COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 15.12.2017 COM(2017) 720 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Relazione di revisione intermedia degli strumenti di finanziamento esterno {SWD(2017) 463 final}

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Indice Sintesi 1. Introduzione Scopo Ambito di applicazione 2. Contesto 3. Ripartizione finanziaria 4. Conseguimento degli obiettivi Pertinenza degli obiettivi Efficacia Efficienza Coerenza interna, coerenza esterna, complementarità e sinergie tra gli strumenti di finanziamento esterno Valore aggiunto Effetto leva Margini di semplificazione Contributo a un'azione esterna coerente dell'UE Contributo alle priorità dell'UE per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Impatto a lungo termine 5. Conclusioni

Allegati Elenco degli acronimi



Sintesi La presente relazione risponde al regolamento (UE) n. 236/2014, dell'11 marzo 2014, che stabilisce norme e procedure comuni per l'attuazione degli strumenti per il finanziamento dell'azione esterna dell'Unione ("il regolamento di esecuzione comune") che dispone la presentazione di una relazione di revisione intermedia su diversi strumenti di finanziamento esterno dell'UE ("gli strumenti"). La presente relazione valuta se tali strumenti siano ancora adatti allo scopo, in modo tale da garantire l'efficace attuazione dell'assistenza dell'UE. Essa guiderà le decisioni sul rinnovo, sulla modifica o sulla sospensione delle tipologie di azioni attuate nell'ambito dell'insieme di strumenti. La relazione valuta il raggiungimento degli obiettivi ed è incentrata sui risultati, sulla loro efficienza, sul valore aggiunto, sui margini di semplificazione, sulla coerenza interna ed esterna, comprese la complementarità e le sinergie, sul mantenimento della pertinenza di tutti gli obiettivi, sul loro contributo a un'azione esterna coerente dell'UE e, ove opportuno, alle priorità dell'UE ai fini della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, nonché sull'effetto leva realizzato. La relazione si basa sulle risultanze di una serie di 10 documenti di lavoro dei servizi della Commissione (uno per ciascuno strumento di finanziamento esterno) allegati alla presente relazione. Tali documenti di lavoro si basano a loro volta su 10 valutazioni esterne degli strumenti condotte tra il 2016 e il 2017 e su una relazione generale (la "relazione sulla coerenza") che ha tratto insegnamenti e messaggi principali dall'insieme di detti strumenti. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione mostrano che gli strumenti sono al momento generalmente adatti allo scopo ed emergono tendenze positive in relazione agli obiettivi degli strumenti. In conclusione, non è necessario modificare gli strumenti mediante modifiche legislative o atti delegati. Dall'adozione degli strumenti, il quadro strategico internazionale e dell'UE è cambiato con l'adozione dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, della strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'Unione europea e del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo. Tuttavia, l'ampia natura degli obiettivi degli strumenti copre le esigenze dei paesi partner e le priorità mondiali e dell'UE senza lacune di rilievo. Inoltre, nei loro primi anni di attuazione, gli strumenti hanno in parte consentito all'UE di rispondere a nuove crisi e a esigenze mutevoli. Nondimeno, una flessibilità finanziaria e risorse limitate, unite alle molteplici crisi, hanno spinto gli strumenti al limite estremo. Le risultanze principali della valutazione indicano la necessità di adeguare la modalità di attuazione degli strumenti, in particolare attraverso una programmazione più strategica e generale e garantendo interazioni coerenti a livello operativo nel rinnovato contesto internazionale. Guardando al futuro, la prossima generazione di strumenti dovrà tener conto del livello di flessibilità finanziaria e di altro tipo necessario all'azione esterna per rispondere alle sfide che l'UE si trova a fronteggiare sulla scena mondiale.

1. Introduzione Scopo La presente relazione risponde all'articolo 17 del regolamento di esecuzione comune che dispone la presentazione di una relazione di revisione intermedia sugli strumenti di finanziamento esterno dell'UE ("gli strumenti") entro la fine del 2017. La presente relazione valuta se tali strumenti siano ancora adatti allo scopo, in modo tale da garantire l'efficace attuazione dell'assistenza dell'UE. Essa guiderà le decisioni sul rinnovo, sulla modifica o sulla sospensione delle tipologie di azioni attuate nell'ambito degli strumenti. Ambito di applicazione L'ambito di applicazione del regolamento di esecuzione comune comprende:

·lo strumento di cooperazione allo sviluppo; ·lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani; ·lo strumento europeo di vicinato; ·lo strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace; ·lo strumento di assistenza preadesione; ·lo strumento di partenariato per la cooperazione con i paesi terzi. Altri strumenti che soddisfano i requisiti di cui al regolamento di esecuzione comune, e che sono quindi stati inclusi nella presente relazione, sono: ·lo strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare e ·la decisione sulla Groenlandia. Poiché la presente relazione fornisce una panoramica degli strumenti, comprende altresì l'11° Fondo europeo di sviluppo (FES). L'11° FES fa riferimento a un esame di rendimento da condurre entro la fine del 2018. L'esame di rendimento è simile alla revisione intermedia prevista dal regolamento di esecuzione comune. La decisione relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare è stata inclusa nell'esame di rendimento dell'11° FES. La presente relazione di revisione intermedia tratta pertanto nove strumenti nonché la stessa revisione di attuazione comune. In linea con i requisiti previsti dal regolamento di esecuzione comune, la presente relazione copre il periodo compreso tra il 1° gennaio 2014 e il 30 giugno 2017. Essa valuta il raggiungimento degli obiettivi di ciascuno dei suddetti strumenti ed è incentrata sui loro risultati, sull'efficienza, sul valore aggiunto, sui margini di semplificazione, sulla coerenza interna ed esterna, comprese la complementarità e le sinergie tra gli strumenti, sul mantenimento della pertinenza di tutti gli obiettivi, sul contributo degli strumenti a un'azione esterna coerente dell'UE e, ove opportuno, alle priorità dell'UE ai fini della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, nonché sull'effetto leva realizzato dai fondi. Per produrre la presente relazione, tra il 2016 e il 2017 è stata condotta una serie di valutazioni su tutti gli strumenti. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione collegati alla presente relazione sono anch'essi basati in larga misura su tali valutazioni esterne. 2. Contesto L'UE resta il maggior fornitore mondiale di assistenza esterna. Mediante tale assistenza essa mira a ridurre la povertà, promuovere gli interessi e i valori fondamentali dell'UE e mondiali (quali democrazia, diritti umani, pace, stabilità, solidarietà e prosperità) e a sostenere la tutela dei beni pubblici mondiali.

