASO, la FRA, Frontex e, ove opportuno, l’UNHCR, l’Organizzazione internazionale del lavoro o l’OIM.

2.5 L’UE e i suoi Stati membri dovrebbero continuare a esaminare ulteriori possibilità di aprire canali legali che permettano ai migranti di raggiungere regolarmente l’Europa, aiutando anche a combattere gli abusi e la migrazione irregolare. Ad esempio, la direttiva sul lavoro stagionale, una volta attuata, chiarirà le condizioni di ammissione, garantirà uno status giuridico sicuro per proteggere i lavoratori stagionali dallo sfruttamento e fornirà all’UE il primo regime di migrazione circolare che consentirà ai migranti di ritornare in Europa, a determinate condizioni, in più anni successivi. La direttiva su studenti, ricercatori e altre categorie di persone, attualmente oggetto di negoziato, potrebbe anch’essa offrire un importante contributo stabilendo regole chiare in materia di ammissione e di status.

3) Lotta contro la tratta, il traffico e la criminalità organizzata [12]

Azioni

3.1 Europol dovrebbe potenziare le attività in corso e coordinare le agenzie competenti dell’UE nel settore del traffico di migranti e della lotta alla criminalità organizzata[13]. In particolare, dovrebbe istituire un gruppo nell’attuale quadro amministrativo e giuridico dell’archivio di lavoro per fini di analisi sulle forme gravi di criminalità organizzata (Analysis Work File Serious Organised Crime, AWF SOC) e specialmente il checkpoint dei punti di contatto, che si occupa del traffico presso EUROPOL.

3.2 Nel dicembre 2013 saranno adottati due piani d’azione operativi di EMPACT (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats, piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità) in materia di migrazione irregolare e tratta di esseri umani, compreso il traffico, nel quadro del ciclo politico, con la partecipazione degli Stati membri e delle agenzie dell’UE. Tali piani d’azione saranno avviati nel gennaio 2014.

3.3 Occorre elaborare, con la partecipazione di tutti gli interessati, un piano generale dell’UE per la lotta contro il traffico di migranti, che tenga conto dei diritti umani conformemente alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La strategia comprenderà il rafforzamento della cooperazione pratica e dello scambio di informazioni tra gli Stati membri e con le agenzie dell’UE, e l’approfondimento della cooperazione esterna con i paesi terzi e le organizzazioni regionali e internazionali competenti (tra cui l’UNODC)[14]. In tale contesto svolgeranno un ruolo importante gli ufficiali di collegamento incaricati dell’immigrazione presenti nei paesi di origine e di transito.

A questo proposito potrebbero essere elaborati orientamenti sui vari aspetti relativi alla lotta contro il traffico, a livello sia dell’UE che nazionale, tenendo conto del lavoro svolto dall’ONU.

I mezzi di collaborazione operativa già esistenti tra gli Stati membri e i paesi terzi, come gli ufficiali di collegamento e le operazioni congiunte, dovrebbero essere utilizzati più efficacemente nel quadro del COSI[15].

3.5 Le autorità nazionali competenti degli Stati membri interessati sono invitate a mettere sistematicamente a disposizione di Europol le informazioni pertinenti, compresi dati personali, allo scopo di sostenere la lotta contro i responsabili del favoreggiamento. Frontex ed Europol dovrebbero concludere quanto prima possibile un accordo operativo che consenta lo scambio di dati personali al fine di sostenere la lotta contro le attività criminali transfrontaliere[16].

3.6 Nel quadro del coordinamento tra agenzie di Europol, l’EASO dovrebbe condurre un progetto pilota con uno Stato membro per acquisire maggiori conoscenze sulle rotte del traffico e della tratta.

3.7 L’UE dovrebbe sostenere politicamente l’organizzazione della conferenza regionale sul traffico di migranti e sulla tratta, da svolgersi nel 2014 nel quadro della strategia comune Africa-UE.

3.8 La Commissione procederà a valutare ed eventualmente a modificare l’acquis dell’UE sul favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno non autorizzati, conciliando l’esigenza di lottare efficacemente contro il traffico con quella di evitare di criminalizzare l’assistenza umanitaria. Occorre ricordare l’obbligo internazionale di soccorrere i migranti che si trovano in pericolo in mare[17].

