COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 22.11.1995 
COM(95) 566 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL PARLAMENTO EUROPEO E CONSIGLIO 
IN MERITO ALL'EVENTUALE APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO K.9 
DEL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA 

Comunicazione al Parlamento e al Consiglio in merito all'eventuale 
applicazione dell'articolo K.9 del trattato sull'Unione europea 
INTRODUZIONE 
A richiesta del Parlamento europeo, la Commissione si era impegnata, nel suo 
programma per il 1995, a preparare una relazione sulla possibile attuazione 
dell'articolo K.9 del trattato sull'Unione europea (TUE). L'articolo in questione 
dispone che il Consiglio può decidere di rendere applicabile l'articolo 100C del 
trattato CE ad azioni pertinenti a sei dei nove settori contemplati dall'articolo K.l; 
in tal modo verrebbero trasferite alla Comunità alcune competenze pertinenti al 
settore della cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni che, 
come è noto, sono disciplinate dal Titolo VI del TUE e che comunemente 
vengono chiamate "terzo pilastro". Per l'applicazione dell'articolo K.9 occorre la 
deliberazione unanime del Consiglio su iniziativa della Commissione o di uno 
Stato membro e una successiva approvazione di tale decisione ad opera di tutti gli 
Stati membri in conformità delle loro rispettive norme costituzionali. 
Il Consiglio ha già esaminato la questione una volta. 
La dichiarazione sull'asilo (dichiarazione n. 31) allegata all'Atto finale del TUE 
prevede, al punto 2, che "entro la fine del 1993" il Consiglio esamini la possibilità 
di applicare l'articolo K.9; in pratica ciò significa che il Consiglio avrebbe dovuto 
agire nei due mesi successivi all'entrata in vigore del trattato. 
Il primo esame è avvenuto sulla base di una relazione presentata alla 
Commissione (doc. SEC(93)1687 del 4 novembre 1993) che richiamava 
l'attenzione sui vari vantaggi che potevano prospettarsi, sotto il profilo 
dell'efficienza decisionale, della trasparenza e della certezza del diritto, da un 
trasferimento della politica dell'asilo al "primo pilastro" del trattato CE (la 
Comunità). La relazione della Commissione suggeriva tuttavia che non sarebbe 
stato molto sensato ipotizzare l'attivazione di un procedimento presumibilmente 
molto lungo come quello dell'articolo K.9 subito dopo l'entrata in vigore del TUE 
e prima ancora che le fresche disposizioni del Titolo VI avessero dimostrato le 
loro concrete possibilità di applicazione. Il Consiglio, nelle sue conclusioni del 20 
giugno 1994, ha avallato il suggerimento della Commissione, riservandosi però di 
riesaminare la questione al più tardi entro la fine del 1995. 
Nella situazione attuale, a differenza di quanto era avvenuto all'epoca della prima 
relazione, la Commissione può fondare questa seconda relazione non unicamente 
su considerazioni teoriche ma facendo riferimento a due anni di applicazione 
pratica delle disposizioni del "terzo pilastro" in quanto strumento inteso a 
realizzare la cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni. Per 
chiarezza, la relazione è suddivisa in due capitoli: 
le finalità dell'articolo K.9 
l'opportunità di un ricorso all'articolo K.9 quale soluzione ottimale per 
raggiungere queste stesse finalità 
LE FINALITÀ DELL'ARTICOLO K.9 
4. Lo scopo dell'articolo è chiaro: si tratta di trasferire alcune questioni dal "terzo 
pilastro" al pilastro rappresentato dalla Comunità e, più specificamente, sotto la 
disciplina dell'articolo 100C, il quale presenta una serie di interessanti 
caratteristiche: 
è un articolo chiaramente situato nel capitolo del trattato che riguarda, in 
generale, il ravvicinamento delle legislazioni per agevolare il 
funzionamento del mercato comune e, in particolare, la realizzazione del 
mercato interno, definito come uno spazio senza frontiere interne, 
ancorché prescriva nella fase iniziale una decisione all'unanimità, esso 
prevede il passaggio a un voto a maggioranza qualificata decorso un certo 
periodo. Va tuttavia sottolineato che questo passaggio, lungi dall'essere 
automatico, richiede - per espressa disposizione dell'articolo K.9 - una 
determinazione in tal senso assunta secondo la procedura dello stesso 
articolo K.9, ossia all'unanimità. 
ancorché conferisca alla Commissione il potere esclusivo dell'iniziativa -
caratteristica costante di tutto il "primo pilastro" - esso prescrive che la 
Commissione è tenuta ad esaminare qualsiasi richiesta che uno Stato 
membro le sottoponga affinché essa presenti una proposta al Consiglio. 
pur inserendo sistematicamente il Parlamento europeo nel processo 
decisionale, la formula prescelta resta pur sempre quella meno 
coinvolgente, cioè la semplice "consultazione". 
5. Tutte queste caratteristiche sembrano fare di questo articolo uno strumento idoneo, 
almeno in parte, ad affrontare gli ostacoli che si frappongono ai progressi nei 
settori del "terzo pilastro" e che hanno richiamato l'attenzione di numerosi 
commentatori; fra questi vanno ricordati i rilievi espressi in diverse relazioni 
sull'attuazione del TUE da parte del Parlamento, del Consiglio e della 
Commissione. Al di là della differenza di termini e accentuazione, tutti questi 
rilievi critici riguardano i seguenti problemi: 
a) la lentezza del processo di formazione delle decisioni, con l'onnipresente 
obbligo dell'unanimità nel Consiglio, accompagnato, nel caso delle 
convenzioni stipulate nell'ambito del "terzo pilastro", dalla necessità della 
ratifica da parte di tutti gli Stati membri; 
b) la protratta mancanza di trasparenza dei lavori del Consiglio in questo 
settore, che può essere in parte imputabile alla sua riluttanza a tenere 
informato il Parlamento circa le proposte sulle quali esso sta lavorando 
fino al momento in cui sono pronte per l'adozione o, addirittura, fino al 
momento in cui sono già adottate, 
e) la mancanza della certezza del diritto, che solo la Corte di giustizia può 
dare. La facoltà di attribuire competenza alla Corte di giustizia in materie 
attinenti al Titolo VI ha più volte provocato il blocco di tutte le principali 
convenzioni attualmente in fase di negoziato in questo settore. Inoltre, la 
mancanza di chiare prospettive circa il campo di applicazione dei vari 
strumenti giuridici (ad esempio, azioni comuni e posizioni comuni di cui 
all'articolo K.3) e il fatto che la Commissione, in questo settore, non possa 
svolgere la sua funzione di custode del trattato, sono altrettanti elementi 
che non contribuiscono certo alla certezza delle norme; 
d) l'assenza di un qualsiasi obiettivo chiaramente definito al quale ricollegare 
le aree di cooperazione enumerate dall'articolo K.l. 
Tutti questi ostacoli potrebbero essere in gran parte eliminati grazie ad un 
trasferimento di alcuni settori del K.l sotto la disciplina dell'articolo 100C; questa 
soluzione risolverebbe in pari tempo la questione della partecipazione della Corte 
di giustizia e sancirebbe l'obbligo della consultazione del Parlamento (ancorché 
nella forma meno avanzata). Ponendo stabilmente i settori di cooperazione nel 
contesto del ravvicinamento delle legislazioni nel mercato comune e, in 
particolare, in quello della realizzazione del mercato interno, questo trasferimento 
fornirebbe gli obiettivi di massima che attualmente mancano al Titolo VI. 
Contemporaneamente, sotto la disciplina dell'articolo 100C e grazie al voto a 
maggioranza qualificata (per il quale occorre, beninteso, una decisione del 
Consiglio), il processo decisionale riuscirebbe più spedito e incoraggiato. 
L'ARTICOLO K.9 COSTITUISCE LO STRUMENTO PIÙ IDONEO? 
7. La presente relazione era stata richiesta per la fine del 1995, cioè appena prima 
dell'apertura della Conferenza intergovernativa del 1996. 
Per quanto il Titolo VI non sia espressamente menzionato dal trattato fra le aree 
da sottoporre a revisione nel 1996, resta il fatto che, a tenore del quinto trattino 
dell'articolo B del TUE, la Conferenza sarà chiamata ad occuparsi di questioni 
istituzionali e pratiche relative al funzionamento della cooperazione nel settore 
della giustizia e degli affari interni. Questo è stato certamente uno dei principali 
temi del dibattito che è svolto finora in seno al Gruppo di Riflessione istituito dal 
Consiglio europeo di Essen. Qualsiasi esame del "terzo pilastro" nell'ambito della 
Conferenza intergovernativa è a sua volta destinato ad affrontare la questione di 
una sua eventuale "comunitarizzazione", che potrà essere totale o parziale. 
