Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio sul diritto di viaggiare all' interno della Comunità per i cittadini dei paesi terzi»



Gazzetta ufficiale n. C 153 del 28/05/1996 pag. 0038



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio sul diritto di viaggiare all'interno della Comunità per i cittadini dei paesi terzi» () (96/C 153/08) Il Consiglio, in data 4 ottobre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay, in data 15 febbraio 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza, e 3 voti contrari e 10 astensioni il 28 febbraio 1996, nel corso della 333a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Antecedenti 1.1. Le esigenze di riconoscere ai cittadini di paesi terzi (segnatamente ai migranti) il diritto alla mobilità all'interno della Comunità era stata posta dal Comitato nel parere di iniziativa del 24 aprile 1991 in merito allo statuto dei lavoratori migranti - paesi terzi () e del relativo supplemento di parere del 26 settembre 1991 (). 1.2. Il Parlamento europeo, nella risoluzione sulla cittadinanza dell'Unione, del 14 giugno 1991 (), avanzava una precisa richiesta nello stesso senso. 1.3. Nella Comunicazione sull'immigrazione del 23 ottobre 1991 (), la Commissione, osservando che la logica del mercato interno dovrebbe comportare l'eliminazione di alcuni ostacoli legali che subordinano al requisito della cittadinanza l'esercizio di determinati diritti, avanzava alcune proposte che andavano nella stessa direzione indicata dal Comitato e dal Parlamento europeo. 1.4. Il Parlamento europeo ribadiva successivamente gli stessi orientamenti in diverse risoluzioni; da quella sull'abolizione dei controlli alle frontiere interne e sulla libera circolazione delle persone all'interno della Comunità europea, del 19 novembre 1992 (), fino alla recente risoluzione (settembre 1995) riguardante la Comunicazione della Commissione sulla politica di immigrazione e di asilo (). 1.5. Proprio in questa comunicazione [23 febbraio 1994 ()] la Commissione annunciava l'intendimento di presentare una proposta per consentire ai cittadini stranieri legalmente residenti in uno Stato membro di circolare all'interno della Comunità senza doversi munire di visto. 1.6. Nel parere del 24 marzo 1994, sul Libro verde sulla politica sociale europea: opzioni per l'Unione (), il Comitato ribadiva le indicazioni espresse nei pareri del 1991. 1.7. La proposta di direttiva, oggetto del presente parere, concretizza l'intendimento della Commissione, di cui al punto 1.4. 2. Motivazioni ed obiettivi della proposta di direttiva 2.1. L'obiettivo della proposta di direttiva è quello di dare ai cittadini dei paesi terzi il «diritto di viaggiare» all'interno della Comunità. Allo stato attuale tale diritto non esiste. Gli spostamenti di questi cittadini, da uno Stato membre ad un altro - anche quando si tratti di transiti o di soggiorni de breve durata - possono essere consentiti soltanto in base a norme dei singoli Stati membri. 2.2. Per tutti i cittadini dell'Unione tale diritto è ormai acquisito sia in via giuridica () che di fatto, sebbene i controlli alle frontiere interne rappresentino ancora un ostacolo al pieno esercizio di tale diritto (ad eccezione che per i paesi che attuano l'Accordo di Schengen). Non è così per i cittadini dei paesi terzi, presenti legittimamente sul territorio di uno Stato membro. La loro possibilità di spostarsi da uno Stato membre ad un altro è attualmente subordinata ad altri vincoli posti dai singoli Stati membre (in particolare i visti). Tali vincoli, peraltro non armonizzati tra Stato e Stato, rappresentano ostacoli concreti alla circolazione dei cittadini dei paesi terzi. La direttiva dovrebbe consentire l'eliminazione di tali ostacoli. 2.3. Perché la Comunità deve preoccuparsi di garantire ai cittadini dei paesi terzi il diritto di viaggiare? Ad avviso del comitato si possono individuare due ordini di motivi. 2.3.1. Innanzitutto non può essere trascurata la portata generale, in termini di principio, del diritto di viaggiare. Non solo in quanto diritto umano universale riflesso anche nelle Convenzioni internazionali (). Ma anche perché il diritto delle persone ad effettuare spostamenti all'interno di un mondo ormai definito «villaggio» ed in una società che si vuole sempre più «aperta», è un'acquisizione di civiltà che fa parte dell'attuale sentire comune. Pertanto, essendo il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali uno dei principi fondanti dell'Unione europea, se, da un lato, la Comunità è chiamata ad attivarsi per la promozione di tali diritti all'interno della comunità internazionale, dall'altro, essa non può esimersi dal garantirli quando ciò dipende dalla propria giurisdizione, come nel caso in specie (). 2.3.2. In secondo luogo, il diritto di viaggiare dei cittadini dei paesi terzi all'interno della Comunità ha un forte impatto sul funzionamento del mercato interno. Infatti i vincoli derivanti dalle normative degli Stati membre, di cui si è fatto cenno, determinano una limitazione sostanziale delle possibilità di accesso al mercato interno per una quantità rilevante di cittadini di paesi terzi, legittimamente presenti nei singoli Stati membri. È evidente che detta limitazione si risolve in una riduzione dell'efficacia del funzionamento del mercato interno ed in una menomazione delle sue potenzialità di sviluppo. 3. La proposta di direttiva 3.1. Il Comitato condivide la proposta della Commissione di eliminare gli ostacoli attuali alla circolazione dei cittadini dei paesi terzi, applicando alle frontiere interne, per analogia, gli stessi criteri adottati dalle misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. Ci si riferisce in particolare al regolamento (approvato recentemente) che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono esser in possesso di un visto (regolamento «Visto») () nonché alla cosiddetta convenzione «Frontiere esterne» (ancora da approvare) (). Come è noto, l'insieme di queste misure introducono due principi: a) l'equivalenza tra titoli di soggiorno rilasciati dagli Stati membri e visto; b) il riconoscimento reciproco del visto sulla base di un'armonizzazione dei criteri di rilascio che dia luogo a visti validi in tutta la Comunità. 3.2. In base ai principi suddetti, la direttiva proposta permetterà ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente in uno Stato membre di spostarsi in un altro Stato membro sulla base del possesso del titolo di soggiorno, senza dover più chiedere visti. Peraltro i cittadini dei paesi terzi che entrano nella Comunità sulla base di un visto (reciprocamente riconosciuto e valido per l'attraversamento delle frontiere esterne) rilasciato da uno Stato membro, non avranno più bisogno dei visti degli altri Stati membri di cui volessero attraversare le frontiere interne. 3.3. Va rilevato che un dispositivo analogo è previsto dall'accordo di Schengen, ed è funzionante presso un certo numero di Stati membri. 3.4. Come fa giustamente notare la Commissione, l'entrata in vigore delle summenzionate misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri non fa venir meno l'esigenza di un analogo dispositivo per le frontiere interne, quale quello proposto. Anzi, con la loro entrata in vigore e senza il suddetto dispositivo, si verrebbe a creare la situazione assurda in cui un cittadino di un paese terzo potrebbe attraversare le frontiere esterne di uno Stato membre con un titolo di soggiorno ovvero con un visto rilasciati da un altro Stato membro; mentre lo stesso cittadino per entrare nello stesso Stato membre, attraverso una frontiera interna, dovrebbe munirsi di un visto da questo rilasciato. In buona sostanza diventerebbe più agevole entrare negli Stati membri dalle loro frontiere esterne piuttosto che da quelle interne. 3.5. Il Comitato, pertanto, concorda con la definizione del «diritto di viaggiare» che, nella fattispecie, la proposta di direttiva configura come «il diritto di attraversare le frontiere interne della Comunità e di transitare o di soggiornare nel territorio di uno Stato membro per un breve periodo, senza che il beneficiario sia obbligato ad ottenere il visto degli Stati membri nel cui territorio esso esercita tale diritto». 3.6. Alla luce di questa definizione risulta evidente che la proposta di direttiva non riguarda minimamente e non ha alcuna incidenza: - sulle condizioni di ingresso attraverso le frontiere esterne degli Stati membri, di cui si occupano altre misure: il regolamento «Visto», la convenzione «Frontiere esterne», la convenzione di Dublino (diritto d'asilo) (), la convenzione per un sistema d'informazione europeo (); - sui soggiorni di lunga durata, sull'accesso all'occupazione e ad attività autonome dei cittadini dei paesi terzi, né, più in generale, sulle politiche migratorie, sostanzialmente ancora di competenza degli Stati membri. A tale proposito è utile ricordare che il Comitato ha ripetutamente, e con determinazione, sostenuto la necessità di una politica comunitaria dell'immigrazione, e che, nel parere del settembre 1994 in merito alla «Comunicazione della Commissione sulle politiche d'immigrazione e d'asilo», esso poneva l'esigenza che la CIG del 1996 comprendesse questo punto nella revisione del Trattato (); - sui controlli sulle persone alle frontiere interne. La direttiva, infatti, esplicherebbe pienamente i suoi effetti si nel caso della loro abolizione sia in quello del loro mantenimento. 3.7. Il Comitato condivide la limitazione del diritto di viaggiare, così come definito ai fini della direttiva, ai soli cittadini dei paesi terzi la cui presenza sul territorio di uno Stato membro sia legittima. La negazione del diritto di viaggiare a quanti siano entrati o soggiornino illegittimamente nel territorio di uno Stato membro, nonché le norme che la proposta della Commissione prevede in materia di espulsione, non solo garantiscono da ogni preoccupazione circa eventuali incidenze della direttiva sull'immigrazione irregolare, ma anzi la configura come ulteriore strumento della lotta contre questo fenomeno. 3.8. Infine, è appena il caso di ricordare che la direttiva non riguarda i cittadini dei paesi terzi contraenti dell'accordo di associazione relativo allo Spazio economico europeo, i quali, in quanto beneficiari del diritto comunitario, fruiscono, in fatto di ingresso e di soggiorno in uno Stato membro, di diritti identici a quelli dei cittadini degli Stati membri. 4. Il diritto di viaggiare per i cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti in uno Stato membro 4.1. Nell'affrontare i problemi dei cittadini dei paesi terzi legalmente soggiornanti negli Stati membri, il Comitato si è sempre ispirato al principio della parità di diritti e di opportunità con i cittadini comunitari. Naturalmente la parità è intesa come tendenza di un processo graduale ma sicuro, e che, nello stesso tempo, abbia alcuni punti fermi. Uno di questi è appunto la parità di diritti nella circolazione all'interno della Comunità. In questo senso, il Comitato ha affermato nel 1991 e ribadito nel 1994 che «gli immigrati legalmente residenti in uno Stato membro dovrebbero potersi muovere all'interno della Comunità alle stesse condizioni dei cittadini comunitari. Pertanto fin d'ora dovrebbero essere soppressi i visti per gli spostamenti intracomunitari». 4.2. Non solo la Commissione ed il Parlamento europeo condividono questa posizione, ma proposte formali in questa direzione sono state presentate nel giugno 1995 al Consiglio europeo di Cannes, da parte della commissione consultiva sul razzismo e la xenofobia istituita dal Consiglio (). Dette proposte sono state motivate sia come esigenza di completamento del mercato interno sia come superamento della discriminazione sul piano dei diritti rispetto ai cittadini comunitari (). 4.3. D'altra parte, questo principio di parità di diritti viene oggi suffragato dalla tendenza che si va affermando ad estendere ai cittadini dei paesi terzi, legalmente residenti, alcuni diritti derivanti dalla cittadinanza europea, ampliandone di conseguenza la nozione. Ne testimoniano gli artt. 138 D et 138 E del Trattato di Maastricht che estendono il diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e di indirizzarsi al Mediatore ad «ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membre». 4.4. L'assenza di parità nel diritto di viaggiare non è un dato negativo soltanto sul piano dei principi, ma anche per le sue conseguenze pratiche. Essa è in effetti causa di discriminazioni in diversi campi. 4.4.1. Innanzi tutto nell'ambito familiare. Sono innumerevoli i casi in cui familiari di cittadini dell'Unione europea che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro, pur beneficiando per via derivata del diritto di entrata e di soggiorno di cui godono i cittadini dell'Unione europea, vengono limitati nella loro possibilità di muoversi all'interno della Comunità, perché viene loro ogni volta richiesto il visto. 4.4.2. In secondo luogo nell'accesso al mercato interno. L'obbligo del visto ostacola la possibilità del cittadino non comunitario di recarsi in un altro Stato membro: - per acquistarvi merci, come la logica del mercato interno postulerebbe; - per presentarvi servizi, come l'art. 59 del Trattato CE, esplicitamente gli consentirebbe (); - per usufruire di servizi, cosa anch'essa consentita dal Trattato CE, dal momento che la Corte di giustizia ha stabilito che la libera prestazione dei servizi comprende la libertà da parte dei destinatari dei servizi, di recarsi in un altro Stato membre per fruire ivi di un servizio, senza essere impediti da restrizioni (). Se si considera che i turisti, i fruitori di cure mediche e coloro che effettuano viaggi di studio o d'affari devono essere considerati destinatari di servizi (), si può avere un'idea della portata della discriminazione di cui questi cittadini sono oggetto, ma anche del danno economico subito da numerose categorie di operatori economici e di liberi professionisti europei, dal momento che i cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti nell'Unione europea sono più 9 milioni. 4.4.3. Un altro caso di difficoltà è rappresentato dal distacco di lavoratori non comunitari residenti in uno Stato membro, nel quadro delle prestazioni dei servizi. Le difficoltà pratiche poste dall'ottenimento dei visti (spesso necessari in tempi rapidissimi) se, da un lato, mettono in difficoltà le imprese che operano in un altro Stato membro rispetto a quelle nazionali - venendosi così a creare situazioni di distorsione della concorrenza -, dall'altro pone questi lavoratori in condizione di inferiorità anche sul mercato del lavoro del loro Stato di residenza. Infatti un'impresa che opera frequentemente in questo settore può essere indotta ad occupare di preferenza lavoratori, anche di paesi terzi, ma che non abbiano l'obbligo di visto. 5. Il diritto di viaggiare per i cittadini di paesi terzi non soggiornanti in uno Stato membro 5.1. La proposta di direttiva si pone anche l'obiettivo di permettere gli spostamenti all'interno della Comunità dei cittadini dei paesi terzi che sono regolarmente entrati in uno Stato membro, per un soggiorno di breve durata, sia nel caso di entrata con visto sia senza. 5.1.1. Nel primo caso (entrata con visto), per potersi spostare negli altri Stati membri - all'interno del breve periodo consentito all'ingresso (tre mesi) - si deve trattare di un visto valido in tutta la Comunità, ai sensi del regolamento «Visto» e della Convenzione «Frontiere esterne». 5.1.1.1. Si può presentare l'evenienza, non essendo ancora a regime l'armonizzazione delle politiche nazionali in materia di visti () che il visto richiesto dallo Stato membro in cui si effettua il primo ingresso, non sia richiesto da tutti gli altri Stati membri. In questo caso gli spostamenti senza visto saranno consentiti solo negli Stati membri in cui il visto non viene richiesto. Per esempio, un australiano che voglia recarsi in Francia deve ottenere il visto; ma dalla Francia egli può spostarsi in tutti gli altri Stati membre (ad eccezione della Spagna), senza bisogno di visti. Se vuole spostarsi in Spagna deve avere il visto rilasciato dalle autorità spagnole. 5.1.2. Nel secondo caso (entrata senza visto) si possono presentare due evenienze. 5.1.2.1. La prima: il visto non viene richiesto da nessuno Stato membro. Gli spostamenti sono consentiti senza visto, sempre all'interno dei tre mesi. 5.1.2.2. La seconda: il visto che non viene richiesto dallo Stato membro di ingresso, lo è in altri Stati membri. La circolazione senza visto è consentita solo nei paesi che non lo richiedono. 5.1.3. I casi di cui ai punti 5.1.1.1 e 5.1.2.2 comporteranno ancore notevoli e, per molti aspetti, inutili limitazioni al diritto di viaggiare, anche quando la direttiva entrerà in vigore. Il Comitato si augura che si tratti di una fase transitoria di breve durata, ed invita la Commissione ed il Consiglio a far in mode di pervenire al più presto ad una completa armonizzazione delle politiche di visto. 5.1.4. Il Comitato è consapevole che la direttiva oggetto del presente parere permetterà il diritto di viaggiare con un solo visto valido per tutta la Comunità a cittadini di un numero di paesi terzi maggiore di quello previsto dall'Accordo di Schengen. Infatti la lista negativa del regolamento «Visto» è più breve di quella di Schengen (per esempio non vi figurano più molti paesi membri del Commonwealth Britannico, presenti nella lista negativa di Schengen). Il Comitato ritiene questo un passo avanti. 5.1.5. Il Comitato rileva l'interesse che il diritto di viaggiare, per i cittadini dei paesi terzi non soggiornanti ma legalmente presenti in uno Stato membro, ha ai fini di un pieno e corretto funzionamento del mercato interno. Non si può infatti ignorare che la maggior parte di questi brevi soggiorni sono effettuati per motivi di turismo, affari, studio, salute, ecc. Per questo motivo appare quantomeno riduttivo un approccio alla questione del diritto di viaggiare, che lo associ unicamente all'immigrazione. Tanto più che il regolamento «Visto» impone l'obbligo di visto a molti paesi terzi che non sono paesi di emigrazione (basti pensare ai paesi del Golfo). 6. Base giuridica 6.1. Da quanto finora argomentato appare evidente che la direttiva è volta a realizzare gli obiettivi contenuti nell'art. 7 A del Trattato CE. 6.2. Pertanto il Comitato condivide l'indicazione dell'art. 100, proposto dalla Commissione, quale base giuridica della direttiva. 6.3. Il fatto che nella direttiva si tenga conto delle soluzioni adottate nelle misure di accompagnamento di competenza del titolo VI del Trattato sull'UE non deve indurre nell'errore di attribuire alla direttiva valenze che travalicano l'ambito del Trattato CE e le competenze della Comunità. Pertanto il Comitato si dichiara contrario anche ad ogni ipotesi di strumentazione mista (primo e terzo pilastro). 7. Osservazioni e proposte 7.1. La proposta di direttiva - sia per i soggiornanti in uno Stato membro sia per gli altri cittadini dei paesi terzi - prevede, tra le condizioni necessarie per poter godere del diritto di viaggiare, quella di disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti sia per la durata del soggiorno o del transito sia per il ritorno nello Stato membro di partenza o verso un paese terzo. Il Comitato esprime perplessità sulla maniera con cui questa questione viene affrontata nelle proposte di direttiva, anche in rapporto alle conseguenze pratiche. 7.1.1. Infatti nel caso di cittadini soggiornanti legalmente in uno Stato membro, il Comitato ritiene che, in analogia con il diritto comunitario, il titolo di soggiorno debba di per sé dare il diritto di viaggiare, senza che questo sia subordinato giuridicamente a condizioni quali il disporre dei mezzi di sussistenza (). 7.1.2. Nel caso dei cittadini dei paesi terzi non soggiornanti in uno Stato membro, il requisito della disponibilità di mezzi di sussistenza viene già richiesto all'atto del primo ingresso nella Comunità, insieme al visto: oggi dalle norme nazionali, in futuro dalla convenzioni «Frontiere esterne». Infatti, insieme alle modalità di soggiorno dichiarate, all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne, si chiede di dimostrare di: «Disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno o del transito previsto per il ritorno nel paese d'origine o il viaggio verso uno Stato terzo nel quale sia garantita la loro ammissione, oppure essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi» (). È evidente che il requisito suddetto debba intendersi già soddisfatto, e, quindi, non è necessario che venga ulteriormente richiesto per gli spostamenti intracomunitari. 7.1.3. È evidente che può sempre verificarsi l'evenienza che il cittadino di un paese terzo che esercita il diritto di viaggiare, possa successivamente, per una ragione o per l'altra, venire a mancare dei mezzi di sussistenza. In questo caso gli Stati membri debbono essere cautelati nel fatto che il cittadino in questione non possa ricorrere all'assistenza pubblica. D'altra parte non si possono moltiplicare controlli di polizia, limitando così l'esercizio del diritto di viaggiare, soltanto per la presunzione che il cittadino che venga a mancare dei mezzi di sussistenza possa procurarseli in modo illecito. 7.1.4. Se, poi, si considera che, per la maggior parte degli Stati membri aderenti all'Accordo di Schengen, i controlli alle frontiere interne sono già stati aboliti, e che in prospettiva tale abolizione riguarderà tutti gli Stati membri, si arguisce che la condizione posta dalla proposta di direttiva per l'esercizio del diritto di viaggiare per i cittadini dei paesi terzi - soggiornanti o non - potrà essere verificata soltanto attraverso controlli effettuati all'interno del territorio degli Stati membri. Questo vuol dire assegnare alle forze dell'ordine l'incombenza di intensificare i controlli sulle persone. Ciò innanzi tutto sarebbe difficile in taluni Stati membri dove la polizia attualmente non dispone di poteri in tal senso. La proposta di conferirgliegli non sarebbe nell'insieme accetabile, e risulta peraltro illogica, in quanto i controlli alle frontiere in fase di eliminazione verrebbero semplicemente sostituiti da controlli interni. D'altra parte poiché tali controlli non potrebbero essere effettuati con metodi oggettivi, inevitabilmente sarebbero orientati verso quelle persone che, all'apparenza, possono non sembrare cittadini nazionali. In sostanza la norma in questione assumerebbe, in fatto, un odioso connotato di discriminazione razziale, di cui finirebbero per fare le spese i cittadini dell'Unione europea appartenenti a minoranze razziali, o, persino con tratti somatici diversi da quelli della maggioranza delle popolazione. Tutto cià sarebbe in grave contraddizione con gli sforzi che da anni la Comunità sta conducendo per eliminare, anche nelle pubbliche amministrazioni, atteggiamenti che possano avere carattere di discriminazione razziale (). A tale proposito il Comitato coglie l'occasione per chiedere alla Commissione e al Consiglio un'attenta verifica nell'ambito della lotta contro il razzismo e la xenofobia, della diffusione di forme di controllo non sempre pertinenti che si concentrano sull minoranze etniche e razziali e sugli immigrati. 7.1.5. Da quanto detto finora si capisce che il Comitato è d'accordo sul principio che il cittadino di un paese terzo che esercita il diritto di viaggiare sia tenuto a disporre o procurarsi legalmente i mezzi di sussistenza sufficienti al suo soggiorno ed ai suoi spostamenti. Esso non ritiene però che a tale obbligo debba corrispondere quello di doverlo dimostrare in ogni momento perché questo comporterebbe un'intensificazione dei controlli di polizia che finirebbe, da un lato per limitare il diritto di viaggiare, dall'altro per assumere inevitabilmente aspetti di discriminazione razziale. Per tali motivi il Comitato propone di eliminare il secondo trattino del paragrafo 1 dell'articolo 3, nonché i relativi riferimenti ai paragrafi 1 e 2 dell'articolo 4 della proposta di direttiva. Esso propone invece l'inserimento di un nuovo articolo in cui si dica che: «I cittadini dei paesi terzi che esercitano il diritto di viaggiare sono tenuti a disporre dei mezzi di sussistenza sufficienti sia per la durata del soggiorno o del transito previsti che per il ritorno nello Stato membro che ha rilasciato il titolo di soggiorno o per il viaggio verso un paese terzo nel quale sia garantita la loro ammissione, oppure ad essere in grado di ottenere legalmente detti mezzi. Pertanto, il diritto di viaggiare non comporta il diritto di richiedere l'assistenza pubblica dello Stato membro nel cui territorio viene effettuato il viaggio». 7.2. Il Comitato è d'accordo con la Commissione circa le motivazioni che l'hanno condotta a non applicare pedissequamente all'oggetto della direttiva la norma prevista dal progetto di convenzione «frontiere esterne» relativamente alle validità residua del titolo di soggiorno che deve superare i quattro mesi al momento dell'entrata (). 7.3. Il Comitato intende richiamare l'attenzione della Commissione e del Consiglio sul caso dei cittadini di paesi terzi soggiornanti negli Stati contraenti dell'accordo di associazione relativo allo Spazio economico europeo. Secondo la logica dell'estensione del mercato interno allo S.E.E., il diritto di viaggiare all'interno della Comunità dovrebbe essere esteso anche a loro, tanto più che essi hanno già la libertà di attraversare le frontiere di alcuni Stati membri (). 7.4. Il Comitato conviene che, nell'ambito del diritto di viaggiare per i cittadini dei paesi terzi, sia prevista l'espulsione ne caso di irregolarità rispetto al requisito del possesso del titolo di soggiorno o del visto, qualora questo sia richiesto. 7.5. Il Comitato conviene anche sulle norme (art. 3 paragrafo 3, e art. 4, paragrafo 5) che prevedono l'espulsione dei cittadini di paesi terzi che costituiscono minaccia per l'ordine pubblico. Esso chiede però che, nell'adozione di tale misura, ci si attenga alla nozione di «minaccia dell'ordine pubblico» che viene configurata dalle norme della Direttiva 64/221, tali quali interpretate dalla Corte di giustizia (). 7.6. Il Comitato chiede inoltre che, per tutti i casi di espulsione previsti dalla direttiva, venga esplicitamente garantito il diritto del cittadino colpito da misure di espulsione di ricorrere in giudizio e di farsi rappresentare legalmente, così come previsto dalle convenzioni internazionali () ed in analogia con le norme della Direttiva 64/221. Il ricorso, su richiesta dell'interessato, dovrebbe poter avere carattere di sospensività. 7.7. Il Comitato apprezza che la Commissione non abbia introdotto nella proposta di direttiva l'obbligo alle persone che esercitano il diritto di viaggiare, di segnalare la loro presenza nel territorio dello Stato membro in cui si recano, a differenza di quanto prevede la Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen. Per quanto attiene all'art. 5 della proposta di direttiva, il Comitato auspica che si pervenga al più presto ad uniformare sul piano comunitario le norme in questione, comprese quelle che riguardano i cittadini degli Stati membri. 8. Conclusioni 8.1. Alla luce delle considerazioni e delle osservazioni suesposte, il Comitato esprime parere favorevole alla proposta di direttiva. Esso chiede peraltro che vi vengano apportate le modifiche indicate nel punto precedente. 8.2. Il Comitato ritiene che la direttiva in questione debba essere approvata indipendentemente da quella relativa all'eliminazione dei controlli alle frontiere interne. Infatti, comme si è già detto, il diritto di viaggiare può essere attuato si nel caso che i controlli vengano aboliti sia in quello che essi permangano. D'altra parte l'esistenza dell'Accordo di Schengen propone attualmente la contemporaneità dei due casi all'interno della Comunità. 8.3. Il Comitato reputa altresì che la direttiva possa essere approvata senza attendere l'approvazione delle misure di accompagnamento relative all'attraversamento delle frontiere esterne. Il Comitato reputa che la direttiva proposta possa entrare in vigore immediatamente per quanto riguarda i cittadini di paesi terzi legalmente soggiornanti in uno Stato membro; ritiene per contro che non vada applicata nei confronti dei visitatori dell'UE finché non siano state adottate e attuate le varie misure d'accompagnamento relative all'attraversamento delle frontiere esterne. 8.4. Il Comitato pertanto raccomanda al Consiglio la più rapida approvazione della proposta di direttiva, con la riserva delle osservazioni sopra formulate sulla sua applicazione, in modo da non aumentare il ritardo con cui la Comunità si accinge a colmare una grave lacuna nel completamento del mercato interno e nella garanzia di un diritto inconfutabile, quale quello di viaggiare. Bruxelles, 28 febbraio 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 306 del 17. 11. 1995, pag. 5. () CES 560/91 in GU n. C 159 del 17. 6. 1991, pag 12. () CES 1122/91 in GU n. C 339 del 31. 12. 1991. () Risoluzione A-139/91 in GU n. C 183/473 del 15. 7. 1991. () SEC(91) 1855 def. () Risoluzione A3-0284/92 in GU n. C 337/211 del 21. 12. 1992. () Risoluzione A4-0169/95 in GU (non ancora pubblicata). Così recita il paragrafo 40: «Ritiene che sia molto importante accordare priorità al rafforzamento della posizione giuridica dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno degli Stati membri; ribadisce la sua opinione secondo cui il diritto alla libertà di circolazione nell'Unione va accordato a tutti coloro che risiedono regolarmente in uno Stato membro, a prescindere dalla loro provenienza, cittadinanza, religione e colore della pelle; chiede alla Commissione di presentare entro il 1° gennaio 1996 proposte per l'attuazione di tale obiettivo, nonché di fare un inventario delle disposizioni legislative che relegano detti cittadini di paesi terzi in secondo piano rispetto ai cittadini dell'Unione, nonché delle possibilità in materia di concessione ai suddetti dell'accesso a una cittadinanza europea.» () COM(94) 23 def. () CES 387/94 in GU n. C 148 del 30. 5. 1994. () Le attuali norme applicative del Trattato CE in merito alla libera circolazione delle persone subordinano l'esercizio del diritto di viaggiare dei beneficiari del diritto comunitario alla presentazione - all'atto di attraversamento delle frontiere di uno Stato membro - di un documento di identità valido. Esse però non interferiscono sul diritto di viaggiare, in quanto non comportano nessun potere discrezionale da parte delle autorità dello Stato membro in questione, diversamente da quanto avviene per un gran numero di cittadini di paesi terzi ai quali il visto può essere concesso oppure no. () Nella dichiarazione dei diritti umani del 1948, nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici del 1966, nonché nel protocollo n. 4 della Convenzione europea dei diritti umani, viene sancito il diritto di lasciare un paese, compreso il proprio, e di ritornare nel proprio paese. L'obbligo di accogliere un cittadino straniero viene indicato, dalla Dichiarazione, e da successive Convenzioni delle Nazioni Unite, soltanto per i richiedenti asilo. Nel Documento conclusivo della Conferenza di Vienna delle CSCE (gennaio 1989), gli Stati partecipanti, nel ribadire i suddetti diritti, si sono impegnati ad utilizzare soltanto in via eccezionale la loro potestà limitativa della libertà di movimento nonché a far sì che le proprie politiche di ingresso favoriscano i cosiddetti «contatti tra persone» (incontri familiari, matrimoni, ecc.). Anche se nel quadro degli strumenti summenzionati le disposizioni giuridicamente vicolanti non sono sufficienti a definire in termini completi il diritto di viaggiare, è evidente la sua configurazione come diritto umano. () Viste le competenze che la Comunità ha sull'insieme dei territori degli Stati membri, il diritto di viaggiare al suo interno può essre assimilato al diritto - sancito dalle convenzioni internazionali di cui alla nota precedente - che ogni persona che si trovi regolarmente sul territorio di uno Stato, ha di circolarvi liberamente. () Regolamento (CE) n. 231/95 del Consiglio, del 25 settembre 1995, GU n. L 234/1 del 3. 10. 1995, che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. () Proposta di decisione, sulla base dell'articolo K3 del trattato sull'Unione europea, che stabilisce la convenzione sull'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, COM(93) 684 def. - Presentata dalla Commissione il 10 .12. 1993; in GU n. C 11 del 15. 1. 1994, pag. 6. () Convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europee (Dublino, 15. 6. 1990). V. Bolletino CE 6-1990. Allo stato attuale se ne attendono le ultime ratifiche. () Documento non pubblicato. () CES 1008/94 in GU n. C 393 del 31. 12. 1994. () Nella relazione presentata al Consiglio europeo di Cannes la Commissione consultiva sul razzismo e la xenofobia, propone al Consiglio di concedere il diritto di spostarsi liberamente all'interno dell'Unione ai cittadini extracomunitari che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro e che sono titolari di un documento che ne comprova la status. () Applicare il diritto comunitario anche a quel gruppo di cittadini di altri paesi che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro e che risiedono permanentemente nel territorio di uno Stato membro costituirebbe un progresso logico verso il completamento del mercato interno. È illogico che operatori che intervengono nel processo economico comunitario, sia come consumatori che come fornitori di servizi, non rientrino nel campo d'applicazione del diritto comunitario. Ciò sembra contraddire il principio di libero mercato (Capitolo III, paragrafo 6 della relazione di cui alla nota n. 1). () «Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può estendere il beneficio delle disposizioni del presente capo ai prestatori di servizi, cittadini di un paese terzo e stabiliti all'interno della Comunità». Va tuttavia osservato che sino ad ora detto articolo, in pratica, non è ancora mai stato applicato. () Sentenza della Corte del 31. 1. 1984, Cause riunite 286/82 e 286/83, G. Luisi e G. Carlone contro Ministero del Tesoro, sentenza, In diritto, paragrafo 16 - Raccolta 1984, pag. 403. () Il regolamento «Visto» prevede, da un lato, una lista negativa (paesi terzi i cui cittadini sono soggetti a visto per l'ingresso in tutti gli Stati membri), dall'altro, la facoltà agli Stati membri di sottoporre all'obbligo del visto anche i cittadini di paesi terzi che non figurano nella lista suddetta. () Per alcune categorie di cittadini comunitari (pensionati, titolari di rendite ed altre persone inattive), la giustificazione di sufficienti mezzi di sussistenza è prevista, ma soltanto per esercitare il diritto di soggiorno e non quello di viaggiare. () Convenzione «Frontiere esterne», articolo 7, lettera e) - GU n. C 11 del 15. 1. 1994. () Nella Risoluzione sul razzismo, la xenofobia e l'antisemitismo del 27. 4. 1995, il Parlamento europeo chiede agli Stati membri di formare gli assistenti sociali, i corpi di polizia e la magistratura affinché si comportino con le minoranze all'interno dell'Unione europea nel rispetto della dignità dell'uomo e di adottare misure intese a combattere eventuali violazioni (B4-0731/95, paragrafo 10) - GU n. C 126 del 22. 5. 1995, pag. 76. () Vedi paragrafo 33 della Relazione della Commissione che precede la proposta di direttiva (COM(95) 346 def.). () Tra i paesi scandinavi, già esistono accordi particolari sulla libera circolazione delle persone. () Direttiva del Consiglio n. 64/221 del 25. 2. 1964, GU n. L 56 del 4. 4. 1964. La Corte esclude che si formi una «valutazione unilaterale da parte dei singoli Stati membri senza il controllo delle istituzioni comunitarie». Essa afferma inoltre che la nozione di ordine pubblico «presuppone» in ogni caso, oltre alla perturbazione dell'ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività.» La valutazione dell'effettività e gravità delle minacce dovrebbe essere compiuta, da parte degli Stati membri, seguendo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, escludendo che da lievi infrazioni possano derivare gravi conseguenze, quale ad esempio l'espulsione. (Sentenza 4. 12. 1974, in causa 41/74, Van Duyn, in Raccolta 1974, pag. 1337; sentenza 26. 2. 1975, in causa 67/74, Bonsignore, in Raccolta 1975, pag. 1337; sentenza 28. 10. 1975, in causa 36/75, Rutili, in Raccolta 1975, pag. 1219; sentenza 27. 10. 1977, in causa 30/77, Bouchereau, in Raccolta 1977, pag. 1999. () Vedi l'art. 13 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (Nazioni Unite, 16. 12. 1996).