RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'attuazione degli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999

INDICE

Sommario

0. Introduzione

1. La situazione economica nell'UE

2. Politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità

2.1 Il dosaggio delle politiche macroeconomiche nell'area dell'euro

2.2 Il dosaggio delle politiche macroeconomiche negli Stati membri non partecipanti all'euro

3. Finanze pubbliche sane ed efficienti

3.1 Obiettivi di bilancio per il 1999 rispettati malgrado il rallentamento della crescita

3.2 Progetti di bilancio per il 2000 ed oltre

3.3 Qualità e sostenibilità delle finanze pubbliche

4. Una dinamica salariale adeguata

5. Mercati dei prodotti (beni e servizi) più efficienti

5.1 Mercato unico: il quadro giuridico deve essere attuato in modo corretto

5.2 Politica di concorrenza: legislazioni più moderne e qualche progresso in materia di aiuti di

Stato

5.3 Servizi di pubblica utilità: progressi nelle telecomunicazioni e nel settore dell'elettricità

5.4 Distribuzione: è necessaria un'ulteriore liberalizzazione

5.5 Pubblica amministrazione: incrementare l'efficienza e prevenire la concorrenza sleale

5.6 Altre riforme regolamentari: riduzione delle formalità per l'avviamento di nuove imprese

5.7 Innovazione: sono necessarie riforme volte a migliorare il livello tecnologico

6. Mercati dei capitali più integrati e dotati di maggiore spessore

7. Un miglior funzionamento dei mercati del lavoro

7.1 Tendenze generali

7.2 Considerevoli progressi sono stati realizzati nei Programmi attivi per il mercato del lavoro

7.3 La pressione fiscale sul lavoro: molte riforme volte a ridurre l'imposizione sul lavoro

7.4 Regimi previdenziali: pochi progressi generalizzati nonostante i buoni risultati di alcuni paesi

7.5 Organizzazione e flessibilità un lavoro: alcuni progressi, ma insufficienti

RIQUADRI

Sommario

Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999, i primi adottati dopo il varo dell'euro, raccomandavano una strategia equilibrata, articolata in tre componenti atte a rafforzarsi vicendevolmente ed intesa a conseguire una crescita sostenuta, un miglioramento del tenore di vita, un'occupazione elevata e una maggiore coesione sociale.

La presente relazione presenta una approfondita valutazione d'insieme dell'attuazione degli orientamenti indicati negli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999. Essa costituisce un contributo al processo di sorveglianza multilaterale delle politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione ai sensi dell'articolo 99, paragrafo 3 del trattato. La valutazione dei risultati dell'applicazione degli Indirizzi di massima del 1999 rappresenterà inoltre un elemento fondamentale per la preparazione dei prossimi Indirizzi di massima. In effetti la presente relazione, assieme alla valutazione del contesto macroeconomico contenuta nelle previsioni economiche dei servizi della Commissione della primavera 2000 e ai nuovi sviluppi e alle nuove sfide individuati in recenti relazioni nell'ambito dei vari processi di coordinamento come pure nel contributo della Commissione al vertice di Lisbona ("Un programma di rinnovamento economico e sociale per l'Europa") e nella sua comunicazione "Obiettivi strategici 2000-2005", costituiranno la base per la formulazione degli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 2000. Tra le sfide essenziali individuate nei documenti preparati per il vertice di Lisbona figura la transizione ad un'economia "inclusiva", fondata sulla conoscenza, mantenendo fermo il traguardo della piena occupazione come obiettivo fondamentale della politica economica e sociale.

La relazione è basata su e sintetizza i risultati e le conclusioni fondamentali della sorveglianza e degli esami inter pares condotti nell'ambito dei diversi processi di coordinamento in atto a livello dell'Unione, ma vi aggiunge una valutazione integrata [1]. Essa è accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che esamina dettagliatamente l'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese.

[1] La presente relazione raccoglie i dati ed i risultati dei vari documenti e rapporti elaborati nell'ambito dei diversi processi di coordinamento, compresi i programmi aggiornati di stabilità e di convergenza, la loro valutazione da parte della Commissione ed i pareri del Consiglio, i Piani d'azione nazionale per l'occupazione e la relazione congiunta sull'occupazione del 1999, le relazioni degli Stati membri sui mercati dei prodotti, dei servizi e dei capitali, la seconda relazione della Commissione "Riforma economica: Relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali, 1999" e la "Relazione annuale sulle riforme strutturali" dell'EPC.

Le principali indicazioni che si possono trarre dalla relazione sono le seguenti.

Un contesto macroeconomico più favorevole

Il rallentamento indotto da fattori esterni che ha interrotto la solida ripresa del 1997-98 ha lasciato il posto ad una ripresa a ritmo crescente nel corso del 1999. La ripresa si è recentemente estesa a tutti gli Stati membri ed è vicina alla maturità nei paesi che ne sono stati i precursori. Per i prossimi anni si delinea la prospettiva di una crescita sostenuta del prodotto, superiore al tasso potenziale. La creazione di posti di lavoro è continuata a ritmo notevole, grazie a una maggiore intensità occupazionale della crescita. La disoccupazione ha segnato un calo lento ma costante negli ultimi due anni e potrebbe avvicinarsi nel vicino futuro ad un livello che non si era più registrato dall'inizio degli anni 1990. L'inflazione si è mantenuta bassa per tutto l'arco del 1999. Sebbene le prospettive in materia di inflazione rimangano favorevoli, la situazione si è fatta meno benigna a causa dell'impatto combinato di un'impennata dei prezzi del petrolio e del deprezzamento dell'euro.

Un sano dosaggio delle politiche macroeconomiche

Gli Indirizzi di massima del 1999 sottolineavano l'esigenza di un dosaggio delle politiche macroeconomiche nell'area dell'euro che stimolasse la crescita e l'occupazione e, con il contributo delle riforme strutturali in corso, rendesse la crescita stessa sostenibile, vale a dire non inflazionistica. La combinazione di prospettive di crescita più favorevoli, di una disoccupazione in calo e di un basso tasso d'inflazione suggerisce un giudizio positivo sulle politiche macroeconomiche nell'ambito dell'area dell'euro. Una modulazione appropriata delle politiche macroeconomiche ha limitato la portata e la durata del rallentamento ed ha contribuito al rilancio in atto. Nel contesto di un'inflazione bassa e in calo, il giudizioso allentamento della politica monetaria ha offerto un sostegno adeguato alla domanda interna e all'attività economica. Al tempo stesso, i governi degli Stati membri hanno mantenuto - e in qualche caso reso più rigorosa - la disciplina di bilancio, nonostante il rallentamento dell'economia. Le retribuzioni hanno continuato a crescere moderatamente. Nonostante gli aumenti dei tassi d'interesse di riferimento decisi dalla BCE negli ultimi mesi, le condizioni monetarie prevalenti sono favorevoli alla crescita. Gli interventi preventivi per far fronte al possibile manifestarsi di pressioni inflazionistiche in un'economia in via di rafforzamento aumentano le probabilità di realizzare una ripresa duratura, sostenuta e non inflazionistica nell'area dell'euro. Nella prospettiva di avviare l'economia su un sentiero di crescita e di occupazione elevata e sostenuta, mantenendo al tempo stesso la stabilità dei prezzi, occorre mantenere una rigorosa disciplina di bilancio, incoraggiare le parti sociali a continuare a dar prova di moderazione negli accordi salariali ed attuare le necessarie riforme strutturali.

Progressi verso una maggiore efficienza delle finanze pubbliche; finalmente in primo piano la questione della sostenibilità

Ora che si sta progressivamente tornando a posizioni di bilancio sane, il problema della qualità e della sostenibilità delle finanze pubbliche sta diventando sempre più importante. La composizione delle finanze pubbliche, le distorsioni provocate dalla tassazione e la sostenibilità a lungo termine sono questioni che occorre affrontare.

* La maggior parte degli Stati membri hanno avviato una riforma del proprio sistema tributario. Alcuni paesi hanno diminuito la pressione fiscale sul lavoro, altri hanno spostato la pressione inasprendo la tassazione dell'energia e le imposte ambientali, mentre alcune riforme tributarie hanno reso più attraente il capitale di rischio. Nel settore dell'IVA, nel 1999 si è raggiunto un accordo sulla possibilità di ridurre le aliquote sui servizi ad alta intensità di lavoro. Tuttavia la portata e gli effetti di questi aggiustamenti sono spesso insufficienti. Poiché la pressione fiscale complessiva e in particolare quella sul lavoro rimane elevata in molti Stati membri, sono auspicabili misure più incisive, pur senza pregiudicare il proseguimento del processo di risanamento dei conti pubblici. In taluni settori, ad esempio per quanto riguarda talune categorie altamente mobili di redditi da capitale, sarebbe necessario un coordinamento; tuttavia, in generale, un accordo in materia non sembra tuttavia imminente.

* Perché sia assicurata la sostenibilità a lungo termine dei sistemi pensionistici sono necessarie incisive riforme nella maggior parte degli Stati membri. Gli adattamenti in corso sono un primo passo nella giusta direzione, ma è necessario fare di più per far fronte al problema dell'invecchiamento della popolazione. Una accresciuta consapevolezza del problema rappresenta certamente un importante passo avanti. Molti Stati membri hanno in programma delle riforme, ma tendono generalmente a rinviarne l'attuazione.

I mercati dei prodotti sono ben integrati, ma c'è spazio per ulteriori miglioramenti

Grazie alle riforme strutturali realizzate nello scorso decennio, i mercati dei prodotti all'interno dell'Unione europea sono relativamente ben integrati e la concorrenza è aumentata. Tuttavia la dispersione dei prezzi nell'UE è ancora elevata, in particolare in confronto alla dispersione negli Stati Uniti, ed il processo di convergenza dei prezzi è rallentato rispetto ai primi anni '90. Rimane quindi un margine di miglioramento, specie in taluni settori dei servizi, nelle costruzioni e negli appalti pubblici.

* Il grado di attuazione della legislazione per il mercato unico è migliorato nell'anno scorso. Alcuni Stati membri sono tuttavia in forte ritardo ed in alcuni settori (controlli veterinari e trasporti) i progressi sono stati lenti. Analogamente la situazione per quanto riguarda gli appalti pubblici è migliorata ma, sulla scorta di un certo numero di indicatori, quali il numero di direttive non ancora attuate, il numero di pareri motivati e il valore delle gare di appalto pubblicate nella Gazzetta ufficiale, rimangono ancora dei problemi.

* La politica di concorrenza nazionale è stata resa più rigorosa e allineata con la legislazione comunitaria in molti Stati membri. Nella maggior parte di essi le autorità nazionali di tutela della concorrenza dispongono oggi del potere di far applicare gli articoli 81 e 82 del trattato UE sugli accordi tra imprese e abuso di posizione dominante. In diversi altri paesi sono stati compiuti dei progressi in tale direzione. Si dovrebbe ora spostare l'attenzione sul miglioramento della trasparenza e sul rafforzamento dell'azione di vigilanza e di applicazione concreta delle norme.

* Negli ultimi anni gli aiuti di Stato sono diminuiti, diventando anche più orizzontali e meno specifici. Tuttavia il livello degli aiuti è in generale ancora troppo elevato e andrebbe ridotto.

* Il quadro normativo in vari settori economici è migliorato, rendendo più intensa la concorrenza e migliorando il rapporto prezzo/prodotto; il settore delle telecomunicazioni rappresenta forse l'esempio più evidente (ma anche qui rimangono dei problemi, dato che gli operatori storici continuano spesso a detenere una posizione dominante e gli organismi di regolamentazione difettano di poteri o di trasparenza). È possibile accelerare i progressi in una serie di settori, specie quelli delle ferrovie, dell'acqua e dei servizi postali, dove sono stati fatti pochi passi avanti, come pure nei settori del gas e dell'elettricità.

* Il miglioramento dell'efficienza del settore della distribuzione è essenziale per il buon funzionamento dei mercati dei prodotti, che assicuri ai consumatori una più ampia gamma di prodotti e prezzi più bassi. I piani regolatori, i limiti posti all'orario di apertura e le restrizioni specifiche all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di grandi dimensioni continuano a limitare la concorrenza nel settore. Sebbene alcuni Stati membri stiano affrontando questi problemi, la maggior parte di essi potrebbe trarre beneficio da una più avanzata liberalizzazione del settore.

* Molti Stati membri hanno avviato programmi e misure per migliorare il contesto normativo in cui operano le imprese (ostacoli alla costituzione di nuove imprese, come la complessità delle procedure amministrative, inadeguate possibilità di finanziamento e informazioni limitate) ed hanno alleggerito la pressione fiscale sulle piccole e medie imprese. In molti Stati membri, le regolamentazioni esistenti sono tuttavia ancora poco favorevoli alle imprese e vanno modificate ulteriormente.

L'innovazione - una forza dinamica fondamentale

Nel complesso, l'UE è rimasta indietro rispetto agli Stati Uniti in termini di capacità di innovare. Tutti gli Stati membri stanno perseguendo politiche intese a promuovere la R&S e l'innovazione. Tuttavia persistono notevoli divari tra gli Stati membri e gli sforzi dell'Unione sono minati dalla frammentazione e dalla compartimentazione.

* Ne consegue che l'UE deve accrescere e migliorare la qualità delle sue iniziative in materia di R&S e aumentare la produzione e la diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

* La maggior parte degli Stati membri dovrebbe sforzarsi di migliorare l'istruzione e la formazione per sfruttare al meglio il potenziale di creazione di occupazione offerto dalla società dell'informazione, tuttora frenato da una grave carenza di personale adeguatamente qualificato. Si potrebbe trarre beneficio anche da un sostegno finanziario più adeguato alla R&S ed all'innovazione, da un quadro normativo adeguato nei settori dell'informazione e delle telecomunicazioni e da una più intensa concorrenza sui relativi mercati.

* Una serie di Stati membri ha assunto iniziative per incoraggiare l'innovazione rafforzando i rapporti tra centri di ricerca ed imprese ma manca ancora un'autentica "area di ricerca europea" che promuova le attività scientifiche e tecnologiche nell'Unione, sfruttando al tempo stesso l'elevato potenziale degli Stati membri.

* Un sistema dei brevetti più favorevole alle imprese stimolerebbe la R&S e l'innovazione. Una riforma del brevetto europeo potrebbe essere utile.

Mercati dei capitali - non è stata ancora realizzata una piena integrazione, ma l'euro ha dato un forte impulso in tale direzione

L'introduzione dell'euro ha avuto effetti significativi sull'insieme dei mercati finanziari europei, contribuendo alla formazione di mercati finanziari di grandi dimensioni, dotati di spessore e di liquidità. Rimangono tuttavia degli ostacoli alla realizzazione di una piena integrazione dei mercati finanziari.

* La soppressione in una serie di Stati membri di alcune delle restrizioni quantitative agli investimenti da parte degli investitori istituzionali sta contribuendo a dare maggior spessore ai mercati finanziari. La Commissione ha pubblicato una comunicazione sui regimi pensionistici a capitalizzazione e sta preparando un progetto di direttiva sulla vigilanza prudenziale dei fondi pensione.

* Alcuni Stati membri hanno introdotto nella loro legislazione la distinzione tra investitori professionali e al dettaglio. Questa distinzione potrebbe essere applicata in modo più ampio e più uniforme. La Commissione sta attualmente preparando una comunicazione in materia.

* Il problema della disponibilità di capitale di rischio è stato affrontato in misura variabile in tutti gli Stati membri. La disponibilità e l'allocazione del capitale di rischio sono tuttavia ancora lungi dall'essere ottimali. In tale contesto la Commissione ha pubblicato una comunicazione nella quale avanza proposte concrete per accelerare l'attuazione del piano d'azione per il capitale di rischio.

I progressi realizzati sono notevoli per quanto riguarda le politiche attive del mercato del lavoro, ma modesti sotto il profilo delle riforme del mercato del lavoro

Nonostante il costante incremento dell'occupazione negli ultimi anni, la disoccupazione è ancora ad un livello inaccettabilmente elevato ed il tasso di partecipazione medio nell'UE è basso. Come documentato nella relazione congiunta sull'occupazione del 1999, oggi ci si sta orientando in misura crescente verso un approccio preventivo nella lotta contro la disoccupazione giovanile e contro la disoccupazione di lunga durata degli adulti, in linea con gli Orientamenti in materia di occupazione. Alcuni Stati membri sono però più avanti di altri. Se è vero che sono state intraprese alcune riforme, i progressi realizzati per quanto riguarda le politiche destinate a migliorare il funzionamento del mercato del lavoro sono stati complessivamente modesti, specie in paragone alle riforme dei mercati dei prodotti e del capitale.

* Molti Stati membri hanno compiuto progressi significativi nel mettere in atto un approccio preventivo alla lotta contro la disoccupazione giovanile e la disoccupazione di lunga durata, fondato su una politica attiva del mercato del lavoro. Alcuni hanno preso anche importanti misure per combinare una politica attiva con il riesame della durata delle prestazioni sociali e dei criteri di ammissione al beneficio di tali prestazioni. In altri paesi, invece, rimane ancora molto da fare per rispettare la scadenza a medio termine per la definizione di obiettivi quantitativi delle misure preventive, indicata negli orientamenti in materia di occupazione. Per tutti gli Stati membri è importante assicurare l'efficienza delle misure in questione, in particolare mirando ai soggetti che più difficilmente riescono ad integrarsi nel mercato del lavoro.

* La maggior parte degli Stati membri ha attuato o si appresta a metter mano a riforme intese a ridurre le imposte sul reddito ed i contributi sociali che gravano sul lavoro, spesso concentrando gli sgravi sull'estremità inferiore della scala salariale. Iniziative in tal senso sono state assunte fin dalla metà dello scorso decennio, ma non hanno avuto che un effetto modesto sulla pressione fiscale diretta sul lavoro. Gli sgravi a beneficio del fattore lavoro sono stati finanziati principalmente aumentando la pressione delle imposte indirette, come l'IVA e le imposte sull'energia o quelle ambientali. Si tratta di cambiamenti positivi ed occorre proseguire su questa strada.

* Qualche paese ha avviato una revisione sistematica del suo regime di assistenza sociale ed ha intrapreso una riforma in profondità, in particolare per quanto riguarda le condizioni per accedere alle prestazioni. Se si eccettuano gli Stati membri in questione - nei quali gli sforzi di riforma sono stati ripagati in quanto hanno contribuito ad una rilevante riduzione della disoccupazione strutturale - le iniziative di riforma nel settore dell'assistenza sono state spesso molto modeste e frammentarie. Occorre fare di più.

* Sono stati compiuti alcuni progressi nella modernizzazione dell'organizzazione del lavoro. Diversi Stati membri hanno preso misure per agevolare il lavoro a tempo parziale. Progressi limitati sono stati realizzati in qualche Stato membro per quanto riguarda l'orario flessibile e il computo dell'orario su base annuale. I progressi in questo settore sono importanti anche sotto il profilo della promozione della parità tra uomini e donne. Inoltre, alcuni Stati membri hanno compiuto degli sforzi per agevolare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro, ad esempio migliorando le strutture di accudimento dei bambini, anche se occorre fare di più. Assai poco è stato fatto per risolvere il problema delle rigidità che tendono a scoraggiare l'assunzione di nuovo personale a tempo indeterminato. Il fatto che il costo del lavoro non rifletta, in taluni Stati membri, i significativi differenziali regionali di produttività esistenti è indicativo della generale mancanza di flessibilità del mercato del lavoro. Con poche eccezioni, le parti sociali non si sono sufficientemente preoccupate di modernizzare l'organizzazione del lavoro.

Conclusioni

Nel complesso lo stato di attuazione degli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 è incoraggiante. Praticamente tutti gli Stati membri hanno rispettato i loro obiettivi di bilancio nel 1999, o hanno conseguito risultati ancor migliori, e per i prossimi anni si prospettano ulteriori miglioramenti delle posizioni di bilancio. La qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche, in particolare la riforma dei sistemi tributari e previdenziali, si sono finalmente imposti all'attenzione generale come problemi di primo piano. Per quanto riguarda le riforme economiche dei mercati dei prodotti, i progressi più visibili sono stati registrati nell'attuazione della legislazione del Mercato unico e nella liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni e dell'elettricità. Si sono realizzati dei progressi, ma in misura insufficiente, anche nel disciplinare gli aiuti di Stato. Oltre alle riforme fiscali, i settori nei quali si sono realizzati i progressi più sostanziali nell'ambito dei mercati del lavoro sono l'agevolazione del lavoro a tempo parziale ed il passaggio ad un approccio preventivo nell'affrontare i problemi della disoccupazione giovanile e della disoccupazione di lunga durata. Sono stati invece compiuti pochi passi avanti nel mettere in atto e nel far rispettare le regole in materia di appalti pubblici, nel liberalizzare i settori ferroviario, della distribuzione d'acqua, del gas e dei servizi postali, nel deregolamentare la vendita al dettaglio, nel promuovere la R&S e l'innovazione, nello sviluppare i mercati dei capitali di rischio, nel riformare i sistemi previdenziali e nel modernizzare l'organizzazione del lavoro. Il grado di attuazione degli indirizzi di massima varia da paese a paese. Nel complesso, si può dire che gli Stati membri che hanno perseguito una strategia d'insieme in linea con gli indirizzi di massima sono quelli che hanno conseguito i migliori risultati economici.

0. Introduzione

Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 sono stati i primi adottati dopo il varo dell'euro. Essi delineano una strategia d'insieme per assicurare un livello elevato e sostenibile di crescita e di occupazione. Le politiche raccomandate nell'ambito di tale strategia possono essere raggruppate in tre capitoli principali: politiche macroeconomiche sane, misure per migliorare il funzionamento dei mercati del lavoro e riforme economiche per promuovere l'efficienza e la flessibilità dei mercati dei beni, dei servizi e dei capitali. Negli Indirizzi di massima del 1999, per la prima volta gli indirizzi generali validi per tutti gli Stati membri sono stati integrati con una serie di indirizzi specifici validi a livello nazionale, indicanti le priorità di politica economica per ciascuno Stato membro, sulla base della sua particolare situazione.

Perché la strategia di politica economica funzioni, è essenziale assicurarne l'effettiva messa in atto attraverso una adeguata sorveglianza periodica. La presente relazione si propone un duplice obiettivo. In primo luogo essa costituisce un valido test dell'impegno dimostrato dagli Stati membri nell'attuazione di una strategia definita in comune. In secondo luogo, presenta le informazioni e le analisi necessarie per la preparazione e l'adozione dei prossimi Indirizzi di massima. In effetti la presente relazione, insieme alla valutazione della situazione macroeconomica contenuta nelle previsioni economiche dei servizi della Commissione della primavera 2000 e all'analisi dei nuovi sviluppi e delle nuove sfide politiche contenuta nelle varie relazioni elaborate nel quadro dei diversi processi di coordinamento e nel contributo della Commissione al vertice di Lisbona ("Un programma di rinnovamento economico e sociale per l'Europa") e nella sua comunicazione "Obiettivi strategici 2000-2005", costituiranno la base per la formulazione degli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 2000. Tra le sfide essenziali individuate nei documenti preparati per il vertice di Lisbona figura la transizione ad un'economia "inclusiva", fondata sulla conoscenza, mantenendo fermo il traguardo della piena occupazione come obiettivo fondamentale della politica economica e sociale.

La presente relazione ha come fonte e sintetizza i risultati e le conclusioni fondamentali dei vari processi di analisi di cui sopra, aggiungendovi una valutazione integrata. Va comunque premesso che la presente relazione fa solo il punto della situazione attuale e si inserisce in un processo di sorveglianza permanente.

La relazione segue nelle linee principali la struttura degli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999. La sezione 1 presenta una concisa rassegna della situazione economica nell'UE. La sezione 2 esamina il dosaggio delle politiche macroeconomiche. La sezione 3 passa in rassegna i progressi realizzati verso l'obiettivo di finanze pubbliche sane ed efficienti, mentre la sezione 4 valuta l'andamento dei salari. Infine le sezioni da 5 a 7 riassumono i principali risultati della valutazione delle riforme strutturali intraprese rispettivamente nei mercati dei prodotti, del capitale e del lavoro.

1. La situazione economica nell'UE

- Un lieve e temporaneo rallentamento ha ceduto il passo ad una robusta ripresa della crescita

Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 sono stati adottati sullo sfondo di un marcato rallentamento della crescita sulla scia delle crisi finanziarie del 1997-98. Il tasso di crescita annuo del PIL in termini reali dell'Unione è decelerato al solo 1½ per cento nel primo semestre del 1999, dal 3 per cento circa nel primo semestre del 1998. Le esportazioni hanno segnato un marcato rallentamento e la debolezza della domanda esterna, combinata con prospettive di crescita meno favorevoli, ha provocato un forte ridimensionamento delle scorte. Anche gli investimenti in attrezzature hanno registrato un rallentamento, ma di portata inferiore a quanto inizialmente temuto. Dall'inizio dell'estate del 1999, si è assistito a un progressivo e generalizzato rafforzamento dell'attività economica nell'Unione. La crescita del prodotto ha segnato una significativa accelerazione nel secondo semestre. Si stima che l'espansione del PIL in termini reali per l'insieme del 1999 abbia così raggiunto il 2,2 per cento (cfr. grafico 1 e tabella 1).

La domanda interna ha costituito il motore della crescita economica nel 1999. Essa si è dimostrata ancor più dinamica del previsto. I consumi privati si sono mantenuti ad un livello elevato grazie all'influsso combinato di una forte crescita dell'occupazione, di una costante espansione del credito facilitata dai bassi tassi d'interesse, di un'inflazione moderata e del rialzo delle borse. I miglioramenti in atto sul mercato del lavoro, insieme al costante incremento del reddito reale pro capite, hanno fatto impennare la fiducia dei consumatori fino ai massimi storici. Gli investimenti hanno dato prova di una sorprendente resistenza, in parte grazie al buon livello di redditività. Le spese in conto capitale sono state sostenute sempre più fortemente dal miglioramento delle prospettive della domanda e dal rafforzarsi della fiducia delle imprese. Con il venir meno degli effetti della crisi sui mercati emergenti ed il proseguimento della vivace espansione dell'economia degli Stati Uniti si è registrato, nel secondo semestre, un forte rimbalzo delle esportazioni. Di conseguenza, per l'insieme del 1999, vi è stata una decelerazione delle esportazioni meno netta di quanto pronosticato nella primavera dell'anno scorso.

Nel 1999 hanno continuato a sussistere tra gli Stati membri divari di crescita, che sono riconducibili essenzialmente a tre fattori: il diverso grado di esposizione alle economie emergenti colpite dalla crisi, l'impatto ritardato degli aggiustamenti delle politiche economiche operati in preparazione alla terza fase dell'UEM e le disparità del tasso di crescita potenziale. La crescita è rimasta assai vivace in Irlanda come pure nel Lussemburgo, ha continuato ad essere sostenuta in Spagna, nei Paesi Bassi, in Portogallo e in Finlandia ed è stata forte in Svezia. L'attività in Germania ed in Italia è rimasta ancora debole, ma ha registrato una netta accelerazione nel corso del 1999.

A breve termine si prospetta un ulteriore consolidamento della ripresa. Sul versante esterno l'economia continuerà a beneficiare del rilancio a livello mondiale, che sta acquistando slancio, e dal miglioramento della competitività a seguito del deprezzamento dell'euro; ci si attende però che la domanda interna rimanga il principale motore di una robusta crescita. I consumi privati saranno sostenuti dall'elevata fiducia dei consumatori e dal costante miglioramento della situazione del mercato del lavoro, cui si affiancano continui incrementi del reddito pro capite. Il miglioramento delle prospettive della domanda, il consolidarsi della fiducia delle imprese e l'elevata redditività sono di buon augurio per gli investimenti. Inoltre i divari di crescita tra gli Stati membri sono destinati a ridursi con l'affievolirsi dell'impatto differenziato delle crisi nei mercati emergenti e il venir meno degli effetti ritardati dei differenti aggiustamenti del dosaggio delle politiche macroeconomiche operati nel periodo di preparazione alla terza fase dell'UEM.

- L'occupazione è diventata più sensibile alla crescita e la disoccupazione è in calo

I risultati conseguiti dall'UE in materia di occupazione sono diventati sempre più incoraggianti negli ultimi anni, a mano a mano che la crescita è diventata più produttiva di posti di lavoro. Pur in presenza di una flessione temporanea della crescita del PIL a poco più del 2 per cento, sembra che si sia registrato un incremento dell'occupazione dell'ordine dell'1¼ per cento. Ciò fa pensare che i datori di lavoro abbiano percepito il rallentamento come un fenomeno passeggero, ma rispecchia anche, al di là di ogni influenza puramente congiunturale, l'effetto di parecchi anni di moderazione salariale e di riforme strutturali intese a migliorare sia l'idoneità ai posti di lavoro disponibili che la capacità di adattamento ed a rafforzare l'offerta effettiva di lavoro. Si tratta anche di un buon auspicio per il futuro, quando la creazione di posti di lavoro beneficerà di un'accelerazione della crescita e del costante spostamento dell'attività verso i settori dei servizi, a più alta intensità di lavoro. Il miglioramento della situazione dell'occupazione si traduce sempre più in una flessione del tasso di disoccupazione. Dopo aver raggiunto dei massimi storici nel 1997 in molti Stati membri, questo è sceso gradualmente al 9,2 per cento nel 1999 nell'insieme dell'UE (cfr. grafico 2).

Nel 1999 l'aumento dell'occupazione ha mantenuto ritmi particolarmente vivaci nelle economie in rapida crescita dell'Irlanda e del Lussemburgo mentre è stato ancora assai modesto in Germania ed in Italia. Un numero elevato di posti di lavoro è stato creato anche in Finlandia ed in Spagna: in quest'ultimo paese la disoccupazione ha continuato a scendere a ritmo elevato mentre il Lussemburgo ha di nuovo registrato il tasso di disoccupazione più basso dell'UE.

- Assenza di pressioni inflazionistiche

Nel 1999, l'economia dell'UE ha continuato a godere di un grado elevato di stabilità dei prezzi. L'inflazione (misurata dall'indice armonizzato dei prezzi al consumo, IACP) ha raggiunto all'inizio del 1999 un minimo dell'1 per cento. Da allora ha registrato una graduale accelerazione fino a toccare l'1,8 per cento nel gennaio 2000 a causa del forte rimbalzo dei prezzi dell'energia e delle materie prime, in particolare del petrolio, e dell'indebolimento dell'euro. La componente energetica ha contribuito direttamente per 0,9 punti percentuali al valore dell'inflazione visibile per il mese di gennaio. D'altro canto le condizioni della domanda e dell'offerta interna hanno consentito di limitare ad un valore inferiore l'inflazione sottostante nell'economia dell'UE. Gli incrementi delle retribuzioni sono rimasti moderati e la deregolamentazione e l'intensificazione della concorrenza in taluni mercati dei servizi di pubblica utilità (in particolare le telecomunicazioni e l'elettricità) hanno esercitato una pressione al ribasso sui prezzi. Di conseguenza l'inflazione di fondo (ossia quella calcolata escludendo i prezzi dell'energia e dei generi alimentari) è scesa ad un minimo storico di circa l'1 per cento nel 1999 (cfr. grafico 3 e tabella 2).

Un altro fenomeno che ha caratterizzato il 1999 è stato l'allargarsi dei differenziali d'inflazione tra gli Stati membri. All'inizio del 1999, l'inflazione è scesa rapidamente a livelli molto bassi in una serie di paesi (Germania, Francia, Austria), mentre ha accelerato in altri (Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo). La dispersione dei tassi d'inflazione ha avuto da allora tendenza a ridursi gradualmente. I differenziali d'inflazione hanno rispecchiato in gran parte differenze strutturali e disparità congiunturali a breve termine nell'area dell'euro. In paesi come la Spagna e l'Irlanda, l'incremento dei prezzi rivelava l'esistenza di rischi di surriscaldamento ed ha richiesto aggiustamenti in termini di contenimento della domanda attraverso la politica di bilancio.

Per quanto riguarda le tendenze future, a seguito di un ulteriore aumento dei prezzi del petrolio e di un indebolimento del valore esterno dell'euro, negli ultimi mesi le prospettive in materia di inflazione si sono fatte un po' più incerte e meno favorevoli. Non si può escludere che il tasso d'inflazione superi di poco, sia pure temporaneamente, il livello del 2 per cento nell'area dell'euro agli inizi del 2000. Le tendenze future dipenderanno largamente sia dalla misura nella quale il deprezzamento dell'euro sarà trasferito sui prezzi all'importazione e al consumo, sia dalla dinamica futura dei salari.

2. Politiche macroeconomiche orientate alla crescita e alla stabilità

2.1 Il dosaggio delle politiche macroeconomiche nell'area dell'euro

Negli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 si raccomandava un dosaggio delle politiche atto a promuovere la crescita, l'occupazione e la stabilità, consistente dei seguenti elementi: una politica monetaria volta a mantenere la stabilità dei prezzi in conformità del trattato, sforzi persistenti per riportare saldamente i bilanci ad un saldo prossimo al pareggio o positivo nel medio periodo, una dinamica delle retribuzioni compatibile con la stabilità dei prezzi e la creazione di posti di lavoro e l'impegno ad attuare le opportune riforme economiche.

Il 1999, con il riuscito varo dell'euro, è stato il primo anno nel quale si è potuta mettere alla prova la gestione macroeconomica nell'area della moneta unica. La prova ha avuto esito positivo.

Le condizioni monetarie nell'area dell'euro sono state in generale favorevoli alla crescita durante il 1999, sullo sfondo di un rallentamento congiunturale e di una persistente stabilità dei prezzi. Dato che dall'analisi degli indicatori dell'inflazione risultava piuttosto una tendenza al ribasso, la BCE ha abbassato il suo tasso di riferimento principale di 50 punti base, al 2,5 per cento, in aprile ed ha mantenuto i suoi tassi immutati fino a novembre. Il calo dei tassi di mercato monetario in risposta alla mossa della BCE è stato accompagnato da un rilevante deprezzamento del tasso di cambio effettivo nominale dell'euro. Il rilassamento delle condizioni monetarie insito in questi sviluppi è stato compensato in una certa misura da un rilevante incremento del rendimento delle obbligazioni dell'area dell'euro che, nonostante l'assenza di pressioni inflazionistiche interne, è stato trascinato al rialzo dall'andamento della situazione negli Stati Uniti (cfr. grafici 4 e 5).

Con il manifestarsi di prospettive di crescita più favorevoli nell'area dell'euro, la tendenza ad una maggiore utilizzazione delle capacità produttiva ed il tendersi dei mercati del lavoro, la BCE ha giudicato che l'inflazione rischiava ormai di risalire ed a novembre è tornata ai tassi precedenti al suo precedente intervento, per poi alzarli di altri 25 punti base ai primi di febbraio.

La condotta della politica monetaria è stata agevolata dall'impegno dimostrato dagli Stati membri nell'attenersi ai loro obiettivi di bilancio per il 1999, nonostante la crescita si rivelasse mediamente meno elevata di quanto ci si attendesse al momento della preparazione dei bilanci stessi. Praticamente tutti gli Stati membri appartenenti all'area dell'euro hanno conseguito l'obiettivo che si erano proposti o hanno fatto ancor meglio. A questo risultato positivo hanno contribuito diversi fattori, compresa un'ulteriore flessione dell'onere del servizio del debito (cfr. sezione 3). Di conseguenza, l'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche nell'area dell'euro nel suo complesso è sceso a circa l'1¼ per cento del PIL nel 1999. Nello scorso anno si è registrato anche un notevole miglioramento del saldo di bilancio depurato del ciclo, di ¾ di punto percentuale del PIL nell'area dell'euro. Il saldo primario depurato del ciclo ha segnato un modesto miglioramento, di ¼ di punto percentuale, avvicinandosi al 3½ per cento del PIL. I risultati del 1999 implicano anche che un numero di Stati membri maggiore del previsto ha conseguito una posizione di bilancio sottostante sana, in linea con il patto di stabilità e crescita.

La dinamica delle retribuzioni nell'area dell'euro nel 1999 ha continuato ad essere compatibile con la stabilità dei prezzi. In media, le trattative salariali si sono concluse con aumenti moderati, che hanno portato ad un incremento del reddito pro capite da lavoro dipendente di circa il 2¼ per cento. A questo valore corrisponde, tenuto conto dell'aumento della produttività, un incremento del costo del lavoro per unità di prodotto pari approssimativamente all'1¼ per cento, tale quindi da non suscitare preoccupazioni inflazionistiche. Inoltre, i salari reali hanno segnato una progressione più o meno in linea con quella della produttività del lavoro, mantenendo quindi il tasso di redditività del capitale investito ad un livello che dovrebbe essere propizio agli investimenti, alla crescita e alla creazione di posti di lavoro con il progressivo ulteriore rafforzarsi della domanda (cfr. anche la sezione 4).

Nel complesso, la giudiziosa condotta della politica monetaria, politiche di bilancio che si sono mantenute sulla rotta tracciata e una adeguata dinamica salariale si sono tradotte in un dosaggio delle politiche adeguato alla situazione economica prevalente. L'economia dell'area dell'euro ha superato il suo primo esame di gestione macroeconomica. Inoltre, rinnovati interventi per promuovere la vitalità e le capacità reattive dell'economia attraverso un processo di riforme strutturali su scala comunitaria hanno sostenuto la fiducia dei soggetti economici e di conseguenza l'attività economica (cfr. sezioni da 5 a 7).

2.2 Il dosaggio delle politiche macroeconomiche negli Stati membri non partecipanti all'euro

Dopo aver ricordato che gli Stati membri che non partecipano all'euro hanno mantenuto la loro competenza per la politica monetaria e la politica del cambio, gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 raccomandavano loro di perseguire politiche macroeconomiche orientate alla stabilità. Nei due Stati membri le cui monete partecipano al nuovo meccanismo di cambio (ERM II), la preoccupazione principale deve essere quella di mantenere sane politiche monetarie e di bilancio al fine di rispettare gli impegni assunti in materia di cambio. Nei due Stati membri che si sono prefissi un obiettivo diretto in materia di inflazione, è importante che la condotta della politica monetaria e di bilancio sia coerente con il conseguimento di tale obiettivo, creando così le condizioni per la stabilità del tasso di cambio.

La Danimarca si trova in una fase relativamente avanzata del ciclo economico e si sono manifestate pressioni inflazionistiche con il tendersi delle condizioni del mercato del lavoro. La Banca nazionale danese si è impegnata a mantenere la corona danese all'interno della banda di fluttuazione ristretta dell'ERM II ed il tasso di cambio è rimasto molto stabile, ad un livello leggermente superiore al tasso centrale, fin dall'entrata in funzione del meccanismo di cambio, in quanto la Banca centrale ha seguito da vicino i movimenti dei tassi d'interesse dell'euro (cfr. grafico 6). Al fine di consolidare le basi per una crescita sostenibile rispettando al tempo stesso l'impegno a mantenere fisso il tasso di cambio con l'euro, sono state attuate nel 1999 misure di bilancio intese a moderare la domanda interna, in linea con il "pacchetto della Pentecoste" del 1998. Se la manovra ha temporaneamente rallentato la crescita, essa dovrebbe contribuire ad arrestare la perdita di competitività, in particolare nei confronti dell'area dell'euro. Inoltre l'intervento discrezionale ha ulteriormente migliorato la situazione dei conti pubblici, che registrano oggi un avanzo e soddisfano con ampio margine i criteri del patto di stabilità e crescita.

La Grecia ha fatto nel 1999 dei passi avanti nel processo di convergenza reale, compiendo nel contempo ulteriori progressi in termini di convergenza nominale. Il differenziale d'inflazione con l'area dell'euro si è notevolmente ridotto ed i principali tassi d'interesse sono stati progressivamente abbassati verso la fine dell'anno, mentre la dracma rimaneva al di sopra del suo tasso centrale nell'ERM II, nell'ambito della banda di fluttuazione normale del 15 per cento. Nella prospettiva del venir meno del divario tra prodotto effettivo e potenziale, la politica di bilancio è riuscita a limare ulteriormente il disavanzo, con un conseguente miglioramento anche della posizione sottostante. In riconoscimento dei progressi già realizzati nel 1998, il Consiglio Ecofin, su raccomandazione della Commissione, ha abrogato nel novembre scorso la decisione circa l'esistenza di un disavanzo eccessivo. In gennaio, il tasso centrale della dracma rispetto all'euro è stato rivalutato del 3½ per cento, una decisione che dovrebbe essere utile al governo nei suoi sforzi per mantenere l'economia su un sentiero di crescita sostenibile con prezzi stabili.

La Svezia ha beneficiato nel 1999 di un rilancio forte e fondato su ampie basi e l'economia sembra essere entrata in un circolo virtuoso sullo sfondo di fondamentali sani. Il tasso d'inflazione (misurato sulla base dell'indice IAPC) è tra i più bassi dell'UE, le partite correnti sono in attivo e i conti pubblici molto migliorati rispetto a pochi anni addietro. Nel 1999 la politica monetaria è stata rilassata. L'avanzo di bilancio continua ad essere in linea con il patto di crescita e stabilità e gli sgravi tributari introdotti sono da accogliere positivamente dato il livello elevato della pressione fiscale. Tuttavia sarebbe opportuno essere cauti nell'adottare un'impostazione prociclica della politica di bilancio, in quanto il divario tra produzione effettiva e potenziale si sta riducendo e dovrebbe diventare positivo nei prossimi anni. Questo è tanto più vero in quanto l'impegno della Riksbank svedese a proporsi come obiettivo la stabilità dei prezzi è stato ulteriormente accentuato da una nuova legislazione entrata in vigore nel 1999. La Riksbank ha un obiettivo esplicito in materia di inflazione del 2 per cento con un margine di tolleranza di +/-1 punto percentuale. L'inflazione è ancora bassa, anche se tendente al rialzo ed i tassi a breve termine sono già stati rialzati negli ultimi mesi.

L'economia del Regno Unito ha sopportato relativamente bene le crisi dei paesi emergenti e la crescita ha acquistato slancio nel corso del 1999. Dopo i profondi aggiustamenti realizzati in precedenza, la politica di bilancio si è fatta più stabile pur continuando a registrare dei progressi con il conseguimento di un avanzo di bilancio prossimo all'1 per cento del PIL nel 1999. Questo andamento favorevole riflette l'impegno del governo a condurre una politica di bilancio compatibile con la salvaguardia della stabilità macroeconomica. L'inflazione ha continuato ad essere contenuta ed è scesa sotto la media dell'area dell'euro nella secondo semestre dello scorso anno in termini di IAPC. Tuttavia vi è il rischio che l'inflazione aumenti dato che l'economia sta operando ad un livello vicino alla sua capacità potenziale. Il comitato di politica monetaria della Bank of England ha invertito nel settembre 1999 la tendenza al ribasso dei tassi d'interesse di riferimento. Questo intervento e quelli successivi sono stati attuati per assicurare che si continui a rispettare l'obiettivo di inflazione del 2½ per cento, in termini di indice dei prezzi al dettaglio esclusi i pagamenti di interessi sui prestiti ipotecari.

3. Finanze pubbliche sane ed efficienti

Nel 1999 le politiche di bilancio degli Stati membri sono state condotte per la prima volta nel quadro del patto di stabilità e di crescita. Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 invitavano gli Stati membri (i) a conseguire un saldo di bilancio prossimo al pareggio o un avanzo al più tardi entro la fine del 2002, conformemente ai programmi di stabilità e di convergenza; (ii) a rispettare pienamente i loro obiettivi di bilancio per il 1999 e (iii) a migliorare simultaneamente la qualità e la sostenibilità delle finanze pubbliche (cfr. riquadro 1 per le raccomandazioni specifiche per ciascuno Stato membro). La presente sezione passa in rassegna innanzitutto gli sviluppi intervenuti nel 1999 ed esamina successivamente le prospettive a breve termine ed i programmi a medio termine sulla base dei programmi di stabilità e di convergenza aggiornati presentati di recente.

3.1 Obiettivi di bilancio per il 1999 rispettati malgrado il rallentamento della crescita

Nel secondo semestre del 1998, quando gli Stati membri hanno elaborato i loro progetti di bilancio per il 1999, il rallentamento dell'attività economica che iniziava ad interessare numerosi Stati membri dell'Unione non era ancora quantificabile con precisione. La situazione era sostanzialmente la stessa anche al momento dell'elaborazione della prima serie di programmi di stabilità e di convergenza, anch'essi basati per lo più sui progetti di bilancio (cfr. tabelle 3 e 5). In circa la metà degli Stati membri, la crescita del PIL si è infatti rivelata inferiore alle proiezioni contenute nei programmi. Il rallentamento è stato particolarmente sensibile in Germania, in Italia e in Austria, mentre in Belgio, Grecia e Spagna la crescita è stata praticamente conforme alle previsioni iniziali. In altri paesi la crescita è stata invece superiore alle previsioni, in particolare in Francia, in Irlanda, nei Paesi Bassi, in Svezia e nel Regno Unito.

Indipendentemente dai risultati in materia di crescita, si constata tuttavia che gli obiettivi di bilancio per il 1999 sono stati in linea di massima rispettati o addirittura superati. Sette dei quindici Stati membri hanno registrato un avanzo di bilancio. Tra di essi figurano i paesi nordici, l'Irlanda, il Lussemburgo, i Paesi Bassi e il Regno Unito. Quattro paesi avevano un disavanzo compreso tra l'1 e l'1,5% del PIL, mentre in Francia, Italia, Austria e Portogallo il disavanzo è rimasto vicino o superiore al 2% del PIL (cfr. tabella 3). I rapporti debito pubblico/PIL sono anch'essi scesi più rapidamente del previsto.

In alcuni Stati membri nei quali la crescita è stata superiore alle previsioni, i risultati di bilancio sono stati anch'essi migliori rispetto agli obiettivi iniziali: sono particolarmente degni di nota quelli ottenuti dai Paesi Bassi, dalla Svezia e dal Regno Unito. I risultati dei paesi che hanno subito un rallentamento marcato della crescita sono ancora più rilevanti. In questo contesto, merita una menzione particolare la situazione della Germania, il cui saldo si è rivelato nettamente migliore del previsto. L'Italia ha messo a segno un risultato lievemente migliore rispetto al suo obiettivo iniziale di un disavanzo pari al 2% del PIL, nonostante il disavanzo programmato fosse stato rivisto al rialzo durante l'anno per via del rallentamento della crescita. Solo l'Irlanda e l'Austria non sono state in grado di rispettare i loro obiettivi di bilancio per il 1999.

Diversi fattori contribuiscono a spiegare i risultati del bilancio 1999, rivelatisi migliori di quelli previsti, anche se è talora difficile quantificarli in modo preciso. Tra i fattori principali figurano [2]: i risultati di bilancio del 1998, anch'essi migliori delle previsioni, che hanno consentito di beneficiare di una posizione di partenza più favorevole; il forte impegno profuso per controllare rigorosamente la spesa; la inattesa fonte crescita del gettito fiscale, dovuta ad una crescita trainata dalla domanda interna che ha favorito le entrate fiscali; infine la tendenza degli Stati membri ad includere nei loro obiettivi di bilancio la costituzione di riserve per imprevisti, in particolare per i pagamenti di interessi. Globalmente il disavanzo pubblico per l'insieme dell'Unione è sceso nel 1999 a ¾ di punto percentuale del PIL e la posizione sottostante è anch'essa migliorata (cfr. tabella 4).

[2] Ha influito anche il passaggio dal SEC79 al SEC95, il nuovo sistema di contabilità economica di riferimento (gli obiettivi di bilancio erano stati definiti sulla base del SEC79, mentre i risultati sono espressi sulla base del SEC95). In media il passaggio al SEC95 ha influito scarsamente sui dati per i saldi di bilancio del 1999; l'effetto è stato tuttavia degno di nota in Portogallo e Svezia.

