IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 20.7.2010 
SEC(2010) 908 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE  
che accompagna la 
proposta di 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
sul diritto all’informazione nei procedimenti penali 
 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO 
  
{COM(2010) 392 definitivo} 
{SEC(2010) 907}  
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
  
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D’IMPATTO 
1. C
ONTESTO POLITICO E MODO DI PROCEDERE  
Per rafforzare la fiducia reciproca e migliora re quindi l’operatività  del riconoscimento 
reciproco, nel novembre 2009 il Consiglio europeo ha adottato la tabella di marcia dei diritti 
procedurali1 basata su un approccio “per tappe” e vol ta a rafforzare i diri tti di indagati o 
imputati: 
Misure attualmente previste nella tabella di marcia:  
Misura A : traduzione e interpretazione  
Misura B : informazioni relative ai diritti e all'accusa 
Misura C : consulenza legale e assistenza legale gratuita 
Misura D : comunicazione con familiari, datori di lavoro e autorità consolari 
Misura E : garanzie speciali per indagati o imputati vulnerabili 
La presente valutazione d’impatto  riguarda la misura B che mira a migliorare la situazione 
degli indagati assicurando che ricevano informazioni  in merito ai loro diritti e all’accusa 
formulata contro di loro nell ’ambito di procedimenti penali. 
La valutazione d’impatto è essenzialmente di na tura empirica: le parti interessate sono state 
consultate in varie occasioni, per esempio ne l corso delle riunioni del Justice Forum nel 2008 
e 2009. La valutazione d’impatto è stata ulterior mente arricchita da recenti studi accademici.  
2. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
2.1. Informazioni insufficienti nei procedimenti penali  
Per garantire l’equità del procedimento è essenziale assicurare a indagati o imputati l’accesso 
all’informazione. Non si può presumere che al mo mento dell’arresto gli indagati conoscano i 
propri diritti (come il diritto alla  consulenza legale) in misura sufficiente da poterne fruire 
appieno. Per accedervi è necessari o disporre delle necessarie in formazioni. Per preparare la 
propria difesa un imputato deve anche conoscere nei dettagli l’accusa formulata e le prove a 
suo carico.  
                                                 
1 2009/C 295/01  
IT 3   IT Non sempre indagati e imputati ricevono tali in formazioni. Gli Stati membri dispongono di 
sistemi d’informazione divers i e in certi Stati membri al cune informazioni non vengono 
nemmeno comunicate. Per esempio, in quattro Stati membri non vige alcun obbligo giuridico 
di informare l’indagato in merito al diritto alla consulenza legale, e soltanto in 10 Stati membri l’indagato è informato dei suoi diritti con notifica scritta (com unicazione dei diritti). 
Per quanto riguarda le informazioni sull’accusa,  la giurisprudenza e le prassi variano 
sensibilmente da uno Stato membro  all’altro: in alcuni casi si  fornisce una sintesi scritta 
oppure l’avvocato dell’imputato può avere accesso al fascicolo e fare copie delle parti più 
significative. Tre Stati membri non danno accesso al  fascicolo e, anche in quegli Stati membri 
che lo permettono, la fase del procedimento  in cui ciò avviene varia sensibilmente.  
2.1.1.  Effetti negativi sui procedimenti pena li e sulla cooperazione giudiziaria  
Se gli indagati non ricevono informazioni adegua te, il processo può risultare iniquo e 
comportare costi inutili dovuti al protrarsi del procedimento, ad appelli e azioni infruttuose 
negli Stati membri in cui si svolge il procedimento.  
La carenza di informazioni può causare problemi e costi in altri Sta ti membri qualora il 
giudice dello Stato membro in cui ha luogo il pro cedimento originario ch ieda la cooperazione 
di altri Stati membri. Gli strumenti dispon ibili nell’Unione euro pea per favorire la 
cooperazione giudiziaria tra St ati membri (come il mandato d’arresto europeo – MAE) si 
basano sul principio del riconosci mento reciproco, ossia l’esecuzi one diretta di una decisione 
giudiziaria in un altro Stato membro senza ulte riore esame. Perché questo riconoscimento sia 
quasi automatico, occorre la fiducia  tra i giudici e i sistemi giudi ziari. In mancanza di fiducia, 
il riconoscimento reciproco non può funzionare e ci ò comporterà il protrarsi dei procedimenti 
e ritardi nell’esecuzione della decisione giudizi aria di un altro paese, con i costi che ne 
conseguono. In una recente causa nel Regno Unito, la presunta carenza di informazioni fornite 
all’indagato in un procedimen to svoltosi nello Stato membro  che aveva emesso il mandato 
d’arresto europeo per ottenerne la  consegna, è la causa probabile  del protrarsi della procedura 
di consegna per oltre un anno con i numerosi rico rsi in appello e ricorso dinanzi alla Corte 
europea dei diritti de ll’uomo, nonché dei notev oli costi implicati. 
2.1.2.  La normativa vigente non garantisce una tutela adeguata  
Le norme vigenti non sono di livello suffi ciente, né vengono adeguatamente applicate. 
Benché la Convenzione europea per la salva guardia dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali (CEDU) sancisca di ritti minimi, le pa rti interessate convengono che la CEDU e 
i relativi meccanismi di attuaz ione non garantiscono sempre una tutela sufficiente quanto 
all’adeguatezza dell'informazione sui diritti e in particolare sull’accusa. Ciò è dovuto al fatto 
che il diritto all’informazione, sancito dagli ar ticoli 5 e 6 della CEDU, non è sufficientemente 
ambizioso e i ricorsi alla Cort e europea dei diritti dell’uomo possono durare anni prima che si 
raggiunga una decisione in materia e comportare soltanto una riparazione ex post  di limitata 
efficacia. 
2.2. Riequilibrare la politica dell’Unione europe a nel settore della giustizia e promuovere la 
libera circolazione dei cittadini dell’UE consolidando i diritti fondamentali  
Benché siano state prese varie misure a live llo UE per assicurare un elevato livello di 
sicurezza ai cittadini (come il mandato d’arresto europeo), non si è riusciti in passato a 
IT 4   IT concordare misure a garanzia di un processo eq uo. Con l’adozione della tabella di marcia dei 
diritti procedurali nel novembre  2009, il Consiglio ha riconosciut o la necessità di agire con 
urgenza per rafforzare i diritti processuali degli indagati nell’Unione europea. La tabella di 
marcia spiana il terreno per un’azione dell’Unione europea volta a garantire la tutela dei diritti 
fondamentali, al di là di que lla già offerta dalla CEDU. Si attribuisce così una specifica 
valenza europea alle norme sul gi udice imparziale sancite negli ar ticoli 47 e 48 della Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione europea, cont ribuendo peraltro alla rimo zione degli ostacoli, 
reali o percepiti, che si frappongono alla libera circ olazione dei cittadini, in forza dell’articolo 
21, paragrafo 2, del TFUE. 
2.3. Portata attuale e futura del problema 
Benché non siano disponibili dati sul numero de i procedimenti nei quali si lamenta carenza di 
informazioni, le parti interessate riferiscono ch e il problema delle informazioni insufficienti, 
ancorché non endemico, è acuto e non si limita a specifici Stati membri. Si prevede che la 
fiducia reciproca tra le autorità giudiziarie  degli Stati membri si attesti sui livelli 
insoddisfacenti attuali, ed è ugualmente probabile  che si ripetano casi di autorità degli Stati 
membri che omettono di trasmettere le necessarie informazioni a indagati o imputati. Dal momento che con l’aumento della circolazione dei cittadini tra gli Stati membri aumenterà la 
necessità di cooperazione giudiziaria e che qu indi, nel prossimo futuro, dovranno essere 
introdotte e applicate nu ove misure di cooperazione giudiziar ia a livello di Unione europea, 
diventerà ancora più urgente c onsolidare la fiducia reciproca.  
2.4. Il potere di agire dell’Unione europea 
Ai sensi dell’articolo 82, paragr afo 2, lettera b), del TFUE, è possibile adottare norme minime 
riguardanti 
i diritti della persona nella procedura pe nale deliberando mediante direttive, 
laddove necessario per facilitare il riconosci mento reciproco delle sentenze e delle 
decisioni giudiziarie e la cooperazione giudizi aria nelle materie penali aventi dimensione 
transnazionale . Poiché esistono ampie divergenze tra gli Stati membri in relazione alle 
informazioni da fornire, è improbabile che gli Stati membri, agendo individualmente, siano in 
grado di stabilire uno standard sufficientement e alto di offerta di informazioni in tutta 
l’Unione europea; tale obiet tivo è raggiungibile soltanto con un’azione a livello di Unione 
europea. 
3. OBIETTIVI  
Generali: Migliorare la cooperazione giudiziar ia ripristinando la fiducia recipr oca tra gli Stati membri nel buon 
funzionamento dei sistemi penali  
Garantire un elevato livello di tutela dei diritti fondamentali nei procedimenti penali e favorire così la 
libera circolazione dei cittadini dell’UE in tutta l’Unione europea  
Specifici: Agevolare l’esecuzione e l’attuazione delle 
decisioni giudiziarie in materia penale garantendo che gli indagati ricevano 
informazioni sufficienti  sui propri diritti
, 
preferibilmente per iscritto, in modo da esercitare efficacemente i diritti della difesa  Agevolare l’esecuzione e l’attuazione delle decisioni 
giudiziarie in materia penale garantendo che gli imputati ricevano informazioni sufficientemente dettagliate 
sull’accusa formulata contro di loro,
 in modo da 
preparare adeguatamente la difesa o contestare le decisioni della fase istruttoria  
IT 5   IT Operativi: Le informazioni agli indagati sui diritti a un 
processo equo devono:  
• essere formulate c on linguaggio semplice e 
facilmente comprensibile all’indagato  
• essere fornite al primo contatto con la 
polizia  
• comprendere i diritti fondamental i sanciti 
dalla CEDU e dalla Carta UE applicabili all’arresto, al primo interrogatorio e durante 
la detenzione  
• essere fornite in modo da poter verificare 
che l’informazione sia stata trasmessa  Le informazioni agli imputati sull’accusa formulata contro 
di loro devono : 
• essere sufficientemente dettagliate da consentire di 
preparare la difesa, e se ne cessario di contestare le 
decisioni della fase istruttoria  
• essere fornite tempestivamen te in modo che l’imputato 
comprenda l’accusa formulata contro di lui  
• essere fornite in modo da poter verificare che 
l’informazione sia stata trasmessa 
4. OPZIONI STRATEGICHE E RELATIVO IMPATTO  
• Mantenimento dello status quo: questa opzione prevede di non adottare alcuna azione  a 
livello di Unione europea.  
• Opzioni di tipo A,  per affrontare il problema deg li indagati che non ricevono sempre 
informazioni adeguate sui propri diritti : 
Azione non legislativa: 
• Opzione A1 : campagna informativa condotta su tutto il territorio dell’Unione 
europea sui diritti mi nimi della difesa  
• Opzione A2 : raccomandazione del Consiglio sulle buone pratiche per informare 
indagati o imputati sui loro diritti  
Azione legislativa UE: 
• Opzione A3 : obbligo esteso a tutta l’UE di info rmare gli indagati dei loro diritti 
con i mezzi a scelta degli Stati membri  
• Opzione A4 : obbligo esteso a tutta l’UE di informare gli indagati in stato di 
arresto dei loro diritti mediante com unicazione dei diritti redatta dagli Stati 
membri, contenente diritti minimi (sanciti dalla CEDU e dalla legislazione 
dell’UE), con Stati membri liberi di aggi ungere altri diritti ai sensi del proprio 
ordinamento  
• Opzione A5 : obbligo esteso a tutta l’UE di informare gli indagati in stato di 
arresto dei loro diritti mediante una comunicazione dei diritti comprendente una 
formulazione standard di diritti minimi valida per tutta l’Unione, allegata alla 
direttiva 
 
IT 6   IT Opzioni di tipo B,  per affrontare il problema degli imputati che non ricevono sempre 
informazioni adeguate sull’accusa  con tempestività, precisione e in una lingua a loro 
comprensibile: 
Azione non legislativa: 
• Opzione B1 : raccomandazione del Consiglio sulle buone pratiche e sulla 
formazione per informare gli imputati su ll’accusa formulata contro di loro 
Azione legislativa a livello di Unione europea: 
• Opzione B2 : obbligo esteso a tutta l’UE di informare gli imputati sull’accusa 
formulata contro di loro con i mezzi a scelta degli Stati membri  
• Opzione B3 : obbligo esteso a tutta l’UE di informare gli imputati sull’accusa 
formulata contro di loro consentendo loro  (o al loro avvocato) di accedere al 
fascicolo   
 
5. OPZIONI A CONFRONTO  
Le seguenti tabelle mettono a confronto la “quotazion e” delle opzioni rispetto agli obiettivi specifici e 
operativi. Le opzioni sono classificate in base alla  capacità di ciascuna di raggiungere gli obiettivi 
esposti nella sezione 3. Alla quotazione in ordine al l’efficacia prevista nel conseguire gli obiettivi è 
attribuita uguale importanza nel risultato finale.  
Le opzioni A5 e B3 hanno il potenziale più elevato e sono quindi le opzioni da preferire. 
Tabella 5.1 – Analisi comparata delle opzioni di tipo A :   
Obiettivi/costo Status quo  A1  A2   A3  A4   A5  
Garantire che gli 
indagati gli 
indagati ricevano 
informazioni 
sufficienti sui 
propri diritti in 
modo da 
esercitarli 
efficacemente  0 √ √√ √√√ √√√√ √√√√√ 
Fornire 
informazioni con 
linguaggio 
semplice e 
facilmente 
comprensibile 0 √ √√ √√√ √√√√ √√√√√ 
IT 7   IT Tabella 5.1 – Analisi comparata delle opzioni di tipo A :   
Obiettivi/costo Status quo  A1  A2   A3  A4   A5  
all’indagato 
Fornire 
informazioni al 
primo contatto 
con la polizia, 
comprendenti i 
diritti 
fondamentali 
sanciti dalla 
CEDU e dalla 
Carta UE 
applicabili 
all’arresto, al 
primo 
interrogatorio e 
durante la 
detenzione   0 √ √√ √√ √√√√ √√√√√ 
Predisporre 
modalità per 
verificare che 
l’informazione sia 
stata trasmessa  0 √ √ √√ √√√√ √√√√√ 
Consolidare la 
fiducia degli Stati 
membri nel buon 
funzionamento dei 
sistemi penali in 
tutta l’Unione 
europea  0 √ √ √√ √√√√ √√√√√ 
Punteggio 
complessivo: 0 5 8 12 20 25 
Onere finanziario 
per Stato 
membro2 - 100.000 € - 10 
milioni € (costi 
complessivi per 
l’UE) Costi di 
attuazione una 
tantum:  0 € - 
2,5 milioni € Costi di 
attuazione una 
tantum:  0 € - 
2,5 milioni € Costi di 
attuazione una 
tantum:  15.000 
€ - 2,5 milioni 
€ Costi di 
attuazione una 
tantum:  5.000 € 
- 2,5 milioni € 
                                                 
2 Campo di variazione basato su un modello di calcolo per Stati membri con maggiori probabilità di 
sostenere costi di attuazione dovu ti al divergere della prassi attu ale rispetto a quella prevista 
nell’opzione. Mancando i dati statistici, le cifre sui costi operativi  non tengono conto del livello 
attuale  dei costi operativi, quindi non è possibile calcolare con precisione l’onere finanziario 
aggiunto  dovuto all’attuazione dell’opzione, che dov rebbe però costituire una frazione della cifra 
indicativa presentata.  
IT 8   IT Tabella 5.1 – Analisi comparata delle opzioni di tipo A :   
Obiettivi/costo Status quo  A1  A2   A3  A4   A5  
Costi operativi 
annui: 0 € - 4,6 
milioni €  Costi operativi 
annui:  5.000 € - 
4,6 milioni € Costi operativi 
annui:  5.000 € - 
4,6 milioni € Costi operativi 
annui:  5.000 € - 
4,6 milioni € 
Risparmi 
potenziali negli 
Stati membri in 
cui si svolgono i 
procedimenti 
penali - bassi bassi medio-bassi  medi  medio-alti 
 
Tabella 5.2 – Analisi comparata delle opzioni di tipo B :  
Obiettivi/costo Status quo B1  B2  B3    
Garantire che gli 
imputati ricevano 
informazioni 
sufficientemente 
dettagliate 
sull’accusa 
formulata contro 
di loro, in modo 
da preparare 
adeguatamente la 
difesa o 
contestare le 
decisioni della 
fase istruttoria   0 √√ √√√ √√√√√   
Fornire 
informazioni 
tempestivamente 
in modo che 
l’imputato 
comprenda 
l’accusa 
formulata contro 
di lui  0 √ √√√ √√√√   
Predisporre 
modalità per 
verificare che 
l’informazione sia 
stata trasmessa  0 √ √√ √√√   
IT 9   IT Tabella 5.2 – Analisi comparata delle opzioni di tipo B :  
Obiettivi/costo Status quo B1  B2  B3    
Consolidare la 
fiducia degli Stati 
membri nel buon 
funzionamento 
dei sistemi penali 
in tutta l’Unione 
europea 0 √ √√√ √√√√√   
Punteggio 
complessivo: 0 5 11 17   
Onere finanziario 
per Stato 
membro3 - Una tantum : 0 
€ - 2,6 milioni 
€ 
Costi operativi: 
270.000 € - 21 
milioni € Una tantum : 0 
€ - 2,6 milioni 
€ 
Costi operativi: 
1000.000 € - 30 
milioni € Una tantum : 
9.000 € - 2,6 
milioni € 
Costi operativi: 
270.000 € - 21 
milioni €   
Risparmi 
potenziali negli 
Stati membri in 
cui si svolgono i 
procedimenti 
penali - bassi bassi  medi   
6. OPZIONE PRESCELTA  
L’opzione prescelta è una combinazione delle opzioni A5 e B3 : 
Adozione di una direttiva che obblighi gli Stati membri a garantire  
• che indagati o imputati in stato di arresto siano informati dei di ritti di cui godono nei 
procedimenti penali mediante una comunicazion e dei diritti redatta in una lingua a loro 
comprensibile dagli Stati membri, che compre nda una formulazione st andard, valida in 
tutta l’UE, di diritti minimi per un processo equo  ripresa in allegato alla direttiva e, se del 
caso, ulteriori diritti sanciti dalle legg i rispettive degli Stati membri, e 
• che indagati o imputati siano informati sull’ac cusa formulata contro di loro e che sia 
consentito loro (o al loro avvocato)  l’accesso gratuito al fascicolo.  
                                                 
3 Si applica l’avvertenza  della nota a piè di pagina 2. 
IT 10   IT 6.1. Valore specifico dell’iniziativa UE e pr oporzionalità dell’opzione prescelta 
L’opzione prescelta crea obblighi nuovi e uniformi,  estesi a tutta l’Unione europea (uso della 
comunicazione dei diritti e accesso al fascic olo). Questo effetto di armonizzazione 
contraddistingue l’efficacia dell’opzione pres celta nel garantire l’offerta di adeguate 
informazioni e promuovere la fiducia nell’equità dei procedimenti svolti in  altri Stati membri. 
Benché le opzioni A5 e B3 impongano nuovi obbl ighi, ciò avviene solt anto in relazione 
all’oggetto principale della misura: il diritto  all’informazione. Esse infatti non creano nuovi 
diritti che non siano associati all’offerta di informazione.  
Entrambi gli aspetti dell’opzione prescelta sono proporzionati: anche se probabilmente diversi 
Stati membri dovranno modificare di conseguenza il proprio diritto di procedura penale, non 
esiste modo altrettanto efficace per garantire che g li indagati ricevano informazioni esaustive.  
6.2. Incidenza finanziaria per gli Stati membri 
Il principale impatto finanziario dell’ opzione A5  riguarda i costi di attuazione/avvio una 
tantum  sostenuti per l’introduzione del sistema di  comunicazione dei di ritti. Si tratta 
soprattutto dei costi derivanti dalla stesura de lle comunicazioni, dalla loro traduzione nonché 
dalla formazione di funzionari di polizia e, se  necessario, di pubblici ministeri e giudici. Tali 
costi oscilleranno probabilmente tra 10.000 e 2,5 mili oni di euro per Stato membro (i modelli 
di calcolo per Malta prevedono un campo di  variazione da 10.600 a 70.000 euro; per la 
Francia da 655.000 a 2,5 milioni di euro). Probab ilmente i costi effettivi si collocheranno 
verso l’estremità inferiore del campo di vari azione. L’effetto dell’opzione A5 sui costi 
operativi  per Stato membro dipende s oprattutto dalle informazioni  sui diritti che vengono già 
comunicate agli indagati e dal tempo necessario a tale scopo. Per gli Stati membri che già dispongono di un sistema di comunicazione dei diritt i, le ripercussioni sul bilancio saranno 
probabilmente minime; per quelli che informano oralmente gli indagati sui loro diritti, gli 
effetti sui costi per ogni singolo caso dipenderanno dal livello di dettaglio delle informazioni orali fornite attualmente.  
Per quanto riguarda l’ opzione B3,  gran parte degli Stati memb ri sosterrà costi una tantum
 
trascurabili per l’attuazione della direttiva, in quanto già consentono l’accesso al fascicolo. Si 
prevedono quindi costi una tantum solo per i tre Stati membri che attualmente non prevedono 
il diritto di accesso al fascicolo. Probabilmente  tali costi deriveranno soprattutto dalla 
formazione di funzionari di polizia, pubblici ministeri e giud ici e varieranno da 9.000 a 2,6 
milioni di euro per Stato memb ro. Benché non sia possibile pr evedere l’impatto preciso di 
questa opzione sui costi operativi , anche per i tre Stati membri  che dovranno introdurre tale 
diritto l’impatto sui costi operativi sarà probabilmente assai limitato.  
7. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Perché i diritti previsti siano rispettati non solo sul piano della legge ma anche nella pratica, è 
essenziale un robusto meccanismo di monitora ggio e valutazione. La Commissione intende 
svolgere uno specifico studio empirico incentrato sulla raccolta di dati nei 3-5 anni successivi all’attuazione della proposta, per avere una visione approfondita dell’efficacia in termini 
qualitativi e quantitativi della pr oposta. Quando tutte le misure de lla tabella di marcia saranno 
entrate in vigore, sarà essenziale valutare ogni  misura nel contesto generale e l’efficienza 
della tabella di marcia nel suo complesso.