Documento di lavoro dei servizi della Commissione - Tabella di marcia per le energie rinnovabili - Sintesi della valutazione dell'impatto {COM(2006) 848 definitivo} {SEC(2006) 1719} {SEC(2007) 12} /* SEC/2006/1720 */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 10.1.2007 SEC(2006) 1720 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Tabella di marcia per le energie rinnovabili - SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO {COM(2006) 848 definitivo}{SEC(2006) 1719}{SEC(2007) 12} DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Tabella di marcia per le energie rinnovabili - Sintesi della valutazione dell'impatto INTRODUZIONE Nelle conclusioni della Presidenza, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a presentare una tabella di marcia per le energie rinnovabili e a valutare l'opzione di un obiettivo di una quota del 15% di energie rinnovabili entro il 2015[1]. Il Parlamento europeo, da parte sua, ha chiesto la fissazione di un obiettivo obbligatorio per le energie rinnovabili del 25% del consumo totale di energia nel 2020 (assieme a obiettivi settoriali obbligatori)[2]. La presente valutazione dell'impatto esamina la questione se occorra che l'UE adotti obiettivi quantificati per la quota di energie rinnovabili da raggiungere nel 2020[3], e in caso affermativo, per quali valori e in quale forma. Essa si iscrive nel contesto degli obiettivi della politica energetica dell'UE: sostenibilità ambientale, sicurezza degli approvvigionamenti e competitività. Le fonti energetiche rinnovabili possono contribuire al conseguimento di tutti e tre gli obiettivi. Esse generano poche emissioni di gas serra e non contribuiscono così al cambiamento climatico, il più grave problema ambientale dei nostri giorni. Sono essenzialmente locali e contribuiscono alla diversificazione dei combustibili e alla sicurezza degli approvvigionamenti. Possono contribuire ad accrescere la competitività, in quanto consentono l'ingresso sul mercato dell'energia di produttori innovativi. La presente valutazione dell'impatto valuta i predetti effetti e, se possibile, li quantifica. Fa appello a due modelli: PRIMES e Green-X. UNA POLITICA ATTIVA A FAVORE DELLE ENERGIE RINNOVABILI, O LO STATUS QUO? L'UE può adottare una strategia dello status quo[4] per quanto riguarda lo sviluppo delle energie rinnovabili, o può attuare una politica coerente in loro favore. Se permane lo status quo, nel 2020 le energie rinnovabili dovrebbero raggiungere una quota compresa tra il 10,5% e il 12,5%. Una tale evoluzione viene messa a confronto con scenari di politica proattiva che permetta, in linea con le posizioni del Parlamento europeo e del Consiglio europeo, di raggiungere nel 2020 una quota di energie rinnovabili del 20%. Fattibilità La prima questione è sapere se sia possibile conseguire una quota nettamente più elevata. Vengono esaminati due aspetti: la disponibilità di biomassa sufficiente a fini energetici e la capacità del sistema elettrico di assorbire volumi sufficienti di elettricità eolica e di altre forme di elettricità intermittente. Per raggiungere ad esempio una quota del 20% di energie rinnovabili, occorrerebbero al massimo 230 Mtep di bioenergia, provenienti per metà dalla produzione interna e per l'altra metà dalle importazioni. Nell'ipotesi prudente che solo il 15% della biomassa usata venga importata[5], l'UE dovrebbe produrre un massimo di 195 Mtep. Il risultato, ottenuto con i modelli energetici della Commissione, appare realizzabile. Può essere anche messo a confronto con le conclusioni cui è giunta l'Agenzia europea dell'ambiente, che ha stimato che nel 2020 l'UE-25 sarà in grado di produrre 235 Mtep di bioenergia[6]. Dato che la valutazione riguarda l'UE-25 e non tiene conto della Romania e della Bulgaria, due paesi che presentano bassi consumi energetici e che possiedono un forte potenziale di produzione di bioenergia, si può concludere che la disponibilità di biomassa non costituisce una limitazione alla fattibilità. Analogamente, l'elettricità intermittente può contribuire fino al 18% alla produzione di elettricità. Ciò non dovrebbe creare problemi di fattibilità legati all'intermittenza: molti studi approfonditi dimostrano la possibilità tecnica di integrare un tale livello di energia intermittente nella rete elettrica[7]. Va fatto inoltre notare che i modelli energetici utilizzati incorporano i cicli di investimento (spesso lunghi) del settore energetico (durata di vita delle attività) ai fini della determinazione del tasso di crescita delle nuove tecnologie e della sostituzione delle energie convenzionali con le energie rinnovabili. Costi In mancanza di un'internalizzazione integrale dei costi e dei benefici esterni, la maggior parte delle forme di energia rinnovabile sono più care delle forme convenzionali. La divergenza dovrebbe ridursi, ma non scomparire, entro il 2020. Ipotizzando i prezzi dell'energia sulla base di un prezzo del petrolio a 48 dollari il barile, le energie rinnovabili utilizzate nello scenario "status quo" dovrebbero costare, nel 2020, 13 miliardi di euro all'anno in più rispetto alle energie convenzionali. Per una quota del 20% di energie rinnovabili, il costo extra sarebbe compreso tra 24 e 31 miliardi di euro. Tuttavia, questi costi extra sarebbero quasi interamente riassorbiti se i prezzi del petrolio fossero superiori, ad esempio a 78 dollari il barile, e se le emissioni di CO2 fossero valutate a 25 euro/t. Emissioni di gas serra Nello scenario "status quo", l'utilizzo delle energie rinnovabili consentirà una riduzione annua di CO2 compresa tra 430 e 600 Mt. Con una quota di energie rinnovabili del 20%, la riduzione sarebbe compresa tra 600 e 900 Mt[8]. Sicurezza degli approvvigionamenti Gli scenari Green-X e PRIMES indicano che, grazie all'aumento della quota di energie rinnovabili, la riduzione del consumo di carburanti nel 2020 sarebbe compresa all'incirca tra 234 e 300 Mtep all'anno[9], di cui circa 200 Mtep all'anno importati. È previsto che le importazioni di petrolio dal Medio Oriente e dalla CSI scendano di almeno 50 Mtep. Il petrolio è il combustibile che pone maggiori problemi sotto il profilo della sicurezza degli approvvigionamenti, in particolare nel settore dei trasporti. Uno scenario che preveda una quota maggiore di biocarburanti sarebbe quello che meglio permetterebbe di affrontare il più grave problema di sicurezza degli approvvigionamenti dell'UE. La sicurezza degli approvvigionamenti è una questione importante anche nel settore del riscaldamento, data la forte dipendenza di questo settore dal petrolio e dal gas. Occupazione, PIL e sbocchi all'esportazione I risultati di PRIMES e di Green-X sono stati introdotti in modelli relativi all'intera economia. Si tratta di modelli che tengono conto, tra l'altro, delle variazioni di prezzo derivanti dalla promozione delle energie rinnovabili. Uno dei tre modelli[10] utilizzati evidenzia un aumento del PIL nel 2020 di appena poco superiore allo 0,5%, nel caso di una quota del 20% di energie rinnovabili rispetto allo scenario status quo, e un incremento dell'occupazione di poco meno dello 0,3%, ossia 650 000 posti di lavoro in più. Il secondo modello[11] evidenzia un aumento dell'occupazione nel settore dei biocarburanti di 144 000 posti di lavoro, ed un aumento del PIL di circa lo 0,23%. Il terzo modello[12], riguardante il settore dell'elettricità, ha stimato una perdita di benessere pari allo 0,05%. Questi esercizi di modellizzazione si concentrano soprattutto sugli effetti della domanda europea di energia da fonti rinnovabili e della domanda di beni strumentali necessari per produrla. Tuttavia, una politica energetica attiva nel settore delle energie rinnovabili crea anche un potenziale di esportazione delle tecnologie per i produttori europei. Questo potenziale di esportazione è massimo nel caso delle tecnologie innovative, ma esiste anche per tecnologie ormai consolidate. Biodiversità Il cambiamento climatico è la principale minaccia contro la biodiversità. Pertanto, l'impatto positivo delle energie rinnovabili sulle emissioni di gas serra contribuisce positivamente alla preservazione della biodiversità. Tuttavia, occorre anche tener conto dell'impatto della produzione energetica sulla biodiversità locale. Nel caso dell'energia eolica e dei biocarburanti, ad esempio, devono essere evitati processi di produzione aventi un forte impatto negativo sulla biodiversità: occorre, ad esempio, impedire l'installazione di impianti eolici nei punti di passaggio obbligatori degli uccelli migratori, o la distruzione della foresta tropicale per la produzione di olio di palma destinata alla produzione di biodiesel. A tal fine, la Commissione sta elaborando orientamenti sulle modalità da seguire per prendere in considerazione gli effetti sull'ambiente nello sviluppo dell'energia eolica, e intende sviluppare un regime nel quadro della revisione della direttiva sui biocarburanti. Tenendo conto di queste misure, si può concludere che l'impatto sulla biodiversità di un aumento notevolmente superiore delle energie rinnovabili sarebbe sostanzialmente positivo, anche senza prendere in considerazione l'impatto negativo sulla biodiversità delle energie convenzionali. In effetti, la produzione energetica convenzionale ha un notevole impatto sulla biodiversità (si pensi ad esempio alle fuoriuscite di petrolio). Nel quadro di una politica di promozione delle energie rinnovabili, questo impatto verrebbe a scomparire, dato che una quota elevata di energie rinnovabili si traduce in un minor uso delle energie convenzionali. Qualità dell'aria La sostituzione delle centrali elettriche a combustibili fossili con impianti ad energie rinnovabili ha, in generale, effetti positivi sulla qualità dell'aria, in particolare quando il combustibile sostituito è il carbone. La sostituzione dei carburanti convenzionali per il trasporto con biocarburanti ha un effetto minimo sulla qualità dell'aria, date le rigorose misure di controllo sull'inquinamento causato dal trasporto su strada. La sostituzione del riscaldamento convenzionale con il riscaldamento a biomassa può avere un effetto negativo sulla qualità dell'aria, se gli impianti utilizzati sono di cattiva qualità. Occorre pertanto compiere ogni sforzo per assicurare che le misure di sostegno vadano unicamente a favore di attrezzature di elevata qualità. Aspetti internazionali La domanda europea di biomassa, in particolare di biocarburanti, può contribuire a migliorare i rapporti commerciali con i partner dell'Unione europea, in particolare i paesi in via di sviluppo, molti dei quali hanno un potenziale di produzione e di esportazione di biomassa e di biocarburanti a prezzi competitivi. Le fonti energetiche rinnovabili possono creare importanti opportunità di creazione di posti di lavoro e di sviluppo rurale nei paesi in via di sviluppo. Una politica forte a favore delle energie rinnovabili nell'UE può dunque essere considerata uno strumento importante della politica nei confronti dei paesi in via di sviluppo. Obiettivi diversi da una quota del 20% Utilizzando uno degli scenari studiati, è stata realizzata un'analisi di sensibilità per mettere a confronto l'impatto di una quota del 20% nel 2020 e quello di quote del 16%, 18% o 22%. Con una quota di energie rinnovabili inferiore al 20%, le riduzioni stimate dei costi (rispetto ad uno scenario al 20%) equivalgono grosso modo alle riduzioni dei benefici. Ad esempio, la variante al 16% comporterebbe un minore utilizzo delle energie rinnovabili del 20%, una minore riduzione della CO2 del 19%, un 24% in meno di importazioni di combustibili fossili, e infine una riduzione del 23% dei costi di investimento. Invece, con una quota di energie rinnovabili superiore al 20% (nella variante al 22%), i costi aumentano più dei benefici: verrebbe utilizzato il 10% in più di energie rinnovabili, le riduzioni della CO2 e delle importazioni di combustibili fossili aumenterebbero in misura analoga (7% e 12% rispettivamente), ma i costi di investimento crescerebbero del 26%. Ciò conferma che è ragionevole non mirare ad una quota superiore al 20%. Conclusione Sulla base di detta valutazione, e in funzione del peso politico attribuito a ciascuno dei fattori, l'UE dovrebbe ragionevolmente concludere che vale la pena perseguire un approccio attivo in materia di energie rinnovabili , con un obiettivo ambizioso per il 2020. COME PROMUOVERE LE ENERGIE RINNOVABILI? Se si giudica auspicabile che l'UE persegua l'obiettivo di una quota elevata di energie rinnovabili per il 2020, è necessario precisare le modalità per conseguire detto obiettivo. Opzioni riguardanti gli strumenti da utilizzare Le misure non normative, quali gli accordi volontari, le informazioni per il consumatore e la RST, possono svolgere una funzione importante. Non ci si può tuttavia attendere che dette misure, da sole, possano portare ad un aumento significativo della quota di energie rinnovabili nel 2020. Sono in corso iniziative per internalizzare i costi esterni, ma i progressi sono lenti, e insufficienti per realizzare gli obiettivi che la Comunità si è fissata in materia di energie rinnovabili. Nel corso degli anni la fissazione di obiettivi ha dimostrato di essere uno strumento valido della politica dell'UE in materia di energie rinnovabili. In particolare, gli obiettivi che la Comunità ha fissato a livello legislativo per quanto riguarda l'utilizzo delle energie rinnovabili nella produzione di elettricità[13] e nei trasporti[14] hanno creato le condizioni per una crescita nei due settori. Se desidera compiere un serio sforzo per raggiungere una quota ben più consistente di energie rinnovabili, è essenziale che l'UE mantenga un approccio fondato su obiettivi quantificati. Obiettivi settoriali o obiettivo unico per le energie rinnovabili? Piuttosto che basarsi sul vigente sistema di obiettivi settoriali, sarebbe possibile passare ad un sistema che preveda per ogni Stato membro un obiettivo unico per le energie rinnovabili. Un tale approccio avrebbe il vantaggio di lasciare al mercato la più completa libertà nella scelta delle modalità per conseguire l'obiettivo. In linea di principio, ci si può attendere che in tal caso i costi di realizzazione verranno mantenuti al minino. In generale, un tale approccio sembra l'approccio corretto per la futura politica. Tuttavia, bisogna considerare che una delle principali funzioni degli obiettivi è stabilire un quadro che dia certezza agli investitori. Occorre anche evitare il rischio che il mercato si concentri sugli investimenti nelle tecnologie attualmente meno costose, e rallenti così lo sviluppo di tecnologie più efficienti e promettenti, ma più costose. La limitazione delle tecnologie potrebbe avere come conseguenza la non realizzazione degli obiettivi di sicurezza degli approvvigionamenti e di riduzione delle emissioni. Un tale rischio esiste in particolare nel settore dei biocarburanti, che costituisco l'unico mezzo per risolvere i problemi relativi alla sicurezza (critica) degli approvvigionamenti e alle emissioni. La presente valutazione suggerisce che lo sviluppo tecnologico più equilibrato determinato dagli obiettivi settoriali per i biocarburanti potrebbe generare benefici economici e ambientali a più lungo termine. Si raccomanda pertanto di adottare un obiettivo minimo per l'utilizzo dei biocarburanti nel 2020. Diversi mix di energie rinnovabili Per esaminare lo sviluppo possibile di ognuno dei settori energetici, sono stati sviluppati tre scenari, ciascuno con una quota generale di energie rinnovabili del 20% nel 2020, ma con una ripartizione diversa dei settori: 1. uno scenario PRIMES "quota elevata di energie rinnovabili ed efficienza", in base al quale le energie rinnovabili rappresenterebbero il 43% della produzione elettrica, il 15% del consumo di carburante per il trasporto e il 16% del riscaldamento e raffreddamento; 2. uno scenario Green-X "costo più basso", che a partire dalle tecnologie meno costose, arriva ad una quota più elevata di energie rinnovabili nella produzione di elettricità rispetto allo scenario PRIMES e ad una quota inferiore nei trasporti (12%); 3. uno scenario Green-X "equilibrato", in base al quale il potenziale delle energie rinnovabili viene raggiunto tramite sforzi analoghi in tutti i settori e per tutte le tecnologie. Ne risulta una quota più elevata di energie rinnovabili nel riscaldamento e raffreddamento rispetto agli altri scenari (21%), una quota più bassa nella produzione di elettricità (34%) e una quota intermedia nei trasporti (14%). Sulla base dei summenzionati scenari, un obiettivo specifico del 14% potrebbe essere considerato ottimale per i biocarburanti. Tuttavia, sebbene una tale crescita sia fattibile, occorrerebbe adottare un approccio più prudente nel fissare un obiettivo minimo obbligatorio. La valutazione dell'impatto spiega pertanto perché, sulla base di ipotesi prudenti sulla disponibilità di biocarburanti prodotti in condizioni di sostenibilità, nonché di motori e di tecnologie di produzione dei biocarburanti, un obiettivo ragionevole per i biocarburanti nel 2020 sarebbe di circa 31 Mtep sul totale del consumo di carburante per il trasporto. Sulla base della presente valutazione, e in funzione del peso politico attribuito ai diversi fattori menzionati, si raccomanda una combinazione di un obiettivo generale per le energie rinnovabili del 20% nel 2020 e di un obiettivo settoriale del 10% per i biocarburanti per lo stesso anno. [1] Conclusioni della Presidenza 7775/06 del 24 marzo 2006. [2] Risoluzione del Parlamento europeo del 14 dicembre 2006. [3] Nota: secondo i modelli utilizzati ai fini della presente valutazione dell'impatto, una quota del 20% di energie rinnovabili nel 2020 (raccomandata dal Parlamento) è compatibile con una quota del 15% nel 2015 (proposta dal Consiglio europeo). [4] È importante osservare che lo scenario dello status quo qui descritto non equivale allo scenario di base, dato che include un risparmio energetico superiore del 13% rispetto a quanto previsto nello scenario di base, e tiene conto pertanto delle misure previste dal piano di azione per l'efficienza energetica [COM(2006) 545]. [5] La maggior parte delle regioni del mondo ha un potenziale di produzione di biomassa rispetto alla loro domanda energetica prevista superiore a quello dell'Europa, e sono pertanto in grado di produrre biomassa per l'esportazione. È probabile che le importazioni di biomassa diano un contributo importante al conseguimento della quota delle energie rinnovabili nell'UE nel 2020. [6] Agenzia europea dell'ambiente (2006) " How much bioenergy can Europe produce without harming the environment ?, relazione dell'AEA n. 7/2006. [7] GWPC 2006 Conference Paper: " Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration ". Cfr. sito dell'IEA Implementing Agreement on Wind: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html. [8] I calcoli delle emissioni includono la CO2 ma non gli altri gas serra coperti dal protocollo di Kyoto, in particolare il metano (CH4) e l'ossido di azoto (N2O). Ciò significa che i benefici della biomassa in termini di emissioni di gas serra sono sopravvalutati, dato che i processi di produzione (inclusi nell'analisi del ciclo di vita) generano anche emissioni di CH4 e di N2O. Inoltre, i calcoli delle emissioni includono unicamente le emissioni dirette e non le emissioni dell'intero ciclo di vita. Si tratta di questioni metodologiche di particolarmente importanza nel caso dei biocarburanti, di cui si tiene pienamente conto nella valutazione dell'impatto per la revisione della direttiva sui biocarburanti. (ref) [9] Nello scenario "quota elevata di energie rinnovabili ed efficienza" del modello PRIMES la cifra è 234 Mtep, mentre nello scenario Green-X la cifra è compresa tra 250 e 300 Mtep. [10] Il modello ASTRA è stato utilizzato per valutare l'impatto sull'occupazione e sul PIL di una quota del 20% di energie rinnovabili in tutti e tre i settori energetici. [11] Un modello Imput-Output (I/O) è stato costruito, utilizzando come imput i dati del modello ESIM della Commissione riguardante il mercato agricolo, per valutare gli effetti sul PIL e sull'occupazione di una quota del 14% di biocarburanti. [12] I modelli PACE-POLES sono stati utilizzati per stimare gli effetti sul PIL di una quota del 35% di energie rinnovabili nel settore della produzione di elettricità. [13] Direttiva 2007/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità (GU L 283 del 27.10.2001, pag. 33). [14] Direttiva 2003/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 maggio 2003, sulla promozione dell'uso dei biocarburanti o di altri carburanti rinnovabili nei trasporti (GU L 123 del 17.5.2003, pag. 42).