Introduzione: contesto economico, politico e giuridico

Per sostenere la crescita economica nell’Unione la Commissione ha fissato, nella strategia per il mercato unico digitale e nella strategia per il mercato unico adottate nel 2015, l’obiettivo ambizioso di sfruttare il potenziale dei mercati al consumo transfrontalieri, sia quelli online che offline. Come primo passo, la Commissione ha proposto di completare il quadro legislativo dell’Unione colmando le lacune normative ancora esistenti per quanto riguarda i contratti per la fornitura di contenuti digitali e la vendita online di beni. La Commissione ha avviato iniziative finalizzate a valutare il ruolo delle piattaforme, le restrizioni alle vendite su base geografica e l’incidenza dell’economia collaborativa. Ha inoltre sottolineato la necessità di sostenere la legislazione attraverso un’applicazione efficace e omogenea della stessa, al fine di garantire che le regole del mercato interno producano i benefici economici attesi per l’economia dell’Unione.

I dati dimostrano tuttavia che il rispetto delle norme che tutelano il consumatore resta un problema che incide sulla fiducia dei consumatori e dei professionisti nei mercati transfrontalieri dell’Unione (cfr. il riquadro sottostante).

Dati principali Danno ai consumatori nelle operazioni transfrontaliere: stime prudenti basate su un campione rappresentativo di cinque comparti online (abbigliamento, prodotti elettronici, servizi ricreativi, credito al consumo e viaggi “tutto compreso”) indicano che il 37% dei professionisti dell’UE che operano online non rispetta la normativa a tutela dei consumatori. Ciò si traduce in un danno per i consumatori di circa 770 milioni di EUR l’anno nei soli comparti esaminati. Si calcola che una cooperazione rafforzata in materia di esecuzione della normativa potrebbe determinare un calo significativo dei casi di mancato rispetto delle norme: l’attività coordinata di verifica e correzione dei siti web (indagini a tappeto o “sweeps”), svolta negli scorsi anni dalle autorità nazionali preposte all’applicazione della legge, ha determinato un aumento dei tassi di rispetto della normativa dal 20%-40% (a seconda dei settori) nella fase iniziale dell’indagine a oltre l’80% a distanza di un anno. La fiducia dei consumatori nelle operazioni transfrontaliere: da un’indagine Eurostat del 2014 risulta che soltanto il 15% dei consumatori ha acquistato online da altri paesi dell’Unione, mentre il 44% ha effettuato acquisti a livello nazionale. In base all’edizione 2015 del Quadro di valutazione dei mercati al consumo, mentre il 61% dei consumatori dell’UE si sente sicuro acquistando via Internet da un dettagliante ubicato nel medesimo Stato membro, soltanto il 38% si sente sicuro acquistando da un professionista di un altro paese dell’Unione. L’applicazione rafforzata delle norme a livello transfrontaliero e la riduzione del danno per i consumatori aumenterebbero la fiducia di questi ultimi, dando nuovo impulso alle operazioni transfrontaliere di commercio elettronico. Scarsa propensione a effettuare vendite transfrontaliere online: nel settore del commercio al dettaglio la quota di mercato del commercio elettronico rimane più bassa in Europa che negli USA: nel 2014 era del 7,2%, contro l’11,6% negli USA. Nello stesso anno soltanto il 12% dei dettaglianti dell’UE vendeva online a consumatori di altri paesi dell’Unione, mentre quelli che vendevano sul mercato nazionale erano il triplo (il 37%).

L’esecuzione del diritto dei consumatori è principalmente di competenza degli Stati membri. Tuttavia soprattutto nell’ambiente digitale, nel quale le operazioni non conoscono confini, le autorità possono contrastare efficacemente le infrazioni alle norme a tutela dei consumatori commesse in un contesto transfrontaliero soltanto attraverso la cooperazione. Il regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori (regolamento CPC) è stato adottato nel 2004 per creare un quadro di cooperazione formale tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa, in modo da contrastare pratiche dubbie caratterizzate da una dimensione transfrontaliera.

Nel valutare i mezzi idonei a dare un notevole impulso alla crescita, la strategia per il mercato unico digitale ha evidenziato che “ai fini della piena efficacia della normativa sul consumo inerente agli acquisti online e digitali è necessario anche garantirne il rispetto con maggiore rapidità, agilità e omogeneità”. La Commissione si è impegnata a presentare una proposta “che preciserà e svilupperà le competenze delle autorità di esecuzione e, ai fini di una rilevazione più rapida delle infrazioni, migliorerà il coordinamento delle loro attività di monitoraggio del mercato e dei meccanismi di allerta.”. La strategia per il mercato unico ha sottolineato inoltre l’importanza della cooperazione in materia di esecuzione della normativa per contrastare la discriminazione commerciale ingiustificata basata su criteri geografici: “[tali misure] devono essere accompagnate da un rafforzamento del rispetto delle norme in ciascuno Stato membro che, come annunciato nella strategia per il mercato unico digitale, deve essere ulteriormente promosso attraverso la riforma del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori”.

Le suddette strategie hanno ripreso le valutazioni di cui all’articolo 21 bis del regolamento CPC, avviate nel 2012 allo scopo di migliorare il funzionamento del regolamento.

In effetti l’articolo 21 bis del regolamento CPC impone alla Commissione di valutare in una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, a distanza di dieci anni dall’adozione del regolamento, i meccanismi di funzionamento del regolamento stesso, nonché la sua efficacia e il suo allegato. Detto articolo invita la Commissione a formulare, se del caso, una proposta legislativa di modifica del regolamento. A norma del suddetto articolo, la Commissione ha effettuato una valutazione esaustiva del funzionamento del regolamento CPC, i cui esiti sono illustrati nella presente relazione. La valutazione si è articolata in più fasi di analisi: una valutazione esterna (2012), una consultazione pubblica (2013-2014), un vertice dei consumatori dedicato all’esecuzione della normativa svoltosi nel 2013, due relazioni biennali nel 2009 e nel 2012 come pure la relazione della Commissione del 2014 sul funzionamento del regolamento CPC. Poiché la valutazione ha sottolineato la necessità di migliorare e modernizzare il regolamento CPC, nel 2015 è stata effettuata una valutazione d’impatto dettagliata delle diverse alternative possibili, allo scopo di valutare la necessità di una proposta legislativa di modifica del regolamento.

1.Valutazione dell’efficacia dei meccanismi di funzionamento del regolamento CPC

Il regolamento CPC copre attualmente 20 direttive e regolamenti che fanno parte dell’acquis dell’Unione in materia di diritto dei consumatori e del marketing. Il regolamento mira a garantire il rispetto di tale normativa, proteggendo gli interessi economici collettivi dei consumatori e tutelando le imprese che operano nella legalità da quelle dei concorrenti che non rispettano le regole. Il regolamento CPC garantisce il buon funzionamento dei mercati al dettaglio in tutta l’Unione. Stabilisce i meccanismi di funzionamento della cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa, permettendo alle autorità competenti di inoltrare richieste di assistenza reciproca (richieste di informazioni e di misure di esecuzione) e di coordinare gli interventi per contrastare le violazioni del diritto dei consumatori dell’Unione commesse dalle imprese in un contesto transfrontaliero. Tali meccanismi consentono alle autorità di superare i limiti posti dai confini degli ordinamenti nazionali e di affrontare così le pratiche dubbie poste in essere dai professionisti stabiliti nel loro territorio nei casi in cui tali pratiche danneggino i consumatori di altri paesi dell’Unione.

La valutazione ha inoltre esaminato in che misura l’attuazione del regolamento CPC abbia portato allo sviluppo di mezzi efficaci di salvaguardia degli interessi collettivi dei consumatori in tutta l’UE. Il regolamento CPC ha stabilito i poteri minimi comuni di cui le autorità nazionali devono disporre e ha consentito a tali autorità di far cessare alcune infrazioni transfrontaliere. Ad esempio dal 2007 sono stati eseguiti controlli su oltre 4 500 siti di commercio elettronico in diversi settori economici al fine di individuare violazioni del diritto dell’Unione e ciò si è tradotto in un maggior rispetto delle norme.