Parere del Comitato economico e sociale sulla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio concernente un quadro comunitario di cooperazione per lo sviluppo sostenibile dell'ambiente urbano"

(2000/C 204/08)

Il Consiglio, in data 10 maggio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria - coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay, in data 11 maggio 2000.

Il Comitato economico e sociale, nel corso della 373a sessione plenaria del 24 e 25 maggio 2000 (seduta del 24 maggio), ha adottato, con 106 voti favorevoli, 0 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta in oggetto, che concerne l'istituzione di un "Quadro comunitario di cooperazione per promuovere lo sviluppo sostenibile dell'ambiente urbano", deriva da una serie di elementi: impegni assunti da tempo dall'UE, analisi della attuale situazione, esigenze più volte ribadite in merito alla sostenibilità e, infine, iniziative previste dalla recente comunicazione su un "Quadro d'azione per lo sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea" e da altri provvedimenti.

1.2. Nel Vertice sulla Terra, svoltosi a Rio nel 1992, la CE e tutti gli Stati membri firmarono le convenzioni e si impegnarono nell'Agenda 21, il piano d'azione globale per lo sviluppo sostenibile. Pressoché contemporaneamente la CE varò il Quinto programma di azione a favore dell'ambiente, ormai prossimo alla scadenza.

1.2.1. Ulteriori impegni furono assunti alla Conferenza di Kyoto, nel 1997, dove fu decisa una riduzione globale dei livelli di emissione dei gas-serra da raggiungere tra il 2008 e il 2012.

1.3. Complessivamente, nell'ambito del Quinto programma e con una serie di direttive, sono stati fissati limiti e conseguiti risultati positivi, almeno per quanto riguarda alcune emissioni specifiche e per il trattamento delle acque, ma la strada per una diffusa e compiuta sostenibilità ambientale è ancora molto lunga.

1.3.1. Uno dei nodi primari per il conseguimento efficace di uno sviluppo sostenibile è costituito dai centri urbani, che coprono circa un quarto della superficie dell'Unione ed ospitano circa l'80 per cento della popolazione.

1.3.2. Le città, per tutta una serie di motivi: esigenze e sistemi di mobilità, concentrazione di consumi energetici ed idrici, strutture urbane e produttive, densità di popolazione, smaltimento rifiuti, alterazioni del microclima, sono un concentrato di problemi ambientali che, peraltro, i cittadini percepiscono in maniera forte, in particolare per quanto riguarda la qualità dell'aria, l'inquinamento da rumore e, particolarmente nei paesi meridionali dell'Unione, le risorse idriche.

1.3.2.1. La bassa qualità dell'ambiente urbano, quando non addirittura il degrado, derivano in via diretta da vecchie politiche del territorio, da qualità di servizi e infrastrutture, da carenze o assenze di manutenzione, da abitudini di vita collettive e individuali che devono essere profondamente cambiate, dagli eventuali contigui insediamenti produttivi. Per agire su tutti questi aspetti due elementi sono fondamentali: una evoluzione irrevocabile verso la sostenibilità nelle decisioni che le autorità locali assumono ed una informata e consapevole partecipazione dei soggetti interessati: pubbliche amministrazioni, cittadini, imprese. Ma, come ha sottolineato anche il Gruppo di esperti sull'ambiente urbano nella relazione sulle città sostenibili, vi sono molteplici cause che determinano carenze nell'attuazione della normativa ambientale a livello locale, la prima delle quali è la carenza di informazioni sulle buone pratiche.

1.4. Tutta una serie di programmi e iniziative comunitarie di recente emanazione, tra cui il Quadro d'azione e Urban, richiamano con forza il concetto di sostenibilità nella politica urbana e sollecitano la diffusione di buone pratiche, di progetti con forte carica innovativa, che, comunque finalizzati, contribuiscano significativamente anche alla qualità ambientale.

2. La proposta della Commissione

2.1. Partendo da un lungo elenco di consideranda che richiamano il contesto sopra ricordato, si propone di istituire un quadro comunitario di cooperazione, al fine di incoraggiare la concezione, lo scambio e l'applicazione di buone pratiche, in riferimento allo sviluppo urbano sostenibile e all'Agenda 21 a livello locale. Si specifica che partecipanti principali di tale cooperazione sono la Commissione e le reti di città organizzate a livello europeo.

2.1.1. Si indicano i tipi di attività che possono fruire del finanziamento, in pratica le finalità già elencate, e si dichiara che il contributo è erogabile a qualsiasi rete di città organizzata a livello europeo e che ogni attività finanziata deve svolgersi al massimo nell'arco di tre anni dall'erogazione.

2.2. La Commissione determina le attività da finanziare, come sopra indicate, e pubblica sulla Gazzetta Ufficiale quali siano le attività prioritarie, nonché le modalità di selezione e le procedure di candidatura e di approvazione.

2.2.1. La Commissione si fa garante della coerenza, complementarità e sinergia di tali attività rispetto ad altri programmi e iniziative comunitarie, in particolare Urban. Si specifica che i progetti nell'ambito di LIFE non possono rientrare nel finanziamento del quadro di cooperazione.

2.3. Definiti alcuni altri punti specifici sull'entità dei singoli finanziamenti, la proposta indica i criteri per l'individuazione delle attività prioritarie, tra i quali vanno considerati un effetto moltiplicatore duraturo a livello europeo; una cooperazione efficace ed equilibrata per le attività in sé, come anche per le partecipazioni finanziarie; una impostazione multinazionale, sia per quanto riguarda i Paesi dell'Unione sia verso Paesi con questa confinanti. Si sottolinea inoltre l'importanza di una impostazione plurisettoriale.

2.3.1. Il quadro di cooperazione è aperto ai paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO), secondo le condizioni definite nei relativi accordi e protocolli, e, sulla base di stanziamenti supplementari, anche a Cipro e Malta nelle modalità per essi previste.

2.3.2. Si rinvia alla Commissione la definizione delle disposizioni di verifica e controllo sulle attività svolte dai beneficiari del contributo e si richiamano a questo proposito alcuni articoli del Trattato, indicando anche alcune fattispecie amministrative in caso di omissioni o inadempienze.

2.4. Si specifica infine che l'elenco dei beneficiari dei finanziamenti e l'importo di questi verranno pubblicati nella GU delle Comunità europee, mentre la Commissione presenterà una relazione sull'attuazione del quadro di cooperazione entro il marzo del 2003.

2.4.1. Negli allegati si presenta un elenco dei tipi di attività ammissibili, con una ripartizione globale sul totale del finanziamento il cui importo per il quadriennio viene indicato in 12,4 milioni di euro.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione, volta ad assolvere un importante compito di diffusione di conoscenza, funzionale sia per le autorità locali che per la sensibilizzazione partecipativa dei cittadini.

3.1.1. Come è stato sottolineato anche nel recente incontro di Oporto dei Ministri dell'Ambiente dell'Unione europea, con considerazioni che anche il Comitato condivide pienamente, gran parte dei più gravi problemi ambientali europei sono problemi legati alle aree urbane, spesso strettamente collegati con le sfide ambientali globali e tali da condizionare la qualità di vita di milioni di cittadini. Un approccio coerente e sostenibile nelle politiche di sviluppo urbano può tuttavia migliorare in maniera rilevante la qualità di vita nelle città.

3.1.2. Il Comitato ha espresso in numerosi pareri la propria convinta attenzione e preoccupazione per la qualità dell'ambiente urbano(1), per lo stretto intreccio tra le politiche urbane e lo sviluppo sostenibile(2), per la rilevanza che, nel perseguimento di questi obiettivi assume, accanto allo sviluppo ed al sostegno di azioni innovative, una efficace diffusione di buone pratiche.

3.1.3. Vi sono tuttavia, nel documento trasmesso dalla Commissione, alcuni elementi che necessitano di un chiarimento, e delle definizioni che richiedono maggiori specificazioni.

3.2. Sia nei consideranda che sono elencati all'inizio della proposta, sia negli allegati, al punto 9.2 intitolato "Giustificazione per l'azione", si fa riferimento specifico all'Azione 20 del "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea", citando specificamente l'impegno della Commissione a sostenere le azioni per il collegamento in rete degli enti locali, aperto anche alle città dei paesi candidati all'adesione, ed a creare un quadro giuridico per il finanziamento pluriennale di tali attività, che includevano, se del caso, la campagna europea per le città sostenibili, una piattaforma europea per la gestione della mobilità, l'operazione "città senza auto", l'integrazione e azione locale a favore delle minoranze etniche, le agenzie locali per l'energia e numerose altre iniziative.

3.2.1. Si determina quindi una perplessità poiché, sulla base di questo richiamo, non è chiaro se l'intenzione del provvedimento in esame sia, come specificato all'art. 1, l'incoraggiamento di concezione, scambio e applicazione di buone pratiche nei settori dello sviluppo urbano sostenibile, attività che potrà essere svolta da qualsiasi rete di città organizzata a livello europeo, o, viceversa, se l'obiettivo sia un sostegno ai collegamenti in rete degli enti locali, finalizzato agli scopi sopra elencati.

3.2.2. Nella relazione di accompagnamento, inoltre, si afferma che i partner del quadro di cooperazione da istituire sono da un lato la Commissione e dall'altro la Campagna città europee sostenibili e le reti di città. Negli allegati, sia al capitolo "Incidenza finanziaria", sia al capitolo "Elementi d'analisi costo-efficacia", viene di fatto esposta una ampia presentazione di spese, attività e obiettivi della Campagna, presentazione che viene poi ripresa ed ampliata con ottime valutazioni al punto 9.2 "Giustificazione dell'azione". Sempre alla Campagna è collegato il punto 9.3 "Controllo e valutazione dell'azione", così come sembra riferirsi alla Campagna il capitolo "Spese amministrative".

3.2.3. La campagna città europee sostenibili, citata, come già detto, insieme ad altre iniziative nell'Azione 20 del Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea, è una interessante iniziativa che è stata promossa da un certo numero di città tra quelle che presero parte alla Conferenza europea sulle città sostenibili tenutasi ad Aalborg nel 1994 e che è sostenuta anche da cinque importanti reti di città, con un contributo finanziario della DG Envi.

3.2.3.1. E' quindi positivo che si intenda continuare ad appoggiarla, ma la proposta della Commissione indica come partecipanti al quadro di cooperazione tutte le reti di città organizzate a livello europeo, senza predeterminare soggetti preferenziali.

3.3. Nella già citata Azione 20 del Quadro d'azione, la Commissione inseriva tra le iniziative da realizzare l'integrazione di una dimensione urbana nella nuova "Rete europea per l'identificazione delle buone pratiche", nell'ambito delle future azioni innovative a titolo dei Fondi strutturali, con la finalità di rilevare e diffondere azioni esemplari e facilitare lo scambio di esperienze, non solo rispetto al Quadro d'azione, ma anche a qualsiasi progetto di sviluppo urbano sostenibile attuato nell'ambito di altri programmi finanziati dall'UE. Si ricorda inoltre che anche l'iniziativa Urban, non citata nel Quadro d'azione perché promossa successivamente, ha una dotazione finanziaria specifica per la diffusione delle buone pratiche.

3.3.1. Il Comitato ha espresso nel parere relativo al Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile(3) la sua totale condivisione sulla creazione di un circuito "positivo" di informazione rispetto alle buone pratiche, sottolineando inoltre come fosse importante che informazione, valutazione e verifiche avessero come riferimento complessivo lo sviluppo coerente di tutti e quattro gli obiettivi definiti nella proposta stessa ed in essa definiti come interdipendenti.

3.3.2. Il concetto di sostenibilità dello sviluppo, in particolare per le città, non è infatti delimitato, né delimitabile, al solo pilastro ambientale ma poggia anche sulle risorse economiche ed umane e sul conseguimento di una sostenibilità sociale. Già nella relazione del Gruppo di esperti sull'ambiente urbano del marzo 1996 si evidenziava come il processo di gestione urbana sostenibile coinvolgesse aspetti ambientali, sociali ed economici. La stessa Commissione, nella recentissima Comunicazione sul suo programma di lavoro per l'anno 2000(4) al punto 3.1 sottolinea che il 6o programma d'azione per l'ambiente formerà il pilastro ecologico di un più completo programma di sviluppo sostenibile, specificando che la sfida fondamentale resta quella di conciliare in forme durevoli sviluppo ambientale, progresso sociale e crescita economica.

3.3.3. Il provvedimento in esame, pur facendo riferimento esplicitamente ad un approccio integrato nell'ambito di un quadro strategico, è mirato, come il suo stesso titolo precisa, alla promozione dello sviluppo sostenibile dell'ambiente urbano, obiettivo cui naturalmente il Comitato è favorevole, ma che dovrebbe essere corredato da qualche indicazione più specifica su come le iniziative previste si possano correlare ed unire con tutto quanto già in atto o preannunciato per la diffusione di tutta l'ampia gamma di possibili buone pratiche derivanti dal Quadro d'azione o da altri programmi o iniziative comunitarie, che pur con finalità molto varie e talora senza uno specifico richiamo a questioni ambientali, tuttavia contribuiscono ad uno sviluppo urbano sostenibile.

3.3.4. Andrebbe inoltre inserita una forma di collegamento con quel gruppo interservizi della Commissione che, come è specificato nello stesso Quadro d'azione, ha tra i suoi compiti quello di verificare i progressi compiuti nell'attuazione dello stesso e seguire da vicino le attività della rete europea per l'identificazione delle migliori soluzioni disponibili in materia di problematiche urbane.

3.3.5. L'Art. 4 del provvedimento in esame, dove si parla di coerenza, complementarità e sinergia con altri programmi e iniziative comunitarie, appare, alla luce delle considerazioni sin qui esposte, troppo essenziale. Tanto più in quanto, sempre nel Quadro d'azione, si specifica che i servizi competenti saranno congiuntamente responsabili per un certo numero di azioni trasversali a finalità multiple, quali la creazione di una rete integrata di dati sulle problematiche urbane, tecniche di comparazione e indicatori.

3.3.6. Si accolgono comunque con favore le iniziative della Commissione al riguardo, quali la creazione di una banca dati sulle buone prassi in materia di gestione urbana e sviluppo sostenibile, avvenute nel 1998, ed il recente lancio di indicatori comuni europei attraverso un complesso di 10 indicatori locali di sostenibilità. Queste iniziative sono necessarie e vanno consolidate.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Il Comitato ribadisce il suo favore ai contenuti della proposta in esame, ma ritiene che, più che un quadro di coordinamento per la diffusione di buone pratiche, essa configuri quel provvedimento volto ad assicurare sostegno alle azioni di collegamento in rete degli enti locali che, appunto, l'azione 20 del Quadro di iniziativa preannunciava. Pertanto si ritiene che in questo senso vada adeguato il titolo dell'iniziativa.

4.1.1. Un'azione di questo tipo va sostenuta a livello comunitario, e si colloca in piena coerenza con il principio di sussidiarietà ed il principio di proporzionalità enunciati all'Articolo 5 del Trattato che istituisce la Comunità europea.

4.1.2. Il Comitato tiene a sottolineare che vede con favore una iniziativa di sostegno al collegamento in rete degli enti locali. La messa in rete determina in ogni settore un valore aggiunto, che deriva direttamente e prioritariamente proprio dalla messa in comune di conoscenze e procedure, determinando così non solo una maggiore efficacia complessiva nelle iniziative dei soggetti che partecipano alla rete, ma anche un abbattimento dei costi di realizzazione e sperimentazione delle singole azioni. È quindi un obiettivo di assoluto rilievo quello di dare un sostegno comunitario alle reti di città, essendo queste tra gli attori prioritari di uno sviluppo sostenibile, in particolare, come già esposto più sopra, sotto il profilo ambientale.

4.1.3. In questa ottica, è fondamentale che il provvedimento sia veramente aperto a tutte le reti e non predetermini canali o impostazioni preferenziali per nessuna di esse. Poiché spesso partecipano alle reti più facilmente gli enti locali che già hanno sensibilità ed iniziativa sui problemi ambientali, si dovrebbe stimolare le città coinvolte a promuovere la partecipazione di altri centri urbani, una sorta di rete mista tra città più e meno avanzate nel processo di sostenibilità ambientale.

4.1.4. Il Comitato raccomanda inoltre che ogni iniziativa delle reti presa nell'ambito del quadro comunitario di cooperazione in esame, sia oggetto di una "scheda di impatto" che comprenda il rapporto costi-benefici ed il risultato dell'iniziativa. Queste schede di impatto dovranno essere rese pubbliche.

4.1.5. Il Comitato ritiene anche che un ampio ed efficace coordinamento europeo per la diffusione di buone pratiche verso uno sviluppo sostenibile sarebbe oltremodo necessario, a fronte dei tanti provvedimenti e soggetti che si riferiscono a questa attività ed ai tanti suoi possibili obiettivi, che sono non solo gli enti locali ma anche Paesi membri, industrie, centri di ricerca, università, imprese delle nuove tecnologie ecc.

4.1.6. Una diffusione di informazioni e conoscenze, coordinata e finalizzata alla massima efficienza ed alla più ampia ricaduta dovrebbe inoltre comportare sia quella definizione di indicatori economici, sociali ed ambientali integrati, certi, definiti e complessivamente accettati che è tra gli obiettivi del Quadro d'azione, sia una sorta di acquis comunitario del concetto complessivo di sostenibilità in una cornice di attenzione analitica al principio della sussidiarietà. Il Comitato ritiene che la realizzazione di un Audit esteso sarebbe un passo valido in questa direzione.

4.2. Il testo della Commissione affronta gli eventuali collegamenti con il problema occupazionale solo negli allegati, al punto 9.2 C), in cui si parla di possibili effetti positivi del provvedimento in questo campo.

4.2.1. Il Comitato in più occasioni ha sottolineato come sia fondamentale coniugare utilmente le due priorità della protezione dell'ambiente e della creazione di nuovi posti di lavoro(5), cosa non solo possibile e necessaria nei fatti, ma anche opportuna per combattere la diffusa idea preconcetta di una contrapposizione di fondo tra questi due temi. Si ritiene quindi che, nella diffusione di buone pratiche, andrebbe perseguito, analizzato ed evidenziato anche questo tipo di ricaduta e che questo elemento dovrebbe essere esplicitamente presente nell'articolato della Decisione.

4.2.2. Inoltre, in particolare nella concezione di buone pratiche nei settori dello sviluppo ambientale urbano sostenibile, va evidenziato il compito che le parti sociali possono svolgere, di concerto con le autorità locali. Non a caso l'Agenda 21 sottolinea il ruolo rilevante delle parti sociali nel perseguimento dello sviluppo sostenibile.

4.2.3. Complessivamente nel documento restano piuttosto in ombra le forme di coinvolgimento attivo dei cittadini e delle organizzazioni associative economiche e della società civile, la cui partecipazione appare solo, citata complessivamente, come ultimo riferimento tra i criteri per la selezione delle attività prioritarie (art. 6 punto f).

4.3. Il fatto che nel provvedimento siano inclusi i paesi PECO è pienamente condivisibile, sia sotto un profilo meramente politico, sia per accrescere le opportunità di scambio e cooperazione, sia infine perché si tratta di paesi per lo più gravati in maniera particolarmente pesante da problemi ambientali, in particolare nei centri urbani.

4.3.1. Già in Agenda 2000 si sottolineava come la questione ambientale fosse uno dei punti cruciali nel processo di ampliamento e, successivamente, la Commissione ha elaborato una specifica Comunicazione(6) sulle strategie di adesione nel settore dell'ambiente, nella quale si evidenzia come il ravvicinamento dei paesi candidati in materia di ambiente richieda una speciale considerazione. Il sostegno agli enti locali derivante dal testo in esame e che già quella comunicazione indicava come necessario, trova concorde il Comitato, che ritiene di particolare importanza un coinvolgimento nelle attività delle reti urbane europee delle città dei paesi PECO, proprio in un'ottica strategica di sostenibilità ambientale.

4.3.2. Il Comitato riterrebbe opportuno che le reti europee coinvolgessero nello scambio di buone pratiche anche città dei Paesi terzi limitrofi, per esempio quelli del Nord-Est europeo e mediterranei, e coglie l'occasione per auspicare che, nell'ambito del quadro istituzionale del partenariato euro-mediterraneo, vengano rilanciati i programmi di cooperazione decentrata.

Bruxelles, 24 maggio 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Parere d'iniziativa sul tema "Ruolo dell'Unione europea nel settore urbano", GU C 30 del 30.1.1997.

(2) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo", GU C 95 del 30.3.1998.

(3) GU C 368 del 20.12.1999.

(4) COM(2000) 155 def. del 9.2.2000.

(5) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione sull'ambiente e l'occupazione "Costruire un'Europa sostenibile", GU C 235 del 27.7.1998.

(6) COM(98) 294 def.