Comunicazione della Commissione — Orientamenti in materia di estradizione verso Stati terzi

(2022/C 223/01)

Indice

Elenco delle abbreviazioni 3

Introduzione 3

1. Sintesi della giurisprudenza della Corte di giustizia 5

1.1. Richieste di estradizione presentate ai fini di un’azione penale 5

Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin , C-182/15 5

Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2017, Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr , C-473/15 7

Sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti , C-191/16 8

Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija , C-897/19 PPU 8

Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin , C-398/19 9

Sentenza della Corte di giustizia del 12 maggio 2021, WS , C-505/19 11

1.2. Domande di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà 12

Sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius , C-247/17 12

C-237/21 Generalstaatsanwaltschaft München [causa attualmente pendente] 13

2. Orientamenti applicabili nei casi in cui gli Stati applicano l’eccezione relativa alla cittadinanza 14

2.1. Richieste di estradizione ai fini di un’azione penale 14

2.1.1. Ambito di applicazione del meccanismo Petruhhin 14

2.1.2. Fasi che le autorità competenti devono seguire in caso di applicazione dell’eccezione relativa alla cittadinanza 15

2.1.3. Termine per rispondere a una notifica 17

2.1.4. Rigetto della domanda di estradizione 17

2.1.5. Riassunzione del procedimento di estradizione 17

2.2. Richieste di estradizione per l’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà 17

2.2.1. Ambito di applicazione 17

2.2.2. Fasi che le autorità competenti devono seguire in caso di applicazione dell’eccezione relativa alla cittadinanza 18

2.2.3. Scambio di informazioni tra lo Stato richiesto e lo Stato di cittadinanza 18

3. Orientamenti applicabili a tutti gli Stati, indipendentemente dall’eccezione relativa alla cittadinanza 18

3.1. Valutazione dei diritti fondamentali prima di un’estradizione 18

3.1.1. Applicazione della Carta 18

3.1.2. Applicazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali 19

3.2. Avvisi rossi, mandati d’arresto e domande di estradizione infondati o abusivi, compresi quelli determinati da motivi politici 20

3.2.1. L’attuale meccanismo dell’Interpol in caso di abuso degli avvisi rossi 20

3.2.2. Scambio di informazioni tra i punti di contatto in merito a domande di estradizione infondate o abusive, in particolare quelle determinate da motivi politici 21

4. Aspetti pratici del meccanismo Petruhhin e domande di estradizione determinate da motivi politici 21

4.1. Punti focali 21

4.2. Regime linguistico e costi 21

4.3. Regime di protezione dei dati 21

ALLEGATO 1 Illustrazione delle fasi da adottare in relazione alle domande di estradizione ai fini di un’azione penale – principali fasi del meccanismo Petruhhin 22

ALLEGATO 2 — Panoramica dei sistemi nazionali in materia di eccezione relativa alla cittadinanza ( informazioni fornite dagli Stati ) 23

ALLEGATO 3 Modello per informare lo Stato di cittadinanza 25

ALLEGATO 4 Modello per fornire informazioni supplementari allo Stato di cittadinanza 28

ALLEGATO 5 Modello per chiedere una proroga del termine entro il quale informare l’autorità richiesta nel quadro del meccanismo Petruhhin 30

ALLEGATO 6 Modello di risposta a una richiesta di proroga del termine 31

ALLEGATO 7 Modello di risposta dello Stato di cittadinanza allo Stato richiesto 32

ALLEGATO 8 Modello per la notifica o la richiesta di informazioni su richieste di estradizione infondate e abusive, in particolare determinate da motivi politici e/o richieste che sollevano preoccupazioni concernenti la violazione della Carta/CEDU 34

Elenco delle abbreviazioni

Carta Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea CAS Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen CdE Consiglio d’Europa Corte di giustizia Corte di giustizia dell’Unione europea MAE Mandato d’arresto europeo CEDU Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali Corte EDU Corte europea dei diritti dell’uomo SEE Spazio economico europeo OEI Ordine europeo d’indagine RGE Rete giudiziaria europea Eurojust Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale Europol Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione nell’attività di contrasto Mandato d’arresto UE-IS/NO Mandato d’arresto emesso ai sensi dell’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Islanda (IS) e il Regno di Norvegia (NO) relativo alla procedura di consegna tra gli Stati membri dell’Unione europea e l’Islanda e la Norvegia Decisione quadro sul MAE Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri Interpol Organizzazione internazionale di polizia criminale MLA (Mutual legal assistance) Assistenza giudiziaria reciproca Stato Stati membri dell’UE27, Islanda e Norvegia TFUE Trattato sul funzionamento dell’Unione europea UK Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord USA Stati Uniti d’America

Clausola di esclusione di responsabilità

I presenti orientamenti non sono giuridicamente vincolanti né esaustivi. Non hanno alcun effetto sul diritto vigente dell’UE né sui suoi futuri sviluppi, e neanche sull’interpretazione vincolante del diritto dell’UE fornita dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.

INTRODUZIONE

Le procedure di estradizione tra Stati membri e Stati terzi sono principalmente disciplinate da una combinazione di diverse basi giuridiche a più livelli: accordi multilaterali (ad esempio le convenzioni del Consiglio d’Europa (CdE) (1)), accordi bilaterali (conclusi dall’UE o dagli Stati membri) e leggi nazionali.

In generale, gli accordi di estradizione prevedono la possibilità di applicare un’«eccezione relativa alla cittadinanza», in base alla quale le parti contraenti possono rifiutarsi di estradare i propri cittadini.

Inoltre, alcuni accordi che prevedono l’eccezione relativa alla cittadinanza implicano il rispetto, da parte delle parti contraenti, del principio «aut dedere aut judicare» (2) al fine di evitare l’impunità dei propri cittadini (3). In generale, l’azione penale degli Stati nei confronti dei propri cittadini può basarsi sul principio della personalità attiva, che si applica ai reati commessi da cittadini al di fuori del territorio di una parte contraente.

Nel 2016 la Corte di giustizia dell’Unione europea (Corte di giustizia) ha introdotto nella sentenza Petruhhin (4) obblighi specifici per gli Stati membri che non estradano i propri cittadini quando ricevono una domanda di estradizione da parte di uno Stato terzo ai fini di un’azione penale nei confronti di un cittadino di un altro Stato membro dell’UE che ha esercitato il suo diritto alla libera circolazione a norma dell’articolo 21, paragrafo 1 (5), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). La sentenza Petruhhin è stata la prima causa in cui la Corte di giustizia ha dichiarato che uno Stato membro dell’Unione europea, a fronte di una domanda di estradizione presentata da uno Stato terzo riguardante un cittadino di un altro Stato membro dell’UE, è tenuto ad avviare una procedura di consultazione con lo Stato membro di appartenenza del cittadino europeo (meccanismo Petruhhin), fornendo pertanto a tale Stato l’opportunità di perseguire penalmente i propri cittadini mediante un mandato d’arresto europeo (MAE). Gli obblighi specifici imposti agli Stati membri che non estradano i propri cittadini sono motivati dalla necessità di garantire un trattamento non discriminatorio tra i loro cittadini e quelli degli altri Stati membri dell’UE (6). Gli obblighi degli Stati membri sono stati ulteriormente precisati dalla giurisprudenza successiva (7). Inoltre, la Corte di giustizia ha esteso il meccanismo Petruhhin anche all’Islanda e alla Norvegia (8).

Il 4 giugno 2020 il Consiglio ha chiesto alla presidenza di invitare Eurojust e la rete giudiziaria europea ad analizzare il modo in cui sono trattate nella pratica le domande di estradizione di cittadini dell’UE da parte di Stati terzi. Hanno inoltre convenuto di formulare suggerimenti al riguardo, in vista di eventuali orientamenti dell’UE che dovranno essere predisposti dalla Commissione (9).

Di conseguenza, Eurojust e l’RGE hanno pubblicato una relazione congiunta nel novembre 2020 (10). Tra le principali sfide individuate nella presente relazione figurano:

— l’incertezza in merito all’autorità a cui rivolgersi nello Stato membro di appartenenza del cittadino, a quale Stato membro debbano competere la traduzione e i relativi costi e/o quale strumento di cooperazione giudiziaria sia meglio applicare per garantire l’azione penale nello Stato membro di cittadinanza,

— le differenze nelle pratiche relative alla portata delle informazioni fornite, ai termini fissati per le risposte e le decisioni e ai tipi di valutazioni effettuate nel quadro del meccanismo Petruhhin,

— le tensioni tra gli obblighi derivanti dal diritto dell’UE, da un lato, e quelli derivanti dai trattati bilaterali e multilaterali in materia di estradizione, dall’altro,

— l’esistenza di diversi canali paralleli utilizzati per informare e trasmettere le informazioni, che portano spesso alla duplicazione degli sforzi, ad incertezza e confusione.

Successivamente, nel dicembre 2020, il Consiglio ha adottato conclusioni su «Il mandato d’arresto europeo e le procedure di estradizione — Sfide attuali e prospettive future» (11). Le conclusioni hanno ribadito che «A seguito delle sentenze della CGUE nella causa Petruhhin e di diverse sentenze successive (12), nel trattare dette richieste gli Stati membri si trovano di fronte a due obblighi: da un lato, il dovere di conformarsi agli obblighi vigenti derivanti dal diritto internazionale e di contrastare il rischio che il reato in questione resti impunito e, dall’altro lato, per gli Stati membri che non procedono all’estradizione dei propri cittadini, l’obbligo, derivante dai principi della libertà di movimento e di non discriminazione in base alla nazionalità, di proteggere i cittadini di altri Stati membri nel modo più efficace possibile da misure che possano privarli dei diritti di libera circolazione e di soggiorno all’interno dell’UE».

Esistono ulteriori questioni che condizionano l’estradizione, individuate nella relazione di Eurojust e dell’RGE. Nelle sue conclusioni del 2020, il Consiglio ha sottolineato che «L’esperienza pratica di diversi Stati membri dimostra che vi sono casi in cui paesi terzi presentano richieste di estradizione infondate e abusive. Il Consiglio invita la Commissione a valutare la necessità, alla luce dei risultati dell’analisi condotta da Eurojust e dall’RGE, di intraprendere ulteriori azioni, come suggerire l’adozione di un approccio comune nel trattamento di richieste di ricerca e di estradizione potenzialmente abusive, anche motivate da ragioni politiche, presentate da paesi terzi. In tale contesto, dovrebbero essere prese in considerazione le migliori pratiche degli Stati membri».

Al fine di predisporre questi orientamenti, la Commissione ha consultato gli Stati membri mediante un questionario sulle richieste di estradizione presentate da Stati terzi. La Commissione ha inoltre elaborato una tabella degli accordi di estradizione e degli accordi di assistenza giudiziaria reciproca conclusi dagli Stati membri con Stati terzi (disponibile sul sito web dell’RGE). Nel giugno e nell’ottobre 2021 i risultati del questionario sono stati sottoposti a discussione nell’ambito di riunioni dedicate di esperti degli Stati Membri. La Commissione ha anche consultato diversi portatori di interessi ed esperti, tra cui Eurojust e l’RGE.

I presenti orientamenti riassumono la giurisprudenza della Corte di giustizia e tengono conto, inoltre, dell’esperienza acquisita durante gli ultimi cinque anni nell’applicazione del meccanismo Petruhhin in tutta l’UE, in Islanda e in Norvegia.

1. SINTESI DELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

Le richieste di estradizione possono essere presentate ai fini dell’azione penale o per l’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà.

Per quanto riguarda la prima categoria, vale a dire le richieste di estradizione presentate ai fini di un’azione penale, la Corte di giustizia ha elaborato la cosiddetta «dottrina Petruhhin» (13).

Per quanto riguarda la seconda categoria, vale a dire le richieste di estradizione emesse ai fini dell’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà, l’unico caso di riferimento è stato finora quello della sentenza Raugevicius (14). Attualmente è pendente dinanzi alla Corte di giustizia un’altra causa relativa a una domanda di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà (15).

1.1. Richieste di estradizione presentate ai fini di un’azione penale

Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin, C-182/15 (16)

La sentenza Petruhhin è la prima causa in cui la Corte di giustizia ha dichiarato che uno Stato membro dell’Unione europea, a fronte di una domanda di estradizione presentata da uno Stato terzo riguardante un cittadino di un altro Stato membro dell’UE, è tenuto ad avviare una procedura di consultazione con lo Stato membro di appartenenza del cittadino europeo, dando pertanto a tale Stato la possibilità di perseguire penalmente il proprio cittadino mediante un mandato d’arresto europeo.

Fatti all’origine della controversia

La causa riguardava una domanda di estradizione presentata dalle autorità russe alla Lettonia in relazione a un cittadino estone, il sig. Petruhhin, accusato del tentativo di traffico in forma organizzata di un’ingente quantità di stupefacenti. La procura generale della Repubblica di Lettonia ha autorizzato l’estradizione in Russia. Tuttavia il sig. Petruhhin ha chiesto l’annullamento della decisione di estradizione adducendo che, in forza del trattato sull’assistenza giudiziaria e sui rapporti giudiziari concluso tra la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Lettonia e la Repubblica di Lituania, egli godeva, in Lettonia, degli stessi diritti di un cittadino lettone, compresa la tutela contro un’estradizione infondata.

Le questioni pregiudiziali

La Corte suprema della Lettonia si è rivolta alla Corte di giustizia per domandare se, ai fini dell’applicazione di un accordo di estradizione concluso tra uno Stato membro e uno Stato terzo (Lettonia e Russia), i cittadini di un altro Stato membro, alla luce del principio di non discriminazione in base alla nazionalità di cui all’articolo 18 TFUE e del diritto di libera circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione a norma dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, debbano potersi giovare della regola che vieta l’estradizione da parte dello Stato membro richiesto dei propri cittadini. La Corte suprema della Lettonia ha inoltre domandato alla Corte di giustizia se lo Stato membro richiesto (vale a dire lo Stato membro al quale uno Stato terzo chiede di estradare un cittadino di un altro Stato membro, nella fattispecie la Lettonia) debba verificare (e, se del caso, in base a quali criteri) che l’estradizione non pregiudicherà i diritti tutelati dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (17) (la Carta).

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

In via preliminare, la Corte di giustizia ha precisato che sebbene, in assenza di convenzioni internazionali tra l’Unione e il paese terzo interessato, le norme in materia di estradizione rientrino in linea di principio nella competenza degli Stati membri, una situazione come quella in esame nel procedimento principale rientra ancora nell’ambito di applicazione dei trattati ai sensi dell’articolo 18 TFUE, in quanto implica l’esercizio della libertà di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri quale conferita dall’articolo 21 TFUE.

Uno Stato membro non è tenuto a concedere ad ogni cittadino dell’Unione che si sia trasferito nel suo territorio la stessa protezione contro l’estradizione che concede ai propri cittadini.

In assenza di norme del diritto dell’Unione disciplinanti l’estradizione tra gli Stati membri e uno Stato terzo, al fine di lottare contro il rischio di impunità, tutelando nel contempo i cittadini dell’Unione contro misure che possano privarli del diritto alla libera circolazione, è necessario attuare tutti i meccanismi di cooperazione e di assistenza reciproca esistenti in materia penale in forza del diritto dell’Unione. Di conseguenza, occorre privilegiare lo scambio di informazioni con lo Stato membro di cui l’interessato ha la cittadinanza al fine di fornire alle autorità di tale Stato membro purché siano competenti in base al loro diritto nazionale a perseguire tale persona per fatti commessi fuori dal territorio nazionale, l’opportunità di emettere un mandato d’arresto europeo ai fini dell’esercizio dell’azione penale. Cooperando in tal modo con lo Stato membro di cui l’interessato ha la cittadinanza e dando priorità a detto eventuale mandato d’arresto rispetto alla domanda di estradizione, lo Stato membro ospitante agisce in maniera meno lesiva dell’esercizio del diritto di libera circolazione, evitando al tempo stesso, per quanto possibile, il rischio di impunità. Il mandato d’arresto europeo è considerato in modo parimenti efficace dell’estradizione per conseguire l’obiettivo consistente nell’evitare il rischio di impunità di una persona che avrebbe commesso un reato.

La Corte di giustizia ha ritenuto che, nell’ipotesi in cui a uno Stato membro venga presentata una domanda di uno Stato terzo diretta a ottenere l’estradizione di un cittadino di un altro Stato membro, lo Stato membro richiesto deve verificare che l’estradizione non recherà pregiudizio ai diritti di cui all’articolo 19 della Carta (18). Quando l’autorità competente dello Stato membro richiesto dispone di elementi che attestano un rischio concreto di trattamento inumano o degradante delle persone nello Stato terzo interessato, essa è tenuta a valutare la sussistenza di tale rischio al momento di decidere in ordine alla domanda di estradizione. A tal fine, l’autorità competente dello Stato membro richiesto deve fondarsi su elementi oggettivi, attendibili, precisi e opportunamente aggiornati. Tali elementi possono risultare in particolare da decisioni giudiziarie internazionali, quali le sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, da decisioni giudiziarie dello Stato terzo interessato, nonché da decisioni, relazioni e altri documenti predisposti dagli organi del Consiglio d’Europa o appartenenti al sistema delle Nazioni Unite.

Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2017, Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr, C- 473/15 (19)

Nella sentenza Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr la Corte di giustizia ha ribadito il ragionamento della sentenza Petruhhin, secondo cui la Carta si applica quando un cittadino dell’Unione si è avvalso del suo diritto di circolare liberamente nell’Unione spostandosi dal proprio Stato membro di cui ha la cittadinanza in un altro Stato membro. Inoltre, la Corte di giustizia ha dichiarato che una domanda di estradizione deve essere respinta dallo Stato membro che la riceve qualora tale cittadino incorra nel rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte in caso di estradizione.

Fatti all’origine della controversia

Il sig. Adelsmayr aveva esercitato la professione di medico anestesista e specialista in terapia intensiva per alcuni anni dal 2004 in poi. Nel febbraio 2009, uno dei pazienti in cura presso il sig. Adelsmayr negli Emirati arabi uniti, affetto da una grave malattia e già vittima di alcuni arresti cardiaci, decedeva a seguito di un’operazione, dopo aver subito un nuovo arresto cardiaco. La responsabilità del decesso veniva contestata al sig. Adelsmayr. A seguito della presentazione di una denuncia da parte di un medico dell’ospedale presso cui il sig. Adelsmayr esercitava la propria attività, veniva svolta un’indagine, che concludeva per un omicidio volontario. Nel 2011 veniva avviato un procedimento giudiziario negli Emirati arabi uniti, nell’ambito del quale il pubblico ministero chiedeva la condanna del sig. Adelsmayr alla pena di morte. Nel 2012 quest’ultimo lasciava tuttavia gli Emirati arabi uniti. Nell’ambito di un procedimento avviato a titolo conservativo, veniva condannato, in contumacia, all’ergastolo, potendo il procedimento principale essere riassunto in qualsiasi momento e dar luogo alla condanna dell’interessato alla pena di morte.

Nei confronti del sig. Adelsmayr veniva parimenti avviato un procedimento penale in Austria, suo Stato di cittadinanza, vertente sui capi d’imputazione contestati all’interessato negli Emirati arabi uniti. Il procedimento veniva tuttavia archiviato nel 2014 dal pubblico ministero austriaco, in base al rilievo che «l’imputato aveva fornito elementi attendibili idonei a comprovare che il procedimento avviato nei suoi confronti a Dubai era presumibilmente frutto di una campagna diffamatoria a suo danno».

Le questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte di giustizia una serie di questioni, ma la Corte di giustizia ha risposto solo a quella riguardante l’articolo 19, paragrafo 2, e l’articolo 47 (20) della Carta. Il giudice del rinvio ha chiesto se i due articoli debbano essere interpretati nel senso che uno Stato membro dell’Unione europea debba rigettare la domanda di estradizione di uno Stato terzo riguardante un cittadino dell’Unione che si trovi sul territorio dello Stato membro medesimo, laddove il procedimento penale alla base della domanda di estradizione e la sentenza contumaciale emessa nello Stato terzo non siano compatibili con le garanzie minime previste dal diritto internazionale, con i principi imperativi dell’ordine pubblico dell’Unione e con il principio dell’equo processo.

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

La Corte di giustizia ha ricordato che le disposizioni della Carta e, in particolare, il suo articolo 19, sono idonei a essere applicati alla decisione di uno Stato membro di estradare un cittadino dell’Unione, in una situazione in cui quest’ultimo si sia avvalso del proprio diritto di circolare liberamente nell’Unione. Ha inoltre affermato che l’articolo 19, paragrafo 2, della Carta deve essere interpretato nel senso che la domanda di estradizione di uno Stato non membro, riguardante un cittadino dell’Unione che, esercitando la propria libertà di circolazione, lasci il proprio Stato membro di origine al fine di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro, dev’essere respinta da quest’ultimo, qualora tale cittadino corra un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte in caso di estradizione. Pertanto, non occorreva esaminare la questione nella parte attinente all’articolo 47 della Carta.

Sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16 (21)

Nella sentenza Pisciotti, la Corte di giustizia ha applicato il ragionamento di cui alla sentenza Petruhhin in una situazione in cui sussisteva un accordo di estradizione in vigore tra l’Unione europea e lo Stato terzo richiedente l’estradizione. La Corte di giustizia ha dichiarato che uno Stato membro non è tenuto a estendere il divieto di estradare i propri cittadini verso gli Stati Uniti a tutti i cittadini dell’Unione che viaggiano sul suo territorio. Tuttavia, prima di estradare un cittadino dell’Unione, lo Stato membro destinatario della comanda di estradizione deve porre lo Stato membro di cittadinanza in grado di chiederne la consegna nell’ambito di un mandato d’arresto europeo.

Fatti all’origine della controversia

Nel 2010 un organo giurisdizionale degli Stati Uniti ha emesso un mandato d’arresto nei confronti del sig. Pisciotti, cittadino italiano. Il sig. Pisciotti è stato arrestato in Germania durante lo scalo ad un aeroporto tedesco del suo volo in provenienza dalla Nigeria e diretto in Italia. Il sig. Pisciotti è stato trattenuto in custodia cautelare in attesa della consegna e nel 2014 un giudice tedesco ne ha approvato l’estradizione. Le autorità consolari italiane sono state informate della situazione del sig. Pisciotti prima dell’accoglimento della domanda di estradizione, ma le autorità giudiziarie italiane non hanno emesso un mandato d’arresto europeo. Prima di essere estradato, il sig. Pisciotti sosteneva che la sua estradizione fosse contraria al diritto dell’Unione, in quanto l’articolo 16, paragrafo 2, della Costituzione tedesca violerebbe il divieto generale di discriminazione in base alla cittadinanza, in quanto limita l’eccezione relativa alla cittadinanza ai cittadini tedeschi.

Le questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto se l’articolo 18 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a che lo Stato membro richiesto operi una distinzione, sulla base di una norma di diritto costituzionale, tra i suoi cittadini e i cittadini di altri Stati membri e che autorizzi l’estradizione di questi ultimi mentre non consente quella dei propri cittadini.

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

La Corte di giustizia ha dichiarato che il diritto dell’Unione non osta a che lo Stato membro richiesto (la Germania) operi una distinzione, sulla base di una norma di diritto costituzionale, tra i propri cittadini e i cittadini di altri Stati membri e che autorizzi l’estradizione del cittadino dell’Unione mentre vieta quella dei propri cittadini, una volta che ha posto in grado le autorità competenti dello Stato membro di cui tale persona è cittadino (Italia) di chiederne la consegna nell’ambito di un mandato d’arresto europeo e quest’ultimo Stato membro non ha adottato alcuna misura in tal senso.

La Corte di giustizia ha seguito lo stesso ragionamento di cui alla sentenza Petruhhin, affermando che ciò deve essere considerato applicabile anche a un accordo internazionale tra l’Unione europea e uno Stato terzo (l’accordo sull’estradizione tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America (22)) che consente a uno Stato membro, sulla base delle disposizioni di un trattato bilaterale o delle norme del suo diritto costituzionale (come la Costituzione tedesca) di prevedere l’applicazione di un’eccezione relativa alla cittadinanza.

La Corte di giustizia ha inoltre precisato che, al fine di salvaguardare l’obiettivo di evitare il rischio di impunità dell’interessato per i fatti che gli sono contestati nella richiesta di estradizione, occorre che il mandato d’arresto europeo eventualmente emesso da uno Stato membro diverso dallo Stato membro richiesto verta quantomeno sui medesimi fatti e che lo Stato membro di cittadinanza sia competente, in forza del suo diritto, a perseguire tale persona per fatti di tal genere quando questi ultimi sono commessi al di fuori del suo territorio.

Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU (23)

Nella sentenza Ruska Federacija, la Corte di giustizia ha chiarito che il meccanismo Petruhhin si applica mutatis mutandis alle domande di estradizione riguardanti cittadini di Stati appartenenti all’Associazione europea di libero scambio (EFTA) con i quali l’UE ha concluso un accordo di consegna, vale a dire l’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia relativo alla procedura di consegna tra gli Stati membri dell’Unione europea e l’Islanda e la Norvegia (24).

Fatti all’origine della controversia

Nel 2015, l’ufficio dell’Organizzazione internazionale della polizia criminale (Interpol) di Mosca ha emesso un avviso di ricerca internazionale nei confronti di I.N., cittadino russo. Sulla base di tale avviso, I.N., che nel frattempo aveva acquisito la cittadinanza islandese, è stato arrestato in Croazia nel 2019, dove si trovava in vacanza. Le autorità croate hanno ricevuto dalla Russia una domanda di estradizione, che è stata autorizzata da un giudice croato. Il diritto croato prevede un’eccezione relativa alla cittadinanza in relazione alle richieste di estradizione; pertanto I.N. ha presentato ricorso dinanzi alla Corte suprema della Croazia, impugnando la decisione che autorizza l’estradizione.

Questione pregiudiziale

La Corte suprema della Croazia ha sottoposto alla Corte di giustizia la questione se, in sostanza, il meccanismo Petruhhin si applichi anche nelle situazioni che riguardano persone che non sono cittadini dell’UE ma di uno Stato dell’EFTA, come l’Islanda, che è parte dell’accordo sullo Spazio economico europeo (accordo SEE).

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

In via preliminare, la Corte di giustizia ha esaminato la questione se la situazione di un cittadino di uno Stato dell’EFTA che è parte dell’accordo SEE rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. La Corte di giustizia ha ricordato che gli articoli 18 e 21 TFUE non si applicano ai cittadini di Stati terzi; tuttavia, ritiene che l’articolo 36 dell’accordo SEE, che è parte integrante del diritto dell’Unione, garantisca la libera prestazione dei servizi, in modo sostanzialmente identico all’articolo 56 TFUE, compreso il diritto di recarsi in un altro Stato membro per ricevervi dei servizi. Su tale base, la situazione di I.N., che si è recato in Croazia per trascorrervi le vacanze e quindi ricevere servizi connessi al turismo, doveva essere considerata come rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE.

Inoltre, la Corte di giustizia ha stabilito che l’Islanda intrattiene relazioni privilegiate con l’Unione europea, che vanno oltre l’ambito di una cooperazione economica e commerciale. Essa, infatti, attua e applica l’acquis di Schengen, partecipa al sistema europeo comune di asilo e ha concluso con l’Unione un accordo relativo alla procedura di consegna.

Per quanto riguarda la domanda di estradizione, come già indicato nella sentenza Petruhhin, lo Stato membro richiesto deve anzitutto verificare, conformemente all’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, che, in caso di estradizione, l’interessato non corra il rischio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti. Ai fini di tale verifica, lo Stato richiesto deve fondarsi su elementi oggettivi, attendibili, precisi e opportunamente aggiornati. Nell’ambito della verifica, la Corte di giustizia ha aggiunto che un elemento particolarmente rilevante consiste nel fatto che l’interessato, prima di acquisire la cittadinanza dello Stato EFTA interessato, ha ottenuto asilo da tale Stato proprio per via del procedimento penale su cui si fonda la domanda di estradizione.

Prima di contemplare la possibilità di dare esecuzione alla domanda di estradizione, lo Stato membro richiesto è tenuto, in ogni caso, a informarne lo Stato EFTA e, su domanda di quest’ultimo, a consegnargli tale cittadino, conformemente alle disposizioni dell’accordo di consegna, purché detto Stato EFTA sia competente, in forza del suo diritto nazionale, a perseguire tale cittadino per fatti commessi fuori dal suo territorio nazionale.

Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin, C-398/19 (25)

Nella sentenza della causa C-398/19 Generalstaatsanwaltschaft Berlin, la Corte di giustizia ha ulteriormente precisato i requisiti del meccanismo di cooperazione quale sviluppato nella sentenza Petruhhin. La Corte di giustizia ha dichiarato che un cittadino dell’Unione può essere estradato verso uno Stato terzo solo previa consultazione dello Stato membro di cui ha la cittadinanza. Nell’ambito di tale consultazione, lo Stato membro di cittadinanza deve essere informato dallo Stato membro richiedente di tutti gli elementi di fatto e di diritto comunicati nella domanda di estradizione e deve disporre di un termine ragionevole per emettere un mandato d’arresto europeo nei confronti del cittadino interessato. Inoltre, nel caso in cui lo Stato membro di cittadinanza non adotti una decisione formale sull’emissione del mandato d’arresto europeo, lo Stato membro richiesto non è tenuto a rifiutare l’estradizione di un cittadino dell’Unione che ha la cittadinanza di un altro Stato membro e ad esercitare esso stesso l’azione penale nei suoi confronti per fatti commessi in uno Stato terzo.

Fatti all’origine della controversia

L’Ucraina ha chiesto l’estradizione dalla Germania di un cittadino ucraino che si era trasferito in Germania nel 2012. Nel 2014 l’interessato BY ha ottenuto, senza aver mai risieduto in Romania, la cittadinanza rumena in quanto discendente di cittadini rumeni. Nel 2016 un tribunale penale ucraino ha emesso un mandato d’arresto nei suoi confronti per appropriazione indebita di fondi nel 2010 e nel 2011. A seguito della domanda di estradizione, BY è stato arrestato in Germania. In virtù dell’applicazione del meccanismo Petruhhin, le autorità tedesche hanno contattato il ministero della Giustizia rumeno, chiedendo se intendesse esercitare l’azione penale nei confronti di BY. Le autorità rumene hanno informato le autorità tedesche che, per emettere un mandato d’arresto europeo, era necessario disporre di elementi di prova sufficienti riguardo la commissione dei reati all’estero. Inoltre le autorità rumene hanno chiesto alla procura generale di Berlino di fornire documenti e copie delle prove fornite dall’Ucraina. Poiché le autorità giudiziarie rumene non si sono formalmente pronunciate sull’eventuale emissione di un mandato d’arresto europeo, il giudice del rinvio tedesco ha sottoposto alla Corte di giustizia tre questioni pregiudiziali relative all’interpretazione degli articoli 18 e 21 TFUE e all’applicazione del meccanismo Petruhhin.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto se:

— i diritti derivanti dalla cittadinanza dell’Unione (articoli 18 e 21 TFUE) si applichino nel caso in cui l’interessato abbia trasferito il proprio centro di interessi nello Stato membro richiesto in un momento in cui non era cittadino dell’Unione;

— lo Stato membro di cittadinanza o lo Stato membro richiesto siano tenuti a chiedere allo Stato terzo richiedente di fornire il fascicolo della causa al fine di poter valutare la possibilità di esercitare esso stesso l’azione penale;

— lo Stato membro richiesto sia tenuto, sulla base della sentenza Petruhhin, a rifiutare l’estradizione e ad esercitare esso stesso l’azione penale, se il suo diritto nazionale lo consente a determinate condizioni.

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

Per quanto riguarda la prima questione relativa all’applicabilità degli articoli 18 e 21 TFUE, la Corte di giustizia ha dichiarato che il fatto che una persona abbia acquisito la cittadinanza di uno Stato membro dell’UE, e quindi la cittadinanza dell’Unione, in un momento in cui già soggiornava in un altro Stato membro non può invalidare la considerazione secondo cui, in virtù dell’acquisita cittadinanza dell’Unione, l’interessato ha il diritto di invocare l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e rientra nell’ambito di applicazione dei trattati ai sensi dell’articolo 18 TFUE, che sancisce il principio di non discriminazione in base alla nazionalità. La Corte di giustizia ha inoltre precisato che lo stesso ragionamento si applica quando il cittadino dell’Unione interessato possiede anche la cittadinanza dello Stato terzo richiedente l’estradizione: il fatto di possedere una doppia cittadinanza non può privare l’interessato delle libertà derivanti dal diritto dell’Unione in quanto cittadino di uno Stato membro.

In relazione alla seconda questione, la Corte di giustizia ha ribadito la linea interpretativa della sua giurisprudenza precedente, sottolineando che lo Stato membro richiesto ha l’obbligo di informare lo Stato membro di cittadinanza affinché l’autorità giudiziaria di tale Stato membro sia messa in condizione di reclamare la consegna dell’interessato nell’ambito di un mandato d’arresto europeo. Per quanto riguarda i dettagli relativi allo scambio obbligatorio di informazioni, la Corte di giustizia ha dichiarato che:

— lo Stato membro richiesto deve informare le autorità competenti dello Stato membro di cittadinanza non solo dell’esistenza della domanda di estradizione, ma anche di tutti gli elementi di fatto e di diritto comunicati dallo Stato terzo richiedente l’estradizione nell’ambito di tale domanda di estradizione;

— le autorità competenti dello Stato membro di cittadinanza sono tenute a rispettare la riservatezza di tali elementi qualora sia stata richiesta dallo Stato terzo;

— lo Stato membro richiesto deve tenere informate le autorità competenti dello Stato membro di cittadinanza in merito a qualsiasi cambiamento nella situazione in cui si trova la persona ricercata, rilevante ai fini dell’eventuale emissione di un mandato d’arresto europeo nei suoi confronti;

— non vi è alcun obbligo né per lo Stato membro richiesto né per lo Stato membro di cittadinanza di chiedere allo Stato terzo la trasmissione del fascicolo penale;

— spetta allo Stato membro richiesto fissare un termine ragionevole scaduto il quale, se lo Stato membro di cittadinanza non ha emesso un mandato d’arresto europeo, può procedere all’estradizione;

— lo Stato membro richiesto può procedere all’estradizione senza dover attendere per un tempo superiore a un termine ragionevole affinché lo Stato membro di cittadinanza adotti una decisione formale di rinuncia al diritto di emettere un mandato d’arresto europeo nei confronti dell’interessato.

Infine, in risposta alla terza questione, la Corte di giustizia ha precisato che, ai sensi del diritto dell’Unione, lo Stato membro richiesto non è tenuto a rifiutare l’estradizione e ad esercitare esso stesso l’azione penale nei confronti del cittadino dell’Unione per fatti commessi nello Stato terzo, qualora il diritto nazionale dello Stato membro richiesto lo autorizzi. Ciò andrebbe al di là dei limiti che il diritto dell’Unione può imporre all’esercizio del potere discrezionale di cui gode tale Stato membro quanto all’opportunità dell’esercizio dell’azione in materia penale.

Sentenza della Corte di giustizia del 12 maggio 2021, WS, C-505/19 (26)

Il principio del ne bis in idem può ostare all’arresto di una persona oggetto di un avviso Interpol all’interno dello spazio Schengen e dell’Unione europea. Ciò avviene quando le autorità competenti sono a conoscenza di una decisione giudiziaria definitiva, adottata in uno Stato parte dell’accordo di Schengen o in uno Stato membro, che stabilisce l’applicazione di tale principio.

Fatti all’origine della controversia

Nel 2012 l’Interpol ha pubblicato, su richiesta degli Stati Uniti e sulla base di un mandato d’arresto emesso dalle autorità di tale paese, un avviso rosso nei confronti di WS, cittadino tedesco, ai fini della sua eventuale estradizione. Qualora una persona oggetto di tale avviso si trovi in uno Stato appartenente all’Interpol, tale Stato potrebbe, in linea di principio, procedere all’arresto provvisorio di tale persona oppure controllarne o limitarne gli spostamenti.

Tuttavia, prima della pubblicazione dell’avviso rosso, in Germania era stato condotto un procedimento di indagine su WS, che verteva, almeno in parte, sugli stessi fatti che costituivano il fondamento di detto avviso. Tale procedimento è stato definitivamente archiviato nel 2010 dopo il pagamento di una somma di denaro da parte di WS, conformemente a una specifica procedura di composizione delle controversie prevista dal diritto penale tedesco. L’ufficio federale di polizia giudiziaria della Germania ha successivamente informato l’Interpol che, a suo avviso, in conseguenza di tale procedimento precedente, il principio del ne bis in idem era applicabile nel caso considerato. Tale principio, sancito sia dall’articolo 54 della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen (CAS) (27) sia dall’articolo 50 della Carta, vieta, tra l’altro, che una persona che sia stata giudicata con sentenza definitiva sia nuovamente perseguita per lo stesso reato.

Nel 2017 WS ha proposto un ricorso contro la Germania dinanzi al Tribunale amministrativo di Wiesbaden, chiedendo che fosse ingiunto alla Germania di adottare le misure necessarie per ottenere la revoca dell’avviso rosso. A tale riguardo, WS ha invocato una violazione non solo del principio del ne bis in idem, ma anche del suo diritto alla libera circolazione garantito dall’articolo 21 TFUE, in quanto non poteva recarsi in alcuno Stato parte dell’accordo di Schengen o in alcuno Stato membro senza rischiare di essere arrestato.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte di giustizia una serie di questioni. Tuttavia la questione principale rilevante nell’ambito dell’estradizione a seguito di un avviso rosso è se l’articolo 54 (28) CAS e l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, letti alla luce dell’articolo 50 (29) della Carta, debbano essere interpretati nel senso che essi ostano all’arresto provvisorio, da parte delle autorità di uno Stato parte dell’accordo di Schengen o da parte di quelle di uno Stato membro, di una persona interessata da un avviso rosso pubblicato dall’Interpol su richiesta di uno Stato terzo, qualora, da un lato, tale persona sia già stata sottoposta, in uno Stato membro, a un procedimento penale che è stato archiviato dal pubblico ministero dopo che l’interessato aveva soddisfatto talune condizioni e, dall’altro, le autorità di tale Stato membro abbiano comunicato all’Interpol che esse ritenevano che tale procedimento riguardasse gli stessi fatti oggetto dell’avviso rosso.

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

La Corte di giustizia ha statuito che il principio del ne bis in idem trova applicazione in una situazione in cui sia stata adottata una decisione che archivia definitivamente il procedimento penale, purché l’interessato soddisfi talune condizioni, come il versamento di una determinata somma fissata dal pubblico ministero.

Tuttavia, l’articolo 54 CAS, l’articolo 50 della Carta e l’articolo 21, paragrafo 1, TFUE non ostano all’arresto provvisorio di una persona oggetto di un avviso rosso dell’Interpol qualora non sia stato accertato che tale persona è stata giudicata con sentenza definitiva da uno Stato parte dell’accordo di Schengen o da uno Stato membro per gli stessi fatti su cui si fonda l’avviso rosso e, di conseguenza, all’applicazione del principio del ne bis in idem.

Qualora l’applicazione del principio del ne bis in idem rimanga incerta, l’arresto provvisorio può costituire una tappa indispensabile al fine di procedere alle verifiche necessarie, evitando al contempo il rischio che la persona interessata si dia alla fuga. Tale provvedimento può pertanto essere considerato giustificato dall’obiettivo legittimo di evitare l’impunità della persona interessata, «purché esso sia indispensabile ai fini di tali verifiche» (30). Per contro, non appena sia stato accertato da una decisione giudiziaria definitiva che si applica il principio del ne bis in idem, tanto la fiducia reciproca tra gli Stati parti della CAS quanto il diritto di libera circolazione ostano all’arresto provvisorio di tale persona o al mantenimento di tale arresto. Gli Stati membri e gli Stati contraenti della CAS sono tenuti ad assicurare la disponibilità di mezzi di ricorso che consentano all’interessato di ottenere tale decisione giudiziaria definitiva che accerti l’applicazione del principio del ne bis in idem.

1.2. Domande di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà

Sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17 (31)

Nella causa Raugevicius la Corte di giustizia si è occupata di una domanda di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà. La Corte di giustizia ha seguito in una certa misura il ragionamento introdotto nella giurisprudenza Petruhhin, ma con un risultato diverso. Ciò era necessario poiché i casi di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena possono dar luogo a problemi relativi al principio ne bis in idem qualora si applichi il meccanismo Petruhhin (32). Tuttavia la Corte di giustizia ha tenuto conto del fatto che esistono procedure, previste dal diritto nazionale e/o dal diritto internazionale, tali da far sì che le persone oggetto della richiesta scontino la loro pena, segnatamente, nello Stato di cui hanno la cittadinanza. Ad esempio, la convenzione del 1983 del Consiglio d’Europa sul trasferimento dei condannati (33) fornisce un quadro giuridico per tale possibilità.

Fatti all’origine della controversia

Il sig. Raugevicius, con doppia cittadinanza lituana e russa, si è trasferito in Finlandia dove vive da diversi anni. È padre di due figli residenti in Finlandia e aventi cittadinanza finlandese. Nel 2011, dopo una condanna del sig. Raugevicius pronunciata in Russia, le autorità russe hanno emesso nei suoi confronti un mandato d’arresto internazionale per l’esecuzione della pena detentiva. Al fine di pronunciarsi sulla domanda di estradizione, il ministero della Giustizia finlandese ha chiesto un parere alla Corte suprema della Finlandia. La Corte suprema, nel dubbio se fosse applicabile al caso la sentenza Petruhhin, ha deciso di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La pertinente legge finlandese (la Costituzione finlandese) prevede che una pena privativa della libertà possa essere eseguita in Finlandia qualora il condannato sia un cittadino finlandese o un cittadino straniero con residenza permanente in Finlandia e qualora questi vi abbia consentito.

Questioni pregiudiziali

Con la sua prima questione, la Corte suprema finlandese ha chiesto, in sostanza, se, in relazione alla libera circolazione di cittadini di un altro Stato membro, debbano essere valutate nello stesso modo le norme nazionali in materia di estradizione per un reato, indipendentemente dal fatto che la domanda di estradizione proveniente da un paese terzo venga presentata ai fini dell’esecuzione di una condanna penale o ai fini dell’esercizio dell’azione penale come nella sentenza Petruhhin. La seconda questione verteva sulla risposta da dare a una domanda di estradizione nel caso in cui la domanda sia comunicata allo Stato membro di cittadinanza che non adotti tuttavia, a causa di impedimenti giuridici, alcuna misura nei confronti del proprio cittadino.

Motivazione e risposta della Corte di giustizia

La Corte di giustizia ha applicato per analogia il ragionamento della sentenza Petruhhin, affermando che il cittadino di uno Stato membro che si è trasferito in un altro Stato membro si è avvalso della propria libertà di circolazione all’interno dell’Unione e rientra pertanto nell’ambito di applicazione dell’articolo 18 TFUE. Infatti, la doppia cittadinanza di uno Stato membro e di uno Stato terzo non può privare l’interessato delle libertà che gli derivano dal diritto dell’Unione in quanto cittadino di uno Stato membro.

Una norma nazionale che vieta l’estradizione dei soli cittadini nazionali introduce una disparità di trattamento tra tali cittadini e i cittadini di altri Stati membri e si traduce in una restrizione della libertà di circolazione ai sensi dell’articolo 21 TFUE: una simile restrizione deve essere necessaria e proporzionata all’obiettivo legittimo di prevenire il rischio di impunità dei cittadini di Stati membri diversi dallo Stato membro richiesto e si applica a condizione che non esistano misure meno intrusive per raggiungere tale obiettivo, tenuto conto di tutte le circostanze di fatto e di diritto del caso di specie.

Tuttavia la Corte di giustizia ha riconosciuto che, in caso di domande di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena, il contrasto con il principio di non discriminazione non può essere risolto dando allo Stato membro di cittadinanza la possibilità di esercitare la propria competenza a perseguire nuovamente l’interessato, dal momento che l’avvio di una nuova azione penale nei confronti di una persona già perseguita penalmente e condannata può porsi in contrasto con il principio del ne bis in idem. Al fine di prevenire il rischio di impunità delle persone che si trovano in tali situazioni, la Corte di giustizia ha fatto riferimento ad altre procedure previste dal diritto nazionale e internazionale tali da far sì che le persone di cui trattasi scontino la pena, ad esempio, nel loro Stato di origine, aumentando in questo modo le loro possibilità di reinserimento sociale dopo aver scontato la pena.

In tale contesto, la Corte di giustizia ha osservato che l’articolo 3 della legge finlandese sulla cooperazione internazionale offre agli stranieri che risiedono stabilmente in Finlandia la possibilità di espiare una pena detentiva irrogata da uno Stato terzo in Finlandia, a condizione che l’interessato e lo Stato terzo vi consentano. Pertanto, la Corte di giustizia ha osservato che il sig. Raugevicius poteva espiare in Finlandia la pena irrogatagli in Russia, a condizione che quest’ultimo Stato, nonché lo stesso sig. Raugevicius, vi consentissero.

La Corte di giustizia ha dichiarato che i cittadini dello Stato membro richiesto, da un lato, e i cittadini di altri Stati membri con residenza permanente nello Stato membro richiesto che danno prova di un sicuro grado di inserimento nella società di detto Stato, dall’altro, si trovano in una situazione comparabile. Spetta alle autorità dello Stato richiesto stabilire se esista un siffatto collegamento tra i cittadini di altri Stati membri e lo Stato membro richiesto. In caso positivo, in forza degli articoli 18 e 21 TFUE, i cittadini di altri Stati membri possono, alle medesime condizioni dei cittadini dello Stato membro richiesto, scontare la loro pena nel territorio dello Stato membro richiesto.

La Corte di giustizia ha pertanto concluso che gli articoli 18 e 21 TFUE devono essere interpretati nel senso che, in presenza di una domanda, presentata da un paese terzo, di estradizione di un cittadino dell’Unione europea che ha esercitato il proprio diritto alla libera circolazione, la quale sia finalizzata non all’esercizio dell’azione penale, bensì all’esecuzione di una pena detentiva, lo Stato membro richiesto, il cui diritto nazionale vieti l’estradizione dei propri cittadini ai fini dell’esecuzione di una pena e preveda la possibilità che una siffatta pena irrogata all’estero sia scontata nel suo territorio, è tenuto a garantire a tale cittadino dell’Unione, purché sia residente in modo permanente nel suo territorio, un trattamento identico a quello accordato ai propri cittadini in materia di estradizione.

C-237/21 Generalstaatsanwaltschaft München [causa attualmente pendente]

Fatti all’origine della controversia

La causa si basa sulla domanda di estradizione riguardante S.M. presentata dalla Bosnia-Erzegovina alla Germania ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà. La persona di cui si chiede la consegna è un cittadino di Serbia, Bosnia-Erzegovina e Croazia, che vive in Germania con la moglie dalla metà del 2017 e che lavora in Germania dal maggio 2020. La Generalstaatsanwaltschaft München (pubblico ministero di Monaco di Baviera), facendo riferimento alla sentenza Raugevicius, ha chiesto di dichiarare inammissibile l’estradizione della persona di cui si chiede la consegna.

Questione pregiudiziale

Alla luce della domanda del pubblico ministero, il giudice tedesco del rinvio ha deciso di chiedere alla Corte di giustizia se i principi enunciati nella sentenza della Corte di giustizia nella causa Raugevicius, sull’applicazione degli articoli 18 e 21 TFUE, impongano di respingere una domanda di estradizione di un cittadino dell’Unione presentata da uno Stato terzo ai fini dell’esecuzione di una pena, sulla base della Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957 (34), anche nel caso in cui lo Stato membro richiesto sia obbligato ad estradare il cittadino dell’Unione ai sensi di tale Convenzione in base al diritto internazionale, poiché tale Stato ha definito il termine «cittadini» come riferito solo ai propri cittadini e non anche ad altri cittadini dell’Unione, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della Convenzione (35).

2. ORIENTAMENTI APPLICABILI NEI CASI IN CUI GLI STATI APPLICANO L’ECCEZIONE RELATIVA ALLA CITTADINANZA

2.1. Richieste di estradizione ai fini di un’azione penale

2.1.1. Ambito di applicazione del meccanismo Petruhhin

a. Ambito di applicazione materiale: quando si applica il meccanismo Petruhhin?

Il meccanismo (di notifica) Petruhhin deve essere attivato nei casi in cui:

— una domanda di estradizione sia presentata ai fini di un’azione penale e

— lo Stato richiesto applichi l’eccezione relativa alla cittadinanza solo ai propri cittadini, il che comporta potenziali discriminazioni tra questi ultimi e i cittadini di altri Stati che hanno esercitato il loro diritto alla libera circolazione (cfr. allegato 2 - Panoramica dei sistemi nazionali).

Il meccanismo Petruhhin si applica a tutte le richieste di estradizione sulla base:

— dell’accordo sull’estradizione tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America (36);

— dell’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra (accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione) (37), che prevede disposizioni che riflettono il meccanismo Petruhhin (38);

— di accordi multilaterali conclusi dagli Stati;

— di accordi bilaterali conclusi dagli Stati; oppure

— del diritto nazionale.

b. Ambito di applicazione ratione personae: a chi si applica il meccanismo Petruhhin?

Il meccanismo Petruhhin si applica ai cittadini dei 27 Stati membri dell’UE situati nel territorio di un altro Stato membro che hanno esercitato il loro diritto alla libera circolazione. Sono inclusi anche i cittadini dello Stato terzo che chiede l’estradizione. La Corte di giustizia ha chiarito che la doppia cittadinanza non può privare l’interessato delle libertà che gli derivano dal diritto dell’Unione in quanto cittadino di uno Stato membro (39). Inoltre è irrilevante il momento in cui una persona ha acquisito la cittadinanza di uno Stato membro (40).

La Corte di giustizia ha chiarito che il meccanismo Petruhhin si applica anche ai cittadini di uno Stato membro dell’EFTA che è parte dell’accordo SEE e con il quale l’Unione europea ha concluso un accordo di consegna (Islanda e Norvegia) (41). Gli articoli 18 e 21 TFUE non si applicano ai cittadini di Stati terzi. Tuttavia la Corte di giustizia ha ritenuto che l’articolo 4 dell’accordo SEE (42), in combinato disposto con l’articolo 36 dell’accordo SEE (43), che è parte integrante del diritto dell’Unione, garantisca la libera prestazione di servizi in modo identico all’articolo 56 TFUE, compreso il diritto di recarsi in un altro Stato per ricevere dei servizi (44).

Inoltre, la Corte di giustizia ha confermato che il diritto alla libera circolazione ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 36 dell’accordo SEE si applica anche a una persona che si trova unicamente in transito in un aeroporto (45) o che riceve servizi in quantità di turista (46) in un altro Stato.

c. Campo di applicazione territoriale: quali autorità sono vincolate dal meccanismo Petruhhin?

Le autorità nazionali dei 27 Stati membri dell’UE, dell’Islanda e della Norvegia, quando applicano l’eccezione relativa alla cittadinanza, sono vincolate dal meccanismo Petruhhin.

2.1.2. Fasi che le autorità competenti devono seguire in caso di applicazione dell’eccezione relativa alla cittadinanza

a. Obblighi dello Stato richiesto

Gli articoli 18 e 21 TFUE e l’articolo 4 dell’accordo SEE, in combinato disposto con l’articolo 36 dell’accordo SEE, non richiedono la fissazione di un’assoluta equivalenza tra i propri cittadini e i cittadini di altri Stati per quanto riguarda la protezione contro l’estradizione verso Stati terzi. Tuttavia impongono agli Stati che prevedono un trattamento diverso in materia di estradizione dei propri cittadini rispetto ai cittadini di altri Stati di verificare, prima di autorizzare l’estradizione, se l’obiettivo legittimo consistente nell’evitare l’impunità perseguita dall’estradizione possa essere raggiunto in modo parimenti efficace con una misura meno lesiva per l’esercizio del diritto alla libera circolazione (47).

Nel caso di una domanda di estradizione ai fini di un’azione penale, lo Stato richiesto è tenuto a consultare lo Stato di cittadinanza, al fine di fornire a tale Stato l’opportunità di emettere un mandato d’arresto europeo o un mandato d’arresto UE-IS/NO, il che potrebbe essere una misura parimenti efficace ma meno lesiva.

Tuttavia lo Stato richiesto non è tenuto a rifiutare l’estradizione di un cittadino dell’Unione che è cittadino di un altro Stato membro o un cittadino IS/NO e ad esercitare l’azione penale nei confronti del cittadino dell’Unione/IS/NO per fatti commessi in uno Stato terzo, qualora il suo diritto nazionale lo autorizzi (48). Ciò andrebbe al di là dei limiti che il diritto dell’Unione può imporre all’esercizio del potere discrezionale di cui gode tale Stato membro quanto all’opportunità dell’esercizio dell’azione in materia penale.

b. Avvio della procedura di consultazione

Lo Stato richiesto è tenuto a notificare allo Stato di cittadinanza qualsiasi domanda di estradizione pendente.

Per quanto riguarda i tempi di tale notifica, si suggerisce che lo Stato richiesto comunichi quanto prima allo Stato di cittadinanza qualsiasi domanda di estradizione in entrata o in attesa. Ciò può avvenire già al momento in cui una persona è sottoposta ad arresto provvisorio, se sono disponibili informazioni sufficienti derivanti da un avviso rosso dell’Interpol, e/o in una fase successiva, quando lo Stato richiesto riceve la domanda di estradizione.

c. Tipo di informazioni da fornire allo Stato o agli Stati di cittadinanza

Le autorità dello Stato richiesto dovrebbero informare il punto di contatto (49) dello Stato di cittadinanza almeno di quanto segue:

— l’esistenza di una domanda di estradizione riguardante la persona interessata; e

— tutti gli elementi di fatto e di diritto comunicati dallo Stato terzo richiedente l’estradizione nell’ambito di tale domanda di estradizione (50) (cfr. allegato 3 - Modello).

Inoltre le autorità dello Stato richiesto dovrebbero tenere informate le autorità dello Stato di cittadinanza in merito a qualsiasi cambiamento nella situazione in cui si trova la persona ricercata, rilevante ai fini dell’eventuale emissione di un mandato d’arresto europeo o mandato d’arresto UE-IS/NO nei suoi confronti (51) (cfr. allegato 4 - Modello).

d. Relazioni con lo Stato terzo richiedente e riservatezza

Né lo Stato richiesto né lo Stato di cittadinanza sono tenuti in forza del diritto dell’Unione a chiedere allo Stato terzo richiedente l’estradizione la trasmissione del fascicolo penale (52). Se lo Stato richiesto o lo Stato di cui la persona ricercata è cittadina fossero tenuti a chiedere allo Stato terzo richiedente l’estradizione la trasmissione del fascicolo penale, la procedura di estradizione potrebbe diventare notevolmente più complessa e la sua durata potrebbe considerevolmente allungarsi, con il rischio di compromettere, in ultima analisi, l’obiettivo di garantire che i reati non rimangano impuniti (53). Inoltre un procedimento lungo può arrecare pregiudizio anche alla persona ricercata, in particolare se è trattenuta in stato di detenzione.

Le autorità dello Stato di cittadinanza sono tenute a rispettare la riservatezza di tali elementi qualora sia stata richiesta dallo Stato terzo richiedente. Inoltre lo Stato terzo richiedente dovrebbe essere tenuto debitamente informato al riguardo (54).

Tuttavia lo Stato di cittadinanza può applicare qualsiasi meccanismo di cooperazione e/o assistenza reciproca al fine di acquisire prove dallo Stato richiesto (ad esempio emettendo un ordine europeo d’indagine (OEI) (55)).

e. Obblighi dello Stato di cittadinanza

A seguito di una notifica, le autorità competenti dello Stato di cittadinanza dovrebbero valutare l’opportunità di emettere un mandato d’arresto europeo o un mandato d’arresto UE-IS/NO per gli stessi reati di cui l’interessato è accusato nella domanda di estradizione, purché siano competenti in base al loro diritto nazionale a perseguire tale persona per fatti commessi fuori dal territorio nazionale.

2.1.3. Termine per rispondere a una notifica

Lo Stato richiesto dovrebbe fissare un termine ragionevole entro il quale lo Stato o gli Stati di cittadinanza devono emettere una risposta. Lo Stato richiesto dispone di un margine di discrezionalità nel determinare un termine ragionevole, in particolare tenendo conto del fatto che la persona ricercata possa trovarsi in stato di detenzione in pendenza della procedura di estradizione e della complessità del caso (56).

Il termine imposto deve essere indicato nel certificato (cfr. allegato 3 - Modello).

Se necessario, il punto di contatto o l’autorità giudiziaria emittente (57) dello Stato o degli Stati di cittadinanza possono chiedere una proroga di tale termine (cfr. allegato 5 - Modello). Il punto di contatto o l’autorità incaricata della domanda di estradizione nello Stato richiesto decidono in merito a tale proroga (cfr. allegato 6 - Modello).

2.1.4. Rigetto della domanda di estradizione

Solo quando un’autorità giudiziaria di uno Stato di cittadinanza emette un mandato d’arresto europeo o un mandato d’arresto UE- IS/NO relativo agli stessi reati (58) o fatti e ne informa adeguatamente lo Stato richiesto, quest’ultimo dovrebbe rifiutare l’estradizione e consegnare l’interessato allo Stato di cittadinanza (cfr. allegato 7 - Modello).

2.1.5. Riassunzione del procedimento di estradizione

In assenza di una risposta entro il termine imposto dalle autorità dello Stato o degli Stati di cittadinanza o nel caso di una risposta negativa entro il termine stabilito, le autorità dello Stato richiesto possono, se del caso, procedere all’estradizione senza dover attendere che lo Stato di cittadinanza risponda e/o adotti una decisione formale di rinuncia al diritto di emettere un mandato d’arresto europeo o un mandato d’arresto UE-IS/NO nei confronti di tale persona (59) (cfr. allegato 7 - Modello).

2.2. Richieste di estradizione per l’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà

2.2.1. Ambito di applicazione

a. Ambito di applicazione materiale

La sentenza Raugevicius si applica nei casi in cui:

— la richiesta è una domanda di estradizione per l’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà e

— lo Stato richiesto applica l’eccezione relativa alla cittadinanza solo ai propri cittadini, causando una potenziale discriminazione tra questi ultimi e i cittadini di altri Stati che hanno esercitato il loro diritto alla libera circolazione (cfr. allegato 2 - Panoramica dei sistemi nazionali).

b. Ambito di applicazione ratione personae delle richieste di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena: a chi si applica la sentenza Raugevicius?

L’obbligo di parità di trattamento al riguardo si applica solo nella misura in cui i propri cittadini e i cittadini di altri Stati si trovino in una situazione analoga per quanto riguarda l’obiettivo di evitare il rischio di impunità. Poiché l’esecuzione di pene privative della libertà nello Stato di origine dell’interessato favorisce il reinserimento sociale di quest’ultimo dopo che ha scontato la pena, esiste una situazione analoga solo nei confronti dei cittadini di altri Stati con residenza permanente nello Stato richiesto e che hanno quindi un sicuro grado di inserimento nella società di detto Stato.

Pertanto, la Corte di giustizia ha dichiarato che l’ambito di applicazione ratione personae è limitato ai cittadini di altri Stati con residenza permanente in uno Stato richiesto e che danno prova di un sicuro grado di inserimento nella società di tale Stato (60). Per contro, un cittadino di un altro Stato arrestato in un aeroporto di uno Stato richiesto, in cui si trova solo in transito, non soddisferebbe il criterio di trovarsi in una situazione analoga.

Qualora una persona ricercata non possa essere considerata residente in modo permanente nello Stato richiesto, la questione della sua estradizione sarà disciplinata dal diritto nazionale o dal diritto internazionale applicabile (61).

2.2.2. Fasi che le autorità competenti devono seguire in caso di applicazione dell’eccezione relativa alla cittadinanza

Nel caso di una domanda di estradizione ai fini dell’esecuzione di una pena, la misura meno lesiva per l’esercizio del diritto alla libera circolazione consiste nell’assunzione della responsabilità da parte dello Stato richiesto dell’esecuzione della pena sul proprio territorio anziché nell’estradizione del cittadino di un altro Stato verso lo Stato terzo, laddove tale possibilità sia prevista anche per i propri cittadini. Si prevede che la Corte di giustizia chiarisca ulteriormente le fasi dettagliate da seguire (in particolare la portata degli obblighi degli Stati e la necessità o meno del consenso di uno Stato terzo) nella causa pendente C-237/21 (62).

2.2.3. Scambio di informazioni tra lo Stato richiesto e lo Stato di cittadinanza

Gli articoli 18 e 21 TFUE non impongono allo Stato richiesto di comunicare allo Stato di cittadinanza una domanda di estradizione pendente ai fini dell’esecuzione di una pena o misura di sicurezza privative della libertà. Tuttavia, non è precluso allo Stato richiesto di contattare lo Stato di cittadinanza al fine di ottenere qualsiasi informazione pertinente che possa essere utile.

3. ORIENTAMENTI APPLICABILI A TUTTI GLI STATI, INDIPENDENTEMENTE DALL’ECCEZIONE RELATIVA ALLA CITTADINANZA

3.1. Valutazione dei diritti fondamentali prima di un’estradizione

3.1.1. Applicazione della Carta

La Corte di giustizia ha dichiarato che la decisione di estradare un cittadino dell’Unione/IS/NO, in una situazione che rientra nell’ambito di applicazione degli articoli 18 e 21 TFUE o dell’articolo 4 dell’accordo SEE in combinato disposto con l’articolo 36 dell’accordo SEE, rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (63). Ne consegue che le disposizioni della Carta, in particolare dell’articolo 19, sono idonee a essere applicate a tale decisione.

Inoltre, l’esistenza di un accordo internazionale dell’Unione in materia di estradizione è sufficiente per attivare l’applicazione della Carta. Pertanto la Carta si applica anche alle richieste di estradizione presentate dagli Stati Uniti o dal Regno Unito, rispettivamente ai sensi dell’accordo sull’estradizione tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America (64) e dell’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra (65), anche quando non vi è esercizio del diritto alla libera circolazione all’interno dello spazio SEE. In tali casi la Carta si applica anche ai cittadini di Stati terzi e agli apolidi.

Qualora si applichi la Carta, lo Stato richiesto deve anzitutto verificare che l’estradizione non rechi pregiudizio ai diritti di cui all’articolo 19 della Carta (66).

Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.

La Corte di giustizia ha inoltre precisato che la mera «esistenza di dichiarazioni e l’accettazione di trattati internazionali che garantiscono, in via di principio, il rispetto dei diritti fondamentali non sono sufficienti, da sole, ad assicurare una protezione adeguata contro il rischio di maltrattamenti quando fonti affidabili riportano pratiche delle autorità – o da esse tollerate – manifestamente contrarie ai principi della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Ne consegue che, quando l’autorità competente dello Stato membro richiesto dispone di elementi che attestano un rischio concreto di trattamento inumano o degradante delle persone nello Stato terzo richiedente, essa è tenuta a valutare la sussistenza di tale rischio al momento di decidere in ordine all’estradizione di una persona in tale Stato (v., in tale senso, per quanto riguarda l’articolo 4 della Carta, la sentenza del 5 aprile 2016, Aranyosi e Căldăraru, C-404/15 e C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punto 88).

A tal fine, l’autorità competente dello Stato membro richiesto deve fondarsi su elementi oggettivi, attendibili, precisi e opportunamente aggiornati. Tali elementi possono risultare in particolare da decisioni giudiziarie internazionali, quali le sentenze della Corte EDU, da decisioni giudiziarie dello Stato terzo richiedente, nonché da decisioni, relazioni e altri documenti predisposti dagli organi del Consiglio d’Europa o appartenenti al sistema delle Nazioni Unite (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2016, Aranyosi e Căldăraru, C-404/15 e C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punto 89)» (67).

3.1.2. Applicazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) è applicabile all’estradizione da Stati verso Stati terzi in situazioni cui non si applica la Carta (68), come l’estradizione di un cittadino dell’Unione, che non ha esercitato il diritto alla libera circolazione, o di un cittadino di un paese terzo verso uno Stato terzo con cui l’Unione non ha concluso un accordo di estradizione.

In particolare, sono pertinenti gli articoli 3 e 6 della CEDU. L’articolo 3 della CEDU dispone:

Nessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.

L’articolo 6 della CEDU (diritto a un equo processo, presunzione di innocenza e diritti della difesa) dispone quanto segue:

1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia.

2. Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.

3. In particolare, ogni accusato ha diritto di: a) essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in modo dettagliato, della natura e dei motivi dell’accusa formulata a suo carico; b) disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie a preparare la sua difesa; c) difendersi personalmente o avere l’assistenza di un difensore di sua scelta e, se non ha i mezzi per retribuire un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ufficio, quando lo esigono gli interessi della giustizia; d) esaminare o far esaminare i testimoni a carico e ottenere la convocazione e l’esame dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; e) farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata in udienza.

3.2. Avvisi rossi, mandati d’arresto e domande di estradizione infondati o abusivi, compresi quelli determinati da motivi politici

Gli Stati hanno dovuto far fronte a casi di richieste di estradizione e avvisi rossi dell’Interpol paralleli infondati o abusivi, compresi quelli determinati da motivi politici. Pertanto la presente sezione potrebbe applicarsi già nella fase in cui non è stata ancora presentata alcuna domanda di estradizione o in cui la persona non è stata ancora arrestata sulla base di un avviso rosso (ad esempio, quando uno Stato è a conoscenza dell’esistenza di avvisi rossi dell’Interpol abusivi, può informare in modo proattivo altri punti di contatto, anche prima che la persona ricercata si trasferisca in un altro Stato).

3.2.1. L’attuale meccanismo dell’Interpol in caso di abuso degli avvisi rossi

All’interno dell’Interpol è previsto un sistema automatizzato di controllo e individuazione degli avvisi rossi (69), che consente di filtrare i casi di abuso. Ogni richiesta in arrivo è verificata sulla base di una lista di controllo contenente le richieste che sono state respinte in passato affinché possano essere automaticamente eliminate. L’Interpol si sta adoperando per mettere a punto nuove garanzie informatiche automatizzate al fine di migliorare la valutazione delle richieste di pubblicazione di avvisi e diffusioni in entrata.

Inoltre è stata istituita presso il segretariato generale dell’Interpol una task force speciale, composta da avvocati e funzionari di polizia di diversi Stati membri di Interpol. La task force valuta tutte le richieste in entrata per la pubblicazione di avvisi e diffusioni provenienti dai paesi membri di Interpol per quanto riguarda la loro compatibilità con il pertinente quadro giuridico e i rispettivi requisiti.

Gli avvisi rossi dell’Interpol possono essere rimossi per una serie di motivi, presentando osservazioni alla commissione indipendente per il controllo dei fascicoli, sostenendo che violano lo statuto dell’Interpol e il suo regolamento in materia di trattamento dei dati. Gli Stati membri possono consigliare alla persona interessata da un avviso rosso abusivo, in particolare quando si tratta di un avviso rosso determinato da motivi politici, di esercitare i propri diritti dinanzi alla commissione per il controllo dei fascicoli e di avvertirla preventivamente, oppure chiedere che gli avvisi o le diffusioni siano cancellati.

Un gruppo consultivo permanente sulle notifiche sostiene tali attività.

3.2.2. Scambio di informazioni tra i punti di contatto in merito a domande di estradizione infondate o abusive, in particolare quelle determinate da motivi politici

Lo Stato di cittadinanza spesso possiede informazioni di notevole importanza per decidere se una domanda di estradizione sia infondata o abusiva, in particolare quando è determinata da motivi politici. Pertanto, la stretta cooperazione e lo scambio di informazioni con lo Stato di cittadinanza della persona ricercata possono essere essenziali in sede di valutazione, da parte di uno Stato richiesto, di una domanda di estradizione riguardante un cittadino di un altro Stato.

In caso di ragionevole sospetto che una domanda di estradizione sia abusiva, in particolare se determinata da motivi politici, o comunque infondata (illegittima), il punto di contatto dello Stato che ha ricevuto la domanda di estradizione da uno Stato terzo riguardante un cittadino di un altro Stato dovrebbe sempre informarne il punto di contatto dello Stato di cittadinanza. Ciò consentirà lo scambio di informazioni pertinenti al fine di decidere con cognizione di causa se la domanda di estradizione sia determinata da motivi politici o comunque infondata (illegittima) (cfr. allegato 3 - modello e allegato 8 - modello).

Inoltre, qualsiasi punto di contatto dovrebbe, in caso di ragionevole sospetto che una domanda di estradizione sia infondata o abusiva, in particolare se determinata da motivi politici, informarne e consultare tempestivamente e in modo proattivo altri punti di contatto, nonché Eurojust, Europol e Interpol (cfr. allegato 8 - Modello).

Tale meccanismo di notifica tra punti di contatto nei casi di domande di estradizione infondate o abusive, comprese quelle determinate da motivi politici, si applica ai cittadini degli Stati membri, ai cittadini di Stati terzi e agli apolidi.

4. ASPETTI PRATICI DEL MECCANISMO PETRUHHIN E DOMANDE DI ESTRADIZIONE DETERMINATE DA MOTIVI POLITICI

4.1. Punti focali

Ai fini dell’applicazione del meccanismo Petruhhin e delle domande di estradizione infondate o illegali, in particolare quelle determinate da motivi politici, gli Stati hanno nominato dei punti di contatto (ad esempio autorità centrali).

L’elenco aggiornato dei punti di contatto è disponibile al seguente indirizzo:

https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/AtlasChooseCountry/IT/

Lo Stato dovrebbe informare rapidamente l’RGE di eventuali modifiche che interessano i propri punti di contatto.

In caso di problemi, i punti di contatto possono consultare Eurojust e l’RGE.

4.2. Regime linguistico e costi

Per la redazione dei documenti trasmessi tra lo Stato richiesto e lo Stato di cittadinanza si propone, come regime linguistico, una lingua ufficiale di quest’ultimo.

Gli Stati possono inoltre notificare alla Commissione l’eventuale decisione di accettare traduzioni in una o più altre lingue ufficiali dell’UE, in islandese o norvegese.

Lo Stato richiesto e lo Stato di cittadinanza dovrebbero sostenere ciascuno i propri costi (principalmente per le traduzioni).

4.3. Regime di protezione dei dati

Si applica la direttiva (UE) 2016/680 relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, nonché alla libera circolazione di tali dati (70).

(1) La Convenzione europea di estradizione (STE n. 24) e il relativo protocollo addizionale (STE n. 086), il secondo protocollo addizionale (STE n. 098), il terzo protocollo addizionale (STE n. 209) e il quarto protocollo addizionale alla Convenzione europea di estradizione (STE n. 212).

(2) L’obbligo di estradare o di sottoporre a un procedimento penale.

(3) Ad esempio, l’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra (GU L 149 del 30.4.2021, pag. 10), prevede, all’articolo 603, un obbligo esplicito relativo al principio «aut dedere aut judicare».

(4) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Aleksei Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630.

(5) L’articolo 21, paragrafo 1, TFUE stabilisce quanto segue: «Ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».

(6) Fondata sul divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dall’articolo 18 TFUE, che stabilisce quanto segue: «Nel campo di applicazione dei trattati, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».

(7) Sentenza del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222; sentenza del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898; sentenza del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, e sentenza del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin, C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032.

(8) Sentenza del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262.

(9) Documento di lavoro del Consiglio, videoconferenza informale dei ministri della Giustizia, 4 giugno 2020: Preparazione - estradizione di cittadini dell’UE verso paesi terzi - documento di riflessione della presidenza WK 5231/2020 INIT.

(10) Relazione congiunta di Eurojust e della rete giudiziaria europea sull’estradizione di cittadini dell’UE verso paesi terzi: https://www.eurojust.europa.eu/joint-report-eurojust-and-ejn-extradition-eu-citizens-third-countries

(11) GU C 419 del 4.12.2020, pag. 23.

(12) Ordinanza della Corte di giustizia del 6 settembre 2017, Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr, C-473/15, ECLI:EU:C:2017:633, sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222; sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898; sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262 e sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin, C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032.

(13) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Aleksei Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630.

(14) Sentenza del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898.

(15) Causa C-237/21, Generalstaatsanwaltschaft München.

(16) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Aleksei Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630.

(17) GU C 202 del 7.6.2016, pag. 389.

(18) L’articolo 19, paragrafo 2, della Carta stabilisce quanto segue: «Nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti».

(19) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2017, Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr, C-473/15, ECLI:EU:C:2017:633.

(20) L’articolo 47 della Carta stabilisce quanto segue: «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia».

(21) Sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222.

(22) Accordo sull’estradizione tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America (GU L 181 del 19.7.2003, pag. 27).

(23) Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262.

(24) GU L 292 del 21.10.2006, pag. 2.

(25) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032.

(26) Sentenza della Corte di giustizia del 12 maggio 2021, WS, C-505/19, ECLI:EU:C:2021:376.

(27) Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU L 239 del 22.9.2000, pag. 19).

(28) L’articolo 54 CAS stabilisce quanto segue: «Una persona che sia stata giudicata con sentenza definitiva in una Parte contraente non può essere sottoposta ad un procedimento penale per i medesimi fatti in un’altra Parte contraente a condizione che, in caso di condanna, la pena sia stata eseguita o sia effettivamente in corso di esecuzione attualmente o, secondo la legge dello Stato contraente di condanna, non possa più essere eseguita».

(29) L’articolo 50 della Carta stabilisce quanto segue: «Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge».

(30) Sentenza della Corte di giustizia del 12 maggio 2021, WS, C-505/19, ECLI:EU:C:2021:376, punto 84.

(31) Sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898.

(32) In quanto la persona ricercata era già stata condannata nello Stato terzo.

(33) Convenzione sul trasferimento delle persone condannate (STE n. 112).

(34) Convenzione europea di estradizione (STE n. 24).

(35) Cfr. la seguente dichiarazione della Finlandia ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione europea di estradizione: «Ai sensi della presente convenzione, il termine “cittadini” designa i cittadini della Finlandia, della Danimarca, dell’Islanda, della Norvegia e della Svezia, nonché gli stranieri domiciliati in tali Stati».

(36) GU L 181 del 19.7.2003, pag. 27.

(37) GU L 149 del 30.4.2021, pag. 10.

(38) L’articolo 614, paragrafi 1 e 3, dell’accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione stabilisce quanto segue: «1. Se due o più Stati hanno emesso un mandato d’arresto europeo o un mandato d’arresto nei confronti della stessa persona, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione decide quale dei mandati d’arresto debba essere eseguito, tenuto debito conto di tutte le circostanze, soprattutto della gravità relativa del reato e del luogo in cui questo è avvenuto, delle date rispettive di emissione dei mandati d’arresto o dei mandati d’arresto europei e del fatto che i mandati sono stati emessi ai fini dell’azione penale o per l’esecuzione di una pena o misura privative della libertà, nonché degli obblighi giuridici degli Stati membri derivanti dal diritto dell’Unione per quanto riguarda, in particolare, i principi di libera circolazione e di non discriminazione in base alla nazionalità. 3. In caso di conflitto tra un mandato d’arresto e una richiesta di estradizione presentata da un paese terzo, la competente autorità dell’esecuzione decide se dare la precedenza al mandato d’arresto o alla richiesta di estradizione, tenuto debito conto di tutte le circostanze, in particolare di quelle di cui al paragrafo 1 e di quelle indicate nella convenzione o nell’accordo applicabile».

(39) Sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898, punto 29, e sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punto 32.

(40) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punto 31.

(41) Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262.

(42) L’articolo 4 dell’accordo SEE stabilisce quanto segue: «Nel campo di applicazione del presente accordo, e fatte salve le disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità».

(43) L’articolo 36, paragrafo 1, dell’accordo SEE stabilisce quanto segue: «Nel quadro delle disposizioni del presente accordo non sussistono restrizioni alla libera prestazione di servizi nel territorio delle Parti contraenti nei confronti di cittadini degli Stati membri della Comunità o degli Stati AELS (EFTA) stabiliti in uno Stato membro della Comunità o in uno Stato AELS (EFTA) diverso da quello del destinatario della prestazione».

(44) Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, punti 52-55.

(45) Sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222, punto 34.

(46) Sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, punto 54.

(47) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630, punto 41.

(48) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punti 49-50.

(49) Un elenco dei punti di contatto nazionali nominati dai 27 Stati membri dell’UE, dal Regno di Norvegia e dalla Repubblica d’Islanda è pubblicato sul sito web dell’RGE, cfr. punto 4.1.

(50) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punto 48.

(51) Idem.

(52) Idem, punto 49.

(53) Idem, punto 51.

(54) Idem, punto 48.

(55) Direttiva 2014/41/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, relativa all’ordine europeo di indagine penale (GU L 130 dell’1.5.2014, pag. 1).

(56) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punto 55.

(57) Come indicato all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro relativa al mandato d’arresto europeo o all’articolo 9, paragrafo 1, dell’accordo tra l’Unione europea e la Repubblica d’Islanda e il Regno di Norvegia relativo alla procedura di consegna tra gli Stati membri dell’Unione europea e l’Islanda e la Norvegia.

(58) Sentenza della Corte di giustizia del 10 aprile 2018, Pisciotti, C-191/16, ECLI:EU:C:2018:222, punto 54.

(59) Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Estradizione verso l’Ucraina), C-398/19, ECLI:EU:C:2020:1032, punti 53 e 54.

(60) Sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898, punto 46.

(61) Idem, punto 48.

(62) Causa C-237/21, Generalstaatsanwaltschaft München.

(63) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630, punti 52 e 53, e sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, punto 63. L’articolo 51, paragrafo 1, della Carta prevede quanto segue: «1. Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione nei trattati».

(64) GU L 181 del 19.7.2003, pag. 27.

(65) GU L 149 del 30.4.2021, pag. 10.

(66) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630, punto 60; ordinanza della Corte di giustizia del 6 settembre 2017, Schotthöfer & Steiner v Adelsmayr, C-473/15, ECLI:EU:C:2017:633; sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2018, Raugevicius, C-247/17, ECLI:EU:C:2018:898, punto 49; sentenza della Corte di giustizia del 2 aprile 2020, Ruska Federacija, C-897/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:262, punti da 63 a 68.

(67) Sentenza della Corte di giustizia del 6 settembre 2016, Petruhhin, C-182/15, ECLI:EU:C:2016:630, punti 57, 58 e 59.

(68) Cfr. 3.1.1. supra.

(69) Un avviso rosso non è né una domanda di estradizione né un mandato d’arresto internazionale. Si tratta di una segnalazione alle autorità di contrasto di tutto il mondo al fine di localizzare e sottoporre ad arresto provvisorio una persona in attesa di estradizione, consegna o altra azione giudiziaria analoga. Tuttavia un avviso rosso fa riferimento a un mandato d’arresto o a una decisione giudiziaria internazionale, sostiene il procedimento di estradizione e contiene dati relativi a reati nazionali (tranne nel caso in cui l’avviso rosso sia emesso da un tribunale internazionale). Ai sensi dell’articolo 82 del regolamento Interpol in materia di trattamento dei dati [IRPD, III/IRPD/GA/2011 (2019)], «gli avvisi rossi sono pubblicati su richiesta di un Ufficio centrale nazionale o di un ente internazionale con facoltà di svolgere indagini e perseguire reati, al fine di richiedere la localizzazione di una persona ricercata, la sua detenzione, il suo arresto o la limitazione della libertà dei suoi spostamenti ai fini dell’estradizione, della consegna o di un’azione simile conforme al diritto».

(70) Direttiva (UE) 2016/680 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la decisione quadro 2008/977/GAI del Consiglio (GU L 119 del 4.5.2016, pag. 89).