4) Rafforzamento della sorveglianza delle frontiere, per contribuire a migliorare il quadro situazionale marittimo e a proteggere e salvare i migranti nel Mediterraneo

Azioni

4.1 Frontex, insieme agli Stati membri interessati, ha accresciuto le proprie capacità di controllare le frontiere marittime del Mediterraneo, che sono le frontiere esterne dell’Unione europea. Ad esempio, all’inizio di novembre ha potenziato l’operazione congiunta Hermes, tenendo conto delle possibili modifiche dei movimenti migratori dovute a elementi stagionali. Ciò è stato possibile grazie a un finanziamento supplementare fornito nel contesto dell’operazione Lampedusa (7,9 milioni di EUR aggiuntivi per il bilancio 2013 di Frontex).

Su questa base, l’obiettivo è di elaborare, a partire dalla primavera 2014, un approccio globale e coordinato alle operazioni di sorveglianza delle frontiere condotte da Frontex nel Mediterraneo (da Cipro alla Spagna), concentrandosi sulle principali rotte migratorie e coinvolgendo i vari portatori di interessi. Il potenziamento delle operazioni di Frontex nel 2014 dovrebbe essere ulteriormente esaminato sulla base della strategia presentata da Frontex alla Task Force[18].

Gli sforzi nazionali di sorveglianza delle frontiere dovrebbero essere pienamente coordinati con le operazioni condotte da Frontex e dovrebbero formare, tutti insieme, una rete europea di pattuglie. Le informazioni su queste operazioni nazionali – a prescindere da quale autorità le svolge – dovrebbero essere condivise attraverso la rete Eurosur, tramite il centro nazionale di coordinamento dello Stato membro in questione.

Questo impegno potrebbe comprendere il potenziamento delle operazioni degli Stati membri secondo l’esempio dell’iniziativa italiana Mare Nostrum. Tali azioni dovrebbero essere complementari e coordinate con le operazioni di Frontex[19].

Il rafforzamento delle operazioni di sorveglianza delle frontiere coordinate da Frontex e svolte dai mezzi militari aerei e navali degli Stati membri, se la normativa nazionale lo consente, e con l’utilizzo di tali mezzi nell’ambito di un intervento civile a fini di applicazione della legge, può migliorare la conoscenza situazionale e la capacità di individuare precocemente i migranti irregolari in mare, permettendo così di prevenire più efficacemente le perdite di vite umane. Pertanto, tale rafforzamento dovrebbe essere incoraggiato all’interno del quadro giuridico generale dei regolamenti Frontex ed Eurosur, che si applicherebbero ai mezzi militari partecipanti.

Come già indicato al paragrafo 1.8, Frontex dovrebbe cercare di accrescere per quanto possibile la partecipazione dei paesi terzi mediterranei.

4.2 Il Parlamento europeo e il Consiglio sono invitati ad accelerare i loro negoziati sulla proposta di regolamento recante norme per quanto riguarda la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa coordinata da Frontex, affinché si possa svolgere il primo dialogo a tre entro la fine dell’anno.

4.3 Occorre potenziare il ruolo dell’EASO ai fini dell’identificazione e del controllo dei richiedenti asilo nei flussi misti, in partenariato con Frontex e nel pieno rispetto dei rispettivi mandati delle agenzie.

4.4 Il sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (Eurosur) è divenuto operativo il 2 dicembre 2013: la sua attuazione e il suo pieno utilizzo da parte degli Stati membri e di Frontex saranno attentamente sorvegliati. I principali elementi del sistema sono lo scambio di informazioni in tempo quasi reale, lo scambio regolare di intelligence e una stretta cooperazione tra agenzie a livello sia nazionale sia dell’UE. Un ruolo essenziale è svolto anche dall’uso delle moderne tecnologie di sorveglianza, come la fusione di dati derivati dai sistemi di segnalazione delle navi e dalle immagini satellitari.

