IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 17.9.2008 
SEC(2008) 2437 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
che accompagna la  
 
Proposta di 
 
REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che modifi ca il regolamento (CE) n. 1290/2005 
relativo al finanziamento della politica  agricola comune e il regolamento (CE) 
n. 1234/2007 recante organizzazione comune de i mercati agricoli e disposizioni 
specifiche per taluni prodotti  agricoli (regolamento unico OCM) per quanto riguarda la 
distribuzione di derrate alimenta ri agli indigenti nella Comunità 
 
Sintesi della valutazione di impatto  
  
{COM(2008) 563 definitivo} 
{SEC(2008) 2436}  
 
 
IT 2   IT 1. I NTRODUZIONE  
Il programma dell’Unione europe a per la distribuzione di derra te alimentari agli indigenti 
nella Comunità (nel seguito “il programma”) è in vigore dal dicembre 1987 in virtù di un atto 
del Consiglio che disponeva la consegna di prodotti agricoli prelevati dalle scorte pubbliche d'intervento agli Stati membri che intendessero distribuirli a titolo di  aiuto alimentare alle 
persone indigenti della Comunità. 
Al fine di garantire la conti nuità degli approvvigionamenti, il programma è stato modificato a 
metà degli anni ’90 per autori zzare l’acquisto di de rrate sul mercato ad integrazione delle 
scorte d'intervento. Questa era considerata una soluzione temporanea, alla quale poter ricorrere in caso di offerta insufficiente di de terminati prodotti. Il programma continuava a 
poggiare sull’intervento “finché le scorte siano ri discese a livelli normali” . 
Le successive riforme della politica agricola  comune (PAC) hanno restituito gradualmente 
l’intervento alla sua funzione di “rete di si curezza”. Nel 2008, il 90% del cibo distribuito è 
stato acquistato sul mercato. Le scorte d’interv ento sono ormai esigue e, per effetto della 
revisione della PAC, da un lat o, e della situazione del mercato mondiale, dall’altro, non si 
prevede né sembra probabile una nuova formazione di eccedenze. 
Occorre quindi fondare il pr ogramma su nuove basi. A questo scopo è stata condotta una 
valutazione d’impatto, nel corso della quale so no stati consultati rappresentanti degli Stati 
membri e associazioni caritative, mentre un ques tionario online ha perme sso di raccogliere le 
opinioni del pubblico. 
• Come funziona il programma 
Il programma è finanziato dal Fondo europeo ag ricolo di garanzia (FEAGA). La dotazione di 
bilancio è aumentata da poco meno di 100 m ilioni di EUR nel 1987 a più di 305 milioni di 
EUR nel 2008. La partecipazione al progr amma è volontaria; nel 2008 vi partecipano 
diciannove Stati membri. 
Gli Stati membri che intendono partecipare al  programma comunicano ogni anno il proprio 
fabbisogno alla Commissione, in termini di quantit ativi di prodotti disponi bili all’intervento. 
In base a queste richieste e ai  dati Eurostat sulla povertà, la  Commissione fissa un massimale 
di bilancio per ciascuno Stato membro partecipante e compila un elenco di prodotti da prelevare dalle scorte pubbliche o da acqui stare sul mercato, nei limiti della dotazione 
assegnata. 
Quando si attinge alle scorte  d’intervento, vengono indette ga re per la sostituzione o lo 
scambio delle derrate (per esempio frumento) con prodotti trasformati della stessa “famiglia” (per esempio farina o pasta). Questi prodotti vengono distribuiti come aiuto alimentare agli indigenti, sotto forma di pacchi viveri o di pa sti serviti in centri ge stiti da associazioni 
caritative e altri organismi competenti, de signati dagli Stati me mbri. Nel 2006 hanno 
beneficiato del programma oltre 13 mili oni di persone in 15 Stati membri. 
• Chi beneficia del programma 
Il programma finanzia la fornitura di prodotti alimentari a individui o famiglie 
particolarmente vulnerabili che vivono in condizioni di disagi o economico. Nel 2006, il 
 
IT 3   IT numero di persone a rischio di  indigenza alimentare nell’UE-25 era stimato a 43 milioni. La 
percentuale variava dal 2% circa in Danimar ca al 37% in Slovacchia. Cinque dei dieci nuovi 
Stati membri registravano un tasso superiore al 20%. 
Particolarmente vulnerabili sono i bambini di fa miglie disagiate, la cui dieta carente è 
all’origine di futuri problemi di salute, insu fficiente sviluppo intellettuale e difficoltà di 
apprendimento. 
La malnutrizione si riscontra spesso anche tra gli anziani, che per motivi di povertà o 
disabilità mancano di un'alimen tazione regolare e sufficiente. 
Le categorie maggiormente a rischio sono i se nzatetto, i richiedenti asilo e i migranti 
clandestini, che in genere non figurano nelle statistiche uffici ali; la loro situaz ione li tiene per 
lo più in disparte dai servizi sociali e vanno ad ingrossare le fila dei fruitori abituali della 
“minestra dei poveri”. 
• I principi dell'intervento comunitario 
Fame, povertà, indigenza, esclusione social e, sono tutte problematiche europee che si 
ritrovano in ogni Stato membro. Il programma affronta questi pr oblemi in maniera diretta, 
secondo lo spirito del tratta to che enuncia tra gli obiet tivi dell’Unione quello di “promuovere 
il miglioramento del tenore e della qualità della  vita […] e la solidarietà tra Stati membri” . 
Più in particolare, il programma contribuisce al la realizzazione degli obiettivi della PAC di 
stabilizzare i mercati e di assicu rare prezzi ragionevo li nelle consegne ai consumatori. Benché 
in passato la PAC si sia concen trata soprattutto sul versante de ll’offerta, ha sempre avuto tra 
le sue finalità anche quella di provvede re al soddisfacimento della domanda. 
L’assistenza sociale prestata dalle autorità degli Stati me mbri ha raramente per oggetto 
l’accesso al cibo. Le iniziative in campo alimen tare rivolte alle persone in situazione di 
emarginazione e di esclusione sociale sono gene ralmente gestite da associazioni caritative con 
l’aiuto di volontari. 
Il programma può essere considerato come uno stim olo all’azione per gli Stati membri e, nel 
contempo, un aiuto per le associazioni caritative e la società civile a pr endere iniziative per 
proprio conto al fine di garantire il diritto al l’alimentazione a tutti i cittadini dell’UE. Il 
quadro comunitario assicura ch e il programma sia condotto sec ondo i principi europei della 
buona governance e in complementarità ai singoli programmi degli Stati membri. 
2. O BIETTIVI  
Lo scopo del programma è quello di attenuare l’ insicurezza alimentare e quindi di contribuire 
a garantire il diritto all’alimentazione nell’UE.  La revisione del programma si prefigge di: 
• assicurare una fonte stabile di approvvigion amento alimentare per la popolazione 
beneficiaria  
• incoraggiare la governance pubblica 
• circoscrivere in modo più mi rato i soggetti beneficiari. 
 
IT 4   IT 3. O PZIONI POLITICHE  
Opzione 1 – solo intervento (“status quo”) 
Se non si può ricorrere in via permanente agli acquisti sul mercato, il programma dipenderà 
dalle scorte d’intervento disponib ili come sola fonte di derrate alimentari da distribuire agli 
indigenti. Queste verrebbero scambiate con pr odotti alimentari più fruibili della stessa 
“famiglia”, sotto la responsabilità degli Stati membri. Gli alimenti verrebbero poi distribuiti 
dagli organismi designati, come avviene attualmente. 
Per semplificare le procedure, ciascuno Stato membro avrebbe la possibilità di accedere 
direttamente alle scorte d’inte rvento ubicate sul proprio territo rio e le spese di trasporto 
sarebbero incluse nelle gare d’ap palto. Le scorte disponibili pot rebbero essere trasferite da 
uno Stato membro all’altro, previo accordo ad hoc tra gli Stati membri interessati. Le informazioni relative alle scorte mobilizzate verr ebbero rese note tramite il sistema elettronico 
di informazione e comunicazione della Commissione. 
Opzione 2 – scorte d’intervento integrate da acquisti sul mercato  
Il programma continuerebbe ad avvalersi dei ritiri dall’intervento quando vi sono scorte 
disponibili e, in via complementare, di acquisti sul mercato. Se le scorte  disponibili non sono 
idonee (per esempio la qualità è inadatta al consumo umano) o la loro ubicazione 
comporterebbe spese di trasporto eccessivame nte onerose, gli Stati membri non sarebbero 
tenuti ad utilizzarl e per il programma. 
In caso di utilizzo delle scorte d'intervento si seguirebbe la procedura semplificata, come 
nell'opzione 1. I prodotti suscettibi li di essere acquistati non sare bbero più limitati alle attuali 
“famiglie” di derrate e non occo rrerebbe una ripartizione pr eliminare per tipo di prodotto. 
Ogni Stato membro decide quali prodotti acquistare. 
A fini di trasparenza, gli Stati membri sare bbero tenuti a pubblicare online le informazioni 
sulle offerte. 
Opzione 3 – solo acquisti sul mercato 
Verrebbe meno il legame con le scorte d’interv ento e il programma si baserebbe unicamente 
su un trasferimento di fondi da utilizzare per acquisti sul mercato. Gli Stati membri non 
sarebbero limitati nella scelta dei prodotti da  acquistare con i finanziamenti erogati dalla 
Comunità.  
Questa opzione, come anche la 2, permetterebb e maggiore flessibilità, un migliore equilibrio 
nutrizionale e una gestione più efficiente del programma rispetto al quadro attuale. Come 
nell’opzione 2, si dovrebbe insistere sulla  trasparenza delle procedure di gara. 
Opzione 4 – cessazione del programma  di distribuzione di viveri 
Con lo scarseggiare delle scorte  d’intervento, il programma ha  perso, almeno in parte, la 
propria ragione d’essere e verrebbe concluso dopo il 2009 o in modo graduale. 
 
IT 5   IT 4. A SPETTI ORIZZONTALI  
• Inserimento in un più vasto contesto di politica sociale  
L’UE coordina attualme nte l’azione degli Stati membri volta a combattere la povertà e 
l'esclusione sociale, mediante lo scambio di buo ne pratiche e altre form e di condivisione di 
esperienze. Questo aspetto potrebbe essere rafforzato nel nuovo programma. 
• Definizione mirata dei beneficiari 
Si tratta di far convergere gli aiuti alimenta ri verso determinate cat egorie di popolazione, 
stabilire i criteri di selezione e determinare il livello più appropriato per operare tale selezione. 
• Riduzione dello spreco alimentare 
In alcuni Stati membri le a ssociazioni caritative hanno già cominciato a negoziare con i 
supermercati e altri spacci di pr odotti alimentari fres chi per recuperare la  merce invenduta ma 
ancora in buono stato e distribui rla ai bisognosi. Si potrebbe ch iedere agli Stati membri che 
partecipano al programma di inse rire iniziative di recupero di  alimenti inutilizzati o scartati. 
• Buona prassi amministrativa 
Per maggiore trasparenza e coerenza con gli obi ettivi del programma, i programmi nazionali 
pluriennali potrebbero definire le priorità nazionali, i gruppi bersag lio di beneficiari, i tipi di 
prodotti o di cibi da distribuir e, ecc. La trasparenza delle pr ocedure di gara potrebbe essere 
ottenuta fissando modalità dettagliate. 
• Bilancio e finanziamento 
Un quadro pluriennale favorirebbe  la continuità e la pianifi cazione a medio termine da parte 
degli Stati membri e delle associazioni carita tive. Si dovrebbero ries aminare i criteri di 
ripartizione della dotazione di  bilancio e considerare l'opport unità di una pa rtecipazione 
finanziaria degli Stati membri. 
• Buoni alimentari 
L’idea di basare il programma su un sistema di buoni alimentari è stata respinta in 
considerazione del rischio di frodi. Un simile sistema sarebbe poco efficiente e implicherebbe 
controlli onerosi e costi di transazione elevati. 
5. A NALISI DEGLI IMPATTI  
Non è stato ritenuto possibile quantificare l’impatto macroeconomico  o quello ambientale  
delle varie opzioni. È stata escl usa la possibilità di un impatto internazionale ; i prodotti 
importati potrebbero essere acquistati sul mer cato. Le quattro opzioni sono state valutate 
essenzialmente sotto il profilo dell’impatto sulle politiche pubbliche degli Stati membri , 
sulle associazioni caritative  e sui beneficiari del programma . 
Poiché la disponibilità di scorte d’interven to sarà prevedibilmente sporadica, l’impatto 
dell’opzione 1  è quasi altrettanto ra dicale di quello dell’ opzione 4 : nel primo caso il 
programma risulta drasticamente ridimens ionato, nel secondo scompare del tutto. 
 
IT 6   IT L’assoluta dipendenza dalle  scorte d’intervento ( opzione 1 ) ridurrebbe enormemente la 
quantità di cibo distribuita; il programma n on potrebbe più conserva re le sue attuali 
proporzioni e fornirebbe scar so aiuto agli indigenti. 
Sulla base del bilancio 2008, se non vi sono scorte  d’intervento disponibili, le associazioni 
caritative che provvedono a distribuire i viveri su birebbero una perdita di 305 milioni di euro. 
Le associazioni caritative e i servizi sociali dovrebbero ta gliare i loro programmi di 
distribuzione oppure fare appello a donazioni private o cercare di  ottenere sovvenzioni dallo 
Stato o dagli enti locali. 
La cessazione del programma ( opzione 4 ) o la sua dipendenza esclusiva dalle scorte 
d’intervento ( opzione 1 ) recherebbe un pregiudizio diretto ad  oltre 13 milioni di persone (dati 
del 2006 in 15 Stati membri partecipanti). 
Con tutta probabilità, nei nuovi Stati membri la distribuzion e di cibo ai bisognosi verrebbe 
praticamente a cessare, mentre nei “vecchi” Stat i membri la quantità di viveri distribuiti 
diminuirebbe in proporzione alla percentuale di aiuto rappresentata dal contributo dell’UE. 
Anche se nei vecchi Stati membri i sistemi previd enziali avanzati continue rebbero a tutelare le 
famiglie disagiate, questo tipo di assistenza (c he raramente comprende aiuti alimentari) in 
genere non raggiunge i soggetti socialmente escl usi, i quali sarebbero i più danneggiati dalla 
cessazione del programma. 
Il rincaro alimentare ed ener getico aggrava ulteriormente l’imp atto sulla popolazione europea 
considerata a rischio di indigenza al imentare, in primo luogo i bambini. 
Le opzioni 2 e 3  avrebbero entrambe un impatto simile e permetterebbero la continuazione 
del programma. Entrambe presentano il vantaggi o di consentire flessibi lità quanto al tipo di 
prodotti da distribuire. Verrebbe a cadere la limitazione attualme nte imposta agli acquisti, che 
devono riguardare prodotti della st essa “famiglia” di quelli disponi bili all’intervento, cosicché 
le associazioni caritative sarebbero libere di mig liorare la varietà e la qualità nutrizionale delle 
derrate fornite. 
Il programma comunitario è considerato essenzia le dai nuovi Stati membri  che vi aderiscono, 
in quanto ha consentito di portare ad un livel lo di gran lunga superiore l’assistenza agli 
indigenti, in risposta  ad un netto fabbisogno es istente in quei paesi, ed ha contribuito a 
migliorare l’efficienza e la profe ssionalità delle ONG socio-caritative. 
Inoltre, la distribuzione di aiuti alimentari  offre l'occasione per un primo contatto tra 
associazioni e beneficiari. Da qui  nasce la possibilità di mettere in opera altre forme di aiuto, 
per iniziativa delle stesse associazioni caritative o tramite i competenti servizi sociali, aventi 
per fine il reinserimento degli esclusi. 
Inserimento in un più vasto contesto di politica sociale 
Il programma potrebbe contribuir e di più a promuovere l’inclus ione sociale attraverso la 
scelta degli obiettivi, dei gruppi bersaglio e dei prodotti, attraverso l’organizzazione e le 
modalità di distribuzione delle derrate, nonc hé coinvolgendo i soggetti interessati nelle 
questioni finanziarie e in al tri aspetti del programma. Tuttavia, considerando che le ONG 
operano per lo più grazie al vo lontariato, per alcune  di esse può essere difficile assumere 
nuovi compiti amministrativi. 
 
IT 7   IT Definizione mirata dei beneficiari 
Gli Stati membri dovrebbero con tinuare a identificare le categorie di beneficiari che possono 
essere aiutati il più efficacemente possibile, in funzione della situazione specifica e del 
fabbisogno esistenti nel paese. 
Spreco alimentare 
Nell’UE sono in corso varie iniziative per il recupero di prodotti a limentari e la loro 
ridistribuzione agli indi genti, ma si può fare di più, per es empio a livello di sostegno logistico 
e scambio di informazioni. Evitare lo spreco alim entare ha risvolti benefici per l’ambiente e 
può essere anche un modo per rimpinguare le finanze delle organizzazioni caritative. 
Incidenza di bilancio 
• Bilancio UE 
Opzione 1:  il programma dipenderebbe esclusivamen te dalle scorte d’intervento, che 
diventano sempre più rare e occasionali. Sulla ba se delle scorte d’intervento disponibili per il 
programma 2008, la spesa sarebbe compresa tra zer o e 25 milioni di euro, con un risparmio di 
275-305 milioni di euro sull’attuale bilancio. 
Opzione 4: la conclusione del programma consentir ebbe un risparmio totale, non essendovi 
misure di accompagnamento che possano occasionare ulteriori spese. 
Le opzioni 2 e 3  hanno un impatto analogo sul bilancio. Be nché la portata del programma non 
sia stata discussa, è chiaro che esso continuerà a coprire solo una parte del fabbisogno di aiuti 
alimentari degli Stati membri. 
Secondo stime basate sulla popolazione di riferi mento dei 27 Stati memb ri, per mantenere la 
dotazione del programma allo stes so livello del 2003 in termini r eali, si dovrebbero stanziare 
quasi 500 milioni di euro nel 2008. 
Un raddoppio del bilancio verrebbe facilmente  assorbito dalle associazioni caritative, 
soprattutto se si considerano i prezzi elevati delle derrate alimentari. Negli ultimi anni la 
dotazione assegnata al programma è rimasta sempre inferiore alle richieste degli Stati membri. 
• Programmazione 
Una pianificazione pluriennale avrebbe il va ntaggio di offrire agli Stati membri una 
prospettiva a medio termine, garantendo la co ntinuità degli approvvi gionamenti da un anno 
all'altro e consentendo maggiore flessibi lità nell’attuazione del programma. 
Eventuali adeguamenti potrebbero essere apport ati, all’occorrenza, mediante una verifica 
annuale. I fondi inutilizza ti non verrebbero riportati all'esercizio successivo. 
• Metodo di ripartizione della dotazione finanziaria 
La dotazione del programma viene attualmente ripa rtita in funzione dei fabbisogni comunicati 
dagli Stati membri e sulla base  di una stima approssimativa  del numero di indigenti in 
ciascuno di essi. Sono stati esaminati nuovi me todi di ripartizione , più rispondenti agli 
obiettivi della coesione e basati su una combinazione di vari indicatori. 
 
IT 8   IT • Cofinanziamento 
Il cofinanziamento consentirebbe un maggi ore coinvolgimento delle amministrazioni 
nazionali e un ampliamento di scala del progra mma. Il tasso di cofinanziamento potrebbe 
variare tra gli Stati membri della coesione e gli altri. 
Oneri amministrativi e semplificazione 
Il ricorso alle scorte d’intervento (opzioni  1 e 2) comporta cost i aggiuntivi e pratiche 
amministrative che si traducono nella perdit a di una parte della dotazione finanziaria 
assegnata al programma, mentre l’acquisto di derrate sul mercato (opzioni 2 e 3) può dare 
luogo ad economie di scala. 
L’opzione 2 faciliterebbe agli Stati membri l’acce sso alle scorte d’intervento, il che la rende 
non meno efficiente dell’opzione 3,  la quale prevede solo trasfe rimenti finanziari. Il ricorso 
alle scorte d’intervento presenta il vantaggi o di ridurre i tempi di  giacenza delle scorte e 
quindi di risparmiare sugli oneri  amministrativi e finanziari. 
Immagine di buona governance 
La riduzione o la cessazione de gli aiuti produrrebbe una cattiva impressione sia sui beneficiari 
che sul pubblico. Con le opzioni 2 e 3, il pr ogramma conserverebbe l’attuale immagine 
positiva. L’utilizzo delle scorte d’intervento pe r il programma (opzioni 1 e 2), specialmente se 
queste dovessero risalire a livel li elevati, verrebbe  interpretato come  un esempio di buona 
governance europea. 
6. M ONITORAGGIO , VALUTAZIONE E COMUNICAZIONE  
La conformità del programma ai suoi obiettivi dovrebbe  essere verificata in itinere mediante 
indicatori rilevati periodicamente, affinché il programma sia in continuo miglioramento. 
Le procedure di controllo resterebbero di co mpetenza delle amministrazioni nazionali. La 
Commissione svolgerebb e regolari verifiche. 
Gli Stati membri partecipanti dovrebbero presentare programmi pluriennali indicanti le 
categorie di beneficiari, le or ganizzazioni designate per la dist ribuzione dei viveri, i prodotti 
da distribuire, ecc., nonché re lazioni annuali di esecuzione. 
7. C ONCLUSIONE  
Il Programma europeo di aiuto alimentare ag li indigenti non ha la pr etesa di risolvere il 
problema dell'indigenza alimentare nell'UE. Esso si prefigge di incoraggiare l’azione degli 
Stati membri e di aiutare le associazioni carita tive e la società civile a prendere iniziative per 
proprio conto al fine di garantire il diritto all’alimentazione a tutti i cittadini dell’UE. 
Le opzioni 2 e 3 rispondono entrambe agli obie ttivi perseguiti dal programma riveduto. Oltre 
alla semplificazione amministrativa e ad una migliore governance, il programma potrebbe 
introdurre innovazioni in materia di riduzione dello spreco alimentare e di interazione con un 
più vasto contesto sociale.