IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 339/41

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE per quanto concerne l'applicazione facoltativa e temporanea del meccanismo dell'inversione contabile alla cessione di determinati beni e alla prestazione di determinati servizi a rischio di frodi

COM(2009) 511 def. — 2009/0139 (CNS)

(2010/C 339/09)

Relatore generale: Edgardo IOZIA

Il Consiglio, in data 6 ottobre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 93 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE per quanto concerne l'applicazione facoltativa e temporanea del meccanismo dell'inversione contabile alla cessione di determinati beni e alla prestazione di determinati servizi a rischio di frodi

COM(2009) 511 def. - 2009/0139 (CNS).

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 3 novembre 2009, ha incaricato la sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 459a sessione plenaria del 20 e 21 gennaio 2010 (seduta del 21 gennaio 2010), ha nominato IOZIA relatore generale e ha adottato il seguente parere con 91 voti favorevoli, 2 voti contrari e 4 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime parere favorevole alla proposta di direttiva di introduzione di un sistema di inversione contabile su alcuni prodotti e servizi, pur esprimendo il vivo rammarico che ancora una volta occorra ricercare soluzioni «convenzionali» al problema della frode fiscale e al superamento del regime «transitorio», che continua imperterrito ad agevolare le frodi intra-comunitarie.

1.2 Il CESE comprende e sostiene gli sforzi della Commissione, nonostante i problemi di natura politica che deve affrontare, ma continua ad insistere perché si realizzi il passaggio ad un nuovo sistema IVA, che riduca le possibilità di frode e diminuisca gli oneri amministrativi per i soggetti passivi.

1.3 Il CESE condivide le proposte contenute nella risoluzione del Parlamento europeo del 2 settembre 2008 su una strategia coordinata volta a migliorare la lotta contro la frode fiscale, in particolare la tassazione nel paese d'origine con aliquota unica del 15 % per le transazioni intra-comunitarie. Tale scelta sarebbe conforme a quanto già previsto all'art. 402 della direttiva 2006/112/CE.

La proposta di direttiva inserisce ulteriori elementi di divaricazione nel sistema IVA. Il CESE manifesta la sua preoccupazione per le scelte che allontanano nel tempo l'armonizzazione dell'IVA.

1.4.1 Lo strumento giuridico scelto appare congruo, anche se sarebbe auspicabile l'adozione di regolamenti.

1.5 Gli Stati membri dovranno rafforzare l'amministrazione fiscale. Aumenteranno le domande di rimborso, perché non si potrà più compensare l'IVA incassata con quella pagata. Un rigoroso sistema di controllo è indispensabile per proteggere gli Stati membri dagli effetti negativi che il sistema di inversione contabile potenzialmente potrebbe creare.

1.6 Il CESE ritiene fondamentale la scelta di inserire la cessione dei servizi di compravendita dei certificati di emissioni nell'ambito della direttiva.

1.7 Il CESE non condivide la limitazione a solo due delle quattro categorie di prodotti individuati dalla direttiva. Ogni Stato membro dovrebbe decidere se la sua amministrazione è in condizione di gestire in misura appropriata l'introduzione del sistema di inversione contabile per tutte le categorie di prodotti. Tale limitazione appare in contraddizione con l'art. 395 della direttiva 2006/112/CE.

1.8 Il CESE continuerà a sostenere la Commissione nelle sue iniziative volte a rafforzare l'armonizzazione del regime impositivo dell IVA, auspicabilmente adottando quelle riforme «strutturali più ambiziose» che riducano drasticamente la possibilità di frode fiscale.

2. Introduzione

2.1 La lotta alle frodi fiscali, in particolare quelle intra-comunitarie, non ha fatto grandi passi in avanti in questi ultimi anni. Le perdite fiscali globali derivanti dalle frodi ammontano tra i 200 e i 250 miliardi di euro, l'equivalente del 2 % del PIL dell'UE.

