COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 2.10.2001
COM(2001) 531 definitivo
LIBRO VERDE
sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea
(presentata dalla Commissione)
2LIBRO VERDE
sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea
1. C ONSULTAZIONE RELATIVA ALLA TUTELA DEI CONSUMATORI NELL 'UE
L'obiettivo del presente Libre verde è di  avviare un'ampia consultazione pubblica
sull'orientamento futuro della tutela dei consumatori nell'Unione europea. Per stimolare undibattito ben informato, esso presenta un'analisi della situazione attuale e delle opzionipossibili per il futuro.
La Commissione invita le par ti interessate a presentare commenti entro il 15 gennaio 2002 su
tutti gli aspetti del documento e in particolare sulle questioni seguenti:
/g183 Quali sono i principali ostacoli incontrati da c onsumatori e imprese, dovuti alle differenze
tra le normative nazionali in materia di trasparenza e correttezza delle transazioni
commerciali, ivi compresa la pubblicità, c on riferimento agli aspetti precontrattuali,
contrattuali e postcontrattuali delle re lazioni tra imprese e consumatori?
/g183 Siete d'accordo sulla necessità di una riform a della tutela dei c onsumatori nel mercato
interno?
/g183 La riforma dovrebbe avvenire  seguendo l'approccio specifico es istente o l'approccio misto
definito qui di seguito?
/g183 Quale sarebbe il probabile risultato  dei due metodi in termini di costi e di benefici per i
consumatori e le imprese?
Se fosse adottato l'approccio specifico:
/g183 Quali sarebbero le prio rità dell'armonizzazione?
Se fosse adottato l'approccio misto:
/g183 Quali dovrebbero essere gli elementi principa li del principio genera le, dei criteri e delle
regole fondamentali necessarie ad assicurare la  correttezza delle pr atiche commerciali?
/g183 Quale sarebbe la soluzione migliore: una direttiva quadro contenente un principio
generale di correttezza delle pratiche commerciali o riferito unicamente alle pratiche
ingannevoli? Quale soluzione sarebbe più fac ilmente realizzabile? Quale sarebbe più
adatta per affrontare il problema della framme ntazione del mercato interno nell'interesse
dei consumatori?
/g183 Sarebbe utile includere in una direttiva quadro un principio di autoregolamentazione? In
caso affermativo, quali sarebbero gli elementi chiave di tale principio ed i criteri per la
sua inclusione?
3/g183 Sarebbe utile definire orient amenti pratici non vincolanti? Sarebbe preferibile che tali
orientamenti prendessero la forma di racco mandazioni della Commissione o di un elenco
non esaustivo di esempi di pratiche l ecite e illecite alle gato alla direttiva?
/g183 Le parti interessate dovrebbero intervenire nella definizione di tali orientamenti pratici
non vincolanti?
/g183 È necessario un quadro giuridico per migliorare  la cooperazione tra le autorità preposte
alla tutela dei consumatori?
/g183 Quali sarebbero gli elementi esse nziali di tale quadro giuridico?
Siete pregati di inviare i vostri commenti (con il riferimento "Libro verde sulla tutela dei
consumatori nell'UE") al seguente indirizzo:
Commissione europea
Direzione generale pe r la salute e la tutela dei consumatori
F101 06/52Rue de la Loi 200B-1049 Bruxelles
o per e-mail a: consultsanco@cec.eu.intLa Commissione intende inoltre or ganizzare una riunione con le parti interessate e consultare
le autorità nazionali.
2. L
A TUTELA DEI CONSUMATORI NEL MERCATO INTERNO
2.1 Introduzione
Perché possano trarre vantaggi o dal mercato interno, i consum atori devono essere in grado di
accedere facilmente ai beni e ai servizi promossi , offerti e venduti al di là delle frontiere. È il
movimento transfrontaliero di beni e di se rvizi che permette ai consumatori di trarre
vantaggio da buone occasioni e di  beneficiare di prodotti e servizi innovativi e di compiere le
scelte più convenienti. Ques ta domanda transfrontaliera  aumenta la pressione della
concorrenza nel mercato interno e permette un'offerta di beni e di servizi più efficiente e a
prezzi competitivi. Questo circolo virt uoso può essere ottenut o solo se il quadro
regolamentare esistente incoraggia i consumatori e le imprese a praticare scambitransfrontalieri. Le differenze tra le normative nazionali sulle pratiche commerciali relativealle relazioni tra imprese  e consumatori possono ostacolare quest'evoluzione.
La dimensione comunitaria della tutela dei consumatori (nel senso di una regolamentazione
degli interessi economici dei consumatori, escluse le questioni di salute e di sicurezza e altriproblemi connessi) esiste da oltre 25 anni. L'articolo 153 del tr attato CE sancis ce alcuni diritti
dei consumatori: all'informazione, all'educazione e all'organizzaz ione per la salvaguardia dei
propri interessi. Le direttive comunitarie sulla tutela dei consumatori, generalmente basatesulle disposizioni relative al me rcato interno dell'articolo 95 (e x articolo 100a) de l trattato CE,
hanno precisato il contenuto di al cuni di questi diritti. Anche altre direttive comunitarie, il cui
obiettivo principale non è la tute la dei consumatori, hanno un effe tto diretto su tale tutela. Le
regolamentazioni e la giurisprudenza naziona li hanno anch'esse un impa tto sulla tutela dei
consumatori nel mercato interno.
4Tuttavia, la tutela dei consumatori nel mercat o interno è confrontata con una serie di norme
prive di organicità e un sistema di attuazione frammentario. La prospettiva dell'ampliamentocomporta il rischio di un'ulteriore frammentaz ione del mercato inter no e di un aumento dei
problemi di applicazione. La circ olazione di banconote e di mone te euro a partire dal gennaio
2002 fornirà una grande occasione per lo svil uppo del mercato interno dei consumatori. Se
quest'occasione non verrà colta, i cittadini av ranno l'impressione che il progetto principale
dell'UE, il mercato interno, è irr ilevante per la loro vita quotid iana ed è solo destinato a
servire gli interessi delle  imprese. Lo scopo della tutela dei consumatori è di creare un sistema
di regolamentazione che:
/g183 garantisca il livello di tutela dei consumatori più elevato possibile ad un costo minimo per
le imprese;
/g183 sia il più semplice possibile e sufficientemente flessibile per reagire rapidamente al
mercato e coinvolga per quanto po ssibile le parti interessate;
/g183 offra certezza giuridica e garantisca un'applicazione efficace, in particolare nelle
controversie tr ansfrontaliere.
Tre studi sono stati realizza ti per conto della Commissione
1 al fine di fornire un quadro
completo delle norme sulla tutela dei consumatori a livello nazionale e comunitario. Iparagrafi seguenti analizzano globalmente il loro impatto.
2.2 Regolamentazione e giurispr udenza a livello comunitario
Le direttive comunitarie sulla tu tela dei consumatori si suddivi dono in due grandi categorie: le
direttive di applicazione generale e quelle contenenti disposizioni relative a settori o a metodidi vendita specifici. Un meccanismo per l’esec uzione delle direttive in  questione è previsto
dalla direttiva sui provved imenti inibitori. Nel riquadro seguen te viene presentata una sintesi
delle direttive esistenti.
Direttive comunitarie sulla tutela dei consumatori
Norme generali – Direttiva sulla pubblicità ingannevole
2, modificata dalla direttiva sulla
pubblicità comparativa3. Direttiva sull'indicazione dei prezzi. Direttiva concernente le
clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori4. Direttiva sulla vendita e sulle
garanzie dei beni di consumo5.
Norme su settori e metodi di vendita – Direttive riguardanti i prodotti alimentari6, i
cosmetici7, le denominazioni del settore tessile8, i medicinali per uso umano9, i viaggi «tutto
compreso»,10 i contratti negoziati fuori dei locali commerciali11, il credito al consumo12, i
contratti di vendita a distanza13, gli strumenti per pesare a funzionamento non automatico14 e
l’utilizzazione a tempo parziale di beni immobili15.
Esecuzione  - Direttiva relativa a provvedimenti inibitori16.
Altre norme comunitarie, il cu i obiettivo principale non è la protezione dei consumatori,
prevedono inoltre una certa tute la dei consumatori o discip linano i poteri delle autorità
nazionali di adottare disposizioni per la tutela dei consumatori. La direttiva sul commercioelettronico
17, ad esempio, riguarda tra l'altro la pubb licità e certe pratic he commerciali dirette
agli utenti dei servizi della società dell'informazione. La direttiva sulla televisione senzafrontiere
18 coordina anche certi aspetti delle comunicazioni commerciali trasmesse da
emittenti televisive. Essa fornisce un livello di protezione elevato ed uniforme, prevede
5l'applicazione del principio del paese d'origine,  contiene precise definizioni comuni e chiare
disposizioni di attuazione.
Inoltre, la convenzione di Bruxelles (ora  contenuta in un regolamento comunitario19) e la
convenzione di Roma20 stabiliscono regole in caso di controversie transfrontaliere su
questioni contrattuali all'interno dell'UE, che permettono di determinare a quale tribunale
degli Stati membri spetti giudicare la causa (competenza giurisdizionale) e quale leggenazionale vada applicata al c ontratto (legge applicabile). In fine, esiste una giurisprudenza
della Corte di giustizia europea concernente la compatibilità di certe norme nazionali sullatutela dei consumatori con il mercato interno
21.
Le principali caratteristiche de lla tutela dei consum atori nell'Unione europea sono le seguenti:
/g183 Le direttive comunitarie in materia di tutela dei consumatori, a differenza delle norme
nazionali, non costituiscono un quadro rego lamentare completo per le pratiche
commerciali fra imprese e consumatori, obiettivo centrale della tutela dei consumatori.Mentre alcuni settori sono re golamentati sufficientemente, altri settori chiave non sono
disciplinati a livello comunitario, in particolare le pratiche commerciali, le pratichecontrattuali, i pagamenti e l’assistenza pos tvendita. Peraltro, lo sviluppo di nuove pratiche
commerciali e di nuove tecnologie  ha avuto come conseguenza di rendere più’ confuse le
distinzioni tradizionali contemplate dalla normativa comunitaria tra le diverse fasi delletransazioni, aggiungendo così un elemento di incertezza.
/g183 Alcune direttive, in particol are quelle riguardanti settori specifici, hanno fornito una
risposta molto precisa a problemi specifici in  un momento particolare. Questo approccio,
combinato alla lunghezza del periodo che interc orre fra la proposta e l'entrata in vigore
delle misure comunitarie (la direttiva sui cont ratti a distanza è stata proposta nel giugno
1992, ed è entrata in vigore soltanto nel gi ugno del 2000), ha determinato un certo livello
di obsolescenza rispetto alla rapida evol uzione delle pratiche commerciali. Le norme
comunitarie possono così diventare irrile vanti, limitare inutilme nte l'innovazione o
permettere ad operatori commerciali senza scrupoli di aggirare la legge. Il tempo
necessario per modificare queste direttiv e ed adattarle allo sviluppo tecnologico,
mantenendo lo stesso di live llo di tutela dei consumator i, aumenta questa rigidità.
Un esempio: la direttiva sulla vendita a di stanza e la direttiva sul godimento a tempo
parziale di beni immobili
La direttiva sulla vendita a distanza prevede una serie di diritti contrattuali per i consumatori
nei casi in cui acquistino beni o servizi da un fornitore con il quale non stabiliscano un
rapporto personale diretto. In particolare, sono previsti alcuni obblighi per quanto riguarda le
informazioni, che devono essere fornite su "suppo rti durevoli" per permettere al consumatore
di conservare permanentemente le informaz ioni essenziali sul contratto. Questo non crea
problemi se il mezzo utilizzato pe r la transazione è la posta o l'e-mail. Tuttavia, lo sviluppo
della vendita a distanza median te la nuova tecnologia della te lefonia mobile potrebbe essere
frenato da questi obblighi e dai limiti della tecnologia attuale.
Le nuove tecniche di commercializzazione pe r l’utilizzazione a tem po parziale di beni
immobili sono state concepite in modo da garantir e che in certe circos tanze i contratti siano
esclusi dal campo di applicazione della dire ttiva e dai relativi obblighi. Alcuni venditori
propongono ad esempio contratti per un periodo in feriore a tre anni o prevedono un periodo
annuale di utilizzazione inferiore a 7 giorni . Contratti di questo tipo vengono offerti anche
6tramite assicurazioni o adesioni a un club o sistemi di punteggio che hanno il solo scopo di
eludere la direttiva.
/g183 L'interazione fra la normativa comunitaria sulla tutela dei consumatori e le altre misure
citate ha creato un quadro regolamentare co mplicato e di difficile comprensione per le
imprese e i consumatori.
/g183 La giurisprudenza della Corte di giustizia europea riguardante le possibili giustificazioni
alle restrizioni alla libera circol azione di beni e di servizi f ondate su ragioni di tutela dei
consumatori non offre una soluzione soddisf acente perché si limita a casi particolari.
/g183 L'autoregolamentazione mediante codici  di condotta, sebbene si vada sviluppando
rapidamente in molti Stati membri, incontra notevoli ostacoli a livello comunitario. I
recenti tentativi effettuati per sviluppare l'autoregolamentazione a livello europeo hanno
ottenuto risultati modesti. L'autoregolamentazione si è dimostrata un complementopotenzialmente utile della regolamentazione, in grado di ridurre la necessità di unalegislazione molto dettagliata e di arrecare vantaggi ai consumatori. Anche se varie norme
comunitarie vi fanno specifico riferimento, le possibilità offe rte dai codici di condotta non
sono state sfruttate pienamente a livello comunitario a causa delle diversità degli
ordinamenti giuridici nazionali e dell'incertezza sul valore giuridico degli impegnicontenuti nei codici e sulla possibilità di esigerne il rispetto.
/g183 Contrariamente al lavoro degli organis mi di normalizzazione che si fondano sul "nuovo
approccio"
22 e dei rappresentanti delle imprese e dei sindacati nel dialogo sociale
nell'ambito della legislazi one del lavoro, non esiste un quadro per la partecipazione
ufficiale delle parti al processo di regolame ntazione a livello dell'Unione europea. Con la
diversificazione dei mercati, cresce l'esigenza di ricorrere in maggior misura al contributodi competenze specifiche nell'elaborazione delle norme. L'intervento delle parti interessatepuò anche rendere tali norme più accettabili. La loro partecipazione a livello comunitario
dipende dalla competenza e dalla rappres entatività degli organismi in grado di
rappresentare gli interessi delle varie categorie.
2.3 Regolamentazione e giurisprudenza nazi onali sulla tutela dei consumatori
Nei casi in cui non esista normativa o giurispr udenza comunitaria, trova applicazione la
regolamentazione nazionale degli Stati membri, che può variare nella sostanza e
nell'applicazione. In ogni Stato membro esiste un complesso di norme relativamente bensviluppato che mira specificamente alla tute la dei consumatori oppure che disciplina le
transazioni commerciali tra imprese e consumatori per altri fini.Tuttavia, oltre alle normeesistenti a livello comunitario, in molti Stati membri vige un principio giuridico generale,talvolta affiancato da norme specifiche, che disciplina le pratiche commerciali tra imprese econsumatori.
Principi generali
Il principio generale contra bonos mores si osserva nel diritto dei seguenti paesi: Austria23,
Grecia24, Portogallo25 e Germania26. Il principio delle pratiche commerciali leali è presente
nel diritto dei seguenti paesi: Belgio27, Italia28, Lussemburgo29 e Spagna30. La Francia31 e i
Paesi Bassi32 applicano disposizioni generali su lla responsabilità civile, i Paesi Bassi
utilizzano il concetto di illiceità . Un principio simile, quello delle buone pratiche
commerciali, è in vigore in Danimarca33, Finlandia34 e Svezia35. Altri principi generali simili
caratterizzano gli ordinamenti giuridici di molti paesi terzi, in particolare gli USA, il Canada
7(dove la tutela de i consumatori è gestita a livello provinc iale) e l'Australia. Nel Regno Unito e
in Irlanda, sebbene non esistano norme giuridic he generali che disciplinino i rapporti tra le
imprese e i consumatori, gli ordinamenti giuridici contem plano principi equivalenti36.
Questi principi generali sono st ati sviluppati nell'ambito di una  specifica legislazione o
nell'arco di vari decenni, da lla giurisprudenza, che hanno pr odotto una casistica completa e
dettagliata. In ogni Stato membro  l'evoluzione è stata diversa a seconda del sistema giuridico
e della portata e dell'obi ettivo del principio generale. I princi pi in questione sono stati adottati
in origine per varie ragioni , anche se ora se rvono per regolamentare le  pratiche commerciali
tra imprese e consumatori. In Germania e in Austria, la sfera di applicazione del principiogenerale si è estesa dalla tutela dei concorrenti contro pratiche commerciali sleali alla tuteladei consumatori. In Francia e in Spagna, ques ti obiettivi sono trattati se paratamente e la tutela
dei consumatori è prevista dire ttamente da una legislazione sp ecifica, ma i consumatori sono
tutelati indirettamente dai principi generali e dalle norme che regolano la concorrenza. InDanimarca e in Svezia, invece, sono state adotta te misure volte in modo specifico a tutelare il
consumatore e i concorrenti. Nella pratica, esistono tra al cuni Stati membri notevoli
differenze quanto all'applicazi one e alla portata di queste no rme generali sulla concorrenza
sleale, a causa del loro obiettivo e della loro  concezione. Lo sviluppo di queste diversità può
costituire un ostacolo per gli scambi e provocar e distorsioni di concorrenza, in quanto può
comportare la conseguenza che pratiche s imili siano considerate in  modo completamente
diverso all'interno dell'Unione europea.
Inoltre, le norme sulla tutela  dei consumatori a livello com unitario consentono generalmente
agli Stati membri di adottare misure più dettagliate e severe per proteggere i consumatori(mediante le cosiddette "clausole minime") o, come avviene più comunemente, di mantenere
le norme esistenti, a condizi one che siano più severe delle  norme comunitarie. Questo
fenomeno crea ulteriori divergenze fra le leggi nazionali, che si aggiungono a quelle esistenti
nei settori non armonizzati della  tutela dei consumatori.
Le principali caratteristiche dell'interazione fra le regolamentazioni nazionali e quella
comunitaria nel mercato interno sono le seguenti:
/g183 Esistono divergenze considere voli nella disciplina delle pra tiche commerciali tra imprese e
consumatori nel mercato inter no, derivanti da normative naziona li specifiche, da differenze
nei principi generali o da di fferenze giurisprudenziali. Il trattamento della  pubblicità nelle
norme nazionali sulla " pubblicità leale" varia, cosí come varia il tr attamento delle
informazioni pubblicitarie che va ntano benefici sociali, ambi entali o sanitari di certi
prodotti ('prodotti miracolo'), e de lla pubblicità destinata ai mi nori (compresi il patrocinio
di programmi educativi, di eventi sportivi e la commercializzazione nelle scuole). Lepratiche di marketing come quelle oggetto dalla proposta di regolamento sulla promozione
delle vendite (sconti, riduzi oni , ribassi, offerte combin ate, omaggi, buoni, tagliandi,
concorsi e giochi commerciali) ed  altre, come le lotterie e i gi ochi d'azzardo, le false aste,
le vendite piramidali,  il marketing multilivello e gli artic oli "civetta" sono oggetto di norme
nazionali diverse. Variano anche le pratiche commerciali riguardanti il pagamento,l'oggetto del contratto, i preventivi, l'esecuzione , le prestazioni, la cons egna, la gestione dei
reclami e l’assistenza dopo vendita (p. es. i servizi di assistenza telefonica a tariffa
maggiorata, le garanzie commerciali, la sostituzione, le riparazioni). Le principalidifferenze fra le norme nazionali riguardano gli obblighi d'informazione, sebbene alcune
pratiche siano vietate parzialmente o totalmente in alcuni Stati membri e permesse in altri.
Un esempio: la vendita diretta multilivello
8Generalmente, si tratta di un fornitore che cr ea una rete di distribuz ione per i propri prodotti
reclutando clienti per vendere a consumatori di loro conoscenza. Per disciplinare tali pratiche,
alcuni paesi applicano disposizioni generali sulle frodi, altri rico rrono alle normative sulla
tutela dei consumatori (Italia e Paesi Bassi), altri ancora a leggi sulla concorrenza sleale(Austria, Belgio, Francia, Germania e Spagna). La grande diversità de lle norme nazionali, che
vanno dal divieto puro e se mplice della vendita a do micilio (Lussemburgo), a
regolamentazioni dettagliate sulle modalità autorizzate di vendita diretta multilivello (Spagnae Regno Unito), fa sì che le imprese di quest o settore debbano modificare i loro piani di
commercializzazione e i loro articoli a seconda del paese per rispettare le norme di ciascunoStato membro. Le imprese che praticano la vendita diretta multilivello sono quindi
nell'impossibilità di me ttere a punto una strategia di vendita e di commercializzazione
veramente paneuropea a causa delle numerose di vergenze tra le leggi nazionali all'interno
dell'UE.
/g183 Il ricorso all'autoregolamentazione e a codi ci di condotta varia notevolmente da uno Stato
membro all'altro. In Danimarca, Svezia e Finlandia è incoraggiata l'utilizzazione dei codici
a complemento delle norme generali. La part ecipazione degli organi smi di tutela dei
consumatori all'elaborazione di questi codici è particolarmente significativa. Codici di tale
natura sono diffusi anche nel Regno Unito, in  Irlanda e nei Paesi Bassi, anche se gli
organismi di tutela dei c onsumatori svolgono un ruolo pi ù informale. Il ricorso
all'autoregolamentazione come integrazione della legge è meno diffuso in altri Statimembri. Il ricorso all'autoregolamentazione tende ad aumentare nell'Unione europea,anche se gli orientamenti variano secondo gli Stati membri (si veda  il riquadro seguente).
Un esempio: i codici di condotta del commercio elettronico
I codici di condotta hanno incont rato particolare favore nel ca mpo del commercio elettronico.
In Danimarca, Svezia e Finlandia è in cors o di elaborazione un codice di condotta per il
commercio elettronico nazionale, a cui aderisc ono, sotto l'egida del governo, le organizzazioni
dei consumatori e le imprese. In German ia, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito, in
considerazione dello sviluppo di numerosi codici  di condotta per il co mmercio elettronico, i
governi si sono adoperati, con la  collaborazione dei consumatori e delle imprese, ad elaborare
dei criteri per i codici ed istituire organismi indipendenti preposti al loro controllo. I codici e i
criteri in corso di elaborazione hanno molti pun ti in comune, pur rifle ttendo la diversità delle
norme nazionali di base.
/g183 Le conseguenze di queste differenze per i cons umatori e per le imprese sembrano destinate
ad aumentare con lo sviluppo delle pratiche  di marketing della "nuova economia", non
previste dalle norme specifiche in vigore, ma già comprese nei principi generali nazionali etrattate in modi diversi. Le  nuove pratiche pubblicitarie (p. es . la sponsorizzazione di siti
Internet, l'affiliazione, gli strumenti di ricerca remunerati, l'utilizzazione di metadati e dilink, rimandi e rassegne), che mettono in questi one le distinzioni tradizionali, possibili in
presenza di un supporto cartaceo, tra il conte nuto della pubblicazione e la pubblicità di tale
contenuto, rientrano in questa categoria. An che i nuovi metodi di marketing, come i
"cookies", lo "spidering", gli acquisti di gruppo, evidenziano l’obsolescenza delle regole
tradizionali. I giochi e le scommesse in linea, le monete Internet, le aste Internet e l'usodella tecnologia mettono in luce le differenze tra le norme nazionali a ll’interno del mercato
interno. Cosí come lo sviluppo di Internet ha dato origine a nuove  pratiche non previste
dalle norme nazionali, anche lo  sviluppo del commercio attraver so i telefoni cellulari avrà
probabilmente conseguenze analoghe.
9Altri esempi
L'acquisto in massa (o di gruppo) è quello effettuato da un insieme di clienti che si
uniscono tramite Internet per acqui stare beni o servizi a un prezzo ridotto offerto dai fornitori
dei beni o dei servizi a condi zione che ne venga ordinata una quantità sufficiente. Non è
chiaro come queste pratiche saranno trattate neg li Stati membri. Un tribunale tedesco, il
Landesgericht di Colonia, ha stabilito il 12 o ttobre 2000 che la pratica dell'acquisto in massa,
con cui gli acquirenti in linea ottengono sc onti maggiori raggruppa ndosi, rappresenta una
violazione della legge tedesca contro la concorrenza sleale.
Stanno emergendo nuove tecniche di pagamento, come l'uso della fattu razione dei telefoni
cellulari o di altri telefoni come mezzo utilizzato dai fornitori per fatturare beni e servizi.
Queste tecniche possono offrire nuove opportunità ai consumatori, ma presentano anche gravi
rischi, in particolare qualora vengano utilizzate da operatori commerciali disonesti a cui le
banche hanno rifiutato la possib ilità di effettuare paga menti mediante carte di credito. Questo
problema si è manifestato negli Stati Uniti.
10Domanda per la consultazione
/g183 Quali sono gli ostacoli principali che i consum atori e le imprese devono affrontare a causa
delle differenze tra le norme nazionali sulle corrette pratic he commerciali in materia di
pubblicità e sulle pratiche connesse agli aspetti precont rattuali, contrattuali e
postcontrattuali nelle relazioni  tra imprese e consumatori?
3. L' ORIENTAMENTO FUTURO DELLA TUTELA DEI CONSUMATORI NELL 'UE
3.1 La necessità di agire
Il risultato ultimo di questa situazione è un "mercato interno dei consumatori" che non ha
realizzato le sue potenzialità rispetto al mercato interno delle imprese. È raro che iconsumatori partecipino in modo diretto al mer cato interno mediante ac quisti transfrontalieri.
Per le imprese, soprattutto per le PMI, il diverso trattamento, in cias cuno Stato membro, di
pratiche commerciali identiche è un forte deterrente  per lo sviluppo delle vendite
transfrontaliere e l'utilizzazi one del mercato inte rno. Nel migliore dei casi, esiste una
mancanza di certezza e di chiarezza su15 sist emi giuridici. Nel pegg iore, il semplice numero
di obblighi è un deterrente per quasi tutte le  imprese, eccetto quelle  che hanno i mezzi per
stabilirsi in tutti gli Stati membri. Per i consumatori, la mancanza di chiarezza e di certezzasui loro diritti è un freno notevole sul piano della fiducia e dell'affidabilità. Il mercato interno,come tutti i mercati, dipende dalla fiducia dei consumatori. Direttive come quella sullatelevisione senza frontie re, basate sulle regole del merc ato interno, evitano la necessità di
applicare 15 insiemi di regole nazionali nei settori coordinati da queste direttive, poichésanciscono l’applicab ilità delle regole del paese di origin e. Ciò facilita anche il controllo dei
prestatori di servizi da pa rte dell'autorità responsabile.
Un mercato interno dei consumatori efficiente  potrebbe contribuire in modo sostanziale al
raggiungimento degli obiettivi dell'UE. Il vantaggio principale del mercato interno è quello diessere caratterizzato dalla dom anda di beni di consumo pi ù grande del mondo, ma questo
vantaggio non è sfruttato pienamente. Permettendo alle imprese, in par ticolare alle PMI, di
accedere a questo mercato potenzial e con la stessa facilità con cui accedono ai mercati interni,
si darebbe un forte impulso alla competitività delle imprese europee. La semplificazione delleregole esistenti e, se possibile, la deregola mentazione, contribuirebbe ro anche a ridurre gli
oneri eccessivi che gravano sulle imprese. I consumatori avrebbero accesso ad una sceltamaggiore e a prezzi migliori. Gli acquisti tran sfrontalieri non sostitu irebbero gli acquisti
locali, ma diventerebbero un fenomeno di rilie vo, con un effetto sui mer cati superiore rispetto
a quello evidenziato dalla quota che rappresent ano attualmente rispe tto alle vendite al
dettaglio. L'esperienza del settore delle automobili dimostra che gli acquisti transfrontalieripossono avere un potente effetto indiretto sulla concorrenza nei mercati nazionali, in quanto i
consumatori esercitano una pressi one sui fornitori che tende a far scendere i prezzi al livello
di quelli che è possibile ottenere  altrove nell'ambito  del mercato interno. Studi compiuti dalla
Commissione e da altri sui prezzi nel mercat o interno mostrano che differenze di prezzo
sostanziali, simili a quelle osservate per le au tomobili, esistono per a ltri prodotti di consumo.
Una recente indagine sui prezzi effettuata dalla Commissione ha constatato che differenze del30 o 40% fra i paesi dell'UE con i prezzi pi ù alti e quelli con i prezzi più bassi non sono
eccezionali, ad esempio, per i prodotti elettronici  di marca (e tali differenze non si spiegano
solo a causa delle differenze nei tassi delle imposte indirette)
37. Queste divergenze sono in
parte la conseguenza di un f unzionamento inefficiente del mercato interno del consumo.
11Questa situazione non è nuova, ma ora è opport una un'ulteriore azione per completare il
mercato interno del consumo. La circolazione delle banconote e monete euro a partire dal 1°
gennaio 2002, eliminerà un importante ostacolo ps icologico alla parteci pazione diretta dei
consumatori al mercato interno. Il commercio  elettronico è potenzialmente in grado di
eliminare molte delle barriere geografiche e logistiche al mercato interno del consumo. LePMI e i consumatori in aree diverse del c ontinente europeo potra nno sviluppare relazioni
commerciali più agevolmente che in passat o. Questo potenziale non è ancora sfruttato
38
appieno, dato che il commercio el ettronico rappresenta solo una piccola parte delle vendite al
dettaglio e inoltre resta essenzialmente limitato all'interno delle frontiere nazionali.
Anche la prospettiva dell'allargamento dell'UE rende necessarie altre iniziative, poiché senza
alcuna riforma, esso complicherebbe ulteriormente il contesto giuridico. L'allargamentocostituisce, inoltre, un'occasione per dotare i paesi candidati, che non sempre hanno unaconsolidata tradizione di tu tela dei consumatori, di regole semplici ed efficaci.
Le ragioni politiche di una riforma sono state riconosciute ai più alti livelli. Il Consiglio
europeo di Lisbona ha stabilito un nuovo obietti vo strategico per l'Unione, vale a dire
'diventare l'economia più competitiva e dinamica del mondo, basata sulla conoscenza'  tramite
il completamento del mercato interno, lo sviluppo di regole  affidabili per il commercio
elettronico e la semplificazione e il migliora mento del contesto normativo. Anche il Consiglio
informale mercato interno/consumatori svolto si a Lund il 27-28 aprile 2001 ha riconosciuto la
necessità di rafforzare la dimensione  dei consumatori ne l mercato interno.
Infine, un mercato interno dei consumatori pi enamente funzionante potrebbe svolgere un
ruolo importante nella strategia volta ad avvicinare l'UE ai  suoi cittadini, dissipando il mito
che il mercato interno sia un pr ogetto delle grandi  imprese ed offre ndo vantaggi economici
tangibili nella loro  vita quotidiana.
3.2 Approccio globale
In presenza di restrizioni transfrontaliere al  commercio fra imprese e consumatori, un maggior
grado di armonizzazione delle norme che disciplinano le pratiche commerciali tra imprese econsumatori è essenziale per lo sviluppo di un mercato interno dei consumatori pienamente
efficiente. La Commissione ha già riconosciuto nella sua com unicazione sul mercato interno
dei servizi
39 che "misure di armonizzazione s upplementari potranno essere opportune in
settori in cui la salute e la tutela dei cons umatori svolgono un ruolo significativo".
La scelta centrale riguarda quindi i met odi necessari per raggiungere una maggiore
armonizzazione. Esistono e ssenzialmente due opzioni:
/g183 un approccio specifico basato sull'adoz ione di una serie di nuove direttive o
/g183 un approccio misto con una direttiva quadro globale, completata se necessario da direttive
specifiche.
3.3 Approccio specifico
Una maggiore armonizzazione pot rebbe essere raggiunta median te una serie di nuove direttive
specifiche. Il numero di direttive necessarie a tale scopo è difficile da stimare. Potrebbero
essere adottate di rettive in materia di pubblicità (eccetto le questioni già coperte dalla direttiva
sulla televisione senza frontiere), di pratiche di marketing, di pagamenti e assistenzapostvendita, oltre a certe direttive settoriali specifiche.
12Ad esempio, la Commissione ha già preso iniziative nel settore delle comunicazioni
commerciali e ha esaminato dettagliatamente, con i rappresentanti degli Stati membri in senoal suo gruppo di esperti, la possibilità di app licare il principio del r eciproco riconoscimento
alle regole nazionali nel sottosettore della promozione commerciale delle vendite
40. Queste
pratiche commercia li sono utilizzate dalle imp rese per pubblicizzare i loro prodotti e servizi e
sono soggette a regole nazionali o a una giuris prudenza dettagliata che varia fortemente da
uno Stato membro all'altro. Il la voro del gruppo di esperti ha dimostrato che l'unico mezzo per
permettere la libera circolazione di questi servizi basati su un alto livello di tutela deiconsumatori in questo settore è quello di ra fforzare l'armonizzazione delle norme nazionali.
Questo è quanto viene proposto in un progetto di regolamento sulla pr omozione delle vendite
nel mercato interno.
Un approccio di questo tipo presenta notevo li vantaggi: è un metodo familiare ed affidabile
che ha portato all'adozione delle disposizioni legislative esistenti. È inoltre più facile, ingenerale, raggiungere un accordo su direttive con un campo d'applicazione relativamenteristretto e apportare modifiche sp ecifiche nell'arco di un lungo periodo.
Tuttavia, esistono seri dubbi sull' efficacia di questo approccio per creare un effettivo mercato
interno. Il limitato campo d'applic azione dell'attuale normativa co munitaria sulla tutela dei
consumatori a livello comunitario ha giustificato la necessità delle cosiddette clausole minimenelle direttive comunitarie. Continuare con il metodo basato su norme specifiche
richiederebbe un chiaro impegno degli Stati membri a cambiare questa politica, per quantoriguarda sia le direttive esistenti che quelle da adottare in futuro. Inoltre, molte delle direttiveesistenti sulla protezione dei consumatori dovranno essere modi ficate, perché sono state rese
obsolete da nuovi sviluppi del mercato o dal fatto  che le disposizioni legislative non sono più
attuali. Ammettendo che sia rea lizzabile, questo approccio rappr esenta un progetto di ampia
portata e a lunga scadenza e.
3.4 Approccio misto
Una soluzione alternativa consisterebbe in una direttiva quadro generale, neutra rispetto alla
tecnologia, che armonizzi le norme sulla correttezza delle pratiche commerciali tra imprese econsumatori. La direttiva quadro potrebbe basarsi su modelli simili a quelli esistenti in alcuniStati membri e in paesi terzi per la tutela dei consumatori e a livello comunitario per lasicurezza dei prodotti
41 e a quello proposto per la sicurezza alimentare42. Essa non
prevarrebbe sulle direttive settoriali specifiche, come quella relativa alle clausole abusive neicontratti, né sulla legislazione futura, come la proposta di re golamento sulla promozione delle
vendite e gli emendamenti futuri a tale legislazione (p. es. la direttiva sulla televisione senzafrontiere). La direttiva quadro rappresenterebbe una “rete di sicurezza” per regolamentarepratiche connesse a restrizi oni transfrontaliere e non rien tranti nei campi coordinati delle
direttive settoriali specifiche. Se necessario, la direttiva quadro sarebbe accompagnata almomento opportuno da una riforma delle direttive esistenti sulla tutela dei c onsumatori per
garantire la coerenza globale del sistema di pr otezione dei consumatori.  Tale riforma verrebbe
intrapresa una volta adottata  la direttiva quadro e quando il s uo funzionamento pratico avrà
permesso di acquisire una certa esperienza.
Per fornire la necessaria certezza giuridica ed evitare differenze nelle interpretazioni dei
giudici nazionali, la direttiva quadro non dov rebbe limitarsi ad enunc iare meramente un
principio generale applicabile alle pratiche commerciali tra imprese e consumatori, madovrebbe permettere di supera re, mediante precise norme co munitarie di armonizzazione, le
principali differenze tra le norme nazionali sulle pratiche commerciali, che influenzano ilfunzionamento del mercato interno.
13Il vantaggio principale di un approccio quadro rispetto ad un approccio specifico è che il suo
carattere globale riduce la necessità di una più dettagliata regolamentazione della tutela deiconsumatori. L'esistenza di norme di rifer imento generali permette di affrontare le nuove
pratiche commerciali senza rico rrere a nuove regolamentazi oni. Le imprese possono innovare
in un contesto più sicuro e le pratiche sc orrette possono essere combattute senza che si
debbano adottare nuove norme. Un approccio quad ro permette anche di semplificare le norme
esistenti. Per esempio, le direttive sulla pubb licità ingannevole e la pubblicità comparativa
potrebbero essere integrate nella direttiva quadro. La flessibilità di una direttiva quadrorenderebbe inoltre superflue le clausole minime nelle direttive comunitarie sulla tutela deiconsumatori.
Una direttiva quadro costituirebbe anche una solida base per un'autoregolamentazione a
livello comunitario nel campo della tutela dei c onsumatori e per la definizione di orientamenti
pratici non vincolanti. Entrambi  questi strumenti possono ridurre  la necessità di dettagliate
regole prescrittive. Infine, una direttiva quad ro può fornire la base per una partecipazione
formale delle parti al proc esso di regolamentazione.
Tuttavia, nonostante un'unica direttiva quadro po ssa in principio essere negoziata piu’
semplicemente e rapidamente da negoziare di una serie di direttive, essa comprenderebbe unmaggior numero di questioni sostanziali, ch e renderebbero quindi più arduo il raggiungimento
di un accordo.
14Domande per la consultazione
/g183 Ritenete che sia necessaria una riforma della tutela dei consumator i nel mercato interno?
/g183 La riforma dovrebbe essere  attuata in base all'approccio specifico esistente o
all'approccio misto sopra descritto?
/g183 Quale sarebbe il probabile risulta to dei due metodi in termin i di costi e benefici per i
consumatori e le imprese?
/g183 Quali sarebbero le priorità per l'armonizzazione se fosse adottato l’ approccio specifico?
4. A LTRE QUESTIONI
Se venisse adottato un approccio misto per la riforma della tutela dei consumatori, si
presenterebbero una serie di altre questioni.
4.1 Quadro generale per le pratiche commerciali leali
Una direttiva quadro sarebbe basata su di un principio generale disciplinante le relazioni tra
imprese e consumatori. Nell’elaborazione di tale principio potrebb e ispirarsi a concetti
giuridici esistenti quali le 'pratiche commerciali leali' o l’ 'onesto comportamentocommerciale'. In sostanza, la direttiva si f onderebbe su di un princi pio generale secondo il
quale le imprese devono astenersi da pratiche commercia li sleali. Un approccio di questo tipo
può essere paragonato a quello della direttiva su lle clausole abusive nei contratti. Sarebbero
escluse le norme nazionali che tutelano unicamente obiettivi di interesse generale, diversidalla tutela dei consumatori (p. es. il pluralismo, la protezione della cultura, la salute e lasicurezza, il rispetto della persona), in relazione a determinate pratiche commerciali e ledisposizioni del diritto nazionale in materia contrattuale.
Il principio generale dovrebbe es sere completato da criteri pe r valutare la correttezza delle
pratiche commerciali e da norme specifiche che armonizzano le norme nazionali sullepratiche commerciali. Queste norme potrebbero comprendere tutti gli aspetti del commercioleale, p. es. la comunicazione di informaz ioni, il divieto delle pratiche ingannevoli o
dell'abuso di influenza nonché le norme concer nenti le pratiche di marketing e commerciali
legate alla fase contrattuale e post-contrattu ale dell'operazione. Questi principi e regole di
carattere generale cons entirebbero di far fronte ai princi pali problemi di incertezza e diversità
e sarebbero fondati su:
/g183 la giurisprudenza della Corte di giustizia europea ed i concetti del diritto comunitario , in
particolare sulla pubblicità inga nnevole e sull'esame delle cl ausole abusive nei contratti;
/g183 esempi nazionali concernenti, ad esempio, le pr atiche ingannevoli, l' abuso d'influenza o le
pressioni, la comunicazione di informazioni, i consumatori più vulnerabili, l'equità delle
transazioni e la buona fede.
4.2 Quadro generale sulle  pratiche ingannevoli
Anziché basarsi sulle pratiche  commerciali leali, la direttiv a quadro potrebbe fondarsi sul
concetto più restrittivo di pra tiche ingannevoli. Pr obabilmente sarebbe pi ù facile raggiungere
15un accordo su una direttiva quadro di questo ti po, poiché questo concetto è sotto molti aspetti
il denominatore comune della disciplina delle pratiche commerciali sleali nei diversi StatiMembri. In particolare, un divieto generale della pubblicità ingannevol e è già stato adottato
come criterio guida nella direttiva che disc iplina questo tipo di pubblicità. Un approccio
comune dell'UE su questi aspetti costituirebbe un passo avanti significativo sul piano dellatutela dei consumatori e della semplificazione del contes to normativo. Potrebbe anche essere
concepito come un primo passo verso una direttiva quadro basata sulle pratiche commercialileali. Tuttavia, dato il suo campo d'applicazione più limitato, la direttiva quadro nontratterebbe tutte le fattispecie coperte dall’obbligo di lealtà commerciale(p. es. l'utilizzazione
di tecniche di vendita basate sull’indebita d'influenza). Di c onseguenza, potrebbero continuare
a svilupparsi posizioni nazionali divergenti su questioni che non rientrano nell’ambito
d’applicazione della direttiva e si re nderebbero probabilmente necessarie nuove
regolamentazioni specifiche a livello comunitario.
4.3 Informazione
Tenuto conto dell'importanz a delle prescrizioni in materia d'informazione sulla tutela dei
consumatori e del diritto dei consumatori all'informazione previsto dall'articolo 153 del
trattato CE, obblighi generali sulla comunicazi one di informazioni sarebbero necessari in
entrambe le opzioni. Un aspetto chiave al  riguardo sarebbe l'obbligo per le imprese di
comunicare tutte le informazioni pertinenti ai consumatori in modo chiaro e rapido. Ciò
garantirebbe il rispetto del dir itto all'informazione riconosciut o ai consumatori dal trattato.
Nella direttiva quadro sulle pratiche commerciali leali sarebbe anche possibile vietare pratichecome il sovraccarico deliberato di informazioni e il ricorso eccessivo a clausole in caratterimicroscopici. Questo mostrerebbe inoltre un'altra importante dimensione del commerciosleale, vale a dire che le omissioni poss ono costituire una pratica commerciale sleale.
4.4 Autoregolamentazione e coregolamentazione
In alcuni casi è possibile che la regolament azione non costituisca la migliore soluzione a
determinati probl emi. In questi casi. l'autoregolament azione può conseguire certi obiettivi di
tutela dei consumatori, in particolare nei settori che ric onoscono di avere un forte interesse a
preservare la fiducia dei consumatori ed in cui gli operatori commerciali disonesti possonominare tale fiducia. Un'autoregolamentazione efficace che comporti chiari impegni volontarivincolanti nei confronti dei consumatori e che sia applicat a in modo appropriato può ridurre la
necessità di una regolamentazione o corego lamentazione, ma attu almente non è possibile
garantire un’ autoregolamentazione efficace a livello comunitario nel campo della tutela deiconsumatori. Un'altra opzione consisterebbe nel rendere ció possibile attraverso la direttivaquadro, permettendo alle  imprese di seguire un solo codice  di condotta, invece di quindici. Le
differenze fra le leggi nazionali e gli obb lighi generali non perm ettono attualmente lo
sviluppo di efficaci codi ci su scala europea.
Due elementi sarebbero indispensabili per perme ttere all'opzione dell'autoregolamentazione a
livello comunitario di funzionare. In primo l uogo, ogni obbligo generale dovrebbe definire il
mancato rispetto di un impegno volontariamente assunto da un 'impresa nei confronti dei
consumatori come una pratica commerciale sleale o ingannevole. Attualmente è possibile
presentare un ricorso in caso di mancato risp etto di un impegno volontario solo se questo è
comunicato nella pubblicità, nel qua l caso possono applicarsi le disposizioni della direttiva
sulla pubblicità ingannevole. L'introduzione di c onseguenze giuridiche per gli impegni assunti
con i codici di condotta ed a ltri impegni volontari potrebbe esse re utile per le imprese e i
consumatori. I consumatori avrebbero la certe zza che le autorità pubbliche cui è demandata
l’esecuzione della normativa in questione interverrebbero solo "in ultima istanza". Se fatti
16rispettare con maggiore rigore, gli impegni assunti nel quadro di un'autoregolamentazione
costituirebbero un valido motivo per ridurre la regolamentazione. Un'autoregolamentazionepiù rigorosa risolverebbe anche il problema deg li speculatori, perché fornirebbe un ulteriore
punto di riferimento a giudici ed autorità per intervenire nei confronti degli operatori che non
osservano tali accordi.
In secondo luogo, l'obbligo generale non varrebb e solo per le imprese nei confronti dei
consumatori, ma anche per le associazioni di categoria e le altre organizzazioni che formulanoraccomandazioni sulle pratiche commerciali, codici di condo tta, ecc.; questa possibilità è
prevista dalla direttiva sulle clausole abusive nei contratti (articolo 7). Data l'influenza delleassociazioni di categoria sullo sviluppo delle pra tiche commerciali, è logi co renderle in questo
modo maggiormente responsabili delle loro azioni. Infine, la Commissione non dovrebbe
approvare esplicitament e i codici, in quanto questi potrebbe ro comportare delle violazioni
delle norme sulla tute la della concorrenza. Data la responsabilità della Commissione
nell'applicazione di queste norme, ciò non sarebbe opportuno.
La Commissione ha sollecitato una ma ggiore utilizzazione di "meccanismi di
coregolamentazione" e di "direttive quadr o" nel suo recente Libro bianco sulla
"governance"
43. Qualsiasi proposta relativa alla tu tela dei consumatori che preveda la
coregolamentazione deve quindi essere confor me alle condizioni de lla coregolamentazione
fissate nel Libro bianco. Il ruolo e la res ponsabilità dei garanti de i codici per la loro
elaborazione ed il ruolo delle autorità pubbliche per la loro applicazione potrebbero essere
rafforzati e chiariti. La combinazione di una direttiva quadro e di alcuni elementi di base perun'autoregolamentazione a livello comunitario potrebbe essere vista come un approcciofondato sulla coregolamentazione, ai sensi del Libro bianco, simile sotto certi aspetti al
"nuovo approccio".
4.5 Orientamenti pratici
Una direttiva quadro offrirebbe un alto grado di certezza giuridica alle imprese e ai
consumatori, ma sussisterebbe sempre un certo rischio di dive rgenze nell'interpretazione da
parte dei giudici nazionali, sebbene in misura minore che attualmente. Tuttavia, una direttivaquadro potrebbe facilitare alla Corte di giustizia europea le risoluzione di queste questioni.Potrebbero essere necessarie nuove direttive per garantire la certe zza giuridica, in particolare
per questioni concernenti spec ificamente a certi settori.
Inoltre, potrebbero essere previsti orientamen ti pratici non vincolanti, da formulare in modo
semplice, a beneficio dei consumatori o delle  imprese, dei giudici e degli enti incaricati
dell'applicazione delle  normative in questione.. Anche se  non vincolanti giuridicamente,
questi orientamenti potrebbero raff orzare la certezza e ridurre  il rischio di frammentazione.
Essi potrebbero prendere la forma di ra ccomandazioni della Commissione o di un elenco
indicativo di esempi generali e specifici di pratiche commerciali. Tale elenco, analogo a
quello utilizzato nella direttiva sulle clausole abusive nei contratti, avrebbe il vantaggio diessere collegato formalmente alla legislazione  di base. Per evitare l'obsolescenza potrebbe
anche essere considerata la possibilità per la Commissione e gli Stati membri di aggiornarequest'elenco tramite un comitato di regolamentazione. In entrambi i casi, gli orientamentidovrebbero essere elaborati in condizioni di massima tr asparenza e sulla base di
consultazioni.
174.6 La partecipazione delle parti interessate
L'introduzione di orientamenti pr atici non vincolanti pe rmetterebbe anche a lle parti interessate
di partecipare alla loro elaborazione. Le pa rti interessate potrebbero essere invitate dalla
Commissione e dagli Stati membri a raggiungere entro un dato termine un accordo su degliorientamenti relativi a settori specifici. Affinché questo sia possibile, la direttiva quadrodovrebbe stabilire le moda lità di questa partecipazione ed i criteri di ammissibilità per gli
organismi rappresentanti le pa rti. Gli organismi operanti a livello comunitario dovrebbero,
inoltre, essere organizzati meglio ed avere pi ù capacità operative ; di  quelle attuali e dovrebbe
essere riesaminato il loro finanziamento.
Domande per la consultazione
/g183 Se fosse adottato l'approccio misto: Quali dov rebbero essere gli el ementi principali del
principio generale, dei criteri  generali e delle regole fondamentali necessari ad assicurare
la correttezza delle pratiche commerciali?
/g183 Quale sarebbe la soluzione migliore: una direttiva quadro contenente un principio
generale di correttezza delle pratiche commerciali o riferita unicamente alle pratiche
ingannevoli? Quale soluzione sarebbe più facilm ente realizzabile? Quale sarebbe la più
adatta per affrontare il problema della framme ntazione del mercato interno nell'interesse
dei consumatori?
/g183 Sarebbe utile includere in una direttiva quadro un principio di autoregolamentazione? In
caso affermativo, quali sarebbero gli elementi chiave di tale principio ed i criteri per la
sua inclusione?
/g183 Sarebbe utile definire orient amenti pratici non vincolanti? Sarebbe preferibile che tali
orientamenti prendessero la forma di racco mandazioni della Commissione o di un elenco
indicativo non esaustivo di esempi di pratiche  lecite e illecite a llegato alla direttiva?
/g183 Le parti interessate dovrebbero intervenire nella definizione di tali orientamenti pratici
non vincolanti?
5. APPLICAZIONE
5.1 La situazione attuale nell'UE
Tutte le misure di regolamentaz ione devono essere associate a strutture d'esecuzione adeguate
che ne garantiscano l'applicazione coerente. I mercati hanno bisogno di regole chiare e certe,
che siano anche applicate efficacemente. La fiducia dei consumatori ed un mercato internocompetitivo richiedono un'applicazione co erente delle norme, ovunque si trovino il
consumatore e l'impresa. Indipendentemente dal fatto che si ricorra all’ approccio specifico oa quello misto, basato su una direttiva quadro , è necessario instaurare meccanismi diesecuzione al fine di consentire agli Stati memb ri di cooperare in modo rapido ed efficace per
garantire l’efficacia dell’applicazione transfrontaliera delle norme in questione.
La creazione del mercato interno ha già rich iesto lo sviluppo di una certa cooperazione in
materia di esecuzione e di coordinamento. Ad  esempio, sono stati istituiti meccanismi ufficiali
di cooperazione nell'ambito de lle politiche del mercato inte rno relative a imposte, dogane,
18sicurezza alimentare e dei prodo tti. Per la tutela dei consumatori, es iste attualmente un
insieme di meccanismi informali e un unico strumento giuridico: la direttiva sui
provvedimenti inibitori, che conferisce agli or ganismi nazionali respons abili per le questioni
dei consumatori ed alle associ azioni di consumatori designat e dagli Stati membri il potere di
ricorrere presso tutti i tribunali nel proprio Stato e negli altr i Stati membri per impedire la
violazione delle direttive comunitarie sulla tutela dei consumatori. La rete internazionale dicontrollo delle pratiche commerciali (International Marketing Supervision Network - IMSN) èun organismo che si riunisce ogni  semestre per permettere la collaborazione informale tra i
responsabili dell'applicazione de lle norme sulle pra tiche commerciali di tutto il mondo; un
sottogruppo di funzionari responsabili dell'app licazione nell'UE si riunisce ugualmente due
volte all'anno.
La Commissione partecipa attivamente all'IMSN ed ha in corso un dialogo con gli Stati
membri sul futuro della c ooperazione in materia di esecuzione. La sua analisi
dell'applicazione concre ta delle norme nel mercato interno ha portato all'individuazione delle
seguenti caratteristiche principali della messa in opera della tutela dei consumatori nelmercato interno:
/g183 Anche se i consumatori e le associazioni dei consumatori continueranno a svolgere un
ruolo importante nell'applicaz ione della normativa in qu estione innanzi agli organi
giurisdizionali , il buon funziona mento del mercato interno dei consumatori dipenderà
anche dalla cooperazione delle  autorità pubbliche preposte  all'applicazione “in ultima
istanza” del diritto dei consumatori. La capac ità delle autorità pubbliche di prevenire azioni
ai danni dei consumatori quando delle imprese commett ono frodi, agiscono in modo
disonesto o sleale e di convi ncerle a cambiare il loro co mportamento senza ricorso a
lunghe procedure legali è un elemento essenzia le per la fiducia di imprese e consumatori.
Un mercato interno richiede una vigilanz a coordinata sul ri spetto delle norme.
/g183 Lo sviluppo del commercio elettronico, in pa rticolare, aumenterà la necessità di una
cooperazione. La nuova economia offre possib ilità senza precedenti a imprese disoneste,
sleali o fraudolente di operare ai danni di c onsumatori di una giurisdizione diversa e di
sottrarsi alla legge. L'articolo 19 della direttiva sul commercio elettronico prescrive che gliStati membri dispongano adeguate misure di controllo e di indagine per applicare la
direttiva e collaborare reciprocamente.
/g183 La cooperazione fra gli organi smi pubblici dei vari Stati membri è esse nziale per lottare
contro gli operatori che effettuano operazioni  transfrontaliere fraudolente, disoneste o
sleali. Le disposizioni esistenti in materi a di cooperazione informale hanno ottenuto molto
successo nel loro quadro informale. Esse non forniscono tuttavia i necessari strumenti di
cooperazione che sono stati sviluppati in altri settori.
/g183 Anche se la direttiva sui pr ovvedimenti inibitori colma una  notevole lacuna ed è uno
strumento importante per le asso ciazioni dei consumatori, è improbabile che essa diventi
uno mezzo polivalente per risolvere questi proble mi. Il rapporto costi-benefici per l'avvio
di procedure d'ingiunzione in giurisdizioni straniere da parte di un'autorità pubblica non è
mai cosi’ positivo da permettere che azioni  di questo tipo diventino uno strumento di
applicazione quotidiana del diritto.
/g183 Non esiste un quadro giuridico per lo scambi o sistematico di info rmazioni ('assistenza
reciproca'), spontaneo o su richiesta, riguardante opera tori potenzialmente fraudolenti,
disonesti o sleali. Un vasto scambio di inform azioni è essenziale per una vigilanza efficace
del mercato. Non esiste una base giuridica per lo scambio riservato di  tali informazioni fra
19gli organismi preposti all'app licazione delle leggi. Per es empio, all'interno del sottogruppo
UE dell'IMSN, è stata creata una bancadati ch e è però solo uno strumento retrospettivo e
non uno strumento "in tempo reale", a causa deg li obblighi di riservatezza. Gli organismi
responsabili dell'applicazione agiscono solo per conto dei consumat ori all'interno delle
proprie giurisdizioni e non, come richiede  il mercato interno, per conto di tutti i
consumatori dell'UE. Non esiste un quadro per az ioni coordinate di esecuzione nel caso di
frodi commesse a danno di consumatori di  più Stati membri. Esistono organismi
responsabili a vari livelli di governo negli Stati membri, ma non esiste un unico punto
ufficiale di contatto per le autorità di un altro Stato membro né esistono collegamenti
sufficienti fra I diversi organismi all'inter no di ogni Stato membro che garantiscano una
buona cooperazione.
/g183 La mancanza di un quadro per la cooperazione  in materia di applicazione all'interno
dell'UE ha come conseguenza che l'UE non è in grado di sviluppare una cooperazione
efficace con i paesi terzi. Lo sviluppo del co mmercio elettronico, che crea la prospettiva di
acquisti transfrontalieri su s cala mondiale, esige tale coop erazione. Per affrontare questa
sfida, è stata istituita dagli USA, dal Canada  e dall'Australia un a rete di cooperazione
globale formale alla quale l'UE, il Giappone e g li altri paesi sono stati invitati a partecipare.
Questa rete globale è già riuscita a superare i problemi di riservatezza incontratidall'IMSN-EU e ha sviluppato un a base di dati 'in tempo reale'. La mancanza di un quadro
comunitario di cooperazione impedisce all'UE di aderire alla rete globale e d'influire sul
suo sviluppo.
/g183 Oltre all'assenza di strumenti pratici di cooperazione  nell'applicazione, nota in altri settori,
manca un quadro formale per la cooperazione in  progetti comuni e in scambi di pratiche
ottimali sull'educazione, l'informazione e la ra ppresentanza dei consumatori. Le buone idee
non sono condivise sistematicamente  e i tentativi per evitare la  duplicazione degli sforzi e
mettere in comune le riso rse sono stati limitati e concernono casi specifici; cio’ avviene
nonostante le risorse a disposizione per l'app licazione, l'educazione, l'informazione e la
rappresentanza in tutti gli Stati membri siano molto limitate.
/g183 Il pieno funzionamento del me rcato interno dei consumatori dipende da un'applicazione di
efficacia pressoché equivalente in tutti gli St ati membri. L'articolo 153 del trattato CE è
stato modificato dal trattato di Amsterdam per precisare il ruolo della Commissione come
garante dell'efficacia delle politiche nazi onali. Attualmente non esiste un quadro che
permetta alla Commissione di svolgere il s uo ruolo di controllo e di contribuire a
migliorare gli standard di applicazione nel mercato interno. La necessità che la
Commissione svolga questo ruolo di sosteg no aumenterà con l'allargamento e con
l'adesione di paesi privi di una lunga tradizione nella tutela dei consumatori.
/g183 La Commissione è anche ostacolata nella sua azione di vigilanza sul mercato interno dei
consumatori e sugli effetti delle leggi di tutela dei consumatori dalla mancanza di
informazioni sistematiche provenienti dagli Stati membri. In particolare, la mancanza diinformazioni comunicate dalle autorità preposte all'applicazione e di informazionisistematiche sui recl ami dei consumatori rende molto di fficile valutare lo sviluppo del
mercato interno dei consumatori.
5.2 Opzioni per un rafforzamento della cooperazione in materia di applicazione
Un quadro giuridico per la cooperazione form ale tra le autorità pubbliche è necessario per
costruire il mercato interno dei consumator i; il suo ulteriore sviluppo costituirebbe il
completamento di qualsiasi riforma legislativa, come indicato nei capitoli 3 e 4, ma tali
20meccanismi di cooperazione restano comunque i ndispensabili. Il vantaggio di un quadro
giuridico per la cooperazione, come si può constatare per altri settori, è che offre nuove
possibilità e nuovi strumenti alle autorità preposte all'applicaz ione. Tuttavia, in quest'ambito
sarebbe anche utile adottare alc une altre misure di natura non legi slativa. L'uso e la pratica di
strumenti sia formali che informali potranno svilupparsi con il tempo e in funzione dei
bisogni, ma per questo occorre pred isporre gli strumenti in questione.
Un quadro giuridico per la cooperazione pr esenterebbe comunque vantaggi per il mercato
interno sulla base della regolamentazione comunitaria attuale in materia di tutela deiconsumatori e senza che sia intraprese nessuna  delle riforme della tutela dei consumatori
delineate sopra. I vantaggi di un quadro giur idico per la cooperazione sarebbero comunque
maggiori se si procedesse ad una riforma secondo una di queste opzi oni. Una più ampia base
comune di regole da applicare consentirebbe  alle autorità respons abili di rafforzare la
cooperazione e la fiducia reciproca.
In ogni caso, lo sviluppo di un quadro per la  cooperazione contribuirebbe a migliorare lo
scambio di informazioni tra gli organi esecutivi e legislativi. La natura dei problemi dellatutela dei consumatori rende spesso necessarie misure politiche che combinano l'azionelegislativa e iniziative sul piano dell'applicazione, dell'informazione e dell'educazione. Lagestione quotidiana delle misure legislative ed esecutive dovrebbe perciò essere in futurointegrata più strettamente.
Il quadro giuridico per la coop erazione potrebbe comprendere va ri strumenti, indicati qui di
seguito:
/g183 La nomina di autorità competenti da parte di ciascuno Stato membro per coordinare la
cooperazione in materia d'applicazione tra gli organismi nazionali,  regionali e locali e
fungere da punto di contatto unico. La cooperazione giudiziar ia non vi sarebbe compresa.
/g183 L'istituzione di diritti e obblighi di assi stenza reciproca fra gli Stati membri.
Quest'assistenza potrebbe comprendere lo scam bio d'informazioni su richiesta e di propria
iniziativa, l'uso reciproco dei poteri nazionali di notifica, sorv eglianza, indagine e confisca.
Potrebbe essere inserito nel sistema anche il principio che le autorità nazionali preposteall'applicazione possano agire per conto di tutti i consumatori dell'Unione.
/g183 La creazione di basi di dati comuni e di reti di comunicazione nel rispetto degli obblighi di
riservatezza.
/g183 L'istituzione dell'obbligo per gli Stati membri  di fornire alla Commissione informazioni
(statistiche, denunce, piani di rischio, urgenze)  da comunicare ad altri Stati membri per
rafforzare il coordinamento de lla vigilanza del mercato. Ciò potrebbe comportare lo
sviluppo di un sistema comunitari o di classificazione delle denunce per tipo e per settore.
L'istituzione dell'obbligo per la Commissione di controllare e valutare  l'applicazione delle
norme nel mercato interno e l'attuazione delle politiche nazionali e di coordinare i progetticomuni.
/g183 La possibilità per gli Stati membri di adottare misure esecutive coordinate (indagini
simultanee, provvedimenti inibitori, ecc.) cons ervando però i rispettivi poteri d'esecuzione
nazionali.
21/g183 La possibilità di realizzare progetti nazionali e comunitari comuni, come la creazione di
reti d'informazione e di com unicazione, banche dati comuni, formazioni, seminari, scambi
e indagini comuni.
/g183 La possibilità per l'UE di c ooperare con i paesi terzi in materia di applicazione e di
partecipare a reti mondiali in questo campo. L'ev entuale associazione di paesi candidati a
iniziative di cooperazione, in particolare progetti comuni.
Qualsiasi strumento si scelga per il quadro giuridico di cooperazi one, la sua gestione
richiederebbe l'istituzione di un comitato composto da rappresentanti della Commissione edegli Stati membri, in conf ormità alla decisione 1999/468/CE
44. Tale comitato avrebbe il
compito di attuare la cooperazione e fungerebbe da forum per l'analisi, la sorveglianza, larisoluzione di problemi e le azioni non legislative.
Domande per la consultazione
/g183 È necessario un quadro giuridico per miglio rare la cooperazione tra le autorità
responsabili dell'applicazione  delle norme per la tu tela dei consumatori?
/g183 Quali dovrebbero essere gli elemen ti chiave di tale quadro giuridico?
                                                
1 V.I.E.W. Study on the feasibility of a general legislative framework on fair trading.
http://europa.eu.int/comm/consumers; PriceWaterhouseC oopers study on consumer law and the information
society. http://europa.eu.int/comm/consumers Lex Fori study to identify best practice in the use of soft law and
to analyse how this best practice can be made to work for consumers in the EU.http://europa.eu.int/comm/consumers
2 Direttiva 84/450/CE del Consiglio, del 10 settembre 1984, relativa al ravvicinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole (GU L 250,19.09.1984).
3 Direttiva 97/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 1997, che modifica la direttiva
84/450/CEE relativa alla pubblicità ingannevole al fine di includervi la pubblicità comparativa (GU L 29023.10.1997).
4  Direttiva 93/13/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, con cernente le clausole abusive nei contratti stipulati con
i consumatori (GU L 95 21.04.1993, pp. 29-34).
5 Direttiva 1999/44/CE del Parlamento europeo e del Co nsiglio, del 25 maggio 1999, su taluni aspetti della
vendita e delle garanzie dei beni di consumo (GU L 171 del 07.07.1999, pp. 12-15).
6 Direttiva 95/58/CE del Parlamento europeo e del Cons iglio, del 29 novembre 1995, che modifica la direttiva
79/581/CEE  concernente l'indicazione dei prezzi dei prodotti alimentari ai fini della protezione dei consumatori
e la direttiva 88/314/CEE concernente l'indicazione dei prezzi  dei prodotti non alimentari ai fini della protezione
dei consumatori (GU L 299 del 12.12.1995, pp. 11-12).
7 Direttiva 76/768/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1976, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli
Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262 del 27.9.1976, p.169), modificata dalla direttiva
79/661/CEE (GU L 192 del 31.7.1979, p.35), direttiva 82/368/CEE (GU L 167 del 15.6.1982, p.1), direttiva
83/574/CEE (GU L 332 del 28.11.1983, p.38), direttiva 88/667/CEE (GU L 382 del 31.12.1988, 46), direttiva
89/679/CE (GU L 398 del 30.12.89, p.25), direttiva 93/35/CEE (GU L 151 del 23.6.1993 p.32) e direttiva
97/18/CE (GU L 114 del 1.5.1997).
22                                                                                                                                                        
8 Direttiva 96/74/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16.12.1996 relativa alle denominazioni del
settore tessile (GU L 32 del 3.2.1997, p.38), modifi cata  dalla direttiva 97/37/CE (GU L 169 del 27.6.1997,
p.74).
9 Direttiva 92/28/CEE del Consiglio, del 31 marzo 1992, con cernente la pubblicità dei medicinali per uso umano
(GU L113 del 30.40.1992).
10 Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti "tutto
compreso" (GU L 158 del 23.06.1990, pp. 59-64).
11 Direttiva 85/577/CEE del Consiglio, del 20.12.1985, per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati
fuori dei locali commerciali (GU L 372 del 31.12.1985, pp. 31-33).
12 Direttiva 87/102/CEE del Consiglio, del 22 dicembre 1986 , relativa al ravvicinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di credito al consumo (GU L 42 del
12.02.1987, pp. 48-53), modificata  dalla direttiva 90/88/CEE del Consiglio del 22.02.1990 (GU L 61 del10.03.1990, pp. 14-18) e dalla direttiva 98/7/CE del Cons iglio e del Parlamento europeo, del 16.02.1998 (GU L
101 del 01.04.1998, pp. 17-23).
13 Direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consig lio, del 20 maggio 1997, riguardante la protezione dei
consumatori in materia di contratti a distanza (GU L 144 del 04.06.1997, pp. 19-28).
14 Direttiva 90/384/CE del Consiglio sull'armonizzazione de lle legislazioni degli Stati membri in materia di
strumenti per pesare, a funzionamento non automatico (GU L 189 del 20.07.1990, pp. 1-16)
15 Direttiva 94/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 1994, concernente la tutela
dell'acquirente per taluni aspetti dei contratti relativi all'acquisizione di un diritto di godimento a tempo parzialedi beni immobili (GU L 280 del 29.10.1994, pp. 83-87).
16 Direttiva 98/27/CE del  Parlamento europeo e del  Consiglio, del 19 maggio 1998, relativa a provvedimenti
inibitori a tutela degli interessi dei consumatori (GU L 166 del 11.06.1998, pp. 51-56).
17 Direttiva 2000/31/CE del  Parlamento europeo e del  Consiglio, del 8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti
giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno
(Direttiva sul commercio elettronico), GU L178/1 del 17.7.2000.
18 Direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, re lativa al coordinamento di determinate disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati Membri concernenti l'esercizio delle attività televisive
(GU l 298 del 17.10.1989, pag. 23) modificata dalla direttiva 97/36/CE.
19 Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza
giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 12 del
16.01.01, p.1).
20 80/934/CEE: Convenzione di Roma sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (GU L 266 del
9.10.80).
21 Gli esempi comprendono gli omaggi  (Oosthoek , C-286/81 [1982] Racc. 4575), le imitazioni pedisseque
(Industrie Diensten Groep contro Beele Heelmaastschzppij , C-6/81 [1982] Racc. 707), le vendite sottocosto
(Keck and Mithouard , C-267 & 268/91 [1993] Racc. I-6097) , le importazioni parallele ( Dansk supermarked
contro Imerco , C-58/80 [1981] Racc. 181), la pubblicità ingannevole ( Pall Corp. contro Dahlhausen , C-283/89
[1990] Racc. I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V  contro Clinique Laboratoires SNC e Estée Lauder
Cosmetics GmbH , C-315/92 [1994] Racc. I-317; Mars , C-470/93 [1995] Racc. I923;  Commissione contro
Germania “Sauce Hollandaise” , C-51/94 [1995] Racc. I-3299;  Gut Springenheide , C-210/96 [1998] Racc. I-
4657 , Estée Lauder contro Lancaster , C-220/98 senza riferimento ), il confronto dei prezzi e la promozione  (GB-
INNO , C-362/88 [1990] Racc. I-667;  Yves Rocher , C-156/91 [1993] Racc. I-2361), e le prescrizioni
d'informazione ( Commissione contro Regno Unito , C-207/83 [1985] Racc. 1201; Robertson , C-220/81 [1982]
Racc. 2349).
23                                                                                                                                                        
22 Risoluzione del Consiglio, del 7 maggio 1985, relativa a una nuova strategia in materia di armonizzazione
tecnica e normalizzazione (GU C 135 del 4.6.1985, pag. 1).
23 Articolo 1, Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb.
24 Articolo 1, Act on Unfair Competition.
25 Articolo 260, paragrafo 1, Codigo da Propriedade Industrial.
26 § 1 Gesetz gegen unlautern Wettbewerb.
27 Articoli 93 e 94, Loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur.
28 Articolo 2598, Codice Civile.
29 Articolo 16, Loi du 27 novembre 1986 réglementant certaines pratiques commerciales et sanctionant la
concurrance déloyale
30 Articolo 5, Ley Competencia Desleal e Article 6(b), Ley General de Publicidad.
31 Art. 1382-1384 Code Civil.
32 Article 6:162, ‘Burgerlijk Wetboek’.
33 §1 Marketing Practices Act.
34 Consumer Protection Act, part 2 §1.
35 Articolo 4, paragrafo 1, Marketing Act.
36 La common law  del Regno Unito ha stabilito principi come unconscionability  ed equity  allo scopo di garantire
l'equilibrio e la lealtà delle transazioni commerciali. Un  recente rapporto dei servizi finanziari del Regno Unito
intitolato “Treating Customers fairly after the point of  sale” del giugno 2001, ha esaminato il concetto di fairness
nella legislazione inglese e lo ha scomposto in una serie di elementi identificabili che concorrono a costituire lafairness  e tipi di comportamento caratteristici dell'agire fairly  (v. allegato 1).
37 Quadro di valutazione del mercato interno n.. 8 (28 maggio 2001) p.17-21.
38 Nel parere del Comitato economico e sociale sugli ‘E ffetti del commercio elettronico sul mercato unico’ si
rileva che in Europa il commercio elettronico rappresenta  attualmente meno dell'1% del totale delle transazioni
con il consumatore finale, cioè meno della vendita per corrispondenza tradizionale (GU  C/123 del 25.04.01, p.1-10).
39 Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Una strategia per il mercato interno
dei servizi - COM (2000) 888.
40 Si veda il parere del gruppo di esperti sulla regolamentazione degli sconti transfrontalieri nella Comunità
(Commercial Communications Journal, n. 19, giug no 1999) e il parere del gruppo di esperti sulla
regolamentazione degli omaggi e delle offerte premio transfrontaliere nella Comunità (CommercialCommunications Journal, n. 24, ottobre 2000)
41 Direttiva 92/59/CEE del Consiglio, del 29 giugno 1992, relativa alla sicurezza generale dei prodotti (GU L 228
del 11.08.92, p. 24).
42  Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e i requisiti generali
della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità eur opea per gli alimenti e fissa procedure nel campo della
sicurezza alimentare, COM (2000) 716 def., 08.11.2000(GU C 96 del 27.3.2001, p.247).
24                                                                                                                                                        
43 La Governance  europea. Un Libro bianco, COM (2001) 428 def.
44 Decisione del Consiglio del 28.6.1999 recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione
conferite alla Commissione (GU L 184 del 17.7.1999, p.23).