Gli strumenti rappresentano una parte importante della rubrica IV "Ruolo mondiale dell'Europa" del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020 (QFP). L'importo totale iniziale della rubrica IV era di 66,2 miliardi di EUR (ossia il 6% del QFP). Gli strumenti di bilancio dell'UE oggetto della presente relazione ammontano in totale a 51,8 miliardi di EUR. Inoltre l'11° FES, che non fa parte del bilancio dell'Unione, dispone di una dotazione di 30,5 miliardi di EUR. Tabella 1: Principali strumenti di cui alla rubrica IV e FES Strumenti Importi, in milioni di EUR 1.Strumento di assistenza preadesione (IPA II) 12 138,63 2.Strumento europeo di vicinato (ENI) 16 496,26 3.Strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) 19 947,59 4.Strumento di partenariato (PI) 958,53 5.Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) 1 306,56 6.Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (IcSP) 2 365,85 7.Strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare (INSC) 325,321 8.Decisione sulla Groenlandia (GD) 217,8 Politica estera e di sicurezza comune (PESC) 2 121,24 Assistenza macrofinanziaria (AMF) 294,843 Fondo di garanzia per le azioni esterne 1 627,67 Aiuto umanitario 82 909,02 Meccanismo di protezione civile dell'Unione europea 122,827 Iniziativa Volontari dell'Unione per l'aiuto umanitario (EUAV) 126,02 Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD) 350 Margine 4 -672,572 9.11° Fondo europeo di sviluppo, inclusa la decisione relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare 30 506,00 10.Regolamento di esecuzione comune (non si tratta di uno strumento finanziario, ma di un regolamento per l'attuazione di alcuni dei suddetti strumenti) N/P La maggior parte degli strumenti subisce, sin dalla creazione, pressioni finanziarie dovute alle seguenti cause: ·aumento delle crisi; ·instabilità nel vicinato e al di là di esso; ·minacce terroristiche; ·flussi di rifugiati senza precedenti; ·drastico aumento della migrazione irregolare e della tratta di esseri umani. Per contribuire ad accrescere la reattività dell'UE alle nuove pressioni, è stato necessario istituire meccanismi innovativi ad hoc, come i fondi fiduciari e lo strumento per i rifugiati in Turchia. Anche il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile, adottato recentemente (settembre 2017), è stato istituito per fornire ulteriore capacità di leva. Adottati all'inizio del 2014, gli strumenti sono stati formulati in modo da essere abbastanza ampi per adeguarsi a un quadro politico in evoluzione. La loro natura abilitante è stata dimostrata, data l'evoluzione che negli ultimi anni ha interessato le linee di demarcazione tra la politica estera e la politica di sviluppo e l'importanza del legame tra politica interna ed esterna. Ciò premesso, da quando gli strumenti sono stati istituiti nessuna modifica è stata ritenuta necessaria, se non per far fronte a nuove azioni finalizzate allo sviluppo di capacità di sicurezza e sviluppo nell'ambito dello strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace. 3. Ripartizione finanziaria Come prescritto dal regolamento di esecuzione comune, le tabelle contenute negli allegati riportano informazioni consolidate relative a tutti i finanziamenti inclusi nell'ambito di applicazione della presente relazione: la spesa per paese e regione nonché per strumento, unitamente ai contributi ai fondi fiduciari e alle entrate con destinazione specifica esterne. 4. Conseguimento degli obiettivi Gli strumenti perseguono diversi obiettivi generali: Strumento di finanziamento esterno Obiettivo principale DCI Ridurre e, a lungo termine, eliminare la povertà nei paesi in via di sviluppo che non beneficiano di finanziamenti FES, ENI o IPA. Fornire sostegno tematico per beni pubblici e sfide globali connessi allo sviluppo e alle organizzazioni della società civile e alle autorità locali nei paesi partner. Sostenere il partenariato strategico Africa-UE. ENI Progredire ulteriormente verso uno spazio di prosperità condivisa e buon vicinato tra l'Unione e 16 paesi e territori. IPA II Sostenere otto beneficiari nell'adozione e nell'attuazione delle riforme necessarie per l'adesione all'UE. 11° FES Ridurre e, a lungo termine, eliminare la povertà nei paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico. Conseguire lo sviluppo sostenibile dei paesi e territori d'oltremare. PI Far progredire e promuovere gli interessi dell'Unione e reciproci nonché sostenere la creazione di partenariati e di alleanze sulle sfide globali e sugli aspetti esterni delle politiche interne dell'UE. EIDHR Sostenere la democrazia e aumentare il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché sostenere la democrazia nei paesi terzi. IcSP Fornire risposta alle crisi e prevenzione dei conflitti, sostenere la costruzione della pace e far fronte a minacce emergenti globali e transregionali. INSC Promuovere un livello elevato di sicurezza nucleare e di protezione radiologica nonché l'applicazione di salvaguardie efficienti ed efficaci concernenti il materiale nucleare nei paesi terzi. Groenlandia Preservare legami stretti e duraturi tra Groenlandia, l'UE e la Danimarca, promuovendo al contempo lo sviluppo sostenibile della Groenlandia.

