Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda le aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto . /* COM/2003/0397 def. - CNS 2003/0169 */





Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda le aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto . (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. Introduzione 1. Nella sua comunicazione del 2000, la Commissione ha definito una strategia volta a migliorare il funzionamento del sistema IVA nel mercato interno [1]. Essa ha proposto una strategia sostenibile, articolata attorno a quattro obiettivi principali, ossia la semplificazione e la modernizzazione delle norme esistenti, un'applicazione più uniforme delle disposizioni attuali ed una nuova attuazione della cooperazione amministrativa. [1] COM(2000) 348 del 7 giugno 2000. 2. In tale ottica, la Commissione ha proposto un programma d'azione in più fasi al fine di conseguire a breve termine miglioramenti concreti e indispensabili del sistema attuale. Nello stesso contesto, ha fatto presente l'opportunità di procedere a medio termine ad una revisione e ad una razionalizzazione delle regole e delle deroghe applicabili nella definizione delle aliquote IVA ridotte (punto 2.10 dell'allegato in cui sono elencati i possibili settori d'intervento). 3. Nella sua relazione del 2001 sulle aliquote IVA ridotte [2], la Commissione ha chiaramente indicato che era giunto il momento di riflettere sull'attuale struttura delle aliquote ridotte, la cui complessità era all'origine della maggior parte delle domande presentate alla Commissione. [2] COM(2001) 599 del 22 ottobre 2001. 4. Non è stata, invece, prevista una modifica del livello delle aliquote durante il periodo di attuazione della nuova strategia. Il livello minimo dell'aliquota normale è stato infatti fissato al 15% fino al 31 dicembre 2005 [3] e non è opportuno riaprire un dibattito sulla questione in sede di revisione del campo di applicazione delle aliquote ridotte. [3] Direttiva 2001/4/CE del Consiglio del 19 gennaio 2001 (GU L 22 del 24.1.2001, pag. 40. Rettifica in GU L 26 del 27.1.2001). 5. La presente relazione ha lo scopo di valutare gli effetti dell'attuale struttura delle aliquote IVA sul funzionamento del mercato interno e la proposta di direttiva che la accompagna contiene le revisioni e razionalizzazioni che la Commissione ritiene necessarie riguardo alle regole e alle deroghe attualmente applicabili. Basandosi sull'articolo 93 del trattato, essa deve perseguire gli obiettivi ivi indicati, ossia "l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo ed altre imposte indirette, nella misura in cui detta armonizzazione sia necessaria per assicurare l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno". Essa inoltre vale come relazione che la Commissione deve presentare ogni due anni per consentire al Consiglio di procedere al riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte (articolo 12, paragrafo 4, secondo comma, della sesta direttiva IVA). 2. antecedenti 6. Il regime attuale, istituito dalla direttiva 92/77/CEE [4], è basato sulla definizione di aliquote minime: 15% per l'aliquota normale, 5% per le aliquote ridotte. Gli Stati membri possono applicare una o due aliquote ridotte ai beni e servizi figuranti in un elenco limitativo (l'allegato H). A queste regole di base si sono aggiunte molte deroghe specifiche che consentono agli Stati membri o a taluni di essi di applicare altre regole. Ciò ha portato ad una situazione particolarmente complessa, che deve essere oggetto di un riesame. [4] Direttiva del Consiglio del 19 ottobre 1992 (GU L 316 del 31.10.1992). 7. L'articolo 12, paragrafo 4, secondo comma, della sesta direttiva IVA recita: « Sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio riesamina ogni due anni, a decorrere dal 1994, la portata delle aliquote ridotte. Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può decidere di modificare l'elenco dei beni e dei servizi figuranti all'allegato H. ». 8. Nella sua comunicazione del 2000 sulla strategia IVA, la Commissione ha tuttavia esteso la riflessione da svolgere oltre i limiti di una semplice modifica dell'allegato H, facendo presente che occorreva procedere ad una revisione e ad una razionalizzazione delle regole e delle deroghe applicabili in materia di aliquote IVA ridotte. 2.1. Le prime relazioni della Commissione sulle aliquote ridotte 9. La Commissione ha presentato una prima relazione il 13/12/1994 [5] e una seconda il 13/11/1997 [6]. A seguito di tali relazioni non ha tuttavia fatto proposte implicanti una reale revisione del campo di applicazione delle aliquote ridotte [7], ritenendo che, complessivamente, non emergesse alcuna effettiva necessità in tal senso e che la problematica avrebbe trovato una soluzione globale nel quadro delle proposte connesse al passaggio al regime IVA definitivo [8]. [5] COM(94) 584 def. [6] COM(97) 559 def. [7] La sola modifica introdotta riguardava l'aliquota ridotta per i prodotti della floricoltura (direttiva 96/42/CE del Consiglio del 25 giugno 1996 che modifica la direttiva 77/388/CEE sul sistema comune di imposta sul valore aggiunto (GU L 170 del 9.7.1996, pag. 34). [8] Articolo 28 terdecies e COM(96) 328 def. del 10.7.1996. 2.2. L'ultima relazione, del 22 ottobre 2001 10. Ricordando la nuova strategia in materia di IVA, la relazione precisa subito che un reale maggiore ravvicinamento delle aliquote è ipotizzabile soltanto a lungo termine. Tuttavia, si potrebbe già avviare, dopo aver esaminato l'esperimento relativo ai servizi ad alta intensità di lavoro [9] e aver individuato gli insegnamenti che se ne possono trarre, un'approfondita revisione delle regole applicabili alle aliquote ridotte. Per preparare efficacemente tale revisione, la relazione propone di riesaminare l'attuale struttura delle aliquote ridotte, di rinunciare all'introduzione di nuove deroghe e di prevedere eventualmente la soppressione parziale o totale delle deroghe in vigore al momento della revisione, del tutto in linea con gli obiettivi della nuova strategia IVA. [9] Direttiva 1999/85/CE del 22 ottobre 1999 (GU 277 del 28.1.2002). 11. In tale contesto, le carenze del mercato interno quali avvertite dagli operatori, in particolare nel campo fiscale e più specificamente a causa della disparità delle aliquote IVA, sono una realtà di cui occorre tenere conto. 12. Questa relazione doveva avviare un processo di riflessione da parte degli ambienti economici e degli Stati membri sul ruolo delle aliquote ridotte, sulla loro efficacia nel perseguimento di varie politiche comunitarie o nazionali e sui miglioramenti e le razionalizzazioni possibili (punto 64 della relazione). Da allora numerosi settori si sono rivolti ai servizi della Commissione per trasmetterle le loro richieste e analisi. 13. Al fine di avviare la riflessione sul ruolo delle aliquote ridotte, sulla loro efficacia nel perseguimento di diverse politiche comunitarie o nazionali e sui miglioramenti e le razionalizzazioni da prevedere, la Commissione suggerisce una possibile soluzione (n. 65 della relazione). Questa consiste nella creazione di una struttura a due aliquote ridotte (eventualmente con una specifica forcella di aliquote corrispondente a ciascuna categoria) applicabili a elenchi distinti di beni e servizi [10]: [10] N.B. Gli Stati membri possono attualmente applicare una o due aliquote ridotte per l'insieme dell'allegato H. - un'aliquota ridotta vicina al livello minimo attuale del 5%, applicabile ad un elenco ristretto di beni e servizi di prima necessità o rispondenti ad un obiettivo sociale (eventualmente obbligatoria poiché gran parte degli Stati membri già applica un'aliquota ridotta a beni e servizi di questo tipo); - e un'aliquota ridotta con una percentuale più elevata, applicabile ad un elenco di beni e servizi che per ragioni storiche o di opportunità congiunturale devono essere oggetto di un trattamento differenziato rispetto ai beni e servizi soggetti all'aliquota normale o rispondenti ad altri obiettivi. 14. A conclusione della relazione, si ricorda che occorre tenere a mente in particolare gli elementi seguenti: a) le caratteristiche dell'IVA, principalmente l'obbligo di garantirne la neutralità; b) la necessità di definire criteri chiari di applicazione delle aliquote ridotte; c) l'obiettivo a lungo termine di una maggiore armonizzazione delle aliquote accompagnata da una razionalizzazione delle deroghe. 15. La relazione è stata generalmente considerata un quadro molto fedele della situazione relativa alle aliquote nell'Unione. Nel corso del 2002 non si sono constatati sviluppi realmente nuovi. 2.3. I risultati dell'esperimento sui servizi ad alta intensità di lavoro 16. Questo esperimento è stato introdotto dalla direttiva 99/85/CE per un periodo di tre anni. Il 3 dicembre 2002 [11] il Consiglio ha adottato una direttiva intesa a prorogare di un anno (fino al 31/12/2003) le aliquote ridotte applicabili a titolo sperimentale ai servizi ad alta intensità di lavoro, al fine di offrire ai settori che attualmente beneficiano dell'aliquota ridotta una garanzia di continuità e di sicurezza giuridica per il periodo durante il quale la Commissione e il Consiglio procedono ad un'approfondita valutazione dei risultati di tale esperimento. [11] Direttiva 2002/92/CE (GU L 331 del 7.12.2002). 17. Nella sua relazione del 2 giugno 2003 [12], la Commissione ha effettuato una valutazione dell'efficacia del provvedimento, in particolare in termini di creazione di posti di lavoro e di efficienza. Sulla base segnatamente delle relazioni di valutazione presentate dagli Stati membri partecipanti all'esperimento, si constata che nessun paese è stato in grado di mostrare in modo evidente un effetto positivo del provvedimento sull'insieme dei settori interessati, in termini di creazione di posti di lavoro o di efficienza. La ripercussione della riduzione dell'aliquota IVA sui prezzi è molto limitata, se non addirittura inesistente. Inoltre, è generalmente di scarsa entità e dall'esperimento in questione non risulta duratura. Il provvedimento di riduzione dell'aliquota IVA non può pertanto avere un forte impatto sulla domanda. [12] RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Applicazione a titolo sperimentale di un'aliquota IVA ridotta su taluni servizi ad alta intensità di lavoro 18. Quando in un settore è stato constatato un aumento della domanda, si è visto che nello stesso periodo erano state prese altre misure importanti (ad esempio, riduzione degli oneri sociali, introduzione di vantaggi fiscali o possibilità di detrazione dalle imposte dirette). Inoltre, la misura è intervenuta in un momento in cui la congiuntura era favorevole e la disoccupazione diminuiva in tutti i settori dell'economia. 19. Questi risultati sono coerenti con le conclusioni tratte dagli studi realizzati precedentemente [13]. Rispetto alle misure che riguardano direttamente il costo del lavoro, l'impatto della riduzione dell'aliquota IVA sull'occupazione ha sempre un costo di bilancio per posto di lavoro creato più elevato. Secondo le conclusioni della relazione, a parità di costo di bilancio, calcolato a livello dell'Unione europea, una riduzione degli oneri sul lavoro crea il 52% di posti di lavoro in più. Risulta quindi che la riduzione delle aliquota IVA può costituire uno spreco di risorse di bilancio che, se destinate ad altri strumenti (riduzione degli oneri sul lavoro, politiche di sostegno finanziario alla creazione di posti di lavoro ...), potrebbero dare risultati migliori ad un costo per posto creato nettamente inferiore. Le conclusioni di questo esperimento sono a tale riguardo un insegnamento di cui occorre tenere conto nell'ambito della riflessione sull'utilizzazione delle aliquote IVA ridotte. [13] V. comunicazione del 12.11.1997, SEC(97) 2089 def.. Questa comunicazione si riferiva in particolare allo studio "Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for selected sectors)", effettuato da Cambridge Econometrics Ltd. e Institute of Employment Research, Università di Warwick - settembre 1996. 20. Alla luce di quanto precede, il trattamento IVA di questo tipo di servizi si deve ora esaminare nel quadro generale della riflessione da effettuare sul campo di applicazione delle aliquote IVA ridotte. 21. In generale, indipendentemente dai risultati dell'esperimento delle aliquote IVA ridotte, la Commissione intende incoraggiare fortemente gli Stati membri a prendere per quanto in loro potere tutte le misure necessarie per ridurre il peso degli oneri sul lavoro, in particolare sul lavoro poco o non qualificato; ciò riguarda specificamente la riduzione delle imposte e degli altri tributi obbligatori sul fattore lavoro. 2.4. I recenti negoziati di adesione 22. Durante i recenti negoziati di adesione, la Commissione ha proposto agli Stati membri di concedere delle deroghe per talune aliquote ridotte e zero soltanto per un periodo limitato. I 15 Stati membri hanno approvato tale strategia. Occorre per giunta notare che gli Stati membri erano molto restii a concedere tali misure transitorie e non hanno risposto favorevolmente a ogni domanda dei paesi aderenti, anche quando questi erano sostenuti dalla Commissione. In tale contesto, la presente proposta mira a garantire una razionalizzazione delle deroghe transitorie in vigore negli Stati membri attuali, al fine di evitare una disparità di trattamento tra questi e i paesi aderenti. 3. La giurisprudenza recente della Corte di Giustizia 23. La Commissione si è adoperata per assicurare la corretta applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di aliquote IVA ridotte presentando quattro ricorsi alla Corte di Giustizia delle Comunità europee. Tali ricorsi hanno portato la Corte a precisare la portata dell'articolo 12 della sesta direttiva IVA. 3.1 Sentenza del 18 gennaio 2001 [14] [14] Sentenza del 18 gennaio 2001, Commissione/Spagna, causa C-83/99, Racc. pag. I-00445. 24. In questa sentenza la Corte ha statuito che la Spagna, avendo applicato un'aliquota ridotta alla prestazione di servizi consistente nel porre un'infrastruttura stradale a disposizione degli utenti contro pagamento di un pedaggio, era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera a). Ai punti 18 e 19, la Corte ha posto il seguente principio: "Emerge dall'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), della sesta direttiva che l'applicazione di una o due aliquote ridotte è una possibilità riconosciuta agli Stati membri in deroga al principio secondo cui è da applicare l'aliquota normale. Inoltre, secondo tale disposizione, le aliquote IVA ridotte possono essere applicate solo alle cessioni di beni ed alle prestazioni di servizi di cui all'allegato H. Ora, risulta da una costante giurisprudenza che le disposizioni che hanno carattere di deroga ad un principio devono essere interpretate restrittivamente." 3.2. Sentenza dell'8 marzo 2001 [15] [15] Sentenza dell'8 marzo 2001, Commissione/Portogallo, causa C-276/98, Racc. pag. I-01699. 25. In questa sentenza la Corte ha constatato che "mantenendo in vigore l'aliquota ridotta dell'IVA al 5% gravante sulle operazioni relative ai beni [...] dell'elenco [...] comprendente, rispettivamente, i vini, le macchine e le apparecchiature destinate alla ricerca di forme di energia alternative, nonché le attrezzature e le apparecchiature agricole, la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 12 e 28, n. 2, [...]." 3.3 Sentenza del 3 maggio 2001 [16] [16] Sentenza del 3 maggio 2001, Commissione/Francia, causa C-481/98, Racc. pag. I-03369. 26. In questa sentenza la Corte doveva pronunciarsi sulla facoltà, per la Francia, di applicare aliquote diverse ai medicinali, a seconda che siano o no rimborsabili da parte della previdenza sociale [17]. [17] Ai medicinali rimborsabili da parte della previdenza sociale è applicabile l'aliquota del 2,1%, mentre gli altri medicinali sono assoggettati ad imposta all'aliquota ridotta del 5,5 %. 27. Ai punti 21 e 22 della sentenza, la Corte ricorda che l'introduzione e il mantenimento di un'aliquota del 2,1% per i medicinali rimborsabili, mentre la cessione dei medicinali non rimborsabili è gravata da un'aliquota del 5,5%, sono ammissibili solo se non violano il principio di neutralità fiscale inerente al sistema comune dell'IVA, nel rispetto del quale gli Stati membri devono trasporre la sesta direttiva (v., in tal senso, sentenza 7 settembre 1999, causa C-216/97, Gregg, Racc. pag. I-4947, punto 19). 28. Il detto principio osta in particolare a che merci di uno stesso tipo, che si trovano quindi in concorrenza le une con le altre, siano trattate in maniera diversa sotto il profilo dell'IVA (v., in questo senso, l'ottavo considerando della prima direttiva nonché la sentenza 11 giugno 1998, causa C-283/95, Fischer, Racc. pag. I-3369, punti 21 e 27). Pertanto, il principio di neutralità fiscale ingloba anche altri due principi, e cioè quelli dell'uniformità dell'IVA e dell'eliminazione delle distorsioni della concorrenza. 3.4. Sentenza dell'8 maggio 2003 [18] [18] Sentenza dell'8 maggio 2003, Commissione/Francia, causa C-384/01. Non ancora pubblicata. 29. In questa sentenza, la Corte doveva pronunciarsi sulla facoltà, per la Francia, di applicare un'aliquota ridotta unicamente alla quota fissa dei prezzi delle forniture di gas e di elettricità (abbonamento), mentre la quota variabile (consumo effettivo) rimaneva assoggettata all'aliquota normale. Nella sentenza, la Corte è stata indotta a precisare la portata dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera b), in particolare alla luce del principio di neutralità fiscale inerente al sistema comune dell'IVA. Ai punti 27 e 28, la Corte considera: « Comunque, nel testo dell'art. 12, n. 3, lett. b), della sesta direttiva, nulla impone che tale disposizione venga interpretata nel senso che richieda che l'aliquota ridotta si applichi solo qualora riguardi tutte le forniture di gas naturale e di elettricità. [...] Un raffronto fra le diverse versioni linguistiche [...] fa propendere per un'interpretazione secondo la quale un'applicazione selettiva dell'aliquota ridotta non può essere esclusa, a condizione che essa non comporti alcun rischio di distorsione della concorrenza. Peraltro, poiché l'aliquota ridotta costituisce l'eccezione, la limitazione della sua applicazione ad aspetti concreti e specifici, come l'abbonamento che dà diritto ad un quantitativo minimo di elettricità per gli abbonati, è coerente con il principio secondo cui le esenzioni o le deroghe devono essere interpretate in senso restrittivo. » L'insieme di questa giurisprudenza è molto importante per l'analisi delle diverse misure prese dagli Stati membri nella definizione del campo di applicazione delle aliquote ridotte e deve servire come linea direttrice per la revisione e la razionalizzazione dell'allegato H. 4. Le aliquote IVA e il mercato interno 30. Dall'analisi dell'attuale struttura delle aliquote IVA e, in particolare, del campo di applicazione delle aliquote ridotte, emergono due caratteristiche che potrebbero ostacolare il corretto funzionamento del mercato interno e creare distorsioni della concorrenza: il carattere facoltativo dell'applicazione delle aliquote ridotte per gli Stati membri e l'assenza di definizioni comuni delle categorie che compongono l'allegato H. A questi due aspetti si aggiunge la grande quantità di deroghe specifiche concesse a taluni Stati membri, ma rifiutate agli altri. 4.1. I reclami più frequenti 31. Le constatazioni evidenziate nella relazione del 2001 sono sempre d'attualità. Si ricorda che le varie rimostranze formulate dagli operatori riguardano essenzialmente i seguenti elementi : a) carattere facoltativo dell'applicazione delle aliquote ridotte; b) ampiezza della variazione delle aliquote ridotte; c) mantenimento dell'aliquota zero e dell'aliquota superridotta da parte di taluni Stati membri, mentre agli altri viene vietato di farvi ricorso; d) assenza di una definizione comunitaria delle categorie di beni o servizi figuranti all'allegato H e carattere limitativo di quest'ultimo; e) carattere incompleto dell'applicazione delle aliquote ridotte, nella misura in cui l'opzione esercitata da uno Stato membro non lo obbliga ad applicare l'aliquota ridotta a tutti i beni e i servizi della o delle categorie scelte; f) conflitto tra il principio dell'unicità delle aliquote e la facoltà di applicare aliquote ridotte alla totalità o a parte di una categoria; g) complessità risultante dal fondamento permanente o transitorio delle deroghe. 32. Molto spesso, la razionalità della situazione sfugge completamente agli ambienti economici: perché in taluni Stati membri un determinato bene o servizio, non figurante nell'allegato H, può nonostante tutto essere assoggettato ad un'aliquota ridotta, ad un'aliquota superridotta o all'aliquota zero? La giustificazione si deve sempre cercare nelle deroghe specifiche negoziate al momento dell'adozione della direttiva 92/77/CEE sul ravvicinamento delle aliquote IVA o nel quadro degli atti di adesione dei nuovi Stati membri. 33. Sembra pertanto giunto il momento di riesaminare tutte queste situazioni, al fine di individuare una linea direttrice più coerente. 4.2. Le differenze di trattamento contestate 34. Il regime attuale è basato sulla definizione di aliquote minime: 15% per l'aliquota normale, 5% per le aliquote ridotte. Gli Stati membri hanno la facoltà di applicare una o due aliquote ridotte ai beni e servizi figuranti in un elenco limitativo (l'allegato H). Tale possibilità implica quindi un trattamento diverso di uno stesso bene o servizio a seconda dello Stato membro. 35. In generale, tuttavia, nulla indica finora che questo regime abbia dato luogo a gravi distorsioni della concorrenza tali da imporre un'azione radicale ai fini di un maggiore ravvicinamento delle aliquote IVA. 36. Una situazione ha nondimeno suscitato un crescente numero di interrogativi e di critiche, sia da parte degli ambienti economici che di taluni Stati membri. Si tratta in particolare di quella relativa a certe deroghe specifiche riservate a taluni Stati membri, e vietate agli altri. 37. Si possono citare ad esempio i servizi di ristorazione che sono soggetti, per deroga transitoria, ad aliquota ridotta in 8 Stati membri, mentre l'attuale legislazione comunitaria vieta agli altri 7 di introdurre una tale aliquota. Dinanzi a questa situazione il settore interessato e alcuni governi hanno intrapreso azioni presso la Commissione per ottenere tale possibilità per tutti gli Stati membri. L'aliquota ridotta per i ristoranti è stata anche oggetto di difficili negoziati nel quadro dell'allargamento dell'Unione, a seguito dei quali Cipro, Ungheria, Polonia e Slovenia sono state autorizzate ad applicare un'aliquota ridotta per i ristoranti fino al dicembre 2007. 38. Una situazione analoga si constata anche nel settore delle abitazioni, per il quale emerge che mediante diverse deroghe specifiche parecchi Stati membri derogano all'obbligo di riservare l'aliquota ridotta alle abitazioni nel quadro della loro politica sociale. 39. La razionalità di queste situazioni è sempre meno evidente, in quanto non esiste una ragione valida per perpetuare questo stato di cose. Esistono pertanto due possibilità: o si sopprimono le deroghe e si applica obbligatoriamente l'aliquota normale in tutti gli Stati membri, oppure si estende a tutti gli Stati membri la facoltà di applicare un'aliquota ridotta. In realtà, nei settori interessati nessun reclamo ha denunciato distorsioni gravi della concorrenza tali da richiedere di rinunciare all'applicazione facoltativa di aliquote ridotte negli stessi settori. Pertanto nulla sembra impedire di rendere tale possibilità accessibile a tutti gli Stati membri. 4.3. Le pratiche degli Stati membri contestate 40. Nella messa in applicazione delle aliquote ridotte facoltative autorizzate dall'allegato H, gli operatori economici mettono regolarmente in questione certe pratiche che, pur non essendo vietate, creano notevoli difficoltà alle imprese nella determinazione dell'aliquota applicabile a un determinato bene o servizio. 41. I due esempi seguenti illustrano tali difficoltà: - nel quadro dell'introduzione dell'aliquota ridotta sui servizi ad alta intensità di lavoro, le misure destinate a distinguere tra il servizio di riparazione (soggetto ad aliquota ridotta) e la cessione di materiali (soggetta ad aliquota normale) sono state talvolta così complesse che alcuni prestatori hanno semplicemente rinunciato ad applicare l'aliquota ridotta [19]; [19] In Belgio, ad esempio, la sostituzione della ruota anteriore di una bicicletta deve essere assoggettata all'aliquota normale, mentre la sostituzione della ruota posteriore è assoggettata ad aliquota ridotta in quanto l'elemento manodopera è prevalente. - nell'applicazione delle aliquote ridotte per i prodotti alimentari, in certi Stati membri alcuni prodotti sono soggetti ad aliquote diverse. Queste regole si traducono talvolta in situazioni di una complessità inverosimile [20]. [20] In Francia, ad esempio, l'aliquota ridotta applicabile ai prodotti alimentari si applica al cioccolato soltanto a determinate condizioni estremamente complesse. I prodotti contenenti cioccolato sono assoggettati all'aliquota normale o all'aliquota ridotta secondo la loro forma, presentazione o composizione precisa. In Portogallo, sono introdotte delle sottili distinzioni: mentre il pesce fresco è assoggettato all'aliquota ridotta del 5%, lo stesso pesce cotto per la surgelazione è assoggettato all'aliquota normale del 19%; quando rientra nella composizione di un piatto cucinato da asporto o da consumare sul posto, è assoggettato all'aliquota del 12%. 42. Molto spesso soltanto un fiscalista esperto, confrontando la legislazione e le esatte caratteristiche dei prodotti in questione, è in grado di determinare con certezza l'aliquota applicabile. 43. Pratiche simili, senza essere illegali né pregiudicare veramente il principio della neutralità fiscale, rendono l'applicazione dell'IVA complessa per le imprese e difficile da controllare per le amministrazioni fiscali. 4.4. Le raccomandazioni della Commissione 44. La Commissione non intende rimettere in discussione il carattere facoltativo delle aliquote IVA ridotte e prende atto del fatto che non esiste l'obbligo per uno Stato membro di assoggettare alla stessa aliquota IVA l'insieme di una categoria dell'allegato H, nella misura in cui una modulazione non dia luogo a distorsioni di concorrenza. Pertanto, poiché l'aliquota ridotta costituisce l'eccezione, la limitazione della sua applicazione ad aspetti concreti e specifici è coerente con il principio secondo cui le esenzioni o le deroghe devono essere interpretate in senso restrittivo [21]. [21] V. al riguardo la sentenza del 18 gennaio 2001, Commissione/Spagna, causa C-83/99, Racc. 2001 pag. I-00445 e la sentenza dell'8 maggio 2003, Commissione/Francia, C-384/01, non ancora pubblicata. Tuttavia, nell'intento di promuovere un'agevole applicazione della legislazione, la Commissione raccomanda agli Stati membri di evitare, nella definizione del campo di applicazione delle aliquote ridotte, distinzioni che, a causa della loro complessità, comportino rischi di errore quando le imprese devono determinare l'aliquota applicabile ai prodotti che esse fabbricano o commercializzano. Una simile complessità è infatti pregiudizievole per tutti e si dovrebbe rispettare il principio dell'unicità delle aliquote, derogandovi soltanto nei casi in cui sia possibile una chiara distinzione tra i beni e/o servizi assoggettati all'aliquota ridotta (o a due aliquote ridotte differenti) e quelli assoggettati all'aliquota normale. Ovviamente, tale distinzione non può dar luogo a distorsioni di concorrenza tra i beni e/o servizi in questione. 45. In ogni caso, la Commissione non mancherà di esercitare la sua funzione di controllo delle misure introdotte negli Stati membri in materia di aliquote, come mostrano le cause sopracitate. 5. Revisione e razionalizzazione delle aliquote: la via proposta 46. Con la presente proposta, la Commissione prosegue sulla via già tracciata nella comunicazione del 2000 relativa ad una strategia volta a migliorare il funzionamento del sistema IVA nel mercato interno, e confermata nella comunicazione "La politica fiscale dell'Unione europea - Priorità per gli anni a venire" [22]. [22] COM(2001) 260 def. del 23.5.2001. Per l'IVA, v. punto 3.1.1. della comunicazione. 47. In tale contesto, essa deve perseguire l'obiettivo indicatole dal trattato, ossia l'armonizzazione dell'IVA nella misura in cui sia necessaria per assicurare l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Una prima tappa è stata raggiunta nel 1992 con la direttiva 92/77/CEE sul ravvicinamento delle aliquote. La presente proposta deve proseguire su questa via, al fine di preservare il ravvicinamento già realizzato e migliorare la attuale struttura delle aliquote IVA. 5.1. Obiettivi e condizionamenti 48. Come già indicato dalla Commissione nell'introduzione, non è prevista una modifica del livello delle aliquote IVA durante il periodo di attuazione della nuova strategia in materia di IVA. 49. È necessario invece procedere alla revisione e razionalizzazione della struttura delle aliquote IVA. A tal fine si deve trovare un difficile equilibrio tra obiettivi e condizionamenti spesso contraddittori. 50. Occorre infatti cercare di realizzare gli obiettivi seguenti : - attuare la nuova strategia IVA, intesa a migliorare il funzionamento del sistema comune di IVA nel quadro del mercato interno, la quale ha come obiettivi principali la semplificazione e la modernizzazione delle norme esistenti, nonché un'applicazione più uniforme delle disposizioni attuali; - preservare l'acquis comunitario in materia di aliquote ed evitare che le attuali disparità si aggravino anziché attenuarsi; - ridurre le incoerenze del regime attuale, in particolare nelle svariate deroghe specifiche attualmente concesse a taluni Stati membri. 51. Nel rispetto del principio di sussidiarietà, la Commissione non intende influire sulla competenza fiscale degli Stati membri al di là di quanto è necessario per il buon funzionamento del mercato interno, specialmente per quanto riguarda la fissazione delle aliquote IVA che essi desiderano applicare. 52. Tuttavia, fa parte del ruolo della Commissione proporre al Consiglio le norme necessarie per garantire un migliore funzionamento del mercato interno. Essa ha pertanto scelto di concentrarsi sulle incoerenze del regime attuale in materia di aliquote per fare un passo importante in tale direzione. Occorre infatti garantire una maggiore parità di trattamento tra tutti gli Stati membri, compresi i nuovi paesi aderenti, e porre fine alle distorsioni create dal fatto che alcuni possono applicare aliquote ridotte a determinati settori, mentre agli altri è vietato. 53. A tal fine, occorre tenere presente che per taluni beni e servizi per i quali la tassazione avviene nel luogo di consumo, delle aliquote diverse tra gli Stati membri possono essere compatibili con il mercato interno. Ciò vale, ad esempio, per i lavori relativi ad abitazioni, o per la cessione di gas e di energia elettrica. Molti beni invece possono essere oggetto di vendite a distanza e l'applicazione di aliquote molto diverse tra gli Stati membri può provocare distorsioni di concorrenza non trascurabili, tanto più che sono beni facilmente trasportabili. Si considerino ad esempio cd, video o prodotti di qualsiasi altro genere che possono essere facilmente oggetto di scambi transfrontalieri. Ciò vale anche per le situazioni in cui la regola è l'aliquota normale, senza alcuna possibilità di applicare un'aliquota ridotta, e in cui delle deroghe consentono ad una minoranza di Stati membri di applicare in deroga a tale regola aliquote fortemente inferiori a quelle applicate nel resto della Comunità. Questo può verificarsi per beni facilmente trasportabili, come i capi di abbigliamento per bambini. 54. Occorre inoltre accertare che altri elementi del mercato interno non risentano negativamente delle aliquote IVA ridotte. In effetti, dal confronto tra i prezzi praticati nella Comunità emerge che i prezzi al consumo non sono necessariamente meno elevati negli Stati membri che applicano aliquote ridotte. Ciò dipende in particolare dalle politiche relative ai margini di utile delle imprese, che variano secondo le aliquote IVA in vigore in ciascuno Stato membro. Questo può indicare che le aliquote ridotte potrebbero influire sulla redditività delle imprese. Infatti, le imprese che effettuano vendite in Stati membri in cui si applicano aliquote ridotte (o l'aliquota zero) beneficiano, eventualmente, di un vantaggio concorrenziale rispetto a quelle degli altri Stati membri, poiché possono permettersi un margine di utile più elevato. 55. È quindi necessario circoscrivere con estrema accuratezza il campo di applicazione delle aliquote ridotte per impedire che tali elementi perturbino il buon funzionamento del mercato interno. 56. Si deve comunque constatare che le aliquote IVA applicabili nella Comunità rimangono attualmente molto diverse e presentano una grande complessità. Nell'allegato 1 si trova, a titolo di esempio, un elenco delle aliquote attualmente applicate a talune categorie di beni e servizi per i quali la presente proposta propone una razionalizzazione [23]. [23] Per ulteriori particolari, v. anche la relazione della Commissione del 22.10.2001 (COM(2001) 599 def.) nonché il documento « Aliquote IVA applicate negli Stati membri della Comunità europea ». http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/vatindex_en.htm Questa estrema complessità è in gran parte dovuta alla preoccupazione prioritaria degli Stati membri, al momento dell'adozione della direttiva 92/77/CEE, di modificare il meno possibile la propria struttura delle aliquote IVA. Ne è conseguita l'adozione di un allegato H che riflette le diverse realtà nazionali, con l'aggiunta di numerose deroghe specifiche per tener conto delle situazioni particolari in taluni Stati membri. 57. Le regole di base sono tuttavia semplici : un'aliquota normale non inferiore al 15% applicabile in linea di principio alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi soggette ad IVA e la facoltà per gli Stati membri di applicare, unicamente per i beni e i servizi figuranti nell'allegato H, una o due aliquote ridotte non inferiori al 5%. 58. Tuttavia, a queste semplici regole si aggiungono numerose deroghe che sono state concesse a taluni Stati membri - talvolta alla maggioranza di essi - nel quadro della negoziazione della direttiva 92/77/CEE o degli atti di adesione, mentre sono rifiutate agli altri. La maggior parte di tali deroghe è intesa a permettere il mantenimento di situazioni preesistenti: esse sono riservate agli Stati membri che, ad una determinata data, derogavano alle regole comunitarie applicabili in materia di aliquote e li autorizzano a mantenere, a titolo transitorio, tali misure di deroga. Il loro obiettivo principale era quello di consentire una graduale transizione verso l'applicazione delle regole comunitarie. Esse permettono di applicare altre aliquote inferiori a quelle che dovrebbero essere normalmente applicate (aliquota zero, aliquota superridotta, aliquota speciale...), o di derogare al campo di applicazione dell'allegato H (ad esempio, aliquota ridotta applicabile ai ristoranti); talvolta si tratta di una combinazione dei due tipi di deroghe (ad esempio, aliquota superridotta del 3% applicabile ai ristoranti in Lussemburgo). 59. Il mantenimento di tali misure di deroga era stato autorizzato unicamente per la durata del periodo transitorio, fino al passaggio al regime definitivo di tassazione degli scambi tra gli Stati membri, inizialmente previsto per il 1° gennaio 1996. Esse dovevano quindi essere di breve durata. 60. Dato che in seno al Consiglio non sono stati fatti progressi significativi ai fini dell'adozione delle proposte presentate dalla Commissione per realizzare il programma del 1996, la Commissione ha presentato, nel 2000, la sua nuova strategia in materia di IVA intesa ad introdurre a breve termine miglioramenti concreti e indispensabili nel sistema attuale. In un contesto nel quale il regime attuale è destinato a durare ancora per un certo tempo, occorre sin da ora riesaminare l'opportunità di mantenere ancora le suddette deroghe. 61. Infine, nel quadro del riesame approfondito del campo di applicazione attuale delle aliquote ridotte e delle deroghe attualmente in vigore, è opportuno non perdere di vista la strategia di Lisbona, quale ampliata a Göteborg. In occasione dei Consigli europei del 23 e 24 marzo 2000 e del 15 e 16 giugno 2001, essa ha definito per l'Unione un nuovo obiettivo strategico al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile e rafforzare l'occupazione, la riforma economica e la coesione sociale nel quadro di un'economia fondata sulla conoscenza. 62. In tale contesto, è stata avanzata la necessità di ridurre la pressione fiscale gravante sul lavoro, in particolare sul lavoro poco qualificato e con un basso livello di rimunerazione. Tuttavia, le riforme della fiscalità intese a rendere i regimi fiscali più favorevoli all'occupazione si devono fare salvaguardando l'efficienza delle finanze pubbliche. Questo obiettivo si può realizzare mediante un rigoroso controllo, e persino, se del caso, una riduzione, della spesa pubblica. Sembra tuttavia molto difficile diminuire il costo del lavoro (mediante la riduzione della fiscalità diretta e degli oneri sociali) e ampliare il campo di applicazione delle aliquote IVA ridotte, preservando nel contempo l'equilibrio di budget. 63. È importante in effetti garantire tale equilibrio negli Stati membri ed evitare sia la creazione di deficit di bilancio strutturali che drastiche riduzioni della spesa pubblica dovute alla mancanza di risorse di bilancio per finanziarla. Quando si procede ad una riduzione delle aliquote IVA, nulla garantisce che il consumatore finale beneficerà di una riduzione dei prezzi corrispondente. Invece, quando uno Stato membro decide di applicare nuove aliquote IVA ridotte, deve compensare la conseguente perdita di risorse di bilancio mediante altre imposte (come le imposte sul reddito), che in definitiva gravano sul contribuente. 64. In tale contesto, occorre la massima prudenza, dato che, nel quadro della strategia di Lisbona, è stata considerata prioritaria la riduzione del costo del lavoro e non la riduzione della fiscalità indiretta. 5.2. Le grandi linee della proposta 65. Tenuto conto di tutti questi elementi, la Commissione ha scelto un approccio da cui scaturisce una via equilibrata per l'insieme dell'Unione e la cui motivazione si può riassumere come segue : - La Commissione resta del parere che la riduzione delle aliquote IVA non è il metodo migliore per promuovere presso i consumatori determinati beni o servizi. Infatti, diversamente ad esempio dalle accise, l'IVA non ha come fine quello di modificare il comportamento dei consumatori. Benché il suo principale scopo sia quello di generare entrate fiscali, essa costituisce uno strumento, tra altri, nelle politiche attuate dagli Stati membri. Tuttavia, si constata che la ripercussione di una riduzione delle aliquote IVA sui prezzi al consumo non è mai totale: essa è, anche molto spesso, modesta e per giunta temporanea. Pertanto un meccanismo economico fondato sul presupposto che la riduzione dell'IVA implicherà una diminuzione dei prezzi e di conseguenza un aumento della domanda molto spesso non funziona correttamente. Del resto, un semplice confronto tra i prezzi praticati nella Comunità dimostra che aliquote IVA ridotte non comportano di per sé prezzi inferiori. Ad esempio, l'allegato 2 presenta una tabella che mette a confronto il livello dei prezzi di alcuni prodotti negli Stati membri e le aliquote IVA applicabili. - L'IVA è un'imposta sui consumi che ha come obiettivo principale quello di generare entrate fiscali: ogni Stato membro destina tali entrate secondo le priorità che esso stesso stabilisce. L'IVA non dovrebbe fungere da sovvenzione per determinati settori. Per il momento, in molte domande di autorizzazione ad applicare aliquote ridotte uno degli obiettivi principali della riduzione richiesta sembra invece essere quello di favorire un dato settore, in considerazione del suo carattere sociale, culturale etc. o delle particolari difficoltà cui deve far fronte. - Un'estensione del campo di applicazione delle aliquote ridotte a nuovi settori darebbe luogo ad una disarmonizzazione delle aliquote IVA. Infatti, dato che l'aliquota ridotta è facoltativa, gli Stati membri disporrebbero di una più ampia gamma di aliquote. Occorre invece preservare il grado di armonizzazione già assicurato dall'applicazione dell'aliquota normale in vigore in tutti gli Stati membri o nella maggior parte di essi. 66. Nell'attuazione della strategia intesa a migliorare il funzionamento del sistema dell'IVA nel quadro del mercato interno, la Commissione ha concluso che la proposta che essa doveva ora presentare doveva necessariamente avere per oggetto una semplificazione e una razionalizzazione delle aliquote. 67. A tal fine, la Commissione non ha seguito l'approccio che aveva indicato nella sua relazione del 2001, ossia l'introduzione di una struttura a due aliquote ridotte (eventualmente con una specifica forcella di aliquote corrispondente a ciascuna categoria) applicabili a elenchi distinti di beni e servizi. In effetti, tale ipotesi era stata prevista in rapporto con l'esperimento delle aliquote ridotte per i servizi ad alta intensità di lavoro: se da tale esperimento le aliquote IVA ridotte fossero risultate uno strumento efficace per promuovere l'occupazione, nel quadro della revisione del loro campo di applicazione si sarebbe proceduto, in considerazione di tale dato, ad esaminare se esse potessero essere eventualmente utilizzate ai fini di altri obiettivi quali quelli sopra indicati e, se del caso, rese obbligatorie. Dalla relazione di valutazione dell'esperimento non è tuttavia emerso un nesso diretto tra una riduzione dell'aliquota IVA e un aumento dell'occupazione o una riduzione dell'economia sommersa. Si può quindi temere che una riduzione dell'aliquota IVA non avrebbe effetti più concreti in altri settori. Di conseguenza, è opportuno mantenere il carattere facoltativo delle aliquote ridotte in quanto questo elemento è strettamente legato alle scelte di bilancio degli Stati membri e all'organizzazione delle loro finanze pubbliche. Essi conserveranno quindi la possibilità di applicare un'aliquota ridotta soltanto a determinate categorie dell'allegato H oppure, all'interno di una categoria, ad alcune delle operazioni contemplate. 68. Per procedere alla semplificazione e alla razionalizzazione delle aliquote, la Commissione ha preso in considerazione le seguenti direttrici. 5.2.1. La razionalizzazione dell'allegato H 69. La razionalizzazione proposta è incentrata sui seguenti punti: - La facoltà di applicare le aliquote ridotte non è estesa a nuove categorie per le quali l'aliquota normale è già applicata in tutti gli Stati membri e già assicura un certo grado di armonizzazione (forcella effettiva di aliquote situata tra il 15 e il 25%). Questo approccio mira ad evitare di fare un passo indietro ampliando il campo di applicazione delle aliquote ridotte opzionali, il che annullerebbe il ravvicinamento delle aliquote attualmente già assicurato dall'applicazione dell'aliquota normale. - La facoltà per tutti gli Stati membri di applicare aliquote ridotte è soltanto estesa alle categorie di beni e servizi per le quali delle misure di deroga specifiche o altre disposizioni già autorizzano un certo numero di Stati membri ad applicare aliquote ridotte o esenzioni, senza che ciò risulti arrecare pregiudizio al buon funzionamento del mercato interno. Questa prima misura riguarda i servizi di ristorazione, le abitazioni, la fornitura di gas e di energia elettrica e i servizi di assistenza domestica. Questo approccio consentirebbe un'applicazione dell'aliquota ridotta in più Stati membri e costituirebbe potenzialmente un passo in avanti verso un'applicazione più uniforme delle aliquote ridotte. Non si propone invece alcuna estensione per categorie di beni o servizi per i quali soltanto una minoranza degli Stati membri beneficia di una deroga specifica. 5.2.2. L'allegato H diventa l'unico riferimento per qualsiasi deroga all'aliquota normale 70. La Commissione propone di fare dell'allegato H l'unico elenco per la determinazione delle categorie di beni e servizi cui possano essere applicate aliquote diverse dall'aliquota normale. L'adozione di queste modifiche metterà fine alla confusione attuale relativa all'effettivo campo di applicazione delle aliquote IVA ridotte nell'Unione europea. A tal fine si propone di procedere alle modificazioni seguenti. 71. Abolire l'aliquota speciale (« taux parking »). L'aliquota speciale si applica a beni e servizi non figuranti nell'allegato H per i quali taluni Stati membri applicavano al 1° gennaio 1991 aliquote ridotte, superridotte o l'aliquota zero [24]. Tali Stati membri sono stati autorizzati ad applicare ai suddetti beni e servizi aliquote ridotte. Si tratta pertanto di misure di graduale transizione verso l'aliquota normale. Esse sono di due tipi: [24] Deroga negoziata al momento dell'adozione della direttiva 92/77/CEE o nel quadro degli atti di adesione. - Gli Stati membri che, al 1° gennaio 1991, conformemente alla legislazione comunitaria in vigore, applicavano un'aliquota zero o superridotta, possono continuare ad applicarle; tuttavia, se decidono di rinunciarvi per beni e servizi non figuranti nell'allegato H, possono applicare un'aliquota ridotta non inferiore al 5% (articolo 28, paragrafo 2, lettere a) e b)). - Gli Stati membri che, al 1° gennaio 1991, applicavano un'aliquota ridotta per beni e servizi non figuranti nell'allegato H e devono rinunciarvi, possono continuare ad applicare un'aliquota ridotta purché non sia inferiore al 12% (articolo 28, paragrafo 2, lettera e)). Dopo oltre dieci anni, si propone di procedere alla soppressione delle suddette misure di transizione. 72. Limitare l'aliquota zero e le aliquote superridotte [25] ai soli beni e servizi figuranti nell'allegato H. [25] Per aliquota superridotta si intende qualsiasi aliquota inferiore al 5% e superiore allo 0%. Il mantenimento dell'aliquota zero e delle aliquote superridotte, in quanto misura di congelamento di una situazione anteriore, è stato confermato dalla direttiva 92/77/CEE. In realtà, questa misura dura dall'adozione della sesta direttiva IVA nel 1977. Queste aliquote si applicano non solo a beni e servizi figuranti nell'allegato H, ma anche a svariati prodotti quali abbigliamento e calzature per bambini, roulotte e imbarcazioni adibite ad abitazione, stivali e caschi per moto e biciclette etc., per i quali in tutti gli Stati membri tranne quelli che beneficiano di una deroga si applica l'aliquota normale. Inoltre, taluni Stati membri (quelli che sono stati obbligati ad aumentare del 3% la loro aliquota normale nel 1993, ossia Lussemburgo e Spagna) sono d'altra parte autorizzati ad applicare aliquote ridotte inferiori al 5% ai prodotti di cui all'allegato H, come pure ai ristoranti, alle abitazioni nonché all'abbigliamento e alle calzature per bambini. La Commissione ritiene che la presente proposta non debba prevedere la soppressione totale dell'aliquota zero e delle aliquote superridotte, in quanto questa andrebbe oltre gli obiettivi definiti dalla nuova strategia IVA adottata nel 2000. Essa invece ritiene che per razionalizzare e semplificare l'attuale struttura delle aliquote nella Comunità sia necessario limitare il campo di applicazione dell'aliquota zero e delle aliquote superridotte ai soli beni e servizi figuranti nell'allegato H. Pertanto, l'aliquota zero o le aliquote superridotte applicate attualmente dagli Stati membri potranno essere mantenute per i beni e servizi per i quali tutti gli Stati membri possono applicare aliquote ridotte. Gli Stati membri interessati potranno quindi continuare ad applicare aliquote inferiori al 5% per i prodotti alimentari, i medicinali, le abitazioni etc. Essi dovranno invece rinunciare all'aliquota zero e alle aliquote superridotte per gli altri beni e servizi, di tipo diverso, che non sono contemplati dall'allegato in questione. Questo approccio è perfettamente in linea, ed è del resto l'unico veramente compatibile, con la politica condotta dalla Commissione e decisa dal Consiglio nel quadro della negoziazione dei trattati di adesione in vista dell'allargamento ai nuovi paesi aderenti. Tutte le deroghe che sono state loro concesse in materia di aliquote IVA sono state strettamente limitate nel tempo: l'ultima scade il 1° gennaio 2010. Inoltre, esse riguardano quasi esclusivamente beni e servizi figuranti nell'allegato H, quale risulterà dalla presente proposta. Occorre quindi, a fini di coerenza, procedere fin da ora a questa prima tappa nella razionalizzazione delle deroghe transitorie attualmente in vigore negli Stati membri attuali. Gli sforzi che sono stati imposti ai paesi candidati non possono infatti essere inutili. Inoltre, poiché le deroghe loro concesse riguardano beni e servizi che figureranno nel nuovo allegato H, essi ovviamente potranno, come gli Stati membri attuali, esercitare la facoltà di applicare aliquote ridotte a tali settori anche dopo la data di scadenza della deroga loro concessa. 5.2.3. Razionalizzazione delle deroghe che consentono a taluni Stati membri di applicare aliquote inferiori in determinati territori 73. Taluni Stati membri sono stati autorizzati ad applicare in determinati territori, in considerazione della loro particolare situazione geografica (insularità, lontananza), aliquote inferiori a quelle da essi normalmente applicate. Tali disposizioni hanno un senso soltanto se sono rigorosamente limitate al mercato locale. La Commissione propone di razionalizzarle, al fine di definire una chiara base giuridica per ciascuna di queste deroghe e di restringere il loro campo di applicazione ai beni e servizi consumati nei territori in questione. 6. commento degli articoli 6.1. Articolo 1, punto 1) 74. L'articolo 1, punto 1), propone di apportare quattro modificazioni all'articolo 12: - Soppressione del paragrafo 3, lettera b) : attualmente l'articolo 12, paragrafo 3, lettera b), prevede la possibilità di applicare un'aliquota ridotta per il gas naturale e l'energia elettrica previa autorizzazione della Commissione. Questa modificazione non implica alcun cambiamento sostanziale rispetto alla situazione attuale. Infatti, si propone soltanto di integrare tali beni in una nuova voce dell'allegato H. Si tratta di una misura di semplificazione e di razionalizzazione che mette fine alle procedura di autorizzazione preventiva, in quanto nessun ricorso o elemento probante ha consentito di stabilire che le aliquote ridotte applicate in sette Stati membri avevano creato distorsioni di concorrenza. Inoltre, la proposta di direttiva sul luogo di cessione di energia elettrica e gas [26] assicurerà la tassazione nel luogo di consumo effettivo da parte dell'acquirente, il che eviterà qualsiasi distorsione della concorrenza tra Stati membri a seconda che applichino o no un'aliquota ridotta. La modificazione proposta per il paragrafo 4 prevede in generale che se gli Stati membri applicano un'aliquota ridotta soltanto a talune cessioni di beni o prestazioni di servizi, o a taluni aspetti specifici delle stesse, essi devono rispettare la condizione che tale distinzione non provochi distorsioni di concorrenza. Il controllo così introdotto in maniera generale garantirà lo stesso livello di sicurezza della situazione attuale. Infine, la presente misura fa parte dell'insieme delle misure proposte per fare dell'allegato H l'unico elenco di riferimento per l'applicazione di aliquote diverse dall'aliquota normale. V. anche il commento del nuovo allegato H. [26] COM(2002) 688 def. del 5 dicembre 2002. - Due modificazioni al paragrafo 4: - Da un lato, si propone di sostituire il termine di due anni con un termine di cinque anni per il riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte. Un riesame effettuato ogni due anni, sulla base di una relazione della Commissione, è infatti risultato inutile: l'esperienza dimostra che il termine di due anni è troppo breve perché possano manifestarsi elementi veramente nuovi. - Dall'altro, si propone un nuovo secondo comma. Seguendo la recente giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, occorre chiarire la possibilità, per gli Stati membri, di applicare un'aliquota ridotta alla totalità o ad una parte soltanto di una categoria dell'allegato H. Tale possibilità implica, come indicato dalla Corte nella succitata sentenza dell'8 maggio 2003, la possibilità di limitare l'applicazione di un'aliquota ridotta ad aspetti concreti e specifici di una cessione di beni o di una prestazione di servizi, in quanto è coerente con il principio secondo cui le esenzioni o le deroghe devono essere interpretate in senso restrittivo. Pertanto, è ad esempio possibile, per uno Stato membro, limitare l'applicazione di un'aliquota ridotta ad aspetti concreti e specifici, come l'abbonamento che dà diritto ad un quantitativo minimo di elettricità per gli abbonati, o escludere la fornitura di bevande alcoliche dall'aliquota ridotta applicata dallo stesso Stato ai servizi di ristorazione. Occorre tuttavia garantire che l'applicazione di aliquote diverse non provochi distorsioni di concorrenza: a tal fine, si propone che gli Stati membri siano tenuti, su richiesta della Commissione, a comunicarle le informazioni necessarie a consentirle di verificare l'effettivo rispetto di tale condizione. - Soppressione del paragrafo 6 introdotto dall'atto di adesione del Portogallo [27] e sua integrazione nel nuovo articolo 28, paragrafo 2, lettera c): su tale base, « la Repubblica portoghese può applicare alle operazioni effettuate nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madeira e alle importazioni effettuate direttamente in queste regioni aliquote di imposta ridotte rispetto a quelle del continente. » Si propone di razionalizzare l'insieme delle deroghe specifiche concesse a taluni Stati membri per ragioni di carattere geografico, prevedendo regole comuni per tutti. Per ulteriori particolari, v. il commento del nuovo articolo 28, paragrafo 2, lettera c). [27] Atto di adesione: inserimento dell'articolo 12, paragrafo 6, che consente aliquote inferiori per le Azzorre e Madeira. 6.2. Articolo 1, punto 2) 75. L'articolo 1, punto 2), apporta due modificazioni all'articolo 28: sostituisce l'attuale paragrafo 2 e sopprime il paragrafo 6. 6.2.1. Sostituzione dell'articolo 28, paragrafo 2 76. Il paragrafo 2 dell'articolo 28 è ristrutturato per introdurvi le modificazioni seguenti. 77. Articolo 28, paragrafo 2, lettera a) (aliquota zero e superridotta) Al fine di procedere alla razionalizzazione delle deroghe specifiche, occorre restringere definitivamente il campo di applicazione dell'aliquota zero e delle aliquote superridotte alle categorie di beni e servizi figuranti nell'allegato H. Pertanto, è stato aggiunto un nuovo comma in tal senso al testo precedente. D'altra parte, la deroga specifica concessa all'Irlanda perché fosse autorizzata ad applicare un'aliquota IVA ridotta alla fornitura di prodotti energetici per riscaldamento e illuminazione è stata soppressa. Ciò comporta alcune modifiche molto limitate rispetto alla situazione attuale. In effetti, la cessione di energia elettrica, di gas mediante la rete di distribuzione del gas naturale e di calore distribuito in rete è aggiunta all'elenco dell'allegato H. La fornitura di qualsiasi altro prodotto energetico dovrà invece essere soggetta all'applicazione obbligatoria dell'aliquota IVA normale. Per ulteriori particolari sull'aggiunta di questa nuova categoria, v. il commento dell'allegato H. 78. Articolo 28, paragrafo 2, lettera b) (aliquota superridotta congiunturale) La nuova lettera b) riprende la precedente lettera c) dell'articolo 28, paragrafo 2, pur modificandola leggermente. Questa misura congiunturale, molto simile alla misura di standstill che consente il mantenimento dell'aliquota zero e delle aliquote superridotte, può essere mantenuta nella misura in cui il suo campo di applicazione è limitato alle categorie di cui all'allegato H. È invece soppressa la possibilità di applicare una tale aliquota ai servizi di ristorazione, all'abbigliamento e alle calzature per bambini nonché all'edilizia abitativa. Occorre tuttavia notare al riguardo che i servizi di ristorazione e l'edilizia abitativa figurano d'ora in poi nell'allegato H. Pertanto, a seguito della modificazione apportata, soltanto l'abbigliamento e le calzature per bambini non potranno più, di fatto, essere assoggettati ad un'aliquota superridotta. 79. Articolo 28, paragrafo 2, lettere c) e d) (deroghe per taluni territori remoti) Taluni Stati membri applicano attualmente in certi territori aliquote inferiori a quelle normalmente applicabili. Si fa riferimento alle deroghe già concesse all'Austria [28], al Portogallo [29] e alla Grecia [30]. A questi paesi si aggiunge la Francia, che attualmente applica in Corsica aliquote inferiori a quelle applicabili nel continente. Per la Francia, la Grecia e il Portogallo, tali deroghe sono state giustificate dalla lontananza geografica e l'insularità delle regioni in questione. Per l'Austria, sono interessati soltanto due comuni: Jungholz e Mittelberg per i quali una deroga specifica è giustificata dalla loro particolare situazione geografica (posizione remota tra le montagne e prossimità alla Germania). [28] Atto di adesione ad articolo 12, paragrafo 3, lettera a): per Jungholz e Mittelberg (kleines Walsertal), possibilità di applicare una seconda aliquota normale. [29] Atto di adesione: inserimento dell'articolo 12, paragrafo 6, che consente aliquote inferiori per le Azzorre e Madeira. [30] Articolo 28, paragrafo 2, lettera f) per talune isole greche, negoziato nella direttiva 92/77/CEE. Si propone di riunire tutte queste deroghe nell'articolo 28, paragrafo 2, lettere c) e d) nuove, di uniformarle e di limitarle esclusivamente ai beni e servizi che danno luogo ad un consumo in tali territori. Pertanto, l'attuale lettera f) è soppressa. Sono previste due diverse misure: Articolo 28, paragrafo 2, lettera c): Per le regioni insulari, si propone di autorizzare gli Stati membri citati ad applicare aliquote (normali e/o ridotte) inferiori fino al 30% rispetto alle aliquote corrispondenti applicabili nel continente. La limitazione al 30% si trova già nel testo dell'attuale articolo 28, paragrafo 2, lettera f), per la Grecia. Articolo 28, paragrafo 2, lettera d): Per i comuni di Jungholz e Mittelberg, si propone di mantenere l'autorizzazione ad applicare una seconda aliquota normale inferiore alle corrispondenti aliquote vigenti nel resto dell'Austria, ma non inferiore al 15%. In entrambi i casi, le aliquote inferiori così applicabili sono obbligatoriamente limitate ai beni e servizi che danno luogo ad un consumo in tali territori. In effetti, l'esperienza recente dimostra che con le deroghe attuali possono verificarsi degli abusi: si è ad esempio constatato che imprese operanti nel settore del commercio elettronico o delle telecomunicazioni si trasferiscono nelle Azzorre o a Madeira in modo da poter applicare, ai beni e servizi che esse forniscono a consumatori finali in tutta la Comunità, le aliquote inferiori applicabili in tali isole. Occorre porre fine al più presto a tali pratiche le quali snaturano queste deroghe, che sono state concesse unicamente per consentire agli Stati membri interessati di tener conto della posizione remota e della situazione geografica particolare delle regioni in questione. 80. Articolo 28 paragrafo 2, lettera e) nuovo. Questa lettera, relativa all'aliquota applicabile al lavoro eseguito in base ad un contratto d'opera, riprende, senza modificarla, la precedente lettera h) dell'articolo 28, paragrafo 2. 81. Soppressione delle disposizioni seguenti: - Precedenti lettere b) ed e) dell'articolo 28, paragrafo 2. Queste due misure consentivano agli Stati membri di continuare ad applicare aliquote ridotte a beni e servizi non figuranti nell'allegato H. Con la loro soppressione, l'allegato H diventa l'unico elenco di riferimento per definire il campo di applicazione delle aliquote ridotte e delle altre deroghe all'applicazione dell'aliquota normale. - Lettera g). Questa disposizione, che impone il riesame, prima del 31 dicembre 1994, delle deroghe previste all'articolo 28, paragrafo 2, lettere da a) a f), sulla base di una relazione della Commissione, è divenuta obsoleta. - Precedenti lettere i), j) e k) dell'articolo 28, paragrafo 2. Queste deroghe specifiche riguardano categorie di beni e servizi che sono aggiunte all'allegato H e quindi sono obsolete. 6.2.2. Soppressione dell'articolo 28, paragrafo 6 82. Questa disposizione era considerata fin dall'inizio temporanea: infatti, il carattere sperimentale delle aliquote ridotte introdotte per i servizi ad alta intensità di lavoro implicava che in seguito alla valutazione dei risultati dell'esperimento venisse presa una decisione definitiva: o quella di introdurre questi servizi nell'allegato H, o quella di sopprimere queste aliquote ridotte. La relazione di valutazione della Commissione del 2 giugno 2003 (COM (2003) 309), basata in parte sulle relazioni elaborate dagli Stati membri partecipanti all'esperimento, conclude che, nel quadro dell'esperimento sui servizi ad alta intensità di lavoro e tenuto conto dei limiti dei metodi di analisi utilizzati, non si possono individuare chiaramente effetti positivi sull'occupazione né una diminuzione dell'economia sommersa riconducibili alla riduzione operata nell'aliquota IVA. La Commissione propone pertanto di non prendere in considerazione questo criterio ai fini della revisione dell'allegato H e di concentrarsi sul miglioramento del funzionamento del mercato interno. Occorre ricordare che la Commissione ha già espresso in passato delle riserve circa l'utilizzazione delle aliquote IVA ridotte al fine di promuovere l'occupazione. Nella comunicazione al Consiglio "Creazione di posti di lavoro: possibilità di riduzione dell'aliquota IVA sui servizi ad alta intensità di lavoro per un periodo sperimentale e a titolo facoltativo" [31], essa aveva già indicato che una simile iniziativa non era priva di rischi per la neutralità dell'imposta e per il buon funzionamento del mercato interno; inoltre gli effetti positivi di una riduzione dell'IVA sulla creazione di posti di lavoro (in particolare l'effettiva ripercussione della riduzione dell'aliquota sui prezzi al consumo) erano lungi dall'essere acquisiti. Tale analisi è stata ripetuta nella proposta intesa ad autorizzare a titolo sperimentale l'applicazione di aliquote ridotte per i servizi ad alta intensità di lavoro. Queste perplessità erano peraltro anche condivise da alcuni Stati membri. Tuttavia, di fronte al problema della disoccupazione, il Consiglio e la Commissione hanno ritenuto opportuno consentire agli Stati membri che lo desiderassero di sperimentare il funzionamento e gli effetti di una riduzione dell'IVA nell'ambito dei servizi ad alta intensità di lavoro. [31] Comunicazione del 12.11.1997, SEC(97) 2089 def. Purtroppo non è stato possibile osservare effetti realmente positivi di tale riduzione. Questo dipende molto dalla difficoltà di trovare dati affidabili al riguardo. Tuttavia, dalle simulazioni effettuate a livello macroeconomico emerge che, a parità di costo di bilancio, una riduzione degli oneri sul lavoro permetterebbe di creare il 52% di posti di lavoro in più. Pertanto, la Commissione ritiene che sia più opportuno non proseguire in questa direzione. Occorre tuttavia notare che non tutti i servizi che sono stati interessati dall'esperimento dovranno obbligatoriamente ritornare all'aliquota IVA normale: alcuni dei servizi attualmente coperti saranno definitivamente integrati nella nuova categoria 10 dell'allegato H, ossia Riparazioni e ristrutturazioni di abitazioni private e Pulitura di vetri e pulizie presso privati. Tale inserimento rientra nell'operazione di razionalizzazione delle deroghe specifiche attualmente concesse a taluni Stati membri. Infine la Commissione, consapevole della necessità di consentire agli Stati membri di prendere tutte le misure possibili per favorire l'aiuto alle famiglie e alle persone anziane, malate o disabili, propone di integrare nell'allegato H i servizi di assistenza domestica, quali attualmente contemplati nell'allegato K. 6.3. Articolo 1, punti 3 e 4 83. L'articolo 1, punti 3 e 4, sostituisce l'attuale allegato H e sopprime l'allegato K. Le modificazioni apportate all'allegato H sono esposte in dettaglio qui di seguito. 84. La soppressione dell'allegato K è la conseguenza della soppressione dell'articolo 28, paragrafo 6. 6.4. Nuovo allegato H 85. È stato redatto un nuovo allegato H ai fini di una sua razionalizzazione e semplificazione. Esso diventa l'unico riferimento per definire il campo di applicazione delle aliquote ridotte, nonché delle aliquote superridotte e dell'aliquota zero. Le modificazioni introdotte sono le seguenti: - razionalizzazione della struttura dell'allegato; - razionalizzazione di alcune categorie mediante le necessarie correzioni e precisazioni; - aggiunta di tre nuove categorie; 86. Inoltre, la frase introduttiva è stata adattata per attirare espressamente l'attenzione degli Stati membri sulla possibilità di utilizzare i codici della classificazione COICOP, classificazione dei beni e dei servizi messa a punto a livello internazionale a fini statistici, la cui utilizzazione per la definizione precisa delle categorie dell'allegato H è fortemente consigliabile al fine di migliorare il buon funzionamento del mercato interno. In effetti, il riferimento attualmente previsto alla nomenclatura combinata riguarda soltanto i beni. 6.4.1. Razionalizzazione della struttura dell'allegato H 87. La struttura attuale è stata leggermente riveduta al fine di riunire le categorie di beni e servizi similari. Le precedenti categorie 12 e 13 (diritto d'ingresso a manifestazioni sportive e diritto di uso di impianti sportivi) sono state fuse e portate accanto alle categorie di natura analoga (cultura, svaghi e sport). Secondo la stessa logica, le nuove voci sono state introdotte non alla fine, bensì all'interno dell'elenco attuale. 6.4.2. Modifica di categorie esistenti 88. Categoria 4 : materiale per disabili. La relazione del 2001 indicava che molte domande riguardavano la categoria 4 dell'allegato H, che comprende unicamente apparecchi medici, materiale ausiliario ed altri strumenti destinati ad alleviare o curare invalidità. In particolare, alcune domande riguardavano la portata esatta di questa categoria, per chiarire se essa possa anche riguardare le malattie di lunga durata. Non sembra necessario introdurre precisazioni, in quanto il concetto di invalidità è sufficientemente ampio per coprire anche le malattie gravi o di lunga durata. È chiaro invece che il materiale o gli strumenti specialmente concepiti o adattati per le persone disabili (ad esempio, una tastiera in braille, un'autovettura specialmente adattata...) non potevano beneficiare dell'aliquota ridotta, pur avendo attinenza diretta con la categoria già prevista. La Commissione propone pertanto di aggiungerli alla categoria 4. 89. Categoria 10 : edilizia abitativa La presente modificazione è fondamentale e consiste in una significativa estensione della possibilità per gli Stati membri di applicare un'aliquota ridotta in materia di edilizia abitativa. Essa semplifica e razionalizza la situazione attuale, che è estremamente complessa. Nella relazione del 2001, la Commissione già osservava (n. 48) che il trattamento dei servizi dell'edilizia in materia di aliquote IVA rappresenta molto bene la complessità delle disposizioni relative alle aliquote ridotte. In linea di principio, conformemente all'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), primo comma, della sesta direttiva, alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi relative ai fabbricati si applica l'aliquota normale. Tuttavia, per quanto riguarda la base giuridica dell'applicazione di aliquote ridotte, si applicano tre tipi di disposizioni: - Il terzo comma della suddetta disposizione consente agli Stati membri che lo desiderino di applicare un'aliquota ridotta alle operazioni previste alla categoria 9 dell'allegato H, ossia: cessione, costruzione, restauro e trasformazione di abitazioni fornite nell'ambito della politica sociale. Questa delimitazione si è rivelata particolarmente difficile da attuare e ha dato luogo a pratiche molto diverse da uno Stato membro all'altro, dato che la stessa nozione di politica sociale in materia di abitazioni non è definita a livello comunitario e spetta quindi agli Stati membri darvi attuazione. Peraltro, la distinzione tra restauro o trasformazione, da un lato, e riparazione (attualmente non prevista) dall'altro, è lungi dall'essere facile a farsi. - L'articolo 28, paragrafo 2, della sesta direttiva prevede, nel quadro del regime transitorio e nel rispetto di talune condizioni, la possibilità per determinati Stati membri di applicare al settore dell'edilizia abitativa in generale, non altrimenti definito, un'aliquota ridotta inferiore a quella minima prescritta all'articolo 12, paragrafo 3, lettera a), terzo comma, o una delle due aliquote ridotte previste allo stesso articolo, o ancora un'aliquota ridotta, ma non inferiore al 12 %. - L'articolo 28, paragrafo 6, della sesta direttiva (introdotto dalla direttiva sui servizi ad alta intensità di lavoro) prevede l'applicazione di un'aliquota ridotta per un periodo di tre anni, che tuttavia non è limitata alle abitazioni sociali; detta direttiva riguarda "riparazioni e ristrutturazioni di abitazioni private, esclusi i materiali che costituiscono una parte significativa del valore del servizio fornito". Attualmente si constata che l'edilizia abitativa è soggetta ad aliquota ridotta in dieci Stati membri e che la limitazione all'edilizia sociale è applicata in modo molto diverso, o non è applicata per effetto dell'una o l'altra deroga specifica. Il problema di queste deroghe specifiche consiste nel fatto che sono riservate agli Stati membri che le hanno negoziate, ma sono vietate agli altri. Inoltre, in assenza di una definizione comunitaria della politica sociale in materia di edilizia abitativa, tale limitazione è priva di senso e del tutto inefficace. Per razionalizzare questa situazione complessa e caotica e migliorare il corretto funzionamento del mercato interno, si propone di: - Sopprimere i termini: « fornite nell'ambito della politica sociale ». - Aggiungere la riparazione, la manutenzione e la pulizia di abitazioni. - Aggiungere la locazione di abitazioni, nella misura in cui tale prestazione di servizi non sia esente in virtù dell'articolo 13. In realtà, gli Stati membri hanno la facoltà di concedere ai loro soggetti passivi il diritto di optare per la tassazione della locazione di beni immobili: nella misura in cui la tassazione riguarda un'abitazione, sembra opportuno concedere allo Stato membro interessato il diritto di applicare un'aliquota ridotta. A tale riguardo, l'Austria ha negoziato e ottenuto l'autorizzazione ad applicare un'aliquota ridotta alla locazione di beni immobili ad uso residenziale: al fine di razionalizzare le deroghe transitorie, questa possibilità deve essere estesa a tutti gli Stati membri. Con queste modificazioni, il campo di applicazione delle aliquote ridotte è notevolmente razionalizzato e incorpora le categorie 2 e 3 dell'allegato K (Riparazioni e ristrutturazioni di abitazioni private e Pulitura di vetri e pulizie presso privati). Nel rispetto del principio di sussidiarietà, spetterà sempre agli Stati membri delimitare il campo di applicazione delle aliquote ridotte: essi pertanto avranno sempre la possibilità di applicare l'aliquota ridotta soltanto ad alcune delle operazioni di cui all'allegato H. Queste modificazioni non sono tali da creare distorsioni della concorrenza dannose per il corretto funzionamento del mercato interno: infatti, il luogo di imposizione delle prestazioni di servizi attinenti ad un bene immobile è sempre situato nel luogo in cui si trova l'immobile. Tutti gli operatori che effettuano servizi relativi ad un immobile sono quindi soggetti alle stesse condizioni in materia di aliquote, qualunque sia lo Stato membro in cui sono stabiliti. 90. Categoria 18: pulizia delle strade pubbliche, trattamento dei residui etc. Il campo di applicazione di questa categoria è definito in modo troppo ristretto, così che servizi di natura molto simile sono oggetto di un trattamento diverso in materia di aliquote. Mentre la pulizia delle strade pubbliche e la rimozione dei rifiuti domestici possono essere assoggettate ad aliquota ridotta, il servizio fognario non è preso in considerazione. Ugualmente, l'aliquota ridotta può essere applicata al trattamento dei rifiuti, ma non al riciclaggio. Si propone ora di eliminare tali incoerenze. 6.4.3. Aggiunta di nuove categorie 91. La facoltà di applicare aliquote ridotte è estesa alle categorie di beni e servizi per le quali misure di deroga specifiche già autorizzano taluni Stati membri ad applicare aliquote ridotte, senza che ciò abbia arrecato pregiudizio al corretto funzionamento del mercato interno. Sono quindi aggiunte le categorie sotto indicate. 92. Categoria 12 : piante vive, prodotti della floricoltura e legna da ardere L'aggiunta di questa categoria non apporta di fatto alcun cambiamento sostanziale nella struttura attuale delle aliquote ridotte. L'articolo 28, paragrafo 2, lettera i) prevede la facoltà per tutti gli Stati membri di applicare un'aliquota ridotta ai prodotti sopracitati. Questa disposizione è stata aggiunta nel 1996 come misura transitoria con la direttiva 96/42/CE, considerando che la soluzione più idonea era quella di estendere a tutti gli Stati membri, su base transitoria, la facoltà di applicare un'aliquota ridotta alle cessioni dei prodotti in questione. Attualmente applicano un'aliquota ridotta (in diversa misura) 11 Stati membri. Occorre quindi porre fine al carattere transitorio di questa disposizione e integrare definitivamente questa categoria nell'allegato H. Questa misura costituisce una razionalizzazione e una semplificazione della attuale struttura delle aliquote. 93. Categoria 14 : servizi di ristorazione Attualmente, 8 Stati membri (Spagna, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria e Portogallo) sono già autorizzati ad applicare un'aliquota ridotta. Gli altri 7 Stati membri invece non sono autorizzati ad introdurla. Inoltre, nel quadro dei negoziati per l'adesione, 4 paesi candidati hanno ottenuto il mantenimento, fino al 31 dicembre 2007, di un'aliquota ridotta per i ristoranti: Cipro, Ungheria, Polonia e Slovenia. La Commissione è consapevole della problematica del settore della ristorazione. In effetti, questo settore ha presentato a più riprese domande volte ad ottenere di beneficiare di un'aliquota ridotta, in particolare nel quadro dei servizi ad alta intensità di lavoro. Il Consiglio però non lo ha scelto per l'esperimento. Tuttavia, occorre razionalizzare la situazione attuale, che non trova più giustificazione. A tal fine, si propone di aggiungere i servizi di ristorazione all'allegato H. Con servizi di ristorazione si intende tanto la ristorazione classica quanto i servizi di catering e assimilati, che hanno per oggetto la fornitura sia di pasti preparati che dei servizi connessi alla loro distribuzione nel quadro di un contratto stipulato per una durata determinata tra un'impresa di catering e il suo cliente (collettività quali imprese, amministrazioni pubbliche, ospedali ...). In realtà, la natura stessa dei servizi e le regole applicabili in materia di luogo di imposizione fanno sì che i rischi di delocalizzazione siano minimi. Inoltre, l'alloggio fornito da alberghi e simili già figura nell'allegato H. L'aggiunta dei servizi di ristorazione può quindi essere considerata come una vera razionalizzazione. Essa dovrebbe consentire un'applicazione dell'aliquota ridotta ai servizi di ristorazione in un maggior numero di Stati membri e costituisce potenzialmente un passo in avanti verso un'applicazione più uniforme delle aliquote ridotte. 94. Categoria 18 : Servizi di assistenza domestica Si propone di integrare nell'allegato H i servizi di assistenza domestica, quali attualmente contemplati nell'allegato K, punto 4. Potrà pertanto essere applicata un'aliquota ridotta ad esempio per l'aiuto domestico e per l'assistenza a bambini, anziani, malati o disabili). Infatti l'applicazione di un'aliquota IVA ridotta può essere un complemento indispensabile di altre misure già prese a livello nazionale per favorire l'aiuto alle famiglie e far fronte, ad esempio, ai problemi legati all'invecchiamento della popolazione. Tenuto conto del carattere estremamente locale di tali servizi, l'estensione del campo di applicazione delle aliquote ridotte non è tale da creare problemi per il buon funzionamento del mercato interno. Inoltre, alcune di queste attività, quando sono svolte da organismi di carattere sociale, possono beneficiare o di un'esenzione a norma dell'articolo 13, parte A, punto 1, lettera g), o di un'aliquota ridotta sulla base dell'attuale categoria 14. Attualmente nella maggior parte degli Stati membri alcuni di questi servizi sono esenti o assoggettati ad aliquota ridotta. 95. Categoria 20 : cessione di energia elettrica, gas e calore L'applicazione di un'aliquota ridotta alle cessioni di gas naturale e di energia elettrica è già prevista all'articolo 12, paragrafo 3, lettera b), della sesta direttiva IVA. Tuttavia, attualmente essa è subordinata ad un'autorizzazione preventiva della Commissione, al fine di verificare che la condizione che non ne risultino distorsioni di concorrenza sia effettivamente soddisfatta. Inoltre, l'Irlanda è autorizzata, conformemente all'articolo 28, paragrafo 2, lettera a), terzo comma, ad applicare un'aliquota ridotta a taluni prodotti energetici per riscaldamento e illuminazione. Attualmente, 7 Stati membri applicano un'aliquota ridotta alle cessioni di gas naturale e/o di energia elettrica, senza che siano state denunciate distorsioni di concorrenza rispetto agli altri Stati membri che applicano l'aliquota normale. Inoltre, le regole di imposizione previste nella proposta di direttiva relativa alle regole in materia di luogo delle cessioni di gas e di energia elettrica eviteranno in seguito qualsiasi rischio. L'integrazione nell'allegato H costituisce quindi una semplificazione della procedura e una razionalizzazione delle regole attuali. È aggiunta la cessione di calore distribuito in rete, in quanto essa presenta le stesse caratteristiche e risponde alle stesse esigenze della cessione di energia elettrica e di gas attraverso la rete di distribuzione di gas naturale. Si è considerato che il divieto di applicare un'aliquota ridotta alle reti di calore creava disparità di trattamento fiscale rispetto al gas e all'energia elettrica. Questi tre modi di approvvigionamento energetico funzionano in rete e in maniera molto simile. Visto il carattere essenzialmente locale di queste reti, i rischi di distorsioni della concorrenza tra Stati membri possono ritenersi minimi, se non addirittura inesistenti. 6.4.4. Ricezione di servizi radiotelevisivi e settore culturale 96. Attualmente, l'articolo 13, parte A, punto 1, lettera q), prevede l'esenzione per le attività degli enti pubblici di radiotelevisione diverse da quelle aventi carattere commerciale. Nel quadro della presente proposta di direttiva tale esenzione rimane invariata. 97. D'altra parte, in base all'attuale categoria 7 dell'allegato H, l'aliquota ridotta è attualmente applicata (in diversa misura) da 6 Stati membri: Belgio, Grecia, Francia, Italia, Austria e Finlandia (unicamente per i canoni pubblici). Il mantenimento dell'aliquota ridotta per i servizi radiotelevisivi, mentre non è autorizzata per la fornitura di servizi per via elettronica, è stato attentamente esaminato dalla Commissione in quanto rischia di creare un potenziale problema di distorsione della concorrenza, tenuto conto della probabilità di una crescente distribuzione di programmi radio/TV via Internet e, viceversa, della distribuzione di servizi Internet attraverso la televisione. Il mantenimento della facoltà di applicare un'aliquota ridotta rischierebbe di portare, all'interno di uno stesso paese, ad una tassazione diversa dello stesso servizio a seconda del modo di trasmissione e di provocare notevoli differenze di tassazione tra gli Stati membri. Tali distorsioni potrebbero in particolare verificarsi su segmenti che registrano un rapido sviluppo e nei quali si osserva un'accesa concorrenza basata sui prezzi, come ad esempio nel caso dell'alta velocità per Internet, per la quale vi è una forte concorrenza tra ADSL via cavo telefonico e cavo televisivo. Inoltre, data la loro natura, tali servizi sono molto facilmente soggetti a distorsioni di concorrenza transfrontaliere in quanto possono essere forniti a partire da qualsiasi posto del mondo o dell'Unione. L'aliquota normale è già largamente applicata per la ricezione di servizi radiotelevisivi (10 Stati membri) e la sua applicazione è obbligatoria per i servizi di telecomunicazione e per i servizi forniti per via elettronica. Inoltre, al momento dell'adozione della direttiva sul commercio elettronico, il Consiglio ha dato un segnale chiaro: non può essere prevista alcuna aliquota ridotta per i servizi forniti per via elettronica. La Commissione ha pertanto esaminato se non sia preferibile seguire lo stesso approccio per la ricezione di servizi radiotelevisivi, il che assicurerebbe parità di trattamento per i settori audiovisivo, informatico e delle telecomunicazioni. Tuttavia, tenuto conto del fatto che si tratta per il momento di mercati emergenti che non hanno ancora consentito di constatare effettivi problemi di distorsione della concorrenza, la Commissione non propone, in questa fase, la soppressione dell'aliquota ridotta per la ricezione di servizi radiotelevisivi. Essa comunque procederà ad un rigoroso monitoraggio del settore e, se del caso, presenterà adeguate proposte. Inoltre, verrà esaminato attentamente il problema di eventuali distorsioni di concorrenza nell'ambito dell'intero settore della cultura, in particolare tra i diversi supporti culturali: vi sono state infatti varie proteste riguardo alle disparità di trattamento all'interno del settore. In ogni caso, questi settori saranno oggetto di un approfondito riesame in occasione della presentazione, nel 2008, della prossima relazione su cui si baserà il riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte. 6.4.5. Altre modificazioni in corso: aliquota ridotta per taluni servizi postali 98. Nella proposta di direttiva che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente all'imposta sul valore aggiunto nel settore postale [32] la Commissione ha proposto di aggiungere all'allegato H la categoria seguente: "Servizi postali normalizzati concernenti buste o pacchi indirizzati di corrispondenza ordinaria, pubblicità diretta per corrispondenza, libri, cataloghi, quotidiani o riviste, laddove il peso individuale degli invii non superi 2 kg, peso fissato come massimo per potere usufruire di questa opzione.". [32] COM(2003) 234 def. del 5.5.2003. La Commissione ha infatti considerato che anche se, da un punto di vista puramente tecnico, la soluzione migliore e più rapida sarebbe quella di assoggettare tutti i servizi postali ad un'aliquota uniforme, è necessario consentire agli Stati membri di applicare un'aliquota ridotta al fine di ridurre al minimo gli effetti di un aumento dei prezzi per i consumatori finali conseguente alla soppressione dell'esenzione attualmente applicata. Occorre qui sottolineare che l'obiettivo della proposta è in primo luogo quello di sopprimere l'esenzione di cui beneficiano attualmente i servi postali pubblici. L'eventuale applicazione di un'aliquota ridotta è soltanto una conseguenza della soppressione dell'esenzione. La proposta è attualmente all'esame del Consiglio e questa aliquota ridotta sarà inserita nell'allegato H quando tale proposta sarà adottata. Non è tuttavia affatto necessario proporre una qualsiasi modificazione nel quadro della presente proposta. Sarebbe infatti giuridicamente errato includere nella presente proposta un'aliquota IVA ridotta per questi servizi, fintantoché la decisione di sopprimere l'esenzione di cui beneficiano attualmente i servi postali pubblici non è stata adottata dal Consiglio. 7. Conclusioni 99. La revisione proposta è un passo importante nel miglioramento del sistema comune di IVA ai fini di un più efficace funzionamento del mercato interno. Essa semplificherà notevolmente le aliquote IVA per tutta l'Unione, preservando nel contempo la competenza fiscale degli Stati membri nella determinazione delle aliquote IVA applicabili nel loro territorio. La Commissione infatti non propone di modificare il livello delle aliquote IVA né di sopprimere il carattere facoltativo delle aliquote ridotte. 100. Questa tappa è ben lungi dal rappresentare il conseguimento dell'armonizzazione delle aliquote avviata nel 1992 ai fini della realizzazione del mercato interno: altre tappe dovranno essere raggiunte a più lungo termine. 101. In ogni caso, verrà effettuato un primo riesame nel quadro della revisione del regime IVA applicabile alle attività svolte dalle pubbliche autorità, connessa a quella del regime delle esenzioni a favore di alcune attività di interesse pubblico previste all'articolo 13 della sesta direttiva. 102. Infatti, già ora diverse categorie dell'allegato H riguardano beni o servizi forniti da entità pubbliche o per i quali è prevista un'esenzione: l'IVA si applica soltanto quando queste entità sono privatizzate o le prestazioni sono fornite da imprese che non soddisfano le condizioni per beneficiare dell'esclusione dal campo di applicazione dell'IVA o dell'esenzione. In questo contesto sono previste alcune aliquote ridotte. 103. La revisione è prevista per il 2004, in modo da poter procedere ad una valutazione d'impatto, intesa a garantire un'analisi delle ripercussioni economiche, ambientali e sociali di una proposta. In tale contesto, sarà necessariamente presa in considerazione la questione delle aliquote IVA applicabili. ALLEGATO 1 Elenco delle aliquote attualmente applicate a talune categorie di beni e servizi per i quali si propone una razionalizzazione >SPAZIO PER TABELLA> ALLEGATO 2 Confronto dei prezzi e delle aliquote IVA per alcuni settori - anno 1999 La tabella seguente dà il prezzo di un bene pari a 100 nell'Unione europea nei diversi Stati membri tenendo conto della parità di potere d'acquisto. >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: Eurostat - livello UE=100, dati del 1999. I prezzi sono IVA inclusa. 2003/0169 (CNS) Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda le aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, vista la proposta della Commissione [33], [33] GU C [...] del [...], pag. [...]. visto il parere del Parlamento europeo [34], [34] GU C [...] del [...], pag. [...]. visto il parere del Comitato economico e sociale europeo [35], [35] GU C [...] del [...], pag. [...]. considerando quanto segue: (1) Le disposizioni della direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme [36] autorizzano gli Stati membri ad applicare una o due aliquote ridotte, che non possono essere inferiori al 5% e che si applicano unicamente ad un elenco limitativo di cessioni di beni e prestazioni di servizi. [36] GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1. Direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2002/93/CE (GU L 331 del 7.12.2002, pag. 27). (2) Inoltre, esse prevedono che, sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio riesamini ogni due anni, a decorrere dal 1994, il campo di applicazione delle aliquote ridotte. (3) Nella sua comunicazione del 2000 [37], la Commissione ha definito una strategia volta a migliorare il funzionamento del sistema IVA nel mercato interno. Essa ha proposto una strategia sostenibile, articolata attorno a quattro obiettivi principali, ossia la semplificazione e la modernizzazione delle norme esistenti, un'applicazione più uniforme delle disposizioni attuali ed una nuova attuazione della cooperazione amministrativa. [37] COM(2000) 348 def. del 7.6.2000. (4) In tale ottica, la Commissione ha proposto un programma d'azione in più fasi per conseguire a breve termine miglioramenti concreti e indispensabili del sistema attuale. In tale contesto, occorre procedere ad una revisione e ad una razionalizzazione delle regole e delle deroghe applicabili alle aliquote IVA ridotte. (5) In ogni caso, qualsiasi modificazione apportata deve essere compatibile con l'obiettivo a lungo termine della Comunità del passaggio al regime IVA definitivo, fondato sul principio della tassazione nel paese di origine; occorre pertanto proseguire nel ravvicinamento delle aliquote IVA. (6) L'ultima relazione della Commissione, del 22 ottobre 2001 [38], ha concluso che sarebbe stato opportuno procedere ad una revisione del campo di applicazione delle aliquote ridotte, dopo la valutazione dell'esperimento dell'applicazione di aliquote ridotte ai servizi ad alta intensità di lavoro. [38] COM(2001) 599 def. del 22.10.2001. (7) La relazione di valutazione della Commissione del 2 giugno 2003 [39], basata in particolare sulle relazioni presentate dagli Stati membri partecipanti all'esperimento delle aliquote ridotte per i servizi ad alta intensità di lavoro, conclude che non si possono individuare chiaramente un effetto positivo sull'occupazione né una diminuzione dell'economia sommersa conseguenti a tale esperimento. [39] COM(2003) 309 def. del 2.6.2003. (8) Tenuto conto, da un lato, dei risultati poco probanti dell'esperimento delle aliquote ridotte per i servizi ad alta intensità di lavoro e, dall'altro, della necessità di migliorare il funzionamento del mercato interno, occorre procedere ad una revisione della attuale struttura delle aliquote IVA ridotte. (9) La revisione non può limitarsi ad una revisione del campo di applicazione di tali aliquote, ivi comprese l'inclusione di nuove categorie o la precisazione di categorie già contemplate, ma deve anche essere estesa alle diverse deroghe specifiche applicabili in materia di aliquote, al fine di semplificarle e razionalizzarle. Essa deve inoltre comprendere misure adeguate che consentano di adottare una decisione definitiva circa l'aliquota IVA applicabile ai servizi ad alta intensità di lavoro. (10) Per ragioni di certezza giuridica, occorre in primo luogo precisare che gli Stati membri possono applicare un'aliquota ridotta a una parte soltanto di una categoria di cessioni di beni o di prestazioni di servizi di cui all'allegato H, a condizione che l'applicazione di tale aliquota ridotta non dia luogo a distorsioni di concorrenza e che la Commissione disponga degli elementi di informazione necessari per verificare l'assenza di tali distorsioni. (11) È inoltre opportuno sostituire il termine di due anni con un termine di cinque anni per il riesame del campo di applicazione delle aliquote ridotte. L'esperienza dimostra infatti che il termine di due anni è troppo breve perché possano manifestarsi elementi veramente nuovi. (12) Occorre altresì dare agli Stati membri pari possibilità di applicare aliquote ridotte in alcuni settori e razionalizzare le svariate deroghe attualmente in vigore in materia di aliquote, al fine di evitare potenziali distorsioni di concorrenza. (13) Pertanto, occorre rivedere l'elenco delle cessioni di beni e prestazioni di servizi che possono essere assoggettate ad aliquote IVA ridotte per integrarvi le categorie di beni e servizi per i quali diversi Stati membri applicano un'aliquota ridotta sulla base di deroghe specifiche, senza che ne sia risultato compromesso il corretto funzionamento del mercato interno. (14) Occorre altresì rivedere le deroghe applicabili in materia di aliquote, al fine di mantenerle soltanto nella misura in cui riguardino beni e servizi che possono essere assoggettati ad aliquote ridotte, in modo da avere un unico elenco di riferimento per l'applicazione di aliquote diverse dall'aliquota normale. Questo costituisce un'importante semplificazione e razionalizzazione della struttura delle aliquote IVA al fine di migliorare il funzionamento del mercato interno. (15) Le deroghe concesse in considerazione della situazione geografica di talune regioni devono essere uniformate e rigorosamente limitate ai beni e servizi che danno luogo ad un consumo in tali territori. (16) Occorre pertanto modificare la direttiva 77/388/CEE di conseguenza, HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Articolo 1 La direttiva 77/388/CEE è così modificata: 1) L'articolo 12 è così modificato: a) Al paragrafo 3, la lettera b) è soppressa. b) Il paragrafo 4 è sostituito dal seguente: « Ogni aliquota ridotta è fissata in misura tale che l'ammontare dell'imposta sul valore aggiunto risultante dall'applicazione di questa aliquota consenta normalmente di detrarre la totalità dell'imposta sul valore aggiunto la cui detrazione è autorizzata a norma dell'articolo 17. Gli Stati membri possono, all'interno di una data categoria contemplata all'allegato H, applicare un'aliquota ridotta soltanto a talune cessioni di beni o a talune prestazioni di servizi o a taluni aspetti specifici di una cessione di beni o prestazione di servizi, a condizione che l'applicazione di aliquote diverse non provochi distorsioni di concorrenza. Gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione, su sua richiesta, gli elementi necessari per verificare che tale condizione è rispettata. Sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio riesamina ogni cinque anni, a decorrere dal 2004, il campo di applicazione delle aliquote ridotte. Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può modificare l'elenco figurante nell'allegato H. » c) Il paragrafo 6 è soppresso. 2) L'articolo 28 è così modificato: a) Il paragrafo 2 è sostituito dal seguente: « 2. Nonostante l'articolo 12, paragrafo 3, durante il periodo transitorio di cui all'articolo 28 terdecies si applicano le disposizioni delle lettere da a) a e). a) Le esenzioni con rimborso dell'imposta pagata nella fase precedente e le aliquote ridotte inferiori all'aliquota minima fissata all'articolo 12, paragrafo 3, in materia di aliquote ridotte, che erano applicabili al 1° gennaio 2003, che sono conformi alla legislazione comunitaria e che rispondono ai criteri di cui all'articolo 17, ultimo trattino, della seconda direttiva dell'11 aprile 1967, possono essere mantenute. La deroga prevista al primo comma può riguardare soltanto le cessioni di beni o le prestazioni di servizi di una delle categorie figuranti nell'allegato H. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per assicurare la determinazione delle risorse proprie afferenti a tali operazioni. b) Gli Stati membri che, ai sensi dell'articolo 12, paragrafo 3, sono stati obbligati ad aumentare di più del 2 % la loro aliquota normale in vigore al 1° gennaio 1991 possono applicare un'aliquota ridotta inferiore a quella minima fissata all'articolo 12, paragrafo 3, per quanto riguarda l'aliquota ridotta applicabile alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi delle categorie di cui all'allegato H. Gli Stati membri non possono introdurre, sulla base del primo comma, esenzioni con rimborso dell'imposta pagata nella fase precedente. c) Gli Stati membri sotto indicati possono applicare alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi che sono effettuate in talune regioni insulari remote e danno luogo ad un consumo in tali territori, nonché alle importazioni effettuate direttamente in tali regioni, aliquote IVA inferiori fino al 30% rispetto alle corrispondenti aliquote vigenti nel continente: i) Francia: in Corsica; ii) Grecia: nei dipartimenti di Lesbo, di Chio, di Samo, del Dodecaneso, delle Cicladi e nelle seguenti isole del Mar Egeo: Taso, Sporadi Settentrionali, Samotracia e Schiro; iii) Portogallo: nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madeira. d) L'Austria può applicare, per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi che sono effettuate nei comuni di Jungholz e di Mittelberg e danno luogo ad un consumo in tali territori, una seconda aliquota normale inferiore alle corrispondenti aliquote vigenti nel resto dell'Austria, ma non inferiore al 15%. e) Gli Stati membri che, al 1° gennaio 1993, si avvalevano della facoltà prevista all'articolo 5, paragrafo 5, lettera a), nel testo in vigore a tale data, possono applicare alle operazioni di consegna di un lavoro eseguito in base ad un contratto d'opera l'aliquota applicabile al bene ottenuto dopo l'esecuzione di tale lavoro. Ai fini dell'applicazione del primo comma, per consegna di un lavoro eseguito in base ad un contratto d'opera si intende la consegna da parte del prestatore d'opera al suo cliente di un bene mobile che ha prodotto o assemblato utilizzando materiali o oggetti affidatigli dal cliente a tal fine, indipendentemente dal fatto che il prestatore abbia fornito o meno una parte dei materiali utilizzati. » b) Il paragrafo 6 è soppresso. 3) L'allegato H è sostituito dal testo figurante nell'allegato della presente direttiva. 4) L'allegato K è soppresso. Articolo 2 Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva al più tardi il 31 dicembre 2003. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni nonché una tabella di corrispondenza tra tali disposizioni e la presente direttiva. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri. Articolo 3 La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Articolo 4 Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva. Fatto a Bruxelles, il [...] Per il Consiglio Il Presidente « ALLEGATO H ELENCO DELLE CESSionI DI BENI E DELLE PRESTAZIONI DI SERVIZI CHE POSSONO ESSERE ASSOGGETTATE AD ALIQUOTE IVA RIDOTTE Quando recepiscono nella propria legislazione nazionale le categorie in appresso, gli Stati membri possono far ricorso ai codici della classificazione COICOP o, se si riferiscono a dei beni, alla nomenclatura combinata per delimitare con precisione la categoria in questione. Categoria // Designazione 1 // Prodotti alimentari (incluse le bevande, ad esclusione tuttavia delle bevande alcoliche) destinati al consumo umano e animale; animali vivi, sementi, piante e ingredienti normalmente destinati ad essere utilizzati nella preparazione di prodotti alimentari; prodotti normalmente utilizzati per integrare o sostituire prodotti alimentari. 2 // Erogazione di acqua. 3 // Prodotti farmaceutici ed articoli simili normalmente utilizzati per cure mediche, per la prevenzione delle malattie e per trattamenti medici e veterinari, inclusi i prodotti util