RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

CONCERNENTE L'EFFICACIA DELLA DIRETTIVA 89/665/CEE E DELLA DIRETTIVA 92/13/CEE, COME MODIFICATE DALLA DIRETTIVA 2007/66/CE, SULLE PROCEDURE DI RICORSO IN MATERIA DI AGGIUDICAZIONE DI APPALTI PUBBLICI

1.Contesto generale

Le direttive in materia di appalti disciplinano le procedure di aggiudicazione e alcuni aspetti relativi all'esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione che superano determinate soglie. Il valore stimato dei bandi di gara pubblicati su "Tenders Electronic Daily" (TED) nel 2014 ammontava a 421,31 miliardi di euro, pari al 3,32 % del PIL dell'UE. Mercati degli appalti aperti e ben regolamentati contribuiscono a un uso più efficiente delle risorse pubbliche e a un miglioramento della qualità degli acquisti pubblici.

L'esperienza acquisita con le direttive in materia di appalti ha dimostrato che, per conseguire efficacemente i loro obiettivi, gli operatori economici devono essere in grado di far valere i diritti conferiti da tali direttive su tutto il territorio dell'UE. Di conseguenza le direttive sulle procedure di ricorso (direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE, modificate dalla direttiva 2007/66/CE ), sono state adottate come misure di accompagnamento. Queste direttive intendono assicurare che, in base a norme minime UE in materia di ricorso, gli operatori economici abbiano accesso su tutto il territorio dell'UE a procedure rapide ed efficaci per presentare un ricorso nei casi in cui l'aggiudicazione di un appalto sia ritenuta in violazione delle direttive in materia di appalti. Le direttive sulle procedure di ricorso sono quindi un tassello essenziale nel contesto degli appalti pubblici e un esempio unico nel diritto dell'UE in cui si dà piena attuazione ai diritti UE a livello nazionale.

Le direttive sulle procedure di ricorso consentono l'avvio di azioni sia prima che dopo la firma del contratto (strumenti di ricorso precontrattuali e postcontrattuali). Tra gli strumenti di ricorso precontrattuali figurano il diritto a provvedimenti provvisori, il termine sospensivo obbligatorio tra la decisione di aggiudicazione e la stipula del contratto e il requisito di sospensione della procedura di aggiudicazione durante l'esame del ricorso per evitare l'aggiudicazione del contratto. Gli strumenti di ricorso postcontrattuali mirano a dichiarare l'invalidità di un contratto in vigore e/o a risarcire (principalmente i danni) le parti interessate dopo la firma del contratto in questione. Gli altri elementi essenziali delle direttive sulle procedure di ricorso sono l'informazione automatica degli offerenti in merito ai motivi del rifiuto delle offerte, il regime dei termini per presentare ricorso e le sanzioni alternative (nello specifico la riduzione della durata del contratto o l'irrogazione di sanzioni pecuniarie) nel caso in cui la privazione di effetti non risulti appropriata.

Le direttive sulle procedure di ricorso prevedono che la Commissione esamini la loro attuazione e riferisca al Parlamento europeo e al Consiglio in merito alla loro efficacia, in particolare riguardo alle sanzioni alternative e ai termini introdotti dalla direttiva 2007/66/CE. Nel 2013 è stato inoltre deciso di effettuare una valutazione di tali direttive nel quadro del programma della Commissione di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT). La presente relazione viene trasmessa al Parlamento e al Consiglio al fine di rispettare l'obbligo giuridico di riferire al Parlamento e al Consiglio e di comunicare i risultati della valutazione REFIT. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione fornisce ulteriori informazioni sulla valutazione svolta.

Per preparare la presente relazione sono state utilizzate le seguenti fonti di informazione:

•lo studio "Economic efficiency and legal effectiveness of review and remedies procedures for public contracts";

•una consultazione pubblica aperta, online, volta a raccogliere prove sul funzionamento e il valore aggiunto delle direttive sulle procedure di ricorso;

•consultazioni con gli Stati membri;

•consultazioni mirate con esperti e professionisti nel campo dei contenziosi in materia di appalti pubblici; e

•un esame delle giurisprudenze e delle legislazioni nazionali.

Oltre ad esaminare i risultati politici ottenuti dalle direttive, la valutazione REFIT cerca in particolare di capire se le direttive sulle procedure di ricorso siano adatte allo scopo, minimizzino i costi e gli oneri associati e massimizzino il potenziale di semplificazione.

Al momento non esiste un sistema di valutazione e monitoraggio a livello di UE dei mezzi di ricorso negli Stati membri. I dati relativi ai ricorsi in materia di appalti pubblici che superano determinate soglie, presentati in ciascuno Stato membro, non vengono raccolti in maniera strutturata, organica e sistemica, in modo da poterli analizzare in modo automatico e facilmente confrontabile. Per tale motivo è difficile ottenere una stima o una misurazione corretta degli effetti delle direttive sulle procedure di ricorso e si rendono necessarie azioni supplementari (ad es. analisi manuali e raccolte di dati una tantum, come nel caso dell’attuale valutazione).

2.Attuazione da parte degli Stati membri

Le direttive sulle procedure di ricorso sono state pienamente recepite da tutti gli Stati membri. Tuttavia si sono registrati ritardi significativi e diffusi nel recepimento della direttiva di modifica 2007/66/CE (per ulteriori informazioni si veda l'allegato 5 al documento di lavoro dei servizi della Commissione). Dato il basso grado di armonizzazione apportato dalle direttive sulle procedure di ricorso, gli Stati membri hanno adottato norme nazionali di varia portata e natura, tenendo in considerazione le rispettive tradizioni giuridiche.

Di conseguenza in ogni Stato membro sono stati istituiti molteplici organi di ricorso. In 14 Stati membri esiste un organismo di controllo amministrativo degli appalti pubblici, specializzato o no. Nei restanti Stati membri un organo di controllo giurisdizionale esistente è responsabile del controllo delle procedure di appalto.