Parere del Comitato economico e sociale sul tema "I servizi d'interesse generale"



Gazzetta ufficiale n. C 241 del 07/10/2002 pag. 0119 - 0127



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "I servizi d'interesse generale" (2002/C 241/23) Con lettera del Presidente Prodi, la Commissione ha invitato in data 10 gennaio 2002 il Comitato economico e sociale, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, ad elaborare un parere sul tema di cui sopra. La sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernández Bataller, in data 19 giugno 2002. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 58 voti favorevoli, 11 contrari, e un'astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il concetto di servizi d'interesse generale e le relative caratteristiche sono stati definiti in diversi documenti ufficiali della Comunità(1); tale definizione permane essenzialmente valida(2). Di conseguenza: - per servizi d'interesse generale si intendono i servizi forniti dietro retribuzione o meno, considerati d'interesse generale dalle autorità pubbliche e soggetti in quanto tali a determinati obblighi di servizio pubblico. - per servizi d'interesse economico generale si intendono i servizi forniti dietro retribuzione, che assolvono missioni d'interesse generale e sono quindi assoggettati dagli Stati membri a specifici obblighi di servizio pubblico. 1.1.1. All'interno dei servizi d'interesse generale, ed in quanto parte integrante del modello sociale europeo, possono distinguersi le seguenti categorie: - i servizi che implicano l'esercizio di autorità da parte dei pubblici poteri e che rispondono al concetto di "canone". - i servizi sociali prestati dagli stessi pubblici poteri ai diversi livelli, locale, regionale e statale. - i servizi sociali prestati da enti senza fini di lucro. - i servizi economici d'interesse generale prestati da imprese a capitale pubblico, privato o misto. 1.1.2. I servizi d'interesse generale costituiscono un concetto dinamico ed evolutivo che copre servizi di grande rilievo per la vita quotidiana dei cittadini. A titolo esemplificativo possono citarsi i trasporti, i servizi postali, le telecomunicazioni, la radiodiffusione, la cultura e la tutela del patrimonio, l'istruzione, i servizi ospedalieri, i servizi sanitari, i servizi sociali, i servizi portuali, la raccolta dei rifiuti, l'erogazione di acqua potabile e di energia, in specie di elettricità e gas(3). 1.1.3. I servizi d'interesse generale sono contraddistinti da parità di accesso ed esclusione di qualsivoglia discriminazione, continuità del servizio e adattabilità ai necessari sviluppi e si basano sui seguenti principi ed obiettivi: solidarietà, universalità, sicurezza, tariffazione equa, qualità (livello specificato dall'autorità pubblica competente), efficacia comprovabile in modo obiettivo, controllo democratico, trasparenza, e responsabilità pubblica delle decisioni di gestione e dei risultati tecnici e finanziari, e concertazione specie con lavoratori, sindacati, utenti, consumatori e le relative associazioni rappresentative. 1.2. Nel corso del tempo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea ha identificato un'ampia gamma di attività economiche che rispondono a tali criteri(4). Recentemente, la Corte ha inserito fra tali attività la gestione di uno dei rami tradizionali della sicurezza sociale(5), (l'assicurazione degli incidenti sul lavoro e delle malattie professionali), l'organizzazione di fiere(6) (onde garantirne la qualità e la sicurezza) ed il trattamento di rifiuti di cantiere non pericolosi(7). 1.3. In tale contesto giova rilevare che inizialmente i trattati non attribuivano alle istituzioni comunitarie competenze specifiche di definizione e salvaguardia dei servizi d'interesse generale nell'ambito del processo di integrazione europea. Tali questioni venivano affrontate solo in modo marginale nell'ambito delle verifiche degli interventi statali suscettibili di ostacolare la libera concorrenza e le libertà economiche fondamentali del mercato interno. 1.4. La dinamica evolutiva dell'integrazione europea, consolidata dai conseguimenti politici dei trattati di Maastricht e Amsterdam, nonchè l'articolo 16 del trattato CE, attribuiscono alla Comunità e agli Stati membri la funzione di assicurare che "tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti". Risulta perciò necessario perfezionare il concetto comunitario di servizi d'interesse generale(8), nonchè i relativi obiettivi e compiti che devono essere fissati da strumenti giuridici di natura sovranazionale(9). 1.5. La Commissione considera tali servizi componente essenziale della società europea e riconosce la necessità dell'intervento pubblico laddove l'offerta del mercato risulti insufficiente e laddove l'equilibrio finanziario necessario all'esplicazione della loro funzione possa conseguirsi mediante sovvenzioni pubbliche compensative compatibili con il trattato. 