Relazione speciale n. 2/2002

relativa ai programmi d'azione comunitaria Socrate e Gioventù per l'Europa, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2002/C 136/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

ELENCO DELLE ABBREVIAZIONI

AN Agenzia nazionale

CCAM Commissione consultiva per gli acquisti e i contratti

CI Contratto istituzionale

DG EAC Direzione generale "Istruzione e cultura"

EFTA Associazione europea di libero scambio

GPE Gioventù per l'Europa

IAD Istruzione aperta e a distanza

PEC Progetti educativi congiunti

SVE Servizio volontario europeo

UAT Ufficio di assistenza tecnica

ULAF Ufficio europeo per la lotta antifrode

SINTESI

I. Ai programmi Socrate e Gioventù per l'Europa sono state assegnate dotazioni di bilancio pari a 920 milioni di euro per il primo e 126 milioni di euro per il secondo. I due programmi hanno contribuito a rafforzare la cooperazione tra università dell'Unione e degli altri paesi partecipanti e hanno reso possibili azioni di scambio multiculturale a favore della gioventù.

II. Tuttavia, il controllo della Corte ha consentito di evidenziare deficienze nella concezione dei due programmi in causa e insufficienze nella gestione della loro attuazione.

Deficienze nella concezione

III. I due programmi Socrate (paragrafi 10-14) e Gioventù per l'Europa (GPE) (paragrafi 15-18) presentano alcuni difetti di concezione. Il programma Socrate, in particolare, presenta una struttura complessa, caratterizzata da un insieme eterogeneo di 38 azioni, sottoazioni e misure, circostanza che ha comportato letture differenti ed ha complicato la cooperazione fra gli Stati membri. Parimenti, la mancata definizione di criteri e parametri ha reso difficile la valutazione dei risultati ottenuti tramite l'attuazione dei programmi. D'altra parte, è mancata l'elaborazione di un quadro adeguato per organizzare le sinergie tra i diversi programmi comunitari.

IV. La Commissione gestisce da Bruxelles, con l'aiuto di un ufficio di assistenza tecnica (UAT), un certo numero di azioni che, di conseguenza, sono chiamate centralizzate, mentre si avvale di agenzie nazionali (AN) per la gestione delle azioni decentrate negli Stati membri e negli altri paesi beneficiari. In entrambi i casi, il dispositivo di gestione è stato caratterizzato da deficienze di diversa natura (paragrafi 25 e 51).

V. La delega di competenze a un UAT ha quindi dato luogo - senza che ciò abbia portato a situazioni comparabili per gravità a quelle constatate per altri programmi comunitari - alle deficienze rilevate, ormai in modo ricorrente, dalla Corte: irregolarità nella delega di competenze sotto il profilo del principio e delle modalità, confusioni di interessi di vario tipo e rischi per il patrimonio della Comunità, oltre al carattere oneroso della gestione (paragrafi 25-36).

VI. Riguardo alle azioni decentrate, la loro attuazione ha risentito della duplice assenza di un quadro giuridico, che definisse in modo preciso la suddivisione delle responsabilità tra la Commissione e gli Stati membri, e di uno status adeguato per le AN, la maggior parte delle quali non disponeva di mezzi all'altezza dei compiti loro affidati (paragrafi 39-51).

Termini e insufficienze nell'attuazione

VII. A causa dei termini per l'adozione delle decisioni da parte del legislatore, i due programmi sono stati avviati in ritardo e la mancanza di strutture e di un'adeguata politica dell'informazione hanno comportato ritardi nell'attuazione di nuove azioni (paragrafi 19 e 21). La macchinosità del dispositivo di gestione ha generato ulteriori ritardi nell'attuazione dei programmi e, come conseguenza principale, ha reso illusorio l'obiettivo generale di prefinanziare i progetti. Di fatto, i beneficiari talvolta hanno ricevuto la sovvenzione comunitaria solo dopo la realizzazione dei progetti. L'accumulo di tali ritardi ha reso impossibile la chiusura delle azioni entro le scadenze previste dalle convenzioni finanziarie quadro, la cui gestione è stata complessivamente carente (paragrafi 46-50). L'attuazione è stata ostacolata da un collegamento in rete informatico inadeguato (paragrafo 51).

VIII. Sono state rilevate insufficienze nella gestione della maggior parte delle 27 AN controllate e dell'UAT, dalla selezione dei progetti fino al monitoraggio della loro attuazione. Tali deficienze sono state favorite dalla mancanza di una vera e propria cultura del controllo e della valutazione da parte dei responsabili della gestione nazionali (paragrafi 53-56) e comunitari (paragrafi 75-83). Il controllo ha quindi consentito di individuare numerosi progetti per i quali sospetti di frode hanno indotto la Corte a segnalarli all'Ufficio europeo per la lotta antifrode (ULAF) (paragrafi 74 e 98). A livello più generale, queste deficienze hanno avuto conseguenze negative sui risultati e sull'impatto globale delle azioni (paragrafi 63-65, 80-83 e 91-92), anche se queste non possono sempre essere misurate a causa dell'assenza di dati statistici pertinenti. È questo il caso del programma Gioventù per l'Europa, per il quale è impossibile stabilire se sia stata rispettata la volontà manifestata dal legislatore europeo di aiutare i giovani svantaggiati (paragrafi 17 e 68).

IX. Le relazioni di valutazione sono state prodotte in ritardo e il loro impatto rimane discutibile. La procedura di appalto, la gestione e il monitoraggio dei contratti di studio e valutazione hanno evidenziato gravi carenze e irregolarità a livello sia della Commissione, sia dei contraenti (paragrafi 91-102).

INTRODUZIONE

1. Le politiche in materia di istruzione, formazione e gioventù rientrano fra le priorità politiche dell'Unione europea, poiché mirano a contribuire allo sviluppo delle competenze e dell'occupazione e ad avvicinare l'Europa ai cittadini(1). Al riguardo, i programmi Socrate e Gioventù per l'Europa (GPE) hanno costituito un elemento chiave della strategia dell'Unione europea per l'istruzione e la cooperazione nel settore della gioventù nel periodo dal 1o gennaio 1995 al 31 dicembre 1999. Questi due programmi, aperti anche ai paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA), compresi anche i paesi candidati all'adesione, fanno parte del complesso delle misure intese a favorire il successo dell'ampliamento dell'Unione europea. I due programmi sono stati prorogati per il periodo dal 1o gennaio 2000 al 31 dicembre 2006. Sono previste dotazioni indicative di 1850 milioni di euro per Socrate e di 520 milioni di euro per GPE(2). Il programma Socrate, e in particolare l'azione Erasmus, hanno innegabilmente avuto un impatto importante sulla popolazione studentesca. Quest'ultima azione ha anche favorito in modo significativo l'apertura delle università ad una cooperazione europea.

Il quadro giuridico

2. Il programma d'azione comunitaria Socrate è stato istituito dalla decisione n. 819/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 1995(3), modificata dalla decisione n. 576/98/CE del 23 febbraio 1998(4). Il programma, "destinato a contribuire allo sviluppo di una istruzione [...] di qualità" e di uno spazio europeo aperto di cooperazione nel settore dell'istruzione, è rivolto principalmente all'insegnamento superiore (Erasmus) e scolastico (Comenius), ma comprende anche azioni trasversali. Il programma d'azione comunitaria GPE, anch'esso adottato il 14 marzo 1995 con la decisione n. 818/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, costituisce lo strumento privilegiato della Comunità per promuovere la politica di cooperazione nel settore della gioventù e contribuire "al processo educativo dei giovani" mediante cinque azioni fondate su scambi e progetti di cooperazione ideati da giovani provenienti da paesi diversi della Comunità, nonché da paesi terzi(5).

Le dotazioni finanziarie

3. La dotazione finanziaria per l'attuazione del programma Socrate, inizialmente fissata in 850 milioni di euro, è stata portata a 920 milioni di euro con la decisione n. 576/98/CE. Quella per l'attuazione del programma Gioventù per l'Europa ha raggiunto un importo di 126 milioni di euro. Gli stanziamenti di bilancio erogati per i due programmi saranno pari, in definitiva, rispettivamente a 998 milioni di euro e 141 milioni di euro, essenzialmente a causa dell'apertura dei due programmi ai paesi associati.

L'ambito del controllo

4. I controlli sono stati svolti presso servizi della Commissione (DG Istruzione e cultura), dell'UAT comune ai due programmi, in sette Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Grecia, Italia, Lussemburgo e Regno Unito), tra cui sono compresi i cinque principali beneficiari, 27 strutture nazionali di gestione e presso i beneficiari finali. I controlli hanno interessato in particolare l'esame di procedure decisionali di gestione finanziaria, di monitoraggio e di valutazione.

5. Il controllo ha riguardato in particolare il dispositivo di gestione dell'attuazione dei due programmi (1995-1999), mediante l'esame di cinque azioni chiave per Socrate (Erasmus: azioni 1 e 2; Comenius: azione 1; Lingua: azione E; istruzione aperta e a distanza) e di due azioni per GPE (azioni A 1 e D), mirate nell'ambito del controllo. Le azioni selezionate per Socrate rappresentano il 76 % del bilancio del programma, mentre quelle scelte per GPE corrispondono al 75 % del bilancio.

L'ESECUZIONE DI BILANCIO DEI PROGRAMMI

Socrate

6. Al 31 dicembre 1999 erano stati impegnati stanziamenti per 992 milioni di euro, pari ad un tasso di utilizzo del 99 %, mentre il consumo degli stanziamenti di pagamento ha raggiunto l'importo di 938 milioni di euro, che corrisponde ad un tasso di esecuzione del 92 %. La tabella 1 illustra l'esecuzione di bilancio degli impegni e dei pagamenti per anno. Sono stati annullati stanziamenti di pagamento per 54 milioni di euro.

Gioventù per l'Europa

7. L'apertura del programma GPE ai paesi associati ha determinato un aumento degli stanziamenti. Gli stanziamenti di bilancio disponibili sono ammontati a 141 milioni di euro per gli impegni ed a 135 milioni di euro per i pagamenti. L'utilizzo degli stanziamenti è stato di 134 milioni di euro per gli impegni (95 %) e di 118 milioni di euro per i pagamenti (87 %). La tabella 2 illustra l'esecuzione di bilancio degli impegni e dei pagamenti per anno.

Divari tra fonti di dati di bilancio

8. L'esame dell'esecuzione del bilancio ha evidenziato un divario tra le diverse fonti di dati (cfr. la tabella 3). Gli importi complessivi forniti dal bilancio generale dell'Unione europea riguardo all'esecuzione di bilancio del programma Socrate risultano inferiori a quelli forniti nel conto di gestione e bilancio finanziario (differenza di 51 milioni di euro). Questa differenza è dovuta al fatto che l'importo iscritto nel conto di gestione riguarda l'integralità delle spese erogate a favore dell'insieme dei paesi partecipanti, mentre il bilancio riporta solo i dati relativi a questa esecuzione, che corrispondono alla dotazione di quindici Stati membri dell'Unione. La relazione finale della Commissione sull'attuazione del programma Socrate(6) presenta una ripartizione finanziaria delle azioni limitata ai soli Stati membri dell'Unione europea e non a tutti i paesi partecipanti.

La ripartizione degli stanziamenti utilizzati per azione

9. La tabella 4 indica l'utilizzo degli stanziamenti impegnati per azione per l'attuazione del programma Socrate. La tabella mostra che i requisiti della decisione di base n. 819/95/CE riguardo alle soglie applicabili ai diversi capitoli sono stati rispettati in merito all'entità delle risorse da impegnare. Gli stanziamenti d'impegno per GPE per azione sono riportati in dettaglio nella tabella 5. Poiché manca una ripartizione appropriata della nomenclatura contabile, l'audit non ha consentito di accertare se, ai sensi della decisione n. 818/95/CE istitutiva del programma GPE, almeno un terzo degli stanziamenti concessi nel quadro dell'azione A del programma (attività intracomunitarie comportanti il coinvolgimento diretto dei giovani) sia stato utilizzato a favore dei giovani svantaggiati.

