COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Contributo supplementare della Commissione per la Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali Il voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti al mercato unico nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale. /* COM/2000/0114 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Contributo supplementare della Commissione per la Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali - Il voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti al mercato unico nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale. 1. Introduzione La prospettiva dell'ampliamento sino a 28 Stati membri comporta un considerevole aumento, in termini di numero e di diversità, dei sistemi economici e giuridici nazionali: il numero di partecipanti - Stati e singoli individui - al mercato unico risulterà quasi raddoppiato. Inoltre, il divario tra i risultati economici degli Stati membri accentuerà ancora di più la diversità all'interno del mercato unico. Molti dei nuovi Stati membri dovranno imporsi mutamenti strutturali di lungo periodo: di conseguenza, l'Unione si troverà in evoluzione. Il combinarsi di questi tre effetti tenderà a far emergere e ad accentuare le persistenti imperfezioni del mercato unico, in particolare nei settori della sicurezza sociale e dell'imposizione fiscale. L'applicazione non uniforme del diritto comunitario, norme nazionali incompatibili e distorsioni della concorrenza possono esercitare sul mercato unico ripercussioni tali da richiedere reazioni coordinate al livello della Comunità. L'Unione economica e monetaria ha reso necessario un maggiore coordinamento delle politiche fiscali e strutturali. Inoltre, la globalizzazione ha rafforzato la possibilità di effetti di ripercussione tra gli Stati membri, il che potrebbe causare una distorsione di funzionamento del mercato unico. Si deve riconoscere, tuttavia, che livelli e strutture diversi d'imposizione fiscale e di tutela sociale possono anche riflettere livelli diversi di reddito e di produttività pro capite e quindi non nuocciono necessariamente alla concorrenza nel mercato unico. L'Unione può affrontare questa sfida solo potenziando l'efficienza del suo processo decisionale: ecco perché occorre ricorrere maggiormente al voto a maggioranza qualificata, nella misura necessaria per l'attuazione e il funzionamento del mercato unico. La modifica delle modalità decisionali non comporterebbe cambiamenti dell'attuale ripartizione delle competenze quale è definita dal trattato: il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata non avrà altri effetti se non quello di migliorare la capacità delle istituzioni di prendere decisioni. Nel suo parere del 26 gennaio 2000 "La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento", la Commissione ha annunciato la sua intenzione di presentare un altro contributo riguardante l'applicazione del voto a maggioranza qualificata nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale. L'impostazione proposta dalla Commissione implica un esame minuzioso dei pertinenti articoli del trattato, per individuare quali decisioni vadano adottate a maggioranza qualificata e quali debbano restare soggette alla regola dell'unanimità. 2. Gli orientamenti per prendere decisioni nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale Le disposizioni nazionali relative all'imposizione fiscale e alla sicurezza sociale riflettono le preferenze fondamentali dei legislatori nazionali in materia di politica economica e sociale. L'entità della tutela e delle prestazioni sociali e le modalità secondo le quali si ottiene, tramite l'imposizione fiscale, il reddito necessario per finanziare tali prestazioni costituiscono l'essenza della sovranità esercitata dai Parlamenti nazionali. In termini generali, le suddette disposizioni esprimono le scelte nazionali sul grado di solidarietà e di sostegno tra gli enti pubblici e i cittadini. Di norma, queste scelte sono "neutrali" per quanto riguarda la dimensione europea. Tuttavia, vi sono alcuni tipi chiaramente definiti di disposizioni nazionali relative all'imposizione fiscale e alla sicurezza sociale che non si possono considerare "neutrali" per quanto riguarda il funzionamento del mercato unico: sono norme che, per il loro contenuto o la loro natura, possono avere ripercussioni sul mercato unico. In generale, le si possono classificare in due categorie: le norme incompatibili con