COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO sul ruolo della dogana nella gestione integrata delle frontiere esterne

La presente Comunicazione fa seguito alla Comunicazione della Commissione di maggio 2002 "Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea [1]".

[1] COM (2002)233 def. del 7.5.2002.

Essa tiene anche conto della Comunicazione della Commissione di febbraio 2001, relativa ad una strategia per l'unione doganale [2] e della Risoluzione del Consiglio di giugno 2001, ad essa relativa [3]. Attualmente è opportuno orientare e potenziare la strategia per l'unione doganale, al fine di integrare in modo ottimale le crescenti preoccupazioni in materia di sicurezza. Le dogane sono innanzi tutto responsabili del controllo sulle merci. Nel nuovo contesto, caratterizzato dall'emergenza di nuove minacce, occorre tuttavia conferire alle dogane un ruolo maggiore, finalizzato a combattere le minacce eventualmente connesse alle merci che attraversano le frontiere comunitarie. Di fronte ad atti di terrorismo, al traffico illegale di merci o a pericoli per la salute e l'ambiente, la Comunità deve, in ogni caso, disporre dei mezzi idonei a garantire la sicurezza dei cittadini.

[2] COM (2001) 51 def. dell'8.2.2001.

[3] GU C 171 del 15.6.2001, pag. 1.

La presente Comunicazione si prefigge di razionalizzare la gestione dei controlli doganali. A tal fine, essa propone un approccio comune dei rischi connessi alle merci, definito in stretta cooperazione con tutti i servizi interessati, nell'ambito di una struttura e di un quadro comuni. Proponendo di articolare le priorità nei controlli doganali, attuare un sistema comunitario di gestione dei rischi nonché identificare i sistemi e le attrezzature necessari, la Comunicazione mira a conferire alle dogane e agli altri servizi incaricati della gestione delle merci alla frontiera esterna, i mezzi necessari per lottare congiuntamente contro qualsiasi forma di rischio per l'integrità e la sicurezza della Comunità.

Essa conclude che le forze di polizia e le guardie di frontiera sono responsabili del controllo sulle persone, e le dogane dei controlli sulle merci, ma che i loro obiettivi sono comuni e le loro missioni complementari e strettamente interdipendenti. Per garantire la sicurezza, è imperativo potenziare le sinergie tra i servizi, mettendo in valore le rispettive caratteristiche positive e definendo i meccanismi che garantiscono una maggiore, efficace cooperazione, idonea a conseguire questi obiettivi comuni: lottare contro la frode e garantire l'integrità dell'Unione e la sicurezza dei cittadini.

INDICE

1. INTRODUZIONE 42

2. DOGANA E SICUREZZA: UNA PRIMA CONSTATAZIONE 43

3. PRINCIPALI MINACCE PER LA SICUREZZA 45

4. RAFFORZAMENTO DOGANALE DELLA SICUREZZA DELLE MERCI 46

4.1 Ruolo centrale della dogana per il controllo delle merci 46

4.2 Razionalizzare i controlli doganali alle frontiere esterne 47

4.3 Dotare le funzioni di sicurezza della dogana di un quadro legislativo e finanziario 48

5. MIGLIORAMENTI AUSPICABILI 49

5.1 Approccio comune dei rischi 49

5.2 Garantire un livello adeguato di risorse umane e di attrezzature 52

5.3 Facilitare il commercio senza compromettere l'integrità e la sicurezza della CE 53

5.4 Esaminare la possibilità di condividere le responsabilità. 53

5.5 Rafforzare la cooperazione con i paesi terzi. 54

5.6 Misure di sostegno all'allargamento 54

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 55

1. INTRODUZIONE

1.1. Nel dicembre 2001, il Consiglio europeo di Laeken ha chiesto " (...) al Consiglio e alla Commissione di definire i meccanismi di cooperazione tra i servizi incaricati dei controlli alle frontiere esterne e di studiare le condizioni per la creazione di un meccanismo o di servizi comuni di controllo delle frontiere esterne [4]". In risposta a tale richiesta, la Commissione imposta una strategia europea integrata della gestione delle frontiere esterne che tenga conto della pluralità delle sue dimensioni. Tale strategia si prefigge essenzialmente di migliorare la sicurezza e i vari controlli alla frontiera esterna nonché di agevolare ulteriormente il transito legale delle persone e del commercio legittimo.

[4] Conclusione n. 42 del Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001. Pag. 12.

1.2. Nel maggio 2002 la Commissione ha presentato una Comunicazione su "una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea [5]". Essa ha trattato essenzialmente le questioni relative ai controlli sulle persone e ha affermato che una gestione comune effettiva delle frontiere esterne dell'Unione europea porta al rafforzamento della sicurezza e alla consapevolezza dei cittadini dell'Unione di appartenere ad uno spazio e ad un destino comuni. La Comunicazione di maggio 2002 ha annunciato un secondo contributo incentrato sui controlli sulle merci. La presente Comunicazione, che propone miglioramenti per una gestione integrata dei controlli sulle merci e sui mezzi di trasporto (bagagli inclusi) nonché altri suggerimenti in settori in cui l'azione doganale può corroborare i controlli sulle persone effettuati da altri servizi, persegue tale obiettivo. Le due comunicazioni sono complementari e costituiscono le prime tappe della strategia globale che la Commissione propone per una gestione integrata ed efficace delle frontiere esterne. Si tratta di definire un quadro coerente per un'azione comune a livello dell'Unione europea.

[5] COM (2002) 233 def. del 7.5.2002.

1.3. Rispondere alla richiesta del Consiglio europeo implica non solo di esaminare le modalità da seguire per migliorare i controlli tramite un'intensificazione della cooperazione tra i servizi responsabili dei controlli alle frontiere esterne, ma anche di esaminare se gli attuali controlli procurino un grado di sicurezza sufficiente per la Comunità e i cittadini. Il termine sicurezza è utilizzato in senso lato nel documento. Esso comprende le minacce per la sicurezza pubblica (intenzione di commettere reati, pericolo di attacchi terroristici o altri) che implicano il movimento di merci (traffico o transazioni illecite di armi da fuoco, di prodotti biologici o di esplosivi, per esempio) e le minacce per la sicurezza della società derivanti dal commercio di merci pericolose per la salute, l'ambiente e i consumatori. Le misure, siano esse del primo o del terzo pilastro, mirano d'altra parte sempre gli stessi obiettivi e sono complementari. Esse devono pertanto avanzare congiuntamente nello spirito dell'obiettivo di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia instaurati dal trattato di Amsterdam.

1.4. Gli attuali metodi di controllo doganale delle merci non consentono di rispondere in maniera adeguata alle crescenti preoccupazioni di sicurezza. Per tali ragioni, la presente Comunicazione raccomanda cambiamenti fondamentali sui metodi impiegati per combattere le minacce per la sicurezza, senza ostacolare il commercio legittimo. L'approccio proposto combina una razionalizzazione dei controlli doganali e la definizione comune, in cooperazione con gli altri servizi implicati, dei metodi e mezzi idonei a potenziare il controllo delle merci. Le raccomandazioni tendono ad ottimizzare l'impatto congiunto di controlli effettuati da varie autorità, continuando a garantire una migliore disponibilità delle risorse e delle attrezzature necessarie. L'attuazione di tali proposte migliorerà la sicurezza dei cittadini e avrà ripercussioni positive sul commercio, gli investimenti e, di conseguenza, l'occupazione nell'ambito della Comunità.

1.5. La presente Comunicazione propone inoltre tutti i miglioramenti necessari ai controlli intesi ad aumentare la sicurezza, effettuati all'attraversamento della frontiera comunitaria, nella prospettiva dell'allargamento ai nuovi Stati membri che, dall'adesione, dovranno garantire che le merci pericolose o illecite non compromettano la sicurezza degli altri Stati membri e l'integrità della Comunità. Va notato in merito che i controlli di sicurezza, contrariamente a taluni controlli finanziari, devono perlopiù essere effettuati imperativamente all'attraversamento della frontiera.

1.6. La presente Comunicazione si inserisce nell'ambito degli orientamenti della Comunicazione della Commissione, relativi ad una strategia per l'Unione doganale di febbraio 2001 [6] e della risoluzione del Consiglio di giugno 2001, ad essa relativa [7]. Essa sviluppa tali proposte e intende maggiormente integrarvi l'elemento sicurezza.

[6] COM (2001) 51 def. dell'8.2.2001.

[7] GU C 171 del 15.6.2001, pag. 1.

1.7. La presente Comunicazione non intende rimettere in questione gli orientamenti e le attività prioritarie previste nel quadro della tutela degli interessi finanziari delle Comunità e della lotte contro la frode, quali essi figurano nella Comunicazione della Commissione COM(2000) 358 def. del 28.06.2000, per un approccio strategico globale 2000-2005, né le azioni di mutua assistenza in materia doganale disciplinate, da un lato, dal regolamento (CE) n. 515/97 [8] e, dall'altro, dai protocolli o accordi di assistenza reciproca in materia doganale, conclusi con in paesi terzi.

[8] Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 2003 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola (GU L 082 del 22.03.1997, pagg. 1-0016).

La Commissione invita il Consiglio, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale europeo ad esaminare gli orientamenti proposti e a sostenere le misure di cui al punto 6 della Comunicazione, per poter presentare a brevissimo termine le corrispondenti proposte concrete di attuazione.

2. DOGANA E SICUREZZA: UNA PRIMA CONSTATAZIONE

Nella Comunità, il lavoro doganale si è tipicamente sviluppato negli ultimi decenni nell'ambito dei controlli finanziari e commerciali. In genere, la lotta contro la frode è tradizionalmente connessa alla missione di sorveglianza dei flussi di merci. Più recentemente si è delineata l'esigenza della sicurezza dei cittadini nei confronti delle merci pericolose o a rischio. L'organizzazione del lavoro si è sviluppata secondo questa logica e gli strumenti comunitari, quali i programmi doganali di modernizzazione, sono stati soprattutto impiegati per identificare le "migliori pratiche" di lavoro nel settore dei controlli finanziari e commerciali.

Di fronte all'aumento delle minacce derivanti da merci pericolose, dal crimine organizzato o da organizzazioni terroristiche, è opportuno chiedersi se l'approccio che prevale attualmente garantisca una protezione adeguata della Comunità e dei cittadini in qualsiasi punto della frontiera esterna.

La Commissione ritiene che la risposta a tale questione sia ampiamente negativa.

È certo che gli attuali controlli permettono di proteggere gli interessi finanziari della Comunità e degli Stati membri, tanto più che, laddove si individuino problemi successivamente all'entrata delle merci, audit a posteriori permettono di riparare la situazione. I controlli per contro non permettono attualmente di neutralizzare sufficientemente o di prevenire le azioni terroristiche. Essi non bastano nemmeno ad assicurare un elevato livello di protezione dei cittadini nei confronti delle merci pericolose o difettose.

Ciascuno Stato membro è attivo nei menzionati settori, ma le misure e priorità nonché gli investimenti in attrezzature e risorse differiscono da uno Stato membro all'altro. A livello comunitario, per esempio, i controlli di sicurezza sono diversificati, non armonizzati e talvolta lenti nel far fronte alle nuove minacce. Ne risulta un differente grado di efficienza in tali settori, in vari punti del territorio doganale: in taluni luoghi, è messo in opera un sistema informatizzato di gestione dei rischi, che si avvale delle necessarie risorse umane ed attrezzature; in altri luoghi, l'assenza di investimenti e di sistemi moderni porta a controlli meno efficienti.

In termini di sicurezza ciò significa che le possibilità di bloccare in tempo un dispositivo esplosivo, un'arma biologica o una merce pericolosa dipendono dal punto in cui tali merci attraversano la frontiera esterna. Dopo l'allargamento, i rischi di trattamenti diversificati aumenteranno. Esiste pertanto un'effettiva necessità di coordinare tali approcci individuali, affinché le "migliori pratiche" nazionali diventino un modello di riferimento comunitario.

La Comunicazione si applica all'insieme delle frontiere esterne (terrestri, marittime ed aeroportuali) della Commissione, senza perdere di vista il V allargamento.

Per assicurare una gestione comune effettiva ed integrata delle frontiere esterne dell'Unione europea, occorre sostenere soluzioni rapide e programmatiche tramite un fermo impegno politico e finanziario. In caso contrario, la Comunità corre il rischio di diventare un obiettivo facile per le frodi e le azioni terroristiche.

Gli attuali controlli di sicurezza delle merci devono pertanto essere potenziati per assicurare un livello di protezione elevato e uniforme in tutti i punti della frontiera esterna della Comunità.

Il presente documento indica possibili soluzioni che permettono di potenziare la sicurezza delle merci. Esso enumera le principali minacce da neutralizzare e le lacune dei sistemi attuali e mette in luce settori specifici che richiedono un'attenzione particolare. Esso individua le azioni che dovrebbe svolgere la Dogana per migliorare la situazione nonché i mezzi adeguati per intensificare la cooperazione con gli altri servizi incaricati della sicurezza delle merci.

3. PRINCIPALI MINACCE PER LA SICUREZZA

Le minacce per la sicurezza della Comunità sono di vario tipo. Esse possono essere classificate in varie categorie:

* Minacce criminali o terroristiche : esse possono essere

- dirette, se implicano un'intenzione deliberata di introdurre merci illegali, come esplosivi o armi nucleari, biologiche, o chimiche;

- indirette, se implicano il contrabbando o il traffico di merci illecite (droghe, sigarette, alcoli, contraffazioni), destinate ad approvvigionare o finanziare (riciclaggio di denaro) le organizzazioni terroristiche o il crimine organizzato.

* Rischi per la salute e la sicurezza dei consumatori:

Rischi per la salute: si tratta di preoccupazioni connesse alle minacce relative alla biosicurezza, per esempio, a motivo dell'importazione non autorizzata di prodotti contaminati (l'estensione di taluni casi di mucca pazza sono stati attribuiti all'importazione di lotti di carni contaminate) o di prodotti derivati di nuovi sviluppi scientifici, quali gli OGM. In termini di consumo, i prodotti stupefacenti, gli anabolizzanti o altre sostanze psicotrope possono anch'essi essere classificati in questa categoria.

