Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardante la politica comunitaria in materia di acque» CdR 186/96 fin



Gazzetta ufficiale n. C 034 del 03/02/1997 pag. 0030



Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardante la politica comunitaria in materia di acque» (97/C 34/07) IL COMITATO DELLE REGIONI, Vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo riguardante la politica comunitaria in materia di acque (COM(96) 59 def.); Vista la propria decisione del 12 giugno 1996, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere al riguardo e d'incaricare la Commissione 5 «Assetto territoriale, ambiente ed energia» della preparazione di detto documento; Visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 5 il 27 giugno 1996 (relatore: Tellerup) (CdR 186/96 riv.), ha adottato all'unanimità il 19 settembre 1996, nel corso della 14a sessione plenaria (18 e 19 settembre 1996), il seguente parere. Le acque e la politica del settore 1. La comunicazione traccia gli obiettivi, le sfide e i principi di una politica sostenibile in materia di acque. Il Comitato accoglie con soddisfazione l'iniziativa di una presa di posizione globale per uno sviluppo sostenibile in materia di acque. Ritiene che proprio gli enti locali debbano poter contare su regolamentazioni coerenti in questo settore. Spesso è lo sviluppo a livello locale a risentire per primo delle difficoltà originate dai problemi idrici. Ciò implica anche l'armonizzazione delle disposizioni in materia di politica delle risorse idriche con la legislazione ambientale relativa all'aria, all'acqua e al terreno, prevista dalla nuova direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento. Uno sviluppo sostenibile: 4 obiettivi 2. Nel documento in cui illustra la propria politica la Commissione definisce i seguenti 4 obiettivi per assicurare uno sviluppo sostenibile: 1. deve essere garantita una fornitura sicura di acqua potabile; 2. le risorse idriche devono essere assicurate anche per soddisfare altre esigenze di ordine economico (fra l'altro nell'industria, nell'agricoltura, nella pesca, nei trasporti, nella produzione di energia elettrica e nell'ambito del tempo libero); 3. la qualità e la quantità delle risorse idriche devono, di norma, essere sufficienti per poter tutelare e mantenere in buone condizioni lo stato ecologico dell'ambiente acquatico; 4. le acque devono essere gestite in modo da impedire o ridurre gli effetti negativi delle inondazioni e da ridurre al minimo l'incidenza della siccità. Secondo la Commissione il terzo obiettivo, quello cioè della difesa dell'ambiente, è particolarmente vulnerabile e merita particolare attenzione. 3. Il Comitato conviene sulla necessità di realizzare questi obiettivi in materia di acque. È altresì d'accordo con la Commissione nel ritenere che il terzo dei quattro obiettivi per uno sviluppo sostenibile sia particolarmente vulnerabile e meriti una particolare attenzione. Il Comitato deve richiamare l'attenzione sui problemi a lungo termine legati a una politica sostenibile e alla necessità di un approccio strategico integrato crescita-acqua-ambiente. 4. Al riguardo il Comitato presuppone che la numerazione degli obiettivi non esprima una graduatoria d'importanza. Come la stessa Commissione riconosce, non sempre i quattro obiettivi sono fra di loro compatibili. In situazioni del genere il Comitato giudica importante attenersi al principio di sussidiarietà in modo che da ultimo la graduatoria delle priorità dipenderà dal modo in cui i problemi verranno impostati a livello locale e regionale. 5. Il Comitato chiede alla Commissione di assicurare una visione olistica della qualità delle acque fra gli aspetti ambientali, l'assetto territoriale, l'utilizzo dei finanziamenti comunitari attualmente disponibili e le conseguenze sociali che possono essere prodotte dalla siccità e dalle inondazioni. 6. Il Comitato invita a far sì che la politica in materia di acque e la sua attuazione vengano soggette ad un processo costante di valutazione ed aggiornamento, non da ultimo per assicurare la coerenza con l'insieme delle iniziative della Commissione. 7. In proposito il Comitato invita a proseguire e ad ampliare la cooperazione con i rappresentanti locali delle regioni tenendo conto delle conseguenze che la situazione idrica crea per le regioni e per l'ambiente locale. Sfide 8. Nel suo documento la Commissione elenca le principali sfide da vincere per realizzare i quattro obiettivi, ossia l'inquinamento (compreso quello da fonte puntuale, da fonte diffusa e accidentale), l'acidificazione, l'eutrofizzazione, la carenza idrica e altre influenze negative di origine antropogenica. 9. Il Comitato rileva che le sfide elencate sono essenzialmente costituite da fattori che hanno un impatto diretto sul ciclo delle acque. Al riguardo fa presente alla Commissione che nel contesto delle sfide inerenti alla salvaguardia dell'ambiente idrico vanno contemplati anche gli elementi con un impatto indiretto sul settore idrico, ad esempio i regimi di aiuto che influiscono sulle tipologie produttive (compresi i vari tipi di coltura) e hanno riflessi sull'ambiente idrico. Principi della politica comunitaria in materia di acque 10. Nel documento in esame la Commissione elenca i principi per la realizzazione di uno sviluppo sostenibile, enunciati nell'articolo 130 R del Trattato CE, e indica in maniera ufficiosa come applicarli alla politica in materia di acque. Questi principi sono: l'elevato livello di tutela, il principio della precauzione, l'azione preventiva, la correzione dei danni alla fonte, «chi inquina paga», l'integrazione della politica in materia di acque nelle diverse politiche settoriali, l'impiego ottimale dei dati scientifici e tecnici attualmente disponibili, il rispetto delle diverse condizioni ambientali nelle regioni della Comunità, il rapporto costi/benefici, la garanzia di un rapporto ragionevole fra i provvedimenti proposti e i loro effetti sull'ambiente, lo sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e lo sviluppo equilibrato delle sue singole regioni, la cooperazione internazionale e il principio di sussidiarietà. 11. Il Comitato ha preso nota dell'interpretazione data dalla Commissione all'articolo 130 R del Trattato e fa presente l'esigenza di attribuire al principio di sussidiarietà un'importanza elevata nella messa a punto della politica in materia di acque. Il Comitato ritiene che la direttiva quadro sull'acqua vada contemplata nel contesto di una procedura centrale basata sull'articolo 130 S, paragrafo 1 o 2, e che il paragrafo 2 vada applicato per la gestione delle risorse idriche. Tematiche specifiche 12. In rapporto all'applicazione dei principi sopraindicati, nel documento in esame la Commissione esamina le più ampie tematiche che seguono: i valori limite di emissione e gli obiettivi di qualità ambientale; la designazione delle «zone»; l'aspetto quantitativo; i requisiti di controllo; l'obbligo di presentare relazioni; la trasparenza, partecipazione del pubblico e responsabilità, la gestione integrata delle risorse idriche e la gestione dei bacini idrografici. 13. Il Comitato giudica positivo che in rapporto alla definizione di una politica in materia di acque la Commissione abbia cercato di tradurre in pratica i principi enunciati dal Trattato. Valori limite di emissione e obiettivi di qualità ambientale 14. Per quanto riguarda i valori limite di emissione e gli obiettivi di qualità ambientale, il Comitato conviene con la Commissione sulla necessità che questi due metodi vengano combinati. Per la definizione delle norme relative alle emissioni si debbono utilizzare le migliori tecniche disponibili (MTD). In tale contesto è necessario far sì che su scala comunitaria, in materia di utilizzazione delle acque, valgano anzitutto requisiti uniformi, basati sul livello tecnico esistente, indipendentemente dalla qualità delle acque. Aggiuntivamente, possono risultare necessari obiettivi di elevata qualità delle acque a seconda della destinazione del corpo idrico. Il Comitato ritiene che per l'autorizzazione di scarichi nelle acque debba valere di volta in volta il criterio più rigoroso. Le argomentazioni sull'equilibrio tra i costi e i benefici non devono indurre a discostarsi dagli standard riguardanti i valori di emissione, né permettere che inquinanti pericolosi vengano scaricati in un corpo idrico in condizioni soddisfacenti. 15. Il Comitato può aderire ad un modo di procedere in base al quale la futura direttiva quadro si limiterà a stabilire i criteri per la scelta dei valori-parametro anziché fissare direttamente il valore di questi ultimi. È in ogni caso importante fornire agli stati e alle regioni un sostegno nel lavoro di definizione dei valori-parametro. Il Comitato delle regioni esorta la Commissione ad insistere, nei lavori per l'elaborazione della direttiva quadro, affinché si affronti il problema dell'immissione di sostanze da fonte diffusa. In proposito va attribuita particolare importanza all'introduzione su scala comunitaria delle buone prassi ambientali in agricoltura, nonché alla determinazione di disposizioni rigorose in materia di ammissione di sostanze nocive per le acque. Il Comitato delle regioni chiede inoltre che, nei lavori per l'elaborazione della direttiva quadro, la Commissione intervenga affinché vi siano inserite norme sul trattamento di sostanze nocive. Queste norme sono destinate ad evitare che gli impianti in questione provochino inquinamenti o alterazioni tali da compromettere la qualità delle acque. Designazione delle zone 16. Il Comitato ritiene che l'eventuale designazione di zone possa contribuire alla realizzazione del principio di sussidiarietà. Esso invita a coordinare per quanto possibile la designazione di questo tipo di zone con la designazione di altre zone, dato che il numero delle zone designate risulta sin d'ora eccessivo. C'è il pericolo che in singole zone emergano livelli di protezione diversi, dando luogo a obiettivi meno rigorosi a livello locale e regionale, il che comporterebbe di conseguenza un rischio di dumping. Per questa ragione il Comitato auspica l'adozione di norme minime comuni. Queste disposizioni non dovrebbero tuttavia indurre gli enti locali e regionali a chiedere indennizzi dopo il rilascio delle autorizzazioni. Aspetto quantitativo 17. Il Comitato dà atto che in molti casi la gestione delle acque comporta conseguenze ambientali al di là delle frontiere. 18. Sottolinea in ogni caso che questo tipo di conseguenze può essere anche costituito dalla siccità e dalle inondazioni, che rischiano di avere un impatto maggiore sul piano umano ed economico. Il Comitato invita ad attribuire alle conseguenze ambientali in tale contesto un senso più ampio della semplice qualità ecologica, in modo da includervi anche gli effetti sopraindicati. Requisiti di controllo 19. Il Comitato accoglie con favore l'intenzione di semplificare i requisiti di controllo per ovviare a requisiti contrastanti e a doppioni, come pure l'intenzione di riunirli in una nuova direttiva quadro. Concorda inoltre sulla necessità di un coordinamento dei vari bacini idrografici. 20. Il Comitato non condivide l'idea della Commissione stando alla quale in alcuni settori sono necessari controlli più efficaci da parte della Comunità. Gli enti locali e regionali, conformemente al principio della sussidiarietà, possono e devono garantire in proprio un controllo efficace della realizzazione degli obiettivi conformemente alle proprie strutture amministrative. Non sembra necessario introdurre misure di controllo dirette dell'Unione europea che vadano oltre l'elaborazione di relazioni. Tuttavia, vista la diversità delle strutture amministrative esistenti in tutta l'UE, si riconosce l'esigenza di coordinare i controlli a livello europeo, nazionale e regionale. Obbligo di presentare relazioni 21. La prevista razionalizzazione dei requisiti di controllo deve essere accompagnata da una revisione degli obblighi vigenti per la presentazione delle relazioni, con l'obiettivo di ridurre la mole e la periodicità delle relazioni stesse. In avvenire le nuove regolamentazioni dovranno assicurare che gli obblighi di presentare relazioni siano limitati allo stretto necessario. Trasparenza, partecipazione del pubblico e responsabilità 22. Il Comitato conviene che il pubblico deve aver il diritto di conoscere i risultati dei controlli sull'ambiente e di ottenere che questi vengano presentati in maniera comprensibile. 23. Il Comitato ritiene che la decisione della Commissione di assicurare la pubblicità di questa politica in materia di acque costituisca un buon esempio di trasparenza circa le politiche decise in difesa dell'ambiente. Invita la Commissione a garantire una tale trasparenza nella sua azione in generale. Gestione integrata delle risorse idriche 24. Il Comitato approva la volontà di programmi integrati che inglobino tutte le iniziative comunitarie al pari delle iniziative previste dalle legislazioni degli Stati membri per azioni in materia di acque condotte a livello nazionale. Ciò potrà contribuire alla trasparenza, alla partecipazione del pubblico e alla responsabilità riguardo all'attuazione delle iniziative e ad appurare la necessità di ulteriori azioni da intraprendere a livello comunitario o in altre sedi. 25. A questo proposito risulta necessaria una gestione integrata delle risorse idriche in base al principio dell'unità del bacino idrografico ed al ciclo dell'acqua. Gestione dei bacini idrografici 26. Anche il giudizio del Comitato circa le possibilità di attuare una gestione integrata dipenderà dalla definizione, dal metodo utilizzato e dall'influenza delle regioni. 27. Il Comitato considera attraenti le idee esposte dalla Commissione circa la gestione delle risorse idriche nelle regioni interessate da bacini idrici. Può inoltre sottoscrivere una serie di intenti di coordinamento che riguardano questo ambito. Desidera inoltre sottolineare che tali intenti di coordinamento sono necessari non solo all'interno di uno stesso bacino idrico, ma anche fra bacini adiacenti (ad esempio, nel caso di interconnessione di bacini deficitari con bacini in eccedenza). Ritiene che tale gestione non debba avere carattere vincolante. Ciò la renderebbe troppo macchinosa, indebolendone l'impatto. Il Comitato è contrario alla gestione delle risorse idriche a livello europeo. 28. In proposito il Comitato rileva che la gestione e le strutture decentrate di autorità non sono, e non debbono essere, costituite in base a una semplice nozione di prestazione di servizi/compito delle autorità. La struttura dell'autorità deve assicurare uno sviluppo sociale di carattere globale attraverso tutti gli ambiti di competenza, in modo che nella formulazione di una politica nei diversi comparti amministrativi sia possibile tener conto, ad esempio, della coerenza con lo sviluppo economico e sociale. 29. Il Comitato fa presente alla Commissione che non è possibile regolare con direttive la struttura amministrativa dei singoli paesi. Programmi integrati di gestione delle acque 30. Il Comitato approva l'idea di fondo di attuare una pianificazione globale in materia di acque negli Stati membri. 31. Ritiene comunque che un siffatto sistema di pianificazione non rende superflua la fissazione di norme comuni, capaci di contribuire ad assicurare il ciclo dell'acqua, comprendenti disposizioni circa la produzione, i prodotti, il consumo e le aggressioni cui l'acqua è esposta. Al riguardo il Comitato sottolinea la necessità di creare, per il tramite della Comunità, standard minimi di protezione delle acque. 32. Il Comitato si compiace dell'idea d'inserire l'entità dei corpi idrici in una programmazione integrata. Confida che in questo modo sia possibile favorire una gestione più globale delle risorse idriche. 33. Il Comitato sottoscrive il desiderio di: - integrare la gestione della risorse idriche con la protezione dello stato ecologico naturale e del funzionamento dell'ambiente acquatico; - integrare la gestione degli aspetti qualitativi delle acque con la gestione degli aspetti quantitativi dei corpi idrici (incluse regole circa la definizione di un regime di autorizzazioni per l'estrazione delle acque); - integrare la gestione delle acque di superficie, incluse quelle costiere; - integrare provvedimenti come il controllo delle emissioni con gli obiettivi ambientali. Tutto ciò contribuirà anche alla trasparenza nella politica in materia di acque. 34. Il Comitato invita la Commissione ad assicurare che, qualora definisca eventuali procedure in una direttiva quadro, anche le regioni possano influire sui diversi programmi integrati di gestione delle acque. Fa presente che sono le regioni a dover sopportare le conseguenze della politica in materia di acque e dei programmi integrati di gestione in tale ambito. Semplificazione delle normative 35. Il Comitato conviene sulla necessità di un coordinamento delle regolamentazioni in vigore relative alle acque ed esprime compiacimento per l'iniziativa in materia, come pure per l'intento d'inserire l'attuale proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque in una direttiva riguardante l'acqua. Il Comitato giudica importante adottare un concetto comune in materia di acque. 36. Il Comitato prende atto che è in programma l'abrogazione delle direttive sulle acque superficiali, sulle acque dolci idonee alla vita dei pesci, sulle acque destinate alla molluschicoltura, sulle acque sotterranee, come pure della proposta di direttiva sulla qualità ecologica delle acque, in vista di una loro sostituzione con una direttiva quadro. 37. Al tempo stesso la Commissione ha informato che la proposta in esame non influirà, in linea generale, sulle altre direttive in materia di acque. Essa si propone comunque di studiare la possibilità di trasferire nella direttiva quadro alcune delle loro definizioni e dei requisiti relativi ai controlli, unitamente ad altri elementi di rilievo. 38. Il Comitato approva l'intento della Commissione di cercare di coordinare le definizioni, i requisiti relativi ai controlli, ecc. La invita tuttavia a intraprendere una semplificazione e un coordinamento quanto più ampi possibili - e di preferenza al di là del livello tracciato - della base giuridica della Comunità in materia di acque. Bruxelles, 19 settembre 1996. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA