2.5Obiettivo 4 – Rafforzare le capacità per garantire l’attuazione efficace del quadro comune in materia di gestione dei rischi e migliorare la capacità di risposta ai nuovi rischi identificati

Per migliorare la qualità e le modalità di classificazione dei dati e assicurare la disponibilità e la condivisione, tra le autorità doganali, dei dati sulla catena di approvvigionamento e delle informazioni relative ai rischi è indispensabile elaborare e rendere disponibili i sistemi informatici necessari, in particolare il nuovo sistema di controllo delle importazioni (Import Control System - ICS).

La strategia e il piano d’azione invitano a istituire un quadro giuridico che garantisca la disponibilità e l’adeguata fruibilità ai fini della gestione dei rischi per i servizi doganali e le altre autorità competenti di dati di elevata qualità relativi alle informazioni anticipate sui carichi per quanto riguarda i movimenti della catena di approvvigionamento. L’introduzione del sistema di archivio multiplo” (archiviazione di informazioni correlate alla stessa operazione da parte di operatori diversi) e la revoca delle esenzioni esistenti per le spedizioni postali e per quelle di valore limitato sono di fondamentale importanza per garantire la qualità dei dati. Il quadro giuridico è costituito dal codice doganale dell’Unione e dalle norme dettagliate contenute nell’atto delegato e nell’atto di esecuzione. La nuova normativa si applica dal 1° maggio 2016; l’elaborazione e il potenziamento dei pertinenti sistemi informatici necessari alla sua attuazione seguiranno il calendario stabilito nel programma di lavoro per il codice doganale dell’Unione.

Le informazioni fornite nella presente relazione sono state ottenute attraverso un’indagine condotta in seno alla Commissione e negli Stati membri. L’indagine verteva sull’attuazione delle singole azioni (già avviate o ancora da avviare) e ha permesso alla Commissione di individuare sia i successi registrati sia le sfide emerse e di raccogliere osservazioni e suggerimenti in merito al processo di attuazione nel suo complesso.

Il piano d’azione delinea una serie di azioni (complessivamente 22 azioni e 54 sottoazioni) da realizzare per ciascun obiettivo. È stata elaborata una tabella di marcia per l’attuazione delle azioni che ha individuato 64 elementi da fornire. La maggioranza delle azioni è realizzata dalla Commissione o sotto la sua responsabilità.

La cooperazione tra le autorità doganali e le altre autorità di frontiera può essere migliorata per quanto riguarda la condivisione di informazioni sui controlli delle merci trasportate dai passeggeri o dai membri dell’equipaggio. La questione è stata evidenziata nella comunicazione dell’aprile 2016 “Sistemi d’informazione più solidi e intelligenti per le frontiere e la sicurezza.

Nel complesso si registra un miglioramento della cooperazione tra gli organismi, in particolare in ambiti diversi da quello doganale.

Nel quadro dell’attuale elaborazione di criteri comuni per l’intera gamma di rischi, la Commissione e gli Stati membri hanno iniziato a definire i vari rischi finanziari e a rivedere i criteri di rischio esistenti in materia di sicurezza, con particolare riferimento alla sicurezza del trasporto aereo di merci.

Criteri comuni in materia di rischi sono stati valutati sia a livello di Stati membri sia a livello dell’Unione. Gli Stati membri hanno avviato progetti pilota al fine di valutare e verificare l’applicazione dei criteri di rischio comuni. In parallelo alcuni strumenti e modelli di “data mining” (estrazione di dati) per l’analisi delle informazioni sono stati sperimentati su dati disponibili a livello dell’UE. Tali prove erano intese a individuare ulteriori capacità di gestione dei rischi e migliorare l’individuazione dei rischi, in particolare per quanto riguarda il trasporto in container.

I progressi sono stati lenti, nonostante siano in corso numerose iniziative destinate a rafforzare la capacità degli Stati membri e dell’Unione di attuare il quadro esistente in materia di gestione dei rischi doganali. Sebbene gli Stati membri abbiano cercato attivamente di individuare le incongruenze nell’attuazione del quadro comune in materia di gestione dei rischi a livello nazionale e di approntare soluzioni per ovviare a tali carenze, sono emersi problemi per quanto riguarda la capacità degli Stati membri di attuare le soluzioni e la capacità dell’UE di fornire agli Stati membri un adeguato sostegno nell’analisi dei rischi attraverso l’iniziativa riguardante il nuovo sistema di controllo delle importazioni.

2.5Obiettivo 4 – Rafforzare le capacità per garantire l’attuazione efficace del quadro comune in materia di gestione dei rischi e migliorare la capacità di risposta ai nuovi rischi identificati

I progressi realizzati in questo ambito sono dovuti, in gran parte, all’avanzamento delle attività che erano già in corso al momento dell’adozione della strategia, ovvero quelle relative ai divieti e alle restrizioni. È stata preparata (in collaborazione con gli Stati membri) una serie di schede informative riguardanti determinati atti legislativi che stabiliscono divieti e restrizioni all’importazione e all’esportazione di merci da controllare alle frontiere esterne dell’Unione. Le schede informative forniscono una descrizione del quadro legislativo, del ruolo delle autorità doganali e dei controlli fisici e documentali da effettuare. Esse costituiscono la base per stabilire il calendario dei controlli doganali e determinare se siano necessarie ulteriori raccomandazioni da rivolgere ai servizi doganali e alle altre autorità.

L’avvio della fase di elaborazione formale dell’ICS 2.0 ha subito ritardi; tuttavia si sta lavorando alla risoluzione di alcune questioni in sospeso che riguardano la dotazione finanziaria, la governance, la strategia e il piano di esecuzione, la modalità operativa, un atto di esecuzione dedicato per il sistema informatico e la capacità del progetto. Il perfezionamento e l’attuazione del sistema esigono un approccio pragmatico e graduale (per tappe).

Il nuovo sistema di controllo delle importazioni apporterà notevoli miglioramenti nella gestione del rischi doganali a livello dell’UE. La creazione di un repertorio comune delle informazioni anticipate sui carichi è l’elemento centrale, nonché una condizione essenziale, dei miglioramenti necessari a livello di qualità e disponibilità dei dati. Con l’introduzione del sistema di archivio multiplo e il previsto aumento del volume di informazioni anticipate sui carichi (da circa 40 milioni di dichiarazioni annuali nel sistema attuale a circa 400 milioni con il nuovo sistema di controllo delle importazioni), un’impostazione decentrata sarebbe assai onerosa per le autorità doganali e per gli operatori. Un’analisi costi/benefici effettuata nel 2013 e un’ulteriore analisi delle possibili soluzioni alternative hanno già rilevato che soltanto un’impostazione centralizzata può rispondere all’esigenza di garantire un’elevata disponibilità del sistema e garantirà un approccio armonizzato nella gestione dei rischi doganali per quanto riguarda le informazioni anticipate sui carichi. Il repertorio comune consentirà di immagazzinare e trattare il maggior volume di informazioni anticipate sui carichi e permetterà a tutti gli Stati membri in una qualsiasi catena di approvvigionamento di effettuare, direttamente e in contemporanea, una valutazione dei rischi efficace ed efficiente utilizzando le informazioni contenute nel repertorio. Il repertorio consentirà inoltre la condivisione, tra Stati membri, delle informazioni relative ai rischi e dei risultati dei controlli.

Una delle azioni prioritarie individuate dalla strategia consiste nell’elaborazione e nell’applicazione di soluzioni informatiche adeguate per migliorare la qualità, la disponibilità e le modalità di classificazione dei dati ai fini dell’identificazione di rischi per la sicurezza al punto di entrata delle merci. Lo sviluppo di un nuovo sistema di controllo delle importazioni rappresenta il principale elemento da fornire nell’ambito di questa priorità. La Commissione ha preparato, con il sostegno degli Stati membri, un’analisi economica e un documento di strategia sulla base di un’analisi costi/benefici e di studi di fattibilità realizzati esternamente.

Dal 7 all’8 maggio 2015 si è tenuto a Riga un seminario ad alto livello sui controlli dei passeggeri, volto a migliorare la gestione integrata delle frontiere tra le autorità doganali e le altre autorità. Il seminario ha messo a punto un programma per la realizzazione di ulteriori interventi e il rafforzamento della cooperazione tra le autorità doganali e le altre autorità di frontiera, compresa la possibilità di mettere a disposizione delle autorità doganali le informazioni anticipate sui passeggeri. Al fine di migliorare la cooperazione con Frontex, è stato avviato un dialogo formale incentrato sulle funzioni che rientrano nell’ambito di competenza dell’agenzia e quelle di pertinenza delle autorità doganali, compresa la gestione dei rischi doganali.

Il comitato del codice doganale, sezione gestione dei rischi, ha valutato le implicazioni, per le autorità doganali, della condivisione delle informazioni fornite nel quadro della direttiva sul codice di prenotazione (PNR) e della direttiva relativa alle informazioni anticipate sui passeggeri (API). Garantire la partecipazione delle autorità doganali alle unità d’informazione sui passeggeri (UIP) nazionali e/o il loro accesso a queste informazioni, ai sensi della direttiva (UE) 2016/681, è importante ai fini di un’efficace ed efficiente vigilanza doganale delle merci nell’ambito del traffico passeggeri. Le informazioni sono ritenute assai utili per l’individuazione di rischi connessi al bagaglio dei passeggeri (o al denaro da questi trasportato) e consentono alle autorità doganali di effettuare controlli mirati e basati sui rischi al momento dell’arrivo, contribuendo pertanto alla lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata, il terrorismo e il finanziamento del terrorismo ma sempre nel rispetto delle salvaguardie per la protezione dei dati e della vita privata.

Garantire la cooperazione con altre autorità di contrasto rimane una sfida (in alcuni casi le difficoltà riguardano anche la cooperazione tra i servizi responsabili per i controlli doganali/la gestione dei rischi e quelli responsabili delle indagini all’interno di una stessa amministrazione doganale). Nel periodo in esame, è stato posto l’accento sulla necessità di comunicare e spiegare meglio il ruolo della gestione dei rischi nonché sulle capacità esistenti e future nel settore doganale. Ne è conseguita una maggiore conoscenza reciproca delle diverse competenze delle autorità doganali e delle altre autorità di contrasto, ma sono necessari ulteriori sforzi.

La modifica del regolamento relativo alla mutua assistenza ha esteso la portata dello scambio di informazioni ai fini della reciproca assistenza tra le autorità doganali degli Stati membri e tra queste e la Commissione. Il regolamento modificato fornisce una base giuridica più ampia per una serie di azioni finalizzate a una migliore osservanza delle normative doganale e agricola da parte degli operatori economici. L’accesso ai dati raccolti nel quadro del regolamento modificato ai fini della gestione dei rischi migliorerebbe la gestione dei rischi doganali a livello degli Stati membri e dell’UE.

Uno dei contributi forniti dalle autorità doganali all’attuazione dell’agenda europea sulla sicurezza è l’elaborazione di specifiche norme in materia di rischi (criteri di rischio comuni) per la sicurezza del trasporto aereo di merci. È stata concordata una serie preliminare di criteri comuni in materia di rischi. I criteri nel settore del trasporto aereo di merci non riguardano soltanto le autorità doganali ma anche altre autorità e pertanto sono stati elaborati con la partecipazione dei servizi pertinenti della Commissione, del Centro UE di analisi dell’intelligence, delle autorità doganali nazionali, dell’aviazione civile e di esperti in materia di antiterrorismo. I criteri di rischio comuni per il trasporto aereo di merci si basano dunque sul contributo multidisciplinare e intersettoriale di tutte le parti interessate e integreranno, come livello di sicurezza aggiuntivo, le misure di sicurezza esistenti nel settore dell’aviazione civile per il trasporto di merci e le spedizioni postali. Poiché saranno applicate soltanto sulla base del nuovo sistema di controllo delle importazioni, le nuove norme in materia di rischi saranno attuate non prima della fine del 2020.

La strategia sostiene inoltre l’attuazione della strategia per la sicurezza marittima dell’UE e il relativo piano d’azione, adottati dal Consiglio il 16 dicembre 2014, in particolare l’attuazione del sistema comune per la condivisione delle informazioni (Common Information Sharing Environment - CISE). Tale sistema è stato elaborato come meta-progetto per il potenziamento della cooperazione e dello scambio di informazioni tra le autorità civili e militari allo scopo di rafforzare ulteriormente un quadro comune di consapevolezza situazionale nel settore marittimo e di intensificare lo scambio di informazioni. Al fine di migliorare la sicurezza della catena di approvvigionamento e di sostenere la vigilanza basata sui rischi relativa ai movimenti di merci nel settore marittimo, il CISE promuove lo scambio di informazioni tra le diverse autorità coinvolte nella lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata (ad es. contrabbando di merci, traffico di armi e stupefacenti e movimenti transfrontalieri dei proventi di traffici illeciti). Le agenzie pertinenti dell’Unione sono invitate a rafforzare la cooperazione interservizi. Il progetto di convalida preoperativa “EUCISE2020” prevede la sperimentazione del CISE su larga scala entro il 2017-2018, cui seguirà una fase di attuazione progressiva fino al 2020.

Ognuna delle attività di scambio di informazioni di cui sopra si svolgerà nel rispetto dei diritti fondamentali, con particolare riguardo al diritto alla vita privata e alla protezione dei dati personali.

2.7Obiettivo 6 – Intensificare la cooperazione con gli operatori

La cooperazione tra le autorità doganali e gli operatori è già stata intensificata attraverso il rafforzamento del concetto di operatore economico autorizzato (AEO). Le modifiche apportate a tale concetto dal codice doganale dell’Unione e dai relativi atto delegato e atto di esecuzione hanno reso necessario un aggiornamento degli orientamenti per gli AEO.

Il gruppo della Rete degli AEO, creato nel 2007 per monitorare l’applicazione del concetto di operatore economico autorizzato, ha avviato nel 2013 la sua seconda iniziativa di monitoraggio, volta a garantire l’applicazione corretta e uniforme delle norme che disciplinano lo status di AEO. L’attività di monitoraggio ha confermato che il concetto di AEO è solido e affidabile. Gli Stati membri hanno elaborato valide procedure che garantiscono una gestione efficiente, coerente e di elevata qualità di tale concetto.

Nel 2015 sono stati creati, all’interno del sistema doganale di gestione dei rischi, due specifici gruppi destinatari per lo scambio di informazioni sui rischi in relazione ai processi e alle procedure AEO: un gruppo per lo scambio di informazioni sensibili nel processo AEO e un altro gruppo per lo scambio di informazioni sulle irregolarità riguardanti un AEO di un paese partner.

I progressi sono stati più lenti in altri ambiti, ad esempio per quanto riguarda il miglioramento della conoscenza delle catene di approvvigionamento.

Con la creazione di un quadro giuridico volto a garantire la disponibilità di dati di elevata qualità ai fini della gestione dei rischi, è sorta la questione di stabilire se e in che modo i dati forniti dagli operatori e riportati nelle dichiarazioni doganali per i pacchi postali (ovvero la dichiarazione CN23) possano essere resi disponibili e riutilizzati per la presentazione di una dichiarazione sommaria di entrata a fini di sicurezza e di una dichiarazione doganale. Tale questione è pertinente anche per via del crescente volume di piccole spedizioni derivante dal commercio elettronico. Le autorità doganali degli Stati membri, gli operatori postali, associazioni di categoria e partner internazionali (USA, Canada e Cina) hanno analizzato le alternative disponibili nell’ambito del modello postale mondiale dell’Unione postale universale. Qualunque sia la soluzione prescelta, è importante che essa sia in grado di funzionare con il nuovo sistema di controllo delle importazioni.

2.8Obiettivo 7 – Sfruttare il potenziale della cooperazione doganale internazionale

Sono state avviate e sono attualmente in corso varie attività intese a migliorare la gestione dei rischi della catena di approvvigionamento attraverso la cooperazione internazionale.

Si sono registrati risultati molto positivi con la revisione del quadro di norme SAFE dell’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), l’elaborazione di norme internazionali, ad esempio relativamente alle informazioni sul trasporto aereo di merci prima dell’imbarco e lo sviluppo del concetto di riconoscimento reciproco degli operatori economici autorizzati (AEO). È in corso una serie di progetti relativi allo scambio di informazioni con i paesi terzi (ad esempio nel contesto del progetto pilota con la Cina relativo a rotte commerciali veloci e sicure). La riuscita di tali progetti esige tuttavia la creazione di sistemi informatici affidabili.

3. Conclusioni preliminari

La riforma della gestione dei rischi doganali richiede cospicue risorse e occorre tempo per ottenere risultati. Nonostante siano state avviate numerose iniziative, si registrano progressi disomogenei.

I progressi sono stati più evidenti per quanto riguarda le azioni che rientrano nelle competenze delle autorità doganali, mentre sono stati più lenti nel caso delle azioni che richiedono una cooperazione rafforzata tra i servizi doganali e le altre autorità, in particolare con le autorità di contrasto e le autorità responsabili per la sicurezza.