COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO  
che accompagna il documento 
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 
sul programma Hercule III per la promozione di azioni nel settore della tutela degli 
interessi finanziari dell'Unione europea  
{COM(2011) 914 definitivo} 
{SEC(2011) 1610 definitivo}  
 
 La presente relazione impegna  unicamente i servizi della Co mmissione che hanno partecipato 
alla sua elaborazione e non pregiudica la forma definitiva che assumeranno eventuali decisioni assunte dalla Commissione.
 
 SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IM PATTO DEL PROGRAM MA HERCULE ................................. 4  
1. CONTESTO POLITICO E CONTRI BUTO ALLE PRIORI TÀ DELL’UE............................................... 4  
2. CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE ................................................................................. 4  
3. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA E LOGICA D’ INTERVENTO ........................................................... 4  
4. OBIETTIVI DEL PROGR AMMA..................................................................................................... ............. 5  
5. SUSSIDIARIETÀ E VALOR E AGGIUNTO DELL’UE .............................................................................. 5  
6. DESCRIZIONE DELLE OP ZIONI STRATEGICHE.................................................................................. 6  
7. ANALISI DEGLI IMPATTI PER OPZIONE ........................................................................................... .... 7 
8. COLLEGAMENTI CON ALTRE IN IZIATIVE DOPO  IL 2013 ................................................................ 7  
9. SEMPLIFICAZIONE E RIDUZIONE DEGLI ONERI AMMINISTRATIVI........................................... 8  
10. CONTROLLO E VALUTAZIONE .................................................................................................... .......... 8  
 
 Sintesi della valutazione d’impatto del programma Hercule  
 
1. Contesto politico e contri buto alle priorità dell’UE  
 
Il programma Hercule, gestito dall’OLAF, è il solo strumento espr essamente destinato a 
contrastare la frode, la corruzi one e qualsiasi altra attività ill ecita lesiva degli interessi 
finanziari dell’Unione.   Il trattato sancisce il principio di una prot ezione efficace ed equivalente degli interessi 
finanziari dell’Unione in tutti gli Stati membri  e nelle istituzioni dell'UE e prevede una stretta 
collaborazione per il conse guimento di tale obiettivo. 
 Le spese nell’ambito di Hercule II per il pe riodo 2007/2013 sono pari a 98,5 milioni di EUR. 
Si propone di confermare tali spese nel quadro del programma Hercule III al ritmo attuale di 
15 milioni di EUR l’anno.   Le spese nel quadro di Hercule II sono ripartite fra:  
1. assistenza tecnica (60%)  2. formazione specializzata in materia di lotta antifrode (35%)  3. sostegno alle associazioni per il diritto  penale europeo e per la tutela degli 
interessi finanziari dell’ UE (associazioni europee di avvocati, ELA) (5%). 
 
Inoltre, almeno 6 milioni di EUR devono essere destinati ogni anno, nell’ambito dei suddetti 
punti 1 e 2, alla repressione del commercio illegale  di sigarette. Tale obbligo è conforme agli 
obiettivi specifici di lotta contro la frode, il contrabbando e la contraffazione sottoscritti negli 
accordi conclusi con quattro grandi produttori inte rnazionali di sigarette  e in virtù dei quali 
questi ultimi contribuiranno ai bilanci nazionali e al bilancio  dell’UE a concorrenza di 2,3 
miliardi di USD nell’arco di 20 anni.  
2. Consultazione delle parti interessate
 
 
La valutazione d’impatto tiene conto delle consu ltazioni con le parti inte ressate, in particolare 
all’interno dei servizi operativi degli Stati membri , di altri servizi della Commissione e di altri 
organismi dell’Unione, nonché dell’esperie nza operativa dell’OLAF e dell’esperienza 
maturata da quest’ultimo nella gestione del pr ogramma. Essa contiene informazioni tratte dal 
riesame intermedio sul conseguimento degli obi ettivi del programma Hercule II, completato a 
fine 2010.  
3. Definizione del problema e logica d’ intervento
 
 
Portata  
La relazione annuale 2010 della Commissione sulla tutela degli in teressi finanziari, presentata 
in conformità dell’articolo 325, so ttolinea la necessità di ulterior i interventi per contrastare le 
frodi. La strategia antifrode  della Commissione risponde a tale esigenza e sottolinea 
l’importanza dei programmi Hercule. L’inciden za finanziaria complessiva delle irregolarità 
segnalate per il 2010 ammontava a 1,8 miliardi di EU R, 500 milioni dei quali per casi di frode 
 
 5sospetta (su un totale di 141 miliardi di EUR sp esi e circa 17 miliardi di EUR di dazi doganali 
riscossi sulle risorse proprie tradizionali (entrate)). L’OLAF ha chiuso più di 1500 delle 
proprie indagini tra il 1999 e il 2011 (360 sono in corso), cons entendo il recupero di oltre 1 
miliardo di EUR grazie alle sue indagini su casi di frode e altre irregolarità condotte fino alla 
metà del 2011.    La frode ha conseguenze finanziarie signifi cative e ripercussioni sociali ed economiche 
negative. Essa compromette altresì la reputazione del progetto europeo. 
 
Fattori principali 
 
La valutazione d’impatto individua 5 fattori chiave
 dei quali Hercule III deve tener conto:  
 
 1. gli autori di frodi si adattano rapidame nte alle nuove situazioni a livello di Unione 
europea, operano attraverso i c onfini e sfruttano i punti deboli. 
 2. La Commissione e gli Stati membri si sono  impegnati a intensificare la lotta contro il 
contrabbando di sigarette.  
 3. Le pressioni esercitate sulle finanze pubb liche obbligano a potenziare la tutela degli 
interessi finanziari dell’Unione limitandone  al tempo stesso i costi, attraverso 
un’individuazione e una pr evenzione più efficaci.  
 4. Le autorità competenti degli Stati memb ri e dei paesi candidati o associati sono molto 
numerose e di diversa natura. La maggior parte delle ri sorse disponibili per combattere 
la frode ai danni del bilancio dell’UE si  trova a livello nazionale e non di UE.  
 5. Differenze tra gli Stati membri in termini di incentivi e capacità ostacolano una tutela 
equivalente degli interessi finanziari.  
 
Problemi 
 
Nell’ambito di ciascun fattore prin cipale sono individuati problemi  specifici. Tra questi 
figurano carenze a livello di conoscenze speciali stiche e attrezzature tecniche, l’evoluzione 
della minaccia proveniente dalla criminalità organizzata, la mancanza di fiducia dei cittadini, la scarsa sensibilizzazione a lle frodi a danno dell’U nione, un’analisi dei rischi e uno scambio 
di informazioni inadeguati, un’insufficiente cap acità delle autorità nazionali competenti di 
cooperare tra loro e con l’OLAF, l’incompatibili tà degli strumenti tecnici e di comunicazione, 
l’assenza di un contesto amministrativo e giudiz iario uniforme per indagare e perseguire gli 
autori di frodi, nonché lacune in termini di competenze e condivisione de lle migliori pratiche 
tra le autorità nazionali.   
4. Obiettivi del programma
 
 
L’obiettivo generale  del programma consiste nel tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, 
rafforzando così la competitività dell’economia europea e garantendo la protezione del denaro 
dei contribuenti.   L’obiettivo specifico
 consiste nel prevenire e combattere  la frode, la corruzione e qualsiasi 
altra attività illecita lesiva degli interessi finanzia ri dell’Unione.  
 Ulteriori obiettivi operativi sono stati de finiti nell’allegato al regolamento.  
 
5. Sussidiarietà e valore aggiunto dell’UE
 
 
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 Conformemente al trattato (a rticoli 317 e 325 del TFUE) la Commissione, in collaborazione 
con gli Stati membri, è responsabile dell’esecuzione  del bilancio e della lotta contro la frode. 
Quest’ultima figura tra le politiche di competenza  concorrente dell’UE. L’Unione ha pertanto 
la precisa responsabilità di svil uppare una stretta e regolare coope razione tra tutte  le autorità 
competenti offrendo assistenza e sostegno. Inoltr e, alcune azioni previste dal programma 
Hercule vengono realizzate a live llo di istituzi oni dell’UE.  
 Tali azioni offrono un chiaro valo re aggiunto poiché agevolano la cooperazione tra le autorità 
degli Stati membri, consentono di realizzare ec onomie grazie a procedure d’appalto comuni e 
contribuiscono a rimediare alle carenze delle autorità nazionali particolarmente esposte ad 
attività criminali organizzate sul territorio dei paesi limitrofi. Esse sono inoltre vantaggiose 
per le finanze nazionali in quanto molte spes e dell’UE vengono effettuat e nell’ambito di un 
regime di cofinanziamento e spesso il c ontrabbando incide negativamente sia sui dazi 
doganali che sulle imposte nazionali (indirette ). Il programma affronta il problema della 
mancanza di motivazione di alcuni Stati memb ri a trattare questioni che hanno un impatto 
limitato sulle loro finanze, ma che incidono nega tivamente sul bilancio dell’UE o sui bilanci 
nazionali di altri Stati membri, in particolare in  momenti di rigore di bilancio (ad esempio, il 
contrabbando e la contraffazione di sigarette).  Il programma favorisce inoltre la costituzione di re ti e lo scambio delle migliori pratiche tra le 
amministrazioni degli Stati membri e assicu ra un maggiore rispetto  del diritto dell’UE, 
attraverso la formazione di specialisti nazi onali nel corso di manifestazioni comuni cui 
partecipano cittadini di vari paesi.   
6. Descrizione delle opzioni strategiche
 
 
Lo scenario di base  consiste nel mantenimento dello status quo (opzione 1 ).  
 L’opzione 2
 poggerebbe sullo status quo, migliorando pe rò la metodologia del programma, in 
particolare elevando i massimali di cofinanziament o in modo da risolvere i crescenti problemi 
di finanziamenti negli Stati membri, di fonda mentale importanza se si vuole garantire una 
maggiore protezione nelle zone geografiche partic olarmente a rischio e colmare le lacune dei 
mezzi di difesa dell’UE contro le frodi.  L’opzione 3
 consisterebbe in un cambiamento radi cale a favore del sostegno ad attività 
operative immediate a scapito di obiettivi a più lungo termine quali una maggiore conformità, 
un migliore scambio di informazioni e lo svil uppo del pensiero giuridico su questioni di 
diritto penale di portata europea che in teressano la tutela de i fondi dell’UE.  
 L’opzione 4
 consiste nel sospe ndere il programma. 
 Altre due opzioni non sono stat e ulteriormente esaminate: 
 
• l’opzione
 che prevede un aumento delle spese oltr e i livelli attuali viene respinta poiché 
incompatibile con la programmazione del qua dro finanziario plurie nnale proposta dalla 
Commissione nella sua comunicazione (COM (2001) 500 “Un bilancio  per la strategia 
Europa 2020”.   
 
 7• L’opzione  che consiste nel combinare il programma  con Pericles (protezione contro la 
falsificazione dell’euro) non è fattibile perché  le rispettive basi giuridiche prevedono 
procedure legislative divers e per l’adozione (si vedano gli articoli 133 e 325 del TFUE 
rispettivamente).  
 
7. Analisi degli impatti per opzione  
 
L’incidenza delle diverse opzio ni è analizzata in primo luogo esaminando l’impatto del 
programma Hercule II (scen ario di base, opzione 1 ) e quindi confrontando l’impatto delle 
altre possibili opzioni.     Il dibattito sull’opzione 4
 verte sugli effetti di un’interru zione del programma per settore e 
serve pertanto anche come base per valutare ev entuali modifiche della ripartizione delle spese 
tra i vari settori. L’opzione 4 è respinta perché il costo in termini di minore efficacia ed 
efficienza della lotta antifrode sa rebbe nettamente superiore ai risparmi realizzati. Anche la 
possibilità di trasferire alc une azioni ad altri programmi dell’UE viene respinta poiché 
comporterebbe inevitabilmente una perdita di con centrazione sulla tutela del bilancio dell’UE. 
 L’opzione 3
 potrebbe avere l’effetto indesiderato di creare uno squilibrio nell’impostazione 
generale della lotta antifrode a livello di UE. Conformemente alla strategia antifrode della 
Commissione (COM (2011) 376), bisogna continuare a concen trarsi, anche attraverso un 
maggiore impegno, su azioni specifiche volte a pr evenire e individuare le frodi, compresi un 
maggiore scambio di migliori pra tiche e attività di formazione.  
 L’opzione prescelta è quindi l’opzione 2
 (sostanzialmente un miglioramento dello status quo) 
che, rispetto all’opzione 3, consentirebbe di  avanzare con maggior pr udenza, concentrandosi 
maggiormente sul sostegno operativo, qualora si d ecidesse in tal senso al la luce dell’evolversi 
della situazione e delle opinioni delle parti interessate.   
8. Collegamenti con altre iniziative dopo il 2013 
 
 
Altre iniziative nei settori de ll’applicazione della legge e de lla cooperazione doganale avranno 
un’incidenza positiva sulla tutela degli interess i finanziari dell’UE. Analogamente, iniziative 
attuate nell’ambito del programma Hercule av ranno conseguenze positive per altre politiche 
di contrasto, doganali e di sicu rezza; uno scanner destinato esse nzialmente all’individuazione 
di partite illecite di sigarett e può servire altresì pe r scoprire altre spedizioni illegali con 
implicazioni a livello giudiziari o, di entrate o di sicurezza. 
 Tuttavia, queste iniziative pe rseguono obiettivi strategici distinti e non possono sostenere con 
continuità azioni specifiche nel settore della lotta antifrode. È effettivamente indispensabile mantenere l’attenzione a livello di Unione di un programma specificamente mirato alla 
protezione degli interessi finanz iari per consentire lo  sviluppo di progetti  specializzati volti a 
migliorare la prevenzione, l’individuazione e l’investigazione delle frodi, compresi progetti che richiedono la partecipazione pluridisciplinar e di servizi appartenenti ad amministrazioni 
diverse. La lotta antifrode è un obiettivo plur idisciplinare che richie de una cooperazione 
efficace e transnazionale tra numerose autorità partner.   Si è proceduto al necessario coordinament o tra l’OLAF e le altre DG per evitare 
sovrapposizioni e confusione tra i programmi. 
 
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9. Semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi  
 
Si propone qualche miglioramento tecnico per te ner conto dell’esperienza maturata e delle 
consultazioni conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario, come ad esempio 
procedure più flessibili per il finanziamento di progetti di importo inferiore a un determinato 
massimale (50 000 EUR), requisiti meno rigidi in te rmini di ripartizione dei costi e stime, la 
semplificazione dei requisiti in materia di candidature e comunicazione dei risultati, e un maggior ricorso ai gruppi di lavoro per accelerare i riscontri e garantire spese più mirate. 
 
10. Controllo e valutazione
 
 
Verranno effettuate valutazioni a nnuali e intermedie. I funzionari dell’OLAF partecipano a 
numerosi eventi finanziati per garantire un ad eguato controllo della qualità e il carattere 
mirato delle azioni. Ciò permette un adeguato co ntrollo ex ante del fi nanziamento dei progetti 
e costituisce un aspetto importante dell’esecu zione del mandato della Commissione (OLAF) 
di coadiuvare gli Stati membri nell’organizzazion e di una cooperazione stretta e regolare. Si 
procederà sistematicamente a raccogliere e anali zzare i dati sui risultati e i riscontri ricevuti. 
Verranno elaborati ogniqualvolta possibile indica tori SMART per misurare l’incidenza degli 
interventi del programma. Ove ciò non risultasse possibile a causa  della natura dell’azione, ad 
esempio per alcune azioni di formazione, la qua lità e gli indicatori di risultato sa ranno oggetto 
di rigorosi controlli.  La riorganizzazione dell’OLAF all’inizio de l 2012 rafforzerà la capacità dell’Ufficio di 
gestire e valutare il programma Hercule.