Relazione speciale L ’assistenza dell’UE alla 
Moldova per rafforzare la 
pubblica amministrazioneIT 2016  n. 13
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5001-8 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/314156 QJ-AB-16-013-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-4961-6 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/388679 QJ-AB-16-013-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-4965-4 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/44150 QJ-AB-16-013-IT-E
© Unione europea, 2016
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
L ’assistenza dell’UE alla 
Moldova per rafforzare la 
pubblica amministrazione
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, del TFUE)Relazione specialeIT 2016  n. 13
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti 
compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del 
livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, presieduta da Karel Pinxten, membro della 
Corte, specializzata nei settori di spesa relativi alle azioni esterne. L’audit è stato diretto da Hans Gustaf Wessberg, 
membro della Corte, coadiuvato da Peter Eklund, capo di Gabinetto, Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché di Gabinetto, 
Sabine Hiernaux-Fritsch, prima manager; Laura Gores, capo incarico; Erika Soveges e Alexandre Tan, auditor.
Da sinistra a destra:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, 
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Indice
Paragrafi
 Acronimi
I-VII  Sintesi
1-8 Introduzione
9 -11  Estensione e approccio dell’audit
12-67  Osservazioni
12-47  Il sostegno al bilancio ha contribuito in misura limitata a rafforzare la pubblica amministrazione 
nei settori interessati
13-28  La Commissione sarebbe potuta intervenire più prontamente al manifestarsi dei rischi associati al sostegno 
e i programmi non erano sufficientemente allineati alle strategie nazionali
29-34  La condizionalità non è stata sufficientemente applicata
35-37  I fondi aggiuntivi versati a titolo di incentivo non sono stati adeguatamente giustificati
38-47  Vi sono solo pochi elementi comprovanti progressi nei settori interessati dall’SBS
48-67  I progetti hanno contribuito solo in parte a rafforzare la pubblica amministrazione
49-51  I progetti erano pertinenti, ma le analisi dei bisogni erano inficiate da debolezze
52-63  I progetti non erano sempre ben coordinati con i programmi del sostegno al bilancio settoriale
64-67  I risultati non sono sempre stati sostenibili a causa della scarsa volontà politica e di altri fattori esterni
68-77  Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I — Elenco dei contratti esaminati
 Allegato II  —  Valutazioni sintetiche dei contratti di sostegno al bilancio settoriale 
nel campione di audit
 Allegato III — Valutazioni sintetiche dei contratti relativi ai progetti nel campione di audit
 Risposte della Commissione e del SEAE
04
 Acronimi
ENI : Strumento europeo di vicinato.
ENPI : Strumento europeo di vicinato e partenariato.
EUHLPAM : European Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova  (Missione di consulenza 
strategica di alto livello dell’Unione europea nella Repubblica di Moldova).
JSRS : Justice Sector Reform Strategy  (Strategia di riforma del settore della giustizia).
PEV : Politica europea di vicinato.
PFPR : Public Finance Policy Reforms  (Riforme della politica delle finanze pubbliche).
SBS : Sostegno al bilancio settoriale.
05
 Sintesi
I
La Repubblica di Moldova è il paese più povero d’Europa. Dal 2007, gli aiuti assegnati attraverso gli strumenti della 
politica europea di vicinato sono ammontati a 782 milioni di euro, corrispondenti a quasi 37 euro all’anno per 
abitante, ossia l’importo più elevato tra tutti quelli corrisposti ai vicini paesi dell’Est europeo. Nel 2014, la Moldova 
e l’Unione europea (UE) hanno firmato un accordo di associazione, che prevede la costituzione di una zona di libero 
scambio globale e approfondito.
II
Tra i principali problemi della Moldova figurano la corruzione dilagante e la debolezza delle istituzioni pubbliche, 
su cui dal 2007 si è focalizzata l’assistenza dell’UE. Una quota significativa degli aiuti viene erogata sotto forma di 
sostegno al bilancio, che prevede il trasferimento di fondi al Tesoro nazionale del paese partner, purché siano soddi -
sfatti determinati requisiti. Il resto degli aiuti viene assegnato attraverso progetti.
III
La Corte ha valutato se l’assistenza dell’UE avesse contribuito efficacemente al rafforzamento dell’amministrazione 
pubblica. Il campione selezionato dalla Corte includeva quattro programmi di sostegno al bilancio nel settore della 
giustizia, delle finanze pubbliche, della salute pubblica e dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sani -
tari, e venti progetti presso diverse autorità pubbliche.
IV
La Corte ha concluso che l’assistenza fornita dall’UE ha contribuito solo in parte a rafforzare l’amministrazione pub -
blica. Fattori esterni spiegano molte delle carenze osservate. Altre potrebbero essere imputate a debolezze nella 
concezione e nell’attuazione dei programmi e dei progetti controllati.
V
Dati gli scarsi progressi nei settori interessati, la Corte ha concluso che il sostegno al bilancio ha contribuito in 
misura limitata a rafforzare l’amministrazione pubblica. La Commissione sarebbe potuta intervenire più pronta -
mente al manifestarsi dei rischi associati al sostegno. I programmi non erano sufficientemente allineati ai piani 
strategici della Moldova. I benefici potenziali dei programmi sono stati limitati dal fatto che la Commissione non ha 
esercitato pienamente la sua facoltà di stabilire condizioni a cui subordinare l’erogazione dei fondi. Alcune condi -
zioni specifiche erano state attuate tra la fase dei negoziati per la definizione del programma e l’inizio del sostegno 
al bilancio settoriale oppure non erano direttamente misurabili. La Commissione avrebbe potuto essere più rigorosa 
nel valutare se le condizioni erano state soddisfatte. Inoltre, la concessione di fondi aggiuntivi a titolo di incentivo 
non è stata pienamente motivata.
06 Sintesi 
VI
Nel complesso, la concezione dei progetti è stata giudicata pertinente. L’assistenza dell’UE erogata attraverso 
i progetti è stata parzialmente efficace nel rafforzare la pubblica amministrazione. A tal proposito, la portata e la 
tempistica dei progetti non sempre sono state ben coordinate con i programmi di sostegno al bilancio. L’assistenza 
tecnica specifica, correlata al sostegno al bilancio, per lo sviluppo della capacità amministrativa è iniziata solo 
diversi mesi dopo l’inizio del programma principale di sostegno al bilancio. Non sempre si è fatto ricorso ad altre 
forme di assistenza tecnica e a progetti di gemellaggio per preparare o sostenere programmi di sostegno al bilan -
cio. Nel complesso, i progetti hanno prodotto le realizzazioni ( output ) attese. Tuttavia, i risultati non sono sempre 
stati sostenibili a causa della scarsa volontà politica e di altri fattori esterni.
VII
La Corte formula una serie di raccomandazioni dirette alla Commissione, volte a migliorare l’efficacia dell’assistenza 
dell’UE alla Moldova.
07
 Introduzione
01 
La Moldova è uno stato dell’Europa sud-orientale, racchiuso tra la Romania e l’U -
craina, con una popolazione di 3,6 milioni di abitanti. È diventata una repubblica 
indipendente nel 1991, dopo la dissoluzione dell’Unione sovietica, sebbene la 
regione della Transnistria abbia dichiarato unilateralmente la propria indipenden -
za e sia tuttora governata separatamente.
02 
Dopo un lungo periodo di declino economico, l’economia della Moldova ha ripre -
so a crescere nel 1998. Tuttavia, con un PIL pro capite di 1 687 euro e un tasso di 
povertà del 12,7 %, la Moldova resta il paese più povero d’Europa1. Dall’indipen -
denza, la popolazione moldova è diminuita, principalmente a causa del basso 
tasso di natalità e dell’elevata migrazione per motivi di lavoro. Le rimesse hanno 
quindi assunto un ruolo essenziale nella vita sociale ed economica del paese.
03 
Le prime relazioni contrattuali tra la Moldova e l’UE risalgono al 1994, con la sti -
pula di un accordo di partenariato e cooperazione. Nel giugno 2014, è stato sigla -
to un accordo di associazione, che prevedeva una zona di libero scambio globale 
e approfondito. Tale accordo intende migliorare le relazioni politiche ed econo -
miche tra l’UE e la Moldova ed integrare gradualmente tale paese nel mercato in -
terno dell’UE. La zona di libero scambio prevede l’eliminazione di tariffe e contin -
genti doganali e l’armonizzazione della normativa nazionale con quella dell’UE in 
diversi settori commerciali. Secondo il Parlamento europeo, la Moldova «ha una 
prospettiva europea e può chiedere di unirsi all’Unione europea a condizione di 
aderire ai principi della democrazia, di rispettare le libertà fondamentali e i diritti 
delle minoranze e di garantire lo stato di diritto»2.
04 
L’UE coopera con la Moldova nel quadro della politica europea di vicinato (PEV) 
e, nello specifico, della dimensione regionale orientale della PEV: il partenariato 
orientale. Lo strumento europeo di vicinato (ENI) è uno strumento finanziario 
dell’UE destinato ai paesi del vicinato europeo per il periodo 2014-2020. Tale stru -
mento ha sostituito lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) del 
periodo 2007-2013. Nell’ambito di tali regimi, dal 2007 al 2015 la Moldova ha rice -
vuto 782 milioni sotto forma di aiuti bilaterali3. Nel 2014, tali aiuti sono ammonta -
ti a quasi 37 euro per abitante, l’importo più elevato tra tutti quelli corrisposti ai 
paesi del vicinato orientale dell’UE4.1 PIL pro capite nel 2014, dati 
Eurostat ( www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics-explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
tasso di povertà nel 2013, 
secondo gli ultimi indicatori 
dello sviluppo mondiale resi 
disponibili dalla Banca 
mondiale (http:// data.
worldbank.org ).
2 Parlamento europeo, 
Commissione per gli affari 
esteri, Relazione recante una 
proposta di risoluzione non 
legislativa sul progetto di 
decisione del Consiglio relativo 
alla conclusione, a nome 
dell’Unione europea, 
dell’accordo di associazione tra 
l’Unione europea e la Comunità 
europea dell’energia atomica e i 
loro Stati membri, da una parte, 
e la Repubblica di Moldova, 
dall’altra , A8-0022/2014, 
21.10.2014.
3 Nello stesso periodo, gli aiuti 
concessi mediante la stipula di 
contratti sono ammontati 
a 547 milioni di euro e gli aiuti 
erogati a 363 milioni di euro. 
Inoltre, la Moldova ha ricevuto 
aiuti tramite progetti regionali 
nel quadro della cooperazione 
transfrontaliera dell’ENPI, 
tramite assistenza 
macrofinanziaria, tramite il 
Fondo di investimento per la 
politica di vicinato, lo 
strumento di cooperazione 
allo sviluppo, lo strumento 
europeo per la democrazia e i 
diritti umani e lo strumento 
per la stabilità.
4 I paesi orientali nella politica 
europea di vicinato sono 
Armenia, Azerbaigian, 
Bielorussia, Georgia, Moldova 
e Ucraina.
08 Introduzione 
05 
Uno dei principali problemi della Moldova è la debolezza della pubblica ammini -
strazione. Le istituzioni pubbliche risentono dell’eccessiva burocrazia, della scarsa 
focalizzazione sulle funzioni essenziali, dell’elevata rotazione del personale e, 
di conseguenza, della scarsa efficienza. Anche la corruzione resta un problema 
cruciale: la Moldova è 103ª su 168 paesi in base all’indice di percezione della 
corruzione di Transparency International del 2015. A tale proposito, dal 2007 il 
sostegno alla pubblica amministrazione della Moldova costituisce un elemento 
importante della cooperazione in tutti i settori. Ha ricevuto tuttavia maggiore 
attenzione nel quadro dell’ENI, dato che la «riforma della pubblica amministra -
zione» è uno dei tre settori prioritari di cooperazione per il periodo 2014-2017, 
insieme a «agricoltura e sviluppo rurale» e «riforma della polizia e gestione delle 
frontiere».
06 
Il principale metodo di erogazione degli aiuti alla Moldova è il sostegno al bilan -
cio settoriale (l’SBS)5. I fondi per il sostegno al bilancio, insieme al sostegno sup -
plementare fornito attraverso gli stessi accordi di finanziamento, rappresentano 
il 74 % degli aiuti bilaterali versati nel periodo 2007-2015 (cfr. anche il grafico 1 ). 
Il sostegno al bilancio comporta il trasferimento di fondi al paese partner purché 
quest’ultimo rispetti le condizioni stabilite per l’esborso. Il rispetto di tali condi -
zioni è un requisito fondamentale per il sostegno al bilancio (un principio noto 
come «condizionalità»). Se i criteri di ammissibilità sono rispettati, i fondi ven -
gono erogati in quote predeterminate6. Quote variabili sono inoltre collegate ai 
progressi realizzati rispetto a specifiche condizioni.5 Il sostegno al bilancio può 
essere fornito sia sotto forma 
di sostegno al bilancio 
settoriale (SBS) che sotto 
forma di sostegno al bilancio 
generale (SBG). L’SBG 
contribuisce ad una strategia 
di sviluppo nazionale, l’SBS 
invece sostiene una politica 
settoriale. Dal 2013, l’UE 
fornisce l’SBS tramite contratti 
di riforma settoriale , definiti in 
precedenza programmi di 
sostegno alle politiche settoriali . 
Per motivi di coerenza, in 
questa relazione viene 
utilizzato il termine SBS per 
tutti i contratti di sostegno al 
bilancio controllati.
6 Il sostegno al bilancio dell’UE 
è soggetto a quattro criteri di 
ammissibilità: quadro 
macroeconomico stabile, sana 
gestione delle finanze 
pubbliche, trasparenza 
e vigilanza del bilancio 
e politiche e riforme nazionali/
settoriali pertinenti 
e realistiche.Grafico 1Sostegno al bilancio concesso alla Moldova nel 2007-2015 (in milioni di euro)
NB: I fondi vengono presentati in base all’esercizio finanziario della corrispondente decisione della Commissione.
Fonte:  Sistema informativo comune Relex (CRIS).Fondi di sostegno al bilancioSostegno complementare (assistenza 
tecnica, valutazioni, etc.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Introduzione 
07 
In Moldova, gli accordi di finanziamento stipulati con la Commissione prevedono, 
inoltre, fondi aggiuntivi per sostenere la principale azione dell’SBS, in particolare 
i progetti di assistenza tecnica per lo sviluppo delle capacità negli enti pubblici 
(«assistenza tecnica dell’SBS»).
08 
La Moldova ha inoltre ricevuto aiuti, in vari settori, tramite progetti. I proget -
ti inseriti nel campione di audit della Corte sono classificati come progetti di 
assistenza tecnica e di gemellaggio. Il gemellaggio prevede la cooperazione con 
le autorità pubbliche di uno Stato membro dell’UE, mentre l’assistenza tecnica 
viene generalmente fornita da esperti esterni appartenenti al settore privato.
10
 Estensione e approccio 
dell’audit
09 
Con questo audit, la Corte ha valutato se il sostegno dell’UE alla Moldova abbia 
contribuito, in modo efficace, al rafforzamento della pubblica amministrazione 
in termini di sviluppo della capacità di svolgere, in modo efficace ed efficiente, le 
diverse funzioni di governance, tra cui la fornitura di servizi pubblici. La Corte ha 
esaminato i due metodi principali impiegati per l’erogazione dei finanziamenti, 
ponendo l’accento sui due quesiti seguenti:
a) I programmi di SBS hanno contribuito in maniera efficace al rafforzamento 
della pubblica amministrazione?
b) I progetti hanno contribuito in maniera efficace al rafforzamento della pub -
blica amministrazione?
10 
L’audit si è incentrato sull’assistenza dell’ENPI e dell’ENI dal 2007 al 2014. Il cam -
pione di audit ha incluso:
a) quattro programmi di SBS per la promozione di riforme settoriali, di cui due 
riguardanti settori fondamentali della pubblica amministrazione, la giusti -
zia e le finanze pubbliche, e due volti a migliorare la fornitura di servizi nel 
settore della salute pubblica e dell’approvvigionamento idrico/dei servizi 
igienico-sanitari;
b) venti progetti intesi a rafforzare le autorità centrali, in particolare sette 
progetti nel settore della giustizia, tre progetti consecutivi per fornire con -
sulenza strategica di alto livello ai ministeri della Moldova (conosciuti come 
progetti EUHLPAM, dalla missione di consulenza strategica di alto livello 
dell’Unione europea a favore della Repubblica di Moldova) e un progetto per 
sostenere la cancelleria di Stato, l’autorità centrale responsabile del coordina -
mento dei fondi UE in Moldova.
11 
Il campione selezionato dalla Corte riguardava il 40 % degli aiuti bilaterali ENPI/
ENI previsti nei contratti dal 2007 (cfr.  allegato I ). L’attività di audit è stata svolta 
tra marzo e settembre 2015. Gli auditor hanno esaminato documenti probatori 
quali documenti di programmazione e relazioni di monitoraggio, di valutazione 
e sullo stato di avanzamento dei progetti. L’audit ha incluso un esame documen -
tale e una visita in loco in Moldova. Sono stati condotti colloqui con il personale 
delle autorità moldove, della delegazione dell’UE a Chisinau, del servizio euro -
peo per l’azione esterna, della direzione generale della Politica di vicinato e dei 
negoziati di allargamento della Commissione europea, delle organizzazioni 
internazionali, di altri donatori, di società di consulenza e di organizzazioni  non 
governative (ONG).
11
 Osservazioni
Il sostegno al bilancio ha contribuito in misura limitata 
a rafforzare la pubblica amministrazione nei settori 
interessati
12 
In questo capitolo viene esaminato il contributo dei programmi di SBS al mi -
glioramento della pubblica amministrazione in Moldova. La Corte ha valutato 
la concezione dei programmi, l’applicazione della condizionalità, i criteri per la 
concessione di fondi aggiuntivi e il contributo dell’SBS allo sviluppo dei quattro 
settori controllati: giustizia, finanze pubbliche, sanità e approvvigionamento 
idrico/servizi igienico-sanitari (cfr.  allegato II ).
La Commissione sarebbe potuta intervenire più prontamente 
al manifestarsi dei rischi associati al sostegno e i programmi 
non erano sufficientemente allineati alle strategie nazionali
13 
Per valutare la concezione dei programmi di SBS, gli auditor hanno esaminato 
se la Commissione avesse adottato misure sufficienti per analizzare e attenuare 
i rischi associati all’SBS. La Corte ha inoltre esaminato se i quattro programmi 
controllati rispecchiassero sufficientemente le strategie nazionali di riforma.
La Commissione sarebbe potuta intervenire più prontamente 
al manifestarsi dei rischi associati all’SBS
14 
Sebbene il sostegno al bilancio presenti alcuni vantaggi, quali il maggior coinvol -
gimento del paese, la riduzione degli oneri di transazione e il miglior coordina -
mento dei donatori, esso è tuttavia soggetto ad una serie di rischi insiti nella sua 
stessa natura (cfr. la relazione speciale n. 11/2010 della Corte dei conti europea)7. 
Il profilo di rischio specifico del sostegno al bilancio è legato all’utilizzo di sistemi 
nazionali, dato che tale meccanismo implica il trasferimento di risorse finanziarie 
al Tesoro nazionale del paese beneficiario8. Poiché i fondi del sostegno al bilancio 
vengono integrati nelle risorse di bilancio del paese beneficiario, ogni debolezza 
nella gestione finanziaria di quest’ultimo si ripercuote sui fondi stessi9. La Corte 
ha valutato se la Commissione europea abbia analizzato correttamente e atte -
nuato tali rischi.7 Relazione speciale n. 11/2010 
«Gestione, da parte della 
Commissione, del sostegno al 
bilancio generale nei paesi 
ACP, dell’America latina 
e dell’Asia» ( http://eca.europa.
eu).
8 Commissione europea, 
direzione generale dello 
Sviluppo e della 
cooperazione — EuropeAid, 
Budget Support Guidelines.  
Programming, Design and 
Management — A modern 
approach to Budget Support , 
settembre 2012, pag. 126.
9 Relazione annuale 
sull’esercizio finanziario 2014, 
paragrafi da 8.6 a 8.8 (GU C 373 
del 10.11. 2015).
12 Osservazioni 
15 
Nel 2012 la Commissione ha introdotto un’analisi dei rischi più sistematica, istitui -
to comitati direttivi di alto livello per le operazioni di sostegno al bilancio e avvia -
to un sistema di allerta precoce ( early warning system )10 al manifestarsi dei rischi. 
Si è trattato di un evidente miglioramento rispetto all’approccio precedente.
16 
La gestione decentrata11 e il sostegno al bilancio fanno affidamento in misura 
consistente sui sistemi nazionali. I sistemi del paese per il controllo delle finanze 
pubbliche non sono certificati dai servizi dell’UE. La modalità di gestione decen -
trata per l’assistenza dell’UE ai progetti non è in atto. Al contempo, il sostegno al 
bilancio è stato utilizzato come metodo principale per l’assistenza, costituendo 
quasi i tre quarti del totale degli aiuti concessi dall’UE alla Moldova nel periodo 
2007-2015.
17 
In Moldova il rischio di corruzione è elevato. Secondo l’indice di percezione della 
corruzione di Transparency International, dal 2012 la situazione è peggiorata 
(cfr.  riquadro 5 ).
18 
Nel novembre 2014, la Moldova ha visto concretizzarsi rischi macroeconomici in 
seguito ad uno scandalo di corruzione che aveva investito tre banche moldove, 
causando la perdita di un miliardo di dollari USA di fondi dei depositanti 
(cfr.  riquadro 1 ). Il comitato direttivo di alto livello del dicembre 2014 ha deciso 
di seguire con attenzione, nel 2015, il caso della Moldova nel contesto degli 
stanziamenti per il sostegno al bilancio, giacché il livello di rischio sarebbe 
aumentato. Dopo un’analisi interna delle potenziali misure per limitare i rischi, 
nel luglio 2015 la Commissione europea ha risposto annunciando pubblicamente 
la sospensione dei pagamenti del sostegno al bilancio, in attesa dell’esito di un 
accordo tra il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Moldova12. Nel 2015 la 
Commissione ha inoltre ridotto notevolmente la quota di sostegno al bilancio 
programmata rispetto agli anni precedenti (cfr.  grafico 1 ). La situazione nel 
settore bancario ha messo gravemente a rischio l’integrità dei fondi UE versati al 
bilancio dello Stato moldovo. Tuttavia, dato che i fondi UE erano stati inglobati 
nel bilancio statale, non è possibile dimostrare che siano stati specificamente 
coinvolti.10 Il sistema di allerta precoce 
verrà applicato in caso di 
peggioramento grave 
e repentino della situazione 
oppure se un evento, 
identificato come rischio, 
dovesse avere un impatto 
decisivo sugli obiettivi di un 
programma. In questi casi l’UE 
deve intervenire 
immediatamente per evitare 
gravi danni alla sua immagine 
e reputazione. Ciò può essere, 
ad esempio, la conseguenza di 
un caso grave di corruzione 
o frode oppure della 
violazione dei valori 
fondamentali. Le delegazioni 
dell’UE dovrebbero 
immediatamente comunicare 
tali casi alle loro sedi centrali. 
Cfr.  Budget Support Guidelines , 
pag. 132.
11 Nel quadro della gestione 
decentrata, la Commissione 
può decidere se applicare le 
procedure di aggiudicazione 
degli appalti o di concessione 
degli aiuti del paese 
beneficiario. Cfr. art. 18, 
paragrafo 4, del regolamento 
(CE) n. 1638/2006 del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio del 24 ottobre 2006 
recante disposizioni generali 
che istituiscono uno 
strumento europeo di vicinato 
e partenariato.
12 Delegazione UE in Moldova, 
EU Budget Support for the 
Republic of Moldova — pending 
the fulfilment of several 
conditions , Chisinau, 
8 luglio 2015.
13 Osservazioni 
19 
L’ultimo programma dell’FMI a favore della Moldova è terminato nel 2013. L’ultima 
revisione del programma non era stata completata a causa di controversie sulle 
politiche del settore finanziario e di bilancio. Nell’aprile 2014, la Banca mondiale 
ha sospeso il proprio sostegno al bilancio, del valore di 45 milioni di dollari USA, 
poiché ha considerato che i rischi per i fondi pubblici derivati dalla situazione 
del settore bancario erano troppo rilevanti per poter effettuare qualsiasi tipo di 
trasferimento al bilancio statale della Moldova.
20 
Sebbene la Commissione europea avesse identificato correttamente i rischi di 
corruzione e di instabilità macroeconomica in Moldova, avrebbe potuto adottare 
provvedimenti con maggiore tempestività al manifestarsi dei rischi. Nell’ambito 
della firma dell’accordo di associazione/zona di libero scambio globale e appro -
fondito nel 2014, la Commissione ha concluso, nell’ottobre e nel novembre 2014, 
due accordi di finanziamento, uno riguardante le operazioni di SBS per avviare 
riforme nel settore delle finanze pubbliche e un altro sull’attuazione della zona di 
libero scambio. In tale contesto, nel dicembre 2014, la Commissione ha erogato 
16 milioni di euro. I rischi legati al settore bancario erano stati indicati sia dall’FMI 
che dalla Commissione sin dal 201213.13 Fondo monetario 
internazionale, IMF Country 
Report No 12/288, Republic of 
Moldova, Staff report for the 
2012 Article IV consultation, fifth 
reviews under the extended 
arrangement and under the 
three-year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria , settembre 2012; IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions , giugno 2014.Contesto della crisi bancaria in Moldova
Nel novembre 2014, la Banca nazionale ha sottoposto tre banche moldove a procedure di amministrazione 
straordinaria in seguito alla concessione di prestiti del valore di un miliardo di dollari USA. Tali operazioni non 
erano motivate da una valida ragione economica e hanno condotto ad un tale deterioramento dei bilanci che 
le banche non erano più solvibili. Questo evento ha generato un enorme debito pubblico; il costo stimato per 
il salvataggio delle banche ammontava ad almeno il 13 % del PIL della Moldova.
Al momento dell’audit, le indagini penali per il reato di frode bancaria avevano compiuto modesti progressi 
e non era prevista alcuna strategia per il recupero dei fondi. Tale situazione ha scatenato proteste da parte 
della popolazione e ha contribuito a generare un lungo periodo di instabilità politica. Tre governi si sono 
dimessi tra il novembre 2014 e il dicembre 2015.Riquadro 1
14 Osservazioni 
I programmi di SBS non erano sufficientemente allineati con le 
strategie nazionali e non era chiaro in che modo venissero 
determinate le dotazioni per l’SBS
21 
La Corte ha valutato se i programmi di SBS sostenessero strategie nazionali 
pertinenti, chiaramente formulate e pienamente riconosciute. Le condizioni per 
l’erogazione dei fondi di sostegno al bilancio dovrebbero essere dettate dalla 
strategia nazionale ed essere in linea con quest’ultima14.
22 
Due dei quattro programmi di SBS presenti nel campione di audit non 
corrispondono pienamente alle strategie nazionali. L’SBS sulle finanze pubbliche 
sostiene una strategia nazionale, ma non specifica obiettivi collegati a tale 
settore (cfr.  riquadro 2 ), mentre l’SBS sul settore della giustizia non contribuisce 
direttamente all’attuazione della strategia nazionale di riforma.14 Per ulteriori informazioni, 
cfr.  Budget Support Guidelines,  
allegato 3: Assessing Public 
Policy Eligibility .
Le condizioni specifiche non erano sufficientemente allineate con la strategia 
nazionale: l’SBS per le riforme della politica delle finanze pubbliche
L’SBS per le riforme della politica delle finanze pubbliche è basato sulla strategia nazionale di sviluppo del 
2020 della Moldova, che contempla sette settori, tra cui le infrastrutture, i regimi pensionistici e l’istruzione. 
Tuttavia, non stabilisce alcun obiettivo riguardante le finanze pubbliche. La Moldova dispone di una strategia 
nazionale per la gestione delle finanze pubbliche per il periodo 2013-2020, che include una strategia globale, 
piani d’azione annuali e un quadro di monitoraggio.
L’accordo di finanziamento per l’SBS definisce 12 condizioni specifiche da rispettare per l’erogazione delle tre 
quote variabili. Tali condizioni non sono previste nella strategia di sviluppo nazionale e, inoltre, non rispec -
chiano direttamente le priorità stabilite nella strategia di gestione delle finanze pubbliche.
Ad esempio, una condizione riguarda la creazione di un consiglio di bilancio, che non è però esplicitamente 
prevista da alcun documento strategico stipulato tra la Moldova e l’UE. Lo stesso vale per altre due condi -
zioni, che prevedono la pubblicazione di un «bilancio dei cittadini»15 e di relazioni semestrali sull’attuazione 
del bilancio. Nella valutazione del 2011 sulle spese pubbliche e sulla responsabilità finanziaria16, l’accesso del 
pubblico alle principali informazioni in materia di bilancio ha ricevuto un punteggio pari ad «A».
15 Il bilancio dei cittadini consiste in una presentazione non tecnica del bilancio statale, concepita per essere compresa da un segmento della 
popolazione più esteso possibile.
16 Il programma PEFA (spese pubbliche e responsabilità finanziaria) è un partenariato multi-donatori volto a valutare la condizione dei sistemi di 
spesa pubblica, di appalti pubblici e di responsabilità finanziaria. Le valutazioni PEFA analizzano la performance di un sistema nazionale di 
gestione delle finanze pubbliche tramite un insieme di 31 indicatori, valutati con un punteggio compreso tra A e D ( www.pefa.org ).Riquadro 2
15 Osservazioni 
23 
Sebbene l’SBS del settore della giustizia si prefigga l’obiettivo di sostenere la 
strategia di riforma del settore della giustizia in Moldova, le condizioni specifiche 
legate al settore giudiziario non vengono espresse negli stessi termini. Alcune 
condizioni dell’SBS riguardano questioni di finanza pubblica e non vengono 
menzionate nella strategia di riforma. Non esiste, dunque, una stretta correlazio -
ne tra le azioni intraprese nel quadro della strategia di riforma del settore della 
giustizia e l’SBS. Ciò impone la definizione di ulteriori obblighi di monitoraggio 
e di rendicontazione per l’SBS.
24 
I programmi di SBS, volti a migliorare la fornitura di servizi nel settore della salute 
pubblica e dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico sanitari, non si 
fondavano su strategie di riforma della Moldova chiaramente formulate. Gli 
orientamenti richiedono che le strategie settoriali siano correttamente iscritte 
in bilancio per essere ammissibili al sostegno al bilancio settoriale17. Tuttavia, nel 
quadro dell’SBS per il settore sanitario, la strategia nazionale non era pienamente 
allineata alla politica nazionale sanitaria globale e non si rifletteva interamente 
nelle proiezioni di bilancio. L’SBS per il settore dell’approvvigionamento idrico 
e dei servizi igienico sanitari è stato concepito per sostenere la strategia naziona -
le del 2007 riguardante tale settore. Tuttavia, tale strategia è risultata troppo am -
biziosa, poiché mirava a conseguire un numero elevato di obiettivi senza fornire 
un piano d’azione con scadenze precise oppure un chiara struttura istituzionale 
per l’attuazione.
25 
La Corte ha inoltre esaminato quali criteri venissero impiegati per determinare 
i bilanci dei programmi di SBS. Secondo gli orientamenti sul sostegno al bilancio 
pubblicati nel 2012, la determinazione dei bilanci deve fondarsi su una serie di 
criteri quali le esigenze di finanziamento del paese partner e l’impegno, da parte 
di quest’ultimo, a distribuire le risorse di bilancio in linea con strategia nazionale. 
Tra gli altri criteri figuravano l’efficacia, il rapporto costi-benefici ottimale e l’im -
patto del sostegno al bilancio sul conseguimento degli obiettivi, i risultati otte -
nuti in passato e la capacità di assorbimento di precedenti versamenti, il grado 
di conseguimento degli obiettivi convenuti per mezzo del sostegno al bilancio 
e l’orientamento ai risultati della strategia di sviluppo.
26 
In base all’esame svolto dalla Corte sui programmi selezionati, non era sufficien -
temente chiaro in che modo fossero stati determinati i bilanci. L’SBS per le rifor -
me della politica delle finanze pubbliche era il primo programma del campione 
di audit ad essere concepito secondo la nuova metodologia. Tuttavia, non era 
stata effettuata alcuna valutazione globale dei criteri elencati nel paragrafo 25.17 Per ulteriori informazioni, 
cfr.  Budget Support Guidelines,  
allegato 3: Assessing Public 
Policy Eligibility , 3.2.  Policy 
Financing .
16 Osservazioni 
27 
Anche se gli orientamenti non si applicavano ai programmi di SBS concepiti 
prima del 2012, era stata effettuata una valutazione preliminare del fabbisogno di 
finanziamenti per la strategia di riforma del settore della giustizia. Tuttavia, tale 
valutazione non ha fornito informazioni attendibili, poiché l’importo iniziale sti -
mato a 124 milioni di euro è stato dimezzato dopo due anni di attuazione18. Una 
nuova valutazione del fabbisogno di finanziamenti è stata avviata nel 2015 grazie 
al sostegno di un progetto di assistenza tecnica finanziato dall’UE (cfr. paragra -
fo 61). Nel caso degli altri tre programmi di SBS, non vi sono elementi che dimo -
strino che sia stata effettuata una valutazione del fabbisogno di finanziamenti.
28 
Inoltre, per quel che riguarda la procedura di definizione del bilancio, la Corte 
ha constatato che il bilancio previsto ha subito cambiamenti durante la fase di 
preparazione, senza una chiara motivazione. Nel caso dell’SBS del settore della 
giustizia, il cui bilancio ammontava a 58,2 milioni di euro, una valutazione esterna 
effettuata prima della concezione del programma aveva indicato un importo 
di 40 milioni di euro. Un aumento ad hoc di 5 milioni di euro era stato concesso 
all’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico e dei servizi igienico-sanitari in 
fase di attuazione, sulla base di considerazioni di ordine politico.
La condizionalità non è stata sufficientemente applicata
29 
Il sistema di monitoraggio della performance e i criteri per l’erogazione dei fondi 
sono il fulcro del sostegno al bilancio e rappresentano il quadro di riferimento 
della condizionalità. Le quote variabili sono legate ai progressi conseguiti rispet -
to a condizioni specifiche e incentivano a migliorare la performance dato che una 
performance parziale equivale ad un pagamento parziale. La Corte ha valutato se 
le condizioni per l’erogazione delle quote abbiano fornito incentivi significativi 
per le riforme. La Corte ha inoltre esaminato se le erogazioni siano state sistema -
ticamente subordinate al rispetto di tali condizioni.
Alcune condizioni specifiche per l’erogazione delle quote erano 
state soddisfatte tra i negoziati per il programma e l’inizio dell’SBS 
o non erano direttamente misurabili
30 
I contratti nel campione di audit includevano condizioni specifiche che richie -
devano limitati interventi da parte delle autorità moldove o che erano state 
rispettate tra i negoziati per il programmi e l’inizio dell’SBS (cfr.  riquadro 3 ). 
Obiettivi non sufficientemente impegnativi riducono l’effetto incentivante. Esiste 
un rischio legato all’inclusione di misure che erano state attuate prima dell’inizio 
del programma, dato che è probabile che sarebbero state attuate integralmente 
o parzialmente senza l’erogazione degli aiuti.18 Il piano d’azione (decisione del 
Parlamento n. 6, 16 febbraio 
2012, pag. 168) stabilisce lo 
stanziamento di 1 989 milioni 
di lei moldovi (124 milioni 
di euro, 2012) per l’attuazione 
della strategia di riforma del 
settore della giustizia. La 
relazione annuale sul 2014 
presenta una stima di 
1 034 milioni di lei (50 milioni 
di euro, 2014).
17 Osservazioni 
31 
I quattro contratti includevano condizioni specifiche non misurabili in modo 
univoco. Ad esempio, le condizioni specifiche per l’SBS del settore della giusti -
zia hanno dovuto essere ulteriormente chiarite dopo l’erogazione della prima 
quota variabile perché era difficile convenire sul loro significato19. Inoltre, l’SBS 
del settore delle finanze pubbliche presenta condizioni specifiche, ma non 
è possibile misurare direttamente né i singoli indicatori né tutte le condizioni 
specifiche. Nel caso dell’SBS del settore sanitario, circa metà degli indicatori era 
troppo vaga20. Anche l’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi 
igienico-sanitari comprendeva indicatori impossibili da verificare, aggregati 
o non chiari.
Le condizioni non sono sempre state applicate in modo coerente 
per incoraggiare le riforme
32 
Gli orientamenti della Commissione sul sostegno al bilancio stabiliscono che le 
quote siano erogate solo se vengono rispettate le condizioni specifiche del caso 
e raggiunti gli indicatori di performance. La Corte ha individuato esempi di im -
piego non coerente della condizionalità in tre dei quattro programmi controlla -
ti21. Come mostrato nel riquadro 4 , nel caso dell’SBS del settore sanitario, i fondi 
sono stati erogati anche laddove le condizioni non erano state rispettate. Inol -
tre, nell’ambito dei tre programmi di SBS nel settore della sanità, della giustizia 
e dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari, la valutazione del 
rispetto di una serie di condizioni avrebbe potuto essere più rigorosa.19 È stato necessario preparare 
tabelle esplicative con il 
sostegno di un progetto di 
assistenza tecnica finanziato 
dall’UE (cfr. paragrafo 61). Tali 
tabelle sono state discusse nel 
gruppo di lavoro che monitora 
l’SBS.
20 Esempi di indicatori in tale 
settore sono i seguenti: 
«Ottimizzazione delle 
strutture di assistenza sanitaria 
di base», «Analisi delle opzioni 
per incoraggiare gli 
investimenti privati nel settore 
dell’assistenza sanitaria» 
o «Miglioramenti ulteriori nel 
campo della programmazione 
strategica del settore di 
assistenza sanitaria sulla base 
dell’MTEF».
21 Al momento dell’audit, il 
rispetto delle condizioni 
specifiche non era stato 
ancora valutato nel quadro del 
programma di sostegno al 
bilancio per le riforme della 
politica delle finanze 
pubbliche, avviato solo alla 
fine del 2014.Esempi di condizioni specifiche
Esempio 1 — Alcune condizioni specifiche richiedevano interventi limitati da parte delle autorità 
moldove
Una condizione dell’SBS per le riforme delle finanze pubbliche, avviato nel 2014, prevede la pubblicazione di 
relazioni semestrali sull’attuazione del bilancio. La Moldova pubblicava già da diversi anni relazioni mensili 
sull’attuazione del bilancio.
Esempio 2 — Alcune condizioni specifiche erano già state rispettate nel periodo tra la fase dei 
negoziati per il programma e l’inizio dell’SBS
L’accordo di finanziamento per l’SBS del settore sanitario è stato firmato nel 2009. La prima quota variabile 
di 13,4 milioni di euro è stata erogata dopo la valutazione di 53 indicatori, 22 dei quali riguardavano misure 
attuate nel 2008, dopo che avevano avuto luogo i negoziati per il programma.
L’SBS nel settore della giustizia è stato avviato nel giugno 2013. Tre condizioni di erogazione, riguardanti l’ag -
giornamento del sistema di ricorso, la modifica della procedura penale e la riduzione delle immunità applica -
bili ai giudici, erano state pienamente o parzialmente rispettate grazie a leggi adottate tra aprile e luglio 2012, 
dopo che avevano avuto luogo i negoziati per il programma.Riquadro 3
18 Osservazioni 
33 
Secondo gli orientamenti della Commissione sul sostegno al bilancio, la ripro -
grammazione dei fondi non erogati in quote successive rischia di ridurre l’inizia -
le effetto incentivante delle condizioni. Tuttavia, l’SBS del settore sanitario ha 
incluso un’ultima quota che accorpava il saldo dei fondi non erogati restanti dalle 
quote precedenti.
34 
L’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari, all’i -
nizio del programma nel 2009, non prevedeva un’ultima quota per i fondi restan -
ti. Ciononostante, nel 2014, alla vigilia della firma dell’accordo di associazione/
zona di libero scambio, è stata successivamente aggiunta una quota supplemen -
tare di 6,1 milioni di euro. Sono state stabilite nuove condizioni, in linea con gli 
obiettivi generali dell’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi 
igienico-sanitari, che hanno permesso l’erogazione di 4,9 milioni di euro prove -
nienti da fondi residui, non versati a causa del mancato rispetto delle condizioni 
a cui erano subordinate le quote precedenti.Erogazione di fondi anche laddove le condizioni specifiche non erano state 
rispettate e gli indicatori di performance non erano stati applicati
Esempio 1 — Erogazione di più fondi rispetto a quanto raccomandato nella relazione di valutazione 
esterna
Le decisioni sull’erogazione dei fondi per l’SBS si sono basate su una relazione di valutazione esterna, che esami -
nava il rispetto delle condizioni specifiche a cui era subordinato il pagamento. La somma di due delle tre quote 
variabili erogate nel quadro dell’SBS del settore sanitario si è discostata da quella indicata nelle raccomandazioni 
della relazione di valutazione esterna. Nel 2011, la seconda quota variabile è ammontata, in totale, a 13,6 milioni 
di euro, ossia il 9 % in più rispetto ai 12,5 milioni di euro indicati nelle raccomandazioni fondate sulla valutazione 
di 28 condizioni. La terza quota (4,1 milioni di euro), nel 2012, è stata maggiorata dell’11 % (valutazione di 9 condi -
zioni). La differenza maggiore è stata rilevata nel caso dell’erogazione di fondi riassegnati dall’assistenza tecnica 
dell’SBS al sostegno al bilancio, senza che tale riassegnazione fosse legata a nuove attività o condizioni.
Esempio 2 — Erogazioni effettuate in seguito a una valutazione non sufficientemente rigorosa del 
rispetto delle condizioni
Una condizione dell’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari richiedeva lo 
stanziamento, da parte del bilancio nazionale, di almeno 600 milioni di lei moldovi per l’approvvigionamento 
idrico e per il settore del trattamento delle acque reflue. Nel 2012, gli stanziamenti sono ammontati a 252 mi -
lioni di lei (il 42 % dei 600 milioni di lei), importo significativamente inferiore alla soglia minima. Tuttavia, si 
è ritenuto che la condizione fosse stata in parte rispettata ed è stato erogato il 42 % dei fondi subordinati alla 
suddetta condizione.
Un’altra condizione dell’SBS del settore sanitario richiedeva che la spesa pubblica per il settore di assistenza 
sanitaria, depurata dall’inflazione, non diminuisse. Nel 2010, il bilancio della Moldova destinato alla sanità 
è aumentato, in termini nominali, del 5 % rispetto al 2009. Tuttavia, dato un livello d’inflazione del 9 % nel 
2010, la spesa per il settore sanitario, una volta rettificata, si è rivelata essere inferiore all’anno precedente. 
Tuttavia, si è giudicato che la condizione fosse stata rispettata.Riquadro 4
19 Osservazioni 
I fondi aggiuntivi versati a titolo di incentivo non sono stati 
adeguatamente giustificati
35 
Nel 2012, la Commissione ha introdotto il principio « more for more » (maggiori aiu -
ti a fronte di un maggior impegno), secondo il quale sono previsti fondi aggiunti -
vi a titolo di incentivo per premiare i progressi compiuti dai paesi partner verso la 
democrazia. Secondo tale sistema, vengono assegnati ad un paese finanziamenti 
supplementari in base ai progressi conseguiti nel processo di riforma, secondo le 
valutazioni riportate nella relazione sulla PEV e conformemente a norme e para -
metri di riferimento riconosciuti a livello internazionale22.
36 
In tal modo, la Moldova ha ricevuto, in totale, dal 2012 al 2014, 93 milioni di euro, 
di cui 28 e 35 milioni di euro, rispettivamente nel 2012 e nel 2013, tramite il pro -
gramma di integrazione e cooperazione del partenariato orientale, e 30 milioni 
di euro nell’ambito del programma quadro dell’ENI nel 201423. Tali fondi sono 
stati assegnati principalmente a programmi di SBS nuovi o in corso.
37 
Secondo l’esame documentale svolto dalla Corte, non era chiaro per quale mo -
tivo fossero stati concessi ulteriori fondi alla Moldova. Per i tre anni, gli stanzia -
menti sono stati concessi sulla base di una analisi dei progressi limitata. Stando 
alle relazioni sulla PEV, non risulta che la Moldova abbia compiuto progressi verso 
la democrazia. Secondo la relazione del 2013, nel corso del primo semestre, la 
Moldova ha vissuto una delle peggiori crisi politiche della storia24, descritta come 
un collasso istituzionale25 che ha provocato danni a lungo termine alla credibilità 
delle istituzioni democratiche della Moldova26.
Vi sono solo pochi elementi comprovanti progressi nei settori 
interessati dall’SBS
38 
La Corte ha valutato, per quanto possibile, se i programmi di SBS avessero contri -
buito a realizzare progressi nei quattro settori controllati (giustizia, finanze pub -
bliche, sanità e approvvigionamento idrico/servizi igienico-sanitari), basandosi 
sugli indicatori e sulle relazioni disponibili. Per valutare il sostegno al bilancio, 
l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) consiglia 
un approccio in tre fasi: i) la prima riguarda la valutazione delle risorse, delle 
realizzazioni dirette e delle realizzazioni indotte dal sostegno al bilancio; ii) la se -
conda comprende la valutazione degli effetti e dell’impatto delle politiche, delle 
strategie e delle azioni di spesa del governo e iii) la terza comporta un’analisi del 
contributo del sostegno al bilancio alle politiche, strategie e azioni di spesa del 
governo, che hanno prodotto gli effetti e l’impatto identificati nella fase due; tale 
analisi deve essere eseguita combinando e confrontando i risultati delle fasi uno 
e due27.22 I criteri fondamentali per valutare 
i progressi realizzati sono: lo 
svolgimento di elezioni 
democratiche e corrette, la 
libertà di associazione, di 
espressione e di riunione, la 
libertà della stampa e dei mezzi 
d’informazione, lo Stato di diritto 
con una magistratura indipen -
dente e il diritto al giusto 
processo, la lotta contro la 
corruzione, la riforma del settore 
della sicurezza e dell’applicazio -
ne della legge, il controllo 
democratico sulle forze armate 
e il rispetto di altri diritti 
dell’uomo (allegato alla decisione 
di esecuzione della Commissione 
C(2012) 4170 del 26.6.2012).
23 Il 10 % della dotazione finanziaria 
dell’ENI è riservata all’attuazione 
dell’approccio basato sugli 
incentivi: i programmi multinazio -
nali quadro premiano i progressi 
compiuti verso una democrazia 
radicata e sostenibile e la 
realizzazione degli obiettivi in 
materia di riforme (regolamento 
(UE) n. 232/2014 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, 
dell’11 marzo 2014, che istituisce 
uno strumento europeo di 
vicinato (GU L 77, del 15.3.2014, 
pag. 27), articolo 7, paragrafo 6, 
considerando 4; decisione di 
esecuzione della Commissione 
C(2014) 2988 del 2.5.2014). Il 
programma di integrazione 
e cooperazione del partenariato 
orientale ha concesso ulteriori 
fondi ai partner che hanno 
realizzato riforme a favore di una 
democrazia radicata e del rispetto 
dei diritti umani (decisioni di 
esecuzione delle Commissione 
C(2012) 4170 del 26.6.2012, 
C(2013) 8140 del 27.11.2013).
24 Commissione  europea, alto 
rappresentante dell’Unione per 
gli affari esteri e la politica di 
sicurezza, Joint Staff Working 
Document. Implementation of the 
European Neighbourhood Policy in 
the Republic of Moldova. Progress 
in 2013 and recommendations for 
action accompanying the 
document Joint Communication to 
the European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the Crossroads: 
Implementation of the European 
Neighbourhood Policy in 2013 , 
pag. 5.
25 Ibid., pag. 2.
26 Ibid., pag. 5.
27 Cfr. OECD-DAC, Evaluating Budget 
Support, Methodological 
Approach , pag. 3.
20 Osservazioni 
39 
Tuttavia, anche laddove è possibile stabilire un chiaro nesso logico tra azioni 
e risultati28, può risultare difficile, se non impossibile, valutare quale parte dei 
risultati sia da attribuire agli interventi dell’UE e quale ad altri fattori29. Anzi, 
poiché è il bilancio del paese partner a sostenere la strategia di sviluppo interna, 
le realizzazioni del sostegno al bilancio dell’UE sono connesse a cambiamenti che 
dipendono non solo dal programma di sostegno al bilancio, ma anche da varie 
altre azioni del governo, da programmi di assistenza e da fattori esterni30. Nono -
stante tali limitazioni, vi sono elementi che dimostrano che, in Moldova, l’SBS ha 
conseguito risultati modesti, poiché gli indicatori e le relazioni hanno mostrato 
che non ci sono stati progressi rilevanti in tre dei settori interessati (giustizia, 
servizi sanitari e approvvigionamento idrico/servizi igienico-sanitari). Al mo -
mento dell’audit, era ancora troppo prematuro valutare gli effetti potenziali del 
programma di SBS sulle finanze pubbliche.
40 
Nel quadro dell’SBS del settore della giustizia, ad oggi sono stati erogati, in due 
quote, 28,2 milioni di euro sui 30 milioni di euro previsti. L’importo è stato ridotto, 
poiché è stato rispettato solo l’88 % delle condizioni. Non sono state conseguite 
realizzazioni, come ad esempio modifiche legislative, nel campo del processo di 
indagine preliminare, della giustizia minorile e della lotta alla corruzione.
41 
Mentre la relazione sullo stato di avanzamento della PEV del marzo 2015 stimava 
che la Moldova avesse compiuto, nel complesso, alcuni progressi nell’attuazione 
della strategia di riforma del settore della giustizia, gli indicatori internazionali 
sollevavano dubbi sul loro reale conseguimento (cfr.  riquadro 5 ).28 I risultati comprendono 
generalmente tre categorie: 
realizzazioni ( output ), effetti 
(outcome ) e impatto ( impact ). 
Per definizioni più precise, 
cfr. la relazione speciale 
n. 21/2015 «Analisi dei rischi 
connessi all’approccio 
orientato ai risultati per 
l’azione dell’UE in materia di 
sviluppo e cooperazione», 
pag. 7 ( http://eca.europa.eu ).
29 Relazione speciale n. 21/2015 
«Analisi dei rischi connessi 
all’approccio orientato ai 
risultati per l’azione dell’UE in 
materia di sviluppo 
e cooperazione», pag. 7.
30 Relazione speciale n. 21/2015, 
pag.23.
21 Osservazioni 
Gli indicatori internazionali mostrano i progressi limitati compiuti dalla Moldova 
nelle riforme del settore della giustizia e nella lotta alla corruzione
Diversi gruppi di riflessione e varie ONG pubblicano indicatori sulla giustizia e la corruzione nel mondo. Il qua -
dro da essi fornito sui progressi compiuti in Moldova è eterogeneo.
La Freedom House ha declassato la Moldova (su una scala da 1 a 7) da 4,5 nel 2012 a 4,75 nel 2015 a causa del 
quadro giudiziario e dell’indipendenza della magistratura; quanto alla corruzione, la situazione è migliorata 
leggermente, passando da 6 a 5,7531.
La relazione 2014-2015 sulla competitività globale ha collocato la Moldova al 141o posto su 144 paesi in relazio -
ne alla sua indipendenza giudiziaria32.
L’indicatore della Banca mondiale sullo Stato di diritto è peggiorato, passando dalla posizione percentile di 45 
nel 2012 a 42,7 nel 2013, risalendo a 46,6 nel 201433.
Secondo l’Istituto di politiche pubbliche, nell’ultimo decennio, la fiducia dei cittadini nella giustizia è diminui -
ta, passando dal 41 % al 23 % alla fine del 201434.
La Moldova ha perso terreno nell’indice di percezione della corruzione di Transparency International: il paese 
era al 94o posto su 176 paesi nel 2012, ed è sceso al 103o posto su 168 paesi nel 2015. I moldovi percepivano la 
giustizia come il secondo settore più corrotto dopo quello della polizia35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Istituto di politiche pubbliche della Moldova, Barometer of Public Opinion , novembre 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDARiquadro 5
22 Osservazioni 
42 
Nel quadro dell’SBS del settore sanitario, sono stati erogati 43,5 milioni di euro, 
pari al 99,2 % del bilancio, tasso raggiunto con l’ultima quota che ha permesso 
l’esborso di fondi residui non versati a causa del mancato rispetto delle condizio -
ni cui erano subordinate le quote precedenti (cfr. paragrafo 33). In precedenza, il 
tasso di erogazione era stato dell’89,7 %.
43 
La valutazione effettuata nel 2012 dall’Organizzazione mondiale della sanità 
mostra un quadro eterogeneo degli effetti nel settore sanitario della Moldova. 
I progressi sono inferiori alle aspettative nel quadro della tutela finanziaria (ossia, 
in che misura i cittadini vengono tutelati dalle conseguenze finanziarie in caso di 
malattia) e all’equità di finanziamento nel sistema sanitario. Un problema ancora 
attuale è la disparità di accesso ai servizi sanitari. Sebbene sia difficile valutare 
complessivamente la qualità della fornitura dei servizi sanitari, tale studio ritiene 
che siano stati compiuti alcuni passi avanti, in particolare nella prevenzione sa -
nitaria36. Nell’insieme, è difficile valutare in che modo il programma di SBS abbia 
contribuito allo sviluppo dei sistemi sanitari e, di conseguenza, al miglioramento 
della salute della popolazione moldova. Ci sono stati altri elementi determinanti, 
come ad esempio il miglioramento delle condizioni socioeconomiche37, e il fatto 
che alcuni dati pertinenti non fossero disponibili e non venissero raccolti in modo 
sistematico38. Un altro motivo riguarda l’assenza di una valutazione di follow-up 
dell’impatto dell’SBS del settore sanitario dopo la fine del programma nel 2013.
44 
L’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari si 
è rivelato essere al di sotto delle aspettative per quanto riguarda le realizzazioni 
definite nell’accordo di finanziamento. Fattori esterni, come la crisi economica 
che ha colpito la Moldova nel 2009 e l’instabilità politica nel paese, uniti alla 
debolezza delle istituzioni del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi 
igienico-sanitari e all’assenza di assistenza tecnica, hanno fatto sì che le condizio -
ni per l’esborso di tutte le quote variabili fossero rispettate solo in parte. Per tale 
motivo, la Commissione ha erogato solo il 68 % dei fondi della terza quota.36 European Observatory on 
Health Systems and Policies, 
a partnership hosted by the 
WHO, «Republic of Moldova, 
Health system review», Health 
Systems in Transition , vol. 14 
n. 7, 2012, pagg. 131-139.
37 Risulta sempre difficile 
distinguere il contributo 
dell’assistenza sanitaria al 
miglioramento delle 
condizioni di salute dai 
progressi generali delle 
condizioni socioeconomiche 
della popolazione. Ciò vale, in 
particolare, per la Repubblica 
di Moldova; date le dimensioni 
relativamente modeste della 
popolazione, alcuni 
andamenti nel tempo vanno 
considerati con cautela, Ibid., 
pag. 135.
38 È difficile valutare 
complessivamente la qualità 
dei servizi sanitari forniti, 
poiché i dati necessari per tali 
indicatori non vengono 
raccolti regolarmente e non 
sempre sono disponibili. 
Ad esempio, non si fa 
regolarmente uso delle misure 
degli esiti riferiti dai pazienti 
(patient-reported outcomes ) 
e non vengono raccolti dati sui 
tassi di mortalità ospedaliera 
di pazienti ricoverati in gravi 
condizioni. Inoltre, anche i dati 
sulla sicurezza dei pazienti 
non vengono regolarmente 
raccolti e analizzati. 
Ad esempio, sebbene 
vengano generalmente 
raccolti dati sulle complicanze 
post-operatorie, questi ultimi 
non vengono suddivisi in 
cause o fattori coadiuvanti e di 
conseguenza non possono 
essere utilizzati come 
indicatori di sicurezza dei 
pazienti, Ibid., pag. 136.
23 Osservazioni 
39 Cf. WHO/UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation , 
giugno 2015 (wssinfo.org).
40 In termini reali, la spesa 
pubblica nel settore sanitario 
è diminuita nel 2010 e nel 
2011, secondo quanto indicato 
dalla maggior parte delle fonti 
(OMS, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova , 2012, 
pag. 4; calcoli con i dati 
sull’inflazione (Indice dei 
prezzi al consumo, deflatore 
del PIL) della Banca mondiale 
(http://data.worldbank.org/
country/moldova ) e l’indice 
dei prezzi al consumo 
dell’Ufficio nazionale di 
statistica della Moldova 
(http://www.statistica.md )). La 
spesa effettiva è aumentata 
leggermente nel 2011 
utilizzando il deflatore del PIL 
dell’Ufficio nazionale.
41 The European Observatory on 
Health Systems and Policies, 
a partnership hosted by the 
WHO, «Republic of Moldova, 
Health system review», Health 
Systems in Transition , vol. 14 
n. 7, 2012, pag. 43. Cfr. anche 
OMS, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova , 2012, 
pag. 3. Secondo tale relazione, 
la quota di bilancio pubblico 
destinata al settore sanitario 
è largamente utilizzata come 
indice della priorità assegnata 
dal governo al settore 
sanitario rispetto ad altri 
settori dell’economia. Tale 
indice evidenzia che 
l’importanza di tale settore 
è in calo.45 
I servizi pubblici dell’approvvigionamento idrico/dei sistemi igienico-sanitari in 
Moldova risentono ancora di debolezze. Solo circa il 50 % della popolazione ha 
accesso all’acqua potabile pulita; il settore resta particolarmente sottosviluppato, 
la capacità istituzionale è debole e la capacità delle amministrazioni comunali di 
gestire l’approvvigionamento idrico e i servizi igienico sanitari è limitata. In una 
relazione del 2012 sulla performance del settore dell’approvvigionamento idrico/
dei servizi igienico-sanitari, la Corte dei conti moldova evidenziava le difficoltà 
riscontrate in tale ambito nelle località della Repubblica di Moldova e conclude -
va che la situazione era giunta a una fase di stallo. In un’altra relazione del 2012, 
la Corte dei conti moldova affermava che, per conseguire i benefici attesi in 
materia di riqualificazione e costruzione di sistemi di acqua potabile e di servi -
zi igienico-sanitari, fosse necessario migliorare l’amministrazione delle risorse 
pubbliche destinate al conseguimento di tali benefici e il sistema di gestione 
delle autorità pubbliche responsabili dell’attuazione di progetti in tale campo. 
Tuttavia, un recente studio condotto dall’Organizzazione mondiale della sanità 
(OMS) e dal Fondo delle Nazioni Unite per l’infanzia (Unicef) mostra che, dal 1995 
al 2015, c’è stato un miglioramento dell’impiego delle risorse idriche e dei servizi 
igienico-sanitari39.
46 
I fondi dell’SBS potrebbero fornire un limitato valore aggiunto ai bilanci nazionali 
per i singoli settori. La Corte dei conti europea ha osservato ciò nel caso dell’SBS 
del settore sanitario, poiché i fondi nazionali stanziati per la sanità, depurati 
dall’inflazione, sono diminuiti durante l’attuazione del programma, nel 2010 e nel 
201140 (cfr.  riquadro 4 , esempio 2). Tale situazione è stata considerata indicativa 
della scarsa priorità accordata a tale settore ed ha sollevato dubbi sulla capacità 
del ministero della Sanità di attuare la politica sanitaria nazionale. Uno studio 
pubblicato dall’OMS nel 2012 ha indicato che la spesa totale nel settore sanita -
rio era ancora molto limitata rispetto ad altri paesi europei e che ciò riduceva in 
modo significativo il volume e la qualità del pacchetto di servizi forniti41.
47 
La stessa situazione si è verificata per l’SBS del settore dell’approvvigionamento 
idrico/dei servizi igienico-sanitari, nell’ambito del quale sono stati registrati scarsi 
progressi dovuti al periodo elettorale, alla mancanza di fondi da investire a livello 
nazionale in tale settore e a problemi di gestione presso il ministero dell’Ambien -
te (cfr. anche riquadro 4 , esempio 2). Ciò dimostra quanto sia importante che gli 
impegni contratti nel quadro delle operazioni di sostegno al bilancio dell’UE si 
riflettano nei bilanci statali, tramite l’assegnazione dei fondi necessari, affinché 
i ministeri competenti rispettino le condizioni di erogazione.
24 Osservazioni 
I progetti hanno contribuito solo in parte a rafforzare 
la pubblica amministrazione
48 
In questa sezione, la Corte esamina il contributo dei progetti al rafforzamento 
della pubblica amministrazione in Moldova. Si illustrerà la concezione dei pro -
getti, il sostegno fornito dai progetti ai programmi di SBS e la sostenibilità dei 
risultati (cfr.  allegato III ).
I progetti erano pertinenti, ma le analisi dei bisogni erano 
inficiate da debolezze
49 
L’UE ha fornito un sostegno significativo al miglioramento della capacità delle 
autorità pubbliche centrali della Moldova di gestire e coordinare gli aiuti dell’UE. 
In particolare, tale sostegno è stato apportato alla cancelleria di Stato, a cui è sta -
to assegnato il ruolo di unità di coordinamento nazionale42 per i fondi UE. Tale 
tipo di aiuto è pertinente, dati i limiti mostrati dalle autorità moldove nel gestire 
i fondi, come è risultato evidente, ad esempio, dai problemi legati alla definizione 
di progetti di gemellaggio (cfr.  grafico 2 ).42 All’unità di coordinamento 
nazionale è conferito il potere 
di coordinare gli aiuti esteri 
forniti da donatori a livello 
nazionale.Grafico 2Gemellaggio: progetti pianificati e progetti realmente eseguiti nel 2007-2010 
(in milioni di euro)
Progetti piani/f_icati
Importo utilizzato
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Fonte:  Sistema informativo comune Relex (CRIS).
25 Osservazioni 
43 Dodici attività elencate nel 
capitolato d’oneri iniziali non 
erano più considerate 
pertinenti in seguito alla 
diminuzione della domanda 
da parte del beneficiario.50 
Come mostrato nell’ allegato III  (domanda 1.1), la Corte ha rilevato che le analisi 
dei bisogni eseguite per i progetti sono state, nel complesso, soddisfacenti: solo 
due progetti nel campione di audit si sono basati su un’analisi insufficiente. Tut -
tavia, nel quadro di nove progetti, l’analisi è stata inficiata da debolezze parziali, 
dando luogo a progetti non interamente concepiti secondo i bisogni o gli obietti -
vi fissati dall’amministrazione moldova.
51 
In alcuni casi, è stato possibile ovviare a tali carenze durante l’attuazione dei 
progetti o in fasi successive. Nel quadro del progetto di assistenza tecnica n. 13 
(cfr.  allegato III ), il consulente si è sforzato di adattare il capitolato d’oneri iniziale 
diversi mesi dopo l’inizio del progetto, in seguito a consultazioni con la Corte 
suprema di giustizia, il Consiglio superiore della magistratura, i tribunali regionali 
e altri donatori43. Nell’ambito del progetto EUHLPAM, nelle fasi I e II, la delegazio -
ne dell’UE non ha eseguito un’analisi dei bisogni strutturata per appurare i bi -
sogni e i problemi reali affrontati dall’amministrazione moldova, con l’intento di 
stabilirne un ordine di priorità efficace e per risolverli in modo più specifico. Tale 
compito è stato assegnato in seguito a singoli consulenti. Data l’assenza di pro -
cedure per il passaggio delle consegne, ogni nuovo consulente doveva eseguire 
una propria analisi dei bisogni. Tuttavia, è stata prestata maggiore attenzione 
a tali analisi nella fase III del progetto.
I progetti non erano sempre ben coordinati con i programmi 
del sostegno al bilancio settoriale
52 
Le due sottosezioni seguenti si incentrano sul coordinamento tra l’SBS e i proget -
ti nell’ambito di due tipologie differenti di progetto. La prima esamina l’assisten -
za tecnica dell’SBS prevista negli accordi di finanziamento dell’SBS (cfr. paragra -
fo 7 e  grafico 1 ) e la seconda prende in considerazione altri progetti di assistenza 
tecnica e di gemellaggio (cfr. paragrafo 8).
26 Osservazioni 
Ritardo dell’assistenza tecnica specifica dell’SBS per lo sviluppo 
della capacità amministrativa a causa delle procedure di appalto
53 
La Commissione ha fornito assistenza tecnica specifica per aiutare l’amministra -
zione moldova ad attuare l’SBS nell’ambito dei quattro accordi di finanziamento 
controllati. Ciò è dovuto al fatto che i governi dei paesi partner sono spesso limi -
tati da vincoli di capacità istituzionale, che possono ostacolare l’attuazione della 
strategia sostenuta dall’SBS.
54 
Tuttavia, l’assistenza tecnica non è sincronizzata con il programma di sostegno al 
bilancio principale. Può essere avviata una volta firmato l’accordo di finanziamen -
to per il programma di SBS, e dati i ritardi necessari per le procedure di gara e di 
aggiudicazione, inizia diversi mesi dopo il programma principale (cfr.  tabella ).TabellaRitardo dell’assistenza tecnica specifica di SBS nel quadro dei contratti controllati 
rispetto al sostegno al bilancio1
Programma 
di SBSAssistenza tecnica prevista 
nell’accordo di finanziamento 
di SBSAvvio del programma 
di SBS (firma del contratto 
di finanziamento)Avvio delle operazioni 
di assistenza tecnica 
(firma del contratto)Intervallo
Sanità 3,15 febbraio 2009 giugno 2010 16 mesi
Giustizia 1,82giugno 2013 nessuno —
PFPR 4 ottobre 2014 ottobre 2015 12 mesi
Approvvi -
gionamento 
idrico/servizi 
igienico-sanitari3 agosto  2009 settembre  2011 25 mesi
1  Assistenza tecnica specificamente disponibile solo tramite la sovvenzione dell’SBS. Esistono altri progetti nello stesso settore, ad esempio, nel settore della 
giustizia.
2 Tale importo è utilizzato per finanziare le missioni di valutazione prima del pagamento delle quote.
Fonte:  Sistema informativo comune Relex (CRIS).
27 Osservazioni 
55 
Tali ritardi hanno avuto un impatto negativo sull’attuazione dell’SBS nel settore 
sanitario e dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari, poiché la 
capacità amministrativa nazionale non è stata sufficiente per gestire i programmi. 
Nell’ambito dell’SBS del settore sanitario, non sono state rispettate diverse con -
dizioni specifiche a causa del ritardo nell’avvio dell’assistenza tecnica. Nel quadro 
dell’SBS del settore dell’approvvigionamento idrico/dei servizi igienico-sanitari, 
la relazione di monitoraggio del 2012 indica che una migliore sincronizzazione 
temporale tra il sostegno previsto dall’assistenza tecnica e l’SBS sarebbe più 
vantaggiosa e ne garantirebbe una migliore attuazione. Nella relazione finale, il 
contraente ha raccomandato che, a differenza di quanto avvenuto, il sostegno al 
bilancio sia preceduto e non seguito dall’assistenza tecnica.
Non sempre si è fatto uso di altri progetti di assistenza tecnica 
e di gemellaggio per preparare o sostenere programmi di SBS
56 
La delegazione dell’UE ha prestato attenzione a creare sinergie tra l’SBS e i 
progetti dedicati allo stesso settore. In generale, il gemellaggio e l’assistenza 
tecnica sono stati impiegati per accompagnare i programmi di SBS. Ciò 
è avvenuto, ad esempio, nel caso di un programma sulle aree rurali (anche se 
questo programma non è stato incluso nell’audit). Inoltre, alcuni progetti hanno 
preparato il terreno per l’SBS, come ad esempio nel caso di un programma sulla 
zona di libero scambio. Infine, quattro progetti di assistenza tecnica nel settore 
della giustizia hanno contemplato bisogni legati a quelli affrontati dal sostegno 
al bilancio (cfr.  allegato III , progetti n. 12-14).
57 
Nonostante l’impegno dimostrato nei casi sottoposti ad audit, i progetti non 
sempre sono stati utilizzati per preparare o sostenere programmi di SBS (cfr. pa -
ragrafi 58-63 e  riquadro 6 ). I principali metodi di erogazione degli aiuti favoriti 
dalla Commissione sono stati il sostegno al bilancio e il gemellaggio, nonostante 
la necessità di assistenza tecnica e le numerose richieste dei governi in tal senso, 
soprattutto nelle aree in cui il sostegno al bilancio è stato pianificato successiva -
mente, in preparazione al conseguimento di migliori risultati in tale area.
28 Osservazioni 
58 
Nel 2011 la Commissione ha finanziato una valutazione ex ante del settore della 
giustizia. Tale valutazione raccomandava di concentrarsi sull’assistenza tecnica 
come principale metodo di erogazione degli aiuti precedente alla programmazio -
ne dell’SBS. È necessaria un’assistenza tecnica ex ante poiché il governo non po -
trebbe mettere a punto una strategia di riforma nel campo della giustizia senza 
un coordinamento con gli organi giudiziari, costituzionalmente separati dall’e -
secutivo. Nel 2011, durante la preparazione della strategia di riforma del settore 
della giustizia, le carenze riscontrante nelle iniziative di coordinamento nazionale 
dell’esecutivo hanno messo in dubbio la capacità di definire una strategia di rifor -
ma coerente che potesse essere pienamente approvata dalla magistratura.
59 
Conformemente a tale valutazione, erano previsti, a partire dal 2011, quattro 
progetti di assistenza tecnica nel settore della giustizia, che sono stati però 
rimandati a causa di carenza di organico nella delegazione dell’UE. Un proget -
to è iniziato due mesi prima della firma dell’accordo di finanziamento per l’SBS 
nell’aprile 2013, gli altri tre sono cominciati 18 mesi dopo (cfr.  allegato III , proget -
ti n. 12-14).La formazione sul sostegno al bilancio per i funzionari moldovi è stata dispensata 
tardivamente
Inizialmente, i funzionari moldovi hanno beneficiato di una vera e propria formazione sul sostegno al bilancio 
tramite un progetto di assistenza tecnica nel marzo 2014 che è ammontata a 40 000 euro (cfr.  allegato III , 
progetto n. 9). In quel periodo, il sostegno al bilancio era già impiegato in Moldova da oltre sette anni.
A seguito di tale formazione, durata sei giorni e destinata a 24 funzionari, si è dedotto che i funzionari ave -
vano una conoscenza limitata del metodo impiegato per l’erogazione degli aiuti. I partecipanti non hanno 
raggiunto progressi significativi, poiché i punteggi nei test iniziali e in quelli finali sono passati da 3,2 a 3,9 su 
un massimo di 10 punti. I punteggi sono addirittura peggiorati in quattro delle dieci aree valutate.
Gli scarsi risultati non sono stati tenuti in debita considerazione e non è stato dato loro adeguato seguito, 
poiché da allora non è stato più tenuto alcun corso dedicato al sostegno al bilancio. Tuttavia, la Commissione 
ha organizzato in Moldova diverse tavole rotonde di mezza giornata e presentazioni.Riquadro 6
29 Osservazioni 
44 SIGMA (Programma di 
sostegno per il miglioramento 
della governabilità e della 
gestione) è un’iniziativa 
congiunta dell’UE e dell’OCSE. 
Gli esperti SIGMA forniscono 
assistenza in sei aree 
fondamentali 
dell’amministrazione pubblica. 
(http://www.sigmaweb.org ).60 
La strategia di riforma del settore della giustizia della Moldova è stata adottata 
nel 2011 con l’obiettivo di renderlo ammissibile al sostegno al bilancio settoriale. 
La sua attuazione è inficiata dall’inadeguatezza dei progressi nella riforma del 
procedimento giudiziario e dal sostegno insufficiente da parte del potere giudi -
ziario. Una nuova iniziativa di riforma, messa a punto dal Consiglio superiore della 
magistratura e dalla Corte suprema di giustizia, è stata presentata pubblicamente 
nel maggio 2015, con il sostegno logistico del progetto di assistenza tecnica n. 13.
61 
Il progetto di assistenza tecnica n. 12 assiste attualmente i gruppi di lavoro nella 
revisione delle previsioni di bilancio per la strategia di riforma del settore della 
giustizia e la spiegazione delle condizioni specifiche per l’SBS (cfr. paragrafi 27 
e 31). Il progetto di assistenza tecnica è un esempio di aggiustamento flessibile 
per rispondere ad esigenze ulteriori che emergono durante l’attuazione di un 
programma di SBS, anche laddove tale sostegno non fosse stato esplicitamente 
previsto nel contratto iniziale del progetto.
62 
Il settore della gestione delle finanze pubbliche fornisce esempi di erogazione 
di diversi tipi di sostegno, come il SIGMA44, l’assistenza tecnica, il gemellaggio 
e l’SBS. I progetti di gemellaggio sugli appalti pubblici e sul controllo finanziario 
interno si sono conclusi nel 2012 e nel 2013; le relative relazioni evidenziavano la 
necessità di un consolidamento dei risultati (cfr.  allegato III , progetti n. 2 e 4). Gli 
interventi in tali aree continuano, tramite il SIGMA e il dialogo strategico. Tut -
tavia, le condizioni specifiche dell’SBS per le riforme della politica delle finanze 
pubbliche non prendono in considerazione tali debolezze. Alcuni consulenti, 
finanziati dall’UE (nel quadro del progetto EUHLPAM), sono stati inviati nelle 
istituzioni pertinenti nella gestione delle finanze pubbliche, come l’ispettorato 
nazionale delle imposte, ma nessuno è entrato in carica nelle tre istituzioni che si 
occupano di attuare il programma di SBS (Corte dei conti, ministero delle Finanze, 
Parlamento).
63 
Tuttavia, dal 2014, la Commissione presta maggiore attenzione a creare sinergie 
tra l’SBS e i progetti, come dimostra un progetto di gemellaggio alla Corte dei 
conti moldova (cfr.  allegato III , progetto n. 5) e la prevista assegnazione di un 
consigliere dell’EUHLPAM al Parlamento nel 2016.
30 Osservazioni 
I risultati non sono sempre stati sostenibili a causa 
della scarsa volontà politica e di altri fattori esterni
64 
Nel complesso, i progetti hanno prodotto le realizzazioni attese. Esempi di tali 
realizzazioni concrete includono una piattaforma online per il monitoraggio di 
attività eseguite da organizzazioni della società civile in Moldova, la consulenza 
strategica fornita presso diversi ministeri, la stesura di un progetto di legge sugli 
aiuti di Stato oppure un manuale di procedure per la gestione degli aiuti dell’UE.
65 
Esistono preoccupazioni sulla sostenibilità dei risultati raggiunti tramite i pro -
getti, dovute spesso all’insufficiente volontà politica delle autorità nazionali di 
affrontare alcuni ostacoli per rafforzare le autorità pubbliche (cfr.  riquadro 7 ). 
Come mostrato nell’ allegato III  (domanda 1.3), vi erano problemi parziali per 
metà dei quattordici progetti valutati e problemi reali per il resto.
66 
La Commissione ha fornito assistenza tecnica per sostenere la Cancelleria di Stato 
moldova nell’ambito del progetto TTSIB (cfr.  riquadro 7 ), dal 2011 al 2013. Anche 
se l’obiettivo del progetto era di sviluppare le capacità della Cancelleria di Stato 
nel campo della leadership tecnica per identificare, preparare e attuare attività 
finanziate dall’assistenza esterna, i consulenti del progetto TTSIB hanno fornito 
lo stesso alcuni servizi, svolgendo in parte i compiti operativi del personale della 
Cancelleria. Le relazioni sul progetto TTSIB hanno evidenziato che, sebbene siano 
stati conseguiti molti dei risultati previsti, la Cancelleria di Stato non aveva le ca -
pacità sufficienti per svolgere compiti, assimilare e mettere in pratica le compe -
tenze acquisite tramite le formazioni.
67 
Come buona pratica, data l’assenza di elementi di sostenibilità nei progetti 
precedenti, la delegazione dell’UE ha incoraggiato la messa a punto di strategie 
di uscita sia per il progetto TTSIB che per il progetto EUHLPAM nella fase III, in 
modo che ogni consigliere affrontasse questioni di sostenibilità prima di partire. 
Tuttavia, nel caso del TTSIB, la strategia non è stata attuata, poiché le autorità 
moldove temevano che ciò richiedesse un notevole impiego di risorse.
31 Osservazioni 
Problemi di sostenibilità di un progetto: l’assistenza tecnica fornita alla Moldova 
per sostenere lo sviluppo delle capacità per l’applicazione dei regimi di aiuto 
(1,9 milioni di euro)
Un progetto di assistenza tecnica ha sostenuto la Cancelleria di Stato moldova nell’intero processo di coordi -
namento degli aiuti dell’UE e, più nello specifico, nello sviluppo delle capacità per applicare gli strumenti di 
gemellaggio, del TAIEX45 e del SIGMA, così come nella preparazione e nell’attuazione del programma di poten -
ziamento globale delle istituzioni (progetto TTSIB, cfr.  allegato III , progetto n. 6).
Dopo la fine del progetto nel 2013, parte della funzione di coordinamento degli aiuti dell’UE è stata trasferita 
dalla Cancelleria di Stato al ministero degli Affari esteri. La autorità moldove non hanno garantito la salva -
guardia delle conoscenze acquisite negli anni dalla Cancelleria di Stato, né trasferendo il personale qualificato 
né formando il personale del ministero. La delegazione dell’UE ha programmato un progetto di assistenza 
tecnica per il ministero, sebbene di portata più limitata rispetto al TTSIB. Attualmente si prevede di affidare 
nuovamente la funzione di coordinamento alla Cancelleria di Stato, ma dal 2013 gran parte del personale ha 
lasciato la Cancelleria.
45 Il TAIEX è lo strumento per l’assistenza tecnica e lo scambio di informazioni gestito dalla Commissione europea. Il TAIEX aiuta le amministrazioni 
pubbliche a ravvicinare, applicare ed eseguire la legislazione dell’UE, così come a facilitare la condivisione delle migliori pratiche dell’UE.Riquadro 7
32
 Conclusioni 
e raccomandazioni
68 
L’UE deve far fronte a sfide considerevoli per quanto riguarda l’attuazione degli 
interventi di assistenza in favore della Moldova. L’instabilità politica e macroeco -
nomica, la governance inadeguata e l’amministrazione pubblica debole riducono 
notevolmente la facoltà della Commissione di incoraggiare le riforme nel paese.
69 
La Corte ha esaminato se l’assistenza fornita dall’UE alla Moldova abbia contribu -
ito in modo efficace al rafforzamento dell’amministrazione pubblica. A tal fine, 
la Corte ha valutato se la Commissione avesse concepito e attuato efficacemente 
il sostegno finanziario fornito, da un lato, tramite i programmi di SBS e, dall’altro, 
per mezzo dei progetti tradizionali. L’audit ha preso in considerazione i progetti 
e il sostegno al bilancio ai settori che hanno ricevuto la maggior parte del soste -
gno dell’UE: giustizia, finanze pubbliche, sanità e approvvigionamento idrico/
servizi igienico-sanitari.
70 
Sulla base del lavoro di audit svolto, la Corte ha concluso che gli interventi di assi -
stenza dell’UE hanno contribuito solo parzialmente a rafforzare l’amministrazione 
pubblica. Fattori esterni spiegano molte delle carenze osservate, altre potrebbero 
essere imputate a debolezze nella concezione e nell’attuazione dei programmi 
e dei progetti controllati.
71 
Dati gli scarsi progressi nei settori interessati, la Corte ha concluso che il sostegno 
al bilancio ha contribuito in misura limitata a rafforzare l’amministrazione pubbli -
ca (cfr. paragrafi 38-47).
72 
È emerso inoltre che la Commissione sarebbe potuta intervenire più prontamen -
te al manifestarsi dei rischi associati al sostegno. I programmi non erano suffi -
cientemente in linea con le strategie della Moldova (cfr. paragrafi 13-28).
73 
I benefici potenziali dei programmi sono stati limitati poiché la condizionalità 
non è stata sufficientemente applicata: alcune condizioni specifiche erano già 
state rispettate nel periodo tra i negoziati per il programma e l’inizio dell’SBS 
o non erano direttamente misurabili. La Commissione avrebbe potuto essere più 
rigorosa nel valutare il rispetto delle condizioni per il pagamento (cfr. paragrafi 
29-34). Inoltre, la concessione di ulteriori fondi secondo l’approccio basato sugli 
incentivi non è stata pienamente motivata (cfr. paragrafi 35-37).
33 Conclusioni e raccomandazioni 
74 
Nel complesso, la concezione dei progetti è stata giudicata pertinente. L’assisten -
za dell’UE erogata tramite i progetti e destinata a rafforzare la pubblica ammini -
strazione è stata parzialmente efficace.
75 
La portata e la tempistica dei progetti non sempre è stata ben coordinata con 
i programmi di SBS (cfr. paragrafi 52-63). L’assistenza tecnica specifica, collega -
ta al sostegno al bilancio, per lo sviluppo delle capacità amministrative è stata 
avviata mesi dopo l’inizio del programma principale di sostegno al bilancio. Non 
sempre si è fatto ricorso ad altri progetti di assistenza tecnica e di gemellaggio 
per preparare o supportare i programmi di sostegno al bilancio.
76 
Nel complesso, i progetti hanno prodotto le realizzazioni attese. Tuttavia, i risul -
tati non sono sempre stati sostenibili a causa della scarsa volontà politica e di 
altri fattori esterni (cfr. paragrafi 64-67).
77 
Alla luce delle conclusioni di cui sopra, la Corte raccomanda quanto segue.
Raccomandazione 1  
Attenuare i rischi legati alle operazioni di sostegno al bilancio
La Commissione dovrebbe applicare in modo più rigoroso le misure esistenti nel 
quadro del sistema di allerta precoce per prevenire e attenuare i rischi, e definire 
più chiaramente la procedura da seguire al verificarsi di tali rischi. Tale azione 
dovrebbe essere attuata in modo tempestivo.
Raccomandazione 2  
Allineare i programmi di SBS ad una strategia di riforma 
nazionale ben definita
La Commissione dovrebbe far sì che i programmi di sostegno al bilancio siano 
meglio allineati alle strategie nazionali. Dovrebbe scaglionare gli aiuti in più fasi, 
verificando l’esistenza di un programma di riforme nazionali ben definito. La 
Commissione dovrebbe valutare in modo specifico la pertinenza e la fattibilità 
della strategia nazionale rispetto alla risorse istituzionali e finanziarie disponibili.
34 Conclusioni e raccomandazioni 
Raccomandazione 3  
Utilizzare maggiormente condizioni ed indicatori 
di performance
La Commissione dovrebbe rafforzare l’impiego della condizionalità. Ciò dovreb -
be implicare: i) la definizione di condizioni chiare e pertinenti ed indicatori di 
performance per valutare e dimostrare meglio i risultati; ii) una risposta ferma, 
proporzionata e tempestiva laddove il governo moldovo non si impegni suffi -
cientemente a rispettare quanto concordato.
Raccomandazione 4  
Collegare più chiaramente i fondi concessi a titolo di incentivi 
a progressi dimostrabili
I fondi concessi a titolo di incentivi dovrebbero essere assegnati sulla base di una 
applicazione più rigorosa della metodologia esistente.
Raccomandazione 5  
Coordinare i progetti con i programmi di SBS
La Commissione dovrebbe utilizzare più sistematicamente i progetti per preparare 
o sostenere i programmi di SBS. L’assistenza tecnica di SBS dovrebbe essere predi -
sposta in modo più opportuno per sostenere i programmi di SBS sin dall’inizio.
Raccomandazione 6  
Assicurare la sostenibilità dei progetti
La Commissione dovrebbe fare in modo che gli aspetti legati alla sostenibilità 
siano integrati nella pianificazione di tutti i progetti, valutando più sistemati -
camente le capacità e l’impegno politico delle autorità pubbliche nel sostenere 
i risultati.
La presente relazione speciale è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da 
Karel PINXTEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella 
riunione del 19 aprile 2016.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
35
 Allegati Allegato IElenco dei contratti esaminati
Progetti
Anno del 
contrattoStato di 
avanzamentoTitolo del contrattoImporto 
programmato 
(euro)Pagato 
(euro)
Riforma del settore della giustizia 
2009 ChiusoSupport to Moldova in Prisons System upgrading and Penal Reform  (Sostegno alla Moldova 
per il potenziamento del sistema penitenziario e per la riforma del sistema penale)850 500 850 500
2010 ChiusoAssessment of Rule of Law and Administration of Justice for sector-wide programming  
(Valutazione dello stato di diritto e dell’amministrazione della giustizia per una 
programmazione settoriale)198 193 198 193
2011 ChiusoSupport for the formulation of the Sector Budget Support and preparation of tenders in 
the justice sector (Assistenza alla definizione del sostegno al bilancio settoriale e alla 
preparazione di gare d’appalto nel settore della giustizia)139 304 139 304
2012 In corsoMonitoring justice sector reform for increased Government's accountability (Monitoraggio 
della riforma nel settore della giustizia per un’accresciuta rendicontabilità governativa)274 105 246 695
2013 In corsoSupport to coordination of the Justice Sector reform in Moldova (Sostegno al coordinamento 
della riforma del settore della giustizia in Moldova)2 231 800 1 476 324
2014 In corsoIncreased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova  (Maggiore 
efficienza, rendicontabilità e trasparenza dei tribunali in Moldova)2 078  700 709 357
2014 In corsoSupport to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and the Defence Set-Up in Moldova  
(Sostegno alla definizione delle indagini preliminari, del procedimento giudiziario e del 
controricorso in Moldova)2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Altre riforme dell’amministrazione pubblica centrale
2009 ChiusoSupport to Moldova PFM reforms  (Sostegno alle riforme nel quadro della gestione delle 
finanze pubbliche (GFP) in Moldova)114 474 114 474
2010 ChiusoEU HLPAM — EU High Level Policy Advice Mission  (Missione di consulenza strategica di alto 
livello dell’Unione europea)3 152 441 3 152 441
2010 ChiusoSupport to the Public Procurement System in the Republic of Moldova  (Sostegno al sistema 
riguardante gli appalti pubblici nella Repubblica di Moldova)914 008 914 008
2011 ChiusoSupport to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Sostegno 
all’attuazione e all’esecuzione della politica in materia di concorrenza e di aiuti di Stato)926 244 926 244
2011 ChiusoSupport to the implementation of the Comprehensive Institution Building Programme for the 
Republic of Moldova  (Sostegno all’attuazione del programma di potenziamento globale 
delle istituzioni a favore della Repubblica di Moldova)111 370 111 370
2011 In corsoSupport to the Government of Moldova in the field of anti-corruption, reform of the Ministry 
of Internal Affairs, including police and personal data protection  (Sostegno al governo della 
Moldova nell’ambito della lotta alla corruzione e della riforma del ministero degli Affari 
interni, tra cui la riforma della polizia e della protezione dei dati personali)2 853 790 2 832 718
2011 ChiusoTechnical assistance to support the Government of the Republic of Moldova in building 
the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA instruments, and to provide 
support in preparation and implementation of the CIB Programme (Assistenza tecnica per 
sostenere il governo della Repubblica di Moldova nel processo di sviluppo delle capacità per 
l’applicazione degli strumenti di gemellaggio, TAIEX e SIGMA e per fornire assistenza durante 
la preparazione e l’attuazione del programma di potenziamento globale delle istituzioni)1 900 859 1 900 859
2011 ChiusoStrengthening Public Financial Management in the Republic of Moldova  (Rafforzamento 
della gestione delle finanze pubbliche nella Repubblica di Moldova)1 369 926 1 369 926
36 Allegati 
Progetti
Anno del 
contrattoStato di 
avanzamentoTitolo del contrattoImporto 
programmato 
(euro)Pagato 
(euro)
2012 ChiusoEU HLPAM II — EU High Level Policy Advicer Mission II  (Missione di consulenza strategica di 
alto livello dell’Unione europea  II)2 864 015 2 864 015
2013 In corsoEU HLPAM III — EU High Level Policy Advicer Mission III  (Missione di consulenza strategica 
di alto livello dell’Unione europea III)2 977 291 2 840 539
2013 In corsoTraining on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Formazione sul sostegno al 
bilancio dell’UE per il governo della Moldova)39 148 37 533
2014 In corsoCapacity building on management of EU institution building programmes  (Sviluppo delle 
capacità nella gestione dei programmi dell’UE sul rafforzamento istituzionale)225 018 211 448
2014 In corsoConsolidation and Strengthening the External Public Audit in the Republic of Moldova  
(Consolidamento e rafforzamento dell’audit pubblico esterno nella Repubblica di Moldova)1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Totale 26 826  755 22 547 579
Sostegno al bilancio settoriale 
2013 In corso Support to the Justice Sector (Sostegno al settore della giustizia) 58 200 000 28 200 000
2014 In corsoSupport to Public Finance Policy Reforms in Moldova — PFPR  (Sostegno alle riforme della 
politica delle finanze pubbliche in Moldova)33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Amministrazione pubblica — Erogazione di servizi pubblici
2009 ChiusoSector Policy Support Programme Health  (Programma di sostegno alla politica del settore 
sanitario)43 114 336 43 114 336
2009 ChiusoSector Policy Support Programme in the water sector ENPI AAP 2009  (Programma di 
sostegno alla politica del settore idrico — Programma d’azione annuale 2009 dell’ENPI)35 777 200 35 777 200
2010 ChiusoHealth Sector Budget Support Related Technical Assistance  (Assistenza tecnica relativa al 
sostegno al bilancio nel settore sanitario)2 992 753 2 992 753
2010 In corsoRehabilitation of the water supply system in the Municipality of Nisporeni, Republic of 
Moldova (Ripristino del sistema di approvvigionamento idrico nel comune di Nisporeni, 
Repubblica di Moldova)5 000 000 4 500 000
2011 In corsoTA for the implementation of Sector Policy Support Programme in the Water Sector  (Assistenza 
tecnica per l’attuazione del programma di sostegno alla politica nel settore idrico)2 771 010 1 611 437
2012 ChiusoSPSP in the water sector ENPI AAP 2009 — Addendum 01 to FA 2009/020-520  (additional 
5MEUR to the budget support component)  (Programma di sostegno alla politica del settore 
idrico, programma d’azione annuale 2009 dell’ENPI — Addendum 01 all’accordo di finan -
ziamento 2009/020-520 (altri 5 milioni di euro alla componente del sostegno al bilancio))5 000 000 5 000 000
2013 ChiusoEaPIC — Moldova — scale-up of Health Sector Policy Support Programme (2008/19655)  
(EaPIC — Moldova — Potenziamento graduale del programma di sostegno alla politica 
del settore sanitario (2008/19655))6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Totale 191 855 299 135 195 726
Totale generale 218 682 054 157 743 305Allegato I
37 Allegati Allegato IIValutazioni sintetiche dei contratti di sostegno al bilancio settoriale nel campione 
di audit
TITOLOSupport to Public 
Finance Policy Reforms 
in Moldova —  PFPR  
(Sostegno alle riforme 
della politica delle 
finanze pubbliche in 
Moldova)Support to Justice 
Sector Reforms  
(Sostegno alle 
riforme del 
settore della 
giustizia)Sector Policy 
Support 
Programme in 
the Water Sector  
(Programma 
di sostegno 
alla politica nel 
settore idrico)SBS programme  
«Sector Policy 
Support Pro -
gramme Health » 
(Programma di 
SBS «Programma 
di sostegno 
alla politica del 
settore sanitario)
Durata del contratto (in mesi) 60 72 108 60
ANNO DEL CONTRATTO 2014 2013 2009 2009Quesito di audit  2: I programmi di SBS hanno contribuito in maniera efficace al rafforzamento della pubblica amministrazione?
2.1: I programmi di SBS sono stati concepiti  
in maniera adeguata?Il programma ha contribuito all’elaborazione di una chiara strategia 
globale
L’SBS si è fondato su priorità nazionali formulate in modo chiaro
Gli obiettivi del programma corrispondono alle priorità nazionali
Prima della concessione dell’SBS, i rischi politici ed economici sono stati 
definiti «limitati»
Il rischio fiduciario è stato attenuato tramite una valutazione ex ante del 
costo della riforma
L’utilizzo dell’SBS come modalità di erogazione degli aiuti è stato 
giustificato da motivazioni documentate, chiare, oggettive e pertinenti
Considerazione di valutazioni precedenti/insegnamenti tratti da 
esperienze passate2.2: I programmi di SBS sono stati attuati 
adeguatamente?L’amministrazione della Moldova ha attuato il programma in modo 
completo e entro i tempi previstiprogramma in corso programma in corso
Assistenza tecnica mirata e tempestiva per sviluppare una capacità 
sostenibileN.A.
Versamento delle quote in caso di rispetto delle condizioni quote variabili non erogate
Gli obiettivi erano direttamente misurabili
Giustificazione delle integrazioni ai bilanci N.A.
Il quadro di monitoraggio include obiettivi SMART e indicatori misurabili
Disponibilità di informazioni per stabilire valori di partenza e per 
monitorare/valutare i progressi conseguiti
Monitoraggio e valutazione continui
Azioni correttive intraprese qualora il programma non proceda 
adeguatamenteprogramma in corso programma in corso2.3: I programmi di SBS hanno 
prodotto risultati tangibili 
e sostenibili?Conseguimento delle realizzazioni/risultati attesi programma in corso programma in corso
Le condizioni hanno incentivato efficacemente le riforme quote variabili non erogate programma in corso
Il programma ha avuto un impatto positivo sulla capacità amministrativa programma in corso programma in corso
L’SBS ha fornito un’assistenza pertinente e ha sviluppato una capacità 
sostenibile nell’amministrazione moldovaprogramma in corso programma in corso
Le azioni finanziate integrano chiaramente quelle intraprese dalla Moldova 
prima dell’erogazione degli aiuti
Gli effetti dell’SBS si sono prodotti secondo le previsioni programma in corso programma in corso
Legenda:  I punteggi sono stabiliti come segue:
criterio rispettato criterio parzialmente rispettato criterio non rispettato
38 Allegati Allegato IIIValutazioni sintetiche dei contratti relativi ai progetti nel campione di audit
N. del 
progetto                  Anno del 
contrattoDurata 
del 
contratto 
(in mesi)TitoloQuesito di audit  1: I progetti hanno contribuito in maniera efficace al rafforzamento della pubblica amministrazione?
1.1. I progetti sono stati 
concepiti in modo adeguato?1.2: I progetti sono stati attuati in modo adeguato?1.3: I progetti hanno prodotto risultati tangibili  
e sostenibili?Un’analisi dei bisogni 
è stata alla base 
del progetto
Considerazione di 
valutazioni precedenti/ 
insegnamenti tratti 
da esperienze passate
L’amministrazione della 
Moldova ha attuato 
il progetto in modo 
completo e entro i tempi 
previsti
Sinergie o coordinamento 
con i programmi di SBS 
in corso 
Il quadro di 
monitoraggio include 
obiettivi SMART 
e indicatori misurabili
Disponibilità di infor -
mazioni per stabilire 
valori di partenza e per 
monitorare/valutare 
i progressi conseguiti
Monitoraggio e 
valutazione continui
Azioni correttive 
intraprese qualora il 
progetto non proceda 
adeguatamente
Conseguimento delle 
realizzazioni/risultati 
attesi
Possibilità di stabilire un 
legame tra gli sviluppi 
generali nella capacità 
amministrativa e il 
progetto
Il progetto ha fornito un 
sostegno pertinente e ha 
sviluppato una capacità 
sostenibile nell’ammini -
strazione moldova
Le azioni finanziate inte -
grano quelle intraprese 
dalla Moldova prima 
dell’erogazione degli 
aiuti
1 2009 2TA — Support to Moldova PFM Reforms  (Assistenza tecnica — Sostegno alle riforme della gestione delle finanze pubbliche in 
Moldova)N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
2 2010 24 Twinning — Support to the Public Procurement System  (Gemellaggio — Sostegno al sistema degli appalti pubblici) 
3 2011 30TA — Support to the GOM in the field of anti-corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs — component III (Assistenza tecnica — 
Sostegno al governo della Moldova nell’ambito della lotta alla corruzione, della riforma del ministero degli Affari interni — Componente III)
4 2011 24 Twinning — Strengthening Public Financial Management  (Gemellaggio — Rafforzamento della gestione delle finanze pubbliche) 
5 2014 24Twinning — Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Gemellaggio — Consolidamento e rafforzamento dell’audit 
pubblico esterno) progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
6 2011 38TA — Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme  (TTSIB ) (Assistenza 
tecnica — Sostegno al governo della Moldova per lo sviluppo delle capacità per l’applicazione dei programmi di gemellaggio, TAIEX, 
SIGMA e del programma di potenziamento istituzionale, progetto TTSIB) 
7 2011 21Twinning — Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Gemellaggio — Sostegno all’attuazione e 
all’esecuzione della politica in materia di concorrenza e di aiuti di Stato)N.A.
8 2011 5Study — Support to the implementation of the CIB Programme (Studio — Sostegno all’attuazione del programma di potenziamento 
globale delle istituzioni) N.A. N.A.
9 2014 3TA — Training on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Assistenza tecnica — Formazione sul sostegno al bilancio dell’UE 
per il governo della Moldova)
10 2014 12TA — Capacity building on management of EU institution building programmes (Assistenza tecnica — Sviluppo delle capacità nella 
gestione dei programmi dell’UE sul rafforzamento istituzionale)
11 2012 24Monitoring justice sector reform for increased Government’s accountability — PROMOLEX (Monitoraggio della riforma nel settore della 
giustizia per un’accresciuta rendicontabilità governativa — PROMOLEX)N.A. N.A. N.A.
12 2013 36TA — Support to coordination of the Justice Sector reform in Moldova  (Assistenza tecnica — Sostegno al coordinamento della riforma 
del settore della giustizia in Moldova)progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
13 2014 36Increased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova — ATRECO  (Maggiore efficienza, rendicontabilità e 
trasparenza dei tribunali in Moldova — ATRECO)progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
14 2014 36TA — Support to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and the Defence Set-Up  (Assistenza tecnica — Sostegno alla definizione delle 
indagini preliminari, del procedimento giudiziario e del controricorso)progetto in corsoprogetto in 
corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
15 2009 24 Twinning — Prison system Upgrading  (Gemellaggio — potenziamento del sistema penitenziario) N.A.
16 2010 26.5 EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM I (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione europea —  EUHLPAM I)
17 2012 20EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM II (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione 
europea — EUHLPAM II)
18 2013 18 EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM III (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione europea - EUHLPAM III)
19 2010 18 Assessment of the Rule of Law (consulting activity) (Valutazione dello stato di diritto (attività di consulenza)) N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
20 2011 17 Support for preparation of the SBS (consulting activity) (Sostegno per l’elaborazione dell’SBS (attività di consulenza)) N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
39 Allegati
Valutazioni sintetiche dei contratti relativi ai progetti nel campione di audit
N. del 
progetto                  Anno del 
contrattoDurata 
del 
contratto 
(in mesi)TitoloQuesito di audit  1: I progetti hanno contribuito in maniera efficace al rafforzamento della pubblica amministrazione?
1.1. I progetti sono stati 
concepiti in modo adeguato?1.2: I progetti sono stati attuati in modo adeguato?1.3: I progetti hanno prodotto risultati tangibili  
e sostenibili?Un’analisi dei bisogni 
è stata alla base 
del progetto
Considerazione di 
valutazioni precedenti/ 
insegnamenti tratti 
da esperienze passate
L’amministrazione della 
Moldova ha attuato 
il progetto in modo 
completo e entro i tempi 
previsti
Sinergie o coordinamento 
con i programmi di SBS 
in corso 
Il quadro di 
monitoraggio include 
obiettivi SMART 
e indicatori misurabili
Disponibilità di infor -
mazioni per stabilire 
valori di partenza e per 
monitorare/valutare 
i progressi conseguiti
Monitoraggio e 
valutazione continui
Azioni correttive 
intraprese qualora il 
progetto non proceda 
adeguatamente
Conseguimento delle 
realizzazioni/risultati 
attesi
Possibilità di stabilire un 
legame tra gli sviluppi 
generali nella capacità 
amministrativa e il 
progetto
Il progetto ha fornito un 
sostegno pertinente e ha 
sviluppato una capacità 
sostenibile nell’ammini -
strazione moldova
Le azioni finanziate inte -
grano quelle intraprese 
dalla Moldova prima 
dell’erogazione degli 
aiuti
1 2009 2TA — Support to Moldova PFM Reforms  (Assistenza tecnica — Sostegno alle riforme della gestione delle finanze pubbliche in 
Moldova)N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
2 2010 24 Twinning — Support to the Public Procurement System  (Gemellaggio — Sostegno al sistema degli appalti pubblici) 
3 2011 30TA — Support to the GOM in the field of anti-corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs — component III (Assistenza tecnica — 
Sostegno al governo della Moldova nell’ambito della lotta alla corruzione, della riforma del ministero degli Affari interni — Componente III)
4 2011 24 Twinning — Strengthening Public Financial Management  (Gemellaggio — Rafforzamento della gestione delle finanze pubbliche) 
5 2014 24Twinning — Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Gemellaggio — Consolidamento e rafforzamento dell’audit 
pubblico esterno) progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
6 2011 38TA — Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme  (TTSIB ) (Assistenza 
tecnica — Sostegno al governo della Moldova per lo sviluppo delle capacità per l’applicazione dei programmi di gemellaggio, TAIEX, 
SIGMA e del programma di potenziamento istituzionale, progetto TTSIB) 
7 2011 21Twinning — Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Gemellaggio — Sostegno all’attuazione e 
all’esecuzione della politica in materia di concorrenza e di aiuti di Stato)N.A.
8 2011 5Study — Support to the implementation of the CIB Programme (Studio — Sostegno all’attuazione del programma di potenziamento 
globale delle istituzioni) N.A. N.A.
9 2014 3TA — Training on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Assistenza tecnica — Formazione sul sostegno al bilancio dell’UE 
per il governo della Moldova)
10 2014 12TA — Capacity building on management of EU institution building programmes (Assistenza tecnica — Sviluppo delle capacità nella 
gestione dei programmi dell’UE sul rafforzamento istituzionale)
11 2012 24Monitoring justice sector reform for increased Government’s accountability — PROMOLEX (Monitoraggio della riforma nel settore della 
giustizia per un’accresciuta rendicontabilità governativa — PROMOLEX)N.A. N.A. N.A.
12 2013 36TA — Support to coordination of the Justice Sector reform in Moldova  (Assistenza tecnica — Sostegno al coordinamento della riforma 
del settore della giustizia in Moldova)progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
13 2014 36Increased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova — ATRECO  (Maggiore efficienza, rendicontabilità e 
trasparenza dei tribunali in Moldova — ATRECO)progetto in corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
14 2014 36TA — Support to the Pre-Trial Investigation, Prosecution and the Defence Set-Up  (Assistenza tecnica — Sostegno alla definizione delle 
indagini preliminari, del procedimento giudiziario e del controricorso)progetto in corsoprogetto in 
corsoprogetto  
in corsoprogetto in corso progetto in corso
15 2009 24 Twinning — Prison system Upgrading  (Gemellaggio — potenziamento del sistema penitenziario) N.A.
16 2010 26.5 EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM I (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione europea —  EUHLPAM I)
17 2012 20EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM II (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione 
europea — EUHLPAM II)
18 2013 18 EU High Level Policy Advice Mission  — EUHLPAM III (Missione di consulenza strategica di alto livello dell’Unione europea - EUHLPAM III)
19 2010 18 Assessment of the Rule of Law (consulting activity) (Valutazione dello stato di diritto (attività di consulenza)) N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
20 2011 17 Support for preparation of the SBS (consulting activity) (Sostegno per l’elaborazione dell’SBS (attività di consulenza)) N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A.
Legenda:  I punteggi sono stabiliti come segue:
criterio rispettato criterio parzialmente rispettato criterio non rispettato
40 Risposte della Commissione 
e del SEAE
Sintesi
V
La Commissione fa notare che sono stati compiuti progressi, seppur parziali, in due dei quattro settori di sostegno al 
bilancio sottoposti ad audit (risorse idriche e salute pubblica), mentre negli altri due settori (giustizia e riforme della 
politica delle finanze pubbliche) i programmi più recenti sono ancora in fase di attuazione, pertanto i loro risultati 
finali non possono ancora essere misurati.
In realtà la Commissione ha reagito prontamente ai rischi, se si considerano gli eventi effettivamente intervenuti e le 
decisioni prese internamente, come descritto nelle risposte ai paragrafi da 13 a 28.
Attualmente tutti i pagamenti di sostegno al bilancio in Moldova sono sospesi in attesa che siano soddisfatte tutte 
le condizioni generali, ivi inclusa la stabilità macroeconomica e la trasparenza del bilancio. Un accordo con l’FMI 
è essenziale a questo proposito.
Per quanto riguarda l’allineamento con le strategie nazionali, l’idea di strategia della Commissione non è statica 
e formale. La Commissione è stata attenta agli elementi essenziali e sostanziali di ciò che dovrebbe costituire una 
strategia, tenendo allo stesso tempo sempre presenti le esigenze urgenti dettate da un’agenda di associazione 
ambiziosa e da un contesto geopolitico difficile. Il fatto che la Commissione non abbia esitato ad andare oltre la 
portata a volte limitata di alcune strategie nazionali dimostra in realtà che essa ha assicurato che nelle condizioni 
date si ottenesse il massimo effetto leva di riforma.
La Commissione sottolinea che il sostegno di bilancio come modalità di aiuto è un pacchetto globale di misure, 
comprendente finanziamenti, misure di sviluppo delle capacità, dialogo politico e indicatori della performance. Il 
dialogo politico, anche nella fase di formulazione del programma, può portare all’adozione di misure da parte del 
governo prima del trasferimento dei fondi, il che costituisce un fatto molto positivo.
La Commissione sottolinea inoltre che il parziale soddisfacimento dei criteri di performance garantirebbe un’ero -
gazione di fondi parziale. La Commissione riconosce che in un caso, in particolare, la valutazione avrebbe potuto 
essere più rigorosa, ma non si tratta di un fenomeno sistemico.
La Commissione precisa che in seguito a controlli interni sono stati assegnati fondi in base al principio « more for 
more » (maggiori aiuti a fronte di un maggiore impegno). Tali decisioni sono state adottate dalla Commissione nel 
quadro del suo mandato di attuazione dell’assistenza esterna, con la guida politica del servizio europeo per l’azione 
esterna (SEAE), e approvate dagli Stati membri nel pieno rispetto della procedura di comitato.
VI
La Corte fa giustamente riferimento alla qualità della concezione dei progetti, alla loro efficacia e alle loro 
realizzazioni.
La Commissione concorda sulla necessità di una certa sequenzialità tra assistenza tecnica, progetti di gemellaggio 
e sostegno al bilancio. Tuttavia, nel contesto dell’attuale regolamentazione finanziaria, vi sarà sempre uno scarto 
temporale fra l’assistenza tecnica o il gemellaggio e le operazioni di sostegno al bilancio.
Risposte della Commissione e del SEAE 41
Introduzione
05
Le debolezze nella pubblica amministrazione, in particolare quelle inerenti ai sistemi delle finanze pubbliche o alla cor -
ruzione, ostacolano lo sviluppo in generale e l’efficacia degli aiuti. Il loro impatto potenziale non è limitato al sostegno 
al bilancio. È chiaro che migliorando i sistemi di controllo finanziario e i sistemi per gli appalti pubblici nell’ambito del 
sostegno al bilancio si riducono efficacemente le possibilità di corruzione.
07
La Commissione sottolinea che, oltre all’assistenza complementare nell’ambito dello stesso programma, vi sono 
numerosi esempi importanti di assistenza imperniata su progetti, fornita a monte prima delle operazioni di sostegno al 
bilancio.
Per quanto riguarda i programmi controllati, ciò vale in particolare per i settori della giustizia, ma anche per altri settori, 
come l’istruzione e la formazione professionale nonché il programma europeo di vicinato per l’agricoltura e lo sviluppo 
rurale.
Osservazioni
14
La Commissione sottolinea che, operando attraverso i sistemi nazionali, il sostegno al bilancio rafforza il coinvolgi -
mento e riduce gli oneri di transazione del paese beneficiario.
Il sostegno al bilancio settoriale (SBS), diversamente dal sostegno di bilancio mirato, serve a premiare i risultati piutto -
sto che a finanziare le attività. È quindi chiaro che i controlli e gli audit, in generale, non possono andare oltre la fase del 
trasferimento dei fondi in seguito al conseguimento delle condizioni concordate.
Il sostegno al bilancio opera in un contesto di sviluppo in cui i sistemi pubblici fondamentali quali la gestione della 
finanza pubblica possono presentare notevoli carenze. L’osservazione omette tuttavia di evidenziare che il sostegno 
al bilancio settoriale rafforza i sistemi nazionali per lo sviluppo sostenibile, sostiene il ruolo delle istituzioni nazionali, 
favorisce la trasparenza, promuove l’assunzione di responsabilità a livello nazionale e rafforza il dialogo politico.
Le condizioni di ammissibilità sono rigorose. Un paese partner è ammissibile al sostegno al bilancio solo quando il 
governo ha posto in essere una strategia pertinente e credibile per far fronte a tali carenze. La Commissione può inoltre 
richiedere specifiche misure a breve termine per attenuare i rischi. I nuovi orientamenti in materia di sostegno al bilan -
cio (rivisti nel 2012 a seguito delle proposte della Commissione e delle conclusioni del Consiglio del 14 maggio 2012 
relative a un nuovo approccio per il sostegno al bilancio) includono ora una serie di nuove disposizioni, finalizzate 
a chiarire ulteriormente le norme. Si tratta di nuove norme di ammissibilità in materia di trasparenza e di vigilanza, un 
processo formale di valutazione dei rischi e un quadro di governance per l’alta dirigenza.
I criteri di gestione delle finanze pubbliche sono effettivamente una delle condizioni generali integrate in tutti i nuovi 
programmi di SBS; essi vengono esaminati in occasione di ogni decisione di pagamento. Anche se la Corte cita l’utilizzo 
dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche del paese come un rischio, essa omette di menzionare che per la buona 
governance economica e lo sviluppo sostenibile sono necessari il corretto funzionamento del sistema di gestione delle 
finanze pubbliche e una solida base di entrate interne.
Questo meccanismo di erogazione degli aiuti rappresenta una delle modalità con cui la Commissione ha risposto agli 
appelli della comunità internazionale per lo sviluppo e dei soggetti interessati dell’UE per ottenere interventi più effi -
caci focalizzati su risultati e titolarità e meno complessi a livello amministrativo, riducendo in tal modo gli oneri di tran -
sazione per i paesi partner. Si tratta di una risposta alle limitazioni incontrate dalla modalità tradizionale dei progetti di 
sostegno delle riforme chiave.
Risposte della Commissione e del SEAE 42
16
La Commissione sottolinea che il sostegno al bilancio e la gestione decentrata sono due modalità differenti di 
attuare gli aiuti, che non dipendono in egual modo dai sistemi nazionali.
Come illustrato sopra, il sostegno al bilancio opera in un contesto di sviluppo in cui i sistemi pubblici fondamentali 
quali la gestione della finanza pubblica possono presentare notevoli carenze; tuttavia, le condizioni di ammissibilità 
sono rigorose. Un paese partner è ammissibile al sostegno al bilancio solo quando il governo ha posto in essere 
una strategia pertinente e credibile per far fronte a tali carenze. La Commissione può inoltre richiedere specifiche 
misure a breve termine per attenuare i rischi. I nuovi orientamenti in materia di sostegno al bilancio (rivisti nel 2012 
a seguito delle proposte della Commissione e delle conclusioni del Consiglio del 14 maggio 2012 relative a un nuovo 
approccio per il sostegno al bilancio) includono ora una serie di nuove disposizioni finalizzate a chiarire ulterior -
mente le norme. Si tratta di nuove norme di ammissibilità in materia di trasparenza e di vigilanza, un processo 
formale di valutazione dei rischi e un quadro di governance per l’alta dirigenza.
In terzo luogo, la Commissione precisa che la proporzione degli aiuti forniti tramite il sostegno al bilancio indicata 
dalla Corte include in realtà tutto il sostegno supplementare, come il gemellaggio o l’assistenza tecnica, che viene 
concesso mediante gli stessi accordi di finanziamento ed erogato direttamente ai fornitori dell’aiuto, e non viene 
trasferito al Tesoro nazionale.
17
La Commissione evidenzia che la corruzione ostacola l’efficacia degli aiuti in generale e che il suo impatto non 
è limitato ai programmi di sostegno al bilancio generale. È chiaro che migliorando il controllo finanziario e gli 
appalti pubblici nel contesto dei programmi di sostegno al bilancio si possono ridurre efficacemente le possibilità di 
corruzione.
18
Di seguito la Commissione pone enfasi sulla seguente descrizione degli eventi effettivamente intervenuti e delle 
decisioni prese internamente.
In effetti, in seguito allo scandalo che ha investito alcune banche nel novembre 2014, il comitato direttivo per il 
sostegno al bilancio della Commissione ha deciso, nel dicembre 2014, di rivedere le modalità di aiuto nel contesto 
della programmazione del 2015 e di introdurre ulteriori misure di attenuazione dei rischi. Ciò includeva: sollevare 
sistematicamente la questione ai massimi livelli con le autorità moldove; una decisione presa a febbraio dal comi -
tato direttivo per l’assistenza finanziaria di innalzare il rating di rischio per la Moldova, con conseguente maggiore 
controllo su tutte le transazioni di sostegno al bilancio; istruzioni alla delegazione dell’UE di accrescere il monitorag -
gio dei rischi. Questo ha inoltre portato a una notevole riduzione della quota di sostegno al bilancio programmata 
per il 2015 rispetto agli anni precedenti.
Da giugno 2015, dopo che tre grandi banche erano state sottoposte a procedure di amministrazione da parte dello 
Stato, non erano stati registrati progressi significativi nelle indagini penali per il reato di frode bancaria, non era 
stata preparata alcuna strategia di rilancio e una missione dell’FMI pianificata per metà giugno era stata annul -
lata a causa delle dimissioni del Primo ministro. Ciò ha portato alla risposta (ora pubblica) della Commissione, del 
luglio 2015, in cui precisava che l’erogazione del sostegno al bilancio era sospesa in attesa di un accordo tra il Fondo 
monetario internazionale (FMI) e la Moldova.
Inoltre, occorre chiarire che il miliardo di dollari USA scomparso nelle tre banche moldove era costituito da denaro 
di depositanti, principalmente moldovi, e non, per quanto a conoscenza della Commissione, da denaro dei contri -
buenti dell’UE.
Risposte della Commissione e del SEAE 43
Riquadro 1 — Contesto della crisi bancaria in Moldova
La Commissione ha sollecitato le autorità moldove, in ogni occasione possibile e in tutti i contesti istituzionali perti -
nenti, a condurre indagini sui fondi scomparsi e ad adottare le misure necessarie per il recupero.
La posizione dell’UE è stata confermata nelle conclusioni del Consiglio del febbraio 2016: occorre proseguire l’impe -
gno volto al recupero dei fondi, che quindi non sono da considerarsi definitivamente persi.
Al momento dell’audit, e con il sostegno di partner internazionali, il governo della Moldova sta mettendo a punto 
un meccanismo di recupero al fine di recuperare l’importo maggiore possibile dei fondi illecitamente sottratti .
20
La Commissione precisa di aver erogato fondi nel dicembre 2014 in esito alle discussioni tenutesi durante una riu -
nione del suo comitato direttivo per il sostegno al bilancio in merito ai rischi politici e macroeconomici insiti nella 
situazione del paese; in sintesi, la conclusione globale era quella di approvare i pagamenti sospesi, con l’accordo che 
fossero rivedute le modalità di aiuto e che fossero adottate misure di attenuazione dei rischi, cosa peraltro avvenuta 
nelle settimane e nei mesi successivi, come descritto sopra.
22
La Commissione sottolinea che sia il sostegno alla giustizia sia il sostegno alle finanze pubbliche erano ancorati 
a strategie nazionali e andavano oltre tali strategie in casi ben definiti descritti di seguito.
Questo approccio ambizioso è anche coerente con l’aspettativa della Commissione di ottenere il massimo effetto 
leva tramite la condizionalità per far avanzare le riforme (cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi da 29 a 34).
Riquadro 2 — Nel quadro dell’SBS per le riforme della politica delle finanze pubbliche, 
le condizioni specifiche non si conformavano alla strategia nazionale
La Commissione sottolinea che l’SBS per le finanze pubbliche va oltre la più ristretta strategia di gestione delle 
finanze pubbliche e sostiene la strategia di sviluppo nazionale «Moldova 2020» nonché gli obiettivi di riforma della 
gestione delle finanze pubbliche. L’SBS per le riforme della politica delle finanze pubbliche dipende non solo da una 
strategia nazionale di gestione delle finanze pubbliche, ma in modo più strategico dallo sviluppo di politiche delle 
finanze pubbliche responsabili, che mirino a un’attuazione trasparente e affidabile della strategia di sviluppo nazio -
nale. Questo è stato documentato durante la procedura di verifica della qualità che ha condotto all’adozione finale 
del programma di sostegno al bilancio per le riforme nel settore delle finanze pubbliche.
Come illustrato sopra, l’SBS è ancorato a un documento strategico più ampio e in casi ben definiti, descritti di 
seguito, si utilizzerebbero ulteriori obiettivi strategici contenuti in altri documenti.
La Commissione si aspetta di ottenere il massimo effetto leva tramite la condizionalità per far avanzare le riforme 
(cfr. le risposte della Commissione ai paragrafi da 29 a 34).
La creazione di un consiglio di bilancio si basa sull’articolo 47 dell’accordo di associazione UE-Moldova e su pratiche 
comuni in diversi Stati membri dell’UE, nonché sul quadro di sostegno unico. Inoltre, le aspettative qui citate riflet -
tono le buone pratiche internazionali nella gestione delle finanze pubbliche. La Moldova, considerato il suo livello 
di sviluppo, deve fare progressi sul piano della disciplina di bilancio, della pianificazione di bilancio a medio termine 
e in termini di trasparenza.
Risposte della Commissione e del SEAE 44
23
La Commissione ritiene che, oltre alla corrispondenza formale, nella sostanza l’impostazione politica dell’SBS per il 
settore della giustizia sia allineata alla strategia nazionale di riforma del settore della giustizia 2011-2016. Un’ecce -
zione significativa è costituita da una condizione importante riguardante la stesura, la presentazione e l’adozione 
della legge di ratifica del protocollo 12 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo. Si trattava di affrontare una 
fonte di preoccupazione primaria e di allinearsi ai nuovi orientamenti sul sostegno al bilancio. La Commissione si 
aspetta di ottenere il massimo effetto leva tramite la condizionalità per far avanzare le riforme (cfr. le risposte della 
Commissione ai paragrafi da 29 a 34).
24
La Commissione osserva che purtroppo la determinazione dei costi delle strategie settoriali non è ancora molto dif -
fusa in molti paesi. Questo non è di per sé un requisito per l’ammissibilità. Nel citato allegato, i nuovi orientamenti 
del 2012 sul sostegno al bilancio, entrati in vigore nel gennaio 2013 (in ogni caso successivamente all’introduzione 
dell’SBS per il settore sanitario), hanno istituito un quadro per l’analisi, ma la decisione sull’ammissibilità si basa sulla 
presenza di una strategia settoriale credibile e pertinente. Questo viene stabilito sulla base di molti criteri e com -
porta un giudizio.
Nel presente caso, il programma SBS volto a migliorare la fornitura dei servizi nel settore della salute pubblica si 
fondava sulla strategia di sviluppo del sistema sanitario, una strategia settoriale che affronta temi quali il finanzia -
mento del settore sanitario o l’erogazione di servizi sanitari. Il programma SBS volto a migliorare la fornitura dei 
servizi idrici, invece, non si fondava su una strategia di riforma della Moldova formulata chiaramente. L’SBS per il 
settore idrico è stato concepito per sostenere la strategia nazionale del 2007 riguardante tale settore. Tuttavia, tale 
strategia è risultata troppo ambiziosa durante l’attuazione del programma, perché mirava a conseguire un numero 
elevato di obiettivi senza fornire un piano d’azione con scadenze precise oppure un chiaro assetto istituzionale per 
l’attuazione. Per affrontare le questioni istituzionali sono state adottate misure di attenuazione quali l’assistenza 
tecnica.
26
La Commissione precisa che il documento di azione contiene i criteri per stabilire l’importo del sostegno come 
segue:
— per quanto riguarda il criterio « esigenze di finanziamento del paese partner », è stata effettuata una valutazione 
delle esigenze in fase di formulazione del programma per le riforme della politica delle finanze pubbliche, valu -
tando le risorse tecniche e finanziarie necessarie per attuare la strategia di riforma della gestione delle finanze 
pubbliche 2013-2020. I risultati principali sono sintetizzati nel documento d’azione definitivo. Tale documento 
d’azione per le riforme della politica delle finanze pubbliche fornisce anche una breve analisi del criterio « impe -
gno del paese partner ad assegnare le risorse di bilancio nazionali in linea con la strategia e gli obiettivi di sviluppo »;
— per quanto riguarda il criterio « orientamento ai risultati nella strategia di sviluppo del paese partner, incluso il 
sistema di monitoraggio» , un documento integrativo al documento d’azione sulle politiche pubbliche valuta il si -
stema di monitoraggio per l’attuazione della strategia di sviluppo nazionale introdotta dalla Cancelleria di Stato;
— per quanto riguarda il criterio «risultati ottenuti in passato, capacità di assorbimento di versamenti precedenti 
e grado di conseguimento degli obiettivi convenuti per mezzo degli interventi di sostegno al bilancio» , nel fascicolo 
dei versamenti di ogni programma di sostegno al bilancio (ad esempio ESRA e sostegno al bilancio nel settore 
energetico) vengono costantemente riportate informazioni specifiche.
Risposte della Commissione e del SEAE 45
28
La Commissione ricorda che, nel caso dell’SBS del settore della giustizia, la variazione di bilancio è dovuta, in parte, 
alla decisione di aggiungere una componente di protezione dei diritti umani.
30
La Commissione sottolinea che il sostegno di bilancio come modalità di aiuto è un pacchetto globale di misure 
comprendente finanziamenti, misure di sviluppo delle capacità, dialogo politico e indicatori di performance. Per 
definizione il sostegno al bilancio incentiva le riforme premiando i progressi del governo anziché fornendo risorse. 
Il dialogo politico, anche nella fase di formulazione del programma, può portare all’adozione di misure da parte del 
governo prima del trasferimento dei fondi, il che costituisce un fatto molto positivo.
Inoltre, i lunghi cicli di programmazione derivanti dal regolamento finanziario e dai regolamenti sugli strumenti 
indicano che i governi sono a conoscenza delle condizioni molto prima di firmare l’accordo effettivo di finanzia -
mento. Nei casi sottoposti ad audit le misure sono state adottate dopo la fase di identificazione del programma.
Riquadro 3 — Esempi di condizioni specifiche
Esempio 1 — Alcune condizioni hanno richiesto un’azione limitata da parte delle autorità moldove
La Commissione non ritiene che questa condizione dell’SBS per le riforme della politica delle finanze pubbliche 
fosse particolarmente facile da soddisfare. Il ministero delle Finanze non pubblicava relazioni semestrali con i dati 
aggregati necessari. Le valutazioni PEFA 2011 e 2015 fanno riferimento soltanto a relazioni mensili. In termini di 
trasparenza del bilancio e qualità delle relazioni sull’esecuzione del bilancio, la Commissione ha legittimamente 
ritenuto che tali miglioramenti fossero importanti e necessari.
Esempio 2 — Alcune condizioni erano già state soddisfatte nella fase compresa tra la negoziazione del 
programma e l’avvio dell’SBS
La Commissione conferma che, una volta identificato il progetto e ben avviata la sua formulazione, i beneficiari 
dell’SBS per il settore sanitario hanno adottato alcune delle misure richieste dagli indicatori.
La Commissione sottolinea che, nel caso dell’SBS per il settore della giustizia, la missione di identificazione dell’SBS 
in questo settore è iniziata nel luglio 2010 e ha portato alla produzione di una bozza nell’aprile 2011; inoltre, la 
verifica della qualità del programma è stata effettuata il 5 marzo 2012, ossia prima dell’adozione delle leggi. A causa 
delle procedure interne moldove, l’accordo di finanziamento, che ha formalmente avviato la componente di soste -
gno al bilancio, è stato infine ratificato il 25.9.2013.
31
Per quanto concerne la misurabilità delle condizioni dell’SBS, la Commissione sottolinea la necessità di affrontare sia 
le circostanze in costante evoluzione sia i lunghi cicli di programmazione derivanti dal regolamento finanziario e dai 
regolamenti sugli strumenti.
Per l’SBS del settore della giustizia la tabella esplicativa è stata preparata per fare maggiore chiarezza tra le due 
parti, la delegazione dell’UE e il ministero della Giustizia, fermo restando che la valutazione per l’erogazione di cia -
scuna quota viene anche effettuata sulla base di una missione di valutazione esterna.
Risposte della Commissione e del SEAE 46
32
La Commissione sottolinea che i fondi sono stati erogati parzialmente quando è stato riscontrato il rispetto par -
ziale dei criteri pertinenti. La valutazione delle richieste di erogazione, effettuata dalla Commissione, può portarla 
ad aggiornare la valutazione sul rispetto delle condizioni e a erogare meno o più fondi rispetto a quanto raccoman -
dato dalla relazione di valutazione esterna.
Riquadro 4 — Erogazione di fondi anche in caso di mancato rispetto delle condizioni 
specifiche e degli indicatori di performance
Esempio 1 — Erogazione di più fondi rispetto alle raccomandazioni della relazione di valutazione esterna
La Commissione precisa di avere la responsabilità di esaminare le raccomandazioni dei revisori esterni e, sulla base 
della sua valutazione e delle proprie fonti di informazione, di erogare più o meno fondi conformemente alle condi -
zioni contrattuali.
Nel caso dell’SBS del settore sanitario, lo scarto temporale tra l’analisi dell’esperto e la verifica della delegazione 
dell’UE spiega la differenza esistente tra le raccomandazioni dell’esperto e l’erogazione della seconda quota da 
parte della Commissione, che ha seguito il fascicolo di pagamento preparato dalla delegazione nel maggio 2012. 
Tra dicembre 2011 (ultimazione della relazione degli esperti) e maggio 2012 si sono effettivamente registrati sviluppi 
positivi.
Esempio 2 — Erogazioni effettuate in seguito a una valutazione poco rigorosa della conformità alle 
condizioni
La Commissione sottolinea che i fondi sono stati erogati parzialmente dove è stato riscontrato il rispetto parziale 
dei criteri pertinenti. Nel caso dell’SBS del settore delle risorse idriche il governo è riuscito a presentare le prove del 
rispetto parziale della condizione relativa allo stanziamento di bilancio nazionale per il settore idrico e il settore del 
trattamento delle acque reflue.
La Commissione riconosce che in questo caso, in particolare, avrebbe potuto essere più rigorosa nell’applicazione 
delle condizioni, ma non si tratta di un fenomeno sistemico.
Inoltre, è importante ricordare che la Moldova detiene la quota più elevata di spesa pubblica nel settore sanitario in 
percentuale della spesa pubblica totale tra tutti i paesi della regione europea dell’OMS. Pertanto, le leggere fluttua -
zioni in quell’indicatore, derivanti dal margine di bilancio, non vanno interpretate come bassa priorità accordata dal 
governo al settore sanitario. Il bilancio per l’assistenza sanitaria è aumentato non solo in termini reali, come emerge 
dai documenti di analisi, ma anche in rapporto alla spesa pubblica complessiva. Come ulteriore conferma concreta 
dell’impegno del governo nel settore sanitario, questo aumento della spesa ha anche permesso di offrire un più 
ampio pacchetto di prestazioni alla popolazione (compresi i non assicurati) dal 2009, di introdurre il libero accesso 
all’assistenza sanitaria pubblica e alle cure di emergenza per tutta la popolazione e di ampliare ulteriormente l’ac -
cesso ai servizi diagnostici e di ospedalizzazione gratuiti.
34
La Commissione riconosce gli autentici sforzi già profusi per stimolare ulteriori progressi nelle riforme sulla base 
delle risorse disponibili, tramite nuove condizioni.
Risposte della Commissione e del SEAE 47
37
La Commissione e il SEAE precisano che in ciascuno di questi anni sono state condotte verifiche interne. Inoltre, 
questa decisione presa dalla Commissione nel quadro del suo mandato di attuazione di assistenza esterna, con la 
guida politica del SEAE, è stata approvata dagli Stati membri nel pieno rispetto della procedura di comitato.
Le relazioni sullo stato di avanzamento della PEV per il 2011, 2012 e 2013 riferiscono sia significativi progressi sia 
elementi di preoccupazione. Secondo la relazione del 2013, nel corso del primo semestre la Moldova ha vissuto una 
delle peggiori crisi politiche della storia, descritta come un collasso istituzionale che ha provocato danni a lungo 
termine alla credibilità delle istituzioni democratiche della Moldova. Questa frase, tuttavia, va letta nel suo contesto, 
in particolare la conclusione generale nella frase precedente, secondo la quale nonostante i passi indietro registrati 
nel primo semestre del 2013, la Moldova è riuscita a compiere progressi in settori significativi e sensibili del piano 
d’azione della PEV, identificati come priorità nella precedente relazione sullo stato di avanzamento della PEV. Una 
serie di passi concreti di riforma, compresa la revisione delle leggi e l’attuazione dei piani d’azione, ha motivato la 
decisione relativa ai progressi compiuti verso una democrazia radicata e sostenibile del 2013, in linea con la valuta -
zione effettuata nella relazione di quell’anno sull’avanzamento della PEV per la Moldova.
La Commissione e il SEAE sottolineano che, in assenza di uno specifico acquis  dell’UE o di norme esplicite o perfino 
di pratiche identiche degli Stati membri nel settore della democrazia radicata e sostenibile, qualsiasi valutazione del 
valore delle riforme specifiche avviate conterrà un elemento residuo di soggettività.
54
La Commissione fa notare che l’assistenza tecnica non è sempre sincronizzata con il programma di sostegno al 
bilancio principale, poiché può essere avviata soltanto una volta firmato l’accordo di finanziamento per il pro -
gramma di SBS; considerando i periodi regolamentari per le procedure di gara e di aggiudicazione, l’assistenza 
tecnica viene avviata diversi mesi dopo il programma principale.
57
La Commissione sottolinea che i quattro progetti di assistenza tecnica nel settore della giustizia erano volti a soste -
nere l’attuazione della strategia di riforma del settore della giustizia (2011-2016). L’SBS del settore della giustizia si 
basa sulla strategia di riforma del settore della giustizia del paese.
59
La Commissione precisa che il progetto di assistenza tecnica che accompagna l’SBS e che sostiene il coordinamento 
della riforma del settore della giustizia è iniziato il 9 aprile 2013, quindi sei mesi prima della ratifica dell’accordo di 
finanziamento che ha dato il via ufficiale al programma di SBS sulla giustizia il 25 settembre 2013.
61
Questo è un esempio di aggiustamento flessibile per rispondere a esigenze ulteriori che emergono durante l’attua -
zione di un programma di SBS, anche laddove tale sostegno non fosse stato esplicitamente previsto nel contratto 
iniziale del progetto.
Risposte della Commissione e del SEAE 48
Conclusioni e raccomandazioni
70
La Commissione fa notare che sono stati compiuti progressi, seppur parziali, in due (risorse idriche e salute pub -
blica) dei quattro settori di sostegno al bilancio sottoposti ad audit, mentre negli altri due (giustizia e riforme della 
politica delle finanze pubbliche) i programmi più recenti sono ancora in fase di attuazione, pertanto i loro risultati 
finali non possono ancora essere misurati. La Corte mette giustamente in evidenza i buoni risultati del progetto. 
Diversamente dal sostegno al bilancio, i progetti di aiuto tradizionali hanno per definizione un minore livello di 
titolarità che può quindi incidere sulla sostenibilità. Tuttavia, le risultanze dettagliate del campione esaminato dalla 
Corte indicano piuttosto una realizzazione parziale della sostenibilità.
71
La Commissione fa notare che sono stati compiuti progressi, seppur parziali, in due (risorse idriche e salute pub -
blica) dei quattro settori di sostegno al bilancio sottoposti ad audit, mentre negli altri due (giustizia e riforme della 
politica delle finanze pubbliche) i programmi più recenti sono ancora in fase di attuazione, pertanto i loro risultati 
finali non possono ancora essere misurati.
72
La Commissione concorda sul fatto che la reazione avrebbe potuto essere più pronta. La reazione della Commis -
sione ai rischi è stata in realtà pronta se si considerano gli eventi effettivamente intervenuti e le decisioni prese 
internamente, come descritto nelle risposte della Commissione ai paragrafi da 13 a 28.
Attualmente tutti i pagamenti di sostegno al bilancio in Moldova sono sospesi in attesa che siano soddisfatte tutte 
le condizioni generali, ivi inclusa la stabilità macroeconomica e la trasparenza del bilancio. Un accordo con l’FMI 
è essenziale a questo proposito.
Per quanto riguarda l’allineamento con le strategie nazionali, l’idea di strategia della Commissione non è statica 
e formale. La Commissione è stata attenta agli elementi essenziali e sostanziali di ciò che dovrebbe costituire una 
strategia, tenendo allo stesso tempo sempre presenti le esigenze urgenti dettate da un’agenda di associazione 
ambiziosa e da un contesto geopolitico difficile.
Il fatto che la Commissione non abbia esitato ad andare oltre la portata a volte limitata di alcune strategie nazionali 
dimostra in realtà che essa ha assicurato che nelle condizioni date si ottenesse il massimo effetto leva di riforma.
73
La Commissione sottolinea che il sostegno di bilancio come modalità di aiuto è un pacchetto globale di misure, 
comprendente finanziamenti, misure di sviluppo delle capacità, dialogo politico e indicatori di performance. Il 
dialogo politico, anche nella fase di formulazione del programma, può portare all’adozione di misure da parte del 
governo prima del trasferimento dei fondi, il che costituisce un fatto molto positivo.
La Commissione sottolinea inoltre che il parziale soddisfacimento dei criteri di performance garantirebbe un’ero -
gazione di fondi parziale. La Commissione riconosce che in un caso, in particolare, la valutazione avrebbe potuto 
essere più rigorosa, ma non si tratta di un fenomeno sistemico.
La Commissione precisa che in seguito a controlli interni sono stati assegnati fondi in base al principio « more for 
more » (maggiori aiuti a fronte di un maggiore impegno). Tali decisioni sono state adottate dalla Commissione nel 
quadro del suo mandato di attuazione dell’assistenza esterna, con la guida politica del SEAE, e approvate dagli Stati 
membri nel pieno rispetto della procedura di comitato.
Risposte della Commissione e del SEAE 49
74
La Commissione mette in evidenza la qualità della concezione dei progetti, la loro efficacia e le loro realizzazioni.
75
La Commissione concorda sulla necessità di una certa sequenzialità tra assistenza tecnica, progetti di gemellaggio 
e sostegno al bilancio. Tuttavia, nel contesto dell’attuale regolamentazione finanziaria, vi sarà sempre uno scarto 
temporale fra l’assistenza tecnica o il gemellaggio e le operazioni di sostegno al bilancio.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta la raccomandazione.
Raccomandazione 6
La Commissione accetta la raccomandazione.

  COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
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tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
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contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Evento Data
Adozione del piano di indagine (APM) / Inizio dell’audit 24.3.2015
Trasmissione ufficiale del progetto di relazione alla Commissione (o ad altra entità 
sottoposta ad audit)15.2.2016
Adozione della relazione finale dopo la procedura del contraddittorio 19.4.2016
Ricezione, in tutte le lingue, delle risposte ufficiali della Commissione (o di altra entità 
sottoposta ad audit)25.5.2016
La Moldova riceve più aiuti UE per abitante rispetto a tutti 
gli altri paesi del vicinato orientale dell’UE. La Corte ha 
valutato se tali aiuti abbiano contribuito efficacemente 
a migliorare l’amministrazione pubblica.
La Corte ha concluso che il sostegno al bilancio ha 
prodotto un effetto limitato. La Commissione sarebbe 
potuta intervenire più prontamente al manifestarsi dei 
rischi e i programmi non erano sufficientemente allineati 
alle strategie moldove. La Commissione non ha esercitato 
pienamente la sua facoltà di stabilire condizioni cui 
subordinare l’erogazione dei fondi e  la concessione di 
fondi aggiuntivi a titolo di incentivo non è stata 
pienamente motivata.
I progetti valutati dalla Corte erano pertinenti ed avevano 
prodotto le realizzazioni attese. Tuttavia non erano 
sempre ben coordinati con i programmi di sostegno al 
bilancio e i risultati non erano sempre sostenibili.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA