IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 8.7.2008 
SEC(2008) 2209 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
Documento di accompagnamento della 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOM ICO E SOCIALE E AL COMITATO 
DELLE REGIONI 
 
Strategia per l'internali zzazione dei costi esterni 
  
e della  
 
Proposta di 
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla  tassazione di autoveicoli pesanti adibiti 
al trasporto di merci su strada per l'uso di talune infrastrutture 
 
Sintesi della valutazione d'impatto  degli effetti dell'internalizzazione  
dei costi esterni  
{COM(2008) 435 definitivo} 
{COM(2008) 436 definitivo} 
{SEC(2008) 2208} 
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Sintesi della valutazione d'impatto degli effe tti dell'internalizzazione dei costi esterni 
Nel modificare la direttiva 1999/62/CE sulla tassazi one dei veicoli pesanti per l'uso di alcune 
infrastrutture nel maggio 2006, il Parlamento europeo ed il Consig lio stabilirono che " Entro il 
10 giugno 2008, la Commissione, dopo a vere esaminato tutte le opz ioni, compresi i costi 
legati all'ambiente, al rumore, alla conges tione e alla salute, presenta un modello 
generalmente applicabile, trasparente e compre nsibile per la valutazione di tutti i costi 
esterni che serva da base per i calcoli futuri della tassazione sulle infrastrutture ". La direttiva 
del maggio 2006 aggiunge che: " Tale modello è accompagnat o da un'analisi dell'impatto 
dell'internalizzazione de i costi esterni per tutti i modi di  trasporto e da una strategia di 
applicazione graduale di tale modello a tutti i m odi di trasporto. La re lazione e il modello 
sono accompagnati, se del caso, da proposte al  Parlamento europeo e al Consiglio per 
un'ulteriore revisione de lla presente direttiva ". 
La valutazione di impatto che qui si presenta riguarda l'internalizzazione dei costi esterni 
dovuti al rumore, all'inquinamento atmosferico, al cambiamento climatico, alla congestione 
ed agli incidenti provocati dag li autoveicoli pesanti e da altr i mezzi di trasporto mediante 
strumenti di mercato come tariffe, tasse o perme ssi negoziabili. Il documento analizza le varie 
opzioni applicabili per internalizzare i cost i esterni nei pedaggi im posti agli autoveicoli 
pesanti ai fini della revisione della direttiva 1999/62/CE e le opzioni per internalizzare i costi 
esterni in altri modi di trasporto, quindi ferrovi e, trasporto aereo, traspor to marittimo e per vie 
navigabili. 
1. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Le attività di trasporto generano danni ambi entali che hanno un costo per la collettività. 
Nella maggior parte dei casi si tratta di costi esterni, cioè di costi che non sono sostenuti da 
coloro che li generano ma da a ltri utenti del trasporto  (congestione, incide nti) e dalla società 
nel suo insieme (costi ambientali). 
In considerazione delle sue ri percussioni sull'ambiente, il tr asporto è già oggetto di ampia 
regolamentazione. Inoltre, le attiv ità di trasporto, compresi l'acqui sto, la proprietà e l'uso degli 
autoveicoli sono soggette al pa gamento di varie tasse e tariffe che possono compensare 
interamente, e in vari casi più che compensare , alcuni dei costi sociali che esse generano. 
È pertanto necessario tener conto della situazione esistente per ev itare di sottoporre lo stesso 
costo esterno a una doppia imposizione. La questi one consiste tuttavia nell'accertare in quale 
misura le norme vigenti consentano  di internalizzare i costi esterni; in altri termini, si tratta di 
stabilire se le tariffe, le tasse o i sussidi oggi in vigore diano se gnali di prezzo sufficienti per 
incentivare lo sviluppo di nuove tecnologie, di nuove modalità di trasporto o indurre i 
consumatori a cambiare il loro comportamento. 
È già in atto una certa internalizzazione dei costi esterni, ma gli utenti dei trasporti non 
sopportano tutti questi costi o li pagano mediante  meccanismi non correlati ai costi esterni. 
Nella maggior parte dei casi, le iniziativ e dei singoli governi s ono disorganiche e non 
affrontano esplicitamente queste carenze del mercato. Il problema sta in questi termini: 
 
IT 3   IT la struttura dei prelievi attu almente non riesce a inviare segn ali di prezzo sufficientemente 
forti per influire sui mo delli attuali di mobilità. 
Lasciando la situazione inalte rata, i trasporti continuere bbero a generare un danno 
all'ambiente il cui costo non ricadrebbe sugli ut enti del trasporto. Tuttavia, ciò non significa 
che non siano in atto altre iniziative. Altr i strumenti idonei a ri durre i costi esterni 
(la tassazione degli auto veicoli, le categorie Euro) sono gi à operativi o sono attualmente in 
discussione dinanzi alle istituzioni UE (ad esem pio il sistema di scambio di quote di emissioni 
nel trasporto aereo, la normativa sul CO 2 e sulle autovetture). Se nza internalizzazione dei 
costi esterni i prezzi del traspor to continueranno a dare segnali sbagliati agli utenti, i quali non 
saranno sufficientemente incentivati ad orientarsi verso veicoli pi ù puliti e a evitare le strade 
congestionate nelle ore di punta. 
2. O BIETTIVI  
L'obiettivo generale dell'UE consis te nell'assicurare che i sistem i di trasporto rispondano alle 
necessità socioeconomiche ed ambientali della società, riducendo al minimo il loro impatto 
negativo sull'economia, sulla società e sull'ambiente. 
Tuttavia, la presente analisi d'impatto riguarda  esclusivamente un obiettivo specifico della 
Commissione la quale, accogliendo una precisa ri chiesta del legislatore, deve proporre una 
strategia per l'internalizzazione dei costi estern i generati dai trasporti. Internalizzando i costi 
esterni i prezzi del trasporto dovrebbero dare i giusti segnali agli utenti, portare ad un utilizzo 
più efficiente delle infrastrutture e contribuire alla riduzione di esternalità negative come la 
congestione, gli incidenti e le emissioni. Il conseguimento di  questo obiettivo non deve però 
compromettere la competitività dell'economia e deve  evitare di imporre oneri ingiustificati al 
settore dei trasporti. 
Sul piano operativo gli obiettivi sono i seguenti: – proporre una strategia di graduale promozione dell'internalizzazione dei costi esterni per 
tutti i modi di trasporto, incentivando gli utenti a fare un uso più efficiente delle 
infrastrutture di trasporto; 
– in una prima fase, anche tenendo conto del fa tto che è già stata defi nita una proposta per 
introdurre un sistema di scam bio dei diritti di emissione anche nel trasporto aereo, 
incoraggiare gli Stati membri ad istituire sulle autostrade e su altri assi stradali un sistema 
coerente di pedaggi o diritti di uso che facili tino una mobilità più sostenibile. Per far ciò 
occorre procedere alla revisione della direttiva 1999/62/CE. 
3. O
PZIONI STRATEGICHE  
Sono state analizzate varie opzioni an che con l'aiuto di modelli teorici. 
Lo scenario di riferimento  (status quo) non prevede alcuna nuova proposta per 
l'internalizzazione dei costi esterni, ma tiene conto delle prossime mi sure intese a ridurre 
l'inquinamento ambientale. Si tratta principalmen te di misure che riguard ano i costi esterni del 
cambiamento climatico e che non si inse riscono in una organica strategia della 
internalizzazione dei costi esterni né  riguardano tutti i modi di trasporto. 
 
IT 4   IT Il secondo scenario  analizza le conseguenze di una tariffazione dei costi esterni limitata al 
trasporto di merci su strada. Questa opzione, se accolta, porterebbe ad una revisione della 
direttiva 1999/62/CE. Sono state studiate tre varianti: 
— tariffazione dell'inquinamento atmosferico e del rumore, — tariffazione dell'inquinamento atmosferic o, del rumore e delle emissioni di CO
2, 
— tariffazione dell'inquinamento atmosfer ico, del rumore e delle congestioni. 
