PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio intesa a facilitare l' esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica



Gazzetta ufficiale n. C 256 del 02/10/1995 pag. 0014



Parere in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio intesa a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica () (95/C 256/05) Il Consiglio, in data 29 maggio 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 49 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione « Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Cavaleiro Brandão, in data 15 giugno 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 5 luglio 1995, nel corso della 327a sessione plenaria, a maggioranza e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione L'esercizio della professione di avvocato a livello europeo è già stato oggetto di due iniziative legislative comunitarie. 1.1. La Direttiva 77/249/CEE ha inteso facilitare la libera prestazione di servizi da parte degli avvocati, escludendo appositamente dal proprio campo d'applicazione la regolamentazione dell'esercizio del diritto di stabilimento, che necessitava di misure più particolareggiate. Nelle sue linee generali, detta direttiva sancisce il principio del reciproco riconoscimento delle abilitazioni all'esercizio dell'attività. Essa disciplina, infatti, la facoltà per un avvocato di fornire consulenza e prestare i propri servizi professionali in uno Stato membro diverso da quello in cui risiede. Tuttavia, un avvocato può prestare i propri servizi professionali solo in virtù del titolo conseguito nel paese di origine e non in base ad altri titoli rilasciati nel paese ospitante. D'altro canto, per ciò che riguarda la rappresentanza e la difesa di un cliente in giudizio, può essere soggetto all'obbligo di agire di concerto con un avvocato effettivamente residente nel paese ospitante, obbligo che in pratica esiste in quasi tutti gli Stati membri. 1.2. La Direttiva 89/48/CEE ha istituito un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni. Nell'ambito di tale sistema sono state fissate alcune norme specifiche per gli avvocati. Secondo tale direttiva, un avvocato in possesso di un diploma che, in uno Stato membro, valga come requisito d'accesso o d'esercizio della professione di avvocato, per essere autorizzato ad accedere alla professione o per esercitare quest'ultima in un altro Stato membro, può compiere un tirocinio di adattamento o essere sottoposto a una prova attitudinale definita dalle autorità competenti di detto Stato membro. Fatta eccezione per la Danimarca, nella quale si richiede solo un tirocinio di adattamento, tutti gli altri Stati membri hanno optato per il sistema della prova attitudinale. In tal senso, la direttiva in questione costituisce il quadro giuridico attraverso il quale si è inteso garantire l'esercizio effettivo e permanente della professione in un punto qualunque dello spazio comunitario, al di fuori dello Stato membro nel quale è stata acquisita la propria qualifica professionale. 2. Osservazioni generali 2.1. Per un certo lasso di tempo, la regolamentazione derivante dalle due direttive di cui sopra è stata da molti ritenuta sufficiente a disciplinare l'attività specifica degli avvocati. Tuttavia, dopo anni di intensi dibattiti e riflessioni all'interno del CCBE (Consiglio degli ordini forensi della Comunità europea), nel corso della sessione plenaria svoltasi a Lisbona nell'ottobre del 1992, questa organizzazione rappresentativa degli avvocati europei ha adottato a larga maggioranza il progetto di regolamentazione che è alla base dell'iniziativa della Commissione. 2.2. Si è ritenuto, infatti, che occorresse andare oltre la semplice definizione di norme generali e formali tese al riconoscimento dei diplomi di avvocato, giacché tale obiettivo era già stato raggiunto con la Direttiva 89/48/CEE. È stato quindi giudicato opportuno : - disciplinare in maniera più approfondita il sistema di integrazione professionale dell'avvocato migrante nello Stato membro ospitante, rendendo tale processo più flessibile e più agevole; - prevedere e inquadrare a livello europeo l'esercizio in comune della professione di avvocato; - definire il sistema di regole deontologiche e i procedimenti disciplinari applicabili. 2.3. Il Comitato appoggia tali obiettivi e dà il proprio accordo di principio all'intera proposta, con le riserve esposte qui di seguito. Il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che la proposta della Commissione si discosta da quella del CCBE in punti importanti, in particolare perché : a) pone un limite temporale al diritto di stabilimento con il titolo originario e b) prevede la dispensa dalla prova attitudinale in caso di piena integrazione nella professione di avvocato nel paese ospitante (art. 10, par. 1.) 2.4. Il Comitato condivide appieno le preoccupazioni espresse dal Rapporto Sutherland in merito al sistema giudiziario all'interno dell'Unione europea. È vero che la completa realizzazione del Mercato interno implica un legame sempre più stretto tra gli ordinamenti giuridici dei vari Stati membri, e che i cittadini e le imprese necessitano di un'assistenza giuridica sempre più informata e coordinata a livello transnazionale, ma limitatamente al territorio dell'Unione europea. D'altro canto, è palese che l'elaborazione di un ordinamento giuridico europeo integrato e armonizzato in maniera sempre più profonda sarà possibile solo quando verrà incoraggiata e resa effettiva la libera circolazione dei professionisti coinvolti in questo processo di conoscenza e di integrazione reciproca. La proposta di direttiva in questione mira a stimolare e a facilitare l'effettiva libertà di circolazione e di stabilimento degli avvocati. In tal senso, può dare un impulso significativo al perseguimento di tali obiettivi. 3. Osservazioni particolari 3.1. Gli articoli da 2 a 9 disciplinano il diritto di esercitare e l'esercizio temporaneo dell'attività professionale da parte di un avvocato migrante, stabilitosi in uno Stato membro ospitante, per un periodo di cinque anni e con il titolo professionale di origine. 3.2. I suddetti articoli prevedono che, nel corso di un periodo transitorio non superiore ai cinque anni, l'avvocato migrante si integri progressivamente nel sistema di norme e di organizzazione professionale dello Stato ospitante, fino a pervenire, al termine di detto periodo, al riconoscimento e alla conferma formale della propria piena integrazione. A tale scopo, l'avvocato migrante deve sollecitare la propria iscrizione presso l'autorità competente dello Stato ospitante. Egli eserciterà la propria attività con il titolo professionale rilasciato dallo Stato membro di origine, soggetto alle regole professionali e deontologiche, nonché alle regole procedurali, alle sanzioni e ai mezzi di ricorso previsti nello Stato membro ospitante. Il Comitato approva tali principi ma reputa ingiustificato il limite di 5 anni. 3.3. L'articolo 5 attribuisce all'avvocato migrante la facoltà di impartire consulenza legale, non solo nel diritto del proprio Stato membro di origine, nel diritto internazionale e nel diritto comunitario, ma anche nel diritto dello Stato membro ospitante. 3.4. Come già affermato, il Comitato accoglie con favore l'obiettivo di garantire all'avvocato migrante l'integrazione professionale nello Stato membro ospitante, soprattutto se tale integrazione significa l'accesso alle conoscenze tecniche, giuridiche e professionali necessarie per esercitare la professione in modo responsabile e competente e la loro effettiva acquisizione. 3.5. In tale contesto, il Comitato esprime dubbi sulla soluzione intesa a concedere all'avvocato migrante la facoltà di fornire consulenza legale, in qualità d'esperto, nel diritto dello Stato ospitante, sin dall'inizio del suo trasferimento in quello Stato, e cioè, senza che in precedenza egli abbia dovuto effettuare tirocini o frequentare corsi di formazione complementare in quella materia, ovvero senza che la sua competenza in quell'ambito sia stata previamente sottoposta ad alcun tipo di valutazione. È evidente che, in tal caso, i diritti dei consumatori non sono sufficientemente tutelati. 3.6. L'articolo 6 disciplina le regole professionali e deontologiche applicabili, basandosi sostanzialmente sul principio secondo cui prevalgono le norme vigenti nello Stato membro ospitante. Il Comitato ritiene che sarebbe consigliabile fare espresso riferimento al codice deontologico approvato dal CCBE e già adottato da tutti gli ordini forensi dei vari Stati membri, in quanto si tratta di un codice di dimensione europea, proficuamente mirato a conseguire un'integrazione, assunto liberamente e spontaneamente dalle stesse organizzazioni professionali interessate, che ne hanno decretato la dimensione europea e le finalità suddette. 4. L'articolo 10 riguarda gli aspetti essenziali del documento in esame. Definisce, infatti, i termini entro i quali ha luogo e si conclude formalmente l'integrazione dell'avvocato migrante nello Stato membro ospitante. 4.1. In primo luogo, infatti, il paragrafo 1 dell'articolo 10 consente al migrante di accedere alla professione di avvocato dello Stato membro ospitante, dispensandolo dalla prova attitudinale prevista dalla Direttiva 89/48/CEE, a patto che comprovi di aver esercitato per almeno tre anni un'attività effettiva e permanente relativa al diritto dello Stato membro ospitante, ivi compreso il diritto comunitario. Il testo della proposta contiene però due espressioni ambigue, che saranno fonte di difficoltà interpretative. Al secondo capoverso del primo comma, la definizione dell'espressione « attività effettiva e permanente », che la Commissione ha tratto probabilmente dalla sentenza « van de Bijl » (causa 130/88), pur essendo esauriente, appare troppo vaga per permettere un'interpretazione sufficientemente precisa e rigorosa, al fine di un'applicazione pratica e concreta. Anche l'espressione « il diritto dello Stato membro ospitante, ivi compreso il diritto comunitario » si presta a un'interpretazione ambigua. A un avvocato migrante che abbia esercitato solo nel diritto dello Stato ospitante e non nel diritto comunitario, sarà consentito di chiedere l'accesso alla professione in base alla norma in oggetto ? D'altro canto, l'espressione considerata può voler dire che, ai sensi della disposizione, il diritto comunitario si considera facente parte (« ivi compreso ») del diritto dello Stato ospitante, per cui sarà sufficiente che l'avvocato abbia esercitato un'attività effettiva e permanente nel diritto comunitario, per poter accedere al titolo dello Stato nel quale si è stabilito ? A giudizio del Comitato, sarebbe opportuno riformulare ed esplicitare le due espressioni citate. 4.2. A norma dell'articolo 10, paragrafo 2, l'avvocato migrante può essere sottoposto ad una prova attitudinale limitata al diritto procedurale e alla deontologia dello Stato membro ospitante, nonostante la dispensa dalla prova attitudinale prevista dalla direttiva del 1989. Il Comitato sottolinea che la conoscenza della lingua in generale, e del linguaggio giuridico in particolare, è importante per svolgere con responsabilità e competenza la professione di avvocato. Ritiene pertanto che si debba tener conto espressamente di questo aspetto nell'ambito dell'integrazione professionale dell'avvocato migrante. D'altro canto, il Comitato riconosce che la prova attitudinale generale prevista al secondo paragrafo dell'articolo 10 può essere eventualmente sostituita da un'altra forma equivalente di valutazione del processo d'integrazione e dei suoi risultati, considerata sufficiente e più adeguata. 4.3. L'articolo 10, paragrafo 3, ribadisce che, in ogni caso, l'avvocato che eserciti con il proprio titolo professionale di origine può chiedere il riconoscimento del proprio diploma in base alla Direttiva 89/48/CEE, vale a dire, effettuando la prova attitudinale. Vi si afferma tuttavia che tale richiesta può essere presentata (solo ?) « nel corso del periodo di cinque anni di cui all'articolo 2 ». Questa formulazione suscita seri dubbi e perplessità. 4.3.1. In primo luogo, a norma della Direttiva 89/48/CEE, il diritto di chiedere il riconoscimento di un diploma è sempre valido, dal momento in cui l'avvocato candidato sollecita e supera la prova attitudinale prevista e definita dalle autorità competenti di ciascuno Stato membro. Non sembra che tale facoltà possa, e tanto meno debba, essere limitata nel tempo, e non si capisce quale sia il rapporto tra l'esercizio di tale diritto, derivato da una norma generale e astratta, e il periodo transitorio di cinque anni che è stato disciplinato con altre finalità dalla proposta di direttiva. 4.3.2. In secondo luogo, non sono chiare le conseguenze per l'avvocato migrante (che esercita in via temporanea, con il proprio titolo professionale di origine, nello Stato membro ospitante) qualora non abbia intrapreso alcuna iniziativa volta a ottenere la propria assimilazione nel corso del periodo transitorio di cinque anni. La proposta non chiarisce infatti cosa succede, o dovrebbe succedere, all'avvocato che, al termine del periodo transitorio di cinque anni, non abbia chiesto né la propria integrazione nello Stato membro ospitante a norma dell'articolo 10, paragrafo 1, né il riconoscimento del proprio diploma in base alla direttiva del 1989. Il Comitato richiama l'attenzione sulla necessità di chiarire questo aspetto, tanto più che, con tutta evidenza, non si tratta di una semplice svista, ma di una vera e propria omissione nell'ambito di una decisione politica fondamentale. 4.3.3. Per riassumere, occorre fare costante riferimento ai seguenti principi : - libera prestazione di servizi in base al titolo professionale di origine (conformemente alle disposizioni contenute negli articoli da 3 a 9); - libertà di chiedere lo svolgimento di prove attitudinali a norma della Direttiva 89/48/CEE. 4.4. L'articolo 10, paragrafo 6, riconosce e sanziona quello che si configura come un diritto incontestabile dell'avvocato migrante, ovvero la facoltà di continuare a servirsi del suo titolo professionale di origine assieme al titolo rilasciato dallo Stato membro ospitante, e parallelamente a quest'ultimo. Pur sostenendo appieno tale principio, il Comitato solleva a tal proposito un'altra questione che, a suo avviso, è di particolare rilevanza. Il Comitato è dell'opinione che l'indicazione del titolo di origine non sia solo un diritto dell'avvocato migrante, ma anche, implicitamente e nel contempo, un vero e proprio dovere. Infatti, il « consumatore del Diritto », cioè il cliente dell'avvocato o chiunque prenda parte alla rete di relazioni professionali che si sviluppano intorno a una determinata situazione, ha il pieno diritto di sapere che l'avvocato in questione, pur essendo legittimato a fregiarsi del titolo dello Stato membro di accoglienza, ha iniziato la sua carriera professionale in un altro Stato membro, nel quale ha acquisito la propria formazione di base. L'esigenza di trasparenza e tanto più il dovere più assoluto di lealtà nei confronti dei clienti e delle altre parti coinvolte impongono che, oltre a fregiarsi del titolo acquisito a posteriori nello Stato membro ospitante, l'avvocato esibisca il proprio titolo di origine, presupposto determinante e giustificativo del secondo titolo professionale. 4.5. L'articolo 11 rappresenta un'innovazione, in quanto disciplina l'esercizio in comune della professione, su scala transnazionale, all'interno dell'Unione europea. Dato il carattere innovatore dell'articolo e l'estrema disparità tra le disposizioni in vigore nei vari Stati membri a tal proposito, è molto probabile che, in breve tempo, la prassi renderà necessaria una riformulazione delle norme proposte. Ad ogni modo, il Comitato esprime il proprio accordo di massima sulla proposta, poiché ritiene necessario seguire la direzione indicata e considera che attualmente sarebbe difficile elaborare una proposta migliore. 4.6. Il Comitato esprime riserve solo in relazione al paragrafo 5 dell'articolo in questione, pur essendo consapevole che detto paragrafo non differisce in sostanza dalla proposta del CCBE. In effetti, nella sua attuale formulazione, la norma dà espressamente per scontata l'esistenza di cosiddetti « gruppi multidisciplinari (MDP - multidisciplinary partnerships), che comprendono avvocati. Le associazioni di questo tipo sono legalmente riconosciute solo nella Repubblica federale di Germania e nei Paesi Bassi, e vietate nella maggioranza degli altri Stati membri. In seguito all'approfondito dibattito tenuto dagli avvocati su questa tematica di natura sostanzialmente deontologica, sono emerse numerose questioni particolarmente complesse. Benché questa non sia la sede più appropriata per discutere tali argomenti, il Comitato ritiene inopportuno e fuori luogo aggirare ed eludere una problematica così complessa, servendosi di uno strumento normativo non direttamente connesso con quest'ultima e con finalità e presupposti del tutto diversi. Sarebbe pertanto preferibile che la Direttiva tralasciasse questo punto. Bruxelles, 5 luglio 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 128 del 24. 5. 1995, pag. 6.