Proposta di regolamento (CE, CECA, Euratom) del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europe /* COM/2000/0461 def. - CNS 2000/0203 */



Gazzetta ufficiale n. 096 E del 27/03/2001 pag. 0001 - 0039



Proposta di REGOLAMENTO (CE, CECA, Euratom) DEL CONSIGLIO recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee (presentata dalla Commissione) INDICE RELAZIONE 1. INTRODUZIONE 2. ASPETTI FORMALI DELLA PROPOSTA 3. ASPETTI DI FONDO DELLA PROPOSTA Proposta di REGOLAMENTO (CE, CECA, Euratom) DEL CONSIGLIO recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee PRIMA PARTE - DISPOSIZIONI COMUNI TITOLO I - DISPOSIZIONI GENERALI Capo 1 - Principio dell'unità Capo 2 - Principio dell'annualità Capo 3 - Principio del pareggio Capo 4 - Principio dell'unità di conto Capo 5 - Principio dell'universalità Capo 6 - Principio della specializzazione Capo 7 - Principio della sana gestione finanziaria Capo 8 - Principio della trasparenza TITOLO II - FORMAZIONE E STRUTTURA DEL BILANCIO Capo 1 - Formazione del bilancio Capo 2 - Struttura e presentazione del bilancio TITOLO III - ESECUZIONE DEL BILANCIO Capo 1 - Disposizioni generali Capo 2 - Metodi d'esecuzione Capo 3 - Agenti finanziari Sezione 1: Principio della separazione delle funzioni Sezione 2: L'ordinatore Sezione 3: Il contabile Sezione 4: L'amministratore degli anticipi Capo 4 - Responsabilità degli agenti finanziari Sezione 1: Disposizioni generali Sezione 2: Disposizioni relative ai contabili e agli amministratori di anticipi Capo 5 - Operazioni di entrata Sezione 1: Disponibilità delle risorse proprie Sezione 2: Previsione di crediti Sezione 3: Ordine di riscossione Sezione 4: Recupero Capo 6 - Operazioni di spesa Sezione 1: Impegno delle spese Sezione 2: Liquidazione delle spese Sezione 3: Ordinazione delle spese Sezione 4: Pagamento delle spese Sezione 5: Termini per le operazioni di spesa Capo 7 - Informazione sull'esecuzione del bilancio Capo 8 - Sistemi informatici Capo 9 - Il revisore interno TITOLO IV - AGGIUDICAZIONE DEGLI APPALTI PUBBLICI Capo 1 - Disposizioni generali Sezione 1: Campo d'applicazione Sezione 2: Pubblicazione Sezione 3: Procedure di aggiudicazione degli appalti Sezione 4: Esclusione dagli appalti Sezione 5: Attribuzione degli appalti Sezione 6: Presentazione, apertura e valutazione delle offerte Sezione 7: Cauzione Capo 2 - Disposizioni relative agli appalti conclusi dalle istituzioni comunitarie per proprio conto TITOLO V: SOVVENZIONI Capo 1 - Disposizioni generali Capo 2 - Principi di concessione Capo 3 - Procedura di concessione Capo 4 - Pagamento Capo 5 - Esecuzione TITOLO VI - CONTABILITÀ E RENDICONTO Capo 1 - Rendiconto Capo 2 - Contabilità Capo 3 - Inventario delle immobilizzazioni TITOLO VII - CONTROLLO ESTERNO E DISCARICO Capo 1 - Controllo esterno Capo 2 - Discarico PARTE SECONDA - DISPOSIZIONI PARTICOLARI TITOLO I - FONDO EUROPEO AGRICOLO DI ORIENTAMENTO E DI GARANZIA, SEZIONE "GARANZIA" TITOLO II - FONDI STRUTTURALI TITOLO III - RICERCA TITOLO IV - AZIONI ESTERNE Capo 1 - Disposizioni generali Capo 2 - Esecuzione delle azioni Capo 3 - Aggiudicazione degli appalti Capo 4 - Concessione delle sovvenzioni Capo 5 - Verifica dei conti TITOLO V - UFFICIO DELLE PUBBLICAZIONI UFFICIALI DELLE COMUNITÀ EUROPEE TITOLO VI - UFFICIO EUROPEO PER LA LOTTA ANTIFRODE TITOLO VII - STANZIAMENTI AMMINISTRATIVI PARTE TERZA - DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI TITOLO I - DISPOSIZIONI GENERALI TITOLO II - DISPOSIZIONI FINALI ALLEGATO - TAVOLA DI CONCORDANZA INDICE ANALITICO (per articolo) RELAZIONE 1. INTRODUZIONE La Commissione ha fatto della riforma amministrativa una priorità essenziale. Poiché il regolamento finanziario contiene le norme che disciplinano la gestione finanziaria, il controllo e l'audit, la revisione del regolamento finanziario è necessariamente un elemento essenziale del processo di riforma amministrativa. Gli elementi principali di questa riforma, come l'affermazione della responsabilità degli ordinatori sotto il controllo del servizio di audit interno e, in contropartita, l'eliminazione dei controlli preliminari centralizzati (in particolare i visti del controllore finanziario sulle entrate e sulle spese) non possono essere introdotti senza modificare in modo sostanziale il regolamento finanziario. Questa revisione va tuttavia oltre agli obiettivi indicati dalla riforma interna della Commissione. La sua portata copre tutta la materia del regolamento finanziario, che è lo strumento che disciplina l'esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee in tutti i suoi aspetti, dalla preparazione fino al discarico. Il testo attuale del regolamento finanziario è stato adottato oltre 20 anni fa, in un contesto ormai sensibilmente trasformato dai successivi allargamenti, dalla definizione contestuale del bilancio ad opera delle prospettive finanziarie e dalle modifiche istituzionali da cui è sorta l'Unione europea. Il testo del 1977 ha subito ben quattordici modifiche puntuali, necessarie per tenere conto, da un lato, dei cambiamenti istituzionali (trattati di Maastricht e di Amsterdam, cofinanziamento dei paesi dell'EFTA per il SEE) e, dall'altro, dell'obiettivo di un maggior rigore nella gestione delle finanze comunitarie. Occorre peraltro sottolineare che l'attuale articolo 140 del regolamento finanziario prevede di fatto un riesame triennale del regolamento stesso, che deve essere costantemente adeguato alle modifiche del contesto legislativo ed alle esigenze della gestione. La Commissione ha anche accolto l'osservazione formulata dalla Corte dei conti nel parere 4/97, secondo la quale sarebbe più opportuno presentare, anziché modifiche specifiche del regolamento finanziario, una proposta di revisione globale dell'intero testo. Tenuto conto della tecnicità e dell'ampiezza del compito, che riguarda tutti i settori dell'attività comunitaria e tutte le istituzioni, la Commissione ha giudicato opportuno presentare, prima dell'attuale proposta, un documento di lavoro destinato ad aprire una discussione interistituzionale sulle soluzioni previste dalla Commissione (SEC(1998) 1228 def. del 22 luglio 1998), qui di seguito denominato il documento di lavoro della Commissione. Questa procedura è stata approvata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Corte dei conti. Le prime due istituzioni hanno apportato alla discussione importanti contributi [1], che si sono aggiunti al parere 4/97 della Corte dei conti. [1] Conclusioni del Consiglio del 25 gennaio 1999, doc. 13807/98 e Relazione Dell'Alba (PE 229.419 del 17 marzo 1999). 2. ASPETTI FORMALI DELLA PROPOSTA A. Semplificazione del regolamento finanziario La Commissione ritiene necessario che il regolamento finanziario si limiti ad enunciare i principi essenziali e rinvii a regolamenti subordinati per la definizione delle norme di dettaglio. Questa proposta è stata avallata dal Parlamento europeo nella risoluzione sulla seconda relazione del Comitato di esperti indipendenti. Tale procedura sembra infatti idonea a rafforzare l'efficacia del funzionamento interistituzionale, poiché permette al legislatore di concentrarsi sul quadro regolamentare essenziale, lasciando alla Commissione il compito di determinare le modalità tecniche, in stretta consultazione con le altre istituzioni. Agevola anche la lettura dei testi e riduce il rischio di doppioni o di contraddizioni tra le norme. La Commissione propone quindi di riorganizzare e articolare ulteriormente il regolamento finanziario e il regolamento relativo alle modalità di esecuzione di alcune disposizioni del regolamento finanziario (di seguito "modalità di esecuzione") al fine di ottenere una ripartizione più logica e rigorosa fra i due testi. Il primo stabilisce le regole fondamentali mentre il secondo precisa le norme concrete di applicazione. Il criterio principale per la ripartizione delle norme fra il regolamento di base, ossia il regolamento finanziario, e il regolamento d'attuazione, ossia le modalità di esecuzione, è che il regolamento del Consiglio deve limitarsi a stabilire i principi generali e gli elementi essenziale della materia da disciplinare. Per contro, le norme di dettaglio a carattere tecnico o i complementi esecutivi o operativi dell'atto del Consiglio devono essere ripresi nelle modalità di esecuzione adottate dalla Commissione ai sensi della delega conferitale dal Consiglio. In alcuni casi è difficile tracciare con precisione la linea che separa gli elementi da inserire nel regolamento di base e quelli che rientrano nel regolamento d'esecuzione. Per questo motivo, nei casi dubbi, la Commissione ha deciso di mantenere talune disposizioni nel corpo del regolamento finanziario. Applicando questi criteri, la Commissione ha: a) rispettato il trattato in quanto esso esige che talune materie siano trattate nel regolamento finanziario stesso (ad esempio, gli articoli 271, secondo e terzo comma, e 277 o 271, primo comma); b) ha trattato le eccezioni ai principi fondamentali del bilancio (unità, annualità) come "elementi essenziali"; c) ha inserito nel regolamento finanziario le norme relative alle istituzioni in quanto tali, in particolare quelle relative alle relazioni istituzionali, al fine di salvaguardare il principio dell'equilibrio istituzionale previsto dal trattato. Per garantire il rispetto di questi criteri e di questi limiti, la Commissione ha voluto sfoltire sensibilmente il testo del regolamento finanziario nel titolo sull'esecuzione del bilancio (ripartizione e modalità di esercizio delle funzioni dei differenti agenti finanziari). Per contro, il rinvio alle modalità di esecuzione è - rispetto al regolamento finanziario in vigore - molto scarso, addirittura minimo, nei settori che disciplinano i principi finanziari, le procedure di formazione del bilancio, il rendiconto e la verifica dei conti. B. Miglioramento della presentazione e chiarezza del testo Riguardo alla struttura del testo, la proposta divide il regolamento in tre parti. La prima parte contiene le disposizioni che costituiscono il "diritto comune" (principi finanziari, formazione, esecuzione e controllo del bilancio, appalti, sovvenzioni, contabilità e rendiconto), mentre le disposizioni più specifiche (ricerca, aiuti esterni, FEAOG, Fondi strutturali, OLAF, stanziamenti amministrativi, UPUCE) figurano nella seconda parte. La terza parte contiene le disposizioni transitorie e finali. Nella prima parte, il titolo I, contenente i principi generali, enuncia in forma didattica i principi accompagnati dalle rispettive eccezioni. La redazione del testo è stata rivista alla luce della risoluzione del Consiglio dell'8 giugno 1993 relativa alla chiarezza redazionale della normativa comunitaria e della dichiarazione n. 39 del trattato di Amsterdam sullo stesso tema (soppressione delle ripetizioni, divisione in titoli, capitoli, sezioni, articoli e paragrafi). Per una consultazione più agevole, il testo è preceduto da un sommario e da un indice. Per evitare le espressioni vaghe, la Commissione ha eliminato le espressioni ambigue ("in principio", "in particolare", "in linea generale") in tutti i casi in cui non esprimono una deroga ad un principio, un esempio giustificato da un intento didattico o la difficoltà di circoscrivere giuridicamente una situazione di fatto. C. Migliore articolazione tra il regolamento finanziario e gli altri testi del diritto finanziario La Commissione propone di mantenere la struttura attuale del testo, che dunque non comprende: -né il regolamento "risorse proprie" [2] (che riguarda una materia specifica), [2] Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/2000 del Consiglio, del 22 maggio 2000, recante applicazione della decisione relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità. -né gli accordi interistituzionali, ad eccezione dell'accordo sulle basi giuridiche (accordo del 6 maggio 1999 sulla disciplina di bilancio) e della dichiarazione del 1975 sulla procedura di concertazione, i cui elementi sono ripresi nella proposta, -né le normative settoriali, la cui specificità è chiaramente definita nella seconda parte della proposta. 3. ASPETTI DI FONDO DELLA PROPOSTA Per gli aspetti di fondo, la proposta struttura il regolamento finanziario in vigore in sei settori che corrispondono ai temi sviluppati nel documento di lavoro della Commissione e ai nuovi punti emersi in sede di consultazione interistituzionale, nonché nel quadro delle riflessioni sulla riforma amministrativa. -Riaffermazione dei principi del diritto finanziario -Esecuzione del bilancio, comprendente il ruolo degli agenti finanziari, l'esternalizzazione e la cogestione o la gestione decentrata, gli impegni, i termini di pagamento e gli ordini di riscossione -Appalti, sovvenzioni -Contabilità e rendiconto -Azioni esterne -Altre questioni: FEAOG-Garanzia, Fondi strutturali, ricerca, creazione dell'Ufficio per la lotta antifrode, stanziamenti amministrativi e disposizioni transitorie. A. Riaffermazione dei principi del diritto finanziario (Prima parte - titoli I e II della proposta) A. 1. I temi Il trattato precisa i sette principi di diritto finanziario [3] che disciplinano lo stabilimento del bilancio e la sua esecuzione. I principi sono: [3] La Corte dei conti, nel suo parere 4/97 sul regolamento finanziario cita i principi dell'unità, dell'universalità, dell'annualità e della specificità, completati dai principi dell'equilibrio e della trasparenza. -l'unità del bilancio (articolo 268: "Tutte le entrate e le spese della Comunità (...) devono essere iscritte nel bilancio.") -l'annualità (articolo 271: "Le spese iscritte nel bilancio sono autorizzate per la durata di un esercizio finanziario"). -l'equilibrio (articolo 268: "Nel bilancio, entrate e spese devono risultare in pareggio"). -l'unità di conto (articolo 277: "Il bilancio è stabilito nell'unità di conto (..)"). -l'universalità del bilancio (articolo 268: "Tutte le entrate e le spese della Comunità (...) devono essere iscritte nel bilancio.") -la specificità (articolo 271, terzo comma: "I crediti sono specificatamente registrati in capitoli (..) e ripartiti, per quanto occorra"). -la sana gestione finanziaria (articolo 274: "La Commissione cura l'esecuzione del bilancio (..) in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria"). Il trattato aggiunge tuttavia molto spesso a questi principi le rispettive eccezioni, tranne che per il principio della buona gestione, che non ammette deroghe. Il trattato o definisce espressamente le eccezioni oppure ne rinvia la definizione al "regolamento stabilito in esecuzione dell'articolo 279", vale a dire al regolamento finanziario. Pertanto, il regolamento finanziario enuncia nel titolo I, in forma sistematica, i principi e le loro eccezioni. Le varie eccezioni ai principi, aggiunte dalle successive modifiche del regolamento finanziario, hanno, come ha sottolineato la Corte dei conti, "consentito di sistemare, o di lasciare che si sviluppassero, diverse "facilità", ritenute utili per il responsabile della gestione - il che resterebbe da dimostrare caso per caso - ma che tendono ad essere in contrasto con il rigore e complicano enormemente la gestione contabile e finanziaria, in particolare i suoi aspetti informatici" (parere 4/97, punto 14). Il regolamento finanziario in vigore non definisce i principi e non precisa chiaramente il carattere di eccezioni, e quindi la necessità di interpretarle in modo restrittivo, di talune tecniche d'esecuzione che esso autorizza (riutilizzazione, restituzione di acconti). Fra queste eccezioni occorre citare in particolare: -gli importi negativi: le entrate e le spese negative, come le riserve negative, consentono di mantenere l'importo globale del bilancio ad un livello inferiore alla somma delle dotazioni considerate linea per linea; -la molteplicità e la complessità dei riporti contrastano con il principio dell'annualità. La Commissione ha quindi riesaminato ogni eccezione per verificarne singolarmente la fondatezza e, se necessario, rimetterle in discussione. A. 2. La proposta a) Eccezioni al principio dell'unità La Commissione ricorda quanto essa auspichi l'integrazione del Fondo europeo di sviluppo nel bilancio. Ma non propone tale integrazione attraverso il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale, poiché esso non costituisce lo strumento giuridico più idoneo all'uopo. La stessa cosa vale per il bilancio operativo della CECA. Le operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti sono già trattate nel regolamento finanziario in vigore, in un'ottica di trasparenza (formazione del bilancio: articolo 20; conto di gestione: articolo 135). La Commissione non ritiene opportuno prevedere l'integrazione di quest'attività nel bilancio, nel quale è iscritta solo la garanzia dei prestiti. Si propone di precisare che il regolamento finanziario si applica alle spese della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e del pilastro giustizia ed affari interni (GAI) quando tali spese sono a carico del bilancio comunitario. Si tratta far concordare esplicitamente il regolamento finanziario con il trattato di Amsterdam (articolo 268, secondo comma del trattato). Esistono infine validi motivi per sottoporre all'autorità di bilancio le tabelle dell'organico delle agenzie. Le agenzie sono di fatto entità decentrate, dotate di personalità giuridica, che beneficiano di autonomia finanziaria. La Commissione ritiene dunque che non sia opportuno incorporare le loro attività nel quadro del bilancio generale delle Comunità, per non compromettere tale autonomia finanziaria. Esse costituiscono comunque una spesa ricorrente considerate le sovvenzioni di equilibrio versate alla maggior parte di esse. L'autorità legislativa stabilisce inoltre le tasse e i canoni che costituiscono le risorse proprie di alcune agenzie, e ne adotta anche lo statuto del personale. Risulta pertanto opportuno, anche se le pensioni di alcune agenzie autofinanziate sono a carico del bilancio delle agenzie per quanto concerne i contributi a carico del datore di lavoro, che le loro tabelle dell'organico siano soggette al controllo dell'autorità di bilancio, che deve seguire un'evoluzione che fa aumentare in misura considerevole il numero dei funzionari comunitari e il conseguente impatto sul bilancio. L'inserimento delle tabelle dell'organico delle agenzie nel bilancio generale rende necessaria una modifica parallela dei regolamenti applicabili a ciascuna di esse. b) Eccezioni al principio dell'universalità È proposta una razionalizzazione e una semplificazione delle varie eccezioni a questi principi. Si suggerisce dunque di mantenere le entrate con destinazione specifica ma di eliminare le restituzioni di acconti, che costituiscono una tecnica dai contorni vaghi [4] che permette, con una decisione della Commissione, di trasferire importi considerevoli alla linea che ha effettuato il pagamento iniziale. Rimarranno tuttavia possibili, a titolo eccezionale, nel settore delle politiche strutturali. In questo settore in effetti gli stanziamenti costituiscono un obiettivo di spesa e la regolamentazione settoriale prevede la possibilità di riutilizzare gli acconti restituiti al bilancio. Negli altri settori, gli importi risultanti dalla restituzione di acconti saranno trattati come entrate varie. [4] È in particolare il caso della nozione di "beneficiari di aiuti comunitari" previsti dall'attuale articolo 7, paragrafo 7. La tecnica della riutilizzazione può a volte indurre l'ordinatore ad emettere un ordine di riscossione quando sa che la somma recuperata potrà essere riutilizzata. Quest'eccezione è rigorosamente limitata e dev'essere applicata con la massima trasparenza. Nella maggior parte dei casi dovrà essere prevista nei commenti del bilancio (attuale articolo 27, paragrafo 5 del regolamento finanziario). La Commissione ritiene tuttavia che lo stesso risultato potrebbe essere ottenuto, con maggiore trasparenza, mediante il meccanismo delle entrate con destinazione specifica, poiché in questo caso l'autorità di bilancio deve prevedere nello stato delle entrate una linea che permette l'iscrizione delle entrate che possono essere specificamente destinate. Si propone pertanto di eliminare la riutilizzazione sostituendola con la destinazione di entrate, fatte salve le norme applicabili nel settore dei fondi strutturali [5]. In questo contesto, i casi di riutilizzazione sono già limitati [6]. [5] In questo settore, gli stanziamenti costituiscono obiettivi di spesa e la normativa applicabile prevede comunque di riutilizzare i fondi recuperati. [6] Ossia alle ipotesi di pagamenti indebiti (attuale articolo 27, par. 2, a), della retribuzione delle prestazioni per conto terzi (attuale articolo 27, par. 2, b), alle indennità d'assicurazione e locative (attuale articolo 27, par. 2, c e d) ed alle entrate provenienti dalla vendita di pubblicazioni e di film (attuale articolo 27, par. 2, e). c) Eccezioni al principio della specificità La Commissione ritiene opportuno disporre della flessibilità necessaria per gestire gli stanziamenti operativi, soprattutto nel quadro della nuova presentazione integrata dell'assegnazione delle risorse finanziarie e amministrative per destinazione ("Activity Based Budgeting", ABB). Questa presentazione del bilancio per settori e attività implicherebbe la soppressione dell'attuale riferimento nel regolamento finanziario alla divisione del bilancio in parte A e parte B. Tale struttura consentirebbe di presentare il costo reale di ciascuna politica e garantire un'informazione migliore sulle risorse assegnate a ciascun settore operativo. La nuova struttura dovrebbe comportare titoli corrispondenti a settori che riflettono in larga misura la struttura organizzativa per direzioni generali. Ogni titolo dovrebbe essere suddiviso in capitoli (circa 200 in totale) corrispondenti di norma alle attività delle direzioni generali e dei servizi. Uno di questi capitoli, per ogni titolo, dovrebbe contenere le risorse amministrative assegnate al settore in oggetto. I capitoli dovrebbero, a loro volta, essere divisi in articoli. Per i capitoli relativi alle risorse amministrative, la struttura sarebbe la stessa per tutti i titoli e presenterebbe quattro articoli: stanziamenti relativi al personale statutario, stanziamenti relativi al personale esterno e alle altre spese decentrate, stanziamenti relativi agli edifici e alle spese per le infrastrutture e gli stanziamenti di natura amministrativa che figurano attualmente nella parte B, quali gli stanziamenti per perizie tecniche. Gli altri capitoli sono destinati esclusivamente agli stanziamenti operativi e sono divisi in articoli corrispondenti ai programmi e agli altri interventi finanziari. A corollario indispensabile della presentazione del bilancio per politiche comunitarie, la Commissione dovrebbe essere autorizzata a procedere agli storni di stanziamenti amministrativi con la stessa denominazione tra titoli. La Commissione deve anche poter procedere a storni tra capitoli all'interno di uno stesso titolo nel limite del 10% degli stanziamenti iscritti sulle linee operative. Gli storni di stanziamenti amministrativi con denominazione diversa (es.: da affitti verso attrezzature informatiche) o che rappresentano più del 10 % di una linea operativa continueranno a dipendere dalla decisione dell'autorità di bilancio. Tale sistema consente al tempo stesso una gestione adeguata delle risorse amministrative e la loro presentazione per settore. Per quanto riguarda le sezioni del bilancio delle altre istituzioni, si propone che le procedure di storno degli stanziamenti amministrativi siano armonizzate per tutte le istituzioni: gli storni tra titoli saranno di competenza dell'autorità di bilancio mentre quelli all'interno dei titoli dipenderanno dall'istituzione interessata. La costituzione di riserve da parte dell'autorità di bilancio dovrebbe essere limitata a due casi: l'assenza della base giuridica e l'incertezza quanto alla sufficienza o alla necessità degli stanziamenti. Occorre anche precisare che la Commissione ha la facoltà di bloccare, a titolo conservativo, gli stanziamenti o una parte degli stanziamenti la cui esecuzione non sembra soddisfacente. La riserva negativa prevista dall'articolo 19, paragrafo 5, del regolamento finanziario in vigore sarà mantenuta. Fa parte della sezione "Commissione" del bilancio e l'importo è limitato a 200 milioni di euro. Tale importo dovrebbe essere utilizzato prima della fine dell'esercizio mediante storni. La riserva negativa è stata introdotta dall'autorità di bilancio come un mezzo di negoziato destinato a facilitare il raggiungimento di un accordo tra le istituzioni che partecipano alla procedura di bilancio e l'esperienza ne ha dimostrato l'utilità. Infine, le istituzioni dovrebbero disporre di una certa flessibilità nella gestione delle rispettive tabelle dell'organico, che rimangono un limite, sia per quanto riguarda l'ammontare degli stanziamenti che il numero totale di posti attribuiti, ma all'interno delle quali ciascuna istituzione potrebbe apportare modifiche fino ad un massimo del 10 %, esclusi i gradi A1 e A2. d) Eccezioni al principio dell'annualità La proposta generalizza gli stanziamenti dissociati. Gli stanziamenti dissociati saranno quindi applicabili anche al FEAOG, che conserverà comunque le proprie specificità tecniche di gestione (cfr. punto F2, infra). Il regime dei riporti di stanziamenti, strumento di gestione indispensabile riconosciuto dai Trattati, dovrebbe essere semplificato in concomitanza con la soppressione degli stanziamenti non dissociati. I riporti di stanziamenti d'impegno continueranno ad essere decisi dalla Commissione e gli stanziamenti riportati dovranno essere utilizzati entro il 31 marzo dell'esercizio in corso. Anche i riporti di stanziamenti di pagamento saranno decisi dalla Commissione e saranno autorizzati soltanto per coprire impegni esistenti, quando gli stanziamenti previsti alle relative linee del bilancio per l'esercizio successivo non sono sufficienti a coprire il fabbisogno. La Commissione utilizzerà per primi i nuovi stanziamenti, in modo da evitare l'effetto a cascata di riporti successivi. I periodi complementari dovrebbero essere soppressi per accelerare il rendiconto, con l'eccezione del FEAOG, il cui periodo complementare termina il 31 gennaio dell'esercizio successivo. Il mantenimento di questo periodo complementare per il FEAOG-Garanzia è giustificato dalle specificità del sistema di pagamento (prefinanziamento delle spese da parte degli Stati membri) in vigore in tale settore. È infatti necessario un mese supplementare per iscrivere nella contabilità le spese del FEAOG-Garanzia considerando il tempo necessario per registrare a livello comunitario i dati forniti dagli Stati membri e per procedere a fine esercizio agli storni necessari. Il meccanismo della ricostituzione di stanziamenti a seguito di un disimpegno è eliminato in quanto eccezione generale, allo scopo di semplificare le procedure, di introdurre maggiore trasparenza negli stati finanziari e di disciplinare maggiormente la pianificazione e l'attuazione dei programmi. Tale meccanismo viene tuttavia mantenuto nel titolo relativo ai Fondi strutturali per i casi previsti dalla dichiarazione della Commissione allegata al regolamento sui Fondi strutturali, vale a dire in caso di errore della Commissione e nei casi di forza maggiore. e) Principio della trasparenza Si propone di aggiungere questo principio ai sette già citati e di farvi riferimento in tutte le varie fasi, dalla pubblicazione rapida del bilancio approvato dal Parlamento europeo, per la quale è fissato un termine improrogabile di due mesi, fino alla tenuta della contabilità e alle procedure di rendiconto (cfr. punto E, infra). Questo principio è alla base anche delle disposizioni relative agli appalti e alle sovvenzioni, per i quali sono previste in particolare procedure di selezione collettiva e una pubblicità ex ante ed ex post. Anche la pubblicazione, in allegato al bilancio, delle informazioni relative alle operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti ed alle operazioni del Fondo di garanzia per le azioni esterne rientra nell'ottica del principio della trasparenza. Si propone di trasformare in entrate con destinazione specifica le "spese negative" del settore agricolo, in modo da rendere più trasparente la presentazione del bilancio e la contabilità, senza peraltro nuocere alla capacità di spesa agricola. Queste spese negative sono previste nella normativa agricola settoriale e si dividono in cinque categorie: -gli importi recuperati a seguito di frodi o irregolarità (60 milioni di euro nel 1999); -le correzioni su anticipi effettuate a norma dell'articolo 15 dell'Accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio (126 milioni di euro nel 1999); -gli "utili" che possono risultare dalle vendite da ammasso pubblico (286 milioni di euro nel 1999); -il prelievo supplementare sul latte (498 milioni di euro nel 1999); -le conseguenze finanziarie delle decisioni sulla liquidazione dei conti (606 milioni di euro nel 1999). Il regolamento finanziario prevederà dunque d'ora in poi due categorie di entrate con destinazione specifica: quelle definite nel regolamento finanziario stesso e quelle previste nei regolamenti specifici, come le attuali spese negative. A tal fine, in parallelo con la proposta di revisione del regolamento finanziario, dovrebbe essere proposta una modifica del regolamento del Consiglio n. 1258/1999 (FEAOG). Il punto 10 dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 sulla disciplina di bilancio stabilisce che le prospettive finanziarie non tengano conto delle linee del bilancio finanziate da entrate con destinazione specifica ai sensi dell'articolo 4 del regolamento finanziario. La proposta soppressione delle spese negative non creerebbe dunque nessun problema per il finanziamento dell'agricoltura. In un intento di chiarezza, la Commissione invita il Parlamento europeo e il Consiglio ad approvare una dichiarazione interpretativa che confermi l'applicabilità del punto 10.2 dell'accordo alle nuove entrate con destinazione specifica. Infine, saranno eliminate le entrate negative, importi che rappresentano le spese di riscossione dedotte dagli Stati membri dai versamenti delle risorse proprie tradizionali (pari attualmente al 10% e al 25% nel progetto di nuova decisione sulle risorse proprie). Questa tecnica serve a segnalare che tali importi non possono essere trattati come spese, poiché vengono detratti dalle entrate con una deduzione effettuata alla fonte dagli Stati membri e indicata nel bilancio a titolo d'informazione. Trattare questi importi come spese aumenterebbe artificialmente il volume del bilancio. Si propone inoltre che nel bilancio siano iscritte soltanto le entrate nette. Per dare una base giuridica a questa presentazione, nel regolamento finanziario dovrebbe essere prevista una disposizione specifica che al tempo stesso dovrebbe garantire la trasparenza in merito alle entrate dedotte a titolo delle spese di riscossione. f) Principio della sana gestione finanziaria La proposta definisce questo principio in riferimento ai principi d'economia, d'efficienza e d'efficacia. L'applicazione pratica di questo principio si baserà sulla definizione di obiettivi verificabili seguiti mediante indicatori misurabili, per passare da una gestione prevalentemente imperniata sui mezzi ad una gestione orientata sui risultati. In generale, sarà rafforzato il ruolo della valutazione durante l'intero ciclo di un programma. Si dovrà sottolineare che la valutazione non deve intervenire soltanto preliminarmente ma anche nella fase dell'esecuzione e a posteriori. Ciò suppone che, con il sistema dell'ABB, l'assegnazione delle risorse alle attività permetterà di definire il costo e gli obiettivi delle attività stesse. g) Principio dell'equilibrio La proposta precisa il significato concreto di questo principio, ossia che le Comunità non possono ricorrere a prestiti per finanziare un disavanzo del bilancio, indicando esplicitamente che vi potrebbero ricorrere per finanziare investimenti immobiliari destinati alle istituzioni. Gli interessi e il rimborso in capitale di tali prestiti saranno imputati annualmente al bilancio. B. Esecuzione del bilancio (Prima parte, titolo III della proposta) B. 1. Ruolo degli agenti finanziari La Commissione ha fatto del miglioramento e della modernizzazione della gestione finanziaria, nonché dello sviluppo di una nuova cultura focalizzata sui risultati ottenuti dall'utilizzo dei fondi comunitari, un elemento chiave della sua riforma interna. Infatti, i sistemi di gestione e di controllo a priori della Commissione sono scarsamente adeguati alla natura e al numero delle operazioni che essa deve trattare. Il sistema di gestione, di audit e di controllo finanziario sarà interamente riformato, attualizzato e adeguato alle norme della pratica migliore. Gli ordinatori devono assumere piena responsabilità della qualità, dell'esattezza e dell'efficienza della loro gestione. Per suscitare un reale senso delle responsabilità in materia di sana gestione finanziaria è necessario definire i compiti da eseguire e integrare nel processo di gestione controlli di qualità. I risultati di gestione devono essere inoltre valutati in funzione dei rischi inerenti alle operazioni in oggetto e in modo integrato rispetto ai risultati attesi e agli obiettivi fissati. L'attuale sistema del controllo finanziario ex-ante consiste nella verifica e nell'approvazione centralizzate delle operazioni finanziarie a fronte di norme essenzialmente procedurali. Di conseguenza, dà agli ordinatori una falsa sensazione di sicurezza che è all'origine di una cultura che "deresponsabilizza" gli amministratori. Lo stesso vale per il controllo della quietanza liberatoria dei pagamenti emessa dal contabile, che consiste nel verificare che gli importi corretti vengano versati al beneficiario adeguato e che l'istituzione sia pertanto liberata dal suo debito. Considerazioni identiche di responsabilizzazione degli ordinatori giustificano la soppressione della verifica centralizzata effettuata dalla commissione consultiva degli acquisti e dei contratti - CCAC - (cfr. punto C 1 qui di seguito). Inoltre, il regolamento finanziario in vigore attribuisce al controllore finanziario contemporaneamente la responsabilità dell'esame preliminare delle singole operazioni (il "visto") e quella della valutazione a posteriori dei sistemi ("l'audit"). Questa doppia funzione potrebbe generare un conflitto d'interessi e non garantisce un equilibrio ottimale tra le due funzioni, né una loro adeguata specializzazione. Per questo motivo la Commissione ne ha già proposto, con una procedura distinta ("fast track"), la separazione e la creazione di un revisore interno indipendente che eserciterebbe la funzione di audit interno dei sistemi. Le modifiche proposte intendono attribuire specificamente agli ordinatori l'intera responsabilità dei controlli interni nei rispettivi servizi e delle decisioni finanziarie che prendono nel quadro dell'esercizio delle loro funzioni. Viene quindi proposta la nomina presso ciascuna istituzione di un revisore interno, responsabile del servizio di audit interno e incaricato di garantire il buon funzionamento dei sistemi di controllo interno. Il revisore interno esprimerà un parere indipendente sulla qualità dei sistemi di gestione e di controllo posti in atto dagli ordinatori e sui risultati della gestione in relazione al livello di rischio delle operazioni e formulerà raccomandazioni per il miglioramento dell'efficienza delle operazioni stesse e la promozione di un'utilizzazione adeguata delle risorse rispetto agli obiettivi. Il revisore interno eserciterà le funzioni di controllore finanziario ai sensi dei trattati, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario. Infine, corollario indispensabile di una responsabilità rafforzata degli agenti finanziari è di mettere a loro disposizione mezzi e procedure eque e sicure per trattare le infrazioni alle norme in vigore. Per quanto riguarda la responsabilità finanziaria, il regolamento finanziario in vigore contiene norme (articoli da 73 a 76) che definiscono i casi di inadempienza degli ordinatori e dei contabili che impegnano la loro responsabilità disciplinare e pecuniaria. Per le procedure e le sanzioni rinvia invece allo "Statuto". Poiché l'asse principale della riforma consiste nel definire l'area di competenza degli ordinatori, sarebbe inopportuno suggerire una responsabilità di natura particolare nel settore finanziario, tanto più che l'attuazione delle procedure destinate ad impegnare la responsabilità statutaria sarà debitamente aggiornata e corredata di sanzioni con implicazioni finanziarie significative per i funzionari interessati. La norma generale rimane quindi che la responsabilità disciplinare degli agenti può essere impegnata in caso di negligenza e la responsabilità pecuniaria in caso di negligenza grave a lui imputabile Inoltre, il regolamento finanziario prevede ormai la possibilità di sospendere dalle sue funzioni qualsiasi ordinatore, contabile o amministratore. È invece logico prevedere a titolo d'esempio i casi di colpevolezza dei contabili e degli amministratori di anticipi, in considerazione della natura delle loro mansioni (ad esempio, l'esecuzione dei pagamenti e la gestione dei conti bancari); le condizioni e le procedure di concretizzazione di tale responsabilità, d'altro canto, sono definite anche per essi dallo statuto. B. 2. Impegno La definizione attuale della nozione d'impegno è una fonte costante di difficoltà per l'esecuzione del bilancio e della contabilità. La proposta stabilisce una definizione più chiara della nozione di impegno di bilancio (attribuzione di stanziamenti) e impegno giuridico (obblighi contratti nei confronti di terzi). L'impegno di bilancio è la prima tappa dell'operazione di spesa. La nozione di impegno può intervenire in due fasi diverse dell'operazione. La prima fase (impegno globale) rappresenta l'intenzione di effettuare un'operazione il cui beneficiario non è ancora identificato o che comporta congiuntamente un seguito di impegni specifici, anche se i beneficiari sono noti. Nella seconda fase (impegno specifico), il beneficiario è identificato. L'impegno globale consente di disporre di uno strumento di programmazione di bilancio. La Commissione propone quindi di mantenere tale strumento ma di fissare, in modo più rigoroso di quanto faccio l'attuale articolo 36, paragrafo 2 del regolamento finanziario, il termine per la conclusione degli impegni giuridici specifici. Questi ultimi dovrebbero essere conclusi al più tardi alla fine dell'esercizio seguente (n + 1). Unicamente per il settore delle azioni esterne, il periodo di conclusione degli impegni giuridici specifici (fatti salvi i contratti relativi al controllo ed alla valutazione) che attuano convenzioni di finanziamento, potrebbe essere prorogato fino alla fine dell'esercizio n + 3. Le convenzioni di finanziamento sono assimilate ad impegni giuridici specifici e dovranno essere concluse prima della fine dell'esercizio successivo a quello dell'impegno di bilancio, conformemente all'articolo 71, paragrafo 2. Nella proposta viene inoltre mantenuta la possibilità di ripartire gli impegni di bilanci in frazioni annue, quando questo procedimento è previsto dalla base giuridica pertinente, vale a dire dalla normativa settoriale applicabile ai Fondi strutturali e agli accordi in materia di pesca. B. 3. Esternalizzazione In un'ottica di sana gestione finanziaria e per risolvere le difficoltà inerenti al ricorso agli uffici d'assistenza tecnica e amministrativa, la proposta di regolamento precisa i diversi modi possibili d'esecuzione degli stanziamenti comunitari, sia nel settore delle politiche interne che in quello delle azioni esterne. La proposta precisa i seguenti metodi d'esecuzione: -o una gestione centralizzata a cura dalla Commissione, direttamente nei suoi servizi o indirettamente per mezzo dell'esternalizzazione, di cui sono precisati i limiti, -o un sistema di cogestione con gli Stati membri, in particolare nel settore agricolo e per i fondi strutturali, o di gestione decentrata presso gli Stati beneficiari di aiuti esterni. Nel sistema comunitario, l'esternalizzazione ha alcuni limiti: -Le "prerogative" delle istituzioni, ossia le attribuzioni proprie dell'autorità pubblica di cui esse dispongono in virtù dei Trattati, nella misura in cui implicano l'esercizio di un ampio margine di valutazione per attuare scelte politiche, devono essere esercitate direttamente dalle istituzioni stesse. Qualsiasi delega di questi compiti a soggetti esterni metterebbe in pericolo l'equilibrio dei poteri tra le istituzioni e le relative garanzie. -Taluni compiti di competenza dell'autorità pubblica, fra cui i compiti di esecuzione del bilancio, possono essere delegati a organismi di diritto pubblico o investiti di una missione di servizio pubblico sotto la garanzia degli Stati membri, nel rispetto dei principi fondamentali della legalità, della trasparenza e della sana gestione finanziaria. Rientrano in questa categoria le agenzie esecutive, organismi di diritto comunitario il cui statuto sarà precisato e chiarito da un regolamento distinto nel quadro della riforma amministrativa in corso. A queste nuove strutture potrebbe essere delegata, integralmente o in parte, l'esecuzione del ciclo di un programma, senza che la Commissione perda il controllo del funzionamento. La Commissione potrebbe così mantenere le proprie responsabilità nei confronti delle istanze di controllo del bilancio per quanto riguarda la corretta utilizzazione dei fondi comunitari. In questo contesto, gli organismi esterni di diritto privato, ad esclusione di quelli investiti di una missione di servizio pubblico sotto la garanzia degli Stati membri, non dovrebbero intervenire negli atti di esecuzione del bilancio comunitario. Potranno dunque essere delegati a questi organismi i compiti d'assistenza tecnica e i compiti amministrativi, preparatori o accessori (perizia tecnica o lavori di natura ripetitiva), escludendo qualsiasi compito di competenza dell'autorità pubblica o che implichi un potere discrezionale di valutazione. Infine, ogni organismo esterno che effettua missioni per la Commissione dovrà operare nella trasparenza, cosa che suppone in particolare sistemi trasparenti di aggiudicazione degli appalti, sistemi efficaci di controllo interno e di rendiconto distinti dal resto delle loro attività. Saranno sottoposti al controllo della Commissione e della Corte dei conti. La Commissione può riconoscere l'equivalenza fra le procedure di controllo, di contabilità e di aggiudicazione degli appalti dei suoi delegati e le proprie. In questo caso, essa terrà conto di tale equivalenza all'atto dei suoi controlli. B. 4. Sistema di cogestione Il progressivo ampliamento dei compiti della Commissione, l'allargamento dell'Unione europea, il volume crescente dei bilanci da gestire hanno indotto la Commissione a sviluppare metodi di gestione differenziati, fra i quali la cogestione occupa un posto di rilievo [7]. [7] La cogestione può definirsi, secondo la formula utilizzata dal comitato di esperti indipendenti nella sua seconda relazione, come "la gestione dei programmi comunitari nella quale la Commissione e gli Stati membri hanno compiti amministrativi distinti ma interdipendenti e fissati da testi legislativi, compiti da assolvere per garantire una corretta attuazione delle politiche della Comunità". La cogestione è riconosciuta solo parzialmente dal trattato, secondo il quale "la Commissione cura l'esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità", anche se aggiunge che "gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria" (articolo 274, ex articolo 205). Il discarico compete infatti solo alla Commissione (articolo 276, ex articolo 206). Questa formulazione del principio di cooperazione degli Stati membri definisce l'esercizio della cogestione, sistema di gestione mediante il quale è eseguita la maggior parte del bilancio, nel quadro del FEAOG Garanzia (48% del bilancio) e dei Fondi strutturali (36% del bilancio). Pertanto, la cogestione, benché sia una pratica in uso da tempo, è disciplinata soltanto da disposizioni di un diritto derivato costituito da un gran numero di regolamenti che definiscono, per ogni settore, i ruoli rispettivi della Commissione e delle autorità nazionali. La Corte dei conti ha insistito per un maggiore coinvolgimento degli Stati membri nel miglioramento della cogestione e il Parlamento europeo ha chiesto che sia concretizzato l'obbligo per gli Stati membri di cooperare con la Commissione nel corso della procedura di discarico. Il Comitato degli esperti indipendenti, nella sua seconda relazione, ha sollevato la questione di principio dell'equilibrio tra le responsabilità della Commissione e i mezzi giuridici e materiali messi a sua disposizione per esercitare le sue responsabilità. La cogestione si ritrova nel regolamento finanziario in vigore nel titolo relativo al FEAOG Garanzia. Essa compare inoltre nella proposta nel nuovo titolo relativo ai Fondi strutturali e nel titolo modificato relativo al controllo esterno e al discarico. Analogamente, nel Titolo III della Prima parte, relativo all'esecuzione del bilancio, la proposta stabilisce i principi della liquidazione dei conti o delle correzioni finanziarie in un sistema di cogestione. La Commissione è pienamente conscia delle realtà. Poiché il trattato le attribuisce la responsabilità dell'esecuzione del bilancio, indipendentemente dal sistema di gestione, è a livello delle disposizioni sul discarico contenute nel regolamento finanziario che la Commissione propone di coinvolgere maggiormente gli Stati membri. Le sue proposte restano in linea con le disposizioni del trattato, rafforzate dal trattato di Amsterdam, che già impongono agli Stati membri alcuni obblighi nell'esecuzione del bilancio: lotta contro la frode (articolo 280) e cooperazione con la Commissione in vista di una sana gestione finanziaria (articolo 274). La prima misura consiste nel riprendere nell'articolo 48 della proposta le disposizioni dell'articolo 274 del trattato. In secondo luogo, nel titolo relativo al discarico, è proposto che -gli Stati membri dovranno rispondere ai commenti della Relazione annuale della Corte dei conti riguardanti la cogestione; le risposte saranno trasmesse alla Corte dei conti dalla Commissione, che rimane l'interlocutore unico nei confronti della Corte in considerazione della sua responsabilità quanto all'esecuzione del bilancio; -gli Stati membri cooperano con la Commissione nel corso della procedura di scarico; -infine, informano la Commissione delle misure adottate in seguito alle osservazioni che accompagnano la decisione di scarico, in modo da permetterle di tenerne conto nelle sue relazioni sul seguito. B. 5. Forme di pagamento Molti strumenti del diritto finanziario utilizzano indifferentemente le nozioni di anticipo e di acconto. È necessario chiarire queste nozioni, poiché la distinzione è essenziale dal punto vista della contabilità (l'importo versato resta di proprietà delle Comunità-) e degli interessi prodotti (gli interessi sugli importi che rimangono proprietà delle Comunità sono iscritti in bilancio). A tale scopo, si propone di abbandonare la terminologia incerta di anticipi e di acconti e distinguere quattro tipi di pagamenti: -pagamento dell'intero importo dovuto, -prefinanziamento, -pagamento intermedio a rimborso di spese ammissibili, -pagamento del saldo, sostenuto da documenti giustificativi, che liquida l'impegno di bilancio. La contabilità dovrà distinguere i diversi tipi di pagamento; il versamento dei prefinanziamenti, che non comportano il trasferimento della proprietà dei fondi al beneficiario, sarà iscritto all'attivo del bilancio. Gli importi non utilizzati producono interessi per il bilancio fino a quando non vengono versati ai beneficiari finali, tranne quando i pagamenti sono gestiti dalle autorità degli Stati membri. Nel corso della procedura legislativa la Commissione si impegnerà particolarmente perché questa tipologia, nonché la nozione di documenti giustificativi, siano oggetto dell'accordo della Corte dei conti. B. 6. Termini di pagamento La proposta aggiunge una disposizione, annunciata nella Comunicazione sui termini di pagamento, secondo la quale le operazioni di pagamento devono intervenire entro un termine preciso, che sarà fissato nelle modalità d'esecuzione. Alla scadenza di questo termine, saranno dovuti dall'istituzione interessi di mora. B. 7. Ordini di riscossione e rinunce a crediti Nella proposta viene mantenuta la possibilità, per l'ordinatore, di rinunciare ad un credito accertato a condizione che siano rispettati i criteri di una sana gestione finanziaria. Le modalità d'esecuzione preciseranno i casi nei quali è possibile la rinuncia (scoperta di nuovi elementi, costo del recupero superiore all'importo del credito, insolvibilità del debitore) e sottolineeranno che la rinuncia può emanare soltanto da un ordinatore delegato (che, alla Commissione, è di norma un direttore generale), il quale, in caso di dubbio, può rivolgersi alle proprie autorità gerarchiche. C. Appalti e sovvenzioni (Prima parte , titoli IV e V della proposta) C. 1. Appalti pubblici a) Oggetto La proposta si limita volontariamente ai principi fondamentali che disciplinano gli appalti, i quali attualmente sono oggetto di disposizioni disperse in diversi titoli del regolamento finanziario, a volte anche incomplete. b) Struttura del titolo relativo agli appalti Il titolo relativo agli appalti definisce il campo d'applicazione, quindi i principi generali e le procedure applicabili a tutti gli appalti pubblici (capitolo I). Il capitolo II enuncia le disposizioni particolari applicabili alle istituzioni che agiscono per proprio conto. Il caso particolare degli appalti per l'aiuto esterno mantiene le proprie disposizioni derogatorie nel titolo relativo alle azioni esterne. c) Contenuto del titolo "Appalti" La Commissione ha scelto, anche in questo settore, di attenersi ai principi essenziali che tutte le istituzioni devono rispettare, rinviando per i dettagli alle modalità d'esecuzione del regolamento finanziario. D'altra parte la Commissione ritiene che le direttive comunitarie devono applicarsi agli appalti pubblici aggiudicati dalle istituzioni stesse e che i principi che emergono dalle direttive comunitarie devono applicarsi anche a quelli che la Commissione attribuisce come mandatario di beneficiari esterni dei fondi comunitari. Le direttive comunitarie relative agli appalti pubblici non possono, per la loro natura giuridica, essere direttamente applicabili e devono essere trasposte. Questa trasposizione, che permette inoltre di semplificare e raggruppare i principi contenuti in più testi, sarà effettuata attraverso i due strumenti giuridici che sono il regolamento finanziario e le modalità d'esecuzione, che saranno adottate in un secondo tempo e al più presto. L'insieme del regolamento finanziario e delle sue modalità d'esecuzione costituirà dunque la trasposizione in extenso delle direttive, che saranno dunque chiaramente applicabili sia alle istituzioni comunitarie che agli Stati membri. Per questo il documento attuale si limita a riprendere i principi delle direttive comunitarie relative agli appalti di lavori [8] [9], di forniture [10] e di servizi [11] che le istituzioni dovranno seguire. Il capitolo I contiene norme che derivano da tali direttive e che si applicano a tutti gli appalti finanziati, interamente o in parte, dal bilancio comunitario. In funzione delle specificità e delle necessità proprie delle istituzioni comunitarie, queste norme possono contenere disposizioni particolari non previste da tali direttive. [8] Direttiva 93/37/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori [9] Queste tre direttive sono state modificate dalla direttiva 97/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 1997, che coordina le procedure d'aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, degli appalti pubblici di forniture e degli appalti pubblici di lavori. [10] Direttiva 93/36/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture. [11] Direttiva 92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi. Il capitolo I contiene norme che derivano da tali direttive e che si applicano a tutti gli appalti finanziati, interamente o in parte, dal bilancio comunitario. In funzione delle specificità e delle necessità proprie delle istituzioni comunitarie, queste norme possono contenere disposizioni particolari non previste da tali direttive. D'altra parte, per rispondere alle critiche sull'assenza di definizioni e sul senso impreciso di taluni termini, sono state fornite definizioni, in particolare della nozione di "appalto" (articolo 1 del nuovo titolo) e delle varie procedure di aggiudicazione. Altre definizioni complementari saranno contenute nelle modalità d'esecuzione del regolamento finanziario. Nel contesto generale della responsabilizzazione degli ordinatori e della soppressione dei dispositivi di convalida preliminare dei loro atti di esecuzione del bilancio, la Commissione propone anche di eliminare la Commissione consultiva degli acquisti e dei contratti (CCAC). Sarebbe opportuno che le istituzioni creino nell'ambito dei loro servizi uno sportello di informazioni che fornisca agli ordinatori un supporto tecnico per l'aggiudicazione degli appalti. Infine, una gestione finanziaria rigorosa e sana non può prescindere dalla lotta contro le pratiche che hanno per oggetto o per effetto di stornare fondi comunitari. Uno degli aspetti della prevenzione delle irregolarità e della lotta contro le frodi e la corruzione consiste nel prevedere, nel regolamento finanziario, una disposizione che escluda dall'aggiudicazione degli appalti candidati o offerenti colpevoli di reati di frode o di corruzione. Una disposizione di questo tipo figura come clausola deontologica nel manuale di procedure relativo alla "Semplificazione dei sistemi di gestione degli appalti aggiudicati nel quadro dei programmi di cooperazione esterna". Secondo un'identica linea di condotta, la stessa disposizione si applica nei casi di conflitto di interessi. C. 2. Sovvenzioni a) Oggetto Le sovvenzioni sono progressivamente diventate un importante strumento d'intervento delle Comunità, sia all'interno dell'Unione che all'esterno. Il regolamento finanziario in vigore non contiene disposizioni specifiche relative alla concessione di sovvenzioni, che si sono sviluppate senza un quadro normativo preciso. Già dal 1998 la Commissione, consapevole di questa lacuna, aveva elaborato un vademecum [12] ad uso dei servizi. Era ormai indispensabile definire, nell'ambito del regolamento finanziario, un quadro generale per la concessione e il controllo delle sovvenzioni. La revisione fornisce l'occasione di rimediare a queste lacune con la creazione di un titolo specifico per le sovvenzioni. [12] Vademecum sulla gestione delle sovvenzioni, del 14 luglio 1998. b) Contenuto del titolo "Sovvenzioni " Questo titolo mira in primo luogo a stabilire in modo chiaro la distinzione tra appalti e sovvenzioni, per poi stabilire il quadro normativo per la concessione, il pagamento e l'utilizzazione delle sovvenzioni in condizioni di trasparenza. Per rispondere a tutte queste esigenze, il titolo è strutturato sui seguenti temi: -definizione della nozione di sovvenzione come contributo diretto delle Comunità ad un'azione o ad un organismo che ha come scopo la promozione di una politica dell'Unione o l'interesse generale europeo, compreso quello delle organizzazioni internazionali. Questa definizione copre i contributi finanziari ma esclude le spese di personale delle istituzioni comunitarie, i prestiti e le partecipazioni, nonché gli appalti; -affermazione dei principi della trasparenza e della parità di trattamento, mediante la programmazione e la pubblicazione delle sovvenzioni versate, nonché il carattere collettivo e la motivazione delle decisioni di concessione; -affermazione dei principi di divieto di cumulo e di retroattività e del principio di cofinanziamento; -imposizione degli stessi criteri d'esclusione validi per gli appalti, ossia in particolare in caso di frode o di conflitto d'interessi; -infine, oltre al controllo esercitato dalla Corte dei conti nei confronti dei beneficiari di una sovvenzione, istituzione di una valutazione dei programmi da parte di ogni istituzione. Le condizioni dettagliate per l'attuazione di questi principi e norme figureranno nelle modalità d'esecuzione. Deroghe procedurali al principio di programmazione annua e per gli inviti a presentare proposte sono previste quando l'urgenza, la natura dell'azione o le caratteristiche del beneficiario ne impedirebbero il rispetto. Ciò vale in particolare per le azioni di aiuto umanitario. D. Contabilità e rendiconto (Prima parte, titolo VI della proposta) La Commissione desidera cogliere l'occasione della revisione del regolamento finanziario per migliorare le norme contabili applicabili al bilancio generale delle Comunità. In questo contesto essa vuole rafforzare la trasparenza delle informazioni economiche e finanziarie che le Comunità forniscono sia alle istanze di controllo che al pubblico in generale, in modo che tutte le informazioni relative all'utilizzo dei fondi pubblici e alla situazione patrimoniale delle istituzioni siano disponibili in forma chiara e comprensibile. Per raggiungere quest'obiettivo occorre che l'informazione contabile su cui sono elaborati gli stati finanziari sia ottenuta applicando metodi contabili riconosciuti a livello internazionale, che tutte le istanze incaricate di gestire la contabilità utilizzino gli stessi metodi e che la composizione e la struttura degli stati finanziari sia pertinente in funzione dei destinatari. L'obiettivo dell'armonizzazione è raggiunto grazie al ruolo del Contabile della Commissione, che è incaricato di emanare le norme contabili (metodi contabili e di consolidamento) applicabili alla contabilità di tutte le istituzioni. Inoltre, tutte le norme contabili applicabili da parte delle Comunità devono basarsi su principi contabili ammessi a livello internazionale per il settore pubblico, ormai formalmente ripresi nella proposta, vale a dire: -la continuità delle attività, che esige che i conti siano presentati in una prospettiva duratura, con informazioni sulle attività degli esercizi anteriori e dati comparativi con l'esercizio precedente fornite nel bilancio finanziario; -il principio della prudenza, che impone di non sopravvalutare l'attivo e non sottovalutare il passivo; -il principio della costanza dei metodi contabili, che significa applicare le stesse norme per qualsiasi settore e non modificarle da un esercizio all'altro, segnalando negli stati finanziari ogni cambiamento di normativa per permettere al lettore di individuare e comprendere le modifiche; -infine, il principio secondo il quale le informazioni presentate devono essere sincere, esaurienti, pertinenti e comprensibili, in modo da fornire al lettore un'immagine fedele del patrimonio, della situazione finanziaria e del risultato dell'esercizio. Sono affermati anche i principi della non compensazione, dell'indipendenza degli esercizi e del primato della realtà sull'apparenza. Quanto ai metodi contabili, la proposta stabilisce chiaramente che le tecniche siano diverse in funzione dell'informazione che devono fornire. La contabilità generale, che registra le operazioni ai fini dello stabilimento del bilancio finanziario delle Comunità, è invece una contabilità patrimoniale ("accrual accounting"). Per l'informazione fornita e i destinatari infine, la proposta stabilisce formule chiare per definire sia il contenuto che le procedure di presentazione degli stati finanziari. Gli stati finanziari comprendono il conto di gestione, il bilancio finanziario e gli allegati, ciascuno con obiettivi ben definiti: il conto di gestione ritraccia l'esecuzione del bilancio, il bilancio finanziario presenta la situazione patrimoniale delle Comunità (seguendo per quanto possibile il tracciato stabilito dalla quarta direttiva del Consiglio) e gli allegati contengono tutte le informazioni necessarie ad una migliore comprensione dei dati presentati dal bilancio finanziario. Per quanto riguarda il processo di presentazione degli stati finanziari, la proposta conferma che il contabile di ogni istituzione stabilisce i propri e li trasmette al contabile della Commissione, il quale procede al consolidamento. Questi stati consolidati, dopo essere stati sottoposti all'esame della Corte di Conti e dell'autorità competente per il discarico e, se necessario, rettificati alla luce delle osservazioni della Corte dei conti, saranno pubblicati nella Gazzetta ufficiale dopo il 30 novembre, simultaneamente con la Dichiarazione d'affidabilità e la relazione della Corte di conti. E. Azioni esterne (Seconda parte, titolo IV della proposta) La proposta semplifica il titolo relativo alle azioni esterne limitandolo ai principi che derogano al diritto comune della gestione comunitaria. Lo attualizza sulla base dei recenti regolamenti del Consiglio sul decentramento della gestione degli aiuti, soprattutto per preparare e responsabilizzare i paesi candidati all'adesione. La nuova redazione chiarisce dunque le varie modalità di gestione delle azioni esterne, mentre il regolamento finanziario in vigore tratta soltanto della gestione centralizzata a livello della Commissione, eventualmente completata da un dispositivo di delega agli Stati beneficiari con approvazione preliminare delle azioni. Precisa i diversi tipi di controllo, preliminari o a posteriori, applicabili alla gestione delle azioni delegate ai paesi terzi beneficiari degli aiuti o a organizzazioni internazionali. In tutti i casi di delega (cfr. articolo 53 della proposta), gli accordi firmati con la Commissione possono prevedere l'applicabilità delle procedure di aggiudicazione degli appalti, delle modalità di controllo interno e di audit degli organismi cofirmatari all'utilizzazione dei fondi comunitari, a condizione che essi rispettino standard minimi convenuti con la Commissione. La proposta autorizza il decentramento totale o parziale della gestione degli aiuti esterni agli Stati beneficiari, a condizione che questi forniscano alla Commissione le prove del rispetto di un minimo di standard di buona gestione (procedure trasparenti di aggiudicazione degli appalti, sistema efficace di controllo interno e sistema distinto di rendiconto, controlli esterni, il tutto sotto la responsabilità dello Stato beneficiario). Gli appalti aggiudicati sia direttamente dagli Stati beneficiari o da qualsiasi organismo da essi delegato, sia dalla Commissione in loro nome e per loro conto, devono conformarsi ai principi generali ed alle procedure previsti per gli appalti comunitari, fatte salve le norme particolari, specialmente in materia d'ammissibilità degli offerenti e delle soglie, che figureranno nelle modalità di esecuzione del regolamento finanziario. Poiché le convenzioni di finanziamento devono essere precedute da un impegno globale di bilancio, che vale come attribuzione di stanziamenti, nulla osta a che le gare contengano una clausola sospensiva relativa alla disponibilità degli stanziamenti. F. Altre questioni F. 1 Discarico (prima parte, titolo VII, capitolo 2) La proposta tiene conto dell'accordo quadro sui rapporti fra il Parlamento europeo e la Commissione. F. 2. FEAOG, Sezione Garanzia (Seconda parte, titolo I) Il titolo I della seconda parte raggruppa le disposizioni particolari applicabili agli stanziamenti dissociati del "Fondo europeo agricolo d'orientamento e garanzia, sezione garanzia " (titolo VIII del regolamento finanziario in vigore). Le particolarità di questo regime sono le seguenti: -gli stanziamenti d'impegno sono pari agli stanziamenti di pagamento, con il riporto automatico all'esercizio successivo degli stanziamenti di pagamento non utilizzati per coprire gli impegni anteriori: -le spese sono prefinanziate dagli Stati membri e rimborsate dalla Commissione; -il calendario di gestione mantiene un periodo complementare e la possibilità di effettuare storni di stanziamenti fino al 31 gennaio dell'esercizio successivo. La gestione degli stanziamenti per lo sviluppo rurale sarà invece soggetta al diritto comune a partire dalla fine delle attuali prospettive finanziarie, ossia al 1° gennaio 2007. Vengono inoltre adattati i riferimenti alla regolamentazione settoriale pertinente. F. 3. Fondi strutturali (Seconda parte, titolo III) Le regolamentazioni settoriali riguardanti le azioni strutturali e di coesione contengono in materia di bilancio disposizioni che introducono norme specifiche rispetto al regime generale stabilito dal regolamento finanziario. Ciò vale per quanto riguarda l'impegno (per frazioni annue), il regime dei pagamenti, della restituzione di acconti, dei disimpegni e delle ricostituzioni di stanziamenti, nonché i sistemi di storno. Il regolamento finanziario deve tenere conto di queste specificità. La proposta quindi, per migliorare l'articolazione tra la regolamentazione settoriale e il regolamento finanziario, inserisce nella seconda parte un nuovo titolo "Fondi strutturali". Le regolamentazioni settoriali devono essere coerenti con il regolamento finanziario. La Commissione farà in modo di garantire questa coerenza proponendo disposizioni settoriali. F. 4. Ricerca (Seconda parte, titolo III) Il titolo III della seconda parte, contenente le disposizioni particolari applicabili agli stanziamenti di "ricerca e sviluppo tecnologico" (titolo VII del regolamento finanziario in vigore), è stato considerevolmente semplificato a seguito della generalizzazione del sistema di presentazione del bilancio per attività. La flessibilità del 15% riconosciuta dal regolamento finanziario in vigore per gli storni di stanziamenti operativi del CCR (articolo 95 del regolamento finanziario) è mantenuta. Le norme sull'aggiudicazione degli appalti, previste al titolo IV della prima parte, non sono applicabili al CCR per le attività svolte per conto di terzi. La decisione del Consiglio che adotta il programma quadro stabilisce anche le norme applicabili alle procedure di assunzione degli esperti retribuiti sugli stanziamenti di ricerca. La proposta non riprende le disposizione dell'attuale articolo 92, paragrafo 4, che assimilano taluni stanziamenti del CCR ad entrate provenienti da prestazioni per conto terzi e quindi ad entrate con destinazione specifica. Quanto precede non entrerà comunque in vigore prima della scadenza del quinto programma quadro, che potrà dunque essere eseguito in base al regolamento finanziario attualmente in vigore, in particolare al precitato articolo 92. F. 5. OLAF (Seconda parte, titolo VI) La creazione dell'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) mediante la decisione della Commissione [13] del 28 aprile 1999 e il regolamento del Consiglio [14] del 25 maggio 1999, i regolamenti (CE) n. 1073/99 del Parlamento europeo e del Consiglio [15] ed Euratom n. 1074/99 del Consiglio [16], introduce alcune specificità nello stabilimento del bilancio (gli stanziamenti dell'OLAF sono presentati in un allegato alla sezione del bilancio della Commissione) e nell'esecuzione degli stanziamenti messi a sua disposizione, per garantire l'autonomia dell'Ufficio. Queste specificità devono riflettersi nel regolamento finanziario. [13] Decisione della Commissione 352/1999 del 28 aprile 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 20). [14] Regolamento del Consiglio 1074/1999 del 25 maggio 1999 (GU L 136 del 31.5.1999, pag. 8). [15] GU L 136 del 31.5.1999, pag. 1. [16] GU L 136 del 31.5.1999, pag. 8. A questo scopo si propone di introdurre un nuovo titolo con la struttura d'accoglienza in bilancio degli stanziamenti dell'OLAF (linea di bilancio dettagliata in un allegato, tabella dell'organico), le specificità dell'esecuzione del bilancio (delega dei poteri d'esecuzione al Direttore dell'Ufficio, regime degli storni) e il rendiconto dell'OLAF. F. 6. Stanziamenti amministrativi (Seconda parte, titolo VII) La proposta contiene un nuovo titolo che stabilisce le disposizioni specifiche applicabili agli stanziamenti amministrativi: gli impegni per le spese di gestione corrente (attuale articolo 8, paragrafo 2) e per i pagamenti anticipati nel caso di spese che, come gli affitti, devono essere pagate in anticipo (attuale articolo 8, paragrafo 3), la parità fra stanziamenti di impegno e stanziamenti di pagamento, nonché l'imputazione, nel bilancio dell'esercizio in corso, delle spese di funzionamento impegnate per un periodo che supera la durata dell'esercizio (attuale articolo 1, paragrafo 3). F. 7. Titoli soppressi L'attuale titolo IX bis del regolamento finanziario, relativo alle disposizioni applicabili alle sanzioni inflitte agli Stati membri in situazione di disavanzo eccessivo, dovrebbe essere soppresso poiché queste sanzioni sono considerate nell'articolo 17 del regolamento finanziario fra le entrate con destinazione specifica. L'attuale titolo X del regolamento finanziario, relativo alle "Disposizioni particolari applicabili alla gestione degli stanziamenti relativi al personale degli uffici e delle unità distaccate nelle Comunità nonché delle delegazioni fuori Comunità", contiene soltanto un semplice rinvio alle modalità d'esecuzione per l'aggiudicazione degli appalti, la tenuta degli inventari, la contabilità e le casse degli anticipi. Questo rinvio è superfluo dal momento che le disposizioni del regolamento finanziario relative a questi temi impongono già modalità d'esecuzione. Il titolo dovrebbe dunque essere soppresso. Anche l'attuale seconda parte del regolamento finanziario "Disposizioni applicabili alle operazioni di assunzione ed erogazione di mutui delle Comunità europee" dovrebbe essere soppressa. Gli articoli 134 e 135 sono integrati nel titolo V "Contabilità" della prima parte e l'articolo 137 è aggiunto, nel titolo VIII "Controllo esterno e discarico" della stessa parte, alle disposizioni relative alle competenze della Corte dei conti. L'articolo 136 relativo al controllo interno esercitato dal controllore finanziario su queste operazioni è soppresso nel contesto delle nuove disposizioni in materia di controllo interno. F. 8. Terza parte La terza parte ("Disposizioni transitorie e finali") comprende in primo luogo tre disposizioni transitorie. La prima disposizione transitoria riguarda la riserva monetaria, la cui soppressione è annunciata nella proposta di regolamento sulla disciplina di bilancio, attualmente in fase di adozione. La seconda disposizione transitoria inserisce gli stanziamenti per lo sviluppo rurale nel titolo specifico del FEAOG-Garanzia, come previsto attualmente dalle prospettive finanziarie (2000-2006), che non pregiudicano però il regime applicabile dopo il 31 dicembre 2006. Le disposizioni finali riprendono gli attuali articoli da 138 a 143 con due adattamenti. Il primo adattamento è motivato dal fatto che la proposta, in quanto revisione, comporta l'abrogazione del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977. Il secondo adattamento sviluppa il riferimento alla procedura di concertazione prevista dall'attuale articolo 140. Sono così riprese all'articolo 174 le disposizioni della dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, del 4 marzo 1975, relativa all'istituzione di una procedura di concertazione. A questo proposito la Commissione ricorda di aver suggerito, nel parere sulla Conferenza intergovernativa, che d'ora in poi il regolamento finanziario venga adottato con la procedura di codecisione. Proposta di REGOLAMENTO (CE, CECA, Euratom) DEL CONSIGLIO recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 279, visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare l'articolo 78 nono, visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 183, vista la proposta della Commissione [17], [17] GU C ... visto il parere del Parlamento europeo [18], [18] GU C ... visto il parere della Corte dei conti [19], [19] GU C ... considerando quanto segue: (1) Il contesto nel quale era stato adottato il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [20] è profondamente mutato, in particolare a seguito dell'adesione di nuovi Stati membri, del quadro delle prospettive finanziarie in cui il bilancio è inserito e dei cambiamenti istituzionali; in funzione di ciò il regolamento finanziario è stato modificato più volte in modo sostanziale. In occasione di nuove modificazioni, necessarie per tener conto segnatamente delle esigenze di semplificazione normativa ed amministrativa nonché di una gestione delle finanze comunitarie ancor più rigorosa, occorre procedere, a fini di chiarezza, alla rifusione del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977. [20] GU L 356 del 31.12.1977, pag. 1; regolamento modificato da ultimo dal regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2673/1999 (GU L 326 del 18.12.1999, pag. 1). (2) Il presente regolamento deve limitarsi ad enunciare i grandi principi e le regole di base che disciplinano l'intera materia del bilancio disciplinata dal trattato, mentre le disposizioni specifiche devono essere rinviate al regolamento recante modalità d'esecuzione del presente regolamento (in prosieguo: "le modalità d'esecuzione"), per istituire una migliore gerarchia delle norme ed accrescere la leggibilità del regolamento finanziario. (3) In materia di principi del bilancio, la formazione e l'esecuzione del bilancio devono rispettare i quattro principi fondamentali dell'unità, dell'universalità, della specializzazione e dell'annualità, nonché i principi di una sana gestione finanziaria, del pareggio dell'unità di conto e della trasparenza. (4) Il presente regolamento deve ribadire questi principi e limitare le eccezioni ai casi assolutamente necessari, prevedendo per tali eccezioni una disciplina rigorosa. (5) Riguardo al principio dell'unità, il presente regolamento deve specificare che il principio si applica anche alle spese per la politica estera e di sicurezza comune e alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni quando tali spese sono a carico del bilancio. La tabella dell'organico degli organismi comunitari deve essere decisa dall'autorità di bilancio nell'ambito della procedura di bilancio, tenendo conto del suo impatto, reale o potenziale, sull'organico della funzione pubblica europea e sul bilancio generale attraverso la sovvenzione erogata o prevista per tali organismi, o le pensioni che saranno versate al personale di tali organismi. (6) Riguardo al principio dell'universalità, devono essere soppresse le possibilità di restituzione di acconti e di reimpiego, che saranno parzialmente sostituite da entrate con destinazione specifica; queste modificazioni non devono riguardare le norme speciali sui fondi strutturali. (7) Riguardo al principio della specializzazione, è indispensabile che la Commissione disponga di una certa flessibilità di gestione per gli storni degli stanziamenti di personale e di funzionamento tra titoli relativi a settori diversi e tra capitoli di spese operative. Il presente regolamento finanziario deve infatti autorizzare una presentazione integrata dell'assegnazione delle risorse finanziarie e amministrative per destinazione. Devono inoltre essere armonizzate fra tutte le istituzioni le procedure di storno degli stanziamenti amministrativi, in modo che gli storni tra titoli siano di competenza dell'autorità di bilancio e quelli tra le linee inferiori al titolo siano di competenza di ciascuna istituzione. La costituzione di riserve da parte dell'autorità di bilancio deve peraltro essere limitata a due casi: l'assenza di base legale e l'incertezza quanto alla sufficienza o alla necessità degli stanziamenti. (8) Riguardo all'annualità, gli stanziamenti dissociati devono essere generalizzati, mantenendo tuttavia l'attuale regime tecnico relativo agli stanziamenti del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia ("FEAOG"). I riporti di stanziamenti d'impegno e di pagamento devono essere decisi dall'istituzione di cui trattasi a seguito della semplificazione introdotta dalla soppressione degli stanziamenti non dissociati. I periodi complementari devono essere limitati esclusivamente ai casi assolutamente necessari, ossia ai pagamenti del FEAOG. (9) Riguardo alla trasparenza, dev'essere garantita una migliore informazione sull'esecuzione del bilancio e sulla contabilità. Occorre anche fissare un termine imperativo per la pubblicazione del bilancio. Devono essere soppresse le spese e le entrate negative e le prime saranno trattate come entrate con destinazione specifica. (10) Riguardo infine al principio della sana gestione finanziaria, questo dev'essere definito con riferimento ai principî di economia, efficienza ed efficacia e dev'esserne verificato il rispetto mediante indicatori misurabili che consentano di valutare i risultati ottenuti. La valutazione deve intervenire durante tutto il ciclo di un programma. (11) In materia di formazione e di presentazione del bilancio, occorre armonizzare e semplificare le procedure di bilancio eliminando la distinzione, priva di conseguenze pratiche, tra bilanci suppletivi e bilanci rettificativi. (12) La sezione del bilancio relativa alla Commissione deve autorizzare la presentazione degli stanziamenti e delle risorse in base alla destinazione, cioè la formazione del bilancio per attività ("Activity Based Budgeting"), per aumentare la trasparenza della gestione del bilancio a fronte degli obiettivi della sana gestione finanziaria e, in particolare, dell'efficienza e dell'efficacia. (13) Le autorizzazioni di bilancio devono consentire alla Commissione di disporre di una certa flessibilità nella gestione dell'organico, soprattutto nel quadro del nuovo orientamento di una gestione imperniata sui risultati e non sui mezzi. Questa libertà deve tuttavia essere contenuta entro il doppio limite costituito dagli stanziamenti di bilancio e dal numero totale di posti assegnati; inoltre, ne devono essere esclusi i gradi A1 e A2. (14) In materia d'esecuzione del bilancio, è necessario chiarire i diversi metodi possibili di esecuzione del bilancio, ossia l'esecuzione centralizzata dalla Commissione, oppure l'esecuzione concorrente con gli Stati membri ovvero decentrata con i paesi terzi beneficiari di aiuti esterni. La gestione centralizzata deve essere effettuata direttamente dai servizi della Commissione oppure delegata ad organismi di diritto pubblico nazionale, internazionale o comunitario, in particolare alle agenzie esecutive istituite dalle Comunità. Queste ultime devono poter eseguire la totalità od una parte di un programma sotto la responsabilità e il controllo della Commissione. (15) La responsabilità della Commissione in materia di esecuzione del bilancio le vieta di delegare compiti propri dei pubblici poteri che implichino margini di apprezzamento discrezionale. Il presente regolamento deve ribadire questo principio e precisare i compiti che possono essere delegati. Occorre precisare inoltre che agli organismi di diritto privato, ad esclusione di quelli ai quali è attribuita una funzione di servizio pubblico sotto la garanzia degli Stati membri, non deve essere consentito di compiere atti di esecuzione del bilancio, ma soltanto la prestazione di servizi di perizia tecnica o amministrativa oppure l'esecuzione di compiti preparatori o accessori. (16) Ai fini del rispetto dei principi della trasparenza e della sana gestione finanziaria, gli organismi di diritto pubblico o che svolgono funzioni di servizio pubblico sotto la garanzia dello Stato, ai quali sono delegati compiti d'esecuzione per conto della Commissione, devono disporre di procedure trasparenti di aggiudicazione degli appalti, di controlli interni efficaci, di un sistema di rendiconto distinto dal resto delle loro attività e di una revisione contabile esterna. (17) Riguardo al ruolo dei diversi agenti finanziari, la responsabilità degli ordinatori deve essere rafforzata con la soppressione dei controlli preliminari centralizzati, in particolare del visto preliminare del controllore finanziario sulle operazioni di entrata e di spesa e della verifica della quietanza liberatoria da parte del contabile. In contropartita, sarà sviluppata la funzione di revisione contabile interna dei sistemi di gestione e di controllo interno messi in atto dagli ordinatori. Il revisore interno è il controllore finanziario ai sensi dei trattati. (18) La responsabilità degli ordinatori, dei contabili e degli amministratori degli anticipi non è di natura diversa da quella degli altri funzionari e agenti e deve essere soggetta nell'ambito dello statuto dei funzionari delle Comunità europee e del regime applicabile agli altri agenti (in prosieguo: "lo statuto"), alle sanzioni disciplinari e pecuniarie attualmente vigenti. Devono invece essere mantenute talune disposizioni speciali che individuano casi particolari di colpa dei contabili e degli amministratori di anticipi, collegati dalla natura delle loro mansioni; essi non devono più disporre di indennità o di assicurazioni speciali. È inoltre opportuno far riferimento nel presente regolamento alle disposizioni vigenti sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e sulla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri. (19) Il presente regolamento deve definire le nozioni d'impegno di bilancio e d'impegno giuridico della spesa e le relative condizioni d'attuazione. Per limitare nel tempo l'impatto potenziale sul bilancio delle decisioni della Commissione e diminuire il volume degli impegni dormienti, dev'essere limitato il periodo durante il quale possono essere assunti impegni giuridici specifici sulla base d'impegni di bilancio globali. (20) Il presente regolamento deve definire la tipologia dei pagamenti che possono essere eseguiti dagli ordinatori. (21) Il presente regolamento deve precisare che la liquidazione, l'ordinazione e i pagamenti devono essere eseguiti entro un termine che sarà fissato nelle modalità d'esecuzione e la cui inosservanza conferirà ai creditori il diritto ad interessi di mora a carico del bilancio. (22) Per quanto riguarda gli appalti, le direttive del Parlamento europeo e del Consiglio che coordinano le procedure d'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori devono essere applicate ai contratti pubblici d'appalto conclusi dalle istituzioni per proprio conto; inoltre, tutti gli appalti aggiudicati per conto di terzi devono essere disciplinati dai principî che si evincono da tali direttive. (23) Per prevenire le irregolarità, lottare contro le frodi e la corruzione e promuovere una gestione sana e efficace, occorrono norme specifiche che escludano dall'aggiudicazione dei contratti d'appalto candidati o offerenti colpevoli di tali comportamenti o in situazione di conflitto d'interessi. (24) Occorre inoltre prevedere, a fini di trasparenza, un'informazione adeguata dei candidati e degli offerenti in merito all'attribuzione dei contratti d'appalto. (25) Infine, nel quadro della responsabilizzazione degli ordinatori, deve essere soppressa l'attuale commissione consultiva degli acquisti e dei contratti. (26) Per quanto riguarda le sovvenzioni, occorrono norme specifiche sulla concessione di sovvenzioni comunitarie e sulla sorveglianza relativa alle medesime, che attuino i principi della base legale, della trasparenza, della programmazione, del cofinanziamento, della valutazione collettiva e del controllo. (27) Tali sovvenzioni, per evitarne il cumulo, non possono essere accordate per finanziare due volte una stessa azione né per finanziare azioni già realizzate prima della domanda di sovvenzione. (28) In modo analogo alle norme per l'aggiudicazione degli appalti pubblici, devono essere definite cause di esclusione dal beneficio delle sovvenzioni, per disporre di uno strumento di lotta contro le frodi e la corruzione. (29) La concessione di una sovvenzione deve essere oggetto di una convenzione scritta, in cui siano precisati i diritti e gli obblighi dell'istituzione e del beneficiario. (30) Quando è accordata una sovvenzione, l'ordinatore deve verificarne l'impiego e procedere, per ogni programma, ad una valutazione globale dei risultati ottenuti; (31) Per quanto riguarda la contabilità e la rendicontazione, occorre precisare che la contabilità comprende una contabilità generale e una contabilità di bilancio e sottolineare che la contabilità generale è una contabilità patrimoniale mentre la contabilità di bilancio serve ai fini del conto di gestione e delle relazioni sull'esecuzione del bilancio. (32) Devono essere precisati, con riferimento ai principi contabili internazionalmente riconosciuti e alle direttive comunitarie sui conti annuali di taluni tipi di società, in quanto pertinenti nel contesto del servizio pubblico, i principi sui quali è basata la contabilità generale e la presentazione degli stati finanziari. (33) Le disposizioni sulle informazioni da fornire relativamente all'esecuzione del bilancio devono essere adattate per estenderle all'utilizzazione degli stanziamenti riportati, ricostituiti e reimpiegati, e per organizzare meglio la trasmissione dei dati mensili e della relazione sull'esecuzione, da comunicare tre volte all'anno all'autorità di bilancio. (34) Occorre armonizzare i metodi contabili utilizzati dalle istituzioni e riconoscere, in questo settore, un diritto d'iniziativa al contabile della Commissione. (35) Va precisato che il ricorso ai sistemi informatici per la gestione finanziaria non deve pregiudicare i diritti d'accesso della Corte dei conti ai documenti giustificativi. (36) Devono essere soppresse le nozioni di anticipo e di acconto, poco precise; i pagamenti vanno effettuati sotto forma di prefinanziamenti, pagamenti intermedi e pagamento del saldo finale, quando l'importo dovuto non è versato interamente in una sola volta, e occorre prevedere che gli interessi prodotti dai prefinanziamenti costituiscano entrate di bilancio. (37) In materia di controllo esterno e di discarico, anche se la Commissione ha l'intera responsabilità dell'esecuzione del bilancio, l'importanza della gestione concorrente con gli Stati membri o della gestione decentrata con i paesi terzi rende necessario prevedere la loro piena cooperazione nel corso della procedura di controllo da parte della Corte dei conti, quindi di quella di discarico da parte dell'autorità di bilancio. (38) Per migliorare il funzionamento interistituzionale, la Commissione deve presentare al Parlamento europeo, qualora questo lo richieda, tutte le informazioni sull'esercizio in oggetto che siano necessarie al corretto svolgimento della procedura di discarico, nel rispetto dei diritti fondamentali della persona, della tutela del segreto d'impresa, delle regole sui procedimenti giudiziari e disciplinari e degli interessi dell'Unione. (39) Talune politiche comunitarie devono essere oggetto di disposizioni specifiche per garantire la coerenza del presente regolamento con le normative settoriali. (40) Per quanto riguarda il FEAOG, le specificità della gestione, consistenti in particolare nella parità tra stanziamenti d'impegno e stanziamenti di pagamento e nel regime dei riporti di stanziamenti, devono restare invariate, ad eccezione delle disposizioni sugli stanziamenti per lo sviluppo rurale a partire dal 1° gennaio 2007. (41) Per garantire il mantenimento del livello globale degli stanziamenti disponibili, le entrate con destinazione specifica provenienti dalla sezione "garanzia" del FEAOG devono essere assegnate al Fondo globalmente. (42) È necessario prevedere la possibilità di effettuare impegni anticipati dal 15 novembre che precede l'esercizio interessato. (43) Per quanto riguarda i Fondi strutturali, è opportuno conservare la restituzione di acconti e la ricostituzione di stanziamenti, alle condizioni previste dalla dichiarazione della Commissione allegata al regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali. (44) Per quanto riguarda la ricerca, è opportuno armonizzare la presentazione del bilancio con le disposizioni sulla formazione del bilancio per attività. (45) Per quanto riguarda le azioni esterne, è necessario autorizzare il decentramento della gestione degli aiuti esterni, a condizione che la Commissione disponga di garanzie di una sana gestione finanziaria e che lo Stato beneficiario assuma nei confronti della Commissione la responsabilità per i fondi versati. (46) Le convenzioni di finanziamento o i contratti stipulati con lo Stato beneficiario o con un organismo di diritto pubblico nazionale, comunitario o internazionale, oppure con persone fisiche e giuridiche di diritto privato, devono rispettare i principi generali di aggiudicazione degli appalti di cui al titolo IV della prima parte e al titolo IV della seconda parte del presente regolamento, in materia di azioni esterne. (47) Per quanto riguarda l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), devono essere riunite in un titolo particolare le disposizioni di gestione che lo riguardano, in particolare quelle relative alle informazioni fornite in allegato al bilancio e alla definizione dei poteri delegati al direttore dell'OLAF. (48) Anche per quanto riguarda gli stanziamenti amministrativi, è opportuno raggruppare in un titolo apposito le disposizioni specificamente pertinenti. (49) È opportuno conservare a titolo transitorio la riserva monetaria speciale del FEAOG fino all'entrata in vigore del regolamento sulla disciplina di bilancio e, per quanto riguarda lo svolgimento dei programmi in materia di sviluppo rurale e di misure d'accompagnamento, prevedere che le disposizioni particolari del FEAOG, sezione "garanzia", riguardanti il regime degli stanziamenti, si applichino soltanto fino alla scadenza della programmazione in corso, HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO: PRIMA PARTE DISPOSIZIONI COMUNI TITOLO I DISPOSIZIONI GENERALI Articolo 1 Il presente regolamento specifica le norme relative alla formazione del bilancio generale delle Comunità europee (in prosieguo: "il bilancio"), e alla sua esecuzione in entrate e in uscite. Contiene inoltre le norme relative alla tenuta della contabilità, all'aggiudicazione degli appalti e alla concessione di sovvenzioni delle Comunità. Definisce le norme riguardanti la responsabilità degli ordinatori, dei contabili e dei revisori interni, e ne organizza il controllo. Stabilisce le modalità relative al controllo esterno e alla procedura di scarico. Il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni e il Mediatore sono assimilati, ai fini dell'applicazione del presente regolamento, alle istituzioni delle Comunità. Articolo 2 Alle condizioni di cui al presente regolamento, la formazione e l'esecuzione del bilancio rispettano i principi dell'unità, dell'annualità, del pareggio, dell'unità di conto, dell'universalità, della specializzazione, della sana gestione finanziaria e della trasparenza. Capo 1 Principio dell'unità Articolo 3 1. Il bilancio è l'atto che prevede ed autorizza, ogni anno, le entrate e le spese delle Comunità. 2. Le spese e le entrate delle Comunità comprendono quanto segue: a) le entrate e le spese della Comunità europea, comprese le spese amministrative della politica estera e di sicurezza comune e della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, nonché le relative spese operative quando sono a carico del bilancio; b) le spese amministrative della Comunità europea del carbone e dell'acciaio e le relative entrate, c) le spese e le entrate della Comunità europea dell'energia atomica. 3. Sono iscritti nel bilancio la garanzia per l'assunzione e l'erogazione di prestiti contrattate dalle Comunità ed i versamenti al fondo di garanzia per le azioni esterne, le cui operazioni formano oggetto di un'informazione nel conto di gestione e nel bilancio finanziario della Commissione. Articolo 4 1. La riscossione delle entrate e il pagamento delle spese possono essere effettuati solo mediante imputazione ad una linea del bilancio, salvo il disposto dell'articolo 69. 2. Nessuna spesa può essere impegnata né liquidata in eccedenza agli stanziamenti autorizzati. Capo 2 Principio dell'annualità Articolo 5 Gli stanziamenti iscritti nel bilancio sono autorizzati per la durata di un esercizio finanziario. Articolo 6 1. Il bilancio comporta stanziamenti dissociati che danno luogo a stanziamenti d'impegno e a stanziamenti di pagamento. Gli stanziamenti d'impegno coprono il costo totale degli obblighi giuridici sottoscritti durante l'esercizio in corso. Gli stanziamenti di pagamento coprono i pagamenti derivanti dall'esecuzione degli obblighi giuridici sottoscritti durante l'esercizio in corso o durante gli esercizi precedenti. 2. Il paragrafo 1 fa salve le disposizioni speciali dei titoli I e VII della seconda parte. Non preclude la facoltà di impegnare gli stanziamenti globalmente o di procedere a impegni di bilancio per frazioni annue. 3. Gli stanziamenti figurano in bilancio secondo le modalità seguenti: a) gli stanziamenti d'impegno autorizzati per un dato esercizio e gli stanziamenti di pagamento per lo stesso esercizio sono iscritti alla corrispondente linea del bilancio, b) gli importi annuali previsionali degli stanziamenti di pagamento necessari per gli esercizi successivi in relazione agli stanziamenti d'impegno figurano, a titolo indicativo, in uno scadenzario presentato nei commenti del bilancio. Articolo 7 1. L'esercizio finanziario inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre. 2. Le entrate sono imputate ad un esercizio sulla base degli importi riscossi nel corso dell'esercizio stesso. Tuttavia, le risorse proprie del mese di gennaio dell'esercizio successivo possono essere versate a titolo di anticipo conformemente al regolamento del Consiglio recante applicazione della decisione relativa al sistema delle risorse proprie della Comunità. 3. Le iscrizioni delle risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto, della risorsa complementare basata sul prodotto nazionale lordo (PNL) e, se necessario, dei contributi finanziari, possono essere rettificate conformemente al regolamento di cui al paragrafo 2. 4. Gli stanziamenti assegnati a titolo di un esercizio possono essere utilizzati solo per coprire le spese impegnate e pagate nel corso di tale esercizio, fatte salve le deroghe di cui al titolo I della seconda parte, e per coprire gli importi dovuti a titolo di impegni relativi a esercizi precedenti. 5. Gli impegni di stanziamenti sono contabilizzati sulla base degli impegni giuridici effettuati fino al 31 dicembre. 6. I pagamenti sono contabilizzati a titolo di un esercizio sulla base dei pagamenti effettuati dal contabile entro il 31 dicembre dell'esercizio stesso. 7. In deroga ai paragrafi 5 e 6, le spese del Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia", sono imputate ad un esercizio secondo le norme di cui al titolo I della seconda parte. Articolo 8 1. Gli stanziamenti d'impegno e gli stanziamenti di pagamento non utilizzati entro la fine dell'esercizio per il quale sono stati iscritti vengono annullati. Tuttavia, possono essere oggetto di una decisione di riporto limitato unicamente all'esercizio successivo, presa dall'istituzione entro il 15 febbraio conformemente ai paragrafi 2 e 3. 2. Per gli stanziamenti d'impegno, il riporto può essere eseguito in una delle due fattispecie seguenti: a) per importi corrispondenti ad impegni la cui conclusione è praticamente completata il 31 dicembre; b) per importi che risultano necessari quando l'atto di base è stato adottato nel corso dell'ultimo trimestre dell'esercizio e la Commissione non ha potuto impegnare prima del 31 dicembre gli stanziamenti previsti a tale scopo in bilancio. Gli importi di cui al primo comma devono essere impegnati prima del il 31 marzo dell'esercizio successivo. 3. Per gli stanziamenti di pagamento, il riporto può riguardare gli importi necessari per coprire impegni anteriori o impegni riguardanti stanziamenti d'impegno riportati, quando gli stanziamenti previsti alle rispettive linee del bilancio dell'esercizio successivo non permettono di coprire il fabbisogno. L'istituzione impiega in via prioritaria gli stanziamenti autorizzati per l'esercizio in corso e ricorre agli stanziamenti riportati soltanto quando i primi siano esauriti. 4. Entro il 15 marzo l'istituzione informa il Parlamento europeo e il Consiglio (in prosieguo: "l'autorità di bilancio") in merito alla decisione di riporto da essa presa, precisando per ogni voce di bilancio in qual modo i criteri di cui ai paragrafi 2 e 3 sono applicati a ciascun riporto. 5. Gli stanziamenti iscritti in riserva e gli stanziamenti relativi alle spese di personale non possono essere oggetto di riporto. Articolo 9 Le entrate non utilizzate e gli stanziamenti disponibili il 31 dicembre a titolo delle entrate con destinazione specifica di cui all'articolo 17 sono oggetto di un riporto di diritto. Le entrate con destinazione specifica devono essere utilizzate in via prioritaria. Articolo 10 I disimpegni che, a seguito dell'inesecuzione totale o parziale delle azioni alle quali gli stanziamenti sono stati assegnati, intervengono nel corso degli esercizi successivi all'esercizio per il quale gli stanziamenti sono stati iscritti in bilancio danno luogo all'annullamento degli stanziamenti corrispondenti. Gli eventuali importi indebitamente pagati sono oggetto di ricupero, salvo il disposto del titolo II della seconda parte. Articolo 11 Gli stanziamenti iscritti in bilancio possono essere impegnati con decorrenza di effetti dal 1° gennaio, non appena il bilancio è stato definitivamente adottato, fatte salve le deroghe previste al titolo I e al titolo VII della seconda parte. Articolo 12 1. Se il bilancio non è adottato definitivamente all'inizio dell'esercizio, agli impegni e ai pagamenti relativi a spese il cui principio è stato ammesso nell'ultimo bilancio regolarmente adottato si applicano l'articolo 273 del trattato CE, l'articolo 78 ter del trattato CECA e l'articolo 178 del trattato Euratom. Una spesa deve essere considerata ammessa, per quanto attiene al suo principio, nell'ultimo bilancio regolarmente adottato, se aveva potuto essere imputata su una determinata linea di bilancio a titolo dell'esercizio di riferimento. 2. Le operazioni d'impegno possono essere effettuate per capitolo entro il limite di un quarto degli stanziamenti complessivamente autorizzati per il capitolo in oggetto nell'esercizio precedente, aumentato di un dodicesimo per ciascun mese trascorso, tenuto conto degli storni effettuati. Il limite degli stanziamenti previsti nel progetto di bilancio o, in mancanza di questo, nel progetto preliminare di bilancio non può essere superato. Ai fini dell'applicazione del primo comma, gli impegni provvisionali globali del FEAOG, sezione "garanzia'', di cui al titolo I della seconda parte, sono assimilati alle operazioni d'impegno. 3. Le operazioni di pagamento possono essere effettuate mensilmente per capitolo entro il limite di un dodicesimo degli stanziamenti c