RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

RELAZIONE ANNUALE 2011 SULL’ASSISTENZA FINANZIARIA PREADESIONE (IPA, PROGRAMMI PHARE, CARDS, STRUMENTO DI PREADESIONE PER LA TURCHIA E STRUMENTO DI TRANSIZIONE)

Sintesi

La presente relazione esamina gli sviluppi più significativi nell’ambito dell’attuazione dell’assistenza preadesione nel 2011[1] e contiene alcune considerazioni sulle prospettive future.

Ulteriori informazioni sulle attività specifiche condotte nel periodo di riferimento sono riportate nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione[2]; esso riunisce in un unico documento sia l’IPA[3] che i precedenti strumenti di preadesione per i Balcani occidentali (i programmi PHARE e CARDS[4], lo strumento di preadesione per la Turchia e lo strumento di transizione).

Pubblicata in un momento cruciale delle prospettive finanziarie 2007-2013, la relazione annuale 2011 rappresenta un’occasione per guardare ai successi del presente e agli insegnamenti tratti al fine di ottenere uno strumento ancora più efficiente per il prossimo quadro finanziario pluriennale attualmente in discussione. La relazione delinea in breve il contesto economico e politico nel quale si sono svolte le attività finanziate dall’UE. Sottolinea i progressi compiuti per migliorare i documenti di pianificazione strategica e programmazione, fornendo resoconti sintetici sull’attuazione dei progetti, sui loro risultati e sul miglioramento in corso del coordinamento dei donatori. L’analisi delle esperienze precedenti, basata anche su valutazioni e conclusioni tratte dalla conferenza IPA del 2011, è utilizzata per formulare alcune raccomandazioni in vista dell’ulteriore miglioramento dell’impatto dei fondi IPA fino al 2013 e oltre.

***

1. L’anno in esame: il contesto economico e politico

Nel corso dell’ultimo anno, si sono registrati ulteriori sviluppi positivi nei paesi interessati dal processo di allargamento, compresi progressi nel campo delle riforme connesse all’UE nella maggior parte dei paesi candidati effettivi[5] e potenziali[6]. Nel 2011 è proseguito il processo di allargamento. Il trattato di adesione della Croazia è stato firmato nel mese di dicembre e anche i negoziati di adesione con l’Islanda hanno continuato ad avanzare. La Commissione ha annunciato un nuovo programma costruttivo per la Turchia. In Montenegro è continuato il processo di riforma, che ha consentito alla Commissione di proporre l’apertura dei negoziati di adesione[7]. Nel mese di ottobre, la Commissione ha espresso il proprio parere sulla domanda di adesione della Serbia all’Unione europea, raccomandando al Consiglio europeo di concedere lo status di candidato al paese e di aprire i negoziati di adesione non appena quest’ultimo avrà realizzato ulteriori progressi nel soddisfare una delle priorità fondamentali in riferimento al Kosovo. Sono stati compiuti ulteriori passi avanti riguardo alla prospettiva europea del Kosovo, anche per quanto riguarda le questioni dei visti e del commercio. Sono stati registrati progressi nel quadro del dialogo Belgrado-Pristina.

A seguito della crisi economica mondiale, nel 2011 tutti i paesi interessati dal processo di allargamento hanno intrapreso un percorso di ripresa, ma solo la Turchia è riuscita a ottenere considerevoli risultati in tal senso. I paesi dei Balcani occidentali si confrontano con tassi di disoccupazione elevati e in crescita, mentre il risanamento di bilancio e la riforma dei mercati del lavoro rimangono le priorità economiche più urgenti. In molti paesi sono state rimandate importanti riforme. L’applicazione della politica del buon governo, lo Stato di diritto e la capacità amministrativa continuano a rappresentare le principali sfide politiche.

2. Verso un’assistenza più efficiente ed efficace: collegare più strettamente l’assistenza alle priorità della politica di allargamento e all’approccio settoriale

Verso un nuovo regolamento IPA per il periodo 2014-2020

A livello strategico, il 2011 è stato contrassegnato dalle attività preparatorie in vista del nuovo strumento di assistenza preadesione per il periodo successivo al 2013. Il risultato del vasto processo di consultazione delle parti interessate, avviato con la conferenza IPA 2010, è confluito in una valutazione ex ante sul futuro strumento di assistenza preadesione e ha contribuito in modo sostanziale alla definizione della proposta per il regolamento dell’IPA II, che la Commissione ha adottato il 7 dicembre 2011 come parte del pacchetto degli strumenti di azione esterna. In linea con il contributo fornito dai soggetti interessati nell’ambito della conferenza IPA 2011, la proposta della Commissione è derivata dalla visione di uno strumento IPA rinnovato che dovrebbe rendere l’assistenza finanziaria preadesione più strategica e orientata ai risultati, basata su una pianificazione e programmazione più a lungo termine conformemente alla strategia e alle priorità dell’allargamento; più coerente nel sostegno concesso nell’ambito delle attuali componenti; più flessibile e mirata alle necessità e alle capacità dei paesi beneficiari in un contesto di allargamento; più efficiente, efficace e semplice nel quadro di un approccio comune che si applica alla totalità degli strumenti d’azione interni ed esterni dell’UE nel prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020[8]. La riforma della pubblica amministrazione, il buon governo, lo Stato di diritto e la lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata, nonché lo sviluppo socioeconomico e la cooperazione regionale, rimarranno un elemento chiave per la futura assistenza preadesione.

I lavori sul nuovo strumento continueranno nel 2012 e nel 2013. Mentre la proposta di regolamento dell’IPA II è soggetta a discussione e negoziati in seno al Parlamento e al Consiglio, in vista dell’adozione secondo la procedura legislativa ordinaria entro la fine del 2012 o l’inizio del 2013, la Commissione preparerà il progetto del regolamento che attua l’IPA e i documenti di pianificazione strategica, completando in questo modo il quadro di programmazione ed erogazione dell’assistenza IPA II. Il quadro di pianificazione strategica si ispirerà ai metodi in uso nell’UE per i fondi strutturali, con un quadro strategico comune globale dell’IPA che stabilirà la politica generale di assistenza e i documenti di strategia nazionale e multipaese per l’intero periodo del prossimo quadro finanziario pluriennale. Verranno in seguito predisposti i programmi operativi settoriali (pluriennali) per l’attuazione dei documenti di strategia. Ciò implicherà, per i paesi interessati dal processo di adesione, l’ideazione di strategie nazionali globali che l’IPA II possa sostenere. I paesi IPA dovrebbero sforzarsi di garantire un forte coinvolgimento locale e un ampio consenso sulle strategie da attuare e al miglioramento delle capacità di pianificare, mettere in atto e monitorare la loro attuazione, come pure di integrare tali elementi nel più ampio contesto dei preparativi per l’adesione all’UE.

3. VERSO UN’ASSISTENZA PIÙ EFFICIENTE: ATTUAZIONE GRADUALE DELL’APPROCCIO SETTORIALE ALLE PRIORITÀ DELLA POLITICA DI ALLARGAMENTO

L’approccio settoriale

Nel 2011, la Commissione ha continuato a lavorare per introdurre un approccio più globale e per estendere gradualmente quest’ultimo a tutte le priorità politiche dell’assistenza preadesione. Con il sostegno della Fondazione europea per la formazione professionale, nel mese di giugno ha organizzato una formazione pilota della durata di tre giorni nel campo del sostegno settoriale, concepita per l’ambito dell’allargamento e per fornire al personale della sede centrale e delle delegazioni UE nei paesi interessati dal processo di allargamento una più profonda comprensione di come il sostegno realizzato mediante programmi settoriali o approcci più sistematici basati sui programmi possa contribuire a rendere più sostenibile e orientata ai risultati l’assistenza preadesione. Sono stati utilizzati studi di casi ed esempi di applicazioni pratiche ed esperienze, anche provenienti dal Kosovo (sviluppo di un approccio settoriale nell’istruzione), dalla Turchia (valutazione della gestione della finanza pubblica) e dalla Serbia (definizione di indicatori per il settore della giustizia) allo scopo di aiutare i partecipanti a sviluppare un approccio alla programmazione basato su politiche settoriali e piani d’azione nazionali, nonché su una migliore valutazione delle necessità e analisi dei rischi. Ciò consentirà in definitiva l’allineamento con i sistemi e le istituzioni dei paesi beneficiari, sviluppando in questo modo le capacità e aumentando l’assorbimento degli aiuti. Il riscontro ottenuto dalla formazione è stato complessivamente positivo. Un dibattito costruttivo e partecipato ha permesso di rafforzare la conoscenza e l’impegno.

La formazione ha portato alla conclusione generale che il passaggio da un approccio basato sui progetti a un approccio settoriale necessita di tempo e può avvenire unicamente in maniera graduale. Non esiste alcuna “ricetta” già pronta per attuare l’approccio settoriale, né alcun modello unico applicabile a tutti i paesi.

Come seguito a tale formazione, la Commissione ha istituito un’apposita “task force” per rendere operativo l’approccio settoriale per tutte le priorità politiche dei paesi interessati dal processo di allargamento. Tra le altre misure previste figurano la revisione della Guida e dei modelli di programmazione dell’IPA affinché la programmazione pluriennale possa già iniziare nel periodo 2012-2013 e, in seguito, allinearsi progressivamente con un approccio settoriale. Una prima revisione dei modelli di programmazione è stata completata alla fine del 2011. Questo ha comportato per i paesi beneficiari la preparazione di schede identificative dei settori come fase preliminare per l’elaborazione dei programmi e, ove necessario, di schede identificative dei progetti. Ulteriori revisioni dei modelli di programmazione proseguiranno nel 2012 insieme a una revisione generale della Guida di programmazione.

Nel 2012 la Commissione continuerà altresì a offrire al personale delle delegazioni UE e dei beneficiari seminari e workshop sugli approcci settoriali. Nel 2012 dovrebbe, inoltre, avere inizio un progetto congiunto attuato dalla Commissione e dalla Banca mondiale sul monitoraggio, gli indicatori e la valutazione nei Balcani occidentali e in Turchia, la cui discussione è stata avviata nel 2011. La pertinenza di tale progetto e, in generale, dell’attività di monitoraggio e valutazione nel più ampio contesto dell’attuazione dell’approccio settoriale, risiede nell’aspettativa che quadri di valutazione delle prestazioni, che stabiliscono obiettivi più chiari e indicatori misurabili per un settore, consentiranno di quantificare i progressi e nel fatto che un monitoraggio regolare permetterà di assicurare che, qualora un programma relativo a un determinato settore non conseguisse i propri obiettivi, possano essere presi provvedimenti per riportare l’attuazione nella giusta direzione.

Principali insegnamenti tratti dalle valutazioni

Da una valutazione finalizzata a sostenere la preparazione di strumenti finanziari preadesione dopo il 2013 è emerso che esistono forti motivazioni alla base di un futuro strumento finanziario preadesione. L’opzione preferita dai valutatori è stata il proseguimento dell’attuale programma con livelli simili di finanziamenti da parte dell’UE. La valutazione ha concluso altresì che grazie ai vantaggi economici e di più ampio raggio che l’UE può trarre dall’allargamento, che comprenda gli attuali beneficiari, il costo per l’Unione di un nuovo strumento finanziario sarebbe più che compensato.

La prima parte di una valutazione tematica del sostegno dell’UE alla società civile nei Balcani occidentali e in Turchia ha fornito una valutazione sulla logica di intervento concludendo che gli interventi sono in linea con gli obiettivi identificati dai MIPD[9]. Tuttavia, la misurazione dei progressi è ostacolata dalla mancanza di indicatori sufficientemente SMART[10] e dall’ampia definizione di obiettivi strategici.

Una valutazione del gemellaggio in Turchia ha concluso che la grande maggioranza dei progetti di gemellaggio in tale paese ha raggiunto i propri obiettivi e che la presenza di sinergie tra i progetti di gemellaggio e gli altri progetti finanziati dall’UE e/o dai donatori ha rappresentato un fattore chiave a sostegno di tale successo. Quanto a progetti di gemellaggio che non sono riusciti a conseguire i propri obiettivi, tra le ragioni più comuni del fallimento figurano: la mancanza di impegno politico, i problemi legati agli appalti, la mobilitazione inadeguata degli esperti dalle istituzioni degli Stati membri e la valutazione obsoleta delle necessità.

Una valutazione strategica intermedia della cooperazione regionale nei Balcani occidentali e in Turchia ha rilevato che si potrebbe migliorare la programmazione potenziando la titolarità dei beneficiari dei programmi regionali, nonché attraverso una migliore interazione con le parti interessate. Dalla valutazione è altresì emerso che occorre rafforzare la coerenza tra i programmi IPA regionali e nazionali attraverso una condivisione più sistematica delle informazioni durante la fase di programmazione. Gli obiettivi generali dovrebbero essere più strettamente collegati agli obiettivi dei progetti e diventare misurabili attraverso indicatori SMART. La valutazione ha concluso che l’efficienza e l’efficacia stanno lentamente migliorando.

Una valutazione tematica delle attività di informazione e comunicazione finanziate dall’IPA ha concluso che mentre gli obiettivi generali di tali attività risultano chiari e coerenti a livello di sede centrale e delegazioni, gli obiettivi specifici sono troppo ampi e non soddisfano i criteri SMART. I fondi IPA per l’informazione e la comunicazione sono stati generalmente utilizzati in maniera efficiente. È possibile, tuttavia, accrescere tale efficienza riducendo le attività di efficacia limitata e concentrando maggiormente le risorse su un minor numero di attività. Le attività di informazione e comunicazione sono chiaramente visibili ed efficaci per un pubblico interessato all’allargamento, ma lo sono meno per un pubblico “non informato” o per il grande pubblico.

Inoltre, è stata portata a termine una valutazione tematica dell’assistenza preadesione multibeneficiari dell’UE ai Balcani occidentali e alla Turchia nei settori dell’ambiente e della riduzione del rischio di catastrofi, la quale ha riscontrato che gli obiettivi sono troppo ampi e non sufficientemente collegati tra le varie fasi della programmazione. Un contributo fondamentale dei programmi multibeneficiari è poi consistito nella promozione del cambiamento istituzionale dei beneficiari verso una maggiore collaborazione sulle questioni ambientali e della riduzione del rischio di catastrofi mediante la promozione di reti e la condivisione di esperienze. L’impatto e la sostenibilità dei programmi è ostacolata dal differente impegno e dalla diversa titolarità dei paesi beneficiari, i quali spesso vi dedicano risorse umane e finanziarie limitate e a volte non pianificano attività di follow-up oltre l’assistenza UE. I progetti pluriennali a lungo termine hanno dimostrato la loro efficacia nel creare legami sostenibili tra i partecipanti al di fuori dell’attuazione dei progetti. Tuttavia, la valutazione ha altresì rilevato che le attività di divulgazione e visibilità non sono pienamente efficaci nel promuovere la sostenibilità.

Cooperazione con la comunità dei donatori nell’ambito dell’efficacia degli aiuti

Nel 2011, la Commissione ha continuato a portare avanti il programma di coordinamento dei donatori relativamente a diverse questioni, tra cui l’ottimizzazione dell’efficacia degli aiuti e la dimostrazione dei risultati e dell’impatto. Nel corso di un’importante riunione organizzata dall’OCSE nel febbraio 2011 sono emerse alcune questioni evidenti. A conclusione dell’evento è stata ribadita la necessità che i donatori avviino sistemi di misurazione per contribuire al rafforzamento dei relativi sistemi nei paesi beneficiari e per sostenere una raccolta di dati rigorosa e a lungo termine che soddisfi le esigenze di molteplici parti. La prassi futura dovrà promuovere una maggiore convergenza tra la domanda e l’offerta per quanto riguarda le relazioni sui risultati. Un monitoraggio e una valutazione congiunti possono aiutare a superare i problemi di attribuzione nella valutazione dell’efficacia dei programmi e delle strategie, nonché della complementarietà degli sforzi sostenuti dai diversi partner. La questione dei risultati ha rappresentato un tema fondamentale durante il IV Forum ad alto livello sull’efficacia degli aiuti tenutosi a Busan nel novembre 2011.

La Commissione si è occupata della questione dei “risultati” attraverso un apposito gruppo di esperti UE sui risultati istituito nel novembre 2011, al quale partecipano esperti provenienti dagli Stati membri e altri donatori. Uno degli obiettivi del gruppo per il 2012 consiste nello sviluppo di un approccio comune dell’UE ai risultati, come indicato nelle conclusioni del Consiglio del 14 maggio 2012 in merito alla comunicazione “Un programma di cambiamento”. Nel 2012, la Commissione esaminerà la possibilità di sviluppare un quadro comune per i risultati dell’UE che possa anche fungere da quadro di riferimento per la misurazione e la comunicazione dei risultati della futura assistenza preadesione.

Nel 2012, inoltre, la Commissione continuerà a lavorare per rendere disponibili i dati sull’assistenza finanziaria preadesione conformemente allo standard IATI[11] sulla pubblicazione delle informazioni sugli aiuti.

L’importanza di una migliore comunicazione dei risultati e dell’adozione di un approccio più orientato ai risultati nella progettazione del programma è stata sollevata dai membri della direzione sviluppo e cooperazione in seno all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico anche nel quadro del dibattito sulla Valutazione inter pares dell’UE 2011-2012 realizzata dal CAS dell’OCSE e alla quale la Commissione ha fornito il proprio contributo. Per quanto riguarda l’assistenza preadesione, la Commissione ha sottolineato come i principi di efficacia degli aiuti siano stati inseriti nella politica di allargamento e nel relativo strumento finanziario (IPA): titolarità e allineamento rivestono un ruolo chiave nel processo di preadesione; l’approccio settoriale viene gradualmente esteso alla gestione dell’assistenza IPA, con un’attenzione a settori fondamentali come la giustizia e gli affari interni nei paesi interessati dal processo di allargamento; la cooperazione con gli altri donatori, comprese le istituzioni finanziarie europee e internazionali (per esempio nel quadro del WBIF[12]) e gli Stati membri dell’UE (attraverso il gemellaggio), è in aumento; il sostegno al bilancio è già considerato come una possibile modalità di aiuto e dovrebbe continuare a esserlo nell’ambito dell’IPA II in presenza delle necessarie condizioni preliminari e garanzie.

