Parere del Comitato economico e sociale sul tema "L'adesione dell'Ungheria all'Unione europea"

(2000/C 117/08)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 29 aprile 1999, in conformità con il disposto dell'articolo 23 del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "L'adesione dell'Ungheria all'Unione europea".

La Sezione "Relazioni esterne" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Gafo Fernandez e della correlatrice Florio, in data 10 febbraio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 1o marzo 2000, nel corso della 370a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'Ungheria è uno dei paesi inizialmente selezionati nel Vertice di Lussemburgo per entrare a far parte dell'Unione europea.

1.2. L'Ungheria è stata scelta in considerazione dei progressi compiuti nell'adeguarsi ai criteri politici ed economici stabiliti al Vertice europeo di Copenaghen, progressi che verranno analizzati nel prosieguo del documento.

1.3. Nel corso dell'elaborazione del presente parere, i Relatori hanno anche avuto contatti con la Commissione europea e l'ambasciata di Ungheria presso l'Unione europea; inoltre il gruppo di studio ha effettuato nell'ottobre del 1999 una visita in Ungheria, incontrando varie autorità di governo e interlocutori sociali di tale paese. Si è inoltre tenuto conto delle risoluzioni del Parlamento europeo(1) e di quelle del Comitato consultivo misto UE-Ungheria(2).

2. La situazione economica e sociale dell'Ungheria nel 1999

2.1. Secondo tutte le fonti consultate, appare evidente che il contesto generale ungherese si presenta al momento favorevole per la preparazione all'adesione all'UE.

2.2. Per quanto riguarda la situazione politica, dopo la revisione della Costituzione nel 1989, nel maggio 1998 hanno avuto luogo le elezioni parlamentari, in seguito alle quali è stato formato un nuovo governo di coalizione tripartito, sostenuto da una maggioranza di 213 deputati sui 386 che siedono in Parlamento. Il governo è di centro destra, il primo ministro Orban appartiene al partito di maggioranza FIDESz, cui sono andati il 38,3 % dei voti e 148 seggi. Il primo partito di opposizione è il MSzP (socialista), che ha avuto il 34,7 % dei voti e 134 seggi. Il presidente della Repubblica è investito di alcuni poteri, ma le sue funzioni sono principalmente rappresentative. Va infine sottolineato che l'Ungheria è divenuta nel marzo 1999 un membro a pieno titolo della NATO. In generale, tutte le relazioni segnalano che il funzionamento delle istituzioni democratiche e del sistema parlamentare dell'Ungheria è positivo e rispetta i criteri previsti per l'adesione.

2.3. Negli ultimi anni sono sensibilmente migliorati i rapporti con i paesi vicini. In effetti, nel 1996 sono stati sottoscritti accordi con la Slovacchia e con la Romania. In entrambi i casi permangono piccoli problemi relativi alle minoranze di lingua ungherese, nonché, nel caso della Slovacchia, in relazione all'utilizzazione del Danubio.

2.4. Per quanto riguarda la situazione economica, i dati disponibili per il 1997 e il 1998 evidenziano un forte recupero del tasso di crescita economica, con aumenti del 4,4 % e del 4,5 %. Secondo le ultime stime la crescita è stata del 4,2 % nel 1999. Il tasso di inflazione segue un andamento discendente, sebbene fosse ancora del 10 % nel 1999, in diminuzione rispetto al 14,9 % del 1998, quindi molto lontano dai tassi dell'area dell'euro. Il deficit pubblico è sceso leggermente dal 4,8 % del 1997 al 4,5 % del 1998 e al 3,9 % del 1999, senza che i sostenuti tassi di crescita permettessero di ridurlo ulteriormente. Occorre inoltre tenere presenti altri due fattori quali il tasso di disoccupazione (pari all'8 % nel 1998 e al 6,5 % nel 1999) che, alla luce della precedente esperienza economica, ha provocato tensioni sociali in un paese abituato alla piena occupazione e, infine, il disavanzo delle partite correnti, pari a circa il 2,5-3,5 % del PIL negli ultimi cinque anni, sebbene compensato dal consistente afflusso di investimenti esteri, per un valore di 21 miliardi di euro.

2.5. Il paese ha fatto considerevoli progressi in materia di deregolamentazione e di privatizzazione di settori importanti dell'economia, in particolare a partire dalla nuova legge del 1995, sebbene si siano avuti problemi specifici. In generale l'economia ungherese si può considerare totalmente integrata nelle correnti del libero mercato, l'80 % del PIL viene prodotto dal settore privato e gli scambi con gli Stati dell'Unione europea costituiscono il 64 % del commercio con l'estero.

2.6. La situazione dei diversi settori produttivi ha subito una serie di importanti variazioni, dovute anche ai processi di privatizzazione. L'agricoltura, per quanto vi sia stata negli ultimi anni una fuga della mano d'opera verso altri settori produttivi, è ancora caratterizzata da una forte presenza di manodopera (9,4 % nel 1988 secondo Eurostat e 7 % nel 1999 secondo fonti ungheresi), ed è prevedibile che si manifesti ancora in futuro un trasferimento di tale manodopera verso altri settori produttivi. Nel 1998 le microimprese (con meno di 10 dipendenti) occupavano circa 1 milione di lavoratori; le piccole imprese (da 10 a 49 dipendenti) 360000, le piccole e medie imprese (da 50 a 249 dipendenti) circa mezzo milione di lavoratori. Complessivamente si tratta quindi di circa il 50 % della popolazione attiva (fonte OIL - Budapest 1998).

2.7. Il settore industriale è strutturalmente diviso. Vi è da un lato un numero limitato di imprese, sostenute da investimenti esteri, nelle quali la produttività è relativamente alta. D'altro lato, vi sono numerose altre imprese che si concentrano sul mercato nazionale e sono caratterizzate da bassa produttività e soprattutto da tecnologie inadeguate, il che rende difficile il loro inserimento immediato in un sistema aperto e competitivo. Le sfide ambientali possono essere particolarmente importanti.

2.8. Sembra che il settore dei servizi stia avanzando ad un ritmo più rapido rispetto al settore industriale, in molti casi perché si tratta di attività totalmente nuove e quindi non soggette a processi di ristrutturazione. Vi è comunque un'evidente necessità di proseguire l'ammodernamento di tale settore.

2.9. L'evoluzione delle relazioni industriali in Ungheria

2.9.1. La riorganizzazione del mondo del lavoro negli anni '90 ha determinato una frammentazione della rappresentatività sia delle confederazioni sindacali che delle organizzazioni imprenditoriali.

2.9.2. Con la transizione verso un'economia di mercato è stato introdotto un modello di relazioni industriali pluralista. Quattro delle principali confederazioni sindacali sono nate dalla stessa vecchia confederazione ungherese (SZOT) e sono state riformate (MSZOSZ, Autonomi, SZEF, ESZT) mentre due confederazioni (LIGA e MOSZ) sono state create ex-novo.

Delle numerose unioni sindacali di categoria, la maggior parte è affiliata alle sei confederazioni maggiormente rappresentative.

La frammentazione della rappresentatività è stata anche favorita dalla legge sulla libertà di associazione sindacale, che permetteva ad un nucleo di 10 lavoratori di poter registrare la loro struttura come sindacato di fabbrica (1989, Legge sulle Associazioni). Numerosi sono stati i tentativi di fusione e di cooperazione tra sindacati, ma si è trattato sempre di esperienze allo stato embrionale e di tentativi insufficienti(3).

2.9.3. Le sei organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative si sono affiliate alla CES (Confederazione Europea dei Sindacati). Con il supporto della CES, è stata creata in Ungheria, così come negli altri PECO, nel quadro del programma Phare, una Commissione Nazionale Sindacale per l'Integrazione (CNSI). Quest'ufficio assicura ai sindacati un canale di informazione per gli affari europei e le questioni dell'allargamento. Tutte le organizzazioni sindacali sono informate e consultate anche sulle questioni relative ai negoziati per l'adesione all'Unione europea. Il coordinatore ungherese del CNSI partecipa di diritto al gruppo di lavoro strategico del governo sull'integrazione.

2.9.4. Sin dalla fine del 1988 fu creato un forum tripartito, che diede poi origine al Consiglio di Conciliazione degli Interessi (ET). Lo scopo era quello di prevenire i conflitti e permettere ai rappresentanti degli imprenditori, dei lavoratori e del governo un sistema di consultazione ed informazione reciproco e di definizione di accordi tra le parti. La frammentazione della rappresentanza imprenditoriale e sindacale ha avuto evidentemente una serie di conseguenze anche sui lavori e sull'efficacia delle decisioni prese in seno al Consiglio.

2.9.5. Sono stati affrontati dal Consiglio temi relativi al salario minimo, all'aumento dei salari nei settori esposti alla concorrenza, e sono stati firmati alcuni accordi nazionali. In quella sede sono stati inoltre affrontati temi di carattere giuridico e di ambito socioeconomico.

Secondo la normativa che regolava il funzionamento del Consiglio, i partner sociali avevano il diritto di essere informati su tutte le materie relative agli interessi specifici del mondo del lavoro ed avevano inoltre il diritto di partecipare attivamente all'elaborazione di norme giuridiche. Il governo doveva infatti procedere a consultazioni prima di varare leggi(4) concernenti il mondo del lavoro.

Su indicazione del Consiglio di conciliazione, il Codice del lavoro è stato ritoccato in alcuni punti, soprattutto quelli che riguardano la protezione dei lavoratori non protetti dai contratti collettivi di lavoro.

2.9.6. Dal marzo 1999 sono nuovamente iniziate nuove consultazioni sulla modifica del Codice del lavoro e sulla nuova concezione proposta dal governo relativamente alle strutture del dialogo sociale. Il Consiglio di conciliazione è stato abrogato, così come le Commissioni per la gestione della sicurezza sociale, senza alcuna consultazione preventiva con le associazioni imprenditoriali e con le organizzazioni sindacali.

Per quanto riguarda la contrattazione le proposte presentate dal governo al parlamento prevedono che i consigli del lavoro possano concludere contratti direttamente nelle aziende, anche in quelle in cui non vi è una presenza sindacale.

2.9.7. Di fatto la nuova impostazione proposta dal governo ungherese prevede lo smantellamento della struttura del dialogo sociale, che viene sostituita da un sistema di forum separati (cfr. allegato) ad ampia partecipazione e con poca possibilità decisionale o consultiva. Sono stati creati due tipi di forum: i forum del lavoro e quelli di consultazione economico sociale. I forum del lavoro sono strettamente tripartiti (governo, imprenditori e sindacati). Le altre due importanti sedi di confronto (il Consiglio economico ed il Consiglio sociale) è previsto che si riuniscano solo due volte l'anno e la partecipazione potrebbe allargarsi alla Banca centrale ungherese, all'Associazione della Borsa, ai rappresentanti delle multinazionali ed a varie camere di Commercio. Nel Consiglio sociale il governo incontrerebbe solo rappresentanti dei disabili, delle categorie svantaggiate, organizzazioni non governative ed associazioni varie, ma i partner sociali ne sarebbero esclusi.

2.9.8. Sin dal 1968 vi è stato un certo decentramento nel sistema di economia pianificata in Ungheria, che ha portato ad uno spostamento della definizione del sistema salariale dal centro sindacale nazionale alle rappresentanze dei lavoratori all'interno delle singole imprese(5).

2.9.9. Il Codice del lavoro, proposto nel 1992, ha subito nel corso degli ultimi anni, una serie di modifiche tendenti inizialmente ad avvicinare il modello di relazioni industriali ungherese a quello tedesco. Il sistema così concepito prevedeva infatti che i consigli di fabbrica potessero concludere accordi nel posto di lavoro, mentre le federazioni nazionali di categoria erano responsabili degli accordi interaziendali.

2.9.10. I sindacati attualmente sono autorizzati a firmare accordi aziendali solo nel caso in cui abbiano raggiunto il 50 % dei voti durante le ultime elezioni dei consigli del lavoro.

2.9.11. Il gruppo degli imprenditori è rappresentato da nove organizzazioni padronali nazionali, riunite oggi in un'unica associazione istituita per le questioni internazionali. La Confederazione delle Organizzazioni ungheresi degli imprenditori per la cooperazione internazionale (MMNSZ) creata nel gennaio del 1999 è l'unica affiliata all'UNICE. Le associazioni degli imprenditori privati non sono autorizzate dalle loro aziende affiliate alla firma di accordi collettivi o ad assumere obblighi nei loro confronti. Il ruolo principale delle associazioni imprenditoriali sembra essere più quello di una rappresentanza di interessi economici e commerciali nei confronti del governo. Questo spiega in parte anche il consistente indebolimento della contrattazione, dopo il notevole numero di contratti collettivi firmati tra il 1991 ed il 1992.

2.9.12. Il processo di transizione verso un'economia di mercato ha dato luogo ad una serie di conseguenze economiche e sociali gravi per molti settori della società ungherese. La disoccupazione nel 1993 aveva raggiunto picchi preoccupanti (11,3 % ) ed è in quel periodo che si è creato un consistente numero di disoccupati di lunga durata. Alla fine del 1999, secondo il Rapporto della Commissione (ottobre 1999) il tasso di disoccupazione era sceso al 7,8 % con disparità a livello regionale notevoli e con un incremento di disoccupazione particolarmente alto tra le minoranze(6).

2.9.13. La ristrutturazione dell'amministrazione statale con il nuovo governo, ha comportato la nascita di un nuovo ministero, quello degli Affari Sociali e della Famiglia, mentre le competenze del ministero del Lavoro, nato nel 1990 e abolito nel 1998, sono state ripartite tra il ministero dell'Economia, quello dell'Educazione e il ministero degli Affari Sociali e della Famiglia.

2.9.14. Il Servizio sanitario nazionale, istituito per la protezione e la prevenzione delle malattie, e l'Ispettorato del lavoro, con compiti distinti come il monitoraggio ed il controllo della salute nei posti di lavoro, spesso risultano poco coordinati o con mezzi non sufficientemente adeguati alle esigenze della cittadinanza e all'opera di prevenzione degli infortuni sul lavoro.

2.9.15. A livello territoriale, per quanto siano state istituite strutture per le contee e le regioni, il decentramento amministrativo non può dirsi completato. Le risorse finanziarie per le regioni rimangono limitate e sono ripartite tra i nove ministeri competenti, anche per le misure relative alla lotta alla disoccupazione(7). Per combattere la disoccupazione sono state aperte agenzie pubbliche per l'impiego. Si sono utilizzate anche organizzazioni non governative (ONGs) che hanno studiato programmi di riqualificazione del lavoro o di reinserimento dei lavoratori nel mondo del lavoro. Queste associazioni nel corso degli anni hanno notevolmente aumentato la loro attività e la loro influenza politica(8).

2.9.16. Per quanto riguarda complessivamente i costi del sistema di sicurezza sociale (circa il 24 % del PIL), il governo ungherese sta provvedendo ad una profonda riforma del sistema pensionistico, con la creazione di una normativa giuridica che garantisca; 1) la nascita ed il funzionamento di fondi pensionistici privati, basati sulla contribuzione obbligatoria, 2) un sistema volontario complementare (Legge LXXXII del 1997), 3) un sistema pensionistico statale obbligatorio(9).

2.9.17. Il governo ha creato un Dipartimento per le pari opportunità con il compito di sostenere una politica di parità tra uomini e donne. Vi sono inoltre una serie di associazioni e ONG che operano per sostenere il ruolo della donna nel mondo del lavoro.

2.9.18. Con la caduta del regime nel 1989 vi è stato un vero e proprio boom nella creazione di organizzazioni non governative. Oggi ne sono registrate circa 60000, con un numero di occupati in questo settore che supera le 47000 persone e con un giro d'affari corrispondente all'1,5 % del PIL. Si tratta certamente di una cifra approssimativa di fondazioni, associazioni ed organizzazioni locali, non sempre del tutto operative. Presso l'ufficio del primo ministro è stato comunque creato un dipartimento il cui compito è quello di rafforzare e sostenere il ruolo delle associazioni e del volontariato in Ungheria.

2.9.19. Per quanto possa essere apprezzabile il lavoro svolto dalle associazioni del volontariato, il Comitato economico e sociale esprime dei dubbi sulla struttura e sul ruolo dell'associazionismo, che in nessun modo può sostituirsi ai compiti fondamentali cui sono preposte le istituzioni governative ed alla legittima rappresentanza e partecipazione delle forze sociali.

2.10. Sebbene vi siano differenze considerevoli nel livello di sviluppo delle varie regioni ungheresi, tali differenze rientrano nei margini di variazione registrati in altri Stati membri dell'UE.

2.11. La riforma dell'amministrazione ha fatto progressi significativi, sebbene la strada da percorrere in tale campo sia ancora abbastanza lunga. Un settore nel quale sembra che vi sia un certo ritardo è l'ammodernamento della polizia. Quest'ultimo aspetto può essere urgente a causa della comparsa del fenomeno della criminalità organizzata.

2.12. Quanto al programma Phare, è evidente che esso ha raccolto notevoli successi negli ultimi anni per quanto riguarda aspetti come la ristrutturazione industriale, la privatizzazione, la riforma o il consolidamento istituzionale. Dal 1998, le priorità riconosciute dal Programma Phare sono le stesse previste nella strategia di preadesione ed esso si è quindi convertito in uno dei principali elementi di tale strategia. Comunque i partner sociali sono abbastanza critici sull'utilizzazione dei programmi Phare perché difficili da accedere e difficili nella loro gestione. Uno dei problemi più rilevanti è la necessità del supporto e del consenso del governo.

3. Sintesi dei colloqui avuti in Ungheria dal gruppo di studio

3.1. Il gruppo di studio incaricato dell'elaborazione del presente parere ha avuto occasione di effettuare una visita in Ungheria poco dopo la pubblicazione, da parte della Commissione europea, della seconda relazione sui progressi realizzati dall'Ungheria nel processo che conduce all'adesione.

3.2. Nel corso di tale visita, il gruppo di studio ha avuto colloqui con vari funzionari del governo ungherese strettamente coinvolti nel processo di adesione, nonché con il gruppo di funzionari dell'Unione europea che seguono tale processo e in particolare con le organizzazioni socioprofessionali più rappresentative. Ecco le conclusioni che si è potuto trarre da tale visita.

3.3. La prima conclusione, sulla quale tutte le organizzazioni socioprofessionali consultate sono state d'accordo, è che vi è stata una rottura del dialogo sociale strutturato con il governo ungherese.

3.4. Ciò ha comportato la sostituzione del Consiglio di conciliazione degli interessi, nel cui ambito aveva luogo il dialogo sociale, con sei comitati consultivi che frammentano le attività svolte in precedenza dal Consiglio, sebbene in certi casi estendano anche le funzioni da sviluppare. Per di più, molti di questi comitati di carattere consultivo non hanno un regolamento che ne disciplini il funzionamento o dispongono di norme imprecise in merito alla frequenza e alle condizioni di convocazione e di consultazione.

3.5. La situazione delle organizzazioni degli imprenditori e dei lavoratori è molto frammentata, con nove organizzazioni di imprenditori e sei organizzazioni di lavoratori. Tuttavia, le organizzazioni di imprenditori hanno creato un'associazione di coordinamento, la MMNSZ (Confederazione delle Organizzazioni ungheresi degli imprenditori per la cooperazione internazionale), che costituisce un primo passo verso una progressiva integrazione. Il gruppo di studio ha avuto inoltre occasione di incontrare la principale associazione di consumatori, dotata di risorse modeste ma estremamente attiva e con una buona immagine pubblica.

3.6. Il gruppo di studio ha avuto l'opportunità di incontrare rappresentanti delle ONG ungheresi. In Ungheria sono presenti 60000 organizzazioni non governative, 30000 delle quali operative. Tuttavia, tale straordinaria quantità di organizzazioni cela in realtà, in molti casi, formule di organizzazione imprenditoriale. Queste hanno spesso carattere cooperativo, sebbene in altri casi si tratti di imprese vere e proprie che hanno adottato questa formula, trasformandosi a partire da precedenti strutture collettivistiche, per sfruttarne i vantaggi fiscali.

3.7. Esiste una chiara volontà del governo ungherese di sostenere le organizzazioni non governative come un'alternativa al dialogo diretto con le tradizionali organizzazioni socioprofessionali. Per citare un esempio concreto, ogni persona fisica può destinare liberamente l'1% delle imposte versate ad una ONG di sua scelta. Tuttavia, al tempo stesso, i contributi delle imprese alle organizzazioni imprenditoriali e quelli versati dai lavoratori ai sindacati non sono deducibili dalle imposte.

3.8. Il gruppo di studio è stato favorevolmente impressionato dal grado di preparazione dei funzionari dell'amministrazione ungherese responsabili del dossier adesione e ha avuto occasione di manifestare a più riprese il proprio compiacimento. Il sostegno della Commissione ha contribuito a formare tale competenza.

3.9. Nel corso delle riunioni con gli interlocutori sociali e con i funzionari del governo sono stati chiaramente percepiti due motivi di preoccupazione.

3.9.1. A giudizio unanime degli interlocutori ungheresi un primo tema è l'eccessiva attenzione che la relazione dell'Unione europea dedica al problema dell'etnia, e non già della minoranza, Rom, e inoltre alla questione della corruzione. Entrambi i problemi sono sopravvalutati e nel caso dell'etnia Rom il problema, sebbene esista, non ha la gravità e l'intensità che gli attribuisce la relazione. A proposito della corruzione, è stata citata una recente relazione di Transparency International che attribuisce all'Ungheria una posizione migliore di quella di alcuni Stati fondatori dell'Unione europea e vicina a quella di vari altri Stati membri dell'Unione stessa.

3.9.2. Il secondo tema, di importanza molto maggiore, è costituito dall'assenza di una data stabilita e prevedibile per l'adesione, che provoca nella popolazione una certa delusione, nonché incertezza in merito all'opportunità dello sforzo da compiere per estendere pienamente all'Ungheria l'acquis comunitario. Un ritardo considerevole della data di adesione potrebbe comportare, secondo quanto è stato detto varie volte al gruppo di studio, un parallelo rallentamento dello sforzo di adeguamento.

4. Analisi della situazione attuale del processo di adesione

4.1. Il presente capitolo sarà sviluppato essenzialmente sulla base di tre riferimenti. Anzitutto la relazione sui progressi dell'Ungheria sulla via dell'adesione, presentata dalla Commissione nel dicembre 1998, nonché la nuova relazione dell'ottobre 1999. In secondo luogo, altri documenti e relazioni, in particolare il parere del Parlamento europeo in materia(10) e le risoluzioni del Comitato consultivo misto UE - Ungheria(11). Infine il risultato dei contatti avuti dai Relatori con la Commissione europea e con la Missione diplomatica dell'Ungheria presso l'UE, nonché in particolare il risultato delle riunioni tenute nell'ottobre 1999 dal gruppo di studio incaricato di preparare il parere con autorità e organizzazioni socioprofessionali ungheresi.

4.2. Il recente vertice europeo di Helsinki, rappresenta una buona notizia per l'Ungheria rispetto al suo sforzo di integrarsi quanto prima nell'Unione europea in quanto in esso si è definito un quadro più favorevole all'adesione dei paesi candidati che soddisfino i requisiti politici, economici e di adozione dell'acquis comunitario.

4.3. Il Comitato fa osservare che il processo di adesione di un paese all'Unione europea è all'inizio un processo difficile, in quanto presuppone una cessione di competenze giuridiche e amministrative da uno Stato ad un ente sovranazionale. Per di più, nel caso degli attuali paesi candidati come l'Ungheria, ciò comporta uno sforzo considerevole di adeguamento di strutture produttive e consuetudini sociali a livelli in cui i requisiti sono più elevati.

4.4. Nondimeno, il Comitato desidera anche sottolineare che l'esperienza dei quindici Stati membri è stata molto positiva, e che l'Unione europea non soltanto ha portato in Europa pace e fiducia reciproca, ma ha anche creato una nuova dimensione di solidarietà e di progresso collettivo, ha favorito l'applicazione generale di un modello economico proprio, conosciuto come "modello sociale europeo", nel cui ambito tutti i soggetti economici e sociali, sia pur difendendo i propri interessi individuali, avanzano insieme nella ricerca del bene sociale comune.

4.5. Il Comitato ribadisce che il processo di integrazione di un paese, nella fattispecie l'Ungheria, nell'Unione europea, costituisce un compito collettivo per l'intera società del paese. Desidera pertanto far presente la propria preoccupazione per l'assenza di un dialogo sociale fluido tra il governo ungherese e le organizzazioni socioprofessionali più rappresentative del paese.

4.6. Il Comitato non ritiene di poter formulare un giudizio in merito alle cause ultime che hanno determinato tale situazione, nonché alla possibile responsabilità individuale delle parti. Desidera tuttavia fare appello al governo e alle organizzazioni socioprofessionali ungheresi affinché ricerchino formule di compromesso che permettano di rilanciare tale dialogo, senza il quale il processo di adesione viene reso, se non impossibile, quanto meno sensibilmente più difficile per quanto riguarda la sua realizzazione e la sua accettazione da parte dell'intera società ungherese.

4.7. Osservazioni in merito alla situazione politica

4.7.1. Il Comitato è d'accordo con la maggior parte della diagnosi formulata dalla Commissione europea. Condivide in particolare il punto di vista della Commissione in merito al consolidamento del sistema democratico e di governo, nonché del sistema di libertà individuali. Ha potuto inoltre verificare il miglioramento del funzionamento del sistema giudiziario grazie alla dotazione di mezzi materiali maggiori e di migliore qualità.

4.7.2. Per quanto concerne la corruzione, il Comitato ritiene che possano esistere problemi localizzati in alcuni settori, come ad esempio quello delle forze di sicurezza e quello del controllo alle frontiere e ritiene che occorra agire in via prioritaria in tali settori, nell'ambito della riforma del sistema amministrativo del paese.

4.7.3. Per quanto riguarda il tema della comunità Rom, il Comitato riconosce che il problema esiste e che richiede azioni correttive urgenti. Desidera tuttavia fare le seguenti precisazioni.

4.7.3.1. La comunità Rom dell'Ungheria, che conta 600000 membri e che esiste anche in altri paesi candidati all'adesione e in numerosi attuali Stati membri, deve essere rispettata tanto dai poteri pubblici quanto dai cittadini.

4.7.3.2. Per eliminare le discriminazioni di cui soffre la comunità Rom occorrono misure positive (che sembra siano state avviate grazie ad un piano di azione a medio termine del governo ungherese) in particolare in materia di istruzione, e in taluni casi programmi specifici di sostegno nei quali possono avere un ruolo rilevante le associazioni imprenditoriali e i sindacati dei lavoratori. Tali politiche non possono tuttavia provocare un'assimilazione forzata, e non liberamente adottata, di quanti appartengono a tale comunità.

4.7.3.3. Il Comitato non ritiene accettabile un'equiparazione della situazione della comunità Rom con quella della minoranza ungherese presente in altri paesi dell'Europa centrale, dato che esistono importanti differenze di ordine politico e culturale.

4.8. Osservazioni in merito alla situazione macroeconomica

4.8.1. L'economia ungherese sta avanzando in maniera molto soddisfacente nella ricerca di una crescita stabile e non inflazionistica, nonché nella riduzione del deficit pubblico a livelli accettabili.

4.8.2. Il Comitato desidera tuttavia segnalare alcune difficoltà di ordine macroeconomico che l'Ungheria si può trovare di fronte.

4.8.2.1. In primo luogo vi è l'effetto dell'istituzione recente di un sistema di parità fissa con l'euro (dal 1o gennaio 2000) su una più rigorosa politica antinflazionistica. Occorre inoltre rafforzare la capacità di supervisione del sistema finanziario nel suo insieme.

4.8.2.2. Strettamente legata a quanto sopra è la necessità di continuare a diminuire il disavanzo di bilancio. A giudizio del Comitato, in tale contesto vi sono tre problemi. Anzitutto la necessità di proseguire ed accelerare la riforma della pubblica amministrazione, che può richiedere un aumento considerevole dei salari e anche del numero di funzionari specializzati. In secondo luogo, la significativa quota delle amministrazioni locali e regionali sulla spesa pubblica. Infine, l'insufficienza della base fiscale, dovuta al peso eccessivo dell'economia sommersa e al sistema di esenzioni fiscali. Per porre rimedio alla situazione del deficit pubblico occorre agire in modo coordinato e simultaneo sui tre fattori summenzionati.

4.8.2.3. Desta preoccupazione la divisione dell'economia in settori competitivi con una chiara vocazione esterna, che dipendono fortemente dagli IDE, e settori produttivi orientati verso il mercato interno, caratterizzati a volte da bassa competitività. Il governo ungherese dovrebbe cercare di accelerare la trasformazione di tali settori prima della completa scomparsa delle protezioni tariffarie e di altro tipo prevista, secondo l'Accordo europeo, per il 31 dicembre 2000.

4.8.2.4. Il processo di privatizzazione procede in modo molto soddisfacente. Tale processo ha permesso di ridurre il deficit fiscale dello Stato, sia con la vendita di imprese in perdita sia con la riduzione del debito pubblico e la conseguente diminuzione del servizio del debito. Si sono avuti problemi concreti, già risolti in modo soddisfacente, nella privatizzazione di una banca pubblica. Va inoltre tenuto presente che, alla fine del 1998, il 14 % della superficie agricola non era stata ancora privatizzato. Ciò può influire in modo considerevole sull'applicazione dell'acquis comunitario relativo alla Politica agricola comune (PAC). Tuttavia, se i negoziati di adesione non proseguiranno al ritmo auspicato dalle autorità ungheresi, non si può escludere un rallentamento delle privatizzazioni.

4.8.3. In sintesi, l'economia ungherese potrebbe essere, alla fine del periodo di preparazione, in condizione di competere apertamente in un contesto globale, a condizione che l'aumento della produttività prosegua agli elevati ritmi attuali, che i redditi salariali complessivi crescano in linea con la produttività e il loro andamento sia compatibile con gli obiettivi di inflazione, di occupazione e di qualità di vita, e che cresca l'investimento destinato alla modernizzazione, grazie ai mezzi forniti dal risparmio nazionale o dagli investimenti esteri. Il Comitato ritiene che la Commissione europea dovrebbe dedicare un'analisi sistematica e dettagliata al monitoraggio della competitività globale dell'economia ungherese e in particolare a quella del settore industriale.

4.9. Osservazioni in merito al mercato interno e alla situazione dei vari settori

4.9.1. In relazione alle quattro libertà che definiscono il mercato interno senza frontiere, l'Ungheria sembra progredire nello sviluppo del quadro giuridico corrispondente all'acquis comunitario, anche se dovrebbe accelerare l'adesione ai sistemi comunitari di normalizzazione come il CEN o il Cenelec, per raggiungere, alla fine del 2000, il livello di armonizzazione dell'80 % previsto da un recente decreto del governo. Nel quadro dei suoi comitati consultivi misti (come fa l'Osservatorio del mercato unico), il Comitato dovrebbe considerare in futuro l'estensione dei propri lavori ai paesi candidati, per individuare gli ostacoli concreti e proporre le relative soluzioni.

4.9.2. L'applicazione del diritto comunitario della concorrenza ha provocato alcune difficoltà. Infatti la trasposizione nella legislazione ungherese dell'Accordo stipulato dal Consiglio di associazione ha posto dei problemi di costituzionalità, dal momento che la costituzione ungherese non permette l'applicazione diretta della legislazione non nazionale. Ciò ha reso necessario rivedere la legge ungherese che recepisce la decisione del Consiglio di associazione, per renderlo compatibile con la costituzione. Sembra inoltre che vi siano alcune difficoltà relative ad una efficace contabilizzazione e supervisione del sistema degli aiuti di Stato. Per risolvere tali difficoltà, il governo ha costituito un'agenzia di supervisione degli aiuti pubblici. Sembra d'altro canto che l'Ungheria stia facendo dei rapidi passi in avanti nell'adattare la legislazione e le procedure relative agli appalti pubblici.

4.9.3. Per la sua dimensione economica e, in particolare, per le sue ripercussioni sociali, il settore agricolo costituisce uno dei temi principali e più complessi del processo di adesione. Il Comitato consultivo misto UE-Ungheria ha recentemente avuto occasione di pronunciarsi in materia(12). Le sue raccomandazioni sono incentrate su tre elementi:

- accettare le prospettive finanziarie stabilite dal Consiglio europeo di Berlino;

- considerare i possibili effetti che potrebbe avere un'applicazione inadeguata della PAC sull'occupazione rurale e sulla migrazione dalla campagna alla città, il che esige la ricerca di soluzioni che permettano di mantenere un tenore di vita adeguato per gli agricoltori ungheresi;

- cercare un compromesso accettabile per entrambe le parti in relazione agli aiuti compensativi agricoli.

Il Comitato esprime il suo appoggio alle conclusioni del Comitato consultivo misto, le quali devono costituire il punto di riferimento per avanzare nei negoziati relativi al settore agricolo.

L'Ungheria ha inoltre chiesto un periodo di transizione di dieci anni per quanto riguarda l'acquisto di terreni agricoli da parte di cittadini non ungheresi, di cooperative o società per azioni. Il Comitato, pur non volendo in questo momento esprimere un giudizio sull'opportunità di tale richiesta, propone una possibile soluzione di compromesso, che consisterebbe nel permettere sin d'ora l'acquisto alle persone fisiche, cittadini dell'Unione europea, che risiedano effettivamente in Ungheria o alle cooperative agricole registrate nel paese.

4.9.4. In materia di trasporti l'Ungheria ha realizzato importanti progressi nell'adozione di una nuova legislazione conforme all'acquis comunitario, sebbene rimanga molto da fare. Nei pareri in merito alla politica paneuropea dei trasporti(13) e nella risoluzione del comitato consultivo misto(14), il Comitato ha evidenziato il ruolo centrale dell'Ungheria nell'iniziativa TINA e l'esigenza di sviluppare importanti programmi di infrastruttura ferroviaria e in particolare stradale. Il Comitato consultivo misto ha suggerito inoltre di separare la problematica dei trasporti connessi alla dimensione internazionale dell'economia ungherese da quella dei trasporti connessi, almeno in una prima fase, al mercato interno. Infine il CCM ha sottolineato l'esigenza di migliorare i sistemi di formazione dei lavoratori, salariati e autonomi, del settore dei trasporti.

4.9.5. Nel settore delle telecomunicazioni, l'Ungheria ha chiesto di mantenere fino alla fine del 2002 i propri diritti esclusivi in materia di servizi telefonici. Il Comitato vorrebbe chiedere che alcuni servizi ad elevato valore aggiunto e in rapida crescita, come le reti di trasmissioni di dati e le comunicazioni mobili, vengano liberalizzati più rapidamente, qualora ciò sia tecnicamente ed economicamente possibile e opportuno sotto il profilo sociale. Ne risulterebbe infatti una maggiore competitività dell'intera economia. Ciò si dovrebbe fare nel rispetto dei diritti dei consumatori e dei lavoratori del settore in tutte le fasi del processo di liberalizzazione.

4.9.6. Uno dei settori che potrebbero presentare maggiori difficoltà pratiche al momento dell'adesione è quello ambientale. Nel parere sull'applicazione dell'acquis comunitario ai paesi candidati(15) il Comitato ha già indicato i principi cui dovrebbe ispirarsi tale processo, basato sui seguenti punti:

- rafforzare gli strumenti dei fondi comunitari di preadesione in tale area;

- stabilire periodi di transizione per l'applicazione dell'acquis comunitario in materia ambientale, di carattere limitato e in relazione ad aspetti che non comportino ostacoli significativi al mercato unico;

- esigere che tutti i nuovi impianti o progetti finanziati in parte o per intero con fondi comunitari sotto forma di prestiti o di aiuti applichino la normativa comunitaria in vigore, anche qualora essa non sia ancora formalmente in vigore in Ungheria;

- rafforzare gli aspetti legislativi e i sistemi di valutazione onde permettere un'effettiva applicazione della legislazione ambientale.

Inoltre, data la posizione centrale dell'Ungheria rispetto ad altri paesi candidati, occorrerà tenere conto delle politiche ambientali adottate da tali paesi, in particolare per quanto riguarda il Danubio e i suoi affluenti.

4.9.7. Il Comitato si compiace del fatto che l'Ungheria abbia realizzato progressi importanti nella legislazione relativa ai diritti dei consumatori e spera che i rappresentanti delle organizzazioni di consumatori vengano coinvolti in maniera attiva nel processo di preparazione legislativa e di educazione del pubblico.

5. Partenariato per l'adesione e programma nazionale per l'adozione dell'acquis comunitario

5.1. Il partenariato per l'adesione, conformemente al Regolamento (CEE) n. 622/98, è inteso a stabilire una gerarchia delle priorità previste paese per paese per l'adozione dell'acquis, individuando priorità e assegnando alle stesse i mezzi finanziari disponibili. Su tale base, ciascun paese candidato ha predisposto un programma nazionale per l'adozione dell'acquis comunitario.

5.2. Il programma ungherese ha stabilito le seguenti priorità:

- riforma economica;

- rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa;

- mercato interno;

- giustizia e affari interni;

- ambiente.

5.3. Il Comitato ritiene che l'Ungheria stia facendo notevoli progressi nell'applicazione complessiva di tale programma, sebbene ritenga che vi siano alcune aree che richiedono particolare attenzione e sulle quali formula specifiche raccomandazioni.

5.3.1. Nel campo dello sviluppo regionale, l'Ungheria, oltre a presentare differenze significative dei livelli di reddito, manca di una struttura amministrativa in grado di sviluppare una politica di coesione regionale. Appare urgente e necessario sviluppare tale struttura, se l'Ungheria intende beneficiare sin dal momento dell'adesione della risorse del FESR. Nell'ambito di tale politica potrebbe inserirsi anche un piano di azione per la comunità Rom, un piano che ne accresca il grado di integrazione e favorisca l'accesso della sua popolazione infantile all'istruzione.

5.3.2. Altrettanto vale per l'applicazione delle norme sanitarie e fitosanitarie, che tanto rilievo stanno acquisendo nell'Unione europea. Se a tali aspetti non venisse dedicata la dovuta attenzione, le considerevoli opportunità che il settore agroalimentare ungherese può avere sui mercati comunitari potrebbero andare sprecate.

5.3.2.1. Il Comitato richiama in particolare l'attenzione sull'urgenza di integrare nella legislazione ungherese le disposizioni dell'acquis comunitario relative alla lotta contro il traffico di droga, la criminalità organizzata e il riciclaggio di capitali.

5.3.3. L'Ungheria ha fatto importanti progressi nella razionalizzazione delle sue relazioni commerciali esterne rispetto all'acquis comunitario, in particolare di quelle nell'ambito dell'OMC. Tuttavia alla fine del 1998 dovevano ancora essere ratificati numerosi accordi multilaterali dei quali l'Unione europea è parte contraente e dovevano essere denunciati accordi non conformi all'acquis comunitario. Il Comitato chiede che in futuro, nel caso di nuovi accordi stipulati dall'Unione europea, l'Ungheria venga informata in modo che possa aderirvi nel più breve tempo possibile.

5.3.4. In materia di dogane permangono considerevoli differenze con l'Unione europea. Occorrerà dedicare particolare attenzione a tale aspetto, non solo per le sue implicazioni finanziarie per il tesoro ungherese e per il bilancio comunitario, ma anche perché l'Ungheria confina con paesi esterni all'Unione europea.

5.3.5. Sebbene nell'ultimo anno si siano registrati considerevoli miglioramenti nell'elaborazione e nell'applicazione del Programma Phare per l'Ungheria, rimane ancora da fare per sfruttare al meglio le possibilità che esso offre. Altrettanto vale per l'ISPA e per il futuro Programma Sapard. Il Comitato chiede che le organizzazioni socioprofessionali vengano coinvolte più attivamente nella fase di definizione delle priorità e di selezione di obiettivi concreti.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato ritiene che, nel complesso, l'Ungheria stia preparando la propria adesione all'Unione europea in maniera molto soddisfacente e che tale sforzo debba proseguire con la stessa intensità, sebbene l'Unione europea, per ragioni proprie, non possa stabilire un calendario esatto per l'adesione. Il Comitato considera necessario il rafforzamento della collaborazione tra le istituzioni dell'Unione europea ed il governo ungherese su una base paritaria.

6.2. Il Comitato esprime preoccupazione per la rottura di un dialogo sociale costruttivo tra il governo ungherese e gli interlocutori sociali e invita tutte le parti coinvolte a ristabilire tale dialogo perché in tal modo la preparazione dell'adesione sarà più rapida e ben accetta all'insieme della società ungherese.

6.3. Il Comitato economico e sociale nel quadro dei suoi Comitati consultivi misti (così come avviene per l'Osservatorio del mercato interno), dovrà affrontare in futuro il tema dell'estensione del suo lavoro al fine di superare nei paesi candidati ostacoli concreti e proporre soluzioni.

6.4. Nell'ambito dei mezzi e delle possibilità che gli offre il Trattato sull'Unione europea, il Comitato intende coadiuvare tale processo, mettendo a disposizione degli interlocutori sociali ungheresi, sia direttamente che attraverso il Comitato consultivo misto Unione europea-Ungheria, tutte le proprie risorse, la propria influenza e capacità di mediazione presso le istituzioni comunitarie, il governo ungherese e altre istituzioni di tale paese.

Bruxelles, 1o marzo 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Risoluzione sulla relazione periodica della Commissione, adottata il 15 aprile 1999.

(2) La politica agricola e l'adesione dell'Ungheria all'UE. La riforma dei sistemi di protezione sociale dell'Unione europea e in Ungheria. Il dialogo sociale (docc. non disponibili in italiano).

(3) G. Casale: "Workers' Participation in CEECs" (OIL -1998).

(4) Cfr.: Documento del CCM UE-Ungheria, elaborato da Laslo Sandor "La Politica sociale: il dialogo sociale." 26 ottobre 1998.

(5) Andras Toth: "The transformation of the Industrial Relations in Hungary" in South East Europe Review 3-1998.

(6) Cfr.: Relazione informativa del CES "Situazione occupazionale e sociale nei paesi candidati all'adesione nel contesto dell'attuazione dell'acquis comunitario nel settore del mercato unico". Luglio 1999.

(7) G. Juhas "Threats against further integration?" Lund University -Stoccolma 1998.

(8) Banca Mondiale - Ufficio regionale in Ungheria: NGO stock-taking in Hungary.

(9) Cfr.: Documento del CCM UE-Ungheria, 26 ottobre 1998.

(10) Risoluzione in merito alla relazione periodica della Commissione, adottata il 15 aprile 1999.

(11) La riforma dei sistemi di protezione sociale dell'Unione europea e dell'Ungheria. Politica sociale - Dialogo sociale. La politica agricola e l'adesione dell'Ungheria all'UE (docc. non disponibili in italiano).

(12) Risoluzione adottata a Bruxelles il 10 maggio 1999 dal CCM UE/Ungheria.

(13) "Applicazione della Dichiarazione di Helsinki" (CES 1133/98 GU C 407 del 28.12.1998) e "Realizzazione del dialogo sociale strutturato in merito ai corridoi di trasporto paneuropei" (GU C 329 del 17.11.1999).

(14) DI 83/99 def. (risoluzione congiunta) Transport Policy and Hungary's accession to the EU.

(15) GU C 40 del 15.2.1999. "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, al Comitato delle regioni e ai paesi candidati dell'Europa centrale e orientale su le strategie di adesione nel settore dell'ambiente: raccogliere la sfida dell'ampliamento ai paesi candidati dell'Europa centrale e orientale" (COM(1998) 294 def.).

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Tavola riassuntiva del nuovo sistema del dialogo sociale

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