RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO - Relazione finale sulla seconda fase del programma Tempus (1994-2000)

1. Introduzione

La presente relazione è presentata conformemente alle disposizioni della decisione 96/663/CE del Consiglio del 21 novembre 1996 (GU L 306 del 28/11/1996, pag. 36), che modifica la decisione 93/246/CEE e proroga la seconda fase del progra mma Tempus fino al 2000. La suddetta decisione fa obbligo alla Commissione di presentare una relazione finale sulla seconda fase del programma entro il 30 giugno 2004. La presente relazione esamina l'impatto del programma Tempus nei paesi ammessi a parteciparvi e valuta in quale misura esso abbia stimolato le riforme realizzate in tali paesi. La relazione fa seguito alla relazione intermedia [1] sul programma Tempus II presentata dalla Commissione nel marzo 1998, e si basa sulle constatazioni e le conclusioni della relazione del valutatore indipendente.

[1] COM(1998) 379

La relazione è strutturata come segue:

1. Introduzione

2. Tempus: Un programma che evolve nel tempo

2.1. Il lancio del programma

2.2. Da Tempus I a Tempus II

3. Sintesi della valutazione esterna

3.1. Mandato

3.2. Metodo di valutazione

4. Le principali conclusioni della valutazione esterna

4.1. I risultati del programma

4.1.1. Impatto sulla legislazione

4.1.2. Contributo alla riforma dell'istruzione superiore

4.1.3. Contributo allo sviluppo delle risorse umane

4.1.4. Verso una cooperazione duratura?

4.2. Gestione del programma

5. Riassunto delle conclusioni

Elenco dei documenti

Allegati

2. Tempus: Un programma che evolve nel tempo

2.1. Il lancio del programma

Per più di un decennio il programma TEMPUS ha aiutato i paesi associati a riformare o ristrutturare i loro sistemi d'istruzione superiore sostenendo la loro cooperazione con gli Stati membri. Il programma si basa sulla convinzione che gli istituti d'istruzione superiore rivestono un'importanza particolare per il processo di transizione sociale ed economica e per lo sviluppo culturale; essi costituiscono inoltre centri di competenza e di risorse umane e garantiscono la formazione di nuove generazioni di dirigenti politici.

Può essere utile sottolineare che il programma Tempus, pur essendo essenzialmente volto ad assistere i paesi associati, migliora altresì l'accesso degli Stati membri della Comunità a settori di conoscenza nei quali alcuni paesi hanno raggiunto un livello di sviluppo elevato e permette di creare rapporti di cooperazione duraturi, con reciproco vantaggio.

Il programma Tempus è stato proposto alla riunione del Consiglio dei ministri dell'istruzione nel dicembre del 1989, lo stesso anno della caduta del muro di Berlino, avvenimento che ha iniziato il processo che ha portato a ridisegnare completamente la carta dell'Europa.

La Comunità europea ha colto quest'occasione storica e ha lanciato due programmi (Phare [2] e, più tardi, Tacis [3]) destinati ad assistere i paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO) [4] e i paesi dell'ex-Unione sovietica (più la Mongolia) nella transizione verso la democrazia e le economie di mercato e a garantire la stabilità politica della regione.

[2] Regolamento del Consiglio (CEE) n. 3096/89 del 18/12/1989, GU L 375 del 23/12/1989, pagg. 11-12.

[3] Regolamento del Consiglio (Euratom, CE) n. 1279/96 del 25/06/1996, GU L165 del 04/07/1996, pagg. 1-11.

[4] Ossia: Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia.

L'istruzione è stata considerata come uno dei pilastri del processo di transizione. La riforma delle strutture e dei sistemi di istruzione dei paesi associati era necessaria per preparare i cittadini alle sfide di un'economia concorrenziale e a un sistema pluripartitico nel quale la società civile era chiamata ad assumere un ruolo sempre più importante.

Nel quadro del programma Phare la Comunità europea ha adottato la prima fase del programma Tempus (Tempus I) nel maggio 1990.

Il programma, che inizialmente interessava i PECO, è stato esteso nel 1992-1993 alla Federazione Russa, all'Ucraina, alla Bielorussia e all'Albania; per un breve periodo è stato operante anche in Iugoslavia. Le dotazioni finanziarie del programma sono state determinate su base nazionale nei limiti dei bilanci generali dei programmi Phare e Tacis.

Il programma è stato concepito per promuovere la cooperazione multilaterale tra istituti d'istruzione superiore degli Stati membri e dei paesi associati, incoraggiando così il trasferimento di know-how al fine di stimolare:

- il potenziamento e il miglioramento degli studi superiori, compreso lo sviluppo di nuovi programmi, metodi pedagogici, materiale didattico, ecc.;

- l'apertura degli istituti alla cooperazione internazionale (e a una più ampia cooperazione interregionale) in generale, e, in particolare, alla cooperazione in seno al nuovo spazio europeo dell'istruzione;

- l'acquisizione di competenze di gestione da parte del personale docente e amministrativo, per garantire un equilibrio tra l'autonomia recentemente accordata agli istituti, la crescente esigenza di responsabilizzazione e la necessità di migliorare la sostenibilità finanziaria;

- l'apertura dei sistemi d'istruzione dei paesi associati alla società civile.

Fin dall'inizio, il programma ha appoggiato forme di cooperazione che riunivano reti di istituti d'istruzione superiore della Comunità europea e dei paesi associati. La cooperazione si è concretata nei progetti europei comuni (Joint European Projects, JEP) che hanno costituito il principale tipo di progetti per tutta la durata del programma, e hanno permesso di ottenere risultati specifici, quali:

- nuovi programmi, metodologie d'insegnamento e materiali didattici;

- formazione del personale e dei dirigenti delle università;

- documenti di orientamento e raccomandazioni;

- nuove strutture in seno agli istituti, quali i servizi incaricati delle relazioni internazionali;

- informatizzazione delle infrastrutture universitarie, in particolare delle biblioteche.

