IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 229/85

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Verso un’azione europea più incisiva nella lotta alla droga

COM(2011) 689 definitivo

2012/C 229/16

Relatore: TOPOLÁNSZKY

La Commissione europea, in data 25 ottobre 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Verso un'azione europea più incisiva nella lotta alla droga

COM(2011) 689 final.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 18 aprile 2012.

Alla sua 481a sessione plenaria, dei giorni 23 e 24 maggio 2012 (seduta del 24 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 118 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE):

1.1 accoglie con favore le proposte della Commissione e concorda nel ritenere che, nell'interesse di un'Europa più forte, sia necessaria un'azione più risolutiva, come pure un approccio equilibrato agli interventi relativi all'offerta e alla domanda di stupefacenti;

1.2 esprime pertanto delusione per il fatto che la comunicazione in esame, con la sua insistenza su misure volte a ridurre l'offerta, costituisca un passo indietro rispetto al precedente approccio, che era equilibrato e basato sul consenso;

1.3 non ritiene sufficiente un approccio normativo fondato sulla giustizia penale, e chiede pertanto che venga sviluppata una nuova strategia dell'UE in materia di stupefacenti, basata su una valutazione approfondita della strategia attuale, la cui validità scadrà tra breve;

1.4 esprime preoccupazione per i cambiamenti nelle priorità della politica di sostegno, e auspica che si ritorni, anche in tale contesto, ad un approccio equilibrato;

1.5 è favorevole a un'ulteriore armonizzazione delle misure nazionali rivolte a contrastare il traffico di stupefacenti, e raccomanda di estendere il processo di armonizzazione del diritto penale dell'UE a varie forme di abuso di droghe;

1.6 raccomanda di sviluppare e di utilizzare un sistema indipendente e basato su dati scientifici per la valutazione delle misure rivolte a ridurre l'offerta, e di garantire la disponibilità di risorse adeguate per tali misure;

1.7 apprezza le misure in materia di confisca e di recupero dei proventi di attività criminali, e raccomanda di destinare almeno una parte delle risorse acquisite in tal modo al sostegno del settore - finanziato in misura del tutto insufficiente - della riduzione della domanda;

1.8 sottolinea che un approccio regolamentare non è sufficiente per affrontare sostanze stupefacenti nuove e pericolose, e che la legislazione in questo campo dev'essere applicata nell'ambito di un quadro politico di azione integrato e a vasto raggio. L'efficacia di tale quadro dev'essere continuamente verificata e valutata;

1.9 ritiene che la sezione della comunicazione dedicata alla riduzione della domanda sia eccessivamente generica e sproporzionata, e raccomanda che la Commissione avvii lo sviluppo di un meccanismo istituzionale rivolto a garantire iniziative politiche efficaci basate su risultanze scientifiche;

1.10 è fermamente convinto che a medio termine sia indispensabile una politica ampia e coordinata in materia di dipendenza da tutte le sostanze psicoattive, sia «legali» che «illegali», per fare in modo che le singole politiche non si ostacolino a vicenda;

1.11 esprime sostegno per l'opera svolta dal forum della società civile dell'UE sulla droga e raccomanda di tenere maggiormente conto dell'esperienza di tale organismo a livello sia dell'UE che nazionale.

2. Osservazioni generali

2.1 Il CESE accoglie con favore la comunicazione della Commissione europea Verso un'azione europea più incisiva nella lotta alla droga (1).

2.2 Il CESE condivide il giudizio secondo cui, adesso che è entrato in vigore il Trattato di Lisbona, «la risposta europea al problema della droga deve diventare energica e ferma, e deve affrontare entrambe le dimensioni della domanda e dell'offerta di sostanze stupefacenti». Accoglie con favore l'impegno della Commissione a conferire un nuovo impulso alla politica antidroga dell'UE, e concorda nel ritenere necessario che l'UE intervenga «laddove i risultati possono essere più efficaci».

2.3 Il CESE si rammarica tuttavia del fatto che la comunicazione in esame costituisca un passo indietro rispetto al precedente approccio, basato sul consenso, che aveva creato un equilibrio tra le misure relative all'offerta e quelle concernenti la domanda. Il documento della Commissione si concentra unilateralmente sugli strumenti giuridici rivolti a ridurre l'offerta, mentre gli obiettivi di riduzione della domanda sono molto generici.

2.4 Il Comitato esprime delusione per il fatto che il documento della Commissione, nel contesto dell'abuso di sostanze stupefacenti, sembri trascurare alcuni aspetti trasversali in materia di politica sociale riguardanti i diritti umani, per dare invece la priorità a strumenti normativi e di diritto penale che sono raramente oggetto di valutazioni scientifiche, la cui efficacia è discutibile in base ai dati esistenti, e che non sono particolarmente efficaci rispetto ai costi (2).

2.5 Il CESE ritiene che le misure volte a ridurre l'offerta debbano essere parte di un sistema strategico e siano giustificate solo nel contesto di tale sistema. È importante evitare di dare un eccessivo rilievo alle misure penali, le quali dovrebbero essere invece utilizzate solo come estremo rimedio. Questa politica europea non deve caratterizzarsi per il fatto di mettere in secondo piano le misure di prevenzione, tenuto conto del fatto che l'Europa aveva adottato un approccio a vasto raggio, caratterizzato da una varietà di strumenti, in contrasto con l'approccio semplicistico, punitivo e improntato a scarso rispetto dei diritti umani che vige in gran parte del mondo.

2.6 Il CESE ritiene che la politica dell'UE in materia di lotta alla droga debba definire e adottare, nel quadro di un'ampia discussione, una nuova strategia, basandosi su una valutazione della strategia vigente. Tale nuova strategia dovrebbe essere adottata su base consensuale e sancire un impegno comune degli Stati membri a favore della riflessione strategica, dei programmi d'azione e della politica di finanziamento (migliore combinazione di politiche) adottati finora e imperniati su un certo equilibrio e sui valori fondamentali della strategia di Lisbona.

2.7 Conformemente al principio elementare per cui uno Stato, per prevenire un danno, non può causarne uno maggiore, dovranno essere predisposti meccanismi decisionali grazie ai quali a una valutazione indipendente sfavorevole potrebbero seguire immediatamente cambiamenti della politica.

3. Finanziamento

3.1 Il CESE esprime preoccupazione per il modo in cui le priorità di finanziamento della Commissione europea stanno cambiando e si stanno riducendo di numero. L'attuale programma in materia di salute pubblica, denominato Salute per la crescita, nel contesto del terzo programma finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, non si occupa della questione della droga e delle misure intese a ridurre la relativa domanda. Esso non menziona neppure le risorse necessarie per realizzare una riduzione della domanda, in linea con gli obiettivi della strategia e del programma d'azione dell'UE in materia di lotta alla droga.

3.2 Contemporaneamente, le priorità di finanziamento indicate nella proposta della Commissione relativa al programma Giustizia e al programma Diritti fondamentali e cittadinanza sono cambiate, e le sovvenzioni previste per far fronte al problema degli stupefacenti porranno l'accento soprattutto sugli aspetti legati alla prevenzione della criminalità. Il CESE invita la Commissione ad adeguare la propria politica di finanziamento in funzione delle esigenze di una strategia equilibrata.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Abuso e traffico di stupefacenti

4.1.1 Nelle osservazioni sul traffico di stupefacenti, la Commissione sottolinea la natura mutevole del mercato delle droghe illecite e i metodi innovativi e le nuove tecnologie cui si ricorre per trasferire partite di droga. Per rispondere efficacemente a questi sviluppi negativi, la Commissione sottolinea l'importanza di migliorare il coordinamento delle varie iniziative rivolte a contrastare il traffico di stupefacenti.

4.1.2 Il documento sottolinea che l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (3) rende possibile rafforzare gli strumenti legislativi e politici rivolti a contrastare il traffico di stupefacenti. Segnala tuttavia che alcuni strumenti legislativi (4) hanno favorito un ravvicinamento soltanto modesto delle misure nazionali nella lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. Inoltre, non hanno sufficientemente favorito la cooperazione giudiziaria in questo settore (5).

4.1.3 In tale contesto la comunicazione della Commissione raccomanda una serie di nuovi strumenti giuridici grazie ai quali intende, in primo luogo, stabilire delle norme minime comuni in materia di lotta alle principali reti del traffico transfrontaliero di stupefacenti, in secondo luogo, migliorare la definizione dei reati e delle sanzioni e, in terzo luogo, introdurre obblighi di rendicontazione più rigorosi per gli Stati membri.

4.1.4 Pur condividendo sostanzialmente le osservazioni della Commissione, il CESE sottolinea che i suddetti sforzi potranno avere risultati adeguati solo se sarà introdotto un sistema, dotato di indicatori adeguati, per la valutazione dei risultati dell'azione tesa a ridurre l'offerta di droga. Chiede pertanto che vengano sviluppati meccanismi di valutazione e di sorveglianza in grado di misurare le reali ripercussioni e l'efficacia rispetto ai costi di tale azione, ed accoglie con favore il lavoro già iniziato nel campo dello sviluppo di indicatori adeguati (6).

4.1.5 Per quanto riguarda le misure volte a ridurre l'offerta, il Comitato constata l'estrema limitatezza delle risorse assegnate alla valutazione dell'impatto di tali misure sui diritti fondamentali di quei consumatori di droghe che sotto il profilo giuridico non causano danni ad altri e non agiscono a scopo di lucro.

4.1.6 Nello spirito della comunicazione della Commissione in materia (7), il Comitato raccomanda di estendere gli sforzi di armonizzazione del diritto penale agli atti per i quali tra le pratiche dei vari Stati membri in materia penale sussistono divergenze tali (norme, sanzioni, procedure, esenzioni) da compromettere nettamente i diritti umani e la certezza del diritto. A giudizio del Comitato, ciò vale attualmente per i casi di abuso di sostanze stupefacenti (8).

4.1.7 Il CESE rammenta che la prevista armonizzazione delle pene minime non deve comportare un aumento delle pene massime in singoli Stati membri. Inoltre, fa notare che una politica rivolta a ridurre l'offerta potrebbe costituire un segnale dell'inazione dei responsabili politici. Occorre pertanto trovare il giusto equilibrio tra i necessari deterrenti penali e gli interventi, estremamente importanti, in materia di trattamento e di sostegno.

4.1.8 Il CESE ritiene che, invece di concentrarsi esclusivamente sulla prevenzione del traffico di stupefacenti, occorra riconsiderare le strategie di azione penale, impegnandosi a ridurre i danni sociali e per la salute causati dal traffico di stupefacenti e a promuovere la sicurezza degli individui e della società.

4.2 Precursori di droghe

4.2.1 Il Comitato condivide la valutazione della situazione esposta in questo capitolo della comunicazione e concorda nel ritenere che le misure attuali e previste rivolte a prevenire la diversione dei precursori delle sostanze stupefacenti debbano trovare un equilibrio tra la garanzia di un efficace controllo di detta distribuzione e la necessità di evitare di pregiudicare il commercio lecito di tali sostanze.

4.2.2 Il CESE concorda con la Commissione nel ritenere che in questo settore è necessaria una cooperazione internazionale più ravvicinata, sebbene sussistano disparità importanti per quanto riguarda l'accesso ai dati, la qualità dei dati stessi e i livelli di cooperazione, in particolare con i paesi terzi interessati.

4.3 Confisca e recupero dei proventi di reato

4.3.1 Il CESE si compiace degli sforzi compiuti dalla Commissione in questo campo e ritiene che gli strumenti legislativi menzionati costituiscano una risposta proporzionata e appropriata. Si rammarica quindi che essi, per varie ragioni, non abbiano prodotto risultati adeguati.

4.3.2 Il CESE è pertanto favorevole allo sviluppo di nuovi e più rigidi provvedimenti legislativi dell'UE, e all'estensione del processo di armonizzazione della legislazione degli Stati membri in questo campo.

4.3.3 Raccomanda di utilizzare almeno una parte dei beni derivanti dalle confische per sostenere le misure essenziali, ma sempre insufficientemente finanziate, destinate alla riduzione della domanda che costituiscono lo strumento più efficace per combattere il consumo di droga e affrontare le sue conseguenze sociali.

4.4 Nuove sostanze psicoattive

4.4.1 Il CESE concorda in linea di massima con la comunicazione della Commissione su questo punto, e ritiene che una regolamentazione generica risponda alle aspettative del pubblico e dei responsabili decisionali per quanto riguarda la verifica rapida di nuove sostanze stupefacenti. Considera tuttavia che valutare singole sostanze senza un'efficace analisi dei rischi potrebbe essere dannoso per i legittimi interessi delle imprese farmaceutiche e di altri settori produttivi. Il Comitato ritiene al tempo stesso che i metodi di valutazione dei rischi si basino anzitutto su analisi chimiche e medico-legali piuttosto che su un approccio multidisciplinare.

4.4.2 Il CESE sottolinea che un approccio normativo non costituisce una risposta sufficiente al problema delle nuove droghe pericolose, e che la normativa va applicata in un quadro politico integrato e globale, il quale dev'essere verificato e valutato di continuo. Possono sorgere rischi nuovi e non voluti, come la conversione a nuove sostanze, la criminalizzazione, l'aumento dei prezzi di mercato, il divieto automatico di sostanze utili o il loro assoggettamento a controlli, il passaggio all'uso clandestino, i rischi aggiuntivi derivanti da un mercato illegale ecc. Il CESE è deluso dal fatto che gli strumenti normativi proposti non tengano in considerazione questi problemi.

4.4.3 Ritiene importante che quando nuove sostanze vengono aggiunte all'elenco, i soggetti decisionali propongano delle misure atte a far fronte all'impatto sul piano sociale e della salute delle sostanze psicoattive in questione, prendendo in considerazione possibili alternative giuridiche alla criminalizzazione diretta degli utenti. Questo approccio deve basarsi sulla risoluzione dei problemi di raccolta di dati, su una maggiore interattività del flusso di informazioni, sulla formazione degli specialisti del settore, su una comunicazione credibile effettuata per mezzo di tecnologie e metodi moderni, sullo sviluppo della legislazione e della sorveglianza relative ai consumatori, e sullo sviluppo e sulla fornitura del trattamento sanitario e delle misure di sostegno necessarie.

4.4.4 Il CESE fa presente che le risposte legislative alle nuove sostanze continuano a mettere in ombra i problemi, spesso più gravi, dovuti all'uso incontrollato delle «vecchie» sostanze psicoattive, come l'alcol, la nicotina, determinati allucinogeni industriali ecc.

4.5 Contenimento della domanda

4.5.1 Il CESE esprime delusione per il fatto che in questa sezione la proposta della Commissione offra solo considerazioni generiche. Invita la Commissione a sviluppare ulteriormente un approccio strategico che consenta di far valere, in termini sia quantitativi che qualitativi, determinati diritti di base al trattamento.

4.5.2 In considerazione di quanto sopra, il Comitato invita la Commissione non solo a elaborare standard qualitativi, ma anche a contribuire a far applicare negli Stati membri misure di finanziamento che riflettano un approccio equilibrato.

4.5.3 In tutta Europa bisognerebbe garantire ai tossicodipendenti servizi completi, accessibili, disponibili ed economici, nonché basati su prove scientifiche, volti a ridurre i danni per la salute associati al consumo di stupefacenti (infezione da HIV/AIDS, epatite, overdose). Tali servizi dovrebbero essere prestati in sede ospedaliera, ambulatoriale e in comunità, e includere disintossicazione, riabilitazione, reintegrazione, trattamento sostitutivo e sostituzione di siringhe. L'intera gamma dei programmi dovrebbe essere disponibile anche nelle strutture penitenziarie nonché per coloro che appartengono a minoranze o altre categorie esposte a discriminazioni.

4.5.4 Il Comitato ritiene che le politiche di lotta alla droga a livello di UE e di Stati membri dovrebbero privilegiare l'offerta di cure e servizi sanitari a chi ne ha bisogno piuttosto che criminalizzare e punire le persone che hanno problemi di droga.

4.5.5 Desidera far presente che l'UE non dispone attualmente dei mezzi necessari per disciplinare o sanzionare gli Stati membri che, in violazione dei diritti umani, omettono di adottare un approccio che comprenda la disponibilità di trattamenti scientificamente comprovati, anche quando sono a rischio delle vite umane.

4.5.6 Il CESE invita pertanto la Commissione a iniziare a sviluppare un meccanismo istituzionale rivolto a garantire che gli Stati membri applichino effettivamente misure basate su prove scientifiche, e che gestiscano i necessari meccanismi finanziari in maniera equilibrata e trasparente.

4.6 Cooperazione internazionale

4.6.1 Il Comitato è favorevole al dialogo con i paesi di produzione e di transito, nonché alla politica volta a fornire assistenza e sostegno tecnico. Suggerisce anche di incrementare tali attività.

4.6.2 Il Comitato condivide il punto di vista secondo cui l'Unione europea, oltre a perseguire un approccio equilibrato e globale che tenga pienamente conto dei diritti umani, deve accrescere il proprio impegno con i paesi limitrofi, con i partner strategici e lungo tutti i percorsi di traffico diretti verso il suo territorio.

4.6.3 Il Comitato apprezza i risultati realizzati dall'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, a partire dalla sua istituzione, in termini di sorveglianza della situazione, di miglioramento della normativa sulla raccolta dei dati e della relativa qualità, e di sviluppo di un approccio strategico comune.

4.6.4 Il CESE invita la Commissione a effettuare una valutazione dei cambiamenti sociali provocati dalla perdurante crisi economica, con particolare attenzione al modello di consumo e di traffico degli stupefacenti.

4.6.5 Pur riconoscendo l'importanza delle tre convenzioni delle Nazioni Unite sugli stupefacenti (9) e dei risultati che hanno prodotto, il Comitato desidera anche segnalare che, contrariamente agli scopi dichiarati di tali convenzioni, nella maggior parte dei paesi, e anche in Europa, esse non hanno garantito un accesso legale adeguato ed equo ad alcune droghe. D'altro canto, la produzione e il consumo illegali di stupefacenti, lungi dal diminuire, sono aumentati sensibilmente, e i sistemi in vigore non sempre garantiscono misure che siano state scientificamente dimostrate come utili per la salute e il benessere.

4.6.6 A condizione che vi sia un consenso con gli Stati membri e che si tenga debitamente conto delle prove scientifiche e dei diritti umani, il Comitato propone pertanto che l'UE si pronunci in favore delle convenzioni delle Nazioni Unite sugli stupefacenti e della loro applicazione, sia pure mantenendo il ruolo di custode critico. Se necessario, l'UE potrebbe pronunciarsi per un aggiornamento di dette convenzioni.

4.6.7 Il Comitato accoglie con soddisfazione e sostiene il lavoro del forum della società civile dell'UE sulla droga, e raccomanda che gli organi decisionali dell'UE tengano maggiormente in considerazione l'esperienza di detto organismo. Il CESE sarebbe lieto di fungere da osservatore delle attività di tale organismo.

5. La strada da seguire

5.1 Tenendo in considerazione l'articolo 11, paragrafi 3 e 4, del Trattato di Lisbona, il Comitato raccomanda di intensificare un autentico dialogo sociale che coinvolga la Commissione e gli Stati membri. Nello spirito della democrazia partecipativa, i gruppi professionali e, se possibile, le organizzazioni di consumatori, dovrebbero partecipare al processo di pianificazione strategica, in modo tale che la società civile e i professionisti possano valutare direttamente il coordinamento statale.

5.2 Il Comitato ritiene che occorra un approccio duplice alla pianificazione delle politiche. Da un lato è necessario un approccio più ampio per realizzare delle sinergie tra gli approcci armonizzati a livello europeo nel quadro di un coordinamento rafforzato. Dall'altro, occorrono degli approcci locali per garantire che le politiche dell'UE possano essere sviluppate sulla base non già di considerazioni astratte, ma delle reali esigenze delle comunità locali, e in cooperazione con esse.

5.3 Il Comitato è fermamente convinto che occorra nel breve periodo una politica coordinata e globale in merito al consumo di sostanze psicoattive, sia «legali» che «illegali». Allo stato attuale delle cose, per ragioni politiche e giuridiche, sussiste una separazione artificiale fra queste politiche, le quali utilizzano strumenti estremamente diversi e tendono a lavorare in contrapposizione l'una all'altra invece di rafforzarsi a vicenda. Al tempo stesso, le sostanziali differenze nel carattere vincolante di tali politiche pubbliche sono discutibili.

5.4 Il Comitato raccomanda alla Commissione di creare le basi per l'accesso a un uso medico controllato della cannabis medicinale nonché alla gamma completa delle modalità di trattamento sostitutivo.

5.5 Il CESE valuta in modo critico l'approccio a livello dell'UE in materia di alcol, una sostanza che causa problemi sociali ben maggiori. In proposito rinvia ai suoi pareri precedenti sull'argomento (10), e invita la Commissione a intervenire in modo deciso in questo campo.

Bruxelles, 24 maggio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 689 final.

(2) Attualmente nella maggior parte dei paesi lo strumento della politica di repressione colpisce per lo più i consumatori, mentre i trafficanti subiscono solo in misura limitata le conseguenze delle loro azioni.

(3) Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, articolo 83, paragrafo 1.

(4) Per esempio la decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio, del 25 ottobre 2004, riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti.

(5) COM(2011) 689 final.

(6) Prima conferenza europea sugli indicatori di offerta di droghe. Un'iniziativa congiunta per sviluppare opzioni sostenibili per il monitoraggio dei mercati della droga, della criminalità e delle attività di contenimento dell'offerta. Commissione europea, 20-22 ottobre 2010.

(7) COM(2011) 573 final.

(8) In alcuni casi lo stesso reato (per esempio, la cessione di modiche quantità da parte di un consumatore) può essere punito in alcuni Stati membri con la detenzione da due a cinque anni, mentre in altri la risposta consisterebbe nell'intervento di strumenti di sostegno a livello nazionale o comunale (offerta di un posto di lavoro, assistenza sociale e abitativa ecc.).

(9) Convenzione unica sugli stupefacenti (1961) modificata dal protocollo del 1972; Convenzione sulle sostanze psicotrope (1971); Convenzione contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope (1988).

(10) GU C 175 del 27.7.2007, pagg. 78-84.

GU C 318 del 23.12.2009, pagg. 10-14.