La Commissione ha altresì sottolineato come la prospettiva di adesione all’UE eserciti una forte influenza politica sulle riforme ricordando al contempo che, nell’ambito della preparazione dei paesi beneficiari all’ingresso nell’UE, l’assistenza preadesione persegue anche un obiettivo di sviluppo (è considerata aiuto pubblico allo sviluppo (APS), con l’eccezione del caso della Croazia). È possibile attendersi ulteriori sviluppi dall’IPA II in linea con un approccio più orientato ai risultati, con un’attenzione maggiore agli indicatori per la misurazione dei risultati e dell’impatto e con la possibilità di prevedere esborsi finanziari per premiare i buoni risultati ottenuti.

I lavori continueranno nel 2012 per assicurare che l’assistenza preadesione sia in linea con le varie iniziative interne alla Commissione, agli Stati membri e alla più vasta comunità dei donatori, al fine di migliorare il coordinamento di questi ultimi e l’efficacia degli aiuti, nonché per dimostrare i risultati.

4. Punti salienti dell’attuazione e del completamento del programma nel 2011

Modalità e strutture di attuazione

Rispetto agli anni precedenti, i risultati ottenuti nel 2011 mostrano un progresso sostanziale sul versante dell’aggiudicazione dei contratti nella maggior parte dei paesi beneficiari, specialmente quelli rivolti verso un sistema di gestione decentrato dell’assistenza.

Per la Croazia, il 2011 ha segnato il culmine dei negoziati di adesione all’Unione europea, chiusi il 30 giugno 2011 e seguiti dalla firma del trattato di adesione il 9 dicembre 2011.

L’attuazione dell’assistenza finanziaria dell’UE in Croazia nel 2011, anch’essa in linea con le priorità selezionate per il MIPD 2011-2013, ha accompagnato tali sviluppi sostenendo il completamento delle riforme e lo sviluppo delle capacità nei settori fondamentali necessari per l’assunzione degli obblighi derivanti dall’adesione, come la giustizia e gli affari interni o la riforma della pubblica amministrazione, nonché proseguendo gli sforzi finalizzati a preparare la Croazia all’uso dei fondi postadesione. Il programma IPA 2011 di 39,159 milioni di euro è coerente con queste priorità.

Una relazione speciale della Corte dei conti, portata a termine dopo l’incontro dell’ottobre 2011 tra la Corte e la Commissione, ha concluso che l’assistenza preadesione dell’UE sta offrendo un contributo significativo al sostegno dei preparativi della Croazia per la gestione dei fondi strutturali e di coesione. Ha sottolineato altresì la necessità di ulteriori progressi nello sviluppo delle capacità per la gestione dei fondi UE.

Nel 2011, in Turchia sono stati osservati sviluppi positivi nella gestione dell’assistenza finanziaria. Il paese sta migliorando costantemente le capacità delle istituzioni chiave incaricate della programmazione, dell’attuazione e del monitoraggio dei fondi UE. L’attuazione dei progetti IPA, nell’ambito di tutte le sue componenti, è in fase avanzata e inizia a mostrare un impatto significativo, dal momento che sta per essere concesso il conferimento dei poteri di gestione a tutte le strutture operative necessarie alla gestione dei fondi IPA.

Importanti riforme hanno migliorato la programmazione dei fondi, con il nuovo MIPD 2011‑2013, adottato nel giugno 2011, che segue la logica dell’approccio settoriale. Si è iniziato a lavorare a un approccio alla programmazione più strategico, mirato e inclusivo mentre la programmazione dei fondi 2011 per il sostegno alla transizione e lo sviluppo istituzionale (componente I) si è concentrata su un numero limitato di settori identificati dal MIPD, con progetti di più ampia portata rivolti alle priorità del processo di adesione, nonché allineati con le priorità settoriali, per un valore complessivo del contributo UE pari a 229,968 milioni di euro. In seguito alle elezioni di giugno 2011, è stata rivolta particolare attenzione alle priorità del settore della giustizia, degli affari interni e dei diritti fondamentali allo scopo di attuare le riforme necessarie per creare un sistema giudiziario indipendente ed efficiente e organismi preposti all’applicazione della legge, nonché sviluppare un dialogo con la società civile.

Sono stati altresì compiuti sforzi per migliorare il monitoraggio dei fondi attraverso la riforma del sistema di monitoraggio, la definizione dei ruoli e delle responsabilità di ciascuna istituzione e dei vari strumenti disponibili a tal fine, nonché mediante il rafforzamento delle capacità delle autorità turche.

A seguito della domanda di adesione all’UE dell’Islanda nel luglio 2009, e conseguentemente al livello di sviluppo economico e sociale del paese e al suo ampio grado di allineamento con la legislazione UE (l’Islanda è membro dello Spazio economico europeo - SEE e di Schengen), il sostegno finanziario dell’IPA al paese deve essere attuato esclusivamente nell’ambito della componente I “sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale”.

Il documento di programmazione indicativa pluriennale (MIPD) per il periodo 2011-2013, che rappresenta il principale documento di programmazione strategico per l’assistenza finanziaria in Islanda a titolo dello strumento IPA, è stato adottato l’8 aprile 2011.

Sulla base delle priorità stabilite dal MIPD 2011-2013, il 2 dicembre 2011 è stato adottato un programma nazionale IPA 2011 per l’Islanda. Il MIPD individua due obiettivi strategici da finanziare nell’ambito dell’assistenza IPA: da un lato, potenziare ulteriormente la capacità dell’Islanda di assumersi gli obblighi derivanti dall’adesione sostenendo lo sviluppo delle capacità istituzionali di recepire e attuare l’acquis e, dall’altro, rafforzare le capacità istituzionali del paese nei preparativi per la partecipazione ai fondi strutturali e ad altri fondi dell’UE e per l’attuazione di questi.

Il programma per il 2011 sosterrà sette progetti. Il bilancio ammonta a 12 milioni di euro ed è stato preso in considerazione l’equilibro tra i due assi prioritari stabiliti dal MIPD.

L’ex Repubblica jugoslava di Macedonia ha portato avanti le riforme connesse all’adesione con il sostegno dell’IPA, sebbene le principali problematiche siano rimaste irrisolte nel 2011. Per la prima volta sono state attuate tutte le componenti IPA nell’ambito della gestione decentrata, fatta eccezione per la componente II - Cooperazione transfrontaliera. Ne consegue che la gestione dei programmi viene effettuata dalle autorità nazionali competenti, attualmente soggette a controlli ex ante da parte della Commissione europea.

L’efficienza della pubblica amministrazione è risultata scarsa a causa della complessità delle procedure, di carenze a livello di personale e del frequente avvicendamento dei funzionari. Rispetto agli anni precedenti, il paese beneficiario ha profuso sforzi maggiori per utilizzare i fondi disponibili provenienti da tutte le componenti IPA, nonostante gli evidenti ritardi in relazione agli appalti. La disponibilità limitata di esperti competenti nel redigere documenti di gara o valutare proposte ha ostacolato le procedure di appalto interessando prevalentemente le componenti I, III e IV dell’IPA. È stata rilevata una differenza di impegno e capacità tra i ministeri competenti. Occorrono una maggiore consapevolezza e un più fermo impegno in termini di sviluppo delle capacità per assorbire con successo i fondi IPA. A tal fine, risulta inoltre indispensabile una maggiore partecipazione nel settore della programmazione strategica e della preparazione dei progetti per il futuro.

Il programma nazionale per il 2011 della componente I, con un contributo UE pari a 28,903 milioni di euro, è stato approvato parallelamente a un più semplice raggruppamento per settore dei progetti e rispettando le principali priorità di riforma del paese. Il sostegno dell’UE programmato precedentemente nell’ambito dell’IPA 2007-2008 e gestito dalla delegazione UE è stato pienamente assegnato.

Il Montenegro ha continuato a impegnarsi per tutto il 2011 per affrontare i settori prioritari chiave evidenziati dal parere del 2010 espresso dalla Commissione. I progressi compiuti dal paese sono stati confermati dalla raccomandazione della Commissione europea, dell’ottobre 2011, di aprire i negoziati di adesione. L’assistenza al Montenegro nell’ambito dell’IPA nel 2011 ha ulteriormente sostenuto il progresso e gli forzi di riforma delle autorità nazionali, come evidenziato dal monitoraggio in atto e dalle relazioni da parte della Commissione.

La maggior parte dell’assistenza IPA è stata programmata nell’ambito della componente I - Sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale, con un contributo totale da parte dell’UE pari a 26,494 milioni di euro. L’attuazione dei fondi IPA ha continuato a essere principalmente responsabilità della delegazione dell’UE a Podgorica. Contestualmente, le autorità montenegrine hanno avviato i preparativi per procedere verso la gestione decentrata. Poiché il paese ha ricevuto lo status di paese candidato nel dicembre 2010, i fondi IPA per il Montenegro hanno altresì sostenuto le autorità nazionali nei preparativi necessari per la gestione dell’assistenza nell’ambito delle componenti IPA “sviluppo regionale”, “sviluppo delle risorse umane”, nonché “agricoltura e sviluppo rurale”.

L’assistenza finanziaria dell’UE all’Albania ha svolto un ruolo importante durante il 2011 nel sostenere ulteriormente il paese nella sua strada verso l’integrazione europea. I progetti in corso nei settori della giustizia e degli affari interni, della riforma della pubblica amministrazione e della lotta alla corruzione hanno compiuto ulteriori passi avanti e hanno mostrato risultati concreti. Tale sostegno è stato importante per l’Albania al fine di soddisfare le priorità fondamentali elencate nel parere espresso dalla Commissione nel 2010 sulla domanda di adesione dell’Albania all’Unione europea.

Si sono registrati progressi generali nei progetti infrastrutturali, in particolare nel settore dei trasporti (costruzione di strade rurali), mentre i progressi nel settore idrico (costruzione di impianti di trattamento delle acque) sono stati più lenti a causa, in parte, di questioni irrisolte in materia di diritti di proprietà. Le autorità albanesi devono altresì concentrarsi sulla manutenzione a lungo termine dei progetti infrastrutturali.

Molti progetti di assistenza tecnica hanno continuato a sostenere diversi ministeri competenti e istituzioni statali, con la conseguente preparazione di numerosi e importanti strumenti legislativi per l’allineamento con l’acquis. Nel 2011, tuttavia, la situazione di stallo politico tra la coalizione al governo e l’opposizione – superata poi da un accordo politico in novembre –, ha impedito di compiere progressi sostanziali nell’adozione dei principali strumenti legislativi.

La percentuale dei fondi assegnati nell’ambito dei programmi IPA 2007, 2008, 2009 e 2010 è molto elevata, a continuazione dell’andamento positivo iniziato nel 2009.

Un ulteriore progresso è stato compiuto nella preparazione della gestione decentrata dei fondi IPA. Nell’ambito della componente I dell’IPA, sono stati posti in essere le strutture e i sistemi principali e l’Albania ha presentato la propria domanda per il conferimento della gestione a inizio 2012. I revisori della Commissione europea stanno attualmente analizzando la domanda. Sono altresì proseguiti i lavori sulle componenti da II a V dell’IPA, con la componente V maggiormente avanzata rispetto alle altre.

Il 2011 è stato inoltre caratterizzato da ulteriori progressi verso una programmazione settoriale. Rimangono aperte alcune questioni in merito alla sua applicazione pratica, nello specifico la necessità del governo albanese di sviluppare una prospettiva realistica di bilancio a medio termine per le strategie settoriali in atto.

Nel corso del 2011, la Serbia ha ricevuto dall’IPA assistenza finanziaria preadesione nell’ambito delle prime due componenti (Sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale e Cooperazione transfrontaliera) ancora gestite dalla delegazione dell’UE a Belgrado. Il contributo dell’UE stanziato nel 2011 per la componente I dell’IPA è stato di 178,556 milioni di euro.

La Serbia ha proseguito i preparativi per la gestione decentrata dei fondi UE per le componenti I, II, III e IV completando la fase di eliminazione delle lacune nel dicembre del 2011. Di conseguenza, nel gennaio 2012 è stata avviata l’assistenza tecnica finanziata dall’IPA per effettuare la valutazione della conformità.

Il programma nazionale IPA 2011 è stato adottato dalla Commissione europea l’8 luglio 2011. È stata rivolta particolare attenzione alla preparazione per l’introduzione graduale di un approccio settoriale.

È proseguito il miglioramento della capacità di assorbimento finanziario. Alla fine del 2011, la delegazione UE gestiva un portafoglio di 708 progetti in corso con importi elevati destinati a settori come la riforma della pubblica amministrazione (26,3 milioni di euro), giustizia e affari interni (11,95 milioni di euro) e sviluppo sociale (32,1 milioni di euro).

La definizione delle priorità settoriali è stata ottenuta da 8 gruppi di lavoro settoriali costituiti per la prima volta da soggetti interessati, governativi e non, sulla base del documento di programmazione indicativa pluriennale (MIPD) 2011-13, della relazione annuale sullo stato di avanzamento, della valutazione delle necessità della Serbia in termini di assistenza internazionale, nonché di una valutazione della qualità dei documenti strategici esistenti.

Durante il 2011 l’assistenza finanziaria dell’UE alla Bosnia-Erzegovina ha svolto un ruolo importante nel sostenere il paese nel suo cammino verso l’integrazione europea. L’IPA ha continuato a sostenere gli sforzi compiuti dal paese per soddisfare i requisiti del processo di adesione all’UE e nell’adempiere agli obblighi derivanti dall’accordo di stabilizzazione e di associazione e dall’accordo interinale. Le priorità per il 2011 si sono concentrate in particolare sulla riforma della pubblica amministrazione e sul rafforzamento dello Stato di diritto e hanno puntato altresì ad alleviare le pesanti conseguenze della crisi economica e finanziaria. Il contributo UE stanziato nel 2011 è stato di 92,885 milioni di euro.

L’attuazione dell’assistenza finanziaria dell’UE nel 2011 ha mostrato risultati concreti, tra cui l’adozione del piano d’azione rivisto per la strategia di riforma della pubblica amministrazione, l’introduzione della pubblicazione elettronica degli avvisi di gara e l’installazione di 34 reti di stazioni permanenti GPS in tutto il paese, che hanno favorito l’accurata misurazione delle lottizzazioni. Tra gli ulteriori risultati tangibili figurano anche la creazione di un consiglio per le piccole e medie imprese (PMI), la costruzione di collettori fognari a Zivinice e la positiva realizzazione della prima campagna nazionale di vaccinazione antirabbica.

L’ufficio dell’Unione europea in Kosovo (EUO) ha continuato a gestire l’attuazione dell’assistenza dell’UE nel paese, riuscendo a superare i propri obiettivi finanziari, in termini sia di contratti che di pagamenti. I preparativi del programma annuale IPA 2011 per il Kosovo sono stati portati a termine con l’erogazione di 62,900 milioni di euro ed è iniziata la programmazione dei programmi annuali 2012 e 2013. La partecipazione del Kosovo al programma di cooperazione transfrontaliera dell’IPA ha registrato progressi soddisfacenti nel 2011; sono stati firmati i primi accordi di finanziamento per i programmi, con la preparazione di programmi di cooperazione transfrontaliera con l’Albania e l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia, ed è stato finalizzato e successivamente adottato nel dicembre del 2011 un ulteriore programma con il Montenegro. Per quanto riguarda i progetti, tra i successi più importanti figurano la ricostruzione degli ultimi cinque ponti sulla strada M2 che collega il Kosovo con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Inoltre, nel 2011, il Kosovo ha svolto dopo circa trent’anni il primo censimento della popolazione e delle abitazioni, che ha fornito valide informazioni statistiche sulla popolazione e sulle condizioni di vita, importanti per la pianificazione politica nel prossimo decennio. Il censimento è stato finanziato tramite un fondo fiduciario cofinanziato dall’IPA 2010.

5. TAIEX[13] COMPIE QUINDICI ANNI

Nel 2011 ricorreva il quindicesimo anniversario di TAIEX. Mentre si confermano i principi di base al centro delle attività del TAIEX, lo strumento viene costantemente aggiornato per rispondere alle sfide attuali nelle regioni dell’allargamento, con almeno 10 milioni di euro spesi all’interno dei paesi beneficiari dell’IPA.

I punti di forza che hanno reso e fanno tutt’ora di TAIEX un successo sono:

– TITOLARITÀ DEL PAESE PARTNER (OWNERSHIP): TAIEX è uno strumento prevalentemente basato sulla domanda; i beneficiari identificano e inoltrano richieste di assistenza specifica e personalizzata. Le attività sono elaborate su misura per venire incontro alle richieste dei beneficiari;

– ELIMINAZIONE DELLE CARENZE: TAIEX può svolgere un ruolo complementare alle più ampie attività di assistenza (gemellaggio, assistenza tecnica) e può fornire agli esperti le competenze per “l’eliminazione delle carenze” non coperte da altri programmi di sostegno;

– RISPOSTA TEMPESTIVA: l’assistenza viene generalmente fornita in tempi brevi e ristretti;

– peer-to-peer: TAIEX si basa sul lavoro dei funzionari pubblici degli Stati membri che attuano la legislazione dell’UE e sono disposti a, e in grado di, condividere le proprie competenze tecniche con le entità omologhe provenienti dalle amministrazioni dei beneficiari.

L’assistenza tecnica a medio termine, una sequenza di interventi a breve termine concordata in anticipo e poi attuata, è cresciuta nei settori dell’agricoltura e della sicurezza alimentare. Al momento, tale approccio è utilizzato dall’assistenza TAIEX in Islanda e in Kosovo.

Al di fuori delle classiche attività TAIEX, il programma “People-to-people” (P2P) ha consolidato il proprio contributo al rafforzamento del ruolo della società civile nel processo democratico nell’ambito dell’allargamento. Nel 2011, è stato lanciato un nuovo programma, lo strumento per l’amministrazione locale (LAF), allo scopo di rafforzare la capacità delle autorità locali e regionali di prepararsi all’adesione all’UE. Per l’applicazione pratica delle attività TAIEX, la Commissione europea ha fatto affidamento sul sostegno esterno del fornitore di servizi “Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit” (GIZ).

6. COOPERAZIONE E PROGRAMMI REGIONALI

Sono stati compiuti progressi nella cooperazione regionale nei Balcani occidentali nei settori della giustizia e degli affari interni, delle statistiche, dell’energia, della tutela dell’ambiente e della protezione civile, del patrimonio culturale e del rientro dei rifugiati. La scuola regionale dell’amministrazione pubblica (ReSPA) è al momento pienamente operativa. Nuovi accordi bilaterali riguardanti la cooperazione di polizia e l’assistenza giudiziaria reciproca rappresentano segnali incoraggianti dell’impegno di diversi paesi dei Balcani occidentali nel rafforzamento della cooperazione giudiziaria. Sono stati compiuti sforzi analoghi per promuovere e agevolare la cooperazione locale e regionale a livello di governo nonché mediante l’inclusione di organizzazioni non governative, allo scopo di procedere verso una riconciliazione duratura, nello specifico attraverso l’iniziativa Igman, l’iniziativa RECOM sulla riconciliazione e il processo di Sarajevo sul rientro dei rifugiati.

La Commissione europea, in collaborazione con il ministero degli Esteri norvegese, ha organizzato la 4a riunione del comitato direttivo del quadro per gli investimenti dei Balcani occidentali (WBIF) nel giugno 2011 ad Hamar, in Norvegia. Il comitato ha approvato sovvenzioni per un valore superiore a 21 milioni di euro per 19 progetti nella regione. Questi comprendevano, per esempio, uno studio di prefattibilità per il progetto regionale del gasdotto ionico/adriatico (della lunghezza totale di 520 km) che contribuisce alla costruzione di un circuito del gas regionale, uno studio di fattibilità per un collegamento elettrico a 400 kV tra la Serbia, il Montenegro e la Bosnia-Erzegovina e la preparazione per la costruzione e l’ulteriore sviluppo del centro regionale per l’apprendimento imprenditoriale in Croazia.

Durante la 5a riunione del comitato direttivo del WBIF, svoltasi in Lussemburgo nel dicembre 2011, sono state approvate 22 sovvenzioni per un valore totale di 59 milioni di euro. Si prevede che tali sovvenzioni possano in futuro mobilitare prestiti e finanziamenti per oltre 1 miliardo di euro delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) per investimenti nelle infrastrutture. Il comitato direttivo ha approvato lo strumento per lo sviluppo e l’innovazione delle imprese nei Balcani occidentali (EDIF), finanziato nell’ambito del programma multibeneficiari IPA 2011, quale prima azione nel quadro dello sviluppo del settore privato che il WBIF deve finanziare.

Nel 2011, e fin dalla creazione del WBIF nel dicembre 2009, la riserva di progetti è cresciuta fino a rappresentare 123 sovvenzioni per un valore di 220 milioni di euro, il che attiverà circa 5 miliardi di euro in prestiti e un potenziale investimento totale di circa 10 miliardi nei cinque settori chiave: energia, ambiente, trasporti, questioni sociali e sviluppo del settore privato.

Conclusioni

Il 2011 è stato caratterizzato da un importante passo avanti nel rendere più strategica, coerente e orientata ai risultati l’assistenza ai paesi interessati dal processo di allargamento, come parte integrante della relativa strategia. Il quadro di pianificazione giuridica e strategica proposto dalla Commissione per offrire l’assistenza preadesione dal 2014 in poi rinforzerà il suo legame con il monitoraggio politico e la rendicontazione e porrà in essere un quadro finalizzato ai risultati, che sia d’impatto e che premi i successi ottenuti. Ciò contribuirà ad aumentare ulteriormente il valore aggiunto dei fondi UE assegnati ai paesi dell’allargamento creando incentivi maggiori per la trasformazione delle loro società, dei sistemi giuridici e delle economie, necessaria per l’ingresso nell’UE, a reciproco vantaggio dell’Unione e dei paesi beneficiari dell’IPA e dei loro cittadini.

Situazione dell’attuazione dell’assistenza finanziaria IPA al 31 dicembre 2011, quale percentuale del totale dei fondi impegnati (2007-2011)

Al 31 dicembre 2011 – Componente I dell’IPA attuata dalla DG Allargamento:

Mio EUR || Impegnati || Oggetto di contratto || Percentuale || Versati || Percentuale

Albania || 348,37 || 233,69 || 67,1% || 102,45 || 29,4%

Bosnia-Erzegovina || 389,83 || 186,98 || 48,0% || 103,26 || 26,5%

Croazia || 206,06 || 100,62 || 48,8% || 71,19 || 34,5%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 174,02 || 66,66 || 38,3% || 48,53 || 27,9%

Islanda || 12,00 || 0,00 || 0,0% || 0,00 || 0,0%

Kosovo || 475,10 || 341,42 || 71,9% || 211,48 || 44,5%

Montenegro || 134,24 || 89,83 || 66,9% || 61,02 || 45,5%

Serbia || 857,39 || 593,38 || 69,2% || 380,14 || 44,3%

Turchia || 1 164,66 || 597,40 || 51,3% || 425,14 || 36,5%

Multibeneficiari || 729,18 || 597,32 || 81,9% || 431,30 || 59,1%

Totale || 4 490,85 || 2 807,30 || 62,5% || 1 834,51 || 40,8%

Al 31 dicembre 2011 – Componente II dell’IPA attuata dalla DG Allargamento:

Mio EUR || Impegnati || Oggetto di contratto || Percentuale || Versati || Percentuale