Il terzo scenario  prevede una tariffazione di  tutti i costi esterni non li mitata al so lo trasporto 
stradale di merci (come nell'opzione n. 2) ma este sa a tutti gli altri modi di trasporto, cioè al 
trasporto ferroviario, al traspo rto aereo, al marittimo e per vie navigabili; in tal modo è 
assicurata la parità di tratta mento di tutti i modi di trasport o. Sono state studiate due varianti: 
— la tariffazione dell'inquinamento atmosferico e del rumore in tutti i modi di trasporto, 
la tariffazione delle emissioni di CO 2 nel trasporto marittimo, ferr oviario e per via navigabile; 
— la tariffazione dell'inquina mento atmosferico, del rumore e delle emissioni di CO 2 in tutti i 
modi di trasporto. 
4. A NALISI DI IMPATTO  
In tutte le opzioni strategiche sopra indicate l'internalizzazione dei co sti esterni non ostacola 
la mobilità in Europa, benché l'imposizione di  diritti modifichi le scelte degli utenti del 
trasporto ed influisca sulla ripartizione modale. Sembra tuttavia che la tariffazione della 
congestione nel trasporto stradale abbia effetti maggiormente positivi in quanto serve a far risparmiare tempo e diminuisce il cons umo di carburante e l'inquinamento. 
Nel breve periodo l'impatto economico dell'inter nalizzazione dei costi esterni risulta negativo 
poiché l'aumento dei costi di traspor to è superiore agli altri effetti.  Tuttavia, i costi di trasporto 
incidono in misura diversa nei vari settori dell'economia e ciò potrebbe portare ad un 
incremento di efficienza nel trasporto di merci. Nel complesso vi sono buone ragioni per 
supporre che la riduzione dei costi esterni — minore congestio ne, minori costi ambientali e 
meno incidenti — aumenterà la competitività comp lessiva dell'Europa, dato che questi costi 
fino ad oggi sono stati sopportati dalla collettività. Inoltre, la  tariffazione dei costi della 
congestione genera risparmi di tempo che possono tradursi in incrementi di produttività per le imprese. 
L'attuazione di un sistema di ta riffazione dei costi esterni dete rmina una riduzione generale 
dei costi ambientali esterni dell' ordine di 1 miliardo di EUR all'anno. Il forte abbattimento 
delle emissioni di CO
2 in seguito alla tariffazione de i costi della congestione è dovuto 
principalmente al minore consumo di carburante. Secondo alcuni studi il consumo di carburante cresce in caso di grave co ngestione nella misura del 10-30%. 
L'internalizzazione incide poco sulla distribuz ione e non accentua le diseguaglianze. Questa 
circostanza può attribuirsi al fatto che le persone a bass o reddito tendono a utilizzare 
maggiormente i mezzi di trasporto pubblico e non risentono degli effetti di un aumento dei costi delle autovetture private. Un aspetto di cui i modelli non possono tener conto sono gli 
effetti positivi di una riduzione dei costi esterni per la salute. Un minore inquinamento 
 
IT 5   IT atmosferico avrà un impatto positivo sulla salute dei cittadini, specialmente nelle aree 
densamente popolate e nelle valli alpine ed in altre zone di montagna con molti centri abitati. 
Prendendo come base gli introiti provenienti dai pedaggi corrispondenti alle varie opzioni, i 
costi operativi nell'UE-25 dovrebbero oscillare fra il  12 e il 25% di questi introiti. Si tratta di 
stime che non tengono conto dei si stemi già installati. In alc uni paesi come la Germania, 
l'Austria o la Repubblica ceca, dove già esistono sistemi di riscossione elettronica, i costi 
operativi rappresentano il 15 - 20%  delle entrate. Conseguentemente, in alcuni Stati membri 
questi valori potrebbero risultare in feriori alle stime qui fornite. 