4.5 Su questa base, si potrebbe considerare la possibilità di intensificare ulteriormente nel corso del 2014 la cooperazione e lo scambio di informazioni tra agenzie nel quadro di Eurosur per migliorare il quadro della situazione europea e di quelle nazionali[20]. In linea con i requisiti del regolamento Eurosur, questa cooperazione potrebbe comprendere anche l’assistenza alle navi da guerra degli Stati che in ogni caso sono già presenti nella zona[21]. Occorre intensificare l’impegno in corso per migliorare il monitoraggio dei punti di partenza noti della migrazione irregolare nell’intero Mediterraneo, anche nei porti e sulle coste utilizzate come centri di smistamento per i migranti. L’individuazione e la localizzazione di piccole imbarcazioni saranno proseguite nel quadro di Eurosur con il sostegno finanziario del futuro programma Copernicus, nonché con esperimenti nell’ambito di progetti di ricerca in corso nel quadro del 7° PQ quali Perseus, Closeye, Lobos e Sagres, e con il sostegno tecnico e la consulenza del Centro comune di ricerca della Commissione europea[22].

In tale contesto, il quadro situazionale nel Mediterraneo dovrebbe essere migliorato utilizzando meglio la cooperazione tra agenzie. Sulla base dell’accordo sul livello dei servizi tra Frontex, l’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA)[23] e il Centro satellitare dell’UE[24], si dovrebbe raccogliere una maggiore quantità di informazioni sulla posizione delle navi e di dati di osservazione della terra nelle zone critiche. Questi e altri dati importanti per le operazioni dovrebbero essere aggiunti ai diversi quadri situazionali di Eurosur, anche relativi a mezzi navali. Nel contesto della cooperazione tra agenzie (Frontex, Europol, EMSA), le informazioni basate sull’intelligence dovrebbero essere utilizzate come base per intensificare la sorveglianza.

4.6 A livello nazionale i comandanti di navi mercantili e i pescatori dovrebbero essere invitati, eventualmente tramite avvisi ai naviganti, a rispettare i loro obblighi, previsti dal diritto internazionale (Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare e Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo), di assistere tutte le imbarcazioni di migranti in pericolo e riferire la loro presenza alle autorità competenti degli Stati membri. Al tempo stesso dovrebbero essere rassicurati pubblicamente sul fatto che saranno sempre autorizzati a sbarcare i naufraghi rapidamente e, purché agiscano in buona fede, non dovranno affrontare conseguenze giuridiche negative per aver fornito tale assistenza. Tale richiamo dovrebbe essere sostenuto politicamente a livello europeo.

5) Assistenza e solidarietà nei confronti degli Stati membri che devono affrontare forti pressioni migratorie[25]

Azioni

5.1 La Commissione destina finanziamenti (anche di emergenza) fino a 30 milioni di EUR a sostegno delle tecnologie dell’informazione, anche per le operazioni di sorveglianza di frontiera comprese nel mandato di Frontex. Per altri Stati membri sono stati stanziati circa 20 milioni di EUR al fine di affrontare la crescente pressione a livello dell’UE e la conseguente insufficienza delle capacità nazionali. Tali finanziamenti permetteranno di migliorare la capacità di accoglienza, la capacità di trattamento delle domande, di selezione e registrazione dei rifugiati, nonché le attività di sostegno alla gestione delle frontiere. Laddove opportuno, i finanziamenti dovrebbero essere completati da altre attività operative come l’assistenza offerta dall’EASO e da Frontex. A questo riguardo svolgono un ruolo importante la pianificazione di contingenza e la gestione delle crisi (si veda il punto 5.3).

I paesi particolarmente colpiti da flussi di migranti e richiedenti asilo possono anche chiedere assistenza, se opportuno, al meccanismo europeo di protezione civile (EUCPM)[26].

5.2 Utilizzando gli incentivi finanziari offerti dal futuro Fondo Asilo e migrazione, gli Stati membri dovrebbero impegnarsi su base volontaria ad aumentare la ricollocazione all’interno dell’UE dei beneficiari di protezione internazionale, che dovrebbe essere resa più rapida ed efficace grazie al ruolo di coordinamento svolto dall’EASO. Gli Stati membri che presentano bassi livelli di pressione migratoria sono particolarmente incoraggiati a mostrare in tal modo la loro solidarietà. Le organizzazioni internazionali, come l’UNHCR e l’OIM, possono rivestire una funzione importante in questo campo.

