Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee"



Gazzetta ufficiale n. C 260 del 17/09/2001 pag. 0042 - 0050



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee" (2001/C 260/08) Il Comitato economico e sociale, in data 30 novembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare il parere in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale" incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bento Gonçalves, in data 26 giugno 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato, nel corso della 383a sessione plenaria dell'11 e 12 luglio 2001 (seduta dell'11 luglio), con 108 voti favorevoli, 0 voti contrari e 5 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. I lavori condotti nell'ambito del Comitato si sono basati su vari documenti, oltre al Regolamento finanziario in vigore(1), fra i quali si distinguono: - le quindici singole modifiche introdotte dal 1977 nel Regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee(2); - le modifiche istituzionali derivanti dai Trattati di Maastricht e Amsterdam; - il parere della Corte dei conti delle Comunità europee (n. 4/97 del 10 luglio 1997) in merito alla proposta della Commissione del 26 luglio 1996; - il parere della Corte dei conti delle Comunità europee (n. 2/2001 dell'8 marzo 2001) in merito alla proposta della Commissione(3), accompagnato da una tavola di concordanza degli articoli proposti dalla Commissione e dalla Corte dei Conti; - il documento di lavoro della Commissione sulla modifica del Regolamento finanziario(4). 1.2. Tutta la documentazione di natura tecnica e giuridica analizzata suscita alcune osservazioni e preoccupazioni generali, riguardanti per lo più: - la necessità di un rigore e di un grado di severità elevato nell'esecuzione del bilancio, in modo da evitare o da ridurre al minimo indispensabile qualsiasi tipo di deroga agli otto principi basilari del diritto finanziario; - l'esigenza imprescindibile di maggiore chiarezza e rigore nella presentazione annuale dei conti, come previsto al Titolo VI della prima parte del Regolamento, per garantire la trasparenza, l'attendibilità e la comparabilità tra i vari esercizi, nonché per consentire e facilitare i controlli da parte delle autorità competenti; - la creazione di strumenti che rendano più agevole il controllo dell'iter documentario e l'identificazione dei responsabili dei vari impegni e delle relative esecuzioni, nel rispetto di tutte le disposizioni regolamentari. Tale misura sarà intesa a rafforzare e perfezionare l'efficienza degli organi di controllo, migliorando così in maniera significativa l'obiettivo della trasparenza. 1.3. Il 26 luglio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha presentato una proposta di regolamento che riformula integralmente il Regolamento finanziario in vigore e che si inserisce nel processo di modernizzazione e semplificazione amministrativa dell'Unione europea. 1.3.1. Il presente parere verte quindi sul testo della "Proposta di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee"(5). 2. Osservazioni generali sulla proposta di regolamento finanziario 2.1. Come si è già detto, l'attuale Regolamento finanziario risale al 21 dicembre 1977. Da allora, ha subito quindici modifiche puntuali, volte per lo più a tenere conto di tre aspetti: - l'obiettivo di un maggior rigore e grado di severità nella gestione delle finanze comunitarie; - i mutamenti intervenuti in seno alla Comunità con i successivi allargamenti e con la nuova realtà economica e finanziaria venutasi a creare; - le modifiche istituzionali, segnatamente quelle introdotte dai Trattati di Maastricht e di Amsterdam. 2.1.1. Come afferma la Corte dei conti delle Comunità europee nel suo parere(6), con le quindici modifiche, il Regolamento finanziario del 1977, che già allora presentava una certa incoerenza, "dovuta alla coesistenza di numerosi regimi differenti", è divenuto, nel corso degli anni, un testo giuridico sempre meno armonizzato. 2.2. Pertanto, appare giustificata la decisione di presentare non già un insieme (più o meno ampio) di nuove modifiche puntuali, bensì una proposta di revisione globale del Regolamento. 2.3. Tale revisione globale consentirà di perfezionare questo importante strumento di gestione finanziaria delle Comunità per taluni aspetti nei quali si fa sentire la necessità di miglioramenti. Senza pretendere di stilare un elenco completo, fra tali aspetti val la pena evidenziare: - la semplificazione delle norme applicabili alla gestione finanziaria delle Comunità, sempre nel rispetto degli indispensabili criteri di rigore e di trasparenza; - la revisione della nomenclatura di bilancio, per contribuire a precisare maggiormente taluni concetti che figurano nell'attuale Regolamento finanziario senza essere mai stati definiti; - l'eliminazione di termini ed espressioni ricorrenti nel Regolamento finanziario, come "eventualmente", "in principio" e "se del caso", i quali non sempre indicano delle deroghe ai principi enunciati e accrescono l'ambiguità del testo e l'incertezza giuridica; - la creazione di una normativa globale e gerarchica in materia di gestione finanziaria, in base alla quale si riserva al Regolamento finanziario la fissazione delle norme e dei principi essenziali e si rinvia a regolamenti gerarchicamente subordinati la definizione tanto delle modalità di esecuzione quanto delle norme d'applicazione più dettagliate. 2.4. Nell'ambito della revisione del Regolamento finanziario, la Commissione individua i seguenti obiettivi essenziali: - la semplificazione (associata a un'attività di consolidamento, tenendo conto al riguardo sia delle 15 modifiche apportate dal 1977 sia dei singoli strumenti introdotti nel frattempo, quali vademecum e normative settoriali applicabili ai fondi strutturali). A tale obiettivo di semplificazione si ricollegano anche le preoccupazioni sulla leggibilità del documento, il quale è diviso in 3 parti: la prima sulle disposizioni comuni, la seconda sulle disposizioni particolari in deroga al diritto comune e applicabili a settori molto specifici, e la terza sulle disposizioni transitorie e finali; - la modernizzazione della struttura di bilancio, che viene adattata a un modello di gestione per attività e consente una presentazione integrata del costo di ciascun obiettivo politico o attività; - il rigore finanziario che secondo la Commissione si evince dall'enunciazione chiara nel testo, non solo degli otto principi di bilancio, ma anche delle rigide eccezioni ammesse nell'applicazione di tali principi. 2.5. Il Comitato riconosce che, in generale, la proposta di regolamento finanziario in oggetto consegue i grandi obiettivi enunciati. 2.6. Data la portata e il grado di tecnicità della proposta di regolamento finanziario, il presente parere non si soffermerà in modo esauriente su tutto l'articolato, limitandosi a esaminare gli articoli introdotti ex novo o contenenti modifiche sostanziali rispetto al Regolamento finanziario in vigore. 2.7. Il nuovo Regolamento finanziario costituisce uno dei massimi progetti giuridici dell'attuale Commissione. Il Comitato spera che non si presentino difficoltà nel conseguire l'unanimità necessaria per la sua approvazione in sede di Consiglio. 2.8. Al Comitato, in quanto rappresentante della società civile organizzata e organo che ingloba le parti sociali e le associazioni rappresentative di interessi diversi, sta particolarmente a cuore l'obiettivo di una buona e trasparente gestione finanziaria delle Comunità, sì da ottimizzare le risorse esistenti. In tale contesto, è opportuno sottolineare che il Comitato è anche una delle istituzioni che, nello svolgimento della loro attività applicano il Regolamento finanziario. 2.9. Il Comitato non può omettere di notare che la procedura suggerita dalla Corte dei conti, ma non adottata dalla Commissione, vale a dire la creazione di un gruppo di lavoro integrato da esperti esterni di alto livello, al fine di studiare approfonditamente la nuova regolamentazione finanziaria delle Comunità, avrebbe apportato un innegabile vantaggio al lavoro ora presentato. Tra l'altro, avrebbe potuto contribuire ad abbreviare i tempi per l'elaborazione della versione definitiva dell'attuale proposta di regolamento. 2.10. Tenuto conto dell'importanza del testo sul piano concettuale, come pure ai fini dell'inquadramento e della definizione di una filosofia di bilancio, il presente parere dedicherà un'attenzione specifica ai principi di diritto finanziario. 3. I principi del diritto finanziario 3.1. La proposta di regolamento finanziario enuncia, all'articolo 2, otto principi fondamentali di diritto finanziario: - il principio dell'unità del bilancio; - il principio dell'annualità; - il principio del pareggio; - il principio dell'unità di conto; - il principio dell'universalità; - il principio della specializzazione; - il principio della sana gestione finanziaria; - il principio della trasparenza. 3.2. I primi sette principi sono enunciati nel Trattato che istituisce la Comunità europea. 3.2.1. Il principio dell'unità è enunciato all'articolo 268:"Tutte le entrate e le spese della Comunità, ivi comprese quelle relative al Fondo sociale europeo, devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio." 3.2.1.1. Il Comitato accoglie con favore i due contributi della proposta volti a ribadire e a concretizzare tale principio: - l'eliminazione dei controversi importi negativi (entrate e spese); - l'inclusione nell'ambito del Regolamento finanziario delle spese operative della politica esterna e di sicurezza comune (PESC) e della cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni. 3.2.2. Il principio dell'annualità è definito all'articolo 271:"Le spese iscritte nel bilancio sono autorizzate per la durata di un esercizio finanziario, salvo contrarie disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell'articolo 279." 3.2.2.1. Riguardo all'applicazione di tale principio, il Comitato concorda con l'osservazione della Commissione delle Comunità europee secondo cui "le esigenze pratiche della gestione non possono vincolare rigidamente l'utilizzazione degli stanziamenti alla scadenza annuale"(7). Sono pertanto giustificate le eccezioni al principio dell'annualità, presenti nella proposta di Regolamento finanziario: - il "periodo complementare" dell'esercizio finanziario per l'imputazione delle spese del FEAOG - Garanzia (fino al 31 gennaio dell'esercizio successivo); - il regime dei riporti di stanziamenti (articolo 8 della proposta)(8); - il regime di ricostituzione degli stanziamenti, unicamente per i fondi strutturali(9). 3.2.3. Il principio del pareggio (principio dell'equilibrio tra entrate e spese) è enunciato all'articolo 268: "Nel bilancio, entrate e spese devono risultare in pareggio." 3.2.4. Il principio dell'unità di conto è espresso all'articolo 277:"Il bilancio è stabilito nell'unità di conto fissata conformemente alle disposizioni del regolamento interno adottato in esecuzione dell'articolo 279." 3.2.5. Il principio dell'universalità del bilancio è enunciato all'articolo 268:"Tutte le entrate e le spese della Comunità, ivi comprese quelle relative al Fondo sociale europeo, devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio." 3.2.5.1. La proposta di Regolamento finanziario mantiene come eccezione a tale principio: l'esistenza di entrate con destinazione specifica (articolo 17), le quali ora rientrano in un numero maggiore di categorie per via dell'eliminazione delle spese negative. 3.2.5.2. Per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, la Corte dei conti si è recentemente pronunciata sulla materia(10), affermando che le entrate agricole trattate fino a questo momento come spese negative non dovrebbero essere considerate entrate con destinazione specifica, bensì entrate generali, riconoscendo che "si possono verificare delle circostanze in cui talune entrate specifiche, che non rientrano nel campo del FEAOG - Garanzia, potrebbero consentire alle istituzioni di spendere gli importi corrispondenti per fini correlati, senza dover richiedere una nuova autorizzazione di bilancio." 3.2.5.3. Il Comitato ribadisce, comunque, la sua posizione, già espressa nel parere sulla proposta di regolamento del Consiglio che modifica il Regolamento (CE) n. 1258/1999 relativo al finanziamento della PAC(11), secondo la quale, nel caso specifico del FEAOG - Garanzia, le entrate con destinazione specifica devono restare disponibili esclusivamente per interventi nell'ambito di tale Fondo. Nel citato parere, il Comitato si è altresì pronunciato a favore della trasformazione delle spese negative in entrate con destinazione specifica, in quanto misura che realizza il principio finanziario della trasparenza. Nel presente parere tale posizione viene riaffermata con forza. 3.2.6. Il principio della specializzazione è enunciato all'articolo 271:"I crediti sono specificatamente registrati in capitoli che raggruppano le spese a seconda della loro natura o della loro destinazione e ripartiti, per quanto occorra, in conformità del regolamento stabilito in esecuzione dell'articolo 279." 3.2.6.1. Questo principio ha un'eccezione, come riconosce la Corte dei conti nel suo parere 4/97, e cioè la possibilità di effettuare storni di stanziamenti. 3.2.6.2. Gli storni di stanziamenti sono previsti altresì dall'articolo 274 del Trattato che istituisce la Comunità europea. 3.2.6.3. Nella proposta di Regolamento finanziario si è provveduto a uniformare le procedure applicabili a tutte le istituzioni comunitarie, consentendo a queste ultime di deliberare riguardo agli storni tra capitoli e articoli, laddove gli storni tra titoli rimangono di competenza dell'autorità di bilancio. 3.2.6.4. D'altro lato, la Commissione mantiene le attuali competenze in materia di storni di stanziamenti. Tuttavia, per le spese operative viene fissato un limite massimo per gli storni tra capitoli all'interno di uno stesso titolo, pari al 10 % degli stanziamenti iniziali iscritti alla linea di bilancio a partire dalla quale si procede allo storno. 3.2.6.5. Il Comitato si pronuncia in senso favorevole su questo meccanismo che rende più flessibili le procedure di bilancio. 3.2.7. Il principio della sana gestione finanziaria è espresso all'articolo 274:"La Commissione cura l'esecuzione del bilancio, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell'articolo 279, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria." 3.2.7.1. Questo principio è definito nella proposta di Regolamento finanziario facendo riferimento ai principi di economia, efficienza ed efficacia, il che contribuisce a delimitare la norma in modo più preciso. 3.2.8. Per quanto concerne il principio della trasparenza, e la sua applicazione, si nota con favore l'inclusione dei seguenti aspetti nella proposta di Regolamento finanziario: - l'esigenza di una pubblicazione rapida del bilancio, dopo due mesi dall'approvazione del Parlamento europeo; - l'eliminazione degli importi negativi (entrate e spese); - l'obbligo di pubblicare nella Gazzetta ufficiale il conto di gestione e il bilancio finanziario consolidati; - l'obbligo di fornire, in allegato al bilancio, le informazioni relative alle operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti da parte della Comunità. 4. Osservazioni specifiche sulla proposta di Regolamento finanziario 4.1. La prima parte della proposta di regolamento, intitolata Disposizioni comuni, consta di sette titoli: Titolo I - Disposizioni generali (artt. 1-28), Titolo II - Formazione e struttura del bilancio (artt. 29-44), Titolo III - Esecuzione del bilancio (artt. 45-82), Titolo IV - Aggiudicazione degli appalti pubblici (artt. 83-100), Titolo V - Sovvenzioni (artt. 101-114), Titolo VI - Contabilità e rendiconto (artt. 115-122), e Titolo VII - Controllo esterno e discarico (artt. 123-133). 4.1.1. L'articolo 1 definisce la portata del Regolamento finanziario, andando al di là del rigido inquadramento del bilancio e della relativa esecuzione che caratterizzano l'attuale regolamento. 4.1.1.1. L'attuale proposta di Regolamento finanziario ingloba altresì norme riguardanti: - la tenuta della contabilità; - l'aggiudicazione degli appalti; - la concessione di sovvenzioni delle Comunità; - la responsabilità degli ordinatori, dei contabili e dei revisori interni; - il controllo esterno. 4.1.2. L'articolo 2 presenta carattere innovativo, poiché incorpora nel Regolamento finanziario gli otto principi fondamentali di diritto finanziario già commentati al punto 4 del presente parere. 4.1.3. L'articolo 3, paragrafo 2 della proposta include, fra le spese e le entrate della Comunità, le spese amministrative e operative della politica estera e di sicurezza comune e della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, quando sono a carico del bilancio, garantendo in tal modo la conformità tra Regolamento finanziario e Trattato di Amsterdam. 4.1.4. Il principio del pareggio è enunciato all'articolo 13, il quale stabilisce altresì che le Comunità non possono accendere prestiti per coprire disavanzi di bilancio. 4.1.4.1. Si prevede anche che le Comunità possano sottoscrivere prestiti al solo scopo di finanziare immobilizzazioni materiali. 4.1.5. L'articolo 21 consente una più ampia possibilità di storni di stanziamenti, ammettendo che, a prescindere dall'autorizzazione dell'autorità di bilancio, la Commissione possa procedere a storni di stanziamenti da titolo a titolo per le spese di personale e di funzionamento. Il Comitato considera tale proposta meritevole di approvazione. 4.1.5.1. Nell'attuale Regolamento finanziario si prevedono unicamente, senza autorizzazione dell'autorità di bilancio, storni di stanziamenti tra capitoli e articoli, all'interno della stessa sezione di bilancio. 4.1.6. L'articolo 27 comprende due innovazioni: - al paragrafo 1, la conferma del principio di trasparenza del bilancio; - al paragrafo 3, l'estensione dell'obbligo di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee al conto di gestione e al bilancio finanziario consolidato. 4.1.7. L'articolo 38, paragrafo 1, specifica che la classificazione delle entrate e delle spese della Commissione e delle altre istituzioni è effettuata dall'autorità di bilancio. 4.1.8. Si ritiene utile, soprattutto tenendo conto degli obiettivi di chiarezza e di trasparenza, la precisazione di cui all'articolo 38, paragrafo 2, secondo cui, nella classificazione delle entrate e delle spese, il "titolo" corrisponde a un settore politico e il "capitolo" corrisponde di norma a un'attività. 4.1.9. Nell'articolo 39 figura una chiara innovazione della proposta di regolamento finanziario, vale a dire il divieto di includere nel bilancio entrate o spese negative. 4.1.9.1. L'autorizzazione e l'esistenza di importi negativi nel bilancio è stata fortemente criticata dal parere della Corte dei conti(12), secondo cui tali importi negativi costituiscono un fattore non solo di mancanza di trasparenza nella procedura di bilancio, ma anche di violazione del principio dell'universalità, il che contribuisce ad accrescere ulteriormente le difficoltà di lettura e comprensione del bilancio. 4.1.10. Nella normativa del settore agricolo, in cui le spese negative possono essere ingenti (importi recuperati a seguito di frodi o irregolarità, prelievi supplementari sul latte, ecc.), si propone che esse vengano trasformate in entrate con destinazione specifica, per le quali il Regolamento finanziario (articolo 17 della proposta) prevede due categorie: - quelle definite nel Regolamento finanziario stesso (conformemente a quanto già previsto nell'attuale Regolamento); - quelle previste nei regolamenti specifici. 4.1.11. Gli importi negativi possono comprendere esclusivamente una "riserva negativa", limitata a 200 milioni di euro, da utilizzare entro la fine dell'esercizio (articolo 41 della proposta). 4.1.11.1. La Commissione ritiene che si debba mantenere tale "riserva negativa", la quale è stata introdotta dall'autorità di bilancio come mezzo di negoziato inteso a facilitare il raggiungimento di un accordo tra le istituzioni che partecipano alla procedura di bilancio. Il Comitato condivide tale posizione. 4.1.12. L'articolo 44 della proposta introduce una certa flessibilità nella gestione della tabella dell'organico delle istituzioni comunitarie. 4.1.12.1. In effetti, oltre a ribadire il principio (che già figura nell'attuale Regolamento finanziario) secondo cui la tabella dell'organico costituisce per ciascuna istituzione un limite tassativo, oltre il quale non può essere effettuata alcuna nomina, esso ammette ora che "entro i limiti degli stanziamenti di bilancio" ogni istituzione può modificare la tabella dell'organico fino a concorrenza del 10 %, tranne che per i gradi A1 e A2. 4.1.13. Gli articoli da 50 a 53 introducono nella proposta di Regolamento finanziario il principio della gestione concorrente del bilancio con gli Stati membri, specie per quanto attiene al FEAOG - Garanzia e ai fondi strutturali, i quali costituiscono in effetti la parte più cospicua del bilancio operativo delle Comunità. 4.1.13.1. Il fatto di ammettere la possibilità di una gestione concorrente con gli Stati membri comporterà la necessità di definire, nell'ambito del Regolamento finanziario, una serie di norme applicabili a questi ultimi, riguardo sia ai principi e ai meccanismi della gestione di bilancio sia agli obblighi di prestazione di rendiconto relativamente alla gestione di risorse da loro effettuata. 4.1.14. In questo modo, sul piano dei principi di gestione del bilancio la proposta di Regolamento finanziario vincola espressamente gli Stati membri al principio di una sana gestione finanziaria (articolo 45, paragrafo 2), riconoscendo altresì la necessità di una cooperazione tra gli Stati e il revisore interno (cfr. articolo 81, paragrafo 2). 4.1.15. Nel Capo dedicato agli agenti finanziari (articoli 55-59), la proposta di Regolamento finanziario aderisce alla posizione della Corte dei conti e sopprime il sistema di controllo centralizzato ex ante attualmente in vigore, in particolare: - eliminando la figura e le funzioni del controllore finanziario, il quale esercitava un importante controllo preliminare sugli impegni di bilancio e sugli ordini di pagamento; - sopprimendo il controllo effettuato dal contabile sulla validità degli atti e delle procedure di scarico e sul rispetto delle disposizioni del Regolamento finanziario, controllo che gli conferiva il potere di sospendere i pagamenti. 4.1.16. L'eliminazione di tale controllo centralizzato ex ante ha come conseguenza il rafforzamento delle funzioni e delle responsabilità dell'ordinatore. 4.1.17. È evidente che, già in base all'attuale Regolamento finanziario, l'ordinatore interviene non solo nelle procedure di esecuzione del bilancio ma anche nello stesso processo di gestione finanziaria delle istituzioni. La differenza consiste nel fatto che, stando alla proposta di Regolamento finanziario, il suo intervento e la sua responsabilità non sono più condivisi con il controllore finanziario. 4.1.18. A giudizio del Comitato, tale aumento dei poteri e delle responsabilità dell'ordinatore giustificherebbe l'inclusione nel Regolamento finanziario di alcune norme atte a disciplinare le rispettive responsabilità per quanto riguarda la regolarità e la legalità delle procedure, nonché i sistemi di controllo interno da porre in atto. 4.1.19. Il Comitato non può astenersi dall'esprimere qualche riserva sulla soppressione della figura del controllore finanziario, tanto più che nell'articolo 279 del Trattato che istituisce la Comunità europea questi è esplicitamente riconosciuto come uno dei partecipanti alla vita finanziaria delle Comunità, a meno che non si consideri, come sembra fare la Commissione nella proposta, che le funzioni del controllore finanziario verranno assunte dal revisore interno. 4.1.20. L'ordinatore mantiene quindi la piena responsabilità sia sui controlli interni dei propri servizi sia sull'attuazione dei metodi di gestione, di esecuzione e di controllo che ritenga adeguati ai servizi. 4.1.21. Gli articoli 57 e 58 definiscono le funzioni di ordinatori e contabili. Si nota in particolare che ai contabili (art. 58) vengono attribuite funzioni di scrittura contabile e di gestione della tesoreria, e che ai loro poteri si aggiungono la definizione di norme contabili e la fornitura di informazioni contabili. 4.1.22. Analizzando la materia nel complesso, il Comitato ritiene che bisognerebbe precisare maggiormente le funzioni di tutti coloro che prendono parte all'esecuzione e al controllo di bilancio, vale a dire l'ordinatore, il contabile e il revisore interno. Sarà inoltre opportuno che nel caso dei contabili l'esercizio delle funzioni di scrittura contabile venga chiaramente separato dalla gestione della tesoreria. 4.1.23. Nel Capo inerente alla responsabilità degli agenti finanziari, appaiono innovativi gli articoli 60, 61 e 62, paragrafi 2 e 3, della proposta, i quali prevedono la possibilità di sospensione dalle funzioni e la responsabilità penale per ordinatori, contabili e amministratori di anticipi. Vengono inoltre definiti alcuni principi di responsabilizzazione gerarchica riguardo a tali agenti. 4.1.24. Il Comitato considera che nella proposta di Regolamento finanziario, al pari delle norme sui contabili (art. 63) e sugli amministratori di anticipi (art. 64), bisognerebbe includere una norma con finalità identica in merito agli ordinatori. 4.1.25. Il Comitato nota positivamente la nuova disposizione prevista all'articolo 67 della proposta, circa l'ammissibilità nel bilancio comunitario degli interessi dei crediti appurati come certi, liquidi ed esigibili. 4.1.26. Come contropartita a tale nuova disposizione, altrettanto innovativa appare la proposta di cui all'articolo 77, sull'esigibilità degli interessi di mora da corrispondere ai creditori del bilancio della Comunità. 4.1.27. L'articolo 68, paragrafo 1 della proposta di Regolamento finanziario introduce una disposizione sul recupero dei crediti della Comunità mediante compensazione. 4.1.28. L'articolo 69 della proposta mantiene inalterata la regola in base alla quale le entrate riscosse a titolo di ammende e altre sanzioni equiparate non sono registrate definitivamente come entrate di bilancio fintantoché le corrispondenti decisioni possono essere annullate dalla Corte di giustizia. 4.1.28.1. Tuttavia, diversamente dal Regolamento finanziario in vigore, a questa regola fanno eccezione le decisioni di liquidazione dei conti o di correzioni finanziarie. 4.1.29. L'articolo 70 della proposta contiene la nozione innovativa di "impegno delle spese", la quale appare positiva in riferimento al principio della trasparenza. Tale nozione comprende due elementi: l'impegno di bilancio e l'impegno giuridico, vale a dire il sorgere di un obbligo nei confronti di terzi. Il Comitato suggerisce di approfondire questa nozione di impegno giuridico. 4.1.30. Del pari, va accolta con favore la classificazione dei pagamenti esposta all'articolo 75, paragrafo 1, della proposta. 4.1.31. Il Comitato considera importante la nuova figura del revisore interno (articoli 80-82), con il compito di garantire la qualità dei sistemi di gestione e di controllo interni. 4.1.32. L'importanza della funzione di revisore interno è ancora maggiore quando si consideri la soppressione, cui si è già fatto riferimento, della figura del controllore finanziario. 4.1.33. Il Comitato concorda con il parere della Corte dei conti sul fatto che, data l'importanza del ruolo del revisore interno, l'indipendenza di quest'ultimo andrebbe chiaramente ed espressamente sancita dall'articolo 80, nei termini proposti dalla stessa Corte:"Nell'esercizio delle sue funzioni, il revisore interno è l'unico responsabile e l'unico a rispondere all'istituzione che lo ha designato." 4.1.34. Va sottolineato che con le modifiche recentemente pubblicate(13) il revisore interno è già previsto come uno degli agenti finanziari nell'attuale Regolamento finanziario. Tali modifiche, oltre alla creazione della figura del revisore interno, sanciscono la separazione delle funzioni di controllo e revisione, fino ad ora accentrate nel controllore finanziario. 4.1.35. Riguardo all'aggiudicazione degli appalti pubblici (Prima parte, Titolo IV della proposta di Regolamento finanziario), numerose sono le norme a carattere innovativo. 4.1.36. Appare così legittima, tenendo conto degli obiettivi di rigore e trasparenza, l'inclusione nella proposta di regolamento finanziario sia del concetto di "appalti pubblici" (articolo 83, paragrafo 1) sia dei principi su cui essi devono basarsi (articolo 84, paragrafo 1). 4.1.37. Vista l'esperienza acquisita dalla Comunità e la necessità di intensificare gli sforzi per combattere la frode e la corruzione, il Comitato giudica positivamente la disposizione di cui all'articolo 84, paragrafo 3 della proposta, secondo cui le istituzioni possono sospendere, rifiutare o recuperare gli importi versati per appalti aggiudicati secondo una procedura che ritengono inficiata da errore, irregolarità o frode. 4.1.38. Parimenti, si accoglie con favore l'inserimento della Sezione 4 del Capo 1 (articoli 88-90), con cui vengono disciplinate le condizioni di esclusione dall'aggiudicazione di un appalto pubblico. 4.1.39. La proposta di Regolamento finanziario sceglie di includere in questo strumento di gestione finanziaria delle Comunità alcune delle norme già presenti in direttive comunitarie relative agli appalti pubblici, assoggettando così la Comunità a regole e procedure già oggi vincolanti (mediante direttive) per gli Stati membri. 4.1.40. È con questo obiettivo che nella proposta vengono incorporati per la prima volta una Sezione 6 del Capo 1 (articoli 92-95), la quale comprende le norme fondamentali delle procedure di presentazione, apertura e valutazione delle offerte, e il Capo 2 (articoli 97-100), in cui figurano le disposizioni applicabili ai contratti conclusi dalle istituzioni comunitarie in qualità di amministrazioni aggiudicatrici. 4.1.41. In conseguenza della crescente importanza assunta dalle sovvenzioni come strumento di intervento della Comunità, esse vengono disciplinate per la prima volta nella proposta di Regolamento finanziario (Prima parte, Titolo V, articoli 101-114). 4.1.42. In questo settore interamente nuovo, il Comitato rileva i seguenti aspetti positivi: - l'esigenza di una convenzione scritta come base per la loro attribuzione - articolo 101, paragrafo 1; - l'assoggettamento delle sovvenzioni non solo al divieto di produrre profitti per i beneficiari, ma anche ai principi di trasparenza, di parità di trattamento, di divieto di cumulo e di retroattività e a quello di cofinanziamento - articolo 102; - la facoltà di derogare al principio del cofinanziamento, prevedendo la possibilità di finanziare integralmente un'azione "quando ciò è indispensabile per la sua realizzazione" - articolo 155; - la norma secondo cui una sovvenzione presuppone un invito a presentare proposte - articolo 103, paragrafo 1; - la pubblicazione annuale del programma di sovvenzioni e di quelle effettivamente accordate - articolo 103, paragrafi 1 e 2; - il principio generale secondo cui possono essere oggetto di sovvenzioni solo le azioni non ancora avviate - articolo 105; - la designazione delle persone giuridiche senza scopo di lucro quali destinatari preferenziali delle sovvenzioni - articolo 108, paragrafo 1. 4.1.43. Fatto salvo il giudizio globalmente favorevole sulle norme previste per la regolamentazione finanziaria delle sovvenzioni, il Comitato raccomanda che, in un futuro prossimo (tenuto conto della prevista valutazione del Regolamento finanziario su base triennale), si proceda ad una valutazione della maniera in cui le regole oggi istituite sono state applicate alla situazione reale in materia di sovvenzioni. 4.1.44. Costituisce ugualmente una novità l'enumerazione, all'articolo 115 della proposta, degli elementi che compongono gli stati finanziari, fra i quali si ritengono utili ai fini della realizzazione dei principi della trasparenza e della sana gestione finanziaria: - l'allegato, quale strumento complementare delle informazioni fornite dal bilancio finanziario e dal conto di gestione; - la presentazione in forma aggregata di tutti gli stati finanziari; - l'enunciazione dei principi contabili che devono presiedere all'elaborazione degli stati finanziari - articolo 116, paragrafi 1 e 2; - la facoltà concessa a ogni istituzione di correggere i propri stati finanziari, i quali in un primo momento vengono presentati alla Corte dei conti in via "provvisoria" - articolo 118, paragrafo 1. 4.1.45. Il principio della gestione concorrente con gli Stati membri, già menzionato al punto 5.1.13 del presente parere, è sviluppato ulteriormente attraverso le modalità previste per la loro partecipazione: - all'articolo 128, paragrafi 3 e 4, per quanto concerne la preparazione della relazione annuale della Corte dei conti; - all'articolo 130, paragrafo 2, per quanto concerne le relazioni speciali predisposte dalla Corte dei conti; - all'articolo 133, paragrafo 2, per quanto concerne le eventuali osservazioni del Parlamento europeo nell'ambito della procedura di scarico. 4.2. La seconda parte della proposta di regolamento, intitolata Disposizioni particolari, consta di sette Titoli: Titolo I - Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, Sezione "Garanzia" (artt. 134-140), Titolo II - Fondi strutturali (artt. 141-145), Titolo III - Ricerca (artt. 146-147), Titolo IV - Azioni esterne (artt. 148-156), Titolo V - Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee (artt. 157-161), Titolo VI - Ufficio europeo per la lotta antifrode (artt. 162-165), Titolo VII - Stanziamenti amministrativi (artt. 166-168). 4.2.1. Riguardo al FEAOG - Garanzia, la proposta introduce due norme innovative agli articoli 135 e 140. 4.2.2. All'articolo 135 si notano alcune caratteristiche specifiche della gestione finanziaria, in particolare: - il principio secondo cui gli stanziamenti d'impegno devono essere d'importo pari agli stanziamenti di pagamento; - la possibilità di riportare gli stanziamenti di pagamento all'esercizio successivo, in deroga al principio dell'annualità. 4.2.3. Sempre per tener conto della specificità, dell'importanza e del peso del FEAOG - Garanzia nella politica comunitaria, le spese di gestione corrente di tale Fondo possono essere, conformemente all'articolo 136, paragrafo 3, della proposta, oggetto di impegni anticipati per un importo superiore a quello definito di norma per gli impegni anticipati per le spese di gestione corrente (cfr. articolo 167, paragrafo 1, della proposta). 4.2.4. L'articolo 140 della proposta disciplina l'imputazione delle entrate nell'ambito del FEAOG - Garanzia, in deroga al principio dell'universalità del bilancio. 4.2.5. Nella seconda parte è stato inserito un nuovo Titolo, relativo ai fondi strutturali, in cui rientrano il Fondo di coesione e le misure strutturali e agricole di preadesione - articoli 141-145. 4.2.6. Per quanto sia prevedibile che la normativa settoriale su tali fondi e tali misure agricole continuerà a contenere disposizioni finanziarie proprie, si giudica positivamente l'inserimento dei relativi principi basilari di gestione finanziaria nel Regolamento finanziario delle Comunità. 4.2.6.1. Secondo il Comitato, la normativa settoriale dei fondi e delle misure agricole dovrà sempre prevedere disposizioni specifiche, ma è importante garantire che tali disposizioni specifiche non costituiscano, in realtà, deroghe ai principi. 4.2.7. In materia di azioni esterne, degno di nota appare il riferimento alla possibilità di una gestione decentrata di talune azioni nei paesi terzi beneficiari, fatto salvo il necessario controllo da parte della Commissione - articoli 150 e 151 della proposta, i quali presentano carattere innovativo. 4.2.8. È stato creato un nuovo Titolo per fissare le regole basilari di gestione finanziaria dell'OLAF - Ufficio europeo per la lotta antifrode, istituito con decisione della Commissione del 28 agosto 1999 - articoli 162-165 della proposta. 4.2.9. Riguardo agli stanziamenti amministrativi, la proposta sancisce il principio della parità tra stanziamenti d'impegno e di pagamento (articolo 168, paragrafo 1), fatta salva la possibilità (già prevista nell'attuale Regolamento finanziario) di effettuare impegni anticipati di spese di gestione corrente a partire dal 15 novembre di ogni anno. 4.3. La terza parte della proposta di Regolamento, intitolata Disposizioni transitorie e finali, consta di due titoli: il Titolo I - Disposizioni generali (artt. 169-170) e il Titolo II - Disposizioni finali (artt. 171-176). 4.3.1. Nella terza parte della proposta di regolamento risalta la disposizione secondo cui gli stanziamenti per lo sviluppo rurale e per le misure d'accompagnamento restano disciplinati fino al 31 dicembre 2006 dal regime previsto per il FEAOG - Garanzia - articolo 170 della proposta. 4.3.2. Infine, l'articolo 173 della proposta sviluppa la procedura di concertazione tra la Commissione e il Parlamento europeo in materia di regolamentazione finanziaria delle Comunità, procedura già esposta all'articolo 140 dell'attuale Regolamento finanziario. Al riguardo, si giudica favorevolmente l'obiettivo della ricerca di un accordo di principio tra Parlamento europeo e Consiglio, data l'importanza che la materia riveste per il funzionamento delle Comunità. 5. Conclusioni 5.1. In base all'analisi condotta, il Comitato esprime un giudizio globalmente positivo sull'articolato della proposta di Regolamento finanziario. 5.2. Si nota che la proposta di Regolamento finanziario contiene norme che consentiranno di realizzare con maggiore efficacia gli otto principi fondamentali di diritto finanziario. 5.2.1. Circa questo particolare aspetto, importanti misure sono state previste per l'attuazione del principio della trasparenza e miglioramenti significativi si sono registrati nella definizione dei concetti giuridici, finanziari e contabili. In altri termini, anche nel settore della "certezza giuridica" si notano dei progressi rispetto al Regolamento finanziario in vigore. 5.3. La proposta di Regolamento finanziario riflette, come del resto era inevitabile, alcune delle nuove realtà emerse in seno alle Comunità. Essa abbraccia di conseguenza tematiche e realtà come le sovvenzioni, i fondi strutturali e l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). 5.4. In una materia di grande complessità tecnica e nel contempo di grande importanza pratica, come la regolamentazione della vita finanziaria delle Comunità, è auspicabile che gli obiettivi di efficacia e di flessibilità vengano attuati con successo, ma senza sacrificare l'obiettivo parimenti importante del rigore. È proprio nel contesto della conciliazione di tali obiettivi che vanno intese talune preoccupazioni espresse dalla Corte dei conti nell'analisi della proposta di Regolamento finanziario, preoccupazioni che il Comitato ha provveduto a esaminare con la dovuta attenzione. 5.5. Il Comitato sottoscrive l'orientamento della Commissione di conferire a tutte le istituzioni la facoltà di deliberare, senza disporre di un'autorizzazione previa da parte dell'Autorità di bilancio, in merito agli storni tra i capitoli dei rispettivi bilanci. 5.6. Conviene tenere presente che la valutazione della regolamentazione finanziaria delle Comunità non potrà riguardare unicamente il testo del Regolamento finanziario. A quest'ultimo, infatti, si affiancheranno uno o più regolamenti di esecuzione, anche se subordinati, i quali dovranno costituire inevitabilmente un insieme armonizzato e coerente. Sarebbe stato auspicabile pertanto che la proposta di Regolamento finanziario fosse stata abbinata a una proposta di regolamento (o di regolamenti) recante le modalità di esecuzione del regolamento di base. 5.7. Il Comitato si augura infine che il nuovo Regolamento finanziario si dimostri uno strumento attivo ed efficace per continuare il cammino intrapreso verso una gestione finanziaria condivisa tra Comunità e Stati membri. È questo lo scenario futuro che ci si auspica. Bruxelles, 11 luglio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) GU L 356 del 31.12.1997, pag. 1. (2) Regolamento (CECA, CEE, Euratom) n. 1252/79 del Consiglio, del 25 giugno 1979 - GU L 160 del 28.6.1979, pag. 1; regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 1176/80, del 16 dicembre 1980 - GU L 345 del 20.12.1980, pag. 23; regolamento (CECA, CEE, Euratom) n. 1600/88 del Consiglio, del 7 giugno 1988 - GU L 143 del 10.6.1988, pag. 1; regolamento (CECA, CEE, Euratom) n. 2049/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988 - GU L 185 del 15.7.1988, pag. 3; regolamento (Euratom, CECA, CEE) n. 610/90 del Consiglio, del 13 marzo 1990 - GU L 70 del 16.3.1990, pag. 1; regolamento (CECA, CE, Euratom) n. 1923/94 del Consiglio, del 25 luglio 1994 - GU L 198 del 30.7.1994, pag. 4; regolamento (CECA, CE, Euratom) n. 2730/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994 - GU L 293 del 12.11.1994, pag. 7; regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2333/95 del Consiglio, del 18 settembre 1995 - GU L 240 del 7.10.1995, pag. 1; regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2334/95 del Consiglio, del 18 settembre 1995 - GU L 240 del 7.10.1995, pag. 9; regolamento (CE, Euratom, CECA) n. 2335/95 del Consiglio, del 18 settembre 1995 - GU L 240 del 7.10.1995, pag. 12; regolamento (CE) n. 2444/97 del Consiglio, del 22 settembre 1997 - GU L 340 dell'11.12.1997, pag. 1; regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2548/98 del Consiglio, del 23 novembre 1998 - GU L 320 del 28.11.1998, pag. 1; regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2779/98 del Consiglio, del 17 dicembre 1998 - GU L 347 del 23.12.1998, pag. 3; regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 2673/1999 del Consiglio, del 13 dicembre 1999 - GU L 326 del 18.12.1999, pag. 1; regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 762/2001 del Consiglio, del 9 aprile 2001 - GU L 111 del 20.4.2001, pag. 1. (3) COM(2000) 461 def. (4) SEC(98) 1228 def., del 22.7.1998. (5) COM(2000) 461 def., del 17.10.2000. (6) Parere n. 4/97 del 10.7.1997 - GU C 57 del 23.2.1998, pag. 1. (7) Doc. di lavoro della Commissione SEC(98) 1228 def., del 22.7.1998. (8) Nel parere 2/2001 la Corte dei conti afferma che tale regime di riporto degli stanziamenti non è necessario, in quanto non solo ha un'incidenza finanziaria marginale, ma aggiunge elementi di complessità nei sistemi di gestione contabile. (9) Anche in questo caso la Corte dei conti considera che il regime non sia giustificato. (10) Parere della Corte dei conti 1/2001 (GU C 55 del 21.2.2001) punto 31. (11) GU C 123 del 25.4.2001. (12) Parere n. 4/97 del 10.7.1997 - GU C 57 del 23.2.1998, pag. 1. (13) Regolamento (CE, CECA, Euratom) n. 762/2001 del Consiglio, del 9.4.2001, GU L 111 del 20.4.2001.