Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 92/79/CEE, la Direttiva 92/80/CEE e la Direttiva 95/59/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati"

(2002/C 36/22)

Il Consiglio, in data 5 aprile 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bento Gonçalves, in data 24 settembre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 85 voti favorevoli, 30 contrari e 15 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il regime attualmente in vigore concernente la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati (Direttiva 95/59/CE) è stato istituito il 1o gennaio 1993. Nella fase di elaborazione di detto regime, la Commissione aveva auspicato una totale armonizzazione delle aliquote delle accise sui tabacchi lavorati ma il Consiglio non aveva seguito la proposta optando unicamente per un'armonizzazione della struttura delle imposte e la fissazione di aliquote minime.

1.2. Per quanto concerne le sigarette, la struttura delle accise definita a livello europeo prevede che gli Stati membri riscuotano sia un elemento proporzionale (ad valorem), calcolato sul prezzo massimo di vendita al dettaglio, sia un elemento specifico (per unità di prodotto). La combinazione di questi due elementi deve rappresentare almeno il 57 % del prezzo di vendita al dettaglio delle sigarette appartenenti alla categoria di prezzo più venduta. (L'elemento specifico dell'accisa non può essere inferiore al 5 % né superiore al 55 % dell'onere fiscale totale, IVA compresa).

1.3. Per quanto concerne i tabacchi lavorati diversi dalle sigarette, vale a dire sigari, sigaretti, tabacco per arrotolare sigarette, ecc., gli Stati membri possono scegliere tra tre tipi di struttura delle accise: un'accisa proporzionale, un'accisa specifica, un'accisa mista.

1.3.1. La Direttiva 92/80/CEE prevede le seguenti accise minime: 5 % del prezzo di vendita per sigari e sigaretti (oppure 10 euro per 1000 pezzi), 30 % o 25 euro per chilogrammo di tabacco trinciato a taglio fino (per arrotolare sigarette), 20 % o 19 euro per gli altri tabacchi da fumo.

1.4. La Direttiva 92/79/CEE prevede che ogni tre anni la Commissione presenti al Consiglio una relazione, eventualmente accompagnata da proposte di revisione delle direttive. In base a detta relazione, il Consiglio esamina l'aliquota minima e la struttura delle accise le cui modalità sono attualmente fissate dalla Direttiva 95/59/CE. Eventuali modifiche devono essere adottate dal Consiglio all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo.

1.5. È sulla base della terza relazione, che fa seguito a quelle del 1995 e del 1998, e su richiesta di taluni Stati membri, che la Commissione propone una revisione più approfondita delle aliquote e della struttura delle accise che gravano sulle sigarette e sugli altri tabacchi lavorati.

2. La proposta della Commissione

2.1. Nella sua relazione, la Commissione osserva che nonostante la normativa in vigore sulla struttura delle accise, il prezzo dei prodotti del tabacco continua a differire in modo considerevole tra alcuni Stati membri. La Commissione parla di una cifra pari al 400 % per quanto concerne il gettito fiscale delle sigarette della categoria più venduta.

2.1.1. Oltre alle disfunzioni del mercato interno, la Commissione giustifica le sue proposte sostenendo anche che comporteranno una riduzione delle frodi e contribuiranno a migliorare la salute dei cittadini europei.

2.2. Per ridurre le distorsioni di funzionamento del mercato interno risultanti da questa situazione di fatto, la Commissione raccomanda maggiore convergenza o armonizzazione a livello fiscale, e dunque del regime dei diritti di accise.

2.2.1. Per quanto concerne il regime delle accise sulle sigarette, la Commissione propone di introdurre, oltre al regime attuale, una tassa fissa di 70 euro per 1000 sigarette delle categorie più vendute. Gli Stati membri dovrebbero dunque rispettare due condizioni: l'incidenza minima del 57 % e quella dei 70 euro per 1000 pezzi qualora la prima soglia non consenta di raggiungere tale importo.

2.2.1.1. Tuttavia, la Commissione propone che gli Stati membri che applicano un'accisa di almeno 100 euro per 1000 sigarette non siano più tenuti a rispettare la regola del 57 %.

2.2.2. La Commissione infine rimette in discussione la possibilità finora concessa agli Stati membri di applicare, per le sigarette a buon mercato, un'aliquota minima indipendente dal prezzo, a condizione che essa non porti l'onere fiscale a più del 90 % dell'onere fiscale applicato alle sigarette della classe di prezzo più venduta.

2.2.2.1. La nuova proposta modifica questa regola del 90 %; la sola condizione imposta agli Stati membri è di non poter riscuotere per questi prodotti a buon mercato un'accisa minima superiore a quella riscossa per la categoria di prezzo più richiesta.

2.2.3. Per quanto concerne il tabacco trinciato "a taglio fino", la Commissione propone un graduale allineamento delle accise applicabili al tabacco per arrotolare a quelle applicabili alle sigarette, cosa che porterebbe, entro il 2004, l'aliquota minima dal 30 % al 39 % oppure da 25 a 34 EUR per chilogrammo.

2.3. La Commissione propone di ridefinire i sigari e i sigaretti al fine di evitare che taluni prodotti vengano venduti come tali per beneficiare di un regime fiscale preferenziale, pur trattandosi in realtà di sigarette che vanno quindi tassate in modo diverso.

2.4. Infine, più in generale, la Commissione propone di prorogare da tre a quattro anni il periodo di revisione delle aliquote e della struttura delle accise, cosa che le consentirebbe di valutare meglio il funzionamento del mercato interno.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato si rammarica del fatto che la Commissione non abbia potuto considerare in maniera più globale le potenziali conseguenze delle sue proposte su tutto il settore del tabacco (contrariamente ai fabbricanti di sigarette e di altri tabacchi lavorati, i produttori europei di tabacco non sono stati consultati). Pur riconoscendo la fondatezza degli obiettivi perseguiti dalla Commissione, il Comitato esprime riserve sulla loro effettiva possibilità di realizzazione; ciò vale sia per il migliore funzionamento del mercato interno, sia per la riduzione delle frodi, sia infine per la salute dei consumatori.

3.2. Il Comitato ricorda che la politica fiscale è ancora di competenza degli Stati membri e che l'intervento della Comunità si limita alla fissazione delle condizioni necessarie e sufficienti alla libera circolazione delle merci nel quadro della realizzazione del mercato interno. Per l'appunto, il mercato interno, caratterizzato dall'abolizione degli ostacoli alla libera circolazione di beni, persone, servizi e capitali tra gli Stati membri, funziona.

3.2.1. Non ha senso credere che un'armonizzazione delle aliquote delle accise verso l'alto permetta di eliminare le frodi. Certo, la frode intracomunitaria (che poi non è una frode in quanto le accise sono effettivamente pagate ad uno Stato membro) sarà meno "attrattiva", ma purtroppo non c'è alcun dubbio che le frodi extracomunitarie (e in questo caso nessuna accisa viene pagata), che hanno origine nei PECO o in altre regioni del mondo, saranno più numerose e anche più pericolose, in quanto attraverso tali canali potranno entrare nell'Unione europea prodotti illegali e inadatti al consumo.

3.2.1.1. Il Comitato ritiene che il fenomeno delle frodi debba essere represso attraverso i controlli esercitati dai servizi competenti degli Stati membri interessati (con la collaborazione dei servizi della Commissione europea), soprattutto nel quadro delle procedure di cooperazione avviate tra le autorità di controllo dei diversi paesi.

3.2.2. Nella sua relazione, la Commissione fa altresì riferimento agli acquisti oltre frontiera che rappresentano una perdita di entrate fiscali per taluni Stati membri. È opportuno ricordare, da un lato, che tali acquisti sono del tutto legali (sempre che vengano rispettate le quantità previste dalla Direttiva 95/12/CE), e dall'altro che non si tratta, per quanto attiene al mercato interno, di un problema bensì di un segnale di dinamismo e di buon funzionamento(1).

3.2.2.1. Alcuni studi sull'argomento insistono sul fatto che l'esistenza di tali acquisti non può dipendere esclusivamente dal differenziale impositivo tra due Stati membri, ma anche dalla presenza di altri fattori. Il fenomeno degli acquisti transfrontalieri è visibile in molti altri settori dell'economia ed i suoi vantaggi finanziari per il consumatore sono generalmente riconosciuti.

3.3. Il Comitato teme che la proposta della Commissione di introdurre, oltre all'aliquota minima, un importo fisso di 70 euro per 1000 sigarette della categoria di prezzo più richiesta, comporti eccessivi aumenti di prezzo in taluni Stati membri, con conseguenze che la stessa Commissione non ha previsto.

3.3.1. Il Comitato desidera ricordare due principi che la Commissione aveva difeso al momento dell'adozione, nel 1972(2), dalle misure di armonizzazione dei regimi fiscali sulle sigarette:

- la struttura delle accise deve consentire che la gamma di prezzi di vendita al dettaglio rifletta in modo equo le differenze dei prezzi prima della tassazione per non distorcere le condizioni di concorrenza;

- gli sforzi di adeguamento richiesti agli Stati membri devono essere comparabili.

3.3.1.1. Le proposte della Commissione potrebbero invece comportare un maggiore sforzo di adeguamento ai paesi cosiddetti "proporzionalisti" (in genere paesi produttori con prezzi pre-tassazione più bassi) rispetto ai paesi cosiddetti "specifisti". Esse inoltre non permetterebbero più di riflettere in modo equo le differenze di prezzo prima della tassazione (tra i paesi interessati, solo il Portogallo applica un'imposta specifica la cui aliquota si discosta da quella minima obbligatoria, ossia il 5 %)(3).

3.3.1.2. L'impatto sui prezzi sarebbe tutt'altro che trascurabile e, secondo la Commissione, potrebbe raggiungere approssimativamente le seguenti cifre:

- + 11 % per il Lussemburgo;

- + 16 % per il Portogallo;

- + 18 % per la Grecia;

- + 18 % per l'Italia;

- + 30 % per la Spagna (altri studi ipotizzano il 38 %).

Per quanto concerne i PECO, l'impatto sui prezzi sarebbe ancor maggiore. Nella maggior parte dei casi esso si situerebbe tra il 150 e il 200 %, cosa che lascerebbe presagire gravi difficoltà in caso di applicazione del nuovo sistema.

3.3.1.3. Il Comitato si chiede dunque per quali ragioni la Commissione abbia deciso di cambiare in modo così radicale il proprio approccio ed introdurre una politica più specifica che rischia di somigliare ad un sistema coercitivo di ravvicinamento dei prezzi. Anche se la Commissione afferma che le differenze nel Prodotto Interno Lordo espresse in standard di potere d'acquisto (75 %) tra gli Stati membri non hanno nulla a che vedere con le differenze di prezzo delle sigarette (oltre il 400 %), è legittimo pensare che le proposte della Commissione porterebbero a livelli di prezzo incompatibili con il tenore di vita di taluni paesi.

3.3.2. I produttori europei subirebbero in pieno questa nuova situazione e, con loro, tutta l'industria a valle. Vi sarebbero inoltre gravi conseguenze sull'occupazione in regioni già considerate, nella maggior parte dei casi, zone svantaggiate del Sud dell'Europa.

3.3.2.1. Le industrie europee tradizionali, che fabbricano prodotti locali a prezzi modici, si troverebbero svantaggiate rispetto alle grandi imprese mondiali che, grazie alla loro comunicazione e alla loro immagine, si collocano nella fascia dei prodotti a prezzi elevati (in effetti, l'aumento delle imposte farà sì che il consumatore scelga, come prodotto di sostituzione, o un prodotto a prezzo bassissimo o un prodotto di alta qualità il cui prezzo si situa più o meno allo stesso livello di quello dei prodotti locali che prima erano accessibili a prezzi modici).

3.4. Il Comitato nutre inoltre delle perplessità circa l'impatto che tali proposte potrebbero avere sulla salute dei consumatori. D'altronde, fino ad ora nessuno studio ha potuto dimostrare una riduzione del consumo di tabacco in seguito ad un aumento dei prezzi.

3.4.1. Altre proposte relative all'etichettatura delle sigarette e di altri prodotti del tabacco già svolgono questa funzione ed entreranno in vigore quanto prima(4).

3.4.2. Un aumento dell'onere fiscale sui prodotti "a basso prezzo", sul tabacco per arrotolare (che rappresentava un'alternativa per il consumatore), sui prodotti che vengono assimilati, forse erroneamente, a sigari e sigaretti, provocherà un incremento delle frodi extracomunitarie e faciliterà pertanto l'ingresso di prodotti potenzialmente pericolosi sul nostro territorio. Il venir meno dell'attrattiva rappresentata da taluni prodotti sostitutivi attraverso un livellamento dei prezzi, costituisce un deplorevole passo indietro nella politica di concorrenza dell'Unione europea. Solo i consumatori a più basso potere d'acquisto verranno infatti penalizzati.

3.4.3. Poiché le proposte della Commissione non interessano allo stesso modo tutti gli operatori e tutti i fabbricanti di sigarette dei diversi paesi, ma riguardano solo le sigarette della categoria più richiesta, si corre il rischio di una vera e propria "guerra dei prezzi" priva di benefici per le politiche di salute pubblica e per il gettito fiscale degli Stati.

3.5. Il Comitato desidera altresì esprimere la propria preoccupazione per le conseguenze che l'adesione dei paesi candidati potrebbe avere sia sul loro mercato nazionale delle sigarette, sia sull'attuale mercato unico. Le misure transitorie evocate nella relazione della Commissione non risolveranno certo questo problema.

3.6. La Commissione, di congiunto con gli Stati membri, dovrebbe proporre misure efficaci contro il mercato nero del tabacco, che rappresenta una perdita enorme di entrate fiscali e provoca distorsioni sul mercato. La relazione presentata dalla Commissione non fa riferimento a questo importante aspetto.

3.7. Infine, il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che una revisione ogni quattro anni, e non tre, permetterà di valutare meglio il funzionamento del mercato interno.

4. Conclusioni

4.1. Ancora una volta, il Comitato afferma di condividere, nella sostanza, le preoccupazioni (riduzione delle frodi e protezione della salute dei consumatori) che hanno indotto la Commissione a cercare una soluzione. Tuttavia, dalla riflessione avviata dal Comitato si rileva che le proposte della Commissione non avranno gli effetti sperati e che pertanto lo strumento proposto non è appropriato.

4.2. Né i consumatori, né i produttori, né l'industria (a livello occupazionale), né i commercianti, né tanto meno gli Stati membri potrebbero trarre alcun beneficio da tale proposta.

4.3. Il Comitato fa osservare che essa non ridurrà il divario tra le diverse aliquote delle accise applicate nei vari Stati membri, ma lo farà addirittura aumentare, cosa contraria all'obiettivo di una certa armonizzazione.

4.4. Secondo la relazione, il mandato conferito alla Commissione dagli Stati membri per esaminare le accise e la fiscalità specifica riguardava "sia i tabacchi che l'alcool e le bevande alcoliche nonché gli oli minerali"(5). Il Comitato non comprende perché sia stata presentata solo una proposta sui tabacchi.

4.5. Il Comitato ritiene pertanto che occorra mantenere la situazione attuale, fino a quando l'armonizzazione delle aliquote delle accise sui tabacchi non sarà inclusa nel pacchetto generale sulla fiscalità e fino a quando il Consiglio non sarà disposto ad esaminare a fondo questo dossier. Nell'ambito di questo necessario approccio globale (concernente i prodotti e le diverse componenti della fiscalità), sarà in particolare opportuno tener conto delle differenze nelle aliquote IVA che sono superiori a quelle delle accise.

Bruxelles, 18 ottobre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) La Corte di Giustizia delle Comunità europee ha d'altronde ricordato questo principio in una sentenza pronunciata il 2 aprile 1998 (Causa C 296/95).

(2) Direttive CE 72/464 e 77/805.

(3) Allegato C della relazione della Commissione: EL 5,09 %, E 5 %, I 5 %, L 15 % e P 41,6 %.

(4) COM(1999) 594 def.

(5) COM(2001) 133 def. Vol. I, Capitolo II, punto 2.1, pag. 7.