Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Le interdizioni e decadenze risultanti da condanne penali nell’Unione europea {SEC(2006)220} /* COM/2006/0073 def. */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 21.2.2006 COM(2006) 73 definitivo COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Le interdizioni e decadenze risultanti da condanne penali nell’Unione europea{SEC(2006)220} COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO Le interdizioni e decadenze risultanti da condanne penali nell’Unione europea 1. Un’interdizione o decadenza può essere definita una misura in base alla quale una persona fisica o giuridica, per un periodo determinato o indeterminato, è interdetta dall’esercizio di determinati diritti, dallo svolgimento di certe funzioni o dall’esercizio di un’attività, dal recarsi in determinati luoghi o dal compiere certi atti[1]. Si tratta di una categoria di sanzioni il cui obiettivo è soprattutto preventivo. Quando, in seguito a condanna penale, una persona viene privata dell’esercizio di alcuni diritti (ad esempio del diritto di lavorare con minorenni), lo scopo principale è prevenire la reiterazione del reato. In uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, in cui i cittadini devono godere di un elevato grado di protezione, vi sarebbero quindi i presupposti perché l’effetto di alcune interdizioni e decadenze sia riconosciuto su tutto il territorio dell’Unione. La questione è ancor più rilevante nel quadro di un mercato interno dove le persone circolano liberamente. 2. Le interdizioni e decadenze costituiscono una categoria di sanzioni che, per essere efficaci, potrebbero richiedere, in alcuni casi, un riconoscimento ed un’esecuzione in tutta l’Unione. Il programma dell’Aia ne ha preso atto[2] allorché il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a presentare proposte per intensificare lo scambio di informazioni, sulla base degli estratti dei casellari giudiziari, in particolare per quanto riguarda le persone perseguite per reati sessuali. Tale obiettivo risulta anche nel piano d’azione adottato congiuntamente dal Consiglio e dalla Commissione il 2 e 3 giugno 2005 per attuare il programma dell’Aia, e nella comunicazione sul reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie in materia penale e il rafforzamento della reciproca fiducia tra Stati membri, adottata dalla Commissione nel maggio 2005[3], che annunciano entrambi l’adozione della presente comunicazione. 3. La presente comunicazione intende chiarire la nozione di interdizione o decadenza, valutare le normative pertinenti a livello europeo e indicare la via da seguire al riguardo. 1. CARATTERISTICHE GENERALI 4. Nella definizione data al punto 1, l’interdizione o decadenza è una nozione molto ampia che richiede ulteriori chiarimenti ai fini della presente comunicazione. 5. Esclusione delle interdizioni e decadenze non legate a una condanna penale. Secondo il quadro definito al punto 2, la presente comunicazione riguarda soltanto le interdizioni o decadenze che conseguono a una condanna penale e non, ad esempio, misure imposte nel quadro di procedimenti in corso, misure applicate a titolo puramente preventivo a persone che non possono essere penalmente responsabili, o divieti disposti in seguito a un comportamento che non costituisce reato. 6. Natura della interdizione o decadenza . L’interdizione o decadenza che deriva da una condanna penale può assumere diverse forme: - può trattarsi di una pena pronunciata da un giudice, a titolo di pena complementare rispetto alla pena principale, o di pena alternativa se è pronunciata in sostituzione di una o più pene principali; - può trattarsi di una pena accessoria, connessa automaticamente a quella principale, senza che occorra una pronuncia specifica del giudice; - può essere disposta in occasione di un procedimento amministrativo o disciplinare che segue a una condanna penale. 7. Campo d’applicazione materiale. Esistono in potenza tante interdizioni e decadenze quanti sono i diritti di cui una persona fisica o giuridica può essere privata (ritiro della patente, divieto di risiedere in una zona specifica, esclusione dalle procedure di aggiudicazione di appalti, perdita di diritti civili, civici o familiari). 8. Campo d’applicazione personale. Possono essere interdette o decadute sia le persone fisiche che le persone giuridiche. Tuttavia, non tutti gli Stati membri riconoscono la responsabilità penale delle persone giuridiche[4]. La questione non riguarda specificamente le interdizioni o decadenze e viene trattata più a fondo nel libro verde della Commissione sulle sanzioni[5]. 9. Eterogeneità delle interdizioni o decadenze nell’Unione : come illustrato nel libro verde sulle sanzioni, le legislazioni nazionali sulle sanzioni variano considerevolmente così come variano quelle relative alle interdizioni o decadenze. In ogni Stato membro la gamma potenziale di interdizioni e decadenze è ampia e molto diversi possono essere sia la natura di queste sanzioni, sia il modo in cui sono eseguite. Questa eterogeneità diventa tanto più visibile in una prospettiva europea. Le interdizioni o decadenze esistenti in tutti gli Stati membri (ad esempio, il ritiro della patente di guida), costituiscono delle eccezioni[6]. 2. INVENTARIO DEGLI STRUMENTI ADOTTATI DALL’UNIONE EUROPEA 10. Diversi sono gli strumenti adottati al livello dell’Unione europea che trattano di interdizioni o decadenze. Alcuni mirano a ravvicinare le pertinenti legislazioni nazionali (punto 2.1.), altri disciplinano gli effetti che una interdizione o decadenza (o condanna) pronunciata in uno Stato membro è destinata ad avere negli altri Stati membri (punto 2.2.). 2.1. Strumenti di ravvicinamento legislativo/normativo 11. L’elenco di strumenti figura in allegato. Nella maggior parte dei casi, le interdizioni o decadenze costituiscono una sanzione possibile in caso di condanna per reati specifici. I seguenti strumenti contengono tuttavia disposizioni più prescrittive riguardanti le interdizioni e le decadenze conseguenti a condanne penali: a) la decisione quadro 2004/68/GAI relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile[7] prevede l’obbligo a carico degli Stati membri di adottare le misure necessarie per garantire che una persona fisica che sia stata condannata per uno dei reati previsti dallo strumento possa essere interdetta in via temporanea o permanente dall’esercizio di attività professionali attinenti alla cura dei bambini (Articolo 5, paragrafo 3). Ciò non significa che l’interdizione o decadenza dev’essere il corollario automatico di una condanna per uno dei reati considerati, ma semplicemente che fra le pene comminate ogni Stato membro deve prevedere la possibilità di interdire la persona dall’esercizio di un’attività specifica; b) la decisione quadro 2003/568/GAI relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato[8] contiene una disposizione simile all’articolo 4, paragrafo 3; c) la recente legislazione relativa alle procedure d’aggiudicazione degli appalti pubblici rende più trasparente il relativo iter, contribuendo così alla lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata. L’articolo 45, paragrafo 1 della direttiva sugli appalti pubblici[9] prevede in alcuni casi, l’esclusione dalla partecipazione ad un appalto pubblico del candidato o dell’offerente condannato con sentenza definitiva per partecipazione ad un’organizzazione criminale, corruzione, frode a scapito degli interessi finanziari delle Comunità o riciclaggio. La direttiva si applica sia alle persone fisiche che alle persone giuridiche[10]. Possiamo tracciare in questa sede un parallelo con altre direttive europee applicabili al settore finanziario. La maggior parte di questi testi contiene una disposizione standard secondo la quale il gruppo dirigente dell’istituzione interessata deve essere costituito da persone di ineccepibile “onorabilità”. Secondo la direttiva bancaria[11], le autorità competenti non concedono l’autorizzazione a un ente creditizio se le persone interessate non possiedono l’onorabilità necessaria. È dunque probabile che il loro casellario giudiziario sarà verificato e che non saranno autorizzate se sono state condannate per reati come il riciclaggio di denaro o la corruzione. L’interpretazione del concetto di “onorabilità” tuttavia è lasciata agli Stati membri e l’interdizione o decadenza non è sistematica in caso di commissione di certi reati. Ciò vale anche per la legislazione relativa alle imprese d’investimento[12], alle transazioni di valori mobiliari[13], al controllo legale dei documenti contabili [14] ed alle assicurazioni[15]. 2.2. Disposizioni riguardanti l’effetto di condanne, interdizioni o decadenze 12. Gli strumenti che disciplinano gli effetti che una interdizione o decadenza (o condanna) pronunciata in uno Stato membro è destinata ad avere negli altri Stati membri si suddividono in tre categorie. 13. Una prima categoria comprende una serie di direttive che si possono considerare strumenti che permettono un riconoscimento reciproco parziale. Alcune trattano direttamente del riconoscimento di una interdizione o decadenza pronunciata in un altro Stato membro (a e b), mentre altre esaminano le conseguenze, in termini di interdizione o decadenza, che possono derivare dal riconoscimento di una condanna inflitta in un altro Stato (c e d). a) Direttive relative all’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali[16] ed europee[17]: la prima permette di riconoscere in uno Stato membro una perdita del diritto di eleggibilità pronunciata in un altro Stato membro; la seconda impone questo riconoscimento e permette inoltre di fare riconoscere in uno Stato membro una perdita del diritto di voto pronunciata in un altro Stato membro. b) La direttiva relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento[18] mira a permettere il riconoscimento di una decisione di allontanamento presa da uno Stato membro nei confronti di un cittadino di paesi terzi che si trova sul territorio di un altro Stato membro. In particolare, si applica alle decisioni di allontanamento fondate su una minaccia grave ed attuale per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale e risultanti da una condanna per un reato che prevede la pena della reclusione di almeno un anno. Non si applica invece ai familiari di cittadini dell’Unione europea che hanno esercitato il diritto di libera circolazione. Questi ultimi rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2004/38/CE che disciplina rigorosamente le limitazioni del diritto di circolare e soggiornare liberamente e sottolinea che l’esistenza di condanne penali precedenti non può, di per sé, giustificare tali misure restrittive [19] c) La direttiva sugli appalti pubblici di cui sopra è uno strumento di riconoscimento reciproco parziale delle condanne: la condanna pronunciata in uno Stato membro comporta di norma l’esclusione dagli appalti pubblici a livello dell’Unione. Quando una persona è stata condannata in uno Stato membro, ma l’amministrazione aggiudicatrice si trova in un altro Stato membro, quest’ultima può chiedere la cooperazione delle autorità competenti del primo Stato membro per ottenere informazioni su questa condanna. A livello dell’Unione europea, anche il regolamento finanziario[20] crea un dispositivo che esclude dalle gare d’appalto e dalle sovvenzioni europee le persone fisiche o giuridiche che hanno commesso certi reati. d) Il 7 settembre 2005, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato una nuova direttiva relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali[21] che sostituirà quindici direttive vigenti nel settore. Essa impone alle autorità competenti degli Stati membri ospitanti e di origine di scambiare informazioni, in particolare sulle sanzioni disciplinari o penali destinate ad avere conseguenze sull’esercizio delle attività professionali in questione (articolo 56, paragrafo 2). La nuova direttiva rafforza l’obbligo d’informazione esistente. Tuttavia, come avviene attualmente, lo scambio di informazioni non comporta la perdita automatica del diritto di esercitare la professione nel paese ospitante, decisione che compete di fatto a quest’ultimo. Al riguardo è utile rilevare la differenza tra questa direttiva e la direttiva 98/5/CE[22] relativa al diritto di stabilimento degli avvocati (che la nuova direttiva lascia impregiudicata). Poiché il diritto di stabilimento è fondato sul riconoscimento dell’iscrizione degli avvocati del foro e non sulle loro qualifiche, la direttiva 98/5/CE garantisce che una interdizione o decadenza pronunciata nello Stato membro d’origine produca effetto nel paese ospitante. 14. Una seconda categoria comprende strumenti ancora non vigenti o ratificati soltanto da un numero limitato di Stati membri: a) l’iniziativa danese “ in vista dell’adozione di una decisione del Consiglio sul rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di decadenza da diritti ”[23] . tuttora in discussione al Consiglio, riguarda principalmente l’accesso all’occupazione ed è limitata alle persone fisiche. Inoltre, prevede soltanto lo scambio di informazioni tra Stati membri e non il riconoscimento reciproco delle decisioni di interdizione o decadenza[24]; b) la convenzione UE del 1998 relativa alle decisioni di ritiro della patente di guida[25] non prevede il riconoscimento diretto in tutti gli Stati membri dei divieti di guidare previsti in uno di essi e i meccanismi che instaura non rientrano in una logica di riconoscimento reciproco. In particolare, la convenzione permette allo Stato membro d’esecuzione di scegliere di convertire la decisione straniera in una decisione giudiziaria o amministrativa interna. Finora, la convenzione è stata ratificata solo da pochi Stati membri[26]. 15. Infine, una terza categoria è costituita da risoluzioni, atti cioè sprovvisti d’effetto vincolante che mirano a combattere la violenza legata al calcio. In una risoluzione del 1997[27] il Consiglio sottolineava che i divieti d’accesso agli stadi sono un mezzo efficace per prevenire ed arginare questo tipo di disordini e che sarebbe auspicabile che i divieti imposti in uno Stato membro siano mantenuti per gli incontri a livello europeo che si svolgono negli altri Stati membri. Una risoluzione del 2003[28] invita quindi gli Stati membri a studiare la possibilità di estendere i divieti di accesso agli stadi ad alcuni incontri di calcio disputati in altri Stati membri e di prevedere anche l’applicazione di sanzioni in caso di inosservanza del divieto. 2.3. Conclusione 16. L’inventario di cui sopra permette le seguenti constatazioni: a) esiste un numero relativamente limitato di strumenti europei che prevedono interdizioni o decadenze obbligatorie, testi che obbligano cioè gli Stati membri a includere le interdizioni o decadenze professionali fra le pene che possono essere inflitte in seguito a una condanna (cfr. i punti 11 a) e b)) o che abbinano ad alcune condanne una interdizione o decadenza (come la direttiva sugli appalti pubblici); b) ad eccezione della direttiva relativa al riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento[29], nessuno degli strumenti sull’effetto di alcune interdizioni o decadenze o condanne al di fuori dello Stato membro di condanna prevede di fatto sistemi di scambio di informazioni che permettano agli Stati membri di disporre di una fonte di informazioni affidabili e complete sulle interdizioni o decadenze o condanne pronunciate negli altri Stati membri. 17. Quanto a un sistema di scambio di informazioni sulle patenti di guida, la Commissione ne sta esaminando la possibilità. L’iniziativa si muove da recenti sentenze della Corte di giustizia che constatano l’esistenza di un obbligo per gli Stati membri di scambiare informazioni in alcune circostanze, allargando così il meccanismo di scambio volontario di informazioni instaurato dalla direttiva 91/439/CEE[30] concernente la patente di guida. La recente proposta di direttiva sulle patenti di guida, che costituisce una rifusione della direttiva 91/439/CEE, sottolinea inoltre la necessità di organizzare un sistema generale ed obbligatorio di scambio di informazioni[31]. 3. POSSIBILI APPROCCI 18. Si potrebbero seguire due approcci diversi, e non incompatibili fra loro, affinché sul piano europeo le interdizioni o decadenze diventino un mezzo efficace per reprimere alcuni comportamenti delittuosi e per prevenire la reiterazione dei reati. Da un lato, si potrebbe considerare che la commissione di determinati reati debba accompagnarsi dall’interdizione o decadenza automatica dall’esercizio di alcune attività a livello dell’Unione. Dall’altro, si potrebbe ritenere che, in alcuni casi, gli effetti di una interdizione o decadenza nazionale debbano estendersi a tutto il territorio comunitario. In ogni caso, qualsiasi proposta legislativa in questo settore sarà oggetto, conformemente alla comunicazione della Commissione del 27 aprile 2005[32], di uno studio d’impatto approfondito destinato a misurare, in particolare, la sua incidenza sui diritti fondamentali. 3.1. Abbinare una interdizione o decadenza alla commissione di determinati reati 19. In teoria, l’approccio della direttiva sugli appalti pubblici potrebbe essere seguito in altri settori, vietando in tutta l’Unione l’accesso ad alcune professioni o attività a seguito di una condanna per un reato particolarmente grave. 20. L’adozione di tale strumento supporrebbe: - la definizione delle attività e professioni interessate; - l’armonizzazione minima dei reati considerati; - l’armonizzazione della durata dell’interdizione o decadenza stessa per evitare potenziali discriminazioni. Attualmente, la durata varia spesso in funzione del periodo in cui vengono conservate le informazioni nel casellario giudiziario nazionale. La proposta iniziale della Commissione relativa alla direttiva sugli appalti pubblici[33] armonizzava la durata dell’interdizione o decadenza automatica a cinque anni, ma la disposizione corrispondente è stata omessa dal testo definitivo. 21. In pratica, l’adozione di un tale strumento significherebbe che l’accesso ad alcune attività, entro certi limiti, sarebbe ormai regolamentato sul piano europeo e bisognerebbe giustificarlo in base ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Questo approccio regolamentare potrebbe rivelarsi inadeguato per attività che non sono necessariamente, come nella direttiva sugli appalti pubblici, di dimensione europea. Inoltre, questo non è l’approccio adottato nel settore finanziario (cfr. il punto 11, lettera c)). 3.2. Prevedere il riconoscimento reciproco delle interdizioni o decadenze 22. Sebbene il riconoscimento reciproco sia alla base della creazione di uno spazio europeo di libertà, di sicurezza e di giustizia, l’estensione degli effetti territoriali delle interdizioni o decadenze potrebbe essere considerata un aggravamento della sanzione e sollevare il problema dei diritti della persona che si vedrebbe estendere il campo territoriale d’applicazione delle interdizioni o decadenze a tutta l’Unione europea. Inoltre, le sanzioni penali variano notevolmente nell’Unione europea e l’estensione degli effetti di una misura d’interdizione o decadenza pronunciata in uno Stato a tutto il territorio comunitario potrebbe incontrare l’opposizione di uno Stato membro che non commina questo tipo di sanzione per il reato di cui trattasi[34]. 23. Nel primo caso, una soluzione ragionevole consisterebbe dunque nell’adottare un approccio settoriale e privilegiare il riconoscimento reciproco delle interdizioni e decadenze nei settori in cui gli Stati membri hanno già una base comune. Ciò presuppone che le sanzioni presentino un grado di omogeneità sufficiente, come avviene in particolare quando: - l’interdizione o decadenza esiste già in tutti gli Stati membri per un particolare tipo di reato (il ritiro della patente) o - uno strumento giuridico prevede espressamente che questo tipo di sanzione debba esser presente in tutti gli Stati membri per certi tipi di reato (interdizioni o decadenze di lavorare con i bambini, cfr. punto 11). Se invece l’interdizione o decadenza costituisce soltanto una delle sanzioni possibili per il comportamento che lo strumento giuridico impone di incriminare, senza costringere gli Stati membri a prevedere questo tipo preciso di sanzione, nulla garantisce che esisterà una base comune. 24. Anche se questa base comune esiste, le differenze constatate tra gli Stati membri per quanto riguarda la natura del divieto[35] o il suo contenuto (ad esempio la durata) rischiano di causare difficoltà. Occorrerebbe dunque definire il margine di manovra da lasciare allo Stato dell’esecuzione. 4. CONDIZIONE PRELIMINARE: MIGLIORARE IL FLUSSO DELLE INFORMAZIONI 25. Le due ipotesi appena descritte presuppongono che tra gli Stati membri circolino informazioni sulle condanne e sulle interdizioni o decadenze. 4.1. Condanne 26. Sono state già adottate molte misure per migliorare i meccanismi di scambio di informazioni esistenti. - Il 13 ottobre 2004, la Commissione ha adottato una proposta di decisione del Consiglio relativa allo scambio di informazioni estratte dal casellario giudiziario[36] che mira a migliorare rapidamente il funzionamento dei meccanismi di scambio di informazioni tra Stati membri, soprattutto fissando termini per la trasmissione delle informazioni. Il testo è stato adottato dal Consiglio il 21 novembre 2005[37]. - Il 25 gennaio 2005 la Commissione ha presentato un libro bianco che analizzava i principali ostacoli allo scambio di informazioni sulle condanne e formulava proposte relative ad un sistema automatizzato di scambio di informazioni[38]. Al termine delle discussioni sul libro bianco, il Consiglio Giustizia ed Affari interni del 14 aprile 2005 ha trovato un accordo sugli orientamenti generali per i lavori futuri. Su questa base e alla luce degli obiettivi fissati nel programma dell’Aia, il 22 dicembre 2005 la Commissione ha presentato una proposta legislativa che introduce una riforma approfondita dei meccanismi di scambio esistenti[39]. I lavori dovrebbero continuare nel 2006 al fine di agevolare l’accesso alle informazioni sulle condanne pronunciate nell’Unione europea nei confronti di cittadini di paesi terzi. 27. In tale contesto, occorre anche ricordare che il 17 marzo 2005 la Commissione ha adottato una proposta di decisione quadro del Consiglio relativa alla considerazione delle decisioni di condanna tra Stati membri dell’Unione europea in occasione dell’apertura di un nuovo procedimento penale[40]. La proposta definisce i casi nei quali le condanne pronunciate in un altro Stato membro dovrebbero essere esaminate nell’ambito di un nuovo procedimento penale che riguarda fatti diversi. 4.2. Interdizioni o decadenze 28. Le interdizioni o decadenze sono una forma di sanzione la cui natura è destinata a variare nell’ambito di uno stesso Stato e, a maggior ragione, da uno Stato membro all’altro. Esse possono essere pronunciate nell’ambito di procedimenti penali, civili/commerciali, amministrativi o disciplinari, o conseguire automaticamente a una condanna. In alcuni Stati, per di più, sono prevalentemente sanzioni amministrative o disciplinari e raramente sanzioni “penali”. Queste discrepanze rendono difficile l’accesso a un’informazione esauriente, tanto più che le norme relative all’organizzazione dei casellari nazionali sono molto diverse: tutti gli Stati membri dispongono di casellari giudiziari ma le informazioni raccolte dalla Commissione segnalano che essi variano considerevolmente da uno Stato all’altro, particolarmente per quanto riguarda il loro contenuto[41]. In alcuni Stati membri, solo le decisioni provenienti da giurisdizioni penali sono ritrascritte, mentre in altre il casellario contiene anche decisioni emesse da autorità giudiziarie in campo civile, commerciale o amministrativo. Ad esempio, alcuni casellari nazionali contengono le interdizioni o decadenze dall’esercizio dell’autorità genitoriale. 29. La natura di una particolare interdizione o decadenza e le regole di organizzazione del casellario nazionale determineranno quindi l’iscrizione nel casellario stesso. Se le interdizioni o decadenze pronunciate dal giudice penale figurano in generale in tutti i casellari, questo senz’altro non avviene per le interdizioni o decadenze che conseguono automaticamente a una condanna o sono pronunciate da un’autorità amministrativa o da un’organizzazione professionale, a seguito della condanna. La frequenza delle iscrizioni delle interdizioni o decadenze nei casellari nazionali è dunque destinata a variare considerevolmente da uno Stato membro all’altro. 30. Occorrerebbe di conseguenza esaminare le possibilità di migliorare lo scambio delle informazioni sulle interdizioni o decadenze, tenendo debito conto della necessità di garantire un grado elevato di protezione dei dati personali. Il loro trattamento e lo scambio di informazioni sulle interdizioni o decadenze dovrebbero essere almeno conformi al quadro giuridico in vigore nell’UE in materia di trattamento dei dati personali[42]. Idealmente, l’obiettivo dovrebbe essere di permettere uno scambio esauriente di informazioni sui seguenti tipi di interdizione o decadenza: i) interdizioni o decadenze irrogate da un giudice in seguito a condanna penale (cioè come pena accessoria); ii) interdizioni o decadenze irrogate in uno Stato membro come corollario automatico di una condanna in questo Stato; iii) interdizioni o decadenze irrogate in uno Stato membro a seguito di una condanna penale in questo Stato, indipendentemente dall’autorità che le ha pronunciate, a condizione che il procedimento offra le stesse garanzie di un procedimento penale; iv) interdizioni o decadenze irrogate nei confronti di persone giuridiche per reati o violazioni che avrebbero configurato reato se fossero stati commessi da una persona fisica e che possono impegnare la responsabilità (penale o amministrativa) di una persona giuridica in tutti gli Stati membri[43]. 31. Ciò premesso, occorrerebbe esaminare se è necessario adottare norme comunitarie minime che impongano agli Stati membri di iscrivere sistematicamente almeno alcune interdizioni o decadenze nel casellario giudiziario nazionale, o in altri registri[44] - quando tra questi Stati esiste già una base comune. 5. CONCLUSIONE 32. L’esistenza di una condanna penale che comporti interdizione o decadenza è il denominatore comune tra gli Stati membri. Migliorando l’accesso alle informazioni relative alle condanne pronunciate negli altri Stati membri si dovrebbe permettere a tutti gli Stati membri di prendere in considerazione questi elementi, in specie per decidere se permettere o meno a una persona l’accesso ad alcune professioni o attività. La Commissione caldeggia quindi un approccio diretto a migliorare la diffusione delle informazioni sulle condanne e essa proseguirà nei prossimi anni i lavori già avviati. 33. Per quanto riguarda il riconoscimento reciproco delle interdizioni o decadenze, la Commissione caldeggia una soluzione “settoriale”, nei settori in cui già esiste una base comune tra gli Stati membri. Questa posizione è condivisa dalla maggior parte degli Stati membri. Una base comune esiste in particolare per il ritiro della patente e per l’interdizione o decadenza dal diritto di lavorare con i bambini (cfr. punto 23). Nell’ottobre 2004, il Belgio ha presentato un’iniziativa sul riconoscimento reciproco delle interdizioni o decadenze a lavorare con i bambini in seguito a una condanna per reati sessuali commessi nei confronti di minori. In futuro, la Commissione intende inoltre proporre una decisione quadro che sostituisca la convenzione del 1998 relativa al ritiro della patente di guida (cfr. punto 14 b)), il cui obiettivo sarà integrare gli strumenti comunitari esistenti, in modo da garantire il pieno riconoscimento delle interdizioni o decadenze dal diritto di guidare. [1] Libro verde sul ravvicinamento, il riconoscimento reciproco e l’esecuzione delle sanzioni penali nell’Unione europea (“libro verde sulle sanzioni”), COM (2004) 334 definitivo del 30.4.2004. [2] Adottato il 4-5 novembre 2004 (GU C 53 del 3.3.2005, pag. 1). [3] COM (2005) 195 del 19.5.2005. [4] Ad esempio, Belgio, Francia, Irlanda, Paesi bassi e Regno Unito riconoscono la responsabilità penale delle persone giuridiche, al contrario di Grecia, Germania e Italia. [5] Punto 3.1.6. [6] Tale eterogeneità e le difficoltà di un approccio generale sono state illustrate durante la discussione di un’iniziativa della Danimarca del 2002 in vista dell’adozione di una decisione del Consiglio sul rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di decadenza da diritti (GU C 223 del 19.9.2002, pag. 17). L’ iniziativa è ancora presso il Consiglio. [7] GU L 13 del 20.1.2004, pag. 44. [8] GU L 192 del 31.7.2003, pag. 54. È interessante notare che la Convenzione del 26 maggio 1997 relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea (GU C 195 del 25.6.1997, pag. 2) non contiene disposizioni sulle interdizioni e decadenze. [9] Direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure d’aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, di forniture e di servizi GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114. Gli Stati membri sono tenuti ad attuare la direttiva entro il 31 gennaio 2006. [10] A questo proposito, bisogna ricordare anche l’articolo 29, lettera c) della direttiva sugli appalti pubblici di servizi, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della direttiva sugli appalti pubblici di forniture e l’articolo 24, paragrafo 1, lettera c) della direttiva sui lavori pubblici di cui si tratta più nel dettaglio nell’allegato. La direttiva sugli appalti pubblici abroga tali disposizioni a partire dal 31 gennaio 2006. [11] Direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 marzo 2000 relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio, GU L 126 del 26.5.2000, pag. 1. [12] Cfr. l’articolo 9 della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio, GU L 145 del 30.4.2004, pag. 1. [13] Cfr. l’articolo 5, lettera a) e lettera b) della direttiva 85/611/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1985 concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di taluni organismi d’investimento collettivo in valori mobiliari (o.i.c.v.m.), GU L 375 del 31.12.1985, pag. 3. [14] Cfr. l’articolo 3 dell’ottava direttiva 84/253/CEE del Consiglio del 10 aprile 1984 basata sull’articolo 54, paragrafo 3, lettera g), del Trattato, relativa all’abilitazione delle persone incaricate del controllo di legge dei documenti contabili, GU L 126 del 12.5.1984, pag. 20. [15] Cfr. gli articoli 6, paragrafo 1, lettera a) e 8 della direttiva 2002/83/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 novembre 2002, relativa all’assicurazione sulla vita, GU L 345, del 19.12.2002, pag. 1 e l’articolo 8 della direttiva 73/239/CEE recante coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative in materia di accesso e di esercizio dell’assicurazione diretta diversa dell’assicurazione sulla vita, GU L 228, del 16.8.1973, pag. 3 (modificata dalla direttiva 92/49/CE, GU L 228, dell’11.8.1992, pag. 1). [16] Direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, GU L 368 del 31.12.1994, pag. 38. Modificata dalla direttiva del Consiglio 96/30/CE del 13 maggio 1996, GU L 122, del 22.5.1996, p. 14. [17] Direttiva 93/109/CE del Consiglio, del 6 dicembre 1993, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini, GU L 329, del 30.12.1993, pag. 34. [18] Direttiva del Consiglio 2001/40/CE del 28 maggio 2001, GU L 149, del 2.6.2001 pag. 34. La recente proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente (COM (2005) 391 definitivo dell’1.9.2005) prevede un insieme di norme flessibili, applicabili quando un cittadino di un paese terzo destinatario di una decisione di allontanamento o di rimpatrio presa in uno Stato membro è arrestato sul territorio di un altro Stato membro. Gli Stati membri possono scegliere tra diverse possibilità, tra cui il riconoscimento reciproco, in funzione delle circostanze dei singoli casi. Dopo l’adozione di questa proposta, la direttiva 2001/40/CE diventerebbe un doppione e andrebbe dunque abrogata. [19] La direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 (GU L 158 del 30.4.2004, pag. 77) consolida gli strumenti precedenti e dev’essere recepita entro il 30 aprile 2006. [20] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del 25 giugno 2002 che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248, del 16.9.2002, pag. 1. Cfr. l’articolo 93, lettera b) e lettera e). [21] GU L 255, del 30.9.2005, pag. 22. [22] Direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998 volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica, GU L77 del 14.3.1998, pag. 36 [23] GU C 223 del 19.9.2002, pag. 17. [24] Si può stabilire un parallelo in questa sede con la convenzione europea del Consiglio d’Europa del 1970 sul valore internazionale delle sentenze repressive. Ratificata da 9 Stati membri (al 6 ottobre 2005), si applica in particolare alle interdizioni e decadenze. Tuttavia, i meccanismi in essa previsti non rientrano in una ratio di riconoscimento reciproco: la convenzione prescrive la doppia incriminazione, consente il controllo di opportunità dell’interdizione o decadenza, prevede la determinazione della sua durata e include la possibilità di limitare la portata dell’interdizione o decadenza. [25] GU C 216 del 10.7.1998, pag. 1. Cfr. anche la relazione esplicativa sulla convenzione relativa alle decisioni di ritiro della patente di guida, GU C 211 del 23. 7.1999, pag. 1. [26] Spagna e Slovacchia, al 5 ottobre 2005. [27] Risoluzione del Consiglio del 9 giugno 1997 sulla prevenzione ed il controllo sulla prevenzione ed il controllo del “vandalismo” mediante lo scambio di esperienze, il divieto di accesso agli stadi e la politica mediatica, GU C 193 del 24.6.1997, pag. 1. [28] Risoluzione del Consiglio del 17 novembre 2003 relativa all’adozione negli Stati membri del divieto d’accesso agli stadi nei quali si svolgono incontri di calcio di rilevanza internazionale, GU C 281 del 22.11.2003, pag. 1. [29] In questo caso, lo scambio di informazioni avviene tramite l’introduzione di una segnalazione nel sistema d’informazione Schengen (SIS), ai sensi dell’articolo 96, paragrafo 3 della convenzione del 19 giugno 1990 che attua l’Accordo di Schengen. [30] GU L 237 del 24.8.1991, pag. 1 [31] La proposta COM(2003)621 intende in particolare porre fine al “turismo della patente di guida” e facilitare l’attuazione del principio secondo il quale una stessa persona può essere titolare di una sola patente. Essa mantiene le disposizioni in virtù delle quali gli Stati membri possono rifiutare di riconoscere la patente di una persona cui è stata ritirata la patente e che indirettamente è sempre titolare di un’altra patente di guida, e rafforza gli obblighi degli Stati membri imponendo a ciascuno di loro di assicurarsi che il richiedente di una nuova patente non sia stato oggetto di una decisione di divieto di guidare pronunciata dalle autorità di un altro Stato membro (articolo 8, paragrafo 5 della proposta). [32] Comunicazione della Commissione sul rispetto della Carta dei diritti fondamentali nelle proposte legislative della Commissione Metodologia per un controllo sistematico e rigoroso. COM (2005)172 definitivo del 27.4.2005. [33] COM (2000) 275 def. [34] Cfr. il Libro verde di cui sopra. [35] Ad esempio, in alcuni sistemi giuridici tali divieti devono essere oggetto di una decisione specifica, mentre in altri sono la conseguenza automatica di una condanna penale; anche nel primo caso, la natura della decisione (amministrativa, penale, ecc.) può variare. [36] COM (2004) 664 del 13.10.2004. [37] GU L 322 del 9.12.2005, pag. 33. [38] COM (2005) 10 del 25.1.2005. [39] COM (2005) 690. [40] COM (2005) 91 del 17.3.2005. [41] Cfr. allegato al Libro bianco COM (2005) 10. [42] Cfr. la direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281 del 23.11.1995), e il regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU L 8 del 12.1.2001). La Commissione inoltre ha adottato il 4 ottobre 2005 una proposta di decisione quadro sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (COM (2005) 475). [43] Vari strumenti giuridici dell’UE impongono agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché possa essere impegnata la responsabilità delle persone giuridiche (penale o amministrativa) per i reati presi in considerazione dallo strumento e affinché possano essere comunicate sanzioni nei loro confronti. Ciò significa che, almeno per un elenco limitato di reati, in tutti gli Stati membri sussiste la responsabilità delle persone giuridiche. [44] Indipendentemente dal tipo di responsabilità preso in considerazione, la frequenza di registrazione nei casellari giudiziari nazionali delle sanzioni inflitte alle persone giuridiche varia a seconda dello Stato membro (cfr. l’allegato al libro bianco COM (2005) 10). Nei paesi che riconoscono la responsabilità penale delle persone giuridiche, il casellario giudiziario nazionale ricomprende spesso (ma non sempre) le persone fisiche e le persone giuridiche. Ci sarebbe innegabilmente un progresso se le sanzioni (comprese le interdizioni) inflitte alle persone giuridiche per la commissione di infrazioni riconosciute come reati nel caso in cui fossero state commesse da una persona fisica venissero sistematicamente iscritte in un registro nazionale.