Riforma economica: Relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità

(presentata dalla Commissione)

INDICE

I.IntroduZIONE

II.VALUTAZIONE DEL FUNZIONAMENTO GENERALE DEL MERCATO

A. Funzionamento del mercato: l'integrazione continua ad essere uno dei fattori principali per migliorare l'andamento dei mercati

1. Integrazione economica: i mercati dei capitali continuano ad essere in ritardo su quelli dei prodotti in termini d'integrazione

- Mercati dei prodotti: commercio ed investimenti esteri diretti

- Mercati dei capitali

2. È necessario favorire l'innovazione e la creatività allo scopo di migliorare il funzionamento dell'economia

B. Funzionamento del mercato: effetti dell'integrazione sulla coesione sociale e sui consumatori

1. La maggiore integrazione ha favorito la coesione economica e sociale

2. L'impatto dell'integrazione sui prezzi al consumo: vi è ancora spazio per migliorare

III.MONITORAGGIO DI ELEMENTI ORIZZONTALI

A. Miglioramento dell'ambiente economico

1. Imprenditorialità e semplificazione normativa

2. Rimanenti barriere tecniche al commercio

B. Migliorare il funzionamento dei mercati

1. Aiuti di stato

2. Appalti pubblici

3. Fiscalità

IV.INCORAGGIARE LA RIFORMA ECONOMICA DEL MERCATO INTERNO DEI SERVIZI

A. Apertura e integrazione dei mercati dei servizi

1. Servizi pubblici

2. Servizi finanziari

B. Miglioramento del quadro normativo per le attività dei servizi

1. Commercio elettronico

2. Distribuzione

V.Conclusion

Sommario

Questa è la seconda relazione annuale della Commissione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali, in risposta al mandato del Consiglio europeo di Cardiff, che ha chiesto agli Stati membri e alla Commissione di produrre relazioni annuali su temi che rientrano nella loro sfera di responsabilità relativi alla riforma della regolamentazione dei mercati dei prodotti e dei capitali. Questo processo dà slancio alla riforma economica creando le premesse per la preparazione degli Indirizzi di massima per la politica economica e serve come base per le proposte della Commissione miranti ad aggiornare le azioni-obiettivo incluse nella strategia del mercato interno. I Consigli di Colonia e di Helsinki hanno recentemente messo in evidenza l'importanza della riforma economica come componente chiave della nostra strategia dell'occupazione e della nostra politica di stabilità macroeconomica.

Questa relazione è presentata in un momento decisivo per l'economia europea. Nonostante un contesto economico ampiamente favorevole, l'Europa deve affrontare molteplici sfide nel suo sforzo di rafforzamento della competitività globale. Mercati flessibili, integrati, aperti sono una delle condizioni per una crescita economica sostenibile e una creazione di occupazione di lunga durata. L'attuale ripresa economica offre l'opportunità di realizzare le riforme economiche necessarie per sviluppare mercati dinamici ed efficienti che incoraggino l'innovazione e l'imprenditorialità. Le riforme devono essere attuate in modo da tener conto delle sfide specifiche di ciascuna economia nazionale.

Questa relazione contribuisce al processo di riforma economica in due modi:

In primo luogo, essa analizza e valuta il funzionamento del mercato dei prodotti e dei capitali per individuare le carenze normative a livello dell'Unione europea.

Sono esaminate le tendenze recenti del commercio, degli investimenti e dell'integrazione del mercato dei capitali.

- Gli scambi commerciali continuano a essere un motore dell'integrazione dei mercati.

- Gli investimenti diretti transfrontalieri e le fusioni e acquisizioni restano i vettori più forti del cambiamento strutturale nel mercato interno di oggi. Solo tra il 1997 e il 1998, il valore degli investimenti esteri intra-UE è raddoppiato. Il valore delle fusioni e acquisizioni tra società dell'UE ha raggiunto un nuovo livello nel 1998. Questa tendenza non mostra segni di indebolimento.

- L'integrazione dei capitali è in accelerazione, anche se resta ampio spazio per l'integrazione dei mercati dei titoli. La scomparsa del rischio di cambio ha spronato in particolare gli investitori istituzionali a diversificare la composizione dei loro portafogli aumentando la quota dei titoli emessi dalle società di altri Stati membri. Gli emittenti stanno cercando di sfruttare il potenziale di raccolta di capitale nell'insieme dell'UE. La propensione al rischio degli investitori sta cambiando e la posizione creditizia media europea sta nettamente diminuendo. Nell'Unione stanno emergendo nuovi prodotti e mercati finanziari: per esempio, il volume totale delle emissioni di obbligazioni internazionali in euro è ora praticamente equivalente al volume delle emissioni in dollari. Nel loro insieme, questi sviluppi annunciano l'emergenza di mercati liquidi e moderni dei valori mobiliari, al servizio delle società dell'UE. Tuttavia, questa relazione mette in luce una serie di ostacoli giuridici, amministrativi e strutturali che continuano a frammentare il mercato dei titoli dell'UE.

Altri aspetti confermano l'integrazione del mercato: la convergenza dei prezzi al dettaglio continua, anche se più lentamente che all'inizio degli anni '90. La dispersione dei prezzi per i consumi privati tra i 15 paesi dell'UE è scesa dal 22,3% del 1990 al 14,7% stimato per il 1998. La convergenza non è però sempre verso livelli di prezzi più bassi. L'eliminazione delle barriere all'ingresso nel mercato è perciò una condizione necessaria, ma non sufficiente, per tradurre l'integrazione in un migliore funzionamento del mercato. Il pieno gioco della concorrenza deve essere affiancato dalla messa in atto di severe politiche antitrust.

La relazione documenta inoltre in che modo l'integrazione ha permesso alle regioni meno prospere della Comunità di recuperare parte del loro ritardo nei confronti del resto dell'UE. L'evoluzione delle regioni periferiche dell'UE ha smentito la teoria secondo cui l'efficienza e la coesione sociale sono obiettivi politici contraddittori.

In secondo luogo, la relazione enumera le prescrizioni politiche necessarie per sostenere la riforma economica.

Sono enunciate le prescrizioni politiche dirette a migliorare la qualità del quadro normativo comunitario e ad eliminare gli ostacoli ad un efficace funzionamento dei mercati. Esse comprendono:

- la raccomandazione agli Stati membri di ridurre i costi generali economici e normativi della creazione di nuove imprese e di rivedere in modo sistematico il quadro normativo esistente al fine di migliorarne la qualità;

- la proposta di considerare l'estensione a nuovi settori dell'applicazione del nuovo approccio all'armonizzazione tecnica;

- la raccomandazione agli Stati membri di mantenere l'attuale tendenza generale alla diminuzione del volume degli aiuti di Stato e di compiere ulteriori sforzi per evitare aiuti a settori specifici (e in particolare aiuti ad hoc);

- la piena e rapida attuazione del Piano d'azione per i servizi finanziari per incoraggiare le attività imprenditoriali e d'investimento e al tempo stesso accrescere la fiducia dei consumatori e degli investitori e stabilizzare il sistema finanziario;

- nel settore dei servizi pubblici, l'adozione e la piena applicazione del quadro normativo comunitario e la rigorosa applicazione delle norme in materia di concorrenza;

- per accrescere la fiducia dei consumatori, è necessario creare un quadro generale per la libera circolazione dei servizi della società dell'informazione e sviluppare una politica integrata combinante la regolamentazione amministrativa e settoriale e le norme per la protezione dei consumatori;

- l'eliminazione delle restrizioni che compromettono la riforma nei settori della distribuzione.

L'attuazione di questa serie di raccomandazioni contribuirà ad una fiorente economia imprenditoriale in grado di mettere a frutto il progresso tecnologico per il benessere sociale d economico del continente. L'UE e gli Stati membri devono:

1. trarre vantaggio dall'attuale contesto economico favorevole per accrescere la competitività introducendo riforme economiche compatibili con la coesione economica e sociale e altri obiettivi sociali;

2. creare le migliori condizioni possibili per quanto riguarda la concorrenza e la regolamentazione. I pubblici poteri hanno tre compiti importanti: 1) garantire livelli elevati di concorrenza nel mercato, di modo che i necessari cambiamenti strutturali abbiano effetti reali sulla competitività e si traducano in vantaggi per i consumatori; 2) esaminare e, quando necessario, adattare i regolamenti esistenti per creare un quadro normativo semplice ma di alta qualità; 3) assicurare la partecipazione attiva di tutte le parti in causa alle discussioni sui modi efficaci per promuovere l'integrazione;

3. utilizzare le politiche del mercato interno e le politiche microeconomiche nazionali per far avanzare la riforma economica e la competitività. Il mercato interno può fungere da quadro per rimediare a livello di UE alle carenze normative che soffocano la competitività e la crescita.

Una crescita economica sostenuta è decisiva perché si possa entrare in una fase di sviluppo sostenuto dell'occupazione, che è il solo modo per combattere in modo efficace e duraturo l'esclusione sociale. Questa relazione indica la via da seguire per creare un clima normativo che favorisca l'impegno delle imprese per la creazione di occupazione. Come tale, essa fa parte dei preparativi della Commissione per il Consiglio europeo speciale di Lisbona in programma per il 23 e 24 marzo.

I INTRODUZIONE

Questa è la seconda relazione annuale sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali preparata dalla Commissione ai sensi delle conclusioni del Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998. Come disposto dal Consiglio, la relazione presenta gli indicatori relativi all'effettiva integrazione dei mercati, ivi compresi quelli sui prezzi differenziali e sull'implementazione del mercato interno, allo scopo di consentire il monitoraggio degli sforzi di riforma economica a livello comunitario, e di definire politiche per una maggiore efficienza dei mercati dei prodotti, dei capitali e dei servizi. La relazione della Commissione, unitamente alle relazioni nazionali elaborate dagli Stati membri nei rispettivi settori di competenza, è destinata a servire alla preparazione degli Indirizzi di massima per la politica economica.

Nell'anno trascorso dalla pubblicazione della prima relazione, il Consiglio europeo ha ripetutamente sottolineato l'importanza delle riforme dei mercati dei prodotti e dei capitali, e di una generale riforma dell'economia, per la stabilità macroeconomica dell'unione monetaria. Il patto per l'occupazione raggiunto al Consiglio europeo di Colonia ha sottolineato il ruolo del processo di riforma economica e strutturale di Cardiff in ordine al processo di Lussemburgo per l'occupazione e al dialogo macroeconomico. Il Consiglio europeo di Helsinki ha rilevato il successo degli Orientamenti per l'occupazione e ha sottolineato la grande importanza del coordinamento delle politiche economiche, dell'occupazione e strutturali per la lotta alla disoccupazione. Il Consiglio europeo di Helsinki ha confermato che il miglioramento dell'efficienza dei mercati costituisce un elemento fondamentale della riforma generale dell'economia. Le conclusioni della presidenza sottolineano l'importanza di tale riforma, con particolare riferimento alla liberalizzazione e alla riforma fiscale, per sostenere le favorevoli prospettive dell'economia. Allo scopo di salvaguardare e promuovere la competitività, l'occupazione e il tenore di vita dei cittadini in un mondo caratterizzato dal libero scambio e trasformazioni tecnologiche costanti, gli Stati membri e la Comunità devono raddoppiare gli sforzi per incrementare l'efficienza dei mercati dei prodotti e dei capitali. Inoltre, l'unione economica e monetaria richiede mercati flessibili in grado di reagire agli sconvolgimenti economici senza perdita di competitività e posti di lavoro.

I solidi fondamentali dell'economia europea e l'attuale favorevole prospettiva economica costituiscono un contesto particolarmente propizio per la riforma dell'economia e per affrontare alcuni problemi strutturali che in passato hanno limitato la competitività e l'occupazione in Europa. I bassi livelli d'inflazione, la crescita degli investimenti e dei redditi, e le buone prospettive dell'occupazione, facilitano l'introduzione delle riforme economiche. L'Unione europea è in presenza di una "finestra d'opportunità" per la realizzazione di riforme strutturali suscettibili di trasformare l'Europa in un'economia a rapida crescita ed elevata occupazione, in grado di rispondere alle sfide della competizione globale. È giunto il momento di avvalersi della stabilità macroeconomica derivante dall'unione economica e monetaria per creare un ambiente economico dinamico nel quale l'innovazione e la creatività possono prosperare, e gli imprenditori riescano a tradurre gli investimenti e le opportunità tecnologiche in nuovi posti di lavoro senza pregiudizio per i valori della nostra società.

Razionalizzazione e perfezionamento del processo

Un maggiore coordinamento delle politiche economiche, occupazionali e strutturali riveste importanza essenziale per il pieno sfruttamento del potenziale del mercato interno e della moneta unica, ma i costi di tale coordinamento dovrebbero essere ridotti al minimo. Il Consiglio ECOFIN ha elaborato una relazione per il Consiglio europeo di Helsinki che passa in rassegna gli strumenti attualmente disponibili e i risultati del primo anno di coordinamento della politica economica nella fase 3 dell'unione economica e monetaria, con importanti implicazioni per il processo di Cardiff. Viene sottolineato il ruolo centrale degli Indirizzi di massima di Politica Economica nel processo di coordinamento, come pure la necessità di assicurare la coerenza fra le diverse formazioni del Consiglio. Da un punto di vista procedurale, la novità più significativa è stata la riduzione del numero di relazioni preparate dalla Commissione. Le relazioni Cardiff I e II dell'anno scorso saranno sostituite da una relazione annuale unica. Inoltre, la Commissione provvederà le analisi per l'iniziativa di "peer review" (valutazione dei pari) dei piani nazionali di riforma economica che avrà luogo in seno al comitato per la politica economica. La riunione speciale del Consiglio europeo di Lisbona riesaminerà le disposizioni esistenti in materia di coordinamento della politica economica.

L'approvazione da parte del consiglio del mercato interno della nuova strategia per il mercato interno [COM(1999)624] aggiunge un'ulteriore dimensione a tale relazione. I risultati del processo di monitoraggio descritto in appresso, e le conclusioni della valutazione del funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali presentate in questa sede, costituiranno la base del futuro aggiornamento annuale delle azioni previste in questa nuova strategia per il mercato interno. Per questo motivo, la relazione presta particolare attenzione ad alcuni problemi fondamentali del mercato interno, come la convergenza dei prezzi e la costruzione di un mercato unico dei servizi finanziari. Ciò coincide inoltre con i nuovi orientamenti di cui alla relazione del Consiglio ECOFIN al Consiglio europeo di Helsinki.

Obiettivi e struttura della relazione

Conformemente al mandato del Consiglio europeo di Cardiff, il principale obiettivo della presente relazione è di presentare i risultati più significativi delle attività di monitoraggio e valutazione dei mercati dei prodotti e dei capitali effettuate dalla Commissione nel corso dell'anno passato. Ciò è essenziale per individuare gli ostacoli più gravi alle riforme economiche dal punto di vista dell'efficienza dell'economia.

La relazione comprende varie conclusioni e raccomandazioni che illustrano i provvedimenti politici considerati necessari per la prosecuzione della riforma dell'economia, o utili per l'eliminazione di ostacoli all'efficiente funzionamento dei mercati. Tali provvedimenti comprendono nuove iniziative necessarie per aumentare l'efficienza dei mercati o facilitare la riforma economica unitamente ad azioni politiche annunciate in precedenza, e che, come risulta dalle attività di monitoraggio e valutazione, devono essere attuate con urgenza. La formulazione di precise proposte politiche non rientra nel mandato della presente relazione. Gli orientamenti di politica economica relativi ai vari paesi saranno definiti dagli Indirizzi di massima di Politica Economica sulla base dell'input fornito dalle relazioni nazionali sulla riforma dell'economia presentate dagli Stati membri, e dalla presente relazione. Le conclusioni e raccomandazioni del presente documento sono inoltre destinate a confluire nel processo di revisione delle azioni previste per la strategia del mercato interno.

La struttura e organizzazione della relazione deriva dalle linee principali della relazione Cardiff I approvata dalla Commissione l'anno scorso, e accolta favorevolmente dal Consiglio. Sono state introdotte modifiche per tener conto dei suggerimenti formulati dal Consiglio del mercato interno e delle conclusioni della valutazione del Consiglio ECOFIN del primo esercizio Cardiff in tale sede. La portata è stata allargata al fine di comprendere taluni aspetti sociali del comportamento dei mercati. Inoltre, l'edizione di quest'anno comprende un gran numero di indicatori statistici per facilitare il lavoro nelle prossime fasi del processo di Cardiff.

La relazione comprende tre sezioni principali. La Sezione II presenta una valutazione generale dell'andamento dei mercati. Vengono esaminati aspetti dell'economia come l'integrazione dei mercati, necessaria per un'efficiente allocazione delle risorse e la crescita, nonché altre dimensioni del funzionamento dei mercati, in particolare vantaggi per i consumatori e la coesione economica e sociale ai sensi del trattato. La sezione III presenta i risultati principali del monitoraggio di alcuni problemi orizzontali relativi al comportamento dei mercati dei prodotti e dei capitali e alla riforma dell'economia. Nella selezione di tali problemi, la Commissione ha tenuto conto dei risultati delle relazioni Cardiff I e II dell'anno scorso, nonché della relazione del gruppo di lavoro sui problemi orizzontali del mercato interno, e della relazione di sintesi del primo esercizio di Cardiff del comitato per la politica economica. Infine, la sezione IV è dedicata alla riforma economica nel settore dei servizi. Una particolare attenzione per questo settore è giustificata dalla sua importanza economica in termini di occupazione e valore aggiunto, dagli specifici problemi sollevati dalle riforme strutturali nel settore stesso, e dalla necessità di prendere iniziative a livello comunitario per aprire ed integrare i mercati dei servizi, e migliorare il quadro normativo delle attività di questo settore [1].

[1] La relazione è accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione contenente informazioni analitiche sull'integrazione dei mercati del capitale, banche, mercato unico dell'elettricità e convergenza dei prezzi.

II. VALUTAZIONE DEL FUNZIONAMENTO GENERALE DEL MERCATO

L'integrazione economica dei mercati dei prodotti e dei capitali sta migliorando l'andamento dell'economia europea aumentando le dimensioni dei mercati, diminuendo i costi e favorendo la concorrenza. Altri fattori economici, in particolare l'innovazione, la creatività, e l'integrazione economica e finanziaria, devono svolgere un ruolo maggiore nell'ambito di quell'economia globalizzata della conoscenza con cui inizia il nuovo secolo. La relazione discute questi temi per una valutazione globale del comportamento dei mercati a partire da un punto di vista economico.

A. Funzionamento del mercati: l'integrazione continua ad essere uno dei fattori principali per migliorare il funzionamento del mercato

1. Integrazione economica: i mercati dei capitali continuano ad essere in ritardo su quelli dei prodotti in termini di integrazione

- Mercati dei prodotti: scambi commerciali ed investimenti esteri diretti

Il programma del mercato interno per la rimozione degli ostacoli al commercio e la liberalizzazione dei mercati continua ad intensificare l'integrazione dei mercati degli Stati membri. Dal 1993, la crescita del commercio intra-UE nel settore manifatturiero è stata nettamente superiore a quella del PIL. Ciò è tanto più significativo in quanto è diminuita l'aliquota del settore manifatturiero nell'ambito del PIL (vedi fig. 1 e tavole 1 e 2). Nel campo dei servizi, l'integrazione di settori precedentemente regolamentati, l'eliminazione delle rimanenti restrizioni agli scambi e altre modifiche strutturali spesso dovute alle trasformazioni tecnologiche sono sicuramente destinate a tradursi in un'interdipendenza commerciale molto maggiore.

Il commercio continua ad essere uno strumento permanente e vitale per l'integrazione dei mercati della Comunità, ma, nel mercato interno di oggi, gli investimenti transfrontalieri e le attività di fusione e acquisizione, particolarmente nei servizi, costituiscono i fattori più dinamici dell'integrazione dei mercati. Soltanto dal 1997 al 1998, il valore degli investimenti esteri intra-UE è quasi raddoppiato, riflettendo una deliberata strategia di crescita delle imprese volta a sfruttare il potenziale di profitto offerto dalle opportunità di mercato, probabilmente a causa, in larga misura, del nuovo impulso per l'integrazione costituito dall'unione economica e monetaria (vedi tabella 3).

Gli investimenti transfrontalieri sono spesso utilizzati per finanziare fusioni e acquisizioni (F&A) fra imprese. L'intensità di questo genere d'attività costituisce un forte indicatore del fatto che le imprese ricercano la crescita al fine di competere nel più vasto mercato UE, e queste attività di recente si sono ulteriormente intensificate (vedi tabella 4). Nel 1998, il valore delle F&A transfrontaliere fra imprese UE ha toccato un record, e questo sulla scia di una tendenza all'aumento che non dà alcun segno di diminuire - le indicazioni disponibili confermano che il 1999 è destinato a battere il record del 1998. In altri termini, si è avuto un drammatico aumento dell'importanza delle F&A rispetto al commercio come forza per l'integrazione del mercato. La distribuzione per settori di questa crescente attività di F&A sta cambiando: la quota del terziario rispetto al numero totale di operazioni è in aumento (53% nel 1998 contro 42% nel 1992).

Infine, è importante ricordare che dal 1993 il commercio extra-UE è cresciuto più rapidamente di quello interno. In altre parole, i mercati dell'UE si stanno integrando rapidamente non soltanto fra loro, ma anche con i mercati esterni. Ciò smentisce la tesi di quelli che ritenevano che il mercato interno fosse uno strumento per la costruzione di una "fortezza Europa". Questo fatto è stato confermato da un recente studio dell'OCSE [2] che dimostra che il livello di apertura dell'UE al commercio e agli investimenti è pari o superiore a quello degli USA, e molto più elevato del Giappone.

[2] OCSE, "Trends in market openness", Economics Department working paper n. 221, Agosto 1999.

Un controllo trasparente ed efficiente delle fusioni, tanto a livello nazionale quanto a livello comunitario, è essenziale per salvaguardare la concorrenza nel mantenimento della certezza del diritto per le imprese. Tali controlli dovrebbero essere basati sulla stretta applicazione delle norme sulla concorrenza, e dovrebbero essere liberi da preoccupazioni di politica industriale a carattere interno. In questo contesto, l'approvazione della direttiva sulle acquisizioni costituisce una necessità urgente. Anche lo statuto societario europeo potrebbe facilitare l'attuale processo di espansione delle imprese. La Commissione continuerà a vigilare sulla comparsa di altri eventuali ostacoli a carattere specificatamente settoriale al commercio di beni e servizi.

- Mercati dei capitali

Gli indicatori dimostrano che esiste uno spazio sostanziale per l'ulteriore integrazione dei mercati dei capitali in Europa (vedi allegato A). Ad esempio, gli investitori europei detengono percentuali relativamente basse di titoli esteri nei loro portafogli. Inoltre, l'integrazione dei mercati dei capitali non ha ancora raggiunto il punto in cui può rendere meno irregolari i consumi, costituendo così un meccanismo di ammortamento degli sbalzi del ciclo commerciale (vedi tavole 5 e 6).

Tuttavia, le cose stanno cambiando rapidamente. L'eliminazione delle restrizioni all'acquisto di titoli esteri e l'avvento della moneta unica hanno stimolato gli investitori istituzionali a diversificare maggiormente i portafogli. Le nuove emissioni destinate ai mercati paneuropei stanno profittando di queste tendenze: il volume totale delle emissioni obbligazionarie internazionali in euro è adesso praticamente equivalente a quello delle emissioni in dollari (vedi tabella 9), mentre il volume dei derivati si è moltiplicato ogni trimestre dalla metà del 1998 (vedi tabella 8). L'unione economica e monetaria, l'eliminazione di alcune limitazioni normative alla creazione di un mercato unico dei servizi finanziari, il miglioramento dei meccanismi di compensazione e, più di recente, l'attuazione del piano d'azione per i servizi finanziari sono i principali fattori di queste trasformazioni strutturali.

Il comportamento degli investitori sta cambiando di conseguenza. Un ambiente macroeconomico più stabile, tassi d'interesse più bassi e la moneta unica sembrano aver indotto gli investitori europei ad una maggiore propensione al rischio. Il "credit rating" medio del mercato obbligazionario europeo sta scendendo in seguito all'aumento delle emissioni con rating inferiore ad "AAA" che arrivano sul mercato. Ciò sembra indicare che si sta già verificando un miglioramento delle possibilità di accesso ai finanziamenti. Tuttavia, queste trasformazioni sottolineano anche la necessità di aumentare la trasparenza e di riesaminare le norme in materia di supervisione, come ricordato dalla Commissione nel piano d'azione per i servizi finanziari. Ciò è particolarmente importante per la stabilità del sistema e per i singoli investitori, la cui posta in gioco nella solidità dei mercati dei capitali, vista la partecipazione ai fondi pensione e d'investimento ed ai mercati azionari ed obbligazionari, è sempre più importante.

In questo nuovo e favorevole quadro per lo sviluppo dei mercati dei capitali, tutte le imprese, in particolare le PMI, dovrebbero essere in grado di ricavare benefici dalle migliorate condizioni finanziarie. È necessario mettere a disposizione un maggior numero di fonti diverse ed adeguate di finanziamento per rispondere alle specifiche esigenze delle PMI. Come sottolineato dal Consiglio europeo di Cardiff, il capitale di rischio è una fonte importante per le PMI. Ma le dimensioni del mercato europeo del capitale di rischio sono nettamente inferiori a quelle degli USA [3]. Gran parte del venture capital europeo finanzia l'espansione di PMI esistenti: soltanto una minima percentuale viene utilizzata come capitale iniziale di lancio, il che inibisce la creazione o espansione di nuove imprese con potenziale di crescita. Negli USA il 60% del capitale di rischio proviene dai fondi pensione, mentre anche nel mercato più avanzato d'Europa, quello del Regno Unito, la percentuale corrispondente è del 30%. Chiaramente, gli investitori istituzionali europei potrebbero svolgere un ruolo molto maggiore in questo campo.

[3] Vedi comunicazione della Commissione [COM(1999)493]: "Il capitale di rischio: attuazione del piano d'azione. Proposte per progredire" per ulteriori particolari.

Dovrebbero essere eliminate le inutili restrizioni geografiche sugli investitori istituzionali al fine di favorire l'integrazione accelerata dei mercati del capitale. Allo stesso tempo, la trasparenza e i regolamenti a carattere di supervisione o a fini prudenziali dovrebbero essere finalizzati alle nuove realtà del mercato sulla falsariga del piano d'azione per i servizi finanziari. Questo è essenziale per assicurare la protezione dei consumatori e la stabilità del sistema finanziario. Le iniziative comprese nel piano d'azione per i servizi finanziari e le proposte recentemente formulate in proposito dalla Commissione [COM(1999)493] dovrebbero essere attuate al più presto possibile per migliorare le condizioni d'accesso al capitale di rischio, ivi compreso il capitale d'avviamento, particolarmente per le PMI.

2. È necessario favorire l'innovazione e la creatività allo scopo di migliorare l'andamento e la competitività dell'economia

Il miglioramento delle prestazioni economiche deve essere basato sull'innovazione e la creatività per un massimo di crescita ed occupazione in futuro. Sfortunatamente, l'aliquota dell'industria europea sul totale della spesa per la ricerca è bassa rispetto agli USA e al Giappone (vedi tabella 10). Le prestazioni dell'economia europea sono ostacolate dal basso livello degli investimenti e dalla frammentazione delle politiche della ricerca degli Stati membri. È necessario un incremento sostanziale degli investimenti, della produttività tecnologica (misurata dalle richieste di brevetti) e dell'innovazione per ridurre il divario con i competitori globali. Il quinto programma quadro prevederà ulteriori finanziamenti per la ricerca europea. La comunicazione della Commissione "Verso un'area europea della ricerca" formula una serie di proposte per migliorare il coordinamento e i collegamenti in vista di una maggiore coordinazione dei sistemi nazionali della ricerca, attualmente frammentati, per rilanciare il potenziale della RST europea. Tuttavia, il miglioramento delle prestazioni tecnologiche è compito del settore privato.

Un maggiore ritorno sugli investimenti costituirebbe un incentivo per incoraggiare l'industria ad investire in tecnologia e in altre forme di capitale intangibile. La tutela dei diritti di proprietà intellettuale (IPR) ha sempre contribuito ad incentivare l'innovazione e la creatività, per cui le recenti modifiche della normativa internazionale IPR dovrebbero contribuire a tal fine. Il miglioramento delle norme di tutela e la correlativa applicazione su scala globale dei principi di salvaguardia dei diritti dovrebbero ulteriormente contribuire a incentivare l'innovazione e la creatività delle imprese.

Riveste importanza parimenti essenziale il miglioramento delle condizioni che sussistono nei mercati ove vengono scambiati i diritti IPR. È difficile formulare una stima del valore globale dei mercati europei IPR. Nell'UE, il commercio internazionale di tecnologia rappresenta dall'1 al 2% del PIL, in gran parte fra Stati membri. La qualità delle relative prestazioni costituirà un fattore chiave della competitività della nuova economia basata sulla conoscenza.

Gli sforzi attuali e futuri per incentivare la ricerca ed integrare i sistemi nazionali dell'innovazione dovrebbero essere accompagnati da iniziative comunitarie per la tutela dei diritti di proprietà intellettuale (brevetti, modelli di utilità, diritti d'autore, disegni e marchi commerciali) per incoraggiare l'innovazione e la creatività e facilitare gli scambi nel "mercato unico della tecnologia".

B. Funzionamento del mercato: effetti dell'integrazione sulla coesione sociale e sui consumatori

L'accettabilità sul piano sociale deve far parte di qualsiasi valutazione dei comportamenti del mercato, oltre agli aspetti economici. L'efficienza del mercato può essere considerata socialmente soddisfacente soltanto se si sviluppa in conformità agli obiettivi ed ai valori della società. La presente relazione, pertanto, prende in considerazione la promozione della coesione economica e sociale e degli interessi dei consumatori [4] [5].

[4] Occorre tener conto anche dell'impatto ambientale degli sviluppi di mercato. Quest'anno, la Commissione ha approvato una comunicazione [COM(1999)263] relativa all'ambiente ed al mercato interno. Il Consiglio ha approvato una risoluzione sullo stesso argomento. I problemi ambientali saranno coperti dalle future relazioni sulla base di tali iniziative. Alcuni aspetti ambientali della liberalizzazione dei mercati dell'elettricità vengono brevemente citati nell'allegato corrispondente.

[5] Un altro importante aspetto che deve essere considerato e capito con maggior precisione è costituito dal rapporto fra il mercato del lavoro e l'andamento dei mercati dei prodotti e dei capitali, ma si tratta di un argomento che esula dalla portata della presente relazione. L'esistenza di diversi strumenti politici per il monitoraggio del mercato del lavoro e dei mercati dei prodotti e dei capitali (Lussemburgo e Cardiff) non deve peraltro impedire di tener conto dei rapporti fra di essi.

1. La maggiore integrazione ha favorito la coesione economica e sociale

Il mercato interno indica che gli obiettivi economici costituiti dall'integrazione e dalla liberalizzazione dei mercati possono essere perfettamente compatibili con valori a carattere sociale quali la coesione socio-economica ai sensi del trattato. La coesione economica e sociale fra le regioni d'Europa è migliorata in misura considerevole nel periodo determinante per la creazione del mercato interno. Secondo la "Sesta relazione periodica sulla situazione economica e sociale e lo sviluppo delle regioni dell'Unione europea", il PIL pro capite nelle 10 regioni a livello più basso è aumentato dal 41 al 50% della media comunitaria fra il 1986 ed il 1996. Tuttavia, è difficile dimostrare un rapporto diretto fra questi risultati economici aggregati e il mercato interno.

Gli elementi riportati nella comunicazione in materia di "Cambiamenti e aggiustamenti strutturali nell'industria europea" [COM(1999)465] contraddicono le predizioni di alcuni economisti secondo le quali il mercato interno sarebbe destinato ad aumentare il divario fra le economie centrali e quelle "periferiche" dell'UE. Contrariamente a queste previsioni, fra il 1988 e il 1998 la concentrazione geografica delle attività manifatturiere è diminuita (vedi figg. 2 e 3). In altre parole, i paesi più piccoli e periferici sono cresciuti più rapidamente degli Stati membri più grandi. Inoltre, il mercato interno ha permesso di trarre profitto dalle economie di scala e dall'aumento della produttività. Così, la maggiore integrazione dell'Europa non sembra aver portato ad un modello "centro-periferia" a livello degli Stati membri.

La crescente integrazione, pertanto, sembra aver contribuito ad una razionalizzazione della produzione e a un'accelerazione della crescita ad un tasso superiore nei paesi meno favoriti dell'Unione, con relativa diversificazione delle loro strutture industriali. Questo processo è stato accompagnato dalla progressiva diminuzione delle disparità relative fra Stati membri a livello di disponibilità di tecnologie, capitali e manodopera. Pertanto, l'integrazione economica sembra abbia contribuito efficacemente all'obiettivo della coesione economica e sociale stabilita dal trattato. Questa tendenza dovrà essere verificata in futuro, particolarmente a livello regionale, ma i dati disponibili e le difficoltà inerenti alla misurazione di queste trasformazioni strutturali potrebbero impedire di riferire su base annua.

La maggior efficienza si è dimostrata compatibile, e dovrebbe continuare ad essere compatibile, con il processo di convergenza economica. Nella strategia del mercato interno, l'ulteriore integrazione di altre politiche comunitarie come la coesione economica e sociale dovrà continuare a costituire un obiettivo strategico.

2. Effetti dell'integrazione sui prezzi al consumo: vi è ancora spazio per migliorare

Salute e sicurezza, scelta, prezzo, qualità, accessibilità e relazioni di mercato eque e trasparenti costituiscono le dimensioni fondamentali del buon funzionamento del mercato dal punto di vista dei consumatori. Questi aspetti verranno progressivamente incorporati nelle future edizioni della relazione. Quest'anno, ci siamo limitati agli effetti del mercato interno sui prezzi come fonte di importanti benefici per i consumatori.

Secondo i dati Eurostat, la dispersione dei prezzi per i consumi privati fra i paesi UE15 è passata dal 22,3% [6] nel 1990 al 14,7% della stima del 1998 . La tendenza è particolarmente rilevante per i generi di consumo: alimentari, calzature, prodotti per la casa. La dispersione dei prezzi rimane invece elevata in settori come quello edilizio, ma è stata ridotta in quelli del tempo libero, dell'istruzione e della cultura. L'andamento della convergenza nel caso dei servizi pubblici riflette gli sviluppi del processo di liberalizzazione: nel settore energetico, in cui il livello di liberalizzazione ha presentato ampie divergenze fra i paesi, la dispersione dei prezzi è attualmente maggiore del 1990, contrariamente alle telecomunicazioni, dove i prezzi sono stati rapidamente perequati grazie alla concorrenza ed alla tecnologia (v. tabelle 11-13).

[6] Queste cifre indicano il coefficiente di variazione, che misura la dispersione come percentuale della deviazione dei prezzi in tutti i paesi rispetto al prezzo medio UE.

Le imposte indirette e le fluttuazioni dei cambi spiegano buona parte degli attuali livelli di dispersione. Le variazioni dell'IVA sono responsabili del 20% circa delle differenze a livello di consumi finali (v. tabella 14). Le fluttuazioni dei cambi hanno contribuito in misura significativa all'ampliamento della dispersione dal 1992 al 1995 (particolarmente nel 1995), in quanto Stati membri con livelli già relativamente bassi sono stati colpiti da significativi deprezzamenti valutari. Per conseguenza, la convergenza dei prezzi sembra arrestarsi dopo il 1993. Tuttavia, le cifre UE15 per i tre anni successivi, durante i quali si è avuta una maggiore stabilità valutaria, dimostrano che la convergenza continua, benché più lentamente del periodo 1985-1995. Inoltre, i sei Stati membri meno interessati dalle fluttuazioni dei cambi nel 1992-95 non presentano alcun incremento della dispersione (v. tabella 15).

Dal punto di vista dei consumatori, è importante esaminare il livello della convergenza dei prezzi al dettaglio. In un ambiente competitivo, l'integrazione dovrebbe portare ad una convergenza verso i livelli più bassi. In mercati meno competitivi, può invece verificarsi il contrario. Benché queste tendenze siano difficili da verificare, vi è ragione di credere che nei mercati in cui la concorrenza è più intensa, come ad esempio le telecomunicazioni, i prezzi tendano a convergere verso i livelli più bassi. Tuttavia, ciò non si è verificato in tutti i settori (v. allegato B. Ulteriori informazioni in: "L'economia dell'UE: Rassegna 1999" - SEC(1999)1950).

I dati sulla convergenza dei prezzi dovrebbero essere trattati con cautela, per varie ragioni. Prima di tutto, la qualità dei dati disponibili deve essere migliorata. In secondo luogo, l'integrazione è soltanto uno dei fattori che si ripercuotono sulla convergenza. L'evoluzione della dispersione dei prezzi dipende anche dalla concorrenza, dal processo di perequazione e da fattori come l'efficienza della distribuzione. Pertanto, la convergenza deve essere considerata un aspetto fondamentale del processo di riforma economica, e non semplicemente un indicatore del livello d'integrazione.

L'integrazione economica non è l'unico fattore della convergenza dei prezzi, e pertanto è necessaria una generale riforma dell'economia per realizzare un'ulteriore convergenza dei prezzi ai livelli più bassi nel mercato interno di oggi. Ciò richiede provvedimenti nazionali e comunitari volti a facilitare la concorrenza, la riforma della regolamentazione e l'ulteriore integrazione. Altri provvedimenti per incrementare la trasparenza dei prezzi e per consentire ai consumatori e, in generale, ai compratori di portare avanti il processo di convergenza saranno importanti, particolarmente in settori da poco liberalizzati. Un ruolo fondamentale sarà anche svolto da una maggiore efficienza del settore della distribuzione.

III. MONITORAGGIO DI ELEMENTI ORIZZONTALI

L'elasticità dei mercati essenziale per l'unione economica e monetaria richiede l'eliminazione delle ultime barriere all'integrazione dei mercati dei prodotti e dei capitali. Dovranno inoltre essere rimosse le ultime distorsioni della concorrenza nonché gli ostacoli al funzionamento del mercato interno costituiti dagli aiuti di stato, da determinate pratiche in materia di commesse pubbliche, regolamenti o misure fiscali. L'identificazione di questi residui ostacoli e la valutazione del loro impatto relativo costituiscono aspetti importanti del processo di riforma economica.

Nonostante le loro limitazioni, gli indicatori sommari del grado di regolamentazione dell'economia calcolati dall'OCSE possono essere utili in questo contesto, in quanto dovrebbero riflettere la rispondenza dei regolamenti ai meccanismi di mercato. Inoltre, tali indicatori permettono l'effettuazione di comparazioni fra i paesi. Gli indicatori riflettono differenze sostanziali fra gli Stati membri, suggerendo così la necessità di soluzioni specifiche ai paesi (vedi tabella 16).

In termini di regolamentazione generale dei mercati dei prodotti, i paesi dell'UE, in media, danno l'impressione di essere a un livello inferiore a quello degli USA, ma superiore ad altri paesi OCSE come il Giappone o la Norvegia. Il controllo dello stato sull'economia (comprese variabili come interventi governativi nella gestione di aziende private, o dimensioni del settore pubblico) costituisce pertanto, secondo l'OCSE, la principale fonte delle rigidità normative dell'UE. Ma l'UE non è un'eccezione, ed altre economie dell'OCSE, come la Corea, la Svizzera e in particolare la Norvegia, presentano livelli elevati di questo indicatore. Le barriere al commercio ed agli investimenti sono molto basse nei paesi dell'UE. Forse i risultati più notevoli sono quelli forniti dall'indicatore delle barriere all'attività imprenditoriale, perché le differenze fra i paesi europei sono molto significative.

A fini politici, è necessario esaminare a livello nazionale e comunitario l'andamento delle variabili che si riflettono in questi indicatori sommari. Illustriamo quindi cinque aspetti fondamentali per il funzionamento dei mercati. Tali aspetti sono stati selezionati sulla base delle priorità della Commissione e delle conclusioni del primo esercizio di Cardiff, e comprendono problemi strutturali che si ripercuotono direttamente sull'ambiente economico, nonché aspetti politici che condizionano il funzionamento dei mercati.

A. Miglioramento dell'ambiente economico

1. Imprenditorialità e semplificazione normativa

La costituzione di una nuova impresa continua ad essere non facile in molti Stati membri: complessi regolamenti economici e amministrativi, inadeguate possibilità di finanziamento, inopportune norme in materia di fallimento e insolvenza, scarse possibilità d'informazione e consulenza e insufficiente preparazione sono soltanto alcuni dei fattori che inibiscono la creazione e sviluppo di piccole imprese. Ciò si riflette nel tasso globale di nuove imprese, notevolmente inferiore a quello degli USA, ed anche nella sopravvivenza delle nuove imprese nel tempo. Questa situazione richiede urgenti riforme economiche e normative. L'esistenza di sostanziali differenze delle procedure di registrazione delle imprese nei vari Stati membri (vedi figg. 4 e 5) suggeriscono che si può fare molto per migliorare la situazione, particolarmente con lo scambio di pratiche migliori come:

- Costituzione di servizi amministrativi unici ("one-stop shops") per le nuove imprese. Questi servizi hanno enormemente semplificato le procedure amministrative e la fornitura di informazioni e consulenze. Gran parte degli Stati membri hanno già costituito, o intendono costituire servizi siffatti (ad esempio in Spagna lo "sportello unico delle imprese", in Portogallo i centri per le formalità delle imprese e in Francia lo "sportello unico"). Alcuni Stati membri (ad esempio UK) cercano anche di monitorare i progressi successivamente alla fase di apertura.

- Riduzione del tempo necessario per la costituzione di un'impresa. La Francia sta già cercando di accelerare le procedure di registrazione, mentre il Portogallo prevede di ridurre il periodo necessario per la costituzione di una società da 6 mesi a 20 giorni.

- Riduzione degli adempimenti burocratici. La Finlandia prevede di istituire un modulo di registrazione unico. Il programma olandese "Per una riduzione degli oneri amministrativi" ha già tagliato il numero dei regolamenti che si applicano alle imprese, e ha stabilito un punto centralizzato di raccolta per tutti i dati relativi alla manodopera.

I requisiti di capitale per la creazione di società a responsabilità limitata possono anch'essi costituire un ostacolo alla creazione di nuove imprese, particolarmente PMI. In 10 Stati membri, il requisito minimo è di EUR 8.000, ma in Germania sono richiesti EUR 25.000. Per converso, nel Regno Unito o in Irlanda non è richiesto alcun minimo di capitale. Sfortunatamente, la tendenza europea sembra essere nella direzione di un aumento dei requisiti di capitale (ad esempio in Grecia, Finlandia). Frattanto, anche se i costi diretti per la registrazione di una società a responsabilità limitata non sono proibitivi, i costi globali (ossia calcolando anche i costi per consulenze legali, esperti contabili, agenti e consulenti vari) possono essere molto più elevati degli USA. Le stime vanno da EUR 3.400 in Francia a EUR 2.200 in Italia, EUR 420 nel Regno Unito, EUR 300 in Spagna ed EUR 250 in Irlanda. La media USA è di EUR 500.

La Commissione sta coordinando una serie di azioni con gli Stati membri al fine di arrivare ad un miglioramento del quadro normativo europeo. Una possibilità è di richiedere che la legislazione proposta soddisfi determinati standard qualitativi, e, se opportuno, sia sottoposta ad un'analisi dell'impatto sulle imprese. Le imprese possono esaminare un numero limitato di proposte legislative partecipando al progetto pilota "Business Test Panel".

Una seconda iniziativa comunitaria, SLIM, mira a semplificare e migliorare la qualità della legislazione esistente. Il recente riesame dell'iniziativa ha concluso che essa continua a svolgere un ruolo importante per il miglioramento della normativa UE, subordinatamente a taluni perfezionamenti destinati ad incrementare la trasparenza e i collegamenti con analoghe iniziative nazionali e ad una più rapida adozione delle raccomandazioni. È stata inoltre sottolineata la necessità di una maggiore concentrazione sul problema della semplificazione legislativa potenziando il ruolo strategico di SLIM nel programma generale della Commissione per il miglioramento e la riforma della regolamentazione. Per conseguenza, le future attività SLIM dovrebbero essere lanciate in risposta a obiettivi di vasta portata ma ben definiti (miglioramento della regolamentazione) a livello della Commissione, con il supporto degli Stati membri.

Infine, il Piano d'azione BEST, elaborato in risposta alle raccomandazioni della Business Environment Simplification Task Force (BEST), riunisce per la prima volta in un unico quadro i vari aspetti politici che influiscono sull'imprenditorialità e l'impresa. Esso si concentra sugli aspetti che hanno maggiore importanza per le PMI, per es. un nuovo approccio nell'istruzione, nella formazione e nel luogo di lavoro, un migliore accesso al finanziamento e all'innovazione e una migliore amministrazione pubblica.

Gli Stati membri dovrebbero proseguire gli sforzi per ridurre in generale il costo economico e normativo inerente alla creazione di nuove imprese. Sarebbe opportuno effettuare una serie di verifiche sistematiche dell'esistente quadro normativo su base settoriale, prestando particolare attenzione ai settori oggetto di specifici regimi. La Commissione dovrebbe verificare periodicamente l'efficacia delle iniziative esistenti per la semplificazione dell'ambiente normativo. La valutazione SLIM sarà presentata all'inizio di quest'anno.

2. Rimanenti barriere tecniche al commercio

La precedente relazione ha indicato che talune barriere al commercio a carattere tecnico sussistono ancora all'interno della Comunità. Come previsto dal trattato, per buone ragioni di carattere igienico o sanitario gli Stati membri possono talvolta richiedere che i prodotti immessi sui loro mercati soddisfino taluni requisiti a carattere tecnico. Tuttavia, in determinati casi individuali, i vari requisiti nazionali potrebbero costituire un ostacolo al commercio transfrontaliero in violazione al trattato. Esistono numerosi strumenti comunitari per l'eliminazione di tali ostacoli tecnici al commercio, e la loro efficacia deve essere oggetto di valutazione. In pratica, l'UE ha utilizzato tre metodi per l'eliminazione delle barriere tecniche al commercio: applicazione del principio di riconoscimento reciproco nei settori non armonizzati; armonizzazione tecnica particolareggiata (il vecchio sistema); armonizzazione legislativa limitata alla definizione dei requisiti essenziali cui devono conformarsi i prodotti immessi sul mercato (nuovo approccio).

La Commissione ha redatto quest'anno una comunicazione [COM(1999)299] e una prima relazione particolareggiata sull'applicazione del principio di riconoscimento reciproco nel settore dei beni e servizi. Questi documenti prevedono una serie di iniziative concrete a livello della Commissione e degli Stati membri per l'applicazione più efficace del principio del riconoscimento reciproco [7]. Il riconoscimento reciproco sarà oggetto di particolare attenzione nelle future relazioni biennali. In termini complementari a queste analisi, l'impatto del nuovo approccio all'armonizzazione della regolamentazione tecnica dei prodotti viene esaminato brevemente nei paragrafi che seguono.

[7] Il 28.10.1999, il Consiglio ha accolto favorevolmente questi impegni, adottando una risoluzione sul riconoscimento reciproco.

Il commercio coperto dal nuovo approccio nell'ambito dell'UE è aumentato gradualmente fino a rappresentare attualmente circa il 31% del totale nel settore manifatturiero. Ciò sembrerebbe indicare che il nuovo approccio abbia avuto successo per quanto riguarda l'apertura del commercio interno. Vi sono 20 direttive del nuovo approccio, benché due di esse coprano oltre l'80% degli scambi interessati - una relativa alla compatibilità elettromagnetica e l'altra alla sicurezza delle macchine. La prima direttiva sta acquistando sempre maggiore importanza dal punto di vista dell'aliquota di prodotti di nuovo approccio da essa coperti (vedi figg. 6 e 7).

La fig. 8 illustra l'evoluzione comparativa delle esportazioni di prodotti elettromagnetici nell'UE rispetto all'evoluzione del totale delle esportazioni nel settore manifatturiero. Il 1991 è uguale a 100 perché la direttiva è entrata in vigore il 1° gennaio 1992; se essa ha contribuito a facilitare il commercio transfrontaliero dei prodotti comprendenti componenti elettromagnetiche, questo può essersi verificato soltanto successivamente. Il primo anno d'applicazione non sembra aver avuto particolari ripercussioni sugli scambi. Tuttavia, dopo il 1993, con la diffusione degli standard e l'efficace applicazione della direttiva, gli scambi intracomunitari dei prodotti coperti dalla direttiva hanno cominciato ad aumentare più rapidamente di quelli dei prodotti manifatturieri in generale.

Ciò suggerisce che la direttiva sta contribuendo a migliorare il commercio transfrontaliero in questo settore. Fattori ciclici specifici al settore non possono spiegare l'incremento, in quanto il ciclo degli investimenti, un buon indicatore della domanda interna per i prodotti interessati, non presenta particolari variazioni intorno al 1993.

Pertanto, i dati disponibili sembrano confermare che il nuovo approccio può costituire uno strumento efficace per l'eliminazione delle barriere a carattere tecnico al commercio comunitario. Tuttavia, l'efficace applicazione di questo strumento richiede la partecipazione simultanea di tre differenti fattori: direttive, standard, ed efficace applicazione.

La Commissione e gli Stati membri dovrebbero contemplare l'applicazione del nuovo approccio a nuovi settori. Nei casi in cui è già applicato, è essenziale lo sviluppo di standard e l'efficace applicazione delle direttive.

B. Migliorare il funzionamento dei mercati

1. Aiuti di stato

I livelli complessivi degli aiuti di stato sono ancora piuttosto elevati, col rischio di distorsioni della concorrenza nel mercato interno. I paesi UE15 hanno speso in media oltre EUR 95 miliardi all'anno nel periodo 1995-97 (circa l'1,2% del PIL). Le tendenze sono incoraggianti, ma rimangono alcune fonti di preoccupazione. Uno degli aspetti incoraggianti è costituito dal declino degli aiuti di stato in percentuale del PIL dal 1990, particolarmente in stati in cui questi aiuti rappresentavano oltre l'1,5% del PIL nell'anno citato. Tuttavia, per alcuni stati, la tendenza alla diminuzione sembra essersi interrotta fra il periodo 1993-95 e quello 1995-97 (vedi fig. 9).

Peraltro, come il Consiglio ha concluso l'anno scorso, è necessario esaminare la composizione degli aiuti di stato e non semplicemente il volume globale per individuarne l'impatto sulla concorrenza nel mercato interno. Gli aiuti di stato possono essere raggruppati in tre categorie:

1. Aiuti di stato regionali, compresi gli aiuti concessi ai sensi dell'articolo 87(3)a e c, pari allo 0,3% del PIL nel 1995-1997 (vedi fig. 12). In linea di principio, questi aiuti vengono concessi essenzialmente per motivi di equità [8].

[8] In linea di principio, gli aiuti regionali di stato dovrebbero essere più importanti in paesi con maggiori sperequazioni di reddito. Tuttavia, come dimostra la fig. 13, non sembra esservi una correlazione diretta fra l'importanza relativa degli aiuti regionali di stato e le disparità regionali di reddito.

2. Aiuti di stato orizzontali, destinati principalmente, ma non sempre, a incentivare l'efficienza in maniera non specificamente settoriale, in termini di compensazione per le inefficienze del mercato (ad esempio, aiuti all'innovazione, al risparmio energetico, PMI, ambiente); questi aiuti nel 1995-1997 rappresentavano lo 0,1% del PIL (vedi fig. 10);

3. Aiuti di stato settoriali, destinati a tradizionali settori industriali (carbone, cantieristica, acciaio) e finalizzati a scopi d'investimento, che hanno probabilmente creato le maggiori distorsioni della concorrenza. Essi rappresentavano circa lo 0,16% del PIL. Se si calcola anche l'aiuto ai servizi di trasporto, gli aiuti settoriali rappresentavano lo 0,67% del PIL nel periodo 1995-1997 (vedi fig. 11).

A parte l'Irlanda, dove vi è stato un aumento degli aiuti nei settori siderurgico e ferroviario, tutti i paesi hanno diminuito o, almeno, non aumentato i rispettivi aiuti settoriali (in percentuale del PIL). Alcuni paesi (ad esempio la Danimarca) sembrano tendere alla sostituzione degli aiuti settoriali con aiuti orizzontali. In Grecia, l'aiuto regionale sembra sostituire quello settoriale. Tuttavia, gli aiuti settoriali continuano a rappresentare un'aliquota importante del totale, che è rimasta sostanzialmente costante fra il 1990 ed il 1997. In altri

termini, benché l'importo complessivo totale degli aiuti di stato sia diminuito, la quota di tali aiuti che ha probabilmente il maggior impatto sulla concorrenza è rimasta invariata (vedi fig. 14).

Gli aiuti di stato ad hoc possono avere carattere particolarmente anti-competitivo, per cui la loro utilizzazione è motivo di preoccupazione. Si tratta di aiuti settoriali non coperti da alcun programma o quadro autorizzato, essenzialmente destinati ad accompagnare attività di ristrutturazione, spesso in risposta ad esigenze a breve termine. Pur essendo diminuiti rispetto all'aliquota del 15,3% del periodo 1993-95, nel complesso gli aiuti ad hoc rappresentavano ancora, nel periodo 1995-97, circa il 13% del totale degli aiuti nella Comunità (in questo periodo vi è stato un aumento sostanziale degli aiuti ad hoc all'industria in Spagna, vedi tavole 17 e 17a). Gli aiuti ad hoc al settore dei servizi finanziari sono aumentati rapidamente dal 1993, con un ulteriore aumento dell'11% circa nel 1997. Gran parte di questi aiuti sono stati erogati in Francia, ma anche l'Irlanda, l'Italia ed il Portogallo hanno seguito la stessa strada. Queste cifre sono fortemente condizionate dai casi più grandi, ma rimane comunque necessario procedere ad un attento monitoraggio delle tendenze future in vista delle fondamentali trasformazioni attualmente in corso in questo settore.

L'attuale tendenza complessiva alla diminuzione del volume degli aiuti di stato deve essere mantenuta. Gli Stati membri dovrebbero effettuare sforzi addizionali per evitare aiuti a carattere settoriale, e specialmente aiuti ad hoc. La Commissione presterà particolare attenzione all'evoluzione di tali categorie.

2. Appalti pubblici

Quello degli appalti è un settore d'importanza fondamentale per il mercato interno, sia in termini di importanza economica che in quanto strumento d'influenza diretta sull'economia da parte degli Stati membri. Le spese effettuate dal settore pubblico per forniture, servizi e lavori (di costruzione) sono di notevole importanza per l'economia UE (estimativamente intorno al 14% del PIL, pari a oltre EUR 1.000 miliardi nel 1998, equivalenti a più della metà del PIL della Germania). È pertanto d'importanza vitale per il funzionamento dell'economia dell'UE che i mercati degli appalti pubblici siano aperti alla concorrenza europea. Ciò permetterà ai contribuenti di ottenere prezzi migliori, porterà ad un miglioramento della qualità dei servizi pubblici e permetterà un efficiente allocazione delle risorse.

Questi mercati possono essere efficienti soltanto se tutte le parti interessate (acquirenti, fornitori e autorità pubbliche) dispongono di informazioni di mercato efficaci e pertinenti. La Commissione sta discutendo con gli Stati membri una serie preliminare di nove indicatori per misurare le tendenze del mercato e l'impatto delle politiche degli appalti dal punto di vista dell'adempimento degli impegni formulati nella comunicazione sugli appalti pubblici [9].

[9] Comunicazione della Commissione dell'11.3.98 [COM(98)143 def.], "Gli appalti pubblici nell'Unione europea".

Questi indicatori forniscono una serie di stime annuali del totale degli appalti pubblici, degli importi coperti dalle direttive sugli appalti pubblici, e degli importi oggetto di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, nonché del numero degli enti che hanno pubblicato bandi, del numero dei bandi pubblicati e dell'importo degli appalti incrociati nell'ambito dell'UE. Ulteriori indicatori permetteranno di misurare la qualità degli avvisi pubblicati, e di paragonare i prezzi pagati dal settore pubblico per gli stessi (o analoghi) beni e servizi nei vari paesi dell'UE. Il valore di questi indicatori come misurazione dell'apertura dei mercati risulta dalle stime iniziali per il periodo 1993-98.

Il numero degli enti appaltanti degli Stati membri che hanno pubblicato bandi di gara nel 1998 è stato sei volte superiore a quello del 1993. Se nel 1992 vi erano stati 30.863 bandi pubblicati da enti appaltanti dell'UE, nel 1998 questa cifra era salita a 73.688, coprendo una gamma molto più vasta di servizi, prodotti e lavori pubblici.

Il valore totale dei relativi appalti è difficile da valutare. Ogni bando di gara dovrebbe comportare la pubblicazione di un avviso di aggiudicazione. Dato che singoli appalti di dimensione molto grande possono talvolta rappresentare un'aliquota estremamente significativa del totale, un numero relativamente ristretto di dati mancanti potrebbe compromettere seriamente i risultati. Tenendo conto di questa possibilità, l'importo estimativo massimo dei bandi di gara pubblicati nel 1993 è stato di EUR 59 miliardi, rispetto a EUR 137 miliardi nel 1998 (vedi fig. 15 e tavole 18, 19, 20 e 21).

Il numero dei bandi continua ad aumentare, ma la pubblicazione degli avvisi d'aggiudicazione, come pure la quantità e qualità delle relative informazioni, potrebbe essere suscettibile di notevoli miglioramenti. Ciò aumenterebbe la trasparenza del mercato, ivi compresa la qualità delle statistiche necessarie per il monitoraggio dello sviluppo complessivo del settore degli appalti pubblici. Sarà anche necessario accertare se una maggiore trasparenza si traduca in una maggiore concorrenza di mercato nel settore degli appalti pubblici. Lo sviluppo di indicatori dei prezzi per questo settore potrebbe recare un utile contributo a tale obiettivo.

Come annunciato nella comunicazione sugli appalti pubblici [10], la Commissione procederà alla presentazione fra breve di un insieme di provvedimenti destinati a semplificare, chiarire e migliorare il funzionamento del regime degli appalti pubblici. Essa provvederà inoltre all'elaborazione di indicatori destinati a misurare le tendenze del mercato e l'impatto nel tempo della politica degli appalti. L'esistente quadro giuridico deve essere correttamente recepito ed applicato [11].

[10] COM(98)143 def. dell'11.03.98, "Gli appalti pubblici nell'Unione europea".

[11] All'ottobre 1999, nessuna delle undici direttive sugli appalti pubblici era stata applicata correttamente in tutti i 15 Stati membri.

3. Fiscalità

La Commissione ha definito e proposto un approccio coordinato per la lotta alla concorrenza fiscale e agli effetti distorsivi che ne possono derivare per l'allocazione delle risorse ed i sistemi fiscali dei diversi paesi. Il 1° dicembre 1997 il Consiglio ha approvato tale approccio, che comprende provvedimenti concernenti la tassazione delle società, la tassazione del risparmio ed il problema delle ritenute alla fonte su pagamenti transfrontalieri di interessi e canoni fra società associate.

Per quanto riguarda la fiscalità delle imprese, la Commissione ha proposto un "codice di comportamento" destinato a prevenire l'erosione della base fiscale che risulterebbe dalla concorrenza fiscale (trasferimento della residenza fiscale in altri paesi). La prevenzione dell'erosione della base fiscale rappresenta il presupposto a medio termine della riduzione del carico fiscale sul nostro sistema produttivo.

Nel caso della tassazione del risparmio, la Commissione ha proposto una direttiva tendente a ridurre le distorsioni economiche nel mercato interno dovute alla mancanza di un'efficace tassazione di alcuni pagamenti transfrontalieri di interessi all'interno della Comunità. La proposta si basa sul cosiddetto "modello della coesistenza", che permette agli stati la scelta fra una ritenuta alla fonte del 20% e l'obbligo di fornire informazioni agli altri stati membri sugli interessi versati ai non residenti. Questa proposta non ha alcun impatto sugli attuali regimi fiscali applicabili ai residenti.

La proposta di un sistema d'imposizione comune ai pagamenti d'interessi e canoni segue il principio della neutralità per quanto riguarda la tassazione dei capitali, già utilizzato in passato nel caso delle società controllate. In tutti questi casi, il metodo della ritenuta alla fonte può comportare inutili costi per le imprese, e, talvolta, anche fenomeni di doppia imposizione.

Nel contesto dell'analisi della fiscalità delle imprese, e della necessità di evitare la concorrenza fiscale, il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare uno studio sulla fiscalità delle imprese entro la metà del 2000. Questo studio dovrà analizzare le differenze effettive del livello d'imposizione fiscale sulle società negli Stati membri, e individuare i principali aspetti fiscali che possono ostacolare l'attività economica transfrontaliera nel mercato unico. Su tale base, dovrà essere effettuata una valutazione degli effetti sulla distribuzione geografica delle attività economiche e degli investimenti. I risultati di questo studio dovrebbero permettere da un lato di individuare le influenze della base fiscale sui livelli effettivi di fiscalità delle imprese e, dall'altro, di mettere in rilievo i provvedimenti fiscali suscettibili di contribuire all'integrazione del mercato interno e quindi alla competitività delle imprese europee.

La cooperazione amministrativa svolge un ruolo fondamentale nel contesto di sistemi fiscali non discriminatori e orientati sul mercato unico. L'obiettivo di tutelare gli interessi finanziari nazionali e comunitari dalla crescente minaccia dell'evasione è alla base della nuova proposta della Commissione sull'assistenza reciproca in materia fiscale, che interessa anche il settore delle imposte dirette.

Inoltre, la Commissione ha intrapreso una revisione globale del funzionamento dei controlli dell'IVA e della cooperazione amministrativa, che farà oggetto della terza relazione "Articolo 14" (ai sensi del regolamento 218/1992). Ciò riveste importanza essenziale per la competitività e neutralità - in termini fiscali - del mercato unico, nonché per tutelare il commercio legittimo.

Occorre dare la priorità al rafforzamento del coordinamento delle politiche fiscali nonché alla cooperazione amministrava in questo settore. Ciò permetterà di promuovere sistemi fiscali tali da favorire l'occupazione nella salvaguardia del gettito fiscale, e di assicurare lo sviluppo ottimale del mercato interno. In questo contesto, la tassazione delle imprese deve svolgere un ruolo centrale. Gli stati membri sono invitati ad attribuire la massima importanza alla ricerca di soluzioni cooperative in questo settore.

IV. INCORAGGIARE LA RIFORMA ECONOMICA DEL MERCATO INTERNO DEI SERVIZI

I servizi rappresentano una quota crescente del PIL dell'UE, con un'occupazione due volte superiore a quella dell'industria e dell'agricoltura insieme. Nel corso dell'ultimo decennio, la crescita record di questo settore, con relativa creazione di posti di lavoro, in quasi tutti gli stati membri, è stata superiore allo sviluppo complessivo dell'economia, per cui il ruolo dei servizi nell'economia globale è aumentato in tutta l'UE. Eppure, in Europa l'occupazione del settore è inferiore ai livelli USA. Il comportamento di alcuni settori chiave, come quello della distribuzione o dei servizi finanziari, riveste importanza cruciale per l'economia europea, il che presuppone un particolare monitoraggio di questi mercati [12]. Uno sforzo continuato per integrare ed aprire i mercati dei servizi, e per migliorare il quadro normativo di talune attività dei servizi, costituisce la principale priorità.

[12] Sfortunatamente, le analisi sono limitate dalla mancanza di informazioni statistiche. Dovrebbero essere presi i provvedimenti opportuni per porre rimedio a questa situazione.

A. Apertura e integrazione dei mercati dei servizi

1. Servizi pubblici di erogazione

I progressi realizzati con l'apertura di questi fondamentali servizi alla concorrenza continuano a raccogliere significativi dividendi economici e sociali. L'entrata in vigore entro il 19 febbraio della direttiva 96/92 ha reso il 1999 un anno di fondamentale importanza per la liberalizzazione dei mercati dell'energia elettrica negli stati membri. Solo la Francia e il Lussemburgo non hanno rispettato tale scadenza [13]. Inoltre, gran parte degli stati hanno optato per le alternative proposte dalla direttiva, il che ha contribuito a rendere più trasparenti ed aperte le strutture del mercato. Gli stati membri si sono posti obiettivi ambiziosi di liberalizzazione in termini di segmenti e quote del mercato aperti alla concorrenza. Tuttavia, l'obiettivo ultimo per i mercati europei dell'energia non è semplicemente la liberalizzazione, ma la costruzione di un mercato unico europeo dell'energia, benché ciò ponga alcuni ulteriori problemi. I benefici economici della liberalizzazione si sono già fatti sentire a livello delle famiglie e delle imprese in alcuni paesi. Ad esempio, in Germania, Portogallo, Francia, Belgio e Spagna, i prezzi dell'energia elettrica (al netto delle imposte) per i consumatori privati e industriali sono scesi in previsione dell'apertura del settore alla concorrenza (vedi tabella 22, a e b e allegato C).

[13] L'Irlanda ha potuto ricevere una deroga di un anno, e la Grecia di due.

Nelle telecomunicazioni, le imprese e i cittadini possono beneficiare di un quadro generale liberalizzato dal 1° gennaio 1998. La quota di mercato degli operatori ufficiali sta diminuendo in seguito all'ingresso di nuovi operatori e alla relativa concorrenza; per conseguenza, i consumatori stanno pagando prezzi sempre più bassi (gli utenti commerciali fino al 25%, quelli domestici fino al 40% dal 1997 al 1999). Stanno diminuendo anche gli oneri di collegamento ed il costo delle linee, benché i livelli assoluti siano ancora troppo elevati rispetto a quelli internazionali. Nonostante i progressi, la quinta relazione sull'attuazione del pacchetto di regolamentazione per le telecomunicazioni [COM(1999)537] illustra talune preoccupazioni. Fra le più importanti vi sono le disparità di efficacia delle autorità nazionali di regolamentazione, l'armonizzazione minima dei regimi comunitari di interconnessione e concessione di licenze, la scarsa competizione dei mercati d'accesso locali e le possibili barriere all'entrata derivanti dall'applicazione del quadro normativo in materia di contabilità dei costi e finanziamento degli obblighi di servizio universale (vedi tabella 23, a e b).

In materia di liberalizzazione dei trasporti aerei, i risultati per ora sono positivi: le nuove entrate sul mercato hanno avuto luogo in maniera soddisfacente, e vi sono ora competitori più numerosi e più grandi. Il numero dei vettori è salito da 132 nel 1993 a 164 nel 1998, la quota di mercato delle compagnie di bandiera è diminuita costantemente, e il numero di rotte con più di due vettori è triplicato dal 1992 (vedi tabella 24, a e b). La liberalizzazione ha recato benefici ai consumatori in termini di servizi migliori a costi più bassi. Tuttavia, per quanto riguarda le tariffe le tendenze non sono del tutto soddisfacenti; sono diventate più diffuse le tariffe promozionali, ma la struttura più competitiva del mercato non sempre si è tradotta in una riduzione significativa delle tariffe pienamente flessibili. La comunicazione della Commissione sull'industria del trasporto aereo in Europa [COM(1999)182 def.] dimostra che vi sono ancora forti differenze delle tariffe chilometriche in Europa, con particolare riferimento a talune tratte. La Commissione ha costituito una speciale procedura di monitoraggio per seguire l'evoluzione delle tariffe. Le carenze ed i costi elevati delle infrastrutture aeroportuali e la congestione dello spazio aereo continuano a costituire i principali ostacoli a una maggiore concorrenza, condizionando negativamente la competitività dell'industria aerea nel suo complesso. Le piccole e medie linee aeree non possono migliorare più rapidamente le loro posizioni di mercato a causa di questi ostacoli. Nonostante il regolamento 95/93 e la direttiva del Consiglio 96/67/CEE, la diversa regolamentazione negli Stati membri in materia di concessione di slot in altri settori, come le pratiche a terra, contribuisce a ostacolare lo sviluppo di mercati pienamente competitivi. Infine, è necessario completare il mercato unico dei servizi aerei con una genuina dimensione esterna al fine di eliminare la distorsione del mercato interno causata dai cosiddetti "accordi cieli aperti".

L'apertura del settore postale è stata difficile. La direttiva 97/67/CE è stata approvata dal Consiglio allo scopo di stabilire i principi tariffari, definire il quadro per la prestazione di un servizio a carattere universale e stabilire la trasparenza a livello contabile. Alla fine di ottobre 1999 otto paesi, ossia Belgio, Danimarca, Grecia, Finlandia, Francia, Italia, Svezia e Regno Unito, avevano applicato integralmente questa direttiva. Vi è stato un parziale recepimento in Germania, Austria, Paesi Bassi, Portogallo e Spagna. La Commissione sta attualmente considerando come rispondere a questo stato di cose (vedi tabella 25).

Molti di questi processi presentano alcune caratteristiche comuni, come segue.

- Primo, l'eliminazione delle strutture tradizionali per la prestazione dei servizi spesso richiede la creazione di nuovi mercati non necessari in un ambiente di monopoli a integrazione verticale. Spesso si tratta di questioni complesse per motivi tecnici (ad esempio, la produzione di energia elettrica), la necessità di utilizzare reti comuni per la prestazione dei servizi (ad esempio reti elettriche e di telecomunicazione, controllo del traffico aereo) o la necessità di operare in un quadro di scarsità di risorse (ad esempio, aeroporti). Ciò richiede lo sviluppo di nuove strutture di mercato per collegare fornitori e consumatori, ed organizzare le attività nel modo più efficiente.

- Una seconda caratteristica comune è l'esistenza di talune strozzature dei processi (gli esempi comprendono accordi di accesso alle reti di telecomunicazione, controllo del traffico aereo e slot aeroportuali). Spesso, l'esistenza di entità dominanti che controllano elementi strategici costituisce l'essenza di questi problemi.

- Terzo, assicurare l'obbligo universale di servizio riveste importanza essenziale per ottenere un risultato di mercato socialmente accettabile. Talvolta, stabilire condizioni di finanziamento in grado di salvaguardare la concorrenza tutelando nel contempo tutti gli interessi in gioco può essere difficile, ma è necessario trovare soluzioni socialmente accettabili.

Gli Stati membri dovrebbero approvare e recepire integralmente il quadro normativo comunitario nei quattro settori in questione, ma particolarmente in quello dell'energia elettrica. La severa applicazione delle norme sulla concorrenza, e, se necessario, lo sviluppo del quadro normativo, permetteranno di assicurare un'effettiva concorrenza in mercati di apertura recente. Ciò è essenziale qualora le strozzature di mercato o gli obblighi relativi alla prestazione universale dei servizi permettano la sopravvivenza di posizioni privilegiate sul piano della concorrenza. Saranno elaborate soluzioni specifiche per risolvere problemi speciali come il monitoraggio delle tariffe aeree o il prezzo dell'accesso alle reti nel settore delle telecomunicazioni.

2. Servizi finanziari

I servizi finanziari europei stanno rapidamente cambiando profondamente. Nel settore bancario, è in corso un processo di convergenza e consolidamento strutturale ancora lungi dall'essere completo. L'aumento della concorrenza dovuto a trasformazioni tecnologiche, sviluppi normativi, processo di disintermediazione e, più di recente, l'introduzione della moneta unica, sta condizionando la struttura dei bilanci e l'evoluzione dell'intero sistema bancario europeo. L'aumento della concorrenza per il risparmio nei mercati dei depositi e prestiti ha ridotto i margini di profitto delle tradizionali attività bancarie al dettaglio. Tuttavia, è aumentato considerevolmente il reddito derivante da attività diverse da quelle su interessi. L'aumento della concorrenza dei mercati delle obbligazioni in euro può comportare una riduzione delle attività bancarie istituzionali (vedi allegato D).

I profitti del settore bancario europeo non reggono il confronto con gli USA, ove le riforme della normativa nella seconda metà degli anni '90 hanno incrementato la concorrenza e la ristrutturazione del settore (vedi tabella 27). Nuove opportunità di sfruttamento delle economie di scala e di portata hanno indotto le banche europee a spingersi nella direzione di un consolidamento non necessariamente a spese della concorrenza. Il numero delle fusioni nel settore bancario è quadruplicato fra la metà e la fine degli anni '90. Nella prima metà del 1999, circa il 25% in valore delle fusioni e acquisizioni ultimate ha interessato istituti di credito. Ciò si è verificato principalmente in termini di consolidamenti e ristrutturazioni nell'ambito dei mercati nazionali. I consolidamenti transfrontalieri sono stati principalmente regionali, particolarmente nei paesi scandinavi, iberici e del Benelux. Essenzialmente, le banche hanno cercato di costituire gruppi nazionali di dimensioni sufficienti per competere nel mercato europeo (vedi tabella 28).

Le trasformazioni tecnologiche e la relativa semplicità di taluni prodotti facilitano l'integrazione dei mercati paneuropei al dettaglio, ma l'alto costo delle transazioni transfrontaliere ostacola tale processo. L'elevato livello di tali costi si deve principalmente al sottosviluppo dei sistemi di pagamento al dettaglio a livello europeo. Sono necessari cambiamenti a livello interbancario e intrabancario per poter realizzare sistemi di pagamento pienamente integrati per i cittadini e per le imprese. La strategia concertata fra BCE, istituzioni UE, Stati membri e settore privato, proposta dalla Commissione nel piano d'azione per i servizi finanziari del 1999, è più urgente che mai per risolvere questo annoso problema.

Il mercato delle assicurazioni è stato caratterizzato da un'integrazione lenta ma progressiva, e da una forte tendenza alla concentrazione. L'integrazione è relativamente lenta nell'industria delle assicurazioni sulla vita a causa dei diversi regimi fiscali nazionali. Lo stesso fattore ostacola anche la creazione di un mercato unico dei fondi pensione. Per questo motivo il piano d'azione per i servizi finanziari suggerisce un miglior coordinamento della normativa fiscale relativa alle pensioni integrative. Inoltre, il piano d'azione suggerisce di eliminare le inutili restrizioni geografiche alle attività d'investimento dei fondi pensione, allo scopo di accelerare l'integrazione del mercato finanziario europeo.

L'aumento della domanda per prodotti finanziari diversi dai titoli di stato sta stimolando i mercati azionari, che hanno ancora spazio per ulteriore crescita. L'aliquota dei mercati azionari europei rispetto al totale della capitalizzazione azionaria mondiale era del 25% circa nel 1998, ben al di sotto di quella delle borse americane.

È imperativa la rapida e completa attuazione del piano d'azione per i servizi finanziari, con particolare riferimento ai punti seguenti:

- lo sviluppo dei sistemi di pagamento al dettaglio è essenziale per facilitare l'integrazione dei mercati bancari paneuropei;

- la trasparenza e il controllo del settore bancario dovrebbero essere rafforzati con l'entrata in vigore di criteri comuni in materia di divulgazione dei dati finanziari;

- il riesame dei codici o norme nazionali di controllo di cui al piano d'azione dovrebbe fornire nuove indicazioni per possibili passi avanti;

- è necessario rivedere le disposizioni esistenti al fine di mettere a punto valide strutture di supervisione commisurate alle nuove realtà dei diversi segmenti del settore dei servizi finanziari;

- la Commissione presenterà una proposta per una direttiva sui fondi pensione per la metà del 2000;

- infine, la convergenza delle norme, come proposto dal piano d'azione, potrebbe facilitare l'integrazione dei mercati azionari europei.

B. Miglioramento del quadro normativo per le attività dei servizi

1. Commercio elettronico

Il commercio elettronico ha il potenziale di creare mercati di dimensioni europee in settori non precedentemente commerciati, e per aziende legate a mercati locali - purché vi siano le condizioni giuste. La fornitura su rete di contenuti ad elevato valore aggiunto, con i vantaggi in termini di velocità e qualità rispetto ai tradizionali mezzi di diffusione, può costituire un contributo estremamente importante alla crescita dei servizi commerciali on-line.

Il tasso di sviluppo del commercio elettronico dipende fortemente dalle condizioni della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni e delle tecnologie dell'informazione. Benché la liberalizzazione delle telecomunicazioni abbia permesso sostanziali riduzioni delle tariffe, i canoni di abbonamento rimangono relativamente elevati in alcuni paesi europei. Per quanto riguarda i sistemi di fornitura delle informazioni, il livello di penetrazione dell'informatica nelle imprese varia da un paese all'altro, ed è particolarmente basso per le PMI. Questo fatto, unitamente a bassi livelli di alfabetizzazione informatica, potrebbe costituire in ultima analisi il fattore di limitazione dello sviluppo dell'e-commerce in Europa.

La comunicazione del 1997 sul commercio elettronico [COM(97)157 def.] ha fissato l'obiettivo di un quadro normativo chiaro, prevedibile e coerente per consentire lo sviluppo del commercio elettronico nella salvaguardia dei legittimi obiettivi d'interesse pubblico, con particolare riferimento a quello dei consumatori. Lo sviluppo della fiducia dei consumatori nel nuovo mezzo sarà cruciale per la lo sviluppo del commercio elettronico. Inoltre, un quadro adeguato ed efficiente in materia di diritti di proprietà intellettuale è necessario per proteggere ed incentivare la creatività.

Nel novembre 1998 la Commissione ha approvato una proposta di direttiva [COM(98)586 def.] su taluni aspetti giuridici del commercio elettronico nel mercato interno che definisce un quadro normativo per il commercio elettronico, su cui il Consiglio ha raggiunto un accordo per una posizione comune nel dicembre 1999. Tale quadro garantisce il libero movimento dei servizi della società dell'informazione chiarendo l'applicazione di principi fondamentali del mercato interno (principio del paese di origine e principio del riconoscimento reciproco). I principi stabiliti dalla direttiva si applicano ai mercati del capitale e dei servizi finanziari, subordinatamente a un numero molto limitato di eccezioni per la protezione dei consumatori, ivi compresi gli investitori [14].

[14] Il Parlamento europeo ha riconosciuto la necessità urgente di questa direttiva, a cui ha dato un forte sostegno in prima lettura. Una proposta modificata è stata approvata nell'agosto 1999 (COM(1999) 427 def.). Il Consiglio del mercato interno del 7 dicembre 1999 ha raggiunto un accordo politico su una posizione comune in proposito.

Un quadro legislativo coerente, e la possibilità di efficaci strumenti di ricorso transfrontalieri, devono essere integrati da sistemi di ricorso extra-giudiziari basati su codici di comportamento trasparenti e riconosciuti (che sono relativamente più accessibili ai consumatori). Questi ultimi devono essere in grado di risolvere rapidamente ed economicamente gli eventuali problemi con i fornitori on-line. Un sistema riconosciuto e fidato di controllo degli operatori commerciali su Internet, che comprenda la concessione di "distintivi di qualità", integrato da un sistema di ricorso efficiente, a basso costo ed extra-giudiziario, dovrebbe garantire la fiducia dei consumatori. Non spetta alla Commissione gestire o istituire un tale sistema, ma la Commissione potrebbe dare un sostegno a tal fine alle associazioni dei consumatori.

Si è già avuto un alto grado di successo per quanto riguarda la messa in atto di un quadro generale per il commercio elettronico nel mercato interno - sono state già adottate direttive in materia di trasparenza, tutela giuridica dei servizi ad accesso condizionale e firma elettronica.

La creazione di un quadro generale per il libero movimento dei servizi della società dell'informazione nell'ambito dell'UE richiede l'effettiva applicazione di direttive che sono già state approvate. Inoltre, è urgente completare tale quadro con l'approvazione definitiva della direttiva su taluni aspetti giuridici del commercio elettronico e di quella sulla moneta elettronica. Inoltre, il Consiglio dovrebbe raggiungere una posizione comune sulla proposta di direttiva in materia di diritti di proprietà intellettuale e vendite a distanza (compresa la protezione dei dati sui servizi finanziari). Occorre una politica integrata in grado di combinare la regolamentazione dell'industria con le norme per la protezione dei consumatori, allo scopo di incrementarne la fiducia. È necessario tenere d'occhio le condizioni di altri mercati che hanno un impatto sul commercio elettronico, come quello delle telecomunicazioni. È necessaria anche una nuova strategia per risolvere il problema dell'applicazione delle imposte dirette nel commercio elettronico.

2. Distribuzione

Migliorare l'efficienza dei sistemi distributivi è d'importanza essenziale per l'andamento dei mercati dei prodotti. Un settore della distribuzione più efficiente e competitivo dovrebbe portare a prezzi più bassi e ad una maggiore varietà di beni e servizi a disposizione dei consumatori. Attualmente il settore è caratterizzato da significative differenze di produttività fra i vari paesi. Maggiore concorrenza e riforme della normativa potrebbero migliorarne i risultati. Le restrizioni di tipo urbanistico agli sbocchi commerciali su vasta scala, e quelle sugli orari di vendita, costituiscono due importanti gruppi di regolamenti che limitano la concorrenza nel settore della distribuzione. Di recente, i progressi per una maggiore liberalizzazione degli orari di apertura sono stati controbilanciati da un atteggiamento più restrittivo sull'espansione dei grandi centri commerciali.

Le norme urbanistiche (particolarmente nei centri storici) possono avere tutta una serie di conseguenze per l'andamento del settore della distribuzione: vi è una riduzione dei potenziali vantaggi per gli utilizzatori dei grandi centri commerciali, ed anche una serie di effetti che inibiscono l'innovazione, in particolare lo sviluppo di formati commerciali moderni. I paesi con i regolamenti più rigidi in genere presentano un numero inferiore di aperture di nuovi sbocchi commerciali (ad esempio l'Italia). Sembra vi sia una tendenza crescente verso l'irrigidimento delle norme urbanistiche in questo settore nei paesi tradizionalmente più liberali. Per conseguenza, un numero inferiore di grandi centri commerciali si apre in paesi come la Germania ed il Regno Unito (vedi tabella 30).

La limitazione delle ore di apertura limita la libertà di scelta dei consumatori, ma protegge i piccoli negozi a gestione familiare per i quali gli orari più lunghi sono più impegnativi (vedi tabella 29). Tuttavia, la tendenza complessiva è per un rilassamento delle norme sull'orario di apertura, con crescente riconoscimento che gli orari normali diminuiscono il benessere dei consumatori, e sono in conflitto con la generale richiesta di maggiore flessibilità dell'orario di lavoro. Le restrizioni sull'orario sembrano essere diminuite particolarmente nell'Europa settentrionale, in paesi come Danimarca, Austria, Paesi Bassi e Germania. Le autorità locali o regionali tendono a intervenire sempre più spesso con delibere volte a modificare i regolamenti sull'orario di apertura dei negozi.

Le autorità nazionali dovrebbero eliminare le restrizioni che ostacolano la riforma del settore della distribuzione. L'approvazione e recepimento del proposto nuovo regolamento sull'applicazione dell'articolo 81(3) agli accordi verticali fra produttori e distributori dovrebbe avere un impatto positivo sulla distribuzione.

V. CONCLUSIONI

1. L'UE dovrebbe approfittare dell'attuale favorevole contesto economico per incentivare la competitività con l'introduzione di riforme economiche compatibili con la coesione economica e sociale, e con gli altri obiettivi sociali

L'Europa potrebbe entrare in una fase di espansione economica a lungo termine se, prendendo le mosse dai vantaggi forniti dall'unione economica e monetaria, verranno realizzate le riforme economiche necessarie per la creazione di un ambiente economico più innovativo, dinamico ed efficiente. L'esperienza ricavata dalla costruzione del mercato interno dimostra che il miglioramento dell'efficienza, dell'integrazione economica e della concorrenza di mercato è compatibile con il processo di perequazione e convergenza economica richiesto dalla coesione sociale; i mercati dei servizi pubblici di erogazione possono essere aperti alla concorrenza senza venir meno alla missione di prestare servizi d'interesse generale a costi accettabili; gli interessi delle PMI, dei consumatori e della protezione ambientale possono essere salvaguardati e spesso incrementati con il processo di riforma. In passato, l'Europa è riuscita a coniugare la crescita e le riforme dell'economia con l'espansione della produzione, l'aumento della prosperità e il miglioramento del tenore di vita perché vi era la capacità e la volontà di cambiare. Questo è essenziale per assicurare un ampio sostegno politico alla riforma dell'economia.

La sfida cui si trova di fronte l'Europa consiste nel riconciliare le riforme economiche necessarie per incrementare la competitività con il mantenimento di un alto livello d'occupazione e il rafforzamento della coesione sociale. Dovranno essere realizzate politiche in grado di rendere reciprocamente compatibili questi tre obiettivi. La riunione speciale del Consiglio europeo di Lisbona il 23-24 marzo 2000 costituisce un'opportunità per l'Unione e per gli stati membri di sviluppare ulteriormente questi temi.

2. L'UE e gli stati membri dovrebbero creare il miglior ambiente normativo e competitivo possibile, e riunire tutte le parti interessate per discutere ed elaborare soluzioni efficienti per una maggiore integrazione

L'efficienza dei mercati richiede un ambiente giuridico prevedibile e trasparente. Eppure, i mercati dipendono anche da pratiche e norme non scritte per ridurre al minimo i costi delle transazioni tra fornitori e utenti. Tutto ciò costituisce la vera "infrastruttura economica" dei mercati, ed è essenziale perché questi ultimi costituiscano strumenti economicamente efficienti. In alcuni casi, la creazione di un mercato unico implica la revisione delle pratiche esistenti per assicurarne l'adattamento alle nuove dimensioni geografiche. È il caso, evidentemente, dei nuovi sistemi di compensazione e pagamento nel settore dei servizi finanziari, o della creazione di un mercato unico dell'energia in Europa. In altri casi, in particolare il commercio elettronico, occorrono strutture completamente nuove per la creazione dal nulla di un nuovo mercato. In tutti questi casi sono necessari regolamenti, ma anche altri cambiamenti rivestono importanza essenziale per adattare l'infrastruttura economica dei mercati alle nuove condizioni create dal mercato interno. Queste trasformazione possono essere introdotte solamente dall'industria o dalle autorità locali, mentre le iniziative del settore privato devono svolgere un ruolo di punta nello sviluppo di nuove e più efficienti strutture di mercato su scala europea. La riforma dell'economia deve partire dalla base stessa della società. Tuttavia, le autorità pubbliche devono svolgere un ruolo importante in tre settori.

i. Primo, come dimostra l'esperienza in settori come le telecomunicazioni o la normalizzazione tecnica, la Comunità può cogliere un vantaggio comparativo agendo in veste di catalizzatore per riunire tutte le parti interessate al fine di discutere ed elaborare soluzioni efficienti per una maggiore integrazione. L'attuale iniziativa di Firenze per lo sviluppo di soluzioni tecniche per l'integrazione del mercato dell'energia elettrica con un minimo d'interferenze da parte del settore pubblico costituisce un esempio di prassi migliore in questo contesto.

ii. Secondo, le autorità nazionali e comunitarie devono riesaminare le attuali disposizioni amministrative ove il carico amministrativo risulta eccessivo oppure i costi delle transazioni inibiscono l'efficienza del mercato. Le autorità pubbliche devono cercare di realizzare un ambiente normativo semplice ma di alta qualità per i consumatori, i produttori e la società in generale.

iii. Le autorità pubbliche devono garantire livelli elevati di concorrenza affinché le forze di mercato possano arrivare a risultati efficienti, trasformando i cambiamenti strutturali in maggiore benessere dei consumatori e competitività più accentuata.

3. L'UE e gli stati membri dovrebbero utilizzare le politiche del mercato interno e le politiche microeconomiche nazionali per incentivare la competitività e la riforma economica

Occorrono due principali serie di strumenti per realizzare le necessarie riforme strutturali nel pieno rispetto del principio della sussidiarietà:

- Gli stati membri dovrebbero individuare idonee soluzioni di politica microeconomica ai rispettivi problemi strutturali ed economici dei mercati dei prodotti e dei capitali. Come l'Unione ha saputo combinare la coesione con l'integrazione, così gli Stati membri dovrebbero cercare di effettuare riforme compatibili con i rispettivi valori sociali o caratteristiche economiche.

- La riforma dell'economia richiede il rafforzamento del mercato interno come pietra angolare delle politiche microeconomiche dell'UE. L'inserimento di considerazioni di politica microeconomica negli Indirizzi di massima di politica economica dovrebbe essere integrato da un impulso addizionale per l'integrazione, come richiede l'unione economica e monetaria.

4. Un ambiente globale di apertura dei mercati faciliterà la riforma della normativa

I potenziali vantaggi della riforma economica e normativa dell'UE saranno notevolmente superiori nel quadro di un ambiente globale di apertura dei mercati e di riforma della regolamentazione, particolarmente in alcuni settori dei servizi. In settori come i trasporti aerei, il commercio elettronico e i servizi finanziari, la globalizzazione della concorrenza richiede una convergenza normativa su scala globale. L'Europa potrebbe utilizzare la forza contrattuale acquisita con l'apertura al commercio ed agli investimenti mondiali per facilitare l'apertura di taluni mercati mondiali attualmente rigidamente regolamentati - ad esempio, nel campo dei servizi finanziari. Inoltre, i paesi che vogliono aderire all'Unione dovranno tenere il passo con il processo di riforma economica dell'UE, modificando di conseguenza le rispettive strutture di mercato al fine di permettere alle loro economie di ricavare tutti i benefici dell'ampliamento.

ALLEGATO

Riforma economica: Relazione sul funzionamento dei mercati dei prodotti e dei capitali della Comunità

presentata dalla Commissione in risposta alle conclusioni del Consiglio europeo di Cardiff

Allegati statistici

VALUTAZIONE DEL funzionamento globale del Mercato Funzionamento del mercato: l'integrazione resta un fattore determinante per il miglioramento del funzionamento del mercato Integrazione economica: i mercati dei capitali sono in ritardo in termini di integrazione rispetto ai mercati dei prodotti Mercati dei prodotti: commercio e investimenti esteri

Grafico 1 - Evoluzione del PIL dell'UE ed esportazioni dell'industria manifatturiera

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 1 - Importanza relativa del commercio nell'industria manifatturiera e nei servizi

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 2 - Evoluzione del commercio intra-UE di servizi in percentuale del PIL (1992-1997) - Confronto con l'industria manifatturiera (1997)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 3 - Flussi di investimenti diretti esteri nell'UE (milioni di euro)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 4 - Fusioni e acquisizioni

>SPAZIO PER TABELLA>

Mercati dei capitali

Tabella 5 - Quota degli investimenti in titoli esteri nei portafogli nazionali

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 6.a - "Preferenza nazionale": correlazione dei tassi di crescita reale dei consumi privati (1961-1998)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 6.b - "Preferenza nazionale": correlazione dei tassi di crescita reale del PIL (1961-98)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 7 - Valore totale delle azioni emesse (emissioni pubbliche iniziali e offerte sul mercato secondario) (in milioni di EUR)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 8 - Indici di borsa dei mercati a termine paneuropei e nazionali

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 9 - Emissioni di obbligazioni internazionali

>SPAZIO PER TABELLA>

È necessario promuovere l'innovazione e la creatività per accrescere l'efficienza dell'economia

Tabella 10 - Indicatori di efficienza tecnologica nell'UE

>SPAZIO PER TABELLA>

Funzionamento del mercato: effetti dell'integrazione sulla coesione sociale e sui consumatori

Coesione economica e sociale

Grafico 2 - Produzione e specializzazione del commercio: 1988 - 1998 (quota dei cinque maggiori settori)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 3 - Concentrazione geografica di produzione e di esportazioni

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Effetti dell'integrazione sui prezzi al consumo

Tabella 11 - Tendenze della dispersione dei prezzi al netto delle imposte 1985-1998 (deviazione tipo)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 12 - Dispersione di prezzi nell'UE-15: grandi categorie 1990-1998 (coefficiente di variazione)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 13 - Dispersione dei prezzi nell'UE-15: scomposizione settoriale 1990-1998 (coefficiente di variazione)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 14 - Stima della dispersione dei prezzi al lordo delle imposte nell'UE-15, 1990-97 (coefficiente di variazione)

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 15 - Dispersione dei prezzi in 6 paesi (Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Paesi Bassi) con tassi di cambio bilaterali relativamente stabili (coefficiente di variazione)

>SPAZIO PER TABELLA>

ASPETTI ORIZZONTALI

Tabella 16 - Indicatori sintetici OCSE della regolamentazione ell'economia (1998)

>SPAZIO PER TABELLA>

Implications for Sectoral Performance: A Progress Report" - ECO/CPE/WP1(99)16) - 1 October 1999.

Miglioramento del contesto delle imprese Imprenditorialità e semplificazione delle norme

Grafico 4 - Tempo necessario per la registrazione di una società

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 5 - Numero totale di procedure necessarie per la registrazione di una società

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 6 - Evoluzione del commercio intra-UE12 dei prodotti dell'industria manifatturiera e del commercio "nuovo approccio"

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 7 - Quota del commercio intra-UE12 di prodotti dell'industria manifatturiera a cui si applicano il nuovo approccio, l'armonizzazione dettagliata e il principio del reciproco riconoscimento

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 8 - Prodotti interessati dalla direttiva sulla compatibilità elettromagnetica, evoluzione del commercio (1991=100)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Miglioramento del funzionamento dei mercati Aiuti di Stato

Grafico 9 - Totale degli aiuti di Stato in percentuale del PIL

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 10 - Aiuti di Stato orizzontali in percentuale del PIL

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 11 - Aiuti di Stato settoriali in percentuale del PIL

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 12 - Aiuti di Stato concessi per scopi regionali

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 13 - Disparità del reddito regionale negli Stati membri e uso degli aiuti di Stato regionali - 1996

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 14 - Distribuzione per obiettivi del totale UE degli aiuti di Stato (percentuale del totale)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 17 - Aiuti di Stato ad hoc nei settori manifatturiero, dei servizi finanziari e del trasporto aereo

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 17a - Aiuti di Stato ad hoc e aiuti Treuhand erogati nei settori manifatturiero, dei servizi finanziari e del trasporto aereo negli Stati membri - medie annue 1993-1995 e 1995-1997

>SPAZIO PER TABELLA>

Miglioramento del funzionamento dei mercati

Appalti pubblici

Grafico 15 - Evoluzione nell'UE

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 18 - Totale appalti pubblici (in miliardi di EUR)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 19 - Valore dei bandi di gara pubblicati nella Gazzetta ufficiale (in miliardi di EUR)

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 20 - Numero di bandi di gara pubblicati

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Tabella 21 - Numero di enti appaltanti

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Promuovere la riforma economica nel mercato interno dei servizi - Apertura e integrazione dei mercati dei ser