È stato adottato il concetto generale di «Metamorphoses of Culture» per alludere, attraverso la metafora delle metamorfosi, tanto alla trasformazione storica della città quanto ai processi contemporanei di cambiamento culturale e sociale (globalizzazione, immigrazione, allargamento dell'UE e ruolo preminente delle comunicazioni digitali). Il motto scelto per il programma della manifestazione («Spaces for Beauty») dava centralità all'idea di bellezza con l'intenzione di «creare spazi in cui ripristinare la presenza della bellezza nella vita pubblica e nelle abitudini quotidiane».

A fondamento del programma sono stati posti i due concetti di «Co-existence» (Coesistenza) e «The City» (Città). Il primo concetto è stato articolato attorno alle tre componenti di «Lighthouse of Peace» (Faro di pace), «Lighthouse of Life» (Faro di vita) e «Lighthouse of Voices» (Faro di voci), dedicate rispettivamente all'integrazione e alla coesistenza, alla salute, al lavoro e all'ambiente, e alla comunicazione. Il secondo concetto è stato sviluppato in maniera trasversale mettendo a disposizione metodologie (nel campo della sostenibilità della diversità linguistica, del pensiero critico attraverso l'arte contemporanea, della partecipazione dei cittadini, del rapporto tra cultura e tecnologia, e dello sviluppo di situazioni interattive in spazi culturali) che potessero aiutare tutti i progetti individuali a raggiungere i propri obiettivi.

La candidatura di Donostia-San Sebastián, che era incentrata sul tema «Cultura para la convivencia» (La cultura per la convivenza), aveva una connotazione fortemente orientata al contesto locale, nel senso che era stata elaborata a partire dal passato recente della città, sfregiata per decenni dalle attività terroristiche.

Successivamente, le due città sono state sottoposte a monitoraggio: i progressi compiuti nei preparativi delle città sono stati monitorati e guidati da un gruppo composto da sette esperti indipendenti nominati dalle istituzioni e dagli organismi dell'UE, con il compito supplementare di garantire la conformità al programma e agli impegni in base ai quali le città erano state selezionate. I rappresentanti di Donostia-San Sebastián e di Breslavia hanno partecipato a due riunioni formali di monitoraggio convocate dalla Commissione nell'autunno del 2013 e nella primavera del 2015. Al termine del processo di monitoraggio, il gruppo ha formulato una raccomandazione favorevole alla Commissione in merito al conferimento a ciascuna delle due città di un premio di 1,5 milioni di EUR in onore di Melina Mercouri. Il premio pecuniario, finanziato a titolo del programma Europa creativa , è stato versato alle due Capitali europee della cultura nell'autunno del 2015.

Le autorità competenti dei due Stati membri (vale a dire i rispettivi ministeri della Cultura) hanno condotto parallelamente un processo di selezione in due fasi: preselezione e raccomandazione finale. Una giuria composta da tredici membri, sei dei quali sono nominati dallo Stato membro interessato e sette dalle istituzioni e dagli organismi dell'Unione europea, ha valutato le candidature delle città interessate sulla base degli obiettivi e dei criteri stabiliti nella decisione n. 1622/2006/CE. Nel 2010 hanno partecipato alla selezione quindici città spagnole e undici città polacche e nel 2011 la giuria ha raccomandato Donostia-San Sebastián e Breslavia per il titolo di Capitale europea della cultura 2016 . Il Consiglio dell'Unione europea ha formalmente nominato le due città capitali europee della cultura nel maggio 2012 .

L'azione «Capitale europea della cultura» ha lo scopo di valorizzare la ricchezza e la diversità delle culture in Europa e le loro caratteristiche comuni, contribuendo così a migliorare la comprensione reciproca tra i cittadini europei. Mira altresì a stimolare uno sviluppo a lungo termine delle città in senso lato, trainato dalla cultura e che produca effetti sul piano socio-economico e promuova il rafforzamento della cooperazione tra operatori culturali, artisti e città in Europa, nonché il coinvolgimento e la partecipazione dei cittadini, anche stranieri, alla vita culturale.

I risultati e la metodologia della valutazione ex post sono esposti in maniera più esaustiva nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione.

Breslavia ha dimostrato di avere un progetto estremamente chiaro, soprattutto per quanto riguarda gli obiettivi di lungo termine: dalla necessità di accrescere la consapevolezza e il riconoscimento dell'identità culturale di Breslavia e della Bassa Slesia, alla creazione di spazi pubblici per le attività sociali e la formazione di una coscienza civica, fino all'incremento del numero dei turisti. Gli eventi culturali sono stati organizzati in sottoprogrammi suddivisi per discipline (per esempio, architettura, cinematografia, opera ecc.) e articolati in quattro «fasi» a seconda dei destinatari, in un continuum compreso tra il dialogo con i residenti fino alla presentazione del ruolo della città nel contesto della cultura europea e mondiale.

3.Studio esterno

3.1.Termini della valutazione

La valutazione esamina lo svolgimento e la presentazione dei due programmi delle Capitali europee della cultura 2016 per la loro intera durata, dai primi sviluppi fino alle considerazioni in materia di sostenibilità ed effetti a lungo termine.

In particolare valuta la pertinenza, l'efficienza, l'efficacia e la sostenibilità delle due manifestazioni 2016 e analizza il valore aggiunto dell'UE nonché la coerenza e la complementarietà dell'azione rispetto ad altre iniziative dell'Unione. Infine, trae conclusioni generali e specifiche che emergono dalle due esperienze e prende in considerazione le implicazioni per le prossime città designate Capitali europee della cultura, per i candidati e per le istituzioni dell'UE.

3.2.Metodologia e limiti dell'approccio scelto

La valutazione e la relativa metodologia sono state concepite per ottemperare alle prescrizioni della decisione n. 1622/2006/CE nonché per contribuire a promuovere una comprensione più specifica dei risultati e degli esiti dell'azione. Essa rappresenta, in particolare, una preziosa opportunità per riflettere in chiave critica sull'anno precedente in modo da evidenziare insegnamenti e raccomandazioni utili per rivedere le convinzioni e gli elementi attualmente disponibili sulla base delle esperienze delle due città assegnatarie del titolo di Capitale europea della cultura.

Come per le precedenti valutazioni delle Capitali europee della cultura 2007-2015, la logica d'intervento della valutazione si basa su una gerarchia di obiettivi corrispondenti alla decisione n. 1622/2006/CE.

Al fine di assicurare la comparabilità dei risultati, la metodologia adottata per questa valutazione ha seguito l'approccio della rilevazione e dell'analisi degli elementi necessari già utilizzato nelle precedenti valutazioni dell'azione .

La valutazione si è avvalsa di due tipi di dati e delle rispettive fonti:

-le fonti di dati primari comprendevano i dati raccolti sul campo o quelli forniti da ciascuna Capitale europea della cultura tra cui interviste, questionari online e indagini; mediante le interviste, in particolare, si mirava a raccogliere vari punti di vista per ciascuna Capitale europea della cultura, comprese le opinioni dei gruppi di gestione, dei responsabili delle decisioni a livello locale e nazionale, dei principali operatori culturali, di una serie di partner coinvolti nella realizzazione del programma e di un campione di organizzazioni che guidano i progetti o vi prendono parte.

-Le fonti di dati secondari comprendevano documenti dell'UE, offerte e candidature originarie, relazioni interne collegate al processo di candidatura, relazioni di monitoraggio e valutazione, studi e relazioni prodotti o commissionati dalle Capitali europee della cultura, programmi degli eventi, materiale promozionale e siti web, dati statistici sulla cultura e sul turismo e dati quantitativi forniti dalle città in questione in merito agli aspetti finanziari, alle attività e ai risultati.

-La valutazione non prevede una consultazione pubblica. Come illustrato nella tabella di marcia , l'azione è considerata locale. La partecipazione internazionale non è uniforme all'interno e all'esterno dell'Europa ed è difficile da realizzare. D'altro canto i pareri espressi scaturirebbero dalla partecipazione a manifestazioni specifiche e non fornirebbero elementi utili per la valutazione dell'azione nel suo complesso.

Come in tutte le precedenti valutazioni ex post dell'azione «Capitale europea della cultura», la Commissione ritiene tale metodologia adeguata per l'elaborazione di una relazione che offra una base ragionevolmente solida da cui trarre valide conclusioni sui risultati delle manifestazioni.

Va tuttavia segnalato il limite rappresentato dall'assenza di dati sulla situazione di base da integrare in uno studio comparativo della città nella fase precedente al conferimento del titolo di Capitale europea della cultura, all'inizio dell'anno del conferimento del titolo e successivamente allo stesso. Questi dati sono considerati di estrema importanza per ottenere una prospettiva equilibrata, sostenuta da una base di dati cogente e ampia, dell'effetto dell'azione su una città. Tuttavia, il bilancio stanziato per l'attività di valutazione (circa 70 000 EUR all'anno) è proporzionato al basso livello di finanziamento dell'UE direttamente accordato alla manifestazione (il premio Melina Mercouri di 1,5 milioni di EUR) e non permette di disporre di uno studio che confronti il «prima» («situazione di base») e il «dopo» («situazione a posteriori»). Un'altra conseguenza di questo modesto bilancio è che i dati primari raccolti tendono a essere dati di natura prevalentemente qualitativa che quantitativa. Nonostante l'enorme importanza che i dati qualitativi continuano a rivestire per la valutazione, l'assenza di dati quantitativi determina una minore affidabilità, per esempio quando si tratta di dimostrare i risultati e gli effetti obiettivi dell'azione sull'accresciuta partecipazione alla vita culturale delle città interessate.

Le conclusioni della relazione poggiano pertanto su un'ampia base di dati qualitativi e di dati non controllati (per esempio, le opinioni e i pareri di vari tipi di soggetti interessati) più che su un insieme esaustivo di dati quantitativi.

La Commissione conosce (e accetta) tali limitazioni, tra l'altro già individuate e messe in evidenza nel documento di lavoro che accompagna la proposta di decisione che istituisce un'azione dell'Unione «Capitali europee della cultura» per gli anni dal 2020 al 2033 . In merito a tale difficoltà, una successiva proposta della Commissione e la decisione infine adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio prevedono che le città designate stesse (che sono nella posizione migliore per accedere alle informazioni sulla situazione di base e raccogliere dati primari sull'impatto del titolo) siano i soggetti principali nel processo di valutazione.

A tale riguardo è opportuno sottolineare che Donostia-San Sebastián e Breslavia hanno commissionato attività di ricerca a livello locale – rispettivamente attraverso la Fondazione San Sebastián e la Facoltà di Sociologia dell'Università di Breslavia – per approfondire la comprensione dell'impatto dell'azione su attori chiave come le istituzioni culturali, il settore culturale e creativo, e i cittadini, nonché su indicatori come le dimensioni internazionali e l'economia.

In conclusione, nonostante la mancanza di dati quantitativi e di altre informazioni provenienti da fonti indipendenti, la Commissione è del parere che gli elementi raccolti a sostegno della valutazione offrano una base sufficientemente valida per permetterle di condividerne le considerazioni e le conclusioni generali, che si ritiene forniscano un quadro generalmente veritiero ed esauriente dell'azione «Capitali europee della cultura» 2016.