Relazione speciale Assistenza tecnica:  
qual è il contributo  
fornito all’agricoltura  
e allo sviluppo rurale? IT 2015  n. 04
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Lussemburgo  
LUSSEMBURGO
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili  
su Internet consultando il portale Europa ( http://europa.eu ).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
Stampa ISBN 978-92-872-2200-8 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/834156 QJ-AB-15-003-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-2207-7 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/802280 QJ-AB-15-003-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2194-0 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/112688 QJ-AB-15-003-IT-E
© Unione europea, 2015
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
Assistenza tecnica:  
qual è il contributo  
fornito all’agricoltura  
e allo sviluppo rurale?  
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 04
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e di conformità su 
specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica questi compiti di audit in modo da mas -
simizzarne l’impatto, prendendo in considerazione i rischi sul piano della conformità o della performance, il livello 
delle entrate o delle spese, i futuri sviluppi e l’interesse politico e pubblico.
Questo controllo di gestione è stato condotto dalla Sezione I, presieduta da Rasa Budbergytė, Membro della Corte, 
che è specializzata nel settore di spesa relativo alla Conservazione e gestione delle risorse naturali. L’audit è stato 
diretto da Kersti Kaljulaid, Membro della Corte, coadiuvata da Helder Faria Viegas, capo unità, Csaba Bartos, capo 
dell’équipe, Blanka Happach, vicecapo unità, Maciej Szymura, auditor, Carlos Sanchez Rivero, auditor, Roberto Rese -
gotti, auditor, Tom Everett, aiuto redattore.
Da sinistra a destra:  B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid,  
C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Indice
Paragrafi 
 Abbreviazioni
I-VII  Sintesi
1-16  Introduzione
1-4 Che cosa è l’assistenza tecnica?
5-10  Storia recente dell’assistenza tecnica nel settore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 
11-13  Normativa applicabile
14-16  Formazione del bilancio e livelli di spesa
17-23  Estensione, obiettivi e approccio dell’audit
17-19  Estensione e obiettivi dell’audit
20-23  Approccio dell’audit
24-82  Osservazioni
24-51  Come vengono spesi effettivamente i fondi per l’assistenza tecnica?
26-28  Un problema di chiarezza
29-35  A livello della Commissione, uno spostamento verso i costi amministrativi
36-51  Negli Stati membri, enfasi sulle retribuzioni
52-59  I costi sono ammissibili?
52-53  Parziale inammissibilità formale a livello della Commissione
54-59  Problemi più frequenti negli Stati membri
04 Indice
60-82  Quanto è adeguato il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per l’AT?
64-67  Pianificazione e valutazione dei bisogni insufficiente
68-70  Obiettivi lungi dall’essere SMART
71-75  Monitoraggio e valutazione limitati
76-78  L ’impatto di un inadeguato quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione
79-82  Collegamento in rete: potenziale per un efficace quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione
83-93  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato  —  Pianificazione finanziaria dell’assistenza tecnica nel settore dello sviluppo rurale per i 
periodi 2007 -2013 e 2014 -2020
 Risposta della Commissione
05
 Abbreviazioni
ENRD : Rete europea per lo sviluppo rurale
FEAGA : Fondo europeo agricolo di garanzia
FEAOG : Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, predecessore (1962-2006) del FEAGA e del FEASR
FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale
PAC : Politica agricola comune
PSR : Programma di sviluppo rurale
QCMV : Quadro comune per il monitoraggio e la valutazione
Sapard : Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale: strumento destinato ad assistere 
i paesi candidati (2000-2006) con i necessari adeguamenti strutturali in agricoltura e nelle aree rurali prima 
dell’adesione all’UE
06
 Sintesi
I
L’assistenza tecnica (AT) riguarda tradizionalmente 
la fornitura di competenze e di fondi al fine di 
sostenere i servizi delle amministrazioni nazionali 
nell’attuazione di programmi connessi a obiettivi 
strategici. Nel settore «Agricoltura e sviluppo rurale» 
dell’Unione europea (UE), l’AT consiste in finanzia -
menti in ambiti distinti della politica agricola comune: 
il FEAGA (pilastro I) e il FEASR (pilastro II). La spesa 
deve contribuire allo sviluppo di capacità ammini -
strative e all’attuazione di programmi nel quadro dei 
due pilastri da parte della Commissione e degli Stati 
membri.
II
La Corte ha sottoposto ad audit l’impiego di fondi 
per AT nel settore dell’agricoltura e dello sviluppo 
rurale durante il periodo 2007-2013. Alla fine del 2013, 
la Commissione e gli Stati membri avevano speso in 
questo settore d’intervento la metà degli 1,8 miliardi 
di euro della loro dotazione per AT, e la quota restante 
resterà disponibile per essere spesa fino alla fine del 
2015.
III
L’audit è stato incentrato sulla gestione dell’assistenza 
tecnica e sul contributo fornito al conseguimento 
degli obiettivi strategici fondamentali. A tal fine, si 
è esaminato quali attività fossero state sostenute con 
fondi per AT a livello della Commissione e negli Stati 
membri, se i costi dichiarati fossero ammissibili e se le 
modalità per la misurazione della performance dell’AT 
fossero adeguate ed efficaci.
IV
La Corte ha riscontrato che la Commissione e gli Stati 
membri hanno sfruttato appieno la flessibilità norma -
tiva in questo settore. Tuttavia, la libertà di scelta ha 
comportato un’assenza di rigore riguardo alle finalità 
dei fondi e al loro possibile impiego. Nel periodo esa -
minato si è progressivamente abbandonata la conce -
zione di AT intesa come «sviluppo di capacità» a favore 
di un sostegno per il pagamento di regolari costi 
amministrativi, come retribuzioni e spese di manuten -
zione di tecnologie dell’informazione. Questa moda -
lità d’impiego dell’AT solleva domande sul suo speci -
fico contributo agli obiettivi generali del programma.
07 Sintesi
V
Un’altra conseguenza dell’approccio insufficiente -
mente prescrittivo della Commissione nei confronti 
dell’impiego dell’AT è ravvisabile nel campo dell’am -
missibilità. Poiché i costi amministrativi sono spesso 
condivisi tra pilastro I e pilastro II, può crearsi confu -
sione riguardo alla corretta attribuzione di spese ad 
uno specifico fondo. Questo problema ha riguardato 
soprattutto quegli Stati membri che non hanno per 
lo più diritto al cofinanziamento all’AT nel quadro 
del pilastro I. Il fatto che i costi amministrativi siano 
ammissibili solo nel quadro del pilastro II o che (a 
livello della Commissione) debbano essere ripartiti tra 
i due pilastri comporta complesse procedure ammini -
strative per giustificarne l’assegnazione, e non sempre 
tali procedure sono applicate in maniera adeguata.
VI
L’impiego di tutti i fondi della PAC è soggetto all’ob -
bligo di fornire garanzie sull’adeguatezza della spesa 
mediante un quadro di monitoraggio e valutazione. 
Tuttavia, l’assistenza tecnica essendo per lo più non 
operativa, è stata esclusa da questo quadro. Di con -
seguenza, la trasparenza e la rendicontabilità sono 
compromesse ed è impossibile dire se le risorse per AT 
siano utilizzate in maniera efficace ed efficiente. Esiste 
anche il rischio che la minore assegnazione di fondi 
a misure di sviluppo di capacità connesse agli obiettivi 
fondamentali di finanziamento penalizzi i beneficiari 
finali, soprattutto quelli nelle regioni più povere 
dell’UE, a causa della struttura del cofinanziamento.
VII
Complessivamente, la Corte conclude che, a causa 
dell’assenza di un adeguato quadro di riferimento 
dell’efficacia dell’attuazione per le spese per AT nel 
settore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, né 
la Commissione né gli Stati membri sono in grado 
di dimostrare quanto efficace sia stata l’assistenza 
tecnica nel contribuire agli obiettivi generali della PAC.La Corte formula perciò le seguenti raccomandazioni:
 ο La Commissione dovrebbe chiarire l’estensione 
e l’attuazione dell’assistenza tecnica degli Stati 
membri nel settore dello sviluppo rurale. In parti -
colare, dovrebbe chiarire la distinzione tra spese 
operative/per «sviluppo di capacità» e costi ammi -
nistrativi/per «sostegno al bilancio», segnatamente 
nel caso delle retribuzioni.  
Tale chiarimento renderebbe più trasparenti le 
modalità con cui i finanziamenti possono essere 
utilizzati. La Commissione dovrebbe monitorare 
attentamente l’attuazione dell’AT da parte degli 
Stati membri.
 ο La Commissione dovrebbe adottare misure 
adeguate per far sì che le spese amministrative 
generali, quali quelle per la manutenzione periodi -
ca delle tecnologie dell’informazione non vengano 
imputate alle linee di bilancio per l’AT.
 ο La Commissione dovrebbe, in futuro, richiedere 
agli Stati membri di rendicontare separatamente 
le spese amministrative/per il sostegno al bilancio, 
in modo da indicare in modo più trasparente quale 
quota dei finanziamenti AT viene spesa per questo 
tipo di sostegno.
 ο La Commissione e gli Stati membri dovrebbero 
creare un adeguato quadro di riferimento dell’ef -
ficacia dell’attuazione per i fondi per AT. In parti -
colare, i bisogni di AT della Commissione e degli 
Stati membri dovrebbero essere valutati opportu -
namente, e dovrebbe essere utilizzato un meccani -
smo per stabilire gli obiettivi e misurare i progressi 
verso il loro conseguimento.
08
 Introduzione
Che cosa è l’assistenza 
tecnica?
01 
Nel contesto internazionale, l’assi -
stenza tecnica (AT) è definita come 
l’apporto di know -how sotto forma di 
personale, formazione, ricerca e costi 
associati1. Nel quadro dell’aiuto allo 
sviluppo da parte dell’OCSE, delle 
Nazioni Unite e di altre organizzazioni 
internazionali, l’AT è in genere fornita 
per mezzo di competenze e consu -
lenze al fine di assistere gli Stati con 
programmi di sviluppo.
02 
Per l’UE, l’offerta di specifiche compe -
tenze è tipica delle misure di assisten -
za tecnica nel campo del sostegno 
esterno a paesi in via di sviluppo 
e ad altri stati terzi. Inoltre, la Com -
missione fornisce AT sotto forma di 
finanziamenti mediante tre altri canali 
principali:
 ο sostiene i costi delle agenzie ese -
cutive istituite per gestire progetti 
e programmi in settori d’interven -
to sia specifici che trasversali;
 ο ha creato linee di bilancio, finan  
ziate dal bilancio operativo2, 
affinché le sue direzioni generali 
attuino, gestiscano e coordinino 
programmi in specifici settori 
d’intervento;
 ο cofinanzia l’impiego dell’AT da 
parte degli Stati membri in colle -
gamento con fondi UE (ad esem -
pio, FEASR, FEP , FC, FESR), al fine 
di facilitare l’attuazione di azioni 
e programmi regionali e nazionali.03 
La presente relazione di audit riguarda 
gli ultimi due di questi settori di spesa, 
che corrispondono al modo in cui 
i finanziamenti di assistenza tecnica 
sono utilizzati nel settore d’intervento 
«Agricoltura e sviluppo rurale».
04 
Per tradizione, le categorie di costi 
finanziate in questo modo sono la 
redazione di studi e relazioni di valu -
tazione, l’organizzazione di incontri 
e seminari, la formazione e i servizi 
di esperti esterni. I finanziamenti 
possono però coprire anche costi per 
personale, sviluppo e manutenzione di 
tecnologie dell’informazione, collega -
mento in rete e attività di informazione 
e di pubblicità. La spesa deve essere 
specifica al programma e contribuire 
agli obiettivi strategici generali in ma -
teria di sviluppo delle capacità ammi -
nistrative e attuazione di programmi.1 Definizione OCSE in DAC 
Statistical Reporting Directive , 
12 novembre 2010, paragrafi 
47 e 48.
2 Poiché la Commissione 
è l’unica istituzione dell’UE con 
un bilancio operativo, essa è la 
sola responsabile per il 
finanziamento, l’esecuzione 
e la supervisione di fondi per 
AT a livello dell’UE.
09 Introduzione
Storia recente 
dell’assistenza tecnica nel 
settore dell’agricoltura 
e dello sviluppo rurale
05 
Le norme sull’impiego dell’assistenza 
tecnica nel settore dell’agricoltura 
non sono le stesse per il pilastro I della 
PAC (misure di mercato e aiuti diretti 
attraverso il FEAGA) e il pilastro II (so -
stegno allo sviluppo rurale attraverso 
il FEASR).
06 
Tra il 2000 e il 2004, il solo cofinanzia -
mento all’AT a disposizione degli Stati 
membri nel settore dello sviluppo 
rurale proveniva dalla sezione «Orien -
tamento» del Fondo europeo agricolo 
di orientamento e di garanzia (FEAOG). 
I livelli di sostegno erano relativa -
mente bassi (1 % del totale dei finan -
ziamenti) e la Commissione svolgeva 
un’attenta supervisione sulle modalità 
con cui venivano utilizzati i finanzia -
menti all’AT.
07 
Durante il periodo di programmazio -
ne 2000-2006, a dieci paesi candidati 
dell’Europa centrale e orientale3 era 
stata offerta assistenza tecnica nel 
settore dell’agricoltura nel quadro 
del Sapard. Questo era uno dei tre 
programmi strutturali (gli altri due 
erano Phare e ISPA) incentrati sullo 
sviluppo di capacità nei settori istitu -
zionale, dei trasporti, dell’ambiente 
e dell’agricoltura al fine di preparare le 
amministrazioni per l’adesione all’UE. 
I tre programmi condividevano norme 
sull’ammissibilità e sull’attuazione 
dell’AT. Nel caso del Sapard, l’UE ha 
finanziato l’intera spesa per AT soste -
nuta in ogni paese su iniziativa della 
Commissione, a un tasso medio del 
3 % del finanziamento annuale.08 
Dal 2004, gli otto paesi Sapard che 
in quell’anno avevano aderito all’UE 
hanno potuto beneficiare di nuove di -
sposizioni transitorie, tra cui le risorse 
aggiuntive per AT della sezione «Ga -
ranzia» del FEAOG destinate ad aiutarli 
a rafforzare la capacità amministrativa 
per gestire con efficienza i programmi 
di sviluppo rurale (PSR).
09 
Per il periodo 2007-2013, su cui si 
focalizza principalmente la presente 
relazione, il collegamento alla spesa 
strutturale è stato rimosso e i finan -
ziamenti (compresa la componente di 
AT) nel settore dell’agricoltura e dello 
sviluppo rurale sono stati disciplinati 
separatamente tramite la normativa 
specifica al settore d’intervento. Anche 
se ciò non ha comportato grandi modi -
fiche normative per il pilastro I, ci sono 
stati notevoli cambiamenti nell’ap -
proccio all’impiego dell’AT nel quadro 
del pilastro II. La normativa applicabile 
è descritta nella sezione seguente.
10 
Un elemento degno di nota della pro -
grammazione dell’AT introdotto per il 
periodo 2007-2013 era il requisito del 
collegamento in rete nel settore dello 
sviluppo rurale, sia a livello nazionale4 
che dell’UE5. Sebbene rappresentasse 
solo una piccola parte degli stanzia -
menti FEASR per l’assistenza tecnica, 
il collegamento in rete costituiva un 
elemento aggiuntivo importante, in 
quanto instaurava un quadro di riferi -
mento a livello dell’UE che coinvolgeva 
un gran numero e una grande varietà 
di potenziali partner.3 Tutti gli Stati che hanno 
aderito nel 2004 e 2007, ad 
eccezione di Cipro e Malta.
4 Attraverso «reti rurali 
nazionali».
5 Attraverso la Rete europea per 
lo sviluppo rurale.
10 Introduzione
Normativa applicabile
11 
Per il periodo 2007-2013, i riferimenti 
chiave all’assistenza tecnica nel settore 
dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 
erano contenuti in più di un regola -
mento UE6. Nel quadro del pilastro I, 
il cofinanziamento all’AT degli Stati 
membri era ammesso solo per po -
chi regimi7, che rappresentavano nel 
complesso meno del 5 % del bilancio 
del FEAGA. In aggiunta, l’articolo 13 
del regolamento sul finanziamento 
della PAC indicava espressamente: «Le 
spese connesse a costi amministrativi 
e di personale sostenute dagli Stati 
membri e dai beneficiari del contri -
buto del FEAGA non sono finanziate 
dal FEAGA». In contrasto con queste 
restrizioni, non era specificato alcun 
importo massimo per l’impiego da par -
te della Commissione di fondi per AT 
nel quadro del pilastro I.
