COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 14.10.2002
COM(2002) 564 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL
PARLAMENTO EUROPEO
SU UNA POLITICA COMUNITARIA IN MATERIA DI RIMPATRIO DELLE
PERSONE SOGGIORNANTE ILLEGALMENTE
2Indice
Prefazione
1. Il rimpatrio come elemento  integrante di una politic a comunitaria generale in
materia di immigrazione e di asilo ............................................................................ 6
1.1. Introduzione ............................................................................................................... .. 6
1.2. Premesse di lavoro che discendono dal Libro verde della Commissione .................... 7
1.2.1. Particolare attenzi one sul rimpatrio delle persone  soggiornante illegalmente............. 7
1.2.2. Salvaguardia dell'integrità dei siste mi di immigrazione e di asilo mediante il
rimpatrio delle persone s oggiornante illegalmente ...................................................... 8
1.2.3. Rispetto degli obblighi intern azionali e dei diritti umani ............................................ 8
1.2.4. Cooperazione coi i paesi di origine e di  transito in materia di rimpatrio e di
riammissione ................................................................................................................ 9
2. Programma di azione in materia di rimpatrio ........................................................ 9
2.1. Approccio integrato e per fasi agli elementi interdipendenti di una politica
comunitaria di rimpatrio............................................................................................... 9
2.2. Cooperazione operativa fra Stati membri .................................................................. 11
2.2.1. Definizioni .............................................................................................................. ... 11
2.2.2. Statistiche e scambio di informazioni ........................................................................ 112.2.3. Messa in rete delle autorità ........................................................................................ 12
2.2.4. Esperienze migliori e linee guida............................................................................... 122.2.5. Formazione congiunta................................................................................................ 132.2.6. Migliore identificazione e documenti ........................................................................ 142.2.7. Norme sulla riammissione e sul transito fra gli Stati membri.................................... 152.2.8. Reciproca assistenza dei funziona ri di collegamento sull'immigrazione................... 16
2.2.9. Operazioni di rimpatrio congiunte ............................................................................. 162.2.10. Migliore coordinamento............................................................................................. 172.3. Norme minime comuni per garantire l' efficacia delle politiche in materia
di rimpatrio................................................................................................................. 18
2.3.1. Riconoscimento reciproco delle  decisioni di rimpatrio ............................................. 18
2.3.2. Accompagnamento alla frontiera ............................................................................... 192.3.3. Condizioni necessarie per le d ecisioni di allontanamento ......................................... 20
2.3.4. Fine del soggiorno legale ........................................................................................... 21
32.3.5. Trattenimento in a ttesa dell'accompagname nto alla frontiera.................................... 21
2.3.6. Prove di partenza e di reingresso ............................................................................... 222.4. Elementi per programmi integrati di rimpatrio .......................................................... 232.5. Intensificazione della cooper azione con i paesi terzi................................................. 25
2.5.1. Cooperazione amministr ativa rafforzata.................................................................... 25
2.5.2. Accordi comunitari di riammissione.......................................................................... 262.5.3. Regimi e accordi di transito e di ammissione con altr i paesi terzi............................. 26
3. Conclusioni ............................................................................................................... 27
Allegato
4Prefazione
La Commissione ha sottolineato la necessità di una politica comune in materia di rimpatrio
nella sua comunicazione del 15 novembre 2001 su una politica comune in materia di
immigrazione illegale. Come si era impegnata a fare, il 10 aprile 2002 ha presentato un Libro
verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmentenegli Stati membri, destinato a servire come ba se per ampie consultazi oni su questa delicata
questione. Da questo processo, che si è co ncluso il 31 luglio, sono scaturiti numerosi
contributi da parte degli Stati membri, dei paes i candidati, dei paesi te rzi, di organizzazioni
internazionali governative e non governative non ché da parte di altre autorità nazionali e
locali. Esso è culminato con l'audizione pubbli ca del 16 luglio, cui hanno partecipato più di
200 persone, con interventi dal palc o di una trentina di esperti.
L'importanza della questione è stata riaffermat a nelle conclusioni del Consiglio europeo di
Siviglia, che ha sollecitato, in via prioritaria,  l'adozione di un programma d'azione in questo
settore entro la fine dell'anno. La politica in materia di rimpat rio è stata anche discussa in
dettaglio nella riunione ministeriale informale tenutasi a Copenaghen il 13 e 14 settembre.Come i risultati della c onsultazione, gli orientamenti emersi da queste discussioni sono stati
un prezioso contributo per la preparaz ione della presente comunicazione.
La Commissione osserva che un approccio co mune in materia di rimpatrio sarebbe
inconcepibile al di fuori del quadro generale della politica comunitaria sull'immigrazione el'asilo, le cui basi sono state pos te dal trattato di Amsterdam e nelle conclusioni dei Consigli
europei di Tampere, Laeken e Siviglia. In ques to senso, la presente comunicazione è solo un
elemento di un insieme molto più ampio le cui altre compone nti si ritrovano nelle numerose
proposte e comunicazioni presentate  dalla Commissione questi ultimi anni.
Come suggerisce il titolo stesso, l'unica questione affrontata in questa sede è il rimpatrio delle
persone soggiornante illegalmente, ossia le persone che non soddisfano, o non soddisfano più,
le condizioni per l'ingresso, la presenza o il so ggiorno sui territori de gli Stati membri. Questa
comunicazione non tratta la pi ù ampia questione del rimpatri o delle persone in soggiorno
regolare, e, ad esempio, il modo in cui valo rizzare tali rimpatri a vantaggio del paese
d'origine. Questi aspetti saranno affrontati in  altra sede, ad esempio in una prossima
comunicazione sulla relazi one fra immigrazione e sviluppo.
L'efficacia dell'azione comunitaria in materia di rimpatrio delle persone soggiornante
illegalmente è quindi un aspetto essenziale per la credibilità di ogni politica di lotta control'immigrazione illegale. Tuttavia, perché tale azione sia pienamente efficace, deve inserirsiarmoniosamente nel contesto di una vera e propria gestione de lle questioni relative
all'immigrazione, il che richiede un consolidamento chiaro dei canali dell'immigrazione legalee della situazione delle person e in soggiorno regolare, un sistema d'asilo efficace e generoso
basato su procedure rapide e che diano accesso a una reale protezione per coloro che ne hanno
bisogno, e un dialogo rafforzato con i paesi terzi, che saranno invitati in misura sempre
maggiore ad agire come partner nel trattare la questione dell'immigrazione.
In tale contesto, e dato l'obiettivo specific o della presente com unicazione, la Commissione
intende sottolineare in particolare quattro elementi:
- E' necessaria una risposta rapida alla necess ità di rafforzare la cooperazione operativa. La
richiesta degli Stati membri è molto chiara a que sto riguardo. E' essenzia le facilitare i contatti
e lo scambio di informazioni sulla base di linee guida comuni , nonché armonizzare pratiche e
la formazione come anche incoraggiare inizia tive comuni in modo da eliminare gli ostacoli e
5da coordinare le risorse in settori come l' identificazione e la doc umentazione delle persone
interessate, il coordinamento delle operazioni di rimpatrio e la mobilitazione delle risorsenecessarie.
- In mancanza di un adeguato quadro gi uridico, questa cooperazi one operativa rivelerà
tuttavia ben presto i propri limiti. A tale riguardo, un primo obiettivo a medio termine sarà
l'adozione di norme comuni per facilitare il lavoro delle autorità nazionali che si occupanodelle operazioni di rimpatrio, e in particolare per garantire il pieno riconoscimento reciproco
delle decisioni di allontanamento, andando oltr e il primo passo rappres entato dalla direttiva
adottata nel maggio 2001. Succe ssivamente, questo dispositivo dovrà essere precisato ancora
più in dettaglio per quanto riguarda aspetti quali la situazione delle persone potenzialmenteoggetto di una decisione di rimpatrio.
- Sulla base dell'esperienza degli Stati membri e delle organizzazioni internazionali
dovrebbero essere defin iti gli elementi fondamentali di un pr ogramma integrato, per costituire
un quadro comune che potrebbe essere adattato alle specifiche esigenze delle popolazioni e
dei paesi interessati. Un tale  programma dovrebbe riguardare non solo il rimpatrio in sé, ma
anche le varie fasi della sua preparazione e del suo seguito, in modo da creare le migliori
condizioni per garantirne un car attere duraturo. La Commissione  è pronta, se del caso, a
esaminare la possibilità di rende re disponibili le risorse finanz iare comunitarie per sostenere
l'istituzione di tali programmi.
- Qui, come altrove, una più stretta coope razione con i paesi terzi è una condizione sine qua
non per il successo di una tale politica. Questa  cooperazione dovrà natu ralmente svilupparsi in
primo luogo a livello amministrativo e ope rativo, per quanto riguarda i documenti e
l'accoglienza delle persone interessate e anche, in alcuni casi, per quanto riguarda il transito.
Essa potrà essere formalizza ta con la conclusione di a ccordi di riammissione, la cui
importanza è stata regolarmente sottolineata da l Consiglio europeo e dal Consiglio. Si dovrà
inoltre provvedere a creare le condizioni pe r un reinserimento che sia proficuo sia per le
persone rimpatriate che per il luogo di origine.  Ciò richiederà sia un fermo impegno da parte
dei paesi terzi che la disponibilità dell'Unione  europea e degli Stati membri a fornire, se
richiesta, l'assistenza necessaria.
61. Il rimpatrio come elemento integrante di una politica comunitaria generale in materia
di immigrazione e di asilo
1.1. Introduzione
Il Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno 2002 ha invitato ad accelerare
l'attuazione di tutti gli aspetti del programma adottato dal Consiglio europeo diTampere nell'ottobre 1999 per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza egiustizia nell'Unione europea, e in particolare la politica comune in materia diimmigrazione e di asilo. La necessità di lottare efficacemente contro l'immigrazione
illegale è stata riaffermata come parte fondamentale di  tale comune ed ampio
programma. Il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 aveva giàinvocato la necessità di un piano d'azione riguardante l'immigrazione illegale
1. Sulla
base della comunicazione de lla Commissione su una politica comune in materia di
immigrazione illegale, del 15 novembre 2001,2 il Consiglio "Giustizia e affari
interni" ha adottato il 28 febbrai o 2002 un ampio piano per combattere
l'immigrazione illegale e la tratta degli esseri umani nell'Unione europea.3 Le
politiche di rimpatrio e di riammissione s ono individuate come componenti integranti
e fondamentali di  tale piano.
Per portare avanti tali aspe tti del piano, la Commissione ha presentato il 10 aprile
2002 un Libro verde su una politica comunita ria di rimpatrio delle persone che
soggiornano illegalmente negli Stati membri4, il cui scopo era quello di sollecitare
reazioni da tutte le parti interessate e avvi are un'ampia discussione  fra di esse. A tale
scopo la Commissione ha orga nizzato un'audizione pubblica il 16 luglio 2002, in cui,
sulla base delle idee presenta te nel Libro verde, sono stat e discusse le attuali prassi
delle politiche di rimpatrio e le opzioni per una futura politica europea comune inmateria di rimpatrio delle persone soggiornante illegalmente. L'audizione hapermesso un aperto scambio di opinioni fra i rappresentanti delle istituzioni europee,gli Stati membri, i paesi candidati, i paesi di origine e di transito, altri paesi didestinazione, le organizzazioni  internazionali, le autorità regionali, le organizzazioni
non governative e le università.
5 Inoltre, come sollecitato nel Libro verde, sono stati
presentati contributi scritti alla Commissione.6
Nel Consiglio informale "Giustizia e affa ri interni" del 13 e 14 settembre 2002 sono
stati discussi gli elementi di un futuro programma d'azione sul rimpatrio comerichiesto nella conclusione n. 30 del Consig lio europeo di Siviglia, che recita fra
l'altro:
 “(…) Il Consiglio europeo sollecita il Consiglio e la Commissione ad accordare,
nell'ambito delle rispettive competenze, priorità assoluta alle seguenti misurepreviste dal piano: (…)
/g183 per quanto riguarda le politiche in mate ria di allontanamento e rimpatrio,
adottare al più tardi entro la fine  dell'anno gli elementi su cui poggerà un
                                                
1Cfr. la conclusione n. 40.
2COM (2001) 672 def.
3Doc. del Consiglio 6621/1/02 rev.1, JAI 30.
4COM (2002) 175 def.
5Per ulteriori informazioni si veda: http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Si vedano le sopra citate pagine web.
7programma di rimpatri sulla scorta de l Libro verde della Commissione, tra cui le
condizioni migliori per un rapi do rimpatrio in Afghanistan; (…)”
La discussione al Consiglio "Giustizia e affari interni" ha sottolineato in particolare
la necessità di aumentare la cooperazione  operativa fra gli Stati membri per rendere
più efficienti, nella pratica, le politic he di rimpatrio. Lo scopo della presente
comunicazione è quello di rispondere a questa sollecitazione e di proporre un
abbozzo per un programma di azione in materia di rimp atrio che tenga conto, fra
l'altro, dei contributi e delle discussioni emersi come re azione al Libro verde. La
presente comunicazione si concentra sul primo elemento dell'esigenza messa in lucedal Consiglio europeo di Siviglia, ossia le misure concrete derivanti dalla politicagenerale in materia di rimpatrio delle persone soggiornante illegalmente, valide pertutte le regioni o paesi di origine o di transito.
Il più specifico riferimento al caso de ll'Afghanistan, evocato a Siviglia, sarà
affrontato in un contesto separato. Tuttavia,  esso è chiaramente collegato in maniera
rigorosa, e deve essere coerente, con la linea politica generale sul rimpatrio qualeesposta nella presente comunicazione. L' individuazione e l'attuazione di questi
elementi per un rapido rimpatrio in pa rticolare in Afghanistan creeranno
un'opportunità unica, per gli Stati membri e la Commissione, per mettere alla prova
l'efficacia della nuova politica comun itaria in materia di rimpatrio.
1.2. Premesse di lavoro che discendono  dal Libro verde della Commissione
Nel Libro verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone che
soggiornano illegalmente negli Stati membri, la Commissione ha presentato una seriedi premesse di lavoro per integrare pienamente la politica sul rimpatrio nella politicacomunitaria generale in materia di immigrazione e di asilo.
7 La presente
comunicazione è basata su queste stesse premesse, i cui elementi più importanti sono
brevemente richiamati in appresso.
1.2.1. Particolare attenzione sul rimpatri o delle persone s oggiornante illegalmente
Benché la politica in materia di rimpatrio riguardi anche il rimpatrio di persone
soggiornanti legalmente nell'UE ma desiderose di tornare nel loro paese di origine, lapresente comunicazione si concentra prin cipalmente sul rimpatrio delle persone che
nell'UE soggiornano illegalmente. Queste  persone non soddisfano, o non soddisfano
più, le condizioni per l'ingresso, la presen za o il soggiorno nel territorio degli Stati
membri dell'Unione europea perché s ono entrate illegalmente o sono restate dopo la
scadenza del visto o del permesso di soggio rno, o perché la loro richiesta di asilo è
stata respinta in via definitiva. L'espressione "persona soggiornante illegalmente" èutilizzata conformeme nte alla terminologia giurid ica dell'articolo 63, paragrafo 3,
lettera b) del trattato CE. Non va intesa come un'espressione che qualifica le personein sé, ma come un termine che indica che il loro status non è conforme alle leggi
sull'ingresso e/o sul soggiorno.
E' utile tuttavia ampliare leggermente il centro di attenzione di questa
comunicazione, solo per quanto riguarda il rimpatrio volontario, ad alcuni gruppi di
residenti legali che hanno uno status tempor aneo o il cui allontanamento è stato
                                                
7Cfr. la parte I – Il rimpatrio come elemento integrante di una politica comunitaria generale in materia di
immigrazione e di asilo -. del doc. COM (2002) 175 def.
8momentaneamente sospeso. Ciò riguarda in  particolare persone che si trovano sotto
una qualche forma di protezione internaz ionale e che è principalmente di carattere
temporaneo. L'esperienza mostra che, nell'ambito dei programmi di rimpatriovolontario, è sensato non limitarne troppo la portata.
1.2.2. Salvaguardia dell'integrità dei sistemi di  immigrazione e di asilo mediante il
rimpatrio delle persone  soggiornante illegalmente
La comunicazione tratta entrambi gli aspetti del rimpatrio delle persone soggiornanti
illegalmente nell'UE: il rimpatrio volontario e il rimpatrio forzato. Nella misura delpossibile la priorità dovre bbe essere data al rimpat rio volontario, per ovvie ragioni
umane ma anche per ragioni di costo, efficienza e sostenibilità. Dovrebbero pertantoessere sviluppati e app licati modi più efficaci per pr omuovere il rimpatrio volontario.
Nei casi in cui tuttavia il rimpatrio volontar io non riesce, quello forzato diventa una
necessità. Una minaccia credibile di rimpatrio forzato e la sua successivaapplicazione inviano un chiaro messaggio alle persone che soggiornano illegalmentenegli Stati membri e ai potenziali migranti illegali al di fuori della UE, ossia chel'ingresso o il soggiorno illegali non si trasformano nella forma di soggiorno
permanente che sperano di ottenere.
8 Deve risultare chiaro che, in linea di principio, i
cittadini di paesi terzi privi di uno status giuridico che li autorizzi a restare, in via
permanente o temporanea, e di cui uno St ato membro non è giuridicamente tenuto ad
accettare la presenza, devono lasciare l'UE.
La possibilità di un rimpatrio forzato è essenziale per garantire che la politica di
ammissione non sia indebolita e per impo rre il principio di legalità, elemento
costitutivo di un'area di libertà, di sicurezza e di giustizia. Una politica credibile inmateria di rimpatrio forzato aiuta a c ontribuire a una maggiore apertura della
popolazione locale verso le persone che hanno reale necessità di protezione e verso
nuovi immigrati legali, nell'ambito di po litiche di ammissione più aperte, in
particolare per quanto riguarda l'immigrazione di carattere economico.
1.2.3. Rispetto degli obblighi in ternazionali e dei diritti umani
L'articolo 6 del trattato sull'Unione eur opea afferma che l'Unione si fonda sui
principi di libertà, democrazia, rispetto de i diritti umani e delle libertà fondamentali e
dello stato di diritto, principi che sono co muni agli Stati membri. Di conseguenza, il
pieno rispetto dei diritti uman i e delle libertà fondamenta li è il presupposto naturale e
fondamentale per una politica eur opea in materia di rimpatrio.
Come già indicato nel Libro verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle
persone che soggiornano illegalmente neg li Stati membri, ta nto la Convenzione
europea del 1950 per la salvaguardia dei di ritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU) quanto la Carta de i diritti fondamenta li dell'UE proclama ta a Nizza nel
dicembre del 2000
9 contengono disposizioni applic abili alla politica in materia di
rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente (articoli 3, 5, 6, 8, 13 e 14 dellaCEDU e articoli 3, 4, 7, 19, 21, 24 e 47 della  Carta dei dir itti fondamentali).
Riguardano specificamente la protezione internazionale l'articolo 18 della Carta deidiritti fondamentali, le  disposizioni della Convenzione  di Ginevra del 28 luglio 1951
                                                
