Relazione interlocutoria della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato delle regioni sull'attuazione del programma d'azione comunitaria concernente la promozione della salute, l'istruzione l'informazione e la formazione (1996-2000) /* COM/2000/0165 def. */





RELAZIONE INTERLOCUTORIA DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI sull'attuazione del programma d'azione comunitaria concernente la promozione della salute, l'istruzione l'informazione e la formazione (1996-2000) INDICE Introduzione Coerenza e complementarità Cooperazione internazionale Monitoraggio e adeguamenti Gestione del programma Osservazioni degli Stati Membri Efficacia e conseguimento degli obiettivi Stanziamenti di bilancio per il Programma Promozione della Salute Introduzione In seguito all'adozione del programma d'azione comunitario concernente la promozione della salute da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, la Commissione, in conformità dell'articolo 7 della decisione 645/96/CE [1], presenta qui di seguito una relazione interlocutoria. [1] GU L 95 del 16.4.1996. Nella presente relazione la Commissione illustra il grado di coerenza e di complementarità raggiunto tra questo programma e le altre politiche, programmi e iniziative comunitari, fornisce un quadro della cooperazione internazionale in materia di promozione della salute e inoltre riferisce riguardo agli adeguamenti che sono risultati necessari a seguito delle informazioni acquisite. Sulla base delle risposte ad un questionario distribuito ai rappresentanti degli Stati membri in seno al comitato del programma sono stati definiti i nessi con le politiche degli Stati membri e l'impatto sullo sviluppo della promozione della salute nei loro paesi. Inoltre la Commissione presenta i primi risultati di una valutazione svolta da un gruppo di esperti indipendenti che per incarico della Commissione hanno analizzato le procedure decisionali dei progetti finanziati e i livelli di attività nelle varie aree prioritarie nel triennio 1996-1998. Al riguardo una particolare attenzione è stata annessa all'efficacia e al conseguimento degli obiettivi dei provvedimenti intrapresi. Coerenza e complementarità La Commissione ha ricercato la coerenza e la complementarità tra la sua promozione della salute ed altre politiche, programmi e iniziative comunitari grazie a un molteplice impegno a differenti livelli operativi, in particolare: L'attuazione del quarto Programma quadro di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (1994 - 1998) delle Comunità europee è stato seguito da vicino grazie a consultazioni interservizi riguardo alla pubblicazione di inviti a presentare proposte e sull'adozione di progetti ai fini del finanziamento. La preparazione del quinto Programma quadro di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (1998 - 2002) è stata strettamente seguita grazie a consultazioni interservizi sulla bozza di proposta e a consultazioni sulle proposte di progetti per garantire la coerenza e la complementarità. Inoltre funzionari della Direzione Sanità pubblica sono stati invitati a tutte le riunioni dei comitati di programma per i programmi specifici di ricerca; del pari, funzionari delle Direzioni Ricerca sono stati invitati alle riunioni del comitato del programma. Nel corso dell'attuazione dei programmi è risultato che i richiedenti hanno meglio compreso la differenza tra ricerca in materia di salute e servizi sanitari come previsto nei programmi quadro di ricerca e nei provvedimenti per la promozione della salute oggetto di questo piano d'azione. Cooperazione internazionale Sulla base della reciproca comprensione della promozione della salute e del suo impatto sulla salute delle popolazioni e dei mutamenti infrastrutturali e ambientali, la Commissione ha cooperato strettamente fin dall'inizio con altri organismi internazionali, in particolare con l'OMS. Pertanto alcune conferenze e seminari internazionali su aspetti specifici sono stati organizzati congiuntamente e i servizi della Commissione hanno contribuito in modo significativo alla quarta Conferenza mondiale per la promozione della salute di Jakarta. Monitoraggio e adeguamenti Il monitoraggio delle azioni specifiche è stato effettuato principalmente grazie ad un sistematico controllo da parte dei servizi della Commissione degli obblighi contrattuali dei progetti finanziati. Per migliorare il valore aggiunto europeo in quanto obiettivo generale rilevante, i servizi della Commissione hanno adottato una strategia intesa ad esigere un migliore collegamento in rete dei richiedenti ai fini di una migliore cooperazione transnazionale, ad esempio come tramite della diffusione di prassi corrette in Europa. Per coprire le aree d'interesse comunitario, che non sono finora oggetto di azioni specifiche selezionate, la Commissione, a seguito di un'approfondita analisi delle iniziative, ha adottato piani annuali di lavoro. A loro volta i piani annuali di lavoro hanno contribuito alla definizione di priorità per i successivi inviti a presentare proposte, nonché nell'ambito della selezione di azioni proposte per la prima volta. Per migliorare ulteriormente la trasparenza e semplificare nel contempo la diffusione sono state redatte relazioni per il 1996 [2], 1997 [3] e 1998 [4] ad opera dei servizi della Commissione che hanno fornito un quadro esauriente dell'attività delle rispettive unità dei servizi della Commissione. [2] Direzione Sanità pubblica e sicurezza sul lavoro, Unità V/F/3, programma d'azione comunitaria concernente la promozione della salute, l'informazione, l'istruzione e la formazione - Progetti sovvenzionati nel 1996, CE-V/3- 97-001-EN. [3] Direzione Sanità pubblica e sicurezza sul lavoro, Unità V/F/3, programma d'azione comunitaria concernente la promozione della salute, l'informazione, l'istruzione e la formazione - Progetti sovvenzionati nel 1997, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C. [4] Direzione Sanità pubblica e sicurezza sul lavoro, Unità V/F/3, Programma d'azione comunitaria, concernente la promozione della salute, l'informazione, l'istruzione e la formazione, progetti sovvenzionati nel 1998 dalla Commissione europea, CE-V/3-99-003-EN/FR-C. A seguito di suggerimenti esterni e di una revisione interna dei punti deboli sono stati migliorati i nessi tra il programma di promozione della salute ed altri programmi di sanità pubblica. Gestione del programma Fin dai primi anni dell'attuazione del programma di promozione della salute la gestione del programma è stata migliorata ma vi sono ancora spazi per ulteriori miglioramenti. Questo programma è entrato in vigore alla fine di marzo 1996. La creazione dell'infrastruttura gestionale formale, compresa la costituzione del comitato del programma e la definizione del suo regolamento e delle sue modalità operative è avvenuta pertanto dopo l'avvio formale del programma. Si rileva una continuità nella gestione delle azioni in materia di sanità pubblica da parte della Commissione a partire dal periodo precedente all'adozione del programma di promozione della salute fino all'elaborazione delle modalità di gestione del nuovo programma nei suoi primi anni. A causa della tardiva costituzione della struttura gestionale formale per i programmi una precisa valutazione della gestione puo' essere svolta solo nella seconda fase della valutazione. Tuttavia è possibile fare alcune osservazioni preliminari nell'attuale fase di attuazione. Una più dettagliata valutazione della gestione sarà svolta nel corso della seconda fase di valutazione. Alcuni suggerimenti per un ulteriore miglioramento del calendario e della procedura del vaglio e la selezione delle domande relative ai progetti sono state avanzate dagli esperti indipendenti: - i servizi della Commissione devono cercare di migliorare la trasparenza delle loro procedure decisionali e la tempestività delle loro comunicazioni al Comitato per la promozione della salute; - un ulteriore impegno deve essere profuso per accrescere la partecipazione di partner progettuali degli Stati membri in Europa meridionale; - le linee guida saranno rivedute per stabilire che: (a) i progetti a cui partecipano tutti e 15 gli Stati membri godranno della massima priorità; (b) di norma i progetti con meno di otto Stati membri non verranno presi in considerazione per il finanziamento, progetti pilota che trattano il trasferimento di metodi innovativi specifici ad altri Stati membri saranno sostenuti se hanno meno di otto partecipanti. - Le linee guida devono specificare che i richiedenti sono tenuti a comprovare i seguenti aspetti della concezione e dell'attuazione del progetto: - valida metodologia scientifica; - nel caso di studi quantitativi, le dimensioni del campione devono essere rappresentative della popolazione esaminata, abbastanza ampie da ricavare risultati significativi e distribuiti tra gli Stati membri in base a età, sesso, condizione socioeconomica; - le analisi dei risultati devono essere adeguate alle informazioni raccolte; - dovrà essere svolta una valutazione; - dovrà essere prevista la diffusione dei risultati; - va comprovata un'effettiva collaborazione tra gli Stati membri; - le linee guida devono costituire una serie precisa di istruzioni per la struttura prevista e per la lunghezza redazionale delle relazioni interinale e finale; - la Parte uno del modulo di domanda deve contenere una rubrica che specifichi la parte del bilancio destinata alla valutazione e alla diffusione. La Parte due del modulo deve essere riveduta e ampliata per includere sezioni di mezza pagina per la descrizione della concezione, la metodologia, i partecipanti, le analisi, la valutazione e la diffusione dei progetti; - la valutazione e la diffusione dei progetti vanno migliorate in maniera significativa. Le attività di valutazione e di diffusione devono essere incluse nella descrizione dei compiti del richiedente e inserite nei contratti. Qualora la valutazione del progetto non sia stata effettuata e/o non sia stato comprovato un sufficiente impegno per diffondere i risultati, al contraente dovrà essere trattenuto il saldo. Per future azioni nel campo della promozione della salute essi raccomandano: - una Decisione sulle azioni future deve prevedere un comitato consultivo esterno ed indipendente composto da otto esperti qualificati in materia di promozione della salute a livello europeo. Il comitato consultivo scientifico consiglierà la Commissione riguardo alle priorità per il programma, farà raccomandazioni riguardanti il finanziamento e valuterà le relazioni finali dei progetti sovvenzionati. I membri del comitato consultivo dovranno beneficiare di compensi commisurati alle loro responsabilità e alla loro indipendenza e dovrà essere garantita l'imparzialità; - per le azioni future dovrà essere possibile finanziare progetti per due o più anni senza l'esigenza di ripresentare la domanda; - le azioni future dovranno annettere priorità al ruolo delle condizioni socioeconomiche quali urbanizzazione, alloggi, disoccupazione e emarginazione sociale nella promozione della salute, in particolare per coloro che vivono in aree svantaggiate; - le azioni future dovranno annettere priorità alla ricerca per quanto riguarda l'atteggiamento delle persone nei confronti della salute alla luce di differenti sistemi educativi e socioeconomici, affinché la promozione europea della salute possa diventare più efficace e la diffusione dei risultati possa essere indirizzata adeguatamente verso vari segmenti della popolazione. In esito a tali suggerimenti, nel corso dell'attuazione la Commissione si è sistematicamente adoperata per ovviare alle carenze procedurali e ha adottato le procedure e le prassi adeguate alle esigenze evidenziate da revisioni interne tenendo conto dei suggerimenti dei postulanti e degli esperti esterni. Osservazioni degli Stati Membri E' stato elaborato e trasmesso agli Stati membri ed ai paesi dell'SEE un questionario che consente di riferire in merito ai seguenti punti centrali: Tredici Stati membri e l'Islanda hanno affermato che il Programma ha avuto effetti sullo sviluppo della protezione della salute nei loro paesi. Otto Stati membri e l'Islanda hanno reso noto che il Programma ha contribuito in un modo o nell'altro alla politica o all'evoluzione in materia di promozione della salute a livello nazionale (A, D, DK, EL, IC, IRL, FIN, P, S). Solo tre paesi (DK, NO, UK) hanno riferito che il programma non ha avuto effetti sullo sviluppo della promozione della salute nei loro paesi. Due di questi tre (UK e NO) hanno precisato che le loro politiche nazionali di promozione della salute avevano già solide basi. Due dei tre paesi (DK e NO) che hanno affermato che il Programma non ha comportato effetti sulle loro politiche nazionali di promozione della salute hanno fatto tuttavia menzione di alcuni effetti positivi in contesti particolari. Il maggiore impatto è stato evidenziato in progetti relativi a strutture specifiche (quali scuole, posti di lavoro, ecc.), con quattordici paesi che hanno riferito in tal senso. Cio' è corroborato da altre osservazioni delle varie parti del questionario. Nove Stati membri (A, B, E, D, DK, IRL, L, NL, P), Islanda e Norvegia hanno posto le reti europee di promozione della salute in una luce positiva. Oltre a questi undici paesi due altri Stati membri (Grecia e Finlandia) hanno fatto menzione della collaborazione transnazionale che si è instaurata grazie al Programma e due altri (Francia e Regno Unito) hanno affermato che progetti specifici hanno o possono aver avuto un effetto positivo nei rispettivi paesi. Pertanto, complessivamente quindici Stati membri e paesi hanno riferito che il Programma ha apportato almeno un qualche valore aggiunto (benché minimo in un caso). Grecia, Germania e Italia hanno precisato che è prematuro o troppo difficile valutare l'impatto del programma allo stato attuale. La Francia ha lamentato le difficoltà di costituire reti e la carente diffusione del Programma. Quest'ultimo punto è stato menzionato anche dalla Svezia che ha fatto riferimento a problemi linguistici tra operatori professionali e persone comuni e alle differenti strutture e situazioni degli Stati membri. Sette paesi hanno risposto positivamente alla domanda riguardante la prassi. Soltanto sei paesi hanno dichiarato che gli interventi di promozione della salute hanno avuto effetto. La Germania ha indicato che vi è una mancanza di interventi valutati. Anche la Francia ha posto il problema della mancanza di valutazione dei progetti. Inoltre, in un preambolo alla sua risposta al questionario, la Francia ha affermato che in futuro la promozione istituzionalizzata della salute dovrebbe ricorrere a metodologie ben concepite. L'impressione che si ricava dagli Stati membri e dai paesi SEE è che il Programma presenta già un impatto limitato ma positivo sulle politiche nazionali di numerosi Stati membri. Malgrado le differenti culture e i diversi stadi di sviluppo della promozione della salute negli Stati membri e nei paesi SEE, la maggioranza riferisce che è già riscontrabile un'influenza positiva. In particolare suscitano interesse tra gli Stati membri le reti europee di promozione della salute. Gli aspetti operativi del Programma sono stati oggetto di numerose critiche da parte degli Stati membri. La maggioranza dei rappresentanti nazionali presso il Comitato per la promozione della salute ritiene che vi sia stata una mancanza di trasparenza nelle procedure decisionali dei servizi della Commissione, che le capacità dei membri del Comitato non siano state utilizzate appieno e che il Comitato stesso abbia avuto troppo poca influenza sul processo di selezione dei progetti. Alcuni Stati membri hanno riferito che di recente si sono registrati miglioramenti. Tuttavia vi sono fondati motivi per ritenere che le procedure del Comitato non funzionino correttamente e che sia necessaria una ristrutturazione dell'attuale assetto. E' inoltre necessario un ulteriore impegno per migliorare l'efficacia e l'efficenza della comunicazione tra i servizi della Commissione e il Comitato per la promozione della salute. Benché la maggioranza degli Stati membri abbia riscontrato un impatto positivo del Programma, solo quattro hanno rilevato nuovi sviluppi avvenuti a seguito del Programma. Tuttavia altri cinque segnalano nuovi sviluppi in aree specifiche. Setti Stati membri hanno risposto positivamente riguardo all'utilità degli sviluppi verificatisi. Due Stati membri hanno riferito che il programma ha esteso l'interesse per la promozione della salute ad attori nel campo della sanità. La Francia ha osservato che sono necessarie strategie per identificare e attuare i modelli pertinenti ed anche per migliorare la diffusione. Efficacia e conseguimento degli obiettivi Aree coperte dai progetti sovvenzionati Dato il tipo di obiettivi indicati in questo programma, la copertura effettiva ad opera di azioni specifiche a seguito del primo invito a presentare proposte nel periodo 1996 e 1997 ha evidenziato alcune carenze, come rilevato dagli esperti indipendenti: La distribuzione delle domande e della spesa ha registrato significative variazioni nelle cinque aree di attività. Finora le aree B, C ed A hanno beneficiato della maggior spesa e le aree D ed E hanno ricevuto la minore spesa. Se si vuole attuare appieno il Programma in tutte le aree prioritarie e conseguire i suoi obiettivi in tutti i campi, ci si deve impegnare per distribuire più equamente i livelli di attività tra le cinque aree prioritarie. L'attività E (formazione professionale in materia di sanità e di salute) risulta quella finora meno svolta con 15 progetti su piccola scala che hanno impegnato solo 1,26 milioni di ECU per la spesa del Programma. Sussidiarietà dell'azione comunitaria Per garantire la sussidiarietà è stato richiesto il parere degli Stati membri tramite il comitato del programma come indicato nel programma d'azione. E' stato quindi incoraggiato il necessario supporto degli Stati membri all'attuazione delle azioni selezionate nei loro paesi. Nel contempo il comitato del programma ha garantito la dovuta trasparenza delle azioni della Commissione europea nei confronti degli Stati membri. La trasparenza nei confronti del Parlamento europeo è stata assicurata dalla trasmissione preliminare a questa istituzione di relazioni e documenti destinati al comitato del programma nonché di un elenco annuale di progetti finanziati. Valore Aggiunto Europeo Inizialmente si è ritenuto che il valore aggiunto europeo dei progetti fosse in molti casi modesto, ma l'accento è stato posto sullo sviluppo di progetti di rete per risolvere questa carenza. Cio' è stato confermato dagli esperti indipendenti e dai rappresentanti degli Stati membri che hanno affermato: Si è già registrato un valore aggiunto comunitario benché modesto rispetto alla situazione che si avrebbe se il programma non esistesse. Alcune valutazioni positive per il valore aggiunto comunitario sono state assegnate a progetti finanziati nel 1996, specialmente nelle aree A, B, e C. I responsabili dei progetti che hanno ricevuto un finanziamento hanno unanimemente testimoniato del valore aggiunto comunitario dei progetti da essi gestiti. La maggioranza degli Stati membri ha riferito che il programma presenta già un valore aggiunto comunitario. Qualità dei provvedimenti per la promozione della salute Per garantire il massimo livello possibile di qualità delle azioni selezionate il comitato non solo ha espresso parere favorevole sui piani annuali di lavoro, ma è stato anche consultato sulla preparazione degli inviti a presentare proposte, sulla selezione dei progetti e sul controllo della loro attuazione. Pertanto gli esperti indipendenti hanno già identificato progetti finanziati nel 1996, specialmente nelle aree C, D ed A che "ricevono valutazioni encomiabilmente elevate". Impatto della promozione della salute negli Stati membri Per garantire il massimo impatto possibile sulla promozione della salute negli Stati membri, la Commissione ha posto sempre più l'accento su progetti che si svolgono in tutti gli Stati membri e nei tre paesi SEE. Pertanto la Commissione ha fornito supporto allo sviluppo di reti europee con rappresentanti in tutti gli Stati membri e nei paesi SEE. Questa positiva evoluzione è stata confermata dagli esperti indipendenti che hanno rilevato: "Le azioni future dovrebbero riguardare in via prioritaria il sistematico supporto alle reti europee di promozione della salute che hanno registrato lusinghieri progressi nel quadro del Programma 1996-2000". Queste reti hanno operato su temi specifici quali la salute mentale e la promozione della salute basata su riscontri oggettivi, in strutture specifiche quali i posti di lavoro e scuole e a favore di gruppi mirati specifici della popolazione quali persone sfavorite e bambini. L'efficacia e l'impatto di questi progetti sono stati rilevati da esperti indipendenti e dagli Stati membri. Stanziamenti di bilancio per il Programma Promozione della Salute >SPAZIO PER TABELLA>