1. INTRODUZIONE

Il meccanismo di cooperazione e verifica (MCV) è stato istituito nel 2007, quando la Bulgaria ha aderito all'Unione europea , per ovviare alle carenze riscontrate nella riforma giudiziaria e nella lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. A partire da quel momento le relazioni dell'MCV hanno formulato raccomandazioni specifiche per orientare gli sforzi delle autorità bulgare e descritto i progressi compiuti. Come sottolineato dal Consiglio, l'MCV cesserà di funzionare quando tutti i sei parametri di riferimento applicabili alla Bulgaria saranno stati adeguatamente soddisfatti.

Nella relazione sull'MCV del gennaio 2017, la Commissione ha fatto un bilancio dei risultati ottenuti, delle sfide che ancora rimangono e delle ulteriori misure che devono essere adottate per realizzare gli obiettivi del meccanismo. A tal fine, la Commissione ha formulato diciassette raccomandazioni fondamentali che, se attuate, porteranno alla conclusione del processo MCV. Si può quindi considerare che le raccomandazioni formulate nel gennaio 2017 siano sufficienti per chiudere l'MCV - salvo sviluppi che invertano palesemente i progressi in corso. Come sottolineato nella relazione, la velocità dei progressi dipenderà dalla rapidità con cui la Bulgaria sarà in grado di attuare le raccomandazioni in modo irreversibile.

A questo stadio del processo MCV, la presente relazione illustra pertanto i progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni contenute nella relazione del gennaio 2017. Come gli anni scorsi, essa è il risultato di un rigoroso processo di analisi da parte della Commissione, basata su una stretta collaborazione con le istituzioni bulgare e sugli elementi forniti dalla società civile e dalle altre parti interessate, compresi gli altri Stati membri.

Nel suo discorso sullo stato dell'Unione del settembre 2017, il Presidente Juncker ha insistito sull'importanza dello Stato di diritto e dell'indipendenza della magistratura, un imperativo valido per tutti gli Stati membri dell'UE, e non solo per quelli a cui si applica l'MCV.

Basandosi sulla sua analisi dei progressi compiuti dalla Bulgaria dal 2007, quando è iniziato il processo MCV, e dalla relazione del gennaio 2017, la Commissione rimane del parere che, se manterrà un orientamento politico costante e porterà avanti le riforme con determinazione, la Bulgaria dovrebbe essere in grado di attuare le raccomandazioni rimanenti dell'MCV nel prossimo futuro. L'analisi sottolinea l'importanza di affrontare le sfide rimanenti in un spirito di buona collaborazione fra le istituzioni.

La Commissione intende valutare i progressi verso la fine del 2018 ed è pronta a fornire ulteriore assistenza per contribuire a rafforzare il carattere irreversibile dei progressi e, di conseguenza, porre fine al meccanismo.

2. SITUAZIONE GENERALE

Come evidenziato nella relazione del gennaio 2017, la protratta instabilità politica ha inciso sulla capacità di riforma. Il nuovo governo insediatosi a maggio ha rilanciato le iniziative avviate nel 2016 dal governo precedente, consentendo il proseguimento delle riforme con una certa continuità in termini di politiche. Il nuovo governo ha dimostrato di voler recuperare il tempo perduto accelerando le iniziative legislative, con l'obiettivo di completare un certo numero di riforme importanti entro la fine dell'anno. In alcuni casi, le singole parti interessate hanno espresso preoccupazione circa la qualità della legislazione o il loro coinvolgimento nel processo. Sono ancora in preparazione o all'esame iniziative legislative importanti, che sarà fondamentale portare avanti in uno spirito di ampio dibattito pubblico e di consultazione con le parti interessate. La Commissione ritiene che dei processi legislativi inclusivi, basati sui principi di una migliore regolamentazione, siano un elemento indispensabile per la sostenibilità delle riforme.

Nel frattempo, i recenti avvenimenti verificatisi all'Assemblea nazionale hanno richiamato ancora una volta l'attenzione sull'impatto di un processo decisionale legislativo imprevedibile. A luglio i parlamentari hanno iscritto all'ordine del giorno dell'Assemblea generale diversi progetti di proposte volte a modificare la legge sul sistema giudiziario senza dibattito pubblico o consultazione delle parti interessate. I progetti di emendamento sono stati ampiamente criticati da molti esponenti del sistema giudiziario e della società civile, che li consideravano un attacco diretto all'indipendenza della magistratura. Sebbene gli emendamenti di più vasta portata siano stati ritirati prima del voto finale, alcuni sono stati adottati e hanno suscitato critiche, perché potrebbero mettere a repentaglio l'indipendenza dei giudici e sono giudicati potenzialmente incostituzionali da alcuni osservatori. Analogamente, all'inizio di ottobre singoli parlamentari hanno presentato, senza dibattito pubblico o consultazione delle parti interessate, altri progetti di modifiche che sono stati criticati dagli osservatori perché in contrasto con elementi fondamentali delle riforme del 2016. La Bulgaria dovrebbe garantire l'irreversibilità e la credibilità del processo di riforma giudiziaria creando un contesto di collaborazione e fiducia reciproca fra le istituzioni, indispensabile per la corretta attuazione delle riforme. Ferma restando l'esigenza di accelerare il ritmo delle riforme, si deve evitare di scavalcare le procedure di consultazione, perché questo rischierebbe di creare un clima di incertezza e una mancanza di titolarità.

