sul funzionamento dell'agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA)

Per una maggiore efficacia e considerate le statistiche attualmente disponibili, come previsto dal quadro giuridico esistente, merita di essere esaminata un’estensione della responsabilità di eu-LISA alla creazione/pubblicazione di statistiche per ciascun sistema. Nello stesso spirito, può altresì rivelarsi opportuno valutare la possibilità di affidare all’agenzia la redazione di relazioni sulla qualità e sull’analisi dei dati (ossia, le relazioni di analisi dei dati inseriti nei sistemi dagli Stati membri e per cui è necessario l’accesso ai dati contenuti nei sistemi).

Il problema legato all’attuale ripartizione delle competenze tra eu-LISA e la Commissione per l’infrastruttura di comunicazione potrebbe essere risolto affidando all’agenzia la totale responsabilità della gestione dell’infrastruttura di comunicazione e trasferendo la relativa dotazione di bilancio e gli incarichi ora gestiti dalla Commissione. L’attuale suddivisione dei compiti non è più necessaria a livello contrattuale né di altro tipo e il trasferimento snellirebbe la relazione tra il contraente e l’agenzia, riducendo al contempo le spese generali di gestione e di amministrazione e i relativi costi.

eu-LISA assicura efficacemente la gestione operativa dei tre sistemi IT su larga scala e ha posto in essere quadri organizzativi efficaci. Ciononostante, sono stati rilevati ampi margini di miglioramento per quanto concerne il monitoraggio della prestazione dei processi IT attuati. È stato rilevato un rischio riguardo alla continuità delle attività a causa della mancanza di un piano di ripristino in caso di disastro, unico e trasversale per i tre sistemi. Mancano altresì indicatori fondamentali di prestazione, un riesame sistematico della capacità dei sistemi e un adeguato procedimento di segnalazione degli incidenti.

Ciononostante, nella valutazione sono stati individuati anche margini di miglioramento. La stragrande maggioranza delle lacune può essere colmata da modifiche strutturali, organizzative o relative all’organico, o da modifiche alle modalità di lavoro e ai documenti di eu-LISA. Tuttavia, per adeguare il mandato di eu-LISA in modo da garantire che l’agenzia possa rispondere alle sfide cui deve far fronte l’UE nel settore della migrazione e della sicurezza, la valutazione ha posto l’accento sulla necessità di procedere a una revisione limitata o all’ampliamento dei compiti affidati a eu-LISA nel regolamento istitutivo e in altri strumenti giuridici pertinenti.

Nel complesso, la valutazione ha confermato che l’agenzia assicura efficacemente la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia e svolge i compiti previsti dal regolamento, nonché le nuove mansioni affidatele. Ha altresì rilevato l’effettivo contributo di eu-LISA all’istituzione di un ambiente IT più coordinato, efficace e coerente per la gestione dei sistemi IT su larga scala, a sostegno dell’attuazione delle politiche in materia di “Giustizia e Affari interni” (GAI).

Per gestire con maggior efficacia le frontiere esterne Schengen, occorre fare un miglior uso delle (nuove) opportunità offerte dai sistemi IT e dalle tecnologie moderne. La valutazione è stata condotta nel contesto di flussi migratori senza precedenti e delle nuove minacce alla sicurezza (gli attentati terroristici) per gli Stati membri, nonché sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo, che hanno rilevato l’urgente necessità di affrontare questi fenomeni con rinnovato vigore e con nuovi strumenti. I suddetti eventi e conclusioni hanno evidenziato ancora una volta l’importanza vitale delle banche dati gestite operativamente dall’agenzia per il funzionamento quotidiano, efficace e sostenibile dello spazio Schengen.

