1.Introduzione

La Commissione Juncker si è posta l'obiettivo di fare cose diverse in modo diverso. Concentrandoci in maniera risoluta su dieci priorità politiche, abbiamo conseguito risultati concreti in relazione alle questioni che stanno maggiormente a cuore agli europei. Una di tali priorità era il cambiamento democratico, e nell'ambito dello scorso mandato abbiamo messo i principi per legiferare meglio al centro dei nostri processi di elaborazione delle politiche, poiché un processo decisionale politico più aperto, partecipativo e basato su elementi concreti è essenziale per rafforzare la legittimità dell'azione dell'UE. Abbiamo cambiato radicalmente le nostre modalità di lavoro e i nostri processi di pianificazione interni per integrare un sistema per legiferare meglio in tutte le fasi del ciclo di pianificazione e programmazione e per elaborare programmi di lavoro annuali razionalizzati.

L'introduzione di principi per legiferare meglio trae le proprie origini dalla volontà di conseguire una migliore governance europea e di ancorare lo sviluppo sostenibile all'elaborazione delle politiche dell'Unione attraverso un esame congiunto degli impatti economici, sociali e ambientali. Legiferare meglio significa professionalizzare la formazione delle politiche in tutti i suoi aspetti e mantenerla al passo col mondo attuale. Non si tratta di una procedura burocratica nebulosa. Legiferare meglio significa legiferare quando ciò è necessario per conseguire obiettivi condivisi che possono essere raggiunti efficacemente solo attraverso un'azione comune a livello europeo. Non si tratta di un programma di deregolamentazione occulto. Legiferare meglio consiste nel prendere in considerazione modalità alternative per conseguire risultati, dato che legiferare non deve mai essere uno scopo in sé. Le azioni a livello dell'UE dovrebbero sempre comportare un valore aggiunto rispetto a ciò che può essere conseguito a livello nazionale, regionale o locale.

La Commissione è stata dunque ambiziosa quando doveva essere ambiziosa e modesta quando poteva essere modesta. Abbiamo puntato a conseguire risultati migliori per i nostri cittadini e le nostre imprese. Abbiamo cercato di consolidare la fiducia nelle istituzioni dell'Unione. E abbiamo sollecitato il coinvolgimento attivo dei cittadini e dei portatori di interessi nel decidere ciò che l'Unione fa, dovrebbe fare, dovrebbe fare in modo diverso o non dovrebbe più fare. Istituendo un quadro in grado di garantire trasparenza, responsabilità e un processo decisionale basato su elementi concreti, l'impegno della Commissione a legiferare meglio e l'attuazione delle misure chiave annunciate a maggio 2015 ci hanno consentito di compiere progressi effettivi verso il conseguimento di tali obiettivi.

Riquadro 1. Misure chiave per legiferare meglio annunciate a maggio 2015 ·Miglioramento della partecipazione dei portatori di interessi attraverso i) opportunità di feedback lungo l'intero ciclo di vita delle politiche, compreso sui progetti di atti delegati e di atti di esecuzione; ii) un impegno a tenere consultazioni per un periodo di 12 settimane su tutte le nuove proposte e valutazioni; iii) un nuovo portale web comune sul quale tutti i portatori di interessi possono ricevere informazioni sulle nuove iniziative ed esprimere il proprio parere. ·Orientamenti integrati e un insieme completo di strumenti destinati al personale della Commissione riguardanti le modalità di applicazione dei principi per legiferare meglio attraverso l'intero ciclo di elaborazione delle politiche. ·Un impegno rinnovato a valutare la legislazione vigente prima di proporre modifiche ("in primo luogo la valutazione"). ·Un comitato indipendente per il controllo normativo, incaricato di esaminare la qualità di tutte le valutazioni d'impatto e di tutte le valutazioni più importanti e composto da sette membri a tempo pieno che non sono coinvolti nel processo di elaborazione delle politiche, compresi tre membri nominati al di fuori delle istituzioni dell'UE. ·Un nuovo impegno a verificare sistematicamente le possibilità di semplificare e aumentare l'efficienza in sede di revisione della legislazione vigente, senza comprometterne le finalità. ·Una piattaforma REFIT che fornisce alla Commissione sostegno dal basso nello svolgimento del suddetto compito. ·Una proposta in base alla quale il 13 aprile 2016 è stato adottato il nuovo accordo interistituzionale "Legiferare meglio" tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea.

Abbiamo presentato comunicazioni che illustrano i risultati raggiunti negli ultimi anni e relazioni annuali sulla riduzione degli oneri dal 2017.

Figura 1. Panoramica delle attività per legiferare meglio, 2015-2018

·Nel 2018, oltre il 70 % delle consultazioni pubbliche sono state tradotte in tutte le lingue ufficiali. ·Più di tre quarti delle valutazioni d'impatto che accompagnano le proposte di revisione della legislazione rispettano il principio "in primo luogo la valutazione".

È giunto il momento di fare un bilancio del funzionamento degli strumenti e delle procedure per legiferare meglio. L'obiettivo è individuare ciò che funziona bene, ciò che presenta problemi e i principali insegnamenti che possiamo trarne. In generale, il messaggio è positivo: i principi per legiferare meglio hanno migliorato il modo in cui vengono elaborate le politiche e dovrebbero rimanere al centro delle nostre modalità di lavoro in futuro. Tuttavia, sono possibili ulteriori miglioramenti e abbiamo identificato gli ambiti che dovrebbero essere esaminati nel quadro di un più ampio dibattito sui futuri miglioramenti. Questi ultimi dipenderanno dagli sforzi accresciuti che saranno compiuti congiuntamente da tutte le parti che intervengono nella progettazione e nell'attuazione delle soluzioni proposte.

Nell'ambito di tale bilancio abbiamo passato in rassegna la letteratura sull'argomento, svolto consultazioni pubbliche e chiesto il parere delle altre istituzioni e degli altri organismi nonché dei servizi della Commissione che integrano i principi per legiferare meglio nella loro attività quotidiana. Si è inoltre tenuto conto delle conclusioni della task force per la sussidiarietà e la proporzionalità e per "Fare meno in modo più efficiente" (in appresso "la task force") e degli impegni assunti dalla Commissione in risposta.

Va sottolineato il valore dei contributi forniti dai portatori di interessi all'attività intrapresa per tracciare il presente bilancio, che ci hanno fornito un riscontro circostanziato sul funzionamento attuale del sistema per legiferare meglio. I risultati dettagliati del bilancio tracciato sono presentati nel documento di lavoro che accompagna la presente comunicazione. La presente comunicazione analizza in primo luogo gli insegnamenti generale che è possibile trarre ed esamina poi alcuni ambiti del sistema per legiferare meglio in cui sono possibili ulteriori miglioramenti.

2.Insegnamenti generali

È generalmente riconosciuto che dal 2015 sono stati compiuti progressi in diversi settori. Si registra una richiesta generalizzata di continuare ad applicare i principi per legiferare meglio alle modalità di lavoro della Commissione e un impegno costante a conseguire ulteriori miglioramenti nel futuro.

Al di là delle specifiche perplessità individuali, tale opinione è ampiamente condivisa da tutti i gruppi di portatori di interessi, il che contrasta con i pareri più polarizzati del passato e riflette la natura globale ed equilibrata del sistema adottato dalla Commissione per legiferare meglio. I servizi della Commissione consultati al riguardo hanno espresso l'opinione che i vari strumenti e principi per legiferare meglio siano adeguati e hanno fornito inoltre numerosi suggerimenti utili che saranno tenuti in considerazione nelle riflessioni su come migliorare gli strumenti per legiferare meglio e la loro utilizzazione in futuro. Un'analisi documentale ha inoltre evidenziato che la comunità di esperti accoglie con favore l'impegno accresciuto della Commissione a elaborare le politiche basandosi su elementi concreti, le indicazioni fornite nei suoi orientamenti e gli strumenti per legiferare meglio, l'importanza del principio "in primo luogo la valutazione" e le maggiori opportunità di partecipazione all'elaborazione delle politiche dell'UE. Infine, una valutazione comparativa eseguita nel 2018 dall'OCSE sui sistemi per legiferare meglio dei suoi paesi membri mostra che i cambiamenti apportati dalla Commissione nel 2015 hanno determinato miglioramenti significativi. Complessivamente l'OCSE ha classificato la politica di regolamentazione della Commissione ai primissimi posti.

Dal bilancio emergono in maniera evidente l'apprezzamento del sistema per legiferare meglio e la richiesta di portarne avanti l'applicazione e di migliorarlo ulteriormente. Le ragioni per legiferare meglio oggi sono persino più importanti che in passato. In un mondo "post-fattuale", in cui la disinformazione, le casse di risonanza dei media sociali e la propaganda vera e propria si combinano per minare il tessuto del dibattito democratico e l'autorità scientifica, l'elaborazione delle politiche sulla base di elementi concreti non rappresenta soltanto una priorità del passato o una normale pratica professionale odierna. Essa rimane un imperativo per il futuro.

Gli strumenti per legiferare meglio vengono applicati in un mondo in continua evoluzione, in cui le sfide e le priorità strategiche si evolvono costantemente. La realizzazione dei nostri obiettivi in materia di cambiamenti climatici e degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite è sempre più urgente. Al tempo stesso, le tecnologie si trasformano ad un ritmo sempre più rapido. In questo mondo sempre più complesso diventa sempre più importante comprendere gli effetti intersettoriali e identificare le possibilità di sinergie per elaborare e attuare le soluzioni politiche appropriate lungo l'intero ciclo di elaborazione delle politiche, dalla valutazione all'attuazione. Ad esempio, è importante disporre di una regolamentazione atta a promuovere ma anche a sfruttare l'innovazione a beneficio dell'ambiente, dell'economia e dei cittadini dell'UE e a sviluppare ulteriormente la dimensione digitale della nostra legislazione. Alcuni cambiamenti metteranno in discussione il modo in cui elaboriamo le politiche e sosteniamo le nostre proposte con elementi concreti scaturiti dalle valutazioni e dalle valutazioni d'impatto.

I principi per legiferare meglio dovrebbero costituire una parte integrante della cultura istituzionale di ogni autorità pubblica che esercita funzioni analoghe a quelli che incombono alla Commissione europea. Le conclusioni di questo bilancio, in particolare dei colloqui con il personale, indicano chiaramente che negli ultimi anni tale cambiamento culturale ha preso piede in seno alla Commissione. Tuttavia, tale cambiamento non è ancora irreversibile. Per compiere quest'ultimo passo, la Commissione europea dovrà continuare ancora a sottolineare a livello interno ed esterno, l'importanza di legiferare meglio.

Gli strumenti e le procedure per legiferare meglio hanno lo scopo di sostenere il processo decisionale politico, non di sostituirlo. Il loro compito è fornire la migliore base possibile per prendere decisioni strategiche tempestive e valide. Talvolta realizzare tale obiettivo può essere difficile a causa dell'emergere di necessità strategiche nuove e urgenti e dei tempi prolungati dei processi necessari a legiferare meglio. Nella pratica si sono quindi resi necessari alcuni adattamenti e alcune deroghe alle procedure per legiferare meglio, e realisticamente ciò si verificherà anche in futuro. La Commissione si è impegnata a ridurre al minimo le deroghe alle norme generali sulla necessità di una valutazione, di una consultazione pubblica e di una valutazione d'impatto, a motivare le deroghe in maniera chiara e trasparente per il mondo esterno e a fare il massimo per rispettare il più possibile i principi per legiferare meglio nel quadro delle circostanze specifiche. Il bilancio mostra che ciò è avvenuto nella maggior parte casi, ma non sempre. Occorre compiere, nei limiti del possibile, maggiori sforzi per pianificare e comunicare più efficacemente gli aspetti del miglioramento della legiferazione riguardanti un'iniziativa.

Le pratiche per legiferare meglio comportano un costo. Esse richiedono investimenti in termini di risorse economiche e umane e aumentano il tempo necessario a preparare un'iniziativa in vista della sua adozione, tenuto conto dei requisiti formali del processo politico-decisionale. Tale investimento è giustificato dai vantaggi che ne derivano e contribuiscono all'adozione di decisioni più rapide e meglio informate da parte dei colegislatori in merito alle proposte della Commissione. Tuttavia, i costi devono rimanere proporzionati. Le conclusioni del bilancio suggeriscono modi per rendere più efficienti le procedure per legiferare meglio, senza comprometterne le finalità. È necessario riconoscere, condividere e sfruttare meglio le esperienze e le competenze del personale della Commissione e del comitato per il controllo normativo.