COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 22.10.1996 
COM(96)546def. 
LA POLITICA TRIBUTARIA NELL'UNIONE EUROPEA 
RELAZIONE SULLO SVILUPPO DEI SISTEMI TRIBUTARI 
(Presentata dalla Commissione) 
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LA POLITICA TRIBUTARIA NELL'UNIONE EUROPEA 
RELAZIONE SULLO SVILUPPO DEI SISTEMI TRIBUTARI 
INDICE 
I. INTRODUZIONE 
II. L'EVOLUZIONE DEI SISTEMI TRIBUTARI NELL'UNIONE EUROPEA 
III. L'IMPRESA E IL COMPLETAMENTO DEL MERCATO UNICO 
IV. L'OCCUPAZIONE 
V. L'AMBIENTE 
VI. INDICAZIONI PER IL FUTURO 

I. INTRODUZIONE 
1.1 La Commissione ha proposto una nuova visione globale della politica tributaria nel 
documento di riflessione "La politica tributaria nell'Unione europea" del 20 marzo 1996. 
In tale occasione, la Commissione ha rammentato, in particolare, le principali sfide che 
l'Unione europea deve affrontare: promuovere la crescita e l'occupazione, stabilizzare i 
sistemi tributari e completare il mercato unico. Alla riunione informale del Consiglio 
ECOFIN svoltasi a Verona il 13 aprile, i ministri delle Finanze hanno accolto 
favorevolmente il documento della Commissione e hanno concordato sulla necessità di 
proseguire la riflessione su queste questioni nell'ambito di un Gruppo ad alto livello che 
doveva essere costituito e coordinato dalla Commissione. 
1.2 I ministri ECOFIN hanno designato i rappresentanti personali incaricati di partecipare ai 
lavori del Gruppo ad alto livello che si è riunito a quattro riprese, il 24 giugno, il 19 
luglio, il 12 settembre e il 7 ottobre 1996. Alle riunioni ha partecipato anche il 
Segretariato generale del Consiglio. 
1.3 Gli incontri hanno offerto ai partecipanti un'occasione preziosa per valutare e per 
scambiare opinioni su alcune delle principali questioni da affrontare in materia di politica 
tributaria. Il Gruppo ad alto livello ha ascoltato l'opinione della Confederazione europea 
dei Sindacati (CES), dell'Unione delle Confederazioni delle Industrie della Comunità 
europea (UNICE), nonché del sig. Onno Ruding . Il Parlamento europeo, attraverso la 
Commissione per i problemi economici e monetari e la politica industriale, è stato 
informato sugli argomenti affrontati dal Gruppo su suggerimento della Commissione. 
1.4 Nel giugno scorso, su iniziativa del Presidente Santer, la Commissione ha proposto un 
Patto di fiducia europeo per l'occupazione, sottolineando in particolare la necessità di 
invertire la tendenza dei sistemi tributari ad influire negativamente sull'occupazione, 
nell'ambito di una strategia globale volta a creare nuovi posti di lavoro nell'Unione. 
1.5 II Consiglio europeo di Firenze ha sottolineato "il contributo essenziale del mercato 
interno per la promozione della crescita e dell'occupazione" e ha chiesto al Consiglio "di 
presentare, prima del Consiglio europeo di Dublino, una relazione sull'evoluzione dei 
sistemi fiscali all'interno dell'Unione, tenendo conto della necessità di creare un ambiente 
fiscale che stimoli l'impresa e la creazione di posti di lavoro e di promuovere una politica 
ambientale più efficace". 
Ex ministro delle Finanze dei Paesi Bassi e presidente del Comitato di esperti indipendenti sulla 
tassazione delle imprese nella Comunità europea, la cui relazione è stata presentata nel marzo 1992. Le 
conclusioni della Commissione a seguito di tale relazione sono state presentate nella comunicazione del 
26 giugno 1992 (SEC(92)1118). 
1.6 Nella presente relazione la Commissione: 
• riassume (sezioni III-V) le opinioni espresse dai membri del Gruppo ad alto livello sulle 
questioni sollevate per la prima volta nel documento elaborato dalla Commissione per il 
Consiglio ECOFIN di Verona e 
• presenta (sezione VI) la sua valutazione su queste questioni e sul percorso da seguire in 
futuro. 
1.7 La Commissione desidera esprimere ai ministri ECOFIN la propria riconoscenza per 
l'appoggio accordato alla sua iniziativa, sia attraverso il contributo personale alla 
discussione di Verona che mediante la partecipazione dei rappresentanti personali alle 
riunioni del Gruppo ad alto livello. 
II. L'EVOLUZIONE DEI SISTEMI TRIBUTARI NELL'UNIONE EUROPEA 
2.1 L'evoluzione delle imposte e degli oneri sociali nei quindici Stati membri dell'Unione 
europea può essere esaminata considerando, da un lato, le variazioni della pressione 
tributaria (misurata ad esempio in percentuale del PIL) e le tendenze delle strutture fiscali 
dall'altro (quali si esprimono ad esempio attraverso le aliquote effettive applicate alle 
diverse basi economiche). 
2.2 Tra il 1980 e il 1994 l'entità complessiva delle imposte e degli oneri sociali in percentuale 
del PIL è aumentata in media, in tutti gli Stati membri dell'Unione europea, di due punti 
percentuali. Si possono tuttavia osservare differenze significative tra gli Stati membri. 
