Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno [SEC(2003) 21] /* COM/2004/0002 def. - COD 2004/0001 */





Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa ai servizi nel mercato interno [SEC(2003) 21] (presentata dalla Commissione) INDICE SINTESI 1. NECESSITÀ ED OBIETTIVO 2. CONTESTO 3. CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELLA DIRETTIVA a) Una direttiva quadro b) Una combinazione di metodi di regolamentazione c) Coordinamento dei processi di modernizzazione d) Un approccio dinamico e) Un quadro volto ad agevolare l'accesso ai servizi 4. LAVORI PREPARATORI 5. COERENZA CON LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE 6. ELEMENTI GIURIDICI a) Base giuridica e scelta dello strumento b) Sussidiarietà c) Proporzionalità 7. DOMANDE SPECIFICHE a) Quali sono le attività coperte dalla direttiva (articoli 2 e 4)? b) Perché escludere alcuni servizi o alcune materie dal campo d'applicazione della direttiva (articolo 2)? c) Cosa si intende per "sportello unico" (articolo 6)? d) Qual è la differenza tra prescrizioni da eliminare (articolo 14) e prescrizioni da valutare (articolo 15)? e) In cosa consiste la procedura di valutazione reciproca (articoli 9, 15, 30 e 41)? f) Come si articolerà l'attuazione degli articoli 14, 15 e 16 della direttiva rispetto al ruolo di custode del trattato attribuito alla Commissione, in particolare per quanto riguarda i ricorsi per inadempienza? g) Le prescrizioni che non figurano né all'articolo 14 né all'articolo 15 sono considerate conformi alla libertà di stabilimento di cui all'articolo 43 del trattato? h) Perché dedicare espressamente una sezione ai diritti dei destinatari dei servizi (capo III sezione 2)? i) Perché trattare la questione del distacco dei cittadini dei paesi terzi (articolo 25)? j) Perché il principio del paese d'origine non si applica a talune materie o attività (articolo 17)? SINTESI 1. La presente proposta di direttiva si inserisce nel processo di riforme economiche avviato dal Consiglio europeo di Lisbona allo scopo di fare dell'UE, entro il 2010, l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo. Per conseguire quest'obiettivo è infatti indispensabile realizzare un vero mercato interno dei servizi. Il notevole potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro che caratterizza il settore dei servizi non ha ancora potuto concretizzarsi a causa dei numerosi ostacoli [1] che si oppongono allo sviluppo delle attività di servizi nel mercato interno. La presente proposta fa parte della strategia adottata dalla Commissione per eliminare questi ostacoli e fa seguito alla relazione sullo stato del mercato interno dei servizi [2], che ne ha mostrato l'ampiezza e la gravità. [1] "Una strategia per il mercato interno dei servizi". Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo. COM(2000) 888 definitivo del 29.12.2000. [2] "Lo stato del mercato interno dei servizi". Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. COM(2002) 441 definitivo del 30.7.2002. 2. L'obiettivo della proposta di direttiva è quello di stabilire un quadro giuridico che elimini gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi ed alla libera circolazione dei servizi tra Stati membri e che garantisca a prestatori e destinatari dei servizi la certezza giuridica necessaria all'effettivo esercizio di queste due libertà fondamentali del trattato. La proposta copre un'ampia varietà di attività economiche di servizi, con talune eccezioni come i servizi finanziari, e si applica unicamente ai prestatori stabiliti in uno Stato membro. 3. Allo scopo di eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento la proposta prevede: - misure di semplificazione amministrativa, in particolare la creazione di sportelli unici presso i quali il prestatore potrà compiere le procedure amministrative relative alla propria attività, e l'obbligo di rendere possibile l'espletamento di tali procedure per via elettronica; - una serie di principi che dovranno essere rispettati dai regimi d'autorizzazione applicabili alle attività di servizi, segnatamente le condizioni e le procedure di rilascio delle autorizzazioni; - il divieto di alcune prescrizioni giuridiche particolarmente restrittive che possono ancora sussistere nelle legislazioni di taluni Stati membri; - l'obbligo di valutare la compatibilità di un certo numero di altre prescrizioni giuridiche con le condizioni stabilite nella direttiva, in particolare la loro proporzionalità. 4. Al fine di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi la proposta prevede: - il principio del paese d'origine, in base al quale il prestatore è sottoposto unicamente alla legislazione del paese in cui è stabilito e gli Stati membri non devono imporre restrizioni ai servizi forniti da un prestatore stabilito in un altro Stato membro. Questo principio è accompagnato da deroghe generali, transitorie o relative a casi individuali; - il diritto dei destinatari di utilizzare servizi di altri Stati membri senza che questo venga impedito da misure restrittive del loro paese o da comportamenti discriminatori di autorità pubbliche o di operatori privati. Per i pazienti la proposta chiarisce i casi in cui uno Stato membro può sottoporre ad autorizzazione il rimborso delle cure sanitarie prestate in un altro Stato membro; - un meccanismo d'assistenza al destinatario che utilizza un servizio fornito da un prestatore stabilito in un altro Stato membro; - in caso di distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi, la ripartizione dei compiti tra Stato membro d'origine e Stato membro di destinazione e le modalità delle procedure di controllo. 5. Per stabilire la fiducia reciproca tra Stati membri necessaria al fine di eliminare tali ostacoli la proposta prevede: - l'armonizzazione delle legislazioni allo scopo di garantire una tutela equivalente dell'interesse generale su questioni essenziali, come la tutela dei consumatori, in particolare per quanto riguarda gli obblighi d'informazione del prestatore, l'assicurazione professionale, le attività pluridisciplinari, la composizione delle controversie, lo scambio di informazioni sulla qualità del prestatore; - un'assistenza reciproca rafforzata tra autorità nazionali per garantire un controllo efficace delle attività di servizi in base ad una ripartizione chiara dei ruoli tra Stati membri e ad obblighi di cooperazione; - misure volte a promuovere la qualità dei servizi, come la certificazione volontaria delle attività, l'elaborazione di carte di qualità o la cooperazione tra camere di commercio e dell'artigianato; - la promozione di codici di condotta elaborati dalle parti interessate a livello comunitario in merito a determinate questioni, in particolare le comunicazioni commerciali delle professioni regolamentate. 6. Per poter avere pieno effetto nel 2010 la proposta si basa su un approccio dinamico che consiste nel prevedere un'attuazione progressiva di alcune delle sue disposizioni, nel programmare un'armonizzazione complementare in merito ad alcune questioni specifiche (trasporto di fondi, giochi d'azzardo e recupero giudiziario dei crediti) e nel garantire la propria capacità di evolvere e di individuare la necessità di nuove iniziative. La proposta inoltre non pregiudica altre iniziative comunitarie, legislative o meno, nel settore della tutela dei consumatori. RELAZIONE 1. NECESSITÀ ED OBIETTIVO I servizi sono onnipresenti nell'economia moderna. Essi producono nel complesso quasi il 70% del PNL e dell'occupazione ed offrono un notevole potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro. La realizzazione di questo potenziale è uno degli obiettivi fondamentali del processo di riforma economica avviato dal Consiglio europeo di Lisbona allo scopo di fare dell'UE, entro il 2010, l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo. Fino ad oggi infatti i numerosi ostacoli allo sviluppo delle attività di servizi tra Stati membri hanno impedito che il potenziale di crescita presente nei servizi venisse pienamente realizzato. Nella sua relazione "Lo stato del mercato interno dei servizi" [3] (nel prosieguo: "la relazione") la Commissione ha compilato un inventario di questi ostacoli ed ha concluso che "dieci anni dopo quello che avrebbe dovuto essere il completamento del mercato interno, si registra ancora un grosso divario tra la visione di un'Europa economica integrata e la realtà vissuta dai cittadini europei e dagli operatori di servizi". Questi ostacoli interessano una vasta gamma di servizi quali servizi di distribuzione, delle agenzie di lavoro, di certificazione, di laboratorio, di costruzione, delle agenzie immobiliari, dell'artigianato, del turismo, delle professioni regolamentate ecc. e colpiscono particolarmente le PMI, che sono predominanti nel settore dei servizi. Le PMI sono troppo spesso scoraggiate dallo sfruttare le opportunità del mercato interno in quanto non dispongono dei mezzi per valutare e premunirsi contro i rischi giuridici di un'attività transfrontaliera e per far fronte alle complessità amministrative. La relazione e l'analisi d'impatto sulla proposta mostrano gli effetti economici di tale cattivo funzionamento sottolineando come esso agisca da freno sul complesso dell'economia europea e sul suo potenziale di crescita, concorrenzialità e creazione di posti di lavoro. [3] COM(2002) 441 definitivo del 30.7.2002. Gli ostacoli allo sviluppo delle attività di servizi tra Stati membri emergono soprattutto in due tipi di situazioni: - quando un prestatore di uno Stato membro desidera stabilirsi in un altro Stato membro per prestarvi i suoi servizi (egli può, ad esempio, essere sottoposto a regimi di autorizzazione troppo gravosi, ad un eccessivo formalismo amministrativo, a prescrizioni discriminatorie, ad un controllo economico, ecc.); - quando un prestatore, a partire dal proprio Stato membro d'origine, desidera fornire un servizio in un altro Stato membro, in particolare spostandosi temporaneamente nel territorio di quest'ultimo (egli può, ad esempio, essere sottoposto all'obbligo giuridico di stabilirsi in detto Stato o di ottenere la sua autorizzazione, ovvero essere sottoposto all'applicazione delle sue norme sulle condizioni d'esercizio o a procedure sproporzionate in tema di distacco dei lavoratori). Per rispondere a questa situazione la presente proposta di direttiva ha l'obiettivo di stabilire un quadro giuridico volto ad agevolare l'esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri nonché la libera circolazione dei servizi tra Stati membri. Essa mira ad eliminare un certo numero di ostacoli giuridici alla realizzazione di un vero mercato interno dei servizi e a garantire ai prestatori ed ai destinatari la certezza giuridica necessaria all'effettivo esercizio di queste due libertà fondamentali del trattato. 