Il miglioramento dei saldi di bilancio del 1999 è attribuibile per lo più ad un incremento del rapporto entrate/PIL. La lieve diminuzione del rapporto spesa totale/PIL è infatti dovuta interamente ad una riduzione dei pagamenti di interessi che ha compensato il netto aumento della spesa primaria. Il deterioramento del rapporto investimenti pubblici/PIL è stato arrestato: quest'ultimo è infatti lievemente migliorato, passando al 2,3% per l'Unione nel suo insieme, ma continua ad essere nettamente al di sotto dei livelli raggiunti all'inizio degli anni '90 (cfr. grafico 7). Gli investimenti, stabili nella maggior parte dei paesi, sono cresciuti sensibilmente in Irlanda e in Italia. Inoltre molti Stati membri si sono adoperati per aumentare gli investimenti in capitale umano.

L'aumento dei rapporti gettito fiscale/PIL e spesa primaria/PIL è da considerarsi come un aspetto meno positivo del processo globale di aggiustamento di bilancio nel 1999. Infatti è in generale riconosciuto che una strategia di risanamento finanziario di buona qualità deve basarsi in primo luogo sul controllo della spesa, che consente in seguito un alleggerimento della pressione fiscale. Occorre tuttavia notare che le riforme fiscali in corso negli Stati membri prevedono sovente una riduzione delle aliquote fiscali abbinata ad un allargamento della base imponibile. In una prima fase, in cui gli agenti economici operano i necessari adeguamenti, vi potranno essere fluttuazioni nelle entrate fiscali. Inoltre, nella misura in cui la riscossione delle imposte viene resa più efficace (il che è talora un presupposto per la riduzione delle aliquote fiscali), ne potrebbe derivare anche un aumento del gettito fiscale. Se si esamina il versante delle spese, oltre al lieve incremento del rapporto investimenti/PIL, si può osservare che il funzionamento degli stabilizzatori automatici ha anch'esso contribuito all'aumento della spesa. In effetti, sulla base dei programmi di bilancio di medio termine che sono stati presentati, è probabile che i rapporti entrate/PIL e spesa primaria/PIL abbiano raggiunto entrambi un picco nel 1999.

3.2 Progetti di bilancio per il 2000 ed oltre

Se si considerano le prospettive per le finanze pubbliche nel 2000, emerge che gli attuali piani della maggior parte degli Stati membri non prevedono grossi sforzi di risanamento. Sulla base degli obiettivi di bilancio presentati finora per il 2000, si constata comunque che in media i saldi di bilancio continueranno a migliorare lievemente grazie al ciclo e alla riduzione della spesa per interessi. Se gli Stati membri non andranno oltre i loro obiettivi nominali, è probabile che i saldi primari corretti del ciclo si deterioreranno lievemente. Se è vero che gli obiettivi non sono molto ambiziosi, è altrettanto vero che la maggior parte dei bilanci sono basati su stime economiche deliberatamente prudenti. Di conseguenza, date le buone prospettive economiche per il 2000, è probabile che quest'anno i risultati saranno nuovamente migliori degli obiettivi di bilancio previsti.

Dallo scorso settembre ad oggi, tutti gli Stati membri ad eccezione di uno hanno presentato programmi di stabilità e di convergenza aggiornati. Solo l'Austria non ha ancora presentato il suo aggiornamento per via dei ritardi nella formazione del nuovo governo e della mancata adozione del bilancio per il 2000. Il nuovo governo austriaco dovrebbe presentare il suo programma di stabilità aggiornato prima della fine di marzo.

I programmi aggiornati si attengono agli obiettivi di medio termine dei programmi iniziali o li rafforzano, avvalendosi spesso dell'anno aggiuntivo alla fine del programma per realizzare ulteriori progressi nella riduzione del disavanzo (cfr. tabella 5). Da questi aggiornamenti risulta che i quattordici Stati membri rispettano, o rispetteranno entro il 2002, l'obbligo di raggiungere il valore benchmark minimo, che consente agli stabilizzatori automatici di funzionare senza il rischio che il disavanzo oltrepassi il valore di riferimento del 3% del PIL. Entro il 2002 o il 2003, otto Stati membri puntano ad un avanzo di bilancio ed altri cinque prevedono un disavanzo non superiore allo 0,5% del PIL.

Questi aggiornamenti sono basati in linea di massima su previsioni prudenti in materia di crescita e tassi di interesse. Gli Indirizzi di massima per le politiche economiche del 1999 invitavano gli Stati membri ad accelerare il processo di aggiustamento e la riduzione degli ancora elevati rapporti debito/PIL se le prospettive economiche fossero migliorate. Per gli Stati membri invitati a rafforzare i loro margini di sicurezza e per quelli in cui il debito pubblico particolarmente elevato continua ad essere motivo di inquietudine, sarebbe stato probabilmente più adeguato dotarsi di una strategia più ambiziosa. In questo contesto occorrerà inoltre tener conto della posizione congiunturale. Nei paesi in cui la crescita economica è rimasta forte e dove la ripresa economica è in fase avanzata, un aggiustamento più forte e concentrato nel periodo iniziale aiuterebbe a diminuire i rischi di surriscaldamento.

L'articolazione degli sforzi di risanamento finanziario delineati negli aggiornamenti sembra in linea di massima positiva, in quanto si prevede che i rapporti entrate totali/PIL e spesa totale/PIL si stabilizzino e inizino a decrescere gradualmente nel medio termine, pur restando a livelli storicamente elevati. Per quanto riguarda la spesa, gli investimenti delle amministrazioni pubbliche dovrebbero restare sostanzialmente costanti. Inoltre molti Stati membri adottano esplicitamente o implicitamente una strategia di bilancio imperniata sul controllo della spesa primaria per costituire un margine volto ad alleggerire la pressione fiscale.

Continua il trend di discesa dei rapporti debito/PIL verso livelli più sostenibili. In tutti gli Stati membri che hanno già presentato i loro aggiornamenti, le proiezioni di tale rapporto sono inferiori a quelle dei programmi dello scorso anno. In effetti la maggior parte degli Stati membri saranno già pervenuti nel 2001 ad un debito inferiore alla soglia del 60% del PIL. Gli altri paesi fortemente indebitati, Belgio, Grecia e Italia, continuano i loro sforzi di riduzione del debito e si avvicineranno al livello del 100% del PIL nel 2002-2003 (cfr. tabella 6).

3.3 Qualità e sostenibilità delle finanze pubbliche

* Riforma delle pensioni

Date le conseguenze a lunghissimo termine delle modifiche dei sistemi pensionistici e sanitari, è importante vigilare affinché le riforme siano ben congegnate e poggino su un ampio consenso sociale. Non sarebbe pertanto appropriato valutare l'attuazione degli indirizzi di massima soltanto sulla base delle misure adottate in un determinato anno, senza tenere conto delle proposte di riforma e delle consultazioni in corso con le parti sociali.

I regimi pensionistici pubblici variano ampiamente da uno Stato membro all'altro ed i processi di riforma sono a stadi diversi a seconda dei paesi. È tuttavia evidente che la questione della loro sostenibilità finanziaria a lungo termine, in particolare per i regimi pubblici, ha preso posto tra le priorità politiche in quasi tutti gli Stati membri (cfr. riquadro 2). Globalmente si possono distinguere nelle riforme in corso un certo numero di tendenze comuni: (i) vengono adottate misure per ritardare l'età del pensionamento ed accrescere i tassi di partecipazione tra i più anziani; (ii) ci si impegna ad instaurare un migliore equilibrio tra contributi e spese; (iii) vi è la tendenza a rafforzare gli elementi di capitalizzazione nel finanziamento dei regimi pubblici e (iv) a ricercare un migliore equilibrio dei regimi pensionistici tramite il rafforzamento dei meccanismi a capitalizzazione del secondo e del terzo pilastro.

In parecchi paesi tra cui la Danimarca, l'Irlanda, i Paesi Bassi, la Finlandia, la Svezia e il Regno Unito sono state varate misure concrete o sono entrate in vigore riforme già adottate. In Germania è stato raggiunto un accordo per la riduzione dei contributi dei datori di lavoro e dei dipendenti, che sarà finanziato con un incremento delle imposte sull'energia.

L'anno 2000 potrebbe costituire una data storica per la riforma dei regimi pensionistici pubblici in Europa, considerato che parecchi paesi (Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia e Portogallo) potrebbero introdurre riforme importanti. È inoltre possibile, nonché auspicabile, che altre riforme vengano adottate in Italia e in Austria. È fondamentale che queste riforme affrontino in modo globale il problema della sostenibilità a lungo termine dei regimi pensionistici pubblici, tenendo conto della necessità di renderli più favorevoli all'occupazione e garantire un'equa distribuzione sia all'interno della medesima generazione che tra generazioni diverse.

In parecchi Stati membri le riforme dei sistemi pensionistici pubblici sono state sospese dai nuovi governi appena eletti: è accaduto recentemente in Germania e in Francia. Anche se è importante che i governi ottengano un ampio consenso sociale sulla riforma delle pensioni, è auspicabile che le decisioni difficili non siano ripetutamente rinviate. Il periodo di tempo per trovare una soluzione alla sfida del finanziamento delle pensioni è breve, considerato che la generazione del baby-boom andrà in pensione attorno al 2010.

Globalmente le raccomandazioni degli indirizzi di massima in materia di sostenibilità sono state rispettate, anche se in numerosi Stati membri il processo di consultazione è in corso. Nel 2000 si dovrà tuttavia valutare in che misura queste proposte e consultazioni abbiano dato luogo a misure concrete.

Nel 1999 il comitato per la politica economica ha costituito un gruppo di lavoro incaricato di fornire stime comparabili sulle conseguenze di lungo termine che l'invecchiamento della popolazione esercita sul bilancio. Questi lavori dovrebbero essere ultimati nel 2000. Per una migliore definizione delle politiche a livello UE, è essenziale disporre di stime coerenti e comparabili. Inoltre, in futuro non ci si potrà più limitare ai sistemi pensionistici pubblici, ma si dovrà studiare anche l'impatto dell'invecchiamento delle popolazioni sulle spese dei servizi sanitari pubblici e sulle entrate fiscali. Il comitato per la politica economica fornirà informazioni essenziali al gruppo di lavoro ad alto livello istituito dalla presidenza portoghese, che valuterà la sostenibilità di lungo termine dei regimi di sicurezza sociale, in particolare delle pensioni.

* Riforma fiscale

Riduzione della pressione fiscale globale

La maggior parte degli Stati membri hanno adottato o prevedono di adottare riforme fiscali che influenzeranno i contributi sociali, le imposte sul reddito delle persone fisiche e giuridiche e, in misura assai inferiore, le imposte indirette (cfr. riquadro 3). Queste riforme sembrano avere in molti casi un impatto limitato sulle entrate statali, per ragioni legate sia alla loro copertura che al loro grado di ambizione. Tuttavia nel periodo 2000-2003 la pressione fiscale (espressa dal rapporto entrate statali totali / PIL) dovrebbe diminuire nella maggior parte degli Stati membri, in particolare in Danimarca, Germania, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Finlandia e Svezia.

Riduzione del cuneo fiscale sul lavoro e sui bassi salari e spostamento della pressione fiscale

La maggior parte degli Stati membri (Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Finlandia e Regno Unito) hanno adottato misure volte alla riduzione dei costi non salariali del lavoro. Queste misure hanno per oggetto i bassi salari (Belgio, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito) e sono anche volte a rafforzare gli incentivi a concludere nuovi contratti di lavoro a tempo indeterminato (Grecia, Spagna e Italia). Inoltre parecchi Stati membri stanno procedendo ad una riforma delle imposte sui redditi delle persone fisiche per ridurre la pressione fiscale totale sui redditi da lavoro. In Germania, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Finlandia e Svezia riduzioni generali delle aliquote marginali e standard sono in previsione o sono già state praticate. Riforme mirate (Danimarca, Grecia, Italia, Austria e Regno Unito), che abbinano l'alleggerimento della pressione fiscale sui redditi più modesti ed un innalzamento delle soglie di esenzione, mirano a rendere il lavoro più "remunerativo". Nel Regno Unito (nel quadro del programma denominato "welfare to work"), è stato innalzato anche il reddito minimo garantito (working families tax credit).

Le riforme delle imposte sul reddito delle persone fisiche sembrano dare luogo a modeste riduzioni del prelievo fiscale diretto sul lavoro [3]. La riduzione dei costi non salariali della manodopera è iniziata ma in modo molto limitato (cfr. tabella 7) [4]. Globalmente la riduzione dei contributi sociali potrebbe avere un effetto trascurabile sui costi non salariali del lavoro [5] e ciò non sorprende se si considera che la maggior parte delle misure sono mirate (nuovi posti di lavoro, salari bassi) ed influenzeranno soltanto una frazione modesta della base imponibile.

[3] L'onere fiscale diretto sul lavoro comprende i contributi sociali, più le imposte sulla massa salariale e la manodopera e la parte dell'imposta sulle persone fisiche prelevata sui redditi di lavoro. È generalmente espresso in percentuale del salario lordo.

[4] La tabella 7 riporta anche le cosiddette aliquote effettive d'imposta sul lavoro. Esse sono concettualmente molto simili alle aliquote d'imposta implicite pubblicate da Eurostat, rispetto alle quali vi sono alcune differenze metodologiche. Basate in gran parte su dati macroeconomici, esse possono tuttavia essere aggiornate alla luce delle previsioni economiche dei servizi della Commissione e consentono pertanto di esprimere una valutazione sulla base delle informazioni più recenti.

[5] Espressi dal rapporto tra i contributi sociali più le imposte sulla massa salariale e la manodopera, da un lato, ed i salari lordi, dall'altro.

Le riforme relative all'imposizione indiretta sono piuttosto limitate. Solo la Danimarca, la Germania, la Francia, la Finlandia e il Regno Unito hanno aumentato le imposte sull'energia e quelle ambientali. In taluni casi questi incrementi sono volti a ridistribuire il prelievo fiscale in modo meno sfavorevole al lavoro. In Germania e nel Regno Unito le entrate supplementari dovrebbero servire a finanziare una riduzione dei costi non salariali del lavoro. In Francia le tasse ecologiche contribuiranno a finanziare le conseguenze sul bilancio della riduzione dell'orario di lavoro. Inoltre nove Stati membri (Belgio, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito, solo per l'Isola di Man) intendono applicare un'aliquota IVA ridotta ai settori dei servizi ad alta intensità di manodopera per stimolare la domanda di lavoro in questi settori.

Miglioramento dell'efficienza dei sistemi fiscali

Per quanto l'obiettivo di rendere i sistemi fiscali più favorevoli all'occupazione sembri essere tra le massime priorità della politica fiscale degli Stati membri, alcune misure di politica fiscale sono dettate anche dalla preoccupazione di migliorare l'efficienza di questi sistemi. In taluni paesi la riforma dell'imposta sul reddito delle persone fisiche ha assunto la forma di una riduzione generale delle aliquote fiscali marginali. Inoltre le riduzioni d'imposta mirate consentiranno di attenuare taluni effetti distorsivi delle imposte quali la creazione di trappole della disoccupazione. Tuttavia alcuni casi di evasione e di frode fiscale fanno pensare che sia necessario impegnarsi ulteriormente per migliorare l'efficacia dell'amministrazione e della riscossione delle imposte. Inoltre, misure come la riduzione delle imposte sui bassi salari o l'incremento della quota esente possono provocare discontinuità nelle aliquote fiscali marginali ed accrescere la progressività delle imposte per le persone i cui redditi sono inferiori alla media.

Le riforme riguardanti le imposte sui redditi da capitale e sulle società non sembrano dettate dalla preoccupazione di far fronte ai rischi potenziali di concorrenza fiscale. Esse mirano in realtà a migliorare il funzionamento dei mercati dei capitali (Danimarca, Germania, Francia e Italia) e a creare incentivi per il capitale di rischio e gli attivi immateriali (Grecia, Spagna, Francia, Irlanda e Italia). In Germania e in Finlandia le riforme sono di ordine più generale. Le aliquote dell'imposta sulle società verranno ridotte in Germania e innalzate di un punto percentuale in Finlandia.

Per quanto riguarda i redditi da capitale considerati globalmente, i livelli attuali e l'evoluzione delle aliquote effettive di imposta sul capitale sembrano confermare l'opinione che le riforme dell'imposta sulle società e delle altre imposte sul capitale non introducono cambiamenti radicali nella pressione fiscale sul capitale. [6] Parrebbe piuttosto che le riforme dell'imposta sulle persone fisiche, che colpisce anche i redditi da capitale, tenderebbero a ridurre la pressione fiscale sia sui redditi da lavoro che su quelli da capitale. Una riduzione dell'aliquota fiscale effettiva sui redditi da capitale è attesa nel periodo 2000-2001.

[6] L'imposizione effettiva del capitale comprende le imposte sui redditi da capitale delle persone fisiche, le imposte sulla proprietà immobiliare e le imposte sui redditi delle società espresse in percentuale dell'utile operativo.

Armonizzazione dell'IVA e delle altre imposte indirette

L'imposizione indiretta è il settore nel quale l'Unione ha progredito maggiormente in passato. Tuttavia sono necessari ulteriori progressi per garantire il buon funzionamento del mercato unico. Per quanto riguarda le aliquote legali ed effettive dell'IVA, continuano ad esistere importanti differenze da uno Stato membro all'altro, per non parlare delle differenze in materia di esenzioni o di trattamento speciale di determinati beni e servizi. Inoltre l'evoluzione della tecnologia modifica la natura delle imposte sui consumi. Il commercio elettronico potrebbe avere un impatto notevole sul funzionamento dei sistemi tributari nell'Unione europea in quanto un terzo delle entrate statali deriva dalle imposte indirette. Le operazioni elettroniche rendono i consumi finali altamente mobili ed il sistema IVA è pertanto esposto ad un rischio di evasione fiscale. Per via di queste evoluzioni occorrerà forse rivedere radicalmente i concetti di base dell'amministrazione e della riscossione dell'imposta. Queste nuove sfide impongono di rinnovare ed intensificare gli sforzi di coordinamento nel settore dell'IVA e delle altre imposte indirette [7].

[7] In seguito ad una proposta della Commissione, del novembre 1998, per una direttiva su taluni aspetti giuridici del commercio elettronico nel mercato interno, il Consiglio è giunto ad un accordo su una posizione comune nel dicembre 1999.

Necessità di proseguire il coordinamento fiscale e di evitare una concorrenza fiscale dannosa

La concorrenza fiscale esercita conseguenze positive importanti: consente di apportare benefici ai cittadini, di imporre una pressione al ribasso sulla spesa pubblica e di garantire che le politiche fiscali tengano conto della competitività globale dell'Unione europea. Tuttavia, l'erosione della base imponibile che potrebbe avere luogo in taluni Stati membri in caso di concorrenza fiscale senza limiti nel settore delle attività mobili minaccia di intaccare il gettito fiscale e di provocare uno spostamento della pressione fiscale verso basi meno mobili, ad esempio il lavoro. Questa forma dannosa di concorrenza fiscale mina inoltre la base stessa del mercato unico, mettendo a repentaglio l'uniformità delle condizioni di concorrenza tra le imprese.

Il pacchetto di misure per la lotta contro la concorrenza fiscale dannosa, compreso il codice di condotta in materia di tassazione delle imprese, è basato sul principio che è necessario un coordinamento (anziché un'armonizzazione) di talune politiche di imposizione diretta. Esso offre la possibilità di mettere a punto soluzioni coordinate per i problemi che gli Stati membri non sono in grado di risolvere individualmente. In questo contesto, in linea con i progressi realizzati in materia di codice di condotta, è indispensabile intensificare gli sforzi di coordinamento tra Stati membri, in particolare a livello della tassazione di talune categorie mobili di redditi da capitale [8].

[8] Negli indirizzi di massima del 1999 si indicava che il Consiglio attendeva il risultato della discussione in corso sulla tassazione degli interessi sui risparmi, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998; a tutt'oggi non si è ancora giunti ad alcun accordo.

4. Una dinamica salariale adeguata

Negli Indirizzi di massima del 1999 si affermava quanto segue: (i) gli incrementi dei salari nominali devono essere coerenti con l'obiettivo della stabilità dei prezzi; (ii) gli incrementi dei salari reali in rapporto alla crescita della produttività del lavoro dovrebbero tenere conto della necessità di rafforzare, ove necessario, e successivamente mantenere la redditività degli investimenti; (iii) gli accordi dovrebbero tener maggiormente conto dei differenziali tra i livelli di produttività in funzione delle qualifiche, delle competenze professionali e delle aree geografiche; e (iv) si dovrebbero evitare effetti di imitazione salariale e le differenze tra il costo del lavoro nei vari Stati membri dovrebbero continuare a riflettere le differenze di produttività del lavoro.

Il reddito da lavoro dipendente pro capite, inclusi i contributi sociali a carico dei datori di lavoro, è aumentato di circa il 3% nell'UE nel 1999, in linea con il trend osservato negli ultimi anni. [9] L'incremento del costo nominale del lavoro per unità di prodotto è accelerato, passando a circa il 2%, in parte per via di una flessione di ordine congiunturale della produttività del lavoro (cfr. tabella 8). Questa situazione è perfettamente compatibile con la stabilità dei prezzi, ma potrebbe essere foriera di rischi inflazionistici se altri fattori esercitassero pressioni supplementari sui prezzi. Il costo del lavoro per unità di prodotto è cresciuto a tassi vicini al 3% in alcuni degli Stati membri in fase avanzata del ciclo, come la Danimarca e l'Irlanda. In Portogallo il ritmo di incremento del costo del lavoro per unità di prodotto è salito al 4% e ha continuato a superare il 4% nel Regno Unito. Questi ritmi di incremento, se continuassero, rischierebbero di compromettere la stabilità dei prezzi e la competitività.

[9] Il reddito da lavoro dipendente pro capite è cresciuto del 2,4% nel 1998. Questo valore incorpora tuttavia l'effetto della riforma fiscale italiana, che ha ridotto i contributi sociali a carico dei datori di lavoro. In assenza di questo effetto puntuale, le remunerazioni per l'UE nel suo insieme sarebbero aumentate in misura analoga al 1999.

La progressione del salario reale (ovvero la remunerazione nominale corretta del deflatore del PIL), il cui ritmo era stato nettamente inferiore a quello della produttività sin dalla metà degli anni 80, consentendo pertanto un miglioramento notevole della redditività degli investimenti, ha lievemente accelerato nel 1999 superando di misura gli incrementi di produttività. Questo fenomeno ha bloccato temporaneamente l'incremento della redditività nell'insieme dell'UE. Il costo reale del lavoro per unità di prodotto è cresciuto rapidamente soprattutto in Svezia e nel Regno Unito. Sebbene questi due paesi abbiano in effetti beneficiato di livelli di redditività superiori alla media UE, un'ulteriore accelerazione marcata delle remunerazioni, che non fosse compensata da un miglioramento corrispondente della produttività del lavoro, rischierebbe di erodere la loro competitività.

Alcuni paesi hanno già adottato o intendono adottare provvedimenti affinché i differenziali dei costi salariali riflettano meglio gli scarti di produttività che esistono a seconda delle qualifiche, delle attitudini o delle aree geografiche. Una riduzione mirata dei costi non salariali del lavoro è stata attuata in Spagna, in Francia e in Italia nel 1999 ed è prevista in Belgio. In Grecia i patti territoriali per l'occupazione offrono in linea di massima la possibilità di derogare agli accordi salariali settoriali nelle regioni a disoccupazione elevata e in Italia il "Patto sociale per lo sviluppo e l'occupazione" consente la conclusione di contratti d'area che derogano alle norme nazionali di fissazione dei salari.

In particolare nei paesi dell'area dell'euro, è importante che l'andamento dei salari non si discosti da quello della produttività. Per quanto l'evoluzione constatata nel 1999 non riveli in generale alcun problema in questo senso, è comunque degno di nota che in Portogallo il costo del lavoro per unità di prodotto è cresciuto in modo nettamente più rapido che nell'insieme dell'area dell'euro e che, se questa tendenza continuasse, rischierebbe di mettere a repentaglio la competitività dei prezzi portoghesi. In Irlanda, per contro, il livello del salario minimo dovrà essere controllato attentamente in modo tale da evitare che i lavoratori con scarsa produttività vengano allontanati dal mercato del lavoro.

5. Mercati dei prodotti (beni e servizi) più efficienti

Negli indirizzi di massima per il 1999 si raccomandava quanto segue: (i) il mercato unico e la politica di concorrenza dovrebbero essere oggetto di un'attuazione rigorosa e di un monitoraggio attento; (ii) nel campo degli aiuti di Stato è necessario che la Commissione li sottoponga a uno stretto controllo e che gli Stati membri esercitino una rigorosa autodisciplina; (iii) le riforme regolamentari dovrebbero essere portate avanti e se possibile accelerate nei settori delle telecomunicazioni, dei trasporti e dell'energia; (iv) la qualità del contesto giuridico e regolamentare dovrebbe essere ulteriormente migliorata, specialmente in relazione alle PMI; (v) l'IVA dovrebbe formare oggetto di un'ulteriore revisione e semplificazione; vi) si dovrebbero compiere ulteriori progressi per evitare una dannosa concorrenza fiscale; e (vii) gli Stati membri dovrebbero inoltre accentuare maggiormente la dimensione ambientale della politica economica (cfr. riquadro 4 per le raccomandazioni specifiche per ciascun paese).

I mercati dei prodotti sono relativamente ben integrati nell'Unione europea e la concorrenza sta diventando più vivace. L'esposizione dei mercati nazionali dei prodotti alla concorrenza internazionale, misurata dal grado di apertura degli scambi, dall'importanza degli investimenti esteri diretti e le dalle concentrazioni e acquisizioni transfrontaliere, continua ad essere diversa da uno Stato membro all'altro (cfr. tabella 9). Paesi come il Belgio, l'Irlanda, il Lussemburgo, i Paesi Bassi, il Regno Unito sono più esposti alle pressioni della concorrenza esterna rispetto ad altri Stati membri. In questi ultimi le riforme regolamentari intraprese sono pertanto ancora più importanti per accrescere la concorrenza sui mercati dei prodotti e far fronte alle future pressioni che ne deriveranno.

Nonostante i progressi significativi registrati sul piano dell'integrazione europea e l'intensità dei legami commerciali, la dispersione dei prezzi nell'UE resta forte, in particolare rispetto agli Stati Uniti [10]. Inoltre il processo di convergenza dei prezzi è rallentato in questi ultimi anni rispetto all'inizio degli anni '90. Persistono, tra uno Stato membro e l'altro, differenze significative a livello dei prezzi (cfr. riquadro 5).

[10] Occorre essere prudenti quando si compara la dispersione dei prezzi nell'UE e quella negli Stati Uniti.

Esiste pertanto un notevole margine di miglioramento nel funzionamento del mercato interno, in particolare in taluni settori dei servizi, nelle costruzioni e negli appalti pubblici. Anche i settori non coperti dalla legislazione del mercato interno trarrebbero vantaggio da una concorrenza più forte. Per sormontare questi problemi e rimediare agli ostacoli strutturali, gli Stati membri hanno intrapreso in questi ultimi anni un gran numero di riforme nei mercati dei prodotti.

5.1 Mercato unico: il quadro giuridico deve essere attuato in modo corretto

Vi sono stati ulteriori progressi in materia di attuazione della legislazione del mercato unico cosicché il quadro giuridico del mercato unico è oramai ampiamente posto in essere nella maggior parte degli Stati membri. Come risulta dall'ultimo "quadro di valutazione", 10 dei 15 Stati membri hanno un deficit di recepimento inferiore al 4% (cfr. tabella 10). Ci si attendono ora sforzi analoghi dai 5 Stati membri (Grecia, Francia, Irlanda, Lussemburgo e Portogallo) che continuano a presentare un deficit di recepimento superiore al 4%. I progressi sono stati relativamente lenti per quanto riguarda i controlli veterinari e i trasporti.

Giacché il grado di recepimento delle direttive relative al mercato unico è in crescita, l'accento va posto allo stato attuale sulla loro applicazione corretta. Sotto questo profilo i pareri motivati sono un buon indicatore in quanto segnalano che vi è stata infrazione alla legislazione comunitaria. Quattro paesi (Belgio, Grecia, Francia e Italia) hanno ricevuto, insieme, oltre la metà dei pareri motivati emessi tra il settembre 1998 e l'agosto 1999.

Data la loro importanza economica, gli appalti pubblici sono un settore chiave del mercato interno nel quale il quadro giuridico deve essere correttamente recepito ed applicato. Gli appalti pubblici pubblicati hanno un valore di poco meno del 2% del PIL, mentre i mercati degli appalti pubblici (compresi quelli dei Ministeri della difesa) ammontano al 14% del PIL dell'UE. Diversi indicatori (direttive non ancora recepite, numero di pareri motivati, scarsità del valore degli appalti pubblicati nella Gazzetta ufficiale) testimoniano che, sotto questo profilo, sussistono problemi in alcuni Stati membri (Germania, Italia, Paesi Bassi e Austria) [11]. Il "nuovo approccio" in materia di normazione tecnica, ovvero l'armonizzazione legislativa dei requisiti essenziali del prodotto, ha acquisito gradualmente maggiore importanza per l'eliminazione delle barriere tecniche che ancora ostacolano gli scambi nell'Unione.

[11] Cfr. la seconda relazione della Commissione presentata a seguito del mandato ricevuto dal Consiglio di Cardiff, "Riforma economica: relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità", COM (2000)26 def. del 26.01.2000.

5.2 Politica di concorrenza: legislazioni più moderne e qualche progresso in materia di aiuti di Stato

La politica di concorrenza ha un ruolo importante nella salvaguardia e nel miglioramento della flessibilità e dell'efficienza dei mercati dei prodotti. In questo settore la maggior parte degli Stati membri ha compiuto grandi sforzi per modernizzare la legislazione nazionale in materia di concorrenza e ridurre gli aiuti di Stato. Nel Regno Unito, il 1° marzo 2000 è entrata in vigore la nuova legge sulla concorrenza, che rafforza i poteri e l'indipendenza delle autorità garanti della concorrenza, e nel 1999 sei altri Stati membri (Belgio, Germania, Spagna, Francia, Paesi Bassi ed Austria) hanno reso più rigorosa o semplificato la regolamentazione nazionale in materia. Tuttavia, alcuni Stati membri non si sono ancora dotati di un'autorità garante della concorrenza pienamente indipendente.

In nove Stati membri, le autorità nazionali garanti della concorrenza dispongono ora dei poteri necessari per applicare gli articoli 81 e 82 del trattato UE che disciplinano gli accordi tra le imprese e l'abuso di posizione dominante. Diversa è tuttora invece la situazione in Danimarca, Irlanda, Lussemburgo, Austria, Finlandia e Svezia. In Svezia, tuttavia, il governo sta esaminando la possibilità di conferire all'autorità nazionale i poteri necessari a tal fine ed ha presentato un disegno di legge mirante a semplificare il controllo sulle concentrazioni; l'adozione di apposite misure è prevista entro l'aprile del 2000. In Austria è stata adottata, nel luglio 1999, la nuova legge sulle intese, che estende il campo d'applicazione del relativo divieto. Infine, in Danimarca il Parlamento dovrebbe approvare nel corso dell'anno una nuova legge che dà al "Consiglio della concorrenza" il potere di controllare le concentrazioni tra imprese e di sanzionare le società che commettono infrazioni.

Per quanto riguarda gli aiuti di Stato, il livello relativamente elevato degli stessi dimostra che è necessario mantenere un controllo attento e costante ed applicare rigorosamente la regolamentazione comunitaria. Si sono tuttavia registrati alcuni sviluppi positivi negli ultimi anni; in particolare la tendenza alla diminuzione osservata a partire dall'inizio degli anni '90 sembra continuare. Gli aiuti di Stato (esclusi gli aiuti all'agricoltura) rappresentano una percentuale del PIL ancora relativamente elevata in Germania, Italia e Portogallo.

L'impatto sulla concorrenza all'interno del mercato unico dipende anche dalla composizione degli aiuti di Stato e non soltanto dal loro volume complessivo. La proporzione degli aiuti ad hoc e degli aiuti settoriali dovrebbe essere ridotta. A tale proposito, un altro sviluppo incoraggiante consiste nel fatto che quasi tutti gli Stati membri hanno concesso meno aiuti ad hoc, con la significativa eccezione della Francia in cui tale tipo di aiuto rappresenta tuttora quasi un quarto degli aiuti erogati complessivamente, la percentuale più alta tra i paesi dell'Unione. Un calo sensibile è stato osservato in Germania dove la quota rappresentata da tali aiuti è stata dimezzata. Gli aiuti settoriali sono ancora relativamente elevati in Belgio (ferrovie), Germania (carbone, ferrovie, pur se - come si è detto - in diminuzione in termini assoluti), Grecia (ferrovie e linee aeree, che però sono stati notevolmente ridotti), Spagna (ferrovie, carbone, costruzione navale), Francia (ferrovie e servizi finanziari) ed Irlanda (servizi finanziari). In Italia, la riduzione della proporzione degli aiuti settoriali costituisce un dato positivo, mentre, per quanto riguarda la struttura degli aiuti di Stato, la quota degli aiuti a finalità regionale è aumentata a scapito di altri obiettivi orizzontali. Gli aiuti orizzontali sono chiaramente predominanti in Danimarca, Paesi Bassi, Austria e Finlandia.

5.3 Servizi di pubblica utilità: progressi nelle telecomunicazioni e nel settore dell'elettricità

L'efficienza di certi servizi essenziali è un fattore determinante per garantire alle imprese un ambiente favorevole alle loro attività ed aumentare il potenziale di crescita economica. È fondamentale che si continui a compiere ogni sforzo per rafforzare la concorrenza e migliorare il quadro regolamentare in settori quali i servizi di pubblica utilità, la distribuzione ed i servizi finanziari. Nei servizi di pubblica utilità, la liberalizzazione è in corso ma ad una velocità variabile a seconda dei settori e degli Stati membri. Si sono realizzati progressi più rapidi nelle telecomunicazioni e anche il settore dell'elettricità presenta una maggiore apertura alla concorrenza. Al contrario, si assiste ad una più lenta liberalizzazione nei settori del gas, delle ferrovie, dei servizi idrici e postali.

Nel corso degli ultimi dieci anni, il settore delle telecomunicazioni è stato aperto alla concorrenza in tutti gli Stati membri. Nuovi operatori si sono affermati nel mercato, riducendo in tal modo le quote di mercato delle imprese già stabilite e, di conseguenza, i prezzi sono calati sensibilmente nella maggior parte degli Stati membri. Per fare un esempio, secondo la quinta Relazione sull'attuazione del pacchetto di misure regolamentari nel settore delle telecomunicazioni, i prezzi delle telefonate interurbane nazionali ed internazionali nell'Unione europea sono calati in media, rispettivamente, del 27% e 38% nel periodo 1997-1999 (cfr. tabella 11). Il calo nei prezzi è stato particolarmente sensibile per le chiamate nazionali in Irlanda (54%), in Austria (41%) e in Svezia (39%) e per le chiamate internazionali nei Paesi Bassi (89%), in Germania (67%) e nel Lussemburgo (63%). Nonostante questi progressi, gli operatori storici detengono tuttora una posizione dominante nella maggior parte degli Stati membri, in particolare nel mercato dell'accesso locale. In alcuni Stati membri (Belgio, Spagna e Francia), suscitano preoccupazioni la mancanza di poteri dell'autorità competente o di trasparenza del settore.

Anche l'apertura alla concorrenza nei mercati dell'elettricità e del gas è proseguita. La direttiva comunitaria sull'elettricità che prevede un'apertura progressiva dei mercati nazionali alla concorrenza è stata recepita in tutti gli Stati membri (cfr. riquadro 6). La maggior parte degli Stati membri si è prefissa ambiziosi obiettivi di liberalizzazione in termini di quote di mercato e di segmenti aperti alla concorrenza, e riduzioni dei prezzi sono già state segnalate in alcuni paesi. L'applicazione della direttiva relativa al gas deve essere completata entro l'agosto 2000. Alla Grecia ed al Portogallo, paesi nei quali l'utilizzo del gas naturale rappresenta ancora una novità, è stata concessa una deroga decennale per la liberalizzazione del settore. Importanti misure volte ad una maggiore concorrenza nel mercato del gas sono state adottate nel Regno Unito (dove tutti i consumatori possono ora scegliere tra diversi fornitori) ed in Spagna (dove il 46% del mercato è stato aperto nel 1998). Quest'anno, l'Austria completerà la piena liberalizzazione dei mercati e l'Irlanda prevede di attuare la legislazione che liberalizza il 75% del mercato nazionale del gas, mentre nei Paesi Bassi ed in Belgio ciò avverrà, rispettivamente, per il 45% e 47%.

Nei settori delle ferrovie, dell'acqua e dei servizi postali, il processo di liberalizzazione avanza ad un passo più lento, benché alcune misure siano state adottate per aumentare la concorrenza. Nel settore ferroviario, si è osservata la tendenza a dissociare la gestione dell'infrastruttura dall'esercizio dei servizi. Nella pratica tale tendenza è attuata in misura diversa, che varia dalla creazione di entità separate all'interno dell'azienda ferroviaria fino alla costituzione di società con distinta personalità giuridica. Misure in questa direzione sono state adottate in Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito. Tutti gli Stati membri hanno ora provveduto a separare ufficialmente la contabilità della gestione dell'infrastruttura e dell'esercizio dei servizi di trasporto ferroviario, conformemente a quanto disposto dalla direttiva 91/440. Nel settore postale, è stata adottata una direttiva comunitaria intesa ad aprire il settore alla concorrenza, che deve però ancora essere recepita in diversi Stati membri.

La concorrenza nella o per la prestazione di servizi fornisce un incentivo a migliorare questi settori. Per quanto riguarda la gestione dell'infrastruttura, emergono nuove sfide, come la necessità di migliorare il controllo regolamentare sulle ferrovie in modo da fornire incentivi adeguati per incrementare investimenti ed efficienza e tutelare al contempo gli interessi dei consumatori. La questione è stata particolarmente sentita nel Regno Unito. L'equilibrio tra la salvaguardia degli interessi dei produttori e dei consumatori è fondamentale per tutte le industrie di rete (cfr. riquadro 7).

5.4 Distribuzione: è necessaria un'ulteriore liberalizzazione

Incrementare l'efficienza nel settore della distribuzione è fondamentale ai fini del buon funzionamento dei mercati dei prodotti. Un settore distributivo efficiente potrebbe ampliare la varietà dei prodotti offerti ai consumatori e ridurne i prezzi. La maggior trasparenza dei prezzi associata all'introduzione dell'euro potrebbe stimolare operazioni d'arbitraggio e, sotto questo aspetto, i distributori avranno un ruolo determinante nel processo di convergenza al ribasso del livello dei prezzi.

Tuttavia, la pianificazione territoriale (nei Paesi Bassi ed in Svezia), i limiti agli orari di apertura dei negozi (Belgio, Danimarca, Germania ed Austria) e le restrizioni specifiche agli esercizi commerciali al dettaglio di grandi dimensioni (Spagna e Portogallo) continuano a limitare la concorrenza in questo settore. In alcuni dei paesi citati (Danimarca, Germania e Svezia) si sta studiando l'impatto delle regolamentazioni esistenti. In Italia, nel 1998 è iniziato un significativo processo di liberalizzazione del settore della vendita al dettaglio, che ha portato alla liberalizzazione degli orari di apertura dei negozi e ad una semplificazione delle formalità per l'apertura di nuovi esercizi. Il settore della vendita al dettaglio è molto concentrato in diversi Stati membri, specialmente in Finlandia ed in Svezia, e ciò può contribuire a mantenere un livello dei prezzi relativamente più elevato. Il governo francese, particolarmente preoccupato ad evitare abusi di posizione dominante nelle relazioni tra produttori e rivenditori al dettaglio, presenterà un disegno di legge nel 2000 inteso a regolamentare le suddette relazioni.

5.5 Pubblica amministrazione: incrementare l'efficienza e prevenire la concorrenza sleale

Una pubblica amministrazione moderna è determinante per il buon funzionamento dell'economia. Ciò vale in particolar modo per l'UE, date le dimensioni relativamente grandi del settore pubblico nella maggior parte degli Stati membri. Pertanto, sono auspicabili misure volte a migliorare l'efficienza della pubblica amministrazione, quali l'utilizzo di nuove tecniche di gestione e di comunicazione (commercio elettronico, Internet) in particolare in quegli Stati membri (ad esempio i paesi nordici) nei quali il peso del settore pubblico è più elevato della media comunitaria. A questo proposito, la Finlandia ha compiuti sforzi specificamente intesi a promuovere l'utilizzo di procedure orientate al mercato nella fornitura di servizi pubblici. In generale, ed in particolare nei paesi citati, è essenziale garantire che le imprese private non subiscano una concorrenza sleale da parte del settore pubblico.

Alcuni Stati membri (in particolare Belgio, Irlanda, Paesi Bassi, Finlandia, Svezia e Regno Unito) hanno scelto di promuovere collaborazioni tra pubblico e privato al fine di introdurre le tecniche di gestione e la competenza del settore privato, oltre ad una efficace condivisione dei rischi, nei servizi offerti dal settore pubblico. Queste iniziative possono contribuire ad una maggiore efficienza nei servizi pubblici grazie all'introduzione di meccanismi di mercato nella loro fornitura. Tuttavia, occorre prestare particolare attenzione ad evitare la mancanza di trasparenza nelle relazioni tra i settori pubblico e privato, che potrebbe falsare la concorrenza o mascherare la concessione di un aiuto di Stato al partner privato.

5.6 Altre riforme regolamentari: riduzione delle formalità per l'avviamento di nuove imprese

Negli ultimi anni, i governi sono diventati sempre più consapevoli degli ostacoli esistenti all'avviamento di nuove imprese, quali ad esempio le complesse formalità amministrative, le insufficienti possibilità di finanziamento e le limitate informazioni. Le procedure amministrative erano particolarmente pesanti in Germania, Grecia, Spagna ed Italia, e minime nei paesi nordici, nel Lussemburgo e nel Regno Unito.

Molti Stati membri hanno ora intrapreso programmi e misure atti a migliorare il quadro regolamentare delle imprese. Queste misure includono l'istituzione di uno "sportello unico" per le piccole imprese (Spagna, Francia, Italia, Portogallo e Regno Unito), la semplificazione della burocrazia per ridurre i tempi di costituzione delle imprese (Belgio, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia e Svezia) e la riduzione dei costi di registrazione delle società (Francia ed Austria). Inoltre, alcuni Stati membri hanno ridotto la pressione fiscale sulle PMI (Germania, Grecia, Austria, Portogallo e Regno Unito). Maggiori sforzi per migliorare il quadro regolamentare delle imprese potrebbero essere compiuti in Grecia, Spagna ed Italia.

5.7 Innovazione: sono necessarie riforme volte a migliorare il livello tecnologico

L'innovazione è una forza propulsiva della competitività e dell'occupazione. L'Europa è in ritardo rispetto agli Stati Uniti in termini di capacità innovatrice e questo divario sembra essersi acuito dalla metà degli anni 90. Nel 1998, le spese per la ricerca e lo sviluppo (R&S) rappresentavano l'1,8% del PIL nell'Unione europea contro il 2,8% negli Stati Uniti. Le spese di R&S mostrano una notevole dispersione tra gli Stati membri: esse variano tra lo 0,5% del PIL in Grecia ed il 3,9% in Svezia (cfr. tabella 12). Da un lato si trovano Portogallo, Spagna e Italia, con percentuali di spesa per la R&S che non superano l'1%, e dall'altro Germania, Francia, Paesi Bassi e Finlandia con percentuali che oscillano tra il 2 e 3%. L'Austria si è prefissata un obiettivo di aumento delle spese di R&S a 2,5% del PIL entro l'anno 2005 (rispetto all'1,6% del PIL nel 1998). Inoltre, gli sforzi dell'UE nel settore della ricerca sono ostacolati dalla loro frammentazione e compartimentazione. Il quadro regolamentare ed amministrativo ed i sistemi di riferimento per la ricerca rivelano ampie disparità, tanto che non si può propriamente parlare di un autentico "mercato interno" delle conoscenze scientifiche e delle tecnologie.

L'Europa si trova in posizione arretrata rispetto agli Stati Uniti anche per quanto riguarda la produzione e la diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione con grandi disparità tra gli Stati membri. Due paesi, Germania e Regno Unito, sono responsabili di quasi la metà della produzione comunitaria totale di merci del settore. Per quanto riguarda la diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, i paesi nordici sono in prima posizione, mentre essa si situa ad un livello intermedio nei paesi del Benelux, in Germania, Francia e Regno Unito e l'Europa meridionale registra i tassi di diffusione più bassi.

Il raffronto con gli Stati Uniti dimostra che l'Unione europea deve potenziare e migliorare il suo impegno nel settore della R&S ed aumentare la produzione e la diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Molti Stati membri hanno iniziato ad intraprendere le riforme necessarie a tal fine. In Irlanda, in cui il livello di spesa pubblica nel settore della R&S è particolarmente basso, sono state stanziate risorse di bilancio supplementari per il periodo 2000-2006. Per quanto riguarda l'innovazione, sono state adottate iniziative per incoraggiare una maggiore collaborazione tra gli istituti di ricerca e l'industria (Danimarca, Germania, Grecia, Francia, Paesi Bassi, Portogallo, Finlandia e Svezia), in quanto il principale svantaggio dell'Europa consiste nella sua difficoltà a tradurre in risultati commerciali la ricerca scientifica. Altre misure comprendono il finanziamento dei progetti di R&S (Irlanda) ed incentivi fiscali per stimolare la spesa in questo settore (Spagna, Austria e Regno Unito).

L'importanza della diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione è stata riconosciuta dalle politiche comunitarie e da diversi Stati membri. La questione è stata sollevata durante il processo di valutazione dei Piani di azione nazionali per l'occupazione. Negli Orientamenti in materia di occupazione per il 2000, gli Stati membri hanno convenuto di fornire alle scuole l'accesso ad Internet e ad altri strumenti informatici entro la fine del 2002. Inoltre, diversi Stati membri (Belgio, Germania, Francia, Portogallo e Regno Unito) hanno adottato misure volte ad incoraggiare l'utilizzo di Internet e dei PC.

Per ridurre la frammentazione delle attività di ricerca nell'UE, tuttavia, occorre creare un autentico "spazio europeo della ricerca". Ciò stimolerebbe le attività scientifiche e tecnologiche nell'Unione, e si potrebbe contemporaneamente sfruttare appieno l'alto potenziale già esistente negli Stati membri.

Per concludere, la grave carenza di competenze costituisce un'ulteriore barriera al pieno sfruttamento del potenziale innovativo della società dell'informazione, e conseguentemente alla crescita e all'occupazione nell'Unione. Se si stima che vi sia una grave la carenza di personale qualificato a livello degli specialisti, la società dell'informazione cambia le competenze richieste anche al di fuori del settore delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, il che rende necessario migliorare la formazione del capitale umano e, in particolare, richiede l'acquisizione di conoscenze di base in materia di tecnologie dell'informazione e della comunicazione in ogni settore dell'economia.

6. Mercati dei capitali più integrati e dotati di maggiore spessore

Gli Indirizzi di massima del 1999 hanno invitato gli Stati membri a: i) coordinare gli sforzi per ridurre le differenze tra le normative ed i regimi fiscali nazionali, preservando nel contempo la coerenza con i requisiti prudenziali e fiscali a livello nazionale; ii) assicurare, ove opportuno, che eventuali requisiti supplementari stabiliti dal paese ospitante si applichino solo ai servizi finanziari offerti ai clienti al dettaglio e non agli operatori professionali; iii) assicurare che le norme nazionali vigenti giustificate dall'interesse generale, volte a garantire la tutela dei consumatori ed a promuovere l'attività transfrontaliera, vengano applicate in modo trasparente e prop