Parere del Comitato delle regioni sul tema «La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo»

(98/C 251/04)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la Comunicazione della Commissione «La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo» ();

vista la decisione della Commissione europea in data 8 marzo 1997 di consultarlo su tale argomento, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, primo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

viste le decisioni del proprio Ufficio di presidenza del 30 maggio 1997 e del 18 febbraio 1998 di assegnare l'elaborazione del parere alla Commissione 4 «Assetto territoriale, questioni urbane, energia e ambiente»;

vista la relazione riassuntiva «L'Europa delle città - Azioni comunitarie nelle aeree urbane»;

vista la Comunicazione «Agenda 2000: per un'Europa più forte e più ampia»;

vista la prima bozza ufficiale dello «Schema di sviluppo dello spazio europeo» predisposta per la riunione informale dei Ministri responsabili della pianificazione territoriale nel giugno 1997;

visti i seguenti pareri del Comitato delle regioni:

- «Comunicazione della Commissione relativa alla cooperazione per lo sviluppo del territorio europeo - Europa 2000 +» (CdR 233/95) ()

- «Valutazione delle conseguenze finanziarie e amministrative della normativa dell'UE per gli enti locali e regionali»(CdR 368/95) ()

- «Libro verde - La rete dei cittadini» (CdR 42/96 fin) ()

- «I poteri locali e regionali nell'Unione europea»(CdR 47/96 fin) ()

- «Quinto programma comunitario di politica a favore dell'ambiente» (CdR 142/96 fin) ()

- «Il ruolo degli enti locali e regionali in materia di servizi pubblici»(CdR 148/96 fin) ()

- «Lo sviluppo urbano e l'Unione europea» (CdR 235/95) ()

- «Pianificazione territoriale in Europa» (CdR 340/96 fin) ()

- «Il ruolo degli enti locali e regionali nella cooperazione tra gli istituti di istruzione e di formazione e le imprese» (CdR 346/96 fin) ()

- «Libro verde - Politiche future in materia di inquinamento acustico» (CdR 436/96 fin) ()

- «Documento di lavoro sull'impatto dei fondi strutturali sulle zone urbane» (CdR 8/97 fin)

- «Aspetti locali e regionali del Quinto programma quadro» (CdR 158/97 fin) ()

- «Istruzione multiculturale» (CdR 194/97 fin) ();

visti i preparativi svolti dal gruppo di lavoro (di cui fanno parte Berger, Frau, Freehill, Penttilä, Peper (relatore), Powell e Tallberg) nella stesura del presente parere;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 4 il 14 gennaio 1998 (CdR 316/97 riv. 2) (relatore: Peper),

ha adottato all'unanimità il 14 maggio 1998, nel corso della 23a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato accoglie con favore il fatto che la Commissione abbia pubblicato il documento di discussione «La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo». Dopo il Libro verde sull'ambiente urbano (1990), il lancio del progetto «Città sostenibili» e l'attuazione dell'iniziativa comunitaria Urban, la Commissione compie un passo importante riconoscendo che le città assumono un'importanza primaria per la competitività delle regioni e dell'Europa. Il documento di discussione sottolinea le argomentazioni presentate nel parere «Lo sviluppo urbano e l'Unione europea», rilevando la necessità di elaborare un approccio urbano integrato sia per affrontare i gravi problemi che affliggono le città, sia per sfruttare le opportunità di crescita economica e ricchezza a loro disposizione. Nel contempo un approccio integrato del genere aumenterebbe notevolmente l'efficacia delle politiche comunitarie attuali che interessano le zone urbane.

1.2. La Comunicazione della Commissione viene presentata in un momento cruciale, nel quale il ruolo delle città europee è sempre più al centro dell'attenzione. Ciò è il frutto del lavoro consapevole condotto da molti anni principalmente dagli enti locali e dalle organizzazioni che li rappresentano. Fin dall'avvio della sua attività, il Comitato ha promosso la necessità di una prospettiva urbana nelle politiche e nei programmi comunitari. Inizialmente questa consapevolezza si è sviluppata alquanto lentamente, ma da un anno a questa parte ha ricevuto nuovo impeto. I governi nazionali hanno manifestato interesse per i problemi urbani, elaborando politiche espressamente urbane o promuovendo il coordinamento delle politiche settoriali che interessano le città.

1.3. Questa rinnovata attenzione per il ruolo delle città si esprime ora a livello europeo. Il Forum sulla coesione, che ha esaminato la revisione dei Fondi strutturali nell'aprile 1997, ha definito i cambiamenti strutturali nelle zone urbane un obiettivo chiave. Dal Vertice europeo degli enti locali e regionali, organizzato dal Comitato ad Amsterdam in maggio, giunge un vigoroso appello a favore di una politica urbana europea. In giugno ciò è stato riconosciuto dal Consiglio informale dei ministri responsabili per la politica regionale e l'assetto territoriale, che hanno concluso anzitutto, in occasione della presentazione del primo progetto ufficiale dello Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE), che è fortemente necessario sviluppare un sistema urbano più equilibrato e policentrico e per la prima volta hanno assegnato alla politica urbana un posto a parte nell'ordine del giorno. La nuova enfasi sulle città viene rispecchiata anche dal documento «Agenda 2000», nel quale i mutamenti strutturali nelle zone urbane fanno parte dell'ordinaria amministrazione delle azioni strutturali future.

2. Riflessioni generali

2.1. Il Comitato sottoscrive pienamente l'analisi che la Commissione presenta nella sezione «I problemi che le città europee debbono affrontare», che dimostra chiaramente l'ampia varietà del paesaggio urbano europeo e sottolinea il ruolo delle città e delle zone urbane come centri di attività economica, di innovazione e di ricchezza per l'Unione europea. D'altra parte riconosce anche gli enormi problemi che affliggono le città, per esempio quelle colpite dalla brusca flessione dell'occupazione nell'industria e quelle facenti parte di economie regionali che dipendono in larga parte dal settore agricolo. Tra i problemi comuni individuati vi sono un tasso di disoccupazione inammissibile, un numero crescente di persone escluse dalla società, il deterioramento della qualità della vita e l'aggravamento della congestione del traffico. La Commissione europea conclude pertanto che «in molte parti d'Europa, la città non è più un luogo desiderabile dove far crescere i propri figli, dove passare il tempo libero o in generale dove vivere. Questa erosione del ruolo della città è forse la più grave minaccia al modello europeo di sviluppo e di società, e senz'altro una questione che richiede un ampio dibattito» ().

2.2. Esistono attualmente numerosi strumenti comunitari che hanno un impatto sullo sviluppo urbano. Nella Comunicazione la Commissione distingue queste quattro categorie:

- le politiche che promuovono la competitività economica e l'occupazione (come quelle riguardanti il mercato interno, l'RST e i patti territoriali per l'occupazione);

- la politica a favore della coesione economica e sociale (per es. i fondi strutturali);

- le politiche che favoriscono l'inserimento delle città nelle reti transeuropee (tra cui quelle relative ai trasporti pubblici e alla determinazione dei prezzi dei trasporti);

- le politiche che promuovono uno sviluppo sostenibile e la qualità della vita nelle città (il progetto «Città sostenibili», l'orientamento ecologico dei fondi strutturali e diversi programmi di RST).

Nell'opuscolo pubblicato di recente «L'Europa delle città - Azioni comunitarie in ambiente urbano» (1997), la Commissione dà ulteriore rilievo alla lotta all'esclusione sociale nelle città, alla promozione dell'economia locale e alle azioni culturali.

2.3. Il Comitato, pur riconoscendo che tali misure comunitarie hanno sicuramente effetti sullo sviluppo delle zone urbane, osserva però che non tutte sono destinate a tali zone. Di conseguenza gli enti locali, pur avendo a volte voce in capitolo in ordine alle modalità con cui tali politiche vengono attuate, spesso non esercitano assolutamente nessuna influenza. Pertanto il Comitato sottolinea che non basta mettere insieme le misure comunitarie che hanno effetti sulle zone urbane per ottenere una politica urbana.

2.4. Per questo motivo, il Comitato accoglie con favore l'invito a formulare proposte «su come migliorare l'integrazione delle politiche comunitarie che riguardano, direttamente o indirettamente, lo sviluppo urbano, affinché esse coincidano con le azioni intraprese ad altri livelli e, soprattutto, rispondano alle esigenze delle città stesse» (). In particolare, accoglie con favore la richiesta della Commissione di prestare particolare attenzione a quanto segue:

- una prospettiva urbana nelle politiche dell'Unione europea;

- i servizi di pubblico interesse e lo sviluppo urbano;

- il contributo dei fondi strutturali;

- miglioramento dell'informazione e la promozione dello scambio di esperienze tra le città.

2.5. Secondo l'articolo 198 C (primo paragrafo) del Trattato che istituisce la Comunità europea, il Comitato deve essere consultato in materia di reti transeuropee, sanità pubblica, istruzione, gioventù, cultura e coesione economica e sociale. Il Comitato ha preso l'iniziativa di formulare pareri anche in altri settori che interessano le città e le regioni. Ciò ha già dato vita a numerosi pareri sui modi migliori per dare maggiore spazio alla dimensione locale e regionale nelle politiche e nei programmi comunitari, di cui viene presentata una sintesi in allegato. Al momento sono in corso di elaborazione diversi pareri incentrati su specifici problemi urbani. Infine il Trattato di Amsterdam attribuirà una nuova gamma di competenze al Comitato in materia di occupazione, politica sociale, attuazione di provvedimenti sanitari, ambiente, formazione professionale e trasporti.

2.6. Il Comitato si compiace dell'opportunità di discutere il parere e le proprie idee nel Forum di politica urbana previsto per l'autunno del 1998. Il Comitato ritiene che il presente parere fornirà lo spunto per un dibattito più ampio all'interno delle commissioni. Unitamente agli altri pareri più incentrati su politiche specifiche (settoriali), il presente parere si rivelerà un importante contributo per un Libro bianco europeo sullo sviluppo urbano.

3. Città e regioni: un'analisi

3.1. Le città e la cultura europea

3.1.1. Le città e la cultura cittadina hanno creato i fondamenti della civiltà europea. Come affermano diversi documenti sulla prospettiva urbana nelle politiche dell'Unione europea, l'Europa gode di una lunga tradizione di cultura urbana. Dalla fine dell'epoca romana in poi, in particolare a partire dal Rinascimento, le città si sono sviluppate rapidamente. Le economie urbane hanno introdotto nuove tecnologie e nuovi prodotti. La maggior parte degli studiosi, degli opinion leader e dei politici concordano nel definire «prevalentemente urbani» la cultura, la società e il sistema economico dell'Europa attuale. L'ottanta per cento della popolazione europea vive in città. Circa il 20 % degli Europei vive in grandi conurbazioni di oltre 250 000 abitanti, un altro 20 % in città di media grandezza (50 000-250 000) e il 40 % in città con popolazione compresa tra 10 000 e 50 000 abitanti ().

3.1.2. Le città sono tuttora fonti di progresso, libertà e cultura. Tuttavia negli ultimi venti anni ci si è resi conto che molte città europee sono minacciate sempre più gravemente sul piano sociale, economico ed ambientale. I problemi di alcuni quartieri urbani a tasso di disoccupazione molto elevato possono essere talmente acuti da influenzare sensibilmente l'intera zona urbana. Ogni sviluppo negativo nelle città avrà inevitabili conseguenze negative per la società europea e per l'economia. Per molte città il problema più grave è la disoccupazione. La maggior parte deve fare i conti con un tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale che è all'origine di molti problemi sociali.

3.1.3. Anche in futuro il ruolo delle città in Europa, in particolare quello delle reti che collegano città e metropoli, rimarrà fondamentale. Per effetto dell'introduzione del mercato interno, le economie nazionali perdono importanza non solo a favore delle regioni, ma anche a favore delle aree metropolitane e delle conurbazioni, collegate in reti di scala internazionale e talvolta europea. Esempi rilevanti di mutamenti di posizione all'interno delle reti internazionali sono città come Barcellona, Lilla, Berlino, Londra e Parigi. Anche le città di piccole dimensioni cominciano gradualmente ad associarsi in reti urbane più grandi, su scala regionale, nazionale o internazionale. Il ruolo delle città e delle aree metropolitane resta pertanto di grande importanza per l'economia europea.

3.1.4. Le città assumono le forme e le dimensioni più svariate; le diverse città della Comunità affrontano problemi e sfide di diversa natura e differiscono sensibilmente in termini di dimensioni, struttura economica e collocazione nella rete economica europea. Non tutte le città fanno parte di tale rete, non tutte presentano la stessa struttura socioeconomica e non tutte sono in fase di declino. Le città dovrebbero quindi essere ripartite tra diverse categorie a seconda della posizione nelle reti funzionali e delle sfide e dei problemi che hanno di fronte, non solo in base al criterio della dimensione. La prima bozza dello Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE) distingue otto tipi di città su tre livelli. Ogni livello fa riferimento al gradino più alto della rete di cui fa parte la città:

- il livello internazionale:

1. città mondiali;

2. aree metropolitane;

3. capitali;

- a livello nazionale:

4. «vecchie città industriali»;

5. «città periferiche»;

- a livello regionale:

6. città comprese nel nucleo centrale di un paese;

7. città non comprese nel nucleo centrale di un paese;

8. città di medie dimensioni in regioni prevalentemente rurali.

3.1.5. Ognuno degli otto tipi di città si ricollega a modalità di inserimento in una rete urbana, a particolarità della fonte di sostentamento e ad uno specifico rapporto con la regione circostante e/o con le città limitrofe. Non esistono due città europee uguali e già dalla classificazione emerge l'ampiezza della gamma delle città europee e delle loro caratteristiche. Si passa da quelle relativamente piccole agli agglomerati con milioni di abitanti, dalle economie tradizionali basate sui servizi ai centri industriali, dai centri situati in regioni pressoché disabitate a città comprese in zone urbane enormi e densamente popolate. Ciò implica che non esistono soluzioni già pronte da applicare ad ogni città europea.

3.2. La città europea nella sua regione: un equilibrio minacciato

3.2.1. Fin dalla loro nascita le città sono sempre state dipendenti dalle rispettive regioni circostanti, non soltanto per l'acqua, per i prodotti alimentari e per le materie prime dell'industria, ma anche per la forza lavoro. Nessuna città ha potuto né potrà mai sopravvivere senza una regione attorno a sé. Ciò valeva nel medioevo e continua a valere oggi, benché ora le città dipendano anche da legami economici con entità più lontane, su scala nazionale o perfino internazionale. D'altro canto, ormai da tempo le regioni dipendono dalle città che ne sono il centro. Le città mettono a disposizione diverse strutture (commercio e scambi, tempo libero, istruzione, cultura, assistenza sanitaria, ecc.) e inoltre sono fonte di lavoro e di reddito per molti abitanti delle regioni circostanti. Come si afferma nello SSSE, in realtà l'interdipendenza tra zone rurali e zone urbane è in aumento, per via della suburbanizzazione, delle opere infrastrutturali, dello stretto legame tra le economie, dell'intreccio tra i problemi ambientali e della crescente importanza del paesaggio a fini ricreativi e di tempo libero.

3.2.2. Pertanto, nello studio dei problemi urbani e nella formulazione della politica urbana, il Comitato raccomanda di adottare la prospettiva della cosiddetta zona urbana funzionale (ZUF), la rete formata dalla città e dalle aree circostanti strettamente collegate in termini di economia locale e regionale e di mobilità (giornaliera) dei cittadini. Le ZUF spesso si estendono oltre i confini amministrativi della città centrale ed inglobano gli insediamenti suburbani collegati ad essa. Tuttavia, a seconda del tipo di città e della sua grandezza, le zone urbane funzionali possono differire notevolmente in termini di scala e popolazione, dalle ZUF che circondano città di piccola e media grandezza in zone prevalentemente rurali alle aree metropolitane. Il concetto di ZUF offre la possibilità di analizzare i fenomeni urbani oltre i confini della città centrale e permette di trovare soluzioni ai problemi urbani su scala adeguata. In futuro il concetto di ZUF dovrebbe essere sviluppato ulteriormente in modo da ottenere un quadro concettuale idoneo per l'analisi e la politica urbane, in altre parole per illustrare il significato della dimensione urbana.

3.2.3. L'interdipendenza tra le città e le regioni circostanti, seppure in aumento, è anche diventata più problematica e vulnerabile. In primo luogo la suburbanizzazione provoca gravi problemi ambientali, di trasporto e di sicurezza in numerose zone urbane europee. Come affermato nello SSSE, i paesi e le città continuano ad espandersi, spesso in modo relativamente incontrollato, per via del crescente fabbisogno di spazio delle popolazioni europee. Le fasce di reddito medio-alto tendono a trasferirsi nei sobborghi ma continuano ad andare a lavorare nella città, che rimane la sede preferita per i servizi di alta qualità e l'istruzione. Ne consegue che l'amministrazione della città centrale si trova di fronte a problemi finanziari nel campo delle entrate tributarie e della riduzione del potere di spesa dell'economia cittadina. Il processo di suburbanizzazione è iniziato negli anni sessanta dapprima nei paesi dell'Europa nordoccidentale, dove ormai è uno schema di insediamento consolidato. Poi hanno iniziato a svilupparsi insediamenti suburbani anche in altri paesi europei, grazie all'innalzamento del tenore di vita, al maggiore ricorso all'automobile e al miglioramento delle reti viarie. Le vaste aree verdi attorno alle città sono state trasformate in grandi sobborghi in cui lo spostamento quotidiano dei pendolari causa ingorghi e problemi ambientali. La cosiddetta «espansione urbana incontrollata» (urban sprawl) è una conseguenza dell'aumento del benessere, del decentramento e della crescita economica ma ha determinato un aumento dei costi delle infrastrutture, del traffico e del consumo energetico e spesso incide negativamente sulla qualità della campagna.

3.2.4. In secondo luogo, molte zone rurali devono fare i conti con la sempre minore importanza della propria tradizionale fonte di sostentamento agricola. Poiché i mercati si stanno aprendo in concomitanza con la riduzione degli aiuti pubblici, alcune zone agricole si trasformeranno oppure saranno rilevate da altre zone di produzione nello stesso paese o in altri paesi dell'UE. Nelle zone agricole tradizionali è pertanto in corso un mutamento strutturale. Alcune zone, per esempio nell'Europa meridionale, stanno abbandonando parzialmente la produzione oppure la stanno distribuendo su un territorio più vasto. Altre stanno intensificando la produzione grazie a nuove tecniche. Tutti questi processi di cambiamento comportano la perdita di posti di lavoro e un calo demografico. Sono quindi necessarie nuove strategie per mantenere in vita l'attività economica di queste regioni. Tali strategie dovrebbero rispecchiare le relazioni funzionali completamente nuove stabilite tra città e regioni in seguito ai cambiamenti nel settore agricolo. Specialmente nelle zone dell'Europa a popolazione relativamente densa, le zone rurali acquistano maggiore importanza come centri ricreativi dotati di strutture per il tempo libero ad uso degli abitanti delle città. Inoltre, quando la tradizionale fonte di sostentamento perde importanza, le zone rurali diventano più dipendenti finanziariamente dalla popolazione urbana. Si fa difficile mantenere la qualità del paesaggio e garantire la sopravvivenza delle comunità locali.

3.2.5. Molte città europee sono in fase di transizione verso un'economia basata sui servizi. In particolare, le città appartenenti alla categoria «vecchie città industriali» hanno bisogno di uno spiccato orientamento verso una struttura economica quasi completamente nuova, fondata sui servizi, sul sapere, sul tempo libero e sul turismo. Non sempre i nuovi posti di lavoro che si creano nelle città vanno a beneficio dei lavoratori licenziati dall'industria tradizionale. L'industria dei servizi e l'economia basata sul sapere esigono lavoratori con un alto livello di istruzione e specializzazione, mentre in genere i disoccupati hanno un livello di istruzione medio-basso e non dispongono della formazione necessaria. Il processo è accelerato dalla rapida evoluzione dei settori dell'informatica e delle reti di telecomunicazione, che fanno prevedere numerosi cambiamenti fondamentali nella società per il prossimo futuro. L'informatica modificherà radicalmente il modo in cui le persone e le organizzazioni comunicano, apprendono e svolgono la propria attività.

3.2.6. I mutamenti economici, demografici e territoriali possono essere molto drastici. Molte città sono incapaci di adattarsi al cambiamento delle condizioni alla velocità necessaria. Gli investimenti richiesti sono troppo ingenti e i bilanci sono soggetti a una pressione troppo forte per poter sopportare gli inevitabili costi sociali. Quando i loro sforzi risultano vani, le città possono perdere vitalità e precipitare in uno scenario di crisi urbana. Gli investimenti rivolti al futuro dovranno cedere il passo al soddisfacimento dei bisogni sociali acuti e immediati e ciò fa perdere alla città ulteriore terreno. Per molte città si rende quindi necessario un processo di mutamento strutturale che richiede molti anni e deve accompagnarsi a misure strutturali di lungo periodo.

3.2.7. Un esame attento rivela che i problemi cosiddetti urbani, quali la disoccupazione, la frammentazione sociale, il peggioramento della qualità della vita, i problemi legati al traffico e ai trasporti, sono il frutto di processi complicati che hanno luogo a livello della regione urbana funzionale. Per esempio, i flussi migratori selettivi dalla città alla regione circostante sono responsabili non solo della congestione del traffico quotidiano ma anche della presenza in città di una quota elevata di categorie a reddito medio-basso. Spesso strutture urbane costose come gli ospedali, le scuole medie superiori, i teatri e i musei, pur essendo ampiamente sovvenzionate dall'amministrazione cittadina, sono utilizzate dalla popolazione residente in un'ampia zona circostante che si estende ben oltre i confini amministrativi della città stessa. Ciò causa alla città ulteriori problemi finanziari.

3.2.8. Spesso però i processi in corso a livello della regione urbana funzionale causano problemi su scala molto locale: alcuni quartieri, in città o in altre parti della zona urbana, sono afflitti da un elevato tasso di disoccupazione, altri da un intenso traffico stradale, dall'inquinamento acustico legato ad un aeroporto o da perturbazioni di origine industriale. La qualità e il futuro sviluppo di alcuni quartieri urbani suscitano particolare preoccupazione. In tali quartieri in difficoltà si accumulano problemi economici, sociali e materiali che provocano una mancanza di coesione sociale e l'esclusione sociale di fasce della popolazione. Concentrarsi sul ripristino della flessibilità economica permette di vedere questi quartieri da una prospettiva diversa, sottolineandone anche le opportunità oltre ai problemi. Un approccio del genere non potrà mai essere effimero in quanto punta ad un mutamento strutturale di fondo. In altri termini, un processo di sviluppo regionale positivo richiede molto spesso l'adozione di provvedimenti su scala locale, a livello di quartiere.

3.2.9. A causa dell'alto tasso di disoccupazione, che negli anni «90» ha fatto registrare un'impennata, un numero sempre maggiore di disoccupati si è visto sospendere l'indennità di disoccupazione. Inoltre molti dei disoccupati non hanno mai fatto ingresso nel mercato del lavoro e, di conseguenza, non sono coperti dai regimi nazionali di assicurazione contro la disoccupazione. In molti Stati membri il sostentamento di queste persone dipende in misura sempre maggiore dai sussidi sociali erogati dagli enti locali. Quest'accettazione passiva di quanto viene elargito dallo Stato sociale si ripercuote negativamente sulla dignità dell'individuo ed ha pesanti conseguenze per l'economia comunale. Ciò significa inoltre che il gettito fiscale che le città potrebbero impiegare per prestare servizi scolastici, sanitari, assistenziali, ecc., deve invece essere impiegato per finanziare i sussidi sociali. Altre conseguenze inevitabili sono le tensioni e i conflitti che sorgono nelle città tra i diversi gruppi sociali. In alcuni paesi il costo dei sussidi sociali è diventato molto oneroso non soltanto per l'insufficienza del sostegno statale, ma anche a causa del fatto che negli ultimi anni i profughi si sono insediati soprattutto nelle città.

3.3. Verso una prospettiva urbana multisettoriale per i problemi settoriali

3.3.1. Uno dei criteri di riconoscimento delle città è la varietà riscontrabile all'interno di una zona limitata. Le città sono tradizionalmente centri multiculturali, caratterizzati da tolleranza e libertà spirituale. Più varietà presenta, più un centro urbano può definirsi una vera città. Nelle città si concentrano il sapere, l'informazione e i servizi specializzati. La complessità dei processi e dei problemi urbani spesso richiede una prospettiva multisettoriale. In molte città, un'ampia varietà di funzioni e numerose persone sono spesso raggruppate in densità molto elevate, a volte perfino su piani diversi dello stesso edificio. L'effetto positivo di ispirazione dato dal raggruppamento delle funzioni può offrire vere opportunità economiche e culturali che gli enti locali possono sfruttare per migliorare la coesione urbana.

3.3.2. Data questa complessità urbana, le misure prese in un settore incidono fortemente sugli altri. Invece di problemi standard con soluzioni standard, le città spesso devono affrontare problemi complessi che esigono soluzioni su misura di tipo multisettoriale. Per esempio, per creare alloggi in zone ricreative o produttive, deve essere fatto un uso più intensivo che altrove delle zone pubbliche e devono essere trovate soluzioni creative alla congestione del traffico e ai problemi di parcheggio.

3.3.3. L'impatto delle misure rivolte ad un settore su di un altro è maggiore in città che nelle zone rurali. L'incremento del traffico e della mobilità influenza la qualità della vita più in città che nelle zone rurali. Le misure prese in un settore possono incidere negativamente su un altro. Per esempio, le nuove infrastrutture che collegano le città europee possono peggiorare la qualità della vita in alcuni quartieri. I concetti dello sviluppo sostenibile sono più rilevanti e nel contempo possono essere valutati più facilmente nelle nuove città e nei nuovi quartieri dei grossi agglomerati urbani piuttosto che nei quartieri residenziali preesistenti, specialmente quando questi sono attraversati da strade a grande percorrenza.

4. Un quadro di riferimento per le politiche urbane locali

4.1. L'integrazione a livello locale

4.1.1. La crescente consapevolezza nei confronti delle città e dei problemi e delle sfide che hanno di fronte ha portato a realizzare vari studi sul ruolo delle città in Europa. Diversi programmi di azione specificamente dedicati alle città sono stati elaborati e inoltre alcuni strumenti esistenti sono stati (parzialmente) adattati per rispondere meglio alle esigenze urbane. Nel parere d'iniziativa in merito alla «Valutazione delle conseguenze finanziarie e amministrative della normativa dell'UE per gli enti locali e regionali», il Comitato ha sottolineato la necessità di verificare l'effetto delle nuove misure europee sulle autorità urbane e regionali. Ciò è stato riconosciuto di recente dal Consiglio di Amsterdam e sarà compreso nel Protocollo sull'applicazione del principio di sussidiarietà.

4.1.2. Questo approccio tuttavia si basa in prevalenza su politiche settoriali ed è indipendente da misure di altro tipo, perciò nell'introdurre nuove misure europee si dovrebbe anche verificare come potrebbero influire sulle misure già esistenti che interessano le città e se sia possibile inserirle in una politica urbana unica e integrata. Il compito più arduo sarà sviluppare una politica urbana che coordini le attuali politiche settoriali, ad hoc e fortemente frammentate trasformandole in un approccio coerente, integrato e di conseguenza efficiente.

4.1.3. Tutti i dibattiti attualmente in corso su una futura politica urbana di questo tipo hanno una caratteristica in comune: un approccio dall'alto verso il basso. La chiave della politica urbana dovrebbe invece prevedere una combinazione dell'approccio dall'alto verso il basso con un approccio dal basso verso l'alto. Per la loro stessa natura, le politiche degli enti locali devono essere integrate, coordinate e coerenti. L'approccio dal basso verso l'alto dovrebbe fornire spunti validi per una futura politica urbana europea.

4.1.4. Ogni città, al di là di tendenze di fondo grossomodo uguali, presenta una combinazione unica di problemi e possibilità. Molte città, dopo aver individuato le opportunità di cui dispongono e i rischi che corrono, delineano una strategia per il miglioramento della propria vitalità. Le politiche urbane locali possono essere raggruppate in diversi modi. Quelli che seguono riflettono la duplice sfida che deve rilevare la politica urbana secondo la Comunicazione della Commissione («...da un lato, mantenere le città all'avanguardia di un'economia sempre più mondializzata e competitiva, dall'altro fare i conti con il retaggio accumulato di squallore urbano» () e l'esigenza di prestare maggiore attenzione ai cittadini:

- rafforzare la città;

- creare quartieri di particolare interesse;

- migliorare la partecipazione dei cittadini.

Va tenuto presente che ciò che segue è solo un modello e che, nella realtà, le politiche comprese in ogni gruppo influenzeranno non solo le altre dello stesso gruppo ma anche quelle comprese negli altri due. Va tenuto anche presente che le politiche locali portate ad esempio non sono attuate in ogni città nella stessa misura o nella stessa combinazione.

4.2. Rafforzare la città

4.2.1. L'analisi esposta rivela che le città sono minacciate dalla suburbanizzazione e dal trasferimento verso le zone rurali. Perdono abitanti e aziende, subiscono una continua migrazione selettiva e una flessione del numero delle funzioni urbane. Gli enti locali tentano di invertire la tendenza migliorando la competitività delle città e rendendole più forti e vitali.

4.2.2. La chiave per la vitalità delle città è il (re)inurbamento. Le politiche urbane sono indirizzate alla creazione di varietà e di sostegno e verso lo sviluppo di ambienti attraenti per vivere e lavorare. Da una parte queste politiche sono dirette ad usare in modo più efficiente la zona urbana conferendo compattezza alla città. Dall'altro, la vivibilità viene migliorata allestendo più spazi pubblici di buona qualità. Grazie ad un approccio equilibrato all'inurbamento, le città danno la priorità alla costruzione di nuove case in zone urbane esistenti prima di sviluppare nuove zone. Naturalmente sono necessari entrambi i processi, purché portati avanti in modo da rafforzare la città nel suo insieme.

4.2.3. Una città forte dipende notevolmente da un'economia forte, condizione preliminare per l'occupazione. La crescita dell'occupazione deve avvenire soprattutto nel settore commerciale. Data la sempre maggiore propensione delle aziende alla mobilità, le politiche vengono orientate alla creazione di fattori di localizzazione favorevoli. I centri commerciali e i blocchi di uffici obsoleti vengono ristrutturati mentre sono realizzati centri e uffici in numero sufficiente ad attirare nuove aziende ed a permettere a quelle esistenti di espandersi. A questo proposito occorre menzionare lo sviluppo dei cosiddetti «magazzini d'impresa» nei centri e nelle periferie delle città. Vi sono delle divergenze nella valutazione degli effetti che essi avranno sullo sviluppo dei centri delle città, sia a livello locale che a livello regionale. Uno studio sulle conseguenze positive e negative di questi «magazzini d'impresa» può aiutare a fare chiarezza. A tal fine occorre considerare tali magazzini d'impresa come uno strumento idoneo a potenziare l'economia globale della città, allo scopo di mantenere le strutture commerciali e le aziende già esistenti o eventualmente recuperarle a vantaggio della città.

4.2.4. Benché gli sforzi delle città sembrino incentrarsi sull'acquisizione di alcune aziende internazionali di grandi dimensioni, spesso sono più importanti le piccole e medie imprese che servono il mercato locale o regionale, in quanto sono fondamentali per la crescita economica. Le amministrazioni locali possono servire da incubatrici, promuovendo l'imprenditorialità e l'innovazione, appoggiando la creazione di nuove imprese e assicurandosi che non trasferiscano altrove la propria attività. Viene prestata un'attenzione sempre maggiore all'imprenditorialità e allo sviluppo di nuove imprese nei quartieri più poveri. Lo sviluppo locale e regionale dovrebbe quindi provenire principalmente dall'interno.

4.2.5. Sempre più città europee stanno adottando un approccio strategico a lungo termine alla crescita economica, incentrato in primo luogo sul miglioramento del clima economico generale e specialmente sull'eliminazione degli svantaggi competitivi nella città o nella regione. Le conseguenze negative dell'azione governativa sono le prime ad essere affrontate. Le strategie saranno basate sulle opportunità disponibili nella città o nella regione e sono sempre più caratterizzate da uno sviluppo mirato. Questo tipo di specializzazione, oltre a consentire un uso migliore delle risorse disponibili, si basa sulle infrastrutture esistenti e sull'immagine della città. Non tutte le città possono diventare come la Silicon Valley o hanno i mezzi per costruire un aeroporto. L'obiettivo di tali strategie è quindi di migliorare le condizioni offerte alle imprese già presenti e di dimostrarsi attraenti nei confronti di nuove imprese.

4.2.6. Le infrastrutture rappresentano un fattore di localizzazione essenziale che non può essere controllato completamente dalle politiche locali. Le infrastrutture principali sono di competenza prevalentemente nazionale e lo sviluppo delle reti di trasporto e di telecomunicazione transeuropee (TEN) attribuisce loro una dimensione internazionale. Per le città e le regioni, indipendentemente dalle loro dimensioni, è di cruciale importanza essere collegate alle TEN, direttamente o indirettamente, tramite le reti nazionali.

4.2.7. Altrettanto importante è l'accessibilità interna della zona urbana. Poiché la maggiore mobilità ha dato luogo a forme insostenibili di congestione, il traffico locale e regionale deve essere trasferito dall'automobile privata ad altri modi di trasporto e devono essere costruite circonvallazioni. Le politiche delle amministrazioni locali perciò puntano a rendere i trasporti pubblici più attraenti, a trasferire il traffico che attraversa le città, a scoraggiare l'uso dell'automobile e ad introdurre strutture speciali per le biciclette. Sono politiche che vengono elaborate sempre più da una prospettiva regionale, specialmente nelle regioni più urbanizzate. Nelle zone densamente popolate le infrastrutture necessarie dovrebbero essere integrate nel tessuto urbano con un danno minimo per i quartieri circostanti.

4.2.8. L'esigenza di dare nuovo slancio alla città accentuando l'inurbamento entro i suoi confini e la crescita economica può gravare sull'ambiente urbano e ciò a sua volta si può ripercuotere negativamente sulla sua vitalità. La qualità ambientale stessa viene considerata sempre più un importante fattore di localizzazione. La chiave dello sviluppo urbano è perciò il mantenimento di un equilibrio. Gli enti locali tentano di farlo tramite un approccio sostenibile allo sviluppo urbano, affrontando problemi economici, sociali ed ambientali in modo integrato.

4.2.9. Per attirare residenti, turisti e imprese in città, sta diventando sempre più importante l'immagine che la città proietta. L'immagine è importante, che si tratti di una città storica o di una città dall'architettura moderna, di una città di rilevanza turistica oppure economica. Adottare un approccio più strategico allo sviluppo urbano quindi consiste anche nel trarre vantaggio dal carattere e dall'immagine specifici della città. Attraverso il «city marketing» gli enti locali diffondono l'immagine della città, secondo il principio per cui, quando si realizza qualcosa di positivo, conviene farsi pubblicità.

4.3. Creare quartieri di particolare interesse

4.3.1. Per dare compattezza alla città è della massima importanza creare un luogo in cui la gente ami abitare, lavorare e passare il tempo libero. Per di più la società dell'informazione introdurrà la tendenza a lavorare nel luogo dove si vive, ossia nell'ambiente di casa. Certe città riescono meglio a trattenere la popolazione ed alcune attirano un numero di nuovi residenti molto più elevato rispetto ad altre. Per essere vitale una città ha bisogno di una popolazione varia sotto il profilo socio-culturale. Occorre convincere a tornare coloro che hanno lasciato la città perché è diventata poco sicura, sporca o insalubre. Gli enti locali pertanto intendono migliorare la qualità della vita non solo puntando sui criteri basilari «pulizia, integrità e sicurezza», ma anche investendo nel patrimonio intellettuale, sociale e culturale della popolazione.

4.3.2. Per attirare nuclei familiari di alto livello socioeconomico, in molte città è necessario migliorare la qualità degli alloggi, cosa che non significa soltanto costruire nuovi complessi residenziali, bensì creare una maggiore varietà abitativa nelle zone urbane esistenti, specialmente in quelle afflitte dalla povertà. Ovviamente l'obiettivo sarà raggiunto solo se aumenterà la qualità globale della vita in tali quartieri.

4.3.3. Migliorare la qualità della vita nelle città spesso significa migliorare gli spazi pubblici, le aree verdi e le strutture ricreative. Le città quindi stanno investendo notevolmente nella qualità di tali spazi e stanno facendo un uso migliore delle zone verdi disponibili. Dove ciò è possibile vengono create nuove zone verdi, come i parchi cittadini e gli itinerari verdi ciclabili e pedonali. Inoltre le città stanno investendo sempre di più per rendere più ecologica la regione in cui si trovano dotandola dei necessari trasporti pubblici.

4.3.4. Spesso le città possono essere sporche. I rifiuti, gli escrementi di cane, i graffiti murali e il vandalismo arrecano un danno alla collettività e scoraggiano i turisti e i potenziali nuovi residenti. Tenere pulita la propria città è un importante dovere civico. Prima di tutto occorre che le amministrazioni locali forniscano strutture adeguate per la rimozione dei rifiuti. È però altrettanto importante informare i cittadini e adottare misure severe contro i trasgressori. Con riferimento alla sostenibilità ambientale, ciò presuppone anche la promozione del riciclaggio mediante la fornitura delle strutture necessarie per la raccolta differenziata.

4.3.5. Molti non si sentono sicuri in città, specialmente nelle città più grandi. Furti, effrazioni negli appartamenti, rapine, violenza, teppismo e delinquenza legata alla droga associano alle città una sensazione di pericolo. L'immagine negativa della città come luogo deputato della delinquenza accentua la sensazione soggettiva di scarsa sicurezza. In particolare, la mancanza di opportunità per i giovani che risiedono in quartieri poveri ad alto tasso di disoccupazione può incitare ad adottare uno stile di vita non organizzato comprendente lo spaccio di droga ed altri reati. La lotta e la prevenzione della criminalità, con particolare attenzione alla criminalità legata alla droga, è una delle massime priorità. Altrettanto importante è la necessità di migliorare le opportunità offerte ai residenti nei quartieri poveri. La diminuzione della criminalità non fa sentire necessariamente la popolazione più sicura, a differenza di una maggiore presenza della polizia nelle strade e di addetti alla sicurezza nei trasporti pubblici, di una migliore illuminazione e della manutenzione degli spazi pubblici. Le politiche urbane sono quindi orientate verso la riconquista di ciò che è proprietà collettiva. Ciò richiede un approccio a lungo termine e un'attenta vigilanza per impedire che i problemi si spostino verso altri quartieri.

4.3.6. Le città impostano il proprio rilancio in modi diversi, che vanno dal rinnovamento urbano (la demolizione di interi quartieri) e dalla lotta contro la povertà al rinnovamento sociale sotto varie forme (per es. la promozione del senso di iniziativa e della responsabilità) e all'incentivazione dell'economia locale. Recentemente alcuni enti locali hanno avviato esperimenti per combinare queste diverse strategie in un approccio integrato su base zonale che mettesse l'accento sul ripristino della flessibilità economica e sulle opportunità invece che sui problemi.

4.4. Migliorare la partecipazione dei cittadini

4.4.1. Molte città sono state oggetto di un esteso rinnovamento materiale e nel contempo hanno subito un deterioramento sociale. La sfida consiste nel promuovere ulteriormente il «rinnovamento sociale» delle città. È già stato svolto un lavoro considerevole in diversi settori, quali l'istruzione e la formazione, l'integrazione dei nuovi residenti, una politica organica in materia di sicurezza e le questioni giovanili. Tuttavia le città non sono ancora state capaci di invertire la tendenza. Politiche ad hoc a breve termine non sono auspicabili in quanto avrebbero come unico risultato quello di affermare una cultura politica caratterizzata da incostanza e mancanza di continuità. Gli enti locali preferiscono concentrarsi sul ripristino del tessuto sociale, stimolando la partecipazione ed il coinvolgimento dei cittadini alla società.

4.4.2. La disoccupazione è probabilmente uno dei problemi più gravi delle città. Il divario tra offerta e domanda è particolarmente acuto. Creare nuovi posti di lavoro è compito in primo luogo del settore commerciale, che tuttavia non ne ha creati a sufficienza per la forza lavoro locale. Le politiche degli enti locali sono volte ad inserire i disoccupati nella società. Molti posti di lavoro potenziali possono nascere nel settore dei servizi pubblici, ma spesso si tratta di professioni che offrono lavoro complementare volto a migliorare la qualità della vita nelle città senza essere commercialmente redditizio, per esempio operatore ecologico, addetto alla sicurezza nei trasporti pubblici e agente di polizia. Il successo delle politiche attuate in materia dipende in gran parte dai fondi disponibili. Possono essere creati posti di lavoro in numero ragguardevole specialmente nei casi in cui è possibile beneficiare delle prestazioni di sicurezza sociale, anche se ciò non basta a conseguire la piena occupazione. Coloro che rimangono disoccupati sono incoraggiati a dedicarsi al volontariato in modo da continuare a far parte della società.

4.4.3. La soluzione del problema dell'occupazione futura va cercata nel settore dell'istruzione e della formazione e nella mobilità. Le politiche urbane tendono ad incoraggiare i cittadini ad aumentare il proprio livello di istruzione e formazione e sono volte a creare strutture a livello locale facilmente accessibili. A coloro che hanno ricevuto un'istruzione inadeguata dovrebbe essere data la possibilità di recuperare. Altrettanto importanti sono le politiche volte a scoraggiare l'abbandono scolastico precoce. Soprattutto i giovani hanno bisogno di una vigilanza intensiva e viene prestata una particolare attenzione all'inserimento dei nuovi residenti, che talvolta devono superare barriere linguistiche e culturali. Inoltre le politiche urbane tentano di gettare un ponte tra gli istituti didattici e le imprese per porre l'istruzione in maggiore sintonia con il mercato del lavoro. Infine vanno considerati i problemi specifici dei disoccupati di lungo periodo ultracinquantenni. A questi dovrebbe essere data la possibilità di scegliere tra la formazione professionale e un'altra formazione mirata a coinvolgerli in organizzazioni a carattere non professionale, sociale e locale. Questo «investimento sociale» ne attenuerà la sensazione di inutilità e migliorerà al tempo stesso la qualità dell'infrastruttura sociale.

4.4.4. Le città sono più di semplici sistemi economici. A prescindere dalle ideologie politiche, sono modelli di società che riuniscono un gran numero di persone molto diverse e spesso estranee tra loro. Data la presenza di così tante persone in uno spazio ristretto, le società urbane possono funzionare solo restando relativamente prevedibili e gestibili. Gli enti locali e i cittadini definiscono pertanto numerose regole a livello ufficiale o ufficioso e le osservano per garantire che la vita urbana si svolga secondo un ordine sociale, normativo, economico e spaziale.

4.4.5. I mutamenti demografici, il rinnovamento urbano, l'individualizzazione della società e la sensazione di pericolosità hanno avuto un forte impatto sulle interazioni tra i cittadini. Le norme sociali non sono più così ovvie per tutti i componenti della società. Le politiche urbane tentano di ripristinare il tessuto sociale a livello di quartiere. Gli investimenti in questo campo destinano espressamente tempo, sforzi e denaro alla qualità sociale della città e al miglioramento della capacità dei cittadini di agire in modo autonomo, attraverso il miglioramento dello spirito comunitario e delle iniziative locali. Un approccio fondato sul quartiere incoraggia i cittadini a cooperare e a far fronte alle proprie responsabilità.

4.4.6. Viene prestata una particolare attenzione alle esigenze delle categorie socialmente vulnerabili, per esempio i giovani, gli anziani e gli immigrati. Tra i giovani di città il tasso di abbandono scolastico e quello di delinquenza sono sensibilmente più elevati rispetto alla media nazionale. I giovani hanno bisogno di una severa disciplina e di vigilanza, a scuola e anche dopo l'orario scolastico, e dovrebbero essere incoraggiati a praticare sport o altre attività sociali. Al termine degli studi dovrebbe essere loro garantito un posto di lavoro (sovvenzionato) come alternativa alla disoccupazione. Gli immigrati costituiscono una quota crescente della popolazione e spesso si concentrano nei quartieri poveri. È di fondamentale importanza integrarli nella società offrendo loro insegnamento (sia della lingua nazionale che di competenze professionali ), posti di lavoro e alloggi. L'integrazione è un dovere sia per il nuovo residente, sia per la società urbana che lo accoglie. La quota di anziani nella popolazione europea è in forte aumento. Sebbene ciò non costituisca un problema esclusivamente urbano, la cospicua presenza di anziani nelle città richiede comunque strutture specializzate, un accesso facile e sicurezza nei quartieri.

4.4.7. Spesso gli abitanti dei quartieri poveri e delle zone centrali povere sono afflitti da problemi sanitari. Esiste un rapporto diretto tra la salute pubblica e l'istruzione, il reddito, la qualità della vita, l'occupazione, ecc. Le politiche urbane possono quindi influenzare notevolmente la salute pubblica migliorando tali fattori. Le misure di sostegno sono volte a monitorare gli effetti delle politiche locali sulla salute pubblica e a stilare un inventario locale delle condizioni insalubri che richiedono un'azione congiunta. Le politiche sono inoltre indirizzate all'educazione sanitaria e alla prevenzione sul piano locale. Viene prestata un'attenzione particolare all'educazione sanitaria impartita dagli anziani e dagli immigrati e rivolta alle stesse categorie.

5. La politica urbana: un nuovo approccio

5.1. L'esigenza di un nuovo approccio

5.1.1. Nel parere di iniziativa «Lo sviluppo urbano e l'Unione europea» il Comitato ha messo in evidenza la mancanza di un riferimento specifico alle zone urbane nel Trattato di Maastricht, mancanza che non è stata rettificata dal nuovo Trattato. Finora non è mai esistita una visione strategica dello sviluppo urbano e ciò ha portato all'adozione di misure non coordinate. Mancano per di più disposizioni esplicite per un efficace coordinamento delle politiche europee in materia di trasporti, ambiente, sanità pubblica e sviluppo economico nelle zone urbane. Implicitamente però la politica urbana europea trova già una base giuridica nell'articolo 2 del Trattato, secondo il quale la Comunità ha anche «il compito di promuovere (...) uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell'insieme della Comunità, una crescita sostenibile, (...) il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri.»

5.1.2. Uno studio sulla funzione delle città dimostra che in passato le città hanno svolto un ruolo cruciale nella realizzazione dei nobili principi enunciati nell'articolo 2, perciò i problemi spesso gravi che attualmente affliggono le città compromettono seriamente il futuro benessere dell'Europa. Se la tendenza attuale non viene invertita, l'Europa fallirà il suo obiettivo principale: la coesione. Per svariati motivi né gli enti locali né i governi centrali sono stati in grado di affrontare questi problemi in maniera adeguata. Secondo il principio di sussidiarietà le politiche urbane dovrebbero rientrare tra le competenze nazionali. Un certo numero di Stati membri hanno sviluppato politiche urbane in misura variabile. La sussidiarietà però non esenta gli altri livelli amministrativi dall'assumersi le proprie responsabilità. Ciò è vero anche per altri campi d'azione dell'UE. L'Unione europea dovrebbe essere incitata a coordinare ed integrare le proprie iniziative destinate alle zone urbane, allo scopo di accrescerne l'efficacia e l'efficienza. Il Comitato invita pertanto la Commissione europea a elaborare una politica urbana che sia complementare alle politiche urbane nazionali dirette a migliorare la coesione sociale nelle zone urbane. Ciò va anche nell'interesse dell'Europa. Allo stesso tempo la politica urbana europea dovrebbe stimolare la cooperazione strutturale tra gli enti locali a livello delle regioni urbane funzionali.

5.1.3. Dato che le problematiche urbane ora costituiscono una priorità così evidente per l'Europa, grazie sia alla comunicazione della Commissione «La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo» che alle proposte contenute in «Agenda 2000», non ci si interroga più sull'opportunità di attuare o meno una politica urbana. È ormai certo che questa dovrà svilupparsi pienamente nel prossimo futuro, quindi ora occorre prestare attenzione al suo contenuto. Quando questa politica sarà oggetto di maggiore attenzione all'interno dell'UE, e diventerà (più) visibile a livello europeo anche sul piano operativo risulterà ovvio inserire nel Trattato un paragrafo in materia.

5.1.4. Gli aiuti alle zone particolarmente a rischio delle grandi città sono un elemento del tutto nuovo nel contesto della politica strutturale dell'UE. Per questo motivo, l'applicazione degli orientamenti in materia di aiuti di stato () rappresenta uno strumento inadeguato per i paesi a bassa densità di popolazione. Tali norme sono infatti state concepite per essere applicate a regioni e non a zone urbane.

Nell'applicazione delle norme sulla concessione di aiuti alle aree urbane il Comitato chiede quindi alla Commissione di tener conto delle condizioni specifiche delle varie regioni. Per alcune aree a bassa densità di popolazione il Comitato chiede alla Commissione di fare in modo di introdurre delle deroghe al criterio del numero fittizio di 100 000 abitanti.

5.2. Un approccio integrato

5.2.1. Attualmente l'approccio alle zone urbane è per lo più di natura settoriale. Benché certe misure comunitarie abbiano un impatto sulle città, sono molto poche quelle destinate espressamente a risolvere le questioni urbane e, anche in questi casi, gli enti locali non sempre possono far sentire il proprio parere in merito alle modalità di attuazione. In realtà in molti Stati membri gli enti locali non hanno l'opportunità di affrontare questi problemi perché molte delle loro funzioni tradizionali sono demandate in misura sempre maggiore ad organismi non eletti. Oltre alle misure comunitarie, le città devono anche tener conto delle politiche e dei programmi avviati dalle amministrazioni regionali e dai governi centrali e spetta agli enti locali applicare questa miriade di misure inorganiche e sovente conflittuali nell'ambito delle proprie politiche. Attualmente la sfida principale è quella di realizzare l'integrazione delle politiche in materia di problematiche urbane a tutti i livelli amministrativi. In altre parole, occorre un'efficace politica urbana europea per completare politiche urbane nazionali integrate.

5.2.2. Il successo di una politica urbana coerente a livello europeo e nazionale dipende dall'adozione di un approccio dal basso verso l'alto, ovvero dal punto di vista degli enti locali. Gli enti locali e regionali si trovano nella posizione migliore per affrontare un'infinità di questioni, problemi, organizzazioni e politiche che richiedono un approccio multisettoriale e coerente. Inoltre le città (soprattutto quelle di «livello internazionale») sono tra le prime a venire alle prese sia con i problemi che con le opportunità che risulteranno decisive per il futuro dell'Europa. È altresì necessario che le politiche elaborate nell'interesse delle città provvedano il più possibile ai bisogni locali. Il Comitato ritiene perciò che l'esperienza acquisita dalle amministrazioni locali dovrebbe essere al centro del processo di sviluppo di una politica urbana europea integrata.

5.2.3. L'elaborazione pratica di questa politica richiede un quadro di riferimento chiaro basato su una visione europea e su una strategia per il funzionamento socioeconomico del sistema urbano europeo. Tale quadro dovrebbe tenere conto del fatto che le regioni urbane funzionano sempre più come un sistema interdipendente. Il quadro dovrebbe tener conto dei diversi tipi di città esistenti in Europa, dalle grandi città situate nel cuore del continente a quelle più periferiche, in particolare quando sono il centro propulsivo di grandi economie regionali. Questo sistema è ulteriormente favorito dall'integrazione europea, dalla creazione di un'infrastruttura europea e dal bisogno di specializzazione territoriale. Il quadro tuttavia dovrebbe anche riflettere l'esigenza di un maggior equilibrio e di rapporti più stretti tra le città e le regioni circostanti. La mancanza di una visione adeguata in merito allo sviluppo urbano europeo auspicabile porterà a decisioni non ottimali ed a sviluppi indesiderabili dal punto di vista dell'Europa. Lo Schema di sviluppo dello spazio europeo rappresenta un primo passo verso il riconoscimento di questo dato di fatto.

5.2.4. Un quadro europeo in materia di sviluppo urbano dovrebbe anche tener conto del fatto che le città fungono da motori della crescita regionale, nazionale ed europea (segnatamente le regioni metropolitane e quelle che comprendono le capitali) e da punti di connessione internazionale tra l'Europa ed il mercato globale. In tale ambito andrebbero altresì affrontate questioni di portata europea in materia, ad esempio, di disoccupazione, esclusione sociale, risanamento urbano, sostenibilità e mobilità, istruzione e formazione, popolazione giovane e anziana, immigrazione, sicurezza e sanità pubblica, tenendo conto anche delle modalità di interazione tra tali questioni a livello locale. Meritano particolare attenzione le idee concrete che scaturiscono dal livello locale, per esempio il coinvolgimento delle comunità locali.

5.2.5. Il quadro summenzionato dovrebbe quindi creare le condizioni necessarie al pieno sviluppo del potenziale urbano in Europa. Dovrebbe anche presentare una certa flessibilità che permetta di tener conto delle misure di politica nazionale e delle differenze regionali, in modo da tutelare la complementarità e garantire così un'attuazione adeguata ai singoli casi.

5.2.6. Una volta istituito un quadro europeo per lo sviluppo urbano sarà relativamente facile sviluppare una prospettiva urbana all'interno delle politiche comunitarie più settoriali. Queste, secondo la Commissione, dovrebbero svolgere un ruolo complementare e corrispondere pienamente alle iniziative prese ad altri livelli amministrativi. È pertanto necessario inserire le attuali iniziative in materia urbana nel quadro di una visione e di una strategia globali in base alle quali verificare le politiche ed i programmi nuovi. Ciò si tradurrà in un'applicazione molto più mirata delle misure settoriali e quindi in un uso più efficace ed efficiente delle risorse comunitarie.

5.3. Un approccio basato sull'informazione

5.3.1. Il Comitato riconosce che «è sempre più sentita l'esigenza di dati significativi e confrontabili sulle città, in particolare da parte delle autorità pubbliche - locali e non» (). Informazioni esaurienti in materia regionale e urbana rappresentano infatti una condizione necessaria per un'adeguata gestione delle città. Diversi enti locali hanno già sviluppato dei «barometri» (spesso adattati alle condizioni locali) per misurare la qualità della vita nelle città. Questi sistemi identificano esigenze e tendenze e permettono di sorvegliare efficacemente gli effetti sortiti dalle politiche. Ciononostante, anche la Dichiarazione di Barcellona sull'esigenza di creare un sistema europeo di indicatori locali della qualità della vita () afferma che «il volume e le caratteristiche dei dati statistici e degli indicatori comparabili attualmente a disposizione sono manifestamente insufficienti» e che perciò «è necessario ... un sistema europeo d'indicatori locali e regionali della qualità della vita».

5.3.2. Il Comitato ha sottolineato la necessità di standard confrontabili affermando che «la proposta dell'audit urbano che la Commissione europea desidera lanciare fra breve rappresenta un primo contributo concreto in questa direzione». L'audit prende in esame 58 città, 8 conurbazioni e 21 regioni metropolitane più estese. Esso si avvale di una serie di indicatori semplici e piuttosto generali intesi essenzialmente a misurare la qualità della vita nella città. Il Comitato ritiene tuttavia che il sistema proposto dovrebbe essere più dettagliato per ottenere i risultati voluti e che dovrebbe tener conto delle specificità locali e regionali. Inoltre i dati raccolti dovrebbero tener conto delle regioni urbane funzionali, come suggerito nella parte 3 del parere, invece di fare riferimento ai confini amministrativi. Questi principi saranno tra gli elementi essenziali dello studio del Comitato sulla situazione attuale degli indicatori nelle principali città europee e sulla loro correlazione a livello regionale.

5.3.3. Per quanto il ricorso a dati statistici e ad indicatori adeguati sia importante per il processo decisionale, gli enti locali sono interessati in particolare a ricevere notizie sulle politiche e sui progetti di altri enti locali. Il Comitato propone pertanto di basarsi sulle buone prassi attuate dagli enti locali e di promuovere attivamente lo scambio di esperienze tra i responsabili locali e tra gli amministratori comunali. Sono le amministrazioni locali stesse a doversi assumere un ruolo guida in tali processi. Per questo motivo il Comitato sottolinea che lo scambio di esperienze a livello transnazionale in materia di sviluppo urbano deve avvenire sulla base di un'attiva adesione e partecipazione delle città, e, laddove sia opportuno, attraverso associazioni di città che partecipano allo scambio.

5.3.4. Grazie essenzialmente a questo scambio di esperienze si è istituito un gran numero di reti urbane che vanno da «semplici» gemellaggi tra città a forme estremamente complesse di cooperazione su temi specifici. Il Comitato accoglie con favore il proposito della Commissione di fornire sostegno ed incentivi a questi partenariati urbani internazionali, pur ritenendo necessario promuovere una maggiore concentrazione ed un maggior coordinamento di queste attività di retizzazione. È essenziale sfruttare le esperienze e le competenze acquisite e le strutture esistenti. Il Comitato delle regioni rappresenta la piattaforma ideale per realizzare ciò, soprattutto grazie all'ampliamento delle sue competenze.

5.3.5. Il Comitato concorda pienamente con la Commissione sulla necessità di migliorare la cooperazione tra gli enti locali in varie parti del mondo. Questo genere di cooperazione andrebbe vigorosamente sostenuto allo scopo di sviluppare gli aiuti, di sostenere gli organi locali democraticamente eletti, ma anche di effettuare uno scambio di esperienze con altri enti locali competenti.

5.3.6. La Commissione sottolinea che gli indicatori urbani non verranno utilizzati come criterio di selezione per l'ammissibilità al sostegno dei fondi strutturali. Allo stesso tempo suggerisce che in una seconda fase tali indicatori potrebbero «consentire una migliore valutazione degli effetti delle varie politiche nazionali e comunitarie sullo sviluppo delle zone urbane». Il Comitato ha sottolineato che un futuro sistema europeo di indicatori locali e regionali potrebbe realmente offrire «il necessario raccordo fra l'individuazione e l'esigenza di obiettivi politici specifici a livello urbano e regionale, come pure la messa a punto, l'attuazione e il monitoraggio delle iniziative intraprese per conseguire tali obiettivi». Deve però essere garantito che gli indicatori usati per determinare l'ammissibilità al sostegno dei fondi strutturali siano diversi da quelli usati per attuare e monitorare i programmi.

5.3.7. Il Comitato ritiene essenziale che vengano effettuate ricerche sul volto che le città assumeranno in futuro in seguito all'impatto dell'informatica, alla tendenza del lavoro ad assumere nuove forme, al progresso dei trasporti e alla diffusione di una coscienza ecologica. In questo ambito accoglie con favore l'inclusione dell'obiettivo «Città di domani» nel Quinto programma quadro e sollecita ulteriori ricerche su queste tematiche nel contesto europeo.

5.4. Il ruolo dei fondi strutturali

5.4.1. Le ricerche svolte per la stesura del documento «Amministrazioni regionali e locali nell'Unione europea» dimostrano che il gettito delle imposte locali e regionali e i trasferimenti generici legati alle politiche nazionali costituiscono le principali fonti di reddito per le amministrazioni locali. Le politiche nazionali si esplicano in programmi che affrontano problemi sociali generali, ma la concentrazione e l'accumulo di tali problemi nelle grandi città e nelle regioni urbane richiedono un'applicazione più mirata. Le politiche di risanamento comprendenti misure a carattere territoriale e infrastrutturale volte a rigenerare zone di abitazione, siti commerciali e infrastrutture dipendono dalle priorità e dalle risorse nazionali destinate al rafforzamento della posizione di alcuni centri economici nel contesto della concorrenza internazionale. Sorge l'esigenza di un maggiore orientamento urbano di tali politiche generali, che permetterebbe di agire sui problemi e sulle opportunità delle città mediante miglioramenti strutturali a livello sia microscopico che macroscopico. Le politiche europee devono essere complementari a politiche nazionali di questo tipo. Concentrandosi sul livello microscopico, ossia i quartieri urbani più poveri, le misure complementari dell'Unione europea possono fornire il sostegno necessario e stimolare un nuovo orientamento in materia di sviluppo urbano e regionale in Europa.

5.4.2. L'impatto più importante delle politiche dell'UE sulle città, almeno in termini finanziari, è quello prodotto dai fondi strutturali. I bisogni specifici delle zone urbane, tuttavia, non hanno ricevuto sufficiente riconoscimento. Il Comitato sostiene pertanto la proposta della Commissione secondo cui «una maggiore attenzione allo sviluppo urbano nei programmi e nella definizione della strategia del futuro potrebbe determinare una strategia integrata tra le azioni nelle zone urbane e nelle regioni circostanti nonché dal punto di vista dello sviluppo delle risorse umane ed economiche» ().

5.4.3. Questo approccio però si limita ancora alla coesione tra le regioni. Il «Primo rapporto sulla coesione economica e sociale» (1996) ha sottolineato la necessità di una maggiore coesione tra le città ed al loro interno. Infatti «il rischio di un'ulteriore frammentazione nell'ambito delle città europee è molto reale, data la possibilità che la disoccupazione e l'esclusione sociale crescenti siano accompagnate da un aggravamento del divario sociale tra abbienti e non abbienti. In alcuni Stati membri, il problema urbano è già considerato come una delle principali sfide per la coesione nazionale (...). Anche a livello di Unione potrebbe essere necessario un approccio maggiormente focalizzato» ().

5.4.4. Il Comitato accoglie pertanto con favore il fatto che «Agenda 2000» contempli i «quartieri urbani in difficoltà» tra le quattro zone principali comprese nel nuovo Obiettivo 2, finalizzato «precipuamente alla diversificazione economica, comprese le zone fortemente dipendenti da un unico settore economico in crisi. A questo fine occorrerà puntare essenzialmente sull'appoggio alle PMI e all'innovazione, privilegiare la formazione professionale, il potenziale di sviluppo locale, nonché la protezione dell'ambiente e la lotta contro l'esclusione sociale, soprattutto nelle zone urbane dissestate.» La «lotta contro l'emarginazione sociale» risulta tra i quattro settori d'intervento dell'Obiettivo 3 di tipo orizzontale. Dal momento che il fenomeno dell'emarginazione sociale si concentra nelle zone urbane, il nuovo Obiettivo 3 deve quindi tener conto anche della dimensione urbana (). D'altro canto «Agenda 2000» non propone di sottolineare la necessità di un maggiore orientamento urbano all'interno dei programmi regionali legati all'Obiettivo 1. Il Comitato ritiene che, per essere equilibrata, una politica urbana europea debba contemplare le città e le zone urbane comprese sia nell'Obiettivo 1 che nell'Obiettivo 2 e debba potenziare l'assistenza fornita dall'UE in varie regioni non ammissibili al sostegno regionale dei fondi strutturali.

5.4.5. «Agenda 2000» formula la proposta di non proseguire l'iniziativa comunitaria Urban, che si è rivelata un'esperienza estremamente positiva, bensì di incorporarla nei programmi generali. In tal modo si potrà non solo trarre vantaggio dai risultati positivi di Urban, ma anche attribuire maggiore importanza alla creazione di posti di lavoro e alla lotta contro l'esclusione sociale. Il Comitato desidera altresì sottolineare l'importanza dei programmi incentrati sulle nuove esigenze delle città. I progetti pilota urbani basati sull'articolo 10 e, in misura maggiore, l'iniziativa comunitaria Urban hanno già dimostrato la loro efficacia nell'affrontare queste nuove esigenze. Mentre i programmi tradizionali legati ad un Obiettivo sono impostati su base regionale, Urban rivolge l'attenzione alle sacche di povertà e si prefigge di migliorare la coesione urbana. Secondo il Comitato l'effetto di approcci di questo tipo, che hanno apportato benefici a molte città, deve essere studiato, esaminando in particolare il modo in cui possono fungere da catalizzatori dello sviluppo urbano. Il Comitato esprime la ferma convinzione che l'approccio descritto vada proseguito a prescindere dalle proposte relative ad un nuovo Obiettivo 2.

5.4.6. Il Comitato sostiene appieno le proposte della Commissione in favore di una maggiore concentrazione. Attualmente gli obiettivi 1, 2, 5b e 6 interessano il 51 % della popolazione dell'Unione. In futuro i fondi strutturali dovrebbero andare a favore di quella sezione della popolazione che vive nelle condizioni peggiori, compresi i cittadini che vivono nelle zone urbane più povere dell'Europa. Anche Urban applica questo tipo di definizione geografica degli obiettivi, che si è dimostrato un modo di utilizzare efficacemente i fondi europei.

5.4.7. Il Comitato accoglie con favore la proposta di semplificare il sistema di finanziamento limitandolo ad un unico programma per ciascuna regione. Spesso erano soprattutto le amministrazioni locali a dover fare i conti con i regolamenti contraddittori dei diversi fondi europei e talvolta un determinato progetto ammissibile al sostegno di un fondo poteva risultare non ammissibile al sostegno di un altro. Ciò si concludeva spesso con il ritiro di un progetto potenzialmente valido. Queste incoerenze nei regolamenti dei fondi strutturali pregiudicano l'adozione di un approccio integrato e vanno quindi eliminate.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 597AR0316.1

5.4.8. In «Agenda 2000» vengono altresì proposti criteri di ammissibilità più semplici e trasparenti per i vari tipi di zone interessate dal nuovo obiettivo 2. Tali criteri di ammissibilità dovrebbero tener conto dei criteri socioeconomici pertinenti, del tasso di disoccupazione e del grado di esclusione sociale. Secondo il Comitato, nei criteri ad uso delle zone urbane che puntano alla coesione sociale rientrano anche criteri riguardanti la qualità della vita e la sostenibilità. I criteri dovrebbero infine tener conto delle dinamiche urbane e delle diverse caratteristiche delle città nelle varie parti dell'Unione.

5.5. Aspetti istituzionali

5.5.1. Le istituzioni europee nel loro operato devono riflettere appieno il nuovo approccio alla politica urbana. Ciò vale principalmente per la Commissione, che è responsabile dell'effettiva elaborazione ed attuazione di una politica urbana europea. Attualmente però esiste solamente un Gruppo interservizi informale che si occupa delle questioni urbane, composto da rappresentanti delle Direzioni generali maggiormente interessate. Questa struttura informale dipende eccessivamente dalla buona volontà dei suoi componenti, mentre nel nuovo sistema la politica urbana dovrà costituire una responsabilità fondamentale.

5.5.2. L'attuale politica di ammodernamento dell'amministrazione e del personale (MAP 2000) offre l'opportunità di creare una struttura più adeguata e formale. Il Comitato propone di conseguire questo obiettivo istituendo un Gruppo interdisciplinare, preferibilmente nell'ambito della Direzione generale «Politiche regionali e coesione». Il gruppo sarebbe responsabile dello sviluppo del quadro strategico proposto in materia urbana. Dovrebbe inoltre essergli affidata la responsabilità di verificare le politiche ed i programmi settoriali (nuovi) in base a tale quadro.

5.5.3. Secondo il Comitato, questa struttura amministrativa formale andrebbe infine completata attribuendo ad un Commissario europeo la responsabilità globale per la politica urbana e per il relativo bilancio. Nella sua sfera di competenza rientrerebbero ovviamente i nuovi obiettivi 2 e 3, concernenti rispettivamente i quartieri urbani in difficoltà e la lotta contro l'emarginazione sociale, i programmi innovativi quali Urban ed i progetti pilota urbani basati sull'articolo 10 del regolamento del FESR.

5.5.4. Il Comitato ritiene che il maggiore interesse per le questioni urbane e la struttura più formale proposta per la Commissione richiedano un sostegno democratico. Le questioni urbane vengono attualmente trattate per lo più dalla Commissione per la politica regionale del Parlamento europeo, soprattutto quando si tratta di fondi strutturali. Tuttavia anche altre commissioni parlamentari trattano questioni urbane da un punto di vista più settoriale. Un tempo esisteva un intergruppo di rappresentanti locali e regionali dei gruppi politici, che ha svolto un ruolo cruciale nell'evidenziare il peso delle questioni urbane sul piano europeo.

5.5.5. Prima dell'attuazione del Trattato di Amsterdam, il Comitato desidera proporre che il Parlamento europeo esamini la possibilità di creare una piattaforma più strutturata per le questioni urbane. Idealmente questa potrebbe assumere la forma di una nuova Commissione per la politica urbana. Per il momento, il Comitato esprime il proposito di collaborare attivamente con il Parlamento europeo alla preparazione del convegno sulla problematica urbana e del Libro bianco sullo sviluppo urbano.

5.5.6. Entrambi gli organismi consultivi dell'Unione europea sono già attrezzati per potersi occupare efficacemente delle questioni urbane. Oltre a sostenere il Comitato economico e sociale nel proseguimento dei suoi lavori sul programma urbano europeo, il Comitato delle regioni continuerà ad esaminare le problematiche urbane nell'ambito della propria Commissione 4 «Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente».

5.5.7. Infine, anche l'operato del Consiglio dovrebbe riflettere il nuovo approccio alla politica urbana. Il Comitato pertanto è particolarmente compiaciuto per l'iniziativa della Presidenza olandese e per le conclusioni del Consiglio di Noordwijk sulla politica urbana. Il Comitato accoglie con grande favore la volontà di continuare a sviluppare questi temi, di dare ulteriore impulso allo scambio di esperienze e di convocare una seconda riunione durante la Presidenza del Regno Unito. Il Comitato propone che il Consiglio prosegua tale lavoro in maniera strutturata, preferibilmente continuando a tenere riunioni sulla politica urbana a scadenza annuale.

5.5.8. Allo scopo di trarre pieno vantaggio dalle discussioni condotte nell'ambito delle diverse istituzioni, il Comitato propone di convocare periodicamente riunioni interistituzionali. Inoltre una volta all'anno potrebbe essere organizzato un incontro con gruppi d'interesse particolari ed il Forum urbano proposto potrebbe costituire il primo di questi incontri.

5.5.9. Il Comitato apprezza il proposito della Commissione di istituire un gruppo di esperti che collabori alla preparazione di un Libro bianco sullo sviluppo urbano. Ritiene che tale gruppo non dovrebbe essere formato solo da esponenti dei vari Stati membri e da ricercatori competenti in materia urbana, in quanto il coinvolgimento di esperti provenienti dagli enti locali è altrettanto importante.

5.5.10. L'esigenza di una politica urbana integrata a livello europeo non significa che gli altri livelli amministrativi non debbano più perseguire un'ulteriore integrazione delle loro politiche. Le politiche nazionali in particolare influiscono in maniera determinante sulle città. Gli enti locali dipendono finanziariamente dai governi nazionali per l'adempimento dei propri compiti. Considerati gli attuali vincoli di bilancio, diventa sempre più importante coordinare maggiormente le politiche settoriali di carattere più generale. Il Comitato pertanto incoraggia il Consiglio europeo a promuovere una più profonda integrazione delle politiche e delle autentiche politiche urbane nazionali.

5.5.11. Gli enti locali e regionali trarranno notevoli benefici dall'integrazione delle politiche a livello nazionale ed europeo, visto che ciò ridurrà considerevolmente l'onere di coordinare l'ampia varietà di politiche e programmi regionali, nazionali e comunitari oggi esistenti. Da parte loro gli enti locali devono tuttavia fare un ulteriore sforzo per applicare le risorse disponibili nella maniera più efficace ed efficiente possibile.

5.5.12. È necessario che gli enti locali affrontino i propri problemi e colgano le proprie opportunità al livello più appropriato, ovvero più vicino possibile ai cittadini. Molti dei problemi che affliggono le città si concentrano in quartieri specifici, quindi è necessario che anche le soluzioni vengano cercate a livello di quartiere. La sanità pubblica, l'integrazione sociale, l'istruzione e la sicurezza dei cittadini richiedono soluzioni specifiche per i singoli casi. Vanno invece sviluppate a livello cittadino o nell'ambito della conurbazione più ampia le politiche necessarie a sostenere l'economia, a creare posti di lavoro ed a promuovere i trasporti pubblici. Va però rilevato che i problemi di determinati quartieri possono essere affrontati solo nell'ambito delle zone circostanti e della conurbazione più ampia. Allo stesso tempo va garantito che tali zone problematiche siano in grado di beneficiare pienamente dagli sviluppi in atto nelle zone circostanti più ricche. Il sostegno dei fondi strutturali potrebbe incentivare efficacemente la coesione urbana sotto questo aspetto.

5.5.13. I problemi a livello di quartiere andrebbero affrontati nell'ambito delle competenze degli enti locali. Tuttavia, nel caso di diverse città questa è la situazione ideale, non quella reale. Inoltre i confini amministrativi degli enti locali non coincidono di solito con quelli della regione urbana funzionale. Per quanto possibile, bisognerebbe pertanto perseguire attivamente forme di cooperazione più durature e vincolanti tra gli enti locali e istituire le strutture necessarie a tal fine.

5.5.14. Contemporaneamente gli enti locali dovrebbero concentrarsi sulle proprie responsabilità principali, fornire servizi di qualità e convenienti sul piano economico e rispecchiare costantemente i mutamenti di interesse all'interno della società. Devono migliorare il rapporto talvolta logorato con i cittadini, rapporto che si basa essenzialmente sulla fiducia. I cittadini dovrebbero diventare azionisti della società urbana.

5.5.15. Per affrontare tutte queste problematiche è necessario che i cittadini si organizzino. Gli enti locali devono innanzitutto riunire le organizzazioni locali, sia pubbliche che private, per mobilitare il sapere, le competenze e le energie. La cooperazione nell'ambito della grande conurbazione richiede sì un solido partenariato tra gli enti locali, ma anche le relazioni con le amministrazioni regionali, i governi nazionali e l'Unione europea meritano la stessa attenzione. Le politiche ed i programmi urbani andrebbero creati, attuati e monitorati nell'ambito di un partenariato con gli enti locali, in modo da valorizzare seriamente la competenza e il sapere disponibili a tale livello. Questa funzione organizzativa degli enti locali presuppone inoltre un nuovo stile di gestione delle città che consenta di elaborare strategie di sviluppo urbano e di creare le necessarie coalizioni.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato accoglie con grande favore la comunicazione con la quale la Commissione europea prende l'iniziativa di avviare un dibattito sulla futura politica urbana nell'Unione europea. La comunicazione riflette pienamente la rinnovata attenzione prestata alle città e l'esigenza che l'Europa si avvicini ai propri cittadini. È un grande passo in avanti nella presa di coscienza del fatto che le zone urbane europee, pur essendo veri motori di crescita economica nonché fonti di ricchezza e di cultura, devono affrontare nel contempo i problemi più gravi che affliggono la società attuale. Il Comitato, convinto che sia giunto il momento per un dibattito su scala europea, appoggia con convinzione l'intenzione espressa dalla Commissione europea e dal Consiglio dei ministri di organizzare un Forum urbano nel 1998. Le conclusioni del dibattito dovrebbero poi essere rielaborate per dare vita ad un Libro bianco sullo sviluppo urbano.

6.2. Le città presentano molteplici aspetti e dimensioni. Da un lato sono i motori dell'economia regionale e nazionale. Dall'altro le stesse città, e più precisamente alcuni quartieri urbani, subiscono un grave deterioramento legato a problemi sociali, economici e ambientali. Tassi di disoccupazione elevati, povertà, condizioni di vita disagiate e pericolosità sono all'origine di esclusione sociale e segregazione, fenomeni che minacciano sempre più la vitalità e la coesione socioeconomiche della società. Il Comitato è fermamente convinto che questo processo vada contrastato. Le città devono tornare ad essere luoghi desiderabili per vivere, far crescere i propri figli e passare il tempo libero.

6.3. Il Comitato è convinto dell'impellente necessità di migliorare i rapporti tra le città e le rispettive regioni di appartenenza, la cui spiccata interdipendenza trova conferma nel concetto di zona urbana funzionale (ZUF). Questo concetto dovrebbe essere valido universalmente, a prescindere dalla grandezza della città, e costituire il punto d'avvio per una futura politica europea. La sfida principale consiste nello sviluppare una politica urbana europea che includa le città e le rispettive regioni urbane di ogni tipo e dimensione. Lo Schema di sviluppo dello spazio europeo (SSSE) costituisce una prima risposta a questa sfida e i seminari transnazionali organizzati dalla Commissione europea dovrebbero apportarvi nuovi elementi.

6.4. Il Comitato concorda sul fatto che diversi strumenti comunitari stiano già producendo un notevole impatto sullo sviluppo urbano. Ciò però non è paragonabile ad una politica urbana europea che coordini e riunisca le azioni comunitarie e che si rivolga specificamente alle città e ai loro abitanti. In diversi suoi pareri il Comitato ha già suggerito modi per inserire la prospettiva locale e regionale in politiche e programmi comunitari. Ciò che occorre oggi è un nuovo approccio globale alle zone urbane. Questo rientra in primo luogo nella competenza degli enti locali, ma con il sostegno ed il partenariato delle autorità regionali e nazionali. Il Comitato sottolinea la necessità di integrare le politiche urbane condotte a tutti i livelli amministrativi. In tale ambito lo sviluppo di una politica urbana nazionale organica in tutti gli Stati membri rappresenta un'importante priorità. Per conseguire il suo obiettivo di principio della coesione, l'Unione europea dovrebbe elaborare una politica urbana che sia complementare alle politiche nazionali e che tenga conto dell'esigenza di adattare maggiormente ai bisogni delle città le politiche e i piani d'azione comunitari già esistenti che le riguardano, e ciò conformemente al principio di sussidiarietà.

6.5. Il Comitato ritiene che un nuovo approccio ai problemi urbani richieda innanzitutto un chiaro quadro di riferimento per lo sviluppo urbano basato su una visione e su una strategia sul futuro ruolo delle città. Tale quadro dovrebbe tener conto degli effetti territoriali dell'integrazione europea, della specializzazione e delle reti transeuropee. Allo stesso tempo deve tuttavia affrontare anche una serie di questioni di portata europea in materia di disoccupazione, esclusione sociale, risanamento urbano, sostenibilità, mobilità, sicurezza, istruzione, gioventù e sanità pubblica. Per tutelare la complementarità, il quadro di riferimento deve tener conto delle politiche nazionali ed essere abbastanza flessibile da considerare le differenze regionali che rendono necessaria un'attuazione ad hoc. Le politiche e i programmi attuali (settoriali) che interessano le città dovranno poi essere adattati al quadro di riferimento definito e le nuove misure comunitarie dovranno essere verificate in base ad esso. Il Comitato è convinto che ciò migliorerà sensibilmente l'efficacia e l'efficienza delle risorse comunitarie nonché la trasparenza delle politiche comunitarie.

6.6. Il Comitato è favorevole ad una politica urbana europea fondata sulle esperienze degli enti locali, poiché è a livello locale che numerose misure settoriali devono essere attuate quotidianamente. Per di più le città sono tra le prime a venire alle prese sia con i problemi che con le opportunità che si presentano nella società odierna. Le esperienze acquisite a livello locale dimostrano che il rafforzamento della struttura economica deve costituire l'ossatura di qualsiasi politica urbana. Tuttavia è altrettanto evidente che ciò è possibile solo mediante iniziative parallele atte a rafforzare l'infrastruttura sociale: istruzione e formazione, qualità della vita, sicurezza e assistenza, specialmente per le persone escluse dalla società. In altre parole: «rafforzare la città, creare quartieri di particolare interesse e migliorare la partecipazione dei cittadini».

6.7. La politica urbana europea dovrebbe consentire un approccio organico, coordinato e più mirato ai problemi urbani. Oltre a ciò, tale politica dovrebbe essere basata sul sapere, in modo da individuare bisogni e tendenze, assicurare un monitoraggio attendibile e quindi essere indipendente dai criteri adottati per l'allocazione dei fondi. Oltre ai dati statistici, dovrebbe includere anche informazioni su politiche e progetti espressamente volti a migliorare l'elaborazione di politiche per le zone urbane. Il Comitato rileva anche l'impellente necessità che i diversi livelli amministrativi concludano partenariati tra di loro, con il settore privato, con gli istituti scolastici e con vari soggetti a livello delle città. I partenariati dovrebbero essere corroborati da un'effettiva partecipazione alle reti urbane, in modo da sfruttarne l'esperienza e le strutture consolidate. I partenariati presuppongono anche una maggiore concentrazione e un maggiore coordinamento delle attività svolte in rete, compito che potrebbe essere svolto nell'ambito del Comitato delle regioni.

6.8. Il Comitato è fermamente convinto che la politica urbana debba porre l'accento sulla ripresa socioeconomica di lungo periodo e collegarsi al potenziale intrinseco dei quartieri urbani allo scopo di dare a questi un nuovo slancio. Questo nuovo slancio endogeno richiede prima di tutto una migliore selezione degli obiettivi dal punto di vista geografico e tematico e poi la concentrazione sui quartieri urbani più poveri, come già sottolineato nella Prima relazione sulla coesione. Il Comitato appoggia pertanto la proposta contenuta in «Agenda 2000» di accorpare i problemi urbani in un Obiettivo 2 ridefinito e mirato alla ristrutturazione economica e sociale. Ciò darà la possibilità di sfruttare i successi di Urban e allo stesso tempo di dare maggiore rilievo alla lotta contro la disoccupazione e all'incoraggiamento della coesione sociale. Va tuttavia rilevata l'importanza altrettanto grande di un maggiore orientamento urbano dei programmi regionali compresi nell'Obiettivo 1. Allo stesso tempo una politica urbana europea deve includere anche le zone urbane non ammissibili al sostegno regionale, comprendendo, ad esempio, i programmi intesi a combattere l'emarginazione sociale previsti dal nuovo obiettivo 3 di tipo orizzontale. Il Comitato desidera altresì sottolineare l'importanza di programmi incentrati sulle nuove esigenze delle città. Il successo degli approcci innovativi adottati nel quadro dei progetti pilota urbani basati sull'articolo 10 e di Urban giustifica il mantenimento di un programma rilevante in materia di sviluppo urbano.

L'esperienza acquisita grazie agli approcci innovativi (PPU e Urban) offre oggi alle città, agli esperti e ai responsabili delle associazioni la possibilità di aggiungere al proprio know-how la conoscenza delle attività in corso negli altri paesi dell'Unione, una qualifica che oggi è necessaria. Gli scambi devono essere strutturati ed impostati sul lungo periodo. Il Comitato propone che la Commissione incoraggi lo scambio di know-how e vi coinvolga gli esperti, le associazioni, i responsabili degli enti locali e i docenti universitari. Lo scambio deve consentire di preparare più adeguatamente i soggetti interessati a padroneggiare una politica urbana europea e ad affrontare le sfide che questa comporta. Tali soggetti svolgono funzioni diversificate, sono tutti elementi utili per il successo di una politica urbana e preannunciano le professioni del futuro. La riflessione/azione in materia di formazione dei soggetti urbani deve conciliare la qualificazione individuale con quella collettiva: gruppo pluridisciplinare, eletti locali o militanti associativi.

6.9. L'elaborazione e l'attuazione di una politica urbana europea rendono necessari anche cambiamenti alle istituzioni. Il Comitato propone che la Commissione istituisca un gruppo interdisciplinare all'interno della Direzione generale «Politiche regionali e coesione» e attribuisca la responsabilità globale ad un commissario. Il Comitato ritiene che tale gruppo dovrebbe essere coadiuvato da esperti di problemi urbani, tra cui esponenti degli Stati membri e ricercatori in materia urbana, sfruttando le conoscenze in materia degli enti locali. Il gruppo necessita del sostegno democratico del Parlamento europeo. La Commissione 4 «Assetto territoriale, questioni urbane, energia, ambiente» del Comitato delle regioni e la Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale ed urbanistica» del Comitato economico e sociale potrebbero servire di modello per il gruppo. Il Comitato ritiene altresì che l'iniziativa di tenere un Consiglio «urbano» vada proseguita in modo strutturato, in modo da integrare tra loro le politiche, adottare un'impostazione trasversale e attuare vere e proprie politiche urbane a tutti i livelli amministrativi. Il Comitato è convinto che una politica urbana europea sia possibile solo grazie ad una stretta collaborazione tra tutte le istituzioni ed i loro organi consultivi.

6.10. Una politica urbana europea rende necessari anche una serie di cambiamenti a livello locale. Il Comitato esorta gli enti locali a rinnovare i loro sforzi rivolti ad un uso migliore e più mirato delle risorse disponibili. I problemi urbani vanno affrontati al livello più vicino ai cittadini. Spesso questo coincide con il quartiere, anche se alcuni dei problemi e delle opportunità hanno bisogno di risposte a livello della città o della conurbazione più ampia. Per molte città ciò comporterà una ristrutturazione dell'amministrazione diretta a sviluppare forme di collaborazione più permanenti e vincolanti all'interno della regione. Secondo il Comitato tuttavia ciò presuppone anche un nuovo stile di gestione urbana, che mobiliti il sapere, le competenze e le energie di tutte le organizzazioni, sia pubbliche che private, e consideri i cittadini azionisti della società urbana.

6.11. La scelta di sviluppare città vitali e sostenibili per il ventunesimo secolo, oltre a costituire un obiettivo di politica urbana, è di cruciale importanza sul piano nazionale ed europeo. Per rafforzare il processo di inurbamento occorre perseveranza. In passato la trattazione dei problemi urbani, di per sé relativamente recente, è stata troppo spesso penalizzata dai continui mutamenti delle politiche e dal loro carattere effimero. Ora è necessario un nuovo approccio europeo coordinato ed organico, fondato sulla collocazione delle città nel loro contesto regionale e sui loro abitanti. L'Europa dei cittadini inizia nelle città.

Bruxelles, 14 maggio 1998.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 197 def.

() GU C 100 del 2.4.1996, pag. 65.

() GU C 126 del 29.4.1996, pag. 1.

() GU C 337 dell'11.11.1996, pag. 20.

() Non ancora pubblicato sulla Gazzetta ufficiale.

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() GU C 116 del 14.4.1997, pag. 1.

() GU C 116 del 14.4.1997, pag. 98.

() GU C 215 del 16.7.1997, pag. 44.

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() CdR 138/97 fin.

() COM(97) 542 def.

() COM(97) 2000 def, pag. 24.