Parere del Comitato delle regioni in merito al "Libro verde sui servizi di interesse generale"

(2004/C 73/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

visto il Libro verde sui servizi di interesse generale (COM(2003) 270 def.);

vista la decisione della Commissione europea del 22 maggio 2003 di consultarlo in materia, a norma dell'articolo 265, primo comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione, presa dal proprio Presidente il 23 gennaio 2003, di incaricare la commissione Politica economica e sociale di elaborare un parere sull'argomento;

visto l'articolo 36 della Carta europea dei diritti fondamentali relativo all'accesso ai servizi d'interesse economico generale;

visto l'articolo 16 del Trattato che istituisce la Comunità europea riguardante i servizi d'interesse economico generale e gli articoli 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 e 295 dello stesso Trattato;

visto l'articolo III-6 del progetto di Costituzione europea;

visto il proprio parere in merito alla comunicazione della Commissione "I servizi d'interesse generale in Europa" (CdR 470/2000 fin)(1);

visto il proprio progetto di parere (CdR 149/2003 riv.), adottato il 22 settembre 2003 dalla commissione Politica economica e sociale (relatrice: Tove Larsen, sindaco di Rødekro, DK/PSE),

ha adottato il 20 novembre 2003, nel corso della 52a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Valutazione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. Accoglie con favore il Libro verde della Commissione sui servizi di interesse generale, particolarmente importante perché contribuisce a sottolineare l'importanza di questi servizi per il benessere e lo sviluppo sociale dell'UE. Come la Commissione, il Comitato delle regioni si preoccupa di stabilire in quale modo l'UE possa contribuire al meglio a garantire ai cittadini l'erogazione di servizi di interesse generale di alta qualità ad un costo abbordabile.

1.2. Ritiene che l'elaborazione di una nuova Costituzione per l'Europa rappresenti una buona occasione per chiarire l'importanza vitale di tali servizi per una moderna società europea. La pubblicazione del Libro verde sui servizi d'interesse generale offre alla Commissione e alle altre istituzioni l'opportunità di riflettere sul bisogno e sulle possibilità di una più forte presa in considerazione del bene pubblico nell'organizzazione dei servizi d'interesse generale. Per il Comitato si tratta di un'occasione per sottolineare la necessità che il dibattito sui servizi di interesse generale tenga conto del carattere specifico di tali servizi.

1.3. Osserva che la Commissione ha spesso optato per la forma interrogativa, cosa che illustra molto bene quanto il campo sia vasto e complesso. Il Libro verde, pur ponendo molte domande pertinenti, che contribuiscono ad allargare il dibattito, purtroppo fornisce solo poche risposte o proposte appropriate: esso lascia piuttosto l'impressione che la Commissione colga questa occasione per raccogliere informazioni che invece avrebbero potuto essere riunite per elaborare il Libro verde.

1.4. Trova che gli intenti della Commissione e le sue idee sull'argomento non risultino sufficientemente chiari. Il Comitato deplora la mancanza di un atteggiamento più chiaro da parte della Commissione come contributo al dibattito sui servizi di interesse generale del futuro, fra l'altro sull'opportunità o meno di assegnare loro maggiore importanza nel Trattato.

1.5. Dato che i risultati finali dei lavori della Convenzione e della Conferenza intergovernativa ancora non si conoscono, esprime dubbi sull'utilità di esaminare il Libro verde prima che sia nota la base giuridica per i servizi di interesse generale. L'assenza di base giuridica rende difficile e in alcuni casi impossibile rispondere adeguatamente alle domande.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

2.1. Quale forma di sussidiarietà

Il Comitato delle regioni

2.1.1. Esprime soddisfazione per il riconoscimento, da parte della Commissione, del ruolo centrale degli enti locali e regionali nel definire, organizzare, finanziare e controllare i servizi di interesse generale.

2.1.2. Ritiene che gli enti regionali o locali, che sono i più vicini ai cittadini interessati, siano nella posizione migliore per valutare il tipo, la gestione operativa e la qualità dei servizi di interesse generale che devono essere attivati, tenendo conto delle caratteristiche specifiche dei gruppi della popolazione interessati.

2.1.3. Attribuisce grande importanza al fatto che l'autorità pubblica responsabile dei servizi di interesse generale possa decidere liberamente se fornire i servizi autonomamente, insieme ad altre autorità, o scegliere altre soluzioni, eventualmente coinvolgendo anche i privati. Occorre riconoscere appieno il principio di sussidiarietà orizzontale e verticale, in modo che, fin dall'inizio, gli enti locali e regionali abbiano la possibilità di scegliere liberamente la modalità di erogazione di tali servizi. Prendendo come punto di partenza la dimensione locale, si garantisce ai cittadini e alla società la soluzione ottimale.

2.1.4. La portata e il contenuto della sussidiarietà verticale e orizzontale dipendono tuttavia dal quadro legislativo stabilito per i servizi di interesse generale.

2.1.5. Nel Trattato la funzione e il valore dei servizi pubblici per il modello sociale europeo non hanno un ruolo particolarmente rilevante. L'articolo 16 del Trattato riconosce senza dubbio il posto e il valore dei servizi di interesse economico generale, ma sottopone i principi e le condizioni del loro funzionamento ("fatti salvi gli articoli 73, 86 e 87"), alle norme applicabili alla libera concorrenza e agli aiuti di Stato. Il Comitato, tuttavia, ritiene che talune attività rientranti nei servizi d'interesse generale non possano essere disciplinate esclusivamente dal diritto della concorrenza e dalle sole regole del mercato.

2.1.6. Ancora non si conosce lo status definitivo dei servizi di interesse generale nel nuovo Trattato costituzionale. Il parere del Comitato svilupperà quindi due diversi scenari: l'ipotesi in cui il Trattato preveda una modifica della base giuridica primaria di tali servizi, e quella contraria.

2.2. Scenario 1: il Trattato prevede una modifica della base giuridica primaria dei servizi di interesse generale

Il Comitato delle regioni

2.2.1. Raccomanda di definire, a livello di Trattato, le considerazioni di interesse generale su cui si fonderà la disciplina del settore dei servizi d'interesse generale nell'Unione europea, nonché di chiarire che spetterà agli Stati membri e alle loro entità amministrative definire i principi e le condizioni che stanno alla base dell'erogazione dei servizi di interesse generale.

2.2.2. Ritiene che i servizi di interesse generale debbano rientrare tra le finalità fondamentali dell'UE, alla stessa stregua della realizzazione del mercato interno e del rispetto del principio di sussidiarietà. La realizzazione del mercato interno e la tutela degli interessi dei cittadini diventeranno così due obiettivi che andranno a completare gli sforzi di unificazione europea, rafforzando la coesione economica, sociale e territoriale dell'UE.

2.2.3. Raccomanda il riconoscimento giuridico dei servizi di interesse generale nel Trattato alla luce del chiarimento di cui al punto 2.2.1, tenendo cioè conto del fatto che i servizi di interesse generale devono essere in primo luogo definiti dagli Stati membri.

2.2.4. Valuta che una serie di considerazioni, genericamente valide per tutti i settori, possano essere incluse nel Trattato costituendone i principi giuridici di fondo. In questo modo si creano le basi per un maggiore equilibrio tra le considerazioni in materia di concorrenza, quelle generali di carattere sociale e quelle che interessano i singoli cittadini. Detto ciò, il Comitato ritiene che nell'articolo 16 vadano incluse le seguenti considerazioni:

- tutti i cittadini devono avere uguale accesso ai servizi, nella misura in cui ciò sia economicamente sostenibile,

- il grado di sicurezza dell'erogazione dovrà essere elevato, qualora ciò sia economicamente sostenibile,

- in caso di cattivo funzionamento del mercato, i prestatori dei servizi dovranno garantire una capacità adeguata di erogazione,

- i servizi devono essere di qualità elevata,

- il principio di sussidiarietà svolge un ruolo essenziale in questo contesto, anche in relazione al tipo di servizi classificati come servizi d'interesse generale, a chi li deve fornire e al modo in cui vanno organizzati e finanziati.

2.2.5. Ritiene che, per principio, tutti i cittadini debbano avere uguale accesso ai servizi d'interesse generale, nella misura in cui ciò sia economicamente sostenibile. La mancata disponibilità di servizi d'interesse generale essenziali può ad esempio comportare conseguenze gravi per la salute dei cittadini e costituisce sempre una delle cause principali che inducono le famiglie, specie quelle più giovani, a trasferirsi altrove. L'accesso ai servizi deve essere, in linea di principio, uguale per tutti, ma con alcune differenze legate alla realtà geografica, alle specificità regionali o locali, alle condizioni fisiche (distanze, densità delle popolazione, ecc.) che possono influire sul contenuto e sulla configurazione dei servizi. Nel concetto di uguale accesso ai servizi per i cittadini è compreso anche il fatto che le autorità potranno stabilire il prezzo sulla base di un principio di solidarietà omogeneo, in modo che nessun cittadino (o il minimo numero possibile di cittadini) sia privato della possibilità di usufruire dei servizi per motivi economici. Le autorità devono inoltre poter procedere, all'interno dei singoli settori, ad una perequazione dei costi, e migliorare così la coesione regionale o sociale. Le autorità, allorché il servizio sia gestito da altri, devono garantire, tramite i bandi ed i contratti di affidamento, le condizioni di parità di accesso, di garanzia di effettuazione e di copertura territoriale completa.

2.2.6. Ritiene che il grado di sicurezza dell'erogazione dei servizi dovrà essere elevato. La sicurezza dell'erogazione deve essere interpretata come un impegno, da parte del fornitore dei servizi, a garantire che i servizi possano essere messi a disposizione senza soluzione di continuità. La percezione della qualità da parte dei cittadini è strettamente legata ad una fornitura di servizi sicura e continua. I servizi fognari, l'erogazione di acqua, elettricità e gas, come pure la raccolta dei rifiuti, sono tutti esempi di settori per i quali la distribuzione irregolare dei servizi sarà vissuta come un disagio dai consumatori/cittadini. Nel concetto di sicurezza va compreso il criterio guida della prevenzione dei rischi, e in particolare della riduzione del rischio di eventi dirompenti, per quanto rari (come, ad esempio, quelli recenti del blackout elettrico nel Nord America e l'anomalo tasso di mortalità degli anziani causa l'insufficiente assistenza nel periodo della grande calura estiva).

2.2.7. Ritiene che, in caso di cattivo funzionamento del mercato, sia in primo luogo compito dei prestatori dei servizi garantire una capacità adeguata di erogazione. Quando il mercato non mette a disposizione dei cittadini i servizi necessari, può essere opportuno che gli enti locali e regionali stessi mettano a disposizione una capacità di erogazione sufficiente. Il mercato svilupperà capacità soltanto laddove ciò risulti interessante in base a considerazioni di carattere economico. Molte delle attrezzature necessarie per erogare ai cittadini ed alle imprese i servizi di interesse generale (ad esempio l'incenerimento dei rifiuti ed il trattamento delle acque di scarico) richiedono investimenti ingenti, con lunghi periodi di ammortamento (fino a 30 anni). È raro che un tale investimento risulti attraente per gli investitori privati. La mancata creazione di una capacità sufficiente può comportare, oltre alla riduzione dei servizi, anche l'aumento dei prezzi.

2.2.8. Ritiene che i servizi debbano essere di qualità elevata. La ragione di fondo per la quale l'erogazione dei servizi viene affidata al settore pubblico sta proprio nella capacità di quest'ultimo di offrire servizi pubblici di qualità elevata. In proposito è essenziale sottolineare che nel concetto di qualità rientrano anche considerazioni generali di carattere sociale, quali, ad esempio, le condizioni ambientali e lavorative, nonché la protezione dei consumatori. Le mere considerazioni di economia aziendale non possono sempre, da sole, garantire che questi aspetti vengano presi in considerazione in misura sufficiente. È essenziale che le autorità responsabili dell'erogazione dei servizi abbiano anche la possibilità di intervenire sulla loro qualità nel quadro di determinate condizioni generali. Le persone quotidianamente impegnate nella prestazione dei servizi possono fornire idee per migliorarla. Il concetto della qualità richiama la necessità che ogni servizio pubblico si avvalga di una carta o codice o regolamento che dir si voglia, il quale definisca al riguardo i diritti degli utenti, in termini di prestazioni da erogare, di entità e qualità delle stesse prestazioni, di controlli della qualità, di reclami, di informazione, ecc. La partecipazione attiva degli utenti alla definizione della migliore qualità dei servizi dovrà essere assicurata, anche ricorrendo agli strumenti di verifica della "customer satisfaction".

2.2.9. Ritiene che, per principio, la scelta della forma organizzativa, a livello operativo, debba essere libera. Alla responsabilità delle autorità pubbliche di assolvere alle proprie funzioni erogando servizi di interesse generale deve corrispondere la libertà di scegliere e sperimentare diversi modelli operativi. È di importanza decisiva il fatto che gli enti locali e regionali, dialogando con gli utenti/cittadini, possano comprendere gli eventuali problemi legati alla fornitura dei servizi, alla definizione dei prezzi o all'ambiente, e possano quindi stabilire l'approccio da adottare per gestire questi problemi a livello locale.

2.2.10. La modifica del Trattato conferirebbe alle considerazioni sociali generali il massimo "peso politico" nei confronti della Corte di giustizia delle Comunità europee: essa (e, quando avrà elaborato una proposta in merito alle nuove norme, anche la Commissione) troverà infatti in questo modo un equilibrio più stabile tra le considerazioni in materia di concorrenza, quelle generali di carattere sociale e quelle che interessano i singoli cittadini.

2.3. Scenario 2: le disposizioni del Trattato relative ai servizi di interesse generale restano invariate

Il Comitato delle regioni

2.3.1. Ritiene possibile che le considerazioni relative all'utilità dei servizi di interesse pubblico generale non siano integrate nel Trattato, o che lo siano solo parzialmente. In tal caso occorrerà cercare altre modalità per controbilanciare le considerazioni in materia di concorrenza.

2.3.2. Osserva che al punto 41 del Libro verde la Commissione menziona diverse modalità di consolidamento degli obiettivi e dei principi comuni relativi ai servizi di interesse generale: il consolidamento può avvenire attraverso un atto normativo (cioè una direttiva o un regolamento) o uno strumento giuridico non vincolante (ad esempio una raccomandazione, una comunicazione, linee guida o un accordo interistituzionale).

2.3.3. L'interesse e il dibattito si sono incentrati in particolare sulle possibilità di una direttiva quadro. Qui di seguito il Comitato esporrà alcune considerazioni sulle potenzialità e sui limiti di una direttiva quadro, nonché sul contenuto che essa dovrebbe o non dovrebbe avere.

2.3.4. Al punto 40 del Libro verde si esamina la base giuridica di un'eventuale direttiva quadro. Se ne evince che l'articolo 16 del Trattato non contiene alcun fondamento giuridico per l'adozione di uno strumento specifico del genere. L'articolo 95 del Trattato, relativo all'armonizzazione del mercato interno, per quanto applicabile, dà tuttavia titolo soltanto a disciplinare i servizi di interesse economico generale, che influiscono direttamente sugli scambi commerciali all'interno della Comunità. Non compare invece alcun riferimento alla regolamentazione dei servizi a carattere non economico, né di quelli a carattere economico che però influiscono solo limitatamente sugli scambi commerciali (ad esempio erogazione dell'acqua, eliminazione delle acque di scarico e riscaldamento).

2.3.5. Ritiene tuttavia che il disposto dell'articolo 95 del Trattato non sia, in ogni caso, idoneo a disciplinare i servizi di interesse generale. Ciò è dovuto al fatto che, conformemente a tale disposizione, le direttive devono necessariamente mirare, in primo luogo, a potenziare gli scambi transfrontalieri, creando cioè un mercato interno. Tuttavia la concorrenza, anche a livello transfrontaliero, non può rappresentare, in relazione ai servizi di utilità generale, un obiettivo in se stesso. Nella misura in cui comporta un indebolimento di una o più delle priorità di cui sopra, la concorrenza riduce la capacità di tali servizi di assolvere alle proprie funzioni.

2.3.6. Il regolamento sul libero scambio di servizi nel quadro dei trasporti marittimi (che riguarda tra l'altro l'appalto dei servizi di traghettamento) e la direttiva sulla liberalizzazione dell'erogazione dell'elettricità illustrano le difficoltà legate all'applicazione delle regole del mercato interno ai servizi di interesse generale.

2.3.7. La richiesta dell'UE di appaltare tutte le rotte dei traghetti, indipendentemente dalla loro dimensione, ha avuto, per gli enti locali e regionali, ripercussioni negative sul piano economico e amministrativo. In seguito a tale richiesta sono state appaltate le piccole rotte che beneficiavano di finanziamenti pubblici. I collegamenti con le piccole isole e le aree marittime periferiche di per sé non sono un buon affare: per questo il loro avvio e la loro gestione vengono spesso finanziati con sussidi pubblici. Nella maggior parte dei casi dopo gli appalti restava solo un offerente, cioè la società che gestiva la rotta in questione già in precedenza. Nei casi in cui si è manifestato un concorrente, la sua offerta si è sempre rivelata più costosa. Le procedure di appalto non hanno fruttato alcun risparmio a livello di costi di gestione: al contrario, gli enti locali e regionali hanno dovuto investire ingenti risorse economiche ed amministrative per attuare le procedure di appalto, tra cui la preparazione della documentazione, ecc.

2.3.8. Il secondo esempio è la liberalizzazione del mercato dell'elettricità, che finora non ha portato una generale diminuzione dei prezzi: al contrario, essa ha provocato più forti variazioni. Se sarà attuata in tutta l'UE entro il 2007, la liberalizzazione comporterà, per il singolo utente, grande incertezza sul prezzo di mercato dell'elettricità, cosa contraria all'interesse dei cittadini.

2.3.9. Il fatto che dall'articolo 95 del Trattato emerga che le proposte della Commissione devono fondarsi su un elevato livello di protezione in materia di salute, sicurezza, protezione ambientale e protezione dei consumatori non significa che l'articolo si presti a disciplinare i servizi di utilità generale.

2.4. Una corretta governance

Il Comitato delle regioni

2.4.1. Prende atto del capitolo 4 del Libro verde, che, con il titolo "Una corretta governance: organizzazione, finanziamento e valutazione", appare immediatamente accattivante: tutti sono infatti d'accordo sulla necessità di una governance corretta. La questione però è un'altra: chi deve definire in che cosa consiste una governance corretta? Va definita a livello UE, nazionale o regionale/locale?

2.4.2. Oggi gli Stati membri e gli enti locali e regionali dispongono di ampi margini di manovra per organizzare e amministrare autonomamente i servizi di interesse generale. Qualora si elabori una direttiva quadro in materia, il Comitato ritiene che essa non debba stabilire nuovi principi od orientamenti per una governance corretta.

2.4.3. Ritiene che una direttiva quadro comprendente principi e orientamenti sull'organizzazione, il finanziamento e la valutazione dei servizi d'interesse generale non debba essere diretta a:

- estendere le competenze dell'UE a scapito degli stati membri o degli enti locali,

- a estendere il campo dei diritti alla concorrenza a scapito dei compiti d'interesse generale,

- a ridurre la libertà di scelta degli Stati membri e dei loro enti locali riguardo ai modi di gestione dei servizi d'interesse generale.

Il Comitato si dichiara contrario a qualsiasi regolamentazione o azione dell'UE che limiti l'autonomia locale e regionale e le competenze degli enti territoriali in materia di definizione dei servizi d'interesse generale. È invece importante che un'eventuale direttiva quadro dia agli Stati membri la flessibilità necessaria in materia. È soprattutto necessario che gli Stati membri abbiano la libertà di scegliere se garantire un servizio di interesse generale loro stessi, attraverso le loro imprese o i loro enti, oppure affidare il compito ai privati.

2.4.4. Indipendentemente dal fatto che un'eventuale direttiva quadro comprenda tutti i servizi di interesse generale (cosa che richiede una modifica del Trattato) o che si limiti ai servizi di interesse economico generale, essa avrà un carattere molto generico, in modo tale da poter includere le particolarità dei vari settori, come risulta dal punto 40 del Libro verde. Esiste una grande differenza tra l'organizzazione e la gestione, ad esempio, delle telecomunicazioni, dell'erogazione dell'acqua e dello smaltimento dei rifiuti. Il Comitato reputa quindi che una direttiva quadro non contribuisca in maniera sostanziale a creare chiarezza giuridica sul rapporto esistente tra i servizi di interesse generale e le regole che disciplinano la concorrenza e gli aiuti di Stato. La chiarezza giuridica dovrà essere comunque garantita da una legislazione settoriale specifica o dall'adattamento delle regole in materia di aiuti di Stato. Se, in ogni caso, l'UE ricercherà maggiore sicurezza giuridica attraverso una direttiva quadro, ciò comporta il rischio di una normativa più dettagliata, cosa che per alcuni settori può avere conseguenze indesiderate. Una delle conseguenze può essere un'unilateralità molto superiore a quella che caratterizza la situazione attuale, sia all'interno dei vari settori che tra di essi: la direttiva quadro può quindi avere conseguenze di gran lunga maggiori e sollevare problemi molto più rilevanti rispetto a una normativa specifica per i singoli settori.

2.4.5. Ritiene che un accesso all'organizzazione, al finanziamento e alla valutazione specifico per settori offra maggiori garanzie per assicurare che l'apparato normativo comunitario si occupi solo delle questioni relative ai servizi che assumono, per dimensioni e collegamenti strutturali, un'importanza a livello comunitario, e non di quelle che invece competono al livello locale e regionale.

2.5. Definizione più chiara dei servizi non economici

2.5.1. Come illustrato dalla Commissione nel Libro verde, è difficile distinguere i servizi di utilità generale a carattere economico da quelli a carattere non economico. Una serie di servizi (quali ad esempio l'elettricità, il gas e il riscaldamento) possono essere catalogati come economici senza alcuna difficoltà. Altri possono chiaramente essere inseriti nella categoria dei servizi non economici, come ad esempio l'istruzione e i servizi sociali.

2.5.2. In generale si concorda comunque sul fatto che è difficile operare una distinzione tra i servizi di interesse generale a carattere economico e quelli a carattere non economico: ciò è dovuto in parte al continuo sviluppo ed alla flessibilità insita nel concetto, in parte al fatto che si potrà sempre argomentare che tutti i servizi, in un modo o nell'altro, presentano un carattere economico. Secondo il Comitato, il fatto che un servizio rientri o meno nelle regole UE di concorrenza non può essere deciso soltanto in base al carattere economico o non economico del servizio stesso, ma deve essere stabilito anche in base a considerazioni politiche inerenti al settore specifico. Ad esempio, il punto di partenza per gli ospedali pubblici non è il mercato, bensì il soddisfacimento dei bisogni dei cittadini in termini di servizi sanitari, in linea con la politica sanitaria a livello nazionale, regionale e locale.

2.5.3. Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che i concetti, non essendo statici, possono svilupparsi nel tempo. Analogamente coesisteranno servizi che in un paese vengono concepiti come economici, e in un altro vengono invece percepiti come non economici.

2.5.4. Esistono due soluzioni alternative alla scarsa chiarezza conseguente all'impossibilità di procedere a una rassegna esaustiva dei concetti. La prima è l'elaborazione di una lista positiva sui singoli concetti. Ciò potrebbe comportare una situazione giuridica statica, che non può tener conto delle variazioni legate ai singoli settori, dell'emergere di nuovi settori (ad esempio nel campo delle infrastrutture delle tecnologie dell'informazione), né della natura di alcuni settori che, a seconda della situazione specifica, può essere economica o non economica.

2.5.5. La seconda soluzione è quella di tracciare una linea di demarcazione tra i due concetti. Non si tratta, tuttavia, di un'ipotesi realizzabile, dato che la distinzione avrebbe notevoli ripercussioni sulle modalità di applicazione delle norme del Trattato. I servizi non economici non sono compresi nelle norme del Trattato in materia di mercato interno, concorrenza e aiuti di Stato: si può quindi dire che hanno una specie di statuto speciale. Una regolamentazione unificata di tutti i servizi di interesse generale significherebbe quindi una regolamentazione di questi settori più rigida rispetto a quella attuale. La Commissione dovrebbe in ogni caso stabilire in modo chiaro che i servizi prestati direttamente o attraverso un'entità esterna da enti locali e regionali nel pubblico interesse, e principalmente a fini sociali o ambientali, anziché commerciali, non vengono considerati come servizi d'interesse generale a carattere economico.

2.5.6. Il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale trova la sua massima espressione proprio in questi settori, che consistono nel fornire servizi essenziali ai cittadini dell'Unione e dove il livello di discrezionalità nel deciderne le modalità di erogazione deve essere quanto più elevato possibile, sia a livello nazionale sia presso le singole autorità locali e regionali.

2.5.7. Il Comitato ritiene quindi che il problema della scarsa chiarezza giuridica delle definizioni non possa essere risolto redigendo liste positive, né stabilendo distinzioni tra servizi di utilità generale a carattere economico o non economico. Creare chiarezza giuridica attraverso una regolamentazione presuppone risposte semplici alle domande poste, cosa che per questo settore così complesso non è possibile. Una nuova regolamentazione delle definizioni avrebbe quindi l'unico effetto di sollevare nuovi quesiti. Il Comitato tuttavia ritiene che un'attività non possa essere considerata economica qualora la commercializzazione, nel pubblico interesse, di prodotti e servizi sul mercato corrispondente permetta di fatto solo di coprire i costi e non di realizzare utili.

2.5.8. Il punto 45 del Libro verde fa riferimento a giusto titolo alla difficoltà di fissare a priori un elenco dei servizi di interesse generale che sono da considerarsi di natura "non economica". Nelle sentenze dei tribunali europei o nelle decisioni della Commissione alcune attività non economiche "tipiche" vengono tuttavia riconosciute come tali (per es. le attività delle scuole pubbliche, i programmi obbligatori per la previdenza sociale di base e alcune attività di organismi che assolvono funzioni sociali e non hanno per scopo l'esercizio di attività industriali o commerciali). È pertanto possibile e utile stilare un elenco che contribuirebbe notevolmente ad incrementare la sicurezza giuridica.

2.5.9. Il Comitato, allineandosi alla posizione della comunicazione originaria della Commissione sull'argomento, persiste nel sostenere che una definizione più precisa dei concetti rientra nelle competenze degli Stati membri, in conformità con il principio di sussidiarietà.

2.6. Scambio di migliori prassi e benchmarking

2.6.1. Si deve introdurre una procedura migliore per lo scambio di migliori prassi e per il benchmarking per quanto riguarda l'organizzazione dei servizi di interesse generale in tutta l'Unione? Chi deve essere coinvolto, e quali settori devono essere compresi?

2.6.2. Come affermato dalla stessa Commissione nel Libro verde, quelli che vengono generalmente definiti "servizi di interesse generale nell'UE" comprendono in realtà componenti molto diversificate. Ciò tuttavia non deve impedire alla Commissione, agli Stati membri e agli enti locali e regionali di riflettere su come lo scambio delle migliori prassi e il benchmarking a livello settoriale, nei comparti disciplinati a livello comunitario, possano contribuire a migliorare sistematicamente la qualità dei servizi. Per trarre ispirazione e imparare dai migliori è tuttavia importante che il benchmarking venga usato correttamente.

2.6.3. A proposito di chi deve eventualmente essere coinvolto nella procedura di consultazione circa lo scambio di migliori prassi e il benchmarking, il Comitato richiama l'attenzione della Commissione sugli orientamenti che emergono dal Libro bianco sulla governance, dove si afferma che la Commissione riconosce la specificità del ruolo svolto dagli enti locali e regionali nelle procedure di consultazione, inteso a garantire una più forte interazione tra gli enti locali e regionali e l'Unione. Inoltre, la valutazione deve essere condotta in uno spirito di pluralismo: i servizi di interesse economico generale provocano l'intervento di una serie di attori dagli interessi differenti e i cui rapporti sono contraddistinti da squilibri sul piano informativo. Gli organi di valutazione devono pertanto essere pluralisti, specializzati, autonomi rispetto alle istituzioni che decidono e a quelle che agiscono, e di conseguenza aperti alla molteplicità dei soggetti coinvolti, alle loro aspettative e aspirazioni, nonché ai loro interessi.

2.7. Finanziamento dei servizi di interesse generale: gli aiuti di Stato

2.7.1. L'uso di diverse forme di finanziamento all'interno di diversi settori illustra molto bene per quale motivo sia difficile stabilire una legislazione comune su un determinato sistema di finanziamento valido per tutti i settori. Il Comitato ritiene tuttavia che si debba garantire il finanziamento sicuro a lungo termine degli obblighi di servizio pubblico: i pubblici poteri devono assumersi la responsabilità per i vincoli che ne derivano per gli erogatori dei servizi rispetto alle situazioni in cui operano a fini puramente commerciali. Tale "compenso" può assumere forme diverse e deve consentire agli erogatori di adattarsi agli obiettivi prestabiliti.

2.7.2. Il Comitato esprime compiacimento per la sentenza Altmark Trans, emessa dalla Corte di giustizia delle Comunità europee il 24 luglio 2003 (causa C-280/00). Nella sentenza la Corte ha deliberato che, ai sensi del Trattato, un intervento finanziario statale non si qualifica come aiuto di Stato quando rappresenta una compensazione in contropartita di prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie in ottemperanza a obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, questa deroga alle norme sugli aiuti di Stato viene subordinata dalla Corte a quattro condizioni tecniche.

2.7.3. È in corso di discussione anche la liberalizzazione di settori quali l'erogazione dell'acqua, la gestione delle acque di scarico, lo smaltimento dei rifiuti e l'erogazione del riscaldamento. Questi settori non funzionano tuttavia nello stesso modo del settore dell'energia e non sono tenuti a soddisfare le medesime prescrizioni. Infatti, essi differiscono da tale settore non solo sotto il profilo dei requisiti ambientali cui ottemperare, ma anche per quanto riguarda le infrastrutture. Ad esempio, l'elettricità può essere trasportata su lunghe distanze e al di là dei confini nazionali, mentre il riscaldamento e l'acqua non transitano attraverso una rete collegata a livello nazionale e internazionale. La vendita di calore e di acqua su un mercato esteso è inoltre soggetta a una limitazione "naturale". Per questo motivo in molti paesi tali servizi sono organizzati e gestiti dagli enti locali e regionali: essi si avvalgono di un grado elevato (talvolta addirittura il 100 %) di finanziamento da parte degli utenti e di altre forme di definizione solidale dei prezzi, facendo sì, ad esempio, che tutti i cittadini usufruiscano della stessa offerta, indipendentemente dal fatto che essi risiedano in aree urbane o rurali. Questi sono alcuni degli argomenti per i quali, in relazione al mercato interno, il Comitato è contrario a direttive settoriali specifiche sull'erogazione dell'acqua e lo smaltimento dei rifiuti, ambiti in cui gli enti locali e regionali hanno un ruolo centrale. L'Unione europea è tuttavia competente per l'armonizzazione delle norme di qualità e dei principi economici conformemente alla legislazione ambientale, e ciò allo scopo di assicurare l'efficienza sul piano economico e sociale.

2.7.4. Il settore dei trasporti è uno di quelli in cui per i grandi investimenti infrastrutturali (ad esempio strade, ponti, ecc.) sono previsti di aiuti pubblici. L'erogazione di questi ultimi è inoltre prevista anche per i trasporti pubblici, qualora l'azienda sia in perdita. Il settore dei trasporti è caratterizzato da investimenti e costi aziendali così ingenti che il finanziamento degli utenti non è sufficiente, e per rendere ragionevoli i costi è necessario un aiuto più cospicuo.

2.7.5. Alla luce di questi esempi il Comitato valuta che, per tutta una serie di parametri essenziali (organizzazione, proprietà, dipendenza geografica del reperimento di alcune merci, struttura decisionale a livello di settore), i vari settori siano così diversificati che risulterebbe difficile stabilire norme UE comuni a tutti.

2.8. Considerazioni conclusive

2.8.1. Il Comitato ritiene che la discussione sui servizi di interesse generale del futuro sia di importanza centrale per il benessere e lo sviluppo della società nell'Unione europea. Con questo parere ha voluto chiarire la necessità di inserire una modifica nel Trattato, affinché sia garantito un maggiore equilibrio tra le considerazioni in materia di concorrenza e quelle che interessano, rispettivamente, la società in generale e i singoli cittadini.

2.8.2. Il Comitato ha inoltre voluto indicare alcune delle possibilità e delle restrizioni che l'attuale Trattato comporta per l'elaborazione di una direttiva quadro sui servizi di interesse generale. Tenuto conto di ciò il Comitato ritiene che una presa di posizione definitiva su un'eventuale direttiva quadro debba attendere l'imminente Trattato costituzionale.

2.8.3. Per concludere, il Comitato delle regioni esorta la Commissione ad avviare un dialogo approfondito e sistematico, con il Comitato stesso e con le associazioni che rappresentano gli enti locali e regionali in seno all'Unione europea, sulle esperienze maturate da tali enti in materia di organizzazione e gestione dei servizi di interesse generale. Tali esperienze rappresentano infatti una premessa importante per condurre un dibattito articolato su come erogare al meglio i servizi di utilità generale.

Bruxelles, 20 novembre 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 19 del 22.1.2002, pag. 8.