Parere del Comitato delle regioni in merito «agli effetti regionali della politica comune della pesca»

(96/C 129/01)

Il Comitato delle regioni, in data 19 luglio 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 10, secondo comma, del Regolamento interno, e dell'articolo 198 C del Trattato sull'Unione europea, di elaborare un parere in merito al tema di cui sopra.

La Commissione 2 «Assetto dello spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simon Day, in data 13 dicembre 1995.

Nel corso dell'11a sessione plenaria in data 17 e 18 gennaio 1996 (seduta del 18 gennaio 1996), il Comitato delle regioni ha adottato il seguente parere.

1. Introduzione

La crisi del settore della pesca nella Comunità

1.1. Secondo una comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, il settore della pesca comunitaria attraversa una crisi (). Si pensa che ciò sia da imputare a molte cause, tra cui le trasformazioni sfavorevoli intervenute nell'intero contesto economico. Nondimeno, si sono ravvisati dei fattori esplicativi in taluni gravi problemi interni e specifici del settore della pesca, quali la sovraccapacità, la pesca eccessiva, le perdite operative, nonché l'inadeguatezza delle strutture e dei canali di commercializzazione.

1.2. La Commissione ritiene che la crisi sia provocata in sostanza da fattori di ordine strutturale e che potrà essere superata solo adottando un pacchetto di misure coordinate con interventi su scala comunitaria, nazionale e settoriale.

1.3. Le misure di attuazione a livello comunitario vertono sulla conservazione e il controllo delle risorse, i mercati e le infrastrutture.

1.4. Per ciò che riguarda le misure strutturali, sono disponibili finanziamenti comunitari per adeguare le strutture nel settore della pesca (obiettivo 5(a)), nel quadro dello strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP). Tale comparto può anche fruire di assistenza da parte del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo (FSE), nelle regioni comprese negli obiettivi 1, 2 e 5(b) per l'attuazione di misure che contribuiscano alla diversificazione economica (). Inoltre, nel quadro dell'iniziativa comunitaria PESCA, il settore può ora beneficiare di un tipo di assistenza finalizzata a consentirgli di attuare con successo la propria trasformazione e la propria diversificazione, attraverso lo sviluppo di attività creatrici di occupazione (). Infine, la Commissione ha proposto di estendere la portata delle misure di accompagnamento socioeconomiche, così da contemplare il cofinanziamento dei regimi nazionali di prepensionamento dei pescatori, l'erogazione di pagamenti compensativi individuali ai pescatori, come anche un aiuto finanziario per l'istituzione di casse di disoccupazione-intemperie e di compensazioni finanziarie in seguito a brusche fluttuazioni del valore di mercato dei prodotti ().

1.5. Il presente parere viene elaborato in un contesto in cui, a quanto è stato dichiarato, la sovraccapacità delle flotte da pesca è incompatibile con il calo delle risorse, e tale squilibrio tra capacità e risorse rende necessaria la diversificazione del settore della pesca e il reimpiego dei pescatori. In questo contesto, inoltre, si è opportunamente sollecitato un parere in merito alle misure di accompagnamento socioeconomiche legate alle misure di ristrutturazione del settore della pesca ().

2. Osservazioni generali

La politica comune della pesca

2.1. Non sempre i pesci rispettano le linee di demarcazione, soprattutto quelle istituite da forze diverse dalla natura. Si è sostenuto, pertanto, che la politica comune della pesca fornisce una soluzione a un problema internazionale di rilievo inerente allo sfruttamento e alla ripartizione di una risorsa transnazionale. In sostanza, per gestire con efficienza ed efficacia la produzione e la distribuzione di pesce dal produttore al consumatore, occorre un accordo tra i vari «proprietari», anche se, nella prima fase della produzione, i diritti giuridici sui pesci non sono facilmente attribuibili.

2.2. Nonostante si sia pervenuti a un accordo con l'adozione di misure di gestione su scala comunitaria, l'attuazione di tali misure rientra tra le responsabilità degli Stati membri.

2.3. È probabile che questa impostazione dia luogo a divergenze nella prassi gestionale effettiva delle acque comunitarie, e che tra i «proprietari» della risorsa e i «consumatori», in special modo i pescatori, si istituisca un legame incongruente, soprattutto per ciò che attiene alla formulazione e all'attuazione di linee d'intervento.

Regioni fortemente dipendenti dalla pesca

2.4. L'incongruenza del rapporto tra i «proprietari» della risorsa e i «consumatori» trova spesso conferma quando si esaminano regioni fortemente dipendenti dalla pesca. La definizione di «zona dipendente dalla pesca» come di «un bacino di occupazione (o un gruppo di comuni) nel quale il contributo del settore della pesca all'attività economica locale (contributo misurato in termini di occupazione o in termini di valore aggiunto) è tale che le sue difficoltà hanno provocato o provocheranno in futuro riduzioni di attività e perdite di posti di lavoro, con grave deterioramento del tessuto socioeconomico» (), sembrerebbe indicare un'interazione ben documentata tra il settore della pesca e l'economia locale/costiera o regionale. Nondimeno, l'interazione che si considera maggiormente è quella che si verifica sul lato terrestre della costa. I legami tra l'attività e la sua risorsa di base, cioè l'interazione che ha luogo sul lato marittimo, vengono sovente esaminati in modo meno puntuale e, là dove vengono specificati ulteriormente, possono inficiare la definizione di cui sopra e le misure intese a ridurre la dipendenza ().

Pare opportuno procedere ad una definizione obiettiva e sistematica delle zone che dipendono dalla pesca, a livello non solo regionale ma anche locale. Tale definizione dovrebbe tener conto delle risorse e della flotta, onde poter individuare le zone maggiormente colpite da misure concrete della politica comune della pesca, e poter così ridurre o eliminare le ripercussioni negative a livello sociale nelle zone che effettivamente dispongono di ben poche alternative socioeconomiche alla pesca e alle industrie correlate.

2.5. C'è da aspettarsi che questa mancanza di conoscenza dei legami precisi tra le zone dipendenti dalla pesca e le loro risorse di base o attività di pesca specifiche dia adito a problemi significativi.

2.6. È probabile che il perseguimento di obiettivi programmatici relativi alla salvaguardia dell'occupazione e dei redditi (obiettivi socioeconomici) venga frenato per tale mancanza di conoscenza e di coinvolgimento degli utenti nella gestione e nel controllo delle risorse di base particolarmente importanti per determinate regioni dipendenti dalla pesca.

2.7. Se non si coglie l'opportunità di gestire le risorse a beneficio della regione specifica (o delle regioni specifiche), la «forte dipendenza» dalla pesca potrebbe rimanere l'unica possibilità di occupazione realistica a lungo termine. Se non si analizzeranno in maniera specifica le risorse naturali e le loro possibilità di creare ricchezza, questa dipendenza verrà probabilmente acuita dallo spreco non programmato di tale ricchezza, come anche da investimenti insufficienti nelle risorse del lato terrestre. Sfruttando la ricchezza della stessa risorsa di base per creare un'occupazione alternativa, forse si riuscirebbe a diminuire la dipendenza dalla pesca a lungo termine e incrementare i proventi dell'industria della pesca stessa (). Infine, elaborando un'impostazione più pianificata e coordinata dell'uso delle risorse, si concorrerebbe a integrare la gestione della pesca nella conduzione e nello sviluppo delle aree costiere, incentivando inoltre l'esame delle questioni ambientali durante i processi decisionali inerenti alla politica della pesca.

L'impatto delle misure

2.8. Vari tentativi sono stati e vengono tuttora effettuati, per valutare l'impatto delle misure adottate nel quadro della politica comune della pesca (). Tutti gli studi realizzati si sono misurati con la difficoltà di attribuire gli sviluppi specifici del settore ad azioni programmatiche piuttosto che a tendenze economiche concomitanti. Di conseguenza, l'impatto di molte misure non potrebbe essere quantificato in maniera precisa.

2.9. Tuttavia, in considerazione della crisi ravvisata nel settore comunitario della pesca, è probabile che l'impatto prospettato, almeno a breve termine, sia negativo per le «regioni fortemente dipendenti dalla pesca» che subiscono gravi danni in seguito alla perdita di posti di lavoro e al declino delle strutture socioeconomiche. Per tale motivo, la Commissione ha ritenuto opportuno adottare misure d'accompagnamento socioeconomiche aggiuntive e a largo raggio su scala comunitaria ().

È opportuno richiamare l'attenzione sul fatto che sino all'iniziativa comunitaria PESCA del 1994 ed alle relative misure socioeconomiche d'accompagnamento del 1995, di cui al paragrafo precedente, non si erano previste misure d'accompagnamento d'alcun tipo per la ristrutturazione del settore. È probabilmente in questa mancanza di correlazione tra politica strutturale e politica sociale che si cela una delle cause del fallimento della politica comune della pesca, come affermato nella relazione sul controllo dell'applicazione della politica comune della pesca imputabile alla scarsa volontà politica manifestata dai governi nazionali e dall'insufficiente coinvolgimento del settore.

2.10. Laddove il programmato impatto a breve termine può essere negativo, ma tale da garantire risultati positivi a media/lunga scadenza, si sono adottate azioni (legali e illegali), e probabilmente se ne adotteranno altre, intese a ridurre i costi imposti dalle misure di gestione (). Inoltre, azioni di annullamento spesso hanno determinato distorsioni a lungo termine nel tessuto del settore, di modo che, in alcuni Stati membri, quest'ultimo è ora in grado di adempiere maggiormente alle condizioni imposte dai regolamenti piuttosto che alle richieste del mercato.

2.11. Date le premesse e gli incerti legami tra le regioni fortemente dipendenti dalla pesca e la risorsa (o le risorse) di base, l'impatto delle misure adottate nel quadro della politica comune della pesca potrebbe essere incostante e disuguale all'interno della Comunità, e, in ogni caso, non coinciderà necessariamente con quello previsto.

2.12. Spesso le misure adottate dall'amministrazione comunitaria non hanno carattere orizzontale, ma riguardano zone di pesca specifiche o suddivisioni del CIEM, per cui, per valutare le ripercussioni delle misure, è necessario anche censire dettagliatamente la flotta che opera in tali aree classificandole per modalità di pesca e per regione di provenienza.

3. Osservazioni particolari

3.1. La politica comune della pesca e le misure connesse possono essere suddivise in quattro parti distinte ma correlate, riguardanti le strutture, i mercati, la conservazione e gli accordi internazionali sulla pesca. Tuttavia, dato il contesto in cui si formula il presente parere, si insisterà particolarmente sulle misure relative alla conservazione e alle strutture.

3.2. Dalla fine del 1992, la politica comune della pesca si è fondata su un nuovo regolamento quadro (). Pur vertendo essenzialmente sulla conservazione, tale nuovo regolamento riconosce l'esigenza di integrare i mercati, i parametri inerenti alle strutture e ai fattori di conservazione e, in particolare, stabilisce un nesso specifico tra la conservazione delle risorse e la ristrutturazione delle capacità di cattura, al fine di raggiungere i seguenti obiettivi generali:

«Per quanto concerne le attività di sfruttamento, la politica comune della pesca si prefigge l'obiettivo generale di proteggere e conservare le risorse acquatiche marine vive disponibili e accessibili nonché di assicurarne lo sfruttamento razionale e responsabile su base sostenibile, in condizioni economiche e sociali appropriate per tale settore, tenendo conto delle relative implicazioni per l'ecosistema marino e tenendo presenti in particolare le esigenze dei produttori e dei consumatori (1).

(1) Articolo 2 del Regolamento (CEE) n. 3760/92, del Consiglio, già citato.»Misure di conservazione

3.3. Le varie misure di conservazione riguardano sostanzialmente le norme che disciplinano l'accesso alle acque e alle risorse e l'esercizio delle attività di sfruttamento, come anche la gestione e il controllo delle stesse, al fine di «assicurare lo sfruttamento razionale e responsabile delle risorse su base sostenibile» (). Queste misure vanno elaborate alla luce delle analisi biologiche, socioeconomiche e tecniche disponibili, e in particolar modo sulla base di rapporti formulati dal Comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (STECF).

Norme di accesso alle acque

3.4. Entro il limite di pesca di 200 miglia degli Stati membri, l'accesso alle acque continua a essere limitato anche per i pescherecci comunitari (). In base al disposto dell'articolo 6 del Regolamento (CEE) n. 3760/92 del Consiglio, «gli Stati membri sono autorizzati a mantenere in vigore, dal 1° gennaio 1993 al 31 dicembre 2002, il regime definito all'articolo 100 dell'atto di adesione del 1972 e a estendere a 12 miglia marine per tutte le acque sotto la loro sovranità o giurisdizione il limite di 6 miglia stabilito in tale articolo.» Entro tali limiti, viene elaborato un regime specifico per l'esercizio di attività di pesca, che stabilisce per ciascuno Stato membro le zone geografiche della fascia costiera degli altri Stati membri in cui tali attività sono esercitate, nonché le specie cui si riferiscono. Inoltre, si è stabilito il regime per la cosiddetta «zona Shetland».

3.5. Sembrerebbe che le norme generali di accesso alle acque siano state fissate attenendosi a un principio «regionale», dato che l'articolo 100 dell'atto di adesione del 1972 limita la pesca ai pescherecci che pescano tradizionalmente in quelle acque e che operano da porti situati in quella zona geografica. Nondimeno, queste misure che limitano l'accesso alle zone a 6 e a 12 miglia hanno avuto un impatto limitato, rispetto al previsto, sulla conservazione degli stock e sulle regioni costiere in cui la pesca è la principale, se non l'unica attività praticata. Ciò è avvenuto, in quanto gli Stati membri non hanno limitato l'intensità della pesca nella zona costiera, non hanno favorito i pescherecci operanti da piccole comunità litoranee, né tanto meno li hanno tutelati contro le attività di pesca di navi più grandi e più itineranti. La decisione di applicare il principio di sussidiarietà e la partecipazione delle regioni al processo decisionale conferirebbero a queste ultime livelli di gestione e di corresponsabilità più elevati nello sviluppo e nell'attuazione della politica della pesca.

Norme di accesso alle risorse

3.6. Le misure per ogni tipo di pesca o gruppo di tipi di pesca possono comprendere l'istituzione di zone in cui le attività di pesca siano vietate o limitate, la limitazione dei tassi di sfruttamento, la fissazione di limiti quantitativi per le catture, la limitazione del tempo trascorso in mare, la determinazione del numero e del tipo dei pescherecci autorizzati a operare, la definizione di misure tecniche per gli attrezzi da pesca, con le relative modalità d'uso, la determinazione delle taglie minime o del peso minimo dei pesci e l'istituzione di incentivi anche economici al fine di promuovere una pesca più selettiva.

Limitazioni all'attività di pesca

3.7. Il Regolamento (CEE) n. 3760/92 stabilisce le misure di gestione dell'attività di pesca, disciplinando le catture (sbarchi) in base al totale delle catture ammesse (TAC) e alle quote assegnate agli Stati membri, conformemente al principio di «relativa stabilità» (). Nondimeno, gli strumenti di gestione disponibili vengono integrati con la possibilità di regolamentare le risorse ittiche, oltre che le catture, e tali misure sono inserite in un quadro pluriennale (relativo a molte specie), e sottoposte a un'analisi non solo biologica ma anche socioeconomica. Il regolamento consente al Consiglio di fissare per ciascun tipo di pesca varie possibilità di limitare le attività di sfruttamento, in rapporto a specifici obiettivi di gestione. Per esempio, le catture possono essere fissate in base ai consueti sistemi di TAC e/o di quote, oppure lo sforzo può essere limitato riducendo il numero di pescherecci e il numero di giorni trascorsi in mare. Il crescente rilievo attribuito alla gestione dello sforzo di pesca traspare nel disposto dell'articolo 5 del Regolamento (CEE) n. 3760/92, il quale sancisce l'istituzione, da parte del Consiglio, di un regime comunitario di licenze di pesca ().

3.8. Tuttavia, benché queste misure abbiano subito alcune modifiche, la struttura della gestione rimane rigorosamente gerarchica, per cui le decisioni adottate dalla Comunità vengono poste in atto dagli Stati membri e sortiscono effetti non sempre analizzati in modo specifico ed esplicito sulle regioni fortemente dipendenti dalla pesca (). Tali effetti, siano essi reali o potenziali, diventano una questione estranea alla dinamica e all'oggetto delle misure cautelative previste nel quadro di altri strumenti politici, come le proposte misure socioeconomiche di accompagnamento.

Misure tecniche di conservazione

3.9. Si tenta di salvaguardare le risorse alieutiche anche disciplinando le dimensioni minime delle maglie per reti e degli esemplari catturati, e, in talune zone, limitando l'attività di pesca e delle catture accessorie.

3.10. Da un punto di vista economico, le misure tecniche di conservazione potrebbero provocare un calo dei benefici netti nella produzione dello sforzo di pesca attraverso riduzioni a breve termine dell'efficienza e dei proventi. Dati i loro effetti potenzialmente negativi a breve termine e, in taluni casi, la loro complessità, la loro attuazione si è rivelata difficile, così come è avvenuto per molte altre misure della politica comune della pesca.

Controllo e attuazione

3.11. Nell'ottobre del 1993, il Consiglio ha adottato un nuovo sistema di controllo comunitario (). La portata di questo nuovo sistema è considerevolmente più ampia rispetto a quella del sistema precedente, in quanto disciplina tutti gli elementi della politica comune della pesca, e, quindi, riguarda non solo la conservazione, ma anche le misure strutturali e di commercializzazione di tale politica, ed è applicabile a tutto il settore, dalla fase iniziale di produzione al consumo finale. Questo nuovo sistema consente, inoltre, di effettuare azioni di controllo e di attuazione, avvalendosi della moderna tecnologia. Comunque, come già si verificava prima e in base al principio di sussidiarietà, il quale attribuisce la responsabilità al livello più appropriato, il rispetto e il controllo delle norme vanno garantiti a cura degli Stati membri, come pure la fissazione e l'applicazione delle sanzioni incombono ai tribunali nazionali.

3.12. L'esigenza di un nuovo sistema di controllo comunitario è stata dimostrata nei particolari nel 1992, in una relazione della Commissione (). Questa relazione individua alcune carenze di rilievo nell'attuazione della normativa relativa all'ispezione, carenze inerenti a problematiche ritenute peculiari delle politiche di gestione della pesca in generale, tra cui la mancanza di mezzi finanziari per l'ispezione e di sanzioni deterrenti, la mancanza di impegno politico, difficoltà pratiche connesse con l'ispezione comunitaria, la mancanza di un'impostazione globale dell'ispezione nel quadro della politica comune della pesca, la mancanza di coordinamento tra i vari organi preposti all'ispezione e le informazioni insufficienti sulla necessità di misure di conservazione. Date queste carenze, non ci si può attendere che l'impatto delle misure della politica comune della pesca sulle singole imprese e sulle regioni fortemente dipendenti dalla pesca sia quello previsto, né tanto meno che esso si riveli equo nella ripartizione di costi e benefici del controllo.

3.13. Molte delle carenze ravvisate sono state affrontate dalla nuova regolamentazione, ma il sistema in sé e il ruolo degli attori che ne fanno parte restano immutati. In particolare, in base alla normativa, per risolvere con maggiore efficacia le difficoltà intrinseche riscontrate da tutte le politiche di gestione della pesca, vale a dire la mancanza di diritti di proprietà delle risorse alieutiche e il continuo squilibrio tra l'interesse individuale a breve termine e quello collettivo a lungo termine, occorrerebbero, in pratica, un'applicazione più rigorosa e sanzioni più elevate.

3.14. Nondimeno, vi possono essere anche altri fattori che determinano la maggiore o minore osservanza delle norme, oltre a quelli di tipo economico, ossia il raffronto tra i possibili benefici apportati dalla violazione di un regolamento e i costi previsti (la probabilità di essere scoperti e condannati moltiplicata per l'entità della sanzione). La nuova normativa si adopera per armonizzare l'entità delle sanzioni nazionali, in modo da ovviare ad alcuni di tali fattori, e conseguire, ad esempio, effetti equi per individui e regioni. Tuttavia, in presenza di misure tali da provocare un considerevole danno economico a breve termine, i singoli pescatori e soprattutto le regioni fortemente dipendenti dalla pesca potrebbero non reputare del tutto lecito l'attuale sistema di gestione, il quale consiste in sostanza di imposizioni e controlli dall'alto verso il basso. Si può accrescere la liceità del sistema incentivando la giustizia, con una partecipazione più esplicita delle regioni e dell'industria all'attuazione della politica. In ogni caso, l'amministrazione comunitaria dovrà coordinare i meccanismi di ispezione e di controllo necessari a garantire l'applicazione uniforme delle norme sulla pesca in tutte le regioni. È auspicabile che tale armonizzazione si estenda alle misure deterrenti e alle sanzioni stabilite dai diversi Stati membri.

Accordi internazionali di pesca ed acque internazionali

3.15. La Conferenza delle Nazioni Unite sulle popolazioni ittiche internazionali e le specie ad alta intensità migratoria, conclusasi di recente e attualmente in fase di ratifica, getta le basi per la ricerca, attraverso la cooperazione regionale, di uno sfruttamento razionale delle risorse situate nelle acque internazionali. Si tratta di un interesse prioritario per la Comunità, dato che importanti flotte vivono di tali risorse. È necessario che la Comunità partecipi attivamente, laddove gli interessi comunitari sono in gioco, agli organi di controllo delle organizzazioni regionali di gestione delle risorse, di quelle già esistenti come di quelle future, arrivando anche, se necessario, a promuoverne la creazione, in modo da garantire lo sfruttamento razionale e duraturo delle risorse e evitare che tali organizzazioni finiscano con l'essere dominate dagli Stati costieri a scapito degli interessi comunitari e delle regioni e zone costiere che dipendono da tali attività.

Misure strutturali

3.16. Le misure tecniche di conservazione sono finalizzate a proteggere gli stock alieutici, e disciplinano le dimensioni minime delle maglie e le taglie minime dei pesci, come anche i controlli sulle attività di pesca in determinate zone o sull'entità delle catture accessorie. La fissazione di TAC e la loro ripartizione tra gli Stati membri sono intese altresì a limitare le catture, benché le capacità di cattura non possano essere controllate direttamente né con queste misure né con quelle tecniche di conservazione.

3.17. Pertanto, le misure strutturali vengono ora ritenute un aspetto di rilievo e parte integrante della politica di conservazione, come il Regolamento (CEE) n. 3760/92 ha riconosciuto formalmente. Dato che, ora, la flotta peschereccia comunitaria è caratterizzata da una capacità eccedentaria di cattura, e che quest'ultima è considerata un fattore rilevante della crisi nel settore della pesca comunitaria, le misure strutturali attribuiscono un particolare peso agli effetti diretti e indiretti della riduzione della capacità di cattura ().

3.18. La terza serie di programmi d'orientamento pluriennali (MAGP), relativi al periodo 1993-1996, prevedono una riduzione sostanziale dello sforzo di pesca, ovvero una diminuzione del 20 % per i pescherecci che si avvalgono di reti a strascico per le specie demersali, del 15 % per i segmenti che usano draghe e sfogliare per gli stock bentonici, e nessuna riduzione (o aumento) per i pescherecci atti alla cattura di tutti gli altri stock (). La terza serie di programmi fissa diversi obiettivi settoriali, e appare pertanto più circostanziata rispetto a quelle adottate in precedenza per i periodi 1982-1986 e 1987-1991, anche se non sembra tenere in debita considerazione gli effetti socioeconomici su determinate regioni fortemente dipendenti dalla pesca. Come si è già affermato, l'applicazione delle misure su scala nazionale è piuttosto arbitraria, e gli Stati membri, nell'adoperarsi per conseguire gli obiettivi fissati dai programmi, possono non tenere pienamente conto del particolare rilievo che la pesca assume in certe regioni.

3.19. Presumibilmente, la diminuzione dello sforzo di pesca, attuata attraverso la riduzione della capacità (e attraverso la limitazione dei tassi di attività, dato che l'obiettivo di ridurre la flotta può comportare la diminuzione dello sforzo fino al 45 %), sortirà effetti positivi a medio e lungo termine. A breve scadenza, tuttavia, si prospettano ripercussioni negative in termini di calo dell'occupazione e di declino delle strutture socioeconomiche di molte zone costiere. Pertanto, si ritiene che tali effetti, uniti all'impossibilità pratica di assorbire la sovraccapacità di pesca in assenza di misure d'accompagnamento supplementari, giustifichino l'attuazione di queste ultime.

3.20. Le misure di accompagnamento già disponibili prevedono sovvenzioni alle imprese del settore della pesca per mettere in disarmo i propri pescherecci o per trasferirli verso altri paesi (). Le zone dipendenti dalla pesca sono state inoltre ammesse a beneficiare delle misure nell'ambito dei vari obiettivi territoriali (), e, nel quadro dell'iniziativa comunitaria PESCA, si è sollecitata e concordata la presentazione di domande di assistenza ().

3.21. Le presunte lacune della normativa comunitaria hanno indotto la Commissione a proporre un regolamento del Consiglio inteso a modificare il Regolamento (CE) n. 3699/93 mediante l'introduzione di misure socioeconomiche (). Si propone di mantenere l'assistenza finanziaria dello SFOP per le seguenti misure: (a) il cofinanziamento, a certe condizioni, dei regimi nazionali di prepensionamento dei pescatori; (b) la concessione di pagamenti compensativi individuali ai pescatori; (c) aiuti per l'istituzione (non per l'operatività) di casse di disoccupazione-intemperie e meccanismi di compensazione finanziaria per i pescatori in caso di rapida fluttuazione del valore di mercato dei prodotti sbarcati. Tali nuove misure vengono proposte come facoltative, a discrezione degli Stati membri e applicabili esclusivamente nell'ambito di misure di arresto definitivo dell'attività dei pescherecci, di cui all'articolo 8, 2° comma del Regolamento (CE) n. 3699/93, ovvero nel quadro dell'istituzione di società miste, ai sensi dell'articolo 9, 3° comma dello stesso regolamento.

3.22. Come previsto dal Trattato, il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale hanno elaborato e continuano ad elaborare pareri in merito alla proposta originaria della Commissione (). Inoltre, il Consiglio ha adottato una posizione comune, in base alla quale la maggior parte degli Stati membri hanno affermato di poter acconsentire a un compromesso della Presidenza per l'uso dei fondi dello SFOP atto a sostenere i regimi nazionali di prepensionamento dei pescatori e i pagamenti compensatori ad equipaggi di pescherecci posti in disarmo, ma che respingevano le proposte originarie relative ai pagamenti in caso di intemperie e ai sostegni supplementari in seguito a fluttuazioni dei prezzi di mercato (). Effettivamente, è stato espresso il parere che le misure proposte dovrebbero essere finanziate dalle politiche sociali nazionali e non giustificano l'uso dei fondi dello SFOP.

3.23. Il parere del Comitato economico e sociale verte sulla proposta specifica e, pur essendo favorevole, suggerisce di ampliare la portata delle misure di sostegno. Nondimeno, nell'analizzare l'impatto delle misure nel quadro della politica comune della pesca, il presente parere ha il vantaggio di poter abbracciare una sfera di competenza più ampia. Di conseguenza, la specifica proposta di adottare misure socioeconomiche può essere inquadrata in un contesto più vasto, e forse determinare osservazioni più sostanziali.

3.24. Invero, le proposte in esame, inerenti a misure d'accompagnamento, mostrano ancora una volta che i fattori di ordine socioeconomico vengono considerati alla stregua di costi esterni di decisioni politiche, e non come elementi prioritari degli obiettivi prefissati. Inoltre, alcune delle principali misure strutturali, segnatamente quelle intese a conseguire l'obiettivo dei MAGP di limitare lo sforzo di pesca, non sembrerebbero racchiudere osservazioni esplicite riguardanti le regioni. Se è vero che lo squilibrio strutturale tra sforzo di pesca e risorse è un fattore nodale della crisi individuata, e che la riduzione della capacità resta un elemento di primaria importanza, l'elaborazione dei MAGP deve tenere conto degli interessi delle regioni fortemente dipendenti dalla pesca. L'attuale impostazione appare incongruente e tale incongruenza può determinare costi esterni che, a loro volta, richiederebbero ulteriori misure socioeconomiche di accompagnamento.

3.25. È necessario che le misure compensative di accompagnamento, introdotte con la riforma del Regolamento (CE) n. 3699/93 e l'iniziativa PESCA vengano tenute maggiormente presenti, siano dotate di adeguati mezzi finanziari e siano effettivamente in vigore durante il periodo di applicazione del suddetto regolamento, agendo come reale fattore di correzione degli squilibri regionali derivanti dalla ristrutturazione del settore.

4. Conclusioni

4.1. Pur essendo ovvio, è importante osservare che le risorse fondamentali delle attività di pesca marittima sono spesso situate a una certa distanza dalle regioni fortemente dipendenti da esse in termini di proventi e di occupazione. Inoltre, tali preziose risorse fondamentali sovente vengono sfruttate da imprese di pesca e regioni, le quali agiscono come «consumatori» e non «proprietari».

4.2. La natura fragile ed esile del legame tra un'attività regionale e le aree in cui si situano le relative risorse è atipica e la si riscontra nel fatto che il lato terrestre di tale legame sembra essere maggiormente conosciuto e documentato di quello marittimo. La fragilità di tale legame si accentua allorché i problemi da risolvere vengono trattati come se non rientrassero nelle principali decisioni politiche.

4.3. In sostanza, la linea conservativa della politica della pesca, che insiste sulla salvaguardia delle risorse ittiche e sulla dipendenza del settore da tale situazione, è ben rappresentata nell'ambito della politica comune della pesca. Inoltre, la ricerca dell'efficienza economica e dell'aumento della ricchezza, con la riduzione del numero degli operatori coinvolti nella pesca, è sostenuta dai principali aspetti strutturali del settore, soprattutto ora che i due elementi programmatici vengono considerati in un rapporto di dipendenza reciproca, vale a dire che riducendo la capacità (e lo sforzo di pesca) della flotta, si possono ottenere obiettivi di conservazione e di natura economica. Ciononostante, nell'ambito delle misure, la visione socioeconomica secondo la quale i pescatori e gli altri operatori del settore sono membri di comunità litoranee fortemente dipendenti dalla pesca, piuttosto che meri componenti di una flotta o di un'attività, tende a essere ritenuta una considerazione di tipo secondario anziché primario, ad esempio, quando si osserva che perseguire obiettivi di conservazione e razionalizzazione provoca effetti negativi che richiedono un'assistenza sotto forma di misure di sostegno. Le misure di sostegno devono essere tali da evitare la reticenza degli agenti interessati e consentire un maggiore coinvolgimento delle autorità nazionali e regionali. Esse devono includere aspetti diversi quali la formazione e la riqualificazione dei pescatori, gli incentivi per le imprese che assumono i lavoratori in esubero del settore della pesca, ivi comprese le forme di lavoro indipendente, e consentire un'applicazione articolata della ristrutturazione del settore in modo da ridurre al minimo i costi sociali nelle zone (individuate e definite con esattezza) che dipendono dalla pesca e non dispongono di alternative. Tali misure devono inoltre essere di portata tale da consentire una programmazione adeguata e dinamica.

4.4. Occorre che la Comunità preveda l'esigenza di intensificare i meccanismi necessari per aumentare le possibilità di accesso della sua flotta alle risorse esterne, sia in acque di paesi terzi sia in acque internazionali. Ciò va fatto tenendo presente la necessità di non incrementare il deficit comunitario di prodotti della pesca e la politica di coesione economica e sociale verso quelle zone costiere e comunità di pesca interessate dalla perdita di possibilità di accesso in seguito ai cambiamenti verificatesi nel Diritto internazionale del mare ed ai vantaggi commerciali concessi in funzione di altri interessi non pescherecci.

4.5. La separazione tra gli aspetti biologico-strutturali e quelli socioeconomici della gestione dà origine a un sistema centralizzato che non necessariamente tiene conto dei bisogni delle regioni, come invece fanno i sistemi che coinvolgono i «consumatori» nell'attuazione delle decisioni politiche, e non solo nel loro recepimento. Inoltre, l'osservanza dei regolamenti può determinare effetti controproducenti qualora il ruolo del consumatore nell'ambito della gestione sia piuttosto irrilevante.

Bisogna prestare maggiore attenzione anche alle differenze esistenti tra le varie zone costiere e l'equilibrio ecologico di queste ultime. In particolare, lo sfruttamento sostenibile delle risorse alieutiche necessita di un orientamento anche nell'ambito dell'attrezzatura tecnica da pesca. In tal senso, i metodi generici e non selettivi dovrebbero essere eliminati a favore dei metodi per catturare determinate specie e taglie di pesci. Tale principio andrebbe incluso nella politica comune della pesca.

4.6. Di conseguenza, gli effetti delle misure della politica comune della pesca sulle regioni fortemente dipendenti dalla pesca saranno probabilmente variabili e incostanti all'interno della Comunità, e l'impatto effettivo sarà ben diverso da quello previsto. Se è vero che le misure di sostegno, come quelle proposte dalla Commissione (), possono apportare un contributo positivo a breve termine, parrebbe necessario modificare l'impostazione in maniera più radicale, per affrontare i problemi a medio e lungo termine delle regioni fortemente dipendenti dalla pesca. Si sostiene che tale impostazione dovrebbe esaminare e integrare con maggiore efficacia la gestione della risorsa capitale di base nelle decisioni politiche riguardanti le regioni dipendenti, e coinvolgere i «consumatori» nella formulazione e/o nell'attuazione di tali decisioni. In tal modo, la ricchezza (sostenibile) delle risorse alieutiche potrà servire all'espansione (e alla diversificazione) economica programmata di regioni e aree costiere dipendenti dalla pesca, tenendo maggiormente conto delle esigenze di altri consumatori delle risorse costiere non legati alla pesca, come anche di considerazioni di ordine ambientale. Inoltre, ci si può attendere che il maggiore coinvolgimento dei «consumatori» nel processo di gestione regionale determinerà un accresciuto rispetto dei regolamenti, soprattutto in quanto la percezione della risorsa di base cambia a seconda che la si consideri un bene di consumo o una risorsa fissa. In ultima analisi, delegando l'attuazione della politica alle regioni, si perverrebbe, nel caso della pesca, a un'interpretazione più efficace ed efficiente del principio di sussidiarietà, che prevede l'attribuzione delle competenze al livello più appropriato, come anche a un raggiungimento più completo degli obiettivi della politica comune della pesca, vale a dire, «proteggere e conservare le risorse acquatiche marine vive disponibili e accessibili nonché assicurarne lo sfruttamento razionale responsabile su base sostenibile, in condizioni economiche e sociali appropriate per tale settore, tenendo conto delle relative implicazioni per l'ecosistema marino e tenendo presenti in particolare le esigenze dei produttori e dei consumatori» ().

Bruxelles, 18 gennaio 1996.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Jacques BLANC

() «La crisi nel settore della pesca nella Comunità» (COM(94) 335 def., 19 luglio 1994).

() Commissione delle Comunità europee, Fondi strutturali comunitari 1994-1999, OOPEC, 1993.

() Commissione delle Comunità europee, Guida alle iniziative comunitarie 1994-1999, OOPEC, 1994.

() Commissione delle Comunità europee, Misure di accompagnamento socioeconomiche legate alle misure di ristrutturazione del settore della pesca, e proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modifica del Regolamento (CE) n. 3699/93 (COM(95)55 def., 20 marzo 1995).

() Comunicazione della Commissione agli Stati membri che definisce gli orientamenti per le sovvenzioni globali o i programmi operativi integrati per i quali gli Stati membri sono invitati a presentare domande di contributo nel quadro di un'iniziativa comunitaria relativa alla ristrutturazione del settore della pesca (PESCA) (94/C 180/01), al titolo III. Beneficiari.

() Commissione delle Comunità europee, Studi socioeconomici regionali sul settore della pesca, Direzione generale della pesca, 1993.

() Il settore della pesca comprende tutti coloro i quali sono coinvolti in attività socioeconomiche nel settore medesimo, come è indicato nel regolamento (CEE) n. 3699/93 del Consiglio, del 21 dicembre 1993 (GU n. L 346 del 31. 12. 1993, pag. 1).

() a) Commissione delle Comunità europee, Studi socioeconomici regionali sul settore della pesca, Direzione generale della pesca, già citato.

b) Commissione delle Comunità europee, Analisi approfondita dell'impatto socioeconomico dei programmi di orientamento pluriennali delle flotte pescherecce, in corso di pubblicazione (testo menzionato in una comunicazione della Commissione sulle misure di accompagnamento socio-economiche legate alle misure di ristrutturazione del settore della pesca, COM(95) 55 def., del 20 marzo 1995, pag. 2).

() Commissione delle Comunità europee, Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modifica del Regolamento (CE) n. 3699/93 del Consiglio del 21 dicembre 1993 che definisce i criteri e le condizioni degli interventi comunitari a finalità strutturale nel settore della pesca, dell'acquacoltura e della trasformazione e commercializzazione dei relativi prodotti, già citato.

() Commissione delle Comunità europee, Relazione sul controllo dell'applicazione della politica comune della pesca, SEC(92) 394 def., 6 marzo 1992.

() Regolamento (CEE) n. 3760/92, del Consiglio, del 20 dicembre 1992, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura (GU n. L 389 del 31. 12. 1992).

() Articolo 4, 1° comma del Regolamento (CEE) n. 3760/92, del Consiglio, già citato.

() Il limite di 200 miglia non è stato adottato nel Mediterraneo, per cui la pesca ivi effettuata non ricade sotto il disposto del regime comunitario per la conservazione delle risorse marine.

() Il principio di «relativa stabilità» riguarda l'assegnazione agli Stati membri di una percentuale fissa del TAC per un dato stock cui essi hanno accesso. Questo sistema di ripartizione venne applicato per la prima volta nel 1983 e fu fissato tenendo conto di una serie di criteri, tra i quali le esigenze specifiche di regioni particolarmente dipendenti dalla pesca, in base alla risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976 («Le preferenze dell'Aia»).

() Alcune successive proposte della Commissione in materia sono state suddivise in due categorie: (a) regimi che stabiliscono talune norme relative alle informazioni minime che devono figurare nelle licenze di pesca, intesi in sostanza a fornire un documento d'identità a ciascun peschereccio comunitario, e (b) regimi atti a limitare lo sforzo di pesca dei singoli pescherecci tramite permessi speciali di pesca. Si veda, ad esempio:

a) Regolamento (CE) n. 3690/93 del Consiglio, del 20 dicembre 1993, che istituisce un regime comunitario che stabilisce le norme relative alle informazioni minime che devono figurare nelle licenze di pesca (GU n. L 341 del 31. 12. 1993).

b) Regolamento (CEE) della Commissione, del 24 gennaio 1989, relativo allo schedario delle navi da pesca della Comunità.

c) Regolamento (CE) n. 1627/94 del Consiglio, del 27 giugno 1994, che stabilisce le disposizioni generali relative ai permessi di pesca speciali (GU n. L 171 del 6. 7. 1994).

() Nonostante alcuni moniti scientifici, certi interessi globali di ordine socioeconomico hanno provocato l'aumento del TAC, sebbene, quando ciò ha coinvolto le preferenze dell'Aia, non sempre si è verificato che esse fossero adeguate in maniera specifica alle regioni su cui si basavano.

() Regolamento (CEE) n. 2847/93 del Consiglio, del 12 ottobre 1993, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca, come sancito e previsto all'articolo 12 del nuovo regolamento di base n. 3760/92.

() Relazione della Commissione, rivolta al Consiglio e al Parlamento europeo, sul controllo dell'applicazione della politica comune della pesca, già citata.

() La crisi nel settore della pesca nella Comunità, già citato.

() Decisioni della Commissione del 21 dicembre 1992 relative ai programmi d'orientamento pluriennali per la flotta peschereccia degli Stati membri per il periodo 1993-1996.

() Regolamento (CE) n. 3699/93, articoli 8 e 9.

() Regolamento di coordinamento dei Fondi strutturali, articoli 9 e 11 bis.

() Comunicazione della Commissione agli Stati membri che definisce gli orientamenti per le sovvenzioni globali o i programmi operativi integrati per i quali gli Stati membri sono invitati a presentare domande di contributo nel quadro di un'iniziativa comunitaria relativa alla ristrutturazione del settore della pesca (PESCA) (GU n. C 180 dell'1. 7. 1994, pag. 1).

() Tali lacune sono state avvertite da taluni Stati membri, dal Parlamento europeo e dal settore della pesca (attraverso i suoi canali ufficiali di comunicazione con la Commissione).

() Parere del Comitato economico e sociale in merito alla proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modifica del Regolamento (CE) n. 3699/93 che definisce i criteri e le condizioni degli interventi comunitari a finalità strutturale nel settore della pesca, dell'acquacoltura e della trasformazione e commercializzazione dei relativi prodotti CES 591/95, 31 maggio e 1° giugno 1995.

() Consiglio «Pesca», 1° giugno 1995.

() Misure di accompagnamento socioeconomiche legate alle misure di ristrutturazione del settore della pesca e proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modifica del Regolamento (CE) n. 3699/93, già citato.

() Articolo 2 del Regolamento (CEE) n. 3760/92 del Consiglio, già citato.