Operando la tradizionale suddivisione tra imposte dirette e indirette e contributi sociali, è 
possibile rilevare che l'aumento complessivo della pressione constatato in questo periodo 
è imputabile per la maggior parte all'aumento degli oneri sociali (cresciuti di 1,5 punti 
percentuali in media in tutta l'UE, in particolare negli anni novanta). L'evoluzione 
osservata in questo periodo è più significativa delle cifre rilevate in un paese specifico in 
un qualsiasi anno esaminato. 
2.3 È possibile analizzare l'evoluzione nel lungo periodo della struttura impositiva calcolando 
le aliquote implicite di imposizione (entrate fiscali divise per base imponibile) per 
funzione economica (fattori di produzione e consumo). Tra il 1980 e il 1994 l'aliquota 
media implicita sul lavoro dipendente è aumentata costantemente in Europa, passando 
dal 34,7% al 40,5%. Per gli altri fattori di produzione (capitale, lavoro autonomo, energia, 
risorse naturali) questa aliquota è scesa dal 44,1% al 35,2% (cfr. grafico seguente). 
L'aliquota sul consumo è rimasta sostanzialmente stabile, con un leggero aumento dal 
31,1% al 31,8%. Anche in questo caso vi sono differenze significative tra i singoli Stati 
membri. Gli Stati membri che hanno registrato nel periodo in esame i maggiori aumenti 
dell'aliquota implicita sul lavoro dipendente sono quelli in cui la crescita della pressione 
fiscale complessiva è stata più elevata. 
2.4 È possibile dare diverse spiegazioni di questi cambiamenti della struttura della tassazione, 
tra cui l'evoluzione delle aliquote e delle basi imponibili, l'invecchiamento della 
popolazione e il fatto che i redditi da lavoro dipendente rappresentano una base 
relativamente stabile e facilmente tassabile. Un altro fattore può essere l'erosione 
progressiva di determinate basi imponibili che potrebbe essere stata causata da una 
concorrenza fiscale eccessiva o dannosa. In occasione della riunione ministeriale 
dell'OCSE e dell'incontro del G7 a Lione è stato espresso quest'anno il timore che regimi 
fiscali particolarmente favorevoli, in particolare nei confronti di attività mobili esercitate 
a livello internazionale, rischino di falsare l'allocazione delle risorse economiche e di 
compromettere il gettito fiscale di altri paesi. Anche se non esiste alcuna valutazione 
degli effetti complessivi dell'erosione fiscale, vi sono indicazioni del fatto che lo 
spostamento di investimenti da uno Stato membro all'altro o verso paesi terzi, motivato 
da considerazioni puramente fiscali, ha messo in pericolo l'imposizione efficace dei 
redditi derivanti datali investimenti. 
Aliquote implicite 1980-1994 
[— Lavoro dipendente -0- Altri fattori] 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 
III. L'IMPRESA E IL COMPLETAMENTO DEL MERCATO UNICO 
Situazione attuale 
3.1 L'impresa rappresenta un fattore essenziale di crescita, di prosperità e di occupazione 
nell'Unione europea. È indispensabile offrire alle imprese un ambiente atto a favorirne la 
crescita per mantenere e rafforzare la competitività dell'Unione a livello mondiale. Il 
mercato unico svolge un ruolo di fondamentale importanza in questo contesto. Man mano 
che spariscono gli ostacoli normativi, diventano sempre più evidenti gli impedimenti e le 
distorsioni tuttora esistenti a livello fiscale; la tassazione è generalmente considerata uno 
degli ambiti più importanti nei quali non è stato pienamente realizzato il mercato unico. 
Questo avviene anche in settori come quello dell'IVA nel quale, malgrado una 
legislazione comunitaria particolarmente sviluppata, il sistema è tutt'altro che adeguato 
alle necessità del mercato unico e la complessità e le disparità di applicazione causano 
problemi concreti. 
3.2 I sistemi tributari devono consentire lo sviluppo di attività economiche transfrontaliere 
all'interno dell'Unione. È tuttavia necessario garantire nel contempo che l'aumento dei 
commerci e degli investimenti transfrontalieri non determini un'inaccettabile perdita di 
gettito a causa di arbitraggi, elusioni o frodi fiscali. Occorre prevenire la doppia 
imposizione dei flussi di reddito transfrontalieri, ma è necessario altresì impedire che le 
transazioni all'interno dell'Unione sfuggano a qualsiasi tassazione. 
Promuovere la crescita e l'impresa 
3.3 All'interno del Gruppo ad alto livello è stata raggiunta un'ampia intesa sul fatto le 
condizioni più favorevoli allo sviluppo delle imprese comportano sistemi di tassazione il 
più possibile semplici, equi ed efficaci. Negli ultimi anni la tendenza si è orientata verso 
sistemi fiscali strutturati su un'ampia base impositiva e aliquote generalmente basse. 
Questi sistemi sono stati generalmeme considerati più adatti per promuovere una crescita 
economica durevole e sono stati preferiti ad una serie di esenzioni fiscali particolari o di 
deduzioni destinate a settori o nicchie economiche specifiche. 
3.4 Alcuni Stati membri hanno tuttavia adottato iniziative particolari per promuovere le 
nuove imprese e le PMI. Questi due settori sono fondamentali per la creazione di nuova 
ricchezza e di nuovi posti di lavoro ed entrambi devono spesso sostenere oneri 
sproporzionatamente alti. 
Il mercato unico 
3.5 In linea generale è stato riconosciuto che le disposizioni tributarie costituiscono un 
elemento importante per la realizzazione del mercato unico, ma che lo sviluppo di 
quest'ultimo ha posto determinati problemi per i sistemi fiscali, in particolare per quanto 
riguarda la protezione delle basi imponibili e la prevenzione della frode e dell'evasione 
fiscale transfrontaliere. Sono state tuttavia espresse opinioni divergenti per quanto 
concerne la necessità e l'urgenza di interventi specifici a livello comunitario. Tutti i 
rappresentanti hanno sottolineato l'importanza politica delle decisioni in materia fiscale e 
la necessità di rispettare il principio di sussidiarietà, ma alcuni hanno insistito sul fatto 
che queste motivazioni non potevano giustificare l'inattività o l'immobilismo nel settore 
fiscale. 
3.6 Secondo alcuni rappresentanti le distorsioni fiscali diventeranno ancora più evidenti nel 
corso della terza fase dell'UEM, quando diminuirà il numero delle variabili e i costi di 
transazione e i rischi di cambio non costituiranno più un ostacolo agli scambi. Altri 
rappresentanti ritengono tuttavia che l'UEM evidenzierà soprattutto l'importanza di 
mantenere, a livello nazionale, la flessibilità della politica fiscale. 
3.7 In generale il Gruppo ritiene importante avere una visione chiara, a medio e a lungo 
termine, del ruolo della politica tributaria all'interno del mercato unico, ma anche 
affrontare, all'interno di questo quadro, le questioni specifiche con un approccio 
pragmatico e pratico. È stato inoltre osservato che, anche senza una nuova normativa in 
materia di tassazione, sta aumentando il numero di cause pendenti davanti ai tribunali 
nazionali e alla Corte di giustizia europea. L'interpretazione della normativa è di 
conseguenza in costante evoluzione. Alcuni rappresentanti hanno espresso serie 
preoccupazioni sul fatto che i sistemi fiscali della Comunità possano svilupparsi in 
maniera frammentaria a meno che la giurisprudenza della Corte non venga integrata con 
altri strumenti. 
3.8 Molti rappresentanti personali hanno dichiarato di considerare prioritaria, nell'azione 
comunitaria, la soppressione dei disincentivi fiscali ai flussi di reddito transfrontalieri. 
Numerosi rappresentanti hanno citato, a questo riguardo, i pagamenti di interessi e di 
royalties tra imprese ed hanno invitato la Commissione ad elaborare un nuovo progetto 
di direttiva che permetta di riawiare le discussioni. Diversi rappresentanti hanno inoltre 
insistito sulla necessità di realizzare un sistema IVA più semplice e più efficace, per porre 
fine alle complessità, alla segmentazione dei mercati e alle possibilità di frodi che 
caratterizzano il regime transitorio attuale. Alcuni rappresentanti, infine, hanno richiesto 
di avviare quanto prima i lavori per la realizzazione del programma della Commissione 
per un nuovo sistema comune IVA. 
3.9 Numerosi rappresentanti hanno dichiarato che la relazione presentata nel 1992 dal 
Comitato Ruding ha fornito un'analisi utile per i provvedimenti da adottare nel settore 
della tassazione delle imprese. Tra le azioni prioritarie da intraprendere a livello 
comunitario figurano, tra l'altro, l'adozione di misure relative ai servizi finanziari, in 
particolare in materia di assicurazione vita e di pensioni, all'imposizione dei redditi e al 
regime di sicurezza sociale dei lavoratori transfrontalieri, alle accise e all'eventuale 
elaborazione di definizioni fiscali comuni. 
3.10 L'efficacia delle convenzioni sulla doppia imposizione tra Stati membri (e con paesi terzi) 
nel contribuire alle esigenze del mercato unico è stata oggetto di un lungo dibattito. 
Anche se le convenzioni bilaterali basate sul modello dell'OCSE hanno largamente 
contribuito a facilitare gli scambi internazionali a livello mondiale, numerosi 
rappresentanti hanno espresso il desiderio che vengano avviate iniziative per migliorarne 
il funzionamento. È stato proposto di individuare i settori nei quali potrebbe aver luogo 
una doppia imposizione e di deciderne il trattamento a livello comunitario in modo da 
avere uno schema comune che permetta la razionalizzazione del sistema. 
3.11 Numerosi rappresentanti ritengono prioritari soprattutto lo sviluppo ed il rafforzamento 
della cooperazione tra autorità nazionali nella lotta contro la frode e l'evasione fiscale 
all'interno del mercato unico. I regimi fiscali devono essere non discriminatori, ma è 
altresì necessario che siano protetti contro le perdite di gettito derivanti dall'evasione 
fiscale. Questa cooperazione non dovrebbe limitarsi allo scambio di esperienze sui 
migliori mezzi di lotta contro l'evasione, ma prevedere anche il rafforzamento delle 
misure di controllo e di assistenza reciproca tra Stati membri. È stata inoltre menzionata 
la possibilità di sviluppare controlli fiscali congiunti delle attività economiche 
transfrontaliere. 
Concorrenza fiscale 
3.12 Dalle discussioni svoltesi in seno al Gruppo è emerso che il rischio di una concorrenza 
sleale o dannosa che che incida sui flussi di reddito derivanti da attività mobili a livello 
internazionale influenza in maniera diversa la politica fiscale di ciascuno Stato membro. 
Non è stato inoltre possibile trovare una definizione comune e obiettiva del concetto di 
'misura sleale'. Alcuni rappresentanti hanno espresso con insistenza il timore che 
l'erosione fiscale comprometta, in fin dei conti, la realizzazione di obiettivi comunitari 
vitali ed hanno chiesto, di conseguenza, la definizione di un approccio comune all'interno 
dell'Unione. 