LA CONCEZIONE DEI PROGRAMMI

Socrate

10. Sebbene l'istruzione sia di competenza degli Stati membri, la Comunità, ai sensi dell'articolo 149 del trattato CE, deve contribuire allo sviluppo di un'istruzione e di una formazione di qualità in uno spazio europeo aperto alla cooperazione in materia di istruzione. Il programma Socrate, sostenendo le azioni degli Stati membri e completandole ove necessario, si propone di favorire la loro cooperazione.

11. Tuttavia, la combinazione di numerosi obiettivi e di concetti enunciati in modo troppo generico, come la qualità dell'insegnamento o ancora la cittadinanza europea, associate con un'architettura troppo complessa, caratterizzata da un insieme eterogeneo di 38 azioni, sottoazioni e misure diverse, ha comportato letture differenti l'una dall'altra, così complicando la cooperazione tra gli Stati membri. Per quanto riguarda la qualità dell'insegnamento, solo con la stesura di una prima relazione presentata dalla Commissione alla chiusura del programma Socrate sono stati elaborati criteri e indicatori che consentono di valutare il livello raggiunto nelle diverse materie scolastiche(7).

12. La concezione globale del programma risente altresì di un approccio che associa una presentazione basata su azioni definite in funzione della categoria dei beneficiari, insegnamenti superiori e scolastici (capitoli I e II), con altre definite trasversali (capitolo III). L'articolazione di queste ultime in una ventina di misure diverse compromette la leggibilità del programma.

13. Tale mancanza di omogeneità nella concezione spiega in gran parte la scarsa complementarità tra le azioni e il carattere troppo spesso teorico delle "passerelle" (classi transitorie) previste tra le azioni dei capitoli I e II e quelle del capitolo III.

14. Inoltre, è opportuno rilevare che la decisione di base (articolo 6) impone alla Commissione di provvedere, di concerto con gli Stati membri, alla coerenza con gli altri programmi comunitari, in particolare incoraggiando il coordinamento delle attività con il programma quadro di ricerca, ma non è stata elaborata una procedura per organizzare tale coordinamento, che, di conseguenza, è rimasto limitato ad azioni specifiche.

Obiettivi del programma Socrate

1. Sviluppare la dimensione europea dell'istruzione a tutti i livelli.

2. Promuovere il miglioramento quantitativo e qualitativo della conoscenza delle lingue dell'Unione europea, nonché la dimensione interculturale dell'insegnamento.

3. Promuovere, negli Stati membri, un'ampia e intensa cooperazione tra gli istituti di istruzione di ogni livello.

4. Incoraggiare la mobilità degli insegnanti.

5. Incoraggiare la mobilità degli studenti.

6. Promuovere le relazioni tra alunni a livello dell'Unione europea.

7. Incoraggiare il riconoscimento accademico dei diplomi, dei periodi di studio e di altre qualifiche in uno spazio europeo aperto di cooperazione nel settore dell'istruzione.

8. Promuovere l'istruzione aperta e a distanza.

Le azioni del programma Socrate

Capitolo I - Insegnamento superiore (Erasmus)

I.1. Promozione della dimensione europea nelle università

Contratti istituzionali (organizzazione della mobilità degli studenti, mobilità degli insegnanti, promozione del sistema ECTS (Sistema di trasferimento di crediti accademici), sviluppo comune di programmi di studio, corsi intensivi di lingua, moduli europei, programmi intensivi di insegnamento di breve durata, visite preparatorie)

Reti tematiche

I.2. Borse di mobilità degli studenti (*)

Capitolo II - Insegnamento scolastico (Comenius)

II.1. Partenariati scolastici per progetti di istruzione europei, compresi scambi/tirocini di insegnanti, visite di studio e visite preparatorie (*)

II.2. Istruzione dei figli dei lavoratori migranti, nonché dei figli delle persone che esercitano professioni itineranti, delle persone che viaggiano per lavoro e degli zingari; istruzione interculturale

II.3. Aggiornamento e miglioramento delle competenze del personale didatticoII.3.1. Progetti di formazione continua

II.3.2. Borse per partecipanti (*)

Capitolo III - Azioni trasversali

III.1. Promozione delle competenze linguistiche nella Comunità (Lingua)III.1. A. Programmi di cooperazione europea

III.1. B. Formazione continua nel settore dell'insegnamento delle lingue straniere (*)

III.1. C. Assistentato per futuri professori di lingue (*)

III.1. D. Sviluppo di strumenti di insegnamento delle lingue e di valutazione delle competenze linguistiche

III.1. E. Progetti educativi congiunti per l'apprendimento delle lingue (*)

III.2. Promozione dell'istruzione aperta e a distanza.

Partenariati europei e progetti di partenariato

Progetti di osservazione

III.3. Istruzione per gli adultiIII.3.5a) Promozione della sensibilizzazione e della conoscenza dell'Europa e dei paesi europei

III.3.5b) Miglioramento dell'istruzione per gli adulti grazie alla cooperazione europea

III.4. Scambio di informazioni ed esperienze sulle politiche e i sistemi educativiIII.4.1. Analisi di questioni di interesse comune riguardo alla politica dell'istruzione

III.4.2. Rete europea d'informazione sull'istruzione (Eurydice)

III.4.3. Visite di studio per responsabili delle decisioni in materia di istruzione (Arion) (*)

III.4.4. Rete dei centri nazionali di informazione sul riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio (Naric)

III.5. Misure complementariIII.3.5b) Misure complementari

(*) Azione decentrata.

Gioventù per l'Europa

15. La decisione che istituisce il programma GPE recita: "La Commissione e gli Stati membri adottano le misure necessarie per conservare e sviluppare le strutture istituite a livello nazionale per la realizzazione degli obiettivi del programma, per assicurare la valutazione e la verifica delle azioni dallo stesso previste, nonché per applicare le procedure di concertazione e di selezione" (articolo 5). Tuttavia, non sono state fissate le modalità di tale cooperazione, né i rispettivi obblighi della Commissione e degli Stati membri.

16. Il programma GPE, giunto alla terza versione, presenta il vantaggio di collegare azioni che nelle precedenti versioni erano indipendenti. Tuttavia, contiene ancora attività di servizio volontario coperte parallelamente dal lancio di un'azione pilota e del programma specifico Servizio volontario europeo (SVE). Questa situazione, che presentava un rischio di duplicazione, è stata corretta con il nuovo programma.

17. Uno degli obiettivi principali del programma è consistito nell'agevolarne l'accesso da parte dei giovani svantaggiati. Une definizione insufficiente di questa popolazione mirata e l'assenza di dati statistici non hanno consentito di verificare l'effettivo conseguimento di questo obiettivo.

18. Malgrado la volontà manifestata dal legislatore (articolo 8 della decisione), le modalità della cooperazione della Commissione e degli Stati membri con le organizzazioni internazionali competenti, in particolare con il Consiglio d'Europa, sono state definite solo nel novembre 1998, quando un accordo di cooperazione è stato concluso con il Consiglio d'Europa.

Obiettivi del programma Gioventù per l'Europa

L'obiettivo principale del programma è di contribuire al processo educativo dei giovani, mediante lo sviluppo delle attività di scambio nell'ambito della Comunità.

Una particolare attenzione è prestata all'accesso dei giovani svantaggiati alle attività del programma. La Commissione e gli Stati membri vigilano affinché almeno un terzo degli stanziamenti concessi alle attività intracomunitarie che interessano direttamente i giovani, sia utilizzato a favore dei giovani svantaggiati.

Le azioni del programma Gioventù per l'Europa

Azione A: Attività intracomunitarie comportanti il coinvolgimento diretto dei giovaniAzione A. I Scambi e mobilità dei giovani (*)

Azione A. II: Spirito di iniziativa, di creatività e di solidarietà dei giovaniAzione A. II.1: Iniziative giovani

Azione A. II.2: Tirocini di servizio volontario

Azione B: Animatori giovaniliAzione B. I: Sostegno all'azione A (*)

Azione B. II: Sostegno alla cooperazione europea in materia di formazione degli animatori

Azione C: Cooperazione tra le strutture degli Stati membri

Azione D: Scambi con i paesi terzi (**)

Azione E: Informazione dei giovani e studi riguardanti la gioventùAzione E. I: Informazione dei giovani

Azione E. II: Studi nel settore della gioventù

Misure di accompagnamento: Assistenza tecnica, attività di monitoraggio e valutazione, ecc.

(*) Azione decentrata.

(**) Azione decentrata dal 1998.

RITARDI E MODIFICHE NELL'ATTUAZIONE

19. I ritardi nell'adozione delle decisioni istitutive dei due programmi comunitari (marzo 1995), nella creazione del Comitato Socrate (operativo nell'aprile 1995), nell'elaborazione e nella presentazione della prima versione del Vademecum e della Guida del candidato (settembre 1995), l'assenza di una versione linguistica del contratto-tipo AN-istituti scolastici (novembre 1995), etc. hanno comportato il rinvio dell'attuazione dei due programmi. Per il programma Socrate è stato necessario posticipare o prorogare le date limite per la presentazione dei progetti. Per il programma GPE, i ritardi con cui è stato pubblicizzato si sono tradotti in una evidente mancanza di progetti nella fase iniziale dell'attuazione.

20. Pertanto, la maggior parte delle azioni non ha avuto inizio fino al 1996/1997, ma altre sono state avviate ancora più tardi. Per l'azione Erasmus, ad esempio, che finanzia le attività di dimensione europea svolte dalle università, i contratti istituzionali sono stati conclusi solo a partire dall'anno accademico 1997/1998, cioè quasi tre anni dopo il lancio del programma.

21. Nel 1999 è stata decentrata la gestione di tre azioni del programma GPE (azione A. II.1: Iniziative giovani, azione C: Cooperazione tra Stati membri nel settore della gioventù e azione E.1: Informazione dei giovani), fino ad allora centralizzata dalla Commissione. Questo cambiamento sostanziale nell'attuazione del programma ha complicato il funzionamento già difficile delle AN, aumentando sensibilmente il loro carico di lavoro e senza che fossero adeguati proporzionalmente i mezzi posti a loro disposizione.

LE DEFICIENZE DEL DISPOSITIVO DI GESTIONE

Quadro generale del dispositivo di gestione

22. I due programmi presentano una distinzione fondamentale tra le azioni gestite direttamente dalla Commissione e quelle gestite attraverso strutture nazionali. Per le prime, definite azioni centralizzate, il dispositivo di gestione dipende dalla Commissione, che, per la maggior parte di esse, si appoggia a un UAT comprendente un organico di 70 persone. Tali azioni rappresentano per il programma Socrate il 29 % (287,4 milioni di euro) e per il programma GPE il 28 % (37,8 milioni di euro) degli stanziamenti d'impegno per il periodo 1995-1999. Per le seconde, denominate azioni decentrate, la Commissione gestisce le operazioni in collaborazione con AN designate dagli Stati membri e dagli altri paesi partecipanti al programma. Le operazioni in causa rappresentano per Socrate 704,6 milioni di euro (71 %) e per GPE 96,5 milioni di euro (72 %).

23. Nonostante la delega di importanti competenze all'UAT nella gestione delle azioni centralizzate (cfr. i paragrafi 25-36), la decisione finale in merito all'attribuzione del finanziamento spetta alla Commissione. Sono invece le AN che accordano i finanziamenti corrispondenti alle azioni cosiddette decentrate. Alcune azioni sono caratterizzate da un regime di gestione "misto", in cui le AN gestiscono le procedure di gara per la presentazione delle candidature, mentre la Commissione si riserva la decisione di attribuzione della sovvenzione. Due diagrammi di flusso illustrano queste procedure: il primo riguarda le azioni decentrate e il secondo quelle centralizzate.

24. Per ogni programma la Commissione è inoltre assistita da un comitato, composto di rappresentanti di ogni Stato membro e presieduto dalla Commissione. Mentre il comitato Socrate esprime un parere sui progetti di misure necessarie all'attuazione del programma (programma annuale di lavoro, selezione di progetti centralizzati, modalità di sostegno finanziario) ed è assistito da due sottocomitati, che si occupano più specificamente di questioni relative all'insegnamento superiore e all'istruzione scolastica, si è constatato che al comitato GPE, da parte sua, sono attribuite competenze più limitate, in quanto non è chiamato a esprimere un parere sulla selezione dei progetti centralizzati.

Diagramma 1

Flusso semplificato di un'azione decentrata

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Diagramma 2

Flusso semplificato di un'azione centralizzata

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La gestione centralizzata

Le deviazioni della delega della gestione a un UAT

25. Una misura di esternalizzazione presuppone un quadro giuridico adeguato, una definizione chiara del mandato e dei compiti da delegare, nonché una supervisione efficiente dei sistemi di controllo da applicare all'attività. Così non è stato per l'attuazione di questi due programmi. Alcune delle critiche sottoindicate erano già state espresse dalla Corte in osservazioni della relazione speciale n. 1/96 sui programmi MED(8). Nonostante le risposte formulate dalla Commissione a tale relazione, è deplorevole che la Commissione abbia intrapreso una riforma delle modalità di esternalizzazione della sua gestione solo dal 2001.

Una delega senza base giuridica

26. Nessuna delle due decisioni di base che disciplinano i programmi Socrate e Gioventù per l'Europa prevedeva una delega di gestione e, inoltre, la Commissione non aveva preso una decisione di principio in questo senso. Di conseguenza, le condizioni ricordate dalla Corte di giustizia nella sentenza Meroni(9), in cui si esige di precisare l'ambito e la portata delle competenze delegate a terzi, non sono state soddisfatte.

27. Di fatto, la Commissione non ha affidato all'UAT solo semplici compiti di assistenza tecnica, ma anche competenze che rientrano nelle prerogative dei pubblici poteri. Peraltro, la commissione consultiva per gli acquisti e i contratti(10) (CCAM), pur attirando l'attenzione dell'ordinatore su questo punto, ha ciononostante espresso un parere favorevole all'operazione.

28. Dai controlli risulta che la Commissione ha affidato all'UAT l'incarico di accertarsi, in sua vece, della verifica del servizio prestato e della liquidazione del pagamento. Queste due competenze rientrano nelle attribuzioni dell'ordinatore.

29. Inoltre, conferendo a una persona giuridica di diritto privato (associazione senza fini di lucro) il possesso e la gestione di fondi pubblici comunitari, nonché l'incarico di ottenere la quietanza liberatoria procedendo a pagamenti finali a suo nome, la Commissione ha delegato le competenze del contabile pubblico comunitario enunciate dal regolamento finanziario (articoli 51 e 54), che senza alcun dubbio giuridico rientrano nell'esercizio dei pubblici poteri. Queste competenze non possono quindi essere regolarmente delegate a un'associazione, poiché costituirebbero una gestione de facto.

30. Per di più, tale dispositivo di gestione presenta la particolarità di concentrare nelle mani dei responsabili dell'UAT le prerogative che sono al tempo stesso quelle dell'ordinatore e del contabile, senza che la Commissione sia in grado di accertarsi del rispetto della separazione di queste due funzioni, che costituisce un principio fondamentale di contabilità pubblica sancito sia dal trattato CE (articolo 279), sia dal regolamento finanziario (articolo 21). Ciò crea, inoltre, una gerarchia tra le funzioni dell'ordinatore e del contabile, che aggrava l'inosservanza di tale principio, in quanto i servizi responsabili della gestione possono emettere nei confronti dell'UAT direttive riguardanti l'amministrazione dei fondi. È così che, per le azioni dirette, l'UAT ha gestito a nome della Commissione 272,84 milioni di euro per il periodo 1995-1999.

Una delega che crea confusione di interessi

31. Le due associazioni fondatrici dell'UAT rappresentano organismi universitari che hanno un interesse diretto a beneficiare dei finanziamenti concessi nel quadro del programma Socrate. I controlli hanno mostrato che queste due entità hanno ricevuto sovvenzioni in modo diretto, a titolo di misure Erasmus, o indiretto, in qualità di partner di cinque progetti(11) per un importo totale di 71000 euro.

32. Sotto un profilo più ampio, queste due associazioni rappresentano una dozzina di organizzazioni, di cui quattro svolgono anche le funzioni di Agenzie nazionali. Una di queste aveva perfino distaccato uno dei suoi agenti presso l'UAT, per ricoprirvi un posto di responsabilità.

Una delega che genera rischi

33. I fondi versati dalla Commissione sui conti bancari aperti a nome dell'UAT rimangono di proprietà della Comunità fino al pagamento del beneficiario finale. Tuttavia, è stato rilevato che per gli esercizi 1996 e 1997 tali somme figuravano indebitamente all'attivo del bilancio di questa associazione. Ciò costituisce un rischio notevole per questi fondi, che appartengono alla Comunità, in caso di fallimento dell'associazione senza fini di lucro. Pertanto, dovrebbero essere prese misure correttive perché tali importi figurino in bilancio per ciò che sono, cioè fondi gestiti per conto terzi.

34. Allo stesso titolo, gli interessi maturati sulle somme depositate sui conti in causa dell'UAT sono di proprietà della Comunità. Al 31 dicembre 1998, questi interessi erano pari a 563622 euro. La Commissione non ha applicato le disposizioni contrattuali, che prevedono il trasferimento semestrale di tali interessi su sua semplice richiesta.

35. Un importo di 6,2 milioni di euro, corrispondente al saldo totale dei fondi da versare ai progetti selezionati nel quadro dei programmi precedenti, è stato trasferito nel giugno 1995 su conti aperti a nome dell'UAT e vi figurava ancora nel 1999. La Commissione non è stata in grado di giustificare il fatto di aver lasciato oltre sei milioni di euro nelle casse dell'UAT per quattro anni, né che poi, a seguito del controllo della Corte, abbia potuto finanziare con tale somma progetti così vecchi. Questa situazione ha falsato i conti di gestione della Commissione dal 1995 e costituisce una gestione criticabile della tesoreria comunitaria.

Une delega onerosa

36. Il tipo di relazione contrattuale si fondava sul principio del rimborso, sulla base dei costi reali, dei fondi utilizzati dall'UAT per prestare la propria assistenza. Tale relazione non comportava requisiti atti a garantire un rapporto efficiente di costo/efficacia. Tali requisiti avrebbero dovuto figurare nei contratti. La Commissione doveva rimborsare le spese direttamente connesse all'esecuzione del contratto e realmente sostenute fino ai massimali stabiliti. La Commissione aveva provveduto al finanziamento di tali spese fino a 46,46 milioni di euro nel periodo dal 1o giugno 1995 al 31 luglio 2001(12). Questo importo copriva anche le prestazioni relative alla gestione delle azioni centralizzate dei nuovi programmi.

Incompatibilità degli obblighi

37. Dall'esame dei conti finali delle prime convenzioni concluse con l'UAT è risultato che essi comprendevano oneri (764000 euro per il terzo anno del contratto) corrispondenti a prestazioni non ancora fatturate. La Commissione ha ritenuto di poter prendere a carico queste operazioni nell'anno N, pur sapendo che sarebbero state effettivamente liquidate dall'UAT solo nell'anno N + 1 nei tre casi seguenti:

a) un bene o servizio consegnato o prestato durante l'anno del contratto, ma la cui fattura non è ancora pervenuta alla fine di tale anno;

b) una fattura postdatata pervenuta da un fornitore in base ad un contratto concluso nel corso dell'anno del contratto per un servizio da prestare l'anno successivo;

c) un ordine fatto prima della fine dell'anno del contratto.

38. La Corte, pur considerando che l'UAT, in virtù delle norme contabili applicabili alle persone giuridiche di diritto privato, è tenuto ad iscrivere al passivo del proprio bilancio gli importi relativi a queste operazioni, sottolinea che la Commissione non può pagare questi importi. Infatti, questa prassi è in contrasto con il principio dell'annualità del bilancio e con l'obbligo, imposto all'ordinatore dal regolamento finanziario, di accertare la realtà del servizio prestato e l'esattezza della liquidazione della spesa fatturata prima del pagamento.

La gestione decentrata

Le agenzie nazionali

Inadeguatezza dei mezzi rispetto alla natura della missione

39. Le AN svolgono un ruolo chiave nel dispositivo di attuazione dei programmi comunitari, rappresentando l'anello di congiunzione tra gli orientamenti strategici dei programmi comunitari e le politiche nazionali nel settore dell'istruzione o della gioventù. Il loro compito nel settore delle azioni decentrate è quello di istruire le domande e selezionare i progetti, concedere le borse ed effettuarne il controllo, provvedere al monitoraggio delle operazioni ed alla sana gestione finanziaria, diffondere le informazioni e svolgere funzioni di consulenza presso le strutture nazionali competenti e i beneficiari.

40. Spetta alla Commissione, in quanto responsabile dell'attuazione dei programmi, fissare gli orientamenti, contribuire finanziariamente e stabilire il quadro generale delle azioni. Tuttavia, l'organizzazione operativa delle AN è di competenza delle autorità nazionali di tutela, in particolare per quanto riguarda la messa a disposizione dei mezzi materiali e delle risorse umane necessari all'esecuzione delle missioni sopra indicate.

41. Risulta dai controlli che, da questo punto di vista, la situazione cambia da un paese all'altro e talvolta tra le AN del programma Socrate nello stesso Stato membro. Ciò aggrava la mancanza di omogeneità criticata nella concezione del programma, poiché la mancanza di omogeneità nell'attuazione ne rende ancora più ardua la leggibilità a livello nazionale.

42. La gestione all'interno delle AN è inoltre caratterizzata da una mancanza di trasparenza delle procedure di gestione, in particolare nella fase di selezione dei progetti, a causa dell'assenza di criteri di attribuzione.

43. Peraltro, le AN, risentendo troppo spesso di un'insufficienza dei mezzi, non hanno potuto assolvere in modo adeguato i compiti di verifica precedenti la chiusura dei progetti.

44. Nel quadro del programma GPE, la Commissione ha concesso alle AN, a titolo di partecipazione alle loro spese di funzionamento, una sovvenzione annuale con un tasso di finanziamento variabile (tra il 32 % e il 45 % del bilancio previsto), senza accertarsi a sufficienza che erano state poste in essere strutture e procedure di gestione efficienti.

45. In pratica, lo stato di dipendenza in cui si trovano le AN nei confronti della loro autorità nazionale di tutela, riduce molto sensibilmente l'azione che la Commissione può intraprendere per ottenere l'applicazione dei principi enunciati nelle decisioni di base comunitarie, limitandosi a porre in essere meccanismi di coercizione.

La gestione delle convenzioni finanziarie quadro

46. L'esame di oltre 300 convenzioni finanziarie quadro, concluse tra la Commissione e sette Stati membri per finanziare azioni gestite dalle AN tra il 1995 e il 1999, ha evidenziato carenze di diversa natura nelle varie fasi di gestione. Queste riguardano in particolare il valore giuridico delle convenzioni, l'accumulo di ritardi nella gestione, che mette in causa il principio stesso del prefinanziamento, nonché i problemi generati dall'assegnazione di sovvenzioni comunitarie a strutture pubbliche nazionali.

Un sistema di gestione sfasato

47. Fra le convenzioni concluse tra la Commissione e le AN, quelle controllate dalla Corte spesso sono state firmate dopo la data prevista per l'avvio delle azioni e spesso con un ritardo di diversi mesi. In alcuni casi, la firma ha coinciso con la fine del periodo previsto per l'esecuzione delle azioni. Questi ritardi hanno generato, per forza di cose, ulteriori ritardi nella successiva conclusione dei contratti tra le AN e i promotori dei progetti e nel versamento degli anticipi agli stessi.

48. L'accumulo di questi ritardi talvolta ha reso illusoria la logica dei programmi, che si fondava sul principio del prefinanziamento. In realtà, in certe azioni e molto spesso nel caso di Comenius è accaduto che fossero rimborsate spese già sostenute. Tale inversione della logica ha messo alcuni beneficiari in una situazione difficile e ha comportato alcuni casi di rinuncia, la cui entità, in mancanza di dati, non può essere misurata. Per limitare questo fenomeno, talvolta le AN sono state indotte a concludere contratti con i beneficiari prima di aver firmato la convenzione finanziaria quadro con la Commissione.

49. Nella maggior parte dei casi, le relazioni intermedie e le relazioni e i conti finanziari finali relativi alle convenzioni quadro sono stati trasmessi alla Commissione oltre le scadenze stabilite, a causa dei suddetti ritardi, cui si sono aggiunti quelli derivanti dall'invio tardivo dei conti finali da parte dei beneficiari dei progetti. Questo accumulo di ritardi spiega perché numerose convenzioni quadro non sono state chiuse né regolarizzate mesi, se non anni, dopo la rispettiva data di scadenza. La Commissione non ha preso misure vincolanti adeguate.

Inammissibilità ricorrente delle spese di funzionamento

50. Nel quadro del programma GPE, le spese di funzionamento delle AN usufruiscono di un finanziamento comunitario in base a convenzioni finanziarie annuali. L'audit ha rilevato l'esistenza di pratiche contrarie al principio di bilancio della specificità degli stanziamenti. Ad esempio, sono stati pagati costi che rappresentano spese già coperte dai bilanci nazionali e che, inoltre, non costituiscono alcuna spesa supplementare per gli Stati membri. Si tratta, nella fattispecie, del finanziamento di stipendi di funzionari o di canoni di locazione, ovvero spese il cui carattere inammissibile è stato in passato riconosciuto dalla Commissione stessa a seguito di critiche simili formulate dalla Corte. Quindi, possono essere considerate spese ammissibili solo quelle che costituiscono oneri diretti dell'AN (missioni, riunioni, spese generali, informazioni/pubblicazioni, comunicazioni, attrezzature).

I sistemi informatici

51. La Commissione ha sviluppato diversi sistemi informatici (tra cui Soclink per Socrate, Youthlink per GPE) per consentire la raccolta e l'utilizzo di dati statistici e finanziari sui progetti dei programmi. Tuttavia, la loro adozione da parte delle AN è risultata difficile. Queste ultime hanno sottolineato che tali applicazioni informatiche erano troppo problematiche, complesse o non rispondenti alle loro necessità. Alcune hanno rifiutato di utilizzarle e ciò ha comportato ritardi, a volte consistenti, nella trasmissione delle informazioni tra le AN stesse e tra queste ultime e la Commissione. Pertanto, non è stato garantito un funzionamento armonioso delle reti AN/Commissione.

LE DEFICIENZE NELL'ATTUAZIONE DELLE AZIONI E NELLA GESTIONE DEI PROGETTI

52. Dall'audit di 27 AN sono emerse carenze significative nella gestione delle operazioni, dalla selezione dei progetti fino al monitoraggio della loro attuazione. Parimenti, i controlli sull'UAT hanno rilevato deficienze nel sistema di controllo. Queste sono in una certa misura dovute al volume delle transazioni e delle operazioni da gestire per i due programmi e alla grande diversità dei dispositivi di gestione creati per l'insieme delle azioni.

Insufficienze nella gestione delle azioni e dei progetti decentrati

Problemi connessi alla gestione delle agenzie nazionali

Selezione dei progetti

53. I meccanismi di selezione delle AN risentono regolarmente di un livello di formalizzazione delle procedure insufficiente a garantire l'oggettività e la parità di trattamento di tutti i candidati ed a garantire la trasparenza delle operazioni. Ad esempio, per l'analisi delle domande i gestori spesso non disponevano né di griglie di valutazione ex ante delle domande, né di schede di analisi. Talvolta, perfino la selezione dei progetti è stata eseguita essenzialmente dal personale delle AN, senza che fosse creato un comitato di selezione. In un caso, la composizione del comitato di selezione non offriva garanzie sufficienti di indipendenza e imparzialità.

Trattamento dei fascicoli

54. Al di là delle differenze nella tenuta dei fascicoli riscontrate da un'AN all'altra, resta di fatto che, complessivamente, questa risente di una classificazione poco rigorosa e di un'assenza di metodologia nel trattamento delle informazioni.

Monitoraggio e controllo dei progetti

55. Per l'esame delle relazioni finali relative ai progetti, i responsabili della gestione non fanno grande uso di elenchi di verifica ("checklists") in grado di migliorare la qualità e la rapidità dei controlli necessari per una sana gestione. Inoltre, le verifiche svolte sui conti finanziari presentati dai beneficiari dei progetti presentano una portata limitata. Infatti, essi non sono tenuti ad allegare i documenti giustificativi alle dichiarazioni di spesa che trasmettono. Peraltro, la lettera di impegno tra l'AN e i beneficiari, che funge da contratto, non contiene alcuna clausola che preveda un controllo in loco. La conseguenza più evidente di queste deficienze è consistita nel fatto che molti beneficiari non sono stati in grado di giustificare integralmente le spese sostenute una volta chiamati a dimostrare le proprie spese e, parallelamente, sia le AN, sia la Commissione sono state incapaci di accertarsi della realtà degli importi di cui era richiesto loro il pagamento.

56. Dato che la Commissione non ha definito un criterio per determinare il valore dei progetti, le AN non dispongono di alcuna base di controllo. Tuttavia, valutazioni ex post delle azioni sul piano nazionale fornirebbero alla Commissione un ausilio indispensabile per misurare l'impatto complessivo dei programmi. A titolo eccezionale, un gruppo di AN ha cominciato, di propria iniziativa, a valutare i risultati di un'azione specifica(13) del programma Socrate.

Carenze specifiche per azione esaminata

Socrate/Erasmus: Azione 2

57. L'Azione 2 di Erasmus ha lo scopo di incoraggiare la mobilità degli studenti tramite il finanziamento delle borse Erasmus destinate a compensare parzialmente le spese sostenute. Poiché la Commissione si è limitata a enunciare gli orientamenti e a stabilire soglie per fissare gli importi delle borse, le AN e le università hanno adottato approcci differenti, sotto il profilo della gestione, che si sono tradotti nella concessione di borse di importi molto diversi non solo da un paese all'altro, ma anche tra istituti universitari dello stesso Stato membro.

58. Gli importi delle borse di mobilità sono stabiliti dalle AN rispettando una soglia minima fissata dalla Commissione e variano notevolmente da un paese all'altro, se non da una regione all'altra, in funzione di diversi parametri. Alcune AN stabiliscono in modo uniforme lo stesso importo a livello nazionale, mentre altre determinano una forcella. In alcuni casi, il cofinanziamento nazionale non è stato garantito. In un altro caso, il cofinanziamento comunitario è stato riservato ai soli istituti pubblici.

59. Laddove le borse Erasmus costituiscono l'unico aiuto pubblico, le possibilità di mobilità sono superiori per gli allievi benestanti, che possono contare su un contributo familiare supplementare. Al riguardo l'audit può solo confermare i risultati dell'indagine socioeconomica degli studenti Erasmus, presentata il 18 gennaio 2000 dalla Commissione, su richiesta del PE, la quale ha posto in risalto i problemi di natura strutturale connessi alle politiche nazionali, le quali ledono i gruppi socioculturali più sfavoriti(14).

60. Le AN non dispongono dei dati e degli strumenti necessari ad accertare, in conformità delle condizioni generali relative alla concessione delle borse di mobilità Erasmus, la compatibilità/complementarità delle sovvenzioni Erasmus rispetto agli aiuti pubblici nazionali e/o regionali. Le AN non si sono neppure dotate di basi di dati per individuare i possibili casi di inammissibilità (studenti del primo anno, limitazione del numero di borse per ogni destinazione a 60 mesi-studente, seconda borsa etc.).

61. Il versamento degli anticipi da parte delle AN alle università varia da un sistema nazionale all'altro, in una forcella compresa tra il 50 e l'80 % dell'importo della sovvenzione loro concessa. In uno Stato membro, le università ricevono i fondi stabiliti in funzione della mobilità prevista, non per quota di aiuti (sistema di anticipi), bensì tramite un solo contratto di assegnazione corrisposto in un'unica soluzione.

62. La mobilità studentesca è sistematicamente sopravvalutata dalle università in proporzioni a volte considerevoli. Spesso questa è risultata pari alla metà della mobilità inizialmente prevista. Queste basse percentuali di spostamenti reali hanno indotto alcuni istituti a versare borse di importo significativamente superiore a quello previsto. Una tale prassi delle università, che consiste nell'utilizzare stime eccessive dei flussi per aumentare l'importo delle borse concesse agli studenti, è inammissibile e finisce per favorire gli studenti degli istituti le cui proiezioni sono meno serie, a svantaggio degli altri. Nel quadro di Socrate II la Commissione ha creato un nuovo sistema che terrà conto delle realizzazioni ("past performance") e dovrebbe così risolvere questo problema.

Socrate/Comenius: Azione 1

63. La parte Comenius, Azione 1, del programma Socrate mira a promuovere la cooperazione tra istituti scolastici, in particolare nel quadro di progetti educativi europei, tramite la concessione di sovvenzioni modeste (3000 euro al coordinatore e 2000 euro ad ogni istituto partner). Queste attività, intese a contribuire a una migliore comprensione delle culture, favoriscono anche il miglioramento delle competenze linguistiche dei beneficiari, rafforzando in questo modo la componente Lingua E del programma.

64. L'avvio di questa azione è risultato particolarmente difficile a causa di un numero di domande insufficiente ad esaurire i bilanci. Questa situazione ha portato all'accettazione di progetti di scarsa qualità e ad una proroga dei periodi di ammissibilità, con il rischio conseguente di accavallamento tra convenzioni finanziarie quadro.

65. Tra le deficienze gestionali dell'azione sono state rilevate lacune importanti nella tenuta dei fascicoli da parte delle AN, versamenti di anticipi superiori a quelli autorizzati dalle convenzioni, superamenti ingiustificati dei tassi di finanziamento comunitari e dichiarazioni sui conti non fondate su costi reali o contenenti spese inammissibili(15).

Socrate/Lingua: Azione E

66. L'Azione Lingua E si propone di incoraggiare i giovani, tramite progetti educativi congiunti (PEC), a comunicare in lingue straniere. L'attuazione di un PEC presuppone necessariamente che l'apprendimento della lingua di lavoro faccia parte del programma di lavoro dell'istituto scolastico partner. Risulta dai controlli che su 29 progetti esaminati, in 15 casi è l'inglese che è stato utilizzato come lingua veicolare.

67. La durata minima di 14 giorni imposta per scambio e i costi elevati generati da soggiorni così lunghi hanno rappresentato delle costrizioni per i promotori dei progetti, soprattutto nella ricerca dei partner. Il controllo ha rilevato carenze specifiche nelle diverse fasi della gestione. Al riguardo, giova osservare che un'AN ha fissato in generale il tasso di sovvenzione al 75 % del costo totale per l'insieme dei progetti, mentre questo tasso può essere applicato solo in casi eccezionali [giovani disabili, economicamente deboli con le debite giustificazioni(16)].

Gioventù per l'Europa: Azione A1

68. L'Azione A 1 di GPE ha lo scopo di promuovere una migliore comprensione della diversità della società europea e di sviluppare una cittadinanza attiva. Questa azione sostiene progetti riguardanti scambi basati su un iter di apprendimento interculturale, in cui i giovani stessi sono chiamati a svolgere un ruolo attivo in tutte le fasi della gestione. Questi progetti sono sovvenzionati dalla Comunità fino al 50 % del totale delle spese sostenute. Eccezionalmente questo tasso può essere aumentato per giovani svantaggiati promotori di un progetto che dà loro la possibilità di accedere agli scambi internazionali.

69. Dall'audit è risultata una mancanza di rigore nella selezione dei progetti, con la conseguenza che hanno beneficiato del finanziamento organizzazioni in cui i giovani non svolgono un ruolo attivo. Talvolta, è difficile iscrivere la natura delle attività negli obiettivi del programma.

70. I progetti multilaterali, più costosi dei progetti bilaterali, non sono idonei per i giovani svantaggiati, che evidentemente non dispongono dei mezzi necessari per partecipare a questo tipo di progetti. Per quanto riguarda questi ultimi, all'atto del controllo in loco le AN non sono state in grado di fornire statistiche sulle azioni finanziate a vantaggio di questa categoria mirata del programma.

71. Poiché le convenzioni concluse tra la Commissione e le AN non prevedevano che i beneficiari finali presentassero documenti giustificativi a sostegno delle loro dichiarazioni di spesa, le AN si sono essenzialmente limitate a esaminare i soli conti finanziari, senza porre in essere un sistema di controllo che permettesse loro di accertare la realtà delle spese dichiarate. Una delle rare AN che esigeva i documenti giustificativi delle spese ha potuto constatare la difficoltà, se non l'impossibilità, di collegare i conti trasmessi dai beneficiari ed i documenti presentati per giustificarli. Essa ha inoltre riscontrato l'incapacità di valutare i contributi in natura attribuiti ai progetti. L'accettazione di tali contributi apre la strada a qualsiasi abuso. Infatti, a meno che non sia svolto un controllo in loco, non è possibile valutare la realtà e l'esattezza di questi contributi. I fondi comunitari possono quindi dare luogo, come ha d'altronde mostrato il controllo, a un profitto per alcune associazioni, circostanza che non è consentita.

72. Il controllo ha inoltre rilevato il ricorso eccessivo alla dichiarazione sull'onore e ad altre forme di autocertificazione, prassi che va denunciata. Anche tenendo conto del carattere molto informale del settore e della scarsità dei mezzi finanziari delle organizzazioni per la gioventù, non è accettabile, come è stato verificato, che tali dichiarazioni siano servite a giustificare fino al 79,50 % del totale dei conti finali.

73. Numerose altre deficienze ed irregolarità sono state individuate in occasione dei controlli:

a) il versamento ai beneficiari della totalità della sovvenzione, anziché di un anticipo, prima di iniziare la realizzazione;

b) la mancata conferma alle AN da parte delle organizzazioni partner del loro accordo formale e la mancata trasmissione degli elenchi dei partecipanti agli scambi;

c) la mancata applicazione di una riduzione proporzionale della sovvenzione in caso di riduzione della durata dello scambio e del numero dei partecipanti; e

d) il superamento dei tassi di finanziamento formalmente autorizzati.

74. Queste deficienze sono imputabili ad una gestione ed a controlli insufficienti. L'importanza di un controllo adeguato è sottolineata dal fatto che, nonostante il numero limitato di misure esaminate dalla Corte, tre casi di frode sospetta sono stati individuati all'atto dei controlli ed è stato adito l'ULAF.

Insufficienze constatate nella gestione delle azioni e dei progetti centralizzati

Problemi connessi alla gestione dell'UAT

75. Il controllo ha posto in rilievo le costrizioni che comportano il ricorso a un'assistenza tecnica e la difficoltà oggettiva, sia per la DG, sia per l'UAT stesso, di attuare le azioni e di monitorare i progetti. La combinazione di una crescita continua del volume di lavoro e di una riduzione permanente delle risorse poste a disposizione dell'UAT(17) ha dato luogo a costrizioni notevoli per quest'ultimo, che ha dovuto subappaltare una parte dei compiti affidatigli. Inoltre, l'UAT non è neppure stato in grado di produrre relazioni di sintesi sui progetti e sulle azioni finanziate nel quadro dei due programmi. Per poter rispettare le scadenze rigorose imposte per la selezione dei progetti, l'UAT è stato costretto a rafforzare l'organico assegnato a questo compito con personale normalmente destinato alla gestione dei contratti e ne sono conseguiti i ritardi constatati nella gestione e nella chiusura dei progetti.

76. Sebbene l'UAT abbia definito e documentato le procedure di gestione delle diverse fasi dei lavori sotto forma di una "catena operativa integrata", non è stato sempre possibile documentare nel sistema informatico le modifiche dei giudizi in occasione della valutazione dei progetti ("grading").

Controlli insufficienti

77. I controlli eseguiti dall'UAT sulle relazioni finali potevano vertere solo sulla verifica della plausibilità e dell'esattezza formale delle dichiarazioni di spesa. Solo un campione del 5 % delle relazioni finali è stato sottoposto a un controllo dei documenti giustificativi. Le visite in loco svolte periodicamente dall'UAT non hanno carattere di audit e, di conseguenza, non possono compensare questa deficienza. Queste insufficienze sono state rilevate anche dalla cellula di audit della DG EAC (paragrafo 88).

Carenze specifiche per azione esaminata

Socrate/Erasmus: Azione 1: Contratti istituzionali (CI)

78. Al ritardo iniziale che ha caratterizzato l'attuazione dei CI (cfr. il paragrafo 20) si sono aggiunti quelli causati dalle deficienze organizzative delle università e dalla reticenza degli insegnanti a cedere alla direzione le prerogative di gestione che detenevano nel programma precedente. D'altronde, i criteri di ammissibilità e le modalità di applicazione delle sanzioni relative ai CI conclusi nel 1996 per il primo anno di applicazione (anno accademico 1997-1998) sono stati definiti dalla Commissione solo nel 1999. Ciò ha quindi comportato un ritardo nella chiusura di questi contratti.

79. L'analisi delle relazioni finali mostra che i risultati sono stati ampiamente inferiori agli impegni contrattuali, soprattutto per quanto riguarda le azioni relative alla mobilità degli studenti e degli insegnanti. Paradossalmente, ciò non ha comportato una riduzione dell'importo delle sovvenzioni, ma in alcuni casi ha provocato, al contrario, un superamento, se non un raddoppio, dell'aiuto comunitario iniziale. Questa situazione è imputabile al fatto che è stata lasciata alle università la possibilità di ridistribuire fino al 50 % dell'importo concesso da un'attività all'altra.

Socrate/Istruzione aperta a distanza (IAD)

80. L'azione IAD si propone di migliorare l'offerta educativa introducendo nuovi mezzi tecnici nell'insieme dei processi educativi. Nonostante il carattere pluriennale dei progetti, il finanziamento comunitario è accordato solo per quote annuali. Questi progetti riuniscono come minimo tre organismi provenienti da almeno tre paesi diversi.

81. Una concezione di questo tipo complica la gestione in quanto lo sviluppo del progetto esige un rinnovo annuale delle procedure (domanda, valutazione, contratto, conti) e crea un rischio potenziale di chiusura prematura del fascicolo. Inoltre, una gestione di questo tipo rende difficile l'imputazione delle spese a cavallo di due esercizi.

82. Parimenti, in questo tipo di azioni, i coordinatori dei progetti non controllano neppure le spese dichiarate dai partner, che non trasmettono loro né i documenti giustificativi delle spese né, in certi casi, le dichiarazioni di spesa. Una situazione simile può favorire pagamenti indebiti.

83. Alcuni contratti con i promotori di progetti sono stati firmati e anticipi sono stati versati ai beneficiari finali solo dopo la realizzazione dei progetti. La fase d'istruzione dell'UAT è risultata troppo lunga (tra 8 e 19 mesi per i progetti esaminati) e ha ritardato sia la convalida dei risultati della valutazione, sia la chiusura e la regolarizzazione dei progetti. In cinque dei 13 fascicoli controllati, l'importo massimo dell'aiuto comunitario aveva superato la soglia ammessa del 50 % dei costi, senza che tale finanziamento fosse giustificato dal profilo dei partecipanti o dalla natura particolare delle attività(18).

Gioventù per l'Europa: Azione D

84. L'Azione D di GPE finanzia la cooperazione con paesi terzi ammissibili nel settore degli scambi di giovani. La macchinosità e la lentezza dei circuiti decisionali (le AN procedono ad una preselezione dei progetti e la Commissione prende la decisione finale in funzione dei gruppi di selezione) e finanziari hanno comportato ritardi nella definizione dei contratti.

I CONTROLLI DELLA COMMISSIONE

85. La cellula di audit interno della DG EAC(19), i cui poteri non sono stati definiti, ha concentrato i propri sforzi su audit in loco presso le AN, l'UAT e beneficiari finali. Non ha invece esaminato i sistemi e le procedure di gestione applicati all'interno della DG. Il suo programma annuale di audit non è stato stabilito in base a un'analisi di rischio. Inoltre, le difficoltà incontrate nel coprire i posti vacanti non le hanno consentito di far fronte ad un volume di lavoro in costante crescita.

86. Nel caso delle azioni decentrate, ad esempio, la cellula non ha potuto controllare tutte le AN una volta ogni due anni, come aveva previsto. Le sue missioni hanno spesso avuto luogo con un notevole sfasamento rispetto ai periodi coperti dalle convenzioni quadro e certe sovvenzioni, come quelle di funzionamento, sono state escluse dall'ambito del suo controllo.

87. Peraltro, la mancanza di monitoraggio delle osservazioni dei controllori di questa unità da parte della DG e l'inesistenza di una procedura formalizzata ai fini del loro trattamento costituiscono una considerevole carenza del sistema di controllo. Le relazioni sul controllo non sono state trasmesse alle autorità nazionali e le lettere di raccomandazione sono state inoltrate solo raramente. Sono così persistite le deficienze gestionali.

88. Secondo la Commissione, la cellula di audit avrebbe esaminato il 10 % dei progetti gestiti dall'UAT ricorrendo ad un campione aleatorio. In base a tali controlli, i controllori interni hanno rilevato una mancanza di rigore nella gestione dell'UAT, a causa:

a) del carattere limitato della verifica dei documenti giustificativi;

b) delle deficienze nella valutazione;

c) dell'inosservanza del principio di cofinanziamento;

d) della firma di clausole aggiuntive da parte dell'UAT senza previo consenso della DG;e

e) dei ritardi nel trattamento dei fascicoli.

89. La DG ha tardato ad adottare in tempo utile le misure correttive necessarie perché l'UAT potesse rispondere in modo soddisfacente alle esigenze di una sana gestione dei fondi comunitari.

90. La DG "Controllo finanziario" della Commissione ha effettuato, parallelamente alla Corte, un controllo approfondito delle spese di funzionamento dell'UAT. I suoi lavori hanno avuto come esito le stesse constatazioni della Corte, in particolare per quanto riguarda il rischio di confusione di interessi.

LA VALUTAZIONE DEI PROGRAMMI

91. In conformità della decisione n. 819/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 marzo 1995, la Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, doveva procedere al monitoraggio e alla valutazione periodica del programma Socrate. A questo scopo, doveva presentare entro il 30 settembre 1998 una relazione intermedia sulla fase di avvio ed entro il 30 settembre 2000 una relazione finale sull'attuazione del programma. In base ad una valutazione esterna completata nel giugno 1998, la Commissione ha tuttavia pubblicato la relazione intermedia(20) solo il 12 febbraio 1999 e, a seguito di una valutazione esterna, la relazione finale(21) solo il 12 febbraio 2001. È utile ricordare in questa sede che, nonostante la crescente popolarità, l'obiettivo inizialmente previsto dall'azione Erasmus, ovvero consentire al 10 % degli undici milioni di studenti iscritti ai corsi universitari di soggiornare all'estero, non è stato raggiunto. Nella sua relazione finale, la Commissione stima che solo circa 460000 studenti abbiano partecipato a questo programma nel periodo 1995-1999. La tabella 6 illustra la ripartizione del numero di studenti beneficiari per paese di origine.

92. In conformità della decisione n. 818/95/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 marzo 1995, la Commissione doveva adottare le misure necessarie a provvedere alla verifica e alla valutazione continua del programma GPE. Nel corso del terzo anno del programma, essa doveva presentare una relazione valutativa sui primi due anni di attuazione, che doveva servire all'eventuale adeguamento e ridefinizione degli orientamenti del programma. Questa relazione è stata pubblicata solo il 6 febbraio 1998(22) a seguito di una valutazione esterna, la cui relazione era stata redatta nel novembre 1997. Contrariamente alla decisione Socrate, la decisione GPE non esige che la Commissione presenti una relazione finale alla scadenza del programma.

I risultati dell'audit della Corte

93. Sebbene si possa concludere dalle relazioni esistenti che un numero crescente di beneficiari ha partecipato ad entrambi i programmi e che le misure del programma Socrate sono state decisive per avviare e promuovere la cooperazione transnazionale tra gli istituti di formazione, l'audit ha rilevato talune deficienze nelle procedure valutative e sono sorti dubbi sulla validità di alcuni risultati delle valutazioni.

94. La mancanza di parametri chiari o di altri indicatori di risultato, una definizione imprecisa della popolazione mirata (Gioventù per l'Europa) e l'assenza di dati statistici attendibili e costantemente aggiornati sui beneficiari finali impongono tutte notevoli restrizioni alla valutazione quantitativa del conseguimento degli obiettivi di entrambi i programmi.

95. Entrambi i tipi di relazione di valutazione (intermedia e finale) perseguono in primo luogo l'obiettivo di monitorare l'esecuzione dei programmi e di adottare ogni misura correttiva eventualmente necessaria e, in secondo luogo, l'obiettivo di incidere sulla concezione del programma successivo. Sia per Socrate, sia per Gioventù per l'Europa, questi due obiettivi non sono stati raggiunti a causa della produzione tardiva delle relazioni di valutazione.

96. Le valutazioni ex ante dei programmi Gioventù per l'Europa e Socrate (2000-2005) hanno avuto luogo prima del completamento delle valutazioni intermedie dei programmi 1995-1999.

97. Nel caso di Gioventù per l'Europa, si è constatato che all'esame esterno intermedio ha provveduto una società di consulenza appartenente ad un ex direttore dell'UAT che gestiva questo programma.

98. Fin dall'inizio dell'azione Erasmus e del programma Socrate, la Commissione ha affidato numerosi studi a consulenti esterni. Non è stato reperito alcun elemento probatorio che indichi che tutti questi studi sono stati adeguatamente utilizzati dalla Commissione o abbiano apportato un valore aggiunto significativo. Dall'audit di questi contratti è risultato che un'università deteneva una posizione privilegiata in questo settore (circa una dozzina di contratti per un contributo complessivo dell'Unione europea di oltre un milione di euro). In un settore analogo di natura comparabile (indagini socioeconomiche empiriche) questo contraente ha eseguito un altro contratto di studio per altri servizi della Commissione. L'ULAF sta indagando su due di questi contratti.

99. Per quanto riguarda la gestione di questi contratti da parte della Commissione, l'audit ha rilevato gravi deficienze a tutti i livelli, per esempio nell'aggiudicazione del contratto, nella mancanza di una valutazione dei costi delle offerte, nella gestione non corretta dei contratti, nel monitoraggio insufficiente della loro attuazione, nella mancata valutazione della validità e della completezza del risultato dei lavori oggetto del contratto, nell'inosservanza di clausole contrattuali e nella mancanza di verifica delle spese.

100. L'audit sul principale contraente degli studi connessi a Socrate ha rilevato irregolarità a vari livelli, ad esempio frequenti subappalti senza previa autorizzazione, dichiarazioni di spesa errate che hanno comportato il rimborso di spese ingiustificate, modifiche unilaterali dei compiti previsti dal contratto, affermazioni inesatte nelle relazioni intermedie, pubblicazione di studi finanziati dall'Unione europea senza previa approvazione della Commissione, l'inosservanza cronica dei termini contrattuali e la violazione di altre clausole contrattuali.

101. Si è constatato che, pur essendo di proprietà della Commissione, un volume enorme di risultati e di dati empirici è stato conservato dal contraente e utilizzato in suoi studi successivi. La Commissione non ha salvaguardato i dati in causa.

102. Inoltre, l'audit ha consentito di constatare che la relazione finale di valutazione in merito a Socrate, accettata dalla Commissione, non valutava in modo approfondito le procedure di gestione di Socrate (benché ciò fosse previsto dal contratto). Non si sono reperiti elementi probatori indicanti se i dati statistici di quest'analisi fossero rappresentativi, né secondo quali modalità fosse stato estratto il campione. Considerato il metodo macchinoso e dispendioso per la raccolta dei dati presso i beneficiari (per posta), l'efficienza di questo approccio è discutibile.

I nuovi programmi (periodo 2000-2006)

103. I nuovi programmi riprendono le azioni principali dei precedenti, inserendo modifiche nel loro contenuto. Ad esempio, nel quadro del programma Socrate, l'azione Comenius sarà rafforzata e beneficerà di un aumento significativo degli stanziamenti di bilancio (il 27 % di 1850 milioni di euro). Quanto a GPE, esso assorbe il programma Servizio volontario europeo.

104. Inoltre, questi nuovi programmi integrano elementi nuovi di carattere diverso, come una migliore definizione degli obiettivi per GPE, la possibilità di partecipazione della Turchia e il raggruppamento di azioni precedenti sotto due nuove denominazioni, Grundtvig e Minerva. La prima riunisce le azioni d'istruzione degli adulti ed altri percorsi educativi; la seconda quelle dell'istruzione aperta e a distanza, della tecnologia dell'informazione e delle comunicazioni nel settore dell'istruzione. Per Grundtvig si registra un aumento significativo degli stanziamenti portati al 7 % dei 1850 milioni di euro concessi a Socrate.

105. Le modifiche apportate a quest'ultimo programma sono associate ad una riforma delle modalità di ripartizione della dotazione globale fra gli Stati membri per le azioni gestite in cooperazione con le AN, il tasso massimo di cofinanziamento comunitario dei progetti essendo portato, peraltro, al 75 %. Le nuove decisioni, invece, come le precedenti, non danno precisazioni o indicazioni in merito alla quantificazione degli obiettivi fissati.

CONCLUSIONI

106. I programmi hanno avuto un impatto innegabile sui giovani e sulla popolazione studentesca. L'audit della Corte ha tuttavia evidenziato molteplici deficienze sia nella concezione, sia nel dispositivo di gestione dei due programmi comunitari Socrate e GPE, nonché nell'attuazione delle azioni e dei progetti mirati in modo particolare dall'indagine (paragrafi 10-18).

107. Tali deficienze sono originate dal numero eccessivo degli obiettivi, definiti in modo troppo impreciso, soprattutto per Socrate, per cui è difficile valutare ex post l'impatto dei programmi. La valutazione è tanto più ardua in quanto non sono stati determinati né indicatori, né metodi di valutazione precisi (paragrafo 11).

108. La delega, senza base giuridica, di prerogative dei pubblici poteri all'UAT, il costo delle prestazioni fornite, i rischi di confusione di interessi intrinseci ad una struttura i cui dirigenti provengono dalle file della popolazione beneficiaria dei programmi, e fatta salva la qualità personale dei responsabili della gestione, l'iscrizione in bilancio di elementi patrimoniali che appartengono in realtà alla Comunità europea, costituiscono altrettanti elementi che la Corte ritrova da anni in diversi programmi comunitari (paragrafi 25-38).

109. La macchinosità e la complessità delle procedure amministrative e finanziarie hanno comportato ritardi in tutte le fasi della gestione. L'accumulo di questi ritardi è stato la causa principale di termini di pagamento delle sovvenzioni eccessivamente lunghi e di difficoltà in occasione della chiusura delle convenzioni finanziarie concluse tra la Commissione e le AN (paragrafi 39-51).

110. Gli effetti di queste deficienze sono stati aggravati dalle carenze dei dispositivi e delle strutture di gestione e dall'inadeguatezza dei mezzi concessi rispetto alle ambizioni dichiarate nei programmi, nell'attuazione delle azioni sia decentrate sia centralizzate (paragrafi 53-84).

111. La mancanza di una vera cultura del controllo da parte dei responsabili della gestione nazionali e comunitari è all'origine delle numerose carenze e irregolarità constatate (paragrafi 85-90).

112. Le relazioni di valutazione sono state redatte in una fase troppo avanzata per avere un impatto sulla fase di attuazione o sulla programmazione successiva. La disponibilità di dati statistici rappresentativi e costantemente aggiornati era inesistente e la gestione dei contratti esterni da parte della Commissione presentava deficienze significative (paragrafi 91-102).

RACCOMANDAZIONI

113. Constatando il carattere ricorrente delle insufficienze nella gestione degli UAT, la Corte può solo incoraggiare la Commissione a proseguire gli sforzi compiuti per creare agenzie di diritto pubblico comunitario cui affidare l'attuazione dei programmi.

114. Nella prospettiva di un maggiore decentramento futuro, i rapporti contrattuali tra la Commissione e le autorità nazionali dovrebbero essere definiti con chiarezza, precisando gli obblighi e le responsabilità di entrambe le parti per garantire una gestione efficace e comune nell'interesse di una sana gestione dei fondi comunitari.

115. La Direzione generale responsabile della gestione dovrebbe tenere una contabilità amministrativa vera e propria delle proposte di impegno e degli ordini di pagamento emessi e procedere regolarmente a riscontri con i dati Sincom, per individuare i divari eventuali e procedere alle regolarizzazioni necessarie.

116. Le autorità nazionali dovrebbero essere dotate di mezzi umani e materiali e di risorse finanziarie sufficienti per essere in grado di assolvere efficacemente le funzioni importanti loro attribuite.

117. La Commissione dovrebbe definire con le autorità nazionali competenti i compiti e le modalità pratiche di funzionamento operativo (criteri, modelli, manuali etc.) inerenti alla gestione complessiva delle AN.

118. Dovrebbero essere stabilite norme per provvedere ad un controllo efficiente dei conti finanziari dei progetti (natura e tipo dei documenti giustificativi, analisi dei rendiconti finanziari con l'ausilio di griglie valutative etc.). Le norme dovrebbero prevedere l'obbligo per le AN di svolgere visite di controllo in loco.

119. Dovrebbe essere migliorata la qualità delle relazioni presentate alla Commissione, affinché essa possa disporre di dati statistici affidabili sulla realizzazione dei progetti e delle azioni. I dati in questione sono indispensabili per la valutazione ex post dei programmi. Un dispositivo informatico più efficiente e meglio coordinato tra le AN e la Commissione e tra le AN stesse dovrebbe contribuire a migliorare non solo le attività di informazione, ma anche la diffusione dei risultati destinati a promuovere ed a rendere visibili i programmi.

120. La politica di monitoraggio e di valutazione delle azioni e dei programmi nel loro insieme dovrebbe essere nettamente rafforzata tramite lo sviluppo di metodologie adeguate agli obiettivi globali perseguiti, la determinazione di indicatori definiti chiaramente da integrare nella gestione corrente di tutte le parti coinvolte e tramite une raccolta sistematica e informatizzata dei dati statistici presso i beneficiari. Questa politica dovrebbe consentire di misurare regolarmente l'impatto delle azioni dei programmi, anche nei confronti dei sistemi nazionali.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 7 marzo 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) La decisione di base n. 819/95/CE che istituisce il programma d'azione comunitaria Socrate fa riferimento al Libro verde della Commissione, che mira all'introduzione della dimensione europea dell'istruzione nelle scuole, e al Libro bianco della Commissione, alla luce del quale il Consiglio europeo ha adottato, nel 1993, un piano d'azione relativo alla crescita, alla competitività e all'occupazione. La decisione di base n. 818/95/CE, relativa all'adozione della terza fase del programma Gioventù per l'Europa, fa riferimento in particolare alle conclusioni dei Consigli europei del 1992 e del 1993, sottolineando la necessità di sostenere le attività miranti allo sviluppo dell'autonomia e della creatività dei giovani e di lottare contro il fenomeno dell'esclusione e del razzismo, in specie attraverso l'istruzione dei giovani. Nel corso dell'attuazione dei due programmi comunitari, si sono concretizzati ulteriori sviluppi politici nel campo dell'istruzione europea, per esempio tramite la pubblicazione del "Libro bianco: insegnare ed apprendere - Verso la società conoscitiva", del "Libro verde sugli ostacoli alla mobilità transnazionale" nel 1996 e della comunicazione della Commissione "Per un'Europa della conoscenza" nel 1997.

(2) Per il programma Socrate, cfr. la decisione n. 253/2000/CE del 24 gennaio 2000 (GU L 28 del 3.2.2000).

Per il programma GPE, cfr. la decisione n. 1031/2000/CE del 13 aprile 2000 (GU L 117 del 18.5.2000).

(3) GU L 87 del 20.4.1995.

(4) GU L 77 del 14.3.1998.

(5) Nel quadro dell'azione D (scambi con paesi terzi), la cooperazione è possibile con i paesi dell'Europa centrale, della Comunità degli Stati indipendenti (CSI), del Bacino mediterraneo e dell'America latina. L'azione B prevede la cooperazione europea in materia di formazione degli animatori e l'azione C quella tra strutture degli Stati membri.

(6) COM(2001) 75 def. del 12 febbraio 2001.

(7) La relazione europea sulla qualità dell'istruzione scolastica è stata presentata dalla Commissione al Consiglio Istruzione dell'Unione europea nel giugno 2000. Considerata uno strumento per agevolare la valutazione dei sistemi scolastici, si colloca in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, che avevano sottolineato la necessità di indicatori quantitativi e qualitativi in modo da confrontare le prassi migliori.

(8) GU C 240 del 19.8.1996.

(9) Sentenza della Corte del 13 giugno 1958: Meroni & Co, Industrie Metallurgiche, SpA contro Alta Autorità della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, causa 10-56.

(10) Parere favorevole n. 165/95 della CCAM del 31 marzo 1995.

(11) Le due organizzazioni fondatrici del consorzio Etape hanno beneficiato di sovvenzioni a titolo di misure complementari Erasmus. La prima ha ricevuto 10000 euro in quanto coordinatrice di un progetto nel 1996 ed era partner in sei progetti presentati da altri promotori per un finanziamento del programma, di cui quattro relativi a una parte del programma gestita direttamente dalla DG EAC. Per gli altri due progetti, corrispondenti a una parte nella cui gestione l'UAT assiste la Commissione, la sovvenzione era pari rispettivamente a 14000 euro ed a circa 11000 euro. La seconda organizzazione ha beneficiato di 35815 euro per due progetti del 1999.

(12) Il finanziamento dell'UAT è ripartito come segue per periodo contrattuale:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 milioni di euro,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 milioni di euro,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 milioni di euro,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 milioni di euro,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 milioni di euro,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 milioni di euro,

Totale: 46,463 milioni di euro.

(13) Uno sforzo collettivo di valutazione era stato compiuto da un gruppo di AN per valutare le esperienze dell'azione Lingua (costo totale del progetto Babel: 179080 euro con una partecipazione comunitaria di 88905 euro). Questo progetto doveva subire un certo ritardo, ma considerato l'interesse suscitato in seguito in tutte le AN, ha dato luogo a un secondo contratto (costo 111620 euro, con una partecipazione comunitaria di 27350 euro), che si è concluso con la creazione di un sito web sulla valutazione dei progetti Lingua E, disponibile dal 20 maggio 2000.

(14) Il controllo ha comportato l'esame di 46 contratti conclusi tra le AN e alcuni istituti di insegnamento superiore, di cui dieci sono stati visitati in loco. Le borse Erasmus si collocavano in una forcella compresa tra meno di 100 euro e 400 euro al mese.

(15) L'esame ha riguardato 46 contratti ed è stato completato da visite in loco presso 12 beneficiari.

(16) Il controllo ha comportato l'esame di 35 contratti PEC, di cui 14 controlli in loco.

(17) Il finanziamento dell'UAT è ripartito come segue per periodo contrattuale:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 milioni di euro,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 milioni di euro,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 milioni di euro,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 milioni di euro,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 milioni di euro,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 milioni di euro,

Totale: 46,463 milioni di euro.

(18) Il controllo presso l'UAT ha riguardato 13 contratti.

(19) La funzione di audit interno è stata incorporata nel 1995 nell'Unità finanziaria dell'ex DG XXII, per essere integrata dal 1o ottobre 1999, a seguito della riorganizzazione strutturale, nell'Unità audit e valutazione della DG EAC. Sebbene la denominazione cellula di audit sia stata successivamente modificata, questa espressione è ancora utilizzata nel quadro di questa relazione.

(20) COM(1999) 60 def.

(21) COM(2001) 75 def.

(22) COM(1998) 52 def.

Tabella 1

Esecuzione di bilancio degli impegni e dei pagamenti del programma SocrateFonte:

Conto di gestione e bilancio finanziario.

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Tabella 2

Esecuzione di bilancio degli impegni e dei pagamenti del programma Gioventù per l'EuropaFonte:

Conto di gestione e bilancio finanziario.

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Tabella 3

Esecuzione di bilancio dei programmi Socrate e Gioventù per l'Europa secondo fonti diverse (1995-1999)1= Bilancio generale dell'Unione europea (anno n-2).

2= Conto di gestione e bilancio finanziario.

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Tabella 4

Utilizzo degli stanziamenti per l'attuazione del programma Socrate (1995-1999)

Ripartizione per azione

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Fonte:

DG EAC.

Tabella 5

Utilizzo degli stanziamenti per l'attuazione del programma Gioventù per l'Europa (1995-1999)

Ripartizione per azione

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Fonte:

DG EAC.

Tabella 6

Borsisti Erasmus 1995-2000

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Risposte della Commissione

SINTESI

I. Taluni elementi di contesto chiariscono la concezione e la gestione di questi programmi, già nettamente più dotati di quelli che li precedevano e la cui dotazione annuale è aumentata del 39 % tra il 1995 ed il 1999. Essendo i primi programmi aperti ai paesi associati, la gestione ne è stata significativamente complicata, tanto più che si tratta anche di programmi di massa, caratterizzati da forti limitazioni, in particolare di calendario, e che si rivolgono a volte a beneficiari meno organizzati di quelli di altre azioni comunitarie. In questo contesto, non dev'essere sottovalutata la tensione che esiste, di fatto, tra la difesa delle esigenze di una gestione rigorosa e la necessità di adottare modalità di gestione di facile utilizzazione per l'utente e "rispettose" del principio della proporzionalità, che devono tenere conto degli importi esigui generalmente assegnati e dei beneficiari interessati, nonché degli auspici di semplificazione formulati da tutti i partecipanti ai programmi.

Questi programmi, di cui hanno direttamente beneficiato più di un milione di persone in mobilità e quasi 10000 progetti di cooperazione, hanno contribuito al rafforzamento della cooperazione nei rispettivi settori d'intervento, accanto alle altre azioni, più politiche, che hanno reso possibili. La concomitanza di tutti questi elementi ha esercitato una forte pressione sulle limitate risorse umane della Commissione e spiegano il ricorso forzato a modalità di gestione, ormai ridefinite anche per il futuro nel quadro della riforma.

III. I due programmi traducono una prima razionalizzazione degli interventi comunitari nei settori dell'istruzione e della politica della gioventù; Socrates, in particolare, che copriva tutti i livelli dell'insegnamento elencati nel nuovo articolo 126 del trattato CE, succedeva a non meno di cinque programmi o azioni disparate. Ne è certamente risultata un'architettura complessa, ma che non ha frenato la partecipazione ai programmi, che peraltro sono stati semplificati con l'entrata in vigore della nuova generazione (Socrates II e Gioventù), che ha anche introdotto miglioramenti in materia di valutazione e di cooperazione con altri programmi comunitari.

IV. I due programmi sono programmi di massa che implicano annualmente migliaia di transazioni (generalmente di importo limitato). Poiché le risorse interne della Commissione non le permettevano di gestire direttamente tutte le azioni centralizzate, si è optato per il ricorso (in modo decrescente sul periodo) ad un Ufficio d'assistenza tecnica, che la Commissione stessa ha costantemente inquadrato e controllato. Per ragioni di prossimità con i beneficiari e di volume delle operazioni da gestire, la Commissione ha anche fatto ricorso ad agenzie nazionali; in base all'esperienza tratta dell'attuazione dei programmi Socrates e GPE, questo dispositivo decentrato è stato significativamente rafforzato per la nuova generazione di programmi.

V. La questione generale del ricorso all'assistenza esterna sotto forma di UAT è al centro del dibattito interistituzionale da molti mesi e per il futuro si delineano nuove prospettive; la Commissione ha già segnalato che in futuro ricorrerà ad altri strumenti per la gestione dei programmi d'istruzione e di gioventù. Tali possibilità non esistevano nel 1995 e la Commissione ha dovuto ricorrere, come per altri programmi, ad un UAT, la cui qualità d'organizzazione è stata riconosciuta con un controllo approfondito da parte del controllo finanziario, anche affidandogli, sotto controllo, atti che il progetto di revisione del regolamento finanziario dichiara non delegabili.

VI. Nonostante un quadro giuridico insufficiente, la Commissione si è sforzata con vari mezzi di migliorare l'efficacia del ricorso alle reti di agenzie nazionali. Per il futuro, ha significativamente rafforzato il dispositivo in occasione dell'entrata in vigore dei nuovi programmi: le relazioni contrattuali con le AN si iscrivono ormai in un quadro giuridico rigoroso, che fissa in particolare gli obblighi degli Stati membri per quanto riguarda la concessione di risorse adeguate alle agenzie che essi designano.

VII. Per tenere conto dell'adozione tardiva delle basi legali e dei limiti di un calendario spesso basato sull'anno accademico, la Commissione ha dovuto ricorrere a misure transitorie per evitare interruzioni nella cooperazione instaurata dai programmi ed azioni precedenti. La Commissione riconosce le difficoltà che essa incontra per rendere più rapido l'iter delle sue decisioni di finanziamento dovute al numero enorme di dossier da analizzare, della complessità delle norme di gestione (in particolare con l'estensione dei programmi ai paesi candidati) e della complessità del processo di consultazione interna ed esterna. Nel corso dei programmi sono stati tuttavia apportati miglioramenti importanti, che hanno permesso anche l'elaborazione di proposte più equilibrate per i nuovi programmi.

VIII. La Commissione riconosce alcune deficienze di gestione, che cerca di correggere nel quadro dei nuovi programmi, pur sottolineando l'impatto ed i risultati di questa prima generazione di programmi. Infatti, le diverse analisi e valutazioni fatte, anche da alcuni Stati, l'esistenza di iniziative intergovernative come le dichiarazioni della Sorbonne e di Bologna, firmate da tutto il paese che partecipa al programma e che hanno riconosciuto l'impatto del programma Socrates sui sistemi didattici, testimoniano l'impatto significativo del programma. Per quanto riguarda il programma Gioventù per l'Europa, la Commissione considera, in base alle conclusioni della valutazione esterna a posteriori del programma, che l'obiettivo fissato dal legislatore a favore dei giovani svantaggiati è stato raggiunto. Per quanto riguarda i dossier all'esame dell'OLAF, la Commissione adotterà al momento opportune le misure necessarie.

IX. La questione dell'adeguamento del ciclo di valutazione al ciclo di vita di un programma è un problema generale, tenuto conto della successione dei programmi e dei termini di negoziato delle basi legali; si sono effettivamente registrati alcuni mesi di ritardo, sotto quest'aspetto, ma senza conseguenze. La valutazione deve essere vista piuttosto come un processo continuo, le cui conclusioni sono esaminate non soltanto al momento della formulazione di una nuova proposta di base legale, ma anche nel quadro dell'attuazione dei programmi. Infatti, numerosi dei miglioramenti che la Commissione introduce nella gestione dei nuovi programmi derivano dai lavori di valutazione realizzati, a diversi momenti, su questi due programmi.

L'ESECUZIONE DI BILANCIO DEI PROGRAMMI

6. L'esecuzione degli stanziamenti d'impegno è stata quasi totale. Per quanto riguarda gli stanziamenti di pagamento, se si tiene conto del riporto automatico degli stanziamenti relativi alla partecipazione dei paesi associati, l'esecuzione è stata del 95 %.

7. Tenuto conto del riporto automatico degli stanziamenti relativi alla partecipazione dei paesi associati, l'esecuzione è stata del 96 % in impegni e del 90 % in pagamenti.

LA CONCEZIONE DEI PROGRAMMI

11-12. Il programma, che succede a diversi programmi ed altre azioni distinti, ha un'architettura complessa, che dipende anche dal fatto che copre tutti i livelli d'insegnamento; il costante aumento delle richieste di partecipazione al programma dimostra che questa complessità non ha nuociuto alla cooperazione. D'altra parte, l'istruzione è un settore molto sensibile dal punto di vista della complementarità; i progressi in materia di cooperazione non derivano soltanto dall'attuazione di un programma, ma anche dallo sviluppo di azioni a carattere più politico, come l'iniziativa già citata sulla qualità dell'istruzione scolastica, sollecitata dal Consiglio di Lisbona. Il programma ha contribuito a rafforzare questa cooperazione. Le relazioni di valutazione rilevano, tra l'altro, che "una certa varietà ed una certa imprecisione nelle definizioni degli obiettivi sono positive nella misura in cui incoraggiano azioni differenziate, e che la diversità, che comporta naturalmente difficoltà e complessità di gestione, ha offerto uno spazio di libertà, d'immaginazione e d'innovazione agli insegnanti europei".

14. La complementarità tra Socrates e gli altri programmi, compreso il programma quadro di ricerca, si è esplicata su argomenti specifici. Occorre notare anche l'invito a presentare proposte comune lanciato nel 1996 in materia di nuove tecnologie e istruzione. La complementarità sarà rafforzata dall'attuazione delle azioni congiunte previste nei nuovi programmi Socrates II, Leonardo da Vinci II e Gioventù, appositamente concepite per facilitare il coordinamento.

15. In base all'esperienza dell'attuazione del programma GPE, per l'attuazione del nuovo programma Gioventù è stato formalizzato un quadro giuridico rigoroso, che prevede "disposizioni sulle responsabilità degli Stati membri e della Commissione per le AN" (qui di seguito "disposizioni"), notificate agli Stati membri sotto forma di una decisione della Commissione e che fissano gli obblighi rispettivi di ciascuno per quanto riguarda le strutture istituite a livello nazionale per realizzare gli obiettivi del programma; in questo contesto, le autorità nazionali hanno messo a disposizione delle AN risorse adeguate.

16. Proprio perché il programma GPE includeva un aspetto di servizio volontario, con obiettivi e dimensioni limitati, la Commissione, rispondendo ad una richiesta del Parlamento ed al termine di una valutazione ex ante accurata, ha ritenuto opportuno proporre al legislatore un nuovo modello di servizio volontario. Nell'attuazione dei due programmi, sensibilmente diversi, la Commissione ha evitato il rischio di creare doppioni, quindi ha fuso i due strumenti nella sua proposta del nuovo programma Gioventù.

17. La definizione vaga e variabile della nozione di "giovane svantaggiato" rende molto difficile una statistica contabile rigorosa dei progetti interessati. Tuttavia, in base alla valutazione esterna effettuata nel 2000-2001 alla conclusione del programma GPE e che valuta (per l'azione A) al 70 % circa il numero dei progetti sovvenzionati in cui sono implicati giovani svantaggiati ed al 20 % il numero dei progetti riguardanti esclusivamente questa categoria di giovani, la Commissione considera raggiunto l'obiettivo di utilizzazione di un terzo degli stanziamenti a favore dei giovani svantaggiati.

18. Fin dagli inizi del programma, diverse azioni specifiche erano state svolte in partenariato con il Consiglio d'Europa. Nel quadro del nuovo programma Gioventù, questo partenariato è stato ampliato e concentrato su attività inerenti alla formazione, a complemento delle attività condotte a titolo dell'azione 5 del programma. Inoltre, una cooperazione è stata stabilita con le Nazioni Unite in occasione dell'anno internazionale dei volontari (2001).

RITARDI E MODIFICHE NELL'ATTUAZIONE

19. La durata dei negoziati, per questi primi programmi adottati in codecisione, ne ha infatti ritardata l'adozione fino al marzo 1995. I ritardi si sono ripercossi a cascata, vista, ad esempio, la necessità di ottenere per alcuni documenti il parere di un comitato che poteva essere istituito soltanto dopo l'adozione della decisione. La Commissione ha dovuto adattare di conseguenza il calendario delle azioni. A partire dal secondo anno, la situazione constatata dalla Corte è migliorata.

20. L'adozione tardiva della decisione Socrates ha impedito alle università di presentare nel luglio 1995 le domande per l'anno accademico 1996/97. In via transitoria, la Commissione, in accordo con il Comitato di programma, ha dunque prolungato di un anno questa cooperazione nella forma prevista dal vecchio programma Erasmus.

21. Il decentramento della gestione di tre azioni del programma, pur avendo generato un lavoro aggiuntivo per le AN che disponevano di risorse insufficienti, costituisce invece, come risulta dalla valutazione a posteriori del programma GPE, uno degli elementi essenziali del successo del programma, poiché consente contatti più diretti con i responsabili dei progetti ed un'assistenza ravvicinata in loco. Gli esperti hanno suggerito l'estensione di questo tipo di decentramento, in particolare nel settore degli scambi con i paesi terzi. Nel frattempo, le AN sono state dotate dei mezzi necessari nel quadro del nuovo programma Gioventù.

LE DEFICIENZE DEL DISPOSITIVO DI GESTIONE

25. Come per altre politiche comunitarie, il ricorso all'assistenza di un UAT, che è stato costantemente controllato e le cui prestazioni sono state definite conformemente alla pratica in uso all'epoca, si è imposto come condizione essenziale per l'attuazione di due programmi di massa che avrebbero dovuto essere gestiti da una direzione generale con risorse umane interne insufficienti. Per il futuro, la Commissione ha completamente riconsiderato il ricorso all'esternalizzazione, anche per i programmi d'istruzione e per la gioventù, e, fino a quando non sarà disponibile un'agenzia esecutiva, ha limitato significativamente il ricorso ad un UAT temporaneo per i due programmi succeduti a Socrates e GPE. Le condizioni pratiche per tale evoluzione non esistevano in 1995.

26. All'epoca (1993) in cui sono state adottate le proposte di decisione che stabiliscono i programmi, non era ancora stato approvato il principio che subordina il ricorso ad un'assistenza esterna alla duplice menzione nella base legale del programma e nel commento della linea di bilancio. Per i due programmi succeduti a Socrates e GPE si è proceduto ad una delega con base giuridica, confermata nelle proposte della Commissione in materia di esternalizzazione (comunicazione di fine 2000).

28. Il capitolato d'oneri, presentato ad una consultazione interservizi preliminare che non aveva rimesso in questione le attività da affidare ad un UAT, stipulava chiaramente che l'UAT avrebbe eseguito questi compiti, poiché la Commissione non dispone delle risorse necessarie (si tratta di migliaia di pagamenti ogni anno, generalmente di piccola entità).

29-30. Le condizioni imposte per il futuro in materia di esternalizzazione dei pagamenti a favore di beneficiari finali sono state chiaramente definite nel progetto di revisione del regolamento finanziario, che vieta a qualsiasi subappaltatore di compiere atti di competenza dei poteri pubblici. In conformità con questo principio, la Commissione gestisce all'interno dei propri servizi, a partire dal 2001, tutti i pagamenti precedentemente effettuati dall'UAT temporaneo incaricato di assisterla nell'attuazione dei due programmi succeduti a Socrates e GPE; questa disposizione ha potuto essere adottata poiché l'autorità di bilancio ha accettato, per rafforzare le risorse della Commissione, il finanziamento intra-muros di personale esterno sugli stanziamenti di questi programmi. Queste condizioni non esistevano nel 1995. La Commissione ha esercitato un controllo permanente sull'esecuzione di questi compiti da parte dell'UAT.

31. Per disporre di un'assistenza competente nel settore interessato, la Commissione aveva esplicitamente stabilito la conoscenza delle politiche dell'istruzione come uno dei criteri di selezione nel quadro della gara d'appalto indetta per l'UAT. Tra migliaia di progetti finanziati a titolo degli aspetti dei due programmi gestiti con l'assistenza dell'UAT (che rappresentavano in totale 273 milioni di euro), la Commissione ha scelto 5 progetti ai quali partecipava una delle due organizzazioni fondatrici dell'UAT, consapevole che questa selezione non derivava da un abuso di situazione privilegiata, in quanto la selezione dei progetti non era effettuata dall'UAT, ma dalla Commissione. Più in generale, l'UAT aveva stabilito procedure interne in grado di evitare che confusioni di interessi intervenissero nell'analisi dei dossier.

32. Gli aspetti centralizzati e decentrati dei programmi sono nettamente distinti in sede di gestione. D'altra parte, le organizzazioni membri di una delle associazioni in questione che assumono funzioni di AN svolgono un ruolo d'intermediario per la distribuzione dei fondi comunitari ai beneficiari finali e non beneficiano direttamente di questi fondi. In queste condizioni, la Commissione, che aveva piena conoscenza di questa realtà, ribadisce che non aveva motivo di ritenere che questa situazione costituisse una confusione di interessi.

33. Le misure correttrici erano infatti state adottate dalla chiusura dell'esercizio 1998, facendo seguito ad una raccomandazione dei revisori interni dell'UAT.

34. La Commissione, in effetti, non ha sistematicamente recuperato gli interessi su base semestrale, anche se ha proseguito il processo di recupero e il residuo sarà recuperato nel 2002, nel quadro della chiusura finale dei conti dell'UAT.

35. Convenzioni tripartite erano state concluse tra i vecchi UAT, il nuovo UAT e la Commissione per trasferire al nuovo UAT i fondi (6,2 milioni di euro) da versare ai progetti scelti nel quadro dei programmi precedenti; dopo il pagamento di questi progetti, i fondi residui rappresentavano, alla fine del 2000, soltanto 0,4 milioni di euro; il saldo sarà trasferito alla Commissione non appena le ultime convenzioni saranno state definitivamente chiuse nel 2002.

36. La relazione contrattuale tra la Commissione e l'UAT seguiva l'iter abituale per questo tipo d'assistenza: rimborso, con massimale, delle spese effettivamente sostenute dall'UAT e versamento di un "management fee"; vista la complessità e l'eterogeneità dei compiti eseguiti dall'UAT, sarebbe stato molto difficile stabilire una relazione contrattuale fondata sull'acquisto di prestazioni forfettarie chiaramente specificate. Lo studio KPMG del giugno 2000 sugli UAT della Commissione concludeva che, in generale, "the cost comparison between TAO and Commission does not show major advantages for either side" (il confronto fra le spese dell'UAT e della Commissione non evidenzia vantaggi significativi per una delle parti).

37-38. La Commissione aveva fissato una tipologia delle situazioni nelle quali erano possibili assunzioni a carico alla fine dell'anno contrattuale e verificavano se quelle effettuate dall'UAT corrispondevano a questa tipologia; se necessario, erano rifiutate e le spese corrispondenti imputate sull'esercizio successivo. Giunta alla stessa conclusione della Corte, la Commissione ha eliminato questa pratica fin dal 1998 ed ha mantenuto questo approccio rigoroso. Il sistema utilizzato per la chiusura dei primi esercizi non ha causato alcun pagamento indebito da parte della Commissione per tutta la durata di funzionamento dell'UAT.

40. La Commissione condivide questo parere. È per questo che è stato riconsiderato il dispositivo di ricorso ad AN nel quadro dei programmi che succedono a Socrates e GPE: le relazioni contrattuali tra la Commissione e le AN si iscrivono ormai nel quadro delle "disposizioni". Queste disposizioni prevedono in particolare le condizioni minime per la creazione di un'AN.

41. La Commissione cerca di garantire a livello decentrato l'applicazione dei principi ripresi nelle decisioni di programma, tenendo conto tuttavia di alcune realtà a livello nazionale. A tal fine, sono organizzate con le AN riunioni regolari (con sessioni di formazione), comprendenti tra l'altro gli strumenti di coordinamento dei loro lavori; guide per l'utente riprendono i vari aspetti d'attuazione delle azioni dei programmi; sono stati elaborati manuali ad uso specifico delle agenzie.

42. La Commissione, nel quadro dei programmi succeduti a Socrates e GPE, si è impegnata a ridurre le lacune sottolineate dalla Corte riguardo alla fase di selezione dei progetti, fissando e chiarendo meglio i criteri di valutazione dei progetti nella guida per l'utente ed includendo le modalità di selezione dei progetti nelle "disposizioni"; le autorità nazionali devono, in particolare, fare in modo che le AN applichino in modo equo, trasparente e coerente le procedure e i dispositivi di selezione pertinenti.

43. I mezzi delle AN sono stati rafforzati nel quadro dei nuovi programmi e, parallelamente, sono state semplificate per quanto possibile le procedure, ad esempio mediante l'introduzione di un sistema di forfait nel nuovo programma Gioventù. I programmi di lavoro che devono elaborare le AN includono ormai un piano di controllo nel quale le agenzie devono descrivere le misure e le procedure sviluppate per verificare le spese dei contraenti conformemente alle norme fissate dalla Commissione in materia di documenti giustificativi da richiedere a sostegno dei conti finanziari, per individuare non appena possibile le situazioni anormali durante la realizzazione dei progetti e per procedere alla revisione cont