COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO IL CONTRIBUTO DELLE FINANZE PUBBLICHE ALLA CRESCITA E ALL'OCCUPAZIONE: MIGLIORARE LA QUALITÀ E LA SOSTENIBILITÀ

INDICE

Sommario e principali conclusioni iii

1. Introduzione

2. In che modo le finanze pubbliche influiscono sulla crescita e sull'occupazione-

2.1 Panorama delle finanze pubbliche nell'UE all'inizio del 21° secolo

2.2 L'incidenza delle finanze pubbliche sulla crescita e sull'occupazione

3. Mantenere finanze pubbliche sane nella terza fase dell'UEM

3.1. Le nuove sfide in materia di bilancio

3.2. Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri

4. Verso sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all'occupazione

4.1. La struttura dei sistemi fiscali e previdenziali nell'UE

4.2. Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri

5. Le finanze pubbliche al servizio dell'economia della conoscenza

5.1. Confronto della struttura della spesa delle amministrazioni pubbliche

5.2. Capitale fisico (infrastrutture)

5.3. Gli investimenti in capitale umano

5.4. Ricerca e sviluppo e innovazione

6. Sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche

6.1. Panoramica delle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione per il bilancio

6.2. La via da seguire e la risposta degli Stati membri

7. Allegato A: Riforme dei sistemi tributari

8. Allegato B: Riforme dei sistemi di prestazioni

9. Allegato C: Riforme dei sistemi di assistenza sanitaria

10. Allegato D: Riforma dei sistemi pensionistici pubblici

Sommario e principali conclusioni

Premesse

Il Consiglio europeo del 23-24 marzo 2000 ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di presentare, entro la primavera del 2001, una relazione che valuti il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione e che appuri, in base a dati e indicatori comparabili, se siano state prese adeguate misure concrete per:

* allentare la pressione fiscale sul lavoro, in particolare quello scarsamente qualificato e a bassa retribuzione, migliorare gli effetti di incentivazione all'occupazione e alla formazione prodotti dai regimi fiscali e previdenziali;

* riorientare la spesa pubblica al fine di accrescere l'importanza relativa dell'accumulazione di capitale - sia fisico che umano - e sostenere la ricerca e lo sviluppo, l'innovazione e le tecnologie dell'informazione;

* garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, esaminandone i vari aspetti, incluso l'impatto dell'invecchiamento della popolazione, alla luce della relazione che dovrà essere elaborata dal Gruppo ad alto livello "Protezione sociale".

La relazione della Commissione e del Consiglio contribuirà ad assicurare che le diverse misure individuate dal Consiglio europeo di Lisbona tengano pienamente conto delle loro conseguenze sotto il profilo delle finanze pubbliche.

Il Consiglio ECOFIN ha esaminato nella riunione del 7 novembre 2000 una relazione interinale [1], per la quale ha espresso il suo apprezzamento, giudicandola una buona base per la relazione che dovrà essere presentata dalla Commissione e dal Consiglio al Consiglio europeo di Stoccolma.

[1] ECFIN 586-00-EN.rev1

Come le finanze pubbliche influenzano la crescita e l'occupazione

La spesa pubblica e le entrate fiscali rappresentano una percentuale del PIL degli Stati membri che va dal 40% al 50%. L'impatto delle finanze pubbliche sulla crescita e sull'occupazione non è facile da descrivere. I governi possono perseguire obiettivi politici di varia natura (miglioramento dell'allocazione delle risorse, ridistribuzione, stabilizzazione) attraverso una vasta gamma di strumenti (regolamentari, di spesa, fiscali), il che implica inevitabilmente che l'impatto delle finanze pubbliche sull'economia reale assume forme molteplici e complesse. Tuttavia vi è un largo consenso sul fatto che esistono tre principali canali attraverso i quali le finanze pubbliche possono promuovere la crescita potenziale e l'occupazione, e cioè:

* partecipando all'accumulazione dei fattori produttivi. Il settore pubblico contribuisce direttamente alla crescita e all'occupazione attraverso la sua partecipazione all'accumulazione dei fattori. Gli investimenti in capitale fisico (infrastrutture), capitale umano (istruzione e formazione professionale) e capitale conoscitivo (R&S ed innovazione) e, in minor misura, le spese sociali si riflettono sul prodotto e sul potenziale di crescita a lungo termine. Se l'aumento degli investimenti pubblici è finanziato attraverso un inasprimento di imposte aventi effetti distorsivi o a prezzo di un aumento del disavanzo e, di conseguenza, del debito pubblico, esso può però spiazzare gli investimenti privati.

* offrendo gli opportuni incentivi attraverso i sistemi fiscali e previdenziali. Influenzando le decisioni delle famiglie e delle imprese in materia di lavoro, risparmio e investimenti, i sistemi fiscali e previdenziali incidono sul funzionamento dell'economia reale. I sistemi previdenziali svolgono un ruolo importante nel correggere le deficienze del mercato e nell'assicurare la coesione sociale e per queste vie contribuiscono anch'essi alla crescita e all'occupazione. Una protezione sociale efficiente può essere considerata come un fattore 'produttivo'. Tuttavia, è necessario far sì che i sistemi fiscali e previdenziali favoriscano tassi di partecipazione e di occupazione più elevati.

* assicurando la stabilità del quadro macroeconomico. Finanze pubbliche sane contribuiscono alla stabilità macroeconomica e sostengono la politica monetaria nel suo compito di mantenere la stabilità dei prezzi a tassi d'interesse bassi. In entrambi i casi si ha un effetto di promozione degli investimenti e del risparmio privati. Una sana gestione delle finanze pubbliche, riducendo il debito pubblico e di conseguenza l'onere degli interessi, crea spazio per una riduzione delle imposte aventi effetti distorsivi e/o un aumento della spesa pubblica produttiva. Infine, una sana situazione delle finanze pubbliche favorirà anche la crescita e l'occupazione a lungo termine, aiutando i paesi a far fronte alla notevole pressione verso l'aumento della spesa pubblica, e specialmente delle spese pensionistiche e sanitarie, esercitata dall'invecchiamento della popolazione.

Come mantenere finanze pubbliche sane nell'UEM

L'evoluzione recente dei bilanci dimostra che l'UE è sulla strada giusta. L'obiettivo indicato nel Patto di crescita e stabilità, ossia saldi di bilancio prossimi al pareggio o in avanzo, è a portata di mano e il debito pubblico segue un andamento costantemente discendente. Nel contempo, si stanno attuando riforme per ridurre la pressione fiscale, che era giunta a livelli storicamente elevati. Si tratta di un notevole successo, se si considera che solo sette anni or sono il disavanzo per l'insieme dell'UE ammontava al 6% del PIL.

Il quadro non è però del tutto favorevole. Anzitutto, si manifesta con sempre maggiore evidenza un allentamento prociclico della politica di bilancio proprio nel momento in cui il differenziale tra prodotto effettivo e potenziale sta diventando positivo nella maggior parte degli Stati membri. Il fatto che le proiezioni indichino che l'UE nel suo complesso avrà ancora un disavanzo strutturale nel 2001 suggerisce che in alcuni Stati membri si è verificato un rilassamento dello sforzo di risanamento del bilancio rispetto allo sforzo di aggiustamento 'reale' implicito nei loro programmi di stabilità e convergenza. Potrebbe essere necessario un ulteriore aggiustamento perché gli Stati membri riescano a rispettare il loro impegno a conseguire l'obiettivo del patto di stabilità e crescita in anticipo rispetto al termine previsto.

Con l'avvicinamento all'obiettivo del patto di stabilità e crescita e il consolidarsi di un contesto economico favorevole, stanno venendo in primo piano nuove priorità di bilancio. Nella relazione si esamina, sulla base di una serie di criteri, se le recenti riforme fiscali sono tali da realizzare una riduzione sostenibile della pressione fiscale mantenendo fermo l'impegno alla disciplina di bilancio. Anche se sgravi fiscali sono opportuni nella maggior parte dei paesi dell'UE, sembrano essere necessari corrispondenti tagli della spesa pubblica per evitare un deterioramento dei saldi di bilancio strutturali. Inoltre, gli effetti sull'occupazione e sulla crescita di alcuni sgravi fiscali potrebbero essere accentuati dal loro inserimento in un pacchetto globale che comprenda misure mirate per ridurre le imposte aventi effetti distorsivi e opportune riforme dei sistemi previdenziali. La Commissione invita gli Stati membri a vagliare i criteri impiegati per determinare gli sgravi fiscali e il loro campo d'applicazione nell'ambito del processo di sorveglianza delle situazioni di bilancio a livello UE.

Verso sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all'occupazione

Negli ultimi tempi le riforme fiscali si sono concentrate sull'obiettivo della riduzione della tassazione del fattore lavoro, che è cresciuta di un terzo negli ultimi 30 anni. Globalmente, sono stati realizzati dei progressi nel rendere i sistemi fiscali più favorevoli all'occupazione, riducendo la pressione fiscale sul lavoro e abbassando le aliquote fiscali marginali. Tuttavia, se si opera un raffronto su scala internazionale, la tassazione complessiva del lavoro in molti Stati membri è tuttora assai elevata. Inoltre, gli interventi di riforma sono stati di intensità disuguale, con una strategia globale di riforma del sistema fiscale in alcuni paesi e misure frammentarie in altri.

Molti paesi hanno preso provvedimenti per ridurre la pressione fiscale, e in particolare i contributi sociali a carico dei datori di lavoro, e più di recente l'imposta personale sul reddito, in particolare all'estremità inferiore della scala retributiva. Anche se la maggior parte delle riforme si è proposta una riduzione generalizzata della tassazione, in alcuni paesi gli sgravi sono stati chiaramente mirati alle famiglie a basso reddito con bambini.

Le variazioni del tasso netto di sostituzione sono state relativamente modeste, mentre solo pochi Stati membri hanno introdotto benefici all'attività lavorativa per accrescere il reddito dei lavoratori a basso salario. La relazione tra gli incentivi fiscali e la disponibilità dei disoccupati a cercare e ad accettare un posto di lavoro dipende fortemente dalle condizioni alle quali è subordinata l'erogazione delle prestazioni sociali come pure dal modo in cui sono amministrati i relativi regimi. Si è osservata una certa tendenza a rendere più restrittive le condizioni di ammissione al beneficio delle prestazioni sociali, incentivando così la partecipazione a programmi di misure attive sul mercato del lavoro. Tuttavia, gli sforzi intesi a dare maggiore impulso alle politiche attive piuttosto che a quelle passive devono essere accelerati, potenziati e intensificati.

Il contributo delle finanze pubbliche all'economia fondata sulla conoscenza

Visto il dibattito in corso sulla "nuova economia", è questo il momento giusto per valutare il contributo delle finanze pubbliche all'economia fondata sulla conoscenza. Tuttavia, effettuare raffronti tra paesi per quanto riguarda la spesa pubblica è oltremodo difficile in quanto mancano i dati necessari sia per gli input del settore pubblico (ossia una classificazione funzionale comparabile delle spese) sia per gli output (ossia l'efficienza e i benefici economici delle spese stesse). A prescindere dalla disponibilità dei dati, i confronti dovrebbero tener conto delle differenze nella struttura degli incentivi per i soggetti privati, delle procedure di gara, degli appalti pubblici, dell'outsourcing e infine della tassazione. Purtroppo, vista la limitatezza dei dati disponibili, è stato possibile adempiere solo in parte al mandato del Consiglio di Lisbona.

Sono indispensabili maggiori sforzi per accrescere gli investimenti necessari per agevolare lo sviluppo della società dell'informazione. I governi devono inoltre fare di più per l'istruzione e la formazione professionale, per dotare i cittadini europei delle qualifiche necessarie per la società dell'informazione, cercando nel contempo di associare il settore privato alle attività innovative e di R&S. Questi sforzi vanno compiuti nel quadro di politiche di bilancio sane, finanziando l'incremento dell'accumulazione di capitale attraverso una ridistribuzione delle spese e non attraverso un incremento della spesa pubblica complessiva. La ristrutturazione della spesa pubblica dovrebbe essere inoltre integrata da riforme istituzionali e strutturali che diano maggiore spazio ai meccanismi di mercato e introducano adeguati sistemi di incentivi per promuovere l'accumulazione di capitale fisico e umano nel settore privato.

La sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche

Nei prossimi decenni, si verificheranno mutamenti sostanziali per quanto riguarda le dimensioni ed il profilo d'età della popolazione degli Stati membri dell'UE. Le più recenti proiezioni sulla popolazione pubblicate da Eurostat indicano che la popolazione dell'UE in età lavorativa (ossia tra i 20 ed i 64 anni) rimarrà più o meno stabile, a circa 230 milioni di unità, fino al 2015, ma scenderà successivamente a 192 milioni entro il 2050. Al tempo stesso, il numero degli anziani (65 anni e più) salirà da 61 milioni nel 2000 a 103 milioni nel 2050. Ciò implica che il tasso di dipendenza per l'UE (definito come il rapporto tra le persone di 65 anni e più e la popolazione in età lavorativa) crescerà rapidamente, dal 27% nel 2000 al 53% nel 2050.

L'invecchiamento della popolazione eserciterà una forte pressione all'aumento della spesa pensionistica pubblica. Le proiezioni a lungo termine elaborate dal gruppo di lavoro "invecchiamento della popolazione" del Comitato di politica economica indicano che l'invecchiamento della popolazione potrebbe provocare un aumento della spesa pensionistica di entità compresa tra 3 e 5 punti percentuali del PIL nella maggior parte degli Stati membri. Esse indicano che l'aumento prevedibile della spesa pubblica per le pensioni sarà più lento che l'incremento del tasso di dipendenza: ciò fa pensare che le riforme degli anni '90 sono riuscite a limitare in qualche misura l'aumento della spesa per le pensioni pubbliche dovuto all'invecchiamento della popolazione. Per quanto riguarda la spesa sanitaria, le stime disponibili quantificano in circa 3 punti percentuali del PIL il suo incremento a causa dell'invecchiamento della popolazione. Globalmente, l'invecchiamento della popolazione pone una sfida impegnativa alla sostenibilità delle finanze pubbliche; i problemi più gravi sono quelli che si presentano ai paesi gravati da uno stock di debito pubblico di notevole entità e che finanziano i sistemi pensionistici sulla base del principio di ripartizione.

Il fenomeno ha dimensioni tali da rendere indispensabile un approccio globale per affrontare le conseguenze dell'invecchiamento della popolazione sui bilanci. In primo luogo, gli Stati membri dovrebbero risanare i loro bilanci e ridurre il livello del debito pubblico più rapidamente, riducendo così la spesa per interessi e compensando in questo modo una parte dell'incremento di spesa derivante dall'invecchiamento della popolazione. In secondo luogo, riforme del mercato del lavoro che portino ad un aumento del tasso di occupazione contribuirebbero a controbilanciare l'impatto negativo dell'evoluzione demografica sulle dimensioni delle forze di lavoro. Come sottolineato nella relazione del Gruppo di lavoro ad alto livello sulla protezione sociale, si deve dedicare particolare attenzione ad incrementare il tasso di partecipazione delle donne e dei lavoratori più anziani. Sono necessarie riforme per far sì che i sistemi fiscali e previdenziali offrano incentivi positivi a rimanere sul mercato del lavoro, per limitare il ricorso al pensionamento anticipato, per migliorare l'accesso alla formazione nel corso dell'intera vita lavorativa, per facilitare la conciliazione delle esigenze della vita professionale e della vita privata, per esempio mettendo a disposizione infrastrutture a prezzi accessibili che si prendano cura dei bambini. Infine, nonostante le misure già prese negli ultimi anni, sono necessarie ulteriori riforme dei sistemi pensionistici pubblici, intese ad accrescere il tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani e delle donne, assicurare una maggiore equità attuariale collegando più strettamente contributi e prestazioni e instaurare un miglior equilibrio tra i diversi pilastri del sistema pensionistico. In molti Stati membri si dovrebbe attribuire un ruolo più importante ai sistemi pensionistici che funzionano secondo il principio di capitalizzazione. La politica da seguire dovrebbe essere decisa con un consistente anticipo rispetto all'incremento del tasso di dipendenza, in modo che i cittadini possano prendere le opportune disposizioni per assicurarsi un reddito sufficiente da anziani.

L'UE può svolgere un ruolo costruttivo, aiutando gli Stati membri a far fronte alle ripercussioni dell'invecchiamento della popolazione sulle finanze pubbliche. La Commissione sosterrà i lavori intesi a estendere le proiezioni di spesa a lungo termine che tentano di delineare l'impatto dell'invecchiamento della popolazione sulla spesa sanitaria e sull'assistenza a lungo termine agli anziani. Essa si adopererà inoltre per assicurare che la problematica della sostenibilità a lungo termine sia pienamente inserita nel quadro del Patto di stabilità e crescita; gli Stati membri, dal canto loro, dovrebbero prendere adeguatamente in considerazione questo aspetto nei loro programmi di stabilità e di convergenza. Infine, la Commissione prenderà in esame l'opportunità di condurre, in collaborazione con gli Stati membri, un'inchiesta europea longitudinale sull'invecchiamento, i cui risultati potrebbero essere utili per elaborare strategie politiche in grado di soddisfare le esigenze poste da una popolazione in via di invecchiamento.

1. Introduzione

Il mandato

Il Consiglio europeo del 23-24 marzo 2000 ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di presentare, entro la primavera del 2001, una relazione che valuti il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione e che appuri, in base a dati e indicatori comparabili, se siano state prese adeguate misure concrete per:

* allentare la pressione fiscale sul lavoro, in particolare quello scarsamente qualificato e a bassa retribuzione, migliorare gli effetti di incentivazione dell'occupazione e della formazione prodotti dai regimi fiscali e previdenziali;

* riorientare la spesa pubblica al fine di accrescere l'importanza relativa dell'accumulazione di capitale - sia fisico che umano - e sostenere la ricerca e lo sviluppo, l'innovazione e le tecnologie dell'informazione;

* garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, esaminandone i vari aspetti, incluso l'impatto dell'invecchiamento della popolazione, alla luce della relazione che dovrà essere elaborata dal Gruppo ad alto livello "Protezione sociale".

Nel quadro della preparazione della relazione della Commissione e del Consiglio, il Consiglio ECOFIN del 7 novembre 2000 ha esaminato una relazione interinale [2] preparata dai servizi della Commissione, che si fonda sulla relazione della DG ECFIN Public finances in EMU-2000 [3]. Il Consiglio ECOFIN ha concluso che la suddetta relazione interinale costituisce una buona base per l'elaborazione della relazione della Commissione e del Consiglio che dovrà essere presentata al Consiglio europeo di Stoccolma nella primavera 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.rev1.

[3] ECFIN/339/00-EN, maggio 2000, pubblicata in European Economy, Reports and Studies, n. 3, 2000.

Scopo della relazione della Commissione e del Consiglio al Consiglio europeo di Stoccolma

Esistono già vari strumenti comunitari che contengono raccomandazioni su vari aspetti della finanza pubblica. Le tematiche macroeconomiche sono trattate nel quadro degli Indirizzi di massima per le politiche economiche e del Patto di stabilità e crescita (PSC). Gli aspetti strutturali della politica fiscale e della politica di spesa sono trattati negli Indirizzi di massima e negli Orientamenti in materia di occupazione, mentre le riforme dei mercati dei prodotti e dei fattori sono valutate nell'ambito del processo di Cardiff. La relazione della Commissione e del Consiglio punta l'attenzione sul contributo delle finanze pubbliche alla promozione della crescita e dell'occupazione, affinché possano svolgere pienamente il loro ruolo nel conseguimento dei nuovi obiettivi strategici dell'Unione.

La relazione della Commissione e del Consiglio può contribuire ad assicurare che, nell'attuare l'insieme delle misure indicate dal Consiglio europeo di Lisbona per conseguire tali obiettivi, si tenga pienamente conto delle loro implicazioni per le finanze pubbliche. È indispensabile che nell'opera di riforma dei sistemi fiscali e previdenziali e nelle manovre intese a riorientare la spesa pubblica verso l'accumulazione di capitale fisico ed umano si tenga fermo, in modo credibile e in ogni momento, l'impegno a mantenere una situazione sana e sostenibile delle finanze pubbliche.

Struttura della comunicazione

La parte 2, dopo aver presentato alcuni fatti stilizzati sulle finanze pubbliche all'inizio del ventunesimo secolo, passa in rassegna le complesse interazioni tra finanza pubblica, da un lato, e crescita economica e occupazione, dall'altro, disegnando quindi il quadro analitico per il seguito della relazione.

La parte 3 è imperniata sulla necessità di finanze pubbliche sane come condizione per la crescita e l'occupazione. Essa descrive le sfide cui devono far fronte gli Stati membri nel proseguire l'opera di risanamento dei bilanci nella terza fase dell'UEM ed esamina se le misure prese di recente siano atte ad ottenere una riduzione sostenibile della pressione fiscale complessiva, rispettando nel contempo l'impegno alla disciplina di bilancio.

La parte 4 della relazione esamina i passi compiuti da ultimo per rendere i sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all'occupazione, per accertare se abbiano effettivamente migliorato gli incentivi a lavorare, risparmiare ed investire. Dopo aver passato in rassegna la struttura dei sistemi fiscali e previdenziali nell'UE, la parte 4 valuta l'incidenza delle riforme recentemente messe in atto dagli Stati membri specie per quanto riguarda i lavoratori non qualificati e a basso salario.

La parte 5, dedicata al ruolo delle finanze pubbliche nella promozione di un'economia fondata sulla conoscenza, contiene valutazioni dettagliate degli investimenti pubblici in capitale fisico (infrastrutture), capitale umano, R&S ed innovazione.

La parte 6 esamina la problematica della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche alla luce delle ripercussioni dell'invecchiamento della popolazione sui sistemi pensionistici e sanitari, fondandosi su proiezioni elaborate dal Gruppo di lavoro sull'invecchiamento della popolazione del Comitato di politica economica, esaminato dal Consiglio ECOFIN del 7 novembre 2000, e sui lavori del Gruppo di lavoro ad alto livello sulla protezione sociale. Vi si valuta se gli Stati membri stiano prendendo misure adeguate, in tutta una serie di settori, per far fronte alle implicazioni di bilancio dell'invecchiamento della popolazione.

2. In che modo le finanze pubbliche influiscono sulla crescita e sull'occupazione-

2.1. Panorama delle finanze pubbliche nell'UE all'inizio del 21° secolo

Le dimensioni della sfida di Lisbona

Il Consiglio europeo di Lisbona del 23-24 marzo 2000 ha fissato un nuovo obiettivo strategico per l'Unione, ossia "... diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale." Il Consiglio europeo ha chiesto in particolare all'UE di "...accrescere il tasso di occupazione dall'attuale media del 61% a una percentuale che si avvicini il più possibile al 70% entro il 2010." Essenzialmente, l'UE deve sfruttare pienamente il suo potenziale economico per migliorare il tenore di vita, a beneficio dei suoi cittadini.

Si può avere un'idea delle dimensioni di questa sfida mettendo a confronto l'evoluzione del PIL pro capite nell'UE e negli USA. Dopo un periodo di riduzione delle distanze dagli anni '50 ai primi anni '80 il PIL pro capite dell'UE (misurato in parità di potere d'acquisto) è fluttuato intorno al 70% del livello degli USA fino al 1990 (cfr. grafico 2.1). Nel corso degli anni '90 il differenziale del PIL pro capite relativo è invece cresciuto e oggi il PIL pro capite dell'UE è pari soltanto al 65% di quello degli USA, circa 9 punti percentuali in meno del picco registrato all'inizio degli anni '80.

Grafico 2.1: PIL pro capite nell'UE rispetto agli USA 1970-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: servizi della Commissione

Questo andamento del tenore di vita relativo si spiega con una crescita meno dinamica e con una situazione dell'occupazione peggiore nell'UE che negli USA. Grosso modo, le dimensioni dell'economia dell'UE nel 2000 sono il doppio di quelle dell'inizio degli anni '70, mentre il PIL degli USA nel 2000 è pari ad oltre due volte e mezzo il livello del 1970. Si deve tuttavia tener presente che questo divario si è formato soprattutto nel corso degli anni '90 e potrebbe riflettere in una certa misura dei differenziali congiunturali. Ancora più netta della differenza tra le due economie in termini di crescita è la divaricazione in termini di creazione di posti di lavoro. Oggi la quota degli occupati nell'UE in percentuale della popolazione in età lavorativa è inferiore di 15 punti a quella degli USA, mentre nel 1970 si registravano valori simili sulle due sponde dell'Atlantico.

Per invertire questo declino relativo, l'UE deve mobilitare tutte le risorse disponibili. Il Consiglio europeo di Lisbona ha riconosciuto che per conseguire il nuovo obiettivo strategico si dovrà fare affidamento soprattutto sul settore privato. Tuttavia, poiché la spesa pubblica e le tasse rappresentano una quota che va dal 40 al 50% del reddito nazionale negli Stati membri dell'UE, le finanze pubbliche hanno un ruolo centrale da svolgere per il conseguimento di questo obiettivo. Questo ruolo viene analizzato dettagliatamente nel seguito della presente relazione, dopo un esame della struttura complessiva delle finanze pubbliche nell'UE.

Una panoramica delle finanze pubbliche nell'UE. Lo Stato interviene nell'economia per diversi scopi: per fornire beni pubblici e per supplire alle deficienze del mercato, per ridistribuire il reddito sotto il profilo territoriale e sociale e per stabilizzare il prodotto nell'arco del ciclo economico. Per tali obiettivi esso utilizza una vasta gamma di strumenti, in particolare la regolamentazione, la tassazione e la spesa pubblica. Influenzando le decisioni dei soggetti economici in materia di lavoro, di risparmio e di investimenti, le finanze pubbliche incidono sul funzionamento dell'economia reale. Per individuare la loro relazione con la crescita e l'occupazione, è utile passare in rassegna alcune delle caratteristiche fondamentali delle finanze pubbliche e dell'andamento dell'economia dell'UE all'inizio del ventunesimo secolo.

Negli ultimi trent'anni si è assistito ad una straordinaria lievitazione delle dimensioni della spesa pubblica, che rappresenta oggi quasi la metà del PIL dell'UE (cfr. grafico 2.2). La spesa delle amministrazioni pubbliche ammontava al 35% del PIL nel 1970, ma è cresciuta costantemente fino a toccare un picco superiore al 50% del PIL nel 1993. Da allora la spesa totale delle amministrazioni pubbliche ha registrato un certo calo, per attestarsi al 46% circa del PIL nel 2000. Tuttavia nell'UE la quota del settore pubblico è ancora superiore rispettivamente di 13 e di 20 punti percentuali del PIL a quella degli USA e del Giappone, paesi nei quali essa è cresciuta, nell'arco dello stesso periodo di riferimento, di soli 4 punti percentuali del PIL.

Grafico 2.2. Amministrazioni pubbliche: spesa, entrate e indebitamento nell'UE, 1970-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: servizi della Commissione

L'espansione delle dimensioni del settore pubblico fino all'inizio degli anni '90 ha avuto luogo in parallelo con l'emergere di ampi e persistenti disavanzi (corrispondenti alla zona ombreggiata nel grafico 2.2). Quasi senza eccezioni, il disavanzo pubblico medio nell'intera UE è rimasto attestato su valori superiori al 3% del PIL dal 1975 in poi, toccando un massimo storico del 6% del PIL nel 1993. Questa evoluzione si differenzia dagli andamenti degli USA e del Giappone, dove disavanzi di bilancio elevati e persistenti si sono registrati con frequenza assai minore.

Di fronte a posizioni di bilancio avviate su un sentiero chiaramente insostenibile e per prepararsi all'UEM, che comportava la necessità di rispettare i criteri di convergenza di Maastricht, i responsabili delle politiche hanno avviato un'energica manovra di aggiustamento dei bilanci a partire dal 1992-93 (cfr. grafico 2.3). Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche per l'intera UE è sceso di 5 punti percentuali del PIL tra il 1993 e il 1999. A livello degli Stati membri si sono verificate delle spettacolari inversioni di rotta della politica di bilancio, grazie alle quali alla fine del 1999 nessun paese dell'UE registrava un disavanzo eccessivo, vale a dire che i disavanzi erano tutti inferiori al valore di riferimento del 3% del PIL stabilito nel trattato di Maastricht.

Grafico 2.3. Squilibri di bilancio nell'UE 1977-2002

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: servizi della Commissione

Disavanzi elevati e persistenti avevano prodotto un rapido incremento del debito pubblico. Il rapporto tra debito pubblico e PIL per l'UE è salito da meno del 30% alla fine degli anni '70 ad un picco del 72% nel 1996 (cfr. grafico 2.3). Da allora la tendenza al rialzo è stata invertita. Tuttavia lo stock del debito pubblico è ancora troppo elevato, al 64% del PIL nel 2000, e rimane al di sopra del 100% del PIL in tre Stati membri (B, EL ed I).

La tendenza a mettere in atto politiche di bilancio procicliche costituisce un'altra caratteristica della politica economica degli ultimi trent'anni. Invece di ridurre il disavanzo e il debito pubblico nei momenti in cui la situazione economica era più favorevole, i governi si sono dimostrati piuttosto inclini a procedere ad un allentamento discrezionale della politica di bilancio (cfr. le aree ombreggiate nel grafico 2.3, che corrispondono ai periodi in cui il tasso di crescita era superiore a quello tendenziale). Ne risultava la necessità di una stretta di bilancio durante le fasi discendenti del ciclo, per evitare che il disavanzo ed il debito precipitassero in una spirale che li rendesse non più controllabili. La politica di bilancio ha quindi amplificato gli effetti delle oscillazioni congiunturali, agendo in senso prociclico invece di produrre gli auspicabili effetti di stabilizzazione.

Negli ultimi 30 anni, ogni componente della spesa pubblica, ad eccezione degli investimenti, ha fatto segnare un incremento. In particolare, la spesa per interessi in percentuale del PIL è salita da meno del 2% nel 1970 al 4% nel 2000. Al contrario, durante lo stesso periodo, la spesa pubblica per investimenti si è dimezzata, dal 4% del PIL nel 1970 al 2% nel 2000 [4] (cfr. grafico 2.4).

[4] Le cifre citate si riferiscono unicamente alla spesa delle amministrazioni pubbliche. Tuttavia esiste una più ampia cerchia di imprese pubbliche, miste o private che provvedono a fornire e/o gestire infrastrutture organizzate a rete (trasporti, energia, telecomunicazioni, rifornimento idrico) e che possono beneficiare di diversi gradi e forme di sostegno finanziario da parte dell'amministrazione pubblica, o per gli investimenti (ad es. sovvenzioni per la costruzione di infrastrutture) o per il loro stesso funzionamento (ad es. compensazione degli obblighi di servizio pubblico).

Grafico 2.4. Struttura della spesa pubblica nell'UE, 1970-2002

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Fonte: servizi della Commissione

Parallelamente a questa evoluzione della spesa totale, la pressione fiscale è cresciuta costantemente negli ultimi trent'anni fino a raggiungere un picco storico del 46% circa del PIL nel 1999. Le proiezioni indicano che essa inizierà a scendere solo a partire dal 2000. In concomitanza con questo incremento della pressione fiscale, si è avuto uno spostamento del suo baricentro a danno del fattore lavoro (cfr. grafico 2.5). Le quote dei contributi sociali e delle imposte dirette nel totale delle entrate fiscali sono aumentate di 3 punti percentuali ciascuna rispetto al 1970. Nello stesso periodo, la quota delle imposte indirette nel totale delle entrate fiscali è scesa di 6 punti percentuali. Complessivamente, l'inasprimento della pressione fiscale sul lavoro ha costituito, nella maggioranza degli Stati membri, la principale componente dell'incremento della pressione fiscale complessiva.

Grafico 2.5. Struttura delle entrate pubbliche nell'UE, 1970-2000

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Fonte: servizi della Commissione

2.2. L'incidenza delle finanze pubbliche sulla crescita e sull'occupazione

Questi fatti stilizzati inducono a pensare che la rapida crescita delle dimensioni del settore pubblico, i mutamenti della composizione delle entrate fiscali e della spesa pubblica e la persistenza di elevati disavanzi strutturali che hanno gonfiato il debito pubblico siano tutti fattori che spiegano i risultati poco soddisfacenti sotto il profilo della crescita e dell'occupazione registrati dall'UE negli ultimi decenni. Tuttavia l'impatto delle finanze pubbliche sulla crescita e sull'occupazione non è così lineare. Questo perché i governi perseguono contemporaneamente più obiettivi attraverso un'ampia gamma di misure, il che rende molteplici e complesse le ripercussioni della situazione delle finanze pubbliche sull'economia reale.

Inoltre, la crescita e la creazione di posti di lavoro a lungo termine sono influenzate da una lunga serie di fattori diversi dalle finanze pubbliche. In particolare, il funzionamento dei mercati dei prodotti, dei capitali e del lavoro e l'evoluzione demografica svolgono anch'essi un ruolo fondamentale. Gli effetti delle finanze pubbliche sulla crescita e sull'occupazione dipendono dall'interazione tra le politiche di bilancio e l'assetto regolamentare generale come pure dalle reazioni del settore privato agli interventi pubblici. Inoltre, per quanto riguarda l'incidenza dell'entità della spesa sulla crescita e sull'occupazione, i confronti internazionali possono essere fuorvianti. Stabilire correlazioni dirette tra crescita e dimensioni del settore pubblico nei vari paesi può portare a conclusioni ambigue, mentre compiti svolti efficientemente dal settore pubblico in un paese possono essere demandati al settore privato in altri.

Nonostante la complessità di questa interrelazione, nella letteratura economica il rapporto tra finanze pubbliche e crescita e occupazione è ampiamente documentato. Le finanze pubbliche possono promuovere la crescita potenziale e l'occupazione 1) contribuendo all'accumulazione di capitale fisico e umano, 2) distribuendo opportuni incentivi attraverso i sistemi fiscale e previdenziale e 3) assicurando la stabilità del contesto macroeconomico.

L'accumulazione dei fattori produttivi. Lo Stato contribuisce direttamente all'accumulazione dei fattori investendo in capitale fisico (infrastrutture), umano (istruzione e formazione) e conoscitivo (R&S e innovazione). Anche la spesa sociale svolge un suo ruolo, in particolare sostenendo gli investimenti in capitale umano. Gli investimenti pubblici possono anche avere un effetto indiretto positivo sull'accumulazione dei fattori nel suo complesso se integrano gli investimenti privati. Per esempio, la messa a disposizione di infrastrutture efficienti (di trasporto, energetiche e di altro tipo) può accrescere la produttività degli investimenti del settore privato e attrarre investimenti supplementari. Questa complementarità può essere rafforzata attraverso partenariati tra settore pubblico e privato che accrescono l'efficienza degli investimenti pubblici, introducendo considerazioni attinenti al rapporto costi/benefici, e che, allo stesso tempo, garantiscono che valutazioni di utilità sociale vengano inglobate nelle decisioni d'investimento del settore privato.

A priori, la spesa pubblica destinata all'accumulazione di capitale ha un effetto positivo sulla crescita e l'occupazione. Tuttavia, gli effetti potenzialmente favorevoli alla crescita degli investimenti pubblici possono essere vanificati dalla reazione degli operatori privati. Quel che conta, in definitiva, per la crescita economica non è l'accumulazione pubblica di fattori produttivi di per sé, bensì l'accumulazione totale (pubblica e privata) dei fattori. Un aumento degli investimenti pubblici avrà un effetto limitato o persino negativo sulla crescita se spiazza gli investimenti privati. Questi effetti di spiazzamento possono prodursi per diverse ragioni:

* La fornitura di beni e servizi da parte del settore pubblico dovrebbe essere limitata ai settori nei quali vi sono evidenti ragioni che giustificano l'intervento pubblico e non dovrebbe inibire attività economiche che potrebbero essere svolte in modo più efficiente dal settore privato. Tutti avranno presenti i casi in cui l'intervento pubblico è stato associato a leggi che precludevano l'accesso al mercato e all'uso abusivo della concessione di diritti esclusivi, con l'effetto di impedire una partecipazione ottimale del settore privato. Il processo di liberalizzazione e privatizzazione degli ultimi anni ha trasformato una serie di settori nei quali l'intervento del settore pubblico era finora giustificato da una situazione di monopolio naturale. Molti dei settori dei prodotti e dei servizi recentemente liberalizzati sono all'avanguardia nell'adozione delle nuove tecnologie e nella creazione di posti di lavoro ad elevato valore aggiunto. Tuttavia, l'esigenza di un intervento pubblico non è venuta del tutto meno. In particolare attraverso l'opera di regolamentazione le autorità pubbliche svolgono una funzione fondamentale per assicurare l'efficiente funzionamento dei mercati interessati, evitando abusi di posizione dominante.

* Il contributo degli investimenti pubblici alla crescita e all'occupazione dipende anche da come questi investimenti sono finanziati. In passato, una parte della spesa pubblica è stata finanziata attraverso disavanzi di bilancio che hanno portato all'accumulazione di un ingente stock di debito pubblico. I titoli del debito pubblico costituiscono un investimento relativamente privo di rischi e, per questa loro caratteristica, riducono l'appetibilità di investimenti privati più rischiosi. Inoltre, un elevato livello del debito esercita una pressione al rialzo dei tassi d'interesse che, aumentando il costo del capitale, diminuisce ulteriormente il numero dei progetti d'investimento privato redditizi. Di conseguenza un debito crescente può frenare l'accumulazione complessiva di capitale e impedire all'economia di incorporare le nuove tecnologie al ritmo necessario per mantenere la competitività e la creazione di posti di lavoro ad alta produttività.

* Inoltre, i benefici della spesa pubblica possono essere vanificati se essi vengono finanziati attraverso imposte che producono distorsioni, scoraggiando gli investimenti e la creazione di occupazione (vedi sotto).

Queste considerazioni sul potenziale effetto di spiazzamento degli investimenti privati evidenziano quanto sia importante accrescere l'accumulazione di capitale pubblico attraverso la ristrutturazione della spesa pubblica, come raccomandato dal Consiglio europeo di Lisbona.

Offrire gli incentivi giusti attraverso i sistemi fiscali e previdenziali. Intervenendo sugli incentivi a lavorare, risparmiare e investire, i sistemi fiscali e previdenziali incidono sull'accumulazione dei fattori nel settore privato e, di conseguenza, sulla crescita e sull'occupazione. Il sistema di protezione sociale contribuisce a correggere le deficienze del mercato offrendo un'assicurazione contro la disoccupazione e la malattia e una rendita per gli anziani, e promuovendo così una più efficiente allocazione delle risorse. Un sistema di protezione ed assistenza sociale ben congegnato può incrementare l'efficienza economica. Prestazioni quali, per esempio, l'assicurazione contro la disoccupazione o gli assegni familiari, come anche le politiche di promozione dell'integrazione sociale, possono accrescere il tasso di partecipazione e l'offerta di lavoro, favorendo nel contempo l'accettazione sociale delle riforme strutturali.

Tuttavia questi effetti positivi possono essere compensati da effetti negativi sull'offerta e sulla domanda di lavoro. Per esempio, prestazioni di disoccupazione generose e incondizionate ed erogabili per un periodo molto lungo, se non sono combinate con un sostegno al collocamento e con un controllo della disponibilità a lavorare, possono dar luogo a trappole di dipendenza dai benefici sociali e trappole di disoccupazione all'estremità inferiore della scala salariale. I regimi di prepensionamento, pur costituendo una rete di sicurezza per i lavoratori più anziani nei momenti di crisi, impediscono loro di rientrare nel mercato del lavoro nelle fasi di espansione o li incoraggiano ad abbandonare prematuramente il mercato del lavoro. Nell'insieme, le esperienze concrete accumulate in Europa e fuori supportano la tesi che le riforme dei sistemi fiscali e previdenziali, comprese quelle relative alle modalità di erogazione delle prestazioni, possono incrementare i tassi di partecipazione e di occupazione.

Per quanto riguarda la tassazione, imposte elevate sul fattore lavoro all'estremità inferiore della scala salariale, combinate con sgravi fiscali rilevanti al di sotto di una certa soglia e il brusco ritiro di prestazioni al di sopra di un certo reddito, sono fonte di trappole della povertà e di una più bassa accumulazione del capitale umano. Se una riduzione della pressione fiscale complessiva può avere un impatto positivo sugli investimenti privati, essa può avere effetti più profondi se le riduzioni sono applicate a imposte aventi un elevato potere distorsivo (cfr. sotto, parte 4). Sgravi fiscali mirati all'estremo inferiore della scala di produttività farebbero crescere l'incentivo delle imprese ad assumere lavoratori non qualificati.

Un approccio globale alla riforma dei sistemi fiscali e previdenziali costituisce un altro fattore decisivo per il miglioramento delle prospettive di crescita a lungo termine. Attuando le riforme secondo un piano globale gli Stati membri possono produrre effetti positivi sulla crescita e sfruttare le possibilità di interazione offerte dall'attuazione di strategie politiche coerenti nei diversi settori. Riforme di ampio respiro che incentivino la partecipazione della forza lavoro e la formazione di capitale umano possono anche promuovere il potenziale di innovazione dell'economia, promuovere lo spirito imprenditoriale e dare impulso agli investimenti e all'innovazione nel settore privato.

Assicurare la stabilità del quadro macroeconomico. Per mantenere un quadro macroeconomico favorevole alla crescita e all'occupazione occorre una forte disciplina di bilancio, vale a dire bilanci che rimangano complessivamente in equilibrio nell'arco del ciclo economico e un debito pubblico basso o costantemente decrescente. Nel contesto dell'UE, ciò significa un rapporto debito/PIL nettamente al di sotto del valore di riferimento del 60%.

La disciplina di bilancio influenza la crescita e l'occupazione attraverso vari canali, diretti e indiretti.

Per quanto riguarda i canali diretti, una sana situazione delle finanze pubbliche, coadiuvando la politica monetaria nel suo compito di mantenere stabili i prezzi, può tradursi in tassi d'interesse più bassi, che a loro volta possono stimolare gli investimenti privati, portando ad una maggiore crescita dello stock di capitale nel medio e nel lungo periodo. In secondo luogo, la progressiva riduzione del debito pubblico abbasserà l'onere degli interessi, offrendo un margine per la riduzione di imposte distorsive e/o l'incremento della spesa pubblica produttiva: come illustrato sopra, questi due tipi di interventi possono agevolare l'accumulazione dei fattori. Un altro canale diretto è rappresentato dal risparmio aggregato, che è la somma del risparmio privato e di quello pubblico. Dato che l'aumento del risparmio pubblico accresce il risparmio nazionale aggregato, possono rendersi disponibili risorse aggiuntive per gli investimenti produttivi.

La disciplina di bilancio incide anche indirettamente sulla crescita e sull'occupazione perché garantisce stabilità macroeconomica. Innanzitutto, può indurre aspettative di stabilizzazione dell'inflazione, riducendo le incertezze e rendendo più prevedibili le prospettive sulle quali risparmiatori ed investitori fondano i loro piani a lungo termine. In secondo luogo, la disciplina di bilancio permette ai governi di lasciare che gli stabilizzatori automatici operino pienamente nelle fasi negative del ciclo, riducendo l'ampiezza delle sue oscillazioni. La capacità di far fronte alle fasi discendenti del ciclo è particolarmente importante nell'ambito dell'UEM in quanto, data la perdita dell'autonomia monetaria nazionale, la politica di bilancio potrebbe dover svolgere un ruolo più importante nel contribuire ad attenuare le variazioni del ciclo economico. Infine, il conseguimento dell'equilibrio delle finanze pubbliche sarà utile per far fronte al problema di bilancio a lungo termine posto dall'invecchiamento della popolazione. Un più basso livello del debito pubblico ridurrà la spesa per interessi e compenserà quindi in parte l'aumento della spesa pubblica per le pensioni e per l'assistenza sanitaria. Se non si affronterà l'invecchiamento della popolazione partendo da una situazione sana delle finanze pubbliche, è possibile che ci si troverà costretti in futuro ad inasprire la pressione fiscale fino a livelli insostenibili, che ostacoleranno la crescita e la creazione di posti di lavoro.

3. Mantenere finanze pubbliche sane nella terza fase dell'UEM

3.1. Le nuove sfide in materia di bilancio

Nella sezione precedente si è sottolineato il contributo che finanze pubbliche sane possono dare alla crescita e all'occupazione, sia direttamente (liberando risorse per un'ulteriore accumulazione di fattori produttivi da parte del settore pubblico e di quello privato), sia indirettamente (creando quella stabilità che attira risparmiatori e investitori e permettendo di fronteggiare meglio gli shock economici). Arrivare a bilanci con un saldo "prossimo al pareggio o positivo", come richiesto dal Patto di stabilità e crescita (PSC), è un prerequisito essenziale per creare le condizioni che consentano di realizzare gli obiettivi del Consiglio europeo di Lisbona.

Il risanamento dei bilanci è proseguito nel corso della terza fase dell'UEM nel quadro del PSC. I risultati del 2000 hanno superato le aspettative e il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel complesso dell'UE è sceso dallo 0,7% del PIL del 1999 allo 0,1%. Sebbene si tratti di risultati positivi, la riduzione del disavanzo è attribuibile in buona parte all'aumento delle entrate dovuto alla ripresa economica, piuttosto che alla diminuzione della spesa. Per i prossimi anni si prevede un'ulteriore, seppure lenta, riduzione dei disavanzi di bilancio. In base ai programmi di stabilità e convergenza, l'attuale disavanzo nell'area dell'euro dovrebbe ridursi fino a raggiungere quasi il pareggio per l'insieme dell'UE entro il 2003. Questo significa che l'obiettivo a medio termine del PSC è alla portata di tutti gli Stati membri.

La realizzazione ed il mantenimento dell'obiettivo del PSC di bilanci con un saldo prossimo al pareggio o positivo determineranno una rapida riduzione dello stock del debito pubblico. La diminuzione degli interessi sul debito pubblico creerà così un margine che consentirebbe di operare una riduzione delle imposte e potrebbe parzialmente compensare l'aumento della spesa futura per le pensioni e l'assistenza sanitaria dovuto all'invecchiamento della popolazione. Inoltre, la diminuzione del debito pubblico renderebbe le finanze pubbliche meno vulnerabili di fronte alle variazioni dei tassi d'interesse, fatto che riveste un'importanza particolare soprattutto nel caso degli Stati membri con un rapporto debito/PIL superiore al 100%. In diversi Stati membri, inoltre, il rapporto debito/PIL è ancora vicino al valore di riferimento del 60%, ben al di sopra quindi dei livelli registrati in passato.

Con il progressivo avvicinarsi dei vari paesi al pareggio di bilancio si potrebbe determinare un più ampio margine per un alleggerimento della pressione fiscale che, a sua volta, potrebbe contribuire notevolmente all'aumento del prodotto potenziale e dell'occupazione. Questo processo è già in corso. Per arrivare ad una riduzione permanente della pressione fiscale è tuttavia fondamentale trovare il giusto equilibrio tra riduzione delle imposte, investimenti nei servizi pubblici e sostegno al risanamento dei bilanci. Sarebbe infatti controproducente procedere ora a riduzioni delle imposte, salvo poi rendersi conto che esse non sono sostenibili nell'arco del ciclo economico o nel lungo termine e che un'eventuale recessione renderebbe necessaria un'inversione di tendenza.

In una prospettiva più a lungo termine, gli Stati membri devono prepararsi alle implicazioni economiche e di bilancio dovute all'invecchiamento della popolazione. Come delineato nel capitolo 6, l'aumento della spesa per le pensioni pubbliche e per l'assistenza sanitaria legato all'invecchiamento della popolazione rappresenta, a lungo termine, un rischio notevole per la sostenibilità delle finanze pubbliche in molti Stati membri. Il concetto di finanze pubbliche sostenibili non è limitato alla capacità di finanziare l'accresciuta spesa legata all'evoluzione demografica senza provocare un aumento dei disavanzi e del debito pubblico. Esso include anche la necessità che i regimi pensionistici e i sistemi sanitari conducano ad un aumento dei tassi di occupazione come pure l'esigenza di una minore pressione fiscale in linea con gli obiettivi di Lisbona, di assicurare che non si produca uno spiazzamento di altre componenti fondamentali della spesa pubblica e di garantire l'equità, sia all'interno di una stessa generazione che tra generazioni. Per far fronte alle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione sui bilanci pubblici è necessaria una strategia di riforma di ampia portata, che includa la riduzione del debito pubblico, riforme del mercato del lavoro volte ad aumentare l'occupazione e la riforma dei regimi pensionistici pubblici. Sembra esservi oggi la possibilità di procedere ad ulteriori riforme prima che si arrivi al pensionamento della generazione del baby-boom, a partire dal 2010.

3.2. Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri

Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 2000 riconoscono le sfide a breve e medio termine individuate sopra in relazione alle finanze pubbliche, ed in particolare la necessità di procedere ad una ristrutturazione della spesa e ad un alleggerimento della pressione fiscale pur rafforzando l'impegno per il risanamento dei bilanci. La parte restante della presente sezione esamina se gli Stati membri sono sulla strada giusta per far fronte a questi impegni nei tempi previsti.

Raggiungere l'obiettivo del PSC prima del termine fissato

Ci si attende che gli Stati membri realizzino risultati migliori rispetto agli obiettivi fissati per il 2001 nei programmi di stabilità e convergenza. Le previsioni dell'autunno 2000 ipotizzano infatti per l'UE un bilancio in pareggio nel 2001, laddove gli aggiornamenti 1999/2000 dei programmi di stabilità e convergenza prevedevano un disavanzo dello 0,7% del PIL. Ciò non dovrebbe tuttavia indurre a concludere che gli Stati membri abbiano conseguito risultati migliori rispetto agli obiettivi del PSC. Infatti, se si considera che la situazione di partenza nel 1999 era migliore del previsto e che, sia nel 2000 che nel 2001, la crescita sarà superiore a quanto ipotizzato nei programmi, gli Stati membri dovrebbero in media essere in grado di superare gli obiettivi del PSC dello 0,9% del PIL senza la necessità di ulteriori aggiustamenti.

Le previsioni d'autunno inducono pertanto a ritenere che in taluni Stati membri si sia avuto un rilassamento della politica di risanamento delle finanze pubbliche rispetto all'impegno 'effettivo' implicito nei loro programmi di stabilità e convergenza. Può essere quindi necessario un ulteriore sforzo di risanamento da parte degli Stati membri affinché vengano rispettati gli Indirizzi di massima per le politiche economiche che prevedono, qualora opportuno, un riequilibrio dei bilanci che vada oltre i requisiti minimi stabiliti dal Patto di stabilità e crescita.

Le riduzioni delle imposte rispondono a criteri di prudenza e sostenibilità-

Negli aggiornamenti 1999-2000 dei programmi di stabilità e convergenza, nonché in dichiarazioni specifiche in relazione ai progetti di bilancio per il 2001, gli Stati membri hanno delineato ulteriori piani per ridurre la pressione fiscale complessiva e riformare i loro sistemi fiscali (cfr. capitolo 4).

La relazione della Commissione Le finanze pubbliche nell'UEM - 2000 ha individuato quattro criteri per stabilire se le riforme fiscali possono condurre ad una riduzione sostenibile della pressione fiscale mantenendo al tempo stesso l'impegno per la disciplina di bilancio. Si tratta dei seguenti criteri: 1) gli Stati membri devono rispettare l'obiettivo a medio termine di un saldo di bilancio 'prossimo al pareggio o positivo', o almeno registrare progressi in tal senso; 2) le riforme dovrebbero tenere conto della situazione congiunturale e non essere improntate ad un orientamento prociclico; 3) si devono prendere in considerazione il livello del debito pubblico e la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche; 4) le riduzioni delle imposte dovrebbero rientrare in un pacchetto di riforme di ampio respiro. Il rispetto di questi criteri contribuirebbe ad assicurare che le riforme fiscali abbiano ripercussioni durature e positive sulla crescita e l'occupazione.

Il primo criterio implica che riduzioni fiscali non accompagnate da misure di compensazione sono possibili solo negli Stati membri che hanno già raggiunto l'obiettivo a medio termine di un saldo di bilancio 'prossimo al pareggio o positivo'. In caso contrario, le riduzioni delle imposte devono essere affiancate da riduzioni della spesa di valore equivalente o se possibile superiore, per poter continuare a fare passi avanti verso l'obiettivo del PSC. Sebbene notevoli progressi siano stati compiuti per quanto riguarda il rispetto della regola del saldo di bilancio 'prossimo al pareggio', taluni paesi hanno ancora molta strada da percorrere. In particolare, si prevede che nel 2001 i disavanzi depurati dagli effetti del ciclo rimangano ad un livello pari o superiore all'1% del PIL in sei Stati membri (D, F, I, A, P, EL).

Il secondo criterio sottolinea l'importanza di evitare un indebito deterioramento strutturale delle finanze pubbliche che impedirebbe agli stabilizzatori automatici di attenuare le oscillazioni congiunturali. Come parametro di valutazione si possono prendere le variazioni registrate nel corso del ciclo dal saldo primario di bilancio depurato del ciclo. Tra il 2000 e il 2001 si prevede una riduzione dell'avanzo primario depurato del ciclo dal 3,5% al 3,1% nell'UE nel suo complesso. Questo dato potrebbe indurre a ritenere che vi sia un rilassamento della politica di bilancio in una fase in cui il differenziale tra prodotto effettivo e potenziale sta diventando positivo nella maggior parte degli Stati membri.

Per evitare un simile allentamento prociclico, può rivelarsi necessario compensare le riduzioni delle imposte con corrispondenti riduzioni della spesa. Le situazioni economiche e di bilancio variano tuttavia da un paese all'altro e la portata, i tempi ed il ritmo di ulteriori aggiustamenti dovranno essere adattati alle specifiche realtà nazionali. Per i paesi che presentano disavanzi strutturali ed un elevato rapporto debito/PIL può essere necessario incentrare gli sforzi sul risanamento del bilancio, per altri Stati membri può essere invece più importante rimediare alla carenza di investimenti del settore pubblico. Ciascun paese deve determinare quale combinazione di investimenti nei servizi pubblici e di riforme fiscali risulterà più efficace per aumentare il prodotto potenziale e l'occupazione. È fondamentale trovare il giusto equilibrio, che tenga in debito conto la posizione nel ciclo economico e la situazione di partenza.

Il terzo criterio richiede che si tenga conto del livello del debito pubblico e della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. È chiaro che gli Stati membri con un debito vicino o superiore al 100% del PIL dovrebbero ritenere prioritaria la sua riduzione prima di prendere in considerazione significative diminuzioni delle imposte. Del resto, per gli Stati membri con livelli di debito pari o inferiori al valore di riferimento del 60%, l'accelerazione del ritmo di riduzione del debito potrebbe rientrare in una strategia globale di preparazione all'aumento dei costi legati all'invecchiamento della popolazione. Valutare le riduzioni delle imposte alla luce delle conseguenze dell'invecchiamento della popolazione per i bilanci pubblici non è un'operazione semplice. Le stime disponibili (cfr. capitolo 6) mostrano che, ad eccezione di alcuni paesi, l'invecchiamento della popolazione potrebbe determinare un sensibile aumento della spesa pubblica. La fiducia nella sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sarà compromessa se le riforme fiscali già annunciate non saranno accompagnate da un'analoga determinazione nell'affrontare gli squilibri strutturali relativi al finanziamento delle pensioni e dell'assistenza sanitaria.

Il quarto criterio invita ad inserire le riforme fiscali in un pacchetto di riforme di più ampia portata. Le riduzioni delle imposte dovrebbero, ad esempio, essere indirizzate in prevalenza ai settori in cui producono effetti positivi sul piano dell'offerta ed essere accompagnate da riforme dei sistemi previdenziali per poter incentivare maggiormente l'occupazione e l'attività imprenditoriale.

Valutazione generale

Il recente andamento dei bilanci mostra chiaramente che l'UE è sulla strada giusta. L'obiettivo del PSC di un saldo di bilancio "prossimo al pareggio o positivo" sembra essere realizzabile e il debito pubblico continua a diminuire in maniera costante. Al tempo stesso, si stanno introducendo riforme per alleggerire la pressione fiscale rispetto ai suoi livelli attuali, vicini ai massimi storici. Tuttavia, taluni Stati membri devono compiere ulteriori progressi al fine di rispettare l'obiettivo del PSC di un saldo di bilancio "prossimo al pareggio", vi è il rischio di un orientamento fiscale prociclico ed il debito pubblico continua a restare a livelli elevati. Nel complesso, sulla base di quattro criteri obiettivi, anche negli Stati membri in cui le riduzioni delle imposte sono più opportune, sembra necessario accompagnarle con riduzioni della spesa pubblica. L'esperienza passata ha dimostrato che affinché le riduzioni delle imposte siano permanenti (e non vi sia quindi la necessità di un'inversione di tendenza in caso di rallentamento dell'economia), esse devono essere accompagnate da riforme della spesa che affrontino direttamente i problemi alla base dell'elevata pressione fiscale. Dopo aver dimostrato la capacità di procedere al risanamento dei loro bilanci in vista della realizzazione dell'UEM, in un contesto economico tutt'altro che favorevole, gli Stati membri devono ora dimostrare la loro immutata volontà di perseguire una politica di bilancio responsabile anche durante una fase economica positiva.

4. Verso sistemi fiscali e previdenziali più favorevoli all'occupazione

4.1. La struttura dei sistemi fiscali e previdenziali nell'UE

L'interazione tra i sistemi fiscali e previdenziali ed il mercato del lavoro

La ricerca di politiche in grado di migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e l'attuale dibattito sulla revisione dello Stato sociale in Europa sono tra loro collegati. Il legame è costituito dalle ripercussioni sul comportamento dei soggetti economici degli effetti - incentivo dei sistemi fiscali e previdenziali. A livello politico è diffusa la convinzione che ridurre gli effetti disincentivanti dei sistemi fiscali e previdenziali sia della massima importanza per risolvere il problema dell'elevata disoccupazione strutturale. Si avverte l'esigenza di un migliore equilibrio tra gli obiettivi di equità e quelli di efficienza di tali sistemi. Nell'ambito dei primi rientra l'esigenza di assicurare, attraverso meccanismi di ridistribuzione finanziati con le imposte, un reddito adeguato per evitare il fenomeno dei "lavoratori poveri", nonché di ridurre le disuguaglianze dei redditi. I secondi si riferiscono alla necessità di incrementare gli incentivi volti a far sì che lavorare convenga.

Le ripercussioni dei sistemi fiscali e previdenziali sull'offerta di lavoro si manifestano in particolare attraverso due canali. Un primo canale é rappresentato dal livello dei sussidi rispetto al reddito da lavoro, fattore che può influenzare la decisione di partecipare al mercato del lavoro e far scattare la cosiddetta "trappola della disoccupazione". Il secondo é legato all'aumento del reddito disponibile (tenuto conto dell'effetto combinato della maggiore imposizione fiscale e della soppressione di sussidi legati al reddito) a seguito di un incremento del reddito da lavoro, nonché il suo impatto sull'impegno lavorativo o sulle ore lavorate (la cosiddetta "trappola della povertà").

Per quanto riguarda l'offerta, è difficile fornire una previsione esatta circa la portata e la direzione della reazione dell'offerta di lavoro in risposta alle variazioni delle imposte. Vi sono tuttavia prove sufficienti del fatto che le variazioni del livello impositivo sono importanti per determinati gruppi di persone, in particolare coppie in cui un coniuge non lavora (di solito le donne sposate), famiglie monoparentali e lavoratori poco qualificati.

Per quanto concerne la domanda, le politiche fiscali che aumentano il costo del lavoro per i datori di lavoro tendono a diminuire la redditività e la competitività, riducendo in tal modo la domanda di lavoro e l'occupazione. Inoltre, le politiche fiscali che riducono i prezzi degli altri fattori produttivi diversi dal lavoro tendono a modificare l'intensità relativa di tali fattori a discapito del lavoro stesso. Ciò vale in particolare per la manodopera meno qualificata, per la quale il grado di sostituzione con il capitale è più elevato che per i lavoratori specializzati. Per tale ragione un'attenzione particolare va riservata al grado di imposizione fiscale sui lavoratori meno qualificati. Essi rappresentano infatti il segmento del mercato del lavoro maggiormente esposto al rischio delle trappole della "povertà" o della "disoccupazione" quando lavorare non conviene, nonché quello per il quale la domanda è più sensibile al costo.

Panoramica dei sistemi fiscali e previdenziali

Sulla base delle aliquote fiscali implicite [5] sul lavoro dipendente, negli ultimi trent'anni la pressione fiscale complessiva sul lavoro nell'UE ha registrato un aumento costante. Nel 1970, i contributi sociali e le imposte sul reddito delle persone fisiche rappresentavano poco meno del 30% del costo totale del lavoro. Dieci anni dopo, nel 1980, tale valore era pari al 35% e ha raggiunto un picco di circa il 42% nel 1996-97. Da allora, la pressione fiscale media sul lavoro nell'UE è in diminuzione e il valore previsto per il 2002 è pari al 40% (cfr. grafico 4.1). La pressione fiscale è rappresentata per quasi tre quarti da contributi sociali (CS) [6]. Negli USA, la pressione fiscale sul lavoro è pari al 25% ed è ripartita equamente tra contributi sociali ed imposte sul reddito delle persone fisiche. All'interno dell'UE, le aliquote fiscali implicite sono significativamente superiori alla media in S, B, DK, D e F, mentre aliquote piuttosto basse si registrano in IRL e UK.

[5] L'aliquota fiscale implicita è data dal rapporto tra imposte sul lavoro dipendente (imposte sul reddito da lavoro delle persone fisiche e contributi sociali) e costo totale del lavoro.

[6] In Europa, i contributi sociali sono determinati principalmente da principi assicurativi, in quanto generano diritti a prestazioni assicurative e previdenziali individuali. In alcuni paesi industrializzati, come gli USA, l'assicurazione sociale è in parte finanziata su base privatistica.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 4.1. Aliquote fiscali implicite sul lavoro dipendente nell'UE e negli USA, 1980-2002

Fonte: servizi della Commissione

Anche la pressione fiscale sul lavoro scarsamente retribuito, una causa importante della disoccupazione dei lavoratori meno qualificati, è decisamente più elevata nell'UE che negli USA (cfr. Tabella 4.1). Solo in IRL, L e UK le aliquote fiscali medie sui salari bassi e medi sono simili o inferiori a quelle degli USA. In A, B, DK, D, FIN, F, I e S, i contributi sociali e le imposte sul reddito delle persone fisiche rappresentano il 40% o più del costo di un singolo lavoratore senza figli che percepisca il 67% del salario medio (SM). La maggior parte di questa elevata pressione fiscale sul lavoro scarsamente retribuito è determinata dai contributi sociali, mentre la parte imputabile alle imposte sul reddito delle persone fisiche è relativamente bassa.

Tabella 4.1. La pressione fiscale sui salari bassi e medi

(Imposte sui redditi e contributi sociali nel 1999 in percentuale sul costo del lavoro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Dal punto di vista degli incentivi volti ad aumentare l'offerta di lavoro, ed in particolare al fine di valutare i rischi della "trappola della povertà", le aliquote fiscali marginali [7] sono più importanti delle aliquote medie. Nel periodo 1997-99, la maggior parte degli Stati membri (ad eccezione di D, L e S) sono riusciti a ridurre le aliquote fiscali marginali sulle retribuzioni basse e medie. La riduzione maggiore si è avuta in E, IRL e NL. Ciò nonostante le aliquote marginali, comprese tra il 40% e il 50%, rimangono elevate e lo sono ancora di più in B, D, DK, FIN, NL. Nella maggioranza degli Stati membri, tuttavia, l'aliquota fiscale marginale è inferiore a quella degli USA.

[7] L'OCSE calcola l'aliquota fiscale marginale come la maggiorazione delle imposte sul reddito delle persone fisiche e dei contributi sociali a carico del lavoratore in caso di aumento del salario lordo. Si tratta di un'aliquota marginale combinata (esplicita e implicita), in quanto prende in considerazione la soppressione degli assegni familiari e dei crediti d'imposta commisurati al reddito. Per informazioni più dettagliate su questo ed altri punti discussi nel presente capitolo, cfr. comunicazione al CPE "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" ("Riforme dei sistemi fiscali e previdenziali al fine di creare incentivi per l'occupazione"), ECFIN/0590/00-EN.

Le distorsioni determinate dalle imposte dipendono in gran parte dalla loro interazione con i sistemi previdenziali. In molti paesi gli assegni familiari ed altri sussidi sono calcolati in relazione al reddito dei beneficiari. Pertanto, con l'aumento del reddito, i sussidi vengono gradualmente ridotti, il che equivale ad un'imposta addizionale che può far aumentare l'aliquota marginale a livelli estremamente elevati, scoraggiando in tal modo qualsiasi sforzo per lavorare di più.

Per quanto concerne la spesa pubblica complessiva per la previdenza sociale, questa è diminuita in percentuale del PIL nella maggior parte degli Stati membri dal 1993, prevalentemente per via della contrazione della quota dei sussidi destinati alla popolazione in età lavorativa. Tale riduzione della spesa previdenziale può essere attribuita ad una serie di fattori, tra cui la normale evoluzione congiunturale della crescita economica e della disoccupazione e, in misura minore, le riforme dei sistemi previdenziali.

Nel 1997, i trasferimenti totali sono ammontati a circa il 19% del PIL nell'UE nel suo complesso. Solo nei paesi con un livello di reddito più basso (EL, E, IRL, P) la quota dei trasferimenti complessivi in percentuale del PIL era sensibilmente inferiore alla media (cfr. tabella 4.2). Nel complesso, un quarto dei trasferimenti sociali è destinato a persone in età lavorativa, sotto forma di sussidi di invalidità, disoccupazione e assistenza sociale. Di queste tre voci, la terza è relativamente marginale. I sussidi di disoccupazione rappresentano più del 3% del PIL in B, DK, NL e FIN. Solo in NL e FIN i sussidi per invalidità sono superiori al 3% del PIL.

Tabella 4.2. Trasferimenti sociali nell'UE, 1993-1997 (% PIL)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il livello e la durata dei sussidi di disoccupazione in relazione al reddito influiscono notevolmente sulla disponibilità ad accettare un impiego qualora chi è alla ricerca di un'occupazione abbia una possibilità di scelta. In taluni paesi (cfr. tabella 4.3) i tassi di sostituzione netti [8] per i lavoratori scarsamente retribuiti sono relativamente elevati e questo può far scattare la cosiddetta "trappola della disoccupazione" [9]. Nel caso di famiglie con figli, il reddito di un disoccupato nel primo mese è pari o superiore all'80% del reddito da lavoro in otto paesi (DK, FIN, NL, S, L, P, F e UK). Il tasso di sostituzione netto dopo cinque anni di disoccupazione rimane prossimo a quello del primo mese. In alcuni paesi (FIN, NL, S, L, UK e I), è addirittura superiore a quello del primo mese e solo in EL (e F) è decisamente inferiore. Per i lavoratori single, i tassi di sostituzione netti sono un po' più bassi rispetto a quelli per le famiglie con figli e tendono a diminuire più rapidamente con il protrarsi della disoccupazione.

[8] Il tasso di sostituzione netto evidenzia il rapporto esistente tra il reddito di un lavoratore e il reddito di un disoccupato, tenendo conto dell'impatto delle prestazioni concesse in funzione del reddito e delle imposte pagate in ciascuna delle due condizioni. Esso viene dato dal rapporto tra reddito disponibile derivante da prestazioni sociali in caso di disoccupazione e reddito disponibile da lavoro.

[9] Andrebbe ricordato che anche i costi legati ad un impiego (ad esempio le spese di trasporto o quelle per accudire i bambini) ed altri fattori, non inclusi nei tassi di sostituzione, riducono il salario netto e diminuiscono ulteriormente l'interesse ad accettare un lavoro.

Gli incentivi economici ad accettare lavori scarsamente retribuiti o a tempo parziale sono piuttosto bassi nella maggior parte dei paesi. Nel 1997, la parte del reddito marginale assorbita dalle imposte quando un disoccupato cessava di percepire il relativo sussidio avendo accettato un lavoro a tempo parziale (40% dell'impegno lavorativo) era particolarmente elevata nella maggior parte dei paesi: più del 100% in metà dei paesi (L, P, A, FIN, D, B, EL) e 80-90% in quelli rimanenti (ad eccezione della Francia: 70%). Inoltre, gli effetti dei sistemi fiscali e previdenziali sul reddito di una famiglia dipendono dalle caratteristiche della famiglia stessa. Nella maggior parte dei paesi gli incentivi ad accettare un impiego per il secondo coniuge erano maggiori quando l'altro aveva già un impiego anziché percepire un sussidio di disoccupazione. Tuttavia, anche quando vi è già un membro della famiglia che lavora, le imposte assorbono circa il 50% dell'incremento di reddito della famiglia (B, DK e D).

Tabella 4.3 Tassi di sostituzione netti dei disoccupati ad un livello salariale basso (67% del salario medio) nel 1997

>SPAZIO PER TABELLA>

4.2. Le prospettive per il futuro e la risposta degli Stati membri

Raccomandazioni comunitarie

Il problema della disoccupazione figura tra le priorità dell'agenda politica dell'UE già dall'adozione del Libro bianco su crescita, competitività e occupazione, nel 1993. Fin dal 1998, gli Indirizzi di massima per le politiche economiche esortano gli Stati membri a i) rivedere e adeguare i sistemi fiscali e previdenziali al fine di assicurare che essi sostengano attivamente la creazione di occupazione e ii) ridurre la pressione fiscale complessiva, ed in particolare quella sui bassi salari, continuando nel contempo il processo di risanamento dei bilanci, ad esempio attraverso una riduzione della spesa o uno spostamento dell'imposizione verso imposte ambientali, sull'energia o sui consumi. Queste raccomandazioni sono state incluse, dal 1998, anche negli orientamenti per l'occupazione, in particolare negli orientamenti 4 e 14. Anche la comunicazione Una strategia concertata per modernizzare la protezione sociale invita ad introdurre riforme volte a "rendere il lavoro conveniente".

Tali raccomandazioni sono state ritenute necessarie per le ragioni seguenti:

* il finanziamento di un'accresciuta spesa pubblica, ivi compresi quella previdenziale, hanno contribuito a rendere eccessiva la pressione fiscale, in particolare sul lavoro e quindi in ultima analisi a frenare la crescita e l'occupazione;

* il livello notevolmente inferiore della pressione fiscale e dei contributi sociali in altri paesi, come gli USA (che riflette una spesa pubblica inferiore in percentuale del PIL e un aumento della spesa privata a fini previdenziali);

* l'introduzione, in altri paesi, di riforme fiscali analoghe, che hanno innescato una concorrenza fiscale sia all'interno che all'esterno dell'UE;

* lo spostamento della domanda e dell'offerta di lavoro verso l'economia sommersa, ad esempio, al fine di evitare la notevole pressione dovuta ad imposte e contributi sociali elevati;

* la crescente consapevolezza del fatto che i sistemi fiscali e previdenziali dell'UE sembrano ridurre gli incentivi a lavorare per i soggetti con un basso potenziale di guadagno.

In particolare quest'ultimo fattore, nonché il generale riconoscimento della necessità di far sì che "lavorare convenga", spiegano perché una delle caratteristiche delle riforme è stata (e dovrebbe continuare ad essere anche in futuro) la riduzione dell'imposizione sul lavoro, specialmente su quello meno qualificato. Si avverte inoltre sempre più l'esigenza, almeno nell'immediato futuro, di incentrare maggiormente le riforme fiscali sull'incentivazione di risposte positive in termini di offerta di lavoro; alla luce dell'invecchiamento della popolazione è infatti necessario un incremento sostanziale dei tassi di partecipazione e di occupazione. Al fine di evitare indebite distorsioni nei mercati dei prodotti e in particolare nel funzionamento del mercato interno, tali riforme devono essere attuate in conformità della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato.

La riduzione della pressione fiscale sia sul capitale che sul lavoro dovrebbe aumentare l'accumulazione di capitale fisico e di risorse umane, incrementare la partecipazione alla forza lavoro e incentivare la domanda di lavoro. Le riduzioni generalizzate delle imposte sul reddito delle persone fisiche possono contribuire alla moderazione salariale diminuendo il cuneo fiscale sul lavoro. Inoltre, in numerosi Stati membri, le riforme volte a ridurre la progressività delle imposte sul reddito possono aumentare gli incentivi a partecipare al mercato del lavoro ai livelli più alti di reddito familiare. Questo potrebbe avere ripercussioni in particolare su quei lavoratori altamente qualificati la cui attività costituisce la seconda fonte di entrate in una famiglia - nella maggior parte dei casi, le donne. D'altro canto, le riduzioni delle imposte sulle retribuzioni più basse attenueranno i rischi delle trappole della disoccupazione e della povertà e determineranno effetti positivi sulla domanda di lavoratori a bassa produttività a condizione che tali riduzioni delle imposte siano effettivamente trasferite alle imprese. Inoltre, aumentando la retribuzione netta, la diminuzione delle imposte sul lavoro contribuirà a far sì che lavorare convenga.

Per illustrare gli effetti potenziali di differenti riforme dei sistemi fiscali e previdenziali sull'economia, la relazione Finanze pubbliche nell'UEM - 2000 presentava una serie di simulazioni relative all'UE che utilizzavano il modello QUEST dei servizi della Commissione. Queste simulazioni sono riassunte nel riquadro 1. Nel complesso, le riduzioni delle imposte possono avere ripercussioni apprezzabili sulla produzione, gli investimenti e l'occupazione. Affinché abbiano un carattere duraturo, tuttavia, tali riduzioni devono essere accompagnate da riforme della spesa in grado di compensarle. È altresì importante che le riduzioni delle imposte siano inserite nell'ambito di riforme economiche di ampia portata per incrementare gli effetti positivi dello spostamento della pressione fiscale dal lavoro ad altre basi imponibili.

Simulazione degli effetti a lungo termine delle riforme fiscali su PIL, occupazione e investimenti

Secondo le analisi presentate nella relazione Finanze pubbliche nell'UEM - 2000, gli effetti delle riduzioni delle imposte dipendono dal fatto che queste siano o meno accompagnate da tagli alla spesa (cfr. tabella 4.4). Una riduzione delle imposte compensata integralmente da una riduzione della spesa pubblica può avere ripercussioni economiche positive a lungo termine. A seconda del tipo di riforma fiscale, una riduzione delle imposte dell'ordine dell'1% del PIL potrebbe determinare un aumento del PIL compreso tra lo 0,5% e lo 0,8% nell'arco di 10 anni. L'occupazione potrebbe aumentare dello 0,5%-1% e anche gli investimenti sarebbero stimolati. L'espansione economica porterebbe inoltre ad una riduzione del disavanzo pubblico pari a circa lo 0,5% del PIL dopo 10 anni. Una riduzione delle imposte non compensata da tagli alla spesa porterebbe invece ad un aumento del disavanzo di bilancio pari a circa lo 0,75% del PIL. Questo significa che le riforme fiscali possono autofinanziarsi solo per un quarto.

Le ripercussioni sull'occupazione sarebbero maggiori se le riduzioni delle imposte fossero incentrate sul lavoro. Gli effetti a lungo termine sull'occupazione di una riduzione dell'1% del PIL della pressione fiscale sul reddito da lavoro compensata da una riduzione della spesa pubblica ammontano infatti all'1% (1,5 milioni di posti di lavoro), rispetto all'incremento dello 0,5% determinato da una riduzione generale delle imposte. Si tratta tuttavia di un risultato che va interpretato con cautela, in quanto dipende in misura notevole dal regime di sussidi ipotizzato. Nel complesso, gli effetti sull'occupazione sono maggiori quando il salario di riserva è costante in termini reali che non quando i sussidi di disoccupazione sono legati ai salari netti. Nel primo caso, la riduzione delle imposte è in parte trasferita alle imprese sotto forma di minori costi salariali. Di conseguenza, si registra un aumento dell'occupazione senza che vi sia una riduzione dei salari netti.

Un'altra strategia per ridurre l'imposizione sul lavoro, in linea con gli orientamenti per l'occupazione, è uno spostamento dall'imposizione sul reddito da lavoro alle imposte indirette, come le imposte sui consumi, sull'energia e sulle attività inquinanti [10]. Le imposte sui consumi producono distorsioni minori rispetto alle imposte sul reddito da lavoro, in quanto colpiscono tutti i fattori produttivi e non solo il lavoro. Nel caso di un'imposta sui consumi di beni nocivi per l'ambiente, l'imposta contribuirà a ridurre una distorsione esistente. Gli effetti positivi non sono tuttavia immediati, poiché le ripercussioni di uno spostamento dell'imposizione dal lavoro ai consumi dipendono in misura notevole dal sistema previdenziale in vigore ed in particolare dalle politiche di accompagnamento nei confronti dei beneficiari di trasferimenti sociali e di sussidi di disoccupazione. Nel complesso, la questione fondamentale è se lo spostamento dell'imposizione è trasferito alle imprese e determina quindi una riduzione dei salari lordi. Questo elemento dipende a sua volta dal fatto che i sussidi vengano o meno adeguati per compensare l'impatto delle imposte sul valore aggiunto sui prezzi al consumo. Una riduzione delle imposte sul lavoro pari all'1% del PIL accompagnata da un aumento delle imposte sul valore aggiunto determinerebbe, a lungo termine, un aumento dell'occupazione pari a quasi lo 0,7% se i beneficiari dei trasferimenti non ricevono compensazioni per la perdita di reddito subita. Se tuttavia i beneficiari dei trasferimenti venissero compensati integralmente per gli aumenti delle imposte sul valore aggiunto, gli effetti sull'occupazione sarebbero dimezzati.

[10] Si ritiene talvolta che uno spostamento dell'imposizione dal lavoro all'energia determini un "doppio beneficio", riducendo contemporaneamente l'inquinamento e la disoccupazione. Lo spostamento dell'imposizione verso i consumi dovrebbe produrre effetti positivi sull'occupazione.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Le principali caratteristiche delle riforme fiscali negli Stati membri

Negli aggiornamenti dei programmi di stabilità e convergenza, nei Piani di azione nazionali per l'occupazione, nonché in dichiarazioni più recenti relative ai progetti di bilancio per il 2001, gli Stati membri hanno ribadito la loro intenzione di ridurre la pressione fiscale complessiva e di riformare i loro sistemi fiscali. Queste proposte, insieme ad una serie di riforme già attuate negli ultimi tre anni, sono riassunte nell'allegato A. Sebbene le riforme si differenzino quanto a portata e profondità, la maggior parte degli Stati membri stanno riducendo la pressione fiscale complessiva prevalentemente alleggerendo l'imposizione diretta sul reddito delle persone fisiche e su quello delle società. Ciò nonostante, negli ultimi anni, diversi paesi hanno anche ridotto i contributi sociali.

Dall'allegato A sembra che la tendenza generale delle politiche fiscali nell'UE vada verso una riduzione della pressione fiscale sul lavoro. Iniziative per una riduzione delle imposte sul reddito delle persone fisiche (riduzione delle aliquote marginali, aumento sia degli assegni familiari che del reddito minimo esente) e riduzioni dei contributi sociali, sia a carico dei datori di lavoro che dei lavoratori, sono già state introdotte nella maggior parte degli Stati membri ed annunciate in altri. In alcuni casi le misure di riduzione delle imposte hanno chiaramente carattere generale (D, ES, F, I, NL). Molte di queste consistono in una diminuzione delle aliquote fiscali marginali applicabili al vertice e alla base della scala retributiva (D, IRL), o talvolta a tutti gli scaglioni di reddito (NL, F, L, ES, ES, FIN, S, I). Le riforme prevedono inoltre un aumento degli assegni familiari e soglie di esenzione più elevate per le imposte sul reddito (UK, I, ES), affinché meno lavoratori salariati siano soggetti all'imposizione fiscale. In certi casi (UK, NL) gli assegni familiari sono stati trasformati in crediti d'imposta. In altri Stati membri, le misure di riduzione delle imposte sembrano essere più orientate ad un alleggerimento della pressione fiscale sui redditi medio-bassi (B, DK, EL, A, IRL e UK).

Nella maggior parte degli Stati membri, le riduzioni dei contributi sociali sono dirette più a beneficio dei datori di lavoro che dei lavoratori (B, EL, ES, F, IRL, I, NL, FIN). Alcuni Stati membri stanno concedendo sgravi fiscali ai datori di lavoro che creano occupazione (I, P, EL), o più in particolare, che assumono giovani (B), disoccupati di lunga durata o lavoratori della fascia retributiva più bassa (FIN, NL, S). Nel Regno Unito vengono concessi sussidi ai datori di lavoro che assumono giovani in precedenza disoccupati.

Le riforme delle imposte sul reddito delle persone fisiche contribuiscono ad alleggerire anche la pressione sul capitale, sebbene in misura minore rispetto a quella sul lavoro, poiché le imposte sul reddito delle persone fisiche gravano anche sui redditi da capitale. Inoltre, le misure messe in atto da numerosi Stati membri riguardano anche gli utili societari. Nella maggior parte degli Stati membri, la riduzione delle imposte sul capitale viene realizzata attraverso una diminuzione delle imposte sulle società e sulle plusvalenze [11]. In altri paesi, le riforme sono più limitate e sono rivolte perlopiù a migliorare il funzionamento dei mercati dei capitali e a creare incentivi in favore del capitale di rischio e degli investimenti immateriali.

[11] Vale tuttavia la pena di ricordare che quest'anno la FIN ha aumentato le imposte sulle società.

Sotto la crescente pressione della liberalizzazione dei mercati dei beni, dei servizi e dei capitali, gli Stati membri si trovano a far fronte ad una concorrenza fiscale sempre maggiore. Sebbene migliorare il funzionamento dei mercati dei capitali sembri essere uno degli obiettivi principali delle riforme, è possibile che anche la concorrenza fiscale abbia contribuito alla riduzione delle imposte sul capitale. In mancanza di un coordinamento in materia fiscale a livello europeo, i vincoli determinati da questa concorrenza possono continuare a costituire, a medio termine, un ostacolo che impedisce di indirizzare le riforme fiscali negli Stati membri verso quei settori in cui produrrebbero gli effetti più positivi sulla crescita e l'occupazione. L'adozione del pacchetto di misure fiscali proposto in relazione alla tassazione del risparmio e delle imprese contribuirà ad ampliare la base imponibile e consentirà riduzioni future delle aliquote d'imposta.

Per quanto concerne le imposte indirette, le misure finora annunciate sono state piuttosto isolate. A prescindere da I e NL, dove sono stati annunciati aumenti generali delle aliquote IVA, in altri Stati membri le modifiche delle imposte indirette riguardano solo una parte modesta della base imponibile complessiva (ad esempio, una riduzione dell'IVA su taluni settori ad elevata intensità di lavoro). Pertanto, lo spostamento dell'imposizione dal lavoro ad altre basi imponibili, come i consumi, è stato un fenomeno molto limitato.

Le principali caratteristiche delle riforme dei sistemi previdenziali negli Stati membri

Le più recenti riforme dei sistemi previdenziali vengono presentate nell'allegato B. Per quanto concerne i regimi relativi ai sussidi di disoccupazione, le riforme hanno riguardato in particolare il controllo dei requisiti di ammissibilità ed il miglioramento della gestione dei sistemi previdenziali. Nessun paese ha recentemente proceduto a riduzioni dei livelli o della durata delle prestazioni previdenziali (un'eccezione è costituita dalla DK, dove la durata delle prestazioni continua pur sempre ad essere una delle più lunghe). Si è registrata inoltre una tendenza ad incrementare le prestazioni durante l'attività lavorativa o quelle legate all'occupazione, come sussidi salariali mirati, crediti d'imposta e/o trasferimenti di prestazioni ai datori di lavoro che assumano disoccupati. Queste riforme sembrano andare nel senso di programmi attivi sul mercato del lavoro. Tuttavia esse consistevano perlopiù in prestazioni supplementari concesse ai disoccupati che avessero deciso di accettare un lavoro o di partecipare ad un programma di formazione professionale. Tra le misure in questione figurano la possibilità che i lavoratori mantengano i sussidi di disoccupazione durante la formazione, piani per la reintegrazione nel mondo del lavoro ed il trasferimento delle prestazioni o la concessione di altri sussidi salariali al datore di lavoro che assuma un disoccupato (B, D, E, NL, P, FIN, S, UK). Taluni paesi (B, P, A, FIN) si sono inoltre impegnati ad incoraggiare il lavoro a tempo parziale come alternativa alla disoccupazione, soprattutto rendendo meno rigide le condizioni per beneficiare di sussidi di disoccupazione anche in caso di lavoro a tempo parziale.

Sebbene si riscontri una certa tendenza a fare un maggiore ricorso alle prestazioni durante l'attività lavorativa o a quelle legate all'occupazione (B, F, IRL, UK), il passaggio da misure passive a misure attive è rimasto un fenomeno limitato. Le prestazioni "passive" continuano a rivestire una rilevante importanza ed in particolare non si è avuta un'introduzione su più vasta scala di sussidi durante l'attività lavorativa. Inoltre, molte riforme, in particolare quelle a favore dei disoccupati giovani e di lunga durata, sembrano offrire solo un aiuto temporaneo in termini di maggiori incentivi al lavoro. Resta da vedere se essi sono sufficienti a far sì che i soggetti in questione continuino a lavorare in maniera permanente, o quantomeno per un periodo significativamente superiore a quello durante il quale percepiscono le indennità supplementari.

Dopo un lungo periodo durante il quale il prepensionamento rappresentava la norma, la maggior parte degli Stati membri (B, DK, D, F, I, NL, A, FIN, S, UK) ha deciso di introdurre riforme volte ad indurre i lavoratori più anziani a prolungare la loro attività lavorativa. Tra gli strumenti utilizzati a tal fine figurano anche l'inasprimento delle condizioni per l'ammissibilità alle prestazioni pensionistiche e misure volte a rendere il prepensionamento meno conveniente (B, DK, F, I).

Nell'interpretare i cambiamenti descritti nell'allegato B, si deve tenere presente che la tabella non tiene conto delle situazioni di partenza dei vari paesi e di riforme meno direttamente legate al funzionamento del mercato del lavoro. Non è pertanto possibile trarre conclusioni univoche sui tentativi di riforma compiuti. Inoltre, l'attuazione di una strategia di riforma di ampio respiro richiede tempi lunghi ed i risultati sono visibili solo dopo un certo numero di anni. Le esperienze di alcuni Stati membri (ad esempio DK e NL) dimostrano che è possibile ridurre in maniera significativa la disoccupazione perseguendo una strategia di riforma a lungo termine.

Valutazione generale

Nel complesso, le riforme fiscali attuate negli ultimi tre anni costituiscono un passo avanti nella giusta direzione. Molti Stati membri hanno compiuto dei progressi rendendo i loro sistemi fiscali più favorevoli all'occupazione, alleggerendo la pressione fiscale sul lavoro e riducendo al tempo stesso le aliquote fiscali marginali. In numerosi Stati membri, le imposte sul lavoro rimangono tuttavia complessivamente molto elevate rispetto agli standard internazionali. Inoltre, non tutti gli Stati membri hanno profuso lo stesso impegno nelle riforme. Alcuni paesi hanno adottato un approccio di più ampio respiro, mentre in altri le riforme del sistema fiscale sono state meno sistematiche.

Come dimostra il grafico 4.2, le riforme fiscali già attuate o programmate stanno riducendo la pressione fiscale sul lavoro nella maggior parte degli Stati membri. Sulla base delle previsioni della Commissione dell'autunno 2000, le aliquote fiscali implicite sul lavoro dipendente dovrebbero scendere di più di un punto percentuale nell'insieme dell'UE, nonché nell'area dell'euro. Riduzioni piuttosto sostanziali sono previste per D, IRL, L e NL [12]. Le riforme finora introdotte o annunciate riguardano in prevalenza le imposte dirette, che producono di norma gravi distorsioni.

[12] Le modifiche riportate nel grafico dovrebbero essere interpretate con cautela, poiché è possibile che esse non riflettano semplicemente cambiamenti strutturali nella pressione fiscale sul lavoro, dovuti alle riforme fiscali, ma anche andamenti congiunturali indipendenti da tali riforme.

Grafico 4.2. Modifiche delle aliquote fiscali implicite sul lavoro dipendente, 1998-2002 (SPA)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: servizi della Commissione

Per quanto concerne la pressione fiscale sui bassi salari, è già possibile osservare i primi effetti delle riforme sul suo andamento tra il 1997 ed il 1999 (grafico 4.3). Ad eccezione di B e NL, dove le imposte sulle retribuzioni medie e basse sono leggermente aumentate, si è avuto un alleggerimento della pressione fiscale un po' ovunque nell'UE. Particolarmente significative sono state le riduzioni osservate in IRL, I e E. Si prevedono inoltre ulteriori riduzioni, incentrate sui salari più bassi, a seguito delle più recenti misure di diminuzione delle imposte, specialmente in Francia, Germania, Italia e nei Paesi Bassi. Nel complesso, si può ancora affermare che nella maggior parte dei paesi le riduzioni delle imposte sul lavoro sono state più di carattere generale che mirate.

Per quanto riguarda i sistemi previdenziali, gli sforzi volti ad aumentare gli incentivi al lavoro sono stati finora incentrati più sulle condizioni di ammissibilità alle prestazioni che sui tassi di sostituzione netti, per i quali le variazioni sono state relativamente contenute e non sembravano essere il frutto di interventi mirati. Nella maggior parte dei paesi i disoccupati hanno ancora pochi incentivi economici ad accettare un lavoro scarsamente retribuito. Si è registrata una certa tendenza ad incrementare le prestazioni legate all'occupazione, sostenendo in tal modo i programmi attivi sul mercato del lavoro. Come evidenziato nella relazione congiunta sull'occupazione è stata posta una maggiore enfasi sulle politiche del lavoro attive, tuttavia, gli sforzi intesi a spostare l'accento dalle politiche passive a quelle attive devono essere accelerati, potenziati e intensificati.

Grafico 4.3. Variazioni delle aliquote fiscali medie sui salari più bassi, 1997-1999

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: OCSE, La tassazione dei salari 1998-1999

5. Le finanze pubbliche al servizio dell'economia basata sulla conoscenza

5.1. Confronto della struttura della spesa delle amministrazioni pubbliche degli Stati membri

Differenze notevoli nella struttura della spesa pubblica degli Stati membri

La spesa pubblica degli Stati membri assorbe una quota variabile tra il 40% e il 50% del loro PIL. L'incidenza totale della spesa pubblica sul PIL varia considerevolmente da uno Stato membro all'altro, dal 50% in B, DK, F, A e S a meno del 40% in IRL e UK. Negli Stati Uniti, tuttavia, le dimensioni del settore pubblico, che pesa per il 31% sul PIL, sono nettamente inferiori che negli Stati membri dell'Unione.

Nella maggior parte degli Stati membri la spesa per consumi delle amministrazioni pubbliche rappresenta quasi la metà del totale della spesa pubblica, mentre le prestazioni sociali assorbono circa un quarto delle uscite (si veda il grafico 5.1). I vari paesi presentano differenze significative nelle rispettive quote di investimenti pubblici e di spese per interessi. L'incidenza degli investimenti pubblici sulla spesa complessiva si colloca ai livelli più elevati in EL, E, IRL, P e L. La quota degli interessi sul debito sul totale della spesa delle amministrazioni pubbliche è relativamente elevata in B, IRL e EL.

Grafico 5.1 La struttura della spesa delle amministrazioni pubbliche per il 2000

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: i servizi della Commissione

Tra il 1970 e il 2000 quasi ogni singola componente della spesa pubblica ha subito un incremento rispetto al PIL (si veda il grafico 5.2), ad eccezione degli investimenti pubblici. In molti paesi quasi la metà dell'aumento complessivo della spesa pubblica, registrato tra il 1970 e il 2000, si deve al pagamento degli interessi sul debito e ai trasferimenti sociali.

Grafico 5.2. Evoluzione delle componenti della spesa delle amministrazioni pubbliche nel periodo 1970-2000 (% del PIL)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Fonte: i servizi della Commissione

Le difficoltà connesse al confronto della spesa pubblica degli Stati membri

Il Consiglio europeo di Lisbona ha dato particolare risalto alle componenti della spesa pubblica che forniscono un più diretto contributo alla crescita e all'occupazione, in particolare quelle componenti che fanno da sostegno all'obiettivo strategico di incentivare l'economia basata sulla conoscenza. Il Consiglio europeo ha chiesto che si appuri, in base a dati e indicatori comparabili, se siano state prese misure concrete per riorientare la spesa pubblica al fine di accrescere l'importanza relativa dell'accumulazione di capitale - sia fisico che umano - e sostenere la ricerca e lo sviluppo, l'innovazione e le tecnologie dell'informazione.

La restante parte del presente capitolo sarà pertanto dedicata all'esame degli sforzi degli Stati membri diretti a riorientare la spesa pubblica a favore dell'accumulazione di capitale, sia fisico che umano, nonché della ricerca e dello sviluppo, dell'innovazione e delle tecnologie dell'informazione. Il dibattito in corso sulla cosiddetta "nuova economia" rende tale esame quanto mai opportuno.

La presentazione segue modalità analoghe a quella seguite negli altri capitoli della presente comunicazione. Ogni sezione si apre con l'illustrazione di alcuni fatti stilizzati attinenti alle pertinenti voci della spesa pubblica. Dove possibile, viene data una valutazione dell'impatto della spesa e viene indicato se sono state adottate misure per riorientare le risorse verso le aree prioritarie in oggetto.

Tuttavia, il confronto tra i singoli paesi presenta notevoli difficoltà che impongono una doverosa cautela nell'interpretazione dei dati. Diversamente da quanto avviene per altri capitoli della presente comunicazione, si riscontra in quest'ambito un'acuta carenza di dati aggiornati sia in merito alle risorse pubbliche impiegate (vale a dire una comparabile classificazione funzionale della spesa) che in merito agli effetti prodotti (l'efficienza e i benefici economici delle spese attivate). Pari difficoltà si è riscontrata nell'ottenere informazioni dettagliate sulle recenti misure avviate dagli Stati membri. Di conseguenza la Commissione non è in grado, per il momento, di soddisfare appieno la richiesta del Consiglio europeo di Lisbona e un ulteriore lavoro di analisi si renderà necessario in futuro.

Il confronto della spesa pubblica dovrebbe altresì tener conto delle diversità istituzionali tra i paesi, ivi compresa la ripartizione dell'accumulazione totale dei fattori tra il settore pubblico e quello privato. In ultima analisi, fattore decisivo ai fini della crescita è l'accumulazione totale e non l'accumulazione pubblica considerata isolatamente. Per quanto riguarda gli incentivi a favore della "nuova economia", la capacità di predisporre un'adeguata struttura d'incentivazione degli operatori privati riveste un'importanza quanto meno altrettanto grande di quella dell'intervento diretto del settore pubblico [13]. A tale riguardo la spesa pubblica attuata in forma di aiuti di Stato deve essere sottoposta ad un attento controllo per evitare che gli aiuti ritardino la necessaria ristrutturazione o proteggano le imprese dall'impatto dell'evoluzione dei mercati. Va altresì data opportuna considerazione alle differenze esistenti tra gli Stati membri per quanto attiene alle procedure di gara, agli appalti pubblici, all'outsourcing e ai sistemi fiscali. Purtroppo i dati attualmente disponibili non consentono un'analisi approfondita di tali fattori.

[13] Ciò sembra applicarsi soprattutto agli investimenti in infrastrutture fisse di telecomunicazione. Queste infrastrutture sono finanziate o interamente da operatori privati o da imprese di cui lo Stato conserva in parte la proprietà ma i cui investimenti sono classificati non come pubblici bensì come privati. In particolare, tutti gli investimenti nelle infrastrutture mobili sono investimenti privati. Inoltre, le licenze per gli operatori mobili della terza generazione si sono rivelate una fonte di introito per le finanze pubbliche.

Malgrado tali lim