3.13 Alcuni rappresentanti hanno insistito molto sulla necessità di applicare le regole di 
concorrenza comunitarie con coerenza e trasparenza, in particolare per quanto riguarda 
gli aiuti di Stato. Altri rappresentanti, pur associandosi a questo appello alla trasparenza, 
hanno sottolineato che i provvedimenti fiscali costituiscono solo uno dei possibili 
strumenti di aiuto pubblico alle imprese e che il trattamento degli incentivi fiscali 
dovrebbe inserirsi in un contesto più ampio di politica della concorrenza che tenga conto 
degli obiettivi della politica regionale. Il Gruppo ha in genere auspicato un più stretto 
coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri in questo ambito. 
3.14 II Gruppo ad alto livello non si è generalmente dimostrato favorevole alla fissazione, in 
questo stadio, di aliquote o di basi minime per le imposte sulle società, nemmeno per 
raggiungere un livello minimo di imposizione effettiva all'interno dell'Unione europea. 
3.15 Numerosi rappresentanti hanno tuttavia auspicato il proseguimento di iniziative 
specifiche volte a limitare o a far cessare la concorrenza sleale in questo settore, di 
concerto con i lavori attualmente svolti dall'OCSE. I rappresentanti hanno inoltre 
proposto una serie di nuove azioni volte, in particolare, a chiarire l'interpretazione della 
normativa esistente, a definire il concetto di prassi accettabili e inaccettabili in un 
contesto comunitario e ad intensificare lo scambio di informazioni sulle politiche e sui 
provvedimenti fiscali applicati negli altri Stati membri. 
Tassazione dei redditi da capitale 
3.16 Numerosi rappresentanti personali hanno evidenziato il problema dell'imposizione dei 
redditi da capitale, sia a livello comunitario che a livello mondiale. I redditi da capitale, 
ed in particolare i redditi da risparmio, costituiscono la base imponibile più mobile e 
un'imposizione differenziata può causare serie distorsioni nell'allocazione e nei flussi di 
capitali. Alcuni rappresentanti ritengono che la soppressione del rischio di cambio e la 
riduzione dei differenziali dei tassi d'interesse che accompagneranno la terza fase 
dell'UEM potrebbero far percepire maggiormente le differenze di imposizione. 
3.17 Per affrontare questo problema numerosi rappresentanti hanno proposto di stabilire un 
livello minimo di imposizione dei redditi da risparmio all'interno dell'Unione, onde 
impedire le distorsioni economiche e le perdite di gettito fiscale. Alcuni rappresentanti 
auspicano una ritenuta minima alla fonte, altri desidererebbero uno scambio di 
informazioni tra amministrazioni nazionali sugli interessi percepiti dai non residenti e 
sono poco favorevoli all'istituzione di una ritenuta alla fonte a livello comunitario senza 
la contemporanea abrogazione delle norme sul segreto bancario. Altri rappresentanti 
ritengono infine che la combinazione di questi due approcci potrebbe costituire una 
valida base per la soluzione del problema. 
IV. L'OCCUPAZIONE 
Situazione attuale 
4.1 La lotta contro la disoccupazione rappresenta la sfida principale che deve attualmente 
affrontare la Comunità. Come già detto, le tendenze a lungo termine dell'imposizione 
fiscale nella Comunità sono state finora sfavorevoli all'occupazione. La tendenza 
strutturale dei sistemi fiscali a penalizzare il fattore lavoro ha incoraggiato una maggiore 
sostituzione del capitale al lavoro. 
4.2 La considerevole diminuzione dei prelievi obbligatori sul lavoro (1-2% del PIL) che la 
Commissione raccomandava nel suo Libro bianco su Crescita, competitività ed 
occupazione per promuovere l'occupazione non ha ancora avuto luogo. Questo è dovuto 
principalmente alle difficoltà incontrate dagli Stati membri nel trovare risorse di bilancio 
sufficienti e adatte a compensare la perdita di gettito che ne risulterebbe. 
Il ruolo della politica tributaria 
4.3 La necessità di ridurre la pressione sul lavoro ha riscosso ampio consenso nel Gruppo ad 
alto livello. Alcuni rappresentanti personali si sono pronunciati a favore di un approccio 
mirato, consistente nel ridurre i prelievi per determinate categorie di lavoratori (ad 
esempio i disoccupati di lunga durata o i giovani in cerca di prima occupazione) per 
massimizzare gli effetti sull'occupazione. Altri hanno sottolineato la necessità di creare 
un ambiente fiscale propizio alla creazione di occupazione riducendo il carico fiscale 
complessivo, ivi compreso quello che grava sulle imprese. Alcuni rappresentanti si sono 
dichiarati favorevoli al trasferimento su altre basi imponibili degli oneri che gravano sul 
lavoro; altri infine ritengono che la creazione di occupazione potrebbe essere 
maggiormente favorita riducendo la pressione fiscale globale e contenendo o riducendo, 
nel contempo, la spesa pubblica. 
