Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Il futuro della politica di coesione nella prospettiva dell'allargamento e del passaggio all'economia della conoscenza"

(2002/C 241/13)

Il 1o marzo 2001 il Comitato economico e sociale ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere relativo al "Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale", sul tema di cui sopra.

La sezione Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il supplemento di parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 25 giugno 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 127 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione, il seguente supplemento di parere.

1. Sintesi

A. La prospettiva dell'ampliamento dell'UE ai paesi dell'Europa centrale e orientale e l'evolvere della nostra società verso la cosiddetta "economia della conoscenza" creano nuove condizioni per l'attuazione di una politica di coesione al livello dell'Unione europea.

B. Queste nuove condizioni legittimano ancor più una politica di coesione più ambiziosa, per far sì che di qui al 2010 l'Unione allargata diventi "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva del mondo".

C. Il gruppo di studio della sezione Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricato di preparare i lavori del Comitato in materia si è recato in una regione dell'UE rientrante nell'obiettivo 1 (Andalusia) e in una regione di un paese candidato (Slovacchia orientale) per sondare le forze economiche e sociali e confrontare in tale modo le proprie analisi con le realtà locali.

D. Il Comitato è convinto della necessità di una radicale riforma dei principi, delle condizioni generali, delle priorità e delle modalità della politica di coesione.

E. Una tale riforma deve anche tradursi in una revisione dei criteri di ammissibilità prendendo anche in considerazione, oltre a quelli consueti, altri parametri come la lontananza, l'isolamento, le carenze in termini d'istruzione e di cultura d'impresa, come pure l'assenza di una società civile ben strutturata.

F. La preparazione della riforma dovrebbe poter poggiare su un documento di riferimento che offra un panorama complessivo della situazione economica e sociale delle regioni e degli Stati membri dopo l'ampliamento. Questo documento di prospettiva, che verrà elaborato dalla Commissione, dovrebbe essere disponibile dall'inizio del 2004.

G. Lungi dal pretendere di uniformare le varie situazioni, la politica di coesione è destinata a favorire le iniziative locali e nazionali per sormontare gli handicap strutturali e a sviluppare un clima propizio alla crescita e alla prosperità. Si tratta d'interventi che devono andare al di là dei semplici aiuti di carattere finanziario, favorendo in particolare lo spirito imprenditoriale e i partenariati pubblico-privato. Essi devono inoltre evitare d'incoraggiare l'assistenzialismo o favorire distorsioni di concorrenza.

H. Una partecipazione diretta delle forze economiche e sociali, a partire da una migliore informazione, deve favorire una migliore rispondenza fra bisogni reali e interventi dell'Unione europea. Occorre accrescere la visibilità dell'azione di quest'ultima a favore della coesione.

I. Le tre grandi priorità di una nuova politica di coesione dovranno essere: lo sviluppo delle capacità di buongoverno (compreso il ruolo della società civile organizzata), l'istruzione nella sua accezione più ampia e le infrastrutture di base. Tutte e tre dovranno inoltre tener conto dell'assoluta necessità di uno sviluppo sostenibile.

J. È imperativo semplificare le procedure europee: in proposito il Comitato ha elaborato delle proposte concrete per l'elaborazione di nuovi metodi d'azione basati sui principi della trasparenza, della partecipazione e della modernità.

K. L'istituzione di un fondo unico che sia abbastanza flessibile per adattarsi alle esigenze locali contribuirebbe a una maggiore semplicità di utilizzazione e assicurerebbe anche una maggiore visibilità. Tale fondo sarebbe integrato da uno strumento finanziario, direttamente accessibile agli operatori, destinato a favorire i partenariati e la diffusione delle migliori pratiche. Per altre politiche non aventi vocazione territoriale o riguardanti questioni specifiche, si potrebbero creare degli strumenti distinti.

L. A una programmazione troppo vincolante dovrebbero sostituirsi contratti riferiti a obiettivi specifici che prevedano il ricorso alle risorse politiche nazionali e locali, come pure agli investimenti privati e agli aiuti rimborsabili.

M. Il Comitato invita ad accordare risorse sufficienti alla politica di coesione, ma anche a dotare quest'ultima della flessibilità necessaria a incoraggiare un'elevata qualità dei progetti. In tale contesto sarebbe inoltre opportuno procedere a una valutazione qualitativa comparata, assicurare la coerenza con le grandi priorità dell'UE e vigilare sul rispetto dei principi di buona gestione dei fondi pubblici.

2. Il contesto del supplemento di parere di iniziativa: un nuovo scenario per la politica di coesione

2.1. In un primo parere adottato durante la sessione plenaria del 25 aprile 2001(1) il Comitato ha presentato una prima risposta politica, apportando così il proprio contributo al Forum sulla coesione che la Commissione europea ha organizzato il 21 e 22 maggio 2001. Tale parere sostiene in gran parte il principio di una politica di coesione rinnovata e dotata di risorse supplementari per far fronte alle conseguenze dell'allargamento.

2.2. Il presente supplemento di parere ambisce a portare avanti e approfondire la riflessione del Comitato sulla base delle informazioni contenute nel Secondo rapporto sulla coesione(2) e della prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale(3). Esso tiene anche conto delle relazioni periodiche della Commissione sui paesi candidati: infatti, la prospettiva di un allargamento dell'Unione europea a venticinque paesi nel 2004 (e forse a un numero ancor maggiore a più lungo termine) solleva il problema di fondo dei riferimenti, degli obiettivi, delle priorità e dei metodi di una politica di coesione, tanto più che per la maggior parte dei casi i nuovi paesi aderenti presentano livelli di sviluppo molto inferiori a quelli degli attuali Stati membri. Il reddito pro capite degli attuali paesi candidati è infatti nettamente inferiore al livello medio dell'UE, e in taluni paesi o regioni equivale ad appena 1/4 della media comunitaria.

2.3. Il presente supplemento di parere si prefigge altresì di estendere la riflessione alle ripercussioni che il passaggio all'economia della conoscenza ha sulla politica di coesione. Il Comitato condivide infatti gli obiettivi generali dell'Unione, la quale in occasione del Vertice europeo di Lisbona del marzo 2000 si è posta l'obiettivo di divenire entro il 2010 "la prima economia del mondo basata sulla conoscenza".

2.3.1. In proposito il Comitato annette anche grande importanza ai cosiddetti processi di Cardiff, di Lussemburgo e di Göteborg, i quali ampliano la nozione di coesione territoriale ed economica alla sua dimensione sociale, alle azioni a favore dell'occupazione e allo sviluppo sostenibile.

2.3.2. Il Comitato inserisce anche fra le proprie priorità la Carta europea delle piccole imprese, adottata al Vertice europeo di Feira, la quale insiste sul contributo determinante dello spirito imprenditoriale al potenziale di crescita europeo. Il Comitato sottolinea in tale contesto la necessità di sostenere e di rafforzare le imprese già esistenti.

2.4. La riflessione del Comitato dovrebbe anche rientrare nel quadro, ancora più ampio, dei lavori della Convenzione sul futuro dell'Europa, avviati il 28 febbraio 2002. Il Comitato, rappresentato alla Convenzione da tre osservatori, intende apportarvi un contributo originale per far sentire la voce delle organizzazioni a carattere economico e sociale della società civile europea, ivi compresa quella dei paesi candidati all'adesione, con i quali ha instaurato contatti molto intensi.

2.5. Per approfondire il proprio lavoro di riflessione e tener conto delle analisi delle organizzazioni locali della società civile, il gruppo di studio della sezione Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricato di preparare i lavori del Comitato, si è recato in Andalusia, regione che è attualmente ammissibile all'obiettivo 1 delle politiche strutturali e al Fondo di coesione e che conta tra quelle maggiormente interessate dalla politica di coesione, per tenervi un'audizione insieme al Consiglio economico e sociale andaluso il 20 e 21 settembre 2001(4).

2.6. Nel medesimo ordine d'idee, il 7 e 8 marzo il gruppo di studio si è recato a Presov, nella parte orientale della Repubblica slovacca, dove ha ascoltato rappresentanti delle organizzazioni locali degli ambienti socioeconomici e della società civile per verificarne il livello d'informazione sulle politiche comunitarie, conoscerne le esperienze relative ai fondi di preadesione e valutarne le aspettative in materia di politica di coesione dopo la loro entrata nell'Unione europea(5).

3. Osservazioni

3.1. Il ruolo fondamentale della politica di coesione

3.1.1. Il ruolo della politica di coesione sarà fondamentale per quanto riguarda i paesi candidati dell'Europa centrorientale. Il loro ritardo economico e l'obsolescenza delle loro infrastrutture sono realtà oggi ben note, che giustificano pienamente l'applicazione della politica di coesione sin dal momento della loro adesione all'Unione.

3.1.2. Anche in paesi candidati come la Polonia, l'Ungheria, la Repubblica Ceca o la Slovacchia si constata un aggravamento delle disparità regionali. Ad esempio, in Slovacchia, se la regione di Bratislava presenta un PIL per abitante vicino alla media comunitaria (95 %) e un tasso di disoccupazione contenuto (6,6 %), la parte orientale del paese, come la zona di Presov, raggiunge solo il 39 % della media comunitaria e in taluni settori accusa un tasso di disoccupazione superiore al 50 %.

3.1.3. Per gli attuali Stati membri la politica di coesione rimane importantissima. In primo luogo, il fatto che le regioni dell'obiettivo 1 siano ammissibili anche alle politiche di coesione costituisce un fattore politico chiave: in Andalusia, ad esempio, le forze economiche e sociali, pur riconoscendo la necessità di modifiche radicali nella politica di coesione, vedono in quest'ultima una componente fondamentale dell'Unione e non potrebbero concepire di esserne private fintanto che l'Andalusia continua a presentare un ritardo strutturale rispetto alle altre regioni dell'Unione.

3.1.4. In secondo luogo, talune regioni che figurano oggi tra i beneficiari della politica di coesione ma rischiano di esserne escluse domani, presentano ancora gravi problemi interni di coesione territoriale, anche se il ritardo del loro sviluppo rispetto alla media comunitaria si è sensibilmente ridotto. Se ne deduce che i criteri di ammissibilità (PIL per abitante, tasso di disoccupazione) non tengono sufficientemente conto delle difficoltà di ordine strutturale, geografico o culturale.