I documenti di lavoro dei servizi della Commissione mostrano tendenze positive in relazione ai suddetti obiettivi. Per esempio, la maggior parte dei paesi in cui sono operativi i programmi geografici dell'11° FES e del DCI ha compiuto progressi in termini di riduzione della povertà e di sviluppo umano ed economico negli ultimi 10 anni. Nei Balcani occidentali, l'assistenza IPA II ha contribuito all'attuazione di riforme in settori fondamentali, quali il sistema giudiziario, la lotta alla corruzione, la pubblica amministrazione e l'inclusione sociale, e ha sostenuto il progressivo allineamento con la legislazione e le norme dell'UE. Nel vicinato, l'assistenza ENI ha prodotto risultati visibili in vari settori, quali lo sviluppo regionale, l'agricoltura, il mercato del lavoro, la gestione delle frontiere e la migrazione. Contemporaneamente, gli strumenti (l'ENI integrato dall'IcSP) hanno dimostrato la capacità di rispondere alle mutevoli esigenze e alle situazioni di crisi. L'INSC ha elevato i livelli di sicurezza nucleare, ad esempio sostenendo il seguito del piano d'azione congiunto globale per la cooperazione con l'Iran ed eseguendo test di resistenza sulle centrali nucleari di vari paesi. Il PI ha influito in modo efficace sugli sviluppi politici nei paesi partner in linea con gli interessi dell'UE e ha contribuito allo sviluppo di una relazione reciproca con i paesi terzi, integrando le più ampie attività tematiche finanziate nell'ambito del DCI, in particolare il programma "Beni pubblici e sfide globali". Tuttavia, vanno sottolineate le difficoltà riscontrate in sede di valutazione del conseguimento degli obiettivi. Poiché la presente è una relazione di revisione intermedia e l'attuazione di molti strumenti è iniziata solo di recente (dopo la redazione dei documenti strategici), è troppo presto per valutare il conseguimento degli obiettivi di alto livello (e a lungo termine) in questa fase. Per contribuire ad ovviare a questa situazione, le valutazioni esterne hanno raccolto anche dati relativi a strumenti precedenti. Ciò detto, occorre tener presenti altre limitazioni riscontrate in sede di valutazione del conseguimento degli obiettivi. Spesso il sostegno dell'UE può essere considerato solo uno dei fattori che hanno contribuito al conseguimento dei risultati. Per esempio, la lotta a favore dell'eliminazione della povertà rappresenta un progetto molto ambizioso. Numerosi fattori, interni ed esterni, incidono sullo sviluppo dei paesi partner dell'UE e su altri obiettivi. Altri importanti attori nel campo delle relazioni esterne svolgono un ruolo attivo, assieme a un numero crescente di donatori privati, comprese le fondazioni. Inoltre, spetta ai paesi partner adottare e attuare le riforme e le politiche necessarie sostenute dagli strumenti. Pertinenza degli obiettivi I documenti di lavoro dei servizi della Commissione hanno confermato che gli obiettivi degli strumenti erano in gran parte pertinenti alle priorità politiche al momento della loro ideazione. Rispetto al QFP 2007-2013, la pertinenza strategica è notevolmente migliorata, data l'integrazione nei nuovi regolamenti degli insegnamenti tratti dal passato: ·conferma della portata mondiale (IcSP, PI); ·promozione degli interessi dell'UE a livello mondiale (PI);

·crescente attenzione per la prevenzione dei conflitti (IcSP); ·nuovi principi comuni di programmazione (DCI, FES); ·maggiore differenziazione (DCI, ENI, IPA); ·maggiore attenzione per gli approcci settoriali (IPA); ·definizione chiara degli obiettivi specifici (EIDHR); ·maggiore coerenza e complementarità tra l'IcSP e gli strumenti di cooperazione geografica e con le operazioni PESC; ·ambizioni più ampie per il partenariato con la Groenlandia (GD); ·armonizzazione delle procedure di esecuzione (regolamento di esecuzione comune) Inoltre, le valutazioni esterne sottolineano la rilevanza strategica degli strumenti tematici, in particolare la loro capacità di agire, se necessario, senza l'esplicito consenso del paese partner, ad esempio impegnandosi nel campo della risposta alle crisi, dei diritti umani e della democratizzazione in contesti degradati e promuovendo gli interessi dell'UE e azioni globali per beni pubblici, anche relative ai cambiamenti climatici. L'insieme di strumenti ampi e abilitanti è riuscito a coprire le priorità dell'UE senza lacune di rilievo, fatta eccezione per il potenziamento delle capacità a sostegno della sicurezza e dello sviluppo (CBSD). Tuttavia, per quanto concerne la programmazione (ove applicabile) e l'attuazione degli strumenti, tale potenziale non è stato sempre pienamente sfruttato. In certi paesi le azioni nell'ambito degli strumenti sono state combinate strategicamente, mentre in altri tale potenziale non è stato sempre sfruttato. Un importante aspetto positivo della pertinenza degli strumenti è la loro flessibilità intrinseca. La flessibilità è richiesta a diversi livelli per rispondere a eventi imprevisti: (i) risposta alle crisi nel breve termine; (ii) flessibilità nella scelta dei metodi di programmazione e attuazione; (iii) flessibilità finanziaria con fondi di riserva e riassegnazioni all'interno degli strumenti e tra di essi;