Provvedimenti a breve e a lungo termine 
4.4 La necessità di invertire la tendenza, manifesta nel lungo periodo, all'aumento dei prelievi 
sul lavoro è stata riconosciuta da numerosi rappresentanti personali, malgrado la 
difficoltà che ciò comporta in pratica, dato il limitato margine di manovra di cui 
dispongono i governi per finanziare una riduzione significativa di tali prelievi. Le 
decisioni di assunzione a medio e lungo termine possono essere influenzate più 
dall'inversione di tale tendenza che da misure a breve termine. La maggior parte dei 
rappresentanti ritiene essenziale che i datori di lavoro ricevano un segnale chiaro di 
inversione della tendenza a lungo termine dei sistemi fiscali e tengano conto di tale 
segnale nelle proprie aspettative per il futuro. 
4.5 Alcuni rappresentanti hanno sottolineato l'importanza dei provvedimenti a più breve 
termine adottati da alcuni Stati membri. Si tratta sovente di una riduzione temporanea dei 
costi non salariali della manodopera, destinata a categorie di lavoratori ben precise. È 
probabile che queste misure influiscano piuttosto sulle decisioni di assunzioni a breve 
termine, durante il periodo di durata della loro applicazione. La reazione della domanda 
di manodopera a riduzioni a breve termine dei costi ha un'importanza fondamentale in 
questo contesto. Alcuni rappresentanti personali hanno sottolineato i rischi che 
comportano tali misure, ad esempio l'elevato costo in rapporto ai possibili vantaggi. 
Finanziamento delle riduzioni dei prelievi obbligatori sul lavoro 
4.6 Per finanziare le riduzioni dei prelievi obbligatori sul lavoro (sia a breve che a lungo 
termine) è possibile ridurre la spesa pubblica o, in alternativa, aumentare l'imposizione in 
altri settori. Le basi alternative potrebbero essere i consumi oppure i fattori di produzione 
diversi dal lavoro. Il finanziamento di tali riduzioni è più facile in un contesto di 
maggiore crescita economica. 
10 
4.7 Alcuni rappresentanti personali ritengono che sia prioritario perseguire riduzioni della 
spesa pubblica. Tali riduzioni offrirebbero il margine di manovra necessario per 
finanziare una diminuzione dei prelievi obbligatori sul lavoro o, più in generale, per 
alleggerire la pressione fiscale globale. Taluni rappresentanti hanno sottolineato la 
tendenza attualmente esistente nei loro paesi a spostare il carico impositivo dalle imposte 
sui redditi, compresi i redditi da lavoro, a quelle sulla spesa o sul consumo. Per quanto 
riguarda, in particolare, la possibilità di utilizzare le entrate supplementari derivanti 
dall'adeguamento dell'aliquota IVA normale nel quadro del nuovo sistema comune, i 
rappresentanti personali ritengono, nel complesso, che si tratti piuttosto di un'opzione a 
medio o a lungo termine. Alcuni hanno sottolineato la neutralità degli aumenti dell'IVA 
dal punto di vista della competitività dell'Unione. Altri rappresentanti hanno inoltre 
segnalato la possibilità di introdurre nuove imposte ecologiche o di inasprire quelle già 
esistenti, ivi comprese le imposte sull'energia, al fine di finanziare la diminuzione dei 
prelievi obbligatori sul lavoro e, di conseguenza, contribuire a correggere lo squilibrio tra 
lo scarso utilizzo delle risorse del lavoro e lo sfruttamento eccessivo delle risorse 
ambientali limitate (cfr. sezione V). Per quanto riguarda infine l'imposizione di fattori 
della produzione diversi dal lavoro, in particolare i capitali mobili, alcuni rappresentanti 
personali hanno evidenziato l'importanza di raggiungere accordi su "reti di sicurezza", per 
fornire una base stabile alternativa al lavoro o per evitare che un'ulteriore erosione fiscale 
di tali basi imponibili provochi un aggravio della tassazione del lavoro. 
4.8 Vista la crescente pressione sui loro sistemi di previdenza, alcuni Stati membri hanno 
introdotto forme alternative di finanziamento della spesa sociale, ad esempio allargando 
la base di finanziamento in modo che l'intero onere non gravi soltanto sul lavoro 
dipendente oppure incoraggiando i regimi di previdenza privata. Alcuni rappresentanti 
hanno insistito sul legame tra contributi sociali e prestazioni sociali, mentre altri hanno 
sottolineato il fatto che, visto l'invecchiamento della popolazione e il relativo 
restringimento della base imponibile costituita dal lavoro dipendente, è necessario cercare 
forme alternative di finanziamento delle spese sociali. Sono state menzionate alcune 
riforme recentemente adottate in questo campo. 
V. L'AMBIENTE 
Situazione attuale 
5.1 Uno dei compiti che spettano alla Comunità è la promozione di una crescita economica 
sostenibile che rispetti l'ambiente. Onde evitare che l'adozione di norme intese a garantire 
un elevato livello di tutela dell'ambiente interferisca inutilmente con altri obiettivi 
comuni, ad esempio un alto livello di occupazione che richiede, tra l'altro, un'elevata 
efficienza economica e imprese europee competitive, è essenziale trovare delle soluzioni 
ai problemi dell'ambiente che offrano un buon rapporto costi/benefici. La tassazione, 
nella misura in cui modifica i prezzi dei beni, è uno degli strumenti economici che può 
essere utilizzato per incoraggiare uno sfruttamento più equilibrato delle risorse naturali 
limitate e per internalizzare i costi esterni di tale sfruttamento. 
11 
5.2 Le imposte ambientali ("ecotasse") che vengono applicate, ad esempio, sull'utilizzo di 
risorse naturali limitate e sull'energia, possono essere definite globalmente come l'insieme 
dei prelievi la cui base ha effetti negativi ben precisi sull'ambiente. Oltre a produrre 
nuove entrate, queste imposte servono anche ad incoraggiare un cambiamento di 
abitudini e vengono quindi spesso considerate come un efficace strumento economico di 
protezione dell'ambiente. L'esperienza acquisita in particolari ambiti, quali quello dell'uso 
della benzina senza piombo, ha dimostrato che il miglior modo per raggiungere obiettivi 
ambientali consiste spesso nel combinare questi strumenti fiscali con altri provvedimenti, 
utilizzati in modo coerente, per modificare i comportamenti. 
5.3 II ricorso alle ecotasse, comprese le imposte sull'energia, non è in media aumentato in 
misura considerevole tra il 1980 e il 1994. Nell'Unione europea nel suo complesso, le 
imposte sull'ambiente e sull'energia rappresentavano il 2,6% del PIL nel 1980 e il 2,9% 
nel 1994. È possibile che si registri un certo incremento nei dati del 1995 e del 1996 
poiché numerosi Stati membri hanno adottato nuove ecotasse che non sono contemplate 
nelle cifre sopra indicate. Alcuni rappresentanti personali hanno descritto a grandi linee le 
riforme in materia fiscale che sono state recentemente introdotte nei loro paesi a fini 
ambientali. 
Ecotasse e riduzione dei prelievi obbligatori sul lavoro 
5.4 Come già specificato, le entrate derivanti da un maggiore ricorso alle imposte 
sull'ambiente e sull'energia potrebbero servire a finanziare una riduzione delle imposte 
che gravano sul lavoro. In questo contesto alcuni rappresentanti personali si sono detti 
favorevoli all'aumento delle imposte sull'energia, ricordando che numerosi Stati membri 
hanno già seguito questa strada. Secondo i rappresentanti, le imposte sull'energia possono 
offrire possibilità di entrate considerevoli, anche se raggiungono già livelli relativamente 
alti in alcuni Stati membri. Altre ecotasse, la cui base imponibile è più ristretta, non sono 
state giudicate atte a raccogliere entrate significative, soprattutto se riescono 
effettivamente a modificare i comportamenti. Alcuni rappresentanti personali ritengono 
inoltre che il ricorso alle tasse sull'energia e sull'ambiente per alleggerire il carico fiscale 
gravante sul lavoro non offra molte prospettive, in particolare se gli altri paesi non 
adottano la medesima politica. È stato inoltre sottolineato che i potenziali effetti negativi 
sulla competitività, determinati da un aumento delle imposte sul consumo di energia da 
parte delle imprese, potrebbero essere diminuiti se fosse adottato un quadro comune per 
le ecotasse all'interno dell'Unione europea. 
VI. INDICAZIONI PER IL FUTURO 
Rafforzamento della cooperazione 
6.1 In quest'ultima parte della relazione la Commissione presenta le proprie conclusioni, 
elaborate a seguito delle quattro riunioni del Gruppo ad alto livello. Tali conclusioni si 
basano sul documento preparato per la riunione informale del Consiglio ECOFIN a 
Verona e sulle deliberazioni del Gruppo ad alto livello, nonché sugli appelli all'azione 
lanciati da CES, UNICE e dal sig. Orino Ruding. 
12 
6.2 La Commissione tiene a sottolineare che, nel settore fiscale, tutte le proposte di iniziative 
comunitarie dovranno tenere pienamente conto dei principi di sussidiarietà e di 
proporzionalità. La Commissione non ritiene che l'armonizzazione dei sistemi fiscali 
costituisca di per sé un obiettivo; si dichiara piuttosto favorevole ad un approccio 
pragmatico e realista volto a fornire agli Stati membri mezzi più efficaci per proteggersi 
contro l'erosione, a favore dei mercati, della sovranità nazionale in materia fiscale. 
6.3 Come realizzare quindi una migliore cooperazione a livello comunitario? Secondo i 
rappresentanti personali vi è il bisogno evidente di costituire un gruppo all'interno del 
quale gli Stati membri e la Commissione possano scambiare informazioni ed esaminare 
le politiche fiscali. 
6.4 Tale gruppo, che dovrebbe essere presieduto dalla Commissione, potrebbe fornire una 
visione strategica delle politiche fiscali e dei lavori dei comitati specializzati 
Commissione/Stati membri attualmente esistenti (che si occupano di fiscalità indiretta, 
fiscalità diretta e della riduzione dei costi indiretti del lavoro). Il compito del gruppo 
sarebbe facilitare l'individuazione di un determinato numero di iniziative chiave (di 
carattere legislativo o meno) che, considerate da un punto di vista globale, 
contribuirebbero alla realizzazione di obiettivi essenziali della Comunità, quali quelli 
definiti a Firenze, salvaguardando nel contempo le capacità di imposizione fiscale degli 
Stati membri. 
6.5 Uno scambio più intenso di informazioni sulle politiche e sui provvedimenti adottati 
negli altri Stati membri dovrebbe permettere al gruppo di affrontare la questione della 
concorrenza fiscale. A questo scopo la Commissione intende promuovere un certo 
numero di iniziative, comprese alcune già suggerite dai rappresentanti personali. Tali 
iniziative avranno come obiettivo: 
il raggiungimento di un'ampia intesa sul tipo di provvedimenti da ritenersi dannosi in un 
contesto comunitario; 
la definizione di norme comuni in determinati settori ("codice di buona condotta"); 
• un maggiore coordinamento dei provvedimenti adottati dalle autorità tributarie degli Stati 
membri volta ad impedire che la concorrenza fiscale pregiudichi l'interesse comune; 
• il rafforzamento della cooperazione tra autorità tributarie nella lotta comune contro 
l'evasione e la frode. 
13 
6.6 Oltre ad occuparsi dei settori succitati, il gruppo potrebbe costituire la sede opportuna per 
esaminare le principali implicazioni politiche di alcune questioni specifiche. Tra tali 
questioni, già ricordate dai rappresentanti personali, figurano in particolare: 
• il ruolo, il funzionamento e le possibilità di coordinamento delle convenzioni in materia 
di doppia imposizione; 
• la semplificazione del regime fiscale delle imprese, in particolare delle PMI; 
• il problema dell'interazione imposte/contributi sociali, in particolare nel caso dei 
lavoratori transfrontalieri; 
• la tassazione dei servizi internazionali e gli effetti delle nuove tecnologie. 
6.7 È infine necessario proseguire i lavori relativi all'interazione tra la politica tributaria e gli 
obiettivi comuni dell'Unione definiti a Firenze, ossia l'impresa, l'occupazione e 
l'ambiente, seguendo le linee direttrici indicate in appresso. 
Le imprese e il mercato unico 
6.8 Per ottenere i maggiori vantaggi possibili dal mercato unico e stimolare l'attività delle 
imprese è necessario intervenire in maniera decisa per rimuovere le barriere di carattere 
fiscale che ostacolano l'attività economica nell'Unione. L'eliminazione degli ostacoli ai 
flussi transfrontalieri di redditi e di capitali ridurrà la complessità, e di conseguenza i 
costi, delle attività economiche. A lungo termine un ambiente fiscalmente neutro che 
favorisca l'attività delle imprese e la creazione di ricchezza costituirà uno dei mezzi più 
sicuri di garanzia della competitività, essenziale in un contesto internazionale. 
6.9 La Commissione, pur conscia del carattere particolare e delle difficoltà tipiche di questo 
settore, ritiene necessario adottare provvedimenti volti ad eliminare questi ostacoli. 
Ritiene inoltre che siano indispensabili sforzi comuni per costruire sistemi fiscali che non 
diano luogo a distorsioni e che siano in linea con le esigenze del mercato unico. Alcuni 
ostacoli alla libera circolazione e all'applicazione dei principi di non discriminazione 
previsti dai trattati sono già stati oggetto di sentenze della Corte di giustizia delle 
Comunità europee, chiamata a pronunciarsi quando i tribunali nazionali hanno ritenuto 
che le disposizioni fiscali potessero ostacolare il corretto funzionamento del mercato 
unico. Qualora si confermasse una simile tendenza, non accompagnata da un altro tipo di 
azione, potrebbe risultarne un approccio frammentario che non costituirebbe una valida 
alternativa alla cooperazione. 
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6.10 In considerazione degli aspetti sopra descritti, la Commissione ha individuato quattro 
settori nei quali ritiene indispensabile promuovere iniziative volte a creare un sistema 
tributario che permetta al mercato unico di funzionare in condizioni ottimali. La 
Commissione intende: 
• proseguire nella messa in atto del proprio programma di lavoro per l'introduzione di un 
nuovo sistema comune IVA; 
• presentare nuove proposte volte ad eliminare gli ostacoli fiscali all'attività economica 
transfrontaliera, a cominciare da una proposta relativa al versamento di interessi e di 
royalties tra società consociate; 
• chiarire il campo di applicazione e migliorare la coerenza nell'applicazione delle regole 
comunitarie di concorrenza, ivi comprese le regole relative agli aiuti di Stato; 
• impegnarsi a migliorare le possibilità di cooperazione e di assistenza reciproca tra le 
amministrazioni tributarie, in particolare attraverso proposte specifiche che prevedano 
una migliore integrazione degli strumenti di cooperazione e rinforzino l'assistenza 
reciproca in materia di riscossione delle imposte. 
6.11 Per quanto riguarda la tassazione del risparmio, la Commissione ritiene che la situazione 
attuale provochi distorsioni tali da richiedere l'avvio di un'azione efficace. Secondo la 
Commissione, l'introduzione di una ritenuta alla fonte minima, secondo i principi della 
sua proposta del 1989, rappresenterebbe un primo passo utile in questa direzione. Tale 
provvedimento non rappresenterebbe infatti una legittimazione del principio del segreto 
bancario e garantirebbe un livello minimo di tassazione di tutti gli interessi all'interno 
dell'Unione europea. La Commissione chiede quindi al Consiglio di riprendere quanto 
prima l'esame dell'esistente proposta sulla tassazione dei redditi da risparmio. 
Promuovere l'occupazione 
6.12 Vi è un ampio consenso sul fatto che, per promuovere l'occupazione, è necessario 
invertire l'attuale tendenza dei sistemi fiscali ad imporre un onere sempre più pesante sul 
lavoro rispetto ad altre base imponibili. La Commissione sottolinea il fatto che, secondo 
il principio di sussidiarietà, gli Stati membri devono poter scegliere liberamente il loro 
metodo di riduzione della pressione fiscale sul lavoro, nonché i mezzi per finanziare tale 
riduzione. Vi sono tuttavia dei limiti a ciascuna soluzione di finanziamento; ogni 
soluzione va valutata attentamente, ivi compresa la possibilità di ricorrere a soluzioni 
miste. La Commissione ritiene indispensabile intensificare gli scambi di informazioni e 
di esperienze che già avvengono su queste questioni dopo la pubblicazione del suo 
rapporto sul futuro della protezione sociale nella Comunità. 
15 
6.13 A breve termine i provvedimenti adottati da vari Stati membri per ridurre i costi non 
salariali del lavoro per determinate categorie di lavoratori dipendenti, in particolare i 
lavoratori meno qualificati o al primo impiego, non hanno ancora determinato, nella 
situazione economica attuale, riduzioni considerevoli della disoccupazione. L'esperienza 
acquisita in materia dimostra tuttavia che il loro effetto può essere notevolmente 
aumentato se vengono concepiti con attenzione. Questi provvedimenti possono essere più 
efficaci se sono collegati alla creazione di nuovi posti di lavoro ed associati in maniera 
flessibile ad esperimenti che prevedano modifiche dell'organizzazione o dell'orario di 
lavoro. La definizione di provvedimenti il più possibile semplici potrà incoraggiarne 
l'utilizzazione e minimizzare i costi di adempimento, in particolare per le imprese più 
piccole. Poiché le PMI rappresentano la principale fonte di nuova occupazione 
nell'Unione, le politiche fiscali dovrebbero inoltre facilitare e promuovere la loro capacità 
di creare posti di lavoro. Analogamente, se si tenesse maggiormente conto, ai fini della 
tassazione delle imprese, delle spese di investimento immateriale si potrebbe contribuire 
allo sviluppo delle qualifiche, all'arricchimento delle competenze, nonché al 
miglioramento delle strategie innovative. 
6.14 A più lungo termine, la Commissione ritiene estremamente vantaggioso coordinare i 
provvedimenti fiscali e presentarli come parte integrante dello sforzo compiuto, a livello 
comunitario, per ridurre la disoccupazione. È essenziale convincere gli operatori 
economici che le strutture fiscali, d'ora in poi, saranno congegnate in modo tale da 
promuovere l'occupazione. Un tale coordinamento sarebbe particolarmente utile per 
definire i provvedimenti più idonei per invertire la tendenza che ha finora caratterizzato i 
sistemi fiscali e per contribuire a creare il clima di fiducia necessario per realizzare il 
Patto di fiducia europeo. 
L'ambiente 
6.15 Per quanto riguarda l'ambiente, la Commissione ammette che è necessario analizzare le 
implicazioni di un ricorso più frequente alle tasse per l'ambiente e sull'energia. La prassi 
attuale dimostra tuttavia che il miglior modo per raggiungere gli obiettivi fissati in 
materia di ambiente è combinare gli strumenti fiscali con altri provvedimenti applicati in 
modo coerente per modificare i comportamenti. Al momento della scelta degli strumenti 
da applicare è necessario valutarne con attenzione gli effetti sulla competitività, 
l'occupazione e l'ambiente. 
6.16 Anche se il dosaggio appropriato degli strumenti che consentono di raggiungere gli 
obiettivi di politica ambientale può non essere lo stesso per tutti gli Stati membri, è 
essenziale che le eventuali differenze siano compatibili con il buon funzionamento del 
mercato unico. A questo scopo la Commissione sta per presentare una comunicazione 
con la quale darà indicazioni agli Stati membri sull'utilizzo delle ecotasse in base al 
diritto comunitario attualmente in vigore. 
16 
6.17 Anche se spetta agli Stati membri valutare fino a che punto sia necessario ricorrere a 
strumenti fiscali per raggiungere obiettivi di carattere ambientale, un'azione comunitaria 
risulta chiaramente necessaria in un ambito ben specifico. Si tratta della tassazione dei 
prodotti energetici che ha, tra l'altro, un ruolo importante da svolgere ai fini di 
stabilizzare, entro il 2000, le emissioni di C02 al livello del 1990. La Commissione 
presenterà nuove proposte sulla tassazione dei prodotti energetici entro la fine dell'anno. 
Tali proposte forniranno un quadro comune che permetterà agli Stati membri di adeguare 
il proprio sistema tributario in funzione della situazione nazionale specifica, 
salvaguardando nel contempo il buon funzionamento del mercato unico. 
Conclusioni 
6.18 Tenendo conto dell'analisi e delle linee d'azione definite nel presente documento, la 
Commissione ritiene che sia urgente compiere dei progressi, sia per quanto riguarda le 
questioni specifiche sia per l'orientamento generale delle politiche fiscali. Un gruppo 
competente per la politica fiscale potrebbe rilevarsi utile per sviluppare e assicurare 
progressi in questi campi. A più lungo termine, tale gruppo potrebbe preparare il terreno 
per la conclusione di un accordo generale volto a garantire politiche fiscali adeguate al 
raggiungimento degli obiettivi fondamentali dell'Unione e che proteggano, nel contempo, 
le basi imponibili da una concorrenza fiscale sleale. 
6.19 La Commissione invita quindi il Consiglio: 
i) a prendere atto del presente rapporto e a sottoporlo all'attenzione del Consiglio 
europeo; 
ii) a dedicare una delle prossime riunioni ad un esame globale della questione che 
verta sia sulle proposte già presentate dalla Commissione che sulle iniziative da 
intraprendere in futuro; 
iii) ad acconsentire al proseguimento dei lavori del gruppo e ad approvare le grandi 
linee del programma di lavoro esposto nella presente relazione. 
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ISSN 0254-1505 
COM(96) 546 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 
N. di catalogo : CB-C0-96-547-IT-C 
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L-2985 Lussemburgo 
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