Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque» CdR 171/97 fin



Gazzetta ufficiale n. C 180 del 11/06/1998 pag. 0038



Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque» (98/C 180/07) IL COMITATO DELLE REGIONI, viste la proposta di direttiva del Consiglio, presentata dalla Commissione, che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque ()e la proposta modificata (); vista la decisione del Consiglio, del 6 maggio 1997, di consultare il Comitato delle regioni in materia, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la decisione presa dal proprio Ufficio di presidenza l'11 giugno 1997, di incaricare la Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia» della preparazione di un parere al riguardo; visto il progetto di parere del Comitato delle regioni (CdR 171/97 riv.), adottato dalla Commissione 5, il 3 luglio 1997 (relatore: Henning Tellerup), ha adottato, nel corso della 22a sessione plenaria del 12 e 13 marzo 1998 (seduta del 12 marzo), il seguente parere. 1. La politica europea in materia di acque 1.1. Il Comitato delle regioni conferma il proprio parere del 19 settembre 1996 in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardante la politica comunitaria in materia di acque» (). 1.2. Considerato che la difesa dell'ambiente è una questione particolarmente delicata e merita particolare attenzione, il Comitato ha convenuto sulla necessità di assicurare uno sviluppo sostenibile della politica in materia di acque tale da garantire una fornitura sicura di acqua potabile, da soddisfare altre esigenze in termini di risorse idriche, da assicurare che la qualità e la quantità delle risorse idriche siano di norma sufficienti per poter tutelare e mantenere in buone condizioni lo stato ecologico dell'ambiente acquatico e da gestire le acque in modo da impedire o ridurre gli effetti negativi delle inondazioni e ridurre al minimo l'incidenza della siccità. 2. Il programma d'azione in materia di acque sotterranee 2.1. Nel programma d'azione per la protezione e la gestione integrate delle acque sotterranee () si rileva la necessità di definire delle procedure per regolamentare l'estrazione delle acque dolci e per controllarne la quantità e la qualità. 2.2. Il programma d'azione si propone come obiettivo la protezione e l'utilizzo delle acque sotterranee mediante una pianificazione integrata ed una gestione sostenibile, in modo da evitare un aggravarsi dell'inquinamento, mantenere intatta la qualità delle acque sotterranee non inquinate e, se necessario, anche rigenerare le acque sotterranee inquinate, oltre ad impedire un eccessivo sfruttamento delle risorse idriche sotterranee. 2.3. Il Comitato approva gli obiettivi del programma d'azione per la protezione e la gestione integrate delle acque sotterranee. 3. La direttiva quadro per l'azione comunitaria in materia di acque 3.1. La politica comunitaria in materia di acque necessita di un complesso di disposizioni giuridiche che sia trasparente, efficace e coerente. La proposta di direttiva del Consiglio, presentata dalla Commissione, che istituisce un quadro per la politica comunitaria in materia di acque fornisce un quadro di questo genere per la protezione delle acque dolci superficiali, degli estuari, delle acque costiere, delle acque territoriali e delle altre acque marine, nonché delle acque sotterranee della Comunità. 3.2. La proposta di direttiva quadro in materia di acque presentata dalla Commissione si propone d'impedire un nuovo deterioramento e di proteggere e migliorare lo stato degli ecosistemi acquatici come pure degli ecosistemi terrestri sotto il profilo del loro fabbisogno idrico. La proposta intende parimenti favorire un utilizzo sostenibile delle acque, basato sulla protezione a lungo termine delle risorse idriche disponibili. Per quanto riguarda le acque territoriali e le altre acque marine, le misure di protezione contenute nelle altre normative comunitarie e nelle convenzioni marittime dell'ONU dovrebbero essere inserite nella direttiva. In tal modo si contribuirà ad una fornitura idrica la cui qualità e quantità assicuri un utilizzo sostenibile di tali risorse. Il Comitato delle regioni approva l'obiettivo della proposta di direttiva quadro in materia di acque presentata dalla Commissione, e in particolare la volontà di proteggere le acque dolci e le acque costiere; nel contempo il Comitato considera importante che, nell'attuare la direttiva, si tenga conto dell'esigenza di proteggere il mare aperto dall'inquinamento prodotto dalle attività terrestri e che gli Stati membri ricevano un sostegno nell'adempimento dei propri obblighi in materia. 3.3. Il Comitato conviene sulla necessità di una gestione coordinata ed integrata delle risorse idriche fondata sul carattere transfrontaliero delle acque sotterranee e sul ciclo dell'acqua. 3.4. Il Comitato sottoscrive all'intento generale di attuare una pianificazione globale in materia di acque negli Stati membri. 3.5. Il Comitato approva l'idea di una pianificazione coordinata dell'entità dei corpi idrici, nella misura in cui questo permetta di conseguire gli obiettivi della direttiva. 3.6. Il Comitato conviene inoltre sulla necessità di prendere delle decisioni che siano quanto più possibile vicine ai luoghi in cui l'acqua viene utilizzata o subisce un qualche impatto ed approva altresì il fatto che si insista sulla messa a punto di programmi specifici che prevedano azioni rispondenti alle situazioni regionali e locali. 3.7. Il Comitato invita la Commissione a prestare maggiore attenzione alla varietà delle condizioni naturali e geografiche nell'Unione europea: così facendo s'incoraggerebbe l'adempimento alla direttiva quadro europea sull'acqua agevolandolo al tempo stesso. Si dovrebbe inoltre tenere maggiormente presente la situazione specifica dei singoli Stati membri per quanto riguarda la regolamentazione e il decentramento dei poteri decisionali verso gli enti locali e regionali. 4. Base giuridica 4.1. Il Comitato conviene sull'esigenza di definire gli obiettivi ed i mezzi comunitari nella direttiva quadro in materia di acque nel rispetto del principio di sussidiarietà sancito nel Trattato sull'Unione europea (art. 3 B). 4.2. Il Comitato accoglie con favore il fatto che la futura politica europea in materia di protezione delle zone acquatiche, attuata conformemente all'articolo 130 R, sia fondata sul principio della precauzione e sul principio «chi inquina paga», nonché sui principi d'azione preventiva e d'intervento alla fonte in materia di danni arrecati all'ambiente. 4.3. Il Comitato ritiene che la direttiva quadro sull'acqua vada contemplata nel contesto di una procedura centrale basata sull'articolo 130 S, paragrafo 1 o 2, e che il paragrafo 2 vada applicato per la gestione delle risorse idriche. 4.4. Il Comitato approva il fatto che la gestione delle risorse idriche sia adottata come parametro importante per garantire una buona qualità delle acque. 5. Distretti idrografici 5.1. Il Comitato approva la proposta di adottare il metodo di delimitazione dei distretti idrografici fondato su una loro identificazione e delimitazione geografica tale da assicurare che tutte le zone acquatiche, ivi comprese le acque costiere, le acque territoriali ed altre aree marittime, corrispondano ad aree d'applicazione e siano gestite, sotto il profilo amministrativo, in coordinamento con i bacini contigui. È giustamente in questo contesto che s'inquadrano la pianificazione, la regolamentazione e la cooperazione internazionale basate sui bacini. 5.2. Secondo il Comitato, l'amministrazione dei distretti idrografici deve tenere debitamente conto dei problemi che possono presentarsi a valle, in relazione alla regolamentazione dei grandi corsi d'acqua, e il concetto di bacino idrografico deve essere «gestito» prestando importanza non solo agli obiettivi qualitativi, ma anche a quelli quantitativi, in modo da poter evitare i problemi legati sia alle inondazioni che alla siccità. 6. Autorità 6.1. Gli Stati membri possono designare, quali autorità competenti, organismi nazionali o internazionali già esistenti affinché eseguano i compiti concernenti i distretti idrografici, purché si garantisca che gli organismi così designati dispongano delle competenze necessarie per adempiere agli obblighi previsti dalla direttiva. 6.2. Il Comitato accoglie con favore l'idea che gli Stati membri possano organizzare l'amministrazione dei distretti idrografici nel rispetto delle tradizioni nazionali. In tal modo si terrà conto del principio di sussidiarietà in materia di gestione, accordando agli Stati membri notevole libertà circa l'organizzazione e la gestione delle attività concernenti l'acqua a livello locale e regionale. 7. Obiettivi ambientali 7.1. La direttiva individua un obiettivo politico globale secondo cui, entro l'anno 2010, gli Stati membri dovranno essere in grado di raggiungere una condizione di «buona qualità» delle acque superficiali e delle acque sotterranee. Le regioni e gli enti locali intendono contribuire al conseguimento di tale obiettivo. 7.2. Il Comitato si rammarica che la direttiva dia solo una definizione generica del «buono» stato. Poiché, a suo giudizio, l'obiettivo di realizzare un «buono» stato qualitativo dell'acqua è essenziale per la direttiva, è necessario che gli Stati membri se ne occupino prima che la direttiva proposta venga approvata. 7.3. Il Comitato rileva che sono consentite deroghe per i corpi idrici in cui la realizzazione di un buono stato qualitativo risulti «economicamente proibitiva». Raccomanda in ogni caso di definire con maggior cura questa espressione per assicurare una realizzazione uniforme degli obiettivi ambientali della direttiva. 7.4. Il Comitato insiste sulla necessità di non accettare un deterioramento della qualità delle acque. Ciò vale anche nell'eventualità in cui la qualità delle acque sia superiore agli obiettivi ambientali stabiliti, come avviene in molte zone della Comunità. 7.5. Il programma d'azione per una protezione ed una gestione integrate delle acque sotterranee è inteso a evitare un ulteriore inquinamento delle acque sotterranee, a mantenere la qualità delle acque sotterranee non inquinate e, se necessario, a rigenerare le acque sotterranee inquinate, nonché a prevenire un eccessivo sfruttamento delle risorse idriche sotterranee. Il Comitato approva tale obiettivo e ritiene che, in questo contesto, l'obiettivo da perseguire per quanto riguarda lo stato delle acque sotterranee sia il mantenimento dell'equilibrio chimico con una qualità minima dell'acqua potabile, per cui la concentrazione delle sostanze inquinanti non deve superare i livelli ambientali naturali. Il Comitato raccomanda inoltre che la direttiva preveda anche di applicare tale obiettivo a tutte le acque sotterranee, a prescindere dall'impossibilità che determinate risorse idriche sotterranee raggiungano, entro l'anno 2010, uno stato chimico elevato o un buono stato chimico, vista la lentezza del processo di ricostituzione delle acque sotterranee. 7.6. Il Comitato apprezza il fatto che giuridicamente vincolanti sono le azioni da intraprendere affinché le acque superficiali e quelle sotterranee arrivino a soddisfare a determinati requisiti, e non già i risultati stessi. In tal modo le disposizioni della direttiva vengono rispettate applicando le misure, indipendentemente dal fatto che, da ultimo, queste possano eventualmente non conseguire l'obiettivo stabilito. 8. Raccolta di informazioni 8.1. Delle analisi delle caratteristiche dei bacini idrografici costituiranno una buona base per future iniziative di protezione e in materia di cartografia. Oltre a queste analisi, una stima dell'impatto ambientale delle attività umane e la compilazione di un registro delle aree protette all'interno dei distretti idrografici potranno offrire un buon punto di partenza per la gestione dei distretti idrografici e consentire un coordinamento di tale gestione con interessi e dispositivi diversi. Il Comitato desidera far notare che i termini fissati nella direttiva quadro per l'adempimento di questi compiti in relazione alle disposizioni tecniche sono talmente brevi che potrebbero determinare un'applicazione parziale e non uniforme della direttiva quadro in tutta la Comunità. 9. Designazione delle zone 9.1. La designazione delle zone può contribuire alla realizzazione del principio di sussidiarietà. Il Comitato approva la proposta volta a coordinare la designazione delle zone, dato che il numero delle zone designate risulta sin d'ora eccessivo. 9.2. All'interno dei vari distretti idrografici occorre individuare le risorse che, ora oppure in avvenire, verranno utilizzate per l'estrazione dell'acqua potabile. Bisognerà far sì che in queste zone l'acqua risponda ai requisiti fissati dalla direttiva sull'acqua potabile. Pur essendo favorevole a questa strategia, il Comitato sottolinea l'importanza di evitare che ciò comporti un deterioramento della protezione generale all'esterno delle zone designate. 10. Controllo e notificazione di informazioni 10.1. Il Comitato si compiace che si sia manifestata l'intenzione di semplificare gli obblighi di controllo per ovviare a obblighi contrastanti e a doppioni, come pure gli sforzi per consolidarli nella direttiva quadro in materia di acque. Concorda inoltre sulla necessità di un coordinamento dei vari bacini idrografici. 10.2. La direttiva esamina ampiamente la raccolta dei dati sullo stato dell'ambiente in quanto tali dati serviranno da base per le decisioni nei diversi bacini idrografici. Il Comitato raccomanda che gli obblighi in materia di controllo siano razionalizzati il più possibile e che si riesamini l'obbligo di notificazione vigente allo scopo di ridurre la mole e la periodicità delle relazioni. L'obbligo di notificazione deve limitarsi a quei dati essenziali che sono necessari per programmazioni di più lungo respiro. Andrebbe evitato l'accumulo di informazioni non utili per il perseguimento degli obiettivi. La direttiva dovrebbe inoltre contemplare la possibilità di procedere ad una valutazione degli obblighi in materia di controllo nell'ambito dei rispettivi distretti idrografici. 10.3. La proposta di direttiva prevede la trasmissione alla Commissione di tutti i piani di gestione e di tutti i progetti di piani di gestione relativi ai distretti idrografici. Il Comitato ritiene che, per controllare l'applicazione, sia sufficiente trasmettere alla Commissione tutti i piani d'azione relativi ai distretti idrografici. 11. Tariffe applicabili all'utilizzo delle acque 11.1. Il Comitato sottolinea che le disposizioni proposte perché i prezzi dell'acqua coprano i costi devono essere rivedute in modo da: - non pregiudicare i sistemi a favore della gestione delle acque predisposti dagli Stati membri, dalle regioni e dai comuni; - evitare che l'introduzione di prezzi che garantiscano la copertura dei costi comporti oneri aggiuntivi insostenibili ed ingiustificati per l'agricoltura e l'industria; - poter fare a meno di imporre prezzi dell'acqua che coprano i costi anche per motivi diversi da quelli indicati all'articolo 12, ad esempio per evitare svantaggi di carattere strutturale a livello locale o regionale. Il Comitato approva il principio della copertura integrale dei costi per l'uso e la difesa dell'acqua. Occorre tuttavia fare il necessario per assicurare che il gettito dei prelievi «ambientali» sia reinvestito in provvedimenti per la protezione dell'acqua. 11.2. Il Comitato raccomanda che il principio «chi inquina paga» continui ad applicarsi nei casi in cui colui che inquina sia noto e l'inquinamento sia quantificabile, poiché tale principio prevede che i costi delle misure volte ad impedire l'inquinamento siano direttamente a carico dell'inquinatore. Contemporaneamente, si ammette il principio secondo cui le misure preventive e le operazioni riguardanti i danni arrecati all'ambiente debbano intervenire alla fonte. 12. Programmi di misure 12.1. Il Comitato conviene sull'assoluta necessità di attuare tutte le disposizioni comunitarie di rilievo in materia. Il Comitato approva inoltre il fatto che come strategia fondamentale si mira a ridurre l'inquinamento provocato da sostanze inquinanti nell'ambiente idrico e raccomanda di tener conto della totalità degli scarichi in un bacino idrico. 12.2. Il Comitato approva inoltre l'introduzione di un regime di autorizzazione per l'estrazione delle acque, l'istituzione dell'obbligo di un'autorizzazione preventiva per tutte le attività che possano presentare ripercussioni negative sullo stato delle acque ed il divieto assoluto di scarico diretto di sostanze inquinanti nelle acque sotterranee. 12.3. Il Comitato raccomanda che i programmi di misure per i distretti idrografici si applichino anche all'utilizzo del suolo nelle campagne, inclusi i provvedimenti volti a promuovere una produzione agricola adeguata. 13. Il metodo combinato 13.1. Per quanto riguarda il metodo relativo ai valori limite di emissione e quello relativo agli obiettivi di qualità ambientale, il Comitato, nell'ambito della politica in materia di acque, si è già dichiarato favorevole all'utilizzo congiunto di questi due metodi. Per la definizione dei valori limite di emissione ci si dovrebbe basare sulle migliori tecniche disponibili. Ciò consentirà d'imporre su scala comunitaria, in materia di utilizzo delle acque, anzitutto obblighi uniformi basati sul livello tecnico esistente, indipendentemente dalla qualità delle acque al momento considerato. Per effetto delle esigenze delle risorse idriche può risultare inoltre necessario stabilire obiettivi di qualità elevata per le acque. Il Comitato ritiene che agli scarichi nelle zone acquatiche vada applicato il criterio più rigoroso. Le argomentazioni basate sulla redditività non devono comportare una riduzione delle norme di emissione, né permettere che sostanze pericolose vengano scaricate in zone acquatiche in buone condizioni. 13.2. Il Comitato è d'accordo sulla procedura in base alla quale la direttiva quadro sulle acque stabilisce i criteri per la scelta dei valori di riferimento per 30 sostanze pericolose, anziché fissare direttamente i valori di riferimento stessi. Il Comitato sottolinea tuttavia l'importanza che gli stati e le regioni siano coadiuvati nel lavoro di definizione dei valori di riferimento. 13.3. Il Comitato nota che è necessario fornire una descrizione esauriente del metodo combinato e della sua applicazione. Secondo il Comitato è inoltre urgente attuare il contenuto degli allegati della direttiva. Dato che tale attuazione è di natura politica, va decisa dal Consiglio e dal Parlamento e non lasciata alla procedura di comitato. 13.4. Il Comitato raccomanda che la direttiva specifichi dei criteri per la definizione delle norme di qualità. 13.5. Il Comitato chiede che i prodotti di decomposizione delle sostanze inquinanti figurino anch'essi al punto 9 dell'allegato VIII relativo a tali sostanze. 13.6. Il Comitato raccomanda che le norme di qualità ambientale presenti nelle direttive derivate dalla direttiva sulle sostanze pericolose siano aggiornate quanto prima: in effetti esse sono ormai superate. 14. Altri settori della politica 14.1. Per favorire il conseguimento dell'obiettivo di protezione e gestione sostenibili delle acque, il Comitato propone una maggiore integrazione della politica in materia di acque nella politica agricola comune e nella politica regionale. 15. Trasparenza 15.1. Il Comitato conviene sull'idea di inserire in determinati programmi quelli integrati che inglobino tutte le misure comunitarie al pari delle iniziative previste dalle normative degli Stati membri in materia di acque. Ciò potrà contribuire ad un'attuazione aperta, pubblica e responsabile delle iniziative e ad appurare la necessità di nuove azioni da intraprendere a livello comunitario o in altre sedi. 15.2. Il Comitato conviene che il pubblico deve avere il diritto di conoscere i risultati dei controlli sull'ambiente e di ottenere che questi vengano presentati in maniera comprensibile. 16. Cooperazione tra la Commissione e le regioni 16.1. Viene istituito un comitato incaricato di assistere la Commissione nell'attuazione tecnica della direttiva. Data l'importanza che una regolamentazione coerente in materia di acque riveste per gli enti territoriali, il Comitato delle regioni propone che gli enti locali siano rappresentati in seno a tale comitato. 16.2. Viene inoltre istituito un forum per lo scambio di esperienze. Anche in questo caso il Comitato ritiene logico che gli enti locali vi siano rappresentati. 17. Altre direttive 17.1. Il Comitato conviene sulla necessità di un coordinamento delle regolamentazioni sinora adottate in materia di acque, come pure, in particolare, sulla necessità di inserire il progetto di direttiva sulla qualità ambientale in una direttiva definitiva in materia di acque. Il Comitato giudica importante adottare un concetto comune in materia di acque. Il Comitato si compiace con la Direttiva 76/464/CEE sulla dispersione di sostanze pericolose nell'ambiente idrico venga inserita nella direttiva quadro. 17.2. Il Comitato sottolinea la necessità di allineare maggiormente la proposta di direttiva alle altre direttive in materia di acque, senza per questo trascurare i requisiti materiali già previsti. Bruxelles, 12 marzo 1998. Il Presidente del Comitato delle regioni Manfred DAMMEYER () COM(97) 49 def. - 97/0067 (SYN). () COM(97) 614 def. - 97/0067 (SYN); GU C 184 del 17.6.1997, pag. 20, e GU C 16 del 20.1.1998, pag. 14. () GU C 34 del 3.12.1997, pag. 30. () GU C 355 del 25.11.1996, pag. 1.