COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie

INTRODUZIONE

Nel corso degli anni, le relazioni tra le Nazioni Unite [1] e l'Unione europea si sono trasformate in una rete ricca e svariata di cooperazione e contatti. Tali relazioni, solide e complesse, interessano ora praticamente tutti i settori delle relazioni esterne dell'Unione europea, e abbracciano l'intero campo d'azione della carta delle Nazioni Unite, da pace, sicurezza e diritti umani alle questioni sociali ed economiche, compresi lo sviluppo e le attività umanitarie, nonché la politica commerciale.

[1] Ai fini della presente comunicazione, con "Nazioni Unite" si fa riferimento agli organismi dell'ONU elencati all'allegato 1. La definizione esclude il Fondo monetario internazionale, la Banca mondiale e l'OMC.

Il miglioramento della cooperazione con le Nazioni Unite rappresenta un obiettivo prioritario dell'Unione europea, dei suoi Stati membri e della Commissione europea. La dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite [2], ha ribadito il ruolo dell'ONU a livello mondiale, annunciando l'impegno della comunità internazionale a fare di tale organizzazione uno strumento più efficace per conseguire una serie di obiettivi prioritari, tra i quali la lotta per lo sviluppo. Alla luce degli incontri tra il segretario generale Annan e il presidente Prodi, la Commissione europea ritiene opportuno consolidare le relazioni con le Nazioni Unite e rendere la nostra cooperazione più efficiente e coerente.

[2] A/res/55/2, 8 settembre 2000.

La Commissione ritiene che una maggiore collaborazione nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie potrebbe costituire un primo passo verso un partenariato più efficace con le Nazioni Unite. Negli ultimi anni, si è delineato sulla scena mondiale un consenso sugli obiettivi e sulle strategie fondamentali della cooperazione allo sviluppo, che ha consentito alla comunità internazionale di partecipare attivamente al dibattito sulla possibilità di rendere più coerenti le azioni delle varie organizzazioni e dei vari donatori. La Commissione è convinta che sia possibile migliorare la qualità e l'impatto delle politiche e delle attività comunitarie in materia di sviluppo e questioni umanitarie illustrando con maggior precisione il ruolo della Comunità nell'ambito delle Nazioni Unite e le iniziative proposte per contribuire al sistema multilaterale. Tuttavia, si potranno conseguire risultati positivi soltanto se la Commissione specificherà, dal canto suo, le proprie attese nei confronti dei partner del sistema delle Nazioni Unite.

La nuova strategia di rafforzamento della cooperazione con le Nazioni Unite poggia sulla riorganizzazione in atto del sistema operativo della Commissione nel settore delle attività esterne (potenziamento del processo di programmazione, deconcentrazione e decentramento, impostazione basata sui risultati) e trae vantaggio da tale riorganizzazione. Essa presuppone un maggiore coordinamento tra gli Stati membri e la Commissione, segnatamente nelle sedi internazionali e nei paesi partner. Infine, essa aspira a una maggiore complementarità tanto tra la Comunità e i suoi Stati membri quanto tra la Comunità e le Nazioni Unite.

I principali obiettivi della strategia proposta consistono in un più profondo coinvolgimento della CE nel dialogo politico a monte e nella creazione di un partenariato più trasparente, prevedibile sotto il profilo finanziario e facilmente controllabile con agenzie, fondi e programmi selezionati dell'ONU. Tali organismi dovrebbero venire scelti in funzione della loro capacità di soddisfare gli obiettivi della CE e di offrire un contributo affidabile ed efficace agli interventi di emergenza a favore delle vittime di crisi umanitarie, come stipulato nel regolamento relativo all'aiuto umanitario [3], nonché alla realizzazione degli obiettivi prioritari di sviluppo della CE indicati nella dichiarazione del Consiglio e della Commissione, del 10 novembre 2000, "la politica di sviluppo della Comunità europea".

[3] Regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996.

La presente comunicazione non tratta le questioni del mantenimento della sicurezza e della pace, benché queste siano strettamente collegate alle questioni umanitarie e di sviluppo. La Commissione intende tornare sulla questione delle relazioni globali tra l'UE e l'ONU e sul rafforzamento della cooperazione nei settori della prevenzione dei conflitti e della gestione delle crisi in una comunicazione successiva, che conterrà le conclusioni dell'esame in corso sulla cooperazione tra CE ed ONU nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie.

1. Il contesto delle relazioni tra CE ed ONU

Le Nazioni Unite si occupano di un'ampia gamma di settori e di questioni. Proprio per questo ruolo universalmente riconosciuto nel settore della pace e della sicurezza, la comunità internazionale ha investito le Nazioni Unite di responsabilità complesse: incarichi di ampia portata quali la missione UNBMIK in Kosovo e la UNTAET a Timor Est integrano gli aspetti umanitari e di sicurezza e le azioni di riabilitazione e sviluppo.

La fornitura di aiuto umanitario alle vittime di conflitti e di catastrofi naturali, unitamente al sostegno alle iniziative delle popolazioni volte allo sviluppo sostenibile, sono elementi fondamentali del mandato e delle attività delle Nazioni Unite. Altri settori, anch'essi al centro delle attività delle Nazioni Unite, quali gli affari economici e sociali, la pace e la sicurezza e i diritti dell'uomo esercitano, in quanto questioni trasversali, una particolare influenza sulla politica di sviluppo e sull'aiuto umanitario. Nel corso degli anni, le Nazioni Unite hanno creato una vasta rete di agenzie, fondi e programmi che costituiscono un quadro unico per far fronte a tali questioni di portata mondiale. L'organizzazione gode di una forte legittimità internazionale e di innegabili, seppure discontinue, capacità operative.

