COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI - Prima relazione sull'attuazione del quadro d'azione: "Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario" {SEC(2003) 1085}

INDICE

Sintesi

1. SEMPLIFICARE L'ACQUIS

1.1. Fase I

1.1.1. Indicatori per fissare le priorità

1.1.2. Progressi nell'analisi dei settori

1.1.3. Candidati specifici alla semplificazione

1.1.4. Valutazione dei progressi compiuti

1.2. Fase II

1.2.1. Indicatori

1.2.2. Analisi dei settori di politica

1.2.3. Lavori relativi ai candidati specifici alla semplificazione

2. AGGIORNARE E RIDURRE IL VOLUME DELL'ACQUIS

2.1. Consolidamento

2.2. Codificazione

2.2.1. Fase I

2.2.2. Fase II

2.3. Abrogazione e dichiarazione di obsolescenza

2.3.1. Fase I

2.3.2. Fase II

3. ORGANIZZAZIONE E PRESENTAZIONE DELL'ACQUIS

3.1. Lavori previsti

3.2. Progressi compiuti

4. ATTUAZIONE TRASPARENTE ED EFFICACE

4.1. Il quadro di valutazione

4.2. Cooperazione interistituzionale

5. CONCLUSIONE

ALLEGATO 1 Quadro di valutazione

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione (SEC(2003)1085), che accompagna la presente comunicazione, fornisce informazioni dettagliate sul lavoro di semplificazione della Commissione.

Sintesi

La presente comunicazione è la prima relazione intermedia sull'attuazione del quadro d'azione "Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario", presentato nel febbraio 2003. Tale iniziativa realizza una delle azioni previste dal piano "Legiferare meglio" del giugno 2002, al fine di garantire che il diritto comunitario derivato sia chiaro, comprensibile, aggiornato e accessibile. Il quadro d'azione risponde inoltre all'obiettivo di migliorare il contesto normativo in cui operano le imprese allo scopo di potenziare la competitività, secondo quanto stabilito dalla strategia di Lisbona.

Nel complesso, le principali azioni intese a ridurre il volume della legislazione, a semplificarla e a renderla più accessibile e logica procedono a buon ritmo, sulla base del quadro d'azione presentato nel febbraio 2003, nonché di precedenti iniziative:

* si sta affermando un approccio orizzontale alla semplificazione legislativa. I servizi della Commissione stanno attualmente analizzando circa 20 settori di politica al fine di una potenziale semplificazione che potrebbe condurre a future proposte del Parlamento e del Consiglio. Circa 170 direttive e regolamenti sono già stati individuati come candidati certi o potenziali alla semplificazione e vengono ora sottoposti all'attento esame dei servizi della Commissione. Delle 23 proposte di semplificazione relative alla fase I (dal febbraio - al settembre 2003), 14 sono state adottate e l'adozione di altre 4 è prevista entro la fine del 2003. Nella fase I sono state inoltre adottate quattro proposte supplementari che non erano incluse nell'impegno di febbraio;

* un ampio programma di consolidamento, avviato nel 1996, è stato completato nel 2003 secondo i tempi previsti;

* un programma di codificazione ancor più impegnativo, avviato all'inizio del 2001, procede ora a pieno ritmo e, nonostante significativi ostacoli, dovrebbe essere completato entro la fine del 2005 nel rispetto della scadenza prevista. Nella fase I la Commissione ha adottato 7 atti codificati della Commissione e 15 proposte di codificazione che dovranno essere adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Nel corso della fase II (dall'ottobre 2003 - al marzo 2004) si prevede di adottare o di proporre circa 150 codificazioni;

* gli intensi lavori volti ad eliminare la legislazione obsoleta per via di abrogazione o attraverso lo strumento supplementare della "dichiarazione di obsolescenza" stanno iniziando a produrre risultati concreti, nonostante i ritardi registrati: nell'ambito della fase I si dovrebbe giungere tra breve all'eliminazione di 30 atti normativi obsoleti, mentre altri 600, attualmente in esame, potrebbero in parte essere eliminati nel corso della fase II;

* l'iniziativa destinata a rendere l'organizzazione e la presentazione del diritto comunitario più affidabile e accessibile è in corso di attuazione. Entro la fine del 2003 saranno adottate misure intese ad agevolare la consultazione e l'uso del diritto comunitario. Ulteriori misure riguardano una presentazione più mirata del diritto derivato di applicazione generale attualmente in vigore.

La Commissione riferisce inoltre sugli ostacoli significativi incontrati nell'attuazione delle azioni citate, in particolare per quanto concerne il lavoro di semplificazione e di codificazione. La Commissione si compiace comunque del fatto che il processo avviato nel febbraio 2003 possa continuare ad apportare benefici ai cittadini e a tutti coloro che utilizzeranno il diritto comunitario in futuro. La Commissione constata inoltre con soddisfazione che il quadro d'azione di febbraio si confermi come la prima iniziativa globale e coerente in materia di adeguamento del diritto comunitario. Appare particolarmente incoraggiante il fatto che i lavori non siano incentrati su pochi settori principali, ma si estendano a un'ampia gamma di ambiti.

"Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario" Prima relazione sull'attuazione del quadro d'azione

Nel contesto dell'iniziativa "Legiferare meglio" del giugno 2002, la Commissione ha proposto nel febbraio 2003 una strategia per "Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario" [1], al fine di garantire che il diritto comunitario derivato sia chiaro, comprensibile, aggiornato e accessibile nell'interesse dei cittadini, degli operatori economici, delle pubbliche amministrazioni, ecc.

[1] COM (2003) 71 dell'11 febbraio 2003.

La comunicazione della Commissione ha definito un quadro d'azione inteso ad aggiornare e semplificare il diritto comunitario attraverso sei linee d'azione (semplificazione, consolidamento, codificazione, abrogazione, obsolescenza, nonché organizzazione e presentazione dell'acquis). Per la maggior parte delle azioni chiave era prevista un'attuazione in tre fasi 3:

* Fase I: dal febbraio 2003 - al settembre 2003

* Fase II: dall'ottobre 2003 - al marzo 2004

* Fase III: dall'aprile 2004 - al dicembre 2004

La presente relazione risponde all'impegno della Commissione di presentare relazioni periodiche sull'attuazione del quadro d'azione [2]. Questa prima relazione riguarda l'attuazione della fase I e i lavori previsti nella fase II. Il documento è incentrato in particolare sui progressi compiuti nell'attuazione del quadro d'azione della Commissione e contiene un quadro di valutazione. Ad aprile ed entro la fine del 2004 la Commissione riferirà nuovamente sull'attuazione e sui lavori previsti. La relazione concerne gli obiettivi generali della comunicazione di febbraio che possono essere sintetizzati nel modo seguente:

[2] Entro la fine dell'anno la Commissione riferirà più dettagliatamente sull'attuazione del piano d'azione "Legiferare meglio".

* semplificazione: il primo obiettivo consiste nel semplificare, ove possibile, il diritto secondario in vigore [3]. Questa azione è intesa ad avviare un processo di modernizzazione e di semplificazione della normativa e delle politiche vigenti, il cui scopo non è deregolamentare o ridurre l'acquis, ma sostituire, ove possibile, i precedenti approcci con strumenti normativi più adeguati. Tale semplificazione va intesa in senso lato, come modifica della normativa al fine di applicare strumenti legislativi più efficienti e proporzionati, ma anche come semplificazione della sostanza delle politiche senza alterarne gli elementi fondamentali;

[3] Il quadro d'azione presentato dalla Commissione l'11 febbraio 2003 (COM(2003) 71) definiva l'acquis oggetto degli interventi previsti come l'insieme degli atti derivati giuridicamente vincolanti. Alla fine del 2002 tale normativa derivata era costituita da un volume di circa 14 500 atti giuridici e approssimativamente 97 000 pagine della Gazzetta Ufficiale. Questa definizione dell'acquis comunitario comprende regolamenti, direttive e decisioni (sia di tipo Entscheidung, ossia decisioni vincolanti, con uno o più destinatari specifici, adottate normalmente dalla Commissione e raramente dal Consiglio, sia di tipo Beschluss, decisioni senza destinatari specifici), conformemente all'articolo 249 del trattato CE.

