Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Il futuro della Pac"

(2002/C 125/18)

Il Comitato economico e sociale, in data 31 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 23, par. 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Il futuro della PAC". Il 4 settembre 2001 il Parlamento europeo ha poi deciso di consultare il Comitato economico e sociale, conformemente all'art. 262, quarto comma, del Trattato CE, in merito alla revisione intermedia della PAC nel quadro dell'Agenda 2000.

In base a queste due decisioni la Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Ribbe e del Correlatore Geraads, in data 4 marzo 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il seguente parere il 21 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, con 91 voti favorevoli e 6 astensioni.

1. Osservazioni preliminari

1.1. La "Dichiarazione di Laeken" del Consiglio europeo del 15.12.2001 fa presenti i successi che hanno costellato il divenire dell'Unione europea, la cui storia è iniziata con la Comunità del carbone e dell'acciaio e proseguita con la Politica agricola comune (PAC). Il Comitato sottolinea che la Politica agricola comune è la sola politica ad essere condotta e gestita a livello comunitario. Occupa quindi un posto preminente nella costruzione europea. La Dichiarazione fa però anche notare che oggi l'Europa deve misurarsi con nuove sfide, che per essere vinte richiedono anche approcci nuovi rispetto al passato.

1.2. Le decisioni relative all'Agenda 2000 adottate al Vertice di Berlino del marzo 1999 sono in vigore fino alla fine del 2006. Solo in seguito alla cosiddetta revisione intermedia si potranno apportare, nel 2002 e 2003, leggeri adeguamenti ai regolamenti in vigore. Fino al termine del 2006 l'agricoltura può quindi contare su un quadro normativo affidabile.

1.3. Dopo il 2006 la Politica agricola comune (PAC) potrebbe tuttavia dover formare oggetto di modifiche. Già oggi se ne rileva la necessità, che deriva soprattutto dai seguenti fattori:

- l'imminente ampliamento dell'Unione,

- i prossimi negoziati a livello dell'OMC (con una crescente pressione verso la liberalizzazione),

- i problemi economici, sociali, ecologici e regionali tuttora irrisolti,

- il dibattito sullo sviluppo sostenibile e l'attuazione del modello agricolo europeo, nonché

- le mutate esigenze che l'agricoltura deve soddisfare.

1.4. Ad alimentare le critiche al modo in cui è praticata l'agricoltura ed è gestita la politica agricola - critiche che hanno assunto nella società un'ampiezza ed un'intensità senza precedenti - hanno contribuito in modo del tutto particolare anche gli avvenimenti del 2000 e del 2001 (come la crisi dell'ESB, lo scandalo della diossina e le tragiche immagini offerte all'opinione pubblica nel periodo di lotta contro l'epidemia di afta epizootica).

1.5. Sia dal sondaggio di Eurobarometro della primavera 2001 che dal sondaggio lampo effettuato per conto della Commissione europea nel novembre 2000 emerge chiaramente che la fiducia dei cittadini europei nella Politica agricola comune è stata intaccata. È anche vero che per lo più le diffidenze dei consumatori europei sono dirette non tanto agli agricoltori, quanto piuttosto, ad esempio, ai settori a monte, in particolare quello dei mangimi. Restano però innanzitutto gli agricoltori a risentire del clima negativo che si va diffondendo. Essi rischiano sempre più di essere messi "fuori gioco" dalla società.

1.6. Occorre urgentemente intervenire per contrastare questa tendenza, poiché la chiave per ottenere una produzione alimentare quantitativamente sufficiente, qualitativamente buona e regionalmente differenziata, che salvaguardi il paesaggio culturale europeo così vario e ricco di specie diverse e promuova lo sviluppo delle zone rurali, sta nel mantenimento e nell'ulteriore evoluzione di un'agricoltura d'impronta marcatamente contadina(1), orientata ai principi della sostenibilità e multifunzionale nell'Unione (il cosiddetto "modello agricolo europeo")(2).

1.7. Al Comitato economico e sociale preme quindi in modo particolare sfruttare positivamente il bisogno di riforma che emerge dalle suddette necessità politiche, ma anche dal dibattito nella società, per sviluppare una politica che sia rivolta al futuro e che offra prospettive interessanti agli agricoltori, a quanti hanno un qualche interesse nel settore agricolo e a coloro che sono interessati di riflesso all'agricoltura. Si deve riuscire a utilizzare l'accresciuto interesse che molti cittadini e molte organizzazioni manifestano per le modalità della produzione agricola per garantire a livello politico e a lungo termine il "modello agricolo europeo" quale importante premessa per la multifunzionalità.

1.8. Ciò significa che le diverse aspettative nei confronti dell'agricoltura devono essere al più presto strettamente collegate fra di loro, per evitare che in tempi relativamente brevi tornino alla ribalta nuove discussioni sulla riforma dell'agricoltura europea. Il perpetuarsi dei dibattiti sulla riforma è deleterio; provoca inevitabilmente irritazioni, malumori e incertezze non solo nel settore, ma anche all'interno della società.

1.9. In quanto rappresentante della società civile organizzata, il Comitato si trova ad affrontare, probabilmente più di qualsiasi altro organo, le diverse aspettative nei confronti dell'agricoltura e le discussioni sull'agricoltura. Esso ha pertanto deciso di apportare fin d'ora - quindi prima dell'imminente dibattito sulla riforma - con un parere d'iniziativa un contributo che attinge all'esperienza sul campo dei suoi membri e che dovrà essere approfondito da altri pareri (per es. sull'OMC, sull'allargamento o su determinate organizzazioni comuni di mercato). Il presente parere riguarda in primo luogo la riforma che interverrà allo scadere dell'Agenda 2000 e non già il processo di revisione intermedia.

1.10. Con il presente parere, il Comitato desidera anche dar seguito all'invito del Parlamento europeo ad esporre i propri punti di vista sulla PAC in generale e sul funzionamento dell'Agenda 2000.

2. La PAC nel corso dei suoi 45 anni

2.1. I fondamenti della PAC nel Trattato

2.1.1. Nell'articolo 39 del Trattato iniziale che ha istituito la Comunità europea vennero definiti, nel 1957, gli obiettivi della Politica agricola comune di allora, ovvero:

- incrementare la produttività dell'agricoltura,

- assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola,

- stabilizzare i mercati,

- garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,

- assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.

2.1.2. Nel corso degli anni la necessità di adeguare la PAC è stata ripetutamente determinata per lo più da fattori finanziari e di mercato. La politica ha di volta in volta reagito a tale necessità.

2.1.3. Oggi, per la PAC, rivestono una particolare importanza almeno anche i seguenti articoli del Trattato CE:

- Articolo 6 (integrazione delle esigenze connesse con la tutela dell'ambiente nelle politiche comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile),

- Articolo 152 (garanzia di un elevato livello di protezione della salute umana nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche della Comunità),

- Articolo 153 (garanzia di un livello elevato di protezione dei consumatori),

- Articolo 158 (riduzione del divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni della Comunità),

- Articolo 174 (la politica della Comunità in materia ambientale, con gli obiettivi, fra gli altri, della salvaguardia, della tutela e del miglioramento della qualità dell'ambiente, poggia fra l'altro sui principi di precauzione e di azione preventiva e sul principio "chi inquina paga").

2.2. Diverse fasi della PAC con diverse esigenze

2.2.1. All'inizio della PAC l'aumento della produttività e della produzione quantitativa delle aziende agricole era al centro dell'interesse della politica agricola e dei suoi strumenti. Allora si trattava in primo luogo di provvedere ad una produzione alimentare sufficiente, di promuovere il cambiamento strutturale in agricoltura, che risultava allora assolutamente necessario per motivi economici, e nel contempo di liberare anche la manodopera necessaria per il settore industriale in espansione e per il settore terziario. Anche nella CEE di allora si riuscì ad eliminare con una certa rapidità il deficit di approvvigionamento esistente in Europa per importanti prodotti agricoli.

2.2.2. Gli strumenti determinanti introdotti dall'UE riguardavano il sostegno a determinati prezzi alla produzione interni e la tutela da importazioni a basso prezzo (sotto forma di prelievi sulle importazioni)(3).

2.2.3. Dopo aver conseguito in alcuni settori lo scopo di garantire l'approvvigionamento quantitativo a prezzi ragionevoli(4), si dovette studiare come risolvere negli stessi settori il problema delle crescenti quantità che non potevano più essere assorbite nel mercato comune. Le eccedenze che venivano a crearsi erano imputabili sia ad un incremento della produzione europea, sia alle perdite di quote di mercato provocate dalle importazioni. Dato che aumentare il consumo all'interno dell'UE era possibile solo in misura limitata, si puntò maggiormente sulle esportazioni. Considerando che nella Comunità il livello dei prezzi era per lo più nettamente superiore a quello dei prezzi sui mercati mondiali, la maggior parte delle esportazioni era possibile solo mediante aiuti. Le restituzioni all'esportazione sono diventate uno degli strumenti chiave della politica agricola insieme agli interventi sotto forma di stoccaggio.

2.2.4. A causa dell'emergere di numerosi effetti negativi (in particolare la creazione di scorte interne troppo consistenti e di costi troppo elevati) gli strumenti formarono oggetto di ulteriori modifiche e innovazioni. In determinati settori si arrivò ad una regolazione dell'offerta, ad esempio introducendo un sistema di quote (per es. per il latte e lo zucchero).

2.2.5. Al più tardi dalla metà degli anni '80 si può osservare l'emergere di un dibattito su questioni sociali e ambientali all'interno della PAC. Anche queste sfociarono in alcuni primi passi politici concreti.

2.2.6. L'introduzione dei programmi di ritiro volontario dei seminativi non riuscì a risolvere né i problemi ecologici, sempre più evidenti, né il problema della lievitazione eccessiva dei costi delle organizzazioni di mercato, come non vi riuscirono le altre misure di estensivizzazione decise allora (quali la promozione dell'agricoltura biologica). Tuttavia tali interventi possono essere considerati precursori delle prime misure intese a collegare gli obiettivi economici e quelli ecologici. La PAC quindi, già circa 15 anni fa, aveva iniziato a sollevare quesiti che oggi assumono sempre maggiore importanza sotto il profilo della sostenibilità. Oltre ai progressi sul piano della produttività, anche gli sviluppi sui mercati mondiali, in particolare la concorrenza dei produttori americani fortemente sovvenzionati e l'emergere di nuovi paesi esportatori sulla scena internazionale (come il Brasile e l'Argentina) hanno contribuito a far sì che l'Unione europea continuasse a registrare delle eccedenze in alcuni settori produttivi. L'auspicato successo delle misure di estensivizzazione venne quindi ulteriormente mitigato.

2.2.7. Si può inoltre constatare che questi programmi, che allora avevano una portata ridotta, hanno indubbiamente dato origine a sviluppi molto importanti. Per esempio, dopo che l'UE ha promosso finanziariamente l'agricoltura biologica e ha creato un importante quadro giuridico con il regolamento in materia, questo settore si è sviluppato enormemente. Il numero delle aziende agricole che producono secondo i metodi dell'agricoltura biologica è aumentato da 9521 (nel 1988) a oltre 28868 (nel 1993) e a 124462 (nel 2000)(5).

2.2.8. Il dibattito sulle conseguenze sociali ed ecologiche della PAC sollevava per lo meno due questioni, ovvero

- se il cambiamento strutturale in atto avrebbe avuto conseguenze negative per la vitalità delle regioni e per l'ambiente e, in caso affermativo, quali?

- Se gli aiuti finanziari stanziati a Bruxelles sarebbero arrivati ai destinatari "giusti".

2.2.9. Ci si rese conto sempre più che lo sviluppo della produttività, introdotto con i tradizionali strumenti della PAC e perseguito con successo, si scontrava con limiti non solo economici, ma anche biologici, ecologici, etici e sociali, che interessava le regioni e sollevava problemi riguardanti i consumatori. È risultato evidente che per l'agricoltura, che è legata alla terra e che opera con "fattori di produzione" viventi, occorre adottare criteri di sviluppo diversi da quelli applicabili al settore industriale.

2.2.10. Si può constatare che:

- molti dei cambiamenti apportati alla politica agricola hanno consentito di conseguire pienamente gli obiettivi prefissi; in taluni casi la PAC è diventata persino l'elemento propulsore dell'integrazione europea, specie per l'ampliamento a Sud;

- ogni pacchetto di riforme è stato di volta in volta accompagnato da animate discussioni politiche sul nuovo orientamento della PAC e

- sono continuamente emerse, e continuano ad emergere, nuove "problematiche" che hanno a loro volta dato vita a nuove discussioni su possibili riforme. Viene ad esempio ad assumere sempre maggiore attualità anche il problema dello sviluppo sostenibile e dell'ampliamento a Est. Va osservato che l'adesione alla PAC da parte dei paesi candidati può provocare, in alcuni settori, difficoltà non facili da gestire.

2.3. La riforma del 1992

2.3.1. Un'importante svolta nella PAC è rappresentata dalla riforma del 1992, le cui decisioni devono essere viste nel contesto del concomitante ciclo di negoziati del GATT conclusosi più tardi.

2.3.2. Le misure decise nel 1992 riguardavano principalmente:

- la riduzione dei prezzi garantiti ai produttori(6),

- la loro compensazione tramite i pagamenti compensativi diretti,

- l'introduzione di ritiri obbligatori dei seminativi, nonché,

- la riduzione delle restituzioni all'esportazione (volume e bilancio) e della protezione dalle importazioni (in vista del GATT).

2.3.3. La riforma del 1992 può essere considerata un successo se si considerano i punti di vista che allora erano determinanti per la riforma:

- il fenomeno delle eccedenze riutilizzabili solo a costi elevati, come nel caso del burro, del latte in polvere o dei cereali, o anche degli ortofrutticoli (compresa la loro distruzione), appartiene da allora sempre più al passato e sempre più spesso i prodotti agricoli dell'Unione europea vengono esportati sui mercati dei paesi terzi senza restituzioni all'esportazione(7);

- negli anni successivi vennero ridotti in misura massiccia sia gli elevati costi degli interventi(8) che la percentuale delle restituzioni all'esportazione(9) rispetto alle spese totali(10). I redditi degli agricoltori dovevano continuare ad essere garantiti non tanto dai meccanismi tradizionali quanto piuttosto dai pagamenti compensativi(11) di nuova introduzione.

2.3.4. Nel contempo vennero introdotte le cosiddette "misure di accompagnamento", che comprendevano anche i programmi agroambientali. La proporzione di questa parte della riforma del 1992 dedicata specificamente all'estensivizzazione si limitò però a solo il 5 % delle spese del FEAOG - sezione "Garanzia".

2.3.5. Uno sguardo retrospettivo al dibattito condotto prima della riforma del 1992 mostra tuttavia anche che, già allora, il dibattito era arricchito ulteriormente da spunti che non vennero sfruttati. L'allora Commissario responsabile dell'agricoltura MacSharry indicò i nuovi obiettivi della politica agricola nei seguenti termini:

- il mantenimento di un numero sufficiente di agricoltori per preservare l'ambiente, il paesaggio culturale ed il modello di un'agricoltura di stampo contadino,

- il riconoscimento di due funzioni importanti degli agricoltori: la produzione e le prestazioni a favore della protezione dell'ambiente connessa allo sviluppo rurale,

- uno sviluppo delle zone rurali che fosse orientato in tal senso e che promuovesse anche altre forme di attività economica, non solo quelle del settore agricolo.

2.3.6. Secondo le idee di allora della Commissione, le organizzazioni di mercato dovevano essere strutturate in modo da favorire l'estensivizzazione e i modi di produzione rispettosi dell'ambiente(12). Gli aiuti compensativi diretti introdotti dovevano essere modulati secondo criteri sociali e regionali. Lo stesso doveva avvenire con tutte le altre disposizioni quantitative, come ad es. le quote o il ritiro dei seminativi. Il pagamento degli aiuti destinati alle produzioni vegetali doveva essere subordinato all'utilizzo di modi di produzione rispettosi dell'ambiente.

2.3.7. Com'è noto, allora non si arrivò ad una modulazione, e alla corrispondente condizionalità, degli aiuti diretti ai redditi di nuova introduzione.

2.4. L'Agenda 2000

2.4.1. Dopo la riforma del 1992 fu necessario esaminare e introdurre un nuovo pacchetto di riforme prima del previsto.

2.4.2. Al centro delle riflessioni figuravano, fra gli altri, i seguenti punti:

- un più deciso orientamento della produzione agricola verso il mercato e un rafforzamento della competitività sui mercati internazionali, tramite un avvicinamento dei prezzi dell'UE a quelli del mercato mondiale;

- un rafforzamento della posizione dell'UE per i nuovi negoziati dell'OMC, anche mediante la riduzione delle restituzioni all'esportazione e la successiva trasformazione dei sostegni di mercato in pagamenti diretti;

- la preparazione all'ampliamento dell'UE;

- una maggiore integrazione degli obiettivi ambientali nella PAC;

- il raggruppamento delle diverse misure di politica agricola strutturale e dei programmi d'aiuto in una politica integrata di sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC).

2.4.3. La riforma dell'Agenda 2000 si inserisce nel quadro del rispetto degli accordi di Marrakech e persegue diversi obiettivi:

- mantenere la preferenza comunitaria per i principali prodotti agricoli, malgrado l'abbassamento dei dazi doganali,

- riconquistare quote di mercato nel mercato interno europeo, soprattutto nel settore dell'alimentazione animale,

- approfittare delle opportunità offerte dai mercati mondiali per i quali si prevede un'evoluzione positiva tra il 2000 e il 2007,

- incorporare gli obiettivi ambientali nella PAC,

- elaborare una politica per lo sviluppo rurale, designata "secondo pilastro".

2.4.4. Vennero inoltre nuovamente formulate osservazioni critiche sul modo in cui venivano ripartiti i fondi del FEAOG. "La Commissione riconobbe ... che il regime di sostegno ... era riservato ad una piccola minoranza di aziende agricole ..."(13), il che portò, all'interno della Commissione, a riflettere ancora una volta su un nuovo orientamento nella ripartizione dei fondi in base alle necessità di aziende e regioni.

2.4.5. Così ritornarono sul tavolo delle trattative, seppure in forma parzialmente modificata, alcune delle riflessioni fondamentali della riforma del 1992 sull'integrazione di nuovi aspetti sociali ed ecologici. Per esempio, la proposta di introdurre dei massimali per i pagamenti diretti alle aziende. La Commissione intendeva tra l'altro garantire una ripartizione "più equa" degli aiuti attraverso una modulazione obbligatoria effettuata in base alla prosperità dell'azienda e alla manodopera da essa impiegata. Prevedeva anche d'introdurre la proposta di subordinare i pagamenti diretti al rispetto di requisiti ambientali obbligatori.

2.4.6. Nel corso delle trattative sull'Agenda 2000 vennero discusse - come non era mai avvenuto in precedenza - questioni riguardanti tutti e tre i pilastri della "sostenibilità", ossia vennero presi in considerazione in misura equivalente aspetti economici, ecologici e sociali. Mentre all'interno del Consiglio, dopo molte tornate di negoziati, si riuscì infine a trovare un accordo su un pacchetto di misure riguardanti il nuovo orientamento di molte organizzazioni di mercato (pilastro economico), continuarono a sussistere chiare divergenze circa i criteri di natura sociale ed ecologica(14).

2.4.7. La proposta della Commissione di introdurre una modulazione obbligatoria o di conservare, per il premio speciale destinato ai bovini maschi, il massimale di 90 capi per azienda, ad esempio, non venne approvata dal Consiglio. La stessa sorte toccò alla proposta della Commissione di sopprimere i premi per il mais insilato(15). Così continuano ad essere discriminate le altre piante foraggere quali l'erba medica e il trifoglio, la cui promozione sarebbe importante per motivi ecologici.

3. Valutazione delle modifiche introdotte nella politica agricola nel corso dell'ultimo decennio

3.1. Le riforme del 1992 e quelle introdotte nel quadro dell'Agenda 2000 hanno, tra le altre cose, migliorato la competitività internazionale dell'agricoltura europea. Il problema delle eccedenze è stato decisamente mitigato, in quanto da un lato è stato semplificato l'accesso al mercato mondiale e dall'altro è diventato economicamente più interessante l'utilizzo dei cereali europei come mangimi. Con le decisioni del cosiddetto primo pilastro sono stati nettamente ridotti molti dei "problemi di mercato" conosciuti finora.

3.2. L'ulteriore riduzione dei sostegni ai prezzi intrapresa con l'Agenda 2000 è stata solo in parte compensata da un aumento dei pagamenti diretti previsti dal primo pilastro ("pagamenti compensativi"). La pressione economica su molte aziende agricole è aumentata ulteriormente. È diventato più difficile conciliare le nuove aspettative della società nei confronti della produzione agricola (sostenibilità, multifunzionalità) e le necessità economiche, alle quali gli agricoltori devono far fronte in seguito alla concorrenza sempre più aspra.

3.3. I pagamenti diretti alle aziende agricole hanno nel frattempo assunto una funzione estremamente importante. Attualmente il loro volume finanziario è di gran lunga superiore a quello dei meccanismi tradizionali della politica agricola quali le restituzioni all'esportazione, gli interventi e lo stoccaggio; in linea generale, i pagamenti diretti destinati agli agricoltori dovrebbero essere più facilmente accettati dalla società rispetto agli aiuti indiretti erogati mediante i vecchi strumenti. Nel complesso vi sono attualmente tre diverse forme di pagamenti diretti destinati agli agricoltori, ovvero

- i pagamenti compensativi (finanziati dal primo pilastro),

- la cosiddetta indennità compensativa, erogata nelle zone svantaggiate (secondo pilastro) e

- i pagamenti diretti percepiti dagli agricoltori che forniscono prestazioni concrete nel quadro dei programmi agroambientali (anche questi del secondo pilastro).

3.3.1. Il sistema dei pagamenti diretti in base alla superficie e al numero di capi di bestiame a titolo del primo pilastro è strettamente legato alla vecchia logica di sostegno dei prezzi. La sua ragion d'essere consiste nel compensare le perdite che la modifica del vecchio sistema di sostegno dei prezzi ha comportato per gli agricoltori.

3.3.2. In base a questa logica è del tutto comprensibile che ne traggano vantaggio soprattutto quelle aziende e quelle regioni che hanno beneficiato maggiormente del precedente regime di sostegno ai prezzi. Ciò porta spesso l'opinione pubblica a criticare il fatto che un'elevata percentuale dei pagamenti diretti vada ad un numero relativamente limitato di aziende e che ciò abbia provocato una concentrazione in determinati seminativi(16). Non si deve tuttavia dimenticare che gli Stati membri avrebbero la possibilità di modificare la ripartizione di tali pagamenti diretti mediante la cosiddetta modulazione o fissando dei massimali per i bovini maschi.

3.3.3. Il Comitato ritiene che occorra esaminare con un'approfondita analisi se l'attuale sistema sia effettivamente il più adeguato a rispondere alle questioni sollevate dalla società per il futuro, quali la sostenibilità, la multifunzionalità e il mantenimento di un'agricoltura diffusa su tutto il territorio, e se a lungo termine possa essere conciliabile con le norme dell'OMC.

3.3.4. Il sistema funziona invece diversamente nel caso dei pagamenti diretti a titolo del secondo pilastro. Qui si tratta di una compensazione finanziaria per gli svantaggi naturali effettivamente esistenti o di una retribuzione per le prestazioni ambientali concretamente fornite. Tali aiuti rappresentano quindi un elemento importante, ma anche perfezionabile, per l'integrazione della tutela ambientale nella PAC.

3.3.4.1. Si può criticare il fatto che questi pagamenti diretti compensino solo gli svantaggi, ovvero gli oneri supplementari, ma spesso non offrano nessun reale incentivo diretto che spinga a preferire metodi più estensivi a procedimenti produttivi più intensivi o ad accentuare importanti elementi della tutela dei consumatori nel quadro del modello agricolo europeo (quali la promozione della sicurezza alimentare, la rintracciabilità e la garanzia di qualità).

3.3.4.2. Solo in pochi Stati membri, grazie a programmi ambientali, è stato creato un incentivo sufficiente a favorire il passaggio ad un processo produttivo più estensivo, incentivo anche accolto da numerosi agricoltori. Uno studio condotto dalla Commissione giunge alla conclusione che in generale le misure agroambientali prendono più piede nelle zone agricole più problematiche dal punto di vista della produzione, mentre non hanno quasi alcun effetto nelle regioni a produzione intensa, dato che lì gli incentivi finanziari offerti agli agricoltori sono troppo modesti.

3.4. Con il sistema dei pagamenti diretti erogati a titolo del primo pilastro, colture importanti dal punto di vista ecologico e sotto il profilo dell'economia regionale, come ad esempio il pascolo temporaneo o la praticoltura, continuano ad essere discriminate, dato che per esse non sono previsti pagamenti diretti, rispetto alle colture che in passato percepivano un sostegno ai prezzi.

3.5. Negli ultimi anni ci si è resi sempre più chiaramente conto che possono insorgere dei conflitti fra lo sviluppo della produttività, utile all'economia aziendale e necessario in base al quadro normativo esistente, e le esigenze dettate dall'economia regionale, dall'ecologia, dalla protezione animale, ma anche rilevanti per i consumatori. Le reazioni della PAC non sono ancora tali da permettere di affermare che i conflitti sono già risolti. Ciò significa che non è ancora stato trovato un vero equilibrio fra i tre pilastri della sostenibilità.

3.6. Tale equilibrio non è stato conseguito nemmeno con l'Agenda 2000, sebbene essa abbia esteso le "misure d'accompagnamento" (programmi di rimboschimento, misure di prepensionamento, programmi agroambientali) introdotte nel 1992 e le abbia raggruppate con misure d'aiuto in parte già note, provenienti dai fondi strutturali, a favore della "politica di sviluppo rurale", il cosiddetto "secondo pilastro della politica agricola". Con ciò si è inaugurata una nuova era della PAC; tuttavia si pone la questione se le misure previste dall'attuale primo pilastro siano già coordinate in modo tale da integrare in maniera ottimale gli obiettivi ecologici, sociali e di politica regionale che si vogliono specificamente raggiungere con le misure a titolo del secondo pilastro.

Il Comitato, in linea di massima, ha sempre accolto con favore la valorizzazione dello "sviluppo rurale" ad opera della politica, anche se questo secondo pilastro rappresenta finora solo il 10 % di tutto il bilancio agricolo e oggi la sua dotazione finanziaria non supera l'importo complessivo previsto per le vecchie "misure d'accompagnamento" e per gli aiuti a titolo degli obiettivi 5a e 5b dei fondi strutturali alla fine degli anni '90. Le misure esistenti nel quadro di una politica di sviluppo integrato per le zone rurali devono essere notevolmente ampliate per completare adeguatamente alcuni irrinunciabili strumenti del primo pilastro - eventualmente suscettibili di revisione - e perché assumono un'importanza sempre maggiore per garantire la multifunzionalità dell'agricoltura. Il Comitato sottolinea che sia le misure del primo pilastro sia gli strumenti dello sviluppo rurale devono contribuire a mantenere e sviluppare la multifunzionalità e devono corrispondere alle tre colonne della sostenibilità (economica, sociale ed ecologica); né il primo, né il secondo pilastro della PAC devono concentrarsi su un solo aspetto della sostenibilità.

3.7. L'imminente revisione intermedia dell'Agenda 2000 non deve solo occuparsi di verificare se gli obiettivi di stabilizzazione del mercato e del bilancio perseguiti con le singole organizzazioni di mercato siano stati effettivamente conseguiti. Secondo il Comitato si dovrebbe rispondere ad una serie di altri quesiti per verificare in quale misura si tiene conto delle nuove aspettative nei confronti della PAC. Sono domande d'importanza fondamentale per l'ulteriore sviluppo della PAC oltre il 2006. Per il Comitato sono domande del tipo:

- Si è riusciti a migliorare il reddito della maggioranza degli agricoltori?

- Le riforme sono riuscite a bloccare la riduzione di posti di lavoro(17) in agricoltura e nelle aree rurali e, in caso affermativo, in quale misura? Si tratta effettivamente di un obiettivo della PAC?

- Le riforme hanno consentito - e in caso affermativo come - di modificare la ripartizione degli aiuti agli agricoltori?

- In quale misura sono stati applicati negli Stati membri gli articoli 3 "Requisiti in materia di protezione ambientale" (cross-compliance) e 4 "Modulazione" del Regolamento (CE) n. 259/1999, e con quale esito?

- In che misura si è tenuto conto delle nuove aspettative nei confronti della produzione agricola? I criteri per l'assegnazione delle spese corrispondono alle necessità derivanti dal "modello agricolo europeo" e dal dibattito sulla sostenibilità?

- Cosa è stato fatto per risolvere i problemi ambientali e di tutela della natura e per superare i divari esistenti fra le regioni?

- La ripartizione delle spese fra il 1o e il secondo pilastro e fra i diversi settori all'interno del primo pilastro è equilibrata(18)?

- Vi è un equilibrio sufficiente fra le regioni e fra i produttori?

- È possibile introdurre misure supplementari che consentano di valorizzare la particolarità, la qualità e la rilevanza di numerosi prodotti agricoli per l'ambiente, la protezione degli animali e la regione da cui provengono(19)?

- I fondi del secondo pilastro vengono effettivamente impiegati per lo sviluppo rurale? Qual è stata l'effettiva efficacia delle singole componenti dei programmi? Ad esempio, i programmi di prepensionamento sono utili allo "sviluppo rurale"? I programmi di rimboschimento non rischiano di scontrarsi in parte con gli sforzi intesi a conservare gli spazi naturali?

- In che modo si potrebbe sviluppare lo strumento dell'indennità compensativa, che si è rivelato estremamente importante per le regioni svantaggiate?

- Perché esistono differenze tanto marcate nell'utilizzo dei fondi del secondo pilastro o delle misure agroambientali fra i diversi Stati membri e anche fra le regioni di singoli Stati membri(20)?

4. Cosa ci si aspetta dall'agricoltura oggi e in futuro

4.1. Benché la PAC sia in continua evoluzione e nonostante in passato siano state superate molte sfide, è innegabile che vi siano ancora dei compiti decisivi da affrontare. Questi ultimi riguardano sia la politica che il singolo consumatore, il cui comportamento spesso è in contrasto con le esigenze dichiarate di una maggiore regionalità o di un maggior rispetto dell'ambiente.

4.2. Le aspettative e le esigenze della società nei confronti dell'agricoltura sono cambiate.

4.3. Il mondo politico e la società vedono oggi la produzione agricola con altri occhi. Negli ultimi quindici anni è risultato chiaro che si esige sempre più che la PAC integri la dimensione ecologica emergente dal dibattito sulla sostenibilità e le questioni dello sviluppo regionale, dell'occupazione e della qualità dei posti di lavoro e della tutela degli animali e dei consumatori. A livello europeo si attribuisce una maggiore importanza alla qualità del paesaggio e dei processi di produzione. All'agricoltura europea non viene assegnato un ruolo puramente produttivo, bensì un "ruolo multifunzionale" nelle zone rurali.

4.4. Al giorno d'oggi gli agricoltori devono affrontare dei compiti supplementari, che innanzi tutto comportano dei costi e che finora non hanno reso nulla, dato che i prezzi di mercato per i prodotti agricoli non comprendono le prestazioni dell'agricoltura nel quadro della multifunzionalità.

4.5. Per quanto riguarda il livello dei redditi in agricoltura, oggi si deve osservare in linea generale che la discrepanza fra lo sviluppo dei prezzi ai produttori e ai consumatori è enorme e che il divario si accentua sempre più. Ma anche all'interno del settore agricolo si osservano estreme differenze di reddito che non sono giustificabili con differenze di qualifica, d'impegno e di spirito imprenditoriale. Con pratiche di dumping nel settore alimentare, alcune catene di commercializzazione hanno favorito un'evoluzione dei prezzi alquanto nefasta. Prezzi di mercato talvolta inferiori al prezzo di costo riducono al minimo il margine d'azione e decisionale di cui gli agricoltori dispongono per promuovere la sostenibilità e la multifunzionalità. In molte regioni e in molti settori dell'agricoltura i redditi degli agricoltori non hanno più alcun rapporto con il lavoro svolto.

4.6. A causa delle difficili condizioni quadro economiche, gli agricoltori sono costretti a ricorrere a tutti i possibili modi (legali) per sviluppare la produttività onde poter compensare il calo reale ed effettivo dei prezzi (al produttore) e l'aumento concomitante dei costi dei mezzi di produzione.

4.7. Ciò è aggravato dal fatto non solo che gli agricoltori in Europa sono in concorrenza gli uni con gli altri su mercati a volte saturi, ma anche che l'OMC preme inesorabilmente per una liberalizzazione del commercio mondiale dei prodotti agricoli. I presupposti e i vincoli cui è sottoposta l'agricoltura non sono gli stessi nell'UE e nelle altre regioni. Al di fuori dell'Europa i prodotti agricoli sono spesso prodotti a costi inferiori, anche perché:

- talvolta esistono condizioni climatiche più favorevoli o forme aziendali più vantaggiose sul piano strutturale,

- talvolta vengono impiegati modi di produzione contrari ai valori europei (standard meno elevati nella tutela dell'ambiente, degli animali, dei consumatori o sul piano sociale, utilizzo di mezzi che aumentano la produzione vietati in Europa),

- i prezzi mondiali vengono spesso pesantemente influenzati e distorti verso il basso dalle sovvenzioni alle esportazioni e dalle garanzie concesse.

4.8. Emerge pertanto sempre più chiaramente il conflitto fra il necessario sviluppo della produttività aziendale da un lato e gli interessi dell'ambiente, della protezione degli animali e dei consumatori - ovvero la multifunzionalità - dall'altro.

4.9. La dura battaglia in occasione dei negoziati sulla riforma, ma anche il dibattito permanente sulle ulteriori misure necessarie, mostrano chiaramente che l'UE si trova in realtà in un perenne conflitto di obiettivi e che la quadratura del cerchio non è possibile. Non è e non sarà possibile nemmeno in futuro disporre di un'agricoltura che:

- sia in grado di produrre (possibilmente senza aiuti finanziari) alle condizioni dei mercati mondiali (che comportano spesso distorsioni),

- sappia rispondere nel contempo a tutte le aspettative circa la produzione (qualità, sicurezza, salvaguardia delle risorse naturali, benessere degli animali, ecc.), pur sostenendo i costi europei(21),

- e sappia inoltre garantire un mercato del lavoro moderno e attraente, che contribuisca alla protezione dei lavoratori dipendenti e che si caratterizzi per l'elevata qualità del posto di lavoro, l'alto grado di sicurezza, come pure per l'alto livello della formazione e del perfezionamento professionale.

4.10. Al momento di valutare le riforme della PAC che si sono succedute finora e di riflettere su un suo ulteriore riorientamento, tutte le parti interessate devono essere consapevoli dell'esistenza di questo conflitto di obiettivi, in verità tuttora irrisolto. Perfino i responsabili politici non sempre sembrano sufficientemente consapevoli della complessità di queste interrelazioni.

4.11. Il principale compito per il futuro consiste quindi nel cercare le vie che consentano l'affermarsi della sostenibilità e della multifunzionalità in agricoltura. Il modello agricolo europeo può funzionare solo se si trova un nuovo equilibrio fra il pilastro economico, quello sociale e quello ecologico della sostenibilità.

4.12. Si deve trovare una via che offra anche agli agricoltori, e in particolare alla generazione futura, ovvero ai giovani agricoltori, prospettive attraenti ed economicamente stabili. In tale contesto il Comitato rimanda agli orientamenti contenuti nel suo parere(22), adottato di recente, nonché al suo sostegno alla dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale, adottata il 6.12.2001, sul tema dei giovani agricoltori.

4.13. Il Comitato sottolinea quanto sia importante mantenere queste diverse funzioni all'interno dell'agricoltura europea. In teoria si potrebbe anche immaginare di adottare il modello liberista, il quale prevede che le derrate alimentari vengano importate da luoghi di produzione extraeuropei, dato che apparentemente ciò risulterebbe più "economico", anche se ciò naturalmente sarebbe in contraddizione con il principio della sicurezza degli approvvigionamenti. Ma la cultura agricola, il paesaggio, i posti di lavoro, tutto ciò che si intende con il concetto di multifunzionalità non si può importare!

4.14. Il mantenimento del modello agricolo europeo e la sua estensione ai nuovi Stati membri costeranno molto, verosimilmente più di quanto non preveda attualmente la linea direttrice agricola. Dinanzi alle esigue casse statali e allo sforzo di molti ministri delle Finanze di ridurre la spesa pubblica, la questione di come verranno motivati i trasferimenti di denaro pubblico verso e per il settore agricolo svolgerà un ruolo decisivo. La "questione del futuro", ovvero "la sostenibilità", può divenire la chiave per continuare a far accettare alla società trasferimenti di denaro a lungo termine al settore agricolo.

5. Riflessioni sullo sviluppo futuro della PAC

5.1. Alcune riflessioni di fondo

5.1.1. L'Europa ha deciso di promuovere "un'agricoltura multifunzionale". In questo contesto gli agricoltori europei devono fornire, tra l'altro, le seguenti prestazioni:

- produrre alimenti quantitativamente sufficienti(23), di elevata qualità e sicuri;

- produrre in strutture agricole ben inserite nelle zone rurali in cui si trovano e rispettose delle esigenze regionali;

- produrre in modo consono alle condizioni ambientali (tutela dell'ambiente);

- contrastare l'esodo rurale;

- mantenere i posti di lavoro esistenti;

- praticare una zootecnia esente dall'impiego di ormoni e di antibiotici;

- rispettare le esigenze di benessere degli animali;

- preservare la cultura rurale e il patrimonio culturale delle campagne;

- mettere a disposizione paesaggi culturali di qualità;

- preservare la biodiversità.

5.1.2. Le prestazioni richieste vanno ben al di là della semplice produzione di alimenti e pertanto l'agricoltura non è direttamente comparabile con altri settori dell'economia.

5.1.3. Esistono soltanto due modi per conseguire una produzione della qualità descritta e remunerare al tempo stesso i servizi prestati dagli agricoltori, cioè rimborsare loro le spese sostenute:

- mediante il prezzo del prodotto, oppure

- mediante trasferimenti statali diretti (si possono inoltre combinare le due soluzioni).

5.1.4. Finché non sarà possibile coprire i costi (esterni) derivanti dall'assolvimento dei compiti multifunzionali attraverso i prezzi praticati al consumo, saranno necessari trasferimenti di reddito agli agricoltori che avranno rispettato i criteri - ancora da stabilire - della "multifunzionalità".

5.1.5. A questo proposito occorre rendersi conto che il volume dei trasferimenti di reddito crescerebbe ulteriormente se:

- aumentassero i vincoli aggiuntivi imposti al settore agricolo;

- i prezzi al produttore continuassero a scendere per effetto, fra l'altro, della pressione di un mercato mondiale distorto o della distribuzione.

5.1.6. La remunerazione, sotto forma di pagamenti diretti, delle prestazioni supplementari concrete che si richiedono al settore agricolo potrebbe costituire il nuovo fondamento accettato dalla società per le misure di sostegno dei redditi destinate all'agricoltura europea. Non si tratterebbe più di sovvenzionare gli agricoltori europei all'unico scopo di consentire una produzione di alimenti costante e a prezzi ragionevoli (sostegno al prodotto), ma anche di compensare gli svantaggi che questi subiscono sul mercato mondiale liberalizzato, per effetto delle richieste formulate dalla collettività in merito ad una produzione sostenibile e multifunzionale nelle zone rurali, e di remunerare l'importante contributo che forniscono sul piano sociale e territoriale (mantenimento di posti di lavoro, sfruttamento di terreni marginali scarsamente produttivi) (ricompensa per l'applicazione del modello di produzione desiderato). L'obiettivo dovrebbe essere quello di mantenere viva una produzione diffusa su tutto il territorio, rispettosa dell'ambiente e orientata alla qualità, il che può necessitare particolari sforzi e misure in determinati settori produttivi.

5.1.7. In tal modo la società europea riconoscerebbe la posizione unica che riveste l'agricoltore in quanto produttore di alimenti sani e sicuri, addetto alla cura del paesaggio, custode del patrimonio culturale e infine difensore della biodiversità e della diversità regionale.

5.1.8. Ciò significa ovviamente che, nel quadro del dibattito sul "futuro della PAC", tutti gli strumenti di politica agricola utilizzati finora dovranno essere sottoposti alla verifica di questa nuova impostazione e quindi che ne andrà accertata la compatibilità con il "modello agricolo europeo". Occorrerà inoltre vagliare nuovi strumenti e modelli.

5.1.9. In linea di principio andranno applicati anche in futuro gli strumenti della PAC di comprovata efficacia, naturalmente migliorandoli e adattandoli alle mutate condizioni.

5.2. I pagamenti diretti

5.2.1. Fino a quando i costi "esterni" derivanti dalla multifunzionalità non saranno considerati nella formazione del prezzo dei prodotti e dovranno essere compensati dalla collettività, l'importanza dei pagamenti diretti continuerà a crescere.

5.2.2. Il Comitato si dichiara espressamente favorevole al principio di una concezione funzionale dei pagamenti diretti e di un mantenimento a lungo termine di tale strumento della PAC che sta assumendo un'importanza sempre maggiore. Ciò non è affatto in contraddizione con la richiesta che ogni tipo di pagamento diretto, nell'interesse di un elevato grado di accettazione generale, debba essere sufficientemente motivato.

5.2.3. E così si pone il problema di stabilire fino a che punto si possano apportare modifiche al regime attuale di pagamenti diretti. È certo che in futuro importanti fasce della società solleveranno più chiaramente problemi quali i criteri utilizzati finora per i pagamenti diretti del primo pilastro e la loro giustificazione, e che esigeranno di condizionarli in modo vincolante a requisiti inerenti alla multifunzionalità. È un dibattito al quale la politica non può sottrarsi.

5.2.4. In futuro, quindi, la ricerca di un'adeguata condizionalità tra l'erogazione di pagamenti diretti e le prestazioni fornite nell'ambito della multifunzionalità potrebbe diventare un nodo decisivo del dibattito Per principio, dall'osservanza della legislazione vigente non si può far derivare un diritto a ricevere fondi pubblici. Va però verificato se, data la diversità a livello mondiale degli standard e delle condizioni di produzione, si possa derogare a questo principio per garantire la multifunzionalità dell'agricoltura europea.

5.2.5. Il Comitato sottolinea che multifunzionalità non significa solo rispondere alle esigenze ecologiche e di tutela della natura. Significa, fra le altre cose, anche sostenibilità, cura del paesaggio, coltivazione di zone svantaggiate, rinuncia all'impiego di determinate tecniche di produzione, rispetto delle esigenze di benessere degli animali e significa infine soddisfare le esigenze in materia di qualità e sicurezza.

5.2.6. Il Comitato sollecita la Commissione a verificare se in futuro

a) sia proponibile un regime di pagamenti diretti a più livelli, articolato in formule differenziate:

- che eroghi pagamenti agli agricoltori in attività i quali producono conformemente a standard ecologici armonizzati, stabiliti a livello europeo e più elevati della prassi extraeuropea, allo scopo di compensare gli svantaggi concorrenziali derivanti dall'applicazione di standard più elevati;

- che, ad un secondo livello, eroghi pagamenti a coloro che producono soddisfacendo ulteriori criteri vincolanti legati alla multifunzionalità, che vanno oltre le buone pratiche del settore(24), e tenendo conto di aspetti quali la dipendenza del numero di capi allevati dalla superficie o il mantenimento di elementi paesaggistici;

- che inoltre, analogamente agli attuali programmi agroambientali, non si limiti a remunerare le prestazioni concretamente fornite, ma offra veri e propri incentivi per l'introduzione di forme di sfruttamento multifunzionali.

b) il primo pilastro della PAC possa essere integrato da nuove forme di sostegno, in base alle quali ogni Stato membro (conformemente al principio di sussidiarietà e all'interno di un quadro che escluda le distorsioni di concorrenza) può aumentare il sostegno alle aziende che vorrebbero intraprendere sforzi supplementari in materia di qualità, protezione ambientale e occupazione.

5.2.7. Il Comitato è consapevole che l'eventuale decisione di condizionare tutti i pagamenti diretti all'assolvimento di determinati compiti (ecologici, sociali e territoriali) costituirebbe un profondo cambiamento per la categoria, tanto più che potrebbe comportare una notevole ridistribuzione delle competenze tra le aziende, le regioni e, in ogni caso, gli Stati membri. Al tempo stesso, però, ravvisa in un'adeguata condizionalità l'unico modo per giustificare agli occhi della collettività il mantenimento a lungo termine di tali trasferimenti.

5.2.8. Una verifica dovrebbe chiarire l'eventuale opportunità che in futuro non siano solo le aziende i cui prodotti saranno o siano stati soggetti ad un'organizzazione di mercato a risultare ammissibili agli aiuti, ma che in generale questa ricompensa da parte della società sia concessa come contropartita di un modo di produzione multifunzionale e si applichi quindi a tutti i settori agricoli(25).

5.2.9. Un'analisi più attenta, che il Comitato chiede alla Commissione di effettuare, consentirebbe di determinare se ciò possa essere fatto, tra l'altro, decidendo di erogare i pagamenti diretti, indipendentemente dal tipo di coltura, sotto forma di un premio unico per unità di superficie destinato a tutti gli agricoltori che pratichino un'agricoltura multifunzionale, secondo criteri ancora da stabilire(26), come suggerito da più parti nel corso del dibattito. Eventualmente potrebbero essere utili in proposito le esperienze che la Commissione ha compiuto con l'applicazione del Regolamento (CE) n. 1244/2001 (istituzione di un regime semplificato per il versamento dei pagamenti diretti ai piccoli produttori). Contemporaneamente si deve tener conto delle particolarità delle colture speciali (ad es. olio d'oliva).

5.2.10. Oltre che fornire una risposta alle domande formulate nei punti 3.7 e 5.2.6, sarebbe opportuno valutare come l'introduzione di un premio unico per unità di superficie modificherebbe la ripartizione dei pagamenti diretti rispetto al regime attuale e con quali conseguenze per i singoli settori, le singole regioni e le singole aziende.

5.2.11. Occorrerebbe inoltre valutare

- se effettivamente ci si possa aspettare un più elevato grado di accettazione politica e sociale da parte della società,

- se in questo modo si possa adempiere meglio all'obiettivo di garantire la multifunzionalità dell'agricoltura europea in tutte le regioni e

- se l'amministrazione stessa possa essere semplificata.

5.2.12. Per risolvere il conflitto che oggi contrappone le esigenze della protezione ambientale a quelle dell'agricoltura, la Commissione dovrebbe valutare, nelle sue riflessioni, anche l'opportunità di un eventuale premio di base da concedere anche per le superfici non produttive, o solo in parte produttive, sotto il profilo microeconomico (ad esempio, le zone designate come protette ai sensi della Direttiva "Fauna, flora e habitat", ma anche le siepi, i bordi dei campi, ecc.).

5.2.13. I pagamenti diretti oggi vengono corrisposti sia a titolo del primo pilastro che del secondo. Per le misure del secondo pilastro è necessario il cofinanziamento degli Stati membri. Il Comitato raccomanda di verificare, nel corso dell'imminente dibattito sulla riforma, se, sopprimendo almeno in parte questa diversa forma di finanziamento, si possa conseguire un miglior grado di accettazione e di coerenza, o se esistano altre possibilità per risolvere i problemi ravvisabili nel cofinanziamento del secondo pilastro.

5.3. Il futuro dello sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC)

5.3.1. Alle zone rurali non competono solo rilevanti funzioni legate al territorio, ma anche e soprattutto un fondamentale ruolo esistenziale per la popolazione, sotto il profilo economico, sociale e culturale.

5.3.2. L'inconfondibilità e l'originalità delle zone rurali derivano dalla varietà delle risorse regionali. La sostenibilità, frutto della responsabilità nei confronti delle generazioni future, è un imperativo prioritario che deve trovare un necessario complemento anche e soprattutto in un'esplicita sussidiarietà dei comportamenti. Lo spazio rurale e l'economia sono strettamente interconnessi dal punto di vista funzionale. La politica per le zone rurali necessita pertanto dell'azione coordinata di diverse politiche. Di conseguenza, anche in futuro gli strumenti del secondo pilastro devono essere affiancati da misure che vadano oltre il settore agricolo. Si tratta soprattutto delle strutture tecniche e sociali, che sono di importanza fondamentale e costituiscono il presupposto perché lo spazio rurale possa adempiere alle sue svariate funzioni.

5.3.3. L'estesa liberalizzazione dei mercati determina oggi processi di concentrazione che non solo vanno a scapito delle regioni strutturalmente deboli, ma che altresì mettono in discussione importanti impostazioni del modello agricolo europeo (come ad es. i cicli regionali). Il Libro bianco sul commercio(27) presentato dalla Commissione europea recita: "In Europa c'è un rischio a lungo termine di un'estrema concentrazione della distribuzione, con un pugno di grandi catene a dominare l'intero mercato al dettaglio, la fine del commercio piccolo e medio e la riduzione del numero dei punti di vendita. Nella distribuzione, una concentrazione di questo tipo finirebbe col ridurre la gamma dei prodotti offerti, la varietà dei sistemi di vendita e il numero dei negozi - soprattutto nei centri cittadini e nelle aree rurali - e coll'alterare le relazioni tra piccoli produttori e dettaglianti". Negli ultimi anni le grandi catene commerciali hanno acquisito un immenso potere di mercato e ciò ha determinato una forte concentrazione dell'industria di trasformazione, che assorbe una quantità sempre maggiore di materie prime agricole, indipendentemente dalla loro provenienza. Spesso l'esigenza di disporre di materie prime trasformabili induce normalizzazioni che sono in contrasto con la varietà che l'agricoltura presentava in passato e con la diversità regionale.

5.3.4. Deve essere compito della PAC e della politica regionale combattere attivamente questo processo, in modo da contrastare lo svuotamento delle zone rurali strutturalmente deboli. Sono in gioco, in particolare, effetti duraturi sull'occupazione per gli abitanti delle zone rurali. Nelle regioni strutturalmente deboli lo sfruttamento sostenibile delle risorse regionali, basato su strategie di sviluppo endogene, deve essere accompagnato da un regime compensativo solidale di politica regionale.

5.3.5. Attraverso un pacchetto coordinato di pagamenti compensativi, il secondo pilastro della PAC è destinato a rimunerare le molteplici prestazioni fornite dal settore agricolo nel quadro della multifunzionalità, a favorire una diversificazione delle attività agricole finalizzata ad ampliare la base di reddito e, per mezzo di aiuti agli investimenti, ad accrescere la competitività delle regioni. A causa delle funzioni specifiche dei singoli strumenti dello sviluppo rurale (secondo pilastro), questi ultimi non possono sostituire gli strumenti della PAC, ma completarli in modo sostanziale e irrinunciabile. Gli standard introdotti, specialmente con l'ultima riforma della politica agricola europea, in tema di ambiente, igiene e protezione degli animali richiedono concertazione e coerenza al fine di garantire in tutta l'UE premesse e condizioni concorrenziali equivalenti; hanno però anche bisogno di un riesame che consenta di stabilire se tutti i provvedimenti adottati, anche quelli rivelatisi di ostacolo per alcuni settori, siano effettivamente necessari.

5.3.6. Il programma di sviluppo rurale nel quadro del FEAOG svolge indubbiamente una funzione chiave. Il Comitato sottolinea tuttavia che per uno sviluppo globalmente positivo delle zone rurali devono essere adeguatamente impiegate anche le misure dei fondi strutturali. Le strategie future per le zone rurali necessitano anche di un'ampia innovazione. È pertanto essenziale continuare a sviluppare le iniziative comunitarie, come ad es. Leader+ e Interreg, e tener conto di queste esperienze nella politica per le zone rurali.

5.4. Regolazione dell'offerta/Organizzazioni di mercato

5.4.1. Sulla regolazione dell'offerta vi sono talvolta opinioni nettamente divergenti, come dimostra tra l'altro il dibattito sulla disciplina delle quote latte. Nella prospettiva della globalizzazione e soprattutto dell'allargamento dell'UE, i meccanismi di regolazione quantitativi sono percepiti come svantaggiosi e rimessi in discussione non soltanto dagli economisti agrari e da alcuni governi e Stati membri dell'UE, ma a volte anche dagli stessi agricoltori.

5.4.2. Condizioni di mercato relativamente stabili rappresentano un presupposto essenziale affinché anche le aziende contadine possano far fronte in misura soddisfacente alle esigenze di produzione. È certo che un'agricoltura esclusivamente imperniata sulla concorrenza non potrà mai assolvere i compiti legati alla multifunzionalità.

5.4.3. Dato che i mercati agricoli sono, per loro natura, instabili e estremamente soggetti alle oscillazioni dei prezzi e che gli agricoltori dispongono di un margine esiguo per adattare i quantitativi al mercato, il contenimento e anche l'incentivazione dell'offerta attraverso strumenti di regolazione delle quantità possono indubbiamente svolgere un'importante funzione al fine di stabilizzare una produzione agricola sostenibile.

5.4.4. Ciò appare evidente nel caso del latte. La scomparsa pura e semplice del regime delle quote latte, come richiedono i governi di alcuni Stati membri, condurrebbe sicuramente ad una concentrazione della produzione di latte nelle località più propizie, con le conseguenze che ciò comporta non solo per l'ambiente, ma anche per il potenziale economico delle regioni in cui le condizioni non sono propizie. In particolare la sopravvivenza dei terreni erbosi, che presentano un grande valore ai fini ecologici, dipende da un loro sfruttamento durevole da parte dei ruminanti.

5.4.5. La scomparsa pura e semplice del regime delle quote potrebbe comunque risultare in stridente contrasto con tutto ciò che viene affermato in tema di multifunzionalità, modello agricolo europeo e agricoltura diffusa su tutto il territorio.

5.4.6. Perché abbia luogo un dibattito qualificato in occasione della revisione intermedia è quindi indispensabile, a parere del Comitato, effettuare studi sulle eventuali conseguenze dell'abolizione delle quote latte e di altri sistemi di quote per le economie regionali, sulle misure compensative che si potrebbero adottare (con quale motivazione socialmente accettabile?), sul costo di queste ultime e, in generale, sulle modalità per mantenere viva a lungo termine la praticoltura su tutto il territorio.

5.5. Protezione esterna/esportazioni

5.5.1. L'UE è il più grande importatore mondiale di prodotti agricoli. Mentre la popolazione dell'UE rappresenta il 6 % circa della popolazione mondiale, le sue importazioni agricole raggiungono il 20 % circa del totale (esclusi gli scambi intracomunitari).

5.5.2. Il Comitato è consapevole del fatto che l'UE, in occasione dei prossimi negoziati dell'OMC, dovrà far fronte ad alcuni Stati e gruppi di Stati che richiederanno uno smantellamento sostanziale o totale dei dazi doganali e la completa apertura delle sue frontiere.

5.5.3. Le condizioni attuali del mercato mondiale impediscono di garantire la sopravvivenza di un'agricoltura a struttura contadina con i compiti multifunzionali voluti da tutte le componenti della società.

5.5.4. In linea di principio, il Comitato si attende perciò che la politica commerciale mondiale permetta alle collettività e agli spazi economici, ai produttori e ai consumatori di proteggersi contro alimenti che siano stati prodotti senza osservare i criteri da loro accettati ed applicati in materia di produzione sostenibile, oppure in violazione delle norme stabilite (ad esempio: carne contenente ormoni, uova di galline allevate in batteria, prodotti geneticamente modificati e utilizzo di somatotropina bovina (BST) nella produzione lattiera).

5.5.5. Il Comitato ricorda che, in altri settori dell'economia, l'esistenza di norme di questo genere è ritenuta ovvia. Ad esempio, non verrebbe in mente a nessuno di autorizzare l'importazione nel mercato europeo di autoveicoli sprovvisti di marmitta catalitica.

5.5.6. Una protezione esterna così concepita, che garantisca anche la cosiddetta "preferenza comunitaria" nel caso di prodotti sensibili per l'agricoltura europea, è una premessa indispensabile della PAC. Nel complesso la sua soppressione, per effetto di impegni assunti nell'ambito dell'OMC o - di fatto - dell'introduzione di zone di libero scambio, rimetterebbe in questione aspetti fondamentali di tale politica e perciò, in definitiva, anche la multifunzionalità dell'agricoltura europea.

5.5.7. Il Comitato si dichiara favorevole a quanto segue:

- negoziare non solo l'ulteriore smantellamento della protezione esterna, ma anche la creazione di condizioni di concorrenza eque, costringendo tutti i paesi membri dell'OMC a rispettare standard minimi di tutela dell'ambiente e di protezione sociale;

- procedere alle future liberalizzazioni in modo differenziato a seconda delle diverse situazioni e delle esigenze dei diversi settori di produzione;

- includere i cosiddetti "non-trade concerns" (aspetti non commerciali) nelle materie oggetto dei negoziati dell'OMC, come l'UE ha già richiesto al fine di garantire la multifunzionalità dell'agricoltura;

- non consentire che le norme dell'OMC costringano alcuni mercati ad accettare prodotti la cui sicurezza è oggetto di fondati dubbi (va perciò precisato in questo senso l'Accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie - SPS);

- negoziare norme volte ad evitare che disposizioni comunitarie rigorose, ad esempio nel campo della nuova tecnologia verde (ingegneria genetica) o della protezione degli animali, siano svuotate di significato a seguito dell'importazione di prodotti da paesi terzi con norme più lassiste. Il rischio di confondere, ed eventualmente fuorviare, i consumatori va scongiurato ricorrendo a definizioni e a disposizioni chiare in materia di etichettatura.

5.5.8. La dichiarazione resa dal ministro dell'Agricoltura americano Ann Veneman, secondo la quale "l'accordo di Doha ... ha messo un freno all'utilizzo, da parte dell'Europa, delle misure ecologiche come pratiche commerciali sleali ... e gli Stati uniti sono riusciti a contenere anche l'applicazione del principio di precauzione" dimostra la fondamentale differenza esistente tra le parti, in termini sia di valutazione dell'Accordo stesso che di ideologia complessiva. Ciò lascia supporre che i negoziati saranno aspri. A questo proposito, il Comitato si attende tuttavia che la Commissione adotti una posizione negoziale coerente, in quanto, per esempio, la cultura e il paesaggio come risultato di un "modello agricolo europeo" non sono merci oggetto di scambio, bensì componenti del patrimonio collettivo che la politica deve tutelare. Tale patrimonio deve essere difeso almeno con la stessa tenacia con cui, ad esempio, gli USA difendono gli interessi in materia di esportazione delle loro grandi aziende quali la Microsoft, ecc.

5.6. Restituzioni all'esportazione

5.6.1. Il Comitato ha già enunciato principi di fondo relativi all'esportazione di prodotti agricoli, ovviamente tuttora validi, nel suo parere sul consolidamento del modello agricolo europeo.

5.6.2. In particolare, il Comitato ha sottolineato che va perseguito l'obiettivo di ridurre il più possibile qualsiasi forma di sostegno all'esportazione. Ha chiarito che anche i crediti e le garanzie per l'esportazione, in uso soprattutto negli Stati Uniti, vanno considerati sovvenzioni all'esportazione ai sensi dell'articolo 10, secondo comma, dell'Accordo sull'agricoltura dell'OMC, ma che non è stata stabilita una disciplina in merito. Per la competitività internazionale dell'agricoltura europea ciò costituisce un problema fondamentale da risolvere.

5.6.3. Naturalmente gli agricoltori europei che, in futuro, operassero sempre più secondo i principi di un'agricoltura sostenibile e multifunzionale non solo sarebbero messi a dura prova dalla possibilità di importare prodotti non conformi a tali criteri, ma, in alcuni settori, incontrerebbero ovviamente maggiori difficoltà a smerciare sui mercati mondiali le proprie merci, prodotte in modo più dispendioso e quindi più care.

5.6.4. Allo stesso tempo occorre tenere ben presente che i "prodotti di qualità" (formaggio, vino, ecc.) possono rappresentare una (cospicua) fonte di guadagni anche sui mercati mondiali e anche in assenza di restituzioni all'esportazione.

5.6.5. Spetta, e continuerà a spettare, ad ogni agricoltore la scelta del tipo di prodotto, del modo di produzione e del mercato di destinazione, nel rispetto della legislazione/dei vincoli in vigore. Sicuramente l'assottigliamento delle risorse pubbliche e anche le norme dell'OMC attese in futuro imporranno di rivedere la politica dell'UE sull'esportazione di prodotti agricoli. In questo contesto diventerà sempre più importante l'accesso ai "mercati di qualità" (senza sostegno all'esportazione) piuttosto che ai mercati di massa (ad es.: cereali esportati in Cina a prezzo ridotto grazie al sostegno all'esportazione), un fatto che dovrebbe avere conseguenze sulla situazione di tutti gli aiuti e di tutte le norme della politica agricola.

Bruxelles, 21 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Il termine, utilizzato dal Relatore, "bäuerlich", ossia "d'impronta contadina", si riferisce non già alle dimensioni dell'azienda agricola, quanto piuttosto al modo in cui le aziende vengono condotte e concepite: finalità del mantenimento dell'azienda e di un posto di lavoro qualificato e vario, visione in termini generazionali, radicamento nel villaggio e nella regione, conduzione aziendale in cicli interdipendenti e complementari quanto più possibile vicini all'azienda, responsabilità per l'ambiente e gli animali.

(2) Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Una politica per il consolidamento del modello agricolo europeo", GU C 368 del 20.12.1999, pagg. 76-86.

(3) A livello nazionale vennero spesso ad aggiungersi incentivi agli investimenti aziendali e modifiche nella struttura agricola intese a ottimizzare la produzione (per es. riassetto fondiario).

(4) Il Comitato sottolinea che prezzi "ragionevoli" non vuol dire "prezzi bassi".

(5) Cifre relative all'UE dei 15. In alcuni Stati membri sono stati registrati aumenti decisamente superiori alla media.

(6) La diminuzione dei prezzi alla produzione non si è tuttavia tradotta in prezzi più bassi al consumo.

(7) Il 70 % nel 2001.

(8) Nel settore dei seminativi, che oggi rappresentano circa il 40 % di tutte le spese del FEAOG, riduzione dal 63,4 % (nel 1991) al 5,1 % (nel 1999) delle spese totali.

(9) Nel settore dei seminativi, riduzione dal 38,9 % (nel 1991) al 4,9 % (nel 1999) delle spese totali.

(10) Nel 1991 il 91 % delle spese totali del FEAOG, sezione "garanzia", era rappresentato ancora dalle restituzioni e dalle misure di stoccaggio, nel 2001 invece solo il 21 % è andato alle misure tradizionali di sostegno del mercato.

(11) Nel settore dei seminativi la percentuale degli importi compensativi (compreso il ritiro dei seminativi) è passata dallo 0,8 % nel 1991 all'89,3 % nel 1999.

(12) I pagamenti diretti vennero calcolati in base alla produttività storica di ogni singolo paese.

(13) Relazione annuale 1996 della Corte dei conti, GU C 344 del 18.11.1997, punto 3.30.

(14) Il fatto che, con il secondo pilastro, che rappresenta il 10 % circa delle spese agricole, venne rafforzato lo sviluppo rurale non cambia la situazione.

(15) Un tipo di aiuto che la Corte dei conti europea critica sotto il profilo ecologico (Cfr. Relazione speciale n. 3/98 della Corte dei conti europea sull'attuazione della politica e delle azioni dell'UE nel settore dell'inquinamento idrico da parte della Commissione, GU C 191 del 18.6.1998).

(16) Nel comparto dei seminativi il 40 % circa di tutti i pagamenti diretti va a solo il 3 % delle aziende agricole.

(17) Nell'Unione europea dei quindici, attualmente il settore agricolo perde un posto di lavoro ogni due minuti.

(18) Ad esempio, al settore "seminativi" va il 40 % delle spese del FEAOG - sezione "Garanzia", mentre al settore ortofrutticolo il 4 %.

(19) Esempio: in futuro non si dovrebbero ricompensare le associazioni regionali di produttori che si dedicano a determinate razze adeguate alla regione, ma meno "produttive"?

(20) Mentre ad es. in Austria e in Finlandia circa il 50 % di tutti i fondi del bilancio agricolo comunitario destinati all'agricoltura locale provengono dal 2o pilastro, in Belgio e nei Paesi Bassi tale percentuale è inferiore al 5 %; in Germania vi sono notevoli differenze fra il Nord e il Sud nell'utilizzo dei programmi di "sviluppo rurale".

(21) Un lavoratore agricolo brasiliano riceve all'incirca 50 euro al mese.

(22) Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Nuova economia, società della conoscenza e sviluppo rurale: le prospettive per i giovani agricoltori", GU C 36 dell'8.2.2002, pag. 29.

(23) Il Comitato rimanda ad esempio al suo parere "Rilanciare un piano in materia di proteine vegetali a livello comunitario" GU C 80 del 3.4.2002.

(24) L'allevamento "senza terra" praticato in alcune regioni europee avviene nel quadro delle buone pratiche del settore. Con il premio per i tori, tuttora limitato ad un carico massimo di 2 UBA/ha di superficie foraggera, si riducono già a 2 UBA (nel 2002 a 1,9 e più tardi addirittura a 1,8 UBA/ha) i contributi erogati alle aziende che lo praticano. Queste ultime però, pur non potendo certo essere definite "multifunzionali", non ne sono tassativamente escluse.

(25) La discriminazione che risulta dal sistema attuale, per esempio a danno dei terreni erbosi oppure delle colture che si definiscono "migliorative", come le leguminose e il trifoglio, potrebbe eventualmente essere rimossa in questo modo.

(26) Ad esempio: allevamento proporzionale alla superficie foraggera (carico massimo di 2 UBA/ha), rispetto di una determinata rotazione delle colture, mantenimento o creazione di elementi paesaggistici oppure destinazione di una certa percentuale di terreno (da determinare) ad elementi paesaggistici o a forme di produzione considerate "estensive" a livello regionale.

(27) GU C 279 dell'1.10.1999, pag. 74.