RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Quando la Commissione ha adottato, il 25 novembre 2021, la proposta relativa alla futura raccomandazione (UE) 2022/107 del Consiglio su un approccio coordinato per agevolare la libera circolazione in sicurezza durante la pandemia di COVID-19, la situazione epidemiologica relativa alla pandemia di COVID-19 era notevolmente diversa da quella attuale. In quel momento la variante Delta che destava preoccupazione era ancora diffusa nell'Unione. Più di dieci mesi dopo, la variante Omicron, altamente trasmissibile, è diventata dominante nell'Unione, sotto forma di differenti sottovarianti.

Omicron è meno grave della variante Delta precedentemente osservata, caratteristica che può essere attribuita almeno in parte all'effetto protettivo della vaccinazione e/o di un'infezione precedente. Di conseguenza, e in combinazione con tali livelli di protezione più elevati, la pressione sui sistemi sanitari rimane attualmente a livelli gestibili, anche durante picchi temporanei di infezioni come l'ondata dovuta alle sottovarianti Omicron BA.4 e BA.5 osservate durante l'estate del 2022.

La Commissione ha sempre insistito sul fatto che ogni restrizione alla libera circolazione attuata in risposta alla pandemia di COVID-19 non deve andare al di là di quanto strettamente necessario per tutelare la salute pubblica. Come indicato nei punti 1 e 2 della raccomandazione (UE) 2022/107 del Consiglio, ogni restrizione di questo tipo dovrebbe, conformemente ai principi di necessità e proporzionalità, essere revocata non appena la situazione epidemiologica lo consenta. Ad agosto 2022 gli Stati membri avevano revocato tutte le misure che incidevano sulla libera circolazione delle persone nell'Unione, compreso l'obbligo per i viaggiatori di possedere un certificato COVID digitale dell'UE.

Per rispecchiare la situazione attuale, la Commissione propone di adeguare l'approccio definito nella raccomandazione (UE) 2022/107. In particolare, la raccomandazione dovrebbe sottolineare che, in questa fase della pandemia, gli Stati membri non dovrebbero, in linea di principio, imporre restrizioni alla libera circolazione delle persone connesse alla pandemia per motivi di salute pubblica. L'ondata estiva del 2022 dimostra quanto l'elevata circolazione del virus, a seguito della comparsa di una nuova variante che desta preoccupazione, non comporti necessariamente una pressione sostanziale sui sistemi sanitari nazionali. Ciò evidenzia l'importanza di un approccio prudente nel valutare l'introduzione di restrizioni di viaggio basate sul numero di casi o sulla presenza di una nuova variante.

Allo stesso tempo, come osservato dalla Commissione nella comunicazione del 2 settembre 2022, la pandemia mondiale di COVID-19 non è finita. Non si possono escludere nuove ondate di infezioni che potrebbero causare un peggioramento della situazione epidemiologica, anche a seguito della comparsa di una nuova variante che desta preoccupazione. Secondo quanto riferito dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) il 7 ottobre 2022, infatti, il quadro epidemiologico suggerisce un aumento della trasmissione nella maggior parte degli Stati membri, senza tuttavia indicare cambiamenti nella distribuzione della circolazione delle varianti. La Commissione ha pertanto invitato gli Stati membri a continuare a coordinare gli sforzi in materia di preparazione in tutta l'Unione. Nell'ambito di tali sforzi, il 29 giugno 2022 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno prorogato il periodo di applicazione del regolamento (UE) 2021/953 sul certificato COVID digitale dell'UE fino al 30 giugno 2023.

La proroga del quadro del certificato COVID digitale dell'UE garantisce che i cittadini dell'Unione possano continuare a beneficiare di certificati interoperabili e reciprocamente accettati di vaccinazione, di test e di guarigione in relazione alla COVID-19, in situazioni ove gli Stati membri potrebbero ritenere necessario reintrodurre temporaneamente determinate restrizioni alla libera circolazione basate su considerazioni di salute pubblica. Al tempo stesso è importante sottolineare che il regolamento (UE) 2021/953 non obbliga in alcun modo gli Stati membri a richiedere la prova dello status di vaccinazione, test o guarigione nel contesto dell'esercizio della libera circolazione.

Qualora, in risposta a un grave peggioramento della situazione epidemiologica, uno Stato membro ritenga che le restrizioni alla libera circolazione siano comunque necessarie per salvaguardare la salute pubblica e siano proporzionate, tali restrizioni dovrebbero limitarsi a imporre ai viaggiatori l'obbligo di possedere un certificato COVID digitale dell'UE valido. Per determinare se una situazione debba essere qualificata come un grave peggioramento della situazione epidemiologica, gli Stati membri dovrebbero tenere in considerazione, in particolare, la pressione che grava sul loro sistema sanitario a causa della COVID-19, segnatamente in termini di ricoveri e numero di pazienti ricoverati negli ospedali e nelle unità di terapia intensiva. In tale contesto, l'ECDC pubblica dati pertinenti sull'evoluzione della situazione epidemiologica.

Gli Stati membri dovrebbero inoltre valutare se tali restrizioni possano avere delle ricadute positive sulla situazione epidemiologica, compresa una riduzione significativa della pressione esercitata sui sistemi sanitari nazionali, dato che i fattori nazionali di norma incidono sulla situazione epidemiologica in misura maggiore rispetto ai viaggi transfrontalieri. In tali situazioni, piuttosto che le restrizioni ai viaggi, gli interventi nazionali non farmaceutici, ad esempio l'uso delle mascherine, la ventilazione degli ambienti e il distanziamento, possono essere efficaci nel rallentare la diffusione della COVID-19 se attuati precocemente e in maniera diffusa e se messi sufficientemente in pratica dalla società.

Per quanto riguarda l'eventuale obbligo di possedere un certificato COVID digitale dell'UE valido, le modifiche introdotte dal regolamento (UE) 2022/1034 del Parlamento europeo e del Consiglio dovrebbero rispecchiarsi nella raccomandazione (UE) 2022/107. In primo luogo, è opportuno chiarire che i certificati COVID digitali dell'UE rilasciati alle persone che partecipano a sperimentazioni cliniche per vaccini anti COVID-19 possono essere accettati da altri Stati membri al fine di non applicare le restrizioni alla libera circolazione. Per agevolare l'esercizio della libera circolazione dei cittadini dell'Unione che hanno ricevuto un vaccino anti COVID-19 che ha completato l'iter previsto per l'inserimento nell'elenco per l'uso di emergenza dell'OMS, è opportuno raccomandare agli Stati membri di accettare anche i certificati COVID digitali dell'UE rilasciati a seguito della somministrazione di tali vaccini. Inoltre i certificati di test e di guarigione possono ora essere rilasciati sulla base di saggi antigenici di laboratorio.

Tenuto conto della loro situazione specifica o della loro funzione essenziale, alcune categorie di viaggiatori dovrebbero essere esenti dall'eventuale obbligo di possedere un certificato COVID digitale dell'UE. Alla luce dell'attuale situazione in materia di sicurezza, è importante che tale elenco includa esplicitamente diplomatici, personale delle organizzazioni internazionali e persone invitate da organizzazioni internazionali la cui presenza fisica è necessaria per il buon funzionamento di tali organizzazioni, personale militare, operatori umanitari e della protezione civile. L'elenco dovrebbe includere anche le persone di cui all'articolo 2 della decisione di esecuzione (UE) 2022/382 del Consiglio ed essere coerente con la proposta della Commissione di raccomandazione del Consiglio su un approccio coordinato dei viaggi durante la pandemia di COVID-19 verso l'Unione. Allo stesso tempo, ciò non dovrebbe impedire agli Stati membri di offrire vaccinazioni e test a tali categorie di persone.

Per poter far fronte rapidamente alle nuove varianti emergenti di SARS-CoV-2, è opportuno mantenere la procedura del "freno di emergenza" nei casi in cui sia possibile adottare misure aggiuntive al certificato COVID digitale dell'UE. Per allinearla alle modifiche di cui sopra, è opportuno chiarire che la procedura del freno di emergenza potrebbe essere utilizzata in risposta alla comparsa di una nuova variante di SARS-CoV-2 che desta preoccupazione o interesse, con l'obiettivo di rallentarne la diffusione mediante restrizioni di viaggio, guadagnare tempo per mobilitare una maggiore capacità ospedaliera e avviare lo sviluppo di vaccini. La procedura potrebbe essere utilizzata anche ove la situazione epidemiologica peggiori rapidamente e gravemente suggerendo la comparsa di una nuova variante di SARS‑CoV‑2 che desta preoccupazione o interesse.

Qualora uno Stato membro introduca l'obbligo di presentare un certificato COVID digitale dell'UE valido o adotti misure supplementari conformemente alla procedura del freno di emergenza, tale Stato dovrebbe informarne tempestivamente la Commissione e gli altri Stati membri attraverso la rete dei dispositivi integrati dell'UE per la risposta politica alle crisi (IPCR) e fornire informazioni sui motivi, l'impatto atteso, l'entrata in vigore e la durata di tali restrizioni di viaggio. Ciò dovrebbe includere informazioni sul motivo per cui l'introduzione di tali restrizioni di viaggio è conforme ai principi di necessità e proporzionalità, ad esempio a causa della specifica situazione geografica dello Stato membro interessato o delle particolari vulnerabilità del suo sistema sanitario.

Per ottenere informazioni tempestive, pertinenti e rappresentative sulla comparsa e sulla circolazione delle varianti di SARS-CoV-2 che destano preoccupazione o interesse, gli Stati membri dovrebbero valutare la circolazione delle diverse varianti di SARS-CoV-2 nella comunità selezionando campioni rappresentativi per il sequenziamento, effettuare la caratterizzazione genetica e segnalare i risultati della tipizzazione delle varianti in linea con gli orientamenti sul sequenziamento pubblicati dall'ECDC.

Resta inoltre importante garantire che le informazioni su eventuali nuove misure siano rese pubbliche il prima possibile. Effettivamente, come osservato dalla Commissione nella sua comunicazione del 2 settembre 2022, gli Stati membri dovrebbero fare ogni sforzo per informare adeguatamente i potenziali viaggiatori in merito alle restrizioni sui viaggi che potrebbero presentarsi in caso di ingresso in un altro Stato membro. La piattaforma web Re-open EU rimane un punto di riferimento fondamentale per chiunque viaggi nell'Unione.

La Commissione propone inoltre di eliminare la mappa a semaforo pubblicata dall'ECDC dopo l'adozione della raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio nell'ottobre 2020. Alla luce degli sviluppi epidemiologici, la metodologia della mappa è stata adattata nel febbraio 2021, nel giugno 2021 e nel gennaio 2022. L'ultima versione, che utilizza il tasso dei casi registrati negli ultimi 14 giorni ponderato in funzione della copertura vaccinale, si basava sull'esperienza con la variante Delta. Tuttavia, a seguito dell'elevato numero di infezioni causato dalla variante Omicron, ampie parti della mappa erano classificate come "rosso scuro" nonostante la revoca da parte di tutti gli Stati membri delle restrizioni alla libera circolazione. Inoltre, poiché gli Stati membri hanno adattato i propri programmi di test, diverse regioni sono apparse in "grigio scuro" a causa della segnalazione della diminuzione dei tassi di test al di sotto della soglia stabilita dalla raccomandazione (UE) 2022/107. Questo spostamento delle strategie di test verso campioni rappresentativi della popolazione non cambierà nel prossimo futuro. La mappa a semaforo era dunque diventata inadeguata per rappresentare la situazione epidemiologica nell'Unione. A seguito di discussioni con gli Stati membri e la Commissione, nel luglio 2022 l'ECDC aveva già sospeso temporaneamente la pubblicazione della mappa.

Di conseguenza, la Commissione propone di eliminare, insieme alla mappa a semaforo, anche i riferimenti a misure supplementari specifiche per coloro che viaggiano in provenienza da zone "rosso scuro". L'ECDC continuerà in ogni caso a pubblicare dati sui pertinenti indicatori epidemiologici, permettendo così di confrontare costantemente la situazione epidemiologica tra le diverse regioni, in particolare in caso di peggioramento della situazione epidemiologica.