1.6. La strategia della Commissione prevede un approccio in due fasi: stabilire dapprima un quadro comunitario per gli aiuti di Stato concessi alle imprese responsabili della gestione dei servizi d'interesse generale e quindi, previa valutazione dell'esperienza acquisita, adottare un regolamento che escluda taluni aiuti nell'ambito dei servizi d'interesse generale, ovvero un'esenzione per categoria. 2. Normativa settoriale 2.1. Nel settore dei trasporti, la normativa e le iniziative adottate a livello comunitario rispondono a obiettivi diversi seppur complementari. 2.1.1. Per quanto riguarda i trasporti ferroviari, stradali e per via navigabile, il regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, concede alle autorità degli Stati membri la facoltà di concludere contratti di servizio pubblico con un'impresa di trasporti per garantire una frequenza minima, una determinata capacità, determinate rotte, tariffe e orari, e la continuità del servizio. 2.1.2. La Commissione ha proposto un nuovo quadro(10) per offrire ai consumatori servizi migliori, contenere i costi ed assicurare il massimo livello di sicurezza. La proposta introduce il concetto di "concorrenza regolata", che si fonda essenzialmente sul rinnovo a scadenze regolari dei diritti esclusivi in un mercato caratterizzato dal libero accesso. Il Comitato ha giudicato positivamente(11) i principali strumenti introdotti dalla proposta in relazione alla regolamentazione del mercato, in particolare l'obbligo imposto alle autorità competenti di fornire servizi pubblici di trasporto passeggeri adeguati, la definizione di criteri di qualità, una compensazione finanziaria per le spese sostenute per soddisfare le esigenze di un servizio pubblico; la compensazione dei costi per la prestazione di servizi pubblici, la garanzia a termine dei diritti esclusivi e la concorrenza per gli appalti pubblici. 2.1.3. L'approvazione delle misure proposte dovrebbe aumentare il livello di soddisfazione dei consumatori relativamente a tutti i trasporti urbani e rilanciare così l'uso della ferrovia, vale a dire il modo di trasporto per cui la Commissione intende presentare le misure più ambiziose. 2.1.4. In tal senso, se da un lato il pacchetto di direttive sulle infrastrutture può, con tutta probabilità, accrescere a medio termine il livello di soddisfazione degli utenti, dall'altro il Comitato(12) condivide la necessità di un intervento comunitario. Per ragioni istituzionali, sociali, economiche e inerenti alla politica dei trasporti, l'intero sistema richiede infatti un alto grado di interconnessione e di integrazione. 2.2.1. Per quanto riguarda il trasporto aereo, gli obblighi di servizio pubblico imposti ai servizi aerei di linea,(13) e in particolar modo la scelta delle rotte, hanno ottenuto in generale risultati soddisfacenti grazie alla concessione del servizio all'operatore che offre le migliori condizioni(14). Nondimeno, una volta finalizzata l'apertura graduale del mercato del trasporto aereo, in atto dal 1o luglio 1998, resta ancora da mettere a punto definitivamente un regime giuridico ed economico trasparente per gli obblighi di prestazione di servizi regolari alle regioni periferiche, insulari e meno favorite. 2.2.2. D'altra parte, nel Libro bianco sulla politica dei trasporti(15), la Commissione si propone come obiettivo ultimo un servizio pubblico di qualità, e presenta una proposta per rafforzare i diritti dei passeggeri, specialmente sotto forma di indennizzi per i casi di ritardi o di negato imbarco dovuto ad un overbooking da parte delle compagnie aeree(16), analogamente a quanto già in vigore su determinate tratte ferroviarie. 2.3.1. Per quanto riguarda il cabotaggio marittimo, la Corte di giustizia ha considerato compatibile il fatto che le autorità impongano obblighi di pubblico servizio a determinati operatori sottoscrivendo con altri i cosiddetti "contratti di servizio pubblico"(17). Quanto alla modifica del regolamento (CEE) n. 3577/92, il Comitato(18) ha ricordato che nell'ambito del cabotaggio con le isole, in diversi Stati membri vengono imposti obblighi di servizio pubblico che stabiliscono condizioni di regolarità, itinerario e frequenza degli scali, per cui l'equipaggio delle navi in questione è tenuto a lavorare a ritmi estenuanti. 2.3.2. Quanto alla regolamentazione dell'accesso ai servizi portuali ed al finanziamento pubblico dei porti presentata dalla Commissione(19), il Comitato(20) appoggia la proposta di estendere il dovere di trasparenza e di separazione della contabilità in tutti i porti della rete transeuropea di trasporto pur emettendo delle riserve su altri aspetti. 2.3.3. La Commissione intende sviluppare le infrastrutture necessarie a realizzare vere e proprie autostrade del mare, connettendo i diversi modi di trasporto e garantendo il collegamento fra il mare, le vie navigabili e la ferrovia grazie a sistemi basati sul biglietto unico. 2.4.1. Le direttive relative alla realizzazione del mercato unico in materia di energia, ovvero la direttiva 96/92/CE sull'elettricità e la direttiva 98/30/CE sul gas, hanno consentito ad operatori diversi l'uso della rete di trasporto ed hanno affermato il diritto, per certe categorie di consumatori, di scegliere il fornitore(21). Un importante impulso in tal senso è stato dato dalla sentenza della Corte di giustizia del 23 ottobre 1997(22). 2.4.2. Ciò nondimeno, gli operatori storici detengono tuttora settori importanti del mercato, e l'accesso di operatori terzi alla rete di distribuzione è ostacolato da dinieghi non del tutto giustificati o da deficienze infrastrutturali quali la mancanza di mezzi di collegamento. Di conseguenza, e nonostante gli alti livelli di soddisfazione per la qualità del servizio, i prezzi risultano a volte eccessivi (tranne che per l'utenza industriale) e comunque diversi da uno Stato membro all'altro(23). 2.4.3. La Commissione ha presentato nuove proposte per il settore(24), che il Comitato in linea di massima ha sostenuto, pur sottolineando taluni inconvenienti che possono presentarsi nel processo di apertura dei mercati e che si riferiscono alla separazione delle attività, agli obblighi di servizio pubblico, alla coesione territoriale e sociale e agli effetti ambientali e occupazionali(25). 2.5.1. Nel settore delle telecomunicazioni si è stabilito di adottare una definizione precisa di servizio universale, che gli operatori sono tenuti a rispettare e che non implica necessariamente l'attribuzione di diritti speciali. Tale definizione va riveduta periodicamente per adattarla alla rapida evoluzione tecnologica del settore(26): resta tuttavia il fatto che l'attuale definizione non include nè l'accesso a banda larga a Internet, nè la telefonia mobile che per un buon numero di consumatori a basso reddito costituisce un'alternativa accettabile alla telefonia fissa(27). 2.5.2. Nel settore delle telecomunicazioni la Commissione ha presentato nuove proposte fra cui, in particolare, quella relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti(28). Il Comitato(29) ritiene tuttavia che uno sviluppo rapido e l'accesso pubblico ad Internet dovrebbero essere inseriti tra i servizi universali. Ciò risulta infatti indispensabile per consentire l'accesso ai servizi avanzati alle persone a basso reddito, al volontariato, alle organizzazioni senza scopo di lucro ed agli utenti delle regioni meno popolate. In tal modo si promuoverebbe l'obiettivo di una società dell'informazione più conforme ai principi democratici e sociali dell'Unione europea. 2.6.1. Nel servizio postale, il quadro regolamentare vigente(30) che definisce il servizio universale e più specificamente il "servizio universale minimo" ha stimolato l'efficienza degli operatori e la qualità dei servizi, sotto il profilo dell'ampliamento della gamma dei servizi stessi in generale e sotto quello della rapidità nella consegna della corrispondenza transfrontaliera in particolare. 2.6.2. Lo scorso 30 maggio 2000, la Commissione ha adottato una nuova direttiva(31) che mira ad una maggior apertura del mercato e che estende i diritti dei consumatori a tutti i fornitori di servizi postali per quanto riguarda la messa a punto di meccanismi per il trattamento dei reclami e per la risoluzione extragiudiziale delle controversie. Il Comitato(32), pur giudicando inevitabile una maggiore liberalizzazione di tali servizi, ha obiettato che il processo si sarebbe dovuto svolgere in forma controllata, tenendo pieno conto degli interessi delle parti interessate, in special modo delle ripercussioni sociali collaterali del processo. 2.6.3. Un'evoluzione a medio termine del settore è prevedibile grazie all'impulso delle nuove tecnologie, ad esempio della posta elettronica. Dato il carattere evolutivo del servizio universale sarà possibile agevolare l'accesso a questi servizi per tutti gli utenti. 2.6.4. Nella modifica(33), sebbene si mantengano sostanzialmente i termini della proposta della Commissione, risulta arduo definire nel quadro normativo sopranazionale il concetto di "servizi speciali". 2.7.1. Per quanto riguarda il settore audiovisivo, la Commissione ha fissato i suoi principi ed orientamenti per la nuova era digitale(34). Il Comitato(35) ha ribadito la necessità di vigilare sull'applicazione della libertà di espressione e di opinione, del pluralismo, della diversità culturale e linguistica, della protezione dei minori e della dignità umana e infine della tutela dei consumatori, convinto che la salvaguardia ed il rafforzamento di tali valori contribuiscano in modo sostanziale all'esercizio della democrazia. 2.7.2. Il Comitato(36) ritiene che il servizio radiotelevisivo pubblico svolga una funzione culturale, sociale e civica che va a beneficio di tutti; esso riveste perciò un'importanza fondamentale per garantire la democrazia, il pluralismo, la coesione sociale e la diversità culturale e linguistica. Deplora pertanto di non essere stato consultato prima che venisse elaborata la comunicazione della Commissione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione(37). 2.8. Il Comitato ha definito la propria posizione(38) sul ruolo dei servizi sociali privati senza scopo di lucro nel contesto dei servizi d'interesse generale in Europa, ne rileva l'importante funzione nella lotta contro l'esclusione ed a favore della coesione sociale e constata che non è facile conciliare il rispetto delle regole di concorrenza e la tutela delle specificità delle attività economiche espletate dai servizi sociali. 3. La situazione dopo i Consigli europei di Nizza (7-11 dicembre 2000) e di Barcellona (15 e 16 marzo 2002) 3.1. Le riflessioni del Comitato sulla situazione venutasi a creare dopo il trattato di Amsterdam nell'ambito dei servizi d'interesse generale(39) assumono maggior importanza alla luce della proclamazione solenne da parte del Consiglio europeo di Nizza della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea(40), il cui articolo 36 riconosce l'importanza dell'accesso ai servizi d'interesse economico generale(41). 3.2. Sebbene la Carta abbia per il momento uno statuto non vincolante, pur essendo stata evocata varie volte nelle conclusioni degli avvocati generali della Corte di giustizia e in sentenze del Tribunale di primo grado, il suo carattere incitativo offre una base giuridica sufficiente per giustificare l'azione dei poteri pubblici a livello nazionale e sovranazionale(42). 3.3. La dichiarazione dell'11 dicembre del Consiglio europeo di Nizza, relativa ai servizi d'interesse economico generale, sottolinea d'altronde la posizione preminente ed il ruolo insostituibile di tali servizi nello sviluppo della competitività in Europa. A tal fine, la dichiarazione stabilisce vari obiettivi che precisano e talvolta definiscono le esigenze del sevizio pubblico in ambito europeo: tutela degli interessi dei consumatori, sicurezza degli utenti, coesione sociale e assetto territoriale, sviluppo sostenibile. 3.4. Nello stesso senso vanno le conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona a favore dell'apertura alla concorrenza dei servizi di pubblica utilità e delle imprese erogatrici di servizi di rete "tenendo debitamente conto della necessità di soddisfare le esigenze dei consumatori e la trasparenza del mercato mediante strumenti normativi appropriati" (punto 17) al fine di aumentare l'efficienza assicurando un livello adeguato di qualità e, di conseguenza, una maggiore sostenibilità (punto 36). 4. Osservazioni di carattere generale 4.1.1. La funzione rilevante che i servizi d'interesse generale assolvono nella vita quotidiana dei cittadini fa di essi un valore proprio del modello sociale europeo, che gode di un riconoscimento generalizzato nella tradizione costituzionale degli Stati membri. A titolo esemplificativo, i sistemi di previdenza sociale, i sistemi sanitari, le molteplici iniziative di associazioni senza fine di lucro nel settore sanitario e sociale costituiscono ancora la spina dorsale del modello sociale europeo. 4.1.2. In tal senso, l'avanzamento del processo di integrazione politica ed economica all'interno dell'Unione europea richiede una serie di misure che risulta opportuno lanciare nell'attuale contesto di revisione dei trattati, programmata per il 2004. A questo proposito il Comitato ritiene che all'articolo 3 del trattato CE, tra le azioni della Comunità volte al raggiungimento dei suoi obiettivi, occorrerebbe inserire un riferimento alla prestazione dei servizi d'interesse generale. 4.2. Si potrebbe procedere alla definizione legislativa dei servizi d'interesse generale e ad una enumerazione non esaustiva dei valori sociali che ne giustificano l'esistenza. La promozione e la protezione di tali servizi devono incombere ai poteri pubblici nazionali e sopranazionali; occorre inoltre riconoscere il collegamento esistente fra l'accesso a tali servizi e la cittadinanza europea. 4.3. Oltre ai principi comuni, il futuro quadro comunitario dovrebbe definire un meccanismo che consenta di applicare la sussidiarietà in quest'ambito con criteri che introducano anche la "sussidiarietà funzionale"(43) e non solo quella territoriale. Ciò inciderebbe in particolare sulla funzione svolta dai gestori dell'infrastruttura di rete che, basandosi sul sistema normativo decentrato favorito dalle direttive di apertura del mercato, hanno moltiplicato le procedure di autorizzazione e controllo, ostacolando gli scambi di beni e servizi fra gli Stati membri(44). 4.4. A parere del Comitato, la Commissione dovrebbe presentare una proposta di direttiva quadro onde consolidare i principi politici relativi ai servizi d'interesse economico generale e dotare gli Stati membri della necessaria flessibilità. Detto strumento giuridico dovrebbe evidenziare l'importanza che l'Unione europea attribuisce ai servizi d'interesse generale, la titolarità dell'accesso ai servizi in questione in quanto diritto inerente alla cittadinanza europea ed in vista del conseguimento di una maggiore certezza giuridica, e chiarire infine taluni concetti del diritto comunitario nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà. 4.5. Per quanto riguarda la base giuridica della direttiva quadro, la Commissione dovrebbe tener conto delle disposizioni del trattato CE, in particolare dell'articolo 2 il quale considera compito della Comunità promuovere un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, la parità tra uomini e donne, lo sviluppo sostenibile, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà; dell'articolo 3 che enumera le diverse finalità della Comunità; del disposto dell'articolo 16; dei principi di sussidiarietà, proporzionalità e neutralità e dell'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali e degli articoli 86 e 87 del Trattato. 4.6. La proposta di direttiva dovrebbe inoltre contemplare le ragioni soggiacenti alla creazione del servizio. Il servizio d'interesse generale può essere dettato da motivi economici e sociali. Tra quelli di ordine economico figurano il costo eccessivo dei necessari investimenti, la rarità del bene o degli elementi necessari alla produzione del servizio e lo sviluppo sostenibile. Tra i motivi di natura sociale si annoverano la coesione sociale onde ridurre gli squilibri regionali e le disparità socioeconomiche e consentire a tutti di partecipare appieno alla vita sociale; la parità di tutti i cittadini nell'accesso a detti servizi e il soddisfacimento dei diritti fondamentali dei cittadini; la lotta contro la discriminazione; l'equità economica nel quadro della tariffazione o l'istituzione di tariffe sociali; il soddisfacimento della domanda, specie attraverso l'introduzione di misure fiscali; la definizione di regole che consentano ai cittadini, per il tramite delle loro organizzazioni, di partecipare alla valutazione dell'accessibilità e della qualità dei servizi attribuiti per aggiudicazione o concessione. 4.7. Il Comitato è favorevole ad un equilibrio tra interesse generale e concorrenza. Alle autorità pubbliche di tutti i livelli incombe la ricerca di un miglior equilibrio tra ottimizzazione del rapporto costo/benefici a breve e lungo termine e gli obiettivi d'interesse generale del servizio in questione e degli altri servizi eventualmente interessati, in modo da far prevalere criteri basati su uno sviluppo economico, sociale e ambientale sostenibile. 4.8. In virtù dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, i pubblici poteri devono fissare gli obblighi di servizio pubblico atti ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi specifici assegnati alle imprese di gestione di detti servizi, fermo restando che lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità. 4.8.1. Il Comitato sostiene il mantenimento dell'equilibrio economico e finanziario nella prestazione del servizio. Ritiene inoltre che la proposta di direttiva quadro dovrebbe considerare compatibile con le norme comunitarie la corresponsione di un aiuto di Stato alle imprese responsabili della gestione di detti servizi, in modo da compensare i costi generati dagli obblighi di servizio pubblico. A suo avviso occorre includere anche la creazione di meccanismi di finanziamento specifici per gli obblighi supplementari di questi servizi. Va inoltre sottolineata la diversa natura del principio di finanziamento pubblico degli obblighi, che grava su tutti i cittadini, e dei diritti esclusivi attribuiti all'impresa che presta servizi d'interesse generale al fine di assicurare il giusto equilibrio della perequazione tariffaria tra attività deficitarie, in cui in ultima analisi è l'utente del servizio a finanziare e non il contribuente. Esistono anche altre modalità quali la sovvenzione incrociata e gli aiuti sociali. 4.8.2. La definizione di un servizio d'interesse generale va realizzata al livello più appropriato - europeo, nazionale o territoriale - ed in modo complementare. In sede di definizione delle nuove finalità e dei nuovi obblighi di servizio pubblico, le autorità pubbliche devono inoltre tener conto delle nuove esigenze sociali e dei progressi tecnologici, specie quelli derivanti dalla società dell'informazione. 4.9. Nel quadro del funzionamento di detti servizi occorre prevedere, seppur alla luce delle loro specificità, il rispetto dei seguenti principi: - La parità di accesso, fondata sul divieto di discriminazione e prestando particolare attenzione ai gruppi di consumatori più vulnerabili, in modo da evitare l'esclusione sociale. Il servizio deve essere prestato ad un prezzo abbordabile, equo, giustificato e costituito in modo trasparente. - La continuità del servizio: la prestazione del servizio in questione deve essere continua, regolare ed ininterrotta, fatti salvi motivi di forza maggiore ed eventuali eccezioni previste nelle regolamentazioni di settore. - L'universalità: i servizi devono essere prestati in modo universale anche laddove considerazioni di natura commerciale o di redditività sconsiglino il rispetto di quest'obbligo, ad esempio nel caso di servizi prestati in zone rurali, insulari, in ritardo o ultraperiferiche. - La qualità: la fornitura dei servizi deve rispondere a criteri quantitativi e qualitativi, definiti nei rispettivi regolamenti di base e valutati a scadenze regolari. Il livello qualitativo dei servizi deve essere assicurato dall'autorità pubblica competente a livello settoriale. - L'adattabilità: la prestazione dei servizi va adattata sistematicamente in funzione delle priorità politiche della Comunità e delle esigenze sociali e delle collettività territoriali, nonchè dei risultati dei progressi tecnici ed economici e delle esigenze imperative fondate sull'interesse generale. - A questi principi generali si aggiungeranno quelli specifici vigenti in ciascun settore; in taluni casi, sarà inoltre necessario adottare apposite direttive settoriali a completamento della direttiva quadro. 4.10. Occorre stabilire un regime di tutela al fine di garantire i diritti dei consumatori ed assicurare che essi possano far valere i propri diritti con rapidità ed efficacia. In particolare, bisogna fissare procedure di reclamo che rispondano a criteri di semplicità, trasparenza, rapidità ed imparzialità. In alcuni casi sarà opportuno generalizzare sistemi di indennizzo, rimborso e compensazione automatici per far fronte a situazioni quali l'overbooking nei trasporti aerei. 4.11. Occorre definire un dispositivo di regolamentazione dei diversi servizi. Le autorità di regolamentazione potranno essere enti, persone fisiche o strutture collegiali ed esplicheranno le funzioni seguenti: - valutazione del servizio prestato all'utenza; - controllo che permetta all'autorità organizzatrice di verificare la gestione dell'operatore selezionato ai fini soprattutto dell'imposizione fiscale e delle sanzioni in caso di comportamenti impropri nella prestazione del servizio pubblico; - regolamentazione che consenta alle autorità competenti di procedere ad interventi, che non verrebbero effettuati nella logica delle leggi di mercato, nel quadro di precisi limiti giuridici. 4.11.1. In particolare, laddove il servizio venga prestato da diversi operatori, l'autorità di regolamentazione deve controllare, all'occorrenza, l'attività di questi ultimi, il rispetto degli obiettivi dell'interesse generale, delle regole della concorrenza, le tariffe, la qualità del servizio, la tutela dei consumatori e l'attribuzione dei finanziamenti pubblici legati alla realizzazione delle finalità dell'interesse generale, in conformità delle disposizioni comunitarie, specie quelle derivate dal funzionamento del mercato unico la cui supervisione ed il controllo devono incombere alla Commissione. 4.11.2. Occorre garantire all'utenza, alle associazioni di consumatori, ai sindacati, alle organizzazioni ambientaliste ed a qualsiasi gruppo sociale interessato il diritto all'informazione; ciò deve figurare esplicitamente nello statuto delle autorità di regolamentazione. 4.12. Ogni autorità pubblica definirà, in base al principio di libera scelta del modo di gestione, lo statuto degli operatori dei diversi servizi d'interesse generale di cui è responsabile, fermo restando che detti operatori possono attuare la gestione attraverso forme diverse: direttamente, per il tramite della propria struttura, o in modo indiretto attraverso un'impresa pubblica, privata, di economia sociale o ad economia mista. 4.12.1. In caso di aggiudicazione di diritti speciali e/o esclusivi ad imprese private, l'attribuzione dei servizi in parola deve poggiare sulle norme previste per la licitazione nella legislazione comunitaria e sui principi di pubblicità, concorrenza e trasparenza. 4.13. I rapporti tra gli operatori dei servizi e le autorità devono formalizzarsi in un contratto che definisca in particolare: - i fini, i principi della tariffazione e le modalità essenziali di finanziamento dell'impresa; - i diritti speciali, o eventualmente esclusivi, concessi agli operatori per consentire l'adempimento della specifica missione; - le funzioni connesse all'esercizio delle attività deficitarie che non possano essere retribuite su una base commerciale normale ed imposte alle imprese per motivi d'interesse generale, le quali devono formare oggetto di una equa compensazione finanziaria. Il principio della trasparenza prevede la tenuta di una contabilità separata per le spese delle attività d'interesse generale, le quali devono essere immediatamente identificabili rispetto alle altre attività. 4.14. Per sviluppare la partecipazione democratica dei cittadini, gli operatori dei servizi d'interesse generale devono consultare gli utenti, specie le associazioni di consumatori, e coinvolgerli nella valutazione dei risultati dei servizi. Dette associazioni della società civile organizzata devono partecipare alla definizione e valutazione dei servizi secondo le modalità ritenute più adeguate in funzione dei settori e della natura dei servizi, in modo da assicurare la cooperazione degli operatori e la protezione dei diritti dei cittadini nel quadro di una corretta prestazione dei servizi e garantirne la presenza negli organi di regolamentazione. 4.15. L'informazione, la consultazione e la partecipazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti sono indispensabili per la modernizzazione negoziata della struttura organizzativa di detti servizi. In tale contesto, ovvero la promozione del dialogo sociale e del coinvolgimento dei rappresentanti dei lavoratori e dei loro sindacati, occorrerà consentire lo sviluppo di modalità di rappresentazione o istanze equivalenti. A parere del Comitato, il concetto d'interesse generale non può essere dissociato da un sistema di relazioni industriali esemplari, tipiche del modello sociale dell'Unione. 4.16. Il Comitato ritiene opportuno creare un Osservatorio dei servizi d'interesse generale, incaricato di valutare le condizioni alle quali vengono prestati i servizi in parola negli Stati membri. L'Osservatorio potrebbe inoltre raccogliere informazioni pertinenti, procedere a scambi di informazioni tra i diversi Stati membri e promuovere al contempo una riflessione a livello istituzionale sul loro funzionamento su scala europea. 4.17. Il Comitato ritiene che sulla base della distinzione tra attività economiche e non economiche occorra escludere espressamente dall'applicazione delle regole della concorrenza e delle disposizioni relative al mercato interno i servizi connessi ai sistemi di istruzione nazionali, l'affiliazione obbligatoria al sistema di sicurezza sociale ed i servizi prestati da organismi di natura sociale, caritativa e culturale senza fini di lucro. 4.17.1. I pubblici poteri devono promuovere la tutela degli interessi culturali dei cittadini come servizio d'interesse generale, garantendo: - il diritto all'accesso costante e protetto a determinati beni culturali quali i libri o l'audiovisivo; - il diritto ad un accesso di qualità al servizio di radiodiffusione pubblico; - il diritto alla protezione generale dell'ambiente culturale della società dell'informazione, sotto il profilo intellettuale, estetico e morale e non puramente economicistico. 4.18. Il Comitato manifesta la necessità di una focalizzazione specifica sulla prestazione e sul finanziamento dei servizi pubblici di radiodiffusione, finalizzato a garantire la protezione dei diritti fondamentali (in particolare il diritto a ricevere e trasmettere informazioni) ed il rispetto dei principi democratici e del pluralismo che possono risentire degli effetti di taluni processi di concentrazione. Bruxelles, 17 luglio 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Cfr. comunicazione della Commissione sui servizi d'interesse generale in Europa (GU C 281 del 26.9.1996, pag. 3); parere CES 949/1999 adottato durante la sessione plenaria del 20 e 21 ottobre 1999 (Relatore: Hernàndez Bataller). (2) Cfr. rispettivamente la comunicazione della Commissione del 29 settembre 2000 (COM(2000) 580 def.) e la Relazione della Commissione al Consiglio europeo di Laeken del 17 ottobre 2001 (COM(2001) 598 def.). (3) In questa sede vengono esaminati quelli che interessano la sezione Trasporti, energia, infrastrutture e società dell'informazione. (4) Cfr. la fornitura di acqua potabile, il mantenimento della navigabilità di una via fluviale, la fornitura continua di energia elettrica, le trasmissioni televisive, i servizi postali di base, la gestione della rete pubblica di telecomunicazioni, il mantenimento di un collegamento aereo non redditizio ecc. (5) Sentenza della Corte di giustizia del 22 gennaio 2002 (causa C-218/00). Una sentenza simile risale al 17 febbraio 1993 per le cause congiunte C-159/91 e C-160/91. (6) Conclusioni dell'avvocato generale Alber presentate il 29 maggio 2001 per la causa C-439/99, punti 67-69 e 147-148. Sentenza della Corte di giustizia del 15 gennaio 2002, causa C-349/99. (7) Sentenza della Corte di giustizia del 23 maggio 2000, causa C-209/98. (8) Anche l'Articolo 16 del trattato CE li inserisce nell'ambito dei "valori comuni" dell'Unione, e attribuisce loro un "ruolo di promozione della coesione sociale e territoriale". (9) Se la Comunità sarà capace di proteggere i servizi d'interesse generale con lo stesso vigore con cui protegge le libertà economiche e l'efficacia del mercato interno, si compirà uno stadio del processo di integrazione politica che accrescerà la sua specificità nei confronti delle altre organizzazioni internazionali. (10) Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna (COM(2000) 7 def.). (11) Parere del CES sul tema "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile" (COM(2000) 7 def. - GU C 221 del 7.8.2001). (12) Parere CES sulla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale" (COM(1999) 617 def., GU C 204 del 18.7.2000). (13) Frequenza minima, orari, tipi di aerei utilizzati e capacità offerta; regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio del 23 luglio 1992. (14) COM(1999) 182 def. del 20 maggio 1999. (15) Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" (COM(2001) 370 def.). (16) Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri del trasporto aereo in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato (COM(2001) 784 def.). (17) Sentenza del 20 febbraio 2001, Analir e. a., C-205/99. (18) Parere del CES in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra Stati membri (cabotaggio marittimo)" ed alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle norme in materia di equipaggio applicabili ai servizi di linea di trasporto passeggeri e di traghetto fra Stati membri". (COM(98) 251 def. GU C 40 del 15.2.1999). (19) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato dei servizi portuali (COM(2001) 35 def.). (20) Parere del CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso al mercato deri servizi portuali" (COM(2001) 35 def. - GU C 48 del 21.2.2002). (21) Le direttive stabiliscono l'apertura dei mercati, l'accesso alla rete, la separazione della contabilità, il calcolo delle tariffe, l'obbligo di forniture e la possibilità che gli Stati membri determinino obblighi di servizio pubblico, in cinque ambiti concreti: tutela dell'ambiente, sicurezza, regolarità e qualità della fornitura e politica dei prezzi. (22) Cause C-158/94, C-159/94 e C-160/94. (23) SEC(2001) 1998, pagg. 4, 7 e 34. (24) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive 96/92/CE e 98/30/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale e la Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica COM(2001) 125 def. (25) Parere del CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modificazione delle direttive 96/92/CE relative a norme comuni per i mercati interni dell'energia elettrica e del gas naturale" e alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica" COM(2001) 125 def. GU C 36 dell'8.2.2002. (26) Direttive 97/33/CE, 97/13/CE e 98/10/CE. (27) COM(2000) 580 def., pagg. 19-20. (28) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (COM(2000) 392 def.). (29) Parere del CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica" (COM(2000) 392 def., GU C 139 dell'11.5.2001). (30) Direttiva 97/67/CE. (31) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità COM(2000) 319 def. (32) Parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l'ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità" COM(2000) 319 def. GU C 116 del 20.4.2001. (33) Proposta modificata del 21.3.2001 (COM (2001) 109 def.), GU C 180 del 26.6.2001. (34) Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'era digitale (COM(1999) 657 def.). (35) Parere CES in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'era digitale" COM(1999) 657 def. GU C 14 del 16.1.2001. (36) Parere CES in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Principi e orientamenti per la politica audiovisiva della Comunità nell'era digitale" COM(1999) 657 def. GU C 14 del 16.1.2001. (37) GU C 320 del 15.11.2001, pag. 5. (38) Parere del CES sul tema "I servizi privati senza scopo di lucro nel contesto dei servizi d'interesse generale in Europa" GU C 311 del 7.11.2001. (39) Parere del CES riguardante "I servizi d'interesse generale" GU C 368 del 20.12.1999. (40) GU 364 del 18.12.2000. (41) L'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea stabilisce quanto segue: "Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea". (42) Moreiro González, C: "La optimización de la acción institucional a favor de los DF y del Estatuto de Ciudadanía de la Unión" en Tratado de Niza (análisis y comentarios), Ed. Colex, 2002, pp. 113-133. (43) Sostenuta dalla Commissione nel Libro bianco sulla governance europea, COM(2001) 428 def. (44) Un recente esempio di incertezza giuridica generato dal sistema attuale è dato dalla sentenza della Corte di giustizia del 13 dicembre 2001 per la causa C-79/00. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale L'emendamento seguente, che ha ottenuto almeno un quarto dei suffragi espressi, è stato respinto nel corso della discussione. Punto 4.4 Aggiungere la seguente frase alla fine del punto: "La direttiva dovrebbe anche includere misure di salvaguardia efficaci contro le distorsioni del mercato interno. Una direttiva quadro sancisce i principi generali, ma non interferisce con l'attuazione delle specifiche direttive settoriali, presenti o future, che disciplinano gli obblighi di servizio pubblico o universale in settori come le telecomunicazioni e l'energia." Motivazione Il rispetto del principio di sussidiarietà è importante e necessario, e nella maggior parte dei casi ciò avrebbe probabilmente un effetto limitato sul funzionamento del mercato interno. Nondimeno, bisognerebbe dichiarare a chiare lettere la necessità di evitare possibili distorsioni, pur rispettando il diritto dei cittadini a usufruire dei servizi. In settori che incidono in modo evidente sul mercato interno e a livello transfrontaliero, come le telecomunicazioni e l'energia, si è già tenuto conto di tale aspetto, integrando le direttive settoriali già vigenti e quelle in fase di elaborazione con disposizioni in materia di obblighi di servizio universale o pubblico, seguendo in gran parte gli stessi principi che bisognerebbe incorporare in una direttiva-quadro futura. Queste direttive settoriali dovrebbero naturalmente essere attuate appieno e rispettate in quanto tali. Esito della votazione Voti favorevoli: 22, voti contrari: 43, astensione: 1.