·ridurre (o addirittura eliminare) le sovrapposizioni tra le prescrizioni in materia di conformità per gli operatori di mercato dell'UE e dei paesi terzi;

·è un importante fattore di stimolo per instaurare o rafforzare la cooperazione in materia di vigilanza con i partner pertinenti dei paesi terzi.

L'UE è fermamente impegnata a promuovere mercati finanziari aperti, equi ed efficienti che operino nell'ambito di rigorosi quadri prudenziali e di condotta. L'equivalenza è uno degli strumenti essenziali di cui l'UE dispone per perseguire tale obiettivo nella dimensione esterna del mercato interno. Essa promuove infatti la coerenza e la compatibilità reciproca tra le parti pertinenti del quadro dell'UE e le norme corrispondenti dei paesi terzi. Di conseguenza la politica dell'UE in materia di equivalenza è conforme a tre obiettivi:

In vista della prossima integrazione di questi nuovi miglioramenti nel corpus normativo dell'UE e alla luce degli sviluppi politici a livello internazionale, è opportuno tracciare un bilancio dell'approccio generale dell'UE in materia di equivalenza e illustrare alcune delle sfide attuali cui deve far fronte la politica in materia. A febbraio del 2017 i servizi della Commissione hanno pubblicato un documento di lavoro che ha fornito una prima valutazione globale dell'equivalenza nel settore dei servizi finanziari. Prendendo le mosse da tale lavoro tecnico, la presente comunicazione illustra le attuali priorità strategiche della Commissione in materia di equivalenza, delinea i recenti miglioramenti legislativi e menziona alcuni aspetti fondamentali della valutazione e dei processi decisionali. Presenta infine il lavoro svolto di recente e le attività in corso sulle valutazioni e sul monitoraggio dell'equivalenza.

Il sistema di equivalenza dell'UE è stato migliorato attraverso una serie di atti legislativi approvati recentemente dai legislatori dell'UE, riguardanti le autorità europee di vigilanza, le infrastrutture del mercato europeo e il trattamento prudenziale delle imprese di investimento. I miglioramenti hanno evidenziato che le decisioni di equivalenza e le conseguenti decisioni di vigilanza devono essere sensibili al rischio, rispecchiare il regime di regolamentazione e di vigilanza del paese terzo oggetto di valutazione e tenere conto dell'effetto prodotto dalle attività del paese terzo sui mercati dell'UE. Detti miglioramenti, inoltre, stabiliscono chiaramente che il paese terzo deve rispettare in ogni momento i criteri e le condizioni in base ai quali è stata adottata la decisione di equivalenza.

Oggi la normativa UE sui servizi finanziari comprende circa 40 atti che consentono alla Commissione di adottare decisioni di equivalenza. Sulla base di tale corpus normativo, fino ad oggi la Commissione ha adottato più di 280 decisioni in materia di equivalenza per più di 30 paesi in vari ambiti del settore finanziario.

Tale approccio riconcilia l'efficacia del codice unico europeo e dell'attività di vigilanza ed esecuzione svolta dalle autorità dell'UE con l'offerta di adeguate opportunità per le attività transfrontaliere nel settore dei servizi e dei mercati finanziari. In effetti le decisioni di equivalenza possono contribuire a promuovere le attività transfrontaliere.

Le varie giurisdizioni internazionali ricorrono a metodi diversi per gestire internamente i vari rischi e le varie sfide derivanti dalle attività transfrontaliere. Tra questi metodi figurano l'applicazione del regime nazionale in situazioni transfrontaliere, il rinvio alle normative e ai risultati della vigilanza dei paesi terzi e l'esenzione totale di talune attività transfrontaliere.

L'UE non è l'unica zona di regolamentazione a dover affrontare questa sfida. La normativa dell'UE sui servizi finanziari e i sistemi di regolamentazione finanziaria dei paesi terzi si basano su norme internazionali, elaborate congiuntamente in seno ad organismi internazionali quali il Consiglio per la stabilità finanziaria, il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, l'Associazione internazionale delle autorità di vigilanza assicurativa e l'Organizzazione internazionale delle commissioni sui valori mobiliari secondo l'indirizzo politico del G20. Le norme internazionali aiutano tutte le giurisdizioni a fare in modo che rischi simili possano essere affrontati con modalità simili e ad evitare il livellamento verso il basso, che è destinato a produrre instabilità finanziaria e rischi di contagio nei mercati mondiali. Il quadro del G20, nel suo complesso, è sorretto anche da una rete di accordi di cooperazione bilaterale a livello di regolamentazione e di vigilanza. La cooperazione contribuisce a rafforzare la comprensione e la fiducia reciproche tra le giurisdizioni; questa è una condizione preliminare per la gestione dei rischi transfrontalieri. L'UE è fermamente impegnata a realizzare la convergenza normativa a livello mondiale sulla base di norme internazionali. Nel contempo questi quadri globali hanno come scopo generale la normazione e non sempre sono adatti ad affrontare le questioni concrete che emergono in uno specifico contesto bilaterale.

Tenendo conto del carattere internazionale dei mercati finanziari, l'UE esamina in che modo il proprio quadro interno per i servizi finanziari si applichi alle attività transfrontaliere e alle esposizioni ai rischi nei paesi terzi e come tale quadro interagisca con altri regimi normativi. Nel contempo l'UE monitora, e all'occorrenza affronta in maniera dinamica, gli sviluppi esterni in materia di regolamentazione e di vigilanza (in termini di miglioramento o peggioramento della cooperazione bilaterale/fiducia reciproca) che potrebbero incidere sul più ampio contesto normativo in cui operano i partecipanti al mercato attivi al suo interno. In tal modo l'UE cerca di mantenere un quadro prudenziale resiliente ed efficace che affronti i rischi connessi alle attività transfrontaliere nella misura in cui incidono sulla stabilità finanziaria dell'UE, sull'integrità del mercato, sulla tutela degli investitori e sulla parità di condizioni nel mercato interno. Ciò significa, quanto meno, perseguire l'obiettivo di evitare conflitti normativi e di ridurre le possibilità di arbitraggio regolamentare.

·in alcuni casi consentire l'applicazione di un regime prudenziale coerente alle banche e ad altri istituti finanziari dell'UE che operano al di fuori dell'Unione, riducendo così il costo degli investimenti/le esposizioni delle imprese UE nei paesi terzi, in particolare attraverso la possibilità di una gestione patrimoniale agevolata.

In effetti le decisioni di equivalenza possono apportare vantaggi in termini di migliori condizioni operative a livello transfrontaliero e di creazione di nuove opportunità, contribuendo così all'equità e all'apertura degli scambi tra l'UE e i paesi terzi. In alcuni casi le decisioni in materia di equivalenza possono anche aumentare le possibilità di accesso al mercato. Prima di avviare la valutazione dell'equivalenza dei regimi di paesi terzi, la Commissione pondera ogni volta, nell'ambito di un apposito esercizio, i suddetti vantaggi potenziali per i partecipanti al mercato finanziario dell'UE.

Nel contempo il processo di equivalenza è innanzitutto un esercizio di gestione del rischio. Comporta invariabilmente la gestione dei rischi associati alle attività transfrontaliere dei partecipanti al mercato (ossia gli effetti sulla stabilità finanziaria dell'UE, sull'integrità del mercato, sulla tutela degli investitori e sulla parità di condizioni nel mercato interno dell'UE), permettendo nel contempo di sfruttare i vantaggi di un mercato finanziario dell'UE aperto e integrato a livello mondiale.

Ogni qual volta debba decidere se si possa fare affidamento sul regime normativo o di vigilanza di un paese terzo, la Commissione è tenuta ad assicurare che i benefici futuri non comportino un rischio (e un costo) eccessivo per i mercati finanziari dell' UE e possano essere introdotti con una modalità solida sotto il profilo prudenziale che rispetti la parità di condizioni nel mercato interno dell'UE. In ultima analisi ogni nuova decisione di equivalenza deve fornire un quadro prudente e sostenibile destinato a fungere da ponte tra le norme che regolano il mercato interno dell'UE e i quadri prudenziali dei paesi terzi.

Sebbene l'equivalenza sia valutata sulla base dei criteri stabiliti nel diritto unionale, la Commissione deve anche esaminare se le decisioni di equivalenza siano compatibili con le priorità strategiche dell'UE in ambiti quali le sanzioni internazionali, la lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, la buona governance fiscale a livello mondiale o altre pertinenti priorità di politica esterna, al fine di garantire la coerenza dell'azione dell'UE sulla scena internazionale. Questi fattori, nel loro complesso, sono indicativi dell'entità del rischio per la stabilità finanziaria o della necessità di un'adeguata tutela dei partecipanti al mercato finanziario e di altri soggetti dell'UE. È dunque importante tenerne conto per preservare la reputazione e la stabilità a lungo termine del settore finanziario dell'UE.

Pur essendo atti unilaterali e discrezionali dell'UE, le decisioni di equivalenza apportano benefici sia all'UE sia ai suoi partner dei paesi terzi. Questi risultati reciprocamente vantaggiosi si fondano sull'equità e sulla correttezza del trattamento riservato agli operatori dell'UE che sono attivi nei paesi terzi e che sono assoggettati ai regimi normativi e di vigilanza locali. A tale riguardo alcune categorie di decisioni di equivalenza sono adottate dopo una debita valutazione del trattamento che il paese terzo riserva al quadro di regolamentazione dell'UE, all'attività di vigilanza svolta dalle autorità dell'UE e alla presenza locale dei partecipanti al mercato unionali. In alcuni casi la struttura del quadro di equivalenza dell'UE incoraggia a sondare soluzioni reciprocamente vantaggiose con i paesi terzi, ad esempio la conclusione di accordi di cooperazione in materia di vigilanza. Anche in futuro, al momento di decidere in merito all'equivalenza dei regimi di detti paesi la Commissione continuerà ad esaminare e, ove opportuno, discutere con i paesi terzi il trattamento prudenziale che questi riservano ai partecipanti al mercato dell'UE.

3.Miglioramenti recenti nella struttura dei regimi di equivalenza dell'UE

Le possibilità di concedere l'equivalenza sono stabilite nelle apposite disposizioni contenute in una serie di atti legislativi dell'UE che disciplinano i servizi finanziari. Le disposizioni in materia di equivalenza sono state elaborate in funzione delle esigenze di ciascun atto specifico e dovrebbero essere lette alla luce degli obiettivi perseguiti dai singoli atti, con particolare riferimento al contributo che apportano all'istituzione e al funzionamento del mercato interno, all'integrità del mercato, alla tutela degli investitori e, più in generale, alla stabilità finanziaria. Gli atti giuridici stabiliscono le condizioni e i criteri in base ai quali, e la misura in cui, l'UE può tenere conto del quadro di regolamentazione e di vigilanza di un paese terzo al momento di regolamentare e sottoporre a vigilanza i mercati finanziari dell'UE nelle situazioni che presentano una dimensione transfrontaliera. Esistono pertanto notevoli differenze nel modo in cui i meccanismi di equivalenza sono elaborati ed integrati nella normativa dell'UE sui servizi finanziari, in termini di iter da seguire, di contenuto della valutazione necessaria o di applicazione dell'esito positivo dell'equivalenza.

Negli ultimi anni la Commissione ha avviato con il Parlamento europeo, il Consiglio e altri portatori di interessi un solido dialogo sui miglioramenti che occorre apportare all'approccio seguito dall'UE per determinare e mantenere l'equivalenza. In esito a dette discussioni e riflessioni congiunte, la Commissione ha concluso che, come è ormai comunemente riconosciuto, sarebbe estremamente difficile attuare un processo uniforme di valutazione e decisione applicabile ai vari ambiti dell'equivalenza. I politici, le autorità di regolamentazione e gli altri portatori di interessi riconoscono ormai la necessità di un approccio eterogeneo dell'UE riguardo all'equivalenza purché, all'interno di ciascun tipo specifico di equivalenza, siano rispettati alcuni principi comuni: proporzionalità nelle valutazioni, un approccio sensibile al rischio nel determinare l'equivalenza nonché una maggiore trasparenza nei confronti del paese terzo interessato e del pubblico in generale. Esiste inoltre un consenso generale sulla necessità di istituire meccanismi per monitorare il rispetto costante, da parte dei paesi terzi, delle condizioni su cui è basata la decisione positiva in materia di equivalenza.

La Commissione ha già risposto attivamente agli appelli per l'introduzione di miglioramenti che non richiedevano interventi legislativi, in particolare nei settori della trasparenza pubblica e della responsabilità e nei dialoghi non pubblici con i singoli paesi terzi. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione del 2017 sull'equivalenza ha illustrato in maniera dettagliata l'iter che conduce all'adozione di una decisione di equivalenza, così come i vari vincoli e le varie considerazioni ad esso inerenti. La Commissione ha inoltre messo pubblicamente a disposizione una panoramica delle competenze in materia di equivalenza attribuite dal diritto dell'UE e delle decisioni adottate finora. Più di recente ha inoltre adattato i propri processi interni e oggi è solita sottoporre a consultazione pubblica i progetti di decisione di equivalenza di cui è prevista l'adozione (periodo di 30 giorni per la trasmissione di osservazioni).

La Commissione, in collaborazione con il Parlamento europeo e il Consiglio, ha lavorato a una serie di proposte legislative pertinenti per l'approccio dell'UE in materia di equivalenza. Di conseguenza sono stati introdotti di recente notevoli cambiamenti nei regimi di equivalenza attraverso una serie di modifiche legislative riguardanti le autorità europee di vigilanza, le infrastrutture del mercato europeo e il trattamento prudenziale delle imprese di investimento.

La modifica dei regolamenti relativi alle autorità europee di vigilanza rafforza il ruolo di tali autorità nel monitoraggio dei regimi equivalenti di paesi terzi. Ogni autorità europea di vigilanza deve svolgere attività di monitoraggio dei regimi equivalenti di paesi terzi e presentare ogni anno al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alle altre due autorità europee di vigilanza una relazione riservata che riepiloghi le conclusioni cui è giunta sulle attività di monitoraggio. Inoltre le autorità europee di vigilanza non possono concludere accordi amministrativi con paesi terzi figuranti nell'elenco dei paesi che presentano un rischio elevato in termini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

La modifica del regolamento sulle infrastrutture del mercato europeo rafforza il quadro di vigilanza per le controparti centrali che forniscono servizi di compensazione a imprese dell'UE, in particolare mediante l'introduzione di un approccio più proporzionato e sensibile al rischio per il regime dei paesi terzi. Le controparti centrali di paesi terzi che sono, o potrebbero diventare, sistemiche e incidenti sulla stabilità finanziaria dell'UE saranno assoggettate a obblighi specifici e proporzionati che dovranno riflettere il livello di rischio sistemico esistente. Qualora, in ultima analisi, detti obblighi non siano sufficienti ad attenuare i rischi potenziali per la stabilità dell'Unione o di qualsiasi Stato membro, una controparte centrale del paese terzo potrà essere obbligata a fornire servizi alle imprese dell'UE attraverso un soggetto autorizzato dell'UE.

Il regolamento relativo alle imprese di investimento introduce nuovi criteri di valutazione così come ulteriori garanzie e obblighi di segnalazione per le imprese di paesi terzi stabilite in giurisdizioni con regimi riconosciuti equivalenti nell'attuale quadro di equivalenza per la prestazione transfrontaliera di servizi di investimento a clienti professionali nell'ambito del regolamento sui mercati degli strumenti finanziari (MiFIR). In base al nuovo regime di equivalenza sono create diverse categorie di giurisdizioni di paesi terzi; in particolare per le giurisdizioni nelle quali il soggetto e l'ambito dei servizi forniti presentano una probabilità di essere di importanza sistemica per l'Unione, l'equivalenza può essere concessa soltanto dopo una valutazione particolareggiata e granulare da parte della Commissione. Inoltre è stato rafforzato il ruolo svolto dall'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati nel monitoraggio delle attività di tali imprese nell'Unione.

Per quanto riguarda gli indici di riferimento finanziari, gli indici di riferimento amministrati al di fuori dell'UE saranno esentati, fino al 2022, dall'obbligo di essere considerati equivalenti, riconosciuti o avallati per l'utilizzo nell'UE. Inoltre l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati avrà la facoltà di riconoscere gli amministratori di indici di riferimento di paesi terzi a decorrere dal 2022.

4.Valutazioni e processo decisionale in materia di equivalenza

Una decisione di equivalenza è un atto unilaterale e discrezionale dell'UE, condotto e concluso dalla Commissione tenendo conto delle priorità dell'Unione e degli interessi dei mercati finanziari dell'UE. Le decisioni di equivalenza non sono preparate e adottate isolatamente; in linea di principio la Commissione cercherà sempre di instaurare un dialogo tecnico efficace con le parti interessate in modo da garantire la solidità e l'accuratezza delle valutazioni tecniche sottostanti, coinvolgendo ove pertinente le autorità europee di vigilanza. Le autorità dei paesi terzi sono invitate a contribuire ad attività volte ad accertare in che modo i rispettivi quadri di regolamentazione e di vigilanza producono i risultati definiti nel quadro dell'UE corrispondente.

La Commissione cerca di stabilire contatti a livello tecnico con il paese terzo interessato al fine di comprendere meglio il quadro ivi vigente e di confermare, successivamente, le proprie conclusioni sull'equivalenza. In una fase successiva questi contatti a livello tecnico potranno rivelarsi utili per colmare le potenziali lacune individuate nel quadro di regolamentazione o di vigilanza nazionale in un processo di monitoraggio ex post. A tale riguardo i dialoghi normativi o regionali dell'UE già in corso con una serie di paesi terzi non soltanto sono una fonte di informazioni, ma offrono anche l'opportunità di affinare le valutazioni tecniche per le decisioni di equivalenza, di discutere i risultati ottenuti col monitoraggio dell'equivalenza o di stabilire se sia necessario riesaminare una decisione vigente qualora siano state rilevate carenze sostanziali.

La determinazione dell'equivalenza del regime di un paese terzo è il risultato di una rigorosa valutazione caso per caso, da parte della Commissione, della normativa del paese terzo e del suo quadro di vigilanza. Tale valutazione è imperniata su due elementi principali: il principio di proporzionalità e la necessità di gestire i rischi connessi alle attività transfrontaliere basate sull'equivalenza.