1.Introduzione

La presente comunicazione si prefigge l'obiettivo di proporre un quadro politico inteso a evitare il protrarsi delle situazioni di sfollamento forzato e a porre fine gradualmente alla dipendenza dall'assistenza umanitaria nelle situazioni di sfollamento in atto, promuovendo l'autonomia e consentendo agli sfollati di vivere in condizioni dignitose, fornendo un contributo alle società che li ospitano fino al rimpatrio volontario o al reinsediamento.

L'Unione europea, in quanto soggetto attivo a livello globale e principale donatore a fini umanitari e di sviluppo, è impegnata nell'assistenza alle persone in stato di necessità in tutto il mondo, sia nelle situazioni di emergenza sia per promuovere lo sviluppo sostenibile a lungo termine dei paesi. In considerazione della gravità dell'attuale crisi migratoria e dei rifugiati, la Commissione europea ha proposto un approccio globale e olistico nella sua Agenda europea sulla migrazione che auspica una "riflessione strategica" su come ottimizzare l'impatto dell'assistenza allo sviluppo e dell'assistenza umanitaria dell'UE nell'intento di affrontare in modo appropriato l'entità, le cause multidimensionali e l'impatto degli sfollamenti forzati a livello locale.

Nel mondo, oltre 60 milioni di persone — rifugiati e sfollati interni — sono costrette a migrare a causa di conflitti, violenze e violazioni dei diritti umani. Questi sfollamenti forzati hanno raggiunto il massimo livello dalla seconda guerra mondiale. I cinque principali sfollamenti di rifugiati — da Siria, Afghanistan, Somalia, Sudan e Sud Sudan — sono tutti di lunga durata, con molti afghani ormai sfollati da più di tre decenni. Il protrarsi di questa situazione è aggravato dal fatto che nel 2014 si è registrato il minor numero di rimpatri volontari di rifugiati degli ultimi trent'anni. Si stanno protraendo anche tre delle cinque principali situazioni di sfollamento interno, in Siria, Colombia e Sudan. La sola crisi siriana, ormai entrata nel sesto anno, ha prodotto 4,7 milioni di rifugiati e 6,5 milioni di sfollati interni, mentre l'UE ha accolto 1 milione di rifugiati soltanto nel 2015. Anche i fenomeni climatici, come il fenomeno di El Niño di quest'anno (probabilmente il peggiore degli ultimi vent'anni) possono esercitare un impatto considerevole. Gli effetti combinati di fattori quali aumento dei conflitti, violenze, cambiamenti climatici, catastrofi ambientali e calamità naturali costringeranno alla fuga un numero ancora maggiore di persone. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente comunicazione si possono trovare informazioni di base sul contesto e sulle cause dello sfollamento forzato, nonché una valutazione delle politiche, degli strumenti e delle prassi attuali della Commissione in materia di assistenza a rifugiati, sfollati e richiedenti asilo nei paesi terzi.

Nel 2015, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) ha individuato i principali fattori che spingono i profughi siriani in paesi limitrofi a cercare asilo in Europa; essi comprendono la perdita di speranza, l'elevato costo della vita, un inasprirsi della povertà e le limitate opportunità di sostentamento o di istruzione. In assenza di prospettive di sviluppo e dell'opportunità di godere di diritti sociali ed economici, è più probabile che profughi e sfollati si spostino al di fuori delle rispettive regioni di origine. Gli sfollamenti secondari e multipli riflettono un fallimento collettivo nell'affrontare i bisogni e le vulnerabilità specifiche a medio-lungo termine delle vittime di sfollamento forzato e delle comunità che li accolgono e nel fornire soluzioni durature. Il sistema umanitario, da solo, non è in grado di rispondere alle crescenti necessità di sviluppo delle persone costrette a spostarsi e delle comunità di accoglienza. Lo sfollamento forzato non è solo un problema umanitario: è anche una sfida sul piano politico, dei diritti umani, dello sviluppo ed economico, oltre a essere inevitabilmente collegato con il più ampio fenomeno della migrazione.

La preoccupazione immediata dell'UE è rappresentata dagli sfollamenti forzati provocati dai conflitti nei paesi vicini, ma la questione degli sfollamenti forzati a lungo termine si pone a livello mondiale. Per questo motivo, la comunicazione della Commissione sul ruolo dell'azione esterna dell'UE nell'attuale crisi dei rifugiati invita l'UE e i suoi Stati membri a impegnarsi a fare di più nel lungo termine per affrontare le cause profonde della migrazione e degli sfollamenti. L'UE ha dimostrato il proprio impegno per affrontare le cause profonde degli sfollamenti forzati all'origine, intensificando gli sforzi per impedire nuovi conflitti, risolvere quelli in atto e combattere le violazioni dei diritti umani — tutte importanti cause degli sfollamenti forzati. L'impegno politico e diplomatico profuso dall'UE e dai suoi Stati membri per risolvere i conflitti esistenti e promuovere il rispetto dei diritti umani in tutto il mondo è quindi un aspetto fondamentale dell'agenda, così come salvare vite umane e contribuire a rispondere a bisogni umanitari immediati. Tuttavia, oltre a protezione legale e materiale, cibo e riparo, gli sfollati hanno bisogno anche dell'accesso al lavoro e a servizi quali assistenza sanitaria, istruzione e alloggio. L'acquis e le buone prassi dell'UE formulati dal 1999 per creare un sistema europeo comune di asilo e armonizzare norme minime comuni per l'asilo possono costituire un valido esempio di come i paesi partner possano accogliere ampie popolazioni di rifugiati.

Gli sfollamenti forzati: un problema protratto e complesso

La presente comunicazione si concentra sulle situazioni protratte di sfollamento forzato in paesi partner a causa di conflitti, violenze e violazioni dei diritti umani, a prescindere dallo status degli sfollati ai sensi della convenzione del 1951 sullo statuto dei rifugiati. Elementi della nuova politica si possono applicare anche a situazioni di sfollamento provocate da calamità naturali ed eventi climatici, pur riconoscendo le differenze in termini di politiche, contesti, necessità e soluzioni. A causa dell'impossibilità di una pace sostenibile in molti paesi di origine, di politiche restrittive dei paesi di accoglienza e della disponibilità limitata di luoghi di reinsediamento, nella maggior parte dei casi gli sfollati vivono in situazioni di sfollamento protratto che superano i cinque anni. In pochi casi si sono trovate soluzioni durevoli, come il rimpatrio volontario, il reinsediamento o l'integrazione locale. Nel 2014, a fronte di 2,9 milioni di nuovi rifugiati, solo 126 800 dei precedenti rifugiati hanno potuto rientrare nei rispettivi paesi di origine e i casi di reinsediamento permanente sono stati solo 105 200. Oggi, le situazioni di sfollamento protratto durano in media 25 anni per i rifugiati e oltre 10 anni per il 90% degli sfollati interni.

Nel 2014, l'86% dei rifugiati a livello mondiale viveva in regioni in via di sviluppo e i paesi meno sviluppati hanno dato asilo al 25% del numero totale dei rifugiati dando luogo, in conseguenza, a un'enorme pressione non solo sugli stessi sfollati e sui paesi, sui governi e sulle comunità di accoglienza, ma anche sui donatori. Tutti questi soggetti condividono la responsabilità di reagire. La pressione esercitata dall'afflusso e dalla presenza duratura di popolazioni sfollate è particolarmente acuta per le comunità, i paesi e le regioni vulnerabili, con un impatto di ampia portata su aspetti quali istruzione pubblica, gestione dei rifiuti, alloggi e prezzi degli immobili, servizi come le forniture di elettricità e acqua, i prezzi degli alimenti e i salari, nonché sulla stabilità in generale. Con un numero crescente di sfollati che trovano rifugio in contesti urbani, l'impatto sulla pianificazione e sull'erogazione di servizi è particolarmente forte nelle città.

L'agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile riconosce lo sfollamento forzato come uno dei principali fattori che minacciano di invertire molti dei progressi a livello di sviluppo realizzati negli ultimi decenni. Per questo motivo, include rifugiati e sfollati interni nella categoria delle persone vulnerabili che non dovrebbero essere "lasciate indietro". Pur beneficiando dell'assistenza umanitaria, spesso le persone sfollate forzatamente restano escluse da programmi e attività promossi dagli attori dello sviluppo. Le politiche dei paesi ospitanti spesso limitano l'accesso dei rifugiati ai mercati del lavoro e pongono limitazioni alle possibilità di spostamento e residenza all'interno del paese. Inoltre, vietano interventi di miglioramento degli insediamenti intesi a promuovere la permanenza e rendono difficile, se non impossibile, l'ottenimento di uno status giuridico sicuro nel lungo termine. Il risultato di queste politiche è di mantenere le popolazioni sfollate in una sorta di "limbo" e di far sì che, in assenza di prospettive di sviluppo a lungo termine, rimangano nella costante necessità di ricevere assistenza dagli operatori umanitari. Rifugiati e sfollati interni sono individui produttivi, dotati di competenze e risorse in grado di contribuire all'economia e alla società dei paesi o delle comunità che li accolgono. Tuttavia, in assenza di opportunità di sviluppo, il modello predominante di dipendenza dagli aiuti per "assistenza e mantenimento" pregiudica le possibilità di rifugiati e sfollati interni di acquisire una maggiore autonomia.

Le situazioni di sfollamento sono altamente complesse e molto variegate. Alcuni rifugiati possono inizialmente disporre di una maggiore capacità di sostentamento rispetto a chi li ospita, ad esempio grazie ai propri risparmi o a stretti legami famigliari presenti nel paese ospitante. Inoltre, mentre i paesi ospitanti possono beneficiare dell'assistenza allo sviluppo dell'UE, di solito le comunità di accoglienza vulnerabili non ricevono assistenza umanitaria. Anche le popolazioni rimaste nelle comunità di origine, mentre altre sono state costrette a spostarsi, possono essere vulnerabili. I rimpatriati volontari possono godere di vantaggi relativi grazie a competenze e capitali acquisiti all'estero. I rifugiati e gli sfollati interni sono soggetti a sfide analoghe a quelle affrontate dai migranti dalle campagne alle città o dai poveri in generale, nelle zone urbane o rurali. Questo può determinare tensioni e conflitti tra le comunità e, a sua volta, provocare massicci spostamenti secondari. In particolare nel caso di sfollati interni e rimpatriati, se ci si concentra indebitamente sullo status si corre anche il rischio di contravvenire al principio umanitario che impone di fornire assistenza sulla base della sola necessità. L'approccio basato sullo status può anche non essere praticabile in situazioni in cui le motivazioni per lo spostamento sono molteplici e cumulative e in cui la vulnerabilità dipende più dalle circostanze individuali che dall'appartenenza a una categoria o a un gruppo specificamente definiti.

Di conseguenza, nella definizione degli interventi le effettive vulnerabilità dovrebbero prevalere sullo status giuridico, nel pieno rispetto del diritto internazionale e della normativa in materia di diritti umani. Occorre affrontare le esigenze specifiche di protezione delle vittime dello sfollamento forzato, in base a considerazioni di genere, età e disabilità, nonché opinioni politiche, origine etnica, lingua, casta, religione e/o orientamento sessuale. Un approccio universale non è pertanto praticabile. L'UE si impegna a garantire il quadro politico per una risposta globale più efficiente, contestualizzata e dignitosa agli sfollamenti forzati e intende farlo aggregando i vari approcci adottati nei confronti di questioni politiche e in materia di prevenzione dei conflitti, sviluppo, diritti umani e assistenza umanitaria, nonché sostenendo sul piano operativo i collegamenti che ne risultano.

Creare un quadro politico orientato allo sviluppo per affrontare le situazioni protratte di sfollamento forzato

Occorre creare un nuovo quadro politico coerente e collaborativo. I vari approcci politici e in materia di diritti umani, assistenza umanitaria e sviluppo devono essere integrati per creare uno scenario vincente per gli sfollati e le comunità di accoglienza. Il nuovo quadro politico attingerà ai punti di forza dell'approccio globale dell'UE e dell'approccio dell'Unione alla resilienza e consentirà di sfruttare le capacità produttive di rifugiati e sfollati interni, aiutandoli ad accedere a istruzione, alloggio, terre, risorse produttive, mezzi di sussistenza e servizi e sostenendo la loro interazione con le comunità di accoglienza.

Una cooperazione più efficiente tra attori umanitari e dello sviluppo — con collegamenti più stretti in materia di finanziamenti a livello di programmazione e in termini di scambio e valutazione di informazioni e definizione di obiettivi — può consentire di formulare strategie più efficaci e durature per la protezione e l'autonomia, a vantaggio degli sfollati e, allo stesso modo, delle comunità di accoglienza vulnerabili. Un approccio nuovo e orientato allo sviluppo in relazione allo sfollamento forzato non comporterà costi aggiuntivi. Anzi, nel medio-lungo termine servirà a promuovere l'efficienza e a migliorare i risultati sia per i donatori sia per i beneficiari, riducendo la dipendenza dagli aiuti umanitari e ottimizzando l'efficacia degli investimenti per lo sviluppo.

Il ruolo dei governi ospitanti è fondamentale, poiché sono responsabili del quadro giuridico e politico nell'ambito del quale si possono affrontare le necessità di rifugiati, sfollati interni e comunità di accoglienza. I governi stabiliscono i parametri per gli interventi di sviluppo, nonché i tempi e lo spazio per gli interventi umanitari. Molti paesi ospitanti spesso non sono in grado di affrontare da soli queste sfide. Occorrono cospicui investimenti da parte della comunità internazionale, soprattutto a livello locale, per garantire risultati positivi a più lungo termine e una reale condivisione degli oneri. Tali investimenti dovrebbero evitare discriminazioni tra diverse categorie di persone vittime di sfollamenti forzati e promuovere un trattamento equo e paritario eliminando gli ostacoli alla partecipazione al mercato del lavoro, agevolando l'accesso ai servizi sociali, migliorando gli insediamenti e promuovendo l'acquisizione di uno status giuridico sicuro nel lungo termine.

La presente comunicazione propone un nuovo quadro politico orientato allo sviluppo per affrontare il problema dello sfollamento forzato sotto forma di una serie di raccomandazioni e mira a collegare diversi strumenti e azioni per garantire che l'UE adotti un approccio efficace, a ciclo completo e multi-attoriale nei confronti dello sfollamento forzato. Inoltre, la comunicazione rivolge un invito a sostenere questo nuovo approccio ai nostri partner esecutivi: agenzie dell'ONU, organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative, organizzazioni della società civile, settore privato e altri attori non statali nell'UE e nei paesi partner.