Parere del Comitato delle regioni in merito al «Libro verde sui porti e sulle infrastrutture marittime»

(1999/C 93/04)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

visto il «Libro verde della Commissione sui porti e sulle infrastrutture marittime» (COM(97) 678 def.);

vista la decisione della Commissione europea, in data 15 dicembre 1997, di consultare il Comitato delle regioni, in conformità dell'articolo 198 C, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la propria decisione, del 15 luglio 1998, di incaricare la Commissione 3 «Reti transeuropee, trasporti, società dell'informazione» di preparare i lavori in materia;

visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 3 il 27 novembre 1998 (CdR 331/98 riv.) (relatore: Laan);

considerati i precedenti pareri:

- «Verso una nuova strategia marittima» (CdR 137/97 fin) ()

- «La dimensione paneuropea della politica dei trasporti» (CdR 253/97 fin) ()

- «L'assetto territoriale in Europa» (CdR 340/96 fin) ()

- «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Decisione n. 1692/96/CE relativamente ai porti marittimi, ai porti di navigazione interna e ai terminali intermodali, nonché al progetto n. 8 dell'allegato III» (COM(97) 681 def. - 97/0358 COD) (CdR 101/98 fin) ();

considerati i lavori preparatori del gruppo di lavoro, composto da Scott, Bree, Cummins, Ervelä, Gustâv, Jensen, Laan (Presidente), Lamberti, Niederbremer, Pella, Pericu, Sauwens, Suykerbuyk e Walsh);

considerati i dibattiti tenuti durante la manifestazione «Barcelona Conference on the future prospective for European Ports», organizzata dalla Commissione europea a Barcellona il 7 e 8 maggio 1998, ed in occasione del seminario organizzato dal CdR a Dublino il 26 novembre 1998 sul tema «Porti e infrastrutture marittime in Europa: l'approccio del Comitato delle regioni»,

ha adottato all'unanimità il 14 gennaio 1999, nel corso della 27a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Comitato si compiace della pubblicazione del Libro verde sui porti e sulle infrastrutture marittime. La Commissione dimostra in tal modo la grande importanza di questo anello della catena dei trasporti, al quale è stata finora rivolta insufficiente attenzione nell'ambito del dibattito sulla politica europea dei trasporti e sulle reti transeuropee. Viene inoltre accolta molto favorevolmente anche la discussione avviata fra le istituzioni europee, le autorità portuali, i gestori dei porti e le imprese del settore marittimo, come anche i sindacati e altre organizzazioni che rappresentano gli interessi sociali del settore.

1.2. Il Comitato ritiene che i porti marittimi dell'Unione europea debbano contribuire allo sviluppo sostenibile della Comunità, dal punto di vista sia ecologico che economico. I porti marittimi dell'Unione europea rappresentano altrettanti punti di confine dell'Unione, con tutte le implicazioni che ne conseguono sotto il profilo sanitario, economico e della sicurezza. I porti marittimi europei costituiscono una parte integrante dell'Unione, in cui vige integralmente il diritto europeo.

1.3. Il Comitato condivide pertanto l'opinione secondo cui i porti marittimi rivestono un'importanza vitale per la competitività dell'Europa e rappresentano poli importanti di sviluppo regionale, economico e sociale. I porti non costituiscono solo un elemento della catena dei trasporti, ma anche un'entità economica autonoma. Vi transitano oltre il 90 % degli scambi dell'Unione europea con i paesi terzi, circa il 30 % del traffico intracomunitario e oltre 200 milioni di passeggeri. I porti possono contribuire notevolmente alle economie locali e regionali ed all'occupazione. La competitività del commercio marittimo è quindi un obiettivo prioritario da perseguire e deve essere rafforzata da un sistema di trasporti efficiente e policentrico, in cui i porti marittimi svolgano un ruolo di primo piano. Tali porti sono località ideali per le attività industriali che dipendono dall'approvvigionamento di ampie quantità di materie prime con un basso valore specifico e dalla possibilità di spedire semilavorati. In tal modo i porti marittimi forniscono un notevole contributo alla creazione di valore aggiunto all'interno dell'Unione europea ed all'occupazione nelle regioni sia costiere che dell'entroterra. In generale i piccoli porti marittimi, in interazione con i grandi, svolgono un ruolo essenziale a favore dell'economia dell'UE e di uno sviluppo sostenibile. Ciò è vero in particolare per i piccoli porti marittimi situati in zone periferiche della Comunità.

