Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Sesta relazione annuale sui Fondi strutturali 1994» e - alla «Adozione delle nuove programmazioni regionali per gli obiettivi 1 e 2 delle politiche strutturali comunitarie»



Gazzetta ufficiale n. C 295 del 07/10/1996 pag. 0047



Parere del Comitato economico e sociale in merito: - alla «Sesta relazione annuale sui Fondi strutturali 1994» e - alla «Adozione delle nuove programmazioni regionali per gli obiettivi 1 e 2 delle politiche strutturali comunitarie» (96/C 295/11) La Commissione, in data 27 marzo 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla «Sesta relazione annuale sui Fondi strutturali 1994». Il Comitato economico e sociale, in data 25 ottobre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo paragrafo, del Regolamento interno, di formulare un parere in merito al documento «Adozione delle nuove programmazioni regionali per gli obiettivi 1 e 2 delle politiche strutturali comunitarie». La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale ed urbanistica», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Christie e dal correlatore Quevedo Rojo, in data 25 giugno 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 10 luglio 1996, nel corso della 337a sessione plenaria con 93 voti favorevoli, 2 contrari e 2 astensioni il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il presente documento costituisce un parere unico formulato sulla base di due documenti della Commissione: COM(95) 111 «Le nuove programmazioni regionali per gli obiettivi 1 e 2 delle politiche strutturali comunitarie» e COM(95) 583 «Sesta relazione annuale sui Fondi strutturali». 1.2. La decisione di esaminare insieme i due documenti è motivata dalle analogie tra i loro temi. Nel COM(95) 111 sono trattate le modifiche ai regolamenti per l'applicazione dei Fondi strutturali concernenti gli obiettivi 1 e 2, mentre il COM(95) 583 commenta molto dettagliatamente i risultati del primo anno di applicazione di tali nuovi regolamenti. I due documenti hanno quindi un tema in buona parte comune. 1.3. Inoltre il Comitato ritiene che formulare un parere su un documento della Commissione a più di un anno dalla sua pubblicazione, come nel caso della Comunicazione COM(95) 111, per la quale era stato convenuto che il Comitato economico e sociale avrebbe presentato un parere di iniziativa, abbia un valore limitato. 1.4. I documenti, entrambi di notevole ampiezza, si occupano in dettaglio dell'impiego dei Fondi strutturali dell'Unione europea nel corso del primo anno di applicazione del regolamento modificato. La Commissione ha fornito una notevole quantità di informazioni particolareggiate sia in merito alla natura del nuovo regime, che sui risultati previsti in ciascuno Stato membro nel corso del periodo di applicazione dei Fondi 1994-1999 (1994-1996 per quanto riguarda i beneficiari dell'obiettivo 2). 2. Contesto 2.1. Prendendo in esame detti documenti, il Comitato ha l'occasione di discutere gli sviluppi di ampia portata delle politiche strutturali comunitarie dal momento della firma del Trattato sull'Unione europea, nel contesto dei temi e degli obiettivi dell'azione comune che sono emersi da allora nell'ambito dell'UE. In particolare si può sottolineare l'importanza attribuita alla competitività per la promozione degli interessi economici di lungo periodo dell'Unione europea, nonché il ruolo che, ai fini della realizzazione di detta competitività, viene attualmente riconosciuto all'accelerazione del processo di riconversione industriale nella Comunità. 2.2. I due documenti forniscono una chiara analisi della gamma di misure comunitarie disponibili nell'ambito dei Fondi strutturali, intese a contribuire all'innalzamento del tenore di vita e alla promozione dell'occupazione nelle regioni svantaggiate dell'Unione, in particolare nell'ambito degli obiettivi 1 e 2. Nell'insieme, buona parte del potenziale di tali misure strutturali (comprese le azioni relative agli obiettivi 3 e 4) mira a promuovere lo sviluppo di nuove attività economiche nelle regioni meno favorite e ad accelerare la riconversione strutturale nelle aree caratterizzate da difficoltà nel gestire il declino dei settori tradizionali. In breve, le misure strutturali discusse nei documenti in esame rappresentano importanti meccanismi per sviluppare l'Unione europea come economia aperta e competitiva. È dunque importante riconoscere tale aspetto dei Fondi quando si valuta il loro contributo al processo di integrazione europea. 2.3. Coloro che criticano la gestione dei Fondi strutturali tendono a considerare solo i trasferimenti valutari connessi con tale gestione. Ciò è deplorevole, dato che, come chiariscono i documenti della Commissione, è difficile precisare l'effetto diretto dei Fondi in un determinato Stato membro. In altri casi, come in quello delle regioni che rientrano nell'obiettivo 1, è molto più semplice calcolare le conseguenze dirette dei Fondi sull'occupazione o la produzione. Il Comitato, pur avendo espresso talune riserve in merito al funzionamento dei Fondi strutturali, desidera comunque sottolineare che la mancanza di prove quantitative degli effetti diretti dei Fondi non significa che essi manchino al loro compito primario, consistente nel promuovere uno sviluppo economico autoalimentato nelle regioni svantaggiate. 2.4. Va inoltre notato che l'impiego dei Fondi strutturali nelle regioni svantaggiate promuove l'attività economica in altre zone dell'Unione europea. Ciò è dovuto al fatto che una parte significativa della spesa dovuta a operazioni strutturali, in particolare nelle aree di cui all'obiettivo 1, induce un'espansione del commercio all'interno della Comunità, a beneficio dell'Unione nel suo insieme. 2.5. Uno dei principali punti di forza dei Fondi strutturali, nonché quello che distingue il regime attuale da quello di prima del 1988, consiste nell'importanza che viene adesso data all'approccio «dal basso» allo sviluppo economico regionale. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione dia tanto peso all'approccio in questione perché esso è fondamentale per un impiego efficace dell'aiuto economico regionale. Tuttavia, per il successo di tale approccio, occorre utilizzare al massimo il contributo degli esperti locali e degli interlocutori socioeconomici. Vi è altrimenti il rischio che i piani di sviluppo economico riflettano i problemi e le priorità nazionali invece di quelli locali, e che i programmi e i progetti «migliori» dal punto di vista dello sviluppo economico locale non ricevano un sostegno adeguato. Il Comitato fa pertanto appello, ancora una volta, agli Stati membri affinché tengano particolarmente conto, nell'elaborare e nell'applicare i piani economici regionali, dei giudizi e delle opinioni degli interlocutori socioeconomici locali. Ciò contribuirà ampiamente al successo dei Fondi strutturali, dato che tali gruppi si trovano nella migliore posizione per comprendere le condizioni e le esigenze economiche locali. 2.6. Sebbene il compito primario dei Fondi strutturali sia di contribuire alla coesione socioeconomica, essi hanno l'importante ruolo complementare di promuovere gli obiettivi comunitari di politica industriale. L'articolo 130 del Trattato sull'Unione europea prevede che la Comunità e gli Stati membri assicurino le condizioni necessarie alla competitività dell'industria comunitaria ed eseguano azioni intese (i) ad accelerare il processo di adeguamento strutturale; (ii) a promuovere un ambiente favorevole all'iniziativa, in particolare per le piccole e medie imprese; (iii) a promuovere un ambiente favorevole alla cooperazione tra imprese e (iv) a favorire un migliore sfruttamento del potenziale industriale delle politiche d'innovazione, di ricerca e di sviluppo tecnologico. 2.7. La Sesta relazione annuale della Commissione sui Fondi strutturali descrive i modi in cui le politiche strutturali dell'Unione europea promuovono i suddetti, più ampi obiettivi di politica industriale. Tale aspetto complementare del funzionamento dei Fondi strutturali non va pertanto ignorato nella valutazione del loro impatto. Ciò è particolarmente importante durante il periodo che va fino alla loro revisione nel 1999. 3. Sintesi delle Comunicazioni della Commissione 3.1. Entrambi i documenti della Commissione si occupano della revisione dei regolamenti dei Fondi strutturali che ha avuto luogo prima dell'inizio del loro nuovo periodo di attività. I Fondi riorganizzati saranno operativi nel periodo 1994-1999, a parte il caso dell'obiettivo 2, in cui tale arco di tempo è diviso in due parti di tre anni: 1994-1996 e 1996-1999. 3.2. La revisione dei regolamenti effettuata nel 1993 si fondava sulle riforme del 1988. I regolamenti riveduti si proponevano, in generale, di proseguire e rafforzare i principi stabiliti nei regolamenti del 1988. 3.3. La Commissione, pur mantenendo i principi di base, ossia concentrazione, partenariato, addizionalità e programmazione, ha tentato di adattare i regolamenti sulla base dell'attuale situazione economica e nel contesto di una strategia più ampia di applicazione del Fondo sociale europeo, come dimostra l'introduzione dei nuovi obiettivi 3 e 4. Anche l'obiettivo 5 è stato riveduto per tener conto dell'esigenza di rinnovare il settore della pesca. In seguito all'ampliamento dell'Unione europea, avvenuto il 1° gennaio 1995, è stato poi aggiunto un nuovo obiettivo 6, mirato alle particolari esigenze delle zone scarsamente popolate. 3.4. I regolamenti riveduti si propongono inoltre di agire su aspetti specifici delle operazioni strutturali, che sono spesso stati discussi dal Comitato. In particolare la Commissione ha cercato di: a) semplificare le procedure di programmazione introducendo il documento unico di programmazione (Docup), che permette la messa in opera dei Fondi nel quadro di un singolo documento; b) aumentare l'esattezza della valutazione ex ante, del controllo e della valutazione ex post delle misure strutturali; c) garantire un maggiore rispetto del principio di addizionalità; d) riservare maggiore attenzione all'impatto ambientale delle politiche finanziate nel quadro di operazioni strutturali; e) promuovere la parità di opportunità tra donne e uomini nell'applicazione dei Fondi; f) facilitare un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo; g) estendere il partenariato per includere specificamente gli interlocutori socioeconomici. 3.5. È opportuno ribadire l'impegno del Comitato in ciascuna delle azioni intraprese dalla Commissione per guidare l'evoluzione dei Fondi strutturali in modo coerente con i principi basilari dell'Unione europea, principi ai quali il Comitato aderisce pienamente. 3.6. La Sesta relazione annuale sui Fondi strutturali è presentata in 5 capitoli, i quali ripropongono buona parte dell'informazione contenuta nella comunicazione sulle nuove programmazioni regionali. 3.7. Il primo capitolo è dedicato ai documenti di programmazione presentati dagli Stati membri per ciascuno degli obiettivi: 1, 2, 3, 4, 5(a) e 5(b). Successivamente vengono esaminate le iniziative comunitarie, le azioni innovatrici e l'assistenza tecnica. Particolare attenzione è dedicata alla valutazione ex ante dei programmi, vale a dire al calcolo dei risultati che la Commissione si attende dall'applicazione dei Fondi strutturali nelle regioni beneficiarie, specie nelle aree interessate dall'obiettivo 1. 3.8. Il secondo capitolo si occupa della programmazione ed esecuzione del bilancio, compresi i controlli finanziari eseguiti dalla Commissione per fare in modo che vi sia la necessaria sorveglianza sull'impiego degli stanziamenti erogati nell'ambito dei Fondi. Il capitolo esamina inoltre il coordinamento dei Fondi strutturali con altri strumenti finanziari comunitari (il Fondo di coesione, la BEI, la CECA, il Fondo europeo per gli investimenti e il meccanismo finanziario dello Spazio economico europeo). Infine viene presa in considerazione la complementarità del Fondo strutturale con le altre politiche comunitarie. 3.9. Il terzo capitolo esamina gli effetti dell'ampliamento sui Fondi strutturali. 3.10. Il quarto capitolo prende in considerazione lo sviluppo delle azioni strutturali nel contesto del dialogo con le altre istituzioni e con gli operatori economici dell'Unione europea. Viene esaminato in particolare il dialogo con altre istituzioni comunitarie e quello con gli interlocutori socioeconomici durante la preparazione dei programmi. 3.11. Il capitolo conclusivo si occupa dell'applicazione dei Fondi strutturali nel periodo 1989-1993 e presenta i dati finali relativi alle azioni intraprese in tale periodo. 4. Osservazioni 4.1. Il Comitato valuta positivamente la maggiore attenzione che, con la revisione del 1993 dei regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali, viene rivolta alle priorità degli obiettivi. Il successo delle operazioni strutturali sarà strettamente collegato a tali direttrici di fondo, e il Comitato chiede alla Commissione di controllare attentamente le azioni degli Stati membri con riferimento a dette direttrici. Le recenti critiche della Corte dei conti segnalano anch'esse, tra l'altro, l'esigenza di rafforzare il meccanismo di controllo e di applicazione delle azioni nell'ambito delle operazioni strutturali. Il Comitato si associa a tale giudizio e si compiace del proposito della Commissione, di avvalersi dei servizi di esperti indipendenti ai fini della valutazione dei progetti regionali. 4.2. Il principio della concentrazione geografica nell'applicazione dei Fondi strutturali sarà in certa misura indebolito nel periodo 1994-1999, allorché la copertura della popolazione comunitaria salirà al 52 %, dal 43 % del periodo 1989-1993. Sebbene tale crescita sia in parte dovuta a circostanze particolari che hanno accompagnato la riunificazione tedesca, rimane di vitale importanza che l'allocazione dei Fondi strutturali si concentri sulle regioni che soffrono di autentici svantaggi, e che il principio della concentrazione non venga diluito per alcuna ragione. 4.2.1. Il Comitato si rende conto che certi Stati membri potrebbero essere poco disposti a rinunciare al diritto a benefici nell'ambito dei Fondi strutturali. Esso desidera tuttavia sottolineare che i Fondi sono intesi a garantire il progresso verso la coesione economica e sociale nell'intera Comunità, e ciò richiede una rigorosa interpretazione e applicazione del principio della concentrazione. 4.3. Il Comitato comprende ed apprezza l'importanza attribuita dalla Commissione alla creazione, grazie ai Fondi strutturali, di posti di lavoro durevoli, rammenta tuttavia che lo sviluppo economico nelle regioni in ritardo o in declino rappresenta, per sua natura, un processo lungo. La creazione di lavoro, quindi, non dovrebbe essere il solo criterio per l'allocazione delle misure di sostegno dei Fondi strutturali, o per l'elaborazione di programmi destinati a beneficiare di assistenza finanziaria nell'ambito dei Fondi stessi. Molte regioni continueranno ad aver bisogno di sostegno per programmi (come lo sviluppo delle infrastrutture, il sostegno all'istruzione e alla formazione eccetera) tali da migliorare a lungo termine le loro prospettive di sviluppo economico, con ricadute occupazionali positive solo nel lungo periodo. 4.4. Il Comitato si compiace della semplificazione delle procedure di applicazione delle misure di sostegno. L'introduzione del documento unico di programmazione per sostituire, in molti casi, il QCS (Quadro comunitario di sostegno), rappresenta un passo in direzione di procedure più semplici ed efficienti, e merita approvazione. 4.5. Il Comitato osserva che l'adozione dei programmi richiedeva più tempo di quanto fosse previsto dalla normativa, il che si giustifica con l'esigenza di valutare sistematicamente i documenti di programmazione. I ritardi nell'applicazione delle misure strutturali di sostegno sono sempre un fatto deplorevole, perché possono avere un effetto negativo sui settori economicamente più deboli. È pertanto importante che gli Stati membri, quando presentano alla Commissione dei programmi, osservino rigorosamente le prescrizioni relative all'applicazione delle misure strutturali di sostegno. Sembra che in molti casi i ritardi fossero dovuti al fatto che i documenti di programmazione presentati dagli Stati membri non soddisfacevano criteri chiaramente specificati. 4.5.1. A livello locale si continuano a lamentare ritardi nell'applicazione operativa delle misure di assistenza dei Fondi strutturali. Tali ritardi creano spesso gravi difficoltà in ambito locale, in particolare nel settore delle piccole e medie imprese; il Comitato fa dunque appello agli Stati membri e alla Commissione affinché adottino in via prioritaria procedure atte ad assicurare la messa in atto rapida ed efficiente degli interventi che ricadono nell'ambito dei Fondi strutturali. 4.6. Garantire il rispetto del principio di addizionalità rimane per la Commissione un problema difficile. Sebbene le disposizioni in materia siano state rese più rigide, gli Stati membri non sembrano essere sempre inclini a fornire informazioni della qualità richiesta dalla Commissione per garantire che i regolamenti vengano rispettati. Il Comitato chiede agli Stati membri di adottare pratiche finanziarie tali da permettere alla Commissione di constatare chiaramente il rispetto dell'addizionalità. In caso contrario taluni pagamenti potrebbero essere trattenuti, a discapito degli sforzi di sviluppo economico delle regioni ammesse ai benefici. 4.7. Nonostante la revisione dei regolamenti in senso restrittivo, taluni Stati membri continuano ad ignorare il ruolo del partenariato nell'elaborazione e nell'applicazione dei piani regionali di sviluppo economico. Ciò compromette di certo il grado di efficienza dell'applicazione dei Fondi in tali paesi. Ancora una volta il Comitato chiede un maggior coinvolgimento degli interlocutori socioeconomici e si associa, sotto tale riguardo, alla Commissione. Nonostante i progressi realizzati finora, il Comitato sosterrebbe ulteriori misure intese a garantire il coinvolgimento di tutti gli interlocutori nell'elaborazione, applicazione e valutazione dei piani di sviluppo economico regionale. In particolare, si verifica che spesso gli interlocutori socioeconomici mancano della competenza tecnica necessaria a permettere loro di essere pienamente coinvolti in tale complesso lavoro di pianificazione. Pertanto il Comitato, oltre a continuare a insistere affinché gli Stati membri osservino i principi e le pratiche del partenariato, chiede alla Commissione di prendere in considerazione lo sviluppo di programmi di assistenza tecnica e di sostegno degli interlocutori socioeconomici a livello locale, per consentire loro di prendere pienamente parte al processo di pianificazione economica regionale. 4.8. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione abbia deciso di chiedere una valutazione, effettuata con l'aiuto di esperti indipendenti, dei progetti, dei QCS e dei Docup (Documenti unici di programmazione). Potrebbero tuttavia essere necessarie ulteriori azioni in questo senso. Gli esperti indipendenti, oltre a effettuare la valutazione dei progetti, potrebbero successivamente essere incaricati di controllare la messa in atto degli stessi. Istituzionalizzare un regime continuo di controllo è particolarmente importante quando gli scopi del programma non sono stati quantificati. La quantificazione degli obiettivi del progetto è più semplice da realizzare nel contesto delle misure di sostegno dell'obiettivo 1, date le dimensioni relative di tali misure. Ciò è tuttavia più difficile nelle regioni di cui all'obiettivo 2, in quanto gli importi in questione tendono ad essere relativamente meno significativi. In tali casi, degli esperti indipendenti potrebbero fornire informazioni utili per contribuire al processo di valutazione ex post dei progetti. 4.9. Il Comitato chiede che i risultati delle valutazioni ex post vengano resi disponibili il più presto possibile. In mancanza di tale lavoro, è difficile rispondere particolareggiatamente alle critiche che vengono spesso rivolte ai Fondi strutturali. 4.10. Il Comitato nella sesta relazione annuale rileva una tendenza a presentare i dati su base nazionale piuttosto che regionale (es. tavole 2, 9, 12, 13) e invita la Commissione a fornire ove possibile anche i dati regionali. La Sesta relazione annuale si occupa in modo particolare del previsto impatto dei Fondi nel periodo 1994-1999. Essa si ispira ad un utile studio «input-output» elaborato per la Commissione dal Professor Beutel (aprile 1995), relativo alla loro importanza per le regioni dell'obiettivo 1. Il Comitato si augura che la Commissione sviluppi ulteriormente tale approccio nei prossimi anni, estendendo l'analisi per coprire altri obiettivi e in particolare per facilitare il confronto tra gli effetti sperati e i risultati effettivi. 4.11. Il Comitato è convinto che le politiche relative ai fondi strutturali debbano essere in armonia con le rimanenti politiche e priorità dell'Unione europea. Occorre dedicare molta attenzione alle questioni ambientali, dato che vi è il rischio che taluni programmi di spesa dei Fondi strutturali (in particolare investimenti infrastrutturali) possano essere, in taluni casi, in conflitto con le esigenze ambientali. 4.11.1. Rimane inoltre importante, nell'interesse della coesione generale nell'Unione europea, che tutti gli Stati membri continuino ad osservare regole comuni in materia di politica della concorrenza (in particolare di aiuti di Stato all'industria) e di appalti pubblici. Analogamente, i Fondi strutturali devono continuare a svilupparsi nel contesto della Politica agricola comune, e dovrebbero essere complementari agli obiettivi della riforma di tale politica. In caso contrario vi è il rischio di un trasferimento di popolazione dalle aree rurali. 4.12. Vi è la sensazione che le azioni dei Fondi strutturali favoriscano il settore manifatturiero piuttosto che quello dei servizi, al quale è associata la parte di gran lunga maggiore dell'occupazione nell'Unione europea. Sebbene sia vero che un settore manifatturiero sano e in espansione crea numerose opportunità per i servizi, e che i Fondi strutturali sostengono il turismo e i progetti collegati in taluni settori ammessi a determinati benefici, potrebbe essere opportuno dare un peso maggiore al sostegno diretto di investimenti nei servizi, ove si possa dimostrare che tale sostegno contribuirà allo sviluppo economico della zona. Il Comitato propone di dedicare maggiore considerazione all'aspetto dello sviluppo regionale in tale settore, in particolare per quanto riguarda la «società dell'informazione» e altre attività ad alta tecnologia. 4.12.1. Numerose aziende che operano nei servizi, in particolare in settori ad alta tecnologia, sono piccole e medie imprese. Pur riconoscendo che il sostegno a favore delle piccole e medie imprese, con l'attuale regime, sarà doppio rispetto a quello del periodo 1988-1993, e che tali imprese beneficiano di misure specifiche di assistenza nel contesto delle Iniziative comunitarie, il Comitato sostiene l'opportunità di sviluppare misure a favore delle PMI. È qui che continueranno a nascere, anche in futuro, le maggiori opportunità occupazionali, e il settore ha bisogno di un sostegno concreto. Sotto forma di incoraggiamento della nascita di nuove imprese e di promozione dello sviluppo delle PMI esistenti. 4.13. Il Comitato osserva che, secondo i regolamenti del 1994, il sostegno in base all'obiettivo 2 veniva concesso per due periodi di 3 anni, anziché, come nel caso dell'obiettivo 1, per un periodo di 6 anni. Esso aveva sostenuto che l'applicazione di tale approccio all'obiettivo 2 sembrava caratterizzarsi più per i molti potenziali pericoli che per i pochi meriti, dato che un periodo di tre anni è troppo breve per essere verosimilmente efficace. In seguito alla discussione avvenuta al Consiglio europeo di Madrid, è inteso che difficilmente la Commissione proporrà di cambiare l'ammissibilità di un determinato territorio alle misure di sostegno nell'ambito dell'obiettivo 2 allo scadere del primo triennio. Il Comitato accoglie tale decisione con grande compiacimento. Il raggiungimento del più alto livello possibile di continuità nella concessione del sostegno economico e altrettanto importante per le regioni dell'obiettivo 2 quanto per quelle dell'obiettivo 1. L'ulteriore incertezza che era associata alla minaccia di perdere il sostegno avrebbe potuto penalizzare inutilmente le prospettive di sviluppo di determinate regioni comprese nell'obiettivo 2. Bruxelles, 10 luglio 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER