PARERE N. 5/94 della Corte dei conti delle Comunita europee :

- sulla proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modifica del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune e - sulla proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (94/C 383/03)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 43 e 209,

visto il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (),

visto il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (), modificato da ultimo dal regolamento (CEE, CECA, Euratom) n. 2730/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994 (),

vista la decisione della Commissione, 94/442/CE, del 1° luglio 1994, relativa all`istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (),

vista la proposta presentata dalla Commissione il 1° luglio 1994 (),

vista la richiesta, formulata dal Consiglio, di consultazione della Corte dei conti in merito a tale proposta, pervenuta alla Corte il 2 settembre 1994,

considerando che la combinazione della mancanza di risorse e di difficoltà procedurali ha provocato notevoli ritardi nelle decisioni di liquidazione dei conti ed ha creato una situazione di incertezza giuridica e finanziaria nelle amministrazioni nazionali;

considerando che ne è risultata una situazione in cui la Commissione non è stata in grado, come parte della procedura annuale di liquidazione, di fornire una ragionevole sicurezza che le spese iscritte nei conti degli Stati membri e imputate al bilancio generale della Comunità sono realmente corrette ed erogate in conformità della legislazione comunitaria;

considerando che la Corte ha denunciato più volte questa situazione, nonché la debolezza del controllo interno dei sistemi di pagamento del FEAOG, sezione garanzia e le irregolarità che ne conseguono, in specie nel settore delle restituzioni all`esportazione ();

considerando che non si prevede che la Commissione sia in grado di soddisfare le condizioni che consentirebbero di adottare un`unica decisione complessiva; che di conseguenza la proposta secondo cui la liquidazione dei conti è scissa in due procedure separate ha lo scopo di rivedere gli obiettivi del sistema di liquidazione, nel senso di azioni preventive e correttive, da effettuare simultaneamente alle operazioni oppure poco dopo queste ultime, e di organizzare una migliore collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione;

considerando che in questo contesto devono essere chiarite e rafforzate l`organizzazione e le procedure proposte degli organismi pagatori, responsabili della gestione decentrata della spesa comunitaria, nonché quelle relative alla liquidazione dei conti vera e propria;

considerando che, per risanare la gestione del FEAOG, risulta necessario prevedere il versamento di interessi di mora quando importi dovuti non sono versati alla Commissione alla scadenza o, quando è opportuno, il recupero di pagamenti indebiti,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE :

PARTE PRIMA :

CONSIDERAZIONI GENERALI

1. La Corte riafferma di essere favorevole al principio di un`unica decisione annuale di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, come prescritto dal regolamento (CEE) n. 729/70 nella sua versione iniziale. Essa deplora che la Commissione non sia stata in grado di farlo applicare in modo soddisfacente, elaborando una metodologia idonea di controllo e di risoluzione amministrativa dei casi di non conformità o di irregolarità e destinandovi i mezzi necessari.

2. Nelle relazioni annuali e speciali () la Corte ha constatato più volte questa situazione e la scarsa qualità del controllo interno dei sistemi di pagamento delle spese del FEAOG, sezione garanzia. Inoltre, essa ha deplorato le irregolarità che caratterizzano la gestione del FEAOG sezione garanzia, in particolare nel settore delle restituzioni all`esportazione, ma anche in quello degli interventi e degli aiuti diretti.

3. In questo contesto, la proposta della Commissione si presenta come una soluzione di compromesso, che tiene conto delle carenze constatate nella procedura di liquidazione, senza tuttavia porvi interamente rimedio. La Corte, alla luce delle sue osservazioni precedenti, raccomanda dunque la prudenza. Essendo favorevole ad abbreviare il periodo di liquidazione, suggerisce di procedere in tal senso al termine di un periodo sperimentale, che avrà dato luogo ad una valutazione da parte della Commissione. In effetti, la Corte ritiene che la Commissione dovrà fondarsi, fra l`altro, sui primi risultati della procedura di conciliazione di cui all`articolo 5, paragrafo 2, lettera c) della sua proposta, per poter in seguito motivare un`eventuale modifica più sostanziale dei testi in vigore.

4. La proposta della Commissione prevede che il termine più breve del periodo di liquidazione non si applica alle conseguenze finanziarie dei casi d`irregolarità. Intendendo mantenere i diritti legittimi dell`Unione europea al di là della sfera delle irregolarità in senso stretto, la Corte è favorevole ad estendere le eccezioni a tale periodo più breve, ai casi di negligenza, quali previsti dalle disposizioni dell`articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70.

5. È in quest`ottica che la Corte espone qui di seguito una serie di commenti specifici che, a suo parere, possono migliorare l`enunciazione del testo proposto.

PARTE SECONDA :

COMMENTI SPECIFICI

A) Sulla proposta che modifica il regolamento (CEE) n. 729/70

Il riconoscimento degli organismi pagatori

6. Dato il ruolo chiave degli organismi pagatori nell`attuazione della politica del FEAOG-garanzia, la Corte sottolinea la necessità di procedure accurate ed esaustive ai fini del loro riconoscimento. Pertanto, i criteri cui devono soddisfare gli organismi pagatori, o gli organismi da essi delegati, dovrebbero essere previsti chiaramente dalla Commissione come parte delle condizioni di riconoscimento di cui all`articolo 4, paragrafo 7 del regolamento (CEE) n. 729/70. Inoltre, per evitare divergenze nella valutazione dei sistemi di controllo interno e di organizzazione amministrativa degli organismi pagatori, il riconoscimento nazionale deve aver luogo in base ad un parere specifico della Commissione.

La procedura di liquidazione dei conti

7. La proposta della Commissione scinde la liquidazione dei conti in due procedure di controllo distinte :

a) un controllo annuale sui conti degli organismi pagatori, svolto da controllori indipendenti, basato sui documenti giustificativi disponibili di tali organismi, inteso a confermare che le entrate e le spese di un singolo esercizio finanziario sono state contabilizzate in modo corretto, completo ed affidabile;

b) controlli () di conformità pluriennali, relativi ad esercizi finanziari diversi, intesi a verificare la realtà delle operazioni corrispondenti e la conformità delle relative entrate e spese alla normativa comunitaria.

Affinché la procedura complessiva di liquidazione sia coerente, gli obiettivi, l`ambito e la metodologia seguiti per ciascuna di queste due fasi di controllo necessitano di una chiara definizione.

8. La decisione di liquidazione dei conti annuali deve fondarsi in grande misura su attestazioni in merito alla completezza, all`esattezza ed alla veridicità dei conti degli organismi pagatori. Per sottolineare la responsabilità finale della Commissione e data l`importanza vitale di tali attestazioni in questo contesto, nel regolamento modificato occorre enunciare quanto segue :

a) gli organismi che esaminano i conti sono indipendenti funzionalmente e gerarchicamente dagli organismi pagatori [articolo 4, paragrafo 3 bis del regolamento (CEE) n. 729/70];

b) le denominazioni degli organismi incaricati dell`esame dei conti sono comunicate alla Commissione [articolo 4, paragrafo 3 bis del regolamento (CEE) n. 729/70];

c) prima di basarsi sulle attestazioni e per garantirne l`omogeneità e l`attendibilità, la Commissione accerta se i controlli siano stati eseguiti in conformità delle norme di controllo accettate a livello internazionale, ivi compreso l`esame dell`efficacia dei sistemi di controllo interno [articolo 5, paragrafo 1 bis del regolamento (CEE) n. 729/70] e se i risultati costituiscano una base sufficiente per tali attestazioni.

9. Il controllo di conformità dev`essere svolto basandosi sulla transazione. Esso accerta, in base ad un campione rappresentativo, se gli stanziamenti del bilancio del FEAOG-garanzia siano stati spesi in conformità della legislazione comunitaria. Tale controllo dovrebbe comprendere anche l`esame della legittimità e della regolarità delle operazioni corrispondenti, per poter identificare i beneficiari finali, in particolare nelle zone a rischio, nonché l`esame della realtà dei fatti generatori.

10. Per le ragioni di prudenza menzionate al paragrafo 3, la Corte ritiene che i termini più brevi immediati del periodo di liquidazione, fissati dalla Commissione in tre anni, cioè l`esercizio corrente ed i due esercizi precedenti [articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70] siano eccessivi e dovrebbero essere portati ad un quinquennio, cioè l`esercizio corrente ed i quattro esercizi precedenti. A causa di questi nuovi termini e per provvedere ad un controllo effettivo di tutte le spese, la Commissione dovrebbe predisporre all`inizio di ogni anno un programma pluriennale continuo dei controlli di conformità, che interessi l`anno corrente ed i quattro anni successivi, e dovrebbe redigere simultaneamente una relazione di attività sui controlli espletati nel corso dell`anno precedente [articolo 5, paragrafo 2 bis del regolamento (CEE) n. 729/70].

11. Le decisioni adottate a seguito dei controlli di conformità, sia che si tratti di spese da detrarre o di spese da aggiungere al finanziamento comunitario, si riferiranno ogni volta a settori specifici del bilancio e di solito interesseranno le spese di più di un esercizio finanziario. Ai fini di una trasparenza adeguata, queste decisioni - per ciascuno degli Stati membri - specificheranno gli importi per settore(i) di bilancio e per esercizio finanziario.

12. Infine, è necessario che termini precisi siano fissati in tutte le fasi della procedura di liquidazione, in specie per evitare il mantenimento in vita per un lungo periodo di fascicoli non chiusi. Analogamente, è indispensabile che siano previsti interessi di mora nel caso in cui siano versate in ritardo somme dovute a scadenze precise, come pure nel caso del recupero di pagamenti indebiti.

13. La Corte osserva che la Commissione ha già deciso () una procedura di conciliazione nel contesto dei risultati del controllo di conformità, prevista all`articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70, ultimo paragrafo del regolamento modificato. Dato il possibile effetto di questa nuova procedura sulle future decisioni di liquidazione dei conti, la Commissione dovrebbe valutare con cura la procedura di conciliazione ed i suoi risultati dopo alcuni anni di esperienza, ma non più tardi del 31 dicembre 1998.

Valutazione del nuovo sistema

14. Le modifiche apportate alle procedure di liquidazione dei conti, quali sono ora proposte, sono importanti. Sotto molti aspetti è difficile prevederne l`impatto sull`attuazione della politica del FEAOG-garanzia. Pertanto, la Corte ritiene che prima del 31 dicembre 1998 la Commissione dovrebbe presentare alle autorità di bilancio una valutazione del funzionamento delle nuove procedure, che riguardi :

- il riconoscimento degli organismi pagatori;

- la certificazione dei conti;

- il controllo di conformità;

- la procedura di conciliazione.

Questa valutazione dovrebbe essere presentata anche alla Corte dei conti (articolo 2 del regolamento proposto).

B) Sulla proposta che modifica il regolamento finanziario

15. La proposta della Commissione ha lo scopo di adattare le disposizioni del regolamento finanziario alle modifiche da essa proposte per il regolamento (CEE) n. 729/70.

16. La Corte ritiene che le raccomandazioni da essa sopra espresse in merito a questo regolamento siano applicabili, mutatis mutandis, alla proposta di modifica del regolamento finanziario. Tuttavia, a parere della Corte, l`articolo 102, paragrafo 5, relativo ai risultati del controllo di conformità, dovrebbe prevedere anche la possibilità di un aumento della spesa.

PARTE TERZA :

PROPOSTE DI EMENDAMENTO

17. Nei quadri sinottici che seguono la Corte presenta gli emendamenti ed i commenti relativi alle proposte della Commissione trattati nelle parti prima e seconda.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 15 dicembre 1994.

Per la Corte dei conti

André J. MIDDELHOEK

Presidente

() GU n. L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13.

() GU n. L 356 del 31. 12. 1977.

() GU n. L 293 del 12. 11. 1994, pag. 7.

() GU n. L 182 del 16. 7. 1994, pag. 45.

() GU n. C 284 del 12. 10. 1994, pag. 5 e COM(94) 240 dell`1. 7. 1994.

() a) Relazioni annuali :

a) - Osservazioni sulla procedura di liquidazione :

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1986, paragrafo 5.26 (GU n. C 336 del 15. 12. 1987)

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1988, paragrafi 5.1-5.32 (GU n. C 312 del 12. 12. 1989)

a) - Osservazioni sugli Stati membri :

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1989 (GU n. C 313 del 12. 12. 1990)

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1990 (GU n. C 324 del 13. 12. 1991)

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1991 (GU n. C 330 del 15. 12. 1992)

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1992 (GU n. C 309 del 16. 11. 1993)

a) - - Relazione annuale sull`esercizio 1993 (GU n. C 327 del 24. 11. 1994).

b) Relazioni speciali :

a) - n. 2/89 sull`organizzazione dei mercati ortofrutticoli e dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU n. C 128 del 24. 5. 1989)

a) - n. 2/90 riguardante la gestione ed il controllo delle restituzioni all`esportazione (GU n. C 133 del 31. 5. 1990)

a) - n. 2/92 sul controllo delle restituzioni all`esportazione corrisposte a grandi operatori commerciali (GU n. C 101 del 22. 4. 1992)

a) - n. 4/93 concernente l`applicazione del regime delle quote per il controllo della produzione lattiera (GU n. C 12 del 15. 1. 1994)

a) - n. 7/93 concernente le indagini sulle frodi ed irregolarità relative al settore agricolo (GU n. C 53 del 19. 2. 1994)

a) - n. 8/93 in merito all`organizzazione comune di mercato del tabacco greggio (GU n. C 65 del 2. 3. 1994).

() Controllo della realtà dei fatti generatori e della legittimità/regolarità delle spese.

() Decisione della Commissione del 1° luglio 1994 relativa all`istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia. GU n. L 182 del 16. 7. 1994, pag. 45.