IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 161/8

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale

COM(2006) 254 def.

(2007/C 161/02)

La Commissione, in data 31 maggio 2006, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 febbraio 2007, sulla base del progetto predisposto dal relatore IOZIA.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 marzo 2007, nel corso della 434a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 97 voti favorevoli, 2 voti contrari e 1 astensione.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo si rammarica che, finora, le iniziative della Commissione volte a contrastare la frode fiscale non trovino adeguato sostegno dalla cooperazione degli Stati membri, sostiene le iniziative che verranno ulteriormente prese in tal senso ed esorta la Commissione ad avvalersi di tutti i poteri che già attualmente i trattati riconoscono alle istituzioni europee.

1.2 Il CESE ritiene che la comunicazione della Commissione sia sufficientemente articolata e ponga nella giusta angolazione i problemi della lotta contro la frode fiscale, individuando nel rafforzamento della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri lo strumento principale per contrastare il dilagare del fenomeno.

1.3 La comunicazione affronta concretamente il problema del rapporto con gli Stati terzi, proponendo un approccio comunitario. Il CESE è d'accordo con questa proposta.

1.4 Il CESE condivide la proposta di «ripensare l'IVA», che peraltro aveva già in diverse occasioni auspicato, considerando l'opportunità di convocare un «think tank» dedicato al superamento dell'IVA, con il vincolo che un'eventuale nuova tassa, in sostituzione dell'IVA, non determini aggravi di imposta per le imprese e i cittadini.

1.5 Il CESE raccomanda alla Commissione di utilizzare in pieno le attuali competenze dell'OLAF, che già assegnano importanti funzioni all'organismo antifrode europeo. Essa dovrebbe valutare se l'OLAF dispone di mezzi adeguati per lo svolgimento dei suoi compiti istituzionali.

1.6 Il CESE considera assolutamente prioritaria la proposta di rendere sempre più efficace la cooperazione tra gli organi nazionali antifrode, possibilmente collegando in rete le forze di polizia e gli organismi investigativi, onde consentirgli di condividere tra loro le banche dati disponibili e raccomanda di approfondire le questioni tecniche e giuridiche connesse.

1.7 La proposta del Forum di alto livello per la cooperazione amministrativa va nella giusta direzione e sono realmente incomprensibili le resistenze burocratiche e gli ostacoli che sembrano frapporsi a questa idea.

1.8 Il CESE ritiene efficace inserire nella normativa comunitaria quanto è già stato realizzato in alcuni Stati membri, introducendo il criterio del «valore normale di mercato» in funzione antifrode.

1.9 Il CESE raccomanda di usare grande cautela nell'introdurre misure di solidarietà tra cedente e cessionario, prevedendo comunque l'inversione dell'onere della prova in caso di transazioni apparentemente ingiustificate, anche alla luce delle sentenze della Corte di giustizia.

1.10 Il CESE ritiene meritevole di ulteriori approfondimenti la proposta della Commissione di introdurre adempimenti semplificati per gli operatori che cooperano con l'amministrazione e, di converso, controlli e procedure più stringenti per i soggetti «a rischio».

1.11 Il CESE chiede alla Commissione di proseguire il finanziamento dei programmi comunitari di promozione di azioni nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità, come l'Hercule II.

1.12 Il CESE raccomanda di armonizzare le previsioni della direttiva 77/799/CEE con quanto già previsto in materia di imposizione indiretta e di omogeneizzare i diversi sistemi di imposizione IVA.

2. I contenuti della comunicazione

2.1 La comunicazione della Commissione si propone di «sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta alla frode fiscale», prendendo atto che il quadro giuridico comunitario, pur essendo stato migliorato e rafforzato, è scarsamente utilizzato e la cooperazione amministrativa non è proporzionale allo sviluppo del commercio intracomunitario.

2.2 La Commissione ritorna pertanto sull'argomento, già più volte affrontato, dell'esigenza di rafforzare la cooperazione amministrativa tra le amministrazioni tributarie degli Stati membri, che costituisce uno strumento per combattere frodi fiscali ed evasione, che possono determinare perdite di bilancio e provocare distorsioni delle condizioni di concorrenza, pregiudicando il funzionamento del mercato interno.

2.3 In occasione della presentazione della comunicazione, László KOVÁCS — commissario per la fiscalità e l'unione doganale — ha dichiarato: «Credo fermamente che sia tempo di prendere in considerazione nuove strade per combattere in maniera più efficace la frode fiscale. L'estensione di questo fenomeno è diventata veramente preoccupante».

2.4 Gli economisti ritengono che il giro d'affari complessivo originato dalla frode fiscale si aggiri tra il 2 e il 2,5 % del PIL, per un totale di 200-250 miliardi di euro. Le frodi IVA cosiddette «carosello» costituiscono uno dei problemi maggiori, ma il contrabbando e la contraffazione di alcool e tabacco e le frodi in materia di fiscalità diretta sono questioni altrettanto serie. Dopo il 1993, la libertà di movimento per beni, servizi, persone e capitali nel mercato interno ha reso più difficile per gli Stati membri condurre in maniera isolata un'efficace lotta contro la frode fiscale.

2.5 Nell'ambito delle imposte indirette, le norme comunitarie prevedono per gli Stati membri regole comuni (procedure uniformi, individuazione delle autorità competenti, modalità di trasmissione dei dati) dirette a favorire la cooperazione amministrativa e lo scambio di informazioni.

2.6 Tre sono i settori di intervento prioritario individuati dalla Commissione:

2.6.1 Miglioramento della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri

2.6.1.1 La Commissione ritiene che un miglioramento dei risultati nella lotta contro la frode fiscale sarà ottenuto attraverso: — meccanismi di cooperazione più efficienti. L'assenza di una cultura amministrativa comunitaria è un ostacolo alla lotta alla frode fiscale e tale mancanza è spesso motivata con problemi linguistici, indisponibilità di risorse umane o non conoscenza delle procedure di cooperazione da parte dei funzionari incaricati. Tali problematiche si traducono, a livello operativo, nel mancato rispetto dei termini previsti per corrispondere alle richieste di cooperazione in ambito fiscale provenienti da altri Stati membri, — il rafforzamento della legislazione in materia di cooperazione nel campo della tassazione diretta e dell'assistenza alla riscossione, — un più veloce accertamento e una migliore gestione dei rischi, che permetterebbe agli Stati membri di essere informati rapidamente dei potenziali rischi di frode a cui possono essere soggetti, specialmente nel caso di nuove imprese straniere che intendono stabilirsi per la prima volta sul loro territorio, — la creazione di un Forum permanente sulla cooperazione amministrativa a livello comunitario, per tutte le imposte dirette e indirette.

2.6.2 Nuovo approccio comunitario di cooperazione con i paesi terzi

2.6.2.1 «La frode fiscale non si arresta alle frontiere esterne dell'Unione europea». La Commissione propone un approccio comunitario alla cooperazione con i paesi terzi che, attualmente basata su accordi bilaterali tra i singoli Stati, dà luogo a situazioni diversificate facilmente sfruttate dagli evasori fiscali. La Commissione propone, inoltre, di includere le clausole di cooperazione in materia fiscale all'interno del quadro degli accordi di partenariato economico che l'Unione conclude con i suoi partner economici.

2.6.3 Modificare l'attuale sistema IVA

2.6.3.1 La Commissione apre il dibattito sulla possibilità di rinforzare il principio di responsabilità solidale per il pagamento dell'IVA con riguardo ai principi di proporzionalità e di sicurezza giuridica.

2.6.3.2 La Commissione sta, inoltre, prendendo in considerazione la possibilità di estendere l'applicazione del meccanismo di inversione contabile — attualmente obbligatorio solo per alcune transazioni, mentre per altre può o meno essere imposto a discrezione degli Stati membri — alle transazioni interne di uno Stato membro. La Commissione ritiene che ogni cambiamento apportato all'attuale normativa in vigore sull'IVA dovrà ridurre in modo considerevole le possibilità di frode, escludere nuovi rischi e, soprattutto, non generare sproporzionati adempimenti amministrativi per le imprese e per le amministrazioni nonché assicurare la neutralità fiscale e un trattamento non discriminatorio degli operatori.

2.7 Altre strade innovatrici

2.7.1 La Commissione propone, inoltre, che siano oggetto di riflessione altre misure specifiche quali: — il rafforzamento degli obblighi di dichiarazione fiscale per i soggetti considerati «a rischio», — la riduzione di questi obblighi per le imprese che ottengano un'autorizzazione per entrare in collaborazione con le autorità fiscali, — l'utilizzazione di sistemi informatici standardizzati e di alta qualità, per il rapido scambio di informazioni.

3. Il quadro giuridico comunitario

3.1 Il Comitato ritiene che gli strumenti giuridici offerti dal vigente quadro normativo comunitario siano sufficienti a contrastare la frode fiscale. Ciò che appare, invece, necessario ed urgente è sollecitare gli Stati membri ad utilizzare, in maniera più diffusa e rispettando la tempistica e le modalità previste, i vigenti strumenti di cooperazione amministrativa. Infatti, nell'attuale scenario economico globalizzato nel quale anche le frodi assumono connotazione transnazionale, appare indispensabile disporre delle informazioni richieste in tempi compatibili con lo svolgimento delle indagini.

3.2 In ogni caso, al fine di disporre di un sistema più omogeneo tra i comparti impositivi diretto ed indiretto, la Commissione potrebbe armonizzare le previsioni della direttiva 77/799/CEE con quanto già previsto in materia di imposizione indiretta e prevedere metodi più efficienti per lo scambio di informazioni, tenendo conto delle opportunità offerte dalla tecnologia informatica. È altresì importante omogeneizzare i diversi sistemi di imposizione IVA, con particolare riguardo agli adempimenti dei soggetti obbligati.

3.3 Il quadro normativo comunitario può essere articolato in cinque filoni fondamentali: — assistenza reciproca, — cooperazione in ambito IVA, — cooperazione in materia di accise, — recupero crediti, — programma Fiscalis.

3.4 I riferimenti alla normativa comunitaria, unitamente ad una breve sintesi dei relativi provvedimenti, sono riportati nell'allegato A.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato ritiene che la crescente diffusione della frode fiscale sia da contrastare con maggiore energia e si rammarica del fatto che l'azione degli Stati membri e la loro cooperazione siano giudicate dalla Commissione come assolutamente insufficienti, nonostante un complesso ed articolato quadro giuridico.

4.2 La distorsione che le pratiche di evasione e di elusione fiscale arrecano al buon funzionamento dell'economia e del mercato interno rappresenta un serio problema finora sottovalutato, come è stata altresì sottovalutata la connessione tra i capitali sottratti al fisco, il riciclaggio di denaro sporco e la criminalità economica. Infatti, condotte fraudolente finalizzate alla indebita percezione di provvidenze nazionali e comunitarie sono spesso realizzate mediante la predisposizione di documenti fiscali falsi e, viceversa, i capitali frutto di frode fiscale, anche attraverso operazioni cross-border, sono sovente utilizzati per intraprendere ulteriori azioni illecite o criminose.

4.3 Relativamente alla rilevanza dell'elusione — che, a differenza dell'evasione fiscale, si sostanzia nel compimento di comportamenti di per sé non vietati, ma preordinati e finalizzati unicamente ad ottenere un indebito risparmio d'imposta — il Comitato rileva che le legislazioni nazionali non hanno affrontato in modo omogeneo la tematica. Al fine di evitare il proliferare di costi amministrativi e sociali conseguenti ad una normativa non sempre lineare, si ritiene opportuno un intervento che riavvicini le legislazioni nazionali in materia, introducendo una clausola antielusiva generale ovvero definendo, in maniera comune, una casistica delle fattispecie al verificarsi delle quali le amministrazioni fiscali possano esercitare il potere di disconoscimento — agli effetti tributari — degli effetti giuridici prodotti dai negozi ritenuti elusivi.

4.4 Il Comitato ritiene che le proposte della Commissione siano fin troppo caute nell'affrontare il tema, considerando la competenza riconosciutale nei trattati ad adottare tutte le misure necessarie per garantire l'equilibrio finanziario delle istituzioni europee. La Commissione dispone, infatti, di significativi poteri di attuazione conferitigli dal Consiglio, come previsto dalla decisione del Consiglio 1999/468/CE, del 28 giugno 1999. In proposito, si richiama l'applicazione del principio di sussidiarietà — sancito dall'art. 5 del Trattato UE — che impone l'intervento comunitario anche nelle materie di non esclusiva competenza, qualora gli obiettivi prefissati non possono essere realizzati dagli Stati membri, ovvero possono essere meglio perseguiti a livello comunitario. Il Comitato sollecita la Commissione ad utilizzare tali poteri in pieno.

4.5 La Commissione, già dal giugno 2001 con la comunicazione La politica fiscale dell'Unione europea — Priorità per gli anni a venire (COM(2001) 260 def.), ha posto l'accento sulla necessità di adottare tutti gli altri strumenti disponibili, oltre a quelli legislativi, per il conseguimento degli obiettivi prioritari. In quella sede, è stato posto l'accento sul fatto che la politica fiscale era, ed è tuttora, subordinata all'adozione delle decisioni all'unanimità (1).

4.6 Il Comitato, fin da allora, sosteneva l'esigenza di modificare il regime transitorio e di pervenire in tempi rapidi al regime definitivo basato sul principio dell'imposizione nel paese d'origine. Con una certa enfasi, il Comitato si domandava allora: «quanti anni ancora di regime transitorio precario dovranno passare prima che tale obiettivo sia conseguito», chiedendo la semplificazione e modernizzazione delle norme, una loro applicazione più uniforme e una maggiore cooperazione amministrativa. Sembrerebbe che nessun progresso sia stato fatto.

4.7 Il Comitato sostiene l'indirizzo generale di rafforzare la cooperazione andando oltre il vigente sistema di scambi di informazione (VIES) e sviluppando misure di scambi automatici o spontanei di notizie tra Stati membri.

4.8 Il Comitato apprezza l'apertura del dibattito sulla modifica del sistema IVA, ma sottolinea l'esigenza che sia fatto un approfondito studio di impatto, partendo dal presupposto che le eventuali modifiche siano nel segno dell'efficacia e della semplificazione e che non costituiscano uno strumento per aumentare il carico fiscale sui cittadini e sulle imprese. In proposito, si richiama la proposta, già avanzata da questo Comitato (2), di esaminare anche sistemi di imposizione sui consumi alternativi all'IVA che garantiscano un gettito almeno pari a quello attuale ma siano meno onerosi per la collettività e più efficaci dal punto di vista della riscossione.

5. Osservazioni specifiche

5.1 Imposta sul valore aggiunto

L'attuale sistema di tassazione ai fini IVA degli scambi intracomunitari si fonda sul principio di tassazione nel paese di destinazione, in grado di garantire la parità di trattamento tra i prodotti nazionali e quelli provenienti da altri Stati comunitari, realizzato attraverso il meccanismo della non imponibilità delle operazioni di cessione e della connessa imponibilità degli acquisti nel paese di destinazione con la medesima aliquota prevista per le operazioni interne.

Tale sistema era stato introdotto — nel regime transitorio e, pertanto, in via temporanea — in quanto l'applicazione del principio di tassazione nel paese d'origine avrebbe richiesto la necessaria tempistica per l'adozione di un'adeguata struttura che permettesse una corretta ridistribuzione tra i paesi membri delle entrate ovunque riscosse, in proporzione ai rispettivi consumi. Ne consegue che l'adozione di tale sistema non può prescindere da un riavvicinamento delle aliquote fiscali, in modo da evitare il prodursi di effetti distorsivi sul piano della concorrenza.

5.1.1 Le frodi «carosello» all'IVA

Il regime transitorio degli scambi intracomunitari, pur offrendo ampie opportunità in materia di libera circolazione delle merci, espone i singoli Stati membri ai danni derivanti da ingenti evasioni e frodi fiscali.

5.1.1.1 Una delle tipologie di frode all'IVA connotata da maggiori elementi di pericolosità, in relazione all'ammontare dell'imposta evasa, e di insidiosità avuto riguardo alle difficoltà di individuazione è quella denominata «carosello», che comporta l'utilizzo di sistemi volti a sottrarsi all'IVA, mediante l'utilizzo strumentale di società create ad hoc che operano in un contesto internazionale. La finalità consiste nel non pagare l'IVA dovuta per permettere agli altri anelli della catena della frode di dedurre importi fittizi dell'imposta, al fine di ottenere un rimborso o di ridurre il debito IVA. Per raggiungere tale scopo illecito, di norma, l'operatore inadempiente non svolge attività economica reale, non dispone di strutture operative e spesso la sede dell'attività è limitata ad una casella postale. Tale soggetto scompare, senza produrre la relativa dichiarazione e versare le imposte a debito, dopo alcuni mesi di «formale attività», onde rendere difficoltosa la sua individuazione alle amministrazioni fiscali.

5.1.1.2 Il Comitato ritiene che le «frodi carosello» siano state possibili anche a causa di una insufficiente cooperazione tra Stati membri, oltre che per i regimi differenziati delle aliquote. Il Comitato suggerisce pertanto che vengano attivate tutte le forme di cooperazione e di scambio di informazioni necessarie, che possono efficacemente contrastare questo fenomeno.

5.1.2 La cooperazione amministrativa nel settore IVA

5.1.2.1 Le condotte evasive nel settore dell'IVA hanno indotto le amministrazioni finanziarie degli Stati membri ad affinare, con sempre maggiore attenzione, le tecniche investigative nella prospettiva di un più efficace contrasto al fenomeno. La cooperazione amministrativa assume un ruolo determinante per il contrasto alle frodi all'IVA in quanto esse vengono perpetrate attraverso più soggetti economici ubicati in diversi Stati membri. L'utilizzo di appositi strumenti convenzionali ha permesso agli Stati di porre in essere uno scambio di informazioni che si è dimostrato uno strumento utile per la determinazione della posizione fiscale dei contribuenti e per contrastare e reprimere le frodi fiscali transnazionali. In materia di cooperazione, già da tempo il Comitato aveva segnalato l'esigenza di un ruolo più attivo della Commissione e, pertanto, valuta con favore l'organizzazione di un sistema di monitoraggio per verificare qualità e quantità dell'assistenza fornita.

5.1.2.2 Ad oggi, infatti, lo scambio di informazioni è ancora lontano dall'essere una prassi abituale per differenze culturali, gradi diversi di informatizzazione, mancanza di norme volte a sanzionare l'inerzia degli Stati. È pertanto necessario creare una cultura uniforme nella consapevolezza che l'invio di richieste di informazioni all'estero deve considerarsi non una eventualità cui ricorrere soltanto in casi eccezionali, ma una fase ordinaria del procedimento di accertamento, ogni qualvolta le caratteristiche del controllo lo richiedano. A tal fine, si dovrebbero superare gli ostacoli che si frappongono alla diffusione di una cultura amministrativa comunitaria, incentivando il pieno ricorso agli strumenti di cooperazione esistenti, rispettando la tempistica e le modalità previste in modo da consentire agli organi investigativi di disporre delle informazioni richieste in tempi compatibili con lo svolgimento delle indagini.

5.1.2.3 Inoltre, in linea con quanto espresso dalla Commissione con riguardo all'utilizzo di sistemi informatici standardizzati per lo scambio di informazioni, si potrebbe valutare l'opportunità di collegare in rete le forze di polizia e gli organismi investigativi dei singoli Stati membri impegnati nella lotta alla frode fiscale, per lo scambio diretto di informazioni mediante un sistema di posta elettronica certificata, e di condividere le banche dati relative alle notizie concernenti le dichiarazioni dei redditi dei singoli Stati membri, come già avviene con i dati VIES di I e II livello. Tale iniziativa, che richiede comunque un preventivo accordo sui contenuti dei dati inseriti in tali archivi e la compatibilità con legislazioni nazionali in materia di privacy, consentirebbe un sensibile passo in avanti nel miglioramento dell'azione di contrasto alla frode fiscale, in quanto sarebbe in grado di mettere a disposizione degli organi investigativi le necessarie informazioni in modo diretto, in tempi reali e senza adempimenti burocratici superflui.

5.1.2.4 Inoltre, sebbene la normativa che disciplina gli scambi di informazioni tra gli Stati membri risulti strutturata e soddisfacente, il maggiore limite ad arginare i fenomeni evasivi perpetrati all'interno dell'UE è rappresentato dalla non omogeneità della legislazione che regola l'esercizio dei poteri istruttori da parte delle singole amministrazioni nazionali nonché dalla diversa intensità delle misure repressive. È intuibile, infatti, che i fenomeni fraudolenti si localizzano nei paesi dove i poteri ispettivi degli organi deputati ai controlli risultano meno penetranti ovvero dove le sanzioni applicabili risultano inidonee a svolgere la loro funzione preventiva.

5.1.2.5 Nel rispetto del principio di sovranità degli Stati membri, sarebbe pertanto opportuno armonizzare, in ambito UE, i trattamenti sanzionatori a fronte di fattispecie di analoga gravità, come già previsto, ad esempio, nell'ambito della normativa antiriciclaggio. Ciò al fine di evitare che legislazioni meno severe o sistemi di accertamento meno efficienti determinino — di fatto — la sussistenza di «paradisi sanzionatori» in cui far confluire i proventi dell'attività criminosa o i terminali delle «frodi carosello».

5.1.3 Il valore normale quale criterio di determinazione dell'imponibile in funzione antifrode

5.1.3.1 L'esigenza di ostacolare pratiche evasive deve essere soddisfatta nel rispetto dei principi comunitari, compresi quelli di non discriminazione e proporzionalità, come più volte sottolineato dalla stessa Corte di giustizia. Tra gli elementi rispetto ai quali sussistono maggiori difformità tra i vari ordinamenti figura quello concernente l'utilizzo di parametri di determinazione dell'imponibile diversi da quello del corrispettivo pattuito tra le parti, non solo nelle ipotesi di autoconsumo o di destinazione a finalità estranee all'impresa, ma anche in tutte quelle in cui si reputa sussistente un rischio di frode o di evasione fiscale. A tal proposito, si osserva che in tutti gli ordinamenti dei paesi membri il criterio di determinazione dell'imponibile valorizza la volontà negoziale delle parti e mira ad assicurare l'imposizione sul corrispettivo effettivo in quanto la base imponibile è generalmente rappresentata dal corrispettivo contrattuale pattuito per la cessione del bene o la prestazione del servizio. Accanto a tale criterio «base», è utilizzato anche il «valore normale di mercato», al fine di rettificare o ristabilire la base di calcolo dell'imposta, in presenza di talune condizioni.

5.1.3.2 La nozione di valore normale di mercato ai fini IVA è pressoché uguale in tutti gli Stati membri ed è sostanzialmente quella desumibile dalla direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977 (Sesta direttiva) che lo individua nel prezzo mediamente praticato per i beni e servizi della stessa specie in condizioni di libera concorrenza, al medesimo stadio di commercializzazione e nel tempo e nel luogo in cui è effettuata l'operazione, o in mancanza, nel tempo e nel luogo più prossimi.

5.1.3.3 In tutti gli ordinamenti comunitari, l'utilizzo del valore normale costituisce metodo alternativo di determinazione della base imponibile: — nell'ipotesi in cui manchi totalmente o parzialmente un corrispettivo in denaro. In tal caso, il ricorso al valore normale risponde alla necessità di individuare un criterio che possa esprimere in termini monetari la base imponibile, a cui si affianca anche una funzione antielusiva, — laddove il legislatore ha ritenuto presuntivamente che sussista il rischio (3) di una frode fiscale.

5.1.3.4 In aggiunta a tali ipotesi, casi di deroga al principio della determinazione della base imponibile in base al corrispettivo si hanno nei casi di: — previsione di poteri normativi o amministrativi di fissare basi imponibili minime o non inferiori al valore normale in relazione a determinati beni o settori commerciali, in particolare quello delle vendite immobiliari, — disposizioni che considerano come base imponibile il valore normale dei beni o servizi, quando viene pagato un prezzo unitario per beni e servizi eterogenei, — norme che, pur in presenza di un corrispettivo in denaro, individuano l'imponibile nel valore normale, nel valore di importazione o nel costo di acquisto, quando sussistono legami di dipendenza tra le parti dell'operazione, — cessione o costituzione di diritti reali o diritti d'uso sulla proprietà immobiliare.

5.1.3.5 In proposito, la Corte di giustizia (4) ha affermato che i provvedimenti nazionali idonei alla prevenzione delle frodi o delle evasioni fiscali non possono derogare, di massima, il principio di determinazione della base imponibile IVA secondo il corrispettivo pattuito, contenuto nella Sesta direttiva, se non nei limiti strettamente necessari per raggiungere tale obiettivo.

5.1.3.6 In altri termini, il valore normale è il punto di riferimento per la segnalazione di un'eventuale frode. La base imponibile, costituita dal corrispettivo pattuito, se è inferiore al valore normale, non viene sostituita da quest'ultimo, ma l'amministrazione fiscale può presumere l'esistenza di una frode con l'inversione dell'onere della prova.

5.1.4 La responsabilità solidale nel pagamento dell'imposta

5.1.4.1 Nell'ambito delle iniziative legislative finalizzate a contrastare la diffusione delle «frodi carosello», in alcune legislazioni nazionali sono state introdotte norme che hanno sancito la responsabilità solidale del cessionario per il versamento dell'IVA omesso da parte del cedente con riferimento alla vendita di beni appartenenti a determinate categorie, che risulti praticata a prezzi inferiori al valore normale.

5.1.4.1.1 Tali disposizioni trovano fondamento nell'art. 21 della Sesta direttiva, che riconosce agli Stati la facoltà di far gravare su una persona diversa dal debitore dell'imposta la responsabilità solidale per il versamento della stessa, nel rispetto del principio di proporzionalità.

5.1.4.2 La ratio di tale scelta è costituita dall'assunto secondo cui, alla base di un'operazione regolata a prezzi difformi dal valore di mercato, può nascondersi una diversa realtà sottostante rappresentata dall'esistenza di un disegno fraudolento. In sostanza, al ricorrere delle condizioni previste dalla norma, la malafede del cessionario viene presunta, nella considerazione che, in ragione del prezzo pagato, l'acquirente non poteva non essere consapevole della frode in atto (5). Si tratta di una presunzione relativa, in quanto il cessionario può dimostrare documentalmente che il prezzo inferiore al valore normale sia stato determinato da eventi e situazioni di fatto oggettivamente rilevabili o sulla base di disposizioni di legge e che, comunque, non sia collegato al mancato pagamento dell'imposta, determinando, in tal modo, il venir meno dei profili di responsabilità solidale il relazione al mancato versamento dell'imposta da parte del cedente.

5.1.4.3 Il Comitato condivide le preoccupazioni espresse da molti operatori sul principio della responsabilità solidale e, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia (6), ritiene che le eventuali misure debbano essere limitate alla ricerca delle garanzie per il pagamento di quei soggetti che vengono chiaramente individuati come effettivamente tenuti al pagamento dell'imposta. Si potrebbe quindi prevedere che il cessionario sia obbligato in solido col fornitore al pagamento dell'imposta nel caso in cui la cessione sia avvenuta a un prezzo inferiore al valore normale del bene. In presenza di una previsione così incisiva, che penalizza l'acquirente esponendolo al pagamento di un'imposta da altri evasa, occorre circoscrivere la concreta applicazione della norma al ricorrere di specifici presupposti: — la cessione deve avvenire tra soggetti passivi ai fini IVA, escludendo espressamente i consumatori finali, — il cedente abbia omesso, in tutto o in parte, i versamenti IVA dovuti, — il bene oggetto della transazione deve appartenere a una delle categorie espressamente identificate con apposito provvedimento, — la cessione deve essere regolata a un prezzo inferiore al valore normale del bene, — la divergenza tra corrispettivo pattuito e valore normale non può essere giustificata in ragione di eventi o situazioni di fatto oggettivamente rilevabili.

5.1.5 Il Comitato condivide la possibilità di estendere il campo di applicazione dell'autoliquidazione alle operazioni interne agli Stati membri. In un recente parere il Comitato ha ritenuto che tale meccanismo «potrebbe rivelarsi necessario per prevenire l'evasione e la frode fiscale. Tale meccanismo è particolarmente utile quando il venditore si trova in difficoltà finanziarie» (7). La stessa Commissione ha esteso il campo di applicazione facoltativo dell'inversione contabile, dopo un positivo esperimento per i materiali di costruzione e per i servizi relativi ai fabbricati. Le misure non dovranno comunque arrecare pregiudizio allo scambio intracomunitario di merci e servizi, laddove differenti obblighi di fatturazione possano compromettere la effettività del mercato interno.

5.2 Imposte dirette

5.2.1 La lotta alla frode fiscale deve necessariamente essere combattuta anche sul più generale piano della armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri in materia di imposizione diretta ed accertamento.

5.2.1.1 In seguito all'ampliamento del numero dei paesi appartenenti all'Unione europea, le differenze tra i sistemi tributari sono destinate ad influenzare in misura crescente le decisioni di allocazione dei capitali nei vari paesi e le relative modalità di gestione delle attività imprenditoriali. Infatti, in presenza di un significativo coordinamento delle politiche economiche, le diverse normative fiscali nazionali costituiranno lo strumento con cui gli Stati membri potranno incidere sulle decisioni di localizzazione degli investimenti e delle risorse all'interno dell'Unione europea. Nondimeno, le sensibili differenze che tuttora esistono tra i diversi sistemi di imposizione diretta degli Stati membri potrebbero ostacolare in alcuni casi il processo di integrazione dei mercati (8), creando un impatto negativo sulla competitività dell'economia europea.

5.2.2 Il riavvicinamento delle legislazioni fiscali degli Stati membri è stato oggetto di analisi da parte della Commissione nella comunicazione COM(2003) 726 def. del 24.11.2003. Tuttavia, con riferimento all'imposizione societaria, segnatamente alle misure c.d. comprehensive, destinate a favorire l'istituzione di una imposta europea sulle società fondata su una base imponibile comune consolidata (9), sussistono notevoli difficoltà applicative, riconducibili alle permanenti diversità tra i vari Stati membri sui criteri di formazione della base imponibile. Peraltro, l'adozione di una imposta comune richiede, oltre ad un elevato livello di convergenza delle politiche economiche, anche un quadro giuridico adeguato. Allo stato attuale, l'art. 94 del Trattato CE prevede che il Consiglio, su proposta della Commissione, deliberi all'unanimità in merito alle direttive volte al riavvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri che abbiano un'incidenza diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune.

5.2.3 La sussistenza di tale previsione ed il permanere della sovranità fiscale in capo agli Stati membri, che non sembrano agevolare le iniziative volte alla creazione di una base imponibile consolidata comune per le società operanti nell'Unione europea, continuano a costituire un rilevante ostacolo al processo di riavvicinamento dei sistemi di tassazione delle società in ragione sia dell'ampliamento del numero degli Stati membri, che rende particolarmente difficile il raggiungimento dell'unanimità, sia in considerazione della mancata previsione nel testo definitivo della Costituzione per l'Europa della regola della maggioranza qualificata per l'adozione di leggi, o leggi quadro, che stabiliscano misure nel settore dell'imposizione sulle società.

5.2.4 Nella prospettiva di un superamento della regola dell'unanimità, un concreto passo verso l'effettiva armonizzazione delle basi imponibili dell'imposta societaria è costituito dalla analisi — contenuta nella comunicazione SEC(2005) 1785, del 23.12.2005, della Commissione Tackling the corporation tax obstacles of small and medium-sized enterprises in the Internal Market. Outline of a possible Home State Taxation pilot scheme sull'applicazione sperimentale del sistema di Home State Taxation per le piccole e medie imprese (10). Da tale studio, è risultato che i 23 milioni di piccole e medie imprese, esistenti nell'Unione a 25 paesi, rappresentano la parte più rilevante dell'economia europea — costituendo il 99,8 % di tutte le imprese europee — e garantiscono circa il 66 % dell'impiego privato (11). L'effettiva adozione di tale sistema consentirebbe una maggiore internazionalizzazione dell'attività di tali imprese, in quanto verranno ridotti i costi di compliance (12) che tali imprese sopportano in misura di gran lunga superiore alle imprese di rilevanti dimensioni (13), e sarà ampliata la possibilità di riporto delle perdite che costituisce il principale ostacolo allo sviluppo delle attività economiche transfrontaliere, contribuendo al riavvicinamento, in ambito comunitario, delle legislazioni in materia di tassazione delle società.

5.3 Commercio elettronico

5.3.1 La crescita e l'evoluzione tecnologica del commercio elettronico offre agli operatori economici nuove opportunità, tuttavia i nuovi metodi di scambio impongono adattamenti dei sistemi fiscali, con particolare riferimento agli aspetti connessi all'attuazione delle imposte sui consumi. Infatti, i sistemi tributari, ancorati prevalentemente alle regole del commercio tradizionale, devono tener conto di queste trasformazioni ed adeguarsi alle nuove forme di commercio che si vanno sviluppando.

5.3.2 Il principale problema connesso alla tassazione delle transazioni telematiche riguarda le ipotesi di discriminazione che potrebbero scaturire dal diverso trattamento riservato ad una operazione a seconda della diversa modalità di consegna del bene oggetto della transazione.

5.3.2.1 Nel valutare le possibilità di applicazione dei tradizionali principi di diritto tributario alle fattispecie proprie dell'era digitale, occorre verificare il rispetto del principio della neutralità dell'atto impositivo, in ordine al quale non sono ammesse discriminazioni di trattamento su operazioni analoghe, che, nel caso in questione, differiscono soltanto per la modalità di consegna (on line o off line).

5.3.3 In particolare, le maggiori problematiche sono connesse all'imposizione, diretta ed indiretta, sui beni immateriali (o digitalizzati), in quanto tutte le fasi della transazione commerciale (cessione e consegna) avvengono per via telematica (commercio on line), attraverso la fornitura in rete di prodotti virtuali. Infatti, i servizi ed i beni vengono dematerializzati alla partenza, ad opera del prestatore, e materializzati all'arrivo, ad opera del destinatario. In tale ipotesi, non sussiste un bene fisicamente tangibile che possa essere oggetto di materiale riscontro, anche ai fini ispettivi.

5.4 Competenze dell'OLAF

5.4.1 Il Comitato ritiene che l'attuale legislazione comunitaria, che costituisce la base giuridica di riferimento per la costituzione dell'OLAF, già assegna a tale organismo importanti funzioni così come stabilito dall'art. 2 della decisione della Commissione 1999/352/CE, CECA, Euratom. Pertanto, si sollecita la Commissione ad attivarsi proficuamente perché si concretizzino le attuali competenze, dotando, se necessario, l'Ufficio antifrode di ulteriori mezzi necessari ad assolvere il suo compito istituzionale, ad esempio utilizzando il modello agli articoli 81-86 che regolano l'Autorità sulla concorrenza.

5.4.2 In tale contesto, l'OLAF potrebbe porsi quale organismo con funzioni di analisi e coordinamento a livello UE per la lotta alle frodi anche di natura fiscale, attribuendogli funzioni e competenze nel settore della cooperazione amministrativa in campo fiscale (imposte dirette, indirette ed accise), al fine di agevolare lo scambio di informazioni tra gli organismi a cui è demandata l'azione di contrasto alle frodi fiscali dalle singole legislazioni nazionali.

5.5 Lo sviluppo del commercio intracomunitario spinge ad elevare la cooperazione nello scambio di informazioni sulla gestione dei rischi. La Commissione, però, non propone iniziative concrete, salvo il sollecito agli Stati membri ad utilizzare la Guida per la gestione del rischio per le amministrazioni fiscali. Su questo argomento il Comitato suggerisce di aprire una banca dati centralizzata, ove far confluire le informazioni tra amministrazioni, attualmente standardizzate solo in materia doganale e su base bilaterale.

5.5.1 In proposito, potrebbero essere individuate tipologie di prodotti che — sulla base delle risultanze delle attività d'indagine svolte dai competenti organismi dei singoli Stati membri — presentino un maggiore rischio di essere utilizzate per porre in essere frodi «carosello». A titolo esemplificativo, si citano gli autoveicoli ed i prodotti ad alta tecnologia, quali gli strumenti informatici e la telefonia. Tale attività di analisi potrebbe essere affidata all'OLAF, il quale potrebbe riversare periodicamente le relative risultanze agli Stati membri per orientare la successiva attività di monitoraggio del fenomeno e per consentire conseguenti mirati interventi operativi. Dovrebbe, altresì, essere previsto e disciplinato analogo flusso comunicativo dagli Stati membri all'OLAF.

5.6 Il Comitato ritiene che l'ipotesi di un approccio comunitario alle relazioni con i paesi terzi sia certamente migliore rispetto agli accordi bilaterali. A tal fine, si potrebbero inserire disposizioni specifiche nell'ambito del progetto di approvazione del modello comunitario di convenzione contro le doppie imposizioni di cui alle comunicazioni della Commissione europea SEC(2001) 1681 Company Taxation in the Internal Market e COM(2003) 726 def. Un mercato interno senza ostacoli inerenti alla tassazione delle società — risultati, iniziative in corso e problemi ancora da risolvere, esaminato anche dal Parlamento europeo, nella comunicazione (SEC A5-0048 2003). Va sostenuta l'ipotesi di realizzare una specifica convenzione di cooperazione, da inserire negli accordi di partenariato economico. In assenza di una chiara e decisa volontà da parte degli Stati membri, è comunque indispensabile proseguire nella strada degli accordi bilaterali, senza cioè interrompere i processi in corso di definizione.

5.7 Il Comitato considera che il rafforzamento degli obblighi di dichiarazione, ipotizzato dalla Commissione, deve essere rigorosamente improntato al principio della proporzionalità e della semplificazione. La doverosa lotta alla frode fiscale non può tradursi in ingiustificati aggravi per la massa dei contribuenti onesti e delle imprese. A questo fine si ritiene opportuno un significativo alleggerimento degli obblighi per le imprese virtuose, che cooperano fattivamente con l'amministrazione fiscale e un giusto inasprimento degli obblighi per chi, secondo criteri oggettivi, è considerato un soggetto rischioso.

5.8 Il Comitato non condivide la considerazione della Commissione sulla tassazione dei tabacchi e degli alcolici, trattati come una merce «normale». Alcuni Stati membri hanno individuato nella gestione delle accise sui tabacchi e sui prodotti alcolici una soluzione ai correlati problemi sanitari, per i quali la priorità rispetto al funzionamento del mercato interno è evidente. La Commissione propone di eliminare queste distorsioni ma ciò richiederà comunque molto tempo, data l'ampiezza delle divergenze tra i livelli di reddito dei singoli Stati membri e la diversità di obiettivi e misure in materia di politica delle entrate e di politica sanitaria tra i vari Stati membri. In attesa di giungere ad un grado ragionevole di armonizzazione delle aliquote fiscali, sarebbe necessario trovare altre soluzioni per permettere a ciascuno Stato membro di mantenere la sua capacità di perseguire gli obiettivi di politica fiscale e sanitaria che si è prefisso. Bisogna comunque tenere in conto che il contrabbando di tabacchi è generato in minima parte da paesi comunitari ed è controllato da multinazionali del crimine. Il Comitato, sebbene consapevole degli alti costi sociali e sanitari correlati agli abusi di tali sostanze e per i quali auspica l'adozione di idonee di misure di contenimento nelle sedi competenti, ritiene che le accise sui tabacchi e sugli alcolici debbano rimanere nella stretta competenza degli Stati membri.

5.9 Il Comitato invita la Commissione a proseguire il programma Hercule II, auspicando una rapida approvazione da parte del Parlamento e del Consiglio dell'atto COM(2006) 339 def., che richiede la proroga dell'azione comunitaria per la promozione di azioni nel settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità. Il programma ha già dato notevoli frutti, con 19 azioni formative che hanno interessato 2.236 partecipanti, provenienti dai diversi Stati membri, da 5 paesi terzi e da altre istituzioni europee, tenendo in particolare conto l'esigenza di rafforzare la cooperazione considerando l'allargamento dell'Unione alla Bulgaria e alla Romania, che dovranno anch'essi beneficiare di tali azioni.

5.10 Il Comitato ritiene utile la costituzione di un forum permanente di discussione e/o di concertazione ad alto livello, per un approccio più globale delle questioni riguardanti la frode e la cooperazione tra gli Stati membri. L'attuale frammentazione delle attività di consultazione in una pluralità di alti comitati, suddivisi per competenze, non consente uno scambio utile di pratiche per rafforzare la cooperazione ed i comportamenti delle amministrazioni. Il Comitato ritiene incomprensibili e censurabili tutte le resistenze burocratiche e le perplessità che sono state avanzate in seno all'Ecofin.

Bruxelles, 15 marzo 2007 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) Parere del CESE La politica fiscale dell'Unione europea — Priorità per gli anni a venire — GU C 48 del 21.2.2002, pagg. 73-79.

(2) Parere del CESE in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il luogo delle prestazioni di servizi — GU C 117 del 30.4.2004 pagg. 15-20.

(3) Tale rischio deve essere effettivo e la frode deve essere provata, affinché sia rispettata la legittimità comunitaria.

(4) Sentenze n. 324/82 e 131/91, in materia di commercializzazione di autoveicoli nuovi o usati e, più recentemente, sentenza 20.1.2005 C-412/03.

(5) Sul punto, si evidenzia che la Commissione europea, con la comunicazione COM(2004) 260 def., del 16.4.2004, nell'esprimere un giudizio positivo in ordine agli effetti deterrenti che si erano registrati in alcuni Stati membri in ragione dell'introduzione dell'istituto della responsabilità in solido, aveva fatto riferimento ad un meccanismo operativo che richiede la dimostrazione dell'esistenza di un legame di complicità tra cedente e cessionario.

(6) Cause C-354/03, C-355/03, C-484/03 e C-384/04.

(7) GU C 65 del 17.3.2006, pagg. 103-104.

(8) Cfr. L. Kovács, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, in www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf

(9) Parere del CESE: Creazione di una base imponibile comune e consolidata per le società nell'UE — GU C 88 dell'11.4.2006, pag. 48.

(10) Parere del CESE: Lotta contro gli ostacoli connessi alla tassazione delle società incontrati dalle piccole e medie imprese nel mercato interno — GU C 195 del 18.8.2006, pag. 58.

(11) Fonte dati: Commissione europea, SMEs in Europe 2003, Observatory of European SMEs 2003/No. 7, DG Enterprise Publications and European Commission (2003): The impact of EU enlargement on European SMEs, Observatory of European SMEs 2003/No. 6, DG Enterprise Publications, in collaborazione con Eurostat. In merito all'importanza economica delle piccole e medie imprese nell'Unione europea, cfr. Commissione europea, comunicazione SEC(2005) 1785, del 23.12.2005, pagg. 15-17.

(12) La citata comunicazione SEC(2005) 1785 individua i costi di compliance nei servizi di consulenza legale e fiscale, nella traduzione dei documenti, spese di viaggio e rischi finanziari e d'impresa.

(13) In base ad uno studio dell'European Association of Craft, Small and medium-sized Enterprises, pubblicato in data 11.6.2004 e richiamato dalla citata comunicazione SEC(2005) 1785, i costi di compliance sostenuti dalle piccole e medie imprese sono superiori sino a cento volte quelli sostenuti dalle imprese di rilevanti dimensioni. In merito ai metodi di determinazione dei costi di compliance, cfr. Commission Staff Working Paper SEC(2004) 1128, del 10.9.2004, European Tax Survey.