gli obiettivi del mercato unico e le norme che causano distorsioni della concorrenza nel mercato unico. a) Incompatibilità delle norme nazionali con gli obiettivi del mercato unico Tradizionalmente, le norme nazionali in materia d'imposizione fiscale e di sicurezza sociale si applicano in ambito strettamente nazionale: per definizione, non tengono conto degli aspetti transfrontalieri. Tuttavia, a meno che non ne tengano conto, tali norme nazionali possono ostacolare l'esercizio delle quattro libertà fondamentali del trattato (libera circolazione dei beni, delle persone, dei servizi e dei capitali). Nonostante il compimento del mercato unico e l'instaurarsi dell'Unione economica e monetaria, in genere i progressi nell'eliminare gli ostacoli transfrontalieri sono stati lenti: molti di questi ostacoli persistono. Il vuoto che ne risulta viene colmato sempre più dalla Corte europea di giustizia, la quale in numerose occasioni ha sancito che alcuni aspetti delle norme nazionali nei due settori in questione erano incompatibili con le disposizioni del trattato relative alle quattro libertà nel mercato unico. In tali casi, gli Stati membri devono modificare le loro leggi per eliminare la possibilità di discriminazioni fondate sulla cittadinanza, che sono contrarie al trattato. Tuttavia, queste modifiche unilaterali o bilaterali non bastano e, spesso, non si applicano alle situazioni nelle quali sono coinvolti più di due paesi. Non è bene che il pubblico debba adire le vie legali per far riconoscere i diritti garantiti dai trattati, e per gli Stati membri è tutt'altro che ideale che il diritto comunitario in questo settore si sviluppi su base ad hoc, con le sentenze della Corte di giustizia, piuttosto che tramite il processo politico. Inoltre, tali modifiche causano incertezza e possono portare a un'incoerenza generalizzata nell'applicazione delle norme comunitarie. Come risultato, i costi amministrativi e l'incertezza giuridica impediscono ai cittadini e alle imprese di fare pieno uso dei loro diritti di trasferirsi o d'investire in un altro Stato membro. Spesso, una soluzione comunitaria significherebbe che l'applicazione coerente della normativa riguardante il mercato unico non dipenderebbe dall'iniziativa individuale di un operatore economico il quale, eventualmente in base a una sentenza della Corte europea di giustizia, convinca le autorità di uno Stato membro a modificare un aspetto specifico del diritto nazionale. Rispetto a un'impostazione basata sui singoli casi, le soluzioni comunitarie presentano il vantaggio di un'elaborazione politica ben definita. b) Distorsioni della concorrenza nel mercato unico Già nell'odierno mercato unico, le norme nazionali in materia d'imposizione fiscale e di sicurezza sociale tendono a subire l'influsso delle scelte politiche di altri Stati membri. Il fatto è che, con l'aumentare del numero di Stati membri dell'Unione, si accentuano anche le differenze di sviluppo tra loro. Probabilmente queste divergenze aggraveranno il divario tra le diverse economie nazionali. Dati recenti [1] mostrano che nei dieci paesi dell'Europa centrale e orientale candidati all'adesione il PIL medio pro capite, adeguato in funzione delle differenze nel potere di acquisto, equivale a un terzo della media UE. In questi paesi il livello individuale più basso è pari a un terzo del livello più alto. Poiché è diverso il grado di sviluppo delle economie nazionali, pure diverse saranno le considerazioni politiche alla base delle scelte dei legislatori nazionali riguardo al livello di tutela sociale e al corrispondente livello del reddito attinto tramite la politica fiscale. Su sfondi tanto diversi, le scelte politiche possono interferire con l'obiettivo generale di promuovere lo sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche, una crescita sostenibile e un alto grado di convergenza dei risultati economici (articolo 2 del trattato CE). Sarà dunque importante che sussista la possibilità di reazioni coordinate a livello comunitario, per ovviare a eventuali distorsioni della concorrenza nel mercato unico. [1] Vedasi: "Change and Choice in Social Protection. The Experience of Central and Eastern Europe" (Cambiamenti e scelte nel settore della tutela sociale: l'esperienza dell'Europa centrale e orientale), Consensus 1999 Conclusione In conclusione, secondo la Commissione il fatto che nel futuro prevedibile risulterà quasi raddoppiato il numero di Stati membri dell'Unione tenderà a far emergere e ad accentuare le persistenti imperfezioni del mercato unico, in particolare nei settori della politica sociale e dell'imposizione fiscale. Gli squilibri e le distorsioni della concorrenza richiedono una reazione comunitaria. Se la Comunità non ricorrerà a strumenti efficaci per affrontare tali problemi a livello comunitario, gli effetti negativi collaterali ostacoleranno lo sviluppo armonioso dell'Unione. 