COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO relativa alle consultazioni condotte dalla Commissione per risolvere la controversia sulle banane

I. Contesto delle consultazioni

Il nuovo regime comunitario d'importazione di banane, che la Comunità è tenuta ad instaurare in seguito alla decisione pronunciata nel 1997 dall'organo di composizione delle controversie dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), deve assolutamente rispettare gli obblighi assunti dalla Comunità nei confronti dell'OMC e, nel contempo, rispondere alle legittime esigenze sia della Comunità che dei produttori di banane dei paesi ACP, nonché attenersi ai vincoli restrittivi del bilancio comunitario.

Esso deve inoltre conferire alla Comunità un'efficace protezione contro ogni eventuale contestazione, presente o futura, in seno all'OMC e agevolare la soppressione delle sanzioni.

A questo scopo, il 10 novembre 1999 la Commissione ha proposto di modificare il regime vigente d'importazione delle banane, presentando un iter in due fasi. La proposta si basa su un regime unicamente tariffario, destinato ad entrare in vigore al termine di un periodo transitorio durante il quale verrebbe applicato un sistema di contingenti tariffari accompagnato da una preferenza tariffaria a favore dei paesi ACP. Il regime unicamente tariffario sarebbe instaurato a seguito dei negoziati nel quadro dell'articolo XXVIII del GATT. Tale regime dovrebbe entrare in vigore al più tardi il 1° gennaio 2006.

Il sistema transitorio proposto prevede tre contingenti tariffari : un primo contingente di 2,2 milioni di tonnellate al tasso di 75 EUR/t, consolidato in sede OMC; a questo quantitativo verrebbe ad aggiungersi un secondo contingente di 353 000 tonnellate allo stesso tasso, completato infine da un terzo, di 850 000 tonnellate.

I paesi ACP beneficerebbero di una preferenza tariffaria di 275 EUR/t.

Detta proposta si fonda sul mantenimento di contingenti tariffari durante un periodo transitorio. Un simile sistema richiede a sua volta un metodo di assegnazione delle licenze d'importazione. Per questo motivo, visto il rischio notevole di controversia, sarebbe auspicabile addivenire ad un'intesa tra tutte le parti legittimamente coinvolte in questa vertenza in sede OMC. Ciò è indispensabile anche ai fini del metodo basato sui flussi tradizionali. E' in tale prospettiva che la Commissione ha condotto le consultazioni.

II. Contenuto delle consultazioni

Le consultazioni si sono tenute con tutte le parti interessate dalla vertenza « banane » e sono state caratterizzate da numerosi incontri con responsabili dei governi dei paesi terzi interessati, a riprova del considerevole impegno esplicato dalla Commissione per trovare una soluzione a questa lite.

Nel corso delle consultazioni, la Commissione ha tenuto debito conto delle posizioni espresse dagli Stati membri e dei dibattiti svoltisi al Parlamento europeo.

Nella proposta della Commissione vengono suggeriti diversi metodi di gestione dei contingenti : il metodo basato sui flussi di scambi tradizionali, quello fondato sul principio « primo arrivato, primo servito », nonché l'aggiudicazione al miglior offerente. Vale la pena sottolineare che il metodo che riscuote maggiore consenso tra gli operatori e presso le amministrazioni dei paesi interessati è quello dell'attribuzione delle licenze in base ai dati storici.

1. Gestione dei contingenti secondo il metodo dei flussi di scambio tradizionali

Data la generale preferenza manifestata per questo metodo, la Commissione vi ha ovviamente dedicato sin dall'inizio il più grande impegno, dilungandosi in discussioni sui vari elementi su cui si potrebbe raggiungere un accordo e in particolare sulla scelta del periodo di riferimento, che rappresenta il principale scoglio nelle trattative.

Gli Stati Uniti e la maggior parte dei paesi latinoamericani chiedono che il periodo di riferimento sia precedente al 1993, cioè un periodo precedente all'entrata in vigore del mercato unico. L'Unione europea non può accedere a questa richiesta per motivi sia tecnici (mancanza di dati attendibili atti a giustificare in modo incontestabile i potenziali diritti degli operatori tradizionali, dal momento che prima del 1993, non essendo stato ancora realizzato il mercato unico, i regimi in vigore differivano radicalmente da uno Stato membro all'altro), sia giuridici (secondo il diritto comunitario, la legalità di un sistema basato su un periodo di riferimento precedente alla realizzazione del mercato unico verrebbe probabilmente contestata a giusto titolo dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee). Del resto, tale periodo è ormai troppo lontano per potersi considerare rappresentativo del mercato. Da parte dell'OMC, il panel istituito a questo scopo su istanza dell'Ecuador ha affermato chiaramente, al punto 6.42 della sua relazione [1], che il periodo precedente il 1993 non era un periodo rappresentativo per la ripartizione dei contingenti tariffari tra i paesi interessati, il che potrebbe applicarsi per analogia anche alla distribuzione delle licenze. Infine, questo approccio è inaccettabile per l'Ecuador, che ha contestato con successo la compatibilità del nostro regime con le regole dell'OMC e potrebbe nuovamente contestarlo, oltre a trovarsi economicamente penalizzato per effetto della scelta di detto periodo di riferimento. Questo paese potrebbe contestare di nuovo un tal regime.

[1] (WT/DS27/RW/ECU).

La Commissione alla ricerca di una soluzione alternativa

Per trovare una via d'uscita, la Commissione ha cercato di escogitare una formula che permetta di tagliare il nodo gordiano del periodo di riferimento, pur rispettando le conclusioni del gruppo speciale dell'OMC in merito all'effetto di trascinamento del regime precedente (« drag-on effect »).

A questo fine, la Commissione ha analizzato gli elementi salienti contenuti nella cosiddetta « proposta caraibica », formulata in una lettera del primo ministro di Dominica del 1° dicembre 1999.

Va rilevato che questa proposta lasciava in sospeso alcuni elementi importanti, che sono stati poi interpretati dagli Stati Uniti in modo confacente alle idee già espresse in precedenza. Per la Comunità, questa proposta implica seri rischi di contesa dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee, dal momento che prevede, per i primi due contingenti, il ricorso ad un periodo di riferimento precedente il 1993 (e al periodo 1995-1997 per il terzo contingente).

Un elemento che può invece dare adito ad una soluzione, e sul quale la Commissione ha insistito nel corso delle consultazioni, è l'attribuzione delle licenze agli operatori primari [2], il che presuppone una ridefinizione degli operatori che hanno accesso ai contingenti.

[2] Per "operatore primario" s'intende un agente economico (persona fisica o giuridica), singolo o associato, stabilito e registrato nella Comunità, il quale abbia proceduto, per conto proprio, all'acquisto di banane verdi originarie di paesi terzi presso i produttori, o eventualmente alla produzione, spedizione e vendita di dette banane ai fini della loro immissione in libera pratica nel territorio della Comunità (operatore di categoria A, funzione a).

In base a questa ipotesi, si prenderebbe il periodo di riferimento 1994-1996 per l'attribuzione delle licenze nel 2001, determinando quali siano, tra gli operatori primari, quelli qualificabili come importatori tradizionali. La Commissione, infatti, non dispone di dati sui quantitativi effettivamente commercializzati, per funzione, oltre il 1996 (in seguito alla riforma dell'OCM banane nel 1998, era stato scelto il periodo di riferimento 1994-1996 per l'assegnazione delle licenze nel 1999). La Commissione ha chiesto ufficialmente agli Stati membri (con lettera del 24 maggio 2000) se siano in grado di trasmetterle i dati relativi al 1997 e al 1998, in modo da verificare se sia materialmente possibile stabilire un periodo di riferimento più recente, come è stato chiesto dall'Ecuador e dalla maggior parte dei paesi ACP.

D'altronde, l'armonizzazione del concetto di operatore primario nell'ambito dei tre contingenti tariffari e delle due categorie di operatori (tradizionali e altri) implica necessariamente che si conceda un accesso adeguato agli operatori che intendano esercitare questa funzione in futuro.

Tenuto del ricorso alla definizione di operatore primario e inoltre delle specificità del mercato della banana, la Commissione ha suggerito di ripartire come segue i contingenti tariffari: 80% delle licenze verrebbero assegnate agli "operatori primari tradizionali", mentre il restante 20% verrebbe assegnato agli "operatori primari non tradizionali".

Nella stessa logica di non compartimentare il mercato per tutti quegli operatori che soddisfano le condizioni prescritte dalla definizione di cui sopra, la Commissione ha previsto un meccanismo tipo passerella. In effetti, al termine di un periodo di tre anni, gli "operatori non tradizionali" potrebbero passare nella categoria degli "operatori primari tradizionali". Parallelamente, i quantitativi disponibili per la categoria degli "operatori non tradizionali" verrebbero ridotti e quelli della categoria "operatori primari tradizionali" sarebbero aumentati proporzionalmente, senza tuttavia che la percentuale assegnata alla categoria degli "operatori non tradizionali" sia inferiore a 3,5-5% dei quantitativi totali (questo per garantire un mercato aperto per nuovi operatori). La mancanza del rischio di erosione a termine della quota attribuita agli "operatori primari tradizionali", inizialmente sollevata dalle autorità americane, è stata approvata dalla Commissione con questa descrizione dettagliata del meccanismo della passerella.

Esito delle consultazioni

Anche se fondata sul periodo di riferimento più lontano possibile (1994-1996), tale offerta non è stata finora accettata dagli Stati Uniti e da taluni paesi latino-americani. Al riguardo sono state invocate più ragioni. I paesi in parola ritengono anzitutto che il quantitativo riservato agli "operatori non tradizionali" sia eccessivo e che il volume dei due primi contingenti tariffari sia insufficiente. Inoltre, essi continuano ad opporsi ad un periodo di riferimento posteriore al 1993.

L'argomentazione principale degli Stati Uniti è che gli operatori americani hanno il diritto di ottenere le quote di mercato che dichiarano di aver conseguito in termini di volume prima del 1993. In effetti, gli Stati Uniti non tengono conto del fatto che le quote di mercato detenute da una marca di banane non possono servire da chiave di ripartizione per l'assegnazione delle licenze agli operatori.

La soluzione alternativa elaborata dalla Commissione che si fonda sulla definizione di importatore primario, va incontro alle richieste del gruppo speciale dell'OMC sulla non discriminazione nei confronti degli operatori dei paesi terzi e, pertanto, comporterebbe un ingente incremento delle licenze assegnate a questa categoria di operatori, inclusi gli operatori americani che esercitano tale funzione. Questo aumento potrebbe ammontare al 70% rispetto alla situazione attuale.

La posizione degli Stati Uniti è tanto più sorprendente in termini economici se si considera che le quote di mercato realizzate nel quadro di un sistema di contingenti non sono paragonabili, in termini di valore, a quelle ottenute in un sistema unicamente tariffario (benefici derivanti dal contingente).

Per contro, la soluzione di compromesso che limita l'accesso dei contingenti tariffari agli importatori primari è considerata favorevolmente dall'Ecuador, a condizione tuttavia che una percentuale pari almeno al 20% sia assegnata agli "operatori non tradizionali". L'Ecuador gradirebbe inoltre un periodo di riferimento più recente rispetto al periodo 1994-1996.

Alla luce di tutti questi punti di vista assai contraddittori, la Commissione constata che dopo più mesi di contatti intensi, le consultazioni su una soluzione basata su dati storici sono in un vicolo cieco.

2. Aggiudicazione delle licenze al miglior offerente

In questa fase, il metodo di aggiudicazione delle licenze al miglior offerente descritto nella proposta della Commissione del 10 novembre 1999 ("striking price auctioning") non beneficia del favore delle diverse parti interessate.

3. Gestione dei contingenti secondo il principio "primo arrivato, primo servito"

Poiché i dibattiti sulla gestione dei contingenti tariffari secondo un metodo basato sui dati storici sono a un punto morto, la possibilità di attribuire le licenze secondo il principio "primo arrivato, primo servito" è stata nuovamente esaminata.

Nella sua proposta del novembre 1999, la Commissione aveva già fatto riferimento a questo metodo in base al quale l'accesso ai dazi ridotti è determinato al momento della dichiarazione in dogana delle banane.

Durante le consultazioni, gli Stati Uniti hanno proposto una versione modificata di tale sistema che prevede una procedura di assegnazione preliminare sulla base di intenzioni di dichiarazioni di importazione nonché di periodi contingentali assai brevi.

Il metodo proposto dagli Stati Uniti:

- contempla una procedura di assegnazione preliminare dei quantitativi basata sulle intenzioni di importazione degli operatori,

- crea un nesso stretto fra la nave, il carico e l'immissione in libera pratica del prodotto,

- prevede un importo elevato per la cauzione onde garantire l'affidabilità del sistema.

Siffatto sistema potrebbe essere attuato a condizione di evitare problemi operativi e amministrativi che deriverebbero dalla complessità della procedura. In tal caso sarebbe altresì utile abbandonare l'idea dell'arrivo di tutte le navi il primo giorno di apertura del sottocontingente per consentire di scaglionare gli arrivi su tutto il periodo di apertura del medesimo. Tuttavia, il sistema proposto è complesso da gestire sia per le amministrazioni doganali nazionali che per gli importatori.

Va inoltre sottolineato che una gestione identica dei tre contingenti offrirebbe una migliore protezione da eventuali ricorsi dinanzi all'OMC. Per tale motivo, se il metodo di gestione secondo il principio "primo arrivato, primo servito" venisse accettato, si dovrebbe allora prevedere una preferenza tariffaria sufficientemente elevata per consentire ai paesi ACP di accedere al mercato comunitario nel quadro di tale metodo.

Infine, l'Ecuador formula delle riserve per accettare una gestione dei contingenti in base al principio "primo arrivato, primo servito" a motivo dello svantaggio geografico dell'Ecuador rispetto ai suoi concorrenti latino-americani (necessità di transitare dal canale di Panama, ciò che ritarda considerevolmente le operazioni degli ecuadoriani). Tuttavia, le varianti proposte dovrebbero consentire di rendere tale sistema più accettabile a tale paese.

III. Opzioni possibili

Al termine di otto mesi di intensi dibattiti e nonostante gli sforzi considerevoli compiuti dalla Commissione per giungere ad un accordo sulla questione finora non è stato possibile trovare un compromesso. Inoltre, i dibattiti sul "waiver" Lomé hanno seriamente complicato le consultazioni.

Considerata la situazione del vicolo cieco nella quale si trova una soluzione negoziata fondata su un periodo di riferimento storico, l'unica possibilità che rimane per la gestione dei contingenti tariffari sembra essere la gestione secondo il metodo "primo arrivato, primo servito".

Le due opzioni da considerare in questa fase, che figuravano già nella proposta della Commissione del 10 novembre 1999, sono le seguenti:

1. un sistema transitorio di contingenti tariffari gestiti con una allocazione anticipata secondo il metodo "primo arrivato, primo servito" per i tre contingenti tariffari (con una preferenza per i paesi ACP di 275 EUR/t nel terzo contingente tariffario di 850 000 t). Per garantire un equilibrio fra i vari interessi all'interno della Comunità, la Commissione mantiene la sua proposta di passaggio automatico, al più tardi il 1° gennaio 2006, a un sistema unicamente tariffario.

2. avviare un negoziato a titolo dell'articolo XXVIII del GATT. A tale proposito, occorre rammentare che un negoziato a titolo dell'articolo XXVIII, che ha luogo con un numero ridotto di fornitori di banane (e che esclude gli Stati Uniti) non verte sul livello del dazio consolidato, bensì sulle eventuali compensazioni che la Comunità offre per altri dazi, nella misura in cui tali compensazioni sono necessarie.

IV. Conclusioni della Commissione

1. Tenuto conto del vicolo cieco in cui si trovano i negoziati su un metodo di gestione dei contingenti tariffari sulla base dei dati storici, la Commissione porterà a termine quanto prima l'esame del metodo "primo arrivato, primo servito", che include anche consultazioni con i terzi interessati, per trovare modalità che consentano di superare le difficoltà amministrative e tecniche del metodo stesso.

2. La Commissione chiede al Consiglio di autorizzarla sin d'ora, qualora dovesse constatare problemi in merito al metodo "primo arrivato, primo servito" di avviare negoziati con i principali fornitori per istituire un sistema puramente tariffario secondo la procedura dell'articolo XXVIII del GATT.

3. La Commissione trasmetterà al Consiglio una relazione sulle conclusioni in merito all'esame tecnico e amministrativo del metodo "primo arrivato, primo servito".

4. La Commissione chiede al Consiglio di pronunciarsi quanto prima possibile sull'approccio descritto nella presente comunicazione.