COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Promuovere lo sviluppo sostenibile nell'industria estrattiva non energetica dell'UE

INDICE

1. Introduzione

1.1. L'obiettivo della presente comunicazione

1.2. Il contesto dello sviluppo sostenibile

2. Caratteristiche dell'industria nell'UE

2.1. L'industria

2.2. Caratteristiche di competitività

2.2.1. Geologia, accesso al sottosuolo e prospezione

2.2.2. I sottosettori

2.3. Impatto ambientale

2.4. Caratteristiche sociali

3. Questioni prioritarie per lo sviluppo sostenibile dell'industria

3.1. Migliorare la sostenibilità dell'industria - un elevato livello di protezione ambientale

3.1.1. Il quadro legislativo esistente

3.1.2. Necessità di nuovi strumenti

3.1.3. Accordi ambientali

3.1.4. Altre iniziative

3.2. Aspetti economici

3.2.1. Competitività

3.2.2. Procedure amministrative

3.3. Prestazioni sociali ed occupazione

3.4. Ricerca e sviluppo tecnologico (RST)

3.5. Ampliamento

4. Azioni di seguito

1. Introduzione

1.1. L'obiettivo della presente comunicazione

La presente comunicazione ha l'obiettivo di definire nelle grandi linee la politica per promuovere lo sviluppo sostenibile nell'industria estrattiva non energetica dell'UE (qui di seguito "industria") conciliando la necessità di attività estrattive più sicure e meno inquinanti con il mantenimento della competitività dell'industria. La Commissione sottolinea la necessità di migliorare le prestazioni ambientali dell'industria in generale e di evitare incidenti come la recente rottura delle barriere di contenimento degli sterili in Romania e in Spagna. La comunicazione situa le iniziative di altro tipo, in atto e future, nel contesto dello sviluppo sostenibile e delinea una via da percorrere per continuare a trattare queste tematiche osservando il principio di sussidiarietà. Essa invita gli Stati membri, l'industria e gli altri soggetti a partecipare attivamente all'istituzione di un quadro volto a realizzare un dialogo migliorato che porti a obiettivi definibili, un calendario per il loro raggiungimento e azioni concrete.

1.2. Il contesto dello sviluppo sostenibile

L'articolo 6 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE) impone l'integrazione delle esigenze connesse con la tutela dell'ambiente nelle politiche comunitarie, nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. Per dar seguito a questa prescrizione del trattato, il Consiglio europeo ha chiesto al Consiglio nelle sue diverse configurazioni, di elaborare strategie generali di integrazione entro il giugno 2001. Il Consiglio Industria ha già apportato il suo primo contributo in materia di politica industriale nelle sue conclusioni del 29 aprile 1999 e nella relazione al consiglio europeo intitolata "Integrazione dello sviluppo sostenibile e politica industriale" del 9 novembre 1999. In questo contesto il Consiglio ha sottolineato la necessità di adottare un approccio integrato per lo sviluppo sostenibile, nell'ottica di un elevato livello di sviluppo economico e sociale di protezione ambientale (tre pilastri). L'integrazione dello sviluppo sostenibile sarà anche una priorità nella politica per le imprese e nel nuovo programma pluriennale per le imprese e l'imprenditorialità proposto per il periodo 2001-2005.

2. Caratteristiche dell'industria nell'UE

2.1. L'industria

Con poche eccezioni, come l'acqua dolce e le risorse rinnovabili dell'agricoltura e della silvicoltura, tutte le materie prime usate dalla società per la produzione e il consumo sono estratte dalla terra, dal fondo marino o dal mare. I metalli ed i minerali sono essenziali per la vita di ogni giorno, per la costruzione, le strade, i veicoli di trasporto ecc. L'industria copre l'estrazione di tutti i minerali solidi, ad eccezione del carbone e dell'uranio, oggetto di altri trattati e quindi non inclusi nella presente comunicazione. Sono anche esclusi dal campo di applicazione della comunicazione la lignite, la torba, il carbone bruno e gli scisti bituminosi (oil shale).

L'industria si suddivide in tre sottosettori:

- minerali metallici (ad esempio ferro, rame, zinco),

- minerali da costruzione (ad esempio pietra naturale [1], aggregati, sabbia e ghiaia, calcare, creta, gesso), e

[1] Sono anche usati spesso i termini pietra o roccia ornamentale.

- minerali industriali. Quest'ultima categoria può essere suddivisa in:

- minerali industriali fisici (ad esempio caolino, feldspato, talco), e

- minerali industriali chimici (ad esempio sale, potassio, zolfo).

Nella comunicazione, quando si fa riferimento a tutti i materiali globalmente, si usa la parola "minerali".

Le operazioni estrattive presentano caratteristiche che richiedono un equilibrio attento e talvolta delicato tra considerazioni economiche, ambientali e sociali. Da un lato, l'ubicazione dell'industria è legata alla presenza di giacimenti geologici sfruttabili in chiave redditizia e, dall'altro, le operazioni estrattive inevitabilmente alterano l'ambiente e il paesaggio, la salute e la sicurezza dei lavoratori e i cittadini esposti ad emissioni delle operazioni minerarie. Le attività estrattive sollevano anche la questione dell'esaurimento delle risorse non rinnovabili. Bisogna determinare se l'industria in passato è stata obbligata ad adottare o ha adottato essa stessa sufficienti misure di protezione ambientale e se i costi ambientali siano stati pienamente internalizzati nel prezzo dei minerali. L'industria è un'importante fonte di creazione di benessere e di occupazione ma le sue attività richiedono importanti misure di controllo per garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e della salute e della sicurezza dei lavoratori.

A causa dei diversi impatti negativi sull'ambiente e del rischio superiore alla media per i lavoratori, l'industria deve affrontare la questione dello sviluppo sostenibile. Questa tematica è trattata da organizzazioni internazionali come l'Ufficio internazionale del lavoro (UIL), il Programma ambientale delle Nazioni Unite (United Nations Environment Programme - UNEP) e la Banca mondiale, da organizzazioni commerciali mondiali come il World Business Council for Sustainable Development, federazioni settoriali e singole imprese, nonché ONG. Molti paesi, nell'UE e altrove, hanno preso iniziative per integrare la dimensione dello sviluppo sostenibile nelle loro politiche nazionali in campo industriale. Paesi ricchi di risorse come il Canada e l'Australia, data la necessità di un approccio di sviluppo sostenibile, hanno avviato un intenso processo di dialogo e consultazione con i soggetti interessati che a sua volta ha influenzato il quadro politico per l'industria.

Nell'UE l'occupazione diretta coinvolge, secondo le stime, 190.000 persone [2]. La struttura dell'industria è frammentata e comprende un gran numero di PMI che riforniscono i mercati regionali, ma anche molte società multinazionali con sede centrale nell'UE e società affiliate e consociate in tutto il mondo. Il sottosettore dei minerali da costruzione è il maggiore datore di lavoro, con un numero di addetti stimato a 140.000 unità [3]. È anche il settore dove la presenza delle PMI è predominante e il 90% di queste aziende conta meno di 50 addetti [4].

[2] Stima dell'occupazione 1997, NACE rev. 1, codici 13.1-2 e 14.1-5. Fonte: Eurostat e prospezioni geologiche nazionali, istituti statistici e ministeri.

[3] Panorama dell'industria UE 1997.

[4] NACE rev. 1, 14.1-14.2. Cifra stimata in base ai dati Eurostat 1995 e 1996.

L'industria è attivamente presente in tutta la Comunità. L'estrazione di minerali industriali e da costruzione è diffusa in maniera relativamente omogenea nell'UE; ad esempio l'estrazione di aggregati (pietrame), sabbia e ghiaia per la costruzione è effettuata in tutti gli Stati membri. La produzione è più concentrata invece nel settore dei minerali metallici dove la Finlandia, la Grecia, l'Irlanda, il Portogallo, la Spagna e la Svezia rappresentano circa il 75% della produzione totale dell'UE [5]. L'estrazione di pietra naturale avviene soprattutto in Francia, Grecia, Italia, Portogallo e Spagna che rappresentano circa il 90% della produzione totale dell'UE [6].

[5] Percentuale calcolata sulla base dei quantitativi di produzione in tonnellate. Fonte: World Mining Data 1997.

[6] Percentuale calcolata sulla base dei quantitativi di produzione. Fonte: European Minerals Yearbook 1996/97.

L'attività estrattiva in Europa fornisce la base per un'industria delle apparecchiature e dei macchinari competitiva ed innovativa, un'industria che ha bisogno di stretti rapporti con l'industria estrattiva per sviluppare, sperimentare e dimostrare i suoi prodotti. I produttori europei di apparecchiature e macchinari riforniscono l'industria estrattiva in tutto il mondo. Altre attività industriali, come la costruzione, forniscono un mercato in termini di sbocchi applicativi per questi prodotti.

A livello mondiale, l'industria è attivamente presente nella maggior parte dei paesi; i principali paesi produttori comprendono: USA, Canada, Australia, Russia e Cina. La quota comunitaria del volume di produzione mondiale dei minerali industriali e da costruzione, supera il 20% [7] e l'UE figura tra i maggiori produttori mondiali di alcuni minerali come la pietra naturale, il feldspato, il caolino e il potassio. La maggior parte dei minerali industriali e da costruzione sono prodotti e commercializzati nell'UE ed in alcuni casi in singoli Stati membri. Per i minerali metallici, l'UE rappresenta il 2-3% [8] della produzione mondiale. La bilancia commerciale globale per i minerali è negativa (circa 8 miliardi di EUR) e mostra la forte dipendenza dell'UE dalle importazioni per il suo approvvigionamento di materie prime. Su un totale di importazioni comunitarie di 21,5 miliardi di EUR nel 1998, più di tre quarti provengono da paesi non OCSE; Brasile, Sudafrica e Cina sono i fornitori più importanti dell'UE [9].

[7] Percentuale in tonnellate che comprende tutti i minerali in Nace riv. Codici 1 14.1-14.5, tranne la pietra naturale. Fonte World Mining Data 1997.

[8] Percentuale in tonnellate. Fonte World Mining Data 1997.

[9] Fonte: COMEXT 1998.

La cattiva gestione del settore dei minerali nei paesi in via di sviluppo può mettere a rischio l'accesso alle risorse necessarie ed aumentare le minacce poste all'ambiente locale e mondiale da operazioni gestite malamente o da autorità pubbliche incapaci di istituire e far applicare correttamente norme ambientali.

Si deve pertanto prestare attenzione ai paesi con i quali l'UE ha avviato programmi di cooperazione per aiutarli ad affrontare tematiche quali la creazione/il rafforzamento di un ambiente commerciale adeguato e di una corretta gestione dell'ambiente nell'ambito delle attività estrattive. L'aiuto dovrebbe contribuire a promuovere lo sviluppo sostenibile, con l'obiettivo di sradicare la povertà nei paesi in via di sviluppo e di integrarli nell'economia mondiale.

2.2. Caratteristiche di competitività

L'UE è il maggiore consumatore mondiale di minerali e rispecchia la dipendenza di molte industrie dai minerali come materie prime. Le prospettive economiche dell'industria sono strettamente legate al livello generale dell'attività economica, sul piano nazionale, europeo e mondiale. Di conseguenza, i mercati dei minerali sono caratterizzati da un'accentuata volatilità dei prezzi e da fluttuazioni nella domanda con effetti temporanei ma talvolta gravi sull'industria, come evidenziato ad esempio dalla crisi economica in Asia nel 1998. I più importanti fattori di competitività di tutti i sottosettori dell'industria comprendono l'accesso al sottosuolo, un quadro giuridico stabile e prevedibile che produca normative commisurate agli obiettivi, ricerca e sviluppo tecnologico, disponibilità di infrastrutture, tra cui i trasporti, costi di spedizione bassi ed approvvigionamento energetico.

2.2.1. Geologia, accesso al sottosuolo e prospezione

I giacimenti geologici determinano l'ubicazione delle operazioni estrattive. La redditività economica dei giacimenti dipende da diversi fattori, tra cui il tipo e la qualità del minerale, la profondità del giacimento ed il processo o progettazione tecnici applicati all'estrazione. Altrettanto importante è l'influenza dei prezzi di mercato e dei costi di produzione le cui variazioni possono rendere interessante un giacimento prima considerato non redditizio per lo sfruttamento commerciale e viceversa. Lo sviluppo tecnologico porta periodicamente alla scoperta di nuovi giacimenti ed allo sfruttamento di minerali in precedenza giudicati non redditizi o impossibili tecnicamente da estrarre. Di conseguenza, l'accesso al sottosuolo e l'efficienza dell'esplorazione sono fattori chiave per lo sviluppo e la competitività futuri dell'industria. L'accesso al sottosuolo deve essere attentamente valutato rispetto ai possibili impatti negativi sull'ambiente.

Uso del terreno. L'attività iniziale di prospezione necessita l'accesso ad una grande superficie di terreno, talvolta decine di chilometri quadrati, soprattutto nel caso dei minerali metallici e dei minerali industriali di alta qualità, in genere difficili da localizzare. Lo sfruttamento stesso necessita soltanto una superficie molto limitata, in genere di pochi ettari.

L'UE rappresenta una quota molto piccola della spesa mondiale di prospezione, stimata nel 1998 a circa 68 milioni di EUR [10]. La spesa concerne principalmente la prospezione di metalli di base, oro e diamanti, un settore dove l'UE dispone di risorse minerarie limitate rispetto ad altre parti del mondo. In pratica, la prospezione tende a concentrarsi negli Stati membri dove sono attualmente estratti minerali metallici, soprattutto nelle regioni settentrionali della Finlandia e della Svezia. La razionalizzazione della legislazione mineraria in questi paesi agli inizi degli anni '90 ha portato ad un forte aumento delle attività di prospezione, misurate in base al livello di spesa ed al numero di permessi concessi.

[10] Mining Journal 30.10.1998, volume 331.

Il rischio elevato delle operazioni di prospezione comporta problemi di finanziamento: le società di prospezione più recenti non riescono in genere ad ottenere il finanziamento del debito e restano dipendenti dal capitale di rischio per finanziare le attività di prospezione. In questo contesto le operazioni estrattive possono comportare una fase di pianificazione lunga e complessa ed ingenti investimenti di capitale, in genere con lunghi periodi di payback. Ad esempio non è infrequente un periodo di 7-10 anni tra la scoperta iniziale dei giacimenti e l'avvio della produzione. In una fase iniziale del progetto, quando il rischio è maggiore a causa dell'incertezza che grava sul valore e sui costi estrattivi dei giacimenti, si devono impegnare ingenti quantità di capitale. I costi di protezione ambientale incidono in gran parte nella fase iniziale, concernente la preparazione delle valutazioni ambientali globali e la pianificazione delle operazioni, tra cui chiusura, misure di ripristino ed interventi successivi. Il rovescio della medaglia sono i benefici ambientali della protezione ambientale che però in genere non sono debitamente considerati. Si registrano particolari difficoltà a causa dei ritardi nell'istruttoria delle domande di concessione che possono risultare molto costosi per gli operatori e indurre a rinunciare all'investimento.

Di conseguenza, i principali fattori che influenzano le decisioni di investimento per lo sviluppo di nuove operazioni sono le previsioni sulla domanda di mercato, le condizioni geologiche, l'accesso al capitale di rischio ed il quadro giuridico ed amministrativo che consente decisioni prevedibili.

2.2.2. I sottosettori

La posizione competitiva e la redditività delle operazioni varia a seconda dei sottosettori. Per i minerali metallici, l'industria europea è confrontata ad una forte concorrenza mondiale, rappresentata soprattutto da imprese estere di alto livello, in grado di offrire minerali prodotti a basso costo sui mercati internazionali. La dominanza dell'estrazione in sotterraneo aumenta ulteriormente i costi già elevati dell'industria comunitaria rispetto ai suoi concorrenti mondiali. L'industria ha compiuto un grande sforzo per ridurre in generale i costi, grazie a razionalizzazioni ed aumenti dell'intensità di capitale che hanno comportato forti tagli di manodopera. La globalizzazione offre molte opportunità di investimento al di fuori dell'Unione europea che sono state ampiamente colte dall'industria europea. Considerati gli scambi mondiali di metalli e i prezzi stabiliti sul mercato mondiale, l'industria sostiene pienamente l'equità negli scambi, la libera concorrenza e l'eliminazione degli ostacoli agli scambi.

I minerali da costruzione sono estratti soprattutto da cave. Gli usi principali comprendono la costruzione di strade, edifici e ferrovie, la produzione di cemento, calce e gesso e vari altri prodotti come vetro e ceramica. L'UE è un grande produttore mondiale ed è più che autosufficiente, praticamente per tutti i minerali di questo gruppo. I mercati dei minerali da costruzione sono in genere riforniti nell'ambito di un raggio limitato in quanto la distanza tra l'attività estrattiva ed il posto di impiego è un fattore chiave per i costi. Di conseguenza, i costi di trasporto limitano la concorrenza esterna nel caso delle materie prime alla rinfusa per l'edilizia. La pietra naturale, però, a causa del suo valore elevato, è un importante prodotto all'esportazione e il Nordamerica rappresenta in particolare un importante sbocco di mercato per i produttori europei; sta aumentando la concorrenza da parte di produttori a basso costo in paesi come l'India, il Brasile e la Cina.

I minerali industriali sono, con poche eccezioni, estratti da cave. Essi sono le principali materie prime per l'industria chimica e dei concimi, l'industria della ceramica, del vetro, della carta, delle vernici e della plastica. La concorrenza mondiale è aumentata notevolmente negli ultimi anni a seguito dei costi più bassi in numerosi paesi terzi; una tendenza che dovrebbe continuare. I segni di eccedenza dell'approvvigionamento per diversi minerali chimici ed industriali come potassio e sale indicano anche una concorrenza in crescente aumento. La qualità dei giacimenti e la perizia nella lavorazione sono comunque fattori importanti per soddisfare i requisiti di qualità e le esigenze dei clienti per usi finali specifici; i consumatori hanno in genere la possibilità di scegliere tra diversi fornitori in Europa ed altrove.

2.3. Impatto ambientale

Sotto il profilo ambientale, le operazioni estrattive presentano due tipi di problemi. Innanzitutto l'uso di risorse non rinnovabili significa che esse non saranno più disponibili per le prossime generazioni. In secondo luogo, l'attività mineraria può nuocere alla qualità dell'ambiente. Gli impatti ambientali potenziali dell'attività estrattiva comprendono l'inquinamento dell'aria (soprattutto polveri), il rumore, l'inquinamento del suolo e dell'acqua, gli effetti sui livelli della falda freatica, la distruzione o la perturbazione di habitat naturali e l'impatto visivo sul paesaggio circostante. L'effettivo impatto ambientale di una data operazione è determinato dalla natura del minerale e dalle caratteristiche specifiche del sito, quali la profondità del giacimento, la composizione chimica del minerale e delle rocce circostanti, sostanze presenti in natura ed altre condizioni geografiche e climatiche. Esso dipende anche dalle tecniche di estrazione e lavorazione e dalle tecnologie di smaltimento dei rifiuti prodotti. In generale l'impatto ambientale maggiore si ha nell'estrazione di metalli, mentre in altri casi occorre usare sostanze chimiche tossiche nel processo di separazione del minerale. Bisogna gestire attentamente i grandi quantitativi di rifiuti tossici al termine di tali processi per evitare, ad esempio, l'inquinamento dell'acqua attraverso il drenaggio acido ed evitare il cedimento di strutture e dighe costruite per contenere i rifiuti.

I rifiuti di miniera sono quelli che costituiscono i quantitativi maggiori di rifiuti nella Comunità. Alcuni flussi di rifiuti, in particolare quelli generati dall'industria estrattiva dei metalli non ferrosi contengono grandi quantità di sostanze pericolose come i metalli pesanti e presentano rischi significativi.

Il cianuro finito nel fiume Tisza dopo il cedimento della diga alla miniera d'oro di "Baia Mare" (Romania) ha creato una scia di veleno che ha raggiunto il Danubio. Gli effetti visibili sugli ecosistemi circostanti hanno sottolineato una volta di più i problemi ambientali legati alla gestione delle attività estrattive. Negli ultimi anni sono avvenuti altri incidenti di questo tipo, in particolare l'incidente di Aznalcóllar, in Spagna, dove un analogo cedimento di dighe ha inquinato l'ambiente del parco nazionale "Coto Doñana". Il 25 aprile 1998 lo squarcio nella struttura di contenimento degli sterili nella miniera di Aznalcóllar ha fatto fuoriuscire una massa di oltre 5 milioni di metri cubi di residui tossici che hanno inquinato una vasta zona - circa 4 500 ettari - lungo i confini del parco nazionale di Doñana. Questi incidenti devono fungere da lezione per ridurre al minimo in futuro i rischi di incidenti di questo tipo.

Oltre alle questioni proprie dei minerali, altre questioni ambientali concernono direttamente quest'industria. La Commissione ha già sollevato la questione di come la Comunità possa promuovere un andamento di produzione e di consumo più ecologico ed efficiente, riducendo l'uso di materiali, il consumo di energia e le emissioni e mantenendo al contempo i livelli di prodotti e servizi [11]. Queste tematiche continueranno ad essere importanti per l'industria e influenzeranno le politiche al riguardo. Esse sono trattate dalla Commissione in vari contesti; citiamo come esempio la promozione del riciclo, dove il contributo agli obiettivi ambientali di settori specifici a valle come la costruzione, è molto importante.

[11] Comunicazione della Commissione "L'ambiente in Europa: quali direzioni per il futuro- - Valutazione globale del programma di politica e azione della Comunità europea a favore dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile, "Verso la sostenibilità", COM(1999) 543 del 24.11.1999.

Un'eredità di siti minerari abbandonati e cave in disuso testimonia le insoddisfacenti prestazioni ambientali dell'industria in passato. Questi siti abbandonati disturbano il paesaggio e sollevano gravi minacce per l'ambiente, soprattutto a causa dell'eduzione acida. La responsabilità legale del ripristino ambientale di questi siti spesso non è chiara, a causa di lacune giuridiche o della difficoltà di identificare le parti responsabili. La Commissione ritiene che si debba preparare un inventario di questi siti e dei problemi ambientali che essi rappresentano in modo da poter individuare le misure correttive in stretto coordinamento con gli Stati membri. L'industria europea ha dichiarato la propria disponibilità a partecipare all'elaborazione di questo inventario ed a mettere a punto uno strumento per classificare in ordine di priorità le misure necessarie. Diversi Stati membri hanno anche cominciato a predisporre il ripristino di questi siti. La Commissione sostiene anche, attraverso il programma LIFE, iniziative per prevenire o ridurre l'impatto dell'attività estrattiva sull'ambiente, anche con riferimento ai siti abbandonati.

Grazie allo sviluppo tecnologico, la manipolazione e lo smaltimento di rifiuti pericolosi sono diventati più sicuri consentendo di sostituire metodi di lavorazione pericolosi con altri, spesso con un aumento di produttività. La moderna tecnologia dell'informazione consente di monitorare in modo efficiente l'impatto ambientale delle operazioni in tempo reale e di monitorare i siti dopo la chiusura. I metodi di ripristino dei siti per la conversione ad usi alternativi validi sono migliorati. In molti casi le cave offrono buone opportunità di ripristino ecologico per tipi di habitat naturale e specie di interesse comunitario. Malgrado i progressi realizzati in campo ambientale negli ultimi anni, sono necessari e fattibili altri miglioramenti, anche se la loro portata varierà in funzione dei sottosettori ed anche di ciascun sottosettore. L'introduzione e la diffusione in tutta la Comunità di tecnologie migliorate sarà un fattore chiave per migliorare le prestazioni.

2.4. Caratteristiche sociali

Le statistiche sugli incidenti mostrano che l'industria fa parte dei settori ad alto rischio e presenta pericoli potenziali a seguito della stretta interazione tra natura, tecnologia e persone. L'impatto professionale sulla salute e sulla sicurezza comprende il controllo dei rischi potenziali cui sono esposti i lavoratori in un ambiente ostile cui devono adeguarsi. La portata degli impatti potenziali varia in funzione del tipo di operazione, ad esempio i potenziali impatti sulla salute e la sicurezza nell'estrazione in sotterraneo (assenza di luce diurna, ventilazione limitata in determinati posti, rischio di caduta di rocce ecc.).

L'impatto delle operazioni estrattive può anche essere nocivo per la salute e la sicurezza e le fonti di entrata della popolazione circostante se non sono prese opportune misure per ridurre le emissioni e prevenire gli incidenti. Nel caso degli effluenti liquidi, la popolazione che vive a valle di un sito deve essere protetta.

Legislazione dell'UE in materia di salute e sicurezza. La direttiva concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro [12] e la direttiva relativa a prescrizioni minime intese al miglioramento della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori delle industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee [13] stabiliscono requisiti specifici per l'industria. Ambo le direttive si basano sull'ex articolo 118 A del trattato CE che recita: "Tali direttive eviteranno di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese".

[12] Direttiva 89/391/CEE del Consiglio, del 12.6.1989.

[13] Direttiva 92/104/CEE del Consiglio, del 3.12.1992.

L'importanza regionale dell'industria come fonte di occupazione può essere considerevole, soprattutto nelle zone remote e scarsamente popolate dove essa stessa è il principale datore di lavoro, ad esempio in alcuni comuni della Svezia settentrionale, l'industria rappresenta il 14-17% dell'occupazione totale [14]. L'industria fa ampio affidamento sul subappalto per molte delle sue operazioni, come scavo di pozzi e trasporto. Di conseguenza, l'occupazione indiretta creata da una particolare operazione industriale in una zona locale può essere altrettanto o addirittura più importante dell'occupazione diretta.

[14] Municipi di Kiruna, Gällivare e Arjeplog. Fonte: Swedish Geological Survey.

3. Questioni prioritarie per lo sviluppo sostenibile dell'industria

3.1. Migliorare la sostenibilità dell'industria - un elevato livello di protezione ambientale

Tra gli aspetti prioritari per integrare l'ambiente nell'industria citiamo: prevenzione degli incidenti in miniera, miglioramento delle prestazioni ambientali in generale dell'industria e corretta gestione, compreso il riciclo, dei rifiuti minerari.

3.1.1. Il quadro legislativo esistente

Legislazione ambientale dell'UE. Le attività dell'industria sono disciplinate dalle direttive comunitarie in materia di rifiuti, acqua e qualità dell'aria e dalle direttive sulla conservazione della natura, "Uccelli" e "Habitat". L'accesso ai terreni, un aspetto chiave per la competitività dell'industria deve essere attentamente valutato in relazione all'impatto ambientale. La direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (VIA) [15] copre l'estrazione di minerali non energetici all'aperto e le cave nei casi in cui la superficie del sito superi 25 ettari. Per altre operazioni estrattive, gli Stati membri decidono, mediante esame caso per caso oppure fissando soglie o criteri, quali operazioni debbano essere oggetto di una valutazione ai sensi della direttiva.

[15] Direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27.6.1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, modificata dalla direttiva 97/11/CE del Consiglio, del 3.3.1997.

La direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti, modificata dalla direttiva 91/156/CEE [16] si applica ai rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali e dallo sfruttamento di cave, in quanto queste ultime non sono disciplinate da altre normative comunitarie. L'articolo 4 della direttiva 75/442/CEE stabilisce che gli Stati membri adottino le misure necessarie per assicurare lo smaltimento o il recupero dei rifiuti senza pericolo per la salute umana, e senza usare processi o metodi nocivi per l'ambiente.

[16] Direttiva 75/442/CEE del Consiglio, del 15.6.1975, relativa ai rifiuti e direttiva 91/156/CEE del Consiglio, del 18.3.1991, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti.

Il deposito di rifiuti derivanti dal trattamento di minerali (sterili) in un bacino è un'operazione di smaltimento disciplinata dalla legislazione vigente dell'UE - direttiva 99/31/CE relativa alle discariche di rifiuti [17]. Questa direttiva è entrata in vigore il 16 luglio 1999 e sarà effettiva il 16 luglio 2001. La direttiva stabilisce prescrizioni in materia di autorizzazione delle discariche, costruzione e tecnica delle discariche, tipi di rifiuti ammissibili nelle discariche e procedure di monitoraggio delle discariche.

[17] Direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26.4.1999, relativa alle discariche di rifiuti.

La direttiva concernente la prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (direttiva IPPC) [18] contempla il trattamento dei minerali in quanto gli impianti per la produzione di metalli grezzi non ferrosi ottenuti dai minerali figurano nell'allegato I (categoria 2.5.a) della direttiva. Le attività contemplate dalla direttiva devono prevenire e ridurre l'inquinamento usando le migliori tecniche disponibili (BAT). La direttiva è applicabile dal 1999 agli impianti nuovi o sostanzialmente modificati e dal 2007 al più tardi per gli impianti esistenti.

[18] Direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24.9.1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento.

Il sistema comunitario di ecogestione ed audit (EMAS) [19] offre uno strumento per facilitare l'integrazione e la gestione della dimensione ambientale. L'industria dell'UE e mondiale ha adottato tardivamente EMAS o altri sistemi di gestione ambientali come ISO 14001. La situazione sta però cambiando rapidamente. La Commissione accoglie positivamente gli sforzi compiuti dall'industria al riguardo e la incoraggia ad adottare maggiormente sistemi di questo tipo che possono essere uno strumento essenziale, oltre che per migliorare la gestione e le prestazioni ambientali, anche per la comunicazione verso l'esterno. La Commissione ha proposto una revisione del regolamento. Questa revisione tratta in particolare i mezzi per rispondere alle preoccupazioni dei soggetti interessati in maniera credibile prevedendo requisiti rafforzati per dichiarazioni ambientali periodiche verificate a cura di esperti indipendenti e l'uso di indicatori per garantire la qualità e la pertinenza della comunicazione esterna. La revisione integrerà anche ISO 14001 come sistema di gestione ambientale stabilito da EMAS.

[19] Regolamento (CEE) n. 1836/93 del Consiglio, del 29.6.1993, sull'adesione volontaria delle imprese del settore industriale ad un sistema comunitario di ecogestione ed audit.

È importante che le PMI che costituiscono la grande maggioranza delle imprese dell'industria adottino questi sistemi. Si ricorda che il regolamento EMAS raccomanda agli Stati membri di promuovere in particolare la partecipazione delle PMI grazie a misure tecniche di supporto. Nel caso delle regioni meno sviluppate, i Fondi strutturali possono erogare un sostegno alla gestione ambientale ed agli audit ecologici presso le PMI. Questi requisiti saranno evidenziati dalle reti di informazione previste nell'ambito del nuovo programma pluriennale a favore delle imprese.

Le relazioni ambientali prescritte da EMAS sono anche uno strumento molto importante per fornire al pubblico ed alle autorità di regolamentazione informazioni dettagliate sulle prestazioni ambientali dell'industria. La Commissione incoraggia l'industria a sviluppare ulteriormente le relazioni ambientali che dovrebbero comprendere relazioni specifiche sul sito, tra cui i risultati di audit indipendenti a cura di terzi.

3.1.2. Necessità di nuovi strumenti

Circa le iniziative in materia di legislazione ambientale, le attuali proposte legislative della Commissione, pertinenti per l'industria, comprendono la direttiva quadro sull'acqua [20] e la proposta di direttiva sulla valutazione ambientale strategica (VAS) [21].

[20] COM(1997) 49 del 17.6.1997, COM(1999) 271 del 17.6.1999.

[21] COM(1996) 511 del 4.12.1996, COM(1999) 73 del 18.2.1999.

Dopo i recenti incidenti, è opportuno riesaminare la legislazione comunitaria sulle operazioni in condizioni di sicurezza degli impianti minerari. A tal fine la Commissione presenterà tra breve una comunicazione su questi aspetti, comprendente un piano di azione, quale seguito agli incidenti di Baia Mare e Aznalcóllar per la gestione dei rischi industriali, la direttiva Seveso II [22] sembra essere lo strumento legislativo più appropriato per prevenire incidenti quali quelli recentemente avvenuti in Romania e in Spagna. Questa direttiva obbliga gli operatori industriali ad applicare i sistemi di gestione della sicurezza, compresa una valutazione dettagliata del rischio sulla base di possibili scenari di incidenti. L'attuale campo di applicazione della direttiva non comprende però in maniera precisa le attività minerarie e/o i bacini o le vasche di ritenzione degli sterili, e deve essere riesaminata per valutare come si possano contemplare le attività estrattive.

[22] Direttiva 96/82/CE del Consiglio, del 9.12.1996, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose.

I bacini degli sterili sono disciplinati dalla direttiva 99/31/CE sulle discariche che non prende però in considerazione tutti gli aspetti gestionali di questi bacini.

Uno studio "UE 15" sulla gestione dei rifiuti di miniere e sulla valutazione del correlato rischio ambientale sarà terminato nel corso dell'estate 2000 e alla fine del 2000 per i paesi candidati all'adesione. Sulla base dei risultati di questo studio, sarà valutata la necessità di proporre una nuova direttiva incentrata in modo specifico sulla gestione dei rifiuti di miniera.

Sarebbe possibile produrre un documento di riferimento speciale (BREF) sulle migliori tecniche disponibili (BAT), a seguito dello scambio di informazioni previsto all'articolo 16, paragrafo 2 della direttiva IPPC, sulle attività di trattamento dei materiali. Questo BREF potrebbe trattare le tecniche per ridurre l'inquinamento di tutti i giorni e le tecniche per prevenire o mitigare gli incidenti.

Il Libro bianco che propone una direttiva sulla responsabilità ambientale [23] mira a migliorare l'attuazione di principi chiave come "chi inquina paga" e quelli di prevenzione e di precauzione, delle leggi ambientali dell'UE vigenti nonché a garantire un adeguato ripristino dell'ambiente. Investimenti razionali e tempestivi in misure di prevenzione per evitare danni cui sarebbe più costoso apportare rimedio in seguito, si configurano proficui nel caso di operazioni dove non sono state prese inizialmente adeguate misure.

[23] Libro bianco sulla responsabilità per danni all'ambiente, COM(2000) 66 del 9.2.2000.

Le misure che incidono sull'industria sono state raramente valutate in funzione dei loro costi e benefici. È pertanto difficile valutare se misure particolari portino effettivamente ad un aumento netto del benessere della società oppure se i costi supplementari, inclusa la perdita di competitività, siano un onere per la società legato ad una perdita netta di benessere. Sarebbe interessante esplorare nuovamente queste tematiche alla luce delle difficoltà registrate nel corso di un precedente studio al riguardo [24]. Dei risultati più conclusivi aiuterebbero a valutare quali obiettivi ambientali debbano essere adottati dal punto di vista della società. La Commissione è pronta ad esaminare questa tematica in consultazione con gli Stati membri, l'industria e altri soggetti interessati.

[24] Effettuato per la Commissione nel 1996.

3.1.3. Accordi ambientali

Il recente dibattito negli anni '90 sul quadro di regolamentazione per l'industria europea in generale, in particolare con riferimento alla protezione ambientale, si è incentrato sulle modalità atte ad aumentare il ricorso a strumenti diversi dalla regolamentazione. La Commissione ha già descritto i potenziali vantaggi di un maggiore ricorso agli accordi ambientali, come soluzioni personalizzate ed economicamente razionali ed ha elaborato orientamenti sui criteri che questi accordi devono rispettare [25]. L'applicabilità degli accordi vincolanti dipende dalle possibilità giuridiche ed istituzionali per la conclusione di tali accordi nei diversi Stati membri ed anche dall'impegno concreto e fattivo ad applicarli da parte delle imprese. Attualmente il ricorso effettivo agli accordi ambientali e il loro effetto sono limitati.

[25] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sugli accordi in materia di ambiente, COM(96) 561 del 27.11.1996.

Prima facie, gli accordi ambientali sembrano presentare un notevole potenziale a livello locale a causa della specificità legata al sito dell'industria, ad esempio relativamente ad aspetti come qualità dell'acqua e ripristino del sito. Gli accordi sono stati elaborati appunto a questo livello. Le norme locali possono d'altra parte offrire la necessaria flessibilità nel fissare condizioni ed obiettivi specifici per determinate operazioni sulla base di una valutazione ambientale e delle condizioni locali.

Lo studio avviato dalla Commissione sulle iniziative volontarie nell'UE e in altri paesi comprenderà anche un inventario degli accordi ambientali nell'UE. In base ai risultati dello studio, la Commissione esaminerà ulteriormente l'uso potenziale di tali strumenti nell'industria e le possibili raccomandazioni al riguardo. Per gli accordi ambientali comunitari, la Commissione sta preparando una proposta di regolamento quadro che tratterà gli attuali ostacoli giuridici ed istituzionali che si oppongono a tali accordi a livello comunitario e la necessità di garantire la partecipazione del pubblico.

3.1.4. Altre iniziative

Un requisito essenziale per conseguire lo sviluppo sostenibile è l'integrazione della dimensione ambientale in tutte le tappe, dalla pianificazione al ripristino del sito e agli interventi successivi. Questo approccio è particolarmente essenziale in quanto talvolta è difficile cambiare dopo l'inizio delle operazioni il piano e il metodo decisi per un'attività estrattiva.

L'industria ha preso molte iniziative volontarie per migliorare le sue prestazioni ambientali e far conoscere i risultati passati ed attuali. Diverse società, soprattutto multinazionali del settore dei minerali metallici, hanno adottato politiche ambientali e di sviluppo sostenibile. Le federazioni di categoria hanno elaborato codici di condotta ed orientamenti ai loro membri in cui sono stabiliti i principi della politica ambientale del settore. Sono state elaborate guide di buona prassi per mostrare come l'industria si adopera per garantire la protezione ambientale. Un'applicazione interessante di questi codici di condotta concerne le operazioni nei paesi in via di sviluppo dove il quadro giuridico può essere insufficiente. Un codice di condotta sottoposto a verifica indipendente in certe circostanze può essere una maniera per l'industria di dimostrare il suo impegno in campo ambientale e sociale. Bisogna valutare l'efficacia di questi impegni per ridurre l'impatto ambientale rispetto ad altri strumenti.

In generale, tuttavia, le iniziative di questo tipo risultano meno numerose e di portata più ridotta rispetto a quelle assunte nei principali paesi produttori di minerali al di fuori dell'UE. Le iniziative in corso non hanno infatti contribuito in modo sostanziale al quadro politico generale. Un possibile motivo è che esse possono risultare economicamente poco razionali per le PMI che dominano l'industria nell'UE. Ciò evidenzia la necessità di un'attiva partecipazione delle organizzazioni di categoria che dovrebbero ad esempio diffondere adeguate informazioni. Come menzionato al punto 3.1.3, la Commissione ha avviato uno studio sulle iniziative volontarie nell'UE ed in altri paesi per individuare l'impatto e la portata possibili di queste iniziative e delineare modelli di ulteriore sviluppo.

È possibile realizzare importanti progressi elaborando indicatori di prestazioni ambientali per valutare in modo accurato le prestazioni ambientali dell'industria, monitorare i miglioramenti ed operare una distinzione tra diversi sottosettori e località in relazione all'influenza delle condizioni geologiche e degli ecosistemi locali. Tra gli esempi di indicatori adeguati, citiamo l'uso delle risorse, gli scarichi nell'aria e nell'acqua e l'utilizzazione del terreno. È estremamente importante che questi indicatori rispondano a requisiti di trasparenza, affidabilità, misurabilità e rigore analitico.

È importante per lo sviluppo di indicatori che l'industria prepari relazioni ambientali più dettagliate. Alcune imprese hanno già iniziato a sviluppare ed usare questi indicatori nelle loro relazioni. Gli indicatori possono permettere di conseguire risultati soltanto se prevedono norme comuni di misura in modo da poter comparare e valutare le prestazioni. Questo approccio fornirà il grado di credibilità necessario per realizzare un dialogo più fruttuoso tra i soggetti interessati, un dialogo basato su un'analisi obiettiva che porti ad un consenso su futuri obiettivi di miglioramento. Questo dialogo può anche contribuire a realizzare una maggiore comprensione dei fattori limitativi cui è confrontata l'industria in termini di competitività e sviluppo sociale.

La Commissione invita gli Stati membri, l'industria e gli altri soggetti interessati a scambiare ulteriori informazioni sulle attività già svolte in questo campo ed a discutere come realizzare altri progressi.

3.2. Aspetti economici

3.2.1. Competitività

Per raggiungere l'efficienza economica da un punto di vista della società, la cosa ottimale sarebbe internalizzare tutti gli impatti negativi sull'ambiente ("esternalità") nel prezzo delle operazioni estrattive e, in ultima analisi, del prodotto messo in vendita. Ciò porterebbe a un livello ottimizzato di uso delle risorse attraverso il controllo della domanda grazie al meccanismo del prezzo, l'incentivo di installare un efficace controllo dell'inquinamento e di prendere misure di prevenzione per evitare incidenti nonché, infine, un compromesso ottimale nella scelta dei siti. Per realizzare questo compromesso ottimale bisogna inter alia soppesare l'uso di minerali ricchi (con minore produzione di rifiuti e/o emissioni nell'ambiente) rispetto all'impatto sul paesaggio e sulla biodiversità. In mancanza di studi in materia, non è possibile per il momento quantificare esattamente la perdita generale di benessere per la società a seguito dell'impatto ambientale delle attività estrattive. Occorrono altre ricerche per vedere in che maniera questo tipo di analisi possa essere effettuato in vista di progettare strumenti economici ottimizzati che possano, a titolo di finalità a lungo termine, ridurre la necessità di normative.

Le politiche di utilizzazione del terreno e di pianificazione territoriale incidono direttamente sulle strategie di sviluppo sostenibile per l'industria. L'accesso ai terreni è un requisito preliminare essenziale per l'ulteriore sviluppo dell'industria. Questo accesso può però avere un notevole impatto ambientale che deve essere valutato. Negli ultimi anni le condizioni per l'accesso ai terreni da parte dell'industria sono stati influenzati in maniera crescente da altri usi del terreno concorrenti come lo sviluppo urbano, la costruzione di infrastruttura, lo sviluppo dell'agricoltura intensiva e la tutela delle zone naturali.

Anche se la pianificazione del territorio incombe principalmente alle autorità pubbliche negli Stati membri, varie iniziative chiave di natura strategica a livello UE consentono di mettere a punto un approccio più integrato. A tale riguardo la prospettiva di sviluppo del territorio europeo [26] volta a promuovere la cooperazione tra gli Stati membri per raggiungere lo sviluppo sostenibile attraverso un uso più equilibrato del territorio dell'UE è importante per l'industria. Conformemente alle direttive "Habitat" e "Uccelli" [27], gli Stati membri nel progettare misure di uso dei terreni dovrebbero garantire l'osservanza dei requisiti di conservazione della natura dei siti della rete Natura 2000. Questa rete mira a mantenere la diversità biologica dell'UE attraverso la conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche. Se un piano progetto, compresi quelli relativi ad operazioni estrattive, può avere un effetto significativo su un sito Natura 2000, gli Stati membri devono applicare le necessarie salvaguardie definite all'articolo 6 della direttiva habitat per garantire che queste attività siano sostenibili sotto il profilo della conservazione della natura.

[26] "Verso uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio dell'Unione europea", documento approvato al Consigli o informale dei ministri responsabili della pianificazione del territorio a Potsdam, maggio 1999. Pubblicato dalla Commissione europea.

[27] Direttiva 92/43/CE del Consiglio, del 21.5.1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche e direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2.4.1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

Le attività e l'impatto delle industrie estrattive nell'UE non possono essere considerate in maniera separata dal mercato mondiale. L'aumento delle importazioni di materie prime nell'UE può avere effetti negativi sull'ambiente mondiale a seguito di un maggiore uso dei trasporti. Inoltre, rispetto alla situazione dell'UE, le condizioni ambientali nelle quali questi minerali sono estratti nei paesi in via sviluppo, sono spesso difficili da valutare. La necessità di integrare lo sviluppo sostenibile nella politica di sviluppo è particolarmente rilevante in questo contesto. L'esperienza dell'industria operante in base a rigorosi requisiti ambientali nell'UE consente di sviluppare le migliori prassi ambientali che possono essere diffuse nei paesi in via di sviluppo e contribuire a raggiungere obiettivi ambientali.

In una prospettiva sociale, si deve tener conto di numerosi e importanti parametri. Nelle regioni scarsamente popolate, già esposte alla pressione del cambiamento strutturale, possono esservi possibilità limitate di un'attività economica alternativa. L'occupazione diretta e indiretta creata da un'operazione estrattiva può consentire di fermare l'esodo della popolazione. Un'operazione estrattiva ha però una durata determinata ed è necessario pianificare fin dall'inizio come avere effetti economici duraturi e positivi dopo la chiusura del sito. Alcune operazioni estrattive possono inoltre incidere negativamente sulle abitudini tradizionali della vita delle zone rurali, ad esempio in caso di impatto negativo sulla popolazione locale. Ciò evidenzia l'importante responsabilità dell'industria a coinvolgere la comunità locale in tutte le fasi di pianificazione e sviluppo di un'operazione.

La Commissione raccomanda alle autorità pubbliche degli Stati membri di ponderare adeguatamente la necessità di accesso ai terreni per l'industria rispetto alle necessità di un elevato livello di protezione ambientale. Gli Stati membri sono anche invitati a condividere esperienze ed informazioni, ad esempio su approcci equilibrati nel rilascio di concessioni estrattive e sulla maniera di sviluppare in modo efficace ed applicare sistemi di ausilio decisionale che integrino dati sull'uso dei terreni, la biodiversità, il patrimonio culturale, la geologia e le risorse idriche.

3.2.2. Procedure amministrative

In molti Stati membri, il diritto di esplorazione e sfruttamento dei minerali metallici e dei minerali industriali pregiati spetta allo Stato. La legislazione nazionale, in genere sotto forma di diritto minerario, stabilisce i principi in materia di acquisizione ed esercizio di questi diritti.

La legislazione, nazionale e comunitaria, concernente l'estrazione mineraria, l'utilizzazione del terreno, l'ambiente, la salute e la sicurezza, riflette la situazione negli Stati membri. È possibile integrare i vari aspetti, ad esempio includere nel diritto minerario le disposizioni ambientali e di assetto territoriale. La legislazione e il controllo della sua attuazione sono in molti casi di competenza regionale o locale, compresa la fissazione di condizioni precise per la protezione ambientale, come metodi di lavorazione, gestione dei rifiuti e ripristino del sito. Analogamente, le procedure di esercizio minerario possono essere espletate da autorità diverse ed a diversi livelli.

Una corretta attuazione ed un rigoroso controllo dell'attuazione della legislazione sono condizioni preliminari essenziali per garantire un'efficace protezione ambientale ed un trattamento omogeneo dell'industria. Per conseguire questi risultati, le autorità pubbliche devono dotarsi di adeguate strutture amministrative e disporre di un alto livello di conoscenze e perizia per trattare efficacemente le questioni che si presentano.

L'applicazione efficiente delle numerose procedure amministrative che disciplinano l'industria è anche molto importante per mantenere un ambiente commerciale favorevole agli investimenti. Ciò concerne particolarmente le PMI che sono molto sensibili agli oneri amministrativi. Sarebbe positivo studiare la progettazione ed il funzionamento di queste procedure negli Stati membri per incoraggiare lo scambio di informazione ed identificare le prassi migliori.

La Commissione invita gli Stati membri e l'industria a determinare gli aspetti della legislazione mineraria nazionale più importanti per il clima commerciale e la competitività dell'industria, in modo da costituire la base per una futura valutazione comparativa di questa legislazione.

3.3. Prestazioni sociali ed occupazione

Nel settore della salute e sicurezza, l'industria ha migliorato negli ultimi anni le sue prestazioni, con un conseguente calo del numero di incidenti; in pratica, i rischi nella maggior parte della Comunità sono ora giudicati inferiori o perlomeno comparabili a quelli di molti altri settori industriali. Rispetto alla protezione ambientale, questo aspetto non solleva nel pubblico le stesse preoccupazioni.

Una manodopera altamente qualificata è essenziale per mantenere la competitività del settore. Grazie alla lunga tradizione delle operazioni estrattive, l'UE possiede un capitale umano ottimo in questo campo. Le dimensioni limitate dell'industria estrattiva nell'UE hanno però avuto ripercussioni sulle risorse destinate all'istruzione superiore nell'ingegneria mineraria. Questa formazione è una condizione preliminare per la competitività dell'industria, per le innovazioni e le nuove tecnologie ed offre anche la possibilità di aumentare le conoscenze e la consapevolezza della protezione ambientale in tutte le fasi dell'attività estrattiva. Con riferimento alla futura manodopera, l'industria deve anche far conoscere concretamente le sue prestazioni in materia di salute e sicurezza per attirare sufficiente personale qualificato.

La Commissione raccomanda agli Stati membri di studiare le esigenze dell'industria in termini di istruzione superiore, a sostegno della futura competitività dell'industria. Quest'ultima, ad esempio, dovrebbe essere attivamente coinvolta nel processo attraverso la sponsorizzazione di centri di apprendimento. In questo contesto, la Commissione accoglie positivamente l'iniziativa di vari politecnici europei e dell'industria europea di istituire una rete di cooperazione e di scambio di studenti nel settore dell'ingegneria mineraria e dei minerali, un'iniziativa sostenuta dalla Comunità attraverso il programma Socrates.

3.4. Ricerca e sviluppo tecnologico (RST)

Il tasso di sviluppo delle nuove tecnologie nell'industria è stato molto rapido, soprattutto nel settore dei minerali metallici. Le moderne tecnologie di gestione dell'informazione e l'uso delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni hanno aumentato l'efficienza della prospezione attraverso operazioni in tempo reale, riducendo al tempo stesso i costi e il capitale di rischio. Grazie a metodi di prospezione più efficaci e al monitoraggio delle operazioni estrattive comprendenti l'acquisizione a distanza di dati e tecniche digitali di trattamento, analisi di laboratorio, uso di apparecchiature e valutazione dell'impatto ambientale, è stato possibile aumentare le prestazioni in termini di produttività e di ambiente. L'impatto dell'e-commerce è stato relativamente lento nel settore delle materie prime, ma questa situazione è destinata a cambiare, ad esempio con lo sviluppo di scambi di merci ed opportunità commerciali via Internet che aumenteranno ulteriormente la concorrenza nell'industria.

Attraverso i suoi programmi di RST in Europa, la Comunità sostiene numerose azioni in questo campo. Nell'ambito del Quarto programma quadro 1994-1998, sono stati sostenuti più di 50 progetti con un finanziamento comunitario di oltre 40 milioni di EUR. Citiamo tra i temi trattati: tecnologie minerarie e di perforazione, pietre ornamentali, tecnologie di trattamento pulite per i minerali ed i minerali industriali e tecnologie di prospezione. Singoli progetti hanno trattato tematiche quali eduzione acida e inquinamento idrico, sistemi e processi informatici integrati e miglioramento della qualità del prodotto. Il programma ha anche finanziato la European Thematic Network on Extractive Industries (EUROTHEN), una rete istituita su iniziativa della Commissione europea. La rete riunisce i progetti di ricerca finanziati da questo programma e fornisce un forum europeo per lo scambio di problemi ed esperienza che facilita l'incorporazione ed il trasferimento di tecnologie e la mobilità dei ricercatori ed interagisce tra l'industria e le autorità di regolamentazione in materia di sviluppo sostenibile.

Il Quinto programma quadro (1998-2002) e il suo programma tematico per la crescita competitiva e sostenibile tratta le esigenze dell'industria attraverso l'azione chiave "Prodotti, processi ed organizzazioni innovativi" e mediante attività generiche sui materiali nuovi e migliorati. Il programma CRAFT è incentrato sulle necessità delle PMI per le quali le priorità tematiche e gli obiettivi sono in linea con quelli del Quinto programma quadro.

Nel programma tematico 'Energia, ambiente e sviluppo sostenibile' all'interno dell'azione chiave sulla gestione sostenibile della qualità dell'acqua, sono svolte ricerche sul risanamento di siti inquinati da attività estrattive e sulla gestione dell'acqua di lisciviazione da siti minerari, con l'obiettivo di elaborare linee guida avanzate per una migliore protezione ambientale.

Per rafforzare ulteriormente le attività di RST, la Commissione ha proposto di creare uno spazio europeo della ricerca [28]. L'obiettivo è integrare e coordinare meglio le attività di ricerca a livello nazionale e dell'Unione. Gli elementi principali saranno il collegamento in rete di centri di eccellenza, un approccio comune per l'infrastruttura di ricerca ed il potenziamento della mobilità dei ricercatori in Europa. Ciò offrirà ulteriori opportunità all'industria estrattiva di migliorare la sua competitività e le sue prestazioni ambientali e sociali. La Commissione incoraggia l'industria a sviluppare una piattaforma europea comune per sfruttare pienamente il potenziale offerto dalla spazio di ricerca europeo. Data la diversa struttura dell'industria ed il numero elevato di PMI, questa piattaforma sarà importante per coordinare e diffondere i risultati ed individuare futuri filoni di ricerca.

[28] Comunicazione della Commissione "Verso uno spazio europeo della ricerca", COM(2000) 6 del 18.1.2000.

3.5. Ampliamento

La struttura industriale nei paesi candidati ricalca in parte quella dell'UE, nella misura in cui comprende un settore dei minerali metallici relativamente piccolo e settori industriali e della costruzione di maggiori dimensioni legati alla domanda interna. L'estrazione di minerali metallici è concentrata soprattutto in Bulgaria, Romania, Turchia ed in particolar modo in Polonia. Il settore dei minerali industriali è anche importante in questi paesi, nonché nella Repubblica ceca.

La ristrutturazione e la privatizzazione hanno conseguito maggiori risultati nei settori dei minerali industriali e da costruzione e vi sono stati cospicui investimenti esteri nelle operazioni estrattive e nelle industrie correlate a valle. Nel settore dei minerali metallici i progressi sono stati più lenti e l'investimento estero minore, a causa in parte della bassa qualità di molti minerali attualmente estratti, di un quadro giuridico insufficiente e dell'eredità dei danni ambientali del passato.

I requisiti economici, sociali ed ambientali rappresentano un compito arduo per l'industria e le regioni interessate. È difficile stimare l'occupazione totale nell'industria, ma si presume che essa sia superiore a quella dell'UE, cosa che rispecchia un tasso di produttività nettamente inferiore nei PECO. La necessaria ristrutturazione di molte operazioni, per far fronte alle pressioni concorrenziali, europee e mondiali, comporterà inevitabilmente un forte ridimensionamento ed adeguamenti sociali che potranno avere un forte impatto a livello regionale o locale. In molti casi occorre migliorare le prestazioni ambientali e sociali. Per favorire questo processo mancano spesso informazioni dettagliate. In particolare, un gran numero di siti ha bisogno di urgenti interventi di ripristino, come mostrato dai recenti incidenti in Romania.

La Commissione esorta i paesi candidati ad accelerare la privatizzazione e la ristrutturazione dell'industria. Per la riuscita dell'ampliamento, la piena adozione, l'attuazione ed il controllo dell'attuazione dell'acquis sono un requisito preliminare essenziale. La Commissione ritiene che si debba elaborare un inventario degli attuali punti critici (hot-spot) delle operazioni estrattive nei PECO, per valutare le possibilità di ulteriori interventi di assistenza per le necessarie misure correttive e contribuire ad identificare le azioni necessarie per evitare in futuro altri incidenti legati all'attività mineraria. Per i punti critici è opportuno applicare il principio "che inquina paga". Essa ricorda anche l'importanza di un quadro giuridico stabile e prevedibile per incoraggiare l'investimento nell'industria, un investimento che svolga un ruolo chiave nella prospezione, nella ristrutturazione delle operazioni esistenti e nella diffusione delle prassi migliori. Considerato l'obbligo di tener conto delle questioni economiche ed ambientali già nella fase di pianificazione, lo sviluppo di nuove operazioni estrattive può rappresentare la maniera più efficace per rappresentare l'industria in questi paesi. Al riguardo, la cooperazione industriale può svolgere un ruolo importante e la Commissione continuerà a promuovere iniziative idonee da parte dell'industria dell'UE a tal fine.

4. Azioni di seguito

La comunicazione ha identificato varie questioni complesse che devono essere trattate ponderando gli aspetti economici, ambientali e sociali per garantire lo sviluppo sostenibile dell'industria. Occorre una politica comunitaria coerente per trattare queste tematiche.

Le linee principali di questo approccio politico sono già indicate nella presente comunicazione che evidenzia varie possibili azioni della comunità nell'ambito delle quali è molto importante un dialogo migliorato con i soggetti interessati. Queste azioni comprendono anche la gestione della sicurezza e la prevenzione dei rischi industriali, coprono le migliori tecniche disponibili per l'industria ed evidenziano i requisiti specifici per la corretta gestione dei residui di miniera e per la responsabilità ambientale. La Commissione presenterà tra breve una comunicazione, corredata da un piano di azione, su queste tematiche come seguito agli incidenti di Baia Mare e Aznalcóllar.

È in corso inoltre uno studio sulle iniziative volontarie da parte dell'industria per appurare in che maniera tali iniziative possono contribuire alle prestazioni generali ambientali dell'industria.

Esistono già strutture di dialogo, ad esempio l'Organo per la sicurezza e la salute per le industrie minerarie ed estrattive, istituito da una decisione del Consiglio [29], finanziato e gestito dalla Commissione europea, è composto da rappresentanti dei governi, dei datori di lavoro e dei lavoratori. Questa istituzione si sta adoperando per intensificare i contatti con i paesi candidati. Essa garantisce un efficiente scambio di informazioni nell'elaborare raccomandazioni, orientamenti e proposte agli Stati membri ed assiste la Commissione europea nella preparazione delle misure volte a migliorare l'ambiente di lavoro nell'industria.

[29] Decisione 74/326/CEE del Consiglio, del 27.6.1974.

Per gli accordi informali, i funzionari della Commissione hanno periodicamente consultato esperti degli Stati membri e rappresentanti dell'industria nell'ambito del Gruppo approvvigionamento materie prime sulle questioni principali, soprattutto in materia di competitività. Sono stati fatti recentemente i primi passi per far partecipare al gruppo altri soggetti interessati, tra cui ONG e sindacati.

Altri forum esistenti sono EUROTHEN, menzionato al punto 3.4 ed EuroGeoSurveys, un consorzio di centri nazionali di prospezione geologica degli Stati membri, della Norvegia e dell'Islanda.

Come già indicato, diversi programmi e politiche della Comunità, concernenti soprattutto l'ambiente, le imprese, l'occupazione e la ricerca influenzano direttamente o indirettamente queste industrie. Le particolari azioni identificate, soprattutto in materia di raccolta e diffusione di informazioni e determinazione delle prassi migliori contribuiranno a raggiungere l'obiettivo di uno sviluppo sostenibile in questa industria. Per realizzare progressi concreti sarà comunque necessario il fermo impegno dell'industria e degli altri soggetti interessati a cooperare in maniera obiettiva e trasparente, nell'interesse di uno sviluppo sostenibile.

Le attuali strutture distinte in vari campi mostrano la necessità di creare un quadro di dialogo più razionale dove tutti i soggetti interessati possano esaminare insieme i vari aspetti dello sviluppo sostenibile dell'industria in maniera integrata. Per funzionare bene, il dialogo deve coinvolgere gli Stati membri, l'industria, gli altri soggetti interessati e la Commissione. La Commissione è disposta a facilitare la realizzazione di un quadro per rafforzare ed intensificare il dialogo su tutte le questioni prioritarie per l'industria ed invita gli Stati membri, l'industria, le ONG e gli altri soggetti interessati a presentare proposte concernenti gli obiettivi, la costituzione ed il formato di questo quadro, individuando le condizioni per conseguire risultati tangibili.