Parere del Comitato delle regioni in merito:

- alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni relativa al seguito riservato al Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e d'informazione corredata da una proposta di raccomandazione del Consiglio», e - alla «Comunicazione della Commissione e proposta di decisione del Consiglio che adotta un Piano pluriennale d'azione comunitaria per promuovere l'uso sicuro di Internet»

(98/C 251/10)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

viste la «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni relativa al seguito riservato al Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e d'informazione corredata da una proposta di raccomandazione del Consiglio» () e la «Comunicazione della Commissione e proposta di decisione del Consiglio che adotta un piano pluriennale d'azione comunitaria per promuovere l'uso sicuro di Internet» ();

vista la decisione del Consiglio, in data 26 gennaio 1998, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del Presidente del 20 gennaio 1998 di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 7 «Istruzione, formazione professionale, cultura, gioventù, sport, diritti dei cittadini» confermata dall'Ufficio di presidenza del 12 marzo 1998;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 7 il 1° aprile 1998 (CdR 54/98 riv.) (relatrice: Onkelinx),

ha adottato all'unanimità il 14 maggio 1998, nel corso della 23a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Convergenza politica

1.1.1. Il Comitato è lieto di constatare che le questioni legate ad un uso più sicuro di Internet fanno registrare un vasto consenso politico, sia sulle priorità che sugli orientamenti, a livello della Commissione, del Consiglio, del Parlamento europeo e degli Stati membri.

1.1.2. Il Comitato si associa a questo consenso generale che si rispecchia nella proposta di raccomandazione e nella proposta di piano d'azione e si compiace del giusto equilibrio che emerge da questi testi tra le preoccupazioni di ordine culturale e quelle più tecniche formulate dalle professioni del settore delle telecomunicazioni.

1.2. Complementarità dei documenti

1.2.1. Quando, nel 1996, pubblicò il «Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e d'informazione» e la Comunicazione «Informazioni di contenuto illecito e nocivo su Internet» la Commissione insisteva già sul carattere complementare dei due documenti.

1.2.2. Nel parere formulato in merito () il Comitato aveva particolarmente sottolineato la necessità di perseguire una linea di coerenza.

1.2.3. Questo sforzo di complementarità si ritrova nell'articolazione dei due documenti ora presentati. Secondo la Commissione,

- la raccomandazione del Consiglio che accompagna la comunicazione relativa al seguito riservato al Libro verde sulla tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e d'informazione è di carattere prettamente giuridico e ha lo scopo di promuovere linee guida comuni per l'attuazione, sul piano nazionale, di un quadro di autoregolamentazione per la tutela dei minori e della dignità umana;

- il piano d'azione propone invece misure concrete, che dovrebbero essere finanziate con risorse comunitarie, volte ad incoraggiare un contesto favorevole allo sviluppo dell'industria legata a Internet.

2. Osservazioni generali

2.1. Coinvolgimento delle autorità locali e regionali

2.1.1. Il Comitato ritiene adeguata la forma giuridica proposta per lo strumento, ovvero la raccomandazione, in quanto questa intende essenzialmente promuovere la partecipazione volontaria di tutte le parti interessate alla definizione, all'attuazione e alla valutazione di misure per la tutela dei minori e della dignità umana.

2.1.2. Anche il principio di sussidiarietà è pienamente rispettato nella misura in cui la raccomandazione insiste particolarmente sulla necessità di prendere misure a livello nazionale, mentre lo scopo dell'azione comunitaria è di garantirne la coerenza e di massimizzarne l'efficacia proponendo linee guida comuni in materia di autoregolamentazione, di coordinamento dei lavori e di cooperazione a livello europeo e internazionale.

2.1.3. Le problematiche legate alla tutela dei minori e della dignità umana necessitano infatti anzitutto di risposte nazionali; tuttavia, dato il carattere internazionale e decentrato dei servizi in linea e di Internet, queste risposte nazionali non potranno essere pienamente efficaci se non sarà attuato un certo grado di coordinamento e di cooperazione a livello europeo e internazionale.

2.1.4. Il Comitato deplora tuttavia che la proposta di raccomandazione e la proposta di piano d'azione non prendano affatto in considerazione i poteri locali e regionali, che pure sono coinvolti a più titoli: nel campo della sensibilizzazione, specialmente per il ruolo di autorità preposte alla gestione dell'insegnamento, in generale in quanto poteri vicini ai cittadini, come autorità in materia di polizia locale e formazione degli agenti e così via.

2.2. Partecipazione di tutte le parti interessate

2.2.1. Lo scopo della proposta di raccomandazione è quello di promuovere la partecipazione di tutte le parti interessate (utenti, consumatori, imprese, poteri pubblici) alla definizione, all'attuazione e alla valutazione delle misure di tutela dei minori e della dignità umana.

2.2.2. In tale contesto è opportuno mettere in rilievo il concetto della partecipazione di tutte le parti interessate, compresi gli utenti dei nuovi servizi d'informazione. Nei paesi che hanno già realizzato misure nazionali, quali codici di comportamento e strutture rappresentative, si è constatato che è difficile coinvolgere gli utenti nell'elaborazione di tali misure (dato che non dispongono necessariamente di associazioni rappresentative) e nel contempo che è importante che gli utenti siano rappresentati ai fini dell'accettabilità e della credibilità delle misure. Nonostante tali difficoltà dovrebbe spettare alle autorità pubbliche nazionali intervenire, se necessario, nei casi in cui la rappresentatività non sembrasse garantita.

3. Osservazioni particolari

3.1. Quadri nazionali di autoregolamentazione

3.1.1. Lo scopo della proposta di raccomandazione è quello di favorire, in modo complementare ai quadri normativi in vigore, l'elaborazione di quadri nazionali di autoregolamentazione applicabili ai servizi in linea nel rispetto dei principi e della metodologia presentati nell'Allegato alla proposta.

3.1.2. Il Comitato può approvare le linee guida comuni che figurano in tale Allegato e che riguardano quattro elementi costitutivi del quadro nazionale di autoregolamentazione.

3.1.3. È stata già evidenziata l'importanza della consultazione e della rappresentatività delle parti interessate, con particolare riferimento agli utenti. Spetterà comunque ad ogni Stato membro organizzare il processo di consultazione - e tali processi possono differire da un paese all'altro in funzione delle specificità nazionali. Tuttavia la rappresentatività deve essere un obiettivo comune su scala europea.

3.1.4. Per quanto riguarda i codici di comportamento, occorre premettere che costituiscono un utile meccanismo preventivo di autoregolamentazione che garantisce l'accettabilità delle norme e permette di reagire in modo flessibile e veloce a comportamenti presunti illeciti o nocivi. Tuttavia, l'autoregolamentazione non deve risultare nella soppressione del principio della responsabilità delle parti interessate, ma deve permettere la valutazione degli sforzi fatti dalle parti per assolvere ai propri obblighi. Va ricordato a tale proposito che un dispositivo di autoregolamentazione non sostituisce un quadro normativo ma che entra sempre a farne parte.

3.1.5. Per esempio si potrebbe ritenere opportuno che, oltre alle norme di base contenute nell'Allegato, i codici di comportamento prevedano anche informazioni destinate a tutte le parti interessate sulla natura della responsabilità - penale, civile e/o amministrativa - loro attribuita dai quadri normativi nazionali, oltre che sulla natura delle sanzioni in cui rischiano di incorrere in caso di violazione delle norme nazionali.

3.1.6. Detto questo, non si può che essere d'accordo con l'idea di favorire l'adozione di obiettivi comuni per l'elaborazione di codici di comportamento nazionali, purché le modalità di realizzazione di tali obiettivi restino di competenza nazionale: il rispetto delle diverse impostazioni e sensibilità nei vari Stati membri non impedisce infatti un certo grado di coordinamento delle iniziative nazionali. Tale coordinamento è necessario se si vogliono evitare gli stessi ostacoli che comporta per il diritto penale la diversità tra le norme nazionali.

3.1.7. Ovviamente la creazione di autorità nazionali rappresentative è naturalmente un fattore importante per agevolare la cooperazione a livello di Unione europea; ma a tali autorità rappresentative spetta anche un ruolo di rilievo nell'attuazione e nella valutazione dei codici di comportamento.

3.1.8. Infine la valutazione periodica dei quadri nazionali di autoregolamentazione è un elemento fondamentale per l'efficacia e la credibilità di tali quadri. Una metodologia di valutazione comune a livello europeo è inoltre indispensabile per poter confrontare le diverse esperienze e farne beneficiare tutti gli Stati membri.

3.1.9. Inoltre, lo scopo della proposta di piano d'azione, attraverso la linea d'azione «Creare un ambiente sicuro», è da un lato di sostenere l'organizzazione di una rete europea di linee dirette («hot lines») e, dall'altro, di aiutare gli organismi di autoregolamentazione a sviluppare linee guida per codici di comportamento di livello europeo. Tale linea d'azione va quindi nel senso dell'attuazione delle linee guida comuni contenute nell'Allegato della proposta di raccomandazione.

3.2. Servizi di radiodiffusione televisiva

3.2.1. Per quanto riguarda i servizi di radiodiffusione televisiva contemplati dalla direttiva «Televisione senza frontiere», la posizione adottata dal Consiglio europeo riguardo al «chip antiviolenza» non impedisce di incoraggiare la sperimentazione su base volontaria di nuovi mezzi per la tutela dei minori da parte degli organismi di radiodiffusione. Sotto questo aspetto è chiaro che l'avvento della televisione digitale spiana la strada all'attuazione di dispositivi informativi e di controllo parentale molto più flessibili del «chip antiviolenza» dell'universo analogico. È quindi particolarmente opportuno che la proposta di raccomandazione possa favorire questo tipo di sperimentazione.

3.2.2. Occorre però ricordare che l'incoraggiamento a questo tipo di sperimentazione non deve esonerare gli organismi di radiodiffusione dalle loro responsabilità in merito alla diffusione di contenuti che possono nuocere allo sviluppo fisico, mentale e morale dei minori. In ogni caso le norme previste in materia nella direttiva «Televisione senza frontiere» e nei quadri nazionali di autoregolamentazione restano pienamente applicabili.

3.3. Cooperazione tra le autorità giudiziarie e di polizia

3.3.1. La cooperazione tra le autorità giudiziarie e di polizia è necessaria se si vuole lottare efficacemente contro la circolazione di contenuti illeciti; l'organizzazione di tale cooperazione deve essere prevista nel quadro del terzo pilastro dell'Unione europea.

3.3.2. È perciò importante dare un segnale politico a favore di tale cooperazione. Il Comitato ritiene che la proposta di raccomandazione sarebbe il quadro appropriato per farlo.

3.3.3. Occorre tuttavia essere consapevoli che la cooperazione non annulla il problema delle divergenze esistenti a livello nazionale in merito alla frontiera tra ciò che è illecito e ciò che non lo è. Perfino all'interno degli Stati membri esistono sensibilità regionali diverse in merito ed è opportuno tenerne conto.

3.4. Responsabilizzazione degli utenti ed educazione ai mezzi di comunicazione

3.4.1. L'adozione di misure volte a responsabilizzare i minori nell'uso dei servizi audiovisivi e d'informazione e ad agevolarne l'accesso ai contenuti e ai servizi di qualità, tra l'altro nei luoghi pubblici e nelle scuole, richiede ovviamente la mobilitazione di tutte le parti interessate. Il Comitato si riferisce in particolare al ruolo dei genitori e degli insegnanti nell'adozione di mezzi di protezione adeguati nel quadro dell'accesso a Internet in ambito domestico o scolastico e al ruolo delle imprese nello sviluppo e nella promozione di dispositivi di filtraggio.

3.4.2. Il Comitato si rammarica tuttavia che la proposta di raccomandazione non metta sufficientemente in evidenza il ruolo fondamentale dei poteri pubblici, soprattutto regionali e locali, nel campo dell'educazione ai mezzi di comunicazione, compresa la familiarizzazione degli insegnanti con le nuove tecnologie dell'informazione. Infatti, sebbene migliorare l'accesso dei minori ai nuovi servizi nel contesto scolastico sia una condizione necessaria per familiarizzare i minori con le nuove tecnologie e incitarli ad un uso responsabile, non è sufficiente se non è accompagnata da un programma educativo diretto a fornire ai minori gli elementi che permettano loro di trarre profitto dalle potenzialità offerte da queste nuove tecnologie e anche a fornire agli insegnanti la formazione necessaria per educare i minori ad un uso responsabile.

3.4.3. Per quanto riguarda Internet, la proposta di piano d'azione prevede un sostegno alle azioni di sensibilizzazione destinate agli insegnanti e al grande pubblico. Secondo la Comunicazione che accompagna la proposta di piano d'azione, lo scopo di tali azioni sarà, da un lato, far conoscere le azioni avviate dall'industria per attuare l'autoregolamentazione, il filtraggio e la valutazione e, dall'altro, trasmettere ai genitori e agli insegnanti la fiducia in un uso sicuro di Internet da parte dei minori.

3.4.4. La proposta in esame, così come la proposta di raccomandazione, non affronta le questioni relative alla familiarizzazione con Internet degli insegnanti e dei minori a fini pedagogici. Sebbene questo tipo d'azione sia previsto nel piano «Apprendere nella società dell'informazione», in particolare nelle linee d'azione «Promuovere la formazione e il sostegno degli insegnanti e dei formatori per l'integrazione delle nuove tecnologie nelle prassi pedagogiche» e «Informare i soggetti interessati sulle opportunità pedagogiche offerte dalle nuove tecnologie», il Comitato ritiene che la complementarità dei due strumenti sarebbe rafforzata se i punti di contatto fossero enunciati chiaramente.

3.5. Responsabilità giuridica ed etichettatura

3.5.1. Al Comitato preme sottolineare che numerose questioni sollevate nel Libro verde non sono affrontate nella Comunicazione e nella proposta di raccomandazione. Il Comitato cita in particolare le questioni legate alla responsabilità dei soggetti interessati e l'approccio da adottare in materia di etichettatura nei servizi in linea e su Internet.

3.5.2. Le questioni legate alla responsabilità (quale tipo di responsabilità e per quali soggetti) sono importanti per introdurre una certezza giuridica per tutti i soggetti e quindi per lo sviluppo dei servizi in linea e di Internet.

3.5.3. Il Comitato prende atto del fatto che la linea «Misure di fiancheggiamento» della proposta di piano d'azione prevede un bando di gara per la valutazione delle questioni giuridiche sollevate dai contenuti o dall'uso di Internet. Tuttavia, a prescindere da questo aspetto legato alla necessità di disporre di studi giuridici specializzati, sarebbe opportuno sapere se e come la Commissione intenda dare un seguito ai lavori del Libro verde su tali argomenti, tanto più che cominciano a vedere la luce risposte a livello nazionale (per esempio l'introduzione in Germania del principio di responsabilità graduata tramite il Trattato fra Land sui servizi d'informazione).

3.5.4. È motivo di rammarico anche il fatto che la problematica dell'etichettatura nei servizi in linea e su Internet non sia stata affrontata più esplicitamente nella proposta di raccomandazione, se non indirettamente nelle linee guida comuni relative ai codici di comportamento. Il Libro verde infatti metteva in evidenza la specifica PICS, che attualmente è l'unica disponibile che permetta di tener conto delle diverse sensibilità. Inoltre nel corso del processo di consultazione è emersa l'idea di un'etichettatura a due livelli (descrittivo e valutativo) che consentirebbe di realizzare sistemi di valutazione diversi garantendo nel contempo un contesto favorevole allo sviluppo dell'etichettatura dei siti su larga scala.

3.5.5. È immaginabile che in questo settore un importante «valore aggiunto» risieda nell'attuazione a livello dell'Unione europea di un sistema comune di etichettatura descrittiva. Il sistema comune consentirebbe quindi la coesistenza di vari sistemi di etichettatura valutativa, sia nazionali che sovrannazionali, rispettosi delle diverse sensibilità esistenti nell'Unione europea.

3.5.6. A tale proposito è opportuno ricordare che la linea «Sviluppare sistemi di filtraggio e di valutazione» contenuta nella proposta di piano d'azione concorre alla realizzazione di quest'obiettivo, da un lato prevedendo bandi per la presentazione di proposte atte a dimostrare il potenziale dei sistemi di filtraggio e di etichettatura, dall'altro puntando a garantire che l'Europa contribuisca in modo coordinato agli accordi internazionali sui protocolli e sui sistemi di etichettatura.

3.5.7. In quest'ottica potrebbe anche essere opportuno che la proposta di raccomandazione inviti la Commissione a favorire, in collaborazione con tutte le parti interessate, lo sviluppo di un approccio comune per la definizione dei sistemi di filtraggio e di etichettatura relativi ai servizi in linea e ad Internet.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato si compiace del grado di convergenza politica di tutte le autorità dell'Unione rispetto all'impostazione delle problematiche legate ad un uso più sicuro di Internet. Ne deriva una maggiore coerenza nelle modalità con cui la Commissione affronta tali problematiche.

4.2. Il Comitato ricorda che, nei limiti delle sue competenze, ha contribuito in maniera significativa e costruttiva alla realizzazione di tale consenso. Per questo motivo si rammarica che né la proposta di raccomandazione né la proposta di piano d'azione prestino molta attenzione all'importante e fondamentale ruolo che i poteri locali e regionali possono svolgere in sede di attuazione.

4.3. Il Comitato insiste sull'importanza del garantire una rappresentanza ottimale degli utenti dei nuovi servizi d'informazione all'interno degli organi nazionali preposti alla definizione, all'attuazione e alla valutazione delle misure di tutela dei minori e della dignità umana.

4.4. Anche se l'incoraggiamento ad elaborare quadri nazionali di autoregolamentazione sulla base di obiettivi comuni sembra una misura atta a favorire la necessaria cooperazione tra gli Stati membri, il Comitato ricorda che un dispositivo di autoregolamentazione non può sostituire un quadro normativo e che anzi deve sempre rientrare in quest'ultimo.

4.5. Il Comitato è dell'idea che la proposta di raccomandazione debba aprire la strada anche alla sperimentazione di nuove modalità di tutela dei minori da parte degli organismi di radiodiffusione, in particolare nel quadro dell'introduzione della televisione digitale.

4.6. La proposta di raccomandazione dovrebbe inoltre ospitare una presa di posizione in merito ad una cooperazione tra le autorità giudiziarie e di polizia più intensa di quella attualmente esistente nell'ambito del terzo pilastro.

4.7. Il Comitato deplora inoltre la scarsa attenzione rivolta ormai alle problematiche della responsabilizzazione degli utenti, in particolare nel quadro della familiarizzazione con Internet a fini pedagogici da parte degli insegnanti e dei minori.

4.8. Il Comitato chiede infine che la proposta di raccomandazione tenga conto anche di altre importanti questioni affrontate nel Libro verde quali, da un lato, la responsabilità giuridica dei soggetti interessati e, dall'altro, il processo di etichettatura nei servizi in linea e su Internet.

Bruxelles, 14 maggio 1998

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 570 def. - 97/0329 (CNS).

() COM(97) 582 def. - 97/0337 (CNS) - GU C 48 del 13.2.1998, pag. 8.

() CdR 440/96 fin - GU C 215 del 16.7.1997, pag. 37.