COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI - La programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006 : prima valutazione dell'iniziativa Urban

La presente comunicazione, che rientra nel programma di lavoro della Commissione per il 2002, tratta le caratteristiche salienti dei programmi d'iniziativa comunitaria URBAN nel periodo 2000-2006, dando particolare rilievo alle caratteristiche delle zone ammissibili, alla negoziazione con gli Stati membri e al valore aggiunto apportato dall'Unione europea.

INDICE

Sintesi

1. L'iniziativa URBAN nell'ambito dei fondi strutturali

1.1. Questioni urbane e politica di coesione

1.2. Origini dell'iniziativa URBAN: progetti pilota urbani e URBAN I

1.3. L'ambito di intervento di URBAN II

1.4. Finanziamento

2. Selezione dei siti

2.1. Quadro di selezione

2.2. Procedura di selezione all'interno degli Stati membri

2.3. Ubicazione dei programmi URBAN II

2.4. Caratteristiche socioeconomiche dei siti selezionati

3. Panoramica dei programmi

3.1. Contenuto dei programmi

3.2. Esempi di progetti per priorità di spesa

3.3. Gestione e partenariato

4. Valore aggiunto di URBAN II

4.1. Realizzazione degli obiettivi comunitari

4.2. Effetto moltiplicatore

4.3. Attuazione

4.4. Cooperazione e creazione di rete

5. Conclusioni

Allegato I: Bibliografia

Allegato II: Glossario

Allegato III: Tabelle

Allegato IV: Cartina dei programmi URBAN II

Sintesi

Le aree urbane si trovano di fronte sfide e opportunità importanti: da un lato, le città sono fondamentali per la crescita e la competitività dell'Unione europea; dall'altro, contengono anche sacche di elevata disoccupazione, criminalità, povertà e abbandono. Questi "quartieri in crisi" devono affrontare problemi di integrazione socioeconomica, spesso connessi ad una forte presenza di minoranze etniche.

L'iniziativa comunitaria URBAN interviene a favore delle aree urbane in crisi, in particolare secondo tre principali direttrici di spesa: riqualificazione materiale e ambientale, integrazione sociale, imprenditorialità e occupazione. L'intervento apporta un considerevole valore aggiunto rispetto alle politiche nazionali e alle altre politiche UE, in particolare in termini di:

* Orientamento su zone circoscritte in situazione di grave degrado. Ciò rende possibile l'impostazione integrata e coordinata necessaria per affrontare i vari problemi della zona.

* Focalizzazione su questioni d'interesse comunitario nelle aree urbane, in particolare l'integrazione sociale, l'integrazione delle minoranze (fortemente presenti nelle zone URBAN) e l'ambiente materiale e naturale. Eliminando questi ostacoli agli investimenti, URBAN contribuisce alla coesione economica e alla crescita sostenibile della città nel suo complesso.

* Partenariato locale. In circa un terzo dei casi le autorità locali sono l'autorità di gestione, e in un altro terzo svolgono di fatto molte delle sue funzioni; in oltre l'80% dei casi, le associazioni locali hanno partecipato alla formulazione del programma.

* Programma di rete per lo scambio di esperienze e delle pratiche migliori, che incorpora un ciclo di apprendimento sistematico.

L'iniziativa URBAN non può da sola risolvere tutti i problemi in questo ambito, ma può fungere da modello per le politiche nazionali e costituire uno strumento di diffusione delle pratiche migliori.

URBAN: caratteristiche fondamentali

* URBAN è una delle quattro iniziative comunitarie nell'ambito dei Fondi strutturali UE, insieme a Interreg (cooperazione interregionale, transnazionale e transfrontaliera), Leader+ (progetti pilota di sviluppo sostenibile nelle zone rurali) e Equal (che affronta le disuguaglianze e le discriminazioni sul mercato del lavoro). Le iniziative comunitarie hanno molti punti in comune, quali il finanziamento a titolo di un solo Fondo strutturale, e il forte risalto dato al partenariato e alle reti per lo scambio di esperienze.

* L'iniziativa URBAN è stata avviata nel 1994, dopo una prima serie positiva di progetti pilota urbani. URBAN I (1994-1999) si prefiggeva di affrontare l'emarginazione sociale in 118 città europee e ha dato luogo ad un'attiva partecipazione locale e a molti progetti riusciti.

* URBAN II (2001-2006), fondata su questo successo, apporta diversi miglioramenti (gestione snellita, inclusione nel programma delle città di piccole e medie dimensioni, criteri più trasparenti per la selezione dei siti, programma di rete per lo scambio di esperienze).

* I 70 programmi URBAN II interessano una popolazione di circa 2,2 milioni di abitanti e comportano un contributo FESR di 730 milioni di euro e un investimento totale per 1600 milioni di euro. I programmi determinano un'elevata concentrazione tanto in termini finanziari (contributo pro capite) quanto territoriale (contributo per chilometro quadrato): il contributo pro capite annuale è superiore di circa il 30% a quello nell'ambito dell'obiettivo 2.

* I siti URBAN II sono stati selezionati dagli Stati membri in base ad indicatori socioeconomici oggettivi che esprimono i criteri stabiliti negli orientamenti nonché in base ad altri fattori, quali la qualità del programma proposto, l'equilibrio nella distribuzione dei programmi all'interno dello Stato membro e la coerenza con le azioni nazionali e UE.

* I siti selezionati a titolo di URBAN II devono affrontare molte gravi problematiche di ordine socioeconomico. I tassi di criminalità e di disoccupazione, ad esempio, sono entrambi circa doppi rispetto alla media UE e la quota di immigrati è più che doppia rispetto a quella delle città partecipanti all'Audit urbano. Infine, la quota di spazi verdi - indicatore della situazione ambientale e dei servizi ricreativi - è soltanto la metà della media per le zone urbane dell'UE.

* I programmi proposti a titolo di URBAN II danno assoluta precedenza alla riqualificazione ambientale e materiale, cui è destinato il 40% della spesa prevista. Alle altre due direttrici - l'integrazione sociale e l'imprenditorialità/occupazione - è destinato complessivamente un altro 42%. Altre priorità, segnatamente i trasporti e la società dell'informazione, si dividono la quota rimanente, benché in taluni casi sia loro destinata una quota di spesa più elevata.

* Dei 70 programmi, 31 riguardano quartieri del centro, 27 zone periferiche, 4 zone miste e 8 intere città. Non si riscontrano nessi diretti tra la tipologia e la priorità attribuita alle varie categorie di misure.

* L'adozione, ai fini della sorveglianza e della valutazione dei programmi, di una serie limitata di indicatori comuni ispirati all'Audit urbano è un requisito importante per un'attuazione più efficace.

* La definizione dei programmi è stata relativamente rapida, soprattutto rispetto ai programmi generali dei Fondi strutturali. La semplificazione delle procedure introdotta con URBAN II potrebbe servire da modello in altri contesti.

Conclusioni

La questione urbana è una priorità politica di crescente rilevanza nell'Unione europea. Da un lato ci sono le sfide tradizionali che le città europee devono affrontare: sviluppo a due velocità all'interno della stessa città, esigenza di sviluppare l'economia urbana in modo sostenibile; è probabile che fattori quali la globalizzazione aumentino le pressioni di questo tipo. D'altro canto, le città svolgono un ruolo decisivo per la crescita economica, l'occupazione e la competitività.

Per il futuro, la politica europea potrebbe trarre molti insegnamenti dalle impostazioni elaborate da URBAN e dalle altre iniziative comunitarie, tra cui:

* L'impostazione integrata, ossia la combinazione in una zona circoscritta di misure sociali, ambientali ed economiche per dare una risposta coerente ai multiformi problemi della zona.

* La focalizzazione su aree relativamente ridotte, in modo da massimizzare l'impatto e il rendimento dell'intervento.

* La flessibilità che consente di selezionare le zone in base alle esigenze e alle priorità nazionali, garantendo al contempo la conformità ai criteri comunitari e la selezione secondo procedure trasparenti.

* La semplificazione amministrativa e la flessibilità, in particolare la razionalizzazione del contributo comunitario che viene erogato da un solo Fondo con un'unica serie di procedure, pur riguardando l'intera gamma di misure.

* Il forte rilievo attribuito al partenariato locale, comprese le associazioni locali, con conseguente formazione di capacità locale e quindi programmi più efficaci; inoltre, vengono così promossi nuovi modelli europei di governance che avvicinano l'Europa ai cittadini.

Il valore aggiunto dell'iniziativa comunitaria URBAN verrà analizzato nell'ambito della valutazione di URBAN I (relazione nel 2003). Tali informazioni saranno particolarmente utili per la preparazione del terzo rapporto sulla coesione e delle proposte della Commissione per la politica di coesione dopo il 2006.

