C 80/120 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Indirizzi di massima per le politiche
economiche 2003-2005»
(2004/C 80/30)
Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 maggio 2003, ha deciso, conformemente al disposto
dell’articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un supplemento di parere sul tema dicui sopra.
La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di
preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore
Delapina, in data 26 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato l’11 dicembre 2003, nel corso della 404
asessione
plenaria, con 50 voti favorevoli, 5 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.
1. Sintesi
1.1. Il presente parere completa i lavori compiuti sinora in
materia e prende in particolare l’avvio dal parere che il CESE
ha adottato il 26 marzo 2003 sul tema «Indirizzi di massimaper le politiche economiche 2003» (relatore: Vever), stilato dal
Comitato come reazione alla «Comunicazione della Commis-
sione sull’attuazione degli indirizzi di massima per le politicheeconomiche nel 2002».
1.1.1. In tale parere il Comitato aveva additato tre tipi di
problemi, che richiedevano le seguenti soluzioni: (i) mirare
meglio gli «indirizzi di massima», (ii) applicarli meglio nella
pratica e (iii) inquadrarli meglio integrandoli con le politichenegli altri ambiti.
1.1.2. Il parere aveva approfondito soprattutto il problema
dell’attuazione pratica. Per tale motivo il presente parere evita
di soffermarsi su questo aspetto.
1.1.3. Il precedente parere aveva anche denunciato le
carenze del mix di politica macroeconomica in generale,
osservando fra l’altro «A differenza di altre regioni del mondo,
l’Unione europea non dispone di una politica macroeconomicasufficientemente consolidata per stimolare il suo potenziale di
crescita, fatto che le consentirebbe meglio di far fronte
all’indebolimento congiunturale, di rivitalizzare la crescita esostenere la domanda interna.».
1.1.4. Il presente parere deve pertanto concentrarsi soprat-
tutto sulle prese di posizione e sulle proposte sinora avanzatedal Comitato economico e sociale europeo circa l’orientamentogenerale del policy-mix macroeconomico. Il fatto di evidenzia-
re questo aspetto non significa tuttavia attribuire scarsa
importanza alle misure di politica strutturale o all’attuazione alivello nazionale.
1.2. In questi ultimi tre anni l’economia europea è stata
caratterizzata da un tasso di crescita così basso da risultarepreoccupante. Per di più le prospettive di un rilancio rapido,incisivo e sostenibile non sono buone perché la domanda
interna è insufficiente. Risulta inoltre problematica soprattutto
la scarsa propensione a investire. Per tutti questi motivi gliobiettivi fissati a Lisbona per il 2010 appaiono poco realistici.1.3. Malgrado gli insuccessi, da anni non viene ritoccata
l’impostazione degli Indirizzi di massima, cioè la combinazione
di una politica macroeconomica orientata alla stabilità conmisure di flessibilizzazione dirette a comprimere i costi sulfronte dell’offerta. La tesi secondo cui una politica della stabilità
basta di per sé a generare automaticamente la crescita non è
stata avvalorata dai fatti. Una maggiore flessibilità e la riduzionedei costi non possono rimediare alla scarsità della domanda.
La politica della stabilità mirata unicamente a migliorare le
condizioni dell’offerta produce effetti restrittivi. La politicamacroeconomica dell’Unione europea non sembra tuttora
operare nel senso di una dinamica autonoma della crescita.
1.4. A differenza della Commissione e del Consiglio, il
Comitato economico e sociale europeo ritiene che solo una
radicale modifica dell’impostazione della politica economica, e
in particolare della politica macroeconomica, possa rimuoveregli ostacoli che in Europa si frappongono a una ripresa
sostenibile e autopropulsiva della congiuntura. L’Unione deve
far leva sulle forze al proprio interno per riportare l’economiaeuropea sulla via della crescita e della piena occupazione. A tal
fine necessita di una politica economica attiva, coordinata e
finalizzata all’espansione, che tenga conto delle interconnessio-ni del sistema macroeconomico. Una tale politica macroecono-mica equilibrata mirata esplicitamente alla piena occupazione
richiede, oltre agli interventi per ridurre i costi, soprattutto un
rafforzamento della domanda effettiva.
1.5. Per conseguire quel rafforzamento della fiducia degli
investitori e dei consumatori che è ora particolarmente indi-spensabile occorre una politica economica credibile. Questa
credibilità manca però quando, come in questi ultimi tre anni,
la politica economica non è efficace, anzi, resta latitante. Perconseguire la crescita e la piena occupazione superando lacostante debolezza della domanda, e quindi anche la scarsa
fiducia dei soggetti economici, occorre un mix di politica
economica che...
1.5.1. ... dia una nuova interpretazione del patto di stabilità
e di crescita che, pur nel rispetto della stabilità, risulti
favorevole alla crescita: con l’ampliamento del margine di
manovra finanziario e di bilancio degli Stati membri dovrebbeessere infatti possibile promuovere attivamente la crescita el’occupazione;
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1.5.2. ... attui una politica monetaria pragmatica e lungimi-
rante, che si addossi anche la responsabilità per lo sviluppo
dell’intera economia soprattutto in periodi non caratterizzati
dal pericolo dell’inflazione;
1.5.3. ... consenta una remunerazione adeguata, orientata
alla dinamica della produttività, e un livello elevato di sicurezza
(sociale), in modo da garantire l’equilibrio fra competitività,
domanda e coesione sociale;
1.5.4. ... assicuri un adeguato coordinamento di questi
aspetti in un clima di dialogo costruttivo ed aperto.
1.6. Nell’attuale crisi economica il coordinamento della
politica economica nell’Unione si è rivelato un insuccesso.
Talune regole si sono dimostrate troppo rigide e troppopoco orientate alla soluzione di problemi pratici. Inoltre, le
istituzioni non riescono a interagire a dovere. Il calendario
prevede ampie riforme che dovrebbero soprattutto offriremargini di manovra per reagire con maggiore flessibilità in
tema di politica economica, onde affrontare i problemi attuali
del settore. Solo così l’Europa potrà sormontare l’attuale crisisul fronte della crescita e dell’occupazione. Tenuto conto dellacapacità, rivelata in passato dall’Europa, di conciliare la stabilità
con l’innovazione, il Comitato si dice ottimista, e convinto che
le necessarie riforme saranno attuate con successo.
1.7. Per quanto riguarda il coordinamento in particolare,
ma anche altri aspetti, gli Indirizzi di massima 2003-2005avrebbero già dovuto prestare grande attenzione all’adesione,
visto che questa implica dopotutto un notevole mutamento
del contesto generale anche per gli attuali Stati membri. IlComitato non comprende perché ciò non sia stato fatto, tantopiù che gli Indirizzi sono impostati per un orizzonte temporale
di 3 anni.
1.8. Il piccolo rimaneggiamento che ci si propone di
compiere nella primavera del 2004 ai fini di un «aggiornamen-
to» si prospetta sin d’ora insufficiente, anche solo per talenegligenza. La revisione radicale che appare necessaria dovreb-
be fornire l’opportunità per procedere a un profondo cambia-
mento nella strategia economica.
1.9. Con il presente parere il Comitato fornisce un contribu-
to costruttivo, in linea con quanto indicato al punto 27 degli
Indirizzi di massima per le politiche economiche, contenenteun invito a intensificare l’analisi degli sviluppi economici e
delle esigenze in materia di politica economica.
2. Linee essenziali del documento del Consiglio
2.1. Per la prima volta gli Indirizzi di massima per le
politiche economiche sono stati elaborati insieme agli orienta-
menti a favore dell’occupazione, e, con questi ultimi, vanno a
costituire il cosiddetto «pacchetto orientamenti». Il Comitatoha illustrato i dettagli di questa procedura nel parere sul tema«Indirizzi di massima per le politiche economiche 2003» (
1).
(1) GU C 133 del 6.6.2003.2.2. Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche(di seguito denominati «Indirizzi di massima») costituiscono il
documento centrale cui si ispirano gli sforzi intesi a quel
coordinamento delle politiche che caratterizza il sistema dellagovernance economica dell’UE e degli Stati membri.
2.3. Il documento si incentra sul possibile contributo che
la politica economica presterà, nei prossimi tre anni, al
conseguimento dell’obiettivo di Lisbona. Nella prima partevengono formulati orientamenti generali, ugualmente validi
per tutti gli Stati membri. Un apposito capitolo è dedicato alle
sfide che interessano specificamente la zona dell’euro. Laseconda parte contiene invece gli orientamenti specifici per isingoli paesi, formulati individualmente per ciascuno dei
15 Stati membri.
2.3.1. Nel presente parere il Comitato analizza la prima
parte, che concerne tutti gli Stati membri e, in particolare,quelli appartenenti alla zona dell’euro. Questi orientamenti
generali si fondano su tre pilastri: una politica macroeconomica
orientata alla crescita e alla stabilità, riforme economiche voltead accrescere il potenziale di crescita e, infine, il miglioramento
della sostenibilità.
2.3.2. Primo pilastro (politica macroeconomica orientata
alla crescita e alla stabilità): negli Indirizzi di massima l’Unionesottolinea l’importanza di tassi di crescita più elevati e sosteni-
bili, che presuppongono condizioni macroeconomiche più
sane e una solida politica macroeconomica.
2.3.3. Secondo pilastro (riforme economiche per accrescere
il potenziale di crescita): si afferma l’imprescindibilità di
mercati del lavoro, dei prodotti e dei capitali più efficienti e
competitivi, allo scopo di ottenere un’economia più flessibile einnalzare il potenziale di crescita.
2.3.4. Terzo pilastro (miglioramento della sostenibilità): si
ribadisce la necessità di prendere nella dovuta considerazionegli aspetti della sostenibilità economica, sociale ed ecologica,per garantire che gli sforzi profusi diano i risultati attesi anche
nel più lungo periodo.
3. Osservazioni di carattere generale
3.1. Il Comitato accoglie con favore una serie di migliora-
menti che riguardano sia la procedura di elaborazione degliIndirizzi di massima sia il loro contenuto.
3.1.1. È positivo che sia stata realizzata la sincronizzazione,
più volte richiesta, fra gli Indirizzi di massima e gli orientamenti
in materia di occupazione. Per essere coronata da successo,
infatti, una politica dell’occupazione necessita, oltre ad inter-venti sul mercato del lavoro, soprattutto anche una politicamacroeconomica orientata alla crescita e all’occupazione.
3.1.2. Deve inoltre essere accolta positivamente anche la
validità triennale degli Indirizzi di massima, adesso divenuta
ufficiale: per creare condizioni quadro stabili può infatti
essere utile un orientamento a medio termine delle politicheeconomiche. D’altro canto, ciò non deve compromettere lacapacità d’azione delle politiche economiche nel breve periodo.
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3.1.3. La qualità degli Indirizzi di massima risulta migliorata
anche dal fatto di dedicare alla zona dell’euro un apposito
capitolo, in cui vengono discussi i problemi specifici da
affrontare in questo settore.
3.1.4. È pure positivo che nel documento sia stato inserito
un capitolo sulla sostenibilità, in cui vengono discussi non
solo i problemi del finanziamento dei sistemi pensionistici edella sostenibilità ecologica, ma anche l’importanza dellacoesione economica e sociale.
3.1.5. Il punto 4 del presente parere illustra numerosi
ulteriori aspetti su cui il Comitato concorda con la formulazio-ne degli Indirizzi di massima.
3.2. Qui di seguito il Comitato ribadisce però come l’impo-
stazione generale della politica macroeconomica alla base degliIndirizzi di massima non sia sufficiente per affrontare con
successo i problemi di fondo e contribuire ad una maggiore
crescita e ad un più alto livello di occupazione (
1). Il Comitato
ha già dedicato un parere specifico all’esame approfondito
degli aspetti pratici di questa problematica, ossia le lacune
nell’attuazione degli «Indirizzi» (2).
