Parere del Comitato delle regioni sul tema «La promozione e la protezione dei prodotti locali tipici - Una carta vincente per le regioni»

(97/C 34/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

Vista la propria decisione del 20 settembre 1995, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere sul tema «La promozione e la protezione dei prodotti locali tipici - Una carta vincente per le regioni» e di incaricare la Commissione 2 «Assetto dello spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna» della preparazione di detto documento;

Visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 2 il 3 luglio 1996 (relatori: Bocklet e Lafay) (CdR 54/96 riv.),

ha adottato all'unanimità il 18 settembre 1996, nel corso della 14a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Per ancorare le popolazioni nelle regioni rurali, specie in quelle montane e in quelle svantaggiate, occorre migliorare in maniera sensibile le condizioni quadro in favore dei prodotti tipici delle regioni dell'Unione europea (i cosiddetti «produits du terroir»). Misure per proteggere e promuovere i prodotti locali tipici del settore agricolo e alimentare accompagnano già opportunamente l'irrinunciabile adeguamento della politica agricola comune, soprattutto nella prospettiva di una sempre maggiore globalizzazione dei mercati agricoli e dell'integrazione dei PECO. I prodotti che presentano un'identità regionale rispondono ai desideri dei consumatori di tutti gli Stati membri, creano sicurezza e fiducia nella produzione agricola e contribuiscono in modo significativo ad accrescere il valore aggiunto nelle zone rurali, specie nelle zone montane e nelle zone periferiche come le isole.

1.2. I prodotti locali tipici del settore agricolo sono prodotti naturali e servizi, elaborati o proposti da varie imprese, in un territorio rurale dalla precisa identità socioeconomica. Sono sottoposti ad una forte pressione concorrenziale, soprattutto a causa di difficoltà nell'immissione sul mercato che talvolta, nel caso delle piccole unità di produzione, si rivelano insormontabili (pubblicità, azioni promozionali per la vendita, disponibilità dei prodotti). Hanno un ruolo rilevante nel mantenimento delle attività agricole e alimentari e dei servizi nelle zone rurali. Il miglioramento delle condizioni quadro per l'immissione sul mercato dei prodotti locali tipici è un aspetto fondamentale per mantenere e incrementare il potenziale endogeno delle regioni dell'Unione, basato sulle risorse locali.

1.3. I prodotti locali tipici consentono l'impiego alternativo delle materie prime agricole, contribuendo in tal modo ad alleggerire i mercati in caso di eccedenze strutturali. L'immissione sul mercato e il successo a lungo termine di tali prodotti induce a tenere in maggiore considerazione le esigenze e le aspettative di acquirenti e consumatori, la cui domanda aumenta continuamente. La qualità rappresenta un elemento imprescindibile anche nel caso di un'ulteriore internazionalizzazione degli scambi. I tre aspetti citati concordano con gli obiettivi della politica agricola comune, la quale si prefigge, tra l'altro, di favorire la diversificazione e il miglioramento qualitativo della produzione, basandosi sull'andamento dei mercati e sulle aspettative dei consumatori. Le iniziative in tal senso meritano perciò una maggiore attenzione su scala regionale, nazionale e comunitaria.

1.4. Il mercato unico e la crescita degli scambi internazionali hanno accresciuto notevolmente l'importanza accordata dai partner commerciali alla garanzia della qualità e alla certificazione delle imprese e dei prodotti. Il rapido aumento delle qualifiche (norma IN o ISO) nelle imprese industriali e di servizi, e quello dei prodotti, specie quelli agroalimentari, certificati da organismi abilitati a tal fine, illustra in maniera inconfutabile questa tendenza. Su mercati ampliati è difficile intessere rapporti di fiducia tra produttori e consumatori. Pertanto, all'origine regionale garantita spetta un'importanza crescente come criterio qualitativo.

1.5. La qualità al servizio dei prodotti locali tipici è l'elemento portante di un'iniziativa collettiva intesa a individuare e differenziare i prodotti su base regionale. Questa iniziativa mirata alla qualità si prefigge di realizzare risparmi a medio termine attraverso un investimento a breve scadenza volto a garantire e migliorare la qualità dei prodotti nonché a individuare le cause della qualità carente e ad adottare misure di correzione. Tale investimento a breve termine è comunque più difficile da realizzarsi nelle piccole e medie imprese o nel settore dei prodotti locali tipici nelle zone montane e in quelle rurali svantaggiate.

1.6. Da un lato l'immagine di una regione può servire a promuovere quella dei prodotti o dei servizi offerti sui mercati ampliati, soprattutto nel caso del turismo rurale. Dall'altro i vari prodotti o servizi di una regione, soprattutto l'offerta turistica rurale, traggono profitto da azioni comuni (ad esempio, i prodotti agricoli tradizionali e artigianali dei Pirenei, commercializzati in partnership con la denominazione comune «Saveurs des Pyrénées»). A tal fine, è necessario impiegare le competenze di categorie professionali e gruppi di interesse diversi, così da valorizzare al meglio le risorse legate ai prodotti tipici.

1.7. Le preoccupazioni di ordine ambientale sono in aumento a tutti i livelli della vita economica e sociale dell'Unione. Tramite l'adozione di misure vincolanti, l'economia può essere indotta a tenere conto della componente ambientale nell'ambito della gestione delle risorse. Nondimeno, gli utilizzatori possono sostenere finanziariamente prestazioni supplementari, nella misura in cui vengano informati degli obiettivi perseguiti e dispongano di garanzie su tali prassi particolari. I prodotti locali tipici possono rientrare in questa logica, qualora siano il risultato di pratiche agricole o di trasformazione particolarmente rispettose dell'ambiente naturale o del benessere degli animali. Questo tipo di iniziativa merita maggiore attenzione e particolari misure di sostegno. Inoltre, il fatto che i prodotti locali possono essere commercializzati per lo più nella regione di produzione grazie a circuiti limitati di distribuzione, può contribuire alla salvaguardia delle risorse energetiche e dell'ambiente.

1.8. In conclusione, i modi principali in cui i prodotti locali contribuiscono a valorizzare le aree rurali, specie quelle svantaggiate, sono i seguenti: in primo luogo, la loro individuazione permette di stabilire un nesso, soprattutto sul piano paesaggistico e culturale, tra il prodotto e la sua regione, ed eventualmente tra il prodotto e talune prassi o prestazioni in campo ambientale o etologico; in secondo luogo, la loro protezione consente talvolta di salvaguardare un patrimonio culinario che contribuisce all'identità delle regioni; infine, il sostegno alle iniziative di partnership rivolte ai prodotti locali è fonte di sinergie in materia di promozione, il che determina effetti oltremodo positivi. In tale contesto vanno favoriti provvedimenti tesi a incoraggiare le iniziative degli attori e a creare le condizioni quadro atte a garantirne il successo; infatti le misure intese a compensare gli svantaggi propri delle regioni meno favorite sono di pertinenza di altre politiche comunitarie.

Pertanto, il Comitato delle regioni:

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Apprezza la recente adozione di diversi regolamenti volti a proteggere le produzioni tipiche, in particolare il Regolamento (CEE) n. 2081/92 () che tutela le denominazioni d'origine e le indicazioni geografiche e il Regolamento (CEE) n. 2082/92 (), sulle attestazioni di specificità per i prodotti agricoli e alimentari. Nel contempo, osserva però che oltre a ciò le regioni devono continuare a disporre di un margine di manovra sufficiente per promuovere azioni relative a più prodotti, che uniscano le denominazioni d'origine con la garanzia di una qualità determinata. I marchi regionali di qualità e di origine sono uno strumento adeguato, efficace e sperimentato per soddisfare le crescenti esigenze dei consumatori in materia di certificazione dell'origine regionale e tutelare l'identità delle regioni comunitarie.

In tale contesto il Comitato lamenta la mancanza di standard di riferimento comparabili in tutti gli Stati membri, senza i quali non sono garantite adeguatamente la protezione concorrenziale e la tutela dei consumatori rispetto ai prodotti disciplinati dagli atti legislativi di cui sopra.

2.2. Prende nota del fatto che la Commissione ha pubblicato nel frattempo l'elenco delle denominazioni d'origine protette (dop.) e delle indicazioni geografiche protette (igp).

2.3. Si compiace della proposta del Parlamento europeo (), di istituire un marchio europeo di qualità ecologica (ecolabel), per integrare il Regolamento (CEE) n. 2092/91 () sull'agricoltura biologica. Tale marchio deve però lasciare spazio anche ai marchi ecologici regionali.

2.4. Ricorda alle istituzioni dell'Unione europea e degli Stati membri l'importanza delle iniziative di partnership per la valorizzazione dei prodotti locali tipici nel mantenimento dei posti di lavoro nelle aree rurali e nella coltivazione del suolo nelle zone in difficoltà.

3. Misure europee per la protezione e la promozione dei prodotti locali tipici

3.1. In occasione dell'adeguamento in corso della riforma della PAC, il Comitato invita le istituzioni dell'Unione a consentire un più deciso orientamento verso le qualità di ogni regione, un principio comune che garantisce agli enti regionali un margine di manovra adeguato nell'ambito delle loro attività politiche. Ciò rappresenterebbe un'opportuna applicazione del principio di sussidiarietà in questo settore di intervento. Si tratta tra l'altro di potenziare le sinergie tra i vari strumenti di politica agricola, ivi compreso l'incentivo alla qualità, e i fondi strutturali, specie nell'ambito delle iniziative comunitarie e dei progetti pilota.

3.2. Il Comitato invita la Commissione a sostenere in modo particolare, nel quadro della politica strutturale, le iniziative per proteggere e promuovere i prodotti locali tipici. In tale contesto dovrebbe inoltre essere predisposto un quadro giuridico europeo in cui si possano inserire le norme regionali sulla determinazione del plusvalore e sull'origine regionale di un prodotto (e che serva, ad esempio, per gli accordi tra più categorie professionali). Le dimensioni ridotte delle aziende agricole e alimentari e il gran numero di operatori agricoli e di quelli addetti alla trasformazione e all'elaborazione di un prodotto locale tipico pongono seri ostacoli a una produzione che deve tenere conto dell'evoluzione delle aspettative dei consumatori. Per converso, la produzione di massa è concentrata nelle mani di pochi attori, in grado quindi di reagire rapidamente ai segnali del mercato in funzione di interessi a breve e medio termine. Se ai partner legati da alleanze strategiche si concedessero i mezzi per fare applicare disposizioni conformi all'interesse generale nel loro comparto produttivo, verrebbero a crearsi condizioni quadro favorevoli allo stimolo delle iniziative e della collaborazione tra gli operatori economici attivi nella produzione, nella trasformazione e nell'immissione sul mercato.

3.3. Il Comitato invita le istituzioni comunitarie a creare un quadro giuridico per le norme regionali, che sono necessarie a rafforzare il sostegno alle certificazioni ufficiali per i prodotti e le imprese di settori inseriti in comparti produttivi e protetti a norma di regolamenti comunitari (2081/92 sulle menzioni DOP e IGP, 2082/92 sulle attestazioni di specificità e 2092/91 sul metodo di produzione biologico e, all'occorrenza, il 1906/90 () sulle norme di commercializzazione del pollame, che disciplina l'uso del termine «fermier» («rustico») per il pollame). Esorta le istituzioni comunitarie ad adottare, travalicando le disposizioni summenzionate, delle normative quadro al fine di creare il necessario margine d'azione per i marchi regionali di qualità e d'origine, che tengano conto delle esigenze dell'economia e dei consumatori. Il Comitato nota che tali disposizioni rientrano perfettamente nell'obiettivo 5 a) delle norme sull'utilizzo dei fondi strutturali dell'Unione europea. Il Comitato insiste inoltre affinché siano presi in considerazione anche quei prodotti che, pur rispondendo a determinati requisiti rispetto all'origine o alla produzione artigianale, non si possono classificare in gruppi generici. In tale contesto invita a riflettere sulla protezione e sulla valorizzazione di concetti come «rustico» o «artigianale» e «montano», ma anche dei prodotti recanti il marchio «produzione rurale» o addirittura quello di parchi naturali regionali.

3.4. Ritiene inoltre necessario migliorare le possibilità di commercializzare i prodotti locali tipici potenziando le strutture di produzione e di distribuzione. In particolare andrebbe sostenuta l'applicazione della Direttiva 42/93/CEE () sulle strutture aziendali e di commercializzazione di piccole dimensioni. In tale contesto, merita particolare attenzione la creazione di reti regionali per la promozione della qualità al servizio dei prodotti tipici.

3.5. Il Comitato invita le istituzioni europee a prevedere l'attuazione di una Carta specifica, con caratteristiche identiche in ciascuno Stato membro, nella quale si stabilisca il riconoscimento di talune prassi e l'intervento a medio e lungo termine dei partner locali. Ciò consentirebbe ai consumatori e agli utenti di identificare un'offerta locale globale risultante da un'iniziativa di ricerca qualitativa che associa prodotti materiali o servizi, specie in materia di ricettività e di turismo, a prestazioni di tipo ambientale, etologico, paesaggistico e patrimoniale.

3.6. Il Comitato invita la Commissione a creare una rete europea delle zone di produzione disciplinate dalla Carta di qualità territoriale di cui al punto 3.5, al fine di incoraggiare le situazioni esemplari e di promuovere determinate iniziative, ma anche di far conoscere al pubblico le valutazioni effettuate a intervalli regolari. La rete europea di zone regionali di coltivazione potrebbe incorporare tutte le misure per la protezione e la valorizzazione dei prodotti locali tipici, non solo lo scambio di esperienze, ma anche la formazione e il trasferimento del know-how sull'adeguamento dei prodotti locali tipici alle esigenze del mercato potrebbe essere proseguita anche l'iniziativa del Parlamento europeo di istituire una coppa europea per i prodotti locali tipici. Questo avvenimento ha già riunito sessanta regioni europee, favorendo la nascita di reti di collegamento per promuovere prodotti di qualità. Nel quadro di una prossima manifestazione, si potrebbe prevedere una mostra europea di prodotti locali tipici.

3.7. Il Comitato propone alle istituzioni dell'Unione e degli Stati membri di consentire il riconoscimento comunitario per i coordinatori locali. In effetti il partenariato è fondamentale per il successo delle iniziative locali e richiede un notevole investimento nelle risorse umane da riunire per dar vita a un progetto coerente. Il coordinatore locale ha il compito di armonizzare gli sforzi dei vari interlocutori nell'ambito dell'iniziativa di partnership relativa ai prodotti locali tipici.

3.8. Il Comitato è dell'opinione che il riconoscimento e la certificazione delle strutture di sostegno all'agricoltura (enti di controllo, consigli di amministrazione e associazioni di produttori) rappresentino uno strumento idoneo per approvvigionare il settore alimentare e il commercio di partite di merce uniformi per qualità e caratteristiche. In tal modo sarà possibile evitare di dover riconoscere e certificare le piccole e medie aziende agricole, che non potrebbero sostenere i costi che ne risultano.

3.9. Il Comitato invita la Commissione a sostenere lo studio, nell'ambito di un progetto pilota, di una procedura di autorizzazione atta a valorizzare i prodotti locali tipici del settore agricolo e alimentare. Il numero crescente di misure vincolanti e delle conseguenti verifiche (riguardanti per es. il divieto di usare anabolizzanti e l'impiego di pesticidi) impongono ulteriori carichi alle aziende interessate. Vista la situazione, potrebbe essere elaborata una procedura di autorizzazione unica per una serie di prodotti locali tipici.

3.10. Il Comitato prende atto della dichiarazione del membro della Commissione Franz Fischler sullo stanziamento di 10 milioni di ECU per creare un marchio di qualità europeo; egli sottolineava peraltro che in tale contesto andrà privilegiato l'aspetto regionale della qualità, in uno spirito di coerenza con gli obiettivi generali perseguiti dalla politica agricola comune e dai fondi strutturali dell'Unione europea. Il Comitato sottolinea espressamente che il fatto di creare un marchio di qualità europeo uniforme che prescinda dai sistemi regionali di qualità e di garanzia, sarebbe contrario all'idea di diversità regionale e al principio di sussidiarietà. Piuttosto, tenendo conto delle aspettative dei consumatori, della protezione della salute, della tutela dell'immagine regionale e dei processi produttivi regionali, le regioni stesse dovrebbero disciplinare in larga misura la certificazione dei loro prodotti di qualità, al di là di determinati criteri minimi. La Comunità ha invece il compito di adottare normative quadro generali che impediscano la denigrazione discriminatoria di altri prodotti o l'inganno a scapito del consumatore.

3.11. Il Comitato chiede alla Commissione di fare in modo che il controllo della qualità dei prodotti agricoli, che si effettua nell'ambito di un marchio regionale di qualità e di origine, rimanga di competenza delle regioni. Invero, l'azione di valorizzazione commerciale dei prodotti locali tipici nei confronti dei consumatori si basa sull'identificazione delle caratteristiche specifiche di tali prodotti e sulla garanzia che l'immagine diffusa dalla denominazione è conforme a prassi determinate.

3.12. Il Comitato esorta la Commissione europea a prevedere, tramite una direttiva quadro, standard minimi comparabili in materia di qualità e di controllo per la certificazione dei prodotti regionali di qualità, senza tuttavia esprimere una valutazione qualitativa del prodotto, e tenendo conto piuttosto delle caratteristiche peculiari dei prodotti regionali e delle aspettative dei consumatori in tal senso. Per esempio, la Commissione europea potrebbe proporre, nel quadro del programma Pacte, uno scambio di esperienze tra le regioni sui sistemi di qualità già esistenti, prima di formulare indicazioni quadro europee inconciliabili con le abitudini regionali: si tratterebbe insomma di un approccio dal basso verso l'alto e non viceversa. La certificazione dei prodotti locali tipici favorisce soprattutto la commercializzazione delle produzioni agricole elaborate e prodotte in base a programmi comunitari. I marchi regionali di qualità e d'origine integrano quindi opportunamente la politica agricola della Comunità, per cui il Comitato invita le istituzioni europee a riconoscerli integralmente.

3.13. Per quanto riguarda la sua attuazione a livello amministrativo, l'auspicato quadro giuridico europeo deve ispirarsi maggiormente, rispetto alla legislazione già in vigore, a criteri di opportunità e fattibilità, ed evitare di dar luogo a formalità amministrative sproporzionate. Qualora siano incaricati di tale attuazione, le regioni e i comuni non potranno creare uffici amministrativi supplementari, perciò andrebbero mantenuti i principi ormai sperimentati della libera iniziativa e della responsabilità individuale in economia. Gli aiuti pubblici dovrebbero concentrarsi sul riconoscimento dei produttori e sulla notifica dei marchi di qualità.

3.14. In linea di massima l'introduzione di marchi di qualità per i generi alimentari devono restare di competenza del produttore. L'evoluzione legislativa futura non deve ostacolare i marchi di qualità già affermati, introdotti sul mercato dagli operatori economici con notevoli sforzi finanziari e nel rispetto di norme nazionali o regionali.

3.15. Tutti gli atti giuridici e le altre misure di protezione e promozione dei prodotti locali tipici del settore alimentare e agricolo non devono provocare un irrigidimento della regolamentazione dei mercati o addirittura ostacoli agli scambi.

3.16. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad applicare come strategia prioritaria il riconoscimento reciproco delle norme nazionali all'insegna della diversità regionale.

Bruxelles, 18 settembre 1996.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU n. L 208 del 24. 7. 1992, pag. 1.

() GU n. L 208 del 24. 7. 1992, pag. 9.

() Risoluzione B4/1299/95.

() GU n. L 198 del 22. 7. 1991, pag. 1.

() GU n. L 173 del 6. 7. 1990, pag. 1.

() GU n. L 169 del 12. 7. 1993, pag. 1.