3.1.5. D'altro canto si rileva che negli ultimi cinque anni le divergenze nello sviluppo interno di taluni paesi, e non dei più piccoli (come Spagna e Regno Unito), tendono piuttosto ad aumentare. Queste disparità sarebbero ancor più accentuate senza l'intervento delle politiche strutturali e di coesione, e ciò per la forte tendenza alla polarizzazione dello sviluppo economico nelle zone più ricche. Occorrerebbe però che la politica strutturale fosse immediatamente percettibile, il che è lungi dal verificarsi oggi in numerosi paesi, a causa in particolare della sua grande complessità che spesso è di ostacolo alla trasparenza. È fondamentale quindi porsi la questione dell'effettivo valore aggiunto della politica europea di coesione per queste regioni. A prima vista, l'intervento dell'UE potrebbe giustificarsi in nome del partenariato, della cooperazione in rete e degli scambi di esperienze al di là dei contesti nazionali.

3.1.6. Secondo gli orientamenti generalmente condivisi dal Comitato, la coesione sociale ha un'importanza fondamentale pari a quella della coesione territoriale. In tale contesto il secondo rapporto annuale e la prima relazione intermedia sulla coesione economica e sociale presentano dati piuttosto allarmanti sull'aumento delle disparità e in particolare sull'esclusione sociale. L'esistenza, nell'anno di riferimento 1997, di percentuali significative della popolazione che vivono al di sotto della soglia internazionale di povertà, sfiorando il 20 % in taluni Stati membri (22 % nel Regno Unito e in Grecia, 23 % in Portogallo) dovrebbe suscitare maggiore preoccupazione fra i responsabili politici dell'Unione. Infatti, come si può pretendere di diventare la prima economia del mondo basata sulla conoscenza quando si ha un numero così elevato di esclusi?

3.1.7. Infine - e questa riflessione vale per gli obiettivi 2 e 3 della politica di coesione - appare opportuno associare le regioni di tutti gli Stati membri all'obiettivo di una maggiore adesione dei cittadini all'integrazione europea. In proposito, però, gli aspetti della visibilità e del valore aggiunto comunitario sembrano ben più importanti dello stesso ammontare degli aiuti europei che si potrebbero proporre.

3.2. Il rifiuto dell'assistenza

3.2.1. In questa sede va precisato con chiarezza che l'obiettivo di una politica di coesione non deve essere quello di cancellare le disparità o di uniformare i livelli di sviluppo. In effetti, esisteranno sempre - per motivi oggettivi e soggettivi - regioni più prospere di altre. La politica di coesione deve continuare a prefiggersi l'obiettivo, da un lato, di ridurre gli effetti degli svantaggi di ordine strutturale (distanza, insularità, ecc.) e, dall'altro, di valorizzare le potenzialità economiche e le iniziative locali. Lo sviluppo effettivo è nelle mani delle popolazioni, della società civile organizzata, degli attori pubblici e degli imprenditori.

3.2.2. Occorrerà continuare a far sì che gli aiuti europei costituiscano degli incentivi all'azione e non si trasformino in una forma di assistenza o di dipendenza. In effetti, l'esperienza maturata in taluni Stati membri attuali ci induce a sensibilizzare gli Stati candidati al fatto che il loro avvenire dipenderà da loro stessi e dalla capacità d'iniziativa dei loro cittadini e degli attori economici e sociali, anche se il sostegno finanziario comunitario può fungere da acceleratore e da catalizzatore delle energie.

3.2.3. La questione di un buon utilizzo degli aiuti appare inoltre fondamentale per i paesi caratterizzati da capacità amministrative particolarmente indebolite e da gravissimi problemi di corruzione. Bisogna dunque rafforzare la valutazione e il controllo delle azioni condotte dall'Unione e prevedere addirittura, per i casi più gravi, delle sanzioni, a condizione che non incidano negativamente sulle popolazioni interessate.

3.3. Una grande debolezza: l'insufficiente partecipazione degli attori economici e sociali

3.3.1. La partecipazione attiva della società civile e il potenziamento delle capacità organizzative che questa racchiude sono condizioni necessarie per un uso corretto delle politiche strutturali in vista di uno sviluppo regionale sostenibile. La partecipazione degli attori estranei allo Stato deve essere efficace a tutti gli stadi delle azioni varate: progettazione, attuazione e valutazione. Al riguardo è chiaro che il consuntivo della politica comunitaria è deludente. Da più parti si lamenta una partecipazione insufficiente alle politiche comunitarie, il che influisce negativamente sulla visibilità, sulla trasparenza e sull'efficacia delle politiche di coesione.

3.3.2. Quanto osservato vale anche per i paesi candidati in cui l'eccessiva debolezza delle organizzazioni locali serve da pretesto per una scarsa trasparenza o una quasi totale assenza di partecipazione degli attori non governativi all'utilizzo degli aiuti di preadesione. Inoltre, il ricorso ai programmi di preadesione, il cui avvio ha già subito pesanti ritardi, rischia di essere rallentato se tali attori non vengono coinvolti tempestivamente nell'elaborazione dei progetti.

3.4. L'esigenza di definire nuove priorità

3.4.1. È vitale mettere la politica di coesione in sintonia con i grandi obiettivi strategici dell'Unione europea, segnatamente i cosiddetti processi di Cardiff, di Lussemburgo, di Lisbona e di Göteborg, di cui l'ultimo Vertice europeo di Barcellona del marzo 2002 ha cercato di rafforzare la coerenza. Il dibattito sulle priorità dovrà anche tener conto degli impegni contenuti nella Carta europea delle piccole imprese e delle considerazioni relative alla qualità dei servizi pubblici che sono state ribadite a Barcellona. Il Comitato è favorevole alla definizione di orientamenti vincolanti tali da integrare le priorità politiche dell'Unione ed elaborati attraverso una collaborazione fra Stati membri, Comitato delle regioni e Comitato economico e sociale europeo.

3.4.2. Visto che i pubblici poteri tendono quasi ovunque a puntare nuovamente sulle proprie prerogative statutarie a detrimento dell'azione economica diretta, anche gli interventi comunitari dovrebbero concentrarsi sull'essenziale, vale a dire la creazione di un contesto favorevole all'attività economica e all'innovazione: ciò dovrebbe avvenire anzitutto mediante le infrastrutture di base materiali e immateriali in un'accezione ampia del termine, e poi mediante il miglioramento delle risorse umane.

3.4.3. Le sovvenzioni dirette alle imprese possono provocare effetti negativi: trasferimenti di unità produttive da un luogo all'altro, "caccia ai premi" e distorsioni di concorrenza. L'innovazione dipende molto più dalle capacità dei singoli e dall'ambiente generale che dai sussidi. Attualmente le imprese, specie quelle piccole e medie, tengono a disporre di buone infrastrutture di base e di personale con un buon livello d'istruzione e con qualifiche rispondenti alle loro esigenze.

3.4.4. Oggigiorno, il consenso sociale attraverso il dialogo e l'esistenza, nella società, di organizzazioni "di tramite" autonome, ben strutturate e capaci di fornire servizi d'interesse collettivo come la rappresentanza e l'informazione possono essere considerati condizioni ben più propizie al decollo economico di quanto non lo siano i sussidi.

3.4.5. Le forze economiche e sociali hanno manifestato il loro accordo di principio riguardo alla prospettiva di uno sviluppo sostenibile, chiave di volta della nuova strategia adottata al Vertice europeo di Göteborg della primavera 2001. È un elemento dal quale occorrerà trarre tutte le conseguenze. Da un lato, la scelta dei modi di trasporto e delle vie di comunicazione deve tener conto dell'imperativo di uno sviluppo sostenibile. Per risolvere i problemi di accessibilità e rompere il totale isolamento non si può più ricorrere a soluzioni basate unicamente sui trasporti su strada. Nel caso specifico delle merci si dovrebbe dare per quanto possibile la precedenza ai trasporti ferroviari e ai trasporti per vie navigabili. Non va poi dimenticato che la marcia forzata di talune regioni europee verso il turismo di massa, il quale impone la costruzione di infrastrutture costose utilizzate solo per un breve periodo dell'anno, può suscitare reazioni di rigetto da parte delle popolazioni. Il proseguimento di tale attività dovrebbe essere accompagnato da analisi più particolareggiate sull'integrazione nel tessuto locale e sulle incidenze ambientali.

3.4.6. È importante valutare le priorità e i metodi d'azione dell'Unione europea riguardo al tema dell'economia della conoscenza. Stando alla seconda relazione sulla coesione, il 50 % della produzione della ricchezza dell'Unione europea e il 75 % delle spese in ricerca e sviluppo sono concentrati sul 14 % del suo territorio. Una delle sfide della politica di coesione potrebbe consistere nel facilitare la diffusione delle nuove tecnologie, accrescendo così le opportunità delle regioni meno favorite di accedere all'economia della conoscenza. In una regione come l'Andalusia, fra le parti sociali esiste un'ampia convergenza di vedute sulla necessità di attribuire la priorità a sforzi concertati per evitare l'accumulo di ritardi nell'impiego delle tecnologie dell'informazione e per non ricadere negli errori del passato, quando questa regione non aveva saputo o non era riuscita ad adattarsi all'era industriale.

3.4.7. L'istruzione e la formazione hanno un'importanza fondamentale nell'economia della conoscenza. La distinzione - retaggio del passato - tra la formazione professionale, che è ammessa a beneficiare del Fondo sociale europeo, e l'istruzione, che invece non può fruirne, è ora del tutto superata se si considera che l'Unione europea caldeggia giustamente "un'istruzione lungo tutto l'arco della vita". La questione si pone peraltro con particolare intensità nei paesi candidati, dove le esigenze di riqualificazione e di perfezionamento professionale sono particolarmente sentite. Al giorno d'oggi sono spesso le università, e non più le risorse naturali, ad attrarre le imprese. Si potrebbe immaginare che nel quadro di una politica rinnovata a favore della coesione l'istruzione e la formazione ne costituiscano gli assi prioritari per favorire l'innescarsi di un circolo virtuoso di prosperità.

3.5. L'esigenza di elaborare nuovi metodi

3.5.1. L'esistenza di un gran numero di strumenti nell'ambito della politica di coesione, (FEAOG/FSE/FESR, Fondo di coesione) è tale da favorire i doppioni. Lo stesso errore sembra essere stato compiuto per i paesi candidati, con una profusione di strumenti come l'ISPA, il Sapard e Phare, cui si aggiungono Tempus e Leonardo, ecc., i quali aumentano la confusione e lo smarrimento fra popolazioni per lo più all'oscuro delle procedure europee. Questa molteplicità di strumenti induce anche gli operatori locali a immaginare progetti segmentati in funzione delle procedure europee, anziché affrontare le loro esigenze in maniera globale e definire i loro progetti in maniera integrata multisettoriale. Per semplificare gli interventi dell'Unione e accrescerne la trasparenza e la coerenza, i diversi strumenti strutturali europei andrebbero fusi in un unico strumento che sia abbastanza flessibile per adattarsi alle esigenze e alle priorità locali.

3.5.2. Con il passar del tempo, le procedure europee hanno favorito una certa sofisticazione, la quale ha dato origine a sua volta a un'estrema complessità delle procedure a scapito della visibilità e dell'accessibilità. Nei paesi candidati si constatano già i medesimi difetti per l'utilizzo degli aiuti di preadesione.

3.5.3. S'impongono quindi cambiamenti radicali per la semplificazione delle procedure. Occorre altresì prevedere un rafforzamento dell'assistenza tecnica alle amministrazioni nazionali e locali dei paesi candidati come pure agli attori economici e sociali destinati a svolgere un ruolo fondamentale nell'attuazione dei programmi.

3.5.4. Anche in materia di trasparenza s'impongono modifiche decisive. Ogni intervento comunitario dovrebbe essere corredato di politiche e meccanismi efficaci d'informazione permanente.

4. Per una riforma approfondita dei principi e delle condizioni generali della politica di coesione

4.1. Nuovi principi

4.1.1. L'ampliamento dell'Unione a paesi che vivono situazioni del tutto inedite e il passaggio all'economia basata sulla conoscenza impongono la riforma approfondita di una politica che, pur avendo dato buona prova di sé, ha anche rivelato profonde lacune.

4.1.2. Il Comitato ribadisce il proprio appoggio ai principi di una politica comunitaria di coesione che da un lato esprima l'attaccamento ai valori di solidarietà e dall'altro si adoperi in modo concreto per migliorare la competitività, obiettivo che l'Unione non potrebbe raggiungere qualora alcuni territori e gruppi sociali ne restassero esclusi. Tale sostegno significa altresì che, in un modo o nell'altro, questa politica dovrà impegnarsi per ridurre sia i divari tra i paesi sia i ritardi che tendono ad accumularsi anche all'interno di ciascun paese o fra i gruppi sociali. L'obiettivo di questa politica non è cancellare per quanto possibile le disparità, ma piuttosto offrire alle categorie e ai gruppi meno favoriti degli elementi positivi (infrastrutture, istruzione, organizzazioni della società civile) che consentano loro di superare gli svantaggi e di recuperare i ritardi.

4.1.3. La politica di coesione non solo deve significare la disponibilità di una serie di strumenti, ma anche configurarsi come una vera e propria forma mentis. In materia di azioni è chiaro che occorre una gerarchia delle priorità e che gli aiuti di bilancio da soli non sono sufficienti. Al riguardo occorre valorizzare maggiormente le riforme strutturali, l'iniziativa degli attori privati e del mondo associativo, il trasferimento del know-how e la diffusione delle migliori pratiche. Occorre riservare l'impiego degli strumenti di bilancio dell'Unione europea alle priorità essenziali per sormontare gli handicap più gravi, allo sviluppo del partenariato e alla costruzione di reti di cooperazione, di scambi di esperienze e di diffusione delle migliori pratiche.

4.1.4. Per realizzare le priorità essenziali è necessario che gli strumenti finanziari della Comunità integrino e sostengano le risorse nazionali e locali, anche con un ricorso più sistematico ai fondi privati. Occorre che la degressività degli aiuti diventi il principio per non favorire riflessi di passività che indurrebbero a dipendere in maniera permanente dall'assistenza. Ogni euro pubblico speso deve avere un effetto catalizzatore. Gli aiuti pubblici alle imprese, fonti di distorsione della concorrenza, vanno banditi e bisogna soprattutto incoraggiare i servizi di appoggio alle piccole e medie imprese e alla creazione di imprese, come pure facilitare l'accesso ai mercati finanziari. Il principio dell'addizionalità delle risorse (UE, Stato membro, regione, attori locali e privati) è fondamentale per assicurare la mobilitazione delle capacità e favorire il partenariato. Occorre tuttavia evitare che le procedure diventino troppo complesse e nuocciano alla visibilità dell'intervento comunitario.

4.1.5. Le analisi delle nuove esigenze e priorità dovrebbero anche indurre a tenere conto di altri criteri di ammissibilità rispetto al solo rapporto PIL/abitante, in particolare per gli attuali Stati membri, come la distanza o la "perifericità", la difficoltà d'accesso, il deficit educativo, la debolezza della cultura d'impresa, la capacità e il potenziale di gestione dei servizi d'interesse generale, la scarsa strutturazione della società civile e la sua capacità di generare lo sviluppo locale, il partenariato pubblico/privato e l'apprendimento della gestione dell'economia sociale.

4.2. Nuove condizioni di utilizzo

4.2.1. Il grado d'informazione e di partecipazione della società civile sono stati finora troppo modesti. È indispensabile assicurare una totale trasparenza nell'applicazione delle politiche di coesione, abbandonando le procedure di riservatezza di un tempo. Il Comitato auspica iniziative d'informazione strutturate che puntino su riunioni di sensibilizzazione, guide pratiche, informazioni su Internet e sui mezzi di comunicazione. Per l'avvenire tutti i programmi dovranno essere accompagnati da programmi d'informazione attuati a livello locale e affidati alle organizzazioni locali della società civile, le quali verrebbero a svolgere una funzione di tramite.

4.2.2. A monte di ogni programma europeo si dovrà procedere a un'analisi delle esigenze a livello regionale assicurandosi la partecipazione degli attori economici e sociali, ad esempio attraverso gruppi di gestione regionali. L'Unione europea dovrà sostenere questa fase considerandola come presupposto indispensabile per qualsiasi intervento comunitario.

4.2.3. Gli attori socioeconomici della società civile, scelti in funzione della loro rappresentatività e legittimità, come pure gli eletti su scala locale, vanno associati in modo completo e incondizionato tanto all'ideazione quanto all'attuazione e alla valutazione delle azioni che saranno intraprese. Il Comitato raccomanda pertanto un ricorso generalizzato alle sovvenzioni globali concesse alle organizzazioni locali, che permettano loro di gestire soprattutto i piccoli progetti che sono spesso i più rispondenti alle varie esigenze.

4.2.4. Le azioni in materia di scambi di esperienze e di cooperazione fra le regioni rimangono troppo confidenziali e prive di un impatto davvero significativo. È deplorevole ad esempio che le regioni in ritardo di sviluppo non possano trarre un maggiore beneficio dalle esperienze riuscite di altre regioni europee. È pertanto indispensabile intensificare tali scambi, ad esempio con la creazione di uno strumento specifico direttamente accessibile per gli enti locali interessati e per gli operatori economici e sociali.

4.2.5. Il Comitato auspica che l'azione dell'UE sia ben visibile sul campo. A tal fine, oltre a una politica d'informazione sistematica, occorrerà conferire alla Commissione europea gli strumenti per assicurare la sua presenza nella regione beneficiaria, per esempio sotto forma di delega delle competenze, a nome dell'UE, ad agenzie autonome rispetto ai pubblici poteri oppure a organizzazioni della società civile.

4.2.6. La valutazione delle azioni effettuate è un elemento fondamentale per il futuro della politica di coesione e per la sua accettazione da parte delle popolazioni non beneficiarie. Una buona valutazione non deve limitarsi a controllare la conformità alle leggi o al bilancio. Essa deve soprattutto misurare l'effettivo impatto delle azioni condotte, sia rispetto agli obiettivi di partenza che in funzione delle conseguenze economiche e sociali. Deve inoltre esaminare l'impatto globale della politica di coesione su un dato territorio o gruppo sociale. Non si potrà effettuare alcuna buona valutazione senza la partecipazione attiva degli attori economici e sociali in rappresentanza delle parti interessate. Sempre in materia di valutazione, il Comitato auspica che nelle regioni vengano organizzate sistematicamente delle riunioni che permettano alle organizzazioni locali di esprimersi direttamente e senza vincoli in base a un questionario predisposto previa concertazione con queste stesse organizzazioni locali. Il Comitato potrebbe essere associato a tali riunioni sulla falsariga di quanto avvenuto in occasione delle audizioni da esso organizzate a Siviglia o a Presov.

5. Per la definizione di nuove priorità e modalità nell'attuazione della politica di coesione comunitaria

5.1. Nuove priorità.

Le tre grandi priorità di una nuova politica di coesione sarebbero lo sviluppo delle capacità di buongoverno, l'istruzione nell'accezione più ampia del termine e le infrastrutture di base.

5.1.1. Rafforzare le capacità per una migliore governance. Il miglioramento delle capacità di buongoverno delle amministrazioni, come pure il sostegno allo sviluppo di una società civile organizzata appaiono nuove priorità fondamentali per i paesi candidati. La Commissione europea potrebbe ovviare alle carenze in via transitoria attraverso una gestione diretta da parte di un'agenzia specializzata. Nelle regioni beneficiarie si potrebbero anche intraprendere azioni volte ad accelerare l'impiego delle nuove tecnologie da parte delle amministrazioni, specie per assicurare una semplificazione e la trasparenza nei confronti sia delle imprese e dei soggetti economici e sociali sia dei cittadini in generale. Sarebbe altresì vitale sostenere le capacità delle organizzazioni socioeconomiche locali non già nel loro funzionamento corrente, quanto piuttosto nel quadro di progetti volti a rafforzare la funzione consultiva o a sviluppare servizi d'interesse collettivo per i loro membri. Infine, sarebbe opportuno favorire iniziative di gemellaggio tramite programmi destinati ad accrescere la cooperazione diretta tra le regioni su tali argomenti.

5.1.2. Rafforzare le capacità d'istruzione, di formazione e di ricerca. Coerentemente con le grandi priorità dell'Unione, e in particolare con le conclusioni del Vertice europeo di Lisbona, la promozione della competitività globale dell'economia grazie all'introduzione delle nuove tecnologie dovrebbe essere considerata l'asse fondamentale per il decennio 2000-2010. A tal fine, l'istruzione di base dovrebbe costituire una priorità dei programmi di coesione. In tale contesto, l'Unione europea potrebbe decidere, nel quadro di orientamenti pluriennali, di destinare non meno del 25 % delle dotazioni alle capacità in materia d'istruzione, come pure a quelle di formazione e di ricerca. L'istruzione e la formazione vanno qui intese nella loro accezione più ampia, sì da includere anche tutte le azioni di sensibilizzazione alle tecnologie dell'informazione sia in seno alle imprese - specie le più piccole - sia al livello dei cittadini.

5.1.2.1. Grazie al rafforzamento delle capacità in materia d'istruzione, sia a un livello di base sia in termini di formazione permanente, l'Unione europea potrà contribuire alla lotta contro le cause dell'esclusione. Al riguardo, la divulgazione delle esperienze positive maturate nell'Unione potrebbe fornire un vero e proprio valore aggiunto comunitario.

5.1.2.2. In certi paesi candidati, la sorte di minoranze etniche spesso emarginate, prive di occupazione e senza accesso all'istruzione, come i Rom, è una delle maggiori fonti di preoccupazione. Al di là dei sussidi, i quali di rado sono davvero efficaci, bisognerebbe intensificare il trasferimento di esperienze attraverso metodi di comprovata validità e favorire la diffusione delle esperienze positive.

