Relazione speciale L ’assistenza finanziaria 
fornita ai paesi in difficoltàIT 2015  n. 18
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
Print ISBN 978-92-872-3218-2 ISSN 1831-0869 doi:10.2865/229093 QJ-AB-15-016-IT-C
PDF ISBN 978-92-872-3228-1 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/293390 QJ-AB-15-016-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3181-9 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/21676 QJ-AB-15-016-IT-E
© Unione europea, 2015
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Printed in Luxembourg
L ’assistenza finanziaria 
fornita ai paesi in difficoltà
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4,  
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 18
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di confor -
mità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti 
di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di 
entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit IV – presieduta da Milan Martin Cvikl, Membro 
della Corte – la quale è specializzata nell’audit riguardante entrate, ricerca e politiche interne, istituzioni e organi dell’U -
nione europea. L’audit è stato diretto da Baudilio Tomé Muguruza, Membro della Corte, coadiuvato da: Daniel Costa de 
Magalhães, capo di Gabinetto; Ignacio García de Parada, attaché; Zacharias Kolias, direttore; Josef Jindra, capo équipe; 
Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter, auditor.
Da sinistra a destra:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Indice
Paragrafi
 Abbreviazioni
I-XIX  Sintesi
1-26  Introduzione
1-7 La crisi del debito sovrano negli Stati membri dell’UE
8-18  Impostazione e realizzazione
8-10  Impostazione dei programmi
11-15  Condizioni
16-18  Attuazione
19-26  Risorse finanziarie
19-23  Finanziamento dei programmi
24-26  La raccolta di fondi sui mercati
27-32  Approccio dell’audit
33-47  Parte I — La Commissione non era pronta ad affrontare una crisi delle proporzioni 
di quella scoppiata
33-44  Alla vigilia della crisi, la Commissione sottovalutava l’entità degli squilibri di bilancio
35-40  La Commissione stimava i bilanci pubblici essere più solidi di quanto non siano risultati in realtà
41-44  Nelle valutazioni sono stati sottostimati i rischi potenziali per le finanze pubbliche
45-47  Di conseguenza, la Commissione non era pronta per la gestione dei programmi
04 Indice
4 8 -114  Parte II — I processi presentavano debolezze in generale
50-96  I processi della Commissione non sempre comprendevano verifiche e bilanciamenti sufficienti
52-54  Solitamente la Commissione ha raccolto con scrupolosità le informazioni necessarie ai fini del monitoraggio
55-70  Le previsioni per i programmi consentono una verifica generale della coerenza nell’impostazione di questi 
ultimi, ma con molte riserve che non sono verificate
71-75  Le caratteristiche dei programmi poggiavano in generale su solide basi, ma talvolta non sono state 
conservate informazioni importanti
76-79  La Commissione si è scostata occasionalmente dalle decisioni del Consiglio
80-92  I paesi non sono stati trattati alla stessa stregua
93-96  Nella gestione dei programmi si sono avute debolezze a causa di controlli non adeguati
97-107  Pur essendo migliorati con il tempo, i documenti di programma mostravano ancora carenze
97-99  La qualità dei documenti di programma è migliorata
100-107  Erano presenti debolezze nel monitoraggio e nelle relazioni sulla conformità
108 -114  La cooperazione con gli altri partner è stata solo informale
115 -136  Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze di finanziamento 
benché all’inizio, date le circostanze, sia stato difficile seguire sempre la migliore 
prassi
117-122  La sottoscrizione delle emissioni obbligazionarie ha avuto esito positivo
117-118  Il costo del debito era in linea con quello di emissioni equiparabili
119 -122  I livelli dei prezzi all’emissione sono stati talvolta superiori alle indicazioni iniziali fornite dalle banche
123-136  Date le circostanze, è stato difficile all’inizio seguire sempre le migliori prassi
137-178  Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi prefissati
138-143  Non è stato necessario aumentare il finanziamento complessivo
138-141  Le dotazioni finanziarie sono risultate sufficienti, benché risicate in due Stati membri
142-143  Ad alcuni Stati membri sono state applicate condizioni finanziarie più vantaggiose di quanto previsto 
nell’impostazione iniziale
05 Indice
144-154  Gli obiettivi di disavanzo aggiornati sono stati raggiunti in modo sostenibile nella maggior parte – 
ma non nella totalità - dei casi
144-148  Salvo qualche eccezione, gli obiettivi di disavanzo riveduti sono stati raggiunti
149-152  Tutti i paesi hanno migliorato il proprio orientamento di bilancio, ma in misura diversa
153-154  I paesi si sono avvalsi di misure una tantum
155-164  Le condizioni sono state in ampia misura rispettate
155-158  Gli Stati membri hanno rispettato, da ultimo, almeno l’80 % delle condizioni
159-164  I programmi hanno indotto riforme, ma talvolta non si sono prodotti gli effetti auspicati
165-178  In che misura i paesi sono riusciti ad accrescere la propria competitività?
165-172  La competitività è aumentata, ma in gradi diversi
173-174  La svalutazione interna si è realizzata attraverso la correzione dei salari dei neoassunti
175-178  I prestiti in valuta sono rimasti problematici
179-204  Conclusioni e raccomandazioni
179-180  Sorveglianza prima della crisi
181-192  Processi di gestione dei programmi
193-194  Le operazioni di indebitamento
195-204  Traguardi raggiunti dai programmi
 Allegato I — Motivi alla base della richiesta di assistenza
 Allegato II — Meccanismi di credito attivati nei cinque paesi 
 Allegato III — Metodologia di audit
 Risposte della Commissione
06
 Abbreviazioni
BCE : Banca centrale europea
CEF : Comitato economico e finanziario
Consiglio : Consiglio dell’Unione europea; per semplicità, il termine nel testo designa qualsiasi organo decisionale 
degli Stati membri
EFSF : European Financial Stability Facility  (Fondo europeo di stabilità finanziaria)
EMTN : Euro Medium-Term Note (strumenti obbligazionari in euro a medio termine)
EWG : Gruppo di lavoro «Eurogruppo»
MESF : Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria
MI: Memorandum d’intesa
SEC : Sistema europeo dei conti
07
 Sintesi
I
Sette anni fa, l’Europa è stata confrontata a una crisi 
finanziaria che in seguito è sfociata in una crisi del debito 
sovrano. Quest’ultima è scaturita da vari fattori, quali 
una debole vigilanza bancaria, politiche di bilancio 
inadeguate e le difficoltà in cui si sono imbattute grandi 
istituzioni finanziarie (con i conseguenti costi di salvatag -
gio a carico dei contribuenti). La crisi ha investito gli Stati 
membri dell’UE in due riprese, colpendo dapprima, tra il 
2008 e il 2009, i paesi non appartenenti all’area dell’euro 
ed estendendosi, poi, a questa stessa area. In tutto, otto 
Stati membri dell’UE sono stati costretti a chiedere assi -
stenza macro-finanziaria.
II
Ma queste turbolenze sono state dissolte per bene? La 
Corte analizza la gestione, da parte della Commissione, 
dell’assistenza finanziaria fornita a cinque Stati membri 
(Ungheria, Lettonia, Romania, Irlanda e Portogallo).
Alcune avvisaglie sono state ignorate
III
È importante ricordare che prima della crisi esisteva già 
un quadro per il monitoraggio dei bilanci degli Stati 
membri. Spettava alla Commissione avvertire il Consiglio 
dei crescenti squilibri nelle finanze pubbliche. La Com -
missione è stata colta impreparata dalle prime richieste 
di assistenza finanziaria.IV
La Corte ha riscontrato che la Commissione europea 
stimava i bilanci pubblici nazionali essere più solidi 
di quanto non siano risultati in realtà. Una debolezza 
importante delle valutazioni della Commissione prima 
del 2009 è stata la mancata rilevazione dell’accumularsi 
di passività potenziali nel settore pubblico, spesso dive -
nute passività reali durante la crisi. La Commissione non 
ha neanche prestato sufficiente attenzione al legame tra 
gli ingenti flussi finanziari con l’estero, lo stato di salute 
delle banche e, in ultima analisi, le finanze pubbliche.
V
Le riforme del Patto di stabilità e crescita del 2011, del 
2013 e del 2014 hanno cercato di far fronte alle debolezze 
presenti prima della crisi introducendo una maggiore 
sorveglianza macroeconomica. Se però si risale al 2008, 
la Commissione è stata colta impreparata per gestire l’as -
sistenza finanziaria, quando i paesi hanno iniziato a farne 
richiesta.
Raccogliere la sfida
Recuperare il tempo perso
VI
La Commissione è riuscita ad assumere i nuovi compiti di 
gestione dei programmi, in cui rientravano intrattenere il 
dialogo con le autorità nazionali, predisporre le previ -
sioni per i programmi e le stime del deficit di finanzia -
mento, nonché individuare le riforme necessarie. Si tratta 
di un traguardo notevole, se si considerano la stretta 
tempistica iniziale e la limitata esperienza in materia.
Sintesi 08
VII
Solitamente, la Commissione ha raccolto con scrupolo -
sità le informazioni necessarie. Ha saputo sfruttare sem -
pre meglio le competenze interne e si è relazionata con 
un’ampia gamma di parti interessate nei paesi richiedenti 
aiuto.
Strumenti complessi
VIII
La produzione di previsioni per gli andamenti macroeco -
nomici e i disavanzi non era un’attività nuova. La Com -
missione ha usato uno strumento di previsione esistente, 
basato su fogli di calcolo, il cui utilizzo era piuttosto 
macchinoso. Il controllo della qualità si è limitato princi -
palmente alla riconciliazione dei vari elementi delle pre -
visioni, senza che i dirigenti indagassero sulla logica alla 
base delle ipotesi sottostanti alle previsioni. È stato molto 
difficile valutare la plausibilità delle ipotesi fondamentali, 
quali i moltiplicatori di bilancio, non solo in tutte le revi -
sioni successive, ma anche — per la dirigenza — durante 
la produzione effettiva delle previsioni.
Problemi degli esordi
IX
I programmi di assistenza poggiavano in gran parte 
su solide basi, considerate le politiche UE in vigore e le 
conoscenze economiche di allora. Tuttavia, una debo -
lezza ricorrente nel processo della Commissione è stata 
l’assenza di documentazione. Questa non consentiva di 
ricostruire le passate circostanze per valutare le deci -
sioni assunte. Gli auditor della Corte non hanno potuto 
convalidare alcune informazioni essenziali trasmesse al 
Consiglio, come ad esempio le stime iniziali del deficit di 
finanziamento per alcuni programmi.X
Questo è in parte imputabile al contesto di crisi, alla con -
dizione di emergenza iniziale e al fatto che la gestione 
dei programmi costituisse una novità per la Commis -
sione. Con il tempo la disponibilità delle informazioni 
registrate è migliorata, ma alcuni documenti importanti 
mancavano anche nei programmi più recenti.
XI
Le condizioni previste dai memorandum d’intesa erano in 
genere motivate con un riferimento specifico alla deci -
sione del Consiglio. Non sempre, però, erano sufficiente -
mente incentrate sulle condizioni di politica economica 
generali stabilite dal Consiglio.
Approcci diversi
XII
Gli auditor della Corte hanno rilevato vari esempi di 
paesi che, pur trovandosi in una situazione analoga, 
non sono stati trattati alla stessa stregua. Le condizioni 
per l’assistenza sono state gestite in maniera diversa da 
un programma all’altro. In alcuni casi, sono state meno 
vincolanti nel complesso e, quindi, è stato più facile sod -
disfarle. Se si confrontano paesi con debolezze strutturali 
analoghe, emerge che le riforme richieste non sono state 
sempre proporzionate ai problemi esistenti oppure che 
hanno seguito percorsi alquanto diversi. Alcuni obiettivi 
di disavanzo dei paesi, ma non tutti, erano meno severi 
di quanto avrebbe giustificato all’apparenza la situazione 
economica.
Un controllo limitato della qualità
XIII
Uno dei motivi di tali debolezze risiedeva nel fatto che 
l’impostazione e il monitoraggio dei programmi sono 
stati affidati in ampia misura alle équipe di programma 
della Commissione. Prima di essere presentati al Consi -
glio o alla Commissione, i principali documenti risultanti 
dal lavoro di una équipe venivano sottoposti a un esame, 
che però è stato carente sotto vari aspetti. Nessuno 
all’esterno dell’équipe ha rivisto i calcoli sottostanti, il 
lavoro degli esperti non è stato sottoposto a un attento 
esame e il processo di verifica non è stato documentato 
in maniera accurata.
Sintesi 09
I margini di miglioramento
XIV
Quale fattore positivo, i documenti di programma, che 
stanno alla base delle decisioni assunte dal Consiglio 
o dalla Commissione, sono nettamente migliorati dopo 
la prima domanda di assistenza finanziaria. Questa 
evoluzione va ricondotta all’incremento degli addetti alla 
gestione dei programmi, alla maggiore esperienza matu -
rata e a una migliore preparazione. Tuttavia, anche nei 
documenti di programma più recenti mancavano alcune 
informazioni essenziali.
XV
Ai fini del monitoraggio, la Commissione ha utilizzato 
obiettivi di disavanzo calcolati in base al principio della 
competenza. Se da un lato questo approccio assicura 
la coerenza con la procedura per i disavanzi eccessivi, 
dall’altro significa anche che, al momento di decidere 
sulla prosecuzione di un programma, la Commissione 
non può indicare con certezza se lo Stato membro bene -
ficiario abbia rispettato l’obiettivo stabilito, poiché i disa -
vanzi calcolati per competenza possono essere rilevati 
solo dopo un certo lasso di tempo. Non è stato adottato 
un approccio sistematico alle relazioni sul rispetto delle 
condizioni. Sono stati usati molti termini differenti per 
indicare la non conformità, il che ha dato adito a confu -
sione. Alcune condizioni non sono state considerate nelle 
relazioni. Qualcun’altra è stata indicata come rispettata, 
quando in realtà non lo era.
I programmi hanno conseguito gli obiettivi prefissati
XVI
Gli obiettivi di disavanzo rivisti sono stati in gran parte 
raggiunti, con alcune eccezioni. Con la contrazione 
dell’attività economica nel 2009, i paesi hanno registrato 
una perdita di entrate che ha vanificato gli effetti perfino 
degli incrementi riconducibili a nuove misure al riguardo. 
Le riforme fiscalmente neutre o basate su una com -
pensazione fiscale hanno generato ulteriori costi per le 
finanze pubbliche nel breve termine e alcuni paesi hanno 
adottato ulteriori provvedimenti fiscali per compensare 
il calo del gettito in rapporto al PIL. I disavanzi strutturali 
sono migliorati, ma a un ritmo disomogeneo. Una parte 
del risanamento dei conti pubblici non è stata realizzata 
in modo duraturo. I paesi hanno fatto ricorso a misure 
una tantum per raggiungere gli obiettivi.XVII
Gli Stati membri hanno soddisfatto gran parte delle 
condizioni stabilite nei rispettivi programmi, nono -
stante qualche ritardo imputabile per lo più a ragioni 
che esulavano dal controllo della Commissione. Talvolta, 
però, la Commissione ha fissato, in relazione a riforme di 
ampio respiro, scadenze troppo ravvicinate per essere 
realistiche. Un grado elevato di conformità non significa 
che tutte le condizioni importanti siano state soddisfatte. 
Inoltre, gli auditor della Corte hanno osservato che, ten -
denzialmente, gli Stati membri lasciavano l’osservanza 
delle condizioni importanti per l’ultima fase del periodo 
di riferimento del programma.
XVIII
I programmi sono riusciti a indurre riforme. Nella mag -
gior parte dei casi, i paesi hanno continuato le riforme 
avviate in virtù delle condizioni dei rispettivi programmi. 
Al momento dell’audit condotto dalla Corte, i casi di 
inversione delle riforme erano rari. Questi sono stati com -
pensati da riforme alternative, spesso non equivalenti in 
termini di impatto potenziale.
XIX
In quattro dei cinque paesi, la correzione delle partite 
correnti è stata più rapida del previsto. Tale dinamica 
è ascrivibile in ampia misura all’inatteso miglioramento 
del saldo dei redditi e, in misura minore, della bilancia 
commerciale.
Sintesi 10
Le raccomandazioni della Corte
a) La Commissione dovrebbe istituire un quadro di 
riferimento a livello istituzionale che, all’introdu -
zione di un programma di assistenza finanziaria, 
le consenta la rapida mobilitazione del personale 
e delle competenze a propria disposizione. La 
Commissione dovrebbe altresì sviluppare proce -
dure nel contesto dei regolamenti del cosiddetto 
«two pack».
b) Il processo di previsione dovrebbe essere soggetto 
a un controllo della qualità più sistematico.
c) Per far sì che i fattori alla base delle decisioni 
inerenti ai programmi siano trasparenti al proprio 
interno, la Commissione dovrebbe potenziare l’at -
tività di registrazione delle informazioni e prestar -
vi attenzione nell’analisi qualitativa.
d) La Commissione dovrebbe assicurare adeguate 
procedure di analisi qualitativa per quanto concer -
ne la gestione dei programmi e il contenuto dei 
documenti a questi relativi.
e) Ai fini del monitoraggio del bilancio, la Com -
missione dovrebbe includere, nei memorandum 
d’intesa, variabili disponibili in un breve arco 
temporale.
f) La Commissione dovrebbe differenziare le condi -
zioni per importanza e mirare alle riforme davvero 
cruciali.
g) Per tutti i programmi a venire, la Commissione 
dovrebbe cercare di formalizzare la cooperazione 
interistituzionale con gli altri partner coinvolti.
h) Il processo di gestione del debito dovrebbe essere 
più trasparente.
i) La Commissione dovrebbe condurre un’analisi più 
approfondita dei principali aspetti del risanamen -
to nei paesi.
11
 Introduzione
La crisi del debito sovrano 
negli Stati membri dell’UE
01 
In Europa, la crisi finanziaria scoppia -
ta nel 2008 è sfociata in una crisi del 
debito sovrano. Le cause di quest’ul -
tima sono state molteplici, quali una 
debole vigilanza bancaria, politiche di 
bilancio inadeguate e le difficoltà in 
cui si sono imbattute grandi istituzioni 
finanziarie (con i conseguenti costi di 
salvataggio a carico dei contribuenti). 
Gli effetti della crisi sono ancora tan -
gibili al momento della pubblicazione 
della presente relazione; i programmi 
di prestiti che ne sono scaturiti hanno 
ormai raggiunto le centinaia di miliardi 
di euro, implicando pesanti responsa -
bilità di gestione per tutti i soggetti 
coinvolti.
02 
La crisi ha colpito gli Stati membri 
in due fasi. In un primo momento, il 
contagio della crisi finanziaria si è pro -
pagato, attraverso il credito estero e i 
canali commerciali internazionali, a un 
gruppo di Stati membri non appar -
tenenti all’area dell’euro. Il brusco 
incremento del deflusso di capitali 
esteri e il calo delle esportazioni hanno 
portato allo scoperto consistenti squili -
bri sull’estero in alcuni paesi, tre dei 
quali (Ungheria, Lettonia e Romania) 
hanno chiesto l’assistenza finanziaria 
del meccanismo di sostegno dell’UE 
alle bilance dei pagamenti1, dell’FMI2 
e di altre fonti3.03 
La seconda fase della crisi ha interessa -
to gli Stati membri dell’area dell’euro. 
Nonostante il cuscinetto di liquidità 
fornito all’inizio dall’unione monetaria, 
nel 2009 le agenzie di rating  hanno 
cominciato a declassare il merito di 
credito delle obbligazioni sovrane di 
vari Stati membri. I tassi di interesse 
di mercato sul debito sovrano hanno 
mostrato un brusco incremento in 
alcuni paesi4, mentre in altri5 sono 
scesi. A fronte della contrazione dei 
finanziamenti privati e dell’impennarsi 
dei costi di indebitamento, i governi di 
Irlanda e Portogallo, fra gli altri6, hanno 
chiesto assistenza finanziaria esterna.
04 
Tale assistenza finanziaria era finaliz -
zata ad aiutare i paesi a rimborsare 
o a finanziare il debito in scadenza 
e i disavanzi. Ha fornito una boccata 
d’ossigeno per agevolare l’attuazione 
dei programmi di aggiustamento ne -
cessari in ciascun paese a correggere 
i problemi di fondo. In termini gene -
rali, i meccanismi fronteggiavano la 
necessità di salvaguardare la stabilità 
dell’area dell’euro o dell’UE nel loro in -
sieme, di contenere il rischio di conta -
gio e di evitare scossoni improvvisi alle 
economie degli Stati membri benefi -
ciari. Benché gli obiettivi dei singoli 
programmi fossero diversi nei dettagli, 
nel complesso l’assistenza finanziaria si 
poneva l’obiettivo di riportare gli Stati 
membri a condizioni macroeconomi -
che o finanziarie solide e di ristabilirne 
la capacità di adempiere agli obblighi 
loro incombenti per il settore pubblico 
(paesi dell’area dell’euro) o riguardo 
alla bilancia dei pagamenti (paesi 
esterni all’area dell’euro). La figura 1  
riporta la tempistica di erogazione 
dell’assistenza finanziaria ai cinque 
Stati membri oggetto dell’audit con -
dotto dalla Corte.1 In base all’articolo 143 del 
trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea.
2 Nel maggio 2009, la Polonia ha 
avuto accesso alle risorse 
dell’FMI attraverso una linea di 
credito flessibile ( Flexible Credit 
Line), ma non ha chiesto il 
sostegno dell’UE.
3 A seconda del singolo 
programma, altre fonti di 
finanziamento dovevano 
provenire dalla Banca 
mondiale, dalla Banca europea 
per la ricostruzione e lo 
sviluppo, dalla Banca europea 
per gli investimenti, nonché 
da Repubblica ceca, 
Danimarca, Finlandia, Polonia, 
Norvegia e Svezia.
4 Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, 
Portogallo.
5 Germania, Francia.
6 Nell’area dell’euro hanno 
chiesto assistenza finanziaria 
anche Grecia, Spagna e Cipro.
12 Introduzione
05 
Dal momento che la crisi ha seguito 
un’evoluzione diversa a seconda dei 
paesi, l’assistenza è stata chiesta per 
motivi differenti, illustrati in breve 
nell’ allegato I .
06 
Per l’erogazione dell’assistenza finan -
ziaria è stata elaborata una serie di 
strumenti giuridici. Gli Stati membri 
non appartenenti all’area dell’euro 
hanno potuto usufruire dell’esistente 
meccanismo di sostegno alle bilance 
dei pagamenti. Gli aiuti a Irlanda e Por -
togallo sono stati concessi in virtù del 
meccanismo europeo di stabilizzazio -
ne finanziaria (MESF), di nuova istitu -
zione, e del fondo europeo di stabilità 
finanziaria ( European Financial Stability 
Facility , EFSF). Solo il meccanismo 
relativo alle bilance dei pagamenti e il MESF sono stati istituiti in qualità di 
strumenti UE sulla base del trattato sul 
funzionamento dell’Unione europea; 
l’EFSF, infatti, è una società veicolo 
intergovernativa esterna al quadro 
di riferimento dell’UE. Nell’ allega -
to II  è riassunta la base giuridica dei 
tre strumenti. I cinque paesi hanno 
ricevuto assistenza finanziaria anche 
dall’FMI.
07 
L’assistenza ai paesi esterni all’area 
dell’euro è stata gestita dalla Com -
missione e dall’FMI. La Banca centrale 
europea (BCE), terzo membro della 
troika dei creditori, è stata coinvolta 
nella gestione dell’assistenza finanzia -
ria a Irlanda e Portogallo. Nel presente 
documento, queste istituzioni vengo -
no denominate «i partner».Figura 1Cronologia dell’assistenza finanziaria
Nota: La data d’inizio di ciascun programma corrisponde alla data in cui è stato firmato il memorandum d’intesa fra lo Stato membro e la 
Commissione.
Fonte: Corte dei conti europea.All’interno
dell’area
dell’euroAll’esterno
dell’area
dell’euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov. 2008 - nov. 2010)
LV (gen. 2009 - gen. 2012)
RO (giu. 2009 - giu. 2011) RO 2 (giu. 2011 - mar. 2013)
IE (dic. 2010 - dic. 2013)
PT (mag. 2011 - mag. 2014)
13 Introduzione
Impostazione e realizzazione
Impostazione dei programmi
08 
Le richieste di assistenza finanziaria 
dell’UE vengono presentate su inizia -
tiva delle autorità degli Stati membri. 
Devono essere trasmesse alla Com -
missione e al comitato economico 
e finanziario (CEF)7, unitamente a un 
progetto di programma di aggiu -
stamento economico8. I servizi della 
Commissione9 predispongono le 
previsioni macroeconomiche alla base 
di ciascun programma e conducono 
i negoziati con le autorità nazionali, 
previo conferimento dell’apposito 
mandato mediante un documento 
strategico10. La Commissione contat -
ta quindi in via informale altre parti 
interessate (l’FMI, il CEF e, per i paesi 
dell’area dell’euro, la BCE) allo scopo di 
raggiungere una posizione coordinata 
sulle condizioni del programma che 
accompagneranno l’assistenza finan -
ziaria (cfr. paragrafo 11).
09 
La visita di negoziazione11 presso il 
paese culmina in una serie di documenti 
cruciali:
a) una proposta di decisione del Con -
siglio relativa all’assistenza finan -
ziaria, che stabilisce le condizioni 
economiche generali per l’assisten -
za e i termini finanziari di massima 
del prestito (dotazione finanziaria, 
modalità di erogazione e scadenza 
media massima12);b) una nota esplicativa d’accompa -
gnamento a detta proposta, in cui 
viene presentata la valutazione 
della Commissione del program -
ma di aggiustamento economico 
pianificato per lo Stato membro. La 
valutazione poggia sulle previ -
sioni interne della Commissione, 
su modelli finanziari e macroeco -
nomici, sui dati di Eurostat e sulle 
informazioni ottenute nella visita 
di negoziazione;
c) un memorandum d’intesa, che 
costituisce un impegno più detta -
gliato per lo Stato membro ed è in 
genere sottoscritto dalle autorità 
dello stesso e dalla Commissione. 
Questo documento fissa preci -
se condizioni economiche per il 
versamento di ciascuna tranche 
e stabilisce per lo Stato membro gli 
obblighi di informazione;
d) un accordo di prestito, che com -
prende i dettagli tecnici e giuridici 
del prestito (come il calcolo della 
scadenza media, i tassi di interes -
se, le modalità di erogazione e di 
rimborso13).7 Il CEF è stato istituito per 
promuovere il coordinamento 
delle politiche economiche 
e finanziarie tra gli Stati 
membri. Si compone di alti 
funzionari delle amministrazio -
ni nazionali e delle banche 
centrali, della BCE e della 
Commissione.
8 Articolo 3, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 332/2002 
del Consiglio, del 18 febbraio 
2002, che istituisce un 
meccanismo di sostegno 
finanziario a medio termine 
delle bilance dei pagamenti 
degli Stati membri (GU L 53 
del 23.2.2002, pag. 1) 
e articolo 3, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) n. 407/2010 
del Consiglio, dell’11 maggio 
2010, che istituisce un 
meccanismo europeo di 
stabilizzazione finanziaria 
(GU L 118, del 12.5.2010, pag. 1). 
Il programma di aggiustamen -
to economico consiste in un 
insieme di politiche di 
risanamento che il paese si 
prefigge di attuare per 
correggere i problemi di fondo 
e ristabilire la propria posizione 
macroeconomica e finanziaria.
9 L’équipe di programma, il capo 
unità incaricato del paese 
sottoposto a programma, il 
capo programma e il direttore 
responsabile per il paese 
sottoposto a programma.
10 Il documento strategico 
analizza la situazione 
finanziaria e macroeconomica 
dello Stato membro e il 
potenziale impatto di tutte le 
misure proposte sulla sua 
economia. Fissa inoltre il 
quadro di riferimento per 
i negoziati con lo Stato 
membro. Tale documento 
è approvato dal commissario 
responsabile, una volta 
pervenute le osservazioni dei 
presidenti del comitato 
economico e finanziario e del 
gruppo di lavoro 
«Eurogruppo».
11 Le visite sono effettuate da alti 
funzionari della Commissione 
e dell’FMI, nonché della BCE 
nel caso dei paesi dell’area 
dell’euro. In genere, queste 
visite durano due-tre 
settimane.
12 Le singole tranche di assistenza 
finanziaria possono avere una 
scadenza diversa. La media 
ponderata di tali scadenze non 
può superare la scadenza 
media massima stabilita nella 
decisione del Consiglio.
14 Introduzione
10 
Poiché l’FMI e l’UE14 rimangono 
responsabili delle proprie decisioni 
rispettive in merito alla concessione di 
prestiti, vengono predisposte due serie 
di documenti di programma, una per 
ciascuna delle due istituzioni. Nell’UE, 
la decisione finale sulla concessio -
ne di assistenza finanziaria spetta al 
Consiglio.
Condizioni
11 
Le condizioni dei programmi vinco -
lano esplicitamente l’approvazione 
o il proseguimento del finanziamento 
all’attuazione di un insieme di provve -
dimenti, in genere importanti per gli 
obiettivi del programma in questione. 
Tra le condizioni, possono figurare 
valori-obiettivo fondamentali, che fun -
gono da campanelli d’allarme qualora 
le politiche deviino dal percorso stabi -
lito (come, ad esempio, un obiettivo di 
inflazione)15.
12 
Le condizioni sono di carattere quan -
titativo (ad esempio, un limite al 
disavanzo di bilancio) o strutturale (ad 
esempio, un’applicazione più rigorosa 
della normativa sulla concorrenza). Si 
distinguono anche per la finalità per -
seguita, come:
a) correggere squilibri importanti (ad 
esempio, riduzione del disavanzo 
di bilancio);
b) evitare che si ripresentino squilibri 
in futuro (ad esempio, adozione 
di norme sulla responsabilità di 
bilancio);
c) rilevare l’entità degli squilibri (ad 
esempio, valutazione approfondita 
dei partenariati pubblico-privato).13 
Le condizioni poste efficacemente si 
basano sul programma di aggiusta -
mento economico dello Stato membro 
e sull’analisi condotta dai partner. 
Pertanto, ciascun programma avrà 
un insieme distinto di condizioni, 
incentrate sul risanamento dei conti 
pubblici, sulle riforme strutturali tese 
a promuovere la crescita economica 
e/o sulle riforme del settore finanziario 
o sul suo sostegno (cfr.  tabella 1 ).
14 
Tutti i programmi di assistenza mirava -
no al risanamento delle finanze pubbli -
che attraverso l’adozione di politiche 
di bilancio volte a ridurre i disavanzi 
pubblici e a rendere sostenibile il debi -
to. Oltre a questo obiettivo primario, il 
risanamento dei conti pubblici è im -
portante nel contesto dei programmi 
in quanto può, fra l’altro:
a) agevolare l’aggiustamento interno 
attraverso vari canali (come una 
riduzione diretta della doman -
da aggregata o l’impatto delle 
retribuzioni e dell’occupazione 
nel settore pubblico sul costo del 
lavoro nel settore privato16);
b) facilitare l’aggiustamento verso 
l’estero riducendo il disavanzo 
eccessivo delle partite correnti;
c) contribuire a orientare l’inflazio -
ne, incidendo sui prezzi mediante 
una serie di canali (come l’impatto 
esercitato sulla domanda aggrega -
ta o sulla domanda di moneta);
d) liberare risorse per altri settori, 
qualora nell’economia siano pre -
senti restrizioni finanziarie;
e) infondere fiducia, a determinate 
condizioni, all’interno dell’econo -
mia e, quindi, esercitare un effetto 
espansivo17.13 Per ciascuna rata viene firmato 
anche un contratto di mutuo.
14 Il finanziamento a Irlanda 
e Portogallo tramite il MESF 
è stato abbinato al 
finanziamento dell’EFSF e, per 
entrambe le fonti di credito, 
sono state applicate le 
medesime condizioni 
economiche.
15 S. Moon e A. Bulíř, « Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable? », Working paper  
dell’FMI, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. ed E. 
Moral-Benito, The Role of Public 
wages in Fiscal Consolidation 
Process , intervento al 
seminario dal titolo 
Government wage bill: 
determinants, interactions and 
effects,  organizzato nel 2014 
dalla direzione generale degli 
Affari economici e finanziari.
17 J. Daniel, J. Davis, M. Fouad e C. 
Van Rijckeghem, « Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth» , Pamphlet Series,  n. 55, 
Fondo monetario 
internazionale, Washington 
D.C., 2006.
15 Introduzione
15 
Le condizioni strutturali hanno la prin -
cipale funzione di dar luogo a riforme 
strutturali volte a rafforzare la sosteni -
bilità nel lungo periodo degli aggiu -
stamenti macroeconomici. Le con -
dizioni relative al settore finanziario 
intendono stabilizzare tale comparto, 
che spesso svolge un ruolo essenziale 
all’inizio di un programma, quando in 
genere avviene la ristrutturazione del 
sistema bancario.Attuazione
16 
La Commissione deve verificare, a sca -
denze regolari, se la politica econo -
mica dello Stato membro beneficiario 
sia conforme al programma di aggiu -
stamento e alle condizioni ivi stabilite. 
Queste ultime sono monitorate dalla 
Commissione18 di concerto con l’FMI. 
A tal fine, gli Stati membri beneficiari 
presentano relazioni periodiche sui 
progressi compiuti nell’attuazione del 
programma19 e i partner conducono 
visite di monitoraggio. Dopo la visita, 
la Commissione e l’FMI redigono 
rispettivamente una propria relazione 
di riesame.Tabella 1Temi salienti delle condizioni nei programmi
ProgrammaRisanamento dei 
conti pubbliciRiforme strutturali Settore finanziario
Ungheria Sì Nessuna riforma significativa - Rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza
Lettonia Sì- Contesto imprenditoriale
- Politiche attive per il mercato del lavoro
- Gestione dei fondi UE- Rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza
-  Piani per il risanamento o la risoluzione degli enti 
creditizi
Romania I Sì- Contesto imprenditoriale
- Gestione dei fondi UE- Rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza
Romania II Sì- Riforme nel mercato del lavoro
- Competitività all’interno dell’economiaNessuna riforma significativa
Irlanda Sì- Riforme nel mercato del lavoro
- Competitività all’interno dell’economia- Riduzione dell’indebitamento
- Rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza
-  Piani per il risanamento o la risoluzione degli enti 
creditizi
Portogallo Sì- Riforme nel mercato del lavoro
-  Competitività all’interno dell’economia e al suo 
esterno
- Istruzione
- Settore sanitario
- Contesto imprenditoriale
- Riforme giudiziarie
- Mercato degli immobili residenziali- Riduzione dell’indebitamento
- Rafforzamento della regolamentazione e della vigilanza
-  Piani per il risanamento o la risoluzione degli enti 
creditizi
Fonte:  Corte dei conti europea, sulla base delle pertinenti decisioni del Consiglio e dei documenti di programma iniziali.
18 Nel caso del MESF, anche la 
BCE è coinvolta nel 
monitoraggio.
19 Un memorandum d’intesa 
comprende, in genere, un 
allegato con gli indicatori e i 
dati che il paese deve fornire 
con regolarità.
16 Introduzione
17 
In base al riesame condotto, la Com -
missione decide, dopo aver consultato 
il CEF, se procedere al versamento 
delle tranche  successive e se le condi -
zioni del programma debbano essere 
modificate e/o integrate per far fronte 
a circostanze impreviste, quali un cam -
biamento nella situazione macroeco -
nomica, revisioni significative dei dati 
oppure fattori politici o istituzionali 
nello Stato membro. Il memorandum 
d’intesa iniziale può essere riveduto 
per tener conto delle mutate circostan -
ze e assicurare l’attuazione del pro -
gramma di aggiustamento.
18 
Se il riesame comporta profonde mo -
difiche alle condizioni20, va modificata 
anche la decisione del Consiglio. La 
procedura per la modifica della deci -
sione del Consiglio è sostanzialmente 
analoga al processo di negoziazione 
iniziale (cfr. paragrafi 8-10)21.
Risorse finanziarie
Finanziamento dei programmi
19 
L’ammontare del prestito erogato a ti -
tolo di ciascun programma di assisten -
za copre, per lo Stato membro interes -
sato, il «deficit di finanziamento», ossia 
le sue esigenze finanziarie finché non 
è in grado di finanziare a condizioni 
normali i conti pubblici (debito in sca -
denza e nuovi disavanzi) o la posizione 
economica sull’estero (bilancia dei 
pagamenti).20 
Il finanziamento esterno delle eco -
nomie appartenenti all’area dell’euro 
passa attraverso l’Eurosistema22. Il defi -
cit di finanziamento dei paesi dell’area 
dell’euro è quindi limitato alle esigenze 
delle rispettive amministrazioni pub -
bliche. All’esterno dell’area dell’euro, 
il deficit di finanziamento comprende 
tutte le esigenze di finanziamento 
sull’estero quali risultano dalla bilancia 
dei pagamenti di un paese.
21 
Durante la negoziazione dei pro -
grammi, i partner stimano il deficit 
di finanziamento in base alle proie -
zioni macroeconomiche e di bilancio 
nonché a un insieme di ipotesi, come 
i tassi di rinnovo del debito23. Il livel -
lo finale del finanziamento a titolo 
del programma si basa su tale stima, 
ma è anche oggetto di trattativa tra 
i partner e lo Stato membro. Ciascun 
prestatore si fa poi carico di una quota 
del finanziamento del programma24. 
Possono essere considerate anche le 
fonti di finanziamento interne dello 
Stato membro.
22 
Per una rassegna dei principali ele -
menti del finanziamento dei program -
mi, la quota relativa di ciascun presta -
tore chiave e gli importi versati a titolo 
di assistenza finanziaria, si rimanda alla 
figura 2 .20 Ad esempio, in caso di 
modifiche agli obiettivi di 
disavanzo.
21 Per i sei programmi sottoposti 
ad audit, la Commissione ha 
proceduto a 36 riesami 
formali. In 16 casi, il riesame 
è stato seguito da una 
modifica alla decisione del 
Consiglio corrispondente.
22 L’Eurosistema, il sistema di 
banche centrali dell’area 
dell’euro, è composto dalla 
Banca centrale europea e dalle 
banche centrali nazionali.
23 All’approssimarsi della 
scadenza, il debito di un paese 
deve essere «rinnovato» con un 
nuovo debito, che andrà 
a coprire il rimborso di quello 
esistente. Tale operazione di 
rinnovo comporta il rischio che 
il debito possa essere 
rifinanziato a un tasso 
d’interesse più elevato, 
determinando così un 
incremento della spesa per 
interessi, oppure che il paese 
mutuatario non raccolga fondi 
sufficienti a coprire 
interamente il rimborso del 
debito in essere.
24 Sebbene il quadro giuridico 
preveda l’erogazione di 
prestiti da parte della sola UE, 
nella prassi recente l’assistenza 
è stata concessa solitamente 
in cooperazione con l’FMI 
e altre istituzioni internazionali 
o altri paesi.
17 Introduzione Figura 2Finanziamento dei programmi
Fonte: Corte dei conti europea; dati forniti dalla Commissione europea e dall’FMI.
… in percentuale del PIL del singolo paese
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Ungheria
20 miliardiLettonia
7,5 miliardiRomania
20 miliardi 
+ 5,4 miliardi1Irlanda
67,5 miliardiPortogallo
78 miliardi
33 %
6,5 miliardi41 %
3,1 miliardi25 %
5 miliardi33 % (60 % con l’EFSF)
22,5 (40,2) miliardi33 % (67 %)
26 (52) miliardiFinanziamenti impegnati dall’Unione europeaFinanziamento complessivo dei programmi, in euro
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Versamenti
in percentuale dei /f_inanziamenti impegnati 
Portogallo Irlanda Romania Lettonia Ungheria
Bilancia dei pagamenti / MESF EFSF FMI Altri prestatori
1 Assistenza precauzionale. Non compresa negli altri gra/f_ici. 
18 Introduzione
23 
I cinque Stati membri hanno usato 
il 95 % dei finanziamenti impegnati 
dall’Unione europea e, al 31 marzo 
2015, era già rimborsato il 13 % di tale 
ammontare (cfr.  figura 3 ).Figura 3Assistenza finanziaria: importi erogati e importi ancora da rimborsare
Fonte: Corte dei conti europea; dati forniti dalla Commissione europea.
63 miliardi di euroAssistenza prevista a carico 
dell’Unione europea
Ammontare raccolto sul mercato
ed erogato
60 miliardi di euroImporti erogati
per paeseImporti ancora da rimborsare
per paese1
Saldo ancora da rimborsare
52 miliardi euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Romania
Portogallo
Lettonia
Irlanda
Ungheria70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Dati al 31 marzo 2015.
19 Introduzione
La raccolta di fondi sui mercati
24 
Per fornire la propria quota dell’assi -
stenza finanziaria complessiva, l’Unione 
europea ha raccolto fondi nei mercati 
dei capitali, che poi ha ceduto in pre -
stito agli Stati membri in difficoltà alle 
medesime condizioni, ovvero per un 
pari importo, nonché con cedola e data 
di scadenza identiche. A fine 2014, l’UE 
aveva effettuato in tutto 22 emissioni 
obbligazionarie per un valore nominale 
di 60,1 miliardi di euro. L’assunzione di 
prestiti è stata gestita dalla Commissio -
ne per conto dell’UE.
25 
In generale, l’assunzione di prestiti 
è avvenuta sotto forma di strumenti 
obbligazionari in euro a medio termi -
ne ( Euro Medium-Term Notes , EMTN), 
emessi  sui mercati dei capitali e quo -
tati nella borsa valori lussemburghese. 
Gli EMTN sono interamente rimbor -
sabili alla scadenza e producono un 
interesse annuo fisso per tutta la loro 
vita. Gli investitori europei rappresen -
tano circa l’80 % della totalità degli 
investitori in EMTN.
26 
L’obbligo del servizio del debito relati -
vo agli EMTN resta in capo all’Unione 
europea, che deve provvedere affin -
ché tutti i pagamenti siano effettuati 
a tempo debito nel caso in cui lo Stato 
membro non riesca a rimborsare il 
capitale e/o gli interessi maturati.
20
 Approccio dell’audit
27 
Mediante l’audit si è verificato se la 
gestione, da parte della Commissione, 
dei programmi di assistenza finanziaria 
sia stata adeguata. A tal fine, sono stati 
formulati i seguenti sottoquesiti:
i) Sono stati rilevati tempestivamen -
te i crescenti rischi di bilancio?
ii) I processi sono stati impostati in 
maniera sufficientemente ap -
propriata da fornire un contribu -
to esauriente alle decisioni sui 
programmi?
iii) La Commissione ha contratto 
prestiti ai migliori tassi di interesse 
possibili e conformemente alle 
migliori prassi per l’emissione di 
strumenti di debito?
iv) I programmi di assistenza finanzia -
ria hanno conseguito i principali 
obiettivi prefissati?
28 
L’audit ha riguardato la gestione, da 
parte della Commissione, dell’assi -
stenza finanziaria fornita in virtù del 
meccanismo di sostegno alle bilance 
dei pagamenti e in virtù del MESF, in 
funzione della quale la Commissio -
ne ha contratto prestiti sui mercati 
dei capitali usando come garanzia il 
bilancio dell’UE. L’audit ha compreso 
l’assistenza finanziaria corrisposta 
a Ungheria, Lettonia, Romania (i primi 
due programmi), Irlanda e Portogallo, 
incentrandosi in particolare sul ruolo 
della Commissione in questi program -
mi. È stata anche esaminata la coope -
razione della Commissione con i propri 
partner (la BCE e l’FMI), che però non 
sono stati oggetto di audit.29 
Non sono state sottoposte ad audit le 
decisioni assunte dall’UE a livello poli -
tico e la portata dei controlli è stata ri -
stretta sotto diversi aspetti. Gli auditor 
della Corte non hanno considerato lo 
scenario controfattuale di un’assenza 
di assistenza finanziaria né la fattibilità 
di una risoluzione delle crisi con altri 
mezzi (ad esempio, la mutualizzazione 
del debito sovrano). Non è stata nean -
che valutata la sostenibilità del debito 
o la probabilità di rimborso dei prestiti. 
Peraltro, non è stato verificato se il 
Consiglio abbia scelto le condizioni 
strutturali o gli obiettivi di disavanzo 
più appropriati per risolvere la crisi. 
Nel controllare la cooperazione della 
Commissione con gli altri partner, non 
si è valutato se il loro coinvolgimento 
fosse giustificato.
30 
I criteri di audit sono stati tratti dalle 
seguenti fonti:
i) i requisiti normativi (regolamenti 
e decisioni del Consiglio, memo -
randum d’intesa stipulati tra la 
Commissione e gli Stati membri);
ii) le regole e le procedure interne 
della Commissione (norme e orien -
tamenti in materia di controllo 
interno);
iii) le prassi di sana gestione e i criteri 
di valutazione desunti dalle valuta -
zioni dei programmi dell’FMI, dalle 
valutazioni ex post dell’assistenza 
prestata dall’UE a sostegno della 
bilancia dei pagamenti dei paesi 
terzi, dalle precedenti relazioni del -
la Corte sull’assistenza macrofinan -
ziaria, dagli orientamenti e da altre 
pubblicazioni di istituti e gruppi di 
riflessione indipendenti, nonché 
dagli studi accademici;
iv) le migliori prassi suggerite in vari 
orientamenti relativi alla gestione 
del debito pubblico, alle relazioni 
con gli investitori e alla trasparenza 
21 Approccio dell’audit
in materia di emissione di strumen -
ti di debito.
31 
La metodologia di audit è illustrata in 
maggiore dettaglio nell’ allegato III .
32 
Gli elementi probatori di audit sono 
stati raccolti sulla base di:
i) un esame dettagliato della do -
cumentazione riguardante i pro -
grammi di assistenza finanziaria 
dell’UE (documenti di programma, 
analisi interne della Commissione, 
previsioni formulate nei fogli elet -
tronici, valutazioni e studi di altre 
organizzazioni);
ii) colloqui con il personale della 
direzione generale degli Affari 
economici e finanziari presso la 
Commissione;
iii) colloqui con i servizi delle autori -
tà nazionali, quali ministeri delle 
finanze, banche centrali, unità di 
coordinamento dei programmi 
e ministeri settoriali;
iv) l’analisi, in base a una griglia di 
valutazione, delle condizioni pre -
viste nei programmi25 allo scopo 
di classificarle per caratteristiche 
e conformità;
v) colloqui con i servizi dell’FMI e del -
la BCE.25 Il campione comprendeva 
360 condizioni uniche.
22
 Parte I 
La Commissione non era pronta ad 
affrontare una crisi delle proporzioni 
di quella scoppiata
Alla vigilia della crisi,  
la Commissione 
sottovalutava l’entità  
degli squilibri di bilancio
33 
Avvertire il Consiglio dei crescenti 
squilibri di bilancio negli Stati membri 
è forse una delle più importanti attivi -
tà della Commissione nell’ambito degli 
affari economici e finanziari. Prima 
della crisi, esisteva già un quadro di 
sorveglianza per il monitoraggio della 
situazione delle finanze pubbliche 
negli Stati membri26.
34 
Sebbene gli obiettivi macroeconomici 
dei programmi di assistenza finanziaria 
andassero oltre il risanamento delle 
finanze pubbliche, in tutti i cinque 
programmi il sostegno al bilancio27 
è risultato essere un elemento essen -
ziale nelle modalità di impiego dell’as -
sistenza. Occorre chiedersi, allora, se 
i crescenti rischi di bilancio siano stati 
rilevati e segnalati in maniera tempe -
stiva nel quadro delle procedure di 
sorveglianza.
La Commissione stimava 
i bilanci pubblici essere più 
solidi di quanto non siano 
risultati in realtà
35 
Esistono due tipi fondamentali di 
indicatori di bilancio. Il primo è il saldo 
di bilancio vero e proprio, ossia la 
differenza tra le entrate e le spese pub -
bliche. Questo saldo, però, è sensibile 
a fattori temporanei, come l’espansio -
ne economica, l’evoluzione dei prezzi 
delle attività e le misure di bilancio una tantum. Il secondo tipo consiste in altri 
indicatori di bilancio (ad esempio, il 
saldo corretto per il ciclo, il saldo strut -
turale) volti a correggere detti fattori 
temporanei; essi forniscono, quindi, 
una visione più precisa della posizio -
ne di bilancio di fondo di un paese. 
Tali indicatori non sono direttamente 
osservabili, bensì sono il risultato di 
calcoli complessi.
36 
Durante il periodo precedente alla 
crisi, i saldi di bilancio effettivi erano 
in genere stimati in modo corretto 
non oltre la fine dell’anno in esame. 
Nondimeno, le previsioni della Com -
missione sui disavanzi non hanno 
saputo prevedere in maniera adeguata 
l’emergere di disavanzi di bilancio 
elevati per il 2008 in Irlanda, Lettonia, 
Portogallo e Romania. Per quanto 
riguarda l’Irlanda, ad esempio, nel 
marzo 2008 la Commissione affermava 
che i rischi connessi alle proiezioni di 
bilancio erano sostanzialmente neutri 
per il 200828. Tuttavia, alla fine di tale 
anno il saldo di bilancio effettivo era 
inferiore di 7,2 punti percentuali di PIL 
rispetto alle previsioni.
37 
Nel calcolare il saldo corretto per il 
ciclo economico negli anni 2005-2008, 
la Commissione ha sistematicamente 
sovrastimato la solidità delle finanze 
pubbliche dei paesi29. L’errore è ricon -
ducibile principalmente alle variazioni 
nelle stime dei tassi di crescita del PIL 
potenziale. Tutti i cinque paesi stavano 
attraversando un boom economico; 
come si è scoperto a posteriori, però, 
l’entità del surriscaldamento era, 
secondo le stime iniziali della Com -
missione, più modesta di quanto non 
fosse in realtà.26 Si trattava del «braccio 
preventivo» del Patto di 
stabilità e crescita, istituito dal 
regolamento (CE) n. 1466/97 
del Consiglio, del 7 luglio 1997, 
per il rafforzamento della 
sorveglianza delle posizioni di 
bilancio nonché della 
sorveglianza e del 
coordinamento delle politiche 
economiche (GU L 209 
del 2.8.1997, pag. 1). Il quadro 
di sorveglianza è stato 
riformato da ultimo nel 2005, 
con il regolamento (CE) 
n. 1055/2005 del Consiglio che 
modifica il regolamento (CE) 
n. 1466/1997 (GU L 174 del 
7.7.2005, pag. 1).
27 Il finanziamento dei disavanzi 
di bilancio correnti e il 
rimborso del debito pubblico.
28 Commissione  europea, 
Ireland — Macro fiscal 
assessment — an analysis of the 
December 2007 update of the 
stability programme , pag. 36.
29 Si confronti la prima stima 
formulata dopo la fine 
dell’anno (cioè le previsioni di 
primavera) con una stima 
recente (ossia ottobre 2013).
23
Parte I — La Commissione non era pronta ad affrontare 
una crisi delle proporzioni di quella scoppiata
38 
La stima dell’entità del surriscalda -
mento (le dimensioni dell’ output gap  
positivo30) era in linea con il forte incre -
mento degli indicatori della capacità 
produttiva complessiva dell’economia. 
Questa espansione, però, era dovuta ai 
boom immobiliari e, sull’innalzamento 
del potenziale economico, gli investi -
menti nelle abitazioni non hanno il 
medesimo effetto di altri investimenti 
più produttivi.
39 
La Commissione si era soffermata sulla 
valutazione dell’ output gap  nell’econo -
mia reale, senza considerare gli squili -
bri settoriali presenti, ad esempio, nel 
comparto finanziario e nell’edilizia. 
Durante la crisi, tuttavia, è emerso con 
chiarezza che il monitoraggio dell’in -
flazione e del prodotto non è sufficien -
te a garantire la stabilità macroeco -
nomica e saldi di bilancio sostenibili. 
Da allora, il quadro di sorveglianza ha 
subito una profonda rielaborazione, 
per tenere in maggior conto il settore 
finanziario e i rischi macroeconomici.
40 
Dopo questi avvenimenti, la Commis -
sione ha individuato alcuni boom set -
toriali: ad esempio, è stato riscontrato 
un boom edilizio in Irlanda, Lettonia 
e Romania e un boom del credito pri -
vato in tutti e cinque i paesi. L’algorit -
mo utilizzato per calcolare l’ output gap , 
per contro, non consentiva affatto di 
tenere in considerazione detti squilibri.Nelle valutazioni sono 
stati sottostimati i rischi 
potenziali per le finanze 
pubbliche
41 
Il Patto di stabilità e crescita impo -
ne agli Stati membri di comunicare 
i recenti andamenti e le previsioni 
per le finanze pubbliche nei rispettivi 
programmi di stabilità o di convergen -
za. Tali programmi sono valutati dalla 
Commissione, che verifica la plausibili -
tà dell’evoluzione prevista per il PIL e il 
bilancio pubblico.
42 
Un difetto importante delle valuta -
zioni della Commissione precedenti al 
2009 è stata la mancata segnalazione 
dell’accumularsi di passività potenziali 
nel settore pubblico31. Non sono stati 
individuati i rischi di bilancio inerenti 
alla stabilità finanziaria, alle imprese 
statali o ad altre garanzie offerte dal 
settore pubblico (come i partenariati 
pubblico-privato).
43 
La sorveglianza della Commissione 
non ha valutato in maniera adeguata 
le implicazioni degli ingenti afflussi 
di capitali esteri, specie sotto forma 
di debito, che stavano alimentando il 
boom delle costruzioni e della doman -
da ed erano potenzialmente in grado 
di destabilizzare il settore bancario 
nella fase successiva di repentina 
contrazione. La Commissione non ha 
scorto questo nesso prima dell’analisi 
condotta sulle domande di assisten -
za finanziaria presentate dagli Stati 
membri.30 Un output gap positivo 
corrisponde alla misura in cui il 
prodotto effettivo di 
un’economia supera il 
prodotto potenziale.
31 Si tratta, ad esempio, delle 
passività a lungo termine 
riconducibili alle pensioni 
statali oppure di ingenti spese 
di bilancio future dovute alla 
necessità di adottare 
provvedimenti in caso di 
salvataggio finanziario. Ad 
eccezione delle passività 
relative alle pensioni statali, la 
Commissione non ha fornito 
informazioni in merito ad altre 
passività potenziali.
24
Parte I — La Commissione non era pronta ad affrontare 
una crisi delle proporzioni di quella scoppiata
44 
Inoltre, la Commissione non ha esami -
nato, nelle sue valutazioni, la sensibili -
tà dei saldi di bilancio a un’impennata 
improvvisa dei tassi di interesse appli -
cati ai titoli di Stato, né a shock altret -
tanto bruschi sulla crescita economica 
o sui tassi di cambio. Questi rischi, 
però, erano stati anch’essi individuati 
e segnalati in vari lavori di ricerca pub -
blicati prima della crisi32.
Di conseguenza,  
la Commissione non era 
pronta per la gestione  
dei programmi
45 
Prima del 2008, il meccanismo di 
sostegno alle bilance dei pagamen -
ti era stato utilizzato da ultimo nel 
199333. Nel 2008 qualsiasi esperienza 
acquisita nella prima metà degli anni 
novanta era andata perduta. Pertanto, 
prestare assistenza finanziaria ai paesi 
era, di fatto, un’attività nuova per la 
Commissione.
46 
Avendo sottovalutato gli squilibri di 
bilancio e le relative implicazioni per 
gli Stati membri, la Commissione non 
era preparata al compito di gestire 
i programmi. I programmi iniziali, 
in particolare, hanno dovuto essere 
predisposti in condizioni di urgenza 
estrema. Ad esempio, la proposta per il 
primo programma (Ungheria) ha dovu -
to essere elaborata in appena qualche 
giorno. Per quanto riguarda l’impo -
stazione e la gestione dei programmi 
di assistenza finanziaria, l’esperienza 
disponibile all’interno della Commis -
sione era molto modesta e non era 
possibile acquisirla in tempi così rapidi.47 
Nella fase iniziale, la Commissione 
è stata coadiuvata da équipe dell’FMI 
per definire alcune parti dell’analisi di 
programma. Anche le prassi adottate 
dalla Commissione sono state svi -
luppate sulla base di quelle dell’FMI 
(cfr. paragrafo 109).32 Cfr., ad esempio, «Politiche di 
bilancio e mercati finanziari» 
nel Bollettino mensile della BCE , 
2/2006, pag. 77.
33 Decisione 93/67/CEE del 
Consiglio, del 18 gennaio 1993, 
riguardante un prestito 
comunitario a favore della 
Repubblica italiana (GU L 22 
del 30.1.1993, pag. 121).
25
 Parte II 
I processi presentavano debolezze in 
generale
48 
In virtù dei regolamenti, la Commissio -
ne europea è incaricata della gestione 
operativa dell’assistenza finanziaria. 
Essa consiste, in gran parte, nel portare 
a decisioni cruciali per i programmi, 
che riguardano la concessione iniziale 
dell’assistenza e (a ciascun riesame) 
la prosecuzione del programma. Per 
adottare decisioni, occorre procedere 
per una serie di gradi e assicurare il 
coordinamento con il Consiglio e gli 
altri partner (cfr.  figura 4 ).
49 
Gli auditor della Corte hanno suddiviso 
l’analisi dei processi di gestione dei 
programmi in tre parti:
i) i processi in seno alla Commissio -
ne, in particolare all’interno della 
direzione generale degli Affari 
economici e finanziari: la Commis -
sione ha mantenuto il controllo 
sullo sviluppo del programma?
ii) il processo di comunicazione delle 
informazioni al Consiglio e al com -
missario incaricato: i documenti di 
programma pervenuti al Consiglio 
e al commissario incaricato erano 
di buona qualità?
iii) il processo di interazione con gli 
altri partner: l’interazione con gli 
altri partner ha funzionato?
26
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generaleFigura 4Decisioni relative ai programmi
Negoziazione
del programma1° 
riesame2° 
riesamenmo
riesame
Decisioni sulla concessione
dell’assistenzaDecisioni sul proseguimento
del programmaDecisioni sul proseguimento
del programma
Quali decisioni vengono prese?
Ciascuna
decisione
consta di tre atti
distintiFissazione
dei parametri
 generali
del programma
Elaborazione 
di un
calendario di riforme
dettagliato
Messa in
pagamento
Decisione della Commissione Decisione del Consiglio1
Ammontare complessivo e scadenza
Obiettivi di disavanzoSettori ampi delle riforme strutturaliBCronologia di un programma
adottata in genere dal Vicepresidente per conto della Commissione 
1 Nel caso dei programmi irlandese e portoghese, i parametri generali sono stati /f_issati dal Consiglio e dal consiglio di
 amministrazione dell’EFSF, ossia l’Eurogruppo. Il processo decisionale dell’EFSF è distinto dalla procedura decisionale dell’UE. A
Non tutte le decisioni sono necessarie 
a ogni riesame. Ad esempio, se non vengono cambiati i parametri generali dell’assistenza, non occorre modi/f_icare la decisione del Consiglio. 
stabilito in un memorandum d’intesa ﬁrmato dallo Stato membro e dalla Commissione europea
27
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generaleFigura 4
Fonte: Corte dei conti europea.Tappe in sequenza C
+
+
231
Settori di audit
1. Processo interno alla direzione 
generale degli Aﬀari economici
e ﬁnanziari
2. Informazioni fornite al Consiglio e al 
Commissario responsabile
3. Interazione con altri partner
2 CEF – Comitato economico e ﬁnanziario
EWG – gruppo di lavoro /uniF6B6Eurogruppo/uniF6B7
MI – memorandum d’intesaConsultazione in seno al comitato economico e ﬁnanziario e al 
gruppo di lavoro «Eurogruppo»
Su richiesta dello Stato membroIl pagamento è eseguito solo se è stato ﬁrmato 
dalla Stato membro un nuovo MIDocumenti di programma
PagamentoDecisione della 
CommissioneFirma del MIDecisione del 
ConsiglioDecisione del 
collegio dei 
CommissariEsame interno della CommissioneIn caso di nuovo 
programma oppure 
di modi/f_iche alle 
condizioni del 
ConsiglioSe sono necessarie 
modi/f_iche al 
calendario di riforme
Progetto di 
decisione del 
ConsiglioProgetto di MINota esplicativa 
o relazione di 
riesamePosizione del 
Consiglio
condotta in parallelo 
con i servizi dell’FMI e 
della BCEdeﬁnisce il mandato 
dell’ équipe incaricata 
della negoziazione
Visita di 
negoziazione
o di riesameDocumento 
strategico
Altri partner
Interazione con gli altri partner per allinearne le posizioni e giungere
a un accordo comunePresidenti del CEF e dell’EWGCommissario
mandato negozialeaggiornamento delDichiarazione del Consiglio o dell'Eurogruppo in caso 
di un nuovo programma o di modi/f_iche di rilievo
Disamina del CEF e dell’EWG2
Indicazioni della presidenza del CEF e dell’EWGA seconda dell’importanza, può assumere forme diverse:
28
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
I processi della Commissione 
non sempre comprendevano 
verifiche e bilanciamenti 
sufficienti
50 
I processi della Commissione dovreb -
bero fare in modo, attraverso sufficienti 
verifiche e bilanciamenti, che l’impo -
stazione iniziale dei programmi e gli 
aggiornamenti eventuali soddisfino 
i criteri di seguito elencati:
i) esaustività: andrebbero prese in 
considerazione le informazioni 
pertinenti, sia quelle relative allo 
Stato membro sia quelle della 
letteratura economica;
ii) coerenza: i diversi elementi del 
programma dovrebbero essere 
coerenti fra loro, mantenendo al 
minimo la contrapposizione fra 
i diversi obiettivi perseguiti;
iii) documentazione: andrebbe debi -
tamente documentato il ragiona -
mento sottostante alle decisioni 
assunte sui vari elementi del 
programma34;
iv) conformità: i memorandum d’inte -
sa dovrebbero essere in linea con 
le decisioni del Consiglio;
v) imparzialità: poiché le condizioni 
dei programmi sono redatte per lo 
più dalle «équipe di programma» 
della Commissione, i paesi do -
vrebbero essere trattati in maniera 
uniforme dalle diverse équipe, con 
l’applicazione di condizioni analo -
ghe in circostanze simili35.
51 
I lavori delle équipe andrebbero veri -
ficati e confutati per assicurare l’osser -
vanza di detti criteri.Solitamente la Commissione 
ha raccolto con scrupolosità 
le informazioni necessarie ai 
fini del monitoraggio
La Commissione ha fatto ampio 
ricorso alle competenze interne 
e si è spesso confrontata anche 
con una serie di attori negli 
Stati membri
52 
La Commissione si è appoggiata alle 
competenze interne disponibili nella 
direzione generale degli Affari eco -
nomici e finanziari. Con il tempo, ha 
anche consultato in misura crescente 
esperti di altre direzioni generali. 
Questi ultimi hanno fornito un con -
tributo limitato ai programmi iniziali, 
soprattutto attraverso la consultazione 
interdipartimentale («interservizi»). 
Sono stati maggiormente coinvolti nei 
due programmi afferenti l’area dell’eu -
ro. Il ricorso a competenze più vaste ha 
consentito un’analisi più approfondita 
dei problemi nazionali, specie nell’am -
bito delle riforme strutturali. Inoltre, la 
politica della Commissione in materia 
di risorse umane non ha permesso un 
maggior ricorso a competenze esterne 
per ambiti specifici strettamente defi -
niti, prassi invece ordinaria nell’FMI.34 Norme di controllo interno 
della Commissione, nn. 8 e 11.
35 Svariati studi confermano che 
questo rischio è concreto. Ad 
esempio, una panoramica 
delle ricerche accademiche al 
riguardo figura in Gunaydin, 
H., Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy , 
documento elaborato per il 
PEIO Annual Meeting , 2014. 
Anche l’ Independent 
Evaluation Office  dell’FMI ha 
fornito un resoconto sulla 
carenza di imparzialità 
riscontrata nelle proprie 
valutazioni. Per ragguagli, 
cfr. IEO, Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation Lessons 
for the IMF , 2014.
29
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
53 
Le regolari visite effettuate dalla Com -
missione e dagli altri partner nei paesi 
hanno costituito la principale oppor -
tunità per ottenere le informazioni 
necessarie al monitoraggio. Durante 
le visite di negoziazione e di riesame, 
la Commissione ha consultato vari 
ministeri, altri dipartimenti governativi 
e le principali istituzioni indipendenti 
(come banche centrali, consigli di bi -
lancio e istituzioni superiori di con -
trollo). Ha inoltre tenuto riunioni con 
altri organismi, fra cui organizzazioni 
padronali, sindacati e partiti politi -
ci all’opposizione. In tre dei cinque 
paesi36 la Commissione ha mantenuto 
un rappresentante in loco. Tutto ciò ha 
consentito alla Commissione di tenersi 
informata e individuare le riforme da 
integrare nel programma.
La Commissione ha raccolto una 
vasta gamma di informazioni
54 
Oltre alle informazioni raccolte in 
occasione delle visite nei paesi, ciascun 
memorandum d’intesa precisava le 
relazioni di monitoraggio che il paese 
in questione era tenuto a sottoporre 
alla Commissione. Le informazioni 
da fornire in queste relazioni erano 
molto ampie e interessavano numerosi 
settori. La Commissione ha chiesto in -
formazioni di monitoraggio analoghe 
per tutti i programmi. In qualche caso, 
tuttavia, alcune informazioni essenziali 
non sono state richieste oppure sono 
state raccolte solo in misura limitata.Le previsioni per i programmi 
consentono una verifica 
generale della coerenza 
nell’impostazione di questi 
ultimi, ma con molte riserve 
che non sono verificate
55 
La qualità delle previsioni è essenziale 
per la coerenza dei programmi. È tutta -
via improbabile che queste siano sem -
pre del tutto esatte, perché includono 
svariati fattori imponderabili che non 
è possibile prevedere con precisione. 
Anziché soffermarsi sull’accuratezza 
delle previsioni, gli auditor della Corte 
hanno valutato la qualità dei processi 
e degli strumenti di previsione adottati 
dalla Commissione nel contesto dei 
programmi. Nella pratica, la Commis -
sione predispone due tipi distinti di 
previsioni, ma strettamente correlati 
(cfr.  figura 5 ):
i) una previsione di programma (con 
una componente macroeconomica 
e una relativa ai disavanzi),
ii) una stima del deficit di 
finanziamento.36 Lettonia, Irlanda e Portogallo.
30
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generaleFigura 5Collegamenti tra la previsione di programma e la stima del deficit di finanziamento
Fonte:  Corte dei conti europea.Partite correnti
Legenda:se compresi 
nelle previsioniA copertura della totalità delle esigenze di /f_inanziamento dell’economia Solo per i paesi non appartenenti all’area dell’euro
Esigenze di tesoreria dovute 
al salvataggio del settore 
ﬁnanziarioSpesa una tantum dovuta al 
salvataggio del settore 
ﬁnanziarioDisavanzo pubblico 
contabilizzato per 
cassaDisavanzo pubblico 
contabilizzato per 
competenzaRimborsi netti
dell’ intero debito pubblico Rimborsi netti 
del debito 
pubblico verso 
l’ esteroAltri conti della bilancia dei pagamenti
collegate attraverso 
varie identità contabiliStima del deﬁcit di
ﬁnanziamento verso l’ esteroPrevisioni
macroeconomiche
Collegamento tra due variabili strettamente correlate
Nota: Si riportano solo i collegamenti principali.Identità contabileStima del deﬁcit di
ﬁnanziamento del settore 
pubblicoPrevisioni di disavanzoPrevisioni di programma Stima del deﬁcit di ﬁnanziamento 
31
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
È difficile valutare la produzione 
delle previsioni di programma
56 
Le previsioni possono essere prodotte 
usando vari metodi, che vanno dal 
puro giudizio soggettivo a modelli di 
stima calibrati su vasta scala o econo -
metrici che comprendono numerose 
equazioni e identità comportamentali.
57 
Lo strumento della Commissione per 
produrre previsioni di programma 
e sul disavanzo è costituito da una 
serie di identità soprattutto contabili, 
il cui scopo è garantire la coerenza tra 
le previsioni per gli aggregati macro -
economici o di bilancio e le previsioni 
per le rispettive componenti. Queste 
ultime sono generate all’esterno dello 
strumento di previsione sulla base del 
giudizio soggettivo o, a volte, di una 
combinazione di altri strumenti quanti -
tativi. La Commissione non si avvale 
di un modello di previsione teorico 
o empirico.I fogli di calcolo per le 
previsioni formano uno 
strumento complesso che rende 
problematico il controllo della 
qualità
58 
Le previsioni che discendono da 
ciascun riesame sono state in genere 
predisposte in molteplici file di fogli 
elettronici. Nel corso dell’audit, si 
sono riscontrate difficoltà ad accedere 
a tutti i pertinenti file. Questo perché 
l’insieme di fogli di calcolo costituisce 
un corpo di dati enorme e intricato37 
che manca di trasparenza e tracciabi -
lità. Inoltre, poiché le decisioni sono 
state assunte in condizioni di assoluta 
emergenza, l’archiviazione di tutto il 
materiale di previsione in forma siste -
matica e facilmente accessibile non 
rientrava fra le priorità.
59 
I file con i fogli di calcolo aggregavano 
informazioni generate all’esterno dello 
strumento. In generale, i dati proveni -
vano da varie fonti e le previsioni di -
pendevano dai giudizi espressi da vari 
previsori, sia presso la Commissione sia 
presso gli altri partner e le autorità na -
zionali (cfr.  figura 6 ). L’eterogeneità dei 
dati e il ricorso a una serie di giudizi 
soggettivi sono caratteristiche ordina -
rie delle previsioni macroeconomiche 
e vi sono fondati motivi per considera -
re dati e giudizi diversi nel processo di 
previsione. Sussistono tuttavia alcuni 
rischi, ad esempio che le implicazioni 
di una nuova ipotesi non vengano 
adeguatamente rispecchiate in tutte le 
previsioni oppure che le nuovi ipotesi 
non abbiano un solido fondamento.37 Viene predisposta una 
previsione in alcuni « file 
chiave» (da due a quattro), che 
contengono decine di fogli di 
calcolo. Questi file chiave di 
previsione sono interconnessi 
con molteplici formule 
e traggono dati e proiezioni da 
altri file, che non sempre sono 
stati salvati nello stesso luogo. 
In questo modo aumenta 
notevolmente il rischio di 
utilizzare proiezioni o dati 
incoerenti nell’aggiornare le 
previsioni, operazione che nel 
contesto di un programma 
può aver luogo con frequenza 
giornaliera. Le ipotesi sono 
sparse nei fogli di calcolo dei 
file chiave di previsione 
e occorre uno sforzo 
considerevole per ottenere un 
quadro chiaro del giudizio 
soggettivo applicato. Inoltre, 
gli esperti ricorrono a modelli 
ausiliari, salvati all’esterno dei 
fogli di calcolo.
32
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
60 
Per gestire questi rischi, la qualità dei 
risultati delle previsioni è stata verifica -
ta in varie fasi del processo di previsio -
ne. Alcune verifiche sulla coerenza38 
sono integrate nel foglio di calcolo. 
I previsori incaricati, rispettivamente, 
degli aspetti di bilancio e macroecono -
mici dell’esercizio di previsione hanno 
discusso fra loro i risultati ottenuti e, 
ove necessario, si sono ulteriormente 
avvalsi del proprio giudizio per assicu -
rare la coerenza delle stime39.61 
Sostanzialmente, comunque, il con -
trollo della qualità del lavoro svolto 
dai previsori è avvenuto sotto forma di 
riconciliazioni, senza indagare nel pro -
cesso di previsione in seno all’équipe 
di programma. L’approccio con fogli 
di calcolo e la scarsa documentazione 
hanno reso difficile valutare la plau -
sibilità delle ipotesi e dei parametri 
impliciti utilizzati in sede di previsione. 
Il dibattito con i partner è stata l’unica 
fase dei controlli in cui sia stata verifi -
cata la plausibilità delle ipotesi e dei 
parametri impliciti.Figura 6Previsioni macroeconomiche e di disavanzo: illustrazione schematica
Fonte: Corte dei conti europea.
Ministero delle /f_inanze
Uﬃcio statisticoDati di bilancio storici
Eurostat
Uﬃcio statisticoDati macroeconomici storici
Giudizio sulle 
proiezioni di bilancioNuove misure di 
bilancio
Ministero delle FinanzeEﬀetti degli andamenti 
macroeconomici sul 
bilancioEﬀetti del bilancio
sugli andamenti 
macroeconomici
Giudizio sulle variabili 
macroeconomichePrevisioni di disavanzoPrevisioni
macroeconomiche
38 Ad esempio, verifiche 
dell’identità contabile o della 
plausibilità in base 
a coefficienti.
39 Nell’autunno 2013, la 
Commissione ha introdotto un 
nuovo strumento per la 
rilevazione automatica di 
incongruenze numeriche ed 
economiche, che però non 
è stato utilizzato per le 
previsioni finalizzate ai 
programmi.
33
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
62 
L’analisi dei fogli utilizzati per le 
previsioni ha peraltro rivelato esempi 
di errori e incongruenze, che erano 
presenti nonostante i controlli della 
coerenza (cfr.  riquadro 1 ).
Difficoltà nel valutare  
la plausibilità  
dei moltiplicatori  
di bilancio
63 
Le variabili di bilancio sono state regi -
strate nei fogli di calcolo sotto forma 
di volume atteso di entrate o di spesa, 
che veniva aumentato o diminuito 
del rendimento netto di bilancio delle 
eventuali misure di bilancio ulterior -
mente aggiunte nel corso dell’anno. 
L’impatto delle nuove misure sull’e -
conomia e, di conseguenza, sulle 
finanze pubbliche non è stato dichia -
rato o riportato in modo esplicito nei 
fogli di calcolo. Per contro, i valori di 
previsione del rendimento aggiuntivo 
di bilancio già tenevano conto di tali 
ripercussioni.64 
Le previsioni del rendimento netto di 
bilancio erano desunte dalle previsioni 
prodotte dalle autorità nazionali, che 
le stimavano internamente quale parte 
delle proprie procedure di pianificazio -
ne. Le autorità nazionali hanno discus -
so le proprie stime con gli esperti dei 
partner; in esito a tale esame, era pos -
sibile rivedere dette stime prima della 
loro accettazione e inclusione formale 
nelle previsioni dei programmi.Esempi di errori e incongruenze nelle previsioni
i) Fra entrate pubbliche e pagamenti del settore privato, l’ammontare dell’IVA riscossa sui consumi privati 
non era allineato; in un anno ciò ha comportato una differenza di PIL pari allo 0,7 %.
ii) A causa di aggiustamenti manuali alle formule, per l’ammontare delle imposte dirette riscosse sul lavoro 
non c’era corrispondenza fra il settore pubblico e quello delle famiglie. La differenza era superiore allo 
0,5 % del PIL.
iii) Un provvedimento fiscale applicabile da metà anno è stato calcolato nelle previsioni sull’intero anno. La 
proiezione di disavanzo corrispondente è stata impiegata nel documento di programma a sostegno della 
decisione di versare una tranche , trasmesso al CEF nel giugno 2009.
iv) L’impatto dei prezzi sugli immobili non è stato integrato in modo coerente nelle proiezioni del medesimo 
indice dei prezzi impiegato in previsioni diverse dello stesso anno.Riquadro 1
34
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
65 
L’impatto delle diverse misure di bilan -
cio sull’economia reale è stato preso in 
considerazione implicitamente e all’e -
sterno dei fogli di calcolo seguendo 
più procedure eterogenee. I fogli di 
calcolo impiegati non consentivano di 
risalire alla fonte di ipotesi particolari, 
né alle ragioni che le giustificavano. Gli 
stessi uffici incaricati dei singoli paesi 
non avevano una conoscenza effet -
tiva dei modelli applicati dalle auto -
rità nazionali per stimare i parametri 
a fronte dei quali era valutato l’impatto 
dei diversi provvedimenti di bilancio 
sull’economia. Riguardo al valore im -
plicito dei moltiplicatori di bilancio40, 
c’è stata una mancanza di trasparenza 
e di informazione. Solo nel 2013 la 
Commissione ha condotto un esercizio 
volto a stimare i moltiplicatori impliciti.
66 
Le uniche verifiche sui rendimenti netti 
sono consistite in una valutazione sog -
gettiva della plausibilità da parte degli 
esperti dei partner. Questo approc -
cio, che pur consente di individuare 
con ogni probabilità evidenti errori 
di stima per eccesso o per difetto, 
è meno attendibile nel rilevare errori 
relativamente modesti che, in termini 
cumulati, possono comunque risultare 
di entità significativa.
67 
Le équipe di programma hanno con -
servato la documentazione relativa 
ad alcune informazioni, ma in misura 
variabile poiché non vi era un requisito 
formale a tale proposito. Di conse -
guenza, gli auditor della Corte non 
sono stati in condizione di individuare 
ed esaminare le ipotesi e i valori dei 
parametri impiegati. Se una previsio -
ne si è dimostrata errata (ad esempio 
se ha sottostimato l’effetto negativo 
sulla crescita del PIL di una riduzione 
della spesa pubblica), era impossibile 
o estremamente difficile risalire all’ori -
gine dell’errore.Le stime del deficit  
di finanziamento erano 
incomplete e imprecise
68 
La stima del deficit di finanziamento ri -
veste massima importanza nella fase di 
negoziazione, perché è a questo punto 
che viene fissato l’ammontare dell’as -
sistenza finanziaria, per rimanere in 
genere invariato. Se emergono nuove 
esigenze di finanziamento durante il 
programma, devono essere soddisfatte 
nell’ambito della dotazione finanziaria 
complessiva. A differenza della formu -
lazione delle previsioni per i program -
mi, la stima del deficit finanziario era 
un’attività nuova per la Commissione.
69 
Per i paesi dell’area dell’euro, il defi -
cit finanziario corrisponde soltanto 
alle necessità dei rispettivi governi. 
All’esterno di quest’area valutaria, 
l’assistenza finanziaria deve coprire 
tutte le esigenze di finanziamento 
sull’estero che risultano dalla bilancia 
dei pagamenti del paese in questione. 
La Commissione ha sempre giustificato 
le proprie decisioni di erogare assisten -
za presentando al Consiglio la stima 
iniziale del deficit di finanziamento. 
I calcoli sottostanti sono stati predi -
sposti in fogli di calcolo. La carenza di 
documentazione ha però fortemente 
limitato la possibilità di verificarli. La 
Commissione è stata soltanto in grado 
di produrre, su richiesta, documenti 
provvisori41 differenti dalle versioni 
definitive sottoposte al Consiglio, 
oppure non è riuscita a dare alcuna 
informazione su elementi importanti 
della stima42, o ancora non ha potuto 
fornire alcun file di riferimento43.40 Il moltiplicatore di bilancio 
misura l’entità dell’impatto di 
diverse misure di risanamento 
dei conti pubblici sulle 
principali variabili 
macroeconomiche (consumi, 
prodotto) e di bilancio 
(disavanzo).
41 Programmi lettone e rumeno.
42 Programma irlandese.
43 Programmi ungherese 
e portoghese.
35
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
70 
Dall’esame dei documenti provvisori 
condotto dagli auditor della Corte 
sono emersi errori di previsione signifi -
cativi, come la doppia contabilizzazio -
ne di alcune variabili, l’uso di importi 
errati nelle riserve valutarie o ipotesi 
irrealistiche di alti tassi di rinnovo del 
debito. Gli errori nei fogli di calcolo 
talvolta erano consistenti44 e non 
erano stati rilevati dall’analisi interna. 
La rilevazione degli errori non si sa -
rebbe tradotta necessariamente in un 
incremento del volume dell’assistenza 
finanziaria, poiché questo dipende 
anche dalla volontà e dalla capacità 
del prestatore di concedere prestiti, 
ma avrebbe potuto comportare un in -
sieme diverso di politiche per colmare 
il deficit di finanziamento.
Le caratteristiche dei 
programmi poggiavano 
in generale su solide basi, 
ma talvolta non sono state 
conservate informazioni 
importanti
Le caratteristiche dei 
programmi erano suffragate 
da analisi
71 
Nella maggior parte dei casi, la 
Commissione ha potuto indicare un 
insieme di analisi, basate sulle priorità 
strategiche dell’UE e sui dati correnti, 
che è stato impiegato nella definizio -
ne delle condizioni dei programmi. 
In generale, le analisi sono divenute 
sempre più approfondite con il tempo. 
L’evoluzione va ascritta principalmen -
te alle accresciute competenze e a 
un maggior numero di effettivi della 
Commissione assegnati alla gestione 
dei programmi.Non vi è traccia di alcune  
informazioni essenziali
72 
La conservazione delle informazioni 
è un elemento importante di qualun -
que processo. Varie norme di controllo 
interno della Commissione fanno 
riferimento alle buone prassi a tale ri -
guardo45. L’attenta conservazione delle 
informazioni può migliorare il control -
lo interno di un’organizzazione concor -
rendo a dimostrare i motivi per cui 
sono state prese determinate decisio -
ni. Le informazioni registrate sono un 
elemento cardine per il monitoraggio 
e la valutazione, nonché un requisito 
essenziale per render conto in maniera 
adeguata del proprio operato.
73 
Poiché i programmi di assistenza erano 
imprevisti, le procedure erano ancora 
in corso di affinamento e formaliz -
zazione quando hanno avuto inizio 
le prime operazioni. Le operazioni, 
inoltre, sono state complicate dalla 
condizione di urgenza, da un contesto 
macroeconomico incerto e dalla com -
plessità della gestione dei programmi. 
Si è privilegiata, quindi, la qualità 
delle procedure operative a scapito 
della corretta conservazione delle 
informazioni.
74 
In alcuni casi, le informazioni a so -
stegno delle decisioni assunte erano 
perse al momento dell’audit oppure il 
loro recupero è risultato un compito 
immane. Alcune attività critiche non 
sono state affatto documentate. I ma -
nuali delle procedure, che in genere 
offrono un ancoraggio a qualsivoglia 
processo, non erano sviluppati in ma -
niera adeguata. Nel riquadro 2  sono 
illustrati gli ostacoli incontrati durante 
l’audit46.44 Nel valutare il deficit di 
finanziamento della Romania, 
i prestiti intragruppo delle 
imprese sono stati conteggiati 
sia come investimenti diretti 
esteri sia come nuovi flussi di 
debito alla voce riguardante 
altri investimenti. Questa 
doppia contabilizzazione ha 
determinato, per la proiezione 
delle esigenze di 
finanziamento, un valore 
troppo basso di 1,8 miliardi 
di euro. Inoltre, l’importo delle 
riserve valutarie utilizzato al 
principio per la proiezione 
iniziale presenta una 
differenza di 0,7 miliardi 
di euro rispetto al dato ora 
indicato dalla banca centrale 
rumena per la fine del 2008. 
Nel programma lettone, la 
Commissione ha previsto che 
nel primo anno di programma 
i settori delle banche e delle 
imprese sarebbero stati in 
grado di ottenere più 
finanziamenti a medio e lungo 
termine di quanto servisse 
loro per l’ammortamento. 
Questa ipotesi presente nel 
foglio di calcolo, oltre a essere 
improbabile a causa delle forti 
pressioni finanziarie, era anche 
in contraddizione con le 
informazioni esposte nella 
nota esplicativa.
45 Ad esempio, ai sensi della 
norma di controllo interno 
n. 8, i processi e le procedure 
principali di una DG devono 
essere adeguatamente 
documentati, in particolare 
quelli associati a rischi critici; 
inoltre, secondo la norma 
n. 11, vanno posti in essere 
processi e procedure affinché 
la gestione dei documenti da 
parte della DG sia efficiente (in 
particolare per quanto 
concerne il reperimento delle 
informazioni appropriate).
46 Ottenere le informazioni 
pertinenti non è stato un 
problema esclusivo del 
presente audit. Limitazioni 
analoghe sono state rilevate 
dalla Corte dei conti 
portoghese nella relazione sul 
monitoraggio dell’assistenza 
finanziaria erogata al 
Portogallo ( Relatório de 
auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal , dicembre 
2013).
36
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
75 
È comprensibile che manchino infor -
mazioni registrate per la fase iniziale 
del 2008 e della prima parte del 2009, 
che presentava tutte le caratteristiche 
di una gestione in situazione di crisi. 
Con il tempo, la conservazione delle 
informazioni è nettamente migliorata. 
Ciò detto, alcuni degli esempi sopra 
riportati di informazioni mancanti 
risalgono ad anni più recenti.La Commissione si è scostata 
occasionalmente dalle 
decisioni del Consiglio
Si sono verificati casi di non 
conformità con le decisioni del 
Consiglio
76 
Esaminando la coerenza tra i memo -
randum d’intesa e le decisioni del 
Consiglio corrispondenti, gli auditor 
della Corte hanno riscontrato che le 
condizioni erano in prevalenza giusti -
ficate con un riferimento alle decisioni. 
Tuttavia, in qualche caso le condizioni 
si sono scostate dai termini della de -
cisione del Consiglio oppure il memo -
randum d’intesa non è stato aggiorna -
to a tempo debito (cfr.  riquadro 3 ).Esempi di difficoltà a ottenere informazioni essenziali
Le relazioni ai superiori gerarchici sui progressi di una visita e le richieste di approvare deroghe al mandato 
negoziale sono state presentate tramite posta elettronica. Quest’ultima ha costituito altresì un importante 
mezzo di comunicazione fra i partner e con le autorità nazionali. In generale, però, tali documenti fondamen -
tali non erano disponibili perché le e-mail erano andate perdute oppure non potevano essere recuperate.
La documentazione o i dati presentati dalle autorità nazionali durante il programma non sono stati conservati 
dalla Commissione oppure non potevano essere consultati nella loro interezza a causa delle ingenti risorse 
necessarie a ricostruirli.
Nel caso della Romania, alcuni fogli di calcolo con proiezioni macroeconomiche per il programma non sono 
stati messi a disposizione degli auditor della Corte durante l’audit.
I fogli di calcolo con il computo del deficit di finanziamento definitivo erano andati persi oppure non erano 
stati recuperati presso l’FMI. Talvolta non è stato possibile ottenere i calcoli alla base di alcuni importi cruciali.
Il monitoraggio dei conti pubblici da parte dei servizi della Commissione non è stato affatto documentato 
oppure sono stati forniti fogli di calcolo estremamente basici a sostegno dell’analisi svolta dalla Commissione 
sull’esecuzione del bilancio.Riquadro 2
37
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
Le condizioni non erano 
sufficientemente mirate
77 
La finalità delle condizioni nel me -
morandum d’intesa è stabilire una 
tabella di marcia operativa al fine di 
conseguire un rispetto soddisfacente 
delle condizioni di politica economica 
generale fissate dal Consiglio.
78 
Per la maggior parte delle condizioni, 
il nesso con la politica economica ge -
nerale era relativamente chiaro, perché 
queste prevedevano una modifica 
di detta politica oppure costituivano 
un punto di partenza per profonde 
riforme. Tuttavia, la dirigenza47 non ha 
messo sufficientemente in discussione 
le proposte formulate per accertarsi 
che tutte le condizioni fossero davvero 
necessarie per conseguire gli obiettivi 
di politica economica generale.79 
I programmi comprendevano condi -
zioni di scarsa rilevanza, alla luce degli 
obiettivi fissati, oppure i cui potenziali 
effetti si sarebbero concretizzati molto 
tempo dopo il termine dei programmi. 
Si tratta di condizioni quali la realizza -
zione di sistemi informatici specifici, 
l’assegnazione di fondi di bilancio a un 
ente pubblico di piccole dimensioni, la 
formazione dei funzionari pubblici e le 
attività di ricerca e sviluppo: queste 
avevano un legame molto remoto, se 
non inesistente, con gli obiettivi dei 
programmi.Esempi di non conformità con la normativa
Da una visita informale in Romania condotta nell’agosto 2009, è emersa l’incapacità dello Stato membro di 
conseguire gli obiettivi di disavanzo fissati inizialmente. La Commissione e le autorità rumene hanno quindi 
convenuto un loro consistente alleggerimento. Questa revisione è stata comunicata in una nota al comitato 
economico e finanziario nell’agosto 2009. Tuttavia, non sono stati modificati di conseguenza né la decisione 
del Consiglio né il memorandum d’intesa. Gli obiettivi sono stati infine aggiornati nel memorandum d’intesa 
del febbraio 2010. La base giuridica, ossia la decisione del Consiglio, è stata riveduta addirittura più tardi, nel 
marzo 2010. Comunque, la Commissione ha rinviato il versamento di una tranche  nel novembre 2009 in ragio -
ne del fatto che il bilancio della Romania non rispettava l’obiettivo aggiornato.
In Lettonia, anche se le decisioni del Consiglio non riguardavano la riforma delle pensioni, il memorandum 
d’intesa comprendeva condizioni specifiche in riferimento al secondo pilastro del sistema pensionistico.
In Irlanda, sebbene le decisioni del Consiglio non menzionassero condizioni specifiche in materia di sor -
veglianza bancaria, cessione di beni dello Stato e privatizzazioni, queste erano presenti nel memorandum 
d’intesa.Riquadro 3
47 Gli alti dirigenti della 
Commissione e il vicepresidente 
firmatario del memorandum 
d’intesa per conto della 
Commissione.
38
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
I paesi non sono stati trattati 
alla stessa stregua
80 
Analizzando vari aspetti della gestione 
dei programmi da parte della Com -
missione, gli auditor della Corte hanno 
riscontrato vari esempi di approccio 
non uniforme ai diversi paesi, che era -
no difficili da imputare a circostanze 
nazionali specifiche.Sono state rilevate differenze 
nella gestione delle condizioni 
da parte della Commissione
81 
La Commissione ha gestito le condi -
zioni di ogni singolo programma di 
assistenza finanziaria in maniera diver -
sa. In alcuni programmi, le condizioni 
rappresentavano un insieme relativa -
mente stabile di requisiti, mentre in 
altri cambiavano considerevolmente 
a ogni riesame. Per una rassegna, 
cfr.  tabella 2 .Tabella 2Differenti approcci adottati dalla Commissione nella gestione delle condizioni
Ungheria Lettonia Romania I Irlanda Portogallo
Come sono state stabilite le condizioni?
Distinzione fra diverse 
tipologie di condizioniNoNo, ma l’importanza è sta -
ta segnalata in una delle 
relazioni di riesameAzioni preliminari e  altre 
condizioniCondizioni permanenti 
e di altra naturaNo
Come sono state monitorate le condizioni?
Come è stata monitorata 
la conformità?Sistema misto1 Prevalentemente per 
singola condizionePer tematica Per tematica Per singola condizione
Come si è realizzato l’aggiornamento delle condizioni?
Come sono state modifi -
cate le condizioni?Sono rimaste valide le 
condizioni esistenti; 
gli addendum con -
tenevano solo nuove 
condizioniCiascun addendum sostitui -
va la versione precedenteSono rimaste valide le 
condizioni esistenti; gli 
addendum contenevano 
solo nuove condizioniCiascun addendum 
sostituiva la versione 
precedenteCiascun addendum sostituiva la 
versione precedente
Persistenza delle 
condizioni2Condizioni in parte 
stabili nel tempo
Condizioni general -
mente invariateCambiamenti frequenti 
alle condizioni
Modifica delle condizioni 
anche prima della loro 
scadenza
Difficile seguire l’evolu -
zione delle condizioni nel 
tempoCondizioni sempre 
valide e invariate, salvo 
se divenute obsolete per 
l’introduzione di nuove 
condizioniSistema misto
Alcune condizioni 
sono stabili, altre sono 
oggetto di modifiche 
frequentiCondizioni stabili nel tempo
Condizioni valide e  invariate fino 
al loro pieno soddisfacimento
1  In alcuni riesami, la Commissione ha riferito in merito all’osservanza di ogni singola condizione, in altri soltanto in merito all’osservanza per 
tematica.
2 Per maggiori informazioni, cfr.  allegato III .
Fonte: Corte dei conti europea.
39
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
82 
Alcuni di questi modelli hanno avuto 
ripercussioni negative sulla gestio -
ne dei programmi. In particolare, le 
frequenti modifiche alle condizioni in 
alcuni programmi48 hanno reso molto 
più difficile seguire la performance  dei 
paesi interessati. In alcuni casi, le rifor -
me sono state progressivamente stem -
perate, in quanto le condizioni sono 
state sostituite con altre meno severe 
oppure sono scomparse del tutto dai 
memorandum prima del loro completo 
soddisfacimento (cfr.  riquadro 4 ).83 
Le condizioni, inoltre, perseguivano 
effetti strutturali diversi. Potevano spa -
ziare dalla pubblicazione, o elaborazio -
ne, di una strategia o piano specifico 
fino a modifiche legislative soggette 
all’adozione del parlamento naziona -
le che intervenivano su componenti 
importanti dell’economia49. Le condi -
zioni del primo gruppo, pur potendo 
costituire fasi preliminari di riforme 
più significative, non avrebbero di per 
sé comportato cambiamenti econo -
mici significativi; quelle del secondo 
gruppo, invece, si sarebbero tradotte 
probabilmente in mutamenti duraturi 
dell’economia.
Esempi di riforma stemperata nel tempo
Il memorandum d’intesa iniziale del programma lettone prevedeva l’istituzione di un unico sistema di piani -
ficazione e gestione delle risorse umane per gli enti della pubblica amministrazione. Questa condizione non 
è stata soddisfatta e non è apparsa nelle successive modifiche. È stata invece sostituita da varie altre condizio -
ni, il cui obiettivo generale era l’elaborazione di una strategia per la pubblica amministrazione: si tratta di un 
vincolo più facile da rispettare.
Il programma portoghese comprendeva una condizione in base alla quale, entro la fine del 2011, doveva 
essere predisposto un piano di azione per riformare il sistema di assicurazione contro la disoccupazione, in 
particolare riducendo la durata massima dei sussidi di disoccupazione a un massimo di 18 mesi per i nuovi 
disoccupati. Dopo la riforma, la durata massima dei sussidi di disoccupazione è stata ridotta da 38 a 26 mesi, 
superando così il limite massimo di 18 mesi inizialmente convenuto con le autorità portoghesi.Riquadro 448 Per quanto riguarda 
soprattutto la Lettonia, ma 
anche l’Irlanda e in relazione 
ad ambiti specifici di altri 
programmi.
49 Altri esempi comprendono 
modifiche sostanziali 
all’assetto istituzionale, come 
la creazione di un consiglio di 
bilancio, la riorganizzazione 
delle amministrazioni locali 
o le privatizzazioni. 
Cfr.  allegato III .
40
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
84 
Gli auditor della Corte hanno rile -
vato notevoli differenze di severità 
tra le condizioni. Le condizioni dei 
programmi a favore delle bilance dei 
pagamenti imponevano in genere la 
realizzazione di determinate modifiche 
legislative. Per contro, i programmi 
nell’ambito dell’area dell’euro spesso 
fissavano soltanto condizioni del pri -
mo tipo e raramente veniva richiesta 
l’adozione di atti da parte del parla -
mento. Di conseguenza, le decisioni 
sul versamento delle tranche  erano 
basate soltanto sulle fasi preliminari 
e non sull’attuazione effettiva delle 
riforme (cfr.  riquadro 5 ).
85 
Un’altra differenza risiede nel numero 
delle condizioni, che è aumentato con 
il tempo. Mentre l’Ungheria era tenuta 
a soddisfare meno di 60 condizioni 
uniche, il Portogallo ne ha fronteggiate 
circa 400. Questa notevole discre -
panza non solo riflette la necessità 
di più riforme in determinati paesi. 
Gli auditor della Corte hanno rilevato 
esempi in cui si è verificato il contrario: 
a paesi dove maggiore era il bisogno 
di riforme in un determinato campo 
erano imposte meno condizioni rispet -
to a paesi con migliori performance50. 
Le condizioni, inoltre, erano mirate 
a percorsi di riforma decisamente 
diversi, sebbene i paesi si trovassero in 
circostanze analoghe51.Gli obiettivi dei programmi non 
sono stati riveduti in maniera 
coerente
86 
Le revisioni degli obiettivi di disavanzo 
sono un evento ordinario nei program -
mi di assistenza. Non sono automa -
ticamente indice di un’attuazione 
inadeguata da parte delle autorità 
pubbliche nazionali, in quanto potreb -
bero essere dovute anche a variazioni 
della situazione economica con un im -
patto, positivo o negativo, sul bilancio 
pubblico.
Esempio di una condizione collegata esclusivamente a fasi preliminari
Il programma irlandese imponeva al governo di legiferare per rafforzare la regolamentazione finanziaria, 
ampliando i poteri di vigilanza ed esecutivi della banca centrale52. Le autorità irlandesi hanno ottemperato 
a questa condizione con un leggero ritardo di un mese, quando il ministero delle Finanze ha pubblicato il pro -
getto di legge. Ci sono voluti altri due anni, tuttavia, per l’adozione. Quest’ultima non era oggetto di alcuna 
condizione e, quindi, non era necessaria per autorizzare i versamenti.
52 In successive condizioni è stata chiamata «Legge sulla banca centrale (vigilanza e poteri esecutivi)» ( The Central Bank (Supervision and Enforcement) 
Bill).Riquadro 550 Ad esempio, nel settore dei 
fondi strutturali.
51 Ad esempio, per quanto 
concerne l’insolvenza delle 
persone fisiche e delle 
imprese.
41
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
87 
Quattro dei sei programmi hanno 
subito revisioni degli obiettivi di 
disavanzo (cfr.  tabella 3 ). I documen -
ti della Commissione hanno sempre 
motivato le revisioni al ribasso con una 
contrazione (significativa) dell’attività 
economica, come nel caso di Ungheria, 
Romania, Lettonia e Portogallo.88 
È possibile che una variazione delle 
prospettive economiche abbia, sulla 
revisione degli obiettivi di disavanzo, 
conseguenze diverse a seconda del 
paese. Nell’esercizio della sorveglianza 
sulle finanze pubbliche, la Commis -
sione calcola i saldi congiunturali di 
bilancio53. Al variare delle prospettive 
economiche, la stima del saldo con -
giunturale è riveduta di conseguenza. 
Pertanto, le variazioni degli obiettivi di 
disavanzo rese necessarie dal mutato 
contesto economico dovrebbero rical -
care le modifiche in tempo reale alla 
stima dei saldi congiunturali54.Tabella 3Revisioni degli obiettivi di disavanzo calcolati secondo il Sistema europeo  
dei conti (SEC)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMI 0 (nov. 2008) - 3,4 % - 2,6 %
MI 1 (mar. 2009) - 2,9 %
MI 2 (giu. 2009) - 3,9 % - 3,8 % - 3,0 %
LVMI 0 (gen. 2009) - 5,3 % - 5,0 % - 3,0 %
MI 1 (lug. 2009) - 10,0  % - 8,5 % - 6,0 % - 3,0 %
MI 5 (dic. 2011) - 4,5 % - 2,5 %
RO IMI 0 (giu. 2009) - 5,1 % - 4,1 % - 3,0 %
MI 1 (feb. 2010) - 7, 8 % - 6,4 % N/D - 3,0 %
MI 2 (lug. 2010) - 7 ,3 % N/D - 3,0 %
MI 3 (gen. 2011) - 5,0 % - 3,0 %
RO II MI 0 (giu. 2011) - 5,0 % - 3,0 %
IE MI 0 (dic. 2010) - 10,6  % - 8,6 % - 7, 5 %
PTMI 0 (mag. 2011) - 5,9 % - 4,5 % - 3,0 %
MI 5 (ott. 2012) - 5,0 % - 4,5 % - 2,5 %
MI 7 (giu. 2013) - 5,5 % - 4,0 %
Nota: N/D = non stabilito.
Fonte: Commissione europea.53 Il saldo di bilancio può essere 
scomposto in una 
componente congiunturale 
e in una componente non 
congiunturale. La prima coglie 
l’effetto delle oscillazioni del 
gettito fiscale e della spesa 
dovute al ciclo economico.
54 Nell’ipotesi che non vi siano 
errori significativi nelle 
previsioni relative al PIL 
potenziale, variabile utilizzata 
per calcolare il saldo 
congiunturale.
42
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
89 
In assenza di revisioni significative del 
saldo congiunturale di bilancio nel 
corso del programma, non sorgeva la 
necessità di rivedere gli obiettivi di 
disavanzo, come nel caso dell’Irlanda. 
Gli auditor della Corte hanno tuttavia 
rilevato che non tutte le revisioni degli 
obiettivi sono state coerenti con la 
revisione del saldo congiunturale. Ad 
esempio, mentre per l’Ungheria l’obiet -
tivo di disavanzo del 2009 è stato al -
lentato meno di quanto avrebbe fatto 
pensare la revisione del saldo congiun -
turale, l’obiettivo del Portogallo per il 
2012 è stato abbassato nonostante il 
saldo congiunturale fosse migliorato 
e le prospettive economiche fossero 
rimaste invariate.
90 
Durante l’audit, la Commissione ha 
affermato che la revisione dell’obiet -
tivo potrebbe essere stata indotta da 
fattori non soggetti al controllo del go -
verno, come una diversa composizione 
della crescita oppure entrate inferiori 
alle attese. Tuttavia, né i documenti di 
programma né la metodologia interna 
della Commissione mostrano un ap -
proccio sistematico alla valutazione di 
questi altri fattori nell’analisi eseguita 
a ogni riesame dalla Commissione circa 
il realismo degli obiettivi di disavanzo.
91 
Un’altra differenza risiede nel tratta -
mento riservato alle misure di so -
stegno al settore bancario aventi un 
impatto sui disavanzi. Gli obiettivi di 
disavanzo nei programmi portoghese 
e irlandese erano definiti al netto di 
tali misure, che invece erano comprese 
negli obiettivi fissati dal programma 
lettone.92 
I documenti di programma erano 
diversi anche per l’attenzione prestata 
alla dimensione sociale. Ad esempio, 
nel programma portoghese gli incre -
menti delle imposte erano concepite 
in modo progressivo, per cui le fasce di 
reddito inferiori mantenevano i propri 
livelli di reddito e non si avevano rica -
dute sui salari minimi e sulle pensioni 
più basse55. A ciò si contrappone il 
taglio lineare del 25 % alle retribuzioni 
dei dipendenti pubblici previsto dal 
programma rumeno, senza che nei 
relativi documenti figurasse alcun 
riferimento alle ripercussioni di tale 
provvedimento sulle posizioni meno 
remunerate. Analogamente, nei primi 
documenti riguardanti il programma 
della Lettonia non è stato preso in 
considerazione l’effetto esplicato da 
un calo dell’imposta sul reddito delle 
persone fisiche ad aliquota unica abbi -
nato a un aumento dell’IVA, che proba -
bilmente avrebbe trasferito l’onere del 
risanamento dei conti pubblici sulle 
classi sociali meno abbienti.
Nella gestione dei 
programmi si sono avute 
debolezze a causa di controlli 
non adeguati
93 
Anche se, in ultima analisi, le deci -
sioni su un programma spettano al 
Consiglio e/o alla Commissione, sono 
i rappresentanti di quest’ultima che 
conducono le trattative con le auto -
rità nazionali ed eseguono i riesami 
dei programmi. Il mandato a tal fine 
è sancito da un documento strategico. 
Nel corso di una visita, i rappresentanti 
della Commissione aggiornano la diri -
genza sull’evoluzione del dibattito, in 
genere una volta al giorno, e chiedono 
l’approvazione di qualsiasi deroga al 
mandato. Dopo la visita, i rappresen -
tanti della Commissione producono 
i documenti di programma (decisione 
del Consiglio, memorandum d’inte -
sa e nota esplicativa). Questi sono 55 Commissione europea, «The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal», 
European Economy , Occasional 
Paper n. 79, 2011, pag. 16.
43
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
soggetti a revisione e costituiscono 
la base per le decisioni adottate dalla 
Commissione e dal Consiglio.
94 
La predisposizione del documen -
to strategico e dei documenti di 
programma è un processo affidato 
a esperti, in cui svolge un ruolo premi -
nente il giudizio dei previsori e di un 
insieme di esperti di politiche prove -
nienti da diverse direzioni generali. 
I documenti passano al vaglio del 
direttore generale aggiunto e dei capi 
delle unità orizzontali coinvolte nella 
loro elaborazione. Il primo analizza 
in particolare la coerenza globale dei 
documenti, mentre gli altri hanno il 
compito di assicurare la coerenza dei 
contributi forniti nei propri settori 
specifici con la politica dell’UE.
95 
Sono state rilevate varie debolezze nel 
processo di verifica:
i) nessuno al di fuori dell’équipe di 
programma esamina i calcoli e le 
proiezioni sottostanti per verificare 
la coerenza delle proiezioni macro -
economiche con la stima del de -
ficit di finanziamento oppure con 
l’impatto macroeconomico delle 
condizioni previste dai programmi;
ii) sotto vari aspetti, il lavoro dei 
rappresentanti della Commissio -
ne non è stato sufficientemente 
valutato: sono state confutate 
troppo poco le previsioni de -
gli esperti (cfr. paragrafo 61), le 
stime del deficit di finanziamento 
(cfr. paragrafi 69 e 70) e la scelta 
delle condizioni dei programmi 
(cfr. paragrafo 79);
iii) il controllo interno sulla qualità 
non era in genere documentato.96 
Anche l’FMI ha istituito un processo di 
verifica interna dei principali elementi 
che caratterizzavano l’impostazione 
e gli aggiornamenti dei programmi. 
Questo è simile, sotto alcuni profili, 
al processo di verifica interna della 
Commissione, ma con tre differenze 
principali:
i) l’FMI dispone di un apposito ser -
vizio incaricato della verifica, che 
riferisce alla dirigenza;
ii) nel processo di verifica è coinvolto 
un numero maggiore di funzionari 
dell’FMI;
iii) il processo dell’FMI è documentato.
Pur essendo migliorati 
con il tempo, i documenti 
di programma 
mostravano ancora 
carenze
La qualità dei documenti di 
programma è migliorata
97 
La profondità dell’analisi nei documen -
ti di programma variava notevolmen -
te da un programma all’altro. Molte 
differenze erano riconducibili all’accre -
sciuta capacità di analisi della Com -
missione. Nei primi tre programmi, 
i documenti afferenti fornivano infor -
mazioni limitate su vari aspetti, fra cui 
la composizione dell’aggiustamento di 
bilancio, l’analisi degli sconfinamenti 
in caso di mancato conseguimento 
degli obiettivi di disavanzo e l’impatto 
sociale. L’analisi presentata nei due 
più recenti insiemi di documenti di 
programma (Irlanda e Portogallo) era 
notevolmente migliorata (cfr.  riqua -
dro 6 ) e, sotto numerosi punti di vista, 
era molto approfondita.
44
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
98 
In alcuni casi, gli auditor della Corte 
hanno riscontrato che nei documenti 
di programma erano state omesse 
informazioni essenziali. Ad esem -
pio, la Commissione non sempre ha 
comunicato le ipotesi fondamentali 
alla base del calcolo del deficit di 
finanziamento.
i) Nel programma ungherese, la 
Commissione non ha fornito 
precisazioni a sostegno della 
stima di 20 miliardi di euro da 
erogare all’Ungheria nel periodo 
considerato.
ii) Nel programma irlandese, il calcolo 
del deficit di finanziamento utiliz -
zato nei primi documenti di pro -
gramma risultava in un disavanzo 
SEC, in base alla contabilità per 
competenza, di 44 miliardi di euro 
in termini cumulati nel periodo 
considerato. Invece, il disavanzo 
di tesoreria della casse dello Stato, 
compresi gli effetti cambiari, usato 
per calcolare le esigenze di finan -
ziamento, si collocava a 58 miliar -
di di euro. Nel documento non 
figuravano i principali motivi di 
questa considerevole differenza 
(pari a 14,1 miliardi di euro, ossia al 
21 % del deficit di finanziamento 
iniziale).99 
La Commissione ha eseguito qualche 
prova di sensibilità di base per valutare 
l’impatto sulle esigenze di finanzia -
mento complessive al variare di uno 
o più parametri. Pur potendo essere 
fonte di informazioni preziose sul 
rischio di possibili ricadute negative, 
i risultati non sono stati riportati nei 
documenti di programma.
Erano presenti debolezze 
nel monitoraggio e nelle 
relazioni sulla conformità
100  
Nel corso di ciascun programma, la 
Commissione doveva verificare che la 
politica economica dello Stato mem -
bro fosse in linea con le condizioni 
stabilite dal Consiglio. Nella pratica, il 
compito è stato assolto controllando 
che lo Stato membro stesse ottem -
perando alle condizioni fissate nel 
memorandum d’intesa.Esempio del miglioramento dell’analisi nei documenti di programma
Nei primi documenti relativi ai programmi di sostegno alle bilance dei pagamenti, il risanamento delle finanze 
pubbliche si caratterizzava in linea di massima per essere realizzato principalmente attraverso misure dal lato 
della spesa. Peraltro, i particolari delle misure di bilancio necessarie erano frammentari (Ungheria) oppure non 
veniva individuata alcuna misura (Romania) o ancora, se le misure erano individuate, non era indicata alcuna 
stima che ne quantificasse l’apporto (Lettonia). Per gli stessi tre paesi, la Commissione ha migliorato in seguito 
il livello di dettaglio nei documenti di programma, elencando quali misure fossero state convenute per conse -
guire gli obiettivi di disavanzo e quantificandone gli effetti. Inoltre, gli altri programmi (Irlanda e Portogallo) 
sono stati di norma ancor più dettagliati.Riquadro 6
45
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
L ’impiego di obiettivi di 
disavanzo globali non 
è un metodo affidabile per 
monitorare l’esecuzione del 
bilancio
101  
Il risanamento di bilancio ha fortemen -
te caratterizzato tutti e cinque i pro -
grammi e la performance delle finanze 
pubbliche è stata una problematica 
chiave nelle trattative con le autorità 
nazionali e nell’adozione delle decisio -
ni. Gli obiettivi di disavanzo sono stati 
in genere definiti in termini di disa -
vanzo espresso in percentuale del PIL, 
conformemente al Sistema europeo 
dei conti (SEC). La scelta del disavanzo 
SEC come ancoraggio principale della 
politica di bilancio era giustificata 
dagli impegni assunti nell’ambito della 
procedura per i disavanzi eccessivi56.
102  
Il disavanzo SEC non può essere 
monitorato direttamente nel corso 
dell’anno57. Per contro, il rispetto degli 
obiettivi complessivi è stato tenuto 
sotto osservazione, principalmente, 
mediante stime del disavanzo. Tut -
tavia, il ricorso a dette stime implica 
il rischio che la Commissione non sia 
in grado di riferire con certezza al 
Consiglio se la politica di bilancio di 
un paese è conforme al programma di 
aggiustamento. In più occasioni, le sti -
me della Commissione si sono rivelate 
errate. Per esempio:
i) nella notifica della primavera 2009 
è stato indicato che il disavanzo 
dell’Ungheria ricadeva nell’o -
biettivo di disavanzo previsto dal 
programma per il 2008. Nella no -
tifica dell’autunno 2009, invece, il 
disavanzo è stato riveduto al 3,8 % 
del PIL, livello superiore all’obietti -
vo di disavanzo58;ii) nel gennaio 2010, la Romania ha 
comunicato un disavanzo di teso -
reria per il 2009 pari al 7,3 % del 
PIL, in linea con l’obiettivo dell’FMI, 
mentre la Commissione aveva sti -
mato in via provvisoria un disa -
vanzo SEC in linea con l’obiettivo 
e ha dichiarato che il programma 
procedeva nei termini stabiliti. Nel 
maggio 2010, invece, la Commis -
sione ha rivisto il disavanzo SEC 
all’8,3 %. A partire dall’autunno 
2011, il disavanzo rivisto si colloca -
va al 9 %;
iii) nel gennaio 2013, la Commissione 
ha calcolato in via provvisoria che 
il disavanzo SEC dell’Irlanda per il 
2012 era pari all’8,2 %, salvo poi ri -
vederlo al 7,7 % in aprile e all’8,2 % 
nell’autunno 2013. L’ultima revisio -
ne, tuttavia, era imputabile prin -
cipalmente alla riclassificazione di 
un’entrata una tantum.
103  
La situazione si è complicata ulte -
riormente quando, nei programmi 
riguardanti paesi dell’area dell’euro, le 
misure di sostegno al settore bancario 
sono state escluse dalla definizione 
degli obiettivi. Gli obiettivi di bilancio 
così definiti dovrebbero costituire, 
in linea di principio, un ancoraggio 
decisamente migliore per la politica di 
bilancio, poiché le misure di sostegno 
al settore bancario constano di ingenti 
voci una tantum che esulano dal 
controllo diretto del governo. Tuttavia, 
nel caso dell’Irlanda, la Commissione 
ha escluso soltanto trasferimenti di 
capitale a favore delle banche e con 
effetto di incremento sul disavanzo, 
ma ha consentito l’inclusione delle en -
trate correlate alle misure di sostegno 
bancario. In questo modo, gli obiettivi 
forniscono un segnale meno nitido 
e una misura più imprecisa dei risultati 
di bilancio. Ad esempio, se fossero 
state escluse tutte le operazioni con -
nesse al settore bancario, il disavanzo 
di bilancio per il 2012 sarebbe stato 
superiore di 1 punto percentuale.56 La procedura per i disavanzi 
eccessivi è la procedura UE, 
articolata in più stadi, per 
correggere livelli eccessivi di 
disavanzo (superiori al 3 % del 
PIL) oppure di debito 
(superiori al 60 % del PIL).
57 I dati sui conti pubblici 
trimestrali degli Stati membri, 
basati sulle definizioni SEC, 
sono pubblicati con uno 
scarto temporale di 90 giorni. 
Inoltre, per stimare il 
disavanzo SEC occorre 
formulare ipotesi circa le 
decisioni future in merito al 
trattamento statistico di 
alcune operazioni di rilievo.
58 Secondo la Commissione, la 
revisione del disavanzo del 
2008 ha riflettuto 
cambiamenti relativi 
all’assorbimento di fondi UE, 
poiché alcuni progetti non 
avevano ricevuto il 
cofinanziamento atteso in 
sostituzione del 
prefinanziamento a valere 
sul bilancio.
46
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
La predisposizione di relazioni 
sull’osservanza delle condizioni 
non era sistematica
104  
Solo per il Portogallo e, in parte, per 
Ungheria, Lettonia e Irlanda, la Com -
missione ha predisposto relazioni 
sistematiche sul rispetto delle condi -
zioni strutturali da parte dello Stato 
membro in esame.
105  
I casi di inosservanza sono stati se -
gnalati di rado. La Commissione ha 
dichiarato esplicitamente «non rispet -
tato» solo un numero davvero esiguo 
di condizioni (4 % nel programma 
portoghese), sebbene quasi la metà di 
esse non sia stata rispettata nei tempi 
previsti. Sono stati usati molti termini 
diversi per veicolare questo concetto59, 
il che ha dato adito a confusione.
106  
Per circa 30 condizioni (8 % del cam -
pione), non è stato segnalato alcuno 
stato di osservanza oppure le condizio -
ni erano formulate in maniera talmen -
te vaga che il loro rispetto non poteva 
essere monitorato con efficacia (per 
alcuni esempi, cfr.  riquadro 7 )60.107  
Alcune condizioni sono state segnalate 
come rispettate, ma non è stato possi -
bile verificarle. Ad esempio:
i) nel programma irlandese (dopo 
il riesame dell’autunno 2012), la 
Commissione era ancora alle prese 
con le autorità irlandesi per far 
sì che gli elementi del quadro di 
bilancio pluriennale fossero suffi -
cientemente vincolanti e traspa -
renti da costituire un ancoraggio 
credibile per le politiche61 nel pe -
riodo successivo alla conclusione 
del programma. Ciò nonostante, la 
Commissione ha indicato che que -
sta condizione era stata pienamen -
te soddisfatta;
ii) in Portogallo, la condizione che 
impone l’elaborazione di relazioni 
mensili sull’esecuzione del bilancio 
da parte del governo nazionale 
è stata progressivamente ampliata 
per comprendere tutte le imprese 
statali e i partenariati pubblico-pri -
vato a livello delle amministrazioni 
centrali, regionali e locali. Questa 
condizione è stata considerata 
soddisfatta dopo l’introduzione di 
relazioni specifiche a livello regio -
nale, anche se l’obbligo di presen -
tare relazioni sul bilancio consoli -
dato non era stato soddisfatto.59 Ad esempio, condizione 
«soddisfatta in gran parte», 
«sostanzialmente soddisfatta», 
«parzialmente», «in corso», 
«osservata in parte», «non 
osservata».
60 Sono state escluse le 
condizioni per cui 
è obbligatorio il rispetto 
costante a ciascun riesame.
61 L’ancoraggio della politica di 
bilancio offre una struttura al 
processo decisionale del 
governo sulle opportune 
dimensioni del disavanzo di 
bilancio alla luce dello stato 
dell’economia e di alcuni 
obiettivi a medio o lungo 
termine per le finanze 
pubbliche.
47
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
La cooperazione con gli 
altri partner è stata solo 
informale
108  
In tutti i programmi, l’assistenza finan -
ziaria dell’UE è stata erogata in conco -
mitanza con quella dell’FMI. Ciascuna 
istituzione ha adottato decisioni di 
finanziamento indipendenti, confor -
memente al proprio statuto e alle pro -
prie procedure interne. Nella gestione 
dei programmi irlandese e portoghese 
è stata coinvolta anche la BCE.
109  
La collaborazione con l’FMI è servi -
ta alla Commissione per imparare 
a gestire i programmi. Gli auditor della 
Corte hanno notato vari esempi di 
prassi dell’FMI che la Commissione ha 
adottato una volta avviati i programmi, 
come ad esempio fogli di calcolo più 
dettagliati per gli esercizi di previsio -
ne o il ricorso a un rappresentante 
residente nei programmi più recenti. 
Inoltre, le équipe di programma della 
Commissione sono state rafforzate per 
raggiungere dimensioni simili a quelle 
delle équipe dell’FMI.110  
La base giuridica consentiva alle tre 
istituzioni di decidere come organizza -
re la cooperazione. In tutti i program -
mi, le relative équipe hanno istituito 
modalità di cooperazione informale. La 
molteplicità delle competenze e del -
le esperienze del personale delle tre 
istituzioni ha reso possibile produrre 
valutazioni più approfondite, con una 
conseguente attenuazione del rischio 
di errori e omissioni nell’impostazione 
e negli aggiornamenti dei programmi.Esempi di condizioni per cui non è mai stata segnalata l’osservanza
Riduzione del numero di priorità pubbliche per la ricerca e lo sviluppo allo scopo di dotare di maggiori risorse 
i campi di ricerca pertinenti (Lettonia).
Rafforzamento della capacità dell’autorità di gestione per i Fondi strutturali e per il Fondo di coesione allo 
scopo di controllare la spesa UE e adottare decisioni in merito (Romania).
Adozione, da parte del governo, di atti normativi finalizzati a ridurre il numero delle imposte e dei pagamenti 
a queste assimilabili (Romania).
Entro luglio 2012, sviluppo da parte del governo di un piano di consolidamento per riorganizzare e ridurre in 
misura significativa il numero di comuni (308). Il governo avrebbe attuato questi piani e gli effetti di questi 
cambiamenti sarebbero decorsi dall’inizio del ciclo elettorale successivo (Portogallo).
Istituzione di sezioni speciali in seno ai tribunali tributari (Portogallo). Riquadro 7
48
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
111 
Le istituzioni non hanno istituito fra 
loro alcun regime formale di coo -
perazione in merito ad aspetti quali 
i seguenti.
i) Scambio di informazioni: quali 
informazioni (ad esempio, mandati 
negoziali, altri documenti di pro -
gramma, calcoli sottostanti62, in-
formazioni provenienti dallo Stato 
membro) è opportuno scambiare 
con gli altri partner? Come trattare 
le informazioni pervenute oltre la 
data limite?
ii) Riservatezza: come trattare i do -
cumenti forniti originariamente 
a un’altra istituzione? Come agire 
se un’istituzione entra in possesso 
di informazioni riservate che non 
sono a disposizione degli altri part -
ner63, tali da poter incidere sull’im -
postazione globale del programma 
e sull’analisi interna?
iii) Proprietà dei lavori comuni: alcuni 
documenti elettronici sono stati 
prodotti congiuntamente da tutti 
e tre i partner (ad esempio, proie -
zioni macroeconomiche, calcoli sul 
deficit di finanziamento), ma non 
sono stati interamente condivisi fra 
le istituzioni.
iv) Meccanismi per superare l’even -
tuale disaccordo sulle decisioni di 
finanziamento o su altri parametri 
essenziali dei programmi.Il ruolo consultivo della BCE 
è stato molto vasto
112  
Nell’ambito della gestione dei pro -
grammi, il regolamento MESF64 stabili -
sce un rapporto di consultazione fra la 
BCE e la Commissione:
i) «le condizioni generali di politica 
economica […] saranno definite 
dalla Commissione in consultazio -
ne con la BCE»65 e
ii) «La Commissione, in consultazione 
con la BCE, riesamina le condizioni 
generali di politica economica»66.
113  
I servizi della BCE si sono espressi su 
questioni afferenti la stabilità finan -
ziaria e il corretto funzionamento 
dei mercati monetari. Rientrano, tra 
queste tematiche, anche la sostenibili -
tà del debito e il ritmo di risanamento 
dei conti pubblici67, considerate dalla 
BCE come presupposti importanti in 
entrambi gli ambiti del proprio ruolo 
consultivo.62 Nei programmi afferenti le 
bilance dei pagamenti, i fogli 
di calcolo effettivi alla base 
delle stime del deficit di 
finanziamento sono stati 
predisposti dall’FMI e, stando 
alla Commissione, non erano 
messi a disposizione dei servizi 
della Commissione.
63 Ad esempio, informazioni sui 
mercati finanziari contenute 
nelle valutazioni del settore 
finanziario eseguite dall’FMI, 
informazioni raccolte dalla 
direzione generale della 
Concorrenza, dati bancari 
della BCE.
64 Regolamento (UE) n. 407/2010 
del Consiglio.
65 Articolo 3, paragrafo 3, 
lettera b).
66 Articolo 3, paragrafo 6.
67 Ad esempio, la BCE ha 
sostenuto il mantenimento 
degli obiettivi di disavanzo nel 
programma portoghese.
49
Parte II — I processi presentavano debolezze in 
generale
114  
La prestazione di consulenza non ha 
tuttavia implicato che la BCE fornisse 
agli altri partner l’analisi alla base della 
propria posizione nelle trattative sui 
programmi. Ad esempio, la BCE non 
ha trasmesso alla Commissione le 
delibere interne sulla ripartizione degli 
oneri fra i detentori di titoli di debito 
privilegiato nella ristrutturazione delle 
banche irlandesi. Dal momento che 
l’ammontare del finanziamento da 
parte dell’Eurosistema era prossimo al 
100 % del PIL dell’Irlanda, era cruciale, 
per il successo del programma, che 
tale finanziamento proseguisse68. Gli 
altri partner della Troika hanno accet -
tato che i detentori di titoli di debito 
privilegiato non condividessero gli 
oneri. Ciò nonostante, secondo la valu -
tazione ex post dell’FMI sul program -
ma irlandese, erano possibili interventi 
di politica economica di altra natura 
per contenere i rischi di una maggiore 
ripartizione degli oneri69, ma non sono 
stati perseguiti.68 L’erogazione di liquidità in 
euro alle controparti, la 
sospensione di tale 
erogazione o il rifiuto ad 
accordarla ricadono nelle 
funzioni attribuite 
all’Eurosistema dal trattato, in 
forza del quale l’Eurosistema 
è totalmente indipendente 
e opera in modo autonomo 
rispetto alle altre due 
istituzioni.
69 IMF Country Report No 15/20 , 
«Ireland – Ex-post evaluation 
of exceptional access under 
the 2010 extended 
arrangement», gennaio 2015, 
paragrafi 48-52.
50
 Parte III 
I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze di 
finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, 
sia stato difficile seguire sempre la migliore prassi
115  
La Commissione europea ha gestito 
l’intero processo di assunzione dei 
prestiti per conto dell’UE, collegato alla 
prestazione di assistenza macrofinanzia -
ria. A fine 2014, l’UE aveva effettuato in 
tutto 22 emissioni obbligazionarie per 
un valore nominale totale di 60,1 mi -
liardi di euro, di cui 8 miliardi erano già 
stati rimborsati al 31 marzo 2015.
116  
Per valutare la gestione del debito da 
parte della Commissione, gli auditor 
della Corte:
i) hanno analizzato l’esito dell’emis -
sione in termini di sottoscrizione da 
parte degli investitori e di costo del 
debito;
ii) hanno confrontato le procedure 
della Commissione con le migliori 
prassi relative alla gestione del 
debito pubblico, alle relazioni con 
gli investitori e alla trasparenza 
nell’emissione dei titoli.La sottoscrizione delle 
emissioni obbligazionarie 
ha avuto esito positivo
Il costo del debito era in 
linea con quello di emissioni 
equiparabili
117 
Il prezzo di un’emissione70 dipende sia 
dalla natura dell’obbligazione sia dalle 
condizioni di mercato al momento della 
vendita. La Commissione è riuscita ad 
acquisire i fondi necessari a finanziare il 
contributo dell’UE all’assistenza finan -
ziaria. Tutte le emissioni obbligazionarie 
hanno attratto, nei mercati dei capitali, 
una domanda sufficiente per essere as -
sorbite nella loro totalità. Il bid-to-cover 
ratio (ossia il rapporto tra le offerte 
presentate e l’importo complessivo dei 
titoli emessi) si è collocato fra 1,2 e oltre 
4,271 (cfr.  figura 7 ).Figura 7Bid-to-cover ratio  per le emissioni obbligazionarie dell’UE
Fonte: Commissione europea.3 anni, 12-2008 5 anni, 2-20095,5 anni, 3-20097 anni, 7-2009 9 anni, 3-2010 7 anni, 9-2010 5 anni, 1-201110 anni, 9-2011 26 anni, 4-2012 10 anni, 5-2012 15 anni, 7-2012 10 anni, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Il prezzo determina il costo del 
debito.
71 Sulla base di un campione di 
12 emissioni obbligazionarie.
51
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassi
118  
Sin dall’inizio, le emissioni sono state 
effettuate per tempo72. Il costo finale 
del debito era in linea con quello di 
mercato e di emissioni equiparabili 
(cfr.  figura 8 ). Con il tempo, i differen -
ziali rispetto ai vigenti tassi di interesse 
privi di rischio sono diminuiti e, soprat -
tutto per i titoli a più lungo termine 
emessi nel 2011 e nel 2012, l’UE è stata 
spesso in grado di conseguire un costo 
del debito inferiore all’EFSF, il solo 
emittente di titoli similmente a lungo 
termine che sia equiparabile.
I livelli dei prezzi 
all’emissione sono stati 
talvolta superiori alle 
indicazioni iniziali fornite 
dalle banche
119  
La Commissione ha fatto ricorso 
a operazioni sindacate per emettere 
le obbligazioni. Per la sottoscrizione 
di ciascuna emissione ha selezionato, 
come capofila, banche attive su scala 
internazionale. Il ruolo delle capofila 
era di contattare direttamente gli inve -
stitori e consigliare alla Commissione, 
ossia all’emittente obbligazionario, 
la tempistica e il prezzo di ciascuna 
emissione. Esse avrebbero acquisito 
i titoli di ciascuna emissione per riven -
derli agli investitori, con l’impegno di 
acquistare la quota che non sarebbe 
stata così ceduta.
120  
Il vantaggio della sindacazione è che, 
mediante gli inviti a presentare 
proposte, consente di individuare 
i livelli di prezzo ottimali. All’emissio -
ne dell’obbligazione, l’emittente può 
altresì sfruttare le vaste reti di clienti 
delle banche. Può fornire particolari, in 
genere con una settimana di anticipo, 
sulla scadenza e sul volume dell’im -
minente emissione e chiede di solito 
informazioni quantitative e qualitative attraverso un questionario. In risposta, 
le banche forniscono orientamenti sul 
prezzo che, sulla base delle condizioni 
di mercato correnti, ritengono oppor -
tuno per lo strumento proposto.
121  
Secondo le buone prassi73, il back office  
gestisce i fascicoli relativi alle opera -
zioni di indebitamento, che contengo -
no la corrispondenza con gli inter -
mediari finanziari, compresi gli inviti 
a presentare proposte con gli orien -
tamenti delle banche sui prezzi. Per la 
maggior parte delle emissioni iniziali, 
non vi sono stati inviti a presentare 
proposte e non ne sono stati formulati 
prima del 2011.
122  
Gli auditor della Corte hanno esamina -
to i fascicoli di tre emissioni obbliga -
zionarie avvenute nel 201274. Per due 
di queste, il livello di prezzo effettivo 
è stato superiore a quello convenuto 
dalle capofila e indicato nelle rispetti -
ve risposte iniziali agli inviti a presen -
tare proposte. In un caso la differenza 
era di 11 punti base (0,11 %), nell’altro 
di 5 punti base (0,05 %)75. In entram -
bi i casi la domanda degli investitori 
è stata elevata, con un bid-to-cover 
ratio  superiore rispettivamente a 2 e a 
1,6.72 Ad esempio, il primo 
versamento all’Ungheria 
è stato effettuato un mese 
dopo la decisione del 
Consiglio di accordare 
assistenza finanziaria 
(decisione 2009/102/CE del 
Consiglio, del 4 novembre 
2008, relativa ad un sostegno 
finanziario comunitario 
a medio termine all’Ungheria 
(GU L 37 del 6.2.2009, pag. 5)).
73 Manuale di procedura interna 
della Commissione per le 
attività di assunzione di 
prestiti, norme di controllo 
interno della Commissione 
nn. 8 e 11.
74 L’UE ha effettuato sei emissioni 
obbligazionarie nel 2012.
75 Ciò si traduce, all’anno, in un 
costo aggiuntivo del debito di 
circa 3 e 1 milione di euro, 
rispettivamente.
52
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassiFigura 8Il costo finale del debito è stato analogo a quello di mercato e delle obbligazioni 
equiparabili
Fonte:  Corte dei conti europea, dati forniti da Bloomberg; per informazioni sulla metodologia, cfr.  allegato III .Emissioni a 7 anni
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Emissioni a 20 anni e oltreEmissioni a 5 anni Emissioni a 10 anni
* Emissioni a 9 anni
* Emissioni a 15 anni
Legenda:
ð
ðTasso di interesse
Il diﬀerenziale è stato peraltro analogo a quello 
conseguito dagli emittenti equiparabili. Il diﬀerenziale di rendimento tra le obbligazioni UE e il corrente tasso di interesse privo di rischio a una determinata scadenza è diminuito nel tempo.
Tasso mid-swap per una data scadenzaEmissioni di emittenti equiparabiliEmissioni dell’UE
*Emissioni dell’UE o di emittenti equiparabili con scadenza 
diversa, benché simile, a quella della curva del tasso swap
53
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassi
Date le circostanze, 
è stato difficile all’inizio 
seguire sempre le migliori 
prassi
123  
Gli auditor della Corte hanno riscontra -
to, in relazione ai primi anni, una serie 
di carenze nel processo di gestione 
del debito (cfr. figura 9). La carenza 
di documentazione e altre lacune 
non hanno avuto un impatto dimo -
strabile sull’esito delle operazioni di 
indebitamento.
124  
È pratica corrente76 emanare orienta -
menti scritti riguardo all’organizzazio -
ne dell’ufficio incaricato della gestione 
del debito, alla ripartizione dei ruoli 
e delle responsabilità, alla fissazione di 
massimali per il debito, alla tipologia 
di debito da emettere e alle norme 
concernenti la documentazione del 
processo di emissione.
125  
In molti casi, la struttura organizzativa 
dei moderni uffici per la gestione del 
debito ricalca quella delle istituzioni 
finanziarie del settore privato, come 
le banche e i dipartimenti finanziari di 
grandi società77. In base a questo prin -
cipio, l’ufficio dovrebbe essere artico -
lato in almeno due unità principali:
i) un front office (servizi di sportello), 
generalmente incaricato di con -
durre le operazioni nei mercati 
finanziari, compresa la gestione 
delle aste e delle altre forme di in -
debitamento, nonché tutte le altre 
operazioni di finanziamento;
ii) un back office  (servizi di retrospor -
tello), che si occupa del regola -
mento delle operazioni e della 
conservazione dei documenti 
finanziari.126  
In aggiunta, si potrebbe attribuire a un 
ufficio intermedio distinto una serie di 
funzioni fondamentali, in particolare 
per la gestione dei rischi.
127  
Data la limitatezza delle risorse uma -
ne78, unitamente all’urgenza di racco -
gliere fondi79 in mercati finanziari sotto 
tensione, era molto difficile durante 
i primi anni attenersi alle migliori pras -
si di gestione del debito.
Prima dell’emissione
128  
Il manuale delle procedure di gestione 
del debito è stato redatto al momen -
to delle prime emissioni, ma non era 
chiaro oppure non forniva orientamen -
ti su elementi importanti del processo. 
È stato progressivamente migliorato 
mediante molteplici aggiornamenti, il 
cui valore si è rispecchiato nella qualità 
della documentazione per le emissioni 
obbligazionarie effettuate a decorrere 
dal 2012.
129  
Dato lo scarso tempo a disposizione, 
dalla fine del 2008 al 2011 la Commis -
sione è ricorsa a una procedura straor -
dinaria per la selezione delle banche 
capofila. Ha conferito il mandato alle 
capofila direttamente, motivo per cui 
è limitata la pista di controllo dei docu -
menti relativi al processo di selezione, 
come gli inviti a presentare proposte 
o le lettere di motivazione. Gli inviti 
a presentare proposte non sono stati 
formulati fino al 2011, quando la docu -
mentazione del processo di selezione 
è divenuta più precisa ed esauriente.76 FMI e Banca mondiale, Revised 
Guidelines for Public Debt 
Management , 2014, pag. 5-6.
77 OCSE, Debt Management and 
Government Securities Markets 
in the 21st Century , 2002.
78 Al momento della prima 
emissione obbligazionaria nel 
dicembre 2008, l’unità 
incaricata sia dell’assunzione 
che dell’erogazione dei prestiti 
era composta da quattro 
effettivi. Anche al culmine 
dell’attività, agli inizi del 2011, 
l’unità non contava più di otto 
effettivi.
79 Raccomandazione di 
decisione del Consiglio 
relativa alla concessione del 
concorso reciproco 
all’Ungheria e proposta di 
decisione del Consiglio 
relativa ad un sostegno 
finanziario comunitario 
a medio termine all’Ungheria, 
COM(2008) 716 definitivo del 
30.10.2008, paragrafo 6.
54
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassiFigura 9Carenze nella gestione del debito durante i primi anni
Fonte: Corte dei conti europea.
1Prima
dell’ emissione 2Strutturadell’ emissione3Promozionee collocamento4Dopo l’ emissioneLiquidità delmercato
Monitoraggio del mercato
secondario Liquidità del mercato secondarioPromozione presso potenzialiinvestitoriFissazione del prezzoEmissione e assegnazione
Individuazione delle esigenze
ﬁnanziarieAnalisi del mercato dei titoli di debitoDeﬁnizione del metodo dicollocamentoSelezione degli attori principaliIl manuale delle procedure
è migliorato nel tempo
Paragrafo 128Nessuna precauzione per evitare la divulgazione di informazioni riservate o privilegiate
Paragrafo 130
Assenza di elementi comprovanti il monitoraggio del mercato secondario
Conseguenza: ampi diﬀerenziali tra 
acquisto e cessione praticati da alcune banche capo/f_ila nel mercato secondario
Paragra/f_i 135-136
Selezione delle 
banche capoﬁla non concorrenziale
Paragrafo 129  Regole diassegnazione nondel tutto chiare
Paragra/f_i 131–133
Selezione delle banche capoﬁla non adeguatamente documentata
Paragrafo 129Individuazione delle 
caratteristiche dell’ obbligazi-one: volumi, scadenza, cedola, modalità di rimborso ecc.
55
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassi
Collocamento
130  
Gli auditor della Corte non hanno rile -
vato, negli accordi tra la Commissione 
e le capofila, alcuna clausola in merito 
alla questione sensibile del sondaggio 
preliminare del mercato (cfr.  riqua -
dro 8 ). Non vi erano elementi compro -
vanti che la Commissione aveva preso 
precauzioni per quanto riguarda la 
divulgazione di informazioni riservate, 
né alcuna pista di controllo che con -
sentisse di determinare se le banche 
capofila avessero informato in anticipo 
alcuni investitori (procedura chiamata 
wall crossing ) per ciascuna emissione, 
oppure se avessero consentito loro in 
seguito di negoziare i titoli o parteci -
pare all’operazione.131  
Un aspetto importante di ogni nuova 
emissione obbligazionaria è il modo in 
cui il titolo viene ripartito fra i sotto -
scrittori. Uno dei principali vantaggi 
della sindacazione rispetto all’asta 
è che l’emittente ha pieno controllo 
della base di investitori: ciò consente, 
ad esempio, di scegliere come asse -
gnare i titoli. La migliore prassi impone 
che le regole di assegnazione siano 
chiare e trasparenti e vengano sempre 
rese note in anticipo. Un’assegnazio -
ne equa e trasparente dell’emissione 
concorre anche a preservare la varietà 
nella base di investitori.
Sondaggio preliminare del mercato e  wall crossing
Il sondaggio preliminare del mercato è una tecnica utilizzata dalle banche attive nel mercato primario dei ca -
pitali di debito per misurare la domanda degli investitori. Si tratta di una pratica commerciale piuttosto diffu -
sa80, specie nei mercati volatili, in quanto può aiutare le banche capofila e gli emittenti a ottenere un riscontro 
iniziale su un’emissione imminente, prima dell’annuncio pubblico. Questo riscontro è spesso conseguito con 
la divulgazione soltanto di informazioni generali. Tuttavia, è probabile che, in altre circostanze, agli operatori 
di mercato siano trasmesse informazioni più specifiche (comprendenti potenzialmente informazioni riservate 
o privilegiate); resta, pertanto, il rischio di abuso di mercato.
Quando vengono integrati terzi nella catena dell’informazione, la migliore prassi raccomanda un rafforzamen -
to della conservazione dei documenti e l’applicazione di procedure scritte formali. Quando devono essere 
diffuse informazioni riservate o privilegiate (processo noto come wall crossing81), le banche capofila devono 
informare i clienti di qualsiasi restrizione applicabile in virtù della normativa e della regolamentazione che 
disciplinano il possesso di tali informazioni.
80 Cfr. la sezione « XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations»  in International Capital Market Association, Primary Market Handbook , 2014. Cfr. 
anche Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati, Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible implementing measures 
under the Market Abuse Regulation , 2013.
81 Il wall crossing  consiste nella pratica di rendere « insider » un soggetto, mettendolo a parte di informazioni privilegiate.Riquadro 8
56
Parte III — I prestiti contratti hanno soddisfatto le esigenze 
di finanziamento benché all’inizio, date le circostanze, sia 
stato difficile seguire sempre la migliore prassi
132  
La Commissione ha dichiarato di aver 
svolto un ruolo attivo nell’assegna -
zione di ciascuna emissione. Stando 
alla Commissione, l’assegnazione si 
è fondata sui criteri seguenti:
i) la categoria dell’investitore quale 
misura della qualità (tipologia 
dell’investitore: « real money»  con -
tro speculazione ecc.);
ii) la qualità del singolo ordine 
(ad esempio, tempistica dell’or -
dine, passata esperienza con 
l’investitore);
iii) distribuzione geografica.
133  
Dall’analisi delle tabelle di assegnazio -
ne disponibili82 è emerso che, per gli 
importi molto modesti, l’assegnazione 
era pari al 100 %, mentre per gli ordini 
di maggior rilievo il grado in cui veni -
vano soddisfatti era piuttosto diso -
mogeneo. Inoltre, gli ordini principali 
erano collocati da entità finanziarie 
specifiche (ad esempio, grandi società 
di investimento) per conto degli inve -
stitori. Una volta conclusa l’assegna -
zione finale, le società di investimento 
distribuiscono i titoli agli investitori. Gli 
auditor della Corte non hanno trovato 
elementi comprovanti che la Commis -
sione avesse convenuto l’assegnazione 
finale dei titoli.
Dopo l’emissione
134  
Per definire una nuova obbligazione 
come «liquida» nel mercato occorre 
che sia cedibile in tempi rapidi. È re -
sponsabilità sia dell’emittente sia della 
banca capofila provvedere affinché 
nel mercato secondario sia presen -
te una sufficiente liquidità per ogni 
nuova emissione. La Commissione e le capofila dovrebbero accordar -
si sugli impegni relativi al mercato 
secondario nelle lettere di mandato 
firmate per ciascuna emissione. Inoltre, 
ci si attende che le capofila parteci -
panti mantengano un differenziale 
denaro-lettera (scarto tra il prezzo 
di acquisto e quello di vendita) sta -
bilmente basso per almeno i primi 
giorni di contrattazione nel mercato 
secondario.
135  
Nel corso dell’audit, la Commissione ha 
dichiarato di aver esaminato la liquidi -
tà delle obbligazioni UE con frequenza 
trimestrale, applicando una procedura 
di valutazione più formale a partire dal 
2012. Tuttavia, nei fascicoli relativi alle 
operazioni di indebitamento gli audi -
tor della Corte non hanno rinvenuto 
alcun elemento probatorio di questo 
controllo della liquidità nei mercati 
secondari prima del 2012.
136  
Un’analisi dei prezzi di acquisto e di 
vendita ha mostrato che il differenziale 
denaro-lettera giornaliero di chiusura 
è stato relativamente contenuto per 
i primi 30 giorni di ciascuna emissione. 
Nondimeno, si è rilevato che per le 
singole obbligazioni tale differenziale 
presentava marcate differenze da un 
intermediario all’altro. Ad esempio, per 
una delle emissioni obbligazionarie 
passava da 7 a 30 punti base83. Questa 
variazione è stata osservata anche 
con intermediari che partecipavano in 
qualità di banche capofila in più emis -
sioni UE e che, quindi, erano tenuti al 
rispetto di determinati impegni relativi 
ai mercati secondari.82 Erano disponibili informazioni 
relative ai registri degli ordini 
e alle assegnazioni finali solo 
per sette delle dodici 
emissioni obbligazionarie del 
campione.
83 Titolo obbligazionario con 
cedola del 3,25 % e scadenza il 
4.4.2018.
57
 Parte IV 
I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
137  
L’assistenza finanziaria si poneva l’o -
biettivo generale di riportare gli Stati 
membri a uno stato di solidità macroe -
conomica o finanziaria e di ripristinar -
ne la capacità di adempiere gli obbli -
ghi loro incombenti riguardo al settore 
pubblico (paesi dell’area dell’euro) 
o alla bilancia dei pagamenti (paesi 
esterni all’area dell’euro). L’assistenza 
finanziaria ha offerto una boccata 
d’ossigeno per facilitare l’attuazione 
dei programmi di aggiustamento 
necessari in ciascun paese e correg -
gere i problemi di fondo. Gli auditor 
della Corte hanno strutturato l’analisi 
dei traguardi raggiunti dai programmi 
seguendo quattro direttrici:
i) analisi del modo in cui il finanzia -
mento complessivo è stato im -
piegato e fattori che l’hanno reso 
sufficiente;
ii) rispetto dei disavanzi di bilancio 
e attuazione dell’aggiustamento di 
bilancio;
iii) rispetto delle condizioni e realizza -
zione delle riforme strutturali;
iv) dinamica della competitività dei 
paesi.
Non è stato necessario 
aumentare il finanziamento 
complessivo
Le dotazioni finanziarie sono 
risultate sufficienti, benché 
risicate in due Stati membri
138  
In nessun paese il deficit di finanziamento 
ha seguito l’andamento previsto. Ciò 
nonostante, l’assetto del programma era 
sufficientemente solido da permettere di 
compensare al suo interno discrepanze 
notevoli, in modo che il finanziamento 
rimanesse nei limiti delle dotazioni iniziali 
(cfr.  figura 10 ).139  
Si sono nondimeno osservate alcune 
differenze nel livello di agio consen -
tito dall’assistenza finanziaria. I primi 
programmi, concepiti all’indomani del 
fallimento di Lehman Brothers, com -
prendevano un consistente margine di 
sicurezza. Analogamente, il program -
ma irlandese includeva una consi -
derevole riserva di emergenza, pari 
a 25 miliardi di euro, quale parte del 
regime di sostegno al settore banca -
rio. Nel complesso, Irlanda, Ungheria 
e Lettonia hanno beneficiato di minori 
esigenze di finanziamento, il che ha 
consentito loro di:
i) ridurre il ricorso alla proprie risorse 
(Irlanda);
ii) superare le proiezioni iniziali relati -
ve alle riserve valutarie (Ungheria);
iii) ridurre il finanziamento a titolo del 
programma (Lettonia, Ungheria);
iv) rimborsare (o considerare di 
rimborsare) i più onerosi prestiti 
dell’FMI prima della data di sca -
denza (Ungheria, Lettonia, Irlanda).
58
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissatiFigura 10Come sono stati impiegati i fondi?
Programmi relativi alle bilance dei pagamenti
Legenda:
Aumento delle riserve internazionali Conto capitale e ﬁnanziarioPartite correnti Deﬁcit di ﬁnanziamento Altro
1 Dati riguardanti il primo programma rumeno.Ungheria
ο A diﬀerenza delle previsioni, le banche estere hanno 
aumentato le esposizioni nei confronti delle 
controllate al culmine della crisi e non si sono concretizzate pressioni a causa dei derivati sui tassi di cambio. Pertanto, non è stato necessario alcun ﬁnanziamento a copertura del conto capitalee ﬁnanziario, che è diventato invece fonte di ﬁnanziamento.
Lettonia
ο Le partite correnti si sono corrette in tempi molto più rapidi di quanto 
previsto inizialmente, divenendo una fonte di ﬁnanziamento. Questo andamento è stato in parte compensato da un fabbisogno di ﬁnanziamen-to aggiuntivo riconducibile al conto capitale e ﬁnanziario.
ο Dei 4,7 miliardi di euro di assistenza ﬁnanziaria, 3,2 miliardi sono stati 
usati per ﬁnanziare disavanzi pubblici correnti e rimborsi del debito pubblico. Il salvataggio del settore ﬁnanziario è stato meno oneroso del previsto.
Romania1
ο Le partite correnti si sono corrette più 
rapidamente del previsto. L ’andamentoè stato in parte compensato da un ﬁnanziamento più contenuto a valere sul conto capitale e ﬁnanziario.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Fabbisogno Finanziamento
Pianiﬁcato
Eﬀettivo
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finanziamento Fabbisogno
Pianiﬁcato
Eﬀettivo3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Fabbisogno Finanziamento
Pianiﬁcato
Eﬀettivo
59
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissatiFigura 10Programmi nell’area dell’ euro
Legenda:
Finanziamento sul mercato
Risorse proprieDeﬁcit di ﬁnanziamento
Debito in scadenza
Fabbisogno del settore ﬁnanziarioDisavanzo di tesoreria Altro
Fonti: Corte dei conti europea, dati riportati nei 
documenti di programma, statistiche compilate dalle 
autorità nazionali.Confronto tra il fabbisogno previsto ed eﬀettivo e il ﬁnanziamento del settore pubblico. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Pianiﬁcato Eﬀettivo Pianiﬁcato EﬀettivoFabbisogno
FabbisognoFinanziamento
FinanziamentoIrlanda Portogallo
20
540
38
Altre esigenze di tesoreria relative al 
ﬁnanziamento di imprese statali, ai contributi al Meccanismo europeo di stabilità, al rimborso di arretrati ecc.
60
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
140  
Il Portogallo, invece, è stato confron -
tato a esigenze di finanziamento di 
gran lunga superiori a quanto stimato 
inizialmente e, pertanto, il finanzia -
mento è stato risicato durante il pro -
gramma portoghese. Per soddisfare 
le necessità aggiuntive, il Portogallo 
è dovuto ricorrere al finanziamento 
sul mercato. L’allentamento monetario 
nell’area dell’euro nella seconda metà 
del programma ha aiutato il Portogallo 
a riaccedere con successo ai mercati 
finanziari84.
141  
L’assistenza finanziaria alla Romania 
è stata sufficiente a coprire i bisogni 
del paese per la bilancia dei paga -
menti, ma il finanziamento del settore 
pubblico rumeno si è dimostrato arduo 
nel corso del programma. Le esigen -
ze di finanziamento aggiuntivo delle 
amministrazioni pubbliche sono state 
soddisfatte in parte dal sostegno indi -
retto della banca centrale.
Ad alcuni Stati membri sono 
state applicate condizioni 
finanziarie più vantaggiose 
di quanto previsto 
nell’impostazione iniziale
142  
Portogallo e Irlanda hanno beneficiato 
di tassi di interesse inferiori e scaden -
ze più lunghe sui prestiti dell’UE85. Lo 
scopo principale era rafforzarne le 
prospettive di rifinanziamento a lun -
go termine86; tuttavia, tali modifiche 
hanno anche ridotto l’onere finanzia -
rio rappresentato dai pagamenti per 
interessi nell’arco del programma. In 
tale periodo, ciascuno dei due paesi 
ha realizzato risparmi per 2,2 miliardi 
di euro, secondo le stime degli auditor 
della Corte.143  
Irlanda e Romania hanno tratto bene -
ficio dalle politiche accomodanti delle 
rispettive banche centrali.
i) La banca centrale irlandese ha de -
ciso di scambiare effetti cambiari 
non negoziabili emessi alla Anglo 
Irish Bank con titoli di Stato aventi 
scadenze più lunghe87. Questo 
provvedimento ha evitato all’Ir -
landa di provvedere a un finanzia -
mento sul mercato per 3,1 miliardi 
di euro con scadenza nel 2013. Ha 
inoltre ridotto le esigenze di finan -
ziamento del paese per un totale 
di 30 miliardi di euro nel periodo 
2014-2023 e il disavanzo di bilancio 
per una media dello 0,7 % del PIL88.
ii) Nel novembre 2009 la banca cen -
trale rumena ha deciso di ridurre 
dal 30 % al 25 % le riserve obbliga -
torie in valuta (già scese dal 35 % 
in agosto). Sono stati così svinco -
lati circa 1,3 miliardi di euro di pre -
stiti bancari per il finanziamento 
del settore pubblico. La decisione 
è stata motivata pubblicamente 
con il rinvio delle tranche  dell’FMI/
UE per il 200989.84 L’allentamento monetario ha 
avuto un impatto positivo sul 
finanziamento anche per il 
governo irlandese.
85 I prestiti del MESF sono stati 
pianificati inizialmente con 
una durata media di 7,5 anni, 
con margini di interesse del 
2,925 % per l’Irlanda e del 
2,15 % per il Portogallo. 
Nell’ottobre 2011, questi 
margini di interesse sono stati 
soppressi e la scadenza media 
è stata innalzata a 19,5 anni nel 
giugno 2013. Anche i prestiti 
dell’EFSF sono stati prorogati, 
nonché sono stati parimenti 
soppressi i margini di interesse 
del 2,47 % per l’Irlanda e del 
2,08 % per il Portogallo.
86 Sono così diminuite anche le 
entrate attese nel bilancio 
dell’UE, per un totale di 
2,2 miliardi nell’arco dei 
programmi.
87 Nel rapporto annuale 2013, la 
BCE asseriva: «La liquidazione 
dell’Irish Bank Resolution 
Company (IBRC) solleva seri 
timori riguardo al 
finanziamento monetario, 
timori suscettibili di essere in 
certa misura attenuati dalla 
strategia di realizzo adottata 
dalla Banc Ceannais na 
hÉireann / Central Bank of 
Ireland».
88 Commissione  europea, 
«Economic Adjustment 
Programme for Ireland – 
Winter 2012 Review», European 
Economy , Occasional Paper 
n. 131, 2013.
89 Comunicato stampa diramato 
dal direttivo della banca 
nazionale rumena il 
16 novembre 2009.
61
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
Gli obiettivi di disavanzo 
aggiornati sono stati 
raggiunti in modo 
sostenibile nella maggior 
parte — ma non nella 
totalità — dei casi
Salvo qualche eccezione, 
gli obiettivi di disavanzo 
riveduti sono stati raggiunti
144  
Nel complesso, gli obiettivi riveduti 
sono stati rispettati in modo adeguato, 
ad eccezione del programma unghe -
rese e, in alcuni anni, dei programmi 
portoghese e rumeno (cfr.  tabella 4 ).145  
Tuttavia, il fatto che gli obiettivi non 
siano stati rispettati non significa ne -
cessariamente una mancata attuazio -
ne. Ad esempio, gli obiettivi del 2008 
e del 2009 previsti dal programma un -
gherese sono stati disattesi per effetto 
di revisioni statistiche al disavanzo di 
bilancio. Inoltre, tutti i programmi re -
lativi alle bilance dei pagamenti hanno 
avuto esito positivo, nel senso che gli 
Stati membri sono riusciti a uscire dalla 
procedura per i disavanzi eccessivi nel 
2012.Tabella 4Rispetto degli obiettivi aggiornati
% del PIL 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ungheriaobiettivo - 3,4 % - 3,9 % - 3,8 %
valore effettivo1- 3,7 % - 4,6 % - 4,3 % 4,3 % - 2,1 % - 2,2 %
Lettoniaobiettivo - 10,0  % - 8,5 % - 4,5 %
valore effettivo1- 4,4 % - 9,2 % - 8,2 % - 3,5 % - 1,3 % - 1,0 %
Romania Iobiettivo - 7, 8 % - 7 ,3 %
valore effettivo1- 5,7 % - 9,0 % - 6,8 %
Romania IIobiettivo - 5,0 % - 3,0 %
valore effettivo1- 5,5 % - 3,0 % - 2,3 %
Irlandaobiettivo - 10,6  % - 8,6 % - 7, 5 %
valore effettivo2- 8,9 % - 8,2 % - 7, 2 %
disavanzo 
nominale1 - 7 ,4 % - 13,7 % - 30,6 % - 13,1 % - 8,2 % - 7 ,2 %
Portogalloobiettivo - 5,9 % - 5,0 % - 5,5 %
valore effettivo2- 4,4 % - 6,0 % - 4,5 %
disavanzo 
nominale1 - 3,6 % - 10,2 % - 9,8 % - 4,3 % - 6,4 % - 4,9 %
Nota:  Si riportano in grassetto i casi di inosservanza dell’obiettivo di disavanzo. I dati che non rientrano nel periodo del programma figurano in grigio.
Fonte:   Commissione europea.
1 Indebitamento o accreditamento delle amministrazioni pubbliche, in termini netti, nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi; dati 
della primavera 2014.  
2 Disavanzo effettivo rilevato dalla Commissione e conformemente alla definizione stabilita nel programma (cfr. paragrafo 91).
62
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
146  
Per conseguire gli obiettivi di bilancio 
prefissati, ciascun programma pre -
vedeva una composizione specifica 
di provvedimenti dal lato della spesa 
e dal lato delle entrate. Il risanamento 
è stato incentrato dal lato della spesa 
nei programmi relativi alle bilance di 
pagamento, mentre è stato distribuito 
in modo più uniforme nei programmi 
del MESF. Le combinazioni effettive di 
misure riguardanti le entrate e la spesa 
hanno sostanzialmente coinciso con 
i piani iniziali, ad eccezione dell’Unghe -
ria, che non ha realizzato il risanamento 
atteso dal lato della spesa.
147  
L’erosione delle basi imponibili, specie 
nel 2009 sulla scia del brusco rallenta -
mento economico, spesso ha vanificato 
gli effetti di maggiori entrate riconduci -
bili a nuove misure fiscali di rilievo. Ad 
esempio, nel 2009 la Lettonia ha attua -
to misure di consolidamento delle im -
poste indirette con un impatto stimato 
del 2,5 % del PIL. Nel 2013, la Commis -
sione ha stimato che dette misure sono 
state interamente compensate dalla 
minore elasticità nel breve termine. 
Analogamente, la riforma fiscalmente 
neutra introdotta in Ungheria a metà 
2009 ha provocato uno sconfinamento 
del disavanzo stimato nello 0,7 % del 
PIL nel 2010.
148  
In assenza di modifiche agli obiettivi di 
disavanzo, una diminuzione del rappor -
to fra gettito fiscale e PIL può incenti -
vare le autorità fiscali a contrastare il 
calo delle entrate tributarie mediante 
l’introduzione di misure diverse da 
quelle convenute nei negoziati per il 
programma. In Romania, ad esempio, 
negli anni 2009-2013 sono state appor -
tate al codice tributario 97 modifiche, 
la cui attuazione ha comportato 51 atti 
legislativi. La frequenza delle modifiche 
ha creato un clima economico instabile 
sia per le imprese che per i cittadini.Tutti i paesi hanno migliorato 
il proprio orientamento 
di bilancio, ma in misura 
diversa
149  
Dato che i programmi sono scaturiti 
dalla perdita dell’accesso ai mercati, il 
ripristino della sostenibilità delle finan -
ze pubbliche era forse l’obiettivo più 
importante che si prefiggevano. Un 
miglioramento del bilancio strutturale 
di un paese nel corso del programma90 
sarebbe indice di progressi verso bilan -
ci pubblici più sostenibili. La Commis -
sione ha calcolato e pubblicato i dati 
sui saldi strutturali91.
150  
Il saldo strutturale è migliorato in tutti 
i paesi, a un tasso annuo medio com -
preso tra lo 0,7 % del PIL potenziale in 
Ungheria e l’1,9 % in Portogallo. Il diva -
rio fra i tassi è ascrivibile a tre fattori:
i) la situazione di bilancio iniziale: il 
ritmo di risanamento è tanto più 
rapido quanto più elevato è il disa -
vanzo strutturale iniziale;
ii) il livello iniziale del debito pubbli -
co: il ritmo di risanamento è tanto 
più rapido quanto più elevato è il 
debito iniziale;
iii) la presenza di differenze nelle rac -
comandazioni formulate nell’ambi -
to della procedura per i disavanzi 
eccessivi in merito alla necessità 
di uno sforzo di bilancio: il ritmo 
di risanamento è tanto più rapi -
do quanto maggiore è lo sforzo 
raccomandato.90 Alla luce delle date di 
separazione per le statistiche 
delle amministrazioni 
pubbliche, sono stati 
considerati i seguenti periodi 
per i programmi: Ungheria 
2009-2010; Lettonia 
2009-2011; Romania 
2009-2012; Irlanda 
e Portogallo 2011-2013.
91 Sulla base dei dati di 
previsione della primavera 
2014, ottenuti in conformità 
del SEC 95.
63
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
151  
Il disavanzo strutturale iniziale era 
indicativo del ritmo di risanamento dei 
conti pubblici in tutti gli Stati membri 
beneficiari, salvo l’Irlanda. All’inizio 
del programma, l’Ungheria deteneva il 
disavanzo strutturale più contenuto ed 
ha registrato il risanamento più lento; 
il Portogallo aveva il disavanzo struttu -
rale più elevato e il ritmo di risanamen -
to più rapido. Il caso dell’Irlanda, però, 
è atipico in questa analisi. Sebbene 
questo paese partisse nel 2010 da una 
posizione analoga a quella del Porto -
gallo, il suo tasso di risanamento strut -
turale (al netto delle misure a favore 
del settore bancario e di altre misure 
una tantum) è stato quasi due volte 
meno rapido92.
152  
Non c’era alcuna relazione tra il livello 
iniziale del debito pubblico e lo sforzo 
di bilancio medio compiuto. Ad esem -
pio, il debito pubblico della Romania 
era il più basso nei cinque Stati mem -
bri, ma il suo sforzo di bilancio medio 
è stato relativamente elevato. Irlanda 
e Portogallo hanno registrato sforzi 
medi molto diversi, nonostante un 
simile debito pubblico iniziale.
I paesi si sono avvalsi di misure 
una tantum
153  
Le misure di bilancio temporanee non 
inducono un miglioramento duraturo 
del disavanzo di fondo. Tali misure 
possono essere adottate sia dal lato 
delle entrate che da quello della spesa. 
Nel corso dei programmi, vari Stati 
membri sono dovuti ricorrere a misure 
una tantum dal lato delle entrate per 
ottemperare ai rispettivi obiettivi di 
bilancio.i) Nel 2010 e nel 2011, il Portogallo ha 
nazionalizzato i fondi pensionistici 
privati di Portugal Telecom (con 
un miglioramento del disavanzo 
dell’1,7 % del PIL) e del settore 
bancario (4 % del PIL)93.
ii) Il sistema di recupero una tantum 
degli arretrati fiscali e contributivi 
messo in atto in Portogallo nel 
2013 ha migliorato temporanea -
mente il disavanzo (0,8 % del PIL).
iii) Nel 2012, la Romania ha corretto il 
disavanzo eccessivo raggiungendo 
il tetto massimo del 3 %. Tuttavia, 
la vendita una tantum delle licenze 
per le telecomunicazioni aveva 
fruttato in tutto lo 0,5 % del PIL.
iv) In Irlanda, le misure relative al 
settore bancario hanno indotto un 
aumento temporaneo delle entrate 
(quali i proventi per la proroga 
della garanzia sul passivo a favore 
delle banche nazionali, i dividendi 
della banca centrale originati da 
piani di finanziamento puntuali).
154  
Stando alla Commissione, le misure 
una tantum si sono rese necessarie per 
fronteggiare pressioni a breve termi -
ne ma, per conseguire gli obiettivi in 
maniera sostenibile, le misure tempo -
ranee dovevano essere sostituite da 
misure permanenti.92 Questo non si spiega neanche 
con la differenza nelle 
variazioni del saldo strutturale 
prima del programma. 
Secondo le stime della 
Commissione, il risanamento 
delle finanze pubbliche ha 
avuto inizio in entrambi i paesi 
nel 2010 con uno sforzo di 
risanamento analogo.
93 In seguito a questa 
operazione, il Portogallo si 
è fatto carico delle future 
passività pensionistiche. 
Benché in base al quadro 
statistico queste non siano 
riconosciute come debito 
pubblico, hanno ricadute 
negative sulla sostenibilità 
dello stesso. Pertanto, il 
provvedimento ha migliorato 
solo all’apparenza la posizione 
debitoria del paese.
64
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
Le condizioni sono state 
in ampia misura rispettate
Gli Stati membri hanno 
rispettato, da ultimo, almeno 
l’80 % delle condizioni
155  
Le relazioni di monitoraggio della Com -
missione mostrano che gli Stati membri 
sono riusciti a rispettare le scadenze 
fissate nei memorandum d’intesa in 
misura variabile. Mentre Portogallo 
e Lettonia hanno ottemperato per tem -
po a meno di metà delle condizioni del 
programma, l’Ungheria ne ha rispettati 
i tre quarti. Per Irlanda e Portogallo, si 
sono avute inoltre significative diffe -
renze fra i programmi dell’UE e quelli 
dell’FMI per quanto riguarda la puntua -
lità nel rispetto delle condizioni. Anche 
nei casi in cui è stata disattesa una sca -
denza originaria, spesso i paesi si sono 
conformati alle relative condizioni dopo 
un certo periodo di tempo.
156  
La Commissione non ha riferito, nei 
tempi stabiliti, in merito allo stato 
di conformità di circa 30 condizioni 
(cfr. paragrafo 106).
157  
Il differimento della conformità era 
dovuto per lo più a motivi che esula -
vano dal controllo della Commissione: 
lunghe procedure legislative, incapacità 
delle autorità nazionali di attuare le 
riforme convenute, questioni giuri -
diche non considerate inizialmente, 
resistenza sociale ecc. Tuttavia, in 
alcune circostanze la tempistica iniziale 
era irrealistica, considerando la portata 
della riforma in questione (ad esempio, 
la riforma della funzione pubblica), la 
necessità di una cooperazione intensiva 
con le amministrazioni locali o regionali 
oppure la necessità di nuove e com -
plesse infrastrutture informatiche.158  
Le condizioni a elevato contenuto 
strutturale avevano le stesse pro -
babilità di essere rispettate entro la 
scadenza originaria quanto quelle dal 
contenuto strutturale inferiore94. Gli 
auditor della Corte hanno rilevato la 
tendenza a concentrare verso la fine 
del programma il rispetto della prima 
categoria di condizioni menzionata. 
Inizialmente, i riesami della Commis -
sione non hanno «indotto» i paesi 
a soddisfare le condizioni più impor -
tanti nei tempi stabiliti; più tardi, inve -
ce, il centro dell’attenzione si è in parte 
spostato sulle riforme più importanti.
I programmi hanno indotto 
riforme, ma talvolta non 
si sono prodotti gli effetti 
auspicati
159  
Per determinare la performance di una 
politica, occorre stabilire un nesso di 
causalità fra la politica stessa e gli ef -
fetti osservati. Ad esempio, le riforme 
tese a migliorare le politiche attive nel 
mercato del lavoro possono esplicare 
in ritardo i propri effetti nel caso in cui 
tale mercato sia debole. L’analisi degli 
auditor della Corte risultava ancora più 
complessa per il fatto che era trascorso 
pochissimo tempo dalla conclusione 
di alcuni programmi. Infine, spesso le 
condizioni rappresentavano solo una 
componente degli interventi effettuati 
nel corso dei programmi.94 Ai fini dell’audit, l’importanza 
delle condizioni è stata 
misurata in funzione del 
contenuto strutturale: elevato, 
medio o basso. Cfr.  allegato III .
65
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
160  
Gli auditor della Corte hanno reputato 
efficace una condizione se:
i) le riforme, oltre a non venire inver -
tite a programma concluso, sono 
state attivamente perseguite dallo 
Stato membro interessato;
ii) gli indicatori o le valutazioni 
disponibili per le politiche attuate 
indicano un netto miglioramento 
nel settore interessato;
iii) sono stati ottenuti gli effetti 
auspicati.
161  
Il principale timore, ossia di un’in -
versione delle riforme a programma 
concluso, si è dimostrato infondato. Al 
momento dell’audit, i casi di inversione 
sono stati pochi e riguardavano prin -
cipalmente la riduzione delle retribu -
zioni nel settore pubblico (Ungheria, 
Romania) e le riforme nel mercato del lavoro (Irlanda e Portogallo). Ciò 
detto, però, non si escludono ulteriori 
inversioni in futuro. Le inversioni sono 
state compensate da riforme alterna -
tive, spesso non equivalenti in termini 
di impatto potenziale. È stato questo il 
caso, ad esempio delle misure com -
pensative per il ripristino del salario 
minimo al livello iniziale in Irlanda, 
nonché delle misure compensative per 
i provvedimenti dichiarati incostituzio -
nali in Portogallo (cfr.  riquadro 9 ).
162  
Il periodo dei programmi è stato 
troppo breve perché alcune complesse 
riforme fossero interamente attuate 
entro la chiusura. A parte le inversioni 
già menzionate, i paesi hanno prose -
guito l’attuazione di riforme complesse 
una volta concluso il programma.
Graduale diluizione e inversione delle riforme nel mercato del lavoro in Portogallo
Le riforme del mercato del lavoro più significative sono state prospettate in Portogallo. Durante il programma, 
in questo paese sono state introdotte in effetti varie riforme che hanno ridotto il livello di tutela dell’occupa -
zione. Il miglioramento, tuttavia, non è stato sufficientemente significativo nel confronto internazionale. Già 
all’avvio del programma, le riforme non sono state concepite con sufficiente ambizione rispetto ad altri paesi 
equiparabili. Ad esempio, il Portogallo è stato invitato a elaborare una proposta per allineare le indennità di 
licenziamento alla media UE, anziché al livello vigente nell’insieme dei paesi suoi concorrenti nel commercio 
internazionale. Poi, nel corso del programma, sono state adottate le riforme meno ambiziose. Ad esempio, le 
indennità di licenziamento corrispondono ora a 12 giorni per anno di servizio, ossia il limite superiore dell’in -
tervallo iniziale di 8-12 giorni per anno di servizio.
Il piano di riforme è stato ulteriormente stemperato poiché alcune di queste, riguardanti la normativa in ma -
teria di licenziamento, sono state impugnate con successo dinanzi alla Corte costituzionale. In risposta, il Por -
togallo ha adottato provvedimenti a compensazione delle misure dichiarate incostituzionali, ma secondo la 
Commissione i primi non consentivano di conseguire effetti analoghi alle seconde. Le condizioni del program -
ma non contemplavano misure compensative che avessero un effetto potenziale equivalente sulla flessibilità 
del mercato del lavoro. A programma concluso, alcune riforme del mercato del lavoro già attuate sono state 
facilmente invertite mediante decisioni amministrative delle autorità pubbliche. Queste decisioni sono state 
criticate dalla Commissione in relazioni di sorveglianza post-programma.Riquadro 9
66
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
163  
Secondo gli auditor della Corte95, vi 
sono stati miglioramenti notevoli 
quando i programmi erano mirati a ri -
forme in settori specifici delle politiche 
attive nel mercato del lavoro, a riforme 
del mercato del lavoro oppure al con -
testo imprenditoriale. In alcuni settori, 
i programmi hanno aiutato a promuo -
vere nuove riforme (ad esempio, la 
responsabilità di bilancio), mentre in 
altri hanno favorito un’accelerazione 
dell’attuazione dei piani nazionali 
esistenti (come nel caso del contesto 
imprenditoriale).
164  
Varie condizioni, benché soddisfat -
te, non hanno prodotto gli effetti 
auspicati. Ad esempio, nel bilancio 
non si è registrato un risparmio 
dell’entità prevista durante il periodo 
di programmazione e il quadro per 
la responsabilità di bilancio non ha fornito un ancoraggio sufficientemen -
te vincolante per la politica di bilancio 
(cfr.  riquadro 10 ).
Casi in cui il rispetto delle condizioni non ha prodotto i risultati auspicati
 οIn Ungheria, il pacchetto di sostegno alle banche è rimasto in gran parte inutilizzato, in quanto privo d’at -
trattiva per queste ultime nella sua forma finale.
 οIn conformità delle condizioni del programma, l’Ungheria ha previsto, nella manovra di bilancio, tagli alla 
spesa delle amministrazioni locali; ciò nonostante, non è stato conseguito un risparmio consistente.
 οLa Romania ha rispettato la condizione di adottare una legge quadro per le retribuzioni nel settore pub -
blico, ma le griglie di compensazione, uno degli elementi chiave della riforma, non sono state applicate 
a causa della carenza di fondi di bilancio.
 οDurante il programma, Irlanda e Romania hanno adottato un nuovo quadro di responsabilità di bilancio. La 
Commissione, però, ha segnalato per entrambi i casi numerose carenze di attuazione. Ciò che più conta, il 
quadro non è stato efficace nell’imporre l’allineamento della politica di bilancio governativa con gli obiet -
tivi a medio termine.
 οI posti di lavoro nel settore pubblico portoghese sono stati ridotti seguendo le tappe intermedie del pro -
gramma; tuttavia, una parte imprecisata di tale decremento è stato conseguito tramite il pensionamento 
anticipato dei funzionari: l’impatto sul bilancio è stato quindi contenuto.Riquadro 1095 Gli auditor della Corte hanno 
analizzato i progressi compiuti 
dai cinque paesi in tre settori: 
riforme del mercato del lavoro, 
contesto imprenditoriale 
e responsabilità di bilancio. Ci 
si è basati su indicatori 
internazionali di 
regolamentazione, indicatori 
di input e valutazioni eseguite 
dalla Commissione, dall’FMI 
e da altre organizzazioni 
internazionali.
67
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
In che misura i paesi sono 
riusciti ad accrescere la 
propria competitività?
La competitività 
è aumentata, ma in gradi 
diversi
165  
Uno dei principali obiettivi di fondo 
dei programmi era ripristinare i saldi 
con l’estero rafforzando la competiti -
vità economica. Le partite correnti e i 
saldi commerciali forniscono le misure 
più ampie di tale competitività96.166  
Tutti i programmi hanno conseguito 
una correzione delle partite correnti 
che, in quattro dei cinque paesi, è stata 
più rapida del previsto. Solo in Irlanda 
è stata sostanzialmente in linea con le 
previsioni del programma.
167  
Il fattore comune alla base della più 
rapida correzione del conto corrente 
è stato un inatteso miglioramento del 
saldo dei redditi97. Anche in Irlanda, 
il fatto che l’evoluzione del saldo di 
conto corrente sia stata in linea con 
le previsioni è attribuibile al saldo dei 
redditi, che ha registrato una perfor -
mance migliore delle attese, compen -
sando quella molto deludente del 
saldo commerciale (cfr.  figura 11 ).Figura 11Possibili motivi alla base della rapida correzione del saldo di conto corrente
Nota:  Il grafico riporta le differenze cumulate, in punti percentuali di PIL, fra il dato effettivamente osservato e il dato di partenza, ossia la proiezione 
iniziale del programma. Calcoli relativi ai seguenti periodi dei programmi: 2009-2011 per Ungheria e Romania, 2009-2013 per Lettonia e 2011-2015 
per Irlanda e Portogallo.
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati della Commissione europea.-40-30-20-10010203040
UngheriaLettonia
Romania
IrlandaPortogalloScostamento dei trasferimenti correnti netti
Scostamento del saldo dei redditi
Scostamento della bilancia commerciale
Scostamento del saldo di conto correntePercentuale del PIL, in termini cumulati per il periodo
dei rispettivi programmi96 La competitività nazionale 
è un concetto sfaccettato 
e complesso. Gli auditor della 
Corte hanno deciso di 
concentrarci su questi due 
indicatori in quanto parte 
delle proiezioni per 
i programmi di tutti i paesi. 
Questo ci ha consentito di 
valutare i motivi per cui la 
competitività non ha seguito 
talvolta l’evoluzione attesa.
97 Il saldo dei redditi registra 
i flussi finanziari tra residenti 
e non residenti in relazione ai 
redditi da lavoro e da 
investimenti diretti, di 
portafoglio e di altro genere. 
Comprende anche 
i pagamenti fra 
amministrazioni pubbliche 
e non residenti in relazione 
a imposte e sussidi su prodotti 
e produzione.
68
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
168  
Il saldo commerciale (esportazioni/
importazioni) coglie gli effetti delle va -
riazioni nella competitività di un paese 
con maggiore accuratezza rispetto alle 
partite correnti. In Portogallo e Roma -
nia, il saldo commerciale  ha seguito un 
andamento in linea con quanto previ -
sto dai rispettivi programmi, mentre 
in Lettonia ha superato le attese (2 % 
all’anno, in media). È stato invece infe -
riore alle previsioni in Ungheria (2,8 % 
all’anno) e Irlanda (5,1 % all’anno).
169  
Le oscillazioni delle due componenti 
della bilancia commerciale sono ri -
conducibili a una serie di variabili, che 
comprendono gli shock esterni (che si 
ripercuotono sulle esportazioni), una 
dinamica inattesa del PIL (che influi -
sce sulle importazioni) e oscillazioni 
impreviste della competitività (che 
incidono su entrambe le componenti).
170  
In Lettonia e Romania, gli incrementi 
di competitività98 sono stati significati -
vi e spiegano il motivo per cui il saldo 
commerciale sia stato superiore alle 
previsioni iniziali sin dal 2010. Sono ri -
scontrabili altresì nella maggiore quota 
di esportazioni mondiali rappresentata 
dai due paesi.
171  
Gli altri tre paesi hanno avuto incre -
menti di competitività inferiori alle 
attese e, sin dal 2008, hanno regi -
strato tutti un calo della quota nelle 
esportazioni mondiali. Le esportazioni 
di Ungheria e Portogallo sono state 
inferiori alle previsioni iniziali, mentre 
quelle irlandesi sono state superiori al 
previsto99.172  
In Portogallo e Ungheria, la correzione 
della bilancia commerciale è stata per -
lopiù in linea con le proiezioni; questo 
risultato, però, è stato ottenuto solo 
perché sia le esportazioni che le im -
portazioni sono state inferiori al livello 
atteso inizialmente. Per le importazio -
ni, la contrazione inaspettata è ricon -
ducibile per l’80 % circa a risultati 
deludenti per il PIL. Nondimeno, anche 
per questi due paesi sono evidenti 
alcuni incrementi di competitività: ad 
esempio, il rapporto fra esportazioni 
e PIL è aumentato rispetto al periodo 
anteriore al programma.
La svalutazione interna si 
è realizzata attraverso la 
correzione dei salari dei 
neoassunti
173  
In tre paesi (Lettonia, Irlanda e Por -
togallo), la svalutazione interna ha 
costituito un elemento chiave della 
strategia macroeconomica. Si tratta di 
un insieme di interventi concepiti per 
ripristinare la competitività internazio -
nale, soprattutto attraverso la riduzio -
ne dei prezzi o del costo del lavoro100. 
A una riduzione delle retribuzioni e dei 
posti di lavoro nel settore pubblico 
dovrebbero seguire, secondo le attese, 
riduzioni salariali nel settore privato. 
Ciò si verificherebbe perché le cor -
rezioni nel settore pubblico liberano 
risorse, aumentando così i lavoratori 
disponibili per il settore privato e de -
primendo i livelli retributivi nell’econo -
mia in generale. La minore domanda 
aggregata dovrebbe concorrere alla 
correzione di prezzi e salari nell’econo -
mia. In assenza di una valuta propria, 
la svalutazione interna è una strategia 
fondamentale per l’aggiustamento del 
livello dei prezzi all’interno di un’unio -
ne monetaria.98 Così segnalano vari indicatori 
macroeconomici di 
competitività, come il tasso di 
cambio effettivo reale, il costo 
reale del lavoro per unità di 
prodotto e la produttività del 
lavoro, nonché indicatori 
compositi come la classifica 
mondiale della competitività.
99 Questo soprattutto perché 
gran parte delle esportazioni 
irlandesi ha una destinazione 
esterna all’area dell’euro. Il 
paese ha quindi tratto 
vantaggio dal deprezzamento 
dell’euro nei confronti del 
dollaro statunitense, 
andamento non contemplato 
nelle previsioni del 
programma iniziale. Il 
deprezzamento dell’euro ha 
anche accresciuto il valore 
delle importazioni verso 
l’Irlanda. Il contenuto di 
importazioni nelle 
esportazioni irlandesi, ossia la 
proporzione di esportazioni 
prodotte utilizzando beni 
e servizi intermedi 
d’importazione, è elevato e si 
colloca attorno al 50 %.
100 La Commissione definisce la 
svalutazione interna come un 
insieme di politiche intese 
a ridurre i prezzi interni, 
influendo sui prezzi relativi 
delle esportazioni-
importazioni oppure 
riducendo i costi interni di 
produzione e, quindi, dando 
luogo a un deprezzamento 
del tasso di cambio reale. 
Fonte: Commissione europea, 
Quarterly Report on the Euro 
Area , III/2011, volume 10, 
pag. 22.
69
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
174  
In Lettonia, la svalutazione interna si 
è realizzata principalmente a scapi -
to della retribuzione dei neoassunti, 
mentre gli stipendi dei lavoratori già 
in servizio nel settore privato non 
ne hanno risentito quasi per nulla. 
L’adeguamento salariale si è verificato 
in parte attraverso la correzione delle 
retribuzioni in nero, benché in misura 
limitata (cfr.  riquadro 11 ).
L ’impatto della svalutazione interna sui livelli retributivi in Lettonia
La svalutazione interna è stata considerata un pilastro fondamentale dell’aggiustamento lettone. Un motivo 
per cui ci si attendeva che la svalutazione interna funzionasse era la convinzione che il mercato del lavoro fos -
se particolarmente flessibile. Nella pratica, la riduzione osservata nelle retribuzioni del settore privato è stata 
relativamente contenuta101. Sebbene la crescita salariale si sia moderata molto rapidamente nei settori pub -
blico e privato con l’evolversi della crisi nel 2008, portandosi su valori negativi nel 2009102, nel settore privato 
l’intensità e la durata della dinamica salariale negativa sono state decisamente più modeste. La maggiore fles -
sione, su base annua, della retribuzione nel settore privato è stata del 6,6 % (nell’ottobre 2009), mentre il calo 
più marcato nel settore pubblico è stato appena superiore al 26 % (nel novembre 2009). La crescita salariale 
aggregata non coglie il processo di fondo dell’aggiustamento, né consente di ipotizzare che in parte questo 
sia avvenuto nella sfera dei pagamenti salariali in nero («fuori busta»).
L’analisi dei dati salariali individuali103 mostra che i lavoratori assunti durante la recessione percepivano stipen -
di significativamente inferiori a quelli dei lavoratori già in servizio, i cui stipendi non sono diminuiti quasi per 
nulla. Questo esito corrisponde ai riscontri rilevati nella letteratura in materia, secondo cui gli stipendi all’as -
sunzione sarebbero più ciclici di quelli del personale già in servizio e offrirebbero un meccanismo di riduzio -
ne dei costi. Hanno inciso anche le riduzioni dei posti di lavoro e un aumento della quota di lavoro a tempo 
parziale.
L’indagine retrospettiva presso i datori di lavoro mostra che il calo «reale» dei costi salariali si è collocato tra il 
6 % e l’11 % nel periodo 2008-2009 ed è stato pressoché nullo (inferiore al 2 %) nel periodo 2009-2010. La con -
trazione, pertanto, è stata maggiore di quanto non suggeriscano le statistiche ufficiali (incremento dell’1,3 % 
nel 2009 e calo del 2,9 % nel 2010). Ciò indica che le retribuzioni nel settore privato hanno reagito alla reces -
sione, ma non in modo sufficiente da impedire un consistente e prolungato calo dell’occupazione.
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dello studio di A. Semjonovs, A. Vanags e A. Zasova, What happened to wages in Latvia’s «internal 
devaluation»? , Baltic International Centre for Economic Policy Studies.
101 È nel settore privato, e in particolare in quello commerciale, che la dinamica salariale determina la competitività.
102 A marzo 2009 per il settore pubblico e a luglio per quello privato.
103 Dati forniti, in forma anonima, dall’ente statale di assicurazione sociale della Lettonia.Riquadro 11
70
Parte IV — I programmi hanno raggiunto gli obiettivi 
prefissati
I prestiti in valuta sono 
rimasti problematici
175  
Un denominatore comune a tutti 
e tre i paesi beneficiari di un sostegno 
alla bilancia dei pagamenti è stato il 
rapporto elevato fra prestiti in valuta 
e prestiti totali in essere.
176  
Durante la crisi, le banche centrali non 
potevano deprezzare la valuta nazio -
nale per ripristinare la competitività 
esterna. Il timore era che tale deprez -
zamento ostacolasse i mutuatari nel 
servizio del debito in valuta estera e, 
quindi, compromettesse la stabilità del 
sistema finanziario, evento che avreb -
be annullato i benefici economici della 
politica perseguita104. Dato il livello 
elevato dei prestiti erogati in valuta 
estera, durante la crisi i paesi hanno 
anche subito tendenzialmente mag -
giori perdite di riserve internazionali105.
177  
Benché queste problematiche abbiano 
fortemente condizionato le scelte sul 
piano delle politiche, l’assistenza finan -
ziaria dell’UE non ha previsto condi -
zioni che imponessero alle autorità na -
zionali di affrontare la questione della 
gestione dei prestiti interni erogati in 
valuta estera.
178  
Nel corso dei programmi, il valore tota -
le dei prestiti in divisa estera è rimasto 
fonte di preoccupazione106. In Roma -
nia, l’indebitamento del settore privato 
in valuta estera ha superato quello in 
divisa nazionale. La quota di prestiti 
in valuta estera ha iniziato a diminuire 
nel 2012 in Ungheria, ma non prima 
del 2014 in Romania.104 Questo problema è stato 
riconosciuto anche dal 
Comitato europeo per il 
rischio sistemico, nella 
raccomandazione 2011/1, 
come il rischio di «ostacoli al 
funzionamento dei canali di 
trasmissione della politica 
monetaria» dovuti ha 
un’elevata quota di prestiti in 
divisa estera.
105 Raccomandazione 2011/1 del 
Comitato europeo per il 
rischio sistemico.
106 Alla fine di giugno 2013, ad 
esempio, la banca centrale 
ungherese ha considerato 
estremamente elevata 
l’esposizione delle famiglie 
e delle PMI ai tassi di cambio.
71
 Conclusioni e raccomandazioni
Sorveglianza prima della 
crisi
179  
Prima della crisi, esisteva già un 
quadro di riferimento dell’UE per il 
monitoraggio dei bilanci pubblici negli 
Stati membri. Spettava alla Commissio -
ne avvertire il Consiglio dei crescenti 
squilibri nelle finanze pubbliche. La 
Commissione è stata colta imprepara -
ta dalle prime richieste di assistenza 
finanziaria.
180  
La Commissione non ha assolto in 
modo soddisfacente il compito di 
valutare gli squilibri nelle finanze pub -
bliche alla vigilia della crisi, quando 
stimava i bilanci pubblici essere più 
solidi di quanto non siano risultati in 
realtà. Una debolezza importante delle 
valutazioni della Commissione prima 
del 2009 è stata la mancata rilevazione 
dell’accumularsi di passività potenziali 
nel settore pubblico, spesso divenu -
te passività reali durante la crisi. La 
Commissione non ha neanche prestato 
sufficiente attenzione al legame tra gli 
ingenti flussi finanziari con l’estero, lo 
stato di salute delle banche e, in ultima 
analisi, le finanze pubbliche. Questi di -
fetti di sorveglianza hanno fatto sì che 
la Commissione venisse colta impre -
parata per il compito di gestione dei 
programmi, quando hanno cominciato 
a giungere le domande di assistenza 
finanziaria (cfr. paragrafi 35-47).Processi di gestione dei 
programmi
181  
La Commissione è riuscita ad assumere 
i nuovi compiti di gestione dei pro -
grammi, in cui rientravano intrattenere 
il dialogo con le autorità nazionali, pre -
disporre le previsioni per i programmi 
e le stime del deficit di finanziamento, 
nonché individuare le riforme necessa -
rie. Si tratta di un traguardo notevole, 
se si considerano la stretta tempistica 
iniziale e la mancanza di esperienze 
precedenti (cfr. paragrafi 45-50).
182  
La Commissione è stata scrupolosa 
nel raccogliere le informazioni ne -
cessarie ai fini del monitoraggio. Ha 
saputo sfruttare sempre meglio le 
competenze interne e si è relazionata 
con un’ampia gamma di parti interes -
sate nei paesi beneficiari. Nel 2008 
e nel 2009, tuttavia, la Commissione 
non ha mobilitato lo stesso grado 
di competenze utilizzato in seguito 
in relazione a programmi per paesi 
dell’area dell’euro, né poteva acquisir -
ne facilmente dall’esterno. La politica 
delle risorse umane della Commissione 
non era concepita per far fronte a un 
progetto europeo così imponente 
e importante come senza dubbio era la 
risoluzione della crisi del debito sovra -
no (cfr. paragrafi 52-54).
72 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe istituire un 
quadro di riferimento a livello isti -
tuzionale che, nel caso in cui venga 
introdotto un programma di assistenza 
finanziaria, consenta la rapida mobi -
litazione di adeguate risorse umane 
e competenze, reperibili nei diversi 
servizi dell’istituzione stessa oppure al 
suo esterno.
Con riferimento al regolamento (UE) 
n. 472/2013 del Parlamento euro -
peo e del Consiglio, la Commissione 
dovrebbe sviluppare procedure per la 
sorveglianza rafforzata e la gestione di 
eventuali nuovi programmi di assisten -
za finanziaria. Le procedure dovreb -
bero contemplare esplicitamente lo 
scenario in cui queste attività vengono 
svolte unicamente dalle istituzioni 
dell’UE.
183  
La produzione di previsioni per 
gli andamenti macroeconomici e i 
disavanzi non era un’attività nuova. 
La Commissione ha usato uno stru -
mento di previsione esistente, basato 
su fogli di calcolo, il cui utilizzo era 
piuttosto macchinoso. Il controllo della 
qualità si è limitato principalmente 
alla riconciliazione dei vari elementi 
delle previsioni, senza che i dirigen -
ti indagassero sulla logica alla base 
delle ipotesi sottostanti alle previsio -
ni. È stato molto difficile valutare la 
plausibilità delle ipotesi fondamentali, 
quali i moltiplicatori di bilancio, non 
solo in tutte le revisioni successive, ma 
anche — per la dirigenza — durante la 
produzione effettiva delle previsioni 
(cfr. paragrafi 55-70).Raccomandazione 2
Le équipe di programma dovrebbero 
essere tenute a registrare sistematica -
mente le ipotesi fondamentali formu -
late e il lavoro svolto nell’elaborazione 
delle previsioni. La Commissione 
dovrebbe porre in essere strumenti 
che agevolino la documentazione, 
quale ad esempio una registrazione 
cronologica dei cambiamenti apportati 
dai previsori.
Le procedure di controllo della qualità 
dovrebbero comprendere maggiori 
controlli sulle ipotesi e sui parametri di 
fondo principali, scelti dagli uffici in -
caricati dei singoli paesi. Ad esempio, 
nell’analisi della qualità si potrebbe 
impiegare una previsione di riferimen -
to, basata su modelli, per segnalare 
settori in cui la previsione fondata 
sul giudizio soggettivo si discosta in 
misura significativa da quella basata 
su modelli. Sarebbero così possibili 
controlli della qualità più mirati.
184  
In prevalenza, i programmi erano 
saldamente imperniati sulle priorità di 
intervento dell’UE e sulle conoscen -
ze economiche correnti. Tuttavia, le 
procedure della Commissione erano in 
genere caratterizzate da una caren -
za di conservazione sistematica dei 
documenti. Non erano orientate alla 
valutazione retrospettiva del processo 
decisionale. Questo è in parte impu -
tabile al contesto della crisi, all’iniziale 
condizione di emergenza e al fatto 
che, per la Commissione, questo tipo 
di gestione dei programmi costituisse 
una novità. Con il tempo la disponibi -
lità degli atti è migliorata, ma alcuni 
documenti importanti mancavano 
anche nei programmi più recenti 
(cfr. paragrafi 71-75).
73 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 3
Perché i fattori sottostanti alle deci -
sioni di programma siano trasparenti 
internamente:
a) il personale coinvolto nella ge -
stione dei programmi dovrebbe 
conservare tutte le informazioni 
necessarie riguardanti le caratteri -
stiche di impostazione del pro -
gramma, selezione delle condizio -
ni e monitoraggio, ad opera della 
Commissione, dell’attuazione dei 
programmi;
b) i responsabili dei programmi 
dovrebbero essere tenuti a docu -
mentare, in un apposito registro, 
le decisioni principali assunte nel 
proprio ambito di competenza, in 
modo che queste siano facilmente 
tracciabili.
185  
Le condizioni previste dai memoran -
dum d’intesa erano in genere moti -
vate con un riferimento specifico alla 
decisione del Consiglio. Tuttavia, non 
erano sufficientemente incentrate 
sulle condizioni di politica econo -
mica generali stabilite dal Consiglio 
(cfr. paragrafi 76-79).
186  
Le condizioni per l’assistenza sono sta -
te gestite in maniera diversa da un pro -
gramma all’altro. In alcuni casi, sono 
state meno vincolanti nel complesso 
e, quindi, è stato più facile soddisfarle. 
Se si confrontano paesi con debolezze 
strutturali analoghe, emerge che le ri -
forme richieste non sono state sempre 
proporzionate ai problemi esistenti 
oppure che hanno seguito percorsi 
alquanto diversi. Alcuni obiettivi di 
disavanzo nazionali, ma non tutti, 
erano meno severi di quanto avrebbe 
giustificato all’apparenza la situazione 
economica (cfr. paragrafi 80-91).187  
Il rischio di trattare paesi diversi in ma -
niera disomogenea oppure di chiedere 
riforme superflue rimane una sfida 
per il processo di gestione dei proget -
ti. Poiché i programmi sono scaturiti 
a fronte di una crisi, è stato difficile 
sviluppare orientamenti dettagliati per 
restringere il margine di manovra delle 
équipe di programma e delle autorità 
nazionali nel predisporre e negozia -
re documenti quali le decisioni del 
Consiglio o i memorandum d’intesa. 
Occorre, quindi, che qualsiasi solu -
zione si basi sul rafforzamento della 
sorveglianza applicata al lavoro dei 
servizi della Commissione e sia accom -
pagnata da miglioramenti nel processo 
di riesame.
188  
L’attività dei servizi della Commissio -
ne culmina in una serie di documenti 
di programma, che servono da fon -
damento alle decisioni della Com -
missione (oppure del Commissario 
per conto di questa) e del Consiglio. 
Sia i documenti di programma sia 
l’analisi alla loro base sono migliora -
ti considerevolmente dalla fine del 
2008. Alcune informazioni essenziali, 
tuttavia, mancavano anche nei do -
cumenti di programma più recenti 
(cfr. paragrafi 97-99).
74 Conclusioni e raccomandazioni
189  
Tutti gli aspetti della gestione dei 
programmi hanno in comune il ricorso 
al giudizio di esperti in ambiti specifici. 
I principali documenti risultanti dall’a -
nalisi degli esperti sono stati sottopo -
sti a verifica, che però è stata carente 
sotto vari aspetti. Nessuno all’esterno 
dell’équipe di programma ha rivisto 
i calcoli sottostanti, il lavoro degli 
esperti non è stato vagliato e anche lo 
stesso controllo della qualità ha risenti -
to della mancanza di documentazione 
(cfr. paragrafi 93-96).
Raccomandazione 4
La Commissione dovrebbe provvedere 
affinché siano poste in essere adegua -
te procedure di verifica della gestione 
dei programmi e del contenuto dei 
relativi documenti, tenendo conto 
delle risorse disponibili. La verifica 
trasversale dovrebbe servire da valuta -
zione inter pares  del lavoro svolto dalle 
équipe di programma. Occorrerebbe 
prestare particolare attenzione ad 
aspetti trasversali, quale il trattamento 
omogeneo dei paesi, e presentare alla 
dirigenza relazioni in proposito.190  
Alla Commissione spetta monitorare 
l’attuazione dei programmi. La princi -
pale mancanza al riguardo concerne 
il monitoraggio dell’esecuzione del 
bilancio. Gli obiettivi di disavanzo di 
ciascun programma sono stati stabi -
liti sulla base del disavanzo SEC. Pur 
garantendo la piena coerenza con la 
procedura per i disavanzi eccessivi, 
ciò significa anche che, al momento 
di adottare una decisione sulla prose -
cuzione di un programma, le relazioni 
della Commissione in merito al rispet -
to dell’obiettivo di disavanzo sono 
soggette all’incertezza non solo di 
misurazione, ma anche di previsione 
(cfr. paragrafi 100-103).
Raccomandazione 5
Ai fini del monitoraggio dei bilanci, la 
Commissione dovrebbe prevedere, nei 
memorandum d’intesa, variabili che 
può ottenere in tempi rapidi, come 
il saldo di tesoreria trimestrale e/o 
un obiettivo per quanto concerne gli 
arretrati.
75 Conclusioni e raccomandazioni
191  
Le relazioni sul rispetto delle condi -
zioni non sono state sistematiche. 
Sono stati usati molti termini differenti 
per indicare la non conformità, il che 
ha dato adito a confusione. Alcune 
condizioni non sono state considerate 
nelle relazioni. Qualcun’altra è stata 
indicata come rispettata, quando in 
realtà non lo era (cfr. paragrafi 104-
107). Una verifica interna efficace 
(cfr. raccomandazione 4) dovrebbe 
attenuare il rischio di questi errori. 
L’audit della Corte, tuttavia, evidenzia 
altre debolezze riguardo alle modalità 
di utilizzo delle condizioni. Le tranche  
sono state versate, sebbene il rispetto 
delle condizioni nei tempi dovuti pre -
sentasse ampie differenze tra un paese 
e l’altro (cfr. paragrafo 200). I program -
mi comprendevano condizioni che non 
erano in grado di garantire l’effettiva 
attuazione delle riforme oppure che 
non erano davvero importanti per la 
risoluzione della crisi e il rimborso dei 
prestiti.
Raccomandazione 6
La Commissione dovrebbe chiarire il 
ruolo delle condizioni dei programmi:
a) i documenti di programma dovreb -
bero stabilire l’importanza relativa 
delle condizioni quali presupposti 
per il versamento delle tranche ;
b) le condizioni dovrebbero vertere 
su riforme dall’impatto elevato 
e sostenibile. Se il versamento 
delle tranche  è subordinato ad 
azioni preliminari, il memorandum 
d’intesa dovrebbe includere con -
dizioni che assicurino la successiva 
adozione delle riforme;c) le condizioni andrebbero introdot -
te con oculatezza e dovrebbero 
essere chiaramente correlate a ri -
forme essenziali per la risoluzione 
della crisi o il rimborso dell’assi -
stenza. Le équipe di programma 
dovrebbero essere tenute a giusti -
ficare la necessità di ogni singola 
condizione. La selezione delle 
condizioni dovrebbe essere un 
aspetto da sottoporre ad un esame 
interno;
d) le condizioni dovrebbero essere 
definite in modo che sia possibile 
monitorarne il rispetto con cer -
tezza. Nel fissare le condizioni, le 
équipe di programma dovrebbero 
cercare di individuare i dati che 
in seguito possono essere usati 
per valutare i risultati delle misure 
nell’ambito dei programmi.
192  
Tutte le équipe di programma han -
no stabilito una valida cooperazione 
informale con l’FMI e la BCE. L’assenza 
di accordi di cooperazione formali era 
dovuta alla tempistica, serrata secondo 
le attese, e forse alle preferenze delle 
istituzioni (cfr. paragrafi 108-114).
Raccomandazione 7
Se tenuta a cooperare con gli altri 
partner del programma, la Commis -
sione dovrebbe mirare a formalizzare 
la cooperazione interistituzionale. 
Nel mandato andrebbero specificati 
i meccanismi per la condivisione delle 
informazioni, per il trattamento delle 
informazioni riservate e per la compo -
sizione delle divergenze d’opinione.
76 Conclusioni e raccomandazioni
Le operazioni 
di indebitamento
193  
L’emissione di titoli di debito da parte 
della Commissione è pienamente riu -
scita, dal momento che tutte le emis -
sioni obbligazionarie hanno attratto 
una domanda sufficiente da parte dei 
mercati dei capitali per essere assorbi -
te nella loro totalità. La Commissione 
ha effettuato le emissioni per tempo. Il 
costo finale del debito era in linea con 
quello di mercato e di emissioni equi -
parabili. Quanto alla procedura effetti -
va, i livelli dei prezzi sono stati talvolta 
superiori a quelli indicati inizialmente 
dalle banche capofila (cfr. paragrafi 
115 -122).
194  
Nei primi anni, il processo di gestione 
del debito ha presentato una serie di 
lacune. Le omissioni sono in parte im -
putabili al numero limitato di effettivi 
della Commissione assegnati a questo 
incarico. Le lacune non hanno avuto 
un impatto dimostrabile sull’esito 
delle operazioni di indebitamento. In 
gran parte, sono state colmate nelle 
emissioni obbligazionarie successi -
ve, per cui la raccomandazione verte 
sulle debolezze che sono risultate 
ancora presenti al momento dell’audit 
(cfr. paragrafi 123-136).
Raccomandazione 8
Con riferimento al processo di ge -
stione del debito, la Commissione 
dovrebbe:
a) rendere più trasparente le modali -
tà di assegnazione dei titoli;
b) registrare sistematicamente tutti 
i principali accordi in materia di 
emissioni con le banche capofila;c) ribadire gli impegni assunti dalle 
capofila durante le fasi precedenti 
e successive all’emissione;
d) svolgere regolari analisi prospetti -
che di mercato per determinare le 
caratteristiche di ciascuna emis -
sione e valutare la liquidità del 
mercato secondario.
Traguardi raggiunti dai 
programmi
195  
L’analisi dei traguardi raggiunti do -
vrebbe essere argomento di ulteriori 
ricerche economiche per migliorare la 
comprensione del modo in cui i paesi 
hanno fatto fronte all’esigenza di 
aggiustamento e di come il relativo 
impatto possa essere distribuito in 
maniera più omogenea in futuro.
Ricorso all’assistenza 
finanziaria
196  
Nei cinque paesi, il livello complessivo 
dei fondi erogati nel quadro dell’as -
sistenza è rimasto entro i termini 
previsti. Si sono però avute alcune dif -
ferenze nel grado di agio. I program -
mi iniziali e il programma irlandese 
hanno previsto un margine di sicurez -
za consistente. Ciò ha consentito ai 
paesi interessati di rimborsare i prestiti 
dell’FMI, più onerosi, prima della data 
di scadenza, di ridurre il finanziamento 
nell’ambito dei programmi o il ricorso 
alle risorse proprie, oppure di superare 
gli obiettivi stabiliti per le riserve valu -
tarie (cfr. paragrafi 138-139).
77 Conclusioni e raccomandazioni
197  
Il Portogallo, invece, è stato confronta -
to a esigenze di finanziamento di gran 
lunga superiori a quanto stimato ini -
zialmente e, pertanto, il finanziamento 
è stato risicato durante il programma 
portoghese. Per soddisfare le pro -
prie necessità, il Portogallo è dovuto 
ricorrere al finanziamento sul mercato. 
L’assistenza finanziaria alla Romania 
è stata sufficiente a coprire i bisogni 
del paese per la bilancia dei pagamen -
ti, mentre il finanziamento del settore 
pubblico rumeno si è dimostrato più 
problematico (cfr. paragrafi 140-143).
L ’aggiustamento di bilancio
198  
Salvo alcune eccezioni, gli obiettivi di 
disavanzo rivisti sono stati raggiunti. 
La composizione effettiva del risana -
mento dei conti pubblici corrispon -
deva sostanzialmente ai piani iniziali, 
ma l’erosione della base imponibile ha 
annullato gli incrementi di gettito de -
rivanti da nuove misure fiscali impor -
tanti adottate nel 2009 (cfr. paragrafi 
144-148).
199  
Il disavanzo strutturale è migliorato in 
tutti i paesi, ma a ritmi diversi, soprat -
tutto perché i punti di partenza erano 
differenti. Talvolta il risanamento delle 
finanze pubbliche ha prodotto effetti 
non duraturi sul disavanzo, perché gli 
Stati membri si sono avvalsi di misure 
una tantum per raggiungere i rispettivi 
obiettivi (cfr. paragrafi 149-154).Condizioni strutturali
200  
Il grado di osservanza, da parte degli 
Stati membri, delle scadenze fissate 
nei memorandum d’intesa è stato va -
riabile. I ritardi verificatisi erano impu -
tabili per la maggior parte a motivi che 
esulavano dal controllo della Commis -
sione. In alcune circostanze, la tempi -
stica iniziale era troppo ambiziosa se 
si considera la portata della riforma. 
Anche nei casi in cui è stata disattesa 
una scadenza originaria, spesso i paesi 
si sono conformati alle condizioni affe -
renti dopo un certo periodo di tempo 
(cfr. paragrafi 155-157).
201  
Le condizioni importanti avevano le 
stesse probabilità di essere soddisfatte 
entro la scadenza originaria quanto 
quelle meno importanti. Alla fine di 
un programma, il tasso di conformità 
per le condizioni più importanti ha 
mostrato la tendenza a salire, segno 
che l’attenzione della Commissione 
si è in parte concentrata sulle riforme 
maggiormente necessarie all’approssi -
marsi della conclusione dei programmi 
(cfr. paragrafo 158).
202  
Le condizioni dei programmi sono riu -
scite a indurre riforme, che per la mag -
gior parte sono proseguite dopo il ter -
mine del programma, salvo rari casi di 
inversione rilevati al momento dell’au -
dit. I miglioramenti sono stati note -
voli quando i programmi erano mirati 
a riforme in alcuni settori specifici. In 
alcuni casi, l’UE ha contribuito a pro -
muovere nuove riforme, mentre in altri 
i programmi di assistenza hanno favo -
rito un’accelerazione dell’attuazione 
dei piani nazionali esistenti. Tuttavia, il 
rispetto di una serie di condizioni non 
ha peraltro prodotto gli effetti in previ -
sione dei quali sono state incluse nel 
programma (cfr. paragrafi 159-164).
78 Conclusioni e raccomandazioni
Risultati conseguiti sul piano 
macroeconomico
203  
Oltre a proporsi di risanare i conti 
pubblici e di stabilizzare il settore 
finanziario, i programmi miravano 
a ristabilire l’equilibrio dei conti con 
l’estero rafforzando la competitività 
economica. In quattro dei cinque paesi 
sottoposti ad audit, la correzione delle 
partite correnti è stata più rapida di 
quanto previsto. Il fenomeno è ascrivi -
bile, in gran parte, all’inatteso miglio -
ramento del saldo dei redditi e, in 
misura minore, all’imprevisto miglio -
ramento della bilancia commerciale. 
Le importazioni sono state inferiori 
alle attese, soprattutto a causa di un 
calo del PIL. Laddove anche le espor -
tazioni sono state inferiori a quanto 
previsto, la causa risiede di norma in 
fattori esterni (principalmente un calo 
del PIL presso i partner commerciali) 
(cfr. paragrafi 165-172).204  
La svalutazione interna è stata un 
elemento essenziale della strategia 
macroeconomica in tre paesi, dove 
è stata approntata una serie di politi -
che per ripristinare la competitività in -
ternazionale incentrandosi soprattutto 
sulla riduzione del costo del lavoro. 
Nella pratica, durante la recessione 
la correzione delle retribuzioni ha 
interessato i neoassunti, mentre gli 
stipendi dei lavoratori già in servizio 
non sono diminuiti quasi per nulla 
(cfr. paragrafi 173-174).
Raccomandazione 9
La Commissione dovrebbe compren -
dere meglio le modalità di aggiusta -
mento attuate nei paesi, in modo che 
si possa prestare maggiore attenzione 
agli insegnamenti appresi dai pro -
grammi. Fra le questioni che potreb -
bero essere approfondite rientrano le 
seguenti:
a) impatto delle misure tese a riac -
quistare competitività, come la 
svalutazione interna;
b) ricadute sociali e condivisione 
degli oneri del programma di 
aggiustamento;
c) sequenza delle misure di 
aggiustamento.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da 
Milan Martin CVIKL, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione 
dell’11 novembre 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

79
 Allegati
Motivi alla base della richiesta di assistenza
Ciascuna situazione di crisi è stata classificata usando le categorie suggerite nella letteratura accademica1.
Paese Tipo di crisi Principali motivi alla base della richiesta governativa di assistenza
UngheriaCrisi della bilancia 
dei pagamentiAgli inizi di ottobre 2008, il tracollo di Lehman Brothers ha provocato una perdita di fiducia presso gli in -
vestitori. Ciò ha indotto una svendita dei titoli di Stato, il fallimento di un’asta obbligazionaria e un brusco 
deprezzamento valutario. Le tensioni nei mercati dei cambi hanno determinato pressioni sulla liquidità 
delle banche, che hanno avuto difficoltà a rinnovare le operazioni di swap  in valuta.
L’Ungheria ha chiesto assistenza finanziaria per il timore che il panico dilagante sovvertisse i meccanismi 
di mercato al punto da far collassare all’improvviso la capacità del paese di finanziarsi sull’estero.
Fonti : Documenti della Commissione relativi ai programmi iniziali (2008), valutazione ex post dell’Unghe -
ria da parte dell’FMI (2011).
LettoniaCrisi della bilancia  
dei pagamenti  
Crisi bancariaNei tre mesi precedenti alla richiesta di assistenza, i depositi erano scesi del 10 %. Il fenomeno era deter -
minato da una corsa agli sportelli della banca Parex, confrontata a gravi problemi di liquidità in seguito 
alla perdita di oltre un quarto dei propri depositi. Nello stesso periodo, le riserve ufficiali sono diminuite 
di quasi il 20 %, in quanto la banca centrale cedeva divisa estera per preservare l’ancoraggio della propria 
valuta. In novembre, il governo ha deciso di intervenire e di nazionalizzare la Parex. In dicembre, ha 
imposto restrizioni al ritiro dei depositi dalla Parex.
Secondo il primo ministro, la Lettonia necessitava di assistenza finanziaria per tre ragioni: per gestire la 
Parex, per finanziare il disavanzo di bilancio e per stabilizzare il mercato finanziario.
I timori crescenti in merito al sistema finanziario e al debito sull’estero della Lettonia sono sfociati nella 
crisi della bilancia dei pagamenti e nella crisi bancaria.
Fonti : Richiesta della Lettonia all’FMI (2009); Åslund, A. e V. Dombrovskis, How Latvia Came Through 
The Financial Crisis , Peterson Institute for International Economics, 2011; Blanchard, O., M. Griffiths e B. 
Gruss, Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis , bozza dell’intervento presentato in occasione del 
Brookings Panel on Economic Activity  dell’autunno 2013.
RomaniaCrisi della bilancia  
dei pagamentiCon l’inizio della crisi finanziaria mondiale nel 2008, i mercati finanziari nazionali e il sistema bancario 
si sono ritrovati esposti a gravi tensioni. L’accesso al finanziamento esterno era limitato e ha dato luogo 
a un’impennata dei tassi d’interesse. Il rallentamento dei flussi di capitali ha indotto un consistente 
deprezzamento del tasso di cambio (superiore al 15 %), un deterioramento della qualità degli attivi e un 
ulteriore indebolimento dei bilanci bancari.
La banca centrale è intervenuta per stabilizzare il leu rumeno. Il merito creditizio della Romania è stato 
declassato, perdendo lo stato di investment grade ; sono pertanto aumentati sia il premio per il rischio sia il 
costo dell’indebitamento. I rendimenti sui titoli di Stato si sono impennati al 9 %.
Nel marzo 2009, a fronte di un’avversione al rischio fortemente accresciuta, di maggiori pressioni sul tasso 
di cambio e di un accesso sempre più ristretto al mercato obbligazionario per la provvista di fondi destina -
ti al settore pubblico, le autorità rumene hanno avanzato una richiesta di assistenza finanziaria.
Fonti: FMI, Romania: Request for Stand-By Arrangement , 2009; FMI, Ex-post evaluation Romania , 2012; 
Commissione europea, «Overall assessment of the two balance-of-payments assistance programmes for 
Romania», European Economy , Occasional Paper n. 156, 2013.Allegato I
80 Allegati
Paese Tipo di crisi Principali motivi alla base della richiesta governativa di assistenza
Irlanda Crisi bancariaA partire dalla fine del 2007 , la fiducia degli investitori nel settore immobiliare irlandese è venuta meno 
per i timori di un eccesso di offerta e di una bolla dei prezzi. L’Irlanda si è trovata così ad affrontare due 
problemi: una brusca flessione delle entrate congiunturali relative alle costruzioni e l’improvvisa realizza -
zione di perdite ingenti nel sistema bancario nazionale.
Negli anni 2008-2010, l’Irlanda aveva adottato importanti provvedimenti per rafforzare il settore 
bancario. Ha stanziato garanzie pubbliche per le passività delle banche nazionali. Ha iniettato capitali nel 
settore bancario per un ammontare superiore al 20 % del PIL. La National Asset Management Agency  si 
è fatta carico degli attivi fondiari e di sviluppo immobiliare deteriorati delle banche.
Tuttavia, gli impegni contratti dal governo a favore del settore finanziario avevano spinto i differenziali sui 
titoli di Stato a massimi inediti e ridotto in misura consistente l’accesso del paese ai mercati.
Fonti: Lettera d’intenti dell’Irlanda, 2010; FMI, Ireland: Request for an Extended Arrangement , 2010; Com -
missione europea, 2011.
Portogallo Crisi del debito sovranoIl periodo precedente alla richiesta di assistenza finanziaria è stato contrassegnato da andamenti sfavo -
revoli delle finanze pubbliche e da un peggioramento delle prospettive economiche. Ne sono conseguiti 
un peggioramento del clima di fiducia e maggiori pressioni di mercato sul debito portoghese, accentuate 
dall’evoluzione negativa dei mercati delle obbligazioni sovrane nell’area dell’euro.
Via via che l’accesso ai mercati diventava più difficile, il governo ha fatto sempre più ricorso a emissioni 
di titoli a più breve termine e ad altre tipologie di finanziamento (come collocamenti privati, emissioni 
sindacate e consistenti finanziamenti a breve termine dalle banche nazionali). Agli inizi di maggio 2011, 
i differenziali di rendimento tra i titoli portoghesi a 10 anni e i Bund erano saliti a 650 punti base.
A seguito di ribassi consecutivi del merito creditizio dei titoli di Stato da parte delle agenzie di rating , il 
paese non è più stato in grado di rifinanziarsi a tassi compatibili con la sostenibilità delle finanze pubbli -
che a  lungo termine.
Fonti: Commissione europea, «The Economic Adjustment Programme for Portugal», European Economy , 
Occasional Paper n. 79, 2011; FMI, Portugal: Request for Arrangement Under the Extended Fund Facility , 2011.
1 Claessens e Kose (2013); Laeven e Valencia (2012); Kaminsky e Reinhart (1999).Allegato I
81 Allegati
Meccanismi di credito attivati nei cinque paesi
Assistenza alla bilancia 
dei pagamentiMeccanismo europeo  
di stabilizzazione finanziaria (MESF)Fondo europeo di stabilità  
finanziaria (EFSF)
Forma istituzionale Meccanismo dell’UE Meccanismo dell’UEImpresa privata di proprietà dei paesi 
dell’area dell’euro
Struttura  
del capitaleGarantita dal bilancio UE Garantito dal bilancio UE Garanzie dai paesi dell’area dell’euro
Capacità di prestito 
in euro50 miliardi di euro 60 miliardi di euro 440 miliardi di euro
Strumenti Prestiti, linee di credito Prestiti, linee di creditoPrestiti, acquisto di obbligazioni nei 
mercati primario e secondario
Durata Meccanismo permanente Meccanismo temporaneo Meccanismo temporaneo
Principali organi 
decisionaliDecisione del Consiglio, con votazione a maggioranza qualificata su proposta della 
Commissione europeaConsiglio di amministrazione dell’EFSF 
(ossia i membri dell’Eurogruppo)
Base giuridica  
FinanziamentoArticolo 143, TFUE Articolo 122, TFUE Decisione intergovernativa
Fonte: Corte dei conti europea.
Nella tabella non figurano gli altri due strumenti (ossia i prestiti intergovernativi alla Grecia e il Meccanismo europeo di stabilità) posti in essere 
per fornire assistenza finanziaria ai paesi dell’area dell’euro .Allegato II
82 Allegati
Metodologia di audit
Individuazione dei criteri di audit
1. Gli auditor della Corte hanno ricavato le buone prassi di gestione e i criteri di valutazione dalle valutazioni 
dei programmi dell’FMI, dalle valutazioni ex post del meccanismo UE di sostegno alla bilancia dei paga -
menti dei paesi terzi, dalle precedenti relazioni della Corte sull’assistenza macrofinanziaria, dagli orienta -
menti e da altre pubblicazioni di altri istituti e gruppi di riflessione indipendenti, nonché dagli studi accade -
mici. Nella tabella 1  sono indicate le principali fonti documentali.
Tabella 1 — Principali fonti per i criteri di audit
FMI e  Ufficio di valutazione indipendente dell’FMI
Orientamenti dell’FMI sulle condizioni: FMI, Guidelines on Conditionality , 2002; Principles Underlying the Guidelines on Conditionality , 2006; 2011 Review of 
Conditionality , 2012.
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs , 2003.
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil , 2003.
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs , 20 07.
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents , 20 07.
Mauro, P ., Chipping away at Public Debt , FMI, 2011.
Commissione europea
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support , 20 07.
Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004-2008)  —Final Report, 2009.
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations , 2010.
Evaluation of DG ECFIN fiscal surveillance activities , 2010.
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 5/2001 relativa ai fondi di contropartita del sostegno all’adeguamento strutturale destinato ad aiuti di bilancio (settimo e ottavo FES).
Relazione speciale n. 2/2005 sugli aiuti al bilancio a titolo del FES a favore dei paesi ACP: la gestione del piano «riforma delle finanze pubbliche» da parte 
della Commissione.
Relazione speciale n. 11/2010 «La gestione del sostegno al bilancio generale nei paesi ACP , dell’America latina e dell’Asia».Allegato III
83 Allegati
2. Per individuare le migliori prassi nel settore della gestione del debito pubblico, delle relazioni con gli in -
vestitori e della trasparenza nell’emissione di titoli di debito, gli auditor della Corte si sono basati sui lavori 
e sugli orientamenti al riguardo delle seguenti organizzazioni:
a) FMI e Banca mondiale, in particolare le varie versioni degli orientamenti in materia di gestione del 
debito pubblico (2001, 2003, 2007 e 2014) e di ricorso alle sindacazioni (2010 e 2013);
b) Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, in particolare l’analisi transnazionale delle 
procedure adottate dalle amministrazioni pubbliche per l’emissione di titoli di debito (2009);
c) Banca dei regolamenti internazionali;
d) associazioni del settore privato come l’International Capital Market Association,la Association for Fi -
nancial Markets in Europe e l’Institute of International Finance.
Analisi delle condizioni strutturali
3. L’analisi delle condizioni strutturali si è basata su campioni (cfr.  tabella 2 ). I settori sono stati selezionati 
dopo averne valutata l’importanza relativa per ciascun programma.
Tabella 2 — Panoramica dei campioni
Ungheria Lettonia Romania Irlanda Portogallo
Numero di condizioni analizzate 44 56 67 59 135
Copertura approssimativa (stima per estrapolazione dal 
campione)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Copertura tematica
Gestione delle finanze pubbliche (ad esempio, responsabilità di 
bilancio, appalti pubblici)x x x x x
Riforma del servizio pubblico e/o massa salariale del servizio 
pubblicox x x x
Pensioni x x x x
Fondi strutturali x x x
Imprese statali, privatizzazioni, partenariati pubblico-privato x x x
Contesto imprenditoriale x x
Mercato del lavoro (fissazione dei salari, politiche attive nel 
mercato del lavoro, sostegno ai disoccupati)x x x x
Settore finanziario (coefficienti di adeguatezza patrimoniale, 
sorveglianza sul settore bancario)x x x
1 Il 73 % delle condizioni rappresenta la totalità delle condizioni strutturali. Il 27 % restante era costituito unicamente da condizioni correlate ai 
conti pubblici.
Fonte: Corte dei conti europea.Allegato III
84 Allegati
4. Le condizioni analoghe nelle diverse versioni dei memorandum d’intesa sono state raggruppate per evitare 
inutili ripetizioni. L’incidenza delle condizioni raggruppate sul numero di condizioni nei diversi memoran -
dum d’intesa è stata usata per misurare la persistenza delle condizioni.
5. Le condizioni raggruppate sono state classificate in tre categorie di contenuto strutturale:
i) basso contenuto strutturale: in questa categoria rientrano le condizioni che, di per sé, non determine -
rebbero alcun cambiamento economico significativo. Tali condizioni, tuttavia, possono fungere da fasi 
preparatorie a riforme più importanti. Si tratta ad esempio di: i) attività di analisi una tantum come le 
valutazioni singole; ii) predisposizione e pubblicazione di piani o strategie; iii) proseguimento di una 
determinata attività;
ii) medio contenuto strutturale: in questa categoria rientrano le condizioni in grado di esplicare poten -
zialmente un effetto immediato e significativo sul comportamento degli operatori economici (come 
funzionari pubblici, imprese, consumatori, dipendenti e titolari di licenze). Tuttavia, perché questi 
effetti si mantengano nel tempo, occorrerebbero ulteriori misure complementari. In questa categoria 
ricadono quattro tipi di condizioni. In primo luogo, vi sono le condizioni che impongono al potere 
esecutivo pubblico di adottare azioni dal presumibile effetto immediato. Tali condizioni possono anche 
esercitare effetti macroeconomici estremamente significativi (ad esempio, se il governo decide di 
ridurre il minimo salariale), ma sono facilmente reversibili. In secondo luogo, si hanno le condizioni che 
impongono al governo di svolgere alcune attività (come il regolare monitoraggio del bilancio). Vi sono, 
poi, le condizioni che prevedono l’attuazione di vari provvedimenti amministrativi, come la riorganizza -
zione all’interno dell’amministrazione centrale, oppure misure di attuazione della legislazione esisten -
te. Infine, si hanno tutti gli interventi una tantum;
iii) elevato contenuto strutturale: in questa categoria rientrano le condizioni che, di per sé, determinereb -
bero cambiamenti economici duraturi. Tali condizioni potrebbero avere effetti molto ampi e significa -
tivi, che però possono anche essere concentrati su alcuni operatori economici. Le condizioni tipiche di 
questa categoria impongono modifiche legislative da parte del parlamento nazionale. Questa catego -
ria comprende anche modifiche sostanziali all’assetto istituzionale, come l’istituzione di un consiglio di 
bilancio o la riorganizzazione dell’amministrazione locale, nonché le privatizzazioni1.
6. La conformità è stata valutata rispetto alla scadenza originaria e allo stato di attuazione al momento 
dell’audit. La valutazione poggiava solitamente sulle relazioni di monitoraggio disponibili. Nell’analisi della 
conformità non sono stati considerati i seguenti tipi di condizioni:
i) le condizioni vaghe, ossia le condizioni che non era possibile classificare in base al contenuto 
strutturale;
ii) le condizioni permanenti, ossia le condizioni secondo le quali determinate attività devono essere svol -
te ogni trimestre;
iii) le condizioni prive di scadenze chiare.
1 Le nazionalizzazioni o le misure di sostegno al settore bancario non rientrano in questa categoria.Allegato III
85 Allegati
7. Per tenere conto delle situazioni in cui non è stato possibile ottenere uno stato di conformità, tutte le veri -
fiche statistiche sono state sempre eseguite almeno due volte: i) in base ai dati registrati senza quelli di cui 
non era disponibile lo stato di conformità e ii) in base a tutti i dati registrati, considerando i valori mancanti 
come non conformità.
Costo del debito
8. Per quanto riguarda il costo dei prestiti assunti, come indicatore del rendimento corrente considerato dai 
mercati in assenza di rischi per una determinata scadenza al momento dell’emissione sono stati utilizzati 
i tassi swap . La media dei tassi swap  all’acquisto e alla vendita (tasso mid-swap ) è stata usata come para -
metro di riferimento per il rendimento delle emissioni conseguito dall’UE e dagli emittenti equiparabili2. 
I dati sono stati ottenuti da Bloomberg o, in assenza di questi, calcolati come la differenza tra il rendimento 
dell’emissione e il tasso mid-swap alla data dell’annuncio.
2 Banca europea per gli investimenti, European Financial Stabilisation Facility , Kreditanstalt für Wiederaufbau .Allegato III
86
Senza tale responsabilità, le probabilità di successo di 
un programma si riducono considerevolmente.
In fase di confronto dei programmi è importante 
anche tenere conto delle diverse circostanze di fondo 
dei paesi destinatari, dei loro limiti politici, ammini -
strativi e istituzionali e di come questi fattori siano 
cambiati nel tempo. I paesi possono avere debolezze 
strutturali apparentemente simili a livello superficiale, 
che tuttavia si affrontano al meglio adottando diversi 
insiemi di politiche. La flessibilità che permette di 
personalizzare e adeguare i programmi alle esigenze 
e ai limiti dei singoli paesi è fondamentale per il loro 
successo e la qualità di un programma non si può 
valutare in base a un confronto quantitativo tra le 
condizioni strutturali.
La Commissione ha già compiuto progressi sostanziali 
durante e dopo l’attuazione dei programmi esaminati 
da questo audit: tali progressi comprendono la mobi -
litazione di competenze e risorse finanziarie supple -
mentari, nonché il consolidamento della governance 
economica dell’UE e dei meccanismi di assistenza 
finanziaria. La Commissione intende far tesoro di 
questi cambiamenti e operare ulteriori miglioramenti, 
come ha affermato nella sua risposta alle raccomanda -
zioni dell’audit.
III
Un quadro consolidato di sorveglianza di bilancio 
esisteva già nel periodo precedente la crisi. L’entità e la 
natura senza precedenti della crisi finanziaria mon -
diale del 2007-2008 hanno causato l’insorgere improv -
viso e caotico di squilibri in diversi paesi dell’UE.
La crisi ha dimostrato che il quadro di sorveglianza del 
periodo precedente non era pienamente adeguato 
per individuare il rischio nelle soggiacenti posizioni di 
bilancio in tempi di crisi economica senza precedenti, 
oltre a evidenziare l’estensione delle ripercussioni 
tra i paesi e la necessità di adottare un approccio alla 
sorveglianza più ampio nel settore bancario e a livello 
macroeconomico. La reazione dei mercati finanziari, 
determinante nell’accelerazione della crisi, si è rivelata 
tuttavia un effetto nuovo e particolarmente difficile 
da prevedere. Mentre i paesi chiedevano assistenza, 
dietro le quinte si monitorava una situazione in peg -
gioramento e la Commissione era in stretto contatto 
con le autorità nazionali. Spetta allo Stato membro 
destinatario, e non alla Commissione, richiedere un 
programma di assistenza finanziaria. Inoltre, il nor -
male quadro di sorveglianza prevede, rispetto alle Sintesi
I
La Commissione accoglie con favore questo audit 
effettuato dalla Corte dei conti europea sui risultati dei 
programmi sostenuti mediante l’assistenza finanziaria 
del meccanismo di sostegno alle bilance dei paga -
menti (BdP) e del meccanismo europeo di stabiliz -
zazione finanziaria (MESF). Questi programmi hanno 
conseguito i loro principali obiettivi economici, ossia 
aiutare i paesi a riaccedere ai mercati finanziari, assi -
curare la sostenibilità delle finanze pubbliche nonché 
la ripresa della crescita con un conseguente calo della 
disoccupazione.
La crisi ha avuto un impatto e un’evoluzione senza 
precedenti, tanto in Europa quanto a livello mondiale. 
Prevedere tutte le conseguenze della rapida correzione 
degli squilibri finanziari è stato molto difficile. In simili 
condizioni critiche, le normali funzioni di reazione 
dell’economia non sono più in grado di descrivere 
adeguatamente le interrelazioni tra alcune variabili 
economiche. La Commissione e l’UE hanno dovuto 
intervenire velocemente contro una fortissima incer -
tezza e contro i rischi sistemici sovrani e di liquidità che 
hanno messo alla prova la stabilità dell’intero sistema 
finanziario e la solvibilità degli emittenti sovrani.
All’inizio della crisi esisteva già un quadro di vigilanza 
multilaterale, che tuttavia non si è dimostrato del tutto 
adeguato. La Commissione, malgrado l’esperienza limi -
tata in merito alla tipologia e all’entità dell’intervento 
richiesto, ha sviluppato rapidamente una gamma di 
strumenti per la soluzione della crisi. I programmi di 
assistenza finanziaria della BdP a favore degli Stati 
membri dell’UE sono stati istituiti con urgenza e in 
condizioni difficili, mentre i programmi del MESF 
hanno dovuto far fronte con altrettanta urgenza al 
rischio elevato di ripercussioni per altri paesi della zona 
euro e al problema supplementare di essere finanziati 
attraverso strumenti finanziari appena istituiti. La Com -
missione ha fronteggiato gravi limitazioni di personale, 
con una curva di apprendimento ripida; i programmi 
costituivano strumenti complessi destinati a situazioni 
critiche imprevedibili.
I paesi destinatari hanno fornito un contributo essen -
ziale alla progettazione e all’evoluzione dei pro -
grammi, che rispecchia non solo le diverse circostanze 
in cui si trovavano, ma anche preferenze politiche diffe -
renti, e costituisce il fattore più importante per garan -
tire la loro responsabilità nel programma di riforma. Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 87
Occorre riconoscere che la previsione non è una 
scienza esatta; l’esperienza della Commissione in 
materia attesta il suo buon livello di precisione.
Prima della crisi il quadro di governance economica 
dell’UE si concentrava principalmente sulla politica di 
bilancio, lasciando alle banche centrali e alle autorità 
di vigilanza nazionali, in particolare, il monitoraggio 
del rischio finanziario. I rischi principali non sono stati 
segnalati sistematicamente a causa dell’assenza di un 
quadro normativo e di vigilanza integrato europeo per 
le istituzioni finanziarie. Dall’inizio della crisi sono stati 
compiuti progressi considerevoli per rimediare alle 
carenze istituzionali e di governance; il quadro di vigi -
lanza è stato rielaborato e la Commissione ha stabilito 
contatti più stretti con il Comitato europeo per i rischi 
sistemici (CERS) e le autorità europee di vigilanza 
(AEV), recentemente istituiti.
Tuttavia, non si poteva facilmente prevedere che, 
a causa della natura e dell’entità senza precedenti 
della crisi, i governi adottassero provvedimenti 
a sostegno del settore finanziario che talvolta hanno 
avuto un impatto sostanziale sulle finanze pubbliche.
V
Il quadro di sorveglianza macroeconomica è un 
processo complementare che non fa parte del Patto 
di stabilità e di crescita (PSC), accordo composto da 
una serie di atti giuridici e politici relativi alla vigi -
lanza di bilancio. All’inizio della crisi, il PSC era stato 
istituito da dieci anni ed era stato appena rivisto 
nel 2005 per conferire un ruolo più significativo alla 
politica di bilancio sottostante. Impegnata a trarre 
insegnamento dalle carenze che si sono manifestate, 
la Commissione ha rivisto nuovamente il Patto nel 
2011, nel 2013 e nel 2014.
Mettere in relazione il PSC e la prontezza con cui la 
Commissione amministra i programmi significa non 
tenere conto del fatto che sia le riforme del Patto sia 
l’introduzione della sorveglianza macroeconomica 
sono servite a far fronte alle carenze dei meccanismi 
di vigilanza, consentendo di individuare gli squilibri in 
tempo utile per adottare le decisioni politiche neces -
sarie affinché i paesi siano meglio preparati ad affron -
tare una crisi. La gestione dell’assistenza finanziaria 
è una questione distinta rispetto all’identificazione dei 
rischi.condizioni imposte dai programmi, un ruolo più 
limitato per la Commissione per quanto concerne il 
monitoraggio delle decisioni nazionali in materia di 
politica economica e di bilancio e la formulazione di 
raccomandazioni politiche.
La risposta alla crisi è stata immediata ed esauriente, 
consolidando, tra l’altro, la governance economica 
globale dell’UE con un sistema integrato di autorità 
europee di vigilanza finanziaria (CERS, ABE, AESFEM, 
EIOPA) e un quadro normativo per le istituzioni 
finanziarie (ossia l’Unione bancaria). Sono stati inoltre 
introdotti i pacchetti legislativi «six-pack» e «two-
pack», che si occupano delle debolezze in termini di 
vigilanza messe a nudo dalla crisi. Nello specifico, il 
six-pack includeva la procedura per gli squilibri macro -
economici, grazie a cui il monitoraggio degli squilibri 
macroeconomici e finanziari è divenuto una parte 
fondamentale della vigilanza economica dell’UE.
Il fatto che gli interventi della Commissione non siano 
stati intrapresi isolatamente, bensì nell’ambito di 
complessi quadri istituzionali, non è stato considerato 
adeguatamente nel giudizio sull’operato della Com -
missione. Si minimizza inoltre il ruolo dell’FMI e, rela -
tivamente ai paesi della zona euro, quello della BCE 
nella preparazione e nel monitoraggio dei programmi, 
né è stato dato il giusto rilievo al ruolo del Consiglio in 
qualità di principale organo decisionale.
IV
In generale, è stata riscontrata una considerevole dif -
ferenza tra le proiezioni iniziali nelle stime di un ampio 
numero di istituzioni (Commissione compresa) e i 
risultati macroeconomici e di bilancio per il 2008. Ciò 
è dovuto alla repentina correzione degli squilibri e alla 
natura della crisi senza precedenti, oggi generalmente 
considerata un evento di coda, ossia un risultato molto 
improbabile nella distribuzione dei risultati possibili. 
Inoltre, poiché le previsioni si basano sempre sulle 
informazioni disponibili in un dato momento, gli svi -
luppi successivi e le revisioni di dati cambiano natural -
mente la situazione e le prospettive.
Risposte della Commissione 88
IX
La Commissione desidera sottolineare l’importanza di 
una distinzione adeguata tra il fatto di fornire le infor -
mazioni necessarie per assumere una decisione infor -
mata al momento e la possibilità o meno di recuperare 
la documentazione completa in una data successiva.
Durante la fase iniziale dei programmi, la Commis -
sione stava operando in una situazione di estrema 
urgenza e doveva mettere in atto procedure per una 
gestione della crisi sana ed efficace. La Commissione 
riconosce che vi erano debolezze nella gestione dei 
documenti all’inizio dei processi relativi ai programmi 
e che si «imparava dall’esperienza».
La Commissione ha fornito alla Corte una quantità 
considerevole di informazioni, compresi fogli di cal -
colo, sui dati e sulle ipotesi alla base dei calcoli iniziali 
del deficit di finanziamento. Sono stati inoltre forniti 
documenti di carattere generale su tutti i paesi inte -
ressati aderenti al programma.
X
La Commissione non è d’accordo sul fatto che man -
cassero informazioni essenziali nella maggior parte 
dei documenti di programma più recenti. I documenti 
di programma per il Portogallo e l’Irlanda erano molto 
esaurienti.
XI
La Commissione non concorda sul fatto che nei 
memorandum d’intesa (MI) fossero previste condi -
zioni che non erano sufficientemente incentrate sulle 
condizioni di politica economica generali stabilite dal 
Consiglio.
Le condizioni di politica economica generali stabilite 
dal Consiglio sono «generali» e non hanno lo scopo 
di fornire un elenco esaustivo di condizioni. Il loro 
obiettivo, specialmente in relazione alle questioni 
strutturali, richiede spesso che il MI preveda un’ampia 
serie di misure per consolidare la posizione di fondo di 
un’economia.
Inoltre, i MI sono il risultato di negoziati con le autorità 
politiche dello Stato membro interessato, il cui contri -
buto è fondamentale per il successo del programma.VIII
La relazione evidenzia giustamente l’impiego di diversi 
fogli di calcolo e i problemi iniziali relativi alla documen -
tazione. Gli strumenti di previsione della Commissione 
non sono più complessi del necessario.
L’elaborazione di previsioni relative a un’economia 
non può essere intrapresa utilizzando una semplice 
applicazione. Le previsioni della Commissione devono 
contemplare un’ampia serie di variabili, cosa che neces -
sariamente comporta la gestione, da parte degli addetti 
nazionali, di un insieme di dati ampio e piuttosto com -
plesso durante la preparazione di una stima. L’uso dei 
fogli di calcolo richiede competenza e giudizio professio -
nale. Il metodo di previsione della Commissione è in linea 
con la prassi di altre organizzazioni che effettuano stime 
economiche.
La Commissione dissente dall’affermazione della Corte 
relativa alle difficoltà riguardanti la valutazione delle ipo -
tesi alla base della previsione. Tali ipotesi sono descritte 
nel documento di sintesi elaborato all’inizio di ogni ciclo 
di previsione; vengono poi aggiornate prima che esso 
venga archiviato e pubblicate nell’ambito del medesimo. 
Diverse riunioni nel corso della preparazione delle pre -
visioni regolari della Commissione vedono intorno allo 
stesso tavolo addetti nazionali, esperti di unità orizzon -
tali e la dirigenza; il dibattito sulle ipotesi alla base delle 
previsioni costituisce una parte fondamentale di queste 
riunioni. Inoltre, le unità orizzontali verificano sistema -
ticamente la coerenza matematica ed economica delle 
stime preparate dagli addetti nazionali.
In particolare, la Commissione ha spiegato accurata -
mente la propria valutazione dei moltiplicatori di bilancio 
su cui si basa la previsione (cfr. per esempio il riquadro I.5 
a pag. 41 delle previsioni dell’autunno 2012). Nel 2013 la 
DG Affari economici e finanziari ha svolto un esercizio per 
valutare il moltiplicatore implicito di bilancio. I moltiplica -
tori rientrano ampiamente nei limiti del range riscontrato 
nella letteratura empirica e teorica.
Risposte della Commissione 89
XIII
In seno alla Commissione, i calcoli alla base delle 
decisioni inerenti ai programmi vengono esaminati da 
funzionari esterni all’équipe principale di programma, 
comprendenti gli alti dirigenti e i capi di unità oriz -
zontali. Le relazioni di riesame sono state sottoposte 
a procedure di consultazione con le pertinenti dire -
zioni generali.
Inoltre, la Commissione ha lavorato in stretta coo -
perazione con l’FMI e la BCE ai programmi del MESF. 
I progetti dei documenti di programma sono stati 
regolarmente scambiati e verificati tra le istituzioni 
partner, che collaboravano tutte attivamente con le 
autorità nazionali.
Infine, i risultati delle negoziazioni sono stati riferiti 
dettagliatamente al CEF e all’EWG, garantendo la 
trasparenza sul loro esito.
XIV
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo X.
XV
L’utilizzo di obiettivi di disavanzo calcolati in base al 
principio della competenza è sostenuto dal quadro 
giuridico alla base della vigilanza economica dell’UE 
e assicura la coerenza transnazionale. Tutti gli Stati 
membri dell’UE, compresi quelli che aderiscono a un 
programma di risanamento economico, sono soggetti 
alle norme comuni di bilancio dell’UE. In base al proto -
collo n. 12 del trattato sul funzionamento dell’Unione 
europea, che specifica i valori di riferimento per la 
procedura per i disavanzi eccessivi, il disavanzo si 
misura in base al Sistema europeo dei conti (SEC) ed 
è contabilizzato per competenza. Pertanto, l’uso dei 
dati relativi ai conti nazionali per definire gli obiettivi 
di bilancio e ai fini del monitoraggio appare più che 
giustificato in un quadro europeo comune.
Concettualmente, il principio della contabilità per 
competenza introdotto con il SEC 95 è stato un’in -
novazione fondamentale, giustificata all’epoca dalle 
carenze dei conti di cassa, che sono infatti molto più 
esposti alla manipolazione e offrono un quadro eco -
nomico meno attendibile.Approcci diversi
Secondo la Commissione era opportuno che ogni 
programma rispecchiasse le condizioni economiche, 
gli assetti istituzionali, le circostanze e le preferenze 
specifici di ciascun paese.
XII
Pur concordando sul fatto che il rischio di trattare 
paesi diversi in modo incoerente o di richiedere 
riforme superflue costituisca tuttora un problema del 
processo di gestione dei programmi, la Commissione 
è dell’idea che fosse opportuno e necessario gestire 
i programmi in modo specifico per ogni paese. Questa 
flessibilità era auspicabile, considerata la varietà delle 
condizioni economiche, politiche e amministrative nei 
diversi paesi e il ruolo importante degli Stati destina -
tari nell’elaborazione e nell’evoluzione dei programmi. 
I paesi possono avere debolezze strutturali apparente -
mente simili a livello superficiale, che tuttavia si affron -
tano al meglio adottando diversi insiemi di politiche.
Il contributo dei paesi destinatari all’elaborazione 
e all’evoluzione dei programmi, che rispecchia non 
solo le diverse circostanze in cui si trovano, ma anche 
preferenze politiche differenti, costituisce il fattore 
più importante per garantire la loro responsabilità nel 
programma di riforma.
La Commissione riconosce che vi sono margini di 
miglioramento per quanto riguarda l’uniformità nella 
categorizzazione delle condizioni.
Secondo la Commissione, il concetto di «contenuto 
strutturale» impiegato dalla Corte non rappresenta 
un parametro significativo per analizzare misure 
politiche e trarre conclusioni sulla loro importanza. 
Inoltre la condizionalità si evolve lungo il ciclo di 
vita di un programma. Una riforma strutturale che 
la Corte classificherebbe sostanzialmente «a elevato 
contenuto» può richiedere fasi preliminari «a basso 
contenuto» per essere valutata e preparata adeguata -
mente. L’allentamento di alcuni obiettivi di disavanzo 
era fondato su una valutazione globale che stabiliva 
se gli obiettivi iniziali fossero ancora adeguati o meno. 
Ciò è avvenuto sulla base di un’analisi accurata che 
ha tenuto conto di diversi sviluppi specifici dei singoli 
paesi e non solo della crescita del PIL.
Risposte della Commissione 90
XVII
Talvolta scadenze ravvicinate per l’attuazione delle 
riforme potrebbero essere caratterizzate da una valu -
tazione ex post scarsamente realistica, ma sono state 
fissate in maniera molto ambiziosa per incoraggiare 
una maggiore rapidità di intervento.
La Commissione non concorda sul fatto che l’attua -
zione delle condizioni più importanti sia stata lasciata 
per l’ultima parte dei programmi. Le condizioni 
critiche e l’impulso politico per la riforma indicavano 
che le riforme importanti e difficili erano concentrate 
all’inizio del programma.
Raccomandazioni
La Commissione accetta la raccomandazione a).
La Commissione ha migliorato la propria mobilita -
zione delle competenze durante gli anni della crisi ed 
è stata in grado di mobilitarne di più nei programmi 
della zona euro, che sono stati avviati dopo quelli 
della zona extra euro. Recentemente è stato istituito il 
servizio di assistenza per le riforme strutturali nell’am -
bito della Commissione, che esaminerà in che modo 
alcuni principi chiave per una rapida mobilitazione 
delle competenze necessarie potrebbero essere ulte -
riormente consolidati in un quadro istituzionale, ove 
opportuno.
La Commissione terrà conto della necessità di svilup -
pare procedure per una sorveglianza e una gestione 
migliori di eventuali nuovi programmi di assistenza 
finanziaria per i paesi della zona euro, nel contesto del 
«two-pack».
La Commissione accetta la raccomandazione b) 
sottolineando la necessità di garantire che l’attività di 
registrazione non imponga un onere sproporzionato 
sui previsori, soprattutto nel contesto dei programmi.
La Commissione ha già migliorato le procedure e la 
gestione dei documenti da quando sono stati attuati 
i primi programmi e cercherà di migliorare ulterior -
mente l’applicazione della propria politica in materia 
di gestione dei documenti e di controllo della qualità.Tuttavia, la definizione degli obiettivi in linea con il 
SEC non impedisce alla Commissione di utilizzare, ove 
necessario, altre fonti disponibili di informazioni e di 
dati per il suo monitoraggio, che possono includere 
dati di bilancio contabilizzati per cassa, soprattutto 
considerando la loro disponibilità più rapida rispetto 
ai dati fondati sul principio della competenza. I dati 
contabilizzati per cassa devono essere interpre -
tati considerando debitamente le loro diverse basi 
concettuali.
Complessivamente, il corretto utilizzo di più fonti di 
dati con diverse basi concettuali e una diversa disponi -
bilità possono solo contribuire a migliorare il monito -
raggio degli obiettivi dei programmi e a sostenere il 
processo decisionale, laddove necessario.
XVI
I programmi hanno definito percorsi di risanamento 
dei conti pubblici coerenti con i requisiti del PSC, 
considerando le condizioni specifiche e gli obiettivi 
dei programmi di ciascun paese. Tuttavia, benché 
i programmi tengano conto dei fattori adeguati per 
impostare il ritmo del miglioramento strutturale, sul 
possibile esito può influire un’ampia gamma di fattori 
relativi all’ambiente esterno che includono circostanze 
eccezionali (per esempio recessioni più profonde di 
quanto inizialmente previsto), tassi di inflazione, la 
composizione della crescita, il clima di mercato che 
influenza i costi di indebitamento e le revisioni dei dati 
ex post.
Pertanto, la flessibilità è necessaria per adeguarsi alle 
nuove condizioni, come riconosce anche il quadro di 
sorveglianza di bilancio dell’UE.
Le misure una tantum possono essere evitabili in 
alcune situazioni (decisioni dei giudici, operazioni 
di salvataggio bancario), ma la loro classificazione in 
quanto tale garantisce che siano riconosciute come 
provvisorie. Non sono incluse nel saldo strutturale 
proprio per evitare che i governi facciano eccessiva -
mente ricorso a tali misure. Inoltre, è perfettamente 
naturale che i bilanci strutturali di diversi paesi varino 
a un ritmo disomogeneo.
Risposte della Commissione 91
La Commissione accetta parzialmente la raccomanda -
zione g), avendo già definito orientamenti per la coo -
perazione con l’FMI e la BCE e dal momento che sta 
compiendo altri passi per agevolare la cooperazione 
interistituzionale nel corso dei programmi. Tuttavia, la 
Commissione ritiene che un chiarimento della coope -
razione dovrebbe evitare formalizzazioni che rende -
rebbero oneroso il processo decisionale, specialmente 
considerando i tempi ristretti. Occorre mantenere 
flessibilità nell’appianamento delle differenze di 
opinione, in quanto cercare di codificare formalmente 
il processo di risoluzione delle controversie sarebbe 
arduo e di scarsa utilità.
La Commissione accetta la raccomandazione h), 
ma ritiene che il processo di gestione del debito sia 
sempre stato trasparente e che la documentazione sia 
migliorata ulteriormente nel corso del tempo.
La Commissione accetta la raccomandazione i) e cer -
cherà di migliorare ulteriormente la propria compren -
sione del processo di risanamento nell’ambito dei 
programmi attraverso la serie attuale di valutazioni ex 
post approfondite, nonché di farne tesoro. Le valu -
tazioni riguardano tutti gli aspetti del risanamento 
economico previsti dai programmi, compresi i tre 
suggerimenti formulati dalla Corte, ed è stata già 
pubblicata una valutazione ex post sul programma di 
risanamento economico dell’Irlanda.La Commissione accetta la raccomandazione c).
Essa ha già migliorato la conservazione delle infor -
mazioni da quando i programmi sono stati avviati 
e si impegnerà a garantire che le nuove procedure 
vengano pienamente attuate, senza pregiudicare 
la capacità delle équipe di programma di rispettare 
scadenze ravvicinate.
La Commissione valuterà come assicurare la registra -
zione di decisioni chiave senza rallentare il processo 
decisionale, in linea con la propria politica in materia 
di gestione dei documenti e di controllo della qualità.
La Commissione accetta la raccomandazione d).
La Commissione accetta la raccomandazione e) e si 
adopererà per includere nei memorandum d’intesa 
ulteriori variabili disponibili in un breve arco tempo -
rale, quale un saldo di cassa trimestrale e/o un obiet -
tivo relativo agli arretrati per contribuire al monitorag -
gio dei traguardi di bilancio.
La Commissione accetta la raccomandazione f) e pre -
cisa che quel che conta maggiormente è l’esistenza di 
una serie coerente e integrata di riforme per affrontare 
i principali problemi economici. Nell’ambito di tale 
programma può spesso essere necessario prendere 
decisioni su quale pacchetto di riforme scegliere. 
Pertanto, le condizioni non andrebbero considerate 
isolatamente; la loro selezione è oggetto di negoziati 
con il paese destinatario e dovrebbe consentire ai 
paesi di fissare l’agenda per i loro programmi. Que -
sto è un prerequisito affinché questi Stati assumano 
la responsabilità del processo di riforma, un fattore 
determinante per il successo dei programmi.
Risposte della Commissione 92
36
Come esposto più dettagliatamente nella risposta 
della Commissione al paragrafo IV, il previsore non 
può prevedere in anticipo le decisioni politiche spe -
cifiche di ciascun paese. Inoltre, le revisioni dei dati 
ex post possono influenzare i risultati effettivi; se ne 
dovrebbe pertanto tenere conto quando si confron -
tano previsioni e risultati.
Nel caso dell’Irlanda, la proiezione del disavanzo di 
bilancio era coerente con lo scenario macroeconomico 
centrale, compresa l’espansione economica, conte -
nuto nelle previsioni di primavera 2008 della Commis -
sione per l’Irlanda. La discrepanza tra la proiezione 
del disavanzo e il risultato è ampiamente imputabile 
alle revisioni delle previsioni del PIL e ad altre varia -
bili macroeconomiche principali che incidono sul 
bilancio pubblico generale. Lo scenario centrale delle 
previsioni di primavera 2008 della Commissione non 
ha previsto il brusco rallentamento economico che 
si è infine manifestato nella seconda metà dell’anno. 
Come la Commissione, neanche le istituzioni nazio -
nali e internazionali o i previsori del settore privato 
avevano previsto la gravità della flessione osservata in 
Irlanda nel 2008.
37
Il saldo strutturale è un indicatore fondamentale 
per la sorveglianza delle politiche dalla riforma del 
2005 del PSC, ma la Commissione ammette che, pur 
trattandosi di un indicatore del tutto pertinente per 
la sorveglianza delle politiche di bilancio, non è del 
tutto preciso e pertanto lo interpreta con la necessaria 
cautela.
La stima del saldo strutturale è concettualmente 
influenzata dalla stessa incertezza che accompagna la 
previsione di altre variabili macroeconomiche. Questa 
caratteristica è intrinseca, non è dovuta alla debolezza 
di un metodo rispetto a un altro.Parte I
34
Come affermato nella risposta della Commissione al 
paragrafo III, la crisi ha dimostrato che il quadro di 
sorveglianza esistente non era pienamente adeguato 
per individuare i rischi sottostanti in alcune posizioni 
di bilancio degli Stati membri in un periodo di crisi 
economica senza precedenti.
L’obiettivo principale dell’assistenza finanziaria con -
sisteva nel fornire finanziamenti ai paesi destinatari 
per consentire loro di introdurre le misure necessarie 
per ripristinare gradualmente la fiducia del mercato 
finanziario. È chiaro che, per i paesi che richiedevano 
assistenza perché non riuscivano a finanziarie i propri 
disavanzi sui mercati finanziari, l’assistenza finanziaria 
sarebbe stata utilizzata per il sostegno di bilancio.
La Commissione riconosce che prima della crisi era 
difficile rilevare pienamente il rischio crescente di 
squilibri di bilancio, che sono rapidamente peggiorati 
per via dell’inatteso materializzarsi di gravi squilibri 
macrofinanziari. Tuttavia, vi sono stati casi concreti, 
come quello dell’Irlanda e della Spagna, in cui la Com -
missione ha segnalato nei propri documenti ufficiali 
che, a causa dei rischi macroeconomici e finanziari, 
i paesi coinvolti avrebbero dovuto gestire un’ecce -
denza di bilancio.
La necessità di attivare i programmi per gli Stati mem -
bri è stata inoltre determinata dalla natura imprevedi -
bile della crisi, nonché dalla sua lunghezza e dalle sue 
dimensioni senza precedenti.
35
Mentre i coefficienti di debito e di disavanzo sono 
variabili osservabili, il saldo strutturale non lo è e per 
definizione si basa sul calcolo dell’output gap, una 
variabile non osservabile. Tuttavia, il calcolo del pro -
dotto potenziale, da cui l’output gap deriva, segue una 
metodologia concordata con il Consiglio (in appresso 
«la metodologia concordata a livello dell’UE») che, 
seppure piuttosto complessa, garantisce un quadro 
coerente per i diversi paesi.
Risposte della Commissione 93
Per gli Stati membri soggetti a una procedura di 
disavanzo eccessivo (PDE), dal 2013 il saldo strutturale 
è stato corretto per evitare errori di previsione relativi 
al prodotto potenziale, nonché alle entrate straordi -
narie e alle minori entrate. Il metodo di valutazione 
di provvedimenti effettivi nell’ambito della PDE, 
approvato dal Consiglio nel giugno 2014, comprende 
anche un secondo indicatore dello sforzo di bilancio 
basato sul rendimento delle singole misure adottate 
da quando è stata formulata la raccomandazione PDE. 
Per valutare la conformità si esegue un’analisi qualita -
tiva accurata sulla base di questi due indicatori.
Per quanto concerne il braccio preventivo del PSC, al 
termine del 2011 è stato introdotto nell’ambito del 
six-pack un parametro di riferimento della spesa che 
funge da secondo indicatore (oltre al saldo strutturale) 
per la valutazione della conformità con il necessario 
aggiustamento verso l’obiettivo a medio termine. Per 
giudicare la conformità alle norme, si effettua una 
valutazione generale dei due indicatori.
Questi indicatori sono certamente complessi e si 
basano su variabili non osservabili. Tuttavia, se si tratta 
di determinare lo sforzo di bilancio profuso da uno 
Stato membro e di formulare raccomandazioni per il 
futuro, indicatori come il saldo strutturale sono prefe -
ribili ai semplici coefficienti di debito e di disavanzo, in 
quanto questi ultimi tendono molto di più ad essere 
pro-ciclici.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 
IV.
38
La Commissione riconosce che la metodologia concor -
data a livello dell’UE non ha rettificato totalmente l’im -
patto dei boom immobiliari emerso in questo periodo 
(si vedano i casi di Romania e Irlanda), che a sua volta 
ha causato forti aumenti dello stock di capitale. Tutta -
via, tale stock, che può essere considerato un indica -
tore della capacità complessiva di un’economia, non 
è compreso nella metodologia concordata a livello 
dell’UE, che di conseguenza non ha corretto questi 
scostamenti ciclici (ossia le carenze di capitale) sca -
tenati dalla bolla speculativa. Inoltre, gli investimenti 
nelle abitazioni non hanno sul potenziale economico 
lo stesso effetto della formazione lorda di capitale da 
parte delle aziende. Pertanto, il boom immobiliare ha 
gonfiato la capacità produttiva complessiva.Il calcolo del saldo strutturale dipende per definizione 
dal calcolo del prodotto potenziale, degli output 
gap, dei saldi globali e dell’impatto delle misure 
una tantum. Il calcolo del prodotto potenziale segue 
una metodologia concordata a livello dell’UE, rego -
larmente discussa e perfezionata (ove lo si ritenga 
necessario) nell’ambito del gruppo di lavoro sugli 
output gap, un gruppo di lavoro del Comitato di 
politica economica (CPE). La metodologia garantisce la 
coerenza transnazionale in termini di qualità e solidità 
della stima, a differenza di un metodo à la carte .
L’approccio concordato adottato a livello di UE per 
stimare il prodotto potenziale e l’output gap non è un 
metodo statistico puro. Si basa su un vasto numero 
di variabili che determinano il potenziale produttivo 
di un paese e la stima degli output gap comprende, 
come elemento fondamentale, previsioni su tutte le 
variabili economiche pertinenti. Sia gli output gap che 
i saldi globali si sono rivelati più volatili che non nei 
periodi precedenti, influendo sul saldo strutturale. Ciò 
rispecchia l’eccezionalità della situazione e la natura di 
qualsiasi esercizio di previsione.
Inoltre, le previsioni riguardanti economie piccole 
e aperte (gli Stati membri aderenti al programma sono 
per la maggior parte economie di questo tipo) sono 
generalmente più volatili perché tali economie sono 
esposte a un maggior numero di crisi e l’impatto di 
queste ultime è oltretutto più forte.
Nelle sue valutazioni eseguite nel periodo ante -
cedente al 2008, in diversi casi la Commissione ha 
evidenziato i rischi legati all’incertezza riguardante la 
posizione ciclica. Per esempio, la raccomandazione 
della Commissione per un parere del Consiglio sul pro -
gramma di stabilità dell’Irlanda 2006-2009 afferma che 
«sarebbe in ogni caso prudente conservare uno spazio 
di manovra qualora si veda ribaltata l’attuale tipologia 
di crescita che è stata trainata dal forte sviluppo del 
settore edilizio».
Pertanto, la Commissione è pienamente consapevole 
delle debolezze dell’indicatore del saldo strutturale 
e ne tiene conto nelle proprie valutazioni. Il quadro di 
sorveglianza di bilancio è stato costantemente miglio -
rato, al punto da basarsi attualmente su una serie 
completa di strumenti e non solo sul saldo strutturale.
Risposte della Commissione 94
42
Dal 2009 la situazione riguardante il monitoraggio 
delle passività potenziali nel settore pubblico è sensi -
bilmente migliorata.
Il quadro di vigilanza è stato rielaborato e la Commis -
sione ha stabilito contatti più stretti con il Comitato 
europeo per i rischi sistemici (CERS) e le autorità euro -
pee di vigilanza (AEV), recentemente istituiti.
Inoltre, il six-pack ha introdotto la procedura per gli 
squilibri macroeconomici, grazie a cui il monitoraggio 
degli squilibri economici, compresi quelli settoriali, 
è divenuto una parte fondamentale della sorveglianza 
economica dell’UE.
Nel 2015, per la prima volta la Commissione ha elabo -
rato serie di dati sulle passività potenziali nel settore 
pubblico che sono confrontabili da uno Stato membro 
all’altro.
43
Nel 2008 la Commissione ha evidenziato la neces -
sità di estendere la sorveglianza, al di là di quella di 
bilancio, per far fronte agli squilibri macroeconomici. 
(Per i dettagli cfr. le pagg. 247-248 della pubblicazione 
UEM@10: successi e sfide di un decennio di Unione econo -
mica e monetaria ).
Tra le modifiche istituzionali e legislative pertinenti e i 
miglioramenti significativi ottenuti dal 2011 si annove -
rano la creazione di un Comitato europeo per i rischi 
sistemici (CERS) e delle autorità europee di vigilanza 
(ABE, EIOPA e AESFEM) e l’adozione del «six-pack» 
e del «two-pack» (per ulteriori dettagli cfr. la risposta 
della Commissione al paragrafo 39).
Nello specifico, il six-pack ha introdotto la procedura 
per gli squilibri macroeconomici, grazie a cui, inter alia, 
il monitoraggio degli squilibri finanziari (ossia la posi -
zione patrimoniale netta sull’estero, il flusso di credito 
privato, il debito privato e le passività del settore 
finanziario) è divenuto una parte fondamentale della 
sorveglianza economica dell’UE.Si sta lavorando per cercare di garantire che la meto -
dologia concordata a livello dell’UE tenga maggior -
mente conto dell’influsso delle variabili del settore 
finanziario. In particolare, durante un workshop 
organizzato dalla Commissione il 28 settembre 2015, 
sono state discusse con le parti interessate pertinenti 
degli Stati membri e delle istituzioni internazionali le 
opzioni per migliorare la metodologia concordata. 
Questa parte del lavoro verrà sviluppata coinvolgendo 
gli Stati membri all’interno del Comitato di politica 
economica e, nello specifico, sotto l’egida del gruppo 
di lavoro sugli output gap, il cui mandato consiste 
principalmente nel garantire indicatori del prodotto 
potenziale e degli output gap tecnicamente solidi 
e trasparenti e di saldi di bilancio corretti ciclicamente 
nel contesto del Patto di stabilità e di crescita.
A dispetto dei problemi con il metodo emersi nel 
periodo precedente alla crisi, si riconosce in generale 
che la metodologia attuale funziona ottimamente dal 
2009 sia rispetto al metodo equivalente dell’OCSE che 
rispetto ad altri metodi come il filtro Hodrick-Prescot 
(filtro HP).
39
Gli squilibri settoriali non sono stati presi in conside -
razione nel calcolo del prodotto potenziale. Tuttavia, 
è importante sottolineare che: i) attualmente non 
sono disponibili calcoli dell’output gap a livello setto -
riale e ii) le stime settoriali complicherebbero ulterior -
mente un processo di calcolo già complicato.
Per quanto riguarda i prezzi degli immobili, la meto -
dologia concordata a livello dell’UE non ha corretto 
interamente l’impatto dei boom immobiliari emerso 
in questo periodo. Cfr. anche la risposta della Commis -
sione al paragrafo 38.
40
L’esistenza degli squilibri settoriali e i rischi legati 
ai boom immobiliari non sono stati ignorati nelle 
valutazioni della Commissione. Per esempio, nel caso 
dell’Irlanda, la Commissione ha già evidenziato i rischi 
relativi al boom immobiliare nella propria valuta -
zione sull’aggiornamento del 2005 del programma di 
stabilità.
Risposte della Commissione 95
Per certi aspetti, per esempio quello della sorveglianza 
di bilancio, la Commissione ha dimostrato una cono -
scenza più approfondita del paese rispetto all’FMI. In 
altri settori, come ad esempio quello della vigilanza 
bancaria, inizialmente l’FMI disponeva di personale 
con maggiore esperienza.
Parte II
Nella maggior parte dei casi i programmi poggiavano 
su solide basi, ma la conservazione delle informazioni 
presentava punti deboli.
48
La Commissione è incaricata di analizzare la situazione 
economica e finanziaria e contribuire alla prepara -
zione delle decisioni relative ai programmi; a questo 
scopo ha operato in stretto coordinamento con altri 
partner del programma e fornito documenti detta -
gliati in materia ai responsabili pertinenti del mondo 
politico.
I processi della Commissione non 
sempre comprendevano verifiche 
e bilanciamenti sufficienti
La Commissione ritiene che i suoi processi abbiano 
sempre compreso verifiche e bilanciamenti sufficienti.
50 v)
 I paesi aderenti ai programmi devono essere trattati 
in maniera uniforme quando vengono affrontati pro -
blemi analoghi. Questo era un punto fondamentale 
per tutti i programmi.
Il contributo dei paesi destinatari all’elaborazione 
e all’evoluzione dei programmi costituisce il fattore 
più importante per garantire la loro responsabilità nel 
programma di riforma, cosa di cui si dovrebbe tenere 
pienamente conto.
Inoltre, quando si valuta se i paesi si trovino in una 
situazione analoga (o comparabile) in un determinato 
settore, è importante considerare non solo una valu -
tazione statica della loro performance in tale settore, 
ma anche la loro capacità di introdurre cambiamenti 
significativi. Parimenti, l’espressione «una serie di con -
dizioni analoghe» deve essere intesa dal punto di vista 
del contenuto globale dei requisiti, non da quello del 
numero delle condizioni.44
La sensibilità a diversi shock costituiva parte dell’atti -
vità di sorveglianza della Commissione, le cui previ -
sioni regolari formulano ipotesi specifiche sui tassi 
di cambio e di interesse a sostegno delle proiezioni 
economiche e di bilancio di ciascuno Stato mem -
bro e dell’UE nel suo complesso. I principali sviluppi 
e canali d’impatto sulle variabili economiche e di 
bilancio sono spiegati nei capitoli orizzontali delle 
previsioni pubblicate, mentre tali dettagli potrebbero 
essere omessi nei relativi commenti relativi a ciascuno 
Stato membro.
Di norma la valutazione effettuata dalla Commis -
sione sui programmi di stabilità e di convergenza per 
tutti i paesi comprendeva una sezione specifica sulla 
valutazione dei rischi, con la finalità di discutere la 
plausibilità delle proiezioni di bilancio del programma 
analizzando diversi fattori di rischio. Contenuti analo -
ghi erano inclusi altresì nelle valutazioni dei suddetti 
programmi prima del 2007, sotto il titolo «analisi di 
sensibilità» o «valutazione dei rischi». Per ulteriori 
informazioni si prega di consultare le valutazioni dei 
programmi di stabilità e di convergenza:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_
governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm .
46
Date le caratteristiche senza precedenti della crisi, si 
è reso necessario preparare una risposta adeguata 
ed efficace nel più breve tempo possibile, cosa che 
ha comportato, specialmente per i programmi iniziali 
come quello ungherese, la necessità di lavorare rispet -
tando scadenze particolarmente stringenti.
La Commissione aveva maturato una certa esperienza 
interna con l’attuazione dell’assistenza macro-finan -
ziaria a favore di paesi terzi (compresi alcuni paesi dei 
Balcani occidentali dopo la crisi del Kosovo) e si era 
familiarizzata con la negoziazione e il monitoraggio 
relativi all’attuazione di MI che prevedevano con -
dizioni per le riforme strutturali, nonché condizioni 
macroeconomiche, nelle quali l’FMI era all’avanguar -
dia. Inoltre, aveva dimestichezza nell’ottenere in pre -
stito i fondi necessari sui mercati e nel prestarli a sua 
volta a paesi terzi. Questa competenza ha consentito 
alla Commissione di formulare una proposta in tempi 
molto brevi. 
Risposte della Commissione 96
I fogli di calcolo per le previsioni 
formano uno strumento complesso che 
rende problematico il controllo della 
qualità
Le previsioni sono complesse per definizione e la Com -
missione ha messo in atto un sistema per garantire un 
adeguato controllo della qualità.
58
L’elaborazione di previsioni relative a un’economia 
non può essere intrapresa utilizzando una semplice 
applicazione. Le previsioni della Commissione devono 
contemplare un’ampia serie di variabili, cosa che neces -
sariamente comporta la gestione, da parte degli addetti 
nazionali, di un insieme di dati ampio e piuttosto com -
plesso durante la preparazione di una stima. L’uso dei 
fogli di calcolo richiede competenza e giudizio profes -
sionale. Il metodo di previsione della Commissione è in 
linea con la prassi di altre organizzazioni che effettuano 
stime economiche.
59
La previsione si avvale di dati storici compilati e convali -
dati da Eurostat, ove disponibili. Solo i dati non dispo -
nibili internamente alla Commissione provengono da 
altre fonti (in genere banche centrali nazionali e uffici 
statistici). Il giudizio del previsore è estraneo ai dati 
storici e l’unica fonte dei dati della previsione è, per defi -
nizione, il previsore stesso (ossia l’addetto nazionale).
La Commissione ritiene che gli esempi citati dalla Corte 
non dimostrino l’esistenza di rischi. Al contrario, il pro -
cesso per passare dalle ipotesi esterne alla previsione 
è chiaro e ampiamente documentato (per esempio nel 
riquadro tecnico presente in ciascuna pubblicazione 
delle previsioni). Tali ipotesi esterne si ricavano a livello 
centrale e vengono applicate da tutti i previsori. È anche 
previsto un ampio corpus di orientamenti scritti riservati 
agli addetti per guidarli nell’identificazione e nella valu -
tazione delle misure di bilancio (nell’ambito dell’applica -
zione dell’ipotesi «a politiche invariate»).
Risposta della Commissione comune ai 
paragrafi 60 e 61
Le verifiche sulla coerenza numerica ed economica delle 
previsioni vanno ben al di là di quanto descritto nella 
relazione.52
La Commissione raccoglie una vasta gamma di infor -
mazioni provenienti da fonti diverse (anche al di fuori 
della Commissione). Pertanto le valutazioni si avvale -
vano di relazioni interne e di materiale per la sorve -
glianza, nonché di qualsiasi pubblicazione esterna 
disponibile pubblicamente (relazioni dal mondo 
accademico, dal governo, da gruppi di esperti, parti 
interessate e altre istituzioni indipendenti) nonché di 
ampie consultazioni con le parti interessate.
54
La Commissione ha chiesto le informazioni essenziali 
che le occorrevano. I dati sono stati selezionati in base 
alla loro pertinenza relativamente al monitoraggio 
dell’attuazione dei programmi, tenendo presente le 
esigenze specifiche dei paesi e dei programmi stessi 
e contemporaneamente prestando attenzione a non 
sovraccaricare le amministrazioni nazionali con gli 
obblighi di informazione.
57
Le verifiche della congruità numerica  delle previsioni 
comprendono, per esempio, controlli elaborati sulla 
congruità delle previsioni relative al commercio 
internazionale. Inoltre, la congruità economica  delle 
previsioni viene verificata a diversi livelli, comprese 
le riunioni sulle previsioni cui si fa riferimento nella 
risposta della Commissione al paragrafo VIII.
Quella di basare le previsioni sul giudizio di econo -
misti che sono esperti dei paesi su cui le effettuano 
è una decisione consapevole della Commissione. Altre 
istituzioni internazionali seguono approcci analo -
ghi. Nella letteratura in materia non ci sono prove 
che dimostrino in generale la maggiore attendibilità 
delle previsioni basate su modelli rispetto a quelle 
formulate dagli esperti. Anche in circostanze normali, 
le relazioni strutturali non sono stabili nel tempo e il 
giudizio degli esperti è necessario per adeguare le 
relazioni-modello derivate da stime econometriche 
alle specificità delle condizioni economiche prevalenti. 
Per contro, durante le crisi economiche e finanziarie 
le previsioni basate sui giudizi sono certamente più 
attendibili dei modelli di previsione.
Risposte della Commissione 97
Riquadro 1 iii)
La Commissione dissente da questa valutazione. La 
Corte si riferisce a un errore contenuto in un docu -
mento (previsione del giugno 2009), che era provvisorio 
e non definitivo. Nella previsione definitiva seguente 
(settembre 2009) il provvedimento è stato integrato 
correttamente.
Riquadro 1 iv)
La Commissione non concorda con la valutazione della 
Corte riguardante le incongruenze nella previsione 
dell’indice dei prezzi per la Lettonia. La Corte sostiene 
che l’aumento dell’imposta sul valore aggiunto, verifica -
tosi nel 2009, non si sia riflettuto completamente nelle 
previsioni sui prezzi al consumo. Questa osservazione 
trascura una moltitudine di altri fattori che influiscono 
sui prezzi al consumo. Nel 2009 e nel 2010 tale indice 
(IPC) è risultato considerevolmente inferiore rispetto alle 
previsioni della Commissione, indicando che l’impatto 
generato dall’aumento dell’imposta non era stato 
sottovalutato.
I dati mostrano inoltre che la differenza effettiva tra l’IPC 
e i prezzi al consumo privato era maggiore rispetto alle 
previsioni della Commissione. Le voci contemplate dai 
due indici sono diverse. La differenza più importante 
riguarda gli affitti imputati nell’ambito del consumo 
privato. Il drastico calo dei prezzi degli immobili e degli 
affitti durante la crisi ha avuto pertanto un impatto 
molto maggiore sui prezzi al consumo privato che 
sull’IPC. Questo esempio sottolinea quanto cambino 
i rapporti economici in tempi di grave crisi.
65
Gli addetti nazionali effettuano la propria valutazione 
sull’impatto delle misure di bilancio. Pertanto è irrile -
vante che abbiano o meno una conoscenza dettagliata 
dei metodi applicati nella valutazione delle autorità 
nazionali.
La Commissione dissente inoltre dall’ultima frase (sui 
moltiplicatori impliciti di bilancio). La conoscenza in 
materia dei moltiplicatori (impliciti) di bilancio è mag -
giore di quanto la relazione faccia intendere. Nel 2013 la 
DG Affari economici e finanziari ha svolto un esercizio 
per valutare il moltiplicatore implicito di bilancio. Le 
previsioni economiche della primavera e dell’autunno 
2008 comprendevano inoltre riquadri specifici su tali 
moltiplicatori, che rientrano bene nei limiti del range 
riscontrato nella letteratura empirica e teorica.62
La Commissione non è d’accordo con gli esempi forniti 
nel riquadro 1 (cfr. commenti dettagliati) e non ritiene 
che evidenzino un problema generale.
Riquadro 1 i)
La Commissione dissente da questa valutazione riguar -
dante l’IVA in Romania. Il fascicolo di previsione offre 
la possibilità di prevedere dettagliatamente le altre 
imposte sulla produzione per settore (famiglie, società, 
settore pubblico). La Commissione non ha eseguito 
proiezioni sui tassi di crescita per queste variabili det -
tagliate e ha disabilitato le relative caselle. Di conse -
guenza, le formule ancora presenti nelle caselle in grigio 
(disattivate) hanno mantenuto a un livello costante 
i valori relativi agli anni cui si riferiscono le previsioni. 
La discrepanza di 3,8 miliardi di RON è dovuta a un con -
fronto tra queste caselle inutilizzate con la previsione 
delle entrate pubbliche provenienti da imposte sulla 
produzione e sulle importazioni.
Riquadro 1 ii)
La Commissione non concorda con questa valutazione. 
Benché la «retribuzione dei dipendenti pubblici» non 
fosse una voce di previsione separata, un valore di rife -
rimento adeguato per tale variabile è comparso come 
voce a parte, rendendo così esplicita, nel fascicolo, la 
proiezione della massa salariale del settore pubblico.
Nel periodo oggetto dell’audit della corte (2008-2010), 
la mancanza di dati aggiornati sul settore delle famiglie 
e delle società (uno scarto temporale di due anni) ha 
reso praticamente inutili tali dati ai fini delle previsioni di 
economie così volatili, piccole e aperte. Di conseguenza, 
non è stato possibile neppure impiegarli per la proie -
zione relativa ad altri settori (su cui erano disponibili dati 
più attendibili e recenti) o per la verifica della coerenza 
rispetto ai dati dell’economia nel suo complesso. 
Pertanto, le proiezioni sul settore delle famiglie e delle 
società non sono mai state pubblicate e sono comparse 
soltanto come promemoria nei fogli utilizzati per le pre -
visioni, dal momento che non influivano su altre varia -
bili. L’imprecisione matematica rilevata dai revisori dei 
conti si riferisce infatti solo alla ripartizione delle famiglie 
e delle società che sono state intenzionalmente escluse 
dall’esercizio di previsione per la Lettonia, a causa dei 
problemi qualitativi dei dati summenzionati.
A detta della Commissione, la decisione di escludere 
i dati non aggiornati dall’analisi rappresenta un punto di 
forza del processo di previsione, non una debolezza.
Risposte della Commissione 98
carattere generale su tutti i paesi interessati aderenti al 
programma.
La Commissione riconosce la presenza di debolezze 
nella gestione dei documenti nella parte iniziale dei 
processi dei programmi. È corretto affermare che per 
l’Ungheria non era disponibile la documentazione perti -
nente per il deficit di finanziamento iniziale.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo IX.
70
La Commissione ritiene che non vi fossero errori signi -
ficativi nei calcoli del deficit di finanziamento. Nel caso 
della Romania si è verificato un errore relativo al doppio 
conteggio di prestiti intragruppo delle imprese.
La Commissione contesta altri presunti errori su cui la 
Corte ha basato la propria valutazione e non ritiene che 
questi esempi evidenzino un problema generale.
La Commissione intende inoltre sottolineare che la 
stima delle esigenze di finanziamento nell’arco di un 
programma comporti una varietà di calcoli e ipotesi 
soggetti a un grado elevato di incertezza e possa essere 
attendibile solo se quantificata nell’ambito di un deter -
minato range di valori. Anche la volontà e la capacità 
del prestatore di concedere finanziamenti limitano la 
dotazione finanziaria e l’impostazione dei programmi 
deve rispettare tale limite.
Non è realistico aspettarsi che le stime siano perfet -
tamente esatte. Ciò che conta, all’atto pratico, è che 
qualsiasi piccola imprecisione non abbia conseguenze 
negative per il successo dei programmi. A posteriori, 
le proiezioni si sono dimostrate accurate, poiché la 
dotazione finanziaria non si è rivelata inadeguata 
e non è stato necessario rivederla in nessuno dei casi 
esaminati.
I presunti errori nei calcoli del deficit finanziario 
non hanno pregiudicato il contenuto politico dei 
programmi.
Non vi è traccia di alcune informazioni 
essenziali
La conservazione delle informazioni è migliorata nel 
corso del tempo e alcune decisioni vengono prese 
mediante procedure non scritte.Le simulazioni del modello QUEST sono state eseguite 
durante fasi critiche di taluni programmi (soprattutto 
nella fase di negoziazione) per contribuire alla defini -
zione di scenari strategici e di base. Per quanto riguarda 
il programma portoghese, sono state valutate misure di 
bilancio specifiche sulla base della versione nazionale 
del modello QUEST. Le informazioni pertinenti, com -
presi i moltiplicatori relativi alle singole misure, sono 
state condivise con la Corte.
66
La Commissione non concorda con questa valutazione. 
L’ipotesi che non siano stati rilevati errori modesti che, 
in termini cumulati, possano comunque risultare di 
entità significativa, è meramente speculativa.
67
La Commissione riconosce la mancanza di una docu -
mentazione completa, soprattutto nella fase iniziale dei 
programmi.
Nel 2013 è stato svolto un esercizio parziale di scompo -
sizione degli errori di previsione. Inoltre, è in prepara -
zione un esercizio più approfondito per effettuare una 
nuova stima dell’accuratezza delle previsioni. Nel corso 
di vari esercizi di previsione, anche gli uffici nazionali 
hanno scomposto la revisione del saldo di bilancio 
pubblico generale e la crescita del PIL reale rispetto al 
ciclo precedente di previsioni. Le scomposizioni delle 
modifiche nella previsione del saldo pubblico generale 
sono reperibili nelle relazioni di riesame dei programmi.
Le stime del deficit di finanziamento 
erano incomplete e inaccurate
La documentazione relativa alle stime del deficit di 
finanziamento disponibile all’epoca dell’audit era in 
parte incompleta. Tuttavia, il titolo non rispecchia ade -
guatamente il fatto che le carenze riguardano principal -
mente la documentazione anziché la stima.
69
La Commissione non è d’accordo con l’affermazione 
generica sulla disponibilità delle stime del deficit di 
finanziamento.
La Commissione ha fornito alla Corte una quantità con -
siderevole di informazioni, compresi fogli di calcolo, sui 
dati e sulle ipotesi alla base dei calcoli iniziali del deficit 
di finanziamento. Sono stati inoltre forniti documenti di 
Risposte della Commissione 99
BdP , mentre l’FMI ha eseguito riesami trimestrali previsti 
dallo Small Business Act (SBA). Nell’ambito del pro -
gramma congiunto FMI/UE, la Commissione ha parte -
cipato interamente a tutti i riesami trimestrali. Tuttavia, 
le condizioni del MI/MI supplementare possono essere 
aggiornate solo dopo un riesame formale della Com -
missione. Durante un riesame informale si aggiorna 
solo la lettera di intenti/MPEF sulla base di un accordo 
tra i servizi della Commissione e gli altri partner del 
programma.
Riquadro 3, terzo paragrafo
Nel caso dell’Irlanda, la cessione di beni e le privatiz -
zazioni non erano comprese nella decisione di esecu -
zione del Consiglio. Il programma irlandese non ha mai 
previsto condizioni formali per la privatizzazione di 
un determinato numero di imprese statali o di beni. In 
Irlanda il numero delle imprese statali è molto modesto. 
Nondimeno, nel corso del programma le autorità hanno 
convenuto di individuare alcuni beni che avrebbero 
potuto essere privatizzati. Inoltre hanno concordato 
che, qualora le autorità irlandesi decidessero di effet -
tuare privatizzazioni, metà delle entrate sarebbero state 
destinate alle misure a sostegno della crescita. Durante 
la realizzazione del programma non sono maturate 
entrate provenienti da privatizzazioni.
Le condizioni non erano sufficientemente 
mirate
La Commissione ritiene invece che tali condizioni fos -
sero sufficientemente mirate.
78
La Commissione non concorda sul fatto che la dirigenza 
non abbia messo sufficientemente in discussione le 
proposte per accertare che tutte le condizioni fossero 
davvero necessarie per conseguire gli obiettivi di poli -
tica economica generale. La sua risposta al paragrafo 79 
tratta il nesso fra la riforma e tali obiettivi.
79
Tutte le riforme avevano forti legami con gli obiet -
tivi dei programmi e devono essere considerate nel 
quadro di una più ampia serie di riforme politiche 
volte a migliorare la situazione di bilancio, l’efficienza 
della pubblica amministrazione o il contesto impren -
ditoriale. Cfr. anche la risposta della Commissione al 
paragrafo XII.Riquadro 2, secondo paragrafo
Le autorità portoghesi hanno creato sul web una banca 
dati di misure attuate relative ai programmi, il cui 
accesso non è stato accordato alla Corte. Per questo la 
Commissione ha incontrato difficoltà nel fornire tutti 
i documenti richiesti.
Nel caso dell’Ungheria, come la Commissione ha spie -
gato alla Corte, di norma l’adozione di decreti o leggi 
è stata monitorata e verificata sulla base dell’attendi -
bile inventario giuridico online del Parlamento e della 
Gazzetta ufficiale ungherese (accessibile gratuitamente). 
Questo è il motivo principale per cui la Commissione 
non ha archiviato sistematicamente le copie cartacee 
degli atti giuridici adottati.
Riquadro 2, quinto paragrafo
Il processo di previsione utilizza un insieme standar -
dizzato di file Excel e si basa inoltre su una procedura 
chiara di documentazione, controlli della qualità e revi -
sioni effettuate da unità orizzontali, sul dibattito con 
esperti degli Stati membri e su consultazioni interne. 
I file Excel standardizzati, contenenti un foglio di 
bilancio, vengono utilizzati anche dagli uffici nazionali 
per monitorare gli sviluppi nel corso degli anni oggetto 
della previsione. Gli uffici nazionali, in particolare quelli 
che si occupano dei paesi aderenti ai programmi, si 
avvalgono inoltre di strumenti supplementari per moni -
torare le variabili di bilancio, che dipendono dall’im -
postazione dei programmi, dalle specificità dei paesi 
e dalla granularità dei dati disponibili.
75
La Commissione non è d’accordo sul fatto che man -
cassero informazioni essenziali nella maggior parte dei 
documenti di programma più recenti. I documenti per il 
Portogallo e l’Irlanda erano esaustivi.
Riquadro 3
La Commissione non concorda sulla presenza di 
«esempi di non conformità con la normativa». Come 
affermato nella risposta della Commissione al paragrafo 
XI, le condizioni di politica economica generali stabilite 
dal Consiglio sono «generali» e non hanno lo scopo di 
fornire un elenco esaustivo di condizioni.
Riquadro 3, primo paragrafo
Nel caso della Romania, la Commissione ha eseguito 
riesami formali semestrali previsti dal programma della 
Risposte della Commissione 100
84
La Commissione concorda che la definizione delle con -
dizioni dei MI differisse da programma a programma, 
a seconda che contenessero o meno il requisito di 
«elaborare» o «adottare» leggi. Ciò rifletteva il fatto che, 
in alcuni casi, i governi nazionali che richiedevano assi -
stenza finanziaria non ritenevano opportuno assumersi 
impegni che vincolassero i rispettivi parlamenti, consi -
derato il principio di separazione dei poteri.
Come osservato nella risposta della Commissione al 
paragrafo XII, il contributo dei paesi destinatari all’ela -
borazione e all’evoluzione dei programmi rispecchia 
le diverse circostanze in cui si trovano e le loro diverse 
preferenze politiche. Entrambi sono fattori importanti 
per garantire la loro responsabilità nel programma di 
riforma.
Riquadro 5
Benché questa riforma del quadro di vigilanza in Irlanda 
fosse importantissima, date le carenze riscontrate nel 
periodo precedente alla crisi, altre riforme maggior -
mente determinanti per il successo del programma sono 
state preparate in primo luogo dall’Oireachtas, nel con -
testo di un’agenda legislativa molto densa, resa necessa -
ria dalla componente del programma inerente al settore 
finanziario. Era altresì importante dedicare tempo 
all’adeguata calibrazione dei maggiori poteri di vigilanza 
da conferire alla Banca centrale d’Irlanda mediante la 
Legge sulla Banca centrale (vigilanza e poteri esecutivi). 
Questa legge è stata adottata nel 2013 e prevede ampi 
poteri d’indagine per reperire informazioni e condurre 
ispezioni in situ , emanare regolamenti e intervenire 
direttamente con azioni correttive ed esecutive contro 
eventuali violazioni delle normative, nonché richiedere 
a revisori indipendenti valutazioni sui conti finanziari 
delle banche.
85
Nel caso del Portogallo, il numero delle condizioni 
era commisurato ai problemi strutturali che stava 
affrontando.
Inoltre, i paesi non si trovavano in circostanze ana -
loghe in materia di problemi strutturali, il che giusti -
fica la discrepanza nella componente strutturale dei 
programmi.
Il numero definitivo delle condizioni non è rilevante: 
una riforma strutturale che in ultima analisi è «a ele -
vato contenuto» può richiedere fasi preliminari «a 80
Pur concordando sul fatto che il rischio di trattare 
paesi diversi in modo incoerente o di richiedere 
riforme superflue costituisca tuttora un problema del 
processo di gestione dei programmi, la Commissione 
è dell’idea che fosse opportuno e necessario gestire 
i programmi in modo specifico per ogni paese. Questa 
flessibilità è auspicabile, considerata la varietà delle 
condizioni economiche, politiche e amministrative nei 
diversi Stati. Questi ultimi possono avere debolezze 
strutturali apparentemente simili a livello superficiale, 
che tuttavia si affrontano al meglio adottando diversi 
insiemi di politiche.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 
XII.
81
La revisione o l’aggiornamento di talune condizioni 
politiche devono essere considerati una reazione 
motivata al mutamento delle circostanze durante 
lo svolgimento di un programma. Il MI iniziale non 
può costituire un contratto completo in grado di 
prevedere qualunque tipo di eventualità che possa 
manifestarsi durante l’attuazione del programma. I MI 
sono documenti «vivi» da adeguare flessibilmente alle 
nuove sfide in materia economica o di attuazione.
82
Era opportuno e necessario che i programmi fossero 
gestiti in modo specifico da paese a paese. Questa 
flessibilità è auspicabile, considerata la varietà delle 
condizioni economiche, politiche e amministrative nei 
diversi paesi. Cfr. anche la risposta della Commissione 
al paragrafo XII e al riquadro 4.
Riquadro 4, secondo paragrafo
La diminuzione della durata dei sussidi di disoccu -
pazione mirava a ridurre il rischio di trappole della 
disoccupazione e ha costituito un passo nella dire -
zione giusta, pur mancando di poco l’obiettivo richie -
sto dalle condizioni del programma. È stata valutata 
come parte di una più ampia serie di riforme. Il fatto 
di mantenere aperto il dialogo sociale è stato ritenuto 
un fattore importante nella realizzazione di un valido 
pacchetto di riforme.
Risposte della Commissione 101
da una flessione più grave del previsto. Sono state 
adottate ulteriori misure di consolidamento che hanno 
rappresentato una svolta netta verso una maggiore 
sostenibilità nel lungo termine delle finanze pubbliche. 
La revisione implicava una linea politica di bilancio 
meno pro-ciclica per il 2009, contribuendo ad evitare un 
avvitamento verso il basso nell’economia.
Per quanto concerne il Portogallo, l’obiettivo di bilancio 
è stato riveduto due volte, in occasione della quinta 
e della settima revisione. In entrambi i casi, gli obiet -
tivi sono stati riveduti dopo un inatteso e sensibile 
peggioramento delle prospettive economiche e una 
crescita con un’intensità fiscale minore del previsto. 
Questo punto è discusso nelle relazioni di conformità di 
entrambe le revisioni (sezioni II e III) che, inoltre, sono 
state precedute da sentenze della Corte costituzionale 
che hanno provocato deficit considerevoli nel bilancio. 
Questi fattori non erano totalmente soggetti al controllo 
del governo.
90
Il PSC permette di rielaborare il percorso di risana -
mento dei conti pubblici in determinate circostanze. Ai 
sensi dell’articolo 3, paragrafo 5, del regolamento (CE) 
n. 1467/97, occorre dare seguito effettivo, ma possono 
verificarsi eventi economici sfavorevoli imprevisti 
con importanti conseguenze negative per le finanze 
pubbliche.
Benché non esista un algoritmo prestabilito per la 
rielaborazione degli obiettivi di bilancio, la situazione 
viene valutata caso per caso. Ove giustificato, il percorso 
di bilancio può essere rielaborato in linea con la legisla -
zione e sulla base di fattori specifici. Ogni volta in cui vari 
fattori abbiano inciso negativamente sugli obiettivi di 
disavanzo o questi ultimi non siano stati conseguiti, ciò 
è stato debitamente spiegato nei documenti di pro -
gramma specifici per paese, quali le revisioni o le note al 
CEF (comitato economico e finanziario).
92
La mancanza di riferimenti a questioni specifiche nei 
documenti di programma non significa che non se ne 
sia tenuto conto. Per esempio, nel caso del programma 
rumeno, la struttura particolare delle retribuzioni nel 
pubblico impiego di tale paese è stata specificamente 
considerata in fase di elaborazione del taglio dei salari.basso contenuto» per essere valutata e preparata 
adeguatamente.
Inoltre, come affermato nella risposta della Commis -
sione al paragrafo 50, quando si valuta se i paesi si 
trovino in una situazione analoga in un determinato set -
tore, è importante considerare non solo una valutazione 
statica della loro performance  in tale settore, ma anche 
la loro capacità di introdurre cambiamenti significativi. 
L’espressione «una serie di condizioni analoghe» deve 
essere intesa dal punto di vista del contenuto globale 
dei requisiti, non da quello del numero delle condizioni.
88
La Commissione calcola e pubblica il saldo corretto per 
il ciclo, il saldo strutturale e altre variabili per ogni anno 
oggetto della previsione. Se le condizioni economiche 
(o le relative previsioni) sono cambiate, questo può 
influire sul saldo congiunturale. Tuttavia, le prospettive 
economiche possono mutare con conseguenze per la 
posizione di bilancio senza che il saldo congiunturale 
subisca modifiche, per esempio quando variano le 
proiezioni dell’inflazione.
D’altronde, quando da un anno all’altro si verificano 
modifiche nella posizione di bilancio congiunturale (o 
nelle relative previsioni), ciò non comporta automatica -
mente la necessità di rivedere gli obiettivi di disavanzo 
previsti dalla procedura PDE o dal programma. Le 
revisioni degli obiettivi possono essere dovute ad altri 
fattori, oltre alla variazione delle prospettive del ciclo 
economico (per esempio una diversa composizione 
della crescita, entrate straordinarie o inferiori alle attese, 
alterazioni della crescita potenziale o altri fattori che 
esulano dal controllo del governo. La Commissione tiene 
debitamente conto di questi diversi elementi quando 
decide in merito alla revisione degli obiettivi.
89
Le revisioni del saldo ciclicamente corretto non si tradu -
cono, né devono automaticamente tradursi in revisioni 
(analoghe) di obiettivi, come affermato nella risposta 
della Commissione al paragrafo 88. Pertanto non si deve 
stabilire un legame diretto tra i saldi congiunturali previ -
sti e la necessità di rivedere gli obiettivi.
Nel caso dell’Ungheria, la revisione del percorso di 
risanamento dei conti pubblici concordata nel maggio 
2009, che ha eccezionalmente prorogato di due anni 
(dal 2009 al 2011) la scadenza per la correzione del 
disavanzo eccessivo, è stata anche in parte giustificata 
Risposte della Commissione 102
Riquadro 6
La Commissione non concorda sul fatto che, nel caso 
della Romania, non sia stata individuata alcuna misura. 
Le misure presenti nel bilancio rettificativo per il 2009, 
adottato il 28 aprile 2009 dal parlamento rumeno, non 
erano comprese tra le condizioni del MI per via dello 
scarto temporale tra la missione e la sottoscrizione del 
memorandum. Il MI, sottoscritto il 23 giugno 2009, 
stabilisce, ai fini della graduale riduzione del deficit nel 
2009-2010, che «Il risanamento sarà orientato princi -
palmente verso la spesa, attraverso la riduzione della 
massa salariale del settore pubblico, il taglio delle 
spese per prodotti e servizi, il calo dei sussidi a favore 
degli enti pubblici e le riduzioni delle spese in conto 
capitale per voci quali veicoli e materiale da ufficio. 
Verrà assegnata priorità ai progetti di investimento 
cofinanziati da Fondi dell’UE». La decisione del Consi -
glio del 6 maggio 2009 relativa alla concessione di un 
sostegno finanziario comunitario a medio termine alla 
Romania (2009/459/CE) include tali misure all’articolo 
3, paragrafo 5, lettere da c) a g).
Nel caso dell’Ungheria, tutte le misure di risanamento 
di bilancio contenute nelle leggi finanziarie del 2009 
e del 2010 con impatti verificabili sul miglioramento 
del disavanzo sono state integrate nel MI originario 
o nei MI riveduti successivi.
98
La Commissione ha fornito diversi file contenenti i dati 
sottostanti utilizzati per realizzare le tabelle sul deficit 
di finanziamento che ha pubblicato. Talvolta le ipotesi 
alla base del calcolo del deficit di finanziamento sono 
state presentate in maniera piuttosto succinta, affin -
ché non fosse possibile riprodurre il calcolo basandosi 
solo su tali informazioni.
In un caso (Ungheria), il fabbisogno di finanziamento 
è stato calcolato solo dall’FMI e la Commissione rico -
nosce di non essere stata in grado di fornire una copia 
dei calcoli sottostanti, avendo acquisito man mano 
che la crisi si evolveva la propria capacità di calcolare 
i deficit di finanziamento.Nella gestione dei programmi si sono 
avute debolezze a causa di controlli 
non adeguati
La Commissione non concorda in merito all’inadeguatezza 
dei controlli e ritiene che la gestione dei programmi sia 
stata valida.
95 i) 
La Commissione non concorda sul fatto che nessuno al 
di fuori dell’équipe di programma esamini i calcoli e le 
proiezioni sottostanti. I dibattiti e i dati di fatto sono stati 
sottoposti a una verifica incrociata con l’FMI (e con la BCE 
per quanto riguarda i paesi aderenti ai programmi del 
MESF) e la DG Affari economici e finanziari ha esaminato 
per via gerarchica le proiezioni e la coerenza complessiva.
95 ii) 
Il lavoro dei rappresentanti della Commissione è stato 
valutato da superiori gerarchici, benché ciò sia avve -
nuto effettivamente in condizioni di estrema urgenza. 
Cfr. anche la risposta della Commissione ai paragrafi 61, 69, 
70 e 79.
Le stime del deficit di finanziamento e, conseguente -
mente, le dimensioni della dotazione finanziaria di un 
programma costituiscono un aspetto importante che 
viene sottoposto a un esame scrupoloso da parte degli 
Stati membri dell’UE/della zona euro.
95 iii) 
Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi IX e X. La 
Commissione ammette la presenza di debolezze nella 
gestione dei documenti nella parte iniziale dei processi 
relativi ai programmi. Stava operando in una situazione di 
emergenza e doveva mettere in atto procedure per una 
gestione della crisi sana ed efficace. Le circostanze della 
crisi non permettevano una conservazione dei documenti 
accurata.
Risposte della Commissione 103
Tuttavia, in «The Economic Adjustment Programme for 
Ireland» («Il programma di aggiustamento economico 
per l’Irlanda») e nei documenti di programma suc -
cessivi sono state inserite proiezioni sul disavanzo di 
tesoreria aggregato.
Le stime basate sul principio della contabilità di cassa 
e di competenza presentano sempre differenze. Tut -
tavia, non è stato necessario spiegare gli scostamenti 
tra i due tipi di stime, perché la seconda era costituita 
dagli indicatori maggiormente pertinenti ai fini del 
programma, soprattutto perché tali indicatori sono 
quelli richiesti dalla sorveglianza di bilancio e dalla 
PDE.
99
La Commissione concorda in parte con la valutazione 
della Corte: ha condotto ampie prove di sensibilità, 
ma le ha tenute riservate per non determinare scenari 
negativi. Queste informazioni sono estremamente 
sensibili e potrebbe non essere opportuno divulgarle 
in presenza di mercati finanziari molto volatili.
Per l’Irlanda, in particolare, nelle proiezioni economi -
che e di bilancio si è sempre tenuto conto della sen -
sibilità agli shock dei tassi di cambio e di interesse. 
I «pericolosi circuiti di feedback tra la crisi di crescita, 
di bilancio e finanziaria» erano ben conosciuti quando 
è stato elaborato il programma di assistenza finanzia -
ria per l’Irlanda (cfr. l’Occasional Paper n. 76). La finalità 
del programma UE-FMI era quella di interrompere 
questo circuito di feedback, scongiurando tra l’altro 
lo shock dei tassi di interesse per le finanze pubbliche 
fornendo assistenza finanziaria esterna e, conseguen -
temente, infondendo sicurezza al settore privato 
(riducendo i margini).
100
Se per «condizioni stabilite dal Consiglio» si intendono 
le condizioni politiche concordate nell’ambito del 
programma, la Commissione ha chiaramente assolto 
questo compito. Se invece si intendono gli orienta -
menti strategici pubblicati dal Consiglio nel contesto 
dei quadri regolari di sorveglianza economica dell’UE, 
la Commissione ha osservato le disposizioni giuridiche 
esistenti anche in questo caso.98 i) 
Le dimensioni del programma ungherese si basa -
vano interamente sui calcoli dell’FMI. Con lo scoppio 
improvviso della crisi in Ungheria, primo paese ad aver 
richiesto assistenza, il fatto che l’équipe di programma 
potesse fare assegnamento sulla competenza dell’FMI 
è stato considerato un vantaggio fondamentale. 
Tuttavia, i numeri sono stati vagliati dagli Stati mem -
bri dell’UE prima che venisse stabilita la dotazione 
finanziaria.
98 ii) 
Per quanto riguarda l’Irlanda, la Corte confronta due 
indicatori di finanza pubblica diversi: il disavanzo SEC 
in base alla contabilità per competenza e il disavanzo 
di tesoreria delle casse dello Stato. Benché entrambi 
riflettano lo stato delle finanze pubbliche, possono 
presentare differenze considerevoli in termini di 
volume e composizione. La riconciliazione tra i due 
indicatori richiede una conoscenza dettagliata dei 
conti finanziari pubblici nell’ambito di entrambi 
i sistemi e in genere viene eseguita dalle autorità 
statistiche nel corso della notifica semestrale della PDE 
a Eurostat.
In merito al periodo di previsione, le ipotesi si appli -
cano alle operazioni finanziarie importanti che si 
prevede vengano registrate dalle autorità nazionali 
nel saldo di tesoreria, il che dà luogo a una differenza 
rispetto al saldo SEC per competenza. Tra queste 
operazioni importanti figurano i rimborsi degli effetti 
cambiari, pari a circa 9,3 miliardi di EUR del deficit. 
Inoltre, la National Treasury Management Agency vi 
includeva riserve di emergenza supplementari oltre ai 
calcoli delle esigenze finanziarie di base della tesore -
ria, incrementando in tal modo quelle esigenze finan -
ziarie, mentre tali riserve erano escluse dal disavanzo 
SEC e dalle stime di credito. In un periodo di estrema 
sensibilità del mercato, i dettagli specifici mancano 
perché le autorità irlandesi e i partner del programma 
non hanno voluto divulgare piani specifici di prestiti. 
Altri elementi della differenza si devono poi ad alcune 
divergenze tra le stime del disavanzo di bilancio 
effettuate da diverse istituzioni. La stima più prudente 
è stata inclusa nei calcoli delle esigenze finanziarie.
I documenti di programma comprendono gli elementi 
principali delle proiezioni di bilancio e i calcoli delle 
esigenze finanziarie, oltre a citare in una nota alcune 
delle loro differenze.
Risposte della Commissione 104
103
I paesi che disponevano di programmi hanno dovuto 
anche osservare le norme della PDE, che stabilisce un 
quadro degli obiettivi di bilancio. Tali obiettivi devono 
essere definiti in linea con la definizione del SEC.
Nei casi in cui le operazioni di salvataggio bancario 
avrebbero potuto produrre un impatto considerevole 
e ancora difficile da prevedere sui risultati di bilancio, 
tali operazioni sono state escluse dagli obiettivi di 
bilancio del programma.
Nel caso dell’Irlanda, la Commissione è stata chiara in 
merito alla definizione del disavanzo sottostante, che 
doveva essere (ed è stato) coerente con il sistema dei 
conti nazionali. La definizione di obiettivo di bilancio 
escludeva dunque l’impatto del sostegno diretto alle 
banche.
La Commissione ha calcolato il disavanzo sottostante 
come la differenza tra il disavanzo nominale e i trasfe -
rimenti di capitale che aumentano il disavanzo erogati 
alle banche nell’ambito delle misure di salvataggio 
del settore finanziario. L’importo degli aiuti al settore 
finanziario è incluso nella «tavola supplementare 
per la crisi finanziaria» pubblicata da Eurostat alla 
voce «Apporti di capitale registrati come aumenti di 
disavanzo (trasferimento di capitale)». Tuttavia, questa 
voce comprende talvolta trasferimenti di capitale che 
non sono trattati come misure di sostegno finanziario 
ai fini della PDE. In particolare, le ricevute dei dividendi 
pagati dall’Anglo Irish Bank sotto forma di azioni 
ordinarie sono state trattate come trasferimenti di 
capitale.
104
Nel caso dell’Irlanda, è stata fornita una tabella di 
«monitoraggio del programma» come allegato del 
MI, lungo tutto il periodo del programma, a titolo 
di ragguaglio in merito allo stato di osservanza dei 
vari requisiti. I dettagli contenuti nella tabella sono 
aumentati durante lo svolgimento del programma.
Nel caso della Romania, i progressi riguardanti le 
riforme strutturali sono stati segnalati per argomento, 
anziché per condizione. La Commissione conviene che 
ciò potrebbe rendere ardua una valutazione completa 
dello stato di osservanza da parte del lettore.101
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XV.
La scelta del disavanzo SEC non è giustificata soltanto 
dalla PDE. Potrebbe essere utile integrare l’osserva -
zione della Corte con una spiegazione sui meriti dei 
conti nazionali e del disavanzo SEC rispetto ai dati 
di cassa nel contesto della sorveglianza di bilancio. 
Lavorare con un saldo di cassa aumenterebbe solo 
l’incertezza, anziché ridurla, in quanto creerebbe le 
condizioni per consentire ai governi di speculare sui 
tempi di pagamento di determinate operazioni al fine 
di raggiungere gli obiettivi di disavanzo.
102
La possibilità di effettuare revisioni statistiche non 
deve servire come pretesto per passare a obiettivi 
legati ai flussi di cassa. Il regime di contabilità per 
cassa comporterebbe altri tipi di incertezze, con con -
seguenze negative anche maggiori per l’affidabilità 
delle condizioni di bilancio.
Cfr. anche la risposta della Commissione al paragrafo 
XV.
102 i) 
L’affermazione sull’Ungheria è effettivamente corretta 
e si riferisce a una revisione statistica ex post (cfr. la 
risposta della Commissione al paragrafo 90).
102 ii) 
L’affermazione sulla Romania è effettivamente corretta 
e riguarda una revisione dei dati ex post convalidata 
da Eurostat che esulava dal controllo del previsore. 
Inoltre, la nota del CEF del 23 agosto 2010, che riferiva 
in merito alla missione del 26 luglio - 5 agosto, con -
tiene un riquadro a pagina 13 in cui si spiega il divario 
tra il disavanzo di tesoreria e il disavanzo SEC95 nel 
caso della Romania.
102 iii)
In Irlanda la revisione era imputabile a una riclassifica -
zione (convalidata da Eurostat) delle entrate prove -
nienti dalla vendita di licenze di telefonia mobile dal 
2012 al 2013, che esula dal controllo del previsore.
Risposte della Commissione 105
Riquadro 7, quarto paragrafo
Nel programma portoghese, la condizione relativa alla 
riorganizzazione del governo locale non riguardava 
soltanto i comuni. Nel MI originario la condizione era la 
seguente: «Riorganizzare l’amministrazione del governo 
locale. Attualmente ci sono 308 comuni e 4 259 unità 
amministrative. Entro il luglio 2012 il governo elaborerà 
un piano di consolidamento per riorganizzare e ridurre 
sensibilmente il numero di tali enti».
L’osservanza di questa condizione è stata segnalata 
in vari documenti di revisione del programma. Le 
condizioni strategiche attinenti a tale questione si 
sono evolute nel corso del tempo, tenendo conto di 
una forte opposizione politica. Il numero delle unità 
amministrative (freguesias) è stato ridotto a 2 882 dopo 
le elezioni locali del settembre 2013. Benché il numero 
dei comuni sia rimasto invariato, è stata adottata una 
nuova disposizione giuridica per la creazione di entità 
intercomunali.
107 i) 
L’esempio relativo all’Irlanda indica che le condizioni 
riguardanti il quadro di bilancio pluriennale sono state 
pienamente soddisfatte. Tuttavia, la Commissione ha 
ripetutamente spiegato nelle sue relazioni trimestrali 
i propri dubbi in merito ad elementi specifici del qua -
dro, risollevando la questione nel contesto del seme -
stre europeo 2014.
107 ii) 
Considerando il grado elevato di autonomia delle due 
regioni e dei 308 comuni portoghesi, la Commissione 
ha dovuto riconoscere che presentare relazioni regolari 
e consolidate sui partenariati pubblico-privato e sulle 
imprese statali non era possibile e avrebbe richiesto 
una quantità sproporzionata di risorse amministrative.
109
La Commissione concorda sull’utilità della collabora -
zione con l’FMI ai fini della gestione dei programmi, 
avendo maturato esperienza nella gestione delle crisi. 
Tuttavia, non concorda sul fatto che le prassi cui fa rife -
rimento la Corte siano state introdotte solo nel corso 
dei programmi. I fogli di calcolo per le previsioni della 
Commissione erano già più dettagliati di quelli dell’FMI 
e fin dall’inizio le équipe di programma della Commis -
sione avevano tendenzialmente dimensioni maggiori 
di quelle dell’FMI, grazie alla partecipazione di altre DG 
oltre alla DG Affari economici e finanziari.105
La Commissione ha reso noto fino a che punto le 
condizioni siano state osservate. Di norma, la dicitura 
«non rispettato» è stata impiegata solo nelle circo -
stanze in cui è risultato chiaro che la condizione non 
sarebbe stata soddisfatta in tempi brevi. Spesso le sca -
denze sono state fissate in maniera molto ambiziosa 
per incoraggiare una maggiore rapidità di intervento. 
Se l’azione riformatrice aveva compiuto progressi, 
risultava più appropriato un termine intermedio tra 
«rispettato» e «non rispettato».
Nel caso specifico dell’Irlanda, è stata fornita in alle -
gato una tabella di «monitoraggio del programma», 
come ragguaglio in merito allo stato di osservanza dei 
vari requisiti, cui sono state attribuite le descrizioni 
«rispettato» o «non rispettato».
106
In molti casi, i risultati dettagliati del monitoraggio 
erano indicati nel testo principale della relazione di 
riesame, anziché all’interno della tabella di moni -
toraggio stessa. Ciò è avvenuto in particolar modo 
per le condizioni «in corso» o «differite». Inoltre, man 
mano che i programmi progredivano, alcune condi -
zioni e il relativo monitoraggio si fondevano con altre 
condizioni o venivano spostate in sezioni diverse dei 
programmi.
Riquadro 7, secondo paragrafo
I progressi nel rafforzamento della capacità amministrativa 
e in altre misure per aumentare l’assorbimento dei Fondi 
UE in Romania sono segnalati nelle relazioni di missione. 
Cfr. per esempio il paragrafo 37 a pag. 17 della nota del CEF 
del 23 agosto 2010 che riferiva in merito alla missione del 
26 luglio - 5 agosto.
Riquadro 7, terzo paragrafo
La Commissione concorda sulla mancata segnalazione dei 
progressi relativi a questa misura specifica in Romania, dal 
momento che l’attenzione si è spostata verso il migliora -
mento della riscossione dei tributi e la riduzione dell’eva -
sione e delle frodi fiscali, grazie all’assistenza tecnica fornita 
dall’FMI e alle missioni a cura della DG Fiscalità e unione 
doganale della Commissione (cfr. il paragrafo 27 a pag. 14 
della nota del CEF del 23 agosto 2010 che riferiva in merito 
alla missione del 26 luglio - 5 agosto).
Risposte della Commissione 106
Parte III
I livelli dei prezzi all’emissione sono 
stati talvolta superiori di quanto 
previsto dagli orientamenti iniziali 
delle banche
Queste differenze sono connaturate con il processo di 
emissione dei titoli obbligazionari.
121
Benché siano stati inviati alle banche «inviti formali 
a presentare proposte» a partire dal 2011 (ossia per 
tutte le operazioni del MESF), fino al 2010 erano state 
raccolte proposte dagli istituti bancari attraverso riu -
nioni e teleconferenze. Tali proposte erano documen -
tate nelle «note di selezione delle banche», che sono 
state prodotte fin dalla prima operazione della BdP 
legata alla crisi, nel dicembre 2008, e sono state messe 
a disposizione della Corte.
122
La Corte ha stabilito se il livello di prezzo alla data di 
contrattazione fosse giustificato o meno confrontan -
dolo semplicemente con l’orientamento di prezzo 
iniziale fornito dalle banche nelle loro proposte, senza 
tenere in debito conto gli sviluppi del mercato fra le 
due date. I due casi cui si riferisce la Corte riguardano 
un unico «invito a presentare proposte». È trascorso un 
lasso di tempo di 14 e 23 giorni, rispettivamente, tra 
l’orientamento di prezzo iniziale e le date di contrat -
tazione. Gli scostamenti rispetto a tale orientamento 
sono caratteristici del processo in generale, e in parti -
colare nel caso di lassi di tempo così lunghi.
Quest’osservazione va considerata alla luce dell’osser -
vazione della Corte di cui al paragrafo 118, secondo 
cui «il costo finale del debito era in linea con quello di 
mercato e di emissioni equiparabili».
123
La Commissione fa presente che le debolezze indi -
viduate si riferivano soltanto al periodo fino al 2010 
e riguardavano esclusivamente la documentazione, 
non il processo di gestione del debito in sé.111
I regimi informali hanno funzionato bene. Lo scambio 
di informazioni è stato molto accurato e non vi è prova 
che l’assenza di regimi maggiormente formali si sia 
rivelata un problema.
111 iv) 
Le istituzioni dispongono di procedure decisionali 
diverse e appare irrealistico formalizzare ex ante il 
superamento di un disaccordo che di fatto avrebbe 
agevolato la risoluzione di possibili dissidi.
114
In Irlanda la BCE, in quanto istituzione indipendente 
che si occupa di politica monetaria, non ha fornito 
informazioni interne alla Commissione, incluse infor -
mazioni relative o inerenti alle sue delibere interne 
sulla ripartizione degli oneri. Considerato lo stato 
autonomo della BCE, la Commissione non è nella 
condizione di richiederle tali informazioni. Poiché 
l’ammontare del finanziamento della BCE era prossimo 
a quello del PIL annuo irlandese, era cruciale, per il 
successo del programma, che tale finanziamento pro -
seguisse. Perciò la Commissione e l’FMI hanno accet -
tato tale condizione. Gli sviluppi verificatisi da allora 
hanno giustificato la scelta di non ricorrere al bail-in 
con i titolari di obbligazioni privilegiate. Il debito irlan -
dese è chiaramente sostenibile, i differenziali sui credit 
default swaps (CDS) sono al di sotto dei livelli di Fran -
cia, Belgio e Slovacchia, il rating del credito irlandese 
è stato innalzato e le banche irlandesi hanno rimbor -
sato la maggior parte dei finanziamenti della BCE.
Inoltre, la decisione di non ricorrere al bail-in con 
i titolari di obbligazioni privilegiate deve essere consi -
derata nel suo contesto. Esisteva una garanzia globale 
per i depositi che è stata ideata dalle autorità irlandesi. 
I vantaggi di questo intervento andavano inoltre pon -
derati rispetto ai costi in termini di ripercussioni sulle 
altre banche e di rischi di controversie.
Risposte della Commissione 107
129
La Commissione sottolinea che la selezione delle ban -
che capofila è stata sempre in linea con le procedure 
esistenti e adeguatamente documentata. Inizialmente 
si basava sulle «note di selezione delle banche» e, dal 
gennaio 2011, il processo è stato ulteriormente forma -
lizzato attraverso una procedura di invito a presentare 
proposte.
130
La Commissione ritiene di aver osservato le norme 
e i regolamenti vigenti, nonché la prassi di mercato 
a tale proposito. Inoltre, le banche sono soggette alle 
normative nazionali sui titoli, comprese le norme sui 
sondaggi preliminari nel mercato e sulla prevenzione 
dell’abuso di informazioni privilegiate, il che rassicura 
ulteriormente la Commissione.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera a), 
del regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo 
agli abusi di mercato (GU L 173 del 12.6.2014, pag. 1), 
che si applica agli emittenti a decorrere dal 3 luglio 
2016, sono esentate espressamente le operazioni, le 
condotte o gli ordini posti in essere dall’Unione.
133
La strategia di assegnazione viene prima discussa con 
le banche capofila e viene applicato un approccio 
standard, in linea con la prassi del mercato. L’asse -
gnazione si effettua in stretta cooperazione con il 
consorzio di banche e tutti gli ordini vengono resi noti 
alla Commissione, che esercita un controllo totale sul 
processo, dà il proprio assenso all’assegnazione finale 
e dispone di tutte le relative tabelle.
134
Un formale «impegno relativo al mercato seconda -
rio» è stato introdotto, dal gennaio 2011 in poi, come 
caratteristica standard della lettera di mandato dell’UE 
per il FESM.
135
Benché la Commissione controlli formalmente la liqui -
dità nei mercati secondari dal 2012, occorre notare che 
in genere non è previsto dalla prassi comune che gli 
emittenti la verifichino.La Commissione riconosce che nei primi anni ci sono 
state alcune carenze nella documentazione del pro -
cesso di prestito, che tuttavia è stato gestito adegua -
tamente e non ha influito sull’esito.
La Commissione ritiene che, in quegli anni, la sele -
zione delle banche capofila fosse competitiva pur 
non essendo pienamente documentata. Per quanto 
riguarda le precauzioni per evitare la divulgazione di 
informazioni riservate o privilegiate, la Commissione 
rispetta le norme, i regolamenti in vigore e la prassi di 
mercato nel corso delle proprie operazioni di finan -
ziamento. Inoltre, le banche coinvolte in operazioni di 
finanziamento sono soggette alle normative nazio -
nali sui titoli, comprese le norme sulla prevenzione 
dell’abuso di informazioni privilegiate, il che rassicura 
ulteriormente la Commissione.
La strategia di assegnazione viene prima discussa con 
le banche capofila e viene applicato un approccio 
standard, in linea con la prassi del mercato. Le norme 
di assegnazione sono dunque totalmente chiare 
a tutte le parti interessate. L’assegnazione finale viene 
decisa dalla Commissione.
Il monitoraggio delle attività del mercato secondario 
è stato formalizzato dalla Commissione nel 2012.
Il livello dei differenziali denaro-lettera dipende da un 
insieme di parametri diversi.
127
Benché abbia dovuto effettuare le operazioni di 
prestito in circostanze eccezionalmente difficili, la 
Commissione ha gestito con successo le emissioni di 
titoli di debito in conformità alle prassi di mercato.
128
Sebbene la Commissione riconosca che il manuale 
delle procedure è stato aggiornato strada facendo, 
il processo è stato chiaramente documentato fin 
dall’inizio da note distinte. La Commissione precisa 
che la qualità della documentazione è migliorata fin 
dal gennaio 2011. Quando è stata redatta la relazione 
della Corte, il manuale era stato istituito da oltre quat -
tro anni e veniva utilizzato per tutte le operazioni del 
MESF, ossia per la maggioranza delle operazioni, sia in 
termini di numero che di importo.
Risposte della Commissione 108
140
Occorre osservare che il Portogallo non si è avvalso 
pienamente di tutta l’assistenza finanziaria disponibile 
prevista dal programma, portandolo a termine con 
una riserva consistente del ministero del Tesoro.
L’allentamento delle condizioni monetarie si è verifi -
cato anche nel caso del programma irlandese.
141
Durante il programma i versamenti dell’FMI sono stati 
effettuati a favore della banca centrale per costituire 
riserve di valuta estera, mentre quelli della CE sono 
stati effettuati a favore del ministero delle Finanze 
per finanziare il bilancio. Sempre a quest’ultimo fine, 
il FMI ha effettuato nel 2010 alcuni versamenti anche 
a favore del ministero suddetto. Questo perché il 
disavanzo di bilancio era più alto di quanto originaria -
mente previsto, a causa della crescita più bassa e dei 
ritardi nell’attuazione delle politiche, mentre le riserve 
presso la banca centrale erano di livello adeguato. 
Tuttavia, non se ne può dedurre che la banca cen -
trale abbia soddisfatto indirettamente alcune delle 
esigenze di finanziamento aggiuntivo delle ammini -
strazioni pubbliche, che sono riuscite ad assicurare 
il servizio e il rifinanziamento di tutti i propri debiti 
nel corso del programma. La politica monetaria, di 
esclusiva competenza della banca centrale autonoma, 
influisce naturalmente anche sulle condizioni del 
finanziamento interno, ma non per questo l’intervento 
della banca centrale deve essere considerato un soste -
gno indiretto.
146
L’affermazione relativa all’Ungheria non tiene conto 
del maggiore assorbimento di fondi UE.
147
È importante separare concettualmente l’impatto 
positivo delle nuove misure sulle entrate dalla ridu -
zione delle stesse, che è dovuta ai cali dell’attività 
economica. L’impatto effettivo di una riforma fiscale 
non può essere valutato considerando la performance  
delle entrate in un’economia. È necessario effettuare 
una stima del controfattuale in assenza della riforma.136
Il fatto che i differenziali denaro-lettera varino tra 
le banche è normale, soprattutto se si considera il 
numero degli operatori di mercato.
138
Il deficit di finanziamento stimato all’avvio del pro -
gramma non è un piano. Esso rappresenta una previ -
sione delle esigenze finanziarie da soddisfare durante 
il programma, con una riserva integrata che riflette 
(in alcuni casi esplicitamente) l’incertezza che è pecu -
liare di tali stime. La riserva ha la finalità di garantire 
un finanziamento sufficiente anche nel peggiore dei 
risultati previsti, infondere fiducia tra gli investitori 
e sostenere il processo di recupero economico.
139
I margini di sicurezza inclusi nei primi programmi, con -
cepiti all’indomani del fallimento di Lehman Brothers, 
riflettono l’entità dell’incertezza di allora e la necessità 
di garantire che la dotazione finanziaria risultasse suffi -
ciente. Le esigenze del settore bancario sono parti -
colarmente ardue da prevedere e rendono pertanto 
necessaria la costituzione di una consistente riserva di 
emergenza per paesi come l’Irlanda, dove tale settore 
è in grandi difficoltà. La dotazione finanziaria doveva 
essere abbastanza elevata da far fronte a questa incer -
tezza e rassicurare i mercati in merito alla copertura 
di tutte le esigenze. Pertanto si prevede che, a meno 
di sviluppi negativi, le esigenze di finanziamento deb -
bano essere inferiori alla dotazione.
139 iv) 
Il rimborso dei prestiti dell’FMI prima della data di 
scadenza testimonia che i paesi (e, per estensione, 
i programmi) sono riusciti ad accedere ai mercati 
a tassi abbastanza convenienti da rendere il rimborso 
anticipato politicamente e finanziariamente vantag -
gioso. Collegare il rimborso anticipato a esigenze di 
finanziamento minori significa accettare una serie di 
tesi che potrebbero non essere valide. Inoltre, come 
indicato altrove, il finanziamento dei programmi com -
prendeva margini di sicurezza (che hanno contribuito 
al successo di tali programmi) per dare un segnale ai 
mercati.
Risposte della Commissione 109
Trattandosi di un’economia a medio reddito della zona 
extra euro, la Romania è più vulnerabile per quanto 
concerne il proprio livello di debito pubblico rispetto 
a paesi della zona euro con un reddito più elevato. 
Quando il programma è stato approvato, i tassi di 
interesse sul debito pubblico rumeno erano aumen -
tati di 300 punti base, alimentando dubbi nei mercati 
finanziari internazionali sulla posizione di finanzia -
mento del paese.
153
Sebbene le misure di bilancio temporanee non rap -
presentino un cambiamento permanente per il saldo 
di bilancio, il loro impatto sul livello del debito può 
essere perenne e pertanto migliorarne o peggiorarne 
la sostenibilità nel lungo periodo.
Non tutte le misure temporanee adottate negli anni 
del programma sono state introdotte per conseguire 
obiettivi di disavanzo. Misure provvisorie o una tan -
tum erano indispensabili (come le misure di sostegno 
alle banche) o esulavano dal controllo del governo 
(come le decisioni della Corte). Alla fine è stato neces -
sario sostituirle con misure strutturali per continuare 
a garantire il perseguimento degli obiettivi.
Il quadro di sorveglianza di bilancio nell’UE opera 
l’importante distinzione tra il saldo di bilancio globale 
(che include misure una tantum) e il saldo strutturale, 
che misura lo sforzo di bilancio permanente (esclu -
dendo le misure una tantum). Per questo ai paesi con 
un disavanzo eccessivo non è stato solo raccomandato 
di rettificarlo in termini nominali (ossia di portarlo al di 
sotto della soglia del 3 % del PIL, prevista dal trattato), 
ma anche di attuare uno sforzo strutturale specifico 
che fosse coerente con il raggiungimento dell’obiet -
tivo nominale.
Pertanto, la mera esistenza di misure una tantum 
e strutturali non contraddice automaticamente una 
rettifica sostenibile del disavanzo eccessivo.
153 i) 
Occorre aggiungere che il Portogallo ha anche fron -
teggiato misure una tantum che hanno provocato 
un aumento delle spese, pari al 2,8 % del PIL nel 2010 
e allo 0,6 % del PIL nel 2011.148
Non tutti gli atti legislativi si riferivano a modifiche 
introdotte che influiscono sul rapporto fra gettito 
fiscale e PIL, né hanno a che fare con le condizioni del 
programma della BdP . I motivi per l’introduzione di tali 
modifiche sono complessi.
Risposta della Commissione comune ai 
paragrafi 150 e 151
La variazione del saldo strutturale non è influenzata 
solo dagli obiettivi fissati e dalle scelte strategiche 
operate per conseguirli, ma anche da una più ampia 
gamma di fattori, relativi all’ambiente esterno, che 
esulano dal controllo del governo. Tra questi figurano 
i tassi di inflazione, la composizione della crescita, 
il clima di mercato che influenza i costi di indebita -
mento e le revisioni dei dati ex post. Inoltre, nella 
definizione degli obiettivi, si è tenuto conto di consi -
derazioni specifiche relative ai singoli paesi che vanno 
al di là delle relazioni indicate di seguito. Pertanto, le 
relazioni tra le variabili menzionate nei paragrafi 150 
e 151 sono di carattere complesso e, di conseguenza, 
vi è il rischio che un confronto tra i paesi basato su 
di esse non fornisca indicazioni sulle sfide affrontate 
prima del programma e sui risultati che ne sono 
seguiti.
Benché, in generale, una posizione iniziale di bilan -
cio più debole garantisca un ritmo di risanamento 
più rapido, tale fattore non deve essere considerato 
isolatamente rispetto ad altri fattori, talvolta peculiari 
di un paese, che influiscono sugli squilibri di bilancio 
che dovevano essere corretti. Va inoltre osservato 
che il periodo di tempo concesso dal Consiglio per 
rettificare il disavanzo eccessivo (con il relativo sforzo 
strutturale raccomandato) può non coincidere con il 
periodo del programma.
152
Lo sforzo di bilancio stabilito dai programmi è stato 
determinato in base a una vasta gamma di fattori; il 
livello iniziale del debito è stato preso in considera -
zione, ma erano importanti anche altri fattori specifici 
di ciascun paese.
Risposte della Commissione 110
160 iii) 
Nel caso di talune riforme, l’effetto auspicato si 
materializzerà solo a lungo termine, dopo la fine del 
programma.
161
Il riferimento al caso dell’Ungheria riguardante l’in -
versione delle riforme (riduzione delle retribuzioni nel 
settore pubblico) appare inappropriato, in quanto la 
misura di risparmio più significativa in questo campo 
(l’abolizione della tredicesima) è rimasta intatta. Inver -
sioni esplicite si sono osservate nei settori degli asse -
gni per figli a carico e della governance di bilancio.
164
Cfr. la risposta della Commissione al riquadro 10.
Riquadro 10, primo punto
In Ungheria, lo scarso interesse del settore bancario 
è stato spiegato anche con il successo degli sforzi di 
coordinamento con le banche controllanti dell’Europa 
occidentale, che non potevano essere noti all’epoca 
in cui è stato varato il programma ed è stato ideato il 
pacchetto di sostegno alle banche. Nello specifico, le 
maggiori banche commerciali estere si sono impe -
gnate a mantenere la loro esposizione complessiva 
nei confronti dell’Ungheria, prima a livello bilaterale 
con la banca centrale, e in seguito nel quadro multi -
laterale dell’iniziativa di coordinamento delle banche 
europee. Quest’azione combinata ha contribuito 
a migliorare la stabilità finanziaria e la fiducia da parte 
degli investitori, anche in una prospettiva regionale 
più ampia.
Riquadro 10, quinto punto
I posti di lavoro nel settore pubblico portoghese sono 
diminuiti del 10  % circa tra il 2011 e il 2014, registrando 
una riduzione annua superiore al 2  % richiesto dal MI. 
Non essendo possibile licenziare i dipendenti pub -
blici, una parte consistente della riduzione è dovuta 
al fatto che i dipendenti che sono andati in pensione 
non sono stati sostituiti. Il pensionamento anticipato 
costituiva una parte determinata della riduzione del 
personale che si è rivelata significativa, ma questo non 
vuol dire che l’impatto sul bilancio sia stato modesto. 
Inoltre, il governo ha introdotto ulteriori misure per 
ridurre gli effettivi, come ad esempio il programma 
di esuberi volontari. Le riduzioni del personale e dei 
livelli retributivi hanno comportato nel complesso un 153 iii) 
Per quanto riguarda la Romania, la procedura per 
i disavanzi eccessivi è stata revocata nel giugno 2013, 
in base ai dati sui risultati di bilancio del 2012. Una 
condizione importante per la revoca di qualsiasi pro -
cedura per i disavanzi eccessivi è la sostenibilità della 
rettifica, nel senso che il disavanzo deve rimanere 
plausibilmente al di sotto del 3 % della soglia del PIL 
nel corso del periodo di riferimento delle previsioni 
a cura della Commissione. A sua volta, le previsioni si 
basano su misure plausibili annunciate dal governo 
e specificate con sufficiente dovizia di dettagli.
153 iv)
In Irlanda la motivazione principale per la garanzia sul 
passivo non era costituita da una misura generatrice di 
entrate.
155
La Commissione ritiene che non sia significativo 
confrontare i dati dell’FMI e della Commissione 
relativi all’osservanza delle condizioni al termine del 
programma, in quanto le due istituzioni la valutano 
ricorrendo ad analisi comparative differenti.
Inizialmente, per incoraggiare l’attuazione, sono state 
fissate alcune scadenze molto ambiziose che, tuttavia, 
in seguito sono state corrette man mano che il pro -
gramma si evolveva.
158
Secondo la Commissione, il concetto di «contenuto 
strutturale» utilizzato dalla Corte non rappresenta un 
parametro significativo per analizzare misure politiche 
e trarre conclusioni sulla loro importanza. Le condi -
zioni che richiedono maggiori fasi intermedie (e sono 
pertanto classificate dalla Corte come condizioni «a 
basso contenuto strutturale») possono essere impor -
tanti almeno quanto le condizioni la cui attuazione 
è maggiormente diretta.
La classificazione impiegata per indicare il contenuto 
strutturale non coglie l’essenza e l’importanza delle 
singole condizioni. Molte delle riforme strutturali più 
rilevanti richiederanno fasi intermedie quali riesami 
e consultazioni (classificate come condizioni «a basso 
contenuto strutturale») prima che la riforma venga 
convertita in legge e attuata. La classificazione «a ele -
vato contenuto strutturale» utilizzata dalla Corte non 
è dunque sinonimo di «importante».
Risposte della Commissione 111
Risposta della Commissione comune ai 
paragrafi 176, 177 e 178
In Ungheria, l’indebitamento delle famiglie in valuta 
estera (prevalentemente in franchi svizzeri) non costi -
tuiva un tema strategico particolarmente scottante 
durante il periodo del programma (ossia fino al primo 
trimestre del 2010).
I prestiti interni in divisa straniera non figuravano tra 
i temi dei programmi della zona euro né di quello 
della Lettonia, il cui obiettivo consisteva nel preser -
vare l’aggancio all’euro.
In Romania sono state incluse condizioni per fre -
nare/limitare i prestiti in divisa straniera mediante 
regolamenti specifici e attentamente monitorati nel 
settore finanziario ed è stato condotto un dialogo 
permanente con la Banca nazionale. Per far fronte 
alle vulnerabilità associate ai prestiti denominati in 
valuta estera, la Banca nazionale rumena ha adottato 
misure intese a scoraggiare ulteriormente il ricorso 
all’indebitamento in valuta estera privo di copertura 
da parte dei consumatori. Successivamente alcune 
di queste misure sono state anche estese alle piccole 
e medie imprese prive di copertura, in linea con le rac -
comandazioni del CERS (Comitato europeo per i rischi 
sistemici). Inoltre, nell’ambito delle condizioni e nel 
quadro del programma «Prima casa», nell’agosto 2013 
il governo rumeno ha bloccato la fornitura di garanzie 
statali per i mutui denominati in valuta estera.calo della massa salariale pubblica del 17  % circa tra il 
2010 e il 2014.
165
I programmi della zona euro erano incentrati sul ripri -
stino della stabilità finanziaria e di bilancio e sul raffor -
zamento della competitività attraverso la correzione 
delle deficienze strutturali. Il ripristino dei saldi con 
l’estero costituiva una parte implicita delle condizioni 
per i programmi della zona euro, ma non l’obiettivo 
principale immediato.
Le partite correnti e il saldo commerciale non devono 
essere impiegati come indicatori isolati, dal momento 
che i saldi con l’estero possono essere determinati sia 
da cambiamenti strutturali che da fattori ciclici. Ciò 
indica che il miglioramento può essere in parte assor -
bito quando migliora anche il contesto congiunturale. 
Se si considerano esclusivamente le partite correnti e i 
saldi commerciali senza analizzare i fattori determi -
nanti di fondo, non è possibile individuare i migliora -
menti in termini di competitività.
167
Essendo uno Stato membro della zona euro, l’Irlanda 
non aderiva a un programma di assistenza alla bilancia 
dei pagamenti. Pertanto, il fabbisogno di finanziamento 
esterno  non era un punto centrale del programma 
come nel caso degli Stati membri della zona extra 
euro. Occorre osservare che l’Irlanda ha registrato un 
avanzo commerciale consistente, con una volatilità 
considerevole. In tale contesto, presentare dati cumu -
lativi sugli errori di previsione può essere fuorviante; 
inoltre, il saldo commerciale ha registrato un lieve 
miglioramento tra il 2011 e il 2014, contribuendo 
positivamente alla correzione del conto corrente. La 
previsione del saldo irlandese con l’estero è sensi -
bilmente complicata dalle attività di grandi aziende 
multinazionali che dominano il settore del mercato 
dell’Irlanda.
La Commissione ritiene che non si possa trarre alcun 
insegnamento dalla figura 11.
168
È opinabile l’affermazione secondo cui «il saldo 
commerciale coglie con maggiore accuratezza gli 
effetti delle variazioni nella competitività di un paese» 
rispetto alle partite correnti.
Risposte della Commissione 112
Raccomandazione 2
La Commissione accetta la raccomandazione 2 sot -
tolineando la necessità di garantire che l’attività di 
registrazione non imponga un onere sproporzionato 
sui previsori, soprattutto nel contesto dei programmi 
e considerando le riduzioni di risorse.
La Commissione ha già migliorato le procedure e la 
gestione dei documenti da quando sono stati attuati 
i primi programmi e cercherà di migliorare ulterior -
mente l’applicazione della propria politica in materia 
di gestione dei documenti e di controllo della qualità.
La Commissione sta sviluppando un modello di previ -
sione pilota, che inizialmente verrà applicato alla zona 
euro nel suo complesso e disporrà di moduli specifici 
per paese. L’obiettivo non è sostituire le previsioni 
attuali basate sui giudizi, bensì esaminare in che modo 
la Commissione possa avvalersi di tale modello per 
svolgere controlli della qualità che integrino le sue 
previsioni basate sui giudizi. Tuttavia, la Commissione 
osserva che difficilmente un modello può rivelarsi 
particolarmente utile in tempi di eventi economici 
inconsueti.
184
Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi IX e X.
Raccomandazione 3 a) 
La Commissione accetta la raccomandazione 3, 
punto a).
La Commissione ha già migliorato la conservazione 
delle informazioni da quando i programmi sono 
stati avviati e si impegnerà a garantire che le nuove 
procedure vengano pienamente attuate, in linea con 
la propria politica di gestione dei documenti, senza 
pregiudicare la capacità delle équipe di programma di 
rispettare scadenze ravvicinate.
Raccomandazione 3 b) 
La Commissione accetta la raccomandazione 3, 
punto b) ed esaminerà come migliorare ulteriormente 
la registrazione delle decisioni principali, in linea con 
la propria politica di gestione dei documenti, senza 
rallentare il processo decisionale.Conclusioni e raccomandazioni
179
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo III.
180
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo IV.
182
Dopo il 2009 la Commissione ha migliorato la propria 
capacità di mobilitare le competenze in relazione ai 
programmi della zona euro ed è stata ancora più abile 
nell’acquisire competenze dall’esterno.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta la raccomandazione 1.
La Commissione ha migliorato la propria mobilita -
zione delle competenze durante la crisi, come dimo -
stra il fatto di essere riuscita a mobilitare maggiori 
competenze nei programmi della zona euro, che sono 
seguiti a quelli della zona extra euro. Recentemente 
è stato istituito il servizio di assistenza per le riforme 
strutturali nell’ambito della Commissione, che esami -
nerà in che modo alcuni principi chiave per una rapida 
mobilitazione delle competenze necessarie potreb -
bero essere ulteriormente consolidati in un quadro 
istituzionale, ove opportuno.
La Commissione terrà conto, ove necessario, della 
necessità di sviluppare procedure per una sorve -
glianza e una gestione migliori di eventuali nuovi 
programmi di assistenza finanziaria per i paesi della 
zona euro.
183
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo VIII.
È stato molto arduo valutare ex post la plausibilità 
delle ipotesi fondamentali nelle revisioni successive.
Risposte della Commissione 113
Raccomandazione 5
La Commissione accetta la raccomandazione 5 e si 
adopererà per includere nei memorandum d’intesa 
ulteriori variabili di cui può disporre in un breve arco 
temporale, quale un saldo di cassa trimestrale e/o un 
obiettivo relativo agli arretrati per contribuire al moni -
toraggio dei traguardi di bilancio.
191
Cfr. la risposta della Commissione ai paragrafi XV e da 
104 a 107.
Le tranche sono state versate in base a una valutazione 
approfondita che ha stabilito se i paesi avessero sod -
disfatto o meno le condizioni. Tutti i ritardi in termini 
di conformità sono stati valutati caso per caso. Inoltre, 
condizioni che «non erano davvero importanti per la 
risoluzione della crisi e il rimborso dei prestiti» pos -
sono essere nondimeno adeguate nella misura in cui 
sostengono la crescita e riducono il rischio di mancato 
rimborso dei prestiti in circostanze impreviste. L’audit 
non ha dimostrato che fossero state incluse riforme 
non pertinenti.
Raccomandazione 6 a) 
La Commissione accetta la raccomandazione 6, 
punto a).
Raccomandazione 6 b) 
La Commissione accetta la raccomandazione 6, 
punto b), ma fa presente che, in alcuni casi, assicu -
rare l’adozione delle riforme non avrebbe senso fino 
a quando le azioni preliminari non abbiano iden -
tificato la portata del problema da affrontare o le 
possibili risposte.
Raccomandazione 6 c) 
La Commissione accetta parzialmente la raccomanda -
zione 6, punto c), ma rifiuta l’obbligo per le équipe di 
programma di giustificare la necessità di ogni singola 
condizione, dato il ruolo cruciale del paese destina -
tario nel definire la propria visione del programma di 
riforme.185
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XI.
186
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XII.
187
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XII.
188
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XIV.
189
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XIII.
I principali documenti risultanti dall’analisi degli 
esperti sono stati rivisti da funzionari esterni all’équipe 
principale di programma, comprendenti gli alti 
dirigenti e i capi di unità orizzontali. Le relazioni di 
riesame sono state sottoposte a procedure di consul -
tazione con le pertinenti direzioni generali. I progetti 
di documenti sono stati scambiati e verificati con le 
istituzioni partner e i risultati delle negoziazioni sono 
stati riferiti dettagliatamente al CEF e all’EWG.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta la raccomandazione 4 e raf -
forzerà tempestivamente le procedure di verifica della 
gestione dei programmi e del contenuto dei relativi 
documenti, pur con le attuali limitazioni di risorse.
190
La risposta della Commissione al paragrafo XV 
indica le ragioni per cui vengono utilizzati dati per 
competenza.
Risposte della Commissione 114
193
La Corte ha stabilito se il livello di prezzo alla data di 
contrattazione fosse giustificato o meno confrontan -
dolo semplicemente con l’orientamento di prezzo 
iniziale fornito dalle banche nelle loro proposte, senza 
tenere in debito conto gli sviluppi del mercato fra 
la data dell’orientamento di prezzo iniziale e la data 
effettiva di emissione. Gli scostamenti rispetto a tale 
orientamento sono caratteristici del processo in gene -
rale, e in particolare nel caso di lassi di tempo lunghi.
194
La Commissione ritiene che non vi siano lacune nel 
processo di gestione del debito, ma che ve ne siano 
solo alcune nella documentazione relativa alle opera -
zioni iniziali.
Raccomandazione 8 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 8, 
punto a).
La raccomandazione è già stata messa in atto. L’as -
segnazione si effettua in stretta cooperazione con il 
consorzio di banche e tutti gli ordini vengono comuni -
cati alla Commissione, che esercita un controllo totale 
sul processo.
Raccomandazione 8 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 8, 
punto b).
La raccomandazione è già stata messa in atto. Dal 
gennaio 2011, i processi per l’invio alle banche degli 
«inviti a presentare proposte» e per incaricare le ban -
che capofila sono ben documentati.
Raccomandazione 8 c)
La Commissione accetta la raccomandazione 8, 
punto c).
La raccomandazione è già stata messa in atto. I capo -
fila accettano formalmente «gli impegni di sotto -
scrizione» nel caso in cui il registro degli ordini non 
raggiunga l’entità-obiettivo (fase precedente all’emis -
sione) e «gli impegni relativi al mercato secondario» 
per provvedere affinché vi siano contrattazioni attive 
sul mercato secondario (fase successiva all’emissione).La Commissione precisa che quel che conta maggior -
mente è l’esistenza di una serie coerente e integrata di 
riforme per affrontare i principali problemi economici. 
Nell’ambito di tale programma può spesso essere 
necessario prendere decisioni su quale pacchetto di 
riforme scegliere. Pertanto, le condizioni non andreb -
bero considerate isolatamente. La Commissione 
sottolinea inoltre che anche le riforme che incremen -
tano la crescita a medio termine sono importanti per 
migliorare la posizione di bilancio e ridurre il rischio 
del mancato rimborso dell’assistenza finanziaria. 
Spesso l’assistenza dell’UE presenta scadenze molto 
lunghe, per cui una forte crescita rappresenta un fat -
tore importante a sostegno della capacità di un paese 
di rimborsare i propri prestiti.
Infine, la selezione delle condizioni è oggetto di nego -
ziati con il paese destinatario, dovendo consentire ai 
paesi di fissare l’agenda per i loro programmi. Questo 
è un prerequisito affinché questi Stati assumano la 
titolarità del processo di riforma, un fattore determi -
nante per il successo dei programmi. Le condizioni 
vengono verificate dalla dirigenza, oltre che a livello 
politico.
Raccomandazione 6 d) 
La Commissione accetta la raccomandazione 6, punto 
d) e, per le condizioni definite, cercherà di far sì che 
i relativi dati siano misurabili nel limite del possibile, 
ma sottolinea che l’impatto delle condizioni non 
è altrettanto misurabile, che alcuni risultati hanno 
carattere più qualitativo che quantitativo e non tutte 
le condizioni presentano dati immediatamente dispo -
nibili per la valutazione.
Raccomandazione 7
La Commissione accetta parzialmente la raccoman -
dazione 7, avendo già definito orientamenti per la coo -
perazione con l’FMI e la BCE e dal momento che sta 
compiendo altri passi per agevolare la cooperazione 
interistituzionale nel corso dei programmi. Tuttavia, la 
Commissione ritiene che un chiarimento della coope -
razione dovrebbe evitare formalizzazioni, che rende -
rebbero oneroso il processo decisionale, specialmente 
considerando le ristrettezze di tempo che compor -
tano. Occorre mantenere flessibilità nell’appiana -
mento delle differenze di opinione, in quanto cercare 
di codificare formalmente il processo di risoluzione 
delle controversie sarebbe arduo e di scarsa utilità.
Risposte della Commissione 115
200
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo XVII.
201
La risposta al paragrafo 158 spiega perché, secondo la 
Commissione, il parametro impiegato dalla Corte per 
la classificazione delle condizioni strutturali non misuri 
la loro importanza.
202
Il fatto che il programma contenga condizioni che non 
hanno prodotto risultati osservabili entro la scadenza 
del programma non significa che tali condizioni 
abbiano fallito o che i loro effetti fossero previsti entro 
il periodo di durata del programma. Occorre tempo 
affinché le riforme strutturali si realizzino e, nella mag -
gior parte dei casi, il loro impatto è osservabile solo 
nel lungo periodo.
203
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 165.
Raccomandazione 9
La Commissione accetta la raccomandazione 9 e cer -
cherà di migliorare ulteriormente la propria compren -
sione del processo di risanamento nell’ambito dei 
programmi attraverso la serie attuale di valutazioni ex 
post approfondite, nonché di farne tesoro. Le valu -
tazioni riguardano tutti gli aspetti del risanamento 
economico previsti dai programmi, compresi i tre 
suggerimenti formulati dalla Corte, ed è stata già 
pubblicata una valutazione ex post sul programma di 
risanamento economico dell’Irlanda.
Raccomandazione 9 a)
La Commissione accetta la raccomandazione 9, 
punto a).Raccomandazione 8 d)
La Commissione accetta la raccomandazione 8, 
punto d).
La raccomandazione è già stata messa in atto. Una 
valutazione regolare dei mercati è documentata 
nelle relazioni del comitato di gestione delle liquidità 
e prima di ogni emissione obbligazionaria viene svolta 
una valutazione più specifica, anch’essa documentata 
ex post in una nota successiva alla sottoscrizione. 
Inoltre il fatturato delle operazioni di compravendita 
delle obbligazioni UE viene comunicato dalle banche 
su base trimestrale e monitorato dalla Commissione.
195
Cfr. la risposta della Commissione alla raccomanda -
zione 9.
196
Cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 139.
197
Occorre osservare che il Portogallo non si è avvalso 
pienamente di tutta l’assistenza finanziaria disponibile 
prevista dal programma, portandolo a termine con 
una riserva consistente del ministero del Tesoro.
198
Questa dichiarazione confonde l’impatto delle nuove 
misure strategiche con l’impatto delle condizioni 
economiche sul bilancio. Cfr. anche la risposta della 
Commissione al paragrafo 147.
199
Come affermato nella risposta della Commissione al 
paragrafo 150, punto i), l’effetto della posizione iniziale 
sul ritmo di risanamento non deve essere considerato 
isolatamente rispetto ad altri fattori, talvolta peculiari 
di un paese, che influiscono sugli squilibri di bilan -
cio che dovevano essere corretti. La risposta della 
Commissione al paragrafo 153 spiega perché le misure 
una tantum  possano rivelarsi necessarie e non si pos -
sano imputare loro risultati insostenibili.
Risposte della Commissione 116
Raccomandazione 9 b)
La Commissione accetta la raccomandazione 9, 
punto b). In linea con gli orientamenti politici del 
presidente Juncker, la Commissione ha svolto recen -
temente una valutazione ex ante delle ricadute sociali 
del nuovo programma di aggiustamento per la Grecia. 
Per quanto concerne qualunque altro nuovo pro -
gramma, verrà condotta una valutazione simile.
Raccomandazione 9 c)
La Commissione accetta la raccomandazione 9, 
punto c).
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CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
Quando la crisi finanziaria del 2008 ha innescato la crisi del 
debito sovrano in Europa, alcuni Stati membri sono stati 
costretti a  chiedere assistenza macrofinanziaria. La 
presente relazione esamina quanto efficacemente la 
Commissione europea abbia gestito l’assistenza fornita 
a cinque paesi: Ungheria, Lettonia, Romania, Irlanda 
e Portogallo. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che 
la Commissione non era pronta ad affrontare una crisi di 
simili proporzioni, il che spiega in gran parte le 
significative debolezze presenti all’inizio nei processi di 
gestione seguiti. Alcune delle debolezze individuate dagli 
auditor della Corte permangono tuttora; il principale 
messaggio della relazione è  che la Commissione dovrebbe 
rafforzare le proprie procedure di gestione dell’assistenza 
finanziaria.