Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sul futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo»



Gazzetta ufficiale n. C 066 del 03/03/1997 pag. 0058



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sul futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo» (97/C 66/17) La Commissione europea, in data 8 novembre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione sul futuro della protezione sociale: un quadro di riferimento per un dibattito europeo». La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Laur e dei correlatori Meriano e van den Burg, in data 15 novembre 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 novembre 1996, nel corso della 340a sessione plenaria, svoltasi il 27 e 28 novembre 1996, con 67 voti favorevoli, 41 contrari e 15 astensioni, il seguente parere. Il presente parere del Comitato economico e sociale sul futuro della protezione sociale persegue la seguente duplice finalità: - attualmente occorre tendere verso una maggiore compatibilità fra le regole e le prassi degli Stati membri in materia di protezione sociale; - al tempo stesso quest'obiettivo va realizzato tenendo conto delle culture dei vari Stati membri, nel rispetto della sussidiarietà. Ciò significa che spetta agli Stati membri provvedere, in particolare, alla gestione delle spese in materia di protezione sociale. 1. Introduzione 1.1. Con la Comunicazione COM(95) 466 del 31 ottobre 1995 la Commissione ha fornito lo spunto di un dibattito europeo sul futuro della protezione sociale. L'obiettivo del dibattito è una riflessione comune delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri, che dovrebbe avere un seguito appropriato entro la fine del 1996. 1.2. L'iniziativa è basata sull'obiettivo generale della coesione sociale e della solidarietà, intese a mantenere o a conseguire un livello elevato di protezione sociale, compito che viene menzionato nell'articolo 2 del Trattato sull'Unione europea. Questo obiettivo fondamentale, insieme con il ruolo e l'interesse dell'Unione europea nel campo della libertà di circolazione, ha condotto alla strategia della convergenza, formulata nel 1992 in due raccomandazioni: 92/441/CEE del 24 giugno 1992 e 92/442/CEE del 27 luglio 1992. In tali raccomandazioni, gli Stati membri hanno concordemente riconosciuto la necessità di mantenere, adattare e sviluppare i rispettivi sistemi di protezione sociale, prefiggendosi degli obiettivi comuni. 1.3. La comunicazione accenna a ragioni specifiche, connesse ai recenti sforzi politici ed al nuovo dibattito sulla possibilità di rendere i regimi di protezione sociale più favorevoli all'occupazione e più efficaci prevedendo la riduzione dei costi indiretti del lavoro, oppure considerando l'effetto combinato dei regimi fiscali e assistenziali. 1.4. La comunicazione delinea taluni aspetti principali degli sviluppi recenti e di quelli previsti per il futuro. Essa si concentra su 7 temi specifici per l'analisi ulteriore e la riflessione comune, l'ultimo dei quali in particolare, («una riflessione sul futuro della protezione sociale nel lungo periodo») può integrare varie tendenze e problemi che sono stati affrontati dal Comitato in altri pareri, come il cambiamento dei modelli di lavoro e dei modelli ciclo di vita/strutture familiari. Come viene evidenziato al punto 2.3. della comunicazione, le tendenze demografiche non possono riassumersi unicamente nell'invecchiamento della popolazione; viene menzionata anche la progressiva trasformazione delle strutture familiari, che comporta l'esigenza di spostare l'attenzione dal «capofamiglia», unico percettore di reddito della famiglia, a tutti i lavoratori presi individualmente, compresi quelli impegnati in forme e modelli «nuovi» di lavoro. Occorrerebbe anche tenere nel dovuto conto il fatto che tali modelli cambiano nel corso della vita (). 2. La protezione sociale in Europa 2.1. Nel parere in merito alla «Proposta di raccomandazione del Consiglio relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche della protezione sociale» del novembre 1991, il Comitato fa riferimento alla protezione sociale (ivi compresa la sicurezza sociale) prendendo come punto di partenza, nello specifico, il principio di solidarietà. Nel parere si dice: «Sicurezza sociale in senso lato da intendere come "copertura sociale" basata sulla solidarietà, ed estesa ad ogni persona, legalmente residente nella Comunità, quando venga a trovarsi in una situazione di bisogno, meritevole di essere tutelata contro taluni rischi.([4040]) Tale tutela, che interviene nei casi di malattia o infortunio, maternità, disoccupazione, incapacità di lavoro (...) vecchiaia e difficoltà d'ordine familiare, assicura i mezzi idonei al mantenimento di una sufficiente livello di vita in modo da pervenire l'esclusione sociale dei soggetti colpiti. (...) I rischi sopra elencati costituiscono, dunque, l'oggetto della protezione sociale, alla cui individuazione hanno contribuito anche le convenzioni e i pareri, elaborati sul piano internazionale e comunitario (1) (1) GU n. C 40 del 17. 2. 1996 - punti 1.4 - 1.5 - 1.6.». Se all'elenco si aggiunge il congedo parentale, allora la descrizione comprende tutte le forme di protezione sociale che coprono l'assicurazione contro i rischi e le necessità della coesione sociale. 2.2. La Commissione nella comunicazione in esame (al punto 1.1), definisce la protezione sociale come «tutti i sistemi collettivi di trasferimento destinati a proteggere le persone dai rischi sociali». 2.3. La protezione sociale è una componente fondamentale del modello sociale europeo. Essa contribuisce, attraverso un clima di fiducia, alla coesione sociale e a creare un senso di comunità tra i cittadini europei. 2.4. Il fondamento di tutti i sistemi di protezione sociale nell'Unione è costituito dalla solidarietà. Esso poggia su un patto di solidarietà tra le persone. La solidarietà trova la sua espressione nella tradizione del «Welfare State» e nei meccanismi di mutua assicurazione. 2.5. I sistemi di protezione sociale presentano grandi differenze da un paese all'altro dell'Unione. Come evidenziato da vari studi (), vi sono differenze nella copertura dei rischi, nelle norme che disciplinano l'ammissibilità, nella struttura delle prestazioni, nel livello e nelle fonti delle risorse finanziarie, negli interlocutori del processo decisionale e nella gestione dei sistemi. 2.6. La diversità esistente è certamente il risultato di circostanze peculiari ai vari Stati membri, ciascuno dei quali ha ripreso e combinato a modo suo diversi elementi dei sistemi ispirati al modello «Bismarck» o piuttosto a quello «Beveridge». 2.7. Esiste tuttavia, non solo nell'ambito dell'Unione europea, ma anche in altri contesti internazionali, un ampio orientamento comune per quanto concerne gli obiettivi, i rischi da coprire e le norme minime da garantire. Alcuni strumenti internazionali contengono clausole adottate dalla maggioranza degli Stati membri, relative a livelli minimi. La Convenzione n. 102 del 1952, dell'OIL è stata ratificata da 13 Stati membri (), altrettanti Stati membri hanno ratificato il Codice europeo della previdenza sociale del 1964 (), del Consiglio d'Europa. Dieci Stati membri hanno sottoscritto il Codice europeo della presidenza sociale riveduto del Consiglio d'Europa, del 1990 (). 2.8. La Commissione, nella relazione sulla protezione sociale in Europa (), osserva che da una comparazione più ampia emerge che i sistemi europei di protezione sociale hanno numerose analogie tra loro e possono essere distinti da quelli di altre parti del mondo, ad esempio Stati Uniti e Giappone. La panoramica fornita dalla relazione è assai completa. 2.9. Trova ampio consenso l'opinione secondo la quale il completamento del mercato interno e l'attuazione dell'unione economica monetaria (UEM) non dovrebbero realizzarsi a scapito della svalutazione sociale. Da numerosi sondaggi () emerge che i cittadini dell'Unione europea sono seriamente preoccupati per gli effetti dell'Unione monetaria sulla protezione sociale, la povertà e l'esclusione. 3. Obiettivi e strumenti della protezione sociale a livello europeo 3.1. La promozione di «un elevato livello di occupazione e di protezione sociale» è un obiettivo fondamentale dell'Unione europea. L'articolo 2 del Trattato è esplicito su questo punto. 3.2. Quando è stato redatto il Trattato di Roma, ha avuto luogo un intenso dibattito sull'esigenza di armonizzare il settore della protezione sociale, onde evitare che essa divenisse un elemento di distorsione della concorrenza tra gli Stati membri. L'armonizzazione comporta l'unificazione delle legislazioni, tanto per i sistemi che per i rischi coperti e i necessari livelli (minimi) di protezione; essa potrebbe richiedere anche la realizzazione di garanzie comunitarie o di fondi di coesione. Tale progetto in favore dell'armonizzazione è stato in seguito abbandonato e le azioni comunitarie si sono concentrate, in via alternativa, sul coordinamento dei sistemi di previdenza sociale. Con il termine «coordinamento» si intende la realizzazione di collegamenti giuridici, tecnici e amministrativi tra i regimi di protezione sociale, per garantire un'equa protezione a quanti emigrano in uno Stato membro. I meccanismi di coordinamento che non modificano quindi le caratteristiche specifiche dei vari sistemi, sono formalizzati nei Regolamenti (CEE) n. 1408/71 e (CEE) n. 574/72. È chiaro che il coordinamento di sistemi differenti è un problema complesso, in particolare perché i sistemi di previdenza sociale sono soggetti, negli ultimi anni, a numerosi cambiamenti e sviluppi di ampia portata. 3.3. Alla fine degli anni '80, le iniziative della Commissione per la convergenza della protezione sociale si sono basate su un nuovo approccio a livello comunitario. Nella raccomandazione del 1992 la finalità della strategia di convergenza è identificata nella definizione di «obiettivi comuni atti a guidare le politiche degli Stati membri al fine di consentire la coesistenza dei vari sistemi nazionali e di farli progredire in armonia reciproca verso gli obiettivi fondamentali della Comunità» (). Si afferma tuttavia esplicitamente che «data la diversità dei sistemi e il loro radicamento nelle culture nazionali, spetta agli Stati membri determinare la filosofia generale, le modalità di finanziamento e l'organizzazione del loro sistema di protezione sociale» (). Il solo obbligo per gli Stati membri era di presentare dei rapporti di valutazione e di procedere a regolari riflessioni sull'evoluzione delle politiche (). Negli anni successivi alle due raccomandazioni, l'atteggiamento del Consiglio è stato restrittivo. 3.4. Già nel parere del novembre 1991 il Comitato evidenziava il contrasto tra il principio degli obiettivi comuni, che sosteneva, e la mancanza di strumenti pratici e sottolineava l'importanza di ridurre le differenze tra gli Stati membri, nonché la necessità di una visione realistica, ma soprattutto dinamica, della protezione sociale (). 3.5. Nel settore della protezione sociale, gli Stati membri hanno voluto difendere la propria sovranità nazionale, insistendo sul rispetto del principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 3B del Trattato di Maastricht (). 3.6. Il principio di sussidiarietà è particolarmente pertinente per il settore della protezione sociale. Compito della Commissione è promuovere una stretta collaborazione tra gli Stati membri, conformemente all'articolo 118 del Trattato. La cooperazione tra le associazioni e le fondazioni di solidarietà sociale in quanto organismi responsabili di istituti e servizi sociali è di fondamentale importanza per il perseguimento degli obiettivi dell'articolo 117. 3.7. L'articolo 3B fa riferimento ai casi nei quali gli obiettivi perseguiti possono "a motivo delle dimensioni e degli effetti dell'azione in questione" essere realizzati meglio a livello comunitario. Ciò pone la questione delle modalità di valutazione del carattere di sufficienza e dell'efficacia, e nella fattispecie il problema dell'applicazione dei criteri sociali ed economici che comportano le altre disposizioni del Trattato in generale nonché, in particolare, degli obiettivi di coesione e di solidarietà sociale (art. 2 del Trattato sull'Unione europea) (). 3.8. Se si pratica un «test di sussidiarietà» al settore della protezione sociale, due sono le motivazioni evidenti a favore di un miglior coordinamento degli sforzi di convergenza degli obiettivi e delle politiche dell'Unione europea così come definito nella raccomandazione del Consiglio del 1992 (): 1) Le debolezze della politica di coordinamento, a livello sia dei regimi di protezione sociale che della relativa fiscalizzazione, dovute soprattutto alle diversità dei regimi esistenti nell'Unione europea il che comporta notevoli ostacoli per la libera circolazione dei lavoratori; 2) Gli effetti della concorrenza sociale e fiscale tra gli Stati membri si traducono in una tendenza allo smantellamento, o nella convergenza «verso il basso» della protezione sociale. 3.9. Il completamento del mercato interno e la realizzazione dell'Unione economica e monetaria (UEM) non sono progetti neutri rispetto alle politiche nazionali in materia di protezione sociale, e non dovrebbero venir realizzati a scapito d'un impoverimento sociale accompagnato da un degrado fiscale. Le tendenze alla concorrenza sociale e fiscale tra gli Stati membri spingono verso una direzione che sempre più spesso contraddice il principio di solidarietà e l'obiettivo di promuovere un elevato livello di occupazione e di protezione sociale. 3.10. Sussiste un paradosso nelle concezioni della sovranità nazionale e della sussidiarietà nel campo della protezione sociale, analogo al paradosso recentemente descritto della Commissione nel documento di riflessione sulla fiscalità nell'Unione europea (): «L'apparente difesa della sovranità nazionale in materia fiscale ha condotto progressivamente ciascuno Stato membro ad una perdita di sovranità fiscale reale, dalla quale traggono vantaggio i mercati». 3.11. La constatazione di questo paradosso e la valutazione delle tendenze reali esistenti nel settore della protezione sociale che riguardano (indirettamente) il mercato interno e la politica d'Unione economica e monetaria (UEM) dovrebbero tradursi in una strategia di convergenza più attiva, nel senso stabilito dall'articolo 3B del Trattato. L'articolo 2 del protocollo sociale prevede già un voto a maggioranza qualificata per quanto concerne «l'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro». 3.12. La risposta del Comitato ai problemi sollevati nella comunicazione della Commissione dovrebbe - come nel 1992 - essere la seguente: l'Unione europea ha valide ragioni per sviluppare una più lungimirante strategia di convergenza nel settore della protezione sociale, tenendo conto, beninteso delle culture e delle prassi dei singoli paesi. Tale convergenza dovrebbe prendere le mosse dagli obiettivi fondamentali già presenti nel Trattato e nelle tradizioni previdenziali degli Stati membri, sostenute dalle norme internazionali che essi hanno sottoscritto. Essa dovrebbe promuovere e migliorare la coesione sociale e prevenire politiche regressive, incentrate sul minimo denominatore comune. 4. Qual è il futuro della protezione sociale in Europa? 4.1. Per garantire la legittimità d'un tale dibattito nell'ambito di un organismo europeo, i punti saranno esaminati in modo generale e corrisponderanno ai temi elencati al punto 3.4 della Comunicazione della Commissione. 4.2. Tratteremo quindi il futuro della protezione sociale in Europa nei seguenti aspetti: impatto sull'occupazione, finanziamento, effetti dell'invecchiamento della popolazione, organizzazione d'una protezione sociale adatta al mercato unico, sistemi sanitari e lotta contro l'esclusione. 4.3. A - Adeguare la protezione sociale alla situazione occupazionale 4.3.1. L'occupazione è al centro del dibattito sulla protezione sociale, il cui sviluppo deve privilegiare la ricerca d'effetti favorevoli all'occupazione. 4.3.2. La Commissione segnala infatti che le conseguenze dell'invecchiamento della popolazione potrebbero venir riequilibrate aumentando il tasso di occupazione, il che faciliterebbe il finanziamento della protezione sociale. 4.3.3. Con l'aumento della durata media di vita le prestazioni vengono corrisposte per un periodo più lungo, senza che il loro aumento relativo sia compensato da un'evoluzione corrispondente dei contributi, dato che, perlomeno in taluni Stati membri, i pensionati non sono tenuti a pagarli. Se invece la disoccupazione potesse venir riassorbita, il numero di contribuenti attivi salirebbe e potrebbe compensare il numero crescente di pensionati non soggetti a contributi che beneficiano delle prestazioni. 4.3.4. Ma bisogna tener anche conto di altri elementi. 4.3.5. Da un lato, il livello attualmente elevato degli oneri indiretti potrebbe scoraggiare gli investimenti capaci di produrre nuovi posti di lavoro. In tale contesto risulterebbe assai utile uno studio sulle relazioni tra i costi indiretti e la creazione di posti di lavoro, tra il livello dei contributi ed i costi totali della mano d'opera e tra il costo della mano d'opera e la domanda di mano d'opera. Un tale studio permetterebbe di precisare meglio gli orientamenti atti a favorire l'occupazione. Inoltre, come affermano il Consiglio e la Commissione in una relazione congiunta adottata dal Consiglio europeo di Madrid, sarebbe opportuno valutare l'incidenza sull'occupazione d'una riduzione finalizzata dei contributi sociali, nonché di altre fonti di finanziamento. 4.3.6. Tuttavia le indennità di disoccupazione svolgono anche un ruolo economico essenziale, giacché permettono ai disoccupati di continuare a consumare e tendono a preservare in costoro i fattori psicologici necessari per la ricerca di lavoro. 4.3.7. Per favorire l'adeguamento della protezione sociale alla situazione occupazionale, si possono individuare numerosi elementi d'azione. 4.3.7.1. Alleggerire il peso degli oneri sociali sui salari di minor entità. 4.3.7.1.1. Come indicato nel Libro bianco di Jacques Delors, la concorrenza internazionale subita dall'Europa in materia occupazionale pesa sopra tutto sulla forza lavoro poco qualificata. È nei confronti di questa categoria che nell'attuale situazione del mercato del lavoro si dovrebbero poter prendere dei provvedimenti volti ad abbassare il costo del lavoro non salariale attraverso la riduzione degli oneri sociali. A lungo termine, la priorità principale deve essere quella di stimolare i lavoratori poco qualificati a innalzare il proprio livello di competenza. 4.3.7.1.2. Gli Stati membri potrebbero in tal senso instaurare un sistema di esonero parziale, imponendo i contributi sociali solo sulla frazione dei salari che supera un certo livello. Tutti i salariati sarebbero così compresi nel sistema e tutti i salari sarebbero interessati da una tale misura, ma solo quelli che oltrepassano una soglia prefissata sarebbero soggetti al pagamento dei contributi sociali, proporzionalmente alla quota che supera detta soglia. 4.3.7.1.3. Con un tale sistema il datore di lavoro beneficerebbe pertanto dell'esonero parziale su tutti i salari corrisposti, indipendentemente dal loro livello, contrariamente a quanto indicato nel Libro bianco che caldeggia l'esonero per i salari di minor entità. 4.3.7.2. Accompagnare l'evoluzione dei modi di lavoro 4.3.7.2.1. L'evoluzione del mercato del lavoro, con il lavoro femminile sempre più diffuso, ha prodotto cambiamenti nei modi di lavoro. Sono così apparsi, o si sono sviluppati, il lavoro flessibile, il lavoro atipico (lavoro temporaneo, lavoro a tempo parziale...) e l'accesso a prestazioni quali il congedo parentale per motivi scolastici. 4.3.7.2.2. Le modalità del lavoro individuale sono sempre più diverse e sempre più strettamente connesse ad altre attività e responsabilità riguardanti la vita privata ed evolvono nel corso della vita. I regimi di previdenza sociale e pensionistici andrebbero adattati, in modo da tener conto di questi nuovi modelli di lavoro e da fornire una copertura adeguata. Misure utili a tal fine sono quelle citate nella Convenzione e nella Raccomandazione dell'OIL del 1994 sul lavoro a tempo parziale. Nella Convenzione si chiede che i regimi pubblici di previdenza sociale basati sull'attività professionale siano modificati allo scopo di garantire ai lavoratori a tempo parziale condizioni proporzionalmente equivalenti a quelle di cui godono i lavoratori che svolgono un lavoro comparabile a tempo pieno. È necessario rivedere periodicamente e ridurre progressivamente le soglie al di sotto delle quali i lavoratori a tempo parziale possono essere esclusi dai regimi di previdenza sociale. Le discussioni sul lavoro temporaneo e sui diversi tipi di contratti (atipici) che prevedono un orario di lavoro personalizzato sono soltanto all'inizio. Uno dei fattori determinanti in materia (oltre alla parità per quanto riguarda l'accesso) sembra essere la necessità di introdurre periodi di riferimento più lunghi e/o un impiego del tempo più adatto all'individuo, nell'ottica di garantire una migliore protezione sociale. 4.3.7.2.3. È opportuno tener conto di tali nuovi fenomeni, nell'organizzazione della protezione sociale. Dovrebbero quindi essere incoraggiati modi di lavoro quali, ad esempio, il lavoro a tempo parziale, il congedo parentale o quello a scopo educativo, a condizione che contribuiscano in una certa misura alla creazione di posti di lavoro. 4.3.7.2.4. Il ricorso a queste forme d'occupazione non dev'essere quindi scoraggiato dai ritardi nell'adeguamento della protezione sociale. Occorre rendere più flessibile l'organizzazione dei regimi di protezione sociale, per tener conto dell'evoluzione professionale degli individui. Allo stesso tempo si deve evitare che le persone che svolgono un lavoro flessibile o atipico ricevano un livello di protezione sociale inferiore o non siano affatto coperti. 4.3.7.3. Promuovere il mercato europeo del lavoro 4.3.7.3.1. La realizzazione di un mercato del lavoro veramente europeo nonché la libera circolazione dei lavoratori sono degli obiettivi fondamentali dell'Unione e contribuiscono altresì in maniera positiva alla lotta contro la disoccupazione. 4.3.7.3.2. Per garantire tale libertà, l'articolo 51 attribuisce alla Comunità la competenza in materia di coordinamento della previdenza sociale dei lavoratori migranti, allo scopo di eliminare eventuali cause di discriminazione tra i lavoratori nazionali e quelli «migranti». Il meccanismo di coordinamento dovrebbe quindi coprire interamente lo statuto dei lavoratori in materia di previdenza sociale. 4.3.7.3.3. I regimi di sicurezza sociale complementare assumono un'importanza sempre maggiore in quanto costituiscono l'elemento determinante della sicurezza sociale dei lavoratori. I meccanismi di coordinamento andrebbero adattati in modo da includere i diritti ad una protezione sociale complementare, al fine di assicurarne la validità in tutta l'Unione. 4.3.7.4. Promuovere l'evoluzione della formazione permanente 4.3.7.4.1. I tempi della formazione in futuro si scaglioneranno lungo l'intero arco della vita attiva. Se si vuole una protezione sociale che favorisca l'occupazione è necessario che i regimi di protezione sociale privilegino il sostegno della formazione, compresa quella finanziata dalle aziende; bisognerebbe rendere la protezione sociale compatibile con i nuovi modelli di formazione, in quanto la formazione favorisce l'occupazione e la protezione sociale deve quindi aprirsi ad azioni a favore dell'occupazione. Gli incentivi, ivi compresa la fiscalità, debbono venir sviluppati in modo che i cittadini, anche a proprie spese, siano invogliati a migliorare le proprie qualifiche, ad affrontare i rischi di un nuovo lavoro e ad accettare di trasferirsi. Va esaminata la possibilità, discussa in taluni Stati membri, di istituire un «fondo per la promozione professionale». 4.3.7.4.2. Il ricorso alla formazione continua sarebbe facilitato se si considerassero sistematicamente tali periodi come periodi di lavoro ordinari, durante i quali si ha diritto ad una copertura sociale completa. 4.3.7.4.3. Gli Stati debbono altresì provvedere affinché le iniziative di formazione seguite corrispondano alla richiesta di mano d'opera, siano realmente utili e non volte unicamente ad ottenere una qualificazione supplementare senza sbocchi reali. La qualificazione professionale dovrebbe essere adeguata alle necessità dell'economia o delle imprese, oppure permettere una promozione sociale o professionale, la protezione sociale dovrebbe potervi contribuire. 4.3.7.4.4. Parallelamente si constatano dovunque distorsioni nella piramide delle età che dipendono sia dall'innalzamento dell'età scolare e dei tempi della formazione, sia dall'accrescersi dell'età media. La scuola non dovrebbe essere un mero ammortizzatore sociale per i giovani, vi si potrebbero altresì utilizzare l'esperienza e la capacità degli anziani, a profitto dei più giovani. Ciò gioverebbe senz'altro anche agli anziani, i quali resterebbero in tal modo più a lungo attivi. 4.3.7.5. Trasformare le spese passive della disoccupazione in spese attive 4.3.7.5.1. In tale ottica si tratterebbe ad esempio di promuovere l'impiego produttivo della mano d'opera disoccupata, che beneficia di copertura previdenziale e potrebbe venir orientata verso lavori che risultano ancora poco redditizi. L'obiettivo deve essere quello di creare veri e propri posti di lavoro. 4.3.7.5.2. Ma occorrerebbe altresì promuovere certi settori occupazionali che, contrariamente a certe idee preconcette, non sono affatto destinati ai disoccupati in quanto privi di valore commerciale. Infatti le domande di lavoro nel settore dei servizi (assistenza a domicilio, collaboratori domestici) non sempre viene soddisfatta per mancanza di offerta. Il fabbisogno è lungi dall'essere saturato. Gli Stati membri dovrebbero dunque favorire la creazione di imprese private, associazioni o servizi pubblici che potrebbero sviluppare attività di tal genere, facendo in modo che esse non vengano più considerate una transizione verso un mestiere vero, bensì attività normali a pieno titolo. L'Unione europea dovrebbe apportare un attivo contributo in merito, sostenendo, più di quanto non abbia fatto finora, gli incentivi degli Stati membri anche nei settori nei quali vengono forniti servizi sociali commercializzabili, se ciò può servire ad integrare i disoccupati nel mercato del lavoro. 4.3.7.5.3. I regimi di protezione sociale potrebbero altresì contribuire al finanziamento della formazione professionale attraverso strutture adeguate e un coinvolgimento il più diretto possibile delle parti sociali, creando una più stretta connessione tra copertura sociale della disoccupazione e qualificazione della mano d'opera disoccupata. 4.3.7.5.4. Bisogna infine prevedere ulteriori azioni atte a promuovere l'occupazione, come la compensazione dei pensionamenti tramite l'assunzione di mano d'opera giovanile, o le misure a favore del riassorbimento dei disoccupati di lunga durata. 4.3.7.5.5. Misure di tal fatta dovrebbero tuttavia poggiare sul fermo impegno, dei datori di lavoro a rispettare i propri impegni contrattuali in materia d'assunzione, conformemente agli accordi stipulati tra gli interlocutori sociali. 4.3.7.5.6. Nell'intento di trasformare la disoccupazione passiva in un'attiva politica dell'occupazione, il Comitato ritiene necessario un adeguamento dei regimi di sicurezza sociale ed una gestione differenziata e più flessibile dell'orario di lavoro, a favore dei giovani genitori. Si potrebbero inoltre agevolare i congedi parentali e migliorare le strutture d'accoglienza e di custodia dei bambini. 4.3.7.5.7. Seguendo un tale orientamento gli Stati membri contribuirebbero a trasformare le spese passive in spese attive. L'indennità di disoccupazione non deve essere una semplice prestazione sociale, ma deve essere una delle componenti di una politica occupazionale attiva. 5. B - Quali misure per finanziare la protezione sociale? 5.1. L'occupazione ed il finanziamento della protezione sociale sono due problematiche strettamente connesse Infatti, come rileva Jacques Delors nel suo Libro bianco, se il costo della protezione sociale grava eccessivamente sul lavoro, vengono disincentivate le decisioni a favore di investimenti capaci di creare posti di lavoro. 5.2. Pertanto le azioni realizzate in materia d'occupazione influenzano spesso il finanziamento della protezione sociale, e viceversa. 5.3. Se si desidera dunque, da un lato, adottare una politica favorevole all'occupazione e dall'altro garantire l'equilibrio finanziario della protezione sociale, bisognerebbe anche introdurre nuove disposizioni per finanziare la protezione sociale, con meccanismi che non abbiano un impatto negativo sul costo della mano d'opera e, conseguentemente, sul livello occupazionale. 5.4. Gli Stati membri hanno seguito vari orientamenti. 5.4.1. Non bisogna dimenticare che il futuro della protezione sociale è interessato anche dal dibattito attualmente in corso e dalle misure già adottate nella maggior parte degli Stati membri per cercare un equilibrio nell'ambito dei conti sociali. Le prestazioni sociali destinate all'intera popolazione devono essere finanziate maggiormente attraverso i prelievi fiscali ed in misura con i contributi, in modo che tutti i contribuenti partecipino al finanziamento di dette prestazioni in base al reddito complessivo. 5.4.1.1. Questo è d'altro canto l'opinione sviluppata nel documento orientativo realizzato per la riunione informale dei ministri ECOFIN «La fiscalità nell'Unione europea» del 20 marzo 1996. Si può così alleggerire l'onere della protezione sociale che grava sul lavoro creando un maggior numero di risorse d'origine fiscale o parafiscale. In tal caso la richiesta d'un sistema maggiormente fiscalizzato deve però venir accompagnata da un maggior coordinamento in materia tra gli Stati membri. Se si intende estendere la fiscalizzazione del regime di previdenza sociale si dovrebbero prevedere meccanismi tali da evitare che le prestazioni dipendano esclusivamente dal margine di manovra a breve temine di cui dispongono i ministri delle finanze. 5.4.1.2. Tale sforzo dovrebbe accompagnarsi ad una ridefinizione comune agli Stati membri di quanto debba rientrare nella solidarietà nazionale, quanto nella solidarietà professionale e quanto nello sforzo personale, concetti che rappresentano i tre pilastri della protezione sociale. Si potrebbe ad esempio definire per la solidarietà nazionale l'obiettivo di garantire una protezione universale, non connessa all'esercizio di un'attività professionale. Essa potrebbe venir fiscalizzata. La solidarietà professionale, al contrario, è subordinata all'esercizio di un'attività professionale allo scopo di far fronte ai periodi di inattività. Essa potrebbe venir finanziata tramite contributi salariali o dei datori di lavoro. 5.4.1.3. Gli Stati membri, pur nella salvaguardia del principio di solidarietà, potrebbero così orientarsi verso un sistema di partecipazione universale al finanziamento della protezione sociale, nell'ambito del quale ciascun individuo e ciascuna impresa debbono partecipare proporzionalmente alle proprie capacità. 5.4.1.4. La base di finanziamento verrà estesa a tutti i redditi da lavoro, ma anche ai redditi da capitale, al valore aggiunto delle imprese, all'energia... 5.4.1.5. Per quanto riguarda ad esempio il valore aggiunto, si sa che la meccanizzazione del lavoro fa diminuire le necessità di mano d'opera e permette nella maggior parte dei casi un notevole aumento del valore aggiunto. Pertanto talune imprese non partecipano granché con i loro contributi salariali, al finanziamento della protezione sociale, pur creando una ricchezza talvolta considerevole. 5.4.1.6. Allo stesso tempo l'onere del costo della protezione sociale verrebbe esteso negli Stati ove ciò sia possibile ad una fascia più ampia della popolazione: pensionati, disoccupati... la cui partecipazione sarebbe proporzionale ai loro mezzi. 5.4.1.7. L'intero finanziamento comunque, sia esso di provenienza fiscale o contributiva, dev'essere integrato in un sistema di gestione che non rimetta in discussione le modalità di gestione scelte dagli Stati membri, e in particolare i regimi di previdenza paritari e mutualistici fondati sulla solidarietà. 5.4.2. Quali prestazioni finanziare con la solidarietà? 5.4.2.1. Su tale argomento sono stati già definiti alcuni orientamenti a livello comunitario. Nell'ambito della proposta di raccomandazione del Consiglio relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche di protezione sociale si parla così d'una protezione che garantisca risorse adeguate al mantenimento d'un tenore di vita sufficiente. 5.4.2.2. Per questo motivo il gettito fiscale deve essere impiegato soprattutto per finanziare le prestazioni destinate a tutta la popolazione, privilegiando le categorie particolarmente esposte al rischio dell'esclusione sociale. 5.4.3. Quali modalità per un finanziamento riguardante la solidarietà professionale? 5.4.3.1. Tra i possibili meccanismi di finanziamento la capitalizzazione sembra poco adatta al settore della protezione sociale se si intende che questa sia universale o garantisca un minimo in termini di prestazioni. Se è vero infatti che ogni ulteriore prelievo finanziario ai fini della protezione sociale si opera a danno del salario netto della popolazione attiva, generando tensioni politiche sempre meno sopportabili, è altrettanto vero che i sistemi a capitalizzazione appaiono per loro natura assai sensibili alle variazioni demografiche ed economiche. 5.4.3.2. Attualmente l'andamento demografico crea squilibri le cui conseguenze vengono difficilmente attutite e risultano particolarmente pericolose allorché si perseguono obiettivi di protezione sociale. 5.4.4. Favorire la politica familiare 5.4.4.1. Sembra opportuno porre in evidenza la crescente importanza da attribuire agli assegni familiari. Gli sforzi messi in atto in questo campo vanno considerati investimenti a lungo termine. Il settore familiare potrebbe infatti riequilibrare la futura struttura del sistema previdenziale. In tal senso potrebbe addirittura rappresentare un passo avanti in questo campo. 5.4.4.2. Analogamente, per riequilibrare la struttura della piramide demografica, sarebbe opportuno tener conto dei flussi migratori oramai permanenti in Europa, nella misura, ovviamente, in cui si tratti di immigrazione non clandestina. 6. C - Quali adeguamenti di fronte all'invecchiamento della popolazione? 6.1. Da qualche anno in Europa si registra un invecchiamento demografico dovuto all'accavallarsi di due fenomeni: diminuzione della natalità ed aumento della quota di anziani sul totale della popolazione, per l'allungamento della durata della vita. 6.2. La popolazione d'età inferiore ai 20 anni è così scesa dal 31,8 % della popolazione europea nel 1960 al 30,1 % nel 1980 ed al 24,2 % nel 1995. La quota di ultrasessantenni è invece passata dal 15,4 % nel 1960 al 17,9 % nel 1980 ed al 20,4 % nel 1995. 6.3. Il recente crollo della natalità in Italia, in Grecia, in Portogallo ed in Irlanda, paesi nei quali era tradizionalmente elevata, accelererà ulteriormente il processo d'invecchiamento. 6.4. Di conseguenza la popolazione attiva diminuisce rispetto alla popolazione totale, il che, in tempi più o meno lunghi, porrà reali problemi di finanziamento delle pensioni, mettendo in pericolo l'equilibrio dei bilanci della protezione sociale, e imporrà d'altro canto l'adozione di misure atte a far fronte ai rischi di dipendenza degli anziani. 6.4.1. Il problema delle pensioni alla luce dell'invecchiamento della popolazione 6.4.1.1. Negli Stati membri si possono già ora osservare riforme dei sistemi pensionistici il cui scopo è reagire a tale situazione. 6.4.1.2. Gli Stati membri dovrebbero definire orientamenti comuni in modo che quanti stanno oggi versando dei contributi per la pensione abbiano la garanzia di poterne percepire domani i benefici. 6.4.1.3. L'età del pensionamento non è uniforme in Europa. Nella maggior parte degli Stati membri la pensione scatta a 65 anni, con l'eccezione della Francia e dell'Italia (60 anni) e della Danimarca (67 anni). In taluni paesi inoltre (Italia, Portogallo, Austria, Regno Unito, Grecia e Belgio) le donne concludono l'attività professionale prima degli uomini. 6.4.1.4. Attraverso uno scambio delle rispettive esperienze in materia, gli Stati membri potrebbero definire un'età ottimale per la pensione che permetta di conciliare nel modo migliore tutti i parametri in gioco e che possa di volta in volta adeguarsi all'evoluzione dei fattori che la determinano. Le legislazioni di tutti gli Stati membri potrebbero eventualmente venir ravvicinate in funzione di tale età. 6.4.1.5. D'altro canto, per compensare la diminuzione della popolazione attiva rispetto alla popolazione totale, si è tentati di ritardare l'età del pensionamento. Una tale manovra permette d'aumentare il periodo nel corso del quale si percepiscono i contributi, diminuendo al tempo stesso quello in cui va versata la pensione. Essa permette parallelamente alle imprese di profittare più a lungo dell'esperienza del personale d'età matura, esperienza il cui valore è stato dimostrato. 6.4.1.6. Ma tale orientamento è raramente seguito, poiché aumenta ovviamente il numero delle persone sul mercato del lavoro e riduce il numero di posti di lavoro liberi per i giovani, il cui livello di disoccupazione sta divenendo sempre più preoccupante. 6.4.1.7. Una soluzione intermedia o alternativa potrebbe consistere nel pensionamento progressivo: il tempo di lavoro individuale verrebbe progressivamente ridotto (si passa ad un tempo sempre più parziale), e si allungherebbe al tempo stesso la durata complessiva del periodo lavorativo (l'età pensionabile potrebbe essere progressivamente ritardata). Tale meccanismo dovrebbe essere tuttavia adeguato ai settori d'attività interessati. Infatti in determinati settori, che accusano una crisi strutturale, l'applicazione d'un tale meccanismo rischierebbe di appesantire l'onere delle indennità di disoccupazione. 6.4.1.8. Il meccanismo, equiparabile al «Tutorat» francese, presenterebbe per di più un vantaggio sociale non trascurabile, sollecitando quanti invecchiano a lasciare progressivamente la vita attiva e permettendo in parallelo l'introduzione progressiva dei giovani nella vita attiva attraverso formazioni quali i tirocini, la formazione alternata... Ciò dovrebbe tuttavia avvenire nell'ambito d'un inquadramento rigoroso, ed essere organizzato attraverso la contrattazione collettiva, nell'ambito della quale le varie parti assumano impegni precisi. 6.4.1.9. A questo proposito, si dovrebbe sottolineare che per molti lavoratori l'età reale del pensionamento è molto inferiore a quella ufficiale. Ciò dipende in gran parte del pensionamento anticipato dovuto a condizioni di lavoro sfavorevoli. Per ridurre i costi del sistema previdenziale e promuovere la qualità della vita delle persone interessate occorre puntare maggiormente sulla riabilitazione e il miglioramento delle condizioni di lavoro sfavorevoli. In questo contesto occorrerebbe sviluppare uno scambio di informazioni mirato a livello comunitario. 6.4.2. Il rischio di dipendenza nel contesto dell'invecchiamento della popolazione 6.4.2.1. In tutti i paesi europei al rischio di dipendenza, dovuto all'invecchiamento della popolazione, si somma un secondo fattore. Da qualche decennio si osserva una contrazione sempre più netta del nucleo familiare, che non lascia più spazio per gli anziani presso i figli. 6.4.2.2. Sembra in tal caso che spetti alla società farsene carico e supplirvi, introducendo meccanismi di solidarietà tra le generazioni. Si potrebbe ad esempio imporre un contributo fiscale per il finanziamento di strutture, aiuti, progetti... destinati agli anziani, per diminuire le situazioni di dipendenza. Un contributo di tal fatta dovrebbe poggiare comunque su di una base universale, poiché ciascuno è interessato all'uso che ne verrebbe fatto. 7. D - Quale organizzazione per una protezione sociale adeguata al mercato unico? 7.1. Permettere la libera circolazione delle persone e delle merci e la libera prestazione di servizi nell'ambito del mercato comune è uno degli obiettivi fondamentali della costruzione europea. 7.2. L'esercizio di tali libertà fa d'altro canto già attualmente parte della vita quotidiana europea, a livello sia economico che individuale. 7.2.1. Protezione sociale e libera circolazione delle persone 7.2.1.1. Per quanto riguarda la libera circolazione delle persone è possibile oggi constatare due fenomeni concomitanti: - si constata un aumento dei flussi migratori intraeuropei. I cittadini europei si avvalgono sempre più di tale facoltà, con motivazioni via via più varie: studi, formazione, ricerca di lavoro, pensione... - parallelamente, si registrano nei vari Stati membri prestazioni sociali molto diverse in termini di contenuti e di costi. 7.2.1.2. In una situazione di tal fatta chi si avvale del diritto alla libera circolazione beneficia, a seconda del paese di destinazione, di una copertura sociale diversa, il che ostacola di fatto l'applicazione di una vera libertà di circolazione. I cittadini europei potrebbero essere indotti a subordinare la scelta della propria destinazione alla qualità ed al costo delle prestazioni sociali fornite. Si rischia in tal caso di veder insorgere il fenomeno di un «turismo delle prestazioni» che, ad esempio, è in genere giustificato dalle disparità nel livello d'efficacia dei servizi sanitari offerti nei diversi Stati membri. 7.2.1.3. Dato che si tratta d'un problema europeo, sembra logico ricercarvi una soluzione europea. 7.2.1.4. Dato che d'altro canto la maggior parte degli Stati membri hanno avviato riforme dei propri sistemi di protezione sociale, diviene prioritario cercare di coordinarne gli sforzi affinché le riforme vengano attuate in una logica europea. 7.2.1.5. Tali riforme dovrebbero andare nel medesimo senso, poiché gli Stati membri debbono affrontare preoccupazioni analoghe. Si tratta dunque di tendere ad una certa convergenza che dovrebbe riguardare: - la natura ed il livello delle prestazioni garantite ai cittadini: ciascun cittadino, in Europa, dovrebbe poter beneficiare di prestazioni minime determinate - per natura e livello - da ciascuno Stato membro; - la convergenza delle disposizioni in materia di reddito minimo applicabili a tutti i residenti dell'UE potrebbe basarsi sui criteri fissati dalle convenzioni dell'OIL sulla previdenza sociale; i criteri di accesso alle prestazioni per i partner/famiglie dovrebbero tener conto delle moderne condizioni di vita e di lavoro, in modo da non scoraggiare la partecipazione al mercato del lavoro; - le condizioni d'accesso alle prestazioni in questione: gli Stati membri dovrebbero concertarsi per determinare se le condizioni vadano correlate al luogo di residenza, all'esercizio d'un'attività professionale, al livello individuale di risorse... 7.2.2. La protezione sociale e la libera prestazione di servizi 7.2.2.1. Anche la libera prestazione di servizi, promossa e riconosciuta nell'ambito della costruzione europea, ha un impatto sul futuro della protezione sociale. Essa infatti pone soprattutto il problema della suddivisione dei ruoli tra gli organismi che gestiscono la protezione sociale, che si trovano in una situazione di concorrenza intracomunitaria. 7.2.2.2. Tuttavia va segnalato che il concetto di concorrenza non ha, in materia di protezione sociale, le stesse caratteristiche che possiede in altri settori. Le regole sono diverse da quelle che disciplinano le attività più squisitamente commerciali. 7.2.2.3. Esistono vari organismi la cui missione o la cui attività è garantire la protezione dei cittadini europei contro la malattia, la vecchiaia, la disoccupazione, l'invalidità... Si tratta d'organismi il cui statuto può essere pubblico o privato, obbligatorio o facoltativo. 7.2.2.4. Per gli Stati membri sembra quindi sussistere la possibilità di definire insieme l'ambito di competenza di tali organismi. 7.2.2.5. La competenza di tali organismi dovrebbe essere analizzata a due livelli: per quanto riguarda il territorio sul quale essi potranno agire, nonché i loro settori di attività o le prestazioni di cui si faranno carico. 7.2.3. La protezione sociale e la libera circolazione delle merci 7.2.3.1. Questo terzo principio influisce sulla competitività europea e dunque sul costo del lavoro. 7.2.3.2. Oggi nel calcolo del prezzo di costo d'un grande numero di merci, il costo della mano d'opera rappresenta una quota sempre più importante. Certo, a seconda della politica sociale nazionale, tale costo varia, il che ci rimanda al problema, già trattato, del finanziamento. 7.2.3.3. È comunque indispensabile che l'Europa mantenga la propria competitività internazionale e che di conseguenza il costo della sua mano d'opera rimanga concorrenziale. Gli Stati membri dovrebbero pertanto cercare modalità di finanziamento che si ripercuotano il meno possibile sul costo del lavoro, e permettano di salvaguardare un livello per quanto possibile elevato di protezione sociale. 7.2.3.4. Sono già state avviate in tal senso numerose riforme, che sarebbe senz'altro opportuno cercar di coordinare. Un orientamento comune da seguire potrebbe consistere nel distinguere le prestazioni e le loro modalità di finanziamento sulla base della loro appartenenza ai regimi di previdenza nazionali, professionali o privati. Tale orientamento comune dovrebbe tener conto anche delle fonti alternative di finanziamento. 8. E - I sistemi sanitari in Europa 8.1. Anche se in ciascun Stato membro i sistemi sanitari sono strutturati sulla base di modelli diversi, tutti gli Stati membri sono attualmente preoccupati dall'aumento delle spese sanitarie. L'esperienza delle riforme introdotte in ciascuno Stato potrebbe senz'altro risultare utile a per tutti gli altri. Analogamente, gli effetti delle azioni condotte da uno Stato membro dipenderanno dall'essere o dal non esser state concertate con gli altri Stati membri. 8.2. I sistemi sanitari non potrebbero essere il primo settore nel quale applicare i criteri di convergenza stabiliti? 8.3. Sarebbe dunque utile organizzare al riguardo un sistema di scambio d'informazioni e di pareri tra gli organismi interessati degli Stati membri. 8.4. Ad esempio, nel caso dell'aumento delle spese sanitarie, sono state già avviate numerose riforme. Gli organismi interessati possono ricorrere a diversi strumenti per controllare tali spese: pacchetti di misure globali, controllo a livello medico o contabile, convenzioni con i professionisti del settore sanitario... L'esperienza dei partner europei potrebbe agevolare la scelta delle modalità d'intervento, perché fornirebbe indicazioni sui probabili risultati. Ciò vale per numerosi campi: la gestione degli istituti sanitari, il settore farmaceutico e quello della prevenzione... 8.5. Adottando la raccomandazione del 1992 relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche di sicurezza sociale, gli Stati membri dell'UE si sono impegnati a perseguire l'obiettivo di garantire a tutte le persone legalmente residenti sul territorio di uno Stato membro l'accesso alle cure sanitarie necessarie, nonché il mantenimento e lo sviluppo di un sistema sanitario di elevato livello. La ricercata limitazione le spese sanitarie va modulata in modo da mantenere come obiettivo la parità per quanto riguarda l'accesso a cure sanitarie di elevato livello per tutti. L'introduzione di misure che consentano di selezionare i rischi «scrematura» pregiudicherebbe la solidarietà e la prestazione di cure efficaci. 8.6. La gestione dei sistemi sanitari, che come abbiamo detto varia notevolmente a seconda dei diversi paesi europei, non potrà certo venir uniformata, almeno non in un futuro relativamente prossimo. Si potrebbe invece cercare di dare caratteristiche comuni a tali sistemi diversi, sopra tutto allo scopo di permettere a tutti i cittadini europei di beneficiare di prestazioni equivalenti, segnatamente per quanto riguarda i regimi assicurazione-malattia che sostituiscono in parte o interamente un sistema nazionale e funzionano nel mercato interno. 9. F - Che ruolo compete agli Stati membri, in un quadro europeo, per combattere l'esclusione? 9.1. L'inquietante recrudescenza che l'esclusione sta vivendo da una ventina d'anni nei paesi ricchi, e dunque anche in Europa, colpisce in particolare i giovani. Non è possibile individuare con esattezza le origini dell'indigenza, ma è possibile identificarne le principali cause. Si tratta, da un lato, dell'aumento della disoccupazione, sopra tutto quella di lunga durata, e dall'altro dell'indebolimento delle relazioni socio-familiari seguito allo sgretolarsi dei nuclei familiari nell'ambito di un'etica di vita sempre più individualista. 9.2. In parallelo si constata che molti dei nostri regimi di protezione sociale sono strutturati in modo tale che, nella maggior parte dei casi, chi viene privato di un'attività professionale viene altresì a perdere le garanzie sociali. Con l'aumento della disoccupazione aumenta parallelamente il numero d'esclusi sociali. 9.3. Di fronte a tale situazione, la cui evoluzione preoccupa tutti gli Stati membri, sarebbe opportuno rendersi conto del fatto che il problema dell'esclusione non è estraneo al settore della protezione sociale. Taluni Stati membri includono d'altro canto tra le garanzie sociali offerte anche quelle che permettono di lottare contro l'esclusione, come le prestazioni minime garantite. Sarebbe necessario agire su scala europea, tramite la protezione sociale, contro l'esclusione. Gli Stati membri dovrebbero prestare molta più attenzione alle norme sociali internazionali. Lo stesso vale per l'UE. 9.4. Un'azione comune di lotta contro l'esclusione da parte di tutti gli organismi responsabili della protezione sociale e dei paesi europei sarebbe più efficace ed avrebbe una portata più vasta (). 9.5. Si possono sin d'ora individuare alcune linee d'azione. 9.5.1. Allo scopo di ridurre il numero di persone che non beneficiano di garanzie sociali, orientandosi verso una protezione sociale universale, si potrebbe instaurare in tutti gli Stati membri un reddito minimo corredato da una protezione medica minima garantita (organizzazione gratuita delle cure escludendo l'obbligo di anticiparne i costi, sviluppo dell'accoglienza sociale in caso di ospedalizzazione...). I dodici Stati membri hanno d'altro canto saputo trovare un accordo unanime nell'ambito della raccomandazione sul reddito minimo adottata il 24 giugno 1992. 9.5.2. L'inserimento professionale rappresenta anch'esso un elemento centrale della lotta contro l'esclusione e contro la disoccupazione di lunga durata. Un'iniziativa europea per mettere gli esclusi in una situazione di lavoro effettivo nelle imprese potrebbe migliorare le loro opportunità di integrazione nel mercato del lavoro regolare. 9.5.3. Si potrebbe creare un osservatorio europeo della povertà e dell'esclusione; esso poggerebbe, nei vari Stati membri, su di una rete di osservatori nazionali ed avrebbe l'obiettivo d'individuare esattamente le cause della povertà e dell'esclusione, per orientare nel modo più efficace le azioni intraprese. 9.5.4. Nella lotta contro l'esclusione, come in quella contro la disoccupazione, è importante far sì che le azioni a favore degli esclusi non portino a situazioni d'assistenza senza sbocco, bensì ad un vero e proprio reinserimento sociale. 9.5.5. Nella lotta contro l'esclusione sociale dovrebbe essere confermata e promossa la cooperazione organizzata dalle associazioni di solidarietà, specie fra i collaboratori volontari che lavorano in tutti gli Stati membri e nell'Unione europea. Bruxelles, 28 novembre 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () V. Parere del CES su «l'orario di lavoro» GU n. C 18 del 22. 1. 1996. () V. ad esempio: Danny Pieters, Introduction into the social security system of the European Community Member States, 1993, Bruxelles, e il 1° capitolo della Relazione della Commissione per il 1995 sulla protezione sociale in Europa (COM(95) 457def.). () Gli otto rischi contemplati dalla Convenzione n. 102 dell'OIL sono: parte II: assistenza sanitaria; parte III indennità di malattia; parte IV: indennità di disoccupazione; parte V: prestazioni di vecchiaia; parte VI: previdenza per gli infortuni sul lavoro; parte VII: prestazioni familiari; parte VIII: prestazioni di maternità; parte IX: prestazioni d'invalidità; parte X: prestazioni ai superstiti. Le parti ratificate dai vari stati membri sono le seguenti: Germania: da II a X; Austria: II, IV, V, VII e VIII; Belgio: da II a X; Danimarca: II, IV; V, VI e IX; Spagna: II-IV e VI; Francia: II e IV-IX; Grecia: II-VI e VIII-X; Irlanda: III, IV e X; Italia: III-VI; Lussemburgo: II-X; Paesi Bassi: II-X; Regno Unito: II-V, VII e X; Svezia: II-IV e VI-VIII. () I 13 Stati membri che hanno ratificato il Codice europeo sulla sicurezza sociale del 1964 sono: Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia e Regno Unito. () Gli Stati che, al 17 luglio 1995, hanno sottoscritto il Codice riveduto sono: Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Svezia. () Relazione della Commissione sulla protezione sociale in Europa - 1995, 31 ottobre 1995, Capitolo I. () Eurobarometer, primavera 1992. Protezione sociale. () Raccomandazione del Consiglio, del 27 luglio 1992, relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche della protezione sociale - 6°, 7° e 8° Considerando (GU n. L 245 del 26.8.1992). () Ibidem 9° considerando. () Ibidem, ultimi paragrafi. () Parere del Comitato di novembre 1991, GU n. C 40 del 17. 2. 1992. () Articolo 3B: «La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. L'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato.» () Si veda ad esempio l'articolo di Brian Bercusson, The Dynamic of European Labour Law after Maastricht (La dinamica del diritto del lavoro europeo nel dopo Maastricht) in «Industrial Law Journal», Vol. 23, n. 1, marzo 1994, pag. 14. () Raccomandazione del Consiglio del 27 luglio 1992 relativa alla convergenza degli obiettivi e delle politiche della protezione sociale (GU n. L 245 - 92/442/CEE) Raccomandazione del Consiglio del 24 giugno 1992 in cui si definiscono i criteri comuni in materia di risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale (GU n. L 245 - 92/441/CEE). () V. SEC(96) 487 def. del 20. 3. 1996. () Il Comitato elabora attualmente un parere d'iniziativa sul tema: «Il costo della povertà e dell'esclusione sociale». ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale I seguenti emendamenti, che hanno ottenuto un numero di voti favorevoli pari almeno a un quarto dei suffragi, sono stati respinti nel corso del dibattito: Depennare il testo dal punto 3.8 al punto 3.11 incluso Motivazione Ai punti sopraccitati si cerca di dimostrare - oltretutto in maniera particolarmente astratta - che la sussidiarietà non è forse la soluzione più adeguata nel campo della protezione sociale. Tali punti sono quindi in contraddizione non solo con i punti precedenti ma anche con la filosofia del progetto di parere. Sopprimendo questa parte del documento e passando direttamente al punto 3.12., che illustra la posizione del Comitato in maniera chiara e univoca, il testo presenterebbe una «fluidità» di gran lunga maggiore sotto il profilo sia logico che formale. Esito della votazione Voti favorevoli: 55, voti contrari: 71, astensioni: 3. Punto 4.3.7.1.1, seconda frase Modificare come segue: «volti ad abbassare il costo del lavoro attraverso un sostegno pubblico per i costi salariali e gli oneri accessori». Motivazione Nella versione tedesca si parla di abbassare i costi salariali, invece degli oneri accessori. Una riduzione dei costi salariali non è affatto, tuttavia, un mezzo adeguato al reinserimento di manodopera scarsamente qualificata nel mercato del lavoro e intaccherebbe l'autonomia contrattuale. Occorre invece agire piuttosto nel senso di incentivare attivamente l'occupazione e di condurre una politica di qualificazione per tale categoria. Esito della votazione Voti favorevoli: 35, voti contrari: 78, astensioni: 11. Punto 4.3.7.1.2 Depennare. Motivazione Dato che i sistemi sociali dei vari Stati membri dell'UE sono molto diversi, occorrerebbe anzitutto esaminare più da vicino le diverse incidenze. Esito della votazione Voti favorevoli: 57, voti contrari: 66, astensioni: 7. Sopprimere il punto 5.4.1.4. Motivazione Tale aspetto va discusso a livello nazionale. Esito della votazione Voti favorevoli: 51, voti contrari: 66, astensioni: 4.