5.1.3. Potenziare le infrastrutture di base nell'ottica dello sviluppo sostenibile. La terza grande priorità riguarda le infrastrutture di base in senso lato: vie di comunicazione, reti di comunicazione (in particolare per facilitare l'accesso alle nuove tecnologie), attrezzature per migliorare le strutture d'istruzione, di formazione, di ricerca e di diffusione dell'innovazione, come pure attrezzature per salvaguardare l'ambiente. La prospettiva dello sviluppo sostenibile deve essere prioritaria nelle scelte di sviluppo, specie in materia di vie di comunicazione.

5.2. Nuovi metodi: trasparenza, partecipazione, modernità, coerenza

5.2.1. La ricerca di una maggiore trasparenza, caratterizzata da un'informazione sistematica dei cittadini sulle scelte effettuate, come anche la partecipazione sistematica delle organizzazioni economiche e sociali più rappresentative, è destinata senz'altro a migliorare l'impatto e l'efficacia della politica di coesione. Al riguardo il Comitato raccomanda d'istituire gruppi di gestione a livello regionale, i quali coinvolgano essenzialmente gli eletti a livello locale e le forze socioeconomiche.

5.2.2. La messa a punto di metodi di gestione moderni e flessibili come le sovvenzioni globali alle organizzazioni socioeconomiche, l'ingegneria finanziaria e il ricorso alle compartecipazioni fra i settori pubblico e privato potrebbero sostituire validamente una programmazione pluriennale che oggi appare obsoleta. Dei contratti sulla definizione di obiettivi potrebbero sostituire una programmazione dettagliata e talora troppo meticolosa.

5.2.3. La coerenza delle politiche comunitarie assume un carattere d'urgenza tanto maggiore in quanto l'Unione europea, da un Vertice europeo all'altro, si dà nuove priorità: competitività, coesione sociale, sviluppo sostenibile e occupazione. Oltre alla creazione di un fondo unico, bisognerebbe raccomandare un nuovo metodo sufficientemente flessibile per far convergere i programmi di coesione con le priorità orizzontali dell'Unione. L'obiettivo sarebbe favorire un cosiddetto metodo "dal basso verso l'alto": sviluppo di progetti locali a partire dalla base, raggiungimento del consenso attraverso i gruppi di gestione regionali, negoziazione di contratti di obiettivi che coinvolgano i vari partner (UE, Stato, regioni, società civile, investitori privati e intermediari finanziari), gestione flessibile degli interventi.

5.2.4. In proposito si potrebbe avere una visione più flessibile della nozione di addizionalità, generalizzando il sistema dei finanziamenti incrociati nel senso che l'UE appoggerebbe una determinata iniziativa e lo Stato membro un'altra. Il rispetto rigoroso dell'addizionalità, progetto per progetto, complica infatti le cose e nuoce alla visibilità.

5.2.5. L'imminente creazione di un mercato unico di 400-500 milioni di consumatori rischia di modificare le strategie delle imprese insediate in più di uno dei 25 o 27 paesi. In tale prospettiva sarebbe utile disporre di un documento di riferimento, simile a quello realizzato con il rapporto Padoa-Schioppa del 1986, il quale offra un panorama a medio temine della situazione socioeconomica delle regioni e degli Stati membri dopo l'allargamento. Un tale documento permetterebbe alle regioni attuali e future dell'Unione d'inquadrare meglio le loro ambizioni e servirebbe di base per gli arbitraggi relativi al futuro pacchetto 2007.

5.2.6. Dato che attualmente risulta impossibile una gestione diretta dei programmi europei da parte della Commissione europea e che il rinvio ai soli Stati membri appare rischioso, si dovrebbe prevedere la creazione di organi con compiti esecutivi e incarichi provvisori, e questo soprattutto per i paesi candidati. Uno di tali compiti potrebbe consistere nel favorire l'analisi comparativa dei migliori risultati e delle esperienze più positive, al fine di favorirne la diffusione. In tutti i casi, comunque, l'azione dell'UE dovrebbe essere maggiormente visibile e identificabile per i cittadini. La presenza di rappresentanti dell'UE o di enti locali che operano a loro nome tradurrebbe in maniera più tangibile tale "visibilità" e sarebbe più efficace del ricorso a cartelli riportanti i simboli o le sigle degli strumenti europei, che in genere il pubblico non conosce.

5.2.7. I cittadini europei sono a buon diritto sempre più vigili sull'utilizzo dei fondi pubblici europei e non accetteranno che essi vengano dilapidati: al riguardo sono in gioco anche l'immagine dell'Unione europea e la credibilità del processo d'ampliamento. È essenziale quindi procedere a una valutazione qualitativa comparata e rafforzare il controllo della gestione da parte dell'UE. La situazione in taluni paesi candidati in materia di gestione dei fondi pubblici è assai preoccupante(6). La trasparenza degli aiuti europei deve essere totale: si propone pertanto di istituire un monitoraggio permanente sulla "buona gestione dei fondi pubblici" che faccia capo a un organo indipendente e collegato agli attori economici e sociali in ciascuna regione beneficiaria della politica di coesione. In caso di irregolarità, le risposte appropriate saranno la sospensione temporanea dei programmi o l'attuazione di una gestione diretta.

5.3. Un fondo strutturale unico

5.3.1. La Commissione europea sembra ritenere che sarà possibile assorbire il contraccolpo dell'ampliamento nel periodo 2004-2006 e continuare ad aiutare finanziariamente le regioni degli attuali Stati membri il cui PIL pro capite resti inferiore al 75 % della media comunitaria. Dopo il 2006, pur attribuendo la priorità alle regioni in ritardo di sviluppo, soprattutto quelle situate nei futuri Stati membri, è necessario che le regioni attualmente beneficiarie il cui livello reale di sviluppo non abbia fatto grandi progressi non vengano escluse repentinamente e fruiscano invece di un periodo di transizione.

5.3.2. Il Comitato non può accettare che il futuro della politica di coesione sia legato a considerazioni di bilancio. Esorta quindi a far sì che le risorse rese disponibili consentano di attuare una politica di coesione ambiziosa che risponda alla sfida dell'ampliamento, permetta alle nuove regioni di realizzare con successo le riconversioni nei settori industriale ed agricolo, soddisfi l'esigenza di garantire un adeguamento all'economia della conoscenza, assicuri una ripartizione equilibrata delle attività sul territorio europeo e contribuisca in maniera più efficace a ridurre le disparità esistenti all'interno dell'Europa dei 15. Non è pertanto favorevole a una sorta di "fuga in avanti", la quale comporterebbe un aumento incessante delle spese senza risultati determinanti.

5.3.3. Una politica di coesione rinnovata, trasparente, coerente e semplificata deve inoltre poter fare di più con le risorse disponibili, le quali si collocano in un contesto di difficili prospettive economiche tale da imporre un maggior rigore.

5.3.4. Per un fondo unico

5.3.4.1. Il Comitato raccomanda la creazione di un fondo unico, in nome della semplificazione e dell'integrazione. L'esistenza di diversi strumenti per la politica di coesione nuoce con tutta evidenza alla visibilità dell'azione dell'Unione e può originare altresì una mancanza di coerenza. Per questo il Comitato suggerisce di creare un fondo unico destinato ai paesi e alle regioni in ritardo di sviluppo, integrato da uno strumento rivolto a tutti i soggetti, comprese le organizzazioni economiche e sociali, attivi sull'insieme del territorio dell'UE, al fine di sviluppare partenariati e reti di cooperazione e di diffusione delle migliori prassi. Altre politiche, in particolare quelle in materia di lotta all'esclusione e dello sviluppo delle reti transeuropee o quelle finalizzate ad affrontare situazioni specifiche come gli svantaggi fisiologici permanenti potrebbero formare oggetto di altri strumenti.

5.3.4.2. Il fondo unico dovrebbe conservare una logica di funzionamento pluriennale, visto che questa si è rivelata utile alla stabilità dei progetti di sviluppo. Nondimeno, come l'esperienza ha mostrato, il sistema che consiste nel concedere a ciascun paese dei "pacchetti finanziari" ha il difetto di cristallizzare la situazione per anni senza tener conto degli sviluppi politici, economici e sociali, e di far credere che si tratti d'importi dovuti automaticamente. Il Comitato invita quindi a studiare un nuovo metodo di attribuzione del fondo unico caratterizzato da dotazioni indicative pluriennali nazionali, ma senza diritto di prelievo garantito. Ogni anno si potrebbe prevedere una modulazione dei finanziamenti in funzione delle disponibilità di bilancio supplementari. I relativi importi sarebbero attribuiti tenendo conto della capacità delle regioni o dei soggetti interessati di proporre progetti validi conformi ai contratti per i vari obiettivi. Durante l'elaborazione dei contratti sugli obiettivi prioritari bisognerebbe prevedere la partecipazione delle risorse pubbliche nazionali e locali, come pure il ricorso a investimenti privati e ad aiuti rimborsabili provenienti dal privato, specie in funzione delle azioni proposte e secondo un metodo di calcolo che tenga conto delle capacità di bilancio e del livello di sviluppo globale dello Stato in questione.

5.3.4.3. Fra le varie ipotesi da studiare, il Comitato suggerisce che l'importo complessivo pluriennale del fondo unico venga fissato a un livello minimo e che le eventuali eccedenze provenienti dai margini di crescita, dall'insufficienza dei programmi di qualità presentati o dai ritardi nei pagamenti per accumulare riserve possano servire per far fronte a situazioni economiche più difficili (che richiederebbero pertanto interventi aggiuntivi) o a futuri ampliamenti. Quest'ipotesi rientrerebbe nella prospettiva di una riforma più radicale del meccanismo delle entrate proprie dell'Unione che assicuri una maggiore visibilità nei confronti del cittadino e una responsabilizzazione del Parlamento europeo in materia di entrate.

5.3.5. Il fondo strutturale unico sarebbe completato da uno strumento finanziario destinato a tutti i soggetti, comprese le organizzazioni socioeconomiche, attivi sull'intero territorio dell'UE per sviluppare i partenariati e reti di cooperazione e diffusione delle migliori pratiche.

Bruxelles, 17 luglio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 193 del 10.7.2001.

(2) COM(2001) 24 def.

(3) COM(2002) 46 def.

(4) Cfr. nell'Allegato 1 il questionario utilizzato per l'audizione.

(5) Cfr. nell'Allegato 2 il questionario utilizzato per l'audizione.

(6) Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema "La lotta contro le frodi fiscali nel Mercato unico" - GU C 268 del 19.9.2000, e pareri presentati ai Comitati consultivi misti UE/Bulgaria e UE/Slovacchia.