ACRONIMI E ABBREVIAZIONI

CE : Commissione europea

DG RELEX : Direzione generale delle Relazioni esterne

EuropeAid : Direzione generale per i programmi di cooperazione esterna

GFP : Gestione delle finanze pubbliche

IFP : Istruzione e formazione professionale

MEDA : Aiuto allo sviluppo del Mediterraneo (misure di accompagnamento a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nei paesi terzi del Mediterraneo)

MSFP : Manuale di statistica delle finanze pubbliche

PEV : Politica europea di vicinato

SEVP : Strumento europeo di vicinato e partenariato

TACIS : Assistenza tecnica per i paesi della Comunità di Stati indipendenti

UAP : Ufficio amministrazione del programma

UE : Unione europea

SINTESI

I. Lo strumento europeo di vicinato e partenariato, introdotto nel 2007 quale nuovo quadro di riferimento per la pianificazione e la prestazione di assistenza a 17 paesi e territori partner, è divenuto il principale strumento di sostegno finanziario dell’UE ai tre paesi del Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian e Georgia), che presentano un forte interesse economico e strategico per l’Unione europea (cfr. paragrafi 1-6).

II. L’audit aveva lo scopo di accertare se nel Caucaso meridionale il nuovo SEVP fosse stato felicemente varato e stesse producendo risultati. Per rispondere a questo interrogativo generale occorre affrontare tre sottoquesiti:

a) I primi programmi di azione annuali erano ben concepiti?

b) L’attuazione dei primi programmi di azione annuali ha permesso di conseguire, in modo tempestivo, risultati positivi?

c) La Commissione si è valsa in maniera adeguata degli strumenti di attuazione disponibili nell’ambito dello strumento europeo di vicinato e partenariato?

III. Nell’ambito dell’audit, la Corte ha esaminato il sistema di pianificazione usato per stabilire le priorità dell’assistenza UE, le realizzazioni dei primi programmi di azione annuali e l’uso dei vari strumenti di attuazione.

IV. Riguardo alla programmazione e alla concezione, la Commissione ha applicato un sistema di pianificazione pluriennale per stabilire le priorità su cui focalizzare l’assistenza dell’UE conformemente al regolamento SEVP. L’utilità del lavoro di programmazione è stata però ridotta dalla scarsa chiarezza e da un’insufficiente fissazione delle priorità. Il lungo processo di programmazione e di concezione non si confaceva al contesto conflittuale e in rapida mutazione del Caucaso meridionale, mettendo a repentaglio la pertinenza dell’aiuto. La programmazione e la concezione dell’assistenza non erano sufficientemente guidate da un dialogo strutturato con i paesi beneficiari (cfr. paragrafi 10-34).

V. Nel complesso, le realizzazioni compiute presentavano aspetti contrastanti. Mentre in Armenia il programma in materia di istruzione e formazione professionale ha influito positivamente sul processo di riforma rafforzandolo, la riforma del settore energetico intrapresa in Azerbaigian non registrava progressi concreti. L’avanzamento del programma per la riforma della gestione delle finanze pubbliche in Georgia era stato alquanto modesto nei primi 12 mesi, ma nel secondo anno sono intervenuti maggiori cambiamenti. Nella regione dell’Abkhazia, un’area conflittuale, il SEVP non si è ancora rivelato uno strumento appropriato per risanare l’economia e rafforzare la fiducia. Lo strumento del gemellaggio era ancora in fase di avviamento (cfr. paragrafi 35-56).

VI. Per quanto riguarda gli strumenti di attuazione, la Commissione è riuscita a diversificare le modalità di prestazione dell’assistenza finanziaria introducendo il sostegno settoriale al bilancio e il gemellaggio. Tuttavia, la preparazione insufficiente del sostegno settoriale suddetto, lo strumento predominante, ne ha pregiudicato i risultati. L’uso degli strumenti di attuazione non è stato sufficientemente selettivo (cfr. paragrafi 57-66).

VII. Sulla base di queste osservazioni, la Corte formula delle raccomandazioni che potrebbero aiutare la Commissione ad accrescere l’efficacia dell’assistenza fornita all’Armenia, all’Azerbaigian e alla Georgia (cfr. paragrafi 67-75). Essa raccomanda, essenzialmente, di razionalizzare la programmazione e il processo di concezione, nonché di utilizzare in maniera più selettiva lo strumento del sostegno settoriale al bilancio.

INTRODUZIONE

1. A seguito dell’allargamento del 2004, l’Unione europea ha cercato di evitare nuove divisioni in seno all’Europa e di promuovere la stabilità e la prosperità all’interno dei nuovi confini dell’Unione, nonché esternamente ad essi. È stata definita una nuova politica europea di vicinato (PEV), basata su piani d’azione concordati fra l’UE e ciascun paese partner.

2. La PEV si prefigge di andare oltre gli accordi di partenariato e cooperazione esistenti per offrire ai paesi confinanti la prospettiva di un rapporto sempre più stretto con l’UE. Lo scopo globale è di incoraggiare i processi di riforma politica ed economica, promuovendo un’integrazione economica più forte e un avvicinamento agli standard dell’UE, nonché uno sviluppo sostenibile.

3. Lo strumento europeo di vicinato e partenariato (SEVP) [1] è stato introdotto nel 2007 quale nuovo quadro di riferimento per la pianificazione e la prestazione di assistenza. Con una dotazione di 5,6 miliardi di euro per il periodo 2007-2010, il SEVP fornisce assistenza a 17 paesi e territori partner: dieci situati nella regione del Mediterraneo [2], quattro nell’Europa orientale [3] e tre nel Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian, Georgia) (cfr. mappa — Caucaso meridionale). Sostituendo TACIS [4] e MEDA [5], il SEVP è divenuto il principale strumento del sostegno finanziario fornito dall’UE a questi paesi.

MAPPA

CAUCASO MERIDIONALE

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Fonte: Eurostat.

4. Le componenti più significative del SEVP sono i programmi di azione annuali, che hanno destinato 311 milioni di euro ai tre paesi del Caucaso meridionale per il periodo 2007-2010 [6]. Oltre a questi finanziamenti nazionali, i paesi in questione beneficiano di programmi SEVP regionali, transfrontalieri e a favore di più paesi, nonché di programmi finanziati da linee di bilancio specifiche.

5. Rispetto al precedente strumento TACIS, il SEVP offre una gamma più ampia di strumenti di attuazione dell’assistenza (cfr. allegato I), tra cui il gemellaggio [7] e il sostegno settoriale al bilancio. La Commissione definisce il sostegno settoriale al bilancio come il trasferimento di risorse finanziarie da un organismo di finanziamento esterno all’erario statale di un paese partner a sostegno di un programma settoriale, a condizione che il paese beneficiario rispetti le condizioni stabilite per il pagamento. Le risorse finanziarie così percepite divengono parte integrante delle risorse globali del paese partner e vengono pertanto utilizzate conformemente al sistema di gestione delle finanze pubbliche del paese partner.

6. Benché il Caucaso meridionale sia situato ai margini della regione orientale PEV (solo la Georgia, attraverso il Mar Nero, condivide una frontiera marittima con l’UE), i paesi in questione presentano un forte interesse economico e strategico per l’Unione europea. La Corte non aveva mai contemplato prima d’ora lo svolgimento di un controllo di gestione nel Caucaso meridionale, mentre due audit hanno già interessato paesi adiacenti dell’Europa orientale, ossia dapprima la Federazione russa nel 2006 [8], quindi la Bielorussia, la Moldova e l’Ucraina nel 2008 [9]. L’altra regione contemplata dalla PEV, vale a dire i paesi del Mediterraneo, ha formato oggetto di una relazione speciale pubblicata nel 2006 [10].

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

7. L’audit aveva lo scopo di accertare se nel Caucaso meridionale il nuovo SEVP fosse stato felicemente varato e stesse producendo risultati. Esso ha esaminato sostanzialmente i primi programmi di azione annuali SEVP approvati dalla Commissione nel periodo compreso fra ottobre e dicembre 2007. L’esecuzione di questi programmi ha carattere pluriennale e prevede pagamenti fino al 2013.

8. Per rispondere al quesito di audit generale occorre affrontare i seguenti tre sottoquesiti:

a) I primi programmi di azione annuali erano ben concepiti?

b) L’attuazione dei primi programmi di azione annuali ha permesso di conseguire, in modo tempestivo, risultati positivi?

c) La Commissione si è valsa in maniera adeguata degli strumenti di attuazione dell’aiuto disponibili nell’ambito dello strumento europeo di vicinato e partenariato?

9. In primo luogo, l’audit ha esaminato il sistema di pianificazione strategica per determinare le priorità in materia di assistenza principalmente presso i servizi centrali della Commissione (DG RELEX e EuropeAid a Bruxelles). In secondo luogo, sono state effettuate missioni in loco, fra marzo e novembre 2009, in ciascuno dei tre paesi al fine di verificare i primi risultati operativi e gli strumenti di attuazione applicati [11]. Le missioni hanno compreso visite presso le delegazioni della Commissione europea e gli organismi attuatori nazionali, nonché presso le unità di monitoraggio [12].

OSSERVAZIONI

I PRIMI PROGRAMMI DI AZIONE ANNUALI ERANO BEN CONCEPITI?

10. Il regolamento SEVP prevede una programmazione pluriennale e l’elaborazione di documenti di strategia. La programmazione pluriennale aiuta a definire le esigenze del paese beneficiario e a tradurle in obiettivi di sviluppo strategici. La successiva fase di concezione trasforma gli obiettivi di sviluppo in proposte di programma e di progetti (identificazione e formulazione) e si conclude con una decisione sul contributo finanziario.

11. La Corte ha esaminato il sistema di pianificazione per verificare se consenta di identificare le esigenze dei paesi beneficiari e di stabilire le relative priorità in modo chiaro e tempestivo, sulla base di un dialogo strutturato con i beneficiari.

