Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle attività di enti pensionistici per lavoratori autonomi o subordinati"



Gazzetta ufficiale n. C 155 del 29/05/2001 pag. 0026 - 0031



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle attività di enti pensionistici per lavoratori autonomi o subordinati" (2001/C 155/07) Il Consiglio, in data 27 novembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato CE, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore van Dijk, in data 14 marzo 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 marzo 2001, nel corso della 380a sessione plenaria, con 79 voti favorevoli, 27 contrari e 10 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. L'Unione europea presenta enormi differenze quanto ai regimi pensionistici per i lavoratori. Esiste in generale un sistema fondato su tre pilastri: il primo è rappresentato dalle prestazioni pensionistiche erogate da enti pubblici; il secondo è costituito dalle pensioni integrative, stipulate da molti lavoratori attraverso il proprio posto di lavoro e il terzo tipo è dato dai piani pensionistici individuali cui i cittadini possono aderire di propria iniziativa(1). 1.2. Il rapporto fra i diversi pilastri varia da Stato a Stato. La direttiva in esame si riferisce esclusivamente agli enti pensionistici che erogano pensioni integrative, ovvero quelli che costituiscono il secondo pilastro. La direttiva non si applica: a) agli enti che gestiscono regimi di sicurezza sociale disciplinati dal Regolamento (CEE) n. 1408/71(2), o che sono elencati nell'allegato II di detto regolamento, e dal Regolamento (CEE) n. 574/72(3); b) agli enti che rientrano nel campo di applicazione delle Direttive del Consiglio 79/267/CEE(4), 85/611/CEE(5), 93/22/CEE(6) e della Direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio(7); c) agli enti che operano sulla base del principio di ripartizione; d) agli enti tedeschi denominati "Unterstützungskassen" e agli altri enti analoghi; e) alle società che utilizzano sistemi fondati sulla costituzione di riserve contabili per l'erogazione di prestazioni pensionistiche ai loro dipendenti. 1.3. Già all'inizio degli anni novanta la Commissione europea ha cercato di creare un mercato unico per le pensioni integrative. Nel 1990 è stato pubblicato un documento di lavoro in materia di completamento del mercato unico del sistema pensionistico privato in cui venivano annunciate misure che avrebbero consentito maggior libertà nella politica degli investimenti transfrontalieri, nelle attività d'investimento transfrontaliere e nell'adesione a enti pensionistici transfrontalieri. Ma il concretarsi di questo annuncio in una direttiva ha incontrato forti opposizioni da parte degli Stati membri. La direttiva presentata nel 1991(8) è stata ritirata nel 1994. L'ostacolo maggiore era costituito dalla condizione che i fondi pensione dovessero ancora investire solo una certa percentuale nella propria moneta. Questo indebolimento dell'obbligo costituiva per molti Stati membri un punto molto negativo. 1.4. Nel 1997 è stato pubblicato il "Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico"(9), seguito nel 1999 dalla Comunicazione della Commissione "Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi"(10), in cui si annuncia una normativa per gli anni successivi. Come prima proposta di normativa viene citata una direttiva per gli enti previdenziali, intesa a migliorare la protezione dei beneficiari di un ente previdenziale. La proposta di direttiva è stata pubblicata l'11 ottobre 2000. 2. Contenuto della direttiva 2.1. La direttiva in esame si pone i seguenti obiettivi: - garantire un adeguato livello di tutela dei beneficiari; - libera scelta dei gestori dei portafogli; - condizioni eque per gli enti previdenziali che offrono pensioni integrative; - abolizione degli ostacoli ad operare in modo transfrontaliero; - investimenti sicuri ed efficaci; - creazione di un mercato interno per i servizi finanziari e le pensioni integrative. 2.2. La direttiva fornisce una definizione di "ente pensionistico": questo deve rispondere ai seguenti criteri: - essere un ente collegato al posto di lavoro; - operare sulla base del principio di capitalizzazione, e avere come unico scopo quello di provvedere alle prestazioni pensionistiche dei beneficiari; - essere indipendente dall'impresa. 2.3. L'articolo 2 indica quali enti non rientrano nel disposto della direttiva. In linea di massima si tratta di regimi pensionistici appartenenti al primo o al terzo pilastro del mercato delle pensioni, i quali formano oggetto di altre direttive e regolamenti. 2.4. L'articolo 8 determina una separazione giuridica fra l'impresa promotrice, ossia l'impresa che versa all'ente pensionistico i contributi per i propri lavoratori, e l'ente pensionistico stesso. Tale distinzione è importante per la tutela dei diritti del lavoratori beneficiari; qualora un'impresa non possa continuare ad esistere non si producono effetti negativi per le pensioni promesse ai beneficiari. 2.5. L'articolo 9 indica alcuni requisiti di qualità relativi all'ente pensionistico, come la gestione da parte di persone qualificate, l'esistenza di regole di funzionamento del regime pensionistico, il calcolo corretto degli impegni da parte degli attuari. 2.6. Gli articoli 10 e 11 specificano alcuni obblighi circa le informazioni da fornire agli aderenti. Su richiesta, i conti annuali e la relazione sulla gestione annuale devono essere messi a disposizione degli aderenti e dei beneficiari del regime, che ricevono inoltre entro termini ragionevoli informazioni importanti relative a modifiche dei regimi pensionistici. 2.6.1. Oltre a ciò, gli aderenti vengono informati ancora, seppure su richiesta, sull'importo che riceveranno in quanto prestazione pensionistica e, in caso di pensionamento anticipato, sui diritti maturati e sul modo in cui tali diritti vengono finanziati. Inoltre, se esiste un rischio d'investimento che grava sugli aderenti, vengono comunicate loro tutte le informazioni disponibili sugli investimenti. 2.6.2. I beneficiari dei regimi riceveranno tutte le informazioni necessarie sulle prestazioni pensionistiche e le modalità di erogazione. 2.7. Vanno inoltre comunicate alle autorità di vigilanza informazioni relative ai principi della politica d'investimento e alle tecniche di gestione del rischio adottate dall'ente (articolo 12). 2.8. Per precisare la vigilanza sugli enti pensionistici, gli articoli 13 e 14 contengono alcune disposizioni riguardanti gli organi di vigilanza. 2.9. Per tutelare gli interessi degli aderenti, gli articoli dal 15 al 17 prescrivono che l'ente debba sempre essere in grado di far fronte alle obbligazioni finanziarie assunte. Gli enti possono discostarsi da questo principio solo per un periodo limitato, a condizione che esista un piano di ripristino della copertura integrale delle riserve tecniche. 2.10. L'articolo 18 prevede disposizioni relative agli investimenti. Come regola generale gli Stati membri non possono obbligare gli enti pensionistici ad investire in determinati settori. In linea di massima si parte dal principio di una completa libertà d'investimento, non escludendo tuttavia alcune eccezioni: - non è possibile investire più del 5 % nella propria impresa; - gli Stati membri possono redigere regole più dettagliate. Viene stabilito che gli Stati membri non possano obbligare gli enti pensionistici a detenere oltre il 70 % degli investimenti in monete congruenti o a investire più del 30 % dei fondi in forme d'investimento diverse dalle azioni. 2.11. L'articolo 20 offre la possibilità di un'adesione transfrontaliera ad enti pensionistici. Vengono anche definite regole destinate all'organo di vigilanza. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Il Comitato accoglie con favore questa prima direttiva, e ne sottoscrive gli obiettivi. Esso ritiene che la tutela dei beneficiari rivesta una priorità assoluta, e che la direttiva in esame rappresenti un passo nella direzione di una tutela adeguata. 3.2. Il Comitato condivide anche l'obiettivo di creare un mercato unico per gli enti pensionistici. In questo modo gli enti pensionistici possono trarre profitto dalle più ampie possibilità offerte loro dal mercato unico, mentre vengono formulati nello stesso tempo requisiti sufficienti a tutelare gli aderenti(11). 3.3. Il Comitato ritiene che la Commissione abbia optato per una strategia sensata non includendo nella direttiva gli aspetti fiscali degli enti pensionistici aziendali. La direttiva può ora infatti essere adottata a maggioranza qualificata, mentre le decisioni su temi di natura fiscale possono essere prese solo all'unanimità. 3.3.1. Il Comitato auspica comunque che la direttiva sugli aspetti fiscali delle pensioni venga presentata anteriormente al 1o luglio 2001. In quest'ottica il Comitato deplora che nell'aprile del 2001 la Commissione si proponga di presentare solo una comunicazione in materia, anziché proporre una regolamentazione, ad esempio una direttiva. Tuttavia, un'eventuale comunicazione non dev'essere orientata soltanto alle esigenze del mercato interno, ma deve tenere conto anche dei sistemi previdenziali degli Stati membri e delle loro differenti modalità di finanziamento. 3.3.2. Il Comitato tiene inoltre a ricordare il Forum sulle pensioni, in cui attualmente si discute, fra le altre cose, sulle possibilità di giungere ad una trasferibilità transfrontaliera dei diritti a pensione. 3.4. Il Comitato giudica tuttavia opportuno formulare alcune osservazioni quanto alla portata della direttiva, la quale si applica esclusivamente a enti pensionistici che: - siano separati dall'impresa; - non rivestano funzioni nei sistemi previdenziali pubblici; - devono operare in base al principio di capitalizzazione. 3.4.1. Altri enti pensionistici non sono tenuti a rispettare le disposizioni di questa direttiva. Nella pratica, essa sortirà degli effetti soprattutto dove, oltre al metodo a ripartizione e ai fondi per trattamento di quiescenza nel bilancio, esistono anche strumenti pensionistici a capitalizzazione. Tali strumenti rivestono un ruolo particolarmente importante nei sistemi olandese, inglese e irlandese. 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Il Comitato ha alcuni quesiti sulle eccezioni alle norme che regolano gli investimenti degli enti previdenziali. Si chiede fino a che punto gli Stati membri devono ancora poter disporre della possibilità di obbligare i fondi pensione ad effettuare come minimo il 70 % degli investimenti nella propria moneta: ciò non appare sensato soprattutto se si considera l'imminente introduzione dell'euro. Sembra così che gli Stati membri che non introdurranno l'euro godranno di un vantaggio rispetto agli Stati membri che invece lo introdurranno, poiché l'euro viene equiparato alla moneta nazionale. 4.2. La stessa considerazione vale per forme d'investimento diverse dalle azioni. Il resto della direttiva contiene garanzie sufficienti. 4.3. Il Comitato conviene d'altro canto sul fatto che un fondo pensione non possa investire oltre il 5 % del proprio patrimonio nella sua propria impresa. 4.4. A giudizio del Comitato, l'articolo 20, paragrafo 1, va interpretato in modo da evitare che questa disposizione risulti incompatibile con l'obbligo di partecipare a enti pensionistici aziendali e professionali previsto in diversi Stati membri. La sentenza Albany(12) ha in questo senso chiarito a sufficienza la legittimità dell'iscrizione obbligatoria a un ente aziendale e professionale. 4.4.1. Per prevenire la mancanza di chiarezza il Comitato propone di modificare nel seguente modo l'art. 20, paragrafo 1: "Gli Stati membri consentono alle imprese aventi sede e alle persone residenti nel loro territorio di promuovere enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri, a meno che un contratto collettivo di lavoro concluso fra lavoratori e datori di lavoro (ed eventualmente dichiarato generalmente vincolante), non obblighi i datori di lavoro ed i lavoratori da esso interessati ad affiliarsi a enti pensionistici aziendali e professionali." 4.5. I contributi ai regimi pensionistici del secondo pilastro dovrebbero essere di preferenza basati su accordi previsti dai contratti collettivi di lavoro. Tali accordi dovrebbero altresì prevedere chiaramente che ogni lavoratore occupato in un'impresa che abbia sottoscritto un tale contratto collettivo partecipa a questo regime pensionistico. In tal modo si chiarisce anche chi finanzia tale regime. È logico che i rappresentanti dei gruppi interessati, ovvero dei lavoratori e dei datori di lavoro, siano anche i gestori degli enti pensionistici aziendali e professionali. 4.6. Il Comitato sostiene la disposizione dell'articolo 16 secondo cui l'ente deve sempre disporre di attività sufficienti a far fronte alle obbligazioni finanziarie pur avendo la facoltà di discostarsi da questo principio per un periodo limitato, a condizione che esista un piano di ripristino delle riserve tecniche. Il Comitato ritiene che nel contesto del mercato unico disposizioni analoghe andrebbero applicate a enti che operano a livello transfrontaliero, e che il paragrafo 3 dell'articolo 16 andrebbe dunque eliminato. 4.7. Vanno formulate alcune osservazioni di carattere tecnico circa gli articoli relativi alla vigilanza: 4.7.1. L'articolo 13, lettera C, punto iii), può essere alquanto mitigato riformulandolo nel seguente modo: "iii) studi sulle attività-passività utilizzati nell'elaborazione dei principi relativi alla politica d'investimento;" 4.7.2. Le disposizioni di cui all'articolo 13 non sono d'applicazione in quasi nessuno Stato membro. Per tale motivo il Comitato ritiene auspicabile prendere in considerazione un periodo transitorio per quegli Stati membri in cui tale disposizione non è ancora in vigore. 4.7.3. L'articolo 18, paragrafo 7, dovrebbe precisare meglio in quali circostanze viene consentito agli organi di vigilanza di procedere ad una vigilanza prudenziale individuale. Tale disposizione andrebbe integrata a livello nazionale. 4.7.4. Il Comitato rileva che saranno necessarie norme specificamente europee per imporre uno scambio d'informazioni appropriate fra gli organi di vigilanza nazionali. Bruxelles, 28 marzo 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Per questa suddivisione, cfr. il parere CES 950/99 in merito alla "Comunicazione della Commissione - Verso un mercato unico per i regimi pensionistici integrativi - Risultati della consultazione relativa al Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico" (COM(1999) 134 def.), GU C 368 del 20.12.1999, pag. 57. L'OIL distingue quattro pilastri, ma all'interno dell'UE è generalmente accettata una divisione in tre pilastri. (2) GU L 149 del 5.7.1971, pag. 2. (3) GU L 74 del 27.3.1972, pag. 1. (4) GU L 63 del 13.3.1979, pagg. 1-18. (5) GU L 375 del 31.12.1985, pagg. 3-18. (6) GU L 141 dell'11.6.1993, pag. 27. (7) GU L 126 del 26.5.2000, pag. 1. (8) Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla libertà di gestione e di investimento dei fondi detenuti da enti di previdenza, COM(91) 301 def., GU C 312 del 3.12.1991, pag. 3; parere CES GU C 169 del 6.7.1992, pag. 2. (9) COM(97) 283 def. del 10.6.1997; Parere CES 1403/1997, GU C 73 del 9.3.1998, pag. 114. (10) COM(1999) 134 def. dell'11.5.1999; Parere CES 950/1990, GU C 368 del 20.12.1999, pag. 57. (11) Inoltre, la relazione del Comitato di saggi presieduto da Lamfalussy riguardante "La regolamentazione dei mercati azionari europei" ha evidenziato la necessità prioritaria di riformare le regole ormai superate in materia d'investimenti per i fondi pensione se si vuol creare un mercato finanziario europeo integrato. (12) Sentenza della Corte di giustizia CE del 21 settembre 1999: Albany International BV e Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie Causa C-67/96, Giurisprudenza 1999 I-5751. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale Gli emendamenti qui di seguito sono stati respinti, pur avendo ottenuto più di un quarto dei voti favorevoli: Punto 3.1 Modificare come segue: "... obiettivi, in particolare un'adeguata tutela dei beneficiari, che per il Comitato riveste una priorità assoluta. Tuttavia non si può ancora prevedere se la proposta di direttiva in esame soddisferà tale esigenza." Motivazione La libertà consentita dalle disposizioni relative agli investimenti comporta un rischio considerevole, come è ben evidenziato dall'attuale dinamica di borsa. Da uno strumento pensionistico collettivo ci si deve poter attendere una certa prevedibilità delle future prestazioni. Quando la maggior parte del capitale di garanzia di un fondo pensione consiste di titoli altamente volatili, tale condizione non è soddisfatta. Esito della votazione Voti favorevoli: 44, voti contrari: 49, astensioni: 8. Punto 4.2 Sostituire con il testo seguente: "Il Comitato esprime tuttavia preoccupazione per la grande libertà consentita dalle disposizioni relative agli investimenti. In considerazione della volatilità dei corsi azionari nelle borse e del fatto che tali investimenti sono di regola a lungo termine, le suddette disposizioni comportano un rischio eccessivamente elevato per i futuri pensionati." Motivazione La libertà consentita dalle disposizioni relative agli investimenti comporta un rischio considerevole, come è ben evidenziato dall'attuale dinamica di borsa. Da uno strumento pensionistico collettivo ci si deve poter attendere una certa prevedibilità delle future prestazioni. Quando la maggior parte del capitale di garanzia di un fondo pensione consiste di titoli altamente volatili, tale condizione non è soddisfatta. Esito della votazione Voti favorevoli: 44, voti contrari: 52, astensioni: 7. Punto 4.4.1, secondo capoverso Completare come segue: "Gli Stati membri consentono alle imprese aventi sede nel loro territorio di promuovere enti pensionistici aventi sede in altri Stati membri. Qualora un contratto collettivo di lavoro concluso fra lavoratori e datori di lavoro (ed eventualmente dichiarato generalmente vincolante) obblighi le imprese ed i lavoratori da esso interessati ad affiliarsi a determinati enti pensionistici aziendali e professionali, gli Stati membri garantiscono che i lavoratori e i datori di lavoro in causa vengano esentati da tale obbligo se sono affiliati ad un regime pensionistico per lo meno equivalente, presso un ente avente sede in un altro Stato membro." Motivazione Proponiamo di sopprimere il termine "persone", in quanto secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea il concetto di impresa comprende ogni sorta di imprese, dalla società per azioni fino all'azienda individuale. L'obiettivo della direttiva è quello di garantire, oltre alla parità di trattamento di tutti i fornitori di servizi, anche la creazione di un mercato interno per i servizi finanziari e per i regimi pensionistici integrativi. Si contrasta però tale obiettivo se un contratto collettivo può impedire a fornitori stranieri di servizi l'accesso a determinati settori professionali di uno Stato membro o, in casi estremi, addirittura a tutti i settori di questo Stato, in quanto le parti sociali nazionali esercitano un monopolio per un determinato fondo pensione nazionale. Per questa ragione si propone di promuovere nel testo del Relatore per lo meno la possibilità di un'esenzione se si tratta di regimi pensionistici equivalenti. Esito della votazione Voti favorevoli: 36, voti contrari: 71, astensioni: 6. Punto 4.6 Riformulare come segue: "Il Comitato ritiene che l'ente debba sempre disporre di attività sufficienti a far fronte alle obbligazioni. In caso di una copertura temporaneamente insufficiente occorre elaborare un piano di ripristino delle riserve." Motivazione Non si deve legittimare una copertura insufficiente. Esito della votazione Voti favorevoli: 45, voti contrari: 59, astensioni: 5.