Il rumore causato dal traffico viario, all'interno come all'esterno degli agglomerati, resta la principale sorgente di rumore alla base dell’esposizione delle persone a livelli di rumore superiori a quelli per i quali la direttiva prevede la segnalazione, con un totale stimato (all’interno e all’esterno degli agglomerati) di circa 100 milioni di persone (quasi 70 all’interno e 30 milioni all’esterno degli agglomerati) esposte al rumore del traffico viario a livelli superiori a 55 dB Lden. La seconda maggior sorgente di rumore è rappresentata dal traffico ferroviario, con un totale di oltre 18 milioni di persone (circa 10 milioni all’interno e 8 milioni all’esterno degli agglomerati) esposte a livelli superiori a 55 dB Lden, seguita dal traffico aereo, con un totale di quasi 4 milioni di persone (circa 3 milioni all’interno e 1 milione all’esterno degli agglomerati) esposte a livelli superiori a 55 dB Lden. Il rumore causato dalle attività industriali all’interno delle zone urbane espone circa 1 milione di persone a livelli di rumore superiori a 55 dB Lden.

L’Agenzia europea dell’ambiente (EEA) ha condotto, per conto degli Stati membri dell’Unione europea, una valutazione dell’esposizione dei cittadini europei al rumore, prendendo in considerazione 467 agglomerati (tenendo conto degli assi stradali e ferroviari, degli aeroporti e degli impianti industriali), 86 fra i maggiori aeroporti, nonché 186 600 km di strade principali e 44 320 km di strade ferrate al di fuori degli agglomerati. Poiché i dati inviati dagli Stati membri non sono ancora completi, i dati mancanti sono stati inseriti utilizzando una metodologia speciale a tal fine. La figura 1 illustra i risultati, indicando separatamente la situazione all’interno e all’esterno degli agglomerati.

Le pressioni e i rischi per la salute e il benessere di origine ambientale sono anche tra le maggiori preoccupazioni dei cittadini europei e l’Unione può intervenire per tutelarli da tali pressioni e rischi, anche rendendo più sostenibili le città dell’Unione. L’obiettivo di ridurre i numero di persone esposte agli effetti nocivi del rumore ambientale - oggetto della relazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2 della direttiva - è stato fissato nel 7° programma di azione per l’ambiente e per conseguirlo si impongono soluzioni innovative, che contribuiranno al conseguimento della priorità generale n. 1 della Commissione: un nuovo impulso all’occupazione, alla crescita e agli investimenti.

In Europa l’inquinamento acustico continua a costituire un grave problema ambientale con effetti nocivi sulla salute. Prove scientifiche dimostrano che una prolungata esposizione a livelli elevati di inquinamento acustico può avere gravi ripercussioni nelle aree regolate dal sistema endocrino e dal cervello, causando patologie cardiovascolari, disturbi del sonno e fastidio (una sensazione di disagio con effetti negativi sul benessere generale). Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), in Europa l’inquinamento acustico è la seconda causa di patologie dovute a fattori ambientali, preceduta soltanto dall'inquinamento atmosferico.

Ai sensi dell’articolo 11 della direttiva sul rumore ambientale (in prosieguo "la direttiva") ogni cinque anni la Commissione europea presenta una relazione sull’attuazione della stessa. Oltre alle disposizioni relative alla sua attuazione, la direttiva prevede che la relazione comprenda altresì un esame dell’ambiente acustico, nonché obiettivi e misure finalizzati alla riduzione del rumore ambientale (legislazione sul rumore alla fonte) ed esamina in particolare la necessità di ulteriori azioni a livello unionale. Questa seconda relazione di attuazione della direttiva esamina la situazione dalla pubblicazione della prima relazione, oltre a illustrare il piano d'azione che fa seguito alla valutazione della direttiva avviato nel 2016 nell’ambito del programma della Commissione per il controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT). Essa va pertanto letta in collegamento con il relativo studio di sostegno e il documento di lavoro dei servizi della Commissione.

Non sono stati individuati problemi significativi nella designazione degli assi stradali e ferroviari, degli aeroporti e agglomerati principali che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva. Tuttavia, in alcuni Stati membri si riscontrano ancora problemi pratici fra gli organismi nazionali e gli enti locali per quanto riguarda la definizione delle mappe acustiche.

La direttiva non stabilisce a livello unionale alcun valore limite specifico per le fonti di rumore, lasciando agli Stati membri, se lo desiderano, la libertà di definire i valori limite nazionali. In 21 Stati membri sono stati fissati valori limite, mentre in altri quattro Stati membri sono stati indicati obiettivi non vincolanti. Tuttavia, ad oggi si hanno poche prove della loro effettiva applicazione.

Per la preparazione di mappe acustiche strategiche, gli Stati membri hanno utilizzato i descrittori acustici previsti dalla direttiva. Tuttavia, gli Stati membri hanno utilizzato anche altri descrittori acustici nazionali per casi speciali, come previsto dall’articolo 5, paragrafo 2 della direttiva.

Non è stato possibile effettuare una comparazione dei dati raccolti tra i periodi di rendicontazione e i paesi, in quanto per valutare il livello acustico gli Stati membri possono ancora utilizzare metodi nazionali adattati. Tale situazione potrà migliorare in misura notevole grazie ai metodi comuni elaborati di recente, che permetteranno di acquisire dati comparabili una volta che il loro utilizzo diventerà obbligatorio, a partire dal 2018.

Più del 20% delle mappe acustiche richieste e circa il 50% dei piani d’azione per l’attuale ciclo quinquennale di comunicazione non sono stati ancora comunicati. L’attuazione della direttiva ne risulta pertanto significativamente rallentata, in quanto gli Stati membri avrebbero dovuto fornire tali dati entro il 2012 e il 2013, rispettivamente. La tabella 1 di seguito presenta una panoramica della completezza dei dati.

Tabella 1: completezza della comunicazione per l’attuale ciclo di mappatura acustica e pianificazione delle azioni

Entità All’interno degli agglomerati All’esterno dagli agglomerati Rumore del traffico viario Rumore del traffico ferroviario Rumore del traffico aereo Rumore degli impianti industriali Assi stradali principali Assi ferroviari principali Aeroporti principali Mappe acustiche completate 78% 75% 52% 69% 79% 73% 75% Piani d’azione completati 49% 47% (media) 41% (media) 43%

Fonte: relazione prodotta nell’ambito di un contratto di fornitura di servizi, disponibile all’indirizzo http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm

Poiché gli Stati membri hanno stilato quasi l’80% delle mappe acustiche - poi rese pubbliche sui vari portali d’informazione su internet - conseguenza diretta dell’applicazione della direttiva è che ora abbiamo una più chiara comprensione della portata dell'inquinamento acustico nell’UE. Malgrado la disponibilità di tali informazioni, i cittadini non sono sempre a conoscenza della situazione dell'inquinamento acustico, né degli effetti che esso ha sulla salute.

Gli approcci alla pianificazione degli interventi si differenziano da uno Stato membro all’altro. Ciò si riflette nelle tipologie delle misure di contenimento del rumore, nel rapporto fra le misure che comportano o no spesa, nonché a seconda del fatto che i piani siano meramente strategici o abbiano anche un risvolto operativo. Inoltre, il ritardo nella redazione dei piani d’azione indica che molti Stati membri non hanno adottato le misure necessarie per affrontare l’inquinamento acustico e ciò per diverse ragioni: ad es., negli agglomerati le autorità competenti per lo sviluppo dei piani possono non disporre del potere di adottare le decisioni necessarie, a livello strategico o di bilancio, per determinare se le misure incluse nel piano d’azione siano realistiche, attuabili e passibili di finanziamento.

Disomogenee sono anche la qualità e la quantità dei processi di consultazione sui progetti dei piani d’azione avviati dagli Stati membri. Le ONG che hanno partecipato alle consultazioni hanno dichiarato che, per quanto i piani d’azione spesso comprendano un sommario delle risposte date in sede di consultazione, non è chiaro, sovente, di come se ne sia tenuto conto nei piani stessi.

