COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 31.03.1998 
COM(1998) 202 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
SULL'APPLICAZIONE E SULL'IMPATTO 
DELLA DIRETTIVA 91/440/CEE 
RELATIVA ALLO SVILUPPO DELLE FERROVIE COMUNITARIE 
E AI DIRITTI DI ACCESSO PER IL SETTORE 
DEL TRASPORTO DI MERCI PER FERROVIA 

INDICE 
Sintesi 
I. Introduzione punti . 1 -4 
II. Autonomia di gestione punti .5-11 
III. Separazione fra gestione dell'infrastruttura e la prestazione 
dei servizi di trasporto punti 12-18 
IV. Riduzione dell'indebitamento e miglioramento 
della situazione finanziaria punti 19-32 
V. Diritti di accesso punti 33-43 
VI. Effetti su IT occupazione punti 44-52 
VII. Conclusioni punti 53-61 
SINTESI 
1. La direttiva 91/440/EEC relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie costituisce la 
principale misura comunitaria destinata a migliorare la competitività del trasporto 
ferroviario. Il suo obiettivo fondamentale è quello di far sì che le ferrovie siano 
indipendenti dallo Stato e siano gestite in base a criteri imprenditoriali, nonché di dare 
il via all'integrazione del mercato dei servizi di trasporto ferroviario. La Commissione 
è stata sollecitata da più parti a presentare una relazione sull'attuazione e sull'impatto 
della direttiva, da utilizzare ai fini del dibattito sulle ulteriori misure che andranno 
eventualmente adottate. La presente comunicazione è destinata a soddisfare tale 
richiesta. 
2. Il primo obbligo previsto dalla direttiva è quello di accordare alle ferrovie uno status 
di indipendenza rispetto allo Stato e di assicurare loro l'autonomia di gestione. Le 
informazioni raccolte indicano che le disposizioni della direttiva hanno ormai trovato 
attuazione e che notevoli progressi sono stati compiuti in termini di maggiore 
autonomia di gestione delle ferrovie. Benché in alcuni casi sussistano legittime ragioni 
che giustificano l'intervento della pubblica amministrazione, questa tende in genere a 
limitare l'indipendenza oltre il necessario: occorrerà che tale pratica venga 
abbandonata perché possa essere raggiunta la vera autonomia. I rapporti che 
intercorrono nei vari Stati membri fra pubblica amministrazione e ferrovie variano 
molto da Stato a Stato. 
3. In secondo luogo, la direttiva fa obbligo agli Stati membri di operare quantomeno la 
separazione contabile fra le attività relative all'esercizio dei servizi di trasporto e 
quelle relative alla gestione dell'infrastruttura e lascia loro la facoltà di superare tale 
livello minimo e costituendo soggetti giuridici separati. L'obiettivo è quello di 
rendere ancora più efficiente la gestione delle due attività, di rendere trasparente 
l'impiego dei finanziamenti pubblici, di predisporre una base per il calcolo dei diritti 
d'uso dell'infrastruttura e di assicurare parità di trattamento a tutte le imprese 
ferroviarie per l'utilizzo delle infrastrutture. Nel caso delle ferrovie che hanno 
conservato una struttura integrata, nella quale i servizi di trasporto e le infrastrutture 
sono gestiti dallo stesso organismo, la situazione riscontrata secondo la 
comunicazione risulta insoddisfacente. Ciò è soprattutto dovuto al fatto che, a quanto 
pare, è stato redatto separatamente solo il conto profitti e perdite e non anche lo stato 
patrimoniale e perciò l'auspicato livello di trasparenza finanziaria non è stato 
raggiunto. Alle ferrovie che hanno mantenuto la struttura integrata continuano inoltre 
ad essere affidate funzioni che possono influenzare l'ingresso sul mercato di nuovi 
concorrenti, il che costituisce un abuso di posizione dominante. 
4. In terzo luogo, la direttiva impone agli Stati membri di ridurre l'indebitamento delle 
ferrovie ad un livello che permetta una sana gestione finanziaria e'di migliorare la 
loro situazione finanziaria. La comunicazione rileva che le finanze delle ferrovie si 
sono trovate sotto crescente pressione nel corso degli anni '80 e benché gli Stati 
membri abbiano provveduto ad effettuare massicce iniezioni di capitali, 
l'indebitamento ha continuato a crescere in termini assoluti facendo 
conseguentemente aumentare gli esborsi per gli interessi e quindi i costi operativi. 
Tuttavia le situazioni riscontrate variano molto a seconda dell'impresa ferroviaria 
considerata. All'inizio degli anni '90 molti Stati hanno avviato un'opera di riassetto 
delle finanze delle proprie ferrovie, spesso nell'ambito di una radicale ristrutturazione 
di tutto il settore. Benché ciò abbia migliorato i bilanci, gli esborsi per gli interessi 
hanno continuato ad aumentare. Anche in questo caso le situazioni variano fortemente 
a seconda degli Stati membri considerati. Nel 1995 le ferrovie di cinque Stati membri 
si sono trovate ad affrontare gravi problemi di indebitamento: da allora quattro Stati 
hanno proceduto a ristrutturare le finanze delle ferrovie, con risultati che ancora non 
possono essere valutati, mancando i necessari dati statistici. La prossima relazione 
sull'indebitamento delle ferrovie verrà presentata dalla Commissione fra tre anni. 
5. La quarta condizione fissata dalla direttiva riguarda il riconoscimento di determinati 
diritti di accesso all'infrastruttura ferroviaria per le imprese ferroviarie stabilite nella 
Comunità. Dalla comunicazione risulta che pochissime imprese ferroviarie hanno 
• finora approfittato di tale opportunità, incluse quelle degli Stati membri che applicano 
tali diritti già da parecchi anni: ciò dipende, da un lato, dagli alti costi iniziali e dalla 
forte concorrenza e, dall'altro, dal fatto che la Comunità non ha ancora pienamente 
adottato un quadro normativo che regoli le condizioni di accesso. La Commissione 
intende proporre entro breve tempo orientamenti per la fissazione dei diritti d'uso 
dell'infrastruttura e per la ripartizione delle capacità disponibili, in modo da colmare 
le principali lacune. È inoltre necessario assicurare a tutte le imprese ferroviarie un 
trattamento di parità in materia di accesso. Se le ferrovie che hanno conservato una 
struttura integrata e continuano a svolgere funzioni legate alla fissazione dei diritti 
d'uso, alla ripartizione delle linee o al rilascio di licenze e alla certificazione di 
sicurezza, determinano di fatto le condizioni che regolano l'ingresso nel mercato e le 
condizioni in cui operano i loro concorrenti. La Commissione intende avanzare 
proposte volte ad eliminare tale conflitto di interessi. 
6. Inoltre, salvo nel caso del trasporto combinato, i diritti di accesso stabiliti dalla 
direttiva sono limitati, soprattutto a causa dell'obbligo di costituire un'associazione 
internazionale che comprenda un'altra impresa ferroviaria stabilita in un altro Stato 
membro, dove, in pratica, l'unico candidato è l'impresa ferroviaria nazionale. La 
comunicazione pone il problema di stabilire quale sia il miglior modo per proseguire 
nell'apertura del mercato con azioni progressive che evitino fenomeni negativi, nello 
spirito della comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale in 
Europa (1996). Pertanto la Commissione è dell'opinione che i prossimi passi verso 
l'apertura del mercato debbano essere graduali e debbano riguardare soprattutto il 
settore del trasporto di merci per ferrovia. Sarebbe certamente salvaguardata l'attività 
principale delle ferrovie già insediate se la Comunità dovesse aprire immediatamente 
una quota pari al 5% del mercato del trasporto merci di ogni Stato membro, 
procedendo quindi gradualmente nella liberalizzazione fino al raggiungimento, entro 
dieci anni, di una quota pari al 25%. 
7. L'occupazione nel settore delle ferrovie è in forte calo dagli anni '80 in linea con la 
tendenza secolare: risulta pertanto difficile attribuire tale fenomeno direttamente alla 
direttiva, non solo perché vi sono anche altri motivi, ma anche perché molti Stati 
membri hanno provveduto solo recentemente a recepire la direttiva nel loro 
ordinamento interno, per cui le imprese ferroviarie esistenti hanno per ora dovuto 
4 
affrontare ben poca concorrenza effettiva. Tuttavia, il futuro del settore ferroviario e il 
suo adattamento alle nuove condizioni dipenderanno dall'azione di ammodernamento, 
ma anche dalla sua capacità di mantenere l'adattabilità e la possibilità di occupare i 
suoi dipendenti. La Commissione continuerà a seguire l'andamento tendenziale 
dell'occupazione in questo settore vitale. 
I. INTRODUZIONE 
La direttiva 91/440/CEE1 rappresenta la principale misura adottata dalla Comunità 
per aumentare la competitività del trasporto su rotaia. Essa costituisce il primo 
passo verso imprese ferroviarie indipendenti dallo Stato e gestite secondo criteri 
imprenditoriali e verso la realizzazione di un mercato integrato e competitivo dei 
servizi di trasporto su rotaia. Vari Stati membri ed altre parti interessate hanno 
chiesto alla Commissione di redigere una relazione sull'attuazione e sull'impatto 
della direttiva per alimentare il dibattito sulle ulteriori misure da adottare in materia, 
comprese quelle proposte dalla Commissione nel Libro bianco "Strategia di rilancio 
delle ferrovie comunitarie"2 del 1996. 
La direttiva 91/440/CEE obbliga fra l'altro gli Stati membri a contribuire all'opera 
di riduzione dell'indebitamento delle ferrovie ed a migliorarne la situazione 
finanziaria; nel Lrbro bianco la Commissione si è impegnata a presentare una 
relazione sui progressi compiuti. La Commissione ha quindi deciso di integrare tale 
relazione nella presente comunicazione generale sull'attuazione e sull'impatto della 
direttiva, in modo da fornire una panoramica generale della situazione esistente. 
La direttiva concerne quattro aspetti della politica di rilancio: 
- l'indipendenza di gestione delle imprese ferroviarie (articoli 4 e 5); 
- la separazione fra la gestione dell'infrastruttura e dell'attività di trasporto, 
almeno dal punto di vista contabile (articolo 6); 
- la riduzione dell'indebitamento e il miglioramento della situazione finanziaria 
(articolo 9); 
- i diritti di accesso all'infrastruttura ferroviaria (articolo 10). 
La presente comunicazione prende in considerazione questi quattro punti, tenendo 
anche conto degli effetti della direttiva sull'occupazione visti i timori connessi al 
continuo calo nel numero di addetti delle ferrovie. La direttiva lascia una notevole 
libertà agli Stati membri per quanto riguarda l'attuazione delle .misure perché ciò 
possa avvenire nel modo che più si adatta alle specifiche situazioni: uno dei 
principali temi riguarda appunto le differenze esistenti fra le diverse soluzioni 
adottate dagli Stati membri. 
Direttiva del Consiglio del 29 luglio 1991 relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie 
(91/440/CEE). GU L 237 del 24.8.1991, 
COM(%) 421 def. del 30.7.1996. 
6 
4. La Commissione ha basato la comunicazione su due studi indipendenti3 e su altro 
materiale a sua disposizione riguardante l'attuazione della direttiva, pur 
incontrando alcuni limiti in tale esercizio. In primo luogo, in diversi Stati membri 
l'attuazione della direttiva è stata fatta coincidere con una riforma generale del 
settore ferroviario, il che rende difficile disaggregare gli effetti provocati dalla 
direttiva da quelli dovuti invece ad altre politiche. In secondo luogo, il periodo di 
riferimento è piuttosto ridotto: gli Stati membri avrebbero dovuto recepire la 
direttiva entro il 1° gennaio 1993, ma molti di essi hanno accumulato ritardi con la 
conseguenza di ridurre il tempo utile per valutare i risultati. La Commissione è 
stata comunque in grado di trarre valide conclusioni cui ispirare la politica in 
materia, conclusioni che sono presentate nella sezione finale della presente 
comunicazione. 
II. INDIPENDENZA DI GESTIONE 
5. La direttiva obbliga gli Stati membri a concedere alle ferrovie l'indipendenza dallo 
Stato, in modo da poter operare in base a logiche imprenditoriali di adattamento al 
mercato ed in modo da lasciare loro la responsabilità della strategia commerciale 
adottata (articoli 4 e 5). Tutti gli Stati membri hanno recepito gli articoli pertinenti 
della direttiva costituendo organismi indipendenti o, qualora questi già esistessero, 
accrescendone l'autonomia e trasformandoli in vere e proprie imprese. Nella 
maggior parte degli Stati membri i servizi di trasporto vengono ora gestiti da 
imprese miste a partecipazione pubblica: in Francia, in Irlanda e in Spagna da 
imprese statali con oggetto e caratteristiche di imprese commerciali e nel Regno 
Unito da imprese private. Nel corso degli anni '90 è stata registrata una netta 
tendenza verso imprese indipendenti e responsabili per le loro future scelte 
commerciali. 
6. La situazione risulta più complessa per quanto riguarda la gestione 
dell'infrastruttura. Alcuni Stati membri hanno conservato imprese di tipo integrato, 
che si occupano tanto di attività di trasporto quanto di gestione dell'infrastruttura. 
La maggior parte di essi ha tuttavia superato tale posizione, alcuni grazie alla 
costituzione di organismi distinti in genere configurati come enti o imprese 
pubbliche aventi una limitata autonomia nelle proprie scelte commerciali e soggetti 
a precisi indirizzi dello Stato; almeno un'impresa attualmente di tipo integrato ha in 
previsione di evolvere in questa direzione. Tali entità possono avere funzioni di 
regolamentazione, nonché di gestione. Un maggior intervento pubblico potrebbe 
perciò essere giustificato per quanto riguarda la gestione dell'infrastruttura più che 
non nel caso delle attività di trasporto: la direttiva 91/440/CEE potrebbe richiedere 
modifiche per tener conto di tale differenza. 
7. Benché la direttiva stabilisca le regole di indipendenza di gestione, l'intervento 
delle autorità pubbliche nel settore dei trasporti su rotaia, intervento permesso in 
base alla legislazione comunitaria, rimane comunque giustificato per una serie di 
3 Prognos : Examination of the implementation and impact of Directive 91/440/EEC on the 
development of the Community's Railways. Study for the European Commission (DGVII) and the 
International Union of Railways (IUC); marzo 1998. 
Mercer Management Consulting : Public contributions to Railway Finances 1996; Update and 
Supplement 1997. Elaborato per la Commissione europea. DG VII. 
7 
validi motivi. Innanzitutto permette di assicurare la fornitura di servizi pubblici che 
altrimenti gli operatori del trasporto non fornirebbero se dovessero tenere conto 
esclusivamente dei loro interessi commerciali. Tutti gli Stati membri hanno bisogno 
di servizi pubblici, ad esempio per ridurre l'inquinamento e la congestione generata 
dalle autovetture ad uso privato o a sostegno di gruppi sociali svantaggiati. La 
legislazione comunitaria permette agli Stati membri di imporre obblighi di servizio 
pubblico alle imprese ferroviarie, nonché di appaltare tali servizi sempreché offrano 
una compensazione adeguata per l'onere finanziario che ne deriva. 
8. Benché gli Stati membri siano liberi di fornire i servizi che ritengono di interesse 
pubblico, il modo in cui essi riescono ad ottenere tali servizi può avere un effetto 
notevolmente diverso per l'indipendenza di gestione. L'imposizione di un obbligo 
di servizio pubblico risulta infatti ben diversa dalla negoziazione di un contratto fra 
le autorità pubbliche ed un operatore di trasporti. Benché molti Stati membri 
abbiano ormai concluso contratti di vario tipo con imprese ferroviarie, le regole 
attualmente in vigore non prevedono obbligatoriamente il ricorso ai contratti e non 
sono sufficientemente chiare nel definire e precisare gli obblighi ed i corrispettivi da 
stipulare. La Commissione intende proporre nel 1998 la revisione delle regole 
comunitarie riguardanti i servizi pubblici in materia di trasporto via terra, per 
rendere più diffuso il ricorso ai contratti, per meglio definirne i contenuti e per 
assicurarne una corretta aggiudicazione. 
9. Il secondo obiettivo che giustifica l'intervento pubblico, come previsto infatti dalla 
direttiva 91/440/CEE (articolo 7), riguarda lo sviluppo dell'infrastruttura 
ferroviaria. Gli Stati hanno spesso promosso investimenti nell'infrastruttura per 
ragioni legate alla politica generale dei trasporti, investimenti che sono stati la causa 
principale dell'indebitamento accumulato dalle ferrovie sino agli anni '90. Il 
servizio del debito riduce le risorse a disposizione dei responsabili della gestione e 
ne limita la reale autonomia. A partire dall'inizio degli anni '90, molti Stati membri 
hanno proceduto ad una riforma finanziaria delle ferrovie accollandosi il debito e il 
relativo servizio, nonché la responsabilità di finanziare le infrastrutture. Simili 
pratiche permettono di liberare gli operatori dei servizi di trasporto dall'onere 
finanziario, ma può lasciare intatta l'influenza esercitata dallo Stato sulla gestione 
dell'infrastruttura. 
10. Benché si tratti di forme legittime di intervento, gli Stati tendono a limitare 
l'indipendenza di gestione in misura ingiustificata. Essi possono ad esempio ridurre 
pesantemente il margine di libertà delle ferrovie circa le proprie scelte 
commerciali, stabilendo tra l'altro che tutto il traffico passeggeri costituisca un 
servizio pubblico soggetto a determinati obblighi o clausole contrattuali, oppure 
possono fissare tutte le tariffe passeggeri, come avviene in diversi Stati membri, o 
anche controllare le decisioni di investimento e le nomine dei responsabili della 
direzione al di sotto dei massimi livelli e influenzare le decisioni relative agli appalti: si 
tratta chiaramente di pratiche non necessarie per proteggere gli interessi dell'azionista. 
Anche le condizioni applicabili al personale risultano spesso disciplinate in misura più 
vincolante che in altri settori. 
11. Ne consegue che l'indipendenza di gestione non è solo questione di regole formali e 
di strutture, ma anche di pratiche informali seguite dalle autorità pubbliche. Finché 
la situazione non cambia, sarà impossibile raggiungere gli obiettivi di autonomia di 
gestione. La situazione è molto diversa a seconda dello Stato membro considerato. 
8 
Alcuni Stati concedono una reale autonomia mentre altri, pur soddisfacendo 
formalmente i requisiti della direttiva, mantengono le proprie ferrovie sotto stretto 
controllo. Lo studio indipendente sull'attuazione della direttiva ha proposto tre 
categorie: 
- il maggior grado di indipendenza di gestione è probabilmente riscontrabile in 
Finlandia, Svezia e Regno Unito, paesi seguiti da Austria, Germania e Paesi 
Bassi; 
- un'autonomia minore è prevista in Belgio, Francia, Lussemburgo e Spagna, dove 
lo Stato esercita il proprio controllo sugli obiettivi di lungo periodo e si riserva di 
approvare le decisioni più importanti; 
- il minor grado di indipendenza delle ferrovie si riscontra apparentemente in 
Danimarca, Grecia, Irlanda, Italia e Portogallo, ove lo Stato interviene costantemente 
a vari livelli ed in vari modi. 
Le recenti riforme intervenute in vari Stati membri possono aver accresciuto in 
alcuni casi l'autonomia, ma è ancora troppo presto per valutare i loro effetti. 
III. SEPARAZIONE FRA LA GESTIONE DELL'INFRASTRUTTURA E LA 
PRESTAZIONE DI SERVIZI DI TRASPORTO 
12. La direttiva prevede che gli Stati membri tengano la contabilità relativa ai servizi di 
trasporto separata da quella riguardante la gestione dell'infrastruttura (articolo 6). 
Gli Stati possono adottare misure più radicali e prevedere sezioni organiche distinte 
all'interno di una stessa impresa o la costituzione di un'entità distinta. La 
separazione della contabilità persegue più obiettivi. Uno riguarda la promozione di 
uno sviluppo e di un funzionamento efficiente di due attività legate ma diverse, in 
particolare sotto il profilo dell'orientamento al mercato e delle finalità pubbliche. 
Un altro è di ordine finanziario e mira a rendere più trasparenti gli aiuti, più chiaro 
l'impiego dei fondi pubblici, nonché a fornire le basi perché il calcolo delle tariffe 
d'uso delle infrastrutture avvenga in modo equo e non discriminatorio. 
13. Tutti gli Stati membri hanno preso determinate misure per separare le contabilità e 
la maggior parte di essi ha adottato misure più radicali, separando le due attività. 
Ciò è stato fatto per permettere una maggior trasparenza finanziaria in tempi di 
riordino della spesa pubblica, per adattare le strutture organizzative a due attività 
differenti e per affrontare situazioni particolari in Stati membri quali la Germania e 
il Regno Unito. Altri Stati membri hanno mantenuto la struttura integrata delle 
proprie ferrovie ritenendola importante per ragioni tecniche e di sicurezza o per 
salvaguardare servizi e istituzioni nazionali. 
14. Semplificando, sono stati riscontrati tre diversi approcci. Primo, la completa 
separazione in due diverse entità giuridiche. La soluzione, adottata inizialmente 
dalla Svezia e dal Regno Unito, è stata in seguito introdotta da Danimarca, 
Finlandia, Francia, Portogallo e Paesi Bassi. Il Regno Unito ha affidato la gestione 
delle infrastrutture ad un'impresa privatizzata, mentre gli altri Stati hanno costituito 
enti pubblici. Nei Paesi Bassi la manutenzione e lo sviluppo delle infrastrutture, 
l'assegnazione delle capacità e il controllo del traffico sono affidati ad imprese che 
si comportano come enti pubblici. Francia e Finlandia si sono organizzate in modo 
diverso, creando da un lato organismi pubblici separati per il finanziamento e lo 
sviluppo delle infrastrutture; e dall'altro concedendo o appaltando l'attività effettiva 
di gestione alle ferrovie dello Stato o ad un'impresa connessa. 
15. Il secondo tipo di approccio prevede il mantenimento di un'impresa in forma 
integrata, ma distingue al suo interno unità separate, ciascuna con una certa 
autonomia e con determinate responsabilità di ordine finanziario. Austria, 
Germania, Italia e Spagna hanno ristrutturato le proprie imprese ferroviarie in unità 
operative alcuni anni fa, ed anche il Belgio ha recentemente seguito tale strada. Si è 
trattato più che di una separazione fra gestione dell'infrastruttura e attività di 
trasporto, di una distinzione tra servizi di trasporto merci, servizi di trasporto 
passeggeri a lungo e corto raggio, infrastrutture, stazioni, patrimonio immobiliare e 
così via. Le strutture sono tuttavia molto differenti. Le unità operative sono 
organizzate nei modi più diversi: dalle sezioni organiche responsabili dell'intero 
processo di programmazione, produzione e commercializzazione dei servizi, dotate 
di proprio personale e propri mezzi, alle unità responsabili della programmazione e 
commercializzazione dei servizi che tuttavia "acquistano" gran parte dei propri 
fattori produttivi da altre unità e quindi hanno un controllo limitato sulla produzione 
e sui costi. La loro effettiva autonomia varia notevolmente e cambierà col passare 
del tempo; alcuni Stati, quali la Germania e l'Italia, intendono progredire 
ulteriormente nella separazione. 
16. La terza opzione consiste nel mantenere una ferrovia completamente integrata con 
contabilità separate. Tale opzione è stata scelta da Grecia, Irlanda e Lussemburgo, le 
cui reti ferroviarie sono molto più ridotte di quelle di altri Stati membri, benché un 
notevole volume di traffico transiti attraverso il Lussemburgo. 
17. Salvo nei casi in cui le ferrovie siano state separate in due entità distinte, la 
separazione della contabilità è risultata insoddisfacente. La contabilità di un'impresa 
è articolata in diverse parti e comprende almeno un conto profitti e perdite ed uno 
stato patrimoniale. Ambedue sono obbligatori per l'impresa e devono essere 
certificati. In base allo studio della Commissione, malgrado tutti gli Stati membri 
abbiano recepito tale prescrizione della direttiva, nessuna ferrovia a struttura 
integrata ha compilato o pubblicato bilanci separati. Sembra inoltre che solo le 
ferrovie di Austria, Germania, Irlanda e Spagna abbiano presentato il conto profitti 
e perdite, conto che solo la RENFE (Spagna) ha pubblicato. In Belgio, Danimarca. 
Grecia, Italia, Lussemburgo e Portogallo la contabilità separata non è ancora 
disponibile o comunque non esistono informazioni attendibili in materia. Occorre 
sottolineare che la separazione contabile è il livello minimo di separazione possibile 
e che diversi Stati membri dall'attuazione della direttiva sono riusciti ad attuare la 
completa separazione dei servizi di trasporto dalla gestione delle infrastrutture. 
18. La separazione della contabilità è di estrema importanza poiché bilanci chiari e 
completi sono essenziali per una gestione efficace tanto dei servizi di trasporto 
quanto delle infrastrutture. Le due attività, benché legate, forniscono servizi diversi 
e differiscono nella misura in cui prendono come punto di riferimento il mercato o 
il raggiungimento di finalità pubbliche. Occorre anche rendere trasparente il modo 
in cui viene utilizzato il sostegno pubblico, dal momento che gli Stati membri 
erogano denaro pubblico a compensazione del servizio pubblico svolto, ripianano 
costi sociali imprevisti, contribuiscono finanziariamente alle infrastrutture, 
forniscono capitale e finanziano le perdite di esercizio. Un'altra ragione che 
io 
giustifica la separazione della contabilità è quella di precostituire una solida base 
per stabilire le tariffe d'uso delle infrastrutture grazie alla chiara definizione dei 
costi e degli introiti attuali generati dalle infrastrutture. La Commissione intende 
dunque chiarire completamente il quadro giuridico, modificando la direttiva 
91/440/CEE e rendendo obbligatoria la stesura e la pubblicazione di conti separati 
per i profitti e perdite e lo stato patrimoniale dei servizi di trasporto Aa. un lato e 
della gestione delle infrastrutture dall'altro. 
IV. RIDUZIONE DELL,INDEBITAMENTO E MIGLIORAMENTO DELLA 
SITUAZIONE FINANZIARIA 
19. Il dissesto finanziario delle ferrovie si è fatto sempre più evidente nel corso degli 
anni '80: l'indebitamento è stato in costante crescita ed il servizio del debito è 
risultato un fardello sempre più grave. Per permettere una gestione indipendente 
delle ferrovie, ispirata a criteri imprenditoriali ed in grado di affrontare la 
concorrenza, era necessario risanarne le finanze. La direttiva prevede pertanto che 
gli Stati membri contribuiscano a ridurre l'indebitamento ad un livello che non 
comprometta una sana gestione finanziaria e che migliori la situazione finanziaria 
delle ferrovie. Nel suo Libro bianco "Una strategia per il rilancio delle ferrovie 
comunitarie" la Commissione ha preso l'impegno di presentare regolarmente una 
relazione sui progressi compiuti nel ridurre l'indebitamento e nel migliorare la 
situazione finanziaria. Nei paragrafi seguenti verranno prese in considerazione le 
questioni dell'indebitamento e del relativo servizio, nonché le misure adottate dagli 
Stati membri per affrontare tali problemi, come previsto dall'articolo 9 della 
direttiva 91/440/CEE. I due aspetti considerati non esauriscono naturalmente le 
complesse problematiche di ordine finanziario relative alle ferrovie, che vedono gli 
Stati intervenire nei modi più diversi. 
Tendenze degli anni '80 
20. Nel corso degli anni '80 la situazione finanziaria delle ferrovie è stata molto tesa per 
vari motivi. Le ferrovie avevano effettuato forti investimenti in conto capitale nel 
tentativo di rendere il proprio prodotto più attraente e di arginare le perdite di 
esercizio. Le entrate si erano ridotte considerevolmente, soprattutto in seguito ad un 
crollo dei proventi sul traffico merci, ivi compresi i margini. I risparmi ottenuti 
tagliando i costi non sono stati sufficienti per compensare le minori entrate e le 
perdite operazionali hanno continuato ad essere rilevanti. In molti Stati la riduzione 
degli aiuti pubblici concessi al settore ferroviario ha reso impossibile il ripiano delle 
perdite, aggravando i problemi di bilancio. 
21. Gli ingenti investimenti effettuati in tale periodo hanno accresciuto l'intensità di 
capitale4. Gran parte degli investimenti è stata fatta nelle infrastrutture, soprattutto 
nelle linee ad alta velocità, nel nuovo parco rotabile (principalmente nel comparto 
dei servizi passeggeri ad alta velocità e sulle lunghe distanze) e nell'automazione 
dei vari processi. Nel corso del decennio il capitale investito dalle ferrovie 
comunitarie è aumentato in termini reali da 142 miliardi di ECU a 189 miliardi di 
ECU, un aumento del 33%, mentre l'intensità di capitale è cresciuta dall'1,9 al 2,9. 
4 L'intensità di capitale corrisponde al numero di unità di capitale richieste a fronte di una unità di 
costo operativo. 
11 
22. Vi è chi ritiene che l'aumento degli investimenti nel corso degli anni '80 sia stato 
finanziato soprattutto attraverso il debito. Di fatto, la principale fonte di capitale era 
rappresentata dai contributi statali iscritti a bilancio sotto forma di capitale proprio 
con la conseguenza che, malgrado un aumento significativo in termini assoluti delle 
passività complessive, capitale proprio o indebitamento, la percentuale 
dell'indebitamento sul totale delle passività è notevolmente diminuita. Nel periodo 
che va dal 1980 al 1990, come si è detto, il capitale investito in totale è salito a 
189 miliardi, mentre il debito dal canto suo è passato da 97 a 108 miliardi (+ 11%) 
ed il capitale proprio da 45 a 81 miliardi (+ 80%). Il rapporto fra indebitamento e 
capitale proprio si è di conseguenza ridotto in modo considerevole, passando dal 
2,15 del 1980 all'1,34 del 19905 (cfr. tabella 1 per i dati relativi alle singole 
ferrovie). 
:J. Crescendo l'indebitamento in termini assoluti, tuttavia, sono aumentati anche gli 
esborsi per interessi che si sono aggiunti ai costi operativi, assorbendo gran parte 
degli introiti, anche quando i tassi di interesse erano quelli applicati al debito 
pubblico anziché quelli di mercato. Mediamente gli interessi in percentuale dei costi 
operativi sono passati dal 7% nel 1980 all'11% nel 1990, con livelli ancora 
maggiori nel caso di tre compagnie ferroviarie. Ciò è stato causa di problemi seri e 
insostenibili per imprese che già navigavano in difficili situazioni finanziarie per 
altre ragioni. 'a' 
24. Tale tendenza generale celava notevoli scarti a livello di gestione finanziaria. 
Alcune ferrovie sono di fatto riuscite a mantenere, per tutto il periodo considerato, 
bassi rapporti fra indebitamento e capitale proprio, e servizio del debito e costi 
operativi: fra queste si segnalano in particolare la DSB (Danimarca), la VR 
(Finlandia), la ÒBB (Austria) e la NS (Paesi Bassi). Il fatto che lo Stato si fosse 
accollato gran parte degli investimenti effettuati sulla rete ferroviaria ha contribuito 
a tale fenomeno. Per contro, il rapporto fra indebitamento e capitale proprio è 
rimasto elevato ed in crescita per la CIE (Irlanda), la CP (Portogallo), la DB 
(Germania), la RENFE (Spagna) e soprattutto la SNCF (Francia). Il servizio del 
debito è stato particolarmente oneroso per la CP, le FS, la RENFE e la SNCF. Lo 
stesso rapporto è diminuito in modo marcato per la BR 
(Gran Bretagna), le FS (Italia) e la SNCB (Belgio), mentre è aumentato 
notevolmente, dai bassi livelli iniziali, per la CH (Grecia) e la SJ/BV (Svezia). 
Tendenze dal 1990 
25. All'inizio degli anni '90 gli Stati hanno cominciato a ristrutturare le finanze delle 
proprie ferrovie, spesso nell'ambito di un più vasto riassetto del settore. È stato 
notevolmente migliorato il rapporto fra indebitamento e capitale proprio iscritti a 
bilancio, benché il servizio del debito gravasse sempre più su costi e ricavi. Fra il 
1990 e il 1995, il capitale complessivamente investito è passato da 189 miliardi di 
ECU a 199 miliardi (+5%), mentre l'indebitamento è diminuito da 108 a 
101 miliardi (-6%) (dopo aver toccato i 130 miliardi nel 1993) ed il capitale 
proprio è salito da 81 a 97 miliardi (+ 20%). In generale il rapporto fra 
3 Il rapporto fra indebitamento e capitale proprio tiene conto tanto dell'indebitamento a breve quanto di 
quello a lungo termine. Al capitale proprio è attribuito un valore pari a 1. cosicché un rapporto fra 
indebitamento e capitale proprio superiore ad 1 indica che l'indebitamento supera il capitale proprio 
iscritto a bilancio. 
12 
indebitamento e capitale proprio si è ridotto dall'1,34 all'1,04, vicino quindi 
all'unità, e il servizio del debito è lievemente diminuito in rapporto ai costi 
operativi, passando dall'11% del 1990 al 10% del 1995 per effetto della 
ristrutturazione finanziaria condotta dalla Germania (cfr. tabella 2 per i dati relativi 
alle singole ferrovie). Dal 1995, ultimo anno per il quale sono disponibili dati 
statistici, diversi Stati hanno ristrutturato le finanze delle proprie aziende ferroviarie 
e pertanto nelle prossime statistiche dovrebbero emergere miglioramenti a livello 
dell'indebitamento. 
26. Ancora una volta i risultati sono stati estremamente diversi. La riduzione 
dell'indebitamento fra il 1990 e il 1995 è dovuta in gran parte ad azioni intraprese 
in tre paesi. Germania, Italia e Paesi Bassi. In Germania il governo ha proceduto ad 
una svalutazione dell'attivo ed ha trasferito il debito ad un fondo federale 
ferroviario (Bundeseisenbahnvermògen) nell'ambito di una generale 
# riorganizzazione del settore, col risultato di modificare sostanzialmente il bilancio. 
La fusione fra DB e DR ( Deutsche Reichsbahn) rende difficili i paragoni, ma nel 
1994 la nuova DB AG nasceva con uno stato patrimoniale sano, in cui il rapporto 
fra indebitamento e capitale proprio risultava di 0,53, e nel quale il servizio del 
debito era sceso a livelli trascurabili. In Italia, la ristrutturazione finanziaria delle FS 
operata nel 1994 ha inciso notevolmente sull'entità del debito e sul relativo servizio. 
L'indebitamento delle FS è stato trasferito allo Stato, che sta ora provvedendo a 
pagare gli interessi e che provvederà in definitiva al rimborso del debito stesso. 
Dopo essere aumentato da 31 miliardi di ECU nel 1990 a 42 miliardi di ECU nel 
1994, l'indebitamento è sceso a 30 miliardi nel 1995, cosicché il rapporto tra 
indebitamento e capitale proprio è passato bruscamente dall'1,1 del 1990 e dall'1,04 
del 1994 allo 0,69 nel 1995. L'incidenza degli esborsi per il servizio del debito 
tuttavia è aumentata dal 21% dei costi operativi nel 1990 a non meno del 29% nel 
1995, benché sia previsto un rapido calo nel quadro del programma di riduzione 
dell'indebitamento. Nei Paesi Bassi lo Stato ha finanziato in gran parte il 
fabbisogno di capitale con iniezioni di fondi e, nell'ambito di un riassetto generale, 
con un trasferimento delle infrastrutture dallo stato "patrimoniale delle NS ed 
assunzione diretta della relativa responsabilità. Il rapporto fra indebitamento e 
capitale proprio è così sceso dallo 0,58 del 1990 allo 0,42 del 1995 e nel contempo 
il capitale investito è stato quasi dimezzato. 
27. In alcuni altri Stati membri, il debito delle ferrovie è aumentato notevolmente fra il 
1990 ed il 1995, particolarmente in Grecia, Portogallo, Spagna, Svezia e Francia. In 
Grecia, l'indebitamento della CH è salito al 125% ed il rapporto fra indebitamento e 
capitale proprio, passando dallo 0,58 allo 0,93, si è avvicinato alla media 
comunitaria. Il servizio del debito è aumentato dal 9% al 15 % dei costi operativi. 
Tali tendenze sono state la principale conseguenza di gravi perdite operazionali 
(71% dei costi operativi nel 1995). La situazione finanziaria della CP (Portogallo) si 
è deteriorata più di quella di qualsiasi altra ferrovia, peggiorando una situazione già 
difficile, in gran parte per perdite operazionali crescenti che la CP non riusciva a 
coprire. Dal 1990 le perdite accumulate hanno praticamente assorbito tutto il 
capitale proprio, portando nel 1995 il rapporto fra indebitamento e capitale proprio 
al livello di 12,86. Nello stesso periodo il servizio del debito è praticamente 
raddoppiato in rapporto ai costi operativi, passando dal 16% del 1990 al 30% del 
1995. La RENFE (Spagna) ha presentato per anni elevati livelli di indebitamento, le 
cui origini risalgono in gran parte al periodo che va dagli anni '70 agli anni '80, 
benché esso non sia aumentato significativamente nel corso dell'ultimo decennio 
grazie alle cospicue iniezioni di capitale effettuate dallo Stato. Il rapporto fra 
indebitamento e capitale proprio è attualmente del 2,46, alto dunque, ma 
relativamente stabile. Gli esborsi per interessi d'altra parte sono aumentati passando 
dal 19% dei costi operativi nel 1990 al 32% nel 1995, il livello più alto registrato 
nella Comunità. In base al contratto attualmente in vigore fra la RENFE e lo Stato è 
previsto che quest'ultimo provveda al rimborso di parte del debito, pagando anche 
parte degli interessi. Rimane da stabilire fino a che punto ciò migliorerà la 
situazione finanziaria della RENFE. 
28. In Svezia, considerevoli investimenti nel materiale rotabile e nell'infrastruttura 
hanno portato ad un notevole aumento dell'attivo e del passivo della SJ/BV nel 
periodo che va dal 1980 al 1990. Il rapporto fra indebitamento e capitale proprio è 
aumentato dai bassi livelli (0,49) del 1980 all'1,56 del 1990, balzando poi nel 1995 
al 3,35. Il servizio del debito è anche aumentato, pur restando nei limiti del 7% dei 
costi operativi nel 1995. Lo Stato ha recentemente provveduto al riassetto 
finanziario dei due organismi e la loro situazione sarà riesaminata in un secondo 
momento. Infine, per quanto riguarda la Francia, la SNCF ha effettuato notevoli 
.investimenti nel corso degli anni '80 e '90, destinati soprattutto alla costruzione di 
una rete ad alta velocità. Tali investimenti sono stati in gran parte finanziati con 
capitale di prestito (nonché contabilizzando a debito le perdite operazionali scoperte 
tra il 1992 e il 1995). L'indebitamento della SNCF è aumentato del 30% fra il 1990 
e il 1995, dopo una dilatazione del 65% fra il 1980 ed il 1990. Una ristrutturazione 
effettuata nel 1991 ha ridotto tale debito del 21%, ma poi esso ha rapidamente 
ripreso a crescere e nel 1995 ha superato del 29% il livello registrato nel 1990. In 
seguito all'apporto di capitale fresco, il rapporto fra indebitamento e capitale 
proprio è di fatto diminuito dal 4,82 del 1990 al 3,46; si tratta comunque di un 
rapporto molto alto se paragonato all'1,22 del 1980. Il servizio del debito è rimasto 
intorno al 13% dei costi operativi nel 1995 come nel 1990. Nel 1996, tuttavia, lo 
Stato ha deciso di ristrutturare le finanze della SNCF trasferendo il 70% 
dell'indebitamento al Réseau Ferré de France. 
Valutazione 
29. La situazione finanziaria di cinque imprese, CH (Grecia), CP (Portogallo), RENFE 
(Spagna), SJ/BV (Svezia) e SNCF (Francia) risultava nel 1995 piuttosto 
compromessa. Gli Stati sono quindi intervenuti per ridurre il debito e migliorare la 
situazione finanziaria, ma è ancora troppo presto per giudicare se tali interventi 
abbiano permesso di ridurre l'indebitamento ad un livello accettabile. La CP 
(Portogallo) versa tuttora in gravi difficoltà finanziarie. Nell'insieme della 
Comunità la situazione sotto il profilo indebitamento è tuttavia migliorata e il 
rapporto fra indebitamento e capitale proprio si è ridotto, per assestarsi nel 1995 su 
un valore vicino all'unità. Il servizio del debito rimane un grave fardello per le 
finanze delle imprese in perdita o marginali. 
30. Occorre a questo punto chiedersi se i presenti livelli di indebitamento 
corrispondano ad "una sana gestione finanziaria" nei termini stabiliti dalla direttiva 
91/440/CEE. A tal fine è possibile fornire alcune indicazioni, senza pretendere di 
dare una risposta definitiva. In primo luogo, i dati relativi all'indebitamento delle 
ferrovie devono essere esaminati nel contesto della ordinaria prassi commerciale: è 
14 
normale che le imprese, siano esse di proprietà privata o pubblica, ricorrano 
all'indebitamento per finanziare i propri investimenti (capitale fisso e circolante) 
poiché tale pratica risulta in determinate condizioni più vantaggiosa rispetto 
all'aumento del capitale proprio. Le imprese ad alta intensità di capitale presentano 
generalmente un livello di indebitamento superiore rispetto ad imprese con minori 
immobilizzazioni, poiché queste possono essere utilizzate come garanzia. Pur 
riconoscendo che il paragone ha senz'altro i suoi limiti, è tuttavia interessante 
osservare come nel 1997 le ferrovie nordamericane presentassero un rapporto di 
indebitamento rispetto al capitale proprio pari allo 0,72, inferiore alla media 
comunitaria registrata nel 1995, benché simile a quello di un certo numero di 
ferrovie europee. 
31. In secondo luogo va esaminato se gli investimenti abbiano un rendimento adeguato 
e se l'impresa che investe sia in grado di assicurare il servizio del debito. Molte 
ferrovie non sono state vincolate a criteri di tipo commerciale nelle scelte di 
investimento, quanto meno non fino a tempi recenti, tanto che molti degli 
investimenti effettuati a partire dal 1980 presentano rendimenti bassi o negativi. 
Inoltre, cinque ferrovie si trovavano nel 1995 a dover corrispondere interessi pari al 
10% dei costi operativi: CH (Grecia), CP (Portogallo), FS (Italia), RENFE (Spagna) 
e SNCF (Francia). Per tre di esse, il servizio del debito aveva raggiunto il 30% circa 
dei costi operativi (CP, FS e RENFE), una situazione chiaramente insostenibile. 
32. Nel complesso la posizione debitoria delle ferrovie comunitarie è migliorata 
considerevolmente fra il 1980 ed il 1995 e, non appena disponibili, i dati più recenti 
dovrebbero mostrare ulteriori miglioramenti. Soltanto la posizione della CP 
(Portogallo) appare ancora critica. Ciò non significa tuttavia che la situazione 
finanziaria delle imprese ferroviarie possa essere considerata completamente sana. Il 
servizio del debito rimane un pesante fardello per alcune di esse, visti i cospicui 
investimenti effettuati negli anni passati. Permangono inoltre seri problemi legati 
alle perdite operazionali, causati soprattutto da proventi in ristagno, da aumenti di 
produttività insufficienti e quindi da costi eccessivi e probabilmente anche da 
insufficiente compensazione per i servizi effettuati nell'interesse pubblico. Sul 
piano politico la Comunità non ha ancora posto in essere un quadro di riferimento 
per le finanze delle ferrovie che specifichi quali responsabilità siano a carico degli 
Stati e quali delle imprese ferroviarie. Molti aspetti rimangono da chiarire, 
compresa la reale destinazione dei finanziamenti pubblici. L'adozione da parte della 
Comunità di un esauriente insieme di norme che regolino le relazioni finanziarie fra 
Stati e ferrovie dovrebbe rendere più semplice stabilire se le finanze delle ferrovie 
siano o meno impostate in modo valido. 
VI. DIRITTI DI ACCESSO 
JJ. La direttiva prevede diritti di accesso per le associazioni di imprese ferroviarie che 
offrono servizi di trasporto internazionali nell'ambito degli Stati membri in cui sono 
stabilite le imprese aderenti e per le imprese ferroviarie che esercitano servizi 
internazionali combinati di trasporto in tutto il territorio comunitario. Tutti gli Stati 
membri hanno recepito le norme relative a tali diritti ad eccezione dell'Italia e del 
Lussemburgo (situazione al 1° marzo 1998) nei confronti dei quali la Commissione 
ha avviato una procedura di infrazione ai sensi dell'articolo 169 del trattato. Nel 
1995 la Comunità ha adottato due direttive complementari con lo scopo di fissare le 
15 
condizioni di accesso: l'una riguarda le licenze delle imprese ferroviarie6 e l'altra 
disciplina la ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e la riscossione 
dei diritti per l'utilizzo dell' infrastruttura7. Le due direttive avrebbero dovuto essere 
recepite entro il 27 giugno 1997, ma al 1° marzo 1998 solo quattro Stati membri 
hanno notificato l'avvenuto recepimento. La Commissione ha attualmente avviato 
procedure d'infrazione nei confronti degli altri. Ciò significa che neppure il limitato 
quadro di riferimento fissato dalle due direttive è in vigore, ancorché sia 
generalmente ritenuto che non definisce adeguatamente le condizioni di accesso. 
34. Per il momento, soltanto due associazioni si avvalgono dei diritti di accesso previsti 
dalla direttiva 91/440/CEE per offrire i propri servizi e, in base alle informazioni di 
cui la Commissione dispone, un'altra prevede di farvi ricorso nel prossimo futuro. 
Nel corso degli ultimi anni le ferrovie nazionali hanno naturalmente sviluppato 
accordi di cooperazione per lanciare nuovi servizi internazionali, nonché iniziative 
per il traffico merci che coinvolgono imprese di trasporto diverse dalle ferrovie 
nazionali. In diversi Stati membri nuove imprese hanno acquisito il diritto di gestire 
servizi a livello regionale o locale. Tali sviluppi non sono tuttavia basati sui diritti di 
accesso sanciti dalla direttiva ed infatti i servizi interni esulano completamente dalla 
materia disciplinata da tale parte della direttiva. Ciò significa che finora le ferrovie 
nazionali non incontrano praticamente alcuna concorrenza effettiva e possono 
comportarsi come monopoli. Ciò è particolarmente grave sul mercato del trasporto 
merci sul quale sono urgentemente necessari servizi ferroviari capaci di competere 
con l'autotrasporto tanto da recuperare parte delle quote di mercato perse in passato. 
Per effetto dell'inesistenza di nuovi concorrenti, non ci sono sufficienti pressioni a 
praticare prezzi che siano concorrenziali nella misura del possibile; l'esperienza 
prova che la concorrenza con altri modi di trasporto non ha obbligato le ferrovie ad 
offrire i migliori prezzi e il servizio della migliore qualità che avrebbero potuto 
proporre. La carenza di tali stimoli è bene illustrata da un recente esempio di un 
servizio internazionale proposto da due ferrovie. Una di queste, cercando di 
accrescere la convenienza del servizio, ne ha ridotto unilateralmente il prezzo del 
30%. Invece di reagire positivamente a questo tentativo di ampliare il mercato, 
l'altra ha aumentato il prezzo del 60%. Se l'accesso al mercato fosse effettivamente 
aperto, essa non avrebbe potuto adottare un tale comportamento. 
35. Nasce spontaneo domandarsi come mai così poche imprese ferroviarie abbiano fatto 
ricorso ai diritti di accesso previsti dalla direttiva 91/440/CEE e come mai così 
poche nuove imprese abbiano fatto la loro apparizione. A tal fine è importante 
operare una distinzione fra convenienza economica dell'esercizio delle ferrovie e 
barriere che impediscono l'accesso al mercato derivanti dalla normativa. Le nuove 
imprese che intendono operare nel settore ferroviario si trovano a dover affrontare 
elevati costi iniziali, dovendo acquistare o noleggiare il materiale di trazione e 
rotabile, dovendo reclutare personale direttivo esperto e personale viaggiante e 
addetti qualificati per la manutenzione, negoziare con i gestori delle infrastrutture 
ed ottenere tutte le necessarie autorizzazioni. Tutto ciò per fare il proprio ingresso 
in un mercato caratterizzato da un'agguerrita concorrenza, spesso costituita da 
Direttiva 95/1S/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995. relativa alle licenze delle imprese ferroviarie 
(GU L 143 del 27.6.1995. pag. 70). 
Direttiva 95/19/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995. riguardante la ripartizione della capacità 
d'infrastruttura ferroviaria e la riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura (GU L 143 del 
27.6.1995. pag. 75). 
16 
imprese ferroviàrie in posizione dominante e da altri modi di trasporto. Appare 
perciò naturale che il numero di nuove imprese sia rimasto limitato. Le compagnie 
ferroviarie nazionali non si trovano a dover fronteggiare tali ostacoli, ma 
preferiscono evidentemente cooperare con le loro controparti di altri Stati membri 
piuttosto che entrare in concorrenza con loro su quello che considerano il proprio 
territorio. Di fatto esse ritengono che tale cooperazione costituisca il vero modo di 
migliorare il trasporto internazionale su rotaia. 
36. Per quanto riguarda le condizioni di accesso, è opinione diffusa che il quadro di 
riferimento non sia completo (a prescindere dalla questione del recepimento tardivo 
delle direttive esistenti). Dovrebbero infatti essere stabilite le condizioni generali di 
accesso all'infrastruttura, in particolare tariffe e assegnazione di capacità. Tale 
quadro dovrebbe garantire a tutte le imprese ferroviarie parità di trattamento, senza 
discriminazioni, ed evitare eventuali abusi di posizione dominante da parte di 
imprese integrate che forniscono servizi di trasporto e gestiscono l'infrastruttura, in 
ottemperanza alle regole di concorrenza della Comunità. Ciò è necessario anche per 
rassicurare le nuove imprese che si affacciano sul mercato e che temono di non 
beneficiare di condizioni di parità in materia di ripartizione delle capacità, di 
fissazione dei corrispettivi dovuti e, talvolta, di regole in materia di sicurezza. 
37. In effetti le ferrovie del tipo integrato sono confrontate ad un conflitto di interessi. 
Da un lato, grazie alla gestione dell'infrastruttura, determinano le condizioni di 
ingresso sul mercato e di attività dei concorrenti potenziali. Nell'esercizio di tali 
competenze, esse dovrebbero porre su un piede di parità tutti i servizi di trasporto 
ed evitare le discriminazioni, che si tratti di quelli prestati direttamente o di quelli 
prestati dai concorrenti. D'altro lato, ciascuna unità di una ferrovia di questo tipo, 
compresa quella che gestisce l'infrastruttura, dovrebbe di norma anteporre gli 
interessi dell'impresa nel suo insieme e di conseguenza è spinta a privilegiare la 
propria attività di trasporto rispetto a quella dei concorrenti nei modi menzionati. 
Lo studio sull'attuazione della direttiva 91/440/CEE ha constatato diffusi timori di 
disparità di trattamento e di conseguenza motivi per escludere la possibilità di 
entrare sul mercato. 
38. La direttiva 95/19/CE fìssa i principi generali per i diritti d'uso dell'infrastruttura, 
anche se in modo troppo flessibile per consentire un'adeguata tariffazione. 
Rimangono infatti differenze fondamentali fra i vari approcci nazionali seguiti per 
la fissazione dei diritti e non esiste per ora alcun consenso sul modo in cui tali diritti 
dovrebbero riflettere i costi o tener conto della concorrenza intermodale. La 
mancanza di regole comunitarie precise ha a sua volta reso difficile per alcuni Stati 
membri sviluppare un sistema di tariffazione. Per il momento soltanto Austria, 
Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Paesi Bassi8, Svezia e Regno Unito 
dispongono di veri e propri sistemi di tariffazione. Benché l'introduzione di un 
sistema di tariffazione rappresenti certamente un passo avanti, permangono ampie 
differenze tra sistemi nazionali che di solito non tengono sufficientemente conto 
della concorrenza di altri modi di trasporto. In alcuni Stati membri, inoltre, le tariffe 
sono strutturate in modo tale da svantaggiare i piccoli operatori e i nuovi 
concorrenti tendono ad operare su scala modesta. Ad esempio l'Austria e la Francia 
applicano tariffe articolate in due elementi, con un diritto fisso elevato che può dare 
riscontro ai costi sostenuti per la gestione dell'infrastruttura, ma non alla 
s Nei Paesi Bassi la tariffa sarà pari a zero fino al 2000, salvo nel caso delle superstrade. 
17 
componente convenienza economica del trasporto per ferrovia di volumi 
relativamente piccoli; in Germania sono previsti sconti per chilometro percorso per 
ferrovia e durata della prestazione prenotata. Tali pratiche favoriscono le imprese 
ferroviarie già insediate ed ostacolano l'ingresso di nuovi concorrenti, con 
conseguente riduzione dei volumi trasportati per ferrovia. Inoltre non va 
dimenticata la questione della loro compatibilità con le regole di concorrenza della 
Comunità.. 
39. Anche il modo in cui vengono ripartiti i percorsi ferroviari rappresenta un elemento 
fondamentale per le nuove imprese. Tale processo deve essere trasparente ed equo 
per tutte le imprese ferroviarie: solo così sarà possibile rispondere rapidamente alle 
esigenze della domanda ed utilizzare al meglio la capacità disponibile. Debbono 
essere infatti sviluppate procedure definite per risolvere i problemi di insufficiente 
capacità. Di tale aspetto dovrebbe occuparsi un organismo indipendente rispetto ai 
fornitori di servizi di trasporto ferroviario in posizione dominante, sussistendo la 
possibilità di conflitti di interesse e di disparità di trattamento qualora la ripartizione 
delle capacità sia effettuata da un gestore di infrastrutture che presta anche servizi di 
trasporto. Per il momento esiste un organo indipendente incaricato della ripartizione 
delle capacità soltanto in Danimarca, nei Paesi Bassi, in Svezia e nel Regno Unito, 
benché sembri che anche altri Stati membri abbiano previsto di instaurarne di simili. 
In due Stati membri, in base alle informazioni disponibili, la capacità è riservata alle 
ferrovie nazionali, benché la direttiva 91/440/CEE non ponga un tale limite in 
materia di diritti di accesso. Altra questione distinta riguarda la necessità eventuale 
di mantenere il diritto di prenotare e acquistare i percorsi ferroviari riservato ad 
imprese che forniscono la trazione, o di estenderlo ad altre imprese. Non sussistono 
motivi indiscussi per limitare tale diritto, specie quando altri operatori possono 
assumersi parte dei rischi finanziari di prestazione del servizio. Va sottolineato che 
si tratta di un diritto diverso dal diritto di accesso all'infrastruttura ferroviaria, che è 
il diritto di fornire servizi di trasporto su rotaia. Considerata la necessità di 
possedere un'esperienza per provvedere ad un esercizio efficiente della ferrovia in 
condizioni di elevata sicurezza, occorre continuare a riservare tale diritto alle 
imprese ferroviarie. La Commissione intende presentare in tempi brevi indirizzi per 
stabilire il diritto d'uso delle infrastrutture e la ripartizione delle capacità. 
40. Una corretta regolamentazione contribuisce anche in altri modi ad una concorrenza 
leale. Ad esempio, per evitare che la certificazione in materia di sicurezza possa 
costituire una barriera all'entrata, occorre che vengano fissate regole chiare, a 
livello nazionale o a livello comunitario, e che la conformità venga certificata da 
organismi indipendenti. Le informazioni relative alle caratteristiche 
dell'infrastruttura dovrebbero essere parimenti disponibili per tutti gli operatori e 
non tenute segrete adducendo che si tratta di informazioni commerciali riservate. Le 
procedure per il rilascio di licenze non dovrebbero fare capo in alcun modo ad 
imprese che forniscono servizi di trasporto ferroviario. Le strutture essenziali per 
fornire servizi di trasporto dovrebbero essere disponibili senza discriminazioni per 
le imprese ferroviarie. Alcune, che non rientrano tra le infrastrutture, attualmente 
sono fornite esclusivamente dalle ferrovie già insediate, titolari per un lungo 
periodo di tempo di un monopolio, ad esempio per i terminali merci, le zone di 
stazionamento, le officine per la manutenzione e le scuole di addestramento. Le 
ferrovie nazionali sono in netta posizione di forza per prestare questi servizi, ma ciò 
18 
non dovrebbe costituire una barriera all'ingresso. Trattasi di questioni che la 
Commissione esaminerà in un fase successiva. 
41. Infine i diritti di accesso previsti dalla direttiva 91/440/CEE sono limitati e 
subordinati a condizioni, il che ne diminuisce l'interesse e contribuisce a spiegare 
perché in pratica abbiano effetti contenuti. In forza della direttiva, salvo nel caso di 
offerta di servizi internazionali di trasporto combinato, un'impresa ferroviaria con 
sede in uno degli Stati membri deve trovare un partner con sede in un altro Stato 
membro insieme al quale intende provvedere alla prestazione di servizi e formare 
con questo un'associazione internazionale. In pratica, l'unico partner disponibile 
può essere la compagnia ferroviaria nazionale che potrebbe giudicare contrario ai 
propri interessi fare concorrenza ad un'altra compagnia ferroviaria nazionale per 
mezzo dell'associazione internazionale, sia perché ciò potrebbe significare 
concorrenza all'interno del proprio mercato, sia perché ciò sarebbe contrario ad una 
tradizione ben radicata di cooperazione fra compagnie ferroviarie nazionali. Di 
conseguenza la condizione relativa alla costituzione di associazioni internazionali 
sembra rappresentare piuttosto un deterrente per le nuove imprese che intendono 
entrare nel mercato ed è considerata un notevole ostacolo. 
42. La direttiva pone in essere diritti di accesso per esercitare un'attività internazionale 
e non per prestare servizi sul mercato nazionale. Tale distinzione ignora le realtà del 
mercato, in particolare per il trasporto a carro completo che ha notevole importanza 
in quanto la maggior parte del trasporto merci internazionale su rotaia è trasportata 
a carro completo. Molto spesso un vagone è trasferito all'interno di uno Stato 
membro, ad esempio dal punto di caricamento all'impianto di smistamento prima di 
essere inserito in un treno internazionale, oppure può effettuare un trasferimento 
all'interno di un paese dopo un viaggio su tratte internazionali o entrambi. Ne segue 
che un'impresa internazionale per avvalersi dei diritti di accesso stabiliti dalla 
direttiva deve fare affidamento sulle ferrovie già insediate per la tratta nazionale. 
Essa non può fornire un servizio da punto a punto, come è in grado di fare la 
ferrovia già insediata, né fare concorrenza sulla qualità e sul prezzo del servizio per 
l'intero percorso. Di conseguenza la limitazione dei diritti di accesso ai servizi 
internazionali divide artificiosamente il mercato, provoca distorsioni ed impedisce a 
nuove imprese di porsi come concorrenti. 
43. Le disposizioni attualmente in vigore possono anche impedire lo sviluppo del 
traffico transfrontaliero per il quale esiste un notevole potenziale in quanto 
numerosi centri di insediamento e di attività economica sono ubicati nel raggio di 
100 km circa dalla linea di confine. Quando il traffico ha origine vicino al confine 
di uno Stato membro, la prima parte del viaggio è effettuata da un'impresa 
ferroviaria con sede in tale Stato. All'arrivo al confine il treno passa ad un'impresa 
ferroviaria con sede nel secondo Stato membro. Tuttavia, poiché la distanza dal 
confine nel primo Stato membro è limitata, il corrispettivo per il trasporto su questa 
tratta sarebbe sproporzionatamente elevato poiché in genere la tariffa al chilometro 
si riduce in concomitanza con una maggiore lunghezza del percorso. L'elevato 
corrispettivo per la prima tratta fino al confine tende a scoraggiare le imprese 
ferroviarie ad offrire servizi transfrontalieri o le induce ad addebitare un prezzo 
elevato e quindi ne viene limitata la domanda. Le condizioni attuali possono 
provocare distorsioni nell'offerta di servizi di trasporto in altri modi. Ad esempio è 
interesse di ciascuna impresa ferroviaria garantire che essa provvede direttamente 
19 
allo spostamento del massimo volume di traffico, in modo da incassare la 
percentuale più importante dei proventi complessivi. L'obbligo di costituire 
un'associazione internazionale significa che un'impresa ferroviaria singola può fare 
ben poco per incidere su tali decisioni ed offrire un servizio più diretto a costi 
inferiori. Non sono pochi i casi di ricorso all'autotrasporto, quando esiste un 
potenziale per un servizio concorrenziale per ferrovia, per il fatto che un operatore 
non è autorizzato a fornire l'intero servizio dall'origine alla destinazione, o più in 
genere, ad elaborare il migliore prodotto per il mercato. 
VI. EFFETTI SULL'OCCUPAZIONE 
44. Il trattato sottoscritto di recente, nel titolo dedicato all'occupazione, dichiara che 
"nella definizione e nell'attuazione delle politiche e delle attività comunitarie si 
tiene conto dell'obiettivo di un livello di occupazione elevato" (articolo 127, 
paragrafo 2). Il Consiglio europeo di Amsterdam ha deciso di dare immediata 
efficacia alle disposizioni del titolo sull'occupazione e il Consiglio straordinario di 
Lussemburgo ha convenuto una strategia generale che comprende "la mobilitazione 
di tutte le politiche comunitarie al servizio dell'occupazione conformemente al 
trattato". La Commissione, nella sua comunicazione su crescita ed occupazione nel 
contesto di stabilità dell'UEM, ha in seguito esaminato in maniera approfondita la 
sfida dell'occupazione, integrando quindi effettivamente la dimensione occupazione 
nel suo esame delle questioni macroeconomiche. Le politiche relative al 
funzionamento del mercato unico, le politiche settoriali e le riforme del mercato del 
lavoro devono incorporare le medesime preoccupazioni in materia di occupazione. 
45. L'occupazione nelle ferrovie europee ha evidenziato un continuo andamento 
decrescente dal 1980 quando il numero degli addetti era pari a 1.668.000. Tale 
numero è sceso del 21% (passando a 1.320.000) tra il 1980 e il 1990, fenomeno di 
riduzione che è stato comune a vari Stati membri nel periodo in questione, in 
particolare nel Regno Unito e in Svezia dove il calo è stato particolarmente elevato 
(-44% in ciascuno di essi), seguiti dall'Irlanda- (-35%), dal Belgio (-31%), dalla 
Spagna (-30%) e dalla Finlandia (-30%). Tale calo si è intensificato dal 1990 al 
1996, raggiungendo la percentuale del 31% (numero di addetti 907.000). La 
riduzione più elevata è stata constatata in Germania (-47%)), in Portogallo (-41%), 
in Italia (-38%), nel Regno-Unito (-30%), in Finlandia (-26%), in Spagna (-25%) e 
in Danimarca (-24%); nel periodo in questione l'occupazione ha registrato un 
aumento soltanto in Svezia (+6%). 
46. Le imprese ferroviarie e i sindacati del settore sono preoccupati degli effetti della 
direttiva 91/440/CEE sull'occupazione nelle imprese ferroviarie. Tale 
preoccupazione è facilmente comprensibile in quanto l'occupazione è già diminuita 
pesantemente da 1.668.000 persone nel 1980 a circa 967.000 nel 1995 e a 907.000 
nel 1996. Viene sostenuto che la direttiva ha causato tagli all'occupazione in due 
modi: imponendo una gestione delle ferrovie ispirata a criteri di mercato e 
suscitando una concorrenza nei confronti delle ferrovie già insediate da parte di 
nuove imprese che impiegano meno personale per effettuare il medesimo lavoro. 
47. La riduzione del personale nelle ferrovie sembrerebbe dovuta tuttavia a più fattori: 
aumento della produttività in concomitanza con lo sviluppo di nuove tecniche, 
domanda in ristagno per il trasporto su rotaia in parallelo ad un più intenso aumento 
20 
della concorrenza di altri modi di trasporto e difficoltà di reperire fondi pubblici per 
compensare la prestazione di un pubblico servizio, coprire le perdite operazionali e 
mantenere livelli di occupazione maggiori di quanto necessario per un esercizio 
efficiente dell'attività nel nuovo contesto caratterizzato dalla concorrenza. È 
necessario distinguere tali fattori che contribuiscono alla riduzione dell'occupazione 
dadi effetti direttamente connessi alla direttiva 91/440/CEE. 
v»x 
48. Probabilmente il modo migliore per valutare l'impatto della direttiva 91/440/CEE è 
quello di stabilire se la riduzione dell'occupazione è iniziata prima della sua-
attuazione o se ha evidenziato un'accelerazione quando la direttiva è stata posta in 
vigore. In altri termini è necessario accertare se le tendenze hanno subito 
un'interruzione quando è stata introdotta la direttiva. Ciò dovrebbe permettere di 
avere qualche indicazione dell'impatto della direttiva, ancorché non definitiva, in 
quanto è necessario ipotizzare che gli altri elementi sono rimasti pressoché invariati. 
La tabella 4 presenta le variazioni dell'occupazione nelle 15 ferrovie nazionali della 
Comunità in vari periodi di tempo ed evidenzia tanto la diminuzione annuale media 
dell'occupazione (in termini assoluti) che la variazione percentuale su ciascun 
periodo di tempo. 
49. Dalla tabella risulta manifestamente che l'occupazione stava già riducendosi 
notevolmente negli anni '80, molto prima dell'adozione della direttiva. Tale declino 
si è accelerato agli inizi degli anni '90 quando sono iniziati tagli all'occupazione 
nella Deutsche Reichsbahn; a prescindere dalla DR, il numero di posti di lavoro 
perduti è pressoché equivalente per il periodo anni '80 e inizio anni '90. Tuttavia 
per individuare l'impatto della direttiva con maggiore precisione, le tendenze 
andrebbero raffrontate prima e dopo l'attuazione della direttiva. Essa avrebbe 
dovuto essere recepita entro il 1993, ma la maggior parte degli Stati membri vi ha 
proceduto in ritardo. Tuttavia alcuni di loro avevano adempiuto al loro obbligo 
entro il 1994, che può essere considerata dunque una data accettabile come punto di 
riferimento, ancorché permetta di costruire serie temporali molto brevi e vari Stati 
membri non avessero ancora attuato la direttiva a quel momento. La tabella 
evidenzia un brusco declino dell'occupazione posteriormente al 1994; l'alto numero 
di addetti che lasciano il settore tra il 1994 e il 1996, rispetto al numero registrato 
nei tre anni precedenti, dipende in gran parte dalla riduzione del personale della DB 
AG a seguito della fusione tra DB e DR. Lasciando da parte DB AG, l'occupazione 
è scesa di 32.000 unità all'anno tra il 1990 e il 1994 e di 34.000 unità all'anno tra il 
1994 e il 1996, in confronto alle 31.000 unità alla fine degli anni '80. I tagli sono 
stati particolarmente gravi nelle FS e nella BR anteriormente alla privatizzazione. 
50. Poiché le tensioni a livello costi e indebitamento dovrebbero tuttavia continuare a 
spingere verso una razionalizzazione nell'ambito dell'industria anche nei prossimi 
anni, è essenziale valutare gli effetti sull'occupazione in funzione delle varie 
situazioni esistenti nei singoli Stati membri. Del pari, è importante valutare il 
passaggio, per il personale occupato, verso un esercizio delle ferrovie comunitarie 
ispirato a criteri più commerciali non solo in termini quantitativi, ma anche in 
termini qualitativi (profilo del posto di lavoro, grado di istruzione, ecc.). 
51. Se è troppo presto e difficile identificare un impatto sull'occupazione direttamente 
imputabile alla direttiva 91/440/CEE, non è controverso che le prospettive 
dell'occupazione a lungo termine nel settore dipenderanno in definitiva dal suo 
ammodernamento e dalla sua competitività. Il know-how, le qualifiche e la capacità 
21 
di adattamento degli addetti possono contribuire notevolmente ad orientare il settore 
al mercato. La Commissione sotto questo profilo continuerà ad incoraggiare la 
discussione di idonee misure per migliorare l'adattabilità e la possibilità di occupare 
i lavoratori colpiti dal protratto declino dell'occupazióne, dovuto sia alle tendenze a 
lungo termine della produttività, sia a fattori specifici quali variazioni nell'assetto 
proprietario e nella struttura dei quadri direttivi. Nel contempo la Commissione 
continuerà a sollecitare una riflessione sulle necessità di formazione del personale e 
sulle esigenze di investimento nelle risorse umane dovute alle trasformazioni 
strutturali del settore. 
52. In conclusione, apparentemente il declino dell'occupazione è iniziato ben prima 
dell'attuazione della direttiva 91/440/CEE che finora non ha avuto ripercussioni 
evidenti sulle tendenze di lungo periodo. È possibile tuttavia che in futuro la 
direttiva abbia un impatto, in particolare se si affacciano sul mercato nuove imprese 
che iniziano a sfruttare i diritti di accesso su scala più larga. Per fare una 
valutazione obiettiva sarebbe necessario confrontare la riduzione dell'occupazione 
nelle ferrovie già insediate dovuta alla concorrenza e l'occupazione riconducibile 
all'ingresso sul mercato di nuove imprese e all'espansione del mercato se la 
competitività cresce. In questa fase vale la pena ripetere un'affermazione riportata 
nel Libro bianco della Commissione "Una strategia di rilancio delle ferrovie 
comunitarie: "soltanto un drastico incremento della produttività potrà garantire il 
futuro a lungo termine del trasporto ferroviario e dei relativi posti di lavoro. 
L'obiettivo della politica comunitaria, come spiegato in questo Libro bianco, è 
proprio quello di promuovere un radicale cambiamento. Non intervenire 
comporterebbe inevitabilmente un ulteriore peggioramento della posizione delle 
ferrovie sul mercato dei trasporti, mettendo addirittura a repentaglio la loro futura 
presenza in segmenti primari. Solo un intervento deciso, in grado di ripristinare la 
competitività, potrà garantire la stabilità dell'occupazione." 
VII. CONCLUSIONI 
Riduzione dell'indebitamento e miglioramento della situazione finanziaria 
53. La situazione delle ferrovie sotto il profilo indebitamento è migliorata notevolmente 
dal 1990, grazie all'azione degli Stati membri volta a ridurre l'esposizione debitoria 
ed a ristrutturare le finanze. Ciò non significa tuttavia che la situazione sia ora 
soddisfacente. La Commissione intende seguire da vicino gli ulteriori sviluppi e 
presentare fra tre anni una nuova relazione in merito alla situazione finanziaria delle 
ferrovie. In linea generale, è sentita la necessità di un chiaro quadro di riferimento 
comunitario che regoli l'aspetto finanziario delle ferrovie. Nei prossimi mesi la 
Commissione intende rivedere le regole relative ai servizi pubblici ed agli aiuti di 
Stato destinati al trasporto terrestre, fornendo in tal modo una solida base di 
partenza per il riassetto finanziario delle ferrovie. 
Infrastrutture: un quadro di riferimento 
54. La comunicazione evidenzia come la direttiva 91/440/CEE non basti ad assicurare il 
grado di separazione necessario perché le due attività siano gestite in modo 
efficiente, perché sia fornita una base per il calcolo delle tariffe d'uso delle 
infrastrutture e perché sia assicurata la trasparenza dei finanziamenti pubblici. La 
Commissione ha perciò l'intenzione di proporre una modifica della direttiva 
91/440/CEE che preveda l'obbligo di redigere un conto profitti e perdite ed uno 
stato patrimoniale separato per la gestione delle infrastrutture da un lato e per i 
servizi di trasporto dall'altro. 
55. Non sono ancora state definite a livello comunitario le condizioni di accesso al 
mercato, anche se è diffusa l'opinione, condivisa pure dalle imprese ferroviarie, che 
la Comunità debba stabilire regole più precise tanto per i diritti quanto per la 
ripartizione della capacità, al fine di assicurare un uso efficiente delle infrastrutture 
e parità di trattamento di tutte le imprese ferroviarie. La Commissione intende entro 
breve termine presentare un pacchetto di misure riguardanti l'utilizzo delle 
infrastrutture, contenente indirizzi circa la tariffazione per l'uso delle infrastrutture 
e la ripartizione delle capacità. 
56. Non è escluso che le nuove imprese non beneficino di parità di condizioni se chi 
gestisce l'infrastruttura è parte di un'impresa ferroviaria di tipo integrato che 
fornisce anche servizi di trasporto. I gestori dell'infrastruttura potrebbero essere 
infatti tentati di privilegiare gli interessi dell'impresa integrata, compresa l'unità che 
fornisce servizi di trasporto. Ciò potrebbe indurli a favorire la loro attività a scapito 
dei concorrenti se nell'ambito delle loro competenze devono fissare le tariffe, 
ripartire i percorsi o concedere licenze e certificare la sicurezza. La Commissione 
intende proporre, nell'ambito del proprio pacchetto infrastrutture, misure che 
eliminino tali conflitti di interessi. La certificazione della sicurezza potrebbe 
costituire una barriera all'entrata se non sono fissate regole chiare e se la conformità 
non è certificata da organismi indipendenti. In un momento successivo la 
Commissione esaminerà questo ed altri ostacoli potenziali all'ingresso sul mercato. 
Accesso alle infrastrutture: maggiori diritti 
57. Secondo la Commissione estendere i diritti di accesso previsti dalla direttiva 
91/440/CEE permetterebbe di valorizzare i progressi già compiuti. La 
comunicazione suggerisce che il superamento dei diritti di accesso previsti nella 
direttiva 91/440/CEE, eliminando in particolare il requisito di costituire un 
raggruppamento internazionale, promuoverebbe enormemente l'efficacia di tali 
diritti. E' d'importanza vitale mantenere aperto l'accesso alle infrastrutture 
ferroviarie, soprattutto in materia di trasporto merci, settore che da decenni sta 
perdendo quote di mercato. L'apertura dell'accesso permetterebbe alle nuove 
imprese di fare il proprio ingresso nel mercato, offrendo servizi nuovi e migliori. 
Benché la loro attività rischi di restare per lungo tempo a livello marginale a causa 
degli alti costi iniziali, le nuove imprese sarebbero in grado di individuare nuove 
occasioni di attività e stimolerebbero imprese già presenti a migliorare le proprie 
prestazioni. 
58. Nel 1995 la Commissione ha proposto di aprire l'accesso all'attività di prestazione 
' di servizi internazionali passeggeri e di trasporto merci, nazionale e internazionale9. 
Benché la liberalizzazione potesse contare su di un ampio consenso, in particolare 
Risoluzione sulla comunicazione della Commissione sullo sviluppo delle ferrovie comunitarie 
(COM(95) 337 def., del 19.7.1995). 
23 
da parte degli utenti del trasporto per ferrovia, la proposta della Commissione è 
stata criticata per due motivi: perché la liberalizzazione veniva introdotta con effetto 
immediato e non in modo progressivo e perché mancavano le misure di 
accompagnamento necessarie per definire le condizioni di accesso. Il Parlamento 
europeo si è espresso in tal senso in una risoluzione10 sul Libro bianco "Una 
strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie": 
"E. considerando che la liberalizzazione delle ferrovie, come avviene con i trasporti 
marittimi e aerei e con i servizi di telecomunicazione, dovrebbe procedere 
gradualmente in parallelo all'esecuzione delle necessarie misure di 
accompagnamento ma ciò non dovrebbe comportare un inutile rallentamento 
dell'obiettivo principale di estendere le norme dell'economia di mercato ai trasporti 
ferroviari di merci e al trasporto ferroviario internazionale di passeggeri". 
4 "è tuttavia dell'avviso che la liberalizzazione dovrebbe essere graduale 
iniziando con la liberalizzazione dei trasporti internazionali di merci e in seguito dei 
trasporti nazionali di merci e dei trasporti internazionali di passeggeri". 
7. "Ritiene che la Commissione dovrebbe presentare proposte da una parte per 
modificare l'articolo 10, paragrafo 2 della direttiva 91/440/CEE al fine di attribuire 
alle aziende ferroviarie il diritto di libero accesso alle infrastrutture ferroviarie onde 
poter operare sul piano dei trasporti internazionali di merci e, dall'altra, per adottare 
e applicare contestuali misure di accompagnamento ". 
59. La Commissione riconosce che è necessario andare per gradi nell'apertura del 
mercato, iniziando dal settore merci, ed è concorde in merito alla necessità di un 
approccio progressivo nello spirito della comunicazione della Commissione sui 
servizi di interesse generale in Europa11. Ciò permetterebbe alle imprese ferroviarie 
già insediate di adattarsi ad un mercato aperto, dopo un lungo periodo di monopolio 
e garantirebbe nel contempo la stabilità necessaria perché possano essere effettuati 
gli investimenti di lungo termine che caratterizzano il settore ferroviario. Ciò 
darebbe inoltre riscontro alle caratteristiche economiche del trasporto su rotaia: a 
causa degli alti costi iniziali e delle economie di scala gli operatori già insediati 
mireranno con tutta probabilità a mantenere il dominio sul mercato del trasporto 
merci nel prossimo futuro. Ciò è quello che sta accadendo su mercati più aperti. I 
concorrenti degli operatori insediati in mercati del trasporto ferroviario di recente 
liberalizzati quali la Germania, la Svezia, i Paesi Bassi e il Regno Unito detengono 
molto meno del 5% del mercato del trasporto merci. Su questi mercati è stata inoltre 
constatata di recente una cospicua espansione dell'attività complessiva del trasporto 
merci per ferrovia. Ciò suggerisce che l'apertura del mercato tende ad ampliarlo 
anziché a sottrarre attività agli operatori già insediati. La Commissione condivide 
inoltre il secondo punto sottolineato dal Parlamento, vale a dire l'importanza delle 
misure di accompagnamento ed a suo parere le proposte che intende presentare nel 
1998 sono idonee a colmare le principali carenze nelle condizioni quadro. 
10 Risoluzione sul Libro bianco della Commissione "Una strategia di rilancio delle ferrovie 
comunitarie" e la comunicazione della Commissione sulle superstrade ferroviarie transeuropee A4-
0412/97. del 13.1.1998. 
11 COM(96) 443 dell'I 1.9! 19%. 
24 
60. Un approccio possibile sarebbe quello di aprire il mercato del trasporto merci senza 
far distinzione tra il settore nazionale ed internazionale in quanto l'attività sul 
mercato nazionale spesso alimenta i servizi internazionali ed è necessario rafforzare 
qualsiasi anello della catena, pur procedendo progressivamente a tappe. Ciò può 
essere realizzato grazie all'apertura immediata di almeno il 5% del mercato del 
trasporto merci passando, per tappe di eguale entità, al 15% dopo cinque anni e 
continuando fino a raggiungere il 25% dopo dieci anni, prevedendo a metà percorso 
un meccanismo di revisione per controllare che i livelli siano ancora appropriati. 
Più precisamente la Comunità estenderebbe progressivamente i diritti di accesso alle 
infrastrutture ferroviarie all'attività di prestazione di servizi di trasporto merci da 
parte di imprese ferroviarie diverse da quelle già insediate in ciascuno Stato 
membro, in modo tale da porre a disposizione di queste imprese una quota crescente 
delle capacità. 
61, Per dare attuazione a questo meccanismo bisognerebbe misurare la capacità in 
termini di chilometri percorsi dai treni merci in ogni Stato membro nel corso 
dell'anno precedente. La capacità dovrebbe essere ripartita tra le varie imprese 
ferroviarie su base equa e non discriminatoria, seguendo i principi e le procedure 
fissate dalla direttiva 95/19/CE in materia di ripartizione delle capacità di 
infrastruttura e di riscossione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura, nonché 
attenendosi agli indirizzi che verranno presentati dalla Commissione. La capacità 
non richiesta dalle nuove imprese sarebbe offerta all'operatore già insediato per il 
periodo di programmazione in questione. Un simile approccio promuoverebbe un 
rapido miglioramento delle prestazioni, evitando fenomeni negativi per il mercato e 
permettendo di accumulare esperienza. La Commissione intende raccogliere il 
maggior numero di opinioni in merito a tale idea prima di assumere decisioni su una 
proposta. 
25 
Tabella 1 
INDEBITAMENTO DELLE FERROVIE DAL 1980 AL 1990 
/ 
BR (Gran Bretagna) 
CFL (Lussemburgo) 
CH (Grecia) 
CIE (Irlanda) 
CP (Portogallo) 
DB (Germania) 
DSB (Danimarca) 
FS (Italia) 
NS (Paesi Bassi) 
OBB (Austria) 
RENFE (Spagna) 
SJ/BV (Svezia) 
SNCB (Belgio) 
SNCF (Francia) 
VR (Finlandia) 
^^^^•^•^^^H Rapporto indebttamento/ 
capitale J 
19*0 1990 
2.18 
0.92 
0.19 
1.91 
2.12 
1.58 
0.12 
3.31 
- 0.77 
0.15 
1.14 
0.49 
1.39 
1.22 
0.02 
||Ì|1|Ì|||||;ÌI:ÌI||||||; 0.93 
0.91 
0.58 
2.14 
2.28 
1.90 
0.15 
1.10 
0.58 
0.14 
2.26 
1.56 
0.67 
4.82 
0.15 
^•H^B Servizio #1 debito (%)2 
19M 1990 
3 
3 
3 
3 
30 
8 
2 
11 
2 
2 
7 
1 
5 
6 
2 
HHHI 3 
4 
9 
7 
16 
10 
2 
21 
8 
2 
19 
3 
8 
13 
0 
HHH 
Fonte: Mercer Management Consulting. 
1 Rapporto tra il debito (a lungo e breve termine) e il capitale proprio; capitale proprio=l. 
2 Esborsi per interessi in percentuale dei costi operativi. 
26 
Tabella 2 
INDEBITAMENTO DELLE FERROVIE DAL 1990 AL 1995 
: 
BR (Gran Bretagna) 
CFL (Lussemburgo) 
CH (Grecia) 
CIE (Irlanda) 
CP (Portogallo) 
DB (Germania) 
DSB (Danimarca) 
FS (Italia) 
NS (Paesi Bassi) 
OBB (Austria) 
RENFE (Spagna) 
SJ/BV (Svezia) 
SNCB (Belgio) 
SNCF (Francia) 
VR (Finlandia) 
WBB^^^^^^^^^^S Rapporto mdebitamento/ 
1990 1995 
0.93 
0.91 
0.58 
2.14 
2.28 
1.90 
0.15 
1.10 
0.58 
0.14 
2.26 
1.56 
0.67 
4.82 
0.15 
^^•Hl 2.52 
0.76 
0.93 
1.72 
12.86 
0.54 
0.06 
0.69 
0.42 
0.51 
2.46 
3.35 
1.00 
3.46 
0.26 
flfll 1990 t$>9$ 
3 
4 
9 
7 
16 
10 
2 
21 
8 
2 
19 
3 
8 
13 
0 
1IBIÌI1 3 
8 
15 
3 
30 
1 
0 
29 
1 
4 
32 
7 
6 
13 
2 
llllllllll 
Fonte: Mercer Management Consulting. 
1 Rapporto tra il debito (a lungo e breve termine) e il capitale proprio; capitale proprio=l. 
2 Esborsi per interessi in percentuale dei costi operativi. 
27 
Tabella 3 
EVOLUZIONE DELL'INDEBITAMENTO DELLE FERROVIE DAL 
1980 AL 1995 
Variaziojii {%) Variaztatii (%) 
| ;j 19SCM99Q || 19^1995 
BR (Gran Bretagna) -14 121 
CFL (Lussemburgo) 12 25 
______ __ _ 
__________ _ _ 
CP (Portogallo) -24 129 "~ 
___________ _ _ 
DSB (Danimarca) 31 ^52 
_________ _ _ __ 
_____________ _ _ 
_____________ _ _ 
RENFE (Spagna) 52 27 
___________ _ _ 
SNCB (Belgio) ^14 39 
SNCF (Francia) 10 37 
VR (Finlandia) 485 91 
TOTALE " " ~H~ " il ~| 6 
Fonte: Mercer Management Consulting. 
28 
Tabella 4 
VARIAZIONE DEL NUMERO DI ADDETTI 1980-1996 
Diminuzione media 
annua 
(in migliaia di unita) 
Variazione % nel 
periodo considerato : 19S0-1985 
31 
-9 1985-1990 
41 
-13 1990-1994 
70 
-21 i 1994-199$ 
69 
-13 1994-1996 
esdusa BB 
(Gcrmuaia) 
34 
-10 
N.B. Inclusa la ex-Deutsche Reichsbahn. 
TOTALE DEGLI ADDETTI (1980-1996) 
(in migliaia di unità) 
Tutti gli Stati 
membri 
piu Deutsche 
Reichsbahn 1980 
1.450 
1.688 19&S 
1.284 
1.531 1990 
1.082 
1.320 i9n 
985 
1.123 1994 
1.034 
-1995 
967 
-1996 
907 
-
Fonte : Union Internationale des Chemins de Fer; Mercer Management Consulting. 
29 
Tabella 4bis 
NUMERO DI ADDETTI PER IMPRESA FERROVIARIA 1980-1996 
BR (Gran Bretagna) 
CFL (Lussemburgo) 
CH (Grecia) 
CIE(Irlanda) 
CP (Portogallo) 
DB (Germania)l 
DSB (Danimarca) 
FS (Italia) 
NS (Paesi Bassi) 
OBB (Austria) 
RENFE (Spagna) 
SJ/BV (Svezia) 
SNCB (Belgio) 
SNCF (Francia) 
VR (Finlandia) 
TOTALE Occupazione (in inigliaia) 
1980 1990 1996 
241.9 
4.2 
12.1 
18.1 
24.7 
566.9 
22.1 
220.7 
26.9 
72.5 
71.5 
37.5 . 
66.7 
254.4 
28.7 
1668 135.3 
3.5 
13.3 
11.8 
22.1 
482.3 
20.4 
200.4 
26.2 
66.9 
49.7 
20.8 
45.2 
202.1 
20.2 
1320 94.61 
3.2 
11.7 
11.0 
13.0 
256.7 
15.6 
123.4 
24.0 
57.0 
37.4 
22.0 
41.4 
177.9 
14.9 
907 Variazione (in %) 
1980 - 1990 1990 -1996 
-44 
-17 
+ 9 
-35 
-10 
-15 
-8 
-9 
-3 
-8 
-30 
-44 
-31 
-21 
-30 
-21 -30 
-9 
-12 
-7 
-41 
-47 
-24 
-38 
-8 
-15 
-25 
- + 6 
-9 
- 12 
-26 
-31 
Fonti: Union Internationale des Chemins de Fer, Eurostat. 
1 Stima del Regno Unito 
1 Inclusa la Deutsche Reichsbalm 
30 
Tabella 5 
INDICATORI FONDAMENTALI 1980-1995 
Passeggeri/k 
m (in 
miliardi) 
Tonnellate/k 
m (in 
miliardi) 
Unita di 
traffico 
(in miliardi) 1980 
237 
232 
469 Livelii di traffico 
1985 
238 
220 
457 1990 
253 
215 
468 1995 
263 
222 
484 
Prpduttivita 
Unita di 
traffico 
per addetto 
(x 1 000) 
Costi 
operativi/ 
1000 unita di 
traffico 1980 
323 
160 1985 
356 
155 1990 
432 
137 1995 
498 
134 
31 
Tabella 5 (continuazione) 
CONTO PROFITTI E PERDITE 
(ECU 1995; in milioni) 
Totale costi 
operativi 
Oneri finanziari 
e costi straordinari 
(netti) 
TOTALE COSTI 
Reddito operativo 
totale(aI netto 
dei finanziamenti 
pubblici) 
Finanziamenti 
pubblici 
(funzionamehto + 
infrastruttunr) 
TOTALE 
SNTRA.TE 
IttSTJLTATO 
NETTO 
Finanziamento 
pubblico in 
percentuale del 
totale dei costi 
Costo del 
personale in 
percentuale del 
totale dei costi 
operativi tm 
75,167 
3,601 
78>7<>8 
43,720 
27,152 
70,872 
-7,896 
34% 
64% J985 
70,439 
6,245 
76,684 
39,411 
31,140 
70,551 
-6t133 
40% 
62% im 
63,952 
8,001 
71t9$3 
38,619 
28,537 
67,156 
-4,79? 
40% 
62% JW95 
65,002 
3,585 
68,587 
43,821 
2(),089 
634>IQ 
4/>77 
29% 
50% 
Fonte: Mercer Management Consulting. 
1 Finanziamento delle infrastrutture, escluse iniezioni di capitale. 


ISSN 0254-1505 
COM(98) 202 def. 
DOCUMENTI 
IT 07 12 13 
N. di catalogo : CB-CO-98-231-IT-C 
ISBN 92-78-33088-4 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo