•ir -it COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 26.06.1997 
COM(97) 309 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
SERVIZI FINANZIARI: COME RAFFORZARE LA FIDUCIA DEI CONSUMATORI 
SUL SEGUITO DEL LIBRO VERDE 
"SER VIZI FINANZIARI: COME SODDISFARE LE ASPETTA TIVE DEI CONSUMA TORI" 

Introduzione 
La presente comunicazione espone i risultati delle consultazioni svolte in merito al Libro 
verde della Commissione del maggio 1996 "Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative 
dei consumatori"1 e costituisce la risposta della Commissione. I contributi ricevuti 
nell'ambito delle consultazioni in parola, durate fino alla fine d'ottobre 1996, sono stati 
notevoli sia per quantità, sia per qualità. Poiché i risultati dell'indagine "Impatto ed efficacia 
del mercato unico"2 sono stati pubblicati solo dopo la presentazione del Libro verde, si 
riportano nell'allegato i risultati di due degli studi relativi, effettuati da consulenti 
indipendenti sull'impatto del mercato unico nel settore bancario ed assicurativo e pertinenti a 
dette consultazioni. In vari casi sono già stati adottati provvedimenti al fine di affrontare 
taluni dei problemi individuati (ad esempio per quanto riguarda i pagamenti 
transfrontalieri3). In altri, tuttavia, la Commissione ritiene che siano necessarie ulteriori 
iniziative al fine di conferire piena efficacia al mercato unico e di soddisfare le aspettative 
dei consumatori. 
Riassunto del Libro verde 
Il Libro verde è stato pubblicato il 22 maggio 1996 al fine di invitare le parti interessate a 
formulare osservazioni indicando fino a che punto la normativa in vigore in materia di 
servizi finanziari garantisca un livello adeguato di tutela dei consumatori e se siano 
eventualmente necessarie ulteriori iniziative. 
Esso è diviso in tre parti. Nella prima, la Commissione indica fino a che punto gli interessi 
dei consumatori sono stati presi in considerazione dalla normativa comunitaria. Nella 
seconda parte, vengono individuate varie preoccupazioni già emerse. La parte finale tratta 
brevemente delle tendenze future in materia di commercializzazione dei servizi finanziari, 
compresa la loro negoziazione a distanza. 
In particolare, il Libro verde enumera una serie di problemi rilevati dai consumatori, che 
occorre esaminare attentamente per determinare quali azioni intraprendere al fine di porvi 
rimedio. Tra questi, vi sono il rifiuto di prestare servizi finanziari a non residenti, 
l'insufficienza o la mancanza di chiarezza delle informazioni fornite, nonché l'attività degli 
intermediari non regolamentati. Il Libro verde sottolinea altresì l'esigenza di una particolare 
attenzione ai contratti a distanza riguardanti i servizi finanziari ed invita infine le parti 
interessate a formulare osservazioni sul fatto che l'introduzione di nuove tecnologie e nuove 
tecniche di commercializzazione richieda o meno l'applicazione di norme aggiuntive per la 
tutela dei consumatori. 
1 COM(96) 209 def. del 22.5.1996. 
2 COM(96)520del30.10.l996. 
3 GU L 43 del 14.2.1997, pag. 25. 
Riassunto delle osservazioni formulate e preoccupazioni principali 
Il Libro verde ha raggiunto l'obiettivo di avviare un ampio dibattito, che ha coinvolto le 
banche, le imprese del settore assicurativo e dei valori mobiliari, le associazioni di 
consumatori e di utenti ed infine le autorità nazionali. Complessivamente, la Commissione 
ha ricevuto più di 140 contributi per un totale di otre 1 500 pagine. Essa ha inoltre 
organizzato una audizione a cui hanno partecipato più di 200 rappresentanti delle parti 
interessate. 
Non desta sorpresa che le risposte ricevute rivelino differenze di opinione tra le principali 
parti interessate in merito alle implicazioni per i consumatori nonché alla via da seguire. Le 
imprese di servizi finanziari hanno sottolineato la necessità di assicurare il pieno 
funzionamento del Mercato unico, attraverso la corretta attuazione delle direttive in vigore e 
la tutela di un'equa concorrenza. Esse hanno inoltre insistito sull'importanza di incoraggiare 
tanto l'innovazione sotto il profilo dei prodotti e dei servizi offerti, quanto lo sviluppo di 
nuovi canali di distribuzione (elettronici) che cambieranno i tradizionali rapporti cliente-
fornitore. Tale innovazione è infatti nell'interesse sia delle imprese, sia dei consumatori. 
L'avvento dell'Unione economica e monetaria e della società dell'informazione 
rappresentano per il settore importanti sfide. Si dovrebbe agire con cautela prima di proporre 
nuove misure (normative). Ove si rivelasse necessario agire al fine di rafforzare i diritti dei 
consumatori, si dovrebbe dare la priorità ad iniziative di natura volontaria. 
Le associazioni di consumatori e di utenti in generale hanno riconosciuto che la stabilità e 
l'affidabilità del sistema finanziario e monetario dell'UE, garantite dalla normativa sui 
servizi finanziari, tornano a vantaggio sia dei consumatori, sia dei prestatori di servizi. Esse 
hanno tuttavia fermamente criticato il contenuto specifico della legislazione vigente sotto il 
profilo della tutela dei consumatori, e deplorata l'assenza di un approccio generalizzato volto 
alla loro tutela nell'ambito del Mercato unico dei servizi finanziari. Dette associazioni hanno 
poi argomentato che il mercato è caratterizzato da disparità sul versante della domanda (da 
una parte, singoli consumatori scarsamente mobilitati; dall'altra, operatori di livello 
mondiale) e che i consumatori spesso mancano delle conoscenze tecniche relative a prodotti 
sempre più complessi. Inoltre, talune normative concernenti altri settori non sono applicabili 
(ad esempio, per quanto riguarda i contratti a distanza). Il ruolo dei consumatori andrebbe 
pertanto rafforzato. 
Le autorità nazionali hanno preso posizione per così dire a mezza strada tra le posizioni 
appena richiamate, attribuendo a volte maggior peso alle esigenze delle imprese (che 
propongono soluzioni più flessibili ed il pieno funzionamento del Mercato unico), altre volte 
alle richieste dei consumatori (che domandano l'adozione di ulteriori provvedimenti al fine 
di tutelare i loro interessi, ad esempio per quanto riguarda la conclusione di contratti a 
distanza). 
Il 19 febbraio 1997 il Parlamento europeo ha adottato in merito al Libro verde una 
relazione4, la quale propugna un approccio equilibrato, sottolineando l'importanza della 
libera concorrenza ed appoggiando al tempo stesso la posizione dei consumatori in merito 
alla normativa in vigore. Esso auspica, da una parte, la definizione di un quadro normativo 
sulle questioni comuni a tutti i servizi finanziari o alla maggior parte di essi (quali 
l'informazione e la trasparenza dei mercati, la tutela dei diritti legali, la competenza e 
l'integrità degli intermediari nonché il diritto di accesso ai servizi); dall'altra, l'adozione di 
direttive specifiche, in particolare sui contratti a distanza riguardanti i servizi finanziari. 
Il 30 ottobre 19965, il Comitato economico e sociale (CES) ha chiesto l'adozione di un 
Libro bianco sulla politica dei consumatori nel settore dei servizi finanziari, sottolineando le 
principali esigenze dei consumatori (quali il diritto all'informazione, alla tutela legale ed al 
ricorso) nonché i provvedimenti da prendere. In particolare, il CES si dichiara a favore 
dell'adozione di direttive concernenti i contratti a distanza relativi ai servizi finanziari, il 
credito ipotecario, i contratti assicurativi ed i pagamenti elettronici. 
L'approccio globale della Commissione 
Al fine di formulare la propria risposta alle consultazioni, la Commissione ha esaminato 
attentamente i contributi ricevuti, alla luce dei risultati dello studio d'impatto del 19966. Nel 
settore dei servizi finanziari, il Mercato unico ha esercitato complessivamente effetti 
benefici, in quanto ha promosso la concorrenza ed ampliato la scelta per i consumatori. La 
rigorosa vigilanza dell'attività dei prestatori di servizi finanziari da parte degli Stati membri 
dell'UE ha rafforzato la solidità finanziaria del settore; la stabilità e l'affidabilità delle 
imprese dei servizi finanziari rimangono infatti essenziali per conquistare la fiducia del 
consumatore che affida loro il proprio denaro. Tuttavia, è chiaro che molto rimane da fare al 
fine di consentire ai consumatori di godere pienamente dei benefici prodotti dal Mercato 
unico e di affrontare i problemi rimanenti. 
Il primo compito, riguardante certo non solo i servizi finanziari, è quello di assicurare che la 
normativa in vigore sia attuata e rispettata. Il Mercato unico è fondato sulla fiducia. 
L'effettiva applicazione delle norme comunitarie rappresenta l'unico modo per raggiungere 
tale obicttivo, in materia di assicurazioni e di servizi d'investimento, ad esempio, 
l'attuazione di normative essenziali continua a segnare ritardi che riducono l'impatto del 
Mercato unico, come confermato nel Piano d'Azione per il Mercato Unico7. Assicurare il 
rispetto delle normative e delle disposizioni del trattato rimane per la Commissione un 
priorità assoluta. In secondo luogo, esistono ancora troppi ostacoli alla prestazione di servizi 
finanziari su base transfrontaliera. Infatti, le differenze tra le strutture tributarie e nei 
4 Risoluzione del Parlamento del 17 febbraio 1997 concernente il Libro verde della Commissione "Servizi 
finanziari: come soddisfare le aspettative dei consumatori", PE 220.154/def 
5. GU C 56 del 24 febbraio 1997, pag. 76. 
6 Cfr. nota 2. 
7 CSE(97) I Def. del 4 giugno 1997. 
trattamenti fiscali dei vari paesi possono ostacolare il buon funzionamento del Mercatounico, 
in particolare nel settore delle assicuzazioni e del credito ipotecario, mentre le regole 
nazionali a tutela dell' "interesse generale" che non si conformano ai principi stabiliti dalla 
Corte di giustizia in merito all'applicazione di tale concetto possono creare nuove barriere 
agli scambi, soffocare la concorrenza, limitare la scelta e aumentare i costi a carico dei 
consumatori. Laddove sorgono problemi reali, per evitare la frammentazione del mercato 
unico potrebbe occorrere l'armonizzazione comunitaria, mirante a garantire sia un alto 
livello di protezione dei consumatori nell'UE, sia un accesso privo di restrizioni al mercato 
unico. In alcuni casi, si potranno trovare soluzioni grazie alla cooperazione volontaria tra le 
parti, cooperazione che va incoraggiata il più possibile. In altri, tuttavia, l'azione volontaria 
non è sufficiente ed occorre prendere provvedimenti al livello degli Stati membri o 
dell'Unione. 
D'altra parte, la Commissione si è impegnata ad incoraggiare intensamente lo sviluppo del 
Commercio Elettronico, come annunciato nella sua Comunicazione su Un'Iniziativa Europea 
in materia di Commercio Elettronico8. Il commercio elettronico apre enormi opportunità per 
gli scambi internazionali in Europa e per il miglioramento della competitività internazionale 
e ciò' soprattutto nell'ambito dell'unione monetaria europea. Un quadro regolamentare 
chiaro indurrà i consumatori a farne uso con maggior fiducia ed incentiverà le imprese a 
realizzare i necessari investimenti. 
A parte i benefìci ben noti attesi dell'introduzione della moneta unica, il passaggio all'euro 
contribuirà fortemente ad aumentare le attività transfrontaliere attraverso un'accresciuta 
trasparenza dei prezzi ed una migliore concorrenza tra fornitori di servizi. In effetti, per 
facilitare la transizione dalle monete nazionali all'euro, la Commissione ha adottato due 
progetti di regolamento sullo statuto giuridico dell'euro, incluso il principio della continuità 
dei contratti. 
Al fine di rispondere a queste istanze ed alle osservazioni formulate dalle associazioni di 
consumatori in genere, la Commissione ritiene necessario non solo il perseguimento di un 
programma normativo mirato, ma anche un cambio di atteggiamento. Infatti, benché la 
presente comunicazione avanzi varie proposte di introduzione o di modifica di direttive, 
l'azione normativa non è adeguata a risolvere tutti i problemi individuati. Al fine di 
migliorare l'informazione, accrescere la trasparenza dei mercati, aumentare le possibilità di 
risolvere i problemi dei consumatori e venire incontro ai loro reclami sono più indicati altri 
strumenti, come il dialogo tra le imprese ed i consumatori. Occorre agire rapidamente al fine 
di concordare i provvedimenti opportuni e di assicurarsi della loro efficacia. 
COM(97) 157 del 16 aprile 1997. 
Punti sollevati in dettaglio 
Le consultazioni svolte hanno sollevato varie questioni che meritano particolare attenzione. 
Per ciascuna di esse, si riassumono di seguito le osservazioni specifiche formulate dalle parti 
interessate e la risposta della Commissione. 
a) Contratti a distanza riguardanti i servizi finanziari 
Sempre più spesso vengono conclusi a distanza contratti relativi alla prestazione di servizi 
finanziari. Ad esempio, la commercializzazione diretta ("direct marketing") dei prodotti 
assicurativi per autoveicoli si è già affermata in vari paesi europei. Reti informatiche aperte 
quali l'internet diventeranno probabilmente lo strumento principale per la negoziazione a 
e 
distanza dei prodotti finanziari9. Con l'aumento della diffusione dei personal computer 
presso le famiglie della Comunità e l'avvento di nuovi strumenti di comunicazione, la banca 
"virtuale" sta divenendo un canale molto attraente sia per i consumatori, sia, dati i vantaggi 
sotto il profilo dell'efficienza, per i fornitori di prodotti finanziari. 
Questa evoluzione offre pertanto nuove possibilità sia ai consumatori, sia ai prestatori di 
servizi finanziari, ma presenta anche dei rischi. Le principali preoccupazioni sollevate dalle 
associazioni di consumatori nell'ambito delle consultazioni svolte riguardano i punti 
seguenti: il diritto applicabile; l'informazione della clientela; la possibilità di disporre, se del 
caso, di periodi di ripensamento; la vendita per inerzia, ed infine la vendita non richiesta. Le 
iniziative intraprese al livello nazionale al fine di proteggere i consumatori devono essere 
coerenti tra loro, per non creare notevoli divergenze che potrebbero provocare la 
frammentazione del mercato unico ed ostacolare l'attività transfrontaliera. Le imprese di 
servizi finanziari hanno ripetutamente espresso preoccupazioni in merito a tali sviluppi. 
La Commissione riconosce l'esigenza di garantire la tutela dei consumatori nel caso della 
conclusione a distanza di contratti relativi ai servizi finanziari, cosa che contribuirà a 
migliorare la fiducia dei consumatori consentendo al tempo stesso ai prestatori di servizi 
finanziari di commercializzare i propri prodotti in tutta l'UE senza incontrare ostacoli non 
necessari. La direttiva di portata generale sui contratti a distanza10 non copre i servizi 
finanziari, sebbene questi fossero stati inclusi nella proposta originale della Commissione ed 
in quella emendata. Di conseguenza, la Commissione ha indicato che esaminerà il bisogno 
ed il contenuto di una legislazione specifica in tale area. Ed è stato sottolineato che, data la 
crescente complessità e diversità dei settore dei servizi finanziari, l'aspetto della protezione 
del consumatore in generale e la questione particolare dei contratti a distanza meritano 
un'attenzione particolare. In base alla suddetta consultazione, e tenendo conto della 
Risoluzione del Parlamento europeo del 17 febbraio 1997, la Commissione ha deciso di 
presentare una proposta di direttiva concernente specificamente i servizi finanziari 
entro l'autunno 1997. Tale proposta conferma le differenze esistenti tra la conclusione a 
9 Questo aspetto è affrontato anche dalla comunicazione della Commissione "Un'iniziativa europea in 
materia di commercio elettronico", COM(97) 157 del 16 aprile 1997. 
10 Direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 febbraio 1997 riguardante la protezione 
dei consumatori in materia di contratti a distanza, GU L 144 del 4 giugno 1997, pag 19. 
5 
distanza di contratti riguardanti i servizi finanziari e altri tipi di vendita a distanza rientranti 
nel campo d'applicazione della direttiva di portata generale, ad esempio per quanto riguarda 
il diritto di rescissione di un contratto. Non è infatti opportuno prevedere tale diritto se il 
prezzo del prodotto finanziario oggetto del contratto dipende dalle fluttuazioni del mercato o 
se il contratto stesso è già diventato esecutivo, come nell'assicurazione autoveicoli. Detta 
proposta dovrà inoltre tener conto delle altre proposte già avanzate, con particolare riguardo 
alla direttiva11 sul trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore 
delle telecomunicazioni ("direttiva ISDN"), il cui obiettivo è quello di eliminare le barriere 
alla libera circolazione dei servizi, dei dati personali e delle attrezzature di 
telecomunicazioni, prestando attenzione specialmente alle disposizioni in merito alla tutela 
degli abbonati in relazione all'impiego di taluni servizi di telecomunicazione ai fini della 
commercializzazione diretta. 
b) Mancanza d'informazione da parte dei consumatori e sistemi di ricorso 
La concorrenza non può produrre pienamente i suoi effetti in assenza di una chiara 
informazione dei consumatori e di sistemi di ricorso e risoluzione adeguati. Benché le 
direttive in vigore dispongano già che i consumatori ricevino una notevole quantità di 
informazioni (ad esempio, in materia di credito al consumo, bonifici transfrontalieri e 
assicurazione vita), le consultazioni svolte hanno indicato che tali informazioni non sono 
sempre sufficienti o sufficientemente chiare. Inoltre, talvolta la normativa vigente non 
prevede mezzi di ricorso adeguati; i consumatori devono invece poter fare affidamento su 
sistemi di ricorso rapidi ed efficaci, specialmente in caso di controversie relative a piccoli 
importi. 
Prima di prendere in considerazione un'iniziativa di tipo normativo in materia 
d'informazione, la Commissione ritiene opportuno offrire alle parti interessate la possibilità 
di concordare miglioramenti alla situazione: coloro che sono più direttamente interessati 
sanno infatti meglio di tutti quale informazione sia utile ai consumatori senza però 
comportare per gli enti finanziari oneri eccessivi, che sarebbero poi trasferiti ai consumatori 
stessi. Si invita a compiere rapidi progressi mediante un dialogo costruttivo tra le 
associazioni di enti finanziari e le associazioni di consumatori europee, mirante a 
promuovere, laddove possibile, soluzioni quali la definizione di codici deontologici. Tale 
dialogo, recentemente avviato in taluni settori, deve ormai estendersi ad altri. La 
Commissione si aspetta che ogni accordo di carattere non normativo tenga pienamente conto 
del livello di tutela dei consumatori già raggiunto e presti particolare attenzione alla 
chiarezza ed all'esattezza delle informazioni da fornire. 
La Commissione richiede pertanto un impegno esplicito da parte delle associazioni di 
imprese e di consumatori ad accordarsi al fine di migliorare l'informazione dei 
consumatori. Nei prossimi 18 mesi (cioè anteriormente alla metà del 1999), la 
Commissione esaminerà i progressi compiuti in tal senso; se detti progressi non 
saranno sufficienti sotto ogni punto di vista o sotto taluni aspetti, essa proporrà 
ulteriori iniziative, compresi gli opportuni provvedimenti normativi, come già fatto ad 
esempio nel caso dei bonifici transfrontalieri. 
Posizione comune del Consiglio N° 57/96, GU C 315 del 24.10.1996, pag. 30. 
Al fine di migliorare le possibilità di ricorso per i consumatori, la Commissione richiede 
alle imprese di servizi finanziari di impegnarsi espressamente ad istituire od a 
completare, in cooperazione con i consumatori, sistemi atti a trattare i reclami dei 
consumatori. I primi risultati di questo dialogo dovranno essere presentati alla 
Commissione entro la fine del 1997. Essa incoraggerà inoltre una più stretta 
cooperazione tra i rappresentanti dei diversi sistemi di ombudsman o difensore civico 
al fine di scambiare informazioni sulle esperienze acquisite e sulle prassi seguite. 
Ancora una volta, la Commissione esaminerà i progressi compiuti fino alla metà del 
1999 al fine di valutare se i problemi esistenti possano essere risolti adeguatamente 
mediante l'autoregolamentazione o se risultino invece necessarie ulteriori iniziative, 
compresa eventualmente un'azione normativa. 
e) Rifiuto di prestare servizi finanziari 
Le consultazioni hanno permesso di individuare due problemi distinti: il rifiuto di prestare 
servizi finanziari ai non residenti in taluni casi e la mancanza di accesso ai servizi finanziari 
da parte, tra gli altri, delle persone a basso reddito. In merito al primo problema, benché nella 
stragrande maggioranza dei casi i prestatori di servizi siano disposti a svolgere la propria 
attività su base transfrontaliera poiché è nel loro interesse farlo, vi sono validi motivi 
commerciali che disincentivano le prestazioni di servizi finanziari ai non residenti: ad 
esempio, per le assicurazioni autoveicoli e vita vi può essere incertezza sui rischi da 
sostenere, oppure può essere difficile valutare l'affidabilità finanziaria dell'acquirente. Altre 
volte, il venditore può trovarsi a dover affrontare costi sproporzionati, ad esempio quando 
manca una rete di distribuzione o quando è necessario nominare un rappresentante fiscale. La 
Commissione riconosce che le imprese private sono libere di decidere a chi offrire i propri 
servizi, posto che l'esercizio di tale libertà non dia luogo a comportamenti anti-competitivi. 
In caso di violazione della normativa comunitaria, tuttavia, la Commissione adotterà 
gli opportuni provvedimenti in collaborazione con gli Stati membri, compresa 
l'apertura di procedure di infrazione. 
Benché la possibilità di aprire un conto in banca rappresenti un'esigenza di base come 
l'accesso all'elettricità o al telefono, vi sono ancora molti cittadini europei che non hanno 
tale possibilità né quella di ricevere alcun altro servizio finanziario. In vari Stati membri, 
sono già stati adottati provvedimenti al fine di migliorare ia situazione per motivi di politica 
sociale; ad esempio, in alcuni Stati membri gli enti finanziari hanno sottoscritto codici di 
condotta intesi a risolvere il problema in questione. La Commissione sostiene tali iniziative 
al livello nazionale, che è il livello al quale deve svolgersi ogni azione necessaria. 
d) Intermediari non regolamentati 
Sia le imprese, sia i consumatori hanno segnalato casi di "vendita aggressiva" e di attività 
illecite da parte di intermediari non regolamentati. Tali casi provocano notevoli difficoltà per 
i consumatori, oltre a danneggiare la reputazione degli enti finanziari per conto dei quali 
agiscono gli intermediari in parola. Sono stati individuati i seguenti problemi specifici: può 
non essere chiaro per conto di quale impresa agisca un intermediario; le informazioni fornite 
dall'intermediario possono non essere chiare o adeguate; il costo delle linee di credito offerte 
dall'intermediario può essere molto superiore a quello medio di mercato; l'intermediario può 
non avere la competenza e l'integrità necessarie per fornire consigli ragionevoli; infine, c'è il 
rischio che l'intermediario approfitti di consumatori che si trovano in una posizione 
finanziaria precaria e che non dispongono di altre fonti di credito. 
Occorre operare una distinzione fondamentale tra gli intermediari finanziari e quelli 
assicurativi. Salvo per quanto rientra nell'ambito dell'applicazione della direttiva sul credito 
al consumo, infatti, le attività degli intermediari finanziari non sono interessate dalle direttive 
comunitarie né soggette al regime di vigilanza istituito da queste ultime, anche se possono 
essere regolamentate al livello nazionale. Invece, gli intermediari assicurativi, che rivestono 
particolare importanza come eanale di distribuzione nel settore assicurativo, so*no stati 
parzialmente regolamentati al livello dell'UE. 
Sia le associazioni imprenditoriali sia le associazioni di consumatori che hanno risposto al 
Libro verde ritengono necessaria un'iniziativa dell'UE al fine di preservare la "buona 
reputazione" del settore dei servizi finanziari, poiché le regolamentazioni nazionali 
differiscono notevolmente tra loro e a volte non sono pienamente efficaci, specialmente 
quando i servizi finanziari sono prestati su base transfrontaliera. Inoltre, nella misura in cui 
tali regolamentazioni nazionali differiscono sostanzialmente, esse possono costituire una 
barriera alla .libera fornitura di servizi transfrontalieri. Di conseguenza, in materia di 
intermediari finanziari la Commissione, tenendo conto anche dei risultati di uno studio 
svolto nel 199612, sta esaminando la possibilità di introdurre una regolamentazione che 
disciplini gli aspetti seguenti: 1) l'accesso alla professione (ad esempio, sotto il profilo 
delle qualifiche necessarie e dell'obbligo di autorizzazione o di registrazione); 2) 
l'esercizio dell'attività (ad esempio, introducendo regole che migliorino l'informazione 
della clientela); e 3) i rapporti tra gli enti creditizi e gli intermediari. 
Quanto agli intermediari assicurativi, nel 1976 il Consiglio ha adottato una direttiva13 che 
consente loro di stabilirsi in un altro Stato membro o di prestare servizi su base 
transfrontaliera. Gli Stati membri che prevedono condizioni per l'accesso e l'esercizio della 
professione debbono accettare come equivalenti l'esperienza pratica e le qualifiche di un 
intermediario estero o accettare i suoi attestati di buona reputazione e di affidabilità 
finanziaria. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione14 sullo status e sulla 
professionalità degli intermediari assicurativi. Essa invita gli Stati membri a regolamentare 
quest'attività, registrando le persone che soddisfano agli opportuni requisiti professionali e 
operando una distinzione fra intermediari dipendenti ed indipendenti. La stragrande 
maggioranza degli Stati membri ha ormai attuato norme che realizzano pienamente o 
parzialmente gli obiettivi di tale raccomandazione: solo due paesi (la Danimarca e la 
12 F. Domont-Naert e P. Dejemeppe, "Étude sur le rôle et les activités des intermédiaires de crédit aux 
consommateurs", settembre 1996. 
13 GUL 26 del 31.1.1997, pag. 14. 
14 GUL 19 del 28.1.1992, pag. 32. 
Germania), non hanno infatti adottato alcuna disposizione in materia. La Commissione 
intende riesaminare detta direttiva e verificare in che misura risultino attuati i principi 
enunciati dalla raccomandazione in parola, per valutare quali ulteriori provvedimenti 
sia opportuno adottare, tenendo conto anche della possibilità di ampliare il campo 
d'applicazione della direttiva per quanto riguarda l'accesso e l'esercizio della 
professione. 
e) Credito al consumo 
Le direttive in vigore sul credito al consumo fissano già un quadro generale per la tutela dei 
consumatori. Tenendo conto dell'evoluzione del mercato, nel maggio 1995 la Commissione 
ha pubblicato una relazione15 concernente l'applicazione della direttiva sul credito al 
consumo del 198716, indicando gli interventi possibili per migliorare ed aggiornare la 
disciplina in vigore. Inoltre, nell'aprile 1996 la Commissione ha pubblicato una relazione17 
sull'applicazione della direttiva del 1990 concernente il calcolo del tasso annuo effettivo 
globale (TAEG)18. Nell'aprile 1996, la Commissione ha proposto una direttiva19 recante 
modifica della direttiva del 1987 (già modificata dalla direttiva del 1990), che prevede in 
particolare l'introduzione di una singola formula matematica comunitaria di calcolo del 
TAEG, sulla quale il Consiglio Affari Consumatori del 10 aprile 1997 ha raggiunto una 
posizione comune20. Inoltre, il Consiglio ha deciso che è opportuno studiare senza ritardi 
fino a che punto sia necessario un livello ulteriore di armonizzazione degli elementi di costo 
del credito al consumo ed ha adottato una dichiarazione invitando la Commissione a 
costituire un gruppo di esperti ad hoc su tale questione. Il Consiglio verrà informato 
regolamerente dei progessi realizzati. La Commissione ha adottato una proposta modificata21 
che tiene conto della relazione del Parlamento europeo del 20 febbraio 199722, dell'accordo 
politico del Consiglio del 25 novembre 1996 ed infine del parere del CES del 26 settembre 
199623 Durante le consultazioni, le associazioni di consumatori hanno sostenuto che la 
direttiva del 1987 sul credito al consumo deve coprire ogni forma di credito, comprese le 
forme innovative, e che deve trattare il problema dell'indebitamento eccessivo. Nel 
riesaminare la direttiva del 1987, la Commissione terrà conto delle osservazioni 
formulate dalle parti interessate durante le consultazioni. Relativamente al problema 
dell'indebitamento eccessivo, taluni progetti pilota saranno attuati a partire dal 1998, 
alcuni dei quali mireranno a migliorare l'informazione e la sensibilizzazione dei 
consumatori. 
15 COM(95) 117 def. dell' 11.5.1995. 
16 GU L 42 del 12.2.1987, pag. 48. 
17 COM(96) 79 def. del 12.4.1996. 
18 GUL 61 del 10.3.1990, pag. 14. 
19 GUC 235 del 13.8.1996, pag. 8. 
20 Doc. 7313/97, CONSOM 33 del 14 aprile 1997. 
21 GUC 137 del 3.5.1997, pag. 9. 
22 Risoluzione del Parlamento del 20 febbraio 1997, PE 257.006. 
23 GUC 30 del 30.1.1997, pag. 94. 
f) Credito ipotecario 
Le imprese del settore finanziario riconoscono che il mercato unico del credito ipotecario si 
trova ancora in uno stadio di sviluppo embrionale, date le differenze esistenti in materia di 
trattamento fiscale, contributi pubblici e regimi di proprietà. Inoltre, viene generalmente 
riconosciuto che ogni azione intrapresa al fine di migliorare la tutela dei consumatori non 
eliminerà di per se stessa tali ostacoli. 
Tuttavia, le associazioni di consumatori ritengono che in questo settore il potenziale offerto 
dal Mercato unico non sia ancora sfruttato appieno, date la carenza d'informazione, la 
difficoltà di effettuare raffronti significativi (specialmente sul costo del credito ipotecario) e 
le differenze esistenti tra le normative nazionali in materia di tutela dei consumatori. 
Affinché i consumatori possano trarre vantaggio dal mercato unico, le associazioni di 
consumatori sono dell'avviso che occorra eliminare tali barriere ed introdurre una normativa 
minima armonizzata. Gli aspetti dell'informazione e della sua qualità saranno affrontati 
nell'ambito del dialogo tra imprese e consumatori. 
Ogni ulteriore iniziativa in questo settore deve tener conto della grande varietà delle forme di 
credito al consumo nell'ambito dell'UE. Pertanto, prima di intraprendere alcuna 
ulteriore iniziativa all'inizio del 1998, la Commissione esaminerà i risultati dei lavori in 
corso. 
g) Vittime di incidenti stradali ali 'estero 
Sia le associazioni di consumatori sia quelle imprenditoriali hanno chiesto l'eliminazione 
delle rimanenti barriere alla libera circolazione dei prodotti assicurativi. In particolare, esse 
ritengono che la Commissione debba adottare un'iniziativa intesa a tutelare le persone che, 
residenti in uno Stato membro, abbiano subito perdite o lesioni a causa di un veicolo 
immatricolato ed assicurato in un altro Stato membro. Anche il Parlamento europeo ha 
adottato una risoluzione che chiede alla Commissione di migliorare la situazione di tali 
persone. 
La Commissione riconosce che un'azione é necessaria e quindi proporrà entro 
l'autunno 1997 una direttiva (la quarta direttiva assicurazione autoveicoli) a norma 
della quale in tutta l'UE dovrà essere introdotto il diritto, da parte della vittima di un 
incidente stradale all'estero, di proporre un'azione diretta nei confronti dell'impresa di 
assicurazione per ottenere il risarcimento, e dovranno essere designati dei mandatari 
per la liquidazione dei sinistri. Inoltre, dovranno essere costituiti dei centri d'informazione 
in merito all'attività delle imprese di assicurazione autoveicoli in generale. L'adozione della 
direttiva predetta dovrebbe apportare un contributo significativo alla risoluzione dei problemi 
riscontrati. 
10 
h) Polizze assicurative 
I consumatori e le imprese che hanno risposto al Libro verde ritengono necessaria l'adozione 
di ulteriori provvedimenti al fine di fissare requisiti minimi comuni per le polizze 
assicurative stipulate con i consumatori. Tale normativa dovrebbe agevolare il raffronto delle 
polizze assicurative tra un paese e l'altro da parte dei consumatori, senza che 
l'armonizzazione del diritto contrattuale provochi la standardizzazione indesiderata dei 
prodotti e il soffocamento dell'innovazione. Questa tematica sarà affrontata nell'ambito 
del dialogo tra imprese e consumatori. 
i) Servizi di pagamento 
L'accettazione da parte dei consumatori e la fiducia completa sono entrambe essenziali per 
l'introduzione ed il successo di ogni nuovo mezzo di pagamento. Dei meccanismi di 
pagamento elettronici trasparenti e sicuri faciliteranno, a loro volta, l'introduzione della 
moneta unica, in particolare durante il periodo di transizione. Nel novembre 1988, la 
Commissione ha adottato una raccomandazione24 che fissa norme minime di responsabilità 
concernenti i rapporti tra emittenti e detentori di carte di pagamento. Per quanto riguarda i 
prodotti tradizionali di accesso bancario (cioè le carte di credito, di debito e di pagamento 
differito), le risposte ricevute al Libro verde indicano che la raccomandazione della 
Commissione è stata generalmente seguita dalle imprese, benché in taluni Stati membri 
occorra compiere ulteriori sforzi. Tuttavia, le associazioni di consumatori hanno sottolineato 
i problemi derivanti da talune disposizioni, concernenti in particolare le responsabilità 
rispettive delle parti in caso di perdita o furto di uno strumento di pagamento e l'onere della 
prova in caso di controversia. Per quanto riguarda invece i prodotti innovativi di accesso 
bancario, le consultazioni hanno indicato che la raccomandazione non è stata attuata in 
misura altrettanto ampia. Le disposizioni concernenti le responsabilità rispettive delle parti 
devono poi essere rafforzate dall'obbligo di informare adeguatamente la clientela e dalla 
possibilità di accedere a mezzi di ricorso efficaci. 
Inoltre, da quando è stata adottata la raccomandazione del 1988 è nata una generazione di 
prodotti completamente nuovi, basati sulla moneta elettronica. Tali prodotti differiscono da 
quelli di accesso a distanza poiché possono essere di norma utilizzati senza bisogno 
dell'accesso a un conto bancario. 
Come primo passo, la Commissione intende aggiornare (entro l'autunno 1997) la 
raccomandazione del 1988 alla luce dello sviluppo dei prodotti basati sulla moneta 
elettronica. Detta raccomandazione sarà riveduta sotto gli aspetti seguenti: 
• fisserà norme minime di trasparenza concernenti tutti i nuovi mezzi di pagamento, cioè 
requisiti minimi di informazione da fornire ai detentori/utenti sia in via preliminare 
(contratti) sia, nella misura necessaria, posteriormente allo svolgimento delle operazioni 
(estratti conto); 
• disporrà l'istituzione di procedure di ricorso concernenti tutti i nuovi mezzi di pagamento, 
al fine di trattare i reclami della clientela connessi ai servizi/prodotti interessati, e 
24 GUL 3 17 del 24.11.1988, pag. 55. 
11 
• determinerà gli obblighi e le responsabilità rispettivi delle parti in materia di prodotti di 
accesso a distanza, al fine di sostenere e di concretare l'obiettivo di una maggiore 
trasparenza. 
Se la raccomandazione così aggiornata non sarà attuata adeguatamente entro la fine 
del 1998, la Commissione intende sostituirla con una normativa vincolante. 
Inoltre, la Commissione, 1TME e gli Stati membri stanno attualmente esaminando il quadro 
opportuno per l'emissione della moneta elettronica. Alla luce di tale esame, la Commissione 
intende presentare entro la fine del 1997 (scadenza prevista per il completamento dei lavori) 
una proposta di direttiva sull'emissione della moneta elettronica, al fine di assicurare la 
stabilità e la solidità degli emittenti di tali mezzi di pagamento. Dopo detta proposta, essa 
valuterà (durante il 1998) se occorra o meno intraprendere ulteriori iniziative normative nel 
campo dei servizi di pagamento al fine di tutelare gli interessi dei consumatori. 
Conclusioni 
Il Libro verde ha stimolato un ampio dibattito, che ha consentito di comprendere molto 
meglio quali siano le aspettative dei consumatori nel campo dei servizi finanziari e in che 
misura tali aspettative siano attualmente soddisfatte. Nella presente comunicazione, la 
Commissione ha riassunto le risposte ricevute ed individuato particolari problemi da 
affrontare. In taluni casi, si potranno trovare soluzioni grazie alla cooperazione volontaria tra 
le parti, cooperazione che va incoraggiata il più possibile. In altri, tuttavia, l'azione 
volontaria non è sufficiente ed occorre prendere provvedimenti al livello degli Stati membri 
o dell'Unione. La presente comunicazione esprime la posizione della Commissione in merito 
a quali provvedimenti occorra adottare, entro quando ed a quale livello. Si riporta qui di 
seguito la sintesi delle azioni da intraprendere. 
12 
Campo Azione Scadenza 
Contratti a distanza proposta di direttiva entro l'autunno 1997 
riguardanti i servizi finanziari 
Intermediari finanziari non proposta di direttiva in esame decisione su un'ulteriore 
regolamentati azione entro l'inizio del 1998 
Intermediari assicurativi aggiornamento della direttiva del presentazione di una 
1976 proposta entro l'inizio del 
~ 1998 
Assicurazione autoveicoli - proposta di direttiva entro l'autunno 1997 
persone in visita 
Informazione dei consumatori accordi tra gli operatori del settore ed primi risultati del dialogo da 
e sistemi di ricorso i consumatori. La Commissione presentarsi alla Commissione 
esaminerà i progressi compiuti e, se entro la fine del 1997 
questi ultimi dovessero rivelarsi 
insufficienti, proporrà una normativa 
Nuovi mezzi di pagamento aggiornamento ed estensione del adozione da parte della 
campo d'applicazione della Commissione entro 
raccomandazione del 1998; la l'autunno 1997; valutazione 
Commissione esaminerà i progressi dei progressi compiuti entro 
compiuti e, se questi ultimi la fine del 1998 
dovessero rivelarsi insufficienti, 
proporrà una direttiva a 
completamento delle disposizioni di 
detta raccomandazione (inoltre, una 
proposta di direttiva sull'emissione 
della moneta elettronica è in esame) 
Credito al consumo riesame della direttiva del 1987 presentazione di una 
proposta entro la metà del 
1998 
Indebitamento eccessivo controllo della situazione a livello attuazione di progetti pilota 
nazionale ed esame della fattibilità di in materia di indebitamento 
progetti pilota eccessivo a partire dal 1998 
Credito ipotecario l'informazione in materia di credito decisione entro l'inizio del 
ipotecario sarà discussa nell'ambito 1998 
del dialogo sull'informazione dei 
consumatori e sui sistemi di ricorso; 
possibile adozione di ulteriori 
provvedimenti alla luce dei lavori in 
corso 
Accesso ai servizi finanziari controllo della situazione negli Stati valutazione della situazione 
membri prima della metà del 1999 
13 
Allegato 
Impatto del Mercato unico nel settore bancario ed assicurativo 
Nell'analizzare i risultati dello studio concernente l'impatto e l'efficacia del mercato unico nel settore 
bancario ed assicurativo, occorre osservare due aspetti importanti. In primo luogo, è relativamente presto 
. per esaminare l'impatto del mercato unico in questo settore. Infatti, i servizi bancari in genere sono stati 
liberalizzati nel 1993; il mercato dei servizi assicurativi solo nel luglio 1994; i servizi d'investimento ancora 
dopo, nel gennaio 1996. Il processo dinamico di cambiamento è ancora in corso. In secondo luogo, il 
programma mercato unico non è statò l'unico fattore d'impatto nel settore dei servizi finanziari, ma si è 
accompagnato al ciclo economico ed all'evoluzione tecnologica; nondimeno, gli studi effettuati hanno 
tentato di isolare il contributo specifico del mercato unico allo sviluppo dei servizi finanziari nell'Unione 
europea. 
Lo studio del settore bancario indica un impatto limitato ma apprezzabile, consistente nel contributo alla 
creazione di un contesto bancario più concorrenziale e trainato dalle forze di mercato. Molte barriere 
commerciali sono state infatti eliminate, determinando effetti visibili soprattutto negli Stati membri 
meridionali. Benché l'impatto del mercato unico sia stato più forte sui servizi bancari all'ingrosso, con la 
riduzione dei costi dei prestiti alle imprese, la concorrenza è aumentata anche nel mercato al dettaglio, nel 
quale i consumatori possono ora scegliere fra una gamma più ampia di prodotti e di servizi, ad esempio i 
servizi bancari diretti di investimento mobiliare ed i prodotti di capitalizzazione. I prezzi di vari prodotti 
bancari hanno segnato una convergenza verso un livello inferiore (ad esempio, la forbice dei prezzi delle 
carte di credito si è ristretta del 30% circa); inoltre, sono leggermente diminuiti i costi dei prestiti al 
dettaglio e dei crediti ipotecari, nonché gli oneri e le commissioni relative ai depositi. Permangono tuttavia 
forti differenze di costo per quanto riguarda i conti bancari e quelli delle operazioni da parte di privati, ad 
esempio nel caso dei bonifici transfrontalieri per i quali nel 1994 tali differenze superavano il 100%. 
Nel settore assicurativo, che produce il 7% del PIL dell'UE, la situazione non è interamente positiva. Le 
terze direttive hanno infatti eliminato le restrizioni prima esistenti sulle tariffe applicate e sulla pubblicità, 
rendendo più facile perje imprese di assicurazione operare al di fuori del proprio mercato nazionale e per i 
consumatori acquistare" servizi assicurativi su base transfrontaliera. Nel settore dell'assicurazione diversa 
dall'assicurazione vita, il mercato è ormai più aperto ed ha già visto l'arrivo di nuovi concorrenti (ad 
esempio nel campo dell'assicurazione autoveicoli). Nondimeno, rimangono ostacoli rilevanti che 
impediscono ai consumatori di trarre pienamente beneficio dal mercato unico; ad esempio, nel campo 
dell'assicurazione vita l'assenza di armonizzazione tributaria è uno dei principali motivi che impediscono ai 
consumatori di acquistare polizze straniere. 
Il principale obiettivo dei provvedimenti normativi adottati nel contesto del programma mercato unico in 
materia di servizi finanziari è la libera concorrenza, la quale incentiva la competitività e determina il vigore 
dell'economia, favorendo in particolare i consumatori. Tuttavia, i meccanismi di mercato nel settore dei 
servizi finanziari non operano ancora in maniera ottimale, per diversi motivi. In primo luogo, si riscontrano 
ancora ritardi rilevanti nella trasposizione delle direttive da parte degli Stati membri, benché di recente la 
M 
situazione sia migliorata (al momento attuale, sono state attuate da tutti gli Stati membri il 72% delle 
direttive bancarie e P85% di quelle assicurative). La Commissione ha avviato nei confronti degli Stati 
membri, per ritardo o mancato completamento della trasposizione nel diritto nazionale, 17 procedure di, 
infrazione nel settore bancario e 12 in quello assicurativo. Dinanzi alla Corte di giustizia pendono vari casi, 
di cui 3 nel settore assicurativo. 
In secondo luogo, rimangono in applicazione norme nazionali divergenti, spesso giustificate dal principio 
dell"'interesse generale" che impone di tutelare i consumatori. La necessità di adattare i prodotti e la 
strategia di marketing a tali norme divergenti disincentiva gravemente l'attività transfrontaliera delle 
imprese. Tutti - consumatori, produttóri e distributori - risentono dell'esistenza di norme eccessivamente 
rigide o troppo divergenti, che tendono a ridurre o ad eliminare la concorrenza. Al fine di chiarire in che 
misura sia opportuno applicare disposizioni d'"interesse generale", la Commissione adotterà prossimamente 
una comunicazione riguardante il settore bancario; inoltre, essa sta già lavorando su un'analoga 
comunicazione riguardante il settore assicurativo. 
In terzo luogo, il funzionamento del mercato unico nei servizi finanziari è ostacolato dal diverso trattamento 
tributario riservato a taluni prodotti o servizi finanziari (ad esempio il credito ipotecario). Il vantaggio di 
poter effettuare acquisti su base transfrontaliera può infatti essere annullato dal fatto che il regime fiscale 
rimane quello del paese di residenza del consumatore. Benché i progressi finora compiuti sul fronte 
tributario siano limitati, come sottolineato dal Libro verde, la Commissione continuerà a richiedere con 
insistenza la rimozione degli ostacoli al funzionamento del mercato unico, con particolare riguardo al 
settore dei servizi finanziari. Questo sarà senza dubbio uno degli argomenti di discussione del nuovo gruppo 
sulla politica tributaria composto di rappresentanti ad alto livello dei ministri delle finanze e presieduto dal 
Commissario Monti. 
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ISSN 0254-1505 
COM(97) 309 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 10 06 
N. di catalogo : CB-CO-97-336-IT-C 
ISBN 92-78-21951-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo /rn