Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 85/374/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1985, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi» () (98/C 95/17)

Il Consiglio, in data 30 ottobre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernandez Bataller, in data 6 gennaio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 gennaio 1998, nel corso della 351a sessione plenaria, con 99 voti favorevoli, 14 contrari e 7 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Direttiva 85/374/CEE del Consiglio del 25 luglio 1985 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi (), escludeva dal concetto di «prodotto» - e quindi dal suo campo di applicazione - i prodotti agricoli naturali e quelli della caccia. A tale scopo, intendeva per «prodotti agricoli naturali» i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, tranne quelli sottoposti ad una prima trasformazione.

1.2. Nella proposta di direttiva iniziale elaborata dalla Commissione questa esclusione non era prevista; è stata poi inserita nel corso dell'iter, su richiesta del Parlamento europeo.

1.3. La Direttiva 85/374/CEE definisce un sistema di responsabilità civile del produttore per i danni causati dai prodotti difettosi. Tale sistema prevede quanto segue:

- una responsabilità oggettiva o senza colpa. Questo significa che il danneggiato deve provare il danno, il difetto e la connessione causale tra difetto e danno, senza bisogno di dimostrare la colpa;

- un prodotto è difettoso quando non offre la sicurezza che ci si può legittimamente attendere tenuto conto di tutte le circostanze, tra cui: la presentazione del prodotto, l'uso al quale esso può essere ragionevolmente destinato, il momento della messa in circolazione. Un prodotto non può essere considerato difettoso per il solo fatto che successivamente ne sia stato messo in circolazione uno più perfezionato;

- per «danno» si intende quello causato dalla morte o da lesioni personali, il danneggiamento o la distruzione di una cosa diversa dal prodotto difettoso, previa detrazione di una franchigia di 500 ECU;

- l'azione di risarcimento cade in prescrizione dopo un termine di tre anni a decorrere dalla data in cui il ricorrente ha avuto o avrebbe dovuto aver conoscenza del danno, del difetto e dell'identità del produttore; i diritti conferiti alla parte lesa si estinguono alla scadenza di dieci anni dalla data in cui il produttore ha messo in circolazione il prodotto che ha causato il danno;

- la responsabilità del produttore non può essere soppressa o limitata nei confronti del danneggiato da una clausola esonerativa o limitativa di responsabilità;

- sono previsti alcuni motivi per l'esonero del produttore dalla responsabilità («le difese del produttore»);

- ciascuno Stato membro può stabilire che la responsabilità totale del produttore per i danni risultanti dalla morte o da lesioni personali a causa di articoli identici aventi lo stesso difetto sia limitato ad un determinato importo, non inferiore a 70 milioni di ECU;

- il Consiglio, su proposta della Commissione, procede ogni cinque anni all'esame e, se del caso, alla revisione degli importi previsti dalla direttiva come risarcimento e franchigia, tenendo conto dell'evoluzione economica e monetaria nella Comunità.

1.4. Già nel 1991, nel parere relativo alla realizzazione del mercato interno e alla protezione dei consumatori (), il Comitato economico e sociale dichiarava quanto segue: «Il mercato interno può avere successo solo se il consumatore ha fiducia nella sicurezza dei prodotti che gli vengono offerti. Per questo è importante una politica coerente di sicurezza dei prodotti. Uno degli aspetti di tale politica è quello della responsabilità per danno da prodotti difettosi. A tale proposito, il Comitato invita la Commissione ad avviare i lavori per allargare il campo d'applicazione della direttiva in materia allo scopo d'inserirvi i prodotti agroalimentari e i rischi di sviluppo. Il principio della libera circolazione esige inoltre che sia istituito un fondo europeo per il risarcimento delle vittime di danni causati da prodotti difettosi.»

1.4.1. Nel parere in merito alla Encefalopatia Spongiforme Bovina (ESB) (), il CES ribadisce la necessità di esaminare l'efficacia della Direttiva 92/59/CEE sulla sicurezza generale dei prodotti e di rivedere la Direttiva 85/374/CEE relativa alla responsabilità per danno da prodotti difettosi, al fine di estenderla ai prodotti agricoli e ai rischi ad essi collegati.

1.5. Nella risoluzione del 19 febbraio 1997 sui risultati dei lavori della Commissione temporanea d'inchiesta sulla ESB (), il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di dar seguito alle raccomandazioni contenute nella relazione della stessa Commissione temporanea d'inchiesta, e adottare tempestivamente gli opportuni provvedimenti legislativi, organizzativi e personali.

1.5.1. Il Parlamento ha chiesto, tra le altre cose, alla Commissione di presentare entro il settembre 1997 una proposta di modifica della normativa comunitaria relativa alla responsabilità per danni da prodotti, al fine di includere i prodotti agricoli naturali nel suo campo d'applicazione.

1.5.2. Per dare una risposta anche alla citata risoluzione del Parlamento, la Commissione ha pubblicato il Libro verde «Principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea» () che fissa alcuni obiettivi fondamentali della legislazione alimentare comunitaria. Secondo il Libro verde, la strategia alimentare deve comprendere tutti gli anelli della catena (dal produttore al consumatore) il che solleva, tra l'altro, il problema dell'applicazione obbligatoria ai prodotti agricoli naturali del principio di responsabilità civile dei produttori per danni causati da prodotti difettosi prevista dalla Direttiva 85/374/CEE.

1.5.3. Nel Libro verde è stata ventilata la possibilità di modificare la Direttiva sulla responsabilità civile per danni causati da prodotti difettosi per includere nel campo d'applicazione i prodotti agricoli naturali; questa, però, è stata considerata non un'alternativa all'elaborazione di norme adeguate di sicurezza dei prodotti e alla definizione di efficaci sistemi ufficiali di controllo, bensì una misura complementare.

1.5.4. Nel parere in merito al già citato Libro verde () il Comitato si è dichiarato ancora una volta favorevole all'inserimento della produzione agricola non trasformata nel campo di applicazione della Direttiva 85/374/CEE.

2. La proposta della Commissione

2.1. La proposta persegue l'obiettivo di aumentare il livello di protezione dei consumatori dai danni alla loro salute o alle loro proprietà causati da un prodotto difettoso. La direttiva intende inoltre proseguire il già avviato ravvicinamento delle legislazioni nazionali in materia di responsabilità civile per danni causati da prodotti difettosi.

2.1.1. Questi obiettivi fanno parte dell'obiettivo strategico di realizzare un mercato interno a vantaggio di tutti i cittadini, secondo quanto previsto dalla Commissione nel suo piano d'azione per il mercato interno ().

2.1.2. Inoltre, le misure proposte si rivelano adatte ad aumentare la fiducia dei consumatori per qualsiasi tipo di prodotto commercializzato nel mercato interno; uno dei campi nei quali la Comunità dispone di competenze esclusive è infatti quello della creazione e del funzionamento del mercato interno.

2.2. La proposta della Commissione prevede di sopprimere l'eccezione relativa ai «prodotti agricoli naturali e ai prodotti della caccia» di cui all'articolo 2 della Direttiva 85/374/CEE. La definizione di «prodotti agricoli» è quella che figura all'articolo 38, primo paragrafo, seconda frase, del Trattato CE e comprende i prodotti elencati nell'Allegato II dello stesso Trattato.

2.2.1. Pertanto, tutti i provvedimenti della Direttiva 85/374/CEE si applicheranno ai produttori agricoli: l'onere della prova del danno, il difetto e la relazione di causalità ricadono sulla vittima; la responsabilità in solido, qualora vi siano più responsabili; il concetto di difetto, le cause di esenzione dalla responsabilità previste all'articolo 7 (); i danni coperti, i termini di prescrizione dell'azione e di estinzione della responsabilità; l'impossibilità di limitare o eliminare la responsabilità e la non soppressione di altri regimi giuridici di responsabilità (contrattuale o extracontrattuale).

2.3. Le nuove norme si applicano ai prodotti agricoli e a quelli della caccia messi in circolazione a partire dal momento in cui la nuova Direttiva entra in vigore; il testo non ha pertanto effetto retroattivo.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato approva la proposta di direttiva della Commissione che risponde alle ripetute raccomandazioni formulate in precedenti pareri volte ad includere nel campo di applicazione della Direttiva 85/374/CEE i prodotti agricoli e quelli della caccia.

3.2. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che l'aspirazione ad una maggiore protezione della salute su tutta la catena alimentare costituisce una delle principali rivendicazioni dei cittadini europei. Giudica di assoluta priorità l'approvazione di misure volte ad aumentare la fiducia dei consumatori, come la nuova proposta di direttiva all'esame.

3.2.1. Il raggiungimento degli obiettivi della PAC deve tener conto delle esigenze d'interesse generale, vale a dire la protezione dei consumatori e della salute e la vita delle persone, aspetti che le istituzioni comunitarie sono tenute a rispettare nell'esercizio delle loro funzioni.

3.2.2. L'effettiva realizzazione di un mercato interno presuppone adeguate garanzie in materia di salute pubblica le quali richiedono appropriati controlli di qualità; questa presa in considerazione degli aspetti relativi alla salute pubblica non è soltanto vincolata alla necessità concreta di accrescere o, come nella fattispecie, di ristabilire la fiducia dei consumatori per permettere il regolare funzionamento del mercato. Essa si basa soprattutto su esigenze superiori inerenti al rispetto dei diritti della persona, elemento fondamentale di tutto l'ordinamento giuridico comunitario.

3.2.3. La proposta di direttiva dovrebbe rafforzare il livello di protezione della salute pubblica, obiettivo espressamente definito nel Trattato.

3.2.4. Nel campo della protezione della salute, il Comitato giudica prioritaria l'applicazione del principio di precauzione.

3.3. Nell'ambito dell'applicazione del principio della libera circolazione dei prodotti, occorre tenere particolarmente conto delle esigenze relative alla protezione della salute e della vita umana. Ciò implica l'adozione di misure adeguate per garantire la giusta protezione della salute pubblica. Il Comitato sostiene soprattutto l'esigenza di una normativa che preveda l'obbligo di commercializzare esclusivamente prodotti sicuri e di risarcire i danni causati dai prodotti difettosi.

3.4. La proposta di direttiva completerà l'armonizzazione del mercato interno ed eviterà distorsioni della concorrenza tra i produttori soggetti a regimi diversi a seconda del luogo di commercializzazione del prodotto. Il Comitato si dichiara pertanto favorevole all'eliminazione della discriminazione tra i produttori attualmente riscontrabile all'interno della Comunità.

3.5. L'estensione del campo di applicazione della Direttiva 85/374/CEE proposta dalla Commissione potrebbe portare ad un incremento del livello di protezione dei consumatori per i seguenti motivi:

- i consumatori disporranno di giustificazioni per i propri reclami, per responsabilità oggettiva (o senza colpa), finora inesistenti; ciò migliorerà la loro posizione giuridica nel momento in cui desiderino soddisfare i loro legittimi interessi, garantire meglio i propri diritti economici e ottenere un risarcimento per i danni causati dai prodotti difettosi;

- sarà promosso l'adempimento dell'obbligo generale di sicurezza di detti prodotti. Tale obbligo sarà infatti esteso a tutta la catena alimentare, dalla produzione primaria fino alla vendita finale del prodotto al consumatore;

- sarà agevolata l'individuazione del responsabile che ha messo in circolazione il prodotto agricolo difettoso («rintracciabilità del prodotto») fermo restando che, in ogni caso, qualora il produttore non potesse essere identificato, qualsiasi fornitore del prodotto sarà considerato alla stregua del produttore.

3.6. Il Comitato inoltre ritiene che la direttiva proposta non dovrebbe comportare oneri aggiuntivi ai produttori interessati e che, alla luce dell'esperienza acquisita con l'applicazione della Direttiva 85/374/CEE, non dovrebbe esserci un aumento sostanziale né del numero di reclami né dei premi assicurativi.

3.6.1. Il Comitato sollecita la Commissione a tener conto, in sede di definizione del quadro normativo comunitario delle assicurazioni, della possibilità di assicurarsi contro nuovi rischi conseguenti all'evoluzione del mercato (ad esempio, organismi geneticamente modificati).

3.7. Il Comitato considera che dopo l'approvazione della proposta all'esame bisognerebbe effettuare un esame globale del sistema previsto dalla Direttiva 85/374/CEE, tenendo conto della situazione attuale del diritto comunitario e delle relazioni di applicazione.

3.7.1. Questo esame globale dovrebbe avvenire attraverso un Libro verde al fine di poter consultare tutti gli interlocutori economici e sociali.

3.7.2. L'esame dovrebbe infine riguardare in modo particolare l'onere della prova, i rischi di sviluppo, i limiti economici e i termini di prescrizione di determinati prodotti.

Bruxelles, 29 gennaio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 337 del 7.11.1997, pag. 54.

() GU L 210 del 7.8.1985.

() GU C 339 del 31.12.1991, punto 5.3.4.

() GU C 295 del 7.10.1996.

() GU C 85 del 17.3.1997.

() COM (97) 176 def.

() GU C 19 del 21.1.1998.

() SEC (97) 1 def. del 4 giugno 1997.

() Tra queste troviamo, alla lettera d) «che il difetto è dovuto alla conformità del prodotto a regole imperative emanate dai poteri pubblici».