12 
Nel settore dello sviluppo rurale, la 
normativa autorizzava la Commissione 
a utilizzare fino allo 0,25 % degli stan -
ziamenti annuali FEASR per il finanzia -
mento di attività di AT. Queste erano ri -
portate come «azioni di preparazione, 
sorveglianza, supporto amministrativo, 
valutazione e controllo»8. Agli Stati 
membri era offerta la piena copertura 
del rispettivo bilancio per AT, il quale 
era fissato al 4 % dell’importo totale 
di ogni PSR e doveva essere speso in 
«attività di preparazione, gestione, 
sorveglianza, valutazione, informa -
zione e controllo degli interventi del 
programma»9. Sia la Commissione che 
gli Stati membri erano liberi di stabi -
lire, entro questi limiti, l’importo da 
destinare all’assistenza tecnica e quali 
progetti/attività potevano essere 
finanziati.13 
La Commissione non ha presentato 
alcuna rilevante modifica ai princìpi 
di finanziamento all’AT nel periodo di 
programmazione corrente (2014-2020), 
né nel settore dello sviluppo rurale né 
nel settore generico dell’agricoltura. 
Nel frattempo, il volume di spesa per 
l’AT previsto sia dagli Stati membri che 
dalla Commissione dovrebbe aumen -
tare (cfr. allegato ).6 Le principali disposizioni per il 
periodo 2007-2013 erano 
l’articolo 5 del 
regolamento (CE) n. 1290/2005 
del Consiglio, del 
21 giugno 2005, relativo al 
finanziamento della politica 
agricola comune (il 
regolamento sul 
finanziamento della PAC) 
(GU L 209 dell’11.8.2005, 
pag. 1), l’articolo 66 del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio, del 
20 settembre 2005, sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (il regolamento 
FEASR) (GU L 277 del 
21.10.2005, pag. 1) e gli articoli 
da 40 a 41bis del regolamento 
(CE) n. 1974/2006 della 
Commissione, del 
15 dicembre 2006, recante 
disposizioni di applicazione 
del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (il regolamento di 
applicazione del sostegno 
FEASR) (GU L 368 del 
23.12.2006, pag. 15). Questi 
testi sono stati abrogati 
e sostituiti, proprio come il 
regolamento finanziario del 
2002 (regolamento 
n. 1605/2002 del Consiglio).
7 Come le misure per il vino 
e l’apicultura, il programma 
«Frutta nelle scuole» e il 
regime POSEI per le regioni 
ultraperiferiche.
8 Articolo 66, paragrafo 1, del 
regolamento FEASR.
9 Articolo 66, paragrafo 2, del 
regolamento FEASR.
11 Introduzione
Formazione del bilancio 
e livelli di spesa
14 
Al titolo 05 del bilancio UE («Agricoltu -
ra e sviluppo rurale»), gli stanziamenti 
per la spesa per AT compaiono sia 
nelle linee di bilancio operative10 che in 
quelle amministrative11.
15 
La tabella  offre una visione d’insie -
me dell’assistenza tecnica nel settore 
dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 
durante il periodo 2007-2013.16 
Al termine del periodo di program -
mazione, la Commissione non aveva 
ancora esaurito gli impegni per AT per 
i pilastri I e II. Lo stanziamento nel qua -
dro del pilastro II era dello 0,19 % del 
bilancio totale del FEASR (notevolmen -
te inferiore al massimale ammesso) e, 
al termine del 2013, era stato speso 
solo un quarto di tale stanziamento. La 
situazione era simile negli Stati mem -
bri, dove l’importo medio previsto per 
il pilastro II era inferiore all’1,9 % del 
bilancio totale per lo sviluppo rurale, 
mentre il tasso di esecuzione medio 
era di circa lo 0,8 % al termine del 2013; 
ancora una volta, in entrambi i casi si 
era notevolmente al di sotto del massi -
male del 4 %. Tuttavia, poiché la conta -
bilità può includere costi sostenuti fino 
al 2015 (regola «n+2»), i livelli finali di 
esecuzione di tutti i bilanci potrebbero 
essere molto più elevati.10 Capitoli 05 02 e 05 03 per 
specifici regimi nel quadro del 
pilastro I; capitolo 05 04 per il 
pilastro II. Alcuni elementi 
della spesa per AT sono inclusi 
anche nel capitolo 05 08, che 
raggruppa le attività generali 
di politica e coordinamento 
della PAC, ossia quelle che 
vanno oltre l’ambito di uno 
specifico settore di 
programma.
11 Articolo 05 01 04 (spese di 
supporto). Sebbene siano 
classificati come stanziamenti 
amministrativi, i costi di tale 
natura sono a carico della 
spesa operativa del 
programma al quale 
contribuiscono. Il punto 
fondamentale è che essi 
devono essere chiaramente 
connessi al FEAGA o al FEASR. 
Anche un’altra sezione del 
capitolo 05 01 sulle spese 
(amministrative) è importante 
ai fini del presente audit: 
questa riguarda le «altre spese 
di gestione» (voce 05 01 02 11), 
una linea di bilancio utilizzata 
per finanziare attività che, 
sebbene siano molto simili 
all’AT operativa, non sono 
specifiche ad un programma 
e quindi non sono idonee ai 
sensi dei regolamenti.
Visione d’insieme della spesa per AT nel quadro del pilastro I e del pilastro IITabella(milioni di euro) 
Settore d’intervento Regime Beneficiario Massimale (%)Pianificazione del bilancio 
per AT (impegni)  
2007-2013 Esecuzione  
finanziaria  
2007-2013
Agricoltura e sviluppo 
ruralePilastro  ICOMM N.D. 73,5 54,4
SM N.D. Dati consolidati non disponibili
Pilastro  IICOMM 240,6 (0,25  %) 188,0 47,9
SM 3 849,5 (4 %) 1 513,0 788,4
Totale «Agricoltura e sviluppo rurale» 1 774,5 890,8
Note : Tutte le cifre sono state arrotondate.
Fonte : Corte dei conti europea, sulla base del bilancio generale dell’UE e dei dati forniti dalla Commissione.
12
 Estensione, obiettivi 
e approccio dell’audit
Estensione e obiettivi 
dell’audit
17 
La Corte ha esaminato l’impiego dei 
fondi per AT nel settore dell’agricoltura 
e dello sviluppo rurale durante il pe -
riodo di programmazione 2007-2013. 
L’audit è stato incentrato sulla regola -
rità, sull’efficacia e sull’efficienza dei 
finanziamenti a livello della Commis -
sione e negli Stati membri.
18 
Il tema dell’audit è stato scelto in 
parte per la peculiarità dell’assistenza 
tecnica (quale settore traversale di 
spesa), che compare in parecchie linee 
di bilancio (paragrafo 14) e per la quale 
non esisteva una definizione chiara 
e univoca nella normativa applicabile.
19 
L’audit mirava a valutare in che misura 
l’assistenza tecnica fosse gestita in 
maniera efficace e se questa avesse 
contribuito agli obiettivi fondamentali 
della politica agricola e di sviluppo 
rurale. Nello specifico, la Corte ha 
esaminato:
 ο quali attività fossero finanziate con 
i fondi per AT (cfr. paragrafi da 24 
a 51);
 ο se i costi per l’assistenza tecnica 
dichiarati fossero ammissibili (pa -
ragrafi da 52 a 59);
 ο se le modalità per misurare la per -
formance dell’AT fossero adeguate 
ed efficaci (paragrafi da 60 a 82).Approccio dell’audit
20 
Il principale lavoro di audit ha incluso 
visite presso la direzione generale 
Agricoltura e sviluppo rurale della 
Commissione e in cinque Stati mem -
bri (Italia, Lituania, Ungheria, Austria 
e Polonia) che utilizzano fondi per 
AT nel settore dell’agricoltura e dello 
sviluppo rurale. Questi Stati sono stati 
scelti perché, nel complesso, rappre -
sentavano oltre il 50 % della spesa per 
AT nel periodo in esame.
21 
Quanto constatato dalla Corte si basa 
su informazioni raccolte durante le 
visite di audit e attraverso un sondag -
gio condotto tra le autorità di gestione 
nazionali dei 27 Stati membri. Delle 
92 autorità di questo tipo, 50 hanno 
risposto al sondaggio, sebbene non 
sempre in maniera completa o molto 
dettagliata. Nel complesso, il sondag -
gio e le visite negli Stati hanno prodot -
to informazioni su circa il 76 % di tutta 
la spesa per AT prevista per il settore 
dello sviluppo rurale al termine del 
2013.
22 
Nei cinque Stati membri selezionati, 
gli auditor della Corte hanno visitato 
i principali beneficiari di fondi per AT, 
ovvero ministeri dell’agricoltura, orga -
nismi pagatori e altri enti responsabili 
per l’attuazione di misure di sviluppo 
rurale. Hanno inoltre avuto incontri 
con altre parti interessate, come ad 
esempio rappresentanti di associazioni 
di agricoltori, camere dell’agricoltura, 
ONG e altri membri delle reti rurali 
nazionali. Infine, gli auditor hanno 
esaminato 20 progetti della direzione 
generale Agricoltura e sviluppo rurale 
finanziati dal bilancio per AT e 91 pro -
getti di AT nei cinque Stati membri.
13 Estensione, obiettivi e approccio dell’audit
23 
Negli Stati membri l’audit è stato 
incentrato sulla spesa per lo sviluppo 
rurale (pilastro II), a causa del divieto 
previsto dall’articolo 13 per le spese 
amministrative nel quadro del FEAGA 
(cfr. paragrafo 11) e dell’assenza di dati 
consolidati riguardanti i pochissimi 
casi di AT ammessi nel quadro del 
pilastro I. I fondi per AT per paesi can -
didati sono stati esclusi dall’audit per 
l’esiguità della spesa coinvolta (appena 
0,3 milioni di euro per l’intero periodo 
di programmazione).
14
 Osservazioni
Come vengono spesi 
effettivamente i fondi per 
l’assistenza tecnica?
24 
Prima del 2007, i fondi per AT nel qua -
dro della PAC erano impiegati essen -
zialmente per attività di sviluppo di 
capacità, e i costi amministrativi negli 
Stati membri erano espressamente 
esclusi da ogni sostegno12. Attualmen -
te, la portata dei fondi per AT è suffi -
cientemente flessibile per soddisfare 
diversi bisogni in materia di sviluppo 
di capacità amministrative. Tuttavia, 
garantire flessibilità non vuol dire 
perdere di vista la tradizionale idea di 
assistenza tecnica oppure le modalità 
con cui i fondi devono essere effettiva -
mente utilizzati. Inoltre, affinché i fon -
di per AT apportino valore aggiunto, 
questi non devono sostituire la spesa 
amministrativa, che sarebbe comun -
que sostenuta dalle amministrazioni 
nazionali e UE nella gestione corrente 
dei regimi di sostegno pubblico.
25 
Perciò, sebbene la normativa attua -
le non proibisca universalmente di 
utilizzare i finanziamenti AT per coprire 
costi amministrativi, la Corte ritiene 
che un tale impiego debba essere 
pienamente giustificato e trasparente. 
Alla luce di tali considerazioni, la Corte 
ha esaminato in quale modo i fondi 
per AT siano stati spesi e se esista una 
chiara definizione comune di impiego 
che assicuri il valore aggiunto delle 
attività sostenute.Un problema di chiarezza
26 
Nella normativa dell’UE, la sola defi -
nizione formale di assistenza tecnica 
compare nel contesto di appalti pub -
blici nel quadro del bilancio generale: 
«[...] attività di sostegno e di potenzia -
mento delle capacità necessarie ai fini 
dell’attuazione di un programma o di 
un’azione, segnatamente le attività di 
preparazione, gestione, sorveglianza, 
valutazione, revisione contabile e con -
trollo»13. Prima del 2013 non esisteva 
alcuna definizione di questo tipo nel 
regolamento finanziario e in nessuno 
dei regolamenti che costituivano la 
base giuridica della PAC per il periodo 
2007-2013.
27 
Per il periodo in esame, la nozione di 
AT è stata riportata come una com -
ponente di «altri finanziamenti» di 
«azioni di preparazione, sorveglianza, 
supporto amministrativo e tecnico, 
valutazione, revisione e controllo 
necessarie per l’attuazione della 
politica agricola comune, compre -
so lo sviluppo rurale» (articolo 5 del 
regolamento relativo al finanziamento 
della PAC)14. Questo elenco è signifi -
cativo per l’omissione di «sviluppo di 
capacità». Ciò si ripete due volte (ogni 
volta in maniera leggermente diversa) 
all’articolo 66 del regolamento FEASR 
in relazione ai finanziamenti all’AT nel 
settore dello sviluppo rurale da parte 
rispettivamente della Commissione 
e degli Stati membri (cfr. paragrafo 12). 
Qui compaiono i termini non specifici 
«supporto amministrativo» o «gestio -
ne», i quali permettono di applicare, se 
necessario, l’assistenza tecnica ai costi 
amministrativi. In sostanza, le autori -
tà competenti hanno il permesso di 
utilizzare i fondi per AT con la modalità 
da loro scelta, purché esista un legame 
con il programma.12 L’articolo 1, paragrafo 4 del 
regolamento (CE) n. 1258/1999 
del Consiglio, del 
17 maggio 1999, relativo al 
finanziamento della politica 
agricola comune (GU L 160 del 
26.6.1999, pag. 103) 
(completamente abrogato alla 
fine del 2006) recitava: «Le 
spese relative agli oneri 
amministrativi ed al personale 
sostenute dagli Stati membri 
e dai beneficiari del concorso 
[...] non sono prese a carico 
[dal FEAOG]».
13 Articolo 121, paragrafo 7 del 
regolamento delegato (UE) 
n. 1268/2012 della 
Commissione, del 
29 ottobre 2012, recante le 
modalità di applicazione del 
regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio che 
stabilisce le regole finanziarie 
applicabili al bilancio generale 
dell’Unione (GU L 362 del 
31.12.2012, pag. 1).
14 La formulazione utilizzata 
all’articolo 6 del «nuovo» 
regolamento relativo al 
finanziamento della PAC 
(regolamento (UE) 
n. 1306/2013 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
17 dicembre 2013, sul 
finanziamento, sulla gestione 
e sul monitoraggio della 
politica agricola comune e che 
abroga i regolamenti del 
Consiglio (CEE) n. 352/78, 
(CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, 
(CE) n. 814/2000, 
(CE) n. 1290/2005 
e (CE) n. 485/2008 (GU L 347 
del 20.12.2013, pag. 549)) è più 
chiara ma non 
è sostanzialmente diversa.
15 Osservazioni
28 
L’assenza di una definizione chiara 
e restrittiva ostacola la determinazio -
ne di finalità e di obiettivi misurabili, 
riducendo quindi il grado di rendicon -
tabilità. La confusione nella distinzione 
tra costi operativi e costi amministrati -
vi è anche dannosa per la trasparenza 
di bilancio. Infine, la maggiore libertà 
di scelta ha comportato un’assenza di 
rigore riguardo alle finalità dei finan -
ziamenti e al loro possibile impiego.
A livello della Commissione, 
uno spostamento verso 
i costi amministrativi
29 
I regolamenti non stabiliscono un limi -
te superiore per i fondi che la Commis -
sione può utilizzare per AT nel quadro 
del pilastro I. Per quanto riguarda il 
pilastro II, il tetto dell’importo disponi -
bile è fissato allo 0,25 % degli stanzia -
menti totali FEASR e può essere speso 
per un’ampia serie di attività connesse 
a operazioni di sviluppo rurale, com -
preso il «supporto amministrativo». 
Oltre all’obbligo di istituire una Rete 
europea per lo sviluppo rurale (ENRD), 
il regolamento FEASR non definisce 
più nel dettaglio queste attività.30 
La Commissione si è per lo più aste -
nuta dall’andare oltre le definizioni 
generali fornite nel regolamento sul 
finanziamento della PAC e nel rego -
lamento FEASR e non ha sviluppato 
orientamenti esaurienti riguardanti 
la natura delle attività operative di 
AT. I soli parametri di riferimento al 
riguardo sono stati definiti in relazione 
agli appalti pubblici e al finanziamento 
di spese per tecnologie dell’informa -
zione e audit. A livello centrale, i servizi 
competenti della Commissione hanno 
redatto regole generali (un «vade -
mecum») per la gestione finanziaria 
della spesa della PAC, ma queste non 
illustrano con chiarezza la distinzione 
tra costi amministrativi generali e spe -
se per AT ammissibili nel quadro del 
pilastro I e del pilastro II.
31 
La quota più consistente di stanzia -
menti interni per AT della Commis -
sione durante il periodo 2007-2013 
è stata spesa in attività operative o di 
sviluppo di capacità (soprattutto a tito -
lo delle linee di bilancio riguardanti 
il collegamento in rete, la consulenza 
esterna, le valutazioni e le tecnologie 
dell’informazione). Nel 2007, il valo -
re totale degli impegni ammontava 
a 12,78 milioni di euro, mentre l’impor -
to per il 2013 era maggiore del 71 % 
(21,9 milioni di euro). Al tempo stesso, 
veniva modificato l’equilibrio tra diver -
si settori di attività di AT. I bilanci per 
valutazioni e consulenze rimanevano 
alquanto stabili in termini assoluti, ma 
gli impegni erano molto più rilevanti 
per le tecnologie dell’informazione e il 
collegamento in rete. La figura 1  ripor -
ta le quote relative imputabili a queste 
categorie di spesa nel 2007 e nel 2013.
16 Osservazioni Figura 1Grafici che confrontano l’impiego di AT da parte della direzione generale Agricoltura 
e sviluppo rurale nel 2007 e nel 2013 (impegni assunti)
Fonte: Corte dei conti europea sulla base di dettagliati dati di bilancio forniti dalla direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale.2007Valutazioni e studi, 32 %
2013Sviluppo/manutenzione di tecnologie 
dell’informazione, 39 %Altro, 2 %
Personale esterno ed esperti, 16 % Valutazioni e studi, 15 %
Collegamento in rete, 28 %Sviluppo/manutenzione di tecnologie 
dell’informazione, 28 %Altro, 6 %
Personale esterno ed esperti, 18 %
Collegamento in rete , 16 %
17 Osservazioni
32 
Mentre l’introduzione e lo sviluppo di 
sistemi informatici per scopi specifici 
possono essere facilmente qualificati 
come assistenza tecnica connessa 
a sviluppo di capacità, è più difficile 
categorizzare allo stesso modo i costi 
periodici per la manutenzione di 
tecnologie dell’informazione. Questo 
perché la manutenzione di tecnolo -
gie dell’informazione è un costo di 
gestione necessario piuttosto che uno 
strumento specifico ad un programma, 
e in quanto tale in passato era finanzia -
to esclusivamente a titolo del bilancio 
amministrativo. Attualmente, sebbene 
le informazioni fornite dalla Com -
missione non permettano una chiara 
scomposizione tra manutenzione di 
tecnologie dell’informazione e svilup -
po di tecnologie dell’informazione, ap -
pare evidente la tendenza ad utilizzare 
in misura maggiore i finanziamenti AT 
per costi non operativi per tecnologie 
dell’informazione. Ciò è discusso qui di 
seguito.33 
In primo luogo, negli ultimi anni c’è 
stato un calo nell’area «altre spese di 
gestione» (costi amministrativi che 
non sono specifici a un programma 
e quindi non possono essere finanziati 
con una linea di bilancio per AT). La 
Commissione nel suo complesso ha ri -
dotto costantemente i propri impegni 
annuali per «altra gestione», facendoli 
passare da poco meno di 180 milioni di 
euro nel 2007 a meno di 145 milioni di 
euro nel 2013, il che corrisponde ad un 
calo cumulativo di oltre il 20 %. Come 
mostrato nella figura 2 , il calo è stato 
addirittura più ripido nel settore dell’a -
gricoltura e dello sviluppo rurale. Tut -
tavia, durante lo stesso periodo è stato 
più che controbilanciato dalla crescita 
della spesa totale per AT (FEAGA e 
FEASR, operativa e non operativa), che 
è passata da una quasi parità nel 2007 
a quasi il triplo della spesa per «altra 
gestione» nel 2013).Figura 2Tendenza inversa della spesa per assistenza tecnica della direzione generale 
Agricoltura e sviluppo rurale rispetto alle voci di «altra gestione»
Fonte: Corte dei conti europea, da dati contenuti nei bilanci generali del periodo 2007-2013.(milioni di euro)
0510152025
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007Spesa totale per altra 
gestione (linea di bilancio05 01 02 11)Spesa operativa e non operativa 
per assistenza tecnica
18 Osservazioni
34 
In secondo luogo, dal 2014 la Com -
missione ha deciso di finanziare il 
suo sistema informatico nel settore 
dell’agricoltura e dello sviluppo rurale 
interamente con stanziamenti per AT, 
menzionando l’obiettivo di ridurre 
costantemente il ricorso al bilancio 
amministrativo15. Poiché la manuten -
zione di tecnologie dell’informazione 
è in genere non operativa e non speci -
fica per programma, questa decisione 
equivale a tutti gli effetti al riconosci -
mento formale che i costi amministra -
tivi generali sono ammissibili per la 
spesa per AT.
35 
Attribuendo i costi per la manuten -
zione di tecnologie dell’informazione 
e altri costi essenziali a linee di bilancio 
che non riflettono la vera natura di 
questi, si rende confusa la distinzione 
tra ciò che è amministrativo e ciò che 
è operativo, il che ha un impatto nega -
tivo sulla disciplina di bilancio. A livello 
della Commissione, ciò ha ridotto la 
trasparenza in fatto di natura e bene -
fici della spesa per AT e ha contribuito 
a falsi risparmi.
Negli Stati membri, enfasi 
sulle retribuzioni
36 
Nel settore dello sviluppo rurale, i fon -
di per AT messi a disposizione prima 
del 2006 attraverso Sapard e FEAOG 
erano incentrati sullo sviluppo di capa -
cità per le autorità nazionali. Il princi -
pio alla base del sostegno era che la 
creazione e lo sviluppo di capacità in -
terne avrebbe permesso, con il passar 
del tempo, una riduzione dei finanzia -
menti. Per il periodo 2007-2013, invece, 
le quote globali di finanziamento sono 
state aumentate, agli Stati membri 
è stato conferito un maggiore con -
trollo delle spese per AT e la norma -
tiva è stata attenuata, rendendo così possibile il finanziamento di costi che 
in precedenza non erano ammissibili, 
come l’amministrazione corrente e le 
retribuzioni. Di conseguenza, i fondi 
a disposizione sono stati impiegati in 
maniera molto diversa rispetto ai primi 
anni 2000.
37 
Proprio come, internamente, la Com -
missione ha sfruttato al massimo una 
situazione di grande flessibilità, essa 
ha adottato una politica di «non inge -
renza» in materia di spesa degli Stati 
membri. Fornendo poche indicazioni 
dettagliate, o nessuna indicazione, 
a tal riguardo, ha avallato l’utilizzo del 
cofinanziamento all’AT da parte degli 
Stati membri per un’ampia serie di 
spese non operative.
38 
Nel quadro del pilastro II (FEASR), gli 
Stati membri sono autorizzati a uti -
lizzare fino al 4 % dei fondi totali del 
programma per la copertura dei loro 
bisogni di assistenza tecnica. Per il 
periodo 2007-2013, alcuni Stati membri 
hanno scelto di stanziare una signi -
ficativa quota di questa percentuale 
massima. Danimarca, Estonia, Unghe -
ria, Lituania, Lettonia e Malta hanno 
fissato una quota pari o prossima al 
valore massimo, e anche in Svezia 
la quota era stata superiore al 3 %. 
L’allegato  fornisce dettagli per tutti gli 
Stati membri e mostra inoltre che, per 
il periodo 2014-2020, la maggior parte 
degli Stati membri ha aumentato gli 
stanziamenti per AT, in alcuni casi in 
misura consistente.15 Direzione generale Agricoltura 
e sviluppo rurale, 2013 
Information Technology Master 
Plan , pag. 12.
19 Osservazioni
39 
La figura 3  mostra la pianificazione 
di bilancio degli Stati membri visitati 
durante l’audit per le tre categorie di 
spesa più comuni nei PSR, che corri -
spondono alle attività citate nel rego -
lamento FEASR16.
40 
La categoria «preparazione, gestione, 
sorveglianza, valutazione e controllo» 
è particolarmente interessante. Include 
molti tipi di spese amministrative, 
soprattutto le retribuzioni. E negli Stati 
membri, così come a livello della Com -
missione, c’è una crescente tendenza, 
in tutti i casi in cui sia lecito, a utiliz -
zare risorse alternative per sostenere 
i costi di un bilancio per personale 
e per amministrazione sempre più 
limitato.41 
Quattro dei cinque Stati membri hanno 
dichiarato apertamente che i costi 
amministrativi costituivano la quota 
maggiore della loro spesa effettiva 
per assistenza tecnica. Nel periodo 
2007 -2013, in Lituania questa linea di bi -
lancio rappresentava il 51 % della spesa 
totale per AT, in Polonia e Ungheria oltre 
il 60 % e in Austria poco meno del 95 %. 
In Italia, dove molti degli organismi che 
gestiscono l’AT sono agenzie di consu -
lenza esterne del settore pubblico, la 
spesa amministrativa (che copre i costi 
per le tecnologie dell’informazione 
e per il personale di supporto tecnico 
e amministrativo) è stata spesso inclusa 
nella categoria «rafforzamento di capa -
cità». Elevati livelli di spesa amministra -
tiva si verificano quindi un po’ ovunque, 
anche in Stati membri dove il tasso di 
impegno globale per AT è comparativa -
mente basso: la quota di costi ammi -
nistrativi è stata maggiore in Polonia 
(dove il tasso di finanziamento all’AT era 
dell’1,49 %) che in Ungheria (3,94 %).16 Articolo 66, paragrafo 2, 
e articolo 66, paragrafo 3.Figura 3Spesa per AT prevista da cinque Stati membri per il periodo 2007-2013 
(cofinanziamento FEASR)
1 Non sono disponibili dati consolidati su informazione e pubblicità a livello di Stati membri.
Fonte: PSR e dati forniti dagli Stati membri.Rete rurale nazionale
Informazione e pubblicità
Preparazione, gestione,
sorveglianza, valutazionee controllo
Austria
1Ungheria Italia1Lituania Polonia(milioni di euro)250
200
150
100
50
0
20 Osservazioni
42 
La figura 4  presenta sinteticamente la 
spesa effettiva a carico del FEASR nei 
cinque Stati visitati e in altri Stati mem -
bri che hanno risposto al sondaggio17. 
Mostra gli stessi tre principali gruppi 
di attività della figura 3 , ma con la 
categoria «preparazione, gestione, 
sorveglianza, valutazione e controllo» 
suddivisa in due parti. Ciò permette di 
capire meglio i «costi amministrativi» che in questo caso includono i salari 
del personale e le relative spese, le 
spese d’ufficio generali e altri costi 
di gestione, ma escludono i costi per 
valutazioni, formazione e tecnologie 
dell’informazione. Costi simili pos -
sono anche rientrare nelle spese per 
«informazione e pubblicità» e «rete 
rurale nazionale» (nel secondo caso 
fino a un massimale del 25 % del 
finanziamento18).Figura 4Spesa per AT per categoria in vari Stati membri (2007-2013, cofinanziamento FEASR)
Nota:  I dati per Spagna, Germania e Italia, ciascuno con un sistema di PSR regionali, sono ottenuti dai dati forniti dalle Regioni che hanno risposto al 
sondaggio. Comunque, la copertura è stata considerata sufficientemente rappresentativa per ogni caso (Spagna 95 %, Germania 85 % e Italia 77 %).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Polonia
Italia
Ungheria
Romania
Spagna
Germania
Austria
Portogallo 
Lituania
Svezia
Francia
Grecia
Bulgaria
Estonia
Danimarca
Repubblica ceca
Paesi Bassi
Irlanda
Attività di preparazione, gestione, sorveglianza, valutazione e controllo: costi amministrativi
Attività di preparazione, gestione, sorveglianza, valutazione e controllo: raﬀorzamento di capacità
Informazione e pubblicità
Rete rurale nazionale
Quota restante di bilancio per AT non ancora spesa(milioni di euro)17 La Bulgaria e la Romania non 
hanno di fatto risposto al 
sondaggio, ma le necessarie 
informazioni erano disponibili 
nei loro PSR e nella 
scomposizione della spesa 
fornita dalla Commissione.
18 Articolo 41, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) 
n. 1974/2006.
21 Osservazioni
43 
I risultati del sondaggio confermano 
quanto era stato riscontrato nei cinque 
Stati membri soggetti ad audit: in 
genere, al momento della definizione 
dei criteri di ammissibilità per il finan -
ziamento all’AT, le autorità competenti 
hanno interpretato le disposizioni 
normative in maniera molto flessibile.
44 
Questa interpretazione non restrittiva 
di assistenza tecnica non è per nulla 
specifica al settore dell’agricoltura 
e dello sviluppo rurale, ma è comune 
anche ad altre aree di finanziamen -
to UE. Una recente relazione per la 
Commissione19 sul finanziamento delle 
retribuzioni mediante i Fondi struttu -
rali conclude che tutti gli Stati membri 
hanno utilizzato l’AT per cofinanzia -
re il personale; più precisamente, la 
maggior parte degli Stati membri 
utilizza l’AT per cofinanziare soprattut -
to i salari20.
45 
All’inizio del periodo, le retribuzioni 
costituivano già una gran parte dei 
fondi per AT utilizzati dagli Stati mem -
bri e provenienti dal FEASR, e in se -
guito spesso quella quota aumentava 
ulteriormente. In Polonia, ad esempio, 
gli stanziamenti per i costi di gestio -
ne (prevalentemente del personale) 
sono aumentati bruscamente nel 2013 
a causa dello storno dalle azioni per 
reti rurali e di informazione. Dalla metà 
del 2009, la Lituania ha gradualmente 
incluso negli stanziamenti per AT le 
retribuzioni del personale assegnato 
solo parzialmente all’attuazione dei 
PSR, con l’esplicito obiettivo di alle -
viare il carico sul bilancio nazionale. 
Partendo da una situazione di assenza 
di personale impiegato a tempo par -
ziale in compiti legati ai PSR nel 2008, 
alla fine del 2012 quasi il 75 % di tutto 
il personale così finanziato si occupava 
anche di altri compiti non connessi 
ai PSR. L’AT equivale di fatto ad un sostegno al bilancio, laddove viene 
impiegato per finanziare le retribuzioni 
del personale già in servizio. I proble -
mi che ciò comporta sono esaminati 
qui di seguito.
Il costo -opportunità dei fondi 
per AT
46 
Visti la vaga definizione di assistenza 
tecnica e i costi associati alla gestione 
dei fondi della PAC (cfr. riquadro 1 ), 
non c’è da stupirsi che gli Stati mem -
bri, proprio come la Commissione, 
abbiano impegnato sempre di più la 
loro spesa per AT per coprire i costi 
amministrativi, che sono comple -
mentari ai finanziamenti per sviluppo 
rurale oppure rientrano in bilanci non 
operativi. Il problema è che per natura 
è difficile misurare se tali costi rappre -
sentino un uso ottimale dei fondi AT 
oppure dimostrare che questa moda -
lità d’impiego dei fondi per AT contri -
buisce in maniera utile ed efficiente 
all’impatto prodotto dalla «dotazione 
più consistente» di aiuti allo sviluppo 
rurale.
47 
Maggiore è la quota dei finanziamen -
ti totali FEASR destinati dagli Stati 
membri ad attività di AT, minori sono 
i fondi disponibili per le misure centrali 
nel settore dello sviluppo rurale che 
producono benefici più immediati per 
agricoltori e comunità rurali. Laddove 
l’AT non è altro che un sostegno al bi -
lancio, quella spesa è di fatto sostenu -
ta dai beneficiari finali.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups from 
Structural Funds during the 
2007 ‑2013 period , Ufficio delle 
pubblicazioni dell’Unione 
europea, Lussemburgo, 2014.
20 Ibid., pag. 67.
22 Osservazioni
48 
In un certo senso, considerate le va -
riazioni nei tassi di cofinanziamento, 
il rischio è maggiore per i beneficiari 
che più necessitano di fondi UE. Per il 
2007 -2013, il massimale del contributo 
FEASR era del 50 % in Austria e nell’I -
talia settentrionale, ma del 75 % in 
regioni di «convergenza» che com -
prendevano Polonia, Ungheria e Litua -
nia. La prospettiva di un contributo dal 
rapporto 3:1 può incentivare gli Stati 
membri a spendere, mentre parte dei 
vantaggi potenziali va persa se una 
notevole percentuale di cofinanzia -
mento viene utilizzata per scopi non 
operativi.49 
Un tale utilizzo dei fondi UE, anche 
se relativamente ridotto in termini 
percentuali, può allontanare importi si -
gnificativi dagli obiettivi fondamentali 
perseguiti dai finanziamenti. Includere 
i costi amministrativi nell’AT pone sia 
la Commissione che gli Stati membri 
in una posizione di conflitto d’inte -
ressi. In quanto gestori della PAC, essi 
decidono quanto debba essere speso 
in diverse misure (AT inclusa), con lo 
scopo di conseguire il miglior rapporto 
costi -benefici. Al tempo stesso, poiché 
i beneficiari dell’AT ricevono fondi per 
coprire spese amministrative, sono 
incentivati a massimizzare i pagamenti 
a copertura dei necessari costi di ge -
stione del programma (cfr.  riquadro 1 ).
Assistenza tecnica e costi di gestione del programma
L’attuazione sia del FEAGA che del FEASR implica determinati costi amministrativi. A livello dell’UE, oltre all’i -
stituzione e creazione dei due fondi, la Commissione era incaricata della creazione dell’ENRD, che è esplicita -
mente connessa alla spesa per AT.
Negli Stati membri, le autorità nazionali e/o regionali erano incaricate dell’attuazione di tutta una serie di mi -
sure che potrebbero necessitare di nuove modalità amministrative. La normativa di base che disciplina la PAC 
impone loro di fare tutto ciò che è nei loro poteri per tutelare gli interessi finanziari dell’UE. A tale scopo, delle 
misure obbligatorie sono state specificate alle sezioni «gestione e controllo», «informazione e pubblicità» 
e «sorveglianza e valutazione» del regolamento FEASR. Oltre ai costi connessi all’obbligo di elaborare strate -
gie di sviluppo locale e creare gruppi di azione locali e reti nazionali di sviluppo rurale, quelle misure hanno 
esposto gli Stati membri a notevoli costi derivanti dalla fornitura di aiuti, come illustrato qui di seguito.
Nella relazione di attività per l’esercizio 2013, la direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale ha riassunto 
le dichiarazioni degli Stati membri sulla spesa totale sostenuta per la verifica e il controllo dei pagamenti cer -
tificati per i pilastri I e II21. Nel quadro del pilastro I, i costi degli organismi di controllo (comprese le spese per 
retribuzioni, formazione, manutenzione ed edifici) rappresentavano approssimativamente il 5,13 % della spesa 
totale delle misure FEAGA. Nel quadro del pilastro I non c’è quasi alcuna disposizione relativa all’AT per gli Sta -
ti membri, quindi questo importo non può beneficiare di alcun cofinanziamento UE. Nel quadro del pilastro II, 
il corrispondente valore calcolato sulla base delle relazioni degli Stati membri era dell’8,13 %. In tali circostan -
ze, l’incentivo a recuperare importi più elevati possibili nell’ambito dell’AT è forte, ed ha condotto alcuni Stati 
membri a fissare il proprio bilancio al livello del tetto del 4 % o vicino ad esso.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdfRiquadro 1
23 Osservazioni
50 
Aumentando l’autonomia degli Stati 
membri, le attuali modalità per l’AT li 
hanno quindi incentivati a fare mag -
giore affidamento sui fondi UE, che 
vengono utilizzati sempre di più in 
settori privi di evidente impatto sullo 
sviluppo e sul rafforzamento di capaci -
tà. Durante l’audit, le autorità polacche 
e lituane hanno espresso scontento 
per le imprecisioni contenute nella 
normativa, e mostrato interesse per ul -
teriori orientamenti della Commissione 
su metodi più efficienti ed efficaci per 
l’impiego dell’assistenza tecnica.
51 
L’attuale alto tasso di fondi per AT stan -
ziati a copertura dei costi amministra -
tivi sembra destinato a persistere nel 
periodo 2014-2020. Quattro dei cinque 
Stati membri visitati hanno dichiarato 
di considerare l’AT essenzialmente 
come uno strumento per finanziare 
la struttura di base per dare attuazio -
ne al PSR22. Inoltre, l’AT rappresenta 
adesso complessivamente una quota 
maggiore della spesa totale. Come si 
può vedere dall’ allegato , sebbene il 
bilancio aggregato per sviluppo rurale 
per tutti gli Stati membri risulti minore 
nel nuovo periodo, l’importo totale 
destinato all’assistenza tecnica è mag -
giore del 24 % (1,9 miliardi di euro).I costi sono ammissibili?
Parziale inammissibilità 
formale a livello della 
Commissione
52 
A livello della Commissione, la Corte ha 
esaminato 20 progetti della direzione 
generale Agricoltura e sviluppo rurale 
risalenti al periodo esaminato e rien -
tranti in tutti i settori di assistenza tec -
nica. Sono state riscontrate irregolarità 
in quattro progetti, perché in ognuno 
di essi c’era stato un uso non corretto 
del bilancio non operativo FEAGA. Tre 
dei quattro progetti (51 500 euro per 
l’acquisto di 40 computer portatili, 
10 000 euro per l’acquisto di licenze 
software e 13 800 euro per contratti 
di manutenzione del firewall) erano 
stati imputati esclusivamente al FEAGA 
sebbene apportassero benefici anche 
nel quadro del pilastro II. Poiché le 
spese non operative devono essere 
specifiche al programma per essere 
ammissibili al finanziamento dell’AT, 
questi costi avrebbero dovuto essere 
ripartiti proporzionalmente tra il bilan -
cio FEAGA e il bilancio FEASR. Il quarto 
progetto riguardava una sovvenzione 
per AT di 278 000 euro corrisposta 
all’OCSE, anch’essa inclusa nel bilancio 
FEAGA sebbene i precedenti pagamen -
ti nel quadro della stessa convenzione 
di sovvenzione fossero stati finanziati, 
correttamente, attraverso il capitolo di 
coordinamento generale della PAC.
53 
Tutti gli appalti riguardanti i 20 pro -
getti selezionati non presentavano 
rilevanti problemi di non conformità. 
Le procedure erano state scelte e pub -
blicizzate correttamente ed erano 
poi state attuate come richiesto dalla 
normativa.22 L’eccezione è l’Ungheria, che 
per il periodo 2014–2020 ha 
deciso di destinare i fondi per 
AT unicamente alla gestione 
della rete rurale nazionale e ad 
attività correlate, a un tasso 
totale del 2,4 %. Tutti gli altri 
bisogni di finanziamento allo 
sviluppo rurale devono essere 
soddisfatti attraverso il 
bilancio nazionale.
24 Osservazioni
Problemi più frequenti negli 
Stati membri
54 
Dall’audit sono emersi, nei cinque 
Stati membri esaminati, molti casi di 
finanziamento irregolare dell’assisten -
za tecnica nel quadro del pilastro II. In 
35 dei 91 progetti di AT esaminati sono 
state riscontrate spese inammissibili 
o parzialmente ammissibili. I proble -
mi principali riguardano l’impiego di 
fondi per attività rientranti in entrambi 
i pilastri (e quindi non completamente 
ammissibili) o questioni relative ad 
aggiudicazioni e appalti. Alcuni pro -
getti presentavano entrambi i tipi di 
irregolarità.
Alcune attività degli Stati 
membri non erano di esclusività 
del pilastro II
55 
Come già osservato, l’articolo 13 del 
regolamento sul finanziamento della 
PAC proibisce espressamente ogni 
finanziamento di costi per amministra -
zione e personale in connessione con il 
FEAGA (pilastro I). Tuttavia, negli Stati 
membri la Corte ha riscontrato che 
25 dei progetti esaminati compren -
devano pagamenti per AT nel quadro 
del pilastro II per costi amministrativi 
che in realtà rientravano nel pilastro I 
o attività altrimenti estranee al FEASR. 
Il rischio che ciò possa avvenire è parti -
colarmente elevato laddove gli acquisti 
o i progetti sono comuni al pilastro I 
e al pilastro II. In questi casi, una parte 
della spesa è certamente inammissibile 
e non dovrebbe essere cofinanziata.56 
Gli esempi del riquadro 2  dimostrano 
che esiste un rischio di spese irrego -
lari dovute a carenze nella tenuta dei 
registri, nonché dell’uso di coefficienti 
o di altre procedure amministrative 
connesse a ciò che risulta essere una 
distinzione troppo complessa, e al -
quanto arbitraria, tra spesa in due aree 
di attività molto simili tra loro. A parità 
di tutte le altre condizioni, non è chia -
ro come mai i costi amministrativi 
e per il personale debbano essere 
inammissibili nel quadro del pilastro I 
ma non del pilastro II.
25 Osservazioni
Rischio di inammissibilità laddove i costi sono condivisi con il pilastro I
La maggior parte degli esempi di condivisione di costi riguardava la remunerazione del personale coinvolto 
nella gestione di attività sia connesse che non connesse ai PSR, soprattutto laddove non vi erano elementi 
sufficienti a giustificare la quota di pagamenti posta a carico del pilastro II. In Lituania, non è stato possibile 
dimostrare la correttezza dei coefficienti utilizzati per l’attribuzione di costi a compiti connessi al PSR e quindi 
non è stato possibile verificare l’ammissibilità delle dichiarazioni di spesa. In Ungheria, i costi del personale 
dovevano essere ammissibili solo per i funzionari assegnati a tempo pieno ad attività specificatamente con -
nesse al PSR del periodo 2007-2013. Invece, parte del personale coinvolto nella gestione dell’AT era impiegato 
in servizi con compiti al di fuori dell’ambito del PSR (segretari di ministeri, unità finanziarie e giuridiche), ma 
senza l’effettiva garanzia che svolgessero a tempo pieno attività del PSR. Casi simili a questi sono stati riscon -
trati in Polonia e Austria.
Un’altra area di costi condivisi tra pilastro I e pilastro II è l’acquisto o la manutenzione di software o apparec -
chiature informatiche. In Polonia, il coefficiente utilizzato presso l’organismo pagatore per imputare le spese 
per la manutenzione di tecnologie dell’informazione ad attività di sviluppo rurale era obsoleto di almeno 
quattro anni. In Italia, non era chiaro che l’apparecchiatura per videoconferenze acquistata dal ministero 
dell’Agricoltura e posta a carico solamente del FEASR fosse utilizzata esclusivamente nel quadro del pilastro II.
Un’ultima area condivisa riguarda i controlli di condizionalità23, laddove, in caso di assenza di una chiara distin -
zione per tipo di sostegno, gli interventi operati nel quadro del FEAGA possono beneficiare di finanziamenti 
previsti esclusivamente per il FEASR. In Austria, il coefficiente utilizzato per imputare i costi delle ispezioni 
di condizionalità alle domande RPU (inammissibili) rispetto a quanto avviene per le domande del settore 
agro -ambientale nel quadro dello sviluppo rurale (ammissibili) non è aggiornato ogni anno. Nel 2011, ciò ha 
comportato inizialmente un pagamento in eccesso di 15 600 euro a carico del FEASR.
23 La condizionalità è il requisito che stabilisce che gli agricoltori beneficiari di pagamenti diretti nel quadro del pilastro I dovrebbero soddisfare 
standard di base in materia di ambiente, sicurezza alimentare, salute di flora e fauna e benessere degli animali. Si applica inoltre alla maggior 
parte dei pagamenti nel quadro del pilastro II.Riquadro 2
26 Osservazioni
Irregolarità negli appalti
57 
Dall’audit sono emersi molti problemi 
con le pratiche di aggiudicazione e di 
appalto negli Stati membri (riguardanti 
17 delle 51 procedure di appalto esa -
minate, soprattutto nel settore delle 
attività di informazione e pubblicità). 
I problemi rilevati includevano il ricor -
so a trattative dirette piuttosto che 
a gare d’appalto, in violazione delle 
disposizioni su trasparenza, pari tratta -
mento e non discriminazione conte -
nute nella direttiva sugli appalti24 e, in 
alcuni casi, nella pertinente normativa 
nazionale. L’uso di procedure errate 
non solo viola la normativa UE e/o 
nazionale, ma mina anche le regole del 
mercato libero, causa discriminazioni 
contro altri potenziali appaltatori e po -
trebbe causare una spesa eccessiva.24 Direttiva 2004/18/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 31 marzo 2004, 
relativa al coordinamento 
delle procedure di 
aggiudicazione degli appalti 
pubblici di lavori, di forniture 
e di servizi (GU L 134 del 
30.4.2004, pag. 114).
Esempi di irregolarità negli appalti
Uso di procedure errate
In Italia, due servizi di agenzia di viaggio (rispettivamente del valore di 170 000 e 130 000 euro) sono stati 
acquistati mediante trattativa diretta, in violazione delle norme nazionali che stabiliscono che gli appalti su -
periori a 40 000  euro debbano essere aperti alla concorrenza.
In Polonia, si è ricorso senza giustificazione alla trattativa diretta per concludere appalti con un servizio di una 
amministrazione subordinata (hotel, ristorazione, conferenza e servizi di formazione) e con un precedente 
appaltatore (servizi informatici forniti ad un’agenzia governativa).
Contratti con prezzi eccessivi
Nel 2008, in Ungheria, un complesso contratto quadro con un organizzatore di eventi è stato aggiudicato sulla 
base di prezzi unitari che sarebbero stati troppo elevati anche sei anni dopo. Il contratto troppo costoso è sta -
to poi rescisso con due anni di anticipo.
Le specifiche di gara costituiscono un ostacolo alla trasparenza e alla parità di trattamento.
In Italia, l’audit ha rilevato numerosi bandi per gare d’appalto pubblico con informazioni limitate o imprecise 
sui requisiti tecnici che sarebbero stati considerati in fase di aggiudicazione. Ciò ha reso difficile la corretta 
formulazione di offerte da parte di concorrenti competenti ma inesperti, nonché la valutazione dei meriti 
delle offerte e la giustificazione della decisione finale di aggiudicazione.Riquadro 3
27 Osservazioni
25 L’articolo 62 del regolamento 
di esecuzione (UE) n. 809/2014 
della Commissione, del 
17 luglio 2014, recante 
modalità di applicazione del 
regolamento (UE) n. 1306/2013 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio per quanto riguarda 
il sistema integrato di gestione 
e di controllo, le misure di 
sviluppo rurale e la 
condizionalità (GU L 227, 
31.7.2014, pag. 69) fa 
espressamente rientrare le 
spese per AT degli Stati 
membri nel requisito generico 
dei controlli amministrativi, 
dei controlli in loco e della 
comunicazione di relazioni. 
Inoltre, pone particolare 
accento sull’indipendenza, 
stabilendo che l’entità di 
controllo deve essere 
«funzionalmente 
indipendente» dall’entità che 
autorizza il pagamento.
26 «Specifici, misurabili, 
realizzabili, pertinenti 
e corredati di un termine».
27 I princìpi e la normativa in 
questo paragrafo sono basati 
sull’articolo 27 del 
regolamento finanziario del 
2002.
28 Cfr. articolo 53 ter del 
regolamento finanziario 
del 2002.Sistemi di controllo applicati 
male
58 
Nonostante i commenti al para -
grafo 56, la Corte ha riscontrato un 
funzionamento non adeguato dei 
sistemi di controllo degli Stati membri 
volti a stabilire se i costi siano attribuiti 
correttamente al pilastro II. In molti 
casi in cui gli Stati membri disponeva -
no di specifici coefficienti o altri calcoli 
per stabilire la ripartizione dei costi 
tra il FEAGA e il FEASR, le formule non 
venivano applicate sistematicamente 
o venivano aggiornate in maniera irre -
golare; ciononostante, nessun control -
lo aveva identificato questi difetti ai 
fini della loro correzione. A tal riguar -
do, è incoraggiante notare che, dopo 
l’audit, la Commissione ha rafforzato 
la normativa che disciplina i controlli 
degli Stati membri sulla spesa per assi -
stenza tecnica25.
59 
In maniera sostanzialmente analoga, la 
grande maggioranza dei progetti nei 
quali la Corte ha individuato irregola -
rità negli appalti era già stata sottopo -
sta a controlli amministrativi da parte 
delle competenti autorità nazionali. 
Questi controlli si sono rivelati ineffica -
ci, dato che non avevano individuato le 
carenze riscontrate dalla Corte. Ancora 
una volta, in risposta alla necessità di 
agire al fine di migliorare l’efficienza 
dei sistemi di gestione e controllo 
degli Stati membri per l’AT, la Commis -
sione ha già dichiarato di stare elabo -
rando orientamenti su appalti pubblici 
per il periodo 2014-2020.Quanto è adeguato il 
quadro di riferimento 
dell’efficacia 
dell’attuazione per l’AT?
60 
Il preambolo del regolamento fi -
nanziario definisce l’economia, l’ef -
ficienza e l’efficacia come i princìpi 
fondamentali per una sana gestione 
finanziaria in tutti i settori della spesa 
di bilancio. Al fine di tutelare questi 
princìpi è necessario definire obiettivi 
SMART26 per ogni settore di attività, 
monitorati per mezzo di indicatori di 
performance, giungendo così a «rendi -
conti di attività» annuali. Le istituzioni 
(in questo caso la Commissione) sono 
infine tenute ad effettuare valutazioni 
ex-ante e ex post27.
61 
Nel contesto della gestione concorren -
te, i compiti di cui sopra sono delegati 
agli Stati membri, che hanno la respon -
sabilità di garantire che l’impiego dei 
fondi sia conforme ai princìpi e alla 
normativa applicabili28.
62 
L’impiego di tutti i fondi della PAC 
è rigidamente soggetto all’obbligo 
di fornire garanzie sull’adeguatezza 
della spesa. Dall’audit è emerso che le 
autorità di attuazione escludono spes -
so l’assistenza tecnica dalla portata 
di questa normativa. Tuttavia, come 
illustrato nel riquadro 4 , gli obblighi 
contenuti nel regolamento finan -
ziario sono in egual modo validi per 
l’assistenza tecnica considerata come 
un’attività del settore d’intervento 
«Agricoltura e sviluppo rurale».
28 Osservazioni
63 
Sebbene l’AT sia una piccola quota 
della spesa globale, rappresenta un 
notevole importo di denaro lungo 
tutto il periodo di programmazione 
e deve essere debitamente giustificata. 
Nonostante la Commissione e gli Stati 
membri assicurino che la spesa per l’AT 
da loro sostenuta per costi non opera -
tivi sia al contempo necessaria e pro -
porzionata e che apporti un prezioso 
contributo al successo del programma, 
in generale non esiste alcun quadro di 
riferimento dell’efficacia dell’attuazio -
ne che lo dimostri. Il settore è carat -
terizzato da un’inadeguata pianifica -
zione pluriennale, dall’assenza di una 
corretta valutazione dei bisogni, da 
obiettivi imprecisi (quindi non SMART) 
e dall’assenza di un monitoraggio 
e una valutazione di programmi di AT 
orientati alla performance (mentre agli 
aspetti finanziari è attribuito il peso 
maggiore).L ’AT è un’attività o semplicemente uno strumento?
In genere, dall’audit è emerso che le autorità competenti considerano che l’assistenza tecnica, in quanto fonte 
di sostegno amministrativo ad operazioni essenziali di finanziamento, non sia soggetta ai requisiti normativi 
in materia di performance. Per l’Austria, l’AT è esclusivamente e semplicemente uno strumento per l’attuazio -
ne del PSR, e il solo criterio per misurare la sua efficacia è il successo del programma. Da questo punto di vista, 
l’AT non può essere pianificata e non le possono essere attribuiti obiettivi o indicatori che appartengono più 
propriamente alle misure centrali29 alle quali essa contribuisce. Per la Commissione, la definizione di AT come 
separata attività consolidata a pieno titolo renderebbe difficile la valutazione dei contributi offerti in ogni 
settore di attività dello sviluppo rurale.
Questa argomentazione, che descrive il finanziamento all’AT come qualcosa di passivo e non appartenente al 
quadro di riferimento operativo dell’efficacia dell’attuazione, è contraddetta dai regolamenti. L’articolo 66 del 
regolamento FEASR chiama l’AT sia «attività» che «misura», e l’articolo 2, lettera d) definisce la «misura» come 
«una serie di operazioni volte ad attuare» un asse. Inoltre, visto il volume dei fondi impegnati per la spesa 
per AT, soprattutto negli Stati membri (oltre 1,5 miliardi di euro), è essenziale che ci sia chiarezza quanto alla 
sua sana gestione e al contributo fornito all’attuazione del programma. Ciò può essere conseguito nel modo 
migliore pianificando, monitorando e valutando correttamente i suoi specifici impatti.
29 Come descritto al titolo IV, capitolo I, del regolamento FEASR. L’assistenza tecnica è trattata al titolo IV, capitolo II.Riquadro 4
29 Osservazioni
Pianificazione e valutazione 
dei bisogni insufficiente
64 
Affinché le finalità e gli obiettivi 
quantificati possano essere rispettiva -
mente sviluppati e stabiliti in maniera 
adeguata, è importante effettuare una 
valutazione iniziale dei bisogni e una 
pianificazione a medio e lungo termi -
ne. Ciò appartiene inoltre alla procedu -
ra di valutazione ex -ante definita nel 
regolamento FEASR30.
65 
A livello della Commissione, la perce -
zione della spesa per AT come soste -
gno amministrativo fa sì che questa 
venga considerata per lo più una 
spesa annuale. In quasi tutti i settori 
di attività (con l’eccezione di studi, di 
valutazioni e dell’ENRD), non ci sono 
state né una valutazione iniziale dei 
bisogni per il periodo né una pianifi -
cazione pluriennale per l’impiego dei 
fondi. In alcuni casi, le dotazioni di 
bilancio sono quindi state rinnovate 
di anno in anno senza accertare che 
il bisogno (a breve termine) dichiara -
to qualche anno prima fosse ancora 
valido. Inoltre, l’attuazione potrebbe 
diventare casuale e non mirata in caso 
di assenza di un’adeguata valutazione 
dei bisogni.
66 
Il regolamento FEASR imponeva agli 
Stati membri di effettuare una valu -
tazione ex -ante dei loro PSR al fine di 
identificare e valutare «i fabbisogni 
a medio e lungo termine, le mete da 
raggiungere, i risultati da ottenere, gli 
obiettivi quantificati, segnatamente in 
termini di impatto rispetto alla situa -
zione di partenza, il valore aggiunto 
comunitario, la misura in cui si è tenu -
to conto delle priorità comunitarie, le 
lezioni del passato e la qualità delle 
procedure di attuazione, sorveglianza, 
valutazione e gestione finanziaria»31.67 
Proprio come la Commissione, i cinque 
Stati membri hanno generalmente 
omesso l’assistenza tecnica dalla loro 
valutazione pluriennale del fabbiso -
gno per lo sviluppo rurale. La princi -
pale conseguenza di questa politica 
è stata l’instabilità dei bilanci per AT, 
soggetti a modifiche per decreto 
amministrativo. Anche in Polonia, che 
aveva effettuato una valutazione dei 
bisogni di AT per una componente del 
suo PSR, il bilancio iniziale era stato 
inizialmente sottostimato. Mante -
nendo fermo il proprio approccio di 
non ingerenza riguardo alla spesa 
degli Stati membri in questa linea di 
bilancio, la Commissione ha accettato 
senza riserva le necessarie correzioni al 
programma.30 Articolo 85.
31 Articolo 85.
30 Osservazioni
Obiettivi lungi dall’essere 
SMART
68 
Lo scopo degli obiettivi SMART è di 
concentrare i finanziamenti in maniera 
più precisa e, quindi, di conseguire 
specifici fini con maggiore efficienza. 
Gli obiettivi SMART forniscono inoltre 
un quadro di riferimento più chiaro 
per il monitoraggio e la valutazione di 
risultati.
69 
In genere, a causa dell’inadeguata pia -
nificazione e valutazione dei bisogni, 
la Commissione non è riuscita a svi -
luppare obiettivi SMART per finanzia -
menti per l’AT. L’assistenza tecnica non 
compare nei dettagliati piani annuali 
di gestione della direzione generale 
Agricoltura e sviluppo rurale che rias -
sumono gli obiettivi del dipartimento 
e indicatori per l’anno successivo, 
sebbene i progetti e le azioni soste -
nute con il finanziamento all’AT siano 
incluse in quei piani. Inoltre, neppure 
le decisioni di finanziamento operati -
vo formulate dalla direzione generale 
contengono obiettivi SMART o indica -
tori per progetti di AT, che sono trattati 
analogamente alla spesa amministrati -
va generale della Commissione. La sola 
eccezione è il settore delle valutazioni e degli studi, che, come già sottolinea -
to, sono soggette ad una pianificazio -
ne pluriennale e presentano obiettivi 
SMART integrati nei requisiti dei perti -
nenti regolamenti specifici.
70 
Negli Stati membri è stato fatto poco 
per sviluppare specifici obiettivi di AT. 
L’assenza di una pianificazione plurien -
nale nelle diverse aree di attività di AT 
(ad esempio, misure di comunicazione 
e informazione di reti rurali nazionali) 
ha ostacolato la trasparenza e la defi -
nizione degli obiettivi. Né ha aiutato il 
fatto che mancasse una chiara distin -
zione tra singole aree di attività di AT 
oppure tra queste e altre attività simili 
non connesse agli obiettivi del FEASR. 
Dei cinque Stati membri visitati, solo 
l’Italia è andata oltre i requisiti previsti 
dai regolamenti. Tuttavia, anche in 
Italia gli obiettivi non erano quantifi -
cati e non presentavano un orizzonte 
temporale.
Esempi di obiettivi formulati non adeguatamente contenuti nei documenti di 
programmazione degli Stati membri
Gli obiettivi della Lituania includevano la garanzia di un’adeguata preparazione, di un’efficiente attuazione 
e di una valutazione del programma, la garanzia di un’adeguata presentazione e pubblicità delle informazioni 
e la garanzia di accessibilità alle informazioni.
Gli obiettivi della Polonia si limitavano essenzialmente a un elenco delle attività di cui agli articoli 66 e 68 del 
regolamento FEASR. Perciò, sebbene fossero in linea con i requisiti normativi, non specificavano i risultati 
o impatti attesi dell’assistenza tecnica né trattavano la modalità di misurazione della performance dell’AT.Riquadro 5
31 Osservazioni
Monitoraggio e valutazione 
limitati
71 
Il regolamento finanziario contiene al -
cune disposizioni per le attività di valu -
tazione e monitoraggio della Commis -
sione. In sostanza, le relazioni annuali 
da consegnare alle autorità di bilancio 
devono concernere il conseguimento 
di obiettivi valutati mediante indicatori 
di performance32.
72 
Nel settore dello sviluppo rurale33, 
i punti chiave per il periodo 2007-2013 
includevano il requisito per un quadro 
comune per il monitoraggio e la va -
lutazione (QCMV) tra la Commissione 
e gli Stati membri, con un limitato nu -
mero di indicatori comuni a tutti i PSR. 
Inoltre, ogni Stato membro avrebbe 
dovuto stabilire indicatori supplemen -
tari che permettessero la misurazione 
del progresso, dell’efficienza e dell’ef -
ficacia del suo PSR durante tutte le 
fasi dell’attuazione. Erano previsti una 
relazione annuale sullo stato di attua -
zione da presentare alla Commissione, 
nonché valutazioni ex ante, intermedie 
ed ex post sulla qualità, efficienza ed 
efficacia del programma.
73 
Il QCMV è stato istituito come richie -
sto. Tuttavia, in linea con l’idea che 
l’assistenza tecnica non sia soggetta 
a requisiti di performance, questa 
non è stata citata nel documento di 
orientamento generale sul QCMV ed 
era anche assente dalla descrizione di 
misure e di indicatori comuni.74 
Perciò, a livello della Commissione, 
il monitoraggio e la valutazione del 
finanziamento all’AT sono limitati, 
tanto quanto la pianificazione dell’AT. 
Non esistono criteri che stabiliscano 
un collegamento con la performance 
complessiva del programma, ma esiste 
una forte attenzione su aspetti finan -
ziari e altri aspetti puramente ammini -
strativi, come il rispetto dei massimali 
di spesa e le scadenze per l’esecuzione 
di contratti.
75 
La situazione è molto simile negli Stati 
membri, e ancora una volta per l’as -
senza dell’assistenza tecnica nel QCMV. 
Il monitoraggio dei PSR degli Stati 
membri da parte della Commissione 
si limita ai controlli sull’esecuzione 
del bilancio e al rispetto del massi -
male del 4 %. Il principale strumento 
di monitoraggio degli Stati membri 
è la relazione annuale sullo stato di 
attuazione del PSR che ognuno di essi 
redige, ma queste relazioni per tre dei 
sei PSR esaminati non contenevano 
alcuna valutazione dell’AT. Inoltre, lad -
dove questa valutazione era presente, 
l’assenza di indicatori di performance 
e di impatto o di chiari orientamenti 
riguardo alla presentazione limitava 
l’ambito del monitoraggio all’esecuzio -
ne finanziaria.32 Articolo 27, paragrafo 3, del 
regolamento finanziario del 
2002.
33 Articoli dal 77 all’87 del 
regolamento FEASR.
32 Osservazioni
L ’impatto di un inadeguato 
quadro di riferimento dell’ef -
ficacia dell’attuazione
76 
La Commissione, in qualità di organi -
smo responsabile dell’esecuzione del 
bilancio dell’UE, ha il dovere di garan -
tire la sana gestione finanziaria del 
FEASR. Questo compito include l’offer -
ta di validi orientamenti sull’impiego 
efficace ed efficiente dell’AT. Tuttavia, 
non definendo i propri bisogni di AT 
come parte di un quadro di riferimen -
to dell’efficacia dell’attuazione e non 
spingendo gli Stati membri a farlo 
a loro volta, la Commissione si è priva -
ta di uno strumento utile per valutare 
l’impatto globale della spesa per AT e, 
quindi, per dirigere i finanziamenti là 
dove producono i benefici maggiori.
77 
Un quadro di riferimento dell’efficacia 
dell’attuazione sarebbe stato anche 
utile come base per proporre soluzioni 
di AT per specifici problemi che po -
trebbero sorgere con il FEASR. Quan -
do, nel 2011 e 2012, la Commissione 
aveva invitato tutti gli Stati membri 
a sviluppare piani d’azione per ridur -
re il tasso di errore inaccettabile nel 
settore dello sviluppo rurale, si è persa 
l’occasione per identificare l’assistenza 
tecnica come un mezzo per facilitare 
o sostenere azioni correttive.78 
Laddove gli elementi di pianificazione, 
monitoraggio e valutazione richiesti 
dal regolamento finanziario esistono 
a livello della Commissione e negli 
Stati membri, essi coprono attività 
operative piuttosto che la spesa ammi -
nistrativa, che rappresenta ora la quota 
maggiore dei bilanci per AT. La ragio -
ne principale di ciò sta nel fatto che 
è molto difficile pianificare e valutare 
il contributo delle retribuzioni, per 
esempio, alla performance complessi -
va del programma. Rispetto alla spesa 
operativa, questo tipo di spesa è molto 
meno compatibile con la necessità di 
dimostrare il rispetto dei princìpi di 
sana gestione finanziaria.
Collegamento in rete: poten -
ziale per un efficace quadro 
di riferimento dell’efficacia 
dell’attuazione
79 
A livello della Commissione, l’ENRD34 
è la sola componente di assistenza 
tecnica ad essere definita in maniera 
esplicita nella normativa UE riguar -
dante l’agricoltura e lo sviluppo rurale. 
L’ENRD presenta dei chiari obiettivi 
connessi al consolidamento e rafforza -
mento di capacità e pratiche nel setto -
re dello sviluppo rurale in tutta l’UE.
80 
Uno dei compiti dell’ENRD è di suppor -
tare le reti rurali nazionali (RRN) negli 
Stati membri, le quali sono finanziate 
dall’assistenza tecnica 35. Un massimale 
assoluto pari al 25 % di ogni stanzia -
mento per RRN è stato fissato per le 
necessarie strutture amministrative36, 
mentre la quota residua deve essere 
spesa per un piano d’azione contenen -
te informazioni specifiche e attività di 
rafforzamento di capacità37.34 Istituita in conformità 
all’articolo 67 del 
regolamento FEASR.
35 All’articolo 68 del regolamento 
FEASR.
36 Articolo 41, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) 
n. 1974/2006.
37 «[...] un piano d’azione 
contenente almeno i seguenti 
elementi: identificazione 
e analisi di buone pratiche 
trasferibili e relativa 
informazione, gestione della 
rete, organizzazione di scambi 
di esperienze e competenze, 
preparazione di programmi di 
formazione destinati ai gruppi 
di azione locali in via di 
costituzione, assistenza 
tecnica alla cooperazione 
interterritoriale 
e transnazionale.»
33 Osservazioni
81 
Quindi, nel caso sia dell’ENRD che 
delle reti nazionali, la normativa stabi -
lisce orientamenti più precisi riguardo 
all’uso di fondi per AT, con una chiara 
distinzione tra ciò che è operativo 
e ciò che non lo è. La maggior parte 
della spesa delle reti è teoricamente 
compatibile con un quadro di riferi -
mento dell’efficacia dell’attuazione, il 
quale dovrebbe rendere più semplice 
garantire la coerenza delle attività 
di AT in questo settore e facilitare la 
valutazione e verifica conformemente 
ai princìpi generali di sana gestione 
finanziaria.82 
Le attività delle reti sono invece spesso 
caratterizzate dalle stesse carenze di 
pianificazione, monitoraggio e valu -
tazione riscontrate in tutta l’AT nel 
settore dello sviluppo rurale. In gene -
rale, è difficile valutare il loro impatto, 
sebbene possa essere fatta un’ecce -
zione per la RRN italiana (cfr.  riquadro 
6), che sotto un certo aspetto è un 
modello per la pianificazione e gestio -
ne dell’AT.
La RRN italiana38 come esempio di quadro di riferimento dell’efficacia 
dell’attuazione funzionante
Dall’audit è emerso che la RRN italiana ha conseguito ampiamente i suoi obiettivi operativi globali (governan -
ce migliorata, sviluppo di capacità manageriali e amministrative, condivisione di conoscenze e di buone pra -
tiche) e ha offerto un coordinamento e un supporto efficaci per i PSR regionali dell’Italia (attraverso raccolta 
e consultazione di dati), mentre al tempo stesso ha promosso anche la cooperazione transnazionale. La RRN 
ha un sito Internet molto visitato e organizza una gamma diversificata di iniziative ed eventi. Le sue attività di 
comunicazione hanno un vasto pubblico (comprendente una comunità web per giovani agricoltori e progetti 
scolastici). Al fine di individuare e promuovere buone pratiche, sono state organizzate gare di filmati per gio -
vani agricoltori e il lavoro dei vincitori è stato caricato sul sito della RRN.
I risultati e il successo della RRN con i soggetti interessati sono dovuti in parte alla pianificazione dettagliata dei 
prodotti operativi. La RRN è poi monitorata e valutata rispetto a una serie di indicatori accompagnati da valori 
obiettivo. Una serie di indicatori di realizzazione (ad esempio, riunioni organizzate, orientamenti pubblicati) 
fanno riferimento a specifiche azioni di programma, mentre gli indicatori di risultato (tassi di soddisfazione dei 
clienti, diffusione di buone pratiche) e gli indicatori di impatto (numero di attori chiave coinvolti nella gover -
nance, percezione pubblica della visibilità delle politiche di sviluppo rurale) sono stati fissati per tutta la RRN.
Infine, il programma della RRN tiene conto delle valutazioni ex -ante e in corso dei finanziamenti all’AT. Tutte le 
raccomandazioni formulate nel 2010 dalla valutazione intermedia indipendente riguardante la necessità di un 
quadro di indicatori comune a tutte le azioni di AT sono state accettate dalle autorità italiane con l’intenzione 
di migliorare la qualità del monitoraggio.
38 L’Italia è uno dei pochi Stati membri con un sistema di PSR regionali. Ciò significa che la RRN ha una doppia funzione: non solo è una misura di 
assistenza tecnica, ma è anche un ente di coordinamento e supporto per le regioni in tutti i settori della politica di sviluppo rurale. È quindi 
soggetta ai requisiti del QCMV, come se fosse un PSR nazionale.Riquadro 6
34
 Conclusioni 
e raccomandazioni
83 
Complessivamente, la Corte conclude 
che, a causa dell’assenza di un adegua -
to quadro di riferimento dell’efficacia 
dell’attuazione per le spese per AT nel 
settore dell’agricoltura e dello sviluppo 
rurale, né la Commissione né gli Stati 
membri sono in grado di dimostrare 
quanto efficace sia stata l’assistenza 
tecnica nel contribuire agli obiettivi 
generali della PAC.
84 
Nonostante i notevoli importi in 
questione, il quadro normativo non 
definisce con chiarezza l’AT e la nor -
mativa è vaga quanto alla sua modalità 
d’impiego. Dall’audit è emerso che la 
Commissione e gli Stati membri hanno 
sfruttato appieno questa situazione. La 
libertà di scelta ha tuttavia comportato 
un’assenza di rigore (paragrafo 28). La 
Commissione non ha sviluppato orien -
tamenti esaurienti sui finanziamenti 
per AT, né internamente né per gli Stati 
membri (paragrafi 30 e 37).
85 
A livello della Commissione, la distin -
zione tra spesa operativa e costi ammi -
nistrativi generali è diventata confusa. 
In particolare, la spesa per la manuten -
zione di tecnologie dell’informazione 
è una parte sempre più importante del 
bilancio per AT (paragrafi dal 32 al 35). 
Al contempo, quattro dei cinque Stati 
membri sottoposti ad audit hanno 
dichiarato che i costi amministrativi 
costituivano la quota maggiore della 
loro spesa per assistenza tecnica, con 
un’enfasi sulle retribuzioni. Nei casi in 
cui il personale interessato è comun -
que tenuto ad attuare politiche, que -
sto impiego dell’AT equivale di fatto ad 
un sostegno al bilancio. Attualmente, 
in molti settori d’intervento dell’UE 
è una prassi comune finanziare le retri -
buzioni attraverso l’assistenza tecnica 
(paragrafi da 39 a 45).86 
L’assenza di una chiara distinzione tra 
costi operativi e costi amministrativi 
e la mancanza di chiarezza riguardo 
alla natura delle attività che dovreb -
bero essere coperte dall’AT riducono la 
trasparenza di bilancio e ostacolano la 
verifica delle modalità di impiego del 
bilancio (paragrafi da 26 a 28).
87 
Dall’audit sono emersi casi di parziale 
inammissibilità formale a livello della 
Commissione, dovuti alla non corretta 
impugnazione di costi al bilancio (pa -
ragrafo 52). Negli Stati membri, i pro -
blemi principali riguardano l’impiego 
di fondi per attività comuni a entrambi 
i pilastri (e quindi non completamente 
ammissibili) oppure questioni relative 
ad aggiudicazioni e appalti (paragrafi 
da 54 a 59). Ciononostante, la Corte 
conclude che la maggior parte della 
spesa per AT soddisfa i flessibili criteri 
di ammissibilità attualmente in vigore.
88 
La Corte ha riscontrato che in realtà 
i costi amministrativi (ad esempio, per 
retribuzioni e tecnologie dell’infor -
mazione) riguardano spesso entrambi 
i pilastri della PAC. Quindi, il fatto che 
essi siano ammissibili solo nel quadro 
del pilastro II (negli Stati membri) o, 
proporzionalmente, nel quadro sia del 
pilastro I che del pilastro II (a livello 
della Commissione) rende necessarie 
complesse procedure per giustificare 
la modalità di attribuzione dei costi 
(paragrafi 52 e da 54 a 56).
35 Conclusioni e raccomandazioni
89 
Inoltre è intrinsecamente difficile 
misurare il rapporto costi -benefici 
nell’ambito dei costi amministrativi. 
Perciò, sebbene l’assorbimento di tali 
costi da parte dell’AT contribuisca 
probabilmente in qualche misura al 
conseguimento degli obiettivi strategi -
ci della PAC, è praticamente impossibi -
le valutare in modo attendibile questo 
contributo e, in particolare, dimostrare 
che questa forma di spesa per AT 
presenti un rapporto costi -benefici 
migliore rispetto alla spesa diretta per 
le misure centrali della PAC (paragrafi 
da 46 a 48).
90 
In aggiunta, includere i costi ammini -
strativi nell’AT pone sia la Commissione 
che gli Stati membri in una posizione 
di conflitto d’interessi. In quanto ge -
stori della PAC, essi decidono quanto 
debba essere speso in diverse misure 
(AT inclusa), con lo scopo di conseguire 
il miglior rapporto costi -benefici. Al 
tempo stesso, in qualità di beneficiari 
di AT corrisposta per spese ammini -
strative, sono incentivati a massimizza -
re i pagamenti a copertura dei neces -
sari costi di gestione del programma 
(paragrafo 49).
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe chiarire 
l’estensione e l’attuazione dell’assi -
stenza tecnica. In particolare, dovreb -
be chiarire la distinzione tra spese 
operative/per «sviluppo di capacità» 
e costi amministrativi/per «sostegno al 
bilancio», segnatamente nel caso delle 
retribuzioni.
Tale chiarimento renderebbe più 
trasparenti le modalità con cui i finan -
ziamenti possono essere utilizzati. La 
Commissione dovrebbe monitorare 
attentamente l’attuazione dell’AT da 
parte degli Stati membri.Raccomandazione 2
La Commissione dovrebbe adottare 
misure adeguate per far sì che le spese 
amministrative, quali quelle per la ma -
nutenzione periodica delle tecnologie 
dell’informazione non venga imputata 
alle linee di bilancio per l’AT.
Raccomandazione 3
La Commissione dovrebbe, in futuro, 
richiedere agli Stati membri di ren -
dicontare separatamente le spese 
amministrative/per il sostegno al bilan -
cio, in modo da indicare in modo più 
trasparente quale quota dei finanzia -
menti AT viene spesa per questo tipo 
di sostegno.
91 
La Corte ha constatato che né la 
Commissione né gli Stati membri 
hanno istituito un adeguato quadro 
di riferimento dell’efficacia dell’at -
tuazione per dimostrare la necessità 
e l’efficacia dei finanziamenti all’AT. 
L’imprecisione con la quale l’assistenza 
tecnica era definita nei regolamenti 
per il periodo 2007-2013 ha permesso 
alle autorità di gestione di escluderla 
da questo aspetto essenziale della 
sana gestione finanziaria. Poiché la 
maggior parte della spesa per AT non 
è operativa, questa è ampiamente 
considerata come un costo annuale 
e non compariva nel quadro comune 
per il monitoraggio e la valutazione. 
Di conseguenza, è caratterizzata da 
un’inadeguata pianificazione plurien -
nale e non è soggetta ad una adeguata 
valutazione dei bisogni, il che porta ad 
obiettivi imprecisi e ad un monitorag -
gio e una valutazione non orientati alla 
performance (paragrafi da 60 a 75).
36 Conclusioni e raccomandazioni
92 
Non definendo i propri bisogni di AT 
come parte di un quadro di riferimen -
to dell’efficacia dell’attuazione e non 
spingendo gli Stati membri a farlo 
a loro volta, la Commissione si è priva -
ta di uno strumento utile per valutare 
l’impatto globale della spesa per AT 
e per dirigere i fondi là dove produco -
no i benefici maggiori. La potenziale 
efficacia dei fondi per AT è quindi 
gravemente compromessa (paragrafi 
da 76 a 78).
93 
La Corte ha constatato che le modalità 
per il collegamento in rete offrivano 
una maggiore compatibilità con gli 
elementi di un quadro di riferimento 
dell’efficacia dell’attuazione, grazie 
a orientamenti più precisi riguardo 
all’impiego di fondi per AT e una chiara 
distinzione tra ciò che è operativo e ciò 
che non lo è, assieme ad un massimale 
per le spese di gestione da parte degli 
Stati membri (paragrafi da 79 a 82).Raccomandazione 4
La Commissione e gli Stati membri do -
vrebbero creare un adeguato quadro 
di riferimento dell’efficacia dell’attua -
zione per i fondi per AT. In particolare, 
i bisogni di AT della Commissione 
e degli Stati membri dovrebbero esse -
re valutati correttamente e dovrebbe 
essere creato un meccanismo al fine 
di stabilire gli obiettivi e misurare il 
progresso verso il loro conseguimen -
to, il che a sua volta accrescerebbe 
la responsabilità e permetterebbe di 
migliorare l’efficacia e l’efficienza della 
spesa.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da 
Rasa BUDBERGYTĖ, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione 
dell’11 marzo 2015.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

37
 Allegato AllegatoPianificazione finanziaria dell’assistenza tecnica nel settore dello sviluppo rurale per 
i periodi 2007-2013 e 2014-2020 sulla base dei dati della direzione generale Agricol -
tura e sviluppo rurale 
Stato membro2007-2013 2014-2020Variazioni dal 2007-2013 
al 2014-2020 (2007-2013 
= 100  %)
Piano 
finanziario: 
sviluppo rurale
(in euro)Piano 
finanziario:  
AT 
(in euro)AT come 
quota di 
sviluppo 
ruralePiano 
finanziario: 
sviluppo rurale
(in euro)Piano 
finanziario: 
AT 
(in euro)AT come 
quota di 
sviluppo 
ruraleVariazione 
nella pia -
nificazione 
di sviluppo 
ruraleVariazione 
nella 
pianifica -
zione di AT
Belgio1487 484 306 5 653 734 1,16  % 647 797 759 7 614 324 1,18  % 132,89  % 134,68  %
Bulgaria12 642 248 596 39 545 031 1,50  % 2 338 783 966 54 500 000 2,33 % 88,51  % 137, 8 2  %
Repubblica ceca12 857 506 354 13 514 430 0,47  % 2 281 445 107 22 500 000 0,99  % 79,84  % 166,49  %
Danimarca2577 918 796 23 100 024 4,00  % 629 400 690 25 175 839 4,00  % 108,91  % 108,99  %
Germania19 078 378 263 92 685 319 1,02  % 8 768 178 051 199 667 445 2,28  % 96,58 % 215,43  %
Estonia 723 736 855 28 586 354 3,95  % 823 341 558 28 083 108 3,41  % 113,76  % 98,24  %
Irlanda12 494 540 590 2 160 000 0,09  % 2 190 000 000 3 180 000 0,15  % 87,79  % 147, 2 2  %
Grecia13 906 228 424 45 000 000 1,15  % 4 223 960 793 79 723 255 1,89  % 108,13  % 17 7,16  %
Spagna18 049 474 764 101 591 356 1,26  % 8 214 328 821 118 952 677 1,45  % 102,05  % 117, 0 9  %
Francia17 584 497 109 49 972 316 0,66  % 11 353 567 383 127 974 320 1,13  % 149,69  % 256,09 %
Italia18 985 781 883 191 256 136 2,13  % 10 384 714 084 260 147 585 2,51  % 115,57  % 136,02  %
Cipro1164 563 574 2 913 089 1,77  % 132 214 377 2 381 377 1,80  % 80,34 % 81,75  %
Lettonia 1 054 373 504 41 644 500 3,95  % 1 074 576 782 42 983 070 4,00  % 101,92  % 103,21  %
Lituania 1 765 794 093 67 996 680 3,85  % 1 613 088 240 57 323 530 3,55  % 91,35 % 84,30 %
Lussemburgo194 957 826  —  0,00  % 100 574 600 1 058 045 1,05  % 105,92  % N.D.
Ungheria13 860 091 392 152 233 735 3,94  % 3 430 667 653 74 055 333 2,16  % 88,88  % 48,65  %
Malta177 653 355 3 063 355 3,94  % 97 326 898 3 893 076 4,00  % 125,34 % 127, 0 9  %
Paesi Bassi2593 197 167 3 251 167 0,55  % 607 305 360 21 695 360 3,57  % 102,38 % 667 ,31 %
Austria 4 025 575 992 87 807 211 2,18  % 3 937 551 997 114 181 478 2,90  % 97, 81  % 130,04  %
Polonia213 398 928 156 199 950 000 1,49  % 8 598 280 814 132 527 195 1,54  % 64,17  % 66,28  %
Portogallo14 056 570 600 86 483 763 2,13  % 4 057 788 354 77 095 212 1,90  % 100,03  % 89,14  %
Romania18 124 198 745 100 895 834 1,24  % 8 015 663 402 178 367 919 2,23  % 98,66  % 176,78  %
Slovenia 915 992 729 12 922 668 1,41  % 837 849 803 24 946 000 2,98  % 91,47  % 193,04  %
Slovacchia21 996 908 078 42 238 362 2,12  % 1 545 272 844 59 291 790 3,84  % 77 ,38 % 140,37 %
Finlandia 2 155 018 907 23 082 183 1,07  % 2 380 408 388 29 874 500 1,26  % 110,46  % 129,43  %
Svezia11 953 061 954 64 188 151 3,29  % 1 763 315 250 63 410 453 3,60  % 90,28  % 98,79  %
Regno Unito14 612 120 420 31 294 724 0,68  % 5 190 459 683 67 171 685 1,29  % 112,54  % 214,64  %
Totale/quota 
media per SM3 96 236 802 432  1 513 030 122 1,57  % 95 237 862 657 1 877 774 575 1,97  % 98,96  % 124,11  %
1 Per il periodo 2014-2020, Programma/i di sviluppo rurale non ancora o solo parzialmente approvati dalla Commissione  (alla fine di febbraio 2015).
2  Per il periodo 2014-2020, flessibilità non ancora inclusa (storni primo pilastro).
3  Escludendo la Croazia, che ha aderito all’UE nel 2013 e quindi non ha avuto alcuna spesa FEASR per il periodo 2007-2013; per il periodo 2014-2020 il 
suo bilancio FEASR previsto è di 2 026 milioni di euro, di cui 55 milioni di euro per AT.
38
VI
Nella relazione annuale sullo stato di attuazione, 
gli Stati membri sono tenuti a fornire informa -
zioni sulla qualità e l’efficacia dell’esecuzione dei 
programmi, anche per quanto riguarda il ricorso 
all’assistenza tecnica [allegato VII del regolamento 
(CE) n. 1974/2006].
Le spese per l’assistenza tecnica contribuiscono 
all’agevole esecuzione dei programmi, che in defini -
tiva va a vantaggio dei beneficiari.
VII
L’assistenza tecnica contribuisce all’attuazione, al 
monitoraggio, al controllo e alla valutazione dei 
programmi di sviluppo rurale (PSR). Soltanto la 
relazione di sintesi delle valutazioni ex -post dei PSR 
potrà dimostrare il contributo apportato dall’assi -
stenza tecnica agli obiettivi generali della PAC.
Il legislatore ha deciso di accordare flessibilità agli 
Stati membri nell’uso dei fondi di assistenza tecnica.
VII. Prima raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e svilupperà ulteriori orientamenti in tal senso.
VII. Seconda raccomandazione
La Commissione non può accettare questa racco -
mandazione. A suo parere, la manutenzione delle 
tecnologie di informazione costituisce un’atti -
vità operativa connessa all’aggiornamento e allo 
sviluppo dei sistemi. Conformemente agli orien -
tamenti della Commissione, del 16 maggio 2014, 
relativi al bilancio dei fondi SIE, nei programmi in 
gestione concorrente relativi al ricorso all’assistenza 
tecnica operativa e non operativa (amministrativa) 
per spese legate alle tecnologie dell’informazione 
e all’audit, tutti i tipi di costi per le tecnologie 
dell’informazione, siano essi connessi al loro svi -
luppo o alla manutenzione, devono sempre essere 
inclusi nella stessa linea di bilancio dei rispettivi 
costi di sviluppo delle tecnologie dell’informazione. 
Questo approccio rafforza la disciplina e la coerenza 
di bilancio in tutti i settori in gestione concorrente 
del bilancio della Commissione.
VII. Terza raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione.Sintesi
IV
La Commissione ritiene che l’articolo 5 del rego -
lamento (CE) n. 1290/2005 contenga l’unico riferi -
mento giuridico chiaro, sia per il FEAGA che per il 
FEASR, a livello di Commissione e/o per suo conto.
Per il nuovo periodo di programmazione, l’assi -
stenza tecnica a livello di Stati membri è definita 
all’articolo 59 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
La libertà di scelta derivante dalla flessibilità norma -
tiva è necessaria per far fronte alle diverse esigenze 
riscontrate dalle autorità nazionali e regionali. Lo 
sviluppo delle capacità dipende in larga parte da 
determinati tipi di costi, quali quelli amministrativi 
o per gli strumenti relativi alle tecnologie dell’infor -
mazione. Le spese finanziate mediante l’assistenza 
tecnica sono direttamente connesse alla prepara -
zione, esecuzione e valutazione dei programmi di 
sviluppo rurale (PSR).
Per quanto concerne il periodo di programmazione 
2014-2020, la Commissione ha presentato orienta -
menti completi per gli Stati membri e ha elaborato 
linee politiche per i  desk officer , al fine di raziona -
lizzare l’impostazione nella negoziazione dei nuovi 
programmi di sviluppo rurale.
V
Gli Stati membri sono tenuti ad accertare che tutte 
le misure di sviluppo rurale che intendono attuare 
siano verificabili e controllabili. A tale scopo, gli 
Stati membri predispongono sistemi di controllo 
tali da offrire sufficienti garanzie quanto al rispetto 
dei criteri di ammissibilità e di altri impegni [articolo 
48 del regolamento (CE) n. 1974/2006].
Al fine di rafforzare le garanzie in termini di ammis -
sibilità delle spese, nel periodo di programmazione 
2014-2020 l’assistenza tecnica sarà sottoposta 
a controlli amministrativi e in loco [articolo 62 del 
regolamento (UE) n. 809/2014].
Le spese per l’assistenza tecnica devono essere trac -
ciabili e le risorse finanziate con tali spese devono 
poter essere individuate con normali pratiche di 
contabilità. Lo stesso principio si applica ad altre 
spese, beneficiari e operazioni finanziabili da altri 
fondi dell’UE o da contributi pubblici in generale.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 39
Per quanto concerne il pilastro II, gli esiti dell’uti -
lizzo dei fondi di assistenza tecnica previsti non 
sono ancora del tutto noti, poiché gli Stati mem -
bri potranno trasmettere le dichiarazioni di spesa 
durante tutto il 2015. Le quote della dotazione per 
lo sviluppo rurale che gli Stati membri intendono 
destinare all’assistenza tecnica presentano grandi 
differenze.
Osservazioni
24
Per quanto concerne il pilastro I, il finanziamento 
dei costi amministrativi degli Stati membri è escluso 
per il FEAGA. In base agli atti delegati adottati dalla 
Commissione a norma del nuovo regolamento (UE) 
n. 1308/2013, recante organizzazione comune dei 
mercati e dei prodotti agricoli, i costi amministrativi 
sostenuti dai beneficiari dei fondi o dei programmi 
operativi sono ammissibili e possono essere inclusi 
nelle dichiarazioni degli Stati membri.
25
La Commissione riconosce l’importanza della 
giustificazione e trasparenza dei costi amministra -
tivi finanziati dell’assistenza tecnica. Per la corretta 
esecuzione dei programmi e, in sostanza, della 
politica in materia di sviluppo rurale, è necessario 
che le amministrazioni siano dotate degli strumenti 
adeguati.
26
La Commissione ritiene che l’articolo 5 del regola -
mento (CE) n. 1290/2005 contenga l’unico chiaro 
riferimento giuridico, sia per il FEAGA che per il 
FEASR, a livello di Commissione e/o per suo conto.
Per il nuovo periodo di programmazione, l’assi -
stenza tecnica a livello di Stati membri è definita 
all’articolo 59 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
27
Sebbene la nozione di «sviluppo delle capacità» 
sia inclusa soltanto implicitamente nell’articolo 5, 
tutte le attività elencate comportano, in definitiva, 
lo sviluppo delle capacità dei servizi della Commis -
sione e degli Stati membri, ai fini dell’applicazione 
legittima e regolare delle norme della PAC.A medio termine, la Commissione richiederà infor -
mazioni più dettagliate nell’ambito dell’attuale 
sistema di rendicontazione, in modo da migliorare 
il monitoraggio del tipo di costi sostenuti (ad esem -
pio, amministrativi e operativi) nell’ambito del 
bilancio per l’assistenza tecnica.
VII. Quarta raccomandazione
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e incoraggerà gli Stati membri a utilizzare gli indica -
tori adeguati per il monitoraggio delle spese di assi -
stenza tecnica, pur non rendendolo obbligatorio.
Introduzione
13
Il volume di spesa per l’AT è definito in base alle 
esigenze pertinenti riscontrate. Ad esempio, l’ar -
ticolo 8, lettera c), punto vi), del regolamento (UE) 
n. 1305/2014, introduce l’obbligo, per le autorità di 
gestione, di assicurare una sufficiente capacità di 
consulenza sui requisiti normativi e su azioni con -
nesse all’innovazione, il che può avere dato origine 
a nuove esigenze correlate in termini di assistenza 
tecnica.
La Commissione ha ottimizzato l’approccio all’as -
sistenza tecnica nei fondi SIE, prevedendo disposi -
zioni giuridiche comuni applicabili a tutti fondi. La 
norma in questione (articolo 59 del regolamento 
n. 1303/2013) amplia leggermente la portata delle 
spese ammissibili al sostegno, facendovi rientrare le 
attività di comunicazione, creazione di rete, risolu -
zione dei reclami e audit, che non erano previste 
nella definizione di assistenza tecnica del prece -
dente quadro giuridico per lo sviluppo rurale.
16
Per quanto concerne il pilastro I, tutti gli impegni 
devono essere eseguiti nell’esercizio di bilan -
cio interessato e decadono alla fine dello stesso 
esercizio, salvo i rari casi di riporti autorizzati da un 
esercizio a quello successivo.  Tuttavia, i pagamenti 
possono essere effettuati nel corso di più esercizi 
finanziari.
Risposte della Commissione 40
31
Stando ai sistemi contabili della Commissione, 
il valore totale degli impegni nel 2013 è stato di 
21 879 114 euro. Alla fine del periodo di program -
mazione 2007-2013, la Commissione ha rafforzato le 
attività di collegamento in rete, in particolare nell’am -
bito del partenariato europeo per l’innovazione. 
Tali attività sono state altresì essenziali per la prepa -
razione del prossimo periodo di programmazione. 
In generale, il collegamento in rete rappresenta 
un’importante attività orientata ai risultati, alla base 
dell’elaborazione delle politiche. Per quanto con -
cerne i sistemi informatici, lo sviluppo di strumenti 
nuovi e più sofisticati (ad esempio, l’RDIS2 e l’SFC) in 
preparazione del periodo 2014-2020 ha avuto luogo 
soprattutto a partire dal 2012 e, di conseguenza, le 
relative spese sono molto più elevate rispetto al 2007. 
Si veda altresì la risposta ai paragrafi 32-35.
Yowell- then cut out smthRisposta 
congiunta ai paragrafi da 32 a 35
I servizi della Commissione responsabili hanno 
finanziato le spese per le tecnologie dell’informa -
zione a titolo di diversi articoli di bilancio, in base 
alla connessione della spesa interessata con l’atti -
vità soggiacente.
Gli articoli di bilancio utilizzati per questo finan -
ziamento includono un’assistenza operativa non 
tecnica delle spese di supporto per le attività rela -
tive alla PAC (il FEAGA e il FEASR sono stati finan -
ziati separatamente a titolo dell’articolo 05 01 04) 
e un’assistenza tecnica operativa direttamente 
connessa all’attuazione dei programmi e delle atti -
vità operative riguardanti la PAC (finanziamento del 
FEAGA iscritto all’articolo 05 08 09 e del FEASR alla 
voce 05 04 05 02).
Lo sviluppo e la manutenzione dei sistemi informa -
tici amministrativi sono stati gradualmente presi 
in carico dai servizi orizzontali della Commissione. 
Tuttavia, la Commissione continua a essere respon -
sabile dei sistemi informatici utilizzati per la PAC. 
Nei suddetti articoli di bilancio rientrano sia i costi 
iniziali di sviluppo dei sistemi informatici interes -
sati che le relative spese di manutenzione. Queste 
ultime includono l’ulteriore sviluppo di tali sistemi, 
al presentarsi di nuove esigenze (manutenzione 
evolutiva), nonché le necessarie manutenzioni 
e operazioni correttive.28
Nell’adottare i regolamenti, il legislatore ha scelto 
un’impostazione flessibile ed estesa per il ricorso 
all’assistenza tecnica da parte degli Stati membri. La 
Commissione non può interferire nell’applicazione 
di tali disposizioni, in particolare qualora la spesa sia 
ritenuta ammissibile.
Ciononostante, per l’attuale periodo di programma -
zione, la Commissione ha elaborato specifici orien -
tamenti per gli Stati membri, nonché linee politiche 
e indicatori di riferimento per i  desk officer .
I costi amministrativi sostenuti dall’assistenza tec -
nica devono essere chiaramente correlati all’attua -
zione del programma. La flessibilità nell’uso dei 
fondi stanziati a titolo dell’assistenza tecnica entro 
i limiti stabiliti non implica l’assenza di rigore. Nel 
regime di gestione concorrente, gli Stati membri 
devono garantire che il bilancio dell’UE sia utiliz -
zato secondo i principi di economia, efficienza ed 
efficacia [articolo 30 del regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 («regolamento finanziario»)].
Le spese di assistenza tecnica sostengono le attività 
delle reti rurali nazionali degli Stati membri, chia -
ramente definite e istituite nel quadro giuridico 
[articolo 68 del regolamento (CE) n. 1698/2005] 
e nei PSR.
30
Secondo la Commissione, la «definizione» e la 
«natura» dell’assistenza tecnica devono essere pre -
cisate dal legislatore.
L’obiettivo del vademecum sulla modalità di 
gestione diretta è fornire orientamenti sulla conva -
lida, sui circuiti finanziari e sui processi e le pro -
cedure applicati all’esecuzione del bilancio e non 
determinare regole per la ripartizione del bilancio 
tra rubriche.
Risposte della Commissione 41
Inoltre, il periodo oggetto dell’audit è stato segnato da 
una profonda crisi economica, in particolare in alcuni 
Stati membri, dove le amministrazioni nazionali hanno 
subito tagli consistenti e risentito della mancanza di 
risorse. Al fine di garantire una corretta attuazione della 
politica e di ridurre il crescente livello di tasso di errore, 
tali amministrazioni hanno cercato di ottenere finan -
ziamenti dell’UE ricorrendo al sostegno dell’assistenza 
tecnica.
43
L’articolo 66, paragrafo 2, del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 prevede che «su iniziativa degli Stati 
membri, il FEASR può finanziare, per ciascun pro -
gramma di sviluppo rurale, attività di preparazione, 
gestione, sorveglianza, valutazione, informazione 
e controllo degli interventi del programma. Alle sud -
dette attività può essere destinato fino al 4  % dell’im -
porto globale stanziato per ciascuna attività». Ai sensi 
dell’articolo 71, paragrafo 3, dello stesso regolamento, 
spetta alle autorità nazionali competenti adottare le 
norme sull’ammissibilità delle spese, tenendo conto 
delle specifiche condizioni stabilite dal regolamento 
(CE) n.  1698/2005 per talune misure di sviluppo rurale.
45
La Commissione ritiene che la riassegnazione degli 
stanziamenti a livello di gestione migliori il tratta -
mento delle domande di aiuti e il servizio di consu -
lenza offerto ai beneficiari dei PSR, in particolare per le 
misure di investimento complesse, perfezionando così 
l’attuazione generale del programma.
46
L’assistenza tecnica è utilizzata in parte per la gestione 
complessiva dei PSR, elemento ritenuto dai decisori un 
sostegno necessario per l’attuazione della politica. Per 
tale ragione, deve essere valutata alla luce degli indica -
tori di performance dei PSR.
47
L’assistenza tecnica è in larga parte utilizzata per alleg -
gerire gli oneri amministrativi dei beneficiari, miglio -
rando le conoscenze e le informazioni a loro disposi -
zione in merito all’attuazione del programma o facendo 
pieno uso degli strumenti informatici e dell’amministra -
zione elettronica. Pertanto, le spese di assistenza tec -
nica, anche se in parte destinate a sostenere il bilancio, 
hanno ripercussioni positive per i beneficiari.La Commissione ha pubblicato orientamenti sui 
programmi in gestione concorrente, che forniscono 
le indicazioni necessarie sul tipo di linea di bilan -
cio da utilizzare in caso di spese per tecnologie di 
informazione (e audit), al fine di garantire un’ade -
guata coerenza nella definizione a livello di bilancio 
delle spese per dette tecnologie. Gli orientamenti si 
applicano a tutti i tipi di costi per tecnologie dell’in -
formazione, siano essi legati al loro sviluppo o alla 
manutenzione, e le spese di manutenzione devono 
sempre rientrare nella stessa linea di bilancio dei 
rispettivi costi di sviluppo delle tecnologie dell’in -
formazione. Questo approccio rafforza la disciplina 
e la coerenza di bilancio in tutte le DG che operano 
in gestione concorrente.
36
Si veda la risposta della Commissione al 
paragrafo28.
37
Si veda la risposta della Commissione al 
paragrafo 28.
38
La media del ricorso all’assistenza tecnica per il 
periodo di programmazione 2007-2013 (1,57 %) e le 
stime per il periodo di programmazione 2014 -2020 
(1,97 %) indicano che gli Stati membri hanno 
previsto assegnazioni modeste e che i finanzia -
menti sono destinati soltanto ad attività necessarie 
all’attuazione dei PSR. Inoltre, l’importo effettivo 
speso nel 2007-2013 (al 31 ottobre 2014) è ammon -
tato soltanto al 70 % del totale previsto, indicato 
nell’allegato. Pertanto, appena l’1,16 % del bilancio 
eseguito per il periodo 2007-2013 è stato effettiva -
mente destinato all’assistenza tecnica.
Si veda altresì la risposta della Commissione al 
paragrafo 13.
Risposta congiunta ai paragrafi 40 e 41
Una sana gestione finanziaria e obiettivi politici 
ambiziosi nelle politiche di sviluppo rurale esigono 
capacità amministrative rafforzate negli Stati mem -
bri. Per garantire una corretta attuazione, sono state 
stanziate maggiori risorse per il mantenimento delle 
capacità amministrative negli Stati membri.
Risposte della Commissione 42
50
La Commissione ha presentato agli Stati membri, 
nell’ambito del comitato per lo sviluppo rurale, 
orientamenti sul ricorso all’assistenza tecnica per il 
periodo di programmazione 2014-2020.
51
La tabella dell’allegato si basa sui progetti di PSR 
trasmessi dagli Stati membri, la maggior parte dei 
quali è ancora in fase di discussione.
Si veda altresì la risposta della Commissione al 
paragrafo 13.
54
La Commissione sta svolgendo una serie di audit 
negli Stati membri per verificare le spese di assi -
stenza tecnica. Gli errori rilevati dalla Commissione 
e dalla Corte dei conti sono oggetto di un seguito 
e vengono proposte correzioni finanziarie.
Il quadro giuridico per il periodo di program -
mazione 2014-2020 è stato rafforzato. La scheda 
orientativa presentata agli Stati membri include le 
seguenti raccomandazioni: i costi amministrativi dei 
beneficiari finanziati con l’assistenza tecnica, tra cui 
quelli per il personale, devono essere chiaramente 
definiti (tipo di costi amministrativi e criteri di 
assegnazione). Inoltre, laddove i beneficiari attuino 
anche altri fondi (ossia, i fondi SIE e il FEAGA), occor -
rerà garantire che i costi amministrativi finanziati 
ricorrendo all’assistenza tecnica siano verificabili 
e misurabili.
55
Gli Stati membri sono informati del fatto che l’assi -
stenza tecnica può essere connessa soltanto ai PSR 
e che deve essere dimostrata una chiara separa -
zione dei costi per amministrazione e personale 
connessi ai pilastri I e II.
Cfr. altresì risposta al paragrafo 54.48
Le amministrazioni nazionali negli Stati mem -
bri dalle economie meno solide necessitano di 
maggiore sostegno per onorare gli impegni e gli 
obblighi dell’UE in termini di esecuzione dei pro -
grammi. Tale spesa è necessaria per finanziare le 
risorse amministrative connesse all’attuazione del 
programma.
Le spese per l’assistenza tecnica della Polonia sono 
relativamente esigue in termini percentuali.
49
L’assistenza tecnica sostiene l’attuazione dei prin -
cipali obiettivi della politica, che non sarebbero 
realizzabili in mancanza di tali finanziamenti. Per -
tanto, la Commissione ritiene che le spese di AT non 
sottraggano risorse essenziali dagli obiettivi della 
politica, ma che al contrario rafforzino le disposi -
zioni relative all’attuazione negli Stati membri.
Nel 2007-2013, appena l’1,16 % delle spese è stato 
destinato all’assistenza tecnica (di un massimale 
possibile del 4 %). La percentuale relativamente 
esigua di spese per lo sviluppo rurale non denota 
l’intenzione di concentrare i pagamenti sulle spese 
amministrative degli Stati membri.
Riquadro 1
Considerato che il bilancio per l’assistenza tecnica 
finanzia alcune spese generali attribuibili all’esecu -
zione dei programmi, la quota di tali spese, rispetto 
al bilancio complessivo destinato a questa politica 
(ossia, l’1,16 %), risulta essere molto limitata.
Secondo la Commissione, benché non sia previsto 
un aumento dei costi dei controlli negli Stati mem -
bri, è opportuno porre l’accento sulla necessità di 
migliorare la qualità e l’efficienza di tali controlli.
Gli obblighi connessi a gestione, controllo, informa -
zione, pubblicità, collegamento in rete, sorveglianza 
e valutazione sono indispensabili per una politica 
efficace e le spese destinatevi dovrebbero essere 
cofinanziate dal FEASR.
Risposte della Commissione 43
Le garanzie specifiche relative alla conformità, 
in particolare per quanto concerne le norme in 
materia di competitività e appalti pubblici, sono 
state fornite dall’autorità di gestione italiana nella 
relazione annuale sullo stato di attuazione.
L’articolo 62 del regolamento (UE) n. 1305/2013 
ha ampliato l’ambito in cui esperti indipendenti 
possono effettuare o confermare i calcoli, che com -
prenderà anche tutte le operazioni in cui saranno 
utilizzate le opzioni di costo semplificate.
62
Nel periodo di programmazione 2014-2020, le reti 
rurali nazionali saranno monitorate applicando 
tre specifici indicatori di prodotto[allegato IV del 
regolamento (UE) n. 808/2014]. Come per altre atti -
vità finanziate nell’ambito dell’assistenza tecnica, 
la scheda orientativa presentata agli Stati membri 
include le seguenti raccomandazioni: «al fine di 
rispettare i principi generali di una sana gestione 
finanziaria dei fondi dell’UE, la spesa per l’assistenza 
tecnica deve fondarsi su obiettivi operativi SMART 
(articolo 30 del regolamento finanziario), in base 
a un’adeguata valutazione delle esigenze. I risultati 
devono essere monitorati e valutati secondo gli 
indicatori di performance. Gli Stati membri sono 
incoraggiati a definire indicatori specifici supple -
mentari per l’assistenza tecnica».
Riquadro 4
I PSR sono messi in atto con misure che richie -
dono, per la loro corretta attuazione complessiva, 
un sostegno sotto forma di assistenza tecnica. In 
questa connotazione, la Commissione considera le 
misure come strumenti di politica (kit di strumenti) 
e l’assistenza tecnica un’attività trasversale volta 
a sostenere la gestione efficace dei PSR.Riquadro 2
Secondo le autorità lituane, il ministero approva 
regolarmente gli elenchi aggiornati di dipendenti 
incaricati, tra altri aspetti, dei PSR, assieme a precise 
percentuali sul relativo orario di lavoro. In seno all’or -
ganismo pagatore, l’assegnazione pro rata temporis 
dell’orario di lavoro del personale è stabilita pren -
dendo in considerazione i diversi fondi gestiti dall’or -
ganismo, le mansioni e funzioni assegnate, i piani 
di azione approvati, gli inviti a presentare proposte 
previsti e il loro trattamento, i controlli in loco ecc.
In merito all’Ungheria, il 19 dicembre 2014 la Com -
missione ha ricordato alle autorità ungheresi che per 
il periodo di programmazione 2014-2020 deve essere 
fornito un elenco dei beneficiari dell’assistenza tec -
nica. Inoltre, laddove i beneficiari attuino anche altri 
fondi (ossia, i fondi SIE e il FEAGA) occorrerà garantire 
che i costi amministrativi finanziati mediante l’assi -
stenza tecnica siano verificabili e misurabili.
Per quanto concerne l’Austria, nelle negoziazioni per 
il programma 2014-2020, le autorità sono state infor -
mate del fatto che l’assistenza tecnica può essere 
connessa soltanto ai PSR e che deve essere dimo -
strata una netta separazione dei costi amministrativi 
e dei costi del personale relativi ai pilastri I e II.
Riguardo alla Polonia, i coefficienti sono stati 
stimati partendo dal principio che la ripartizione 
tra il pilastro I e il pilastro II sarebbe molto proba -
bilmente rimasta immutata nel corso del periodo in 
questione.
È opportuno ricordare che la Commissione tiene 
conto delle osservazioni della Corte nello svolgi -
mento dei propri audit.
Cfr. altresì risposta al paragrafo 55.
56
Si veda la risposta della Commissione al 
paragrafo 54.
Riquadro 3
La Commissione ha sottolineato l’importanza di 
ottemperare alle norme sugli appalti pubblici a più 
riprese, nel corso di incontri bilaterali e in diversi 
documenti scambiati con le autorità di gestione, 
conformemente all’articolo 82, paragrafo 2, let -
tera f), del regolamento (UE) n. 1698/2005.
Risposte della Commissione 44
Inoltre, l’esempio della Polonia dimostra le difficoltà 
riscontrabili nella preparazione di una valida valu -
tazione a lungo termine delle esigenze nell’ambito 
dell’assistenza tecnica.
69
La Commissione non ha previsto obiettivi distinti 
per tutti i finanziamenti per l’assistenza tecnica, 
non ritenendolo necessario, né efficace dal punto di 
vista dei costi o proporzionato. Tuttavia, ove oppor -
tuno, provvede a elaborare piani pluriennali, con 
le relative tappe principali (valutazione, piano di 
attuazione per le tecnologie dell’informazione ecc.).
73
L’assistenza tecnica non è stata menzionata 
separatamente negli orientamenti generali sul 
QCMV, poiché i requisiti relativi al rendimento 
sono inclusi indirettamente e misurati nell’ambito 
della valutazione del rendimento delle misure cui 
contribuiscono.
Il QCMV prevede l’uso di indicatori supplementari 
per i PSR [articolo 81, paragrafo 2, del regolamento 
(UE) n. 1698/2005], che gli Stati membri devono 
definire, al fine di consentire il monitoraggio e la 
valutazione delle specificità dei PSR. Ha inoltre 
introdotto questioni comuni per la valutazione 
dell’assistenza tecnica, da esaminare nelle valuta -
zioni intermedie ed ex -post.
75
Data l’eterogeneità delle esigenze che rientrano 
nell’assistenza tecnica, separare il monitoraggio 
e la valutazione dagli elementi dei PSR cui contri -
buiscono richiederebbe un quadro molto ampio ed 
oneroso per la verifica di una spesa relativamente 
esigua. Conformemente all’allegato VII del regola -
mento (CE) n. 1974/2006, le relazioni annuali sullo 
stato di attuazione dei programmi contengono 
informazioni sulle disposizioni prese dall’autorità di 
gestione e dal comitato di sorveglianza per assi -
curare la qualità e l’efficienza dell’esecuzione del 
programma, tra cui il ricorso all’assistenza tecnica. 
Tuttavia, la valutazione dei PSR (valutazioni di rendi -
mento e di impatto incluse) dev’essere svolta nelle 
valutazioni intermedie ed ex -post.L’intenzione di separare l’assistenza tecnica dalle 
misure è chiaramente dimostrata dal fatto che tali 
elementi sono contenuti in capi diversi della legi -
slazione in materia di sviluppo rurale. Ad esempio, 
nel caso del regolamento (UE) n. 1305/2013: il capo 
I del titolo III descrive le misure, il capo II le dispo -
sizioni comuni a più misure e il capo III l’assistenza 
tecnica e le reti. L’assistenza tecnica è chiaramente 
distinta dalle misure. Tuttavia, questa separazione 
non comporta verifiche o valutazioni dell’assistenza 
tecnica. I PSR sono oggetto di una pianificazione, 
monitoraggio e valutazione adeguate e gli effetti 
dell’assistenza tecnica costituiscono le fondamenta 
di una corretta attuazione e un’esecuzione efficace 
dei PSR nella loro interezza.
Per quanto concerne l’Austria, il finanziamento 
dei costi amministrativi eseguito dall’organismo 
pagatore era in linea con la legislazione pertinente 
dell’UE e, pertanto, approvato dalla Commissione.
63
Poiché il quadro di monitoraggio e di valutazione 
esamina il rendimento globale dei PSR, un eccesso 
di spesa dei costi (non operativi) che non contri -
buiscono al rendimento del programma compor -
terebbe un rendimento complessivo inferiore. La 
Commissione ritiene pertanto che il contributo 
dell’assistenza tecnica sia indirettamente incluso 
nella valutazione.
64
 Gli obiettivi e le finalità sono definiti adeguata -
mente a livello di PSR.
Si veda altresì la risposta della Commissione al 
paragrafo 62.
67
Gli Stati membri sono tenuti a valutare le modalità 
per integrare globalmente nei PSR i bisogni a medio 
e lungo termine.
Le modifiche ai programmi devono essere debita -
mente giustificate dagli Stati membri e l’eventuale 
modifica delle spese di assistenza tecnica deve 
essere motivata da argomenti concreti.
Risposte della Commissione 45
84
La Commissione ritiene che l’articolo 5 del regola -
mento (CE) n. 1290/2005 contenga l’unico chiaro 
riferimento giuridico, sia per il FEAGA che per il 
FEASR, a livello di Commissione e/o per suo conto.
Per il nuovo periodo di programmazione, l’assi -
stenza tecnica a livello di Stati membri è definita 
all’articolo 59 del regolamento (UE) n. 1303/2013.
La libertà di scelta derivante dalla flessibilità norma -
tiva è necessaria per far fronte alle diverse esigenze 
riscontrate dalle autorità nazionali e regionali. Una 
corretta esecuzione dei PSR dipende in larga parte 
dai costi necessari, quali quelli amministrativi degli 
strumenti informatici. Le spese finanziate mediante 
l’assistenza tecnica sono direttamente connesse alla 
preparazione, esecuzione e valutazione dei pro -
grammi di sviluppo rurale (PSR).
Per quanto concerne il periodo di programmazione 
2014-2020, la Commissione ha presentato orienta -
menti completi per gli Stati membri ed elaborato 
linee politiche per i  desk officer , al fine di raziona -
lizzare l’impostazione nella negoziazione dei nuovi 
programmi di sviluppo rurale.
85
Conformemente agli orientamenti della Commis -
sione relativi al bilancio dei fondi SIE, nei pro -
grammi in gestione concorrente relativi al ricorso 
all’assistenza tecnica operativa e non operativa 
(amministrativa) per spese legate alle tecnologie 
dell’informazione e all’audit, tutti i tipi di costi per le 
tecnologie dell’informazione, siano essi connessi al 
loro sviluppo o alla manutenzione, devono sempre 
essere inclusi nella stessa linea di bilancio dei rispet -
tivi costi di sviluppo delle tecnologie dell’informa -
zione. Questo approccio rafforza la disciplina e la 
coerenza di bilancio in tutti i settori in gestione con -
corrente del bilancio della Commissione. Per quanto 
concerne l’assistenza tecnica su iniziativa degli Stati 
membri, le retribuzioni rappresentano una spesa 
ammissibile qualora le risorse che vanno a finan -
ziare siano direttamente connesse all’attuazione del 
PSR. A tal proposito, la scheda orientativa presen -
tata agli Stati membri sull’assistenza tecnica per il 
periodo 2014-2020 include informazioni specifiche 
su come assegnare e finanziare i costi del personale.76
Considerato l’elevato numero di PSR e l’eteroge -
neità delle esigenze trattate, si ritiene che gli Stati 
membri si trovino in una migliore posizione per 
valutare dove e come il sostegno, come definito 
nelle normative, sia più necessario. Gli Stati membri 
definiscono le priorità in base alla valutazione delle 
esigenze e i fondi sono stanziati a settori concreti 
ritenuti pertinenti. Tali settori, come mostrato dai 
dati, variano significativamente da uno Stato mem -
bro all’altro.
77
Gli Stati membri hanno migliorato notevolmente le 
attività di cooperazione tra gli organismi pagatori al 
fine di valutare e porre rimedio alle lacune esistenti 
nell’attuazione, che sono all’origine di tassi di errore 
elevati. Tali attività possono essere finanziate ricor -
rendo all’assistenza tecnica.
78
Si veda la risposta della Commissione al 
paragrafo 75.
82
Per il periodo di programmazione 2014-2020, uno 
dei compiti dell’Assemblea delle reti rurali di cui 
all’articolo 3, lettera d), della decisione di esecu -
zione n. 825/2014 della Commissione è garantire 
una sorveglianza e una valutazione adeguate delle 
attività della RESR e della rete PEI. Lo stesso regola -
mento prevede all’articolo 8, lettera c), di valutare in 
modo continuo l’efficacia e l’efficienza delle attività 
della RESR e della rete PEI.
Conclusioni e raccomandazioni
83
L’assistenza tecnica contribuisce all’attuazione, al 
monitoraggio, al controllo e alla valutazione dei 
programmi di sviluppo rurale (PSR). Soltanto la 
relazioni di sintesi delle valutazioni ex -post dei PSR 
potrà dimostrare il contributo apportato dall’assi -
stenza tecnica agli obiettivi generali della PAC.
Il legislatore ha deciso di accordare flessibilità agli 
Stati membri nell’uso dei fondi di assistenza tecnica.
Risposte della Commissione 46
91
Essendo l’assistenza tecnica un’attività di sostegno 
trasversale, il monitoraggio e la valutazione delle 
relative spese rientrano nella sorveglianza e valuta -
zione dei programmi complessivamente.
All’assistenza tecnica si applicano specifici indica -
tori finanziari di output.
92
L’efficacia potenziale di uno strumento non dipende 
dalla presenza di un sistema che ne valuti gli effetti.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e incoraggerà gli Stati membri a utilizzare gli indica -
tori adeguati per il monitoraggio delle spese di assi -
stenza tecnica, pur non rendendolo obbligatorio.86
La Commissione incoraggia gli Stati membri 
a garantire che i costi amministrativi dei beneficiari, 
finanziati mediante l’assistenza tecnica, tra cui quelli 
per il personale, siano determinati con chiarezza. 
Inoltre, laddove i beneficiari attuino anche altri 
fondi (ossia, i fondi SIE e il FEAGA) sarà necessario 
garantire che le spese amministrative finanziate 
ricorrendo all’assistenza tecnica siano verificabili 
e misurabili1.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e svilupperà ulteriori orientamenti in tal senso.
Raccomandazione 2
La Commissione non può accettare questa racco -
mandazione. A suo parere, la manutenzione delle 
tecnologie di informazione costituisce un’atti -
vità operativa connessa all’aggiornamento e allo 
sviluppo dei sistemi. Conformemente agli orien -
tamenti della Commissione, del 16 maggio 2014, 
relativi al bilancio dei fondi SIE, nei programmi in 
gestione concorrente relativi al ricorso all’assistenza 
tecnica operativa e non operativa (amministrativa) 
per spese legate alle tecnologie dell’informazione 
e all’audit, tutti i tipi di costi per le tecnologie 
dell’informazione, siano essi connessi al loro svi -
luppo o alla manutenzione, devono sempre essere 
inclusi nella stessa linea di bilancio dei rispettivi 
costi di sviluppo delle tecnologie dell’informazione. 
Questo approccio rafforza la disciplina e la coerenza 
di bilancio in tutti i settori in gestione concorrente 
del bilancio della Commissione.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione.
A medio termine, la Commissione richiederà infor -
mazioni più dettagliate nell’ambito dell’attuale 
sistema di rendicontazione, al fine di migliorare il 
monitoraggio del tipo di costi sostenuti (ad esem -
pio, amministrativi e operativi) nell’ambito del 
bilancio per l’assistenza tecnica.
1 Scheda orientativa sull’assistenza tecnica 2014-2020.
COME  OTTENERE  LE PUBBLIC AZIONI  DELL’UNIO NE EUROPEA
Pubblic azioni gratuit e:
  una sola copia: 
tramit e EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu);
  più di una copia o post er/car te geog ra/f_iche:  
presso le rappr esen tanz e dell’Unione europea (http://ec .europa.eu/r epresen t_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_it.htm), 
contattando uno dei centri Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_it.htm),  
chiamando il numer o 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamen te e le chiama te sono nella magg ior parte dei casi gratuite  
(con alcuni oper atori e in alcuni alber ghi e cabine telefoniche il servizio potr ebbe esser e a pagamen to).
Pubblic azioni a pagamen to:
 tramit e EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
L’assistenza tecnica consiste tradizionalmente nella fornitura 
di competenze e di fondi al fine di assistere i servizi delle 
amministrazioni nazionali nell’attuazione di una politica. Nel 
presente audit, la Corte ha esaminato come i finanziamenti 
per l’assistenza tecnica sono stati spesi nel settore 
dell’agricoltura e  dello sviluppo rurale durante il periodo 
2007-2013. Ha rilevato che la concezione dell’AT intesa come 
«sviluppo di capacità» è stata progressivamente 
abbandonata, a favore di un sostegno destinato a coprire 
costi amministrativi regolari. Per tale ragione, e a causa 
dell’assenza di un adeguato quadro di riferimento 
dell’efficacia dell’attuazione, né la Commissione né gli Stati 
membri sono in grado di dimostrare fino a che punto 
l’assistenza tecnica abbia contribuito all’impatto prodotto 
dalla PAC.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA