Relazione speciale L ’assistenza dell’UE 
all’Ucraina  IT 2016  n. 32
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-6336-0 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/38342 QJ-AB-16-031-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-6386-5 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/09924 QJ-AB-16-031-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6377-3 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/214979 QJ-AB-16-031-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
L ’assistenza dell’UE 
all’Ucraina
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
seco ndo com ma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 32
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici 
settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo 
conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione III – presieduta da Karel Pinxten, Membro della Corte – specializzata 
nei settori di spesa concernenti le azioni esterne, la sicurezza e la giustizia. L’audit è stato diretto da Szabolcs Fazakas, Membro della 
Corte, coadiuvato da: Márton Baranyi, attaché di Gabinetto; Beatrix Lesiewicz, prima manager; Francis Joret, primo manager ad inte -
rim; Christian Geoffroy, capo incarico; Alina Milasiute e Balazs Kaszap, auditor.
Da sinistra a destra:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni e acronimi
I-VIII  Sintesi
1-10  Introduzione
1-3 Contesto geografico e politico
4-5 Situazione economica e finanziaria
6-7 Quadro di cooperazione UE-Ucraina
8-10  Assistenza finanziaria dell’UE
11-25  Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina
11-16  L ’instabile situazione politica, economica e amministrativa ha ostacolato la cooperazione tra UE 
e Ucraina
11 I negoziati per l’accordo di associazione hanno rafforzato il dialogo UE-Ucraina
12-14  L’instabilità politica e amministrativa ha rallentato il ritmo del dialogo UE-Ucraina e il progredire delle 
riforme
15-16  Dal 2010, la Commissione ha sottolineato in misura crescente i rischi posti dal sistema oligarchico
17-22  La risposta dell’UE alla crisi ucraina nel 2014, per quanto rapida, è stata una soluzione di 
emergenza
17-18  Il pacchetto di finanziamento approvato dalla Commissione nel marzo 2014 era costituito principalmente 
da potenziali prestiti
19-20  La Commissione si è servita di misure speciali per affrontare rapidamente la crisi in Ucraina
21-22  L ’UE ha istituito strutture ad hoc per gestire il suo maggiore coinvolgimento in Ucraina
23-25  I donatori hanno intensificato il coordinamento, in risposta alla debolezza del governo ucraino in 
tale area
23-24  Il governo ucraino ha mostrato una scarsa capacità di coordinare i donatori
25 Dal 2014, la comunità dei donatori ha migliorato il proprio coordinamento interno
04 Indice 
26-29  Estensione e approccio dell’audit
30-73  Osservazioni
30-63  Parte I – Efficacia dell’assistenza UE all’Ucraina per il miglioramento della gestione delle finanze 
pubbliche e della lotta alla corruzione
31-37  Il dialogo UE-Ucraina è sensibilmente migliorato dal 2013 per quanto riguarda la gestione delle finanze 
pubbliche e dal 2011 per quanto riguarda la lotta alla corruzione
38-44  La concezione delle misure di assistenza ha consentito rapide erogazioni, ma non sempre ha tenuto 
sufficientemente conto delle riforme da attuare
45-49  Il monitoraggio dell’attuazione dell’assistenza UE è migliorato
50-63  I risultati dell’assistenza UE rimangono fragili
64-73  Parte II – Efficacia dell’assistenza UE volta a migliorare la governance nel settore del gas e la 
sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE attraverso l’Ucraina
65-69  L’impegno incerto e l’approccio incoerente nei confronti della riforma hanno ostacolato fino a tempi recenti 
il dialogo UE-Ucraina
70 Nella fase iniziale, le condizioni per l’assistenza UE erano generiche
71-72  Fino al 2014, vi è stata una carenza di dati di alta qualità nell’ambito dell’assistenza UE
73 Fino al 2014, l’assistenza dell’UE ha avuto un impatto limitato sul settore del gas
74-84  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato  —  Programmi esaminati
 Risposte della Commissione e del SEAE
05
 Abbreviazioni  
e acronimi
ACU : Corte dei conti ucraina
AMF : Assistenza macrofinanziaria
APC : Accordo di partenariato e cooperazione
BEI: Banca europea per gli investimenti
BERS : Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo
CRIS : Sistema informativo comune RELEX ( Common Relex Information System )
CSP : Documento di strategia nazionale ( Country Strategy Paper )
DG: Direzione generale
EAMR : Relazione sulla gestione dell’aiuto esterno ( External Assistance Management Report )
ENI : Strumento europeo di vicinato ( European Neighbourhood Instrument )
ENPI : Strumento europeo di vicinato e  partenariato ( European Neighbourhood and Partnership Instrument )
EUAM : Missione consultiva dell’UE per la riforma del settore della sicurezza civile ( EU Advisory Mission for Civilian Security Sector 
Reform )
FAC : Lotta alla corruzione ( Fight Against Corruption )
FMI : Fondo monetario internazionale
GFP : Gestione delle finanze pubbliche
GRECO : Gruppo di Stati contro la corruzione ( Group of States against Corruption )
IFI: Istituzione finanziaria internazionale
IVA : Imposta sul valore aggiunto
NABU : Ente nazionale anticorruzione dell’Ucraina
OCSE : Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
OSC : Organizzazione della società civile
PAA : Programma d’azione annuale
PEFA : Spesa pubblica e responsabilità finanziaria ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PIFC : Controllo finanziario interno nel settore pubblico ( Public Internal Financial Control )
06 Abbreviazioni e acronimi  
PIL: Prodotto interno lordo
PIN : Programma indicativo nazionale
SBC : Contratto di potenziamento istituzionale ( State Building Contract )
SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna
SGUA : Gruppo di sostegno per l’Ucraina ( Support Group for Ukraine )
SIGMA : Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione ( Support for Improvement in Governance and 
Management )
TACIS : Assistenza tecnica alla Comunità di Stati indipendenti e alla Georgia ( Technical Assistance to the Commonwealth of 
Independent States and Georgia )
07
 Sintesi
I
L’Ucraina è uno dei più grandi e politicamente importanti paesi immediatamente confinanti con l’Unione. Nel paese prevalgono 
instabilità istituzionale e politica, problemi di governance e difficoltà economiche e finanziarie. Il conflitto nell’Ucraina orientale 
ha notevolmente aggravato i problemi economici e finanziari. Tuttavia, l’Ucraina ha avviato molte riforme significative dopo gli 
eventi di Maidan del 2014.
II
La cooperazione tra UE e Ucraina è parte della politica europea di vicinato nella sua dimensione orientale, il Partenariato 
orientale. Dopo lunghe trattative, l’accordo di associazione firmato nel 2014 sostituirà integralmente, alla sua entrata in vigore, 
l’accordo di partenariato e cooperazione del 1994. Lo strumento europeo di vicinato e partenariato, sostituito nel 2014 dallo 
strumento europeo di vicinato, ha fornito gran parte dell’assistenza bilaterale. Nel periodo oggetto dell’audit (2007-2015), l’assi -
stenza finanziaria dell’UE è consistita in sovvenzioni per 1,6 miliardi di euro, di cui metà sotto forma di sostegno al bilancio, e in 
prestiti macrofinanziari per 3,4  miliardi di  euro.
III
Per gran parte del periodo esaminato, l’instabile contesto politico, legislativo e amministrativo ha limitato l’efficacia dell’assi -
stenza UE. Anche se la cooperazione UE-Ucraina ha fatto passi avanti sulla scia degli eventi di Maidan del 2014, il processo di 
riforma risente ancora pesantemente delle difficoltà cui è confrontata l’Ucraina e restano elevati i rischi posti dagli oligarchi. La 
risposta dell’UE alla crisi ucraina del 2014 (il pacchetto di 11,2 miliardi di euro per il periodo 2014-2020) è stata una soluzione di 
emergenza, per quanto rapida. L’UE è riuscita ad assegnare ed erogare grandi quantità di denaro con rapidità e senza una strate -
gia predefinita.
IV
L’obiettivo dell’audit era valutare se l’assistenza da parte della Commissione e del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) 
sia stata preparata adeguatamente, appropriata ed efficace nel sostenere la trasformazione dell’Ucraina in uno Stato ben 
governato nei settori della gestione delle finanze pubbliche e della lotta alla corruzione, nonché nel comparto del gas durante il 
periodo 2007-2015. L’estensione dell’audit comprende tutti i programmi UE di sostegno al bilancio e di assistenza macrofinanzia -
ria avviati dal 2007, nonché gli strumenti finanziari forniti dal pacchetto della Commissione varato nel 2014.
V
Nel complesso, l’assistenza UE all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel sostenere la trasformazione dell’Ucraina in uno Stato 
ben governato nei settori indicati al paragrafo IV.
Sintesi 08
VI
L’assistenza dell’UE è stata parzialmente efficace nell’ottenere risultati tangibili e sostenibili nel campo della gestione delle 
finanze pubbliche e della lotta alla corruzione. La gestione delle finanze pubbliche ha avuto un ruolo marginale nel dialogo 
UE-Ucraina per gran parte del periodo 2007-2013. Fino al 2014, il limitato impegno del governo ucraino nei confronti del pro -
cesso di riforma ha portato a risultati incompleti e tardivi. La lotta alla corruzione è stata rafforzata dal piano d’azione per la 
liberalizzazione dei visti del 2011 e ulteriormente accelerata con il miglioramento della cooperazione dopo gli eventi di Maidan. 
Nonostante il nuovo impulso impresso alle riforme a partire dal 2014, i risultati finora ottenuti rimangono fragili. Per quanto 
riguarda la politica per la lotta alla corruzione, resta ancora da verificare quali saranno i risultati di una sua efficace attuazione. 
Determinate carenze nel modo in cui le condizioni sono state stabilite o nel metodo con cui ne è stato verificato il rispetto 
hanno inficiato l’impostazione dei programmi di sostegno al bilancio e dell’assistenza macrofinanziaria. Per la maggior parte, 
i programmi di sostegno al bilancio in Ucraina sono stati concepiti per erogare una quota significativa dell’importo assegnato 
nella fase iniziale, una volta soddisfatte le condizioni generali. Per fronteggiare la situazione critica dell’Ucraina nel 2014, la 
Commissione ha concentrato i propri sforzi su una rapida erogazione degli aiuti. Il monitoraggio dell’attuazione dell’assistenza 
UE è risultato per lo più efficace. Nel periodo 2011-2013, la sospensione dei pagamenti del sostegno al bilancio ha consentito 
progressi nel conseguimento delle priorità relative alla gestione delle finanze pubbliche.
VII
L’assistenza dell’UE all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel migliorare la governance nel settore del gas e nel garantire 
l’approvvigionamento di gas attraverso l’Ucraina. Il dialogo UE-Ucraina a  questo proposito ha riguardato un’ampia gamma 
di problematiche, ma ha risentito dell’impegno altalenante dell’Ucraina e da divergenze d’opinione tra i portatori d’interesse 
dell’UE riguardo alla sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE attraverso l’Ucraina. La revisione dell’assistenza UE, volta 
a migliorare la governance nel settore del gas e la sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE attraverso l’Ucraina, ha por -
tato all’introduzione di determinate condizioni vaghe e difficili da valutare. Talvolta, sono mancati dati di alta qualità ai fini del 
monitoraggio dell’attuazione dell’assistenza UE, mentre la comunicazione congiunta UE-Ucraina non ha fornito una spiegazione 
sufficientemente dettagliata delle difficoltà riscontrate nel settore del gas. Fino al 2014, l’assistenza UE ha avuto un impatto limi -
tato sul funzionamento del settore del gas ucraino e ha prodotto risultati contrastanti per quanto riguarda la sicurezza dell’ap -
provvigionamento di gas all’UE attraverso l’Ucraina. Da allora, tuttavia, sono stati conseguiti importanti progressi; in particolare, 
nell’aprile 2015 è stata adottata una legge in materia di gas che è conforme al terzo pacchetto dell’UE sull’energia.
VIII
La presente relazione formula cinque raccomandazioni volte a migliorare l’assistenza UE all’Ucraina.
09
 Introduzione
Contesto geografico e politico
01 
L’Ucraina si estende su una superficie di 603 000 km2 e, nel 2014, contava 44,3 milioni di 
abitanti. Il paese ha acquisito la piena indipendenza nel 1991, con la dissoluzione dell’U -
nione Sovietica. Sin dall’allargamento dell’Unione europea all’Europa centrale e orientale 
del 2004 l’Ucraina è uno dei più grandi e politicamente importanti paesi immediatamente 
confinanti con l’Unione.
02 
Nel paese prevale l’instabilità istituzionale e politica. Tre eventi fondamentali hanno 
avuto luogo dal 2004: la rivoluzione arancione del 2004, le elezioni presidenziali del 2010 
(svoltesi prevalentemente in modo democratico e pacifico) e la rivoluzione di Maidan1 
del 2014.
03 
Dall’inizio del 2014, l’integrità territoriale dell’Ucraina è seriamente minacciata. Al mo -
mento dell’audit, l’esercito ucraino era impegnato in un conflitto con i separatisti appog -
giati dai russi in alcune zone delle regioni di Donetsk e di Luhansk e le forze armate russe 
avevano annesso la penisola di Crimea2.
Situazione economica e finanziaria
04 
L’Ucraina ha una storia di scarsa performance economica sin dalla conquista dell’indipen -
denza nel 1991. I tassi positivi di crescita economica nei primi anni del 2000 hanno forte -
mente risentito dalla crisi mondiale del 2008 e, da allora, faticano a recuperare terreno. 
Le finanze pubbliche dell’Ucraina hanno subito un deterioramento nel corso degli anni, 
principalmente a causa della cattiva gestione dei fondi pubblici. Inoltre, le entrate del bi -
lancio statale risentono negativamente di un’economia sommersa considerevole3. Nono -
stante gli sforzi di riforma, l’Ucraina viene ancora percepita come il paese più corrotto in 
Europa4. Gli interessi costituiti influenzano la definizione delle politiche pubbliche. I clan 
oligarchici, che hanno conosciuto un notevole sviluppo dopo l’indipendenza, continuano 
a esercitare un’influenza dominante sull’economia, sulla politica e sui media del paese.1 Viene designata anche con 
altre denominazioni, quali ad 
esempio eventi, proteste, 
manifestazioni o  insurrezione 
di Euromaidan o  (Euro)Maidan, 
o rivoluzione della dignità.
2 La Russia sostiene che la 
penisola di Crimea faccia parte 
della Federazione russa sulla 
base di un referendum 
tenutosi il 16 marzo 2014, 
condannato in quanto illegale 
dal governo ucraino, 
dall’Unione europea, dagli 
Stati Uniti e dall’Assemblea 
generale delle Nazioni Unite.
3 L’economia sommersa 
dell’Ucraina, la più grande in 
Europa, ammonta a circa il 
44 % del PIL, secondo le stime. 
Cfr. Igor Vinnychuk e Serhii 
Ziukov, Shadow Economy in 
Ukraine: Modelling and 
Analysis , Yurii Fedkovych 
Chernivtsi National University, 
2013.
4 L’Ucraina occupava il 
130° posto su 168 nella 
classifica di Transparency 
International del 2015 (e il 
142° su 175 nel 2014) 
(cfr. http://www.transparency.
org/cpi2015/#results-table ).
10 Introduzione 
05 
Il conflitto nell’Ucraina orientale ha gravemente peggiorato la situazione economica 
e finanziaria, assorbendo le limitate risorse finanziarie nazionali e distruggendo di fatto 
la zona industriale più importante del paese. All’inizio del 2014, il governo ucraino ha 
stimato il proprio fabbisogno di aiuti esteri a circa 35 miliardi di dollari USA per il periodo 
2014-2015. Il disavanzo dell’impresa statale del gas Naftogaz pesa in maniera crescente 
sulle finanze pubbliche: è aumentato dal 1,9 % del PIL nel 2013 al 5,7 % nel 2014, anno in 
cui ha superato il disavanzo pubblico complessivo pari al 4,6 %5.
Quadro di cooperazione UE-Ucraina
06 
La cooperazione tra UE e Ucraina è parte della politica europea di vicinato nella sua 
dimensione orientale, il Partenariato orientale. Tale cooperazione è  progredita soprattut -
to con la firma dell’accordo di partenariato e di cooperazione (APC) nel 1994, del piano 
d’azione UE-Ucraina nel 2005 e dell’agenda di associazione nel 20096.
07 
Nel marzo 2007, l’UE e l’Ucraina hanno avviato i negoziati per un «nuovo accordo raffor -
zato» (dal settembre 2008 chiamato «accordo di associazione») in sostituzione dell’APC; 
i negoziati si sono conclusi nel dicembre 2011 e l’accordo è stato siglato. Nell’ambito dei 
preparativi per la firma dell’accordo al 16° vertice UE-Ucraina nel febbraio 2013, l’Ucraina 
ha ribadito la volontà di conseguire progressi tangibili in merito a tre punti: porre rimedio 
alle carenze elettorali, affrontare il problema della giustizia selettiva evitando che si ri -
producesse e attuare le riforme stabilite nell’agenda di associazione. Il 21 novembre 2013, 
l’Ucraina ha deciso di sospendere i preparativi per la firma dell’accordo di associazione. 
Questa improvvisa marcia indietro ha provocato la grande manifestazione di Maidan 
a favore dell’associazione politica e dell’integrazione economica con l’UE. A seguito degli 
eventi di Maidan, l’UE e l’Ucraina hanno firmato le disposizioni politiche dell’accordo di 
associazione il 21 marzo 2014 e le disposizioni rimanenti il 27 giugno 20147. L’accordo 
prevede il rafforzamento dei rapporti tra UE e Ucraina in tutti i settori di cooperazione; 
inoltre, costituisce un piano di riforme basato su un programma globale per allineare la 
legislazione ucraina alla normativa  UE.5 Fondo monetario 
internazionale, IMF Country 
Report n. 15/69 , «Ukraine: 
Request for Extended 
Arrangement Under the 
Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report», 
marzo  2015.
6 L’agenda di associazione 
del 2009 è stata aggiornata 
nel 2011, nel 2013 e nel 2015.
7 A metà aprile 2016, il 
Verkhovna Rada (Parlamento 
dell’Ucraina) aveva ratificato 
l’accordo di associazione, il 
Parlamento europeo aveva 
acconsentito alla sua 
stipulazione, e anche 27 Stati 
membri l’avevano ratificato (i 
Paesi Bassi non hanno ancora 
adottato una decisione 
definitiva sulla ratifica 
a seguito del risultato negativo 
di un referendum nazionale). 
Alcune parti dell’accordo di 
associazione hanno trovato 
applicazione a titolo 
provvisorio.
11 Introduzione 
Assistenza finanziaria dell’UE
08 
L’assistenza finanziaria, sotto forma di sovvenzioni per aiutare l’Ucraina ad attuare il piano 
d’azione, è stata fornita tramite lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI)8, 
sostituito nel 2014 dallo strumento europeo di vicinato (ENI)9. L’assistenza bilaterale 
dell’ENPI e dell’ENI a favore dell’Ucraina è stata programmata tramite il documento di 
strategia nazionale (DSN) per il periodo 2007-2013 e due programmi indicativi nazionali 
(PIN 2007-2010 e 2011-2013). Da allora, a causa della difficile situazione, non sono stati 
annunciati nuovi DSN o PIN. Gran parte dell’assistenza tramite l’ENPI e l’ENI (65 %) è stata 
concessa sotto forma di sostegno al bilancio settoriale. Inoltre, l’Ucraina ha ricevuto sov -
venzioni dell’UE tramite lo strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare 
e lo strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace.
09 
Oltre alle sovvenzioni, l’UE ha fornito all’Ucraina assistenza macrofinanziaria (AMF), ossia 
prestiti erogati in più rate (dette tranche ), vincolati al rispetto di condizioni legate alla 
situazione macroeconomica e alle riforme settoriali. La tabella 1  mostra la distribuzione 
dell’assistenza finanziaria dell’UE a favore dell’Ucraina sotto forma di sovvenzioni e presti -
ti durante il periodo 2007-2015.8 Regolamento (CE) 
n. 1638/2006 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
24 ottobre 2006, recante 
disposizioni generali che 
istituiscono uno strumento 
europeo di vicinato 
e partenariato (GU L 310 
del 9.11.2006, pag. 1).
9 Regolamento (UE) n. 232/2014 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, dell’11 marzo 2014, 
che istituisce uno strumento 
europeo di vicinato (GU L 77 
del 15.3.2014, pag. 27).Tabella 1Assistenza bilaterale dell’UE a favore dell’Ucraina, 2007-2015, assegnazione per 
strumento (milioni di euro)
Dotazione totale1
Importo Quota
Totale assistenza dell’UE a favore dell’Ucraina (AMF compresa) 5 019 100 %
Totale sovvenzioni 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
di cui
sostegno al bilancio3,4794 16 %
altre sovvenzioni ENPI/ENI 536 11 %
Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace 54 1 %
Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare 225 4 %
Totale prestiti di assistenza macrofinanziaria (AMF) 3 410 68 %
AMF 610 12 %
AMF  II 1 000 20 %
AMF  III 1 800 36 %
1 Dati fino al 30 novembre 2015.
2 Strumento europeo di vicinato e partenariato/Strumento europeo di vicinato.
3 Compreso il contratto di potenziamento istituzionale.
4 Esclusi 29 milioni di euro assegnati per azioni complementari (assistenza tecnica).
Fonte:  Sistema informativo comune Relex (CRIS) e sito Internet della DG Affari economici e finanziari (AMF).
12 Introduzione 
10 
Nel marzo 2014, la Commissione ha annunciato un pacchetto di sostegno indicativo a fa -
vore dell’Ucraina di 11,2 miliardi di euro, di cui fino a 8 miliardi di euro in prestiti della Ban -
ca europea per gli investimenti (BEI) e della Banca europea per la ricostruzione e lo svilup -
po (BERS) per il periodo 2014-2020 a sostegno del processo di riforma (cfr. paragrafi 17-18).
13
 Contesto specifico 
dell’assistenza UE all’Ucraina
L ’instabile situazione politica, economica 
e amministrativa ha ostacolato la cooperazione tra UE 
e Ucraina
I negoziati per l’accordo di associazione hanno rafforzato il 
dialogo UE-Ucraina
11 
Nel corso del periodo oggetto di audit, il dialogo UE-Ucraina si è svolto all’interno di un 
quadro globalmente strutturato, determinato dai negoziati e dalla successiva applica -
zione provvisoria dell’accordo di associazione. Gli attuali sforzi di cooperazione tra UE 
e Ucraina sono guidati dall’accordo di associazione firmato nel 2014 e dall’agenda di 
associazione (versione del 2015). La cooperazione ad alto livello è stata discussa durante 
i vertici annuali UE-Ucraina e le riunioni del consiglio di cooperazione/associazione. Per 
sostenere il consiglio di cooperazione/associazione è stato istituito il comitato di coo -
perazione/associazione UE-Ucraina, insieme a sette sottocomitati incaricati di monito -
rare i progressi relativi al piano d’azione e all’agenda di associazione10. Anche le visite di 
commissari e alti funzionari hanno contribuito al processo di dialogo. I temi della gestione 
delle finanze pubbliche, della lotta contro la corruzione e dell’energia sono stati formal -
mente inclusi nell’ambito del processo di dialogo.
L ’instabilità politica e amministrativa ha rallentato il ritmo 
del dialogo UE-Ucraina e il progredire delle riforme
12 
L’instabilità politica in Ucraina ha fortemente inciso sulla cooperazione tra UE e Ucrai -
na e sull’attuazione dell’assistenza UE. Tra il 2004 e il 2014, l’Ucraina ha attraversato tre 
grandi trasformazioni politiche (cfr. paragrafo 2) che hanno comportato grandi sposta -
menti nell’orientamento politico, specialmente verso le aspirazioni europee del paese. 
Tali cambiamenti hanno avuto un impatto significativo sulla legislazione, ad esempio con 
arretramenti su leggi già accettate e controrevisioni, e sulla stabilità della pubblica ammi -
nistrazione, specialmente a livello di medi e alti dirigenti.
13 
Durante il periodo esaminato, vi sono stati vari tentativi di ristrutturazione della pubblica 
amministrazione dell’Ucraina (ad esempio nel periodo 2010-2011). Fino al 2014, il pro -
cesso di ristrutturazione è stato ostacolato dalla scarsa volontà politica di conformarsi ai 
princìpi di governance dell’UE. È stato realizzato in maniera inefficace, con ripercussioni 
sull’attuazione sul campo dei programmi UE. Gli auditor della Corte hanno riscontrato 
che, al momento dell’audit, vi era una forte volontà politica a favore della riforma della 
pubblica amministrazione. Tuttavia, l’avvicendamento dei medi e alti dirigenti ha compro -
messo le riforme sostenute dall’assistenza UE e la sostenibilità dei risultati, mentre il basso 
livello dei salari ha costituito un potenziale incentivo alla corruzione.10 Al momento dell’audit, gli 
organismi di cooperazione 
previsti dall’agenda di 
cooperazione erano in fase di 
costituzione.
14 Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina 
14 
La Corte ha riscontrato che, in seguito agli eventi di Maidan, la cooperazione è progredita 
in una serie di settori che avevano subito uno stallo durante l’intero periodo 2007-2013 
(ad esempio, la riforma degli appalti pubblici e la riorganizzazione del settore energetico). 
Tuttavia, le sfide economiche e geopolitiche che l’Ucraina si trova ad affrontare incidono 
fortemente sulle priorità del governo e sulle attività dei servizi pubblici.
Dal 2010, la Commissione ha sottolineato in misura crescente 
i rischi posti dal sistema oligarchico
15 
Gli auditor della Corte hanno riscontrato che, dal 2010, la Commissione è stata più esplicita 
riguardo ai rischi posti dal sistema oligarchico in Ucraina, come ad esempio le disfunzioni 
nella pubblica amministrazione, la corruzione dall’alto e l’uso delle finanze pubbliche per 
fini privati11. La Commissione ha giudicato molto alto il rischio di conflitti di interesse a tutti 
i livelli dell’amministrazione ucraina e ha inteso attenuare il rischio tramite il dialogo formale 
e la sospensione del sostegno al bilancio. Si è inoltre sperato nell’attuazione delle strategie 
per la riforma della gestione delle finanze pubbliche (2013) e per la lotta alla corruzione 
(2014)12. Per quanto riguarda la questione specifica della privatizzazione, i programmi UE 
di sostegno al bilancio e di assistenza macrofinanziaria non includevano condizioni mirate 
a garantire l’apertura e la correttezza delle future privatizzazioni. Tuttavia, la Commissione 
ha sostenuto gli obiettivi di privatizzazione del Fondo monetario internazionale (FMI) facen -
do riferimento all’attuazione dei programmi dell’FMI nelle condizionalità relative all’AMF.
16 
Dall’inizio del 2015, alcune iniziative legali hanno cercato di affrancare la politica e l’econo -
mia ucraine dal controllo degli oligarchi. Tuttavia, il livello di rischio rimane elevato (cfr. ri-
quadro 1 ) e i risultati concreti sono ancora inferiori alle attese (cfr. paragrafo 63).11 Relazioni semestrali sulla 
gestione dell’aiuto 
esterno 2010, 2011, 2012 (non 
disponibili al pubblico).
12 European Commission Risk 
Management Framework for 
Ukraine, Risk Register 2012-2014  
(non disponibile al pubblico).Riquadro 1Avvio della campagna delle autorità ucraine contro l’oligarchia
Nel 2015, le autorità ucraine hanno avviato una campagna, in linea con i requisiti UE, mirata ad allentare il controllo eser -
citato dagli oligarchi sul sistema economico e politico del paese. Nell’ambito di tale iniziativa sono state avviate varie in -
dagini e procedimenti giudiziari e i beni di alcuni oligarchi sono stati sottoposti a controlli, in particolare nel settore ener -
getico. Tali misure, tuttavia, sono state sporadiche e controverse, e hanno incontrato una forte opposizione da parte degli 
oligarchi attuali e del passato. Alcuni oligarchi hanno avanzato di propria iniziativa proposte di riforma per l’Ucraina13.
13 Nel marzo 2015, ad esempio, è stata istituita l’Agenzia per la modernizzazione dell’Ucraina – un’organizzazione non governativa con sede 
a Vienna, finanziata da un oligarca ucraino operante nel settore energetico, con lo scopo di presentare un proprio piano separato per la 
modernizzazione del paese e di creare un fondo di ricostruzione. L’Agenzia ha assunto personalità che avevano avuto un ruolo importante in 
passato a livello di UE e di Stati membri. Dato che le attività dell’Agenzia replicano in gran parte quelle del governo ucraino e dell’UE, vi è un 
rischio di confusione con l’assistenza ufficiale dell’UE a favore dell’Ucraina.
15 Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina 
La risposta dell’UE alla crisi ucraina nel 2014, per 
quanto rapida, è stata una soluzione di emergenza
Il pacchetto di finanziamento approvato dalla Commissione 
nel marzo 2014 era costituito principalmente da potenziali 
prestiti
17 
Il 5 marzo 2014, la Commissione ha annunciato un pacchetto di sostegno indicativo a fa -
vore dell’Ucraina di 11,2 miliardi di euro per il periodo 2014-2020 (cfr. tabella 2 ) per contri -
buire a  stabilizzare la situazione economica e  finanziaria in Ucraina, agevolare il processo 
di transizione, incoraggiare le riforme politiche ed economiche e sostenere uno sviluppo 
inclusivo14. Data la situazione di emergenza, al momento dell’annuncio a livello politico 
(5 marzo 2014) la Commissione ha presentato il pacchetto senza un’analisi globale della 
modalità con cui gli importi di assistenza erano stati calcolati o degli accordi di coopera -
zione con altri donatori; inoltre, i rischi finanziari per l’UE non erano stati adeguatamente 
presi in considerazione o documentati. L’analisi e la documentazione sono arrivate più 
avanti, a  corredo delle proposte legislative della Commissione.14 Cfr. http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_it.htm  
e, per maggiori dettagli, http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htmTabella 2Sostegno dell’UE all’Ucraina – Pacchetto indicativo per il 
periodo 2014-2020, come annunciato il 5 marzo 2014
Fonte di finanziamentoImporti indicativi 
(milioni di  euro)
I. COMMISSIONE EUROPEA (2014-2020)
I.1 Assistenza complessiva allo sviluppo (sovvenzioni) 1 565
Stanziamenti bilaterali (principalmente Strumento europeo di vicinato):
– Programma d’azione annuale (PAA) per il 2014 140-200
– PAA (media) per il periodo 2015-2020 780
– Programma quadro («più progressi, più aiuti») per il periodo 2015-2020 240-300
Fondo di investimento per la politica di vicinato 200-250
Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (IcSP) 20
Politica estera e di sicurezza comune (PESC) 15
I.2 Assistenza macrofinanziaria (prestiti)11 610
II ISTITUZIONI FINANZIARIE INTERNAZIONALI
BEI 3 000
BERS 5 000
TOTALE GENERALE 11 175
1 Nel 2015 è stato inoltre concesso un nuovo prestito di 1,8 miliardi di euro nel quadro dell’AMF 
(AMF III).
Fonte:  Commissione europea.
16 Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina 
18 
Di per sé, il pacchetto finanziario approvato nel marzo 2014 era costituito principalmente 
(71,5 %) da potenziali prestiti della BEI e della BERS all’Ucraina. Non vi è alcuna certezza 
che i fondi stanziati dalla BEI e dalla BERS saranno erogati integralmente15. Il pacchetto ha 
aumentato il valore delle sovvenzioni, portandolo a circa 220 milioni di euro l’anno fino 
al 2020 da circa 140 milioni di euro l’anno nel periodo 2007-2013. Tuttavia, le sovvenzioni 
nell’ambito del programma quadro (basato sul principio «più progressi, più aiuti») non 
sono garantite, essendo subordinate a comprovati progressi nel rafforzamento della de -
mocrazia e nel rispetto dei diritti umani. D’altra parte, le erogazioni nell’ambito dell’AMF 
(2,21 miliardi su 3,41 miliardi di euro) erano già superiori agli importi indicativi previsti 
dal pacchetto annunciato nel marzo 2014. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che lo 
strumento di assistenza macrofinanziaria gestito dalla Commissione ha rappresentato il 
mezzo più efficace per la rapida erogazione degli aiuti promessi all’Ucraina per aiutare il 
paese a far fronte alla difficile situazione finanziaria (cfr. paragrafo 43).
La Commissione si è servita di misure speciali per affrontare 
rapidamente la crisi in Ucraina
19 
La politica dell’UE nei confronti dell’Ucraina è supportata da una serie di documenti 
strategici, che stabiliscono obiettivi e priorità principali e mirano a rendere la politica UE 
più coerente ed efficace. Tali documenti strategici, tuttavia, non sono stati concepiti per 
orientare la definizione delle politiche in una situazione di crisi come quella iniziata in 
Ucraina nel novembre 2013. La Commissione è stata obbligata ad affrontare cambiamenti 
radicali rapidamente e in assenza di una strategia predefinita.
20 
A causa della crisi, la procedura di programmazione pluriennale per l’Ucraina è stata 
sospesa. La Commissione non ha potuto utilizzare il proprio quadro di sostegno unico 
standard, in cui sono delineati, su base pluriennale, i settori prioritari per l’assegnazione 
degli aiuti per il 2014 e il 2015. Come previsto dal regolamento16, la Commissione ha stan -
ziato aiuti sotto forma di misure speciali annuali.15 Dal 2014, la BEI e la BERS sono 
riuscite a  stipulare prestiti 
ammontanti rispettivamente 
a 940 e 870 milioni di euro 
(importi indicativi a fine 
luglio 2015) per il 
finanziamento di progetti.
16 Articolo 2, paragrafi 5 e 1 del 
regolamento (UE) n. 236/2014 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, dell’11 marzo 2014, 
che stabilisce norme 
e procedure comuni per 
l’attuazione degli strumenti 
per il finanziamento 
dell’azione esterna dell’Unione 
(GU L 77 del 15.3.2014, 
pag.  95).
17 Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina 
L ’UE ha istituito strutture ad hoc per gestire il suo maggiore 
coinvolgimento in Ucraina
21 
In parallelo al significativo aumento dell’assistenza UE all’Ucraina nel 2014, l’Unione ha 
istituito nuovi organismi, facendo riscorso a competenze aggiuntive per fornire consulen -
za all’Ucraina riguardo al processo di riforma. Le due iniziative più rilevanti sono il gruppo 
di sostegno per l’Ucraina (SGUA), della Commissione, e la missione consultiva dell’UE per 
la riforma del settore della sicurezza civile in Ucraina (EUAM)17. Sia lo SGUA che l’EUAM raf -
forzano significativamente la cooperazione tra UE e Ucraina. Entrambi gli organismi offro -
no consulenza in settori mirati che ricevono già l’assistenza della delegazione dell’UE. Gli 
auditor della Corte hanno constatato che vi è pertanto un rischio di sovrapposizione con 
le attività della delegazione dell’UE e di confusione per le autorità ucraine, in particolare 
nella lotta alla corruzione, un settore che è di competenza di tutte tre le parti. Nel 2015, la 
Commissione ha preso provvedimenti per far fronte a tale rischio18.
22 
Al fine di garantire l’utilizzo dei maggiori fondi UE, la Commissione ha previsto, nel giu -
gno 2014, la creazione di un organismo congiunto e indipendente con le autorità ucraine 
per indagare su frode e  corruzione19. Alla fine del 2015, tale organismo non era ancora 
stato istituito.
I donatori hanno intensificato il coordinamento, in 
risposta alla debolezza del governo ucraino in tale 
area
Il governo ucraino ha mostrato una scarsa capacità di 
coordinare i donatori
23 
Il coordinamento dei donatori è stato mal gestito dalle autorità ucraine. La comunica -
zione tra ministeri è stata limitata, non vi è stato un interlocutore da parte ucraina e le 
responsabilità non sono state attribuite in modo chiaro. Anche nelle valutazioni sulla 
spesa pubblica e sulla responsabilità finanziaria del 2006 e del 2011 (cfr. paragrafo 46) 
sono state espresse critiche riguardo ai flussi di informazioni finanziarie sull’assistenza 
esterna tra l’amministrazione pubblica ucraina e i donatori. Sebbene il governo ucraino 
abbia tentato di centralizzare il coordinamento dei donatori nel 2008-2009, non sono stati 
assegnati chiari mandati e il sostegno politico è mutato rapidamente, il che ha comporta -
to il fallimento dell’iniziativa.17 L’EUAM è una missione civile 
della politica estera e di 
sicurezza comune, senza 
compiti esecutivi, volta 
a fornire sostegno, consulenza 
e mentoring agli attori politici 
e istituzionali dell’Ucraina sulla 
riforma del settore della 
sicurezza civile a  livello 
strategico.
18 Ad esempio, la soluzione 
temporanea individuata al fine 
di limitare le sovrapposizioni 
consisteva nell’incaricare 
l’EUAM della creazione di un 
ente anticorruzione e lo SGUA 
delle riforme anticorruzione 
a livello del ministero della 
Giustizia.
19 Nota del 25 giugno 2014 sul 
sostegno della Commissione 
europea all’Ucraina, http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm
18 Contesto specifico dell’assistenza UE all’Ucraina 
24 
Dal 2014, il ministero dello Sviluppo economico e del Commercio ha intrapreso una serie 
di azioni di coordinamento dei donatori, ma i risultati e la sostenibilità di tali azioni riman -
gono, ad oggi, incerti20. Il processo di stesura della legge sull’assistenza tecnica internazio -
nale, iniziato nel 2012, è rimasto in sospeso dal 2014.
Dal 2014, la comunità dei donatori ha migliorato il proprio 
coordinamento interno
25 
L’accresciuto coinvolgimento dei donatori in Ucraina pone sfide aggiuntive per quanto 
riguarda il coordinamento all’interno della comunità dei donatori e mette a dura prova 
la già debole capacità di assorbimento sul campo. Dal 2014, la Commissione ha tenuto 
frequenti incontri con altri importanti donatori, insieme ai quali ha elaborato e tenuto 
aggiornata una carta degli aiuti per l’Ucraina. Gli auditor della Corte hanno constatato 
che dalla carta degli aiuti sono emerse attività parallele, come i progetti nel settore della 
giustizia promossi dall’UE e dell’USAID (Agenzia degli Stati Uniti per lo sviluppo interna -
zionale). Sebbene la Commissione non partecipi al fondo multidonatori della BERS, sono 
posti in essere meccanismi per aiutare la BERS a coordinare le proprie decisioni su proget -
ti e programmi con i dipartimenti competenti della Commissione.20 Al momento dell’audit, 
i mandati per il 
coordinamento dei donatori 
non erano stati ancora 
assegnati e non era ancora 
emersa nel governo ucraino 
una chiara politica al riguardo. 
L’8 luglio 2014 si è tenuto 
a Bruxelles un incontro ad alto 
livello per coordinare il 
sostegno internazionale 
all’Ucraina (con rappresentanti 
di diversi paesi donatori, 
dell’UE e di altre istituzioni 
internazionali e  organizzazioni 
di donatori). Nell’autunno 2014 
è stata convocata una 
conferenza dei donatori 
e degli investitori al fine di 
esaminare l’attuazione 
dell’agenda dell’Ucraina per la 
ripresa economica e la crescita 
per il periodo 2014-2016. Detta 
conferenza è stata sostituita 
nell’aprile  2015 dalla 
conferenza internazionale sul 
sostegno all’Ucraina per la 
comunità dei donatori/
imprese e la società civile.
19
 Estensione ed approccio 
dell’audit
26 
Per il periodo 2007-2015, gli auditor della Corte hanno verificato se l’assistenza della 
Commissione21 e del SEAE (di seguito: «assistenza UE»)22 sia stata efficace nel sostenere la 
trasformazione dell’Ucraina in uno Stato ben governato. In particolare, hanno analizzato 
il settore della gestione delle finanze pubbliche e della lotta alla corruzione, nonché il 
settore del gas e l’efficienza energetica. Tali settori sono particolarmente importanti per il 
processo di riforma dell’Ucraina e hanno ricevuto cospicui aiuti da parte dell’UE. L’obiet -
tivo era migliorare la governance promuovendo l’adozione di norme internazionali e di 
migliori pratiche23.
27 
L’estensione dell’audit comprende tutti i programmi UE di sostegno al bilancio e di assi -
stenza macrofinanziaria dell’ENPI e dell’ENI varati dal 2007, nonché gli strumenti forniti 
dal pacchetto finanziario della Commissione, avviato nel 2014 in risposta alla situazione di 
crisi in Ucraina. I  programmi esaminati sono elencati nell’ allegato .
28 
Il lavoro di audit è stato svolto tra giugno 2014 e dicembre 2015. L’audit ha esaminato:
— l’efficacia dell’assistenza UE all’Ucraina per il miglioramento della gestione delle 
finanze pubbliche e il potenziamento della lotta contro la corruzione; e
— l’efficacia dell’assistenza UE all’Ucraina per il miglioramento della governance nel 
settore del gas e della sicurezza dell’approvvigionamento di gas per l’UE.
29 
L’audit è stato basato su colloqui e scambi di corrispondenza con la Commissione, il SEAE 
e la delegazione dell’UE in Ucraina, le autorità e le agenzie ucraine, le organizzazioni della 
società civile, gli Stati membri dell’UE24, le istituzioni finanziarie internazionali e  l’Agenzia 
internazionale dell’energia, nonché esami documentali svolti, tra l’altro, sui documenti 
programmatici e strategici e su altre relazioni pertinenti di gruppi di riflessione indipen -
denti e di organizzazioni della società civile. L’audit ha inoltre compreso una visita di una 
settimana a Kiev nel marzo 2015.21 Principalmente le DG 
responsabili della politica di 
vicinato e dei negoziati di 
allargamento, degli affari 
economici e  finanziari 
e dell’energia.
22 Sino alla fine del 2010, la 
Commissione europea aveva 
la responsabilità di sviluppare 
l’approccio della politica 
europea di vicinato e di 
programmare e  attuare in 
seguito l’assistenza e il quadro 
complessivo della 
cooperazione nell’ambito di 
detta politica. In seguito 
all’istituzione del SEAE nel 
dicembre 2010, questo 
è divenuto responsabile dello 
sviluppo delle politiche e del 
quadro complessivo della 
cooperazione, mentre per 
quel che riguarda la 
programmazione 
dell’assistenza vi è stata una 
suddivisione delle 
responsabilità tra il SEAE e la 
Commissione. L’attuazione 
dell’assistenza resta di 
competenza della 
Commissione.
23 Ad esempio: per quanto 
riguarda la gestione delle 
finanze pubbliche, l’adozione 
dei princìpi e del metodo 
INTOSAI, l’armonizzazione con 
i princìpi di controllo interno 
del settore pubblico e il 
ravvicinamento all’ acquis  
dell’UE in materia di appalti 
pubblici, per quanto concerne 
la lotta contro la corruzione, la 
ratifica e l’attuazione della 
convenzione dell’ONU contro 
la corruzione e  della 
convenzione penale sulla 
corruzione del Consiglio 
d’Europa.
24 Francia, Italia, Ungheria, 
Slovenia e  Svezia.
20
 Osservazioni
Parte I – Efficacia dell’assistenza UE all’Ucraina per il 
miglioramento della gestione delle finanze pubbliche 
e della lotta alla corruzione
30 
Gli auditor della Corte hanno verificato se il dialogo UE-Ucraina fosse efficace nell’affronta -
re questioni relative alla gestione delle finanze pubbliche e la lotta contro la corruzione, se 
l’assistenza UE fosse concepita e monitorata in modo tale da contribuire in maniera efficace 
a determinare progressi nella gestione delle finanze pubbliche e nella lotta contro la corru -
zione, e se avesse prodotto risultati tangibili e sostenibili in tali settori. Le principali prove 
documentali utilizzate dagli auditor per le proprie constatazioni e discusse con le entità 
controllate sono fonti interne, come relazioni interne della Commissione sulla gestione 
(relazioni di monitoraggio, relazioni annuali sui progressi compiuti e di conformità), e fonti 
esterne, come relazioni sulla responsabilità finanziaria in materia di spesa pubblica e sul 
sostegno per il miglioramento della governance e della gestione, relazioni dell’OCSE e di 
organizzazioni della società civile.
Il dialogo UE-Ucraina è sensibilmente migliorato dal 2013 per 
quanto riguarda la gestione delle finanze pubbliche e dal 2011 
per quanto riguarda la lotta alla corruzione
Il dialogo UE-Ucraina in materia di gestione delle finanze pubbliche: 
un approccio frammentario e nessuna strategia di riforma credibile 
di detta gestione fino al 2013
31 
La gestione delle finanze pubbliche e la lotta alla corruzione sono state formalmente inclu -
se tra le competenze delle strutture di dialogo (cfr. paragrafo 11). Tuttavia, la gestione delle 
finanze pubbliche ha avuto un ruolo solo marginale nel dialogo UE-Ucraina per gran parte 
del periodo oggetto di audit. I documenti chiave relativi al dialogo UE-Ucraina riguarda -
vano un numero ristretto di componenti della gestione delle finanze pubbliche25. Sia la 
gestione delle finanze pubbliche che la lotta alla corruzione sono appena accennate nel 
documento di strategia nazionale per il periodo 2007-2013 e nei due programmi indicativi 
nazionali (PIN 2007-2010 e 2011-2013).
32 
La valutazione della cooperazione tra Commissione europea e Ucraina del 201026 criticava 
fortemente il modo in cui la questione della gestione delle finanze pubbliche veniva af -
frontata in Ucraina, osservando come non vi fosse un quadro di riferimento per un dialogo 
politico approfondito con il governo ucraino in proposito. Non vi era un sottocomitato 
specifico che si occupasse della tematica nel suo complesso. Le componenti della gestione 
delle finanze pubbliche (ad esempio audit, controllo finanziario e appalti pubblici) erano 
trattate nei diversi sottocomitati competenti. Né i gruppi di monitoraggio congiunto, creati 
per valutare i progressi compiuti nell’attuazione dei programmi di sostegno al bilancio 
settoriale, né il sottocomitato per gli affari economici e sociali, le finanze e la statistica, che 
si è riunito una sola volta l’anno e si è occupato di un’ampia gamma di tematiche, sono stati 
giudicati strutture adeguate o sufficienti allo scopo nell’ambito della valutazione27.25 Le componenti della gestione 
delle finanze pubbliche 
selezionate erano gli appalti 
pubblici, la fiscalità e – in 
misura notevolmente 
minore – il controllo 
finanziario interno nel settore 
pubblico, l’audit esterno e la 
pianificazione del bilancio.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine , valutazione svolta da 
ADE – Analysis for Economic 
Decisions  per conto della 
Commissione, dicembre  2010.
27 Ibidem, pag.  87.
21 Osservazioni 
33 
Un’annosa questione è  stata la mancanza di una credibile strategia di riforma della ge -
stione delle finanze pubbliche. Nel 2007, il governo ucraino ha adottato una strategia per 
la gestione delle finanze pubbliche predisposta con l’assistenza della Banca mondiale. 
L’UE ha proposto un programma di sostegno al bilancio nell’ambito della gestione delle 
finanze pubbliche durante il periodo esaminato, nel 2007 e nel 2010. Entrambe le propo -
ste sono state annullate, in quanto si prevedeva che un progetto della Banca mondiale 
da 50 milioni di dollari USA, varato nel gennaio 2008, avrebbe affrontato tali questioni 
in maniera sufficientemente approfondita. Invece, il progetto di modernizzazione delle 
finanze pubbliche della Banca mondiale non ha raggiunto i propri obiettivi28. Dal 2010, 
diversi studi e valutazioni chiave hanno sottolineato le debolezze della strategia ucraina 
in materia di gestione delle finanze pubbliche29.
34 
In risposta a tali critiche, dal 2011 l’UE ha richiesto una riforma della gestione delle finanze 
pubbliche in maniera molto più esplicita30. Nel 2012, il ministro delle Finanze ha creato un 
gruppo di lavoro sulla gestione delle finanze pubbliche allo scopo di redigere una strate -
gia di riforma mirata alla ripresa del sostegno al bilancio che era stato sospeso nel 2011 
a causa della lentezza dei progressi sul fronte della gestione delle finanze pubbliche, in 
particolare per quanto riguarda gli appalti pubblici. La Commissione – in particolare tra -
mite la delegazione dell’UE a Kiev – ha fornito ampio sostegno al ministero delle Finanze 
nell’elaborazione di una strategia di riforma della gestione delle finanze pubbliche e di un 
piano d’azione accettabili prima del vertice di Vilnius del 2013.
Il dialogo UE-Ucraina sulla lotta alla corruzione: un avvio lento, 
progressi limitati nonostante gli sforzi dell’UE per gran parte del 
periodo esaminato e un nuovo slancio in seguito agli eventi di 
Maidan
35 
La lotta alla corruzione era menzionata nei piani d’azione relativi all’accordo di partena -
riato e di cooperazione tra UE e Ucraina del 1994 e faceva parte dell’agenda per il dialogo 
con l’Ucraina. Dopo la rivoluzione arancione del 2004, l’Ucraina ha tentato di rafforzare 
la lotta contro la corruzione creando un nuovo quadro di riferimento basato sulle analisi 
e sulle raccomandazioni delle organizzazioni internazionali. L’UE ha sollecitato l’Ucraina 
ad entrare a far parte del gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) del Consiglio d’Eu -
ropa, ad attuare le raccomandazioni di quest’ultimo e a ratificare le convenzioni dell’ONU 
contro la corruzione. L’Ucraina è entrata a far parte del GRECO nel 2006 e ha ratificato le 
convenzioni dell’ONU nel 2009. I progressi nell’attuazione delle raccomandazioni interna -
zionali sono stati lenti fino al 201031.
36 
Nel dicembre 2010, il neoeletto parlamento ucraino ha abolito il pacchetto legislativo 
anticorruzione e altre misure adottate nel 2009, ma mai attuate. In risposta a ciò, dal 2011 
l’UE ha incluso obiettivi relativi alla legislazione e agli enti anticorruzione nel piano d’azio -
ne per la liberalizzazione dei visti.28 Nella valutazione finale, del 2015, 
i risultati del progetto sono stati 
giudicati «insoddisfacenti»:  
«Risultato: la pertinenza degli 
obiettivi è  classificata come 
«sostanziale», in considerazione 
dell’agenda del governo per la 
riforma della gestione delle 
finanze pubbliche. La pertinenza 
della concezione è  classificata 
come «limitata», in quanto non 
è chiaro se le attività pianificate 
nell’ambito del progetto mirino 
al conseguimento dell’obiettivo 
della trasparenza. Il consegui -
mento dell’obiettivo di rafforzare 
la gestione delle finanze 
pubbliche in termini di efficienza 
operativa è stato «mediocre». Il 
conseguimento dell’obiettivo di 
rafforzare la gestione delle 
finanze pubbliche in termini di 
trasparenza è stato «trascurabi -
le». L’efficienza è  classificata 
come «limitata». Tali valutazioni 
mostrano le gravi carenze nella 
preparazione e  attuazione del 
progetto e risultano pertanto in 
un giudizio complessivo dei 
risultati «insoddisfacente».» 
(traduzione della Corte ) (cfr. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2015.12.25709407/
ukraine-public-finance-moderni -
zation-project ).
29 Nell’analisi del sostegno per il 
miglioramento della governance 
e della gestione ( SIGMA review ) 
pubblicata nel  2011 si osservava 
che tale strategia era orientata 
principalmente al conseguimen -
to degli obiettivi del progetto di 
modernizzazione delle finanze 
pubbliche della Banca Mondiale, 
mentre affrontava solo in modo 
superficiale gli altri settori della 
gestione delle finanze 
pubbliche. Il campo di 
applicazione della strategia 
è stato criticato anche nello 
studio sulle questioni di gestione 
delle finanze pubbliche in paesi 
selezionati della regione del 
vicinato europeo, nonché nella 
valutazione della cooperazione 
della Commissione europea con 
l’Ucraina del  2010.
30 In seguito al vertice del 
19 dicembre 2011, il commissario 
per l’allargamento e la politica di 
vicinato ha fatto pervenire al vice 
primo ministro dell’Ucraina un 
documento informale 
contenente i requisiti di gestione 
delle finanze pubbliche per il 
proseguimento del sostegno al 
bilancio. Tali requisiti compren -
devano la creazione di un 
gruppo di lavoro, la definizione 
di una strategia di riforma e lo 
sviluppo di un piano d’azione 
per la gestione delle finanze 
pubbliche.
22 Osservazioni 
37 
In seguito alla rivoluzione di Maidan, l’UE ha adottato ulteriori misure per rafforzare le 
raccomandazioni in materia di lotta alla corruzione. In seguito alla firma dell’accordo di 
associazione nel 2014, nel 2015 sono state incluse nell’agenda di associazione UE-Ucraina 
ulteriori priorità specifiche a breve termine, in particolare volte ad attuare il pacchetto 
legislativo anticorruzione adottato il 14  ottobre  2014, ad istituire l’ente nazionale anticor -
ruzione e l’agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione e a garantire l’efficace 
funzionamento di entrambi gli organismi. Le organizzazioni della società civile, conside -
rate un elemento chiave per attenuare il rischio di uno stallo nelle riforme anticorruzione, 
sono state maggiormente coinvolte nel processo decisionale.
La concezione delle misure di assistenza ha consentito rapide 
erogazioni, ma non sempre ha tenuto sufficientemente conto 
delle riforme da attuare
Le condizioni relative alla gestione delle finanze pubbliche e alla 
lotta contro la corruzione comprese nei programmi di sostegno al 
bilancio e nell’assistenza macrofinanziaria mostravano numerose 
carenze
38 
La riforma della gestione delle finanze pubbliche fa parte delle condizioni generali per il 
sostegno al bilancio32 che devono essere giudicate soddisfatte prima che possa avere luo -
go qualsiasi erogazione. Il rispetto di tali condizioni generali è l’unico requisito richiesto 
per l’erogazione delle tranche  fisse. Una valutazione positiva della gestione delle finanze 
pubbliche dipende dalla realizzazione di progressi soddisfacenti per quanto riguarda 
l’attuazione di una strategia in tale ambito33. Tuttavia, gli accordi di finanziamento per 
i programmi di sostegno al bilancio in Ucraina non hanno sempre definito chiaramente 
quali misure, basate su tappe o realizzazioni specifiche, corrispondessero al livello richie -
sto di «progressi soddisfacenti»34.
39 
Alcuni programmi includevano, oltre alle condizioni generali relative alla gestione delle 
finanze pubbliche per l’erogazione di tutte le tranche  e ai progetti per la gestione delle 
finanze pubbliche e la lotta alla corruzione, indicatori specifici relativi alla gestione delle 
finanze pubbliche e alla lotta contro la corruzione per l’erogazione delle tranche  variabili. 
Una parte significativa delle tranche  variabili pertinenti (complessivamente il 10-20 %) 
era legata a tali indicatori. Il grado di raggiungimento, relativamente modesto, di questi 
indicatori specifici riflette il modesto valore aggiunto di tale approccio nell’ambito del 
processo di riforma della gestione delle finanze pubbliche (cfr. paragrafo 50).31 Cfr. rete anticorruzione 
dell’OCSE per l’Europa 
orientale e l’Asia centrale, 
piano d’azione anticorruzione 
di Istanbul, Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report , dicem -
bre 2010 ( https://www.oecd.
org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 I programmi di sostegno al 
bilancio settoriale sono 
solitamente costituiti da un 
insieme di rate fisse e variabili 
(tranche ). Le tranche  fisse sono 
legate al rispetto delle 
condizioni generali, mentre le 
tranche  variabili sono legate 
anche al conseguimento di 
progressi misurati tramite 
indicatori specifici. Le 
condizioni generali si 
applicano all’erogazione di 
tutte le tranche  
e comprendono politiche 
e riforme nazionali/settoriali 
(«politiche pubbliche»), un 
quadro macroeconomico 
stabile, la gestione delle 
finanze pubbliche nonché  – 
dal 2012 – la trasparenza e il 
controllo del bilancio.
33 Ad esempio, il programma di 
sostegno al bilancio per la 
gestione delle frontiere 
comprende una condizione 
che richiede unicamente 
«graduali progressi nello 
sviluppo di un quadro di 
bilancio a  medio termine»; 
anche il programma di 
sostegno al bilancio Energia II, 
del 2012, comprende una 
condizione di gestione delle 
finanze pubbliche molto 
generale, che si riferisce 
a programmi non specificati 
per il miglioramento della 
gestione delle finanze 
pubbliche.
34 Cfr. anche relazione speciale 
della Corte n. 11/2010 
«Gestione, da parte della 
Commissione, del sostegno al 
bilancio generale nei paesi 
ACP , dell’America latina 
e dell’Asia» ( http://eca.europa.
eu).
23 Osservazioni 
40 
Nel quadro dei programmi di assistenza macrofinanziaria, gli accordi finanziari non 
consentono alla Commissione di erogare le rate in proporzione al grado di adempimento 
delle condizioni stipulate nel programma. La Commissione applica pertanto un margine 
di discrezionalità quanto alla formulazione delle condizioni e alla misura in cui queste 
debbano essere giudicate soddisfatte. Tale margine si è però rivelato ampio in molti casi 
(cfr.  riquadro 2 ):
Il sostegno al bilancio settoriale è stato generalmente anticipato 
nonostante gli scarsi risultati ottenuti in passato in materia di 
riforme strutturali
41 
I programmi di sostegno al bilancio sono stati generalmente concepiti per erogare, all’ini -
zio del programma, un’ampia quota dell’importo assegnato. L’anticipazione del sostegno 
al bilancio, ossia l’erogazione completa e generalmente immediata della tranche  fissa ini -
ziale, era compresa tra il 31 % e il 49 % dell’importo totale prima del 2012 (cfr. tabella 3 ).Riquadro 2Flessibilità nella definizione e nella valutazione del soddisfacimento delle 
condizioni per l’AMF
 οAlcune delle condizioni relative alla gestione delle finanze pubbliche negoziate per il programma AMF I erano formu -
late in termini generali e consentivano pertanto un margine considerevole per la valutazione del grado di attuazione35 
(ciò vale anche per le condizioni del programma AMF I relative all’energia, cfr. paragrafo 70).
 οInoltre, tutti i prestiti all’Ucraina nel quadro dell’AMF comprendono condizioni che riuniscono diverse sottocondizioni 
in una sola ai fini della valutazione dei progressi; ciò potrebbe complicare il processo di valutazione se è soddisfatta 
solo una parte della condizione globale principale36.
 οNel caso delle condizioni per l’assistenza macrofinanziaria, i termini utilizzati per descrivere il grado di soddisfacimen -
to variavano da un programma all’altro37 e non vi erano chiari valori soglia per le valutazioni parziali.
35 Esempi di formulazione molto generale nell’AMF I: «continuare a compiere progressi nella creazione di un sistema di appalti pubblici», «adeguato 
aumento del numero e della qualità degli audit», «compiere progressi significativi verso il rafforzamento del sistema di gestione dell’IVA».
36 AMF I, 2a tranche – condizioni  1, 2, 4 (gestione delle finanze pubbliche), condizione  11 (energia); AMF  II, condizione  4 (gestione delle finanze 
pubbliche); AMF III, 2a tranche – condizioni  5 (gestione delle finanze pubbliche), 6 (lotta alla corruzione) e  8 (imprese di proprietà dello Stato); 
AMF III, 3a tranche – condizioni  7 (lotta alla corruzione), 13 (energia), 18 (commercio), 19 (giustizia). Complessivamente, vi sono 12  condizioni 
composte, che rappresentano il 17 % del totale delle condizioni per l’AMF all’Ucraina.
37 Soddisfatte (AMF I e II), attualmente soddisfatte (AMF I), sostanzialmente soddisfatte (AMF I e II), parzialmente soddisfatte – progressi compiuti 
(AMF II), non soddisfatte ma buoni progressi (AMF II).
24 Osservazioni 
42 
Pur rientrando nei limiti generali suggeriti dagli orientamenti sul sostegno al bilancio38, 
l’anticipazione dei programmi di sostegno al bilancio concepiti durante il periodo 2007-
2010 era in contrasto con gli scarsi risultati ottenuti in passato nell’attuazione delle politi -
che di riforma in Ucraina39 (cfr. anche schemi 1  e 2) e con lo scarso livello di adempimento 
delle condizioni per le quote variabili. La concezione dei due ultimi programmi (Energia II 
e Sviluppo regionale), che prevede una tranche  fissa iniziale più bassa, tiene maggiormen -
te conto del rischio che tranche  fisse iniziali alte diminuiscano l’incentivo ad attuare le 
riforme cui è subordinato il pagamento delle successive tranche  variabili, più basse.38 Ad esempio, gli orientamenti 
sul sostegno al bilancio 
raccomandano un rapporto 
fra tranche  fisse e variabili per 
il sostegno al bilancio di 
60-40 %, con tranche  variabili 
più alte per i paesi a maggior 
rischio e con un livello di 
attuazione inferiore.
39 In base, per esempio, alle 
relazioni annuali sullo stato di 
avanzamento, alle relazioni 
sulla gestione degli aiuti 
esterni e all’analisi delle 
relazioni di valutazione della 
performance prima del 
pagamento del sostegno al 
bilancio.Tabella 3Ucraina: anticipazione del sostegno al bilancio settoriale 
(importi inizialmente assegnati)
Programmi1Totale Tranche fisseTranche 
variabiliTranche fisse
in milioni di  euro in %
Efficienza  energetica (2008) 63 31 32 49 %
Energia I (2007) 82 40 42 49 %
Ambiente (2009) 35 15 20 43 %
Gestione  delle  frontiere (2010) 60 25 35 42 %
Trasporti (2009) 65 27 38 42 %
Commercio (2008) 39 12 27 31 %
Sviluppo regionale (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energia II (2012) 45 5 40 11 %
1  Gli importi comprendono solo la componente di sostegno al bilancio ed escludono la 
componente di sostegno complementare (24 milioni di euro in totale per Energia II, Commercio, 
Efficienza  energetica e  Gestione  delle  frontiere).
Fonte:  Commissione europea.
25 Osservazioni 
Nel 2014 e nel 2015, la concezione dell’assistenza UE è stata 
incentrata sulla potenziale rapidità dell’erogazione
43 
Per affrontare la situazione critica della bilancia dei pagamenti e della posizione di bilan -
cio dell’Ucraina, l’assistenza finanziaria dell’UE stanziata fino al 2014 consisteva principal -
mente in sovvenzioni di sostegno al bilancio generale approvate ed erogate rapidamente 
(Contratto di potenziamento istituzionale (SBC)) e di prestiti concessi a titolo di assistenza 
macrofinanziaria (cfr.  tabella 4 ). Attualmente, i prestiti concessi a titolo dell’AMF (2,21 mi -
liardi di euro erogati) costituiscono la maggior parte degli importi erogati dall’UE all’U -
craina e superano di gran lunga tutte le altre forme di assistenza UE, compreso il sostegno 
al bilancio cumulato. Questa impennata dei prestiti concessi all’Ucraina a titolo dell’AMF 
è senza precedenti anche per la DG Affari economici e finanziari ed è di gran lunga supe -
riore agli esborsi cumulati effettuati a titolo dell’AMF nel periodo 2002-2014.
44 
L’anticipazione del prestito dell’AMF II all’Ucraina, unita a condizioni meno rigorose di 
quelle per l’AMF I, ha voluto rispondere al rischio di collasso finanziario e, in definitiva, 
politico. Analogamente, la Commissione ha erogato 250 milioni di euro, ossia il 70 % 
dell’SBC, nel giugno 2014, nell’arco di un mese dalla firma40, assegnando i rimanenti 
105 milioni di euro (il 30 % del totale) sotto forma di tranche  variabili, subordinate al 
rispetto di un numero relativamente elevato di condizioni.40 Fonte: http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htmTabella 4Ucraina: rapida erogazione di AMF e SBC nel 2014 
e nel 2015 (al 31.12.2015)
SostegnoProgrammi  
(anno di firma)TotaleImporto 
erogato nel 
2014Importo 
erogato nel 
2015Importo 
non ancora 
erogato
in milioni di  euro
Prestiti a  titolo 
di assistenza 
macrofinanziariaAMF  I (2013) 610 360 250 0
AMF II (2014) 1 000 1 000 N.A. 0
AMF  III (2015) 1 800 N.A. 600 1 200
Totale AMF 3 410 1 360 850 1 200
Sostegno al 
bilancioContratto di potenzia -
mento istituzionale 
(2014)355 250 0 105
Totale generale 3 765 1 610 850 1 305
Fonte:  Commissione europea.
26 Osservazioni 
Il monitoraggio dell’attuazione dell’assistenza UE 
è migliorato
L ’UE e diverse organizzazioni internazionali hanno valutato 
periodicamente la situazione relativa alla gestione delle finanze 
pubbliche e alla lotta contro la corruzione in Ucraina
45 
L’UE, nonché diverse organizzazioni e strumenti internazionali, hanno valutato periodi -
camente i settori della gestione delle finanze pubbliche41 e della lotta alla corruzione42 
lungo tutto il periodo esaminato. La situazione nel settore della gestione delle finan -
ze pubbliche e lo stato della lotta alla corruzione erano ben noti anche in ragione dei 
progetti attuati e delle relazioni annuali di gestione della delegazione dell’UE (EAMR). 
Anche le relazioni sui progressi della politica europea di vicinato sono state determinanti 
per la concezione dell’assistenza UE all’Ucraina, pur avendo affrontato esplicitamente la 
questione della trasparenza di bilancio solo dal 2015.
Il quadro di monitoraggio per il sostegno al bilancio è migliorato, 
ma non vi è un approccio sistematico alle valutazioni indipendenti 
sul sostegno al bilancio
46 
Le relazioni sulla spesa pubblica e sulla responsabilità finanziaria del 2006 e del 2011 sono 
state un’importante fonte di riferimento per le valutazioni positive della Commissione 
sul settore della gestione delle finanze pubbliche. Questo nonostante i modesti risultati 
dell’Ucraina in materia di spesa pubblica e responsabilità finanziaria43 e alcune tratti ad 
esse specifici: le valutazioni al riguardo non sono sufficientemente frequenti per moni -
torare l’utilizzo dei fondi UE e gli indicatori ivi contenuti non riguardano tutte le priori -
tà in materia di gestione delle finanze pubbliche affrontate dalle politiche dell’UE. Gli 
orientamenti sul sostegno al bilancio44 ravvisano ancora nell’esercizio su spesa pubblica 
e responsabilità finanziaria lo strumento di alto livello privilegiato per la valutazione 
della gestione delle finanze pubbliche, ma dal 2010 la Commissione ha utilizzato anche la 
propria relazione annuale sulla gestione delle finanze pubbliche per valutare i progressi 
compiuti di anno in anno.
47 
Dal 2012, la Commissione ha inoltre rafforzato il proprio quadro di monitoraggio per il 
sostegno al bilancio con la creazione del Comitato direttivo per il sostegno al bilancio e la 
definizione di un quadro per la gestione dei rischi.41 I principali documenti di 
riferimento per quanto 
riguarda la gestione delle 
finanze pubbliche erano: due 
valutazioni operative della 
DG Affari economici 
e finanziari (2009 e 2014); le 
relazioni annuali sulla gestione 
delle finanze pubbliche della 
delegazione dell’UE a  partire 
dal 2010, due valutazioni sulla 
responsabilità finanziaria in 
materia di spesa pubblica 
svolte congiuntamente dalla 
Banca mondiale e dall’UE 
(2006 e 2011, cfr. paragrafo 46); 
la valutazione SIGMA 
(sostegno per il miglioramento 
della governance e della 
gestione) pubblicata nel 2011.
42 Le fonti principali per quanto 
riguarda la lotta alla 
corruzione erano le relazioni 
sullo stato di avanzamento del 
piano d’azione per la 
liberalizzazione dei visti 
a partire dal 2011, la relazione 
del 2013 dell’Ufficio delle 
Nazioni Unite contro la droga 
e il crimine, relazioni del 
gruppo di Stati contro la 
corruzione, del Consiglio 
d’Europa e  dell’OCSE 
(Organizzazione per la 
cooperazione e  lo sviluppo 
economico), indagini di 
Transparency International e il 
piano d’azione anticorruzione 
di Istanbul.
43 In entrambe le valutazioni su 
spesa pubblica 
e responsabilità finanziaria, il 
rapporto tra indicatori forti (A 
e B) da una parte e medi 
e deboli dall’altra (C e D) era 
pari a circa il 40-60 %, con un 
aumento dell’incidenza delle 
D nella relazione del 2011. 
Altre questioni fondamentali 
erano l’entità delle operazioni 
di governo non dichiarate, il 
controllo dei rischi di bilancio 
aggregati degli altri enti del 
settore pubblico, l’efficacia dei 
controlli sulle retribuzioni 
e l’audit esterno. Fonte:  Banca 
mondiale, 2012, Ukraine – 
Public financial management 
performance report . 
Washington, DC, Banca 
mondiale.  
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2011.1.16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Orientamenti sul sostegno al 
bilancio per il 2007 e il 2012.
27 Osservazioni 
48 
Gli auditor della Corte hanno riscontrato che il sostegno al bilancio dell’UE in Ucraina non 
viene valutato in maniera sistematica. Per ogni programma, la Commissione può stabilire 
il quadro di valutazione nell’accordo di finanziamento. La Commissione ha programmato 
revisioni intermedie solo per tre programmi di sostegno settoriale al bilancio in Ucraina: 
Energia I, Efficienza energetica e Gestione delle frontiere. Non è mai stata svolta una va -
lutazione finale ex post, ma nel 2014 è stata infine completata la valutazione dell’insieme 
delle operazioni di sostegno al bilancio in Ucraina45.
La sospensione da parte della Commissione dei pagamenti 
nell’ambito dell’assistenza UE ha portato a progressi per quanto 
riguarda le priorità relative alla gestione delle finanze pubbliche
49 
La completa sospensione dei pagamenti del sostegno al bilancio è stata efficace come 
misura di ultima istanza per ottenere progressi per quanto riguarda le priorità dell’UE 
relative alla gestione delle finanze pubbliche. La Commissione ha fatto ricorso a tale 
misura due volte nel 2011. Nel 2014 e nel 2015, la posticipazione delle erogazioni a titolo 
dell’AMF ha contribuito a  garantire la corretta attuazione di determinate condizioni legate 
al programma (cfr. riquadro 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation and Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report , 
settembre 2014.Riquadro 3Esempi di pagamenti sospesi per favorire le riforme
 οNel febbraio 2011, le erogazioni nell’ambito dei programmi di sostegno al bilancio sono state sospese in risposta agli 
arretramenti rispetto alla legge del 2010 sugli appalti pubblici, accettabile a livello internazionale. La sospensione 
è stata annullata nel settembre 2011, solo dopo l’approvazione di una legge sugli appalti pubblici giudicata compati -
bile con le buone pratiche internazionali da parte del parlamento ucraino, nel luglio 2011.
 οIn risposta allo stallo nella cooperazione tra UE e Ucraina e all’annosa mancanza di una strategia di riforma credibile 
nella gestione delle finanze pubbliche, nel dicembre 2011 sono stati sospesi tutti i pagamenti di sostegno al bilancio 
richiesti nel 2011. I pagamenti di sostegno al bilancio sospesi (9 tranche  per un totale di 87,9 milioni di euro) sono stati 
eseguiti il 27 novembre 2013, in seguito all’adozione ufficiale di una strategia accettabile di riforma della gestione 
delle finanze pubbliche e del relativo piano d’azione.
 οSi è rivelato difficile stabilire se fossero stati realizzati sufficienti progressi rispetto alle condizioni stabilite per le tran -
che dell’AMF versate nel 2014 e nel 2015. La Commissione ha sospeso l’erogazione della tranche  finale dell’AMF I fino 
ad aprile 2015. Ha inoltre rinviato il pagamento della seconda tranche  dell’AMF II a dicembre 2014, quando ha potuto 
riscontrare che la controparte ucraina aveva compiuto sufficienti progressi.
28 Osservazioni 
I risultati dell’assistenza UE rimangono fragili
I limitati progressi sulle riforme e la riluttanza delle autorità 
ucraine hanno inficiato l’adempimento delle condizioni specifiche 
relative alla gestione delle finanze pubbliche e alla lotta contro la 
corruzione, nonché ritardato l’attuazione del sostegno al bilancio
50 
Per gran parte del periodo esaminato, l’adempimento incompleto delle condizioni spe -
cifiche relative alla gestione delle finanze pubbliche e alla lotta contro la corruzione nei 
programmi di sostegno al bilancio è stato legato soprattutto alla riluttanza delle autorità 
ucraine ad attuare riforme concrete della governance. Le prime rate sono state rinviate in 
diverse occasioni, principalmente perché le condizioni generali relative alla gestione delle 
finanze pubbliche non erano state soddisfatte (cfr. paragrafo 49). Il tasso di esborso per 
le tranche  variabili subordinate a condizioni specifiche relative alla gestione delle finanze 
pubbliche e alla lotta contro la corruzione si è collocato tra il 67 % per il programma Ener -
gia I e appena il 25 % per i programmi Efficienza energetica e Gestione delle frontiere. Nei 
programmi con diverse tranche  variabili, la seconda tranche  ha generalmente registrato 
un tasso di attuazione inferiore rispetto alla prima, il che riflette gli scarsi progressi del 
processo di riforma.
51 
Il ritmo di attuazione delle riforme è più lento anche perché le autorità ucraine fanno con -
fluire i fondi di sostegno al bilancio erogati dall’UE in un fondo fuori bilancio. I fondi di so -
stegno al bilancio sono considerati come entrate in un fondo speciale ed erogati tramite 
una lunga procedura che prevede 11 fasi. Per la prima rata di Energia I, il completamento 
della procedura ha richiesto due anni. Ciò è stato criticato sia nella valutazione interme -
dia del programma Energia I sia nella valutazione del 2014 dei programmi di sostegno 
al bilancio in Ucraina. Secondo l’ultima valutazione, a metà 2014 era stata trasferita per 
l’esecuzione del bilancio solo la metà circa dei fondi di sostegno al bilancio erogati.
La maggior parte delle condizioni relative alla gestione delle 
finanze pubbliche per l’assistenza macrofinanziaria sono state 
valutate come sostanzialmente soddisfatte, nonostante le carenze 
nell’attuazione
52 
Nella sezione relativa alla gestione delle finanze pubbliche nell’AMF I e nell’AMF II, la 
Commissione ha valutato la metà delle condizioni come sostanzialmente soddisfatta 
e solo una condizione come non soddisfatta. Tuttavia, ai fini dell’esborso, la Commissione 
ha utilizzato il margine di discrezionalità e ha valutato positivamente diverse condizioni 
relative alla gestione delle finanze pubbliche, sebbene l’attuazione sul campo fosse infi -
ciata da carenze (cfr. riquadro 4 ).
29 Osservazioni 
Il governo ucraino ha conseguito alcuni obiettivi legislativi relativi 
alla gestione delle finanze pubbliche, ma rimangono aperte molte 
annose questioni
53 
In generale, la Commissione ravvisa nella strategia di riforma della gestione delle finanze 
pubbliche del 2013 e nel relativo piano d’azione risultati chiave nell’ambito della gestione 
delle finanze pubbliche per il periodo esaminato46. Il ministero delle Finanze ha mostra -
to un livello di impegno relativamente elevato nei confronti della strategia. Tuttavia, la 
sostenibilità delle riforme realizzate, nonché la visibilità e il perdurare della rilevanza 
della strategia dipendono direttamente dall’impegno politico continuato dell’Ucraina. Lo 
schema 1  offre una visione d’insieme degli sviluppi realizzati nei principali settori della 
gestione delle finanze pubbliche nel periodo esaminato.
54 
Nonostante l’adempimento incompleto delle condizioni legate all’assistenza da parte 
dell’UE e di altri donatori, tra il 2010 e il 2012 sono state adottate alcune decisioni legisla -
tive relative alla gestione delle finanze pubbliche. Il governo ucraino, tuttavia, non ha pre -
stato sufficiente attenzione alla corretta attuazione delle stesse: la legislazione nazionale 
al riguardo era di scarsa qualità, i fondi stanziati erano insufficienti e sono state apportate 
modifiche legislative controverse e regressive. Non si è generalmente riusciti, pertanto, 
a procedere all’attuazione immediata. Realizzare progressi sul fronte delle riforme della 
gestione delle finanze pubbliche è stato in tale periodo particolarmente difficile in quan -
to, fino al 2013, non esisteva una strategia di riforma in questo settore (cfr. paragrafo 34).46 In base ai colloqui con il 
personale della Commissione 
e alle relazioni annuali sullo 
stato di avanzamento.Riquadro 4Esempi di carenze nel rispetto delle condizioni relative alla gestione delle finanze 
pubbliche per i prestiti a titolo dell’AMF
AMF  I, seconda rata:
 οCondizione 2: pur essendo divenuto operativo, il comitato antimonopoli è stato confrontato a incertezze di bilancio 
per il 2015 e rischia ancora gravi limitazioni in termini di risorse.
 οCondizione 4: sebbene fosse stata adottata, a tutti i livelli amministrativi, una strategia di formazione per i funzio -
nari incaricati del controllo interno, questa presentava alcune debolezze (elaborazione insufficiente, impostazione 
scadente, assenza di un calendario specifico, carenza di informazioni sui finanziamenti, assenza di criteri quantitativi, 
limitate correlazioni con la riforma del settore della gestione delle finanze pubbliche). La certificazione dell’audit 
interno non era ancora stata introdotta.
AMF  II, seconda rata:
 οCondizione 1: sebbene un numero significativo di organismi preposti agli appalti e di amministrazioni aggiudicatrici 
abbiano pubblicato entro i termini i piani per gli appalti, la maggior parte di questi non era sufficientemente elabo -
rata. Inoltre, la correlazione tra le esigenze in materia di appalti e il bilancio dello Stato era discutibile, dati i ritardi 
nell’adozione del bilancio dello Stato per il 2015 (29 dicembre 2014).
30 Osservazioni Schema 1Sviluppi nella gestione delle finanze pubbliche in Ucraina, 2010-2015
Ambiti di gestione del -
le finanze pubblicheSviluppi nella gestione delle finanze pubbliche nel periodo 
2010-2013Sviluppi nella gestione delle 
finanze pubbliche nel periodo 
2014-2015Miglioramenti Sfide/carenze
Appalti pubblici •2010/2011 – nuove leggi, 
relativamente progressiste, in 
materia di appalti
 •2010 – istituzione del comitato 
antimonopoli •L’introduzione di modifiche 
legislative controverse e regressive 
ha richiesto duri interventi da parte 
dell’UE.
 •Il comitato antimonopoli non 
disponeva di fondi. •Nuova legge sugli appalti pubblici, 
riduzione del numero di eccezioni 
e delle aggiudicazioni su base non 
concorrenziale.
 •Il comitato antimonopoli 
è operativo, ma vi sono forti 
limitazioni e  incertezza in termini 
di bilancio.
Amministrazione 
fiscale •2010 – nuovo codice tributario •Il nuovo codice tributario è stato 
considerato di scarsa qualità 
dalla comunità dei donatori 
e imprenditoriale. •Nuova riforma del sistema fiscale.
 •Gli arretrati dell’imposta IVA sono 
diminuiti ma permane il rischio di un 
aumento.
 •IVA elettronica attuata nel  2015.
Controllo finanziario 
interno nel settore 
pubblico (PIFC) •Disegno di legge disponibile 
nel 2008
 •2011 – base giuridica per le norme 
relative al PIFC
 •2012  – codice deontologico/
raccomandazioni metodologiche
 •Dal 2012 – unità di audit interno nei 
ministeri e in altre organizzazioni 
governative •Attuazione della legge sul PIFC 
ripetutamente rinviata. •Le disposizioni sul PIFC sono 
ulteriormente chiarite, ma non 
interamente conformi alle relative 
norme  UE.
 •Nuova strategia per la formazione 
dei funzionari di Stato responsabili 
del controllo e dell’audit interni.
Corte dei conti ucraina •2010  – Significativa riduzione 
delle competenze della Corte dei 
conti ucraina, con l’esclusione delle 
entrate. •Competenze della Corte dei conti 
ucraina estese nuovamente alle 
entrate.
 •Nuova legge estende le competenze 
della Corte dei conti ucraina alle 
operazioni delle aziende statali con 
lo Stato.
 •Riduzione del personale da 550 a 386 
unità.
Trasparenza di bilancio •Scadenze non rispettate; mancanza 
di una consultazione pubblica per il 
bilancio dello Stato 2015.
Regolamento 
finanziario •2010 – nuovo regolamento 
finanziario •Si ritiene che sia inficiato da una 
serie debolezze. •Regolamento finanziario 
modificato: focalizzazione sulla 
decentralizzazione di bilancio.
 •Consolidamento di 3 fondi di 
previdenza sociale fuori bilancio.
Fonte:  Corte dei conti europea.
31 Osservazioni 
55 
Le riforme hanno conosciuto un nuovo slancio nel 2014 e nel 2015, principalmente grazie 
a una serie di decisioni legislative aggiuntive a seguito delle quali vi sono stati visibili 
miglioramenti nella gestione degli appalti pubblici, dell’amministrazione delle entrate 
e delle procedure di bilancio statale. Nel settore degli appalti pubblici, ad esempio, il 
numero di eccezioni e la quota di contratti d’appalto aggiudicati su base non concorren -
ziale hanno iniziato a diminuire nel 2014. Il governo ucraino, in cooperazione con l’FMI, ha 
sviluppato e ha iniziato ad attuare una strategia per la riforma dell’amministrazione delle 
entrate. Nel 2015, inoltre, sono stati fatti i primi passi verso un’elaborazione del bilancio 
basata sui risultati e una pianificazione a medio termine.
56 
Nel controllo di bilancio sono stati compiuti notevoli progressi con l’adozione di una 
nuova legge sulla Corte dei conti ucraina (ACU, ossia l’Istituzione superiore di controllo 
del paese), che è entrata in vigore il 9 agosto 2015. Il mandato dell’ACU è stato ampliato 
al fine di soddisfare le condizioni stabilite dall’UE, dalla Banca mondiale e da altri do -
natori. Paradossalmente, la legge sull’ACU richiede anche una riduzione nelle risorse 
dell’organizzazione47.
57 
Nonostante i progressi compiuti dal 2014, rimangono aperte varie annose questioni: il 
rischio di una regressione (ad esempio, per quanto riguarda le esenzioni nell’ambito degli 
appalti pubblici e la trasparenza di bilancio), la carenza di fondi per il comitato antimono -
poli, il rischio di un aumento degli arretrati dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e debo -
lezze nell’approccio al controllo finanziario interno nel settore pubblico.
Solo dopo la rivoluzione di Maidan sono stati compiuti alcuni passi 
importanti per combattere la corruzione, ma è ancora necessario 
un ulteriore consolidamento del quadro anticorruzione con 
risultati tangibili
58 
Nello schema 2  sono elencate le principali azioni intraprese dall’UE lungo l’arco del pe -
riodo esaminato per aiutare l’Ucraina a  istituire il proprio quadro giuridico e  istituzionale 
anticorruzione.47 Le risorse dell’ACU sono una 
delle questioni chiave che la 
Commissione ha discusso con 
le autorità ucraine nel 
gennaio  2015, prima della 
decisione di erogare la terza 
tranche  dell’AMF I. Il disegno di 
legge sull’ACU prevedeva la 
riduzione delle risorse 
dell’organizzazione tramite 
l’introduzione di un limite 
massimo di 250 unità di 
personale. Tale limite è stato 
notevolmente innalzato 
(rispetto al disegno di legge 
iniziale) a 386 unità nella 
versione finale della legge 
sull’ACU, a seguito di un 
intervento della Commissione 
al momento di esaminare 
l’attuazione della 
condizionalità per l’AMF.
32 Osservazioni Schema 2Principali sviluppi delle misure anticorruzione in Ucraina, 2006-2015
Azioni dell’UE Decisione legislativa e cambiamenti istituzionali Osservazioni
2015
2014 •Condizionalità per AMF II e III
 •Contratto di potenziamento 
istituzionale
 •Missione consultiva dell’UE 
per la riforma del settore della 
sicurezza civile in Ucraina 
(EUAM)
 •Assistenza del gruppo di 
sostegno per l’Ucraina (SGUA) al 
ministero della Giustizia
 •Piano d’azione per la 
liberalizzazione dei visti, in atto •Istituzione della Procura specializzata anticorruzione 
(novembre  2015).
 •Leggi per il rafforzamento del quadro legislativo per il 
recupero dei beni (novembre 2015).
 •Leggi per prevenire e contrastare la corruzione politica e sul 
finanziamento dei partiti politici (ottobre  2015).
 •Organismo di coordinamento: Consiglio nazionale sulla 
politica anticorruzione (ottobre  2014).
 •Pacchetto legislativo anticorruzione (ottobre 2014) che 
istituisce: 1) la strategia anticorruzione 2014-2017, 2) l’ente 
nazionale anticorruzione dell’Ucraina (NABU) e  3) l’Agenzia 
nazionale per la prevenzione della corruzione.
 •Legge penale sulla corruzione (giugno  2014). •Il governo ha bloccato la 
legge sulla prevenzione della 
corruzione per 9 mesi.
 •Realizzazioni in linea con 
le priorità dell’agenda 
di associazione del 2015 
nell’ambito della lotta contro 
la corruzione.
 •L’impatto a  lungo termine 
dipenderà dall’applicazione 
effettiva della legge.
2013
2012 •Piano d’azione per la 
liberalizzazione dei visti, in atto •Diverse modifiche legislative, ad esempio riguardanti 
i reati legati alla corruzione e la confisca dei proventi della 
corruzione. •Alcuni progressi 
nell’adeguamento della lotta 
contro la corruzione ai princìpi 
internazionali.
2011 •Piano d’azione per la 
liberalizzazione dei visti
 •Programma di sostegno al 
bilancio per la riforma della 
pubblica amministrazione •Legge anticorruzione approvata nell’aprile 2011 (che 
sostituisce in parte il pacchetto anticorruzione revocato nel 
dicembre  2010).
 •Programma di sostegno al bilancio per la riforma della 
pubblica amministrazione non attuato in quanto la legge 
richiesta sul pubblico impiego non rispettava i princìpi base 
dell’UE. •Le leggi anticorruzione non 
erano pienamente conformi 
alle norme internazionali.
 •Disimpegno del programma di 
sostegno al bilancio nel 2013.
2010 •Condizionalità per AFM I
 •Progetto Sostegno alla 
riforma del settore giudiziario 
(componente  5 «Indipendenza 
del potere giudiziario» 
e componente  6 «Prevenzione 
e lotta alla corruzione»)
 •Programma di sostegno al 
bilancio Gestione  delle  frontiere •Strategia anticorruzione 2014-2017.
 •Sostegno all’istituzione dell’ente nazionale anticorruzione 
dell’Ucraina (NABU) a partire dal 2014.
 •Risultati insoddisfacenti del programma 
Gestione  delle  frontiere (non sono stati dimostrati progressi 
per quanto riguarda il livello di corruzione presso il ministero 
delle Entrate statali e  dei dazi).Ritardi nell’attuazione:
 •AMF I avviato nel 2014;
 •Progetto Sostegno alle riforme 
nel settore giudiziario, varato 
nel 2013.
2009-2006 •Progetto TACIS contro la 
corruzione del  2006Realizzazioni relative a
 •creazione di un quadro strategico e istituzionale contro la 
corruzione;
 •rafforzamento delle capacità in materia di prevenzione della 
corruzione;
 •rafforzamento della legislazione anticorruzione. •Impatto limitato a causa 
dell’abrogazione del pacchetto 
anticorruzione esistente da 
parte del nuovo parlamento 
nel dicembre  2010.
Fonte:  Corte dei conti europea.
33 Osservazioni 
59 
La lotta alla corruzione era prevista nell’ambito del processo di dialogo UE-Ucraina 
(cfr. paragrafi 35-37), ma fino al 2010 è stata raramente presa in considerazione nei 
programmi di assistenza. Il troppo ambizioso48 progetto TACIS (Assistenza tecnica alla 
Comunità di Stati indipendenti e  alla Georgia) del 2006 contro la corruzione in Ucraina, 
avviato in seguito alla rivoluzione arancione, ha avuto un impatto minimo in quanto, nel 
dicembre 2010, il parlamento ucraino ha revocato per ragioni politiche il primo pacchetto 
legislativo anticorruzione adottato nel  200949.
60 
Dal 2011 in poi, l’UE ha promosso le riforme legislative includendo parametri di riferimen -
to nel piano d’azione sulla liberalizzazione dei visti offerto all’Ucraina nel dicembre 2010. 
La normativa anticorruzione adottata nell’aprile  2011 e  le successive modifiche legislative 
approvate nel 2012 e nel 2013 hanno rappresentato uno sviluppo positivo, poiché hanno 
adeguato le leggi anticorruzione dell’Ucraina alle raccomandazioni della Commissione 
e del GRECO. Tuttavia, nonostante i notevoli progressi realizzati nel 2013, occorreva -
no ulteriori miglioramenti per completare il quadro anticorruzione50. In particolare, la 
Commissione ha attirato l’attenzione sulla scarsa qualità dell’iter legislativo dell’Ucraina 
e sull’assenza di un approccio strategico globale alle riforme51. Le istituzioni anticorruzio -
ne esistenti fino al 2014, ossia il comitato nazionale anticorruzione e l’agente governativo 
per la politica anticorruzione, non funzionavano correttamente e non erano in grado di 
assolvere al proprio mandato.
61 
Nel 2014, l’Ucraina ha iniziato a collaborare strettamente con la società civile sulla nor -
mativa anticorruzione. Nel  2014 e  nel  2015 sono state approvate leggi importanti. Vi sono 
stati ulteriori progressi legislativi e istituzionali nel dicembre 201552, anche con la creazio -
ne, nel 2014 e nel 2015, di nuove istituzioni, ossia l’ente anticorruzione (NABU)53, la procura 
specializzata anticorruzione incaricata della supervisione delle indagini del NABU, l’Agen -
zia nazionale per la prevenzione della corruzione e il Consiglio nazionale sulla politica 
anticorruzione.
62 
Nel 2015, la Commissione e l’OCSE consideravano il quadro anticorruzione dell’Ucraina 
strettamente in linea con le norme internazionali e i parametri dell’UE. Allo stesso tempo, 
rimanevano da conseguire alcuni risultati aggiuntivi per rendere efficace il quadro, tra 
cui54:
— lo stanziamento di risorse di bilancio adeguate per assicurare il corretto funziona -
mento delle istituzioni anticorruzione, nonché l’attuazione della strategia anticorru -
zione e del relativo piano d’azione;48 In base alle relazioni di 
monitoraggio.
49 OCSE, Anti-corruption reforms 
in Ukraine – Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan , marzo 2015, pag. 17. Il 
primo pacchetto legislativo 
anticorruzione conteneva 1)  la 
legge sui princìpi volti 
a prevenire e a contrastare la 
corruzione, 2)  la legge sulla 
responsabilità delle persone 
giuridiche per i reati di 
corruzione e  3) la legge sulle 
modifiche a determinati atti 
legislativi dell’Ucraina 
riguardanti la responsabilità 
per i reati di corruzione.
50 Third progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation , COM(2013) 809 
final  del 15 novembre 2013, 
pag.  11.
51 Ibidem, pag.  14.
52 Third progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation , SWD(2015) 705 
final  del 18 dicembre 2015, 
pag. 6.
53 La NABU è un’agenzia 
investigativa che svolge 
indagini sulla corruzione di alti 
funzionari pubblici, nonché 
sulla corruzione tramite 
cospicue tangenti, anche nei 
casi in cui non sono coinvolti 
funzionari pubblici ad alto 
livello. La NABU è formalmente 
un’autorità statale incaricata 
dell’applicazione della legge 
e non è sottoposta al controllo 
del governo.
54 Cfr. SWD(2015) 705 final  
e OCSE, Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption Action 
Plan, progress updates , 
7-9 ottobre 2015.
34 Osservazioni 
— ulteriori miglioramenti nel quadro normativo per assicurare la piena indipendenza 
e integrità della procura specializzata anticorruzione;
— il miglioramento delle disposizioni giuridiche riguardanti l’Ufficio nazionale per il 
recupero dei beni e l’Ufficio per la gestione delle attività;
— il chiarimento e il coordinamento dei compiti specifici di istituzioni come il servizio di 
sicurezza e la corte dei conti dell’Ucraina nell’ambito della lotta alla corruzione;
— un efficace monitoraggio e coordinamento da parte del Consiglio nazionale sulla 
politica anticorruzione.
63 
Oltre alla creazione di strutture adeguate, le principali sfide sono l’effettiva applicazione 
della legge e l’indipendenza del settore giudiziario. Alla fine del 2015, la volontà politica 
di combattere la corruzione proclamata dal governo insediatosi dopo gli eventi di Maidan 
non aveva ancora prodotto risultati convincenti in termini di indagini e di sanzioni per 
i casi di grande corruzione. Gli esperti sottolineano che la lotta alla corruzione in Ucraina 
si trovava in una fase di stallo perché le istituzioni preposte all’applicazione della legge 
non erano sufficientemente indipendenti dal governo e gli oligarchi esercitavano un’in -
fluenza sui partiti politici55. Gli scarsi risultati ottenuti dall’Ucraina in materia di grande 
corruzione stanno mettendo a rischio il pacchetto di salvataggio internazionale56.55 Cfr. ad esempio la relazione di 
valutazione del sistema 
nazionale di integrità di 
Transparency International 
sull’Ucraina, redatta nel  2015 
nell’ambito del progetto 
National Integrity System 
Assessment in the European 
Neighbourhood East region , 
finanziato dall’UE.
56 Cfr. ad esempio Dichiarazione 
di Christine Lagarde, direttrice 
generale del Fondo monetario 
internazionale (MFI), 
Comunicato stampa n. 16/50, 
10 febbraio 2016.
35 Osservazioni 
Parte II – Efficacia dell’assistenza UE volta a migliorare 
la governance nel settore del gas e la sicurezza 
dell’approvvigionamento di gas dell’UE attraverso 
l’Ucraina
64 
Gli auditor della Corte hanno verificato se il dialogo UE-Ucraina affrontasse le questioni 
del gas e dell’efficienza energetica in maniera efficace, se l’assistenza UE per migliorare 
la governance nel settore del gas e la sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE 
fosse stata concepita e monitorata adeguatamente, nonché se tale assistenza avesse pro -
dotto risultati concreti e sostenibili. Hanno valutato aspetti di governance nel settore del 
gas, tenendo conto dell’obiettivo dell’UE di sviluppare un mercato del gas competitivo, 
trasparente e non discriminatorio, in linea con le disposizioni e norme UE57. Tale obiet -
tivo comprendeva l’informazione e la tutela dei consumatori, la trasparenza dei prezzi, 
la responsabilità degli enti erogatori, una rendicontazione trasparente sul mercato del 
gas e la promozione dell’efficienza energetica. Le principali prove documentali utilizzate 
dall’auditor della Corte per le proprie constatazioni e discusse con le entità sottoposte 
ad audit sono le relazioni congiunte UE-Ucraina relative all’attuazione del memorandum 
d’intesa sulla cooperazione in materia di energia, le conclusioni del Consiglio, le relazioni 
del Parlamento europeo, i documenti di strategia e programmazione della Commissione, 
nonché le relazioni sulla gestione stilate dalla Commissione. Sono state utilizzate anche 
relazioni provenienti da fonti esterne come l’Agenzia internazionale dell’energia, l’Istituto 
per gli studi sull’energia di Oxford ( Oxford Institute for Energy Studies ), la Banca mondiale, 
l’FMI e organizzazioni della società civile.
L ’impegno incerto e l’approccio incoerente nei confronti 
della riforma hanno ostacolato fino a tempi recenti il dialogo 
UE-Ucraina
Il dialogo sul settore del gas è stato ampio ma di limitata efficacia
65 
Il memorandum d’intesa sulla cooperazione energetica stipulato dall’UE e dall’Ucraina 
nel 2005 definisce le tabelle di marcia e affronta le principali questioni energetiche58 in 
Ucraina. Il fatto che l’Ucraina sia divenuta parte contraente del trattato della Comunità 
dell’energia59 nel febbraio 2011 è, a giudizio della Corte, un importante risultato. Inoltre, 
dal 2014 il paese ha compiuto sforzi per adempiere ai propri impegni nell’ambito del trat -
tato, in particolare attuando il 3° pacchetto legislativo dell’UE sull’energia60, una priorità 
fondamentale nel quadro della cooperazione energetica tra UE e Ucraina.57 In base al capo I del 
titolo V dell’accordo di 
associazione.
58 Tra le quali, per quanto 
riguarda il settore del gas, le 
riforme dei prezzi, le reti di 
previdenza sociale, l’efficienza 
energetica, la diversificazione 
dell’approvvigionamento e  la 
modernizzazione delle 
infrastrutture.
59 Il trattato che istituisce la 
Comunità dell’energia è stato 
stipulato nel 2006. Le parti 
contraenti si impegnano 
a liberalizzare il proprio 
mercato dell’energia e ad 
attuare gli atti giuridici 
fondamentali dell’UE nei 
settori dell’elettricità, del gas, 
dell’ambiente e  dell’energia 
rinnovabile.
60 L’ultimo insieme di atti 
legislativi dell’UE sul mercato 
dell’energia, noto come terzo 
pacchetto, è stata promulgato 
nell’Unione nel 2009 per 
migliorare il funzionamento 
del mercato interno 
dell’energia e  per risolvere 
problemi strutturali.
36 Osservazioni 
66 
Fino al 2014, il dialogo ad alto livello UE-Ucraina è stato di efficacia limitata per quanto 
riguarda la ristrutturazione del settore del gas, in quanto non vi è stato un reale impegno da 
parte dei partner ucraini. Molte delle stesse questioni fondamentali sono emerse nel periodo 
2007-2015 e vi sono stati solo limitati progressi per quanto riguarda la modernizzazione del 
sistema di transito del gas. Gli sforzi della Commissione per portare i prezzi dell’energia in 
Ucraina a livelli economicamente giustificati o ridurre il disavanzo della Naftogaz non hanno 
avuto esito positivo nel periodo 2007-2013. La Commissione è riuscita, tuttavia, ad impedire 
gravi perturbazioni delle forniture di gas all’UE nel 2014 e nel 2015, nonostante la crisi tra 
Ucraina e Russia (cfr. paragrafo 68).
Il dialogo sul settore del gas è stato inficiato da divergenze 
d’opinione tra i portatori d’interesse dell’UE e dall’impegno incerto 
dell’Ucraina
67 
Vi sono state divergenze d’opinione tra gli Stati membri, nonché tra questi e la Commis -
sione, relativamente alle priorità per la sicurezza dell’approvvigionamento di gas all’UE 
attraverso l’Ucraina e  alla necessità d’intervenire con urgenza. «Parlare con una sola voce» 
riguardo a tali priorità è quindi rimasta una sfida, nonostante gli sforzi della Commissione. La 
comunicazione ad alto livello dell’UE sosteneva chiaramente la natura strategica del transito 
del gas in Ucraina. Al contempo, la comunicazione non affermava esplicitamente come la 
fragile situazione economica e finanziaria sia del paese che della società energetica statale 
Naftogaz, aggravata dalla corruzione sistemica nel settore del gas, potesse compromettere 
l’affidabilità dell’Ucraina come paese di transito del gas.
68 
Il transito di gas attraverso l’Ucraina è d’importanza fondamentale per la sicurezza dell’ap -
provvigionamento nell’Europa centrale, meridionale e orientale e ha anche conseguenze 
economiche, finanziarie e sociali per la stessa Ucraina. Nel 2014, l’UE ha reagito rapidamen -
te quando la Gazprom ha interrotto l’approvvigionamento di gas all’Ucraina ed è  emersa 
una potenziale minaccia alla sicurezza del transito di gas attraverso il paese: l’UE ha offerto 
soluzioni alternative per l’approvvigionamento di gas all’Ucraina, facilitando l’inversione 
dei flussi e promuovendo nuove interconnessioni al fine di garantire la continuazione del 
transito attraverso il paese.
69 
La perdurante assenza di una strategia ucraina per l’energia sufficientemente stabile (salvo 
per quanto riguarda il ruolo dell’Ucraina come paese di transito del gas) e la volontà politica 
incerta hanno reso più difficile l’adozione, da parte della Commissione, di un approccio coe -
rente al dialogo UE-Ucraina sul gas in un contesto geopolitico complesso.
37 Osservazioni 
Nella fase iniziale, le condizioni per l’assistenza UE erano 
generiche
70 
Alcune condizioni previste dal programma di sostegno al bilancio Energia I del 2007 non erano 
sufficientemente precise da impedire conflitti di interpretazione con le autorità ucraine61. Data 
la mancanza di precisione e poiché il programma consentiva solo tre tassi di completamen -
to per il soddisfacimento delle condizioni (0-50-100 %), la Commissione ha dovuto, talvolta, 
essere accomodante nella propria valutazione62. Inoltre, alla luce delle urgenti considerazioni 
macroeconomiche e politiche, numerose condizioni relative all’energia concordate dalla Com -
missione e dalle autorità ucraine nell’AMF I sono state anch’esse definite in termini generali63.
Fino al 2014, vi è stata una carenza di dati di alta qualità 
nell’ambito dell’assistenza UE
71 
Perché il processo decisionale sia ben fondato e basato su riscontri empirici, sono essenziali 
dati pronti per l’utilizzo e attendibili, anche in condizioni sfavorevoli. Fino al 2014, la disponi -
bilità di dati simili è stata problematica, ad esempio per quanto riguarda:
— i flussi di gas che transitano giornalmente attraverso l’Ucraina;
— dati regolari sulle tariffe per il transito del gas effettivamente riscosse dall’Ucraina64;
— dati statistici riepilogativi esaurienti sull’effettivo rincaro delle tariffe per il gas e il 
riscaldamento.
Sono stati registrati alcuni miglioramenti nel 2014 relativamente all’accesso da parte della Com -
missione ai dati sul transito di gas attraverso l’Ucraina e, dal 2015, il gestore del sistema di trasmis -
sione ucraino mette a disposizione online le informazioni sui flussi giornalieri di gas in transito.
72 
Le relazioni annuali congiunte UE-Ucraina sui progressi compiuti rispetto all’attuazione del 
memorandum d’intesa del 2005 sull’energia hanno fornito un’occasione utile per un dialogo 
politico regolare sulle sfide fondamentali in materia di energia. Gli auditor della Corte hanno 
tuttavia riscontrato che tali relazioni non erano sufficientemente critiche e non rispecchiava -
no pienamente la prospettiva della Commissione.
Fino al 2014, l’assistenza UE ha avuto un impatto limitato sul 
settore del gas
73 
Fino agli inizi del 2015 l’assistenza UE non è riuscita a imprimere una svolta nel settore del 
gas dell’Ucraina65, ma dal 2015 sono stati conseguiti importanti traguardi/progressi (cfr. an -
che schema 3 ), di seguito illustrati.61 Cfr. ad esempio la condizione 
«Nessun aumento del 
disavanzo para-pubblico nel 
settore energetico rispetto 
al 2006» ( traduzione della 
Corte ). La Commissione e i 
partner ucraini hanno 
interpretato tale condizione in 
modi diversi e hanno proposto 
un tasso di attuazione 
rispettivamente dello 0 % 
e del 100 %.
62 Ad esempio per gli indicatori 6 
(Finalizzazione con le 
istituzioni finanziarie 
internazionali (IFI) dell’accordo 
di finanziamento per i progetti 
infrastrutturali prioritari), 5.3 
(Presentazione per 
l’avviamento della linea per la 
misurazione del gas presso il 
centro regionale di metrologia 
a Boyarka) e 8 (Progettazione 
e costruzione di una stazione 
di misurazione del gas presso 
un punto di entrata nel 
sistema di transito del gas 
dell’Ucraina).
63 Ad esempio, «aumentare in 
maniera significativa il tasso di 
riscossione di Naftogaz», 
«compiere significativi 
progressi nell’attuazione degli 
obblighi nell’ambito del 
trattato della Comunità 
dell’energia», «compiere 
significativi progressi verso il 
conseguimento della 
conformità all’iniziativa per la 
trasparenza delle industrie 
estrattive ( Extractive Industries 
Transparency Initiative , EITI), 
«rafforzare in maniera mirata 
la rete di sicurezza sociale» ed 
«aumentare in maniera 
significativa l’utilizzo dei 
contatori del gas singoli» 
(traduzione della Corte ).
64 La riscossione delle tasse per il 
transito del gas può essere 
calcolata, ma solo a livello 
teorico, utilizzando una 
formula consolidata basata sui 
contratti per il transito del gas.
65 A titolo illustrativo, le relative 
condizioni per il sostegno al 
bilancio dell’UE nel settore 
energetico (Energia  I ed 
Efficienza  energetica) sono 
state solo parzialmente 
soddisfatte, con un tasso del 
59 %. La Commissione e le 
autorità ucraine si sono 
trovate in disaccordo in molti 
casi sul tasso effettivo di 
adempimento.
38 Osservazioni Schema 3Sviluppi nel settore dell’energia e del gas in Ucraina, 2007-2015
Settori / sottosettoriSviluppi nel periodo 
2007-2013Sviluppi nel periodo 
2014-2015Osservazioni
a) Riforma 
del settore 
del gasNormativa sul 
gas •Progressi graduali senza svolte
 •L’adesione dell’Ucraina al 
trattato della Comunità 
dell’energia stimola una 
migliore integrazione 
dell’Ucraina nel mercato UE 
dell’energia. •Adozione di un piano d’azione 
globale per il settore del gas 
(marzo 2015) e della legge 
ucraina sul gas dell’aprile  2015. •Il 2015 ha rappresentato un 
punto di svolta positivo per 
quanto riguarda la riforma 
del settore del gas. Dopo la 
legge sul gas dell’aprile 2015, 
sono iniziati i preparativi per 
l’unbundling di Naftogaz in linea 
con il terzo pacchetto dell’UE 
sull’energia.
Prezzi del 
gas e del 
riscaldamento •Aumenti insufficienti tra il 2007 
e il 2013 (nonostante le richieste 
di UE e FMI). •Aumento significativo dei prezzi 
delle utenze. •Ulteriore aumento dei prezzi del 
gas nell’aprile  2016.
 •Nessuna riduzione del disavanzo 
di Naftogaz. •Riduzione significativa del 
disavanzo di Naftogaz. •Il disavanzo di Naftogaz 
dovrebbe azzerarsi entro il 2017.
Rete di 
sicurezza sociale •Tentativi senza successo di 
istituire un sistema solido volto 
a compensare l’aumento dei 
prezzi del gas per i membri più 
poveri della società. •Il sistema di compensazione 
è stato migliorato per 
controbilanciare il forte 
aumento dei prezzi nel 2015. •Resta da verificare la solidità del 
sistema di compensazione.
Misurazione 
lungo l’intera 
filiera del gas •Significativi progressi 
nell’installazione di contatori 
del gas singoli nelle singole 
abitazioni. •Il piano d’azione del 2015 per 
la riforma del settore del gas 
mira a migliorare la misurazione 
lungo tutta la filiera del gas. •L’installazione di contatori 
del gas per tutte le abitazioni 
che non ne sono ancora 
provviste, nonché di almeno 
un calorimetro per edificio, 
dovrebbe essere completata 
entro aprile 2017.
b) Efficienza energetica •Non rappresenta una priorità 
nel programma di riforma del 
settore energetico ucraino 
(nonostante gli sforzi della 
Commissione). •Alcuni sviluppi positivi recenti 
(nuovi progetti UE e programmi 
con il sostegno finanziario 
dall’UE). •Maggiori sforzi nel settore dal 
2015.
c) Modernizzazione del sistema 
di transito del gas •Nessuna modernizzazione 
avviata grazie agli aiuti UE 
(i partner ucraini non soddisfano 
le condizioni di prestito). •Inizio dei lavori per la 
modernizzazione del 
gasdotto previsto per il 2016 
(finanziamento parzialmente 
garantito dall’UE). •La Gazprom minaccia di 
terminare il transito di gas 
proveniente dalla Russia 
attraverso l’Ucraina nel 2019.
d) Sicurezza 
dell’approvvigionamento di gas 
attraverso l’Ucraina •Situazione di crisi nel periodo 
2005-2006 e  nel 2009. •Difficoltà nel periodo 2014-
2015, ma transito del gas 
e forniture mantenute grazie 
agli sforzi dell’UE (attraverso 
interconnessioni, flussi invertiti 
e la mediazione con Gazprom 
e Naftogaz). •Altri progetti rivali di transito 
provano ad aggirare l’Ucraina.
 •Miglioramenti per quanto 
riguarda la governance nel 
settore nel gas e  l’integrazione 
nel mercato dell’energia dell’UE.
Fonte:  Corte dei conti europea.
39 Osservazioni 
a) Riforma del settore nel gas: nonostante gli sforzi dell’UE, i progressi compiuti tra il 
2007 e il 2013 sono stati lenti. Tuttavia, dal 2014, l’attuazione delle condizioni di assi -
stenza poste dall’UE e dai suoi partner ha dato nuovo slancio alla riforma del settore 
del gas (cfr. riquadro 5 ):
b) Efficienza  energetica: le autorità ucraine non hanno considerato l’efficienza energe -
tica come una priorità nel proprio programma per la riforma del settore dell’energia, 
nonostante il peso dato a tale tematica nel memorandum d’intesa UE-Ucraina sulla 
cooperazione in materia di energia. Dal 2015, le autorità ucraine hanno prestato mag -
giore attenzione all’efficienza energetica.
c) Modernizzazione del sistema di transito del gas: dal 2006 in poi, la Commissione ha 
cercato di generare risorse finanziarie tramite prestiti da parte di istituzioni finanzia -
rie internazionali (IFI), al fine di modernizzare il sistema di transito del gas. Nel 2012, 
la Commissione ha finanziato uno studio preliminare, il quale ha concluso che la 
modernizzazione avrebbe richiesto 2,5-5,3 miliardi di euro, a seconda degli scenari 
ipotizzati per i flussi di gas. La BEI e la BERS hanno potuto stipulare i primi accordi di 
prestito con l’Ukrtransgaz67 - del valore di 150 milioni di euro per ciascuna di queste 
due IFI68 - solo nel dicembre 2014, quando si è ritenuto che l’Ucraina avesse compiu -
to sufficienti progressi su alcune condizioni cruciali convenute nella dichiarazione 
congiunta del 2009. I lavori di costruzione inizieranno nel 2016 e finiranno, secondo 
le previsioni, nel 2018, nell’ambito della prima fase di un progetto su larga scala per 
modernizzare il gasdotto di transito Urengoy-Pomary-Uzhgorod.67 Società affiliata di Naftogaz, 
incaricata della trasmissione 
e dello stoccaggio del gas.
68 Il prestito della BEI fruisce di 
una garanzia globale dell’UE.Riquadro 5Sviluppi nel settore del gas a partire dal 2014
 οSono stati adottati un piano d’azione globale per la riforma nel settore del gas, che stabilisce azioni specifiche da 
intraprendere entro scadenze precise, e una nuova legge sul gas.
 οIn seguito a tentativi insufficienti durante un periodo di crisi economica e ad un aumento dei prezzi del gas russo, all’i -
nizio del 2015 le utenze sono aumentate approssimativamente del 300-600 % per il gas ad uso domestico e del 70 % 
circa per il teleriscaldamento. Si prevede che tali aumenti proseguiranno fino al 2017 finché i prezzi non raggiunge -
ranno la parità di mercato. Il disavanzo della Naftogaz si è ridotto notevolmente nel 2015 e dovrebbe azzerarsi entro il 
201766.
 οNel 2015, un sistema di compensazione già in essere è stato prorogato al fine di compensare i forti aumenti dei prezzi 
imposti agli strati più poveri della società. Sono necessari, tuttavia, ulteriori graduali miglioramenti – o una riforma – 
per gestire i futuri aumenti dei prezzi e per creare incentivi più efficaci all’efficienza energetica.
 οIl piano d’azione del 2015 per la riforma del settore del gas mira a migliorare la misurazione lungo tutta la filiera del 
gas.
66 Un obiettivo dell’FMI.
40 Osservazioni 
d) Sicurezza dell’approvvigionamento di gas attraverso l’Ucraina.
i) Durante il periodo esaminato, la sicurezza dell’approvvigionamento di gas attra -
verso l’Ucraina era ancora a rischio, a causa dell’instabilità politica, amministrati -
va ed economica del paese. Ciò ha ulteriormente aggravato le situazioni di crisi 
del 2005-2006 e del 2009, con ulteriori difficoltà nel 2014-2015. È inoltre incerto 
se il gas per i paesi dell’UE continuerà a transitare attraverso il territorio ucraino: 
la Gazprom minaccia di interrompere il transito del gas russo attraverso l’Ucraina 
nel 2019, alla scadenza dell’attuale contratto tra Gazprom e Naftogaz. Vi sono 
inoltre progetti alternativi per il transito del gas (ad esempio Nord Stream II, Tur -
kstream, Southstream) che hanno tentato o stanno tentando di aggirare il paese. 
L’obiettivo dell’UE, tuttavia, è di mantenere il transito del gas attraverso l’Ucraina.
ii) I recenti sforzi della Commissione per mantenere il transito del gas attraverso 
l’Ucraina nel 2014-2015 hanno avuto successo, rafforzando la sicurezza dell’ap -
provvigionamento di gas dell’UE e dell’Ucraina tramite interconnessioni e flussi 
invertiti, nonché mediando tra Naftogaz e Gazprom nell’ambito dei negoziati per 
il pacchetto del 2014-2015 noto come «pacchetto invernale». Il riempimento delle 
strutture di stoccaggio ucraine, indispensabili per la sicurezza dell’approvvigio -
namento di gas dei paesi orientali dell’UE, è andato a buon fine nell’ambito del 
pacchetto invernale del 2015-2016 grazie alle risorse proprie di Naftogaz e anche 
a uno strumento di prestito di istituzioni finanziarie internazionali69.
iii) Si prevede che la riforma del settore del gas ne migliori la governance, con -
tenendo quindi l’elemento del rischio di governance per quanto riguarda la 
sicurezza del transito di gas attraverso l’Ucraina. Un altro successo per la Com -
missione è stata l’adesione dell’Ucraina al trattato della Comunità dell’energia 
nel 2011, che mira ad integrare più pienamente il paese nel mercato dell’energia 
dell’UE, contribuendo in tal modo a stabilizzare a lungo termine il settore del gas 
dell’Ucraina.69 300 milioni di dollari USA 
forniti dalla BERS, corredati da 
una garanzia sovrana da parte 
dell’Ucraina, cui seguirà uno 
strumento della Banca 
mondiale per un valore 
massimo di 520  milioni di 
dollari USA, garantito dalla BEI 
e quindi dall’UE.
41
 Conclusioni 
e raccomandazioni
74 
Sulla base del lavoro di audit svolto, la Corte conclude che, complessivamente, l’assistenza 
dell’UE all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel sostenere la trasformazione del paese 
in uno Stato ben governato nei settori della gestione delle finanze pubbliche, della lotta 
alla corruzione e del funzionamento del settore del gas.
Efficacia dell’assistenza UE all’Ucraina per il 
miglioramento della gestione delle finanze pubbliche 
e della lotta alla corruzione
75 
L’assistenza UE all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel migliorare la gestione delle 
finanze pubbliche e la lotta alla corruzione.
76 
Per gran parte del periodo esaminato, la gestione delle finanze pubbliche ha avuto un 
ruolo marginale nel dialogo UE-Ucraina. Tuttavia, dal 2011 l’UE è divenuta più esigente 
per quanto riguarda le riforma della gestione delle finanze pubbliche e ha aiutato l’Ucrai -
na a sviluppare la strategia di riforma del 2013 in questo ambito e il relativo piano d’azio -
ne (cfr. paragrafi 31-34). La lotta alla corruzione è stata regolarmente parte dell’agenda di 
dialogo UE-Ucraina. È stata rafforzata dal piano d’azione per la liberalizzazione dei visti 
del 2011 e ulteriormente intensificata con il miglioramento della cooperazione dopo gli 
eventi di Maidan (cfr. paragrafi 35-37).
Raccomandazione 1 – Porre maggiormente l’accento sulla 
gestione delle finanze pubbliche nell’ambito del processo di 
dialogo con l’Ucraina
Per mantenere lo slancio dato alla riforma della gestione delle finanze pubbliche dall’ado -
zione della strategia del 2013 in tale ambito, la Commissione e il SEAE dovrebbero conso -
lidare il dialogo politico sulle questioni relative alla gestione delle finanze pubbliche. La 
Commissione dovrebbe inoltre valutare la possibilità di avviare un programma specifico 
per assicurare un’attuazione efficace e più rapida possibile della riforma della gestione 
delle finanze pubbliche.
42 Conclusioni e raccomandazioni 
77 
La concezione dell’assistenza UE è stata parzialmente efficace nel contribuire a migliorare 
la gestione delle finanze pubbliche e la lotta alla corruzione. La Commissione ha integra -
to la necessità di rafforzare la gestione delle finanze pubbliche e la lotta alla corruzione 
nella definizione dei programmi di sostegno al bilancio e nell’AMF in favore dell’Ucraina, 
seppure talvolta con carenze nelle modalità di stipulazione delle condizioni o nel metodo 
di verifica del rispetto delle stesse (cfr. paragrafi 38-40). Per la maggior parte, i programmi 
di sostegno al bilancio in Ucraina sono stati concepiti per erogare una quota significativa 
dell’importo assegnato nella fase iniziale, una volta soddisfatte le condizioni generali. Tale 
approccio potrebbe limitare l’incentivo ad attuare le riforme cui sono subordinati i suc -
cessivi pagamenti, di più modesta entità. Per fronteggiare la situazione critica dell’Ucraina 
nel 2014, la Commissione ha concentrato i propri sforzi per una rapida erogazione dei 
fondi di assistenza (cfr. paragrafi 41-44).
Raccomandazione 2 – Migliorare la definizione delle 
condizioni per l’assistenza finanziaria e l’erogazione della 
stessa
La Commissione dovrebbe fare tesoro dell’esperienza maturata in Ucraina per migliorare 
l’impostazione dei futuri aiuti:
a) per quanto riguarda le condizioni di prestito a titolo di sostegno al bilancio e dell’as -
sistenza macrofinanziaria, tutti gli indicatori selezionati dovrebbero essere definiti in 
modo chiaro al fine di evitare controversie durante il processo di valutazione;
b) le condizioni dei prestiti e  delle sovvenzioni futuri dovrebbero essere complementari 
e rafforzarsi a vicenda;
c) nei negoziati e nel fissare le condizioni, la Commissione dovrebbe cooperare stretta -
mente con gli altri donatori, in particolare con le istituzioni finanziarie internazionali, 
al fine di aumentare gli incentivi alla riforma;
d) i programmi dovrebbero perseguire un ragionevole equilibrio tra gli aspetti legati 
all’effetto moltiplicatore delle politiche e la necessità di erogare rapidamente gli aiuti. 
Inoltre, per quanto concerne il sostegno al bilancio, gli importi legati a condizioni, 
per le rate variabili, relative alla gestione delle finanze pubbliche e alla lotta contro la 
corruzione dovrebbero essere sufficientemente consistenti da garantirne il rispetto.
78 
Il monitoraggio dell’attuazione dell’assistenza fornita dall’UE è risultato ampiamente 
efficace ed è migliorato nel corso del periodo esaminato. L’UE e le organizzazioni inter -
nazionali valutano regolarmente la situazione della gestione delle finanze pubbliche 
e della lotta alla corruzione in Ucraina e, dal 2012, la Commissione ha rafforzato il proprio 
quadro di monitoraggio del sostegno al bilancio. Non vi è, tuttavia, un approccio siste -
matico alla valutazione dei programmi di sostegno al bilancio (cfr. paragrafi 45-48). Nel 
periodo 2011-2013, la sospensione dei pagamenti del sostegno al bilancio ha indotto 
progressi per quanto riguarda le priorità relative alla gestione delle finanze pubbliche 
(cfr.  paragrafo  49):
43 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 3 – Rafforzare il monitoraggio delle 
modalità di attuazione dell’assistenza UE
Al fine di approfondire e accelerare le riforme nel campo della gestione delle finanze 
pubbliche e della lotta alla corruzione, la Commissione dovrebbe rafforzare il monitorag -
gio in determinati ambiti e porre maggiormente l’accento sull’obbligo di rendiconto dei 
beneficiari.
a) L’approccio della Commissione nel valutare i programmi di sostegno al bilancio attua -
ti in Ucraina andrebbe semplificato.
b) Visti i risultati ottenuti sospendendo i pagamenti, la Commissione dovrebbe, laddove 
sia debitamente giustificato, ricorrere alla sospensione dei pagamenti per il sostegno 
al bilancio.
79 
L’assistenza dell’UE è stata parzialmente efficace nell’ottenere risultati concreti e soste -
nibili nel campo della gestione delle finanze pubbliche e della lotta alla corruzione. Fino 
al 2014, il limitato impegno del governo ucraino nei confronti del processo di riforma ha 
portato al conseguimento incompleto e tardivo dei risultati attesi (cfr. paragrafi 50-51). 
Nonostante il nuovo impulso impresso alle riforme a partire dal 2014, i risultati finora 
ottenuti rimangono fragili. Nei programmi AMF, la Commissione si è servita del margine 
di discrezionalità per concludere che le condizioni di gestione delle finanze pubbliche, 
per la maggior parte, erano state sostanzialmente soddisfatte, nonostante alcune carenze 
nell’attuazione (cfr. paragrafo 52). Per quanto riguarda la gestione delle finanze pubbliche 
e la lotta alla corruzione, gran parte dei risultati ottenuti consistono in modifiche legi -
slative e istituzionali (cfr. paragrafi 53-63). Per quanto riguarda la politica per la lotta alla 
corruzione, restano ancora da appurare i risultati di una sua efficace attuazione.
Raccomandazione 4 – Porre maggiormente l’accento 
sull’efficacia dell’attuazione e sulla sostenibilità delle riforme
Oltre a sollecitare modifiche legislative, la Commissione dovrebbe, in collaborazione con 
le organizzazioni della società civile, subordinare l’erogazione di ulteriori aiuti UE all’effi -
cace attuazione delle riforme essenziali in materia di gestione delle finanze pubbliche e di 
lotta alla corruzione. Ciò riguarda in particolare la strategia di riforma della gestione delle 
finanze pubbliche e il relativo piano d’azione, nonché la sostenibilità finanziaria di organi -
smi operativi imparziali impegnati nella lotta alla corruzione. Le condizioni di erogazione 
dovrebbero essere valutate in maniera rigorosa.
44 Conclusioni e raccomandazioni 
L ’assistenza UE volta a migliorare la governance nel 
settore del gas e la sicurezza dell’approvvigionamento 
di gas dell’UE attraverso l’Ucraina
80 
Nel complesso, l’assistenza dell’UE all’Ucraina è stata parzialmente efficace nel migliorare 
la governance nel settore del gas e la sicurezza dell’approvvigionamento di gas attraverso 
l’Ucraina.
81 
Il dialogo UE-Ucraina sulle questioni energetiche è stato inficiato dall’impegno incerto 
mostrato fino a poco tempo fa dall’Ucraina, nonché da divergenze d’opinione tra i por -
tatori d’interesse dell’UE riguardo alla sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE 
attraverso l’Ucraina. Nel periodo 2007-2015 sono emerse le stesse questioni fondamentali 
(cfr. paragrafi 65-69).
82 
Nella fase iniziale, la revisione dell’assistenza UE per quanto riguarda il settore del gas e la 
sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE attraverso l’Ucraina ha portato all’intro -
duzione di alcune condizioni vaghe e difficili da valutare (cfr. paragrafo 70).
83 
Fino al 2014 vi è stata una carenza di dati di alta qualità nel monitoraggio dell’attua -
zione dell’assistenza UE, mentre la comunicazione congiunta UE-Ucraina, talvolta, non 
ha illustrato il contesto completo alla base delle difficoltà osservate nel settore del gas 
(cfr. paragrafi 71-72).
84 
Fino al 2014, l’assistenza UE ha avuto un impatto limitato sul funzionamento del setto -
re del gas ucraino e ha prodotto risultati contrastanti per quanto riguarda la sicurezza 
dell’approvvigionamento di gas all’UE attraverso l’Ucraina. Dal 2014 sono state conseguite 
importanti tappe intermedie (cfr.  paragrafo  73).
45 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 5 – Adottare misure volte a migliorare 
l’efficacia dell’assistenza dell’UE all’Ucraina nel settore del 
gas
La Commissione dovrebbe adottare tempestivamente misure volte a migliorare il moni -
toraggio della cooperazione strategica con l’Ucraina nel settore del gas e renderla più 
efficace. In particolare, si dovrebbe porre maggiormente l’accento su raccolta, verifica 
e analisi dei dati. La Commissione dovrebbe sistematicamente raccogliere informazioni 
più accurate e verificabili, anche in condizioni sfavorevoli. Ciò è di vitale importanza per 
far sì che il processo decisionale sia ben fondato e basato su riscontri empirici.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, 
Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione dell’8 novembre 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente

46
 Allegato
Programmi esaminati
Tabella 1 – Ucraina: programmi di sostegno al bilancio, 2007-2015
Assegnati Erogati
(in milioni di euro)
Programmi di sostegno settoriale al bilancio1 (abbreviazione, anno della decisione) 588 259
Sostegno all’attuazione della politica energetica dell’Ucraina (Energia I, 2007) 87 73
Sostegno all’attuazione della strategia dell’Ucraina nel settore dell’efficienza energetica e delle fonti energetiche 
rinnovabili (Efficienza  energetica, 2008)70 52
Promozione degli scambi reciproci tramite la rimozione degli ostacoli tecnici al commercio tra Ucraina e l’UE 
(Commercio, 2008)45 29
Sostegno all’attuazione di una strategia ambientale in Ucraina (Ambiente, 2009) 35 24
Sostegno all’attuazione della strategia dell’Ucraina per i trasporti (Trasporti, 2009) 65 27
Sostegno alla politica settoriale di gestione delle frontiere in Ucraina (Gestione delle frontiere, 2010) 66 49
Sostegno continuato all’attuazione della strategia energetica dell’Ucraina (Energia II, 2012) 45 5
Programma di sostegno alle politica regionale – sostegno alla politica regionale dell’Ucraina (Regionale, 2013) 55 0
Riforma del quadro normativo amministrativo e del pubblico impiego dell’Ucraina (2011) 70 annullato
Sostegno al bilancio in favore della politica di sviluppo regionale dell’Ucraina (2012) 50 annullato
Contratto di potenziamento istituzionale2355 250
1 Tale importo comprende la componente di sostegno complementare (assistenza tecnica, revisione contabile, valutazione e revisione del 
programma).
2 Dei 355 milioni di euro per l’SBC, 232 milioni di euro erano costituiti da nuovi fondi e 123 milioni sono stati assorbiti attingendo alle 
assegnazioni del piano d’azione annuale del 2013 (tramite due nuovi programmi di sostegno alle politiche settoriali per l’eliminazione degli 
ostacoli al commercio e per l’attuazione di una strategia ambientale in Ucraina (55 milioni di euro ciascuno), mentre 13 milioni tramite un 
aumento della dotazione, inizialmente destinato al settore ambientale).
Fonte:  CRIS al 31.12.2015.
Tabella 2 – Ucraina: panoramica dell’assistenza macrofinanziaria dell’UE, 2007- 2015
Anno della decisioneAbbreviazione usata per il 
presente auditAssegnati Erogati
(in milioni di euro)
2002AMF I1106102010 500
2014 AMF  II 1 000 1 000
2015 AMF  III 1 800 600
Totale 3 410 2 210
Fonte:  DG Affari economici e finanziari al 31.12.2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmAllegato
47 Allegato 
Tabella 3 – Ucraina: progetti esaminati per il periodo 2007-2015
Titolo (anno contrattuale)Assegnati Erogati
(in milioni di euro)
Gestione delle finanze pubbliche
Gemellaggio «Rafforzamento dell’applicazione del diritto e della politica della concorrenza in Ucraina 
(2007)»1 0,9
Gemellaggio «Assistenza all’Ufficio centrale per il controllo e l’audit (Servizio statale di audit o KRU) 
nell’applicazione del nuovo sistema di controllo finanziario interno del settore pubblico» (2007)1,1 1,1
Armonizzazione del regime di concorrenza e del sistema degli appalti pubblici in Ucraina con le norme UE 
(2008)4,4 4,4
Rafforzamento del potenziale della Banca nazionale dell’Ucraina tramite un avvicinamento agli standard 
dell’UE per l’attività di banca centrale (2009)1,1 0,6
Sostegno al Ministero delle Finanze dell’Ucraina nei settori della gestione del debito pubblico e della 
previsione di bilancio (2010)1,7 1,5
Sviluppo della scheda per il progetto di gemellaggio sulla vigilanza basata sul rischio delle istituzioni 
finanziarie non bancarie (2011)0,1 0,1
Fornitura di attrezzature informatiche per integrare la rete regionale del comitato antimonopoli, a sostegno 
del piano d’azione UE-Ucraina del 2006 «Armonizzazione del regime di concorrenza e del sistema degli 
appalti pubblici in Ucraina con le norme UE» (2010)0,2 0,2
Proroga del contratto 147-509 «Armonizzazione del regime di concorrenza e del sistema degli appalti 
pubblici in Ucraina con le norme UE» (2011)1,1 1,1
Sviluppo di tre progetti di gemellaggio nel settore della gestione delle finanze pubbliche in Ucraina (2013) 0,1 0,1
Armonizzazione del sistema degli appalti pubblici dell’Ucraina con le norme UE (2013) 4 2,7
I costi dello Stato: promuovere il controllo pubblico sull’elaborazione del bilancio statale (2013) 0,3 0,2
La società civile e i media per bilanci locali trasparenti 0,3 0,1
Creazione e applicazione del sistema «bilancio aperto» per monitorare l’utilizzo dei fondi pubblici (2013) 0,3 0,2
Monitoraggio indipendente dei flussi di risorse e finanziari derivanti dallo sviluppo di idrocarburi 
convenzionali e non convenzionali in Ucraina nel quadro dell’accordo di produzione condivisa (2013)0,2 0,2
Totale per la gestione delle finanze pubbliche 15,9 13,4
Lotta alla corruzione
Sostegno al buon governo: progetto contro la corruzione in Ucraina (2006) 1,5 1,4
Progetto di sostegno alle riforme giudiziarie in Ucraina (2013) 8,6 2,4
Totale lotta alla corruzione 10,1 3,8
Fonte:  CRIS al 31.12.2015.Allegato
48 Risposte della Commissione 
e del SEAE
Sintesi
III
I drammatici eventi registrati in Ucraina alla fine di febbraio 2014, ovvero la destituzione dell’ex presidente ucraino Yanukovich 
il 28 febbraio 2014 e l’annessione illegale della Crimea da parte della Russia nei giorni successivi, hanno imposto di adottare 
provvedimenti rapidi e decisi per alleviare nella misura del possibile gli effetti di una situazione difficile e inattesa.
Benché in questo modo la Commissione non abbia avuto il tempo sufficiente per elaborare una strategia predefinita e di lungo 
termine prima di annunciare, nel marzo del 2014, un consistente pacchetto di misure di aiuto all’Ucraina, la pianificazione di 
lungo termine ha avuto inizio nel periodo immediatamente successivo e da allora si sono tenute ampie discussioni di tipo stra -
tegico con la partecipazione anche dei partner internazionali.
V
La Commissione ritiene che, per quanto l’assistenza UE sia stata solo parzialmente efficace, sono state avviate o sostenute dai 
programmi UE importanti riforme strutturali in quasi tutti gli ambiti descritti alla sezione IV.
VI
La Commissione è stata costretta a negoziare e valutare l’assistenza macrofinanziaria e le condizioni di sostegno al bilancio in 
Ucraina in condizioni eccezionali sul piano politico, economico e  finanziario.
La maggior parte dei programmi di sostegno al bilancio comprende una componente a quota fissa che viene versata all’inizio 
del programma, a condizione che siano soddisfatte le condizioni generali standard per le operazioni di sostegno al bilancio.
VII
Negli ultimi 10 anni la cooperazione con l’Ucraina nel settore dell’energia ha avuto come base il pertinente memorandum d’in -
tesa del 2005 e come obiettivo precipuo garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas all’Europa attraverso il sistema 
dei gasdotti ucraini e attuare una serie di riforme di ampia portata nel settore dell’energia. Lo stesso obiettivo aveva anche la 
dichiarazione congiunta sulla modernizzazione del sistema di transito del gas in Ucraina del marzo 2009. La crisi del gas del 
2009 ha ulteriormente incrementato l’importanza e la tempestività di questa iniziativa, benché la sua attuazione sia stata diffi -
cile a causa della complessa situazione politica nel paese e delle continue tensioni geopolitiche.
I progressi compiuti hanno consentito alla BEI e alla BERS di firmare nel dicembre 2014 una prima serie di prestiti per la moder -
nizzazione del sistema di transito del gas. Gli interventi per migliorare la governance nel settore del gas in Ucraina, come pure 
la sicurezza generale dell’approvvigionamento, sono stati ostacolati fino al 2014 dalla dipendenza dell’Ucraina dalle forniture 
energetiche russe. Da allora i progressi significativi realizzati nelle riforme del mercato del gas in Ucraina sono ampiamente 
riconosciuti.
Dal marzo 2015 è in corso di attuazione un piano di riforme di ampia portata del settore del gas. Oltre all’adozione della nuova 
legge sul gas, il governo ha adottato nel luglio 2016 il piano per la separazione di Naftogaz dal gestore del sistema di trasmis -
sione, che dovrebbe essere attuato entro il 2017.
La Commissione, di concerto con il segretariato della Comunità dell’Energia e altri partner, continuerà a insistere affinché ven -
gano completate le riforme del settore del gas, al fine di migliorare la trasparenza e garantire piene condizioni di concorrenza, 
oltre a consentire l’ingresso di nuovi operatori nel mercato, migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento di gas e l’affidabi -
lità del sistema di transito ucraino.
Risposte della Commissione e del SEAE 49
Introduzione
04
Dalla metà del 2015 l’economia ucraina ha mostrato segni di stabilizzazione dopo un periodo di recessione particolarmente 
acuta provocata in larga parte dalla perdita di fiducia e dai danni subiti dalla capacità di produzione a seguito del conflitto 
armato nell’est del paese. La stabilizzazione è dovuta a una serie di fattori, quali una forte intervento di politica macroeco -
nomica messo in atto per affrontare gli squilibri di lungo periodo e un sostegno tecnico-finanziario internazionale di ampia 
portata che si è rivelato fondamentale per arginare la crisi di fiducia.
Dopo una contrazione del 6,6% nel 2014 e del 9,9% nel 2015, ci si aspetta che l’economia torni a crescere nel 2016 (si prevede un 
aumento dell’1-2%) grazie a un graduale miglioramento della fiducia di consumatori e investitori. Il PIL è aumentato in termini 
reali dello 0,1% nel primo trimestre e dell’1,3% nel secondo trimestre del 2016.
08
Data la situazione in Ucraina, a partire dal 2014 l’assistenza dell’ENI è stata effettivamente erogata sotto forma di «misure spe -
ciali» annuali. Sono tuttavia già iniziati i preparativi per il ritorno a una normale programmazione pluriennale in forma di quadro 
di sostegno unico a decorrere dal 2018.
13
La Commissione concorda sul fatto che l’impegno delle autorità ucraine nel processo di riforma ha registrato notevoli migliora -
menti a  partire dal 2014. In particolare l’attuale amministrazione ucraina sta dimostrando un forte impegno nella realizzazione 
della riforma della pubblica amministrazione.
La Commissione incoraggia le autorità a proseguire su questa strada. Interventi sono in corso in questo ambito per mettere 
a punto un programma UE di assistenza di grande portata a sostegno del processo di riforma. Anche il terzo programma AMF 
contiene impegni di rilievo in materia di riforma della pubblica amministrazione (di tipo sia legislativo sia esecutivo).
15
L’AFM non costituisce una replica, bensì un’integrazione, delle condizioni dell’FMI. L’AMF può essere concessa soltanto se è stato 
avviato il programma complementare dell’FMI e gli esami dell’FMI continuano e sono via via conclusi. Ciò implica che i benefi -
ciari devono continuare a rispettare le condizioni dell’FMI per poter beneficiare dei versamenti a titolo dell’AMF.
Riquadro 1 – Avvio della campagna delle autorità ucraine contro l’oligarchia
La Commissione ritiene che il ruolo e l’importanza dell’Agenzia per la modernizzazione siano sopravvalutati e che non sussista il 
rischio di confonderne le attività con l’assistenza ufficiale dell’UE all’Ucraina.
17
I drammatici eventi registrati in Ucraina alla fine di febbraio 2014, ovvero la destituzione dell’ex presidente ucraino Yanukovich 
il 28 febbraio 2014 e l’annessione illegale della Crimea da parte della Russia nei giorni successivi, hanno richiesto l’adozione di 
provvedimenti rapidi e decisi per alleviare nella misura del possibile gli effetti di una situazione difficile e inattesa.
Risposte della Commissione e del SEAE 50
Benché in questo modo la Commissione non abbia avuto il tempo sufficiente per elaborare una strategia predefinita e di lungo 
termine prima di annunciare, nel marzo del 2014, un consistente pacchetto di misure di aiuto all’Ucraina, la pianificazione di 
lungo termine ha avuto inizio nel periodo immediatamente successivo e da allora si sono tenute ampie discussioni di tipo stra -
tegico con la partecipazione anche dei partner internazionali.
Inoltre, dopo l’annuncio del pacchetto di sostegno, che ha avuto una rilevanza politica notevole, i programmi specifici di soste -
gno dell’UE sono stati accuratamente messi a punto tenendo conto dei rischi finanziari come pure delle attività di altri donatori 
e fornendo la pertinente documentazione.
18
Il pacchetto finanziario del marzo 2014 aveva come obiettivo mandare un forte segnale di sostegno politico e, allo stesso tempo, 
mobilitare un sostegno di bilancio e fiscale nel breve termine e un supporto nel campo della consulenza e degli investimenti nel 
lungo termine. Per questo il pacchetto prendeva in considerazione esigenze di medio e lungo termine - e nel secondo caso le 
subordinava a un forte impegno da parte delle autorità ucraine a realizzare le riforme.
Va sottolineato che soltanto 1,61 miliardi di EUR dell’AMF rientravano nel pacchetto finanziario del marzo 2014 (volume com -
binato di AMF I e AMF II). La proposta di un terzo pacchetto AMF per l’Ucraina (con una dotazione di 1,8 miliardi di EUR) è stata 
adottata dalla Commissione nel gennaio 2015 ed era finalizzata a integrare il pacchetto del marzo 2014, basandosi su una valu -
tazione organica dell’assistenza fornita fino a quel momento, del suo impatto sulla stabilità economica e finanziaria in Ucraina 
dall’inizio della crisi e tenendo conto del deterioramento della situazione finanziaria in Ucraina all’inizio del 2015.
20
Il ritorno a una normale programmazione pluriennale in forma di quadro di sostegno unico è previsto a decorrere dal 2018. 
I lavori preparatori sono già cominciati.
21
Nonostante alcuni problemi di coordinamento nella fase iniziale, attualmente le attività della delegazione UE di Kiev, del gruppo 
di sostegno per l’Ucraina e della Missione consultiva dell’UE sono strettamente coordinate e pienamente complementari, come 
dimostrato, ad esempio, dall’elaborazione congiunta di un nuovo programma di sostegno alla lotta contro la corruzione adot -
tato qualche mese fa (giugno 2016).
22
L’iniziativa in questione non è stata ulteriormente perseguita. La Commissione continua a sostenere l’Ucraina nella lotta contro 
la corruzione e le frodi tramite altre iniziative quali il sostegno ai nuovi organismi ucraini di lotta alla corruzione mediante il 
programma anticorruzione menzionato nella risposta al paragrafo 21 e il sostegno alla riforma del sistema giudiziario.
24
Il coordinamento dei donatori da parte del governo ucraino è stato in effetti piuttosto carente per la maggior parte del periodo 
oggetto di audit. L’attuale governo Ucraino, tuttavia, sta adottando misure per affrontare e migliorare la situazione e i primi 
risultati positivi già si vedono.
Risposte della Commissione e del SEAE 51
25
La Commissione si è coordinata fin dall’inizio con il fondo multidonatori della BERS e ha ora adottato (luglio 2016) la decisione di 
contribuire al fondo.
Osservazioni
34
L’UE è stata effettivamente molto attiva nel sostenere l’elaborazione di una strategia di gestione delle finanze pubbliche (GFP) 
nel 2012 e 2013, sfociata poi nell’adozione di un documento di buona qualità prima del vertice di Vilnius. Interventi sono in 
corso - di nuovo con il contributo dell’UE e di esperti dell’OCSE/SIGMA - per aggiornare e migliorare ulteriormente la strategia 
G FP.
38
Le condizioni in materia di gestione delle finanze pubbliche e di lotta alla corruzione hanno rivestito un ruolo fondamentale in 
una serie di programmi di sostegno dell’UE, come ad esempio il contratto di potenziamento istituzionale (State Building Con -
tract). La Commissione continuerà a migliorare le modalità e i criteri di valutazione per monitorare i progressi nel campo della 
G FP.
40
La Commissione ritiene di aver utilizzato il proprio margine di discrezionalità in modo appropriato date le eccezionali circo -
stanze politico-finanziarie in Ucraina.
Riquadro 2 – Flessibilità nella definizione e nella valutazione del soddisfacimento delle 
condizioni per l’AMF
Il memorandum di intesa per l’AMF I è stato negoziato principalmente nel periodo 2010-2012 con un governo ucraino molto 
meno incline a realizzare le riforme ed è stato ratificato soltanto nel 2014 dal parlamento ucraino. Nonostante le difficoltà incon -
trate nei negoziati, la Commissione è riuscita a inserire nel memorandum di intesa alcune condizioni generali di GFP .
L’approccio mirante a includere più di un risultato in una condizione rende possibile la fissazione di un obiettivo più generale in 
uno specifico settore di riforma al fine di fornire un orientamento strategico, garantendo al contempo chiarezza e specificità per 
quanto riguarda le misure attese.
Risposte congiunte ai paragrafi 41 e 42
La Commissione ritiene che in percentuale l’anticipazione delle quote fisse dei programmi di sostegno al bilancio sia rimasta 
all’interno dei margini raccomandati dagli orientamenti sul sostegno al bilancio e che fosse giustificata dalla situazione in 
Ucraina.
43
La Commissione ritiene che nel 2014 l’Ucraina fosse sull’orlo del collasso finanziario e, di conseguenza, politico. Di concerto con 
l’FMI e  altri donatori internazionali, l’UE ha reagito rapidamente alla crisi finanziaria in Ucraina, in particolare nel 2014 e  nella 
prima metà del 2015. Tenuto conto della portata della crisi economica in Ucraina e delle dimensioni del paese (di gran lunga il 
più grande dei vicini orientali dell’UE) è stato necessario erogare importi significativi a titolo dell’assistenza macrofinanziaria.
Risposte della Commissione e del SEAE 52
46
Le erogazioni di sostegno al bilancio sono effettivamente basate (dal 2010) su una valutazione organica della GFP che tiene 
conto di tutti i pertinenti materiali di analisi, comprese le valutazioni sulle spese pubbliche e sulla responsabilità finanziaria 
(PEFA).
48
La Commissione ritiene che l’esame del 2014 sulle operazioni di sostegno al bilancio in Ucraina abbia fornito una panoramica 
e una valutazione organica e comparativa.
51
La Commissione è al corrente di questo problema, segnalato anche nella valutazione del sostegno al bilancio, e ha fatto pre -
sente al ministero delle finanze che è necessario migliorare le modalità di assegnazione delle risorse dell’UE.
52
La Commissione ritiene che la sua valutazione («generalmente soddisfatte») in relazione alle condizioni AMF vada interpretata 
nel senso che, per quanto non tutte le condizioni siano state attuate, l’obiettivo riformatore delle condizioni in parola è stato 
conseguito in misura tale da rendere ingiustificato un ritardo nel relativo versamento a titolo dell’AMF.
Risposta congiunta della Commissione ai paragrafi 67-69.
Durante tutto il periodo oggetto dell’audit la Commissione ha perseguito una politica coerente visto il ruolo strategico del 
sistema ucraino di transito del gas e la necessità correlata di riformare a fondo il settore del gas.
Gli Stati membri hanno ampiamente sostenuto gli sforzi della Commissione. La Commissione riconosce tuttavia che le priorità di 
alcuni Stati membri per quanto riguarda la cooperazione nel settore del gas non erano sempre del tutto allineate a quelle della 
Commissione.
A seguito delle crisi del 2006 e del 2009 la Commissione ha condotto una valutazione del rischio interno e ha analizzato gli 
insegnamenti tratti dagli episodi di interruzione delle forniture di gas in un documento di lavoro dei servizi della Commissione 
[SEC(2009) 977].
La Commissione ritiene che le interruzioni del transito del gas avvenute nel 2006 e 2009 siano state il risultato diretto di una 
disputa commerciale tra Gazprom e Naftogaz, influenzata ed esacerbata dalle tensioni politiche tra Ucraina e Russia.
La Commissione ha dovuto tenere conto del carattere sensibile delle relative informazioni e ritiene che, date le circostanze, non 
avrebbe potuto essere più esplicita.
70
La Commissione riconosce che, in alcuni casi, la messa a punto dei programmi di assistenza al settore del gas avrebbe potuto 
essere migliore ma fa presente anche la scarsa capacità amministrativa dei ministeri ucraini competenti nella formulazione dei 
programmi di assistenza.
Risposte della Commissione e del SEAE 53
71
La Commissione ritiene che l’accesso ai dati sia gradualmente migliorato nel periodo oggetto dell’audit. Dal 2015 i dati relativi 
ai flussi di transito del gas, come pure le informazioni di mercato relative al settore ucraino del gas, sono resi pubblici grazie alla 
cooperazione tra le autorità ucraine, la Commissione e ENTSO-G (la rete europea di gestori del sistema di trasporto del gas).
73
La Commissione ritiene che progressi fossero già stati compiuti nel 2014 – a titolo di esempio il progetto di legge sul gas messo 
a punto dal governo che ha consentito di firmare i primi prestiti BEI/BERS per la modernizzazione del sistema di transito del gas 
nel dicembre 2014.
c)
l’impegno della Commissione per aiutare l’Ucraina a modernizzare il sistema di transito del gas ha determinato una serie di 
importanti decisioni di investimento soltanto verso la fine del 2014, soprattutto perché i precedenti governi non erano propensi 
ad attuare le riforme fondamentali concordate nella dichiarazione congiunta del 2009.
d) i)
La Commissione e il SEAE ritengono che la sicurezza dell’approvvigionamento di gas dell’UE fosse a rischio anche a causa di sog -
getti esterni (Russia).  
Conclusioni e raccomandazioni
74
La Commissione e il SEAE ritengono che l’assistenza dell’UE abbia svolto un ruolo cruciale nel promuovere l’associazione politica 
e l’integrazione dell’Ucraina con l’Unione europea. Dall’inizio della crisi nel 2014 l’assistenza dell’UE ha svolto inoltre un ruolo 
fondamentale per stabilizzare la situazione in Ucraina e  promuovere l’adozione di importanti riforme strutturali in un’ampia 
serie di ambiti e settori.
76
La Commissione ritiene che la lotta alla corruzione e la gestione delle finanze pubbliche siano aspetti fondamentali del dialogo 
dell’UE con l’Ucraina. Di conseguenza, negli ultimi anni sono state avviate una serie di riforme di grande portata con risultati 
altrettanto significativi.
Raccomandazione 1 – Porre maggiormente l’accento sulla gestione delle finanze 
pubbliche nell’ambito del processo di dialogo con l’Ucraina
La Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione.
Un programma specifico di sostegno alla gestione delle finanze pubbliche è attualmente allo studio in forma di misura speciale 
per il 2017. Le questioni di GFP costituiscono già elementi fondamentali di tutti i progetti di sostegno al bilancio attualmente in 
corso e l’aggiornamento della strategia di GFP è già in atto con l’aiuto di esperti dell’UE e dell’OCSE-SIGMA.
Risposte della Commissione e del SEAE 54
77
La Commissione ritiene che nel 2014 e 2015 una mobilitazione e un esborso rapidi dell’assistenza fossero essenziali vista la 
situazione critica dell’Ucraina. Tutti pagamenti del sostegno al bilancio sono stati preceduti da una valutazione accurata per 
accertare che fossero rispettate le condizioni generali per tale sostegno.
La maggior parte dei programmi di sostegno al bilancio comprende una componente a quota fissa che viene versata all’inizio 
del programma, a condizione che siano soddisfatte le condizioni generali standard per le operazioni di sostegno al bilancio.
Raccomandazione 2 – Migliorare la determinazione delle condizioni per l’assistenza 
finanziaria e l’erogazione della stessa
La Commissione accetta la raccomandazione.
a)
La Commissione ha già iniziato a definire gli obiettivi strategici in modo più preciso e mirato, come si può desumere dall’evolu -
zione dei memorandum di intesa con l’Ucraina, in particolare tra MFA II e III. In futuro la Commissione si prodigherà per conse -
guire una maggiore chiarezza e precisione.
Tuttavia, la condizioni per l’AMF sono sempre il risultato di un negoziato con il paese beneficiario. In particolare, quando i nego -
ziati hanno luogo in un contesto geopolitico e finanziario eccezionale, la Commissione può, e potrà in futuro, essere costretta 
a trovare un punto di equilibrio tra l’urgenza della situazione e la durata estesa dell’assistenza, da un lato, e la precisione e la 
chiarezza dall’altro.
c)
Come ha sempre fatto in passato, la Commissione continuerà a operare in stretto coordinamento con il FMI e altri donatori 
nell’ambito dei programmi di AMF.
d)
La Commissione continuerà inoltre a cercare un ragionevole equilibrio tra effetto leva e rapidità dell’erogazione. Nel 2014 l’ecce -
zionale contesto geopolitico e finanziario in Ucraina ha giustificato, in alcune occasioni, la decisione di procedere a una rapida 
erogazione dell’AMF. Con il consolidarsi della stabilizzazione economica in Ucraina, verso la fine del 2015, la Commissione ha 
cominciato a essere più rigorosa nel chiedere il rispetto delle condizioni per l’AMF, come dimostra il fatto che la seconda quota 
dell’AMF III non è stata ancora erogata (doveva esserlo nell’ottobre 2015) a causa di un’attuazione tuttora incompleta.
La Commissione continuerà a monitorare da vicino l’attuazione con l’obiettivo di utilizzare nel modo migliore la funzione di 
leva della sua assistenza. Allo stesso tempo non si può escludere che in futuro le quote dell’AMF siano erogate in presenza di un 
buon livello generale di attuazione anche qualora non sia soddisfatto un numero ridotto di condizioni.
78
La Commissione ritiene che l’esame del 2014 sulle operazioni di sostegno al bilancio in Ucraina abbia fornito una valutazione 
organica e  comparativa.
Risposte della Commissione e del SEAE 55
Raccomandazione 3 – Rafforzare il monitoraggio del modo in cui l’assistenza UE viene 
attuata
La Commissione accetta la raccomandazione.
La Commissione continuerà a lavorare per rafforzare il monitoraggio delle modalità di attuazione dell’assistenza dell’UE e utiliz -
zerà tutti gli strumenti di cui dispone per accelerare il processo di riforma.
79
La Commissione ritiene che la sua valutazione («generalmente soddisfatte») in relazione alle condizione AMF vada interpretata 
nel senso che, per quanto non siano state attuate tutte le condizioni dettagliate sottostanti dell’AMF, l’obiettivo riformatore 
delle condizioni in parola è stato conseguito in misura tale da rendere ingiustificato un ritardo nel relativo versamento a titolo 
dell’AMF.
Raccomandazione 4 – Porre maggiormente l’accento sull’efficacia dell’attuazione 
e sulla sostenibilità delle riforme
La Commissione e il SEAE accettano la raccomandazione.
Nella valutazione delle condizioni per l’erogazione dell’AMF la Commissione si limiterà alle categorie «soddisfatte», «general -
mente soddisfatte» e  «non soddisfatte».
80
La cooperazione con l’Ucraina nel settore dell’energia negli ultimi 10 anni è stata finalizzata a garantire la sicurezza dell’approv -
vigionamento di gas (e petrolio) all’Europa attraverso il sistema di gasdotti ucraino. Gli interventi per migliorare la governance 
nel settore del gas in Ucraina, come pure la sicurezza generale dell’approvvigionamento, sono stati ostacolati dalla situazione 
politica e dalla dipendenza dell’Ucraina dalle forniture energetiche russe. Il dialogo di alto livello sulle questioni energetiche 
svoltosi nel contesto del memorandum d’intesa del 2005 ha garantito al riguardo un forum utile ed essenziale.
81
Durante tutto questo periodo la Commissione ha perseguito una politica coerente visto il ruolo strategico del sistema ucraino 
di transito del gas e la necessità di riformare a fondo il settore del gas, come riconosciuto anche dal Consiglio in una serie di con -
clusioni in materia. Benché gli Stati membri abbiano in larga parte sostenuto l’operato della Commissione, le priorità di alcuni 
Stati membri per quanto riguarda la cooperazione nel settore del gas non erano sempre allineate a quelle della Commissione.
82
Nonostante diverse lacune la Commissione ritiene che sia i programmi di sostegno al bilancio sia i relativi progetti di assistenza 
tecnica abbiano consentito di mettere a segno alcuni progressi nel difficile programma di riforme del settore del gas come pure 
di migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento nonostante condizioni politiche spesso sfavorevoli. Si veda anche la risposta 
della Commissione al paragrafo 70.
83
La Commissione ritiene che la comunicazione e l’accesso ai dati siano gradualmente migliorati di pari passo con l’evoluzione del 
dialogo in ambito energetico (si veda anche la risposta della Commissione al paragrafo 71). La Commissione ha affrontato i prin -
cipali programmi riscontrati nel settore del gas nell’ambito del dialogo periodico in materia energetica, anche se la comunica -
zione congiunta non sempre ha fornito un quadro completo.
Risposte della Commissione e del SEAE 56
Raccomandazione 5 – Adottare misure volte a migliorare l’efficacia dell’assistenza 
dell’UE all’Ucraina nel settore del gas
La Commissione accetta questa raccomandazione e ha già iniziato ad attuarla.
Sono già state adottate misure significative per rendere più efficace l’assistenza dell’UE, tra cui la costituzione di un gruppo di 
esperti in seno al gruppo di sostegno per l’Ucraina, un migliore e più attento coordinamento dell’assistenza di concerto con il 
segretariato della Comunità dell’energia e con altri portatori di interesse (donatori, ENTSO-G ecc.).
La Commissione sta lavorando all’aggiornamento del memorandum di intesa sulla cooperazione con l’Ucraina nel settore dell’e -
nergia e, entro il 2016, intende firmare un partenariato strategico nel settore dell’energia con l’obiettivo di intensificare ulterior -
mente il dialogo con l’Ucraina nel settore energetico e di rendere più efficace la cooperazione in tale settore.
La Commissione continua a svolgere un ruolo di mediazione nella disputa sul gas che oppone la Russia e all’Ucraina, anche 
mediante un attento monitoraggio dei flussi di transito del gas. Nell’ambito dell’accordo di associazione con l’Ucraina è attivo 
un sistema di allerta precoce.
Ulteriori misure saranno adottate per migliorare la qualità dei dati statistici raccolti sull’Ucraina, in particolare mediante la 
componente statistica del progetto EU4Energy avviato nel giugno 2016 con l’Agenzia internazionale dell’energia e la Comunità 
dell’energia.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM)/Inizio dell’audit 7.10. 2014
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)20.7.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 8.11.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)24.11.2016
Nella presente relazione la Corte valuta se, nel periodo 
2007-2015, l’assistenza della Commissione e del Servizio 
europeo per l’azione esterna sia stata efficace nel 
sostenere la trasformazione dell’Ucraina in uno Stato ben 
governato nei settori della gestione delle finanze 
pubbliche e  della lotta alla corruzione, nonché nel 
comparto del gas.
Nel complesso, l’assistenza UE all’Ucraina è stata 
parzialmente efficace in questi tre ambiti e, fino al 2014, ha 
avuto un impatto limitato. Nonostante il nuovo impulso 
impresso alle riforme a partire da tale anno, i risultati 
finora ottenuti rimangono fragili. La presente relazione 
formula cinque raccomandazioni volte a  migliorare 
l’assistenza  UE.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA