Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al "Libro verde sul procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e sulle misure atte a semplificare ed accelerare il contenzioso in materia di controversie di modesta entità"

(COM(2002) 746 def.)

(2003/C 220/02)

Il Consiglio, in data 20 dicembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al "Libro verde sul procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e sulle misure atte a semplificare ed accelerare il contenzioso in materia di controversie di modesta entità".

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore von Fürstenwerth, in data 4 giugno 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all'unanimità, il 18 giugno 2003 nel corso della 400a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Sintesi e conclusioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo accoglie con favore il Libro verde della Commissione: lo giudica infatti un'iniziativa opportuna che costituisce il seguito logico delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. Il mercato unico non potrà essere realizzato senza un quadro giuridico comune(1). In questo contesto, il fatto che i cittadini e le imprese possano avvalersi di un procedimento d'ingiunzione di pagamento accessibile, rapido, efficiente ed equo costituisce un aspetto importante del diritto dei cittadini all'accesso alla giustizia(2). In un mercato unico ogni cittadino e ogni impresa devono poter far valere i propri diritti sia in un altro Stato membro sia nello Stato di abituale residenza esponendosi a sostenere costi prevedibili e moderati.

1.2. Il Comitato incoraggia e, al tempo stesso, sollecita la Commissione a presentare, alla luce dei risultati delle consultazioni, una proposta legislativa per introdurre un procedimento europeo d'ingiunzione uniforme.

1.3. Il Comitato apprezza l'impegno della Commissione volto a rendere i procedimenti civili più rapidi, meno costosi e più efficienti, tanto più che spesso proprio le controversie in materia di consumo presentano vistose sproporzioni tra il valore economico oggetto della controversia e i costi dell'azione legale(3). Ciò vale anche per le PMI, che spesso non sono disposte o non sono in grado di ricorrere ad uno studio legale internazionale o a più legali per far valere i loro diritti. Il Comitato riconosce la necessità di creare anche per i crediti contestati uno strumento che consenta di addivenire rapidamente e a costi ragionevoli ad una decisione esecutiva per una controversia transfrontaliera. Questo tanto più se si considera che i consumatori e le PMI sono dissuasi dal far valere le libertà fondamentali inerenti al mercato interno proprio a causa dei costi e della durata dei procedimenti per ottenere una sentenza nei confronti di un debitore di un altro Stato membro.

1.4. Nel concepire un procedimento europeo uniforme per le controversie di modesta entità bisognerà anzitutto mettere a punto misure idonee ad accelerare l'iter di tali controversie senza per questo compromettere le garanzie che lo Stato di diritto riconosce alle parti.

1.5. Alla luce dei suoi precedenti pareri in merito alla cooperazione giudiziaria e alla creazione di un quadro giuridico uniforme, il Comitato fa presente che tali misure legislative potranno avere successo unicamente quando saranno sufficientemente portate a conoscenza dei consumatori e delle imprese. Il Comitato è convinto che in proposito le organizzazioni della società civile organizzata possano assolvere un ruolo importante, incisivo e concreto.

2. Introduzione: motivazione dell'iniziativa

2.1. Con il Libro verde la Commissione avvia la consultazione di tutte le parti interessate riguardo alla possibile creazione di uno o di più strumenti giuridici comunitari. Essi riguardano:

- da un lato, l'istituzione di un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento, vale a dire una procedura specifica, rapida e poco costosa, applicabile in tutti gli Stati membri per il recupero dei crediti che si presume non saranno contestati, e

- dall'altro, l'introduzione di un procedimento civile specificamente studiato per le controversie di modesta entità, onde accelerare l'iter di tali controversie e limitarne i costi attraverso la semplificazione.

2.2. Il contesto giuridico

2.2.1. Il Libro verde va inquadrato in un ampio contesto di iniziative legislative della Commissione, già portate a compimento, oppure in programma o in via di elaborazione. Il Comitato ha già avuto più volte l'opportunità di esprimersi in merito a singole proposte della Commissione(4).

2.2.2. Vanno citate anzitutto le attività nell'ambito delle norme di procedura civile, in particolare:

- il recepimento dell'accordo di Bruxelles del 1968 sotto forma di regolamento(5),

- la proposta di regolamento relativa al titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati(6),

- il regolamento sulla notificazione e la comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale(7),

- il regolamento sulla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale(8),

- la raccomandazione della Commissione sui principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie(9),

- la decisione del Consiglio relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale(10).

2.2.3. Vanno inoltre citate le iniziative concernenti il diritto sostanziale e quelle sul conflitto di norme, in particolare:

- il progetto di regolamento sul diritto relativo alle controversie legate a debiti extracontrattuali (Roma II)(11),

- la pubblicazione di un Libro verde sulla trasformazione in strumento comunitario della convenzione di Roma del 1980 applicabile alle obbligazioni contrattuali e sul rinnovamento della medesima(12).

