COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a un nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno (Documento di consultazione)

Sintesi

Il regolamento (CE) n. 2560/2001 relativo ai pagamenti transfrontalieri in euro ha contribuito a ridurre notevolmente il costo di tali pagamenti nel mercato interno ed ha fornito all'industria dei pagamenti un incentivo ad ammodernare le proprie infrastrutture di pagamento in tutta l'UE.

Tale regolamento ha costituito una tappa importante sulla via del completamento dell'area di pagamento unica per i pagamenti non in contanti nel mercato interno, area che non esiste nonostante l'introduzione dell'euro. Tuttavia sono necessari ulteriori progressi, poiché ostacoli tecnici e giuridici impediscono ancora ai cittadini dell'Unione, alle società e ai prestatori dei servizi di pagamento di trarre tutti i vantaggi di un'area completamente integrata per i pagamenti non in contanti. Il mercato interno per i beni e i servizi non può funzionare adeguatamente in mancanza di servizi di pagamento a basso costo, efficienti e sicuri.

Il quadro normativo esistente in materia di pagamenti è basato in ampia misura su disposizioni nazionali, il che conduce a una frammentazione del mercato interno, elemento, questo, che impedisce ai prestatori dei servizi di pagamento di sviluppare le loro infrastrutture a livello dell'intera Unione. La legislazione comunitaria in materia di servizi di pagamento, riferita principalmente ai pagamenti transfrontalieri, va anch'essa riveduta e consolidata.

L'eliminazione degli ostacoli tecnici e giuridici dovrebbe assicurare servizi di pagamento efficienti, parità di condizioni di concorrenza, un'adeguata tutela degli utenti del servizio di pagamento, nonché la sicurezza di detti pagamenti, e dovrebbe altresì garantire la certezza giuridica per tutte le parti coinvolte nella procedura di pagamento.

Scopo della comunicazione è quello di consultare tutte le parti interessate in merito agli obbiettivi e ai principi generali che dovrebbero ispirare l'ammodernamento e la semplificazione del quadro normativo concernente i servizi di pagamento al dettaglio nel mercato interno. Detta consultazione dovrebbe permettere alla Commissione di presentare le proposte più opportune per un nuovo quadro normativo per i pagamenti.

La comunicazione è accompagnata da 21 allegati che trattano questioni specifiche di carattere tecnico e giuridico inerenti ad un funzionamento efficiente dell'area di pagamento unica.

Le osservazioni in merito ai punti sollevati nella presente comunicazione sono benvenute e si possono inviare entro il 15 gennaio 2004 alla Commissione europea, direzione generale del Mercato interno, C 107 01/04, B - 1049 Bruxelles.

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1. INTRODUZIONE

La presente comunicazione riguarda il quadro normativo da proporre al fine di stabilire un'area di pagamento unica che - nonostante l'introduzione dell'euro - ancora non esiste. Si tratta di un elemento importante per l'integrazione dei mercati al dettaglio in generale e dei mercati dei servizi finanziari al dettaglio in particolare. Il regolamento [1] (2560/2001) relativo ai pagamenti transfrontalieri in euro ha contribuito a ridurre notevolmente il costo delle operazioni di pagamento nel mercato interno e ha portato alla creazione o all'adattamento delle infrastrutture di pagamento sottostanti a livello di Unione europea. Questo processo dovrebbe accompagnarsi al quadro normativo necessario nel rimodellamento e nel completamento degli atti giuridici esistenti. È questa la ragione della presente comunicazione.

[1] GU L 344 del 28.12.2001, pag. 13

La presente comunicazione della Commissione invita il pubblico generico a esprimere commenti sulle diverse questioni sollevate, nel testo principale e negli allegati, in relazione alla futura legislazione sui servizi di pagamento al dettaglio nel mercato interno, di seguito definita il "nuovo quadro normativo". Le questioni che dovranno essere affrontate riguardano l'obbligo per i clienti di fornire informazioni essenziali e coerenti, i diritti e gli obblighi degli utenti e dei prestatori di servizi di pagamento, la certezza giuridica nelle operazioni, ecc. Tali questioni sono di particolare importanza per gli utenti, siano essi consumatori o società, per le banche che agiscono da prestatori di servizi di pagamento e per l'industria delle carte di pagamento.

Le questioni affrontate negli allegati hanno sicuramente un'importanza diversa per i diversi partecipanti del mercato o in base agli obiettivi del mercato interno. Tuttavia, è difficile quantificarle e/o stabilire un ordine di importanza. La maggior parte delle proposte di legge o degli argomenti si classificano a livelli variabili in base ai diversi obiettivi, come per esempio l'efficienza del mercato dei pagamenti, la sicurezza giuridica o tecnica, la tutela dell'utente dei servizi di pagamento o l'integrazione del mercato interno. Il presente testo riflette il risultato di una consultazione pubblica di ampia portata [2] avviata nella primavera del 2002. Nel corso della consultazione pubblica, abbiamo ricevuto commenti, orali e scritti, da un'ampia varietà di soggetti (ministeri nazionali, banche centrali, associazioni dei consumatori, singole banche e associazioni di banche, industria delle carte di pagamento, società di telecomunicazione e associazioni, ecc.).

[2] Possibile quadro normativo per un'area di pagamento unica nel mercato interno - Documento di lavoro (MARKT/208/2001); Documento riassuntivo (MARKT/4007/2002); Documento di lavoro (MARKT/F-4/4002/2003).

La presente comunicazione tiene conto dei commenti e dei suggerimenti già ricevuti. Tuttavia, per convalidare o correggere l'analisi della Commissione sulle diverse problematiche giuridiche, non è sufficiente esprimere, nei commenti su questa consultazione, soltanto preferenze per una "modalità futura", ma bisogna portare validi argomenti. È importante raccogliere informazioni sui vantaggi economici delle diverse proposte legislative ed evitare una regolamentazione eccessiva.

2. SERVIZI DI PAGAMENTO E MERCATO INTERNO

Le economie moderne basate sul principio di divisione del lavoro sono caratterizzate da mercati di pagamenti efficienti. I sistemi e gli strumenti di pagamento costituiscono il velo finanziario invisibile dell'economia reale. Le operazioni di pagamento perfezionano lo scambio di diritti e obblighi; sono il corollario dell'acquisto di beni e servizi, di innumerevoli decisioni dei singoli sul risparmio o sugli investimenti o del semplice servizio di invio di denaro.

I servizi di pagamento sono forniti da molti operatori. Il funzionamento snello dell'enorme numero di operazioni quotidiane [3] porta il pubblico a sottovalutarne la performance economica e il valore aggiunto offerto, quasi ininterrottamente, in ogni momento. Sistemi di pagamento e prestatori solidi contribuiscono alla fiducia nella valuta e alla stabilità finanziaria. In tutte le economie nazionali, l'attività di servizio di pagamento impiega un numero notevole di persone.

[3] Il numero totale di pagamenti non in contanti nell'UE nel 2001 ammontava a 52 miliardi. Ciò corrisponde a 143 milioni di transazioni al giorno e a 138 operazioni di pagamento non in contanti per abitante in un anno. Fonte: Banca centrale europea - Libro blu.

Le economie di tutti gli Stati membri sono attrezzate con sistemi e strumenti di pagamento efficienti. I pagamenti a livello nazionale sono realizzati in modo rapido, sicuro e a basso costo. Tuttavia, nell'UE vi è ancora, in grande misura, frammentazione fra i mercati dei pagamenti nazionali da un lato, e fra i mercati dei pagamenti transfrontalieri dall'altro. Ciò è in contrasto con il principio del mercato interno [articolo 14(2) del trattato], in quanto dà luogo a un effetto frontiera.

Molto è stato fatto negli ultimi anni per superare questa situazione. In particolare, ciò include l'introduzione dell'euro, l'istituzione di TARGET [4] da parte del Sistema europeo delle banche centrali e l'adozione del regolamento 2560/2001/CE sui pagamenti transfrontalieri in euro. Tutte e tre le iniziative hanno migliorato notevolmente il modo in cui vengono effettuati i pagamenti nel mercato interno e hanno portato benefici per i cittadini dell'UE e per l'economia in generale:

[4] Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer (sistema automatizzato transeuropeo per il regolamento lordo espresso dei pagamenti in tempo reale).

- I cittadini di Eurolandia usano le stesse monete e banconote in euro. Non c'è più bisogno di conoscere e acquistare altre valute quando si viaggia. Non vi sono più commissioni di cambio. Non si devono più fare calcoli di conversione aggiuntivi quando si pagano beni e servizi: esiste una comparabilità immediata dei prezzi. La gente si è già dimenticata dei vecchi oneri e costi; i vantaggi sono dati per scontato. Per i pagamenti in contanti in euro vi è un'area di pagamento unica: Eurolandia è diventata, in sostanza, un mercato valutario interno [5].

[5] Cfr. allegato 17.

- Per i pagamenti di valore significativo all'interno di Eurolandia, fin dal 1999, TARGET ha offerto servizi analoghi, efficienti e comodi, a livello nazionale, per i pagamenti interbancari e commerciali transfrontalieri.

- Il regolamento stabilisce che il prezzo per un pagamento transfrontaliero in euro di importo massimo di 12 500 euro [6] nel mercato interno debba essere pari a quello per il corrispondente pagamento all'interno di uno Stato membro. Questo principio di uguaglianza del prezzo in tutta l'UE è già operativo per i pagamenti elettronici dal 1.7.2002, e dal 1.7.2003 per i bonifici. Il vecchio effetto frontiera delle notevoli differenze di prezzo è stato eliminato [7]. Dal punto di vista dell'utente del servizio di pagamento, il mercato dei pagamenti in euro non in contanti deve essere considerato come un mercato interno.

[6] Fino a 50 000 euro dal 1° gennaio 2006; il principio si applica anche per la SEK.

[7] Per esempio, dal 1° luglio 2002 per i pagamenti con carta e le operazioni ATM.

Anche le banche europee hanno compiuto degli sforzi [8], ma il loro impatto sui mercati dei pagamenti al dettaglio in Eurolandia è stato, finora, piuttosto limitato e isolato. L'industria dei pagamenti dell'UE non era sufficientemente preparata per la rapida adozione e attuazione del regolamento: l'effetto del principio di uguaglianza dei prezzi (in quel momento) non si è riflesso in un'adeguata infrastruttura per i pagamento, che consentirebbe di offrire i servizi di pagamento transfrontalieri allo stesso prezzo.

[8] Per esempio, i sistemi dell'Associazione bancaria per l'ECU (EBA) EURO1 e STEP1.

Tuttavia, l'industria dei pagamenti ha accettato il principio e avviato immediatamente notevoli sforzi comuni. Nel giugno 2002, è stato istituito un Consiglio europeo per i pagamenti, che ha deliberato su un programma di lavoro di ampia portata per un'area di pagamento unica in euro, suggerendo notevoli cambiamenti al modo di organizzare i servizi di pagamento nell'Unione europea. Questi piani includono, in particolare, la decisione di stabilire, in via prioritaria, una nuova infrastruttura [9] per bonifici in euro a un costo per operazione molto basso e con un tempo di esecuzione rapido di tre giorni al massimo. Sono previste molte altre azioni per realizzare l'area di pagamento unica in euro. Anche gli altri attori del mercato (società di carte di credito, ecc.) stanno migliorando attivamente i propri servizi, e i nuovi arrivati (per esempio, gli operatori delle telecomunicazioni) stanno preparando metodi alternativi e specializzati per un più efficiente mercato dei pagamenti nell'UE.

[9] Lo STEP2 dell'EBA ha realizzato le sue prime transazioni il 28 aprile 2003.

3. LE RAGIONI DELL'INIZIATIVA DELLA COMMISSIONE

3.1. Necessità di una revisione del quadro normativo attuale

È generalmente accettato che il mercato interno per i pagamenti in euro debba essere considerato un mercato interno dei pagamenti. Tuttavia, se si osserva l'ambiente giuridico dell'area di pagamento unica, la situazione non è soddisfacente. Anche se vi è un "acquis communautaire" sulla legislazione sui pagamenti nell'UE, che consente al mercato interno di essere considerato un'unica giurisdizione, il quadro normativo attuale (per la ragione illustrata di seguito) sembra richiedere una revisione fondamentale dei pagamenti nel mercato interno.

Conformemente alla politica di "miglior regolamento" della Commissione, questa comunicazione illustra l'attuale "stato di fatto" in base a lunghe discussioni e preparazioni preliminari per il nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno. Immediatamente dopo l'adozione del regolamento 2560/2001/CE, i servizi della Commissione hanno avviato una revisione intensiva dell'attuale legislazione sui pagamenti nell'UE con tutte le parti interessate, al fine di affrontare le attuali carenze normative, l'esigenza di tenere conto degli sviluppi di mercato e tecnologici, la dimensione del mercato interno e gli altri obiettivi della politica. Questa comunicazione è un ulteriore documento di consultazione, che ha lo scopo di raccogliere opinioni e commenti. Le reazioni sono importanti per la Commissione al fine di conoscere tutte le argomentazioni e le dichiarazioni rilevanti prima di proporre le disposizioni più opportune per un nuovo quadro normativo.

3.2. Obiettivi del Summit di Lisbona e piano di azione sui servizi finanziari

La proposta di un nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno è diventata parte del piano d'azione sui servizi finanziari (PASF) [10] della Commissione, come misura e conseguenza fondamentale della recente adozione del regolamento 2560/2001/CE. Questa iniziativa si concentra, attraverso un ambiente normativo adeguato, sul miglioramento della convenienza e della tutela del cliente e sul sostegno al lavoro dell'industria dei pagamenti, per un mercato dei pagamenti efficiente e sicuro. Essa contribuisce alla stabilità finanziaria e al corretto funzionamento dell'economia nell'UE. Le moderne infrastrutture dei pagamenti contribuiscono agli obiettivi delle conclusioni del vertice di Lisbona per far sì che, entro il 2010, l'Europa diventi l'economia basata sulla conoscenza più competitiva del mondo.

[10] Cfr. sesta relazione sui progressi compiuti nell'attuazione del piano d'azione sui servizi finanziari (PASF), disponibile al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/actionplan/.

3.3. Osservazioni sul mercato interno

3.3.1. Rimozione delle barriere giuridiche e dell'incertezza

La liberalizzazione dei capitali ha agevolato i trasferimenti transfrontalieri di denaro all'interno dell'UE, ma il mercato interno, in particolare per i pagamenti al dettaglio, non è ancora efficiente come a livello nazionale. Esistono differenze anche fra le legislazioni nazionali e gli accordi relativi ai servizi di pagamento nel mercato interno. Il nuovo quadro normativo dovrebbe rimuovere, ove necessario, queste barriere giuridiche a un'area di pagamento unica, soprattutto se costituiscono un ostacolo al corretto funzionamento delle infrastrutture e dei sistemi di pagamento a livello di UE poiché, per esempio, le regole relative alla revoca di un ordine di pagamento variano secondo dove è stato dato l'ordine nel mercato interno. L'interoperabiltà, l'uso di standard tecnici comuni e l'armonizzazione delle regole giuridiche fondamentali sono essenziali.

L'incertezza giuridica è un elemento che impedisce ai prestatori e agli utenti dei servizi di pagamento di agire senza remore, o semplicemente di agire. È il caso, per esempio, delle operazioni di addebito diretto, che non esistono ancora a livello comunitario (cfr. allegato 16). In particolare, è così per i pagamenti regolari e periodici (per esempio, ordine fermo per un giornale estero o per la fornitura di un servizio pubblico per una casa delle vacanze in un altro Stato membro) per cui non è possibile la 'domiciliazione'. Se gli utenti, per esempio i consumatori e le PMI, devono fruire appieno del mercato interno, i servizi di pagamento transfrontaliero devono essere efficienti quanto quelli nazionali.

Pertanto, il nuovo quadro normativo dovrebbe pronunciarsi a questo proposito e incrementare la fiducia e il benessere dei consumatori in un'area di pagamento unica nel mercato interno.

3.3.2. Maggiore efficienza in un mercato più ampio

Alcuni degli attuali atti comunitari sui pagamenti si applicano soltanto ai pagamenti transfrontalieri, altri a tutti i pagamenti. L'integrazione dell'UE ha fatto sufficienti progressi e il mercato interno dovrebbe includere anche un mercato integrato dei pagamenti. L'intenzione dell'industria dei pagamenti è di creare un'area di pagamento unica in euro. Di conseguenza, la legislazione esistente dovrebbe essere rivista a questo proposito e, nella misura necessaria, il nuovo quadro normativo dovrebbe riguardare tutti i pagamenti, nazionali e transfrontalieri, con le stesse disposizioni di legge. Il nuovo quadro normativo dovrebbe semplificare notevolmente la legislazione comunitaria necessaria rispetto alla situazione attuale, per esempio nel caso delle regole esistenti sui trasferimenti internazionali di crediti (vedere, in particolare, i suggerimenti all'allegato 14). Ciò sarebbe nell'interesse tanto dei prestatori di servizi di pagamento quanto degli utenti. La realizzazione del nuovo quadro normativo e dell'area di pagamento unica creerà anche il potenziale per una maggiore efficienza dei pagamenti (cfr. allegato 15), in quanto ciò dovrebbe comportare un consolidamento dell'infrastruttura dei pagamenti, con un numero di operazioni notevolmente più alto che in ogni singolo Stato membro. Le economie di scala potrebbero comportare minori costi delle operazioni, bilanciando così l'attuale tensione creata dal principio di uguaglianza del prezzo del regolamento o consentendo addirittura prezzi ancora più bassi.

3.3.3. Allargamento

Anche se il nuovo quadro normativo non sarà attuato al momento dell'accesso dei nuovi Stati membri, l'allargamento è un'ulteriore ragione per cui è necessaria la discussione sul quadro normativo. La trasposizione dell'"acquis communautaire" in una legislazione sui pagamenti ha aggiunto, mediante la procedura di trasposizione in questi paesi candidati, nuove legislazioni alla diversità già esistente fra le regole nazionali dei 15 Stati membri. Tale diversità nazionale crea differenze giuridiche che potrebbero facilmente diventare ostacoli al corretto funzionamento del mercato interno. Si dovrebbe rispondere alla domanda se sarebbero più appropriate regole comunitarie direttamente vincolanti (cfr. sezione 3.5 infra).

3.4. Semplificazione e miglioramento dell'attuazione della legislazione dell'UE

poiché diverse disposizioni si sovrappongono. Alcune regole della direttiva sono divenute obsolete dopo l'adozione del regolamento [11]. Un recente Le attuali disposizioni giuridiche comunitarie sui pagamenti sono contenute in diversi tipi di strumenti giuridici comunitari: un regolamento (2560/2001/CE) che introduce l'uguaglianza dei costi per i pagamenti transfrontalieri intracomunitari in euro e i corrispondenti pagamenti nazionali, che, da un punto di vista giuridico, è direttamente vincolante, senza trasposizione in legge nazionale, una direttiva (97/5/CE) [12] che agevola i bonifici transfrontalieri stabilendo alcuni requisiti di tutela dei clienti, che doveva essere trasposta in legge nazionale per divenire applicabile, una raccomandazione (97/489/CE) [13] che prevede la tutela dei clienti che usano strumenti di pagamento elettronico, come le carte di pagamento e che (anche se non è uno strumento giuridicamente vincolante) è stata considerata pienamente attuata e applicata nell'UE. La coesistenza di tre atti normativi fondamentali crea confusione [14], rapporto [15] della Commissione sulla direttiva ha dimostrato dei difetti. Uno studio [16] sulla raccomandazione 97/489/CE ha rivelato che la trasposizione in legislazione nazionale era insufficiente. La raccomandazione annunciava già l'intenzione della Commissione di proporre una legislazione vincolante. In conclusione, un "rimaneggiamento" del quadro normativo esistente per i pagamenti appare necessario.

[11] Cfr., per esempio, allegato 14.

[12] GU L 43 del 14.2.1997, pag. 25.

[13] GU L 208 del 2.8.1997, pag. 52.

[14] Per esempio, tutti e tre gli atti contengono misure relative alle informazioni da fornire. Ciò crea confusione sia per l'industria dei pagamenti sia per i consumatori: gli utenti dei servizi di pagamento hanno obblighi di non facile comprensione. I prestatori di servizi di pagamento sono in una situazione analoga, in cui devono far riferimento a diversi testi normativi con obblighi simili ma espressi in termini diversi, senza sapere se le informazioni che forniscono sono sufficienti in base alla legge comunitaria e nazionale.

[15] Rapporto della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'applicazione della direttiva 97/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 gennaio 1997 sui bonifici transfrontalieri (COM/2002/0663 def.).

[16] Lo studio sull'attuazione della raccomandazione 97/489/CE relativo alle operazioni svolte con strumenti di pagamento elettronico e in particolare al rapporto fra il possessore e l'emittente (maggio 2001) è disponibile al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/internal_market/payments.

3.5. Attuazione dei nuovi obblighi sul riciclaggio dei capitali nell'area dei pagamenti

Il Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) [17] ha adottato, il 14 febbraio 2003, delle note interpretative su due raccomandazioni speciali sul finanziamento al terrorismo (raccomandazione speciale VI sui "trasmettitori di denaro" e la raccomandazione speciale VII sulle "informazioni sugli ordinanti"), che riguardano entrambe le questioni sui pagamenti. La Commissione supporta l'integrazione di questi obblighi nella legge comunitaria, e il nuovo quadro normativo è il luogo adeguato per legiferare. L'industria dei pagamenti richiede regole comunitarie perfettamente armonizzate su questi aspetti: ciò è considerato importante al fine di garantire parità di condizioni (uguali condizioni per i prestatori di servizi di pagamento, per l'accesso, per il costo della conformità, ecc.) e per ragioni di efficienza ("identici obblighi relativi alle informazioni sugli ordinanti per consentire un'elaborazione immediata (straight-through-processing, STP)). Bisogna chiedersi se il modo migliore per ottenerlo sia tramite un regolamento dell'UE (cfr. sezione 4.6 infra e allegati 1 e 8).

[17] Cfr. homepage GAFI: www.oecd.org/fatf

3.6. Tenere conto dei nuovi sviluppi tecnologici e di mercato

Il panorama dei pagamenti è in uno stato di sconvolgimento radicale in conseguenza dei generali sviluppi tecnologici e di mercato. È importante valutare se la legislazione sui pagamenti esistente è ancora sufficiente e adeguata per stabilire il quadro per il mercato e i suoi partecipanti.

Gli utenti dei servizi di pagamento ritengono che alcune operazioni di pagamento (in particolare, nell'attuale ambiente tecnologico) debbano essere offerte a un prezzo marginale basso e praticamente in tempo reale. In queste condizioni, è probabile che i pagamenti in contanti (ancora offerti, nella maggior parte dei casi, gratuitamente ai privati ripartendo il costo sulla società) siano sempre più spesso sostituiti dai moderni mezzi di pagamento non in contanti. Molti cittadini apprezzano la convenienza di questi strumenti moderni, se offrono una sicurezza adeguata e tutelano i loro interessi. Ciò vale in particolare nel campo del commercio elettronico e delle modalità di vendita a distanza, ma si applica anche nei punti di vendita e nelle altre situazioni di pagamento di persona. Molti nuovi servizi mediatici sono sempre più spesso offerti a fronte del pagamento di importi molto bassi (micro-pagamenti). I venditori di questi beni e servizi richiedono metodi di elaborazione dei pagamenti automatizzati e sicuri, per ridurre al minimo il lavoro amministrativo, e con la garanzia dell'irrevocabilità del pagamento. La Commissione è estremamente interessata a proporre le disposizioni normative essenziali (necessarie e sufficienti) per gli utenti dei servizi di pagamento nel mercato interno, tenendo conto di questi sviluppi. Tali disposizioni dovrebbero, in sostanza, riguardare gli obblighi di sicurezza, sulle informazioni e di certezza giuridica.

I prestatori di servizi di pagamento sono, per la maggior parte, consapevoli del fatto che alcuni strumenti e sistemi di pagamento tradizionali non sono più economicamente adeguati, efficaci, convenienti per l'utente né abbastanza rapidi. La natura delle operazioni del servizio di pagamento si trova sempre più spesso in primo piano nelle considerazioni del management sull'efficienza e la redditività. Investimenti enormi (in particolare nell'informatica) sono stati fatti dalle banche a livello nazionale. L'esigenza di godere delle economie di scala mediante alti volumi di operazioni di pagamento ha generato nuove forme di collaborazione e di consolidamento delle infrastrutture di pagamento. L'interoperabilità ha richiesto standard tecnici e convenzioni comuni oltre il livello nazionale, in particolare al fine di realizzare l'area di pagamento unica in euro.

Inoltre, gli sviluppi tecnologici, le considerazioni sui costi e la conformità alla convenienza del cliente hanno portato una profonda revisione degli strumenti di pagamento esistenti. Si sta verificando un chiaro passaggio alle alternative, e l'emergere di nuovi metodi di pagamento rispetto ai classici bonifici o assegni (per esempio, addebito diretto, carte, pagamenti via internet, pagamenti elettronici o mobili). Questi sviluppi sono spesso supportati da proposte aziendali di molti nuovi attori nel mercato dei pagamenti, in risposta alle attuali esigenze di metodi di pagamento nuovi o alternativi, per esempio i micro-pagamenti su internet o i pagamenti mobili. Questo fenomeno, per cui nel mercato dei pagamenti i nuovi operatori "nascono come funghi", è stato spesso accompagnato dalla loro rapida scomparsa perché mancava la massa critica di operazioni di pagamento. Questa comunicazione invita a esprimere commenti e idee al fine di migliorare l'ambiente normativo per i prestatori, esistenti e potenziali, dei servizi di pagamento (cfr. in particolare l'allegato 1). Le questioni da affrontare riguardano l'accesso al mercato e il perseguimento delle condizioni di lavoro.

4. I PRINCIPI GUIDA PER UNA FUTURA PROPOSTA DI NUOVO QUADRO NORMATIVO PER I PAGAMENTI NEL MERCATO INTERNO

Oltre a questa consultazione, nel redigere la bozza di una proposta formale per un nuovo quadro normativo, la Commissione intende osservare alcuni principi guida che sono considerati particolarmente importanti nel contesto della legislazione comunitaria sui pagamenti. I principi più importanti sono esaminati in questo capitolo.

Si richiama l'attenzione anche sugli allegati che, in diversi casi, contengono già elementi di testo normativo formulati come "possibili strade da percorrere" nella redazione della bozza di una futura proposta di legge della Commissione. Tuttavia, si noti che non si è deciso definitivamente di proporre regole giuridiche in questi casi, né alcuna formulazione del testo. È importante ricevere commenti sulle implicazioni di tali disposizioni. Questa comunicazione affronta anche, "a spizzichi e bocconi", le future questioni normative individuate finora. La proposta finale della Commissione del nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno riporterà le disposizioni dell'attuale "acquis communautaire", nella misura necessaria, in un testo normativo complessivo.

4.1. L'efficienza: obiettivo permanente

In una recente relazione [18] del comitato per i sistemi di pagamento e regolamento si afferma: "I sistemi e gli strumenti di pagamento al dettaglio contribuiscono in modo significativo alla maggiore efficacia e stabilità del sistema finanziario, in particolare alla fiducia dei consumatori e al funzionamento del commercio" e "la fiducia del pubblico nella moneta potrebbe essere messa a rischio se i sistemi di pagamento al dettaglio non fossero efficienti, pratici per gli utenti e sicuri". Strumenti e metodi di pagamento efficienti sono essenziali per tutte le parti interessate in un rapporto commerciale, in particolare per i consumatori e per il settore della vendita al dettaglio.

[18] Banca dei regolamenti internazionali, Comitato per i sistemi di pagamento e regolamento, Problematiche sulla politica per le banche centrali nei pagamenti al dettaglio, Basilea, marzo 2003.

Proprio per queste ragioni, l'efficienza dei sistemi e degli strumenti di pagamento dovrebbe essere una preoccupazione e un principio guida per il legislatore comunitario quando propone e decide su un nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno. Non si tratta soltanto di un obiettivo essenziale, ma di un requisito estremamente pratico al fine di soddisfare le aspettative generali degli utenti dei servizi di pagamento, in particolare in relazione alla sicurezza, al prezzo e ai tempi di esecuzione dei pagamenti.

I prestatori di servizi di pagamento svolgono un lavoro notevole per migliorare costantemente le loro proposte aziendali, sottolineato dalle pressioni e dalle innovazioni della concorrenza. Il programma di lavoro sull'area di pagamento unica in euro del Consiglio per i pagamenti europei è chiaramente un passo in questa direzione, in relazione ai pagamenti in euro nel mercato interno. Anche le società di carte, gli operatori delle telecomunicazioni e altri si impegnano a ideare nuove offerte.

Il principale contributo per il nuovo quadro normativo è un esame dell'attuale ambiente normativo per i pagamenti, al fine di individuare le barriere giuridiche o normative che ostacolano i miglioramenti all'efficienza dei mercati, sistemi, prestatori di servizi e strumenti di pagamento. Tali impedimenti giuridici all'efficienza dei pagamenti possono esistere in conseguenza di obblighi di legge sproporzionati per l'accesso al mercato (cfr. allegato 1) o per l'impiego di uno strumento di pagamento o di tecniche innovative, in disposizioni giuridiche che creano insufficiente certezza giuridica o in obblighi di relazione superflui, ecc. Il nuovo quadro normativo dovrebbe affrontare tali questioni. La presente comunicazione invita tutte le parti interessate a fornire commenti alla Commissione.

4.2. La sicurezza: una "conditio sine qua non"

Senza un alto livello di sicurezza dei sistemi e degli strumenti di pagamento, non vi sarà fiducia da parte degli utenti dei servizi di pagamento, che pertanto faranno poco uso dei metodi di pagamento non sicuri. Tuttavia, non esiste nessun mezzo di pagamento totalmente sicuro; anche i contanti possono essere persi, rubati o contraffatti.

Lo sviluppo di sistemi/strumenti di pagamento sempre più sofisticati rende la verifica della loro sicurezza sempre più complessa da un punto di vista tecnico. In nome di un'attività dei pagamenti redditizia e del mantenimento, al contempo, della fiducia nei loro prodotti, i prestatori di servizi di pagamento sono estremamente interessati a mantenere i servizi di pagamento il più possibile sicuri e inviolati. Tuttavia, esiste un'alternanza fra il grado di sicurezza e il costo della tutela dagli abusi, soprattutto sotto forma di frode e contraffazione. I prestatori di servizi di pagamento e i frodatori sono stati, negli ultimi anni, coinvolti in una corsa costante in questo settore, con il risultato che le soluzioni di sicurezza hanno raggiunto, in generale, un livello molto alto di tutela.

La Commissione attribuisce un'alta priorità al miglioramento della sicurezza dei pagamenti e al contributo alla lotta contro la frode nei pagamenti (per esempio, frode con carte di pagamento, frode sull'e-banking). Anche se l'attuazione dell'infrastruttura più realizzabile da un punto di vista economico per i servizi di pagamento è essenzialmente compito e responsabilità dell'industria dei pagamenti, il nuovo quadro normativo dovrebbe affrontare la questione della sicurezza giuridica dell'ambiente dei pagamenti. Ciò include la valutazione della sicurezza dei sistemi e degli strumenti di pagamento, le tutele legali in caso di mancata esecuzione, esecuzione inesatta o non autorizzata delle operazioni di pagamento o di mancato accesso ai servizi di pagamento, per esempio in caso di guasto alla rete di pagamento. I requisiti giuridici per la certificazione digitale dei pagamenti, ma anche le misure per combattere la frode, la contraffazione, e il finanziamento del terrorismo nel contesto dei pagamenti, sono questioni che devono essere esaminate. La legislazione dell'UE impone già agli Stati membri di perseguire penalmente la frode e la contraffazione dei mezzi di pagamento non in contanti. [19] Altre misure, legislative e non, sono all'esame nell'ambito del piano d'azione triennale per la lotta contro la frode [20] e l'attuazione delle raccomandazioni speciali del GAFI (cfr. sezione 2.5). Nell'ambito del nuovo quadro normativo, la Commissione è interessata a ricevere opinioni su quanto siano auspicabili ulteriori misure di sicurezza giuridica e sui costi e vantaggi che ne deriverebbero.

[19] Cfr. decisione quadro del Consiglio (2001/413/JHA).

[20] Cfr. comunicazione sulla lotta contro la frode e la contraffazione dei mezzi di pagamento non in contanti [COM(2001) 11 def.].

4.3. Concorrenza: accesso ai mercati e parità di condizioni

L'attuazione della politica sulla concorrenza nel settore dell'anti-trust sarà migliorata dal maggio 2004, quando entrerà in vigore il regolamento 1/2003/CE e le regole comunitarie saranno applicate uniformemente e direttamente in tutti gli Stati membri. L'obiettivo della maggiore competitività è di consentire ai mercati di offrire vantaggi agli utenti. I mercati dei pagamenti sono caratterizzati da un grande numero di prestatori di servizi di pagamento e di utenti. La maggior parte delle operazioni di pagamento devono basarsi su infrastrutture interoperabili per essere eseguite. Inoltre, il servizio di pagamento è un'attività di transazioni che è di per sé soggetta alle economie di scala: il costo di un'operazione di pagamento si riduce all'aumentare del volume: meno sono le infrastrutture usate comunemente, maggiori saranno le economie di scala. Creare e gestire infrastrutture con questi scopi implica spesso accordi fra concorrenti. Gli accordi nel settore finanziario sono soggetti alle stesse regole comunitarie sulla concorrenza degli altri settori. Essi possono essere consentiti in certe condizioni (per esempio, se i risultati non possono essere raggiunti dai singoli), ma sono tenuti sotto controllo (per esempio per garantire che non si impedisca ai nuovi concorrenti di entrare in un mercato o che gli accordi non comportino, di fatto, una politica dei prezzi). Non c'è bisogno che il nuovo quadro normativo se ne occupi in modo dettagliato, ma questi accordi continueranno a essere soggetti al normale controllo e, se necessario, a indagini.

La gestione a basso costo dei servizi di pagamento può, in particolare, essere ottenuta mediante l'automazione e l'elaborazione immediata. Ciò presuppone, tuttavia, un alto grado di standardizzazione e di accordi su standard comuni. In generale, l'introduzione di tali standard dovrebbe essere guidata dall'industria su base volontaria. Tuttavia, nell'interesse del pubblico si dovrebbe raggiungere un equilibrio fra la misura in cui sono necessari degli standard per raggiungere la massa critica per l'elaborazione immediata e l'interoperabilità e i possibili effetti negativi della creazione di standard che potrebbero limitare l'innovazione, per esempio creando un incentivo all'armonizzazione dei prezzi e/o alla dissuasione dall'ingresso nei mercati dei pagamenti di nuovi soggetti. La Commissione è, in linea di principio, contraria a farsi coinvolgere nella standardizzazione dell'elaborazione dei pagamenti, ma è fortemente interessata a che il progresso sia raggiunto.

Un aspetto importante della concorrenza nel settore dei pagamenti è quello dell'accesso aperto alle infrastrutture in un ambiente che si evolve sotto l'impulso dei cambiamenti tecnologici e delle forze di mercato.

Nella maggior parte degli Stati membri, ma non in tutti, l'esercizio delle attività dei servizi di pagamento è subordinato al possesso di una licenza per l'esercizio dell'attività bancaria o di moneta elettronica. La differenziazione delle condizioni di accesso al mercato fra Stati membri è dannosa per il funzionamento del mercato interno: è molto difficile, per i prestatori di servizi di pagamento che operano legalmente in paesi senza obbligo di licenza, ottenere l'accesso ai mercati degli Stati membri che insistono, per ragioni prudenziali, sulla licenza. Anche se, in base alla nuova raccomandazione speciale VI del GAFI [per la lotta contro il finanziamento del terrorismo e il riciclaggio dei capitali], ogni prestatore di servizi di pagamento dovrà, in futuro, essere registrato o avere una licenza, il problema di un unico passaporto europeo per i prestatori di servizi di pagamento con una semplice registrazione in uno Stato membro rimane. Diversi di questi soggetti che inviano denaro e altri nuovi entrati (per esempio, gli operatori delle telecomunicazioni) hanno lamentato che rispettare i requisiti di una licenza come istituto bancario (ideata per l'intera gamma delle attività bancarie) è troppo costoso e oneroso per i semplici prestatori di servizi di pagamento, ed è sproporzionato considerati i rischi ridotti di questa attività. Ciò solleva il problema generale se la concorrenza nel mercato dei pagamenti non possa essere migliorata in conseguenza di una nuova verifica del livello delle condizioni di accesso e degli altre requisiti (in particolare, il reporting) solo per i servizi di pagamento. In particolare, i servizi della Commissione stanno esaminando questo problema in relazione agli operatori mobili e sono interessati a ricevere commenti. Qualunque decisione in questo settore dovrà comunque rispettare la parità di condizioni: stessa attività, stessi rischi, stessi requisiti.

4.4. Elevato grado di tutela dei clienti [21]

[21] Per clienti si intendono i consumatori e le altre persone, quali i commercianti e le PMI, che usufruiscono dei servizi di pagamento.

La tutela dei consumatori è un obiettivo importante di qualunque legislazione in materia di mercati, prestatori e strumenti di pagamento. Anche l'industria dei pagamenti è interessata ad offrire modelli aziendali realizzabili e prodotti di pagamento che gli utenti dei servizi di pagamento vogliono. Nel mercato interno, la fiducia dei consumatori nelle operazioni di pagamento è particolarmente rilevante, poiché vi è spesso una dimensione transfrontaliera e poiché la fiducia è fondamentale quando si usa il potenziale del commercio elettronico all'interno del più ampio mercato comunitario. L'articolo 153 del trattato richiede quindi un alto livello di tutela dei consumatori, che costituisce un principio guida del nuovo quadro normativo. Tuttavia, i costi di una tale tutela devono essere valutati, poiché, in definitiva, in un modo o nell'altro, essi saranno sostenuti dal cliente. Inoltre si devono tenere in considerazione i costi di opportunità connessi con la supposta mancanza di fiducia in alcuni mezzi di pagamento.

Esiste tutta una serie di questioni legate alla tutela dei clienti da affrontare affrontate in questo ambito, e la maggior parte di esse è trattata in dettaglio negli allegati. Esse sono estremamente importanti, e possono essere sintetizzate nell'elenco seguente:

- Obbligo di informazioni mirate, coerenti e semplici prima e dopo l'esecuzione di un'operazione di pagamento. Attualmente, esistono già molte disposizioni a questo proposito nella legislazione comunitaria sui pagamenti, che devono essere riviste. Uno dei compiti più difficili è il lavoro per ottenere il giusto equilibrio in relazione al contenuto e al volume di informazioni, in modo che l'utente dei servizi di pagamento che le legge sia in grado di capire e di conoscere i propri diritti e obblighi.

- Tutele legali che proteggano il cliente nei casi di operazioni di mancato pagamento, di pagamento inesatto o non autorizzato. Ciò è direttamente collegato alla problematica della sicurezza dei pagamenti, ma si devono risolvere le questioni relative all'onere della prova e alla portata delle responsabilità.

- Si devono considerare anche tutele legali nell'ambito del commercio a distanza, dell'uso emergente di sistemi di pagamento con addebito diretto o nei casi di mancato accesso ai sistemi di pagamento elettronico, ecc.

- La possibilità di avere una risoluzione alternativa alle controversie in caso di reclami. La direttiva 97/5/CE prevedeva già questi sistemi nei casi transfrontalieri ed è stata istituita la rete di cooperazione FIN-NET. Il nuovo quadro normativo dovrebbe estendere queste possibilità di risoluzione rapida a tutti i pagamenti nel mercato interno.

I cittadini dell'UE si aspettano di effettuare o ricevere pagamenti affidandosi a una legislazione sui pagamenti semplice e familiare. Gli utenti dei servizi di pagamento sono, principalmente, interessati a effettuare pagamenti rapidi e sicuri a basso costo. La trasparenza e la convenienza sono fondamentali. È così anche per il settore della vendita al dettaglio, che agisce come utente dei servizi di pagamento.

I servizi della Commissione hanno studiato anche proposte per richiedere la portabilità del numero di conto, come nel settore delle telecomunicazioni. In base all'esperienza fatta nei Paesi Bassi e nel Regno Unito, ma anche considerando la recente introduzione obbligatoria del numero internazionale di conto bancario (IBAN) comune in conseguenza del regolamento 2560/2001/CE, questa idea comporterebbe alti costi e sarebbe controproducente. D'altro canto, sembra che, di volta in volta, i clienti si lamentino dei prezzi eccessivi per il trasferimento o la chiusura di un conto. La Commissione invita a commentare se e come il nuovo quadro normativo possa regolamentare quest'ultimo problema.

Infine, i servizi della Commissione stanno discutendo con le parti interessate un progetto denominato "Card Stop Europe", che ha lo scopo di offrire un unico numero telefonico semplice (se possibile a 3 cifre) al fine di bloccare rapidamente in tutta l'UE le carte di pagamento smarrite o rubate. Si tratta di uno dei suggerimenti del piano d'azione per la lotta contro la frode. Il problema principale è se un progetto simile possa essere realizzato su base cooperativa, a livello nazionale, fra le società che offrono tale servizio, o se sia necessario un regolamento.

L'elevato grado di tutela del consumatore costituisce anche uno degli obiettivi della legislazione comunitaria in materia di tutela dei dati [22]. È tuttavia necessario bilanciare l'interesse alla tutela dei dati con altre esigenze, quali la prevenzione, l'accertamento e il perseguimento dei casi di frode nei pagamenti.

[22] Cfr. il 10° considerando della direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, GU L 281 del 23.11.1995, pag. 0031 - 0050.

4.5. Le disposizioni di legge devono essere tecnicamente neutre

Si dovrebbe prestare particolare attenzione, nelle disposizioni di legge future, a garantire parità di condizioni per i prestatori di servizi di pagamento, per assicurare la neutralità tecnica in relazione ai diversi strumenti di pagamento, per evitare un'inutile armonizzazione dei prodotti di pagamento e per non inibire l'innovazione. Il quadro normativo non dovrebbe, in generale, "favorire" uno strumento rispetto all'altro. I vantaggi competitivi basati sugli investimenti in nuove tecnologie dovrebbero derivare da una scelta di mercato, non da disposizioni di legge.

4.6. Il rimaneggiamento della legislazione sui pagamenti deve aggiungere valore

Il rimaneggiamento della legislazione comunitaria sui pagamenti per il mercato interno deve essere effettuato con attenzione e conformemente ai principi di "governance" [23] e "miglior regolamento" [24] della Commissione. Una legislazione sui pagamenti di ampia portata e a trecentosessanta gradi potrebbe essere controproducente, creare inutili complessità e costi di conformità sproporzionati che, in genere, saranno trasferiti inevitabilmente agli utenti dei servizi di pagamento, individualmente o nell'insieme.

[23] Cfr. comunicazione sul piano d'azione "semplificare e migliorare la regolamentazione" (COM/2002/0278 def.).

[24] Cfr. comunicazione sulla governance europea: legiferare meglio (COM/2002/0275 def.).

Qualunque legislazione deve aggiungere valore in termini di stabilità finanziaria, efficienza del mercato dei pagamenti (inclusa la dimensione del mercato interno), sicurezza dei pagamenti e convenienza per gli utenti dei servizi di pagamento. Anche se è piuttosto difficile verificare in modo totalmente definitivo e obiettivo i costi e i benefici, è necessario osservare gli obiettivi complessivi di benessere.

4.7. La natura di un futuro strumento normativo

Un'altra questione riguarda come procedere. Il legislatore comunitario può adottare regolamenti e direttive, e la Commissione può adottare raccomandazioni. La Commissione può inoltre promuovere la co-regolamentazione [25] e incoraggiare l'autoregolamentazione [26] da parte degli operatori del mercato. Per ogni problematica, si dovrebbe scegliere l'opportuno strumento normativo alla luce dei criteri citati alla sezione 4.5. Si deve decidere se ricorrere a uno o più strumenti giuridici (per esempio, un regolamento integrato da alcune regole non vincolanti sotto forma di raccomandazioni). La legislazione comunitaria potrebbe, inoltre, essere adottata dal Consiglio e dal Parlamento europeo o dalla Banca centrale europea entro i poteri che le attribuisce il trattato.

[25] La co-regolamentazione è definita come un meccanismo mediante il quale l'atto legislativo comunitario affida il raggiungimento degli obiettivi fissati dall'autorità legislativa alle parti che sono riconosciute nel settore (per esempio, gli operatori economici, le parti sociali, le organizzazioni non governative o le associazioni europee).

[26] L'autoregolamentazione è definita come la possibilità, per gli operatori economici, le parti sociali, le organizzazioni non governative o le associazioni, di adottare fra loro e per se stesse linee guida comuni a livello europeo (codici deontologici, accordi settoriali, ecc.).

Una volta deciso a favore di uno strumento normativo comunitario, si dovrebbe ricordare che il Consiglio europeo di Stoccolma ha invitato la Commissione "a considerare l'uso più frequente dei Regolamenti laddove ciò sia possibile da un punto di vista normativo e aiuti a rendere più rapido il processo legislativo". Per il nuovo quadro normativo, la questione è se il mercato dei pagamenti, i prestatori e gli utenti dei servizi di pagamento non stiano spesso meglio con un regolamento comunitario direttamente vincolante in conseguenza del rimaneggiamento. [27] L'industria dei pagamenti, per esempio, ha invitato la Commissione ad attuare la raccomandazione speciale VII del GAFI con un regolamento per le ragioni illustrate alla sezione 3.5. I prestatori di servizi di pagamento dovranno essere fortemente interessati a conoscere in modo definitivo l'elenco dei obblighi di legge essenziali (necessari e sufficienti) al fine di rispettare le condizioni di certezza giuridica e agire in base ad esse (per esempio, sugli obblighi relativi alle informazioni che devono essere date ai clienti). Anche questo determina parità di condizioni, ma non impedisce ad alcun prestatore di servizi di offrirne di più in modo volontario.

[27] In ogni caso, in base alle regole comunitarie, uno strumento normativo comunitario può essere modificato soltanto da uno strumento di ordine identico o più alto (per esempio, una direttiva da una nuova direttiva o da un regolamento).

Analogamente, come dimostrano le ricerche di Eurobarometer [28], i consumatori in Europa sono estremamente favorevoli a regole comunitarie chiare, comprensibili ed essenziali ad alto livello sui loro diritti e obblighi. La ricerca del Regno Unito conclude, inoltre, che, per esempio, le informazioni da fornire ai consumatori sui servizi finanziari devono essere mirate e limitate, in modo che siano lette integralmente. Un regolamento comunitario potrebbe contribuire notevolmente a risolvere questi problemi di chiarezza e semplicità giuridica, perché (poiché non vi sarebbe trasposizione in 25 legislazioni nazionali) il rischio di testi di legge nazionali diversi sarebbe eliminato. In particolare, gli utenti dei servizi di pagamento, un servizio finanziario al dettaglio già ampiamente usato a livello transfrontaliero, preferiscono sapere di essere tutelati nella stessa misura ovunque effettuino un'operazione di pagamento nel mercato interno.

[28] Cfr., per esempio, la ricerca Eurobarometer 175 "Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" (opinioni sul commercio transfrontaliero Business-to-Consumer) all'homepage di Eurobarometer: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/.

5. PORTATA DEI PAGAMENTI A CUI SI RIFERISCE IL NUOVO QUADRO NORMATIVO PER I PAGAMENTI

In linea di principio, il nuovo quadro normativo dovrebbe applicarsi a tutti gli strumenti nazionali di pagamento al dettaglio che sono importanti per l'area di pagamento unica. I pagamenti nazionali nel mercato unico si riferiscono a operazioni "nazionali" e "transfrontaliere", ad esclusione di quelle destinate o provenienti da paesi terzi. L'attenzione dovrebbe essere posta sugli strumenti di pagamento che sono offerti e usati in alternativa alle valute con corso legale, cioè banconote e monete. Includono, principalmente, bonifici, addebiti diretti, pagamenti con carte e diversi pagamenti effettuati con mezzi elettronici sia di persona sia in remoto. Potrebbe non essere necessario trattare a livello di UE gli strumenti di pagamento per scopi specifici, che hanno soltanto un impiego limitato, come le carte per il carburante, ecc.. Se questi strumenti di pagamento per scopi specifici dovessero svilupparsi e rispettare i criteri per gli strumenti di pagamento per scopi generici, essi ricadrebbero ovviamente sotto le relative disposizioni dello strumento normativo previsto.

Gli assegni sono lasciati fuori dalla portata del nuovo quadro normativo [29], in quanto sono usati principalmente a livello nazionale nella maggior parte degli Stati membri. La loro elaborazione è relativamente costosa e il loro uso sempre più scoraggiato. L'argomentazione è ancora più forte per i pagamenti transfrontalieri con assegni, per cui i prezzi sono alti a causa dei metodi tradizionali di gestione. Non vi sono prospettive che ciò sia destinato a cambiare.

[29] Cfr. articolo 3 del regolamento 2560/2001/CE.

Anche gli strumenti di pagamento molto specifici come le cambiali, gli strumenti del mercato monetario e le carte commerciali, il cui scopo principale è, generalmente, di non pagare, sono esclusi dalla portata.

Le regole da stabilire nel nuovo quadro normativo dovrebbero essere (per quanto possibile) neutrali in relazione ai diversi strumenti di pagamento. Dovrebbero esservi integrati anche le innovazioni e i nuovi mezzi di pagamento che competono con quelli affrontati. L'avvento di nuovi servizi di pagamento che usino mezzi elettronici o tecniche di comunicazione è probabile, poiché permane l'esigenza di micro-pagamenti, portafogli elettronici interoperabili, ecc.

I servizi di pagamento affrontati dal nuovo quadro normativo dovrebbero essere quelli offerti al pubblico come attività aziendale da persone fisiche o giuridiche (prestatori di servizi di pagamento).Le regole del nuovo quadro normativo si applicano ai singoli pagamenti e ai gruppi di pagamenti. Per i singoli pagamenti, dovrebbe rimanere la possibilità di concordare su base contrattuale specifici accordi bilaterali tra il prestatore e l'utente dei servizi di pagamento. La singola operazione potrà essere denominata in una delle valute dell'UE e non potrà superare l'equivalente di 50 000 euro. Tuttavia, potranno rendersi necessarie eccezioni o regole speciali per le valute non euro.

6. COLLABORAZIONE CON LA BANCA CENTRALE EUROPEA

La preparazione e consultazione del nuovo quadro normativo è sempre stata svolta (per quanto possibile) mediante discussioni e in stretta collaborazione con la Banca centrale europea (BCE). Sia la BCE sia la Commissione si sono impegnate per molti anni per migliorare il funzionamento dell'area di pagamento unica. Mentre l'attenzione della BCE è incentrata più su Eurolandia e sul settore dei pagamenti in euro di grandi importi e al dettaglio, l'attenzione della Commissione è concentrata sul mercato interno. Entrambe condividono l'obiettivo comune che i sistemi e i servizi di pagamento al dettaglio offrano lo stesso livello di servizio che già offrono a livello nazionale o che già offrono per i pagamenti di importi ingenti dall'introduzione dell'euro.

Il trattato conferisce poteri sia alla Comunità sia alla BCE [30] - per regolamentare i pagamenti (al dettaglio), subordinatamente alla separazione dei poteri prevista dal trattato. Il privilegio della BCE risiede chiaramente nell'area di supervisione ai pagamenti e nelle regole più tecniche relative alla sicurezza e all'efficienza dell'elaborazione dei pagamenti. Il ruolo della Commissione, nel prendere iniziative e fare proposte di legge per i mercati dei pagamenti, è più inerente al settore delle regole generiche e quadro, in particolare in relazione alla tutela degli utenti dei servizi di pagamento. Nell'ambito del nuovo quadro normativo, si intende proseguire la stretta collaborazione e rivedere tale questione bilateralmente, alla luce del risultato delle consultazioni.

[30] Cfr. articolo 22 dello Statuto del SEBC e della BCE. Inoltre, ai sensi dell'articolo 105, paragrafo 4, del trattato e all'articolo 4 dello Statuto del SEBC e della BCE, la BCE deve sempre essere consultata su qualunque atto della comunità proposto nel suo settore di competenza.

7. LA NECESSITA' DI COINVOLGERE TUTTI GLI INTERESSATI

Il notevole lavoro avviato in base al nuovo quadro normativo, e in particolare dall'industria europea dei pagamenti (area di pagamento unica in euro, ecc.) porteranno a un esito soddisfacente soltanto se vi contribuiranno tutte le parti interessate.

I contributi cominciano con i commenti relativi alla presente comunicazione, e proseguiranno tramite la partecipazione alle future discussioni e iniziative. Già oggi, è di estrema importanza che, per esempio, l'industria dei pagamenti fornisca l'IBAN [31] e il BIC [32], e che gli ordinanti dei pagamenti li usino, come previsto dal regolamento 2560/2001/CE. I prestatori di servizi di pagamento e gli utenti non sono soltanto le banche e i loro normali clienti privati. Gli utenti dei servizi di pagamento includono soprattutto tutti gli ordinanti di gruppi di pagamenti in blocco e ripetuti spesso, come nel settore dei servizi pubblici (per esempio, servizi pubblici, autorità finanziaria, servizi di e-government), ma anche società private che emettono pagamenti di massa.

[31] International Bank Account Number (numero di conto bancario internazionale).

[32] Bank Identifier Code (Codice identificativo della banca, codice SWIFT).

Un coinvolgimento attivo di tutti gli interessati premia con sistemi di pagamento più efficienti nel mercato interno del futuro.

8. PROSSIME TAPPE

La comunicazione serve per la preparazione del nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno. Il testo principale e gli allegati affrontano un'intera serie di problematiche su cui la Commissione desidera ricevere opinioni. I commenti dovranno essere fatti pervenire entro il 15 gennaio 2004 al seguente indirizzo:

Commissione europea

Direzione generale del Mercato interno

Unità MARKT/F-4

C107 01/04

B - 1049 Bruxelles

Tel. +32.2.295.47.49

Fax +32.2.295.07.50

e-mail: markt-f4@cec.eu.int

ALLEGATI

ALLA COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

RELATIVA A UN

NUOVO QUADRO NORMATIVO

PER I PAGAMENTI NEL MERCATO INTERNO

ELENCO DEGLI ALLEGATI

>SPAZIO PER TABELLA>

Allegato 1: DIRITTO DI OFFRIRE SERVIZI DI PAGAMENTO AL PUBBLICO

* Quale è il problema/questione?

Chi può fornire servizi di pagamento nell'Unione? Oggi, le regole differiscono molto da uno Stato membro all'altro [33]. A causa di tali differenze, non vi è chiarezza, né sulla libertà di fornire servizi di pagamento né su un unico sistema di passaporti con riconoscimento reciproco per i servizi di pagamento nel mercato interno, salvo per le imprese che forniscono questi servizi con un istituto di credito o una licenza per istituto di moneta elettronica.

[33] Le imprese che offrono servizi di pagamento sono soggette a requisiti di legge molto diversi da uno Stato membro all'altro. In molti Stati membri, i servizi di pagamento resi come attività aziendale sono stati, tradizionalmente, limitati alle imprese con una licenza come istituti di credito. In relazione ai recenti sviluppi del mercato, la situazione appare molto diversa da un paese all'altro. La stessa attività svolta da un prestatore di servizi di pagamento potrebbe richiedere una licenza come istituto di credito nel paese A, una licenza per moneta elettronica nel paese B, una licenza speciale nel paese C ed essere considerata un'attività non regolamentata nel paese D. Una tabella delle regole relative al diritto di fornire servizi di pagamento (MARKT/4007/2003 - Bozza Finale) è disponibile all'homepage della DG MARKT: http://europa.eu.int/comm/intern_market/payments/.

A causa del rapido sviluppo tecnologico, nel mercato non è certo se un servizio di pagamento reso ricada o no sotto la legislazione comunitaria esistente e goda perciò di un passaporto (per esempio, i servizi prepagati degli operatori delle telecomunicazioni). Oltre a questa incertezza giuridica, vi sono anche nuovi operatori nel mercato, che offrono o vorrebbero offrire servizi di pagamento ma considerano il quadro normativo esistente inadeguato e troppo oneroso per la loro attività.

Il testo presentato di seguito non costituisce un'interpretazione letterale della legislazione comunitaria esistente, come la definizione di moneta elettronica o di attività di ricezione di depositi. Tuttavia, sono inclusi alcuni principi guida e idee per le possibili soluzioni, al fine di promuovere una discussione aperta sulla soluzione migliore. In particolare, a questo proposito sono trattate due categorie di pagamenti: i servizi di bonifico e i servizi di pagamento per scopi "speciali", come i conti prepagati e post-pagati di piccolo valore usati per i servizi di pagamento di terzi [34].

[34] I servizi di pagamento di terzi sono, in questo contesto, considerati come il fatto di riscuotere il pagamento da un terzo.

La questione dei bonifici deve essere affrontata a livello di Unione, in quanto non esiste un approccio comune per questo tipo di attività di pagamento [35]. Un regime di licenza, valido per l'intero territorio dell'UE, potrebbe quindi rendersi necessario. Anche la raccomandazione speciale VI del GAFI sull'invio alternativo [36] stabilisce che le giurisdizioni debbano richiedere una licenza o la registrazione per i servizi di bonifico. In base a questa raccomandazione, una simile attività senza una licenza o autorizzazione deve essere soggetta a sanzioni.

[35] Cfr. la summenzionata tabella (MARKT/4007/2003).

[36] Cfr. homepage del GAFI www.oecd.org/fatf- .

Attualmente, vi sono alcune imprese che offrono moneta elettronica secondo la definizione di cui alla direttiva sulla moneta elettronica [37]: un sistema di pagamento prepagato in cui il valore monetario emesso circola come vero e proprio strumento al portatore dal possessore A al possessore B al possessore C e così via. L'obiettivo della direttiva sulla moneta elettronica era di coprire il valore monetario circolante come surrogato elettronico delle monete e banconote fra persone distinte, in una rete di comunicazione aperta, come su internet, o da uno strumento elettronico a un altro in operazioni effettuate di persona. Lo sviluppo di tali schemi non ha avuto luogo, come era stato previsto, prima dell'adozione della direttiva. Ciò è derivato da problemi di fattibilità tecnica ed economica. Inoltre, gli schemi che sono più o meno vicini ai sistemi di moneta elettronica sono oggi gestiti principalmente da imprese che possiedono una licenza come istituti di credito.

[37] La direttiva 2000/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'avvio, l'esercizio e la vigilanza prudenziale dell'attività degli istituti di moneta elettronica (la direttiva) è stata adottata il 18 settembre 2000. In base all'articolo 10 della direttiva, gli Stati membri dovevano adottare misure per l'attuazione entro e non oltre il 27 aprile 2002. Ad oggi, sono state concesse soltanto 7 licenze (Regno Unito 1, Paesi Bassi 3, Danimarca 3), alcune a controllate di banche.

Tuttavia, esistono servizi di pagamento che potrebbero essere considerati come non affrontati dalla direttiva sulla moneta elettronica e che potrebbero, potenzialmente, diventare schemi a livello comunitario per il soddisfacimento di alcune esigenze di pagamento, come i micro-pagamenti su internet o nei servizi di comunicazione wireless. Alcuni prodotti di pagamento sul mercato, come i conti degli operatori mobili e i conti virtuali (per esempio, PayPal), sono più simili ai trasferimenti dei crediti in un sistema di conti centralizzati che ai veri e propri strumenti al portatore.

Nuovi soggetti, interessati a fornire pagamenti di piccolo valore (per esempio, i micro-pagamenti) per scopi specifici, ritengono le regole di prudenza esistenti troppo onerose e non adeguate alla loro attività. Essi affermano che queste regole sono state stabilite per una gamma molto più ampia di rischi (attività di istituto di credito) o per i servizi di pagamento che potrebbero divenire surrogati di banconote e monete (attività di moneta elettronica).

Data l'esistenza di una vasta gamma di nuovi servizi di pagamento e le esigenze del mercato, la Commissione considera importante analizzare quale sarebbe il giusto quadro normativo per questi servizi. Questa analisi dovrebbe basarsi sui rischi prudenziali comportati, che devono essere ulteriormente elaborati in questo contesto. Di seguito si descrivono tre possibili soluzioni, al fine di ricevere pareri da tutte le parti interessate sul modo migliore di proseguire. Qualunque soluzione dovrà basarsi almeno sui tre principi seguenti:

- tutti i servizi di pagamento dovrebbero essere coperti da adeguate regole di tutela dei consumatori;

- i requisiti prudenziali dovrebbero essere proporzionati ai rischi comportati;

- dovrebbe essere rispettato il principio della parità di condizioni, cioè: stessa attività, stessi rischi, stesse regole; e

- tutti i servizi di pagamento dovrebbero rispettare le relative condizioni riguardanti il funzionamento snello dei sistemi di pagamento.

* Possibili soluzioni

La prima soluzione sarebbe di applicare il principio del mercato interno di riconoscimento reciproco a tutti i tipi di attività di pagamento nell'UE. In base alle regole del trattato (articolo 49) sulla libertà di offrire servizi nel mercato interno, un'attività esercitata legalmente in uno Stato membro può essere automaticamente esercitata legalmente negli altri Stati membri, salvo se l'interesse generale giustifica il contrario. Per esempio, se la Commissione non assume iniziative per la concessione di licenze per i bonifici, ciascuno Stato membro manterrà o creerà il proprio regime: lo Stato A ritiene che per questa attività si debba ottenere una licenza, lo Stato B soltanto una semplice registrazione. Una società registrata nello Stato B potrà avere diritto di offrire il servizio anche nello Stato A, e si potrà discutere se lo Stato A abbia facoltà di opporvisi. Qualunque limitazione alla libertà di prestare servizi deve essere opportuna, necessaria e proporzionata. Una verifica della proporzionalità potrebbe portare a stabilire che (in base ai principi del mercato interno) un prestatore di servizi di pagamento che desideri effettuare un bonifico transfrontaliero può farlo.

Al fine di sottolineare l'importanza del principio del riconoscimento reciproco, la Commissione, nella sua recente comunicazione [38] sulla strategia del mercato interno, ha annunciato una nuova direttiva sui servizi per un'attuazione efficace di detto principio.

[38] COM(2003) 238 def. del 7.5.2003, pag. 12.

Tuttavia, l'applicazione del principio del riconoscimento reciproco in base alle disposizioni generiche del trattato, senza istituire requisiti minimi armonizzati per i servizi di pagamento, potrebbe comportare il rischio di controversie davanti alla Corte europea di giustizia. Il riconoscimento reciproco potrebbe essere ottenuto più facilmente istituendo un regime di passaporti europei basato su requisiti minimi per la licenza o la registrazione per i servizi di pagamento.

Una seconda soluzione sarebbe quindi quella di introdurre una terza categoria specifica di licenza per le attività di pagamento. L'idea sarebbe quella di istituire una gerarchia di rischi tra i prestatori di servizi di pagamento: alcune attività con una licenza come istituto di credito competente (fondi raccolti presso il pubblico non usati esclusivamente per le attività di pagamento), una licenza come istituto di moneta elettronica (moneta elettronica usata in alternativa alle monete e alle banconote) e una licenza come istituto di pagamento (fondi raccolti presso il pubblico usati esclusivamente per i servizi/trasmissione di pagamento).

In questo modo si potrebbe creare una licenza o registrazione speciale per "servizi solo di pagamento", senza lo stesso livello di regole prudenziali richiesto dalla direttiva sugli istituti di credito o dalla direttiva sulla moneta elettronica, poiché non vi sono prove che la semplice attività di trasmissione dei pagamenti richieda un regolamento prudenziale così esteso. Tuttavia, potrebbe essere necessario un certo controllo da parte della banca centrale e/o la supervisione dell'autorità competente. Tale attività dovrebbe, naturalmente, rispettare qualunque tutela rilevante dei consumatori e le regole contro il riciclaggio dei capitali.

Questa nuova licenza dovrebbe, oltre alla licenza per gli istituti di credito e per gli istituti di moneta elettronica, creare un regime di riconoscimento reciproco per l'area di pagamento unica. Dovrebbe riguardare una o più situazioni come i servizi di trasmissione del denaro, i conti prepagati e a valore accantonato usati per i pagamenti di terzi e non coperti dal regime della moneta elettronica e altri servizi di pagamento di terzi, per esempio, basati sulla fatturazione.

Una terza soluzione sarebbe quella di adattare la direttiva sulla moneta elettronica alle variazioni del mercato, che non erano state previste al momento della sua adozione. Un modo di farlo sarebbe quello di trasformare la direttiva in una direttiva quadro ("direttiva sugli istituti di pagamento") che regolamenti gli aspetti prudenziali di tutti i servizi di pagamento che vengono resi basandosi sul denaro dei clienti. Ciò potrebbe essere fatto in modo simile a quello suggerito nella seconda soluzione, stabilendo diverse categorie di servizi di pagamento. L'obiettivo dovrebbe essere di regolamentare i requisiti per i servizi di pagamento entro due strumenti giuridici a livello comunitario, garantendo così un adeguato regime prudenziale e dando certezza giuridica a queste imprese.

In questo caso, sarebbe anche possibile consentire esenzioni per alcuni servizi di pagamento molto specifici, come gli strumenti di pagamento per scopi limitati o i pagamenti che costituiscono parte integrante di un altro servizio (per esempio, i Servizi Premium Rate [39]). Per questi strumenti di pagamento molto specifici senza rischi tangibili, si potrebbe rinunciare ad alcune o a tutte le disposizioni, se necessario. Queste possibili esenzioni si potrebbero applicare a livello comunitario e non solo a livello nazionale, come nel caso dell'attuale direttiva sulla moneta elettronica, poiché non dovrebbero essere stabilite barriere per i servizi di pagamento nel mercato interno. Per esempio, una società di trasporti pubblici, a cui sia stata concessa un'esenzione per uno strumento di pagamento con scopo limitato in uno Stato membro, dovrebbe avere il diritto di fornire questo servizio anche a una stazione ubicata in un altro Stato membro.

[39] I servizi Premium Rate sono quelli in cui l'onere per la chiamata o il messaggio di testo è superiore alla tariffa standard, e parte del ricavo per la chiamata è trasferito a un terzo.

Se la trasformazione della direttiva sulla moneta elettronica in una generica "direttiva sugli istituti di pagamento", con le necessarie modifiche, dovesse essere considerata prematura in questa fase, la Commissione potrà attendere l'esito della revisione della direttiva nel corso del 2005 [40], prima di proporre qualunque modifica. Lo svantaggio di un simile rinvio è che non rimuoverebbe tutte le incertezze giuridiche esistenti per gli attori del mercato.

[40] L'articolo 11 della direttiva sulla moneta elettronica impone alla Commissione di presentare (entro il 27 aprile 2005) una relazione sull'applicazione della direttiva al Parlamento europeo e al Consiglio.

I servizi della Commissione saranno lieti di ricevere opinioni sull'importanza di un'ulteriore armonizzazione delle condizioni relative al diritto di fornire servizi di pagamento al pubblico. In particolare, si richiedono opinioni sui possibili effetti sulla tutela del pubblico e sull'efficienza (concorrenza) del mercato.

Allegato 2: OBBLIGHI DI INFORMAZIONE

* Quale è il problema?

La consapevolezza è un elemento cruciale della tutela del consumatore. L'utente dei servizi di pagamento deve avere informazioni chiare sul servizio di pagamento che intende usare, e/o che gli viene fornito. La trasparenza è un pre-requisito per potere confrontare le diverse offerte sul mercato, per decidere in merito alla conclusione del contratto conoscendone appieno clausole e condizioni e per essere in una posizione migliore per comprendere il servizio offerto. Gli utenti dei servizi di pagamento dovrebbero avere lo stesso alto livello di informazioni essenziali (necessarie e sufficienti) ovunque acquistino o usino i servizi di pagamento nel mercato interno.

Inoltre, la trasparenza aumenta la concorrenza nei servizi di pagamento. Un'armonizzazione a livello comunitario degli obblighi essenziali di informazione agevolerebbe la fornitura di servizi in tutto il mercato interno, ridurrebbe gli oneri dei prestatori di servizi di pagamento, i quali non dovrebbero più applicare regole nazionali differenti, e, creando condizioni di parità, rafforzerebbe la concorrenza.

Gli attuali obblighi informazione relativi ai servizi di pagamento sono dispersi in diversi testi comunitari dal contenuto non uniforme. A causa della natura non vincolante della raccomandazione 97/489/CE, non tutti gli obblighi di informazione ivi previsti sono rispettati dagli Stati membri.

* Possibili soluzioni

Nella consultazione preliminare, molte delle parti interessate si sono mostrate largamente favorevoli all'introduzione di obblighi armonizzati per i servizi di pagamento nel mercato interno. A questo riguardo, la qualità e non la quantità delle informazioni è stata considerata il fattore fondamentale. Secondo alcune opinioni, è necessario tenere conto della diversità dei prodotti (strumenti e servizi) in tutto il mercato interno. Alcuni di coloro che hanno risposto hanno pertanto concluso che i nuovi obblighi di informazione dovrebbero essere incentrati su principi generali. Nel settore bancario, alcuni hanno ritenuto che il mezzo adeguato per raggiungere tale obiettivo a livello comunitario dovrebbe essere l'autoregolamentazione, sotto forma, ad esempio, di codice deontologico. Altri preferirebbero una legislazione vincolante.

La Commissione è scettica sul fatto che l'autoregolamentazione costituisca il modo appropriato per armonizzare gli obblighi di informazione nel mercato interno, in quanto richiederebbe l'impegno di tutti i soggetti (molte banche e non) che offrono servizi di pagamento. Pertanto i servizi della Commissione ritengono che per realizzare un'area di pagamento unica siano più adeguate delle norme vincolanti a livello comunitario. Anche l'uso di uno strumento applicabile direttamente, per esempio un regolamento, al fine di garantire lo stesso livello di tutela essenziale in tutto il mercato interno, potrebbe essere preso in considerazione. Definire un elenco esauriente degli obblighi essenziali di informazione sarebbe ugualmente utile per i prestatori di servizi di pagamento e per gli utenti dei servizi di pagamento in termini di certezza giuridica e trasparenza. Questo approccio non impedirebbe ad alcun singolo prestatore di servizi di pagamento di dare informazioni aggiuntive a sua discrezione o se richiesto.

Inoltre, la Commissione è del parere che le disposizioni generali debbano, in linea di principio, riguardare tutti i servizi di pagamento al dettaglio forniti al pubblico e che ricadono nell'ambito del nuovo atto normativo. Tuttavia, potrebbe essere necessario prendere in considerazione alcune disposizioni specifiche applicabili soltanto ad alcuni servizi di pagamento, come i trasferimenti dei crediti o i micro-pagamenti.

Una primissima bozza di disposizioni, applicabili a tutti i servizi di pagamento, potrebbe essere la seguente:

"1. Il prestatore del servizio di pagamento, con congruo anticipo rispetto al momento in cui l'utente del servizio di pagamento sia vincolato da qualunque contratto od offerta, comunica a quest'ultimo, a mezzo cartaceo o altro mezzo durevole accessibile all'utente, tutte le clausole e le condizioni che regolano il contratto (di seguito, "le condizioni").

2. Le condizioni sono stabilite per iscritto, inclusi, se del caso, i mezzi elettronici, in termini di facile comprensione e in forma chiara e leggibile.

3. Qualunque modifica alle condizioni dovrà essere fornita nel modo indicato nei paragrafi 1 e 2, e almeno con un mese di anticipo rispetto alla data della loro applicazione. Le modifiche delle condizioni si ritengono accettate qualora l'utente del servizio di pagamento non ponga fine al contratto entro la data di applicazione.

4. Le condizioni dovranno includere almeno:

(a) una descrizione del servizio di pagamento, inclusi, se del caso, i requisiti tecnici relativi alle attrezzature di comunicazione dell'utente del servizio di pagamento il cui uso è autorizzato e il modo in cui possono essere usate, inclusi gli eventuali limiti finanziari applicati;

(b) una descrizione del prestatore del servizio di pagamento e dell'utente dei servizi di pagamento in relazione agli obblighi e responsabilità relativi alla prestazione e all'uso del servizio di pagamento; essa include, se del caso, una descrizione delle misure ragionevoli che l'utente dei servizi di pagamento adotti per mantenere sicuro uno strumento di pagamento e i mezzi (come il numero personale di identificazione o altro codice) che consentono di usarlo;

(c) se rilevante, il periodo entro il quale l'addebito o l'accredito sarà registrato sul conto dell'utente del servizio di pagamento, incluso il tempo di esecuzione e la data di valuta o, se l'utente del servizio di pagamento non ha un conto per i pagamenti presso il prestatore di servizi di pagamento, il periodo entro cui sarà emessa la fattura. L'inizio di tale periodo deve essere indicato chiaramente;

(d) tutti i tipi di oneri dovuti dall'utente dei servizi di pagamento, in particolare, se rilevanti, dettagli sui seguenti costi:

- l'ammontare delle eventuali commissioni di apertura e annuali,

- le eventuali commissioni e oneri, incluso il modo in cui vengono calcolati, dovuti dall'utente dei servizi di pagamento al prestatore di servizi di pagamento, per particolari tipi di operazioni,

- gli eventuali tassi di interesse, incluso il modo in cui vengono calcolati, che potranno essere applicati;

(e) se rilevante, il tasso di cambio di riferimento usato per convertire le operazioni in valuta estera, inclusa la relativa data per stabilire detto tasso.

(f) il periodo di tempo durante il quale un dato ordine di pagamento può essere contestato [revocato, respinto] dall'utente dei servizi di pagamento e tutte le informazioni pratiche per esercitare tale diritto;

(g) un'indicazione delle procedure di risarcimento e reclamo a disposizione dell'utente dei servizi di pagamento e del metodo per accedervi;

(h) qualunque clausola contrattuale relativa alla legge applicabile al contratto e/o al foro competente; e

(i) l'indicazione della lingua o delle lingue in cui il prestatore di servizi di pagamento e l'utente intendono comunicare durante la durata del contratto.

5. Successivamente a un'operazione, il prestatore di servizi di pagamento dovrà fornire all'utente dei servizi di pagamento, nello stesso modo indicato nei paragrafi 1 e 2, salvo se quest'ultimo vi rinuncia espressamente, almeno le seguenti informazioni:

(a) un riferimento che consenta all'utente dei servizi di pagamento di individuare l'operazione, incluse, se del caso, le informazioni relative al beneficiario;

(b) l'ammontare dell'operazione addebitata o accreditata sul conto per i pagamenti dell'utente dei servizi di pagamento;

(c) l'ammontare delle eventuali commissioni e oneri applicati per particolari tipi di operazioni;

(d) se rilevante, il tempo di esecuzione e la data di valuta applicata; e

(d) se rilevante, il tasso di cambio usato per convertire le operazioni in valuta estera."

I servizi della Commissione saranno lieti di ricevere opinioni sull'impatto della bozza di disposizioni riportata in precedenza. In particolare, si richiedono opinioni sui possibili effetti sulla tutela del cliente e sull'efficienza del mercato.

Allegato 3: CONTI NON RESIDENTI

* Quale è il problema?

I cittadini dell'Unione si lamentano per la diversità di trattamento fra conti residenti e non residenti nel mercato interno. In particolare, i cittadini hanno difficoltà a comprendere le politiche di prezzo diverse, anche dopo l'introduzione dell'euro, dato il principio di base di non discriminazione del trattato.

Vengono fatte differenze fra conti residenti e non residenti (1) in relazione all'apertura dei conti, (2) rispetto alla gestione dei conti e (3) rispetto ai pagamenti da e verso i conti.

Tuttavia, non tutti gli Stati membri hanno disposizioni legislative o amministrative specifiche che stabiliscono un trattamento diverso fra conti non residenti e residenti, in quanto non esistono regole specifiche [41]. Altri mantengono ancora specifici requisiti di reporting in relazione ai conti non residenti per ragioni statistiche, oltre che per ragioni fiscali. Queste differenze di legislazione sono spesso usate dalle banche come giustificazione dei prezzi diversi.

[41] Ulteriori informazioni sono disponibili nel documento "Regole nazionali relative ai conti non residenti" (MARKT/4006/2003 - Bozza finale) - http://europa.eu.int/comm/internal_market/payments/.

Il fatto che non tutti gli Stati membri debbano prevedere un regime giuridico diverso per i conti residenti e non residenti solleva la questione se possa esistere la possibilità di rimuovere quante più differenze possibile nel mercato interno.

* Possibili soluzioni

Non tutti i suddetti problemi possono essere risolti nell'ambito del nuovo quadro normativo per i pagamenti, che dovrà concentrarsi sulle problematiche legate ai pagamenti. Non è intenzione di questa iniziativa abolire i possibili ostacoli relativi all'apertura di conti residenti.

Potrà essere necessario mantenere regole specifiche per i conti non residenti, per esempio quelle che potrebbero essere necessarie per tenere conto degli accordi sulla tassazione dei risparmi all'ECOFIN di questa primavera. In base a questo accordo, le banche saranno obbligate a riferire annualmente gli interessi percepiti dai non residenti. Considerata questa decisione sulle imposte sui redditi, sembra meno probabile che i conti non residenti, in quanto tali, scompaiano nell'UE.

Tuttavia, questo accordo non dovrebbe avere effetti sugli obblighi di reporting per i pagamenti da e verso conti non residenti né servire da giustificazione per i prezzi diversi. Nella misura del possibile, questi dovrebbero essere aboliti. Il regolamento 2560/2001 ne determina già la base giuridica. In base al principio di uguaglianza dei prezzi per i pagamenti nazionali e transfrontalieri, e tendendo conto del fatto che i pagamenti da e verso conti non residenti sono trattati come pagamenti transfrontalieri, la Commissione non vede giustificazioni perché la banche nel mercato interno trattino i pagamenti in euro da e verso conti per i pagamenti non residenti fino a 12 500 euro in modo diverso dai conti per pagamenti residenti.

Tuttavia, il settore bancario considera ancora troppo onerosi alcuni requisiti esistenti e nuovi di reporting per le operazioni di pagamento. Se e quanto i restanti requisiti di reporting discriminino i cittadini europei in ragione della loro nazionalità e/o residenza e se queste regole minino il corretto funzionamento dei sistemi di pagamento sarà oggetto di esame. Coloro che contribuiranno alla comunicazione potranno quindi descrivere in dettaglio quali requisiti di reporting esistenti considerano inadeguati o troppo onerosi. Saranno apprezzati anche i commenti sugli altri ostacoli percepiti nell'ambito della gestione dei conti non residenti e sul loro impatto sui servizi di pagamento all'interno dell'UE.

Allegato 4: DATE DI VALUTA

* Quale è il problema?

La data di valuta è la data di riferimento per il calcolo degli interessi attivi o passivi relativi a un pagamento [42]. In genere, le date di valuta sono applicate dalle banche nell'ambito di una vasta gamma di ordini di pagamento (bonifici, prelievi di contanti, ecc.) in conseguenza dei quali viene effettuato un addebito o un accredito su un conto. La data di valuta stabilisce quindi la data di riferimento per il calcolo degli interessi e, indirettamente, la disponibilità effettiva dei fondi. In questo modo, le date di valuta sono usate come strumento complesso per la determinazione dei prezzi, che potrebbe includere elementi di determinazione del prezzo del servizio di pagamento e/o della retribuzione del denaro sul conto.

[42] Vi sono diverse definizioni nella legislazione nazionale. Tutte stabiliscono un collegamento tra le date di valuta e gli interessi. Definizione nel diritto belga : "La date de valeur d'une opération bancaire est la date à laquelle un montant retiré cesse de produire des intérêts ou celle à laquelle un montant versé commence à produire des intérêts "(Loi du 10 juillet 1997, modifiée par la loi du 19 avril 1999). Definizione nella giurisprudenza francese: "La date de valeur est celle à compter de laquelle l'opération inscrite est économiquement prise en considération pour le calcul des intérêts débiteurs, ou, dans les cas où une rémunération est concevable (blocages, comptes sur livret...), pour le calcul des intérêts créditeurs". Definizione nella giurisprudenza tedesca: "....(...) Wertstellung, d.h. der Festlegung des Kalendartages, für den der Überweisungsbetrag in den für die Zinsberechnung maßgebenden - fiktiven - Zwischensaldo des Girokontos eingeht (....)...." (BGH, Urt. V. 6.5.1997 - XI ZR 208/96)

La comunità bancaria ritiene che le date di valuta siano un elemento del rapporto banca-cliente che dovrebbe essere lasciato alla libertà contrattuale o all'autoregolamentazione. L'obiettivo di questo esercizio non è di interferire nelle questioni di politica dei prezzi degli operatori del mercato. Tuttavia, nell'ambito del nuovo quadro normativo, questa richiesta di autoregolamentazione o libertà contrattuale per le date di valuta deve essere verificata al fine di garantire l'efficienza dei pagamenti nel mercato interno.

È nell'interesse sia delle banche sia dei loro clienti operare in un regime di piena trasparenza in relazione alle date di valuta. I clienti potrebbero godere di un sistema di addebito più trasparente, mentre le banche potrebbero trarre vantaggio da regole armonizzate nel mercato interno, in nome del corretto funzionamento delle infrastrutture (per esempio, CREDEURO), dell'elaborazione immediata e della certezza giuridica.

Ambito normativo

Attualmente, l'uso delle date di valute non è regolamentato a livello comunitario, né per i pagamenti nazionali né per quelli transfrontalieri, ad eccezione dei requisiti di trasparenza per i bonifici transfrontalieri nella direttiva 97/5/CE e dei pagamenti elettronici nella raccomandazione 97/489/CE. In alcuni paesi (Belgio, Germania, Austria e Francia), l'uso delle date di valuta è regolato dalla legge o dalla giurisprudenza nazionale34, che stabilisce, il più delle volte, che le date di valuta debbano coincidere con la data dell'operazione o di registrazione. Per quanto riguarda la prassi di mercato prevalente, vi sono differenze fra gli Stati membri e fra gli strumenti di pagamento, ma, ancora una volta, per la maggior parte dei pagamenti le date di valuta coincidono con le date delle operazioni o di registrazione. Ciò potrebbe indicare che l'adozione di tale prassi come norma per le operazioni di pagamento non comporterebbe, probabilmente, grosse difficoltà per la maggior parte delle banche. Il nuovo quadro normativo, che si applicherà a tutti i pagamenti in tutta l'UE, potrebbe essere usato per armonizzare le prassi esistenti e stabilire una parità di condizioni.

Efficienza dei sistemi di pagamento

Quando, in passato, la maggior parte dei pagamenti non era elaborata istantaneamente, l'uso delle date di valuta poteva essere giustificato per ragioni tecniche. Oggi, in genere, non è così. La maggior parte delle operazioni è elaborata elettronicamente.

Inoltre, l'uso delle date di valuta potrebbe non essere compatibile con l'obiettivo di migliorare l'efficienza dei sistemi di pagamento transfrontaliero e di fornire certezza giuridica per quanto riguarda i tempi di esecuzione:

- Una valuta post-datata dei pagamenti potrebbe portare ad un aumento di fatto dei tempi di esecuzione, mentre l'obiettivo del mercato unico per i pagamenti è di limitare i tempi di esecuzione al minimo indispensabile. Tale uso delle date di valuta potrebbe addirittura portare a superare il limite stabilito dalla direttiva 97/5/CE. Potrebbe trattarsi di un'eccezione, ma non è irrealistico, come hanno dimostrato degli studi. Inoltre, il beneficiario del trasferimento è informato sulla data di valuta dell'importo che è stato accreditato sul suo conto soltanto a posteriori, mentre l'ordinante del trasferimento non riceve alcuna comunicazione, cosa che ostacola la certezza giuridica relativa ai tempi esatti di esecuzione.

- Tenendo conto del fatto che si vogliono ridurre i tempi massimi di esecuzione dei bonifici transfrontalieri nell'ambito dell'area di pagamento unica in euro, la questione diventa anche più urgente. CREDEURO, istituito con l'obiettivo di ridurre il tempo massimo di esecuzione a 3 giorni (2 giorni per la banca che invia e un giorno per quella che riceve), lascerebbe poco spazio all'uso delle date di valuta, cioè laddove le date di valuta fossero diverse dalla data effettiva di registrazione.

