COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 28.11.2016 COM(2016) 856 final 2016/0365(COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali e recante modifica dei regolamenti (UE) n. 1095/2010, (UE) n. 648/2012 e (UE) 2015/2365 (Testo rilevante ai fini del SEE) {SWD(2016) 368 final}

{SWD(2016) 369 final}



RELAZIONE 1.CONTESTO DELLA PROPOSTA 1.1.Motivi e obiettivi della proposta Le controparti centrali (CCP) s’interpongono tra i partecipanti ai mercati finanziari fungendo da acquirente per ciascun venditore e da venditore per ciascun acquirente per un determinato insieme di contratti. Effettuano operazioni finanziarie su varie categorie di attività, quali strumenti di capitale, derivati e operazioni di pronti contro termine. Solitamente servono sia i partecipanti diretti (in genere banche), con cui hanno un vincolo contrattuale diretto, sia i clienti dei partecipanti diretti (per esempio, i fondi pensione). Concentrando nella CCP le operazioni e le conseguenti posizioni è possibile stabilire l’equivalente netto di tali posizioni e ridurre quindi sensibilmente le esposizioni totali sia della CCP sia dei suoi partecipanti diretti e dei loro clienti. In cambio dell’assunzione e della compensazione delle loro posizioni, la CCP riscuote dai partecipanti diretti e dai loro clienti garanzie reali (sotto forma di “margine” e di contributi ai fondi di garanzia) per coprire le passività che verrebbero a crearsi se uno dei partecipanti non assolvesse le proprie obbligazioni nei suoi confronti. Con il loro operato le CCP gestiscono i rischi insiti nei mercati finanziari (ad esempio, rischio di controparte, rischio di liquidità e rischio di mercato), di cui migliorano quindi la stabilità e la resilienza. Contestualmente vengono a rappresentare snodi essenziali del sistema finanziario, nei quali entrano in collegamento molteplici attori finanziari e si concentrano volumi ingenti della loro esposizione ai diversi rischi. Per assicurare una copertura adeguata delle esposizioni sono quindi essenziali un’efficace gestione del rischio della CCP e un rigoroso quadro di vigilanza. La portata e l’importanza delle CCP in Europa e nel mondo sono destinate ad aumentare con l’attuazione dell’impegno assunto dal G20 di compensare tramite controparte centrale i derivati standardizzati negoziati fuori borsa (OTC). Nell’UE l’obbligo in questo senso è attuato con il regolamento sui derivati OTC, le controparti centrali e i repertori di dati sulle negoziazioni (EMIR), che per le CCP prevede anche requisiti prudenziali generali e requisiti in materia di funzionamento e di vigilanza. Sebbene nell’UE siano richiesti standard elevati alle CCP in considerazione del ruolo centrale che svolgono nell’economia e dei rischi aggiuntivi che si assumono, non vigono a livello unionale norme armonizzate applicabili nell’improbabile eventualità che tali standard vengano travalicati e le CCP si ritrovino in serie difficoltà (peggiori di quelle contemplate dall’EMIR) o addirittura in effettivo dissesto. In linea di massima le imprese in dissesto dovrebbero essere sottoposte a procedura di insolvenza. La recente crisi ha però mostrato chiaramente che, rischiando di privare repentinamente l’economia di alcune funzioni essenziali prestate dall’ente, il dissesto di un ente finanziario importante con forti interconnessioni con altri sui mercati finanziari può causare criticità per il resto del sistema finanziario e influire negativamente sulle prospettive di crescita dell’economia in generale; i tempi lunghi dei procedimenti giudiziari alimenterebbero l’incertezza delle controparti e degli investitori circa le loro attività e passività, con conseguente panico sui mercati e propagazione del contagio. Di fronte a questa minaccia per la stabilità finanziaria (determinata, ad esempio, da una mancanza di fiducia sui mercati) e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico generale, i governi sono stati spesso costretti a salvare gli enti finanziari in dissesto con denaro pubblico per evitare la procedura d’insolvenza. Quando la procedura d’insolvenza non sarebbe sufficiente a raggiungere gli stessi scopi, il risanamento e la risoluzione costituiscono provvedimenti volti a preservare la stabilità finanziaria, assicurare la continuità delle funzioni essenziali e tutelare i contribuenti in caso di difficoltà o di dissesto di un ente che versa in difficoltà finanziarie. In questo senso i provvedimenti sono volti a tutelare le funzioni essenziali senza esporre i contribuenti a perdite, nell’intento di preservare la capacità del sistema finanziario di finanziare la crescita economica ed evitare i costi socioeconomici di un crollo finanziario. I provvedimenti di risanamento e di risoluzione acquistano la massima importanza quando l’ente finanziario è di rilevanza “sistemica”, ossia quando, a causa, ad esempio, delle dimensioni, dell’importanza che riveste sul mercato e delle interconnessioni che presenta, le difficoltà in cui versa o un suo dissesto disordinato metterebbero a repentaglio il normale funzionamento del sistema finanziario, con conseguenti ripercussioni negative sull’economia reale. Benché le CCP siano già regolamentate adeguatamente, dispongano di solide risorse per affrontare le difficoltà finanziarie grazie all’EMIR e non abbiano finora sperimentato difficoltà o dissesti in gran numero, i governi, le autorità e gli altri partecipanti al mercato sono ben consapevoli del fatto che l’importanza sempre maggiore che rivestono nel trattare nuovi tipi di rischi in volumi sempre più ingenti costituisce una sfida. Data la sempre maggiore centralità sui mercati finanziari, tutte le CCP dell’UE sono quindi considerate di rilevanza sistemica. I provvedimenti di risanamento sono adottati dall’ente finanziario stesso per recuperare la sostenibilità economica a lungo termine. La presenza delle condizioni propizie a un esito favorevole dei provvedimenti di risanamento è un obiettivo fondamentale per le CCP, dato che un loro dissesto potrebbe provocare perturbazioni gravi nel sistema finanziario in generale. È comunque necessario conferire alle autorità che agiscono nel pubblico interesse il potere di risolvere la CCP se tali provvedimenti falliscono o rischiano di compromettere la stabilità finanziaria. Le misure di risoluzione costituiscono interventi straordinari delle autorità volti a ristrutturare rapidamente la CCP e assicurare la continuità delle funzioni che sono essenziali per l’economia, in modo da attenuare i danni del dissesto per il sistema finanziario e l’economia in generale; nel contempo, a garanzia dell’efficienza del mercato la parte restante della CCP è posta in stato di insolvenza. La procedura vuole che i costi e le perdite siano addossati per quanto possibile ai proprietari e ai creditori della CCP (e non ai contribuenti), secondo il trattamento che avrebbero ricevuto se la CCP fosse stata posta in stato di insolvenza e nel pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali, della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. La risoluzione non mira a evitare il fallimento degli enti inefficienti, ma piuttosto a mantenere le funzioni essenziali, lasciando che la parte restante dell’ente sia liquidata in maniera ordinata. Il lavoro di analisi non è avanzato allo stesso ritmo riguardo alla necessità di reagire all’eventualità di un risanamento e risoluzione delle imprese finanziarie diverse dalle banche e dalle CCP, principalmente perché non è emersa dalla crisi finanziaria una necessità altrettanto urgente di agire in tale ambito. È tuttavia possibile che misure a tal fine si rendano necessarie in futuro in considerazione dell’evoluzione del rischio economico e finanziario nei settori interessati. A questo si aggiunge che anche i più ampi lavori specifici sulle imprese di assicurazione svolti a livello internazionale dal G20 sono nella fase relativamente precoce delle raccomandazioni e che, in concreto, solo poche giurisdizioni hanno varato riforme della regolamentazione del settore. Nell’UE sono finora tre gli Stati membri che hanno emanato norme sul risanamento e la risoluzione delle imprese di assicurazione o che stanno legiferando in materia. L’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) ha avviato una rassegna approfondita, comparativa e ad ampio spettro delle prassi nazionali di risanamento e di risoluzione e degli sviluppi in materia; una sua relazione al riguardo è attesa per il primo semestre 2017. Basandosi su tale relazione, la Commissione valuterà il modo più appropriato di procedere, in stretta consultazione con il Parlamento europeo, il Consiglio e tutti i portatori di interessi. 1.2.Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato L’UE ha già adottato un quadro globale in materia di risanamento e risoluzione per le banche e le imprese d’investimento. Il quadro proposto per le CCP non si sovrappone al regime o ai requisiti disposti dall’EMIR, ma li integra con disposizioni analoghe a quelle applicabili alle banche e alle imprese di investimento per agevolare un risanamento e una risoluzione ordinati, che però adatta alle specificità dei modelli aziendali delle CCP e ai rischi che comportano, anche stabilendo la ripartizione delle perdite in caso di esaurimento delle risorse prefinanziate delle CCP imposte dall’EMIR. Per quanto riguarda più in generale il livello internazionale, i leader del G20 hanno avallato l’approccio definito dal Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB) per affrontare, con un insieme completo ed efficace di strumenti di risanamento e di risoluzione, i rischi cui il dissesto di un ente finanziario di rilevanza sistemica globale (banca, infrastruttura del mercato finanziario, impresa di assicurazione, ecc.) potrebbe esporre il sistema finanziario. Inoltre, il Committee on Payment and Market Infrastructures (comitato per i pagamenti e le infrastrutture di mercato – CPMI) e l’Organizzazione internazionale delle commissioni sui valori mobiliari (IOSCO) hanno elaborato orientamenti sui piani di risanamento per le infrastrutture del mercato finanziario, CCP comprese, mentre l’FSB ha emanato altri orientamenti sull’applicazione del documento “Key Attributes of Effective Resolution Regimes” (caratteristiche essenziali dei regimi efficaci di risoluzione) alle infrastrutture del mercato finanziario, come le CCP, e alle imprese di assicurazione. A metà 2016 gli organi citati hanno proceduto ad ulteriori consultazioni su elementi fondamentali degli orientamenti, quali il momento in cui l’autorità di risoluzione dovrebbe sottoporre la CCP a risoluzione, perché sono a rischio la sostenibilità economica della CCP e la stabilità finanziaria in generale, e i poteri e strumenti che l’autorità dovrebbe attivare in quel momento per ottenere i massimi risultati possibili in termini di continuità delle funzioni essenziali, contenimento del contagio ed efficacia dell’allocazione dei costi e delle perdite. A dicembre 2013, infine, il Parlamento europeo ha adottato una relazione d’iniziativa in cui ha invitato la Commissione a proporre le opportune misure unionali che permettano di attenuare gli effetti di un potenziale dissesto di enti finanziari fondamentali, in particolare le CCP. 1.3.Coerenza con le altre normative dell’Unione La proposta d’instaurare un quadro europeo per il risanamento e la risoluzione delle CCP è stata preannunciata nel programma di lavoro della Commissione per il 2015 e nell’aprile 2015 è stata pubblicata una tabella di marcia per l’iniziativa. In considerazione delle rifiniture apportate agli orientamenti internazionali citati al precedente punto, l’iniziativa è stata riversata nel programma di lavoro per il 2016. L’iniziativa rientra negli sforzi profusi dalla Commissione per contrastare le minacce che pesano sul buon funzionamento del sistema finanziario e sui contribuenti e per permettere ai mercati finanziari di continuare a contribuire a una crescita sostenibile a lungo termine e contribuire così a un ulteriore approfondimento del mercato interno nell’interesse dei consumatori e delle imprese. 2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ 2.1.Base giuridica

La base giuridica della presente proposta è l’articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che consente l’adozione di misure di ravvicinamento delle disposizioni nazionali che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. La proposta armonizza le normative nazionali sul risanamento e la risoluzione delle CCP per quanto necessario ad assicurare che le eventuali difficoltà o l’eventuale dissesto delle CCP siano affrontati con strumenti e procedure analoghi. Attualmente le CCP autorizzate sono abilitate a operare e prestare servizi in tutta l’UE, ma la gestione delle crisi che esorbitano i requisiti dell’EMIR è soggetta a una disciplina normativa frammentata. In alcuni Stati membri le CCP sono tenute a predisporre piani di emergenza per far fronte alle situazioni di difficoltà oppure rientrano nei più ampi regimi di risoluzione vigenti nel settore finanziario, pensati soprattutto per le banche. Finora, tuttavia, nessuno Stato membri ha varato, in materia di risanamento e risoluzione delle CCP, un regime nazionale globale totalmente conforme ai principi dell’FSB avallati dal G-20, comprensivo delle necessarie disposizioni sul coordinamento efficace e sulla vigilanza atti a evitare ricadute transfrontaliere. Senza un quadro a livello di UE è improbabile che gli Stati membri stabiliscano regimi globali compatibili. Le diverse modalità attivate dalle CCP e dalle autorità per attenuare o affrontare le difficoltà o il dissesto della CCP non sarebbero pianificate in totale coerenza e potrebbero essere applicate in maniera disorganica, con la possibile conseguenza di una perturbazione delle funzioni essenziali per i partecipanti diretti e i loro clienti attraverso le frontiere e di un’instabilità finanziaria in generale. L’azione a livello di UE è pertanto necessaria per dotare le autorità degli Stati membri di strumenti e poteri attivabili con celerità, coerenza ed equità in tutta l’Unione. L’azione a livello di UE è giustificata anche per le CCP che hanno meno collegamenti transfrontalieri diretti, perché trarrebbero giovamento da un’armonizzazione che superasse i problemi di parità di condizioni e di concorrenza che potrebbero sorgere a ragione di differenze fra il trattamento effettivo e potenziale riservato al dissesto delle CCP a livello nazionale. Regimi nazionali con gradi diversi di potenziale intervento dello Stato mediante fondi pubblici determinerebbero una disparità di condizioni che andrebbe a favore delle CCP basate negli Stati membri in cui il sostegno pubblico è più probabile. L’esperienza maturata con i dissesti bancari in vari Stati membri insegna che i problemi incontrati da enti finanziari di rilevanza sistemica possono frammentare il mercato unico in zone economiche nazionali. La percezione dei mercati e la propensione per i soggetti ubicati nelle giurisdizioni in cui il sostegno implicito dello Stato è relativamente più forte possono falsare la concorrenza e influire arbitrariamente sui costi che le imprese si ritrovano a sostenere in funzione dell’ubicazione geografica e sulla percezione dell’aspettativa o della necessità che lo Stato membro destini preventivamente attivi, liquidi o capitale alla minimizzazione delle esposizioni transfrontaliere. Sebbene per le CCP il rischio di questo tipo di frammentazione del mercato unico sia meno immediato, le diverse percezioni e l’incertezza che circondano la capacità degli Stati membri di assumere il controllo della CCP in dissesto e di risolverla in modo efficace potrebbero minare la fiducia dei partecipanti al mercato nel funzionamento del mercato unico e, di conseguenza, la sua integrità. L’incertezza relativa al modo in cui, senza norme comuni dell’UE, sarebbe gestito il dissesto di un’infrastruttura di mercato essenziale è infatti citata fra le ragioni del ritmo blando che caratterizza l’integrazione dei mercati dei capitali in Europa. L’armonizzazione dei requisiti applicabili alle CCP migliorerebbe la parità di condizioni fra gli operatori economici e contribuirebbe a stimolare l’integrazione del mercato interno. Dotando tutte le autorità competenti degli Stati membri degli stessi strumenti minimi atti ad assicurare un risanamento e una risoluzione ordinati delle CCP e agevolando la cooperazione tra le autorità in modo da attenuare gli effetti di ricaduta transfrontalieri quando si affrontano le difficoltà o il dissesto di una CCP, il quadro armonizzato rafforzerebbe anche la stabilità finanziaria in tutto il mercato interno e impedirebbe il verificarsi di situazioni in cui gli Stati membri sarebbero costretti ad agire da soli, e in modo non coordinato, nei confronti degli operatori stabiliti nella loro giurisdizione. L’articolo 114 TFUE costituisce pertanto la base giuridica appropriata. 2.2.Sussidiarietà In virtù del principio di sussidiarietà, di cui all’articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull’Unione europea (TUE), nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Nell’UE i mercati finanziari sono aperti e integrati. Le CCP possono operare a livello transfrontaliero nei mercati e per le linee di prodotti che servono, mettendo in questo contesto in collegamento attraverso le frontiere, in tutto il mercato unico, una pluralità di attori finanziari, controparti e clienti. In considerazione del grado avanzato e della stratificazione che contraddistinguono l’integrazione transfrontaliera nel settore finanziario, il risanamento e la risoluzione vanno inquadrati in una disciplina dell’UE che dia riscontro al livello di integrazione raggiunto dal comparto di attività. Attualmente gli strumenti usati per gestire le CCP di cui si profila una crisi si esauriscono in disposizioni interne delle stesse CCP o, eventualmente, in disposizioni nazionali. Ne consegue la possibilità che, per attenuare o superare i problemi delle CCP che versano in difficoltà o sono sull’orlo del dissesto, le stesse CCP e le autorità applichino metodi diversi, dai quali potrebbe scaturire a termine una perturbazione delle funzioni essenziali a danno dell’economia, una frammentazione del mercato interno e un’instabilità finanziaria più ampia. Il dissesto della CCP che opera al di là delle frontiere nazionali (come avviene nella maggior parte dei casi) rischia di influire, in gradi diversi, sulla stabilità dei mercati finanziari nei diversi Stati membri in cui opera. Soltanto con un’azione dell’UE le CCP e i relativi partecipanti diretti (che possono essere ubicati in uno Stato membro diverso da quello della CCP) potranno contare su un intervento adeguato ed efficace in grado di attenuare o superare con coerenza e in modo coordinato una situazione di crisi. Affinché questi obiettivi siano conseguiti a livello di Unione e a livello di Stati membri, è quindi opportuno che il necessario quadro normativo emani dall’Unione. 2.3.Proporzionalità In virtù del principio di proporzionalità, l’azione dell’Unione si limita, nella forma e nella sostanza, a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. In linea di principio la CCP in dissesto è sottoposta alle procedure di insolvenza come qualsiasi altra impresa. Le CCP sono tuttavia infrastrutture finanziarie fondamentali che presentano numerose interconnessioni con una pluralità di attori finanziari, per conto dei quali centralizzano i rischi. Quindi, privare questi attori dei servizi essenziali prestati dalla CCP potrebbe comportare gravi conseguenze per la stabilità finanziaria e per l’economia in generale. Per arginare il problema è giustificato imporre la preparazione di adeguati piani di emergenza ai fini di un risanamento e una risoluzione ordinati delle CCP e conferire alle autorità i poteri che, se necessario, permettono di ristrutturarne celermente l’operatività. Dato che non si può stabilire in anticipo, con assoluta certezza, che il dissesto di una data CCP avrà rilevanza sistemica, il quadro proposto dovrebbe applicarsi in linea di principio a tutte le CCP, di qualsiasi dimensione e complessità. Poiché la maggior parte delle CCP stabilite nell’UE serve partecipanti diretti e clienti in tutta l’UE, e in alcuni casi anche oltre, le difficoltà o il dissesto della CCP potrebbe produrre effetti a livello mondiale. I piani di risanamento e di risoluzione dovrebbero pertanto essere ritagliati sullo specifico profilo di rischio di ciascuna CCP. L’attuazione da parte dell’autorità di interventi straordinari volti a preservare la stabilità finanziaria e tutelare i contribuenti dovrebbe essere sempre motivata pienamente e proporzionata, non dovrebbe andare oltre quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi e dovrebbe essere conforme alla Carta dei diritti fondamentali quale interpretata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea riguardo alle limitazioni del diritto di proprietà che possono derivare dall’esercizio di questi poteri. Gli interventi dovrebbero infine essere attuati garantendo che le parti interessate non ricevano un trattamento peggiore di quello che sarebbe stato loro riservato se la CCP non fosse stata sottoposta a risoluzione bensì alle altre misure eventualmente previste dal suo regolamento operativo per l’allocazione delle perdite, ovvero posta in stato di insolvenza. 2.4.Scelta dello strumento L’articolo 114 TFUE consente l’adozione degli atti sotto forma di regolamento o di direttiva. Nel caso di specie si privilegia la forma del regolamento per i motivi illustrati qui di seguito. In primo luogo, un regolamento pare la soluzione migliore per integrare e sviluppare l’impostazione adottata con l’EMIR, nel quale sono stabiliti i requisiti prudenziali applicabili alle CCP. L’imposizione del nuovo obbligo di adottare un regime completo in materia di risanamento mira ad assicurare la resilienza delle CCP muovendo dalle finalità e disposizioni dell’EMIR. L’impiego di una forma giuridica diversa (una direttiva) sarebbe incoerente e obbligherebbe gli Stati membri a adottare norme in un comparto specifico di un settore altrimenti disciplinato da atti dell’UE direttamente applicabili. L’obiettivo delle disposizioni che attribuiscono alle autorità poteri e strumenti mirati che, se gli obblighi imposti dall’EMIR e il regime di risanamento non ottengono i risultati ricercati, consentono loro di procedere a una risoluzione ordinata ed efficace della CCP per mantenere la stabilità finanziaria non è più quello di rafforzare la resilienza della CCP in situazione di continuità operativa, bensì quello di assicurare la continuità delle sue funzioni essenziali, in modo che possano continuare ad essere assolte (dallo stesso soggetto giuridico o in altra forma) nel rispetto dei requisiti e degli obiettivi dell’EMIR. Ne consegue che le disposizioni a tal fine dovrebbero essere inquadrate in un atto dell’identica forma giuridica dell’EMIR. In secondo luogo, un regolamento pare la soluzione migliore per dotare le autorità di un’impostazione comune e di un corpus normativo unico scongiurando la presenza di divergenze tra le norme nazionali e la conseguente possibilità di incertezze giuridiche, soprattutto nei contesti transfrontalieri illustrati sopra. La forma del regolamento agevolerebbe la cooperazione internazionale, nei casi in cui è necessaria, e faciliterebbe la condotta degli affari con l’UE e al suo interno, perché nell’Unione vigerebbe un sistema uniforme. Inoltre, dato che il dissesto di una CCP dell’UE può ripercuotersi sul sistema finanziario di tutti gli Stati membri, il sistema uniforme fugherebbe i pericoli dell’incertezza circa la gestione del dissesto delle CCP da parte delle pertinenti autorità dei diversi Stati membri e concorrerebbe a rassicurare i mercati sotto stress. In terzo luogo, è opinione generale che, dati i modelli aziendali che le contraddistinguono, le CCP abbiano molte meno probabilità di cadere in dissesto rispetto alle banche. Contrariamente al caso delle banche, che presentano dimensioni e profili di rischio diversi e il cui dissesto, iscrivendosi in scenari diversi e assumendo proporzioni diverse, implica una gamma più ampia di strumenti di risoluzione (e di relative deroghe), il dissesto delle CCP ha maggiori probabilità di discendere da cause note in anticipo (inadempimento dei partecipanti diretti o carenze operative) e gestibili con uno strumentario più ridotto. Conseguenza della portata più limitata dell’applicabilità e del fatto che non sia necessaria una gamma altrettanto ampia di opzioni è che un regolamento risulta più funzionale al conseguimento degli obiettivi, benché occorra mantenere una certa flessibilità per permettere alle autorità di reagire alle diverse circostanze specifiche. Rispetto alle banche, infine, le CCP dell’UE rappresentano un numero molto più esiguo di soggetti caratterizzati da una struttura societaria e un modello di prestazione di servizi attraverso le frontiere diversi da quelli dei gruppi bancari transfrontalieri. Il fatto che spesso le banche abbiano filiazioni e succursali nelle varie giurisdizioni in cui servono la clientela, acquisiscono attività, si finanziano, ecc., giustifica una maggiore sensibilità alle leggi locali nell’attuazione delle decisioni di risoluzione. Nel caso delle CCP la prestazione dei servizi non è così disseminata sul territorio: è anzi centralizzata in una giurisdizione da cui si irradia verso le altre senza l’intermediazione di filiazioni o succursali. Questo depone a favore dell’adozione di un regolamento al fine di assicurare un’applicazione uniforme delle decisioni nelle diverse giurisdizioni. 3.RISULTATI DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D’IMPATTO 3.1.Consultazioni dei portatori di interessi Una consultazione pubblica sulla possibilità di adottare un quadro di risanamento e risoluzione per gli enti non bancari si è svolta tra il 5 ottobre e il 28 dicembre 2012, con domande vertenti principalmente sull’opportunità di adottare disposizioni sul risanamento e la risoluzione delle controparti centrali, dei depositari centrali di titoli e delle imprese di assicurazione. Le risposte pervenute sono state 67.

Nel complesso, dalla consultazione è emerso che la priorità dovrebbe essere la definizione di un quadro a livello UE per il risanamento e la risoluzione delle CCP. Uno degli argomenti determinanti a favore di un’iniziativa in tal senso verteva sulla necessità di attuare l’obbligo stabilito dal G20 di compensare a livello centrale i derivati OTC standardizzati. In generale le risposte concordavano sul fatto che, così come la BRRD per le banche, anche per le CCP il quadro avrebbe dovuto mirare ad assicurare la continuità delle funzioni essenziali, a ridurre al minimo le esposizioni dei contribuenti alle perdite derivanti dal dissesto e a migliorare la certezza del diritto per i partecipanti diretti e i clienti. Quasi tutti i portatori di interessi hanno concordato che, per preservare la stabilità finanziaria, occorre dare priorità alla continuità delle operazioni essenziali delle CCP. A parere di molti, sebbene la credibilità e la solidità siano fondamentali, le disposizioni sul risanamento e la risoluzione delle CCP non dovrebbero imporre ai partecipanti oneri eccessivi in termini di copertura delle passività potenzialmente ingenti che potrebbero derivare dall’inadempimento di uno dei grandi partecipanti diretti o, a maggior ragione, da una gestione errata dei rischi da parte della CCP stessa. In generale i portatori di interessi hanno osservato che, a tal fine, sarebbe stato necessario adattare gli strumenti della BRRD alle peculiarità dei modelli aziendali delle CCP. 3.2.Assunzione e uso di perizie Oltre a consultare i portatori di interessi, la Commissione ha partecipato alle discussioni e allo scambio di opinioni che hanno informato la relazione CPMI/IOSCO che riporta gli orientamenti sul risanamento delle infrastrutture del mercato finanziario. La Commissione ha partecipato anche ai lavori dell’FSB riguardanti la risoluzione di altri enti finanziari non bancari, comprese le ultime discussioni sulla rifinitura di alcune parti degli orientamenti per aiutare le autorità a pianificare strategie di risoluzione efficaci. In preparazione delle relazioni che riportano gli orientamenti, rispettivamente, sul risanamento e sulla risoluzione, il CPMI/IOSCO e l’FSB hanno invitato i portatori di interessi ad esprimersi sulla bozza di orientamenti e hanno pubblicato le risposte ricevute. Queste consultazioni internazionali sulle infrastrutture dei mercati finanziari hanno confermato nel complesso le posizioni espresse in risposta alla consultazione condotta dalla Commissione e hanno offerto ulteriori riscontri utili sui meriti relativi di alcune delle alternative d’intervento e degli strumenti di risoluzione proposti. I servizi della Commissione si sono riuniti quattro volte con gli esperti degli Stati membri per discutere delle attività svolte a livello internazionale dall’FSB e dal CPMI/IOSCO, delle scelte politiche più controverse e della portata e natura della proposta. Gli esperti degli Stati membri hanno in generale concordato con l’indirizzo politico proposto dalla Commissione, che si basa sugli orientamenti internazionali e muove dall’EMIR o, secondo il caso, dalla BRRD. 3.3.Valutazione d’impatto La Commissione ha effettuato una valutazione dell’impatto delle diverse alternative d’intervento. Le varie opzioni sono state valutate in funzione degli obiettivi di fondo: salvaguardare la stabilità finanziaria e la fiducia nelle CCP, ridurre al minimo le perdite per la società in generale e per i contribuenti in particolare e rafforzare il mercato unico dei servizi prestati dalle CCP mantenendo nel contempo la parità di condizioni. Il comitato per la valutazione d’impatto (IAB) ha approvato la valutazione d’impatto il 6 maggio 2015 raccomandando una serie di miglioramenti; la valutazione d’impatto è stata quindi perfezionata in base alle raccomandazioni formulate, soprattutto circostanziando meglio la motivazione della necessità di un’azione a livello di UE e l’individuazione e la valutazione delle opzioni. Le opzioni esaminate e le conseguenti conclusioni sono state analizzate anche alla luce dei più recenti orientamenti emersi dai lavori in corso a livello internazionale, che la Commissione ha seguito da vicino. La proposta legislativa è perfettamente in linea con gli ultimi sviluppi delle discussioni e degli orientamenti politici in sede di FSB e G20. La valutazione d’impatto ha concluso che un’azione a livello di UE è necessaria in considerazione del carattere transfrontaliero dell’attività delle CCP, che implica collegamenti con una pluralità di attori finanziari, controparti e clienti in tutto il mercato unico. Gli strumenti attualmente a disposizione delle autorità degli Stati membri non sono idonei per le CCP che si trovano a far fronte a stress considerevoli in grado di comprometterne la sostenibilità economica. Se gli Stati membri adottassero sistemi diversi per attenuare o affrontare i potenziali problemi gravi delle CCP, la conseguenza ultima potrebbe essere una perturbazione di funzioni essenziali per l’economia e un’instabilità finanziaria più ampia. L’azione a livello di UE è necessaria per dotare le autorità degli Stati membri degli adeguati strumenti e poteri, esercitabili in tutta l’Unione, che permettano loro di affrontare il dissesto delle CCP ubicate nelle rispettive giurisdizioni e per consentire una comunicazione efficace tra tutte le autorità coinvolte, nello stesso così come in Stati membri diversi. Una pianificazione adeguata del risanamento e della risoluzione dovrebbe concorrere a far sì che i costi siano sostenuti non dai contribuenti, bensì dai partecipanti al mercato collegati alla CCP (i creditori e i partecipanti diretti e loro clienti) in maniera proporzionata e non discriminatoria. Quanto ai modi in cui garantire una risoluzione tempestiva e solida della CCP, la valutazione d’impatto ha esaminato le opzioni relative ai possibili eventi attivatori della risoluzione e agli strumenti e poteri di risoluzione che dovrebbero essere attribuiti alle autorità. La valutazione d’impatto ha constatato che, stabilendo gli eventi che attivano obbligatoriamente la risoluzione (ad esempio il venir meno di determinati requisiti), si migliorerebbe la trasparenza del quadro di risoluzione, perché tutti i portatori di interessi saprebbero in anticipo in quali circostanze è possibile un intervento pubblico. Tale soluzione non è tuttavia parsa opportuna, perché sarebbe difficile stabilire quali indicatori, semplici o composti, segnalino con chiarezza la prospettiva di un evento futuro che comprometterà la stabilità finanziaria. Stabilendo eventi attivatori obbligatori si rischia inoltre di lasciare ai soggetti interessati spazio per aggirare il sistema, intervenendo sugli indicatori per vanificarne la significatività. È altresì possibile che il dissesto della CCP non derivi dalla presenza di determinati presupposti e che quindi la risoluzione non sia un’opzione ai fini di una ristrutturazione o liquidazione ordinata. Questi problemi possono essere evitati optando per eventi attivatori più flessibili che lascino alle autorità la decisione sul momento in cui avviare la risoluzione e consentano loro di adottare un’azione rapida e decisiva per risolvere le CCP di rilevanza sistemica in dissesto o a rischio di dissesto prima che se ne manifesti l’insolvenza. La valutazione d’impatto giunge alla conclusione che questi eventi attivatori più flessibili siano l’opzione da preferire, pur sottolineando la necessità che le autorità ricorrano agli strumenti di risoluzione soltanto se la CCP è prossima al dissesto e nessun’altra misura è in grado di ripristinarne la sostenibilità economica e preservare la stabilità finanziaria generale e, soprattutto, se è nel pubblico interesse porre la CCP in risoluzione anziché sottoporla alle procedure ordinarie di insolvenza o di liquidazione. La valutazione d’impatto è giunta alla conclusione che le autorità di risoluzione dovrebbero essere dotate di un complesso di strumenti e poteri di risoluzione armonizzato, ma non esaustivo né obbligatorio, che lasci loro la necessaria discrezionalità per decidere in funzione delle circostanze della potenziale crisi. I percorsi possibili per l’eventuale risoluzione di un soggetto in scenari diversi verrebbero stabiliti in piani di risoluzione non vincolanti. L’alternativa di dotare le autorità di uno strumentario completo ed esaustivo, con indicazione della successione da seguire nell’attivazione degli strumenti, è stata bocciata perché si è considerato che, limitando la capacità delle autorità di adattare la risposta alle specificità di una situazione di crisi in evoluzione, mettesse a repentaglio l’efficacia della risoluzione. La possibilità di adottare un identico complesso di strumenti di risoluzione e una loro gerarchia di attivazione per tutti gli scenari di crisi ipotizzabili è stata ritenuta poco realizzabile e foriera del rischio che le misure di risoluzione stabilite non fossero adatte ad affrontare i problemi concreti. La valutazione d’impatto ha constatato che, mettendo a disposizione, sia per il risanamento sia per la risoluzione, tutti gli strumenti specifici previsti dagli orientamenti internazionali, si ridurrebbero al minimo i costi a carico del contribuente e si otterrebbero i migliori risultati in termini di disciplina del mercato ex ante. Si riuscirebbe inoltre a distribuire le perdite fra tutte le parti interessate della CCP in un modo che dà anticipatamente certezze ai partecipanti al mercato ed è il più equo possibile. Gli effetti sui partecipanti al mercato potrebbero essere diversi secondo le diverse opzioni, ma un obiettivo fondamentale della risoluzione è che nessuno di essi si ritrovi in una situazione peggiore di quella in cui si troverebbe se la CCP non fosse stata sottoposta a risoluzione e nei confronti del partecipante al mercato fossero invece stati attivati gli ulteriori interventi eventualmente previsti dal regolamento operativo della CCP per l’allocazione delle perdite o se la CCP fosse stata posta in stato di insolvenza. Altri strumenti, come chiedere alla CCP e ai partecipanti diretti di aggiungere fondi prefinanziati per assorbire le perdite e ricostituire le risorse, non sono stati ritenuti atti a migliorare in concreto la disciplina del mercato o sono stati giudicati eccessivamente onerosi in considerazione della scarsa probabilità di una loro attivazione. Nel complesso si è quindi considerato che le opzioni preferite apportassero un contributo positivo al mantenimento della stabilità finanziaria e della fiducia nel sistema finanziario in generale senza comportare costi ingiustificati o eccessivi che potessero costituire un peso considerevole per la crescita economica. 3.4.Diritti fondamentali Così come per la BRRD in passato, il quadro applicabile alle CCP è perfettamente compatibile con la Carta dei diritti fondamentali. Benché l’azione di risoluzione possa in effetti alterare i beni e i diritti dei proprietari e dei partecipanti diretti della CCP, l’articolo 52 della Carta ammette limitazioni all’esercizio di alcuni diritti e libertà. Conformemente alla Carta, le limitazioni sono previste dal regolamento, rispettano il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e sono apportate solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione. La Corte di giustizia ha riconosciuto come interesse generale la salvaguardia della stabilità finanziaria, ai fini della quale sono quindi giustificate limitazioni ai diritti e alle libertà fondamentali previsti dal trattato, a condizione che siano proporzionate e funzionali agli obiettivi perseguiti. Le parti interessate possono impugnare elementi specifici della decisione di risoluzione che producono effetti nei loro confronti e hanno diritto a un risarcimento se si ritrovano in una situazione peggiore di quella in cui si sarebbero trovate se la CCP non fosse stata sottoposta a risoluzione e nei loro confronti fossero invece stati attivati gli ulteriori interventi eventualmente previsti dal regolamento operativo della CCP per l’allocazione delle perdite o se la CCP fosse stata posta in stato di insolvenza. 3.5.INCIDENZA SUL BILANCIO Le opzioni sopra illustrate non avranno incidenza sul bilancio dell’Unione. La presente proposta dispone che l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) i) elabori 5 norme tecniche e 2 orientamenti, e ii) partecipi ai collegi di risoluzione (insieme all’Autorità bancaria europea (ABE)), decida in caso di disaccordo e conduca una mediazione vincolante. Le norme tecniche dovranno essere elaborate entro la data corrispondente a 12 mesi dopo l’entrata in vigore del regolamento. Gli incarichi proposti per l’ESMA non richiederanno la creazione di posti supplementari e possono essere assolti con le risorse esistenti, nella maggior parte dei casi basandosi sul lavoro già svolto dall’ABE in attuazione della BRRD. Nell’assolvimento degli incarichi affidatile l’ESMA potrà contare su un neocostituito comitato di risoluzione, al quale parteciperanno in veste di osservatrici le pertinenti autorità competenti ai sensi del regolamento istitutivo dell’ABE, ottimizzando così l’uso delle risorse esistenti.

4.ALTRI ELEMENTI 4.1.Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione Una volta entrato in vigore il regolamento, un indicatore tangibile a medio termine per il follow-up sarà costituito dal grado di preparazione e redazione di piani adeguati di risanamento e di risoluzione e dalle misure attuate dalle CCP e dalle autorità su tale base. Se una CCP versa in difficoltà, si dovrebbero monitorare altri indicatori appurando se, quando e come la CCP attivi il piano di risanamento e se, quando e come l’autorità di vigilanza reagisca esercitando i poteri di intervento precoce conferitile dal presente quadro. In caso di dissesto della CCP e di sussistenza dei presupposti per la risoluzione, si dovrebbero monitorare gli indicatori che segnalano quando l’autorità di risoluzione interviene, quali strumenti sono attivati e come sono ripartite le perdite fra le parti interessate del settore privato. Trascorsi tre anni si potrebbero effettuare un esame del funzionamento di disposizioni specifiche e un’analisi generale. Il sistema di monitoraggio e valutazione potrebbe essere perfezionato secondo quanto risultasse opportuno alla luce dell’esperienza maturata. 4.2.Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta 4.2.1.Ambito di applicazione e finalità In considerazione della funzione e del ruolo centrale che svolgono sui mercati finanziari, rientrano nell’ambito di applicazione tutte le CCP stabilite nell’UE. I poteri e gli strumenti attribuiti dal regolamento saranno quindi esercitabili per tutte le CCP, indipendentemente dalle dimensioni, interconnessioni o altre caratteristiche. La proporzionalità sarebbe comunque garantita perché i piani di risanamento e di risoluzione dovranno essere specifici per ciascuna CCP e tenere conto della sua rilevanza sistemica. Anche l’esercizio dei poteri di intervento precoce e di risoluzione da parte delle autorità dovrebbe essere sempre proporzionato e giustificato. Gli obiettivi sono, in primo luogo, permettere in diversi scenari di difficoltà finanziarie il risanamento ordinato della CCP attraverso l’attuazione di un piano di risanamento solido e completo concordato tra la CCP e i suoi partecipanti diretti. In secondo luogo, se questo si rivela insufficiente e sussistono i presupposti per la risoluzione, le autorità dovrebbero intervenire in tempi rapidi per salvaguardare la stabilità finanziaria, assicurare la continuità delle funzioni essenziali della CCP e tutelare al massimo i contribuenti. In caso di risoluzione, l’azione dell’autorità dovrebbe muovere dal principio che i proprietari, i creditori e le controparti della CCP devono sostenere le perdite rispettando la gerarchia delle pretese in caso di insolvenza e che la direzione dev’essere sostituita e rispondere degli eventuali illeciti a norma del diritto nazionale. In considerazione della struttura giuridica e societaria delle CCP, per essere efficace il risanamento e la risoluzione della CCP non deve necessariamente coinvolgere il più ampio gruppo di appartenenza. Se funzionale agli obiettivi citati, alcuni poteri specifici possono valere tuttavia anche nei confronti dell’impresa madre della CCP, ad esempio, la facoltà dell’autorità di decidere caso per caso se il piano di risanamento debba coinvolgerla. 4.2.2.Istituzione delle autorità di risoluzione e dei collegi di risoluzione Sono istituite autorità di risoluzione delle CCP, che vengono dotate di un complesso armonizzato di poteri che permette loro di intraprendere tutte le azioni preparatorie e di risoluzione illustrate qui di seguito. Possono svolgere il ruolo di autorità di risoluzione le banche centrali, i ministeri competenti, le autorità competenti delle CCP (ossia le autorità di vigilanza) o altre autorità amministrative pubbliche. Se i poteri sono attribuiti a un’autorità preesistente, le funzioni di risoluzione devono essere indipendenti sotto il profilo operativo. Se i poteri sono attribuiti a più autorità, la suddivisione dei compiti dovrebbe essere chiara. L’organo designato dev’essere incaricato per legge di procedere alla risoluzione ordinata delle CCP quando sussistono i presupposti per la risoluzione, secondo modalità che tutelino la stabilità finanziaria e i contribuenti. Non è escluso che l’autorità possa svolgere compiti analoghi in relazione ad altri enti finanziari. Se così prevede il diritto nazionale dello Stato membro, la decisione di risolvere la CCP può essere sottoposta a omologazione del giudice, ferma restando la celerità della procedura. Dati il ruolo e il precedente stabilito dall’EMIR per i collegi e le relative funzioni, nonché i possibili effetti che l’azione di risoluzione può produrre sui partecipanti diretti e su altri portatori di interessi, le autorità di risoluzione delle CCP sono tenute a istituire e presiedere collegi di risoluzione per ciascuna CCP, in un sistema che rispecchia ampiamente la composizione dei collegi prevista dall’EMIR. Oltre alle autorità di risoluzione delle CCP, dovrebbero quindi far parte del collegio le autorità competenti dei partecipanti diretti, CCP, depositari centrali di titoli e sedi di negoziazione presenti nel collegio dell’EMIR, così come le banche centrali interessate e l’ESMA. A questi dovrebbero aggiungersi le autorità di risoluzione dei partecipanti diretti le cui autorità competenti sono membri (se diverse), la rispettiva autorità competente di ciascuna impresa madre cui si applicano i piani di risanamento, i ministeri competenti cui è attribuito un ruolo specifico nella risoluzione delle CCP e l’ABE. I collegi previsti dall’EMIR e i neocostituiti collegi di risoluzione dovrebbero assolvere congiuntamente le funzioni specifiche assegnate loro dal presente regolamento nel modo illustrato qui di seguito. 4.2.3.Predisposizione – piani di risanamento La CCP è tenuta a predisporre un piano di risanamento che le permetta di sormontare le difficoltà finanziarie che superano le risorse di gestione dell’inadempimento di cui dispone e gli altri requisiti previsti dall’EMIR. Il piano dovrebbe contemplare sia l’ipotesi di inadempimento di partecipanti diretti (ossia gli eventi di inadempimento) sia il materializzarsi di altri rischi e perdite (ossia altri eventi, diversi dall’inadempimento). Le esatte situazioni in cui si dovrebbe attivare il piano non sarebbero stabilite per legge; piuttosto, è imposto alla CCP di definire indicatori adeguati che segnalino ai partecipanti diretti e alle autorità il verificarsi dell’evento attivatore. Il piano non dovrebbe presupporre alcun sostegno finanziario pubblico straordinario, ma dovrebbe indicare come possa essere ottenuto l’eventuale accesso a meccanismi della banca centrale a condizioni standard. In linea con gli orientamenti del CPMI/IOSCO, il piano dovrebbe essere completo, efficace, trasparente e misurabile per tutti i soggetti che possono risentirne e dovrebbe prevedere incentivi adeguati e minimizzare gli effetti negativi per tutti i portatori di interessi e per il sistema finanziario in generale. Fermo restando il rispetto di questi principi la CCP è libera di stabilire la gamma appropriata di opzioni e di strumenti di risanamento, fra cui strumenti per ribilanciare il portafoglio della CCP attraverso la rottura dei contratti, così che il contratto sia sciolto e gli utili e le perdite siano cristallizzate, e attraverso accordi volontari, come l’indizione di aste con i restanti partecipanti diretti perché si assumano volontariamente posizioni, o strumenti per raccogliere risorse supplementari ordinando ai partecipanti diretti di fornirle fino a un massimale (“richieste di liquidità”) e applicando uno scarto di garanzia ai pagamenti dovuti ai partecipanti diretti per l’ottenimento di un utile economico su un contratto in derivati (“scarto di garanzia sul margine di variazione”). Il regolamento non indica né esclude le opzioni specifiche che dovrebbero essere contemplate nel piano di risanamento. Impone tuttavia che siano stabilite nel piano, così da accrescerne l’efficacia in tutti i casi, le modalità concordate tra la CCP e i suoi partecipanti diretti che, in caso di attivazione, saranno quindi vincolanti per il partecipante diretto o lo impegneranno ad agire secondo il regolamento operativo prestabilito a prescindere dalla giurisdizione in cui è basato. Il partecipante diretto è tenuto a informare esaurientemente il cliente del modo in cui prevede di trasmettergli le perdite o i costi derivanti dal fatto che la CCP abbia attivato strumenti di risanamento. L’autorità competente della CCP deve verificare il piano di risanamento, associando al processo il collegio istituito a norma dell’EMIR dati i possibili effetti del piano sui partecipanti diretti e su altri portatori di interessi. La valutazione dell’adeguatezza del piano, ad esempio, dovrebbe essere oggetto di una decisione congiunta del collegio. Se non si riesce a giungere a una decisione congiunta, è prevista la possibilità di una mediazione vincolante dell’ESMA in linea con il suo mandato (articolo 19, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1095/2010). 4.2.4.Predisposizione – piani di risoluzione e valutazione della risolvibilità L’autorità di risoluzione è tenuta a predisporre un piano di risoluzione da attivare in caso di dissesto della CCP per ristrutturarla e assicurare la continuità delle sue funzioni essenziali. Al pari del piano di risanamento il piano di risoluzione dovrebbe contemplare sia gli eventi di inadempimento sia altre ipotesi (eventi diversi dall’inadempimento) e non presupporre alcun sostegno finanziario pubblico straordinario oltre all’accesso a meccanismi della banca centrale a condizioni standard. Il piano dovrebbe definire i poteri e gli strumenti di risoluzione che l’autorità eserciterebbe o attiverebbe quando la CCP presenta i presupposti per la risoluzione, sempre intervenendo in modo proporzionato e tenendo pienamente conto del modello aziendale, della quota di mercato e della rilevanza sistemica della CCP, sia nella giurisdizione in cui è stabilita sia negli altri Stati membri e nei paesi terzi. Il piano non è vincolante, ma l’autorità dovrebbe motivare adeguatamente qualsiasi scostamento da esso al momento della risoluzione. La pianificazione della risoluzione implica anche che l’autorità di risoluzione valuti la risolvibilità della CCP ed elimini gli impedimenti che la ostacolano. Dovrebbe avere di conseguenza il potere di ordinare alla CCP, ad esempio, di modificare determinate pratiche di condotta degli affari ovvero la struttura giuridica o operativa, di rivedere gli accordi infragruppo che potrebbero ostacolare la risoluzione o di incrementare, in singoli casi, le risorse prefinanziate atte ad assorbire le perdite. Come per il piano di risanamento, il possibile impatto delle azioni sui partecipanti diretti e altri portatori di interessi implica che il collegio di risoluzione sia associato alla redazione del piano di risoluzione e dia il suo accordo sulle misure volte a garantire la risolvibilità. Una decisione congiunta del collegio di risoluzione dovrebbe ad esempio essere obbligatoria in entrambi i casi; in sua mancanza, potrà essere disposta la mediazione vincolante dall’ESMA. 4.2.5.Intervento precoce

Sono conferiti all’autorità competente specifici poteri d’intervento nel funzionamento della CCP quando ne è a rischio la sostenibilità economica, ma prima che sia raggiunto il dissesto, o quando il suo operato rischia di compromettere la stabilità finanziaria generale. Questi poteri verrebbero a integrare quelli previsti dall’EMIR, costituendo specifiche opzioni di vigilanza in tali situazioni. L’autorità competente potrebbe in particolare ordinare alla CCP di avviare azioni specifiche nel piano di risanamento o di astenersene. 4.2.6.Elementi attivatori della risoluzione La CCP dovrebbe essere posta in risoluzione quando è in dissesto o a rischio di dissesto, quando nessun’alternativa del settore privato è in grado di evitarne il dissesto e se questo metterebbe a repentaglio l’interesse pubblico e la stabilità finanziaria. In linea con gli orientamenti del documento “Key Attributes of Effective Resolution Regimes” (caratteristiche essenziali dei regimi efficaci di risoluzione) dell’FSB, la CCP potrebbe essere posta in risoluzione anche se, pur non sussistendo tutti i presupposti citati, l’applicazione di ulteriori provvedimenti di risanamento da parte della CCP potrebbe sì evitarne il dissesto, ma rischierebbe di compromettere la stabilità finanziaria. Ad eccezione di situazioni estremamente specifiche, la CCP dovrebbe essere quindi considerata in dissesto o a rischio di dissesto se necessita di sostegno finanziario pubblico straordinario. L’autorità di risoluzione dovrebbe valutare se sussistono tutti i presupposti, anche se la valutazione del primo (se la controparte centrale è in dissesto o a rischio di dissesto) dovrebbe ricadere in primo luogo nella responsabilità dell’autorità competente. In genere si ritiene che l’autorità competente abbia maggiori probabilità di conoscere nei dettagli la solidità finanziaria della CCP fino al momento del dissesto, ma, purché disponga di tutti i dati e le informazioni necessari, può effettuare la valutazione anche l’autorità di risoluzione. 4.2.7.Poteri e strumenti di risoluzione In quanto preimpostata nel piano di risoluzione, l’azione di risoluzione dovrebbe essere condotta in modo tale da non compromettere il funzionamento delle parti restanti dell’eventuale gruppo di appartenenza della CCP. L’autorità di risoluzione dovrebbe tuttavia poter dare esecuzione alle obbligazioni contrattuali in essere che implicano un sostegno finanziario della CCP, quali le garanzie dell’impresa madre, analogamente a come sarebbero fatte valere nella procedura ordinaria di insolvenza. La risoluzione dovrebbe essere avviata ricorrendo a vari strumenti, attivabili separatamente o in combinazione: i) vendita dell’intera CCP o delle sue funzioni essenziali a un concorrente dotato di sostenibilità economica; ii) costituzione di una CCP-ponte a controllo pubblico; iii) allocazione delle perdite e delle posizioni ai partecipanti diretti. Il regolamento non indica quali strumenti o poteri debbano essere attivati o esercitati nelle diverse ipotesi, ma lascia libera l’autorità di scegliere in funzione delle circostanze, se possibile in linea con il piano di risoluzione approvato dal collegio di risoluzione. Le varie opzioni di allocazione delle perdite e delle posizioni offrirebbero all’autorità di risoluzione un mezzo per ribilanciare il portafoglio della CCP, arginare le ulteriori perdite e ottenere risorse supplementari per ricapitalizzare la CCP. A seconda delle opzioni scelte dalla CCP e approvate dal collegio dell’EMIR nel quadro del piano di risanamento, gli strumenti di allocazione delle perdite e delle posizioni a disposizione dell’autorità di risoluzione in caso di risoluzione possono sovrapporsi a quelli di cui dispone la CCP nell’ambito del piano di risanamento: ad esempio, la risoluzione potrebbe determinare ulteriori messe all’asta delle posizioni degli inadempienti fra i restanti partecipanti diretti, una rottura parziale o totale dei contratti, ulteriori scarti di garanzia sui pagamenti del margine di variazione in uscita, l’esercizio delle restanti richieste di liquidità previste dal piano di risanamento o di una richiesta di liquidità riservata espressamente all’autorità di risoluzione dal regolamento interno (operativo) della CCP e la riduzione degli strumenti di capitale e di debito emessi dalla CCP o di altre passività non garantite e la conversione degli strumenti di debito o altre passività non garantite in azioni. Il regolamento non preclude all’autorità di risoluzione la possibilità di esercitare altre opzioni conformi ai principi della risoluzione – fra cui il pieno rispetto della gerarchia delle pretese – per evitare il salvataggio con denaro pubblico, scongiurare l’azzardo morale, ecc., nonostante la salvaguardia che vuole che nessun creditore risulti penalizzato rispetto alla procedura di insolvenza. L’autorità di risoluzione può quindi sollecitare ulteriori risorse private, sia interne alla CCP (ad esempio, ricorrendo ai fondi di garanzia delle linee di prodotti non compromesse) sia provenienti da terzi (ad esempio, chiedendo ai partecipanti diretti di accettare volontariamente ulteriori posizioni). Se queste possibilità non sono percorribili o risultano manifestamente insufficienti a salvaguardare la stabilità finanziaria, è ipotizzabile, come extrema ratio, un intervento pubblico sotto forma di sostegno al capitale o di proprietà pubblica temporanea. L’intervento pubblico dovrebbe tuttavia rispettare le norme applicabili in materia di aiuti di Stato, tra cui la ristrutturazione dell’operatività della CCP, e consentire di recuperare nel tempo dalla CCP i fondi mobilitati. Pur non essendo uno strumento di risoluzione, l’assistenza temporanea di liquidità fornita dalla banca centrale potrebbe agevolare l’iter della risoluzione. Tale assistenza dovrebbe iscriversi nelle ipotesi che, secondo il piano di risoluzione, permettono alla CCP in risoluzione di accedere alla liquidità della banca centrale e dipenderebbe in ultima analisi dalla decisione discrezionale della banca centrale stessa. 4.2.8.Disposizioni accessorie sulla risoluzione Per garantire che le decisioni di risoluzione siano adottate nel rispetto dei principi fondamentali sui diritti di proprietà e nel rispetto del diritto societario, della normativa sui valori mobiliari e delle norme costituzionali nazionali, il regolamento prevede i necessari adempimenti e disposizioni che l’autorità di risoluzione dovrebbe osservare prima di adottare la decisione di risoluzione e nel corso della risoluzione stessa, ad esempio: valutazione accurata dello stato patrimoniale della CCP; salvaguardie che assicurano alle parti interessate un risarcimento se si ritrovano in una situazione peggiore rispetto a quella in cui si sarebbero trovati se la CCP non fosse stata sottoposta a risoluzione e nei loro confronti fossero stati invece fatti valere gli interventi eventualmente previsti dal regolamento operativo della CCP per l’allocazione delle perdite o se la CCP fosse stata posta in stato di insolvenza; adempimenti procedurali che impongono all’autorità di comunicare la decisione di risoluzione alla CCP e alle altre autorità interessate. Per agevolare la risoluzione e il conseguimento dell’obiettivo di salvaguardare la stabilità finanziaria, il quadro include altresì una moratoria temporanea su taluni obblighi della CCP e sospende i diritti ordinari di scioglimento e close-out che le controparti vantano verso la CCP derivanti unicamente dall’esercizio dei poteri di risoluzione nei confronti di questa. Questi adempimenti sono accompagnati da adeguate tutele, allineate a quelle della BRRD, per i pagamenti dovuti ad altre infrastrutture dei mercati finanziari e per le garanzie e gli accordi di netting. 4.2.9.Paesi terzi Le difficoltà o il dissesto della CCP possono produrre effetti di ricaduta sul piano internazionale quando i partecipanti diretti sono stabiliti in giurisdizioni diverse da quella in cui è stabilita la CCP. Secondo il documento dell’FSB sulle caratteristiche essenziali, le autorità delle diverse giurisdizioni dovrebbero collaborare nei casi di risoluzione, riconoscendosi reciprocamente le azioni di risoluzione ed eseguendole con riguardo agli attori, alle attività o alle passività situati nel rispettivo territorio di appartenenza. Ai fini di una migliore esercitabilità dell’azione dell’autorità dell’UE nei confronti dei partecipanti diretti ubicati in paesi terzi, la CCP dovrebbe assicurare che gli interventi previsti nel piano di risanamento siano vincolanti in tutte le giurisdizioni, ossia che le opzioni di risanamento costituiscano obbligazioni contrattuali ai sensi del diritto del paese in cui è stabilita la CCP o che sia altrimenti dimostrato all’autorità competente e all’autorità di risoluzione che le disposizioni del piano sono esercitabili, ad esempio ai sensi del diritto di un paese terzo. In questo modo si aiuterebbero le autorità di risoluzione a dare esecuzione alle obbligazioni di tali piani in essere nel corso della risoluzione. L’autorità dovrebbe collaborare con l’omologa del paese terzo ai fini del riconoscimento e dell’esecuzione della decisione con riguardo ai contratti o attività disciplinati dal diritto di tale paese. Le autorità di risoluzione dovrebbero concludere con le autorità dei paesi terzi accordi di cooperazione che precisino le modalità della collaborazione. È possibile che, per una data CCP, i partecipanti diretti siano ubicati in vari Stati membri o paesi terzi o che le attività o i contratti siano disciplinati dal diritto di vari Stati membri o paesi terzi. L’ESMA dovrebbe pertanto emanare orientamenti sul contenuto di tali accordi con i paesi terzi, al fine di impostare un’applicazione omogenea delle condizioni in questi casi. Per agevolare l’esecuzione delle azioni decise dall’autorità di risoluzione di un paese terzo nei confronti dei partecipanti diretti, contratti o altre attività o passività ubicati nell’UE, dovrebbe spettare alle pertinenti autorità nazionali riconoscere le azioni e darvi effetto ovvero, in circostanze specifiche, rifiutare di agire in tal senso. Il riconoscimento dovrebbe essere assicurato se le misure non hanno un effetto negativo sulla stabilità finanziaria dello Stato membro, i creditori della CCP ricevono lo stesso trattamento degli altri indipendentemente dalla loro ubicazione e le misure non hanno ripercussioni sostanziali sulle finanze pubbliche dello Stato membro. 4.2.10.Modifiche delle direttive sul diritto societario, della BRRD, dell’EMIR e del regolamento istitutivo dell’ESMA e creazione di un comitato di risoluzione presso l’ESMA Le direttive dell’UE sul diritto societario contengono norme per la protezione degli azionisti e dei creditori, alcune delle quali potrebbero ostacolare il rapido intervento delle autorità di risoluzione. Per le banche queste norme sono già state modificate con la direttiva 2014/59/UE e la proposta della Commissione che modifica tale direttiva (COM(2016) 852) chiede di estendere l’applicazione delle modifiche alle CCP nel diritto nazionale.

Conformemente alla proposta della Commissione che modifica la direttiva 2014/59/UE (COM(2016) 852), alla data di applicazione del presente regolamento le CCP dotate di autorizzazione bancaria cui si applica la BRRD saranno escluse dall’ambito di applicazione di tale direttiva e assoggettate esclusivamente alle disposizioni e prescrizioni del presente regolamento. Per permettere alle autorità d’imporre sanzioni in caso d’inosservanza delle disposizioni del presente regolamento, la proposta della Commissione che modifica la direttiva 2014/59/UE (COM(2016) 852) prevede l’ampliamento alle CCP dell’ambito di applicazione del titolo VIII, assicurando così la coerenza fra i poteri sanzionatori nell’ambito del risanamento e della risoluzione degli enti finanziari. L’EMIR è modificato per introdurre la possibilità di sospendere temporaneamente un obbligo di compensazione nel quadro della risoluzione di una CCP se la sospensione è necessaria per preservare la stabilità finanziaria e la fiducia del mercato, in particolare per scongiurare effetti di contagio ed impedire che le controparti e gli investitori si ritrovino con un’esposizione a rischi elevati e incerti nei confronti della CCP. È inoltre potenziato il ruolo del comitato dei rischi delle CCP per incentivare le CCP a gestire con prudenza il proprio rischio. Affinché le autorità di risoluzione possano alimentare i lavori dell’ESMA ai sensi del presente regolamento, dovrebbe essere consentito loro di accompagnare l’autorità competente alle riunioni del consiglio delle autorità di vigilanza dell’ESMA senza diritto di voto. Per preparare le decisioni che deve adottare a norma del presente regolamento e garantire il pieno coinvolgimento dei membri dell’ABE al riguardo, l’ESMA dovrà costituire un apposito comitato, ai cui lavori saranno invitate a partecipare in veste di osservatrici alcune autorità competenti ai sensi del regolamento (UE) n. 1093/2010. 2016/0365 (COD) Proposta di REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali e recante modifica dei regolamenti (UE) n. 1095/2010, (UE) n. 648/2012 e (UE) 2015/2365 (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, visto il parere del Comitato economico e sociale europeo, visto il parere della Banca centrale europea, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1)I mercati finanziari svolgono un ruolo fondamentale nel funzionamento delle economie moderne. Più integrati sono, più efficiente sarà l’allocazione delle risorse economiche, con conseguenti benefici in termini di risultati. Per migliorare il funzionamento del mercato unico dei servizi finanziari, è tuttavia importante predisporre procedure atte a garantire che, se un ente finanziario o un’infrastruttura del mercato finanziario che opera in tale mercato unico versa in difficoltà finanziarie o è sull’orlo del dissesto, tale evento non destabilizzi l’intero mercato finanziario né comprometta la crescita nell’economia in generale. (2)Le controparti centrali (CCP) sono componenti essenziali dei mercati finanziari: s’interpongono tra i partecipanti fungendo da acquirente per ciascun venditore e da venditore per ciascun acquirente e rivestono un ruolo centrale nel trattamento delle operazioni finanziarie e nella gestione dell’esposizione ai vari rischi insiti in tali operazioni. Le CCP accentrano la gestione delle operazioni e posizioni delle controparti, adempiono gli obblighi instaurati dalle operazioni e ricevono dai partecipanti un’adeguata garanzia sotto forma di margine e di contributo ai fondi di garanzia. (3)Con l’integrazione dei mercati finanziari nell’Unione le CCP hanno registrato un’evoluzione, passando da un ruolo principalmente di servizio dei bisogni e mercati nazionali a una funzione di snodo essenziale dei mercati finanziari nella più ampia dimensione dell’Unione. Oggi le CCP autorizzate nell’Unione compensano varie categorie di prodotti, che spaziano dai derivati finanziari e su merci, sia quotati sia fuori borsa (OTC), ai titoli azionari a pronti e alle obbligazioni, fino a prodotti quali le operazioni di pronti contro termine. Vanno oltre le frontiere nazionali prestando servizi a una vasta gamma di enti finanziari e di altra natura in tutta l’Unione. Sebbene alcune restino concentrate sul mercato nazionale, tutte le CCP autorizzate nell’Unione sono di rilevanza sistemica almeno nel rispettivo mercato nazionale.

(4)Poiché un volume consistente del rischio finanziario presente nel sistema finanziario dell’Unione si concentra nelle CCP, che lo trattano per conto dei partecipanti diretti e dei relativi clienti, è essenziale che esse siano sottoposte a una regolamentazione efficace e a una vigilanza rigorosa. In vigore dall’agosto 2012, il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio impone alle CCP di soddisfare rigorose norme prudenziali, organizzative e relative alla condotta negli affari. Incombe alle autorità competenti di esercitare un controllo completo sulle attività delle CCP collaborando nell’ambito di collegi in cui confluiscono diverse autorità per le funzioni specifiche cui sono deputate. Conformemente agli impegni assunti dai leader del G20 a seguito della crisi finanziaria, il regolamento (UE) n. 648/2012 impone altresì l’obbligo di compensare a livello centrale i derivati OTC standardizzati tramite una CCP. Con l’entrata in vigore dell’obbligo di compensazione centralizzata dei derivati OTC, aumenteranno verosimilmente il volume e la gamma di attività svolte dalle CCP, il che potrebbe determinare una sfida supplementare per le loro strategie di gestione dei rischi. (5)Il regolamento (UE) n. 648/2012 ha concorso ad aumentare la resilienza delle CCP e dei mercati finanziari più in generale a fronte dell’ampia gamma dei rischi trattati e concentrati nelle CCP. Nessun sistema di norme e pratiche è tuttavia in grado di ovviare al fatto che le risorse attuali sono insufficienti a gestire i rischi cui sono esposte le CCP, fra cui l’inadempimento di uno o più partecipanti diretti. Nell’ipotesi di gravi difficoltà o di dissesto imminente, in linea di massima gli enti finanziari dovrebbero essere sottoposti a procedura ordinaria di insolvenza. Con la crisi finanziaria è tuttavia emerso che, specie in un periodo di prolungata instabilità e di incertezza economica, tale procedura può perturbare funzioni che sono essenziali per l’economia, mettendo a repentaglio la stabilità finanziaria. Non sempre le procedure ordinarie di insolvenza applicabili alle imprese sono in grado di assicurare un intervento sufficientemente rapido o di dare la giusta priorità alla continuità delle funzioni essenziali degli enti finanziari nell’ottica di preservare la stabilità finanziaria. Per evitare queste conseguenze negative della procedura ordinaria di insolvenza è necessario predisporre uno specifico quadro per la risoluzione delle CCP. (6)La crisi ha evidenziato la mancanza di strumenti adeguati atti a preservare le funzioni essenziali assolte dagli enti finanziari in dissesto. Ha rivelato altresì la mancanza di quadri normativi che consentissero alle autorità, specie se situate in Stati membri o giurisdizioni diversi, di collaborare e coordinarsi per poter agire rapidamente e con risolutezza. Privi di tali strumenti e quadri di cooperazione e coordinamento, gli Stati membri sono stati costretti ad usare il denaro dei contribuenti per salvare gli enti finanziari, in modo da arginare il contagio e contenere il panico. Benché non beneficiarie dirette di sostegno finanziario pubblico straordinario nel corso della crisi, le CCP hanno tratto indirettamente beneficio dalle misure di salvataggio rivolte alle banche, che le hanno messe al riparo dagli effetti che avrebbero altrimenti subito se le banche non avessero adempiuto agli obblighi che avevano nei loro confronti. Un quadro di risanamento e risoluzione delle CCP è quindi necessario per evitare il ricorso al denaro dei contribuenti in caso di dissesto disordinato di una di esse. (7)L’obiettivo di un quadro credibile di risanamento e risoluzione è fare per quanto possibile in modo che le CCP predispongano misure per uscire dalle difficoltà finanziarie, mantenere le funzioni essenziali della CCP in dissesto o a rischio di dissesto liquidandone nel contempo le altre attività con procedura ordinaria di insolvenza e preservare la stabilità finanziaria riducendo nel contempo al minimo il costo del dissesto della CCP per i contribuenti. Il quadro di risanamento e risoluzione rafforza la prontezza delle CCP e delle autorità ad attenuare gli effetti degli stress finanziari e permette alle autorità di avere una visione più chiara del grado di preparazione delle CCP agli scenari di stress. Conferisce inoltre alle autorità i poteri che permettono loro di prepararsi alla potenziale risoluzione della CCP e di gestirne in modo coordinato il deterioramento, contribuendo così al buon funzionamento dei mercati finanziari. (8)Attualmente non vigono nell’Unione norme armonizzate sul risanamento e la risoluzione delle CCP. Alcuni Stati membri hanno già adottato modifiche normative che impongono alle CCP di redigere piani di risanamento e che introducono meccanismi atti a risolvere le CCP in dissesto. Vi sono inoltre fra gli Stati membri notevoli differenze sostanziali e procedurali sotto il profilo delle normative, dei regolamenti e delle disposizioni amministrative che disciplinano l’insolvenza delle CCP. La mancanza di presupposti, poteri e procedure comuni per il risanamento e la risoluzione delle CCP rischia di costituire un ostacolo al buon funzionamento del mercato interno e di intralciare la cooperazione tra le autorità nazionali che si trovano ad affrontare il dissesto di una CCP e ad applicare appropriati meccanismi di allocazione delle perdite nei confronti dei relativi partecipanti, nell’Unione e nel mondo. Questo vale in particolare quando, per via del diverso approccio seguito, le autorità nazionali non dispongono del medesimo grado di controllo o della stessa capacità di procedere alla risoluzione delle CCP. Le diversità fra i regimi di risanamento e risoluzione possono influire sulle CCP e sui relativi partecipanti in misura diversa nei vari Stati membri, potenzialmente falsando la concorrenza nel mercato interno. La mancanza di norme e strumenti comuni per gestire le difficoltà o il dissesto in cui versa una CCP può incidere sulla scelta del partecipante quanto alla compensazione e sulla scelta della CCP quanto al luogo di stabilimento, impedendo quindi alle CCP di godere appieno delle libertà fondamentali riconosciute loro nel mercato unico. Questo potrebbe a sua volta scoraggiare i partecipanti dall’oltrepassare le frontiere nel mercato interno per accedere alle CCP e ostacolare un’ulteriore integrazione dei mercati dei capitali in Europa. È pertanto necessario che in tutti gli Stati membri vigano norme comuni in materia di risanamento e risoluzione così che le CCP possano esercitare le libertà garantite loro dal mercato interno senza subire limitazioni derivanti dalla capacità finanziaria degli Stati membri e delle relative autorità di gestire i dissesti delle CCP. (9)La revisione del quadro normativo applicabile alle banche e ad altri enti finanziari effettuata nella scia della crisi, in particolare l’inasprimento dei requisiti patrimoniali e di riserve di liquidità delle banche, il miglioramento degli strumenti di politica macroprudenziale e le norme esaustive in materia di risanamento e risoluzione delle banche, ha ridotto la probabilità di crisi in futuro e migliorato la resilienza di tutti gli enti finanziari e le infrastrutture di mercato, CCP comprese, allo stress economico, sia esso provocato da perturbazioni sistemiche o da eventi specifici a un singolo ente. Dal 1º gennaio 2015 si applica in tutti gli Stati membri un regime di risanamento e risoluzione per le banche a norma della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio. (10)Muovendo dalla linea seguita per le banche, le autorità degli Stati membri dovrebbero essere preparate e disporre di strumenti di risanamento e di risoluzione adeguati a gestire le situazioni che comportano il dissesto di CCP. Date tuttavia le differenze che le separano per funzioni e modelli aziendali, banche e CCP presentano rischi diversi. Sono quindi necessari strumenti e poteri specifici per le ipotesi di dissesto di una CCP, sia esso provocato dal dissesto dei partecipanti diretti o scaturito da eventi diversi dall’inadempimento. (11)La forma del regolamento è necessaria per integrare e sviluppare l’impostazione varata con il regolamento (UE) n. 648/2012, che prevede requisiti prudenziali uniformi applicabili alle CCP. Stabilire in una direttiva gli obblighi relativi al risanamento e alla risoluzione potrebbe determinare incoerenze dovute alla potenziale adozione di normative nazionali divergenti su una materia altrimenti disciplinata da atti dell’Unione direttamente applicabili e contraddistinta sempre più dalla prestazione transfrontaliera dei servizi delle CCP. Anche in materia di risanamento e risoluzione delle CCP è pertanto opportuno adottare norme uniformi direttamente applicabili. (12)In un’ottica di coerenza con la normativa dell’Unione vigente in materia di servizi finanziari e al fine di garantire il più alto livello possibile di stabilità finanziaria in tutta l’Unione, il regime di risanamento e risoluzione dovrebbe applicarsi a tutte le CCP soggette ai requisiti prudenziali previsti dal regolamento (UE) n. 648/2012, che abbiano o no l’autorizzazione bancaria. L’insolvenza di una CCP appartenente a un gruppo potrebbe influire rapidamente sulla solvibilità dell’intero gruppo e causare ulteriore instabilità finanziaria. Non necessariamente il gruppo di cui la CCP fa parte dev’essere assoggettato al regime completo, ma talune disposizioni dovrebbero applicarsi anche all’impresa madre quando la loro applicazione a tale livello migliora l’efficacia del risanamento e della risoluzione. È pertanto opportuno conferire alle autorità poteri mirati di azione nei confronti delle imprese madri, al fine di assicurare l’efficacia del risanamento e della risoluzione della CCP e diminuire le possibilità di contagio di altre componenti del gruppo. (13)Ai fini dell’efficacia ed efficienza delle azioni di risoluzione e in linea con gli obiettivi della risoluzione, gli Stati membri dovrebbero affidare le funzioni e i compiti legati alla risoluzione ad autorità amministrative pubbliche o autorità investite di poteri amministrativi pubblici. Dovrebbero altresì garantire che alle autorità di risoluzione siano destinate risorse adeguate. Se lo Stato membro nomina autorità di risoluzione l’autorità responsabile della vigilanza prudenziale sulle CCP, è opportuno adottare adeguate disposizioni strutturali per separare le funzioni di vigilanza da quelle di risoluzione, in modo da scongiurare conflitti di interessi e il rischio di acquiescenza normativa. (14)Date le conseguenze che il dissesto di una CCP e gli interventi che ne conseguono possono avere per il sistema finanziario e per l’economia di uno Stato membro nonché l’eventualità di dover in ultima istanza utilizzare fondi pubblici per risolvere una crisi, i ministeri delle finanze o altri ministeri competenti degli Stati membri dovrebbero essere implicati da vicino, sin dalle fasi iniziali, nella procedura di risanamento e risoluzione. (15)Poiché spesso la CCP presta servizi in tutta l’Unione, l’efficacia del risanamento e della risoluzione presuppone una collaborazione tra le autorità competenti e le autorità di risoluzione nell’ambito di collegi di vigilanza e di risoluzione, specie nei preparativi del risanamento e della risoluzione. Le fasi preparatorie in questione riguardano la valutazione dei piani di risanamento redatti dalle CCP, la predisposizione e l’aggiornamento dei piani di risoluzione e il superamento degli impedimenti alla risolvibilità. (16)Nella risoluzione delle CCP è opportuno raggiungere un equilibrio fra, da un lato, la necessità di procedure consone all’urgenza della situazione e funzionali al raggiungimento di soluzioni efficaci, eque e tempestive e, dall’altro, l’esigenza di preservare la stabilità finanziaria in tutti gli Stati membri in cui la CCP presta servizi. A tal fine, le autorità che, per ambito di competenza, potrebbero essere interessate dal dissesto della CCP dovrebbero confrontarsi nell’ambito del collegio di risoluzione. Allo stesso modo, le pertinenti autorità di paesi terzi dovrebbero essere invitate, quando necessario, a partecipare ai collegi di risoluzione in veste di osservatrici al fine di assicurare un periodico scambio di opinioni e un coordinamento con esse. Le autorità dovrebbero tener sempre conto dell’impatto delle loro decisioni sulla stabilità finanziaria negli Stati membri in cui la CCP svolge attività essenziali o importanti per i mercati finanziari locali, compresi quelli in cui sono ubicati i partecipanti diretti e quelli in cui sono stabilite le sedi di negoziazione e le infrastrutture del mercato finanziario collegate. (17)L’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), per preparare le decisioni collegate ai compiti ad essa assegnati coinvolgendovi pienamente l’Autorità bancaria europea (ABE) e i suoi membri, dovrebbe costituire al suo interno un comitato di risoluzione, invitando le pertinenti autorità competenti dell’ABE a parteciparvi in veste di osservatrici. (18)Per affrontare efficacemente e in modo proporzionato il potenziale dissesto di una CCP, le autorità dovrebbero esercitare i poteri di risanamento e di risoluzione di cui sono investite tenendo conto di una serie di fattori caratterizzanti la CCP, quali natura dell’attività, struttura dell’azionariato, forma giuridica, profilo di rischio, dimensioni, status giuridico e interconnessioni con il sistema finanziario. Le autorità dovrebbero inoltre valutare la probabilità che il dissesto e la successiva liquidazione della CCP con procedura ordinaria di insolvenza abbiano un effetto negativo significativo sui mercati finanziari, su altri enti finanziari o sull’economia in generale. (19)Ai fini di una gestione efficace delle CCP in dissesto, è opportuno conferire alle autorità il potere d’imporre misure preparatorie alla CCP. È opportuno stabilire una norma minima circa il contenuto e le informazioni da includere nei piani di risanamento, in modo che nell’Unione tutte le CCP dispongano di piani di risanamento sufficientemente dettagliati su cui fare affidamento in caso di difficoltà finanziarie. Tali piani dovrebbero basarsi su ipotesi realistiche valide in una serie di scenari che vanno dal favorevole allo sfavorevole, comprese le ipotesi di deterioramento causato da un evento di inadempimento e da un evento diverso dall’inadempimento. Il piano di risanamento dovrebbe costituire parte integrante del regolamento operativo della CCP stabilito per contratto con i partecipanti diretti. Il regolamento operativo dovrebbe prevedere altresì disposizioni atte a garantire l’esercitabilità delle misure di risanamento delineate nel piano in tutti gli scenari. I piani di risanamento non dovrebbero presupporre l’accesso a un sostegno finanziario pubblico straordinario né esporre i contribuenti al rischio di perdite. (20)La CCP dovrebbe preparare e aggiornare periodicamente il piano di risanamento. L’obbligo di preparare un piano di risanamento dovrebbe essere applicato proporzionalmente, tenendo conto della rilevanza sistemica della CCP e delle sue interconnessioni con il sistema finanziario. In questo contesto la fase del risanamento dovrebbe iniziare quando è riscontrato un deterioramento significativo della situazione finanziaria della CCP o un rischio di violazione dei requisiti prudenziali imposti dal regolamento (UE) n. 648/2012. Queste situazioni dovrebbero risultare dal raffronto con un sistema di indicatori qualitativi e quantitativi inclusi nel piano di risanamento. (21)La CCP dovrebbe presentare il piano di risanamento alle autorità competenti e al collegio delle autorità di vigilanza istituito a norma del regolamento (UE) n. 648/2012 ai fini di una valutazione completa, che assumerà la forma di una decisione congiunta del collegio. La valutazione dovrebbe indicare se il piano è completo e se è effettivamente in grado di ripristinare tempestivamente la sostenibilità economica della CCP, anche in periodi di grave stress finanziario. (22)Il piano di risanamento dovrebbe illustrare compiutamente le azioni che la CCP si ripromette di intraprendere per risolvere l’eventuale problema delle obbligazioni in essere non bilanciate, delle perdite non coperte, della carenza di liquidità o dell’inadeguatezza del capitale, così come le azioni atte a ricostituire le risorse finanziarie prefinanziate esaurite e gli accordi in materia di liquidità, al fine di recuperare la sostenibilità economica e di poter continuare a soddisfare i requisiti per l’autorizzazione. (23)Le CCP dovrebbero evitare discriminazioni nei piani e assicurare che questi siano equilibrati in termini di effetti e incentivi generati. Nessun partecipante diretto o cliente dovrebbe risultarne svantaggiato in modo sproporzionato. A norma del regolamento (UE) n. 648/2012, la CCP dovrebbe assicurare in particolare che i partecipanti diretti abbiano un’esposizione limitata nei suoi confronti. Le CCP dovrebbero assicurare che tutti i pertinenti portatori d’interesse siano consultati sul piano di risanamento, mediante la partecipazione al comitato dei rischi della CCP e il coinvolgimento nella predisposizione del piano stesso.

(24)Il regolamento operativo dovrebbe prevedere disposizioni contrattuali che permettono alla CCP, se necessario, di applicare le opzioni di risanamento ai contratti o attività disciplinati dal diritto di un paese terzo o ai soggetti basati in paesi terzi. (25)Se la CCP non presenta un piano di risanamento adeguato, le autorità competenti dovrebbero poterle imporre l’adozione delle misure necessarie per colmare le lacune sostanziali, così che la CCP riesca a rafforzarsi nell’attività e, in caso di dissesto, a ripristinare il capitale o ribilanciare il portafoglio. Questo potere dovrebbe consentire alle autorità competenti d’intervenire preventivamente, per quanto necessario per colmare le lacune e conseguire così gli obiettivi di stabilità finanziaria. (26)La pianificazione della risoluzione è una componente essenziale di una risoluzione efficace. I piani dovrebbero essere redatti dall’autorità di risoluzione della CCP e stabiliti di comune accordo dalle pertinenti autorità del collegio di risoluzione. Le autorità dovrebbero disporre di tutte le informazioni necessarie per individuare le funzioni essenziali e assicurarne la continuità. Il contenuto del piano di risoluzione dovrebbe tuttavia essere proporzionato alla rilevanza sistemica della CCP e basarsi, tra l’altro, sulle informazioni da questa comunicate. (27)In base alla valutazione della risolvibilità, le autorità di risoluzione dovrebbero avere il potere di imporre, direttamente o indirettamente attraverso l’autorità competente, modifiche della struttura e dell’organizzazione della CCP e di prendere le misure necessarie e proporzionate per ridurre o eliminare gli impedimenti sostanziali all’attivazione degli strumenti di risoluzione e assicurare la risolvibilità. (28)Con riferimento ai piani di risoluzione e alle valutazioni della risolvibilità prevale sulle considerazioni di vigilanza corrente la necessità di accelerare le azioni di ristrutturazione e di assicurarne la celerità, per garantire la continuità delle funzioni essenziali della CCP e preservare la stabilità finanziaria. Se i membri del collegio di risoluzione sono in disaccordo sulle decisioni da adottare riguardo al piano di risoluzione della CCP, alla valutazione della risolvibilità della CCP e all’eliminazione degli impedimenti che la ostacolano, l’ESMA dovrebbe fungere da mediatore in conformità dell’articolo 19 del regolamento (UE) n. 1095/2010. La mediazione vincolante dell’ESMA dovrebbe comunque essere esaminata preventivamente da un comitato interno dell’ESMA stessa, dato che i suoi membri hanno in diversi Stati membri competenze in materia di mantenimento della stabilità finanziaria e di vigilanza sui partecipanti diretti. È opportuno invitare talune autorità competenti ai sensi del regolamento istitutivo dell’ABE a partecipare in veste di osservatrici al comitato interno dell’ESMA, poiché assolvono funzioni analoghe a norma della direttiva 2014/59/UE. La mediazione vincolante non dovrebbe impedire, in altri casi, la mediazione non vincolante condotta in conformità dell’articolo 31 del regolamento (UE) n. 1095/2010. (29)Se utile ai fini di un risanamento e una risoluzione ordinati, le autorità competenti e di risoluzione dovrebbero indicare misure specifiche con riguardo a un’impresa madre. In funzione della struttura del gruppo di appartenenza, può risultare necessario stabilire nel piano di risanamento della CCP le condizioni che determinano l’erogazione alla CCP di sostegno finanziario, garanzie o altre forme di sostegno operativo da parte dell’impresa madre o di un’altra componente dello stesso gruppo. Assicurando la trasparenza su questo tipo di accordi si attenuerebbero i rischi per la liquidità e la solvibilità della componente del gruppo che eroga sostegno alla CCP che versa in difficoltà finanziarie. La modifica di tali accordi dovrebbe essere considerata una modifica sostanziale che implica la revisione del piano di risanamento. (30)Data la delicatezza delle informazioni ivi contenute, i piani di risanamento e di risoluzione dovrebbero obbedire ad adeguate disposizioni in materia di riservatezza. (31)Le autorità competenti dovrebbero trasmettere i piani di risanamento e le relative modifiche alle pertinenti autorità di risoluzione, le quali dovrebbero a loro volta inoltrare piani di risoluzione e modifiche alle autorità competenti, in modo che tutte le autorità pertinenti siano tenute sempre perfettamente informate. (32)Per preservare la stabilità finanziaria è necessario che le autorità competenti siano in grado di sanare il deterioramento della situazione finanziaria ed economica di una CCP prima che questa giunga a un punto tale per cui non vi siano alternative alla risoluzione, o imporre alla CCP un cambiamento di rotta se le azioni che compie compromettono la stabilità finanziaria generale. È opportuno pertanto conferire alle autorità competenti poteri di intervento precoce che permettano di scongiurare o ridurre al minimo gli effetti negativi sulla stabilità finanziaria che potrebbero conseguire dall’applicazione di determinate misure da parte della CCP. I poteri di intervento precoce dovrebbero essere conferiti alle autorità competenti in aggiunta ai poteri previsti dal diritto nazionale degli Stati membri o dal regolamento (UE) n. 648/2012 per le situazioni diverse da quelle considerate intervento precoce. (33)Nelle fasi di risanamento e di intervento precoce gli azionisti dovrebbero conservare tutti i loro diritti. Ne dovrebbero invece essere privati, almeno parzialmente, una volta che la CCP sia posta in risoluzione. (34)Il quadro di risoluzione dovrebbe prevedere un avvio tempestivo della procedura prima che si manifesti l’insolvenza della CCP. La CCP dovrebbe essere considerata in dissesto o a rischio di dissesto quando viola o rischia di violare in un prossimo futuro i requisiti per il mantenimento dell’autorizzazione, quando il risanamento non è riuscito a ripristinarne la sostenibilità economica, quando le sue attività sono o rischiano di essere in un prossimo futuro inferiori alle passività, quando non è o rischia di non essere in un prossimo futuro in grado di pagare i debiti alla scadenza o quando necessita di sostegno finanziario pubblico straordinario. La mera circostanza che la CCP non soddisfi tutti i requisiti per l’autorizzazione non dovrebbe tuttavia giustificare di per sé l’avvio della procedura di risoluzione. (35)L’erogazione di assistenza di liquidità di emergenza da parte della banca centrale (laddove disponibile) non dovrebbe costituire una prova del fatto che la CCP non è o rischia di non essere in un prossimo futuro in grado di pagare le passività alla scadenza. Per preservare la stabilità finanziaria, specialmente in caso di carenza sistemica di liquidità, le garanzie dello Stato sugli strumenti di liquidità forniti da banche centrali o le garanzie dello Stato sulle passività di nuova emissione volte a rimediare a una grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro non dovrebbero attivare il quadro di risoluzione quando sono soddisfatte determinate condizioni. (36)Se sussistono i presupposti per la risoluzione, l’autorità di risoluzione della CCP dovrebbe disporre di un complesso armonizzato di strumenti e poteri di risoluzione. Questi dovrebbero essere attivati o esercitati in base a presupposti, obiettivi e principi generali comuni. Gli ulteriori strumenti e poteri attivati o esercitati dalle autorità di risoluzione dovrebbero essere conformi ai principi e agli obiettivi della risoluzione. In particolare, l’attivazione o l’esercizio non dovrebbe interferire nella risoluzione efficace dei gruppi transfrontalieri. (37)Gli obiettivi primi della risoluzione dovrebbero essere garantire la continuità delle funzioni essenziali, scongiurare effetti negativi sulla stabilità finanziaria e tutelare le finanze pubbliche riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico straordinario per le CCP in dissesto. (38)È opportuno mantenere le funzioni essenziali della CCP in dissesto, seppur ristrutturandole con i necessari cambiamenti della direzione, mediante l’attivazione degli strumenti di risoluzione in situazione di continuità operativa e ricorrendo, per quanto possibile, a fondi privati. Varie soluzioni sarebbero percorribili a tal fine: vendita o fusione con un terzo solvente, ristrutturazione o riduzione del valore dei contratti e delle passività della CCP mediante allocazione delle perdite e delle posizioni ovvero riduzione del valore delle azioni o riduzione e conversione dei titoli di debito in titoli di capitale per effettuare una ricapitalizzazione. In linea con questo obiettivo, prima di tali interventi l’autorità di risoluzione dovrebbe vagliare la possibilità di dare esecuzione alle obbligazioni contrattuali esistenti e in sospeso della CCP analogamente a come sarebbero attivate nella procedura ordinaria di insolvenza. (39)È necessario agire rapidamente e con risolutezza per sostenere la fiducia del mercato e ridurre al minimo il contagio. Non appena sussistono i presupposti per la risoluzione, nel pubblico interesse l’autorità di risoluzione della CCP non dovrebbe tardare ad avviare un’azione opportuna e coordinata di risoluzione. È possibile che il dissesto della CCP si verifichi in circostanze che impongono una reazione immediata dell’autorità di risoluzione. È pertanto opportuno consentire a tale autorità di avviare un’azione di risoluzione a prescindere dal fatto che la CCP attui provvedimenti di risanamento ovvero senza dover prima esercitare i poteri di intervento precoce. (40)Nell’avviare le azioni di risoluzione l’autorità di risoluzione della CCP dovrebbe tenere conto delle misure previste nel piano di risoluzione elaborato in seno al collegio di risoluzione e applicarle, a meno che non ritenga che, alla luce delle specifiche circostanze, gli obiettivi della risoluzione possano essere raggiunti più efficacemente con azioni non previste in detto piano. L’autorità di risoluzione dovrebbe informare prontamente il collegio di risoluzione delle azioni di risoluzione che intende avviare, specie se si discostano dal piano. (41)L’ingerenza nei diritti di proprietà dovrebbe essere proporzionata al rischio per la stabilità finanziaria. Gli strumenti di risoluzione dovrebbero essere pertanto applicati soltanto alle CCP che presentano i presupposti per la risoluzione, in particolare quando risulta necessario per perseguire l’obiettivo della stabilità finanziaria nel pubblico interesse. Poiché gli strumenti e i poteri di risoluzione possono interferire nei diritti degli azionisti, dei partecipanti al sistema e dei creditori, l’azione di risoluzione dovrebbe essere avviata soltanto quando è necessaria nel pubblico interesse e l’ingerenza in tali diritti dovrebbe essere compatibile con la Carta. In particolare, quando creditori della stessa categoria sono trattati in maniera diversa nell’azione di risoluzione, le differenze dovrebbero essere giustificate dal pubblico interesse e proporzionate al rischio sostenuto e non dovrebbero comportare discriminazioni, dirette o indirette, a motivo della cittadinanza. (42)Gli azionisti, i partecipanti al sistema e i creditori non dovrebbero subire perdite maggiori di quelle che avrebbero subito se l’autorità di risoluzione non avesse sottoposto la CCP a risoluzione e nei loro confronti fossero invece stati fatti valere gli obblighi in essere eventualmente previsti dal piano di risanamento della CCP ovvero da altre disposizioni del regolamento operativo della CCP o se questa fosse stata liquidata con procedura ordinaria di insolvenza. Se le attività della CCP in risoluzione sono cedute solo in parte a un acquirente privato o a una CCP-ponte, è opportuno liquidare con procedura ordinaria di insolvenza la parte restante della CCP in risoluzione. (43)Per tutelare i diritti di azionisti, controparti e creditori è opportuno stabilire obblighi chiari riguardo alla valutazione delle attività e delle passività della CCP e alla valutazione del trattamento che azionisti e creditori avrebbero ricevuto se l’autorità di risoluzione non avesse avviato l’azione di risoluzione. Dovrebbe essere possibile iniziare la valutazione già nella fase del risanamento. Prima dell’avvio dell’azione di risoluzione si dovrebbe effettuare una valutazione equa e realistica delle attività e delle passività della CCP. Il diritto di impugnare la valutazione dovrebbe essere possibile soltanto se coinvolge anche la decisione di risoluzione. In determinati casi è inoltre opportuno procedere a un raffronto a posteriori, ossia successivo all’attivazione degli strumenti di risoluzione, fra il trattamento riservato in concreto a azionisti e creditori e quello che avrebbero ricevuto se l’autorità di risoluzione non avesse sottoposto la CCP a risoluzione e nei loro confronti fossero invece stati fatti valere gli obblighi in essere eventualmente previsti dal piano di risanamento della CCP ovvero da altre disposizioni del regolamento operativo della CCP o se questa fosse stata liquidata con procedura ordinaria di insolvenza. In taluni casi gli azionisti e i creditori dovrebbero avere diritto a ricevere una somma equivalente alla differenza quando, a titolo di pagamento o di risarcimento per le loro pretese, hanno ricevuto un importo inferiore a quello che avrebbero ottenuto se l’autorità di risoluzione non avesse sottoposto la CCP a risoluzione e nei loro confronti fossero invece stati fatti valere gli obblighi in essere eventualmente previsti dal piano di risanamento della CCP ovvero da altre disposizioni del regolamento operativo della CCP o se questa fosse stata liquidata con procedura ordinaria di insolvenza. Contrariamente a quanto previsto per la valutazione precedente l’azione di risoluzione, dovrebbe essere possibile contestare tale raffronto anche separatamente dalla decisione di risoluzione. È opportuno lasciare agli Stati membri la libertà di stabilire la procedura secondo cui corrispondere ad azionisti e creditori le differenze di trattamento constatate.

(44)Ai fini di una risoluzione efficace, il processo di valutazione dovrebbe stabilire con la massima precisione possibile le perdite da allocare per permettere alla CCP di ribilanciare il portafoglio delle posizioni in essere e assolvere le obbligazioni di pagamento. La valutazione delle attività e passività della CCP in dissesto dovrebbe basarsi su ipotesi eque, prudenti e realistiche assunte al momento dell’attivazione degli strumenti di risoluzione. Nella valutazione, il valore delle passività non dovrebbe però essere influenzato dalla situazione finanziaria della CCP. Le autorità di risoluzione dovrebbero poter procedere, in situazioni di urgenza, a una valutazione rapida delle attività e passività della CCP in dissesto. Si tratterebbe di una valutazione provvisoria, valida fino al momento in cui è effettuata una valutazione indipendente. (45)All’avvio della risoluzione dovrebbero essere assolte le obbligazioni contrattuali in essere previste dal regolamento operativo delle CCP, compresi i provvedimenti di risanamento in corso, salvo se l’esercizio di un diverso strumento o potere di risoluzione risulti più adatto per scongiurare effetti negativi sulla stabilità finanziaria o per assicurare tempestivamente la continuità delle funzioni essenziali della CCP. Le perdite dovrebbero quindi essere assorbite dagli strumenti del capitale regolamentare e dovrebbero essere allocate agli azionisti nei limiti della loro capacità mediante cancellazione o cessione delle partecipazioni ovvero mediante una forte diluizione. Se tali strumenti si rivelano insufficienti, l’autorità di risoluzione dovrebbe avere il potere di ridurre per quanto necessario, senza mettere a repentaglio la stabilità finanziaria in generale, il valore del debito subordinato non garantito e delle passività non garantite di primo rango secondo l’ordine previsto dal diritto fallimentare nazionale applicabile. (46)Se i provvedimenti di risanamento attuati