Nel campo della giustizia, il neoeletto Consiglio superiore della magistratura (CSM) ha la possibilità di ovviare al contesto generalmente negativo in cui si è svolto il dibattito nel settore giudiziario sotto il precedente CSM, caratterizzato da palesi divisioni e da una sfiducia reciproca che hanno compromesso l'imparzialità del processo decisionale. Le recenti riforme hanno introdotto miglioramenti innegabili, in particolare la creazione di camere separate all'interno del CSM per i pubblici ministeri e i giudici. Tuttavia, il persistere di preoccupazioni circa la possibile influenza indebita esercitata sui giudici attraverso il CSM potrebbe nuocere alla percezione dell'indipendenza del processo decisionale all'interno di questa istituzione chiave. In considerazione di questa sfida, sarà quindi importante che la nuova formazione del CSM adotti le decisioni fondamentali in uno spirito di dibattito aperto e di trasparenza per ricreare la fiducia fra i magistrati e i cittadini, requisito indispensabile per il buon funzionamento della giustizia.

3. VALUTAZIONE DEI PROGRESSI COMPIUTI NEL RISPETTO DEI PARAMETRI DI RIFERIMENTO DELL'MCV IN BASE ALLE RACCOMANDAZIONI CONTENUTE NELLA RELAZIONE SULL'MCV DEL GENNAIO 2017

3.1 Primo parametro di riferimento: indipendenza del sistema giudiziario

Raccomandazione 1: garantire un'elezione trasparente del futuro CSM, organizzando un'audizione pubblica all'Assemblea nazionale prima dell'elezione dei membri della quota parlamentare e dando alla società civile la possibilità di formulare osservazioni sui candidati. Raccomandazione 2: costituire una casistica di nomine apicali trasparenti e meritocratiche nel settore giudiziario, compresa la prossima nomina del nuovo presidente della Corte suprema amministrativa. Raccomandazione 3: migliorare il funzionamento pratico dell'Ispettorato e il seguito dato dal Consiglio superiore della magistratura alle sue conclusioni, specie per quanto riguarda le questioni relative all'integrità, chiedendo eventualmente una consulenza esterna, ad esempio all'SRSS e/o al Consiglio d'Europa.

Lo sviluppo più significativo verificatosi quest'anno nel settore giudiziario è stata l'elezione del nuovo Consiglio superiore della magistratura (CSM), insediatosi il 3 ottobre. L'elezione dei membri della quota giudiziaria si è conclusa a giugno secondo il principio "un magistrato, un voto", precedentemente evidenziato dalla Commissione, e il processo è stato giudicato globalmente equo nonostante all'epoca fosse stata espressa qualche preoccupazione. Si tratta di un notevole miglioramento rispetto all'elezione del precedente CSM svoltasi nell'autunno del 2012. L'elezione della quota parlamentare è stata completata dall'Assemblea nazionale il 20 settembre, superando di gran lunga la necessaria maggioranza dei due terzi di candidati eletti. I media e la società civile hanno criticato questo risultato, affermando che era frutto di un previo accordo tra i principali partiti politici e, secondo un'annosa polemica, che non teneva debitamente conto dei meriti dei candidati. Una delle critiche espresse riguardava specificamente il fatto che l'audizione pubblica preliminare in sede di commissione giuridica non avesse lasciato tempo per affrontare le questioni fondamentali sollevate dalla società civile, sebbene tali questioni fossero state ricevute e messe a disposizione del pubblico sul sito Internet dell'Assemblea nazionale. Nel complesso, tuttavia, l'elezione del nuovo CSM ha evidenziato i meriti del nuovo quadro legislativo posto in essere nel 2016. Spetterà ora alla nuova formazione del CSM dimostrare in pratica la propria indipendenza costituendo una casistica di decisioni imparziali e professionali negli ambiti fondamentali.

Fra le principali competenze del CSM rientrano anche le nomine apicali nel settore giudiziario. Sarà essenziale verificare che queste decisioni vengano adottate in modo meritocratico e trasparente. Una decisione particolarmente importante adottata nel 2017 è stata la nomina del nuovo presidente della Corte suprema amministrativa. Anche se questa decisione avrebbe potuto essere adottata dalla nuova formazione del CSM, il Consiglio uscente ha deciso di eleggere la persona designata l'11 settembre e di presentare il suo candidato per la convalida da parte del Presidente della Repubblica . Nel frattempo, il Presidente ha respinto la candidatura ritenendo che questa nomina sarebbe stata più legittima se il processo fosse stato completato dal nuovo CSM. Ciò ha permesso alla nuova formazione del CSM di riesaminare la nomina nella riunione del 19 ottobre, durante la quale il candidato prescelto è stato confermato a gran maggioranza in occasione di una seconda votazione.

L'altra istituzione chiave prevista dalla Costituzione per tutelare l'indipendenza della magistratura è l'Ispettorato. Le modifiche della Costituzione introdotte nel 2015 hanno rafforzato i poteri dell'Ispettorato in ambiti fondamentali quali l'integrità, compresi i controlli sui conflitti di interessi e sui beni privati dei magistrati, e gli hanno conferito un ruolo più centrale nella preparazione dei procedimenti disciplinari. Sebbene le decisioni definitive su tali procedimenti rimangano di competenza del CSM, questi poteri sono necessariamente di natura sensibile (in passato le decisioni disciplinari del CSM hanno dato adito a controversie) e devono quindi essere esercitati con la debita cautela. In considerazione di quanto precede, la relazione del gennaio 2017 raccomandava alle autorità bulgare di avvalersi di competenze esterne per migliorare il funzionamento pratico dell'Ispettorato e del nuovo sistema disciplinare. In ottobre la commissione di Venezia ha adottato un parere sulla Bulgaria contenente elementi importanti su cui potrebbe basarsi un'ulteriore valutazione nell'ambito di questo riesame.