Parere in merito alla relazione della Commissione al Consiglio sull`applicazione del regolamento sulle concentrazioni (94/C 388/09)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 23 novembre 1993, a norma dell`articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di formulare un parere in merito alla relazione della Commissione al Consiglio sull`applicazione del regolamento sulle concentrazioni.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Petersen.

Il Comitato economico e sociale ha adottato a grande maggioranza (2 astensioni) il 6 luglio 1994, nel corso della 317a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L`Unione europea è confrontata con imponenti sfide politiche ed economiche. È necessario risolvere problemi acuti che interessano la crescita e l`occupazione, integrare nell`Unione europea quattro candidati all`adesione e agevolare fattivamente i processi di riforma nelle giovani democrazie dell`Europa centro-orientale. La globalizzazione dei mercati e la sempre maggiore interdipendenza economica dei vari paesi innescano nel mercato unico europeo dei processi evolutivi dinamici, richiedono necessariamente nuove strutture per la cooperazione economica e inducono le imprese a ristrutturazioni che hanno molteplici ricadute anche sui posti di lavoro.

1.2. Dinanzi a questo scenario e alle sempre maggiori spinte competitive sarà ora più che mai necessaria un`efficace interazione tra le politiche di concorrenza nazionali e quella europea. Ciò dovrebbe risultare tanto più facile visto che il processo di ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di concorrenza sta ora compiendo progressi apprezzabili. In effetti, il Belgio, la Francia, la Grecia, l`Italia, il Portogallo e la Spagna hanno già impostato le rispettive legislazioni in materia di concorrenza sul modello europeo. Si avrebbe un notevole passo in avanti se anche i rimanenti Stati dell`Unione europea mostrassero una maggiore disponibilità a ravvicinare le condizioni quadro della concorrenza alle norme europee.

1.3. In tale contesto è indubbiamente necessario verificare e ampliare costantemente il campo d`intervento del controllo europeo sulle fusioni. Questo presenta soprattutto il grande vantaggio di prevedere che i singoli casi siano esaminati esclusivamente dalla Commissione europea (principio dello sportello unico), la quale dispone delle migliori competenze in materia. Sotto il profilo della politica dell`integrazione è assolutamente assurdo lasciare che le concentrazioni transfrontaliere vengano esaminate da più autorità in base a sistemi giuridici e criteri diversi. Fintanto che delle concentrazioni con effetti transnazionali sfuggiranno ad una valutazione uniforme ad opera di un`unica autorità si corre il rischio di decisioni disparate, dell`incertezza del diritto e di procedure eccessivamente lunghe. Questa complessità normativa sarà ulteriormente aggravata dalla probabile adesione di quattro paesi dell`EFTA e da relazioni più strette con i paesi associati dell`Europa centro-orientale. Occorre poi tener presente che appesantendo le procedure con nuove pastoie burocratiche si provocheranno costi crescenti e s`indebolirà la competitività dell`industria europea. Già attualmente i diversi sistemi giuridici e i dati precisi sulle condizioni di mercato richiesti dalle autorità in merito alle concentrazioni transfrontaliere comportano un dispendio amministrativo eccessivo, che colpisce in maniera del tutto ingiustificata non solo le imprese notificanti ma anche imprese terze (spesso piccole e medie) che sono o concorrenti o clienti.

1.4. Nella sua ultima relazione di concorrenza la Commissione scriveva giustamente che il 1993 doveva segnare sviluppi significativi in materia di controllo delle fusioni essendo prevista una prima revisione del regolamento in materia. Con grande rammarico del Comitato, quest`aspettativa non si è realizzata soprattutto a causa dell`attuale scarsa disponibilità di alcuni Stati membri a riesaminare il Regolamento (CEE) n. 4064/89 () e ad abbassare la soglia prevista, nonostante gli approfonditi lavori di preparazione portati avanti dalla Commissione europea. Malgrado la scadenza prevista all`art. 1, par. 3, e all`art. 9 del Regolamento sia inequivocabile, il riesame è stato rinviato di tre anni e interverrà solo entro la fine del 1996. Trova pertanto motivo di conferma il timore, espresso dal Comitato già nel 1990, che alcuni Stati membri intendano instaurare come soluzione definitiva il compromesso politico raggiunto per la fase iniziale del regolamento sul controllo delle fusioni ().

1.5. Con il moltiplicarsi dei sistemi nazionali di controllo delle fusioni sarebbe catastrofico se un`erronea interpretazione del principio di sussidiarietà finisse per provocare una dispersione dei controlli sulla concorrenza nell`Unione europea e per indurre la Commissione a non esercitare appieno il suo diritto di proposta. Come il Comitato ha messo in evidenza nel parere in merito alla XXII relazione sulla concorrenza (), il principio di sussidiarietà era peraltro previsto sin dall`inizio dalle disposizioni sulla concorrenza del Trattato di Roma. Gli articoli 85, 86 e 92, così come anche l`articolo 90 del Trattato CE, sono applicabili soltanto se « gli accordi tra imprese, le decisioni di associazioni d`imprese e le pratiche concordate possono pregiudicare il commercio tra Stati membri ». Lo stesso vale per il controllo europeo delle fusioni, il quale prevede una distinzione tra i controlli delle fusioni a livello europeo e nazionale in base a « soglie » e tiene così conto a sufficienza del principio della sussidiarietà. In proposito il Comitato preme al tempo stesso per il mantenimento della cosiddetta « Dutch clause » (clausola olandese : art. 22, par. 3, del Regolamento). In avvenire dovrebbe essere inoltre possibile applicarla anche su richiesta delle imprese interessate.

2. La Relazione della Commissione sull`applicazione del regolamento sulle concentrazioni

2.1. Malgrado i timori iniziali, il Comitato ritiene che sinora la prassi amministrativa della Commissione europea abbia dato sostanzialmente buona prova. La Commissione è riuscita a dare veramente applicazione al regolamento sul controllo delle concentrazioni. Considerate le molteplici difficoltà giuridiche e materiali inerenti a uno strumento del genere, del tutto nuovo, il lavoro compiuto dalla Commissione europea, ed in particolare dalla « Merger Task Force » competente in materia, è degno di nota. Va rilevato che è stato possibile rispettare i termini previsti dal regolamento. Delle procedure rapide sono tuttavia necessarie anche per tutte le « cooperazioni » valutate in base agli articoli 85 e 86 del Trattato CE. La Direzione generale « Concorrenza » ha compiuto un primo passo in questa direzione con le imprese comuni aventi natura di cooperazione (v. 2.15). Il Comitato ritiene che ciò costituisca una ricaduta positiva delle attività della « Merger Task Force » sugli altri servizi della Direzione generale « Concorrenza ».

2.2. La creazione o il rafforzamento di una posizione dominante sul mercato comune è il criterio fondamentale che costituisce la chiave di volta del controllo europeo sulle fusioni. Le condizioni che danno luogo al divieto previsto all`art. 2, par. 3, del regolamento presuppongono tuttavia che la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante ostacoli in modo significativo una concorrenza efficace nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso. Ai fini della valutazione sotto il profilo della concorrenza la Commissione europea ha preso in considerazione non solo le quote di mercato detenute dalle imprese, bensì anche vari altri singoli criteri (art. 2, par. 1, del regolamento) per stabilire se il processo di concentrazione provochi un danno durevole alla struttura del mercato. In proposito la Commissione ha elaborato un metodo di analisi dinamico. Criteri importanti per la diagnosi della Commissione sono in particolare la posizione degli altri concorrenti e dei clienti, nonché le relazioni verticali (ad esempio i problemi specifici dei fornitori) nei settori interessati. Il Comitato fa tuttavia presente che spetta sempre alla Commissione valutare se, una volta portata a termine la concentrazione, l`impresa che ne risulta presenti una condotta contraria alle regole di concorrenza.

2.3. La Commissione propende tuttavia per una delimitazione eccessiva del mercato, dal punto di vista sia materiale che geografico. Sotto il profilo geografico, in particolare, ha preso spesso come riferimento il mercato dei singoli Stati membri a causa del particolare comportamento dei consumatori, in genere orientati verso il « nazionale ». Si tratta di un approccio miope. Il Comitato ha ribadito che la dimensione geografica comunitaria è già ora un ambito minimo di riferimento e che la dimensione mondiale non deve più essere persa di vista (). Gli Stati Uniti e il Giappone hanno orientato da lungo tempo la loro politica della concorrenza ai mercati transfrontalieri, se non addirittura mondiali. In proposito il Comitato rammenta il disposto dell`art. 2, par. 1, del Regolamento, secondo cui nel valutare le operazioni di concentrazione la Commissione deve tener conto « della concorrenza reale o potenziale d`imprese situate all`interno o esterno della Comunità. » Secondo il Comitato ciò implica imperativamente che, prima di qualsiasi decisione in merito a operazioni di concentrazione, la Commissione analizzi a fondo il mercato internazionale interessato e le posizioni relative che le imprese partecipanti occupano su tale mercato mondiale. Al tempo stesso la Commissione europea dovrebbe tener conto ancor più che in passato del fatto che i mercati di riferimento subiscono un`evoluzione e un ampliamento costanti.

2.4. Il Comitato rammenta inoltre di aver più volte sottolineato, nei pareri sul controllo delle concentrazioni delle imprese, la necessità di procedere alla valutazione del progetto di concentrazione tenendo conto della politica globale a livello comunitario e dell`esigenza di garantire i valori sociali e l`occupazione. Al riguardo il Comitato è beninteso consapevole del fatto che « i molteplici problemi economici e sociali che possono essere legati alle concentrazioni non possono essere tutti risolti nel quadro di un regolamento di controllo delle concentrazioni. » () Tanto più urgente risulta allora il coordinamento della legislazione in materia di concorrenza con altre politiche, ad esempio la politica regionale e settoriale delle strutture, la politica in materia di ricerca e sviluppo o la politica dei consumatori. Il Consiglio e la Commissione dovrebbero inoltre accelerare ulteriormente i lavori in materia di ravvicinamento delle legislazioni. Soprattutto per quanto riguarda il diritto delle società il Comitato ritiene che lo statuto della società per azioni europea si presti a migliorare la cooperazione transfrontaliera fra le imprese e a favorire l`integrazione economica nell`Unione europea (). In proposito il Comitato presume che la società per azioni europea offrirà anche alle piccole e medie imprese la possibilità di avvalersi di tale statuto.

2.5. Alla luce dell`esperienza sinora maturata con il regolamento il Comitato formula le seguenti osservazioni in merito alla relazione della Commissione ora in esame :

Proposte per una revisione del regolamento

2.6.

Soglie di fatturato

2.6.1. Già in precedenza il Comitato aveva più volte criticato le soglie di fatturato eccessivamente elevate, giudicandole come un compromesso politico difficilmente giustificabile sotto il profilo economico e di concorrenza ().

2.6.2. Il Comitato non comprende bene l`atteggiamento della Commissione europea, la quale non sottopone ora al Consiglio alcuna proposta formale di revisione del regolamento sul controllo delle concentrazioni, ad esempio per abbassare le soglie di fatturato. Il Comitato non ritiene convincente l`accenno della Commissione ai dati emersi dalle ampie consultazioni condotte, tanto più che l`oggetto delle riserve espresse dalle amministrazioni e dagli organi di controllo della concorrenza a livello nazionale (sussidiarietà, inflazione o ampliamento dell`Unione europea) hanno ben poco a che vedere con la questione trattata. La Commissione stessa ha giustamente riconosciuto che « sarebbe errato rinviare sine die il riesame della soglia... » (). Il Comitato ritiene che la Commissione europea dovrebbe sottoporre tempestivamente le sue proposte di revisione al Consiglio ed esercitare le necessarie pressioni sugli Stati membri affinché le soglie d`intervento possano essere abbassate già nel periodo che precede la conferenza per il riesame del Trattato sull`Unione europea. Altrimenti si rischia un nuovo rinvio della necessaria modifica del regolamento sulle concentrazioni, questa volta adducendo come motivo un presunto sovraccarico di lavoro degli Stati membri.

2.6.3. La soglia principale (fatturato complessivo mondiale) dovrebbe essere abbassata da 5 miliardi a 2 miliardi di ECU, cifra che corrisponde alla proposta iniziale della Commissione del 1989 e garantisce una distinzione attuabile tra le concentrazioni di rilevanza comunitaria e le altre. Al riguardo si potrebbe anche contemplare un abbassamento graduale della soglia principale. Secondo il Comitato questa riduzione progressiva (ad esempio da 5 a 3 miliardi di ECU e poi a 2) e il relativo calendario dovrebbero formare oggetto di disposizioni vincolanti nel quadro del regolamento. Per le concentrazioni che, nonostante il superamento della soglia di 2 miliardi di ECU, hanno ripercussioni solamente sui mercati locali o regionali l`art. 9, par. 1, del regolamento offre una soluzione adeguata.

2.6.4. Nel contempo la soglia relativa al fatturato comunitario dovrebbe scendere da 250 milioni a 100 milioni di ECU. La regola dei due terzi, prevista all`art. 1, par. 2, del regolamento, andrebbe soppressa. Grazie alla regola dei due terzi è possibile che in uno Stato membro dell`Unione europea persino grandi imprese effettuino concentrazioni senza che la Commissione europea possa interferire. Non è difficile comprendere che tali concentrazioni possano effettivamente ostacolare gravemente un`efficace concorrenza nel mercato comune o in una sua parte rilevante.

2.7.

Motivi per la diminuzione delle soglie

2.7.1. Stando ai dati forniti dalla stessa Commissione europea, attualmente essa si occupa unicamente del 20 % delle concentrazioni d`importanza comunitaria. Ciò significa che il restante 80% delle concentrazioni transfrontaliere è esaminato, sempre che si proceda a una verifica, applicando criteri o addirittura procedure non uniformi. Stando alla relazione della Commissione il controllo delle concentrazioni a livello comunitario è stato effettuato su un numero di casi compreso tra i 50 e i 60, sulle 282 concentrazioni importanti a livello comunitario comunicate nella relazione annuale sulla politica di concorrenza (1991/92). La Commissione fa inoltre notare che vengono probabilmente permesse concentrazioni senza tener conto delle presumibili incidenze negative a livello comunitario. C`è poi il pericolo che in vari Stati membri sia trascurato l`effetto cumulativo di queste concentrazioni.

2.7.2. Ciò comporta molteplici gravi problemi per il funzionamento del mercato interno :

- Le azioni di politica industriale di alcuni Stati membri provocano talvolta grandi ostacoli per l`accesso al mercato. Tali ostacoli non sono compatibili con i principi di una politica industriale aperta e orientata alla concorrenza. Esse si ripercuotono negativamente soprattutto sulle piccole e medie imprese (PMI). In altri mercati queste imprese si trovano spesso confrontate a imprese colossali che, grazie alle loro risorse in termini finanziari e di personale, sono in grado di sbarrare l`accesso al mercato a terzi. Un esempio vistoso è il persistere dell`insufficiente accesso delle piccole e medie imprese agli appalti pubblici. A maggior ragione è importante che le decisioni sui progetti di concentrazione transnazionale vengano prese solo da un`autorità abilitata per l`intero mercato interno.

- La regola dei due terzi, prevista dal regolamento, in base alla quale si presuppone che la concentrazione non presenti una dimensione comunitaria qualora oltre i due terzi del fatturato complessivo comunitario delle imprese coinvolte nella concentrazione vengano realizzati in un unico Stato membro, suscita riserve sotto il profilo della politica d`integrazione e di concorrenza. Come si è già osservato, ciò significa sottrarre interi settori al controllo della Commissione europea. A titolo di esempio, la Commissione cita nella sua relazione i seguenti settori : l`acciaio, i tessili, le componenti dei veicoli, i macchinari e le apparecchiature elettriche per le ferrovie. La soppressione di tale criterio proposta dal Comitato assicura che non saranno più esclusi i progetti di concentrazione il cui « mercato geografico di riferimento è tipicamente ben più vasto di un mercato nazionale » ().

- Un rigoroso controllo della concorrenza a livello europeo è reso necessario anche dalla politica europea di destatalizzazione attuata soprattutto nei comparti bancario, assicurativo, dell`energia, dei trasporti e delle telecomunicazioni. In questi settori sono presenti imprese che talvolta, per lo meno durante un periodo transitorio, detengono un monopolio di fatto in singoli Stati. Un controllo sul loro comportamento a livello europeo sarebbe importante non solo per i consumatori, ma anche per la futura configurazione delle strutture di concorrenza nel mercato interno. Attualmente, però, ciò non è possibile proprio a causa delle soglie elevate di fatturato e della regola dei due terzi.

- La quota dei servizi rispetto al prodotto interno lordo aumenta costantemente. La Commissione europea rileva che il settore dei servizi presenta numerose attività chiave, quali l`editoria, la pubblicità e l`informatica, che assumono dimensioni sempre più internazionali, ma restano al di fuori delle competenze comunitarie a causa delle soglie attuali. L`esistenza di posizioni dominanti su questi mercati, che è di notevole ostacolo a una concorrenza efficace, compromette sensibilmente sia gli interessi dei consumatori intermedi e finali sia il progresso in campo tecnico ed economico.

2.7.3. Anche la Commissione europea riconosce che applicando soglie quantitative fisse si ha un metodo approssimativo ed abbastanza schematico di ripartizione delle competenze fra le autorità nazionali e comunitarie. Il Comitato è tuttavia convinto che per motivi di certezza del diritto non sia possibile rinunciare al criterio delle soglie. Altri criteri, ad esempio le quote di mercato o le dimensioni delle imprese (in base ad esempio al numero dei dipendenti), non sono praticabili, il che è del resto dimostrato da alcune esperienze a livello nazionale.

2.8.

È opportuno prevedere un`applicazione decentrata del diritto europeo di concorrenza ?

2.8.1. È indubbio che un abbassamento delle soglie porterebbe ad un raddoppiamento del numero dei casi da esaminare. Pertanto si teme che il sovraccarico di lavoro della Commissione europea possa ridurre in modo permanente l`efficienza delle attuali procedure di controllo.

2.8.2. Il Comitato giudica infondate le riserve degli Stati membri circa la capacità della Commissione di far fronte alla mole di lavoro : basti pensare alla creazione e al funzionamento della Merger Task Force, che hanno dimostrato l`efficienza organizzativa della Commissione quando vengono prescritti tempi brevi. Per quanto riguarda il crescente sovraccarico di lavoro, la Commissione mette in evidenza che per la verifica dei casi che si aggiungeranno per via dell`abbassamento delle soglie è da prevedere un rafforzamento dell`organico meno che proporzionale rispetto all`aumento dei casi stessi (che sarà compreso, all`incirca, tra i 60 e i 110 casi all`anno). Il Comitato ha inoltre ribadito più volte, da ultimo nel parere in merito alla XXII relazione della Commissione europea sulla concorrenza, che un aumento di personale della Direzione generale « Concorrenza » è comunque opportuno e realizzabile. « Pure in tempi di attenta gestione, (a questa preoccupazione) si può venire incontro attraverso un migliore utilizzo delle risorse già esistenti (alla Commissione) » ().

2.9.

Autorità europea « antitrust »

2.9.1. Il dibattito sulla creazione di un`autorità europea antitrust, solleva quesiti assai complessi di merito. Il modo in cui essa s`inserirà nel dispositivo comunitario dipenderà in particolare dalla struttura istituzionale che l`Unione europea si darà in avvenire. Sarà necessario un dibattito approfondito e tecnico su temi di fondo come la posizione del Commissario responsabile in materia di concorrenza o la presa in considerazione di altri parametri (politica delle strutture o politica di coesione, ecc.), non legati alla concorrenza, da parte di un`autorità di controllo politica. Il Comitato ritiene pertanto che nel quadro dell`imminente del regolamento sul controllo delle fusioni occorrerà separare rigorosamente il problema della creazione di un`autorità europea « antitrust » dalla questione dell`abbassamento delle soglie.

Altre proposte di miglioramento

2.10.

Il rinvio (alle autorità competenti degli Stati membri) a norma dell`art. 9, par. 2, del regolamento

2.10.1. Nella relazione la Commissione europea non ha visto alcun motivo per proporre una modifica della procedura di rinvio a norma dell`art. 9 del regolamento. Essa ha tuttavia esaminato se al riguardo sia opportuno un approccio più flessibile che essa espone nella sua relazione. L`art. 9, par. 2, del regolamento prevede che la Commissione possa, su richiesta di uno Stato membro, rinviare un progetto di concentrazione all`autorità nazionale di volta in volta competente in materia di concorrenza qualora esso minacci di creare o di rafforzare, su un mercato specifico, una posizione dominante capace di ostacolare sensibilmente il gioco efficace della concorrenza. Stando alla Commissione, il futuro riesame dovrebbe effettivamente contemplare il problema di una maggiore flessibilità in materia di procedura di rinvio.

2.10.2. Il Comitato rammenta alla Commissione europea che il disposto dell`art. 9 del regolamento costituisce una deroga alla competenza esclusiva della Comunità e che, in quanto tale, va interpretato in maniera restrittiva. Il Comitato ha ripetutamente affermato il principio della preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale. Qualora siano raggiunte le soglie previste dal regolamento (art. 1, par. 2, del regolamento stesso) il progetto di concentrazione riveste di per sé una « dimensione comunitaria ». Il Comitato appoggia quindi decisamente l`interpretazione restrittiva sinora data alla disposizione ed invita la Commissione europea a evitare anche in avvenire un indebolimento della portata di questa disposizione.

2.11.

Impegni assunti nella prima fase

2.11.1. Nella relazione la Commissione ipotizza dei miglioramenti alla prassi degli impegni assunti nel corso della prima fase della procedura, la quale dura un mese. La Commissione rileva che la procedura attuata pone dei problemi in relazione alla trasparenza e osserva che non sono ascoltati i punti di vista dei terzi; gli impegni non sono inoltre resi pubblici. Per di più manca una norma che consenta di ottemperare eventualmente, in seguito, alle condizioni : in effetti l`art. 8, par. 2, del regolamento riguarda unicamente le condizioni e gli oneri relativi alla seconda fase della procedura. La Commissione esamina pertanto l`opportunità di prolungare di un altro mese la prima fase della procedura e di precisare che il disposto dell`art. 8, par. 2, del regolamento si applica anche a questa prima fase della procedura.

2.11.2. Il Comitato appoggia l`intento della Commissione europea di precisare espressamenteche l`art. 8, par. 2, del regolamento si applica anche alla prima fase della procedura. Il Comitato non ritiene tuttavia opportuno prolungare la prima fase di un altro mese. Ciò minerebbe infatti seriamente uno dei pilastri del regolamento, cioè la brevità dei termini. Qualora il caso in esame presentasse manifeste difficoltà non sormontabili ottemperando alle condizioni relative alla prima fase la Commissione dovrebbe procedere ad una seconda fase consistente in un esame più approfondito. I principi dell`accelerazione delle procedure le impongono in ogni caso di prendere la sua decisione quanto prima (v. art. 10, par. 2, del regolamento). Nella seconda fase, che dura quattro mesi, la Commissione ha tempo sufficiente per sentire il punto di vista dei terzi e degli Stati membri.

2.12.

Maggiore trasparenza degli impegni nella seconda fase

2.12.1. Nella relazione la Commissione europea cerca di migliorare la trasparenza anche nella seconda fase di decisione. Essa afferma che gli impegni delle imprese intervengono di norma solo in un secondo tempo e che ciò si ripercuote negativamente sulla possibilità dei terzi e degli Stati membri di esprimere il loro punto di vista. Per questo motivo la Commissione suggerisce che anche per la seconda fase il termine di quattro mesi sia prorogato per un periodo massimo di un mese. Aggiunge che il regolamento potrebbe prevedere espressamente la possibilità che le imprese pubblichino gli impegni sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee prima della decisione circa la compatibilità.

2.12.2. Il Comitato nutre notevoli riserve in merito a tali proposte. Ribadisce che anche a questo proposito non è opportuno appesantire la procedura allungando i tempi. L`esigenza dei terzi di far conoscere il proprio punto di vista non dovrebbe prevalere sull`interesse delle imprese di ottenere in tempi brevi la certezza del diritto sui loro progetti. La Commissione europea ha peraltro la possibilità di far conoscere quanto prima le sue condizioni ed oneri. In tal modo ci sarebbe tempo sufficiente per ascoltare il punto di vista degli Stati membri e dei concorrenti. Un ulteriore appesantimento delle complesse disposizioni contribuisce solo a rendere più insicure le imprese e a compromettere la certezza del diritto. Gli impegni delle imprese sono peraltro pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee sin dalla seconda fase : ciò è sufficiente perché qualsiasi terzo interessato dalla decisione può adire al tribunale di prima istanza. La pubblicazione della decisione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee unitamente alle condizioni e agli oneri consente anche ai terzi di prendere contemporaneamente conoscenza delle condizioni.

2.12.3. Il Comitato appoggia in ogni caso la ricerca di una maggiore trasparenza da parte della Commissione. In concreto occorre aumentare la quantità e la qualità delle informazioni nella prima e nella seconda fase della procedura. Il Comitato ritiene in particolare che le parti in causa dovrebbero poter effettuare un più accurato esame dei dossier e disporre della proposta preliminare di decisione nei termini in cui viene presentata al Comitato consultivo per il controllo delle concentrazioni. In tal modo possono esprimere il loro punto di vista allo stesso Comitato consultivo, nel rispetto dell`obbligo giuridico della consultazione. Inoltre, come già proposto dal Comitato (), i comunicati stampa della Commissione dovrebbero essere più completi e riportare le opinioni delle imprese.

2.12.4. Il Comitato approva la proposta di migliorare la politica dell`informazione anche per consentire a « terzi » che dimostrano di avere sufficiente interesse in un progetto di concentrazione di presentare in tempo utile una richiesta di audizione di far conoscere il loro punto di vista. Tra questi vanno in particolare annoverati i « rappresentanti riconosciuti dei lavoratori » delle imprese interessate. Il Comitato ha accennato a questa esigenza già nel parere in merito alla « Proposta modificata di regolamento (CEE) relativo al controllo delle operazioni di concentrazioni tra imprese » (). In taluni casi le imprese partecipanti all`operazione hanno però fornito informazioni insufficienti o tardive, con la conseguenza che i rappresentanti dei lavoratori legalmente riconosciuti non hanno avuto la possibilità di presentare una richiesta di audizione in tempo utile, a norma dell`art. 18, par. 4, e hanno dunque potuto rappresentare gli interessi dei lavoratori coinvolti solo in maniera formale dinanzi alla Commissione europea o alle autorità responsabili degli Stati membri. Alla luce di tali esperienze, la Commissione dovrebbe stilare, con la collaborazione degli Stati membri, una proposta che garantisca ai rappresentanti dei lavoratori delle imprese partecipanti alla concentrazione legalmente riconosciuti di chiedere in tempo alla Commissione di essere ascoltati e di pronunciarsi in merito al progetto di concentrazione nel quadro di un`audizione formale. In tale contesto andrebbe esaminato anche il suggerimento formulato dalla Confederazione europea dei sindacati, la CES, alla Commissione per migliorare la procedura di consultazione. In proposito la CES s`ispira soprattutto alla prassi della Monopolis and Mergers Commission del Regno Unito (MMC).

2.13.

Modifiche relative agli istituti di credito e agli altri istituti finanziari (art. 5, par. 3, lettera a), del regolamento)

2.13.1. Nella relazione la Commissione europea ritiene che « al criterio definito in funzione del bilancio (il fatturato) vada sostituito il concetto di proventi di gestione quale figura nella Direttiva 86/635 ».

2.13.2. A giudizio del Comitato tale suggerimento presenta taluni vantaggi in quanto la scelta dei proventi di gestione offre una soluzione più logica e coerente di quella consentita dalle disposizioni attualmente in vigore. Data però la necessità di verificare nuovamente a fondo i dettagli tecnici del computo dei proventi di gestione, il Comitato non può per il momento prendere posizione al riguardo. 2.13.3. A norma dell`art. 5, par. 1, secondo comma, del Regolamento il fatturato è calcolato con riferimento al luogo in cui è stabilito l`acquirente del prodotto o dei servizi. Il Comitato giudica molto costoso, per non dire impossibile, calcolare i proventi delle banche con riferimento al luogo in cui è stabilito il destinatario della prestazione. Sarebbe quindi di gran lunga preferibile riferire il fatturato degli istituti di credito e di altri istituti finanziari al luogo in cui è stabilito l`istituto della banca (agenzia, filiale) che registra l`operazione traendone dei proventi.

2.14.

Criteri di valutazione

2.14.1. La Commissione europea sottolinea che il regolamento si propone innanzi tutto di evitare distorsioni di concorrenza all`interno di un`economia aperta di mercato. Tuttavia, il regolamento prevede altresì che la Commissione, nel valutare le fusioni d`importanza comunitaria, si attenga al quadro generale per la realizzazione degli obiettivi fondamentali del Trattato sull`Unione europea (tredicesimo considerando del regolamento). Il Comitato auspica che la Commissione, fermo restando il suo compito principale di assicurare una concorrenza efficace, tracci le sue diagnosi sui futuri sviluppi dei mercati tenendo presente per quanto possibile gli obiettivi comunitari sopracitati.

2.14.2. Al riguardo il Comitato sottolinea l`idea della Commissione secondo cui sarebbe erroneo consentire il crearsi di posizioni dominanti che ostacolino un`efficace concorrenza sul mercato comunitario. Una tale politica potrebbe danneggiare in primo luogo i consumatori, provocherebbe la disintegrazione dei mercati e andrebbe a scapito non solo delle stesse imprese europee bensì anche dei posti di lavoro. Si rileva peraltro che, come fatto presente dal Comitato, nell`art. 2, par. 1, il regolamento offre un quadro flessibile per tener conto anche dell`evoluzione futura delle strutture, della concorrenza effettiva o potenziale da parte d`imprese stabilite all`interno e al di fuori della Comunità, al pari dei progressi in campo tecnico ed economico.

2.15.

Imprese comuni

2.15.1. Il Comitato conviene con la Commissione europea sul fatto che la distinzione tra imprese comuni aventi natura di concentrazione e di cooperazione è attualmente inadeguata. La Commissione ha cercato di sciogliere questo nodo mediante un pacchetto di misure (ampliamento dei regolamenti in vigore in materia di esenzioni e pubblicazione di linee guida). Essa ha inoltre tentato di trattare allo stesso modo tutti i tipi di imprese comuni (aventi cioè natura sia di cooperazione sia di concentrazione) accelerando le procedure in caso di « imprese comuni strutturali » (v. anche 2.1).

2.15.2. Il Comitato considera queste misure come un passo importante nella giusta direzione. Tuttavia le imprese comuni di cooperazione presentano il grande svantaggio di non rientrare completamente nella « sfera di competenze » esclusiva della Commissione. Com`è noto, esse vengono valutate in base ai principi enunciati agli articoli 85 e 86 del Trattato CE e alle disposizioni del Regolamento 17/62. Dato che nella maggior parte dei casi la Commissione decide con comunicazioni amministrative (comfort letters), le imprese si trovano di fronte ad una grande incertezza giuridica in quanto tali comunicazioni amministrative non sono riconosciute né dai tribunali nazionali né dalle autorità nazionali competenti in materia di concorrenza. Il Comitato sollecita dunque la Commissione a « rivalutare » le sue « comfort letters » e/o a modificare il Regolamento 17/62. In proposito sarebbe opportuno creare un parallelismo tra il regolamento sul controllo delle concentrazioni (art. 6, par. 1, lettera b)) e una corrispondente disposizione nel Regolamento 17/62.

2.15.3. Come ha sostenuto il Comitato nel parere in merito alla XXII relazione sulla concorrenza, è inoltre auspicabile procedere ad un aggiornamento della « comunicazione » della Commissione concernente le operazioni di concentrazione e di cooperazione, a norma del Regolamento 4064/89, tenendo presenti i nuovi sviluppi nella prassi amministrativa.

2.16.

Imprese comuni « de minimis »

2.16.1. Il Comitato si compiace delle idee ventilate dalla Commissione europea per l`introduzione di una procedura di notifica e di esame semplificata per le imprese comuni più piccole, designate come « de minimis ». Al riguardo il Comitato presuppone che rimarrà garantita la consultazione dei terzi. Adottando procedure di esame semplificate si consentiranno snellimenti amministrativi per le imprese e un minor carico di lavoro per la Commissione. Al tempo stesso verrebbe ad avere maggiore efficacia la cosiddetta « dottrina degli effetti », che è accettata dal diritto internazionale : in pratica dovrebbero essere esaminate dalla Commissione europea solo quelle concentrazioni transfrontaliere che producono effetti sensibili sulle condizioni della concorrenza nel mercato comune.

2.16.2. Il Comitato giudica inoltre necessario uno snellimento generale di tutte le disposizioni in materia di notifica. Dinanzi alla crescente globalizzazione dell`economia, e data la conseguente sempre maggiore complessità delle procedure, è indispensabile che le autorità competenti in materia di concorrenza riescano a separare i casi importanti da quelli di minor rilievo. È necessario puntare sullo snellimento delle procedure e su una concentrazione dei lavori. I formulari di notifica semplificati (la Commissione contempla le parti 1 e 2 del formulario CO) ed alcune informazioni supplementari sul mercato non dovrebbero limitarsi alle imprese comuni aventi natura di concentrazione. Una tale procedura (di notifica) in due fasi dovrebbe piuttosto estendersi all`intero ambito della cooperazione la quale è valutata in base alle disposizioni del Regolamento 17/62 a norma del disposto degli articoli 85 e 86 del Trattato CE. Ciò favorisce in particolare le PMI e alleggerisce i costi. Così facendo si creerebbe inoltre un ulteriore e opportuno parallelismo tra le procedure di concentrazione e di cooperazione.

2.17.

Il calcolo del fatturato delle imprese comuni

2.17.1. Il Comitato conviene con la Commissione europea nel giudicare superflua una modifica dell`art. 5, par. 5, del regolamento in merito al calcolo del fatturato delle imprese comuni. Nella prassi amministrativa la Commissione ha trovato sistemi idonei per risolvere senza problemi la questione del calcolo. La stabilità della norma giuridica nel tempo accresce inoltre il valore del regolamento e rende più accettabile la prassi amministrativa.

Bruxelles, 6 luglio 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

() GU n. L 395 del 30. 12. 1989.

() GU n. C 225 del 10. 9. 1990, pag. 60.

() GU n. C 34 del 2. 2. 1984, pag. 83.

() GU n. C 333 del 29. 12. 1986, pag. 86.

() GU n. C 208 dell`8. 8. 1988, pag. 12 e pag. 15.

() GU n. C 23 del 30. 1. 1989, pag. 37.

() GU n. C 208 dell`8. 8. 1988, pag. 12 e GU n. C 225 del 10. 9. 1990, pag. 60.

() Doc. COM(93) 385 def., pag.22.

() Doc. COM(93) 385 def., pag.11.

() GU n. C 34 del 2. 2. 1994, pag. 83.

() GU n. C 34 del 2. 2. 1994, pag. 83.

() GU n. C 208 dell`8. 8. 1988.