I fondi che l'UE e l'Agenzia spaziale europea (ESA) hanno stanziato a favore del GMES per il periodo 1998-2013 riguardano principalmente le attività di sviluppo nel quadro dei progetti di ricerca. Il regolamento GIO ha presentato una tappa fondamentale del programma concedendo i primi finanziamenti operativi per la transizione alla fase iniziale di operatività nel periodo 2011-2013.

La GIO ci ha permesso di capire meglio come può cambiare il nostro pianeta e in che modo tale cambiamento possa influire sulla nostra vita quotidiana, fornendo in modo continuativo ai responsabili delle politiche dell'UE e degli Stati membri informazioni e dati precisi e affidabili sui problemi ambientali, sui cambiamenti climatici e su questioni relative alla sicurezza. Le autorità pubbliche degli Stati membri e delle regioni, responsabili dell'elaborazione e dell'attuazione delle politiche, necessitano di tali informazioni. Anche la Commissione necessita di tali informazioni per l'elaborazione e il monitoraggio di politiche basate su fatti comprovati. La GIO del GMES ha contribuito anche alla stabilità e alla crescita economica promuovendo le applicazioni commerciali in molti settori grazie a un accesso completo e aperto a servizi informativi e ai dati di osservazione della Terra.

Si tratta di un programma a lungo termine basato su partenariati tra l'Unione, gli Stati membri, l'Agenzia spaziale europea (ESA) e altri soggetti europei interessati. Si tratta inoltre di un programma nel quale l'UE ha potuto, nell'ambito della cooperazione a livello internazionale, avere un ruolo più incisivo rispetto ai singoli Stati membri, intraprendendo collaborazioni bilaterali con altre potenze spaziali o contribuendo a interventi in atto a livello mondiale nel campo dell'osservazione della Terra (per es. il Gruppo d'osservazione della Terra).

La fase iniziale di operatività del programma europeo di monitoraggio della Terra GMES, ribattezzato Copernicus nel 2014, è uno dei programmi di punta delle attività di politica spaziale dell'Unione europea conformemente all'articolo 189 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea che consente all'UE di svolgere attività spaziali. La fase iniziale di operatività del GMES è stata inoltre inclusa tra i programmi da realizzare nell'ambito della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva e, dati i vantaggi che comporta per molte delle politiche dell'Unione, rientra nell'iniziativa in materia di politica industriale.

La presente relazione illustra le principali conclusioni della valutazione ex post del programma europeo di monitoraggio della Terra GMES e della sua fase iniziale di operatività (GIO - GMES Initial Operations) 2011-2013. Tale valutazione finale è stata effettuata a nome della Commissione per rispondere all'obbligo di cui all'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento GIO, secondo cui "la Commissione presenta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni una relazione di valutazione intermedia entro il 31 dicembre 2012 e una relazione di valutazione ex post entro il 31 dicembre 2015."

(c)una componente in situ che garantisca le osservazioni mediante installazioni a bordo di aerei, di navi e a terra per i tipi di servizi di cui alla lettera a)."

Alle attività nell'ambito di tale regolamento è stato inizialmente destinato un bilancio complessivo di 107 milioni di EUR (v. articolo 8). Confrontando tale dotazione a quelle destinate alla componente spaziale del GMES nell'ambito del 7º PQ (715 milioni di EUR) e al programma dell'ESA relativo alla componente spaziale del GMES (1,6 miliardi di EUR), è chiaro che le attività finanziate tramite la GIO potevano riguardare solo una parte dell'ambito di applicazione generale del programma GMES quale definito all'articolo 2. Tuttavia, la creazione di una linea di bilancio operativa per la GIO, per quanto limitata, ha rappresentato un segnale importante nella preparazione di quello che poi è divenuto il programma Copernicus.

Questo fatto è stato riconosciuto all'articolo 3 del regolamento, dove si dichiara che le attività operative possono "prevedere azioni operative nei campi di seguito elencati:

1.i settori di servizio di cui all'articolo 2, paragrafo 2, lettera a);

2.misure a sostegno dell'utilizzo dei servizi da parte degli utenti;

3.accesso ai dati;

4.sostegno alla raccolta di dati in situ;

5.componente spaziale del GMES."

L'esatto ambito di applicazione delle attività portate avanti nel quadro del programma GIO è stato quindi definito in tre programmi di lavoro annuali e approvato dagli Stati membri nel comitato GMES.

3.Principali risultanze delle valutazioni

Il presente documento si fonda sulla valutazione finale della fase di operatività iniziale (GIO) del programma di monitoraggio globale per l'ambiente e la sicurezza (GMES) 2011-2013, parte di una più ampia valutazione, comprendente tre elementi connessi, vale a dire le azioni preparatorie del GMES, e le parti finanziate nell'ambito del 7° PQ della componente spaziale del GMES, come specificato nel documento di lavoro che la accompagna. La valutazione si prefiggeva due obiettivi generali: i) valutare pertinenza, efficienza, coerenza, efficacia, sostenibilità e valore aggiunto europeo della GIO del GMES, e ii) definirne il valore complessivo dal punto di vista sociale in termini dell'equilibrio tra investimenti fatti nelle infrastrutture e nei servizi spaziali e valore dei dati raccolti per i servizi selezionati.

La valutazione è stata effettuata da un contraente esterno, che ha adottato una metodologia mista che includeva ricerca documentale, colloqui con i soggetti interessati e una consultazione mirata. La raccolta dei dati comprendeva un riesame documentale dei documenti esistenti (regolamenti dell'UE, valutazioni intermedie, programmi di lavoro della GIO, dati amministrativi, statistiche di utilizzo), un questionario online rivolto a tutte le categorie di soggetti interessati, un breve sondaggio fra le industrie che avevano avuto appalti per "costruire" la componente spaziale del GMES e un programma di colloqui mirati semistrutturati con personalità di rilievo tra i principali gruppi di soggetti interessati. Nel corso dello studio sono state contattate per un colloquio o un questionario oltre 400 persone selezionate, e ne sono state consultate 170. Alla consultazione on-line, aperta al pubblico, è stata comunque data ampia pubblicità attraverso la DG GROW, l'ESA, l'AEA e il JRC. L'analisi dei soggetti interessati ha evidenziato quattro gruppi principali: dirigenti politici e altri soggetti fondamentali coinvolti nella governance dell'iniziativa; operatori dei servizi GMES; utenti dei servizi GMES, nel settore pubblico e in quello privato; industriali che hanno contribuito a creare l'infrastruttura. Il colloquio e la consultazione hanno prodotto un numero piuttosto esiguo di risposte, per via della natura particolare del GMES e della ridotta popolazione di persone e organizzazioni a conoscenza delle attività. I dati analizzati si sono limitati a determinati servizi, dato che per tutti i servizi di Copernicus è stato necessario acquistare i dati dalle missioni spaziali nazionali esistenti fino al lancio del primo satellite dedicato, Sentinel 1, nell'aprile 2014, quando il programma Copernicus ha sostituito la GIO.

Cinque anni dopo la pubblicazione del regolamento GMES GIO (2010), il programma GMES e ciascuno dei suoi sei servizi rimangono importanti per soddisfare le esigenze di informazione dei responsabili politici e dei servizi pubblici europei. Stanno inoltre emergendo nuove priorità politiche, come i cambiamenti climatici o la questione della migrazione, che possono rendere necessarie nuove capacità di osservazione della Terra o nuovi servizi basati sull'osservazione della Terra.

Il programma GIO è stato complessivamente efficace nel contribuire agli obiettivi dichiarati, precisati nell'allegato del regolamento n. 911/2010. Esso ha avuto ripercussioni positive sulla realizzazione dell'attuale programma Copernicus: ha istituito due dei sei servizi, coordinato l'accesso ad altri dati spaziali e in situ, e contribuito a sviluppare, costruire, lanciare e gestire i satelliti Sentinel. Tuttavia, i limitati fondi disponibili non hanno consentito la messa in opera degli altri quattro servizi e il programma non ha raggiunto gli obiettivi relativi all'accettazione degli utenti e allo sviluppo del settore a valle. La maggior parte dei soggetti interessati consultati considera l'intero ambito come un settore in evoluzione; quindi, sebbene la maggior parte degli interessati sia ragionevolmente soddisfatta dei risultati conseguiti con l'iniziativa GMES GIO, sussistono molti punti per cui era necessario fare di più.

Con il crescente uso dei servizi di monitoraggio del territorio e gestione delle emergenze da parte dei responsabili politici e delle agenzie pubbliche nei settori dell'agricoltura, dell'ambiente e dei cambiamenti climatici vi è stata una serie di successi operativi concreti grazie ai contributi del programma GIO alle politiche dell'UE. I servizi di gestione delle emergenze sono stati utilizzati per rispondere alle esigenze informative di varie agenzie governative, per quanto riguarda ad esempio inondazioni, terremoti, incendi e altri pericoli per l'ambiente. Il programma GIO ha sensibilmente ampliato la propria base di utenti e aumentato l'accettazione dell'uso dei suoi servizi di monitoraggio del territorio e di emergenza. La componente spaziale ha fornito dati per la fase iniziale di operatività dei servizi dalle missioni partecipanti al GMES, acquistati da missioni commerciali o liberamente offerti da missioni pubbliche. Per quanto riguarda i satelliti Sentinel, il programma ha conseguito i suoi obiettivi e ha supportato il lancio del successivo programma Copernicus, e quindi anche in questo senso il programma GIO può considerarsi un successo.

Il programma ha realizzato i risultati richiesti a costi ragionevoli e proporzionati. La componente spaziale del GMES ha prodotto considerevoli benefici diretti per l'industria spaziale europea, con oltre 230 imprese, tra cui 48 PMI, che hanno beneficiato di contratti con l'ESA per 530 milioni di EUR. Utilizzando le statistiche industriali generiche per stimare gli effetti di ricaduta per gli investimenti e mantenendo tali stime al limite inferiore, il totale dei vantaggi sociali prodotti dall'infrastruttura GMES ammonta a ben 3 miliardi di EUR. In questa fase è difficile calcolare la portata dei vantaggi socio-economici in senso più ampio, ad esempio in quale misura la fase iniziale di operatività del GMES abbia permesso di effettuare risparmi grazie a preallarmi più tempestivi o a una migliore risposta all'emergenza. Tuttavia, vista la portata delle perturbazioni economiche, anche un contributo dell'1% per tutti i tipi di emergenze produrrebbe un risparmio annuale di decine di milioni, cioè molto di più del costo annuo di funzionamento dell'intero servizio di emergenza (4-5 milioni di EUR/anno).

L'efficienza con cui è stato istituito il programma GIO e la continuità del servizio che è stata garantita sono controbilanciati dal segno meno positivo del sostegno all'utilizzo, dell'accesso ai dati delle missioni partecipanti, del sostegno alle applicazioni a valle e del coordinamento dei dati. Ciò rispecchia una scelta delle priorità a favore degli impegni finanziari relativi alla componente spaziale rispetto allo sviluppo dei servizi. Il programma è stato tuttavia gestito correttamente ma dotato di risorse insufficienti a destinare maggiori contributi e finanziamenti per risolvere gli ostacoli relativi ai dati o per lanciare servizi più completi rivolti a determinati gruppi di utenti o strategie innovative in materia di appalti.

Il GMES apporta inoltre un notevole valore aggiunto fornendo dati armonizzati e tecnologia applicata in tutti gli Stati membri dell'UE in materia di questioni transfrontaliere e aggregando in modo armonizzato a livello dell'Unione i dati armonizzati riportati dagli Stati membri. L'accesso a un database e a prodotti derivati omogenei per tutta l'UE (e oltre) apporta un reale valore aggiunto a un'ampia gamma di politiche europee.

Il programma ha avuto effetti positivi sulla cooperazione interna all'UE e internazionale e ha consentito di creare un sistema europeo permanente di monitoraggio della Terra, in linea con la comunicazione della Commissione sulla strategia Europa 2020 che ritiene il GMES una componente fondamentale della politica spaziale europea e un mezzo per contribuire ad affrontare le grandi sfide mondiali. L'iniziativa offre livelli elevati di valore aggiunto per l'Europa: nessun paese dell'UE avrebbe potuto creare un sistema analogo da solo, e ovviamente i programmi nazionali non forniscono che un numero limitato di funzioni a livelli di funzionalità inferiori. Il GMES ha offerto livelli più elevati di garanzia di continuità del servizio rispetto a qualsiasi altro programma disponibile a livello mondiale: sensori di osservazione in grado di fornire una copertura completa e permanente della Terra.

La GIO ha dimostrato la propria utilità offrendo sostegno agli Stati membri durante vari eventi alluvionali estremi (ad esempio in Polonia) e incendi boschivi, con dati di previsione delle rese, con il monitoraggio della biodiversità, dello sviluppo urbano, dei bacini idrici, di fiumi, laghi, ghiacciai, e molto altro.