La presente relazione è basata sulle conclusioni della valutazione esterna relativa all’operato dell’agenzia, riguardante il periodo dal dicembre 2012 al settembre 2015. Il regolamento istitutivo (articolo 31, paragrafo 2) prevede che, sulla base della valutazione, la Commissione, previa consultazione del consiglio di amministrazione, formuli raccomandazioni sulle modifiche da apportare al regolamento e le trasmetta, insieme al parere del consiglio di amministrazione e ad opportune proposte, al Parlamento europeo, al Consiglio e al garante europeo della protezione dei dati. La presente relazione è incentrata sulle raccomandazioni riguardanti le modifiche al regolamento istitutivo. Il 21 marzo 2017 il consiglio di amministrazione di eu-LISA ha adottato un piano di azione per dare seguito alle conclusioni della valutazione che non richiedono modifiche al regolamento istitutivo.

Operativa dal 1° dicembre 2012, eu-LISA è attualmente responsabile della gestione operativa del sistema d’informazione visti (VIS), del sistema d’informazione Schengen (SIS) e di Eurodac, ossia degli strumenti essenziali per la tutela dello spazio Schengen e la gestione delle frontiere e per l’attuazione delle politiche in materia di asilo e visti. All’agenzia può inoltre essere affidata la preparazione, lo sviluppo e la gestione operativa di altri sistemi IT su larga scala di questo ambito politico, se previsto da uno strumento legislativo pertinente basato sugli articoli da 67 a 89 del TFUE. A norma dell’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento istitutivo, la Commissione ha condotto la prima valutazione dell’agenzia in stretta consultazione con il consiglio di amministrazione, coinvolgendo ampiamente la stessa eu-LISA.

L’agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (di seguito, “eu-LISA” o “agenzia”) è stata istituita nel 2011 dal regolamento (UE) n. 1077/2011 (di seguito,”regolamento istitutivo”) al fine di fornire una soluzione a lungo termine per la gestione operativa, a livello centrale, dei sistemi IT su larga scala in questo spazio. Il regolamento istitutivo è stato modificato il 20 luglio 2015 dal regolamento (UE) n. 603/2013 (di seguito,”regolamento di rifusione Eurodac”) per integrare i cambiamenti apportati da tale regolamento ai compiti dell’agenzia relativi a Eurodac.

In generale, le attività di formazione sono in linea con le esigenze delle autorità nazionali. Tuttavia sarà necessario allineare ulteriormente la formazione alle esigenze tecniche.

eu-LISA ha reagito con efficacia all’affidamento dei nuovi compiti, in particolare DubliNet, VISION e l’attuazione del progetto pilota “Frontiere intelligenti”.

Questo ultimo progetto, in generale ben attuato, ha messo in rilievo la necessità che l’agenzia rafforzi le sue capacità di gestione finanziaria per quanto concerne la gestione delle sovvenzioni dell’UE. La valutazione ha confermato che, se si dovesse affidare a eu-LISA lo sviluppo di nuovi sistemi IT su larga scala, l’agenzia non potrebbe gestire il compito con le risorse attuali, a causa di una gestione dei progetti e una capacità di sviluppo insufficienti. Per quanto concerne il partenariato e le sinergie con altre agenzie dell’UE, eu-LISA ha sviluppato accordi di lavoro efficaci e di cooperazione con le agenzie GAI più pertinenti. Occorre tuttavia garantire il rispetto del suo mandato; è stato infatti rilevato il rischio che l’agenzia possa trascurare le priorità attinenti alle sue attività centrali dovuto, ad esempio, alla volontà di eu-LISA di fornire servizi alle altre agenzie.

Un altro punto molto importante riguarda il migliore ricorso al potenziale dei gruppi consultivi, che è possibile garantire assicurando che tali gruppi siano consultati sui documenti di programmazione con sufficiente anticipo e apportino i loro contributi. In aggiunta, l’agenzia dovrebbe rafforzare il sostegno alla protezione dei dati a Strasburgo, trasferendo il responsabile della protezione dei dati da Tallinn a Strasburgo oppure nominando un suo vice a Strasburgo, al fine di migliorare la comunicazione con il personale tecnico a Strasburgo, e assistendolo nelle questioni relative alla protezione dei dati.

2.2.2. Efficienza

Nell’eseguire i compiti previsti dal mandato, eu-LISA ha allineato in modo efficiente le funzioni, le operazioni e i processi interni alla gestione di un quadro IT. Tuttavia, dovrebbe rivedere l’assegnazione delle risorse previste per i diversi compiti, in modo da garantire personale sufficiente per la gestione dei progetti sulla base delle esigenze di ciascun progetto. eu-LISA ha progressivamente sviluppato una strategia di appalti e disposizioni contrattuali. L’agenzia ha inoltre compiuto progressi per quanto concerne il rigore e la chiarezza dei documenti principali di programmazione e di comunicazione, che rappresentano la prima fonte per la valutazione complessiva della prestazione. Tuttavia, vi è ancora un margine di miglioramento dei meccanismi di programmazione e di comunicazione e della loro trasparenza. Per quanto riguarda soluzioni organizzative, risorse umane e procedure, l’agenzia ha operato in modo coerente, seguendo la procedura di bilancio. Tuttavia, oltre a coinvolgere come opportuno tutte le parti interessate, incluso il personale tecnico dell’agenzia che, teoricamente, avrebbe potuto apportare un maggiore contributo alla procedura di bilancio se il relativo ruolo fosse stato rafforzato, eu-LISA potrebbe inoltre incrementare il coinvolgimento dei gruppi consultivi, dando loro tutte le informazioni pertinenti sui progetti che devono valutare, al fine di fornire un’adeguata consulenza al consiglio di amministrazione.

Nella valutazione si è posta particolare attenzione all’”accordo multi-sito”. L’analisi comparativa di tutte le alternative possibili, descritta in dettaglio nella relazione della valutazione esterna, ha garantito che le considerazioni relative alle sicurezza di cui si è tenuto conto nell’istituire la sede principale e il sito di riserva (backup) dei sistemi, rispettivamente in Francia e Austria, siano ancora valide. Lo stesso vale per le considerazioni politiche relative all’istituzione della sede dell’agenzia in Estonia. I costi diretti e indiretti supplementari connessi all’accordo multi-sito dell’agenzia sono quindi considerati giustificati e ragionevoli.

Per quanto concerne la pianificazione, eu-LISA ha messo in atto processi adeguati per preparare il programma di lavoro annuale e il bilancio. Ha inoltre introdotto pratiche e sistemi contabili adeguati e appropriati, in linea con le pratiche generali dell’UE. Questo aspetto potrebbe essere migliorato ulteriormente grazie a un coinvolgimento più inclusivo dei portatori d’interesse e dei gruppi consultivi, in particolare:

·effettuando sistematiche valutazioni ex-ante ed ex-post dei programmi e delle attività che comportano spese importanti, come previsto dall’articolo 29, paragrafo 5, del regolamento delegato (UE) n. 1271/2013 e del regolamento finanziario dell’agenzia;

·collegando, in modo più sincronizzato e trasparente, le relazioni sul bilancio all’attuazione del programma di lavoro annuale. Inoltre, definire un sistema di gestione basato sulle attività e un bilancio preventivo pluriennale più dettagliato consentirebbe a eu-LISA di delineare un quadro finanziario più preciso delle proprie attività, facilitandone al contempo la pianificazione.

In generale, eu-LISA ha svolto i nuovi compiti in maniera efficiente. Ciononostante, potrebbe gestire meglio l’uso delle risorse esterne, rafforzando le capacità interne e rendendosi meno dipendente dai contraenti esterni. L’agenzia ha inoltre definito politiche, processi e procedure ad hoc per dirigere, strutturare e organizzare le operazioni, ma dovrebbe adottare misure per procedere a un loro regolare aggiornamento. In materia di governance, l’agenzia ha operato in linea con le relative disposizioni del regolamento istitutivo e del regolamento interno. Tuttavia, la partecipazione dei gruppi consultivi dovrebbe essere rafforzata, accrescendone il coinvolgimento attivo e tempestivo nella preparazione dei documenti del consiglio di amministrazione (in particolare i programmi di lavoro annuale e le relazioni annuali di attività), nonché valutando e definendo la priorità dei progetti previsti da eu-LISA. L’uso della procedura scritta dovrebbe essere riveduto, in modo che le decisioni importanti, che comportano un impatto finanziario significativo e che devono essere discusse in seno al consiglio di amministrazione, non siano adottate silenziosamente.

2.2.3. Coerenza

Ad eccezione di alcuni interventi occasionali non conformi alla linea politica della Commissione o che hanno travisato il mandato dell’agenzia, nel complesso eu-LISA ha agito di concerto con i principali soggetti interessati, dalla Commissione e altre istituzioni sino agli Stati membri e ai paesi associati.

L’agenzia ha profuso notevoli sforzi per mettere in atto una solida strategia di cooperazione volta a garantire un impegno strutturato con i diversi attori coinvolti, grazie all’adozione di una strategia di gestione dei soggetti interessati.

Per quanto concerne l’effettiva cooperazione con la Commissione, il regolamento istitutivo dell’agenzia e il memorandum d’intesa tra la Commissione e l’agenzia stabiliscono un quadro robusto in materia. Tuttavia, l’elaborazione, così come il contenuto, dei documenti di programmazione di eu-LISA potrebbe essere migliorata e allineata strettamente al mandato dell’agenzia e ai pareri della Commissione. Come sottolineato nell’esame dell’efficacia dell’agenzia, le conclusioni della valutazione sottolineano che sarebbe opportuno trasferire all’agenzia le responsabilità della Commissione relative all’infrastruttura di comunicazione, al fine di migliorare la coerenza nella gestione dei relativi compiti. L’agenzia dispone delle competenze tecniche e delle capacità per affrontare tali compiti e il relativo trasferimento potrebbe anche portare a una migliore efficienza.

2.2.4. Pertinenza e valore aggiunto

In generale, la valutazione ha dimostrato che la creazione di eu-LISA ha apportato valore aggiunto, in particolare ponendo i tre sistemi “sotto uno stesso tetto”, riunendo le competenze, sfruttando le sinergie e consentendo un quadro più flessibile di quanto possibile in precedenza. Il principale successo di eu-LISA dalla sua istituzione è rappresentato dalla capacità dell’agenzia di garantire un ambiente uniforme e stabile per il funzionamento e la manutenzione dei sistemi a livello centrale. Ciò ha contribuito a un ambiente IT coordinato, efficace e coerente per la gestione dei sistemi IT che supportano l’attuazione delle politiche GAI. L’istituzione di un’unica autorità di gestione, che assuma la gestione operativa dei tre sistemi IT, apporta un elevato livello di valore aggiunto, considerata l’efficacia ed efficienza con cui l’agenzia svolge i propri compiti.

Tuttavia, in base alla valutazione, non è ancora possibile affermare che la creazione di eu-LISA abbia portato a guadagni in termini di efficienza mediante economie di scala. Non è stato possibile condurre una valutazione comparativa generale dei costi, a causa delle differenze nelle modalità di registrazione dei costi precedenti e successive al trasferimento dei sistemi all’agenzia, nonché della mancanza di un processo di registrazione interno per il calcolo dei costi associati a ciascun sistema.

Dal raffronto dei costi operativi è emersa la necessità di una chiara registrazione dei costi, da parte dell’agenzia, per ciascun sistema (gestione basata sull’attività), che permetta di accertare gli eventuali miglioramenti in termini di efficienza. Nonostante le evidenti sinergie createsi a livello amministrativo e organizzativo, è ancora in via di sviluppo un’architettura orientata ai servizi per i sistemi IT.

3. Sviluppi successivi al periodo di valutazione