3.2.1. Secondo le nuove previsioni formulate dalla Com-
missione europea in autunno, nel 2003 l’economia dell’UE
farà segnare per il terzo anno consecutivo una crescitaeconomica molto bassa, nettamente al di sotto delle potenzia-lità. Come conseguenza dell’insoddisfacente crescita economi-
ca, quest’anno nella zona dell’euro si registrerà un declino del
livello occupazionale: il tasso di disoccupazione nel 2003 saràinfatti dell’8,9 % e nel 2004 addirittura del 9,1 %, con un
aumento di 1,1 punti percentuali rispetto al 2001.
3.2.2. Il netto indebolimento della congiuntura nel 2002 è
dipeso essenzialmente da un crollo della domanda interna.
La propensione dei consumatori a spendere è decisamente
diminuita, e le attese poco ottimistiche quanto alle venditehanno soprattutto contribuito a un calo manifesto degli
investimenti da parte delle imprese. Se la fiducia delle famiglie
e delle imprese è nel frattempo leggermente migliorata,all’orizzonte del 2004 non si profila ancora, tuttavia, una
ripresa capace di autosostenersi in senso ciclico. Data la
persistente debolezza della domanda interna sarà possibilesolo una lieve ripresa indotta dalle esportazioni, ma non certoun ritorno all’effettivo potenziale di crescita, che, pur se
gravato da forti rischi, è atteso — secondo la Commissione —
solo per il 2005, al pari di una contrazione del tasso didisoccupazione.
(1) Cfr. per esempio: GU C 139 del 11.5.2001 «Indirizzi di massima
per le politiche economiche dell’anno 2000», GU C 48 del21.2.2002 «Le nuove sfide di politica economica dell’Unioneeuropea alla luce del mutato contesto economico mondiale», GUC 85 del 8.4.2003 «La governance economica nell’UE», GU C 133del 6.6.2003 «Indirizzi di massima per le politiche economiche2003», CES 1069/2002 «Risoluzione destinata alla Convenzioneeuropea»
(
2) GU C 133 del 6.6.2003 «Indirizzi di massima per le politiche
economiche 2003».3.2.3. Il fatto che la crescita economica sia stata così debole
per tre anni consecutivi ha comportato una perdita di ricchezza
di proporzioni analoghe alle recessioni del 1975, del 1981 e
del 1993. Avendo carattere strisciante, questa volta tuttavia lacrisi è stata percepita in maniera molto meno forte rispettoagli episodi del passato, che hanno costituito tre vere e proprie
recessioni. L’attuale crisi della congiuntura economica produce
notevoli effetti negativi sul mercato del lavoro e sui bilancipubblici. L’accentuarsi della disoccupazione, la riduzione del-
l’offerta di manodopera e un aggravarsi dei deficit pubblici non
sono fenomeni di breve periodo, bensì producono ricadutenegative anche nel lungo periodo.
3.2.4. Ciò significa che si allontana ulteriormente l’obiettivo
di fare dell’Europa, entro il 2010, l’economia basata sulla
conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado
di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi emigliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Dato
che il suo conseguimento presuppone un tasso di crescita
stabile del 3 % fino al 2010, e visto che il periodo di debolezzasi protrae da almeno tre anni, quest’obiettivo non sarebbe più
attuabile senza una politica attiva intesa a promuovere la
crescita. I tassi di crescita del PIL sinora ottenuti sonostati finora largamente insufficienti per risolvere i principaliproblemi dell’Unione (ad es. un’elevata e persistente disoccupa-
zione, disparità di reddito e divari regionali crescenti, povertà
ed emarginazione, rischio sul mercato del lavoro).
3.2.5. Sarebbe questo un nuovo motivo per sottoporre a
revisione la strategia globale di politica economica dell’Unione,
che fin qui non ha ottenuto risultati positivi, e per adottare
politiche economiche settoriali espansive. È un’opportunitàche tuttavia non viene colta, perché si preferisce rimanere
fedeli agli orientamenti di base, che non faranno altro che
aggravare le tendenze alla stagnazione. Malgrado per anni nonabbia avuto successo, in pratica il mix di politica macroecono-
mica adottato per far fronte alle sfide centrali dell’Unione
rimane sostanzialmente invariato.
3.2.6. La Commissione, nella Raccomandazione relativa
agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli
Stati membri e della Comunità (
3), e il Consiglio dell’Unione
europea, nella Raccomandazione relativa agli Indirizzi dimassima delle politiche economiche degli Stati membri (del
26.6.2003) sottolineano, a ragione, l’importanza della politica
macroeconomica per la promozione della crescita e dell’occu-pazione, ma non criticano la passività, di fatto esistente, dellapolitica macroeconomica. Continuano infatti a puntare su
un modello di politica economica inteso essenzialmente a
promuovere la crescita economica attraverso misure volte adabbassare i costi e attraverso una maggiore flessibilità. In
questo contesto l’orientamento della politica macroeconomica
con i tre supporti della politica monetaria, della politicafinanziaria e di bilancio e di quella salariale risulta restrittivo.
Oltre a non essere votata al successo, questa impostazione
generale delle raccomandazioni di politica economica risultasquilibrata e inadeguata: essa fa infatti leva sul lato dell’offerta
e non tiene conto del fatto che in un ciclo economico, per
poter sfruttare il potenziale di crescita, devono svilupparsi, inun rapporto equilibrato, fattori che fanno leva sia sull’offertasia sulla domanda.
(3) COM(2003) 170 def. del 8.4.2003.
30.3.2004 IT C 80/123 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
3.2.7. Il fatto che la Commissione e il Consiglio non
riconoscano che anche questa concezione della politica econo-
mica contribuisce in maniera sostanziale, insieme ai fattori
geopolitici ed esogeni, all’attuale ristagno, risulta evidente nelladescrizione che la stessa Commissione fornisce dei fattori chelo hanno provocato (cfr. anche «The EU Economy 2002
Review» e «Spring 2003 Economic Forecast»): come cause
adduce giustamente le tensioni geopolitiche, le incertezzeprovocate da componenti esogene (mercati azionari, prezzi
del petrolio) e le rigidità strutturali. La Commissione non
riconosce però che la debole crescita europea è dovuta ancheal fatto che l’Europa è l’unica regione del mondo che rinuncia
a una politica macroeconomica espansiva e chiaramente
orientata alla crescita, aspettando passivamente di poter parte-cipare al rilancio dell’economia in altre regioni del mondo. Il
policy-mix che la Commissione e il Consiglio propongono da
anni non si è dimostrato in grado di generare la domandainterna che sarebbe necessaria per promuovere gli investimenti.
Tutti gli interventi raccomandati sotto il profilo dell’offerta e
intesi a miglioramenti strutturali rimangono senza effetto se ladomanda e le previsioni relative alle vendite non aumentanodi conseguenza.
3.2.8. A questo proposito appare rilevante che l’OCSE
sembri riconoscere che l’andamento della domanda, fortemen-te differenziato nelle varie regioni del mondo, riflette la
diversità di approccio della politica macroeconomica, che in
talune regioni ha consentito un sostanziale rilancio delladomanda (cfr. OECD Economic Outlook, n. 73, Executive
summary).
3.3. Per tutti questi motivi il Comitato propugna una
politica imperniata su un mix adeguato, che raggiunga un
equilibrio tra i fattori che fanno leva sull’offerta e quelliche invece puntano sulla domanda. L’indirizzo di politica
macroeconomica raccomandato dal Comitato è esposto nei
punti da 4.1. a 4.3. che seguono. La sua attuazione sarebbenotevolmente favorita sia da un’iniziativa a favore della crescitache assuma la forma di un programma europeo comune
d’investimenti sia da un’adeguata attuazione delle raccomanda-
zioni all’interno degli Stati membri. A livello d’impresa occor-rerà anzitutto un’applicazione efficiente degli aspetti inerenti
alla tecnologia e alla competitività, in modo da sfruttare meglio
il potenziale produttivo, e quindi anche la produttività.
4. Osservazioni particolari
4.1. Politica monetaria
4.1.1. In materia di politica monetaria gli Indirizzi di
massima sono, come sempre, laconici e si limitano alla
formulazione standard secondo cui questa politica ricerca lastabilità dei prezzi che, se non è messa a repentaglio, sostiene
la politica economica globale. Con ogni evidenza, ci si astiene
dal formulare raccomandazioni più chiare per evitare che laBanca centrale europea (BCE) possa sentirsi minacciata nellasua indipendenza.
4.1.2. L’obiettivo della politica monetaria dovrebbe in ogni
caso essere quello di creare un rapporto equilibrato fra stabilità
dei prezzi, crescita economica e occupazione. Nel policy-
mix raccomandato dal Consiglio manca però una chiaraesortazione alla BCE ad assumersi la propria responsabilità nei
confronti dell’economia reale (crescita e occupazione). In
questo senso sarebbe opportuno vincolare la BCE ad un
obbiettivo di stabilità in senso più ampio, che riguardi nonsolo la stabilità del valore del denaro, ma anche quella dellacrescita, della piena occupazione e del sistema di coesione
sociale. Lo stesso Comitato economico e sociale europeo ha
già chiesto più volte che la politica monetaria contribuiscaal conseguimento dell’obiettivo della stabilità e della piena
occupazione (ad esempio nella risoluzione alla Convenzione
europea del 19 settembre 2002).
4.1.3. Per ottenere la fiducia degli investitori e dei consuma-
tori, una politica monetaria responsabile e pragmatica, che
tenga presente anche la dinamica dell’economia reale, devesegnalare in maniera credibile il proprio intento di reagire condeterminazione in caso di crisi incombente. Da un raffronto
dei diversi tipi di condizioni di carattere generale a livello
internazionale emerge peraltro che una tale impostazione dellapolitica monetaria ha contribuito in maniera essenziale al
prolungato boom che ha caratterizzato l’economia USA negli
anni ’90. La BCE ha perso questa opportunità sin dall’estate2001. Già prima degli attentati terroristici dell’11 settembre
2001 l’economia era in fase di ristagno in tutte e tre le
grandi regioni del mondo. Mentre fuori dall’Europa la politicamonetaria interveniva massicciamente, la BCE ha reagito
troppo tardi e in maniera troppo debole: ridurre i tassi di
interesse solo sei mesi dopo l’insorgere di una crisi non èinfatti sufficiente per sostenere la fiducia degli investitori.
4.1.4. Visti la debolezza dei consumi e degli investimenti e
l’alto tasso di cambio dell’euro, al momento in Europanon sussiste il rischio generalizzato di inflazione. A questo
proposito la politica della BCE in materia d’interessi appare
troppo esitante anche per il 2003 (cfr. in merito anche OECDEconomic Outlook n. 73). Il livello generale dei tassi d’interesse
(che in Europa risulta comparativamente elevato) incoraggia
gli afflussi di capitali spingendo anche verso l’alto il tasso dicambio dell’euro: di conseguenza, ha il duplice effetto dicontenere la spinta agli aumenti dei prezzi e di rendere più
difficili le esportazioni europee.
4.1.5. Il Comitato invita inoltre a riflettere sull’obiettivo
della BCE sotto il profilo dell’inflazione. La definizione di una
fascia di oscillazione (simile a quella prevista nel RegnoUnito o in Svezia) consentirebbe adeguamenti più flessibili. Il
sussistere di forti divergenze fra i tassi di inflazione dei singoli
paesi può comportare un rischio di deflazione nei paesi in cuila spinta al rialzo dei prezzi è molto debole. Ciò deve tuttaviaessere evitato, per non vanificare l’efficacia degli strumenti di
politica monetaria.
4.1.6. La richiesta di un migliore e più efficiente coordina-
mento delle macropolitiche, che emerge dagli Indirizzi di
massima, deve di conseguenza contenere anche un impegno alcoordinamento della politica monetaria con le altre politiche.