8Cfr. COM (2001) 672, pag. 6.
9GU C 364 del 18 dicembre 2000, pag. 1.
9sullo status dei rifugiati e il Protocollo del 31 gennaio 1967, in pa rticolare gli articoli
32 e 33. Va infine sottolineato che, confor memente alla Convenz ione delle Nazioni
Unite sui diritti del fanciullo del 1989, in tutte le azioni connesse ai fanciulli la
considerazione fondamentale deve e ssere l'interesse di questi ultimi.
1.2.4. Cooperazione coi i paesi di origine e di  transito in materia di rimpatrio e di
riammissione
Il Consiglio europeo di Siviglia ha sotto lineato - ancora una volta - l'importanza della
cooperazione con i paesi di origine e di tr ansito nella gestione  dell'immigrazione, in
particolare per quanto riguarda il rimpat rio e la riammissione. I paesi terzi devono
riammettere i loro c ittadini presenti illegalmente in uno Stato membro e, alle stesse
condizioni, i cittadini di  altri paesi di cui possa essere  verificato il transito nei loro
territori prima di arrivare nell'UE.10 I ministri dell'Interno e della Giustizia degli Stati
membri hanno spiegato recentemente che a loro avviso il problema principale non è
rappresentato dal rafforzamento della c ooperazione fra gli St ati membri, ma è
piuttosto attribuibile alla mancata volontà dei paesi terzi di ammettere i loro cittadinie di assicurare un rimpatrio sostenibile. Essi si aspettano quindi chiaramente che i
paesi terzi interessati siano posti sotto pre ssione perché siano pi ù cooperativi, sia
dalla Comunità che dagli Stati membri.
La cooperazione è necessaria a livello a mministrativo per otte nere i documenti di
viaggio, in vista del rimpatrio, per le persone soggiornanti illegalmente che nondispongono di documenti di viaggio validi.  Oltre a ciò, all'arrivo nel paese di
rimpatrio, è necessario un sostegno per la  procedure di riammissione ai punti di
ingresso, spesso gli aeroporti. In certi casi potrebbe rivelarsi utile  negoziare, a livello
politico, un accordo di riammissione che non si limiti a stabilire i principi diriammissione, ma che definisca anche le procedure e le modalità pratiche di trasportoin vista del rimpatri o e della riammissione.
La cooperazione in materia di rimpatrio e di riammissione con i paesi di origine e di
transito è indispensabile e potrebbe essere sostenuta - se del caso e nei limiti dellerisorse stanziate entro i tetti finanziari - con un'assistenza tecnica o finanziaria daparte dell'UE. Inoltre, il rifiuto di una cooperazione costruttiva dovrebbe far scattare
il meccanismo graduale definito nella conclusione n. 36 del Consiglio di Siviglia, chepotrebbe, in caso di persistente e ingiustif icato rifiuto a tale cooperazione, includere
l'adozione all'unanimità di misure o posizioni nel quadro della politica estera e disicurezza comune e delle a ltre politiche dell'Unione eu ropea, qualora non si sia
ottenuto alcun risultato ricorrendo ai  meccanismi comunitari esistenti.
2. P
ROGRAMMA DI AZIONE IN MATERIA DI RIMPATRIO
2.1. Approccio integrato e per fasi agli el ementi interdipende nti di una politica
comunitaria di rimpatrio
Tutti gli Stati membri si trovano di fronte agli stessi ostacoli per rimpatriare senza
problemi e tempestivamente nei loro paesi d'origine le persone soggiornanteillegalmente: mancanza di volontà di rimpatriare volontariamente; luogo di residenzao identità della persona sc onosciuti; documenti di viaggio mancanti o difficoltà di
                                                
10Cfr le conclusioni n. 33-36.
10cooperazione con alcuni Sta ti per quanto riguarda il rila scio di documenti di identità
o di viaggio; resistenza da parte delle pers one oggetto delle dispos izioni di rimpatrio;
mancanza di adeguati mezzi di trasporto. Gli Stati membri hanno pertanto sviluppato
una serie di prassi per superare quest e difficoltà, e hanno acquisito esperienza
applicando diverse formule o trattando con diversi paesi di rimpatrio. Il
miglioramento della coope razione fra Stati membri in ba se all'esperienza acquisita è
di fondamentale importanza per risolvere i problemi pratici.
Lo scambio di informazioni su tali espe rienze è chiaramente il primo passo per
qualsiasi cooperazione fra St ati membri. Il migliorament o dei sistemi esistenti di
scambio di know-how e di migliori pra tiche è quindi importante, ed è il miglior
punto di partenza per una futura cooperazi one riuscita. Ciò comporta lo scambio di
statistiche sul rimpatrio, la messa in rete delle  autorità, e lo sviluppo di orientamenti
sulle migliori pratiche.
Questi orientamenti non vincolanti rich iedono in una certa misura un mutuo
consenso sull'effetto di una determinata migliore pratica.11 Inoltre, se si considera la
questione di sapere se si  debba organizzare una formazione congiunta per i
responsabili dei rimpatri, un approccio di base comune o alc une norme minime in
materia di esecuzione dei rimpatri appa iono indispensabili. Pe r ottenere risultati
comuni nel settore della formazione, occorrono alcuni programmi o regole di
formazione predefiniti.
Una cooperazione operativa concreta in termin i di assistenza in singoli casi richiede
ancora una volta lo sviluppo e l'osservanza di certe norme, in particolare per i casi di
identificazione che richiedono lo scambio di  dati personali. Inoltre, la reciproca
assistenza o anche lo svolgimento di opera zioni congiunte sono destinati a fallire se i
funzionari di uno Stato membro preposti alla loro esecuzione non possono agire in
conformità con i principi giuridici anche di altri Stati membri. Norme comunipotrebbero pertanto, se non creare, almeno fac ilitare la possibilità di  realizzare azioni
comuni. La legalità della misura d'esecuzione deve essere garantita in tutte le fasidell'operazione di rimpatrio. Di ciò va in pa rticolare tenuto conto ne i casi in cui per il
rimpatrio è necessario il transito attraverso un altro Stato membro.
Un regime vincolante di riconoscimento re ciproco delle decisioni di rimpatrio deve
essere considerato come un fattore chiave per un'effettiv a cooperazione operativa. La
Commissione ritiene che ora l'UE debba riconsiderare questo fattore chiave, poichéaltrimenti la coopera zione fra gli Stati membri potrebbe rimane re a un livello
rudimentale. Occorre considerare un rimpatrio come riuscito solo se la personasoggiornante illegalmente ha lasciato il territorio dell'UE piuttosto che quello di unparticolare Stato membro, qualora nessun altro Stato membro abbia concesso il
soggiorno legale. L'opzione privilegiata è - naturalmente - il rimpatrio sostenibile nelpaese d'origine. La mera continuazione del soggiorno illegale in un altro Statomembro è ad ogni modo un'opzione insoddi sfacente, anche se attu almente in pratica
si verifica.
                                                
11Cfr. le migliori pratiche indicate in: UE Catalogo Schengen, Controllo delle frontiere esterne,
allontanamento e riammissione: Raccomandazioni e mi gliori pratiche, Consiglio dell'Unione europea,
28 febbraio 2002.
11Gli Stati membri devono di conseguenza ga rantire che l'effetto di una misura di
rimpatrio non sia limitato al proprio terr itorio. Solo un riconoscimento reciproco
vincolante delle decisioni di rimpatrio può porre le basi affinc hé a medio termine le
attività di esecuzione, inclusa l'assistenza  reciproca e la cooperazione, portino infine
ai risultati desiderati. A ta l fine, un ravvicinamento delle  condizioni giuridiche per
porre termine al soggiorno è un presupposto necessario.
Dovrebbe essere gradualmente sviluppa ta una politica globale comunitaria di
rimpatrio, identificando misure a breve te rmine che possano essere immediatamente
applicate. Tali misure a breve termine potrebbero concentrarsi su alcuni aspetti
pratici di cooperazione opera tiva. Tuttavia, un vero e pr oprio programma d'azione in
materia di rimpatrio deve includere anche misure legislative a medio termine che
rendano più agevole la cooperazione fra  Stati membri, come  un riconoscimento
reciproco vincolante delle  decisioni di rimpatrio.
2.2. Cooperazione operati va fra Stati membri
2.2.1. Definizioni
A causa della differenza nei concetti e nei sistemi giuridici, la terminologia relativa
al rimpatrio è varia e causa spesso confusione. Alcune definizioni comuni
faciliterebbero già la coopera zione pratica migliorando la  reciproca comprensione.
La discussione sulla prima serie di defini zioni proposte nel Libro verde è cominciata.
Tali definizioni hanno ora un carattere pre liminare e non vincolante; tuttavia, in una
fase successiva, potrebbero servire come punto di partenza per un lavoro legislativo
nel settore del rimpatrio. Un elenco di definizioni è allegato alla presentecomunicazione (allegato I).
Nei documenti futuri queste definizioni co muni dovrebbero esse re utilizzate quanto
più possibile, per rendere più chiara la terminologia e per evitare cosi' confusione
linguistica.
2.2.2. Statistiche e scambio di informazioni
Le conclusioni del Consiglio "Giustizia e affari interni" del maggio 2001 sull'analisi
comune e sul miglioramento degli scambi di statistiche sull'asilo e l'immigrazione12
esprimono la necessità di un quadro ampio e co erente per migliorare le statistiche nel
campo dell'asilo e dell'immigrazione. La Commissione presenterà entro breve unpiano d'azione per attuare ta li conclusioni del Consiglio. Il  piano d'azione riguarderà
una serie di misure, come nuovi metodi st atistici e l'ampliament o delle raccolte di
dati esistenti. Esso sarà applicabile alle statistiche comunitarie esistenti sulle misuredi rimpatrio così come a qualsiasi statistica futura che il Consiglio potrà decidere diraccogliere.
Dei lavori sono tuttavia già cominciati su un particolare obiettivo di queste
conclusioni, ossia la pubblicazione di una re lazione annuale comple ta sulle statistiche
nel campo dell'asilo e dell'immigrazione. La  pubblicazione della prima relazione, sui
dati del 2001, è prevista all'inizio del 2003. Nella sezione dedi cata ai dati sul
rimpatrio, le cifre includeranno, per ogni  Stato membro, il numero totale dei
                                                
12Cfr. il documento 7973/01 ASIM 10 del Consiglio.
12richiedenti asilo respinti e rimpatriati e delle altre persone allontanate. Inoltre, le cifre
saranno suddivise a seconda del tipo di rimpatrio (volontario o forzato). Cifre
affidabili e comparabili aiuteranno a mostrare  più chiaramente l'entità delle sfide che
gli Stati membri devono affrontar e nel settore del rimpatrio.
Dopo la pubblicazione della re lazione si dovrà valutare quali altri dati possano essere
raccolti e come possa essere aumentata la comparabilità di quelli sul rimpatrio.
2.2.3. Messa in rete delle autorità
La cooperazione comincia con contatti e scambi informali. Negli ultimi anni, lo
scambio di informazioni sul rimpatrio fra Stati membri è avvenuto per lo più a livello
di esperti ministeriali. I funzionari competenti degli Stati membri hannogeneralmente preso contatto su base ad ho c, in occasione di colloqui bilaterali o
multilaterali, workshop, riunioni, convegni o seminari, non necessariamente tenutisi
nel quadro dell'UE. Non esis te un quadro d'insieme sistem atico dell'organizzazione e
delle responsabilità dei serviz i nazionali incaricati dell'es ecuzione dei rimpatri, cosa
che faciliterebbe i contatti professionali fra i funzionari dei diversi Stati membri.
Un elenco aggiornato e facilmente accessibile  dei punti di contatto  nazionali, inclusi i
punti di contatto delle unità  nazionali che si occupano de i documenti di viaggio per il
rimpatrio e altri servizi collegati inerenti all'esecuzione, faciliterebbe pertanto icontatti con i servizi preposti degli altri Stati membri.
La Commissione ha cominciato a sviluppa re una rete di informazione e
coordinamento (ICONet) acce ssibile sul web, concepita come un sito Intranet sicuro
per i servizi di gestione dell'immigrazione degli Stati membri fornito dallaCommissione. Tale sito potre bbe comportare una sezi one per i servizi che si
occupano del rimpatrio: questa sezione potrebbe fornire elenchi delle autorità
(centrali) incaricate dell'esecuzione dei rimpatri, che potrebbe essere aggiornato intempo reale.
La Commissione inserirà, nella rete di informazione e coordinamento (ICONet)
accessibile sul web, una sezi one dedicata al rimpatrio che fornirà dettagli per i
contatti con i servizi nazionali incaricati dell'esecuzione dei rimpatri.
2.2.4. Esperienze migliori e linee guida
Lo scambio di migliori pratiche è un altro importante strumento per una
cooperazione operativa. Sulla base dell'esperienza acquis ita nel quadro di Schengen,
gli Stati membri hanno già adotta to, il 28 febbraio 2002, un catalogo con
raccomandazioni e migliori pratiche in ma teria di allontanam ento e riammissione.13
Lo stesso giorno il Consiglio ha adottato delle conclusioni sull'ottenimento dei
documenti di viaggio per il rimpatrio delle persone soggiornante illegalmente. Sullabase delle risposte fornite dagli Stati me mbri a un questionario, sarà elaborata una
visione d'insieme sulle diverse esperienze s volte nella pratica con i lasciapassare (ad
                                                
13UE Catalogo Schengen, Controllo delle frontiere esterne, allontanamento e riammissione:
Raccomandazioni e migliori pratiche, Consiglio dell'Unione europea, 28 febbraio 2002.
13esempio la regolare accettazione o meno de l documento di viaggio standard dell'UE
14 da parte di un paese terzo)
Tale visione d'insieme - e in futuro altre sintesi su questioni legate al rimpatrio e alla
riammissione - deve essere elaborata, anali zzata e discussa. Potr ebbe essere presa in
considerazione la stesura di  un manuale di migliori pr atiche, che verta al tempo
stesso sulla loro attuazione e sulle riso rse necessarie a questo scopo. Ciò aiuterebbe i
servizi operativi a trarre profitto dall'esperienza altrui e a garantire coerenza da partedei paesi terzi nel trattamento delle domande di rilascio e di accettazione deidocumenti di viaggio per il rimpatrio. Un tale manuale potrebb e inoltre contenere
orientamenti che potrebbero costituire una base comune per una formazionecongiunta.
Dovrebbe essere elaborato un manuale di migliori pratiche in materia di rimpatrio e
di riammissione, che contenga orientamenti per l'ottenimento di migliori risultati in
base alle migliori pratiche poste in atto dagli Stati membri. La prima edizione
dovrebbe vertere essenzialment e sull'ottenimento dei docum enti di viaggio necessari
per il rimpatrio.
2.2.5. Formazione congiunta
L'esecuzione dei rimpatri è un compito molto difficile e impegnativo che dovrebbe
essere svolto da un servizio specializza to, e per il quale è richiesto uno specifico
know-how. Ogni persona responsabile della r ealizzazione di un compito di così alto
profilo deve possedere varie competenze , come un'adeguata conoscenza dei poteri
delle autorità responsabili e del modo in cu i devono essere trattate le persone oggetto
di misure di rimpatrio, la capacità di ge stione degli incidenti, di comprensione
interculturale, la conoscenza  di tecniche di negozi ato. Gli Stati membri devono
provvedere a fornire al personale una form azione apposita affi nché gestisca gli
allontanamenti in modo adeguato.
Le sfide poste dall'esecuzione dei rimpat ri dovrebbero essere oggetto di seminari
congiunti o di riunioni regolari fra le persone responsabili dell'elaborazione dei
programmi di formazione usa ti negli appositi istituti. Per mo tivi di efficienza appare
consigliabile avvalersi inizialmente della rete di istituti di formazione nazionali per lagestione delle frontiere quale prevista dal piano d'azione del Consiglio del 28
febbraio 2002
15 relativo all'immigra zione illegale. In caso di responsabilità
divergenti, si potrebbe prendere in considerazione l'istituzione di una rete analoga diistituti di formazione in materia di rimp atrio. Inoltre gli Stati membri dovrebbero
offrire, nei propri istituti, corsi di formazione  per i funzionari di altri Stati membri. Si
potrebbe cominciare con temi che sono già - senza che siano necessari adattamenti -
di comune interesse e che non sono incentr ati su specifiche necessità legate alla
legislazione nazionale.
Potrebbero tuttavia essere sviluppati programmi di formazione congiunta riguardanti
anche argomenti rispetto ai quali vi siano di fferenze fra le prassi nazionali, come nel
caso dell'impiego di strumenti di coercizione. Tali programmi potrebbero essereelaborati con maggiore facilità sulla base di norme comuni definite in orientamenti
                                                
14Cfr. GU C 274 del 19 settembre 1996, pag. 18.
15Doc. del Consiglio 6621/1/02 rev.1, JAI 30.
14quali descritti nel pa ragrafo 2.2.4. Nel piano del Cons iglio del 13 giugno 2002 per la
gestione delle frontiere esterne degli Sta ti membri dell'Unione europea sono già state
sollecitate norme comuni per quanto riguar da le misure di sicurezza standard che
dovrebbero essere stabilite pe r il rimpatrio in aereo, via nave o con a ltri mezzi di
trasporto.16
La definizione di norme comuni di sicurezza, la creazione di una rete di istituti di
formazione in materia di rimpatrio, l'elaborazione di programmi comuni di
formazione e la partecipazione  a corsi di formazione di altri Stati me mbri dovrebbero
rendere possibile un'attività di formazione congiunta intensiva.
2.2.6. Migliore identificazione e documenti
Va ricordato che il principale ostacolo al rimpatrio risiede nella mancanza di
chiarezza sull'identità delle persone interessate e nella mancanza di documenti diviaggio adeguati. Responsabili di questa ma ncanza di documenti sono per lo più i
potenziali candidati al rimpatrio. E' noto difatti che i paesi d'origine, in mancanza diinformazioni adeguate sulla nazionalità o sull'identità degli interessati, tardano arilasciare, o negano, i doc umenti di viaggio per il rimpatrio: per evitare
l'allontanamento, le persone soggiornan te illegalmente possono pertanto nascondere
o distruggere i loro documenti di viaggi o, e non raramente accade che rivendichino
un'identità e/o nazionalità completamente falsa. Ciò dà spesso luogo, di conseguenza,a procedure lunghe e onerose, che comporta no anche la presentazione delle persone
interessate presso vari e ambasciate di paesi terzi vicini  o un'analisi della loro lingua o
del loro dialetto.
Un elemento chiave per la soluzione dei problemi legati al rimpatrio è pertanto
l'applicazione di misure di identificazi one adeguate nel co rso delle procedure
amministrative, ad esempio presso gli u ffici per il rilascio dei visti, quando è
nell'interesse della pe rsona in questione fornire dati corretti. In seguito alla proposta
della Commissione il Consiglio  ha approvato, nell'ambito  del suo piano d'azione
relativo all'immigrazione ille gale del 28 febbraio 2002, l'istituzione di un sistema
europeo d'identificazione dei visti on-line
17. La Commissione sta attualmente
valutando la fattibilità tecni ca di un tale sistema di informazione sui visti.
Lo studio dovrebbe valutare in particol are un aspetto importante per il rimpatrio:
l'archiviazione di una foto in formato elettronico o di altri elementi di identificazionebiometrici, unitamente alla scansione del documento di viaggio esibito dalla persona
che richiede il visto. La disponibilità di que ste informazioni in una base dati centrale
presenterebbe un notevole valore aggiunto, anch e se già oggi per le domande di visto
si chiedono quasi sempre delle fotogr afie, e i documenti di viaggio vengono
fotocopiati. La difficoltà risiede nel fatto che anche le informazioni esistenti sonoaccessibili solo a condizione che sia disponibile il documento di viaggio
corrispondente, e ciò dipende dalla volont à del titolare di presentarlo o meno -
volontà che, nei casi di soggiorno irrego lare, è ovviamente scarsa. Lo scopo è quindi
quello di superare questo ostacolo e di  poter identificare le persone senza aver
bisogno della loro cooperazione. Con l'ai uto dei dati biometrici del sistema di
informazione sui visti, si potrebbero rint racciare le persone so ggiornante illegalmente
                                                
16Cfr il documento 10019/02 FRONT 58 del Consiglio.
17Il termine usato per il momento dalla Commissione è "sistema di informazione sui visti".
15e fermate senza documenti e, in caso di pr ecedenti richieste di visto, le si potrebbe
identificare. La scansione dei documenti di viaggio potrebbe essere utilizzata comeuna chiara prova nei confr onti dei paesi terzi intere ssati quando vengono richiesti i
documenti di viaggio per il rimpatrio.
Questo sistema dovrebbe permettere di ridur re in modo significativo i tempi e i costi
legati al soggiorno irregolare, compreso il periodo di tratteniment o degli interessati
in attesa dell'accompagnamento alla frontiera. Inoltre, la prassi di rilascio dei vistipotrebbe essere riesaminata, dato che la  valutazione del ri schio è chiaramente
diversa. L'aspetto relativo al rimpatrio ne l sistema di informazione sui visti potrebbe
consentire un trattamento più veloce e più age vole di tutta la pratica relativa ai visti,
poiché gli Stati membri avrebbero la reale possibilità di identificare e di allontanare iviaggiatori in malafede, indipend entemente dai loro documenti o dalla
rappresentanza che ha rilasciato loro il vi sto. I viaggiatori in buona fede trarrebbero
beneficio da tale sistema.
Una funzione centrale del futuro sistema di informazione sui visti dovrebbe essere
l'aspetto relativo al rimpatrio, in modo che le persone fermate negli Stati membri e
trovate prive di documenti possano essere identificate grazie a dati biometrici,
rendendo così possibile il recupero delle  informazioni personali esistenti, in
particolare la scansione del documento di viaggio quale presentato all'ufficio per il
rilascio dei visti.
2.2.7. Norme sulla riammissione e sul transito fra gli Stati membri
Come indicato nel Libro verde della Commissione, la riammissione fra Stati membri
avviene prevalentemente sulla base di  accordi bilaterali o di una cooperazione
informale.18 Nel 1999 la Finlandia ha presentato un 'iniziativa volta all'adozione di un
regolamento del Consiglio che determina gli obblighi fra gli Stati membri in meritoalla riammissione di cittadini di paesi terzi.
19 La discussione è stata sospesa in
seguito ai negoziati sul trasferimento del meccanismo di determinazione dellacompetenza in relazione alle domande d'asilo nel diritto comunitario (Dublino II)
20.
Poiché i negoziati su que sto tema sono considerevo lmente progrediti, il quadro
generale per la riammissione fra gli Stati membri, relativamente a tutti i cittadini dipaesi terzi soggiornante illegalmente, deve  essere posto nuovame nte all'ordine del
giorno.
Si potrebbe inoltre stabilire un quadro com une per questioni c onnesse al transito
durante il processo di rimpatrio. Spesso è necessario utilizzare aeroporti di altri Stati
membri per mancanza di collegamenti con il paese di rientro. In tali casi appareimportante stabilire un quadro giuridico chiaro per la procedura di transito, ad es. usoe competenze delle scorte in transito e norme sul mancato rientro. A questo scopo la
Germania ha lanciato un'iniziativa concernente una direttiva del Consiglio relativaall'assistenza durante il transito nel quadro dell'attuazione  dei provvedimenti di
                                                
18A parte il contesto della Convenzione di Dublino e il meccanismo per la determinazione della
competenza in relazione alle richieste di asilo, nonché l’art. 11 della direttiva 2001/55/CE del Consigliosulla protezione temporanea. Cfr. anche il doc. COM (2001) 127 def., art. 26 della proposta sui residentidi lungo periodo.
19GU C 353 del 7 dicembre 1999, pag. 6.
20Cfr. COM (2001) 447 def.
16espulsione per via aerea.21 In tale contesto, si dovr ebbe tenere conto anche
dell'allegato 9 della  Convenzione relativa all’avia zione civile internazionale22.
Andrebbe inoltre discusso in che modo a ltri paesi di destinazione potrebbero essere
integrati in un regime europeo di transito aereo.
È inoltre necessario trovare soluzioni pragmatiche per le persone oggetto di misure di
rimpatrio che attraversano frontiere internazionali di Stati membri, in particolare nelcaso di rimpatri volontari. Il  problema riveste particolare importanza se la persona in
oggetto proviene da un paese per cui vige  l'obbligo di visto, e avrebbe pertanto
bisogno di un visto per attraversare il territorio degli altri Stati membri. In tale caso,si potrebbe ipotizzare l'utilizzo di un documento di viaggio uniforme sicuro,rilasciato dallo Stat o membro che rimpatria la persona , riconosciuto da tutti gli Stati
membri ed equiparato a un visto.
Il quadro generale relativo alla ria mmissione fra Stati membri dovrà essere
nuovamente posto all'ordine del giorno una vo lta adottato il rego lamento su Dublino
II in base alla pr oposta della Commissione.
L'assistenza al transito, in particolare nell'ambito di misure di rimpatrio per via aerea,
deve essere soggetta a determinate norme. Occorrerà in seguito affrontare la
questione del transito effettuato con altri mezzi di trasporto.
2.2.8. Reciproca assistenza dei funzionar i di collegamento sull'immigrazione
I funzionari di collegame nto sull'immigrazione, distaccati nei paesi di origine o di
transito, hanno contatti regolari con le autorità locali, in particolare con le guardie di
frontiera e con i servizi pe r l'immigrazione negli aeroporti. Per le operazioni legate ai
rimpatri dovrebbe essere fatto ri corso a tali relazioni professionali.
All'arrivo nel loro paese delle persone rimp atriate, la presenza di un funzionario di
collegamento sull'immigrazione  può essere utile per f acilitare la procedura di
riammissione. Potrebbe essere inoltre offerta assistenza  per le scorte. La rete dei
funzionari di collegame nto sull'immigrazione dovrebbe  essere ulteriormente
sviluppata a tal fine.
Qualora possibile, gli Stati membri devono o ffrire e fornire reciproca assistenza per
facilitare il rimpatrio nei paesi interessati.
2.2.9. Operazioni di rimpatrio congiunte
Per vari motivi i voli charter sono sempre  più utilizzati per eseguire le misure di
allontanamento. Alcuni Stati membri usano piccoli charter in caso di rimpatri forzaticon resistenza, cosa che si è rivelata estremamente onerosa. Altri Stati membrinoleggiano aerei più grossi per poter rimp atriare con la necessaria scorta un numero
più elevato di persone. Questa prassi è anch'essa costosa, specialmente quando la
capacità dell'aereo non può essere pienamen te utilizzata, cosa che accade spesso
quando la persona oggetto della misura di rimpatrio si rende  irreperibile, è malata o
                                                
21Cfr. il documento del Consiglio 10386/02 – MIGR 60 del 27 giugno 2002.
22 "Convenzione di Chicago" del 7 dicembre 1944.
17oppone una resistenza troppo grande, oppure  quando viene avviata un'azione legale
all'ultimo momento per evitare il rimpatrio.
Gli Stati membri potrebbero eseguire i rimpatri in modo più efficace se potessero
mettere in comune le loro capacità or ganizzando operazioni congiunte. Una volta
stabiliti adeguati accordi di transito, g li Stati membri dovrebbero cercare di
organizzare dei voli charter comuni per i rimpatri volontari e forzati. Voli chartercomuni sono già stati organizzati nella forma di progetti pilota su base bilaterale o
trilaterale fra St ati membri o altri paes i di destinazione. Lo sviluppo di questa pratica
non avrebbe solo vantaggi finanziari, ma  lancerebbe anche un segnale più forte.
Gli Stati membri dovrebbero organizzare  operazioni di rimpatrio congiunte,
cominciando dall'utilizzo di voli charter com uni su base bilate rale e multilaterale.
Potrebbero inoltre essere prese in cons iderazione, se del caso, altre operazioni di
rimpatrio congiunte, via terra o via mare.
2.2.10. Migliore coordinamento
Una cooperazione rafforzata come sopra de scritta richiede un appropriato quadro di
coordinamento. Come sopra indicato23, la creazione di ICONet, sicura rete di
informazione e coordinamento accessi bile sul web, potre bbe permettere di
raggiungere tale obiettivo. Oltr e alle informazioni relative ai contatti, questo sito web
potrebbe fornire altri servizi legati al r impatrio. Potrebbe ad esempio contenere uno
strumento che permetta on-line una notificaz ione di transito da uno Stato membro a
un altro, per mezzo di un modulo unificato come  suggerito dall'iniziativa tedesca sul
transito aereo. ICONet potrebbe inoltre essere utilizzata per coordinare fra gli Statimembri i voli charter destinati all'esecuzione dei rimpatri. La rete potrebbe poiservire a fornire informazioni sui punti di contatto nei paesi terzi utili per leoperazioni di rimpatrio.
Un sito web non può tuttavia sostituire g li scambi interpersonali, chiaramente
necessari per raggiungere un livello avan zato di cooperazione . Come proposto dalla
Commissione nella recente comunicazione su una politica comune in materia di
immigrazione illegale
24, la cooperazione, e in pa rticolare il coordinamento,
potrebbero essere fa cilitati instaurando una struttura di sostegno tecnico. Ad essa
sarebbero affidati compiti mo lteplici: la raccolta, l'an alisi e la diffusione di
informazioni sul rimpatrio, il coordinamento di un dialogo fra gli agenti incaricati dei
rimpatri, l'organizzazione di riunioni di espe rti, la preparazione di corsi comuni di
formazione o il contributo all'organizza zione di operazioni congiunte sono solo
alcuni esempi di ciò che potrebbe essere fatto. Per provare la propria utilità, talestruttura di sostegno tecnico dovrebbe iniz ialmente limitarsi a un piccolo segretariato
in cui diversi esperti nazionali si concentrerebbero su determinate attività prioritarie.Una tale struttura di sostegno tecnico pot rebbe essere finanzia ta nell'ambito del
programma ARGO finalizzato alla  cooperazione amministrativa
25, che riguarda
anche la cooperazione fra gli Stati membri nel settore  del rimpatrio.
                                                
23Cfr. 2.2.3.
24COM (2001) 672 def.
25Cfr. la decisione del Consiglio del 13 giugno 2002, GU L 161 del 19 giugno 2002, pag. 11.
18Lo sviluppo della rete di informazione e coordinamento dovre bbe permettere un
miglior coordinamento della  cooperazione operativa rafforzata nel settore del
rimpatrio. A tal fine potrebbe inoltre essere presa in cons iderazione l'instaurazione di
una struttura di sostegno tecnico.
2.3. Norme minime comuni per garantire l'e fficacia delle politiche in materia di
rimpatrio
La cooperazione fra gli Stati membri qua le descritta sopra,  al punto 2.2, può essere
fruttuosa se basata su una concezione comune delle questioni chiave. Debbono di
conseguenza essere fissate a medio termine norme comuni per facilitare il lavoro deiservizi interessati e per cons entire una cooperazione rafforz ata fra gli Stati membri.
A lungo termine tali norme dovrebbero serv ire per stabilire un trattamento uniforme
e adeguato delle persone soggiornanti illegalmente oggetto di misure che pongonofine al soggiorno, indipendentemente dallo  Stato membro che le esegue. Per questi
motivi la Commissione intende prendere iniziative adeguate.
2.3.1.  Riconoscimento reciproco de lle decisioni di rimpatrio
Per la cooperazione operativ a in materia di esecuzione dei rimpatri nell'UE, in
particolare quando non vi sono controlli alle fron tiere interne, è di fondamentale
importanza garantire un efficace rimpatrio delle persone soggiornante illegalmenteche, dopo l'emissione di una decisione di  allontanamento da parte di uno Stato
membro, si sono rese irreperibili e sono state prese in un altro. Una decisione di
allontanamento emessa da uno Stato membro deve poter essere es eguita in un altro
Stato membro senza che quest'ultimo de bba emettere una nuova decisione di
allontanamento. La direttiva 2001/40/CE re lativa al riconoscime nto reciproco delle
decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi
26 sottolinea questa necessità,
pur non avendo stabilito un quadro vincolante.
Il riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento riguardanti persone che
hanno presentato richiesta d'asilo richiede un'attenzione particolare, poiché gli Stati
membri interpretano la Conve nzione di Ginevra in modi diversi, e concedono la
protezione sussidiaria per motivi diversi.  Il Consiglio europeo di Tampere del 1999
ha posto come obiettivo a lungo termine una  procedura comune in materia d'asilo e
uno status uniforme. Il Consiglio di Si viglia del giugno 2002 ha confermato tale
obiettivo, fissando inoltre dei termini per l'adozione di direttive specifiche. La
Commissione riafferma pertanto il suo appr occio progressivo già proposto nella sua
comunicazione del novembre 200027, sottolineando il legame fra riconoscimento
reciproco e l'armonizzazione in materia d'asilo.
L'istituzione di un quadro giuridicamente vi ncolante di riconoscimento reciproco di
tutte le misure che pongono fine a un sogg iorno, in particolare le decisioni di
allontanamento, dovrebbe essere integrata in una futura proposta sulle procedure di
rimpatrio.
                                                
26 Cfr. GU L 149 del 2 giugno 2001, pag. 34.
27COM (2000) 755 def.
192.3.2. Accompagnamento alla frontiera
L'accompagnamento alla frontiera, come ultimo atto dell'esecuzione del rimpatrio
della persona interessata , dovrebbe essere sogge tto a norme minime, che
salvaguardino sia i diritti della persona interessata che l'efficacia dell'allontanamentostesso. Tali norme minime f aciliteranno la cooperazione operativa fra Stati membri
durante il transito o anche durante le operazioni congiunte di accompagnamento.
Finché gli Stati membri ha nno sistemi di asilo diversi, si rende necessaria una
salvaguardia finale del principio del non respingimento (non-refoulement) per
consentire loro di rispettare gli obblighi internazionali, se il rischio di refoulementnon è stato analizzato in precedenza. Tale sa lvaguardia finale dovrebbe comportare il
rinvio alla procedura applicabile in materia d'asilo, che include un effettivo mezzo diricorso.
Delle norme minime dovrebbero anche stabilire un giusto equilibrio fra la
prevenzione di abusi dovuti a malattie simulate e la presa in considerazione della
reale condizione fisica e della capacità me ntale della persona interessata. Se la
persona oggetto della misura di rimpatri o lamenta un malessere  fisico o mentale
immediatamente prima della partenza, potrebbe trattarsi di un tentativo di mandare amonte l'allontanamento, ma potrebbe anche tr attarsi di un'affermazione sincera. Deve
quindi essere svolta un'adeguata valuta zione, specialmente per quanto riguarda i
gruppi vulnerabili come i minori e le donne in stato di gravidanza. Le norme minime
dovrebbero anche affrontare la questione  delle condizioni che possono portare una
famiglia ad essere separata durante  la procedura di accompagnamento.
Gli Stati membri dovre bbero essere autorizzati ad allontanare una persona anche se
questa oppone resistenza (fisica). Deve essere  tuttavia chiaro che le misure coercitive
hanno i loro limiti. L'integrità fisica della persona inte ressata durante
l'accompagnamento alla frontiera è di estrema importanza, e deve essere rispettatoanche il suo stato psicologico. L'intensità delle misure coercitive deve essere regolatada norme. Per quanto riguarda l'accompag namento per via aerea, gli orientamenti
IATA/CAWG in materia di allontanamento e scorte ( IATA/CAWG Guidelines on
Deportation and Escort ) potrebbero servire come base per l'elaborazione di
disposizioni UE sull'uso delle scor te e di strumenti di coercizione.
La cooperazione nel settore dell'accompagnamento alla fron tiera solleva la questione
di sapere come gli Stati me mbri possono razionalizzare l'attuale pratica di rimpatrio
in relazione a paesi di origine specifici nei casi in cui la situazione sul posto rendadubbia l'opportunità di eseguire  allontanamenti per gravi motivi di ordine umanitario
(un esempio attuale è l'Angola). Se gli Stati membri vogliono cooperare su questo
punto, sembra logico stabilire norme comuni per la valutazione di  tali situazioni. Si
potrebbero ad esempio consultare organizzazioni come l'ACNUR o le
amministrazioni ONU (es. UNMIK in Kos ovo), nonché altri ope ratori competenti.
20Dovrebbero essere stabilite a livello UE norme minime sull'accompagnamento alla
frontiera. Esse dovrebbero prevedere, in una futura direttiva su lle norme minime per
le procedure di rimpatrio, una salvaguardia finale del principio di non-refoulement, e
definire orientamenti comuni per il rimpatrio in relazione allo stato fisico e alla
capacità mentale della persona interessata nonché alla sua integrità durante
l'operazione di accompagnamento. Dovrebbe  inoltre essere stabilito un meccanismo
che permetta di valutare la reale situazi one di alcuni paesi, in modo da stabilire se
l'accompagnamento è realizzabile o meno.
2.3.3. Condizioni necessarie per le  decisioni di allontanamento
Le decisioni di allontanamen to sono prese a livello degli Stati membri, finora in virtù
del diritto nazionale. Il Consiglio ha già stabilito norme iniziali relative alle decisionidi allontanamento nella direttiva 2001/40/CE  relativa al riconoscimento reciproco
delle decisioni di allontanamento dei cittadini di paesi terzi, adottata nel maggio2001
28. Tale direttiva stabilisce, fra l'altro, che un cittadino di un paese terzo è
oggetto di una decisione di allontanamento in caso di minaccia grave e concretaall'ordine pubblico o alla  sicurezza nazionale in due serie di casi.
Per sviluppare maggiormente l'idea di ri conoscimento reciproc o delle decisioni di
allontanamento, la Commissione parte da  una distinzione fra cause che rendono
obbligatoria una decisione di allontanamento  per motivi di pericolo eccezionale per
l'ordine pubblico e la sicurezza nazi onale, e altri motivi legittimi che possono
comportare, di norma, una de cisione di allontanamento.
Questa distinzione deve te nere debitamente conto delle  condizioni e delle garanzie
che devono essere rispettate per porre ter mine al soggiorno legale di certe categorie
di persone. I cittadini di paesi terzi ch e godono di determina ti privilegi, come i
residenti a lungo termine
29 o i familiari di un cittadi no dell'Unione possono essere
allontanati solo per gravi motivi di si curezza nazionale o di ordine pubblico30.
Speciale considerazione va inoltre accordata ai casi di cittadini di paesi terzi nati inuno Stato membro e che non hanno mai vissuto nel paese di cui sono cittadini.
Particolare attenzione richiede l'allontanamento di rifugiati e di altre persone
beneficianti di altre forme di protez ione internazionale, che possono essere
allontanati solo conformemente ad obblighi internazionali come quelli dellaConvenzione di Ginevra del 1951 e della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
In generale, una decisione di allontanamen to deve in ogni cas o essere basata sulla
situazione individuale specifica. I di ritti umani della pers ona in oggetto e la
proporzionalità della misura de vono essere adeguatamente te nuti in considerazione.
Deve essere prevista la possibilità di ricorso e la possibilità di chiedere lasospensione.
Si dovrebbero stabilire a livello UE delle  norme minime relativ e alle decisioni di
allontanamento, che definiscano cause per un allontanamento obbligatorio e altri tipi
di motivi, che individuino i gruppi con es igenze di protezi one speciale e fissino
garanzie minime in materia di controllo giurisdizionale nel quadro di una futura
direttiva sulle norme minime per le procedure di rimpatrio.
                                                
28 Cfr. GU L 149 del 2 giugno 2001, pag. 34.
29Cfr l'art. 13 del doc. COM (2001) 127 def.
30 Si vedano i chiarimenti apportati con la sentenza del 25 luglio 2002 della Corte di giustizia delle
Comunità europee, causa C-459/99, MRAX.
212.3.4. Fine del soggiorno legale
La Commissione propone che una persona possa essere obbligata a lasciare il
territorio di uno Stato membro a partire dal momento in cui il suo soggiorno legale
prende fine. Ciò include i casi di rifiuto di una richiesta di residenza (per motivi
legati alla protezione internazionale o all'immigrazione) o di scadenza o ritiro/revocadel permesso di soggiorno (ad esempio pe r motivi di ordine pubblico o di sicurezza
nazionale). Può anche venir posto termine al  soggiorno irregolare di una persona che
non ha mai soggiornato legalmente nello St ato membro interessato. Un soggiorno
regolare si considera come terminato an che quando il ricorso avverso una decisione
relativa al diritto di rest are sul territorio dello Stat o membro in questione non ha
effetto sospensivo. Tutte queste persone avre bbero l'obbligo giurid ico di lasciare lo
Stato membro immediatamente o, se viene fissato un termine per la partenza, entro lascadenza di tale termine. Considerato a livello dell'Unione europea, l'obbligo di
lasciare il territori o dovrebbe riguardare tutta l' UE e non solo uno Stato membro.
La cooperazione fra gli Stati membri ga rantirebbe che le persone che non sono in
soggiorno regolare in uno Stato membro non ne possano lasciare  il territorio per
entrare in un altro Stato membro senza godere del diritto di ingresso e di soggiorno
legali. A tale scopo la Commissione lavorerà al ra vvicinamento di misure che
pongono fine al soggiorno illegale e ch e siano applicabili in tutta l'UE.
2.3.5. Trattenimento in attesa de ll'accompagnamento alla frontiera
La Commissione è consapevole della necessità , per gli Stati membri, di prevedere la
possibilità di un trattenimento in attesa dell'accompagnamento alla frontiera. Vatuttavia trovato un giusto equilibrio fra l'esigenza di procedure efficaci da parte degliStati membri e la salvaguardia dei diritti umani fondame ntali della persona
soggiornante illegalmente. Norme minime a livello UE che definiscano lecompetenze delle autorità responsabili e le  condizioni necessarie per il trattenimento
dovrebbero essere stabilite anche per rendere  più agevole la cooperazione operativa
fra gli Stati membri durante il transito o le operazioni congiunte diaccompagnamento alla frontiera. Esse potrebbero riguardare:
/g183 I motivi del trattenimento in attesa dell'accompagnamento alla frontiera. Ciò
riguarda il trattenimento della persona soggiornante illegalmente per ottenere i
documenti di viaggio per il rimpatrio o per impedire che l'interessato si renda
irreperibile durante l'accompag namento o durante il transito.
/g183 L'identificazione dei gruppi che non dovre bbero, in linea generale, essere soggetti
a trattenimento, o solo in condizioni specifiche:
– bambini e minori di 18 anni non accompagnati:
– le persone anziane, specialmente quando è necessaria una qualche forma di tutela;
– le donne in stato di gravidanza, a meno ch e non vi sia un chiaro rischio di fuga e
un parere medico ne autorizzi il trattenimento;
– le persone che si trovano in gravi c ondizioni di salute o che sono malate
mentalmente;
22– persone in merito alle quali è stato stabilito, sulla base di elementi di prova
indipendenti, che hanno subito torture e maltrattamenti duran te una detenzione
prima dell'arrivo nell'UE;
– persone gravemente disabili.
/g183 Le disposizioni relative all'emissione del provvedimento di trattenimento. Ciò
potrebbe riguardare la proporzionalità del trattenimento e le possibilità di
alternative adeguate, come l'obbligo di presentarsi regolarmente alle autorità, laresidenza obbligata, il versamento di  una cauzione o anche il monitoraggio
elettronico.
/g183 Le disposizioni relative al controllo gi urisdizionale. Un organo giudiziario deve
essere competente a emettere o a rive dere il provvedimento di trattenimento.
/g183 La durata massima del trattenimento in attesa dell'accompagnamento alla
frontiera. Anche se nei motivi per il trattenimento (ad esempio per identificare o
una persona o per evitare che si renda irreperibile) vi è, insita, una limitazione neltempo, la Commissione ritiene  necessario prevedere una durata massima assoluta,
nonché dei termini per il c ontrollo giurisdizionale sulla continuazione del
trattenimento.
/g183 Le disposizioni sulle condizioni del tra ttenimento, in partic olare l'alloggio ma
anche l'assistenza legale, per garantire un trattamento umano in tutti i centri di
trattenimento degli Stati membri. La Commissione ritiene che, per quantoriguarda l'alloggio, le persone oggetto di misure di rimpatrio dovrebbero essere
per quanto possibile se parate dai detenuti,  per evitare qualunque
criminalizzazione.
Dovrebbero essere stabilite a livello UE, nel quadro di una futura direttiva sulle
norme minime per le procedure di rimpatrio, norme minime sul trattenimento in
attesa dell'accompagnamento alla frontiera, che definiscano le competenze delle
autorità responsabili e le condizioni  necessarie per il trattenimento.
2.3.6. Prove di partenza e di reingresso
Come indicato nel Libro verde, una pr ova soddisfacente della partenza appare
importante, in particolare nei casi di r impatrio volontario, per garantire un rimpatrio
sostenibile e consentire un tr attamento preferenziale a ch i rientra spontaneamente, in
particolare per evitare che in tali casi alle persone venga negata in seguitol'autorizzazione al reingresso legale ne ll'UE per la mancanza di una prova della
precedente partenza volontaria. Una possibilità  consisterebbe nell' introdurre incentivi
affinché le persone interessate da tali misure siano indotte a presentarsi
personalmente al consolato di uno St ato membro nel paese di origine.
Eventualmente, la prova della partenza potrebbe essere rilasciata anche daun'organizzazione affidabile, coinvo lta nel processo di rimpatrio.
Applicando il principio della pr iorità dei rimpatri volontar i, si dovrebbero esaminare
le conseguenze giuridiche del rimpatri o volontario o forzato su una successiva
richiesta di reingresso. Il rifiuto di conc edere in seguito un visto per rientrare nell'UE
non dovrebbe basarsi esclusivamente sul fatto che la persona in questione ha
soggiornato in precedenza in uno Stato me mbro illegalmente, se essa è rientrata
23volontariamente. D'altro canto, si dovrebbero imporre restrizioni in caso di rimpatrio
forzato.
Sono necessarie definizioni comuni per dete rminare le circostanze in cui è esclusa
una nuova richiesta di visto o di permesso di soggiorno. Potrebbero essere usati a
questo fine la notifica nell'elenco del SIS relativo agli ingressi negati in base
all'articolo 96 della Convenzione  che attua l'accordo di Schengen o il futuro sistema
di informazione sui visti.
2.4. Elementi per programmi integrati di rimpatrio
Nell'ultimo decennio, la comunità internazi onale in generale ha  sviluppato diversi
tipi di programmi di rimpatrio e modelli di esecuzione. Vi sono fondamentalmente
due tipi di processi di rimpatrio: un rimp atrio rigorosamente volontario - nell'ambito
del quale una persona decide spontaneamen te di tornare nel proprio paese ed è
aiutata a farlo - e situazioni in cui le  pubbliche autorità obbligano una persona al
rimpatrio, conformandosi debita mente al diritto internaz ionale e ai diritti umani
dell'interessato. Esiste anche una situazione ibrida in cui una persona accettal'obbligo di rimpatrio e anche l'assistenza delle autorità.
Le organizzazioni internazionali sono stat e particolarmente attive in questo campo
per quanto riguarda tutti i tipi di rimpatri , e hanno gestito proge tti finanziati sia dalla
Comunità europea che a livello nazionale c on vari gradi di successo, a seconda delle
circostanze. In generale l'esperienza  della Commissione, a partire dalle azioni
congiunte adottate dal 1997 al 1999
31 nel quadro del "terzo pilastro" del trattato di
Maastricht, che hanno preceduto l'istituzione  del Fondo europeo per i rifugiati nel
200032, ha mostrato che i progetti di rimp atrio riusciti richiedono tutti i seguenti
elementi, o la maggior parte di essi: consigli e consultazioni preliminari al rimpatrio,formazione/aiuto all'occupazi one, assistenza al viaggio e/ o alla risistemazione nel
paese d'origine/di alloggio, follow-up e assistenza dopo il rimpatrio. Inoltre,
l'organismo che si occupa dell'esecuzione di questi progetti deve avere sufficientilegami con le autorità e c on gli ambienti non governativi del paese d'origine, nonché
strutture adeguate sul campo (ad esempio personale locale, almeno su basetemporanea, con conoscenza delle lingue lo cali), e le competenze necessarie per
selezionare, se del caso, persone potenzia lmente in grado di reinserirsi una volta
rimpatriate. Dall'analisi dei progetti legati al rimpatrio e finanziati con tutti questistrumenti, emerge chiaramente che questi progetti sono principa lmente concentrati in
un numero limitato di Stati membri. Ciò è dovut o alle circostanze proprie degli Stati
membri, sia al numero di potenziali candi dati al rimpatrio che alla necessità di
finanziamento di altri aspe tti, come le strutture di accoglienza o i programmi di
reinserimento.
Rispetto a tali fattori deve essere soppesato il rapporto costo/benefici dei programmi
di rimpatrio. Alcuni progetti (ad esempio riguardanti i Somali che vivono in Europa)
possono avere un costo pro capite molto el evato, e vi sono poi fattori praticamente
non quantificabili, come la probabilità che le  persone rimpatriate cerchino di tornare
nel paese ospitante. Il fatto che una persona , una volta tornata nel paese d'origine, vi
rimanga, dipende da una serie di fattori, come lo status giuridico nel paese ospitante,
                                                
31Linee di bilancio B7-6008 e B-5-803.
32Decisione del Consiglio del 28 settembre 2000 (2000/596/CE), GU L 252 pag.12.
24il rilascio di documenti di viaggio ch e le consentano di emigrare di nuovo, la
situazione economica e familiare, ecc.
I potenziali candidati al rimpatrio dovreb bero essere informati - il più presto
possibile - delle possibilità di rimpatrio volontario nel loro paese d'origine. Taliinformazioni dovrebbero includere dati su i programmi di rimpatrio, sulla possibilità
di formazione professionale o d'altro tipo, sulla situazione nel paese d'origine e sulle
possibilità di avviare una nuova vita. Una fo rmazione professionale  o d'altro tipo, che
potrebbe essere utile nel paese di rimpatrio, potrebbe essere offerta prima delrimpatrio o nello stesso paese di rientro. Assistenza e consulenza dovrebbero essere
offerte in tutte le fasi del processo di rimpatrio, dall'inizio del soggiorno nello Statomembro fino a qualche tempo dopo l'arri vo nel paese di destinazione per un
rimpatrio duraturo. In linea generale, dovrebbero essere valutati gli incentivi cheincoraggino al rimpatrio volontario i potenziali candidati. La Commissione ha
pertanto ordinato uno studio sugli incen tivi per il rimpatrio, che sarà disponibile
entro la fine dell'anno. Su lla base di questo studi o dovranno essere prese in
considerazione ulteriori misure per creare incentivi sufficienti al rimpatrio.
La conclusione generale da trarre dalla passata esperien za di gestione dei programmi
di rimpatrio è che questi devono essere elastici per quanto riguarda i tempi e
l'amministrazione, per poter rispondere a lla situazione sul campo. Ciò richiede un
uso più coerente di programmi sia comunita ri che nazionali, col supporto di chiari
orientamenti a tal fine.
Oltre alle azioni congiunte del 1997-1999 e al Fondo europeo per i rifugiati, la
Commissione ha anche utilizzato la linea di  bilancio B7-667 (per la quale sarà
proposta una base giuridica entro la fine  del 2002) in relazione  alle attività del
Gruppo ad alto livello "Asilo ed immigrazione " per le questioni le gate ai rimpatri. La
Commissione avvierà entro breve una fase di  esame del futuro del Fondo europeo per
i rifugiati, di cui uno dei principali aspetti è il rimpatrio volontario. Date le richieste
del Consiglio europeo di Siviglia
33, la Commissione dovrà riflettere su meccanismi
di rimpatrio ottimali, sia dal punto di vi sta finanziario che del coordinamento. La
Commissione presenterà una re lazione al Consiglio all'inizio dell'autunno 2002 sugli
aspetti di bilancio delle conclusioni del Consiglio europeo.
L'assistenza finanziaria al rimpatrio dovre bbe coprire i rientri volontari, i rimpatri
forzati e il sostegno al rimpatrio dei migranti irregolari nei paesi di transito.
Per quanto riguarda il rientro volontario, l' assistenza finanziaria riguarderebbe il
rimpatrio e il reinserimento delle persone in soggiorno sia irregolare che regolare, seesse desiderano tornare nel proprio paese e se vi è un interesse pubblico nell'aiutarle.
Voci di spesa quali i costi di viaggio indi viduali, il trasporto di  beni personali, le
prime spese dopo il rimpatrio, nonché un finanziamento ridotto per l'avvio
potrebbero essere prese in c onsiderazione in questo quadro.
Il secondo aspetto di un tale programma di  assistenza finanziaria - strettamente
limitato alle persone soggiornante illegalmente - consisterebbe in un sostegnofinanziario per le misure d'esecuzione. Ques to aspetto contribuirebbe a sottolineare la
necessità di solidarietà e ripartizione degli oneri fra gli Stati membri nel settore del
                                                
33Cfr. il punto 33 delle conclusioni.
25rimpatrio, in relazione ad esempio alle spes e di viaggio per le persone interessate e le
scorte.
Il terzo aspetto di un'assistenza fi nanziaria per il rimpatrio verterebbe
sull'intercettazione. I paesi terzi potrebbero essere assistiti nel rimpatriare migrantiirregolari nella misura in cui questi non soddi sfino le condizioni d'ingresso nel paese
interessato, non abbiano n ecessità di protezione internazi onale e siano in transito allo
scopo di entrare illegalmente nell'UE.
L'UE dovrebbe sviluppare un proprio appro ccio per programmi integrati di rimpatrio.
Tali programmi dovrebbero riguarda re tutte le fasi del proce sso di rimpatrio: la fase
precedente la partenza, il rimpatrio propriamente detto, l'accoglienza e il
reinserimento nel paese di rientro.
I programmi integrati di rimpatrio dovrebbe ro essere concepiti su misura paese per
paese, in modo da tenere debitamente c onto della specifica situazione, del numero di
casi e delle necessità dei paesi interessati.
Dovrebbe essere più approfonditamente presa in considerazione la possibilità di uno
strumento finanziario che possa riguarda re il rimpatrio volontario, il rimpatrio
forzato e un sostegno al rimpatrio dei migranti irregolari nei paesi di transito. La
Commissione tornerà sulla questione entr o breve, quando presenterà la relazione
sugli strumenti finanziari nel settore dell'immigrazione e dell'asilo.
2.5. Intensificazione della cooperazione con i paesi terzi
Per rafforzare la cooperazione e migliorare  la complementarità e la coerenza delle
azioni esterne dell'Unione, si dovrebbe c ontinuare a intensificare la cooperazione
dell'UE con i paesi terzi in materia di rimpatrio, caso per caso, nell'ambitodell'elaborazione o della re visione dei documenti di stra tegia per paese e regionali -
elaborazione o revisione che rientra nelle competenze della Commissione e a cuisono pienamente associati gli Stati membri . Dovrà inoltre essere sempre presa in
considerazione la specifica situazione dei paesi candidati, il che include il pienoricorso ai meccanismi degli accordi di associazione.
2.5.1. Cooperazione amministrativa rafforzata
L'intensificazione della c ooperazione coi paesi terzi in materia di rimpatrio
comincerebbe con un rafforzamento della cooperazione amministrativa. Se del caso,l'UE potrebbe offrire un sostegno allo  sviluppo di istituzioni e capacità per
l'accoglienza e il reinserimento delle persone rimpatriate. Potrebbe essere altresìpresa in considerazione una cooperazione tecnica. Dovrebbe prestarsi principalmente
attenzione a tutte le mis ure di reinserimento, che contribuiscono a garantire un
rimpatrio duraturo, come ad esempio un sostegno iniziale per l'alloggio o il
reinserimento sul mercato del lavoro, compresa la fo rmazione professionale.
L'aspetto del rimpatrio, infine, dovrebbe fa r parte del dialogo politico generale col
paese interessato sulle questioni legate all'immigrazione.
L'UE dovrebbe promuovere un rafforzamento  della cooperazione amministrativa con
i paesi terzi, che dovrebbe intervenire in tu tte le fasi e a tutti i livelli del processo di
rimpatrio.
262.5.2. Accordi comunitari di riammissione
Il Consiglio europeo di Siviglia ha anche sollecitato un'accelerazione delle
conclusione degli accordi di riammissione  già in corso di negoziazione. Come
precedentemente dichiarato nel Libro verd e, la Commissione farà quindi uno sforzo
ulteriore per proseguire i negoziati in corso al fine di completarli a tempo debito e -per quanto possibile - in linea con le direttive di negoziato fissate. Per raggiungerequesto obiettivo sarà necessario, da parte degli Stati membri, un grado maggiore di
sostegno politico e diplomatico di quanto e ssi siano stati disposti a offrire fino a
questo momento. Dall'andamento estremamen te diversificato dei negoziati con i
primi sette paesi, tuttavia, si può già trarre  una conclusione impor tante. Poiché gli
accordi di riammissione sono principalmente nell'interesse della  Comunità, i paesi
terzi sono naturalmente molto riluttanti ad accettarli. La loro conclusione positiva,
pertanto, dipende in larga misura dagli incentivi positivi (effetto "leva") di cuidispone la Commissione, ed è importante osservare che, nel settore JAI, la
Commissione ha ben poco da offrire in cambio. In particolare, facilitazioni nelrilascio dei visti o l'eliminazione del requi sito del visto sono un'opzione realistica
solo in casi eccezionali (es. Hong Kong , Macao), ma non nella maggior parte dei
casi. E' pertanto fondamentale riflette re più approfonditame nte su quali altri
incentivi, non solo dal settore JAI ma da  tutti i settori della  Comunità (ad es.
espansione del commercio, assistenza tecn ica/finanziaria, aiuti supplementari allo
sviluppo, ecc.), potrebbero essere offerti in  cambio ai paesi interessati. Benché il
Consiglio europeo di Siviglia abbia so ttolineato - ancora una volta - la volontà
dell'UE di fornire, nei limiti delle prospettive finanziarie, un'adeguata assistenzatecnica e finanziaria, non è st ata data alcuna risposta soddisfacente alla domanda su
come procedere con quei paesi che, nonosta nte tale offerta, non sono interessati a
concludere accordi di riammissione.
La Commissione porterà pertanto avanti la sua riflessione sugli incentivi o le misure
di compensazione nel contesto degli acco rdi di riammissione, in consultazione con
gli Stati membri, e in particolare rifl ettendo sulla possibili tà di aumentare la
complementarità con altri settori, includendo misure politiche e diplomatiche da
parte degli Stati membri, per contribuire a raggiungere gli obiettivi comunitari nel
settore del rimpatrio e della riammissione.
2.5.3. Regimi e accordi di transito e di ammissione con altri paesi terzi
Quando non è possibile o opportuno il rimpat rio diretto nel paese di origine,
dovrebbero essere esaminate altre forme di cooperazione con i paesi terzi. In
particolare, nel caso di ostacoli pratici, come collegamenti complicati o inesistenticon il paese d'origine, si potrebbero stabilire dei contatti con i possibili paesi di
transito per ottenere il loro sostegno in relazione al transito - volontario o meno -,
attraverso il loro territorio, delle persone oggetto di misure di rimpatrio.
Disposizioni in materia di transito dovre bbero essere sistema ticamente incluse in
ogni accordo comunitario di riammissione e, in assenza di tali accordi, dovrebbero
essere previsti, se del caso, accordi di transito separati.
273. C ONCLUSIONI
In virtù del mandato del Consiglio eu ropeo di Siviglia del 21 e 22 giugno, la
Commissione presenta in questa sede gli elementi essenziali di un programma
d'azione in materia di rimpatrio, che il Consiglio è invitato ad approvare entro la finedell'anno.
La Commissione ha individuato una serie d' azioni, in particolare nel settore della
cooperazione operativa, che richiedono un imp egno più forte dei servizi degli Stati
membri incaricati dell'esecuzione, e che potrebbero essere realizzate a breve termine.Inoltre, un programma comunitario d'azione in materia di rimpatrio deve passare per
l'elaborazione di tutto un insieme di misure a medio termine a livello dell'UE. Ciòdovrebbe includere un rafforzamento della  cooperazione operativa in base a un
coordinamento comune e - se de l caso - adattamenti legislativi.
Il Consiglio è invitato ad approvare il programma d'azione in materia di rimpatrio
entro la fine dell'anno confor memente al mandato del Cons iglio europeo di Siviglia.
28ALLEGATO –Definizioni
Termine Definizione
Rimpatrio Comprende il processo del ritorno nel proprio paese di origine, di transito, o in un altro
paese terzo, e include le fasi di preparazi one e di attuazione. Il  rimpatrio può essere
volontario o forzato.
Persona soggiornanteillegalmenteQualsiasi persona che non soddisfi, o non soddisfi più, le condizioni di presenza o
soggiorno sul territorio dello Stato membro dell'Unione europea.
Persona in ingressoirregolareQualsiasi persona che non soddisfi le condizioni di ingresso sul territorio degli Stati
membri dell'Unione europea.
Rimpatrio volontario La partenza, assistita o meno, verso il paese di origine, di transito, o verso un altro
paese terzo, per volontà dell'interessato.
Rimpatrio forzato Il ritorno obbligato nel paese di origine,  di transito, o in un altro paese terzo, in base a
un atto amministrativo o giuridico.
Riammissione Atto con cui uno Stato accetta il reingresso di un individuo (un suo cittadino, un
cittadino di un paese terzo o un apolide) di cui sono stati riscontrati l'ingresso, la
presenza o il soggiorno illegali in un altro Stato.
Accordo diriammissioneAccordo che definisce obblighi reciproci per le parti contraenti, così come procedure
amministrative e operative dettagliate, per facilitare il rimpatrio e il transito di personeche non soddisfano, o non soddisfano più, le condizioni di ingresso, presenza osoggiorno nello Stato richiedente.
Allontanamento Atto giuridico o amministrativo che dichiara - qualora applicabile - l'illegalità
dell'ingresso, della presenza o del soggiorno, o che pone fine alla legalità di unsoggiorno precedentemente regolare, ad es. in caso di reati.
Ordine di
allontanamentoDecisione giuridica o amministrativa volta a definire il fondamento giuridico
dell'allontanamento.
Trattenimento in attesadell'accompagnamento
alla frontieraAtto esecutivo, che consiste nella privazione della libertà personale, all'interno di una
struttura chiusa, ai fini dell'esecuzione di un rimpatrio.
Provvedimento di
trattenimentoDecisione giuridica o amministrativa che costituisce il fondamento giuridico del
trattenimento in attesa dell'accompagnamento alla frontiera.
Accompagnamentoalla frontieraAtto esecutivo, che comporta il trasporto fisico fuori dal paese.
Ordine di
accompagnamento allafrontieraDecisione giuridica o amministrativa volta a definire il fondamento giuridico
dell'accompagnamento alla frontiera (in alcuni sistemi giuridici sinonimo di ordine diallontanamento).
Reingresso Ammissione di un cittadino di un paese terzo o di un apolide sul territorio di uno Stato
membro dell'Unione europea dopo una precedente partenza.
Respingimento Rifiuto dell'ingresso in uno Stato.
Transito Passaggio attraverso un paese durante il viaggio dal paese di partenza a quello di
destinazione.