Oltre ai JEP, le borse individuali di mobilità sono un tipo di progetto fondamentale nel quadro di Tempus; queste borse hanno permesso a più di 15 000 persone di effettuare tirocini e periodi di studio all'estero.

2.2. Da Tempus I a Tempus II

Sebbene la sua architettura e la sua logica d'intervento siano in larga misura restate immutate, il programma Tempus si è notevolmente evoluto, adattandosi ai mutamenti del contesto politico e contribuendo al processo d'adesione dei PECO all'Unione europea. L'esperienza acquisita dai partecipanti al programma ha inoltre fornito indicazioni significative per l'applicazione di Tempus in altre aree geopolitiche (cfr. la recente estensione del programma ai paesi del Mediterraneo).

Una caratteristica particolare del programma è stata sin dall'inizio l'impostazione "dal basso verso l'alto" nell'ambito delle università. Inizialmente, il programma permetteva a gruppi di lavoro che operavano a livello delle facoltà o dei dipartimenti di presentare proposte di progetti senza istruzioni dall'alto, motivandoli così al cambiamento: altrettanto grande era la motivazione dei partner occidentali di contribuire al processo di riforma. Ne è risultato un processo dinamico che, in un primo tempo, si è rivelato molto utile per il decollo del programma. Più tardi, tuttavia, è divenuto necessario introdurre nel programma un maggior grado di pianificazione a livello istituzionale.

Di conseguenza, le decisioni 93/246/CEE e 96/663/CE del Consiglio relative a Tempus II e Tempus II (bis) hanno previsto non solo la continuazione della strategia di base e l'estensione del programma ai nuovi paesi ammissibili nel quadro di Tacis e di Phare, ma anche aumentato le aspettative per il programma.

In particolare, Tempus II ha introdotto priorità nazionali specifiche, apportando in tal modo una componente "dall'alto verso il basso" (o strategica) al programma. Le priorità nazionali hanno fornito ai responsabili dell'istruzione superiore dei paesi ammissibili e alla Commissione uno strumento per orientare con maggiore fermezza i candidati al programma Tempus e le attività del programma stesso (finanziate dai bilanci nazionali Phare e Tacis) verso le esigenze di riforma sistematica a lungo termine dell'istruzione superiore quali essi le percepivano. Gli obiettivi di Tempus II hanno pertanto superato l'obiettivo della mobilità e il processo innovatore "dal basso verso l'alto" dello sviluppo di programmi d'insegnamento e di gestione dell'università che caratterizzavano Tempus I.

Tempus II bis (cfr. allegato I) ha aggiunto un nuovo campo di lavoro, la costruzione delle istituzioni. In Tempus Phare, questo aspetto era collegato al processo di adesione dei paesi ammissibili. I progetti in tal senso erano considerati come strumenti che consentivano di utilizzare la cooperazione universitaria e il know-how universitario dell'Unione per aiutare gli organismi amministrativi, economici e legislativi nazionali a prepararsi ad operare nell'Unione europea formando il personale all'acquis comunitario, ossia l'insieme della legislazione comunitaria. Con questo strumento il programma Tempus ha coinvolto nel progetto istituzioni non accademiche.

Altri nuovi elementi della seconda fase sono stati introdotti affinché il programma potesse concretizzare le ambizioni più alte e comprendono misure compatte (Phare) o progetti compatti (Tacis). Si tratta di due tipi di attività (con i JEP e le borse individuali di mobilità) pensate come nuovi strumenti per azioni più mirate nel settore delle riforme della gestione universitaria e della formazione delle istituzioni.

Nonostante i cambiamenti apportati nel corso della seconda fase del programma e del suo ambizioso riorientamento verso un'impostazione più strategica e l'apertura alla società civile, il profilo "dal basso verso l'alto" del programma è stato in larga misura preservato e la grande maggioranza dei progetti ha continuato a vertere sulla riforma dei programmi. Il riorientamento sarebbe stato più visibile se fosse stato accompagnato da un aumento del contributo finanziario. Nel corso dei sei anni dalla seconda fase di Tempus (1994-1999) la dotazione finanziaria annuale è stata ridotta a meno del 40% dell'importo iniziale (cfr. allegato II).

È utile ricordare a questo punto il diverso livello di finanziamento negli anni 1994-1999 rispetto alle dimensioni del settore dell'istruzione superiore nei diversi paesi associati. Nei paesi partecipanti al programma Phare la grande maggioranza degli istituiti di istruzione superiore hanno partecipato a uno o più progetti Tempus. In Russia, invece, solo 100 su 800 istituti d'istruzione superiore hanno partecipato a Tempus. Su un totale di 1 386 JEP finanziati, 1 120 si sono svolti nei paesi candidati della regione interessata da Phare, 184 in paesi Tacis e 82 nei paesi dell'ex-Iugoslavia (più Albania).

Per quanto riguarda il finanziamento, Tempus Phare ha raggiunto circa il 30% della spesa nazionale per l'istruzione superiore nei paesi associati; in Russia la percentuale è stata inferiore all'1%.

Questi dati finanziari dovrebbero essere sempre tenuti presenti e lasciano prevedere un effetto più pervasivo nei paesi Phare, mentre in Russia, ad esempio, è prevedibile un effetto più discontinuo.

3. Sintesi della valutazione esterna

3.1. Mandato

Dalla sua adozione il programma Tempus I è stato oggetto di tre valutazioni:

- valutazione della prima fase (1990-1994);

- valutazione intermedia della seconda fase (1994-1996);

- valutazione del programma Tempus nei paesi ammissibili nel quadro di Tacis [5].

[5] Regolamento del Consiglio (Euratom, EC) n. 1279/96 del 25/06/1996, GU L 165 del 04/07/1996, pagg. 1-11.

Conformemente alle disposizioni delle decisioni del Consiglio relative a Tempus II (bis), la Commissione (DG EAC) ha pubblicato un bando per la stesura di una relazione di valutazione della seconda fase del programma Tempus (1994-1999).

La gara è stata vinta da ECORYS Nederland BV e il contratto è stato firmato nell'ottobre 2002. La valutazione è stata eseguita tra l'ottobre 2002 e il luglio 2003 e ha avuto come momento culminante un seminario dedicato agli "insegnamenti" tenuto a Bruxelles, che ha coinvolto un numero significativo di partecipanti al programma. La relazione finale è stata presentata alla Commissione nell'ottobre 2003 e approvata definitivamente nel dicembre 2003.

La presente relazione espone i risultati della valutazione esterna.

Il mandato specificava che la valutazione avrebbe dovuto permettere alla Commissione di formulare un giudizio fondato sull'impatto a medio termine del programma e sulla misura in cui la seconda fase del programma Tempus aveva prodotto i risultati previsti.

Secondo le disposizioni delle citate decisioni del Consiglio, il valutatore ha avuto il compito di accertare in che misura il programma Tempus ha ottenuto i seguenti risultati:

1. Contributo del programma a mutamenti della legislazione nei paesi ammessi, che abbiano portato a:

- (se del caso) una maggiore convergenza dei loro sistemi d'istruzione con quelli degli Stati membri della CE;

- sistemi d'istruzione meglio adeguati all'evoluzione della situazione socioeconomica, in particolare all'economia di mercato e al pluralismo politico;

- (specificamente per i paesi in fase di preadesione) la trasposizione dell'acquis comunitario nella legislazione nazionale, in particolare per quanto riguarda le professioni regolamentate.

2. Contributo del programma alla riforma dell'istruzione superiore (compresi gli istituti politecnici e le scuole tecniche), che abbiano portato a:

- apertura e preparazione di tali istituti alla cooperazione internazionale;

- nuove strategie e strutture di gestione adeguate a istituti di istruzione superiore più indipendenti e più responsabili.

3. Contributo del programma allo sviluppo e alla riforma dei programmi di studio, che abbiano portato all'acquisizione, da parte del personale e degli studenti, di competenze e qualifiche richieste nel quadro del processo di transizione e delle nuove realtà socioeconomiche.

4. Contributo del programma alla formazione dei responsabili nei paesi ammissibili e ruolo che ha svolto e continua a svolgere nelle università dei paesi associati il personale che ha avuto un'esperienza con Tempus.

5. Contributo del programma ad una cooperazione duratura nel settore dell'istruzione superiore tra Comunità europea e paesi associati.

Il valutatore ha sintetizzato questi elementi di valutazione raggruppandoli negli otto risultati seguenti:

1. Contributo a riforme della legislazione che hanno portato ad una più grande convergenza dei sistemi d'istruzione dei paesi ammissibili e quelli della Comunità europea.

2. Contributo a riforme della legislazione che hanno portato ad un migliore adeguamento dei sistemi d'istruzione alla realtà socioeconomica in evoluzione dell'economia di mercato e del pluralismo politico (riforme dei programmi di studio, mobilità e ECTS).

3. Contributo alla trasposizione nella legislazione nazionale dell'acquis comunitario, in particolare per quanto riguarda le professioni regolamentate.

4. Riforme degli istituti di istruzione superiore che hanno portato all'apertura e alla preparazione di tali istituti alla cooperazione internazionale.

5. Riforme degli istituti di istruzione superiore che hanno portato a nuove strategie e strutture di gestione per istituti di istruzione superiore più indipendenti e più responsabili.

6. Sviluppo e ristrutturazione dei programmi d'insegnamento che hanno portato all'acquisizione, da parte del personale e degli studenti, di competenze e qualifiche necessarie nel quadro del processo di transizione e delle nuove realtà socioeconomiche (sviluppo dei programmi e occupabilità).

7. Contributo alla formazione dei responsabili politici (costruzione delle istituzioni) e mantenimento nelle università del personale con esperienza del programma Tempus (borse individuali di mobilità).

8. Sviluppo di cooperazioni durature tra gli istituti di istruzione superiore nei paesi ammissibili e nei paesi dell'Unione europea.

3.2. Metodo di valutazione

I valutatori hanno proposto di procedere ad un esame della documentazione relativa al programma, comprendente le relazioni di valutazione precedenti, gli studi di impatto di Tempus realizzati a livello nazionale negli Stati membri e nei paesi ammissibili nonché la relazione dell'Unità Tempus della Fondazione europea per la formazione sul contributo di Tempus all'adesione (relazione limitata a Ungheria, Polonia, Bulgaria e Romania).

Le informazioni così raccolte, tuttavia, sarebbero chiaramente state insufficienti agli scopi della valutazione. Per integrarle con informazioni più strutturate di natura sia quantitativa che qualitativa, i valutatori hanno prodotto tre questionari, relativi soprattutto ad una valutazione a posteriori dei risultati del progetto e dell'impatto del programma:

- un questionario on-line per coordinatori JEP;

- un questionario per colloqui strutturati di partecipanti JEP nei paesi ammissibili;

- un questionario per colloqui strutturati con le autorità dell'istruzione superiore dei paesi ammissibili.

I questionari erano stati concepiti in modo da determinare se i risultati previsti erano stati ottenuti e da fornire gli elementi di appoggio. Il tasso di risposta al questionario on-line ha raggiunto il 43% ed è stato ritenuto piuttosto soddisfacente dal valutatore. Poiché ECORYS ha fatto ricorso in questo caso a esperti nazionali, i colloqui strutturati sono stati portati a termine con buon esito nel 100% dei casi. Il contraente ha organizzato le riunioni e condotto i colloqui; con lo stesso metodo sono state interrogate le autorità preposte all'istruzione superiore in 20 paesi.

L'impostazione scelta dal valutatore è stata senz'altro determinata dai limiti imposti dalla necessità di non superare lo stanziamento previsto per lo studio. Due osservazioni sul metodo scelto: la prima riguarda la scelta fatta dal valutatore di fare un uso limitato delle relazioni finali dei JEP, che contengono informazioni di prima mano sui risultati ottenuti dai diversi progetti; si ritiene che un'analisi approfondita avrebbe utilmente integrato i risultati dei questionari e dei colloqui. Questa lacuna è in parte colmata dal ricorso da parte del valutatore alla relazione della FEF, fondata appunto sulle relazioni finali; tale relazione, tuttavia, si concentrava sulle questioni relative all'adesione ed era limitata a quattro paesi. La seconda osservazione riguarda il fatto che le persone interrogate non erano necessariamente sempre le più competenti per rispondere a tutte le domande. Esempi in tal senso saranno citati in seguito.

4. Le principali conclusioni della valutazione esterna

4.1. I risultati del programma

Questo capitolo presenta i risultati previsti e l'impatto constatato dalla valutazione, nonché le osservazioni della Commissione.

4.1.1. Impatto sulla legislazione

La richiesta, prevista nel mandato, di valutare in che misura il programma Tempus abbia contribuito a cambiamenti della legislazione (risultato 1) può apparire sorprendente, in quanto la riforma legislativa non è e non è mai stata l'obiettivo primario del programma Tempus. In effetti, è stato spesso sottolineato che il programma non aveva avuto un influsso diretto sulla riforma dell'istruzione superiore. Questa critica è stata infatti ripresa in alcune delle relazioni di valutazione precedenti: ad esempio, la valutazione del 1998 sul programma Tempus nei nuovi Stati indipendenti e in Mongolia della FTP International affermava che a quell'epoca il programma Tempus non aveva avuto alcun effetto visibile sulle politiche nazionali in materia d'istruzione superiore dei diversi paesi associati, né sulla legislazione relativa all'istruzione. Questa mancanza di impatto a livello politico era in genere considerata come l'inevitabile inconveniente dell'impostazione "dal basso verso l'alto" del programma. Essendo le facoltà e i dipartimenti le principali parti interessate, si pensava che Tempus avrebbe potuto produrre sulle riforme dei sistemi solo effetti a lungo termine e indiretti. Questa opinione era condivisa da molte parti interessate al programma e data per scontata. Alcuni ritenevano addirittura che ciò fosse il massimo che un programma di cooperazione finanziato dall'Unione europea potesse raggiungere. Era in effetti dubbio che misure "dall'alto" avrebbero potuto avere un effetto forte ed immediato, dato il diffuso scetticismo verso le autorità e le iniziative "dall'alto" nel periodo successivo alla caduta del comunismo.

Tuttavia, conferendo al valutatore il mandato di valutare questo risultato, la Commissione intendeva studiare la possibilità di creare, a medio termine, un legame più esplicitamente riconosciuto che in passato tra le attività della sfera di Tempus e il processo di riforma in corso nella maggior parte dei paesi associati al programma. Le constatazioni della relazione finale di valutazione sembrano modificare in parte il quadro descritto sopra. È facile essere tentati di attribuire questo cambiamento al riorientamento del programma verso un'impostazione più strategica. La relazione fornisce alcune indicazioni interessanti che sembrano confermare questo punto di vista. Sembra che Tempus abbia avuto un ruolo particolarmente importante nel sensibilizzare i responsabili delle scelte politiche alla necessità di riforme legislative e normative.

Il caso della Russia, presentato nella relazione, merita di essere esaminato più da vicino. È dimostrato che i risultati di Tempus sono stati messi a disposizione delle associazioni competenti per l'insegnamento e i metodi d'insegnamento, organismi responsabili per lo sviluppo di standard di istruzione basati su un'impostazione "dal basso verso l'alto". Sulla base di altri elementi raccolti nel corso di colloqui strutturati con le autorità competenti, il valutatore è giunto a una conclusione apparentemente opposta a quella di cui si è detto. Il valutatore ha rilevato che i docenti russo che avevano partecipato a Tempus erano stati successivamente in grado (soprattutto tramite i gruppi di sostegno accademico) di influenzare i nuovi documenti strategici e quindi orientare la legislazione recente, di netta ispirazione europea. Questa evidente contraddizione tra le constatazioni attuali e quelle precedenti può avere diverse spiegazioni. La più ovvia, ma probabilmente anche la più plausibile, è che nel 1998, al momento della pubblicazione della relazione FTP, non era possibile valutare pienamente la portata di un effetto di "capillarità" che è intrinsecamente lento e opera sotto la superficie.

Tuttavia, devono essere presi in considerazione anche alcuni altri elementi. In primo luogo, la conclusione che il programma ha avuto un influsso positivo sull'evoluzione della legislazione è stata raggiunta non solo sulla base di colloqui strutturati ma anche sulla base del questionario on-line. Come il valutatore sottolinea, tutti coloro che hanno risposto erano coordinatori di progetti, ossia persone direttamente coinvolte nei progetti e responsabili del contenuto accademico. Ci si può dunque aspettare qualche distorsione in senso positivo delle risposte.

In secondo luogo, nonostante gli sforzi del valutatore per evitare malintesi, chi ha risposto ha interpretato questa particolare domanda sull'impatto del programma in modi diversi, citando una serie di esempi che comprendevano cambiamenti di norme e regolamenti a livello di facoltà, di università e nazionale. Ciò spiega altresì un'osservazione secondaria del valutatore, secondo la quale nei paesi dell'ex Iugoslavia (e in Albania) non è stato riscontrato alcun influsso al di fuori delle facoltà. In paesi nei quali il rettore è sostanzialmente una figura rappresentativa e i presidi di facoltà tradizionalmente negoziano i bilanci direttamente con i ministeri responsabili, non è sorprendente. Non bisogna inoltre dimenticare che in tutti i paesi dell'ex Iugoslavia il programma è stato introdotto quando Tempus II era già avanzato e una valutazione d'impatto equa non è probabilmente ancora possibile (così come era prematura in Russia nel 1998).

Quanto precede ci consente di concludere che il riorientamento del programma verso un'impostazione più strategica ha avuto l'effetto di rendere reale l'impatto del programma sulla legislazione, ma (come per le altre constatazioni che verranno) bisogna dire che l'immagine del programma, caratterizzata soprattutto da un'impostazione "dal basso verso l'alto" è rimasta sostanzialmente immutata.

Le constatazioni relative all'influsso del programma sull'adeguamento dei sistemi d'istruzione superiore all'evoluzione delle esigenze socioeconomiche (risultato 2) sono alquanto eterogenee. La maggior parte delle autorità responsabili dell'istruzione superiore nella zona Phare definiscono tale influsso "grande e diretto", mentre lo stesso influsso è stato giudicato "modesto e indiretto" in Russia. Nei paesi più piccoli interessati da Tacis, le due risposte più frequenti sono state "modesto e diretto" e "grande e indiretto". È difficile avanzare una spiegazione unica e semplice di queste differenze. Si possono suggerire alcune ipotesi. In primo luogo, la distinzione tra influsso diretto e indiretto, o grande e modesto potrebbe essere molto semplicemente inadeguata per questa domanda particolare. In secondo luogo, non bisogna dimenticare che, come già ricordato, i coordinatori di progetti hanno avuto un ruolo importante nell'indagine. Nel quadro degli attuali progetti Phare, le regole di Tempus permettono che i coordinatori del progetto appartengano ai paesi associati o all'Unione, mentre nel progetto Tacis, i coordinatori di progetti devono essere cittadini dell'Unione. Non è affatto sorprendente che un giudizio qualitativo di questo genere si riveli dipendente dal contesto culturale e politico nonché dal ruolo e dal punto di vista di chi risponde.

La Commissione conviene con le conclusioni del valutatore (raggiunte facendo una media di tutte le risposte da tutte le regioni) che Tempus II ha avuto un grande effetto indiretto sull'adeguamento alle circostanze socioeconomiche.

Il contributo del programma all'armonizzazione dei programmi di studio per le sette professioni regolamentate coperte dalle direttive CE era una questione meno controversa (risultato 3). Dall'indagine emerge che quasi la metà dei progetti Phare hanno avuto in qualche modo a che fare con le professioni regolamentate, principalmente introducendo pratiche migliori e riforme dei programmi di studio per le materie in questione (in particolare per medicina e veterinaria), sebbene il valutatore non abbia compiuto un'analisi approfondita del contributo di Tempus all'attuazione delle direttive comunitarie. Giova forse ricordare che, anche se il mandato limitava esplicitamente la questione ai paesi in fase di preadesione, il contributo di Tempus agli studi veterinari (una delle facoltà più onerose da gestire) nei paesi dell'ex Iugoslavia non è da sottovalutare. Nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, ad esempio, non esisteva alcuna facoltà veterinaria prima della dissoluzione della Repubblica di Iugoslavia, e la facoltà veterinaria di Sarajevo è stata completamente distrutta dalla guerra. In entrambi i casi, il contributo di Tempus alla creazione o alla ricostruzione della facoltà è stato largamente riconosciuto.

La Commissione concorda con il valutatore nel riconoscere il contributo di Tempus alla riforma dei programmi di studio che hanno come sbocco professioni regolamentate.

4.1.2. Contributo alla riforma dell'istruzione superiore

Il contributo sostanziale del programma Tempus all'apertura e alla preparazione alla cooperazione internazionale (risultato 4) è una delle constatazioni incontestate della relazione di valutazione esterna. Dall'indagine realizzata presso i coordinatori di progetti emerge chiaramente l'importanza della seconda fase del programma per l'informatizzazione, l'accesso e l'uso rafforzati delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nelle aule, per gli scambi di studenti e di insegnanti, per l'accesso alla letteratura scientifica internazionale, per l'adozione di manuali e materiale pedagogico in una delle lingue dell'Unione, per l'introduzione dell'insegnamento e della formazione in una delle lingue dell'Unione e infine per la creazione di uffici internazionali negli istituti d'istruzione superiore. La maggioranza di coloro che hanno risposto, in tutte le aree geografiche, hanno definito l'impatto come "grande e diretto". Una proporzione non trascurabile l'ha giudicato scarso solo nei paesi Phare e in Russia. Ciò può essere facilmente spiegato nei paesi Phare dal fatto che il processo d'internazionalizzazione era cominciato presto e la seconda fase di Tempus aveva meno da offrire. In Russia, invece, la percezione di un impatto minore risulta senza dubbio dalla minore penetrazione del programma, per via di una dotazione finanziaria proporzionalmente inferiore rispetto alle dimensioni e alle esigenze del settore dell'istruzione superiore.

La Commissione ritiene che le conclusioni della relazione del valutatore su questo punto particolare siano un'ulteriore indicazione della validità della concezione globale del programma.

La questione degli effetti del programma sulla gestione delle università (risultato 5) si è rivelata relativamente controversa; il feedback fornito dal valutatore può sembrare piuttosto inconcludente. I progetti relativi alla gestione dell'università rappresentano circa il 10% dell'insieme dei progetti europei comuni (JEP); il valutatore ha pertanto avvertito l'evidente rischio di un'insufficienza statistica che sarebbe derivata dalla raccolta di dati esclusivamente presso i pochi progetti di questo tipo compresi nel campione. Ha pertanto scelto di estendere l'indagine a tutti i progetti europei comuni che rivendicavano un certo effetto sulla gestione delle università (anche se la loro finalità prima era diversa, come l'elaborazione dei programmi di studio). La Commissione tende a concordare con la conclusione del valutatore, ossia che l'effetto non è irrilevante, ma che una focalizzazione sistematica sulla gestione delle università avrebbe potuto moltiplicare i rischi di conflitti tra strutture obsolete e la pressione a favore delle riforme, e che l'impostazione moderata prescelta era probabilmente la più adatta a produrre l'effetto relativo massimo.

Occorre tuttavia tener conto dell'irregolare ripartizione dei progetti relativi alla gestione delle università tra le diverse zone geografiche. Quasi assenti dai paesi Tacis, questi progetti hanno incontrato particolare favore, nei due ultimi anni di Tempus II, in certi paesi Phare. In Polonia, ad esempio, il 51% del numero totale di progetti proposti nel 1998 riguardava la gestione dell'università, mentre in Slovenia la proporzione era solo del 15%. Questo risultato sembra indicare che i diversi paesi non sono tutti altrettanto pronti ad avviare riforme. È facile verificare che sotto l'etichetta di gestione delle università si raccolgono in realtà tipi di progetti diversi, che vanno dalla fornitura di materiale alle facoltà o alle biblioteche centrali alla creazione di sistemi d'informazione e gestione, all'elaborazione di piani strategici e all'introduzione di principi democratici nella conduzione delle università. Generalmente riconosciuto è l'effetto su settori più concreti (informatizzazione, aggiornamento dei servizi e delle strutture, attrezzature, ecc.). Per gli altri aspetti, i pareri sono stati alquanto divergenti. Le autorità responsabili dell'istruzione superiore hanno sottolineato nelle loro risposte gli effetti di Tempus nella propria sfera di competenza, ossia il processo decisionale, mentre i partecipanti ai progetti europei comuni hanno privilegiato gli aspetti relativi alle riforme interne. In taluni casi, l'impatto è stato percepito come un effetto secondario dell'attività Tempus.

In conclusione, le constatazioni confermano una certa varietà di reazioni, che si spiega in parte col carattere delicato della questione per le persone che hanno partecipato all'indagine e in parte con le situazioni obiettivamente eterogenee nelle quali il programma si è svolto.

Il risultato 6 riguardava l'effetto del programma sull'elaborazione dei programmi di studio. I progetti di sviluppo dei programmi hanno costituito gli elementi portanti di Tempus; le osservazioni della relazione di valutazione rivestono pertanto particolare interesse. Gli scambi di studenti e di personale sono una componente significativa dei progetti. La relazione sottolinea l'importanza di questo elemento di Tempus: è evidente che la semplice esposizione di migliaia di studenti e di persone che lavorano nell'insegnamento a idee e ambienti sociali nuovi ha notevolmente contribuito a una maggiore sensibilizzazione ai valori nazionali e sociali, stimolando nel contempo il dialogo tra le culture, il pensiero critico e un diverso atteggiamento nei confronti dello studio, del lavoro e della vita in generale.

Più particolarmente, i progetti di elaborazione dei programmi di studio avevano il fine di aggiornare e ristrutturare i contenuti dei corsi esistenti introducendo programmi completamente nuovi. Nei paesi Tacis, l'ammodernamento e la ristrutturazione dei corsi e dei programmi sono stati più numerosi. Nei paesi Phare l'accento è stato posto sull'introduzione di nuove materie, con una netta preferenza per le materie interdisciplinari. Per quanto riguarda la pertinenza dei programmi rispetto alle esigenze del mercato del lavoro, Tempus ha contribuito rispondendo alla richiesta emergente di nuove competenze, sia pure con la partecipazione limitata delle diverse parti economiche.

Il modo in cui i diversi gruppi di paesi ammissibili percepiscono l'importanza del programma Tempus è stato messo in luce da una domanda specifica posta dal valutatore. Alla richiesta di indicare se i cambiamenti apportati all'elaborazione dei programmi di studio grazie a Tempus si sarebbero prodotti anche senza Tempus, le risposte sono state diverse a seconda delle regioni nelle quali il programma è stato svolto. Nei paesi Tacis, ad esempio, gran parte di coloro che hanno risposto ha affermato che numerosi cambiamenti non si sarebbero prodotti, mentre nei paesi candidati che hanno partecipato a Phare il parere della maggioranza è stato che le riforme avrebbero avuto luogo prima o poi, ma che Tempus aveva accelerato il processo. Infine, nei paesi dell'ex Iugoslavia e in Albania la risposta è stata che, senza Tempus, le riforme sarebbero arrivate molto più tardi; per molti degli interrogati, "più tardi" sarebbe verosimilmente stato "troppo tardi".

La Commissione si compiace per il fatto che, secondo l'opinione prevalente, il programma ha avuto un influsso positivo sulla capacità d'inserimento professionale degli studenti e sulla reputazione delle università e sulla loro capacità di attrarre gli studenti.

4.1.3. Contributo allo sviluppo delle risorse umane

Il contributo del programma alla formazione dei responsabili di decisioni doveva costituire l'oggetto di un'analisi nel quadro del risultato 7. Lo studio del 2001 sugli effetti di Tempus in Lettonia, menzionato nel rapporto di valutazione, rileva che alcuni partecipanti al programma occupano oggi posti di responsabilità. L'elenco comprende il presidente del consiglio dell'istruzione superiore, il presidente della conferenza dei rettori lettoni, diversi rettori, il direttore del dipartimento dell'istruzione superiore e della ricerca del ministero dell'istruzione e vari alti funzionari del ministero. Sebbene la carriera dei fruitori di borse Tempus non sia mai stata oggetto di uno studio di coorte esteso, il valutatore ritiene, con ragione, che la Lettonia non sia un'eccezione e che, soprattutto nei piccoli paesi, il programma abbia avuto un impatto rilevante sullo sviluppo delle risorse umane. Dall'indagine emerge chiaramente che l'esperienza acquisita nel quadro di Tempus ha rafforzato le conoscenze dei partecipanti nel settore universitario e/o le loro competenze interpersonali, cosa che ha contribuito alla loro promozione a posti di livello più alto, sia all'interno che all'esterno delle loro istituzioni. Questa conclusione è importante ed è un esempio evidente dell'efficacia che può avere a medio termine l'impostazione "dal basso verso l'alto".

La capacità delle università di conservare il loro personale formato è stata anch'essa oggetto di indagine. La mobilità del personale e degli studenti è stata spesso accusata di accentuare il rischio di fuga di cervelli. Dall'indagine non è emerso alcun elemento che dimostri la fondatezza di questa affermazione. Va tuttavia rilevato che, nel caso particolare, il campione utilizzato (coordinatori di progetti e autorità responsabili dell'istruzione superiore) non era particolarmente adeguato. Un'indagine svolta presso le persone che hanno fruito in passato di borse di mobilità individuale avrebbe certamente potuto fornire risultati più significativi.

4.1.4. Verso una cooperazione duratura?

L'ultimo risultato (risultato 8) che il valutatore doveva prendere in considerazione riguardava le forme di cooperazione duratura, una questione chiave per ogni programma di cooperazione finanziato. Dalla relazione emerge chiaramente che l'entusiasmo per la cooperazione tra università è la principale risorsa del programma. La stragrande maggioranza dei partecipanti al programma Tempus sono disposti a mantenere i contatti restare in contatto con i loro partner. I risultati dell'indagine indicano con chiarezza che più della metà dei consorzi per i programmi europei comuni sono effettivamente riusciti a produrre una cooperazione duratura: un risultato eccezionale.

Occorre però tenere presente che nei programmi d'assistenza è considerato "duraturo" ciò che è in grado di produrre a lungo risultati soddisfacenti dopo la fine del sostegno finanziario da parte del donatore. Questa definizione deve essere adattata alle particolarità di Tempus. In quanto programma basato sulla partnership, Tempus può essere descritto, sostanzialmente, come un programma di cooperazione, il cui contributo non si limita all'assistenza tecnica. Un progetto Tempus può pertanto essere considerato duraturo se le forme di cooperazione (preziose reti di contatti tra università all'interno e all'esterno dell'Unione europea costruite nel corso del progetto) restano attive e pertinenti anche dopo la fine del finanziamento del progetto. Tra le forme che la cooperazione duratura ha assunto dopo la conclusione del progetto, quelle più spesso menzionate nell'indagine sono la creazione di reti universitarie e la partecipazione a conferenze, lo scambio di personale universitario, lo svolgimento di ricerche e la pubblicazione di opere in comune, nonché lo scambio regolare di studenti. È evidente che non esiste cooperazione duratura a costo zero, ma i valutatori hanno sottolineato che i progetti Tempus, pur beneficiando in linea di principio di un finanziamento della Comunità, si sono sempre sostanzialmente basati sull'impegno e la buona volontà personale.

È da notare il fatto che le forme di cooperazione sembrano essere state molto importanti nel programma Tacis, dove più dell'80% delle persone interrogate hanno dichiarato aver mantenuto una forma di cooperazione duratura. Questo risultato potrebbe essere dovuto al fatto che, in questa regione, Tempus era e resta il solo programma di questo tipo, mentre nei paesi Phare le università hanno accesso ad altri programmi, che consentono loro di proseguire la cooperazione internazionale. Diverse persone interrogate hanno effettivamente citato il programma Socrates come il quadro più naturale per prolungare la cooperazione. I bilanci delle università sono stati anch'essi nominati come fonte importante di finanziamento per continuare la cooperazione (parallelamente ai programmi bilaterali, alle organizzazioni multilaterali, alle fondazioni private e ai nuovi progetti Tempus). La sola eccezione a questo quadro positivo viene forse dai paesi dell'ex Iugoslavia e dall'Albania, dove le autorità responsabili dell'istruzione superiore non sembrano molto ottimiste quanto alla possibilità che la cooperazione si protragga nel tempo.

A complemento di quanto precede va aggiunta la questione, anch'essa studiata dal valutatore, dei fattori che rappresentano per le università dell'Unione un incentivo a partecipare a Tempus. Sorprendentemente, il desiderio di fornire un aiuto al processo di transizione si situa alla pari con l'interesse professionale per l'elaborazione congiunta di programmi di studio. Beninteso, viene anche citato l'interesse degli istituti a beneficiare di un sostegno finanziario da parte dell'Unione, il che fa pensare che i programmi europei comuni Tempus sono, a quanto sembra, ancora considerati una fonte di reddito netto per le università dell'Unione.

4.2. Gestione del programma

Il mandato dello studio non prevedeva la valutazione della gestione del programma, ma i valutatori hanno deciso, con l'accordo della Commissione, di introdurre nell'indagine alcune domande su questo aspetto.

Il questionario on-line trattava gli aspetti seguenti:

1. Il materiale informativo fornito ai candidati;

2. L'assistenza tecnica fornita dal programma e i meccanismi di rendiconto sulla gestione del progetto;

3. Il sostegno dato dagli uffici nazionali Tempus o dai punti d'informazione Tempus.

In linea di massima, il giudizio sul materiale d'informazione è stato positivo. Sono state invece avanzate alcune critiche sulle procedure di relazione amministrativa e di fatturazione, motivate dal fatto che queste due attività richiedevano molto tempo ed erano troppo centrate sul controllo. Alcuni rappresentanti di università dell'Unione hanno fatto presente che quest'onere amministrativo era percepito come uno dei principali ostacoli alla partecipazione delle nuove università al programma.

I giudizi sul sostegno da parte degli uffici nazionali Tempus variano in modo significativo da una zona all'altra. I dieci paesi in via di adesione della zona Phare e i paesi della ex Iugoslavia (e l'Albania) hanno dato giudizi molto positivi. Nella zona Tacis il giudizio è meno positivo, con il 30% degli interrogati che si dichiara insoddisfatto dell'assistenza loro fornita. Questo risultato riflette la situazione della Federazione di Russia, dove la creazione di un ufficio Tempus ha richiesto un certo tempo. Ciò detto, tuttavia, la situazione non sembra aver impedito un'eccellente risposta alle richieste degli istituti d'istruzione superiore.

In generale, i risultati sono conformi alle previsioni. In questi ultimi anni è stato profuso un considerevole impegno per migliorare le procedure amministrative e semplificare il ciclo del progetto. Gli effetti di questo miglioramento dovrebbero progressivamente farsi sentire.

5. Riassunto delle conclusioni

La Commissione concorda con i valutatori nel rilevare che la seconda fase di Tempus ha dimostrato la flessibilità del programma e la sua capacità di evolvere in funzione delle diverse condizioni socioeconomiche e delle diverse prospettive politiche delle regioni in cui il programma viene attuato. È risultato anche che il dialogo con le autorità nazionali e il meccanismo di determinazione delle priorità nazionali rappresentano uno strumento valido per orientare il programma verso le esigenze locali più urgenti e fare in modo che le attività di Tempus abbiano maggiori possibilità di prendere radice per sostenere riforme a lungo termine.

La relazione dei valutatori esterni dimostra chiaramente che Tempus II ha contribuito in modo significativo ad eliminare gli ostacoli alla mobilità internazionale degli studenti. Il nucleo del programma resta lo sviluppo dei programmi di studio. L'effetto più duraturo di Tempus è probabilmente stato quello di contribuire alla formazione delle persone che nei decenni futuri avranno un influsso decisivo sull'evoluzione dell'istruzione superiore e di dare agli studenti le competenze e le qualifiche necessarie per il loro sviluppo professionale.

La Commissione si compiace in modo particolare del fatto che gli strumenti del programma hanno dimostrato di essere adeguati e adattabili a situazioni diverse. Nei paesi Phare Tempus II ha contribuito ad aprire il settore dell'istruzione superiore al dialogo e alla cooperazione con i partner dell'Unione europea, ha soddisfatto le esigenze di nuove competenze richieste dal processo di riforma economica e di adesione all'Unione ed ha infine contribuito a mettere in grado i paesi interessati di trarre pieno beneficio da altri programmi dell'Unione in materia d'istruzione, in particolare Socrates.

Nei paesi dell'ex Iugoslavia e in Albania la partecipazione a Tempus ha offerto un salvagente ai settori dell'istruzione e della scienza in un periodo che ha visto un forte calo delle risorse nazionali per il settore. In particolare nell'ex Iugoslavia i risultati della cooperazione regionale hanno contribuito a mitigare l'effetto devastante della frammentazione del sistema dell'istruzione superiore, in precedenza basato sul modello statale.

I partecipanti ai progetti e le autorità nazionali riconoscono che, in considerazione del modesto contributo finanziario nei paesi Tacis, l'effetto di Tempus sullo sviluppo e la riforma dei programmi di studio è stato superiore al previsto sotto l'aspetto dello stimolo al cambiamento.

La presente relazione intende essere un contributo all'analisi dell'incidenza a medio termine della seconda fase del programma Tempus. La Commissione riconosce tuttavia che altri aspetti possono essere ulteriormente approfonditi, ad esempio

- il processo di inserimento dei nuovi corsi nei programmi di studio ordinari;

- gli ostacoli ad un'efficace diffusione dei risultati di Tempus;

- la questione dell'occupabilità e i rapporti di Tempus con l'industria e il settore privato;

- l'effetto di Tempus sul fenomeno della "fuga dei cervelli".

Bibliografia

Relazione finale sulla seconda fase del programma Tempus, Ecorys

Valutazione dei primi due anni di Tempus II, Kehm, Mauworm, Over, Reisz, Steube, Teichler

Valutazione del programma Tempus nei Nuovi Stati indipendenti e in Mongolia, FTP International

Tempus @ 10, Ard Jongsma

Dall'associazione all'adesione, Ewa Kolanowska, ETF (Torino)

Allegato I

Legislazione

>SPAZIO PER TABELLA>

Allegato II

Cronologia e dotazione generale per paese nel periodo 1994-1999

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>