Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Valutazione dell’utilizzo degli ispettorati degli utilizzatori nell’ambito della direttiva sulle attrezzature a pressione (97/23/CE) /* COM/2006/0109 def. */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 10.3.2006 COM(2006) 109 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Valutazione dell’utilizzo degli ispettorati degli utilizzatori nell’ambito della direttiva sulle attrezzature a pressione (97/23/CE) INDICE SOMMARIO 3 1. INTRODUZIONE 3 Contesto 3 Metodo di valutazione 4 2. IL FUTURO DEGLI ISPETTORATI DEGLI UTILIZZATORI 4 Osservazioni generali 4 Problemi di sicurezza relativi al conflitto di interessi 5 Marchio delle attrezzature esaminate dagli ispettorati degli utilizzatori 6 Recepimento delle disposizioni sugli ispettorati degli utilizzatori e obbligatorietà 6 Estensione del campo di applicazione dei compiti degli ispettorati degli utilizzatori 7 3. CONCLUSIONI 9 COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Valutazione dell’utilizzo degli ispettorati degli utilizzatori nell’ambito della direttiva sulle attrezzature a pressione (97/23/CE) SOMMARIO La presente comunicazione costituisce un seguito all’invito contenuto nella direttiva 97/23/CE sulle attrezzature a pressione di presentare una relazione di valutazione del funzionamento degli ispettorati degli utilizzatori. La valutazione dell’utilizzo degli ispettorati degli utilizzatori indica che non sono stati identificati problemi di sicurezza. Il concetto degli ispettorati degli utilizzatori funziona bene e nel modo previsto, cioè secondo il concetto originale inteso a permettere ai gruppi di utenti di trarre vantaggio dalle loro conoscenze tecniche per applicazioni interne limitate. Si potrebbero migliorare le disposizioni della direttiva in taluni punti, ma i vantaggi non sarebbero significativi. La Commissione conclude quindi che non ci sono motivi sufficienti per inviare al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta di emendamento della direttiva sulle attrezzature a pressione per quanto riguarda gli ispettorati degli utilizzatori. 1. INTRODUZIONE Contesto La direttiva sulle attrezzature a pressione contiene un invito alla Commissione (articolo 14) a presentare una relazione sugli ispettorati degli utilizzatori. Mentre nelle direttive Nuovo Approccio l’intervento di terzi nelle valutazioni di conformità è attuato unicamente tramite organismi notificati dagli Stati membri (organismi notificati), la direttiva sulle attrezzature a pressione presenta una particolarità in quanto gli Stati membri possono autorizzare nel loro territorio la commercializzazione e la messa in servizio di attrezzature a pressione o di insiemi la cui conformità sia stata valutata da “Ispettorati degli utilizzatori”, cioè da persone che fanno parte del gruppo della ditta che utilizza l’attrezzatura (utilizzatore). Poiché gli ispettorati degli utilizzatori costituiscono un nuovo elemento che riflette le prassi utilizzate al momento dell’adozione della direttiva sulle attrezzature a pressione unicamente in taluni Stati membri, la direttiva chiede alla Commissione di controllare gli effetti dell’utilizzo degli ispettorati degli utilizzatori e di presentare una valutazione tre anni dopo il recepimento della direttiva a livello nazionale. A tale scopo, gli Stati membri devono inviare alla Commissione tutte le informazioni utili sul recepimento di questo articolo. Se necessario, la valutazione può essere accompagnata da una proposta di emendamento della direttiva sulle attrezzature a pressione. La presente comunicazione dà seguito a tale domanda. Metodo di valutazione La presente comunicazione è basata su una serie di consultazioni di autorità nazionali e soggetti interessati che si può riassumere come segue: - Il principale mezzo di consultazione delle autorità nazionali e dei soggetti interessati è stato il gruppo di lavoro “Pressione” organizzato dai servizi della Commissione, che se ne è occupato dal 2003. - Per raccogliere un’ampia gamma di pareri la Commissione ha organizzato un’indagine Internet per ottenere i punti di vista degli interessati e le proposte che emergono dal settore europeo della pressione allo scopo di raccogliere esperienze relative al funzionamento degli ispettorati degli utilizzatori ed esaminare se le disposizioni della DAP vadano modificate o mantenute nella forma attuale. La consultazione è stata annunciata in modi diversi e resa disponibile su Internet dall’inizio dell’ottobre 2004 fino alla fine del gennaio 2005. Sono stati inviati numerosi commenti[1]. - Un sunto e l’analisi dettagliata delle risposte relative agli ispettorati degli utilizzatori identificate mediante la consultazione pubblica, insieme alle conclusioni preliminari, sono state esaminate dal gruppo di lavoro pressione nell’aprile 2005. - Le autorità nazionali sono state invitate ad analizzare i problemi identificati entro la fine del maggio 2005 allo scopo di poter raccogliere i loro commenti su qualunque aspetto ancora da rivedere. 2. IL FUTURO DEGLI ISPETTORATI DEGLI UTILIZZATORI Osservazioni generali In tutto il mondo gli utilizzatori di attrezzature hanno potuto avvalersi di servizi che effettuano controlli periodici nell’ambito della loro organizzazione generale. In particolare, le ditte più importanti trovano che tale soluzione sia un elemento fondamentale che permette loro di assumere le responsabilità per un funzionamento sicuro, affidabile ed efficiente degli impianti. Tali servizi di controllo sono normalmente costituiti da personale specializzato e qualificato il quale, attraverso il contatto quotidiano con gli impianti di cui i loro proprietari sono i principali responsabili, sono gli unici ad avere una comprensione totale delle condizioni di servizio in cui le attrezzature devono funzionare. Anche se non tutti gli Stati membri hanno sperimentato gli ispettorati degli utilizzatori per scopi di controllo, nella direttiva sulle attrezzature a pressione è stato introdotto un punto (articolo 14), che dà la possibilità ad alcuni di tali servizi di controllo di diventare responsabili per una parte della valutazione di conformità delle nuove attrezzature, sostituendo e completando così i compiti degli organismi notificati. Tuttavia, poiché numerosi Stati membri hanno ritenuto che il concetto di ispettorati degli utilizzatori non era totalmente compatibile con il Nuovo Approccio, che richiede l’intervento di "soggetti interessati indipendenti", essi hanno avuto la possibilità di non recepire la direttiva per quanto riguarda le disposizioni relative agli ispettorati degli utilizzatori nella loro legislazione nazionale. Diversamente dagli organismi notificati, che "non possono intervenire direttamente nella progettazione, costruzione, fornitura, installazione o manutenzione delle attrezzature a pressione o degli insiemi”, gli ispettorati degli utilizzatori[2] possono intervenire nella “progettazione, nella costruzione, nella fornitura, nell’installazione o nella manutenzione” delle attrezzature ma non ne devono essere responsabili. Gli ispettorati degli utilizzatori “devono essere identificabili come organizzazione e, all’interno del gruppo di cui fanno parte, devono disporre di metodi di relazione che ne assicurino e dimostrino l’imparzialità”, in modo che “la loro indipendenza di giudizio e integrità riguardo alle attività di ispezione” non siano pregiudicate. Gli Stati membri sono responsabili del controllo degli ispettorati degli utilizzatori e devono assicurarsi che la normativa in merito sia applicata in modo adeguato. Gli ispettorati degli utilizzatori costituiscono un nuovo elemento del Nuovo Approccio, quindi la direttiva prevede che la Commissione controlli gli effetti dell’utilizzo di questi ispettorati e che presenti una valutazione tre anni dopo il recepimento della direttiva a livello nazionale. A tale scopo gli Stati membri devono comunicare alla Commissione ogni informazione utile relativa al recepimento di tale articolo. Se necessario, la valutazione va accompagnata da una proposta di emendamento della direttiva sulle attrezzature a pressione. Le varie opzioni che sono state esaminate con le autorità nazionali e i soggetti interessati per analizzare il futuro degli ispettorati degli utilizzatori sono stati (i) abbandonare il concetto di ispettorati degli utilizzatori, (ii) limitare il campo di applicazione dei loro compiti, (iii) mantenerli o (iv) ampliarli. Problemi di sicurezza relativi al conflitto di interessi Quando è stata elaborata la direttiva sulle attrezzature a pressione furono espresse preoccupazioni sul fatto che le attrezzature a pressione valutate da un ispettorato degli utilizzatori potessero presentare un rischio potenziale maggiore rispetto ai casi in cui la valutazione di conformità era stata emessa da organismi notificati. Alcune risposte ricevute durante la consultazione su Internet hanno suggerito che il concetto di ispettorati degli utilizzatori debba essere abbandonato. Tuttavia, sono stati espressi solo alcuni problemi di sicurezza, che però non sono stati sviluppati. I problemi in materia di sicurezza espressi nel corso della consultazione sembrano collegati principalmente con una possibile mancanza di indipendenza degli ispettorati degli utilizzatori in quanto essi fanno parte del gruppo di utenti dell’attrezzatura a pressione e possono intervenire nella progettazione, costruzione, fornitura, installazione, funzionamento o manutenzione dell’attrezzatura a pressione. Tuttavia, il coinvolgimento degli ispettorati degli utilizzatori in queste funzioni comporta altresì elevate competenze specifiche. Sia la consultazione pubblica che quella con gli Stati membri dimostrano che il concetto di ispettorati degli utilizzatori ha funzionato bene e non sono stati identificati né problemi né abusi. La Commissione conclude che non esistano particolari problemi in materia di sicurezza per quanto riguarda il lavoro effettuato dagli ispettorati degli utilizzatori. Mar chio delle attrezzature esaminate dagli ispettorati degli utilizzatori Durante la consultazione si è proposto che gli ispettorati degli utilizzatori ricevano, come gli organismi notificati, un numero di identificazione dalla Commissione al momento della notifica da parte di uno Stato membro. Le attrezzature esaminate da un ispettorato degli utilizzatori potrebbero quindi portare un marchio specifico, ad esempio “ UI ”, in contrapposizione al marchio CE, insieme al numero di identificazione dell’ispettorato degli utilizzatori che effettua la valutazione. Tale procedura faciliterebbe il controllo del mercato da parte degli Stati membri e comporterebbe una maggiore trasparenza. Di conseguenza, sarebbe logico includere l’attrezzatura con tale marchio nel campo di applicazione della clausola di salvaguardia, articolo 8, e dell’irregolare apposizione della marcatura CE, articolo 16. Durante la consultazione le autorità nazionali sono state invitate in modo specifico a dare il loro parere su questo suggerimento e di comunicare se è stato identificato qualche problema correlato all’assenza di un tale marchio. Alcune autorità nazionali rilevano che quando un’attrezzatura a pressione è stata esaminata da un ispettorato degli utilizzatori e immessa sul mercato o messa in servizio è sufficiente per tali autorità essere in possesso dei dati tecnici disponibili nella documentazione, e non vedono la necessità di un marchio generale. Allo stesso modo per l’attrezzatura a pressione di seconda mano la documentazione che accompagna il prodotto dovrebbe essere sufficiente per la sua valutazione. Alcune autorità chiedono agli ispettorati degli utilizzatori da loro incaricati di utilizzare marchi specifici interni per facilitare i controlli se la valutazione di conformità ha già avuto luogo. Altre autorità hanno espresso la loro preoccupazione circa una possibile lacuna nel caso in cui i prodotti approvati da un ispettorato degli utilizzatori, e destinati ad essere utilizzati all’interno di una ditta particolare, vengono venduti ad altri, a un rischio reso più grave se i prodotti hanno un marchio. Questa osservazione, tuttavia, non sembra convincente, in quanto il marchio faciliterebbe il controllo del mercato in quanto proverebbe che i prodotti di una data installazione sono stati valutati da un ispettorato degli utilizzatori competente. In considerazione di tutti questi elementi la Commissione conclude che le attrezzature a pressione valutate da un ispettorato degli utilizzatori debbano essere destinate ad uno specifico operatore e non possano quindi essere utilizzate da altri operatori. Di conseguenza, non è necessario uno specifico marchio. Questa posizione è condivisa anche dal gruppo di lavoro pressione della Commissione. Recepimento delle disposizioni sugli ispettorati degli utilizzatori e obbligatorietà Attualmente se uno Stato membro non ha recepito l’articolo 14 o lo ha recepito ma non ha designato un ispettorato degli utilizzatori, essa non è obbligata ad accettare sul suo territorio valutazioni di conformità effettuate da ispettorati degli utilizzatori nominati da altri Stati membri. Molti tra coloro che hanno risposto alla consultazione, principalmente utenti e ispettorati degli utilizzatori, hanno quindi suggerito che tutti gli Stati membri siano tenuti al recepimento dell’articolo 14 relativo agli ispettorati degli utilizzatori e accettino la valutazione di conformità emessa da tutti gli ispettorati degli utilizzatori, che abbiano oppure no essi stessi nominato degli ispettorati degli utilizzatori. Dal loro punto di vista i grandi gruppi industriali, spesso multinazionali, che operano all’interno dell’Unione europea possono solo trarre giovamento dall’uso degli ispettorati degli utilizzatori attuando così una politica di controllo comune, se le stesse procedure per la valutazione della conformità sono seguite dappertutto. La mancata accettazione delle valutazioni di conformità effettuate da ispettorati degli utilizzatori per attrezzature installate sul territorio di solo alcuni tra gli Stati membri andrebbe a detrimento degli interessi di tali gruppi industriali e della loro politica di controllo, impedendo un lavoro efficiente e il mantenimento dei sistemi di controllo della sicurezza e dell’integrità uniformi. D’altra parte, gli Stati membri che non hanno recepito l’articolo 14 hanno spiegato nel corso della consultazione che ciò non è dovuto alla mancanza di esperienza precedente del concetto, ma perché non è stato considerato necessario né sono stati visti gli specifici vantaggi. Tuttavia, anche tali Stati membri hanno dichiarato di essere pronti a rivedere la loro legislazione alla luce dell’esperienza degli altri Stati membri e delle richieste da parte dell’industria. La Commissione conclude che sarebbe positivo il recepimento delle norme della direttiva riguardo agli ispettorati degli utilizzatori in tutti gli Stati membri. Tuttavia, il fatto di rendere il recepimento delle disposizioni della direttiva sugli ispettorati degli utilizzatori obbligatorio non è considerato abbastanza importante da giustificare una proposta della Commissione e una procedura di regolamentazione da parte del Consiglio del Parlamento europeo per un emendamento della direttiva sulle attrezzature a pressione. E stensione del campo di applicazione dei compiti degli ispettorati degli utilizzatori Inizialmente gli ispettorati degli utilizzatori erano destinati unicamente all’uso interno dei gruppi di utilizzatori allo scopo di permettere agli operatori di attrezzature a pressione tecnicamente molto complesse di avvalersi della loro grande esperienza nell’ambito del gruppo per la valutazione della conformità. Quindi, i moduli di valutazione di conformità disponibili per gli ispettorati degli utilizzatori erano limitati. Tutto ciò è considerato come troppo restrittivo, specialmente da parte degli ispettorati degli utilizzatori. Un terzo delle risposte alla consultazione suggeriscono che i compiti effettuati dagli ispettorati degli utilizzatori dovrebbero essere estesi. Nel corso della consultazione sono state identificate le seguenti opzioni relative ad un’estensione di tale campo: Valutazione di tipo e modello Le procedure di valutazione della conformità che possono essere utilizzate dagli ispettorati degli utilizzatori sono i moduli A1 (controllo interno della produzione), C1 (conformità al tipo), F (verifica del prodotto) e G (verifica CE dell’unità). Gli ispettorati degli utilizzatori agiscono unicamente per il gruppo di cui fanno parte. A prima vista sembra illogico che le valutazioni di conformità secondo il modulo B (esame CE del tipo) e B1 (esame CE del progetto) non possono essere effettuate da un ispettorato degli utilizzatori, dal momento che quest’ultimo può effettuare valutazioni di conformità secondo il modulo G, che comprende la progettazione e la costruzione. È anche stato dichiarato che la conoscenza specializzata del processo di produzione da parte dell’utente sarebbe integrata in modo migliore nella fase di progettazione dell’attrezzatura a pressione se gli ispettorati degli utilizzatori potessero effettuare la valutazione di conformità relativa. È vero che in casi di sistemi molto complessi gli ispettorati degli utilizzatori sarebbero gli organismi più competenti per effettuare la valutazione. Tuttavia, va osservato che in pratica le valutazioni di conformità di prodotti non di serie con combinazioni di moduli come B1 + F, B + F e B + C1 effettuate da un (unico) ispettorato degli utilizzatori sono simili alle valutazioni di conformità che si fanno utilizzando il modulo G. Quindi non ci sarebbe un grande valore aggiunto se gli ispettorati degli utilizzatori avessero accesso ai moduli B e B1, se questi non potessero effettuare le loro valutazioni dei sistemi di qualità dei costruttori contemporaneamente, come si fa attualmente. Inoltre, i moduli B e B1 servono principalmente per i prodotti di serie. Questi ultimi però sono raramente destinati ad essere messi in servizio da un unico gruppo di utenti. Quindi, la valutazione di un ispettorato degli utilizzatori è economicamente poco interessante da questo punto di vista. Valutazione dei sistemi di qualità dei costruttori In caso di produzione di serie i costruttori tendono ad usare sistemi di qualità. Poiché l’attrezzatura di serie specifica ad un cliente diventerà sempre più importante per i grandi utilizzatori, si propone che gli ispettorati degli utilizzatori possano valutare i sistemi di qualità dei costruttori secondo i moduli (D, D1, E, E1, H e H1) previsti nella direttiva sulle attrezzature a pressione. Non è stato addotto alcun motivo di sicurezza per cui gli ispettorati degli utilizzatori non possano essere competenti per questo compito. Tuttavia, gli Stati membri ritengono che non ci sia alcuna necessità per questo tipo di estensione, perché i produttori dispongono normalmente di sistemi di qualità stabiliti. Una ulteriore valutazione da parte degli ispettorati degli utilizzatori costituirebbe un doppione, a volte dovuto soprattutto alla pressione da parte di gruppi di utenti importanti o di piccoli produttori, senza alcun valore aggiunto. Approvazione delle procedure di giunzione permanenti e qualifiche di giunzione permanente e personale per i metodi di controllo non distruttivo (NDT) Tra le risposte della consultazione su Internet alcune chiedono l’estensione del campo di applicazione dei compiti degli ispettorati degli utilizzatori all’approvazione delle procedure di giunzione permanente e qualifiche di giunzione permanente e al personale NDT, affermando che gli ispettorati degli utilizzatori sono in possesso di conoscenze approfondite riguardo la giunzione permanente (saldatura) e NDT. Inoltre, sarebbe illogico escludere gli ispettorati degli utilizzatori dall’approvazione di queste procedure e qualifiche di fabbricazione, mentre hanno l’incarico della valutazione di conformità relativa alla fase di fabbricazione. Tali restrizioni sarebbero poco pratiche e metterebbero a repentaglio l’efficienza. Per finire, la richiesta di utilizzare organismi notificati su questi aspetti non aggiungerebbe alcun valore aggiunto alla sicurezza. Le risposte delle autorità degli Stati membri, tuttavia, indicano chiaramente che non c’è alcuna necessità di ampliare in questa direzione. La maggior parte del personale relativo della fabbricazione sarebbe approvato da terzi, cioè da un organismo notificato o un’organizzazione indipendente riconosciuta poiché i fabbricanti hanno bisogno di un’approvazione generale anche per gli altri clienti. Inoltre, ci si domanda se l’approvazione NDT/saldatura da parte di un ispettorato degli utilizzatori in futuro sarebbe generalmente valida e potrebbe essere utilizzata per la fabbricazione di attrezzature a pressione la cui conformità non sia stata valutata da un ispettorato degli utilizzatori. Come per i punti precedenti va sottolineato che il concetto degli ispettorati degli utilizzatori è stato introdotto come deroga per taluni scopi specifici dal principio della valutazione di conformità, al di fuori del modulo di controllo di produzione interno (A), con verifica da parte di terzi, cioè organismi notificati. Allo scopo di salvaguardare tale principio è necessario mantenere una distinzione chiara tra ispettorati degli utilizzatori e organismi notificati. Solo in caso di chiara necessità i compiti degli ispettorati degli utilizzatori dovrebbero essere ampliati. Per tali ragioni la Commissione conclude che il campo di applicazione dei compiti effettuati dagli ispettorati degli utilizzatori dovrebbe restare nell’ambito di scopi specifici di un gruppo di utenti e non dovrebbe essere ampliato per coprire la valutazione di conformità ad altri scopi. 3. CONCLUSIONI La Commissione osserva che secondo le autorità nazionali e gli altri interessati il concetto degli ispettorati degli utilizzatori funziona bene e nel senso previsto. Non sono stati identificati motivi che potrebbero portare a problemi di sicurezza. Si ritiene comunque che alla luce delle prime esperienze degli ispettorati degli utilizzatori le norme della direttiva potrebbero essere migliorate su alcuni punti minori, ad esempio con l’obbligo di recepimento dell’articolo 14 della direttiva sulle attrezzature a pressione. Tuttavia, i benefici derivati non sarebbero particolarmente significativi, visti i costi amministrativi di un emendamento della direttiva sulle attrezzature a pressione sia a livello nazionale che a livello dell’Unione europea e la possibilità che gli Stati membri possano recepire le disposizioni relative agli ispettorati degli utilizzatori su base volontaria. È necessario tener conto delle risorse limitate delle amministrazioni nazionali e della Commissione e la precedenza a problemi più imminenti come, ad esempio, il controllo del mercato. Un ampliamento del campo di applicazione dei compiti che gli ispettorati degli utilizzatori devono effettuare avvicinandosi così al campo di attività degli organismi notificati potrebbe confondere i ruoli degli ispettorati degli utilizzatori e degli organismi notificati anche per i costruttori, ad esempio nel caso della necessità di un’approvazione generale per prodotti destinati a tutti i clienti e per una valutazione e approvazione ulteriore per lo stesso tipo di prodotti fabbricati per un gruppo di utenti, il che potrebbe significare una doppia valutazione. Inoltre, l’ampliamento dei compiti degli ispettorati degli utilizzatori potrebbe causare un conflitto con l’idea originaria che gli ispettorati degli utilizzatori dovevano permettere ai gruppi di utenti di trarre vantaggio dalle loro conoscenze tecniche per applicazioni interne limitate, in contrapposizione a scopi esterni o di commercializzazione. Secondo tale principio, la valutazione di conformità effettuata dagli ispettorati degli utilizzatori dovrebbe rimanere limitata a prodotti tecnicamente complessi e, nella maggior parte dei casi, fabbricati individualmente. A tale scopo, le attuali disposizioni relative agli ispettorati degli utilizzatori sono adeguate. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’attuale concetto degli ispettorati degli utilizzatori corrisponda allo scopo previsto, secondo cui questi organismi devono esser parte del gruppo di utenti, e che non sia necessario presentare una proposta di modifica della direttiva sulle attrezzature a pressione a norma dell’articolo 14. [1] Un sommario dei commenti si trova su: http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm [2] In deroga alle disposizioni relative ai compiti effettuati dagli organismi notificati, l’articolo 14 della direttiva sulle attrezzature a pressione permette agli Stati membri di autorizzare sul loro territorio la commercializzazione e la messa in servizio di attrezzature a pressione o di insiemi la cui conformità ai requisiti sia stata valutata da ispettorati degli utilizzatori.