- Un altro rischio di manipolare le date di valuta in un contesto transfrontaliero è la pre-datazione del denaro trasferito sul conto del beneficiario. Nella relazione sull'applicazione della direttiva 97/5/CE, questa prassi è stata riferita nei casi in cui veniva superato il tempo massimo di esecuzione. Ciò costituisce una circonvenzione illegale dell'obbligo stabilito dalla direttiva 97/5/CE in relazione al tempo di esecuzione.

Trasparenza

Il costo di un pagamento dovrebbe essere fissato in modo trasparente e consentire la comparabilità. Solo quando sono garantite la trasparenza e la comparabilità, il mercato può funzionare in modo efficace. Anche se le date di valuta sono specificate in anticipo, spesso i clienti non sanno come funzionano e non ne comprendono appieno il meccanismo di determinazione del prezzo. Questo elemento di prezzo aggiuntivo non è sempre compreso chiaramente dai clienti, poiché è difficile verificare l'effetto delle date di valuta sul prezzo. Il problema è quindi che le date di valuta introducono un ulteriore strato non trasparente nella struttura delle tariffe e, di conseguenza, rendono difficili i confronti fra i prezzi. L'uso delle date di valuta può così essere assimilato a una "tariffa occulta". I clienti sono perciò diffidenti in relazione all'uso delle date di valuta, e le banche stesse potrebbero beneficiare della maggior trasparenza nei loro rapporti e nella loro posizione rispetto ai clienti.

I servizi della Commissione saranno lieti di ricevere opinioni sull'impatto della bozza di disposizioni descritta di seguito. In particolare, si richiedono commenti sui possibili effetti sull'efficienza del mercato.

* Possibili soluzioni

Anche se la libertà contrattuale e l'autoregolamentazione sono, in genere, le opzioni preferite, vi sono molti argomenti che indicano che l'uso di date di valuta diverse dalla data dell'operazione o di registrazione potrebbe essere considerato incompatibile con i requisiti di trasparenza dei prezzi, concorrenza reale, efficienza dei pagamenti transfrontalieri e tutela dei consumatori.

Pertanto, la Commissione considera due alternative:

(1) mantenere un sistema di autoregolamentazione, ma regolamentare almeno la trasparenza nell'uso delle date di valuta per i pagamenti;

(2) regolamentare, in modo armonizzato, l'uso delle date di valuta nell'ambito dei pagamenti. In questo caso, le disposizioni di legge applicabili a tutti i pagamenti potrebbero essere come segue:

Articolo sulla definizione della data di valuta

"La data di valuta è la data di riferimento usata dal prestatore di servizi di pagamento per il suo cliente per il calcolo degli interessi attivi o passivi."

Articolo sull'uso delle date di valuta

La data di valuta relativa a un'operazione di pagamento non potrà essere diversa dalla [data in cui avviene il flusso di denaro dell'ordine di pagamento presso il relativo prestatore di servizi di pagamento][data di registrazione/operazione].

Allegato 5: PORTABILITÀ DEI NUMERI DI CONTO CORRENTE BANCARIO

* Quale è il problema?

Nel settore delle telecomunicazioni, il principio della portabilità dei numeri di telefono è stato introdotto nella legislazione comunitaria: il cliente può cambiare operatore telefonico, mantenendo lo stesso numero. Questa misura è considerata un elemento essenziale per aumentare la concorrenza: l'obbligo di cambiare il numero di telefono quando si cambia prestatore dei servizi telefonici era un ostacolo notevole. La Commissione ha lanciato l'idea di introdurre un'iniziativa analoga nel settore dei conti bancari/di pagamento nel corso della consultazione preliminare sulla presente comunicazione.

Le risposte preliminari a questa consultazione si sono concentrate su due aspetti: l'utilità e la praticabilità della portabilità dei conti.

Per quanto riguarda l'utilità, si è sottolineato che il fatto di essere in grado di mantenere lo stesso numero di conto per i pagamenti era molto meno utile che nel settore delle telecomunicazioni. Nella maggior parte dei casi, è l'utente dei servizi di pagamento che decide di dare il proprio numero a un'istituzione per un'operazione di pagamento una tantum o periodico. La portabilità potrebbe essere utile soltanto nell'ultimo caso.

Per quanto riguarda la praticabilità, gli studi svolti in alcuni Stati membri (Regno Unito, Paesi Bassi), in cui è stata analizzata la questione della portabilità, hanno dimostrato che il sistema di numerazione appena introdotto [43] a livello comunitario dell'IBAN e del BIC non può funzionare con un sistema simile senza incorrere in rischi eccessivi, provocando problemi per l'elaborazione immediata efficiente.

[43] Regolamento 2560/2001/CE

* Possibili soluzioni

In conseguenza delle consultazione preliminare, la Commissione non intende introdurre misure giuridiche intese a creare la portabilità dei numeri di conto corrente. Il bilancio fra i problemi pratici che si dovrebbero risolvere e i vantaggi che deriverebbero per l'utente dei servizi di pagamento non giustifica una soluzione di portabilità. Inoltre, è improbabile che sostengano i costi di un'operazione simile.

Tuttavia, il sistema di numerazione BIC+IBAN appare un sistema molto complicato, e potrebbe dover essere semplificato, a lungo termine. Pertanto, la Commissione consiglia al settore bancario di avviare studi per creare, a lungo termine, un sistema di numerazione semplificato per i trasferimenti dei crediti nel mercato interno.

Molti di coloro che hanno risposto hanno indicato che una maggior concorrenza potrebbe essere ottenuta tramite misure mirate ad agevolare la mobilità dei clienti (cfr. allegato 6).

Allegato 6: MOBILITA' DEI CLIENTI

* Quale è il problema?

Nella grande maggioranza dei casi, un pagamento si basa su un conto corrente e può essere eseguito soltanto dal conto corrente. L'uso di diversi mezzi di pagamento è un servizio che viene offerto in molti casi in relazione alla gestione di un conto corrente.

In un'economia basata sulla concorrenza, è importante che il cliente sia informato sul prezzo di ciascuno strumento di pagamento, per essere in grado di scegliere. Tuttavia, talvolta gli utenti dei servizi di pagamento preferiscono o devono cambiare fornitore. I clienti in genere non sono molto mobili, perché cambiare un rapporto cliente-banca può essere un'operazione complessa se c'è bisogno di informare tutta una serie di terzi e di ristabilire ordini di pagamento automatico. Inoltre, la Commissione ha ricevuto, di volta in volta, lamentele sui costi eccessivi per la chiusura e il trasferimento di un conto per i pagamenti.

Nel corso della consultazione preliminare sul nuovo quadro normativo, molte parti hanno sottolineato l'esigenza di migliorare la mobilità dei clienti. Le proposte avanzate su come raggiungere questo obiettivo, tuttavia, sono state diverse.

* Possibili soluzioni

Probabilmente è necessario studiare più a fondo le ragioni che sono all'origine degli ostacoli che un cliente incontra quando cambia conto corrente/per i pagamenti. Uno di questi ostacoli potrebbe essere costituito dalle informazioni che si devono dare ai vari debitori/creditori del cliente.

È possibile immaginare che tutte le procedure amministrative relative al cambiamento di conto siano eseguite da un terzo. Per esempio, nei Paesi Bassi il sistema di compensazione (Interpay) ha un ruolo preminente nella trasmissione delle informazioni dal vecchio conto a quello nuovo. Un'altra possibilità è che la collaborazione fra banche debba consentire un passaggio snello. È l'opzione scelta dalla British Bankers' Association (associazione bancaria della Gran Bretagna) che, nel suo codice, sancisce: "7.2 Se si decide di spostare il proprio conto corrente presso un altro istituto di credito, forniremo loro le informazioni sugli ordini fermi e sugli addebiti diretti entro cinque giorni lavorativi (Ridotto a tre giorni lavorativi dal 1° agosto 2003) dalla ricezione della loro richiesta in tal senso ".

Per quanto riguarda le questioni amministrative (per esempio, inviare informazioni sugli ordini fermi dei clienti alla nuova banca), la Commissione ritiene che miglioramenti alla mobilità debbano essere introdotti dal settore tramite l'autoregolamentazione. Questo processo sarà monitorato e, se necessario, la questione potrà essere sollevata dalla Commissione.

Tuttavia, i rappresentanti dei consumatori hanno sottolineato che il principale ostacolo è l'ammontare delle commissioni per la chiusura di un conto. Sono stati dati alcuni esempi delle cosiddette "commissioni amministrative" fino a 80 euro soltanto per i servizi relativi alla chiusura di un conto. Una simile barriera alla mobilità e alla concorrenza può essere giustificata? Tali importi sono eccessivi e non correlati a costi amministrativi, ma sono stabiliti come freno alla mobilità.

Per quanto riguarda le commissioni per la chiusura di un conto, la Commissione ritiene che le spese eccessive costituiscano una barriera alla mobilità. Chiudere un conto è un evento normale nella vita di un conto. Si dovrebbe offrire al cliente almeno una trasparenza completa su queste spese al momento dell'apertura di un conto. Una soluzione meno ottimale sarebbe di vietare qualunque spesa di chiusura o di stabilire un limite superiore ragionevole a tali spese. I servizi della Commissione, comunque, invitano tutte le parti interessate a presentare suggerimenti concreti che facilitino la mobilità dei clienti nei servizi di pagamento.

Allegato 7: LA VALUTAZIONE DELLA SICUREZZA DEGLI STRUMENTI DI PAGAMENTO E DELLE LORO COMPONENTI

* Quale è il problema?

Attualmente, gli strumenti di pagamento e le loro componenti (carte con chip, terminali, ecc.) sono certificati dalle autorità competenti prima di essere immessi sui mercati nazionali dell'UE. Essi sono testati con procedure stabilite dagli organi nazionali di certificazione, ma che non sono armonizzate a livello comunitario (metodologia, tipo e numero di attacchi, ecc.). Il risultato di procedure di collaudo diverse è che:

* Non si ottiene una piena comparabilità fra elementi simili (per esempio, due terminali diversi) testati in Stati membri diversi. Perciò è difficile per le banche, i commercianti e i consumatori sapere in che misura un prodotto è più sicuro di un altro. Questa situazione ha un effetto sulle decisioni degli acquirenti e non favorisce la fiducia degli utenti.

* La certificazione in uno Stato membro non significa automaticamente il riconoscimento negli altri, poiché gli Stati membri potrebbero imporre requisiti di sicurezza diversi o aggiuntivi. In questo caso, il paese con requisiti "più severi" non riconoscerà una certificazione ottenuta in un altro. Questa situazione non incentiva l'interoperabilità e non è in linea con uno dei principi base del mercato interno.

* La certificazione che deve essere avviata in molti paesi richiede più tempo ed è sostanzialmente più costosa. Se si dovesse applicare integralmente il riconoscimento reciproco, i costi complessivi di certificazione potrebbero essere ridotti e i risparmi ottenuti dai produttori potrebbero riflettersi sul prezzo dei componenti, con costi minori per le banche, i commercianti e i consumatori.

Sono stati fatti tentativi di trovare modi oggettivi di valutare la sicurezza degli strumenti di pagamento, in particolare in direzione dell'istituzione di requisiti di sicurezza standard (metodologia CC/PP) [44]. Sembra che vi sia ampio sostegno all'introduzione di questa metodologia, ma in pratica essa non viene attuata rapidamente.

[44] L'esempio più rilevante è costituito dai criteri comuni/profili di tutela (ora, standard ISO IS 15408). In questo processo, i criteri comuni (CC) sono combinati con i profili di tutela (PP), che sono obiettivi di sicurezza relativi a specifiche categorie di strumenti (per esempio, le smart card). Nei PP, le caratteristiche di sicurezza sono valutate a fronte di tutte le minacce che un prodotto e il suo ambiente si trovano ad affrontare. Le garanzie sul livello di sicurezza vengono fornite da organi di certificazione riconosciuti, che in genere operano sotto la supervisione di un'autorità di valutazione. Gli organi di certificazione offrono uno schema di valutazione comune basato su criteri di accr