È in ogni caso necessario che tale partecipazione della BCE
ad un dialogo aperto e permanente sulla valutazione dellasituazione economica e delle possibilità della politica economi-ca venga attuata senza compromettere l’indipendenza della
BCE stessa: è infatti assolutamente indispensabile mantenere
l’indipendenza dei singoli attori in questo processo di coordina-mento.
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4.2. Politica di bilancio
4.2.1. Nel quadro dell’Unione monetaria è utile coordinare
le politiche di bilancio degli Stati membri quando ci siproponga uno sviluppo economico stabile e un miglioramentodella situazione occupazionale. Le esperienze di recente matu-
rate durante la crisi economica evidenziano però l’insufficienza
dell’attuale tipo di coordinamento delle politiche di bilancionel quadro del patto di stabilità e di crescita.
4.2.2. Il Comitato ritiene tuttavia che per l’andamento
dell’economia europea sia estremamente controproducente
discutere e rimettere di continuo in questione tali meccanismi
di coordinamento: per questo auspica vivamente che i proble-mi in sospeso circa la formulazione e l’interpretazione delpatto di stabilità e di crescita vengano chiariti con la massima
sollecitudine.
4.2.3. Per quanto riguarda la politica finanziaria e di
bilancio, gli Indirizzi di massima pongono di nuovo in risalto
l’importanza di conseguire rapidamente le cifre di bilancio abreve termine stabilite nel patto di stabilità e crescita. Tuttavia,
ricercando il pareggio dei bilanci pubblici in una fase di
stagnazione economica si rischia di rallentare ulteriormente lacrescita economica e di aggravare la disoccupazione. Questapolitica di bilancio non tiene conto del tasso di disoccupazione
nell’UE, alquanto elevato e in ulteriore aumento, mentre
proprio una riduzione della disoccupazione offrirebbe uncontributo essenziale alla sostenibilità dei bilanci pubblici.
4.2.4. Anche la politica di bilancio dovrebbe perseguire
chiaramente gli obiettivi della «crescita e occupazione». Tutta-
via, non da ultimo per vincoli autoimposti, essa ha prodottopiuttosto effetti prociclici, dato che in periodi di stasi ci si è
soprattutto preoccupati di fare economie.
4.2.5. Il Comitato si compiace dei provvedimenti proposti
dalla Commissione nei mesi scorsi, cui il Consiglio ha dato
seguito — fra l’altro negli Indirizzi di massima —, perintrodurre una certa flessibilità nell’ottemperanza al «patto»
sulla stabilità e la crescita. In proposito vanno giudicati
positivamente soprattutto l’impegno a lasciar funzionareappieno gli stabilizzatori automatici e il fatto di evitare
provvedimenti prociclici ponendo al tempo stesso in rilievo
l’importanza del debito pregresso rispetto al nuovo indebita-mento.
4.2.6. Non viene però trovata alcuna soluzione al problema
fondamentale del patto (una crescita molto modesta del PIL dà
luogo a maggiori disavanzi; i conseguenti tagli alle spese
raffreddano la domanda, e di conseguenza intralciano anche lacrescita). Là dove in passato non si è approfittato dei periodi
di forte crescita per ridimensionare il deficit pubblico, agli Stati
della zona dell’euro gli Indirizzi di massima chiedono, comesoluzione transitoria, di procedere alla riduzione progressiva
del disavanzo strutturale dello 0,5 % annuo; questa manovra
risulta però controproducente perché impedisce il crearsidi nuova domanda, agendo in senso prociclico, e rallentaulteriormente la congiuntura. Il Comitato insiste quindi
affinché l’interpretazione del patto venga nuovamente riveduta,
in modo da consentire alla politica finanziaria e di bilancio ditener conto della congiuntura nei diversi paesi.4.2.7. Spesso si sostiene che la credibilità della politica di
bilancio assume un’importanza capitale per rassicurare con
urgenza gli investitori e i consumatori e che questa credibilità
verrebbe compromessa senza tagli decisi della spesa. A taliargomenti il Comitato replica che, invece, questa credibilitànon può che essere rafforzata se in una situazione di manifesta
debolezza della domanda la politica economica viene gestita
in maniera proattiva, in modo da promuovere la crescita el’occupazione. Secondo il Comitato non è plausibile che i
mercati finanziari internazionali giudichino positivamente le
misure di risparmio aventi effetti prociclici adottate duranteun periodo di crisi economica, e valutino invece negativamente
una politica orientata alla crescita.
4.2.8. Anziché prendere in considerazione indistintamente
i diversi saldi di bilancio, sarebbe anzitutto auspicabile adottare
un metodo che tenga maggiormente conto degli aspettistrutturali e qualitativi dei bilanci pubblici. A questo proposito
bisognerebbe anche adoperarsi affinché la struttura delle
entrate e delle uscite sia tale da favorire la crescita e l’occupazio-ne. Sostanzialmente, per garantire un equo trattamento fra le
generazioni, sarebbe ragionevole ripartire fra diverse genera-
zioni la spesa sostenuta per realizzare grandi investimenti dicui potranno beneficiare più di una generazione. In praticaproposte in questo senso si scontrano con numerosi problemi,
tuttora aperti, di carattere sia tecnico (riguardanti ad esempio
le definizioni e la delimitazione), sia politico. Per questomotivo il Comitato dedica ora un parere d’iniziativa al tema
«Politica di bilancio e tipo di investimento».
4.3. Politica salariale
4.3.1. Con l’introduzione dell’Unione monetaria è aumenta-
to il peso della politica salariale per l’andamento dell’interaeconomia. In effetti, mentre in passato le politiche salariali
sbagliate potevano essere compensate da adeguamenti dei
corsi dei cambi, ora questa possibilità di correzione non è piùpossibile.
4.3.2. Considerando in maniera un po’ troppo acritica la
politica monetaria e di bilancio, gli Indirizzi di massima
finiscono per addossare alle politiche salariali un’eccessivaresponsabilità per l’andamento generale dell’economia. Invece,
l’importanza relativa della politica salariale nel mix di politica
economica si ridimensionerebbe se le politiche monetaria e dibilancio assolvessero i loro ruoli rispettivi nei confronti del
sistema globale.
4.3.3. Il Comitato si compiace in linea di principio della
richiesta, formulata negli Indirizzi di massima, di assicurare la
coerenza della dinamica salariale nominale con gli incrementi
di produttività e l’inflazione a medio termine. Il Comitato nonpotrebbe però accettare che la richiesta ripetuta di contratticollettivi moderati, contenuti, equilibrati o cauti venga interpre-
tata nel senso di aumenti salariali proporzionalmente inferiori
agli aumenti di produttività, in quanto si vanificherebbe cosìl’equilibrio tra domanda e offerta.
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4.3.4. Se si considera esclusivamente la prospettiva dell’of-
ferta, incrementi salariali più contenuti comprimono i costi
relativi del fattore lavoro, e possono quindi favorire l’occupa-
zione. Così facendo si trascura però che i salari non solocostituiscono un fattore di costi sul fronte dell’offerta, bensìinfluiscono in maniera determinante sulla domanda interna.
Una decisa moderazione salariale indebolisce quindi la doman-
da complessiva, e di conseguenza anche la crescita e l’occupa-zione. Sotto il profilo macroeconomico, una dinamica salariale
a medio termine che segua gli aumenti produttivi dei rispettivi
paesi assicurerebbe quindi un equilibrio fra un’evoluzionesufficiente della domanda e la salvaguardia della competitività
dei prezzi. Soddisfa quindi l’esigenza di una politica salariale
responsabile, che tenga conto di tutti gli imperativi sul frontesia dell’offerta che della domanda, e quindi anche degli obiettivi
della crescita e della stabilità dei prezzi. Perché ciò sia
possibile devono beninteso sussistere le opportune condizioniistituzionali.
4.3.5. Le parti sociali intervengono nel processo di coordi-
namento delle politiche economiche in quanto soggetti essen-ziali per il dialogo macroeconomico (cfr. il punto 4.6.4).
Analogamente a quanto osservato al punto 4.1.6 circa l’indi-
pendenza della BCE, il Comitato fa presente che nelle trattativesalariali va in ogni caso rispettata l’autonomia delle parti
sociali. Quanto esposto nei punti che precedono può servire
da modello per definire una politica salariale che non dissocinecessariamente questa piena autonomia delle parti sociali da
una certa intesa sulle interdipendenze e i meccanismi di fondo,
assicurando così un migliore coordinamento delle politichemacroeconomiche.
4.4. Riforme economiche
4.4.1. M e r c a t i d e l l a v o r o
4.4.1.1. Il Comitato pone l’accento sulla necessità di utiliz-
zare meglio le risorse umane e di conseguire un maggioretasso di occupazione. Gli Indirizzi di massima additano una
serie di possibili misure che possono contribuirvi: fra queste il
miglioramento della qualità della formazione professionale edella formazione continua, ma anche una modernizzazione
dei mercati del lavoro e dell’organizzazione del lavoro, una
mobilità accresciuta, un riesame del potenziale degli stimoliche possono venire dai sistemi di prelievo e di prestazioni,
come pure lo sviluppo di un’infrastruttura sociale che consenta
ai genitori che lavorano di conciliare lavoro e famiglia.
4.4.1.2. Il Comitato sottolinea in maniera particolare che
tali iniziative di modernizzazione devono andare di pari passo
con un effettivo coinvolgimento delle parti sociali. In tale
contesto occorre salvaguardare l’equilibrio sociale, tener contodegli interessi fondamentali dei lavoratori e garantire un livelloelevato di sicurezza sociale. Non va infatti dimenticato che la
coesione sociale costituisce uno degli obiettivi espliciti della
politica dell’Unione.
4.4.1.3. Il Comitato ha già illustrato i principi della politica
salariale al punto 4.3 che precede.4.4.2. M e r c a t i d e i b e n i , d e i s e r v i z i e d e i
capitali
4.4.2.1. Per accrescere il potenziale di crescita dell’Unione
europea occorre stimolare ulteriormente la produttività e ildinamismo delle imprese. Una condizione essenziale al riguar-
do è lo sfruttamento più coerente dei vantaggi del mercato
interno, ad esempio trasponendo nelle legislazioni nazionaliun maggior numero di direttive riguardanti il mercato interno.
4.4.2.2. Per accrescere la produttività è indispensabile inve-
stire: oltre che nel capitale materiale, anche puntando maggior-mente sugli investimenti nelle conoscenze e nelle qualificazio-
ni, ossia nel capitale umano. Occorre altresì promuovere
l’accesso alle nuove tecnologie e un loro sfruttamento accre-sciuto. Riguardo agli investimenti infrastrutturali europei all’U-nione europea incombe una notevole responsabilità per la
promozione di progetti di cruciale importanza, come ad
esempio le reti transeuropee.
4.4.2.3. Riguardo ai servizi gli Indirizzi di massima chiedo-
no giustamente un accurato esame dei possibili effetti diun’eventuale completa apertura dei mercati. L’importanzadel settore terziario in termini di creazione di valore e di
occupazione appare ben maggiore negli Stati Uniti. In Europa,
infatti, numerosi servizi che negli Stati Uniti vengono offertisul libero mercato, sono forniti dallo Stato. Anche all’interno
dell’Unione, però, la quota di servizi varia sensibilmente da un
paese all’altro. In Scandinavia, ad esempio, il settore pubblicofornisce un’ampia gamma di servizi sociali. Una più attenta
analisi delle possibilità offerte dalla prestazione di servizi
nell’Unione, oltre all’efficienza, deve considerare innanzituttogli aspetti legati alla disponibilità generalizzata (universalità) e
alla qualità delle prestazioni di servizi di interesse generale.
Sarebbe inoltre opportuno esaminare più a fondo le implica-zioni dei diversi livelli di prelievi che gravano sui fattori lavoroe capitale.
4.4.2.4. Occorre altresì un clima favorevole allo spirito
imprenditoriale e alla creazione di imprese. Ciò presupponefra l’altro un quadro giuridico e un regime fiscale, a livello
statale, che risultino chiari e quanto più semplici possibile, al
pari di un accesso più agevole ai finanziamenti, il che èparticolarmente importante per le PMI.
4.4.2.5. In genere per «clima favorevole all’economia e alle
imprese» s’intendono: un migliore funzionamento dei mercati,deregolamentazione, liberalizzazione e maggiore concorrenza.
Il Comitato sottolinea la necessità di riforme destinate ad
accrescere l’efficienza dei meccanismi di regolazione. Non puòtuttavia appoggiare la richiesta indiscriminata e non modulata
della rinuncia dello Stato a intervenire e di una riduzione
generale degli interventi statali. Il Comitato sottolinea il ruoloimportante d’interventi dei pubblici poteri in settori come la
ricerca e sviluppo, la politica strutturale, gli aiuti regionali e la
politica ambientale. Inoltre, l’accresciuta liberalizzazione rendepiù necessari organi indipendenti ed efficienti in materia diconcorrenza e regolazione, che consentano una transizione
ordinata e un controllo dei settori liberalizzati che sia efficace
e basato su principi formulati in maniera democratica eapplicabili all’intera società.
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4.5. Sostenibilità
4.5.1. S i s t e m i d i « a s s i c u r a z i o n e p e r l a v e c -
chiaia»
4.5.1.1. Il primo punto della triplice strategia decisa a
Stoccolma per affrontare le sfide dell’invecchiamento demogra-
fico nella nostra società riguarda l’aumento del tasso d’occupa-zione. Il Comitato sottolinea l’urgenza di misure in proposito
poiché ogni aumento delle persone che contribuiscono al
regime pensionistico riduce la necessità di interventi sulfronte delle prestazioni. In proposito il Comitato rammenta
l’importanza delle infrastrutture sociali e di provvedimenti di
riqualificazione già menzionata al punto 4.4.1.1. Il Comitatosi compiace della richiesta, formulata negli Indirizzi di massi-
ma, di verificare gli effetti dell’immigrazione. Al riguardo, oltre
agli aspetti economici, andranno analizzate in particolare lericadute sulla coesione sociale, sia nel paese di origine che nelpaese ospitante. Anche l’età alla quale ci si affaccia al mondo
del lavoro influisce sull’andamento dei tassi di attività.
4.5.1.2. Il secondo pilastro della strategia di Stoccolma
riguarda il peso del debito pubblico. Al riguardo il Comitatorimanda alla posizione espressa al punto 4.2.3., secondo cui il
debito pubblico pregresso riveste maggiore importanza del
nuovo indebitamento.
4.5.1.3. Il terzo pilastro in materia di «assicurazione per la
vecchiaia» è costituito dalla riforma dei sistemi pensionistici. Il
Comitato concorda con gli Indirizzi di massima sul fatto che
l’idea di ritardare l’età pensionabile effettiva è sostanzialmentepositiva purché si tratti di una decisione volontaria e vantaggio-
sa per il singolo lavoratore. Nel formulare proposte per
conseguire tale obiettivo occorre infatti tener presente cheper molte persone anziane interessate a lavorare non sono
disponibili posti di lavoro adeguati. L’insufficienza dei posti di
lavoro implica che una richiesta in tal senso comporteràcrescente disoccupazione e dunque tagli alle pensioni. Per unamaggiore sostenibilità dei sistemi pensionistici andranno messe
a punto misure atte a favorire la regolarizzazione del precariato
e del lavoro nero.
4.5.1.4. L’innalzamento dell’età pensionabile effettiva è
comunque un provvedimento da prendere al più presto in una
prospettiva a più lungo termine. Per non nuocere ai direttiinteressati occorrerà adottare misure speciali per i lavoratori
più anziani, tra cui un perfezionamento della formazione
permanente, una maggior flessibilità degli orari di lavoro e unmiglioramento della sicurezza sociale. A tale proposito il
Comitato rimanda ai pareri che ha già dedicato alla tematica
dei lavoratori più anziani (
1).
(1) GU C 14 del 16.1.2001, parere CES sul tema «I lavoratori anziani»,
GU C 48 del 21.2.2002, parere CESE in merito a «Crescitaeconomica, fiscalità e sostenibilità dei sistemi pensionistici nell’U-nione europea», GU C 48 del 21.2.2003, parere CESE in merito alla«Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamentoeuropeo e al Comitato economico e sociale europeo intitolata:Sostegno alle strategie nazionali volte a garantire pensioni sicure
e sostenibili attraverso un approccio integrato».4.5.2. C o e s i o n e e c o n o m i c a e s o c i a l e
4.5.2.1. Il Comitato concorda pienamente con l’idea,
espressa negli Indirizzi di massima, secondo cui il lavorocostituisce la migliore difesa dalla povertà e dall’emarginazione.
Ne consegue che, anche ai fini della coesione sociale e
regionale, è opportuno attribuire la massima priorità aduna politica economica generale orientata alla crescita e
all’occupazione.
4.5.2.2. Onde sostenere la politica macroeconomica, il
processo di ripresa richiede soprattutto strutture migliori perla formazione professionale e la formazione permanente, al
pari di investimenti nelle infrastrutture e nella ricerca e
sviluppo. Circa le riforme dei sistemi di sicurezza sociale e deimercati del lavoro auspicate negli Indirizzi di massima ilComitato rimanda a quanto dichiarato al punto 4.4.1.2.
4.5.3. S o s t e n i b i l i t à e c o l o g i c a
4.5.3.1. Il Comitato sottolinea la necessità di conciliare gli
interessi economici con quelli ambientali, e appoggia quindianche gli sforzi in tal senso. Con riferimento al protocollo di
Kyoto viene chiesto un ulteriore impegno per un uso più
efficiente dell’energia e delle materie prime, nonché un maggio-re ricorso alle energie rinnovabili. Il Comitato conferma che di
norma gli obiettivi ambientali non possono essere realizzati
senza interventi correttivi dello Stato, visto che le risorsenaturali e l’ambiente costituiscono beni che si possono definire
«pubblici».
4.5.3.2. Il Comitato appoggia anche gli sforzi intesi ad
applicare in maniera coerente il principio «l’inquinante paga» ea internalizzare i costi esterni, ossia ad addossare alla società i
costi derivanti dallo sfruttamento e dall’impiego delle risorse
naturali e dall’eliminazione e smaltimento dei rifiuti (compresii costi a lungo termine del deposito definitivo).
4.5.3.3. Il Comitato si compiace inoltre dell’idea di tener
conto maggiormente dei costi effettivi soprattutto nel settoredei trasporti: l’internalizzazione dei costi ambientali esterni
dovrebbe infatti contribuire, anche in questo ambito, a ridurre
le distorsioni della domanda fra i singoli vettori di trasporto.
4.6. Coordinamento delle politiche economiche
4.6.1. Per poter far fronte alle molteplici sfide poste dalla
concorrenza mondiale dei sistemi e delle piazze economiche,l’Europa ha bisogno di una politica economica coerente
sotto ogni aspetto. Occorre prevedere determinate premesse
regolamentari come base su cui costruire una politica economi-ca coordinata a livello europeo e commisurata alle esigenze
dell’Unione economica e monetaria. Il Comitato ha già esplici-
tato la propria posizione sul ruolo e sulle responsabilità — diuguale valore — della politica nazionale nel parere in meritoagli Indirizzi di massima per le politiche economiche 2003 (
2).
(2) GU C 133 del 6.6.2003.
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4.6.2. Il Comitato ha già ribadito più volte lo svantaggio
derivante all’economia dell’Unione dal fatto che, nonostante
per 12 Stati membri sia stata introdotta con successo l’Unione
monetaria, questa è priva di una politica economica coordinatain maniera efficace, per non parlare di una politica economicacomune europea. Dato che il presente parere è dedicato agli
Indirizzi di massima per le politiche economiche, il Comitato
non affronta gli aspetti del coordinamento o dell’armonizza-zione della politica economica in quanto esulano dall’argomen-
to trattato. Tali aspetti riguardano in particolare questioni
inerenti all’assetto economico e alla riforma istituzionaledell’Unione, che dovranno essere chiariti dall’attuale Conferen-
za intergovernativa sulla base del progetto di Costituzione
presentato dalla Convenzione. A questo proposito, e conparticolare riferimento al diritto di proposta della Commis-
sione, il Comitato rimanda a numerosi suoi pareri prece-
denti (
1).
4.6.3. A suo giudizio, un programma globale di investimen-
ti infrastrutturali a livello europeo, come quello prospettato
dalla presidenza italiana dell’Unione e fatto proprio dalla
Commissione e dal Consiglio, dovrebbe essere discusso evagliato a fondo perché, se messo opportunamente a punto,costituirebbe un importante passo avanti verso il rafforzamen-
to della politica economica comunitaria.
4.6.4. Il Comitato si compiace decisamente del fatto che gli
Indirizzi di massima auspichino un migliore coordinamentodelle politiche economiche fra i singoli attori. È infatti positivo
che sia in relazione alla politica salariale che nel capitolo
sulla zona dell’euro gli Indirizzi di massima sottolineinol’importanza del dialogo macroeconomico (processo di Colo-
nia) per uno sviluppo economico più equilibrato. Il Comitato
invita i governi nazionali, la BCE e le parti sociali adassumersi pienamente le proprie responsabilità nei confronti
dell’economia europea e ad avvalersi dei propri margini di
(1) GU C 125 del 27.5.2002, parere CESE in merito alla «Proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativoall’indice del costo del lavoro», GU C 221 del 17.9.2002, parereCESE sul tema «Coordinamento a lungo termine delle politiche
economiche», GU C 85 del 8.4.2003, parere CESE sul tema «La
governance economica nell’UE».
Bruxelles, 11 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHmanovra, beninteso senza che ciò comprometta l’indipendenza
dei singoli attori.
4.6.5. È inoltre positivo notare che gli Indirizzi di massima
pongono soprattutto in evidenza il ruolo delle parti sociali inquesto processo di coordinamento. A giudizio del Comitato, ilvertice sociale trilaterale in preparazione delle riunioni del
Consiglio dovrebbe trasformarsi in un autentico forum di
concertazione per la crescita e l’occupazione.
4.6.6. Il Comitato insiste sul fatto che un migliore coordina-
mento delle politiche economiche costituisce una necessità
non solo per la zona dell’euro, ma essenzialmente anche perl’intera Unione europea.
4.6.7. Al riguardo sorprende che gli Indirizzi di massima,
validi per tre anni, dedichino solo una frase al fatto che fra
qualche mese 10 nuovi Stati membri entreranno a far partedell’Unione europea, limitandosi a constatare che essi sono
invitati a tener conto degli Indirizzi e a precisare che questi
ultimi verranno maggiormente aggiornati in proposito nel2004. Dato che l’ampliamento dell’Unione comporterà una
modifica significativa del contesto generale anche per gli attuali
Stati membri, il Comitato ritiene che questo modo di procederenon sia lungimirante.
4.6.8. In particolare, l’allargamento complica molto il già
carente coordinamento delle politiche economiche. Non va
infatti dimenticato che esso rende necessario coordinare sudue fronti: anzitutto nell’ambito delle singole politiche (ad
esempio il coordinamento interno della politica salariale) e in
secondo luogo fra i tre grandi ambiti della macropolitica, neiquali l’allargamento accentua decisamente le disparità.
4.6.9. Riguardo ad uno strumento di coordinamento delle
politiche economiche quale il patto di stabilità e di crescita ilComitato mette in guardia sui rischi di un’interpretazionetroppo rigorosa, soprattutto per i nuovi Stati membri. Fa infatti
presente che i nuovi Stati membri cercheranno di soddisfare
quanto prima i criteri di adesione all’Unione economica emonetaria orientandosi rigorosamente ai criteri del Patto di
stabilità e di crescita. Ciò potrebbe ostacolare gli investimenti
necessari per colmare le notevoli lacune esistenti in tali paesi alivello di infrastrutture e di sistemi sociali.