(iv) flessibilità nella programmazione pluriennale con la possibilità di adeguare la durata della programmazione alla situazione concreta e di reindirizzare rapidamente i finanziamenti in caso di variazioni rilevanti; (v) uso delle misure speciali previste dal regolamento di esecuzione comune. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione hanno riscontrato che gli strumenti, dato il loro carattere abilitante e gli obiettivi sufficientemente ampi, hanno facilitato la risposta dell'UE alle nuove crisi, alle sue mutevoli esigenze e ai suoi obiettivi politici nonché a quelli dei paesi partner. Tuttavia, la capacità di riassegnare le risorse finanziarie è stata completamente esaurita con l'insorgenza di nuove crisi in paesi circostanti l'UE. Le risorse interne e i fondi non assegnati non sono stati sufficienti a far fronte alle crisi. Di conseguenza, nel corso della revisione intermedia del QFP si è reso necessario incrementare la rubrica IV e l'UE ha dovuto istituire diversi fondi fiduciari connessi alle crisi nonché meccanismi di coordinamento quali lo strumento per i rifugiati in Turchia (FRiT - Facility for Refugees in Turkey). Attraverso i fondi fiduciari e il FriT, l'UE è riuscita a rispondere abbastanza rapidamente alle crisi e a mobilitare fondi supplementari dagli Stati membri e da altri donatori, anche se i contributi degli Stati membri sono stati minori del previsto. Inoltre, la risposta ha dovuto essere agevolata mediante l'uso di misure speciali al di fuori delle decisioni di programmazione ordinaria. È troppo presto per stabilire se tutti gli strumenti siano formulati adeguatamente per una piena attuazione della strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'UE e del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, incentrato sull'attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG) convenuti a livello internazionale. Nondimeno, vi è un chiaro allineamento tra i nuovi SDG e gli obiettivi di molti strumenti. Nel complesso, sembra che le priorità e i settori di intervento definiti nei regolamenti relativi all'11° FES, all'EIDHR, all'ENI, al DCI, all'IPA II, all'IcSP e al PI siano ancora pertinenti e comprendano esigenze e priorità attuali. Ciò significa che in questa fase non è necessario modificare i regolamenti. Tuttavia, nell'architettura futura degli strumenti andrebbero presi in considerazione gli insegnamenti tratti dalla revisione intermedia del QFP in termini di flessibilità finanziaria limitata e complessità dell'attuale architettura, che ostacolano una maggiore complementarità sul campo, anche per colmare le lacune nel settore della sicurezza. Efficacia Molti dei paesi partner e dei temi a cui afferiscono gli strumenti hanno registrato progressi positivi negli ultimi anni. Le recenti relazioni annuali sull'attuazione degli strumenti dell'UE per il finanziamento delle azioni esterne presentano numerosi esempi positivi relativamente a tutti gli obiettivi in questione, nonostante i contesti talvolta difficili (ad esempio nel caso del vicinato e dell'Africa subsahariana). Per esempio: ·la riforma della pubblica amministrazione in Georgia; ·la riduzione della povertà del 90% negli ultimi dieci anni in Vietnam; ·la stabilizzazione della Colombia dopo l'accordo di pace (mediante azioni a breve e a lungo termine); ·il sostegno alla formazione del personale delle centrali nucleari ucraine per migliorarne la sicurezza. Tuttavia, l'efficacia complessiva degli strumenti nel conseguire i rispettivi obiettivi è difficile da valutare, in parte a causa della difficoltà di definire sistemi appropriati di monitoraggio e valutazione a livello degli strumenti. Inoltre, diversi risultati possono essere valutati solo a livello nazionale e/o settoriale e non possono essere aggregati a livello di strumenti, in parte a causa della varietà dei paesi e dei temi interessati. In alcuni casi (ad esempio il FES e il DCI) nella base giuridica sono stati inclusi indicatori di alto livello collegati agli obiettivi di sviluppo del Millennio (fino al 2015) e agli obiettivi di sviluppo sostenibile (dal 2015) utilizzati per valutare i progressi mondiali, ma tali indicatori:

(i) non sono direttamente attribuibili alle azioni degli strumenti; (ii) sono influenzati da molti fattori esterni (ad esempio politiche governative, interventi di altri donatori e contesto internazionale) e (iii) non sono in grado di valutare caratteristiche degli strumenti come la flessibilità. Sin dall'istituzione degli strumenti, la Commissione ha intrapreso sforzi e ha migliorato le relazioni sui risultati dei progetti e dei programmi, per esempio con il lancio nel 2015 del quadro dei risultati dell'UE in materia di cooperazione internazionale e sviluppo, che ha prodotto la prima relazione sui risultati dell'UE in materia di cooperazione internazionale e sviluppo nel luglio 2016. Altri quadri di riferimento dei risultati analoghi, con indicatori strategici e operativi sono stati specificamente creati anche per l'IPA II e per il PI. Nonostante tali miglioramenti, sono necessari ulteriori sforzi a livello degli strumenti per garantire l'implementazione di un chiaro sistema di monitoraggio e valutazione che spieghi in che modo l'UE valuterà i cambiamenti. Lo spettro delle modalità di attuazione disponibili svolge un ruolo importante ai fini dell'efficacia degli strumenti. Le semplificazioni introdotte nel regolamento di esecuzione comune, quali la possibilità di sovvenzioni a cascata o la concessione di sovvenzioni a soggetti senza personalità giuridica, hanno potenziato l'efficacia dell'EIDHR. Beneficiando delle eccezioni, la risposta alle crisi nell'ambito dell'IcSP può essere rapida quanto l'aiuto umanitario. L'introduzione della modalità di sostegno al bilancio e il relativo dialogo politico nell'ambito dell'IPA II hanno svolto un ruolo importante nel migliorare il dialogo politico a sostegno dell'impulso alle riforme reali e ai programmi di stabilizzazione nei paesi beneficiari. Ciò vale in particolare per i Balcani occidentali, dove è stato introdotto per la prima volta. Analogamente, in Groenlandia le modalità di sostegno al bilancio hanno prodotto sistemi di gestione delle finanze pubbliche più solidi e hanno migliorato la capacità di pianificazione e attuazione delle politiche dell'amministrazione nazionale. Tuttavia, le procedure dell'UE (derivanti dal regolamento finanziario) sono ancora percepite come lunghe e onerose dalle parti interessate. In termini di integrazione delle priorità dell'UE, sono stati osservati notevoli progressi in taluni programmi del settore dei cambiamenti climatici e di quello ambientale. Tuttavia, rimane ancora molto da fare per la loro integrazione in tutti i settori, considerata l'entità delle sfide. L'integrazione dei temi dei diritti umani, tra cui la parità di genere e l'autodeterminazione delle donne, è ancora in corso, nonostante alcuni messaggi positivi emersi dallo studio sull'attuazione del secondo piano d'azione sulla parità di genere dell'UE, in particolare per quanto riguarda l'IcSP. Nel complesso, le valutazioni esterne hanno mostrato che la mancanza di interesse o la riluttanza dei governi partner a sostenere i diritti umani rappresenta spesso una notevole difficoltà in sede di attuazione. Efficienza Il livello della spesa amministrativa indica un'efficiente gestione dei rispettivi bilanci degli strumenti. Sebbene i risultati organizzativi globali possano essere efficienti, alcune parti interessate ritengono l'attuazione degli strumenti onerosa dal punto di vista amministrativo in taluni casi. Alcuni soggetti interessati percepiscono la Commissione come più attenta al processo che agli obiettivi politici e ai risultati. Requisiti quali l'integrazione delle diverse politiche e il soddisfacimento di impegni internazionali quali titolarità e partenariato implicano processi onerosi. Altre normative (come il regolamento "procedura di comitato") vanno a sommarsi alla complessità e ai tempi necessari per attuare gli strumenti. Sono stati registrati discreti miglioramenti di efficienza rispetto agli strumenti del QFP 2007-2013, per esempio, grazie alla riduzione del numero dei programmi tematici del DCI da cinque a due, nonostante il persistere di una certa rigidità del programma "Beni pubblici e sfide globali", essendo state create cinque diverse linee di bilancio. Per i processi di programmazione di DCI, FES, ENI e IPA II sono stati introdotti alcuni miglioramenti dell'efficienza derivanti dai processi di semplificazione (quali l'uso di strategie nazionali piuttosto che strategie stabilite dall'UE per i singoli paesi e la possibilità che i documenti congiunti di programmazione possano sostituire i programmi indicativi pluriennali se i criteri qualitativi risultano soddisfatti).

Per quanto riguarda gli strumenti geografici, attualmente è previsto un lungo processo di programmazione per tutelare i principi di titolarità e partenariato. Nel caso del FES, le procedure comprendono anche il coinvolgimento degli ordinatori nazionali/regionali la cui funzione è spesso considerata un ostacolo all'efficacia e all'efficienza, in particolare a livello regionale. Una spiegazione frequentemente fornita riguarda i problemi di capacità, nonostante il regolare sostegno al potenziamento delle capacità. L'istituzione del regolamento di esecuzione comune è stata una nuova caratteristica di semplificazione del QFP 2014-2020 per gli strumenti di bilancio dell'UE oggetto della presente relazione, in gran parte replicata nel regolamento di esecuzione dell'11° FES. Armonizzando le norme e limitando le differenze di interpretazione tra gli strumenti di finanziamento esterno, le valutazioni esterne indicano miglioramenti dell'efficienza favoriti dal regolamento di esecuzione comune, sebbene in misura moderata. Per esempio, nell'ambito dell'EIDHR (in casi specifici) e soprattutto nell'IcSP, l'assegnazione diretta di finanziamenti accelera l'esecuzione in situazioni di crisi o di bisogno urgente. Coerenza interna, coerenza esterna, complementarità e sinergie tra gli strumenti di finanziamento esterno Ciascuno strumento di finanziamento esterno ha il proprio ambito di applicazione specifico basato sulle questioni di merito che affronta (l'EIDHR, l'INSC, l'IcSP e il PI sono potenzialmente applicabili in tutto il mondo) o sulla localizzazione geografica (il DCI, il FES, l'ENI, la GD e l'IPA II, accompagnati da temi specifici). Tre strumenti sono chiaramente concepiti per integrarne altri attraverso le loro diverse modalità di attuazione: 1) EIDHR (azioni indipendenti e flessibili); 2) IcSP (per una risposta rapida con azioni a breve e a lungo termine); 3) PI (azioni nell'interesse dell'Unione e/o reciproco che non possono essere finanziate nell'ambito del DCI, dell'ENI o dell'IPA II). La coerenza interna nell'ambito degli strumenti è ampiamente soddisfacente grazie alle istruzioni di programmazione geografica riviste, alla concentrazione di settore, a processi decisionali adeguati e al miglioramento qualitativo dei sistemi di revisione. Tuttavia, è possibile osservare variazioni significative a livello delle delegazioni dell'UE. I documenti di lavoro dei servizi della Commissione forniscono alcuni esempi di complementarità tra gli strumenti. Per esempio, l'EIDHR e il PI sostengono talune azioni che altri strumenti geografici non sono in grado di finanziare, quali la cooperazione diretta con le organizzazioni della società civile sui temi dei diritti umani o la cooperazione con i paesi industrializzati. Inoltre, sono state rilevate efficaci sinergie tra l'IcSP (con la sua capacità di reagire a breve termine senza programmazione) e gli strumenti geografici. Ciononostante, la mancanza di flessibilità delle procedure di gran parte degli altri strumenti, che sono vincolati a lunghi periodi di programmazione, impedisce un seguito efficace. Tuttavia, la coerenza generale tra gli strumenti potrebbe essere ulteriormente migliorata, in particolare snellendo gli strumenti per ridurre i confini tra strumenti/programmi geografici (11° FES, ENI, DCI e IPA II) e tematici (programmi tematici nell'ambito del DCI, dell'IcSP e del PI) che possono intervenire negli stessi settori. La specificità dell'ambito di applicazione degli strumenti geografici ha reso difficile impegnarsi strategicamente e coerentemente con alcuni paesi partner. Tre strumenti geografici sono utilizzati per l'impegno con l'Africa (FES, DCI e ENI) e la cooperazione a livello continentale è finanziata sia dal DCI (programma panafricano) sia, con un ambito di applicazione lievemente ridotto, dall'11° FES (programma intra-ACP). Analogamente, si è dimostrato difficile costruire ponti fra regioni dato che, per esempio, le relazioni dell'UE con i Caraibi e l'America latina rientrano sia nel DCI sia nel FES.

La coerenza delle politiche per lo sviluppo ha acquisito maggiore importanza. L'analisi del sostegno della politica commerciale allo sviluppo nell'ambito della cooperazione regionale mostra una crescente attenzione verso il nesso tra commercio e sviluppo. Anche i nessi tra sicurezza, sviluppo e aiuto umanitario hanno acquisito rilevanza politica. Per quanto riguarda gli strumenti geografici (il DCI, l'ENI e l'11° FES), in termini di coerenza tra priorità dei paesi partner e dell'UE, alcune valutazioni esterne accennano a tendenze verso agende stabilite prevalentemente dall'UE durante la programmazione. Tutto ciò nonostante l'ampia consultazione delle parti interessate nel corso della programmazione e dell'attuazione dei progetti, e, in particolare nel FES, la firma congiunta dei documenti di programmazione pluriennale e delle azioni annuali. Tale apparente compromesso tra interessi dell'UE/valori internazionali e principi di partenariato andrebbe considerato nell'ambito del nuovo contesto politico dell'Agenda 2030/SDG convenuti a livello internazionale. Valore aggiunto La spiegazione del valore aggiunto degli strumenti dell'UE è data da una combinazione di svariati fattori: (i) le competenze o conoscenze dell'UE; (ii) la natura di entità sovranazionale dell'UE e la relativa neutralità, influenza politica e capacità di leva potenzialmente implicate; (iii) la diffusione geografica di alcuni strumenti, compresa la presenza in contesti fragili in cui è presente un minor numero di partner di sviluppo, e un volume significativo di fondi disponibili; (iv) l'ambito di applicazione degli strumenti e le modalità (quali sostegno al bilancio, sovvenzioni, gestione indiretta, meccanismi di finanziamento misto e rapide decisioni in risposta alle crisi); (v) la capacità dell'UE di assumere un ruolo guida in azioni congiunte (ossia programmazione congiunta e attuazione congiunta), specialmente con gli Stati membri. Fattori aggiuntivi sono la possibilità di usare gli strumenti per intervenire a vari livelli (nazionale, regionale, continentale), la prevedibilità dei fondi (specialmente il FES che non è soggetto alla regola dell'annualità del bilancio dell'UE), l'importanza attribuita alla cooperazione regionale e la posizione unica dell'UE per preparare i paesi candidati all'adesione all'UE attraverso l'IPA. Gli strumenti più specializzati hanno uno specifico valore aggiunto collegato al loro ambito di applicazione. Ne sono un esempio la rapidità, la flessibilità e la capacità di adeguarsi a contesti mutevoli dell'IcSP, nonché la presenza in zone in cui altri attori sono assenti, e le azioni dell'EIDHR in situazioni sensibili in materia di diritti umani che non necessitano del consenso dei governi partner. Effetto leva Sono state previste condizioni atte a garantire che gli strumenti consentano un rafforzamento del dialogo politico a livello nazionale, in particolare quando i programmi sono attuati mediante il sostegno al bilancio. Lo strumento di partenariato concretizza il dialogo politico/i partenariati con paesi terzi mediante il sostegno di specifiche attività di cooperazione (basate su interessi reciproci) che contribuiscono a promuovere gli interessi dell'UE e a creare un'influenza politica unica.

Un altro importante effetto leva deriva dal ruolo di coordinamento dei donatori svolto dalle delegazioni dell'UE: promuovere la complementarità e la coerenza tra i diversi attori dell'UE e aumentare la visibilità dell'Unione. Ciò vale in particolare nei casi in cui sono stati avviati processi di programmazione congiunta. Gli strumenti specializzati vengono utilizzati anche per il dialogo politico mirato, per esempio attraverso l'INSC o l'EIDHR per quanto riguarda l'osservazione elettorale. L'IcSP ha contribuito a utilizzare il dialogo politico dell'UE per incrementare i fondi dei donatori spesi tenendo conto delle situazioni di conflitto. Le valutazioni indicano altresì alcuni effetti negativi per l'influenza politica esercitata in termini di miglioramento del dialogo politico sui diritti umani e sui valori fondamentali, effetti collegati in particolare a una minore accettazione del modello di sviluppo liberal-democratico, alla minore importanza dell'aiuto pubblico allo sviluppo e all'emergere di nuovi attori. L'effetto leva degli strumenti è ragionevolmente elevato, grazie soprattutto ai meccanismi di finanziamento misto (ad esempio per il DCI, il FES, l'ENI e l'IPA). Anche la creazione di fondi fiduciari ha prodotto effetto leva, sebbene non sempre nella misura prevista. Margini di semplificazione Per migliorare i risultati degli strumenti sono essenziali meccanismi di realizzazione economici ed efficaci. La Commissione ha avviato un processo di semplificazione mediante la revisione degli orientamenti di programmazione pluriennale e delle procedure decisionali annuali. Tuttavia, gli strumenti in generale nonché alcuni strumenti in particolare sono ancora considerati complessi, amministrativamente onerosi e carenti di flessibilità finanziaria dalle parti interessate. La ripartizione dettagliata del bilancio prevista dal DCI sia per i programmi geografici sia per quelli tematici si somma alla complessità e alla rigidità dello strumento, complicando le possibilità di trasferire i fondi fra gli obiettivi e di modificare le priorità nell'ambito degli strumenti, in particolare in caso di emergenze e di crisi. Prima del QFP 2014-2020 ciascuno strumento era dotato di norme di esecuzione proprie che hanno determinato divergenze di applicazione nell'ambito del QFP 2007-2013. Il regolamento di esecuzione comune, a cui il regolamento di esecuzione del FES è in gran parte allineato, ha contribuito al programma di semplificazione evitando divergenze e problemi di interpretazione. Dal 2014, i continui sforzi di semplificazione delle relazioni esterne sono incentrati sull'eliminazione degli oneri superflui, sull'aumento della flessibilità e sulla riduzione della complessità per i partner esterni a livello di attuazione. Sono previste anche altre semplificazioni, che richiedono però modifiche del regolamento finanziario da parte del Consiglio e del Parlamento europeo, di cui la Commissione ha proposto una revisione . Contributo a un'azione esterna coerente dell'UE L'UE garantisce sicurezza e benessere agli europei impegnandosi attivamente a livello mondiale per promuovere i propri interessi e difendere i valori della democrazia, lo Stato di diritto e la tutela dei diritti umani. Le politiche di azione esterna dell'UE comprendono impegni internazionali quali l'Agenda 2030 e l'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, unitamente, tra l'altro, alla strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell'UE, al nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, al rinnovato partenariato UE-Africa, alla politica europea di vicinato rivista, alla politica di allargamento e al consenso sull'aiuto umanitario, che complessivamente forniscono il quadro necessario all'UE per conseguire i suoi obiettivi. Per conseguire tali obiettivi, nella serie di strumenti utilizzati dall'UE per le politiche esterne figurano cooperazione allo sviluppo, diplomazia, pace, azioni di sicurezza e difesa, cooperazione economica, allargamento, aiuto umanitario e protezione civile, rafforzamento delle relazioni di vicinato, assistenza macrofinanziaria, partenariato per le sfide globali e commercio. La parte riguardante gli strumenti di tale serie rappresenta più di tre quarti dei finanziamenti disponibili nell'ambito del QFP attuale e contribuisce all'azione esterna dell'UE dal 2014, come riportato nei documenti di lavoro dei servizi della Commissione. Inoltre, per migliorare l'efficacia dell'UE nel sostenere la stabilità, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile nei paesi partner, la Commissione ha adottato una proposta di modifica del regolamento dell'IcSP. La modifica colma la lacuna individuata nella capacità dell'UE di sostenere il rafforzamento delle capacità dei suoi partner nel settore della sicurezza e consentirebbe all'UE di sostenere operatori militari in circostanze eccezionali e chiaramente definite.

Mediante l'uso della programmazione congiunta con gli Stati membri e altri donatori, è stata creata una risposta dell'UE più coerente e visibile per lo sviluppo dei paesi partner. Una valutazione specifica pubblicata nel marzo 2017 ha riscontrato progressi della programmazione congiunta con gli Stati membri dimostrando che, sebbene ancora in fase iniziale, si tratta di uno strumento prezioso per l'UE e i suoi Stati membri. Le sfide relative alla garanzia della titolarità del processo e dei risultati da parte dei paesi partner andrebbero ulteriormente affrontate. Per quanto riguarda la società civile nei paesi partner, sebbene gli strumenti geografici operino principalmente con le autorità, la cooperazione con le organizzazioni della società civile resta una caratteristica costante di tutti gli strumenti intesa a contribuire al rafforzamento delle capacità delle organizzazioni e a una società civile in grado di promuovere riforme e chiedere conto ai governi. Alcuni strumenti e programmi, quali l'EIDHR e il DCI OSC/AL sono destinati principalmente a sostenere la società civile. La stretta interconnessione tra la politica interna ed esterna è palese, per esempio, nella crisi migratoria, in cui si sono resi necessari coordinamento e complementarità tra i diversi strumenti. Le priorità della politica interna dell'UE sono state coerentemente integrate, laddove possibile, nelle azioni esterne al fine di tutelare gli interessi dell'UE e promuovere soluzioni di interesse reciproco e hanno beneficiato anche dell'attenzione particolare dedicata dal PI al nesso tra politica interna ed esterna. Per tener conto adeguatamente degli interessi esterni e conseguire gli obiettivi globali è stato perseguito un potenziamento della collaborazione tra servizi interni ed esterni dell'UE al fine di garantire approcci coerenti ed evitare duplicazioni e sovrapposizioni. Per contribuire ad aumentare la coerenza, garantire il reciproco rafforzamento tra le azioni dell'UE ed evitare approcci contraddittori, i servizi esterni devono disporre di un quadro più completo delle attività che hanno luogo al di fuori dell'UE, in particolare per quanto riguarda le sfide globali come i cambiamenti climatici, la biodiversità o la lotta al terrorismo. L'attuale presenza di molteplici documenti di programmazione riguardanti determinati paesi/regioni/continenti rende difficile avere una panoramica chiara delle azioni esterne. Contributo alle priorità dell'UE per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva La crescita intelligente, sostenibile e inclusiva è al centro dell'assistenza esterna dell'UE. Gli strumenti contribuiscono alla crescita intelligente mediante il sostegno a progetti legati al commercio e lo sviluppo di approcci collettivi in materia di cambiamenti climatici e ambiente. In linea con il programma di cambiamento che mira ad aumentare notevolmente l'impatto e l'efficacia dell'assistenza esterna dell'UE, l'assistenza dell'UE a livello nazionale deve concentrarsi su un massimo di tre settori nella maggior parte dei paesi partner. Il sostegno dell'UE si è concentrato maggiormente sui due settori prioritari del programma di cambiamento, uno dei quali comprende la crescita inclusiva e sostenibile per lo sviluppo umano. L'IPA II ha il chiaro obiettivo di migliorare lo sviluppo economico e sociale dei paesi beneficiari ai fini del conseguimento degli obiettivi stabiliti nella strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Europa 2020. Gli strumenti di sviluppo sono fortemente concentrati sulla crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, come rispecchiato nelle azioni adottate nei vari programmi d'azione annuali. Il PI contribuisce a tali priorità dell'UE proprio come la decisione sulla Groenlandia. Per quanto riguarda il PI, uno dei suoi obiettivi specifici è la promozione della dimensione internazionale della strategia Europa 2020 sotto tutti gli aspetti (ad esempio occupazione, crescita, investimenti e PMI). Dal 2008 la Commissione istituisce meccanismi di finanziamento misto in diverse regioni del mondo che stimolano gli investimenti, per promuovere lo sviluppo economico sostenibile. Tali operazioni di finanziamento misto hanno riguardato diversi settori di intervento (progetti infrastrutturali, finanziamento di micro, piccole e medie imprese, ecc.) e il valore aggiunto da esse generato varia in funzione dello specifico obiettivo di addizionalità che intendono conseguire, nonché delle condizioni economiche del paese interessato dalle operazioni (ad esempio quadro macroeconomico, ambiente favorevole alle imprese, clima per gli investimenti). Impatto a lungo termine Le valutazioni esterne hanno evidenziato la presenza di ovvie difficoltà nel valutare l'impatto a lungo termine degli strumenti a metà della loro attuazione, in quanto alcuni di essi hanno iniziato solo recentemente ad attuare un numero significativo di progetti e programmi e, in molti casi, le linee di base non sono ancora state stabilite.

Tuttavia, alcune valutazioni hanno avuto la possibilità di considerare gli obiettivi conseguiti con strumenti precedenti e hanno mostrato tendenze positive degli indicatori chiave. Per esempio, negli ultimi anni il DCI ha sostenuto l'elaborazione di 50 strategie per il clima nazionali e regionali; nei paesi del vicinato, nonostante circostanze difficili (crisi economica mondiale, crisi regionali, guerre civili, terrorismo, crisi migratoria, ecc.), alcuni paesi hanno mostrato notevoli progressi in alcuni settori di governance (ad esempio la Georgia nel settore della pubblica amministrazione). Per quanto riguarda il PI, la valutazione intermedia giunge alla conclusione che il sostegno utilizzato è destinato a produrre gli effetti previsti. I risultati rispetto alla serie attuale di obiettivi contenuti negli strumenti dipendono da vari fattori esterni che esulano dal controllo degli strumenti stessi, quali la titolarità nazionale, la volontà politica e le capacità amministrative del paese. Il costo del mancato intervento o di un'azione tardiva nelle relazioni esterne sarebbe catastrofico se l'instabilità, i conflitti e le guerre dovessero aumentare, in particolare nei paesi del vicinato dell'UE, con potenziali effetti di ricaduta sull'Unione stessa. 5. Conclusioni In conclusione, l'attuale serie di strumenti è ancora pertinente e si è dimostrata sufficientemente abilitante. In questa fase, pertanto, non è necessario modificare gli strumenti mediante proposte legislative o atti delegati. Tuttavia, i documenti di lavoro collegati alla presente relazione indicano alcuni aspetti a cui dedicare maggiore attenzione in futuro, al fine di migliorare l'attuazione dell'azione esterna dell'UE e trarre insegnamenti per la prossima generazione di strumenti. I temi affrontati nelle diverse valutazioni esterne saranno considerati nel restante periodo di attuazione degli strumenti e nel corso dell'elaborazione della prossima generazione di strumenti. In particolare: ·l'Agenda 2030 è fondamentale in quanto definisce ambiziosi obiettivi di sviluppo sostenibile universali e si basa su partenariati multilaterali, evidenziando l'importanza di un programma diverso da quello degli aiuti e delle interconnessioni tra obiettivi, compreso il nesso tra sicurezza e sviluppo. Gli obiettivi di sviluppo sostenibile vanno considerati in modo coerente e sistematico nell'azione esterna dell'UE. In linea con l'Agenda 2030, la strategia globale e il nuovo consenso europeo in materia di sviluppo forniscono una nuova visione dell'azione esterna dell'UE. ·L'importanza di promuovere i valori fondamentali e i diritti umani è al centro degli strumenti, ma le valutazioni esterne indicano un aumento della difficoltà di promuovere e portare avanti tale programma in molti paesi nonché una diminuzione dello spazio per le organizzazioni della società civile. Ciò rende difficile per l'UE lavorare su tali importanti dimensioni ed evidenzia un'altra possibile tensione tra alcuni elementi fondamentali dell'azione esterna dell'UE e i principi di partenariato e titolarità. ·Nell'attuale contesto caratterizzato da molteplici crisi e conflitti, il quadro finanziario pluriennale dell'UE deve essere in grado di adeguarsi rapidamente alle mutevoli priorità e agli eventi imprevisti e produrre rapidamente risultati concreti . Analogamente, gli strumenti necessitano di sufficiente flessibilità finanziaria e di altro tipo affinché l'azione esterna possa rispondere alle numerose sfide poste all'UE sulla scena mondiale. Tale flessibilità va costruita a diversi livelli, intervenendo in primo luogo sul bilancio, che dovrebbe includere un maggior numero di riserve sostanziali, optando per una programmazione pluriennale e introducendo una maggiore semplificazione a livello di attuazione per aumentare efficienza ed efficacia. ·Andrebbe riesaminato l'equilibrio tra impegni a lungo termine a sostegno delle riforme nei paesi partner e azioni a breve termine. Ciò indica una tensione tra la prevedibilità, collegata all'efficacia degli aiuti, e la flessibilità dell'assistenza esterna dell'UE. ·Nel complesso, occorre considerare il futuro livello di ambizione per la pace e la sicurezza nelle azioni esterne. Inoltre, sulla base dell'esperienza recente, continuerà a essere necessaria una rapida e flessibile capacità di risposta alle crisi.

·Sebbene la coerenza fra gli strumenti sia evidente, essa potrebbe essere migliorata riducendone il numero. Ciò contribuirebbe a garantire migliori interazioni a livello operativo, in particolare tra strumenti e programmi geografici e tematici in grado di intervenire negli stessi settori. ·L'integrazione delle priorità dell'UE, pur risultando complessivamente un successo, ad esempio per i cambiamenti climatici e la protezione ambientale, si è dimostrata problematica in taluni contesti, in particolare a causa della resistenza dei paesi partner e di una possibile tensione tra l'impulso all'agenda dell'UE, ad esempio riguardo alla promozione dell'azione relativa alle sfide globali e ai beni pubblici o riguardo alle migrazioni e alla sicurezza, e i principi di titolarità e partenariato. ·Occorre articolare meglio il nesso tra obiettivi di politica interna ed esterna. Andrebbero sviluppati approcci alternativi a questa cooperazione basandosi sull'esperienza del programma "Beni pubblici e sfide globali" del DCI e del PI, che ha un ambito di applicazione mondiale. ·Il principio di graduazione del DCI ha limitato intenzionalmente la capacità dell'UE di cooperare con i paesi a reddito medio-alto attraverso la cooperazione bilaterale. L'UE deve perseguire la cooperazione con tutti i paesi, compresi i paesi in via di sviluppo più avanzati e i partner strategici, in linea con l'Agenda 2030 e con il consenso europeo in materia di sviluppo. ·Il potenziale di cooperazione con gli Stati membri dell'UE, in particolare attraverso la programmazione congiunta, andrebbe ulteriormente rafforzato. Questo, tuttavia, richiederebbe un maggiore impegno sia da parte dei governi dei paesi partner sia da parte degli Stati membri in taluni paesi. Allegati Tabella 1 Spesa per paese e regione beneficiari e per strumento/in EUR

Tabella 2 Contributi allo strumento per i rifugiati in Turchia in migliaia di EUR