Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Valutazione intermedia del regolamento (CE) n. 1655/2000 LIFE /* COM/2003/0668 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Valutazione intermedia del regolamento (CE) n. 1655/2000 LIFE 1. Sintesi L'articolo 12 del regolamento LIFE III stabilisce che la Commissione deve prendere in esame il funzionamento e i risultati di LIFE III nel settembre 2003 e pubblicare una relazione, unita eventualmente a proposte in merito alla prosecuzione dello strumento. La Commissione ha svolto l'esame sulla base delle informazioni ottenute sui progetti LIFE e dell'esperienza acquisita. Tuttavia, a fini di trasparenza e obiettività, per integrare la propria valutazione ha ritenuto opportuno avvalersi dei servizi di un consulente esterno, selezionato a seguito di un bando di gara. Il primo anno di attuazione del programma LIFE III (2000) è stato perturbato dalla tardiva adozione del regolamento, che risale al luglio del 2000; per questo la selezione dei progetti ha avuto inizio solo nel 2001. All'inizio dello stesso anno la direzione generale Ambiente ha subito un'importante ristrutturazione, che ha portato alla creazione di un'unica unità incaricata dello strumento LIFE, che prima era invece gestito su base tematica da cinque unità diverse. Il 2001 e il 2002 sono stati dedicati a migliorare l'attività di gestione di LIFE: sono stati così istituiti meccanismi adeguati e adottati metodi di lavoro che hanno ridotto un carico di lavoro significativo ereditato dal passato (è diminuito il numero di progetti conclusi ma non archiviati e l'importo degli impegni da liquidare), contribuendo a migliorare l'attuazione dei progetti in corso; è stata al contempo migliorata l'attuazione finanziaria dello strumento. Alla fine del 2002, dopo la ristrutturazione, sono state liberate capacità di gestione per dedicarle al rafforzamento della politica sulla comunicazione e all'utilizzo dei risultati, in quanto era innanzitutto necessario garantire la migliore procedura possibile per la selezione e la realizzazione dei progetti. Adesso il programma LIFE III è in fase avanzata di realizzazione. La valutazione esterna ha stabilito che si tratta di un programma utile per l'attuazione della politica comunitaria in materia di ambiente; sarebbe auspicabile continuare a disporre di uno strumento specifico per l'ambiente, ma servono alcuni adeguamenti per: * semplificarne la gestione; * renderlo più mirato alle priorità del Sesto programma d'azione per l'ambiente; * migliorare l'impiego e la divulgazione dei risultati. 2. Introduzione Il regolamento LIFE III è entrato in vigore nel 2000 e sarà applicabile fino alla fine del 2004. È pertanto opportuno valutarne i risultati a metà 2003, come previsto dall'articolo 12 del regolamento medesimo. La valutazione riguarda il funzionamento amministrativo dello strumento e il suo contributo alla politica ambientale della Comunità. È basata sui dati statistici disponibili presentati dalla Commissione e sui risultati concreti ottenuti dai progetti in corso. La valutazione è suffragata da un'altra valutazione svolta da un consulente esterno nel luglio 2003. Oltre a garantire un utilizzo corretto dei fondi pubblici, la valutazione intende contribuire a migliorare la politica ambientale della Comunità traendo insegnamenti dal passato che dovranno ispirare le scelte del futuro. L'analisi dei risultati del programma rispetto agli obiettivi della politica ambientale della Comunità è essenziale per determinarne la prosecuzione e, in quel caso, per decidere quali aggiustamenti apportare. 2.1. Il contesto Al momento della sua istituzione, nel 1992, lo "strumento finanziario per l'ambiente" (LIFE) ha sostituito i programmi ACNAT, MEDSPA e NORSPA, che finanziavano progetti per la conservazione della natura, sull'ambiente mediterraneo e sull'ambiente delle coste atlantiche e del Mare del Nord, rispettivamente. LIFE ha rappresentato un contesto coerente, stabile e dotato di migliori finanziamenti per tutte queste attività ambientali. La fase in corso dello strumento finanziario per l'ambiente (LIFE III) è stata istituita dal regolamento (CE) n. 1655/2000 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 luglio 2000, che abroga il regolamento (CEE) n. 1973/92 (LIFE I) che per primo ha istituito lo strumento LIFE e che era già stato sostituito dal regolamento (CE) n. 1404/96 del Consiglio del 15 luglio 1996 (LIFE II). 2.2. Descrizione del programma LIFE Nel contesto dello sviluppo sostenibile e in base alla decisione n. 2179/98/CE del Parlamento europeo, LIFE deve, in generale, contribuire all'attuazione, alla formulazione e al rafforzamento della politica e della normativa comunitarie in materia di ambiente. LIFE dovrebbe inoltre favorire l'integrazione delle considerazioni ambientali in altre politiche dell'UE, proponendo nuove soluzioni ai problemi ambientali dell'UE via via esaminati. LIFE cofinanzia iniziative ambientali negli Stati membri, nei paesi in via di adesione, nei paesi candidati e in alcuni paesi terzi. Lo strumento si fonda su un approccio pratico, inteso ad attuare la politica comunitaria definita inizialmente dal Quinto programma d'azione per l'ambiente. LIFE è stato realizzato in tre fasi: - per la prima fase (1992-1995) sono stati stanziati 400 milioni di euro; - per la seconda fase (1996-1999) sono stati stanziati 450 milioni di euro; - per la fase attuale, LIFE III (2000-2004), sono stati stanziati 640 milioni di euro. LIFE è caratterizzato da tre componenti tematiche: LIFE-Natura, LIFE-Ambiente e LIFE-Paesi terzi. LIFE-Natura intende contribuire specificatamente all'attuazione della normativa comunitaria sulla protezione della natura (ossia la direttiva 79/409/CEE sugli uccelli selvatici e la direttiva 92/43/CEE sugli habitat); in particolare, questo strumento serve ad istituire la rete "Natura 2000". LIFE-Ambiente contribuisce allo sviluppo di tecniche innovative ed integrate e all'ulteriore sviluppo della politica comunitaria in materia di ambiente. Questo obiettivo è realizzato grazie ai progetti di dimostrazione che finanzia, all'avvio di progetti preparatori che puntano a formulare nuove azioni e nuovi strumenti comunitari nel settore dell'ambiente e alla messa in atto di misure di accompagnamento. LIFE-Natura e LIFE-Ambiente cofinanziano progetti all'interno dell'Unione europea; nel contesto degli accordi sottoscritti tra l'UE, i paesi in via di adesione e i paesi candidati, i due programmi garantiscono, grazie al loro sostegno, la partecipazione di tali paesi ai progetti ambientali e di conservazione della natura, nel contesto delle attività di pre-adesione. LIFE-Paesi terzi rientra nell'ambito degli accordi di associazione tra l'Unione europea e i paesi terzi che si affacciano sul Mediterraneo e sul Mar Baltico (esclusi i paesi in via di adesione e i paesi candidati dell'Europa centrale e orientale). Il programma intende contribuire a creare le capacità e ad istituire le strutture amministrative necessarie nel settore ambientale e a formulare politiche e programmi d'azione per l'ambiente. Ogni anno sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea viene pubblicato un invito a presentare proposte e gli Stati membri e i paesi terzi inviano le proprie proposte, entro la scadenza fissata, alla Commissione che le valuta. La Commissione è incaricata del controllo finanziario e del monitoraggio dei progetti LIFE e della loro realizzazione, oltre che della valorizzazione complessiva e della divulgazione dei risultati ottenuti. I progetti cofinanziati da LIFE, cui possono partecipare tutte le persone fisiche e giuridiche, devono rispettare i seguenti criteri generali: * devono corrispondere alle priorità fissate a livello comunitario e contribuire al raggiungimento di tali obiettivi e degli obiettivi specifici descritti di seguito; * devono essere presentati da soggetti di provata capacità tecnica e finanziaria; * devono essere fattibili a livello di contenuto tecnico, tempi e costi e devono presentare un buon rapporto costi-benefici. Tra il 1992 e il 2002 sono stati finanziati 1992 progetti LIFE, di cui: * 665 progetti LIFE-Natura, più 79 nel 2003; * 1 166 progetti LIFE-Ambiente, più 104 nel 2003; * 161 progetti LIFE-Paesi terzi, più 17 nel 2003. 2.3. Finalità della valutazione La valutazione, conforme al disposto del regolamento, è stata contemporaneamente effettuata dalla Commissione e da un consulente esterno. 2.3.1. Finalità della valutazione e risposta della Commissione Ai sensi dell'articolo 12 del regolamento LIFE, la valutazione di LIFE III deve incentrarsi: * "sullo stato di applicazione del regolamento e sull'impiego degli stanziamenti". A tal fine, nel presente rapporto intermedio la Commissione presenta i dati tecnici e finanziari relativi all'applicazione del regolamento e all'utilizzo degli stanziamenti (cfr. capitolo 3). Il rapporto mette in luce gli aspetti sollevati nei considerandi del regolamento, in particolare la necessità di rafforzare LIFE come strumento finanziario specifico per l'ambiente; il miglioramento dell'efficienza e trasparenza delle procedure; la garanzia di un monitoraggio efficace delle azioni svolte; la semplificazione a livello di gestione e il miglioramento delle attività di divulgazione delle informazioni e di trasferimento dei risultati; * "sul contributo del medesimo allo sviluppo della politica della Comunità in materia ambientale". Per valutare il contributo di LIFE allo sviluppo della politica comunitaria in materia di ambiente la Commissione si è avvalsa dei servizi di un consulente esterno (per i dettagli e le principali conclusioni della valutazione esterna, cfr. il capitolo 4); * "se del caso, proposte di eventuali modifiche da apportare in vista del proseguimento dell'azione oltre la terza fase". La Commissione trae infine le proprie conclusioni (cfr. capitolo 5), in base alle valutazioni precedenti, sull'opportunità di proseguire l'azione e, in quel caso, sulle modalità per farlo. Data l'analogia tra LIFE II e LIFE III, il poco tempo trascorso dall'applicazione del regolamento LIFE III e visto che i progetti cofinanziati nella terza fase del programma non sono ancora conclusi, l'analisi dei risultati e del relativo impatto sulla politica ambientale della Comunità è in larga parte fondata sui progetti cofinanziati da LIFE II e analoghi ai progetti in corso. 2.3.2. Valutazione esterna Oltre alla propria valutazione, nel 2003 la Commissione ha pubblicato un bando di gara per affidare la valutazione intermedia del programma LIFE III ad un consulente esterno, al fine di garantire la trasparenza e l'obiettività dell'esercizio di valutazione. Un gruppo di coordinamento ha seguito i lavori del consulente per garantire che la valutazione del suo lavoro fosse imparziale. La valutazione doveva analizzare in che misura il programma LIFE ha contribuito all'attuazione, all'aggiornamento e allo sviluppo della politica e della normativa comunitarie in materia di ambiente e ha dunque conseguito gli obiettivi previsti. Il consulente ha dovuto presentare alla Commissione un'analisi obiettiva dei punti forti e dei punti deboli dell'attuale programma, ivi comprese raccomandazioni per migliorarlo. La valutazione doveva esaminare i seguenti aspetti principali: ambito di applicazione, efficienza, efficacia, utilità e sostenibilità. La valutazione riguarda il programma LIFE III e non valuta i singoli progetti realizzati. Tuttavia, essendo una valutazione intermedia e visto l'esiguo numero di progetti LIFE III ultimati, il valutatore ha preso in esame i risultati dei progetti LIFE II, visto che gli obiettivi di LIFE II e di LIFE III sono analoghi. La valutazione si è basata su interviste con i vari soggetti interessati della Commissione e dei vari Stati membri. 3. Attuazione del programma LIFE III Poiché il regolamento LIFE è stato approvato tardivamente nel 2000, non è stato possibile pubblicare il bando di gara per il 2000 e dunque c'è stata un'unica selezione per il 2000 e il 2001. 3.1. LIFE-Natura Introduzione Sin dagli inizi, nel 1992, LIFE-Natura ha svolto un ruolo molto specifico nell'ambito della politica dell'UE in materia di conservazione della natura. Sono finanziati unicamente i progetti che rispondono agli obiettivi della normativa sulla conservazione della natura, ovvero le direttive sugli uccelli selvatici e sugli habitat. In pratica, i progetti dovrebbero contribuire all'istituzione della rete Natura 2000 delle zone protette e tutelare le specie che vi figurano e che vivono all'interno di tali zone o al di fuori di esse. L'obiettivo principale dell'intervento di LIFE-Natura è riassunto dall'articolo 3 della direttiva sugli habitat: "il mantenimento ovvero, all'occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati". 3.1.1. Progetti di conservazione della natura finanziati da LIFE Lo strumento LIFE-Natura, pur di entità relativamente modesta in termini finanziari (pari a circa lo 0,07% del bilancio comunitario), è stato l'unico strumento finanziario dell'UE destinato specificamente alla conservazione della natura e che ha incorporato tutti gli aspetti della protezione della natura in singoli progetti. In genere i progetti di conservazione di LIFE-Natura comprendono tutte o gran parte delle seguenti azioni: * coinvolgimento dei vari soggetti interessati ai siti o alle specie trattati; * ripristino di siti in degrado ed eccezionalmente creazione di siti; * preparazione e messa in atto di piani per la gestione dei siti o piani d'azione per le specie; * tutela di siti esistenti e ripristinati (compresi l'acquisto di siti e le locazioni a lungo termine); * opera di sensibilizzazione tra amministrazioni, esperti e pubblico in generale; * monitoraggio scientifico di habitat e specie. In concomitanza con i progressi realizzati nella designazione dei siti, nel programma LIFE III sono state inserite nuove condizioni. Per ottenere il finanziamento la maggior parte dei progetti LIFE III-Natura deve comportare azioni concrete come il ripristino o il miglioramento dei siti. Tutti i progetti devono prevedere attività di sensibilizzazione. LIFE-Natura è evoluto anche con la graduale attuazione della normativa UE sulla conservazione della natura. Nell'ambito di LIFE I non era necessario che un sito fosse designato a priori per ottenere il finanziamento, come è invece avvenuto nelle fasi successive: per citare un esempio, LIFE III non può più finanziare progetti puramente teorici come la preparazione di piani di gestione che non comportino la fase di attuazione [1]. [1] Con l'eccezione dei paesi candidati associati e dei nuovi Stati membri nel 2004. Nelle tre tornate di selezione dei progetti LIFE III sono pervenute 680 proposte, delle quali 243 (pari al 36%) hanno ottenuto il cofinanziamento. >SPAZIO PER TABELLA> Per ulteriori dettagli e un raffronto con le fasi precedenti di LIFE, consultare la tabella A dell'allegato. Nell'ambito di LIFE III ogni anno vengono finanziati circa 80 progetti, per un importo medio di 1,8 milioni di euro. Finora il cofinanziamento medio per i progetti LIFE III-Natura è pari al 54%. Visto che alle attività di conservazione della natura partecipano ancora soggetti tradizionali, i principali destinatari dei finanziamenti sono stati il settore pubblico e soprattutto le autorità regionali (73%); le organizzazioni non governative (ONG) rappresentano il 25%, ma insieme agli istituti scientifici figurano spesso tra i vari partner dei progetti (cfr. tabella C dell'allegato). Per valutare il successo di LIFE-Natura in termini di realizzazione degli obiettivi, è necessario esaminare dove sono stati realizzati i progetti e che misure sono state adottate. 3.1.2. Tipo di progetti e ambito (dall'inizio di LIFE) I progetti LIFE-Natura riguardano prevalentemente gli uccelli che popolano i siti Natura 2000 (18%) o gli habitat dei siti Natura 2000 (74%), oltre che le specie che popolano siti non compresi nella rete Natura 2000 (8%) [2]. [2] Le cifre si riferiscono ai progetti cofinanziati tra il 1998 e il 2001 incluso. Siti Natura 2000 Alla fine del 2001 il 10% dei quasi 18 000 siti proposti per l'inserimento nella rete Natura 2000 rientrava in un progetto LIFE-Natura; solo il 2,5% dei siti apparteneva a più di un progetto. Questa situazione rispecchia la funzione di "avviamento" che LIFE dovrebbe avere: nei limiti del possibile vengono selezionati progetti relativi alle nuove zone di Natura 2000, mentre i progetti di mantenimento sono considerati meno prioritari ai fini del finanziamento. Habitat e specie Da un'analisi accurata dei progetti in un arco di quattro anni risulta che LIFE-Natura ha trattato almeno una volta l'87% dei tipi di habitat ritenuti di interesse comunitario [3]. Due terzi dei tipi di habitat erano oggetto di tre o più progetti. [3] Cioè gli habitat che figurano nell'allegato I della direttiva Habitat. La maggior parte dei progetti riguarda, almeno in parte, le zone umide. In questo modo LIFE contribuisce al conseguimento degli obiettivi fissati dalla Convenzione del 1971 sulle zone umide di importanza internazionale particolarmente come habitat di selvaggina (convenzione Ramsar) e dalla comunicazione della Commissione del 1995 sulle zone umide [4]. [4] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Uso razionale e conservazione delle zone umide, COM(95)0189- C4-0224/95. Circa il 28% delle specie elencate nella direttiva Habitat e nella direttiva sugli uccelli selvatici ha fatto oggetto direttamente di uno o più progetti LIFE-Natura. Le specie trattate sono varie: ad esempio 31 specie elencate sono state oggetto di almeno cinque progetti ciascuna. Le specie trattate direttamente da più di quattro progetti erano essenzialmente i mammiferi e gli uccelli, ma c'era anche una specie vegetale superiore. D'altro canto, la percentuale di rettili, anfibi, pesci, invertebrati e specie vegetali inseriti nella direttiva Habitat e trattati direttamente dai progetti LIFE rimane piuttosto bassa, anche se la maggior parte delle specie della direttiva Habitat ha beneficiato indirettamente delle azioni di ripristino o di miglioramento degli habitat e dei siti da cui dipende. Vari progetti LIFE-Natura trattano interventi di emergenza relativi all'intera popolazione mondiale delle specie più direttamente minacciate di estinzione. I progetti destinati a specie che non rientrano nei siti Natura 2000 si trovano principalmente in paesi con un elevato livello di biodiversità come la Spagna. I progetti LIFE hanno garantito una copertura relativamente ampia di specie e siti e sufficientemente importante per contribuire alla lotta contro il declino della biodiversità in tutta l'Unione europea. Paesi (LIFE III) Segue una ripartizione dei progetti LIFE-Natura tra i vari Stati membri. Numero di progetti LIFE-Natura negli Stati membri e bilancio medio per il 2001-2003 >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> I progetti realizzati negli Stati membri settentrionali sono in genere di portata più ampia; negli Stati membri meridionali, e soprattutto in Italia e Spagna, vi sono molti progetti di piccola entità. L'obbligo di designare a priori i siti per poter ottenere il finanziamento ha fatto sì che gli Stati membri per i quali è stata ritardata la procedura Natura 2000 non hanno potuto presentare i loro progetti, come è accaduto in particolare a Francia e Germania. 3.1.3. Misure di accompagnamento Una novità di LIFE III è stata rappresentata da un esiguo stanziamento di fondi alle misure di accompagnamento Co-op e Starter per la componente LIFE-Natura. I progetti Co-op finanziano lo scambio di esperienze tra progetti passati e in corso, mentre i progetti Starter favoriscono la preparazione di progetti LIFE-Natura di portata internazionale. Nel primo anno del bando (2002) sono stati selezionati quattro progetti Co-op su 12 e dodici progetti Starter sui 46 presentati. I bandi per i progetti Co-op verranno ripetuti nel 2003 e nel 2004. 3.2. LIFE-Ambiente Introduzione Sin dal suo avvio nel 1992, LIFE-Ambiente ha puntato a promuovere le politiche ambientali dell'UE negli Stati membri realizzando progetti concreti di dimostrazione, che in genere sono stati selezionati per la loro innovatività e per le potenzialità di divulgazione e trasferimento dei risultati. I progetti LIFE-Ambiente sono principalmente caratterizzati da un potenziale di dimostrazione di metodi, tecniche e sistemi nuovi che aprano la strada all'attuazione delle politiche esistenti dell'UE in vari settori ambientali o allo sviluppo delle future politiche. 3.2.1. Azioni finanziate da LIFE-Ambiente Nonostante il numero di proposte pervenute vari, il finanziamento medio per progetto è rimasto stabile da un anno all'altro. >SPAZIO PER TABELLA> Le azioni nell'ambito di LIFE III-Ambiente sono costituite da progetti di dimostrazione relativi alle tematiche indicate nel regolamento. Dalla ripartizione per argomento dei progetti finanziati da LIFE-Ambiente tra il 2002 e il 2003 emerge uno stanziamento alquanto omogeneo delle risorse tra i progetti che si occupano delle seguenti tematiche generali: "pianificazione urbana e territoriale", "acque", "tecnologie pulite", "rifiuti" e "prodotti". Le due tematiche più finanziate sono state quelle relative ai rifiuti e ai prodotti (con il 23% e il 22% della spesa, rispettivamente). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 3.2.2. Tipo di progetti/Distribuzione geografica In termini di distribuzione geografica, i progetti degli Stati membri settentrionali tendono ad essere di dimensioni più ampie rispetto a quelli realizzati negli Stati membri meridionali. La Spagna e l'Italia sono ancora i paesi che maggiormente beneficiano di finanziamenti, anche se la situazione si sta progressivamente stabilizzando. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 3.3. LIFE-Paesi terzi Introduzione LIFE-Paesi terzi incentiva i paesi confinanti dell'Unione europea e i paesi che si affacciano sul Mar Baltico e sul Mediterraneo a formulare e varare azioni in campo ambientale. Tra il 1992 e il 2003 sono stati finanziati 178 progetti (di cui 84 già ultimati e 94 ancora in corso), per un contributo complessivo di 60,7 milioni di euro; nel 2003 sono stati approvati 17 progetti nuovi. 3.3.1. Azioni finanziate da LIFE III L'obiettivo specifico di LIFE-Paesi terzi è stato modificato rispetto a LIFE II ed è ora quello di contribuire a creare capacità e strutture amministrative e a formulare politiche e programmi d'azione. Dal punto di vista geografico, i paesi ammessi sono gli stessi di LIFE II, ma dal 2004 Cipro e Malta, che diventeranno Stati membri, non potranno più beneficiare dei finanziamenti nell'ambito di LIFE-Paesi terzi. Dall'avvio di LIFE III sono pervenute 236 proposte, di cui 61 sono state finanziate, per un contributo totale di 21,3 milioni di euro, pari mediamente a 347 000 euro per progetto. LIFE III - Proposte pervenute e finanziate e contributo comunitario totale >SPAZIO PER TABELLA> 3.3.2. Distribuzione geografica e tipi di progetti LIFE III I progetti LIFE III sono ripartiti, dal punto di vista geografico, tra i paesi sul Mar Baltico (regioni russe di San Pietroburgo e Kaliningrad: 5 progetti, con un contributo LIFE di 1,6 milioni di euro) e sul Mediterraneo (dalla Croazia al Marocco: 56 progetti per un contributo LIFE di 19,7 milioni di euro). Nella tabella I dell'allegato figura la distribuzione per paese. I paesi nei quali si concentra il maggior numero di progetti sono la Croazia (7), la Turchia (7), la Bosnia-Erzegovina (6) e Cipro (6); per contro, l'Egitto non vanta alcun progetto e la Siria solo uno. I 7 progetti presentati da organizzazioni internazionali riguardano il Medio Oriente (ed in particolare il Libano) e il Maghreb. Il numero di progetti LIFE-Paesi terzi è più elevato nei paesi del Mediterraneo settentrionale che meridionale. Nell'ambito della "creazione di capacità", gran parte dei progetti LIFE-Paesi terzi consiste in una serie di interventi diversi, in funzione delle esigenze locali o nazionali. Tutti i progetti LIFE-Paesi terzi affrontano uno o più dei seguenti aspetti: * sviluppo o adeguamento della legislazione; * formazione del personale; * creazione o rafforzamento delle strutture di gestione ambientale; * creazione o rafforzamento delle strutture di rilevamento dati, catalogazione, archiviazione, monitoraggio o divulgazione; * definizione dei processi di pianificazione comprese politiche, strategie o piani d'azione; * formulazione di norme o regolamentazioni; * sensibilizzazione; * sviluppo di strumenti tecnici, comprese linee guida di carattere tecnico, trasferimento di know-how e individuazione di buone prassi. Il programma offre un sostegno a livello locale, nazionale o regionale e può riguardare principalmente l'armonizzazione con le norme o la normativa dell'UE oppure l'attuazione degli strumenti ambientali comunitari esistenti (ad esempio il sistema EMAS, le reti CORINE e NATURA 2000 ecc.). I progetti LIFE-Paesi terzi trattano buona parte delle principali tematiche ambientali e rientrano in genere in tre categorie principali: inquinamento (23%), biodiversità (20%) e rifiuti (11%). Come si può vedere dal diagramma seguente, la categoria più ampia di progetti riguarda le strutture generali di gestione ambientale (che rappresentano il 23% del totale, pari a 10 progetti), cioè il sostegno generale alle strutture che devono provvedere alla gestione ambientale. Una categoria di progetti strettamente correlata si incentra su strumenti ambientali specifici, come l'eco-gestione e il sistema EMAS. La categoria indicata con "altro" consiste di sei progetti che vanno dall'educazione ambientale ai rilievi territoriali fino alle risorse del suolo. I progetti del 2003 riguardano gli strumenti e le strutture ambientali (6), la biodiversità e la gestione delle risorse naturali (5), i rifiuti solidi (3), le acque (1), l'inquinamento atmosferico (1) e l'educazione ambientale (1). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 3.4. Gestione dei progetti LIFE da parte della Commissione 3.4.1. Gestione tecnica Semplificazione della gestione Nel contesto di LIFE II, la struttura di gestione era costituita di cinque unità che, in maniera indipendente, si occupavano di LIFE-Ambiente, LIFE-Natura, LIFE-Paesi terzi, LIFE-Paesi candidati e della gestione finanziaria di LIFE. Nel febbraio 2001, quando è iniziato il primo esercizio di selezione per LIFE III, la direzione generale Ambiente è stata ristrutturata e tutte le attività relative a LIFE sono confluite in un'unica unità (unità D1, LIFE) per semplificarne la gestione. L'unità amministrativa che si occupa di LIFE è coadiuvata da équipe esterne che garantiscono il monitoraggio dei progetti sul campo. Sono stati inoltre approvati accordi per definire i rapporti tra l'unità LIFE e le unità tematiche della direzione generale Ambiente, per incentivare queste ultime a partecipare alla scelta dei progetti e a sfruttarne i risultati. La costituzione di un'unica unità ha agevolato una gestione armonizzata delle tre componenti di LIFE, grazie alla graduale introduzione di strumenti e norme comuni, con particolare riguardo ai seguenti aspetti: guide per la presentazione delle domande, disposizioni amministrative standard, criteri di selezione dei progetti, metodi di presentazione e monitoraggio dei progetti, strumenti di gestione amministrativa, servizi delle équipe esterne, presentazione e utilizzo dei risultati. Efficienza e trasparenza delle procedure Prima dell'avvio della procedura di selezione vengono comunicati i criteri di selezione e le norme applicabili, che sono reperibili anche su Internet. In tutti gli Stati membri sono state inoltre organizzate presentazioni del programma, con il sostegno della Commissione. Gli Stati membri sono tenuti ad esprimere un parere sui progetti prima che la procedura di selezione si concluda e ad incontrare i rappresentanti della Commissione per presentare le proprie osservazioni sulle valutazioni prima di esprimere una posizione nel corso della procedura ufficiale di consultazione del comitato LIFE - per i progetti su ambiente e paesi terzi - e del comitato Habitat per i progetti LIFE-Natura. Le opinioni degli esperti e della Commissione in merito alle valutazioni dei progetti e i punteggi assegnati sono consultabili su Internet (sistema ESAP) e gli Stati membri possono accedervi direttamente. Monitoraggio e valutazione dell'azione È stata creata un'unica banca dati per la gestione, denominata BUTLER: ciò significa che in qualsiasi momento è possibile conoscere l'esatta situazione di ciascun progetto e rilevare i dati statistici relativi ai progetti per procedere ad analisi dei relativi impatti per settore. È stato adottato un formato standard per la presentazione dei dati contabili: dal 2003 i responsabili dei progetti possono disporre di uno strumento informatico per compilare il rendiconto delle spese. Le norme amministrative sono state adeguate al nuovo regolamento finanziario della Commissione. I controlli (tecnici e finanziari) sono stati uniformati e sono diventati più sistematici per le équipe esterne e per la Commissione. Per tutti i progetti esistono ora moduli standard per la valutazione definitiva, disponibili sul sito web di LIFE, per divulgare i risultati ad una base più ampia e contribuire alla creazione di reti. La possibilità di far lavorare équipe tecniche e finanziarie nella stessa unità favorisce il contatto continuo tra valutatori degli aspetti tecnici e finanziari. La Commissione ha avviato valutazioni ex post di alcuni progetti per quantificarne l'impatto conseguente. Risultati La strategia seguita ha migliorato la situazione finanziaria del programma (cfr. capitolo seguente) e ha dato i seguenti risultati: * monitoraggio permanente della situazione di ciascun progetto grazie allo strumento BUTLER. Una politica più severa nei confronti dei progetti per i quali non sono state presentate le informazioni adeguate entro i termini stabiliti ha permesso di ridurre il numero dei progetti ai quali non era stato versato il saldo (la Commissione rilascia automaticamente ordini di recupero dopo l'invio di due raccomandate a cui non viene data risposta nell'arco di tre mesi). Il numero complessivo di progetti in corso è pertanto passato da 1 100 all'inizio del 2001 a 800 all'inizio del 2003; * riduzione degli impegni non liquidati; * riduzione della durata dei periodi di valutazione e riduzione dei tempi di pagamento; * riduzione del numero di controversie e denunce formali; * obbligatorietà del monitoraggio tecnico e amministrativo dei progetti a cui, dopo la ristrutturazione, viene assegnata la maggior parte delle risorse umane. L'attività di divulgazione dei risultati e di promozione e creazione di reti per lo strumento ha avuto inizio alla fine del 2002, dopo l'adozione di una strategia per la comunicazione. 3.4.2. Gestione finanziaria La gestione finanziaria del programma LIFE ha fatto registrare molti progressi: fino al 2001 l'unità Finanze era responsabile della gestione finanziaria in maniera centralizzata, ma nel corso del 2001 è stato avviato un processo di riforma finanziaria, nel corso del quale è stata proposta una nuova impostazione della gestione finanziaria. Tale riorganizzazione ha portato alla creazione dell'unità LIFE, con una struttura finanziaria completamente decentrata (modello 1): in altri termini, da quel momento l'intero processo di gestione finanziaria del programma LIFE dipende dalla nuova unità LIFE. Il capo di questa unità è l'ordinatore subdelegato per il programma LIFE ed è interamente responsabile di tutte le operazioni connesse all'esecuzione del bilancio LIFE, che rappresenta circa due terzi dell'intero bilancio operativo della direzione generale Ambiente. La riorganizzazione della gestione finanziaria ha garantito miglioramenti a tutti i livelli, come risulta dai dati illustrati di seguito. Bilancio LIFE III Il quadro finanziario per il periodo 2000-2004 è fissato a 640 milioni di euro. Gli importi [5] destinati alle varie azioni sono i seguenti: [5] Sono esclusi gli importi previsti per l'allargamento. NATURA: 47% pari a 300,8 milioni di euro. AMBIENTE: 47% pari a 300,8 milioni di euro. PAESI TERZI: 6% pari a 38,4 milioni di euro. Gli stanziamenti annui autorizzati dall'autorità di bilancio sono indicati nella tabella sugli stanziamenti di bilancio (tabella J dell'allegato). Gli stanziamenti di bilancio sono ripartiti tra misure di sostegno (limitate al 5% degli stanziamenti disponibili) e sovvenzioni ai progetti. Le tabelle dell'allegato riassumono gli stanziamenti di bilancio e gli stanziamenti d'impegno utilizzati per le azioni di sostegno e i progetti, ripartiti per anno e per azione. Fino al 2003 è stato stanziato il 75% delle risorse di bilancio complessive previste dal regolamento n. 1655/2000 sullo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE). Impegni L'avvio di LIFE III non è avvenuto senza problemi, vista la tardiva approvazione del nuovo regolamento LIFE, che ha avuto ripercussioni sugli importi impegnati nel 2000 e nel 2001. Nel 2000 non è stato possibile pubblicare alcun invito a presentare proposte e dunque gli importi stanziati sono stati riportati al 2001, cosicché gli stanziamenti per i progetti sono stati molto più elevati nel 2001 rispetto al 2002. Le tabelle finanziarie riportate in allegato indicano che, sin dall'inizio, LIFE III ha avuto un'evoluzione positiva per quanto riguarda gli stanziamenti d'impegno utilizzati: nel 2000 ne è stato impiegato solo l'83,18% e nel 2002 il 99,73%; per il 2003 si prevede che verrà raggiunto un tasso analogo a quello del 2002. Nel caso di LIFE-Natura e LIFE-Ambiente l'utilizzo è stato praticamente del 100%; per LIFE-Paesi terzi, invece, la mancanza di progetti di qualità sufficiente ha impedito di utilizzare interamente il bilancio stanziato, che tuttavia rappresenta solo una percentuale ridotta del bilancio complessivo del programma LIFE (6%). Nel complesso si può affermare che l'utilizzo degli stanziamenti impegnati è soddisfacente. Pagamenti Anche gli stanziamenti di pagamento utilizzati ed eseguiti mostrano un andamento in crescita, anche se, per i motivi già illustrati, è possibile fare un raffronto significativo solo tra il 2001 e il 2002. Le tabelle (tabella N) indicano chiaramente i notevoli progressi ottenuti per tutte le azioni nell'esecuzione dei pagamenti a partire dal 2002. Mentre LIFE-Natura aveva già una percentuale del 96,57% nel 2001, i risultati di LIFE-Ambiente e di LIFE-Paesi terzi potevano essere migliori; tuttavia, nel 2002 LIFE-Ambiente è passato dal 76,51% al 99,78% e LIFE-Paesi terzi ha praticamente raddoppiato la percentuale, salendo dal 47,28% al 98,84%. Ritardi nei pagamenti Anche la riduzione dei ritardi nei pagamenti è un buon criterio per valutare l'efficienza della gestione finanziaria. Come indicano i dati, tra il 2000 e il 2002 si sono registrati progressi significativi. Si tratta di un'evoluzione importante, visto che nel 2002 il 71% dei pagamenti veniva effettuato entro i 60 giorni, cifra che rappresenta un miglioramento del 69% rispetto al 2000. Nel 2000, solo il 64% dei pagamenti era effettuato entro 90 giorni, mentre nel 2002 l'82% di essi avveniva entro 90 giorni, con un aumento del 28%. Impegni da liquidare Al marzo 2001 risultavano ancora 187 impegni da liquidare; un anno dopo ne rimanevano solo 83 e nel 2003, per lo stesso periodo, solo 21 sono giunti a scadenza per vari motivi, come ordini di recupero, richiesta di ulteriori informazioni e altro. Tutti sono stati sottoposti a stretto controllo. Paesi in via di adesione e paesi candidati Dal 1999 (LIFE II) la Romania ha aderito al programma LIFE, versando il "biglietto d'ingresso" annuo per partecipare al programma con progetti. Altri paesi l'hanno seguita nel 2001: Estonia, Ungheria, Lettonia e Slovenia. Il contributo dei vari paesi è fissato nel memorandum d'intesa, un documento sottoscritto dal ministro dell'Ambiente di ciascun paese e dal membro della Commissione responsabile dell'ambiente. Nel 2003 anche la Slovacchia ha aderito al programma LIFE e vi partecipa interamente presentando i propri progetti. Cinque dei sei paesi in via di adesione e candidati hanno beneficiato della partecipazione al programma LIFE, come si può dedurre dai dati della tabella P in allegato. La percentuale del contributo del programma LIFE ai progetti presentati dai suddetti paesi rapportato al loro contributo (compreso PHARE) è aumentata di anno in anno (2001: 151%; 2002: 265%; 2003: 312% per LIFE-Natura e 105%, 150% e 221% per LIFE-Ambiente). Va tuttavia sottolineato che alcuni paesi ne beneficiano molto più di altri e che la Romania ha contribuito più di quanto abbia ricevuto dal programma LIFE. Ciò è dovuto al fatto che al momento della selezione non si tiene conto della nazionalità del progetto e vengono selezionati solo i progetti che hanno ottenuto il punteggio più elevato. Dal 2004 in poi tutti i paesi in via di adesione potranno partecipare al programma LIFE. 3.5. Nuova strategia sulla comunicazione Il regolamento LIFE III accentua con forza l'importanza della divulgazione come strumento per far circolare e trasferire i risultati dei progetti LIFE ad altri progetti analoghi e gli insegnamenti tratti dal programma ad altre politiche o normative comunitarie nel settore ambientale. Tuttavia, le precedenti attività di comunicazione non hanno messo sufficientemente in evidenza il valore del programma, ad esempio i numerosi risultati ambientali positivi dei progetti, lo sviluppo di un "approccio basato sulla conoscenza", l'attuazione della normativa ambientale in vigore e lo sviluppo di nuovi strumenti legislativi. Per soddisfare gli obblighi previsti, nel marzo 2002 è stata varata una nuova strategia di comunicazione, fortemente determinata a sfruttare le potenzialità del programma LIFE facendo il miglior uso possibile delle limitate risorse umane e di bilancio disponibili. La strategia tenta di migliorare la comunicazione rivolta sia ai partecipanti diretti (istituzioni, beneficiari ecc.) sia ai destinatari indiretti (potenziali riutilizzatori dei risultati, potenziali beneficiari, organizzazioni ambientaliste, fasce informate di pubblico), senza dimenticare i cittadini/contribuenti europei. La strategia di comunicazione punta a dimostrare l'importanza dello strumento e la potenziale trasferibilità dei risultati dei progetti nonché la rilevanza di tali progetti rispetto al Sesto programma d'azione per l'ambiente. Dal varo della strategia è stato introdotto un ampio ventaglio di azioni di comunicazione: * il sito web di LIFE (http://europa.eu.int/comm/Ambiente/life/ home.htm) è stato ridisegnato nel giugno 2002, con una nuova presentazione e l'aggiornamento di circa 350 forme di progetti nella banca dati dei progetti LIFE che ora contiene i risultati dei progetti, i riferimenti alla normativa e una serie di parole chiave per effettuare la ricerca. Da un sondaggio risulta che il sito web di LIFE è il più popolare tra i siti della direzione generale Ambiente e uno dei più consultati dell'intera Commissione europea nel 2002, con una media di 65 000 contatti al mese, cioè il 20% in più rispetto al 2001; * nel 2002 sono stati presentati vari progetti LIFE nell'ambito di quattro principali iniziative ambientali specializzate (la Settimana verde a Bruxelles, la TemTecma a Madrid, la Giornata porte aperte a Bruxelles e l'Aquatech ad Amsterdam), dove il programma LIFE aveva un proprio stand e organizzava conferenze e proiezioni; * nel novembre 2002 l'unità LIFE ha lanciato un notiziario elettronico mensile - Newsletter - che ha oltre 3 000 contatti (in gran parte beneficiari del finanziamento, istituzioni, pubblico specializzato) e contiene informazioni sui progetti, eventi e pubblicazioni LIFE di successo; * nel corso del 2002 è stato pubblico l'opuscolo "LIFE, lo strumento finanziario per l'ambiente", per fornire le informazioni di base al pubblico; * sempre nel 2002 è stata inaugurata una serie di pubblicazioni sulle attività dell'UE in vari campi con un opuscolo su LIFE e le acque, che sintetizza i risultati dei progetti LIFE nel settore della gestione idrica; * nel 2003, gli opuscoli su LIFE e Natura 2000, LIFE e lo sviluppo rurale e LIFE e il sistema EMAS hanno illustrato il contributo di questo strumento nei settori citati; * nel 2003 sono stati ultimati alcuni lucidi su LIFE-Ambiente, con l'intento di informare il pubblico specializzato durante le presentazioni negli Stati membri e nei paesi associati a LIFE; * nel 2002 e nel 2003 sono state pubblicate una "compilazione annuale" dei nuovi progetti LIFE selezionati e le relative rassegne stampa, per informare il pubblico dei risultati della procedura di selezione; * infine, il personale dell'unità LIFE ha partecipato a vari eventi e seminari LIFE negli Stati membri, nei paesi in via di adesione, nei paesi candidati e in altri paesi associati a LIFE. Per il 2003 e il 2004 la strategia di comunicazione dovrebbe prevedere le seguenti azioni: * creazione di una mediateca con video, CD e foto sui progetti LIFE; * pubblicazione di quattro nuovi opuscoli (su LIFE e le tecnologie pulite, LIFE e le specie non indigene, LIFE e i rifiuti e LIFE e la direttiva sugli uccelli selvatici) e della nuova "compilazione annuale" dei nuovi progetti selezionati con le relative rassegne stampa; * ultimazione dell'aggiornamento della banca dati sui progetti e perfezionamento del motore di ricerca; * continuo aggiornamento del sito web di LIFE; * prosecuzione della pubblicazione della newsletter su LIFE. 4. Risultati della valutazione In questo capitolo viene illustrata l'analisi dei risultati presentata dalla Commissione e le principali conclusioni del consulente esterno, secondo la struttura del regolamento, che prevede tre diverse componenti tematiche. 4.1. Analisi della Commissione Per valutare LIFE-Natura la Commissione ha utilizzato la banca dati creata nel 2001, che contiene dati specifici sui progetti finanziati dall'inizio del programma LIFE e può pertanto fornire una valutazione complessiva dei risultati. Per LIFE-Ambiente, invece, la banca dati è ancora in fase di sviluppo e in quel caso per la valutazione la Commissione ha utilizzato un esempio di settore (concerie). Poiché la maggior parte dei paesi candidati e in via di adesione partecipa ai programmi LIFE-Ambiente e LIFE-Natura solo dal 2001, la presente valutazione si fonda principalmente sui progetti finanziati negli attuali 15 Stati membri. 4.1.1. LIFE-Natura LIFE-Natura non potrà mai sostituire un supporto finanziario generale per la conservazione della natura. Mediamente, tra il 1992 e il 2003, ogni anno è stato stanziato un importo modesto - 47 milioni di euro; visto che il costo annuo stimato di Natura 2000 [6] si aggira attorno a 3 400-5 700 milioni euro, la redditività di LIFE-Natura per il 10% dei siti Natura 2000 va considerata notevole. [6] Cfr. articolo 8 del rapporto del gruppo di lavoro. I progetti LIFE-Natura hanno permesso di migliorare la qualità dei dati scientifici sui siti e di correggere i confini dei siti medesimi. I progetti LIFE-Natura hanno contribuito a far capire e a fare progressivamente accettare la rete Natura 2000, soprattutto in paesi come la Francia, l'Irlanda e la Finlandia, dove i soggetti interessati locali dimostravano un certo scetticismo. Il fatto di subordinare la concessione del finanziamento LIFE-Natura alla designazione a priori dei siti ha spinto gli Stati membri a designare più rapidamente i siti della rete Natura 2000. Nella prima e nella seconda fase LIFE-Natura ha aiutato gli Stati membri a rispettare gli obblighi fissati all'articolo 6 della direttiva sugli habitat, che impone l'elaborazione di piani di gestione per tutti i siti Natura 2000. LIFE-Natura ha inoltre consentito la partecipazione a vari piani di azione pubblicati con gli auspici del Consiglio d'Europa. Questo lavoro è proseguito con la preparazione e l'aggiornamento di piani di gestione dei siti nella maggior parte dei progetti LIFE III. LIFE-Natura ha dato un importante contributo anche alla formulazione e alla messa in pratica di programmi di monitoraggio volti a verificare gli effetti delle azioni a favore della conservazione della natura e a fornire linee guida in materia di gestione. Queste attività hanno aiutato gli Stati membri a far fronte all'obbligo di monitoraggio previsto dalla direttiva sugli habitat. Il feedback ottenuto sui progetti ha fatto emergere la necessità di creare un'interconnessione tra i siti attraverso corridoi biologici, che sono un elemento cruciale per garantire la coerenza a lungo termine della rete Natura 2000. I progetti in genere forniscono preziose informazioni "sul campo" sullo stato della rete Natura 2000 e sullo stato della biodiversità nell'UE. LIFE-Natura ha inoltre agito in combinazione con altri strumenti di finanziamento e misure. Molti progetti hanno determinato l'attuazione (con un effetto di "avviamento") e l'adeguamento delle misure agroambientali ai siti Natura 2000 [7]. Il flusso di pagamenti associato assicura la gestione continua dei siti interessati. Altri progetti LIFE-Natura stanno infine contribuendo alla gestione di bacini idrografici nell'ambito della direttiva quadro sulle acque. [7] LIFE e misure agroambientali. Le specie e i siti trattati sono ancora parziali (cfr. paragrafo 3.1.2) e dipendono dal tipo di progetto proposto e dalle risorse finanziarie del programma. In alcuni settori mancano ancora le competenze e le capacità tecniche necessarie per gestire la rete e i progetti LIFE-Natura dovrebbero servire a creare tali capacità. La messa in rete, cioè il trasferimento delle informazioni tra i vari soggetti interessati che operano in località diverse, è ancora agli albori, anche se dal 2002 i progetti Co-op sono destinati specificamente a colmare questa lacuna. In passato si è data relativamente poca importanza alle formalità pratiche necessarie per ottenere un finanziamento a lungo termine, che consentisse di proseguire le attività di conservazione avviate con i progetti LIFE. Nell'ambito di LIFE III questo aspetto è più curato, anche se si fa ancora troppo poco per seguire i progetti sul lungo periodo. Visti i legami intrinseci con l'istituzione della rete Natura 2000, ora il ruolo di LIFE-Natura viene inserito nel dibattito più ampio riguardante il finanziamento di Natura 2000. 4.1.2. LIFE-Ambiente Finora i progetti finanziati sono tutti progetti di dimostrazione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera a) del regolamento. Nel 2004 la Commissione prevede di avviare una serie di progetti preparatori relativi a nuove azioni e strumenti comunitari, a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, lettera b) del regolamento. Fino ad oggi non è stato possibile disporre di risultati aggregati per settore, perché i risultati dei progetti sono stati sempre valutati singolarmente. La costituzione di una banca dati centralizzata (attualmente in corso) contenente i risultati di tutti i progetti consentirà presto di effettuare questa operazione. Nonostante il peso finanziario relativamente modesto, LIFE-Ambiente ha dimostrato di avere una certa efficacia sotto il profilo tecnico, perché ha avuto un impatto positivo nel dimostrare la possibilità di realizzare "sul campo" la politica ambientale. Questa capacità di adattamento, unita alla strategia settoriale che lo contraddistingue, ha fatto sì che LIFE-Ambiente diventasse uno strumento efficace in grado di incentivare l'attuazione delle politiche comunitarie a livello nazionale e settoriale, aprendo nuovi orizzonti. Il risultato più significativo di questo programma è stato, probabilmente, la capacità di determinare cambiamenti a livello nazionale in materia di applicazione di soluzioni a varie problematiche ambientali di rilievo (ad esempio il numero di casi esemplari nel settore del trattamento dei rifiuti a livello locale, le tecnologie pulite e altro). L'approccio "sul campo" dei progetti LIFE-Ambiente ha aiutato i soggetti locali e regionali ad integrare le considerazioni ambientali nelle loro attività quotidiane. LIFE-Ambiente è particolarmente radicato nelle comunità locali, presso le piccole e medie imprese e le amministrazioni regionali. L'esempio che presentiamo di seguito illustra perfettamente la situazione. Studio di un caso: L'impatto di LIFE-Ambiente nel settore conciario Sin dal suo esordio, LIFE-Ambiente si è occupato in particolare delle problematiche ambientali legate al settore conciario: dal 1993 in poi il programma ha finanziato 25 progetti gestiti da 21 beneficiari diversi in questo settore. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Il contributo di LIFE-Ambiente, pari a 9,2 milioni di euro, ha prodotto un investimento complessivo di 35,5 milioni di euro. I progetti sono ripartiti nei vari Stati membri, in particolare in quelli in cui è presente l'industria della concia. I progetti LIFE-Ambiente in questo settore riguardano tutti i campi di applicazione delle BAT (migliori tecniche disponibili) esistenti e che contribuiscono all'attuazione della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento per il settore in questione. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Si stima che l'impatto indiretto di LIFE-Ambiente sia molto più elevato rispetto a quello che risulta dalle cifre indicate. Gran parte delle tecniche e delle metodologie dimostrate dai progetti ha ormai raggiunto lo stadio di piena diffusione nei vari Stati membri. 4.1.3. LIFE-Paesi terzi LIFE-Paesi terzi è uno strumento che ha suscitato vasto interesse nei paesi confinanti con l'Unione europea, come dimostrano le numerose proposte di progetti pervenute. Viene incontro alla necessità di questi paesi di varare e portare avanti nuove azioni per contrastare il degrado ambientale. L'impostazione del regolamento LIFE III (che prevede l'obiettivo di sviluppare le capacità, progetti destinati ai paesi terzi, un'ampia copertura tematica riguardante aspetti industriali e natura) rispecchia con precisione le problematiche dei paesi in questione. Dai dati disponibili si può apparentemente dedurre che il numero di buone proposte è maggiore al Nord (Mar Baltico e Mediterraneo settentrionale) rispetto al Sud (Maghreb e Machrek). Occorre pertanto promuovere maggiormente il programma LIFE-Paesi terzi nei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale. Il processo di selezione dei progetti si svolge in stretta collaborazione con altri servizi della Commissione, ed in particolare con le delegazioni della Commissione nei paesi terzi interessati, per garantire una maggiore omogeneità con altri programmi di cooperazione quali SMAP, MEDA, CARDS, TACIS e altri. LIFE-Paesi terzi rappresenta un importante sostegno allo sviluppo e alla realizzazione di nuove azioni in campo ambientale nei paesi confinanti con l'Unione europea, nei quali spesso le strutture esistenti non sono abbastanza efficaci o valide. Per rafforzare l'effetto di incentivo di LIFE-Paesi terzi occorre tuttavia lavorare di più per misurare più efficacemente l'impatto dei progetti e migliorare l'opera di divulgazione degli insegnamenti tratti dai progetti andati a buon fine. 4.1.4. LIFE e lo sviluppo delle politiche I progetti LIFE contribuiscono, di per sé, alle politiche e strategie attuali e future. Per citare un esempio, l'interazione tra LIFE-Natura e la politica comunitaria in materia di agricoltura e conservazione della natura è documentata da due pubblicazioni. "LIFE per Natura 2000" esamina in che misura il programma LIFE-Natura ha trattato i siti di Natura 2000 (cfr. paragrafo 3.1.2). I progetti hanno riguardato l'applicazione di una gestione adeguata almeno nel 10% dei siti Natura 2000 designati nell'ambito della direttiva sugli habitat, la formulazione di linee guida nazionali e regionali per la gestione dei siti e un'informazione generale sugli obiettivi di Natura 2000. La pubblicazione su Natura 2000 e le misure agroambientali dell'UE descrive le sinergie tra LIFE e la politica di sviluppo regionale, presentando una serie di casi "reali". In genere, questi progetti LIFE hanno adeguato le modalità di gestione dei siti Natura 2000 alle realtà agricole trattate, in modo da garantire un finanziamento a lungo termine grazie alle misure agroambientali; in alcuni casi le misure stesse sono state adeguate per rispondere meglio agli obiettivi di conservazione della natura e in altri casi sono state presentate misure inedite. LIFE-Ambiente ha avuto anche implicazioni meno tangibili per un'ampia rosa di politiche. Un esempio può essere la dimostrazione di tecniche per ridurre il livello di rifiuti nocivi nell'industria della concia (cfr. paragrafo 4.1.2). 4.2. Valutazione esterna e raccomandazioni pratiche La valutazione esterna ha messo in luce vari aspetti salienti riguardo alla gestione dello strumento, ai risultati prodotti e ai benefici delle tre componenti che lo costituiscono. Considerazioni generali Secondo la valutazione esterna, il programma LIFE rimane l'unico strumento dedicato principalmente al finanziamento della politica ambientale della Comunità. LIFE è complementare ad altri programmi comunitari che sostengono la politica ambientale dell'UE, come i programmi di ricerca, di sviluppo rurale e i fondi strutturali. Numerosi elementi dimostrano che il programma contribuisce all'attuazione della politica; risulta invece meno chiaro se LIFE contribuisca a favorire il dibattito e a sviluppare politiche e normative. Non è un dato sorprendente, visto che il programma è composto da tre componenti tematiche molto diverse tra loro, ognuna della quali ha obiettivi propri. Delle tre, solo LIFE-Ambiente si propone di sviluppare la politica comunitaria, mentre LIFE-Natura e LIFE-Paesi terzi riguardano l'attuazione delle politiche in vigore e/o la creazione di capacità per tale attuazione. Secondo la valutazione esterna, i tre elementi di LIFE svolgono funzioni utili e continuano ad essere strumenti utili. Gestione I risultati presentati dimostrano che la gestione del programma LIFE è efficace rispetto ai costi se confrontata con altri programmi comunitari: in generale, il programma è gestito efficacemente, secondo procedure sistematiche e rigorose introdotte dall'unità LIFE. Quest'ultima ha anche adottato strumenti di gestione estremamente utili, in particolare le banche dati ESAP e BUTLER, che devono essere considerate come buone prassi e adottate o prese a modello per un futuro programma LIFE o eventuali successori. Molti soggetti interessati ritengono che i processi di gestione stiano diventando burocratici e che ci potrebbe essere spazio per semplificarli. Nella valutazione esterna si raccomanda che - l'équipe incaricata della gestione all'interno dell'unità LIFE esamini periodicamente i processi utilizzati nell'ambito di una continua attività di miglioramento per individuare il margine di semplificazione esistente. La maggior parte dei soggetti contattati non ha manifestato particolari posizioni sul fatto che le tre tematiche di LIFE debbano essere trattate tutte all'interno di un'unica unità, ma ritiene che il programma LIFE e le sue tre componenti o eventuali programmi successivi debbano essere gestiti dalla direzione generale Ambiente. Nella valutazione esterna si raccomanda quanto segue: - non si ravvisa alcun vantaggio a modificare la struttura esistente, ma si dovrà esaminare come gestire il programma LIFE-Paesi terzi dopo l'allargamento. Presentazione delle domande e selezione delle proposte Gran parte dei soggetti intervistati è favorevole alla pubblicazione di un invito a presentare proposte annuo, ma preferirebbe che ciò avvenisse in un mese prestabilito, all'inizio di ogni anno, così i proponenti potrebbero programmare la pianificazione delle proposte. Il consulente esterno ritiene adeguato un invito all'anno, ma il processo dovrebbe essere ritardato di due mesi, se possibile. Molti soggetti ritengono che il processo di presentazione delle domande e di selezione delle proposte sia troppo burocratico e che sarebbe pertanto opportuno semplificarlo. Nella valutazione esterna si raccomanda di - prestare particolare importanza a garantire che i criteri di selezione delle proposte rispettino gli orientamenti forniti e che queste, a loro volta, seguano la struttura dei moduli di presentazione delle domande. In questo modo i proponenti avrebbero un'idea di come vengono valutate le loro proposte e il compito dei valutatori sarebbe semplificato. Altri soggetti, soprattutto negli Stati membri, hanno auspicato una maggiore trasparenza nel processo di selezione dei progetti. Il consulente ritiene tuttavia che l'accesso più ampio alla banca dati ESAP da parte di tutte le autorità nazionali (mentre prima era accessibile solo alle autorità nazionali per LIFE-Ambiente) dovrebbe rispondere alla maggior parte dei timori espressi. LIFE-Natura I risultati indicano che LIFE-Natura ha avuto molto successo nel definire e contribuire all'istituzione dei 20 000 siti di conservazione di Natura 2000 in tutta l'UE. L'impatto principale del programma è stata la definizione dei siti, attività ormai quasi del tutto ultimata, e l'elaborazione dei piani di gestione. Finora, tuttavia, LIFE ha potuto finanziare misure pratiche di conservazione solo per il 10% circa dei siti Natura. La valutazione esterna indica che, pur essendo questo un risultato importante e prezioso in sé, la sfida principale di LIFE-Natura è di avere un effetto moltiplicatore, incentivando le attività nel rimanente 90% dei siti. Tutti i soggetti contattati considerano LIFE-Natura uno strumento necessario ed estremamente efficace per l'attuazione delle direttive sugli uccelli selvatici e sugli habitat. Ritengono che si potrebbero avviare altre iniziative se si disponesse di un bilancio supplementare, ma nel complesso considerano che LIFE-Natura sia più adatto a finanziare progetti con un effetto di "avviamento". Un problema messo in evidenza è la scarsa disponibilità di esperti competenti e con esperienza nel campo della conservazione in Europa, in grado di realizzare un numero maggiore di progetti. Nella valutazione esterna si raccomanda pertanto che: - LIFE Natura continui ad avere una funzione di rilievo per incentivare o determinare la realizzazione di Natura 2000; - il programma abbia un ruolo più incisivo nell'individuare le fonti di finanziamento per la conservazione della natura e dia un contributo all'elaborazione di materiale per la formazione degli addetti alla conservazione della natura (ad esempio guide o strumentazioni, che dovrebbero integrare le attività di dimostrazione già realizzate); - venga incentivata la presentazione di un maggior numero di domande relative a progetti cooperativi per contribuire a sviluppare Natura 2000 come rete di siti e a dare maggiore diffusione ai vantaggi dei progetti LIFE. I risultati della valutazione indicano che la direttiva sugli uccelli selvatici e la direttiva sugli habitat sono importanti anche per i paesi in via di adesione, che tra poco faranno parte dell'Unione europea. Nella valutazione esterna si raccomanda di - valutare la possibilità di ampliare l'ambito di applicazione di LIFE-Natura per includervi altri paesi che si affacciano sul Mar Nero. Nella valutazione esterna si raccomanda inoltre che - i progetti LIFE vengano seguiti sistematicamente per vari anni dopo la conclusione: in questo modo sarebbe più facile valutarne la sostenibilità o stabilire in che misura possono essere ripetuti. Ciò consentirebbe inoltre di individuare e divulgare gli elementi determinanti del loro successo e gli ostacoli al successo a lungo termine degli stessi. L'unica critica rilevante contenuta nel rapporto su LIFE-Natura riguarda le attività di divulgazione, ed in particolare l'esperienza dei soggetti interessati con il programma LIFE II. Nella terza fase di LIFE apparentemente si sono fatti notevoli passi avanti per migliorare la comunicazione tra i beneficiari del programma e la trasparenza dei risultati dei progetti, soprattutto grazie all'elaborazione e all'applicazione di una strategia di comunicazione. Nella valutazione esterna si raccomanda che - la strategia di comunicazione sia un elemento determinante di qualsiasi programma analogo previsto in futuro. Dovrebbe inoltre essere valutata la possibilità di contattare esperti con competenze di marketing a supporto delle attività di divulgazione del programma. I bollettini "NEWSFLASH" e "Natura 2000" sembrano uno strumento particolarmente utile per diffondere gli sviluppi più recenti e favorire il contatto tra responsabili dei progetti. Queste pubblicazioni vanno anche considerate come esempi di buone prassi. LIFE-Ambiente Dalla valutazione esterna emerge che ci sono pochi elementi certi che confermano l'azione di sostegno che LIFE-Ambiente fornisce alle "azioni preparatorie" intese a contribuire alla sperimentazione, all'aggiornamento e allo sviluppo delle politiche dell'UE o degli Stati membri. D'altra parte, LIFE-Ambiente è riuscito a dimostrare e comprovare varie tecnologie pulite in settori importanti quali la qualità delle acque e il riciclaggio dei rifiuti che, se verranno adottate, aiuteranno a mettere in atto la politica dell'UE in materia di ambiente. Dai risultati ottenuti emerge che gli Stati membri apprezzano il programma e ritengono che LIFE integra e colma le lacune dei programma nazionali. I progetti LIFE risultano più efficaci nei casi in cui il settore pubblico e il settore privato operano insieme e se vengono coinvolte le PMI di dimensioni più ampie. In seno alla Commissione e tra gli Stati membri si è molto discusso della definizione di "innovazione" e della possibilità che solo i progetti che risultano innovativi per tutta l'Europa meritino un finanziamento. Nella valutazione esterna si raccomanda pertanto che: - si valuti come ottenere un maggiore impatto su scala europea. Una possibilità è quella di destinare i finanziamenti di LIFE-Ambiente a progetti più vasti che coinvolgano vari paesi con dimensione paneuropea, lasciando agli Stati membri il finanziamento di progetti più ridotti nell'ambito dei propri programmi. Un'altra soluzione è quella di continuare a finanziare gli stessi tipi di progetti finanziati oggi ma di accantonare un bilancio per monitorarne l'esito tecnico e "commercializzarne" i risultati per un'eventuale replicazione nella Comunità; - nel caso LIFE-Ambiente prosegua nella forma attuale, si individuino due tipi diversi di progetti: i progetti di "innovazione" che finanzino il primo utilizzo commerciale di una tecnologia o prassi in Europa, e i progetti di "diffusione", che favoriscano il trasferimento di tecnologia in tutta Europa finanziando il primo utilizzo commerciale di una tecnologia o una prassi in un paese, anche se tale tecnologia è stata dimostrata in un altro paese dell'UE. I progetti di innovazione dovranno ricevere più finanziamenti rispetto ai progetti di diffusione e gli Stati membri devono impegnarsi a divulgare i risultati dei loro progetti di diffusione. Molti Stati membri ritengono che il livello degli esperti esterni varia enormemente, ma quasi tutti i soggetti interessati hanno riconosciuto la necessità di ricorrere a tali esperti perché non è possibile ritrovare all'interno della Commissione tutte le competenze ed esperienze richieste per valutare le proposte. Nella valutazione esterna si raccomanda che - la Commissione riesamini i criteri di selezione degli esperti esterni. Quasi tutti i soggetti contattati ritengono che, nel caso di LIFE-Ambiente, occorra migliorare l'opera di divulgazione dei risultati dei progetti a livello comunitario. Tutti i progetti presentano un elemento relativo alla divulgazione e forniscono prodotti destinati alla divulgazione come studi dei casi o video, ma raramente le équipe di progetto vantano professionisti del marketing ed è dunque evidente che questi prodotti non vengono sfruttati al massimo delle possibilità. Una conseguenza di questa situazione è che mancano prove sulla possibilità di replicare i progetti. Nella valutazione esterna si raccomanda di - ricorrere a competenze specialistiche di marketing per contribuire a diffondere i risultati dei progetti LIFE-Ambiente che hanno avuto gli esiti più positivi. LIFE-Paesi terzi La valutazione sottolinea come esistano ottimi elementi che dimostrano la corretta gestione di LIFE-Paesi terzi e il suo significativo contributo allo sviluppo di capacità nei paesi terzi. LIFE si colloca in una nicchia importante, nel senso che risponde con relativa rapidità e flessibilità alle esigenze e alle priorità ambientali dei paesi terzi; è inoltre ben coordinato con programmi di aiuti di più ampia portata come SMAP, CARDS e TACIS, sempre in stretto collegamento con la delegazione della Commissione nei paesi destinatari. Il programma è caratterizzato da un approccio "dal basso verso l'alto", nel quale l'idea del progetto viene sviluppata dai destinatari del finanziamento, e ciò ha fatto sì che LIFE abbia potuto trattare con tempestività alcune tematiche ambientali fondamentali nei paesi destinatari. Dopo l'allargamento del 2004, con l'adesione di dieci nuovi paesi all'Unione europea, tra i quali Cipro e Malta, sarà necessario modificare la portata geografica di LIFE-Paesi terzi, che dovrà essere in linea con la posizione della Commissione europea in materia di cooperazione con i vicini europei, definita nella comunicazione sulla cooperazione ambientale paneuropea dopo la conferenza di Kiev del 2003. Nella valutazione esterna si raccomanda di - esaminare la possibilità di estendere il programma LIFE-Paesi terzi alla Serbia e Montenegro, alla Macedonia e ai NSI occidentali che si affacciano sul Mar Nero. 5. Conclusioni Dalla valutazione e dall'analisi interne e dalle raccomandazioni contenute nello studio esterno si possono trarre le conclusioni che illustriamo di seguito. * La gestione di LIFE va semplificata, in particolare per quanto riguarda la procedura di selezione che è ancora molto laboriosa. Anche il monitoraggio dei progetti comporta notevoli oneri amministrativi. Le risorse umane impiegate dalla Commissione per svolgere queste operazioni sarebbero utilizzate meglio se dedicassero più tempo a divulgare e applicare i risultati per migliorare la qualità dell'ambiente nell'Unione europea. - Si ritiene pertanto opportuno riesaminare le attuali procedure di selezione e gestione e analizzare in che modo semplificarle, senza che ciò vada a discapito della loro affidabilità ed efficienza. - Occorre limitare il numero di progetti innovativi (favorendo i programmi che riuniscono vari progetti nazionali o transnazionali, garantendo così la creazione di reti sin dalla fase di progettazione). Questa soluzione avrebbe il duplice vantaggio di una gestione maggiormente decentrata e di una migliore diffusione ed utilizzo dei risultati. - Nel caso di LIFE-Ambiente, il varo di azioni preparatorie (cfr. sopra) potrebbe contribuire anche a rafforzare l'impostazione del programma e a semplificare la gestione amministrativa centrale. * LIFE-Natura riguarda ancora una piccola parte della rete per introdurre l'approccio gestionale di Natura 2000. La valutazione positiva data al programma fa ritenere che esso debba proseguire sulla stessa linea. Per un breve periodo di transizione non si ritiene necessario modificare il regolamento. Tuttavia: - i criteri di selezione dei progetti devono essere adeguati, senza procedere ad una revisione dell'articolo 2 del regolamento LIFE, per incentivare progetti che: - presentino il maggior effetto di impulso possibile e un'ampia copertura geografica (varo di piani di gestione regionali o internazionali); - abbiano una maggiore capacità di formazione per garantire il successivo monitoraggio dei progetti; - creino un effetto rete (rafforzamento dei progetti Co-op). Occorre infine migliorare la diffusione e lo sfruttamento dei risultati. * Le potenzialità di LIFE-Ambiente non sono state sfruttate interamente. L'attuale regolamento potrebbe essere meglio utilizzato, promuovendo programmi che abbiano un carattere di preparazione allo sviluppo di nuovi strumenti e azioni comunitari secondo le priorità definite nel Sesto programma d'azione per l'ambiente. Gli attuali progetti di dimostrazione trattano troppe tematiche e ciò rende più difficoltoso il compito di selezionarli e non facilita la valutazione né lo sfruttamento razionale dei risultati. - È importante circoscrivere il campo dei progetti ammissibili alle tematiche prioritarie, indicendo inviti a presentare proposte più mirati in termini di priorità politiche attuali. Questa possibilità è già prevista nelle linee guida, ma finora non è stata utilizzata. - Il criterio dell'innovazione deve essere definito con più precisione e deve riguardare solo le tecnologie innovative e non il trasferimento delle tecnologie esistenti, aspetto che dovrebbe invece rientrare in altri strumenti finanziari più consoni rispetto a LIFE. * Anche LIFE-Paesi terzi può proseguire nella forma attuale, rafforzando tuttavia le azioni a sostegno della preparazione dei progetti. * Per tutte le tre aree tematiche del programma LIFE è necessario sfruttare maggiormente i risultati, in particolare migliorando le attività di comunicazione e di messa in rete. Devono inoltre essere previste più risorse finanziarie ed eventualmente il ricorso ad esperti esterni. Le conclusioni della Commissione, supportate dalla valutazione esterna, si possono così riassumere: * LIFE è uno strumento utile e la sua prosecuzione è dunque giustificata; * occorre proseguire nell'impegno di riorganizzazione e gestione del programma avviato sin dall'inizio di LIFE III; * occorre sfruttare appieno le potenzialità di LIFE-Ambiente nell'ambito del Sesto programma d'azione per l'ambiente; * è necessario sfruttare maggiormente i risultati per rafforzare lo sviluppo sostenibile. Si propone pertanto di rinnovare il regolamento per un periodo di tre anni alla luce dei progressi evidenziati nel corso della valutazione. Il rinnovo deve tener conto della necessità di garantire una continuità e di assicurare la transizione verso la nuova prospettiva finanziaria per il periodo successivo al 2006. Dopo il 2006 sarà necessario considerare i nuovi obiettivi comunitari e le risorse destinate al conseguimento di tali obiettivi, oltre che gli eventuali altri finanziamenti comunitari che potrebbero riguardare l'ambiente. ALLEGATO LIFE-Natura >SPAZIO PER TABELLA> NOTE: (anni EUR 12/15/PC) >SPAZIO PER TABELLA> Nota: internazionale, dimensione del progetto, bilancio secondo proposta >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> LIFE-Ambiente >SPAZIO PER TABELLA> La tabella indica la distribuzione per tematica delle azioni finanziate dal 2000 al 2002; non si tratta di un elenco completo e si riferisce solo ai progetti ultimati. Tabella F: LIFE-Ambiente - Numero di progetti finanziati per anno e per paese >SPAZIO PER TABELLA> Tabella G: LIFE-Ambiente - Contributo finanziario ai progetti LIFE-Ambiente (EUR per paese) >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: decisioni della Commissione. LIFE-Paesi terzi Tabella H: LIFE-Paesi terzi. Selezione dei progetti >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Stanziamento = stanziamento di pagamento annuo C.P.A. = stanziamento di pagamento utilizzato dal programma LIFE III % P = percentuale del pagamento eseguito rispetto allo stanziamento di pagamento annuo >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> Fonte: SINCOM - impegni per i progetti. >SPAZIO PER TABELLA>