1. L'iniziativa URBAN nell'ambito dei fondi strutturali

1.1. Questioni urbane e politica di coesione

La questione urbana è fondamentale per la coesione economica e sociale dell'Europa. Avviando il dibattito sulle priorità future relative alla coesione economica e sociale, la Commissione europea (Secondo rapporto sulla coesione, 2001) [1] ha affermato che:

[1] Riferimento in allegato.

"La questione urbana [è] alla base del cambiamento economico, sociale e territoriale. Le città sono fondamentali per il perseguimento di una strategia volta al conseguimento di una coesione e di uno sviluppo sostenibili."

Il secondo rapporto sulla coesione individua quattro questioni urbane fondamentali:

- disparità all'interno delle singole città (spesso maggiori delle disparità esistenti tra le regioni dell'UE)

- pressioni ambientali (più acute nelle città)

- il ruolo delle città in quanto motore di crescita per l'intera regione

- il ruolo potenziale delle città di piccole e medie dimensioni nella realizzazione di uno sviluppo policentrico e più equilibrato in Europa.

Analogamente, nella sua risoluzione su URBAN II [2] il Parlamento europeo "sottolinea la necessità di adottare un approccio integrato per la politica urbana, che attualmente sembra essere l'unico mezzo per affrontare i problemi economici, sociali, ambientali nelle aree urbane". Il Parlamento si preoccupa in particolare del fatto che "gli immigrati, i profughi e le minoranze etniche sono spesso particolarmente colpiti dall'emarginazione sociale".

[2] GU C 339 del 29.11.2000, pagg. 44-47.

Inoltre, in un parere sul quadro d'azione urbano [3], il Comitato delle Regioni ha sottolineato il "ruolo determinante delle città nella realizzazione dei principali obiettivi comunitari, ovvero la coesione economica e sociale, l'occupazione, la competitività e la sostenibilità in termini ambientali". Il fatto di riconoscere il ruolo delle città in tale processo, "oltre a confermare la necessità di una maggiore partecipazione degli enti locali e regionali all'elaborazione di tutte le politiche future, dimostra che le città dovrebbero intervenire nel processo come vere e proprie protagoniste".

[3] Parere del 3 giugno 1999, CdR 115/99 def.

Si può affermare che molti dei programmi dei Fondi strutturali contribuiscono per qualche verso ad almeno una delle suindicate questioni. Benché sia difficile generalizzare, si possono formulare le seguenti osservazioni:

* Una quota elevata della spesa per l'obiettivo 1 è destinata di fatto alle aree urbane. L'impostazione urbana tipo nell'ambito dell'obiettivo 1 si concentra sul miglioramento della competitività, cercando di promuovere il ruolo delle città in quanto motori di crescita per l'intera regione in ritardo di sviluppo. Tuttavia, la caratteristica principale di alcune regioni dell'obiettivo 1 (ad esempio Merseyside nel Regno Unito) è il degrado urbano.

* L'obiettivo 2 ha uno specifico filone urbano, che interessa una popolazione di poco superiore ai 7 milioni. Inoltre, molte aree urbane rientrano nel filone industriale dell'obiettivo 2. Le misure a titolo dell'obiettivo 2 si concentrano soprattutto sulla ristrutturazione economica.

* Infine, le misure di formazione a titolo dell'obiettivo 3 e di EQUAL possono incidere sulle aree urbane degradate, in particolare quando si tratta di misure riguardanti l'integrazione sociale.

L'iniziativa comunitaria URBAN intende fornire un contributo aggiuntivo in questo ambito, imperniandosi sulla riqualificazione economica e sociale delle città e dei quartieri in crisi (cfr. inoltre sezione 5 sul valore aggiunto):

* Le aree selezionate sono sacche circoscritte di (spesso profondo) degrado. Il degrado urbano è multiforme e richiede quindi un'impostazione integrata, con la quale affrontare contemporaneamente ciascuno dei suoi aspetti; le dimensioni ridotte delle zone facilitano quest'opera.

* Le misure sono imperniate sull'integrazione sociale e sulla riqualificazione dell'ambiente materiale e naturale. La natura dei problemi delle aree urbane è tale che misure di questo tipo costituiscono spesso una condizione sine qua non per il successo di misure a favore dell'imprenditorialità e dell'occupazione.

* URBAN ha caratteristiche distintive per quanto riguarda l'attuazione, che si fonda su un solido partenariato a livello locale.

1.2. Origini dell'iniziativa URBAN: progetti pilota urbani e URBAN I

L'Unione europea dimostra un impegno di lunga data per la soluzione dei problemi delle aree urbane. Nel periodo 1989-1993 sono stati approvati 33 progetti pilota urbani, cui l'UE ha destinato un contributo di 101 milioni di euro. In quell'occasione, per la prima volta il FESR ha sostenuto esplicitamente attività di pianificazione e di riqualificazione urbana innovativa. L'innovazione è stata inoltre la parola chiave di un secondo gruppo di 26 progetti pilota urbani avviati nel 1997 con un contributo FESR di 63 milioni di euro. Si trattava di azioni concepite come laboratorio per la sperimentazione di idee originali e di impostazioni innovative per i problemi urbani.

Per il periodo 1994-1999 è stata introdotta una specifica iniziativa comunitaria URBAN, che ha interessato 118 siti di tutti i 15 Stati membri e ha beneficiato di un contributo comunitario di circa 950 milioni di euro a prezzi 1999 (cfr. allegato, tabella 1 "URBAN I e URBAN II: elementi salienti"). L'iniziativa si prefiggeva di affrontare il problema del degrado urbano secondo un'impostazione olistica, nell'ambito della quale URBAN ha consolidato gli insegnamenti tratti dalle innovazioni sperimentate nei progetti pilota urbani, aprendo la strada ad un'impostazione più mirata per affrontare le disparità urbane nell'ambito dei programmi generali dei Fondi strutturali.

La valutazione definitiva di URBAN I è in corso e risultati sono attesi per il 2003. Nel riquadro 1 figurano alcuni esempi di misure e progetti.

Riquadro 1: URBAN I e progetti pilota urbani - esempi di misure

* Riqualificazione materiale e ambientale. Si può citare ad esempio il restauro del centro storico di Bari, che ha determinato un netto incremento della sicurezza in centro. Un altro esempio è costituito dal ripristino del Lasipalatsi, un edificio funzionalista in rovina di Helsinki, che è stato trasformato in centro per attività inerenti ai media (quali accesso internet per gli immigranti, i giovani e i disoccupati).

* Modalità innovative di promozione dell'imprenditorialità e dell'occupazione, come ad esempio il bus di Porto che diffonde informazioni in campo occupazionale e formativo.

* Misure a favore dell'integrazione sociale, quali la rivitalizzazione di un mercato locale e il sostegno ad attività economiche di immigranti a Vienna.

* Misure a favore dell'integrazione sociale dei giovani, quali un progetto per ridurre l'abbandono scolastico e l'assenteismo a Barcellona e un impianto sportivo gestito da associazioni locali a Marsiglia.

1.3. L'ambito di intervento di URBAN II

La seconda generazione di programmi - URBAN II - interessa il periodo 2001-2006. Dotata di 700 milioni di euro (prezzi 1999) a titolo del FESR, URBAN II ha entità e campo d'intervento analoghi a quelli di URBAN I (cfr. allegato, tabella 1). In realtà, benché la dotazione complessiva sia lievemente inferiore, la concentrazione su un minor numero di programmi fa sì che URBAN II presenti una maggiore intensità FESR - tanto pro capite quanto per programma - rispetto alla prima generazione. Gli obiettivi fondamentali di URBAN II - riqualificazione urbana con un'attenzione particolare all'integrazione sociale, occupazione e imprenditorialità - sono analoghi a quelli di URBAN I (cfr. riquadro sulle priorità stabilite dagli orientamenti), pur essendo presente anche qualche elemento nuovo (cfr. infra).

Tanto URBAN I quanto URBAN II sono caratterizzate dal fatto di aver puntato su un vero partenariato con le autorità locali e con la comunità locale. L'importante ruolo svolto dalle autorità locali nella gestione quotidiana (cfr. infra) è unico nell'ambito dei programmi dei Fondi strutturali. Inoltre, oltre l'80% dei programmi è stato preparato in collaborazione con partner locali, comprese le associazioni locali.

Riquadro 2: Azioni prioritarie, conformemente agli orientamenti URBAN II [4]

[4] Si tratta delle priorità riportate ad esempio al punto 12 e all'allegato I degli orientamenti URBAN, i cui riferimenti figurano all'allegato I.

* Riurbanizzazione plurifunzionale e compatibile con l'ambiente di spazi del territorio urbano [5], realizzata in modo tale da creare occupazione, integrare le comunità locali (comprese le minoranze etniche), aumentare la sicurezza e in generale migliorare le condizioni di vita nelle città.

[5] È specificamente esclusa, tuttavia, la ristrutturazione dell'edilizia abitativa.

* Sostegno all'imprenditorialità e all'occupazione.

* Integrazione degli emarginati e possibilità di accesso ai servizi pubblici.

* Definizione di sistemi di trasporti pubblici più ecocompatibili e integrati.

* Riduzione all'origine della quantità dei rifiuti e loro smaltimento, riduzione dell'inquinamento acustico e promozione dell'efficienza energetica.

* Sviluppo delle potenzialità tecnologiche della società dell'informazione nei settori economico, sociale e ambientale.

Nelle scelta tra le suindicate priorità, i programmi URBAN devono dimostrare un chiaro intento di riorganizzazione, gestione partecipativa, rafforzamento dei poteri locali e costituzione di un potenziale trasferibile agli interventi generali.

Benché vi sia una forte continuità tra URBAN I e URBAN II, ci sono stati diversi sviluppi. Le modifiche esprimono gli insegnamenti tratti nonché le raccomandazioni del Parlamento europeo e della Corte dei conti [6]:

[6] Per i riferimenti, cfr. allegato I.

* Inserimento delle città di piccole e medie dimensioni. È stato abolito il limite URBAN I di 100 000 abitanti per l'intera città. L'unico limite nell'ambito di URBAN II è a livello di programma (la zona interessata dal programma deve comprendere almeno 20 000 abitanti - 10 000 in casi eccezionali debitamente giustificati).

* Criteri espliciti per la selezione dei siti (cfr. sezione 3.1), conformemente agli orientamenti URBAN II. Ne è conseguita una procedura di selezione più trasparente (cfr. sezione 3.2).

* Utilizzazione di un unico Fondo per snellire considerevolmente le procedure amministrative. In precedenza, nelle zone URBAN intervenivano sia il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) sia il Fondo sociale, con conseguente duplicazione delle procedure. URBAN II è finanziata soltanto dal FESR; in tal modo si dimezza l'onere amministrativo in relazione a taluni aspetti, ad esempio le domande di pagamento. Ciò non implica tuttavia l'esclusione di misure tipo del Fondo sociale - tra cui le misure di formazione e altre misure che affrontano l'emarginazione: URBAN II è flessibile e consente che importi FESR vengano spesi per misure tipo del FSE (e più raramente per misure che rientrerebbero in altri Fondi strutturali).

* Utilizzazione e sviluppo dell'Audit urbano come fonte sistematica d'informazione [7]. Inoltre, sono stati apportati miglioramenti in termini di coerenza e qualità della sorveglianza, in quanto è stato definito un insieme di indicatori comuni (cfr. sezione 5.3).

[7] L'Audit urbano, edito dalla Commissione nel 2000, passa in rassegna la qualità di vita in 58 città europee. È stata raccolta un'ampia gamma di indicatori socioeconomici, comprese tematiche quali il civismo, l'istruzione e la formazione, l'ambiente, la cultura e il tempo libero.

* Potenziamento delle valutazioni ex ante.

* Programma di creazione di rete per promuovere lo scambio delle prassi migliori in ambito urbano.

1.4. Finanziamento

Può essere concesso un contributo fino al 75% del costo totale nelle regioni dell'obiettivo 1 e fino al 50% nelle altre regioni. Per il periodo 2001-2006, la Commissione ha stabilito la ripartizione finanziaria per Stato membro (cfr. allegato, tabella 2) in funzione di tre indicatori oggettivi [8]:

[8] Dato che lo stanziamento risultante per il Lussemburgo era relativamente modesto, le autorità nazionali hanno chiesto che l'importo venisse trasferito al programma INTERREG lussemburghese. La Commissione ha accolto la richiesta.

* Popolazione urbana nello Stato membro

* Disoccupazione nelle aree urbane

* Disoccupazione di lunga durata nelle aree urbane.

In esito alla negoziazione con gli Stati membri, il numero dei programmi è stato fissato a 70. È stato tenuto conto dei contributi nazionali e dell'esigenza di concentrazione finanziaria. Il totale è stato suddiviso tra gli Stati membri in proporzione all'importo complessivo disponibile in ciascuno di essi.

La popolazione e le dimensioni relativamente modeste delle zone interessate da URBAN II consentono un'elevata intensità di aiuto: 30% in più rispetto all'obiettivo 2 in termini di aiuto pro capite annuale [9]. Le cifre diventano ancora più significative considerando le dimensioni relativamente ridotte delle zone geografiche interessate da URBAN II, che determinano un aiuto per km circa triplo rispetto a quello del filone urbano dell'obiettivo 2. Quest'ultimo aspetto ha una conseguenza importante: benché singolarmente il contributo comunitario pro capite sia la misura che dà le indicazioni più utili sull'intensità dell'aiuto, un elevato livello di finanziamento per km ha importanti conseguenze in termini di impatto sulla pianificazione locale e di riqualificazione del territorio urbano.

[9] Tale dato, tuttavia, va considerato nel contesto della maggiore scala e copertura dell'obiettivo 2, il cui solo filone urbano eroga 2 193 milioni di euro nel periodo 2000-2006 e interessa circa 7 milioni di abitanti; si tratta grosso modo del triplo rispetto a URBAN II.

I programmi sono quindi caratterizzati da un'intensità di aiuto pro capite medio-alta, resa ancora più efficace e visibile dalle dimensioni ridotte delle zone. Tanto le dimensioni ridotte quanto l'elevata intensità di aiuto consentono un'impostazione integrata e coordinata nell'affrontare i molti e diversi aspetti del degrado che si manifestano nelle zone urbane in crisi. Tale impostazione integrata rappresenta un obiettivo importante dell'iniziativa URBAN.

2. Selezione dei siti

2.1. Quadro di selezione

* Processo decisionale decentrato. Ciascuno Stato membro ha selezionato i propri siti in base alla quota assegnata dalla Commissione. Gli Stati membri hanno inoltre provveduto alla ripartizione degli stanziamenti tra i vari siti. In tal modo è stato rispettato il principio di sussidiarietà e si è tenuto conto del fatto che la tipologia di problemi urbani è molto diversa nei vari Stati membri.

* Quadro comunitario comune. Tuttavia, per garantire la coerenza e l'efficacia, la Commissione ha stabilito orientamenti per la selezione e la ripartizione degli stanziamenti. Ciascuna zona doveva contare almeno 20 000 abitanti (eventualmente 10 000 in casi debitamente giustificati); inoltre, la ripartizione finanziaria doveva essere tale da garantire per ciascun programma un'intensità di aiuto minima di 500 euro pro capite nel periodo del programma.

* Criteri oggettivi. Per essere ammissibili all'iniziativa, le aree urbane dovevano soddisfare almeno tre dei nove criteri indicati, in modo da garantire che le zone URBAN selezionate fossero quelle con maggiori necessità e colpite da un degrado generale piuttosto che quelle con una situazione critica per quanto riguarda un solo indicatore. I nove criteri erano i seguenti:

- Elevato tasso di disoccupazione di lunga durata

- Scarsa attività economica

- Notevole povertà ed emarginazione

- Esigenza di riconversione a seguito di problemi socioeconomici

- Quota elevata di immigrati, minoranze etniche, profughi

- Basso livello d'istruzione, grossi divari in termini di qualifiche e tassi elevati di insuccesso scolastico

- Elevata criminalità

- Andamento demografico instabile

- Situazione ambientale particolarmente precaria.

La logica di tale impostazione decentrata è duplice. Da un lato, si rispettava il principio di sussidiarietà e si riconosceva che le problematiche urbane possono essere molto diverse nei vari Stati; dall'altro, si manteneva la coerenza a livello UE, anche per il ricorso ad un insieme concordato di criteri oggettivi.

2.2. Procedura di selezione all'interno degli Stati membri

Le autorità nazionali dei vari Stati membri hanno adottato procedure di selezione tra loro diverse, ma caratterizzate tutte dalla trasparenza. La selezione tipo veniva avviata con un concorso/invito a presentare proposte (ad es. in Francia, Italia e Grecia) o un'analisi statistica fondata sugli indicatori stabiliti dagli orientamenti (ad es. nei Paesi Bassi, in Danimarca e in Portogallo).

Nell'ambito della selezione dei siti URBAN II ricorrono quattro criteri:

* Indicatori socioeconomici trasparenti. Tutti gli Stati membri hanno fatto affidamento su indicatori socioeconomici che esprimevano in tutto o in parte i criteri stabiliti dagli orientamenti. Nella maggior parte dei casi ne è scaturita un'analisi statistica formale al fine di selezionare le zone che risultavano prioritarie secondo tali criteri. In alcuni casi un esperto/organismo indipendente verificava che le zone proposte rispettassero requisiti minimi di coerenza con i criteri degli orientamenti. Spesso gli Stati membri hanno combinato tale analisi con altri indicatori socioeconomici, che esprimevano le priorità nazionali.

* La valutazione della qualità dei programmi proposti e della capacità finanziaria dell'autorità di gestione è risultata abbastanza diffusa. La valutazione riguardava tra l'altro aspetti quali la capacità di concepire progetti innovativi.

* Anche l'equilibrio territoriale è stata una considerazione comune. Ad esempio, il Belgio ha assegnato un programma a Bruxelles, uno alle Fiandre e uno alla Vallonia e ciascuna regione ha poi gestito una procedura di selezione. La Germania ha organizzato un concorso nazionale ma aveva fissato un massimo di un programma per Land.

* Coerenza con le azioni nazionali/UE. Alcuni paesi (in particolare Francia e Svezia) hanno selezionato zone già interessate da programmi nazionali di riqualificazione. A Bruxelles il programma risponde ad un'esigenza di parte della zona obiettivo 2 e quindi integra il programma obiettivo 2. La Finlandia, invece, ha limitato la selezione a zone che non fossero già interessate da programmi generali dei Fondi strutturali.

2.3. Ubicazione dei programmi URBAN II

I siti URBAN II sono per la maggior parte nuovi e non erano stati proposti a titolo di URBAN I (cfr. allegato, cartina). Esistono tuttavia alcune eccezioni:

* Clichy-sous-Bois/Montfermeil, Bastia e Val de Seine in Francia nonché Lisbona in Portogallo. In entrambi i casi la zona URBAN II comprende tutta la vecchia zona URBAN I.

* Helsinki-Vantaa in Finlandia e Kiel in Germania, ove esiste una considerevole sovrapposizione tra i siti attuali e quelli precedenti.

* Graz in Austria, ove esiste una piccolissima sovrapposizione tra i due siti.

In tutti i summenzionati casi, tranne Bastia, l'autorità di gestione rimane la stessa. Tali autorità hanno quindi avuto l'occasione di applicare a URBAN II gli insegnamenti tratti da URBAN I. Una possibilità analoga esiste qualora non vi sia sovrapposizione, ma la stessa città abbia beneficiato sia di URBAN I che di URBAN II. Tra i numerosi esempi di questa situazione figurano Bruxelles, Porto e Genova (in tutti e tre i casi URBAN I e URBAN II interessano zone contigue), Bordeaux (dove URBAN II riprende un progetto pilota urbano), Bristol, Rotterdam e Vienna.

È interessante osservare la sovrapposizione con gli obiettivi 1 e 2 (cfr. tabella seguente e allegato, tabella 3). A grandi linee, i siti URBAN II si dividono equamente tra zone obiettivo 1, zone obiettivo 2 e zone non comprese negli obiettivi generali. Si tratta di una situazione nettamente diversa rispetto ad URBAN I, nel cui ambito la maggioranza dei programmi rientrava nell'obiettivo 1 e soltanto un sesto non coincideva con i programmi generali. Uno dei motivi di tale differenza consiste nel fatto che URBAN I aveva una quota prefissata destinata alle zone dell'obiettivo 1 mentre URBAN II non aveva tale vincolo.

Sovrapposizione con i Fondi strutturali generali: numero e quota di programmi che rientrano in vari obiettivi

>SPAZIO PER TABELLA>

2.4. Caratteristiche socioeconomiche dei siti selezionati

URBAN II interessa una popolazione di circa 2 156 000 abitanti. Le zone del programma possono essere suddivise sostanzialmente in tre categorie (cfr. tabella 3):

* Centro, ossia i quartieri situati nel cuore della città o nella cintura abitativa interna, spesso risalente al XIX° secolo. È questa la tipologia più comune di URBAN II: 31 delle 70 zone interessate dal programma rientrano in questa categoria; in esse vive quasi un milione di persone (ossia quasi la metà della popolazione URBAN).

* Quartieri periferici e suburbani. Si tratta anche in questo caso di una tipologia molto comune di URBAN II; vi rientrano 27 zone e circa 800 000 persone.

* Città di piccole dimensioni, dove URBAN interessa tutta o quasi tutta la città e non ha senso distinguere tra centro e periferia. Si tratta della categoria meno numerosa, che comprende 8 programmi e 240 000 persone.

Esistono inoltre quattro programmi costituiti deliberatamente da una combinazione di quartieri centrali e periferici, al fine di tentare di migliorare le connessioni tra queste due tipologie di zona.

I siti URBAN hanno dimensioni relativamente ridotte dal punto di vista dei Fondi strutturali. Il programma più vasto (Hetton and Merton nel Regno Unito) interessa una superficie di 60 km mentre il più circoscritto (Orense in Spagna) interessa 0,5 km . Il programma più popoloso (a Amsterdam) interessa 62 000 abitanti, quello meno popoloso (Amadora in Portogallo) poco più di 10 000. Tuttavia, come già rilevato, l'intensità di aiuto è relativamente elevata: l'aiuto pro capite annuale è superiore del 30% a quello dell'obiettivo 2.

La prima osservazione importante riguarda l'entità della disoccupazione nelle zone URBAN; in esse risulta disoccupato in media il 17% circa della popolazione, rispetto ad un 8% circa nell'insieme dell'UE nello stesso periodo. Dei 66 programmi URBAN che riferiscono il tasso di disoccupazione, soltanto 8 (principalmente del Regno Unito) registrano una disoccupazione inferiore alla media UE; di questi, cinque si trovano al di sopra della media nazionale specifica e hanno quindi una disoccupazione elevata nel contesto nazionale. All'opposto, Mola di Bari registra un tasso di disoccupazione del 50% e 16 delle 66 zone registrano un tasso di disoccupazione del 25% o superiore.

Minoranze etniche, immigrati e profughi rappresentano quasi il 14% della popolazione delle zone URBAN. Si tratta di una percentuale circa quadrupla rispetto all'UE nel suo insieme (in cui solo il 3,5% della popolazione proviene da paesi terzi) e più che doppia rispetto alla percentuale relativa alle città interessate dall'Audit urbano (6%).

La criminalità rappresenta un problema importante nelle zone URBAN: il tasso di reati denunciati è quasi doppio rispetto alla media dell'UE nel suo insieme (oltre 100 reati l'anno per 1 000 abitanti, contro 55 per l'UE nel suo insieme). La situazione reale nelle zone URBAN è probabilmente peggiore, dato che le zone a elevata emarginazione sono anche quelle in cui è minima la fiducia nelle forze dell'ordine (ed è quindi più diffusa la mancata denuncia dei reati). La criminalità non solo causa sofferenze alle sue vittime, ma può anche contribuire al degrado di una zona, man mano che le attività economiche e i singoli (in particolare i soggetti più abbienti e quelli con maggiori capacità imprenditoriali) si trasferiscono.

La piramide delle età nelle zone URBAN in termini di ultrasessantenni (18% della popolazione) e di giovani di meno di 16 anni (18%) è molto simile a quella del resto dell'EU. Tuttavia, essa è lievemente diversa da quella che ci si potrebbe aspettare in città: le città selezionate per l'Audit urbano registrano infatti il 16,4% di ultrasessantenni e il 17,1% di giovani.

Infine, nelle zone URBAN ci sono meno spazi verdi. Il verde rappresenta il 10,5% circa della superficie totale, ossia solo la metà rispetto alla quota (20,5%) relativa alle città che hanno partecipato all'Audit urbano. Questa carenza rappresenta soltanto un esempio dei problemi ambientali di più ampia portata che le zone URBAN devono affrontare.

I summenzionati risultati sono confermati dalle analisi SWOT contenute nei programmi. I due problemi più diffusi sono considerati la disoccupazione e la povertà, classificate punti di debolezza o minacce rilevanti in quasi tutti i casi. La maggior parte delle analisi SWOT hanno infatti dato il massimo rilievo ad uno di questi fattori o ad entrambi. Tuttavia, nella maggior parte dei casi sono state citate anche diverse altre problematiche, tra cui i mutamenti economici, i bassi livelli d'istruzione, l'ambiente degradato, l'elevata criminalità e la forte presenza di minoranze etniche.

3. Panoramica dei programmi

Per preparare e presentare i programmi gli Stati membri avevano a disposizione sei mesi di tempo dalla data degli orientamenti URBAN (28 aprile 2000). Alcuni programmi sono stati presentati entro i termini, ma molti no, per una serie di motivi, tra cui ritardi conseguenti all'organizzazione di concorsi ai fini della selezione e all'ampia consultazione dei partner locali. Alcuni programmi sono pervenuti addirittura nel giugno 2001 (in particolare i programmi britannici e portoghesi).

Comunque, tutti i programmi URBAN II sono stati adottati entro la fine del 2001. Ciò ha richiesto un considerevole impegno e i tempi di approvazione sono risultati molto rapidi rispetto agli altri programmi dei Fondi strutturali (cfr. tabella 4). Ad esempio, per solo cinque programmi URBAN (7% del totale) è stato necessario più di un anno, mentre hanno superato tale termine il 24% dei programmi dell'obiettivo 1 e il 24% dei programmi dell'obiettivo 2.

Una spiegazione di questo risultato positivo può consistere nella relativa semplicità dei programmi e delle procedure URBAN; un'altra nella creazione all'interno della Commissione europea di un'unità specializzata per URBAN II. In tal modo è stata promossa la costituzione presso la Commissione di un bagaglio di conoscenze specifiche inerenti alla riqualificazione urbana ed è stato dato seguito alle critiche formulate dalla Corte dei conti a proposito di URBAN I: numero eccessivo di funzionari addetti ai programmi ed elevata rotazione del personale.

La Commissione ha utilizzato il periodo intercorrente tra il ricevimento dei programmi e la loro adozione per realizzare una serie di miglioramenti. Tra le modifiche più diffuse figurano le seguenti:

* Modifiche atte ad adeguare maggiormente le priorità alle politiche comunitarie, comprese quelle in materia di concorrenza, ambiente, pari opportunità e società dell'informazione.

* Modifiche finalizzate ad un maggiore coordinamento con i programmi generali dei Fondi strutturali nella stessa zona e al rispetto delle norme in materia di ammissibilità.

* L'introduzione di indicatori socioeconomici territoriali comuni e di indicatori comuni dei risultati del programma.

3.1. Contenuto dei programmi

Tra le priorità stabilite dagli orientamenti, emerge una netta distinzione tra le priorità di spesa principale - riqualificazione ambientale e materiale, integrazione sociale e imprenditorialità/occupazione - che insieme rappresentano l'80% della spesa prevista, e gli altri assi (cfr. tabella 8):

* Alla riqualificazione ambientale e materiale ("riurbanizzazione compatibile con l'ambiente di spazi del territorio urbano") è destinato il 40% della spesa prevista. La sua quota rispetto alla spesa totale è massima in Austria (59%), minima in Finlandia e Svezia (0%).

* All'integrazione sociale è destinato il 21% della spesa prevista. La quota è massima in Finlandia (47%), minima in Austria (3%).

* All'imprenditorialità/occupazione è destinato il 21% della spesa prevista. La quota è massima in Svezia (71%), minima in Irlanda (7%).

* Ai trasporti è destinato l'8% della spesa prevista. La quota è massima nei Paesi Bassi (18%), minima in Irlanda, Portogallo, Finlandia e Svezia (0%).

* Alle tecnologie della comunicazione e dell'informazione è destinato il 4% della spesa prevista. La quota è massima in Finlandia (16%), minima in Portogallo e Svezia (0%).

Non vi sono variazioni significative della spesa proposta tra centro e periferia. Tuttavia, qualora URBAN riguardi l'intera città si riscontra una lieve tendenza a ridurre la spesa per la riqualificazione materiale (che scende al 34%, a fronte del 40% per URBAN II in generale) e ad aumentare in modo proporzionale la spesa negli altri ambiti.

Analogamente, si riscontrano poche differenze sistematiche tra città grandi, medie e piccole. L'unica differenza di rilievo consiste nel fatto che le grandi città propongono di spendere il 7% dello stanziamento totale per le tecnologie della comunicazione e dell'informazione, mentre le città piccole propongono soltanto il 2% (e quelle medie soltanto il 3%).

3.2. Esempi di progetti per priorità di spesa

Pescara dà l'esempio di un progetto di riqualificazione ambientale e materiale. Attorno alla ferrovia vi è un'ampia zona abbandonata, che verrà riconvertita in parco, piantando alberi e scavando un tunnel sotto la ferrovia. Un altro esempio è costituito da Mola di Bari, dove gli scarichi fognari hanno inquinato la costa. Verrà costruito un impianto di trattamento delle acque e il litorale verrà recuperato, promovendo così sia il turismo sia la qualità dell'ambiente naturale.

Molti programmi prevedono la costruzione/ristrutturazione di edifici [10] e di spazi pubblici (strade, piazze). Tali iniziative mirano a promuovere l'attività economica (commercio, servizi, turismo) e migliorare la qualità di vita dei residenti. Ne sono l'esempio molti programmi francesi, che danno risalto alla qualità architettonica e all'ambiente edificato.

[10] Tranne l'edilizia abitativa, che gli orientamenti URBAN escludono.

Un esempio di integrazione sociale è dato da Bristol (UK), dove il programma è imperniato su misure destinate a fare uscire i giovani dalla tossicodipendenza e dalla delinquenza e ad avviarli al lavoro. Tra gli aspetti innovativi figura il coinvolgimento dei giovani nella pianificazione e nell'attuazione del programma. Con un adeguato accompagnamento, hanno aiutato a preparare i meccanismi di valutazione del progetto e partecipano alla procedura di selezione dei progetti.

Un importante progetto a Berlino riguarda il ripristino di un auditorium scolastico che fungerà da centro culturale e da luogo d'incontro per la popolazione locale. Si possono inoltre citare: Val de Seine, dove ci sono progetti di formazione delle donne immigrate, e Dublino, dove gran parte del programma ruota attorno ad un centro giovanile.

Il programma "Clyde Urban Waterfront" (Regno Unito) dà l'esempio di azioni a favore dell'imprenditorialità/occupazione. La crisi della cantieristica da cui questa zona dipendeva ha causato un'elevata disoccupazione. In molte famiglie sono disoccupate più generazioni; in molti casi, quindi, ai giovani non mancano soltanto competenze formali bensì anche figure di riferimento per inserirsi nel mondo del lavoro. Il programma quindi ha una duplice impostazione, in quanto cerca di migliorare tanto le competenze quanto la partecipazione. Questa combinazione di misure, tale da attribuire un aspetto di integrazione sociale anche all'occupazione e all'imprenditorialità, è un tratto caratteristico di URBAN II.

Heerlen (Paesi Bassi) dà un esempio di un importante progetto nel settore dei trasporti. La stazione è considerata un luogo malfamato, brutto e mal collegato ad altri sistemi di trasporto. Si stanno migliorando i collegamenti con altri modi di trasporto - bus, tram, auto e bicicletta - per far diventare la stazione un nodo intermodale. Per aumentare la sicurezza si stanno modificando le strutture e migliorando l'illuminazione. Inoltre, la maggiore presenza di addetti e di servizi diminuirà il rischio criminalità.

Nonostante la spesa relativamente modesta, le tecnologie della comunicazione e dell'informazione costituiscono spesso una componente fondamentale dei programmi di formazione. Bruxelles dà l'esempio di un programma imperniato sulle tecnologie della comunicazione e dell'informazione, dato che oltre un quarto della spesa è destinato alla formazione in questo ambito e allo sviluppo di poli multimediali.

3.3. Gestione e partenariato

Come già rilevato, uno dei tratti caratteristici di URBAN II rispetto agli altri Fondi strutturali consiste nel grado di delega della gestione alle autorità locali. Un buon terzo dei 70 programmi (23 casi) ha come autorità di gestione un consiglio comunale, ad esempio i programmi italiani, olandesi, austriaci, finlandesi e irlandesi, nonché gran parte dei programmi francesi. Per la Francia e l'Italia si tratta di un livello di decentramento maggiore rispetto ad URBAN I, nel cui ambito erano sempre responsabili della programmazione le autorità nazionali (o i loro rappresentanti locali).

Inoltre, per circa un altro terzo dei programmi, l'autorità locale svolge un ruolo fondamentale nell'ambito del partenariato con il governo centrale. Ad esempio, nelle regioni inglesi, benché l'autorità di gestione sia un dipartimento del governo centrale, la responsabilità quotidiana è stata demandata agli uffici regionali; inoltre, le autorità locali hanno accettato il ruolo di organismo responsabile della gestione finanziaria e della valutazione del progetto entro gli ampi limiti fissati dal governo centrale. In Spagna e Grecia esistono rapporti analoghi tra il Ministero delle finanze e i comuni.

Infine, nella maggior parte dei rimanenti programmi, i consigli comunali svolgono appieno il loro ruolo nell'ambito del comitato di sorveglianza. È il caso ad esempio della Germania, dove l'autorità di gestione è costituita dal Land, e del Portogallo, dove la guida spetta alle autorità nazionali. In molti casi, è rappresentata non solo la pertinente autorità locale, bensì anche l'associazione nazionale delle autorità locali.

Per quanto riguarda il partenariato, 57 dei 70 programmi (quindi oltre l'80%) hanno proceduto ad un'ampia consultazione dei partner locali ai fini dell'elaborazione del documento di programmazione. Tale impegno deve tuttavia essere confermato e approfondito nei prossimi anni (cfr. inoltre punto 5.2).

4. Valore aggiunto di URBAN II

Dato che i programmi sono appena agli inizi, per la maggior parte delle questioni è prematuro pronunciarsi definitivamente. L'aspetto del valore aggiunto verrà esaminato in modo più approfondito successivamente, all'atto delle valutazioni. Tuttavia, stanno emergendo i seguenti elementi, che saranno oggetto di sorveglianza nel corso dei programmi.

4.1. Realizzazione degli obiettivi comunitari

Benché relativamente modesta in termini di spesa complessiva, l'iniziativa URBAN II contribuisce a diverse priorità comunitarie. Occorre considerare due aspetti. Innanzitutto, la spesa URBAN è destinata ad alcuni dei quartieri più bisognosi dell'UE; in secondo luogo, URBAN si distingue rispetto agli altri interventi dei Fondi strutturali (cfr. tabella 5) in quanto destina alla riqualificazione ambientale e materiale a all'integrazione sociale una quota considerevolmente maggiore della spesa:

* Coesione sociale. I risultati delle zone URBAN sono scarsi per quanto riguarda molti indicatori socioeconomici, confermando quanto rilevato dall'Audit urbano, ossia che le disparità all'interno di una stessa città sono spesso maggiori dei più profondi divari tra città dell'UE. La formazione è fondamentale, ma dev'essere accompagnata dalla concentrazione dell'intervento URBAN su misure d'integrazione sociale, quali la formazione linguistica o la costituzione a livello di associazioni locali di capacità di impartire formazione.

* Competitività e coesione economica. Nelle zone URBAN molti ostacoli si frappongono allo sviluppo e alla riqualificazione economica tra cui la carenza di imprenditorialità e l'elevata criminalità. L'iniziativa URBAN è stata impostata in modo integrato proprio per superare questi ostacoli, fermare la spirale del degrado ed aiutare l'area a competere con le altre a parità di condizioni.

* Riqualificazione ambientale. Come già rilevato, la situazione ambientale delle zone URBAN II è spesso molto peggiore di quella di altre zone: le aree verdi sono circa la metà della media generale per le zone urbane UE. Il 40% della spesa prevista è destinato alla riqualificazione ambientale e materiale, comprese misure per migliorare la qualità dell'ambiente edificato e del patrimonio architettonico. Inoltre, una quota considerevole dell'8% di spesa prevista per i trasporti è destinata alle piste ciclabili e ad altre forme ecocompatibili di trasporto urbano.

* Tecnologie della comunicazione e dell'informazione. Bassi livelli di istruzione ed occupazione fanno sì che le zone URBAN partano svantaggiate in questo settore. URBAN II fornisce una formazione di base a livello locale e su scala ridotta nell'ambito delle tecnologie della comunicazione e dell'informazione, spesso tramite biblioteche o gruppi e associazioni locali, al fine di rendere minime le "barriere all'ingresso".

Infine, uno degli obiettivi di URBAN II consiste nell'incoraggiare i partner locali a sperimentare innovazioni nell'ambito della riqualificazione urbana, nonché a trasferire esperienze interessanti maturate altrove. Tutti i programmi contano almeno una misura di questo tipo, più frequentemente nei cinque ambiti seguenti: ambiente, governance urbana, ristrutturazione, ricerca e tecnologie della comunicazione e dell'informazione, partecipazione dei cittadini.

Riquadro 3: Esempi di progetti di interesse comunitario

Komotini, nella Grecia settentrionale, registra una forte presenza di minoranze, tra cui musulmani, greci del Ponto (quelli rientrati da paesi quali l'ex Unione sovietica), pomacchi e zingari. In quanto presupposto dell'occupabilità, il programma mette in primo piano misure di integrazione sociale, compresa l'alfabetizzazione in lingua greca.

Anche a århus (Danimarca) vi è una forte presenza di minoranze etniche e si riscontrano molti fenomeni di emarginazione. Il programma fa leva su un forte senso di appartenenza ad una comunità locale promuovendo un forum dei cittadini, che consente alla popolazione locale di affrontare i problemi autonomamente, e che promuove l'integrazione politica e sociale in una comunità più vasta.

Il programma di Pamplona, nella Spagna settentrionale, promuove piccoli esercizi di ristorazione e bed & breakfast ed è destinato specificamente alle donne disoccupate, per consentire loro di conciliare la vita professionale con quella privata. Nello stesso spirito, sono previste azioni di formazione nel settore sociale e ambientale per i disoccupati.

Il programma URBAN di Bastia, in Corsica, riguarda tra l'altro il centro storico, prevedendo azioni di formazione nel settore della ristrutturazione e del restauro di vecchi edifici; con un'unica iniziativa si recuperano quindi conoscenze andate perse, si creano posti di lavoro e si restaurano i monumenti storici.

Il programma di Luckenwalde, nella Germania orientale, punta sulle misure ambientali, compresa la formazione nell'ambito delle biotecnologie in collaborazione con un parco locale a vocazione biotecnologica, un progetto "1000 alberi" e una rete che combina treno, bicicletta e pattini ("Rail-ride-roll").

Un esempio interessante di innovazione in ambito ambientale è dato da Anversa (Belgio), dove siti industriali abbandonati vengono riconvertiti in spazi verdi e un parco di attività per imprese operanti nei settori ambientale e delle tecnologie della comunicazione e dell'informazione. L'aspetto innovativo consiste nel risanamento del terreno secondo metodi biologici, ossia con l'utilizzazione di piante particolari che bonificano il terreno inquinato da metalli pesanti.

4.2. Effetto moltiplicatore

Con la concentrazione su aree relativamente ridotte, URBAN realizza un'elevata intensità di aiuto in termini di spesa pro capite e per km . Mediante programmi mirati il finanziamento raggiunge un'intensità sufficiente ad affrontare i più gravi tra i vari aspetti del degrado in cui si trovano le zone URBAN.

Effetto moltiplicatore del settore pubblico. URBAN II ha mobilitato investimenti complessivi - da fonti nazionali, regionali, locali e private - pari ad oltre il doppio delle risorse FESR (cfr. tabelle 2 e 8). Si tratta di un risultato ancora più interessante considerando che le zone in questione sono caratterizzate da una concentrazione di problemi maggiore di quella di norma riscontrata nelle zone obiettivo 1 e 2.

Effetto moltiplicatore del settore privato. Per i 35 programmi che contano un contributo del settore privato, questo ammonta all'8% circa dello stanziamento per programma. Benché inferiore a quello nell'ambito degli obiettivi 1 e 2, si tratta comunque di un contributo considerevole, dato che per la loro stessa natura le zone URBAN II hanno difficoltà ad attirare investimenti privati. Inoltre, circa il 20% della spesa prevista riguarda l'assistenza all'imprenditorialità/occupazione, che probabilmente eserciterà anch'essa un considerevole effetto moltiplicatore a lungo termine.

4.3. Attuazione

Come per le altre iniziative comunitarie, alcuni degli aspetti più interessanti di URBAN si ritrovano nel sistema di attuazione:

* Si può affermare che un forte partenariato locale rappresenta una delle migliori fonti di valore aggiunto. Esso non solo rende i programmi più efficaci e mirati alle esigenze locali, ma contribuisce anche allo sviluppo a lungo termine delle zone URBAN: una volta attuato, il partenariato locale ha le potenzialità per svolgere altri ruoli nella promozione dello sviluppo locale, ad esempio migliorare la pianificazione strategica locale, trovare nuove destinazioni di spesa locale, promuovere gli investimenti del settore privato. Infine, il forte partenariato con il livello locale promuove il modello europeo di governance e la partecipazione della società civile.

* La selezione dei siti da parte degli Stati membri, in base agli orientamenti e alla ripartizione finanziaria della Commissione, rappresenta un buon punto di equilibrio tra l'esigenza di rispettare lo spirito delle iniziative comunitarie e la flessibilità necessaria per adeguarsi ad un'ampia gamma di diverse situazione socioeconomiche.

* L'adozione di una serie limitata di indicatori comuni ai fini della sorveglianza e della valutazione dei programmi rappresenta un altro passo verso la semplificazione e l'efficienza. Tali indicatori quantificano la situazione relativa a ciascuno dei 70 programmi. Gli aggiornamenti nel corso del programma consentiranno di seguire l'evoluzione nei diversi settori e i progressi compiuti.

* La semplicità amministrativa, compresa l'impostazione monofondo, evita le procedure di pagamento parallele.

4.4. Cooperazione e creazione di rete

Il 98% dello stanziamento URBAN II è destinato alla riqualificazione urbana nei 70 siti selezionati. Il 2% della spesa è riservato a misure orizzontali:

* Promozione, mediante il lancio di una nuova fase dell'Audit urbano, di una più approfondita conoscenza della situazione delle città europee. Si gettano così le basi per una cultura di statistiche ed indicatori urbani cui gli interventi dei Fondi strutturali nelle città dovrebbero progressivamente ispirarsi. Inoltre, la sorveglianza e la valutazione di tutti i programmi URBAN II si fonderanno su un elenco comune di indicatori socioeconomici ispirati all'Audit urbano.

* Scambio di esperienze tra città beneficiarie di URBAN, strutturato per la prima volta come un programma comunitario. Le autorità nazionali e gli altri organismi con un ruolo nello sviluppo urbano avranno varie responsabilità nell'ambito dell'elaborazione e della gestione del programma.

5. Conclusioni

Dai dati socioeconomici suesposti, le zone URBAN II risultano tra i quartieri più svantaggiati dell'Unione europea. La combinazione di fenomeni quali la disoccupazione, la povertà, la criminalità e l'immigrazione hanno determinato problemi che non possono essere risolti senza un'impostazione coordinata che affronti ciascuno di essi. Ad esempio, per attirare le attività economiche occorre intervenire per ridurre gli elevati tassi di criminalità e il degrado, mentre per promuovere l'imprenditorialità e l'occupazione occorrono misure per affrontare l'emarginazione sociale.

URBAN fornisce un prezioso contributo, unico nel suo genere, alla soluzione di tali problematiche, promuovendo in parallelo la coesione sociale ed economica ed eliminando gli ostacoli all'occupabilità e agli investimenti. Tale impostazione integrata è resa possibile dalla concentrazione sulle zone in peggiori condizioni e dalla selezione di siti di piccole dimensioni. Tuttavia, la gravità e l'interconnessione dei problemi che le zone URBAN devono affrontare rendono l'eliminazione di tali ostacoli un progetto a lungo termine.

Il metodo decentrato di attuazione è di per sé una delle caratteristiche principali di URBAN:

* La zonizzazione indiretta si è dimostrata un successo. Da un lato, gli Stati membri hanno usufruito della flessibilità necessaria per selezionare le zone secondo le priorità e le esigenze locali e nazionali; dall'altro, la selezione si è focalizzata sulle zone più problematiche e si è ispirata ad un insieme di criteri comuni trasparenti per tutta l'UE. Uno dei motivi per cui la zonizzazione indiretta non ha determinato la dispersione dei finanziamenti è dato dalla fissazione di una soglia minima di 500 euro pro capite.

* Si riscontra un elevato grado di partenariato con le autorità locali e le associazioni locali di cui viene sviluppata la capacità mediante misure specifiche. Una volta costituito e mobilitato, un partenariato di questo tipo ha effetti benefici al di là del programma URBAN e può contribuire allo sviluppo locale più in generale. Il partenariato e la partecipazione dei cittadini figurano tra i fattori fondamentali del successo di tutte le iniziative comunitarie.

Benché anche altri programmi dei Fondi strutturali contribuiscano considerevolmente a rispondere alle esigenze delle aree urbane, URBAN si distingue per la focalizzazione su zone di dimensioni ridotte, l'impostazione integrata e la forza del partenariato locale. Nell'ambito degli obiettivi 1 e 2 URBAN diventa così il complemento ideale delle misure a carattere generale.

Inoltre, URBAN ha una funzione importante al di fuori delle zone degli obiettivi 1 e 2:

* Tratta aree problematiche che possono avere gravi problemi ma di dimensioni troppo ridotte per rientrare nei programmi generali. Infatti, le zone URBAN al di fuori dei territori interessati dai programmi generali danno risultati assai scarsi - e ben peggiori di quelli di altre zone URBAN - dal punto di vista di indicatori quali l'immigrazione e la criminalità ( cfr. tabella 6).

* Inoltre, il profilo di tali zone problematiche - elevata disoccupazione, forte e multiforme svantaggio, come risulta da altri indicatori (sociali) - si presta più ad URBAN che all'obiettivo 2.

* Come in tutte le zone URBAN, i nuovi partenariati costituiti avranno un impatto positivo sulla pianificazione locale e sulla costituzione di capacità, contribuendo a costruire modelli europei innovativi di governance.

* La permanenza di URBAN in zone non comprese negli obiettivi 1 e 2 massimizza il capitale di esperienza a disposizione per lo scambio nell'ambito del programma di rete; inoltre, amplia i beneficiari degli effetti dimostrativi.

* Al di fuori degli obiettivi 1 e 2, si riscontra un diverso andamento della spesa (cfr. tabella 7), che è destinata in misura minore alla riqualificazione ambientale e materiale e in misura maggiore alle tecnologie della comunicazione e dell'informazione, all'imprenditorialità e all'occupazione.

L'impostazione URBAN presenta diversi vantaggi cui ci si potrebbe ispirare per la futura politica di coesione a livello europeo:

* L'impostazione integrata, che combina l'integrazione sociale e la formazione con misure di riqualificazione ambientale e materiale, accompagnando così le misure a favore della competitività, dell'imprenditorialità e dell'occupazione.

* Misure a favore dell'integrazione degli immigranti. Per la loro stessa natura, le zone URBAN sono la sede strategica per realizzare misure di questo tipo, che sono di interesse comunitario e potrebbero addirittura essere potenziate in futuro.

* Focalizzazione su zone di dimensioni ridotte. Ciò consente un'elevata intensità di finanziamento e un'impostazione integrata dei vari problemi che la zona deve affrontare; promuove l'impiego ottimale delle risorse finanziarie.

* Forte rilievo al partenariato locale. Ciò crea capacità locale rendendo i programmi più efficaci e avvicinando l'Europa ai cittadini; si potrebbe sviluppare ulteriormente nel prossimo periodo, sulla scorta dell'esperienza attuale.

* Zonizzazione indiretta. Rappresenta un "coordinamento aperto" piuttosto che un'impostazione più centralizzata; i siti URBAN selezionati soddisfano tanto i criteri nazionali quanto quelli comunitari.

* Semplificazione amministrativa, in particolare l'impostazione monofondo e la struttura relativamente semplice del programma.

* Il programma per la creazione di rete e lo scambio di esperienze, che inserisce nel processo un ciclo sistematico di apprendimento.

Per il futuro, si tratta di stabilire se URBAN debba continuare e, in caso affermativo, in quale forma. L'ambito d'intervento di URBAN dovrebbe essere ampliato, ad esempio per quanto riguarda la gamma di problemi affrontati e di misure possibili o la dimensione della zona interessata-

ALLEGATO I: Bibliografia

Relazione speciale n. 1/2001 sull'iniziativa comunitaria URBAN corredata delle risposte della Commissione, Corte dei conti (2001)

Orientamenti relativi all'iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile - URBAN II, Commissione europea (2000), Comunicazione C(2000)1100

L'audit urbano, Commissione europea (2000)

I risultati della programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 (obiettivo 1), Commissione europea (2001), Comunicazione COM(2001)378 def.

Unità dell'Europa, solidarietà dei popoli, diversità dei territori - Secondo rapporto sulla coesione economica e sociale, Commissione europea (2001)

"Persistent income poverty and social exclusion in the European Union", Eurostat (2000), Statistics in Focus, theme 3, 13/2000

ALLEGATO II: Glossario

Iniziative comunitarie:

Si tratta di programmi d'azione o di aiuto ad integrazione degli interventi dei Fondi strutturali nell'ambito di problematiche specifiche. Le iniziative comunitarie sono elaborate dalla Commissione e coordinate e attuate sotto il controllo nazionale. Alle iniziative è destinato il 5,35% della dotazione dei Fondi strutturali.

* Urban II sostiene specificamente strategie innovative di rivitalizzazione di città e quartieri in crisi (finanziamento: FESR).

* Interreg III promuove forme di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, ossia la costituzione di partenariati che superano le frontiere nazionali, per favorire l'assetto territoriale equilibrato di insiemi di regioni (finanziamento: FESR).

* Leader+ promuove strategie integrate pilota di sviluppo sostenibile nelle zone rurali, elaborate e attuate da partenariati locali (finanziamento: FEAOG, sezione Orientamento).

* Equal si propone di eliminare le cause delle disuguaglianze e delle discriminazioni sul mercato del lavoro (finanziamento: FSE).

L'attuazione delle iniziative comunitarie presenta le seguenti caratteristiche comuni fondamentali:

* Semplificazione amministrativa, in quanto ciascuna è finanziata da un solo Fondo

* Forte rilievo al partenariato

* Reti per lo scambio di esperienze.

Quadri comunitari di sostegno:

I Quadri comunitari di sostegno (QCS) coordinano le attività regionali UE, coinvolgendo talvolta i quattro Fondi strutturali (FESR, FSE, FEAOG, SFOP) e la BEI. Comunque, i progetti devono essere integrati in piani già messi a punto dalle autorità nazionali, dalle autorità regionali e dai rispettivi partner economici.

Coesione economica e sociale:

Le origini della coesione economica e sociale risalgono al trattato di Roma, il cui preambolo fa riferimento alla riduzione delle disparità di sviluppo tra le regioni. Ma solo negli anni '70 la Comunità ha provveduto a coordinare gli strumenti nazionali e a fornire risorse finanziarie aggiuntive. Tali misure si sono poi rivelate inadeguate, data la situazione creatasi nella Comunità, dove - contrariamente alle previsioni - l'istituzione del mercato interno non era riuscita a pareggiare le differenze tra le regioni.

Con l'adozione dell'Atto unico europeo, nel 1986, è stato fissato l'obiettivo della coesione economica e sociale vera e propria, insieme a quello del mercato unico. In preparazione dell'Unione economica monetaria, tale base giuridica ha fatto sì che l'azione comunitaria diventasse, a partire dal 1988, il pilastro centrale di una politica di sviluppo globale.

Infine, il trattato di Maastricht ha integrato tale politica nel trattato che istituisce la Comunità europea (articoli da 130 A a 130 E, attualmente articoli da 158 a 162). Essa esprime la solidarietà tra gli Stati membri e le regioni dell'Unione europea; persegue uno sviluppo equilibrato e sostenibile, la riduzione delle disparità strutturali tra regioni e paesi e la promozione delle pari opportunità. In pratica, viene realizzata per mezzo di una gamma di operazioni di finanziamento, innanzitutto tramite i Fondi strutturali.

Ogni tre anni la Commissione europea deve presentare una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale e sul modo in cui i vari strumenti previsti dal trattato vi hanno contribuito.

Il futuro della coesione economica e sociale figura tra le questioni principali discusse nella comunicazione della Commissione sull'Agenda 2000 (presentata il 15 luglio 1997), soprattutto per le implicazioni finanziarie. È stata, in ordine d'importanza, la seconda voce di bilancio della Comunità dal 1994 al 1999 (35% circa del bilancio); la sua rilevanza è stata confermata nelle prospettive finanziarie 2000-2006.

In vista dell'allargamento, che prevede l'adesione di paesi con reddito nazionale ben al di sotto della media comunitaria, la politica strutturale della Comunità è stata riformata nel 1999 al fine di aumentarne l'efficacia; in tale occasione la dotazione è stata aumentata da 208 miliardi di euro a 213 miliardi di euro per il periodo 2000-2006.

Pari opportunità:

Due elementi fondamentali del principio generale delle pari opportunità sono il divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità (articolo 12 del trattato CE, ex articolo 6) e la parità di retribuzione tra uomini e donne (articolo 141 del trattato CE, ex articolo 119). Il principio va applicato in tutti i campi, soprattutto quello economico, sociale, culturale e familiare.

Il trattato di Amsterdam ha aggiunto un nuovo articolo 13, che ribadisce il principio della non discriminazione, strettamente connesso alle pari opportunità. Tale articolo dispone che il Consiglio può prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR):

Il FESR è finalizzato alla riduzione degli squilibri tra regioni della Comunità. Il Fondo è stato istituito nel 1975 ed eroga contributi per progetti di sviluppo nelle regioni più povere. In termini di risorse finanziarie, il FESR è di gran lunga il maggior Fondo strutturale dell'UE.

Fondo sociale europeo (FSE):

Il FSE, istituito nel 1960, è il principale strumento della politica sociale della Comunità. Eroga contributi per azioni di formazione professionale, di riqualificazione e di creazione di posti di lavoro. Circa il 75% dei finanziamenti approvati è destinato alla lotta contro la disoccupazione giovanile. Con l'aumento delle risorse di bilancio a titolo del pacchetto Delors II, al Fondo sociale sono state apportate modifiche per orientarlo sui nuovi obiettivi del miglioramento dei meccanismi del mercato del lavoro e del reinserimento dei disoccupati nella vita lavorativa. Altri interventi riguardano le pari opportunità, l'assistenza ai lavoratori per adeguarsi ai mutamenti industriali e ai nuovi sistemi di produzione.

Autorità di gestione:

Il termine indica l'autorità/organismo pubblico o privato a livello nazionale, regionale o locale designato dallo Stato membro per la gestione degli interventi a titolo dei Fondi strutturali, ovvero lo Stato membro qualora svolga esso stesso tale funzione. Se lo Stato membro designa un'autorità di gestione diversa da sé stesso, stabilisce tutte le modalità che regolano i suoi rapporti con l'autorità di gestione e i rapporti di quest'ultima con la Commissione. Se vuole, lo Stato membro può designare come autorità di gestione lo stesso organismo designato come autorità di pagamento per l'intervento in questione.

Partenariato:

Uno dei principi dei Fondi strutturali, che implica la più stretta cooperazione possibile tra la Commissione e le competenti autorità a livello nazionale, regionale o locale in ciascuno Stato membro, dalla fase preparatoria fino all'attuazione delle misure.

Fondi strutturali:

I Fondi strutturali UE sono amministrati dalla Commissione per finanziare gli interventi strutturali della Comunità. Comprendono la sezione Orientamento del FEAOG per l'adeguamento strutturale in agricoltura e lo sviluppo rurale, il Fondo di sviluppo regionale per gli interventi strutturali nell'ambito della politica regionale, il Fondo sociale per le misure di politica sociale e lo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP). I finanziamenti dei Fondi strutturali sono destinati principalmente alle regioni più povere al fine di rafforzare la coesione economica e sociale dell'Unione, affinché tutto il territorio dell'UE possa affrontare le sfide del mercato unico.

Sviluppo sostenibile:

Con questo termine si indica una forma di crescita economica che risponda alle esigenze della società in termini di benessere a breve, medio e - soprattutto - lungo termine. Si fonda sul presupposto che lo sviluppo debba rispondere alle esigenze del presente senza mettere a rischio le prospettive per le generazioni future. In pratica, indica la creazione delle condizioni per lo sviluppo economico a lungo termine nel dovuto rispetto per l'ambiente. Al Vertice mondiale di Copenaghen per lo sviluppo sostenibile (marzo 1995) è stata inoltre sottolineata la necessità di lottare contro l'emarginazione e tutelare la salute pubblica.

Il trattato di Amsterdam ha inserito lo "sviluppo sostenibile" tra gli obiettivi dell'Unione europea.

ALLEGATO III: Tabelle Tabella 1 URBAN I e URBAN II: elementi salienti

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) A fini di raffronto, il contributo FESR a URBAN I è stato convertito in prezzi 1999 applicando i deflatori standard per il bilancio della Commissione. La cifra risultante ha esclusivamente valore indicativo.

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 2 Dati finanziari URBAN II per Stato membro

Tabella 3 Tipologia delle zone URBAN II

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 4 Tasso di approvazione dei programmi a titolo di URBAN II e degli obiettivi 1 e 2

>SPAZIO PER TABELLA>

Cifre e tempi quali figuranti nella Comunicazione relativa all'obiettivo 1, di cui all'allegato I.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Grafico 1 Spesa per asse principale per Stato membro

I dati relativi alla Danimarca sono provvisori

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 5 Spesa prevista ripartita secondo le categorie degli orientamenti URBAN

Tabella 6 Indicatori socioeconomici relativi ai programmi URBAN per collocazione all'interno dei programmi generali

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 7 Ripartizione delle priorità di spesa URBAN per collocazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Tabella 8 Dati sintetici per programma

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) Per quanto riguarda il programma danese, i dati relativi alla spesa per priorità sono provvisori; verranno confermati allorché sarà pronto il complemento di programmazione.

(2) Eccezionalmente, il programma Mola di Bari comprende misure per il settore della pesca. Tali misure, pur legittime, non rientrano nella classificazione della tabella; in questo caso quindi la somma della spesa per priorità non dà come risultato 100%.

Allegato IV: Cartina dei programmi URBAN II

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>