Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Decisione n. 1692/96/CE sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto"

(COM(2001) 544 def. - 2001/0229 (COD))

(2002/C 125/16)

Il Consiglio, in data 14 novembre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 156 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Kleemann, in data 26 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 21 marzo 2002, nel corso della 389a sessione plenaria, con 54 voti favorevoli e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nella sua proposta, la Commissione prevede di ridurre il numero delle priorità delle reti transeuropee e di modificarle per ottimizzare la capacità delle reti, concentrando gli investimenti nei settori che attualmente presentano delle strozzature. Tre progetti sono già stati realizzati e viene confermata l'importanza di determinati progetti ferroviari e transalpini. Vengono infine aggiunti sei progetti nuovi e nuovi tronconi a due progetti esistenti.

1.2. Il Comitato ha partecipato a ciascuna fase di sviluppo delle TEN, dando sin dall'inizio il suo pieno appoggio ai progetti di reti transeuropee e invocando criteri precisi e un adeguato finanziamento.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Consiglio europeo di Göteborg ha sottolineato la necessità di passare dai trasporti su strada ai trasporti su rotaie e su vie navigabili e ai trasporti pubblici di passeggeri. Con la proposta all'esame, la Commissione risponde a questa richiesta del Consiglio.

2.2. L'aumento del traffico è dovuto, nell'UE, a diverse ragioni, ma l'incremento nell'uso delle autovetture - a scopo professionale e privato - costituisce una parte essenziale dell'utilizzazione dei sistemi di trasporto. In primo luogo, la distanza tra domicilio e luogo di lavoro, le mutate abitudini dei consumatori e l'aumento sproporzionato del traffico turistico e del tempo libero hanno portato ad un incremento significativo del volume di traffico. In secondo luogo, in alcune regioni e grandi agglomerati il traffico degli automezzi pesanti si è notevolmente intensificato negli ultimi anni. La globalizzazione dell'economia, ma anche il funzionamento crescente del mercato interno, i mutati sistemi di produzione e la logistica ad essi collegata contribuiscono, tra l'altro, a modificare la struttura dell'economia e implicano necessariamente un aumento del traffico per tutti i modi di trasporto. Con l'adesione dei paesi candidati, questo problema riguarderà in misura maggiore le tratte transfrontaliere, attualmente considerate, anche dalla Commissione, uno dei punti più deboli.

2.3. Il Comitato è convinto che la politica dei trasporti debba tener conto delle necessità ambientali, ma al tempo stesso ritiene opportuno stabilire, per tutti i modi di trasporto, norme ambientali appropriate che assicurino una parità di trattamento. Finora non si è tenuto conto del fatto che le locomotive e le navi addette alla navigazione interna, in particolare nel caso di nuove acquisizioni, non sono soggette a norme ambientali analoghe a quelle applicate al trasporto di merci su strada (ad esempio disposizioni relative ai gas di scarico per i motori diesel).

2.4. Creare solo nuove infrastrutture non basta. Bisogna tener conto anche delle infrastrutture disponibili e delle loro possibilità di estensione. Per quanto riguarda le nuove costruzioni, tutti gli Stati membri devono considerare un aspetto tutt'altro che marginale: una legislazione moderna in materia di assetto territoriale e di destinazione del suolo deve tener conto da un lato degli interessi legittimi e dall'altro dei necessari progetti d'infrastruttura. Occorre pertanto equilibrare questi due aspetti in quanto la presenza di zone residenziali nelle vicinanze di infrastrutture ha determinato situazioni conflittuali e ciò dovrà essere evitato in futuro. Nell'ambito delle competenze ambientali della Comunità, a livello europeo la Commissione dovrebbe raccomandare ai responsabili regionali in materia di assetto territoriale di prevedere nelle vicinanze delle infrastrutture, possibilmente, zone industriali e di fare in modo di limitare gli effetti negativi di tali infrastrutture nelle aree abitate.

2.5. La Commissione osserva che nel corso degli ultimi dieci anni l'uso eccessivo del trasporto di merci su strada, lo spettacolare sviluppo del trasporto aereo e le carenze, specie a livello d'infrastrutture, del sistema ferroviario adeguato al trasporto di merci hanno contribuito a congestionare sensibilmente non solo la rete stradale ma anche quella ferroviaria e lo spazio aereo. Nonostante tutti gli sforzi finora intrapresi, in Europa sussistono delle strozzature. Le zone maggiormente colpite sono i corridoi internazionali di trasporto sui quali si concentra il traffico transeuropeo nord-sud, e in particolare le barriere naturali come le Alpi o i Pirenei, le periferie dei grandi agglomerati urbani e alcune regioni frontaliere, soprattutto al confine con i paesi candidati. Il Comitato non può che essere d'accordo con queste osservazioni; inoltre i recenti incidenti e la conseguente chiusura dei tunnel in Svizzera e Austria complicano in maniera considerevole il traffico nord-sud, congestionano notevolmente i percorsi alternativi e incidono negativamente sulle condizioni economiche e sociali, soprattutto in Italia. La politica dei trasporti della Svizzera, la cui legislazione prevede fasi di progettazione a lunga scadenza, e i fattori geografici che ostacolano la costruzione di alternative poco costose alla rete disponibile attraverso le Alpi e lo sviluppo dei tronconi esistenti hanno impedito la realizzazione di progetti in questo senso. Inoltre, le variazioni nei flussi di traffico dovute ad eventi regionali (ad esempio la crisi nella ex Iugoslavia) nonché le limitazioni volutamente introdotte nell'ambito della politica dei trasporti (divieti di circolazione, deviazioni, ecc.) contribuiscono ad aggravare le strozzature nell'arco alpino.

2.6. Il Comitato sottolinea che proprio gli ultimi anni sono stati caratterizzati da un cambiamento significativo dei comportamenti.

2.6.1. Oltre alla separazione tra infrastruttura ferroviaria ed esercizio dei servizi ferroviari, le aziende ferroviarie nazionali hanno dovuto imparare che è necessario migliorare l'offerta e adeguare gli orari alle esigenze della domanda di servizi. Grazie al rapido sviluppo della tecnologia dell'informazione, la divisione del lavoro e la ripartizione in diverse sedi (in linea con l'idea dei "profit centre") sono diventate anche in Europa il pensiero dominante della nostra economia.

2.6.2. Un comportamento diversificato dei consumatori, ora meglio informati, l'inarrestabile declino delle famiglie numerose concentrate in un unico luogo, la creazione di ipermercati al di fuori dei centri urbani e la proliferazione disordinata di abitazioni residenziali nelle campagne hanno portato necessariamente ad un aumento del traffico in tutto il continente.

2.6.3. Non c'era e continua a non esserci un'infrastruttura alternativa alla strada, locale ed estesa su tutto un territorio. Oggettivamente non è giustificato attribuire alle imprese del trasporto stradale, i cui servizi sono orientati alle esigenze dei clienti, la responsabilità della situazione che si è venuta a creare. La responsabilità ricade piuttosto sulle singole politiche dei trasporti che non sono riuscite a diffondere nei committenti dei servizi di trasporto, contemporaneamente a tale sviluppo, una mentalità che favorisca l'uso delle ferrovie. L'abbandono delle pratiche di stoccaggio nel commercio all'ingrosso e nell'industria ("just in time") ha esposto i trasporti ad un'enorme pressione in termini di tempi e fa sì che gli automezzi pesanti, grazie alla loro flessibilità d'uso, vengano privilegiati rispetto al sistema ferroviario esistente.

2.7. La Commissione ha ragione quando afferma che occorre investire nella creazione di corridoi transeuropei, destinati soprattutto al trasporto di merci, composti essenzialmente da tronconi esistenti sui quali viaggiano in via prioritaria treni merci o da tronconi riservati esclusivamente al trasporto di merci. Gli argomenti addotti e le proposte presentate in tale contesto dalla Commissione non possono che essere approvati.

2.8. Il Comitato richiama l'attenzione sulla necessità di tener conto, in sede di programmazione e realizzazione di tratte destinate soprattutto al trasporto ferroviario di merci, anche del trasporto di merci pericolose, pesanti o di dimensioni eccessive. Questo vale in generale per tutte le linee, ma soprattutto per i tunnel e i ponti. Aggirando i grandi agglomerati si potrebbe nel contempo conseguire l'effetto di ridurre al minimo i rischi.

2.9. Quanto più numerose sono le interconnessioni tra i singoli modi di trasporto, tanto più elevato è il grado di accettazione di opzioni alternative da parte degli utenti in sede di decisione. Le modifiche proposte all'articolo 5 tengono conto solo in parte di queste riflessioni.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Il Comitato è d'accordo con la Commissione quando afferma che le possibilità di creare nuove capacità estendendo la rete stradale sono in parte assai limitate. Solo grazie a sistemi di gestione del traffico e a sistemi d'informazione è possibile ottimizzare le infrastrutture esistenti. Questo tuttavia presuppone l'esistenza di alternative capaci di orientare il traffico su altri itinerari, qualora questi ultimi siano previsti anche dai rispetti piani di assetto territoriale.

3.2. L'ottimizzazione permette inoltre di ridurre i danni ambientali provocati in alcune regioni dal trasporto su strada. In merito a tale aspetto, tuttavia, il Comitato ritiene che occorra chiedersi se il trasporto di merci su strada debba in futuro essere giudicato in modo più severo, soprattutto alla luce delle seguenti considerazioni:

3.2.1. i diversi modi di trasporto sono soggetti a norme molto diverse in materia di limitazione delle emissioni;

3.2.2. la quota del trasporto di merci su strada rispetto al totale è, ad eccezione di alcune regioni e di alcuni grandi agglomerati, generalmente molto bassa;

3.2.3. un'adeguata valutazione del rapporto costi-benefici del trasporto di merci su strada non è stata finora effettuata;

3.2.4. una gran parte del trasporto di merci su strada opera nella distribuzione e non riguarda il traffico a lunga distanza, transfrontaliero o di transito(1);

3.2.5. la fissazione dei valori limite EURO 4 e 5 assicura uno sviluppo sostenibile per lo meno fino al 2008 nella tecnologia dei motori degli automezzi pesanti.

3.3. È auspicabile un radicale cambiamento di mentalità da parte dei settori economici che fanno ricorso ai trasporti su strada, affinché promuovano il trasporto multimodale, favorendo al tempo stesso la rapidità e la convenienza di prezzo delle alternative in base al principio della sostenibilità. Per ovviare a effetti negativi sull'economia nazionale, bisogna evitare una semplice politica di rincaro dei prezzi nel settore dei trasporti su strada che non preveda misure di accompagnamento e prendere in considerazione invece anche altri strumenti della politica dei trasporti. In questo caso, inoltre, bisognerebbe fare in modo che i pedaggi, le imposte e gli altri oneri richiesti siano a carico del committente, il che comporta che tali oneri finanziari pagati preliminarmente dal trasportatore vengano poi iscritti sulla fattura che quest'ultimo presenta al committente.

3.4. Per il Comitato, la questione essenziale è sapere se la sola revisione dell'elenco dei progetti non sia insufficiente, dati i cambiamenti intervenuti in numerose condizioni quadro. Questo vale in particolare per il traffico da e verso i paesi candidati, anche se una revisione radicale degli orientamenti è prevista per il 2004.

3.5. Il Libro bianco e la proposta della Commissione non fanno quasi alcuna distinzione tra il trasporto di merci e quello di passeggeri. Pertanto non contengono considerazioni sul fatto che gli aeroporti, grazie ad un collegamento ferroviario, potrebbero ricevere una gran quantità di materiale necessario al loro funzionamento. Non si tratta di trasporto aereo di merci che per motivi di rapidità vanno comunque consegnate e/o ritirate su strada, quanto di carburante, di pezzi di ricambio, di attrezzature, di generi alimentari, di beni commerciali, ecc.

3.6. Il Comitato è favorevole ad una modifica e ad un ampliamento dell'articolo 10 relativo alla rete ferroviaria, ma ritiene necessario, ai fini di un'infrastruttura efficiente, inserire non solo i servizi di trasporto aereo, ma anche i trasporti marittimi e la rete stradale.

3.7. I sistemi intelligenti di trasporto, ad esempio i sistemi di gestione del traffico e di informazione agli utenti, i sistemi di navigazione e di posizionamento satellitare offrono notevoli possibilità di migliorare la capacità e la sicurezza delle reti. L'azione della Comunità deve pertanto garantire la massima interoperabilità tecnica di tutti i sistemi. Un ampio sostegno va dunque assicurato, per motivi di concorrenza, per tutti i modi di trasporto, a sistemi quali Galileo (radionavigazione satellitare) oppure il sistema di gestione ferroviaria (ERTMS). Il Comitato è favorevole a tale sostegno.

3.8. Il Comitato è d'accordo con i criteri di verifica e con i metodi di selezione dei nuovi progetti applicati dalla Commissione. Questo riguarda anche la verifica delle soluzioni alternative. Per questi nuovi progetti, si raccomanda alla Commissione di prevedere anche obiettivi concreti, ad esempio la capacità, la sicurezza e la qualità dei servizi.

3.9. Il Comitato approva la modifica e l'adeguamento/aggiornamento delle carte geografiche. Bisogna però indicare espressamente i punti di collegamento e le interconnessioni delle reti di trasporto dei paesi candidati situati nelle regioni di frontiera di tali paesi.

3.10. Il Comitato approva in linea di massima una valutazione strategica dell'impatto ambientale. In tale contesto bisogna fare in modo che tale valutazione non ostacoli i progetti previsti e pianificati privilegiando interessi soggettivi specifici a danno degli interessi generali della società e dell'economia. Per garantire un'applicazione efficace, è necessario stabilire scadenze ben precise. La Commissione sta attualmente elaborando ulteriori indicazioni in materia di attuazione.

3.11. Per garantire uno spostamento del traffico e un nuovo equilibrio tra i diversi modi di trasporto, come auspicato dal Consiglio europeo di Göteborg, è necessario che le compagnie ferroviarie e marittime e/o i loro operatori offrano servizi di qualità orientati alla domanda.

4. Conclusioni

4.1. La revisione degli orientamenti mette sostanzialmente in risalto le misure nel settore ferroviario e in quello dei trasporti intermodali, per le quali sono tuttavia necessari urgentemente notevoli investimenti. Si approvano in linea di massima, tali misure, anche se vi sono altri modi di trasporto che hanno una maggiore importanza nel settore dei trasporti. In tale contesto, il Comitato richiama l'attenzione sul collegamento tra le isole europee e le TEN(2) e sull'eventuale estensione delle infrastrutture.

4.2. Dato che il Libro bianco della Commissione sulla politica europea dei trasporti insiste su un approccio integrato, il Comitato ritiene che la proposta nel suo insieme dovrebbe attribuire una maggiore importanza alla combinazione delle diverse misure. Questo vale in particolare nel caso in cui diversi modi di trasporto possano offrire i loro servizi su linee parallele (strade costiere in alternativa alla navigazione costiera o al trasporto ferroviario).

4.3. Dato che alcuni Stati confinanti con la Comunità sono paesi candidati all'adesione, il Comitato ritiene che tali collegamenti debbano essere presi in considerazione nei piani di assetto territoriale e nella pianificazione dei progetti da parte degli Stati membri.

4.4. Il persistere delle strozzature porta il Comitato a ritenere che la loro riduzione o eliminazione potrà avvenire, nel tempo, solo grazie a sforzi, decisioni, misure e approcci comuni. Le proposte della Commissione dovrebbero essere essenzialmente sostenute anche dagli Stati membri nell'ambito di una politica europea comune dei trasporti e delle infrastrutture.

4.5. Il Comitato approva la strategia della Commissione, basata sugli orientamenti definiti nel 1994 ad Essen. Tale strategia mette l'accento sui lavori per abolire le strozzature esistenti sui grandi assi e prevede l'attuazione solo di un numero limitato di nuovi progetti. Anche se nel 2004 la Commissione ha in programma una radicale revisione degli orientamenti, il Comitato ritiene che la proposta attuale dovrebbe prendere maggiormente in considerazione i collegamenti con i paesi candidati, data la necessità di definire, sin da ora, misure di pianificazione. I previsti aumenti di capacità devono trovare adeguato riscontro in tutti i modi di trasporto.

4.6. Dato che le strozzature principali sono rappresentate, in ultima analisi, dai terminali, i quali servono da punti di trasbordo e da collegamento ferroviario, gli investimenti pubblici degli Stati membri per il miglioramento delle stazioni di smistamento e delle attrezzature di trasbordo possono risultare importanti per l'aumento delle capacità. Il Comitato giudica in tale contesto rilevante non trascurare collegamenti adeguati ed efficaci con altri modi di trasporto. Solo allora i terminali potranno svolgere la loro funzione di distribuzione.

4.7. Il Comitato si chiede se non sia opportuna una ristrutturazione dei progetti alla luce della nuova situazione politica (paesi candidati). Questo vale in particolare per i contributi comunitari alle reti di trasporto al di fuori dell'UE, vale a dire nei paesi candidati, al fine di colmare eventuali lacune nelle reti future(3). I nostri corridoi concernono unicamente l'attuale Unione europea e non offrono collegamenti trasversali verso o attraverso le regioni dei paesi candidati che possano servire ad aggirare zone difficili come le Alpi. Il Libro bianco afferma a tale proposito: "Le possibili conseguenze dell'assenza di reti efficienti di infrastrutture di trasporto che permettano di far fronte a questa prevedibile crescita dei flussi di scambio sono ancora in gran parte sottovalutate. Esse costituiscono tuttavia un elemento chiave della strategia di sviluppo economico e di integrazione dei paesi candidati nel mercato interno". Il Comitato è della stessa opinione e ritiene dunque che il futuro dibattito sugli orientamenti debba tener conto di tali riflessioni.

Bruxelles, 21 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Energia/Trasporto nell'UE in cifre (Libro tascabile 2001), pag. 132, percentuali in funzione delle distanze.

(2) Cfr. il parere d'iniziativa (TEN/086) "L'estensione delle reti transeuropee verso le isole europee" attualmente in fase di elaborazione.

(3) La Comunicazione della Commissione (COM(2001) 347 def.) del 25 luglio 2001 affronta il problema del collegamento delle reti di trasporto dei paesi candidati alle TEN.