GLOSSARIO

Cittadini di paesi terzi : i cittadini provenienti da paesi al di fuori dell’Unione europea (i cittadini di Stati non appartenenti all’UE).

Eurostat : Eurostat è l’ufficio statistico dell’Unione europea ed è una direzione generale della Commissione europea.

Fondo europeo per i rifugiati (FER) : sostiene gli sforzi degli Stati dell’UE nel ricevere i rifugiati e gli sfollati e nel garantire l’accesso a procedure di asilo coerenti, eque ed efficaci.

Fondo europeo per i rimpatri (FR) : si propone di favorire lo sviluppo della cooperazione tra gli Stati membri dell’UE e i paesi di rimpatrio.

Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi (FEI) : sostiene iniziative a livello nazionale e di UE volte a favorire l’integrazione di immigrati extra UE nelle società europee.

Fondo per le frontiere esterne (FFE) : instaura legami di solidarietà finanziaria sostenendo quei paesi su cui grava un onere finanziario per l’attuazione delle norme comuni per il controllo delle frontiere esterne dell’UE.

Fondo sociale europeo (FSE) : uno dei Fondi strutturali dell’UE, istituito per ridurre le differenze in termini di prosperità e tenore di vita negli Stati membri e nelle regioni dell’UE.

Impegno : obbligo giuridico di bilancio come, ad esempio, una decisione o un contratto di finanziamento.

Obiettivi SMART : per obiettivi SMART si intendono obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine.

Programma annuale (PA) : programma di lavoro di uno Stato membro che attua il programma pluriennale.

Programma quadro per la ricerca : strumento principale dell’UE per il finanziamento della ricerca in Europa, l’attuale settimo programma quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico (7o PQ) copre il periodo 2007-2013.

Programma SOLID : programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" per il periodo 2007-2013, composto da quattro Fondi: il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi, il Fondo europeo per i rifugiati, il Fondo europeo per le frontiere esterne e il Fondo europeo per i rimpatri.

Protezione sussidiaria : i soggetti che non sono ammissibili allo status di rifugiato e che non possono tornare nel loro paese di origine a causa di un rischio effettivo di gravi conseguenze (tortura o trattamenti disumani o degradanti, pena di morte o esecuzione, grave minaccia individuale alla vita o alla persona conseguente una violenza indiscriminata) hanno il diritto di chiedere la protezione sussidiaria.

Richiedente asilo : persona che presenta domanda dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria.

Rifugiato : il cittadino di un paese terzo che, per il timore ben fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la nazionalità e non può o non vuole farvi ritorno. Il termine indica anche un apolide che, essendo al di fuori del territorio del paese di residenza abituale per le stesse ragioni di cui sopra, non può o, a causa di suddetto timore, non intende farvi ritorno.

Sistema di gestione e controllo (SGC) : insieme di procedure e modalità pratiche con cui uno Stato membro dà attuazione ai fondi SOLID.

SINTESI

I. Il programma SOLID dell’Unione europea (UE) sostiene le iniziative tese a promuovere l’integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri dell’UE e a consolidare i legami di solidarietà, ripartendo l’onere finanziario conseguente alla gestione delle frontiere esterne comuni e all’attuazione delle politiche comuni in materia di asilo e immigrazione.

II. L’audit della Corte si proponeva di valutare se il Fondo europeo per l’integrazione e il Fondo europeo per i rifugiati (qui di seguito denominati congiuntamente "i Fondi"), nell’ambito del programma SOLID, contribuiscano efficacemente all’integrazione dei cittadini di paesi terzi. Tali Fondi sono attuati dalla Commissione e dagli Stati membri attraverso una gestione concorrente.

III. La Corte ha constatato che la Commissione o gli Stati membri non potevano valutare il contributo dei fondi SOLID all’integrazione perché gli Stati membri oggetto dell’audit non avevano fissato obiettivi o indicatori adeguati per i loro programmi annuali. La relazione intermedia della Commissione sui risultati ottenuti e sugli aspetti qualitativi e quantitativi dell’attuazione, basata sulle relazioni fornite dagli Stati membri, non conteneva informazioni sufficienti che consentissero di valutare e gestire i Fondi. Per quanto concerne i singoli progetti, il campione esaminato dalla Corte ha ottenuto risultati positivi, che non hanno però influito sul successo dei programmi, anche perché il tasso di esecuzione per i programmi annuali nazionali del 2007 e 2008 era modesto. I programmi successivi non sono stati ancora ultimati.

IV. L’efficacia dei Fondi è stata ostacolata dalla concezione del programma SOLID, che risulta essere frammentario, oneroso e non adeguatamente coordinato con altri fondi UE. La frammentazione del finanziamento in base ai gruppi destinatari con esigenze simili ha posto problemi alle autorità e ai beneficiari. Tale situazione, unita alla combinazione di molteplici fondi e alla programmazione annuale, nonché ad una lunga serie di controlli operati da tre autorità, ha comportato un onere amministrativo eccessivo, sproporzionato rispetto all’entità dei Fondi in questione. L’insufficiente coerenza e complementarità con gli altri fondi UE si traduce in sovrapposizioni, occasioni mancate di sinergie e nel rischio di doppi finanziamenti.

V. Le autorità responsabili svolgono gran parte delle loro funzioni principali, malgrado i problemi connessi alla concezione e alle carenze di personale. Il programma SOLID ha tuttavia subìto ritardi fin dal suo inizio, con la tardiva adozione della normativa. Per tale motivo, i programmi non sono stati presentati nei tempi, le modalità di esecuzione e gli orientamenti sono stati messi a disposizione solo quando i programmi di attuazione erano giunti a una fase avanzata, e sono sorti malintesi circa i rispettivi ruoli delle tre autorità.

VI. Persistono ritardi sia presso gli Stati membri, per quanto riguarda la presentazione dei programmi e delle relazioni, sia presso la Commissione, per i lavori di revisione e di approvazione. Inoltre, le debolezze relative alla messa a punto dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri non sono state individuate per tempo dalla Commissione e gravi mancanze da parte delle autorità di certificazione e di audit perdurano in uno Stato membro.

VII. La Corte raccomanda quanto segue:

a) il legislatore dovrebbe semplificare le disposizioni in tema di programmazione prevedendo singoli programmi nazionali a copertura dell’intero periodo;

b) nell’istituire i sistemi di gestione e controllo, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero tenere in debita considerazione il principio di proporzionalità rispetto agli importi in questione e all’impatto sulle risorse, anche sulla base dell’esperienza acquisita precedentemente in Fondi analoghi;

c) la Commissione dovrebbe svolgere una valutazione globale delle esigenze di integrazione, indipendentemente dal fatto che i migranti abbiano la nazionalità di Stati membri dell’UE o di paesi terzi. Sulla scorta di tale valutazione, dovrebbe concepire un’apposita struttura del Fondo/dei Fondi che ponga fine alla separazione della popolazione destinataria sulla base della nazionalità e che sia orientata alle esigenze dei beneficiari finali. Stabilire come priorità obbligatoria il finanziamento di cittadini di paesi terzi dovrebbe garantire che questi ultimi ricevano la necessaria attenzione particolare;

d) la Commissione dovrebbe accordare maggiore importanza ad ottenere dagli Stati membri informazioni dettagliate e concrete sulla garanzia di coerenza e complementarità dei fondi UE;

e) la Commissione e gli Stati membri dovrebbero porre in essere un sistema obbligatorio di indicatori comuni, e gli Stati membri dovrebbero fissare valori-obiettivo (target) per i programmi nazionali;

f) per l’avvio del nuovo programma, la Commissione dovrebbe far sì che le principali linee guida siano disponibili in anticipo e che gli Stati membri abbiano messo in atto adeguati sistemi di gestione e controllo.

INTRODUZIONE

1. L’integrazione dei cittadini di paesi terzi [1] ha assunto la massima importanza nell’agenda politica degli Stati membri e, nel corso dell’ultimo decennio, l’UE ha sensibilmente intensificato le proprie attività in tale ambito. Anche se non esiste una definizione ufficiale di integrazione per l’UE, i "principi fondamentali comuni della politica di integrazione degli immigrati" definiscono l’integrazione un "processo dinamico e bilaterale di adeguamento reciproco da parte di tutti gli immigrati e di tutti i residenti degli Stati membri", che implica il "rispetto per i valori fondamentali dell’Unione europea" [2]. I principi fondamentali comuni individuano le seguenti componenti fondamentali dell’integrazione: occupazione, conoscenza della lingua e della cultura della società ospitante, istruzione, parità di accesso a beni e servizi, nonché partecipazione alla vita politica.

2. La politica di integrazione si è evoluta nell’ambito della politica sull’immigrazione la quale, costituendo un elemento centrale della sovranità dello Stato, è rimasta per lungo tempo soprattutto di competenza dei singoli Stati membri. Con l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel 1999, l’Unione europea [3] ha ottenuto la competenza in materia di immigrazione e si è impegnata a sviluppare uno "spazio di libertà, sicurezza e giustizia". Il Consiglio europeo di Tampere del 1999 ha concluso che l’UE "deve garantire l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio degli Stati membri", invocando una "politica di integrazione più incisiva" per concedere ai cittadini di paesi terzi diritti e obblighi paragonabili a quelli dei cittadini dell’UE.

3. Anche se la politica di integrazione rimane una competenza nazionale, gli Stati membri riconoscono che "l’insuccesso di un singolo Stato membro nello sviluppo e nell’attuazione di una politica d’integrazione efficace può in vari modi avere ripercussioni negative per altri Stati membri e per l’Unione europea" [4]. Inoltre, l’integrazione effettiva è percepita come un elemento fondamentale per la coesione economica e sociale nell’UE, anche al fine di realizzare il pieno potenziale positivo della migrazione nella creazione di un’economia competitiva e sostenibile [5].

4. Il contributo dell’UE all’introduzione di un "quadro europeo coerente in materia di integrazione di cittadini di paesi terzi" [6] assume sostanzialmente tre forme. In primo luogo, l’UE elabora il quadro legislativo/normativo con l’adozione di strumenti giuridicamente vincolanti e non vincolanti nell’area in questione [7]. In secondo luogo, favorisce lo scambio di buone pratiche tra gli Stati membri predisponendo reti e manuali [8]. Infine, l’UE sostiene l’integrazione attraverso strumenti finanziari, in particolare, il programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" per il periodo 2007-2013 (programma SOLID, cfr. tabella).

TABELLA

FONDI DEL PROGRAMMA SOLID, 2007-2013

Nota: I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti a causa degli arrotondamenti effettuati.

Fonte: Commissione europea.

Strumento finanziario | Periodo di attuazione | Fondi UE (in milioni di euro) |

Fondo europeo per l'integrazione (FEI) | 2007-2013 | 830 |

Fondo europeo per i rifugiati (FER) | 2008-2013 | 623 |

Fondo per le frontiere esterne (FFE) | 2007-2013 | 1908 |

Fondo europeo per i rimpatri (FR) | 2008-2013 | 681 |

TOTALE | | 4043 |

5. Il programma SOLID mira a migliorare la gestione dei flussi migratori a livello di Unione europea e a consolidare i legami di solidarietà tra gli Stati membri. Ripartisce l’onere finanziario conseguente alla gestione integrata delle frontiere esterne comuni e all’attuazione di politiche comuni in materia di asilo e immigrazione. Il programma è composto da quattro Fondi: il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi (FEI), il Fondo europeo per i rifugiati (FER), il Fondo europeo per le frontiere esterne (FFE) e il Fondo europeo per i rimpatri (FR). La figura 1 mostra gli impegni del FEI 2010 per Stato membro.

FIGURA 1

IMPEGNI DEL FEI 2010 PER STATO MEMBRO

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Fonte: Calcolo della ripartizione del FEI, 2010.

A CHI SONO DESTINATI IL FONDO EUROPEO PER L’INTEGRAZIONE E IL FONDO EUROPEO PER I RIFUGIATI?

6. Due dei quattro Fondi del programma riguardano l’integrazione. Il Fondo europeo per l’integrazione (FEI) sostiene gli Stati membri nel favorire l’integrazione sociale, civile e culturale dei cittadini di paesi terzi nelle società europee (cfr. riquadro 1) [9]. Conformemente alla sua base giuridica, il Fondo dovrebbe concentrarsi primariamente sull’integrazione di cittadini di paesi terzi appena arrivati.

7. Il Fondo europeo per i rifugiati (FER) mira a sostenere la politica in materia di asilo, nonché a intensificare gli sforzi compiuti dagli Stati membri per accogliere rifugiati e sfollati, comprese le misure di integrazione (cfr. riquadro 2) [10].

8. Entrambi i Fondi provvedono a finanziare il 50 % dei costi ammissibili dei progetti, e fino al 75 % in casi specifici, mentre la quota rimanente è finanziata con risorse nazionali.

Progetto del FEI destinato a cittadini di paesi terzi, attuato dal Poradna pro integraci (Centro di consulenza per l’integrazione), Repubblica ceca

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© Poradna pro integraci.

RIQUADRO 1

OBIETTIVI DEL FONDO EUROPEO PER L’INTEGRAZIONE (ARTICOLO 3 DELLA DECISIONE ISTITUTIVA DEL FEI)

Il FEI può:

a) sostenere lo sviluppo e l’applicazione di procedure di ammissione che facilitino il processo di integrazione;

b) sviluppare ed attuare il processo di integrazione dei cittadini di paesi terzi appena arrivati;

c) rafforzare la capacità degli Stati membri di sviluppare, applicare, sorvegliare e valutare le politiche e le misure di integrazione di cittadini di paesi terzi;

d) perseguire lo scambio di informazioni e di migliori pratiche e la cooperazione all’interno degli Stati membri e fra di essi.

RIQUADRO 2

AZIONI DI INTEGRAZIONE AMMISSIBILI AL FONDO EUROPEO PER I RIFUGIATI (ARTICOLO 3 DELLA DECISIONE ISTITUTIVA DEL FER)

Il FER può, fra l’altro, sostenere azioni relative all’integrazione delle persone di cui all’articolo 6 (rifugiati, persone sotto protezione sussidiaria, richiedenti asilo), il cui soggiorno in un dato Stato membro interessato ha carattere durevole e stabile.

Alcune delle azioni ammissibili riguardano:

a) la consulenza e l’assistenza in settori quali l’alloggio, i mezzi di sussistenza, l’integrazione nel mercato del lavoro, le cure mediche e psicologiche e l’assistenza sociale;

b) l’adattamento di tali persone alla società dello Stato membro, in termini socioculturali, e la condivisione dei valori sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;

c) la promozione di una partecipazione duratura e sostenibile alla vita civile e culturale;

d) l’istruzione, la formazione professionale, il riconoscimento delle qualifiche e dei diplomi;

e) la promozione dell’emancipazione e dell’indipendenza economica di tali persone;

f) la promozione di un contatto significativo e di un dialogo costruttivo tra tali persone e la società che le accoglie;

g) le misure per sostenere tali persone ad acquisire abilità, inclusa la formazione linguistica;

h) la promozione della parità di condizioni di accesso e di trattamento per quanto riguarda il rapporto di tali persone con le istituzioni pubbliche.

9. Il FEI si concentra sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi, vale a dire i cittadini non appartenenti a Stati membri dell’UE. Nel 2010, nel territorio dell’UE vivevano 32,5 milioni di stranieri (cioè persone che non sono cittadini del loro paese di residenza), pari al 6,5 % della popolazione complessiva dell’UE. Di questi (cfr. figura 2), 20,2 milioni erano cittadini di paesi terzi, potenzialmente ammissibili ai due Fondi in questione, e 12,3 milioni erano cittadini dell’UE residenti in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno la cittadinanza [11]. I cittadini dell’UE non sono ammissibili al FEI e al FER, ma potrebbero beneficiare del sostegno di altri fondi UE, come il Fondo sociale europeo (FSE).

FIGURA 2

RESIDENTI STRANIERI NELL’UNIONE EUROPEA, 2010

Nota: I dati relativi ai rifugiati e ai richiedenti asilo risalgono al 2009. I totali possono non corrispondere alla somma delle componenti a causa degli arrotondamenti effettuati.

Fonte: Eurostat, Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR).

Totale abitanti UE 501 milioni | Residenti stranieri negli Stati membri dell’UE: 2,5 milioni |

Cittadini di paesi terzi: 20,2 milioni | Cittadini UE che vivono in un altro Stato membro 12,3 milioni |

Gruppo destinatario del FEI Migranti per motivi economici, di studio o di ricerca Migranti per ricongiungimento familiare 18,6 milioni | Gruppo destinatario del FER Rifugiati, protezione sussidiaria e temporanea 1,4 milioni Richiedenti asilo 0,3 milioni |

10. La distribuzione dei cittadini di paesi terzi varia da uno Stato membro all’altro, come illustrato nella figura 3.

11. I cittadini di paesi terzi o apolidi che hanno presentato una richiesta di asilo (richiedenti asilo) o che hanno ottenuto lo status di rifugiati o la protezione sussidiaria sono esclusi dal FEI; tuttavia, questo gruppo può beneficiare del sostegno del FER [12]. Nel corso del 2010, nell’UE sono state registrate 258940 richieste di asilo [13].

FIGURA 3

CITTADINI DI PAESI TERZI, IN PERCENTUALE DELLA POPOLAZIONE NAZIONALE E IN TERMINI ASSOLUTI, 2010

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Fonte: dati sulla popolazione, Eurostat; calcolo della ripartizione del FEI, direzione generale Affari interni.

RUOLI E RESPONSABILITÀ

12. Le disposizioni in materia di gestione e controllo sono analoghe per i quattro fondi SOLID e sono attuate attraverso una gestione concorrente. Secondo questo principio, gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione (operativa e finanziaria) delle azioni finanziate, mentre la Commissione rimane responsabile per l’esecuzione del bilancio generale. Per l’utilizzo di ciascun fondo, la Commissione adotta linee guida strategiche che definiscono il quadro di programmazione dell’UE. Ogni Stato membro partecipante elabora un programma pluriennale applicando le suddette linee guida strategiche, secondo le proprie esigenze.

13. Il programma pluriennale è eseguito attraverso programmi annuali. Entrambi sono soggetti all’approvazione della Commissione. Al termine di ogni programma annuale, gli Stati membri presentano relazioni finali.

14. La Commissione è inoltre responsabile di garantire che gli Stati membri abbiano predisposto adeguati sistemi di gestione e controllo, che siano in atto appropriate attività di informazione, pubblicità e follow-up per i progetti finanziati e che le azioni siano coerenti e complementari con altre politiche e iniziative dell’Unione in tale ambito.

15. L’attuazione operata dagli Stati membri è seguita dalla Commissione mediante uffici preposti all’esame documentale delle descrizioni dei sistemi di gestione e controllo, attraverso l’esame delle relazioni sullo stato di avanzamento dei progetti e delle relazioni finali ricevute, nonché mediante visite di audit e monitoraggio presso gli Stati membri.

16. A livello degli Stati membri, il sistema di gestione e controllo (cfr. figura 5) comprende:

a) l’autorità responsabile della gestione e dell’attuazione del programma pluriennale. In particolare, essa presenta i programmi pluriennali e annuali alla Commissione, seleziona le operazioni e verifica l’ammissibilità della spesa dichiarata dai beneficiari finali [14];

b) l’autorità di audit, che effettua gli audit per verificare il funzionamento dei sistemi di gestione e controllo [15];

c) l’autorità di certificazione, che certifica la conformità della spesa dichiarata alle norme applicabili [16].

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

17. L’obiettivo generale dell’audit, e il quesito principale a cui questo intendeva rispondere, mirava a valutare se attraverso il FEI e il FER, il programma SOLID contribuisca efficacemente all’integrazione dei cittadini di paesi terzi. Il quesito principale dell’audit è stato suddiviso in tre sottoquesiti:

a) I risultati dei fondi SOLID sono comprovati dalle risultanze di attività di monitoraggio e valutazione efficaci del programma?

b) La concezione dei fondi favorisce la loro attuazione efficace?

c) I sistemi per l’attuazione delle misure di integrazione all’interno del programma SOLID sono gestiti adeguatamente?

18. L’audit si è concentrato sui sistemi di gestione e controllo della Commissione e degli Stati membri nel quadro del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" 2007-2013, in relazione sia al FEI che al FER. La valutazione dei risultati si è basata principalmente sui programmi annuali già completati alla data di inizio dell’audit (programmi annuali del 2007 e 2008). Nel quadro dell’audit non è stata effettuata alcuna valutazione diretta sull’efficacia delle misure di integrazione negli Stati membri.

19. L’audit si è basato su:

a) un esame dei documenti riguardanti la preparazione, l’attuazione e la valutazione dei fondi SOLID presso la Commissione e colloqui con i funzionari della Commissione della direzione generale Affari interni e, a titolo informativo, della direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione;

b) un audit di aspetti specifici del sistema di gestione e controllo dei due Fondi in cinque Stati membri (Repubblica ceca, Germania, Lussemburgo, Portogallo, Regno Unito), colloqui con le autorità responsabili, le autorità di audit e di certificazione. La scelta degli Stati membri è stata basata sul numero e sulla percentuale di cittadini di paesi terzi, sulla quota degli impegni del FEI e sull’elaborazione di leggi in materia di integrazione, secondo l’indice MIPEX [17];

c) visite in loco a 22 progetti realizzati negli Stati membri selezionati del 2007 (FEI), a programmi annuali 2008 e 2009 (FER e FEI), sulla base di un campione ragionato (non statistico) (cfr. allegato);

d) un esame delle proposte legislative della Commissione sul Fondo per l’asilo e la migrazione e delle corrispondenti disposizioni generali per il periodo 2014-2020.

OSSERVAZIONI

NONOSTANTE L’ESITO POSITIVO DEI SINGOLI PROGETTI, NON È STATO POSSIBILE MISURARE IL CONTRIBUTO GLOBALE DEI FONDI ALL’INTEGRAZIONE DEI CITTADINI DI PAESI TERZI

20. Il contributo generale dei Fondi all’integrazione dei cittadini di paesi terzi non può essere misurato al di là dei risultati a livello di progetto. Ciò è dovuto alla mancanza di un adeguato sistema di monitoraggio e di valutazione negli Stati membri sottoposti all’audit e presso la Commissione. L’assenza di indicatori misurabili o di obiettivi quantificati nei documenti di programmazione ha reso impossibile la misurazione dei risultati. A causa delle debolezze emerse nella relazione intermedia sui risultati ottenuti e sugli aspetti qualitativi e quantitativi dell’attuazione del Fondo [18], tale relazione si è rivelata di scarsa utilità per valutare l’efficacia dei Fondi. Malgrado i bassi tassi di esecuzione dei programmi nel 2007 e nel 2008, i progetti controllati hanno manifestamente contribuito all’integrazione dei cittadini di paesi terzi.

21. Per cinque Stati membri (cfr. paragrafo 19), la Corte ha esaminato i programmi pluriennali del FEI e del FER, i programmi annuali per il 2007, 2008 e 2011 e le relazioni finali dei programmi annuali completati. Ventidue progetti conclusi in questi paesi sono stati visitati e controllati in loco (cfr. allegato).

22. Al fine di valutare il buon esito delle azioni di integrazione intraprese nell’ambito dei fondi SOLID, la Corte ha esaminato se i programmi annuali contenessero obiettivi SMART supportati da indicatori misurabili. Ha inteso stabilire in che misura i singoli progetti e i programmi annuali abbiano contribuito all’attuazione dei programmi pluriennali e se le relazioni a livello di progetto e di programma siano state preparate sulla base di indicatori e valori-obiettivo (target) stabiliti.

23. Per favorire una gestione efficace del programma, gli Stati membri sono tenuti a presentare relazioni di valutazione, che la Commissione utilizza per redigere una relazione intermedia, che presenta al Parlamento europeo e al Consiglio, sui risultati ottenuti e sugli aspetti qualitativi e quantitativi dell’attuazione dei Fondi.

Progetto del FEI attuato dall’Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Associazione di sostegno ai lavoratori immigrati), Lussemburgo

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© European Commission.

GLI STATI MEMBRI SOTTOPOSTI ALL’AUDIT NON HANNO FISSATO OBIETTIVI E INDICATORI SUFFICIENTEMENTE QUANTIFICATI...

24. Anche se gli Stati membri erano tenuti a compilare una sezione contenuta nei programmi annuali intitolata "Risultati quantificabili", gli obiettivi misurabili sono stati indicati solo per circa metà delle azioni esaminate nei programmi annuali dei cinque Stati membri in questione. Tale aspetto non è stato né rilevato né corretto dalla Commissione (cfr. paragrafi 67-69). Inoltre, la maggior parte dei valori-obiettivo stabiliti riguardava solamente il numero di progetti o di partecipanti, invece di misurare anche aspetti più specifici dei progetti, come ad esempio la percentuale di partecipanti che abbia ottenuto le qualifiche.

25. La Corte riconosce che l’integrazione è un concetto difficile da misurare, specialmente quando si cerca di valutare l’impatto di strumenti specifici. Tuttavia, la Commissione ha dimostrato [19] che è possibile definire indicatori relativi ai risultati e agli effetti delle azioni finanziate. Alcuni esempi di indicatori utilizzati dagli Stati membri sono esaminati nel riquadro 3.

RIQUADRO 3

ESEMPI DI INDICATORI UTILIZZATI NEI PROGRAMMI CONTROLLATI

Esempio positivo 1: indicatore di risultato misurabile a fronte del valore di riferimento e tenuto conto della situazione attuale

Obiettivo della misura: sviluppo e organizzazione di attività educative rivolte ai cittadini di paesi terzi (corsi di lingua, corsi di educazione civica ecc.).

Indicatore di risultato: numero e categorie di cittadini di paesi terzi partecipanti.

Valore-obiettivo: 300 cittadini di paesi terzi partecipanti (totale 2007-2013).

Situazione di partenza: nessun corso preesistente.

Esempio positivo 2: indicatori di effetto misurabili relativi alla misura di cui sopra

Indicatore di effetto:

- numero di cittadini di paesi terzi soddisfatti delle attività;

- numero di cittadini di paesi terzi che portano a termine le attività.

Esempio negativo: due indicatori di risultato che sono non chiaramente definiti, potenzialmente sovrapposti e quindi non misurabili

Obiettivo della misura: creazione di luoghi di incontro tra immigrati e società ospitante (scambi interculturali, attività di sensibilizzazione).

Indicatore di risultato: numero e tipo di discussioni/argomenti affrontati classificati come "argomenti più superficiali" rispetto ad "argomenti più personali".

Indicatore di risultato: numero di partecipanti e classificazione dei partecipanti: "genitori e figli (children)", "giovani e bambini (children)".

26. Nelle relazioni finali, gli Stati membri oggetto dell’audit spesso includevano risultati quantificabili, ma solo in alcuni casi erano stati fissati valori-obiettivo in base ai quali valutare l’esito positivo. Anche laddove i progetti hanno ricevuto valutazioni positive in dette relazioni finali, non sempre è scaturito un quadro completo dei progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi fissati dai programmi annuali e pluriennali.

27. Alla luce di tali debolezze nella programmazione e nelle relazioni a livello nazionale, non è stato possibile svolgere una valutazione chiara dei risultati. Né gli Stati membri né la Commissione sono in grado di giudicare l’efficacia dei Fondi nel raggiungimento dei loro obiettivi. I risultati possono essere stabiliti solo a livello di progetto, e anche in questo caso, solo se sono stati definiti valori-obiettivo e indicatori chiari.

… E LA RELAZIONE INTERMEDIA DELLA COMMISSIONE SUL FONDO EUROPEO PER L’INTEGRAZIONE PRESENTAVA SOLO INFORMAZIONI LIMITATE

28. Secondo la normativa, la Commissione avrebbe dovuto presentare la relazione intermedia al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 31 dicembre 2010 [20]. La presentazione è avvenuta solo quasi un anno dopo, il 5 dicembre 2011, a causa:

a) della presentazione tardiva o incompleta, da parte degli Stati membri, delle relazioni finali sui programmi annuali e

b) del calendario irrealistico stabilito dalla normativa.

29. La relazione intermedia non contiene risultati quantitativi relativi ai programmi, a parte il numero di progetti finanziati in ciascuno Stato membro e di Stati membri che hanno finanziato progetti per ciascuna priorità. La tabella della relazione che, stando al titolo, intende dimostrare quali tipi di operazioni sono stati effettivamente finanziati, presenta alcune debolezze:

a) si basa solo su previsioni piuttosto che sull’attuazione effettiva,

b) non include alcuna indicazione degli importi spesi e

c) contiene inesattezze specifiche (ad esempio, durante l’audit della Corte è stato esaminato un progetto volto a preparare gli individui a emigrare in Germania, ma nessuna azione di questo tipo è stata registrata nella tabella).

30. L’assenza di adeguati risultati quantificati nella relazione intermedia è dovuta, almeno in parte, alla mancanza di indicatori comuni obbligatori che renderebbero comparabili i risultati tra gli Stati membri. In preparazione della prossima valutazione ex post, la Commissione sta rimediando al problema della mancanza di dati comparabili chiedendo agli Stati membri di fornire informazioni sui principali indicatori comuni. Tuttavia, dal momento che tali indicatori non sono stati stabiliti preventivamente né raccolti durante l’attuazione, la validità e l’utilità della valutazione è limitata e il processo di compilazione diventa inefficiente. Per il periodo 2014-2020, la Commissione ha proposto lo sviluppo di una serie di indicatori comuni obbligatori dall’inizio del programma.

31. Anche se nella relazione intermedia sono riportati alcuni esempi di progetti per illustrare i tipi di attività svolte, non vi è alcuna indicazione della loro rappresentatività in termini di frequenza o valore.

32. Nonostante il fatto che gli Stati membri avessero preparato i programmi presumibilmente in base alle proprie esigenze e agli obiettivi da essi definiti, due Stati membri (Paesi Bassi e Polonia) hanno dichiarato [21] che i loro programmi non erano pertinenti alla loro situazione. La Polonia ha spiegato che i programmi avevano una portata troppo ridotta e i Paesi Bassi hanno riferito che la dotazione del Fondo rappresentava una quota relativamente esigua del bilancio nazionale a favore dell’integrazione e non era stata considerata un vero e proprio valore aggiunto alle strategie nazionali. Questa affermazione non è stata contestata né valutata in modo critico nella relazione della Commissione.

33. Tali debolezze riscontrate nella relazione intermedia rivelano un contributo molto limitato all’analisi dei risultati o alla gestione dei Fondi.

IL BASSO TASSO DI ESECUZIONE NEI PRIMI DUE ANNI RIDUCE LA POTENZIALE EFFICACIA DEI FONDI…

34. La figura 4 mostra che il tasso di esecuzione del bilancio per il FEI [22] negli Stati membri per gli anni 2007 e 2008 (gli unici anni in cui i programmi erano stati completati al momento dell’audit) è stato generalmente basso, anche se dal 2007 al 2008 il tasso di esecuzione complessivo per tutti gli Stati membri è aumentato dal 66 % al 77 % nel secondo anno. I dati mostrano grandi differenze da uno Stato membro all’altro che vanno (per il 2007) dal 15 % (Repubblica ceca) al 100 % (Francia). La maggior parte degli Stati membri con tassi di esecuzione molto bassi segnalati nel 2007 ha registrato miglioramenti nel 2008, ma solo uno fra questi ha superato la soglia del 50 %. Nonostante i miglioramenti generali, sette paesi hanno mostrato una riduzione del grado di esecuzione per il periodo 2007-2008. Al giugno 2012, la Commissione non aveva ancora ricevuto le dichiarazioni di spesa degli Stati membri per sei programmi annuali (una per il programma annuale 2007 di Malta e cinque per i programmi annuali 2008 di Grecia, Spagna, Malta, Paesi Bassi e Regno Unito). Tali dichiarazioni avrebbero dovuto essere trasmesse entro il 30 settembre 2010 (programmi annuali 2007) e il 31 marzo 2011 (programmi annuali 2008).

35. I fattori che hanno contribuito a questo basso tasso di utilizzazione sono presentati nelle osservazioni che seguono (cfr. paragrafi 42-75). La sottoutilizzazione degli stanziamenti di bilancio previsti dai programmi annuali può comportare il mancato conseguimento dei risultati e degli impatti attesi.

FIGURA 4

ESECUZIONE DI BILANCIO PER IL FEI

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Fonte: calcoli della Commissione europea e della Corte dei conti europea.

… MA I PROGETTI CONTROLLATI HANNO OTTENUTO RISULTATI POSITIVI E SECONDO GLI STATI MEMBRI I FONDI SI SONO RIVELATI UTILI ALL’INTEGRAZIONE

36. A causa dell’assenza di obiettivi e indicatori quantificati e alla luce delle debolezze emerse nella relazione intermedia, la Corte ha potuto soltanto cercare elementi probatori che dimostrassero l’efficacia del FER e del FEI effettuando visite in loco presso i progetti.

37. A parere della Corte, dei 22 progetti visitati in loco, 18 hanno raggiunto risultati che hanno contribuito positivamente all’integrazione dei cittadini di paesi terzi in quanto rientravano nelle strategie degli Stati membri (cfr. riquadro 4).

RIQUADRO 4

ESEMPI DI PROGETTI CHE HANNO CONSEGUITO RISULTATI POSITIVI

Il FEI in Lussemburgo ha sostenuto il progetto Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation ("Partenariati per l’integrazione interculturale: creazione di servizi informativi e orientativi"). Il progetto è stato realizzato dall’Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (Associazione di sostegno ai lavoratori immigrati, ASTI) e mirava a migliorare l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, garantendo parità di accesso alle informazioni relative ai diritti e doveri dei cittadini. Fra le attività si registrano l’istituzione di un partenariato con diverse associazioni, lo sviluppo di un sito Internet (www.bienvenue.lu) e un servizio di interpretazione. Il tasso di cofinanziamento del FEI ammontava al 50%, ossia a 112000 euro del programma annuale 2009.

In Germania, il FER ha sostenuto il progetto "... und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft — auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("...Sei integrato? Rifugiati come parte integrante della società — Verso l‘autodeterminazione della vita"). Il progetto triennale, svolto da Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. (Caritas, Arcidiocesi di Berlino), ha ricevuto nel primo anno una sovvenzione di 42509 euro dal programma annuale 2009 del FER (tasso di cofinanziamento del 50%). Il progetto mirava a migliorare le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo/rifugiati e a potenziare i servizi e le strutture nel Brandeburgo orientale. Alle attività del progetto hanno partecipato in totale 683 persone che hanno potuto scegliere fra corsi di tedesco o attività di formazione del personale su temi interculturali.

38. Dei quattro progetti controllati che non hanno raggiunto i propri obiettivi, due sono stati completati dopo una revisione al ribasso degli obiettivi da raggiungere, mentre un progetto potenzialmente utile e innovativo non ha avuto successo, in parte a causa di obiettivi irrealistici e della metodologia approvata dall’autorità responsabile contenuta nella domanda (cfr. riquadro 5).

39. Tuttavia, non esiste un nesso diretto tra il compimento dei singoli progetti e l’esito positivo generale, a causa dell’inadeguata definizione degli obiettivi misurabili a livello di programma, dell’assenza dei relativi risultati quantificati e della sottoutilizzazione della dotazione finanziaria.

40. Da quanto emerso dalla relazione intermedia della Commissione, la maggior parte degli Stati membri ritiene che il FEI rappresenti un "valore aggiunto", malgrado le difficoltà di attuazione. Agli Stati membri che disponevano di un quadro di riferimento per la politica di integrazione meno sviluppato, il FEI ha consentito di elaborarne uno completo. Per alcuni Stati membri, il FEI ha colmato la lacuna in termini di risorse nazionali o ha fornito l’opportunità di estendere l’assistenza a gruppi specifici di destinatari. Inoltre, la relazione intermedia ha messo in luce una maggiore cooperazione tra le autorità negli Stati membri e tra gli Stati membri stessi.

RIQUADRO 5

ESEMPIO DI PROGETTO NON ANDATO A BUON FINE

Nel Regno Unito, il FER ha sostenuto un progetto che non ha avuto successo. Il Merseyside Fire and Rescue Service (MFRS) ha sviluppato un’applicazione innovativa per prevenire l’alto rischio di incendi individuato nella popolazione dei rifugiati, attraverso ispezioni presso i domicili (800 abitazioni), dimostrazioni dei vigili del fuoco, sviluppo di siti Internet, opuscoli disponibili in più di 30 lingue e iniziative informative per i locatori. Nel primo anno, il progetto doveva essere sovvenzionato dal FER con importo di 21325 euro. Alcune fasi di controllo sono venute meno a livello di autorità responsabile. L’obiettivo di 800 controlli presso i domicili si è rivelato irrealistico, dato che la popolazione di rifugiati era molto più piccola di quanto ipotizzato, e l’MFRS non ha potuto ottenere gli indirizzi della popolazione interessata. L’autorità responsabile ha iniziato a occuparsi degli elementi irrealistici delle ipotesi e degli obiettivi del progetto solo dopo la concessione del finanziamento e le visite di controllo previste per il progetto non si sono svolte per tempo. Inoltre, l’autorità responsabile ha chiesto, contravvenendo agli orientamenti della Commissione in materia, che l’MFRS raccogliesse le prove dello status di rifugiati. Per tale motivo la popolazione interessata si è mostrata meno propensa ad accettare gli ulteriori controlli da parte dell’MFRS. Di conseguenza, solo 60 controlli presso i domicili sono stati finanziati e il progetto è stato abbandonato dopo il primo anno.

41. I risultati della valutazione di cui sopra sono, almeno in parte, suffragati da prove raccolte durante l’audit della Corte. Gli Stati membri sottoposti all’audit hanno riferito che i Fondi hanno consentito loro di svolgere attività di integrazione supplementari o nuove.

L’EFFICACIA DEL CONTRIBUTO DEI FONDI ALL’INTEGRAZIONE RISCHIA DI ESSERE LIMITATA PERCHÉ…

42. La sezione precedente mostra che l’efficacia dei Fondi a oggi non può essere misurata. Le due sezioni successive intendono spiegare che il potenziale di efficacia dei Fondi è limitato da debolezze relative alla loro concezione e attuazione. Di conseguenza, è possibile che i Fondi non contribuiscano del tutto efficacemente all’integrazione dei cittadini di paesi terzi.

43. La Corte ha valutato se il quadro giuridico e amministrativo dei fondi SOLID ne consentisse una gestione efficace con un ragionevole livello di amministrazione e controllo. Ha esaminato se le esigenze di integrazione degli Stati membri siano state individuate attraverso un processo di consultazione soddisfacente e una valutazione d’impatto. L’audit ha verificato l’eventuale esistenza di un approccio coerente e coordinato con altri strumenti dell’Unione.

Progetto del FEI attuato dalla Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (Comunità turca in Germania)

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© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

… LA RIPARTIZIONE DELLE MISURE DI INTEGRAZIONE TRA IL FONDO EUROPEO PER I RIFUGIATI E IL FONDO EUROPEO PER L’INTEGRAZIONE PONE DIFFICOLTÀ PRATICHE

44. In quattro dei cinque Stati membri visitati, l’autorità responsabile (cfr. riquadro 6) e i beneficiari finali hanno incontrato difficoltà pratiche nel separare i gruppi destinatari del FER e del FEI, in particolare in relazione alle "misure di integrazione", in quanto:

talune attività sarebbero di norma congiuntamente orientate verso i gruppi destinatari del FER e del FEI, dal momento che hanno esigenze simili, per esempio corsi di lingua o attività interculturali;

la ripartizione dei costi tra i diversi Fondi (FER e FEI) per una stessa attività (ad esempio, un corso di lingua) comporta un onere amministrativo che scoraggia le autorità degli Stati membri e i beneficiari finali dal concepire attività che soddisfino le loro necessità in modo efficiente.

LA PROGRAMMAZIONE ANNUALE COMPORTA UN ECCESSIVO ONERE AMMINISTRATIVO…

45. I quattro fondi SOLID dispongono di un sistema di programmazione annuale e di comunicazione delle relazioni annuali da parte degli Stati membri. Di conseguenza, ogni anno, la Commissione riceve circa 100 programmi annuali per i quattro fondi SOLID da rivedere e approvare. Inoltre, una relazione finale per ogni programma annuale concluso deve anche essere presentata dagli Stati membri e approvata dalla Commissione. Questo processo produce un valore aggiunto scarso o nullo e comporta eccessivi oneri amministrativi sia per le autorità degli Stati membri che per la Commissione. L’impatto di un siffatto sistema non è stato adeguatamente preso in considerazione quando il programma SOLID è stato istituito.

RIQUADRO 6

FEI E FER

Per l’autorità responsabile del Regno Unito, l’esigenza di separare le diverse categorie di migranti agisce in contraddizione diretta con i concetti di integrazione, valorizzazione della diversità e coesione della comunità; essa crea confusione ed è troppo complessa in termini di amministrazione e gestione dei progetti, in quanto i costi devono essere imputati separatamente. Dovrebbe essere possibile individuare un "gruppo misto" che includa anche i cittadini dell’UE, poiché promuoverebbe proposte progettuali più partecipative e innovative, suscettibili di essere più efficaci in termini di integrazione effettiva.

L’autorità responsabile ceca ha ritenuto artificiosa, in alcuni casi, la ripartizione tra il FER e il FEI, in particolare per quanto riguarda i centri regionali di integrazione finanziati nell’ambito del FEI. Detti centri potrebbero assistere e formare sia cittadini di paesi terzi che richiedenti asilo/rifugiati. Stando all’autorità responsabile, ciò comporta la duplicazione delle attività, il che è particolarmente inefficiente quando i gruppi destinatari sono ridotti.

46. Gli Stati membri e la Commissione invocano ora l’utilizzo dei soli programmi pluriennali. Peraltro, la Commissione ha rilevato che alcuni Stati membri hanno dato interpretazioni non in linea con l’intento originario del dispositivo, considerando ad esempio il ciclo di programmazione annuale come se i progetti dovessero avere solo la stessa durata di un programma annuale.

47. Conformemente alle conclusioni dell’audit e all’esito di una consultazione pubblica, la Commissione propone di modificare il sistema per il periodo 2014-2020 introducendo un unico programma nazionale per fondo a copertura di tutto il periodo finanziario. Questo significherebbe avere meno di 60 programmi che riguarderebbero sia il Fondo per l’asilo e la migrazione (FAM) che il Fondo per la sicurezza interna per l’intero periodo (FSI).

… E VI SONO MODALITÀ DI FINANZIAMENTO COMPLESSE

48. Dopo aver speso il 60% del prefinanziamento iniziale, gli Stati membri hanno il diritto di chiedere un secondo pagamento. Tuttavia, una formulazione non chiara della normativa ha creato confusione negli Stati membri. Le modalità per richiedere e ottenere il secondo pagamento sono complesse e dissuadono le autorità responsabili dal richiederlo. Tale situazione, a sua volta, ha comportato un ritardo nei pagamenti effettuati dall’autorità responsabile e ha creato problemi di liquidità ai beneficiari finali.

IN FASE DI CONCEZIONE, È STATA INTRODOTTA UNA LUNGA SERIE DI CONTROLLI E ALCUNI STATI MEMBRI HANNO AGGIUNTO ULTERIORI ADEMPIMENTI AMMINISTRATIVI…

49. I controlli effettuati dalle tre autorità (autorità responsabile, autorità di certificazione, autorità di audit), anziché completarsi a vicenda, costituiscono dei doppioni. Anche se i controlli e gli equilibri sono necessari in ogni sistema di finanziamento, SOLID è configurato secondo il modello dei Fondi strutturali [23] e comporta un onere sproporzionato rispetto a importi in causa relativamente modesti (cfr. paragrafo 54). Il sistema attuale genera una perdita di risorse per la Commissione e a livello nazionale.

50. Sebbene le autorità degli Stati membri controllate dalla Corte lamentassero che la struttura amministrativa infliggesse un onere inutile alla gestione dei Fondi, due dei cinque Stati membri oggetto dell’audit hanno aggravato la situazione introducendo livelli di controlli sui beneficiari sproporzionatamente elevati. Nel Regno Unito, l’autorità responsabile ha istituito un sistema rigoroso di controllo con elementi volti a favorire una buona esecuzione del progetto (cfr. riquadro 8), ma che impongono al tempo stesso adempimenti aggiuntivi, come relazioni mensili, lo svolgimento di tutte le verifiche da parte dell’autorità responsabile e di audit ex post da parte dell’autorità di audit nonché requisiti eccessivi per i beneficiari dei progetti allo scopo di dimostrare l’ammissibilità dei partecipanti (cfr. riquadro 5). In Germania, in parte a causa dell’assenza di un adeguato sistema di gestione dei dati, l’autorità di certificazione ha dovuto raccogliere informazioni per ciascun progetto, valutando tutte le relazioni finali prima di poter procedere a una selezione e svolgere ulteriori verifiche.

51. Debolezze quali la mancanza di indicatori, l’annualità del programma e la gerarchia tra le autorità dello Stato membro (cfr. paragrafo 70), avrebbero potuto essere evitate se solo, al momento di concepire il FEI e il FER, si fosse tenuto maggiormente conto delle esperienze acquisite nella gestione dei Fondi strutturali. Né gli Stati membri sottoposti all’audit, né la Commissione, si sono basati sulle esperienze precedenti acquisite nell’ambito dei Fondi strutturali.

… E L’INSUFFICIENTE COERENZA E COMPLEMENTARITÀ CON GLI ALTRI FONDI UE HA CAUSATO SOVRAPPOSIZIONI E PERDITA DI SINERGIE

52. Per la preparazione della proposta legislativa, la Commissione ha svolto solo una valutazione ex ante [24] e una consultazione delle parti interessate di natura limitata in merito alle esigenze di integrazione nell’UE. Non sono state sviluppate strategie globali su come rispondere alle esigenze di integrazione dell’UE. Pertanto, si sono perse occasioni per migliorare la qualità della proposta [25].

53. Al di fuori del programma SOLID, esistono altri strumenti dell’Unione che sostengono azioni simili in grado di favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi. Fra questi si annoverano:

a) il Fondo sociale europeo (FSE), che mira a prevenire e combattere la disoccupazione e a sviluppare le risorse umane e l’integrazione sociale nel mercato del lavoro. Sovvenziona programmi finalizzati all’integrazione dei migranti, indipendentemente dalla loro cittadinanza, in particolare con l’obiettivo di "aumentare la partecipazione dei migranti al mondo del lavoro, rafforzando in tal modo la loro integrazione sociale";

b) i programmi della direzione generale Istruzione e cultura, dove le attività del programma "Cultura" 2007-2013 e il programma "Europa per i cittadini" 2007-2013 possono comprendere progetti relativi al dialogo interculturale, alla cittadinanza attiva ecc. Il programma "Apprendimento permanente" 2007-2013 prevede la priorità di "promuovere l’inclusione sociale e la parità di genere nell’istruzione e nella formazione, nonché l’integrazione di migranti e rom";

c) i programmi quadro per la ricerca che sono serviti a finanziare la ricerca relativamente a questioni sulla migrazione, attraverso lo sviluppo di ulteriori conoscenze, strumenti, indicatori e basi di dati per sostenere la politica europea della migrazione, in particolare per il mercato del lavoro, il benessere sociale, la coesione sociale e la lotta contro varie forme di discriminazione.

54. Nel suo lavoro preparatorio, la Commissione non ha preso in considerazione i programmi quadro per la ricerca o i programmi della direzione generale Istruzione e cultura. Sebbene la valutazione ex ante della Commissione abbia individuato nell’FSE azioni pertinenti, l’entità complessiva della sovrapposizione con il FEI non era nota. Non sono disponibili dati specifici per giudicare fino a che punto l’FSE sostenga l’integrazione dei cittadini di paesi terzi. Secondo le stime della Commissione, nel periodo 2007-2013 sono stati iscritti in bilancio 1,17 miliardi di euro a titolo dell’FSE allo scopo di aumentare la partecipazione dei migranti all’occupazione [26]. L’FSE sovvenziona anche le misure di inclusione sociale che possono sostenere l’integrazione dei migranti, pertanto almeno una parte dei 9,98 miliardi di euro iscritti in bilancio a tale scopo è pertinente ai fini dell’integrazione dei cittadini di paesi terzi [27]. La Commissione non ha individuato tale aspetto nella sua valutazione ex ante dei programmi SOLID o per il periodo 2014-2020. Il finanziamento dell’FSE destinato alle questioni connesse all’integrazione è quindi di gran lunga maggiore rispetto al FEI (830 milioni di euro per il periodo 2007-2013) e al FER (623 milioni di euro per il periodo 2008-2013) messi assieme.

55. La Commissione intendeva rendere il FEI complementare all’FSE, onde sostenere azioni non sovvenzionabili da quest’ultimo [28]. Il fatto che i cittadini di paesi terzi non godano degli stessi diritti dei cittadini dell’UE ha giustificato il trattamento separato in più di un fondo. Tuttavia, l’audit ha mostrato che la maggior parte delle misure del FEI, se non tutte, può essere finanziata con l’FSE. Per le autorità degli Stati membri e i beneficiari finali, la separazione tra l’FSE e il FEI comporta un onere burocratico aggiuntivo, in particolare perché questi fondi hanno strutture amministrative (cfr. figura 5) e requisiti di natura diversa.

56. I problemi legati alla concezione del FEI sono aumentati in ragione del funzionamento limitato dei sistemi messi in atto per garantire la coerenza e la complementarità. Durante il processo di adozione dei programmi relativi all’FSE e al FEI, la Commissione non ha sufficientemente posto l’accento sulla complementarità dei due fondi. Anche se il coordinamento tra la direzione generale Occupazione, affari sociali e inclusione e la direzione generale Affari interni è migliorata negli ultimi anni, in tre dei cinque Stati membri oggetto dell’audit, il meccanismo di coordinamento obbligatorio [29] tra il FEI e l’FSE non era in atto, era inadeguato o era stato stabilito solo di recente, nonostante avessero affermato di aver proceduto in tal senso nella fase iniziale. La Commissione non ha individuato tale problema nella sua valutazione del sistema di gestione e controllo del FEI.

57. Conseguentemente all’assenza di coerenza nella concezione e nell’attuazione, sono emerse sovrapposizioni significative tra il FEI e l’FSE, dato che quest’ultimo sostiene l’integrazione dei cittadini di paesi terzi con importi significativamente maggiori. Tali sovrapposizioni danno luogo a costi aggiuntivi (per esempio i costi relativi al personale) e a una perdita delle potenziali sinergie (cfr. riquadro 7).

58. Benché la nuova proposta per il periodo 2014-2020 si rivolga al gruppo destinatario delle misure regionali e locali di integrazione per i cittadini dell’UE provenienti da un contesto di migrazione (le persone che hanno almeno un genitore cittadino di paesi terzi), la nuova proposta non affronta il problema di fondo della sovrapposizione con l’FSE.

59. Senza una componente dedicata nell’FSE o senza un fondo per l’integrazione distinto fondato sulle basi giuridiche sia dell’FSE che del FEI, le necessità in materia di integrazione non possono essere affrontate in modo complessivo.

RIQUADRO 7

CALL CENTER PORTOGHESI E ACIDI, FINANZIAMENTO DEL FEI E DELL’FSE A CONFRONTO

In Portogallo, solo due organizzazioni possono presentare domanda di finanziamento a titolo del FEI: l’Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) e il Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). L’ACIDI, un ente pubblico che fa capo al ministero dell’Interno, è il più importante dei due ed è l’organizzazione responsabile dell’integrazione degli immigrati e delle minoranze in Portogallo. Nel corso della visita in loco della Corte, i rappresentanti hanno dichiarato che il finanziamento all’integrazione dell’FSE e quello del FEI si sovrappongono. Per il periodo 2008-2011, sono stati erogati circa 18,2 milioni di euro a titolo dell’FSE e 7,4 milioni di euro dal FEI [30]. Le attività elencate nel programma operativo dell’FSE potrebbero essere finanziate anche dal programma del FEI. La Corte ha constatato un caso di finanziamento di due call center multilingue simili. Il Centro nazionale di sostegno agli immigrati (CNAI) dell’ACIDI ospita un call center istituito per i cittadini di paesi terzi (finanziato dall’FSE). Quando il SEF ha presentato la domanda per la creazione di un call center per far fronte alle esigenze di informazioni specifiche da parte di cittadini di paesi terzi, il progetto dell’ACIDI non è stato preso in considerazione e la domanda per il suo call center è stata respinta successivamente all’apertura di quello del SEF.

Dato che le organizzazioni di migranti sono ammissibili sia all’FSE che ai sottoprogetti dell’ACIDI, aumenta il rischio della mancanza di un approccio coerente e di doppi finanziamenti.

MALGRADO IL FORTE IMPEGNO DELLE AUTORITÀ RESPONSABILI, I RITARDI A TUTTI I LIVELLI E LE DEBOLEZZE DEL SISTEMA DI GESTIONE E CONTROLLO POSSONO RIDURRE ULTERIORMENTE L’EFFICACIA DEI PROGRAMMI

60. Il programma è attuato attraverso la modalità di gestione concorrente e, pertanto, la Commissione e gli Stati membri sono ugualmente responsabili del rispetto dei principi di sana gestione finanziaria.

61. La Corte ha esaminato presso la Commissione e gli Stati membri gli aspetti dei sistemi direttamente correlati all’efficacia dei Fondi.

RITARDI NELL’ADOZIONE DELLA NORMATIVA E NEI COMPITI FONDAMENTALI DELLA COMMISSIONE E DEGLI STATI MEMBRI...

62. La decisione del Consiglio e del Parlamento europeo che istituisce il FER per il periodo 2008-2013 e la decisione del Consiglio che istituisce il FEI per il periodo 2007-2013 sono state adottate, rispettivamente, solo il 23 maggio 2007 e il 25 giugno 2007. Le decisioni della Commissione che stabiliscono le modalità di esecuzione sono state adottate, rispettivamente, solo il 19 dicembre 2007 e il 5 marzo 2008. In linea di principio, i programmi annuali dovrebbero essere presentati dagli Stati membri entro il 1o novembre dell’anno n-1, prima dell’avvio del programma. A causa del ritardo nell’adozione della normativa, sono state concesse deroghe per la presentazione tardiva dei programmi annuali 2007 e 2008 [31]. La Commissione è tenuta a notificare agli Stati membri entro un mese dalla presentazione dei programmi annuali se questi possono essere approvati e ad adottare le decisioni di finanziamento entro il 1o marzo dell’anno in questione.

63. Gli auditor hanno esaminato il processo di presentazione dei programmi annuali in cinque Stati membri per gli anni 2007 [32], 2008 e 2011. Dei 25 programmi annuali esaminati in relazione al FEI e il FER, solo tre sono stati presentati dagli Stati membri in tempo utile. I ritardi da parte degli Stati membri sono stati attribuiti al pesante carico di lavoro cui sono sottoposte le autorità responsabili degli Stati membri, ai cambiamenti politici che comportano riorganizzazioni interne e, secondo la Commissione, alla redazione di programmi eccessivamente elaborati.

64. Inoltre, in nessuno dei casi esaminati la Commissione ha informato gli Stati membri dell’eventuale approvazione dei programmi annuali entro il termine di un mese, né ha adottato decisioni di finanziamento entro il termine fissato dalla normativa. I ritardi più gravi sono stati osservati per i programmi annuali 2007 e 2008, in cui l’adozione delle decisioni di finanziamento per il programma 2007 del FEI ha subito un ritardo di sette mesi rispetto a quanto previsto dalla normativa. Per i programmi annuali 2011 il ritardo medio era di due mesi per il FEI e di un mese per il FER.

… CHE DETERMINANO LA PUBBLICAZIONE TARDIVA DEGLI ORIENTAMENTI DELLA COMMISSIONE DESTINATI AGLI STATI MEMBRI

65. Un’ampia serie di orientamenti è stata pubblicata dalla Commissione su temi quali l’ammissibilità della spesa e vari aspetti dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri. Nella maggior parte degli ambiti interessati, questi orientamenti si sono rivelati esaustivi e utili per gli Stati membri. Inoltre, gli Stati membri oggetto dell’audit hanno riferito che le risposte della Commissione alle domande erano efficaci.

66. Nonostante ciò, alcuni orientamenti importanti, in parte a causa della tardiva adozione della normativa, sono stati pubblicati con ritardo, fra cui le modalità di esecuzione (cfr. paragrafo 62) e il "manuale sull’ammissibilità" più dettagliato, che è stato diffuso per la prima volta nel luglio del 2008. Tale ritardo, oltre all’attesa per l’adozione delle decisioni di finanziamento, ha fatto sì che gli Stati membri in grado di stanziare fondi nazionali per avviare i progetti nei tempi non abbiano potuto informare i beneficiari finali sulle norme di ammissibilità stabilite. Altri Stati membri sono stati costretti a ritardare l’inizio dei loro programmi. Entrambe le situazioni hanno contribuito ai bassi tassi di esecuzione per i Fondi nei primi anni del programma (cfr. paragrafo 35).

DEBOLEZZE NEI SISTEMI DI MONITORAGGIO DEGLI STATI MEMBRI NON RILEVATE DALLA COMMISSIONE

67. Prima dell’inizio del programma, gli Stati membri erano tenuti a trasmettere alla Commissione una descrizione dei loro sistemi di gestione e controllo ai fini di una sua approvazione. La Commissione procedeva poi ad una verifica in loco dei sistemi negli Stati membri. La Corte ha esaminato la valutazione della Commissione del sistema di gestione e controllo per quanto riguarda i sistemi di monitoraggio dei progetti e dei programmi e ha operato raffronti con i sistemi che la Corte stessa ha controllato negli Stati membri.

68. La Commissione ha utilizzato un elenco di controllo a punteggio per la valutazione del sistema di gestione e controllo. Per tutti e cinque gli Stati membri oggetto dell’audit della Corte, la Commissione ha approvato il sistema di gestione e controllo e, in particolare, ha assegnato i massimi punteggi per i quattro criteri relativi al monitoraggio dei progetti e programmi.

69. L’elenco di controllo della Commissione non prevedeva domande volte a verificare se erano in atto sistemi per la raccolta e l’aggregazione dei principali indicatori operativi e finanziari. La Corte ha rilevato che in tre dei cinque Stati membri sottoposti all’audit, i sistemi di monitoraggio non erano adeguati, principalmente per la mancanza di sistemi adeguati alla raccolta di dati su indicatori e valori-obiettivo o per via di visite di monitoraggio insufficienti presso i progetti. Questa situazione persisteva nella seconda metà del 2011, nonostante la visita della Commissione. Il motivo per cui la Commissione non abbia individuato tale debolezza è parzialmente riconducibile al fatto che l’elenco di controllo non conteneva elementi fondamentali. La Commissione ha inoltre accettato descrizioni poco dettagliate, che riportavano solamente le intenzioni degli Stati membri sulla base delle disposizioni normative. In assenza di efficaci sistemi di monitoraggio, l’esecuzione del programma 2007-2013 non può essere valutata e diretta.

DEBOLEZZE E CARENZE PERSISTENTI PRESSO LE AUTORITÀ DI CERTIFICAZIONE E DI AUDIT

70. Come avviene per i Fondi strutturali, il programma SOLID ha una struttura a tre livelli che comprende l’autorità responsabile (o di gestione) e le autorità di certificazione e l’autorità di audit. La differenza risiede nel fatto che nella struttura SOLID, l’autorità di certificazione è a capo del modello di garanzia (cfr. figura 5) e fa affidamento sui lavori dell’autorità di audit, contrariamente a quanto avviene negli ormai consolidati Fondi strutturali. Ciò ha generato incomprensioni negli Stati membri circa i rispettivi ruoli e compiti dell’autorità di certificazione e di audit. La Commissione non ha rilevato tale elemento nella sua valutazione del sistema di monitoraggio e di controllo e gli orientamenti del caso sono stati resi disponibili solo nel mese di ottobre 2010 [33]. In Germania, l’incertezza riguardo al rapporto tra le tre autorità ha contribuito a ritardare le relazioni di diversi mesi per i programmi annuali 2007 e 2008, con conseguenti ritardi nei pagamenti a favore dei beneficiari finali.

71. L’audit della Corte ha constatato gravi debolezze nel lavoro svolto dall’autorità di certificazione e dall’autorità di audit in Portogallo. L’autorità di audit è tenuta per legge a espletare un audit su un campione di almeno il 10 % della spesa complessiva ammissibile per ciascun programma annuale. L’autorità responsabile portoghese ha affidato l’incarico di audit a una società privata, di cui si avvale per un controllo di primo livello delle dichiarazioni di spesa dei progetti. Contrariamente a quanto prescritto dalla normativa, l’autorità di audit utilizza queste stesse relazioni di audit per adempiere all’obbligo del 10 % di cui sopra. Anche se l’autorità di audit svolge in loco le proprie attività di audit sui progetti, queste non riguardano tutti i programmi annuali e rappresentano meno del 10 % della spesa ammissibile.

72. Il Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) è stato designato come autorità di certificazione in Portogallo. Nell’audit per la dichiarazione di affidabilità del 2009, la Corte ha riscontrato gravi debolezze nella certificazione svolta dal SEF per il predecessore del FER III (FER II). Nel 2011, l’autorità di certificazione continuava a non adempiere alle proprie responsabilità, sia in termini di qualità del lavoro svolto che di ritardi nel compilare la certificazione. L’autorità responsabile era già in ritardo per la presentazione delle relazioni sull’esecuzione dei programmi finali e, all’epoca dell’audit, l’autorità di certificazione ha peggiorato la situazione con il mancato rilascio delle certificazioni per le relazioni del FEI e del FER per il 2008, e per la relazione sullo stato di avanzamento del FEI 2009. In aggiunta, il tempo trascorso in loco è stato pianificato in modo affrettato ed era insufficiente per svolgere correttamente il lavoro necessario di certificazione. Non è stato fornito alcun elemento probatorio attestante il lavoro svolto; comunque, i metodi di campionamento descritti durante l’audit della Corte presentavano lacune e difficilmente avrebbero potuto produrre risultati affidabili. L’autorità di audit stessa ha espresso un giudizio con riserva sul lavoro dell’autorità di certificazione. Dato il persistere della situazione, gli obblighi di controllo dei Fondi non sono soddisfatti, il che aumenta i rischi per la sana gestione finanziaria e crea problemi di liquidità a livello dei beneficiari.

FIGURA 5

MODELLI DI GARANZIA DEI FONDI

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LE AUTORITÀ RESPONSABILI ADEMPIONO A GRAN PARTE DELLE LORO FUNZIONI PRINCIPALI, NONOSTANTE LE LIMITAZIONI IN FASE DI CONCEZIONE E ATTUAZIONE

73. Le autorità responsabili hanno incontrato difficoltà nelle prime fasi del programma dovute alla ristrettezza dei tempi causata dai ritardi nell’adozione della normativa (cfr. paragrafo 62). Esse continuano a essere ostacolate dai requisiti onerosi in materia di programmazione e informazione a cui si aggiungono, in tre dei cinque Stati membri sottoposti all’audit, le carenze di personale. In Germania, durante i primi anni di attuazione del programma, non è stato possibile eseguire tempestivamente le verifiche sui progetti a causa della mancanza di personale presso l’autorità responsabile, un problema cui era stato posto rimedio al momento dell’audit della Corte. Nella Repubblica ceca le risorse limitate non hanno consentito di redigere la relazione intermedia, né di richiedere i pagamenti intermedi, e non è stata ancora prodotta una guida per i beneficiari finali. L’assenza di personale in seno all’autorità responsabile portoghese ha limitato l’assistenza in loco ai beneficiari.

74. Le autorità responsabili controllate dalla Corte hanno dato prova di alti livelli di impegno ed hanno eseguito in maniera soddisfacente la maggior parte dei compiti fondamentali necessari alla gestione dei Fondi. Sono stati osservati esempi di buone pratiche che hanno contribuito sensibilmente all’efficacia dei Fondi. Fra gli esempi, ricordiamo le visite precedenti l’inizio dei programmi effettuate nel Regno Unito ai beneficiari finali (cfr. riquadro 8) e i miglioramenti in Germania e nel Lussemburgo per quanto concerne la creazione di sistemi per la raccolta di indicatori sui progetti.

RIQUADRO 8

VISITE PRECEDENTI L’INIZIO DEI PROGRAMMI DA PARTE DELL’AUTORITÀ RESPONSABILE DEL REGNO UNITO

Dal maggio 2010, l’autorità responsabile del Regno Unito ha inserito nella gestione e nel monitoraggio dei progetti visite di "garanzia precedente all’avvio". Tali visite forniscono un ulteriore livello di assistenza e orientamenti ai "workshop di garanzia preliminare" organizzati per più beneficiari. Le visite sono svolte dai funzionari dell’autorità responsabile presso le sedi dei beneficiari dei progetti, selezionati per il finanziamento a titolo del FEI o del FER. Proprio perché si svolgono prima della firma della convenzione di sovvenzione, e prima dell’attuazione delle azioni, le visite servono a informare il beneficiario circa gli aspetti pratici della gestione del progetto, a verificare che dispongano dei sistemi necessari e a migliorare la comprensione riguardo alle aspettative e all’ammissibilità dei finanziamenti. Un’attenzione particolare è rivolta agli elaborati relativi ai progetti per verificare che gli obiettivi e le attività siano realistici e raggiungibili e garantire che nel corso del progetto vengano raccolti i dati richiesti e venga svolto il necessario monitoraggio.

75. In tre dei cinque Stati membri [34], ai beneficiari finali non sono stati forniti orientamenti scritti sufficienti sull’ammissibilità della spesa. La Commissione aveva fornito un manuale di ammissibilità suggerendo di farne un uso appropriato, nel senso che le autorità responsabili avrebbero dovuto integrarlo con spiegazioni e orientamenti supplementari. Tuttavia, questi Stati membri hanno interpretato la nota della Commissione come un’istruzione a non trasmettere in nessuna circostanza il manuale ai beneficiari, senza fornire orientamenti alternativi scritti.

Progetto del FER "Accommodate Private Rented Sector (PRS)" attuato dall’Housing Associations’ Charitable Trust (HACT), Regno Unito

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© HACT.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

76. L’audit della Corte ha esaminato se il FEI e il FER del programma SOLID contribuiscano efficacemente all’integrazione di cittadini di paesi terzi. L’audit ha concluso che non è stato possibile misurare l’esito positivo dei programmi annuali per l’assenza di un adeguato sistema di monitoraggio e valutazione. Tuttavia, la maggior parte dei singoli progetti controllati ha mostrato risultati positivi e gli Stati membri ritengono in genere che i Fondi forniscano un valore aggiunto.

77. L’efficacia dei Fondi è stata ostacolata da una concezione frammentata, da un’insufficiente complementarità con altri fondi UE, in particolare con l’FSE, oltre che da continui ritardi e talune debolezze nei sistemi di gestione e controllo. Di conseguenza, è poco probabile che i Fondi siano pienamente efficaci.

78. Le prime conclusioni e raccomandazioni riportate di seguito fanno riferimento ai risultati disponibili sul contributo dei Fondi all’integrazione, nonché alla concezione e all’attuazione dei Fondi. Molti dei risultati potrebbero valere anche per gli altri fondi SOLID, data la similarità delle disposizioni di gestione e controllo.

L’EFFICACIA DEL FONDO EUROPEO PER L’INTEGRAZIONE E DEL FONDO EUROPEO PER I RIFUGIATI NON HA POTUTO ESSERE MISURATA

79. La Commissione e gli Stati membri non sono in grado di valutare l’efficacia complessiva dei Fondi nel sostenere l’integrazione di cittadini di paesi terzi in quanto gli Stati membri non hanno istituito efficaci sistemi di monitoraggio e di valutazione per riferire in merito ai risultati conseguiti dai programmi. Anche se la Commissione ha fornito orientamenti dettagliati sugli indicatori, quattro dei cinque Stati membri oggetto dell’audit hanno mostrato debolezze significative quando si è trattato di inserire obiettivi SMART nei programmi, creare adeguati sistemi informatici di raccolta dati e/o riferire in merito al raggiungimento degli obiettivi. Di conseguenza, la loro capacità di monitorare e gestire i programmi è stata pregiudicata. La Commissione non ha rilevato né posto rimedio a tali carenze.

80. Il valore informativo della relazione intermedia della Commissione sul FEI è limitato dall’assenza di dati comparabili e dal ritardo con cui è stata pubblicata. La relazione fornisce alle parti interessate solo una valutazione molto limitata dei risultati del FEI. In preparazione della prossima valutazione ex post, la Commissione sta ovviando al problema della mancanza di dati comparabili chiedendo agli Stati membri di fornire informazioni sui principali indicatori comuni. Tuttavia, dal momento che tali indicatori non sono stati stabiliti preventivamente e raccolti durante l’attuazione, la potenziale validità e utilità della valutazione sono limitate e il processo diventa inefficiente.

RACCOMANDAZIONE 1

La Commissione dovrebbe definire una serie minima obbligatoria di indicatori comuni per gli Stati membri allo scopo di misurare il risultato e l’effetto dei loro programmi, sulla base delle disposizioni contenute nella proposta della Commissione per il periodo 2014-2020.

RACCOMANDAZIONE 2

Prima di approvare i programmi, la Commissione dovrebbe chiedere agli Stati membri di stabilire indicatori SMART e istituire sistemi informatici per raccogliere dati sin dall’inizio.

RACCOMANDAZIONE 3

Gli Stati membri dovrebbero, ove possibile, stabilire valori di riferimento per gli obiettivi, per poter misurare quanto conseguito dai programmi.

RACCOMANDAZIONE 4

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero scambiare le buone pratiche in materia di monitoraggio e valutazione.

I PROGETTI CONTROLLATI CONTRIBUISCONO AMPIAMENTE ALL’INTEGRAZIONE, MA NON TUTTA LA DOTAZIONE FINANZIARIA DISPONIBILE È UTILIZZATA

81. Quasi tutti i progetti controllati hanno conseguito risultati ritenuti favorevoli all’integrazione di cittadini di paesi terzi, nel quadro delle strategie degli Stati membri delineate a tal fine. Quasi tutti gli Stati membri dell’UE hanno osservato nella relazione intermedia relativa al FEI che i Fondi hanno fornito un valore aggiunto.

82. Il tasso di esecuzione del bilancio del FEI negli Stati membri per i programmi annuali 2007 e 2008 era generalmente basso, pur con ampie variazioni da uno Stato membro all’altro. Nonostante il tasso di esecuzione complessivo del FEI sia migliorato dal 66 % (2007) al 77 % (2008), il Fondo è rimasto significativamente sottoutilizzato in alcuni Stati membri.

RACCOMANDAZIONE 5

Gli Stati membri dovrebbero adottare misure intese a garantire che i programmi siano pienamente attuati. Ciò può avvenire attraverso l’estensione della portata dei programmi nazionali, attraverso la liberalizzazione delle norme nazionali per garantire che i finanziamenti siano a disposizione di tutte le organizzazioni in grado di contribuire alla strategia di integrazione o attraverso attività di informazione e di pubblicità su più vasta scala.

LA CONCEZIONE FRAMMENTATA DEI FONDI CAUSA UN ONERE AMMINISTRATIVO SPROPORZIONATO ED ECCESSIVO PER I BENEFICIARI FINALI, GLI STATI MEMBRI E LA COMMISSIONE

83. I requisiti di gestione e controllo, e in particolare il sistema dei programmi annuali, le modalità di pagamento comprendenti un secondo prefinanziamento e la struttura a tre autorità, hanno imposto un onere sproporzionato a Stati membri, beneficiari finali e Commissione. Alcuni Stati membri hanno aggravato questo onere attraverso leggi nazionali e la creazione di obblighi supplementari. Questo scoraggia i beneficiari finali e comporta una perdita di risorse per la Commissione e per gli Stati membri.

84. La programmazione annuale ha imposto un notevole dispendio di risorse per la Commissione, determinando ritardi nel suo lavoro, e non è stata adeguatamente presa in considerazione dai legislatori o dalla Commissione in fase di pianificazione.

85. Le esperienze acquisite nella gestione dei Fondi strutturali in materia di programmazione, modalità di pagamento e sistemi di monitoraggio non sono state utilizzate dalla Commissione o dagli Stati membri sottoposti all’audit per trarre insegnamenti e anticipare i problemi.

RACCOMANDAZIONE 6

La normativa dovrebbe introdurre un sistema di singoli programmi nazionali che abbracci l’intero periodo di programmazione finanziaria, al posto degli attuali accordi di programmazione annuale, in linea con la proposta della Commissione per il periodo 2014-2020.

RACCOMANDAZIONE 7

La normativa dovrebbe semplificare le modalità di pagamento della Commissione, in linea con la proposta della Commissione per il periodo 2014-2020.

RACCOMANDAZIONE 8

Prima di introdurre nuovi requisiti di gestione e controllo e al momento di stabilire i sistemi corrispondenti, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero tener debitamente conto del principio di proporzionalità e dell’impatto sulle risorse, nonché dell’esperienza acquisita nella gestione di programmi simili.

COERENZA E COMPLEMENTARITÀ CON ALTRI FONDI UE NON SUFFICIENTEMENTE GARANTITE

86. Non è stata svolta alcuna valutazione globale delle esigenze di integrazione nell’UE e, di conseguenza, non è stata approntata nessuna strategia globale per rispondervi. Inoltre, nel lavoro di preparazione la Commissione non ha individuato importanti strumenti dell’Unione esistenti o programmati a sostegno di iniziative simili.

87. Il FEI e il FER (la parte riguardante l’integrazione) sono stati concepiti come due strumenti distinti dall’FSE esistente, che già si pone come obiettivo l’integrazione dei cittadini di paesi terzi e dei cittadini dell’UE. Anche se la Commissione ha compiuto alcuni sforzi per garantire la coerenza e la complementarità con l’FSE nella fase di concezione e di attuazione, questi non sono risultati efficaci. Gli Stati membri sottoposti all’audit non soddisfano nemmeno i requisiti minimi di coordinamento con l’FSE. Esistono quindi significative sovrapposizioni tra il FEI e l’FSE, dove quest’ultimo sostiene l’integrazione di cittadini di paesi terzi con importi significativamente maggiori. Oltre a un aumento del rischio di doppi finanziamenti, le sovrapposizioni causano costi aggiuntivi (per esempio, costi relativi al personale) e una perdita di potenziali sinergie.

RACCOMANDAZIONE 9

La Commissione dovrebbe svolgere una valutazione globale delle esigenze di integrazione, indipendentemente dal fatto che i migranti abbiano la nazionalità dell’UE o di paesi terzi.

RACCOMANDAZIONE 10

Sulla scorta di tale valutazione, dovrebbe essere concepita un’apposita struttura del Fondo/dei Fondi che ponga fine alla distinzione della popolazione destinataria in base alla nazionalità e che sia orientata alle esigenze dei beneficiari finali. Stabilire come priorità obbligatoria il finanziamento di cittadini di paesi terzi garantirebbe che questi ultimi ricevano la necessaria attenzione particolare.

RACCOMANDAZIONE 11

La Commissione dovrebbe attribuire maggiore importanza all’ottenimento di dettagli concreti riguardanti i sistemi degli Stati membri volti a garantire la coerenza e la complementarità dei fondi UE.

RITARDI SUCCESSIVI OSTACOLANO L’ATTUAZIONE A LIVELLO DI STATI MEMBRI E COMMISSIONE

88. L’adozione tardiva della base giuridica ha rinviato l’attuazione, in particolare, dei programmi annuali 2007 e 2008 ed ha contribuito ad un basso tasso di esecuzione. La presenza di requisiti insufficienti e poco chiari fin dall’inizio dei programmi aumenta il rischio di finanziare attività non ammissibili.

89. Gli Stati membri controllati erano in ritardo nella presentazione dei loro programmi annuali, così come la Commissione nell’approvazione delle corrispondenti decisioni di finanziamento. Per gli Stati membri non preparati a impegnare i fondi prima dell’approvazione dei programmi, l’avvio di progetti ha subito ritardi e il periodo di attuazione si è ridotto.

90. I ritardi nella presentazione e nell’approvazione dei programmi e delle relazioni continuano a essere registrati dagli Stati membri e dalla Commissione, specialmente a causa degli oneri amministrativi.

Progetto del FER attuato dal Conselho Português para os Refugiados (CPR) (Consiglio portoghese per i rifugiati)

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© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

RACCOMANDAZIONE 12

Sulla base degli insegnamenti tratti dal periodo di programmazione 2007-2013, la normativa dovrebbe essere pronta per l’inizio del nuovo periodo di programmazione (2014-2020).

RITARDI NELL’ISTITUZIONE DI EFFICACI SISTEMI DI GESTIONE E CONTROLLO NEGLI STATI MEMBRI

91. La Commissione ha pubblicato un’ampia serie di orientamenti per le autorità degli Stati membri su aspetti importanti del sistema di gestione e controllo. Tuttavia, questi non sono stati forniti abbastanza precocemente, limitando la comprensione dei requisiti da parte degli Stati membri. Quesiti ad hoc su tali questioni da parte degli Stati membri ricevevano di solito risposte efficaci dai servizi della Commissione.

92. Nella maggior parte degli Stati membri oggetto dell’audit, i sistemi di gestione e controllo non erano pronti nella fase iniziale. Le verifiche della Commissione sulla descrizione del sistema di gestione e controllo non hanno rivelato questo elemento. Nonostante le difficoltà di partenza e le risorse umane insufficienti, le autorità responsabili in questi Stati membri gestiscono i programmi in modo adeguato.

93. In uno Stato membro, sia l’autorità di certificazione che l’autorità di audit non hanno ancora adempiuto ai propri obblighi, mettendo a rischio la sana gestione finanziaria del programma SOLID.

RACCOMANDAZIONE 13

La Commissione dovrebbe garantire che le linee guida fondamentali siano a disposizione degli Stati membri all’inizio del periodo di programmazione.

RACCOMANDAZIONE 14

La Commissione dovrebbe garantire che il sistema di gestione e controllo sia pronto per l’inizio del programma attraverso le verifiche del caso, che esigono una descrizione pratica sulle modalità con cui la base giuridica viene applicata in uno Stato membro.

RACCOMANDAZIONE 15

Gli Stati membri dovrebbero fornire le risorse umane necessarie affinché le autorità adempiano ai propri obblighi di legge.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Louis GALEA, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 13 novembre 2012.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] I cittadini provenienti da paesi al di fuori dell’Unione europea (i cittadini non appartenenti all’UE).

[2] Principi fondamentali comuni per la politica di integrazione degli immigrati nell’Unione europea adottati dal Consiglio e dai rappresentanti dei governi degli Stati membri il 19 novembre 2004.

[3] Allora "Comunità europea".

[4] Conclusioni del Consiglio che stabilisce i principi fondamentali comuni della politica di integrazione degli immigrati, considerando 4.

[5] Programma di Stoccolma 2009, Agenda comune 2011, conclusioni del Consiglio sull’Agenda comune 2011, Strategia UE 2020.

[6] COM(2005) 389 def. del 1o settembre 2005, "Un’agenda comune per l’integrazione — Quadro per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi nell’Unione europea".

[7] I principi fondamentali comuni assumono la forma di linee guida non vincolanti.

[8] Alcuni esempi: i punti di contatto nazionali per l’integrazione, il Forum oeuropeo dell’integrazione e i manuali per l’integrazione.

[9] Decisione 2007/435/CE del Consiglio, del 25 giugno 2007, che istituisce il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi per il periodo 20072013 nell’ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" (GU L 168 del 28.6.2007, pag. 18). Decisione 2008/457/CE della Commissione, del 5 marzo 2008, recante modalità di applicazione della decisione 2007/435/CE (GU L 167 del 27.6.2008, pag. 69).

[10] Decisione 573/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 maggio 2007, che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2008-2013, nell’ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori" e che abroga la decisione 2004/904/CE del Consiglio (GU L 144 del 6.6.2007, pag. 1). Decisione 2008/22/CE della Commissione, del 19 dicembre 2007, recante modalità di applicazione della decisione 2007/573/CE (GU L 7 del 10.1.2008, pag. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus 34/2011.

[12] Il gruppo destinatario del FER include anche le persone interessate da misure di "reinsediamento" (trasferimento da un paese terzo a uno Stato membro dell’UE).

[13] Eurostat, Statistics in Focus 48/2011.

[14] Per il FEI, le responsabilità sono stabilite dall’articolo 25 della decisione 2007/435/CE.

[15] Per il FEI, le responsabilità sono stabilite dall’articolo 28 della decisione 2007/435/CE.

[16] Per il FEI, le responsabilità sono stabilite dall’articolo 27 della decisione 2007/435/CE.

[17] Il Migrant Integration Policy Index (l’indice delle politiche di integrazione degli emigrati, MIPEX) misura lo sviluppo della normativa intesa a integrare i migranti negli Stati membri dell’UE e nei paesi terzi selezionati.

[18] Ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 3, lettera b) della decisione del Consiglio sul FEI la Commissione è tenuta a presentare "una relazione intermedia sui risultati ottenuti e sugli aspetti qualitativi e quantitativi dell’attuazione del Fondo", cui si farà qui di seguito riferimento come"relazione intermedia".

[19] Documento presentato al comitato SOLID, SOLID/2007/27.

[20] Articolo 48 della decisione 2007/435/CE.

[21] Sezione 7.5 della relazione intermedia.

[22] I tassi di esecuzione sono calcolati sulla base degli importi dichiarati dagli Stati membri.

[23] Parere n. 7/2011 della Corte dei conti (GU C 47 del 17.2.2012, pag. 1).

[24] Una valutazione ex ante comporta una valutazione delle condizioni per l’avvio di un programma o di un’istituzione.

[25] La proposta del FEI si è concentrata unicamente sui cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente poiché trovava fondamento nella base giuridica della politica sull’immigrazione.

[26] Commissione europea, direzione generale Affari interni, Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs, [studio di valutazione d’impatto sul quadro finanziario pluriennale (QFP) in materia di affari interni], intrapreso da GHK, 2011.

[27] The European Social Fund: migrants and minorities, 2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] COM(2005) 123 def. del 6 aprile 2005 — Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi per il periodo 2007-2013, nell’ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori".

[29] Considerando 12 della decisione 2007/435/CE.

[30] Fonte: gli elenchi dei progetti dell’FSE sono pubblicati sul sito Internet del programma FSE rispettivo, mentre le informazioni sui progetti FEI sono trasmesse dall’autorità responsabile.

[31] Articolo 51 della decisione 2007/435/CE.

[32] Il FER III ha avuto inizio nel 2008.

[33] SOLID 2010/15/REV.

[34] Repubblica ceca, Germania e Portogallo.

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ALLEGATO

PROGETTI CONTROLLATI

Paese | Beneficiario finale | Titolo del progetto | Programma annuale |

Repubblica ceca | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Creazione e gestione di centri a sostegno dell’integrazione degli stranieri L’obiettivo del progetto era la creazione di centri a sostegno dell’integrazione degli stranieri che risiedono legalmente in Plzeň e Pardubice. I centri intendono fornire una consulenza sociale e legale, corsi, e fungere da piattaforma per le parti interessate. | FEI 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR — 1. Fáze Metodologia di valutazione degli strumenti per monitorare il processo di integrazione dei cittadini di paesi terzi nella Repubblica ceca — Fase I Il progetto mirava a fornire una metodologia e una serie di indicatori chiave per monitorare l’integrazione dei cittadini di paesi terzi. | FEI 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Consulenza del lavoro nel centro comunitario InBáze Il progetto si proponeva di fornire orientamenti lavorativi e una nuova formazione ai richiedenti asilo. | FER 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Adattamento dei rifugiati nella nuova casa Le attività del progetto comprendevano l’offerta di informazioni essenziali, consulenza sociale e legale e assistenza personale per i rifugiati. | FER 2008 |

Germania | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Iniziativa per l’immigrazione e l’integrazione Il progetto offriva consulenza, attività informative e corsi di tedesco di base per i cittadini di paesi terzi che si trasferiscono in Germania per il ricongiungimento familiare. Le attività hanno luogo in Turchia. | FEI 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft Al centro della vita — Diakonie nella società dell’immigrazione Il progetto favoriva l’"apertura interculturale" dei servizi sociali della Diakonie. Le attività prevedevano seminari con il personale di diverse aree regionali dell’associazione, conferenze ecc. | FEI 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Giovani rifugiati a Berlino Qualificazione, orientamento e attività di svago per minori non accompagnati fra i rifugiati. | FER 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "...sei integrato?" Rifugiati come parte integrante della società — Verso l’autodeterminazione della vita Il progetto mirava a migliorare le condizioni di accoglienza e si rivolge sia direttamente ai richiedenti asilo/rifugiati che ai servizi/alle strutture nella parte orientale di Brandeburgo. | FER 2008 |

Lussemburgo | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation Partenariati per l’integrazione interculturale: creazione di servizi informativi e orientativi. Il progetto prevedeva servizi di informazione e orientamento per gli immigrati, attività con la società ospitante e servizi di interpretazione. | FEI 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Facciamo conoscenza! Il progetto intendeva sviluppare incontri tra immigrati e la società ospitante al fine di consolidare il rapporto. | FEI 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d’expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d’intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration/À Citoyenneté Égale Scambio di esperienze e di buone pratiche nell’ambito dell’integrazione dei cittadini di paesi terzi e della partecipazione dei medesimi alla formulazione dell’attuazione di politiche di integrazione/Pari cittadinanza Fra le attività, il progetto comprendeva la ricerca di associazioni per gli immigrati e i relativi contatti. | FEI 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Partecipazione e istruzione per vivere insieme Il progetto si proponeva di migliorare l’inclusione dei richiedenti asilo nella società lussemburghese attraverso corsi di lingua e qualifiche, nonché lo svolgimento di attività e sessioni informative. | FER 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form’actif Il progetto era destinato ai giovani richiedenti asilo e rifugiati, con lo scopo di accrescere le loro possibilità di integrazione, migliorando le competenze linguistiche, le competenze lavorative e la conoscenza della cultura e dello stile di vita lussemburghesi. | FER 2008 |

Comité de liaison des associations d'étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Assistenza sociale e attività per il tempo libero nei centri di accoglienza Il progetto prevedeva l’organizzazione di attività e corsi socio-culturali in centri di accoglienza per i rifugiati. | FER 2008 |

Portogallo | Serviço de Estrangeiro e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento Centro di contatto multilingue con gestione automatica e integrata della programmazione Il progetto prevedeva l’acquisto e l’installazione di apparecchiature VOIP (Voice Over Internet Protocol), formazione e gestione di un call center. | FEI 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração de Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projectos municipais para a promoção da interculturalidade Progetti comunali per promuovere l’interculturalità Il progetto sosteneva le attività delle autorità comunali e della società civile per migliorare l’integrazione locale dei migranti | FEI 2008 |

Conselho Português para os Refugiados (CPR) | Acolhimento de Refugiados e Interacção com a Comunidade Local Accoglienza dei rifugiati e interazione con la comunità locale Il progetto sosteneva l’accoglienza iniziale e l’integrazione dei richiedenti asilo e dei rifugiati nell’ambito di un reinsediamento e dei minori non accompagnati attraverso il centro di accoglienza. | FER 2008 |

Conselho Português para os Refugiados (CPR) | Formar e Informar para o Asilo e Refugiados Formazione e informazione sull’asilo e sui rifugiati Il progetto intendeva sensibilizzare e informare la società ospitante su questioni riguardanti i rifugiati, fra le altre attività attraverso un corso formativo di apprendimento online e attraverso una serie di conferenze rivolte a studenti e insegnanti. | FER 2008 |

Regno Unito | Slough Borough Council | Migration Works La migrazione funziona Scopo del progetto era lo sviluppo di un modello a sostegno dei cittadini di paesi terzi, con opportunità di apprendimento e instaurazione di contatti | FEI 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford porge il benvenuto ai nuovi arrivati Il progetto si proponeva di impartire corsi intensivi di inglese su vari temi per favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, per esempio l’apprendimento della lingua. | FEI 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Progetto abitativo e lavorativo per la comunità dei rifugiati Il progetto sosteneva i rifugiati fornendo sessioni formative e posti di lavoro e promuovendo partenariati tra il servizio locale per l’integrazione e il lavoro dei rifugiati, le associazioni di accoglienza, le autorità locali e le organizzazioni comunitarie per i rifugiati. | FER 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Sensibilizzazione al rischio di incendio, accoglienza e integrazione per i rifugiati Il progetto prevedeva controlli presso i domicili, lo sviluppo di un sito Internet, opuscoli e iniziative informative per i locatori riguardo a questioni di sicurezza in materia di incendio e a pratiche sicure sul luogo di lavoro. | FER 2009 |

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