8 Dal canto suo, la Commissione ha già reso nota la sua precisa convinzione che 
una "comunitarizzazione" di sette dei nove settori elencati dall'articolo K.l 
costituisce la soluzione ideale per tutte le ragioni indicate nei punti precedenti. Le 
uniche eccezioni sono i settori della cooperazione di polizia e della cooperazione 
giudiziaria in materia penale. Tutti gli altri settori, in quanto strettamente correlati 
all'attività del "primo pilastro" (la Comunità), con particolare riferimento 
all'obiettivo della libera circolazione delle persone, trarrebbero grande beneficio 
da una sollecita applicazione del metodo decisionale comunitario e dalla integrale 
e automatica partecipazione delle istituzioni comunitarie. La Commissione, pur 
riconoscendo che la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in 
materia penale costituiscono per gli Stati membri materie intimamente connesse 
alla sovranità nazionale e che difficilmente potranno difficilmente essere trasferite 
al pilastro comunitario in tempi brevi, reputa nondimeno opportuno che la 
Conferenza intergovernativa pervenga ad una maggiore partecipazione delle 
istituzioni comunitarie in questi settori 
9. È questa, quindi, la posizione che la Commissione si impegna a difendere in sede 
di Conferenza intergovernativa. Il suo obiettivo coincide largamente con le finalità 
ispiratrici dell'articolo K.9. Si tratta ora di stabilire, nell'immediato, se l'avvio 
precoce di un'iniziativa ex articolo K.9 favorisca o comprometta il conseguimento 
di questo obiettivo. La questione va affrontata tenendo presente la debolezza di 
un articolo come il K.9 che finora è rimasto inattuato Infatti, come la 
Commissione ha affermato nella sua "Relazione sull'applicazione el TUE" 
[SEC(95)731, def. del 10 maggio 1995], l'articolo K.9 prevede una procedura 
macchinosa che passa per l'approvazione unanime da parte degli Stati membri e 
si conclude con una ratifica secondo le loro rispettive norme costituzionali. In uno 
Stato membro l'attivazione della procedura del K.9 farà inevitabilmente scattare 
un referendum popolare. 
10. Premesso questo, la Commissione ha concluso che la "comunitarizzazione" di 
alcuni aspetti del "terzo pilastro" (obiettivo che essa condivide con il Parlamento) 
potrà essere più efficacemente ed opportunamente perseguita nel contesto della 
C.I.G. anziché mettendo in moto un'iniziativa ex articolo K.9. Senza accantonare 
del tutto la possibilità di un futuro ricorso all'articolo in questione se ne 
ricorreranno i presupposti, la scelta della Commissione è motivata dalle seguenti 
considerazioni: 
a) la presentazione di questa relazione in coincidenza con l'imminente 
apertura ella C.I.G. significa che qualsiasi iniziativa ex articolo K.9 
presentata al Consiglio in questo momento si svolgerebbe parallelamente 
all'esame della stessa questione (o di questioni analoghe) da parte della 
Conferenza stessa. La Commissione ritiene che non vi sia spazio per 
questa duplicazione di lavoro e che una delle due istanze è destinata a 
soppiantare rapidamente l'altra; 
b) dovendo scegliere, la Commissione è persuasa che la C.I.G. offra le 
migliori prospettive di successo. Non solo essa si configura come una sede 
di dibattito più ampia e qualificata, ma non è neppure soggetta alle 
limitazioni inerenti all'articolo 100C illustrate in precedenza. Nella C.I.G. 
sarà possibile difendere i seguenti punti: 
una partecipazione del PE che vada al di là della pura e semplice 
consultazione; 
il trasferimento alla Comunità di un maggior numero di settori 
rispetto ai sei indicati dall'articolo K.9; 
l'introduzione del voto a maggioranza qualificata per alcuni aspetti, 
senza che a tal fine occorra un'apposita decisione unanime del 
Consiglio in un momento successivo; 
e) questa scelta darebbe vigore alla prospettiva di una revisione in profondità 
del "terzo pilastro" in sede di C.I.G. anziché dar credito all'idea - come 
farebbe un'iniziativa basata sul K.9 - che le disposizioni del Titolo VI 
siano sufficienti in quanto precostituirebbero un meccanismo adeguato per 
la "comunitarizzazione". 
Tutto sommato, la Commissione è del parere che l'iniziativa più saggia e più 
fruttuosa consista nel sostenere la càusa della "comunitarizzazione" in sede di 
Conferenza intergovernativa, evitando di lanciare in precedenza una proposta 
parallela basata sull'articolo K.9, che riserverebbe di avere un effetto di disturbo. 
ISSN 0254-1505 
COM(95) 566 def. 
DOCUMENTI 
IT 01 
N. di catalogo : GB-CO-95-634-]T-C 
ISBN 92-77-96678-5 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo