Nel 2016 al registro dei documenti della Commissione sono stati aggiunti 18 523 documenti nuovi (cfr. allegato – tabella 1), che rientravano nelle categorie C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC o SWD. Nel 2016 la Commissione non ha creato né ricevuto documenti sensibili rientranti in una di queste categorie.

La presente relazione è stata redatta conformemente all'articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001. Essa illustra il modo in cui la Commissione ha applicato le norme relative all'accesso ai documenti nel 2016. La relazione si basa sui dati statistici riassunti in allegato. Le statistiche riguardano il numero di domande ricevute nel 2016 e il numero di risposte fornite. Non riguardano il numero di documenti richiesti o (parzialmente) divulgati, poiché tali numeri erano molto più elevati. Anche se i richiedenti possono chiedere di accedere a un singolo documento, più di frequente chiedono di accedere a un gran numero di documenti, o, addirittura, a fascicoli interi relativi a una procedura o a un argomento specifici. Da tali statistiche emerge l'importanza del diritto di accesso ai documenti nell'ambito della politica generale di trasparenza della Commissione. I documenti richiesti sono stati integralmente o parzialmente divulgati nell'81,3 % dei casi già nella fase iniziale ed è stato concesso un più ampio o, addirittura, integrale accesso nel 52 % dei casi esaminati durante la fase di conferma.

Nel quadro del più ampio programma incentrato sulla trasparenza, il diritto di accesso ai documenti costituisce uno dei capisaldi dell'approccio adottato dalla Commissione relativamente alla trasparenza. Oltre ad aver fornito l'accesso ai documenti in suo possesso ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, la Commissione ha anche pubblicato proattivamente, in maniera facilmente accessibile, una vasta serie di informazioni e di documenti, sia nei suoi diversi registri pubblici che sui suoi siti Internet.

Nel dicembre 2016, in risposta alle richieste del pubblico di una maggiore trasparenza sui possibili casi di "porte girevoli", la Commissione ha pubblicato la sua seconda comunicazione annuale offrendo informazioni sui funzionari di inquadramento superiore che hanno lasciato la Commissione per nuovi posti di lavoro, descrivendo le loro precedenti funzioni, le loro nuove attività al di fuori della Commissione e la rispettiva decisione dell'autorità che ha il potere di nomina. La trasparenza è garantita, mediante un sito specifico sul portale Europa, anche per tutte le decisioni che autorizzano gli ex commissari a svolgere attività dopo la cessazione del mandato.

Nel settembre 2016, sulla base dei risultati della consultazione pubblica sul futuro del registro per la trasparenza, la Commissione ha adottato una proposta di accordo interistituzionale su un registro per la trasparenza obbligatorio, che rappresenta un passo importante verso un sistema di trasparenza comune e obbligatorio a livello europeo. La Commissione ha invitato il Parlamento europeo e il Consiglio ad avviare i negoziati il più rapidamente possibile per istituire tale registro per tutte e tre le istituzioni.

Dall'adozione delle decisioni C(2014) 9048 e 9051 nel novembre 2014, sono state pubblicate, sul sito Europa, informazioni su oltre 11 000 riunioni bilaterali tra i commissari, i membri di gabinetto e i direttori generali con i rappresentanti di interessi. In linea di massima, queste riunioni si possono soltanto tenere con i rappresentanti di interessi registrati nel registro per la trasparenza. Le iscrizioni nel registro per la trasparenza hanno continuato ad aumentare in maniera costante. Attualmente il registro contiene più di 11 000 iscritti, con oltre 3 500 nuovi soggetti registrati dal gennaio 2016.

Nel 2016 la Commissione ha continuato a ottemperare ai suoi impegni nell'ambito dell'agenda "Legiferare meglio", che mira a garantire che l'Unione europea operi meglio e in maniera più trasparente, in particolare agendo in modo più semplice e limitandosi a ciò che conta per i cittadini. Il programma della Commissione REFIT (Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione) è proseguito per garantire che la legislazione dell'UE consegua gli obiettivi perseguiti, a vantaggio dei cittadini e delle imprese, in maniera efficace, efficiente e con costi minimi. Nel gennaio 2016 è stata ufficialmente avviata la piattaforma REFIT, che consente alle autorità nazionali, ai cittadini e ad altre parti interessate di contribuire in maniera trasparente al miglioramento della legislazione dell'UE.

Il segretariato generale (SG) ha ricevuto la maggiore percentuale di domande iniziali (8,6 % rispetto all'8,7 % del 2015), mentre la DG SANTE si è collocata al secondo posto, passando dal 9,2 % del 2015 all'8 % del 2016. Le domande iniziali per i documenti in possesso della DG GROW sono diminuite, passando dall'8,6 % al 7,6 % del 2016, collocando questa DG al terzo posto.

In altri casi, diverse richieste di un singolo richiedente sono state riorganizzate e trattate in una singola risposta (cfr. allegato – tabella 5).

Per quel che riguarda le domande di conferma per il riesame, da parte della Commissione, del rifiuto iniziale totale o parziale, il numero di domande ricevute ha registrato un aumento del 4 % (295 nel 2016 a fronte delle 284 del 2015), mantenendo una crescita costante dal 2012. Per contro, il numero di risposte di conferma fornite ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 è leggermente diminuito, passando da 230 del 2015 a 219 nel 2016, poiché alcune delle richieste sembravano richieste di informazioni.

Le rimanenti 1 193 risposte fornite non rientravano nell'ambito di applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001, o hanno confermato che i documenti richiesti non erano in possesso della Commissione (cfr. allegato – tabella 3).

Per la stessa ragione la percentuale di risposte parzialmente positive è aumentata in maniera significativa, del 30 % (passando dal 15,9 % del 2015 al 20,4 % nel 2016). Le domande sono state integralmente respinte nel 18,7 % dei casi (rispetto al 15,3 % del 2015) – cfr. allegato (tabella 4).

Nel 2016 l'accesso totale o parziale ai documenti è stato concesso in oltre l'80 % dei casi nella fase iniziale (l'81,3 % dei casi contro l'84,7 % del 2015). Un accesso totale ha continuato a essere concesso in quasi il 61 % di tutti i casi. In linea con l'andamento decrescente registrato dal 2012, tale cifra rappresenta un calo rispetto all'anno precedente (68,8 %), in parte dovuto a un'applicazione più rigorosa della politica della Commissione in materia di tutela dei dati.

Per quanto riguarda la ripartizione geografica delle domande iniziali, la percentuale maggiore ha continuato a provenire dal Belgio (il 27,2 % contro il 26,8 % del 2015), seguito dalla Germania (il 12,6 % contro l'11,7 % del 2015) e dal Regno Unito (che ha registrato un aumento significativo, passando dal 7,6 % del 2015 al 10 % del 2016). Seguono Francia, Spagna, Italia e Paesi Bassi, che rappresentano rispettivamente oltre il 5 % di tutte le domande. Le domande provenienti dai 21 Stati membri rimanenti rappresentano meno del 2 % per Stato membro.

L'utilizzo relativo della tutela degli interessi commerciali come eccezione è lievemente calato (il 13,7 % nel 2016 a fronte del 14,7 % nel 2015), mantenendosi tuttavia al quarto posto. L'aumento più significativo riguarda l'eccezione relativa alla tutela del pubblico interesse per quanto riguarda la sicurezza pubblica (7,3 % nel 2016 a fronte del 2,4 % nel 2015).

Nel 2016, una risposta iniziale su due, per la quale è stata richiesta una conferma, è stata (integralmente o parzialmente) annullata durante la fase di conferma (un aumento notevole dal 41,3 % del 2015 al 52 % del 2016). Nel 47 % dei casi è stato concesso un accesso più ampio (sebbene non totale) rispetto al livello iniziale (un aumento notevole rispetto al 31,7 % del 2015). A livello di conferma, il rifiuto iniziale totale è stato confermato soltanto nel 48 % dei casi (contro il 58,7 % del 2015).

Nella causa Internationaler Hilfsfonds, riguardante l'accesso ai documenti relativi a un contratto per gli aiuti umanitari, la Corte di giustizia ha confermato l'ordinanza del Tribunale, che dichiarava irricevibile il ricorso proposto dalla ricorrente contro la Commissione.

Nella sentenza SeaHandling , la Corte di giustizia ha confermato la sussistenza di una presunzione generale in base alla quale la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo di un procedimento di controllo degli aiuti di Stato pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Ha altresì stabilito che un eventuale interesse a ottenere un documento ai fini di un procedimento giudiziario non possa costituire un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Infine, ha spiegato che, in caso di risposta tardiva, l'interessato può presentare una denuncia al Mediatore europeo o proporre un ricorso per risarcimento per far valere il suo diritto di accesso e il suo diritto a un processo equo.

Nella sentenza Stichting Greenpeace Nederland, la Corte di giustizia ha stabilito che la nozione di "emissioni nell'ambiente" ai sensi del regolamento (CE) n. 1367/2006 non è limitata alle emissioni effettive, ma include anche le emissioni prevedibili, in condizioni normali o reali di utilizzo, di un prodotto o di una sostanza. La Corte ha altresì precisato che le informazioni "riguardanti emissioni nell'ambiente" sono informazioni "concernenti o che sono relative a siffatte emissioni, e non le informazioni che presentano un nesso qualunque, diretto o indiretto, con le emissioni nell'ambiente".

6.2.Tribunale

Il Tribunale ha pronunciato 12 sentenze riguardanti il diritto di accesso a documenti, in cui la Commissione costituiva una delle parti nel procedimento. In due casi il Tribunale ha ritenuto irricevibile il ricorso di annullamento della decisione della Commissione. Un caso non ha portato alla pronuncia di una sentenza.

In sei casi il Tribunale ha respinto il ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente avverso la decisione di conferma della Commissione sull'accesso ai documenti, confermando la posizione della Commissione. In tre casi il Tribunale ha parzialmente annullato la decisione della Commissione.

In tema di dati personali, il Tribunale ha stabilito che la Commissione non può occultare i dati personali del richiedente, se è chiaro che quest'ultimo sia favorevole alla loro divulgazione. Ha inoltre chiarito che l'istituzione non deve valutare l'assenza di pregiudizio agli interessi legittimi della persona interessata, se il richiedente non ha fornito alcuna motivazione espressa e legittima, né alcun argomento convincente per dimostrare la necessità del trasferimento di questi dati personali.

Per quanto riguarda gli interessi commerciali, il Tribunale ha ricordato la presunzione generale della non divulgazione delle offerte presentate dagli offerenti nell'ambito degli appalti pubblici, visto che la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi commerciali dell'aggiudicatario e alla concorrenza leale tra gli offerenti.

Per quanto riguarda gli obiettivi delle attività d'indagine, il Tribunale ha confermato la presunzione generale di non accessibilità dei documenti investigativi dell'OLAF per le indagini in corso e, in alcuni casi, per le indagini chiuse. Ha altresì precisato che la fuga non autorizzata di informazioni riservate non giustifica, di per sé, la divulgazione di questi documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che, anche se il richiedente è in possesso dei documenti richiesti (o di una parte di essi), la Commissione non può rifiutarsi di gestire la sua domanda ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001.

Il Tribunale ha inoltre riconfermato l'esistenza di una presunzione generale di non divulgazione dei documenti facenti parte del fascicolo di un procedimento per inadempimento durante la sua fase precontenziosa, poiché la loro divulgazione, in linea di principio, pregiudicherebbe la tutela degli obiettivi delle attività di indagine.

Per quanto concerne i documenti aventi un nesso rilevante con una controversia giudiziaria pendente a livello di UE, o con controversie nazionali suscettibili di generare una pronuncia pregiudiziale, il Tribunale ha stabilito che tali documenti possono essere protetti da qualsiasi divulgazione. Lo scopo è garantire il rispetto dei principi di eguaglianza delle armi e della buona amministrazione della giustizia e, correlativamente, la tutela delle procedure giurisdizionali.

Inoltre, il Tribunale ha confermato che, ai fini dell'applicazione dell'eccezione relativa alla tutela della consulenza legale, i tempi e le modalità (formali o informali) con cui tale consulenza è stata data sono irrilevanti. Il Tribunale ha inoltre riconosciuto che la tutela della consulenza legale include la posizione del servizio giuridico della Commissione nella sua tutela della posizione della Commissione dinanzi alla Corte di giustizia, in condizioni di parità con le altre parti. Il Tribunale ha infine dichiarato che il semplice fatto che la consulenza legale sia stata redatta nell'ambito di un processo legislativo non è, di per sé, sufficiente a dimostrare un interesse pubblico prevalente.

Per quanto riguarda la tutela del processo decisionale, il Tribunale ha dichiarato che la Commissione è legittimata a presumere, senza procedere a un esame concreto ed individuale di ciascun documento predisposto nell'ambito della preparazione di una valutazione d'impatto, che la divulgazione di tali documenti, in linea di principio, arrecherebbe grave pregiudizio al suo processo decisionale di elaborazione di una proposta politica.

Il Tribunale ha altresì riconosciuto l'importanza per i membri del personale dell'UE di poter esprimere il proprio parere in maniera indipendente. Ha confermato che la divulgazione dei loro pareri per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari, potrebbe arrecare grave pregiudizio al processo decisionale della Commissione, poiché scoraggerebbe i membri del personale a esprimere la loro opinione in maniera indipendente e senza essere indebitamente influenzati dalla prospettiva di un'ampia divulgazione, che esporrebbe l'istituzione cui appartengono.

In un'altra sentenza, il Tribunale ha chiarito che l'esistenza di una pressione esterna, cui il processo decisionale sarebbe esposto, deve essere accertata e che è necessario dimostrare mediante prove concrete il probabile rischio di incidere sostanzialmente sul processo, per effetto di questa pressione esterna.

Nel 2016 il Tribunale non ha pronunciato sentenze riguardanti il diritto di accesso a documenti su un'impugnazione avverso una decisione del Tribunale della funzione pubblica in cui la Commissione costituiva una delle parti nel procedimento.

6.3.Nuove cause del Tribunale

Nel 2016 19 nuove cause sono state proposte al Tribunale avverso alcune decisioni della Commissione ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Inoltre, quattro nuovi ricorsi sono stati proposti dinanzi alla Corte di giustizia avverso una sentenza del Tribunale, in cui la Commissione costituiva una delle parti nel procedimento.

7.Conclusioni

Nel 2016 la Commissione ha continuato a mettere in pratica l'impegno assunto per una maggiore trasparenza, sia ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 sia nel quadro del programma per una maggiore trasparenza programma.