Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Cambiamento climatico: definire un approccio dell'Unione europea per la conferenza di Kyoto"»

(98/C 19/23)

La Commissione, in data 6 ottobre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

Il Comitato economico e sociale, in data 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, ha nominato Pellarini relatore generale e adottato, con 79 voti favorevoli, 25 contrari e 19 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Se il Vertice della terra di Rio del 1992 fu un successo sotto il profilo di un aumento di consapevolezza dell'opinione pubblica mondiale e di assunzione di impegni per la salvaguardia del futuro del pianeta, la terza conferenza delle parti della convenzione sul cambiamento climatico che si terrà a Kyoto in dicembre dovrebbe segnare una tappa di consolidamento giuridico e pratico degli impegni delle parti.

1.1.1. La Convenzione sul cambiamento climatico, sottoscritta a Rio ed entrata in vigore il 21 marzo 1994, marcò l'inizio di una cooperazione internazionale in direzione dello sviluppo sostenibile. Tuttavia l'obiettivo della stabilizzazione delle concentrazioni di gas ad effetto serra nell'atmosfera in modo da evitare una pericolosa interferenza con il sistema climatico (), laddove è stato raggiunto, è stato più il risultato di altri fattori (recessione economica con conseguente riduzione dei consumi energetici, impiego del nucleare, riconversione delle centrali energetiche al gas naturale, chiusura delle miniere di carbone, ecc.) che del perseguimento di una coerente politica di riconversione.

1.1.2. Se nel settore dei CFC si registrano riduzioni di rilievo, grazie al ruolo pilota dell'Unione europea e agli impegni vincolanti del protocollo di Montreal, non altrettanto si può dire delle emissioni di CO2. Nonostante il miglioramento dell'efficienza energetica, il consumo totale di energia e quindi anche l'emissione di questo gas estremamente rilevante per l'effetto serra sono andati crescendo, soprattutto nel settore dei trasporti, e la stabilizzazione delle emissioni ai livelli del 1990 non è stata conseguita.

1.2. Alla luce dei risultati insoddisfacenti globalmente conseguiti, la prima conferenza delle parti riunita a Berlino nel marzo 1995 ha dato mandato ai paesi sviluppati (elencati nell'Allegato I della convenzione) di assumere impegni quantificati di limitazione e riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra oltre l'anno 2000 e di renderli vincolanti mediante l'adozione di un protocollo o altro strumento giuridico. Tale mandato esclude nuovi impegni per i paesi non inclusi nell'Allegato I, ribadendo la constatazione che la quota maggiore delle emissioni origina nei paesi sviluppati (con in testa gli Stati Uniti) e che le emissioni pro capite nei paesi in via di sviluppo sono tuttora relativamente basse.

1.3. Il mandato di Berlino è sostanziato dal Secondo rapporto di valutazione del gruppo intergovernativo degli esperti sulla valutazione del clima (IPCC), pubblicato agli inizi del 1996, che ha sottolineato come i dati esistenti provano che l'influenza umana esercita un ruolo percettibile sul sistema climatico globale (). Il principio di precauzione che era alla base del Primo rapporto degli esperti, nonché della Convenzione di Rio, risulta dunque ulteriormente comprovato: ciò rende tanto più urgente un'azione decisa e concertata per prevenire i danni futuri.

1.4. Tuttavia, alla vigilia della conferenza di Kyoto, che dovrebbe tradurre in pratica il mandato di Berlino, solo l'Unione europea ha fatto un esercizio concreto per dimostrare la fattibilità di un obiettivo di riduzione del 15 % entro il 2010, con una tappa intermedia al 2005 (7,5 %), per un paniere di tre gas ad effetto serra (CO2, CH4 e N2O), sostanziando la sua posizione negoziale con un documento di lavoro dettagliato sugli aspetti economici e tecnologici delle misure da adottare. Pur non avendo ancora preso posizione definitivamente, paesi come il Giappone, USA e Australia si oppongono in linea di principio alla posizione europea e si orientano su obiettivi di riduzione molto inferiori, se non ad una semplice stabilizzazione non vincolante. La Repubblica di Tanzania, esprimendosi a nome del Gruppo dei 77 paesi e della Cina, ha invece appoggiato gli obiettivi di riduzione proposti dall'Unione europea, aggiungendo un obiettivo del 35 % per il 2020 e chiedendo di istituire un Fondo per finanziare gli sforzi di riduzione dei paesi in via di sviluppo, alimentato dai paesi dell'Allegato I (sviluppati) che non adempiano gli impegni prefissati.

1.5. L'Unione europea subordina la concretizzazione dei suoi impegni alle decisioni che verranno prese a Kyoto, escludendo così un'iniziativa unilaterale. Questo può essere un elemento di debolezza nei negoziati, e, nel caso di un loro insuccesso, tradursi in un vuoto di azione: il rischio è che, così come negli anni recenti le decisioni politiche in seno all'Europa non sono state all'altezza e conseguenti rispetto alle affermazioni di principio sullo «sviluppo sostenibile», le misure per contrastare il cambiamento climatico continuino ad essere differite in futuro in nome della competitività e della globalizzazione.

2. Considerazioni generali

2.1. La comunicazione della Commissione all'esame (che fa seguito al mandato del Consiglio del marzo e del giugno 1997) va apprezzata per lo sforzo di sostanziare la posizione negoziale della UE dimostrando la fattibilità di uno sviluppo ecologicamente compatibile; e per un primo risultato positivo quale quello di costringere altri importanti attori, come USA e Giappone, a ufficializzare le loro posizioni in merito al problema, permettendo così una discussione più concreta e stringente alla conferenza di Kyoto.

2.1.1. Al tempo stesso si nota un elemento di debolezza politica, derivante dalla mancata previsione di un impegno unilaterale della UE, debolezza che solo il Consiglio nella riunione del 16 ottobre 1997 avrebbe potuto superare. Inoltre nelle ipotesi che vengono sviluppate c'è un doppio livello di ragionamento, che giustappone considerazioni ecologiche e considerazioni economiche, non sempre integrate. Questo è il risultato delle esitazioni nella scelta di intraprendere quello sviluppo sostenibile che è stato integrato nel Trattato di Amsterdam, ma che resta ancora una petizione di principio.

2.1.2. Di fatto il Consiglio ha confermato la volontà di vedere adottato a Kyoto «un protocollo efficace che preveda obiettivi giuridicamente vincolanti» () e ha lamentato l'«assenza di concrete offerte di negoziazione da parte di importanti paesi industrializzati o la loro insufficienza», ma è stato molto vago e ermetico riguardo alla possibilità di elaborare e mettere in opera politiche e misure comunitarie necessarie alla realizzazione degli obiettivi prefissati.

2.2. In effetti se si prendono sul serio le preoccupazioni degli scienziati (ed in particolare il Secondo rapporto di valutazione del IPCC), suffragate da una mole di dati scientifici incontestabili, il principio di precauzione impone interventi urgenti e decisi, in quanto i costi dei danni futuri rischiano di essere incalcolabili.

2.2.1. Quando sottolinea che il calcolo economico dei costi di riconversione scoraggia misure troppo decise, poiché le scelte si fanno in ragione di una competitività a breve termine in un mercato globale, la Commissione dimentica l'importanza della vasta documentazione sull'economicità di molte delle misure di riduzione, che possono aiutare e sostenere le sue proposte, nonché i dati che dimostrano come più si differiscono le misure di riconversione, più alti saranno i costi.

2.3. La globalizzazione va intesa in effetti non solo in termini di mercati finanziari e di competitività, ma anche come globalizzazione dei rischi e delle responsabilità per il futuro del pianeta: la sfida del cambiamento climatico è indubbiamente una sfida globale che comporta una ridefinizione della cooperazione internazionale, la cui logica non può essere dominata dai mercati finanziari e dalle lobbies.

2.3.1. A questo proposito dovrebbe essere data maggiore rilevanza ai dati statistici riguardanti l'emissione dei gas ad effetto serra per tre principali settori: industria, energia e trasporti, che indicano inequivocabilmente sostanziali e robusti cali già in corso per industria ed energia, mentre invece registrano un incremento costante e notevole delle emissioni di CO2 per il settore dei trasporti.

2.4. Tenuto conto di ciò e nell'ipotesi positiva di un concreto impegno come risultato della conferenza di Kyoto, la distribuzione degli oneri della riconversione necessaria va attentamente calibrata, e ricade principalmente sui paesi industrializzati, responsabili della più grande percentuale delle emissioni e attrezzati tecnologicamente per far fronte alla sfida e diffondere i progressi tecnologici. L'Europa può svolgere un ruolo esemplare in questo contesto rappresentando un'esperienza di costruzione comune economico-politica che ha assunto tra i suoi parametri lo sviluppo sostenibile.

2.5. Quando la Commissione illustra le misure già intraprese, a livello europeo, nonché le proposte sul tappeto su cui il Comitato si sta pronunciando in questa stessa sessione plenaria (pareri di Schmitz sull'imposizione dei prodotti energetici e di Boisserée sulla dimensione energetica del cambiamento climatico); espone altresì una serie di scelte per il futuro, offrendo agli altri paesi industrializzati una piattaforma comune.

2.6. Questa piattaforma può contribuire a fare di Kyoto un successo, contrastando le scelte riduttive che sembrano delinearsi da parte degli USA e del Giappone. Solo l'assunzione di un impegno fattivo e coerente da parte dei paesi sviluppati può aprire la strada ad un maggiore coinvolgimento dei paesi in via di sviluppo, i cui consumi energetici sono inevitabilmente destinati a crescere. Gli accordi per lo scambio di emissioni e l'applicazione congiunta (emissions trade e joint implementation), tra paesi sviluppati e in via di sviluppo, a cui gli Stati Uniti vorrebbero subordinare i negoziati di Kyoto, costituiscono una tappa successiva, che può essere costruita solo se i paesi sviluppati perseguono coerentemente misure di riduzione delle emissioni nel proprio sviluppo economico.

3. Conclusioni

3.1. Convinto che la posizione negoziale dell'Unione europea può contribuire a fare di Kyoto un successo, il Comitato accoglie favorevolmente la comunicazione della Commissione e si riserva comunque di esprimersi e di valutare le proposte concrete di misure e la loro ripartizione in seno all'Unione una volta acquisiti i risultati della conferenza di dicembre.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Articolo 2 della Convenzione di Rio: «Stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system».

() IPCC Second Assessment Report: «the balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate».

() Conclusioni del Consiglio «Ambiente» del 16 ottobre 1997.