Il sottosviluppo e la povertà, nei loro molteplici aspetti, sono all'origine di numerosi conflitti e richiedono un profondo impegno a livello mondiale. Per poter affrontare insieme le carenze in materia di sviluppo e le crisi umanitarie, è importante migliorare la cooperazione tra CE e ONU. Si tratta di settori in cui la Comunità europea svolge da tempo attività che godono di una certa visibilità e per i quali l'ONU dispone di un mandato specifico e di capacità e potenziale notevoli (competenze, know-how, informazioni e sistemi informatici) e gode di un'elevata credibilità - segnatamente tra i paesi in via di sviluppo - quale sede di dibattiti sulle politiche da realizzare e, in vari settori, quale fornitore di assistenza tecnica. Le importanti sinergie e i vantaggi reciproci che possono scaturire dal coordinamento e dalla complementarità hanno spinto la CE a concentrare su sviluppo e questioni umanitarie questa prima comunicazione sulla cooperazione tra CE ed ONU.

La Comunità europea e i suoi Stati membri sono chiamati a partecipare attivamente alle iniziative delle Nazioni Unite volte a concretare i risultati dei più importanti incontri internazionali. Le principali conferenze mondiali degli anni '90 come quelle di Rio (sviluppo sostenibile), Pechino (ruolo della donna), Cairo (popolazione), Copenaghen (sviluppo sociale), Roma (vertice mondiale sull'alimentazione) e Istanbul (HABITAT) hanno consentito di definire una serie di obiettivi di sviluppo a livello internazionale, ribaditi nella dichiarazione del Millennio adottata dall'Assemblea del Millennio del settembre 2000. Il "Vertice mondiale per lo sviluppo sostenibile", che si svolgerà a Johannesburg (Sudafrica) nel 2002, offrirà un'ulteriore opportunità per approfondire le iniziative internazionali in materia di sviluppo.

Nel settore dello sviluppo e in campo umanitario, la Comunità europea interagisce con l'ONU a due livelli principali:

- politico/elaborazione di politiche (ruolo della Comunità nell'ambito degli organi decisionali degli organismi delle Nazioni Unite e di forum normativi dell'ONU su questioni sociali, economiche, umanitarie e di sviluppo);

- operativo (coordinamento, sostegno e cooperazione della Comunità a favore di progetti e attività realizzati nel settore dello sviluppo e in campo umanitario da un determinato organismo delle Nazioni Unite a livello nazionale o regionale).

A livello politico/di elaborazione delle politiche, la visibilità, l'impatto e l'efficienza delle attività comunitarie sono ostacolati da quattro elementi:

- il debole status della Comunità nella maggior parte delle agenzie ONU (ad eccezione della FAO, presso la quale la CE gode dello status di membro a pieno titolo, e del PAM, al quale partecipa in veste di osservatore "privilegiato"), che ne limita le possibilità di offrire un contributo diretto agli organi esecutivi in relazione alle politiche da attuare;

- un coordinamento insufficiente dell'Unione europea per le questioni politiche e operative delle Nazioni Unite nel settore dello sviluppo e in campo umanitario, in contrasto con lo stretto coordinamento dell'UE per le questioni relative all'Assemblea generale;

- la mancanza di un contributo comunitario al bilancio generale degli organismi dell'ONU. Ciò significa che, di norma, la Comunità svolge un ruolo assai modesto nella definizione di orientamenti politici, piani di lavoro e bilanci generali. Nonostante gli importanti contributi comunitari a progetti realizzati in molteplici settori e le iniziative avviate in campi specifici, l'impatto diretto della Comunità sulle strutture organizzative e sulla programmazione è limitato;

- la mancanza di risorse umane adeguate che consentirebbero alla Commissione di assicurare una presenza presso gli organismi delle Nazioni Unite e di esercitare una verifica continua degli orientamenti definiti e delle decisioni adottate.

Benché lo status ufficiale di osservatore della Comunità limiti le sue possibilità di farsi sentire, va sottolineato che essa dispone di un certo margine di manovra a tal fine. Più i dibattiti sono operativi e concreti, più aumentano le probabilità che la Commissione possa effettivamente svolgere un ruolo attivo.

Alcune evidenti limitazioni in termini di risorse umane, nonché la lunghezza e la complessità dei dibattiti in sede ONU, ostacolano una partecipazione regolare e attiva del personale della Commissione, tanto dei servizi in sede quanto delle delegazioni, alla formulazione delle politiche. Sebbene il dialogo politico informale e il coordinamento con i partner abbiano consentito di smorzare gli effetti dei vincoli esistenti, nulla può sostituire un'effettiva e continua partecipazione a dibattiti più formali.

A livello operativo, la Comunità è un importante donatore: tra il 1997 e il 1999 la CE ha contribuito alle attività realizzate dalle agenzie dell'ONU con 1061 milioni di euro (una media annuale di 354 milioni di euro). I principali beneficiari sono: PAM (578 milioni di euro), ACNUR (197 milioni di euro), PNUS (118 milioni di euro), FAO (55 milioni di euro) ed UNICEF (54 milioni di euro). Di questi 1061 milioni di euro, 347 sono stati gestiti da ECHO, il resto da altri servizi della Commissione (essenzialmente le Direzioni generali Sviluppo e Relazioni esterne). Nel 1999, la CE è stata uno dei principali finanziatori di agenzie, fondi e programmi specializzati quali PAM (2°) e ACNUR (3°).

La CE collabora con le Nazioni Unite ricorrendo alle capacità delle varie componenti del sistema ONU per l'attuazione di progetti e programmi. Numerose agenzie e molti fondi e programmi dell'ONU dispongono di una vasta gamma di competenze professionali e know-how, nonché di ampi sistemi di informazione e dati, che i servizi della Commissione possono utilizzare per conseguire i propri obiettivi nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario. La Commissione dovrà intensificare la cooperazione con le Nazioni Unite per poter contribuire direttamente al mantenimento, alla realizzazione e/o all'espansione di tali risorse.

