Relazione finale del consigliere-auditore (1)

Caso — M.8436 General Electric Company/LM Wind Power Holding (articolo 14, paragrafo 1)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2020/C 24/05)

Introduzione e contesto

1. General Electric Company/LM Wind Power Holding («procedimento di autorizzazione»). La presente relazione riguarda un progetto di decisione («progetto di decisione») a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio ( 2 ) («regolamento sulle concentrazioni»). Il progetto di decisione constata che General Electric Company («GE») ha fornito, per negligenza, informazioni inesatte in una notifica («formulario CO originario») presentata in conformità dell’articolo 4 del regolamento sulle concentrazioni nel contesto del caso M.8283 —(«procedimento di autorizzazione»).

2. Il procedimento di autorizzazione ha riguardato una concentrazione (la «concentrazione esaminata») mediante la quale GE ha acquisito il controllo esclusivo, ai fini dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni, di LM Wind Power Holding A/S. La concentrazione esaminata è stata notificata l’11 gennaio 2017 mediante il formulario CO originario.

3. In occasione di una riunione, il 1 o febbraio 2017 la direzione generale della Concorrenza («DG Concorrenza») della Commissione ha informato GE che la Commissione avrebbe preso in considerazione la possibilità di avviare un procedimento di infrazione nei suoi confronti in seguito alla presentazione di informazioni inesatte o fuorvianti nel formulario CO originario.

4. GE ha ritirato il formulario CO originario in data 2 febbraio 2017 e lo ha sostituito il 13 febbraio 2017. Il 20 marzo 2017 la Commissione ha autorizzato la concentrazione esaminata.

Il presente procedimento

5. Con lettera del 9 marzo 2017, la Commissione ha comunicato a GE di aver avviato un procedimento in relazione al presente caso (M.8436) che potrebbe comportare l’imposizione di un’ammenda ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento sulle concentrazioni per non aver presentato, nel formulario CO originario, informazioni corrette e non fuorvianti. Tale lettera menzionava i documenti che sarebbero stati inclusi nel fascicolo d’indagine per il caso in questione.

6. Il 6 luglio 2017 la Commissione ha presentato a GE una comunicazione delle obiezioni. Nella conclusione provvisoria della comunicazione delle obiezioni, la Commissione ha affermato che GE ha fornito intenzionalmente o per lo meno per negligenza informazioni inesatte o fuorvianti nel formulario CO originario in merito ai suoi piani di sviluppo di prodotti offshore.

7. Il 13 luglio 2017 GE ha ottenuto l’accesso al materiale del fascicolo d’indagine della Commissione relativo al presente caso non ancora in possesso di GE nell’ambito della procedura di autorizzazione.

8. Il termine iniziale entro il quale GE doveva rispondere per iscritto alla comunicazione delle obiezioni era il 31 agosto 2017. La DG Concorrenza ha modificato più volte questo termine, inizialmente per consentire a GE di esaminare la possibilità, prevista dalla recente prassi decisionale della Commissione, di una procedura che avrebbe comportato un’ammenda ridotta a seguito di una maggiore cooperazione.

9. bis del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione Analogamente alla procedura di transazione di cui all’articolo 10del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione ( 3 ) applicata nei casi di cartelli, tale «procedura di cooperazione» terrebbe conto in particolare della maggiore efficacia procedurale derivante dal riconoscimento della parte interessata dei fatti e della responsabilità e comporterebbe una riduzione dell’ammenda che la Commissione potrebbe altrimenti imporre al termine di una procedura ordinaria (nel caso di specie, in vista dell’applicazione dell’articolo 14 del regolamento sulle concentrazioni). Per aiutare la parte interessata a decidere in modo libero e informato se optare per tale procedura di cooperazione, la Commissione può rivelare alla parte interessata gli importi minimi e massimi delle ammende che potrebbero essere applicate nel quadro di una procedura di cooperazione.