Albania || 18,59 || 2,76 || 14,8% || 2,16 || 11,6%

Bosnia-Erzegovina || 12,52 || 4,77 || 38,1% || 3,12 || 24,9%

Croazia || 12,52 || 4,42 || 35,3% || 2,09 || 16,7%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 15,53 || 1,97 || 12,7% || 1,05 || 6,7%

Kosovo || 3,00 || 0,06 || 2,0% || 0,03 || 1,0%

Montenegro || 14,94 || 5,45 || 36,5% || 3,62 || 24,2%

Serbia || 16,37 || 6,57 || 40,1% || 4,63 || 28,3%

Turchia || 7,00 || 1,13 || 16,2% || 0,49 || 7,0%

Totale || 100,47 || 27,13 || 27,0% || 17,19 || 17,1%

Al 31 dicembre 2011 – Componente II dell’IPA attuata dalla DG Politica regionale:

Mio EUR || Impegnati || Versati || Percentuale

Adriatico || 166,49 || 45,22 || 27,2%

Slovenia – Croazia || 28,95 || 11,28 || 39,0%

Ungheria-Croazia || 35,54 || 12,57 || 35,4%

Ungheria-Serbia || 33,97 || 12,33 || 36,3%

Romania-Serbia || 36,01 || 10,17 || 28,3%

Bulgaria-Serbia || 21,26 || 5,78 || 27,2%

Bulgaria-Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 12,14 || 3,30 || 27,2%

Bulgaria-Turchia || 18,49 || 5,02 || 27,2%

Grecia-Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 10,20 || 3,93 || 38,5%

Grecia - Albania || 7,67 || 2,95 || 38,5%

Totale || 370,72 || 112,54 || 30,4%

Al 31 dicembre 2011 – Componente III dell’IPA attuata dalla DG Politica regionale:

Mio EUR || Impegnati || Versati || Percentuale

Croazia || 257,35 || 78,03 || 30,3%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 109,20 || 26,96 || 24,7%

Turchia || 1 055,50 || 333,11 || 31,6%

Totale || 1 422,05 || 438,09 || 30,8%

Al 31 dicembre 2011 – Componente IV dell’IPA attuata dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione:

Mio EUR || Impegnati || Versati || Percentuale

Croazia || 69,98 || 22,20 || 31,7%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 33,50 || 9,61 || 28,7%

Turchia || 299,70 || 64,51 || 21,5%

Totale || 403,18 || 96,32 || 23,9%

Al 31 dicembre 2011 – Componente V dell’IPA attuata dalla DG Agricoltura e sviluppo rurale:

Mio EUR || Impegnati || Versati || Percentuale

Croazia || 129,40 || 25,78 || 19,9%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia || 47,50 || 10,25 || 21,6%

Turchia || 463,00 || 80,94 || 17,5%

Totale || 639,90 || 116,96 || 18,3%

[1] Per gli aspetti più specifici relativi a gestione e relazioni concernenti tali programmi e spese, quali governance e responsabilità, rischi e controlli, legittimità e regolarità, tassi di errore e potenziali conseguenze sulla ragionevole garanzia, è possibile consultare la relazione annuale di attività 2011 (RAA) della DG Allargamento. In conformità dell’obbligo di fornire informazioni dettagliate al Consiglio e al Parlamento europeo, la Commissione pubblica ogni anno una relazione sull’assistenza preadesione. La precedente relazione, pubblicata nel 2011 per l’esercizio finanziario 2010, può essere consultata sul seguente sito internet: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm.

[2] Documento di lavoro dei servizi della Commissione – Documento allegato alla relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo - Relazione annuale 2011 sull’assistenza finanziaria preadesione (IPA, programmi PHARE, CARDS, strumento di preadesione per la Turchia e strumento di transizione).

[3] Lo strumento di assistenza preadesione (IPA) dispone di una dotazione finanziaria complessiva di 11,5 miliardi di euro per il periodo 2007-2013. I paesi beneficiari dell’IPA sono: Albania, Bosnia‑Erzegovina, Croazia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro, Serbia, Turchia, Islanda (dal 2011) e Kosovo*. Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 (1999) dell’UNSC e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo. L’IPA sostiene le riforme nei paesi beneficiari e il progressivo allineamento di questi ultimi alle norme e alle politiche dell’Unione europea nonché all’acquis, al fine di prepararli alla futura adesione all’UE.

[4] Creato originariamente nel 1989 e conosciuto con il nome di “Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies” [programma di assistenza alla ristrutturazione delle economie di Polonia e Ungheria], il programma Phare si è ampliato e interessa attualmente dieci paesi. Il programma assiste otto dei dieci nuovi Stati membri del 2004: Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovacchia e Slovenia, nonché i paesi che hanno aderito nel 2007 (Bulgaria e Romania) in un periodo di grande ristrutturazione economica e cambiamento politico. In francese “phare” significa faro. Fino al 2000 anche i paesi dei Balcani occidentali (Albania, ex Repubblica jugoslava di Macedonia e Bosnia-Erzegovina) ne erano beneficiari. Tuttavia, a partire dal 2001 il programma CARDS (Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione) ha fornito assistenza finanziaria a tali paesi. Questo regolamento abroga il regolamento OBNOVA e modifica il regolamento Phare, stabilendo un quadro unico per l’assistenza ai paesi dell’Europa sudorientale: il programma CARDS (Assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione). Lo strumento di assistenza preadesione (IPA) lo sostituisce a partire dal 2007.

[5] Croazia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Islanda, Montenegro e Turchia. Alla Serbia è stato concesso lo status di paese candidato nel mese di marzo 2012.

[6] Albania, Bosnia-Erzegovina e Kosovo.

[7] I negoziati di adesione sono stati avviati il 29 giugno 2012.

[8] Cfr. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente lo strumento di assistenza preadesione (IPA II), COM(2011) 838 definitivo, 7.12.2011.

[9] Documenti di programmazione indicativa pluriennale.

[10] Specifici, misurabili, attuabili realistici e temporalmente definiti.

[11] Iniziativa per la trasparenza degli aiuti internazionali.

[12] Quadro per gli investimenti nei Balcani occidentali, cfr. sotto.

[13] Assistenza tecnica e scambio di informazioni.