1.4. Il Libro verde afferma che l'influenza sempre crescente della globalizzazione, il mercato interno europeo e le conseguenze della società dell'informazione richiedono una maggiore efficienza dei porti nonché il potenziamento delle infrastrutture portuali e marittime. Il Comitato ritiene che tali processi vadano lasciati alle forze di mercato, nei limiti imposti dalla tutela della sicurezza e della salute del cittadino, al fine di creare un sistema di trasporti efficace. La funzione dinamica di aggiustamento esercitata dalle forze del libero mercato mantiene costantemente un sistema di trasporti che contribuisce in maniera ottimale all'economia dell'Unione europea e delle regioni costiere e dell'interno. Una libera concorrenza a parità di condizioni può essere realizzata, da un lato, assicurando una regolamentazione uniforme in ambiti come l'occupazione, la sicurezza sul lavoro, le condizioni di lavoro, la tutela ambientale, la sicurezza esterna e il controllo delle frontiere e, dall'altro, garantendo un'equa ripartizione dei costi del complesso portuale e dei servizi ivi offerti fra gli utenti di tutti i porti europei.

1.5. Il funzionamento ottimale dei porti marittimi a beneficio dell'intera Unione europea e delle regioni costiere e dell'interno richiede a livello dell'Unione europea un tipo di politica che definisca condizioni: un insieme coerente di misure sostenibili relative all'impiego delle infrastrutture portuali (a cominciare da una maggiore trasparenza in merito ai costi ed ai benefici della gestione dei porti) e relative ai temi menzionati al punto 1.4. Per gli stessi motivi, un tipo di politica creatrice di condizioni per i porti marittimi, ovvero creatrice di strutture secondo il principio di sussidiarietà, deve rimanere riservata al livello nazionale: le imprese e le autorità locali, regionali e nazionali. L'intervento europeo deve rimanere limitato all'istituzione ed al controllo di pari condizioni per una concorrenza libera ed equa (cfr. l'allegato). La politica riguardante i porti e le infrastrutture marittime europee deve mirare ad una ripartizione ottimale dei trasporti di merci e di passeggeri nelle regioni costiere.

1.6. Il Comitato accoglie pertanto favorevolmente le nuove iniziative della Commissione, nella misura in cui queste contribuiscano alla creazione di pari condizioni. Un funzionamento ottimale del mercato rafforza l'integrazione dei porti marittimi nella rete delle infrastrutture multimodali transeuropee. In tal modo una politica europea per i porti contribuisce ad uno sviluppo equilibrato della rete dei trasporti europea.

2. Una politica che definisca condizioni

2.1. Per quanto riguarda questo tipo di politica generale, il Libro verde si limita in gran parte alla regolamentazione relativa alla navigazione marittima. Manca un'attenzione in senso più ampio per tematiche quali la tutela ambientale, la sicurezza e le condizioni di lavoro, la sicurezza esterna, il controllo delle frontiere. Contemporaneamente, le differenze nella regolamentazione riguardante questi aspetti e/o il relativo rispetto implicano che i diritti fondamentali del cittadino europeo (sicurezza e salute) non verranno tutelati in maniera equa, ed influiscono notevolmente sulla concorrenza fra le autorità portuali e fra le imprese che operano nei porti marittimi. È dunque necessario mirare ad una regolamentazione europea uniforme in materia.

Ambiente

2.2. L'inquinamento ambientale valica qualunque confine. Le conseguenze dell'inquinamento per la salute degli esseri umani e dell'ambiente sono in linea di massima uguali in tutti i paesi; una tutela ambientale efficace richiede dunque un approccio transfrontaliero, almeno a livello di UE, che preveda tuttavia anche una collaborazione con stati extraeuropei. Poiché le norme di tutela ambientale possono avere un'influenza notevole sui costi di produzione, un approccio comune europeo contribuisce al funzionamento del mercato.

2.3. Il deposito di inquinanti atmosferici e gli scarichi attraverso i fiumi ed i canali rappresentano le principali fonti di inquinamento dell'ambiente marittimo, a cui contribuiscono inoltre gli scarichi legati alla navigazione marittima. Il rilascio in mare di materie di scarto da parte delle imbarcazioni è una pratica che risale a secoli or sono e che, pur essendo stata considerata come perfettamente normale nell'esercizio corrente dell'attività (ragion per cui non è previsto alcun pagamento), oggi non è più accettata (convenzione Marpol). Le disposizioni intese a contrastare lo scarico di rifiuti da parte delle navi (il Libro verde cita al proposito il miglioramento della disponibilità e dell'adeguatezza degli impianti di deposito dei rifiuti) devono tener conto di questi aspetti. A tale proposito il Comitato propone di recuperare i costi della raccolta delle materie di scarto delle navi in base al principio «chi utilizza paga» (user pays principle), applicato nella maggior parte dei porti degli Stati membri e nei paesi non appartenenti all'Unione europea in cui si pratica la navigazione marittima.

2.4. Il Comitato ritiene che eventuali iniziative europee in materia di tutela ambientale relative alla navigazione marittima debbano attenersi agli accordi non vincolanti a livello mondiale in materia, ad esempio quelli conclusi nel quadro dell'IMO, senza cercare di tradurli in legislazione comunitaria (cfr. il parere «Verso una nuova strategia marittima»). Le disposizioni aggiuntive o più rigorose non raggiungono il loro scopo in questa attività di livello mondiale. Il controllo dello Stato di approdo, regolamentato nel «Memorandum of understanding on port state control», è lo strumento più indicato per applicare questa regolamentazione. La rapida applicazione ed il rispetto uniforme di tale memorandum nell'intera Unione europea favorirebbe l'efficacia di questo strumento nonché la libera concorrenza a parità di condizioni fra i porti europei.

2.5. Un costante e considerevole flusso di beni fra due punti rappresenta una condizione essenziale per lo sviluppo del trasporto intermodale e della navigazione marittima a corto raggio. Tuttavia, solo in questo caso l'impiego di mezzi di trasporto con grande capacità di carico (imbarcazioni da cabotaggio, battelli per la navigazione interna e treni) e con una frequenza elevata (tempi di attesa abbreviati) è giustificabile dal punto di vista economico per chi offre servizi di trasporto ed attraente dal punto di vista dei costi per l'utente di tali servizi. I porti marittimi sono per eccellenza luoghi in cui convergono costantemente flussi notevoli di beni. Essi possono dunque offrire, in quanto punto d'incontro fra il trasporto intermodale e la navigazione marittima a corto raggio, un contributo importante ad un sistema di trasporto sostenibile anche dal punto di vista ambientale (cfr. inoltre punto 3.11).

2.6. Il Comitato rileva che il Libro verde non rivolge sufficiente attenzione ai seguenti aspetti della tutela ambientale nei porti marittimi, in merito ai quali devono essere presi accordi a livello europeo:

- qualità dei fanghi di dragaggio e stoccaggio e/o trattamento dei fanghi contaminati (cfr. anche punto 3.7);

- posizione per quanto riguarda l'uso di pitture antivegetative (anti incrostazioni contenenti tributilstagno): in proposito sono stati conclusi, o sono in via di conclusione, accordi nell'ambito dell'IMO;

- l'impiego di gas di disinfestazione (bromuro di metile, fosfina) contro i parassiti in alcuni tipi di carico;

- trattamento delle materie pericolose da parte delle società di stoccaggio e di trasbordo (competenze);

- lotta all'inquinamento acustico, alle polveri ed agli odori sgradevoli;

- sistemi di controllo del trattamento dei rifiuti prodotti dalle navi.

2.7. Il Comitato riconosce che gli enti regionali e locali possono a loro volta svolgere un ruolo importante per una gestione responsabile dell'ambiente nei porti marittimi. Tali porti sono spesso situati all'estuario di fiumi o di canali di scarico. Nel punto in cui le acque dolci interne sfociano nelle acque marine, salate, e la corrente si arresta, si depositano sul fondo le particelle solide che erano in sospensione, e assieme a queste anche l'eventuale inquinamento originato a monte. Per mantenere la profondità dei porti marittimi questi vanno periodicamente dragati. I fanghi che risultano da questa operazione sono spesso talmente inquinati che la loro dispersione nell'ambiente (in mare) è nociva. Si è constatato che una parte considerevole dell'inquinamento presente sui fondali dei porti è stata trasportata dalle acque dei fiumi o dalle acque di spurgo. Anche per questi motivi il Comitato invita pertanto la Commissione europea ad adottare misure di protezione delle acque superficiali nell'intera Unione.

Condizioni di lavoro e sicurezza

2.8. Il trattato stipula che i cittadini degli Stati membri devono poter accettare un impiego in tutta l'UE. Così come la qualità dell'ambiente riveste la stessa importanza in tutta Europa per la salute di tutti i cittadini, anche la qualità delle condizioni di lavoro è altrettanto importante per la sicurezza e la salute di tutti i lavoratori. Ciò impone la convergenza delle normative nazionali in materia di condizioni di lavoro e di sicurezza sul lavoro.

2.9. La «Direttiva 89/391/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989, concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro» è mirata ad armonizzare la normativa riguardante le condizioni di lavoro e la sicurezza sul lavoro in tutta l'Unione europea, pertanto anche nei porti marittimi. Un esempio dei provvedimenti al riguardo è offerta dalla «Direttiva 90/269/CEE del Consiglio, del 29 maggio 1990, relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute concernenti la movimentazione manuale di carichi che comporta tra l'altro rischi dorso-lombari per i lavoratori (quarta direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della Direttiva 89/391/CEE)».

2.10. Il Comitato constata che il Libro verde non illustra le conseguenze della normativa esistente. Non si tiene fra l'altro conto della sicurezza dei lavoratori che fissano e sganciano i container, che lavorano sui tetti dei medesimi e che utilizzano determinati twistlock, per evitare il lavoro sui tetti dei container ed i pericoli ad esso legati (cfr. inoltre il «Progetto di proposta di direttiva concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute per l'utilizzazione da parte dei lavoratori di attrezzature di lavoro messe a disposizione per l'esecuzione di lavori temporanei in luoghi sopraelevati» e la convenzione ILO 152). Negli Stati Uniti, peraltro, a partire dalla metà del 1999 sarà proibito lavorare sui tetti dei container, per cui le società di navigazione saranno obbligate ad equipaggiare le proprie navi con twistlock, che permettono di effettuare operazioni in banchina.

Controlli alle frontiere

2.11. I porti marittimi europei rappresentano altrettanti posti di frontiera dell'Unione. Come accade per tutte le catene, anche la forza della catena costituita dai posti di frontiera è pari alla forza del suo anello più debole, mentre un anello particolarmente forte non rinsalda il resto. Visti gli interessi coinvolti nel settore sanitario, fiscale, economico e del sicurezza, il Comitato ritiene che siano imperative procedure di controllo comunitario ponderate, efficaci ed attuabili. Esempi di controllo alle frontiere sono:

- controlli veterinari (prodotti animali);

- controlli fitosanitari (prodotti vegetali);

- controllo delle imposte (IVA, accise);

- controllo delle importazioni illegali (droga, armi).

Normativa europea

2.12. Una normativa europea può giovare ad una politica efficace ed alla creazione di pari condizioni di concorrenza, ad esempio nel settore della tutela ambientale, delle condizioni di lavoro, della sicurezza sul lavoro e dei controlli alle frontiere. Tuttavia, quando la normativa prende la forma di una direttiva, non è garantita nella pratica un'applicazione uniforme. Il Comitato auspica dunque quanto segue:

- direttive formulate in modo comprensibile corredate da chiare note esplicative per consentire un'interpretazione univoca, in modo tale che il recepimento delle direttive europee nella legislazione nazionale dia luogo al minor numero di divergenze possibile;

- tempi di recepimento abbreviati al massimo affinché l'attuazione delle norme avvenga per quanto possibile in contemporanea, in modo tale che il momento dell'applicazione delle direttive europee attraverso le legislazioni nazionali non differisca troppo tra uno Stato e l'altro;

- omogeneità nel grado d'applicazione da parte delle autorità nazionali.

2.13. A sostegno della suddetta convergenza il Comitato raccomanda la creazione di un programma di scambio di funzionari incaricati dell'applicazione della normativa nel settore della tutela ambientale, delle condizioni di lavoro e della sicurezza sul lavoro. Per favorire l'applicazione uniforme della normativa europea relativa ai controlli veterinari sono già in corso scambi dei funzionari coinvolti.

3. La politica creatrice di condizioni

Il complesso portuario

3.1. I porti marittimi europei sono caratterizzati da un certo numero di analogie e di differenze che risultano determinanti per le politiche da attuare. Un porto marittimo va considerato come un complesso di bacini, banchine e zone industriali collocato al centro di una rete di strutture pubbliche composte di una via d'accesso marittimo e di un'infrastruttura che collega il porto all'entroterra (vie navigabili interne, ferrovie, strade) (). Possono far parte della rete anche infrastrutture private (condotte, linee ad alta tensione). Il complesso è costruito, organizzato ed attrezzato affinché passeggeri e merci (dopo un periodo di stoccaggio o meno) possano cambiare mezzo di trasporto in maniera efficiente e sicura. Il complesso è inoltre costruito, organizzato ed attrezzato affinché le merci trasportate possano subirvi lavorazioni industriali e lasciare il porto sotto altra forma. Da queste attività di base all'interno del complesso discende una serie di attività collegate (pilotaggio, gestione del traffico marittimo da terra, servizi di rimorchio, operazioni di ormeggio e di disormeggio, manutenzione e approvvigionamento delle navi, mediazione fra utenti e fornitori di servizi di trasporto, commercio, finanziamenti ed assicurazioni). La gestione di un porto marittimo va dunque considerata come gestione di una zona industriale accessibile alla navigazione marittima. I principali costi di gestione riguardano l'acquisto e la preparazione del terreno, la predisposizione di bacini e di banchine, la manutenzione e l'amministrazione. I principali introiti nella gestione dei porti sono costituiti dalle tasse portuali e dalle concessioni dei terreni.

3.2. Esistono in pratica numerose varianti del concetto «porto marittimo». Da un lato c'è un numero limitato di grandi porti marittimi, caratterizzati fra l'altro da notevoli flussi di merci e da un retroterra internazionale, e quindi soggetti alla concorrenza internazionale.

Ci sono poi molti porti commerciali caratterizzati anzitutto da una chiara funzione economica e sociale a livello regionale e locale nei settori passeggeri, pesca, navigazione turistica e da diporto. Essi svolgono inoltre un ruolo non trascurabile nello smistamento dei flussi di merci (navigazione a corto raggio). Va rilevato in questo contesto che un certo numero di porti, situati lungo fiumi o canali, svolgono funzione di porto marittimo, accolgono navi marittime e smistano merci provenienti d'oltremare. Nella politica che l'UE deve attuare va tenuto adeguatamente conto dell'importanza e degli interessi dei porti commerciali.

3.3. Anche la gestione dei porti viene attuata in modi diversi. Il Comitato ritiene che l'esistenza delle seguenti differenze faccia della trasparenza un prerequisito indispensabile a sostegno della politica da attuare in futuro:

1) Alcuni porti marittimi nella Comunità europea sono gestiti da imprese, gli altri da enti pubblici (comuni, Länder, consorzi fra enti).

2) La gestione e la contabilità di alcuni dei porti gestiti dalle autorità pubbliche sono separate da quelle dei restanti servizi pubblici. Negli altri casi la gestione dei porti marittimi e la relativa contabilità rientrano nei servizi generali degli enti.

3) Alcuni gestori dei porti ricevono dalle autorità pubbliche interessate dei contributi finanziari a fondo perduto per la costruzione di bacini, banchine e terreni, che in alcuni casi raggiungono il 100 %. Altri gestori devono finanziare queste opere interamente e a proprio rischio.

4) Diversi porti gestiti da enti pubblici devono corrispondere una parte degli utili di gestione agli stessi enti. Nel caso di altri porti, le perdite di esercizio vengono coperte con fondi pubblici.

5) In un certo numero di porti la gestione offre più di un semplice insieme di bacini, banchine e terreni: ad esempio attrezzature portuali o servizi di rimorchio. Alcuni gestori detengono una partecipazione notevole (fino al 100 %) nella principale società di trasbordo in loco; in altri porti il trasbordo (nonché la gestione delle grandi infrastrutture) incombe esclusivamente alle imprese private.

6) Anche le modalità di offerta dei bacini, delle banchine e dei terreni differiscono. In un certo numero di porti la costruzione delle banchine e la predisposizione del terreno avviene di concerto con coloro che usano o useranno il terreno. I gestori includono i costi di tali operazioni nel prezzo pagato dall'utente per il terreno in questione. In altri casi le operazioni avvengono su iniziativa dei gestori, allo scopo di attirare determinate attività. L'assegnazione della struttura portuale creata in tale modo avviene attraverso una gara di appalto pubblica.

3.4. Il flusso dei beni è determinato dalle aziende. Decisive per la scelta dell'ubicazione dell'insediamento sono la posizione geografica del mercato e dei territori di provenienza delle materie prime, nonché le possibilità di trasporto. Sono quindi i gestori e le altre autorità direttamente coinvolte a poter seguire meglio gli sviluppi del mercato. Per tali ragioni il Comitato ritiene che un tipo di politica creatrice di condizioni per i porti marittimi, ovvero creatrice di strutture, debba rimanere riservata ai soggetti nazionali, ovvero alle imprese ed alle autorità locali, regionali e nazionali. Nell'ambito di questo tipo di politica il principio di sussidiarietà è chiaramente d'applicazione.

Il funzionamento del mercato come strumento di aggiustamento strutturale

3.5. Il Comitato è convinto che un sistema di trasporto efficiente può nascere solo in regime di libera concorrenza a parità di condizioni. La funzione dinamica di aggiustamento esercitata dalle forze del libero mercato mantiene costantemente un sistema di trasporti che contribuisce in maniera ottimale all'economia dell'Unione europea e delle regioni costiere e dell'interno. Una libera concorrenza a parità di condizioni può essere realizzata, da un lato, assicurando una regolamentazione uniforme in materia di disposizioni per la tutela ambientale, la sicurezza sul lavoro, le condizioni di lavoro, la sicurezza esterna e il controllo delle frontiere e, dall'altro, garantendo un'equa ripartizione dei costi dei bacini, delle banchine e dei terreni fra gli utenti dei porti di tutta Europa. Il Comitato ritiene che un'equa ripartizione dei costi per gli utenti sia una condizione assolutamente indispensabile per il funzionamento del mercato come strumento di aggiustamento strutturale per l'offerta di infrastrutture portuali nell'Unione europea, sebbene si renda conto della difficoltà del compito, viste le differenze che esistono nella gestione dei porti. L'addebito dei costi risulta inoltre complesso poiché nell'intero sistema che comprende spostamenti e trasporti i costi interni ed esterni vengono trattati in maniera diversa. Ad esempio, un porto che attui una tutela ambientale eccellente ma costosa potrebbe riscontrare svantaggi dal punto di vista concorrenziale se imputasse interamente i costi agli utenti. Occorre tener conto dei risultati del dibattito sulle regole riguardanti gli aiuti di Stato alle infrastrutture.

3.6. Il Comitato non è nemmeno fautore della definizione di un quadro di tariffazione rigido come quello che sembra essere auspicato dal Libro verde, e preferirebbe piuttosto che la Commissione europea definisse linee guida basate sull'articolo 92 del Trattato, che indichino chiaramente cosa è consentito o meno in relazione all'addebito dei costi delle infrastrutture dei porti (bacini, banchine e terreni) ().

3.7. Oltre agli aspetti precedentemente citati nella gestione dei porti rientrano sicuramente questioni come lo stoccaggio e/o il trattamento dei fanghi inquinati e tutti i costi dell'apparato amministrativo. In quest'ambito esistono grandi differenze che si ripercuotono sulla concorrenza; la politica da attuare deve essere diretta all'eliminazione di tali differenze e quindi all'armonizzazione. Gli aspetti qui citati dovrebbero rientrare esclusivamente nelle competenze dei gestori dei porti.

- I porti devono avere una certa profondità, che va mantenuta. Ai fini della protezione ambientale occorre stabilire se il materiale dragato possa essere riversato nell'ambiente senza conseguenze negative (ad esempio in mare), ovvero se possa essere reimpiegato (ad esempio per livellare terreni industriali). Se la diffusione o il riutilizzo non risultano possibili vanno prese alcune misure, ad esempio lo stoccaggio o il trattamento del materiale inquinato. I costi legati a tali operazioni sono molto elevati e, poiché attualmente in alcuni casi sono addebitati ai gestori del porto mentre in altri casi no, possono avere ripercussioni sulla concorrenza fra i porti marittimi. Il Comitato è inoltre fautore della fissazione di norme univoche circa la valutazione dei fanghi di dragaggio, il relativo scarico in acque salate e dolci, lo stoccaggio ed il trattamento dei fanghi contaminati e l'imputazione dei costi. Il Comitato si riferisce in tale contesto alla direttiva «Landfill of waste» del 23 marzo 1998.

- Fra i costi da addebitare in maniera equa agli utenti dei porti rientrano anche i costi dell'apparato amministrativo, di cui fanno parte i fondi pensione. Questi rappresentano una parte non trascurabile dei costi complessivi del personale. In alcuni casi tali costi sono effettivamente a carico della gestione dei porti, mentre in altri casi le pensioni sono finanziate grazie all'intervento di altri fondi pubblici. Il Comitato propone che la questione sia esaminata nel quadro dell'armonizzazione sociale.

- Attualmente, in molti porti dell'Unione europea, mancano gli impianti di raccolta dei residui petroliferi delle navi. È perciò di vitale importanza dotare detti porti di centri di raccolta e occorre dare grande priorità alla questione del finanziamento di tali impianti. Di conseguenza, è molto importante promuovere la cooperazione fra gli Stati interessati al fine di uniformare le normative esistenti in materia di sistemi di controllo del trattamento dei rifiuti prodotti dalle navi. Per risolvere i problemi inerenti all'ambiente e alla sicurezza occorre adottare un approccio impostato sulle migliori prassi in tutti i porti dell'Unione europea.

3.8. L'obiettivo del conseguimento di una libera concorrenza a parità di condizioni è naturalmente applicabile all'erogazione di servizi nei porti marittimi. Esempi dei servizi disponibili nei porti sono il pilotaggio, la gestione del traffico marittimo da terra, i servizi di rimorchio, le operazioni di ormeggio e di disormeggio nonché i servizi di stivaggio (carico, scarico e stoccaggio in attesa di ulteriore trasporto). Quanto ai servizi garantiti dalle autorità, l'imputazione dei costi agli utenti (come nel caso della gestione delle infrastrutture portuali) deve garantire un'equa ripartizione. Se i servizi sono prestati da privati, l'obiettivo sopra citato deve essere considerato come garantito tenuto conto della normativa europea in materia di concorrenza.

3.9. Circa le disposizioni relative al settore degli stivatori il Comitato richiama l'attenzione su quanto segue. In un certo numero di porti il personale operativo dipende dalle società di stivaggio stesse. In altri porti queste società ingaggiano il personale operativo (o una parte) presso un'organizzazione avente o meno personalità giuridica e responsabile di fornire personale in quel porto. A giudizio del Comitato, il criterio dell'equa ripartizione dei costi deve naturalmente valere per i costi salariali di queste organizzazioni qualora manchi il lavoro.

3.10. Il Comitato rileva che il Libro verde pone l'accento in particolare sul miglioramento dell'efficienza dei porti. Il Comitato ritiene che l'efficienza al loro interno sia in primo luogo di competenza dei gestori dei porti e delle stesse aziende ivi attive. Se il mercato funziona a dovere, cosa che il Comitato auspica vivamente, l'inefficienza sarà penalizzata. Attraverso la creazione di pari condizioni la Commissione europea può favorire il funzionamento efficiente di un sistema europeo di trasporti portuali.

La funzione di correzione occasionale o temporanea della politica regionale

3.11. Il Comitato difende la politica economica regionale in quanto strumento di correzione occasionale o temporanea rispetto allo strumento di aggiustamento strutturale del mercato. Ciò non toglie importanza alla politica regionale. L'obiettivo è consentire ai porti di assumere un ruolo attivo nell'interazione fra l'Europa ed il resto del mondo e far sì che i porti marittimi situati in zone periferiche contribuiscano all'apertura ed allo sviluppo di queste zone, e ciò per assicurare il funzionamento ottimale del mercato comune. Detto ciò, riconosce che i mezzi destinati dai fondi strutturali europei e dal Fondo di coesione a favore delle strutture portuali distorcono effettivamente, in linea di principio, la concorrenza fra i porti marittimi (politica che privilegia determinati porti), ma dà atto che in alcune zone dell'UE possono essere giustificati dalle circostanze. Ciò vale anche per i fondi assegnati ai punti di raccordo del trasporto intermodale localizzati nei porti marittimi. Il Comitato ritiene che il trasporto intermodale e la navigazione marittima a corto raggio possano contribuire notevolmente alla soluzione del problema della congestione delle strade ed alla nascita di un sistema di trasporti sostenibile dal punto di vista ambientale e che per stimolare questo tipo di trasporto attraverso i fondi europei vadano privilegiate misure generiche, dirette ai vettori, rispetto a un sostegno specifico mirato ai punti di raccordo.

3.12. Il Comitato sottolinea l'importanza dei trasporti marittimi per attutire l'impatto sull'ambiente. La priorità assoluta va attribuita in questo quadro alla promozione dei trasporti via mare, in particolare per lo scambio di merci intracomunitario. Come affermato nel parere «L'assetto territoriale in Europa» ciò rende necessario «...intensificare il trasporto marittimo tra i grandi porti e i porti medi, con lo sviluppo del cabotaggio, la frequenza dei brevi tragitti e la realizzazione di collegamenti rapidi.» È nell'interesse della Comunità istituire buoni collegamenti fra le regioni periferiche e quelle costiere, da un lato, ed i mercati centrali dall'altro. Tali collegamenti sono assicurati dai porti minori delle regioni periferiche e costiere, assieme ad una navigazione bene organizzata sui brevi tragitti. È necessario adottare misure per promuovere il trasporto marittimo e garantire così la futura mobilità in Europa. I porti minori contribuiscono spesso ad una mobilità sostenibile ed allo sviluppo delle regioni costiere, limitando nel contempo gli effetti negativi del trasporto. Una rete di porti minori è un presupposto indispensabile per lo sviluppo della navigazione su brevi tratti.

3.13. Il Comitato rileva che i porti rientrano nell'ambito della politica europea dei trasporti, e rappresentano uno degli elementi del trasporto combinato. Sviluppando le reti transeuropee va tenuto conto delle regioni periferiche; le reti devono inoltre raggiungere Stati non appartenenti all'Unione. È importante che le reti transeuropee non solo colleghino diversi modi di trasporto e reti nazionali, ma anche abbiano un carattere transfrontaliero e non si fermino alle frontiere esterne dell'UE. A giudizio del Comitato i fondi destinati alle reti transeuropee devono rimanere limitati ai cosiddetti «anelli mancanti» fra i porti ed i collegamenti dell'entroterra. È essenziale evitare distorsioni di concorrenza.

4. Conclusioni

4.1. I diritti fondamentali del cittadino europeo (sicurezza e salute) vanno tutelati allo stesso modo in tutta l'Unione, e quindi anche nei porti marittimi, che devono contribuire allo sviluppo sostenibile della Comunità dal punto di vista sia ecologico che economico. I porti marittimi dell'Unione europea rappresentano altrettanti punti di confine dell'Unione, con tutte le conseguenti implicazioni sanitarie, economiche e sotto il profilo della sicurezza. I porti marittimi europei costituiscono parte integrante dell'Unione, in cui vige integralmente il diritto europeo.

4.2. Le differenze nella regolamentazione riguardante la tutela ambientale, la sicurezza e le condizioni di lavoro, la sicurezza esterna, il controllo delle frontiere e/o il relativo rispetto implicano che i diritti fondamentali del cittadino europeo non verranno tutelati nella stessa misura ovunque, ed influiscono notevolmente sulla concorrenza fra le autorità portuali e fra le imprese che operano nei porti marittimi. È dunque necessario mirare ad una regolamentazione europea uniforme in materia e ad una sua applicazione omogenea.

4.3. Il flusso dei beni è determinato dalle aziende. Il Comitato è convinto che un sistema di trasporto efficiente può nascere solo in regime di libera concorrenza a parità di condizioni. La funzione dinamica di aggiustamento esercitata dalle forze del libero mercato mantiene costantemente un sistema di trasporti che contribuisce in maniera ottimale a raggiungere un rapporto prezzo/qualità competitivo per i prodotti sul mercato europeo e per i prodotti europei sul mercato mondiale. Il funzionamento del mercato è lo strumento adeguato per l'aggiustamento strutturale della capacità e della qualità del settore portuale.

4.4. Una libera concorrenza a parità di condizioni può essere realizzata, da un lato, assicurando una regolamentazione uniforme in materia di tutela ambientale, sicurezza sul lavoro, condizioni di lavoro, sicurezza esterna e controlli alle frontiere e, dall'altro, garantendo un'equa ripartizione dei costi del complesso portuale e dei servizi ivi offerti fra gli utenti dei porti dell'intera Europa. In tale ambito va tenuto conto sia delle differenze naturali (geografiche e climatiche) che di quelle amministrative e di tipo organizzativo.

4.5. Il funzionamento ottimale dei porti marittimi a beneficio dell'intera Unione europea e delle regioni costiere e dell'interno richiede all'Unione soprattutto un tipo di politica che definisca condizioni: un insieme coerente di misure sostenibili relative all'impiego delle infrastrutture portuali (a cominciare da una maggiore trasparenza in merito ai costi ed ai benefici della gestione dei porti) e relative alla tutela ambientale, alla sicurezza sul lavoro, alle condizioni di lavoro, alla sicurezza esterna ed al controllo delle frontiere. Per gli stessi motivi, un tipo di politica creatrice di condizioni per i porti marittimi, ovvero creatrice di strutture, deve rimanere riservata alle parti nazionali: le imprese e le autorità locali, regionali e nazionali. Nell'ambito di questo tipo di politica il principio di sussidiarietà è chiaramente d'applicazione.

4.6. La politica regionale, la politica in materia di reti transeuropee nonché la politica di stimolo del trasporto intermodale e della navigazione marittima a corto raggio vanno considerate come strumenti da attivare occasionalmente o temporaneamente per correggere e/o stimolare il funzionamento del mercato in quanto strumento di aggiustamento strutturale. I progetti prescelti devono essere poi in grado di autofinanziarsi. La politica regionale, la politica in materia di reti transeuropee e la politica di stimolo del trasporto intermodale e della navigazione marittima a corto raggio possono intralciare il funzionamento del mercato nel settore portuale, che è lo strumento di aggiustamento strutturale della capacità e della qualità del settore. Una cauta attuazione di tali politiche è imperativa. È da evitare che eventuali intralci al funzionamento del mercato creino un sistema di trasporto non ottimale, tale da ledere gli interessi dell'Unione europea sotto il profilo ambientale ed economico. Le reti transeuropee devono creare collegamenti con le infrastrutture di Stati all'esterno dell'UE.

Bruxelles, 14 gennaio 1999.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Manfred DAMMEYER

() GU C 379 del 15.12.1997, pag. 60.

() GU C 64 del 27.2.1998, pag. 67.

() GU C 116 del 14.4.1997, pag. 1.

() GU C 373 del 2.12.1998, pag. 10.

() Le condizioni climatiche influiscono sulla possibilità di usufruire dell'infrastruttura. Nei porti del Nord, ad esempio, in inverno si assiste alla formazione di ghiacci, per cui i rompighiaccio fanno parte delle infrastrutture dei porti. I costi derivanti possono essere paragonati a quelli delle operazioni di dragaggio in altri porti (cfr. 3.7).

() Una possibilità (eventualmente solo nel caso di porti di una determinata grandezza) sarebbe quella di stabilire che l'intero ricavato della messa a disposizione di bacini, banchine e terreni (tasse portuali e ricavato delle concessioni dei terreni) debba almeno essere pari al ... % dei costi relativi (acquisto dei terreni, preparazione, costruzione dei bacini e delle banchine, manutenzione, amministrazione).

ALLEGATO al parere del Comitato delle regioni

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