Completare le fondamenta a vantaggio della credibilità

I. Il programma di allargamento: realizzazioni e sfide

Negli ultimi cinque anni la Commissione ha rafforzato la credibilità e la capacità di trasformazione della politica di allargamento, mettendo maggiormente l'accento sulla realizzazione delle riforme fondamentali già dalle prime fasi del processo di allargamento. La strategia della Commissione insiste in particolare su tre pilastri: Stato di diritto, governance economica e riforma della pubblica amministrazione.

Nel 2012 la comunicazione della Commissione sulla strategia di allargamento[1] definiva un nuovo approccio allo Stato di diritto. La comunicazione del 2013[2], traendo spunto dall'esperienza del semestre europeo, ha definito un quadro per il rafforzamento della governance economica, mentre la presente comunicazione della Commissione presenta nuove idee per sostenere la riforma della pubblica amministrazione nei paesi dell'allargamento. Trattandosi di tre pilastri interconnessi, i loro progressi saranno fondamentali per stabilire quando i paesi saranno pronti a aderire a pieno titolo all'Unione.

La politica di allargamento dell'Unione offre vantaggi reciproci di pace, sicurezza e prosperità in Europa: se da un lato dà spessore politico e economico all'Unione, dall'altro esercita un forte potere di trasformazione sui paesi interessati. Un processo di adesione ben preparato garantisce che l'allargamento non comprometta l'efficacia dell'Unione.

Il primo decennio dalle adesioni del 2004, conclusosi lo scorso maggio, ci ricorda i progressi fin qui realizzati. Man mano che l'Unione si espande aumentano le opportunità per imprese, investitori finanziari, consumatori, turisti, studenti e proprietari di beni. I benefici sono tangibili tanto per i paesi che aderiscono che per i vecchi Stati membri. La crescita degli scambi e degli investimenti è stata accompagnata da un miglioramento della qualità di vita dei cittadini con il diffondersi delle norme dell'UE su ambiente, tutela dei consumatori e altri aspetti.

Per i paesi dei Balcani occidentali la chiara prospettiva di adesione all'Unione, concessa loro dagli Stati membri, esercita un importante effetto stabilizzatore. La prospettiva di adesione puntella i progressi verso il rispetto delle condizioni necessarie, in particolare quelle del processo di stabilizzazione e di associazione. In questo panorama le relazioni di buon vicinato e la cooperazione regionale rivestono un ruolo essenziale, un ambito questo che ha registrato progressi nell'ultimo anno, anche se rimangono sul tappeto una serie di questioni. In una regione così di recente teatro di conflitti, è necessario un impegno costante per risolvere le questioni bilaterali tra i paesi dell'allargamento e con gli Stati membri, eventualmente anche sotto gli auspici dell'ONU, e occorre voltare la pagina di una pesante eredità storica.

Il processo di adesione è improntato al rigore, a condizioni stringenti ma eque, a criteri prestabiliti e al principio meritocratico. Questo approccio è fondamentale per la credibilità della politica di allargamento, per incentivare i paesi interessati a lanciarsi in riordini di ampio respiro e per assicurare il sostegno dei cittadini dell'Unione. Gli Stati membri e le istituzioni dell'Unione dovrebbero condurre, dal canto loro, un dibattito informato sugli effetti politici, economici e sociali della politica di allargamento.

* * *

Il presente programma di allargamento interessa i paesi dei Balcani occidentali, la Turchia e l'Islanda. L'anno fin qui trascorso è stato significativo per una serie di paesi dei Balcani occidentali.

Il Montenegro ha compiuto ulteriori passi nei negoziati di adesione, con l'apertura di dodici capitoli e l'avvio alle riforme sullo Stato di diritto. Risultati tangibili saranno ora fondamentali per valutare l'andamento complessivo dei negoziati.

L'avvio dei negoziati di adesione ha segnato un punto di svolta nelle relazioni UE–Serbia. Il paese è chiamato ora a mettere concretamente in atto le priorità di riforma a ritmo sostenuto, dato che l'andamento dei negoziati dipenderà dai progressi realizzati nei settori fondamentali, in particolare Stato di diritto e processo di normalizzazione con il Kosovo*. Per risolvere le principali questioni in sospeso e avviare una nuova fase del processo di normalizzazione delle relazioni tra i paesi occorrerà dare nuovo slancio al dialogo tra Belgrado e Pristina.

L'Albania ha ottenuto a giugno lo status di paese candidato in riconoscimento degli sforzi di riforma e dei progressi realizzati verso il rispetto delle condizioni richieste. Il processo di riforma va ora sviluppato e consolidato e occorre concentrare gli sforzi sulle sfide connesse all'integrazione nell'Unione, seguendo una linea sostenibile e inclusiva. Il governo e l'opposizione dovranno garantire che il dibattito politico si svolga principalmente nell'alveo parlamentare.

La sigla, a maggio, dell'accordo di stabilizzazione e di associazione con il Kosovo segna una tappa importante nelle relazioni UE–Kosovo. Il paese è ora chiamato a mettere in atto le riforme fondamentali, in particolare sullo Stato di diritto.

Il processo di adesione dell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia è in una fase di stallo. Il paese dovrà porre rimedio con determinazione alle recenti derive, soprattutto nel settore della libertà di espressione e dei media e dell'indipendenza del potere giudiziario. Urge una soluzione negoziata e reciprocamente accettabile alla questione del nome. Il governo e l'opposizione dovranno adoperarsi perché il dialogo politico riprenda nell'alveo parlamentare.

Il processo di integrazione della Bosnia–Erzegovina rimane in una fase di stallo. Dopo le elezioni sarà essenziale che il paese si esprima in modo univoco, appronti con urgenza le riforme socioeconomiche e compia progressi nella realizzazione del programma europeo.

La Turchia ha continuato a tener fede a una serie di impegni di riforma, come il pacchetto democratizzazione del 2013, e ha intrapreso passi verso una soluzione della questione curda. Sussistono tuttavia seri motivi di preoccupazione per quanto riguarda l'indipendenza del sistema giudiziario e la tutela delle libertà fondamentali. Negoziati di adesione attivi e credibili rimangono il contesto più idoneo per sfruttare appieno le potenzialità delle relazioni UE–Turchia. L'avvio dei negoziati sui capitoli su Stato di diritto e diritti fondamentali potrebbe costituire una tabella di marcia per le riforme in questi importanti settori.

Su decisione dell'Islanda, i negoziati di adesione sono sospesi da maggio 2013.

* * *

Questo approccio della Commissione incentrato sui fondamentali dà priorità alle riforme in materia di Stato di diritto e diritti fondamentali, governance economica e competitività e sviluppo delle istituzioni democratiche. Vi rientra anche la pubblica amministrazione che, tuttora carente nella maggior parte dei paesi dell'allargamento, presenta limitate capacità amministrative, livelli elevati di politicizzazione e mancanza di trasparenza. Rafforzare il funzionamento delle istituzioni democratiche implica anche processi elettorali credibili, istituzioni parlamentari correttamente funzionanti e un dialogo costruttivo e duraturo su tutto lo spettro politico. In tal senso occorre un maggiore impegno per promuovere un clima favorevole alle organizzazioni della società civile. Una società civile forte assicura una maggiore responsabilità politica e favorisce una comprensione più approfondita delle riforme collegate all'adesione.

La sezione II della presente comunicazione fa il punto sulle maggiori sfide e passa in rassegna i progressi in materia di riforma della pubblica amministrazione, governance economica e competitività e Stato di diritto e diritti fondamentali. La sezione III affronta questioni regionali e bilaterali, soprattutto nei Balcani occidentali, mentre la sezione IV trae le conclusioni e formula raccomandazioni su questioni orizzontali e specifiche ai paesi.

In tutti questi ambiti la Commissione mira a sfruttare al massimo i meccanismi e i consessi esistenti per stimolare le riforme, sia nel quadro delle strutture degli accordi di stabilizzazione e di associazione (ASA), che nel quadro dei negoziati di adesione o di iniziative specifiche per paese sotto la sua guida, come i dialoghi ad alto livello e i dialoghi strutturati sullo Stato di diritto. A queste iniziative si è aggiunto, a novembre 2013, un dialogo ad alto livello con l'Albania sulle principali priorità. Quanto alla riforma della pubblica amministrazione, la Commissione va man mano intavolando con i paesi dell'allargamento un dialogo più strutturato, coadiuvato da "gruppi speciali".

Nel 2014 è entrato in vigore il nuovo strumento di assistenza preadesione (IPA II). Con una dotazione finanziaria di 11,7 miliardi di EUR nel periodo 2014–2020, lo strumento IPA II permetterà all'Unione di sostenere i paesi dell'allargamento che si preparano all'adesione, così come la cooperazione regionale e transfrontaliera. Le caratteristiche dell'IPA II sono una maggiore centralità alle priorità dell'adesione in materia di democrazia e Stato di diritto e competitività e crescita, un approccio settoriale, incentivi in funzione dei risultati, un sostegno al bilancio potenziato e l'individuazione dei progetti prioritari. Un approccio coordinato è richiesto per i grandi investimenti lungo i principali corridoi infrastrutturali e viene intensificata la collaborazione con le istituzioni finanziarie internazionali. Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali continuerà a sostenere gli investimenti necessari a rilanciare la crescita e l'occupazione e a promuovere la connettività nella regione.

Tre vantaggi strategici dell'allargamento

1) Un'Europa più sicura. L'Unione si avvale del processo di adesione per promuovere la democrazia e le libertà fondamentali e consolidare lo Stato di diritto nei paesi che aspirano a diventare suoi membri, riducendo le conseguenze della criminalità transfrontaliera. Attualmente la politica di allargamento rafforza la pace e la stabilità nei Balcani occidentali e promuovere la ripresa e la riconciliazione dopo i conflitti degli anni '90.

2) Migliore qualità di vita dei cittadini grazie all'integrazione e alla cooperazione in settori quali energia, trasporti, Stato di diritto, migrazione, sicurezza degli alimenti, protezione dei consumatori, tutela ambientale e cambiamenti climatici. L'allargamento assicura che gli elevati standard dell'Unione si applichino oltre i suoi confini, riducendo i rischi per i cittadini legati a fenomeni quali l'inquinamento importato.

3) Più prosperità. Un'Europa più grande vuol dire un'Europa più forte. Nel 2012 il PIL dell'UE ammontava a 13 miliardi di EUR, pari al 23% del PIL mondiale. I benefici dell'adesione sono tangibili tanto per i paesi che aderiscono che per i vecchi Stati membri. L'allargamento dell'Unione implica maggiori opportunità per imprese, investitori, consumatori, turisti, studenti e proprietari. Un mercato unico più esteso esercita un maggior richiamo sugli investitori: dalle adesioni del 2004 gli investimenti diretti esteri nell'UE provenienti dal resto del mondo sono raddoppiati in percentuale del PIL (dal 15,2% del PIL nel 2004 al 30,5% del PIL nel 2012).

***

II. Partire dai fondamentali: consolidare le riforme e rafforzare la credibilità

La presente sezione illustra le principali sfide e passa in rassegna i progressi in materia di riforma della pubblica amministrazione, governance economica e competitività e Stato di diritto e diritti fondamentali. Vengono proposte nuove idee per concentrare gli sforzi sulla riforma della pubblica amministrazione e viene ulteriormente definito l'approccio alla governance economica. La comunicazione del 2013 si soffermava in particolare sul sostegno che i finanziamenti di preadesione offrono al processo di riforma nei diversi ambiti, mentre la presente comunicazione illustra una serie di pratiche adottate dai paesi dell'allargamento in questi settori, che possono essere d'ispirazione alle riforme in altri paesi.

a) Riforma della pubblica amministrazione

Insieme allo Stato di diritto e alla governance economica, la riforma della pubblica amministrazione è uno dei pilastri del processo di allargamento. Questi tre "pilastri" consistono in temi trasversali strettamente collegati e di primaria importanza per il successo delle riforme politiche e economiche e per spianare la strada verso l'attuazione di norme e standard dell'UE. La governance democratica fa appello a una pubblica amministrazione ben funzionante, un fattore che incide direttamente sulla capacità dei governi di fornire servizi pubblici e promuovere la competitività e la crescita.