Fra le ragioni principali di tali ritardi nell’attuazione si annoverano la mancanza di priorità data alla questione a livello nazionale/locale in sede di attribuzione delle limitate risorse umane e finanziarie. Considerando più specificamente la mappatura acustica, tra i problemi evidenziati figurano la mancanza di dati di partenza centralizzati e coerenti, l'assenza di un coordinamento effettivo fra le varie autorità competenti per l'attuazione della direttiva e la scarsa comparabilità tra diverse giurisdizioni delle mappe acustiche prodotte. Riguardo alla pianificazione degli interventi, i ritardi sono stati causati dagli effetti a cascata del ritardo nella mappatura acustica (dato che i piani d’azione devono basarsi su tali mappe) e dai termini ridotti che intercorrono tra la preparazione delle mappe acustiche e i piani d’azione (12 mesi). Globalmente i dati indicano che gli Stati membri in cui l'attuazione avviene in maniera fortemente decentrata hanno avuto particolari difficoltà a imporre alle rispettive autorità un'attuazione puntuale delle misure previste dalla direttiva.

Benché molti Stati membri abbiano compiuto progressi nella definizione delle zone silenziose (negli agglomerati e in aperta campagna) e dei i criteri di selezione per la designazione delle stesse, ad oggi solo 13 Stati membri hanno designato zone silenziose. Ciò può essere riconducibile alla mancanza di certezza sull'eventuale reversibilità del processo in futuro come pure al fatto che una zona silenziosa designata possa essere soggetta o no a vincoli di legge. Tuttavia, negli Stati membri che hanno designato le zone silenziose, il numero delle stesse è notevolmente aumentato fra il primo e il secondo ciclo di trasmissione delle informazioni (2007 - 2012). Per agevolare la designazione delle zone silenziose, gli Stati membri hanno chiesto alla Commissione di sviluppare ulteriormente gli orientamenti pratici.

Un significativo problema di attuazione della direttiva era costituito dal vasto ambito d’applicazione della stessa (cfr. tabella 2) e dal numero molto più elevato di entità per le quali occorreva produrre mappe acustiche e piani d’azione (ad es., il numero di agglomerati interessati è cresciuto da 176 a 467). Il mutato ambito d’applicazione rende difficile anche mettere a confronto la completezza dei dati fra un ciclo e l’altro.

Tabella 2: numero di entità che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva sul rumore ambientale negli esercizi di trasmissione delle informazioni 1 e 2

Tipo di entità Esercizio di trasmissione delle informazioni 1 (2005-2009) Esercizio di trasmissione delle informazioni 2 (2010-2014) e successivi esercizi Agglomerati 176 (> 250 000 abitanti) 467 (> 100 000 abitanti) Aeroporti principali 73 (> 50 000 movimenti l’anno) 92 (a causa del maggior traffico aereo) (> 50 000 movimenti l’anno) Assi stradali principali (km) 67 488 (> 6 milioni di transiti di veicoli l’anno) 154 738 (> 3 milioni di transiti di veicoli l’anno) Assi ferroviari principali (km) 31 576 (> 60 000 transiti di convogli l’anno) 72 341 (> 30 000 transiti di convogli l’anno)

4 Valutazione della direttiva

Nel 2013 la Commissione ha presentato una proposta di valutazione della direttiva nell’ambito del programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT), parte integrante dell’agenda "Legiferare meglio" . Conformemente agli orientamenti generali per "Legiferare meglio" , tale valutazione si prefigge di indagare se la direttiva sia stata e continui ad essere pertinente nell’affrontare le problematiche di cui si occupa, fornendo al contempo un valore aggiunto UE rispetto all’azione individuale dei singoli Stati membri. Inoltre, la valutazione verifica che la direttiva abbia conseguito tale obiettivo in modo efficace ed efficiente e che le sue disposizioni siano coerenti con altre legislazioni dell’UE. La valutazione considera inoltre l’impatto della direttiva sulle PMI e il potenziale in termini di semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi.

La valutazione concerne il periodo che va dall’adozione della direttiva sul rumore ambientale (2002) ad oggi. Benché il suo ambito di applicazione sia limitato alla direttiva sul rumore ambientale, essa tiene conto anche dell’interazione della direttiva con la legislazione dell’UE per ridurre le emissioni acustiche alla fonte (ad es., regolamentando le emissioni acustiche dei veicoli a motore), per quanto non si occupi di tale legislazione nel dettaglio.