2.2 Le frodi nell'ambito dell'IVA ammontano a circa 40 miliardi di euro, il 10 % del gettito dell'imposta.

2.3 La progressiva crescita degli scambi ha portato alla diffusione delle cosiddette frodi «carosello». La normativa di riferimento prevede che le merci in transito per l'UE circolino liberamente, ma che l'IVA relativa ad operazioni commerciali con paesi comunitari sia versata nel paese di destinazione.

2.4 Interponendo un soggetto compiacente nella compravendita comunitaria, si origina una triangolazione illecita, simulando in tal modo una doppia cessione del bene. Il compratore ha diritto al rimborso per un'IVA mai pagata dal soggetto intermedio, il quale ha comperato il bene esente dall'IVA da un fornitore di un altro Stato membro. Il soggetto intermedio in questo modo scompare.

2.5 Nel meccanismo dell'inversione contabile il fornitore domestico non addebita l'IVA all'acquirente soggetto passivo che, a sua volta, diventa il debitore dell'imposta. Teoricamente con questa procedura la possibilità di frode «carosello» dovrebbe essere eliminata.

2.6 La contraddizione del sistema basato sull'applicazione del principio di destinazione, che per funzionare correttamente richiederebbe un consolidato ed efficiente sistema di interscambio di informazioni tra gli Stati membri, dà luogo a frodi fiscali difficilmente contrastabili. La Comunità ha scelto come definitivo il principio di origine, che prevede appunto una forma di compensazione tra gli Stati membri, ridistribuendo l'IVA. La direttiva 2006/112/CE del 28 novembre 2006, all'art. 402, indica che l'imposizione negli scambi intra-comunitari dovrà avvenire nel paese d'origine.

2.7 La redistribuzione si rende necessaria per neutralizzare l'effetto sul gettito delle imposizioni, delle esportazioni e della deduzione di imposta sulle importazioni, già tassate nel paese di origine.

2.8 L'adozione del regime definitivo, che ridurrebbe drasticamente le frodi fiscali intra-comunitarie, necessita di un sistema integrato di cooperazione amministrativa che non riesce, nonostante gli sforzi della Commissione, a vedere la luce (1); com'è di difficile attuazione l'indispensabile realizzazione della stanza di compensazione, che la Commissione richiede dal 1987, a causa del permanere di diversità profonde nell'accertamento e nella rilevazione statistica tra Stati membri.

2.9 In questo scenario, in verità sconsolante, viene ad inserirsi la proposta di direttiva del Consiglio, elaborata dalla Commissione, per introdurre temporaneamente nelle regolamentazioni nazionali l'opzione dell'inversione contabile per alcuni beni e servizi (2).

3. La proposta della Commissione

3.1 L'iniziativa in esame parte dalle proposte del gruppo di esperti sulla strategia di lotta contro la frode fiscale (ATFS): la Commissione presentò una comunicazione (3) nella quale erano inserite delle proposte innovative per combattere la frode, tra queste, l'introduzione di un sistema generale di inversione contabile. Tali proposte non sono state approvate dall'Ecofin.

Al fine di contrastare un fenomeno in crescita di frode intra-comunitaria cosiddetta dell «operatore inadempiente» (Missing Trader Intra-Community fraud MTIC), più conosciuta come frode «carosello», perché spesso riguardante la cessione plurima degli stessi beni tra operatori di diversi Stati membri, alcuni Stati membri hanno richiesto alla Commissione di volersi avvalere della deroga prevista dall'art. 395 della direttiva IVA, che consente di poter introdurre temporaneamente un sistema di inversione contabile per alcuni beni e servizi.

3.2.1 La Commissione ha ritenuto più idoneo lo strumento della modifica alla direttiva IVA, attraverso l'inserimento di un art. 199 bis e consentendo una deroga fino al 2014.

Tra i beni inseriti nell'elenco ammesso alla introduzione opzionale del sistema di inversione contabile ci sono apparati elettronici diffusissimi, come i telefoni cellulari e i dispositivi a circuito integrato. Questa facoltà è già operante nel Regno Unito, che ha ottenuto dal Consiglio una deroga.

3.3.1 Profumi, e metalli preziosi non di antiquariato e collezione completano le quattro tipologie di beni previsti dalla direttiva. Tra i servizi la compravendita dei certificati di emissione.

4. Osservazioni generali

4.1 La Commissione nella Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo (4), se da un lato, metteva in risalto gli effetti positivi di lotta alla frode fiscale che l'introduzione dell'inversione contabile avrebbe potuto teoricamente conseguire, dall'altro sottolineava tutti i possibili rischi di nuove frodi e la necessità di rafforzare i controlli, ma soprattutto la cooperazione amministrativa.

4.2 La Commissione ribadiva la sua perplessità all'introduzione di un sistema facoltativo di generalizzazione dell'inversione contabile con «ripercussioni considerevoli sulla coerenza e sull'armonizzazione del sistema IVA dell'UE e sulle sue possibilità di sviluppo futuro».

4.3 Il CESE condivide le preoccupazioni della Commissione e ritiene che occorra evitare ogni tipo di misura che possa compromettere il difficile cammino verso la futura armonizzazione dell'IVA.

4.4 Già nel 2008 il Parlamento europeo, nel sollecitare il Consiglio ad un'azione più incisiva nella lotta alla frode fiscale (5), aveva evidenziato i rischi connessi alla possibilità di nuove frodi con l'introduzione del sistema di inversione contabile generale. In particolare a livello di vendita al dettaglio e l'abuso dei numeri di identificazione IVA. Il Parlamento suggeriva in questa risoluzione, come soluzione migliore, il superamento del regime transitorio e la tassazione delle forniture intra-comunitarie con un'aliquota del 15 %.

4.5 Il CESE in tutti i suoi pareri, più o meno recenti, ha sottolineato la necessità di superare il regime transitorio (6) e ritiene che la proposta del Parlamento europeo sull'introduzione di una tassazione uniforme delle forniture intra-comunitarie sia condivisibile. Il regime transitorio è inoltre frammentato in un numero elevato di regimi speciali – per l'agricoltura, le piccole imprese, le agenzie di viaggio, le imprese editoriali, ecc. - da esenzioni, agevolazioni e deroghe.

4.6 Come di consueto, l'Ecofin non ha trovato nessun accordo e il CESE si rammarica ancora una volta che la paralisi decisionale in materia fiscale abbia bloccato l'ennesimo tentativo di avviare un processo di armonizzazione.

4.7 Il CESE sostiene la proposta della Commissione, anche se ne sottolinea alcune incongruità rispetto agli obiettivi dichiarati: un regime opzionale che obbliga gli operatori dei settori interessati ad ulteriori obblighi amministrativi, essendo costretti, di fatto, ad una duplice contabilità in parallelo con notevoli responsabilità per i soggetti passivi che devono procedere all'individuazione del corretto trattamento fiscale.

4.8 In materia di inversione contabile la Corte di giustizia dell'Unione europea è già intervenuta (7). Nella sentenza viene esaminato il caso di una richiesta da parte di un'amministrazione fiscale di un pagamento per un erronea interpretazione del meccanismo di inversione contabile. Per evitare inutili e costose procedure di contenzioso, alla luce delle esperienze maturate, sarà necessario provvedere ad una verifica delle legislazioni nazionali, che pur applicando i principi generali presentano delle discordanze ad es. tra termini di domanda di rimborso e termini di pagamento dell'imposta.

4.9 L'Amministrazione degli Stati membri che adotteranno il sistema saranno chiamate ad esaminare un numero maggiore di domande di rimborso delle eccedenze a credito IVA da parte dei soggetti passivi che non potranno più portare in detrazione l'IVA incassata a valle.

4.10 L'onere del pagamento dell'imposta è trasferito verso soggetti economici sempre più piccoli che potrebbero essere meno affidabili degli attuali soggetti passivi IVA, imprese di medie e grandi dimensioni, che versano la maggior parte del gettito dell'imposta. Il sistema incrementa il rischio di perdite di gettito attraverso l'eliminazione della frammentazione dei pagamenti.

4.11 Da un'analisi d'insieme emerge che un rigoroso sistema di controllo è indispensabile per proteggere gli Stati membri dagli effetti negativi che il sistema di inversione contabile potenzialmente potrebbe creare. È necessario che il processo di potenziamento dell'azione di controllo sia condotto parallelamente al rafforzamento della cooperazione amministrativa e all'utilizzo di sistemi standardizzati di dialogo telematico tra amministrazioni.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Il CESE non condivide la scelta della Commissione di non provvedere ad una verifica di impatto. Aver considerato esaustiva la precedente consultazione Possibile introduzione di un meccanismo facoltativo di inversione contabile per l'IVA – Impatto sulle imprese del 13 agosto 2007 – peraltro non pubblicata sul sito della Commissione – non prende in considerazione gli effetti sugli operatori e sull'Amministrazione che la direttiva proposta potrebbe comportare.

5.2 Il ragionamento per il quale, trattandosi di materia non obbligatoria, sarà cura degli Stati membri interessati effettuare le valutazioni d'impatto è molto discutibile. Il CESE in moltissime occasioni ha raccomandato di dedicare la massima attenzione ad una seria ed approfondita analisi delle conseguenze della legislazione europea.

5.3 La base giuridica della proposta appare congrua e proporzionale. A giudizio del CESE, lo strumento della direttiva presenta, però, degli evidenti rischi di allargamento del divario tra regimi fiscali: sarebbe stato preferibile adottare un regolamento.

5.4 Il CESE sostiene con convinzione l'inserimento delle transazioni sui certificati europei di emissioni (ETS), che rappresentano (2008) il 73 % del valore del mercato mondiale dei certificati. Poiché lo scambio dei certificati tra soggetti tassabili è considerato fornitura di un servizio, esso deve pagare l'imposta nel paese ove è stabilita l'impresa acquirente. Il CESE si rammarica soltanto che queste transazioni non siano obbligatoriamente assoggettate ad un sistema di inversione contabile.

5.5 Il CESE ritiene che la limitazione a solo due delle quattro categorie di prodotti indicati non sia sufficientemente giustificata. Sarebbe stato molto più opportuno che ogni Stato membro, nella sua responsabilità, potesse decidere liberamente in merito. L'art. 395 della direttiva 2006/112/CE già conferisce questa facoltà ad uno Stato membro, su autorizzazione del Consiglio. L'art. 199 bis così come proposto, potrebbe entrare in contraddizione con il predetto articolo.

Bruxelles, 20 gennaio 2010 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) COM(2009) 427 def. - 2009/0118 (CNS). In corso di esame ECO/265 - Relatore: BURANI.

(2) COM(2009) 511 def..

(3) COM(2008) 109 def. SEC(2008) 249 del 22 febbraio 2008.

(4) Ibidem.

(5) Risoluzione del Parlamento europeo del 2 settembre 2008 su una strategia coordinata volta a migliorare la lotta contro la frode fiscale (2008/2033(INI)), GU C 295 E del 4.12.2009, pag. 13.

(6) Parere CESE sul tema IVA/Provvedimenti di deroga, GU C 32 del 5.2.2004, pag. 120.

Parere CESE sul tema Lotta contro la frode fiscale, GU C 161 del 13.7.2007, pag. 8.

Parere CESE sul tema Aliquote IVA diverse dal normale, GU C 211 del 19.8.2008, pag. 67.

Parere CESE sul tema Evasione fiscale connessa all'importazione, GU C 277 del 17.11.2009, pag. 112.

Parere CESE sul tema Lotta alle frodi, GU C 100 del 30.4.2009, pag. 22.

Parere CESE sul tema Razionalizzazione di deroghe e misure antifrode in relazione alla Sesta direttiva, GU C 65 del 17.3.2006, pag. 103,

(7) Cause riunite C-95/07 e C-96/07 dell'8 maggio 2008.