Rischi connessi con i prodotti pericolosi: essi raggruppano taluni beni contraffatti o non conformi alle norme comunitarie di sicurezza, per esempio, medicinali, prodotti alimentari o utensili (accendini, pezzi staccati...).

* Rischi ambientali e sanitari: essi si verificano quando, per esempio, specie in via di estinzione della fauna e della flora, sostanze radioattive o animali malati attraversano illegalmente la frontiera

* Rischi per la sicurezza pubblica: come il traffico di armi illecite o di stupefacenti.

Per neutralizzare queste crescenti minacce di attacchi deliberati o di pericoli per l'integrità e la sicurezza della società comunitaria occorre concentrarsi maggiormente sui controlli delle merci.

Per far fronte alle minacce per la sicurezza, si sono già proposti miglioramenti nel settore dei controlli sulle persone, effettuati in primo luogo dai servizi di guardie di frontiera, spesso in stretta collaborazione con le dogane. Ma per lottare efficacemente contro la criminalità, il terrorismo, o qualsiasi altra minaccia per la sicurezza, occorre altresì esaminare altri aspetti, diversi dal controllo sulle persone. Di fatto, i rischi connessi con l'introduzione nella Comunità di armi, di sostanze radioattive o di esplosivi, ma anche di carni contaminate o di medicinali illegali implicano in genere movimenti di merci alle frontiere comunitarie. I circa 100 000 [9] funzionari delle dogane dell'Unione europea svolgono un ruolo significativo, potenziando il coordinamento a livello europeo e lavorando in rafforzata cooperazione con gli altri servizi di controllo alle frontiere e soprattutto con le forze di polizia.

[9] La cifra può sembrare significatica , ma essa copre di fatto l'insieme dei compiti effettuatidalle dogane, che variano da uno Stato membro all'altro (missioni fiscali, gestione doganale, missioni nazionali specifiche).

4. RAFFORZAMENTO DOGANALE DELLA SICUREZZA DELLE MERCI

4.1 Ruolo centrale della dogana per il controllo delle merci

Le amministrazioni doganali assistono talvolta i servizi che hanno come missione principale di effettuare controlli sulle persone alle frontiere. Per di più, le informazioni raccolte mediante i controlli di routine sui viaggiatori e i veicoli, o semplicemente mediante una presenza fisica alle frontiere, permettono spesso di risalire alle organizzazioni di criminalità transnazionale, talvolta in stretta cooperazione con altri servizi repressivi.

Soltanto la dogana ha tuttavia una conoscenza sufficientemente estesa ed approfondita, per assicurare adeguati controlli di sicurezza sulle merci.

Per quanto riguarda il commercio legittimo, considerato nel suo insieme, la dogana si avvale, di fatto, di una lunga esperienza in materia di controllo, che le ha permesso di costituire reti di stretti contatti con gli operatori economici e di acquisire una conoscenza approfondita delle merci. Attraverso l'esperienza acquisita e la costituzione delle menzionate reti, la dogana ha accesso ad informazioni che le consentono di individuare con maggiore precisione e di combattere i traffici illeciti o a rischio elevato. Oltre a tali contatti privilegiati, gli uffici doganali sono presenti in tutti i posti di frontiera, compresi i porti e gli aeroporti internazionali e talvolta addirittura nei locali stessi degli operatori economici. Essa è pertanto l'unica organizzazione in grado di seguire tutti gli spostamenti delle merci, in entrata, in uscita e nell'ambito della Comunità. Tali competenze si esercitano sia nei posti di valico e di sdoganamento che in corso di circolazione, a prescindere dal modo di trasporto utilizzato per via aerea, marittima o terrestre. Questi vantaggi devono essere messi a profitto per potenziare la sicurezza delle merci.

La dogana svolge pertanto un ruolo centrale per il controllo delle merci lecite, che permette di individuare le merci illecite. Con la sua presenza alle frontiere, essa è per di più predestinata ad individuare traffici illeciti al di fuori dei circuiti di sdoganamento. Essa deve pertanto disporre dei mezzi necessari per assicurare una cooperazione e un coordinamento intensificato ed efficace con gli altri servizi incaricati della sicurezza alle frontiere. Di fatto, le amministrazioni doganali dispongono di determinate informazioni e hanno elaborato strumenti di assistenza e di cooperazione [10]; le forze di polizia e gli altri servizi si avvalgono, dal canto loro, dei loro propri sistemi e fonti di informazioni (per esempio, sistemi intelligenti che permettono di individuare le persone sospettate o i criminali). Un interscambio intensificato di tutte queste informazioni consentirà essenzialmente di individuare con maggiore precisione i reati, a prescindere dalla loro natura, nel rispetto delle competenze dei singoli servizi. Le sinergie tra servizi ne sarebbero, per di più, fortemente potenziate.

[10] Regolamento CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 2003 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola. GU L 082 del 22.03.1997; Convenzione, in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra le amministrazioni doganali, GU C 24 del 23.01.1998.

Permettere alla dogana di assumere questa funzione implica di riesaminare l'assegnazione dei compiti doganali, al fine di razionalizzare i controlli alle frontiere esterne. Questo punto è essenziale, tanto più che, successivamente all'allargamento, i nuovi Stati membri dovranno immediatamente applicare la legislazione doganale comunitaria. L'acquis di Schengen si applicherà anch'esso dall'adesione, ma occorrerà nondimeno una decisione del Consiglio per sospendere i controlli alle frontiere interne con i nuovi Stati membri.

4.2 Razionalizzare i controlli doganali alle frontiere esterne

In genere, gli Stati membri applicano i controlli doganali nel rispetto della legislazione comunitaria, ma spesso gli interessi nazionali pesano sulla scelta delle priorità in materia di controlli. Ciò porta inevitabilmente a differenti livelli e gradi di protezione da un punto all'altro del territorio doganale, in particolare per quanto riguarda i controlli di sicurezza che non sono attualmente necessariamente concepiti a livello comunitario. Tale situazione non fa che incoraggiare i traffici illeciti di merci nei punti di frontiera in cui i controlli sono meno rigidi. Questa lacuna dev'essere colmata. Occorre in effetti assicurare il livello di protezione delle frontiere esterne più omogeneo possibile, identificando controlli di sicurezza comuni a tutti gli Stati membri, tanto più che in futuro i controlli dovranno essere effettuati in gran numero da nuovi Stati membri che presentano, anch'essi, priorità nazionali.

Da ricordare in proposito che gli Stati membri incaricati della gestione della frontiera esterna sono responsabili dell'integrità di tutta la Comunità e non soltanto della sicurezza del loro paese. È interesse comunitario pertanto garantire che i principali rischi per la sicurezza siano trattati in tempo debito e in maniera equivalente in qualsiasi punto della frontiera esterna.

Per ottimizzare l'efficacia dei controlli, sarebbe opportuno riorganizzare le operazioni doganali mediante un processo di razionalizzazione che definisca le priorità e combini sicurezza effettiva e gestione ottimale delle risorse.

È lecito distinguere in merito due categorie di ruoli doganali fondamentali:

* una missione di natura fiscale e commerciale, intesa a tutelare gli interessi economici e finanziari comunitari e nazionali;

* una missione connessa a preoccupazioni di sicurezza, il cui obiettivo è di tutelare la società europea.

I rischi di queste due categorie devono essere ponderati in modo da permettere l'identificazione dei rischi più elevati, per i quali è necessario un controllo all'attraversamento della frontiera esterna. Per gli altri rischi, anch'essi importanti, si potrebbe prevedere di effettuare un controllo in altri luoghi, a condizione che ciò non comporti un aumento delle frodi. L'obiettivo sarebbe pertanto di focalizzare nei posti di frontiera i controlli dei rischi più elevati, cioè i controlli che, se non sono effettuati sulle merci all'attraversamento delle frontiere, possono avere conseguenze irreparabili.

In questo contesto, i controlli connessi alle missioni fiscali e di politica commerciale della dogana potrebbero in molti casi essere facilmente effettuati in luoghi diversi dai posti di frontiera. Semplificando e modernizzando le procedure doganali, come indicato nella Comunicazione sull'impiego elettronico di dati in materia doganale, ci si potrebbe, di fatto, avvalere maggiormente della trasmissione elettronica di dati relativi al controllo, in modo da assicurare un alto livello di protezione degli interessi comunitari e nazionali e non aumentare i rischi di frode. Tra i controlli di natura fiscale e di politica commerciale, si potrebbero in tal modo delimitare in maniera maggiormente precisa, quelli da mantenere ai posti di frontiera. Una razionalizzazione siffatta dei controlli permetterebbe, per esempio, di evitare le lunghe file di attesa ai posti di frontiera.

Gran parte dei controlli connessi alla sicurezza della CE possono per contro essere effettuati soltanto ai posti di frontiera: è imperativo che esplosivi, merci sospette di contaminazione o colpite da radiazioni non siano autorizzate ad attraversare le frontiere della CE, senza essere state controllate e prese in carico. Tra questi controlli occorre pertanto identificare i controlli che non offrono sufficienti garanzie, se effettuati in uffici interni, e concentrarli ai posti di frontiera.

Le autorità politiche devono imperativamente definire le priorità nei rischi e, di conseguenza, i controlli che devono essere svolti ai posti di frontiera. Occorre inoltre che le dogane dispongano dei mezzi legislativi, regolamentari e finanziari, per mettere in opera questo approccio di razionalizzazione dei controlli.

4.3 Dotare le funzioni di sicurezza della dogana di un quadro legislativo e finanziario

Ai fini di una strategia globale, intesa a potenziare l'efficacia della gestione integrata delle frontiere esterne, è opportuno considerare i controlli nel loro insieme, siano essi di competenza comunitaria o nazionale. La distinzione arbitraria che prevale attualmente tra controlli di competenza del primo pilastro e controlli di competenza del terzo pilastro, è inadeguata agli obiettivi che si vogliono raggiungere: assicurare un elevato livello di protezione in qualsiasi punto della frontiera esterna, senza per questo compromettere il commercio legittimo. A più lungo termine, si potrà probabilmente sopprimere tale distinzione. I lavori della Convenzione sul futuro dell'UE sembrano già avviarsi in tal senso. Fatti salvi i risultati della Convenzione, gli strumenti esistenti devono tuttavia essere diretti a potenziare il ruolo di sicurezza della dogana.

Nei confronti dei flussi di merci, le dogane applicano, di fatto, due logiche. Una logica di controllo, che discende dall'applicazione delle procedure doganali. Una logica di inchiesta, che mira a prevenire o a lottare contro la frode e che può anche servire di input nel processo di selezione dei controlli o di complemento all'identificazione dei rischi sfuggiti ai controlli. Per continuare ad applicare queste due logiche occorrerà introdurre taluni miglioramenti.

Per quanto riguarda i controlli, è opportuno, da un lato, assicurare un'applicazione uniforme delle disposizioni comunitarie, includendovi le restrizioni e i divieti fissati dal diritto comunitario e, dall'altro, armonizzare i controlli che discendono da disposizioni nazionali, la cui applicazione differenziata da uno Stato membro all'altro è pregiudizievole per l'integrità di tutta la Comunità. Un approccio comune dei controlli e delle modalità con cui essi sono effettuati, elaborato a livello comunitario, permetterà di rafforzare l'efficacia della sicurezza nell'ambito dell'intera Comunità. Un approccio siffatto non impedisce di definire anche priorità nazionali di rischio, a condizione che i controlli fondamentali per la sicurezza di tutti gli Stati membri siano ponderati ed applicati in maniera equivalente in qualsiasi punto delle frontiere esterne.

Nel settore delle inchieste doganali, i poteri delle dogane variano in maniera significativa da uno Stato membro all'altro. Orbene, il potere di svolgere un'inchiesta integra logicamente i controlli doganali ed è indispensabile per lottare efficacemente contro la frode, dall'individuazione delle infrazioni al loro accertamento. Occorre pertanto definire un approccio comune sui poteri, mandati e ruoli delle dogane degli Stati membri. Ciò implica anche di rafforzare le sinergie con i servizi di polizia. Il ruolo delle dogane in quanto "polizia delle merci" dev'essere più esplicito. Le dogane devono contribuire attivamente alle indagini svolte dalle forze di polizia per identificare o risalire ad eventuali frodatori, tanto più che gli obiettivi perseguiti coincidono. I controlli incrociati di informazioni della polizia e della dogana, che sono spesso complementari, e le azioni congiunte di controllo di tali servizi, basate sull'esperienza acquisita dai singoli servizi, rafforzeranno la ricerca, l'identificazione e l'accertamento delle infrazioni.

La Comunità deve contemporaneamente sostenere una cooperazione sempre più stretta tra i servizi implicati, metodologie di lavoro convergenti, un controllo incrociato di informazioni pertinenti e la costituzione di reti interdisciplinari. Ciò include anche lo sviluppo, l'applicazione e il potenziamento dell'impiego di sistemi (esistenti o futuri) di raccolta, trattamento e scambi sicuri di informazioni.

Per introdurre tali miglioramenti è opportuno ampliare e adeguare il quadro legislativo esistente. Occorrerà, da un lato, estendere il campo d'azione dei testi legislativi ai poteri e ai compiti doganali e, dall'altro, adeguare le attuali disposizioni doganali, per integrare i criteri di sicurezza. Il codice delle dogane è, per esempio, essenzialmente orientato sulla dimensione fiscale e di politica commerciale del ruolo della dogana, mentre l'aspetto "sicurezza" è molto più marginale. Esso va adeguato affinché strumenti quali, per esempio, la gestione dei rischi e le misure di agevolazione del commercio integrino le preoccupazioni di sicurezza.

È necessario, da ultimo, constatare che attualmente non esiste una reale politica comunitaria delle attrezzature necessarie ai controlli. Questo aspetto potrebbe accentuarsi in una Comunità allargata. Occorrerebbe pertanto esaminare soluzioni finanziarie adeguate [11] ed in particolare avvalersi delle possibilità offerte dai fondi commerciali (strutturali, o altri), continuando ad evitare il cumulo degli interventi.

[11] inclusa la possibilità di usare la percentuale di 25% considerata dagli Stati membri a motivo di riscossione delle risorse proprie tradizionali per il finanziamento della lotta contro la frode e della tutela degli interessi finanziari delle Comunità, come applicabile dall'entrata in vigore della decisione n. 2000/597 del Consiglio del 29.09.2000.

Gli strumenti legali, finanziari e doganali, considerati nel loro insieme, nonché le metodologie di lavoro devono pertanto completare questa dimensione di integrità e di sicurezza. A tal fine, la Commissione può svolgere un ruolo importante: essa non deve sostituirsi agli Stati membri, bensì incoraggiare i medesimi, nel rispetto della sussidiarietà e mediante un potenziamento del coordinamento, a collaborare al raggiungimento di obiettivi comuni.

5. MIGLIORAMENTI AUSPICABILI

5.1 Approccio comune dei rischi

La razionalizzazione dell'approccio e delle modalità di gestione dei rischi costituisce un punto di partenza obbligatorio. Ciò implica, in un primo tempo, di selezionare i controlli che possono essere delocalizzati senza incoraggiare la proliferazione dei relativi rischi, nonché i controlli che devono imperativamente essere effettuati ai posti di frontiera. L'obiettivo è di assicurare che gli elementi strettamente necessari all'integrità della Comunità siano trattati in priorità e di garantire che i relativi controlli siano effettuati nel luogo e nel momento in cui essi sono ottimali.

Su tale base, un approccio comune dei rischi alla frontiera esterna implica un quadro:

* comune

* razionalizzato

* informatizzato

* completo

Quadro comune

I controlli che devono essere mantenuti ai posti di frontiera per ragioni di sicurezza, devono essere ponderati per ordine di priorità. Tutti i servizi interessati (autorità doganali, forze di polizia, servizi per la tutela dei consumatori, servizi di protezione sanitaria e ambientale...) devono definire congiuntamente le menzionate priorità e i relativi profili di rischi comuni. In base a tali profili, occorre inoltre identificare le informazioni disponibili, provenienti da tutte le agenzie interessate, al fine di selezionare quelle che saranno più utili all'analisi dei rischi. Nell'ambito della Comunità sono già stati compiuti progressi significativi, ma tali sforzi non sono sufficientemente coordinati. Un quadro organizzativo unico, che funga da supporto comune all'insieme di tali servizi, risulta oltremodo indispensabile per potenziare il coordinamento degli sforzi ed identificare i necessari miglioramenti o cambiamenti.

La Comunicazione della Commissione di maggio 2002 ha proposto la creazione di un Organo comune di esperti delle frontiere esterne, inteso ad associare i responsabili di tutti i servizi incaricati della sicurezza alle frontiere esterne, avente un ruolo direttivo e concettuale [12].

[12] Quest'Organo dovrebbe "agire come la "testa" della politica comune di gestione delle frontiere esterne per effettuare la valutazione comune ed integrata dei rischi; agire come un "direttore d'orchestra", coordinando e dirigendo azioni operativesul campo, in particolare in situazioni di crisi; agire come gestore e come stratega, per assicurare una maggiore convergenza tra le politiche nazionali per le questioni relative al personale e alle attrezzature; esercitare una forma di potere di ispezione, in particolare, in situazioni di crisi o se la valutazione dei rischi dovesse richiederlo". COM (2002) 233, p 14

Nell'ambito di quest'Organo (se esso si orienta verso un profilo multidisciplinare) o di un'altra struttura organizzativa da definire, le amministrazioni doganali devono essere responsabili di tutte le questioni relative al controllo delle merci nell'ambito del commercio legittimo e illegittimo, in cooperazione con le altre autorità. Sulla base delle politiche adottate a livello comunitario dal Gruppo di politica doganale e in sinergia con i lavori delle altre squadre, si potrebbero pertanto esaminare orientamenti a carattere doganale. Ciò permetterebbe, se del caso, di ampliare le attività al di là dell'articolo 66, proposto nella precedente Comunicazione, e di non limitarsi agli aspetti connessi alla libera circolazione delle persone.

Quadro razionalizzato

Le informazioni relative alle merci dovrebbero essere trasmesse dagli operatori alle dogane, per una prima selezione dei rischi, sulla base dei profili comuni. Talune informazioni dovrebbero obbligatoriamente essere trasmesse prima dell'arrivo delle merci. La dogana potrebbe così centralizzare le informazioni necessarie, riducendo il numero di canali attualmente seguiti. L'investigazione delle dogane in materia di merci e di commercio sarebbe in tal modo messa a disposizione degli altri servizi, senza interferire nelle rispettive competenze. I servizi doganali potrebbero, di fatto, trasmettere immediatamente ai servizi competenti le informazioni di rischi riguardanti tali servizi, per permettere ai medesimi di darvi seguito.

Si tratterebbe pertanto di instaurare un canale unico di trasmissione e, in un secondo tempo, di trattamento di informazioni, sulla base di profili definiti dai servizi interessati. Questo approccio avrà il duplice merito di precisare il quadro organizzativo necessario alla sicurezza della futura frontiera dell'Unione nonché di semplificare le formalità amministrative richieste agli operatori economici, riducendo, per esempio, l'invio in duplice o triplice copia di informazioni similari a vari, differenti servizi ovvero assicurando un formato unico di trasmissione di informazioni.

È opportuno garantire l'applicazione di sistemi rapidi ed efficaci di trasmissione di informazioni tra le dogane e gli altri servizi competenti. La Comunicazione COM (2002) 233 ha proposto di instaurare, da parte dell'Organo di esperti della frontiera esterna, una procedura di sicurezza (PROSECUR), mirante a permettere un rapido scambio di informazioni tra autorità interessate in materia di sicurezza della frontiera esterna. Secondo tale Comunicazione, le amministrazioni doganali e le altre autorità, incaricate dell'applicazione delle regolamentazioni doganali rappresentate nell'ambito di tale Organo, dovevano essere responsabili del quadro di tali procedure, per lo scambio di informazioni connesse alle merci, tenendo conto ed adeguando, in particolare, i sistemi d'informazioni esistenti (quali il sistema TARIC, la rete AFIS (Anti Fraud Information System)o il SID (sistema informativo doganale [13]).

[13] Regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997, GU L 82 del 22.03.1997; Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale del 26 luglio 1995, GU C 316 del 27.11.95.

Questo lavoro dovrebbe integrarsi in un approccio globale, inteso ad impiegare tutti i mezzi idonei a stabilire, a seconda della natura delle informazioni e dei rischi identificati, legami e scambi diretti tra le autorità interessate in materia di sicurezza delle frontiere esterne.

Quadro informatizzato

Il fatto che le informazioni siano disponibili non costituisce l'unico punto rilevante: occorre altresì che esse siano fornite, in formato adeguato, nel momento e nel luogo appropriato. Per valutare rapidamente i rischi di flussi di merci molto rilevanti, occorre che le informazioni siano accessibili in formato elettronico. Attualmente, le informazioni trasmesse alla dogana non sono tutte fornite in questa forma. In taluni Stati membri, le informazioni figuranti nella dichiarazione in dogana esistono in formato elettronico, ma non è sempre possibile trasferirle rapidamente verso il luogo in cui esse sarebbero le più utili; in altri Stati membri, l'informazione è trasmessa solo manualmente (in particolare, per quanto riguarda le informazioni di esportazione). Altre fonti di informazioni, come i manifesti, indispensabili per una valutazione tempestiva dei rischi, sono ancora meno spesso accessibili per via elettronica.

Per assicurare un trattamento rapido ed efficace delle informazioni, occorrerebbe generalizzare la trasmissione per via elettronica. Ciò implica l'obbligo, per gli operatori economici, di impiegare il formato elettronico, tenuto conto di un margine di flessibilità a favore delle PMI e delle persone, nonché di utilizzare a livello comunitario e/o nazionale le necessarie basi di dati doganali.

Quadro completo

Il fatto di elaborare un approccio comune della gestione dei rischi ha senso soltanto se esso è accompagnato da un approccio comune dei controlli necessari ad individuare le merci a rischi. Ciò implica la necessità di determinare la natura e il tipo di controllo necessario. Occorrerebbe anche sviluppare modelli di riferimento di controllo, che permettano di identificare, in particolare, il luogo e l'autorità preposta ai controlli e il tipo di attrezzature specializzate utilizzate per effettuare i medesimi.

Un approccio comune, razionalizzato, informatizzato e completo dei rischi permetterà di potenziare l'integrità della Comunità, garantendo che i rischi essenziali siano trattati nello stesso ordine di priorità e in maniera equivalente lungo tutta la frontiera esterna. Il rischio zero tuttavia non esiste e occorre altresì prevedere i mezzi per ricuperare quanto ha potuto eventualmente sfuggire alla vigilanza doganale. L'esperienza acquisita dalle dogane per identificare e seguire i flussi di merci dev'essere utilizzata dappertutto (a livello dei posti di frontiera o nazionale) e cioè in tutti i compartimenti o settori di attività, in cui essa può rivelarsi benefica per l'integrità della Comunità. Il ruolo di "polizia delle merci" delle dogane dev'essere, in particolare in questo senso, maggiormente esplicito. Le dogane dovrebbero partecipare alle indagini intese a ritrovare o identificare eventuali frodatori. Una maggiore sinergia tra dogane e forze di polizia permetterà inoltre di identificare con maggiore precisione le tendenze di frode e di potere, conseguendo in materia un migliore grado di prevenzione.

5.2 Garantire un livello adeguato di risorse umane e di attrezzature

È imperativo pertanto assicurare un livello adeguato di risorse umane e di attrezzature, che permetta di effettuare i controlli necessari. La questione se le risorse e attrezzature, di cui possono avvalersi i servizi alle frontiere esterne, siano sufficienti, è di interesse comunitario. Di fatto, il problema delle frontiere esterne non riguarda unicamente i paesi geograficamente interessati, ma tutti i paesi della Comunità. È opportuno pertanto identificare in maniera congiunta le effettive esigenze, tenuto conto di parametri nazionali e comunitari. Per il momento, occorre sottolineare due punti:

* Occorre assicurare la disponibilità dell'attrezzatura minima necessaria in qualsiasi punto di controllo (per es., scanner, rivelatori di radiazioni,...). Un inventario delle attrezzature necessarie/esistenti permetterebbe di determinare il livello da raggiungere in materia di attrezzature. Per evitare costi sproporzionati, in caso di ricorso ad attrezzature specifiche e costose, occorrerebbe specializzare taluni agenti assegnati ai posti di frontiera nel controllo di taluni tipi di merci. Ciò permetterebbe di ripartire i costi delle attrezzature e concentrare la perizia specifica richiesta, in maniera mirata. Occorrerà vegliare tuttavia affinché ciò non comporti ostacoli al commercio legittimo, in forma di barriere non tariffarie (per es. aumento dei costi di avviamento delle merci verso posti specializzati, distanti dai luoghi di destinazione).

* Occorrerebbe esaminare la possibilità di costituire squadre di intervento rapido in situazioni di rischi imprevisti. Per assicurare un elevato livello di sicurezza in tutti i punti della frontiera esterna, occorrerebbe essere in grado di reagire rapidamente ai pericoli e ai rischi imprevisti, nel momento in cui essi si presentano. La costituzione di un "corpo europeo di riserva", che possa essere mobilitato in qualsiasi momento e in qualsiasi punto, risponderebbe a questa esigenza. La possibilità di mobilitare unità di investigatori molto specializzati permetterebbe di ottenere una convergenza tra i livelli e i tipi di controlli effettuati in tutti i punti della frontiera esterna. Le funzioni di queste squadre potrebbero essere, in un primo tempo, di tipo consultivo, salvo poi ad essere ulteriormente formalizzate, se del caso.

Si noti che l'impiego delle risorse e il loro finanziamento fanno parte della competenza degli Stati membri: la Commissione può tuttavia sostenere il coordinamento tra Stati membri, l'identificazione di mezzi adeguati e la ricerca di soluzioni comunitarie, quando ciò risulti auspicabile e possibile.

5.3 Facilitare il commercio senza compromettere l'integrità e la sicurezza della CE

La Comunicazione intende riesaminare e potenziare il ruolo di "sicurezza" della dogana. Ciò non implica tuttavia che le altre funzioni della dogana siano considerate meno importanti.

La Dogana svolge in particolare un ruolo economico essenziale: essa contribuisce alla fluidità del commercio legittimo. Se le formalità amministrative e le procedure doganali sono lente, se le singole merci che attraversano le frontiere devono essere controllate fisicamente, la dogana diventa un freno al commercio con la Comunità. Ciò non corrisponde né ai suoi scopi, né alla sua funzione. La dogana deve al contrario avere un impatto economico positivo. Varie misure sono state pertanto adottate al fine di agevolare gli scambi, accelerando e semplificando le procedure e i controlli doganali del commercio legittimo. Gli strumenti, quali la Comunicazione relativa ad una strategia per l'Unione doganale di febbraio 2001, il programma Dogana 2002 e le azioni di cooperazione doganale con i paesi terzi vi hanno notevolmente contribuito. Questa Comunicazione sottolinea l'importanza di tali misure e la necessità di applicarle, tramite individuazione di una giusta via di mezzo tra la protezione della Comunità e dei cittadini e l'agevolazione del commercio legittimo.

Tra le azioni di agevolazione del commercio figura, per esempio, la semplificazione delle formalità doganali. Fino ad oggi, la concessione di agevolazioni era peraltro consentita soprattutto nei confronti di rischi fiscali e commerciali.

Ciò porta anche ad esaminare la questione della sicurezza del settore dei trasporti. Le agevolazioni sono in genere concesse agli operatori, importatori o esportatori di merci, sufficientemente conosciuti dalla dogana o che hanno presentato le necessarie garanzie. Salvo nei casi di transito, attualmente non esistono tuttavia garanzie per gli intermediari (trasportatori, ... ). In termini di sicurezza, il fatto di riconoscere un produttore non risolve la questione dell'efficacia, se non si può contare anche sull'affidabilità del trasportatore delle merci.

Occorre riesaminare pertanto tutto l'approccio che prevaleva fino ad oggi, relativo alle "agevolazioni", affinché la concessione o meno di agevolazioni sia condizionata anche da criteri di integrità e di sicurezza. Ciò implicherà inevitabilmente che occorrerà garantire maggiormente l'insieme della catena logistica di approvvigionamento. Poiché anche l'Organizzazione Mondiale delle Dogane tratta di queste questioni, occorrerà continuare a coordinare le rispettive riflessioni, al fine di una loro applicazione armonizzata.

5.4 Esaminare la possibilità di condividere le responsabilità.

Talune iniziative hanno applicato il concetto di "responsabilità condivisa dei controlli" tra partner commerciali. L'iniziativa più recente, l'iniziativa americana sulla sicurezza dei container, propone lo scambio di informazioni relative alle merci che valicano la frontiera, al fine di selezionare con maggiore precisione il traffico ad alto rischio. Questo approccio è interessante dal punto di vista del rafforzamento della sicurezza internazionale, ma, su scala europea, esso produrrà gli effetti previsti soltanto se si situa a livello comunitario ed è basato su una stretta cooperazione tra gli Stati membri e, se del caso, con i paesi terzi interessati.

A livello europeo, occorre esaminare i principali elementi di questo approccio: in genere è in effetti più facile effettuare controlli nel paese di esportazione che nei posti di entrata. L'applicazione di questo approccio permetterebbe di assicurare il trasferimento di informazioni, dal punto in cui esse si possono localizzare in maniera ottimale e risultano essere le più esaurienti, al fine di accelerare le procedure doganali applicabili al commercio legittimo, senza compromettere la sicurezza. Ne deriverebbe un guadagno di tempo e un aumento dell'efficacia.

La Comunità dovrebbe promuovere questo principio delle responsabilità condivise, in particolare con i paesi confinanti e i paesi a destinazione o in partenza dai quali sono previste le principali vie commerciali aeree e marittime.

Il principio delle responsabilità condivise si applica naturalmente anche alla Comunità che deve, per esempio, assumere le proprie responsabilità di controllo delle esportazioni. Attualmente, in effetti, i controlli comunitari si concentrano soprattutto sulle importazioni e i controlli delle esportazioni sono in confronto modesti. La Comunità è una zona commerciale importante; essa deve pertanto proteggersi ma anche proteggere il resto del mondo, e in particolare i paesi in via di sviluppo più vulnerabili, contro le intenzioni delittuose e criminali (come per es. le esportazioni illecite di sostanze chimiche pericolose o vietate). Il controllo delle esportazioni è un elemento importante di sicurezza da non trascurare. Affidare taluni compiti di controllo delle esportazioni ai posti doganali interni permetterebbe alla Comunità di rispondere in modo preciso delle proprie responsabilità, senza gravare sui controlli effettuati alle frontiere esterne. La trasmissione elettronica delle informazioni necessarie permetterebbe di verificare immediatamente ai posti di frontiera se i controlli richiesti sono stati effettivamente effettuati, salvo poi effettuare ai posti di frontiera specializzati controlli specifici che richiedono attrezzature speciali o costose.

5.5 Rafforzare la cooperazione con i paesi terzi.

Una gestione integrata efficace della frontiera esterna richiede una politica globale di cooperazione con i paesi terzi.

Da un lato, per garantire la sorveglianza effettiva delle frontiere comuni è indispensabile collaborare strettamente con i paesi limitrofi. Occorre perseguire e potenziare le iniziative regionali [14]. Come lo prevede, inoltre, la Comunicazione sull'"Europa ampliata - Prossimità: un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali" [15], lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera è essenziale alla sicurezza e al corretto funzionamento della frontiera: gli uffici di frontiera devono infatti essere innanzi tutto luoghi di passaggio.

[14] Come, pr es., il processo d'Imatra, avviato nel 1999 e le azioni avviate dalla "Conferenza doganale del Mar Baltico" nel quadro del Consiglio del Mar Baltico.

[15] COM(2003) 104 def. dell'11.03.2003.

Dall'altro, per quanto riguarda gli altri paesi terzi, occorrerà anche in questo caso rafforzare le cooperazioni esistenti, adattando gli accordi alle reciproche esigenze dei singoli paesi o insiemi geografici e della Comunità. Vari sforzi sono già stati compiuti in merito; si tratterà dunque di garantirne la continuità, adeguandoli alle nuove esigenze.

5.6 Misure di sostegno all'allargamento

Accogliere nuovi Stati membri quando nuovi paesi accedono all'OMC, implica un incremento del commercio, ma anche maggiori opportunità per i criminali.

Nella fase che precede l'adesione si potrebbero prevedere misure specifiche supplementari di sostegno ai nuovi Stati membri, per permettere loro di beneficiare delle "migliori pratiche" doganali esistenti, tramite, per esempio, la costituzione di "squadre congiunte miste". Queste squadre, composte di doganieri degli Stati membri e dei paesi candidati, tratterebbero questioni tecniche specifiche, su richiesta di questi ultimi. In merito si potrebbe fare riferimento al programma di modernizzazione doganale "Dogana 2007".

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Alla soglia dell'allargamento e tenuto conto delle preoccupazioni crescenti di sicurezza, la Comunità deve dotare le frontiere esterne dei mezzi idonei a garantire la sicurezza dei cittadini. La dogana è in primo luogo responsabile del controllo sulle merci, inteso a garantire la sicurezza e lo sviluppo economico della Comunità. I controlli e la metodologia di lavoro doganali devono seguire un nuovo orientamento, finalizzato ad assicurare la protezione della Comunità e dei cittadini contro le azioni criminali o terroristiche. Questa riorganizzazione deve inserirsi in un quadro generale e integrato di gestione delle frontiere esterne, il che implicherà nuove strutture organizzative ma anche meccanismi di cooperazione e di coordinamento stretto tra servizi implicati.

Per assicurare il successo di tale approccio, la Commissione, nel rispetto delle responsabilità che incombono agli Stati membri, dovrà agire come catalizzatore del cambiamento e come agente dinamico di coordinamento. Le azioni avviate saranno fruttuose soltanto se attuate in tutta la Comunità. Esse esigeranno impegni finanziari, soprattutto a livello comunitario.

La Commissione invita il Consiglio, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale europeo ad esaminare gli orientamenti proposti e a sostenere le menzionate misure, al fine di presentare, entro brevissimi termini, proposte concrete.

Si raccomandano i seguenti orientamenti:

I. Razionalizzare il carico dei controlli doganali ai posti di frontiera

1.1 Suddividere il lavoro doganale tra posti di frontiera e posti interni:

- in base ad una definizione e ad una selezione dei rischi prioritari da neutralizzare;

- sviluppando una metodologia di controlli che permettano questa suddivisione (per es. sviluppo di un approccio coordinato di audit a posteriori) e;

- adattando le agevolazioni concesse al commercio, affinché le medesime integrino criteri di sicurezza.

1.2 Rendere sicura la catena logistica di approvvigionamento delle merci, in particolare sviluppando e migliorando le tecniche di controllo delle merci e dei mezzi di trasporto.

II. Elaborare un approccio comune dei rischi connessi alle merci e renderlo operativo in un meccanismo comune di concertazione e di cooperazione

2.1 Le autorità doganali dovrebbero, in cooperazione con i servizi interessati, dirigere, controllare e adeguare il polo di trattamento dei rischi connessi alle merci, alle frontiere esterne, il che implica di:

- definire, identificare e ponderare a livello comunitario i rischi prioritari comuni;

- definire, nell'ambito di una struttura organizzativa da precisare, profili di rischi comuni che possano essere regolarmente adeguati in funzione dei risultati;

- definire a livello comunitario il tipo di controllo da effettuare su rischi selezionati e sviluppare modelli di riferimento di controllo.

2.2 Assicurare che tutte le informazioni di rischi relative alle merci, richieste dai profili comuni di rischi, siano rilasciate alle dogane comunitarie dagli operatori economici, attraverso un canale unico di trasmissione.

- Queste informazioni dovrebbero imperativamente essere trasmesse per via elettronica;

- Talune informazioni selezionate dovrebbero obbligatoriamente essere trasmesse prima dell'arrivo delle merci, secondo un termine da determinare.

2.3 Provvedere all'elaborazione di una base di dati e di sistemi (e/o ad una maggiore complementarità e convergenza dei sistemi esistenti) che permettano di raccogliere, trattare e scambiare le informazioni necessarie, in particolare:

- tutti i servizi delle dogane degli Stati membri devono imperativamente poter accedere ad una base di dati siffatta, sia essa centralizzata a livello della Commissione o decentrata a livello degli Stati membri;

- gli Stati membri dovrebbero impegnarsi a realizzare sistemi informatizzati di selezione dei rischi, che consentano di integrare i profili di rischi identificati a livello comunitario, in modo da completare i profili nazionali;

- occorrerebbe assicurare la trasmissione rapida ed efficace delle informazioni raccolte dalle dogane, relative alle merci, alle altre autorità competenti e realizzare sistemi (o potenziare le convergenze tra sistemi esistenti) intesi a permettere lo scambio reciproco di informazioni mirate tra tutti questi servizi.

III. Garantire un livello adeguato di risorse umane e di attrezzature alle frontiere esterne

3.1 Provvedere ad assicurare le risorse necessarie per garantire un elevato livello di sicurezza alle frontiere esterne. Ciò implica che:

- gli Stati membri assicurino la disponibilità e la formazione del personale doganale necessario; in termini di formazione, si potrebbe fare riferimento, a titolo sussidiario, al programma Dogana 2007;

- si definisca (a livello comunitario) e si garantisca (a livello nazionale) l'attrezzatura minima necessaria;

- si esaminino le possibilità di bilancio comunitarie, nell'ambito e nel rispetto dei trattati, in particolare per quanto riguarda il finanziamento delle attrezzature;

- si identifichino le situazioni in cui una sinergia potenziata con altri servizi alle frontiere o il raggruppamento di attrezzature doganali costose in posti di frontiera specializzati, potrebbero comportare economie di scala.

3.2 Prevedere azioni specifiche, fin dalla fase che precede l'adesione, per permettere ai candidati di beneficiare delle "migliori pratiche" doganali esistenti, tramite, per esempio, la costituzione di "squadre congiunte miste", composte di doganieri degli attuali e futuri Stati membri, incaricati di trattare, in funzione delle domande dei paesi candidati, questioni specifiche.

3.3 Prevedere la costituzione di squadre di intervento rapido in situazioni di rischi imprevisti. Si potrebbero prevedere una serie di punti di contatti per ciascuno Stato membro e di agenti di riserva specializzati, in grado di essere rapidamente mobilitati su richiesta di uno degli Stati membri interessati. Questa misura non dovrebbe comportare un carico finanziario o normativo smisurato. Nell'ambito delle discussioni sulla costituzione di un corpo europeo di guardie di frontiera, si potrebbe ulteriormente formalizzare la costituzione di squadre interdisciplinari e specializzate nel trattamento di rischi particolari.

3.4 Esaminare, sviluppare ed applicare a livello comunitario le "migliori pratiche" di lavoro per la sicurezza delle frontiere esterne, appoggiandosi sulle esperienze nazionali e comunitarie.

3.5 Elaborare le misure di formazione comune e definire un quadro organizzativo per la formazione, nell'ambito della gestione delle frontiere esterne, sul controllo delle merci.

IV. Assicurare un quadro legale e regolamentare che integri la dimensione sicurezza del lavoro doganale

4.1 Estendere il campo d'azione degli atti legislativi ai poteri e ai compiti delle dogane.

4.2 Adeguare gli atti legislativi e regolamentari, in particolare il codice doganale e le disposizioni d'applicazione del codice doganale, al fine di integrare i risultati della gestione dei rischi, inserire criteri di integrità e di sicurezza in materia di concessione di agevolazioni doganali, nonché permettere un migliore controllo della catena di approvvigionamento, continuando a garantire che le misure adottate siano conformi alle norme internazionali in materia e non creino un effetto restrittivo sul commercio e ripercussioni smisurate nei confronti degli obiettivi da raggiungere.

4.3 Promuovere accordi di responsabilità condivise in un interesse reciproco, con i paesi limitrofi nonché con i paesi, a destinazione o in partenza dai quali sono previste le principali vie commerciali aeree e marittime. Ciò implica anche l'identificazione dei flussi a rischio, dalla loro nascita in paesi o territori terzi, nonché la ricerca di un'organizzazione dei controlli, in grado di gestire in maniera oculata il tempo e le infrastrutture, che sia favorevole alla cooperazione transfrontaliera.

4.4 Potenziare e garantire la continuità della cooperazione con i paesi terzi.

V. Potenziare la cooperazione con le forze di polizia, le guardie di frontiera e le altre autorità alle frontiere esterne

5.1 Potenziare la cooperazione operativa e lo scambio di informazioni, a livello comunitario e nazionale, tra i servizi incaricati della sorveglianza delle frontiere esterne, in particolare le guardie di frontiera, i servizi sanitari, veterinari, ambientali ed altri, nelle situazioni in cui i compiti e le missioni di questi servizi convergono.

5.2 Provvedere ad applicare strutture di cooperazione/coordinamento tra servizi incaricati della sorveglianza delle frontiere esterne ai posti di frontiera più importanti.

5.3 Tenuto conto dell'interdipendenza e del carattere complementare delle informazioni detenute dai servizi della dogana e della polizia, occorre potenziare le reciproche sinergie, implicare attivamente le dogane nelle indagini avviate dalla polizia per ricercare, identificare e combattere i criminali implicati nei traffici di merci illecite (e vice versa), prevedere meccanismi comuni di scambio e di incrocio di informazioni, al fine di facilitare l'identificazione dei frodatori e delle tendenze di frode, assicurare una cooperazione sistematica tra tali servizi.