IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE  
Documento di accompagnamento della 
Proposta di 
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO 
CHE STABILISCE L'OBBLIGO PER GLI STATI MEMBRI DI MANTENERE UN 
LIVELLO MINIMO DI SCORTE DI PE TROLIO GREGGIO E/O DI PRODOTTI 
PETROLIFERI  
SINTESI DELLA VALU TAZIONE DELL'IMPATTO   
 
  
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
IT 2   IT La valutazione dell'impatto di cui tratta la pr esente sintesi è relati va alla voce 2008/TREN/001 
del programma di lavoro della Commissione ed è stata redatta nell'ambito della preparazione 
di una proposta legislativa sulla revisione della le gislazione UE in materia di scorte petrolifere 
per le situazioni di emergenza. 
La valutazione dell'impatto si basa su analisi effettuate all'interno della Commissione che si è 
basata a sua volta su consultazioni struttur ate (Gruppo per l'approvvigionamento petrolifero, 
Forum di Berlino sui combustibil i fossili) e informali con gli ope ratori del setto re nonché su 
una consultazione pubblica ufficiale. 
Contesto  
Il Consiglio europeo del marzo 2007 ha sottolineat o la necessità di migliorare la sicurezza 
dell'approvvigionamento per la UE nel suo insi eme nonché per i suoi Stati membri mediante 
la messa a punto, tra l'altro, di migliori i meccanis mi di reazione in caso di crisi. Il Consiglio 
ha altresì evidenziato la necessità di rivede re i meccanismi UE di gestione delle scorte 
petrolifere con particolare rife rimento alla disponibilità di petrolio nelle situazioni di 
emergenza, ricercando la complementarità con i meccanismi dell'Agenzia internazionale per 
l'energia (AIE). 
Analisi del problema  
Il quadro legislativo per la creazione e l'utilizzo  delle scorte petrolifere di sicurezza nella UE 
si basa su norme adottane alla fine degli ani Sessanta e all'inizio degl i anni Settanta. Negli 
ultimi anni i rischi di interruzione dell'appr ovvigionamento petrolifero sono cresciuti per una 
serie di fattori, tra i quali l'aumento della domanda mondiale associato a limitate capacità di 
produzione non utilizzate, la concentrazione delle fonti di  approvvigionamento in un numero 
limitato di paesi (spesso politicam ente instabili), la proliferaz ione di conflitti geopolitici e il 
numero crescente di catastrofi naturali. La tendenza mondiale attuale, come pure gli sviluppi 
interni all'Unione europea (su ccessione di allargamenti, comp letamento del mercato interno, 
diminuzione della produzione interna, ecc.) sono fattori che necessitano un riesame della legislazione comunitaria in materia di scorte. 
Inoltre l'analisi del sistema attuale ha rivela to lacune che potrebbero impedirne il corretto 
funzionamento in caso di inte rruzione degli approvvigionamenti. 
Attualmente gli Stati membri sono liberi di sceg liere le proprie modalità di gestione delle 
scorte e ciò determinato l'esistenza nella UE di una grande varietà di sistemi e pratiche. 
Esistono dubbi sul fatto che, in caso di necessità , tutti i sistemi nazionali possano garantire la 
disponibilità e l'utilizzo completi delle scorte  di sicurezza. È emerso, ad esempio, che in 
alcuni Stati membri le pratiche in uso auto rizzano a contabilizzare le scorte operative degli 
operatori commerciali come scorte di sicurezza. Anche l'uso diffuso di certificati ("ticket") da 
parte di diversi Stati membri potrebbe sollevar e dubbi quanto alla dispon ibilità delle scorte. 
L'Agenzia internazionale per l'energia, isti tuita nel 1974, gestisce un sistema parallelo. 
Benché in generale le stesse scorte possano essere ut ilizzate per conformarsi agli obblighi di 
stoccaggio della UE e dell'AIE, le differenze ne lle metodologie di calcolo e negli obblighi di 
comunicazione impongono notevoli oneri amminist rativi agli Stati membri che sono anche 
membri dell'AIE.  
 
IT 3   IT L'Unione europea non dispone di procedure di  intervento coordinate , rendendo in pratica 
molto difficile l'adozione di decisioni rapide e di misure efficaci. La legislazione attualmente 
in vigore non chiarisce il ruolo del sistema della UE in ra pporto a quello dell'AIE e delle sue 
procedure. 
Benché la legislazione attuale parli di disposizioni di stocca ggio eque e non discriminatorie, 
essa contiene poche disposizioni concrete e cons ente potenzialmente il verificarsi di situazioni 
di distorsione della concorre nza tra differenti categorie di operatori di mercato.  
Infine la composizione delle scorte potrebbe  non tenere conto dell e reali necessità in 
situazioni di emergenza. 
Le lacune enunciate potrebbero impedire al sist ema di fornire i risultat i previsti in caso di 
emergenza, con il rischio di provoc are danni notevoli all'economia.  
Il sistema attuale è inoltre vittima di un ce rto parassitismo: gli Stati membri che dispongono 
di sistemi meno affidabili, infatti, possono cont are sui paesi che dispongo no di accordi solidi. 
Si tratta di un sistema che, tuttavia, compromette  la preparazione alle situazioni di emergenza 
dell'intera Unione europea. 
Obiettivi  
L'obiettivo politico generale dell a revisione è quello di continua re a rafforzare il sistema, 
ottimizzando al contempo gli obblighi amministrativi degli Stati membri. 
Il dispositivo per gli interventi di emerge nza deve essere maggiormente conforme alle 
necessità dell'Unione europea pe r quanto riguarda la capacità  e la prontezza di reagire 
efficacemente e in modo perfettamente coordinato a eventuali interruzioni 
dell'approvvigionamento di petrolio. Il sistem a, pertanto, deve consentire di minimizzare o 
almeno di ridurre l'impatto negativo dell'interruzione delle forniture sull'economia e la società della UE. 
Allo stesso tempo, nella misura del possibile , ha l'obiettivo di semplificare l'ambiente 
normativo e gli oneri che gli Stati membri e l'industria sostengono per conformarsi alla 
normativa. 
Opzioni strategiche  
Nella valutazione dell'impatto sono state esam inate quattro opzioni di  intervento, mirate 
sostanzialmente ad affrontare il proble ma della disponibilità delle scorte: 
• L'opzione 0 non prevede alcun cambi amento della politica attuale. 
• L'opzione 1 non comporta una modifica delle disp osizioni attualmente in vigore in materia 
di scorte ma prevede un maggiore controllo pubblico sulla disponibilità delle scorte di 
sicurezza e sui meccanismi di emergenza. Tale opzione prevede l'esecuzione di controlli e 
ispezioni delle scorte di sicurezza da parte della Commissione o per conto di quest'ultima e 
la revisione periodica delle procedur e di emergenza degli Stati membri. 
• L'opzione 2 prevede che tutte le scorte di  sicurezza per un periodo di 90 giorni siano 
detenute dallo Stato, gestite da un'agenzia ed eventualmente controllate a livello UE. Le 
 
IT 4   IT scorte dovrebbero essere mant enute separate dalle scorte commerciali e almeno una parte 
di esse dovrebbe essere in forma di prodotti. 
• L'opzione 3 impone agli Stati membri l'obbligo di mantenere una parte delle scorte di 
sicurezza (per 30 giorni) in forma di scorte "specifiche" detenute dallo Stato o da una 
agenzia. Tali scorte dovrebbero essere mant enute sotto forma di prodotti che rispecchino i 
consumi del paese. Qualora fosse istitu ito un obbligo per le imprese, quest'ultime 
avrebbero il diritto di delegare i propr i obblighi allo Stato o all'agenzia. 
• Le opzioni 2 e 3, inoltre, intr oducono alcune restrizioni sull'us o dei certificati ("ticket"). 
Poiché alcuni dei problemi identificati sono in dipendenti dalla scelta delle opzioni sopra 
delineate, essi sono esaminati separatamente. 
• È necessario chiarire le procedure di emerge nza: in caso di intervento dell'AIE i paesi 
membri di quest'ultima dovrebbero potervi part ecipare senza autorizzazione esplicita della 
Commissione, mentre spetterebbe alla Commis sione coordinare i co ntributi degli Stati 
membri che non fanno parte dell'AIE. 
• Si propone di allineare gli obblighi di sto ccaggio a quelli dell'AIE (sulla base delle 
importazioni nette), mantenendo un obbligo di stoccaggio per gli Stati membri con una 
significativa produzione  di petrolio.  
• Con alcune opportune modifiche il questio nario Monthly Oil and Gas (MOS), già 
utilizzato dall'AIE e da Eurostat , potrebbe sostituire il questi onario speciale ut ilizzato per i 
resoconti delle scorte di sicurezza. 
Valutazione dell'impatto  
È stata effettuata una dettagliata analisi dell'impatto delle quattro opzioni sul tappeto, 
verificandone sistematicamente gli effetti:  
• sulla preparazione alle situazioni di emergen za, ovvero la capacità della UE di affrontare 
un'eventuale situazione di interruzi one delle forniture di petrolio; 
• sugli oneri finanziarie amministrativi per g li Stati membri, l'industria e la Commissione. 
È stato inoltre analizzato l'impatto su altr i settori (ambientale, sociale ed economico). 
L'analisi dell'impatto delle singole opzioni è stata complicata dalle sostanziali differenze tra i 
sistemi di gestione delle scorte degli Stati membri. L'impatto sarà inevitabilmente differente nei diversi Stati membri e varier à soprattutto in funz ione dei detentori delle scorte, ovvero a 
seconda che essi siano principa lmente gli Stati, organismi pubb lici o il settore industriale. 
Anche le modalità di attuaz ione delle differenti opzioni avranno probabilmente una certa 
incidenza, soprattutto per quanto riguarda l'entità e l'oggetto degli oneri finanziari. 
 
I risultati della valutazione dell'impatto si possono sintetizzare come segue. 
L'opzione 0 (nessuna modifica delle politiche attuali), pur non comportando ovviamente oneri 
finanziari o amministrativi a ggiuntivi, non garantisce che la UE sia preparata ad affrontare 
situazioni di emergenza su tu tto il suo territorio. Rimarrebbero  tutte le lacune del sistema 
attuale, mettendo a repentaglio la capacità dell a UE di reagire a situ azioni di interruzione 
 
IT 5   IT dell'approvvigionamento di petroli o. E ciò è fonte di preoccupazione  in quanto in futuro i casi 
di interruzione dell'approvvigionamento potrebber o essere più frequenti e gravi con pesanti 
conseguenze per la UE, data la  sua dipendenza da forniture c ontinue di petrolio e prodotti 
petroliferi. 
L'opzione 1 (rafforzamento dei meccanismi di controllo e coordinamento del sistema attuale) 
non consentirebbe di porre rimedio a tutte le lacune attuali e dunque di creare un sistema 
solido e coerente nell'insieme dell'Unione europea.  
Controlli, ispezioni e revisioni avrebbero so ltanto un impatto moderato sul bilancio. Un 
riesame della situazione nei singo li paesi potrebbe aiutare a diff ondere le migliori pratiche, un 
rafforzamento dei controlli consentirebbe certamente di individuare più facilmente i casi di 
non conformità ma non di affrontare direttamente  le cause soggiacenti dell'insufficienza delle 
scorte. Nei casi più gravi di  interruzione dell'approvvigi onamento sarebbero probabili 
situazioni gravi, quali prefigurate in caso di adozione dell'opzione 0. 
L'opzione 2 (creazione di un sistema comunitario centralizzat o abbinato all'obbligo della 
proprietà statale/pubblica delle sc orte di sicurezza) garantire bbe che tutte le scorte di 
sicurezza specifiche per 90 giorni  – tenute separate dalle scorte  commerciali – siano detenute 
dallo Stato, gestite da un'agenzia ed eventualme nte soggette a controllo a livello UE. Le scorte 
sarebbero senza dubbio disponibili nei casi di emergenza ma con questo sistema alcuni 
vantaggi associati allo "stoccaggio misto" (ro tazione automatica delle scorte, vicinanza del 
luogo di stoccaggio in rapporto ai consumat ori) andrebbero inevitabilmente persi. 
Sparirebbe l'attuale diversità dei sistemi nazi onali eliminando di cons eguenza le possibili 
forme di parassitismo. Questa opzione faciliterebbe inoltre il controllo delle scorte detenute e 
messe in circolazione.  
Oggi solo in due Stati membri le scorte di sicurezza sono detenute dallo Stato. Questa 
opzione, pertanto, rappresenterebbe un cambiamento  significativo rispetto all'attuale sistema 
di stoccaggio della maggior parte degli Sta ti membri e richiederebbe investimenti pubblici 
notevoli, nell'ordine di 55 miliardi di euro (ai prezzi di mercato della seconda metà di ottobre 
2008). Una siffatta misura non sarebbe giustificata su lla base delle crisi ve rificatesi in passato 
e potrebbe essere incompatib ile con i principi di propor zionalità e sussidiarietà. 
L'opzione 3 (costituzione da parte dell'Unione  europea di scorte di sicurezza specifiche 
nell'ambito di una revisione del sistema attual e) consentirebbe senza dubbio di disporre di 
scorte supplementari in caso di interruzione dell'approvvigionamen to ("scorte specifiche"); il 
livello proposto – scorte per 30 giorni – sarebb e sufficiente per fare fronte a crisi analoghe a 
quelle verificatesi in passato. Gli Stati membri disporrebbero di notevol e flessibilità quanto 
alle modalità per adempiere ai rimanenti obbli ghi di stoccaggio, tenuto conto della loro 
situazione geografica, della loro capacità di raffinazione e di altri fattori specifici. 
La maggioranza degli Stati memb ri potrebbe conformarsi a questa opzione con relativa 
facilità. Tuttavia i cinque  Stati membri che oggi dipendono interamente dalle scorte 
obbligatorie dell'industria dovrebbero compiere sforzi notevoli, ovvero costituire 12,5 milioni 
di tonnellate di scorte che sarebbero detenute dallo Stato o da un'agenzia, con una spesa di 
circa 5 miliardi di euro (ai pr ezzi di mercato della seconda me tà di ottobre 2008). Gli Stati 
membri in questione, tuttavia, non dovrebbero n ecessariamente acquistare le scorte; la portata 
dell'impegno economico dipenderebbe dalle modalità  pratiche prescelte. Per quanto riguarda i 
 
IT 6   IT costi di gestione dello stoccaggio, uno studio ef fettuato negli Stati membri ha evidenziato che 
se lo stoccaggio è gestito dall o Stato o da un'agenzia può aver e costi inferiori rispetto al 
mantenimento di scorte da parte dell'industria. 
Questa opzione garantisce una ragionevo le protezione in caso di interruzione 
dell'approvvigionamento ma i costi di attuazione ricadrebbero principalmente su alcuni Stati 
membri. 
Le opzioni 0 e 1 non consentire bbero di affrontare i problemi attuali di distorsione della 
concorrenza. Eliminando completamente l'obb ligo per l'industria di mantenere scorte 
obbligatorie, l'opzione 2 aiutere bbe a rimuovere possibile dist orsioni della concorrenza tra 
differenti categorie di operatori di mercato. In  caso di adozione dell'opzione 3 le imprese 
avrebbero il diritto di delegare allo Stato o a un'agenzia il loro obbligo di stoccaggio delle 
scorte e, di conseguenza, le possibili discrimi nazioni tra categorie di  operatori di mercato 
sarebbero significativamente ri dotte. In particolare le picc ole imprese, che non hanno accesso 
a sufficienti capacità di stoccaggio, potrebbero  adempiere ai propri obblighi in modo semplice 
ed economico.  
Il verificarsi o meno di conse guenze a livello sociale dipende dalla reattività  delle singole 
opzioni in caso di interruzioni dell'approvvigionamento Se il sist ema delle scorte di sicurezza 
non consentisse di ridurre le conseguenze nega tive a livello economico (in caso ad esempio di 
prezzi elevati dell'energia), ne risentirebbero con ogni  probabilità gli strati più vulnerabili 
della società.  
Conseguenze per l'ambiente si avrebbero nel caso  in cui un'opzione prev edesse la costruzione 
di nuove capacità di stoccaggio. Poiché tutt avia, a livello complessivo, gli obblighi di 
stoccaggio non cambierebbero in modo sostanzial e con l'adozione di nessuna delle opzioni 
considerate, non sarebbe necessaria la costruzi one di capacità di stoccaggio supplementari. 
Tuttavia, in caso di abbandono della  pratica di non separare le scorte di sicurezza da quelle 
commerciali, come previsto dall'opzione 2 e (per le scorte specifiche) dall'opzione 3, in alcuni 
Stati membri sarebbe necessaria la costruzione di nuove capacità. 
Per quanto riguarda i cambiamenti proposti per la gestione delle emergenze, poiché le 
modalità di calcolo e gli obblighi di comuni cazione sono indipendenti dalle quattro opzioni, il 
loro impatto è stato analizzato separatamente. 
Le norme e procedure proposte per la gestio ne delle emergenze consentiranno ala UE di 
contribuire meglio agli interventi dell'AIE, evit ando la confusione e i ritardi verificatisi in 
passato e garantendo un migliore coordiname nto e indirizzo degli interventi degli Stati 
membri che non fanno parte dell'AIE. 
Un migliore adeguamento alle norme dell'AIE, accettate a livello internazionale, 
permetterebbe non solo di ridurre gli oneri am ministrativi (almeno per gli Stati che non fanno 
parte dell'AIE), ma anche di utilizzare meglio le scorte UE per contribuire  all'azione dell'AIE. 
L'utilizzo del questionario MOS come strument o principale di comunicazione ridurrebbe gli 
oneri amministrativi e fornirebbe  all'AIE una base comune per va lutare la preparazione alle 
emergenze. Il questionario MOS richiederà tutta via alcuni adeguamenti per essere del tutto 
conforme alle nuove norme UE e perché i dati in esso contenu ti possano essere considerati 
validi in eventuali procedimenti di infrazione. A ndrebbe inoltre valutata  la possibilità di 
 
IT 7   IT ridurre i tempi previsti per l'invio delle comunicazi oni al fine di acquisire  in tempi più rapidi i 
dati sulle scorte di sicurezza (utilizza ndo, ad esempio, il questionario JODI). 
La valutazione dell'impatto non ha preso in esame l'eventuale introduzione di una 
resocontazione settimanale delle scorte commer ciali, dal momento che questo aspetto sarà 
analizzato in una valutazione a parte, una volta definite le pertinenti disposizioni di 
esecuzione. 
Conclusioni  
Poiché l'opzione 1 non consentirebbe di affrontare direttamente le lacune  del sistema attuale, 
essa non apporterebbe con ogni probabilità al cun miglioramento significativo per quanto 
riguarda la disponibilità delle sc orte di sicurezza. L'opzione 2 consentirebbe di migliorare 
significativamente la preparazione alle situazioni di emergenza ma a costi difficilmente giustificabili. Considerando il ra pporto costi-benefici, l'opzione 3 appare come la scelta più 
adeguata, soprattutto se integrata da disposizi oni pratiche in materi a di controlli (audit, 
revisioni). Deve essere preso tuttavia in cons iderazione l'impatto spro porzionato dei costi di 
attuazione che potrebbero renderla politicamen te meno accettabile per i pochi Stati membri 
chiamati a sostenere oneri molto gravosi.  
 
IT 8   IT  Opzione 0: 
Mantenimento della 
situazione attuale  Opzione 1: 
Rafforzamento dei 
meccanismi di 
controllo  Opzione 2: Sistema 
centralizzato  Opzione 3: Scorte specifiche per 30 giorni  
90 giorni  
Obbligo complessivo  90 giorni  90 giorni  90 giorni  
min. 30 giorni  I giorni residui  
Base di calcolo  Consumo  Importazioni nette  
Proprietà delle scorte  Nessuna norma specifica  Nessuna norma 
specifica  Stato   Stato/agenzia  Nessuna norma specifica  
Gestione delle scorte  Nessuna norma specifica  Nessuna norma 
specifica  Stato o agenzia  Agenzia o controllo 
specifico da parte dello 
Stato  Nessuna norma specifica  
Coesistenza con le 
scorte commerciali  Non esplicitamente 
vietata  Consentita  Non consentita  Non consentita  Consentita  
Certificati ("ticket")  Nessuna restrizione  Nessuna restrizione  Limitata  Limitata   "Intermediazione" 
(tramite agenzia)  
Quota minima di 
prodotti  No No Sì Sì No 
Controlli e revisioni 
periodici  No Sì No No No 
Relazioni  Mensili, basate su un 
questionario specifico  Mensili, basate sul questionario MOS/JODI  
Gestione delle Consultazioni nell'ambito Complementarità c on le politiche e le misure dell'AIE per le situazioni di emergenza, meccanismi 
 
IT 9   IT emergenze  del Gruppo per 
l'approvvigionamento 
petrolifero  chiari di messa in circolazione delle scorte, ruolo più incisivo del Gruppo per l'approvvigionamento 
petrolifero  
Tabella 1: Sintesi delle diverse opzioni 
 
IT 10   IT Criteri  Opzione 0: Mantenimento 
della situazione attuale  Opzione 1: Rafforzamento 
dei meccanismi di controllo  Opzione 2: Sistema 
centralizzato  Opzione 3: Scorte specifiche 
per 30 giorni  
Impatto sulla 
preparazione in 
caso di emergenza 
e sulla 
disponibilità delle 
scorte  Dubbi sulla disponibilità delle 
scorte in alcuni sistemi di 
stoccaggio  La disponibilità delle scorte 
dovrebbe migliorare dopo 
l'avvio di procedimenti di 
infrazione ma altri problemi 
non sarebbero risolti  Piena disponibilità delle scorte 
di sicurezza come "petrolio 
fresco" in caso di emergenza in 
tutti gli Stati membri  Scorte di emergenza specifiche 
in quantitativi sufficienti per 
affrontare le situazioni di 
emergenza verificatesi in 
passato  
Oneri finanziari  Nessuna modifica  Alcuni costi aggiuntivi per la 
Commissione (per gli Stati 
membri soltanto nel caso in cui 
le ispezioni/controlli rivelino 
casi di non conformità)  Enormi costi aggiuntivi per la 
maggior parte degli Stati ma 
cessazione degli oneri a carico 
dell'industria  Costi aggiuntivi per lo 
Stato/agenzia in circa la metà 
degli Stati membri ma oneri 
ridotti per l'industria  
Oneri 
amministrativi  Nessuna modifica  Aumento degli oneri 
amministrativi per la 
Commissione (revisioni, 
ispezioni/controlli)  Aumento degli oneri per la 
maggior parte degli Stati ma 
cessazione degli oneri a carico 
dell'industria  Aumento degli oneri per alcuni 
Stati (istituzione di organismi 
di stoccaggio)  
Conseguenze 
economiche  Possibili distorsioni della 
concorrenza  Possibili distorsioni della 
concorrenza  Eliminazione totale delle 
discriminazioni tra operatori di 
mercato  Attenuazione delle distorsioni 
della concorrenza  
Ripercussioni a 
livello sociale  Maggiori rischi di tensioni 
sociali  Riduzione dei rischi di tensioni 
sociali  Riduzione dei rischi di tensioni 
sociali  Riduzione dei rischi di tensioni 
sociali  
Impatto 
ambientale  Nessuna incidenza  Nessuna incidenza  Potrebbero essere necessarie 
capacità di stoccaggio 
aggiuntive  Potrebbero essere necessarie 
capacità di stoccaggio 
aggiuntive  
Tabella 2: Confronto dell'imp atto delle diverse opzioni