ESISTENZA DI UN QUADRO STRATEGICO

12. La messa a punto dei primi programmi di azione annuali è stata il frutto di un processo di pianificazione strategica. Le fasi di questo processo, la relativa documentazione e i collegamenti fra i vari documenti sono stati analizzati dalla Corte (cfr. grafico I). Sono due le direzioni generali della Commissione coinvolte: la DG RELEX provvede alla programmazione pluriennale mentre EuropeAid elabora e attua i programmi annuali.

13. Dopo un intenso lavoro preparatorio da parte della Commissione, i piani di azione PEV sono stati approvati bilateralmente nel novembre 2006 dall’UE e da Armenia, Azerbaigian e Georgia. Insieme agli accordi di partenariato e di cooperazione del 1999 [13], formano il principale quadro di riferimento politico del SEVP.

GRAFICO I

DOCUMENTI CONTROLLATI COLLEGATI AL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE

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1 Rinnovato tacitamente di anno in anno, salvo espressa denuncia.

14. Basandosi su tale quadro, la DG RELEX ha stilato due documenti strategici per ciascuno dei tre paesi:

a) il documento di strategia nazionale per il 2007-2013, che non contiene alcuna previsione finanziaria ma una panoramica completa delle future priorità della Commissione in materia di assistenza [14] da attuare nei successivi sette anni;

b) il programma indicativo nazionale per il 2007-2010, che traduce le priorità del documento di strategia nazionale in materia di assistenza in priorità di finanziamento per i quattro anni successivi nell’ambito della dotazione SEVP nazionale. Il programma comprende una stima del fabbisogno totale e fornisce, a titolo indicativo, la ripartizione delle risorse fra le priorità selezionate.

15. In seguito, EuropeAid ha elaborato i programmi di azione annuali per il 2007 (cfr. grafico II). Per i tre paesi sono state stabilite priorità diverse in materia di assistenza, basate sui settori prioritari identificati nei programmi indicativi nazionali:

a) in Armenia è stata data priorità, in primo luogo, all’istruzione e alla formazione professionale (IFP). La Commissione ritiene che eventuali progressi in questo campo dovrebbero contribuire a ridurre la povertà a medio e a lungo termine (cfr. paragrafi 36-39);

b) in Azerbaigian, la priorità principale è stata attribuita al settore energetico, sottolineando l’importanza delle fonti di energia rinnovabili e dell’efficienza energetica (cfr. paragrafi 40-44);

c) in Georgia, è la gestione delle finanze pubbliche a essere ritenuta assolutamente prioritaria; il sostegno UE deve pertanto contribuire a promuovere la crescita economica e a ridurre la povertà a medio e a lungo termine (cfr. paragrafi 46-48). La priorità è stata attribuita, in secondo luogo, al risanamento economico e al rafforzamento della fiducia nelle zone colpite dal conflitto (cfr. paragrafi 49-52).

GRAFICO II

I PROGRAMMI DI AZIONE ANNUALI PER IL 2007

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16. L’assistenza viene principalmente prestata sotto forma di sostegno settoriale al bilancio, cui si aggiunge, in una certa misura, l’assistenza tecnica intesa a sostenere l’attuazione. Tutti e tre i programmi di azione annuali per il 2007 comprendevano inoltre la possibilità di gemellaggio per favorire la cooperazione fra le amministrazioni del paese beneficiario e i loro equivalenti negli Stati membri dell’Unione.

17. L’ultima tappa della fase di concezione consisteva nella conclusione di convenzioni di finanziamento fra la Commissione e i paesi beneficiari, recanti le condizioni generali e specifiche nonché le disposizioni tecniche e amministrative applicabili al sostegno.

LA SCARSA CHIAREZZA E L’INSUFFICIENTE DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ RIDUCE I BENEFICI DELLA PROGRAMMAZIONE PLURIENNALE DA PARTE DELLA DG RELAZIONI ESTERNE

18. Le debolezze riscontrate nei collegamenti fra il piano di azione PEV, il documento di strategia nazionale e il programma indicativo nazionale, contribuiscono a rendere la pianificazione non sufficientemente chiara. La fissazione insufficiente delle priorità riduce l’efficacia della programmazione (cfr. paragrafi 19-27).

19. Il fatto che un argomento venga trattato in modo diverso all’interno dei singoli documenti va a scapito della chiarezza. In Armenia, ad esempio, la questione dell’istruzione viene trattata nel documento di strategia nazionale in due sezioni intitolate rispettivamente "Riforma economica e sociale, riduzione della povertà e sviluppo sostenibile" e "Contatti fra le persone". Tra un documento e il seguente, le stesse priorità sono talvolta riformulate e ristrutturate. In Georgia, ad esempio, la questione della gestione delle finanze pubbliche compare sotto titoli di priorità diversi nei documenti strategici.

20. A livello strategico sono utilizzati tre calendari di applicazione diversi. Il piano di azione PEV copre un arco di cinque anni, mentre il documento di strategia nazionale copre tutti i sette anni delle prospettive finanziarie dell’Unione contro i quattro anni del programma indicativo nazionale.

21. Il piano d’azione PEV dovrebbe fornire un punto di riferimento essenziale per la fissazione delle priorità di assistenza, indicando una serie di settori prioritari, azioni specifiche e obiettivi generali. Ad ogni modo, le numerose azioni prioritarie e la loro formulazione generica ostacolano il tentativo di stabilire delle priorità (cfr. riquadro 1).

22. Il documento di strategia nazionale per il periodo 2007-2013, ricavato parzialmente dal piano d’azione PEV, traccia un accurato quadro globale della situazione del paese, ma non aiuta a definire meglio le priorità. Il conseguente programma indicativo nazionale per il 2007-2010, relativo a un periodo più limitato (quattro anni), riduce il numero delle priorità principali ma introduce nuove sotto-priorità. Pertanto, la gamma di elementi potenzialmente sovvenzionabili rimane ampia (cfr. riquadro 2). Ciò è in contrasto con la prassi vigente in altri ambiti degli aiuti esterni [15], dove vengono di norma individuati solo due settori chiave.

RIQUADRO 1

COMPLESSA FISSAZIONE DELLE PRIORITÀ NEL PIANO D’AZIONE PEV: L’ESEMPIO DELL’ARMENIA

Il piano d’azione PEV per l’Armenia indica otto settori prioritari in materia di cooperazione, comprendenti 54 azioni specifiche. A tali settori si aggiungono altre 248 azioni, facenti capo a sette "Obiettivi generali", suddivisi in 20 sotto-obiettivi, che comprendono a loro volta 62 sotto-sotto-obiettivi.

RIQUADRO 2

AMPIA GAMMA DI ELEMENTI POTENZIALMENTE SOVVENZIONABILI NEL PROGRAMMA INDICATIVO NAZIONALE: L’ESEMPIO DELL’AZERBAIGIAN

Il programma indicativo nazionale per l’Azerbaigian indica tre settori prioritari definiti in termini molto generici (ad esempio "Sostegno allo sviluppo democratico e al buon governo"), 10 sotto-priorità (ad esempio "Ambiente") e 19 obiettivi specifici (ad esempio "Agevolare gli scambi e migliorare il clima di investimento nonché l’occupazione e la situazione sociale in maniera sostenibile").

23. Il programma indicativo nazionale non aggiunge molto al documento di strategia nazionale, a parte la dotazione di bilancio indicativa destinata alle priorità selezionate per gli anni 2007-2010, e non propone un calendario di attuazione delle priorità. Inoltre, l’impatto a lungo termine, gli obiettivi specifici, i risultati attesi e gli indicatori di realizzazione sono descritti solo in termini piuttosto generici. Mancano anche orientamenti specifici riguardo ai settori che potrebbero usufruire dello strumento del gemellaggio o del sostegno settoriale al bilancio. Il ricorso a quest’ultimo viene incoraggiato e raccomandato solo in modo molto generale come prima opzione, ogniqualvolta sussistano le condizioni necessarie [16].

I SETTORI SELEZIONATI AI FINI DELL’AIUTO NON EMERGEVANO ABBASTANZA CHIARAMENTE DAI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE

24. Il documento di strategia nazionale e il programma indicativo nazionale elencavano tutti i settori che avrebbero potuto beneficiare dell’aiuto nei sette anni successivi (2007-2013), nonché le dotazioni indicative per il successivo quadriennio (2007-2010). All’interno della Commissione, la responsabilità di stabilire dove concentrare le risorse nel primo anno (2007) spettava a EuropeAid (cfr. paragrafo 12).

25. Nel prendere tale decisione, EuropeAid è stata fortemente guidata dal proprio impegno a convogliare almeno il 50 % degli aiuti comunitari attraverso i sistemi nazionali (cfr. paragrafo 58). In questo modo, l’idoneità di un settore all’uso del sostegno settoriale al bilancio è divenuta un fattore importante ai fini della determinazione dell’aiuto nei programmi di azione annuali 2007.

26. In Armenia, ad esempio, il settore dell’istruzione e della formazione professionale è stato selezionato come settore principale per il primo programma di azione annuale. Tuttavia, in nessuno dei documenti strategici esso viene posto in evidenza e nel programma indicativo nazionale 2007-2010 si confonde fra i 25 obiettivi specifici delle sette sotto-priorità (cfr. grafico III). In Georgia, la gestione delle finanze pubbliche, ossia il principale settore di intervento contemplato dal programma d’azione annuale, rivestiva soltanto un’importanza marginale nell’ambito delle priorità del documento di strategia nazionale (in cui è citato all’ultimo punto della quinta priorità) e del programma indicativo nazionale, dove è menzionato nella terza sotto-priorità del primo settore prioritario.

GRAFICO III

COLLEGAMENTI FRA LA FISSAZIONE DELLE PRIORITÀ NEL PROGRAMMA DI AZIONE ANNUALE 2007 E I DOCUMENTI STRATEGICI (ARMENIA)

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Fonte: Analisi della Corte dei conti europea basata sui documenti strategici della Commissione.

27. Nell’utilizzare il sostegno settoriale al bilancio come strumento principale, l’UE riuscirà ad affrontare adeguatamente solo la metà circa delle sotto-priorità definite dai programmi indicativi nazionali per il periodo 2007-2010, dal momento che questo tipo di sostegno assorbe una percentuale relativamente elevata dei finanziamenti annuali disponibili. A titolo esemplificativo, in Azerbaigian, durante il quadriennio in questione, i programmi di sostegno settoriale al bilancio potranno rispondere solo a quattro delle dieci sotto-priorità.

LA DURATA BIENNALE DELLA PROGRAMMAZIONE E DEL PROCESSO DI ELABORAZIONE RISCHIA DI COMPROMETTERE LA PERTINENZA DELL’AIUTO

28. Il programma di azione annuale 2007 era il frutto di un processo di programmazione (DG RELEX) e di elaborazione (EuropeAid) protrattosi per più di due anni. In Georgia, ad esempio, i primi pagamenti a titolo di tale programma sono stati eseguiti nel febbraio 2008, mentre la prima valutazione strategica dei bisogni, ai fini della stesura del documento di strategia nazionale, risaliva al novembre 2005 (cfr. tabella).

29. Il documento di strategia nazionale, il programma indicativo nazionale e il programma annuale sono stati sottoposti a una serie di controlli di qualità e di procedure di consultazione prima di essere approvati dalla Commissione. Il processo ha compreso principalmente valutazioni da parte dei gruppi di sostegno alla qualità della Commissione, la procedura di consultazione interservizi di quest’ultima, l’analisi da parte del comitato di gestione SEVP degli Stati membri e l’esame ad opera del Parlamento europeo.

30. Benché ciascuna fase della programmazione fosse di per sé giustificata, insieme hanno contribuito a rendere il processo piuttosto lungo. All’origine della lunga durata della fase di avviamento del SEVP vi è il fatto che le procedure di controllo della qualità e di approvazione si svolgevano in due fasi successive: dapprima sotto la responsabilità della DG RELEX per il documento di strategia nazionale 2007-2013 e per il programma indicativo nazionale 2007-2010, poi sotto quella di EuropeAid per il programma di azione annuale 2007. Queste procedure successive nell’ambito della DG RELEX e di EuropeAid vengono tuttavia esperite solo in occasione dell’introduzione o della modifica del documento di strategia nazionale o del programma indicativo nazionale [17].

TABELLA

FASI DELLA PROGRAMMAZIONE SEVP E PROCESSO DI ELABORAZIONE DEL PROGRAMMA DI AZIONE ANNUALE 2007 (GEORGIA)

Fasi | Tappe principali del processo | Periodo | Principali DG competenti | Strumento di pianificazione |

Prima stesura | Primo documento di riflessione e missione a Tbilisi da parte della DG RELEX | Novembre 2005 | RELEX | Documento di strategia nazionale 2007-2013 + Programma indicativo nazionale 2007-2010 |

Missione di programmazione a Tbilisi | Giugno 2006 |

Riunione dell’équipe incaricata della Georgia | Luglio 2006 |

Presentazione del progetto di documento di strategia nazionale / Programma indicativo nazionale (PIN) alle autorità georgiane | Settembre 2006 |

Controllo qualità + nuova stesura + controllo democratico | Valutazione ad opera del gruppo di sostegno alla qualità interservizi | Settembre 2006 |

Presentazione dei commenti da parte delle autorità georgiane | Ottobre e novembre 2006 |

Consultazione interservizi | Novembre 2006 |

Riunione del comitato di gestione SEVP | Dicembre 2006 |

Consultazione del Parlamento europeo | Dicembre 2006 |

Approvazione formale | Approvazione da parte della Georgia del bilancio e delle priorità del PIN | Febbraio 2007 |

Approvazione da parte della Commissione | Marzo 2007 |

Prima stesura | Identificazione e formulazione delle misure da finanziare (compresa la missione in Georgia) | Fine 2006 / inizio 2007 | EuropeAid | Programma nazionale 2007 + Convenzioni di finanziamento |

Controllo qualità + nuova stesura + esame democratico | Valutazione, ad opera del gruppo operativo di sostegno alla qualità, in due fasi consecutive, delle: 1 —schede identificative2 —schede d’azione | Febbraio 2007 Aprile 2007 |

Consultazione interservizi | Maggio 2007 |

Riunione del comitato di gestione SEVP | Luglio 2007 |

Consultazione del Parlamento europeo | Settembre 2007 |

Approvazione formale | Approvazione da parte della Commissione | Ottobre 2007 |

Firma delle convenzioni di finanziamento con la Georgia | Dicembre 2007 / Gennaio 2008 |

Primi pagamenti | | Febbraio 2008 |

31. Data la lunghezza dei tempi procedurali, vi è il rischio che la pertinenza dell’aiuto fornito risulti sminuita. Ci si chiede inoltre se la strategia non potrebbe coprire un periodo più breve del settennio delle prospettive finanziarie. In un contesto in rapida mutazione e segnato da conflitti come quello che caratterizza i paesi del Caucaso meridionale, è inevitabile che la pertinenza di una strategia così a lungo termine si indebolisca e che si rendano necessarie delle revisioni intermedie. La guerra scoppiata nell’agosto 2008 fra la Georgia e la Russia ha generato nuovi, significativi bisogni (cfr. allegato V). In Armenia, la grave crisi politica verificatasi nel primo semestre del 2008 [18] ha determinato bisogni non coperti dalla strategia in atto; per farvi fronte, l’Unione europea ha istituito dei gruppi consultivi per fornire una consulenza diretta al governo (cfr. paragrafo 65). Fra i nuovi sviluppi figura inoltre l’accresciuta volontà politica di varare un partenariato orientale [19]. In generale, la situazione dei paesi in questione è notevolmente mutata a causa della crisi economico-finanziaria mondiale.

LA PROGRAMMAZIONE E LA CONCEZIONE DELL’ASSISTENZA NON SONO SUFFICIENTEMENTE GUIDATE DA UN DIALOGO STRUTTURATO CON I PAESI BENEFICIARI

32. Il principio del partenariato esige che le controparti nei paesi beneficiari siano il più possibile coinvolte nella programmazione e nella concezione di tutte le operazioni. Nei paesi del Caucaso meridionale, sono intervenuti diversi fattori ad ostacolare un dialogo sistematico ed equilibrato:

a) in Armenia e in Azerbaigian, la Commissione era scarsamente rappresentata in loco. La delegazione regionale a Yerevan (Armenia) non era stata ancora trasformata in una vera e propria delegazione [20]; a Baku (Azerbaigian), la delegazione insediatasi nel febbraio 2008 è divenuta pienamente operativa solo nel 2009;

b) per quanto riguarda la programmazione (DG RELEX) e la fase di concezione (EuropeAid), l’accento posto dalla Commissione sulle procedure interne ha limitato le opportunità di dialogo con i paesi beneficiari: se per il dialogo al proprio interno la Commissione ha stabilito varie regole e orientamenti, mancavano invece linee guida specifiche per un dialogo strutturato con il paese beneficiario;

c) le unità nazionali di coordinamento presenti nei paesi beneficiari non sono riuscite a conciliare le diverse posizioni ed interessi all’interno del paese e non hanno quindi potuto fungere efficacemente da interlocutore fra la Commissione e i governi.

33. Di conseguenza, le consultazioni con le autorità nazionali, gli altri donatori e le organizzazioni della società civile sulla fissazione delle priorità nel documento di strategia nazionale, nel programma indicativo nazionale e nel programma di azione annuale sono state limitate. Il dialogo è stato condotto principalmente dai servizi centrali della Commissione (DG RELEX ed EuropeAid), confinando lo scambio diretto di opinioni nei pochi giorni previsti per le missioni in loco. Dalle successive relazioni della Commissione sulle visite in questione non sempre emergeva chiaramente quale fosse stato l’oggetto dei colloqui.

34. Data la debolezza del dialogo instaurato, talvolta i tre paesi hanno frainteso le diverse finalità dei documenti di pianificazione nonché la natura dei nuovi strumenti di attuazione; non sempre, inoltre, sapevano quando le osservazioni da essi espresse sulle priorità o sui programmi potessero ancora influire sulla presa di decisioni da parte della Commissione.

L’ATTUAZIONE DEI PRIMI PROGRAMMI DI AZIONE ANNUALI HA PERMESSO DI CONSEGUIRE, IN MODO TEMPESTIVO, RISULTATI POSITIVI?

35. Tre anni dopo il lancio del SEVP nel 2007, la Corte ha esaminato come le decisioni dell’UE di fornire assistenza finanziaria si fossero concretizzate in attività sul campo e in quale misura tali attività avessero contribuito al conseguimento dei risultati perseguiti dai programmi.

ARMENIA: IL PROCESSO DI RIFORMA È STATO RAFFORZATO ATTRAVERSO LA PRIORITÀ DI INTERVENTO "ISTRUZIONE E FORMAZIONE PROFESSIONALE", MA I PROGRESSI SONO ANCORA MOLTO INCERTI

36. Il primo programma di sostegno settoriale al bilancio per l’istruzione e la formazione professionale nell’ambito del SEVP è stato varato nel gennaio 2008 (cfr. paragrafo 15, lettera a) con l’obiettivo globale di sostenere la strategia governativa di riduzione della povertà. Lo scopo era di migliorare la qualità del settore IFP e di allineare la struttura e il contesto del sistema di IFP con le esigenze del mercato del lavoro in termini di competenze, promuovendo in tal modo l’occupabilità della popolazione attiva e la competitività imprenditoriale.

37. L’erogazione del sostegno settoriale al bilancio era subordinata al rispetto di condizioni generali [21] e di condizioni specifiche relative all’IFP. Queste ultime comprendevano la selezione e l’ammodernamento di centri regionali di IFP e la creazione di istituti analoghi a livello nazionale. Il sostegno al bilancio era erogabile in tre rate di 5 milioni di euro ciascuna, la prima delle quali di importo fisso, mentre l’ammontare della seconda e della terza variava in funzione del soddisfacimento delle condizioni stabilite.

38. La Commissione ha versato la prima rata fissa di 5 milioni di euro nel giugno 2008. Per stabilire l’importo della seconda tranche (variabile) da versare, alla fine del 2008 la Commissione ha affidato ad esperti esterni l’incarico di esaminare lo stato di avanzamento delle riforme. Basandosi sulla conclusione tratta dagli esperti, secondo cui non erano state soddisfatte tutte le condizioni, benché fossero stati compiuti progressi ragionevoli, nel gennaio 2009 la Commissione ha erogato 3,25 milioni della dotazione massima di 5 milioni di euro prevista (cfr. allegato II). Il pagamento ridotto ha spinto il governo a intraprendere ulteriori azioni, come dotare di attrezzature i centri regionali di IFP e assegnare personale supplementare al servizio IFP del ministero dell’Istruzione e delle scienze.

39. Nel complesso, la Corte ha concluso che il primo programma di sostegno settoriale al bilancio nel quadro del SEVP ha influito positivamente sul processo di riforma attuato in Armenia nel settore dell’istruzione e della formazione professionale, rafforzandolo. I progressi erano però ancora molto incerti, in quanto il programma di sostegno non affrontava certi ostacoli strutturali:

a) il programma settoriale non aveva ancora sufficientemente affrontato la questione della domanda in materia di IFP, ovvero come misurare le esigenze dei datori di lavoro e dei disoccupati;

RIQUADRO 3

ASSENZA DI FINANZIAMENTI A FAVORE DEI CENTRI REGIONALI DI IFP

I lavori di ristrutturazione dell’istituto superiore di Ijevan comprendevano il rifacimento del tetto, l’istallazione del riscaldamento centrale a gas nonché la sostituzione delle finestre vicino all’ingresso e della scala centrale. Un moderno sistema di riscaldamento ha sostituito le stufe a legna collocate nelle aule, ma la sua efficacia è stata limitata dal fatto che sono state sostituite solo il 10 % circa delle finestre; le vecchie finestre non garantivano infatti una chiusura ermetica e presentavano numerose fenditure.

A Vanadzor, invece, si era proceduto alla sostituzione di tutte le finestre, ma il nuovo impianto di riscaldamento centrale a gas era collegato a vecchi radiatori, inutilizzati da circa 20 anni. La portata dei lavori di ristrutturazione operati appariva quindi insufficiente, non essendovi nemmeno i fondi per migliorare i servizi igienici, alquanto rudimentali.

Le attrezzature fornite a Ijevan mediante procedure di appalto consistevano in articoli di carattere generale (mobilio scolastico e per ufficio, computer, attrezzature sportive), materiale per corsi di base e articoli per corsi specializzati (riparazione di veicoli e lavorazione del legno). Pur rallegrandosi per le nuove attrezzature, il direttore dell’istituto ha tuttavia menzionato la necessità di ripristinare i locali necessari per la loro installazione. I fondi non erano ancora disponibili. L’istituto si trovava a dover far fronte a una penuria generale di fondi, poiché il numero degli alunni era diminuito di 230 unità (da un totale di 780) negli ultimi due anni, a seguito dell’apertura a Ijevan di una sede dell’Università statale di Yerevan.

b) la frammentaria responsabilità governativa riguardo agli istituti di IFP, che comporta difficoltà per il coordinamento settoriale. Su 82 istituti superiori gestiti dallo Stato, solo 51 rientrano nella sfera di competenza del ministero dell’Istruzione e delle scienze; dei rimanenti istituti sono responsabili altri ministeri;

c) in assenza di un aumento significativo dei finanziamenti regolari, specie da parte dello Stato, la riforma avviata nel campo dell’istruzione e della formazione professionale non può fare molto. La visita degli auditor presso due istituti superiori beneficiari del programma (Ijevan e Vanadzor) ha evidenziato come la penuria di fondi stesse pregiudicando l’obiettivo di trasformarli in centri regionali di IFP sostenibili. L’entità della ristrutturazione intrapresa appariva incoerente e minima (cfr. riquadro 3).

AZERBAIGIAN: PROGRESSI INSODDISFACENTI PER QUANTO CONCERNE LA PRIORITÀ DI INTERVENTO "ENERGIA"

40. L’Azerbaigian è divenuto rapidamente un importante produttore di petrolio e di gas, nonché un emergente paese di transito per le forniture destinate all’UE provenienti dal Bacino del Caspio e dall’Asia centrale. L’importanza del settore energetico per entrambe le parti trova riscontro in uno specifico memorandum d’intesa sul partenariato strategico fra l’UE e la Repubblica dell’Azerbaigian nel settore dell’energia, stilato nel novembre 2006.

41. Il programma di sostegno settoriale al bilancio nell’ambito del SEVP è incentrato su due settori non ancora sviluppati in Azerbaigian: le fonti di energia rinnovabili e l’efficienza energetica (cfr. paragrafo 15, lettera b). Si prevede che l’aiuto complessivo di 13 milioni di euro sarà erogato, nell’arco di un triennio, con una rata fissa iniziale di 3 milioni di euro e due rate variabili successive di 5 milioni di euro ciascuna.

42. Se l’erogazione della prima rata fissa dipende unicamente dal soddisfacimento di due condizioni generali, anche l’erogazione integrale delle successive rate variabili da 5 milioni di euro è subordinata al rispetto di cinque condizioni specifiche. Tali condizioni comprendono l’approvazione, da parte del governo, di una strategia energetica completa, tre misure nel campo delle fonti di energia rinnovabili e dell’efficienza energetica (piani d’azione, un nuovo quadro normativo, la creazione di un ente pubblico) e l’adozione di un piano d’azione in materia di gestione delle finanze pubbliche (cfr. allegato III).

43. All’epoca della visita in loco della Corte, nel novembre 2009, l’Azerbaigian non aveva ancora richiesto alcun pagamento. Dopo la decisione di finanziamento adottata dalla Commissione nel dicembre 2007, la situazione era rimasta stazionaria per due anni (cfr. riquadro 4). Non era stato fatto quasi nulla in concreto per conseguire gli obiettivi del programma. La strategia settoriale non è stata rivista, né è stato instaurato un dialogo politico a livello di settore. A quel punto, il sostegno settoriale al bilancio offerto dall’UE aveva pochissime probabilità di incentivare o accelerare il processo di riforma voluto.

44. L’Azerbaigian ha dimostrato comunque un certo interesse per lo sviluppo di fonti energetiche rinnovabili: nel 2008 e nel 2009, ad esempio, sono state erette nella pianura costiera a nord di Baku, indipendentemente dal sostegno dell’UE, tre turbine a vento pilota, e sono state prese misure per creare nella regione il primo parco eolico. Studi condotti da vari donatori hanno tuttavia evidenziato la mancanza di un inquadramento nazionale per gli interventi privati nel campo delle energie rinnovabili, come l’accesso garantito alla rete elettrica. Affinché si possano registrare dei progressi, è necessario che i più potenti produttori nazionali accettino cambiamenti nell’orientamento della politica statale in materia.

RIQUADRO 4

AZERBAIGIAN: SCARSI PROGRESSI NEI DUE ANNI SUCCESSIVI ALLA DECISIONE DI FINANZIAMENTO DELLA COMMISSIONE RIGUARDANTE IL PROGRAMMA DI SOSTEGNO ALLA RIFORMA IN CAMPO ENERGETICO

Il periodo preparatorio all’attuazione del programma di sostegno alla riforma in campo energetico è stato eccezionalmente lungo rispetto agli altri due paesi. Nel primo anno successivo all’adozione della decisione di finanziamento da parte della Commissione nel dicembre 2007, si è svolto in Azerbaigian un processo di riflessione prima della firma della convenzione di finanziamento corrispondente nel dicembre 2008; l’anno seguente è quindi servito a definire le modalità di attuazione interna del nuovo strumento di sostegno settoriale al bilancio. La durata di questi processi è dovuta, fra l’altro, alla lunghezza delle procedure interne di approvazione in Azerbaigian, nonché alla scarsa informazione da parte della Commissione riguardo al nuovo strumento di assistenza.

Le modalità di attuazione interna stabilite dall’Azerbaigian ponevano l’accento sull’aggiudicazione degli appalti e sull’utilizzo dell’aiuto UE (13 milioni di euro), mentre solo il rispetto delle condizioni del programma di sostegno garantiva l’erogazione dei fondi da parte della Commissione.

GEORGIA: PROGRESSI MODESTI PER LA PRIORITÀ DI INTERVENTO "GESTIONE DELLE FINANZE PUBBLICHE" E SITUAZIONE DI STALLO PER LA PRIORITÀ "RISANAMENTO ECONOMICO E RAFFORZAMENTO DELLA FIDUCIA"

45. Come spiegato al paragrafo 15, lettera c), in Georgia l’aiuto è stato erogato principalmente al settore "gestione delle finanze pubbliche" (GFP), scegliendo come ulteriore priorità il settore "Risanamento economico e rafforzamento della fiducia in Abkhazia/Georgia occidentale".

GESTIONE DELLE FINANZE PUBBLICHE

46. Il programma di sostegno settoriale al bilancio SEVP per la riforma della gestione delle finanze pubbliche (15 milioni di euro), varato nel dicembre 2007, si prefiggeva di "migliorare l’efficienza del servizio pubblico e di contribuire in tal modo alla riduzione della povertà". Il sostegno al bilancio poteva essere erogato in tre rate di 5 milioni di euro ciascuna, la prima delle quali a importo fisso, mentre la seconda e la terza potevano essere costituite da una combinazione di rate fisse e variabili. Sette condizioni specifiche riguardavano la pianificazione globale e il monitoraggio del programma di riforma GFP nonché i progressi realizzati in sei ambiti del sistema di GFP. L’allegato IV illustra le condizioni specifiche per la seconda rata.

47. L’avvio del programma di GFP è stato lento, con un impegno insufficiente da parte della Georgia nell’intraprendere la riforma. La delegazione ha lamentato la difficoltà di instaurare un dialogo costruttivo con la controparte georgiana. Ciononostante, nel dicembre 2008, EuropeAid ha svincolato parte della seconda rata, versando 4 milioni di euro su un massimo di 5 milioni. La decisione di esborso è stata presa sulla base di due esami successivi esterni per valutare i progressi compiuti: se l’esito del primo è stato negativo (novembre 2008), le conclusioni tratte dal secondo, sulla base di nuovi elementi probatori messi a disposizione (dicembre 2008), sono state positive. La Corte osserva che, a fronte della gravissima situazione in cui versava la Georgia dall’agosto 2008, la Commissione ha considerato gli sforzi profusi nelle riforme GFP sufficienti ai fini dello svincolo dei fondi. Essa osserva tuttavia che non tutte le condizioni stabilite per il versamento della rata in questione erano state soddisfatte.

48. Concludendo, l’avanzamento del programma GFP nei primi 12 mesi è stato molto limitato. Tuttavia, all’inizio del 2009, si è osservato un mutamento incoraggiante nell’atteggiamento della Georgia; ad esempio, dopo aver mostrato una certa ostilità nel 2008 verso il concetto di audit interno, nel 2009 il governo ha adottato una strategia di audit interno. La maggiore disponibilità nei confronti della riforma GFP potrebbe essere spiegata dal mutamento della situazione di base. Dopo il duplice sconvolgimento, nell’agosto 2008, operato dal conflitto con la Russia e dalla recessione globale, la dipendenza dell’economia georgiana dagli aiuti esterni ha indotto il governo a prestare maggiore attenzione al sostegno fornito dall’UE al bilancio nazionale.

RISANAMENTO ECONOMICO E RAFFORZAMENTO DELLA FIDUCIA

49. Dopo l’indipendenza dall’Unione sovietica ottenuta dalla Georgia nel 1991, i conflitti con i movimenti secessionisti nelle regioni dell’Abkhazia e dell’Ossezia del sud erano terminati con la firma di accordi di cessate il fuoco, creando una situazione di guerra larvata. Da allora, l’Unione europea ha sostenuto programmi per il risanamento socio-economico in entrambe le regioni. Nelle aree controllate dal governo georgiano, l’UE aveva finanziato misure di sostegno a favore degli sfollati interni. La guerra dell’agosto 2008 tra la Georgia e la Russia si è tradotta in una battuta d’arresto per questi programmi, distruggendo in gran parte il processo di pace fra la Georgia e i suoi territori separatisti.

50. Il primo programma nel quadro del SEVP (assistenza tecnica) prevedeva 4 milioni di euro per misure di risanamento economico e di rafforzamento della fiducia. Il programma, avente per oggetto il risanamento nella regione separatista dell’Abkhazia, non si è concretizzato dal momento che, già prima della guerra dell’agosto 2008, i fondi erano di fatto bloccati, benché la convenzione di finanziamento fosse stata firmata sia dalla Commissione che dalle autorità georgiane nel gennaio 2008. I timori di natura politica nutriti dalla Georgia e dall’Abkhazia hanno impedito qualsiasi progresso:

a) la preoccupazione di fondo delle autorità georgiane era che il sostegno esterno all’Abkhazia potesse stabilizzarne lo status separatista. Temevano, ad esempio, che in Abkhazia l’aiuto venisse fornito a scuole in cui non sarebbe stata usata o insegnata la lingua georgiana, o che taluni progetti fossero attuati direttamente da organizzazioni non governative (ONG) locali, favorendo il separatismo;

b) le autorità dell’Abkhazia sembravano percepire gli interventi UE come rispondenti unicamente agli interessi georgiani, dal momento che il programma è approvato e firmato unicamente dal governo georgiano.

51. Concludendo, fino alla fine del 2009, il SEVP non ha dimostrato di essere uno strumento appropriato per il risanamento economico e il rafforzamento della fiducia nella regione conflittuale dell’Abkhazia.

52. Contrariamente all’Abkhazia, dove la porta era ancora aperta al dialogo, non vi è stata alcuna cooperazione fra l’Ossezia del Sud e la Georgia dallo scoppio del conflitto e tutti i progetti di ricostruzione avviati dall’UE hanno subito una battuta d’arresto. Manca una base (come la volontà politica o l’interesse comune) per proseguire i programmi di risanamento. La Commissione, di conseguenza, ha riassegnato 6 milioni di euro, inizialmente destinati alla zona conflittuale Georgia/Ossezia del Sud nel programma di azione annuale 2008, per sopperire ai bisogni dei nuovi "sfollati interni" nelle aree controllate dal governo georgiano, per rafforzare in particolare l’assistenza in materia di alloggi. Va rilevato che l’attuazione di questo tipo di misure ha comportato dei rischi sotto il profilo dell’efficacia dei costi (cfr. allegato V).

IN TUTTI I PAESI INTERESSATI, IL GEMELLAGGIO NEL QUADRO DEL SEVP ERA ANCORA IN FASE DI AVVIAMENTO

53. Il programma di azione annuale 2007 offre la possibilità di usufruire dello strumento del gemellaggio, assegnando a tal fine ai tre paesi [22] un totale di 14 milioni di euro. Secondo le previsioni della Commissione, i primi progetti di gemellaggio avrebbero dovuto avere inizio nel 2008. Tuttavia, il primo contratto di gemellaggio con la Georgia, nell’ambito del SEVP, è stato firmato solo nel giugno 2009. In Armenia e in Azerbaigian, nel secondo semestre 2009 diversi contratti erano in fase di preparazione ma non erano stati ancora firmati. L’avviamento dello strumento del gemellaggio nel quadro del SEVP è stato pertanto ritardato [23].

54. Una delle ragioni principali è la riluttanza dei paesi in questione a destinare risorse alla creazione dell’apparato gestionale necessario per il gemellaggio. L’attrattiva di un ravvicinamento attraverso il gemellaggio è potenzialmente sminuita dall’assenza di prospettive di adesione all’UE.

55. Alla gestione dello strumento del gemellaggio doveva provvedere un apposito ufficio in ciascun paese (Ufficio amministrazione del programma, UAP). La Commissione ha sovvenzionato la costituzione degli UAP attraverso successivi progetti TACIS. Al termine di questi ultimi, tuttavia, gli UAP non erano ancora in grado di pilotare e orientare il gemellaggio in maniera indipendente. Anziché rafforzare la capacità, gli esperti esterni dei progetti TACIS tendevano a rilevare la funzione dell’UAP.

56. La Commissione ha stipulato ulteriori contratti di assistenza tecnica che prevedono il ricorso a consulenti privati per l’elaborazione del capitolato relativo a progetti di gemellaggio. Le prime esperienze di gemellaggio hanno quindi comportato una forte partecipazione del settore privato, in un campo in cui le conoscenze dovrebbero essere appannaggio degli organismi pubblici.

LA COMMISSIONE SI È VALSA IN MANIERA ADEGUATA DEGLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE DELL’AIUTO DISPONIBILI NELL’AMBITO DELLO STRUMENTO EUROPEO DI VICINATO E PARTENARIATO?

57. L’efficacia dell’aiuto dipende in larga misura dall’uso sapiente delle diverse modalità di attuazione. La Corte ha valutato se la Commissione abbia applicato in maniera adeguata il nuovo strumento del sostegno settoriale al bilancio e se abbia fatto un uso appropriato dei vari strumenti di cui dispone.

LA COMMISSIONE HA MODIFICATO LE PROPRIE MODALITÀ DI PRESTAZIONE DELL’ASSISTENZA FINANZIARIA

58. Tra i nuovi strumenti di cui dispone, la Commissione predilige nettamente il sostegno settoriale al bilancio. Come molti donatori a livello mondiale, essa ritiene che il sostegno ai bilanci nazionali offra un maggiore potenziale di sviluppo rispetto all’aiuto erogato a singoli progetti. Introducendo il sostegno settoriale al bilancio e il gemellaggio, la Commissione è riuscita a promuovere un cambiamento rispetto ai progetti di assistenza tecnica che prevalevano nell’ambito di TACIS [24].

59. L’uso del sostegno settoriale al bilancio è inoltre in linea con il "consenso europeo in materia di sviluppo" del dicembre 2005, che mira a convogliare il 50 % dell’assistenza tra governi mediante sistemi nazionali. Tuttavia, mentre l’obiettivo primario della cooperazione dell’UE allo sviluppo è la riduzione della povertà, la cooperazione con i paesi del Caucaso meridionale mira principalmente ad avvicinare questi ultimi all’Unione. A titolo esemplificativo, nel documento di strategia nazionale per la Georgia, la Commissione sottolineava che il sostegno a una maggiore integrazione socio-economica fra l’UE e la Georgia dovrebbe costituire la finalità principale dell’assistenza. In questo modo, in base al documento di strategia nazionale, l’UE dovrebbe avere un ruolo diverso da altri donatori che puntavano invece sullo sviluppo.

IL PASSAGGIO AL SOSTEGNO DI BILANCIO SETTORIALE NON È STATO SUFFICIENTEMENTE PREPARATO, IL CHE HA INCISO NEGATIVAMENTE SUI RISULTATI

60. Diversi fattori indicano che la Commissione non ha preparato in maniera adeguata il passaggio al sostegno settoriale al bilancio, pregiudicandone l’attuazione (cfr. i problemi descritti ai paragrafi 39, 43 e 47):

a) le conclusioni sui prerequisiti per un uso efficace del sostegno settoriale al bilancio non sono state sufficiente documentate (cfr. paragrafi 61 e 62);

b) si è supposto, erroneamente, che i paesi partner avrebbero compreso sufficientemente il nuovo strumento del sostegno settoriale al bilancio grazie all’esperienza precedentemente acquisita con misure simili (cfr. paragrafo 63);

c) la Commissione non disponeva, a livello locale, delle competenze riguardanti il meccanismo di sostegno settoriale al bilancio. Le delegazioni hanno dovuto valersi in misura rilevante del lavoro di esperti esterni per quanto riguarda gli aspetti tecnici delle modalità di attuazione (ad esempio per elaborare le matrici delle condizioni o valutare se queste ultime fossero state adeguatamente soddisfatte).

61. In base agli orientamenti da essa stessa emanati, prima di affrontare un programma di sostegno settoriale, la Commissione dovrebbe esaminare la situazione in sette "ambiti chiave di valutazione" (cfr. riquadro 5). La Commissione ha proceduto a tali valutazioni ma senza approdare a conclusioni chiaramente documentate. Le valutazioni espresse tendevano inoltre ad attribuire un forte peso a ciò che i paesi beneficiari promettevano di fare in futuro. Questa debolezza ha contraddistinto in particolare la valutazione dell’esistenza di sistemi efficaci per il monitoraggio e il coordinamento settoriale. In Georgia, ad esempio, la Commissione ha riconosciuto che il sistema instaurato per il monitoraggio della performance era debole, ma ha concluso semplicemente che la piena applicazione del programma quadro di spese a medio termine prevede l’introduzione di indicatori di performance affidabili e pertinenti.

62. La Corte, inoltre, non ha rilevato alcun elemento da cui risulti che la Commissione, prima di optare per il sostegno settoriale al bilancio, abbia valutato altre possibilità di attuazione di un programma di sostegno settoriale, ossia un fondo comune e le procedure di progetto CE [25].

63. Nei suoi documenti di pianificazione la Commissione si era detta fiduciosa che il meccanismo di sostegno al bilancio venisse ben compreso dai paesi beneficiari in quanto avevano già esperito misure analoghe. In pratica, però, tali paesi non avevano appreso molto dalle esperienze precedenti. Sebbene i programmi di sicurezza alimentare attuativisi avessero sostenuto il bilancio per molti anni, erano troppo specifici per costituire una guida utile all’introduzione del sostegno settoriale al bilancio contemplato nel quadro del SEVP. I programmi di sicurezza alimentare, ad esempio, non erano imperniati sulla riforma di un singolo settore, non richiedevano la partecipazione degli stessi ministeri e tendevano a fornire il sostegno di bilancio in rate fisse anziché variabili.

RIQUADRO 5

I SETTE AMBITI CHIAVE DI VALUTAZIONE PER I PROGRAMMI DI SOSTEGNO SETTORIALE:

1) la stabilità del quadro macro-economico; 2) la credibilità e la pertinenza di un programma per migliorare i sistemi di gestione delle finanze pubbliche; 3) la coerenza e l’uniformità della politica settoriale e del quadro strategico globale; 4) la credibilità, l’esaustività e la trasparenza dei bilanci settoriali annuali, compresa una prospettiva di formazione strategica del bilancio a medio termine; 5) l’esistenza e l’efficacia di un sistema di coordinamento settoriale e tra donatori gestito dal governo; 6) l’esistenza e l’efficacia di un sistema di monitoraggio della performance; 7) l’esistenza e l’efficacia di un programma per rafforzare le capacità istituzionali.

Fonte: Orientamenti EuropeAid sul sostegno ai programmi settoriali (luglio 2007).

L’USO DEGLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE DEGLI AIUTI NON È STATO SUFFICIENTEMENTE SELETTIVO

64. In sostanza, i programmi di azione annuali 2007 offrono solo due strumenti principali: il sostegno settoriale al bilancio e il gemellaggio (che rappresentano, rispettivamente, il 72 % [26] e il 22 % della dotazione totale di bilancio per i tre paesi). Il sostegno tradizionale, mediante progetti di assistenza tecnica, è stato utilizzato unicamente nel ripristino delle zone colpite dal conflitto in Georgia (6 %). L’accento posto sul sostegno settoriale al bilancio e sul gemellaggio nel quadro dei programmi di azione annuali comporta dei limiti:

a) l’assistenza finanziaria diretta alla società civile e al settore privato è possibile solo in programmi specifici, come lo strumento per la promozione della democrazia e dei diritti umani [27], difficilmente nell’ambito del programma di azione annuale SEVP; al contempo, la visibilità dell’aiuto UE è meno evidente se a prevalere è il sostegno settoriale al bilancio;

b) è molto difficile inserire nel quadro del sostegno settoriale al bilancio e del gemellaggio soluzioni rapide, flessibili e su misura per problemi specifici (cfr. paragrafo 65).

65. In Armenia, gli obiettivi diretti della politica europea di vicinato (PEV) sono stati finanziati al di fuori del SEVP. Per assistere il processo di riforma in linea con il piano d’azione PEV, la delegazione ha istituito, con fondi provenienti dallo strumento di stabilità, il "gruppo di consulenza UE", il quale avrebbe dovuto fornire un sostegno completo a una serie di organismi chiave, come i ministeri, mettendo a disposizione consulenti personali. Questo strumento di attuazione viene ad aggiungersi al gemellaggio, rendendo quindi necessaria un’azione di coordinamento.

66. La Corte ha constatato che il sostegno settoriale al bilancio rappresenta la modalità di aiuto preferita dai tre paesi e non il risultato di una valutazione accurata dei diversi strumenti. Riguardo all’Azerbaigian, vi erano dubbi circa l’opportunità del sostegno settoriale al bilancio in un paese in cui le esportazioni di petrolio e di gas sono in aumento [28]. La questione dell’opportunità di un sostegno al bilancio è stata quindi sollevata nell’ambito della riunione del comitato di gestione SEVP, svoltasi nel settembre 2007. Ciononostante, la Commissione ha optato per il sostegno settoriale al bilancio quale principale strumento di sostegno in Azerbaigian. Nel corso dell’audit, rappresentanti del governo hanno ribadito agli auditor che il paese preferiva ricevere assistenza tecnica che non un sostegno al bilancio.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

67. La Commissione ha avviato il nuovo SEVP nei tre paesi del Caucaso meridionale, conseguendo tuttavia risultati contrastanti.

DEBOLEZZE NEL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE DEI PRIMI PROGRAMMI DI AZIONE ANNUALI

68. Come previsto dal regolamento SEVP, la Commissione ha applicato un sistema di pianificazione pluriennale per definire le priorità dell’aiuto UE. I punti deboli rilevati nei collegamenti fra il piano d’azione PEV, il documento di strategia nazionale e il programma indicativo nazionale contribuiscono a rendere la pianificazione non sufficientemente chiara. La chiarezza è stata ulteriormente ridotta dalla riformulazione e dalla ristrutturazione delle priorità da un documento a quello successivo. La definizione insufficiente delle priorità riduce l’utilità della programmazione.

69. I tre documenti successivi sopracitati non hanno sufficientemente specificato le priorità. I settori selezionati ai fini dell’aiuto nei primi programmi di azione annuali non emergevano chiaramente dai documenti strategici. L’idoneità di un settore all’uso del sostegno settoriale al bilancio è invece divenuta un fattore importante ai fini della determinazione dell’aiuto nei programmi di azione annuali 2007. I tre documenti, per giunta, coprono periodi diversi (rispettivamente cinque, sette e quattro anni).

70. Tra l’inizio del processo di programmazione e di concezione e l’approvazione del primo programma di azione annuale sono trascorsi più di due anni. La ragione principale è che il controllo di qualità e le procedure di approvazione avevano luogo in due cicli successivi in due diverse direzioni generali, la DG Relazioni esterne e EuropeAid. La durata totale del processo mal si confà al contesto conflittuale e in rapida evoluzione del Caucaso meridionale, mettendo a repentaglio la pertinenza dell’aiuto.

71. La programmazione e la concezione dell’aiuto non sono state sufficientemente orientate da un dialogo strutturato con i paesi beneficiari, essendo il processo per lo più guidato dalle procedure interne della Commissione. Il dialogo è stato ostacolato anche dalla scarsa presenza in loco della Commissione, in Armenia e in Azerbaigian, nonché dall’assenza di un interlocutore nazionale appropriato in grado di conciliare gli interessi dei paesi.

RACCOMANDAZIONE 1

L’istituzione del servizio europeo per l’azione esterna rappresenta un’opportunità per razionalizzare il processo di programmazione e di concezione. In questo contesto, la Commissione dovrebbe considerare quanto segue:

a) la creazione di una struttura organizzativa che rafforzi il collegamento fra i documenti strategici (programmazione) e i programmi di azione annuali (concezione), evitando cicli di approvazione successivi;

b) la semplificazione dei documenti strategici (valutando le possibilità di unificare i documenti e di armonizzare i periodi di riferimento);

c) un’ulteriore precisazione delle priorità nel corso della programmazione, allo scopo primario di offrire ai paesi vicini la prospettiva di una relazione sempre più stretta con l’Unione europea.

IL BILANCIO DELL’ATTUAZIONE DEI PRIMI PROGRAMMI DI AZIONE ANNUALI PRESENTA ASPETTI CONTRASTANTI

72. Nel complesso, i risultati raggiunti appaiono contrastanti. Mentre per quanto riguarda la IFP il programma di sostegno settoriale al bilancio è riuscito, in Armenia, a rafforzare il processo di riforma, in Azerbaigian il programma di riforma energetica non ha registrato progressi soddisfacenti. Il programma inteso a sostenere la riforma della gestione delle finanze pubbliche in Georgia ha iniziato a produrre un cambiamento nel secondo anno di attuazione, dopo i primi 12 mesi di attività limitata da parte delle controparti georgiane. Il SEVP non si è ancora rivelato uno strumento appropriato per risanare l’economia e rafforzare la fiducia nella regione conflittuale dell’Abkhazia.

73. In tutti e tre i paesi, la componente "gemellaggio" finanziata nell’ambito del SEVP è rimasta allo stadio preparatorio, a causa, in gran parte, della loro riluttanza a destinare risorse alla costituzione della struttura necessaria per gestire detto strumento.

RACCOMANDAZIONE 2

La Commissione dovrebbe:

a) per l’Armenia: al fine di conseguire un miglioramento sostenibile nell’ambito dell’IFP, prestare attenzione ad aspetti finora trascurati dal processo di riforma: la domanda in materia di IFP (esigenze dei datori di lavoro e dei disoccupati), il coordinamento del settore da parte del governo e la mancanza di un adeguato (regolare) finanziamento nazionale;

b) per l’Azerbaigian: esaminare se il paese, dopo un periodo di ritardo considerevole, sia ancora disposto a soddisfare le condizioni stabilite per far avanzare la riforma energetica;

c) per la Georgia: valutare, con maggior rigore, il rispetto delle condizioni stabilite per il programma di sostegno settoriale al bilancio nel settore della gestione delle finanze pubbliche; quanto al risanamento economico e al rafforzamento della fiducia nelle zone interessate dal conflitto, contemplare il ricorso a strumenti diversi dal SEVP;

d) per il gemellaggio in tutti e tre i paesi: fare in modo che i governi beneficiari si impegnino a rafforzare la propria capacità di gestire tale strumento.

SONO STATI INTRODOTTI NUOVI STRUMENTI DI ATTUAZIONE, MA IL RICORSO AL SOSTEGNO SETTORIALE AL BILANCIO NON È SUFFICIENTEMENTE SELETTIVO

74. Con l’introduzione del sostegno settoriale al bilancio e del gemellaggio, la Commissione è riuscita ad offrire un’alternativa ai progetti di assistenza tecnica prima predominanti. L’introduzione del sostegno settoriale al bilancio non è stata però sufficientemente preparata, con conseguenti ripercussioni sui risultati. Benché la Commissione abbia valutato le condizioni da soddisfare per un uso efficace dello strumento, non è giunta a conclusioni chiaramente documentate, tendendo piuttosto ad attribuire un peso considerevole a ciò che i paesi beneficiari promettevano di fare in futuro. Essa ha peccato inoltre di eccessivo ottimismo nel supporre che le esperienze precedenti avrebbero aiutato i paesi suddetti a comprendere chiaramente come avrebbe dovuto funzionare il nuovo strumento. La Commissione, infine, non ha previsto l’assegnazione sul campo di personale sufficiente, in possesso delle competenze necessarie.

75. Il programma di azione annuale 2007 offriva essenzialmente ai paesi interessati due strumenti di attuazione dell’assistenza, il sostegno settoriale al bilancio e il gemellaggio. L’accento posto su questi due strumenti ha limitato la possibilità di un’assistenza diretta SEVP alla società civile e al settore privato e non ha consentito ai programmi di azione annuali di apportare rapide ed agili soluzioni a problemi specifici. L’uso predominante del sostegno settoriale al bilancio ha inoltre ridotto la visibilità dell’assistenza UE. Nel caso dell’Azerbaigian, questo tipo di sostegno non ha affrontato il bisogno di assistenza tecnica del paese. Il sostegno settoriale al bilancio non è necessariamente lo strumento giusto per tutti i paesi e in ogni momento.

RACCOMANDAZIONE 3

La Commissione dovrebbe:

a) scegliere in modo più selettivo il sostegno settoriale al bilancio, considerando tutte le opzioni disponibili nel SEVP, e conseguire un utilizzo più equilibrato dei diversi strumenti;

b) preparare e documentare meglio le decisioni di intraprendere operazioni di sostegno al bilancio;

c) affidare la sua attuazione a personale qualificato e in numero sufficiente, in quanto il sostegno settoriale al bilancio richiede competenze analitiche diverse dal finanziamento dei progetti;

d) identificare possibili soluzioni per conferire maggiore visibilità al sostegno settoriale al bilancio e fare in modo che questo nuovo strumento venga monitorato;

e) contribuire a rafforzare nei paesi beneficiari il quadro generale per la pubblica amministrazione mediante misure complementari al gemellaggio (ad esempio un sostegno generale orizzontale al servizio pubblico).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Jan KINŠT, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo nella riunione del 16 novembre 2010.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regolamento (CE) n. 1638/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006, recante disposizioni generali che istituiscono uno strumento europeo di vicinato e partenariato (GU L 310 del 9.11.2006). Il regolamento è applicabile dall’ 1.1.2007 al 31.12.2013.

[2] Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Libia, Marocco, Territori palestinesi, Siria, Tunisia.

[3] Bielorussia, Moldova, Federazione russa, Ucraina.

[4] Assistenza tecnica per i paesi della Comunità di Stati indipendenti.

[5] Misure d’accompagnamento di carattere finanziario e tecnico a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo.

[6] I fondi sono assegnati come segue: 98,4 milioni di euro all’Armenia, 92,2 milioni di euro all’Azerbaigian e 120,4 milioni di euro alla Georgia. A seguito del conflitto scoppiato nel 2008 in Georgia, la Commissione ha deciso di aumentare di 61,5 milioni di euro l’allocazione a favore di questo paese (cfr. allegato V).

[7] Distacco, a tempo pieno e a lungo termine, presso i paesi beneficiari, di esperti nazionali da parte di pubbliche amministrazioni degli Stati membri dell’UE. I contratti di gemellaggio costituiscono documenti giuridici che impegnano entrambe le parti a conseguire i risultati auspicati.

[8] Relazione speciale n. 2/2006 sui risultati dei progetti finanziati nel quadro del programma TACIS nella Federazione russa (GU C 119 del 19.5.2006).

[9] Relazione speciale n. 9/2008 — L’efficacia del sostegno comunitario concernente la libertà, la sicurezza e la giustizia in Bielorussia, in Moldova e in Ucraina (GU C 71 del 25.3.2009).

[10] Relazione speciale n. 5/2006 sul programma MEDA (GU C 200 del 24.8.2006).

[11] I pagamenti corrispondenti sono stati eseguiti nel 2008 e nel 2009.

[12] La Commissione stipula un contratto con un consorzio per il monitoraggio dei programmi.

[13] Questi accordi costituiscono il fondamento giuridico delle relazioni fra l’UE e i tre paesi suddetti. Stipulati per un periodo iniziale di dieci anni, vengono tacitamente rinnovati ogni anno, salvo denuncia scritta di una delle due parti.

[14] Tra cui figurano i programmi SEVP su scala nazionale, i programmi che interessano più paesi, i programmi di cooperazione transfrontaliera, nonché i programmi tematici e lo strumento di stabilità.

[15] Strumento per la cooperazione allo sviluppo; Fondo europeo di sviluppo.

[16] Cfr. Programma indicativo nazionale 2007-2010 per l’Armenia.

[17] In base al regolamento SEVP, i documenti di strategia sono soggetti a una revisione a medio termine o ogniqualvolta necessario, e possono essere modificati.

[18] Il paese ha risentito fortemente di una crisi politica verificatasi durante il primo semestre 2008, successivamente alle contestate elezioni presidenziali del febbraio 2008.

[19] Dichiarazione congiunta del vertice di Praga, per il partenariato orientale, Praga, 7 maggio 2009.

[20] Il cambiamento è avvenuto nel febbraio 2008.

[21] Vale a dire, il proseguimento di una valida politica di stabilizzazione macro-economica, il rafforzamento delle finanze pubbliche e la messa a disposizione di documenti relativi all’attuazione del programma.

[22] Lo strumento TAIEX (Technical Assistance Information Exchange, scambio di informazioni in materia di assistenza tecnica), riservato in precedenza ai paesi candidati all’adesione, è stato messo a disposizione anche dei paesi rientranti nello strumento di vicinato.

[23] In Azerbaigian, tuttavia, tre contratti di gemellaggio finanziati da TACIS hanno avuto inizio nel 2008.

[24] Principalmente trasferimento di competenze e di conoscenze, compresa la formazione, ma anche forniture e assistenza per catalizzare e sostenere gli investimenti.

[25] Orientamenti EuropeAid sul sostegno ai programmi settoriali (luglio 2007).

[26] Compresi 3 milioni di euro di assistenza tecnica per far decollare il sostegno settoriale al bilancio.

[27] Regolamento (CE) n. 1889/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, che istituisce uno strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo (GU L 386 del 29.12.2006, pag. 1).

[28] Nel 2006 le esportazioni di petrolio e di gas hanno fruttato per la prima volta proventi significativi.

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ALLEGATO I

GLI STRUMENTI DI ATTUAZIONE DELL’AIUTO NELL’AMBITO DEL SEVP [1]

TIPI DI MISURE

1. L’assistenza comunitaria sarà utilizzata per il finanziamento di programmi, progetti e qualsiasi altro tipo di misura che contribuisca alla realizzazione degli obiettivi del presente regolamento.

2. L’assistenza comunitaria può inoltre essere finalizzata:

a) al finanziamento di misure di assistenza tecnica e di misure amministrative mirate, comprese quelle misure di cooperazione che implichino la partecipazione di esperti del settore pubblico provenienti dagli Stati membri e dalle loro autorità regionali e locali coinvolte nel programma;

b) al finanziamento di investimenti e di attività ad essi connesse;

c) alla contribuzione a beneficio della BEI o di altri intermediari finanziari, conformemente all’articolo 23, per il finanziamento di prestiti, acquisizioni partecipative, fondi di garanzia o fondi di investimento;

d) a programmi di sgravio del debito in casi eccezionali, nel quadro di un programma di sgravio del debito concordato a livello internazionale;

e) a sostegni diretti al bilancio, settoriali o generali, qualora il paese partner dia prova di sufficiente trasparenza, affidabilità ed efficacia nella gestione della spesa pubblica e ove siano state poste in essere politiche settoriali o macroeconomiche ben formulate, elaborate dal paese partner e approvate dai suoi principali donatori, incluse eventualmente le istituzioni finanziarie internazionali;

f) a contributi in conto interesse, in particolare per i prestiti nel settore ambientale;

g) alla sottoscrizione di assicurazioni contro i rischi non commerciali;

h) alla partecipazione a un fondo istituito dalla Comunità, dai suoi Stati membri, da organizzazioni internazionali e regionali, da altri donatori o paesi partner;

i) alla partecipazione al capitale di istituzioni finanziarie internazionali o di banche di sviluppo regionali;

j) al finanziamento dei costi necessari all’efficiente gestione e supervisione di progetti e programmi da parte dei paesi che beneficiano dell’assistenza comunitaria;

k) al finanziamento di microprogetti;

l) a misure in materia di sicurezza alimentare.

[1] Articolo 15 del regolamento (CE) n. 1638/2006.

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ALLEGATO II

ARMENIA: CONDIZIONI SPECIFICHE DEL PROGRAMMA DI SOSTEGNO SETTORIALE PER L’ISTRUZIONE E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE — SECONDA RATA, VARIABILE (5 MILIONI DI EURO)

Condizioni | Incidenza | Importo disponibile (milioni di euro) | Importo effettivamente erogato (milioni di euro) |

1.Avviamento dei lavori di ripristino e della fornitura di attrezzature migliori nei centri IFP selezionati:Firma dei contratti relativi a lavori di ripristino per l’intero importoCompletamento dei lavori preparatori al bando delle gare di appalto per la fornitura di attrezzature | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Compilazione del prospetto degli interventi dei donatori nel settore dell’istruzione | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Rafforzamento delle capacità interne di monitoraggio del ministero e instaurazione di un meccanismo di monitoraggio per il programma di sostegno alla politica settoriale 2007 | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Preparazione e approvazione della decisione sulla creazione del Centro nazionale per lo sviluppo dell’istruzione e della formazione professionale | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Adozione da parte del governo dell’organigramma del servizio IFP rivisto in base all’esame funzionale proposto dalla task force e approvato dal ministero dell’Istruzione e della scienza | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Elaborazione delle descrizioni delle funzioni e dei profili di competenza per il personale del servizio IFP e conseguente adozione da parte della task force e avallo del consiglio per la funzione pubblica | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Trasformazione della task force in consiglio nazionale IFP, quale organo tripartito incaricato di emanare orientamenti sullo sviluppo del sistema nazionale di IFP:Chiara definizione dei compiti e delle responsabilità del consiglio suddettoApprovazione degli atti giuridici sulla costituzione del consiglio | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

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ALLEGATO III

AZERBAIGIAN: CONDIZIONI SPECIFICHE DEL PROGRAMMA DI SOSTEGNO SETTORIALE PER LA RIFORMA ENERGETICA — SECONDA RATA, VARIABILE (5 MILIONI DI EURO)

Condizioni specifiche | Incidenza (rata variabile) | Importo disponibile (milioni di euro) | Importo effettivamente erogato (milioni di euro) |

1.Quadro politico

Approvazione, da parte del governo, di una strategia settoriale globale e pienamente integrata. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Piani d’azione per le fonti di energia rinnovabili e l’efficienza energetica

Piani d’azione corredati di un termine per l’attuazione di strategie in materia di fonti di energia rinnovabili e di efficienza energetica nel corso del programma di sostegno alla riforma energetica fino al 2010, concordati con le altre istituzioni e approvati mediante decreto del ministero dell’Industria e dell’energia. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Quadro legislativo in materia di fonti di energia rinnovabili e di efficienza energetica

Presentazione al Parlamento di progetti di legge sull’uso delle fonti di energia rinnovabili e sull’efficienza energetica. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Agenzia nazionale per le fonti di energia rinnovabili e l’efficienza energetica

Creazione dell’Agenzia nazionale per le fonti di energia rinnovabili e l’efficienza energetica, facente capo al ministero dell’Industria e dell’energia. Definizione dei diritti e delle responsabilità dell’agenzia ed entrata in funzione della stessa. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Gestione delle finanze pubbliche

Approvazione del piano d’azione per la gestione delle finanze pubbliche. | 20 % | 1,00 | 0 |

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ALLEGATO IV

CONDIZIONI SPECIFICHE DEL PROGRAMMA DI SOSTEGNO SETTORIALE PER LA RIFORMA DELLA GESTIONE DELLE FINANZE PUBBLICHE IN GEORGIA — SECONDA RATA, VARIABILE (5 MILIONI DI EURO)

| Condizioni specifiche | Indicatori | Incidenza (rata variabile) | Importo disponibile (milioni di euro) | Importo effettivamente erogato (milioni di euro) |

Rata fissa | 1.Pianificazione e monitoraggio del programma di riforma della gestione delle finanze pubbliche (GFP) |

Il ministero delle Finanze aggiornerà la visione strategica GFP alla luce dei risultati dell’analisi della responsabilità finanziaria in materia di spesa pubblica (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA) e continuerà a sviluppare un piano d’azione, indicando le scadenze e le tappe essenziali necessarie per aggiornare il programma di riforma generale della GFP. | Piano d’azione GFP con indicatori di risultato soggetti a un limite temporale, approvato dalle agenzie interessate | N.A. | | |

2.Processo di bilancio basato sul programma quadro di spese a medio termine (MTEF) | 3 | 3 |

Il processo relativo alla pianificazione di bilancio e al programma quadro delle spese a medio termine (MTEF) è ulteriormente rafforzato tramite una migliorata pianificazione settoriale a medio termine e una migliorata determinazione dei costi, integrandola nel processo annuale di formazione del bilancio. Il contenuto dei contributi al MTEF 2009-2012 è migliorata in tre ministeri competenti selezionati e la copertura viene estesa per includere le strategie dei governi regionali. | Il documento "Dati di base e orientamenti 2009-2012" (Basic Data and Directions (BDD) 2009-2012) viene ampliato e include un quadro generale delle strategie e delle priorità dei governi regionali; i ministeri della Giustizia, dell’Energia, del Lavoro e degli Affari sociali dispongono di strategie quantificate in termini di costi che illustrano chiaramente il legame esistente fra politica, pianificazione delle spese e formazione annuale del bilancio; una regione selezionata possiede una strategia quantificata in termini di costi che mostra chiaramente il legame fra la pianificazione a medio termine delle spese e la formazione annuale del bilancio. | N.A. | | |

Rata variabile | 3.Sistemi concernenti la contabilità della tesoreria |

La prima fase del manuale di statistica delle finanze pubbliche (MSFP) 2001 è stata completata. | Il libro mastro del tesoro pubblico, contenente la classificazione di bilancio del MSFP 2001, è entrato in funzione. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Audit esterno |

La Camera di controllo ha emanato direttive sulla gestione dell’audit e una serie di linee guida procedurali. Il progetto di legge sulla Camera di controllo è stato adottato. | La nuova politica di gestione e la strategia di sviluppo della Camera di controllo sono state rivedute e adottate; | 10 % | 0,2 | 0,2 |

le linee guida in materia di audit sono disponibili e utilizzate come materiale formativo di base per tutto il personale. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Sistemi di controllo interno e audit interno |

Un documento strategico e un piano d’azione per l’introduzione progressiva di un sistema armonizzato di controllo interno delle finanze pubbliche (responsabilità manageriale e audit interno) sono approvati dal governo. | Verbale della riunione di gabinetto in cui sono stati approvati il documento strategico e il piano d’azione. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Appalti pubblici |

Un piano d’azione basato sulle raccomandazioni del gruppo di lavoro intese a ristrutturare il quadro giuridico e regolamentare degli appalti pubblici è stato presentato al governo e approvato. | Raccomandazioni del gruppo di lavoro; | 10 % | 0,2 | 0 |

piano d’azione approvato dal Gabinetto. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Amministrazione fiscale |

Elaborazione di un progetto di strategia globale in materia fiscale. Elaborazione di un progetto di orientamenti procedurali. Rafforzamento delle procedure concernenti i vari aspetti dei controlli doganali e del sistema di audit dei contribuenti basato sull’analisi dei rischi e approvazione da parte del ministero delle Finanze. | Applicazione di una metodologia, di un sistema e delle norme per lo sviluppo e l’aggiornamento di tutte le procedure dell’amministrazione fiscale. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

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ALLEGATO V

GEORGIA: RISCHI RELATIVI ALL’OTTIMIZZAZIONE DELLE RISORSE DELLA DOTAZIONE SUPPLEMENTARE UE POSTERIORE ALLA CRISI

A fronte della crisi dell’agosto 2008, l’Unione europea ha esteso alla Georgia il proprio sostegno politico e finanziario, dichiarandosi disposta a fornire un aiuto fino a 500 milioni di euro in occasione di una conferenza di donatori svoltasi nell’ottobre 2008. Questi fondi provengono da diversi strumenti finanziari, tra cui il SEVP. Benché il programma indicativo nazionale del SEVP per il periodo 2007-2010 non sia stato modificato, la Commissione ha deciso di incrementare la dotazione nazionale SEVP per la Georgia di 61,5 milioni di euro impegnati attraverso misure speciali che costituiscono una parte importante del pacchetto di aiuti umanitari.

La dotazione SEVP supplementare ha sostenuto principalmente il reinsediamento in Georgia degli sfollati che avevano lasciato le proprie abitazioni durante il conflitto del 2008. L’aiuto, erogato sotto forma di sostegno al bilancio per rispondere alle necessità, in termini di alloggio, degli "sfollati interni", viene gestito dal Fondo georgiano per lo sviluppo municipale [1]. A luglio 2009, la Commissione aveva effettuato due versamenti (9,8 milioni di euro e 12,1 milioni di euro) al bilancio nazionale per la costruzione di abitazioni, compresi i relativi allacciamenti alle reti idriche ed elettriche.

La spesa in questione, verificata da auditor esterni, è risultata conforme alla normativa applicabile. Non si è ancora proceduto, invece, ad accertare l’impiego ottimale delle risorse, sebbene i rischi siano elevati: assenza di gare di appalto pubbliche per la selezione, da parte del Fondo per lo sviluppo municipale, delle imprese appaltatrici; scarsi progressi nel controllo interno ed esterno della gestione delle finanze pubbliche; esperienze negative con il programma precursore attuato nell’Ossezia del Sud per quanto riguarda la qualità degli alloggi costruiti.

[1] Il Fondo per lo sviluppo municipale della Georgia è un ente locale di diritto pubblico, istituito nel 1997 mediante decreto del presidente della Georgia nell’ambito del programma statale per lo sviluppo municipale.

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