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Bruxelles, 12.12.2006

COM(2007) 795 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE del Consiglio (deroghe regionali)

1. INTRODUZIONE

Ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE del Consiglio[1] che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità (in prosieguo "direttiva sulla tassazione dell'energia" o "direttiva"), in aggiunta alle disposizioni contenute nella direttiva, in particolare negli articoli 5, 15 e 17, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare gli Stati membri (che lo richiedano) ad applicare ulteriori esenzioni o riduzioni in base a considerazioni politiche specifiche.

La Commissione esamina la richiesta. Successivamente, presenta una proposta al Consiglio oppure lo informa dei motivi per cui non ha proposto l'autorizzazione della misura di cui trattasi.

Nel quadro più ampio del riesame delle deroghe che ai sensi della direttiva sulla tassazione dell'energia scadono alla fine del 2006, l'Italia ha presentato tre richieste di autorizzazione a derogare, con decorrenza dal 2007, alle disposizioni della direttiva e ad applicare in certe zone geografiche a determinati prodotti energetici aliquote di imposizione differenziate su base regionale. Le richieste sono state protocollate dalla Direzione generale Fiscalità e unione doganale[2].

La presente comunicazione ha lo scopo di informare il Consiglio dei motivi per i quali la Commissione non ha proposto le autorizzazioni richieste.

2. SINTESI DELLE RICHIESTE

1. L'Italia vorrebbe applicare un'esenzione fiscale totale nei limiti di un contingente annuo a determinati prodotti energetici consumati nel territorio della regione della Valle d'Aosta.

Il contingente annuo esente è fissato a livello regionale. La misura si applica ai carburanti per motori (benzina, gasolio) e a taluni combustibili per riscaldamento (GPL per riscaldamento domestico). Per ciascun gruppo di prodotti energetici sono chiaramente identificati i potenziali beneficiari, che nella maggior parte dei casi sono privati residenti nella regione interessata.

Secondo le autorità italiane la misura ha lo scopo di evitare il cosiddetto "turismo del pieno" (tank tourism), ossia la pratica secondo la quale i cittadini attraversano la frontiera per beneficiare di prezzi del carburante più bassi. L'Italia fa presente al riguardo la posizione della regione, situata alla frontiera esterna dell'UE. La misura è inoltre intesa ad evitare le conseguenze negative della scadenza della deroga figurante nell'allegato II della direttiva sulla tassazione dell'energia, scadenza che comporterebbe la perdita di benessere.

L'Italia sostiene che la misura sia giustificata dagli aspetti geografici e infrastrutturali della regione, una zona montuosa fortemente dipendente dal trasporto su strada. Inoltre fa presente lo statuto speciale della regione e la politica comunitaria di coesione economica e sociale che dedica un'attenzione particolare alle zone montuose. A proposito del GPL per riscaldamento, l'Italia fa notare le rigide condizioni climatiche della regione.

2. L'Italia vorrebbe applicare un'esenzione fiscale totale nei limiti di un contingente annuo a determinati prodotti energetici consumati nel territorio della provincia di Gorizia.

Il contingente annuo esente è fissato a livello regionale. La misura si applica ai carburanti per motori (benzina, gasolio) e a taluni combustibili per riscaldamento (gas naturale per riscaldamento domestico e oli minerali per riscaldamento commerciale). Per ciascun gruppo di prodotti energetici sono chiaramente identificati i potenziali beneficiari. Tranne che per gli oli da riscaldamento, si tratta di privati residenti nella provincia.

A sostegno della misura le autorità italiane adducono la storica fragilità socioeconomica del territorio, dovuta, in particolare, alla sua specifica ubicazione geografica. Secondo l'Italia, la scadenza della deroga comporterà un calo della domanda di prodotti energetici (a causa del "turismo del pieno"), una diminuzione del benessere e una riduzione dell'attività economica connessa.

Le autorità italiane ritengono che, visto l'insufficiente livello di armonizzazione delle accise all'interno dell'UE, l'applicazione dell'aliquota normale in seguito alla scadenza della deroga di cui all'allegato II della direttiva non comporterebbe alcun aumento di gettito in quanto l'intera domanda si sposterebbe oltre frontiera. Infine, per quanto riguarda il gas naturale, l'Italia fa notare i vantaggi ambientali di tale combustibile rispetto agli oli minerali, e sottolinea gli effetti positivi che la misura ha avuto per lo sviluppo della rete del gas naturale nella provincia.

L'Italia ritiene la misura compatibile con le pertinenti politiche comunitarie in considerazione della particolare situazione geografica e della fragilità socioeconomica della zona, che rientra nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE ed è ammissibile ai Fondi strutturali dell'UE.

3. L'Italia vorrebbe applicare aliquote ridotte agli oli minerali consumati nelle province di Udine e Trieste, a condizione che le aliquote siano conformi agli obblighi stabiliti dalla direttiva sulla tassazione dell'energia.

La misura si applica sotto forma di un contingente annuo esente di benzina e di gasolio, entro un ambito geografico limitato alla provincia di Trieste e ad alcuni comuni della parte orientale della provincia di Udine. I beneficiari sono privati, per lo più residenti nelle zone interessate.

L'obiettivo della misura è evitare il cosiddetto "turismo del pieno". L'Italia fa presente che la scadenza della deroga di cui all'allegato II della direttiva avrebbe un impatto socioeconomico negativo, non comporterebbe alcun aumento di gettito e porterebbe alla chiusura delle stazioni di servizio della zona.

Tutte e tre le richieste prevedono come data di scadenza il 31 dicembre 2012.

3. CONTESTO DELLE RICHIESTE

In passato, alcuni Stati membri, tra cui in particolare l'Italia, sono stati autorizzati, secondo la procedura di cui all'articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81/CEE del Consiglio[3], ad applicare in alcune zone geografiche o regioni aliquote ridotte o esenzioni in base a considerazioni politiche specifiche, connesse allo sviluppo economico o a caratteristiche geografiche (clima, ubicazione) di tali zone. Inoltre, alcuni regimi regionali sono stati attuati allo scopo di scoraggiare il cosiddetto "turismo del pieno".

Nella comunicazione del giugno 2006 Riesame delle deroghe di cui agli allegati II e III della direttiva 2003/96/CE del Consiglio che scadono entro la fine del 2006 (in prosieguo "comunicazione del 2006")[4] la Commissione ha evidenziato due questioni principali connesse a questo tipo di deroghe, ossia, in primo luogo, l'opportunità o meno di usare le accise come strumento per far fronte alle specifiche carenze socioeconomiche regionali e, in secondo luogo, l'interesse di creare un mercato interno senza distorsioni di concorrenza. La Commissione ha sottolineato al riguardo che il concetto di aliquote minime andava a vantaggio del mercato interno e che, se necessario, le aliquote minime potevano essere adeguate.

La comunicazione tuttavia concludeva che spettava agli Stati membri interessati valutare se, per considerazioni politiche specifiche, fosse ancora necessaria una deroga alla direttiva e, in tal caso, se la deroga fosse compatibile con gli obiettivi della direttiva, ossia con gli interessi e le politiche di cui all'articolo 19, paragrafo 1, terzo comma, della stessa.

4. VALUTAZIONE DELLA COMMISSIONE

Innanzitutto la Commissione ricorda la formulazione dell'articolo 93 del trattato CE che costituisce la base dell'azione comunitaria nel campo dell'imposizione indiretta. In particolare, esso prevede l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte indirette nella misura in cui essa sia necessaria per assicurare l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno .

A tal fine, livelli minimi di imposizione sono fissati nei settori interessati dall'armonizzazione delle accise, e quindi anche nell'ambito della direttiva sulla tassazione dell'energia. Tenuto conto del fatto che gli Stati membri possono fissare le loro aliquote nazionali nel rispetto dei livelli minimi e secondo quanto ritengono appropriato nel contesto nazionale, i livelli minimi di imposizione sono fissati nella misura che il legislatore comunitario considera necessaria per mantenere le potenziali distorsioni della concorrenza entro margini accettabili.

Non essendo le aliquote pienamente armonizzate, possono esservi differenze tra le aliquote nazionali e tali differenze possono in qualche misura determinare acquisti transfrontalieri nell'ambito del mercato interno e, se del caso, dei limiti prescritti dagli articoli 8 e 9 della direttiva 92/12/CEE. Tuttavia, qualora le eventuali conseguenti distorsioni dovessero raggiungere livelli considerati non più accettabili e conformi alla logica dell'armonizzazione sopra esposta, il rimedio appropriato sarebbe quello di perseguire un ulteriore effettivo ravvicinamento delle aliquote nazionali sulla base dell'articolo 93 CE, mediante una revisione al rialzo dei livelli minimi di imposizione o con altri mezzi scelti dal legislatore comunitario.

Pertanto, la Commissione respinge la posizione dell'Italia secondo la quale l'insufficiente armonizzazione delle accise potrebbe giustificare, sulla base dell'articolo 19, una richiesta di deroga alle disposizioni della direttiva sulla tassazione dell'energia. Tale argomentazione non rappresenta una "considerazione politica specifica" ai sensi dell'articolo 19. I livelli minimi di tassazione scelti nella direttiva costituiscono in effetti l'elemento principale preso in considerazione dal legislatore comunitario. Sulla base dei livelli scelti, il legislatore comunitario ha considerato che gli Stati membri non avessero più ragioni valide per differenziare le loro aliquote a livello nazionale al fine di reagire ai livelli fissati negli altri Stati membri, oltre i meccanismi previsti dalla stessa direttiva. Altrimenti, le aliquote sui carburanti per motori alle frontiere tra gli Stati membri rischierebbero di essere fissate con un meccanismo bilaterale e progressivo di adeguamento al ribasso ai minimi armonizzati, non previsto nella direttiva.

Nessun elemento della direttiva sulla tassazione dell'energia consente una diversa interpretazione.

Sugli argomenti orizzontali addotti dall'Italia in ciascuna delle quattro richieste si osserva quanto segue.

In primo luogo, per quanto riguarda l'argomento secondo il quale in base al diritto italiano le regioni interessate hanno uno statuto speciale, la Commissione osserva che tale argomento non è sufficiente ai fini dell'articolo 19. Pur non potendosi escludere che alcune considerazioni di portata regionale possano costituire considerazioni politiche specifiche ai sensi dell'articolo 19, lo statuto di una regione secondo il diritto costituzionale nazionale non corrisponde di per sé a tale nozione.

In secondo luogo, la Commissione non può accettare gli argomenti di carattere generale addotti dall'Italia riguardo alla situazione socioeconomica di alcune regioni (dovuta alla concorrenza economica esterna, alla particolare posizione geografica o ad altri aspetti geografici delle zone in questione). Tali argomenti equivalgono a dire che le regioni in questione hanno bisogno di sostegno pubblico. Tuttavia, le deroghe concesse finora non sono mai state formalmente considerate uno strumento delle politiche condotte a tale scopo, e qualsiasi “proroga” a tale titolo non può essere accettata ai sensi dell'articolo 19. Inoltre per affrontare tali problemi vi sono strumenti e politiche molto più mirati[5] e che non compromettono gli utili effetti dell'armonizzazione delle accise nel settore dei prodotti energetici.

In terzo luogo, per quanto riguarda la specifica posizione geografica di alcune delle zone interessate, ossia in prossimità delle frontiere del Paese, la Commissione si richiama a quanto esposto sopra. Pertanto la prossimità di un altro Stato membro con livelli impositivi diversi non può essere accettata come ragione sufficiente per concedere un'autorizzazione ai sensi dell'articolo 19 della direttiva sulla tassazione dell'energia. In particolare, le deroghe giustificate dal fatto che all'epoca lo Stato confinante era un paese terzo non possono essere prorogate ora ai sensi dell'articolo 19, dopo l'adesione dello Stato in questione alla Comunità e in considerazione degli obblighi spettanti di conseguenza a detto Stato nel quadro della direttiva sulla tassazione dell'energia. A proposito degli aspetti riguardanti la frontiera esterna addotti dall'Italia in un caso particolare (Valle d'Aosta), la Commissione osserva che la deroga richiesta non costituisce una risposta proporzionata al presunto problema del "turismo del pieno". In effetti, può essa stessa creare distorsioni dei modelli di consumo in Italia e in altre parti della Comunità, in quanto il consumo dei residenti è artificialmente attratto verso la regione in questione, quando potrebbe anche aver luogo fuori di essa. Al riguardo occorre anche tener presente che la Valle d'Aosta confina non solo con la Svizzera ma anche con la Francia.

Infine la Commissione vorrebbe ricordare che le conseguenze negative della scadenza di una deroga di per sé non costituiscono considerazioni politiche specifiche ai sensi dell'articolo 19.

È opportuno, inoltre, considerare separatamente le situazioni e argomentazioni più specifiche presentate nelle richieste.

Per quanto riguarda la presunta dipendenza dal trasporto su strada nella regione della Valle d'Aosta, la Commissione ritiene che la misura prevista, ossia un'esenzione generale dalle accise sui carburanti per motori, non sia una risposta proporzionata al problema e tale da giustificare un'autorizzazione ai sensi dell'articolo 19. La Commissione osserva che la considerazione politica addotta dall'Italia non giustifica tale esenzione rispetto al trattamento di altre parti del Paese che sono anch'esse rurali (ossia non densamente popolate) e/o montuose e nelle quali presumibilmente si applica l'intera aliquota nazionale. Non risulta esservi alcuna relazione oggettiva con i costi extra in questione, comunque calcolati. Infine, l'esenzione totale dei carburanti per motori sarebbe incompatibile con le politiche in materia di energia, trasporti e ambiente di cui all'articolo 19, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva. Tale conclusione risulta avvalorata dal confronto con l'articolo 5, terzo trattino, della direttiva. In linea con le suddette politiche, questa disposizione mostra che il trasporto pubblico locale di passeggeri, pur potendo essere privilegiato dagli Stati membri rispetto al trasporto privato (che è quello di cui trattasi in questa sede), rimane comunque soggetto ai livelli minimi di imposizione. Soltanto nei casi molto specifici di cui all'articolo 15, paragrafo 1, lettere e) ed i), della direttiva l'imposizione può scendere al di sotto di tali livelli.

Riguardo agli argomenti relativi ai prodotti energetici usati per il riscaldamento, la valutazione della Commissione è la seguente.

Innanzitutto, la Commissione ritiene che l'intenzione di applicare un trattamento fiscale più favorevole agli oli minerali usati per riscaldamento commerciale non sia giustificata. La misura è intesa a sovvenzionare le imprese situate in una certa zona. Nella comunicazione del 2006, la Commissione ha sottolineato che la direttiva tiene già debitamente conto del consumo commerciale e dei potenziali problemi di concorrenza che potrebbero sorgere in relazione alla tassazione dell'energia. In proposito, la Commissione fa presente che il Consiglio, deliberando all'unanimità secondo la procedura di cui all'articolo 93 del trattato, ha già tenuto conto delle considerazioni politiche che potrebbero giustificare un trattamento più favorevole dell'uso commerciale. Le opzioni relative all'uso commerciale previste dalla direttiva, in particolare negli articoli 5 e 17, riflettono il grado di flessibilità che il legislatore comunitario ha ritenuto appropriato e sufficiente in questo contesto. Pertanto, considerazioni quali quelle addotte dall'Italia non costituiscono considerazioni politiche specifiche ai fini dell'articolo 19. Inoltre, le suddette opzioni previste dalla direttiva riflettono anche gli interessi di cui all'articolo 19, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva, in particolare il corretto funzionamento del mercato interno, la necessità di garantire una concorrenza leale e le politiche comunitarie in materia di sanità, ambiente, energia e trasporti. Questi stessi interessi si opporrebbero alla concessione dell'autorizzazione in questione.

Per quanto riguarda la richiesta di autorizzazione ad esentare il consumo di gas naturale usato come combustibile per riscaldamento, la Commissione fa presente che la direttiva sulla tassazione dell'energia tiene debitamente conto dei potenziali vantaggi del gas naturale. Pertanto, la richiesta dell'Italia in questo contesto non è accompagnata da considerazioni politiche specifiche (a parte il fatto che i vantaggi del gas naturale addotti dall'Italia non differiscono da una regione all'altra). Le considerazioni sopra esposte riguardo all'articolo 19, paragrafo 1, terzo comma, e alle politiche comunitarie in materia di ambiente, energia e trasporti si applicano anche in questo caso e anche in questo caso si oppongono alla concessione della deroga.

Infine, per quanto riguarda il trattamento fiscale favorevole del GPL usato per riscaldamento domestico nella regione montuosa della Valle d'Aosta, la Commissione ritiene che questa misura si sovrapponga ad un'altra misura sottoposta dall'Italia all'esame della Commissione ai sensi dell'articolo 19 della direttiva sulla tassazione dell'energia. Quest'ultima misura, relativa al GPL usato come combustibile per riscaldamento, consisterebbe nella concessione di vantaggi fiscali differenziati in funzione della situazione climatica di alcune regioni. Tuttavia, l'autorizzazione richiesta per la Valle d’Aosta va ben oltre l'altro regime presentato. La Commissione conclude che, secondo l'Italia stessa, le condizioni climatiche addotte non giustificano il regime particolare previsto per la Valle d’Aosta. L'altra richiesta presentata dall'Italia sarà esaminata separatamente.

5. CONCLUSIONI

Sulla base di quanto esposto sopra, non è opportuno concedere all'Italia l'autorizzazione da essa richiesta. Prima di tutto, per quanto riguarda l'argomento principale addotto dall'Italia a sostegno della richiesta, va sottolineato che l'asserito problema dell'assenza di un sufficiente livello di armonizzazione nel mercato interno non si può risolvere mediante autorizzazioni ai sensi dell'articolo 19. I livelli minimi di imposizione facevano parte dei principali elementi presi in considerazione dal legislatore comunitario nell'adottare la direttiva.

Inoltre, la Commissione non considera accettabili neanche gli altri argomenti addotti dall'Italia in relazione a talune parti specifiche delle sue richieste.

La Commissione pertanto non propone le autorizzazioni richieste .

[1] Direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità (GU L 283 del 31.10.2003, pag. 51); direttiva modificata da ultimo dalle direttive 2004/74/CE e 2004/75/CE (GU L 157 del 30.4.2004, pag. 87 e pag. 100).

[2] In data 17 ottobre 2006.

[3] Direttiva 92/81/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992, relativa all'armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali (GU L 316 del 31.10.1992); direttiva abrogata, insieme alla direttiva 92/82/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992, relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sugli oli minerali, dalla direttiva 2003/96/CE con decorrenza dal 31 dicembre 2003.

[4] COM(2006) 342 del 30 giugno 2006 Riesame delle deroghe di cui agli allegati II e III della direttiva 2003/96/CE del Consiglio che scadono entro la fine del 2006 .

[5] Ovviamente, quando ricorrono a tali strumenti e politiche, gli Stati membri sono tenuti a rispettare le norme comunitarie, in particolare in materia di aiuti di Stato.