Riformare la pubblica amministrazione vuol dire maggiore trasparenza, rendicontabilità e efficacia dei pubblici poteri e più attenzione per i bisogni di cittadini e imprese. Una gestione adeguata delle risorse umane, una pianificazione, un coordinamento e uno sviluppo più efficienti delle politiche, procedure amministrative consone e conti pubblici meglio amministrati, anche per quanto riguarda la gestione e la riscossione delle entrate, sono elementi fondamentali per il funzionamento delle istituzioni e per la realizzazione delle riforme necessarie all'integrazione nell'Unione. I paesi dovranno potenziare l'impegno, nel quadro delle strategie nazionali, volto a rendere più efficienti i vari livelli amministrativi. In riconoscimento della portata della sfida per i paesi dell'allargamento, la Commissione sta potenziando il sostegno allo sviluppo delle capacità e delle strutture amministrative necessarie al processo di adesione.

Nel settore della riforma della pubblica amministrazione, la collaborazione tra la Commissione e i paesi dell'allargamento affronterà le seguenti questioni fondamentali.

Questioni fondamentali per la riforma della pubblica amministrazione

1. Quadro strategico della riforma della pubblica amministrazione: impegno politico al processo di riordino, leadership strategica, coordinamento tecnico e monitoraggio dell'attuazione.

2. Definizione e coordinamento delle politiche: un adeguato coordinamento ai vertici di governo, coordinamento interministeriale, elaborazione delle politiche e analisi finanziaria.

3. Gestione dei servizi pubblici e delle risorse umane: organizzazione e funzionamento della funzione pubblica, depoliticizzazione, selezione e promozione meritocratiche del personale, formazione e professionalizzazione.

4. Rendicontabilità: trasparenza dell'amministrazione, accessibilità delle informazioni e mezzi di ricorso giudiziario e amministrativo.

5. Fornitura di servizi: servizi migliori per cittadini e imprese, procedure amministrative e servizi di e–government.

6. Gestione dei conti pubblici: un impegno a impostare la gestione delle finanze pubbliche e dell'intero processo di bilancio secondo un approccio più inclusivo, basato sull'elaborazione e sull'attuazione di programmi pluriennali di gestione dei conti pubblici, e a condurre un dialogo politico con la Commissione e le istituzioni finanziarie internazionali. Un programma di gestione dei conti pubblici credibile e adeguato è altrettanto fondamentale per il sostegno settoriale al bilancio previsto dall'IPA.

Lo scopo per la Commissione è integrare meglio la riforma della pubblica amministrazione nel processo di allargamento. In tal senso sono già attivi o sono in fase di creazione con i paesi dei Balcani occidentali dei "gruppi speciali sulla riforma della pubblica amministrazione", che ricalcano i sottocomitati ASA. I gruppi speciali sono già stati convocati per l'Albania, il Kosovo, l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro. Con la Serbia la prima riunione del gruppo speciale si terrà a ottobre. I gruppi speciali sono destinati a diventare la sede deputata a far avanzare i lavori sulla riforma della pubblica amministrazione, che si articolano attorno alle questioni principali già illustrate. I lavori dei gruppi speciali andranno a alimentare il consiglio o il comitato ASA, con discussioni politiche più strutturate sulle principali questioni riguardanti la riforma della pubblica amministrazione.

Sebbene non esista un capitolo dell'acquis specifico sulla pubblica amministrazione, è opportuno che i negoziati di adesione concorrano a incoraggiare le riforme necessarie. Gli aspetti principali andranno affrontati nell'ambito dei capitoli interessati (soprattutto appalti pubblici, controllo finanziario, sistema giudiziario e diritti fondamentali, fiscalità e politica economica e monetaria) e di conferenze intergovernative, ove utile ai fini dell'attuazione dell'acquis. Sarà inoltre essenziale il coordinamento con le istituzioni finanziarie internazionali, in particolare in materia di gestione dei conti pubblici. La Commissione continuerà a sostenere la Scuola regionale di pubblica amministrazione, importante piattaforma per lo scambio di esperienze regionali in materia di riforma della pubblica amministrazione, anche in relazione al processo di integrazione all'Unione.

Kosovo: sviluppo della capacità della pubblica amministrazione

Per rafforzare la capacità professionale e istituzionale della pubblica amministrazione, il Kosovo ha lanciato un programma per giovani professionisti. Il programma, fortemente orientato alle esigenze dell'integrazione europea, mette a disposizione degli studenti più brillanti borse di studio per seguire un master speciale in Kosovo, con opportunità di studio nell'UE. Circa l'80% dei laureati hanno trovato lavoro presso le autorità kosovare. A beneficiarne sono non solo il ministero dell'Integrazione europea, ma anche altri ministeri e istituzioni che saranno chiamati a adempiere agli obblighi del futuro ASA.

b) Governance economica e competitività

La Commissione intensifica il sostegno ai paesi dell'allargamento per migliorare la governance e la competitività economiche, quale elemento essenziale per rispondere alle preoccupazioni dei cittadini, sullo sfondo delle persistenti difficoltà economiche, con tassi di disoccupazione elevati e scarsi investimenti. Il nuovo approccio, particolarmente importante per i paesi dei Balcani occidentali non ancora considerati economie di mercato funzionanti, metterà a profitto l'esperienza acquisita dagli Stati membri nel quadro del semestre europeo. Verrà data maggiore attenzione alle riforme strutturali a valenza settoriale. I paesi candidati saranno invitati a presentare programmi nazionali di riforma economica, mentre l'Unione fornirà, dal canto proprio, ulteriori orientamenti sulle priorità di riforma, mirando maggiormente i fondi IPA. Il miglioramento della governance economica nei paesi dell'allargamento è peraltro importante per far sì che l'adesione continui a trovare sostegno in seno all'Unione.

Tutti i paesi dei Balcani occidentali sono alle prese con grandi sfide economiche strutturali, con alti tassi di disoccupazione e bassi livelli di investimenti esteri. Le riforme economiche, la competitività, la creazione di posti di lavoro e il risanamento di bilancio rappresentano importanti problemi in tutti i paesi dell'allargamento. Le carenze dello Stato di diritto e della gestione dei conti pubblici aumentano il rischio di corruzione, con ripercussioni negative sul clima degli investimenti. Nessun paese ha elaborato, ad oggi, un programma di riforma nazionale inclusivo e convincente.

Congiuntura macroeconomica nei paesi dell'allargamento

ÞGli sviluppi socio–economici nei paesi dell'allargamento disegnano un panorama variegato. Sebbene tutti i paesi dell'allargamento abbiano in buona parte preservato la stabilità macroeconomica, in una serie di questi paesi i rischi gravanti sul bilancio sono notevolmente aumentati. Continua una ripresa modesta: secondo le ultime previsioni della Commissione, i paesi candidati dei Balcani occidentali dovrebbero crescere in media dell'1,6% nel 2014. La ripresa non si traduce però in posti di lavoro. La disoccupazione, specie quella giovanile, rimane elevata, con una media attualmente del 21% nei Balcani occidentali e picchi molto più elevati in Bosnia–Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Kosovo, mentre i livelli di povertà rimangono tenacemente alti.

ÞL'Unione, che assorbe circa il 60% delle esportazioni dei Balcani occidentali, è il più importante partner commerciale della regione e di gran lunga il maggior fornitore di investimenti esteri diretti.

ÞNel 2013 l'aumento della crescita in Turchia si è attestato al 4%, con una revisione di crescita per il 2014 del 2,6%. La lira turca si è indebolita e il deterioramento del disavanzo delle partite corrente ha raggiunto circa l'8% del PIL nel 2013. Le ultime prestazioni economiche della Turchia testimoniano da un lato le grandi potenzialità e dall'altro i persistenti squilibri dell'economia turca. L'UE assorbe oltre il 40% delle esportazioni turche e si riconferma il principale partner commerciale del paese. La Turchia è diventata una meta di investimento per le imprese europee e va sempre più integrandosi nella catena di approvvigionamento e di produzione dell'UE. Circa il 70% degli investimenti diretti esteri in Turchia provengono dall'Unione.

Principali indicatori economici

|| PIL pro capite in SPA (% UE) || Crescita PIL (%) || Inflazio-ne (%) || Disoccupazione (%) || Tasso di occupazione, età 20–64 (%) || Tasso di partecipazione, età 20–64 (%) || Esportazioni (beni e servizi % PIL) || Debito pubblico (% PIL) || Deficit pubblico (% PIL)

Albania || 30 || 1,4 || 1,9 || 15,6 || 57,2 || 68,0 || 40,2 || 62,0* || –3,4*

Bosnia–Erzegovina || 29 || 2,5 || –0,2 || 27,5 || n/a || n/a || 30,0 || n/a || –2,2

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 35 || 2,9 || 2,8 || 29,0 || 50,3 || 70,4 || 53,9 || 36,0 || –4,1

Kosovo || n/a || 3,4 || 1,8 || 30,0 || n/a || n/a || 17,4 || n/a || n/a

Montenegro || 42 || –2,5* || 1,8 || 19,5 || 52,6 || 65,1 || 44,1* || 58,0 || –2,3

Serbia || 36 || 2,5 || 7,8 || 22,1 || 51,2 || 66,0 || 44,7 || 63,2 || –5,0

Turchia || 55 || 4,0 || 7,5 || 8,8 || 53,4 || 58,4 || 25,7 || 36,2* || –0,3*

Fonte: Eurostat. Anno di riferimento 2013 tranne (*) 2012.

Ø Rafforzare la governance economica

La strategia di allargamento 2013–2014 ha introdotto un nuovo approccio per aiutare i paesi dell'allargamento a affrontare i temi economici fondamentali e a soddisfare i criteri economici. Questo nuovo approccio implica un cambiamento del dialogo e una migliore comunicazione per formulare orientamenti più chiari sulle riforme necessarie a sostenere una crescita e una competitività di lungo termine.

Principali sfide economiche nei Balcani occidentali

ÞRafforzare il risanamento di bilancio riducendo il deficit e attuando riordini credibili del settore pubblico, tra cui la riforma della pubblica amministrazione e del sistema pensionistico.

ÞPotenziare la gestione dei conti pubblici, compresi la gestione e la riscossione delle entrate, l'elaborazione e l'esecuzione del bilancio, la contabilità e la rendicontazione e il controllo esterno.

Þ Alleviare l'elevato onere dei prestiti in sofferenza.

Þ Ristrutturare e migliorare la governance delle imprese di Stato.

ÞMigliorare il tessuto imprenditoriale, anche tramite l'economia digitale, sostenere lo sviluppo del settore privato, ridurre gli oneri parafiscali, semplificare la regolamentazione e promuovere gli investimenti nella ricerca.

Þ Migliorare le reti energetiche e di trasporto e sviluppare la connettività.

ÞCreare mercati del lavoro funzionanti, anche garantendo la necessaria flessibilità, riassorbire il settore informale, migliorare l'occupabilità dei lavoratori e garantire che il sistema di istruzione e di acquisizione delle competenze siano più rispondenti alle esigenze del mercato del lavoro.

I paesi dei Balcani occidentali sono invitati a migliorare la politica e la governance economiche nel quadro dei programmi nazionali annuali di riforma economica. Questi dovranno articolarsi in due parti. La prima consisterà in una versione rafforzata degli attuali programmi economici di preadesione (PEP), per i paesi candidati, e dei programmi economici e di bilancio (EFP), per i candidati potenziali, estesi al Kosovo. Questa prima parte dei programmi nazionali di riforma economica definirà un quadro di politica macroeconomica e di bilancio a medio termine, con particolare attenzione alla valutazione della sostenibilità esterna e degli ostacoli strutturali alla crescita e a misure concrete di riforma a sostegno del quadro politico. La seconda parte dei programmi nazionali di riforma economica riguarderà le riforme strutturali a valenza settoriale (trasporti, energia, istruzione, ambiente, ricerca, industria, concorrenza, mercato interno) che a seconda dei paesi destano maggiore preoccupazione in vista del potenziamento della competitività e della crescita, e il fabbisogno in investimenti infrastrutturali. La Commissione offrirà ai paesi orientamenti chiari e consolidati onde garantire che i rispettivi programmi affrontino i temi più importanti.

Quanto al maggiore accento posto sulle riforme strutturali, il 2015 dovrà ritenersi il primo anno della fase pilota. Le riforme previste dai suddetti documenti saranno sostenute tramite l'assistenza IPA. Per rafforzare la sorveglianza, il processo di valutazione si tradurrà in orientamenti strategici più mirati in funzione dei paesi. Già a maggio 2014 il Consiglio ECOFIN, nella formazione comprendente i paesi candidati, ha formulato orientamenti mirati per ciascuno di questi paesi.

La Turchia e l'UE hanno un interesse reciproco a promuovere un programma di riforma economica e lo scambio di esperienze, a allineare le posizioni in sede di G20 e a approfondire l'integrazione economica. La recente valutazione dell'unione doganale UE–Turchia sarà un elemento prezioso per migliorare l'accordo commerciale. Entrambe le parti hanno interesse a favorire le relazioni commerciali in misura consona ai moderni accordi commerciali e all'importanza strategica delle relazioni tra di esse. Il programma economico potrebbe essere affrontato nell'ambito di un regolare dialogo economico ad alto livello tra l'UE e la Turchia e questo contatto politico intensificato potrebbe essere completato da un consesso commerciale bilaterale su base annua.

Un ciclo annuo di riesame e guida della politica economica per i Balcani occidentali

31 gennaio – I paesi presentano alla Commissione i programmi nazionali di riforma economica (prima parte sul quadro di politica macroeconomica e di bilancio e sulle riforme di sostegno e seconda parte sulle riforme strutturali a valenza settoriale e sulla competitività). Data la loro natura di lungo termine, le riforme della seconda parte potrebbero essere semplicemente aggiornate nel quadro dei successivi programmi annuali.

Febbraio – Missioni di valutazione della Commissione nei paesi dei Balcani occidentali.

Aprile – Riunione tra i paesi e la Commissione per discutere gli orientamenti strategici mirati.

Maggio – Conclusioni del Consiglio ECOFIN.

Giugno/luglio – Riunioni specifiche per paese a livello ministeriale.

Autunno – Il pacchetto allargamento della Commissione fa il punto sugli ultimi progressi compiuti dal Consiglio ECOFIN e formula ulteriori e più dettagliati orientamenti futuri che saranno presi in considerazione nel quadro dei programmi da presentare a gennaio.

L'attuazione di questo approccio richiede un'assistenza tecnica specifica. La messa in pratica degli orientamenti politici specifici per paese necessita un pronto sostegno tramite progetti IPA mirati e concreti, volti a migliorare la governance economica. I documenti di strategia nazionali e multinazionali IPA 2014–2020 riflettono l'importanza della governance economica e assegnano i fondi indicativi a tal fine. Sono attualmente in fase di elaborazione progetti IPA concreti che verranno realizzati a partire dal 2015.

Una crescente competitività e l'introduzione di misure di sostegno all'occupazione nella regione permetteranno di attenuare la pressione migratoria dai paesi candidati verso l'UE. In buona parte degli ultimi allargamenti soluzioni transitorie hanno garantito un passaggio graduale verso la libera circolazione dei lavoratori provenienti dai nuovi Stati membri. L'opportunità e l'eventuale natura di misure transitorie e/o di un meccanismo di salvaguardia per la libera circolazione dei lavoratori saranno valutate nel corso dei negoziati di adesione in vista di futuri allargamenti, sulla base di valutazioni d'impatto.

Ø Dialogo su occupazione e riforme sociali

L'assistenza della Commissione allo sviluppo economico sostenibile dei paesi dei Balcani occidentali non si limita alla stabilizzazione macroeconomica e alla creazione di un'economia di mercato funzionante. Dall'inizio della crisi la Commissione insiste che bisogna fare di più in risposta alla difficile congiuntura socioeconomica, in particolare all'elevata disoccupazione.

La Commissione ha già avviato con la Turchia e la Serbia un nuovo dialogo sui programmi di riforma della politica sociale e occupazionale (ESRP) e sono in fase di preparazione i dialoghi con l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro. Negli altri paesi la situazione socioeconomica è più difficile e necessita maggior sostegno per sviluppare la capacità amministrativa e favorire la loro partecipazione al nuovo processo. Questi paesi verranno gradualmente invitati a partecipare al nuovo dialogo. Nel quadro dell'IPA viene fornita una vasta assistenza tecnica e un più ampio sostegno nel settore occupazionale e sociale. La Commissione prevede di lanciare una piattaforma sociale e occupazionale quale ulteriore strumento per aiutare i paesi a condividere le esperienze e a prepararsi al dialogo sui programmi ESRP.

Su un altro versante, in vista di ridurre il deficit di competenze e migliorare i sistemi di istruzione, la Commissione continuerà a sviluppare la piattaforma per l'istruzione e la formazione nei Balcani occidentali.

Ø Promuovere gli investimenti per la crescita e l'occupazione; reti e cooperazione regionale

Nei Balcani occidentali le reti transfrontaliere di trasporto, energia e comunicazione sono poco sviluppate e urgono investimenti infrastrutturali per stimolare lo sviluppo economico della regione. L'integrazione è fondamentale viste le dimensioni ridotte delle economie della regione. La cooperazione economica regionale è un'occasione non solo per la crescita sostenibile ma anche per la cooperazione politica e le relazioni di buon vicinato. Sotto gli auspici del Consiglio di cooperazione regionale (RCC) sono in corso i lavori per perseguire gli obiettivi e le priorità della strategia SEE 2020 e la liberalizzazione prevista dei servizi nella zona di libero scambio dell'Europa centrale (CEFTA) darà un ulteriore contributo in tal senso.

Reti energetiche e di trasporto

Per promuovere la crescita economica sostenibile, l'occupazione, il commercio e gli scambi culturali è prioritario migliorare le interconnessioni delle reti energetiche e di trasporto tra l'UE e i paesi dell'allargamento.

A maggio la Commissione ha adottato la strategia europea di sicurezza energetica[3]con l'obiettivo di rafforzare la sicurezza energetica dell'Unione. La strategia propone che, nel breve termine, la Commissione lanci prove di stress sulla sicurezza energetica che simulino interruzioni dell'approvvigionamento di gas nel prossimo inverno in modo da verificare come reagisce il sistema energetico quando la sicurezza dell'approvvigionamento è a rischio. Tenendo presente la dimensione paneuropea della sicurezza energetica, la Commissione ha invitato tutti i paesi dei Balcani occidentali e la Turchia a partecipare alle prove di stress. All'esercizio hanno contribuito Albania, Bosnia–Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Kosovo, Serbia e Turchia. È essenziale sviluppare ulteriormente le infrastrutture e la cooperazione energetiche transeuropee con la Comunità dell'energia, il cui scopo è estendere l'acquis energetico dell'UE ai paesi dell'allargamento e del vicinato. Alla luce dei problemi di sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione, la Comunità dell'energia andrà ulteriormente rafforzata, promuovendo ulteriormente le riforme nel settore energetico nei paesi partecipanti, sostenendo la modernizzazione e la sostenibilità dei loro sistemi energetici e la loro piena integrazione nel quadro normativo energetico dell'UE.

In futuro la Comunità dell'energia dovrà concentrarsi in particolare su una migliore realizzazione e attuazione delle riforme atta a creare un autentico mercato interno, sia all'ingrosso che al dettaglio, soprattutto in termini di disaggregazione dei gestori, trasparenza dei prezzi e accesso delle reti ai terzi. La necessità di garantire l'accesso ai terzi è una delle ragioni per cui la Commissione ha dichiarato che vanno rinegoziati gli accordi intergovernativi, firmati tra la Russia e una serie di paesi che partecipano al progetto South Stream, e che va sospesa la costruzione del progetto.

Va ulteriormente sviluppata la cooperazione con la Turchia, alla luce della sua posizione strategica e delle sue potenzialità come snodo energetico. Una maggiore cooperazione UE–Turchia nel settore dell'energia e progressi significativi dei negoziati di adesione potranno facilitare ulteriori passi avanti verso l'interconnessione e l'integrazione dei mercati energetici.

La Commissione ha adottato un elenco di progetti di interesse comune per lo sviluppo di infrastrutture energetiche transeuropee, mentre il consiglio ministeriale della Comunità dell'energia ha approvato un elenco di progetti di interesse per la Comunità dell'energia. Per attuare queste reti, le parti (con l'aiuto dell'Unione) dovranno superare le difficoltà insite nel finanziamento delle interconnessioni tra i paesi.

Il futuro trattato che istituisce la Comunità dei trasporti con i paesi dei Balcani occidentali, oltre a favorire l'integrazione dei mercati e delle infrastrutture dei trasporti terrestri, aiuterà i paesi della regione a attuare le norme dell'Unione in questo settore. La Commissione ha inoltre riesaminato le reti transeuropee dell'UE nei settori dei trasporti (TEN–T) e dell'energia (TEN–E) allo scopo di migliorare le connessioni con i paesi dell'allargamento e del vicinato.

Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali (WBIF) riveste un'importanza crescente nell'aiutare a spianare la strada e sostenere gli investimenti più urgenti per rilanciare la crescita e l'occupazione. Nel quadro del WBIF la Commissione, i donatori bilaterali e le istituzioni finanziarie internazionali sostengono ogni anno investimenti per 4 miliardi di EUR in una serie di settori – trasporti, energia, ambiente, cambiamenti climatici, sostegno a un'economia efficiente sotto il profilo delle risorse, settore sociale, sviluppo del settore privato/delle PMI – mentre la Commissione cofinanzia una piattaforma per le PMI nei Balcani occidentali che mira a favorire l'accesso al credito con garanzie e capitale di rischio. La Commissione incoraggia i paesi a creare comitati nazionali per gli investimenti o analoghi meccanismi di coordinamento in modo da costituire in ogni settore un'unica riserva di progetti.

Serbia: costituzione di una riserva unica di progetti

La Serbia sta stilando un elenco di progetti infrastrutturali prioritari di interesse strategico per il paese e per l'UE nei settori dell'energia, dei trasporti, dell'ambiente e delle infrastrutture d'impresa. Queste priorità serviranno a lanciare progetti che, approvati a livello politico, saranno attuati entro e dopo l'adesione. L'elenco è elaborato secondo un metodo di selezione coerente e obiettivo, nel quadro di un progetto finanziato con fondi IPA. I progetti vengono attentamente esaminati in termini di fasi di preparazione e/o amministrative ancora da compiere e specifiche responsabilità istituzionali in ogni singola fase. Una volta ottenuto l'imprimatur politico del governo, tutti questi elementi, assenti in passato, permetteranno di definire meglio le priorità di finanziamento dei progetti, agevolando il coordinamento tra le istituzioni finanziarie internazionali e le organizzazioni internazionali interessate a finanziarli. L'obiettivo è che l'IPA e le istituzioni finanziarie internazionali finanzino unicamente i progetti della riserva unica.

Ø Garantire la sostenibilità degli investimenti e un'efficace gestione del rischio di catastrofe

I paesi dei Balcani occidentali sono esposti a diversi tipi di catastrofi. Le gravi inondazioni di maggio in Bosnia–Erzegovina e Serbia hanno occasionato decine di vittime, con gravi ripercussioni socioeconomiche. Il danno totale è stimato a circa 2,04 miliardi di EUR in Bosnia–Erzegovina (pari a quasi il 15% del PIL) e a 1,52 miliardi di EUR in Serbia. Le inondazioni, che hanno inciso profondamente sulle prospettive di crescita di entrambi i paesi, influenzandone negativamente lo sviluppo sostenibile di lungo termine, hanno messo in risalto l'importanza di investimenti sostenibili nella gestione dei rischi di catastrofe, sottolineando la necessità di integrare efficacemente la gestione dei rischi nelle grandi linee di indirizzo economico nazionale.

c) Stato di diritto e diritti fondamentali

i) Stato di diritto

Valore fondamentale dell'Unione, lo Stato di diritto è al centro del processo di adesione. I paesi che aspirano a diventare membri dell'Unione devono assicurare e promuovere, sin dalle primissime fasi, il buon funzionamento delle istituzioni cardini dello Stato di diritto. Lo Stato di diritto è essenziale per garantire un clima imprenditoriale stabile, in quanto assicura la certezza del diritto agli operatori economici e tutela i consumatori, stimolando così investimenti, crescita e occupazione. Nell'ultimo anno i paesi dell'allargamento hanno registrato una serie di sviluppi positivi in questo ambito. Per il Montenegro l'apertura dei capitoli 23 e 24 delinea un solido quadro per l'attuazione del piano d'azione globale, nel quale rientrano un'ampia gamma di questioni connesse allo Stato di diritto. La Serbia è a buon punto nell'elaborazione di simili piani d'azione in vista dell'avvio dei negoziati di adesione su questi capitoli, mentre l'Albania ha profuso importanti sforzi nella lotta contro la criminalità organizzata.

Molti paesi interessati dal processo di allargamento sono confrontati all'importante sfida di rafforzare lo Stato di diritto e in particolare di migliorare il funzionamento e l'indipendenza del sistema giudiziario e di potenziare la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Per questo è necessaria una forte volontà politica, che vada oltre le dichiarazioni e produca risultati tangibili. I paesi devono consolidare una casistica credibile di indagini, rinvii a giudizio e condanne definitive per i reati di criminalità organizzata e corruzione, con condanne adeguate e confische dei beni.

In molti casi sono necessari ampi riordini giudiziari per garantire sistemi giudiziari indipendenti e efficienti che assicurino processi equi, amministrati da una magistratura imparziale e responsabile, nominata e promossa secondo principi meritocratici. Molti paesi si sono dotati di strategie di riforma del sistema giudiziario la cui attuazione però è ancora in una fase iniziale e numerose questioni sono ancora irrisolte. Occorre garantire l'indipendenza dei consigli giudiziari di Stato, introdurre procedure più efficienti per la nomina di giudici e procuratori e salvaguardare l'indipendenza del potere giudiziario garantendone al tempo stesso la responsabilità. La qualità e l'efficienza della giustizia sono spesso carenti, con eccessivi arretrati giudiziari nella maggior parte dei paesi e difficoltà a dare esecuzione alle decisioni giudiziarie. Occorre operare una svolta culturale che metta l'accento sul servizio ai cittadini.

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia: formazione di magistrati e personale dell'amministrazione giudiziaria

L'accademia per giudici e pubblici ministeri, istituita nel 2006 e diventata operativa nel 2007, offre ai futuri giudici e pubblici ministeri una formazione propedeutica all'entrata in servizio, articolata in corsi biennali pratici e teorici a tempo pieno, e una formazione continua rivolta a giudici, procuratori, personale dei tribunali e funzionari, durante tutta la carriera. I corsi sono tenuti per lo più da professionisti, soprattutto giudici più anziani. Ad oggi il programma di formazione propedeutico all'entrata in servizio è stato già seguito da 80 candidati giudici e procuratori; lo scorso anno l'accademia ha raggiunto la quota di 7 300 partecipanti e ha organizzato oltre 270 eventi di formazione per il personale in servizio. L'accademia dispone inoltre di un sistema decentrato per chi non risiede nella capitale e offre moduli di e-learning sul sito web. Sono stati inoltre intensificati i contatti con le organizzazioni giudiziarie internazionali, con tirocini all'estero.

La corruzione rimane un grave problema in molti paesi dell'allargamento. In determinati ambiti, quali appalti pubblici e privatizzazioni, le pratiche corruttive continuano a distorcere i già esigui fondi pubblici, incidendo negativamente sul clima imprenditoriale e degli investimenti, che hanno invece bisogno di certezza giuridica per prosperare. La corruzione danneggia inoltre direttamente i cittadini nella fruizione di determinati servizi pubblici, quali istruzione e sanità. Gli strumenti per prevenire efficacemente la corruzione rimangono ancora poco sfruttati. Urge un'azione di contrasto più proattiva, ben coordinata e efficace che garantisca che i casi di corruzione, anche nelle alte sfere, siano debitamente indagati, perseguiti e sanzionati. In questo settore occorre mettere a punto un'ampia casistica di risultati concreti.

I paesi devono assicurare un rigoroso quadro di prevenzione della corruzione e profondere ulteriori sforzi sul versante del finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali, della gestione del conflitto d'interesse, della trasparenza nell'uso dei fondi pubblici, dell'accesso all'informazione e dei sequestri e confische di beni. In tal senso sono essenziali la riforma della pubblica amministrazione e una sana gestione dei fondi pubblici. È necessario migliorare la raccolta e l'accessibilità dei dati onde garantire la trasparenza e contribuire a monitorare l'attuazione delle politiche anticorruzione.

La criminalità organizzata è un problema ancora risentito in molti paesi dell'allargamento. Malgrado i progressi rimane ancora molto da fare affinché gli organi di contrasto e le procure dispongano di strumenti giuridici e investigativi efficaci per combattere e sanzionare adeguatamente la criminalità organizzata e per garantire un'azione investigativa proattiva. La lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione è fondamentale per contrastare le infiltrazioni criminali nel tessuto politico, giuridico e economico. Gli organi di contrasto, le procure e il potere giudiziario dovranno diventare più resilienti alla corruzione e occorrerà potenziare i controlli per individuare le imprese che, sotto una parvenza legale, fanno da copertura a attività criminali. È necessario sviluppare sostanzialmente la capacità di condurre indagini finanziarie complesse, di contrastare il riciclaggio di denaro e far fronte a nuove minacce, quali la criminalità informatica. I proventi di reato dovranno essere effettivamente confiscati, occorrerà introdurre estesi poteri di confisca dei beni e bisognerà vagliare l'opportunità di criminalizzare l'arricchimento illecito per combattere il fenomeno dei patrimoni di dubbia provenienza.

La natura transfrontaliera di molte attività criminali e di molti gruppi di criminalità organizzata rende necessaria una più intensa cooperazione regionale e internazionale e i paesi dovranno essere in grado di rispondere in modo più esauriente alle richieste di cooperazione giudiziaria e di polizia provenienti dagli Stati membri. Andrà inoltre assicurata una maggiore cooperazione operativa con le principali agenzie europee, in particolare Europol, Eurojust e Frontex. Accordi operativi con Europol sono entrati in vigore con la Serbia e l'Albania e sono in una fase avanzata di preparazione con il Montenegro. La Commissione continua a sostenere la rete regionale delle procure e sistemi armonizzati di protezione dei testimoni nella regione.

Montenegro: sviluppo di un'analisi strategica della situazione della criminalità organizzata

Ogni paese che intenda sconfiggere la criminalità organizzata deve condurre una valutazione coerente, globale e strategica della criminalità organizzata sul proprio territorio. Questo serve non solo all'apparato di contrasto ma anche a tutti i soggetti interessati per comprendere i rischi cui è esposto il paese e per gestire l'andamento del fenomeno. Nella primavera 2014 il Montenegro ha pubblicato una valutazione della minaccia di criminalità grave e organizzata che rende conto delle minacce criminali regionali e nazionali per la sicurezza nazionale. L'analisi servirà ora a individuare priorità comuni agli organi di contrasto in modo da approntare risposte adeguate e applicare una metodologia di contrasto basata sull'intelligence.

La Commissione continua a dare massima priorità a tutti gli aspetti dello Stato di diritto nei paesi dell'allargamento. Nel quadro dei negoziati di adesione, i capitoli su sistema giudiziario e diritti fondamentali e su giustizia, libertà e sicurezza sono improntati a un nuovo approccio che rende necessario un'ampia casistica di misure di attuazione delle riforme, da consolidare lungo tutto il processo di preparazione all'adesione. A dicembre 2013 l'Unione ha stabilito per la prima volta parametri temporanei nei negoziati di adesione con il Montenegro. Alla Serbia sono state date ampie indicazioni per i piani d'azione globali che il paese sta approntando come base per avviare i negoziati sullo Stato di diritto. Questi orientamenti, insieme ai parametri, imposteranno i futuri negoziati e il lavoro con gli altri paesi dell'allargamento. Le questioni riguardanti lo Stato di diritto vengono ora affrontate con tutti i paesi dell'allargamento in una primissima fase del processo di adesione e i progressi costituiscono un fattore importante per le decisioni da prendere in ogni fase del processo di adesione.

Sintesi del nuovo approccio ai capitoli 23 e 24

Il nuovo approccio al capitolo 23 "sistema giudiziario e diritti fondamentali" e al capitolo 24 "giustizia, libertà e sicurezza" definisce un quadro negoziale più strutturato che tiene conto dei tempi necessari per un'attuazione adeguata delle riforme:

► i capitoli 23 e 24 vengono aperti in una prima fase e chiusi solo alla fine del processo negoziale per lasciare quanto più tempo possibile per consolidare un'ampia casistica di misure di attuazione delle riforme che le renda irreversibili;

► l'UE fornisce ampie indicazioni per l'elaborazione dei piani d'azione globali di riordino, necessari quali parametri di apertura e che hanno un effetto catalizzatore per le riforme;

► vengono introdotti parametri temporanei per guidare ulteriormente il processo di riordino e tenere il passo delle riforme;

► i parametri di chiusura sono definiti solo una volta constatati progressi significativi su tutti i fronti, soprattutto per quanto riguarda la casistica di attuazione;

► vengono introdotte garanzie e misure correttive, per esempio adeguamento dei parametri e andamento generalmente equilibrato dei negoziati su tutti i capitoli, e un meccanismo di blocco dei negoziati su altri capitoli in caso di scarsi progressi sui capitoli 23 e 24;

► sono assicurate maggiori trasparenza e inclusività del processo tramite ampie consultazioni delle parti interessate sulle riforme, in modo da assicurare il massimo sostegno in fase di attuazione.

In termini generali la Commissione si avvale di tutti gli strumenti disponibili per rafforzare lo Stato di diritto: ricorrendo per esempio a un monitoraggio regolare, soprattutto mediante gli organi congiunti istituiti dagli accordi di stabilizzazione e di associazione, a missioni di verifica e a dialoghi strutturati; servendosi delle relazioni, soprattutto quelle sullo stato di avanzamento; utilizzando la leva dell'assistenza finanziaria, per cui l'IPA II dà maggiore centralità allo Stato di diritto; nel quadro dello sviluppo istituzionale, del programma Taiex, dei gemellaggi e delle valutazioni inter pares, che mettono direttamente in contatto giudici, pubblici ministeri e altri esperti in materia di contrasto, gestione delle frontiere e migrazioni degli Stati membri con i loro omologhi. Nel quadro del programma costruttivo con la Turchia è stato istituito un gruppo di lavoro sul capitolo 23. Per combattere meglio la criminalità transnazionale, la Commissione incoraggia una più intensa cooperazione giudiziaria e di polizia nella regione, sia con gli Stati membri che con Europol, Eurojust e Frontex e, sempre di più, anche l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo. Per porre in essere misure adeguate di contrasto del fenomeno dei combattenti stranieri, i paesi dell'allargamento dovranno sviluppare la capacità di prevenire la radicalizzazione, anche tramite lo scambio di buone pratiche e una maggiore cooperazione con gli Stati membri. Il processo di liberalizzazione dei visti, che pone condizioni di riforma specifiche, ha aiutato i paesi a orientare meglio i rispettivi sforzi, che ora vanno intensificati per consolidare i riordini. I paesi esenti dall'obbligo del visto devono adottare misure immediate per correggere eventuali abusi del regime di liberalizzazione. Occorre consolidare gli sforzi sul versante della migrazione e della gestione delle frontiere. Le questioni in sospeso in questi ambiti continueranno a essere affrontate nelle sedi deputate, per esempio l'accordo di stabilizzazione e di associazione e il capitolo 24 "giustizia, libertà e sicurezza".

ii) Diritti fondamentali

La Commissione controlla attentamente la situazione dei diritti civili, politici, sociali e economici e dei diritti delle minoranze nei paesi dell'allargamento. I diritti fondamentali sono ampiamente sanciti dagli ordinamenti giuridici ma occorre un'azione più incisiva per garantirne il pieno rispetto nella pratica. Continua a suscitare particolare apprensione il rispetto della libertà di espressione e dei media. Occorre tutelare meglio i diritti delle minoranze e combattere la discriminazione e l'ostilità nei confronti dei gruppi vulnerabili, soprattutto se basate sull'orientamento sessuale. Bisogna fare di più per promuovere i diritti delle donne e combattere le violenze domestiche, per garantire un maggior rispetto dei diritti dei minori e per sostenere i disabili. Sono tuttora irrisolti i problemi legati al rispetto di altri diritti fondamentali, come il diritto di proprietà, e spesso occorrono misure più efficaci per agevolare l'accesso alla giustizia.

I paesi sono chiamati a definire un quadro istituzionale più solido per la tutela dei diritti fondamentali. Le istituzioni per la tutela dei diritti umani, tra cui il difensore civico, esistono ma non hanno ancora un ruolo pregnante, commisurato alla gravità del problema. Troppo spesso le loro raccomandazioni rimangono lettera morta e non ricevono adeguato seguito presso gli organi statali. Occorre inoltre creare una cultura di accettazione del lavoro delle organizzazioni non governative (ONG) e dei difensori dei diritti umani. Per integrare meglio i paesi dell'allargamento nei quadri dell'Unione e sostenere la diffusione di buone pratiche, la Commissione incoraggia vivamente i paesi candidati a continuare i preparativi in vista della partecipazione, in qualità di osservatori, ai lavori dell'Agenzia europea per i diritti fondamentali.

Turchia: tutela dei diritti fondamentali da parte della Corte costituzionale

Dal 2011 chiunque ritenga che i pubblici poteri abbiano violato i diritti o le libertà fondamentali sanciti dalla Costituzione può adire la Corte costituzionale, dopo aver esperito, in linea di principio, i mezzi di impugnazione ordinaria. Nel 2014 questa procedura ha permesso alla Corte costituzionale turca di emettere sentenze:

• a tutela della libertà di espressione e della libertà di internet;

• a garanzia del diritto alla libertà e alla sicurezza e del processo equo e in esito alle quali è stato avviato un nuovo processo nei casi più eminenti, che hanno polarizzato l'opinione pubblica nazionale;

• in riconoscimento del reato di incitamento all'odio dettato da discriminazioni sessuali.

Ø Libertà di espressione e dei media

I paesi dell'allargamento vantano in generale un quadro giuridico che tutela la libertà di espressione e dei media e il loro panorama mediatico risulta nel complesso pluralista. Nella pratica, però, la libertà di espressione e dei media è peggiorata in una serie di paesi in quest'ultimo anno. Vanno affrontate con urgenza una serie di questioni importanti e l'ingerenza governativa sulla libertà dei media rimane un problema grave. Ulteriori sforzi sono necessari per garantire l'indipendenza politica e finanziaria delle emittenti di servizio pubblico, per rafforzare le agenzie di regolamentazione e favorire l'autoregolamentazione dei media. Occorre peraltro evitare le pressioni economiche informali sui mezzi di informazione, pretendendo per esempio trasparenza sull'assetto proprietario dei media, vietandone l'eccessiva concentrazione e garantendo norme chiare per gli appalti della pubblicità di Stato. In alcuni paesi episodi di violenza e intimidazione contro i giornalisti alimentano un clima di paura che favorisce l'autocensura, mentre le autorità riescono difficilmente a individuare e sanzionare adeguatamente gli autori. A volte sono gli stessi governi a alimentare un'atmosfera che stigmatizza come traditori i giornalisti critici nei confronti della politica di governo, favorendo l'autocensura. Anche se la diffamazione è stata depenalizzata, continuano le azioni giudiziarie nei confronti dei giornalisti. Per evitare abusi della funzione statale, occorrerà potenziare il potere giudiziario e prevedere formazioni per i magistrati.

Nel quadro del processo di adesione la Commissione continua a dare priorità ai lavori sulla libertà di espressione e dei media e valuterà l'opportunità di convocare nel 2015, insieme al Parlamento europeo, la terza edizione della conferenza Speak-Up!, che riunisce i principali addetti del mondo dei media, della società civile e delle autorità nazionali. Nei prossimi mesi la Commissione assegnerà per la prima volta un premio per il giornalismo investigativo.

Ø Tutela dei diritti delle minoranze, compresi i rom

Nel complesso la tutela delle minoranze è sancita da quadri giuridici solidi e ben strutturati, la cui attuazione pratica risulta però spesso complicata, specie per motivi legati ai recenti conflitti. Bisogna fare di più per assicurare la corretta ottemperanza degli impegni giuridici e rispondere meglio alle difficoltà con cui si scontrano le minoranze etniche. Spesso si tratta di prestare maggiore attenzione a questioni quali lingue minoritarie, accesso all'istruzione e rappresentanza politica. Bisogna incoraggiare una cultura generale di accettazione delle minoranze e combattere l'ostilità sociale, facendo leva sulla scuola e lanciando dibattiti pubblici e campagne di sensibilizzazione di ampio raggio. Le discriminazioni, i discorsi di incitamento all'odio, le violenze e le intimidazioni a base etnica vanno perseguiti in modo proattivo e secondo il principio della tolleranza zero. È vitale che in determinati ambiti – media audiovisivi, sport, politica, istruzione e internet – venga consolidato un quadro coerente di lotta contro forme e espressioni di razzismo e xenofobia.

Ovunque nei Balcani occidentali e in Turchia le condizioni in cui vive buona parte delle comunità rom suscitano grande apprensione. Spesso vittime di razzismo, discriminazione e emarginazione sociale, i rom vivono in condizioni di profonda povertà, senza poter fruire di un'assistenza sanitaria adeguata e senza accesso a istruzione, formazione, alloggi e impiego. Altro problema è il loro mancato accesso ai documenti dello stato civile. A aprile 2014 la Commissione ha indetto un vertice ad alto livello sui rom per ricordare i problemi cui sono confrontate queste comunità in Europa, ivi compreso nei paesi dell'allargamento. Il vertice ha messo in risalto il ruolo particolare che svolgono le autorità locali nel garantire l'inclusione sociale dei rom. Nel 2014 la Commissione ha istituito un premio per l'integrazione dei rom in riconoscimento dell'inestimabile contributo delle ONG attive in questo campo.

La Commissione collabora a stretto contatto con i singoli paesi dell'allargamento per assicurare un'attuazione, un seguito e un monitoraggio adeguati delle strategie nazionali di integrazione dei rom. Il sostegno finanziario dello strumento IPA è stato inoltre potenziato e meglio mirato per sostenere progressi sostenibili nei cinque settori prioritari dell'istruzione, dell'occupazione, della sanità, degli alloggi e dello stato civile. La Commissione intende rafforzare la cooperazione strategica con organizzazioni internazionali e altri donatori. L'inclusione dei rom deve diventare una priorità nazionale, sostenuta da una forte volontà politica a tutti i livelli, e ogni parte in causa deve assumersi la propria parte di responsabilità.

Scolarizzazione dell'infanzia in Serbia: insegnanti di sostegno rom

Per favorire l'iscrizione a scuola dei bambini rom e promuovere il completamento del ciclo della scuola primaria, dal 2008 è attiva una rete di oltre 170 assistenti pedagogici che danno sostegno agli alunni provenienti da gruppi vulnerabili, molti dei quali rom, che organizzano le lezioni e che mantengono i contatti con le famiglie. Questa iniziativa, oramai acquisita nel sistema scolastico serbo, ha portato a un aumento significativo dei tassi di iscrizione alla scuola elementare e dell'infanzia.

Ø Orientamento sessuale e identità di genere

L'omofobia, la discriminazione, i reati generati dall'odio, le violenze e le intimidazioni basate sull'orientamento sessuale e l'identità di genere sono fenomeni purtroppo ancora diffusi, tanto nei Balcani occidentali che in Turchia. In Turchia e nell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia occorre estendere quanto prima le norme che vietano la discriminazione anche all'orientamento sessuale e all'identità di genere. Turchia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Bosnia Erzegovina e Kosovo devono ancora dotarsi di norme contro i reati generati dall'odio. La diffusione di queste nuove norme e la loro corretta attuazione e comprensione vanno sostenute con attività di formazione rivolte a autorità di contrasto, difensori civici, giudici e professionisti dei media.

Per combattere l'incitamento all'odio, le violenze e l'intimidazione è necessaria una politica di tolleranza zero, suffragata da un forte messaggio di condanna dei pubblici poteri contro atteggiamenti sociali spesso ostili nei confronti di lesbiche, gay, bisessuali, transgender e intersessuali (LGBTI). Vanno combattuti gli stereotipi e la disinformazione, anche tramite la scuola. La discriminazione non può essere giustificata da motivi religiosi o da valori culturali e le libertà di riunione e di espressione vanno tutelate, anche dando adeguato spazio a manifestazioni come le Pride Parade.

In autunno la Commissione convocherà, insieme al Parlamento europeo e alla presidenza italiana del Consiglio, una conferenza ad alto livello per fare il punto della situazione, verificare i progressi compiuti sulle questioni LGBTI e permettere lo scambio di buone pratiche.

Bosnia–Erzegovina: promuovere l'azione delle forze di polizia contro le violenze ai danni della comunità LGBTI

In tutta la regione si registrano tipicamente poche denunce per minacce o episodi di violenza subiti dai cittadini per il loro orientamento sessuale. Questo fenomeno è dovuto in parte all'indifferenza o addirittura all'ostilità delle forze dell'ordine, e della società più in generale, e in parte alla scarsa fiducia nella reazione delle autorità. La polizia di Sarajevo ha nominato dei funzionari di collegamento specificamente addestrati a trattare le minacce e gli attacchi omofobi. L'iniziativa, risultato di una cooperazione fruttuosa tra forze di polizia e ONG, ha permesso di sensibilizzare la polizia sulla necessità di trattare seriamente il fenomeno e di reagire adeguatamente in tutti i casi di reati generati dall'odio.

Ø Diritti delle donne

È necessaria un'azione più incisiva per sostenere i diritti delle donne, garantire l'uguaglianza di genere e porre rimedio alle discriminazioni lavorative e alla scarsa partecipazione delle donne al mercato del lavoro. In alcuni casi il persistere di stereotipi e ruoli di genere tradizionali è tale da precludere alle donne la possibilità di far valere i propri diritti, in particolare in Turchia. In Kosovo è pesantemente osteggiata la successione delle terre alle eredi donne. La convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, entrata in vigore quest'anno, è stata ratificata da molti paesi della regione ed è ora fondamentale darvi attuazione, poiché le violenze contro le donne e il sostegno alle vittime rimangono aspetti problematici in tutti i paesi. In Turchia le violenze domestiche, l'oppressione e la violenza per motivi d'"onore" e i matrimoni prematuri e forzati pongono tuttora gravi problemi. La convenzione del Consiglio d'Europa individua una serie di violenze contro le donne che qualifica reati, che vanno ora recepiti nel diritto penale nazionale. Tra queste figurano le violenze psicologiche, fisiche e sessuali, lo stupro, il matrimonio forzato e gli atti persecutori (stalking).

Montenegro: programma globale per l'uguaglianza di genere

Gli sviluppi politico-legislativi di questi ultimi anni hanno creato nuove opportunità per affrontare la questione della tutela dei diritti umani delle donne e del loro contributo allo sviluppo politico, economico e sociale. Per garantire l'applicazione delle leggi e delle politiche, il Montenegro ha lanciato un ampio programma di genere volto a tutelare meglio l'integrità personale, il progresso economico e la rappresentanza politica delle donne. Sono stati così creati gruppi pluridisciplinari di lotta contro le violenze contro le donne ed è aumentata la percentuale di deputate in parlamento.

Ø Diritti dei minori

Occorre un'azione più incisiva per tutelare i diritti dei minori, soprattutto contro ogni forma di violenza, per migliorarne l'accesso alla giustizia, per potenziare i sistemi di giustizia minorile e per promuovere l'accoglienza in famiglia e nelle comunità dei minori che, privi di assistenza genitoriale, vivono negli istituti (deistituzionalizzazione). Nella maggior parte dei paesi della regione esistono quadri giuridici e piani d'azione, la cui attuazione è però in ritardo.

III. Questioni regionali e bilaterali e l'eredità della guerra

Le relazioni di buon vicinato e la cooperazione regionale restano il perno del processo di stabilizzazione e associazione.

Le relazioni di buon vicinato sono state potenziate nel quadro della cooperazione in materia di polizia e criminalità organizzata e della cooperazione e dei contatti bilaterali rafforzati, anche su temi sensibili come i crimini di guerra e il rientro dei profughi, soprattutto tramite l'attuazione del programma regionale per gli alloggi nel quadro del processo di Sarajevo[4], che ha permesso la costruzione di alloggi attualmente in corso. I progressi fin qui conseguiti vanno consolidati. Lo scorso maggio la forte risposta dell'UE in soccorso della Bosnia-Erzegovina e della Serbia, pesantemente colpite dalle alluvioni, ha dato prova di solidarietà e ha dimostrato i vantaggi di una maggiore integrazione, e nella stessa occasione si è creata una fruttuosa cooperazione tra i paesi colpiti e il resto della regione. La forte solidarietà dimostrata ha travalicato le divisioni etniche e nazionali, soprattutto – ma non solo – a livello della popolazione. È un'occasione per i leader politici di far leva su questa buona volontà per approfondire ulteriormente la cooperazione e affrontare le sfide comuni sulla strada verso l'Unione.

Occorre maggiore impegno per superare le controversie bilaterali tra i paesi dell'allargamento e con gli Stati membri. Sulle relazioni bilaterali nella regione continuano a pesare molti problemi irrisolti, soprattutto quelli derivanti dalla dissoluzione dell'ex Jugoslavia, come le controverse interetniche e sullo status, la situazione delle minoranze, la responsabilità per i crimini di guerra, le persone scomparse e la demarcazione dei confini. Sulle relazione gravano inoltre visioni diametralmente opposte della storia recente. Le prime misure a sostegno dell'iniziativa RECOM per la verità e la riconciliazione devono ora trovare il giusto seguito. La riconciliazione è fondamentale affinché vi sia stabilità e si creino in Europa sudorientale le condizioni per lasciarsi alle spalle l'eredità della guerra, scongiurando il rischio di veder strumentalizzate a fini politici questioni bilaterali pendenti.

È importante che le questioni bilaterali siano risolte quanto prima dai paesi interessati e non intralcino il processo di adesione, che dovrebbe basarsi su condizioni ben definite. La Commissione esorta le parti a fare il necessario per risolvere le vertenze pendenti, in linea con i principi stabiliti e i mezzi disponibili, anche rivolgendosi alla Corte internazionale di giustizia, se necessario, o a altri organi di composizione delle controversie esistenti o ad hoc. I negoziati di adesione possono dare impulso politico alla risoluzione delle vertenze. Occorre dare seguito al processo di normalizzazione tra Serbia e Kosovo e attuazione all'accordo di Bruxelles[5]. La normalizzazione delle relazioni è uno dei requisiti dei negoziati con la Serbia e dell'accordo di stabilizzazione e di associazione con il Kosovo. Per quanto riguarda l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, rimane essenziale che il paese mantenga relazioni di buon vicinato e risolva quanto prima la questione del nome sulla base di una soluzione negoziata e accettabile per le parti, sotto gli auspici dell'ONU. La Commissione continuerà a dare sostegno politico a tutti i paesi interessati e a facilitare soluzioni immediate alle questioni bilaterali, continuando a sostenerne attivamente gli sforzi anche in altri consessi.

Le relazioni di buon vicinato continuano a svilupparsi tramite diverse iniziative di cooperazione regionale. La Commissione appoggia in pieno il processo di cooperazione nell'Europa sudorientale (SEECP), il Consiglio di cooperazione regionale e la futura strategia regionale 2020. La Commissione si compiace per la creazione, a maggio, dell'assemblea parlamentare regionale dell'SEECP e per la cooperazione rafforzata avviata di recente dal gruppo di "sei paesi dei Balcani occidentali" nell'ambito del processo di stabilizzazione e di associazione. L'iniziativa ha favorito di recente importanti contatti tra i ministri degli Affari esteri e delle Finanze della regione per discutere le sfide comuni, soprattutto in materia di governance economica. La cooperazione è peraltro proseguita in altri consessi regionali, quali la zona di libero scambio dell'Europa centrale (CEFTA), la Comunità dell'energia e la Scuola regionale di pubblica amministrazione. È importante che queste iniziative siano complementari, inclusive e a titolarità e guida regionale. La Commissione si compiace inoltre per il vertice di Berlino di agosto, che ha manifestato un forte sostegno politico alla prospettiva europea dei Balcani occidentali. Sono previsti altri vertici annui e il prossimo sarà ospitato dall'Austria. Il "processo di Berlino" potrà servire a promuovere le riforme e concordare priorità realistiche per gli investimenti di base sulla connettività, fungendo da stimolo per la risoluzione delle questioni bilaterali in sospeso. La Commissione è pronta a sostenere lo sviluppo di questa iniziativa.

***

IV. Conclusioni e raccomandazioni

Sulla base dell'analisi fin qui condotta e delle valutazioni contenute nelle sintesi per ciascun paese riportate in allegato, la Commissione propone le seguenti conclusioni e raccomandazioni.

I

1. Negli ultimi cinque anni la Commissione ha rafforzato la credibilità della politica di allargamento e la sua capacità di trasformazione, ponendo maggiormente l'accento sulla realizzazione delle riforme fondamentali sin dalle prime fasi del processo. La Commissione ha insistito in modo particolare su tre pilastri: i) Stato di diritto, ii) governance economica e iii) riforma della pubblica amministrazione.

2. Dopo aver introdotto, nel 2012, un nuovo approccio allo Stato di diritto, nel 2013 la Commissione ha definito un quadro per il rafforzamento della governance economica avvalendosi dell'esperienza acquisita con il semestre europeo. Quest'anno la Commissione presenta nuove idee per sostenere la riforma della pubblica amministrazione nei paesi dell'allargamento. I tre pilastri del processo di allargamento rafforzato sono strettamente legati fra loro e i progressi in questi settori saranno fondamentali per verificare che i paesi siano effettivamente pronti ad aderire all'UE.

3. La politica di allargamento dell'UE contribuisce alla pace, alla sicurezza e alla prosperità in modo reciprocamente vantaggioso, accentua il peso politico ed economico dell'Unione ed esercita un notevole potere di trasformazione sui paesi interessati. Se adeguatamente preparato, il processo di adesione evita che gli allargamenti compromettano l'efficacia dell'Unione.

4. A dieci anni dalla storica adesione di dieci Stati membri, avvenuta nel maggio 2004, possiamo constatare i progressi compiuti. Man mano che l'UE si espande aumentano le opportunità per imprese, investitori, consumatori, turisti, studenti e proprietari di beni. L'adesione ha comportato vantaggi per tutti gli Stati membri, vecchi e nuovi. La crescita degli scambi e degli investimenti è stata accompagnata da un miglioramento della qualità di vita dei cittadini e da un'applicazione più estesa degli standard dell'UE relativi all'ambiente, ai consumatori ed ad altri ambiti.

5. La chiara prospettiva di adesione offerta dagli Stati membri dell'UE costituisce un fattore chiave per la stabilità dei paesi dei Balcani occidentali e favorisce i progressi verso la conformità con le necessarie condizioni, comprese quelle del processo di stabilizzazione e di associazione. L'esistenza di buone relazioni di vicinato e di una cooperazione regionale inclusiva riveste un'importanza fondamentale. Considerata la storia della regione, che è stata così di recente teatro di conflitti, è necessario un impegno costante per affrontare le questioni bilaterali e superare il retaggio del passato.

6. L'allargamento è diventato uno strumento potente della politica esterna dell'Unione. Gli sviluppi nel vicinato dell'UE evidenziano il ruolo importante della politica di allargamento per l'ulteriore approfondimento della cooperazione sulle principali questioni di politica estera. Il dialogo bilaterale sulla politica estera deve essere rafforzato con ciascun paese dell'allargamento. Il capitolo 31 (Politica estera, di sicurezza e di difesa) va affrontato sin dalle prime fasi dei negoziati di adesione. La Commissione insiste sul fatto che i paesi dell'allargamento debbano allinearsi gradualmente con le posizioni dell'UE in materia di politica estera e sottolinea l'importanza della politica di sicurezza e di difesa comune, che comprende anche la partecipazione ai programmi dell'Agenzia europea per la difesa.

7. Il processo di adesione è rigoroso e basato su condizioni severe ma giuste, su criteri ben definiti e su un principio meritocratico. Questo approccio è fondamentale per dare credibilità alla politica di allargamento, incentivare i paesi interessati a lanciarsi in riordini di ampio respiro e assicurarsi il sostegno dei cittadini dell'UE. Dal canto loro, gli Stati membri e le istituzioni dell'Unione devono condurre un dibattito informato sugli effetti politici, economici e sociali di questa politica.

8. Per quanto riguarda il primo pilastro, il consolidamento dello Stato di diritto è essenziale per rilanciare il processo di adesione. La riforma giudiziaria deve essere portata avanti con determinazione per garantire l'indipendenza, l'imparzialità e l'efficienza della magistratura. I paesi devono sviluppare una casistica credibile di indagini, azioni penali e condanne in relazione ai casi di corruzione e criminalità organizzata. Le pene devono essere dissuasive e i proventi di reato devono essere confiscati. Lo Stato di diritto sostiene il clima degli affari e degli investimenti, garantendo la certezza giuridica e contribuendo alla competitività, all'occupazione e alla crescita.

9. La Commissione continua ad applicare il nuovo approccio allo Stato di diritto approvato dal Consiglio nel dicembre 2011. Affrontando la questione dello Stato di diritto sin dalle prime fasi del processo di adesione, si dà più tempo ai paesi per ottenere buoni risultati nell'attuazione delle riforme, rendendole radicate e irreversibili. In linea con il nuovo approccio, la Commissione è fermamente decisa a garantire un equilibrio globale in sede di negoziato. I progressi relativi ai capitoli 23 (Sistema giudiziario e diritti fondamentali) e 24 (Giustizia, libertà e sicurezza) dovranno essere paralleli all'avanzamento globale dei negoziati. La Commissione ricorda che i quadri di negoziato contengono una clausola di "equilibrio globale" e che in caso di mancati progressi sulle questioni attinenti allo Stato di diritto è possibile interrompere i negoziati sugli altri capitoli.

10. I diritti fondamentali sono sanciti dal quadro giuridico dei paesi dell'allargamento, ma occorre profondere maggiori sforzi per garantirne il pieno rispetto nella pratica. La libertà di espressione e dei media continua a destare preoccupazione. Occorre tutelare meglio i diritti delle minoranze. L'ostilità e le discriminazioni, anche sessuali, nei confronti dei gruppi vulnerabili sono fonte di notevole preoccupazione. Occorre promuovere più attivamente i diritti delle donne, affrontando anche il problema delle violenze domestiche, nonché quelli dei minori e dei disabili. È necessario integrare maggiormente i paesi dell'allargamento nei quadri dell'UE e promuovere la diffusione delle migliori pratiche. A tal fine, la Commissione incoraggia vivamente i paesi candidati a proseguire i preparativi per partecipare come osservatori ai lavori dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali.

11. Per quanto riguarda il secondo pilastro, è di fondamentale importanza rafforzare la governance economica e la competitività dei paesi dell'allargamento affinché rispettino i criteri economici per l'adesione all'UE. Le riforme devono essere intensificate per arrivare a una crescita sostenibile, migliorare il contesto imprenditoriale e rilanciare gli investimenti. Occorre affrontare il problema degli elevati tassi di disoccupazione, soprattutto fra i giovani. Il sostegno allo sviluppo economico dovrebbe permettere anche di ridurre la pressione migratoria sull'UE. L'eventuale necessità e la natura di misure transitorie e/o di un meccanismo di salvaguardia della libera circolazione dei lavoratori saranno esaminate durante i negoziati di adesione per i futuri allargamenti, sulla base di una futura valutazione d'impatto.

12. Basandosi sull'esperienza relativa al semestre europeo e alla governance economica rafforzata nell'UE, la Commissione ha avviato un processo più efficace di cooperazione con i paesi dell'allargamento. Per i Balcani occidentali, la Commissione prevede l'elaborazione di programmi nazionali di riforma economica, che saranno suddivisi in due parti. La prima parte consisterà in una versione perfezionata degli attuali programmi economici di preadesione per i paesi candidati e dei programmi economici e di bilancio per i candidati potenziali, compreso il Kosovo. Ne risulterà un quadro di politica macroeconomica e di bilancio a medio termine che riserverà maggiore attenzione alla valutazione della sostenibilità esterna e degli ostacoli strutturali alla crescita. La seconda parte riguarderà le riforme strutturali settoriali che sono indispensabili per promuovere la competitività e la crescita, compreso il fabbisogno di investimenti infrastrutturali. Ai fini di una sorveglianza più efficace, dal processo di valutazione scaturiranno anche in futuro orientamenti strategici mirati per i singoli paesi. Nel caso della Turchia, è previsto l'avvio di un dialogo economico ad alto livello.

13. Per quanto riguarda il terzo pilastro, la riforma della pubblica amministrazione è una priorità per tutti i paesi. Il servizio pubblico continua ad essere caratterizzato da un'eccessiva politicizzazione. La pubblica amministrazione deve essere resa più trasparente, responsabile, professionale ed efficiente. Va prestata maggiore attenzione alle necessità dei cittadini e delle imprese nonché alla gestione delle finanze pubbliche. La Commissione integrerà maggiormente la riforma della pubblica amministrazione nel processo di allargamento. Sono stati istituiti - o stanno per esserlo - "gruppi speciali sulla riforma della pubblica amministrazione" con i paesi dell'allargamento, che diventeranno la piattaforma principale per avanzare in questo processo. Le questioni fondamentali dovrebbero essere oggetto di una discussione politica più strutturata in sede di consiglio/comitato di associazione. I negoziati di adesione dovrebbero inoltre essere utilizzati per incentivare le riforme necessarie. Le questioni fondamentali dovrebbero essere affrontate nell'ambito dei capitoli corrispondenti (in particolare appalti pubblici, controllo finanziario, sistema giudiziario e diritti fondamentali, imposizione fiscale, politica economica e monetaria) e durante le conferenze intergovernative. I gruppi speciali saranno anche la sede in cui discutere le questioni orizzontali attinenti alla riforma della pubblica amministrazione emerse dai capitoli negoziali pertinenti, monitorare i progressi e garantire la coerenza. I risultati delle discussioni saranno integrati nei singoli capitoli.

14. Per sostenere il processo di riforma, è di fondamentale importanza rafforzare il funzionamento e l'indipendenza delle principali istituzioni democratiche nei paesi dell'allargamento. Questo presuppone, tra l'altro, un dialogo duraturo e costruttivo a tutti i livelli politici e in particolare con il Parlamento. Va migliorato anche il contesto in cui operano le organizzazioni della società civile, poiché una società civile dinamica rafforza la responsabilità politica e favorisce una miglior comprensione delle riforme legate all'adesione.

15. Le relazioni di buon vicinato sono un elemento fondamentale del processo di stabilizzazione e associazione. Occorre un impegno costante per sormontare il retaggio del passato, promuovere la riconciliazione e risolvere le controversie bilaterali tra i paesi dell'allargamento e gli Stati membri. È fondamentale che le questioni bilaterali siano risolte quanto prima dagli interessati e non intralcino il processo di adesione, che deve basarsi sulle condizioni stabilite.

16. La cooperazione regionale è stata ulteriormente intensificata negli ultimi dodici mesi. La Commissione dà pieno appoggio al processo di cooperazione nell'Europa sudorientale (SEECP) e al Consiglio di cooperazione regionale, compresa la strategia 2020 regionale. È positivo che il Kosovo sia associato sempre più alle iniziative regionali. La Commissione si compiace dell'avvio di una cooperazione rafforzata fra i "sei Balcani occidentali" nell'ambito del processo di stabilizzazione e di associazione. Questi sviluppi rafforzano la dimensione multilaterale della politica di allargamento, favoriscono la cooperazione inclusiva e la condivisione delle migliori pratiche di governance economica e promuovono i collegamenti nella regione e con l'UE. La Commissione esprime soddisfazione anche per il forte sostegno politico alla prospettiva europea dei Balcani occidentali che è stato espresso in occasione del vertice tenutosi in agosto a Berlino. Sono previsti altri vertici annuali, il primo dei quali si svolgerà in Austria. Il "processo di Berlino" può contribuire in misura determinante a stimolare le riforme e a fissare priorità realistiche per i principali investimenti nella connettività, oltre a promuovere la risoluzione delle questioni bilaterali ancora in sospeso. La Commissione è pronta a sostenere il follow-up di questa iniziativa.

17. Nel 2014 è entrato in vigore il nuovo strumento di assistenza preadesione (IPA II), tramite il quale l'UE erogherà 11,7 miliardi di EUR per il periodo 2014-2020 per aiutare i paesi dell'allargamento a prepararsi all'adesione e sostenere la cooperazione regionale e transfrontaliera. Oltre a porre maggiormente l'accento sulle priorità per l'adesione all'UE in materia di democrazia e Stato di diritto, competitività e crescita, IPA II introduce un approccio settoriale, incentivi ai risultati, un maggior sostegno al bilancio e una classificazione dei progetti per ordine di priorità. I grandi investimenti lungo i principali corridoi infrastrutturali devono essere realizzati secondo un approccio coordinato. Si sta rafforzando il coordinamento con le istituzioni finanziarie internazionali. Il quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali continuerà a sostenere gli investimenti volti a rilanciare la crescita e l'occupazione e a promuovere la connettività nella regione.

II

18. Montenegro: i negoziati di adesione sono ulteriormente progrediti. L'esame analitico (screening) dell'acquis dell'UE si è concluso nel maggio 2014. A dicembre sono stati avviati negoziati sui capitoli 23 (Sistema giudiziario e diritti fondamentali) e 24 (Giustizia, libertà e sicurezza). Basandosi sui piani d'azione adottati dal Montenegro, l'UE ha definito una serie completa di 84 parametri di riferimento intermedi per i capitoli 23 e 24 che costituiscono orientamenti chiari per le future riforme. In totale, i negoziati sono stati avviati per dodici capitoli e chiusi provvisoriamente per due.

19. È iniziata l'attuazione dei piani d'azione. Dopo l'allineamento della legislazione pertinente con la riforma costituzionale del luglio 2013, sono stati eletti e nominati a posti chiave diversi funzionari giudiziari e delle procure. Dopo vari tentativi, nell'ottobre 2014 il Parlamento ha finalmente nominato il procuratore supremo di Stato. Si è migliorata l'efficienza dell'apparato giudiziario e rafforzato il quadro legislativo per la tutela dei diritti fondamentali, compresa la legge sul difensore civico.

20. Si rilevano tuttavia ritardi nell'attuazione di un certo numero di misure, in particolare le riforme legislative, specialmente quelle volte a combattere la corruzione. Le misure legislative adottate non hanno dato risultati tangibili. Il Montenegro deve adottare rapidamente una normativa adeguata sul finanziamento dei partiti politici. Deve essere sviluppata una casistica credibile di indagini, azioni penali e condanne definitive in relazione ai casi di corruzione, anche nelle alte sfere. Va garantito l'uso sistematico degli strumenti di sequestro e confisca dei beni. Permangono serie preoccupazioni riguardo alla libertà di espressione e dei media. È necessario accelerare le indagini sui casi di violenza nei confronti dei giornalisti. Occorre inoltre instaurare un dialogo politico costruttivo e ripristinare la fiducia nel processo elettorale e nelle istituzioni statali. Per mantenere lo slancio del percorso verso l'adesione è indispensabile rafforzare la capacità amministrativa per le questioni connesse all'integrazione nell'UE. Occorre inoltre depoliticizzare e rendere più professionale la funzione pubblica. Il paese deve proseguire l'attuazione delle riforme economiche, affrontando in particolare il problema dell'alto tasso di disoccupazione, e migliorare il contesto imprenditoriale. Va trovata urgentemente una soluzione duratura e compatibile con l'ASA per il produttore di alluminio KAP.

21. Un forte impegno politico è fondamentale per attuare le riforme politiche profonde e durature necessarie per consolidare lo Stato di diritto. Il Montenegro è il primo paese ad avviare i negoziati relativi ai capitoli 23 e 24 secondo il nuovo approccio allo Stato di diritto. La Commissione ricorda che il quadro di negoziato contiene una clausola di "equilibrio globale". I progressi registrati verso la conformità con i parametri di riferimento intermedi per i capitoli relativi allo Stato di diritto e l'eliminazione delle carenze di cui sopra, dimostrati da risultati tangibili, incideranno sul ritmo complessivo dei negoziati di adesione, compreso l'ordine del giorno delle future conferenze intergovernative.

22. Serbia: sono in corso i negoziati di adesione tra l'UE e la Serbia, il cui avvio è stato deciso dal Consiglio europeo in considerazione dei progressi della Serbia sul fronte delle riforme e del suo costante impegno per normalizzare le relazioni con il Kosovo. Nel gennaio 2014 si è svolta la prima conferenza intergovernativa sui negoziati. L'esame analitico (screening) dell'acquis dell'UE procede come previsto. Le forti inondazioni del maggio scorso hanno avuto pesanti ripercussioni socioeconomiche. L'UE ha fornito soccorsi ingenti e immediati e a luglio ha organizzato una conferenza dei donatori, durante la quale la comunità internazionale si è impegnata a erogare un notevole volume di finanziamenti per la fase di ripresa e di ricostruzione.

23. La Serbia ha compiuto qualche progresso in termini di riforma della pubblica amministrazione, con l'adozione di una strategia globale e il rafforzamento del coordinamento e della programmazione. Sul versante della giustizia, sono state adottate leggi importanti e norme per la valutazione di giudici e procuratori. Un gran numero di presidenti di tribunale è stato nominato su base permanente. Vi è una forte volontà politica di combattere la corruzione. Sono state svolte diverse indagini su casi di corruzione nelle alte sfere e compiuti sforzi per migliorare il coordinamento. La Serbia ha partecipato attivamente alla cooperazione regionale tra le autorità di contrasto.

24. Il paese deve tuttavia prendere ulteriori provvedimenti per garantire l'efficienza e l'indipendenza della magistratura e adottare atti legislativi fondamentali come la legge sul gratuito patrocinio, la legge sugli informatori e la legge sui conflitti di interesse. La corruzione regna ancora in molti settori. La Serbia deve costituire una casistica di risultati concreti nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. Occorre garantire nella pratica il pieno rispetto dei diritti fondamentali, compresa la protezione dei gruppi vulnerabili. Desta preoccupazione il deterioramento delle condizioni per un pieno esercizio della libertà di espressione. È necessario ovviare alle carenze della pubblica amministrazione e dare un maggior seguito alle conclusioni degli enti normativi indipendenti. Le riforme economiche sono fondamentali per promuovere la crescita e ridurre l'elevata disoccupazione.

25. Il forte mandato conferito al governo dovrebbe permettergli di attuare le riforme con la necessaria determinazione. La Serbia dovrà affrontare un gran numero di sfide. Il paese deve adoperarsi in modo proattivo per rendere il processo di adesione più inclusivo e trasparente. Per sostenere il processo di riforma, la Serbia dovrebbe migliorare la programmazione, il coordinamento e il monitoraggio dell'attuazione delle nuove leggi e strategie. In linea con il nuovo approccio alle questioni connesse allo Stato di diritto, sono stati fissati parametri di riferimento per l'apertura dei capitoli 23 e 24 che impongono alla Serbia di presentare piani d'azione complessivi. Per garantire l'equilibrio globale dei negoziati, i progressi relativi a questi capitoli dovranno andare di pari passo con l'avanzamento globale dei negoziati.

26. La Serbia deve mantenere l'impegno a favore della cooperazione regionale e la partecipazione attiva e costruttiva al processo di normalizzazione delle relazioni con il Kosovo, che ha registrato notevoli progressi. La Serbia deve inoltre continuare ad applicare gli accordi raggiunti nell'ambito del dialogo. La Commissione ricorda che, come per i capitoli sullo Stato di diritto, il quadro negoziale richiede che il processo di normalizzazione delle relazioni con il Kosovo nell'ambito del capitolo 35 proceda di pari passo con l'avanzamento globale dei negoziati. Il capitolo 35 dovrebbe essere aperto nelle prime fasi dei negoziati, in modo da fornire un solido quadro per il monitoraggio dell'applicazione degli accordi raggiunti.

27. Ex Repubblica jugoslava di Macedonia: il processo di adesione all'UE dell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia è in una fase di stallo. I negoziati non sono ancora stati avviati perché non è stato dato alcun seguito alla raccomandazione rivolta dalla Commissione al Consiglio. Al tempo stesso, la mancanza di un intervento governativo adeguato in merito a determinate questioni fondamentali ha compromesso la sostenibilità delle riforme, con palesi passi indietro in alcuni settori.

28. Si osserva quale ulteriore progresso per quanto riguarda la riforma della pubblica amministrazione e la cooperazione attiva tra le forze di polizia a livello regionale e internazionale. Considerato lo stadio attuale del suo processo di adesione, il paese mantiene un notevole livello di allineamento con l'acquis. Il programma per l'UE rimane una priorità strategica.

29. L'anno scorso, tuttavia, è stata espressa seria preoccupazione per la sempre maggiore politicizzazione delle istituzioni pubbliche e per il controllo del governo sui media, anche nel contesto elettorale, come segnalato dall'OSCE/ODIHR. La fiducia nelle istituzioni pubbliche sta diminuendo. Aumentano le preoccupazioni circa il carattere selettivo della giustizia e la situazione dei media continua a peggiorare. Le recenti tensioni politiche fra governo e opposizione dimostrano che gli interessi di partito prevalgono sempre più sugli interessi nazionali. Il governo e l'opposizione hanno il dovere di garantire che il dibattito politico si svolga principalmente in Parlamento e di contribuire ad agevolare il suo corretto funzionamento. Il governo deve garantire che l'opposizione possa svolgere pienamente la sua funzione di controllo democratico. Dal canto suo, l'opposizione deve partecipare in modo costruttivo ai processi democratici. L'anno scorso non si sono svolte riunioni del dialogo ad alto livello sull'adesione. Per quanto riguarda la situazione interetnica, è necessario promuovere una maggiore fiducia tra le diverse comunità. Occorre portare a termine la revisione dell'accordo quadro di Ohrid e dare seguito alle relative raccomandazioni.

30. Rimane fondamentale l'adozione di misure decisive per risolvere la "questione del nome" con la Grecia. Il fatto che le parti in conflitto non siano arrivate a un compromesso dopo 19 anni di trattative sotto l'egida delle Nazioni Unite ha avuto ripercussioni dirette sulle aspirazioni europee del paese. Occorrono un intervento risoluto e un sostegno proattivo da parte dei leader dell'UE. La Commissione ribadisce che, se si fossero avviati lo screening e le discussioni in sede di Consiglio sul quadro negoziale, si sarebbe impresso l'impulso necessario per trovare una soluzione negoziata e accettata da entrambe le parti alla questione del nome ancor prima di aprire i capitoli negoziali.

31. In considerazione dei progressi globali compiuti dal paese, la Commissione ritiene che i criteri politici continuino ad essere sufficientemente rispettati e mantiene la sua raccomandazione di intavolare i negoziati di adesione, pur deplorando i passi indietro registrati da un anno a questa parte. La Commissione esorta le autorità ad adoperarsi risolutamente per fugare le preoccupazioni circa l'accentuarsi della politicizzazione e delle carenze relative all'indipendenza della magistratura e alla libertà di espressione, affinché questa raccomandazione possa essere mantenuta anche nei prossimi anni. La Commissione conferma il proprio impegno a sostenere gli sforzi profusi dal paese, anche attraverso un dialogo inclusivo ad alto livello sull'adesione, per attuare tutte le riforme connesse all'UE e, di conseguenza, sfruttare appieno il potenziale delle relazioni tra le parti.

32. Albania: la decisione del Consiglio europeo di giugno 2014 di concedere all'Albania lo status di candidato è al tempo stesso un riconoscimento dei suoi sforzi in materia di riforme e un incoraggiamento ad accelerare il processo. A novembre 2013 la Commissione ha istituito un dialogo ad alto livello con l'Albania per aiutare il paese a mantenere lo slancio impresso al processo di integrazione nell'UE e monitorare l'andamento delle riforme in funzione delle priorità fondamentali a cui è subordinato l'avvio dei negoziati di adesione. A maggio 2014 l'Albania ha adottato una tabella di marcia in cui le riforme previste vengono illustrate e strutturate in funzione delle priorità fondamentali.

33. L'Albania ha compiuto progressi negli ultimi dodici mesi. Il governo ha fatto altri passi avanti nell'ambito della riforma della giustizia e ha dimostrato la volontà politica di agire con determinazione per prevenire e combattere la corruzione. Il quadro legislativo è stato rafforzato e si sono migliorati il coordinamento e il monitoraggio delle politiche a livello centrale. In diversi settori si osservano miglioramenti a livello di lotta contro la criminalità organizzata, con un'intensificazione delle attività di contrasto, specie per quanto riguarda i sequestri di stupefacenti, i reati connessi alla droga, la criminalità economica e la tratta di esseri umani. È stato preso qualche provvedimento per migliorare il riconoscimento giuridico dei diritti delle persone lesbiche, gay, bisessuali e transgender e intersessuali (comunità LGBTI).

34. Permangono tuttavia numerose carenze, specie per quanto riguarda lo Stato di diritto, e il lavoro da fare è ancora tanto. La lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata costituisce una sfida considerevole. L'Albania dovrà profondere altri notevoli sforzi per realizzare le priorità fondamentali a cui è subordinato l'avvio dei negoziati di adesione. Il paese dovrà dar prova di determinazione per portare avanti la riforma della pubblica amministrazione onde rendere quest'ultima più professionale e meno politicizzata, attuare un riordino dell'intero sistema giudiziario per rafforzarne l'indipendenza, l'efficienza e la rendicontabilità, nell'ambito di un processo inclusivo e in stretta consultazione con la commissione di Venezia, intensificare la lotta alla corruzione e adottare altre energiche misure per combattere la criminalità organizzata, onde costituire una solida casistica di indagini proattive, azioni penali e condanne in entrambi i settori, e adottare misure efficaci per migliorare la tutela dei diritti umani, in particolare della comunità rom, combattere la discriminazione e assicurare il rispetto dei diritti di proprietà. Il governo non ha realizzato le priorità concordate per quanto riguarda la libertà di espressione e dei media. Occorre ripristinare tutte le funzioni istituzionali dell'autorità per i media audiovisivi e garantirne l'indipendenza nella pratica. L'Albania deve portare avanti le riforme economiche volte a migliorare la competitività, a combattere l'elevata disoccupazione, a ridurre l'economia sommersa e a migliorare il contesto imprenditoriale.

35. È di fondamentale importanza che il processo di riforma sia accompagnato da un dialogo costruttivo e sostenibile fra il governo e l'opposizione, a cui spetta il compito di garantire che il dibattito politico si svolga principalmente in Parlamento e di contribuire ad agevolare il suo corretto funzionamento. Il governo deve garantire che l'opposizione possa svolgere pienamente la sua funzione di controllo democratico. Dal canto suo, l'opposizione deve partecipare in modo costruttivo ai processi democratici. Un lavoro costruttivo in Parlamento, basato sul raggiungimento di compromessi, è indispensabile per garantire la sostenibilità delle riforme. L'istituzione di un Consiglio nazionale per l'integrazione europea che riunisca tutte le parti interessate contribuirà ulteriormente a rafforzare l'inclusività del processo di riforma ed è fondamentale affinché le riforme pertinenti siano appoggiate da tutte le fasce della società albanese.

36. Bosnia-Erzegovina: il processo di integrazione europea è tuttora in una fase di stallo. Manca ancora la volontà di tutti i leader politici di avviare le riforme necessarie per progredire verso l'adesione all'UE. Si osservano progressi limitatissimi per quanto riguarda le questioni politiche ed economiche e la conformità con gli standard europei. Le forti inondazioni del maggio scorso hanno avuto pesanti ripercussioni socioeconomiche. L'UE ha fornito soccorsi ingenti e immediati e a luglio ha organizzato una conferenza dei donatori, durante la quale la comunità internazionale si è impegnata a erogare un notevole volume di finanziamenti per la fase di ripresa e di ricostruzione.

37. Le proteste di massa dell'inizio del 2014 hanno sottolineato la fragilità del contesto socioeconomico. La Commissione ha varato tre iniziative per orientare la priorità verso le riforme e le questioni che interessano direttamente i cittadini, estendendo il dialogo strutturato sulla giustizia tra l'UE e la Bosnia-Erzegovina ad altre questioni connesse allo Stato di diritto, in particolare la lotta alla corruzione, creando un gruppo di lavoro congiunto UE/Bosnia-Erzegovina per accelerare l'attuazione dei progetti finanziati dall'Unione e concentrandosi sul rafforzamento della governance economica. Questo ha portato, tra l'altro, all'elaborazione di un "patto per la crescita e l'occupazione" insieme a soggetti chiave quali le istituzioni finanziarie internazionali. Il patto guiderà l'attuazione delle riforme economiche nei prossimi mesi e costituirà la base del programma nazionale di riforma economica che la Commissione chiede al paese di elaborare entro la fine di gennaio 2015.

38. La mancanza di un meccanismo di coordinamento efficace per le questioni collegate all'UE continua a incidere negativamente sull'interazione del paese con l'Unione. Il Consiglio dei ministri è ancora teatro di tensioni politiche sulla ripartizione delle competenze fra i diversi livelli di governo, ulteriormente aggravate dalla complessità dell'assetto istituzionale del paese. Questo ha impedito di organizzare tre delle ultime sei riunioni dei sottocomitati istituiti dall'accordo interinale. La Bosnia-Erzegovina si rifiuta inoltre di adeguare l'accordo per tener conto degli scambi che effettuava tradizionalmente con la Croazia prima che quest'ultima aderisse all'UE. La Commissione ha previsto di sospendere l'applicazione di determinati benefici commerciali alla Bosnia-Erzegovina qualora il processo di adeguamento non si concluda entro la fine del 2015. L'accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) firmato nel 2008 e ratificato nel 2011 non è ancora entrato in vigore, perché la Bosnia-Erzegovina non soddisfa le condizioni necessarie.

39. Vista l'impossibilità di concordare a livello politico le strategie nazionali necessarie per poter usufruire dell'assistenza dello strumento di preadesione in settori come l'energia, i trasporti e l'ambiente, i finanziamenti in questi ambiti sono stati considerevolmente ridotti e si è optato per un'erogazione diretta dell'assistenza ai cittadini. La Bosnia-Erzegovina dovrà raggiungere il consenso necessario per poter beneficiare integ