COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Ripercussioni degli attentati negli Stati Uniti sull'industria dei trasporti aerei

1. Introduzione

1. Il trasporto aereo europeo ha risentito pesantemente degli attentati di New York e Washington dell'11 settembre scorso. L'Unione europea si è immediatamente mobilitata per risolvere le questioni più urgenti e per modificare la vigente normativa, adattandola alla nuova realtà. Adottate le misure volte a rafforzare la sicurezza aerea, decise dal Consiglio europeo del 21 settembre 2001 e dal Consiglio "Trasporti" del 14 settembre 2001, occorre ora affrontare le ripercussioni degli attentati sulla situazione del settore aereo, già caratterizzato da una pressante esigenza di consolidamento.

2. La signora de Palacio ha incontrato, già il 20 settembre 2001, i rappresentanti dell'associazione delle compagnie aeree (AEA). Pur riconoscendo la situazione eccezionale in cui si trovano le compagnie aeree, la signora de Palacio ha ricordato che la Commissione non può tollerare misure che rischiano di distorcere la concorrenza fra i diversi Stati e fra le diverse compagnie aeree, né accettare che la presente situazione sia addotta a pretesto per ritardare le necessarie ristrutturazioni. Essa ha tuttavia dichiarato che la situazione potrebbe comunque giustificare l'adozione di misure particolari, ritenendo legittimo che gli Stati membri si facciano carico degli oneri legati al rafforzamento delle misure di sicurezza.

3. A fronte del considerevole aumento dei premi assicurativi per garantire la copertura di rischi legati ad atti di terrorismo e di guerra, alcuni Stati membri hanno annunciato, già alla fine della settimana del 17 settembre, la loro intenzione di concedere aiuti alle proprie compagnie nazionali. Su richiesta della Commissione che aveva loro chiesto di assumere un orientamento comune al riguardo, i Ministri delle finanze, riunitisi il 22 settembre, hanno deciso che gli Stati membri sono eccezionalmente autorizzati a farsi carico della copertura dei rischi in questione o dei maggiori oneri assicurativi, a condizione che tali aiuti siano rigidamente disciplinati e notificati alla Commissione.

4. Gli Stati Uniti hanno dal canto loro adottato un pacchetto di misure a sostegno delle proprie compagnie aeree. Occorre valutare gli eventuali effetti degli aiuti statunitensi sui mercati ove risulta più agguerrita la concorrenza fra compagnie americane ed europee, vale a dire sulle linee transatlantiche. Una simile valutazione risulta per il momento estremamente difficile.

5. Nel valutare gli interventi di sostegno a favore del settore aereo, la Comunità deve garantire che essi non comportino distorsioni concorrenziali e che non ostacolino né pregiudichino il processo di consolidamento e di ristrutturazione già avviato prima degli eventi dell'11 settembre.

2. Una prima valutazione

6. Gli attentati hanno avuto un profondo impatto negli Stati Uniti: gli obiettivi dei terroristi si trovavano in territorio americano, gli aerei utilizzati erano in servizio su rotte interne degli Stati Uniti, le autorità americane hanno chiuso il proprio spazio aereo per diversi giorni ed i cittadini americani hanno reagito immediatamente annullando numerosi viaggi già pianificati. Benché gli effetti sulle compagnie europee siano stati meno diretti, esse sono comunque state costrette ad annullare per un certo periodo i propri voli verso gli Stati Uniti ed hanno in ogni caso risentito del contraccolpo psicologico sulla propria clientela.

2.1. La situazione in Europa

7. Il settore dei trasporti aerei è da sempre caratterizzato da una insufficiente capitalizzazione, da un'eccessiva frammentazione a livello europeo, da un eccessivo indebitamento e da una mancanza cronica di liquidità ("cash flow"). Le compagnie aeree si trovavano già a dover affrontare i problemi legati al percettibile rallentamento della crescita economica e l'attuale crisi colpisce uno dei settori europei già indebolito dai rincari del petrolio registrati nel corso dello scorso anno. Benché diverse compagnie avessero già avviato piani di ristrutturazione, il percorso è ancora lungo. La crisi attuale amplifica problemi preesistenti e si colloca in un processo di ristrutturazione già avviato.

8. Nei giorni successivi all'11 settembre la domanda si è considerevolmente ridotta. Il fenomeno è stato particolarmente marcato negli Stati Uniti, ove la riduzione ha toccato il 75% ed ha interessato anche le rotte transatlantiche servite dalle compagnie europee. In Europa la riduzione del traffico aereo risulta per ora molto meno importante, assestandosi fra il 15 ed il 30%; i coefficienti di riempimento si sono ridotti soprattutto sulle tratte secondarie (20-30%) colpendo in particolare le compagnie che operano a livello regionale.

9. Sulla base di un campione formato da 13 compagnie aeree, l'AEA (Association of European Airlines) prevede entro la fine dell'anno perdite di fatturato pari a 3,6 miliardi di euro a fronte di una riduzione del traffico del 7,7% e di una riduzione di capacità del 4,7%.

10. Secondo l'AEA, le compagnie aeree hanno bloccato a terra 108 aerei, pari al 5,6% della flotta complessiva, mentre 17 000 dipendenti (5% del totale) rischiano il licenziamento. British Airways ha ad esempio annunciato una riduzione di 5 200 unità, da aggiungere al taglio di 1 800 posti di lavoro già previsto entro il marzo 2002. Ulteriori tagli nella forza lavoro, estremamente probabili, potranno comportare una perdita complessiva di trenta o quarantamila posti di lavoro nel settore.

11. Alcune compagnie, soprattutto statunitensi, colgono l'occasione per disfarsi dei velivoli più obsoleti. Molte compagnie hanno annunciato la sospensione delle assunzioni mentre altre hanno già proceduto a massicci licenziamenti. Il numero di tagli di posti di lavoro nel settore sarà con ogni probabilità maggiore di quello previsto nell'ipotesi di un'avversa congiuntura economica.

12. Le compagnie rivedono le proprie reti di collegamenti e non soltanto quelli verso gli Stati Uniti ma anche verso il Medio Oriente e nella stessa Europa; alcune destinazioni, soprattutto quelle meno trafficate, sono state soppresse. Per citare un esempio, Lufthansa non solo ha annullato i collegamenti intercontinentali Francoforte - Rio de Janeiro, Francoforte - Bogotà e Berlino - Washington ma ha anche ridotto il numero di voli fra Francoforte e Washington e fra Francoforte e New York. Essa ha inoltre annunciato la soppressione dei servizi fra Francoforte e Parigi Orly e fra Francoforte e Valencia, nonché i collegamenti Amburgo - Londra, Düsseldorf - Mosca e Dortmund - Copenaghen.

13. Malgrado tali interventi, alcuni costi continuano ad aumentare considerevolmente, rendendo ancora più difficile gestire la situazione di crisi. Secondo l'AEA, infatti, le ulteriori misure di sicurezza richieste comporteranno spese addizionali che potrebbero raggiungere i 145 milioni di euro; anche i premi assicurativi, praticamente raddoppiati, contribuiscono a far lievitare i costi dei trasporti aerei in Europa

14. Infine, anche l'attuale clima di incertezza ha gravi ripercussioni sul settore. Considerati i rischi di futuri attentati, le compagnie d'assicurazione hanno dichiarato di voler limitare la copertura offerta dalle proprie polizze molto al di sotto degli attuali livelli. I titoli delle compagnie aeree quotate in borsa hanno perso il 50% del proprio valore in soli quindici giorni, rispecchiando la sfiducia degli investitori e rendendo più costoso il finanziamento delle operazioni di tali società. La Commissione non è per ora in grado di valutare con precisione l'ampiezza della crisi e le sue possibili ripercussioni sull'industria europea. La Commissione continua pertanto a seguire da vicino l'evolversi della situazione per essere pronta a reagire tempestivamente ed a coordinare la reazione degli Stati membri spingendosi, se necessario, oltre le misure illustrate nella presente comunicazione.

2.2. La situazione negli Stati Uniti

15. Nel raffrontare la situazione delle compagnie statunitensi e di quelle europee, occorre tenere presente, come sottolinea il recente Libro bianco sulla politica dei trasporti, che ognuna delle tre maggiori compagnie americane trasporta in media ogni anno 90 milioni di passeggeri, contro i 30 - 40 milioni trasportati da ciascuna delle maggiori compagnie europee (ovvero un rapporto di 1 a 3).

16. In seguito agli attentati, le compagnie aeree americane hanno annunciato per l'anno 2001 gravi perdite, nell'ordine dei 10 miliardi di dollari. Per l'anno 2002 l'ATA, associazione dei trasportatori aerei americani, ha annunciato il licenziamento di 100 000 addetti del settore aereo, mentre le compagnie aeree prevedono in seguito all'attacco terroristico perdite per 18-33 miliardi di dollari.

17. Il 21 settembre il Congresso ha adottato con procedura d'urgenza una serie di misure, nel quadro di un insieme di interventi che potrebbero complessivamente raggiungere i 18 miliardi di dollari, prevedendo in particolare:

- un aiuto diretto e immediato di 5 miliardi di dollari, per compensare le perdite dirette subite dalle compagnie americane in seguito alla chiusura dello spazio aereo, nonché le conseguenze degli attentati sul traffico aereo, tra l'11 settembre e il 31 dicembre 2001; l'aiuto sarà presumibilmente attribuito proporzionalmente alla capacità di ogni compagnia (posti x miglia offerte) prima dell'11 settembre;

- l'istituzione di strumenti di credito federali, da attribuire secondo criteri fissati dal Presidente, in forma di prestiti agevolati del Tesoro o di garanzie su prestiti, per importi fino a 10 miliardi di dollari;

- la creazione di un consiglio incaricato di controllare l'attribuzione degli aiuti finanziari citati al punto precedente; tale consiglio è composto dal Segretario ai Trasporti o da un suo rappresentante, dal Presidente del Consiglio dei governatori della Federal Reserve, che presiede il Consiglio, dal Segretario del Tesoro e dal Controllore Generale;

- la definizione dei principi di compensazione: ogni compagnia aerea dovrà fornire prova delle perdite subite in seguito agli attentati, producendo tutti i necessari giustificativi economici e finanziari; tali documenti saranno controllati dal Segretario ai Trasporti e dal Controllore Generale, che potranno eventualmente sottoporre i richiedenti a controlli finanziari e contabili;

- tre miliardi di dollari saranno destinati alla sicurezza del trasporto aereo, attingendo dai 40 miliardi stanziati per l'indennizzo delle vittime.

18. L'aiuto è soggetto ad alcune condizioni: congelamento dei salari superiori ad una certa soglia fino all'11 settembre 2003 e obbligo per i vettori aerei di mantenere attivi i collegamenti d'interesse generale ("Essential Air Service"). La Commissione valuterà gli eventuali effetti degli aiuti alle compagnie aeree statunitensi sui mercati caratterizzati da una più agguerrita la concorrenza fra compagnie americane ed europee, vale a dire sulle linee transatlantiche.

3. La spinosa questione delle assicurazioni

19. In caso di perdita dei loro aerei o per fronteggiare le responsabilità nei confronti dei passeggeri e di terzi i vettori aerei hanno sempre potuto contare su una notevole copertura assicurativa. Gli attentati hanno però dimostrato quanto il settore del trasporto aereo possa essere vulnerabile, se i danni superano ogni ragionevole previsione. Alcuni giorni dopo il tragico evento, gli assicuratori hanno annunciato di voler sopprimere o comunque ridurre notevolmente la copertura dei rischi legati ad atti di guerra e di terrorismo. Diversi Stati hanno perciò iniziato a contestare i diritti di traffico delle compagnie aeree che non potevano dimostrare di essere adeguatamente coperte. Gli assicuratori hanno inoltre annunciato importanti aumenti dei premi assicurativi per la copertura tuttora offerta, informando quindi altri operatori del settore (aeroporti, società di servizi d'assistenza a terra e di navigazione aerea, ecc.) dell'intenzione di sopprimere o quanto meno ridurre la copertura.

20. Tutti gli Stati membri [1] hanno provvisoriamente istituito meccanismi volti a garantire alle compagnie aeree la continuità della copertura assicurativa per un periodo di trenta giorni, in attesa che il mercato delle assicurazioni torni ad offrire la propria copertura a condizioni accettabili (cfr. il punto 5.2). Tali misure devono naturalmente essere notificate alla Commissione perché questa possa valutarne la compatibilità con il trattato CE. Le notifiche ricevute saranno esaminate alla luce della normativa sugli aiuti di Stato.

[1] Cfr. allegato (1)

21. Pur riconoscendo che gli assicuratori si trovano a dover sostenere notevoli oneri finanziari, la Commissione ha comunque il compito di valutare se il loro comportamento è compatibile con le norme del trattato in materia di concorrenza. Essa ha pertanto deciso di avviare di propria iniziativa le procedure volte a stabilire se gli aumenti di premio siano o meno compatibili con le regole di concorrenza.

22. Le compagnie aeree possono nuovamente contare sulla necessaria copertura assicurativa, benché a condizioni particolarmente onerose dal punto di vista finanziario. Esse si trovano infatti a dover aggiungere ai premi finora pagati un sovrapprezzo di circa 3,10 USD per passeggero e senza beneficio. Gli altri operatori del settore (aeroporti, assistenza a terra, controllo aereo) continuano invece a non essere coperti. La situazione rischia di nuocere gravemente al settore del trasporto aereo, con serie ripercussioni a livello economico e sociale. Secondo le informazioni ricevute dagli assicuratori e dalle amministrazioni nazionali, per fare fronte a tale situazione saranno quanto prima possibile adottate misure di copertura destinate agli altri operatori del settore.

23. È probabile che le garanzie di copertura offerte dagli Stati Membri verranno prorogate oltre il previsto periodo di 30 giorni, tenuto conto dell'incertezza che caratterizzerà presumibilmente il mercato alla fine di tale periodo e considerato che la copertura offerta dalle misure adottate agli Stati Uniti è di ben 180 giorni. La crisi ha messo in evidenza che in futuro gli operatori del settore aereo potrebbero vedere nuovamente sospesa la propria copertura assicurativa. Gli Stati membri hanno perciò chiesto alla Commissione di elaborare opportuni orientamenti per garantire in simili evenienze una reazione efficace e coerente. Per assicurare eque condizioni concorrenziali con le compagnie aeree di paesi terzi ed evitare che gli Stati membri reagiscano in maniera non coordinata, la Commissione invita tutti gli Stati membri a verificare che le compagnie aeree dei paesi terzi dispongano di una copertura minima dei rischi conforme a quanto previsto dalle raccomandazioni della Conferenza europea dell'aviazione civile (European Civil Aviation Conference - ECAC) e ad adottare in caso contrario misure idonee e coordinate, revocando i diritti di traffico e vietando il sorvolo del proprio territorio, nel rispetto degli obblighi internazionali della Comunità.

4. Le misure di sicurezza

24. Il Consiglio europeo straordinario del 21 settembre ha chiesto al Consiglio "Trasporti" di adottare le opportune misure in materia di classificazione delle armi, formazione tecnica degli equipaggi, controllo dei bagagli nella stiva, protezione dell'accesso alla cabina di pilotaggio e controllo della qualità delle misure di sicurezza applicate dagli Stati membri.

25. La Commissione ha già presentato al Consiglio diverse proposte volte ad adottare alcune di queste misure:

- la modifica del regolamento concernente l'armonizzazione di regole tecniche ("JAR-OPS") e di procedure amministrative nel settore dell'aviazione civile [2], per autorizzare gli interventi necessari a rinforzare le porte delle cabine di pilotaggio;

[2] COM(2000) 121 def. del 24.3.2000, COD (2000/0069).

- la proposta di direttiva relativa alla segnalazione di taluni eventi nel settore dell'aviazione civile [3] volta soprattutto a controllare che le misure di sicurezza siano realmente applicate;

[3] COM(2000) 847 def. del 19.12.2000, COD (2000/0343) e proposta modificata del 25.9.2001 COM(2001) 532.

- la proposta della Commissione sui requisiti in materia di sicurezza e sull'attestazione di competenza professionale per il personale di bordo [4] intesa ad armonizzarne la formazione; il Consiglio adotterà probabilmente il 15 ottobre una posizione comune su questa proposta.

[4] COM(97) 382 def. del 22.7.1997 e proposta modificata del 5.3.1999, COM(1999) 68 def.

26. La Commissione ha inoltre avanzato una proposta di regolamento che stabilisce regole comuni per la sicurezza nel campo dell'aviazione civile. Se adottato, il regolamento permetterà di stabilire regole comuni per il controllo dei bagagli e dei passeggeri la cui applicazione sarà debitamente monitorata. Essa ha inoltre proposto agli Stati membri di organizzare tempestive missioni di controllo negli aeroporti, intensificando l'attività già da qualche mese avviata dalla ECAC. Il gruppo ad hoc istituito dal Consiglio presenterà una prima relazione al Consiglio "Trasporti" del 15-16 ottobre che consentirà di rafforzare le raccomandazioni della ECAC. Sarà nel contempo avviata una concertazione con le organizzazioni professionali e con il comitato di dialogo settoriale dell'aviazione civile.

27. L'industria dei trasporti ha da sempre sostenuto gran parte dei costi legati alla sicurezza. Secondo la Commissione, le pubbliche autorità devono assumersi l'onere delle ulteriori misure di sicurezza che intendono imporre, in quanto adottate in risposta ad un attacco che va considerato diretto contro la società nel suo complesso e non contro il solo settore aereo. Se le misure sono imposte direttamente alle compagnie aeree e ad altri operatori del settore quali gli aeroporti, i prestatori di servizi di assistenza a terra e di navigazione aerea, il finanziamento pubblico non deve dare luogo ad aiuti al funzionamento incompatibili con il trattato.

5. Applicazione delle regole che disciplinano gli aiuti di Stato

28. Nel valutare la compatibilità degli aiuti di Stato con le disposizioni del trattato, la Commissione esamina i possibili effetti sui meccanismi di concorrenza tra compagnie aeree comunitarie: essa privilegia dunque misure uniformemente applicabili a tutte le imprese della Comunità. Le stesse compagnie aeree hanno del resto auspicato misure di sostegno che non falsino le condizioni di concorrenza, privilegiando quindi l'adozione di misure a livello comunitario.

29. La Commissione sottolinea peraltro che gli eventi dell'11 settembre 2001 non possono rimettere in discussione la politica della Commissione in materia di aiuti di Stato alla ristrutturazione ispirata al principio "one time last time". Occorre infatti evitare che simili eventi siano addotti a pretesto per tentare di rimediare, al di fuori del vigente inquadramento degli aiuti alla ristrutturazione, alle gravi difficoltà che alcune compagnie aeree comunitarie in fase di ristrutturazione si trovano a dover fronteggiare ormai da diversi mesi o addirittura da alcuni anni a questa parte.

30. La Commissione ricorda inoltre che tutti gli aiuti di Stato concessi dagli Stati membri vanno comunque notificati alla Commissione, per permetterle di valutarne l'impatto e la compatibilità con il trattato. Tale obbligo è stato ribadito dal Consiglio informale Ecofin tenutosi il 22 settembre a Liegi.

31. In occasione della crisi del Golfo la Commissione aveva già adottato, per un periodo di tre mesi, una serie di misure volte ad assistere le compagnie aeree nell'affrontare le temporanee difficoltà; in tale occasione essa aveva in particolare dichiarato che avrebbe esaminato con spirito favorevole alcune forme di aiuti di Stato destinati a compensare i maggiori oneri legati alla sicurezza ed ai premi assicurativi, di posticipare la riscossione di una parte dei diritti di traffico aereo e di autorizzare, in virtù delle regole di concorrenza applicabili ai trasporti aerei, alcuni accordi tra compagnie aeree in materia di riduzione delle capacità, di esercizio congiunto e di suddivisione delle bande orarie negli aeroporti. Il settore ha reagito in modo eccellente, tornando ai normali livelli di attività entro breve tempo. Da allora, il quadro normativo del settore è cambiato. La liberalizzazione del mercato del trasporto aereo è ormai compiuta e i vettori aerei operano ora in un contesto concorrenziale, che permette loro di adattare attività, capacità e orari alla domanda e li rende meno vulnerabili in situazione di crisi.

32. Il gruppo ad hoc, voluto dal Consiglio straordinario "Trasporti" del 14 settembre, riunitosi il 25 settembre, il 2 e il 5 ottobre scorsi, ha raccolto informazioni sulle principali misure di sostegno adottate per fronteggiare da un lato l'aumento dei premi assicurativi e dall'altro i maggiori oneri legati alle accresciute esigenze di sicurezza. Esso ha inoltre paventato possibili distorsioni della concorrenza provocate dagli aiuti versati alle compagnie aeree americane per compensare i mancati profitti dei giorni in cui tutto il traffico aereo è stato sospeso negli Stati Uniti.

33. Benché gli aiuti al funzionamento siano di norma vietati, la Commissione ritiene che le difficoltà cui sono attualmente confrontate le compagnie aeree rientrino nella casistica prevista dall'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). Tenuto conto del carattere imprevedibile, del numero di vittime, della portata dei danni e delle ripercussioni sull'economia mondiale, gli eventi dell'11 settembre 2001 possono senz'altro considerarsi eventi straordinari ai sensi della citata disposizione. Le misure di sostegno temporaneamente adottate dagli Stati membri in favore delle compagnie aeree devono tuttavia limitarsi alla compensazione dei danni effettivamente subiti.

34. Allo stato attuale delle cose, la Commissione ritiene che le disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b) del trattato giustifichino la compensazione di due diversi tipi di danno legati agli eventi dell'11 settembre 2001.

5.1. Misure atte a compensare i costi che le compagnie aeree hanno dovuto sostenere in seguito alla chiusura dello spazio aereo americano per quattro giorni

35. La Commissione ritiene che i costi direttamente legati alla chiusura dello spazio aereo americano dall'11 al 14 settembre 2001, possano essere considerati una conseguenza diretta degli eventi dell'11 settembre 2001 e possano quindi essere compensati dagli Stati membri, conformemente alle disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b) del trattato e nel rispetto delle seguenti condizioni:

- la compensazione va versata in modo non discriminatorio a tutte le compagnie aeree di uno stesso Stato membro;

- essa riguarda esclusivamente i costi generati fra l'11 ad il 14 settembre 2001 a seguito dell'interruzione del traffico aereo decisa dalle autorità americane;

- l'importo della compensazione è calcolato in modo preciso e oggettivo, paragonando il traffico registrato da ogni compagnia aerea nel corso dei quattro giorni in causa a quello della stessa compagnia nel corso della settimana precedente, con l'applicazione di un coefficiente correttore che tenga conto dell'evoluzione tendenziale registrata nel corrispondente periodo dell'anno 2000; l'importo massimo della compensazione, che tiene conto sia dei costi sostenuti che di quelli evitati, è pari alle perdite debitamente constatate durante i quattro giorni; essa non può in ogni caso superare i quattro trecentosessantacinquesimi (4/365) del fatturato della società.

36. I possibili effetti distorsivi degli aiuti diretti concessi alle compagnie aeree americane non possono essere realmente apprezzati in quanto le relazioni tra Comunità e Stati Uniti non sono come tali oggetto di una specifica convenzione. Gli Stati membri hanno infatti preferito ricorrere ad accordi bilaterali, privandosi così della possibilità di una reazione collettiva. Secondo la Commissione, conformemente a quanto previsto dagli orientamenti del 1994 sugli aiuti di Stato al settore aereo, eventuali aiuti di Stato concessi da paesi terzi che permettano alle loro compagnie di offrire tariffe estremamente basse vanno esaminati nel contesto della politica esterna della Comunità. Se tali pratiche dovessero dimostrarsi pregiudizievoli per le compagnie aeree comunitarie, la Commissione si riserva il diritto di avanzare proposte volte a compensare l'eventuale danno subito da queste ultime. La Commissione intende proporre agli Stati Uniti l'adozione di un Codice di buona condotta in materia.

5.2. L'assunzione degli oneri legati all'aumento dei premi assicurativi

37. Il Consiglio Ecofin del 22 settembre scorso ha stabilito quali misure di emergenza possono essere adottate dagli Stati membri per permettere alle proprie compagnie aeree di fare fronte nei prossimi mesi ai forti incrementi dei premi assicurativi, vincolandole al rispetto di particolari condizioni. Esso ha in particolare stabilito che:

- l'aiuto deve limitarsi a rimediare le mancanze del mercato assicurativo, per garantire la copertura dei danni subiti da terzi in seguito a atti di terrorismo o di guerra;

- i governi devono richiedere corrispettivi ragionevoli che siano, per quanto possibile, commisurati ai rischi coperti dagli strumenti offerti; questa condizione può tuttavia essere temporaneamente sospesa nel breve termine;

- i meccanismi di copertura saranno offerti per un mese; nel frattempo verrà ricercata una soluzione definitiva e l'industria sarà incoraggiata a rivolgersi nuovamente al mercato entro il più breve tempo possibile.

Il Consiglio ha inoltre ricordato che le misure adottate devono essere notificate alla Commissione, che ne verifica la compatibilità con le regole sugli aiuti di Stato.

38. Nel valutare gli aiuti che le saranno notificati, la Commissione dovrà fra l'altro determinare se i finanziamenti pubblici in questione:

- si applicano senza restrizione alcuna ed in modo uniforme a tutte le compagnie di uno stesso Stato membro;

- hanno durata limitata ad un solo mese;

- sono volti a compensare esclusivamente i maggiori oneri assicurativi derivanti dai tragici eventi dell'11 settembre 2001 e non comportino per le compagnie aeree alcun miglioramento alla situazione anteriore all'11 settembre 2001.

39. L'evoluzione del mercato assicurativo difficilmente permetterà di porre fine all'applicazione delle misure in questione allo scadere del previsto periodo di un mese. La Commissione ritiene tuttavia che non ci sono ragioni perché le società di assicurazioni ritirino la copertura di altri operatori del settore aereo (come gli aeroporti, i prestatori dei servizi di assistenza a terra e di navigazione aerea) in quanto i rischi associati a queste attività non sono della stessa natura di quelli legati agli attentati terroristici dell'11 settembre.

40. Se le misure eccezionali dovessero essere prorogate oltre il previsto periodo di trenta giorni, gli Stati Membri interessati potranno continuare ad offrire alle società di assicurazioni una garanzia complementare ovvero sostituirsi agli assicuratori assumendosi direttamente il rischio. In ogni caso gli Stati membri dovranno concordare gli aspetti seguenti:

- la durata;

- il livello di copertura;

- il metodo con cui vengono fissati i premi;

- i soggetti coperti;

- il trattamento dei paesi terzi.

La Commissione esaminerà, alla luce dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b) e dei principi precedentemente indicati, gli aiuti che le saranno notificati. Il costo della copertura complementare potrà essere assunto dagli Stati membri solo fino al 31 dicembre 2001 e dovrà essere trasferito alle compagnie aeree in modo da ristabilire eque condizioni di concorrenza tra i vettori comunitari.

41. La crisi ha dimostrato che eventi simili potrebbero in futuro portare nuovamente alla sospensione della copertura assicurativa degli operatori del settore aereo. Gli Stati membri hanno perciò chiesto alla Commissione di sviluppare gli opportuni orientamenti per garantire in simili evenienze una reazione efficace e coerente. Fra le possibili soluzioni vi è la costituzione di un fondo di "mutualizzazione" del rischio che, in caso di nuovi problemi comuni, risulterebbe più conveniente rispetto all'adozione di misure individuali a livello nazionale. In alternativa, le compagnie aeree potrebbero costituire un pool di assicurazioni specializzate nella copertura dei rischi legati al trasporto aereo, una soluzione che merita di essere esaminata, come anche la proposta di creare un fondo di compensazione. La Commissione si propone infine di armonizzare importi e condizioni di assicurazioni richieste nel quadro del rilascio delle licenze ai vettori aerei (regolamento (CEE) n. 2407/92 del Consiglio) ed avanzerà a tal fine le opportune proposte.

6. Altre misure comunitarie

42. La Commissione ha il compito di vigilare sull'applicazione delle regole di concorrenza e delle regole sull'attribuzione delle bande orarie negli aeroporti della Comunità. È opportuno valutare l'impatto della riduzione della domanda tenendo conto dell'applicazione di tali norme.

6.1. Le bande orarie

43. Il regolamento che disciplina l'attribuzione delle bande orarie (regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio) ha, come punto di partenza, la situazione durante un determinato periodo di coordinamento. L'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento prevede che il vettore aereo non possa esigere la stessa serie di bande orarie nel successivo periodo corrispondente, a meno che esso possa dimostrare in modo soddisfacente al coordinatore di averle operate, con l'autorizzazione del coordinatore, perlomeno nella misura dell'80% del tempo durante il periodo di assegnazione.

44. Il regolamento prevede tuttavia che eventi eccezionali, legati a circostanze imprevedibili ed inevitabili indipendenti dal controllo del vettore aereo, possano influenzare l'utilizzo delle bande orarie. L'articolo 10, paragrafo 5, lettere a) ed e), del citato regolamento prevede infatti che i vettori aerei possano invocare particolari circostanze (come ad esempio il fermo operativo di un aeromobile o la chiusura di un aeroporto o di uno spazio aereo ovvero l'interruzione di una serie di servizi a causa di un'azione che è intesa a influire su detti servizi e che impedisce, praticamente e/o tecnicamente, al vettore aereo di effettuare le operazioni come previsto) per non perdere le bande orarie cui hanno diritto per anzianità ("grandfather rights") in un determinato periodo di validità e nel successivo periodo corrispondente.

45. La Commissione ritiene che la chiusura dello spazio aereo statunitense tra l'11 ed il 14 settembre e le successive modifiche del servizio (sospensioni, riduzione delle frequenze) costituiscano circostanze eccezionali con incidenze negative sia sui collegamenti transatlantici delle compagnie aeree che sui quelli intracomunitari in coincidenza. La Commissione ritiene pertanto che le citate disposizioni del regolamento vadano interpretate dai coordinatori in modo da garantire che le compagnie aeree non perdano le bande orarie non utilizzate in conseguenza degli attentati terroristici.

I vettori aerei dovrebbero dunque potere mantenere le bande orarie cui hanno diritto per anzianità, nel corso del prossimo periodo coordinato della stagione estiva 2002. Le bande orarie non utilizzate nell'attuale stagione possono essere riassegnate "ad hoc" dai coordinatori per il resto della stagione senza peraltro attribuire ai vettori aerei che le utilizzano alcun diritto di prelazione per anzianità.

46. Se la situazione attuale dovesse perdurare e, di fatto, avere significative ripercussioni sulla stagione invernale 2001/02, che inizierà il 26 ottobre prossimo, la Commissione stabilirà se risulti o meno opportuno mantenere il regime proposto, alla luce delle giustificazioni addotte in quel momento dalle compagnie aeree.

6.2. Coordinamento degli orari e delle capacità

47. La forte diminuzione della domanda e l'aumento dei costi derivante dalla crisi attuale potrebbero spingere le compagnie aeree a procedere ad una netta riduzione della capacità, del numero di collegamenti e della frequenza di taluni servizi. È lecito chiedersi pertanto se la situazione attuale potrebbe incidere sull'applicazione delle norme sulla concorrenza nei confronti delle compagnie aeree.

48. La Commissione sottolinea che l'applicazione delle regole sulla concorrenza consente di tener conto dei mutamenti nella situazione economica del mercato dovuti ad eventi imprevisti o al normale ciclo economico. Inoltre, le compagnie aeree sono libere di ridurre in qualsiasi momento la propria capacità, di modificare gli orari o di decidere di interrompere il servizio. In talune condizioni esse possono anche agire in modo concertato.

49. Al momento non sembra tuttavia indispensabile adottare misure legislative ad hoc quali un'esenzione per categoria. Le regole applicabili attualmente [5] autorizzano determinate forme di coordinamento quali la consultazione sulle bande orarie e sulle tariffe per promuovere i collegamenti "interlinea". Nel quadro delle alleanze si verifica già un coordinamento degli orari e della capacità. In ogni caso altre forme più specifiche di cooperazione potranno usufruire di un'esenzione individuale ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato, a condizione che i vantaggi siano superiori agli effetti restrittivi sulla concorrenza. La Commissione esaminerà pertanto con spirito favorevole le intese sul coordinamento della capacità volte esclusivamente a mantenere un servizio regolare su linee meno frequentate o durante le ore di minor traffico della giornata.

[5] Regolamento (CEE) n. 1617/93 della Commissione, del 25 giugno 1993, relativo all'applicazione dell'articolo 85, paragrafo 3 del trattato CEE ad alcune categorie di accordi, decisioni e pratiche concordate aventi per oggetto, sui servizi aerei di linea, la programmazione congiunta e il coordinamento degli orari, gli esercizi congiunti, le consultazioni sulle tariffe per i passeggeri e le merci e l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti, quale modificato dal regolamento (CE) n. 1324/2001 della Commissione, del 29 giugno 2001.

7. Rafforzare la capacità di reazione del settore e della Comunità

7.1. Il consolidamento dell'industria aeronautica

50. Il mercato europeo dell'aviazione resta frammentato malgrado gli sforzi di consolidamento già in atto. Tale frammentazione dell'industria e del mercato trovano riscontro nei fatti: le compagnie aeree europee e i loro clienti non approfittano appieno della capacità del mercato interno. Sulla scena mondiale molti vettori europei hanno piccole dimensioni rispetto ai concorrenti internazionali. Taluni vettori versano in gravi difficoltà finanziarie e possono continuare ad operare solo in partnership con altre compagnie. L'influenza della Comunità è ridotta quando non esiste un approccio comune dei partner commerciali o nei negoziati internazionali. Occorre pertanto portare avanti ed accelerare il processo di ristrutturazione e di consolidamento delle compagnie aeree comunitarie. Tale processo richiederà un'intensificazione del dialogo sociale.

7.2. Una politica coerente nei confronti dei paesi terzi

51. È altresì urgente affrontare la questione della proprietà e del controllo. Le restrizioni imposte alle compagnie aeree dalle regole tradizionali in materia di proprietà e di controllo negli accordi bilaterali rendono difficili fusioni e acquisizioni. La Commissione richiama in proposito la necessità di istituire quanto prima una politica dinamica e coerente in materia di relazioni esterne.

52. La crisi di questi giorni dimostra l'urgente necessità di tener conto degli sviluppi in corso nell'America del Nord, di coordinare le azioni con le autorità statunitensi e di garantire eque condizioni di concorrenza sulle rotte atlantiche. Tale accordo dovrebbe inoltre incentrarsi sulla necessità di disporre di meccanismi di crisi e di garantire che non siano adottate misure unilaterali che potrebbero indebitamente ledere gli interessi della controparte. Ferma restando la necessità che il Consiglio adotti opportune direttive di negoziato, potrebbe essere concluso nel breve termine un accordo completo CE-USA contenente il quadro e le strutture necessari per garantire condizioni di esercizio sicure, affidabili e concorrenziali per le compagnie aeree americane e comunitarie.

53. In termini generali è necessario rafforzare il ruolo dell'ICAO nel campo della sicurezza fisica, come già avvenuto nella sicurezza operativa, per garantire che gli aeromobili che fanno scalo negli aeroporti europei o che sorvolano lo spazio aereo comunitario osservino un determinato livello minimo di regole. Per prevenire questo nuovo tipo di attentati bisogna altresì garantire il controllo del rispetto di tali regole non solo sui voli internazionali ma anche su quelli nazionali.

La necessità di una cooperazione internazionale è avvertita anche dalle compagnie di assicurazione: in mancanza di una copertura contro gli atti di terrorismo e di guerra, la Comunità deve prendere provvedimenti per vietare l'accesso ai propri aeroporti e al proprio spazio aereo. Considerate le conseguenze di tali misure, in particolare sui paesi in via di sviluppo, la Commissione si avvarrà degli strumenti autorizzati dagli accordi conclusi dalla Comunità per fornire la necessaria assistenza.

La Commissione ritiene, in particolare, che il settore del trasporto aereo debba beneficiare di una maggiore copertura da parte dell'OMC.

7.3. Il Cielo unico

54. Le compagnie aeree hanno sottolineato l'importanza di una rapida istituzione del Cielo unico europeo, in particolare per migliorare il livello di sicurezza del traffico aereo. La Commissione condivide questa preoccupazione in quanto il Cielo unico avrà un'incidenza sulla sicurezza e sulla competitività dell'industria. Le proposte sono già pronte. La Commissione ha esortato gli Stati membri a dar prova di responsabilità per giungere ad una soluzione ed ha preso atto dell'accordo intervenuto circa l'applicazione della legislazione all'aeroporto di Gibilterra. Per poter lanciare questo progetto essenziale nel 2004 la Commissione europea presenterà un importante pacchetto di proposte legislative che contribuiranno a ridurre i costi derivanti dall'organizzazione dello spazio aereo e renderanno possibile una cooperazione più efficace per garantirne la sicurezza.

8. Conclusioni

55. La Commissione ritiene pertanto che la situazione venutasi a creare a seguito degli attentati dello scorso 11 settembre giustifichi l'adozione di misure di emergenza nell'ambito delle regole e politiche attuali:

- la Commissione esaminerà nell'ambito degli aiuti di Stato, alla luce dei criteri illustrati e con spirito favorevole, le misure di compensazione per le perdite subite dalle compagnie aeree durante i quattro giorni di chiusura dello spazio aereo americano e direttamente dovute a tale chiusura;

- la Commissione esaminerà nell'ambito degli aiuti di Stato, alla luce dei criteri illustrati

a) se coprire il sovraccosto assicurativo per un periodo massimo di un mese;

b) se autorizzare temporaneamente, fino alla fine dell'anno, l'intervento degli Stati membri qualora persista la necessità di una tale copertura e a condizione di non mettere le compagnie aeree in una posizione più favorevole di quella in cui si trovavano prima della soppressione della copertura assicurativa.

- Sicurezza,

la Commissione ritiene che il rafforzamento di talune misure di sicurezza debba essere a carico delle autorità pubbliche.

- Regole di concorrenza applicabili al trasporto aereo,

la Commissione valuterà in ogni singola circostanza se sono soddisfatte le condizioni per un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3 del trattato. La Commissione esaminerà con spirito favorevole gli accordi di coordinamento della capacità volti a mantenere un servizio regolare sulle tratte meno frequentate o a coordinare gli orari nelle ore di minor traffico della giornata.

- Bande orarie,

la Commissione ritiene che le compagnie aeree possono conservare le bande orarie con statuto di precedenza storica negli aeroporti della Comunità durante la stagione estiva 2002. Se la situazione dovesse protrarsi alla stagione invernale 2001, che avrà inizio il 26 ottobre, la Commissione esaminerà l'opportunità di predisporre provvedimenti per la corrispondente stagione invernale 2002/2003.

- Relazioni con i paesi terzi,

- Qualora dovesse osservare pratiche predatorie la Commissione si riserva di presentare proposte atte a compensare il danno eventualmente subito dalle compagnie aeree comunitarie. La Commissione proporrà inoltre un codice di buona condotta, di concerto con le autorità statunitensi, per evitare che gli aiuti concessi alle compagnie aeree americane provochino distorsioni di concorrenza.

La Commissione ricorda che ha sempre difeso la competenza comunitaria nel quadro dei negoziati internazionali sul trasporto aereo. In particolare, per le relazioni transatlantiche, la Commissione ritiene urgente che il Consiglio approvi in tempi rapidi il mandato attualmente in discussione, che consentirà di negoziare un accordo con gli Stati Uniti per creare il quadro e le strutture necessari a garantire condizioni di esercizio sicure, affidabili e concorrenziali per le compagnie aeree comunitarie e americane. Ciò consentirà in particolare di adattare il quadro normativo per le imprese e in particolare le regole di proprietà.

In mancanza di tale accordo e in attesa del mandato per negoziarlo, spetta agli Stati membri, nel quadro degli accordi bilaterali, garantire un livello minimo di coordinamento comunitario.

56. La Commissione esaminerà inoltre:

a) la possibilità di "mutualizzare" i rischi assicurativi a livello europeo;

b) la revisione degli importi e condizioni di assicurazione necessari nell'ambito del rilascio delle licenze di esercizio (regolamento n. 2407/92 del Consiglio) per garantire un approccio armonizzato.

57. La Commissione continuerà a seguire con attenzione gli sviluppi nel settore del trasporto aereo ed interverrà rapidamente in caso di aggravamento della situazione.

Se necessario alla luce dell'evolversi della situazione la Commissione si riserva la possibilità di riesaminare le disposizioni adottate o annunciate nella presente comunicazione.

Inoltre, la Commissione valuterà le conseguenze di concerto con i soggetti dell'industria e le parti sociali.

58. Spetta al Consiglio e al Parlamento europeo adottare, in occasione dell'esame delle proposte già presentate, le misure di sicurezza rese necessarie dalla situazione attuale. La Commissione propone regole comuni in materia di sicurezza del trasporto aereo e ne sollecita l'esame prioritario da parte delle due istituzioni.

ALLEGATO

Misure prospettate o adottate dagli Stati membri in materia di copertura dei sovraccosti assicurativi

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