10. In alcune riunioni del 2017, la DG Concorrenza ha valutato la possibilità di una procedura di cooperazione con GE. Sempre nel 2017 GE ha presentato, «senza pregiudizio» (delle risposte alla comunicazione delle obiezioni), progetti di documenti contenenti fatti e circostanze attenuanti che riteneva pertinenti.

11. In una riunione del 7 febbraio 2018, la Commissione ha comunicato a GE la percentuale di riduzione in caso di cooperazione e la corrispondente serie di ammende disponibili se GE avesse optato per una procedura di cooperazione. Ai fini di tale riunione, il collegio dei membri della Commissione europea (il «collegio dei commissari» o il «collegio») aveva precedentemente approvato tale riduzione e gli importi delle ammende.

12. Il 12 marzo 2018 GE ha rifiutato di avviare una procedura di cooperazione. Il procedimento è quindi proseguito secondo la procedura ordinaria.

13. GE ha presentato la sua risposta scritta alla comunicazione delle obiezioni entro il termine rivisto applicabile del 6 aprile 2018. Questa risposta («risposta alla comunicazione delle obiezioni») ha contestato le conclusioni provvisorie della Commissione nella comunicazione delle obiezioni e ha, inoltre, sollevato due eccezioni procedurali.

Eccezioni procedurali nella risposta alla comunicazione delle obiezioni

Obiezione circa un conflitto d’interessi nell’ambito dell’operato del gruppo incaricato del caso che dà luogo a (sospetti di) parzialità

14. GE osserva che essenzialmente lo stesso gruppo della DG Concorrenza (il «gruppo incaricato del caso») ha gestito i) la procedura di autorizzazione, ii) un procedimento di controllo di un’operazione di concentrazione separato ma in parte concomitante in un caso riguardante lo stesso settore della procedura di autorizzazione e iii) l’indagine che ha portato alla comunicazione delle obiezioni. GE sostiene che ciò dà luogo ad un conflitto di interessi che genera quantomeno sospetti di parzialità sull’operato della Commissione. Secondo GE, ciò è dovuto al fatto che nel caso del presente procedimento è insita una critica all’uso scorretto da parte del gruppo incaricato del caso delle informazioni fornite da GE nella procedura di autorizzazione e nell’ambito dell’altro procedimento di controllo di un’operazione di concentrazione. Per GE, una decisione in merito a tale critica implicherebbe che tale gruppo si pronunci sulla diligenza e sulla correttezza del proprio comportamento. GE esprime quindi il timore che il gruppo incaricato del caso manchi di imparzialità, contravvenendo al principio di buona amministrazione e pregiudicando la parvenza di un processo decisionale equo. GE afferma inoltre di aver ritenuto che avvalersi dell’opportunità di un’audizione orale sarebbe stato inutile.

15. In quanto istituzione dell’UE, la Commissione è tenuta a rispettare il principio di buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (la «Carta»). Tale principio implica, tra l’altro, l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie ( 4 ) . Il diritto corrispondente, riaffermato all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta, di ogni individuo a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale riguarda, da un lato, il profilo soggettivo, nel senso che nessun funzionario dell’istituzione interessata che è incaricata della questione manifesti opinioni o pregiudizi personali e, dall’altro, il profilo oggettivo, nel senso che l’istituzione è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere al riguardo qualsiasi dubbio ( 5 ) . Secondo la giurisprudenza si deve presumere l’imparzialità soggettiva fino a prova contraria ( 6 )

16. Per quanto GE sostenga che il gruppo incaricato del caso e, a sua volta, la Commissione non siano imparziali, GE non ha presentato alcuna prova a sostegno di tale affermazione. Al più, solo in relazione al gruppo incaricato del caso, GE si limita ad affermare l’esistenza di un conflitto di interessi. Tale affermazione non è tale da dimostrare la mancanza di oggettività del gruppo incaricato del caso o della Commissione in questa procedura ( 7 ) . Di conseguenza, in linea con la suddetta giurisprudenza, si può presumere che il presente procedimento non sia viziato da pregiudizi soggettivi. In ogni caso, come emerge dai paragrafi 17-21 che seguono (in particolare dal paragrafo 21), anche se GE avesse dimostrato una parzialità soggettiva da parte di uno o più membri del gruppo incaricato del caso, ciò non sarebbe stato sufficiente a dimostrare che la Commissione, in quanto istituzione, non sia stata imparziale da un punto di vista soggettivo, come sembra suggerire GE ( 8 )

17. Nel quadro dell’accusa di parzialità oggettiva mossa da GE nel presente procedimento non si tiene conto i) del fatto che la decisione finale in tale procedimento non spetti al gruppo incaricato del caso ma alla Commissione in quanto istituzione, che agisce tramite il collegio, al termine di una procedura che coinvolge numerosi attori diversi dal gruppo incaricato del caso, e ii) del relativo sistema interno di bilanciamento dei poteri nei procedimenti a titolo dell’articolo 14 del regolamento sulle concentrazioni.

18. Ancor prima che il collegio si esprima su un progetto di decisione relativo a un caso che riguardi l’articolo 14 del regolamento sulle concentrazioni (cfr. il paragrafo 21), il caso deve essere esaminato, oltre che dal gruppo incaricato del caso, anche dai seguenti attori pertinenti nell’ambito della DG Concorrenza: — il commissario per la Concorrenza, assistito dai membri del gabinetto competente; — l’alta dirigenza della DG Concorrenza, tra cui il direttore generale; — l’unità di coordinamento orizzontale competente della DG Concorrenza; — il gruppo dell’economista capo (ove opportuno (9)); — il servizio giuridico della Commissione (10); — i «servizi associati» della Commissione (11); — il consigliere-auditore (12) e — il comitato consultivo in materia di concentrazioni (13).

19. Il sistema di bilanciamento dei poteri applicabile prevede, tra l’altro, che il destinatario di una comunicazione delle obiezioni abbia il diritto di esporre le proprie argomentazioni nel corso di un’audizione orale. Nel presente caso, un’audizione orale, anziché essere inutile, come afferma GE, sarebbe servita, tra l’altro, a rettificare la convinzione di GE, che emerge dalla risposta alla comunicazione delle obiezioni, secondo cui lo svolgimento e l’esito del presente procedimento sono determinati esclusivamente, o addirittura principalmente, dal gruppo incaricato del caso. In tale audizione sarebbe stata rappresentata la maggior parte degli attori pertinenti, se non tutti.

20. Tale sistema prevede inoltre la possibilità di un esercizio di «valutazione inter pares» all’interno della Commissione ( 14 ) . La DG Concorrenza non è solita rivelare l’organizzazione di «gruppi di valutazione inter pares» in determinati casi ( 15 ) . Tuttavia, nel caso di specie, è opportuno rivelare, in via eccezionale, che la DG Concorrenza ha organizzato un gruppo di valutazione inter pares nel presente procedimento, a cui hanno partecipato il consigliere-auditore e il servizio giuridico. La decisione adottata dal consigliere-auditore, in questa sede, di divulgare l’organizzazione di tale esercizio di valutazione inter pares costituisce una misura precauzionale volta ad evitare qualsiasi sospetto, dal punto di vista di GE, di parzialità nell’operato della Commissione, derivante dalle critiche indirette mosse da GE nei confronti del gruppo incaricato del caso, come descritto al paragrafo 14.

21. Al termine della procedura per l’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 14 del regolamento sulle concentrazioni, l’azione della Commissione è disciplinata dal principio di collegialità derivante dall’articolo 250 TFUE ( 16 ) . Tale principio si fonda sull’eguaglianza dei membri della Commissione nella partecipazione all’adozione di una decisione e, in particolare, implica che le decisioni siano deliberate in comune ( 17 ) . Di conseguenza, dalla giurisprudenza si evince che le dichiarazioni di un membro della Commissione competente per le questioni di concorrenza o di un membro di un gruppo incaricato del caso percepite dalla parte interessata come prove di parzialità non viziano di per sé la legittimità di una decisione definitiva, poiché tale decisione non è adottata dal commissario o dal funzionario in questione, ma dal collegio ( 18 )

22. Alla luce di quanto sopra, le accuse di parzialità mosse da GE non sono convincenti.

23. Inoltre, sebbene non rientri tra gli elementi a sostegno della conclusione summenzionata, è opportuno notare che l’ammenda prevista nel progetto di decisione è notevolmente inferiore alla soglia minima delle ammende approvate dal collegio in vista di una possibile procedura di cooperazione (cfr. il paragrafo 11).

Obiezione secondo cui il collegio dei commissari avrebbe giudicato il caso prima di ascoltare GE

24. GE ritiene che avrebbe dovuto avere la possibilità di esprimere il proprio parere prima che il collegio approvasse gli importi delle ammende proposti per un’eventuale procedura di cooperazione, che corrispondevano ad una determinata percentuale di riduzione di quella che altrimenti avrebbe potuto essere l’ammenda (cfr. il paragrafo 11). GE sostiene che, non avendo ascoltato in via preliminare le sue osservazioni relative, in particolare, alla gravità dell’infrazione e alle circostanze attenuanti, il collegio sembra aver effettivamente deciso preventivamente il livello adeguato della sanzione.

25. Tale obiezione non tiene conto del fatto che il collegio ha approvato tali importi al solo scopo di adottare eventualmente una decisione nell’ambito di una procedura di cooperazione, come indicato al paragrafo 9. Poiché spetta al collegio decidere in merito alle ammende, la DG Concorrenza non ha potuto indicarne la portata senza l’approvazione del collegio. L’approvazione del collegio non ha tuttavia avuto alcuna incidenza sull’importo delle ammende che potrebbero essere inflitte nel quadro della procedura ordinaria per l’applicazione dell’articolo 14 del regolamento sulle concentrazioni.

26. Alla fine GE ha deciso di seguire la procedura ordinaria piuttosto che una procedura di cooperazione. Ciò ha comportato che le ammende approvate dal collegio non hanno avuto più alcuna utilità. In effetti, la rinuncia alla possibilità di una procedura di cooperazione ha comportato il ritorno a una situazione di «tabula rasa» nel quadro della procedura ordinaria, nella quale le responsabilità devono ancora essere accertate ( 19 ) . GE ha potuto dunque ancora contestare la comunicazione delle obiezioni nella sua interezza e avere la facoltà di esercitare pienamente i diritti procedurali derivanti dall’emissione di una comunicazione delle obiezioni, in particolare il diritto di accesso al fascicolo e il diritto di rispondere alla comunicazione delle obiezioni per iscritto e in un’audizione orale formale.

27. Come risulta dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, il diritto di ogni individuo di essere ascoltato sorge prima dell’adozione di qualsiasi provvedimento che possa arrecare pregiudizio al destinatario di tale misura. GE non è stata destinataria dell’approvazione del collegio, ma soprattutto non è stata penalizzata da tale approvazione. Al contrario, tale approvazione ha influito positivamente su GE, in quanto le ha concesso l’opzione di una procedura di cooperazione, oltre alla normale possibilità (che è rimasta inalterata) di contestare la comunicazione delle obiezioni nell’ambito della procedura ordinaria. Non era quindi necessario che GE fosse ascoltata prima dell’approvazione da parte del collegio degli importi delle ammende sulla base dell’ipotesi che GE avrebbe optato per una decisione adottata nell’ambito di una procedura di cooperazione.

28. Per tali ragioni, l’obiezione di GE delineata al paragrafo 24 non è convincente.

Osservazioni finali

29. Rispetto alle conclusioni provvisorie della Commissione nella comunicazione delle obiezioni, il progetto di decisione non conclude che GE ha fornito intenzionalmente o almeno per negligenza informazioni inesatte o fuorvianti nel formulario CO originario. Il progetto di decisione constata piuttosto che GE ha fornito informazioni inesatte per negligenza. Inoltre, il progetto di decisione si limita a tener conto dell’impatto di tali informazioni inesatte sul procedimento di autorizzazione. Alla luce di tale circostanza, in particolare, l’ammenda proposta nel progetto di decisione è inferiore al valore delle ammende precedentemente approvate dal collegio ai fini di un’eventuale procedura di cooperazione (cfr. il paragrafo 11).

30. Il consigliere-auditore non ha ricevuto richieste o denunce in relazione alla procedura. Conformemente all’articolo 16 della decisione 2011/695/UE, il consigliere-auditore ha valutato se il progetto di decisione riguardasse soltanto le obiezioni su cui GE ha avuto la possibilità di pronunciarsi ed è giunto ad una conclusione positiva. Nel complesso il consigliere-auditore ritiene che nel presente procedimento l’esercizio effettivo dei diritti procedurali sia stato rispettato.

Bruxelles, 1o aprile 2019 Wouter WILS

(1) Redatta ai sensi degli articoli 16 e 17 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione europea, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere-auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (GU L 275 del 20.10.2011, pag. 29) («decisione 2011/695/UE»).

(2) Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1).

(3) Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU L 123 del 27.4.2004, pag. 18).

(4) Cfr. le sentenze Technische Universität München/Hauptzollamt München-Mitte, C-269/90, EU:C:1991:438, punto 14, e Teva UK e a./Commissione, T-679/14, EU:T:2018:919, punto 54.

(5) Cfr. sentenze Ziegler/Commissione, C-439/11 P, EU:C:2013:513, punto 155; Icap e a./Commissione, T-180/15, EU:T:2017:795, punto 272; KF/CSUE, T-286/15, EU:T:2018:718, punto 176; Teva UK e a./Commissione, T-679/14, EU:T:2018:919, punto 54 e Servier e a./Commissione, T-691/14, EU:T:2018:922, punto 119.

(6) Cfr., a tal fine, le sentenze Chronopost e La Poste/UFEX e a., C-341/06 P e C-342/06 P, EU:C:2008:375, punto 54 e IDDE/Parlamento, T-118/17, EU:T:2018:76, punto 27.

(7) Cfr., per analogia, le sentenze Volkswagen/Commissione, T-62/98, EU:T:2000:180, punto 272; Teva UK e a./Commissione, T-679/14, EU:T:2018:919, punto 58 e Servier e a./Commissione, T-691/14, EU:T:2018:922, punto 137.

(8) Cfr., per analogia, la sentenza ABB Asea Brown Boveri/Commissione, T-31/99, EU:T:2002:77, punto 104.

(9) Tenuto conto della materia oggetto del presente procedimento, non è stato necessario coinvolgere il gruppo dell’economista capo.

(10) Il servizio giuridico, che è indipendente dalla DG Concorrenza e che riferisce direttamente al presidente della Commissione, svolge un importante ruolo consultivo e di revisione, volto a garantire la validità giuridica delle azioni e delle decisioni della Commissione. Conformemente alle norme e alle prassi interne della Commissione, il servizio giuridico è stato regolarmente consultato nel corso del presente procedimento.

(11) A seconda dell’argomento in questione, anche le direzioni generali diverse dalla DG Concorrenza sono consultate in qualità di «servizi associati» nel corso dell’elaborazione di un progetto di decisione da sottoporre all’esame del collegio. Nel quadro del presente procedimento sono state consultate la direzione generale dell’Energia (DG Energia) e quella del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI (DG Grow).

(12) Il ruolo principale del consigliere-auditore, al quale GE non ha fatto appello nel presente procedimento, è quello di «garantire l’esercizio effettivo dei diritti procedurali per l’intera durata dei procedimenti in materia di concorrenza dinanzi alla Commissione» (cfr. articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2011/695/UE). Oltre a ciò, il consigliere-auditore presenta relazioni interne e ha un ruolo consultivo all’interno della Commissione. Ad esempio, il consigliere-auditore può «presentare osservazioni al commissario competente in merito a qualsiasi aspetto dei procedimenti svolti dalla Commissione in materia di concorrenza» (articolo 3, paragrafo 5, della decisione 2011/695/UE). Tali osservazioni non necessariamente riguardano esclusivamente il giusto processo. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 7, della decisione 2011/695/UE, se una questione relativa all’esercizio effettivo dei diritti procedurali non può essere risolta in seno alla DG Concorrenza, essa può essere demandata al consigliere-auditore ai fini di un esame indipendente. In caso di audizione orale, il consigliere-auditore redige una relazione intermedia interna e può inoltre preparare una relazione interna distinta «sul prosieguo e sull’imparzialità del procedimento» (cfr. articolo 14, paragrafi 1 e 2, della decisione 2011/695/UE). Conformemente agli articoli 16 e 17 della decisione 2011/695/[…]*, il consigliere-auditore valuta, tra le altre cose, se un progetto di decisione presentato al comitato consultivo o al collegio riguarda esclusivamente le obiezioni sui cui la parte interessata ha avuto la possibilità di pronunciarsi. Conformemente all’articolo 3, paragrafo 1, della decisione 2011/695/UE, il consigliere-auditore agisce in maniera indipendente.

* Leggasi: «UE».

(13) Conformemente all’articolo 19, paragrafi da 3 a 7, del regolamento sulle concentrazioni.

(14) In alcuni casi, il direttore generale della DG Concorrenza, in accordo con il commissario, decide di condurre una «valutazione inter pares». Un’équipe per la valutazione inter pares, composta da personale della DG Concorrenza esterno al gruppo incaricato del caso competente, sottopone la valutazione provvisoria del gruppo in questione ad un esame dettagliato. Successivamente viene convocato un gruppo di valutazione inter pares presieduto da un funzionario esaminatore al fine di discutere apertamente sul caso all’interno della Commissione. Tra le altre cose, il gruppo di valutazione inter pares può individuare gli ambiti in cui è necessario un ulteriore intervento, identificare le obiezioni che dovrebbero essere ritirate o proporre di non perseguire ulteriormente un caso (cfr. il documento intitolato «Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TFEU: Key actors and checks and balances» (Procedimento per l’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE: attori principali ed equilibrio dei poteri), pubblicato dalla DG Concorrenza nel settembre 2011 e accessibile alla seguente pagina http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf).

(15) Come evidenziato nella sentenza Servier e a./Commissione, T-691/14, EU:T:2018:922, punto 138.

(16) Sentenza Servier e a./Commissione, T-691/14, EU:T:2018:922, punto 127.

(17) Cfr., tra l’altro, le sentenze Vlaamse Televisie […]*/Commissione, T-266/97, EU:T:1999:144, punto 49; BASF/Commissione, T-15/02, EU:T:2006:74, punto 610 e Imperial Chemical Industries/Commissione, T-66/01, EU:T:2010:255, punti 175, 176 e 178.

(18) Cfr., a tal fine, le sentenze Vlaamse Televisie […]*/Commissione, T-266/97, EU:T:1999:144, punto 49 e ABB Asea Brown Boveri/Commissione, T-31/99, EU:T:2002:77, punto 104.

*Leggasi: «Maatschappij».

(19) Cfr., per analogia, la sentenza Timab Industries e CFPR/Commissione, T-456/10, EU:T:2015:296, punti 104 e 105, confermata in sede di impugnazione con la sentenza Timab Industries e CFPR/Commissione, C-411/15 P, EU:C:2017:11, punti da 120 a 122.