RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Le emissioni di gas a effetto serra prodotte dalle attività di trasporto aereo sono in forte aumento. In assenza di ulteriori provvedimenti, si calcola che entro il 2050 le emissioni di biossido di carbonio (CO2) generate dal trasporto aereo internazionale potrebbero raggiungere un livello pari a quattro volte quello del 2010. Numerosi studi dimostrano che le sole misure tecniche e operative — comprese le norme in materia di emissioni di CO2 per gli aeromobili o l'impiego di biocarburanti sostenibili — non sono sufficienti a ridurre le emissioni del trasporto aereo. Risulta pertanto necessario, per far fronte al loro aumento, utilizzare misure basate sul mercato. Il forte aumento delle emissioni di gas a effetto serra prodotte dal settore dell'aviazione rischia di compromettere gli sforzi compiuti dall'UE e a livello mondiale per affrontare efficacemente i cambiamenti climatici.

Nel 2008 l'UE ha affrontato per prima la questione delle emissioni di gas a effetto serra prodotte dal trasporto aereo, inserendo i voli tra aerodromi situati nello Spazio economico europeo ("voli all'interno del SEE") e i voli tra aeroporti dello Spazio economico europeo (SEE) e gli aeroporti di paesi terzi ("voli all'esterno del SEE") nel sistema di scambio di quote di emissione dell'UE. Ciò è stato determinante per ottenere una convergenza di intenti in seno all'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale in merito all'adozione di una misura di portata mondiale basata sul mercato relativa al trasporto aereo internazionale, processo che ha avuto inizio nel 2013. Ciò ha inoltre consentito al settore dell'aviazione di dare il proprio contributo all'obiettivo dell'UE di ridurre, entro il 2020, le emissioni del 20% rispetto ai livelli del 1990. In attesa di un accordo in seno all'ICAO e per promuovere la messa a punto da parte dell'ICAO di una misura di portata mondiale per disciplinare le emissioni del trasporto aereo internazionale, l'UE ha temporaneamente limitato (fino al 2016) ai soli voli all'interno del SEE il campo di applicazione del sistema ETS dell'UE, attendendo le decisioni dell'ICAO per estenderlo eventualmente anche ai voli all'esterno del SEE. In mancanza di modifiche alla direttiva sul sistema ETS dell'UE, quest'ultimo riassumerà automaticamente la sua applicazione completa a partire dal 2017.

Nell'ottobre 2014 il Consiglio europeo ha adottato il quadro strategico 2030 per il clima e l'energia. L'obiettivo vincolante di riduzione globale delle emissioni nazionali di gas a effetto serra di almeno il 40% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990 è un elemento centrale del quadro per il 2030. Per conseguire tale obiettivo nel modo più efficace in termini di costi, i settori coperti dal sistema di scambio di quote di emissione dell'UE dovranno ridurre le proprie emissioni del 43% rispetto ai livelli del 2005, mentre i settori non coperti dall'ETS dovranno diminuire le proprie emissioni del 30% rispetto al 2005. Ciò ha consentito all'UE di presentare il proprio contributo nel quadro dell'accordo di Parigi, contributo che coinvolge tutti i settori economici, ivi comprese le emissioni prodotte dal settore aereo. L'UE si è impegnata a contribuire debitamente sia all'obiettivo climatico previsto dall'accordo di Parigi di mantenere il riscaldamento globale ben al di sotto dei 2 °C rispetto ai livelli preindustriali e a proseguire gli sforzi per limitare a 1,5 gradi Celsius l'aumento della temperatura, che all'obiettivo indicativo fissato dall'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale in base al quale le emissioni mondiali nette di CO2 derivanti dal trasporto aereo internazionale non dovrebbero superare i livelli del 2020 ("crescita neutra in termini di emissioni di carbonio" o GNC 2020).

Nell'ottobre 2016 in occasione della sua 39a assemblea, l'ICAO ha adottato una risoluzione su una misura mondiale basata sul mercato (GMBM) per affrontare a livello mondiale l'aumento delle emissioni del trasporto aereo internazionale a partire dal 2021 attraverso un sistema di compensazione e rispettare l'obiettivo indicativo di stabilizzare le emissioni prodotte dal trasporto aereo internazionale ai livelli del 2020. Nel corso della prima fase di applicazione della GMBM (2021-2026), la partecipazione alla misura sarà espressamente facoltativa. Tutti i paesi che possiedono un settore aereo sviluppato saranno invece tenuti ad applicare la GMBM a partire dall'inizio della seconda fase, nel 2027. L'UE e i suoi Stati membri hanno espresso l'intenzione di applicare la GMBM già durante la fase facoltativa. Mentre sull'obiettivo indicativo e sulla natura compensativa della GMBM non vi è dissenso, un certo numero di aspetti importanti della GMBM, cruciali per la sua efficacia e per l'integrità dell'ambiente dal punto di vista del clima, devono ancora essere chiariti e concordati in seno all'ICAO, prima che la GMBM possa essere attuata nel 2021. Eventuali ritardi nel trovare un accordo su questi aspetti rischiano di ritardare l'entrata in vigore della GMBM. Ciò comporterebbe inoltre il rischio di ritardare il recepimento nella legislazione nazionale da parte degli Stati, fase che rappresenta una tappa fondamentale, in quanto l'attuazione concreta della GMBM dipende da tali interventi a livello nazionale e regionale.

La legislazione in vigore impone alla Commissione di valutare le conclusioni della 39a assemblea dell'ICAO e, alla luce di queste, di riesaminare il campo d'applicazione del sistema ETS dell'UE per quanto riguarda i voli da e verso il SEE. In mancanza di modifiche della legislazione attuale, tornerebbe in vigore il campo di applicazione originario dell'ETS (che comprendeva i voli al di fuori del SEE). In vista dell'accordo sulla GMBM in seno all'ICAO e del sostegno dell'UE alla conclusione di tale accordo e alla sua rapida applicazione e considerando l'intenzione dell'UE di attuare la GMBM a partire dal 2021, si ritiene necessario riesaminare la normativa relativa al sistema ETS dell'UE.

Per imprimere un ulteriore slancio al dibattito internazionale sulle norme e sulle misure di gestione che devono ancora essere adottate per attuare la GMBM, si propone di mantenere, per il sistema ETS dell'UE, un campo di applicazione ridotto (vale a dire, limitato ai voli tra aerodromi situati all'interno del SEE, come previsto dal regolamento n. 421/2014) anche dopo il 2016. Quando vi sarà maggiore chiarezza sulla natura e sul contenuto degli strumenti giuridici adottati dall'ICAO per l'attuazione della GMBM e sulle intenzioni dei nostri partner internazionali in materia, si procederà ad un'ulteriore valutazione e ad un riesame del sistema ETS dell'UE per il periodo successivo al 2020. Ciò consentirà inoltre di tenere debitamente conto della necessaria coerenza con l'impegno che coinvolge tutti i settori economici assunto dall'UE nel quadro dell'accordo di Parigi e con il relativo obiettivo di ridurre, entro il 2030, le emissioni interne di gas a effetto serra del 40% rispetto ai livelli del 1990.

Per garantire la certezza del diritto necessaria per conformarsi al sistema ETS nel 2017, è importante che questa proposta venga concordata tra il Parlamento europeo e il Consiglio in tempi brevi e idealmente entro la fine del 2017.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato

La presente proposta non altera nel complesso l'approccio delle disposizioni attualmente in vigore nei settori che rientrano nel campo di applicazione del sistema ETS dell'UE, tenendo debitamente conto dei futuri ulteriori sviluppi che l'ICAO saprà imprimere, in particolare per quanto riguarda un accordo in merito alla GMBM. Il Consiglio europeo ha esplicitamente richiesto il mantenimento dell'attuale architettura politica del sistema ETS dell'UE ed ha fornito orientamenti su aspetti specifici da affrontare nel periodo compreso tra il 2021 e il 2030. In linea con gli orientamenti ricevuti, nel luglio 2015 la Commissione europea ha avanzato una proposta legislativa di revisione del sistema ETS dell'UE relativo agli impianti fissi per il periodo dopo il 2020. Con tale proposta non sono però state affrontate le questioni relative alla copertura del settore aereo da parte del sistema ETS dell'UE, in quanto non si è ritenuto opportuno procedere in tal senso prima della 39a assemblea dell'ICAO dell'ottobre 2016. Ora, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo, la presente proposta riguardante le emissioni del trasporto aereo conferma l'approccio del sistema ETS dell'UE in materia di emissioni del settore aereo, che si concentra sui voli intraeuropei. La presente proposta è complementare al più ampio riesame del sistema ETS proposto dalla Commissione nel luglio 2015 e attualmente oggetto della procedura di codecisione.

•Coerenza con le altre normative dell'Unione

La proposta prevede l'attuazione di una parte del quadro strategico 2030 per il clima e l'energia come elemento chiave nel contesto della costruzione di un'Unione dell'energia resiliente con una politica lungimirante in materia di clima. Per contribuire al conseguimento dei diversi obiettivi concordati dal Consiglio europeo, sono già state elaborate proposte legislative complementari che dovrebbero facilitare il raggiungimento degli obiettivi climatici ETS e non ETS. Inoltre, la strategia della Commissione per l'aviazione e la strategia sulla mobilità a basse emissioni prendono in esame alcuni interventi per ridurre ulteriormente le emissioni di gas a effetto serra nel settore dei trasporti, nell'ambito di un più ampio impegno di decarbonizzazione assunto dall'UE e degli sforzi intrapresi, anche per il periodo fino al 2030.

2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ

•Base giuridica

Gli articoli da 191 a 193 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) confermano e precisano le competenze dell'UE in materia di cambiamento climatico. La base giuridica della presente proposta è l'articolo 192 del TFUE.

•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)

La direttiva sul sistema ETS dell'UE è uno strumento di politica dell'UE già in vigore e la cui validità si protrarrà oltre il 2020. Conformemente al principio di sussidiarietà di cui all'articolo 5 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, gli obiettivi della proposta che modifica tale strumento possono essere raggiunti solo tramite una proposta della Commissione a livello di UE.