2.2.4. Da ultimo è opportuno citare le iniziative nell'ambito del diritto civile sostanziale, in particolare:

- la comunicazione della Commissione sul diritto contrattuale europeo dell'11.7.2001(13),

- la direttiva sul credito al consumo(14),

- la direttiva sulle clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori(15).

2.2.5. Tutte queste iniziative perseguono due obiettivi: da un lato creare un quadro giuridico che consenta a tutti gli operatori economici di avvalersi delle possibilità offerte dal mercato interno europeo più agevolmente e riducendo al minimo i problemi, e dall'altro agevolare l'accesso dei cittadini europei alla giustizia.

2.2.6. Il Libro verde affronta due temi diversi: il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento e l'introduzione di un procedimento per le controversie di modesta entità. I due temi sono correlati nella misura in cui entrambi i procedimenti possono servire ad accelerare l'iter azioni civili relative ai crediti e a renderle meno costose. Per motivi pratici sarebbe opportuno trattare questi due temi in proposte legislative distinte.

3. Il procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento

3.1. Il Comitato incoraggia, e invita, la Commissione a presentare una proposta circa l'introduzione di un procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento che permetta di avere, in tutti gli Stati membri, un titolo esecutivo senza necessità di una procedura d'exequatur.

3.1.1. Osservazioni riguardo alla definizione dei procedimenti

Applicabilità (domanda 1)

3.1.2. I procedimenti d'ingiunzione di pagamento sono conosciuti, e si sono dimostrati validi, in numerosi Stati membri dell'Unione europea come strumento per recuperare rapidamente crediti per i quali il creditore non prevede un'effettiva contestazione da parte del debitore. Rispetto al procedimento civile ordinario, questo procedimento mira essenzialmente a ottenere rapidamente un titolo esecutivo nei casi in cui non vi sia alcuna contestazione circa l'obbligo del debitore di pagare e tuttavia quest'ultimo non proceda al pagamento. Dato che in tutti gli Stati membri vige il divieto di farsi giustizia da sé, anche in questi casi al creditore non resta altro che far esigere il proprio credito da un'istituzione legittimata dallo Stato. A tal fine occorre una "base" sotto forma di titolo. L'interesse di tale titolo non dipende dal fatto che un credito abbia carattere transfrontaliero o no. In linea di principio non sarebbe pertanto utile affiancare al procedimento d'ingiunzione già previsto negli Stati membri un nuovo procedimento regolato da norme proprie, ossia europee, creando così procedimenti differenti a seconda che si tratti di crediti transfrontalieri o crediti a carattere puramente nazionale. Il Comitato raccomanda quindi un procedimento d'ingiunzione uniforme a livello europeo, da applicare indifferentemente a fattispecie puramente nazionali ovvero transfrontaliere. Con ciò il Comitato non ignora che esistono anche buoni motivi per istituire in primo luogo solo un procedimento per fattispecie a carattere transfrontaliero; un modello europeo sarebbe infatti utile per acquisire esperienze. In un secondo tempo ci si potrebbe poi occupare anche dei casi nazionali. La scelta dell'opzione più efficace tra le due dovrebbe avvenire sulla base dei risultati delle consultazioni del Libro verde. In entrambi i casi si dispone di una base giuridica che stabilisce la competenza: oltre all'articolo 65 del trattato CE (crediti transfrontalieri) va preso in considerazione in particolare anche l'articolo 95 del trattato.

Scelta dello strumento legislativo più adatto (domanda 2)

3.1.3. La scelta del legislatore europeo di ricorrere ad un regolamento o ad una direttiva è secondaria tenuto conto delle osservazioni suesposte. Indubbiamente, un regolamento avrebbe un iter legislativo più rapido. Va tenuto presente che il ricorso ad una direttiva comporta che il legislatore nazionale deve recepire le disposizioni nel suo ordinamento nazionale e integrarvele. Nel farlo, il legislatore nazionale dovrà aver cura che si proceda ad un adeguamento senza smagliature di tutte le norme e di tutti i requisiti procedurali della legislazione nazionale a quella europea, in modo da evitare contraddizioni e attriti. Si tratta di un pericolo particolarmente notevole quando si crea uno spazio giuridico unico, visto che le differenze delle culture giuridiche sono così marcate. Il ricorso alla direttiva non significa necessariamente che il legislatore europeo debba limitarsi a fornire a quello nazionale una cornice vaga. Anche in questo caso il legislatore europeo può adottare disposizioni relativamente dettagliate, tali che il procedimento e i suoi requisiti risultino sostanzialmente identici in tutti gli Stati membri dell'UE. La scelta dello strumento giuridico dipenderà soprattutto dal campo d'applicazione previsto. Nel caso di una proposta legislativa basata sull'articolo 65 del trattato CE il Comitato raccomanda di optare per un regolamento.

Accertamento dei problemi (domanda 3)

3.1.4. In tutti gli Stati membri si pone il problema del recupero di un gran numero di crediti per i quali di norma il ricorso al giudice è reso necessario unicamente dal fatto che il debitore si limita a non pagare senza contestare seriamente il fondamento del credito. Teoricamente si può ritenere che tali casi potrebbero di preferenza essere risolti con giudizi in contumacia, oppure introducendo a tal fine procedimenti sommari speciali, o ancora avvalendosi principalmente, come avviene nei Paesi Bassi, di provvedimenti cautelari. Se, in seguito ad un provvedimento cautelare che gli impone il pagamento del debito, il debitore non avvia il procedimento principale, nella pratica dal punto di vista pratico si realizza un rapido recupero del credito. In numerosi Stati membri è stato però introdotto un procedimento d'ingiunzione nazionale: pur presentando numerose differenze di dettaglio, questi procedimenti hanno in comune il fatto che il giudice (o un'autorità competente) decide in merito al credito senza prima ascoltare il debitore. La decisione viene notificata a quest'ultimo con l'invito di conformarvisi oppure di contestarla entro un certo termine. In assenza di una reazione da parte del debitore, la decisione del giudice (ingiunzione di pagamento) diventa esecutiva. Solo se il debitore propone opposizione viene avviato un procedimento giudiziario ordinario.

È chiaro che questa semplificazione è utile anche per il recupero di crediti trasfrontalieri, che presumibilmente non saranno contestati. È un aspetto particolarmente rilevante se si considera che avviare una causa all'estero risulta particolarmente gravoso per il ricorrente (creditore). Proprio in questo contesto la semplicità e la rapidità del processo d'ingiunzione potrebbero aver effetti positivi, se un procedimento d'ingiunzione di pagamento avviato in uno Stato membro, al pari del titolo che ne deriva, fosse esecutivo in uno Stato membro diverso dell'Unione europea, senza necessità di ulteriori verifiche materiali. La piena tutela dei diritti del debitore stesso verrebbe comunque garantita dalla possibilità di passare al procedimento ordinario in caso di sua opposizione.

Oggetto del procedimento d'ingiunzione (domande 4-6)

3.1.5. Il procedimento d'ingiunzione di pagamento costituisce la procedura ideale per l'esecuzione rapida ed efficace di azioni che hanno per oggetto una prestazione di carattere pecuniario. Integrare nel procedimento d'ingiunzione altri diritti come, ad esempio, l'esecuzione o l'omissione di un atto, la consegna di una cosa (ad esempio della cosa acquistata dopo un pagamento anticipato) o simili, farebbe sorgere particolari difficoltà dato che queste fattispecie non si prestano ad una standardizzazione. In casi del genere sarebbe più indicato un procedimento per controversie di modesta entità. Il Comitato raccomanda pertanto di limitare il procedimento d'ingiunzione al diritto a prestazioni pecuniarie certe, liquide ed esigibili, di origine contrattuale.

3.1.6. Dovrebbe essere evidente che nel quadro del procedimento d'ingiunzione non può essere fatto valere un diritto che è legato ad un obbligo di controprestazione del creditore che egli non ha ancora assolto.

3.1.7. Il Comitato ritiene che, nella misura in cui sono effettivamente garantite la notificazione e la possibilità di difesa, la natura del procedimento non implichi la necessità di definire un limite di valore, a meno che non lo si faccia per motivi di prudenza o per mancanza di esperienza relativa allo strumento in questione.

Procedimento d'ingiunzione di pagamento obbligatorio o facoltativo (domanda 7)

3.1.8. Essenzialmente il procedimento d'ingiunzione va visto sotto due aspetti: da un lato, serve a liberare la magistratura dalla notevole massa di cause per crediti avviate con procedimento giudiziario ordinario quando le spese che essi comportano non sono necessarie per assicurare la tutela del debitore; d'altro lato, serve anche, in eguale misura, a facilitare al creditore il recupero del suo credito e a fargli risparmiare tempo per l'ottenimento di un titolo esecutivo. Queste due aspetti sono inscindibili. In effetti, se il creditore vuole optare per una soluzione meno facile, ossia recuperare il suo credito attraverso il procedimento civile ordinario, questo gli dovrebbe essere consentito. Il diritto procedurale di tutti gli Stati membri dovrebbe contemplare la possibilità di utilizzare anche nel procedimento civile ordinario una procedura abbreviata e meno costosa e complessa in caso di mancata opposizione del debitore. Il Comitato raccomanda pertanto di non prescrivere obbligatoriamente il ricorso al procedimento d'ingiunzione.

La problematica delle competenze (domande 8-10)

3.1.9. Nel contesto dell'armonizzazione del procedimento d'ingiunzione la questione della competenza internazionale verrà ad assumere un'importanza decisiva. Per il procedimento civile ordinario la questione è disciplinata dal regolamento del Consiglio sul giudice competente con un sistema differenziato che valuta gli interessi del ricorrente e del convenuto cercando di bilanciarli. È in questo sistema che andrebbe integrato un procedimento d'ingiunzione europeo comune. Al riguardo, potrebbe bastare che il legislatore europeo si limitasse ad affrontare la questione della competenza internazionale. Non pare necessario che definisca anche la competenza territoriale o ratione materiae per i procedimenti d'ingiunzione all'interno degli Stati membri. In proposito ci si può richiamare a competenze consolidate negli Stati membri. Non è scontato che da ciò deriverebbero svantaggi per le parti interessate. Ciò vale anche per il problema di stabilire i requisiti prescritti per la persona o l'organo abilitato a emettere l'ingiunzione di pagamento europea. Anche in questo caso si può far ricorso alle disposizioni in vigore negli Stati membri oppure lasciare a questi ultimi la facoltà di emanare in materia disposizioni in linea con la loro cultura giuridica.

Contenuto e forma dell'ingiunzione di pagamento europea: la questione delle prove (domande 11-13)

3.1.10. Sotto il profilo del contenuto la Commissione ha già definito una serie di informazioni che è necessario menzionare nella richiesta di emissione dell'ingiunzione di pagamento europea su cui il Comitato è d'accordo. Può essere più difficile stabilire fino a che punto la giustificazione del credito dovrà essere dettagliata. In effetti, dato che il procedimento d'ingiunzione di pagamento deve costituire una procedura rapida, sommaria ed efficace, per esso non vanno previsti in nessun modo i medesimi requisiti del ricorso ordinario nel quadro di un procedimento civile ordinario. Deve pertanto bastare una descrizione degli elementi essenziale del credito sufficiente per la sua identificazione, in modo da consentire al debitore di comprendere di quale credito si tratta e permettere anche ad un altro tribunale, qualora si voglia eventualmente far di nuovo ricorso per lo stesso credito, di constatare che esso è già stato oggetto di un procedimento d'ingiunzione di pagamento.

3.1.11. Dato che tale procedimento ha carattere sommario, una valutazione delle prove non vi ha posto. Dato poi che, di norma, il creditore può farvi ricorso solo quando ha motivo di ritenere che il credito non sarà contestato, ne discende automaticamente che non è giustificata l'introduzione di elementi di prova in questo procedimento. I diritti del debitore vengono garantiti riconoscendogli la possibilità di fare opposizione e di passare a un procedimento civile ordinario, nel cui contesto potrà essere presentata una prova in qualunque forma ammessa dal tribunale competente. Per tale motivo, nei procedimenti d'ingiunzione non dovrebbe essere richiesta la presentazione di alcun tipo di prova documentale del credito, anche se non si deve impedire al ricorrente di farlo, nel qual caso le prove vanno notificate al debitore insieme all'ingiunzione.

3.1.12. La gestione automatizzata delle domande di ingiunzione di pagamento europeo presuppone obbligatoriamente l'uso di un modulo standard.

Tecnologia informatica ed elaborazione elettronica dei dati (domanda 14)

3.1.13. Il procedimento d'ingiunzione dovrebbe essere automatizzato per quanto tecnicamente possibile. Questo comporta l'impiego dell'elaborazione elettronica dei dati. Solo così si potranno contenere i costi. La comunicazione fra il tribunale e le parti dovrebbe per quanto possibile avvenire per via elettronica. Ogniqualvolta possibile dovrebbero essere utilizzati elementi di testo standardizzati.

Verifica della fondatezza della domanda, domande parziali, standardizzazione (domande 15-18)

3.1.14. Una verifica del contenuto renderebbe eccessivamente farraginoso il procedimento d'ingiunzione e lo svolgimento rapido ed efficiente della procedura non sarebbe più garantito. I diritti del debitore sono tutelati in quanto se propone opposizione il procedimento è trasformato in un procedimento civile ordinario; in quella sede un giudice valuterà la giustificazione del credito. Nondimeno, lo strumento comunitario dovrebbe prevedere situazioni specifiche in cui la domanda può essere respinta, ad esempio la mancanza dei requisiti formali indispensabili.

3.1.15. Dato che il Comitato raccomanda di uniformare il procedimento e gestirlo con strumenti informatici, anche la risultante ingiunzione di pagamento andrebbe uniformata, ossia standardizzata, in tutti gli Stati membri, non da ultimo per ovviare a problemi di comprensione e di traduzione nei casi transfrontalieri. Senza tale uniformazione verrebbe messa in discussione la possibilità di utilizzare il procedimento in questo tipo di casi. La specificità del procedimento d'ingiunzione come procedura sommaria e rapida esclude una verifica del merito del credito da parte del giudice. Solo così, infatti, può essere assicurata una gestione automatica. In questi casi l'ingiunzione di pagamento può essere emessa solo per l'intero importo oggetto del credito oppure integralmente respinta. La pronuncia in merito ad un importo parziale presupporrebbe appunto un esame del merito (distinguendo fra importi per i quali il credito è fondato e quelli per i quali esso non è giustificato).

3.1.16. Anche in questo caso devono essere tutelati i diritti dei creditori e dei debitori. Al creditore quindi deve essere consentito proporre opposizione contro un eventuale rigetto della sua domanda. Se il suo ricorso non viene accolto, però, per ragioni di efficienza il creditore non deve avere la possibilità di presentare una nuova domanda di ingiunzione europea di pagamento per lo stesso credito. Mediante l'atto di opposizione all'ingiunzione di pagamento il debitore, dal canto suo, può passare al procedimento civile ordinario, il quale mette a sua disposizione tutti gli strumenti di difesa.

Informazioni sulle possibilità d'impugnazione, notifica (domande 19-20)

3.1.17. Quando viene pronunciata un'ingiunzione europea di pagamento ed essa è notificata al debitore, è necessario informare il debitore stesso della possibilità accordatagli di fare opposizione all'ingiunzione di pagamento e del fatto che grazie a questa opposizione il procedimento si trasforma in un procedimento giudiziario ordinario. Il debitore dev'essere inoltre informato del termine per la presentazione dell'opposizione e dei relativi requisiti di carattere formale. Perché possa esercitare realmente il suo diritto di opposizione, deve essergli comunicato l'indirizzo del tribunale o dell'autorità cui va presentata l'opposizione. Affinché si renda conto dell'importanza della sua decisione di presentare opposizione, dev'essere informato del fatto che l'ingiunzione di pagamento diventa esecutiva se l'opposizione non è proposta entro i termini fissati. Queste informazioni devono essere fornite in forma tale che anche il consumatore inesperto di questioni giuridiche e del mondo degli affari possa comprenderle e valutarne l'importanza. Il Comitato invita inoltre a prevedere nello strumento giuridico una disposizione che disciplini le conseguenze di una mancata informazione.

3.1.18. La notifica al debitore costituisce un elemento centrale del procedimento d'ingiunzione. Sotto il profilo dell'efficacia transfrontaliera dell'ingiunzione di pagamento appare indispensabile uniformare le regole sulla notificazione negli Stati membri dell'Unione europea e far sì che esse contengano tutte le necessarie garanzie quanto all'effettiva presa di conoscenza degli atti notificati al debitore. Il Comitato esorta pertanto la Commissione affinché presenti contestualmente un'iniziativa legislativa volta a uniformare le norme relative alla notificazione degli atti giudiziari. Qualora tuttavia ciò non fosse possibile nel breve periodo, da qui all'adozione dello strumento in esame, il Comitato ritiene che quest'ultimo debba contenere disposizioni specifiche sulla notificazione delle ingiunzioni, tali da garantire un'effettiva presa di conoscenza delle stesse da parte dei debitori.

Opposizione, autorità di cosa giudicata (domande 21-27)

3.1.19. Per offrire al debitore l'effettiva possibilità di opporsi, dovrebbe essere previsto un termine comune: in proposito sembrano essere sufficienti 21 giorni dalla notifica. Inoltre, per assicurare una possibilità successiva di verifica e per poter poi ricostruire lo svolgimento degli eventi, l'atto di opposizione dovrebbe avere forma scritta. Perché l'opposizione all'ingiunzione di pagamento da parte del debitore e la trasformazione del procedimento in procedimento ordinario abbiano veramente senso, sarebbe opportuno esaminare se l'esecutorietà dell'ingiunzione di pagamento debba prendere effetto solo allo scadere del termine per la presentazione dell'opposizione o se un atto di opposizione la priva automaticamente di ogni valore. Si potrebbe valutare se il procedimento non sarebbe molto più efficiente se si prevedesse che l'opposizione comporta un passaggio automatico al procedimento ordinario, senza necessità di un'altra domanda a tal fine da parte del debitore. Al riguardo occorre garantire al creditore la possibilità di presentare una documentazione integrativa e di comprovare la sua domanda.

3.1.20. L'impossibilità di presentare opposizione alla decisione presa nel quadro di una procedura sommaria come il procedimento di ingiunzione di pagamento non sarebbe compatibile con la cultura giuridica diffusa in Europa. Ne consegue che il risultato del procedimento di ingiunzione deve poter essere sottoposto ad una valutazione in sede giudiziaria. Di questo viene però già tenuto conto con la possibilità, riconosciuta al debitore, di presentare opposizione entro un certo termine oppure con l'opportunità, offerta al creditore, di impugnare una decisione di rigetto del procedimento d'ingiunzione. Non sembra necessario prevedere ulteriori possibilità di ricorso, tanto più che in generale esiste già la possibilità di impugnare la sentenza del procedimento giudiziario ordinario avviato in seguito ad un atto di opposizione. Il Comitato invita a verificare quali strumenti permettano di adottare misure efficaci per evitare che l'opposizione venga presentata nel solo intento di procrastinare ulteriormente il pagamento. Anche in questo caso, però, va salvaguardato il diritto irrinunciabile ad una difesa adeguata.

3.1.21. Per efficacia di cosa giudicata (formale) di una decisione giudiziaria s'intende comunemente il fatto che contro di essa non si può più ricorrere con mezzi d'impugnazione ordinari. Ciò è importante per risolvere, ad un certo punto, in maniera definitiva, una causa. Tale valore di cosa giudicata dovrebbe scattare allo scadere del termine previsto per presentare opposizione contro l'ingiunzione di pagamento.

Obbligatorietà della rappresentanza da parte di un avvocato, costi, esecutorietà provvisoria (domande 28-31)

3.1.22. Non si deve limitare il diritto ad essere rappresentato da un legale. In nessun caso, però, dovrebbe essere introdotto l'obbligo di tale rappresentanza. Se il termine per presentare opposizione, da parte del debitore, non è eccessivamente lungo e si rinuncia ad emettere un titolo esecutivo specifico, il titolo risultante (ingiunzione di pagamento) diventerà rapidamente esecutivo. Ne consegue l'opportunità di rinunciare ad un'esecutorietà provvisoria particolare che renderebbe necessario risolvere questioni particolarmente difficili. Dato che prima dell'emissione del titolo non è intervenuta una verifica del merito del credito, nel caso in cui venga proposta opposizione all'ingiunzione di pagamento europea, sarebbe opportuno che non si potesse dar seguito all'esecuzione né portarla avanti.

3.1.23. Nei casi transfrontalieri il titolo esecutivo europeo consentirebbe una semplificazione unicamente qualora si potesse rinunciare a un exequatur (dichiarazione di esecutorietà) nello Stato membro in cui il titolo dovrebbe essere eseguito. È pure sostanzialmente incompatibile con l'esigenza della rapidità e della snellezza della procedura prescrivere al paese d'origine una particolare certificazione della decisione come titolo esecutivo all'estero. D'altro canto, la certificazione, da parte dello Stato membro d'origine, circa il carattere di titolo esecutivo europeo prevista nell'articolo 4 della Proposta di regolamento sul titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati(16) serve a fornire talune garanzie procedurali a favore del debitore. Qualora si rinunci alla certificazione da parte dello Stato membro d'origine, occorrerà inserire nello strumento giuridico dell'ingiunzione di pagamento europea garanzie procedurali corrispondenti a quelle previste nel capitolo 3 della Proposta di regolamento sui crediti non contestati.

4. Il procedimento europeo relativo alle controversie di modesta entità

4.1. Il Comitato apprezza l'impegno della Commissione volto rendere i procedimenti civili più rapidi, meno costosi e più efficaci. Il Comitato è favorevole all'introduzione di un procedimento europeo per una composizione più agevole e più veloce delle controversie di modesta entità.

4.1.1. Osservazioni sulle caratteristiche del procedimento relativo alle controversie di modesta entità

Osservazioni di principio

4.1.2. L'idea d'istituire un procedimento per le controversie di modesta entità è ispirata da due fattori. Anzitutto, negli Stati membri vi è insoddisfazione nei riguardi dei procedimenti giudiziari ordinari tradizionali: essi sono infatti considerati troppo lungi, costosi e complicati. Ciò vale in particolare quando si vogliono recuperare crediti di modesta entità per i quali spesso la complessità e l'onere dei procedimenti sono sproporzionati rispetto al valore economico oggetto della controversia. In secondo luogo, lo sviluppo del mercato interno comporterà inevitabilmente un aumento del contenzioso a carattere transfrontaliero per il quale è ancor più difficile assicurare procedimenti rapidi, efficaci e poco costosi di quanto non lo sia per le controversie a livello nazionale. Il legislatore europeo ha il compito di assicurare che la difformità degli ordinamenti giuridici nazionali non comprometta la salvaguardia dei diritti nello spazio giuridico europeo. Numerosi Stati membri non prevedono procedimenti particolari per le controversie aventi come oggetto un valore economico modesto. Invece, in Spagna, Irlanda, Svezia e Gran Bretagna sono stati istituiti procedimenti speciali per i conflitti di questo tipo.

4.1.3. Sostanzialmente il problema che si porrà al momento di istituire un procedimento per controversie di modesta entità sarà quello di bilanciare l'esigenza di rapidità e di efficacia con le garanzie di un procedimento equo e rispettoso delle norme che configurano uno Stato di diritto. Proprio per rispetto delle garanzie offerte nel quadro dello Stato di diritto non si potrà evitare di concedere alle parti almeno il diritto di chiedere il passaggio a un procedimento civile ordinario, con tutte le garanzie di diritto processuale, oppure di impugnare la decisione che conclude il procedimento per le controversie di poca entità.

Applicabilità (domande 34-36)

4.1.4. Occorre stabilire un limite di valore: una decisione caso per caso sul ricorso o meno a una procedura semplificata non sarebbe infatti compatibile con il principio della certezza del diritto. Il limite di valore dev'essere inoltre armonizzato: solo così, infatti, è possibile agevolare la composizione delle controversie a carattere transfrontaliero. Gli Stati membri che prevedono una procedura semplificato hanno adottato limiti di valore diversi che arrivano a superare gli 8000 EUR. Una risposta concreta in proposito sarà possibile solo quando il procedimento per le controversie di modesta entità sarà noto nelle grandi linee.

4.1.5. Tale procedura semplificata, negli Stati membri in cui vige, non è limitata di norma a un tipo particolare di cause. Contribuirebbe alla semplificazione della procedura, limitarla alle cause riguardanti domande aventi per oggetto somme di denaro. È inoltre necessario assicurarsi che tale procedura venga applicata unicamente alle controversie per le quali in tutti gli Stati membri è competente la magistratura ordinaria.

Passaggio al procedimento ordinario (domanda 37)

4.1.6. Qualora la Commissione si dichiari favorevole all'introduzione di un procedimento obbligatorio per le controversie di modesta entità, dev'essere prevista la possibilità di passare ad un procedimento ordinario. Solo in questo modo si può evitare di compromettere il diritto delle parti interessate a un procedimento che presenti tutte le garanzie procedurali e soddisfi tutti i criteri inerenti a uno Stato di diritto.

Questioni procedurali (domande 38-42)

4.1.7. Se, da un lato, l'uso di un formulario standard presenterebbe il vantaggio di contribuire ulteriormente alla semplificazione delle procedure, d'altro canto, consentire l'introduzione del procedimento mediante una dichiarazione orale lo snellirebbe ancora di più. Occorre anche limitare il meno possibile il diritto delle parti di farsi rappresentare da un avvocato, come pure i diritti attualmente riconosciuti alle organizzazioni per la tutela dei consumatori, di consigliare i consumatori e di rappresentarli in giudizio. In questo contesto il Comitato invita a esaminare se vi siano fattispecie che, anche nel quadro di procedimenti per controversie di modesta entità, si prestino ad azioni collettive. Qualora le parti non siano rappresentate da un avvocato, al giudice incombe, fermo restando il principio dell'imparzialità degli organi giudiziari, un maggiore dovere di assistenza. Occorre pertanto definire i doveri del giudice in termini di informazioni e di chiarimenti: questi devono garantire che il comportamento delle parti non ritardi senza necessità il procedimento e che l'ignoranza delle parti circa i propri diritti non impedisca loro di esercitarli appieno. Sarà poi facoltà del giudice, caso per caso, determinare se e in quale misura assolvere i propri doveri in proposito. Si dovrebbe rinunciare alla possibilità che le parti possano farsi rappresentare in giudizio da "profani", ossia persone non esperte di diritto: non è infatti chiaro come ciò possa tornare veramente utile alle parti, alla magistratura e all'efficienza del procedimento.

4.1.8. In numerosi Stati membri alcuni settori economici, a volte con grande impiego di mezzi, hanno creato modi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR). Di norma questi sono stati bene accolti dalla popolazione. La stessa Commissione si è impegnata a creare le condizioni quadro a ciò propizie(17). Va tenuto presente che ciò ha consentito agli ADR di funzionare egregiamente anche nei casi transfrontalieri. Di conseguenza risulta superfluo, da parte del legislatore europeo, introdurre nuovi sistemi di composizione delle controversie propedeutici al procedimento per le controversie di modesta entità. L'esperienza ha inoltre dimostrato che i sistemi di risoluzione delle controversie innescati automaticamente prima dell'avvio di un procedimento non contribuiscono necessariamente ad abbreviarlo. Il Comitato ritiene pertanto opportuno lasciare facoltà di scelta in proposito.

4.1.9. Con l'introduzione di regole procedurali più flessibili si può contribuire allo snellimento del procedimento per controversie di modesta entità. Sarebbe forse possibile semplificare l'assunzione delle prove. Inoltre, quanti nutrono riserve circa questo tipo di sviluppi sarebbero rassicurati se il legislatore europeo optasse per un procedimento per controversie di modesta entità a carattere volontario, prevedesse la possibilità di un successivo passaggio ad un procedimento ordinario o il pieno diritto d'impugnazione contro la decisione risultante da un procedimento per controversie di modesta entità. Nel caso di semplificazioni procedurali occorre però sempre evitare di scendere al di sotto degli standard minimi compatibili con uno Stato di diritto.

4.1.10. Una procedura scritta può appesantire e ritardare l'iter della causa. Se da un lato può (in casi transfrontalieri) risparmiare alle parti il viaggio fino alla sede del tribunale, una procedura scritta suscita riserve quando proprio il debitore, come spesso avviene, non sia in grado di manifestare le proprie ragioni compiutamente per iscritto. In un colloquio diretto il giudice sarà in grado di assolvere meglio il suo obbligo di assistenza in termini di istruzioni e chiarimenti. È per questo che non è opportuno rendere obbligatoria la procedura scritta. Nulla dovrebbe tuttavia ostare a una tale procedura qualora entrambe le parti siano d'accordo.

Sentenza, costi, impugnazione (domande 43-45)

4.1.11. Rendere meno rigorosi i requisiti di una decisione nei procedimenti per controversie di modesta entità appare interessante per ragioni di semplificazione e di rapidità. Nella misura in cui si autorizza l'impugnazione della decisione, quest'ultima deve assolutamente essere motivata, perché è la motivazione che permette di valutare la decisione. Ciò è indipendente dal fatto che una delle parti si avvalga effettivamente della possibilità d'impugnare la decisione. La scelta di presentare ricorso presuppone già di per sé che la parte interessata possa valutare le possibilità di successo dell'impugnazione, e ciò è possibile solo conoscendo gli elementi presi in considerazione dal giudice e la valutazione giuridica.

4.1.12. Il legislatore europeo non dovrebbe stabilire termini entro i quali il procedimento debba essere concluso. Infatti, da un lato, non si può tener conto del diverso grado di complessità dei procedimenti e, d'altro lato, possono sussistere motivi che ritardano un procedimento e che esulano dalla responsabilità delle parti e da quella del giudice. Appare ragionevole imporre sia alle parti che al giudice l'obbligo generale di far avanzare il procedimento con una certa celerità. Tuttavia è bene non farsi illusioni al riguardo perché tale richiamo viene considerato alla stregua di un appello morale, a meno che il suo mancato rispetto non venga sanzionato.

4.1.13. Circa la limitazione della possibilità di impugnazione del procedimento per controversie di modesta entità, occorre distinguere fra procedimento obbligatorio o facoltativo. Qualora il procedimento sia obbligatorio, una limitazione del diritto di impugnazione contro la decisione del giudice non sarebbe possibile perché non conciliabile con i principi di uno Stato di diritto (equivarrebbe infatti a negare definitivamente alle parti taluni elementi delle garanzie procedurali di un processo ordinario). Ciò vale tanto più quando venga escluso il passaggio ad un procedimento ordinario. Però, anche in caso d'introduzione di un procedimento facoltativo per controversie di modesta entità, deve essere lasciata alle parti la facoltà di decidere se impugnare la decisione. In caso contrario le parti finirebbero per optare per un procedimento ordinario solo per questo motivo. Una limitazione del rimborso delle spese può indurre le parti a non avvalersi di questo procedimento per crediti inferiori ad un certo importo. Nel caso in cui il procedimento sia facoltativo esse potrebbero optare per un procedimento ordinario solo per il fatto che non è previsto un rimborso spese.

Bruxelles, 18 giugno 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) È un punto che il Comitato ha già fatto presente più volte, da ultimo nel parere in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati (COM(2002) 159 def. - 2002/0090 (CNS)), GU C 85 dell'8.4.2003, pag. 1.

(2) Cfr.: parere del Comitato economico e sociale in merito al Libro verde: l'accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato unico, GU C 295 del 22.10.1994, pag. 1 e ss.; parere del Comitato economico e sociale in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale nonché il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, GU C 117 del 26.4.2000, pag. 6.

(3) Cfr.: risoluzione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione "Piano d'azione sull'accesso dei consumatori alla giustizia e sulla risoluzione delle controversie in materia di consumo nell'ambito del mercato interno" (COM(96) 13 def.), GU C 362 del 2.12.1996, pag. 275.

(4) In proposito vedere le note a piè di pagina seguenti.

(5) Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, GU L 12 del 16.1.2001, pag. 1. Parere del Comitato: GU C 117 del 26.4.2000, pag. 6.

(6) Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati, COM(2002) 159 def. del 18.4.2002, GU C 203 E del 27.8.2002, pag. 86. Parere del Comitato: GU C 85 dell'8.4.2003, pag. 1.

(7) Regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale, GU L 160 del 30.6.2000, pag. 37. Parere del Comitato: GU C 368 del 20.12.1999, pag. 47.

(8) Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale, GU L 174 del 27.6.2001, pag. 1. Parere del Comitato: GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 10.

(9) Raccomandazione della Commissione del 30 marzo 1998 riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo (98/257/CE), GU L 115 del 17.4.1998, pag. 31.

(10) Decisione del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa all'istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (2001/470/CE), GU L 174 del 27.6.2001, pag. 25. Parere del Comitato: GU C 139 dell'11.5.2002, pag. 6.

(11) (NB: per ora disponibile unicamente nella versione Internet).

(12) Libro verde della Commissione UE sulla trasformazione in strumento comunitario della convenzione di Roma del 1980 applicabile alle obbligazioni contrattuali e sul rinnovamento della medesima (COM(2002) 654 def.).

(13) Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul diritto contrattuale europeo (2001/C 255/01); GU C 255 del 13.9.2001, pag. 1. Parere del Comitato: GU C 241 del 7.10.2002, pag. 1.

(14) GU L 61 del 10.3.1990, pag. 14. Parere del Comitato: GU C 337 del 31.12.1998, pag. 1.

(15) GU L 95 del 21.4.1993, pag. 29. Parere del Comitato: GU C 159 del 17.6.1991, pag. 34.

(16) Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati COM(2002) 159 def. del 18.4.2002.

(17) Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al Libro verde relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale, GU C 85 dell'8.4.2003.