Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale" (COM(2002) 17 def. — 2002/0021 (COD))



Gazzetta ufficiale n. C 241 del 07/10/2002 pag. 0162 - 0167



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale" (COM(2002) 17 def. - 2002/0021 (COD)) (2002/C 241/31) Il Consiglio, in data 6 marzo 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La sezione Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sánchez Miguel in data 21 giugno 2002. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 63 voti favorevoli, 3 contrari e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dopo il lungo periodo intercorso tra la presentazione del Libro verde(1) e quella del successivo Libro bianco(2), la Commissione ha presentato una proposta di direttiva sulla responsabilità ambientale nella quale definisce il quadro giuridico comunitario per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale. La proposta è intesa anche ad avviare le misure previste dal Sesto programma di azione per l'ambiente(3), tendenti, tra l'altro, a mettere in pratica il principio per cui "chi inquina paga". 1.2. Negli ultimi decenni i danni alla biodiversità si sono intensificati, come evidenzia la proposta di strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile(4), ove si osserva che questo deterioramento può costituire in futuro una delle minacce più gravi per la natura. Le principali norme(5) volte a salvaguardare l'ambiente non hanno prodotto l'effetto auspicato, anche perché mancavano disposizioni sulla responsabilità per i danni causati all'ambiente. Occorrono quindi disposizioni comunitarie che disciplinino la riparazione e la prevenzione del danno ambientale, imponendo a chi provoca tale danno di fare fronte ai relativi costi. 1.3. Nonostante il riconoscimento di questa esigenza, vanno segnalate le difficoltà incontrate nell'elaborare la proposta in esame. Si è infatti tenuto conto degli interessi contrapposti che essa regolamenterà: da un lato l'interesse generale di salvaguardare l'ambiente, dall'altro gli interessi particolari degli operatori economici e delle pubbliche amministrazioni. Sia pure riconoscendo la legittimità di tutti gli interessi, occorre nondimeno chiarire in modo definitivo le responsabilità di ciascuno nel rispettivo ambito di azione e di competenza. 1.4. Il presente esame non può trascurare il fatto che attualmente nella maggiore parte degli Stati membri sono in vigore quadri giuridici nazionali molto differenti. Dal momento che questa situazione può comportare una distorsione nel contenuto finale della direttiva, è necessario favorire un'armonizzazione a livello comunitario. Infatti uno degli obiettivi più importanti della proposta, vale a dire il risanamento delle zone colpite, non è sempre garantito dalla legislazione nazionale. Vanno considerati anche altri elementi, come il fatto che alcuni danni possono riguardare aree di più Stati; potrebbero allora essere applicabili disposizioni differenti o, addirittura, potrebbe mancare una normativa. 1.5. Si può affermare che la proposta tenta di tener conto e di equilibrare adeguatamente tutti gli interessi contrapposti, sulla base degli obiettivi ambientali previsti dal Sesto programma di azione e dalle altre disposizioni comunitarie che compongono l'acquis ambientale, e in considerazione del contesto socioeconomico in cui si applicano. 1.6. Prima di procedere a qualsiasi commento sulla proposta, va segnalato che essa non contempla i danni tradizionali (danni alle persone e danni materiali), che sono già regolati dall'azione per responsabilità civile ampiamente in uso nei vari Stati. 1.7. La proposta non prevede neppure la responsabilità per eventuali danni arrecati da organismi geneticamente modificati (OGM) alla biodiversità in generale o alla salute dei consumatori. Tale assenza viene giustificata tramite un riferimento all'esistenza della direttiva sulla responsabilità per danno da prodotti difettosi(6). Tuttavia, poiché dopo la sua estensione tale direttiva copre solo i danni provocati ai prodotti non trasformati, non sembra configurarsi come lo strumento atto al raggiungimento dell'obiettivo perseguito, considerato anche lo sviluppo del dibattito e della regolamentazione sugli OGM(7). 2. Sintesi della proposta 2.1. L'obiettivo della proposta consiste nella salvaguardia, nella tutela e nel miglioramento della qualità dell'ambiente; la sua base giuridica è dunque l'articolo 175, paragrafo 1, del Trattato CE. 2.2. La proposta istituisce il quadro giuridico per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale, in base ai seguenti principi: - il danno ambientale è definito con riferimento alla biodiversità, alle acque oggetto della relativa direttiva quadro(8), e alla contaminazione del suolo. In base al principio per cui "chi inquina paga", i costi relativi alla riparazione di un danno incombono all'operatore che lo ha provocato o è all'origine di una minaccia imminente di tale danno; l'operatore potrà nondimeno avvalersi di tutta una serie di eccezioni elencate all'articolo 9. - Tra dette eccezioni figurano i danni provocati da operatori che agiscono in conformità di un permesso o di un'autorizzazione, nel rispetto delle conoscenze scientifiche e tecniche del momento. - La richiesta di misure adeguate potrà essere effettuata da entità qualificate o da persone che abbiano un interesse sufficiente, tenuto conto del fatto che i beni ambientali (biodiversità e acqua) non sono soggetti a diritti di proprietà. - In caso di danno transfrontaliero le autorità nazionali degli Stati interessati cooperano in modo da garantire la riparazione in collaborazione con l'operatore che lo ha causato. - Per procedere alla riparazione del danno è previsto un duplice sistema. Da un lato, la riparazione viene finanziata direttamente dal responsabile del danno, dall'altro, l'autorità competente fa effettuare da terzi la riparazione, determinando il responsabile o i responsabili cui incomberà il pagamento del danno; i due sistemi possono essere combinati in modo da garantire la maggiore efficacia della riparazione. - Per evitare che l'insolvenza dei responsabili di un danno impedisca la riparazione, il recupero dei costi è facilitato grazie ad una garanzia finanziaria. - Sono esclusi dalla direttiva i danni ambientali provocati da operatori che agiscono in conformità di un permesso/un'autorizzazione, nel rispetto delle conoscenze scientifiche e tecniche del momento. - Le eccezioni previste per l'esonero dalla responsabilità non si applicano quando il danno sia dovuto a negligenza; tuttavia, le condizioni di applicazione delle eccezioni potranno essere modificate dalla legislazione nazionale degli Stati membri in base alle proprie regole. - L'azione per responsabilità non è retroattiva ed soggetta a prescrizione. - La proposta include una valutazione economica che esamina le principali questioni connesse all'efficacia, i costi e i benefici, compresa la ripartizione dei costi tra i soggetti economici, gli effetti previsti sulla competitività, sulla prevenzione, sulla garanzia finanziaria e sulla valutazione dei danni arrecati alle risorse naturali. 2.3. In realtà, la proposta di direttiva esclude sostanzialmente taluni settori importanti e potenzialmente pregiudizievoli per l'ambiente, quali i danni nucleari, i danni provocati da contaminazione di idrocarburi, quelli causati dal trasporto di sostanze nocive, ecc. Stando alla Commissione, l'esistenza di accordi internazionali che disciplinano la responsabilità civile in queste materie, sottoscritti dalla maggior parte degli Stati membri, ne rende momentaneamente superflua l'inclusione nella proposta. 2.4. Va segnalato che la proposta in esame presenta delle difficoltà relative alla complessità giuridica del settore e alle esenzioni applicate. Si dovrebbe fare uno sforzo affinché la redazione sia comprensibile per chiunque sia interessato dalla sua applicazione. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato accoglie con favore il regime relativo alla responsabilità ambientale, che presenta un carattere oggettivo ed è inteso a prevenire i danni e a riportare la natura alle condizioni originarie, attraverso il principio "chi inquina paga". Tuttavia, pur riconoscendo che si tratta di una proposta opportuna alla luce del mancato rispetto di numerose direttive ambientali da parte degli Stati membri, occorre formulare alcune considerazioni in linea con i precedenti pareri del Comitato al fine di migliorare il contenuto del documento in esame, in particolare per quanto riguarda i temi in relazione ai quali le posizioni delle organizzazioni ambientaliste e quelle degli operatori economici risultano divergenti (campo d'applicazione e responsabilità degli operatori pubblici e privati). 3.2. Per quanto riguarda l'ambito di applicazione, va segnalato che la direttiva si applicherà solo ai danni derivanti dalla mancata osservanza delle norme ambientali vigenti, elencate all'allegato I(9). Vi sono alcuni problemi aggiuntivi relativi all'inclusione dei danni alla biodiversità, che vengono limitati alle aree protette dalla rete Natura 2000 e dalle direttive sull'habitat e sugli uccelli, che tuttavia non coprono attualmente tutte le aree di importanza comunitaria (in realtà, la superficie coperta dalla proposta rappresenta meno del 20 % del territorio e delle zone costiere dell'UE). Sarebbe opportuno che la Commissione sollecitasse tutti gli Stati membri a rispettare gli obblighi in materia previsti dalla direttiva 92/43/CEE(10). 3.2.1. Il Comitato ritiene inoltre necessario chiarire i casi di non applicazione della legislazione in materia di responsabilità ambientale in base all'esistenza di trattati internazionali. Infatti in occasione di numerosi gravi incidenti ambientali verificatisi di recente nel territorio dell'UE si è dimostrata l'inefficacia di tali trattati di carattere settoriale(11), molti dei quali, inoltre non sono entrati in vigore o non sono stati ratificati dalla maggior parte degli Stati membri dell'UE. 3.2.2. La Commissione dovrebbe considerare la necessità di integrare le norme internazionali (laddove se ne dimostri l'inefficacia a coprire i danni ambientali dell'UE) con un'iniziativa comunitaria che potrebbe collocarsi nell'ambito della proposta di direttiva in esame. 3.3. Un tema molto importante è costituito dalle definizioni contenute all'articolo 2. Precisandone il contenuto, e limitando quindi la discrezionalità degli Stati membri nella trasposizione, si eviteranno dubbi nell'applicazione della direttiva. Sotto questo profilo occorrerebbe rafforzare e chiarire alcune definizioni. 3.3.1. Biodiversità: definita con riferimento alle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE sugli habitat naturali e sugli uccelli, si può considerare un concetto piuttosto limitato. Pertanto la maggior parte delle organizzazioni consultate propongono l'estensione a aree non protette qualora il danno modifichi gravemente uno spazio o possa incidere sulla salute degli abitanti della zona(12). 3.3.1.1. Nella definizione della biodiversità si dovrebbe tenere conto dell'incidenza, a breve e a lungo termine, degli organismi geneticamente modificati. 3.3.2. Entità qualificata: la persona o l'organizzazione che prende parte all'applicazione della responsabilità ambientale in forza del proprio interesse in materia ambientale. Per il Comitato, la proposta limita il riconoscimento di tali entità sotto due profili: - compete agli Stati membri stabilire, nelle rispettive legislazioni, i criteri per il riconoscimento di dette entità, - saranno riconosciute solo le entità aventi finalità ambientaliste. 3.3.2.1. Il Comitato ritiene che, in considerazione delle diverse culture, le organizzazioni degli Stati maggiormente in ritardo sul piano ambientale saranno pregiudicate. Verranno inoltre escluse anche organizzazioni che hanno la capacità di agire in difesa dell'ambiente ma la cui finalità principale è un'altra. È il caso dei sindacati e delle organizzazioni imprenditoriali, che possono comunque svolgere un ruolo importante nella prevenzione dei danni all'ambiente. 3.3.3. Danno ambientale: si definiscono tre categorie: - danno alla biodiversità, - danno alle acque, - danno al suolo. 3.3.3.1. Mentre il danno alle acque è definito chiaramente nella direttiva 2000/60/CE, non avviene altrettanto per il danno alla biodiversità e al suolo(13). Sarebbe pertanto opportuno formulare concretamente e in maniera limitativa la definizione di tali danni. 3.4. Una delle principali finalità della proposta è la prevenzione del danno ambientale, nel cui ambito svolge un ruolo importante l'autorità competente. Il Comitato ha già segnalato in vari pareri il problema derivante dalla complessa organizzazione amministrativa di vari Stati membri. Il fatto che le competenze in materia ambientale incombano a differenti autorità, a volte molto decentrate, crea quanto meno confusione allorché si deve agire con diligenza ai fini della prevenzione. 3.4.1. Per dare efficacia alla finalità della prevenzione sarebbe opportuno: - anzitutto imporre agli Stati membri di definire la ripartizione delle competenze tra le varie autorità in modo chiaro e privo di ambiguità, onde evitare sovrapposizioni e duplicazioni; - in secondo luogo, determinare la procedura per il recupero dei costi delle misure di prevenzione realizzate dall'autorità competente onde garantire l'intervento amministrativo; in caso contrario, infatti, il regime di responsabilità graverebbe su tutti i cittadini e non già su chi inquina; - in terzo luogo, disciplinare il recupero dei costi nei casi in cui l'autorità competente agisce per la prevenzione e la riparazione del danno. Il Comitato riconosce l'importanza dell'articolo 7 e ritiene che esso debba essere maggiormente orientato in funzione dell'organo incaricato di imporre l'applicazione della responsabilità in questione (art. 13). 3.5. Per quanto riguarda l'imputazione dei costi nel caso di pluralità di autori del danno sono previste due possibilità: responsabilità in solido o responsabilità per quota. Sebbene questo duplice sistema sia inteso ad adattarsi ai sistemi giuridici degli Stati membri, va fatto presente che definire le quote in caso di danno ambientale è cosa ardua e che pertanto nella pratica potrebbero incontrarsi delle difficoltà. 3.5.1. La responsabilità in solido nei confronti di diversi operatori all'origine del danno facilita l'azione per responsabilità in quanto non occorre identificare ogni singolo operatore; l'azione per quota va invece avviata contro il responsabile di ciascuna quota del danno. In linea di principio il Comitato approva l'adozione del sistema della responsabilità in solido, dato che esso facilita l'azione. La scelta tuttavia dovrebbe restare agli Stati membri che valuteranno i singoli casi. 3.6. Vi è una certa ambiguità per quanto riguarda la designazione dell'autorità competente. A livello nazionale possono esserci vari organi competenti, in funzione dell'organizzazione territoriale, tuttavia l'azione per responsabilità civile si svolge presso l'autorità giudiziaria e non è necessario che questa sia specializzata nella trattazione di azioni oggettive ambientali. 3.7. Il Comitato constata che la garanzia finanziaria prevista per dare efficacia alla regolamentazione era una delle richieste avanzate dal Comitato stesso nel parere sul Libro bianco. Tuttavia, il fatto che l'articolo 16 non preveda l'obbligatorietà della copertura assicurativa della responsabilità ambientale per gli operatori che svolgono attività contemplate dalle direttive di cui all'allegato I, può attenuare l'efficacia della proposta. 4. Proposte di modifica 4.1. Poiché la direttiva in esame ha carattere di norma di base (o minima), la Commissione deve sforzarsi di renderla ancor più chiara e precisa di qualsiasi altra disposizione legislativa. La sua finalità non consiste infatti solo nel rispetto delle norme ambientali vigenti, elencate nell'allegato I, bensì anche nella prevenzione e nella riparazione dei danni ambientali che si verifichino nell'Unione europea. Affinché la sua applicazione sia uniforme, è necessaria una revisione dei concetti di cui all'articolo 2. 4.2. Una delle più importanti innovazioni introdotte dalla proposta è la riparazione del danno ambientale. Le norme vigenti prevedono solo sanzioni amministrative sotto forma di ammende. La riparazione del danno incombe all'operatore che lo ha causato, anche se l'autorità competente può sostituirsi all'operatore qualora la sua individuazione presenti difficoltà. Tale riparazione sostitutiva comporta dei problemi relativi a quanto segue: 4.2.1. La procedura di riparazione di cui all'allegato II prevede differenti opzioni che consentono all'autorità competente di scegliere il criterio secondo cui procedere. Il CESE ritiene che si debba evitare di ricorrere ad un solo criterio, in particolare a quello del minor costo. Occorre tenere sempre conto del criterio di ripristino dello stato esistente prima che venisse arrecato il danno alla natura. 4.2.2. Nel caso in cui la riparazione venga effettuata dall'autorità competente, un aspetto fondamentale dell'azione dev'essere il recupero dei costi. Qualora ciò non avvenisse detti costi ricadrebbero sui cittadini. 4.2.2.1. Tuttavia, nel caso in cui si applichi l'esenzione prevista dall'articolo 9, paragrafo 3, lettera b), si potrebbe considerare la ripartizione dei costi di riparazione tra l'autorità competente e l'operatore, qualora questi abbia agito con negligenza. 4.3. Gli Stati membri designano l'autorità competente. Ciò potrebbe incidere in particolare sull'armonizzazione a livello comunitario. Il Comitato ritiene pertanto che: - la responsabilità della designazione incomba agli Stati membri, secondo le rispettive disposizioni in materia di competenza; - qualora vi siano differenti livelli di competenza, andrà chiarita la competenza di ciascuna autorità, onde evitare sovrapposizioni e duplicazioni; - le azioni per responsabilità non incombono in tutti gli Stati membri alla giurisdizione civile. Esistono sistemi di intervento delle autorità amministrative, cui viene trasmesso il procedimento per via contenziosa/amministrativa. Va rilevato che tali procedimenti sono in genere lunghi e macchinosi. Alla luce dell'esperienza acquisita nell'UE in materia di azione civile di responsabilità per prodotti difettosi, la giurisdizione civile sembra l'organo più adatto a fungere da autorità competente per l'azione ambientale. 4.4. Per quanto riguarda la garanzia finanziaria, il Comitato ritiene che, ove essa non fosse obbligatoria, la riparazione rischierebbe di non essere eseguita per insolvenza dell'operatore. Per far sì che le compagnie di assicurazione sottoscrivano le polizze necessarie, la Commissione dovrebbe agevolare la definizione dei danni. Sarebbe nondimeno opportuno creare fondi nazionali o locali finanziati tramite il gettito delle sanzioni economiche previste in caso di mancato rispetto delle direttive di cui all'allegato I. In tal modo le sanzioni risponderebbero alla loro finalità, riparare cioè il danno ambientale. 4.5. Dalla non retroattività della direttiva consegue il problema della riparazione del danno storico o preesistente. Giova rammentare che, a norma dell'articolo 19, paragrafo 2, ai fini della determinazione del carattere attuale o meno del danno è decisiva la prova fornita dall'operatore autore del danno stesso. Detta prova deve dimostrare che il danno era preesistente all'entrata in vigore della direttiva e che pertanto esula dal suo campo di applicazione. 4.6. Va infine sottolineata l'importanza delle relazioni che dovranno essere presentate dagli Stati membri, previste dall'articolo 20 e dall'allegato III. Cinque anni dopo l'entrata in vigore della direttiva si potranno valutare: - l'applicazione della direttiva stessa; - l'esigenza di modificare le disposizioni per dare un carattere temporaneo al contenuto attuale della proposta; - le modifiche dell'allegato I in base all'esperienza risultante dall'applicazione della direttiva. Bruxelles, 18 luglio 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Libro verde della Commissione del 1993 (COM(93) 47 def.). Parere CES 226/94 (GU C 133 del 15.5.1994). (2) Libro bianco della Commissione del 2000 (COM(2000) 66 final). Parere CES 803/2000 (GU C 268 del 19.9.2000). (3) Parere CES 711/2001 (GU C 221 del 7.8.2001). (4) Proposta di strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile, presentata dalla Commissione europea il 15 maggio 2001. (5) Direttiva 92/43/CEE, del Consiglio, relativa alla conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206 del 22.7.1992) e Direttiva 79/409/CEE del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103 del 25.4.1979). (6) Direttiva 85/374/CEE, modificata dalla Direttiva 99/34/CE (GU L 141 del 4.6.1999). (7) CES 358/2000 (GU C 125 del 27.5.2000) e CES 694/2002 adottato il 30.5.2002. (8) Direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque. GU L 327 del 22.12.2000. (9) In tutto 18 direttive, riguardanti il danno alle acque e al suolo, nonché l'uso confinato e l'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati. (10) GU L 176 del 20.7.1993. (11) Esiste uno strumento settoriale che è stato firmato ma non è ancora entrato in vigore: Il protocollo di Basilea del 1999 sulla responsabilità e il risarcimento dei danni derivanti da movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e dal loro smaltimento. Citiamo diverse altre iniziative in corso o future: un possibile strumento congiunto di responsabilità ai sensi della convenzione di Helsinki del 1992 sugli effetti transfrontalieri di incidenti industriali (convenzione TEIA) e la convenzione di Helsinki del 1992 sulla protezione e l'uso dei corsi d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali (convenzione sulla protezione dell'acqua) e alcuni strumenti possibili (a medio termine) di responsabilità nell'ambito della convenzione sulla biodiversità e del protocollo di Cartagena sulla sicurezza biologica. Per completezza, si può anche far riferimento all'unico regime ambientale internazionale orizzontale di responsabilità esistente, che è la convenzione di Lugano del 1993 sulla responsabilità civile per il danno derivante da attività pericolose per l'ambiente. Questa convenzione non è, tuttavia, ancora in vigore e non c'è alcuna probabilità che la Comunità vi aderisca nell'immediato futuro. (12) Il Consiglio "Ambiente", nella riunione del 4 marzo 2002 ha elaborato per il vertice di Barcellona del 15 e 16 marzo 2002 un contributo intitolato "Strategia per lo sviluppo sostenibile". Nel capitolo relativo alle priorità future, punto 25, si afferma che è "prioritario integrare pienamente le considerazioni in materia di protezione e conservazione della biodiversità in tutti i settori e in tutte le attività pertinenti" e si menziona "l'elaborazione definitiva della rete 'Natura 2000' e la protezione, all'infuori dei settori 'Natura 2000' delle specie protette in virtù delle direttive relative agli habitat e agli uccelli". (13) Comunicazione del 16.4.2002 - COM(2002) 179 def. "Verso una strategia tematica per la protezione del suolo". ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale La seguente proposta di emendamento, che ha ottenuto più di un quarto dei voti, è stata respinta nel corso del dibattito: Punto 3.3.1 Il punto andrebbe formulato come segue: Biodiversità: definita con riferimento alle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE sugli habitat naturali e sugli uccelli, si può considerare un concetto piuttosto >S>limitato>/S> nuovo. >S>Pertanto la maggior parte delle organizzazioni consultate propongono l'estensione a>/S> Prima di estenderlo alle aree non protette si dovrebbe acquisire esperienza con la proposta della Commissione. >S>qualora il danno modifichi gravemente uno spazio o possa incidere sulla salute degli abitanti della zona 1>/S> Esito della votazione Voti favorevoli: 19, voti contrari: 37, astensioni: 0. Il seguente punto del parere della sezione, pur avendo ottenuto più di un quarto dei voti, è stato respinto a favore dell'emendamento approvato dalla plenaria: Punto 4.2 Sopprimere il punto: "L'industria del nucleare, diversamente dagli idrocarburi e dalle fonti energetiche rinnovabili, non rientra nel campo di applicazione della direttiva e gode quindi di un trattamento preferenziale. Le vigenti convenzioni che disciplinano l'industria del nucleare non contemplano i danni ambientali e negli altri casi prevedono livelli di risarcimento particolarmente bassi, che non corrispondono ai costi reali. Il Comitato raccomanda pertanto di sopprimere la deroga di cui all'articolo 3, paragrafo 4." Esito della votazione Voti favorevoli: 29, voti contrari: 27, astensioni: 4.