COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sul funzionamento e sulle prospettive del quadro normativo comunitario per i trasporti di viaggiatori con autobus: accesso ai mercati di trasporto internazionali e di cabotaggio, sicurezza e diritti dei passeggeri [SEC(2004) 1020] (Testo rilevante ai fini del SEE)

A. INTRODUZIONE

La comunicazione presenta un'analisi del funzionamento della regolamentazione comunitaria in materia di accesso ai mercati internazionali e di cabotaggio nel settore dei trasporti su strada di viaggiatori. Essa soddisfa ad un obbligo prescritto dal regolamento n. 684/92 [1], come modificato dal regolamento n. 11/98 [2] relativo ai trasporti internazionali di viaggiatori, e dal regolamento n. 12/98 [3] relativo ai trasporti di cabotaggio nell'ambito dei trasporti su strada di viaggiatori. Detti regolamenti prevedono infatti che la Commissione trasmetta una relazione sull'applicazione delle norme comunitarie in materia di accesso ai mercati dei trasporti di viaggiatori e sull'incidenza dei trasporti di cabotaggio sul mercato dei trasporti nazionali.

[1] GU L 74 del 20.3.1992, pag. 1.

[2] GU L 4 dell'8.1.1998, pag. 1.

[3] GU L 4 dell'8.1.1998, pag. 10.

Alla comunicazione è allegato un "Documento di lavoro dei servizi della Commissione", contenente una sintesi dei problemi di interpretazione o dei casi di applicazione della legislazione comunitaria che gli Stati membri, le imprese di trasporti o le associazioni rappresentative dei trasportatori hanno trasmesso negli ultimi anni alla Commissione. Il documento, che presenta anche alcuni aspetti economici del mercato dei trasporti dei viaggiatori su strada, è destinato più particolarmente agli operatori economici interessati e alle autorità nazionali e contribuirà a garantire un'applicazione uniforme delle norme comunitarie in materia di accesso ai mercati.

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione affronta anche altri due argomenti che esulano dal campo di applicazione dei regolamenti n. 684/92 e n. 12/98, ma che sono comunque importanti per lo sviluppo dei trasporti di passeggeri su strada: la sicurezza dei veicoli e i diritti dei passeggeri. È infatti essenziale che vi siano regole comunitarie sull'accesso ai mercati, ma lo sviluppo del settore dei trasporti dei viaggiatori su strada dipende anche dal livello di sicurezza offerto ai clienti. Il documento mette in evidenza i progressi tecnologici che hanno portato a veicoli più sicuri, ma anche le carenze esistenti nel settore, da fare eventualmente oggetto di nuove iniziative da parte della Commissione. Per quanto riguarda i diritti dei passeggeri, la garanzia di servizi di trasporto efficienti e di qualità è essenziale per facilitare l'integrazione e accrescere il benessere dei cittadini, aiutandoli ad esercitare veramente i propri diritti. E' pertanto necessaria una riflessione approfondita su questi problemi. I diritti dei passeggeri costituiranno certamente una delle priorità dell'azione comunitaria nei prossimi anni.

B RELAZIONE SUL FUNZIONAMENTO DEL QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO

1. I trasporti internazionali di viaggiatori

La licenza comunitaria

In generale, stando alle informazioni di cui la Commissione dispone, il regolamento n. 684/92, come modificato dal regolamento n. 11/98, non ha comportato rilevanti problemi di applicazione o di interpretazione per gli operatori dei servizi di trasporto di passeggeri e per le autorità nazionali competenti. L'obiettivo del regolamento n. 11/98 era adattare e semplificare il regolamento n. 684/92 che costituiva la prima iniziativa legislativa comunitaria per liberalizzare il mercato dei trasporti internazionali di passeggeri. Alla luce dell'esperienza degli ultimi anni, si può affermare che il regolamento n. 11/98 ha consentito la realizzazione di questi obiettivi.

In particolare la licenza comunitaria ha permesso di agevolare i controlli effettuati al di fuori dello Stato membro di stabilimento del vettore e di conseguenza di migliorare le condizioni di accesso al mercato dei trasporti internazionali. Alla Commissione sono stati presentati dei reclami relativi all'applicazione delle sanzioni da parte delle autorità nazionali di controllo in occasione della verifica dei documenti a bordo del veicolo. In questi casi la posizione assunta dai servizi della Commissione, sintetizzata nel documento in allegato, dovrebbe contribuire a garantire un'applicazione corretta della legislazione in materia. Considerato il ruolo essenziale della licenza comunitaria nel funzionamento del mercato dei trasporti di viaggiatori e quindi l'importanza di un utilizzo corretto di questo documento in conformità con la legislazione comunitaria, la Commissione invita tutte le parti interessate a trasmettere le proprie osservazioni in risposta al seguente quesito:

Quesito n. 1:

Le precisazioni fornite dalla Commissione (nell'ambito del Documento di lavoro dei servizi della Commissione) per l'interpretazione e l'applicazione delle disposizioni relative alla licenza comunitaria sono sufficienti? Rispondono alle preoccupazioni delle autorità che rilasciano le licenze comunitarie e le copie certificate conformi nonché a quelle degli agenti di controllo e delle imprese di trasporto?

L'autorizzazione dei servizi regolari

La procedura di autorizzazione prevista per i servizi regolari internazionali e alcuni servizi regolari specializzati costituisce un'importante eccezione al principio generale di apertura del mercato dei trasporti. Che si tratti di trasporto stradale, ferroviario, marittimo o aereo, del trasporto di merci o di passeggeri, la Comunità europea ha cercato di sviluppare un mercato sempre più liberalizzato, pur mantenendo standard elevati di qualità dei servizi e di sicurezza. Occorre ora prevedere una nuova tappa - intermedia o definitiva - verso un mercato più aperto nel settore dei servizi regolari internazionali. Devono essere presi in considerazione tre scenari:

- 1° scenario: Limitazione dei casi di diniego dell'autorizzazione

Il regolamento n. 11/98 aveva già permesso di ridurre i casi in cui non vengono rilasciate autorizzazioni per i servizi regolari internazionali. L'autorizzazione è ormai concessa ipso iure qualora non osti nessuno dei motivi di diniego previsti dal regolamento. Bisognerebbe ora passare alla tappa successiva, riducendo per quanto possibile i casi di diniego previsti attualmente all'articolo 7, paragrafo 4 del regolamento 684/92. Del resto la Commissione aveva già proposto nel 1996 [4] di eliminare come motivo di diniego il fatto che il servizio regolare su autobus pregiudicherebbe gravemente la redditività di un servizio ferroviario comparabile. Anche se questa proposta non è stata presa in considerazione all'atto dell'adozione del regolamento n. 11/98, tale eliminazione resta pienamente giustificata dal punto di vista del principio della libera concorrenza tra i diversi mezzi di trasporto. Va inoltre rilevato che, secondo le informazioni della Commissione, non è mai stata negata un'autorizzazione sulla base di questo motivo.

[4] COM(96) 190 def.

Occorrerebbe anche rendere più flessibili le norme di cui all'articolo 7, paragrafo 4, lettere d) ed e) per incoraggiare lo sviluppo di nuovi servizi di trasporto regolari su alcuni tragitti internazionali. Le disposizioni vigenti possono infatti tradursi in una chiusura pura e semplice di alcuni mercati, impedendo praticamente l'ingresso di nuovi operatori di trasporto.

- 2° scenario: Limitazione dei casi di diniego ed autorizzazione tacita.

L'articolo 7, paragrafo 3 prevede che l'autorità competente per l'autorizzazione prenda una decisione sulla domanda di autorizzazione entro 4 mesi dalla data di presentazione della domanda da parte del vettore. In pratica, questo termine spesso non viene rispettato, creando una situazione inaccettabile per le imprese richiedenti.

Di conseguenza, oltre a limitare i casi di diniego di una domanda di autorizzazione (si veda il 1° scenario), bisognerebbe anche prevedere un procedimento di autorizzazione tacita. Così, se l'autorità preposta non decide entro il termine prescritto dall'articolo 7, paragrafo 3, l'autorizzazione si considera emessa (silenzio assenso) e l'impresa potrà in tal modo iniziare la gestione del servizio di cui trattasi il primo giorno successivo alla scadenza del termine summenzionato.

- 3° scenario: soppressione del procedimento autorizzatorio

Secondo quest'ultimo scenario, i servizi internazionali regolari sarebbero interamente liberalizzati, sul modello dei servizi occasionali. Ogni impresa stabilita in un paese della Comunità europea sarebbe libera di gestire un nuovo servizio regolare internazionale, già gestito o meno da una o più imprese di trasporto. Si applicherebbe il principio di libera concorrenza.

Questa completa liberalizzazione dei servizi regolari internazionali non escluderebbe tuttavia una procedura di informazione delle autorità nazionali interessate. Queste ultime potrebbero così verificare se l'impresa che intende attivare una nuova linea regolare soddisfi ai requisiti della regolamentazione comunitaria in materia di accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori o alle norme sulla sicurezza stradale. Lo Stato membro in cui il vettore è stabilito avrebbe un ruolo di controllo essenziale in questo nuovo mercato liberalizzato. La revoca o il mancato rinnovo della licenza comunitaria (o il ritiro delle copie certificate conformi all'originale della licenza comunitaria) dovranno servire sempre più come sanzioni per incitare i trasportatori a rispettare più rigorosamente la normativa. Il controllo attualmente esistente, centrato sul procedimento di autorizzazione dei servizi regolari, dovrà essere sostituito da un controllo adeguato delle obbligazioni dei trasportatori, con eventuali sanzioni a livello di licenza comunitaria.

Occorrerebbe prevedere inoltre un documento di controllo che sostituisca l'autorizzazione prevista dal regolamento n. 684/92. Infine, sarà necessario assicurarsi che la liberalizzazione avvenga nel rispetto dei servizi pubblici e delle concessioni eventualmente esistenti nell'ambito dei collegamenti transfrontalieri.

La Commissione invita tutte le parti interessate - operatori dei servizi di trasporto, associazioni di trasportatori, autorità nazionali - a comunicare le loro osservazioni sui 3 scenari sopra descritti.

Quesito n° 2:

Il procedimento per la domanda e il rilascio delle autorizzazioni per i servizi regolari internazionali e per alcuni servizi regolari specializzati, previsto dal regolamento n. 684/92 come modificato dal regolamento n. 11/98, è giustificato ed equilibrato rispetto all'obiettivo generale di liberalizzazione dei servizi di trasporto nel mercato interno?

Quale dovrebbe essere il grado di liberalizzazione di questi servizi?

a. 1° scenario: Limitare i casi di diniego dell'autorizzazione previsti all'articolo 7, paragrafo 4 del regolamento 684/92 come modificato dal regolamento 11/98. Quali motivi di rifiuto dovrebbero essere modificati, o eliminati?

b. 2° scenario: Limitare i casi di diniego dell'autorizzazione e prevedere un'autorizzazione tacita da parte dell'autorità di rilascio in caso di mancata decisione decorsi i 4 mesi successivi alla data di presentazione della domanda da parte del vettore.

c. 3° scenario: Prevedere una liberalizzazione piena dei servizi regolari internazionali e dei servizi regolari specializzati ancora sottoposti ad autorizzazione, sul modello dei servizi occasionali. In tal caso quali formalità e documenti dovrebbero essere predisposti in sostituzione di quelli previsti nel vigente procedimento autorizzatorio?

Sulla base delle osservazioni e delle proposte che saranno formulate a questo riguardo, la Commissione adotterà una proposta verso la fine del 2004 o all'inizio del 2005, intesa a modificare le condizioni di gestione dei servizi regolari internazionali come previsto nei regolamenti n. 684/92 e n. 11/98.

2. I trasporti di cabotaggio nel trasporto su strada di viaggiatori

Il regolamento n. 12/98 relativo al trasporto di cabotaggio nell'ambito dei trasporti su strada di viaggiatori non ha dato adito a problemi di interpretazione o di applicazione. In particolare, gli Stati membri non hanno comunicato alcuna infrazione relativa alla caratteristica essenziale del cabotaggio, cioè il fatto che le prestazioni di servizio possono essere effettuate nello Stato membro ospitante solo a titolo temporaneo. La durata media dei servizi occasionali è molto limitata, tra 1 e 5 giorni nello Stato membro ospitante. Il numero dei servizi regolari di cabotaggio per il trasporto di viaggiatori è estremamente ridotto. I servizi regolari specializzati di cabotaggio sono poi quasi inesistenti.

Per quanto riguarda l'incidenza dei trasporti di cabotaggio sul mercato dei trasporti nazionali, dall'analisi si evince quanto segue:

- L'impatto del cabotaggio sui mercati nazionali degli Stati membri è irrilevante e costituisce una categoria residua. Gli operatori concentrano dunque le loro attività sul proprio mercato nazionale.

- Le operazioni di cabotaggio sono effettuate soprattutto negli Stati membri frontalieri.

- La debole penetrazione delle operazioni effettuate dai non residenti sul mercato dei servizi occasionali degli altri Stati membri può spiegarsi in particolare con il fatto che il cabotaggio deve rimanere una prestazione di servizio a titolo "temporaneo". Quando un'impresa di trasporto di viaggiatori vuole realmente entrare in un altro mercato, deve idealmente poter fornire servizi in modo continuato, con un certo grado di permanenza. Il metodo più idoneo è quello di stabilirsi nello Stato membro o di riacquistare una società in detto Stato membro.

Non deve pertanto essere prevista alcuna modifica delle disposizioni del regolamento n. 12/98.

3. Sicurezza stradale e diritti dei passeggeri

In termini di sicurezza stradale, occorre constatare che grazie alla legislazione comunitaria e ai progressi tecnologici i veicoli sono diventati sempre più sicuri. Questa evoluzione è essenziale per il settore dei trasporti con autobus. L'esistenza di norme comunitarie in materia di accesso al mercato è certo un fattore di primaria importanza, ma lo sviluppo del settore dei trasporti di viaggiatori su strada dipende anche dalla qualità del servizio offerto ai clienti, per i quali la sicurezza degli autobus è un criterio sempre più importante. A tal fine sarà necessario analizzare l'opportunità e la fattibilità di un sistema di certificazione dei vettori che, al di là delle misure di sicurezza minime prescritte dalla legislazione comunitaria e nazionale, rispetti standard particolarmente elevati in materia di sicurezza stradale.

Infine il settore dei trasporti con autobus deve garantire servizi efficienti e di qualità: miglioramento del comfort per i passeggeri, diritto all'informazione su tariffe, clausole contrattuali, trattamento dei reclami e meccanismi di risoluzione delle controversie, veicoli più idonei al trasporto di persone con mobilità ridotta, ecc. Occorrerà dunque riconsiderare tutte le questioni connesse ai diritti dei passeggeri nel settore dei trasporti con autobus. La Commissione invita tutte le parti interessate, in particolare gli operatori dei servizi di trasporto e le associazioni di consumatori, a far pervenire le loro osservazioni o proposte al riguardo.

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Le parti interessate possono indirizzare le loro osservazioni o proposte in merito alla presente relazione entro il 15 ottobre 2004, all'indirizzo seguente:

Indirizzo: Commissione europea

Direzione generale Energia e Trasporti

Signora Isabelle Kardacz

B-1049 Bruxelles

Fax: Signora Isabelle Kardacz

+ 32 (2) 295.21.65

indirizzo di posta elettronica: isabelle.kardacz@cec.eu.int