5.3 Gli sforzi di pianificazione di contingenza e gestione delle crisi a livello dell’UE dovrebbero proseguire ed essere ampliati allo scopo di costruire sistemi solidi di asilo e migrazione negli Stati membri. Tali sforzi dovrebbero appoggiarsi a una valutazione compiuta sulla base delle previsioni di analisi di tendenza e di altre relazioni statistiche e analitiche ad hoc elaborate dall’EASO, da Frontex e dalla FRA, e organizzazioni quali l’UNCHR, l’OIM e altri attori dovrebbero essere coordinati anche con l’EUCPM. Nel realizzare questi sforzi di contingenza, la Commissione dovrebbe tener conto delle relazioni di valutazione sulla situazione in corso nei paesi di origine, integrando nella misura del possibile elementi relativi alla sicurezza, alla gestione delle frontiere e ai flussi migratori[27].

Per consentire una pianificazione di contingenza efficace, gli Stati membri dovrebbero fornire tempestivamente dati a Eurostat, all’EASO, a Frontex e ad altri organismi competenti e dovrebbero essere disposti a conformarsi a ulteriori requisiti in materia di dati eventualmente necessari allo scopo.

5.4 L’EASO dovrebbe avviare un primo progetto sul sostegno al trattamento delle domande di asilo negli Stati membri, che accelererebbe e renderebbe più efficace tale trattamento, alleviando il peso sul sistema di asilo dello Stato membro competente senza peraltro togliere a quest’ultimo la responsabilità di esaminare le domande, e nel pieno rispetto del quadro giuridico nazionale in materia.

[1] Risoluzione del Parlamento europeo del 23 ottobre 2013 sui flussi migratori nel Mediterraneo, con particolare attenzione ai tragici eventi al largo di Lampedusa (2013/2827(RSP)).

[2] In particolare gli articoli 2, 4, 18 e 19.

[3] Nel presente testo si fa riferimento al ruolo di tali organizzazioni fatta salva qualsiasi decisione finanziaria che sarà adottata nel quadro dell’attuazione delle iniziative previste dalla comunicazione.

[4] Si sta considerando la possibilità di fornire assistenza per collaborare con le autorità libanesi alla gestione integrata delle frontiere, per rafforzare le istituzioni statali e migliorare la cooperazione tra agenzie. In tale contesto, l’UE intende anche promuovere un approccio basato sui diritti in materia di gestione integrata delle frontiere, che comprenda i movimenti regolari di persone e beni e la gestione dei flussi migratori. Attualmente l’UE sta considerando varie opzioni riguardo al sostegno alle forze armate libanesi.

[5] La Commissione prevede di adottare una decisione di finanziamento per attuare un programma di 10 milioni di EUR nell’ambito dell’ENPI (strumento europeo di vicinato e partenariato) diretto soprattutto a migliorare il sistema giuridico e istituzionale e le capacità delle autorità competenti per la gestione della migrazione e dell’asilo, in linea con le norme e le migliori prassi internazionali, per garantire che i migranti siano trattati nel pieno rispetto dei diritti e della dignità umani e delle regole sulla protezione internazionale. Il programma dedicherà una particolare attenzione al miglioramento delle condizioni di vita dei migranti nei centri di trattenimento. Tutto ciò sarà realizzato rivedendo le procedure amministrative, migliorando i servizi forniti ai migranti e permettendo loro un maggiore accesso all’occupazione.

[6] Anche la cooperazione in corso tra le guardie costiere può offrire opportunità per favorire il dialogo tra i paesi dell’UE e quelli del Nord Africa.

[7] Qualsiasi azione in questo settore deve rispettare i diritti fondamentali, compreso il principio di non‑refoulement.

[8] Allo scopo di aumentare la coerenza tra le azioni esterne a livello dell’UE e quelle a livello nazionale, i capi delle delegazioni dell’Unione nei paesi di origine dei migranti rimasti bloccati dovrebbero, eventualmente insieme agli ambasciatori di altri Stati membri dell’Unione, proporre iniziative congiunte alle autorità nazionali competenti. Tali iniziative dovrebbero essere elaborate in coordinamento con il SEAE, la Commissione e gli Stati membri interessati.

[9] Si veda, ad esempio, l’attuazione dell’obbligo di riammissione dei paesi ACP nell’ambito dell’accordo di partenariato UE-ACP (accordo di Cotonou).

[10] Si potrebbe considerare la possibilità di riprodurre lungo le rotte migratorie del Mediterraneo centrale e orientale i centri di risorse e di risposta per le migrazioni istituiti dall’OIM in numerosi paesi lungo le rotte migratorie.

[11] Repubblica ceca, Danimarca, Germania, Irlanda, Spagna, Francia, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia, Svezia, Regno Unito (fonte: Eurostat).

[12] Anche se collegati tra loro, il fenomeno del traffico di esseri umani (ad esempio la facilitazione dell’ingresso, del transito o del soggiorno non autorizzato) e quello della tratta di esseri umani non vanno confusi l’uno con l’altro. In particolare, la tratta implica l’uso dei mezzi indicati nella sua definizione (“con la minaccia dell’uso o con l’uso stesso della forza o di altre forme di coercizione, con il rapimento, la frode, l’inganno, l’abuso di potere o della posizione di vulnerabilità o con l’offerta o l’accettazione di somme di denaro o di vantaggi per ottenere il consenso di una persona che ha autorità su un’altra”) a fini di sfruttamento, e non implica di per sé, a differenza del traffico, l’attraversamento di una frontiera o il trasporto fisico.

[13] Il mandato di Europol è potenziato in questo campo conformemente alla revisione in corso del regolamento su Europol.

[14] Le informazioni raccolte in questo campo potrebbero essere utilizzate anche per individuare e prevenire meglio i viaggi di combattenti stranieri impegnati nella jihad all’estero (specialmente in Siria) o al loro ritorno.

[15] Potrebbe essere necessario coordinare queste azioni, all’occorrenza, con le riflessioni in corso volte a elaborare elementi concreti per una comunicazione su una strategia europea di sicurezza marittima entro l’inizio del 2014.

[16] Laddove lo consente il regolamento istitutivo, Eurosur dovrebbe mettere a disposizione di Europol i dati che non sono di carattere personale.

[17] A tale proposito, occorre chiarire subito che i comandanti delle navi restano obbligati a seguire gli ordini emanati dai centri di coordinamento per il soccorso, secondo il diritto internazionale.

[18] Gli Stati membri ospitanti sono invitati a prendere le misure appropriate per esonerare gli Stati membri partecipanti dal pagamento dell’IVA durante le operazioni congiunte, nella misura del possibile.

[19] Le operazioni non contemplate dal regolamento Frontex devono continuare a essere condotte nel pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali e in particolare del principio di non-refoulement.

[20] Tali sforzi potrebbero essere completati dalle attività in corso per creare un ambiente comune per la condivisione delle informazioni (CISE) sul settore marittimo dell’UE. Il CISE, attualmente sviluppato congiuntamente dalla Commissione europea e dagli Stati membri dell’UE e del SEE, è previsto anche nell’ambito della terza fase di Eurosur (COM(2008) 68).

[21] In base al regolamento Eurosur, il quadro situazionale nazionale comprende informazioni sulla posizione, sullo stato e sul tipo di mezzi militari di assistenza a una missione relativa ad attività di contrasto. L’accesso a questo genere di informazioni può essere ristretto in base al principio della necessità di sapere.

[22] A lungo termine, anche il sistema di navigazione satellitare Galileo e il sistema di incremento della precisione EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service, Servizio europeo di copertura per la navigazione geostazionaria) potrebbero contribuire a migliorare il quadro situazionale nel Mediterraneo.

[23] Firmato nell’aprile 2013.

[24] Da firmare all’inizio del 2014.

[25] I programmi nazionali degli Stati membri per il QFP 2014-2020, da preparare e presentare in tempi brevi, dovrebbero riflettere chiaramente tali priorità affinché possano essere mobilitati i finanziamenti necessari non appena saranno operativi i rispettivi meccanismi di finanziamento.

[26] Il centro di coordinamento della risposta alle emergenze della DG ECHO agevola i contributi volontari in natura o in consulenza di esperti da parte dei 32 Stati partecipanti al meccanismo, compresi gli Stati membri dell’UE. Data la natura volontaria dell’EUCPM, questa va considerata una soluzione puntuale a breve termine.

[27] Tra i meccanismi da considerare figurano il quadro operativo dell’OIM per le crisi migratorie (MCOF) e la Task Force “Migrazione” attiva per la rotta migratoria dell’Africa orientale e per il Nord Africa.