La cooperazione tra la CE e le agenzie, i fondi e i programmi dell'ONU sotto il profilo operativo si concretizza attualmente nella conclusione di numerosissimi accordi di finanziamento specifici. Finora, diversi elementi hanno ostacolato lo sviluppo di una cooperazione programmatica a lungo termine tra la Commissione e le Nazioni Unite, favorendo l'impostazione alternativa del finanziamento specifico:

- mancanza di un'impostazione globale chiara della cooperazione con le Nazioni Unite, e di una valutazione complessiva di tale cooperazione;

- analisi insufficiente della natura e del mandato specifici degli organismi ONU che richiedono un'impostazione istituzionale specifica;

- limitazioni rigide imposte dalle norme vigenti del regolamento finanziario;

- difficoltà di raggiungere un accordo, tra l'altro, sui principi che disciplinano controllo finanziario, revisione contabile e appalti. Tali difficoltà sono dovute essenzialmente ad incompatibilità procedurali tra prassi e requisiti amministrativi diversi;

- complessità delle Nazioni Unite e coordinamento insufficiente tra agenzie (Segretariato generale ed agenzie, fondi e programmi con diversi livelli di autonomia e sovrapposizione dei compiti);

- informazione insufficiente sull'attuazione da parte degli organismi ONU, in termini tanto di contenuto quanto di tempestività;

- percezione negativa delle prestazioni delle Nazioni Unite in varie sedi;

- individuazione di una serie di carenze nella gestione delle operazioni umanitarie in varie crisi, dovute alle restrizioni ONU in materia di sicurezza;

- scarsa visibilità del finanziamento comunitario di operazioni realizzate dall'ONU.

Questa impostazione frammentaria della cooperazione con le Nazioni Unite comporta altresì una situazione poco chiara in cui i contributi comunitari ad alcune componenti delle Nazioni Unite variano notevolmente da un anno all'altro. Ciò ha privato la cooperazione tra la CE e l'ONU di una stabilità sistematica, tematica, prevedibile e operativa. Si spiega in tal modo l'esitazione della Commissione a cooperare in maniera più sistematica con i fondi, i programmi e le agenzie dell'ONU per il finanziamento e l'attuazione dei progetti. Ne conseguono spesso, inoltre, alcune divergenze tra le posizioni politiche assunte dall'Unione europea nei confronti della cooperazione con le Nazioni Unite in quanto tali e le attività concrete della Commissione.

Da questa analisi emerge chiaramente che nessuna delle parti è riuscita a trarre pieno vantaggio dalla cooperazione in atto. La situazione è dovuta tra l'altro a un insufficiente coordinamento interno da entrambe le parti, a prassi amministrative diverse e ad ostacoli istituzionali e normativi.

2. Iniziative in corso volte a migliorare il quadro della cooperazione tra CE ed ONU

La Commissione è fermamente impegnata a creare un contesto generale più efficace, che favorisca una migliore cooperazione tra la CE e l'ONU. Un impegno analogo è ovviamente necessario da parte dell'ONU se si vogliono conseguire risultati tangibili. Da parte sua, la Commissione, si è già mossa in questa direzione ed è disposta a fare di più, purché vengano soddisfatti determinati requisiti. Tra le varie misure adottate a tal fine, vanno sottolineate le seguenti.

- I documenti di strategia nazionale sono attualmente i principali strumenti di orientamento, gestione e revisione dei programmi di assistenza comunitari. Tali strumenti pluriennali garantiranno alla programmazione comunitaria maggiore affidabilità e maggiore coerenza. Al momento dell'elaborazione dei documenti di strategia nazionale, la Commissione individuerà ed esaminerà l'opportunità di collaborare con organismi dell'ONU, nonché con le istituzioni di Bretton Woods e con altri donatori. La programmazione diventa in tal modo un'operazione fondamentale in cui occorre tener conto di tutte le possibilità di potenziare la cooperazione con i partner dell'ONU onde permettere alla CE di offrire una soluzione alle esigenze dei partner.

- Nell'ambito della revisione in atto del Regolamento finanziario, la proposta della Commissione consentirebbe una maggiore flessibilità nei confronti del finanziamento delle attività dell'ONU, all'occorrenza attraverso contributi al finanziamento di programmi [4]. Conformemente alla proposta di revisione del regolamento finanziario (artt. 53 e 149) [5], infatti, la Commissione può riconoscere l'equipollenza fra i sistemi di controllo e di contabilità nonché fra le procedure di aggiudicazione degli appalti di organizzazioni internazionali e le proprie regole, tenendo conto delle norme internazionalmente riconosciute. Tali modifiche consentirebbero alla Commissione di finanziare programmi di più vasta portata definiti di comune accordo con un determinato organismo dell'ONU, e di cofinanziare con altri donatori programmi di questo genere gestiti da un organismo ONU.

[4] Finanziamento di programmi: individuazione di obiettivi e priorità specifici.

[5] Proposta di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee, COM(2000) 461 def. , del 17.10.2000.

- Un accordo quadro CE/ONU sui principi da seguire per il finanziamento o il cofinanziamento di programmi e progetti gestiti dall'ONU è stato firmato mediante scambio di lettere nell'agosto 1999. L'accordo, integrato e aggiornato da un secondo scambio di lettere (ottobre 2000), offre una soluzione pragmatica a numerose difficoltà procedurali tra i due sistemi e dovrà essere riesaminato entro l'agosto 2001. La Commissione ha elaborato in un secondo tempo un "modello di convenzione di sovvenzioni con le organizzazioni internazionali" (dicembre 2000), che traduce in termini contrattuali e operativi le clausole e i principi definiti nell'accordo. Questo modello di convenzione viene ormai largamente utilizzato per operazioni finanziate dalla Comunità e attuate da organismi ONU. Esso ha già contribuito a semplificare ed accelerare notevolmente - con grande soddisfazione di vari organismi ONU -, l'elaborazione e la conclusione di convenzioni specifiche di sovvenzioni a favore delle operazioni interessate.

- Nell'ambito della rinegoziazione dell'accordo quadro, l'impostazione della Commissione consentirà che i fondi comunitari vengano forniti su base generale alle agenzie, ai fondi e ai programmi dell'ONU e che la CE adotti un'impostazione imperniata sui risultati anziché sui mezzi utilizzati, a patto che le Nazioni Unite offrano alla Commissione una forma di rappresentanza permanente presso gli organi delle sue agenzie incaricati della programmazione e dell'amministrazione, nonché nei loro sistemi di revisione contabile esterna. Tale impostazione è stata sostenuta anche dalla Corte dei conti europea, che ha suggerito che le relazioni tra la CE e l'ONU siano organizzate a livello generale. La Commissione potrebbe, in tal modo, sorvegliare in maniera soddisfacente i programmi ai quali contribuisce, lasciando intatti l'autonomia operativa e il mandato multilaterale dell'ONU. Nel frattempo, in un più ampio contesto, la Commissione ha già compiuto notevoli progressi concentrandosi, nelle operazioni di cofinanziamento, sui risultati complessivi dell'operazione, abbandonando così la pianificazione dei bilanci delle operazioni basata sui mezzi utilizzati.

- Un accordo sull'applicazione della "clausola di verifica" della CE è stato concluso nel dicembre 1994 per un periodo di un anno, e successivamente prorogato. La questione della verifica è chiaramente importante e potrebbe diventarlo ancor di più se la Commissione concretasse l'impostazione programmatica nei confronti del finanziamento delle attività dell'ONU raccomandata dalla presente comunicazione. In seguito a difficoltà di ordine pratico, nel 1997 la CE ha adottato una prima serie di orientamenti per l'applicazione della clausola (senza suscitare alcuna reazione negativa da parte dell'ONU), li ha successivamente riesaminati (1999) e ha infine invitato l'ONU a discutere la questione. Sebbene, in alcuni casi specifici (ACNUR, PAM), sia stato recentemente concesso un accesso adeguato ai controllori comunitari, l'ONU non si è più mossa in tale direzione dal giugno 2000 al marzo 2001, con la ripresa dei negoziati. Da parte sua, la Commissione auspica di poter concludere con le Nazioni Unite un accordo analogo a quello ultimato in materia con la Banca mondiale. Nel contempo, si fa chiaramente presente alle Nazioni Unite che la Commissione è pronta a ridurre, o addirittura sospendere, il proprio sostegno ai partner ONU le cui prestazioni non raggiungano livelli accettabili. L'Ufficio europeo per la lotta antifrode ha avuto contatti con i servizi di alcuni organismi dell'ONU incaricati delle inchieste antifrode. Tali contatti, instaurati nell'ambito della seconda conferenza degli investigatori delle Nazioni Unite e delle Istituzioni finanziarie multilaterali del giugno 2000, hanno gettato le basi di un'ulteriore cooperazione nel settore della repressione e della prevenzione delle frodi.

La Commissione ha già avviato discussioni con il Segretariato dell'ONU, nonché con alcune agenzie specializzate, in merito alla revisione degli accordi esistenti. Nel quadro delle norme comunitarie applicabili, essa ha incominciato, e continuerà nel corso delle discussioni, a:

- riconoscere la natura specifica dell'ONU e seguirne le procedure che soddisfano i requisiti di altri donatori, purché queste non contrastino con i requisiti di norme comunitarie quali la verifica e un'adeguata informativa finanziaria;

- favorire un'impostazione imperniata più sui risultati che sui mezzi utilizzati (ad esempio, semplificazione della definizione di costi ammissibili; disposizione specifica che preveda che i contratti perseguano obiettivi chiaramente definiti, il cui conseguimento possa venire dimostrato attraverso informazioni adeguate; necessità di subordinare il pagamento finale e il finanziamento di nuove operazioni al conseguimento di risultati);

- alle condizioni sopra elencate, creare i presupposti per il finanziamento periodico di programmi più vasti definiti unitamente a un determinato organismo delle Nazioni Unite. Tali programmi potrebbero interessare una vasta area geografica in un determinato settore oppure un intero settore senza restrizioni geografiche e potrebbero prevedere altresì il cofinanziamento, insieme ad una serie di altri donatori, di vasti progetti/programmi gestiti da un organismo dell'ONU.

3. Far coincidere le capacità fondamentali delle agenzie, dei fondi e dei programmi ONU con le priorità politiche della CE

Nella dichiarazione del novembre 2000 sulla politica di sviluppo della Comunità europea, il Consiglio e la Commissione hanno sottolineato l'importanza del coordinamento e della complementarità per rendere la cooperazione allo sviluppo della CE più efficace ed efficiente. Essi hanno esortato ad un maggiore coordinamento all'interno dell'Unione attraverso maggiori scambi di informazioni (punto 30) e all'intensificazione del dialogo con altri donatori, "in particolare le (...) agenzie delle Nazioni Unite" (punto 32). Hanno insistito inoltre sulla necessità di una maggiore coerenza nelle dichiarazioni dell'Unione ("... ogniqualvolta possibile, esprimersi all'unanimità in sede internazionale per sostenere la propria politica di sviluppo ed esercitare una maggiore influenza sul delinearsi di un consenso internazionale nel settore") (punto 33). Essi si sono dichiarati convinti che un'azione in questo campo offrirà maggiore visibilità all'aiuto europeo e contribuirà al conseguimento dei suoi obiettivi (punto 34). Quanto alla complementarità, il Consiglio e la Commissione hanno ribadito l'importanza delle relazioni con le agenzie delle Nazioni Unite (ed altri donatori) e hanno esortato i finanziatori a condividere esperienze e analisi, soprattutto al momento dell'attuazione di strategie settoriali (punto 36) quale base di un'impostazione fondata sul "vantaggio comparato".

Il potenziamento della cooperazione con le Nazioni Unite si ispirerà a due principi fondamentali:

- suddivisione dei compiti tra donatori e valore aggiunto/vantaggio comparato delle attività dell'ONU;

- riorientamento delle attività di sviluppo della Comunità su una serie di settori selezionati in base alla loro attinenza con la riduzione della povertà e al valore aggiunto della Comunità.

La Commissione è convinta che l'intensificazione del dialogo e la creazione di un partenariato strategico con partner selezionati delle Nazioni Unite contribuiranno a rendere più efficaci il suo aiuto allo sviluppo e la sua assistenza umanitaria, nonché a migliorare la qualità degli interventi dell'ONU rispetto agli obiettivi concordati. Essa ritiene che in tal modo il coordinamento tra donatori - compreso il gruppo sviluppo dell'ONU - risulterà più efficiente, e si potrà migliorare la complementarità con le attività degli Stati membri. Ne conseguirà un potenziamento delle iniziative realizzate a livello mondiale per conseguire gli obiettivi internazionali di sviluppo.

Per creare le condizioni necessarie per un partenariato più efficace, la Commissione dovrà innanzitutto avviare, e condividere con gli Stati membri, un'analisi dei compiti e delle capacità dei partner delle Nazioni Unite, per determinare se le loro capacità fondamentali corrispondano alle priorità politiche della Comunità. Sulla base di tale analisi verranno consultati partner selezionati delle Nazioni Unite per esaminare il finanziamento comunitario di programmi tematici. Proseguirà la collaborazione con altri organismi su base specifica, in funzione della loro competitività per un determinato progetto.

In tale contesto, occorrerà fornire un orientamento chiaro sul potenziale di cooperazione dei partner ONU selezionati.

Per quanto riguarda i settori di attività, e senza pregiudicare la dinamica della cooperazione CE/ONU o il processo di sviluppo dei paesi interessati, la cooperazione con le Nazioni Unite tenderà ovviamente a privilegiare quei partner che presentano vantaggi comparati anche in attività realizzate in uno o più dei sei settori evidenziati nella suddetta dichiarazione del Consiglio e della Commissione:

* scambi e sviluppo;

* integrazione e cooperazione regionali;

* politiche macroeconomiche; sostegno al settore sociale;

* trasporti;

* sicurezza alimentare e sviluppo rurale sostenibile;

* potenziamento delle capacità istituzionali;

* unitamente a questioni orizzontali (trasversali) ed altre.

La selezione di possibili partner ONU dovrebbe poggiare su un'analisi approfondita ispirata, tra l'altro, ai seguenti criteri:

- conformità del mandato specifico dell'organizzazione agli obiettivi e alle priorità della Comunità;

- concordanza tra la valutazione delle esigenze e gli obiettivi prioritari specifici individuati a livello nazionale dalla CE e dall'organismo ONU rispettivamente;

- esperienza interna, capacità operativa e capacità dei partner ONU di concentrarsi con successo sul proprio vantaggio comparato;

- risultati complessivi in materia di gestione, efficacia, efficienza e responsabilità, compresa la qualità delle informazioni fornite sui risultati concreti delle attività realizzate.

Un elenco preliminare degli organismi dell'ONU responsabili dello sviluppo e delle questioni umanitarie figura all'allegato II. Le informazioni fornite in tale allegato riguardano soltanto le questioni relative alla cooperazione passata e presente tra la Commissione ed alcune agenzie, alcuni programmi e fondi ONU. Esse non rispecchiano in maniera adeguata la vasta gamma di dibattiti politici ai quali partecipano i servizi della Commissione in sede ONU.

Nell'ambito di tale analisi, occorre riconoscere la necessità di un'impostazione differenziata, che tenga conto delle peculiarità dello sviluppo e delle questioni umanitarie, nonché di altre questioni importanti per determinare la strategia da adottare per un determinato paese o per una certa regione, ad esempio la possibilità di cooperare a strategie di prevenzione dei conflitti collegate ad iniziative di sviluppo.

Nel settore dell'aiuto umanitario, la Commissione potrebbe acquisire un valore aggiunto essenzialmente attraverso una maggiore cooperazione con determinati organismi ONU, anche a livello di elaborazione delle politiche. In una comunicazione al Consiglio e al Parlamento intitolata "valutazione e prospettive future degli interventi umanitari della Comunità" (COM(1999) 468 def, del 26 novembre 1999) la Commissione ha dichiarato che intende "... intensificare il proprio rapporto di partenariato con le principali agenzie multilaterali, come l'ONU e la Croce Rossa, offrendo agli interessati, oltre a fondi operativi, anche un sostegno programmato per le attività di reciproco interesse ...".

Sulla base di tale impegno, nel 2000 ECHO ha avviato un dialogo in materia di programmazione strategica con i principali partner, compresi, inizialmente, l'ACNUR e il PAM in ambito ONU. Tale dialogo intende identificare una base comune per la collaborazione, in cui le strategie "geografiche" o "tematiche" coincidano, creando così un partenariato più prevedibile anche se molto più impegnativo, che dovrebbe garantire entro certi limiti quella prevedibilità finanziaria auspicata dai partner ONU, aiutandoli al tempo stesso a prestare un migliore servizio ai bisognosi e consentendo un miglior controllo dell'impiego dei fondi.

Per coordinare in questo modo gli appelli centralizzati dell'ONU e le strategie della Commissione bisognerebbe procedere a consultazioni interistituzionali più strette rispetto al presente, nonché intensificare la comunicazione a tutti i livelli fin dalle prime fasi della programmazione strategica. Durante l'elaborazione degli appelli centralizzati sarebbe opportuno potenziare il coordinamento in loco, anche attraverso un maggiore coinvolgimento delle ONG, prevedere misure di protezione degli operatori umanitari, adoperarsi ulteriormente per colmare il divario tra aiuto d'urgenza e sviluppo e cercare di gestire le crisi in maniera più globale e strategica (con l'auspicio che dagli appelli centralizzati possa scaturire una vera e propria programmazione strategica comune per alcuni paesi) [6].

[6] Compresi, ad esempio, i quadri strategici ONU.

Il finanziamento ECHO di operazioni realizzate direttamente dall'ONU dovrebbe concentrarsi su quelle attività in cui l'ONU disponga di una solida esperienza o presenti effettivamente un vantaggio comparato per la prestazione di servizi umanitari specifici.

Per quanto riguarda il settore della cooperazione allo sviluppo, la Commissione ritiene che si potrebbe rendere la cooperazione più efficace attraverso la selezione di "partner ONU strategici" i cui compiti coincidano con gli obiettivi prioritari della CE, e l'aumento dei finanziamenti di programmi e dei finanziamenti comuni a favore di tali partner. In questi casi, la Commissione mirerebbe ad un'effettiva definizione delle politiche e alla programmazione comune. Una volta creato il contesto idoneo, la Commissione potrebbe instaurare con i partner ONU selezionati un dialogo strategico volto a garantire una sufficiente convergenza di opinioni su obiettivi e pratiche di gestione, onde mettere a loro disposizione finanziamenti comunitari prevedibili.

L'analisi completa della Commissione dovrebbe permettere di determinare se sia possibile potenziare la cooperazione con certi organismi ONU in campo tanto politico quanto operativo, oppure se, in altri casi, la cooperazione con tali organismi debba concentrarsi innanzitutto su questioni politiche.

Gli esempi seguenti illustrano - senza pregiudicare eventuali scelte politiche -, settori nei quali si potrebbero individuare partner strategici. Il fatto che il buon governo figuri tra le priorità politiche del PNUS potrebbe fornire una solida base per una più stretta collaborazione a livello di programmazione, unendo le cospicue risorse finanziarie della CE all'esperienza e alle risorse del PNUS, segnatamente in loco. Nell'ambito della collaborazione con l'IFAD, si potrebbero analizzare in maniera più approfondita i programmi di ammortamento del debito, le strategie di riduzione della povertà, i microfinanziamenti quale strumento a sostegno della riduzione della povertà e dello sviluppo, e infine la sicurezza alimentare delle famiglie quale strumento di sviluppo. Sarebbe infine auspicabile potenziare la cooperazione con strutture nuove ed innovative quali l'UNAIDS. Il dialogo con organismi essenzialmente normativi e politici nei settori economico e sociale, quali UNCTAD, OIL e UNIDO, dovrebbe concentrarsi sull'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale e sulle norme di lavoro. Per quanto riguarda, in particolare, l'UNCTAD, la cooperazione dovrebbe completare altri strumenti d'azione e sostenere l'integrazione degli scambi nella politica di sviluppo nonché fornire, all'occorrenza, assistenza tecnica collegata al commercio e contribuire allo sviluppo delle capacità nel settore degli scambi. Essa dovrebbe tener conto altresì degli aspetti della nostra politica commerciale multilaterale legati allo sviluppo, compresa la prestazione di assistenza tecnica in materia di scambi in sede OMC e la cooperazione tra OMC e UNCTAD in sede ITC. Le attività operative dovrebbero rispettare gli orientamenti definiti attraverso il dialogo. Nell'ambito delle future attività sull'accordo di partenariato economico regionale si dovrà tenere debitamente conto del possibile contributo di organismi quali UNCTAD, FAO e OIL. Si potrebbero inoltre vagliare ulteriori possibilità di una più stretta collaborazione con altri organismi normativi e politici quali ITU, IMO e UNEP. La cooperazione con tali organizzazioni conferirebbe un valore aggiunto a settori collegati allo sviluppo quali trasporti, società dell'informazione, telecomunicazioni e ambiente.

Se è chiaro il valore per entrambe le parti di un finanziamento prevedibile, va sottolineato che la prevedibilità dei finanziamenti non può comportare una garanzia del finanziamento comunitario a un determinato livello. È anzi necessario che la CE definisca chiaramente le sue priorità e garantisca una maggiore coerenza con altre politiche comunitarie, consentendo alle agenzie, ai fondi e ai programmi delle Nazioni Unite di tener maggiormente conto delle priorità della CE durante l'elaborazione di progetti e di farsi un'idea più precisa dei finanziamenti disponibili. Sulla base dei documenti di strategia nazionale, la programmazione dovrà seguire un'impostazione pluriennale.

Va sottolineato altresì che, al momento, la Commissione non intende fornire contributi al bilancio centrale a sostegno delle attività di agenzie, programmi e fondi dell'ONU. Come si è detto, la politica di sviluppo della CE definita nella dichiarazione del Consiglio e della Commissione poggia su un'analisi del valore aggiunto della Comunità rispetto agli Stati membri. Tale principio si applica anche alle relazioni tra CE ed ONU. L'adeguato finanziamento del bilancio centrale di tali agenzie ONU resta di competenza degli Stati membri delle Nazioni Unite e non vi sarebbe alcun valore aggiunto se la Comunità europea procedesse semplicemente a sostituirlo e trasferisse le risorse affidatele dai suoi Stati membri alle agenzie ONU quale "contributo al bilancio centrale".

4. RACCOMANDAZIONI

Per realizzare i cambiamenti raccomandati dalla presente comunicazione, si dovrà portare avanti la riforma in atto della cooperazione allo sviluppo CE-ONU e della gestione finanziaria generale. La comunicazione vuole garantire un migliore collegamento tra gli impegni politici assunti a livello mondiale, l'elaborazione delle politiche, la programmazione, la preparazione e la realizzazione delle attività dei progetti. In tale contesto, risulta importante il pieno appoggio degli Stati membri. Nei punti seguenti vengono illustrate le misure concrete che la Commissione, gli Stati membri dell'Unione europea e le Nazioni Unite devono adottare per conseguire gli obiettivi della presente comunicazione.

a) Livello politico: pronunciarsi all'unanimità ogniqualvolta possibile

Da quanto precede, emerge chiaramente che la possibilità della CE di offrire un contributo concreto e visibile ai dibattiti politici in numerose sedi mondiali fornite dalle Nazioni Unite dipende da un'impostazione coordinata e coerente dell'Unione europea. Un'impostazione di questo genere dovrebbe integrare il ruolo della CE nei dibattiti mondiali a livello politico, un maggior coordinamento delle politiche e un più intenso dialogo con le parti interessate del sistema, e comportare inoltre attività e programmi coordinati nel settore. Le nostre politiche e le nostre attività dovranno essere coerenti e le proposte presentate in sede internazionale andrebbero sostenute all'occorrenza da flussi finanziari.

Tra le misure concrete che la Commissione dovrà adottare figurano:

- potenziamento delle iniziative volte a presentare, illustrare e pubblicizzare le priorità politiche in ambito ONU;

- una maggiore presenza e un contributo più significativo all'interno dei vari organi direttivi degli organismi ONU, nonché degli organi politici e statutari dell'ONU, ed una partecipazione più attiva ai dibattiti politici organizzati in tale sede;

- misure per soddisfare il fabbisogno di risorse umane (segnatamente nelle delegazioni CE presso le pertinenti sedi ONU), grazie a una più ferma volontà di garantire una piena e attiva partecipazione della Comunità alle attività degli organi ONU e di intensificare la cooperazione in loco.

Per poter conseguire tali obiettivi, occorre un migliore coordinamento all'interno dell'Unione e una maggior coerenza delle posizioni assunte dalla Comunità e dagli Stati membri in sede internazionale conformemente alle disposizioni dell'articolo 180 del trattato CE. La presente comunicazione rappresenta un primo passo in tale contesto. Nel contempo, sarebbe importante garantire una maggiore coerenza tra le posizioni definite nelle capitali, a Bruxelles e nelle sedi internazionali. Per garantire all'Unione più credibilità e una maggiore influenza in campo umanitario e nel settore dello sviluppo, è indispensabile potenziare il coordinamento a monte delle politiche in sede di Consiglio e presso gli Stati membri, e assicurare il sostegno dell'ONU ad una partecipazione più attiva della Commissione ai lavori dei suoi organismi.

b) Livello operativo - far coincidere i compiti e definire settori d'interesse comune

Occorre prendere l'iniziativa nei confronti delle Nazioni Unite. La Commissione intende passare dal finanziamento di progetti specifici al finanziamento di programmi. A tal fine si possono selezionare componenti di programmi ONU che coincidono con le strategie di intervento della CE e/o formulare orientamenti politici generali chiari per la cooperazione con organismi specifici. Si dovrà procedere su base settoriale.

La Commissione valuterà inoltre la possibilità di fornire a fondi e programmi ONU un finanziamento che dovrebbe consentire loro di concentrarsi sul rafforzamento delle competenze fondamentali particolarmente importanti per la Comunità.

Tra le misure concrete che la Commissione dovrà adottare figurano:

- l'analisi dei compiti, dei punti di forza e dei punti deboli dei partner delle Nazioni Unite per garantire che le loro capacità fondamentali coincidano con le priorità politiche della CE, individuando così "partner ONU strategici" e valutando quindi la possibilità di contribuire alle capacità "fondamentali" dei "partner ONU strategici" e di incrementare gli stanziamenti destinati ai programmi di tali organismi;

- intensificazione del dialogo con i "partner ONU strategici" sulla programmazione e l'elaborazione di politiche (compresa, in particolare, la partecipazione alle attività degli organi direttivi in veste di osservatori attivi, nonché a riunioni dei gruppi di donatori interessati);

- garanzia di un'adeguata ripartizione dei finanziamenti dei programmi e dei finanziamenti comuni tra le strategie definite nei documenti di strategia nazionale e integrazione delle dotazioni finanziarie nella procedura di pianificazione finanziaria pluriennale per garantire la prevedibilità e la stabilità; misure per integrare l'attuazione di tali orientamenti nel processo volto a garantire un più stretto coordinamento e una maggiore complementarità con gli Stati membri dell'Unione europea, altri donatori e agenzie multilaterali;

- formulazione di orientamenti operativi generali chiari per la cooperazione con organismi ONU specifici;

- miglioramento degli orientamenti operativi generali contenuti nell'accordo quadro di cooperazione con gli organismi ONU e misure volte ad incoraggiare tutti gli organismi ONU ad aderirvi;

- sostegno alle iniziative dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode volte ad instaurare relazioni operative più strette con i partner dell'ONU al fine di prevenire e individuare frodi riguardanti finanziamenti comunitari, nonché di garantire un'adeguata sorveglianza continua dei casi;

- proseguimento del finanziamento, all'occorrenza, di progetti di altri partner ONU.

Il contributo degli Stati membri a favore di una cooperazione operativa più efficiente tra CE ed ONU in campo umanitario e nel settore dello sviluppo è essenziale: il loro sostegno è infatti indispensabile per la creazione di un adeguato contesto giuridico e finanziario (segnatamente attraverso l'impegno a elaborare un regolamento finanziario più flessibile) e lo stesso vale per la loro determinazione a migliorare gli scambi di informazioni sulle politiche e l'attuazione di queste all'interno dell'Unione europea.

Infine, la nuova strategia della Commissione potrà riuscire soltanto se l'istituzione potrà contare sulla collaborazione attiva delle Nazioni Unite. Il miglioramento della cooperazione tra CE ed ONU a livello politico ed operativo in campo umanitario e nel settore dello sviluppo dipende infatti da un più stretto coordinamento all'interno dell'ONU, dalla concentrazione sui suoi punti di forza a livello tematico conformemente al processo di riforma in atto e dall'impegno profuso nei negoziati sul quadro della cooperazione giuridica e finanziaria. Ciò significa impegnarsi tempestivamente e in maniera costruttiva in un dialogo con la Comunità sulla revisione dell'accordo quadro, ed esaminare la clausola di verifica e l'informativa finanziaria.

ALLEGATO 1

1. Segretariato ONU e organi statutari

- Segretariato delle Nazioni Unite (NU) - New York, USA

- Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGA) e Comitati - New York, USA

- Consiglio economico e sociale (ECOSOC) - New York, USA e Ginevra, Svizzera, e commissioni operative

- Ufficio delle Nazioni Unite a Ginevra (UNOG) - Ginevra, Svizzera

- Ufficio dell'Alto commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani (UNHCHR) - Ginevra, Svizzera

- Ufficio delle Nazioni Unite a Nairobi (UNON) - Nairobi, Kenya

- Ufficio delle Nazioni Unite a Vienna (UNOV) - Vienna, Austria

- Ufficio per le questioni spaziali (OOSA) - Vienna, Austria

- Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL) - Vienna, Austria

- Ufficio delle Nazioni Unite per l'assistenza ai progetti (UNOPS) - New York, USA

- Commissione economica per l'Africa (ECA) - Addis Abeba, Etiopia

- Commissione economica per l'Europa (ECE) - Ginevra, Svizzera

- Commissione economica per l'America latina e i Caraibi (ECLAC) - Santiago, Cile

- Commissione economica e sociale per l'Asia e il Pacifico (ESCAP) - Bangkok, Tailandia

- Commissione economica e sociale per l'Asia occidentale (ESCWA) - Beirut, Libano

2. Fondi e programmi

- Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia (UNICEF) - New York, USA

- Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD) - Ginevra, Svizzera

- Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (PNUS) - New York, USA

- Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite per la donna (UNIFEM) - New York, USA

- Volontari delle Nazioni Unite (UNV) - Bonn, Germania

- Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (UNEP) - Nairobi, Kenya

- Fondo delle Nazioni Unite per la popolazione (UNFPA) - New York, USA

- Programma delle Nazioni Unite per il controllo internazionale della droga (PNUCID)- Vienna, Austria

- Programma alimentare mondiale (PAM) - Roma, Italia

- Ufficio delle Nazioni Unite per il soccorso e l'occupazione dei profughi palestinesi nel Vicino Oriente (UNRWA) - Gaza, Striscia di Gaza e Amman, Giordania

- Centro delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani (UNCHS - Habitat)) - Nairobi, Kenya

- Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR) - Ginevra, Svizzera

- Università delle Nazioni Unite (UNU) - Tokyo, Giappone

- Istituto internazionale di ricerca e formazione per l'avanzamento della donna (INSTRAW) - Santo Domingo, Repubblica Dominicana

- Istituto delle Nazioni Unite per la ricerca sul disarmo (UNIDIR) - Ginevra, Svizzera

- Istituto delle Nazioni Unite per la formazione e la ricerca (UNITAR) - Ginevra, Svizzera

- Istituto internazionale sull'invecchiamento (INIA) - Valletta, Malta

- Istituto di ricerca delle Nazioni Unite per lo sviluppo sociale (UNRISD) - Ginevra, Svizzera

- Istituto interregionale di ricerca delle Nazioni Unite sul crimine e la giustizia (UNICRI) - Torino, Italia

- Centro internazionale per il commercio (UNCTAD/OMC) - Ginevra, Svizzera

3. Agenzie specializzate

- Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) - Ginevra, Svizzera

- Centro internazionale di formazione (OIL/ITC) - Torino, Italia

- Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) - Roma, Italia

- Organizzazione delle Nazioni Unite per l'educazione, la scienza e la cultura (UNESCO) - Parigi, Francia

- Ufficio internazionale dell'istruzione (IBE) - Ginevra, Svizzera

- Organizzazione internazionale dell'aviazione civile (ICAO) - Montreal, Canada

- Organizzazione mondiale della sanità (OMS) - Ginevra, Svizzera

- Unione postale universale (UPU) - Berna, Svizzera

- Unione internazionale delle telecomunicazioni (ITU) - Ginevra, Svizzera

- Organizzazione meteorologica mondiale (OMM) - Ginevra, Svizzera

- Organizzazione marittima internazionale (IMO) - Londra, Regno Unito

- Organizzazione mondiale per la proprietà intellettuale (WIPO) - Ginevra, Svizzera

- Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo (IFAD) - Roma, Italia

- Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale (UNIDO) - Vienna, Austria

- Centro internazionale per la scienza e l'alta tecnologia (ICS) - Trieste, Italia

4. Organizzazioni autonome

- Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA) - Vienna, Austria

- Organizzazione mondiale per il turismo - Madrid, Spagna

ALLEGATO 2: Elenco preliminare delle attività passate e presenti di cooperazione con organismi dell'ONU responsabili dello sviluppo e delle questioni umanitarie

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(1) - : Dati non disponibili