Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Pluralismo e concentrazione nei mezzi di comunicazione»



Gazzetta ufficiale n. C 140 del 18/05/2000 pag. 0019 - 0023



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Pluralismo e concentrazione nei mezzi di comunicazione" (2000/C 140/07) Il Comitato economico e sociale, in data 25 febbraio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo paragrafo, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato un primo parere in data 23 novembre 1999. A seguito della decisione dell'Assemblea di rinviare in Sezione il parere, la Sezione ha predisposto un parere riveduto sulla base del rapporto introduttivo del relatore Decaillon in data 9 marzo 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 marzo 2000, nel corso della 371a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, 23 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dalla pubblicazione del Libro verde dal titolo "Pluralismo e concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa nel mercato interno" nel 1992 e dall'avvio della riflessione dei servizi della Commissione relativa alla proprietà dei mezzi di comunicazione di massa nel mercato interno, l'industria europea dei mezzi di comunicazione è entrata in una nuova fase di sviluppo. 1.2. All'offerta classica (TV, radio, stampa) si sono aggiunti, nel giro di qualche anno, nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite, via cavo) e servizi in rete (Internet, multimedia) che ampliano notevolmente le possibilità di scelta del pubblico europeo. Questa evoluzione del panorama dei mezzi di comunicazione è stata accompagnata da ravvicinamenti intersettoriali. Con l'aumentare della convergenza, un'evoluzione analoga si sta producendo nel quadro della globalizzazione attraverso alleanze e fusioni tra proprietari dei mezzi di comunicazione, gestori delle telecomunicazioni e protagonisti dell'industria informatica. 1.3. Di fronte alla globalizzazione e a questa evoluzione del mercato, il Comitato invita le istituzioni europee a considerare la necessità di elaborare, nel quadro di una comunicazione, orientamenti e strumenti giuridici che, tenendo conto dei diritti fondamentali in materia di libertà di espressione, libertà di stampa e libertà dei mezzi di comunicazione, nonché delle diverse situazioni in cui operano i mezzi di comunicazione e delle diverse tradizioni giuridiche e culturali degli Stati membri, possano contribuire a garantire che l'accesso dei cittadini europei a mezzi di comunicazione pluralisti e indipendenti non venga ostacolato. 1.4. Di fronte a queste nuove fonti di informazione e intrattenimento, e non essendo l'informazione solo un prodotto commerciale, il Comitato rileva la necessità di garantire i diritti fondamentali dell'individuo, quali la libertà d'informazione e d'opinione, la tutela dei minori e della dignità umana, specie quella delle donne. 1.5. È per questo che, nelle osservazioni che seguono, il Comitato tiene conto del fatto che la problematica trattata nel parere si colloca in un contesto in intensa e continua evoluzione. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Nel Libro verde del dicembre 1997 sulla convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell'audiovisivo e delle tecnologie dell'informazione, la Commissione europea prendeva atto delle alleanze e delle fusioni in corso in questa nuova industria dell'informazione. Pur difendendo i principi della libera concorrenza, la Commissione confermava altresì la sua intenzione di lottare contro gli abusi di posizione dominante e le intese sui mercati delle telecomunicazioni, dei mezzi di comunicazione e delle tecnologie dell'informazione. 2.2. Nel settore del controllo delle operazioni di concentrazione, la Commissione cercherà, applicando la normativa sulla concorrenza, di garantire gli interessi dei consumatori con un'offerta diversificata di fonti d'informazione, autorizzando da un lato le concentrazioni onde favorire la creazione di forti imprese europee di mezzi di comunicazione, ma intervenendo dall'altro per impedire accordi tra gestori che potrebbero limitare la concorrenza e, di conseguenza, restringere la scelta del consumatore finale. 2.3. Rispetto al diritto della concorrenza, che spesso riguarda solo gli aspetti economici e finanziari delle concentrazioni nel settore dei nuovi mezzi di comunicazione, il Comitato ritiene che si debba tener conto anche dei criteri culturali e sociali al fine di tutelare gli interessi del pubblico europeo e la ricchezza del panorama dei media. 2.3.1. Per questo motivo il Comitato ritiene che l'applicazione del diritto comunitario della concorrenza nell'ambito della società dell'informazione debba tenere conto, oltre che degli aspetti puramente economici, della salvaguardia del pluralismo nell'informazione, nel rispetto, sempre, della libertà di stampa riconosciuta nelle Costituzioni degli Stati membri. 2.4. Le istituzioni europee devono sostenere la ricchezza e la diversità culturale dei vari paesi dell'UE, in particolare sotto il profilo linguistico ed etnico. 2.5. D'altronde le legislazioni degli Stati membri prevedono in generale la trasparenza della proprietà dei mezzi di comunicazione, così come negli altri settori economici, in modo da essere certi che non si stiano costituendo, o che non si siano già costituiti monopoli o oligopoli. Si dovrebbe pertanto ricordare che la Commissione europea in collaborazione con gli Stati membri ha la possibilità di scambiare tali informazioni in modo da esaminare, nel quadro dello sviluppo internazionale, il problema delle partecipazioni finanziarie, degli accordi tecnici o commerciali fra i gruppi del settore audiovisivo o fra i gestori dell'accesso alle varie reti, fra cui Internet. 2.6. Il Comitato intende altresì tener conto dei progressi tecnologici della società dell'informazione. A tal fine sarà necessario distinguere tra i servizi digitali di radiodiffusione, a cui si applicano le norme tradizionali sulla proprietà dei mezzi di comunicazione, qualora tali norme esistano, e i servizi in linea per cui devono valere - senza restrizioni di sorta - le regole di un mercato concorrenziale, onde garantire ai gestori un diritto d'accesso equo alle reti e ai sistemi, e ai consumatori il diritto ad un'informazione diversificata. 2.7. Poiché il progetto di direttiva della Commissione non è stato adottato, il Comitato auspica che venga elaborata una comunicazione in cui siano definiti orientamenti e strumenti giuridici che rispondano all'obiettivo del rispetto del pluralismo nell'organizzazione economica, sociale e culturale del settore. 2.8. Anche questa volta il Comitato ripropone le principali richieste formulate nei due pareri precedenti, che risalgono al 14 settembre 1994(1) e al 23 febbraio 1995(2). Tali richieste vanno estese per comprendere i nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite, via cavo) e i servizi audiovisivi e scritti che si stanno via via affermando in rete (Internet, multimedia); più precisamente occorre: - incoraggiare le emittenti commerciali radiotelevisive ed i gestori della radiodiffusione digitale a rispettare maggiormente la diversità di opinione ed il pluralismo, e ad essere più attenti alla diffusione di programmi culturali ed educativi, compresi quelli destinati alle minoranze; - promuovere lo sviluppo di una programmazione radiotelevisiva di servizio pubblico che garantisca un'informazione indipendente, ma anche trasmissioni culturali, educative e di intrattenimento, una programmazione che dovrebbe essere accessibile a tutti i cittadini europei; - mantenere il pluralismo e far sì che nessuna impresa si trovi in una situazione di abuso di posizione dominante in più settori (televisione digitale e hertziana, radio, carta stampata, servizi audiovisivi e scritti su Internet, edizione multimediale) in uno o più mercati nazionali o nella stessa area linguistica; - mantenere il pluralismo e impedire che le imprese che sono in una situazione di abuso di posizione dominante in un settore nazionale dei mezzi di comunicazione possano arrivare alla stessa situazione in un altro Stato membro dell'Unione europea; - tutelare l'indipendenza editoriale di tutti i mezzi di comunicazione da pressioni interne ma anche esterne, comprese le pressioni esercitate dai livelli governativi, consentendo così di migliorare la qualità e l'affidabilità dell'informazione; - impedire, mediante disposizioni legislative appropriate e grazie alle regole della concorrenza, la monopolizzazione dei diritti di ritrasmissione e di archivio, in particolare nel campo dell'informazione sportiva e degli archivi di film; - raccomandare, come presupposto per rilasciare ad un'impresa mediale, già attiva in un settore dei mezzi di comunicazione, l'autorizzazione ad operare in un altro settore, la trasparenza senza riserve di tutte le sue partecipazioni e di tutti gli incroci di capitali; - privilegiare l'educazione e l'informazione oggettiva del pubblico più vulnerabile affinché acquisisca la capacità di valutare e identificare i contenuti dell'industria dei mezzi di comunicazione, in particolare le informazioni diffuse su Internet; - chiarire la responsabilità editoriale degli attori di Internet, distinguendo nettamente gli editori dei siti Internet, che devono essere, senza alcuna eccezione, responsabili dei contenuti, dagli intermediari tecnici (ovvero gli addetti all'invio dei dati ed al mantenimento dei siti) esenti da ogni responsabilità nei confronti di contenuti non elaborati da loro, come prevede la proposta di direttiva europea relativa ad alcuni aspetti giuridici del commercio elettronico nel mercato interno; - configurare un codice europeo di comportamento dei mezzi di comunicazione che, oltre ai controlli sul dominio dei mezzi di comunicazione da parte di grandi gruppi, dovrebbe analizzare, tenendo sempre presente il mantenimento e la garanzia della libertà d'informazione e di opinione, la protezione dei minorenni nel caso di trasmissione di scene di violenza e di programmi pornografici, la limitazione di tali trasmissioni in nome della dignità umana, in particolare della dignità della donna, il divieto di fare apologia di guerra e di reato; - raccomandare un'"etichettatura" dei siti di informazione e di svago sulla rete Internet per proteggere il pubblico dai contenuti illeciti. A tal fine il Comitato spera di predisporre, nel corso di quest'anno, un parere d'iniziativa sul tema che gli consentirà di precisare i propri orientamenti in materia. 2.9. Un effettivo coordinamento a garanzia del pluralismo 2.9.1. Di fronte al rapido affermarsi di servizi audiovisivi e scritti su Internet il Comitato ritiene importante dare una risposta ai problemi dell'accesso a tali servizi, della loro regolamentazione e delle garanzie di pluralismo che devono accompagnarli. Nel campo d'azione degli organismi di regolamentazione esistenti nella maggior parte degli Stati membri dovrebbe rientrare anche Internet al fine di preservare i diritti fondamentali dell'individuo, come avviene nel caso dei mezzi di comunicazione tradizionali. Potrebbe rivelarsi utile un coordinamento su scala comunitaria, come illustrato al precedente punto 2.3. 2.9.2. Quanto al criterio dell'audience adottato dalla Commissione nelle sue prime riflessioni, si deve rilevare che devono essere considerati validi gli altri criteri generalmente previsti dalle disposizioni nazionali - laddove esse esistano - sulla percentuale di partecipazione al capitale delle imprese mediali e che il criterio dell'audience va ad aggiungersi a quelli esistenti. 2.9.3. D'altronde i "portali", che costituiscono dei punti di accesso ad Internet forniti da operatori che si collocano a monte o a valle della "catena" Internet, e che sono spesso di proprietà di grandi gruppi nel settore delle comunicazioni, dell'editoria e dell'informatica, tendono a privilegiare una certa concentrazione del contenuto disponibile in quanto favoriscono i prodotti offerti dai propri partner o dai siti dello stesso gruppo. È dunque importante che i consumatori siano consapevoli della libertà di scelta offerta dalle guide elettroniche ai programmi e delle possibilità tecniche che consentono di passare agevolmente da un portale all'altro, per non mettere a rischio il pluralismo e la diversità dell'informazione. 2.9.4. Per quanto riguarda invece le risorse finanziarie, l'analisi del mercato mostra attualmente che in alcuni paesi i pochi gruppi presenti nell'audiovisivo e nelle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione si ripartiscono la stragrande maggioranza delle risorse pubblicitarie. Il Comitato fa rilevare che questa situazione a lungo termine potrebbe essere pregiudizievole per le reti radio e televisive locali, e che in definitiva la scelta del consumatore finale risulta ridotta ovvero orientata in una certa direzione a causa di questo stato di cose unito alla configurazione dei portali descritta al punto precedente. 2.9.5. L'analisi del pluralismo e della concentrazione nei mezzi di comunicazione non può non prendere in considerazione l'arrivo della televisione completamente digitale, con i pacchetti (bouquet) di canali associati. Quest'importante evoluzione tecnologica suscita numerose questioni, come quella dell'attribuzione delle frequenze, che rischia di privilegiare coloro che per primi ne fanno richiesta, nonché di rafforzare il potere di operatori che controllano pacchetti molto consistenti (benché il pacchetto in sé generi pluralismo). A tal riguardo il Comitato solleva il problema dei decodificatori, che, nonostante siano oggi aperti a diversi pacchetti di canali codificati, sono associati a un pagamento che può creare rendite di posizione. 2.9.6. È altresì opportuno citare la prossima introduzione della radio digitale, che, sebbene costituisca un progresso tecnico auspicabile (qualità della radio, stabilità nell'ascolto, possibilità di trasmettere messaggi di sicurezza urgenti ecc.) comporterà verosimilmente un investimento più ingente di quello necessario oggi per creare stazioni radio che utilizzano la modulazione di frequenza, in particolare a livello regionale o locale; questo fenomeno rischia di causare un impoverimento del panorama radiofonico. 2.9.7. Restando nel settore della trasmissione, il Comitato rileva che la telediffusione via satellite è nelle mani di potenti gruppi capaci di finanziare questo strumento di portata internazionale, e che non è sottoposta a regolamentazioni nazionali. Il Comitato evidenzia a tal riguardo che il lancio di satelliti avviene attualmente senza un vero coordinamento politico. Per ovviare a questa situazione, il Comitato suggerisce un coordinamento politico in seno all'UE. 2.9.8. Il Comitato sottolinea l'importanza delle azioni di ricerca e delle loro applicazioni, indicate nel V Programma quadro di RSTD (1998-2002), destinate a migliorare la funzionalità, la facilità d'uso e d'accesso dei futuri prodotti e servizi collegati all'informazione. Le azioni di ricerca e le loro applicazioni rafforzano infatti la diversità linguistica e culturale, contribuiscono a valorizzare e mettere a profitto il patrimonio culturale europeo, stimolano la creatività, migliorano i sistemi d'istruzione e di formazione e fanno progredire i modelli socioeconomici e tecnologici che permettono di rappresentare le informazioni. 2.9.9. L'ultima osservazione riguarda la relazione del Programma di sviluppo delle Nazioni Unite sull'accesso a Internet: il Comitato auspica che le conclusioni di tale relazioni possano essere valutate nel quadro delle politiche strutturali dell'Unione europea e dei suoi negoziati esterni, in particolare gli accordi ACP. 3. Proposte 3.1. Il pluralismo e la concentrazione dei mezzi di comunicazione nell'era della globalizzazione e della convergenza digitale suscitano numerosi problemi a cui il Comitato intende fornire una prima soluzione. 3.2. Per quanto riguarda le norme in materia di proprietà dei mezzi di comunicazione, il Comitato suggerisce di cercare di individuare parametri comuni tra i criteri nazionali attualmente in vigore, e di aggiungervi altri parametri quali i criteri di audience o il controllo delle risorse. Andrebbe tuttavia notato che tali parametri devono tener conto delle differenze riscontrabili nelle tradizioni giuridiche, in particolar modo a livello costituzionale, nonché nelle tradizioni culturali di tutti gli Stati membri. 3.3. In linea con tale posizione, il Comitato raccomanda che gli Stati membri valutino se le norme nazionali in vigore in materia di proprietà dei mezzi di comunicazione (regime di licenze, ripartizione delle frequenze, soglie massime di audience, partecipazione al capitale, ecc.), qualora esistenti, debbano essere estese ai nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite e via cavo) per combattere gli eventuali rischi di abuso nelle concentrazioni; raccomanda inoltre un reale coordinamento su scala europea, in particolare in caso di sviluppo internazionale molto intenso. 3.4. Sul modello del Comitato di contatto esistente alla DG competente per applicare la direttiva "Televisione senza frontiere", il Comitato suggerisce, inoltre, un coordinamento - da parte della Commissione - degli organismi nazionali di regolamentazione dei mezzi di comunicazione, tale da consentire un esame flessibile, rapido e concreto dei progetti di accordo, delle questioni relative all'attribuzione delle frequenze o di qualunque questione riguardante l'accesso alle reti codificate che richiedono un decodificatore, accesso che dovrebbe invece essere aperto ad altri pacchetti, ecc. 3.5. Per quanto riguarda i servizi audiovisivi e scritti su Internet, il Comitato vorrebbe garantire a chi naviga sulla rete il rispetto delle regole del pluralismo e della diversità. Di fronte al rapido sviluppo di tali servizi, il Comitato chiede alla Commissione europea di formulare una raccomandazione in cui invita gli Stati membri a considerare se le normative nazionali riguardanti il settore audiovisivo debbano essere adeguate per farvi rientrare queste nuove fonti di informazione. Gli Stati membri andrebbero inoltre invitati a condividere le informazioni riguardanti questi eventuali sviluppi all'interno delle reti informali citate al punto 3.4. 3.6. Il Comitato, nel parere(3) sulla proposta di Raccomandazione sul tema "La tutela dei minori e della dignità umana nei servizi audiovisivi e d'informazione" adottata dal Consiglio il 24 settembre 1998, ritiene importante che gli organismi di regolamentazione dei mezzi di comunicazione facciano applicare in modo rigoroso le disposizioni della raccomandazione negli Stati membri. Tuttavia, il Comitato intende anche sottolineare che le misure contenute nella raccomandazione devono essere applicate rispettando e tenendo in considerazione le tradizioni legali, costituzionali e culturali dei diversi Stati membri. 3.7. Il fenomeno dei "portali", che tende a concentrare e a standardizzare le informazioni disponibili, va anche tenuto in considerazione al fine di garantire che non divenga un modo di accaparrarsi gli accessi a diverse fonti di informazione o alle risorse finanziarie collegate alla pubblicità. Una soluzione possibile è estendere le competenze degli organi di regolamentazione nazionali a questi nuovi servizi per meglio garantire un'informazione pluralista e diversificata, con un coordinamento a livello della Commissione. 3.8. La profusione di fonti d'informazione, difficilmente identificabili, su Internet genera inoltre confusione nel pubblico. Di qui la necessità di trovare soluzioni rapide che consentano al pubblico di individuare l'informazione disponibile. Una prima soluzione potrebbe essere costituita dall'introduzione, ad esempio, di un "marchio europeo" di qualità dell'informazione e di etica professionale, attraverso un'autoregolamentazione del settore stesso, per i siti che forniscono informazioni e intrattenimento allo scopo di garantire il pluralismo e l'indipendenza dell'informazione, nonché di combattere i contenuti illeciti. Bisogna a tal proposito ricordare la responsabilità delle agenzie di informazione, il cui codice deontologico dev'essere oggetto di particolare menzione. 3.9. Per quanto riguarda la responsabilità editoriale dei mezzi di comunicazione, il Comitato ricorda le Raccomandazioni formulate il 19 gennaio 1999 dal Consiglio d'Europa. Rileva che il problema dell'indipendenza editoriale e giornalistica dei mezzi di comunicazione tramite uno "statuto editoriale" volto a prevenire la possibile ingerenza dei proprietari o degli azionisti, ovvero di organi esterni, come i governi, nel contenuto dell'informazione, viene risolto in modo diverso nei vari Stati membri; a volte con norme costituzionali, a volte con accordi di autoregolamentazione. Per garantire la qualità dell'informazione, è auspicabile che gli operatori del settore (imprese mediali, proprietari, editori e giornalisti) adottino regole deontologiche (quali ad esempio un codice deontologico o norme di etica professionale). È inoltre importante che a tutte le persone impiegate in questo settore venga impartita la formazione che consenta loro di assumere questo tipo di responsabilità. 3.10. Il Comitato ritiene che l'esistenza e lo sviluppo delle radio locali oggi, grazie alla modulazione di frequenza, rappresentino un progresso sulla via del pluralismo e della consapevolezza delle caratteristiche sociologiche locali. Invita tuttavia la Commissione e il Consiglio a valutare se la comparsa della radio digitale avrà un impatto sul pluralismo e sulla diversità di informazione delle radio locali a causa della necessità di investimenti finanziari più ingenti da parte degli operatori locali. 3.11. Quanto alle eventuali conseguenze sociali delle concentrazioni d'impresa nel settore dei mezzi di comunicazione e delle tecnologie associate, il Regolamento (CEE) n. 4064/89 prevede che, se i rappresentanti dei lavoratori hanno interesse sufficiente ad agire nel caso di una decisione della Commissione riguardante la compatibilità di un'operazione di concentrazione con il Trattato di Roma, essi possono essere ascoltati dalla Commissione. Tale procedura è poco utilizzata. Si potrebbe intraprendere uno sforzo di informazione e forse di formazione affinché gli organismi di rappresentanza dei lavoratori a livello nazionale o a livello di comitati aziendali europei possano utilizzarla meglio per essere ascoltati più facilmente dalla Commissione nel quadro del Regolamento (CEE) n. 4064/89. 4. Conclusione 4.1. Di fronte alle implicazioni della società dell'informazione e alla necessità di garantire i diritti fondamentali dell'individuo, come la libertà d'espressione, d'informazione e d'opinione, la tutela dei minori e la dignità umana - specie quella delle donne - il Comitato propone alle istituzioni europee di formulare orientamenti che soddisfino le esigenze del pluralismo, sempre rispettando le differenze rilevabili negli Stati membri. Tali orientamenti potrebbero essere intesi a completare il diritto della concorrenza, ponendo l'accento sulla dimensione sociale e la diversità culturale dei mezzi di comunicazione. 4.2. Il fine di tale comunicazione sarebbe quello di completare il diritto della concorrenza, ponendo l'accento sulla dimensione sociale e la diversità culturale dei mezzi di comunicazione. Essa tenderebbe a rafforzare le garanzie del pluralismo dei contenuti e dei programmi del panorama dei mezzi di comunicazione, e indicherebbe ai soggetti dei grandi gruppi di comunicazione, con i suoi orientamenti, la via da seguire per preservare la diversità e la ricchezza dei contenuti accessibili al pubblico. Bruxelles, 29 marzo 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) Parere del Comitato economico e sociale in merito al Libro verde "Scelte strategiche per potenziare l'industria europea dei programmi nell'ambito della politica audiovisiva dell'Unione europea" (COM(94) 96 def.) GU C 393 del 31.12.1994, pag. 25. (2) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Seguito da dare al processo di consultazione relativo al Libro verde "Pluralismo e concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa del mercato interno - Valutazione della necessità di un'azione comunitaria" (COM(94) 353 def.) GU C 110 del 2.5.1995, pag. 53. (3) GU C 214 del 10.7.1998, pagg. 25 e 29. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale Il seguente emendamento, che ha ottenuto oltre un quarto dei voti espressi, è stato respinto nel corso del dibattito: Punto 3.11 Modificare (eliminare ultime due frasi). Motivazione I due ultimi periodi andrebbero eliminati perché non vi è necessità né ragione di avere una formazione e campagne d'informazione speciali dirette agli organismi di rappresentanza dei lavoratori a livello nazionale o ai comitati aziendali europei. Esito della votazione Voti contrari: 71, voti favorevoli: 35, astensioni: 15.