Nell'utilizzo degli introiti prodotti dalla tariffazione delle esternalità occorre tener conto dei 
vantaggi che il traffico internazionale apporta alla Comunità europea. Nel caso del trasporto 
di merci su strada, la quota del traffico inte rnazionale sul totale delle merci trasportate 
nell'UE-27 è del 27%, ma in sette Stati membri que sta percentuale sale al 50% e addirittura al 
77% nel Lussemburgo e all'84% in Es tonia. Data la forte crescita del trasporto internazionale 
di merci su strada si prevede che la sua per centuale sul traffico tota le dell'UE-27 raggiungerà 
il 33% con un picco del 90% in Estonia. In as senza di una precisa allocazione dei proventi 
derivanti dalla tariffazione, gli Stati membri  tenderanno a massimizzare il proprio benessere 
nazionale senza tener completamente conto dei va ntaggi di una mobilità sostenibile su scala 
comunitaria. 
In alcuni casi la mancanza di trasparenza e responsabilizzazione potrebbe far sì che il 
trasporto internazionale si tr ovi a sopportare oneri eccessivi, circostanza che, a sua volta, 
potrebbe incidere negativamente sulla mobilità, sulla libertà di circolazione e sul mercato 
interno. Una tariffazione eccessiva può anche av ere riflessi negativi a livello locale. 
Per esempio, in Ungheria le prime esperienze di introduzione del pedaggio autostradale negli 
anni 90 si sono rivelate fallimentari perché il livello dei pedaggi era superiore a quanto gli 
utenti potevano pagare. 
Le disposizioni più important i della direttiva attualmente vigente per assicurare la 
ragionevolezza dei costi dell'infrastruttura sono costituite dal ricorso a un metodo comune di 
calcolo dei costi e dall'adozione di principi co muni di tariffazione. Gli Stati membri possono 
decidere di recuperare soltanto una parte dei costi calcolati sec ondo questa metodologia 
comune. Per quanto riguarda la tariffazione  dei costi esterni si potrebbe seguire 
un'impostazione simile. 
5. C ONFRONTO DELLE VARIE OPZIONI  
Sul piano sia quantitativo che qua litativo l'analisi dimostra ch e l'opzione che contempla la 
tariffazione dei costi della congestione ottiene migliori risultati. In primo luogo, la riduzione 
dei tempi di trasporto ha effetti positivi per l'economia, poiché il flusso delle merci è più spedito. In secondo luogo, la tassazione dei comportamen ti che generano congestione 
determina un forte abbassamento dei costi estern i. Una circolazione pi ù fluida ha effetti 
positivi sul consumo del carburante, circostanza ch e, a sua volta, fa diminuire le emissioni di 
CO
2. Per tutte queste ragioni gli effetti positivi per il benessere della collettività sono più 
rilevanti in questo scenario. 
Nell'ipotesi che siano tassati tutti i modi di  trasporto la mobilità resta sostanzialmente 
invariata, mentre l'inquinamento ambien tale e gli incidenti mortali diminuiscono. 
La congestione non è analizzata, ragion per cui tutti gli effetti positivi che scaturiscono dalla 
 
IT 6   IT tariffazione dei costi di conge stione non sono menzionati in questo caso. Dal punto di vista 
dell'accettabilità, la consultazione  pubblica ha evidenziato un am pio sostegno alla tariffazione 
dei costi esterni di tutti i modi di trasport o. Tuttavia, la dimensi one internazionale del 
trasporto marittimo e del trasport o aereo deve essere tenuta pres ente nel momento in cui verrà 
attuata una strategia di internalizzazione. Inol tre, nell'opzione strategica n. 3, gli effetti 
sull'occupazione si fondano in gran parte su ll'utilizzo che verrà fatto dei proventi della 
tariffazione. 
Opzione privilegiata: strategia per l'interna lizzazione dei costi este rni in tutti i modi 
di trasporto 
Per motivi di equità l'interna lizzazione dovrà riguardare tutti i modi di trasporto. Tuttavia, 
data la natura internazionale del trasporto mar ittimo, aereo e per vie navi gabili, la strategia di 
internalizzazione verrà attuata in una  prospettiva di più lungo termine. 
Il confronto dei vari scenari dà alcune indicaz ioni circa l'opzione strategica da preferire. 
L'opzione 3B contempla altri modi di trasporto e implicherebbe l'internalizzazione 
dell'inquinamento atmosferico, del rumore e delle emissioni di CO 2 negli altri modi. 
Applicare il principio dell'internalizzazione ad altr i modi di trasporto migliora la sostenibilità 
globale. 
Su questa base verrà elaborato un programma di lavoro che terrà conto dell'opportunità di una 
tariffazione dei costi esterni (inquinamen to atmosferico, rumore, emissioni di CO 2) in altri 
modi di trasporto. 
Già nella valutazione di impatto relativa alla direttiva sull'infrastruttura ferroviaria (direttiva 
2001/14/CE) si affermava che la tariffazione dei costi esterni era già pa rte integrante della 
vigente legislazione com unitaria. Una volta che la direttiv a Eurovignetta sia stata modificata 
per permettere l'internalizzazione, le ferrovie avranno maggiori possibilità di internalizzare i 
propri costi esterni. 
Nel caso del trasporto aereo, la sua inclusione ne l sistema di scambio di diritti di emissione è 
un'iniziativa importante ai fini dell a lotta contro le emissioni di CO 2. I lavori attualmente in 
corso per ridurre le emissioni di  NOx possono offrire la possibil ità di studiare un meccanismo 
di fissazione dei prezzi. 
Nel caso del trasporto marittimo la crescente produzione di CO 2 e di emissioni nocive per 
l'atmosfera dimostrano quanto sia importante in tervenire anche in questo settore. Data la 
dimensione internazionale del trasporto marittimo si profila una soluzione come quella dello 
scambio dei diritti di emissione. 
Infine, saranno studiate anche le vie navigabili interne, per le quali spesso esistono regimi 
giuridici diversi, come ad esempio la Convenzione di Mannheim. 
Opzione privilegiata: revisione dell a direttiva 1999/62/CE nel giugno 2008 
Come si è detto in precedenza, il trasporto strada le di merci genera gran parte dei costi esterni. 
L'internalizzazione di questi costi — che rich iede una modifica della direttiva 1999/62/CE — 
è quindi un fattore essenziale per la più ampia strategia di intern alizzazione dei costi esterni in 
tutti i modi di trasporto. 
 
IT 7   IT L'internalizzazione dei costi es terni del trasporto stradale di  merci non rappresenta però la 
prima fase di questa strategia pi ù vasta, poiché già è stata pr esentata una proposta intesa a 
estendere al trasporto aereo il si stema di scambio di diritti di emissione. La revisione della 
direttiva 1999/62/CE è anche necessaria per eliminare l'ostacolo legislativo che impedisce di affrontare le esternalità nel trasporto ferroviario. 
Prendere provvedimenti nel settore del trasporto stradale mentre altre iniziative politiche in 
altri modi di trasporto sono in corso di ela borazione non avrà ripercussioni negative sul trend 
delle esternalità, poiché essi sarebbero confor mi ad una tariffazione relativa più elevata del 
modo di trasporto che presenta le esternalità più evidenti. 
Nell'ambito della presente analisi, le opzioni  che prevedono la tariff azione dell'inquinamento 
atmosferico, del rumore e della congestione nel tr asporto stradale di merci sembrano offrire la 
migliore combinazione sotto il profilo della mobilità e della sostenibilità. Un regime di 
differenziazione tariffaria ba sato sui costi dell'inquiname nto atmosferico e acustico 
consentono di tener conto delle es ternalità ambientali locali. L'integrazione di una tassa sulle 
congestioni in questi regimi genera risparmi di tempo che hanno a loro volta ripercussioni 
positive su tutta l'economia. La tariffazione dei co sti di congestione risulta più efficiente se 
sono colpiti sia il trasporto di passeggeri che il trasporto di me rci in quanto entrambi questi 
modi sono in competizione per l'uso della stessa infrastruttura. Questo aspetto è confortato dai 
risultati della consultazione pubblica, dove è emerso un responso favorevole ad un'opzione 
come "tassazione delle autovetture per il traspor to merci e passeggeri". Né va dimenticato che 
riducendo i tempi di percorrenza diminuiscono le emissioni di CO
2. È interessante notare che 
la tariffazione del trasporto di merci e di persone consente di abbassare i costi ambientali in misura simile a quanto fanno le opzioni che prevedono una maggiorazione specifica per le 
emissioni di CO
2. 
L'analisi d'impatto parte dall'ipotesi che tutti gli Stati membri introduc ano la tariffazione dei 
costi esterni. Tuttavia sono stat i presi in considerazione i vantaggi e gli svantaggi di 
un'iniziativa che detti norme obbligatorie rispe tto ad un'iniziativa che lasci margini di 
discrezionalità agli Stati membri e si è anche tenuto conto dei profili di sussidiarietà. Varie 
ragioni inducono a prendere in considerazion e, per prima, l'impostazione basata sulla 
discrezionalità: 
— potrebbero esistere incertezze riguardo ai costi, ai vantaggi e all'attuazione del sistema di 
pedaggi sulle reti stradali di alcuni Stati me mbri dove il traffico è meno intenso e dove quindi 
le esternalità sono più ridotte; 
— un approccio basato su tariffe obbligator ie rappresenterebbe un cambiamento troppo 
radicale rispetto alla vigente direttiva e di fficilmente proponibile se nza un periodo transitorio 
di adeguamento; 
— storicamente, gli Stati membri hanno seguito i ndirizzi diversi in tema  di tariffazione delle 
infrastrutture, per cui non hanno tutti la stessa  esperienza con le tecnologie di pedaggio. 
I problemi di interoperabilità non sono ancora stati risolti; 
— un approccio flessibile con l'introduzione gr aduale della tariffazione consentirebbe di 
collaudare i nuovi regimi di impos izione e la tecnologia di peda ggio negli Stati membri in cui 
le condizioni geografiche  sono più appropriate; 
 
IT 8   IT — l'applicazione pratica e l'esperienza operativa  maturata dagli Stati membri che per primi 
introdurranno questi sistemi consentirà di fare un bilancio del loro funzionamento in una fase 
successiva. In quel momento si potranno valutare i vantaggi e gli svantaggi di una tariffazione 
obbligatoria dei costi esterni in tutti gli Sta ti membri e si potrà studiare il livello di 
coordinamento necessario su scala europea. 
Questa opzione strategica, che lascia agli Stat i membri la facoltà di decidere, comporterebbe 
la revisione della direttiva 1999/62/CE come prim a tappa della strategia di internalizzazione. 
I principali emendamenti sarebbero i seguenti: autorizzare il calcolo dei diritti per l'uso 
dell'infrastruttura stradale sulla base dei costi esterni (inquinamento atmosferico, rumore e congestione) e differenziare le  tariffe di conseguenza. Qu esti regimi di tariffazione 
dovrebbero osservare una serie di  condizioni per migliorare la loro efficienza e massimizzare 
le possibilità di successo, ad esempio l'utilizzo di tecnologie per il pagamento elettronico del pedaggio, senza soste alle barriere; questo facil iterà la loro realizzaz ione, riducendo i costi e 
gli inconvenienti locali e consentirà la loro futu ra estensione a tutte le strade. Per ragioni di 
sussidiarietà, la direttiva non disciplinerà le aut ovetture private. Tuttavia, l'imposizione di 
diritti per ridurre la congestione risulta più efficace se altri utenti della rete stradale, non compresi nella presente direttiva, saranno so ggetti ad un regime analogo. Quest'impatto 
positivo deve essere riconosciuto.