2. CONTESTO La proposta di direttiva si inserisce nel quadro del processo politico avviato nel 2000 dal Consiglio europeo. Nel marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona adotta un programma di riforme economiche destinato a fare dell'Unione europea, entro il 2010, l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo. In tale contesto i capi di Stato e di governo europei invitano la Commissione e gli Stati membri ad attuare una strategia volta ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi. [4] [4] Conclusioni della presidenza, Consiglio europeo di Lisbona, 24.3.2000, punto 17. La necessità di intervenire in questo campo è stata inoltre sottolineata in occasione dei vertici europei di Stoccolma e di Barcellona nel 2001 e nel 2002. Nel dicembre 2000, per rispondere all'appello lanciato al vertice di Lisbona, la Commissione definisce "Una strategia per il mercato interno dei servizi" [5], che riceve il pieno sostegno degli Stati membri [6], del Parlamento europeo [7], del Comitato economico e sociale [8] e del Comitato delle regioni [9]. Questa strategia mira a fare in modo che i servizi possano essere prestati attraverso l'Unione europea con la stessa facilità con cui vengono prestati all'interno di uno Stato membro. Essa si basa essenzialmente su un approccio orizzontale che attraversa tutti i settori dell'economia legati ai servizi e propone una strategia in due fasi: in un primo tempo un inventario delle difficoltà che impediscono il regolare funzionamento del mercato interno dei servizi e successivamente l'elaborazione di soluzioni adeguate ai problemi identificati, in particolare di uno strumento legislativo trasversale. [5] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - "Una strategia per il mercato interno dei servizi", COM(2000) 888 definitivo del 29.12.2000. [6] 2316a sessione del Consiglio "Mercato interno, consumatori, turismo" del 12 marzo 2001, 6926/01 (presse 103), punto 17. [7] Risoluzione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi", A5-0310/2001, 4.10.2001. [8] Parere del Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi" (supplemento di parere), CES 1472/2001 fin, 28.11.2001. [9] Parere del Comitato delle regioni in merito alla comunicazione della Commissione "Una strategia per il mercato interno dei servizi", CDR 134/2001 fin, 27.6.2001. Nel luglio 2002 la Commissione presenta la relazione "Lo stato del mercato interno dei servizi", che completa la prima fase della strategia compilando un inventario il più completo possibile delle frontiere ancora presenti nel mercato interno dei servizi. Questa relazione analizza inoltre le caratteristiche comuni di tali frontiere e realizza una prima valutazione del loro impatto economico [10]. [10] Per certi aspetti questa relazione della Commissione ha ripreso, in materia di servizi, l'idea dell'inventario delle disposizioni nazionali di cui al vecchio articolo 100 B CE del trattato. Nel novembre 2002 le conclusioni del Consiglio sulla relazione della Commissione [11] riconoscono "che dieci anni dopo il previsto completamento del mercato interno resta ancora molto da fare prima che il mercato interno dei servizi divenga una realtà" e rilevano "che debba essere data elevatissima priorità politica all'eliminazione degli ostacoli legislativi e non legislativi ai servizi nel mercato interno, in quanto parte dell'obiettivo globale stabilito dal Consiglio europeo di Lisbona di rendere l'economia dell'Unione europea la più dinamica e competitiva del mondo entro il 2010". Il Consiglio esorta la Commissione ad accelerare i lavori sulle iniziative previste nel quadro della seconda fase della strategia, in particolare in merito allo strumento legislativo. [11] Conclusioni sugli ostacoli alla prestazione di servizi nel mercato interno in occasione della 2462° sessione del Consiglio "Competitività (mercato interno, industria e ricerca)". Bruxelles, 14 novembre 2002, 13839/02 (presse 344). Nel febbraio 2003 il Parlamento europeo accoglie con favore la relazione della Commissione e sottolinea che "insiste sul fatto che il Consiglio "Concorrenza" deve riaffermare l'impegno degli Stati membri a favore dei principi del paese di origine e del riconoscimento reciproco, base essenziale per il completamento del mercato interno dei beni e dei servizi" [12]. Il Parlamento infine "accoglie con favore le proposte di uno strumento orizzontale che garantisca la libera circolazione dei servizi sotto forma di riconoscimento reciproco - promuovendo, se possibile, la promozione del riconoscimento automatico - cooperazione amministrativa e, laddove strettamente necessario, armonizzazione" [13]. [12] Risoluzione del Parlamento europeo del 13 febbraio 2003 sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "2002 - Revisione della strategia per il mercato interno - Mantenere l'impegno preso" (COM(2002) 171 - C5-0283/2002 - 2002/2143 (COS)). A5-0026/2003; punto 35. [13] Punto 36. Nel marzo 2003, nell'intento di rafforzare la dimensione economica della strategia di Lisbona, il Consiglio europeo di primavera auspica il rafforzamento del ruolo orizzontale del Consiglio "Concorrenza" allo scopo di migliorare la concorrenzialità e la crescita nel quadro di un approccio integrato, che sarà elaborato dalla Commissione. La realizzazione di un quadro giuridico chiaro e equilibrato favorevole alla libera circolazione dei servizi nel mercato interno costituisce uno degli elementi necessari per conseguire gli obiettivi della nuovo strategia integrata per la concorrenzialità. Nel maggio 2003 nella sua "Strategia per il mercato interno" [14] la Commissione annuncia che "prima della fine del 2003 la Commissione presenterà una proposta di direttiva sui servizi nel mercato interno, che definirà un quadro giuridico chiaro ed equilibrato, inteso ad agevolare le condizioni di stabilimento e di prestazione transfrontaliera dei servizi. Essa si baserà sulla combinazione di riconoscimento reciproco, cooperazione amministrativa, armonizzazione ove assolutamente necessario e incoraggiamento dei codici di condotta e delle regole professionali europei". [14] "Strategia per il mercato interno - Priorità 2003 - 2006". Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni; COM(2003) 238 del 7.5.2003. Nell'ottobre 2003 il Consiglio europeo identifica nel mercato interno un settore chiave per migliorare la concorrenzialità dell'economia europea e creare così condizioni atte a favorire la crescita e l'occupazione. A tale riguardo invita "la Commissione a presentare le eventuali ulteriori proposte necessarie a completare il mercato interno e a sfruttarne completamente il potenziale, a stimolare l'imprenditorialità e a creare un vero mercato interno dei servizi, con il debito riguardo per l'esigenza di salvaguardare la fornitura e gli scambi di servizi di interesse generale" [15]. [15] Conclusioni della presidenza, Consiglio europeo di Bruxelles, 16-17.10.2003, punto 16. 3. CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELLA DIRETTIVA a) Una direttiva quadro La direttiva stabilirà un quadro giuridico generale applicabile, salvo eccezioni, a tutte le attività economiche di servizi. Questo approccio orizzontale è giustificato dal fatto che, come spiega la relazione [16], gli ostacoli giuridici alla realizzazione di un vero mercato interno dei servizi sono spesso gli stessi in un gran numero di diversi settori di attività e presentano numerose caratteristiche comuni. [16] COM(2002) 441 citato sopra, parte II. Trattandosi di una direttiva quadro la proposta di direttiva non intende fissare norme dettagliate o armonizzare il complesso delle norme degli Stati membri applicabili alle attività di servizi. Un approccio di questo tipo avrebbe comportato una regolamentazione eccessiva e l'uniformazione delle specificità dei sistemi nazionali che disciplinano i servizi. La proposta tratta invece esclusivamente le questioni fondamentali per il regolare funzionamento del mercato interno dei servizi, privilegiando le disposizioni che prevedono un'armonizzazione mirata di punti specifici, la definizione di chiari obblighi di risultato, a prescindere dalle tecniche giuridiche per realizzarli, e le disposizioni volte a chiarire i rispettivi ruoli dello Stato membro d'origine e dello Stato membro di destinazione del servizio. La proposta inoltre rimanda alle misure d'applicazione della Commissione per le modalità di attuazione di talune disposizioni. Pur stabilendo un quadro giuridico generale la proposta riconosce le specificità di ogni professione o settore d'attività. Essa riconosce segnatamente la specificità delle professioni regolamentate ed il ruolo particolare svolto dall'autoregolamentazione. La proposta, ad esempio, stabilisce una serie di deroghe al principio del paese d'origine direttamente legate alle particolarità di determinate attività (articolo 17); essa prevede inoltre disposizioni specifiche per alcune attività, come quelle relative alle assicurazioni e garanzie professionali (articolo 27), alle comunicazioni commerciali delle professioni regolamentate (articolo 29) o alle attività pluridisciplinari (articolo 30); essa rimanda infine ai metodi di regolamentazione propri di alcune attività come i codici di condotta per le professioni regolamentate (articolo 39). D'altra parte, la proposta non pregiudica altre iniziative comunitarie, legislative o meno, nel settore della tutela dei consumatori. b) Una combinazione di metodi di regolamentazione La proposta di direttiva si basa su una combinazione di tecniche volte a disciplinare le attività di servizi, in particolare: - il principio del paese d'origine, in base al quale il prestatore è sottoposto unicamente alla legislazione del paese in cui è stabilito e gli Stati membri non devono imporre restrizioni ai servizi forniti da un prestatore stabilito in un altro Stato membro. Tale principio permette così al prestatore di fornire un servizio in uno o più Stati membri diversi da quello d'origine senza essere sottoposto alle normative di questi ultimi. Esso permette inoltre di responsabilizzare lo Stato membro d'origine obbligandolo a garantire un controllo efficace dei prestatori di servizi stabiliti sul suo territorio anche qualora questi ultimi forniscano servizi in altri Stati membri; - deroghe al principio del paese d'origine, in particolare all'articolo 17, necessarie per tenere conto delle disparità nel livello di tutela dell'interesse generale di alcuni settori, dell'intensità dell'armonizzazione comunitaria, del grado di cooperazione amministrativa o di determinati strumenti comunitari. Alcune deroghe sono transitorie (fino al 2010) per lasciare il tempo di procedere ad un'armonizzazione complementare su talune questioni specifiche. Sono infine possibili deroghe per casi individuali, nel rispetto di alcune condizioni di fondo e delle procedure; - l'introduzione di obblighi di assistenza reciproca fra autorità nazionali, indispensabili per garantire l'elevato livello di fiducia reciproca tra Stati membri su cui si basa il principio del paese d'origine. Per garantire l'efficacia dei controlli la proposta stabilisce un grado elevato di cooperazione amministrativa tra le autorità, organizzando la suddivisione delle mansioni di controllo, gli scambi di informazioni e l'assistenza reciproca; - l'armonizzazione mirata, volta a garantire la tutela dell'interesse generale in determinati settori fondamentali nei quali un'eccessiva disparità dei livelli di tutela, in particolare per quanto riguarda la protezione dei consumatori, comprometterebbe la fiducia reciproca indispensabile all'accettazione del principio del paese d'origine e potrebbe giustificare, conformemente alla giurisprudenza della Corte, misure restrittive alla libera circolazione. L'armonizzazione riguarda anche la semplificazione delle pratiche amministrative e l'eliminazione di alcune prescrizioni; - modalità alternative di regolamentazione, importanti per disciplinare le attività di servizi. La proposta riconosce pienamente il loro ruolo incoraggiando le parti interessate ad elaborare a livello comunitario codici di condotta su temi specifici. c) Coordinamento dei processi di modernizzazione La proposta di direttiva mira a coordinare sul piano comunitario la modernizzazione dei sistemi nazionali che disciplinano le attività di servizi allo scopo di eliminare gli ostacoli giuridici alla realizzazione di un vero mercato interno dei servizi. La relazione sottolinea infatti la resistenza alla modernizzazione delle legislazioni nazionali e fa notare che "i principi fondamentali del Trattato, la portata attribuita loro dalla Corte, i programmi ambiziosi del 1962 e del 1985 non si sono sempre tradotti nell'adeguamento delle legislazioni nazionali che ci si poteva attendere [17]". [17] COM(2002) 441 citato sopra, parte II, punto C 2. Per rispondere a questa necessità di modernizzazione un adeguamento delle legislazioni caso per caso, Stato membro per Stato membro, mediante l'avvio di procedimenti di infrazione da parte della Commissione, si rivelerebbe inefficace poiché si tratterebbe di un'operazione a carattere puramente reattivo, priva di una volontà politica condivisa attorno ad un obiettivo comune [18]. L'adeguamento delle legislazioni da parte di tutti gli Stati membri secondo principi ed un calendario comuni permetterà invece di moltiplicare su scala europea il conseguente effetto di crescita economica, di evitare distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri con ritmi d'adeguamento diversi e di stimolare una migliore mobilitazione attorno a questo obiettivo, anche in termini di assegnazione delle risorse amministrative nazionali e comunitarie. [18] Cfr. l'analisi d'impatto al paragrafo 6.3.2. Durante il periodo di trasposizione della direttiva gli Stati membri dovranno quindi: - semplificare le procedure e le formalità amministrative inerenti alle attività di servizi (sezioni 1 e 2 del capo II), grazie in particolare agli sportelli unici (articolo 6), alle procedure per via elettronica (articolo 8) ed alla semplificazione delle procedure di autorizzazione per l'accesso alle attività di servizi e il loro esercizio (articoli da 10 a 13); va rilevato che l'obbligo di comunicare le informazioni (articolo 7) e quello di rendere possibili le procedure per via elettronica (articolo 8) non impediscono agli Stati membri di mantenere in parallelo altre modalità di comunicazione e altre procedure; - eliminare dalla loro legislazione una serie di prescrizioni elencate nella direttiva, che ostacolano l'accesso alle attività di servizi e il loro esercizio (articoli 14, 21, 29); - garantire nella loro legislazione la libera circolazione dei servizi provenienti da altri Stati membri ed adattare di conseguenza le norme che potrebbero ostacolarla (articoli 16, 20, 23, 25); - valutare la giustificazione e la proporzionalità di una serie di prescrizioni elencate nella direttiva, le quali, se presenti nelle normative nazionali, possono comportare importanti effetti restrittivi per lo sviluppo delle attività di servizi (articoli 9, 15 e 30). Tale analisi dovrà condurre all'eliminazione delle prescrizioni non giustificate e sarà oggetto di una valutazione reciproca che potrebbe, se del caso, indicare la necessità di proporre altre iniziative a livello comunitario. d) Un approccio dinamico Data la portata degli ostacoli identificati nella relazione, la realizzazione di un vero spazio senza frontiere interne per i servizi richiederà tempo. Per modernizzare alcune norme degli Stati membri occorrono infatti cambiamenti profondi (ad esempio, gli sportelli unici, le procedure per via elettronica) o un'armonizzazione complementare specifica per determinate attività o sarà altresì necessario tenere conto degli sviluppi dell'integrazione comunitaria in altri settori. Per evitare un approccio statico, che affronti un unico problema lasciando gli altri irrisolti, la proposta di direttiva adotta un approccio graduale allo scopo di poter realizzare un vero mercato interno dei servizi entro il 2010. La proposta prevede quindi: - un'attuazione progressiva di talune disposizioni (articoli da 6 a 8); - un'armonizzazione complementare su alcune questioni specifiche, quali il trasporto di fondi, i giochi d'azzardo ed il recupero giudiziario dei crediti (articolo 40, paragrafo 1), oggetto di una deroga transitoria al principio del paese d'origine (articolo 18). È possibile inoltre che emergano nuove esigenze di armonizzazione, in particolare per quanto riguarda la tutela dei consumatori e i contratti transfrontalieri (articolo 40, paragrafo 2, lettera d ); - l'evoluzione della portata del principio del paese d'origine in funzione degli sviluppi dell'armonizzazione delle norme in alcuni settori (articoli 17, punto 21 e 19, paragrafo°2); - la possibilità che la Commissione adotti misure d'applicazione in merito alle modalità di attuazione di talune disposizioni (articoli 8, paragrafo°3, 22, paragrafo°4, 26, paragrafo°6, 27, paragrafo°5, 38); - l'individuazione dell'eventuale necessità di nuove iniziative, in particolare mediante un processo di valutazione reciproca (articolo 40, paragrafo°2). La dinamica stabilita dalla proposta può essere riassunta dal seguente quadro: >SPAZIO PER TABELLA> e) Un quadro volto ad agevolare l'accesso ai servizi La relazione ha sottolineato che gli utenti di servizi, in particolare i consumatori, e le PMI sono le principali vittime dell'assenza di un vero mercato interno dei servizi: essi non possono usufruire di un'ampia varietà di servizi a prezzi concorrenziali né della migliore qualità di vita che avrebbero potuto aspettarsi da uno spazio privo di frontiere interne. Creando le condizioni e la certezza giuridica necessarie per lo sviluppo delle attività di servizi tra Stati membri ed ampliando in questo modo l'offerta di servizi accessibili la direttiva andrà a vantaggio diretto dei destinatari dei servizi. La direttiva garantirà altresì una migliore qualità dei servizi offerti rafforzando l'efficacia del controllo delle attività di servizi a livello comunitario. La proposta inoltre: - prevede il diritto dei destinatari di utilizzare i servizi forniti da prestatori stabiliti in altri Stati membri senza essere ostacolati o dissuasi da misure restrittive adottate dal proprio paese di residenza (articolo 20) o da comportamenti discriminatori da parte di autorità pubbliche o di operatori privati (articolo 21). Per i destinatari di servizi sanitari la proposta chiarisce, conformemente alla giurisprudenza della Corte, i casi in cui uno Stato membro può sottoporre ad un'autorizzazione preliminare la copertura delle spese relative a cure sanitarie prestate in un altro Stato membro; - garantisce al destinatario della prestazione un'assistenza specifica nel proprio Stato membro, che consiste nel fornire informazioni sulle legislazioni degli altri Stati membri, sui mezzi di ricorso disponibili e sulle associazioni o organizzazioni che offrono un'assistenza pratica (articolo 22); - rafforza notevolmente il diritto dei destinatari di ricevere informazioni sui servizi per poter operare scelte pienamente consapevoli. Benché attualmente alcune attività di servizi debbano già sottostare agli obblighi di trasparenza stabiliti dalle norme comunitarie, non è così per molte altre a causa dell'assenza di disposizioni applicabili a tutte le attività di servizi (articoli 26, 27, 28, 30, 31, 32); - rafforza la tutela del destinatario stabilendo obblighi inerenti alla qualità del prestatore, in particolare l'obbligo di assicurazione professionale per i servizi che presentano un rischio particolare per la salute o la sicurezza o un rischio finanziario particolare per il destinatario della prestazione (articolo 27), o disposizioni sulle attività pluridisciplinari (articolo 30) o la risoluzione delle controversie (articolo 32). 4. LAVORI PREPARATORI La presente proposta è il risultato di numerose analisi, indagini e consultazioni che si sono svolte con gli Stati membri, il Parlamento europeo e le parti interessate a partire dal lancio della strategia per un mercato interno dei servizi nel dicembre 2000 e che vengono descritte nell'analisi d'impatto. Il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni hanno inoltre apportato contributi sostanziali alla strategia per il mercato interno dei servizi. 5. COERENZA CON LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE Per realizzare un mercato interno dei servizi non è sufficiente uno strumento legislativo, ma occorrono anche altre misure d'accompagnamento. In termini giuridici, la proposta si articola in modo coerente con gli altri strumenti comunitari: quando un'attività di servizio è già contemplata in uno o più strumenti comunitari, la direttiva e questi strumenti saranno applicati cumulativamente e le prescrizioni previste dall'una si aggiungeranno a quelle previste dagli altri. In caso di problemi di compatibilità in relazione ad un determinato articolo sono previste delle deroghe (ad esempio, all'articolo 17) o adeguate clausole di correlazione per garantire la coerenza tra la direttiva e tali strumenti comunitari. La proposta infine non pregiudica altre iniziative comunitarie, legislative o meno, nel settore della tutela dei consumatori. Correlazione con altre iniziative in corso: - Concorrenzialità dei servizi connessi alle imprese. Parallelamente alla proposta di direttiva relativa ai servizi nel mercato interno, la Commissione ha presentato una comunicazione sulla concorrenzialità dei servizi connessi alle imprese ed il loro contributo al rendimento delle imprese [19]. Questa comunicazione sottolinea l'importanza dei servizi connessi alle imprese per la concorrenzialità dell'UE ed annuncia una serie di misure di incentivazione, in particolare la creazione di un forum europeo sui servizi connessi alle imprese. Se la direttiva riguarda l'eliminazione degli ostacoli giuridici e amministrativi, la concorrenzialità del settore dei servizi dipende anche da una serie di misure economiche complementari segnalate nella comunicazione sui servizi connessi alle imprese. [19] COM(2003) 747. - Qualifiche professionali. La presente proposta di direttiva completa la proposta di direttiva sul riconoscimento delle qualifiche professionali [20] in quanto tratta di questioni diverse, quali le assicurazioni professionali, le comunicazioni commerciali o le attività pluridisciplinari. Le due proposte sono pienamente coerenti poiché, per quanto riguarda la libertà di stabilimento, mirano ad agevolare lo stabilimento dei prestatori di servizi e, per quanto riguarda la libera circolazione dei servizi, si basano entrambe sul principio del paese d'origine. [20] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. COM(2002) 119 definitivo del 7.3.2002. - Distacco dei lavoratori. Le condizioni d'occupazione e di lavoro applicabili in caso di distacco dei lavoratori sono oggetto della direttiva 96/71/CE [21], che prevede l'applicazione di alcune norme del paese nel cui territorio è distaccato il lavoratore. Per garantire la coerenza con quest'ultima direttiva, l'articolo 17 della presente proposta di direttiva stabilisce una deroga al principio del paese d'origine in relazione a queste norme. Allo scopo di facilitare la libera circolazione dei servizi e l'attuazione della direttiva 96/71/CE la proposta chiarisce la suddivisione dei compiti tra paese d'origine e Stato membro in cui avviene il distacco nonché le modalità inerenti alle procedure amministrative di controllo (articolo 24). [21] Direttiva 96/71/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 1996, relativa al distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi. - Rimborso delle cure sanitarie. La proposta di direttiva tratta la questione specifica della compatibilità fra il principio della libera circolazione dei servizi e i regimi di autorizzazione preliminare per la copertura delle spese inerenti alle cure sanitarie prestate in un altro Stato membro. A tale proposito la proposta (articolo 23) riprende la distinzione tra cure ospedaliere e non ospedaliere chiaramente stabilita dalla giurisprudenza consolidata della Corte [22]. Per i casi in cui tale autorizzazione preliminare è giustificata, la proposta precisa le condizioni specifiche di autorizzazione conformemente alla giurisprudenza della Corte. Questioni più generali sono state sollevate nel processo di riflessione ad alto livello sulla mobilità dei pazienti e l'evoluzione delle cure sanitarie nell'Unione europea, compresi i diritti e i doveri dei pazienti, le modalità per agevolare la cooperazione fra sistemi sanitari, la fornitura di informazioni adeguate a pazienti, operatori sanitari e responsabili delle decisioni politiche, le modalità per garantire l'accesso alle cure transfrontaliere e la loro qualità, l'impatto dell'allargamento e, in maniera più generale, le modalità per migliorare la certezza giuridica e conciliare, in questo settore, obiettivi nazionali e obblighi comunitari. Nella primavera del 2004 la Commissione presenterà una comunicazione intesa a fissare una strategia globale per trattare la questione della mobilità dei pazienti e delle cure sanitarie, corredata di proposte che risponderanno alle raccomandazioni espresse dal processo di riflessione. [22] Cfr. relazione di sintesi: "Application des règles du marché intérieur aux services de santé. Mise en oeuvre par les Etats membres de la jurisprudence de la Cour" (Applicazione delle norme del mercato interno ai servizi sanitari. Attuazione da parte degli Stati membri della giurisprudenza della Corte). Documento di lavoro dei servizi della Commissione. SEC(2003) 900 del 28.7. 2003. - Sicurezza dei servizi. La Commissione ha presentato una relazione sulla sicurezza dei servizi destinati ai consumatori [23] che sottolinea la significativa mancanza di dati e di informazioni sulla dimensione fattuale dei rischi e della sicurezza nel settore dei servizi. Essa rileva inoltre l'impossibilità di identificare lacune specifiche nei regimi degli Stati membri o significative differenze nel loro livello di tutela nonché l'assenza di ostacoli agli scambi derivanti dalle diverse norme nazionali tali da giustificare un'armonizzazione delle norme nazionali in tema di sicurezza dei servizi. La relazione conclude che l'azione comunitaria deve avere come obiettivo prioritario il miglioramento della raccolta delle informazioni di riferimento nel settore e l'introduzione di una procedura di scambio di informazioni sull'evoluzione delle politiche e delle regolamentazioni. Qualora se ne riscontrasse la necessità, si adotteranno disposizioni atte a stabilire procedure di definizione di norme europee. La relazione prevede a tale scopo la creazione di un adeguato quadro comunitario. Si tratta quindi di lavori complementari e coerenti rispetto alla presente proposta di direttiva che, d'altro canto, stabilisce la possibilità di deroghe per casi individuali al fine di garantire la sicurezza dei servizi (articolo 19). Il Consiglio, nella sua risoluzione del 1° dicembre 2003 sulla sicurezza dei servizi [24], ha accolto positivamente la relazione della Commissione. [23] Relazione sulla sicurezza dei servizi destinati ai consumatori. COM(2003) 313 def. del 6.6.2003. [24] GU C 299 del 10.12.2003, pag.1. - Servizi d'interesse generale. Grazie al "Libro verde sui servizi d'interesse generale" [25] la Commissione ha avviato un ampio dibattito sul ruolo svolto dall'Unione europea nel promuovere la fornitura di servizi d'interesse generale di qualità. La presente proposta di direttiva non intende trattare la questione in quanto tale né il problema dell'apertura alla concorrenza di questi servizi. La proposta copre tutti i servizi che costituiscono un'attività economica a termini della giurisprudenza della Corte relativa all'articolo 49 del trattato. Essa non copre quindi i servizi non economici d'interesse generale, ma soltanto i servizi di interesse economico generale. A tale proposito va rilevato che nella proposta alcune attività che potrebbero rientrare nei servizi di interesse economico generale sono oggetto, se ed in quanto giustificato dalla loro specificità, di deroghe al principio del paese d'origine, segnatamente i servizi postali ed i servizi di distribuzione di energia elettrica, gas e acqua. Il campo d'applicazione della proposta inoltre non copre le comunicazioni elettroniche per quanto attiene alle questioni disciplinate dal pacchetto legislativo adottato nel 2002 né i servizi di trasporto, nella misura in cui questi ultimi sono disciplinati da altri strumenti comunitari fondati sull'articolo 71 o sull'articolo 80, paragrafo 2, del trattato. Anche nei settori in cui si applica, la direttiva non compromette la libertà degli Stati membri di definire quali essi ritengano essere servizi di interesse generale e le modalità del loro funzionamento. In particolare, la direttiva non interferisce con la libertà degli Stati membri di organizzare il servizio pubblico di radiodiffusione conformemente alle disposizioni del protocollo (32) del trattato sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri. [25] COM(2003) 270 def. del 21.5.2003. - Negoziati nel quadro del GATS. La proposta di direttiva è uno strumento del mercato interno e riguarda quindi solamente i prestatori di servizi stabiliti in uno Stato membro, fra cui figurano, in conformità dell'articolo 48 del trattato, le società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro di attività principale all'interno della Comunità. Essa non tratta gli aspetti esterni e, in particolare, non copre: - il caso di operatori di paesi terzi che intendono stabilirsi in uno Stato membro (primo stabilimento nell'UE); - il caso di operatori di paesi terzi che intendono prestare i propri servizi all'interno dell'UE; - il caso di succursali di società di paesi terzi in uno Stato membro, le quali, non essendo società costituite in conformità della legislazione di uno Stato membro (a termini dell'articolo 48 del trattato), non possono valersi di questa direttiva. Gli scambi di servizi a livello internazionale sono oggetto di negoziati internazionali, in particolare nel quadro del GATS. A tale proposito, va sottolineato che l'Unione europea rappresenta un mercato assai aperto rispetto a numerosi dei suoi partner commerciali. La proposta non interferisce con questi negoziati che mirano ad agevolare gli scambi di servizi e che sottolineano la necessità per l'UE di istituire rapidamente un vero mercato interno dei servizi per garantire la concorrenzialità delle imprese europee e rafforzare la propria posizione negoziale. - eEurope. L'iniziativa eEurope e il piano d'azione eEurope 2005 si prefiggono di sviluppare servizi pubblici moderni e un ambiente dinamico per il commercio elettronico nell'UE. L'e-government, che è uno degli elementi fondamentali di tale iniziativa, svolgerà un ruolo importante ai fini di realizzare la strategia di Lisbona. La presente proposta è quindi coerente con l'obiettivo dell'iniziativa e-government in quanto mira a semplificare le procedure amministrative. - Pratiche commerciali sleali. La proposta di direttiva relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori [26] disciplina le pratiche commerciali che pregiudicano gli interessi economici dei consumatori. Essa non riguarda gli aspetti più ampi in tema di regolamentazione delle attività economiche come quelli relativi alle condizioni di stabilimento. Mira a ridurre gli ostacoli al mercato interno che derivano dalle disparità delle normative sul comportamento dei professionisti nei confronti dei consumatori, come le pratiche di vendita ingannevoli o aggressive. [26] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno e che modifica le direttive 84/450/CEE, 97/7/CE e 98/27/CE (direttiva sulle pratiche commerciali sleali); COM(2003) 356 definitivo del 18.6.2003. - Cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'applicazione del diritto dei consumatori. La proposta di regolamento in materia di cooperazione per la tutela dei consumatori [27] istituisce una rete di autorità pubbliche competenti in materia di tutela dei consumatori nelle situazioni transfrontaliere. La proposta garantisce che, su richiesta, ogni Stato membro debba proteggere efficacemente tutti i consumatori dell'UE dai professionisti disonesti che operano sul suo territorio. Per garantire un controllo concreto ed efficace a livello di situazioni transfrontaliere il regolamento armonizza alcuni poteri ed alcune procedure delle autorità degli Stati membri. Esso inoltre elimina gli ostacoli alla protezione dei consumatori stranieri esistenti negli Stati membri. Le disposizioni in tema di cooperazione contenute nella presente direttiva, che non trattano le stesse questioni, verranno a completare le disposizioni del regolamento per quanto attiene alla tutela dei consumatori. [27] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ("regolamento in materia di cooperazione per la tutela dei consumatori "); COM(2003) 443 definitivo del 18.7.2003. - Revisione dell'acquis comunitario in materia di tutela dei consumatori. La presente proposta di direttiva è coerente con la revisione dell'acquis comunitario in materia di tutela dei consumatori, compresa la transizione verso un'armonizzazione completa, in particolare in tema di diritto dei contratti. - Direttiva "notifica" 98/34/CE. Qualora un progetto di norma nazionale su una delle prescrizioni di cui all'articolo 15, paragrafo 2, riguardasse in maniera specifica un servizio della società dell'informazione e rientrasse nel campo d'applicazione della direttiva 98/34/CE, quale modificata dalla direttiva 98/48/CE, la comunicazione di tale progetto a norma della direttiva 98/34/CE, quale modificata dalla direttiva 98/48/CE, sarebbe valida a termini tanto della direttiva 98/34/CE quanto dell'articolo 15, paragrafo 6, della presente direttiva. La Commissione, d'altro canto, sta attualmente esaminando la possibilità di estendere il campo d'applicazione della direttiva 98/34/CE al settore dei servizi diversi da quelli della società dell'informazione. In tal caso la procedura di notifica prevista in detta direttiva verrebbe a sostituire, per i servizi interessati, la notifica di cui all'articolo 15, paragrafo 6 della presente direttiva. - Diritto internazionale privato. La Commissione ha presentato due iniziative nel settore delle norme sui conflitti di leggi: - la proposta di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali [28], che mira a stabilire norme comuni in tema di conflitti di legge per designare la legge applicabile in materia extracontrattuale (la legge designata può essere quella di un paese terzo). Nell'intento di garantire la coerenza con gli strumenti adottati nell'ambito della politica del mercato interno che stabilisce il principio del paese d'origine, come ad esempio la presente proposta di direttiva, la proposta di regolamento prevede una deroga specifica volta a garantire l'applicazione di tale principio (articolo 23, paragrafo 2); [28] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali ("Roma II"). COM(2003) 427 definitivo. - il Libro verde sulla trasformazione in strumento comunitario della convenzione di Roma del 1980 applicabile alle obbligazioni contrattuali [29]. La Commissione vi precisa chiaramente che "per la Commissione è però chiaro che uno strumento del genere dovrà lasciare inalterati i principi del mercato interno sanciti dal trattato o dagli strumenti di diritto derivato". [29] Libro verde sulla trasformazione in strumento comunitario della convenzione di Roma del 1980 applicabile alle obbligazioni contrattuali e sul rinnovamento della medesima, COM(2002) 654 definitivo, 14.1.2003. Tali strumenti tuttavia potrebbero svolgere un ruolo importante non solo per le attività non contemplate dalla direttiva, ma anche per le questioni oggetto di deroghe al principio del paese d'origine, in particolare la deroga relativa ai contratti conclusi dai consumatori e la deroga relativa alla responsabilità non contrattuale del prestatore in caso di infortunio occorso nell'ambito della sua attività ad una persona nello Stato membro in cui si sposta il prestatore. Si segnala infine che la questione della determinazione della competenza dei tribunali non dipende dalla presente direttiva, bensì dal regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio del 22 dicembre 2000 concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale o da altri strumenti comunitari quali la direttiva 96/71/CE. 6. ELEMENTI GIURIDICI a) Base giuridica e scelta dello strumento La proposta di direttiva è fondata sugli articoli 47, paragrafo 2 e 55 del trattato [30] nonché sugli articoli 71 e 80, paragrafo 2 del trattato per le materie relative ai trasporti che non sono disciplinate dagli altri strumenti comunitari fondati su questi ultimi due articoli. Questa base giuridica è giustificata tanto dal suo obiettivo quanto dal suo contenuto: [30] L'articolo 55 del trattato rimanda all'articolo 47, paragrafo 2, permettendone l'applicazione in tema di libera circolazione dei servizi. - obiettivo: le direttive adottate a norma dell'articolo 47, paragrafo 2 devono mirare ad "agevolare l'accesso alle attività non salariate e l'esercizio di queste", che è precisamente l'obiettivo della proposta; - contenuto: il contenuto della proposta mira manifestamente alla concreta eliminazione degli ostacoli alla libertà di stabilimento ed alla libera circolazione dei servizi stabilendo disposizioni che vietano una serie di prescrizioni e garantiscono la libera circolazione dei servizi. Altre disposizioni armonizzano in modo mirato determinate questioni o garantiscono la cooperazione amministrativa necessaria per eliminare questi ostacoli. Per quanto riguarda la scelta dello strumento, l'articolo 47, paragrafo 2 impone il ricorso ad una direttiva. b) Sussidiarietà La proposta di direttiva mira ad eliminare gli ostacoli giuridici alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi ed alla libera circolazione dei servizi. Questi ostacoli sono stati identificati chiaramente in base a reclami, petizioni e interrogazioni del Parlamento europeo, consultazioni delle parti interessate, studi o analisi. L'obiettivo della proposta non può essere realizzato mediante un'azione unilaterale degli Stati membri. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, alcuni di questi ostacoli infatti possono essere giustificati in assenza di uno strumento comunitario; per poterli eliminare occorre quindi un coordinamento preliminare dei regimi nazionali, anche a livello di cooperazione amministrativa. Altri ostacoli sono incompatibili con gli articoli 43 e 49 del trattato, ma non sono stati aboliti dagli Stati membri di propria iniziativa e richiederebbero un trattamento caso per caso mediante l'avvio di procedimenti d'infrazione, il che si dimostrerebbe, come già sottolineato, inefficace e di difficile gestione. Allo scopo di limitare le interferenze con le specificità dei regimi nazionali sono state operate alcune scelte legislative: - la proposta non procede ad un'armonizzazione dettagliata e sistematica del complesso di norme nazionali applicabili ai servizi, ma si limita alle questioni essenziali il cui coordinamento è strettamente necessario per garantire la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi; - il ricorso al principio del paese d'origine permette di realizzare l'obiettivo di garantire la libera circolazione dei servizi pur consentendo la coesistenza pluralista dei regimi giuridici degli Stati membri con le loro specificità e particolarità, le quali non potranno tuttavia essere utilizzate per imporre restrizioni ai servizi di un prestatore stabilito in un altro Stato membro; - la proposta evita le interferenze con l'organizzazione istituzionale della disciplina dei servizi degli Stati membri. La proposta, ad esempio, si limita a precisare le funzioni degli sportelli unici senza imporne le caratteristiche istituzionali (tipo d'organismo - amministrativo, camera di commercio, ordine professionale, ecc.); analogamente, nel definire il concetto di "autorità competente" (articolo 4, paragrafo 8), la proposta tiene conto del fatto che, a seconda degli Stati membri, l'autorità competente per una stessa attività può essere rappresentata da un ordine professionale, un'amministrazione o un'associazione professionale, senza imporre l'uno o l'altro modello. c) Proporzionalità Il principio di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato è all'origine di numerose scelte legislative della proposta di direttiva: - scelta dei metodi di regolamentazione: l'armonizzazione è proposta solamente come ultima istanza per le questioni che non possono essere trattate in maniera adeguata né con la cooperazione amministrativa né con il rinvio a codici di condotta adottati dalle parti interessate a livello comunitario; l'armonizzazione è proposta nei settori in cui si rende necessaria, come la tutela dei consumatori; - contenuto dell'armonizzazione: la proposta, per quanto possibile, privilegia gli obblighi di informazione del prestatore di servizi allo scopo di permettere al destinatario di operare una scelta informata e consapevole; - equilibrio fra i vari metodi di regolamentazione: la direttiva propone un equilibrio tra, da un lato, la portata del principio del paese d'origine e, dall'altro, il grado d'armonizzazione, di cooperazione amministrativa e di rimando ai codici di condotta nonché il numero ed il campo d'applicazione delle deroghe al principio del paese d'origine. L'equilibrio così proposto costituisce un approccio selettivo e flessibile che tiene pienamente conto di tutti gli interessi in gioco; - istituzione di un quadro adeguato per le PMI: le disposizioni relative allo sportello unico, le procedure per via elettronica, l'informazione e l'assistenza per i prestatori di servizi, il principio del paese d'origine, la semplificazione delle procedure in tema di distacco, le misure volontarie sulla politica di qualità, ecc. sono disposizioni direttamente motivate dal desiderio di agevolare l'esercizio delle libertà del mercato interno da parte delle PMI. Tutte queste scelte legislative permettono di proporre uno strumento equilibrato le cui disposizioni non vanno oltre quanto necessario per conseguire l'obiettivo di istituire un vero mercato interno dei servizi. 1. DOMANDE SPECIFICHE a) Quali sono le attività coperte dalla direttiva (articoli 2 e 4)? L'articolo 2 definisce il campo d'applicazione della direttiva ("servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro") e l'articolo 4, paragrafo 1 dà una definizione di "servizio": "qualsiasi attività economica non salariata di cui all'articolo 50 del trattato che consiste nel fornire una prestazione oggetto di un corrispettivo economico". Concretamente questa definizione copre una gamma assai ampia di attività quali, ad esempio, i servizi di consulenza manageriale e gestionale, di certificazione e di prova, di manutenzione, di sicurezza degli uffici, i servizi nel campo della pubblicità, i servizi di assunzione, comprese le agenzie di lavoro interinale, gli agenti commerciali, i servizi di consulenza giuridica o fiscale, i servizi legati al settore immobiliare, come le agenzie immobiliari, i servizi di costruzione e di architettura, la distribuzione, l'organizzazione di fiere, il noleggio di auto, i servizi di sicurezza, i servizi nel settore turistico, comprese le agenzie di viaggi e le guide turistiche, i servizi audiovisivi, i centri sportivi e i parchi d'attrazione, i servizi ricreativi, i servizi legati alla salute, i servizi a domicilio, come l'assistenza agli anziani. La definizione di "servizio" contenuta nella presente proposta si basa sulla giurisprudenza della Corte [31] secondo la quale il concetto di servizio copre ogni attività economica autonoma svolta normalmente dietro retribuzione senza tuttavia che tale servizio debba essere necessariamente pagato da coloro che ne fruiscono. La caratteristica essenziale della retribuzione va rintracciata nel fatto che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione, indipendentemente dalle modalità di finanziamento di detto corrispettivo. Di conseguenza, qualsiasi attività mediante la quale un prestatore partecipa alla vita economica, indipendentemente dal proprio statuto giuridico, dalle proprie finalità e dal campo d'azione interessato, costituisce un servizio. [31] Sentenze del 26 aprile 1988, Bond van Adverteerders, causa 352/85, punto 16; del 27 settembre 1988, Humbel, 263/86, punto 17; dell'11 aprile 2000, Deliège, C-51/96 e C-191/97, punto 56; del 12 luglio 2001, Smits e Peerbooms, causa C-157/99, punto 57. Sono quindi coperti: - i servizi ai consumatori, i servizi alle imprese o i servizi prestati a entrambi; - i servizi forniti da un prestatore che si è spostato nello Stato membro del destinatario della prestazione, i servizi prestati a distanza (ad esempio, via Internet), i servizi prestati nel paese d'origine in seguito alla trasferta del destinatario o i servizi prestati in un altro Stato membro in cui si sono recati tanto il prestatore quanto il destinatario (ad esempio, i servizi delle guide turistiche); - i servizi a pagamento o gratuiti per il destinatario finale. Non sono invece coperte le attività non economiche o prive della caratteristica della retribuzione come nel caso delle attività svolte dallo Stato senza corrispettivo economico nel quadro delle sue funzioni in ambito sociale, culturale, educativo e giudiziario. b) Perché escludere alcuni servizi o alcune materie dal campo d'applicazione della direttiva (articolo 2)? La direttiva non si applica ai servizi finanziari in quanto queste attività sono già oggetto di una politica globale, il piano d'azione per i servizi finanziari [32], in fase di attuazione, che, come la presente proposta di direttiva, mira a realizzare un vero mercato interno dei servizi. La direttiva non si applica per gli stessi motivi ai servizi e alle reti di comunicazione elettronica per quanto attiene alle questioni disciplinate dalle direttive del "pacchetto telecom" adottato nel 2002 (direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE). Poiché i servizi di trasporto sono già oggetto di una serie di strumenti comunitari che trattano questioni specifiche del settore, è opportuno escludere questi servizi dal campo di applicazione della presente direttiva nella misura in cui essi sono disciplinati da altri strumenti comunitari fondati sull'articolo 71 o 80, paragrafo 2 del trattato. [32] "Messa in atto del quadro d'azione per i servizi finanziari: piano d'azione", COM(1999) 232 dell'11.5.1999. La direttiva non si applica al settore fiscale, che è oggetto di una base giuridica specifica. Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza della Corte, alcune misure fiscali non coperte da uno strumento comunitario possono costituire delle restrizioni contrarie all'articolo 43 [33] (libertà di stabilimento) e 49 [34] (libera circolazione dei servizi) del trattato, in particolare a causa del loro effetto discriminatorio. È per questo motivo che gli articoli 14 (prescrizioni non ammesse in tema di libertà di stabilimento) e 16 (principio del paese d'origine in tema di libera circolazione dei servizi) della proposta di direttiva si applicano alle misure fiscali che non sono contemplate da uno strumento comunitario. [33] Ad esempio, sentenza del 12 marzo 1994, Halliburton, causa C-1/93. [34] Ad esempio, sentenza del 29 novembre 2001, de Coster, causa C-17/00. Va notato infine che la direttiva non si applica alle attività di cui all'articolo 45 del trattato. Quest'ultimo stabilisce espressamente che il capo relativo al diritto di stabilimento e quello sui servizi (mediante il rimando contenuto nell'articolo 55 del trattato) non sono applicabili alle attività che costituiscono una partecipazione diretta e specifica all'esercizio dei pubblici poteri. c) Cosa si intende per "sportello unico" (articolo 6)? Il concetto di "sportello unico" non significa che ogni Stato membro dovrà istituire fisicamente e in modo centralizzato un solo sportello per l'insieme del suo territorio. Lo sportello è "unico" per il prestatore: ogni prestatore deve poter espletare tutte le formalità e le procedure necessarie per esercitare un'attività di servizio, in particolare per quanto riguarda le autorizzazioni, presso un solo organismo. L'interessato non dovrà quindi passare per vari enti, organismi, uffici, ecc., ma potrà rivolgersi ad un unico interlocutore per il disbrigo della sua pratica. Il numero di sportelli unici per Stato membro e le loro caratteristiche istituzionali varieranno in base all'organizzazione interna degli Stati membri e, in particolare, in funzione delle competenze regionali o locali o delle attività interessate. Gli sportelli unici potranno essere le autorità direttamente competenti, ad esempio per rilasciare le autorizzazioni, o un intermediario tra il prestatore e le autorità direttamente competenti. d) Qual è la differenza tra prescrizioni da eliminare (articolo 14) e prescrizioni da valutare (articolo 15)? La relazione elenca numerosi ostacoli giuridici derivanti dalle prescrizioni stabilite dai regimi giuridici degli Stati membri, che hanno per effetto di impedire, ostacolare o scoraggiare lo stabilimento dei prestatori di servizi in alcuni Stati membri. Per agevolare l'esercizio della libertà di stabilimento la proposta prevede due soluzioni diverse in funzione del tipo di prescrizione: - da un lato, la proposta vieta talune prescrizioni ("prescrizioni non ammesse"), elencate all'articolo 14, le quali, alla luce soprattutto della giurisprudenza della Corte, sono chiaramente incompatibili con la libertà di stabilimento, a causa in particolare del loro effetto discriminatorio. Il divieto di queste prescrizioni significa che nel periodo di trasposizione ogni Stato membro dovrà sistematicamente esaminare se esse siano presenti nel suo regime giuridico e, in caso affermativo, eliminarle; - dall'altro, la proposta chiede ad ogni Stato membro di valutare una serie di altre prescrizioni ("prescrizioni da valutare"), elencate all'articolo 15, che producono importanti effetti restrittivi per la libertà di stabilimento segnalati dalle parti interessate, le quali tuttavia potrebbero essere giustificate in determinati casi, in funzione del contenuto preciso delle regolamentazioni in questione e delle circostanze a cui si riferiscono. Per questa categoria di prescrizioni gli Stati membri dovranno quindi effettuare, durante il periodo di trasposizione, una valutazione ("screening") della loro legislazione, ossia determinare l'eventuale presenza di tali prescrizioni nel loro regime giuridico, procedere alla loro valutazione in relazione alle condizioni stabilite dalla direttiva (giustificazione obiettiva in base ad una ragione imperativa di interesse generale e proporzionalità) ed eliminarle qualora tali condizioni non siano soddisfatte. Una relazione sull'attuazione di quest'articolo dovrà essere presentata entro la fine del periodo di trasposizione. e) In cosa consiste la procedura di valutazione reciproca (articoli 9, 15, 30 e 41)? La proposta di direttiva sottopone ad una procedura di valutazione reciproca l'attuazione dell'articolo 9, paragrafo 1, che precisa in quali condizioni un'attività di servizio può essere subordinata ad un regime di autorizzazione [35], dell'articolo 15, che elenca una serie di prescrizioni da valutare, e dell'articolo 30, che precisa in quali condizioni le attività pluridisciplinari possono essere oggetto di restrizioni. [35] Questo non riguarda i regimi di autorizzazione imposti o permessi da strumenti del diritto comunitario (articolo 9, paragrafo 3), in particolare quelli nel settore dell'ambiente. Tale procedura si svolge in più fasi: - durante il periodo di trasposizione gli Stati membri devono dapprima effettuare uno "screening" della propria legislazione per determinare l'eventuale presenza nel proprio regime giuridico delle prescrizioni di cui ai suddetti tre articoli, procedere alla loro valutazione in relazione alle condizioni stabilite in questi stessi articoli ed eliminarli o adattarli qualora queste condizioni non siano soddisfatte; - entro la fine del periodo di trasposizione gli Stati membri dovranno redigere una relazione sull'attuazione di questi tre articoli. Ogni relazione sarà presentata agli altri Stati membri e alle parti interessate, comprese le associazioni nazionali di tutela dei consumatori. Gli Stati membri dispongono di 6 mesi per trasmettere le proprie osservazioni su ogni relazione degli altri Stati membri e nello stesso periodo la Commissione consulterà le parti interessate. Questa procedura di "peer review" permetterà uno scambio di esperienze tra Stati membri sulle buone pratiche ("best practices") in materia di modernizzazione dei sistemi di regolamentazione dei servizi; - entro il 31 dicembre 2008 la Commissione elaborerà una relazione di sintesi accompagnata, se del caso, da proposte di iniziative complementari. Tale procedura permetterà quindi di inquadrare il processo di modernizzazione e di riforma dei regimi di disciplina dei servizi e di individuare le eventuali esigenze di azioni complementari a livello comunitario. f) Come si articolerà l'attuazione degli articoli 14, 15 e 16 della direttiva rispetto al ruolo di custode del trattato attribuito alla Commissione, in particolare per quanto riguarda i ricorsi per inadempienza? L'elenco delle prescrizioni relative allo stabilimento non ammesse a norma dell'articolo 14 o sottoposte a valutazione a norma dell'articolo 15 e le restrizioni non ammesse alla libera circolazione dei servizi a norma dell'articolo 16 non possono ovviamente impedire alla Commissione di procedere, prima della fine del periodo di trasposizione della direttiva, a ricorsi per inadempienza contro misure degli Stati membri contrarie al trattato di cui la Commissione possa venire a conoscenza, in particolare in seguito ad una denuncia. Gli obblighi di cui agli articoli 14, 15 e 16 della direttiva e i procedimenti per inadempienza fondati sull'articolo 226 del trattato hanno infatti finalità diverse. Questi ultimi riguardano casi precisi relativi a circostanze e misure specifiche di un determinato Stato membro, mentre i primi mirano a garantire in modo generale e sistematico che i regimi giuridici soddisfino le condizioni per un vero mercato interno dei servizi in cui siano agevolati l'esercizio della libertà di stabilimento e la libera circolazione. g) Le prescrizioni che non figurano né all'articolo 14 né all'articolo 15 sono considerate conformi alla libertà di stabilimento di cui all'articolo 43 del trattato? A differenza dell'articolo 16, paragrafo 3 della proposta, che stabilisce il principio del divieto delle restrizioni alla libera circolazione dei servizi e fornisce alcuni esempi a titolo puramente indicativo, gli articoli 14 e 15 della proposta relativi alla libertà di stabilimento fissano rispettivamente un elenco di prescrizioni da eliminare ed un elenco di prescrizioni da valutare. Le prescrizioni che figurano in questi elenchi sono quelle che, come emerge in particolare dalla relazione, producono importanti effetti restrittivi e che per questo motivo vanno sottoposte ad un esercizio sistematico e generale di ammodernamento. Gli articoli 14 e 15 non riguardano quindi tutti i tipi di restrizioni incompatibili con l'articolo 43 del trattato e l'assenza in questi elenchi di talune prescrizioni non significa che esse siano ritenute conformi al trattato. Questi elenchi, di conseguenza, non influiscono affatto sulla possibilità che la Commissione avvii un ricorso per inosservanza dell'articolo 43 del trattato dato che gli Stati membri continuano ad avere l'obbligo di garantire che la loro legislazione sia compatibile con il diritto comunitario in tutti i suoi aspetti. h) Perché dedicare espressamente una sezione ai diritti dei destinatari dei servizi (capo III, sezione 2)? La Commissione riceve regolarmente numerosi reclami di utenti, in particolare consumatori, che pur desiderando usufruire di servizi transfrontalieri e pur essendo disposti ad accettare i prezzi che tali operazioni comportano si trovano a dover affrontare ostacoli di vario tipo. I consumatori, in particolare, sono spesso confrontati all'applicazione nei loro riguardi di tariffe più elevate o al rifiuto di offrire un servizio solo per il fatto di essere cittadini di uno Stato membro o di risiedere in un determinato paese. Questo tipo di problemi, derivanti non solo da atti delle autorità pubbliche, ma anche da comportamenti di operatori privati, è stato segnalato in molti settori: ad esempio, per la partecipazione a manifestazioni sportive o ad eventi culturali, per l'accesso a monumenti, musei e località turistiche, per le offerte promozionali, l'uso di impianti ricreativi, l'entrata in parchi d'attrazione, ecc. Il permanere di tali discriminazioni limita o impedisce la possibilità di realizzare operazioni transfrontaliere e rende i cittadini comunitari maggiormente consapevoli dell'assenza di un vero mercato interno dei servizi. La contraddizione rispetto all'idea di uno spazio senza frontiere interne è accettata male dai destinatari, tanto più che al giorno d'oggi i progressi tecnologici permettono spesso di superare le distanze geografiche e le barriere naturali rendendo possibile la prestazione transfrontaliera di servizi un tempo limitati al piano puramente nazionale. Il principio di non discriminazione nel mercato interno implica che l'accesso di un destinatario, in particolare di un consumatore, ad una prestazione di servizi offerta al pubblico non possa essere negato o reso più difficile per il semplice criterio formale della nazionalità del destinatario della prestazione o del suo luogo di residenza. La direttiva impone quindi, a diversi gradi, obblighi per gli Stati membri e per i prestatori. Per quanto riguarda gli Stati membri, la proposta stabilisce: - da un lato (articolo 20), che uno Stato membro non possa imporre ad un destinatario restrizioni all'utilizzazione dei servizi di un prestatore stabilito in un altro Stato membro e, - dall'altro lato (articolo 21 paragrafo 1), che gli Stati membri, tanto il paese d'origine del prestatore quanto lo Stato membro di destinazione, non possano applicare ai destinatari misure discriminatorie fondate sulla nazionalità o sulla residenza in quanto tale. Ciò non riguarda i casi di tariffe differenziate in funzione di altri criteri oggettivi come il legame diretto con i contributi versati da alcuni destinatari. Per quanto riguarda i prestatori, la proposta vieta (articolo 21 paragrafo 2) che le loro condizioni generali di accesso ai servizi prevedano che tale accesso possa essere negato o sottoposto a condizioni meno favorevoli per via della nazionalità o del luogo di residenza del destinatario. Ciò non impedisce ad un prestatore di rifiutare di prestare un servizio o di applicare tariffe e condizioni variabili se egli può dimostrare come questo sia direttamente giustificato da fattori oggettivi: ad esempio, effettivi costi supplementari derivanti dalla distanza o caratteristiche tecniche della prestazione. i) Perché trattare la questione del distacco dei cittadini dei paesi terzi (articolo 25)? La relazione ha mostrato che i prestatori di servizi che distaccano lavoratori di paesi terzi per prestare i loro servizi in un altro Stato membro si trovano spesso a dover affrontare ostacoli giuridici, in particolare l'obbligo per i lavoratori di disporre di un visto o di un permesso di lavoro rilasciato dalle autorità dello Stato membro in cui vengono distaccati. La relazione ha mostrato inoltre che queste difficoltà riguardano un gran numero di attività di servizi, compresi i settori di punta, che devono risolvere il problema della carenza di manodopera specializzata. Al fine di eliminare questi ostacoli è indispensabile che lo Stato membro in cui i lavoratori vengono distaccati disponga di un certo numero di garanzie sulla legittimità del distacco ed il controllo da parte dello Stato membro d'origine. Per far sì che lo Stato membro d'origine assuma tali responsabilità la proposta (articolo 25) impone a quest'ultimo, da un lato, di garantire che il prestatore distacchi il lavoratore solo se questo soddisfa le condizioni di residenza e d'occupazione regolare previste nella sua legislazione e, dall'altro, di riammettere il lavoratore sul suo territorio. In presenza di queste garanzie lo Stato membro in cui viene distaccato il lavoratore non può imporre prescrizioni contrarie al principio del paese d'origine, come l'obbligo di disporre di un documento di ingresso, di uscita o di soggiorno o di un permesso di lavoro, tranne nei casi di cui all'articolo 25, paragrafo 2. j) Perché il principio del paese d'origine non si applica a talune materie o attività (articolo 17)? Le deroghe al principio del paese d'origine sono state determinate in funzione di due tipi di considerazioni: 1. acquis comunitario. Alcune deroghe sono previste per tenere conto del fatto che a norma di alcuni strumenti comunitari esistenti una prestazione transfrontaliera di servizi può essere sottoposta alla legislazione del paese di destinazione. Poiché si tratta di una norma contraria a quella dell'articolo 16 della direttiva, occorrono deroghe per garantire la coerenza con tale acquis. Deroghe di questo tipo riguardano la direttiva 96/71/CE (distacco dei lavoratori), il regolamento (CEE) n. 1408/71 (sicurezza sociale), il regolamento (CEE) n. 259/93 (spedizioni di rifiuti) e alcuni strumenti sulla libera circolazione delle persone e sul riconoscimento delle qualifiche. In altri settori la libera circolazione dei servizi è già disciplinata da strumenti comunitari che seguono approcci specifici rispetto a quelli della presente direttiva e che giustificano una deroga, in particolare relativamente alla tutela dei dati personali [36]. [36] La direttiva sulla tutela dei dati personali (che stabilisce anche il principio del paese d'origine) non utilizza lo stesso criterio per definire il paese d'origine: essa utilizza il criterio dello stabilimento del responsabile del trattamento, mentre nella presente proposta si tratta dello stabilimento del prestatore. Occorre quindi una deroga per evitare un conflitto di collegamento che porterebbe a designare due paesi d'origine diversi a seconda di ciascuna direttiva. 2. Il livello di disparità dei regimi nazionali. Per talune attività o talune materie un'eccessiva divergenza degli approcci nazionali o un livello insufficiente di integrazione comunitaria possono impedire l'applicazione del principio del paese d'origine. Per quanto possibile la direttiva procede ad un'armonizzazione o prevede una cooperazione amministrativa rafforzata allo scopo di stabilire la fiducia reciproca necessaria all'applicazione del principio del paese d'origine. In taluni casi non è tuttavia possibile, in questa fase, procedere in questa direttiva ad una tale armonizzazione o stabilire una cooperazione del genere e occorre dunque introdurre una deroga. Questo riguarda le deroghe relative ad attività quali gli atti notarili, i servizi postali, i servizi di distribuzione di elettricità, gas e acqua nonché le deroghe relative a questioni quali la proprietà intellettuale, i regimi di divieto totale giustificati da motivi di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di salute pubblica, le norme relative alle caratteristiche specifiche del luogo in cui è prestato il servizio giustificate da motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica o di protezione della salute pubblica o dell'ambiente, i regimi di autorizzazione relativi ai rimborsi delle spese per cure ospedaliere, l'immatricolazione dei veicoli presi in leasing in un altro Stato membro o le deroghe in materia contrattuale o di responsabilità extracontrattuale. Indice Capo I. Disposizioni generali Articolo 1. Oggetto Articolo 2. Campo di applicazione Articolo 3. Relazione con le altre disposizioni del diritto comunitario Articolo 4. Definizioni Capo II. Libertà di stabilimento dei prestatori Sezione 1. Semplificazione amministrativa Articolo 5. Semplificazione delle procedure Articolo 6. Sportello unico Articolo 7. Diritto all'informazione Articolo 8. Procedure per via elettronica Sezione 2. Autorizzazioni Articolo 9. Regimi di autorizzazione Articolo 10. Condizioni di rilascio dell'autorizzazione Articolo 11. Durata di validità dell'autorizzazione Articolo 12. Selezione tra diversi candidati Articolo 13. Procedure di autorizzazione Sezione 3. Requisiti vietati o sottoposti a valutazione Articolo 14. Requisiti vietati Articolo 15. Requisiti da valutare Capo III. Libera circolazione dei servizi Sezione 1. Principio del paese d'origine e deroghe Articolo 16. Principio del paese d'origine Articolo 17. Deroghe generali al principio del paese d'origine Articolo 18. Deroghe transitorie al principio del paese d'origine Articolo 19. Deroghe al principio del paese d'origine per casi individuali Sezione 2. Diritti dei destinatari dei servizi Articolo 20. Restrizioni vietate Articolo 21. Non discriminazione Articolo 22. Assistenza ai destinatari Articolo 23. Assunzione degli oneri finanziari delle cure sanitarie Sezione 3. Distacco dei lavoratori Articolo 24. Disposizioni specifiche in materia di distacco dei lavoratori Articolo 25. Distacco di cittadini di paesi terzi Capo IV. Qualità dei servizi Articolo 26. Informazioni sui prestatori e i loro servizi Articolo 27. Assicurazioni e garanzie in caso di responsabilità professionali Articolo 28. Garanzia post vendita Articolo 29. Comunicazioni commerciali delle professioni regolamentate Articolo 30. Attività pluridisciplinari Articolo 31. Politica della qualità dei servizi Articolo 32. Risoluzione delle controversie Articolo 33. Informazioni sull'onorabilità dei prestatori Capo V. Controllo Articolo 34. Efficacia del controllo Articolo 35. Assistenza reciproca Articolo 36. Assistenza reciproca in caso di spostamento del prestatore Articolo 37. Assistance reciproca in caso di deroga al principio del paese d'origine per casi individuali Articolo 38. Misure di applicazione Capo VI. Programma di convergenza Articolo 39. Codici di condotta comunitari Articolo 40. Armonizzazione complementare Articolo 41. Valutazione reciproca Articolo 42. Comitato Articolo 43. Relazione Articolo 44. Modificazione della direttiva 1998/27/CE Capo VII. Disposizioni finali 2004/0001 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del [...] relativa ai servizi nel mercato interno (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 47, paragrafo 2, prima e terza frase, gli articoli 55 e 71 e l'articolo 80, paragrafo 2, vista la proposta della Commissione [37], [37] GU C visto il parere del Comitato economico e sociale europeo [38], [38] GU C visto il parere del Comitato delle regioni [39], [39] GU C deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato [40], [40] GU C considerando quanto segue: (1) L'Unione europea mira a stabilire legami sempre più stretti tra gli Stati ed i popoli europei e a garantire il progresso economico e sociale. Conformemente all'articolo 14, paragrafo 2, del trattato il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale sono assicurate la libera circolazione dei servizi e la libertà di stabilimento. L'eliminazione degli ostacoli allo sviluppo del settore dei servizi tra Stati membri costituisce uno strumento essenziale per rafforzare l'integrazione fra i popoli europei e per promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e duraturo. (2) La relazione della Commissione sullo "Stato del mercato interno dei servizi" [41] ha elencato i numerosi ostacoli che impediscono o rallentano lo sviluppo dei servizi tra Stati membri, in particolare dei servizi prestati dalle piccole e medie imprese (PMI), le quali sono predominanti nel settore dei servizi. La relazione conclude che dieci anni dopo il previsto completamento del mercato interno esiste un notevole divario tra la visione di un'economia integrata per l'Unione europea e la realtà vissuta dai cittadini e dai prestatori di servizi europei. Gli ostacoli elencati riguardano un'ampia varietà di servizi e tutte le fasi dell'attività del prestatore e presentano numerose caratteristiche comuni, in particolare il fatto di derivare spesso da procedure amministrative eccessivamente gravose, dall'incertezza giuridica che caratterizza le attività transfrontaliere e della mancanza di fiducia reciproca tra Stati membri. [41] COM(2002) 441 definitivo. (3) I servizi costituiscono il motore della crescita economica e rappresentano il 70% del PNL e dei posti di lavoro nella maggior parte degli Stati membri, ma la frammentazione del mercato interno si ripercuote negativamente sul complesso dell'economia europea, in particolare sulla competitività delle PMI, ed impedisce ai consumatori di avere accesso ad una maggiore scelta di servizi a prezzi competitivi. Il Parlamento europeo ed il Consiglio hanno sottolineato che l'eliminazione degli ostacoli giuridici alla realizzazione di un vero mercato interno costituisce una priorità per conseguire l'obiettivo stabilito dal Consiglio europeo di Lisbona di fare dell'Unione europea l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo entro il 2010. L'eliminazione di questi ostacoli rappresenta un passaggio inevitabile per rilanciare l'economia europea, soprattutto in termini di occupazione e d'investimento. (4) È necessario quindi eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra Stati membri nonché garantire ai prestatori ed ai destinatari la certezza giuridica necessaria all'effettivo esercizio di queste due libertà fondamentali del trattato. Poiché gli ostacoli al mercato interno dei servizi riguardano tanto gli operatori che intendono stabilirsi in altri Stati membri quanto quelli che prestano un servizio in un altro Stato membro senza stabilirvisi, occorre permettere ai prestatori di servizi di sviluppare le proprie attività nel mercato interno stabilendosi in uno Stato membro o avvalendosi della libera prestazione dei servizi. I prestatori devono poter scegliere tra queste due libertà, in funzione della loro strategia di sviluppo in ciascuno Stato membro. (5) Non è possibile eliminare questi ostacoli soltanto grazie all'applicazione diretta degli articoli 43 e 49 del trattato in quanto, da un lato, il trattamento caso per caso mediante l'avvio di procedimenti di infrazione nei confronti degli Stati membri interessati si rivelerebbe estremamente complesso da gestire per le istituzioni nazionali e comunitarie, in particolare dopo l'allargamento e, dall'altro lato, l'eliminazione di numerosi ostacoli richiede un coordinamento preliminare delle legislazioni nazionali, anche al fine di istituire una cooperazione amministrativa. Come è stato riconosciuto dal Parlamento europeo e dal Consiglio, un intervento legislativo comunitario permette di istituire un vero mercato interno dei servizi. (6) La presente direttiva istituisce un quadro giuridico generale a vantaggio di un'ampia varietà di servizi pur tenendo conto nel contempo delle specificità di ogni tipo d'attività o di professione e del loro sistema di regolamentazione. Tale quadro giuridico si basa su un approccio dinamico e selettivo che consiste nell'eliminare in via prioritaria gli ostacoli che possono essere rimossi rapidamente e, per quanto riguarda gli altri ostacoli, nell'avviare un processo di valutazione, consultazione e armonizzazione complementare in merito a questioni specifiche grazie al quale sarà possibile modernizzare gradualmente ed in maniera coordinata i sistemi nazionali che disciplinano le attività di servizi, operazione indispensabile per realizzare un vero mercato interno dei servizi entro il 2010. è opportuno prevedere una combinazione equilibrata di misure che riguardano l'armonizzazione mirata, la cooperazione amministrativa, il principio del paese d'origine e che promuovono l'elaborazione di codici di condotta su determinate questioni. Questo coordinamento delle legislazioni nazionali deve garantire un grado elevato d'integrazione giuridica comunitaria ed un livello elevato di tutela degli obiettivi d'interesse generale, in particolare di tutela dei consumatori, fondamentale per stabilire la fiducia reciproca tra Stati membri. (7) Occorre riconoscere l'importanza del ruolo degli ordini professionali e delle associazioni professionali nella disciplina delle attività di servizi e nell'elaborazione delle norme professionali. (8) La presente direttiva è coerente con le altre iniziative comunitarie in corso relativamente ai servizi, in particolare quelle sulla competitività dei servizi connessi alle imprese e sulla sicurezza dei servizi [42] e con i lavori sulla mobilità dei pazienti e lo sviluppo delle cure sanitarie nella Comunità. Essa è inoltre coerente con le iniziative in corso in tema di mercato interno, come la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione delle vendite nel mercato interno [43], e con quelle relative alla tutela dei consumatori, come la proposta di direttiva relativa alle pratiche commerciali sleali [44] e la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione fra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ("regolamento in materia di cooperazione per la tutela dei consumatori") [45]. [42] COM(2003) 313 definitivo; GU C 299 del 10.12.2003, pag. 1. [43] COM(2002) 585 definitivo. [44] COM(2003) 356 definitivo. [45] COM(2003) 443 definitivo. (9) Occorre escludere i servizi finanziari dal campo di applicazione della presente direttiva essendo tali attività oggetto attualmente di un piano d'azione specifico volto a realizzare, al pari della presente direttiva, un vero mercato interno dei servizi. I servizi finanziari sono definiti dalla direttiva 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2002, concernente la commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori e che modifica le direttive 90/619/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE e 98/27/CE [46]. In questa direttiva per servizio finanziario si intende qualsiasi servizio di natura bancaria, creditizia, assicurativa, servizi pensionistici individuali, di investimento o di pagamento. [46] GU L 271 del 9.10.2002, pag. 16. (10) Poiché nel 2002 è stata adottata una serie di disposizioni legislative relative ai servizi e alle reti di comunicazione elettronica nonché alle risorse e ai servizi associati, che ha istituito una disciplina volta ad agevolare l'accesso a tali attività nel mercato interno grazie, in particolare, all'eliminazione della maggior parte dei regimi di autorizzazione individuale, è necessario escludere le questioni disciplinate da tali norme dal campo di applicazione della presente direttiva. (11) Poiché il trattato prevede basi giuridiche specifiche in materia fiscale e considerate le norme comunitarie già adottate in questo ambito, occorre escludere il settore fiscale dal campo di applicazione della presente direttiva, ad eccezione tuttavia delle disposizioni relative ai requisiti vietati e alla libera circolazione dei servizi. L'armonizzazione del settore fiscale è stata realizzata in particolare dalla direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme [47], dalla direttiva 90/434/CEE del Consiglio, del 23 luglio 1990, relativa al regime fiscale comune da applicare alle fusioni, alle scissioni, ai conferimenti d'attivo ed agli scambi d'azioni concernenti società di Stati membri diversi [48], dalla direttiva 90/435/CEE del Consiglio, del 23 luglio 1990, concernente il regime fiscale comune applicabile alle società madri e figlie di Stati membri diversi [49] e dalla direttiva 2003/49/CE del Consiglio, del 3 giugno 2003, concernente il regime fiscale comune applicabile ai pagamenti di interessi e di canoni fra società consociate di Stati membri diversi [50]. La presente direttiva non mira quindi ad introdurre nuove norme o nuovi regimi specifici in materia fiscale. Essa ha esclusivamente lo scopo di eliminare le restrizioni, alcune delle quali di tipo fiscale, in particolare di carattere discriminatorio, alla libertà di stabilimento ed alla libera circolazione dei servizi, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee relativa agli articoli 43 e 49 del trattato. Il settore dell'IVA è oggetto di un'armonizzazione a livello comunitario in base alla quale i prestatori che esercitano attività transfrontaliere possono essere sottoposti ad obblighi diversi da quelli del paese in cui sono stabiliti. è tuttavia opportuno istituire un sistema di sportello unico per questi prestatori affinché tutti i loro obblighi possano essere compiuti mediante un portale elettronico unico delle amministrazioni fiscali del proprio Stato membro. [47] GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1; direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2003/92/CE (GU L 260 dell'11.10.2003, pag. 8). [48] GU L 225 del 20.8.1990, pag. 1. [49] GU L 225 del 20.8.1990, pag. 6. [50] GU L 157 del 26.6.2003, pag. 49. (12) Poiché i servizi di trasporto sono già oggetto di una serie di norme comunitarie specifiche in materia, è opportuno escludere tali servizi dal campo di applicazione della presente direttiva nella misura in cui essi sono disciplinati da altre norme comunitarie fondate sull'articolo 71 o 80, paragrafo 2 del trattato. La presente direttiva si applica invece ai servizi che non sono disciplinati da norme specifiche in tema di trasporti, come il trasporto di fondi o il trasporto di salme. (13) I servizi sono già oggetto di un considerevole acquis comunitario, per quanto riguarda in particolare le professioni regolamentate, i servizi postali, la radiodiffusione televisiva, i servizi della società dell'informazione, nonché i servizi relativi a viaggi, vacanze e circuiti tutto compreso. I servizi inoltre sono coperti anche da altre norme che non riguardano specificamente taluni servizi, come quelle relative alla tutela dei consumatori. La presente direttiva viene ad aggiungersi a detto acquis comunitario per completarlo. Quando un servizio è già contemplato in una o più norme comunitarie, la presente direttiva e queste norme si applicano congiuntamente e le disposizioni dell'una si aggiungono a quelle degli altri. è opportuno prevedere alcune deroghe ed altre disposizioni adeguate al fine di evitare incompatibilità e di garantire la coerenza con queste norme comunitarie. (14) Nella nozione di servizio rientrano numerose attività in costante evoluzione fra le quali figurano: i servizi alle imprese, quali servizi di consulenza manageriale e gestionale, servizi di certificazione e di prova, di manutenzione e di sicurezza degli uffici, servizi di pubblicità o servizi connessi alle assunzioni, comprese le agenzie di lavoro interinale, e servizi degli agenti commerciali. Nella nozione di servizio rientrano anche i servizi prestati sia alle imprese sia ai consumatori, quali servizi di consulenza giuridica o fiscale, servizi legati al settore immobiliare, come le agenzie immobiliari, o alla costruzione, compresi i servizi degli architetti, o ancora il trasporto, la distribuzione, l'organizzazione di fiere o il noleggio di auto, le agenzie di viaggi, i servizi di sicurezza. Nella nozione di servizio rientrano altresì i servizi ai consumatori, quali servizi nel settore del turismo, compresi i servizi delle guide turistiche, servizi audiovisivi, servizi ricreativi, centri sportivi e parchi d'attrazione, servizi legati alle cure sanitarie e alla salute o servizi a domicilio, come l'assistenza agli anziani. Queste attività possono riguardare servizi che richiedono la vicinanza del prestatore e del destinatario della prestazione, servizi che comportano lo spostamento del destinatario o del prestatore e servizi che possono essere prestati a distanza, anche via Internet. (15) Conformemente alla giurisprudenza della Corte relativa all'articolo 49 e successivi del trattato, la nozione di servizio comprende ogni attività economica normalmente svolta dietro retribuzione senza che per questo il servizio debba essere necessariamente pagato da coloro che ne fruiscono ed indipendentemente dalle modalità di finanziamento del corrispettivo economico. Pertanto, qualsiasi prestazione mediante la quale un prestatore partecipa alla vita economica, indipendentemente dal proprio statuto giuridico, dalle proprie finalità e dal campo d'azione, costituisce un servizio. (16) La caratteristica della retribuzione è assente nelle attività svolte dallo Stato senza corrispettivo economico nell'esercizio delle sue funzioni in ambito sociale, culturale, educativo e giudiziario. Queste attività non rientrano nella definizione di cui all'articolo 50 del trattato e sono quindi escluse dal campo d'applicazione della presente direttiva. (17) La presente direttiva non riguarda l'applicazione degli articoli da 28 a 30 del trattato relativi alla libera circolazione delle merci. Le restrizioni vietate in forza del principio del paese d'origine riguardano i requisiti applicabili all'accesso alle attività di servizi o al loro esercizio e non quelli applicabili ai beni in quanto tali. (18) La nozione di prestatore comprende qualsiasi persona fisica, cittadino di uno Stato membro, o persona giuridica che fornisce una prestazione di servizi avvalendosi della libertà di stabilimento o della libera circolazione dei servizi. La nozione di prestatore quindi non si limita solo al caso in cui il servizio venga prestato attraverso le frontiere nell'ambito della libera circolazione dei servizi, ma comprende anche il caso in cui un operatore si stabilisce in uno Stato membro per fornirvi prestazioni di servizi. La nozione di prestatore, d'altra parte, non comprende il caso delle succursali di società di paesi terzi in uno Stato membro poiché, in conformità dell'articolo 48 del trattato, le libertà di stabilimento e di circolazione dei servizi si applicano soltanto alle società costituite conformemente alla legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro di attività principale all'interno della Comunità. (19) Quando un operatore si sposta in un altro Stato membro per fornirvi una prestazione di servizi occorre distinguere le situazioni che rientrano nella libertà di stabilimento da quelle coperte dalla libera circolazione dei servizi, in funzione del carattere temporaneo dell'attività considerata. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, il carattere temporaneo delle attività considerate va valutato non solo in funzione della durata della prestazione, ma anche in funzione della sua frequenza, periodicità o continuità. Il carattere temporaneo della prestazione non deve in ogni caso escludere che il prestatore di servizi possa dotarsi, nello Stato membro ospitante, di una determinata infrastruttura (compreso un ufficio o uno studio) nella misura in cui tale infrastruttura è necessaria per l'esecuzione della prestazione in questione. (20) La nozione di regime di autorizzazione comprende, in particolare, le procedure amministrative mediante le quali vengono rilasciate autorizzazioni, licenze, approvazioni o concessioni, ma anche l'obbligo, per potere esercitare l'attività, di essere iscritto in un albo professionale, in un registro, ruolo o in una banca dati, di essere convenzionato con un organismo o di ottenere una tessera professionale. L'autorizzazione può essere concessa non solo in base ad una decisione formale, ma anche in base ad una decisione implicita derivante, ad esempio, dal silenzio dell'autorità competente o dal fatto che l'interessato debba attendere l'avviso di ricevimento di una dichiarazione per iniziare l'attività o affinché quest'ultima sia legittima. (21) Il concetto di ambito regolamentato comprende tutti i requisiti applicabili all'accesso alle attività di servizi o al loro esercizio, in particolare quelli previsti dalle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative di ogni Stato membro, che rientrino o meno in un settore armonizzato a livello comunitario, che abbiano un carattere generale o specifico ed indipendentemente dal settore giuridico a cui appartengono in base al diritto nazionale. (22) Una delle principali difficoltà incontrate, in particolare dalle PMI, nell'accesso alle attività di servizi e nel loro esercizio consiste nella complessità, nella lunghezza e nell'incertezza giuridica delle procedure amministrative. Per questa ragione, sul modello di alcune iniziative in materia di modernizzazione di buone pratiche amministrative a livello comunitario o nazionale, è necessario stabilire principi di semplificazione delle pratiche amministrative, mediante l'introduzione coordinata a livello comunitario del sistema dello sportello unico, la limitazione dell'obbligo di autorizzazione preliminare ai casi in cui essa è indispensabile e l'introduzione del principio del tacito assenso da parte delle autorità competenti alla scadenza di un determinato termine. Tale azione di modernizzazione, pur garantendo gli obblighi di trasparenza e di aggiornamento delle informazioni relative agli operatori, ha il fine di eliminare i ritardi, i costi e gli effetti dissuasivi che derivano, ad esempio, da procedure non necessarie o eccessivamente complesse e onerose, dalla duplicazione delle operazioni, dal formalismo nella presentazione di documenti, dal potere discrezionale da parte delle istanze competenti, dai termini indeterminati o eccessivamente lunghi, dalla validità limitata dell'autorizzazione concessa o da spese e sanzioni sproporzionate. Tali pratiche hanno effetti dissuasivi particolarmente rilevanti nel caso dei prestatori che desiderano sviluppare le loro attività in altri Stati membri e che avvertono l'esigenza di una modernizzazione coordinata in un mercato interno allargato a 25 Stati membri. (23) Per agevolare l'accesso alle attività di servizi e il loro esercizio nel mercato interno, è necessario fissare l'obiettivo comune a tutti gli Stati membri di una semplificazione delle pratiche amministrative e prevedere disposizioni riguardanti, in particolare, gli sportelli unici, il diritto all'informazione, le procedure per via elettronica e l'inquadramento dei regimi di autorizzazione. Altre misure adottate a livello nazionale per raggiungere quest'obiettivo possono consistere nel ridurre le procedure e le formalità applicabili alle attività di servizi a quelle indispensabili per conseguire un obiettivo di interesse generale, facendo sì che non duplichino, per contenuto o finalità, altre disposizioni. (24) Ai fini della semplificazione amministrativa, è opportuno evitare di imporre in maniera generale requisiti formali, quali una traduzione autenticata, tranne qualora ciò sia obiettivamente giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, come la tutela dei lavoratori. Occorre inoltre garantire che un'autorizzazione dia normalmente accesso ad un'attività di servizi, o al suo esercizio, su tutto il territorio nazionale a meno che un motivo imperativo di interesse generale, come la protezione dell'ambiente urbanistico, non giustifichi obiettivamente un'autorizzazione specifica per ogni stabilimento, ad esempio nel caso di ogni insediamento di grandi centri commerciali. (25) È opportuno prevedere uno sportello unico con il compito di garantire che ogni prestatore di servizi abbia un interlocutore unico presso il quale espletare le procedure e le formalità. Il numero degli sportelli unici per Stato membro può variare secondo le competenze regionali o locali o secondo le attività interessate. La creazione degli sportelli unici, infatti, non interferisce nella divisione dei compiti tra le autorità competenti in seno ad ogni sistema nazionale. Quando la competenza appartiene a diverse autorità a livello regionale o locale, una