IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 18.9.2008 
SEC(2008) 2454 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE 
 
che accompagna la  
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSI ONE AL CONSIGLIO E AL 
PARLAMENTO EUROPEO  
relativa ad un piano d'azione dell'UE in ma teria di lotta contro la droga (2009-2012) 
 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO   
{COM(2008) 567} 
{SEC (2008) 2455} {SEC (2008) 2456} 
IT 2   IT Sintesi  
1.1. Introduzione 
La presente valutazione d'impatto è intesa a vagliare l'alternativa più adeguata per porre in 
essere la strategia dell’UE in materia di droga (2005-2012)1, il cui scopo è di tutelare la salute 
pubblica e proteggere e migliorare il benessere de lla comunità e dei singoli, nonché garantire 
un livello elevato di sicurezza pe r i cittadini tramite un approccio equilibrato ed integrato al 
problema droga. La strategia defini sce il quadro, gli obi ettivi e le priorità  dell'azione dell'UE 
in materia di droga e trova attuazione tramite due piani d'azione consecutivi. Il primo piano 
d'azione dell'UE in materia di lotta contro la droga (2005-2008)2 è stato adotta to nel 2005. Nel 
primo semestre del 2008, la Commissione ha proceduto ad un bilancio ex-post volto a 
valutare gli effetti del piano d'azione 2005-2008 e ad elaborare un nuovo piano per il periodo 
2009-2012. La presente valutazione d'impatto è basata in larga misura sui risultati del 
suddetto bilancio.  
Ai fini del bilancio e della presente valuta zione d'impatto, la Commissione ha consultato 
diversi gruppi in rappres entazione dei principali soggetti interessati. Oltr e alla consultazione e 
allo scambio di informazioni continui c on il gruppo orizzontale “D roga” del Consiglio 
(HDG), i servizi della Commissi one si sono avvalsi dell'a pporto del comitato direttivo 
interservizi (CDI) istituito ai fini della presen te valutazione d'impatto. Per la consultazione di 
esperti prima e durante il proce sso di valutazione del piano d’ azione dell’UE in materia di 
lotta contro la droga (2005-2008) , era stato creato un comitato direttivo. La Commissione ha 
consultato in due sessioni distinte il forum della società civile sulla droga da essa istituito. Per 
la presente valutazione d'impatto, non è stat a organizzata alcuna consultazione aperta, 
essenzialmente per mancanza di tempo.  
1.2. Definizione del problema 
La strategia dell’UE in materia di droga (2005- 2012) e il piano d’azione de ll’UE in materia di 
lotta contro la droga (2005-2008) affrontano due dimensioni principali della politica 
antidroga: la riduzione della domanda e la riduzione  dell'offerta di stupefacenti , tenendo 
altresì conto di tre temi trasversali; il  coordinamento , la cooperazione internazionale e le 
attività di informazione, ricerca e valutazione .  
Il piano d'azione consiste in uno strument o di coordinamento non vincolante rivolto 
principalmente agli Stati membri , che agiscono in totale indipe ndenza nel perseguirne scopi e 
obiettivi. Solo un numero ristretto di obiettivi e di azioni viene realizzato unicamente a livello 
UE, ovvero tramite interventi della Commissione . Il piano d'azione fornisce una guida alle 
politiche antidroga a livello nazionale e la valutazione dei suoi effetti diretti risulta vieppiù complessa dal momento che molti dei suoi obiettivi e interventi trovano un'attuazione 
indiretta; il suo scopo è infatti di infl uenzare l'operato di altre parti.  
Il bilancio del piano d’azione dell’UE in mate ria di lotta contro la  droga (2005-2008) mostra 
che gli obiettivi ivi posti si sono tradotti in strategie nazionali e/o erano già contemplati in 
documenti strategici esistenti. Si evince che il  piano d'azione ha dato inizio ad una vasta 
gamma di attività e di azioni di cooperazione. Sono stati rea lizzati dei progressi per quanto 
                                                
 
1 CORDROGUE 77 del 22.11.2004. 
2 GU C 168 del 8.7.2005, pagg.1-18. 
IT 3   IT riguarda quasi tutti gli obiettivi e le azioni specif ici, sebbene con diversi gradi di successo. Il 
bilancio ha inoltre individuato  una serie di importanti proble mi. Il piano d'azione presenta 
elementi interni di incoerenza ed enumera una l unga serie di obiettivi e azioni senza tuttavia 
indicare la priorità perseguita.  
L'attuazione del piano d'azione potrebbe trovare un miglior coordinamento  in seno alla 
Commissione, tra l'altro stabil endo priorità più chiare e mi gliorando la comunicazione sugli 
obiettivi della strategia antidroga dell'EU  nei diversi settori d'intervento.  
Sotto il profilo della riduzione della domanda di stupefacenti , sono pochi gli Stati membri ad 
aver introdotto orientamenti generali di qualità in materia di prevenzion e, riduzione dei danni 
alla salute e trattamento. È i noltre opportuno mettere in risalto la necessità di potenziare 
l'efficacia, l'accessibilità, l'offerta e la diffusione  dei servizi per il trattamento e la riduzione 
dei danni alla salute. Gli Stati membri dovrebbe ro investire per adegua rsi/allinearsi alle nuove 
tendenze in fatto di domanda terapeutica. Pe r ridurre l'incidenza delle malattie infettive 
connesse al consumo di stupefacenti e dei decessi per droga, i cui tassi di prevalenza risultano 
notevolmente più elevati nei pen itenziari, è di vitale importanza che l'offerta dei servizi 
terapeutici, preventivi e per la riduzione dei danni nelle carceri sia paragonabile a quella fuori 
del sistema carcerario. 
Quanto alla riduzione dell'offerta di stupefacenti , si rileva un aumento della cooperazione tra 
le autorità di contrasto degli Stati membri, anche se gli strume nti esistenti, quali le squadre 
investigative comuni e le operazioni doganali congiunte, non sono sfru ttati a pieno. Esiste 
inoltre un ampio margine perché gli Stati me mbri potenzino il contributo alle attività di 
Europol, ad esempio in materia di scambi o e raccolta di informazioni, tramite un 
coordinamento maggiore tra le autorità nazion ali di contrasto. Di recente, gli esiti positivi 
ottenuti nell'ambito di progetti di cooperazione tr ansfrontaliera fra autorità di contrasto (quali 
MAOC-N) mostrano l'importanza dell'intensifi cazione di operazioni di raccolta delle 
informazioni quale base per potenziare l'attività di contrasto basata sull’intelligence. Per 
quanto riguarda la riduzione dell'offerta e le misure di contrasto, la  strategia auspica una 
maggiore misurabilità dei risult ati e una più chiara  individuazione delle responsabilità, 
obiettivo il cui conseguimento è reso più comp lesso dalla mancanza di  indicatori chiave 
comuni in questo ambito. 
Nel settore della cooperazione internazionale , gli Stati membri ric onoscono l'importanza del 
piano d'azione ai fini della coerenza all'in terno dell'UE e del consenso in ambito 
internazionale. L'Unione è andata sempre più concertando i propri interventi, in particolare 
nell'ambito della commissione stupefacenti delle Nazioni Unite (CND), ma occorre fare di più 
perché, nelle riunioni plenarie  della CND, l'UE si esprima con una sola voce. L'approccio 
integrato ed equilibrato dell'UE in materia di droga è servito da modello non solo ai paesi candidati all'adesione ma anche a molti paesi inte ressati dalla politica europea di vicinato per 
la messa a punto di strategie e piani d'azione propri in questo ambito. 
In questi anni, sono stati finanziati numerosissi mi progetti di assistenza a paesi candidati o 
coinvolti nel processo di stabi lizzazione ed associazione. Occo rrerebbe tuttavia che, tanto a 
livello comunitario che degli Stati membri, i pr ogrammi e i progetti di finanziamento esterno 
siano più esplicitamente connessi alle priorità della politica europea antidroga. Il profilarsi di 
nuove rotte del narcotraffico rende necessaria una cooperazione flessibile ed estesa con i paesi 
delle regioni interessate. 
IT 4   IT Quanto alle attività di  informazione, ricerca e valutazione , si ritiene che la qualità dei dati 
disponibili in Europa in materia di droga si a migliorata in questi anni, sebbene occorra 
prendere in considerazione ulteriori passi per un coordinamento e una complementarietà 
maggiori tra le strutture di ricerca e di fina nziamento della ricerca a livello nazionale e 
dell'Unione. L'eventualità che i governi nazionali riducano il sostegno a favore dei punti focali 
nazionali suscita crescente appr ensione, considerato che essi costituiscono la spina dorsale 
dell'infrastruttura informativa dell'Osservatori o europeo per le droghe e le tossicodipendenze 
(OEDT). Continua a rivestire centralità la n ecessità di valutare le politiche seguite.  
1.3. Situazione attuale 
La cannabis rimane la sostanza illecita di maggior consumo nell'Unione, con 17,5 milioni di 
consumatori lo scorso anno. Sempre lo scorso anno, il consumo di cocaina  ha interessato 4,5 
milioni di persone, con una crescita esponenziale  in alcuni Stati membri, mentre l'uso di 
ecstasy sembra registrare nell'insieme un modest o calo. L'uso di eroina e l'assunzione di 
stupefacenti endovena appare stabile nell'insieme. In termini di prevenzione e trattamento, il diffondersi di consumatori in et à sempre più giovane e della poliassunzione di stupefacenti 
rappresentano i maggiori problemi. 
Nell'Unione europea, tra 1 e 8 persone su 1.000 presentano seri problemi di 
tossicodipendenza. Ogni anno, i decessi conne ssi agli stupefacenti si attestano tra 7.500 e 
8.000. Secondo le stime, tra 100.000 e 200.000 persone ch e durante la loro vita hanno assunto 
stupefacenti endovena risultano sieropositive e circ a un milione sono affette da epatite C. Il 
rischio di contagio è particolar mente elevato in determinate circ ostanze, quali lo scambio di 
aghi, ad esempio nelle carceri. Nel 2005, in 21 paesi dell'Unione, 326.000 nuovi pazienti hanno iniziato una terapia di disint ossicazione. Nell'UE, sono circa 525.000 i 
tossicodipendenti che ricevono un trattamento sostitutivo. 
La produzione e il traffico di stupefacenti rimangono tra le principali attività delle reti 
criminali operanti verso e all'interno dell'U nione europea. Si riscontra una crescente 
diversificazione nelle rotte del narcotraffico verso l'UE, nella produzione di  droga a livello 
dell'Unione e nei valichi di ingresso, mentre il traffico interno si estende su larga scala. 
Gli oppiacei entrano nell'UE lungo i principali co rridoi del narcotraffico, che dall'Afganistan 
transitano per i paesi dell'Asia centrale. La ma ggior parte dell'eroina arriva dalla Turchia in 
Europa occidentale attraverso le rotte balcaniche ; è sempre più utilizzata la rotta dei Balcani 
centrali  che dalla Turchia arriva in It alia o in Slovenia attraverso gli Stati balcanici. Guadagna 
terreno anche la rotta di transito per l' Ucraina e la Romania . La cocaina arriva in Europa 
tramite tre principali rotte via mare: la rotta del nord  che dai Caraibi giunge in Portogallo e in 
Spagna transitando per le Azzorre; la rotta centrale  che dal Sud America arriva in Europa 
transitando per Capo Verde o Madeira e raggiunge le  isole Canarie; più di recente, si afferma 
inoltre la rotta africana che dal Sud America approda in Po rtogallo e Spagna transitando per 
l'Africa occidentale. L'Unione europea è la principale area di produzione delle droghe 
sintetiche, in particolare anfe tamine e MDMA (ecstasy).  
I sequestri di sostanze stupef acenti si sono stabilizzati negli ulti mi anni, ad eccezione della 
cocaina, i cui sequestri registrano un forte aumento. Tuttavia, nel periodo 2000-2006, i prezzi 
di strada, tenuto conto dell'inflazione, sono diminuiti per tutti gli stupefacenti summenzionati, 
mentre sono rimasti stabili o diminuiti i livelli di  potenza di cannabis, anfetamine e cocaina.  
IT 5   IT Il consumo di sostanze illecite comporta eleva ti costi sociali per gli Stati membri. Secondo un 
recente sondaggio dell'OEDT, effettuato su dati provenienti da sei Stati membri, la spesa pubblica connessa alle droghe varia dallo 0,05% a llo 0,46% del PIL naziona le. In base a tali 
dati, l'OEDT stima che la spesa pubblica tota le connessa alle droghe nei 27 Stati membri 
dell'Unione più la Norvegia vari tra i 13 e i 36 miliardi di euro l'anno, rappresentando fino allo 0,33% del PIL degli Stati membri dell'UE. 
1.4. Sussidiarietà e valore aggiunto 
In materia di droga, sono soprattutto gli Stati membri dell'UE ad agire e la legislazione in 
questo ambito rimane una prerogativa essenz ialmente nazionale. Tuttavia i trattati 
riconoscono esplicitamente la ne cessità di affrontare a livello dell'UE i problemi connessi alla 
droga, in particolare nei settori de lla giustizia, degli affari interni
3 e della sanità pubblica4. La 
strategia dell’UE in materia di droga (2005-201 2) è stata concepita nell'ambito dell'attuale 
quadro giuridico delineato dal tr attato UE e dal trattato CE, sulla base delle competenze 
rispettive dell'Unione, della Comunità e dei singoli Stati membri e nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. 
Dal bilancio del piano d’azione dell'EU in materia di droga ( 2005-2008) risulta che in pratica 
tutti gli Stati membri riconoscono l'indubbio va lore aggiunto di un piano d'azione a livello 
UE. Secondo gli Stati membri, il  piano d'azione fornisce chia ri obiettivi e orientamenti a 
livello europeo utili ai  fini dell'individuazione delle pr iorità nazionali, favorendo maggiore 
coerenza e convergenza delle politic he antidroga tra i paesi su base  volontaria. Il piano incita 
inoltre a condividere le miglio ri prassi e a definire standa rd comuni in molti settori 
fondamentali ai fini della riduzione dell' offerta e della domanda. Fornendo un quadro 
strategico globale delle politiche antidroga, il piano d'azione  ha stimolato la messa a punto in 
tutta l'UE di strategie e pi ani d'azione nazionali di ampio respiro e di elevata qualità. 
Per molti Stati membri, il piano d'azione dell'UE ha svolto un ruolo importante ai fini della 
cooperazione internazionale: l'UE  ha dimostrato la capacità di funzionare sulla base del 
consenso, fondamento della strategia e del piano stesso, e ha visto così affermare il proprio 
ruolo sulla scena mondiale in ma teria di lotta antidroga. Grazie  ad un approccio equilibrato e 
al fatto di fondarsi sui diritti fondamentali,  il piano d'azione dell'UE svolge un ruolo 
importante nel promuovere il modello europeo in questo ambito. Ai fini delle politiche 
antidroga nazionali, il piano d'azione presenta un  notevole valore aggiunto per l'importanza 
data a scelte strategiche basate su elementi concreti, al monitoraggi o, alla valutazione e 
all'informazione; esso conferisce maggiore cent ralità all'efficacia e all'efficienza a livello 
nazionale e all'identificazione e alla comparazione delle tendenze. 
1.5. Obiettivi 
La strategia dell’UE in materi a di droga (2005-2012) rimane il quadro strategi co globale per 
la messa a punto di un nuovo piano d'azione in ma teria di droga, dal momento che gli obiettivi 
e le priorità ivi stabil iti sono tuttora validi. Il piano d'azione dell'U E in materia di droga 
(2005-2008) contemplava 46 obiettivi e 86 azioni operative. L'even tuale rassegna di tutti gli 
obiettivi e le azioni potenziali di un nuovo pia no d'azione o il singolo esame delle oltre 30 
conclusioni individuate nella definizione del problema esulano dai limiti e dai vincoli della 
presente valutazione d'impatto. 
                                                
 
3 Titolo VI, articolo 29 e articolo 31, para grafo 1, lettera e), del trattato sull'UE. 
4 Articolo 152 del trattato CE. 
IT 6   IT La presente valutazione si concentra pertanto su  un numero ristretto di conclusioni tratte in 
sede di bilancio che potrebbero costituire nuovi  obiettivi operativi. L'effetto percepito del 
piano d'azione nel suo insieme nonché l'effetto  di ogni singolo esempio selezionato vengono 
analizzati per ognuna delle  alternative strategiche. Nell a sezione 3 della relazione, vengono 
quindi illustrati gli obiettivi di strategia genera le delle due dimensioni principali della politica 
antidroga: la riduzione della domanda e la ridu zione dell'offerta di stupefacenti, e dei temi 
trasversali: il coordinamento, la cooperazione internazionale e le attività di informazione, 
ricerca e valutazione. Per ogni obiettivo di st rategia generale vengono forniti due esempi di 
obiettivi operativi. 
1.6. Identificazione e valutazione delle alternative strategiche 
Essendo iscritte nella strategia dell’UE in ma teria di droga (2005-2012) che presenta un 
carattere globale, le alternative proposte non sono  tali da indurre grandi variazioni nella linea 
fin qui seguita. La presente valutazione d'impatto  ha preso in considerazione sei alternative 
strategiche, di cui le seguenti tre sono state considerate attuabili.  
Alternativa 1 – nessun intervento (scenario di partenza): l'alternativa contempla la 
possibilità di non elaborare alcun piano d'azione ai  fini dell'attuazione dell'ultima metà della 
strategia dell’UE in materia di droga (2005-2012 ). Il quadro generale  per gli interventi 
dell'UE in questo ambito con tinuerebbe ad essere fornito da lla strategia stessa senza 
procedere all'individuazione di alcun obiettivo o azione operativ i, senza elaborare indicatori 
di realizzazione e senza stabili re termini per gli interventi.  
Alternativa 2 – rinnovo del piano d'azione dell'UE in materia di droga (2005-2008) per 
altri quattro anni: viene vagliata la possibilità di ric onfermare il piano d'azione esistente, 
continuando le azioni in corso, abolendo que lle completate e senza aggiunta di nuovi 
interventi.  
Alternativa 3.2 – elaborazione di un piano d'azione dell'UE in materia di droga (2009-
2012) particolareggiato, che contempli obiettivi e azioni operativi a livello dell'UE e degli 
Stati membri: viene tenuto conto dei principali insegnamenti tratti dalla valutazione finale 
del piano d'azione dell'UE in materia di droga (2005-2008). L'elaborazione di un nuovo 
piano d'azione particolareggiato a livello de ll'UE e degli Stati membri terrebbe conto 
dell'esito della valutazione e consentirebbe ade guamenti in funzione dei cambiamenti e delle 
tendenze più recenti riguardanti il problema droga nell'UE.  
1.7. Analisi e effetti a confronto 
L'assunto alla base della strategia antidroga e del relativo piano d'azione è che un approccio 
strategico integrato e multidisciplinare, che coni ughi i diversi ambiti della politica antidroga e 
contempli al contempo obiettivi multipli, produca sinergie e effetti maggiori. 
Mettendo a confronto le alterna tive proposte, si nota come nell' alternativa 1 , assunta quale 
scenario di partenza, la politi ca europea in materia di droga finirebbe per perdere impeto e 
dinamismo. La strategia dell’UE in materia di  droga (2005-2012) rimarrebbe valida, ma in 
assenza di un piano d'azione che ne garantisca l'attuazione, ve rrebbero adottati interventi 
essenzialmente ad hoc, privi di coerenza e se nza tener conto dei nuovi sviluppi e tendenze del 
fenomeno. In assenza di una linea programmati ca dell'UE, le manovre a livello nazionale 
finirebbero sempre più per diverg ere mentre le attività a livello  europeo si limiterebbero alle 
prerogative e ai programmi esistenti. 
IT 7   IT L'alternativa 2 implica che le lacune e le carenze del piano d'azi one (2005-2008) attualmente 
in vigore non verrebbero risolt e e che non si terrebbe specifi camente conto dei nuovi sviluppi 
e tendenze. In mancanza di un am bito di intervento comune a ggiornato, il problema droga 
perderebbe visibilità e prior ità a livello dell'UE e degli St ati membri. Questa alternativa 
potrebbe riscuotere successo se gli obiettiv i e le azioni fossero già stati concordati. 
L'alternativa  3.2 consentirebbe di prestare attenzione  ai problemi individuati in sede di 
bilancio del piano d'azione dell'UE in mate ria di droga (2005-2008) . Un nuovo piano d'azione 
consentirebbe di tener conto dei cambiamenti di questi ultimi anni e di riorientare gli obiettivi verso una maggiore efficacia e misurabilità deg li interventi. Questa soluzione sarebbe più 
consona con la strategia antidroga , la quale prevede esplicitamente due piani d'azione 
consecutivi onde tradurre in pratica e conseguire gli obbiet tivi individuati. 
In altri termini, con l' alternativa 1  si compierebbe un passo indietro. Dal bilancio si evince 
chiaramente la necessità di un piano d'azione pi ù conciso che indichi le priorità e che tenga 
conto dei nuovi sviluppi e delle nuove sfide. L' alternativa 2  non risulta pertanto 
raccomandabile. Un nuovo piano d'azione dell'UE in materia di droga (2009-2012), quale prospettato dall' alternativa 3.2 , risponde alle  suddette esigenze e rapp resenta pertanto la 
soluzione prescelta. 
1.8. Monitoraggio e valutazione 
Il nuovo piano d'azione, come prospettato dall' alternativa 3.2 , definirà per ogni azione un 
indicatore e dei termini, indi cando i responsabili dell'attuazi one. La Commissione continuerà 
a monitorare i progressi compiuti tramite va lutazioni annuali. Nel 2012 verrà effettuata una 
valutazione globale del piano d'azione (2009-2012) e della stra tegia dell’UE in materia di 
droga (2005-2012). 
L'OEDT e Europol continueranno ad elaborare re lazioni sull'evolvere del problema droga nei 
rispettivi settori di competenza. Il nuovo pia no d'azione prospettato porrà in particolare 
l'accento su come migliorare la  misurabilità degli effetti della strategia sul fenomeno droga e 
proporrà indicatori per quantificar e la riduzione dell'offerta e gli effetti delle misure di 
contrasto.