* aggiornamento e riduzione del volume del diritto comunitario: il secondo obiettivo generale consiste nell'aggiornare e ridurre il volume del diritto comunitario. Tale obiettivo è perseguito mediante una serie di azioni che non modificheranno il diritto vigente: il consolidamento dell'acquis esistente; l'iniziativa di codificazione in corso e l'eliminazione della legislazione obsoleta per via di abrogazione o attraverso lo strumento supplementare della "dichiarazione di obsolescenza";

* organizzazione e presentazione dell'acquis comunitario: in terzo luogo, la Commissione ha proposto di rendere più affidabile la presentazione del diritto comunitario agevolandone la consultazione e l'uso, in particolare per quanto concerne l' "acquis operante e di applicazione generale" che consiste nel diritto derivato di applicazione generale attualmente in vigore;

* attuazione trasparente ed efficace: infine, il quadro d'azione della Commissione ha l'obiettivo di fornire un contesto coerente per tutte le azioni comunitarie, nonché gli strumenti tecnici e l'impulso politico necessari per conseguire risultati concreti. Nel giugno 2003 la Commissione ha concluso con il Consiglio e il Parlamento europeo un accordo interistituzionale in materia di migliore regolamentazione che sarà formalmente adottato in autunno dalle tre istituzioni. Conformemente all'impegno assunto nella comunicazione di febbraio, la Commissione presenta un quadro di valutazione con informazioni sui progressi compiuti in materia di semplificazione, codificazione, abrogazioni e dichiarazioni di obsolescenza.

1. Semplificare l'acquis

Nella comunicazione di febbraio la Commissione ha definito la semplificazione in termini precisi. Per semplificazione può intendersi, da un lato, una modifica della normativa che non alteri la sostanza della politica sottostante. Ciò può essere pertinente, per esempio, quando sono disponibili tecniche e strumenti legislativi più efficienti o proporzionali di quelli correntemente utilizzati. Si tratta di un approccio basato sulla neutralità per quanto riguarda le scelte politiche sottostanti. D'altro canto, per semplificazione può anche intendersi il tentativo di semplificare la sostanza di una politica, per esempio i suoi obiettivi o la sua portata. In simili casi, potrebbe essere necessario adattare o persino ripensare interamente l'approccio legislativo.

Con la comunicazione di febbraio la Commissione ha avviato un vasto programma di semplificazione articolato in tre fasi. Tale programma ha il fine di rafforzare l'impulso politico al processo di semplificazione e si basa sulle seguenti azioni chiave:

* in primo luogo, è opportuno elaborare indicatori di priorità che contribuiscano ad evidenziare i settori nei quali la semplificazione appare particolarmente pertinente;

* in secondo luogo, sulla base di tali indicatori la Commissione sceglie i settori di politica dei quali occorre appurare il potenziale in termini di semplificazione. Questa analisi può concludersi con l'individuazione di atti legislativi specifici che potrebbe essere opportuno semplificare;

* in terzo luogo, gli atti giuridici individuati come potenziali candidati alla semplificazione sono esaminati approfonditamente e, ricorrendo a metodologie e procedure basate sulle migliori prassi, vengono formulate proposte concrete di semplificazione al fine di giungere a proposte formali della Commissione.

Il processo di semplificazione è un lavoro a lungo termine che richiede un'attenta pianificazione e risorse rilevanti. Quando la Commissione ha avviato l'iniziativa di febbraio, in alcuni servizi della Commissione erano già in corso iniziative in materia di semplificazione (per esempio SLIM e BEST). La metodologia presentata a febbraio non aveva lo scopo di bloccare e ridefinire tutti i lavori di semplificazione già in corso nell'ambito della Commissione. La Commissione non intendeva inserire tutti i lavori nel ciclo delle tre fasi, bensì incoraggiare e agevolare ulteriori lavori di semplificazione attraverso una nuova metodologia e, in base alle tre fasi, fare un bilancio dei progressi compiuti, anche se alcuni lavori continueranno fino al 2005 o al 2006.

1.1. Fase I

1.1.1. Indicatori per fissare le priorità

Nella comunicazione di febbraio la Commissione ha presentato un elenco preliminare di otto indicatori di priorità [4], al fine di guidare la Commissione e i suoi servizi nel definire le priorità in rapporto al tentativo di semplificazione del diritto comunitario.

[4] A: Importanza di un determinato settore di politica, valutata attraverso due indicatori specifici:

La Commissione ha specificamente invitato il Consiglio e il Parlamento ad esprimere il proprio parere sugli indicatori di priorità proposti. Tuttavia, né il Parlamento né il Consiglio hanno ancora espresso un parere formale in merito. Nel giugno 2003 uno Stato membro, la Danimarca, ha presentato un documento ufficiale nel quale accoglie con favore gli indicatori proposti dalla Commissione, sebbene rilevi anche la necessità di maggiore specificità e di un'articolazione più precisa.

Nel rispetto dei principi generali e dei requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate [5], la Commissione ha inoltre proposto, nella comunicazione del febbraio 2003, una consultazione pubblica [6] al fine di consentire ai soggetti interessati di esprimere il proprio parere sui criteri proposti e sui settori di politica che maggiormente necessitano una semplificazione. La consultazione pubblica si è conclusa in giugno con un totale di 100 risposte a un questionario dettagliato che invitava le parti interessate a commentare gli indicatori di priorità e i settori di politica che occorre semplificare. 78 contributi provenivano da cittadini, 11 da organismi di rappresentanza. La risposta delle imprese e delle pubbliche amministrazioni è stata di modesta entità. Nonostante il suo relativo valore rappresentativo, la consultazione pubblica ha confermato un ampio consenso sugli indicatori proposti dalla Commissione.

[5] Comunicazione "Principi generali e requisiti minimi per la consultazione delle parti interessate ad opera della Commissione" COM (2002) 704 dell'11 dicembre 2002.

[6] Attraverso il sito di consultazione on line della Commissione per la definizione interattiva delle politiche (Interactive Policy Making o IPM): http://europa.eu.int/yourvoice/ .

I contributi finora ricevuti confermano ampiamente la metodologia proposta, in particolare per quanto concerne gli indicatori di priorità. La Commissione non intende pertanto riesaminare gli indicatori in questa fase.

1.1.2. Progressi nell'analisi dei settori

Sulla base degli indicatori proposti nella comunicazione del febbraio 2003 la Commissione ha immediatamente individuato 19 settori di politica il cui potenziale di semplificazione [7] andava esaminato. Nel corso della fase I sono stati portati avanti gli screening, che per 14 settori sono ora conclusi, pertanto fino alla fine del 2004 non sono previste ulteriori analisi in questi settori. Durante la fase I i servizi della Commissione hanno inoltre completato l'esame di due ulteriori settori di politica (sostanze chimiche e politiche regionali), sebbene non fossero previsti nella comunicazione COM (2003) 71.

[7] I settori di politica non sono definiti in modo uniforme, ma possono equivalere a volumi di legislazione di entità diversa, cfr. SEC (2003) 1085.

Tutti gli screening completati hanno contribuito a elaborare specifiche proposte di semplificazione. La seguente tabella contiene una sintesi dei progressi compiuti nell'analisi dei settori di politica [8]:

[8] Per ulteriori dettagli vedasi la tabella 1 che figura in SEC (2003) 1085.

Fase I: Sintesi relativa ai progressi nell'analisi dei settori di politica

- Settori di politica individuati ai fini di analisi in COM(2003)71:

Prodotti industriali: Sistema di omologazione degli autoveicoli, Autorizzazione a commercializzare i medicinali, Prodotti agricoli trasformati.

Nella fase I è stata avviata l'analisi della voluminosa legislazione riguardante il sistema di omologazione degli autoveicoli, al fine di individuare gli atti giuridici da sottoporre alla prima fase di questo programma di semplificazione, ossia codificazione e rifusione (che in alcuni casi è già iniziata). Per quanto concerne l'autorizzazione a commercializzare i medicinali, la rifusione della legislazione codificata in vigore è iniziata nel corso della fase I nel contesto della revisione della legislazione farmaceutica iniziata nel 2001. L'esame della legislazione relativa ai prodotti agricoli trasformati ha condotto all'individuazione di tre regolamenti della Commissione da semplificare (regolamento (CE) n. 1520/2000, regolamento (CE) n. 3223/93 e regolamento (CEE) n. 3615/92).

Agricoltura: Riforma della PAC, una prospettiva a lungo termine per un'agricoltura sostenibile, Norme di attuazione nel settore della politica agricola, Regolamenti di esenzione per gli aiuti di Stato

In giugno il Consiglio ha adottato un compromesso politico in merito alla riforma della PAC. Molti aspetti di questa riforma condurranno a lungo termine a una politica agricola più semplice ed efficiente, in grado di sostenere l'industria agricola con maggiore efficacia. In materia di norme di attuazione nel settore della politica agricola la Commissione ha adottato un pacchetto di misure concrete. Per quanto concerne i regolamenti di esenzione per gli aiuti di Stato, il 19 febbraio 2003 la Commissione ha adottato il progetto di un regolamento di esenzione che il 20 giugno 2003 è stato oggetto di discussione con gli Stati membri e in seguito pubblicato sulla GU (GU C 194 del 15.8.2003) per invitare le parti interessate a formulare osservazioni. Dopo una seconda consultazione degli Stati membri la Commissione prevede di adottare il testo definitivo entro la fine del 2003 e di applicarlo a partire dal gennaio 2004.

Salute e sicurezza alimentare: Materie prime per mangimi e mangimi composti, Materiali a contatto con gli alimenti, Nuovi ingredienti alimentari

L'esame di questo settore ha condotto all'elaborazione delle seguenti iniziative di semplificazione: rifusione e ammodernamento dei regolamenti sulle materie prime per mangimi e mangimi composti mediante rifusione e fusione delle direttive 79/373/CEE e 96/25/CE; rifusione, ai fini di ammodernamento, della legislazione quadro sui materiali a contatto con gli alimenti (direttive 80/590/CEE e 89/109/CEE) e sulle materie plastiche al fine di armonizzare e semplificare le procedure, nonché rifusione e ammodernamento del regolamento (CE) n. 258/1997 sui nuovi ingredienti alimentari.

Imposte e dazi: Direttiva in materia di imposta sui capitali

I servizi della Commissione hanno individuato la direttiva in materia di imposta sui capitali come possibile candidato alla semplificazione. Una prima serie di discussioni con esperti degli Stati membri ha avuto luogo nell'aprile dell'anno in corso. Le discussioni saranno portate avanti in ottobre e in novembre. Entro la prima metà del 2004 è previsto un primo progetto di proposta di semplificazione.

Occupazione e affari sociali: Salute e sicurezza nel luogo di lavoro, Parità di trattamento di uomini e donne

L'esame della legislazione in materia di salute e sicurezza nel luogo di lavoro è a buon punto e l'adozione di una relazione della Commissione al riguardo è prevista per l'ottobre 2003. La relazione può individuare la necessità di rivedere, aggiornare o semplificare le disposizioni vigenti. L'analisi della legislazione riguardante la parità di trattamento di uomini e donne, che è anche sottoposta alla nuova ampia valutazione d'impatto, sta procedendo. Un progetto di documento sulle opzioni è stato pubblicato al fine di una consultazione pubblica ed è anche disponibile su Internet.

Droghe: Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze

E' stata completata l'analisi del regolamento (CE) n. 302/93 riguardante l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze.

Concorrenza: Norme di attuazione del regolamento sulle concentrazioni, Norme di attuazione del regolamento antitrust, Procedure e norme in materia di aiuti di Stato

Per quanto concerne le norme di attuazione del regolamento sulle concentrazioni, la DG COMP sta elaborando documenti interpretativi (comunicazioni della Commissione) riguardanti la proposta di regolamento del Consiglio recante rifusione del regolamento (CEE) n. 4064/89. L'esame delle norme di attuazione del regolamento antitrust ha condotto all'individuazione degli atti da abrogare e di quelli da sostituire con altri atti intesi ad attuare o a facilitare l'applicazione del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio relativo all'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE. All'inizio del 2004 l'adozione degli atti sostitutivi da parte della Commissione completerà la procedura di analisi. Per quanto riguarda le procedure e le norme in materia di aiuti di Stato, è stata effettuata un'analisi approfondita al fine di valutare le possibilità di semplificazione e di eliminazione di documenti strategici obsoleti.

Ambiente: Normativa sui rifiuti, Normativa sulla qualità dell'aria

Attraverso la comunicazione COM(2003)301 la Commissione ha avviato una consultazione delle istituzioni e delle parti interessate intesa all'elaborazione di una politica coerente in materia di prevenzione e riciclo dei rifiuti. Nel 2004 sarà adottata una strategia tematica che comporterà la semplificazione della legislazione in vigore. Nell'ambito di tale strategia saranno presentate nuove proposte legislative, ma non prima del 2005. Per quanto concerne la normativa sulla qualità dell'aria, la Commissione ha adottato la comunicazione "Aria pulita per l'Europa" (COM (2001) 245) e in questo contesto ha esaminato il potenziale di semplificazione della direttiva quadro 96/62.

Diritto contrattuale europeo: Quadro di riferimento comune

E' in corso la revisione dell'acquis vigente contenuto in circa 15 direttive settoriali. Il processo prevede due fasi: (1) elaborazione di un quadro di riferimento comune (QRC) contenente definizioni di concetti basilari da utilizzare (2) in sede di revisione dell'acquis vigente e di presentazione di nuove proposte.

- Settori di politica supplementari (non annunciati nella comunicazione COM(2003)71):

Politica strutturale: Gestione dei fondi strutturali

Sebbene non l'avesse incluso tra i lavori previsti nella fase I, la Commissione ha completato l'esame delle politiche regionali con l'adozione di un documento interno relativo alla semplificazione delle procedure riguardanti la gestione dei fondi strutturali [9]. Nel contesto di tale iniziativa la Commissione ha già adottato il regolamento (CE) n. 1145/2003 del 27 luglio 2003 che modifica il regolamento (CE) n. 1685/2000 e semplifica parte della normativa in materia di gestione delle politiche strutturali.

[9] Comunicazione interna della Commissione in materia di semplificazione, chiarimento, coordinamento e flessibilità nella gestione delle politiche strutturali dal 2000 al 2006, C(2003)1255 del 25 aprile 2003.

Prodotti industriali: Sostanze chimiche

Nel corso della fase I, la Commissione ha inoltre completato l'analisi e la revisione della legislazione sulle sostanze chimiche con l'adozione del libro bianco "Strategia per una politica futura in materia di sostanze chimiche" del 27.2.200 (COM (2001) 88). Entro la fine del 2003 la Commissione prevede di adottare una proposta di regolamento che definisce la nuova legislazione in materia di sostanze chimiche.

1.1.3. Candidati specifici alla semplificazione

Nella comunicazione di febbraio la Commissione ha precisato che un considerevole volume di lavori di semplificazione è già in corso presso i servizi della Commissione. Nella comunicazione di febbraio vengono pertanto individuati circa 140 direttive, 30 regolamenti e alcune decisioni come candidati certi o potenziali alla semplificazione [10]. Inoltre i lavori non sono incentrati su un numero limitato di settori, ma coprono a un'ampia gamma di settori di politica.

[10] La maggior parte degli atti inizialmente sottoposti a un processo di codificazione ai fini di una futura semplificazione riguarda il settore automobilistico.

La maggior parte dei lavori di semplificazione attualmente in corso ha scadenze successive alla fase I. Per quanto riguarda tale fase, la Commissione si era impegnata ad adottare 23 proposte formali di semplificazione. Entro la fase I sono state adottate 14 proposte, alle quali si aggiungono 4 ulteriori iniziative di semplificazione che non rientravano nell'impegno di febbraio. 8 delle iniziative programmate nella fase I sono state rinviate (per 4 di esse è ancora possibile l'adozione entro il 2003), mentre un'iniziativa di semplificazione prevista è stata abbandonata. Lo stato dei lavori è illustrato nella seguente tabella [11].

[11] Per ulteriori dettagli vedasi la tabella 2 che figura in SEC (2003) 1085.

Fase I: Sintesi relativa all'elaborazione di proposte di semplificazione [12]

[12] In questa tabella il calcolo dei rinvii e degli annullamenti riguarda solo le iniziative di semplificazione per le quali il programma di lavoro della Commissione prevedeva l'adozione di proposte definitive durante la fase I. Non vengono quindi considerati i lavori di semplificazione con scadenze successive. L'iniziativa prevista riguardante la semplificazione della direttiva 88/378 in materia di sicurezza dei giocattoli rappresenta un caso particolare: la comunicazione di febbraio ne annunciava il completamento nel 2003, tuttavia tale iniziativa è stata cancellata dal programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2003. Poiché non veniva indicata alcuna scadenza precisa, questo caso non è stato incluso tra i rinvii di iniziative previste nella fase I. Anche le iniziative previste riguardanti la semplificazione dell'organizzazione comune di mercato per i settori del tabacco e del cotone rappresentano casi particolari (proposte in merito sono già state annunciate nel programma legislativo e di lavoro della Commissione e nella Comunicazione di febbraio 2003, COM (2003) 71): il 23 settembre la Commissione ha adottato una comunicazione contenente opzioni politiche per la riforma di tali settori (nonché dei settori dell'olio d'oliva e dello zucchero). La Commissione ha confermato che nel corso della fase II del presente quadro d'azione saranno presentate proposte di semplificazione in seguito a discussioni con le altre istituzioni.

- Adozione di 14 proposte:

Direttiva 70/156 relativa all'omologazione degli autoveicoli e dei loro rimorchi; la sesta direttiva IVA, COM (2003) 397 [13]; regolamenti 541/95 e 542/95 concernenti l'autorizzazione all'immissione sul mercato dei medicinali; regolamento 445/2003 concernente norme di attuazione nel settore della politica agricola; organizzazione comune di mercato degli ortofrutticoli; regolamento 613/91 sulla registrazione delle navi; direttiva 92/42 concernente l'efficienza energetica di apparecchiature; direttive concernenti antiparassitari per la protezione delle piante (direttive 76/895, 86/362, 86/363, 90/642 e 91/414); regolamento del Consiglio 4064/89 sulle concentrazioni; regolamento di attuazione della Commissione in materia di antitrust (27/62); norme attuative e interpretative connesse al regolamento antitrust 27/62 (adozione di numerosi progetti di comunicazione); decisioni 94/3 e 94/904 relative a elenchi e procedure in materia di rifiuti; regolamento 259/93 concernente il trasferimento di rifiuti; politica agricola comune - regolamenti di esenzione per gli aiuti di Stato.

[13] La semplificazione dell'ottava direttiva IVA menzionata in COM (2003) 71 è attualmente in discussione al Consiglio sulla base di una proposta della Commissione già adottata nel 1998 (COM (1998) 377); per questa ragione tale direttiva non dovrebbe essere considerata nel contesto di questa azione.

- Adozione di quattro iniziative di semplificazione supplementari non annunciate nella comunicazione COM(2003)71:

Regolamento 1145/2003 che semplifica la normativa in materia di gestione delle politiche strutturali; due regolamenti concernenti misure tecniche e di controllo relative ad attività di pesca nella zona della convenzione sulla conservazione delle risorse biologiche dell'Antartico (CCAMLR); alla fine di giungo sono state adottate proposte di semplificazione relative al settore degli ortofrutticoli trasformati (regolamento 1535/2003).

- Rinvio di 8 iniziative previste (nei primi 4 casi il rinvio implica un ritardo inferiore a sei mesi poiché l'adozione è prevista entro la fine del 2003):

Regolamenti 2299/89, 3089/93 e 323/99 sui sistemi di prenotazione nel settore del trasporto aereo; regolamento 302/93 sull'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze; procedure e delle regole in materia di aiuti di Stato; direttive concernenti la parità di trattamento di uomini e donne; la normativa in materia di preconfezionamento (direttive 75/106, 76/211 e 232) non sarà adottata entro la fine del 2003, ma nel febbraio 2004 (fase II): regolamenti 2407/92, 2408/92 e 2409/92 sul funzionamento del mercato dell'aviazione; nuova direttiva concernente le patenti di guida (che sostituisce 6 direttive più vecchie); direttiva 96/67 relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità.

- Cancellazione di un'iniziativa prevista:

L'iniziativa prevista relativa alla semplificazione della direttiva 88/599 concernente procedure nel settore dei trasporti su strada è stata cancellata.

1.1.4. Valutazione dei progressi compiuti

Il principale obiettivo perseguito dalla Commissione consiste in una maggiore semplificazione del diritto comunitario. Il quadro d'azione ha definito un contesto globale coerente e una metodologia comune per conferire impulso politico al processo di semplificazione; a tal fine occorre un serio impegno da parte di tutti i servizi della Commissione e visibilità nei confronti di cittadini, Consiglio, Parlamento europeo, Stati membri, amministrazioni pubbliche e parti interessate. I risultati dei primi 6-7 mesi di applicazione (fase I) non sono uniformi, ma neppure insoddisfacenti.

Il risultato positivo più importate in questa fase di applicazione del quadro d'azione consiste nel fatto che la maggior parte dei servizi della Commissione responsabili di parti significative del diritto comunitario sono attivamente impegnati nella semplificazione dell'acquis [14]. Inoltre, la gamma dei settori di politica considerati e dei servizi coinvolti é ben distribuita all'interno della Commissione.

[14] I seguenti settori di politica sono stati presi in considerazione sin dall'inizio: politiche d'impresa, energia e trasporti, salute e tutela dei consumatori, agricoltura, fiscalità e dogane, concorrenza; occupazione e affari sociali, ambiente, giustizia e affari interni. In seguito sono state avviate iniziative anche nei seguenti settori: politiche regionali, pesca, istruzione e cultura, nonché statistica.

Tali risultati confermano l'importanza, ampiamente condivisa, di un approccio coerente e trasparente al miglioramento della qualità della legislazione comunitaria, nonché di una metodologia comune. Il fatto che i servizi della Commissione continuino ad individuare nuovi settori di politica da esaminare e atti candidati alla semplificazione, sebbene non identificati tra gli impegni inizialmente presi dalla Commissione, è molto incoraggiante e dimostra che gli obiettivi e la metodologia vengono integrati nel lavoro quotidiano della Commissione.

I servizi della Commissione stanno tuttavia incontrando difficoltà nell'applicazione della nuova metodologia e occorrerà qualche tempo prima che venga applicata in modo uniforme. La ragione principale è legata al fatto che per la prima volta la Commissione sta intraprendendo un esame orizzontale sistematico dell'acquis comunitario inteso a individuare gli atti da semplificare, che comporta l'applicazione di specifici criteri di priorità e un monitoraggio permanente basato sulle tre fasi.

La rigorosa applicazione dei criteri di priorità e di selezione relativi ai settori di politica da esaminare si è dimostrata un punto piuttosto debole. Sebbene i lavori procedano, sarebbe stata auspicabile un'applicazione più coerente e strutturata della metodologia definita a febbraio. Questo aspetto sarà affrontato nel corso delle fasi successive dei lavori della Commissione. Occorre tuttavia riconoscere che in numerosi casi i servizi della Commissione stavano già lavorando a iniziative di semplificazione (in genere presentazioni di specifiche proposte di semplificazione), perciò la nuova metodologia del quadro d'azione talvolta non è stata percepita come un utile strumento dai servizi già attivamente impegnati nella semplificazione, ma piuttosto come un ostacolo.

Inoltre, si è dimostrato relativamente difficile organizzare il ritmo dei lavori secondo l'approccio strutturato del quadro d'azione. L'attuazione dei lavori e la redazione di rapporti basata sulle tre fasi si è pertanto rivelata, almeno per il momento, difficoltosa. Le iniziative di semplificazione attualmente in corso sono, nella maggior parte dei casi, lavori a lungo termine, articolati in più fasi, che comportano la consultazione delle parti interessate e rientrano prevalentemente nel ciclo di attuazione e di programmazione annuale della Commissione.

1.2. Fase II

1.2.1. Indicatori

Né il Parlamento, né il Consiglio hanno colto l'opportunità di commentare i criteri di priorità proposti nel febbraio 2003. Poiché gli altri commenti ricevuti (cfr. sopra) sono favorevoli, oppure non sufficientemente rappresentativi, la Commissione non ritiene necessario in questa fase riesaminare gli indicatori di priorità. Nel corso dei lavori relativi alla fase II i servizi della Commissione continueranno pertanto ad applicare gli indicatori definiti a febbraio.

La Commissione reitera tuttavia il proprio invito alle altre istituzioni e agli Stati membri a contribuire alla riflessione sugli indicatori di priorità.

1.2.2. Analisi dei settori di politica

Per 14 dei 19 settori di politica iniziali destinati ad essere esaminati nella comunicazione di febbraio, la procedura di analisi/screening è stata completata. Nei settori rimanenti l'analisi sarà portata avanti nella fase II (e in alcuni casi anche oltre) [15]. Malgrado la metodologia e le procedure del quadro d'azione non siano stati sempre applicati in modo sistematico, alcuni servizi della Commissione hanno individuato ulteriori settori di politica di cui ha iniziato a esaminare il potenziale di semplificazione.

[15] Per ulteriori dettagli vedasi la tabella 1 che figura in SEC (2003) 1085.

Fase II: Nuovi settori di politica da esaminare

- Agricoltura: Quote d'importazione

La Commissione sta attualmente valutando la gestione delle quote d'importazione dei prodotti agricoli, al fine di determinare il potenziale di semplificazione. Questi lavori dovrebbero essere conclusi nel corso della fase II. La Commissione sta inoltre sviluppando un sistema informatizzato per la gestione delle quote d'importazione dei prodotti agricoli. Tale sistema è destinato a migliorare e a semplificare la gestione delle quote sia per la Commissione sia per le amministrazioni nazionali. Il processo di sviluppo, convalida e applicazione dovrebbe essere concluso entro il luglio 2004, ossia nel corso della fase III.

- Pesca: Organizzazione della pesca nel contesto della NAFO

La legislazione comunitaria relativa all'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nordoccidentale (NAFO) sarà esaminata ai fini della presentazione di un regolamento quadro concernente tutti gli aspetti delle attività di pesca nell'Atlantico nordoccidentale attualmente disciplinati da diversi testi. Il progetto di regolamento sarà presentato durante la fase II.

La consultazione pubblica effettuata in occasione della comunicazione del febbraio 2003 ha fornito risposte dettagliate in merito ai settori di politica nei quali è necessaria una semplificazione. Sono stati indicati i seguenti settori (in base alla percentuale delle risposte): al primo posto è risultato Occupazione e affari sociali (42%) seguito da Affari economici e finanziari, Salute e tutela dei consumatori e Giustizia e affari interni (36% ciascuno). Sono considerati settori prioritari anche Agricoltura, Mercato interno e Fiscalità (34%) seguiti da Ambiente (32%), Concorrenza (30%), Imprese (25%), Energia e trasporti (23%) e Commercio (22%). Sebbene la consultazione pubblica non possa essere considerata rappresentativa di tutti gli interessi coinvolti, essa conferma ampiamente le priorità individuate nella comunicazione della Commissione del febbraio 2003.

1.2.3. Lavori relativi ai candidati specifici alla semplificazione

Come indicato sopra, il completamento dei lavori avviati nella fase I relativi a candidati specifici alla semplificazione era previsto solo in parte entro il termine di tale fase. Nel corso della fase II la Commissione proseguirà quindi i lavori, in particolare per quanto concerne la presentazione delle 8 proposte in ritardo che rientravano nella fase I.

La Commissione prevede inoltre di completare il processo di semplificazione di nove ulteriori atti individuati. Globalmente, considerando le iniziative previste per la fase II (sei iniziative), le iniziative rinviate della fase I e le nuove iniziative individuate, nella fase II si prevede di poter adottare 23 proposte di semplificazione di direttive e regolamenti.

Fase II: Sintesi relativa ai nuovi atti candidati alla semplificazione

- Prodotti industriali: Sostanze chimiche

Nel contesto dell'applicazione del libro bianco "Strategia per una politica futura in materia di sostanze chimiche" del 27.2.200 (COM (2001) 88), entro il 2003 la Commissione adotterà una proposta relativa alla definizione del nuovo quadro normativo in materia di sostanze chimiche (che abroga la direttiva 76/769/CEE).

- Agricoltura: Organizzazione comune di mercato per zucchero, luppolo, agrumi trasformati e Promozione dei prodotti agricoli

Il 23 settembre 2003 la Commissione ha adottato una comunicazione che presenta opzioni di riforma per i settori del tabacco, dell'olio d'oliva, del cotone e dello zucchero [16]; tra breve seguirà un'ulteriore comunicazione concernente opzioni strategiche per il settore del luppolo. A tempo debito è prevista la presentazione di adeguate proposte legislative, previa discussione dei documenti citati da parte delle altre istituzioni. Si prevede inoltre di presentare proposte di semplificazione relative al settore degli agrumi trasformati. Per quanto riguarda la promozione dei prodotti agricoli, entro la fine del 2003 la Commissione presenta al Consiglio una relazione sull'applicazione dei regolamenti di base. Si prevede che la relazione sarà accompagnata da proposte di modifica, adattamento e semplificazione dei regolamenti di applicazione della Commissione 2879/2000 e 94/2002, che hanno subito numerose modifiche e devono essere consolidati.

[16] Proposte di semplificazione relative ai settori del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone erano già previste nella Comunicazione COM (2003) 71 e nel programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2003, perciò non devono essere considerate come nuove proposte per la fase II.

- Mercato interno: Seconda direttiva sul diritto societario

Sebbene la maggior parte della legislazione orizzontale nel settore del mercato interno sia già stata semplificata (per esempio: servizi finanziari, diritto societario, qualifiche professionali e appalti pubblici) grazie a lavori antecedenti l'avvio del quadro d'azione della Commissione del febbraio 2003, attualmente la seconda direttiva sul diritto societario è stata individuata ai fini della semplificazione.

- Statistica: La "legge statistica"

La revisione attualmente in corso della legislazione vigente in materia di Eurostat è incentrata sulla semplificazione e applica un approccio generale al fine di individuare modalità più semplici per l'adeguamento delle attuali disposizioni. A causa dell'assenza di risorse non sono tuttavia state possibili ulteriori proposte incentrate specificamente sulla semplificazione. E' iniziata una revisione della legge statistica.

- EURATOM:

La proposta si basa su una relazione SLIM (quinta fase dell'iniziativa SLIM). L'obiettivo consiste nell'introdurre un dispositivo amministrativo più esaustivo e semplificato (raccomandazioni SLIM), al fine di consentire agli Stati membri e ai paesi terzi di adottare opportuni provvedimenti in caso di spedizioni di sostanze o rifiuti radioattivi.

- Politica audiovisiva: Direttiva "Televisione senza frontiere"

La Commissione ha avviato un processo di consultazione concernente la direttiva "Televisione senza frontiere"; tutte le parti interessate sono invitate a presentare contributi scritti entro il 15 luglio 2003. In base ai risultati di tale consultazione pubblica la Commissione pubblicherà, alla fine del 2003, una comunicazione sul futuro della politica audiovisiva, eventualmente accompagnata da proposte. La semplificazione della normativa sulla pubblicità è in fase di discussione.

La Commissione definirà le priorità annuali in materia di semplificazione a partire dal programma di lavoro e legislativo della Commissione per il 2004.

2. Aggiornare e ridurre il volume dell'acquis

2.1. Consolidamento

Il consolidamento integra in un unico testo le disposizioni dell'atto di base e tutte le relative modifiche successivamente apportate. Sebbene il consolidamento, a differenza della codificazione, non sia un processo legislativo (ossia il consolidamento non produce effetti giuridici), l'integrazione coerente delle modifiche nei testi legislativi apporta a cittadini, amministrazioni e imprese il beneficio di un quadro legislativo più accessibile e trasparente. Il consolidamento presenta inoltre il vantaggio di non richiedere procedure giuridiche, evitando così i costi e i ritardi legati alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale [17]. I testi consolidati sono disponibili al pubblico sulla base EUR-Lex.

[17] Alcuni consolidamenti possono, a titolo eccezionale, essere pubblicati sulla GU (serie C).

Nel 1996 è stato avviato dall'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee (UPUCE) un ampio programma mirato, ove possibile, al consolidamento di tutto il diritto comunitario vigente che è stato completato entro la metà del 2003, secondo i tempi previsti. Si tratta di un risultato significativo che fornisce un quadro legislativo più accessibile e trasparente.

Dopo aver completato il consolidamento dell'acquis in vigore UPUCE continuerà ora a integrare automaticamente le successive modifiche legislative a tutti i testi dell'acquis. Si tratta di un processo continuo che in futuro si svolgerà automaticamente. La Commissione sorveglierà attentamente il processo prestando la propria assistenza, al fine di garantire che cittadini, amministrazioni e imprese possano disporre di informazioni aggiornate.

2.2. Codificazione

Nel novembre 2001 la Commissione ha avviato un ampio programma di codificazione [18] relativo a tutto il diritto comunitario secondario che dovrebbe essere concluso entro la fine del 2005 [19]. Nella comunicazione del febbraio 2003 tale programma è stato integrato nel contesto più ampio del quadro di azione relativo all'aggiornamento e alla semplificazione dell'acquis comunitario, che consente una programmazione e un'attuazione più strutturata del programma di codificazione secondo le tre fasi, nonché l'applicazione, ove possibile, di criteri di priorità conformi agli indicatori definiti nell'ambito dei lavori di semplificazione della Commissione.

[18] La codificazione costitutiva o ufficiale consiste nell'adottare un atto giuridico nuovo, da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale (serie L), che integra e abroga gli atti oggetto della codificazione (atto/atti di base e atti che li modificano) senza cambiarne la sostanza. In base alla codificazione verticale il nuovo atto giuridico integra in un unico atto quello di base e i relativi atti che lo modificano. Secondo la codificazione orizzontale il nuovo atto giuridico integra in un solo atto più atti di base paralleli - e relative modifiche - che vertono sulla stessa materia.

[19] COM (2001) 645 dell'21.11.2001.

2.2.1. Fase I

Durante la fase I la Commissione ha previsto di proporre/adottare [20] circa 217 iniziative di codificazione. Tuttavia, sono stati adottati solo sette atti codificati della Commissione, ai quali si aggiungono 15 proposte di atti di codificazione del Parlamento e del Consiglio [21]. 29 iniziative di codificazione previste sono state abbandonate in quanto la legislazione in questione è stata abrogata o non è più in vigore. La codificazione di 166 atti è stata sospesa perché tali atti saranno abrogati o modificati in un prossimo futuro. L'adozione di una parte considerevole delle iniziative della fase II sarà condizionata dalla moratoria legata all'adesione (cfr. oltre). Questo risultato è meno positivo rispetto alle previsioni per la fase I contenute nella comunicazione di febbraio.

[20] Per gli atti adottati dal Consiglio e dal Parlamento la Commissione presenta proposte di codificazione che successivamente richiedono l'adozione ufficiale da parte del Consiglio e del Parlamento. Per gli atti della Commissione le codificazioni sono adottate unicamente dalla Commissione.

[21] Cfr. allegato 1.

Il processo di codificazione ha incontrato alcuni ostacoli. La codificazione comporta un complesso lavoro preparatorio (basato anche su contraenti esterni) che a tratti è stato caratterizzato da una situazione precaria concernente il bilancio comunitario. Il programma di codificazione richiede inoltre notevoli impegni di carattere organizzativo e stanziamenti finanziari da destinare a UPUCE e alla Commissione, in particolare al servizio giuridico, nel cui ambito è stato istituito un servizio specifico, pienamente operativo solo dal luglio 2002. La Commissione e UPUCE hanno anche dovuto affrontare altre difficoltà di natura logistica e informatica, cui si è aggiunta la necessità di preparare codificazioni in circa il doppio delle versioni linguistiche ufficiali a causa dell'adesione nel maggio 2004. Inoltre, la normale attività legislativa non si è fermata durante la codificazione, perciò sono inevitabili i ritardi in caso di imminenti adozioni di nuove modifiche che occorrerà incorporare nel testo codificato.

Il ritardo appare tuttavia meno grave a lungo termine. I problemi logistici, tecnici e di bilancio sembrano risolti e l'intero sistema funziona ora a pieno ritmo. In tal modo si dovrebbe garantire, nella fase II, il completamento ininterrotto di adozioni e di proposte di codificazione. Nel maggio 2004 il risultato di questi lavori rappresenterà un significativo completamento formale delle iniziative di codificazione, a condizione che l'acquis venga tradotto per tempo nelle nuove lingue.

2.2.2. Fase II

Se gli ostacoli incontrati nelle prime fasi appaiono superati, la comunicazione di febbraio ha ricordato tuttavia che l'allargamento avrebbe avuto un impatto rilevante sull'applicazione del programma di codificazione. La formale adozione e la pubblicazione di testi codificati è pertanto sospesa nei nove mesi che precedono l'adesione del 1° maggio 2004, al fine di mantenere stabile l'acquis comunitario nella fase di transizione verso l'allargamento.

Le difficoltà incontrate nel corso dei lavori di codificazione ha condotto a una revisione della programmazione relativa alle fasi successive. Il completamento dell'arretrato della fase I riduce significativamente il numero di codificazioni supplementari che possono essere completate entro la fase II. Pertanto, mentre la comunicazione di febbraio prevedeva il completamento di circa 600 iniziative di codificazione durante la fase II, il ritardo dei lavori della fase I implica che nel corso della fase II possono essere portate a termine solo 150 codificazioni (circa 75 riporti dalla fase I e 75 iniziative originariamente previste per la fase II).

Considerata questa prospettiva, nonché l'importanza del programma di codificazione per il successo del quadro d'azione, la Commissione sta applicando un controllo rafforzato al fine di garantire dei progressi. Nonostante le difficoltà indicate, in base all'attuale programmazione la Commissione prevede di adottare/proporre un totale di circa 170 codificazioni nel periodo compreso tra febbraio 2003 e aprile 2004 (attualmente il servizio giuridico ha completato 124 codificazioni che sono portate avanti secondo la procedura legislativa).

Per quanto concerne le proposte di codificazione che devono essere adottate dal Consiglio e dal Parlamento, l'interruzione dei lavori parlamentari dovuta alle elezioni nella metà del 2004 ritarderà ulteriormente l'adozione definitiva di alcune codificazioni.

2.3. Abrogazione e dichiarazione di obsolescenza

Si prevede che un importante contributo alla razionalizzazione e alla riduzione del volume dell'acquis comunitario sarà apportato da abrogazioni e da cosiddette dichiarazioni di obsolescenza [22].

[22] L'abrogazione consiste nel porre fine, attraverso un nuovo atto giuridico distinto, alla validità di un atto che viene pertanto ritirato dal corpus legislativo in vigore. La dichiarazione di obsolescenza non comporta di per sé il ritiro di un atto giuridico, ma la dichiarazione che tale atto ha esaurito gli effetti giuridici o per qualche motivo non è più in vigore (questa informazione dovrà figurare in CELEX).

Il quadro d'azione adottato dal Collegio nel febbraio 2003 ha definito un approccio alle abrogazioni e alle dichiarazioni di obsolescenza strutturato in più fasi; all'inizio di ciascuna fase i servizi pertinenti individuano e annunciano gli atti candidati all'abrogazione o alla dichiarazione di obsolescenza. Tali atti vengono successivamente verificati dal servizio giuridico prima di procedere formalmente. E' previsto che il processo si svolga in tre fasi, in ciascuna delle quali gli atti candidati vengono annunciati all'inizio e confermati alla fine.

2.3.1. Fase I

Nella comunicazione di febbraio la Commissione ha individuato 582 atti giuridici candidati all'abrogazione o alla dichiarazione di obsolescenza [23]. L'elenco di questi atti è stato presentato in un documento di lavoro distinto dei servizi della Commissione [24]. Nella prima fase la Commissione ha focalizzato l'attenzione sugli atti autonomi pur avendo individuato anche alcuni atti del Consiglio e del Parlamento da destinare all'abrogazione o alla dichiarazione di obsolescenza e ha annunciato l'intenzione di presentare proposte di azione al Parlamento e al Consiglio.

[23] Cfr. allegato 1 (quadro di valutazione o scoreboard).

[24] SEC (2003) 165, pp. 77-124.

Al fine di illustrare l'importanza di questi lavori, si ricorda che alla fine del 2002 il volume del diritto comunitario derivato ai sensi dell'articolo 249 ammontava a 14 153 atti giuridici [25]. I 582 atti candidati individuati per la fase I rappresentano quindi il 4% circa dell'acquis in vigore alla fine del 2002. Di questi, 106 sono costituiti da atti del Consiglio e del Parlamento che richiedono la presentazione di una proposta della Commissione alle istituzioni legislative.

[25] Si tratta del volume indicato da UPUCE nel dicembre 2002 in base a ricerche su CELEX (cfr. SEC(2003) 165, pag. 11).

Nel febbraio 2003 cinque servizi della Commissione hanno presentato i lavori previsti per la fase I. La maggior parte dei lavori (più del 90%) riguardava solo due servizi della Commissione, responsabili di agricoltura e di salute e tutela dei consumatori. Questa concentrazione dei lavori riflette in parte il significativo volume di legislazione che caratterizza i settori di politica citati. Occorre tuttavia osservare che, all'avvio del processo nel febbraio 2003, la Commissione inizialmente ha limitato i lavori a pochi settori chiave che presentavano il migliore potenziale di semplificazione mentre lavori analoghi relativi ad altri settori di politica erano previsti per fasi successive.

Per quanto concerne la fase I, appare evidente che i risultati conseguiti non si avvicinano a quelli inizialmente previsti. Le statistiche riepilogative presentate nel quadro di valutazione o scoreboard [26] dimostrano che solo un numero limitato di atti è stato completato nella fase I (effettivamente 13 atti della Commissione sono stati abrogati o dichiarati obsoleti e nel corso della fase sono state presentate 17 proposte di abrogazione di atti giuridici).

[26] Cfr. allegato 1.

Proseguono pertanto i lavori relativi alla serie iniziale di atti candidati, la maggior parte dei quali è stata o dovrebbe essere confermata idonea al processo di abrogazione/obsolescenza, sebbene per altri si preveda la cancellazione dal programma. D'altra parte, i servizi hanno individuato ulteriori atti che attualmente sono in corso di verifica. L'individuazione di atti da destinare all'abrogazione o alla dichiarazione di obsolescenza da parte dei servizi della Commissione ha apportato inoltre un beneficio secondario, la possibilità di aggiornare, in un considerevole numero di casi, l'indicazione di fine validità degli atti giuridici elencati su CELEX.

I servizi della Commissione hanno incontrato diversi tipi di ostacoli sia nella programmazione che nell'attuazione del processo di abrogazione e della dichiarazione di obsolescenza. Oltre alla necessità di un attento esame giuridico per ogni singolo caso, tra le difficoltà rientrano:

* la qualità degli atti candidati individuati: per i servizi operativi l'esame di atti candidati all'abrogazione e all'obsolescenza rappresenta un approccio nuovo, per il quale non sempre sono disponibili una struttura organizzativa e metodi di lavoro appropriati. Il sostegno giuridico e logistico apportato ai servizi operativi ai fini della programmazione e dell'individuazione di atti candidati si è inoltre dimostrato insufficiente. Tali problemi hanno contribuito a rallentare i progressi nel corso della fase I e ad accrescere la percentuale dei risultati mancati. Attualmente si sta procedendo all'adozione di misure intese a rafforzare il sostegno e l'orientamento fornito ai servizi operativi dai servizi di coordinamento orizzontale;

* la necessità di coinvolgere i comitati "comitatologia": sebbene la maggior parte degli atti candidati all'abrogazione e all'obsolescenza siano atti della Commissione, originariamente erano stati adottati in virtù di competenze esecutive delegate (la cosiddetta "comitatologia"). L'abrogazione o la dichiarazione di obsolescenza di tali atti richiede pertanto la previa consultazione degli Stati membri. A causa dei numerosi settori di politica considerati i servizi sono stati pertanto costretti a consultare un numero significativo di comitati o ad organizzare speciali sessioni congiunte con più comitati;

* l'ambito di applicazione della dichiarazione di obsolescenza: nel definire il corretto ricorso all'abrogazione e alla dichiarazione di obsolescenza si sono incontrate alcune difficoltà giuridiche. Si tratta di un processo che comporta una complessa valutazione della validità e delle basi giuridiche, caso per caso;

* l'abrogazione e la dichiarazione di obsolescenza di atti del Consiglio e del Parlamento: i servizi della Commissione hanno incentrato i lavori iniziali sugli atti autonomi da vagliare ai fini dell'abrogazione e della dichiarazione di obsolescenza. Gli atti giuridici adottati dal Consiglio (in alcuni casi con il Parlamento) rappresentavano pertanto solo una seconda priorità, comunque nella fase II, in seguito a contatti iniziali con tali istituzioni in merito alle procedure appropriate, dovrebbero essere possibili proposte di abrogazione o di dichiarazione di obsolescenza.

Mentre i risultati in termini di abrogazioni e dichiarazioni di obsolescenza completate sono lontani dagli obiettivi originari previsti per la fase I, i lavori tecnici sono tuttavia proseguiti e nel corso della fase II dovrebbero concretizzarsi in abrogazioni e dichiarazioni di obsolescenza formali. Durante la fase I i servizi della Commissione hanno inoltre completato abrogazioni e dichiarazioni di obsolescenza che non rientravano tra gli obiettivi iniziali di questa fase.

2.3.2. Fase II

Il volume delle abrogazioni/dichiarazioni di obsolescenza previste nella fase II è rilevante. Oltre agli atti già individuati all'inizio e nel corso della fase I sono stati individuati circa 180 nuovi atti candidati.

Fase II: Abrogazione e dichiarazione di obsolescenza: lavori previsti

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All'inizio della fase I quattro servizi della Commissione hanno presentato atti candidati all'abrogazione e all'obsolescenza. Mentre proseguono i lavori dei servizi che hanno riporti dalla fase I, la fase II è caratterizzata inoltre da un ampliamento della gamma dei servizi che partecipano all'azione. Cinque nuovi servizi stanno quindi partecipando ai lavori intesi ad eliminare la legislazione obsoleta.

Nella fase II alcuni servizi della Commissione hanno rivolto la propria attenzione verso atti giuridicamente non vincolanti. Sebbene l'obiettivo del quadro d'azione siano gli atti del diritto derivato con valore vincolante (conformemente alla definizione dell'articolo 249), anche nel caso di altri testi obsoleti, quali raccomandazioni, comunicazioni interpretative della Commissione ecc., può risultare utile indicare l'abrogazione o l'obsolescenza, se pertinente. La Commissione ha pertanto deciso, nel contesto del presente esercizio, di rendere conto anche di questi interventi, garantendo comunque una netta distinzione tra abrogazione o dichiarazione di obsolescenza di testi non vincolanti da azioni relative alla legislazione vincolante.

3. Organizzazione e presentazione dell'acquis

3.1. Lavori previsti

Nel febbraio 2003 la Commissione ha annunciato l'intenzione di avviare iniziative intese a migliorare l'organizzazione e la presentazione dell'acquis comunitario da realizzarsi entro la fine del 2003. Tali lavori non rientrano pertanto nell'approccio in tre fasi definito per altre azioni, quali la semplificazione e l'abrogazione /obsolescenza.

I provvedimenti annunciati riguardavano le basi CELEX e EUR-Lex (e altri strumenti derivati, come il Repertorio della legislazione comunitaria in vigore), delle quali la Commissione riteneva fosse necessario migliorare la precisione, l'accessibilità e la facilità d'impiego. Era previsto che la collaborazione tra le istituzioni potesse essere portata avanti da una specifica task force interistituzionale (con il sostegno di una consulenza esterna), al fine di esaminare le opzioni e proporre iniziative entro la fine del 2003. Poiché gli attuali forum di collaborazione sono sufficienti per il conseguimento di risultati immediati, la Commissione non ha ancora preso iniziative intese all'istituzione di una specifica task force interistituzionale. Tale compito potrebbe tuttavia rilevarsi necessario in una fase successiva se i progressi compiuti attraverso i canali esistenti si dimostrassero inadeguati.

3.2. Progressi compiuti

Nel corso della fase I i servizi della Commissione e UPUCE hanno esaminato la possibilità di adottare varie misure relative a CELEX e al Repertorio della legislazione comunitaria in vigore. In particolare sono state prese o sono in preparazione iniziative in merito a:

* errori e anomalie presenti nella base CELEX: i lavori di analisi che i servizi della Commissione stanno effettuando al fine di individuare gli atti destinati all'abrogazione o alla dichiarazione di obsolescenza hanno consentito un significativo aumento di correzioni apportate a CELEX, soprattutto per quanto concerne i dati relativi alla validità e alla durata in vigore degli atti giuridici;

* dati statistici e altri compendi di informazioni relativi al diritto secondario: i dati statistici e i compendi di informazioni possono risultare molto utili per la definizione delle misure necessarie all'attuazione del quadro d'azione, così come per il controllo dei progressi compiuti nel conseguire gli obiettivi. Informazioni riguardanti la situazione della legislazione comunitaria sono disponibili su CELEX. Attualmente i servizi della Commissione e UPUCE stanno lavorando per sfruttare al meglio queste possibilità;

* suddivisione del diritto secondario tra i servizi della Commissione: l'indicazione, per ciascun atto di CELEX, del servizio della Commissione responsabile è essenziale per assicurare un appropriato mantenimento ed aggiornamento della base. UPUCE e i servizi della Commissione collaboreranno per garantire che queste informazioni siano disponibili in un prossimo futuro;

* presentazione più semplice e trasparente della legislazione in vigore: nella comunicazione di febbraio la Commissione ha proposto di offrire al grande pubblico una presentazione più mirata dell'acquis operante e di applicazione generale. Gli atti giuridici che hanno specifica importanza e pertinenza soltanto per i soggetti cui sono formalmente rivolti sono di scarso o di nessun interesse per la maggior parte degli utenti e potrebbero essere chiaramente distinti dagli atti della presentazione per mezzo di riferimenti specifici nella base CELEX. Attualmente servizi della Commissione e UPUCE stanno inoltre esaminando la possibilità di modificare il Repertorio della legislazione comunitaria in vigore al fine di limitarne l'ambito al diritto secondario di applicazione generale. Considerato il carattere interistituzionale del Repertorio la sua revisione richiederà un'adeguata procedura interistituzionale.

Nell'autunno 2003 i servizi della Commissione proseguiranno i contatti informali con UPUCE e con le altre istituzioni.

4. Attuazione trasparente ed efficace

Nella comunicazione di febbraio la Commissione ha sottolineato l'importanza di un processo trasparente e di grande visibilità, accompagnato da un impegno politico e un controllo costante.

4.1. Il quadro di valutazione

Per parte sua la Commissione ha effettuato un esame semestrale dei progressi compiuti, che si aggiunge al ciclo di programmazione annuale. La presente comunicazione risponde all'impegno preso dalla Commissione di presentare relazioni semestrali sull'attuazione del piano d'azione avviato dalla comunicazione di febbraio. In particolare, la Commissione si era impegnata a presentare un quadro di valutazione o scoreboard relativo ai progressi compiuti nell'attuazione del quadro d'azione.

Una prima versione del quadro di valutazione è contenuta nell'allegato 1. Il quadro di valutazione ha un doppio obiettivo: in primo luogo si tratta di uno strumento di gestione interno della Commissione e in secondo luogo ha lo scopo di tenere informati il pubblico e le parti interessate sui progressi compiuti.

Il quadro di valutazione presenta una rassegna quantitativa dei lavori previsti e dell'attuazione delle azioni di abrogazione/obsolescenza, così come di codificazione. Sarà pubblicato regolarmente sulle pagine del server EUROPA [27] della Commissione al fine di fornire una rassegna periodica delle parti di azioni della Commissione riguardanti aggiornamento e semplificazione che possono essere quantificate.

[27] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

Sebbene si tratti di uno strumento utile, occorre riconoscere che informazioni quantitative sintetiche quali quelle contenute nel quadro di valutazione non forniscono sempre una visione completa dei progressi compiuti nel conseguire gli obiettivi del quadro di azione. Per esempio, è impossibile quantificare in modo significativo i lavori di semplificazione o il miglioramento dell'accesso al diritto comunitario.

4.2. Cooperazione interistituzionale

Nella comunicazione del febbraio 2003 la Commissione ha sottolineato che la semplificazione e la riduzione del volume del diritto comunitario richiedono la cooperazione completa ed attiva del Parlamento europeo e del Consiglio affinché l'iniziativa abbia successo. La Commissione ha ribadito che un accordo interistituzionale in materia di migliore regolamentazione è essenziale al fine di procedere e che la sua adozione dovrebbe essere accompagnata dall'effettivo impegno da parte di ogni istituzione e di ogni Stato membro a migliorare le procedure interne e a garantire risorse adeguate.

Nel giungo 2003, dopo un anno circa di negoziati, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno concluso un accordo interistituzionale in materia di migliore regolamentazione. L'adozione formale dell'accordo da parte di ciascuna istituzione è prevista entro la fine dell'ottobre 2003.

La Commissione accoglie con grande favore questo ampio accordo. Soprattutto per quanto concerne il piano di azione, l'accordo interistituzionale dovrebbe porre le basi per procedure interistituzionali più snelle ai fini dell'adozione di proposte di semplificazione [28], nel rispetto delle regole del trattato. Non è stato tuttavia possibile accordarsi in merito a precise modalità di lavoro nel contesto dell'accordo stesso. Il Parlamento e il Consiglio inizieranno pertanto l'adattamento dei metodi di lavoro delle due istituzioni entro sei mesi dall'entrata in vigore dell'accordo interistituzionale.

[28] Questo accordo interistituzionale integra altri accordi vigenti di rilievo, in particolare l'accordo interistituzionale relativo a un metodo di lavoro accelerato ai fini della codificazione ufficiale dei testi legislativi, GU 1996/C 102/2 del 4.4.1996.

5. Conclusione

Il quadro d'azione del febbraio 2003 ha dato inizio, per la prima volta nella storia della Comunità, a una strategia globale relativa all'adeguamento del corpus legislativo comunitario. Tale iniziativa, che si aggiunge all'ampia gamma delle altre iniziative contenute nel piano d'azione della Commissione per il 2002 in materia di migliore regolamentazione, ha l'obiettivo di garantire che il corpus legislativo sia chiaro, aggiornato ed efficace a beneficio dei cittadini.

Si tratta necessariamente di un lavoro a lungo termine. Il quadro d'azione prevede inoltre un ambizioso periodo di avviamento di due anni caratterizzato da un'attenta sorveglianza. Questa prima relazione intermedia, che sarà seguita da due relazioni, nell'aprile 2004 e entro la fine del 2004, presenta i lavori della Commissione intesi al conseguimento degli obiettivi citati. Le successive relazioni saranno progressivamente incentrate sui contributi delle altre istituzioni che condividono la responsabilità in materia di qualità del diritto comunitario.

Nella presente relazione la Commissione fa il punto sui progressi compiuti a partire dal febbraio 2003. I risultati non sono uniformi, ma neppure insoddisfacenti. Uno dei principali risultati consiste nella crescente partecipazione di servizi diversi ai lavori di semplificazione della legislazione, poiché dimostra che sta avvenendo un mutamento della cultura legislativa. La relazione rivela inoltre i punti deboli, che riguardano principalmente le azioni a breve e a medio termine intese a ridurre il volume del diritto comunitario (codificazione ed eliminazione della legislazione obsoleta). L'individuazione delle carenze consente ora alla Commissione di affrontare gli ostacoli che ne derivano.

In questo progetto a lungo termine la Commissione ha scelto di dar prova di trasparenza. Si tratta di un approccio che dovrebbe incoraggiare le altre parti interessate ad alimentare il processo. In particolare, la Commissione rinnova il proprio invito alle istituzioni a presentare le proprie osservazioni e i propri contributi al conseguimento degli obiettivi finali dei lavori.

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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