Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Comunicazione della Commissione sullo sviluppo delle ferrovie comunitarie»; - all' «Applicazione della Direttiva 91/440/CEE future misure per sviluppare le ferrovie», e - alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie»



Gazzetta ufficiale n. C 153 del 28/05/1996 pag. 0016



Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Comunicazione della Commissione sullo sviluppo delle ferrovie comunitarie»; - all'«Applicazione della Direttiva 91/440/CEE future misure per sviluppare le ferrovie», e - alla «Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la Direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie» () (96/C 153/04) Il Consiglio in data 4 dicembre 1995, ha deciso conformemente all'articolo 75 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Liverani, in data 14 febbraio 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 febbraio 1996, nel corso della 333a sessione plenaria, a grande maggioranza e due astensioni, il seguente parere. 1. Osservazioni preliminari 1.1. La Direttiva CEE 91/440 (), entrata in vigore il 1° luglio 1993, ma purtroppo non ancora recepita da tutti gli Stati membre, ha già determinato una forte innovazione nella configurazione strategica e nei modelli gestionali delle imprese ferroviarie nello spazio unico comunitario; si può affermare che sebbene la direttiva non abbia raggiunto tutti i risultati che si prefiggeva, sono in corso cambiamenti in parecchi Stati membri dell'Unione. 1.2. A quattro anni di distanza, i principi sanciti in via generale dalla direttiva in questione non sono divenuti ancora completamente patrimonio culturale comune delle imprese ferroviarie il cui ruolo essenziale nella struttura del trasporto europeo e nell'intermodalità va qui sottolineato. In particolare si sono affermati i seguenti principi: - le ferrovie sono imprese che hanno un'identità distinta rispetto alle finalità di politica pubblica e sociale che sono perseguite dagli Stati, - si è avviata la separazione, almeno contabile, tra gestore dell'infrastruttura e gestori dei servizi commerciali, - risanamento della situazione finanziaria delle imprese ferroviarie, - progressivamente l'accesso alle infrastrutture ferroviarie sarà liberalizzato sulla base di un pedaggio le cui regole sono stabilite in via generale dagli Stati; le tracce sono ripartite da un organisme ripartitore della capacità infrastrutturali distinto o no dall'ente gestore. 1.3. Una direttiva che quindi forniva soltanto il quadro di indirizzo ha impresso une certa accelerazione al processo di cambiamento delle imprese ferroviarie, tale da modificare assetti giuridici e istituzionali che erano sanciti ormai da decenni. 1.4. L'impatto immediato di liberalizzazione definito dalla Direttiva 91/440 era abbastanza limitato nei confini stabiliti dall'articolo 10; sostanzialmente, la liberalizzazione dell'accesso generalizzato all'infrastruttura ferroviaria era limitato, dalla Direttiva 91/440, ai servizi di trasporti combinati internazionali di merci. Come evidenziato dalla stessa Commissione, il risanamento della situazione finanziaria delle imprese resta in larga parte irrisolto. Conseguentemente, per modernizzarsi, alcune imprese sono state costrette a ricorrere ad un ulteriore indebitamento senza intervento dello Stato. In queste condizione non è possibile che le imprese svolgano in autonomia il loro ruolo. 2. Iniziative in corso per lo sviluppo delle ferrovie 2.1. Oggi l'evoluzione del contesto istituzionale determinato da una nuova accelerazione introdotta dall'azione normativa dell'Unione europea rilancia ancore ad un altro livello la sfida. 2.2. La filosofia della Commissione europea può essere espressa sinteticamente dall'affermazione secondo cui il prossimo passo debba essere la liberalizzazione dell'accesso per i servizi internazionali di passeggeri sulla rete comunitaria per i servizi internazionali e di cabotaggio per il trasporto di merci e per il trasporto combinato di merci. Questo passo potrebbe incrementare, a giudizio della Commissione, la competitività e incoraggiare lo sviluppo del trasporto ferroviario, tenendo in conto le difficoltà per i servizi passeggeri nazionali, oltre a migliorare le comunicazioni a livello comunitario. Se questa affermazione bene interpreta le posizioni della Commissione europea, si può immediatamente verificare che siamo in presenza di un'accelerazione dello scenario di liberalizzazione, capace di imprimere un profonde cambiamento all'assetto di mercato consolidatosi nel corso degli ultimi decenni. 2.3. Restare in attesa passiva dei mutamenti, oppure resistere attestandosi sulla frontiera della difesa delle posizioni esistenti, implica in linea generale la rinuncia a un ruolo attivo nella formazione del nuovo scenario strategico dei trasporti; è infatti chiaro che gli operatori che saranno in grado di decifrare le tendenze emergenti potranno anticipare i cambiamenti necessari divenendo soggetti «attivi» della trasformazione e non subendo quindi le conseguenze di una modificazione indotta esogenamente dal quadro istituzionale. Per quanto riguarda il comparto specifico delle ferrovie, il Comitato richiama in proposito i suoi pareri anteriori e sottolinea la necessità che azioni siano intraprese per migliorare la situazione del settore. 2.4. Il Comitato economico e sociale ha espresso il proprio parere () sulle due direttive sulle ferrovie, la 95/18 relativa alle licenze delle imprese ferroviarie e la 95/19 riguardante la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e la riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura, che possono essere considerate un'articolazione logica attuativa della filosofia espressa già dalla Direttiva 91/440, entro i confini segnati dall'articolo 10 relativamente ai soggetti e ai mercati che possono essere aperti alla liberalizzazione. In tale parere il Comitato ha messo in evidenza il fatto che esse non tengono sufficientemente conto della situazione esistente e che nell'interesse dello sviluppo dei trasporti ferroviari i problemi di trasposizioni e di applicazione debbono essere prioritariamente risolti. L'applicazione di queste due direttive da parte degli Stati costituisce la premessa necessaria per l'avvio operativo dell'accesso alle infrastrutture ferroviarie, attraverso la formazione di un mercato contendibile delle tracce orarie. 3. Osservazioni generali 3.1. Cambiamenti strutturali e liberalizzazione 3.1.1. Non è ovviamente detto che il percorso logico oggi prevalente nell'azione della Commissione europea si poi effettivamente attuato immediatamente attraverso un'estensione dell'area di applicazione della Direttiva 91/440 con una modifica dell'articolo 10. La nuova proposta di direttiva si fonda su un'estensione di quanto già stabilito dall'articolo 10 della Direttiva 91/440. Essenzialmente viene sancito nell'ambito dei servizi internazionali passeggeri e per tutti i servizi di trasporto merci, il principio della progressiva liberalizzazione. 3.1.2. Le due direttive sulle licenze e sulla ripartizione della capacità infrastrutturale costituiscono due misure di applicazione rigorosa della Direttiva 91/440, in modo da rappresentare un complemento che non vada oltre al suo campo di applicazione. Non v'è dubbio tuttavia, che si sta configurando un percorso di progressiva liberalizzazione del trasporto ferroviario. 3.1.3. L'esperienza di altri settori nei servizi di pubblica utilità però sta a dimostrare che, se è possibile assumere un atteggiamento dilatorio nell'attuazione dei percorsi di modernizzazione, la linea di tendenza è ormai tracciata e i soggetti, nazionali e imprenditoriali, che si richiudono in una posizione difensiva rischiano, nella prospettiva di medio periodo, lo svantaggio competitivo. 3.1.4. Le posizioni monopolistiche del settore ferroviario corrispondono ad una crisi economica strutturale, per i vincoli operativi che finora sono stati comunque connessi da un lato con l'insufficienza di armonizzazione a livello tecnico (materiale rotabile) e dall'altro alla natura pubblica del servizio con relativa difficoltà di confronto competitivo sul mercato a fronte di altre imprese che non abbiano lo stesso vincolo di pubblico servizio. In altri casi, vedi le telecomunicazioni o l'energia elettrica, le imprese sono riuscite a gestire meglio i cambiamenti strutturali, con un montante di ricavi da mercato estremamente più attraente rispetto alla realtà delle imprese ferroviarie, che sono largamente ancora dipendenti dall'afflusso di risorse pubbliche. 3.1.5. La Commissione europea riconosce che il processo di liberalizzazione delle ferrovie deve essere realizzato per gradi, per tenere conto delle peculiarità del settore e dell'impatto sul servizio pubblico svolto dalle imprese ferroviarie su committenza degli Stati e delle instituzioni pubbliche. Ma, pur con gradualità, esso deve, secondo l'Unione europea, procedere. 3.1.6. Tuttavia, al riconoscimento formale della necessità di gradualità del processo di liberalizzazione ferroviaria segue, da parte della Commissione europea, una nuova spinta verso l'accelerazione dei processi di deregulation, senza ancora individuare un percorso realmente capace di contemperare le esigenze specifiche del settore, comme giustamente rivendicato dagli utenti e dalle forze sociali. 3.2. L'impatto sulle imprese e gli operatori 3.2.1. Tutto questo può determinare implicazioni profonde sull'evoluzione strategica delle imprese nei prossimi anni, considerato il fatto che la sola Direttiva 91/440 ha provocato una profonda trasformazione organizzativa per le imprese ferroviarie europee e conseguenze sull'occupazione. 3.2.2. La vera chiave di volta per i processi di liberalizzazione in atto nello spazio economico europeo riguarda le regole per l'accesso alle infrastrutture ferroviarie. Tale questione è strettamente connessa anche al disegno di sviluppo della rete ferroviaria su scala transeuropea, che prevede il concorso del capitale privato nel finanziamento degli investimenti. 3.2.3. Questo elemento, innovativo rispetto all'esperienza degli ultimi decenni, comporta la definizione di regole per l'accesso che da un lato consentano la finanziabilità dei progetti da parte dei privati e dall'altro definiscano le modalità di sfruttamento commerciale delle reti da parte delle imprese ferroviarie. 3.3. Il contesto economico e sociale della piena liberalizzazione 3.3.1. Sui tempi della piena liberalizzazione dell'accesso alle infrastrutture ferroviarie il dibattito è aperto, ma esiste una convinzione diffusa che tale mercato non possa essere trattato alle stregua di un qualsiasi altro mercato; in questo caso potrebbe determinarsi un effetto negativo per la competitività delle ferrovie rispetto alle altre modalità di trasporto. 3.3.2. Il Libro Bianco della Commissione su crescita, competitività, occupazione (Piano Delors) ha costituito un'accelerazione nella consapevolezza che la creazione del mercato unico ha bisogno di una forte focalizzazione sugli investimenti nelle reti transeuropee per migliorare il potenziale competitivo dell'Unione europea; «la realizzazione di reti più efficaci in tutta l'Unione e al di là delle sue frontiere rappresenta il compito principale per il quale è necessario l'impegno comune, massiccio e durevole, dei poteri pubblici a tutti i livelli e degli operatori privati...». 3.3.3. Dall'analisi effettuata dalla Commissione emerge che fino al 1999 gli investimenti totali da mobilizzare ammontano a 400 miliardi di ECU, di cui 220 miliardi per i trasporti, 150 per le telecomunicazioni e 13 per il convogliamento dell'energia. Si tratta di obiettivi estremamente ambiziosi, per il conseguimento dei quali occorre attivare meccanismi, procedure, modalità finanziarie innovative, in grado di delineare un sentiero di attuazione coerente con la qualità della sfida. 3.3.4. È evidente che la mobilitazione di un volume così consistente di risorse finanziarie per la realizzazione dell'integrazione tra le reti () nello spazio economico europeo implica la consapevolezza della difficoltà che occorre affrontare. La situazione finanziare della Comunità e degli Stati membri non lascia praticamente alcun margine di aumento del finanziamento pubblico oltre a quello già previsto. Il massiccio investimento necessario in alcuni settori, in particolare in quello delle infrastrutture di trasporto, richiederà nuove forme di compartecipazione finanziaria pubblica e privata, unita ad un meccanismo finanziario comprendente tutte le varie fonti e forme di finanziamento. 3.3.5. Lo sviluppo di una rete transeuropea di trasporto ferroviario implica necessariamente la definizione di condizioni standard per l'armonizzazione dell'esercizio, tale da favorire la formazione di un effettivo mercato dei servizi ferroviari (). 3.3.6. Il programma di investimento per la realizzazione dei potenziamenti delle linee esistenti e di linee nuove determinano la rilevanza di attivare une cooperazione imprenditoriale tra le industrie europee. 3.3.7. Le ferrovie, nel corso dei passati decenni, si sono configurate come imprese nazionali, spesso funzionali alle protezione dei sistemi interni di fornitura industriale, con ripercussioni negative per i consumatori. Ora, con l'apertura del mercato europeo e con la globalizzazione dell'economia, si determina la necessità di superare questi modelli organizzativi. 3.3.8. Superare i tradizionali modelli organizzativi nell'ottica della liberalizzazione, sia pur progressiva, dei servizi ferroviari comunitari, obbliga i governi, le imprese e le associazioni dei lavoratori ad affrontare una crescente emergenza sociale su diversi fronti, per cui - da un'occupazione fortemente calante in ogni fase di modernizzazione strutturale (fase già in atto in Europa con la perdita di decine di migliaia di posti di lavoro) è assolutamente essenziale arrivare, tenendo conto delle conseguenze sugli utenti-consumatori del servizio, oggi, pubblico - alla creazione qualificata di nuove occasioni di impiego nella auspicabile successiva fase di rilancio del sistema del trasporto su rotaia; - alla riqualificazione del personale in servizio non facilmente prepensionabile nella attuale congiuntura di crisi dei sistemi di previdenza, comune a tutta l'Unione. 3.4. Un'Europa ferroviaria a più velocità? 3.4.1. L'impatto della nuova proposta di direttiva è radicale, come momento di accelerazione nei tempi e nelle aree di applicazione dell'apertura del mercato ferroviario. Dalla definizione dei principi per la liberalizzazione si passerebbe all'attuazione di un esteso fronte de effettiva apertura dell'accesso alle infrastrutture ferroviarie da parte degli operatori commerciali. Si delinea quindi una nuova regolazione comunitaria, quando ancora non è stata assorbita dalle imprese ferroviarie europee, l'innovazione introdotta con l'approvazione della Direttiva 91/440 e delle due direttive sulle licenze e sulla ripartizione della capacità infrastrutturale. 3.4.2. Il processo di recepimento della Direttiva 91/440 manifesta infatti l'emergere del rischio di una progressiva divaricazione delle politiche degli Stati nel delicato momento del recepimento delle direttive comunitarie in materia ferroviaria, tanto più critico in quanto le nuove direttive approvate e in discussione rilanciano troppo rapidamente il problema davanti agli ampi margini di autonomia degli Stati membri. 3.4.3. Si possono individuare, schematicamente, due approcci alternativi estremi mentre nella fascia intermedia si collocano gli altri Stati membri. Da un lato si delinea una posizione largamente favorevole al processo di liberalizzazione al punto da aver predisposto un progetto di privatizzazione delle ferrovie che prevede la frammentazione delle imprese commerciali e la creazione di una concorrenza anche nella fornitura dei servizi ferroviari. Dall'altro emerge una posizione estremamente prudente e cauta nell'adozione dell'indirizzo comunitario verso la liberalizzazione, al punto che non è nemmeno tema di discussione la separazione societaria tra gestore della rete e imprese commerciali. Si situano poi una serie de approcci intermedi, ancora in fase di definizione. 3.4.4. I differenti percorsi che saranno stabiliti dalle autorità nazionali nel recepimento delle direttive comunitarie rischiano di determinare un'Europa ferroviaria a più velocità. 3.4.5. È evidente che è ancora presto per cercare di definire l'impatto della liberalizzazione ferroviaria rispetto alla comptetitività delle aziende operandi nel settore. Anche perché gli effetti più radicali delle innovazioni istituzionali emergenti saranno visibili nei prossimi anni, con l'applicazione delle direttive sulle licenze e sulla ripartizione della capacità infrastrutturale e con le successive decisioni che si annunciano per il futuro. 3.4.6. Alla prova dei fatti almeno sino ad oggi, l'approccio comunitario verso la liberalizzazione non ha determinato un positivo ritorno in termini di competitività del sistema ferroviario rispetto agli altri modi concorrenti. 3.4.7. Anche i primi anni novanta segnalano une perdita di mercato, in termini di volumi trasportati, particolarmente visibile nel trasporto ferroviario delle merci. 3.4.8. Tuttavia, se dal punto di vista del posizionamento di mercato non si sono ancora determinate inversioni di tendenza rispetto alla situazione degli ultimi decenni, è innegabile che l'opera di riforma istituzionale avviata dalla Commissione europea ha introdotto elementi di innovazione, almeno organizzativa, nell'assetto delle imprese ferroviarie, inducendo un'accelerazione nella riconfigurazione del ruolo strategico delle ferrovie. 4. Conclusioni 4.1. Per la serie di osservazioni, considerazioni e analisi svolte, conformi alle valutazioni unanimemente approvate dal Comitato economico e sociale in occasione dei pareri precedentemente dati in materia di riforma del trasporto ferroviario si può ritenere che siano maturi i tempi per un'ulteriore liberalizzazione, solo se correlata con una coerente, armonizzata, scelta politica sulla riforma complessiva del settore sotto tutti gli aspetti economici, sociali e gestionali ed in particolare - autonomia di gestione, - risanamento finanziario, - presa in considerazione della problematica dei costi esterni, - sviluppo dell'intermodalità, - problematica dell'interoperabilità, - definizione a livello europeo delle esigenze in materia di pubblico servizio, - armonizzazione nel campo sociale con particolare riguardo ai problemi occupazionali e dell'orario di lavoro. - definizione a livello europeo di regole e di regolamentazioni in materia di sicurezza. 4.2. Per quanto attiene più particolarmente alla proposta di direttiva del Consiglio sulla modifica della Direttiva 91/440, il Comitato economico e sociale, pur approvandola e riconoscendone la coerenza logica con l'impostazione complessiva della riforma del trasporto nel mercato unico e con la necessità di aumentare la competitività del settore ferroviario, ritiene che l'armonizzazione fra i vari Stati con l'attuazione da parte dei governi delle direttive già emanate e di quelle che ancora attendono l'approvazione definita dal Consiglio dei Ministri faciliterebbe considerevolmente la realizzazione degli obiettivi indicati. 4.3. Il Comitato invita inoltre la Commissione a sollecitare un maggior confronto nell'ambito della consultazione delle parti sociali per quantificare l'impatto occupazionale dell'eventuale rapida adozione della direttiva così modificata ed evitare le conseguenze sociali negative che dovessero conseguirne mediante un programma comunitario di sostegno da concordarsi con le forze sociali. In questo contesto si chiede inoltre alla Commissione di accelerare i tempi di presentazione della comunicazione relativa al servizio pubblico. 4.4. Il Comitato si chiede infine se non sarebbe utile, vista la complessità della problematica connessa con la riforma del trasporto ferroviario, disporre di uno scadenzario a cui far riferimento come avvenuto nel caso delle telecomunicazioni, della siderurgia ed altri settori analogamente complessi. Bruxelles, 28 febbraio 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 321 del 1. 12. 1995, pag. 10. () GU n. C 225/90, pag. 27; GU n. L 237 del 24. 8. 1991, pag. 25. () GU n. C 393/95, pag. 56. () Vedi parere CES sulla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporti». GU n. C 397 del 31. 12. 1994, pag. 23. () Vedi parere CES sulla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'interoperabilità della rete europea di treni ad alta velocità». GU n. C 397 del 31. 12. 1994, pag. 8.