3. Gli strumenti disponibili Per definire tali strumenti, la Commissione propone di attingere dall'esperienza acquisita sinora in materia d'integrazione nei settori della tutela sociale e dell'imposizione fiscale. a) Tipo d'intervento L'intervento normativo della Comunità per l'instaurazione del mercato unico può comportare diversi gradi d'intensità. In termini generali, si può dire che il trattato CE distingue tra il coordinamento delle legislazioni, l'adozione di norme minime e l'armonizzazione delle norme vigenti. Il coordinamento delle norme nazionali mediante la normativa comunitaria non incide sui regimi nazionali, ma definisce l'interfaccia tra questi regimi per quanto riguarda gli elementi transfrontalieri. Esempi di tale coordinamento sono, nel settore della sicurezza sociale, il regolamento n. 1408/71 [2] e, in quello dell'imposizione fiscale diretta, le direttive del Consiglio riguardanti le società madri, le filiali e le fusioni [3]. Queste direttive non modificano le norme nazionali inerenti ai gruppi di società e alla riorganizzazione delle imprese: stabiliscono unicamente norme limitate a operazioni alle quali partecipino società di più di uno Stato membro. [2] Regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità [3] GU L 225/90, pp. 6 e 1 Un'altra forma d'intervento è l'adozione di norme minime: si tratta di disposizioni intese unicamente a costituire una base normativa comune minima nelle diverse legislazioni nazionali. In linea di principio le disposizioni minime, quali il coordinamento, risolvono il problema dell'interfaccia tra i diversi diritti nazionali: un esempio è la direttiva 92/77/CEE [4] riguardante le aliquote dell'imposta sul valore aggiunto, nella quale si stabiliscono le aliquote minime senza imporre un'aliquota specifica. Nel settore della sicurezza sociale, l'adozione di disposizioni minime è prevista all'articolo 137, paragrafo 3 del trattato CE. Ovviamente, l'obiettivo primario di simili norme minime è garantire un livello adeguato di tutela sociale, ma, a titolo secondario, tali norme impediscono anche le distorsioni di concorrenza. [4] Direttiva 92/77/CEE del Consiglio, del 19 ottobre 1992, che completa il sistema comune di imposta sul valore aggiunto e modifica la direttiva 77/388/CEE (ravvicinamento delle aliquote dell'IVA), GU L 316 del 31/10/1992, pp. 1-4 Infine, l'armonizzazione completa può essere necessaria quando il coordinamento delle disposizioni nazionali o delle norme minime non consente di conseguire l'obiettivo dell'attuazione del mercato unico. Un esempio di tale armonizzazione è la sesta direttiva IVA, che prevede peraltro molte deroghe ed eccezioni. b) Il processo decisionale In questi ultimi anni, a causa della regola dell'unanimità è stato difficile progredire in vari settori nei quali è urgente agire per assicurare l'adeguato funzionamento del mercato interno e il pieno esercizio delle libertà garantite dal trattato. Dopo il compimento del mercato interno e l'avvento dell'Unione economica e monetaria, non è stato possibile progredire sulla via dell'eliminazione degli ostacoli di carattere fiscale alle attività transfrontaliere. Nel settore della sicurezza sociale, gli Stati membri non hanno ancora trovato un accordo su nessuna misura fondata sull'articolo 137, paragrafo 3, primo trattino, riguardante provvedimenti nel settore della sicurezza e tutela sociali dei lavoratori. La Commissione ritiene che, ai fini dell'efficienza, si debba ridurre il campo di applicazione del voto all'unanimità qual è ora previsto nel trattato. c) Conclusione La Commissione propone d'introdurre il voto a maggioranza qualificata per gli strumenti che consentono il coordinamento delle norme nazionali o l'introduzione di disposizioni minime nei settori dell'imposizione fiscale e della sicurezza sociale, come si preciserà qui di seguito. All'imposizione fiscale indiretta, in cui si è raggiunto un considerevole livello di armonizzazione, si applicano considerazioni specifiche. 4. Implicazioni pratiche di tale impostazione nel settore tributario a) Coordinamento delle norme nazionali intese a eliminare gli ostacoli diretti all'esercizio delle quattro libertà (assicurando la compatibilità delle norme nazionali con gli obiettivi del mercato unico) La Commissione ritiene che in futuro tutte le misure comunitarie necessarie per eliminare un ostacolo all'esercizio delle quattro libertà si debbano adottare a maggioranza qualificata. Scopo di tali misure sarà definire l'interfaccia tra i sistemi nazionali e quindi eliminare i gravami supplementari ai quali si trova di fronte il contribuente a causa della situazione transfrontaliera, in particolare la discriminazione e la doppia imposizione. La normativa comunitaria assumerà dunque la forma di misure di coordinamento, ma queste non riguarderanno gli ostacoli derivanti semplicemente dalla necessità di sottostare a più di un regime tributario o dalla mancanza d'uniformità tra i regimi. Per esempio, l'unanimità continuerà a essere necessaria per armonizzare le aliquote dell'imposta sulle persone giuridiche. Inoltre, il campo di applicazione dei provvedimenti adottati a maggioranza qualificata dovrebbe esser limitato alle situazioni alle quali sono interessati più Stati membri. Si continuerà a richiedere l'unanimità nel caso dei provvedimenti comunitari necessari per il funzionamento del mercato unico, che abbiano ripercussioni anche sulle situazioni puramente interne. Il voto a maggioranza qualificata si applicherebbe, per esempio, a un provvedimento che preveda la possibilità di detrarre, nel paese ospitante, i contributi previdenziali versati dai lavoratori migranti a un fondo pensionistico complementare nel loro paese di origine. Le soluzioni bilaterali non sempre risolvono tutti gli aspetti dei problemi delle persone che nel corso della loro carriera lavorano in più di due paesi. Un altro esempio può essere la prevista direttiva riguardante un regime tributario comune da applicare ai pagamenti d'interessi e di royalties tra imprese associate di Stati membri diversi: scopo di tale proposta è sopprimere la ritenuta alla fonte su simili pagamenti, così da eliminare la doppia imposizione. Una soluzione comunitaria presenterebbe il doppio vantaggio di sopprimere le ritenute alla fonte non ancora abrogate in base ad accordi bilaterali in materia fiscale e di affrontare i problemi tuttora irrisolti della doppia imposizione fiscale in situazioni triangolari alle quali, per la loro stessa natura, non possono applicarsi gli accordi bilaterali. Invece continuerà ad essere necessaria l'unanimità per le disposizioni intese ad armonizzare l'imposizione fiscale sui pagamenti d'interessi e di royalties. b) La situazione particolare della libera circolazione delle merci e dei servizi L'imposta sul valore aggiunto La libera circolazione delle merci e dei servizi costituisce un caso particolare, poiché le questioni attinenti alla libera circolazione delle merci sono state trattate minuziosamente, in particolare nella sesta direttiva IVA [5], che ha creato una base comune per la riscossione di tale imposta. Tuttavia, sin dalla sua adozione nel 1977, e ad eccezione delle modifiche del 1992 intese a sopprimere i controlli materiali alle frontiere, il sistema comune dell'IVA non ha registrato sviluppi di rilievo. Il sistema è stato elaborato nei primi anni Settanta, prima dell'attuazione del mercato unico e prima della grande espansione del settore dei servizi: ormai si rivela piuttosto inadeguato alla situazione economica odierna. Il costituirsi del mercato unico ha comportato un'ampia liberalizzazione delle attività economiche: per esempio, i servizi di pubblico interesse sono stati esentati o addirittura esclusi dal regime IVA perché sono prestati dalle pubbliche autorità, ma questa situazione provoca ora, nel contesto della liberalizzazione, distorsioni di concorrenza (il recapito di una lettera ad opera di un servizio privato è assoggettato all'IVA, mentre non lo è il "francobollo" con il quale si paga un servizio analogo prestato da un'autorità pubblica). Inoltre, è difficile applicare le norme attuali a nuove forme di attività economica, come per esempio il commercio elettronico: ne risultano possibilità di evasione fiscale che erodono la base imponibile. La direttiva non risponde più alle esigenze degli operatori, che all'interno del mercato unico hanno bisogno di norme semplici, moderne e più uniformi. Norme inadeguate possono nuocere al mercato unico allo stesso modo che se non vi fosse nessuna norma. [5] Direttiva 77/388 del 17 maggio 1977, GU L 145/77, p. 1 Dato il considerevole grado di armonizzazione nel settore dell'IVA, nei nuovi strumenti si dovranno adeguare le norme vigenti così da preservare questo "acquis". La Commissione propone di precisare minuziosamente su quali aspetti dell'IVA si potrà ormai votare a maggioranza qualificata. Il voto a maggioranza qualificata dovrebbe applicarsi alle decisioni intese ad - aggiornare e semplificare le norme comunitarie, così da eliminare le distorsioni d concorrenza; - assicurare l'applicazione uniforme, semplice e trasparente delle norme vigenti in materia fiscale. È chiaro che si dovrà decidere all'unanimità il passaggio a un nuovo sistema comune IVA comprendente mutamenti sostanziali riguardo al luogo di svolgimento delle operazioni e alla ridistribuzione del gettito IVA tra gli Stati membri. Lo stesso vale per le norme per la determinazione delle aliquote (aliquota normale e aliquota ridotta, carattere non obbligatorio dell'aliquota ridotta) e per le norme diverse da uno Stato membro all'altro, che tuttavia non costituiscono di per se stesse un ostacolo al funzionamento del mercato unico (per esempio i regimi di esenzione per le operazioni immobiliari o nel settore sociale o nella formazione). Le accise I problemi di cui si è parlato riguardo alle norme IVA si presentano allo stesso modo per le norme comunitarie relative alle accise. Il rapido evolversi dei prodotti ai quali si applicano le accise comunitarie richiede il loro continuo adeguamento, che la regola attuale dell'unanimità non consente. Infatti i prodotti soggetti alle accise sono stati definiti dieci anni fa e la loro definizione non corrisponde più all'evolversi delle esigenze di mercato (gusti, mode). Nel settore dell'alcool e delle bevande alcoliche, vari nuovi prodotti non rientrano nelle categorie definite nella direttiva, ma classificare un nuovo prodotto nell'una o nell'altra categoria è importante ai fini fiscali. In mancanza di regole chiare, continueranno a presentarsi distorsioni di concorrenza e forse anche problemi di frodi. Una situazione analoga si riscontra per i prodotti del tabacco e gli oli minerali. La Commissione propone il voto a maggioranza qualificata per le decisioni intese ad - aggiornare e semplificare le norme comunitarie, così da eliminare le distorsioni d concorrenza; - assicurare l'applicazione uniforme, semplice e trasparente delle norme vigenti in materia fiscale. Naturalmente, si continuerà ad esigere l'unanimità per le norme relative al luogo d'imposizione e alla determinazione delle aliquote sui prodotti soggetti alle accise. Misure fiscali di carattere essenzialmente ecologico La salvaguardia dell'ambiente è una delle priorità fondamentali dell'Unione (articoli 2 e 6 del trattato). Da qualche tempo gli Stati membri ricorrono sempre di più a misure fiscali per rispondere a preoccupazioni ecologiche, cercando di far adottare agli operatori un comportamento più propizio alla salvaguardia dell'ambiente. L'applicazione di tali misure costituisce un mezzo per conseguire l'obiettivo globale di migliorare la salvaguardia dell'ambiente, ma leggi di questo tipo possono avere l'effetto secondario di creare ostacoli al funzionamento del mercato unico. L'adesione di nuovi Stati membri nel cui regime economico si stanno attuando mutamenti strutturali renderà necessario ricorrere in misura maggiore a provvedimenti efficaci, comprese le misure fiscali, per assicurare che vengano conseguiti gli obiettivi ecologici del trattato, tra cui lo sviluppo sostenibile (articolo 6 CE) e la preservazione e il miglioramento qualitativo dell'ambiente (articolo 174 CE). Di conseguenza, la Commissione ritiene necessario il voto a maggioranza qualificata anche per le misure fiscali il cui obiettivo principale è salvaguardare l'ambiente e aventi sull'ambiente un effetto diretto e significativo. Per esempio, un'imposta sul tenore di zolfo di certi prodotti fossili presenta un chiaro obiettivo ecologico, poiché le emissioni di zolfo sono una delle cause principali dell'acidificazione. Assoggettare a imposta i prodotti contenenti zolfo ne scoraggerebbe l'uso e il proliferare. Per differenziare le aliquote fiscali in funzione del tenore di zolfo si potrebbe quindi adottare il voto a maggioranza qualificata; invece un aumento uniforme delle accise sugli oli minerali non avrebbe di per se stesso un obiettivo ecologico, anche se una misura di questo tipo può esercitare sull'ambiente un effetto di ordine secondario. Di conseguenza, per una simile decisione continuerebbe ad essere necessaria l'unanimità. La Commissione rammenta che un simile cambiamento delle modalità decisionali non incide sulla ripartizione delle competenze quale è prevista attualmente nel trattato. In particolare, non si deve ritenere che tale cambiamento consenta d'introdurre misure fiscali comunitarie a beneficio del bilancio comunitario. L'articolo 269, paragrafo 2 CE stabilisce espressamente che le decisioni sulle risorse proprie vanno prese all'unanimità. c) Norme relative alla lotta contro la frode e l'evasione ed elusione fiscali Le disposizioni che disciplinano direttamente la percezione delle imposte dirette e indirette e intendono prevenire la frode, l'evasione [6] e l'elusione fiscale [7] sono indispensabili per eliminare i casi di doppia assenza d'imposizione fiscale nelle situazioni transfrontaliere e per prevenire l'elusione delle disposizioni vigenti, in particolare nel settore dell'IVA. Simili operazioni possono tradursi in un'erosione della base imponibile negli Stati membri interessati. Per i singoli Stati membri vigono già disposizioni che consentono di derogare alle norme comunitarie per lottare contro l'evasione e l'elusione fiscali e, quando sia risultato opportuno, se ne è fatto uso come dispositivo per consentire a più Stati membri di applicare la medesima deroga. In tali casi, sarebbe preferibile modificare a maggioranza qualificata le disposizioni stesse della sesta direttiva [8]. [6] L'evasione fiscale è un atto illecito consistente nel non corrispondere alle autorità fiscali le imposte dovute. Per definizione, l'evasione fiscale è illecita a norma della legge nazionale relativa all'operazione fiscale in oggetto. [7] L'elusione fiscale consiste nel compiere un'operazione economica sfruttando le scappatoie della legge vigente in modo da minimizzare l'intervento fiscale su tale operazione. Per definizione, l'elusione fiscale è lecita. [8] Direttiva 77/388 del 17 maggio, GU L 145/77, p. 1 Nel settore delle imposte dirette, l'obiettivo di una nuova disposizione da inserire nel trattato consisterebbe nell'affrontare con maggiore efficacia le situazioni di doppia assenza d'imposizione, in particolare consentendo di adottare a maggioranza qualificata misure comunitarie di coordinamento. La proposta della Commissione riguardante l'imposizione fiscale sui proventi del risparmio è volta ad affrontare il problema dell'evasione fiscale nel settore delle imposte dirette [9]: simili misure non hanno lo scopo di limitare la libertà delle imprese e dei cittadini di avvalersi delle differenze tra le aliquote fiscali nazionali per ridurre il proprio onere fiscale. [9] COM (98) 295, GU C 150 del 28.5.1999, p. 184 d) Assistenza reciproca e cooperazione tra le autorità fiscali Le misure di assistenza reciproca di cooperazione tra le autorità fiscali hanno attualmente il loro fondamento giuridico generale nell'articolo 95 del trattato CE: quindi, ad esse si applica già il voto a maggioranza qualificata. Un esempio di misure di questo tipo è il programma Fiscalis, adottato in base all'articolo 95 del trattato CE. Un altro esempio è la proposta di direttiva recante modifica della direttiva 76/308/CEE riguardante l'assistenza reciproca per il recupero dei crediti relativi a determinati prelievi, tributi, imposte e altre misure, proposta che si basa anch'essa sull'articolo 95. Tuttavia, per migliorare la certezza giuridica e la comprensione delle disposizioni delle disposizioni di questo tipo, la Commissione preferisce raggruppare tali misure in un unico capitolo del trattato, riguardante al tempo stesso le misure fiscali e le misure di assistenza e di cooperazione tra le autorità fiscali. 5. Implicazioni pratiche dell'impostazione della Commissione per la sicurezza sociale a) Eliminazione degli ostacoli diretti al mercato unico (assicurando la compatibilità delle norme nazionali con gli obiettivi del mercato unico) L'articolo 42 del trattato CE, al quale si applica già la procedura di codecisione, prevede l'adozione delle misure necessarie per consentire la libera circolazione dei lavoratori. Lo strumento giuridico più importante adottato su tale base è il regolamento n. 1408/71, che prevede essenzialmente il coordinamento tra le disposizioni nazionali in materia di sicurezza sociale per tener conto delle situazioni transfrontaliere. Con l'evolversi delle disposizioni nazionali, dovrebbe evolvere anche questo strumento comunitario, per poter conservare i suoi effetti benefici sulla libera circolazione dei lavoratori. Le numerose modifiche del regolamento n. 1408/71 non sempre hanno conseguito l'obiettivo auspicato a causa dell'unanimità richiesta all'articolo 42. Inoltre, è necessario aggiornare e semplificare tale strumento. La necessità di un rimaneggiamento generale delle sue disposizioni è stata riconosciuta già nel 1992, quando il Consiglio di Edimburgo ha insistito per la semplificazione delle norme di coordinamento. Nella comunicazione del 1997 dal titolo "Piano d'azione per la libera circolazione dei lavoratori" [10], anche la Commissione ha riconosciuto che aggiornare e semplificare le norme di coordinamento tra i regimi di sicurezza sociale è essenziale per accrescerne l'efficacia e per facilitarne l'applicazione. A questo scopo, il 21 dicembre 1998 la Commissione ha adottato una proposta di nuovo regolamento semplificato di coordinamento [11]. L'adozione all'unanimità richiesta all'articolo 42 rende molto difficili le trattative su questa proposta in sede di Consiglio. [10] COM(97)586 def. [11] COM(1998)779 def. La Commissione propone dunque di adottare in futuro a maggioranza qualificata le misure comunitarie di coordinamento intese a facilitare la libera circolazione dei lavoratori [12]. [12] Vedasi anche il riferimento esplicito al regolamento n. 1408/71 nella comunicazione del 26 gennaio 2000, COM(2000)34, al punto 10 (iii) Inoltre, la Commissione ritiene necessario ampliare la sfera dei beneficiari, che per il momento sono solo i lavoratori. Gli strumenti giuridici adottati in base all'articolo 42 (regolamento n. 1408/71, regolamento n. 574/72, direttiva 98/49) hanno come secondo fondamento giuridico l'articolo 308: questo fondamento è stato aggiunto in particolare per consentire di estendere il regolamento n. 1408/71 ai lavoratori autonomi (tramite il regolamento n. 1390/81). In effetti, manca un fondamento giuridico specifico per coordinare i regimi di sicurezza sociale per i non lavoratori. In seguito, l'articolo 308 ha consentito l'estensione anche agli studenti (tramite il regolamento n. 307/1999). In mancanza di un'estensione del campo di applicazione personale dell'articolo 42, l'applicazione del voto a maggioranza qualificata resterebbe teorica. L'adozione di disposizioni di sicurezza sociale per non lavoratori nell'ambito del singolo strumento comunitario richiede tuttora il ricorso all'articolo 308 e quindi l'unanimità. Di conseguenza, si dovrebbe riformulare quest'articolo per includervi non soltanto i lavoratori migranti ma tutte le persone che si avvalgono del diritto di trasferirsi e di fissare liberamene la propria residenza all'interno dell'Unione [13]. [13] Vedasi la nota ** a piè di pagina nell'allegato 2 della comunicazione del 26 gennaio 2000 Infine, si dovrebbe dare al Consiglio la possibilità di estendere in misura integrale o parziale gli strumenti adottati in base all'articolo modificato alle persone che, pur non essendo cittadini comunitari, risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro. Questa proposta è conforme alle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, che si è espresso a favore dell'adozione di uno statuto generale per i cittadini di paesi terzi residenti legalmente negli Stati membri. Lo stesso Consiglio di Tampere ha insistito sulla necessità di far coincidere il più possibile tali norme con quelle vigenti per i cittadini dell'Unione. Il conseguimento di tali obiettivi è ostacolato dalla mancanza di un fondamento giuridico chiaramente definito. L'articolo 63 del trattato non si può applicare in tale contesto poiché riguarda soltanto l'ammissione e la residenza dei cittadini di paesi terzi. Di conseguenza, secondo la Commissione il modo migliore di progredire sarebbe estendere l'articolo 42 come fondamento giuridico adeguato per adottare norme che riproducano, nella misura necessaria, le norme adottate per i cittadini dell'Unione [14]. [14] Il trattato vigente prevede già un simile dispositivo di estensione a maggioranza qualificata per i prestatori di servizi cittadini di paesi terzi ma residenti nella Comunità ("Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può estendere il beneficio delle disposizioni del presente capo ai prestatori di servizi, cittadini di un paese terzo e stabiliti all'interno della Comunità.") b) Prevenzione della distorsione di concorrenza L'articolo 137, paragrafo 3, primo trattino costituisce il fondamento giuridico per adottare misure nel settore della sicurezza sociale. Le misure basate sull'articolo 137 devono limitarsi a prescrizioni minime per l'applicazione graduale e non possono autorizzare l'armonizzazione integrale. Secondo la Commissione, è necessario adottare queste norme minime a maggioranza qualificata, per consentire l'esercizio effettivo del diritto alla libera circolazione o per prevenire distorsioni di concorrenza. Estendere in questo modo il voto a maggioranza qualificata alla sicurezza sociale e alla tutela sociale dei lavoratori risponde appieno agli obiettivi dell'articolo 136. La Commissione rammenta di aver proposto nella comunicazione del 26 gennaio 2000 di applicare il voto a maggioranza qualificata come regola generale per prendere decisioni a norma del trattato CE. Come conseguenza di tale impostazione, le decisioni basate sull'articolo 137, paragrafo 3, secondo, terzo, quarto e quinto trattino verrebbero adottate a maggioranza qualificata, poiché esse non rispondono a quei criteri che, secondo il parere della Commissione del 26 gennaio 2000, giustificherebbero il mantenimento della regola dell'unanimità. Restava in sospeso la questione del primo trattino del paragrafo 3 dell'articolo 137. La sicurezza e tutela sociali sono in nesso strettissimo e indissolubile con la maggior parte degli obiettivi nel settore della politica sociale (per esempio migliori condizioni di vita, adeguata tutela sociale, sviluppo delle risorse umane, lotta contro l'esclusione) ed è quindi evidente la necessità di estendere a questo settore il dispositivo decisionale di cui già si fa uso per garantire il miglioramento normativo in altri settori aventi ripercussioni sulla concorrenza e sul mercato unico, quali la sanità e la sicurezza, le condizioni di lavoro, l'integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro e alcuni aspetti della parità tra uomini e donne. L'intervento comunitario nel settore della sicurezza e tutela sociali sarebbe limitato, ovviamente, dagli imperativi, figuranti all'articolo 136, di rispettare le prassi nazionali e di preservare la concorrenza e dalle chiare indicazioni dell'articolo 137, paragrafo 2, riguardanti la natura e gli effetti di ogni misura da adottare. 6. Conclusione In conclusione, la Commissione propone alla Conferenza d'introdurre il voto a maggioranza qualificata per: - l'adozione di disposizioni di coordinamento intese a eliminare un ostacolo che si frapponga direttamente all'esercizio delle quattro libertà, e in particolare a prevenire la discriminazione e la doppia imposizione fiscale; - le misure che aggiornano e semplificano le norme comunitarie vigenti nel settore fiscale, allo scopo di eliminare le distorsioni di concorrenza; - le misure che assicurano l'applicazione uniforme, semplice e trasparente delle norme vigenti in materia d'imposte indirette; - le misure fiscali aventi come obiettivo principale la salvaguardia dell'ambiente e comportanti un effetto diretto e significativo sull'ambiente; - l'adozione di disposizioni che disciplinino direttamente la riscossione fiscale e abbiano lo scopo di prevenire la frode, l'evasione e l'elusione fiscali, così da eliminare i casi di doppia assenza d'imposizione fiscale nelle situazioni transfrontaliere e di prevenire l'elusione delle disposizioni vigenti, in particolare nel settore dell'IVA; - le misure di coordinamento dei regimi di sicurezza sociale allo scopo di facilitare la libera circolazione delle persone; - le misure che prevedano le prescrizioni minime necessarie per consentire l'esercizio effettivo della libera circolazione delle persone o per prevenire distorsioni di concorrenza mediante l'abbassamento artificiale delle norme di tutela sociale. Inoltre, per consolidare il trattato e per facilitare la comprensione delle sue disposizioni, la Commissione propone di: - ampliare la sfera dei beneficiari dell'articolo 42 CE, che per il momento comprende soltanto i lavoratori, così da includervi tutte le persone che si avvalgano del diritto di libera circolazione, e consentire al Consiglio di estendere in misura integrale o parziale gli strumenti esistenti ai cittadini di paesi terzi; - includere nel capitolo sull'imposizione fiscale misure riguardanti l'assistenza reciproca e la cooperazione tra le autorità fiscali, che si adotteranno in base a una disposizione di un altro capitolo del trattato. Allegato I >SPAZIO PER TABELLA>