Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa ai veicoli fuori uso» () (98/C 129/10)

Il Consiglio, in data 2 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Colombo, in data 3 febbraio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 febbraio 1998, nel corso della 352a sessione plenaria, con 85 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Principali elementi della proposta

1.1. La proposta all'esame, fondata sull'articolo 130 S, appare ambiziosa ed innovativa, collocandosi nel solco della direttiva sui rifiuti da imballaggio per quanto riguarda la definizione di obiettivi quantificati ed incidendo su un settore sensibile dell'economia europea quale quello degli autoveicoli. Essa si propone di adottare un approccio preventivo su un flusso specifico di rifiuti, intervenendo sull'intero ciclo di vita del prodotto, fin dalla concezione e dal processo produttivo e seguendo rigorosamente la gerarchia in materia di gestione dei rifiuti, privilegiando il reimpiego ed il riciclo, inteso come recupero di materiale.

1.2. Viene inoltre messo in pratica il principio della «responsabilità del produttore», affermato nella nuova strategia comunitaria in materia di gestione dei rifiuti (), nella misura in cui è fatto carico a tutti gli operatori economici del settore di mettere in funzione un sistema adeguato di raccolta e smaltimento, con obiettivi di riutilizzazione e riciclaggio da raggiungere entro determinate scadenze.

1.3. Il sistema sarà completato da un «certificato di rottamazione», rilasciato esclusivamente dai centri di trattamento autorizzati, obbligatorio ai fini della cancellazione dell'immatricolazione sui registri nazionali [art.5].

1.4. Nella misura in cui i veicoli da rottamare dovranno essere trattati in base alle prescrizioni generali fissate dall'articolo 4 della Direttiva 75/442/CEE, ad una serie di obblighi di decontaminazione nonché alle prescrizioni tecniche stabilite in allegato [articolo 6], e nella misura in cui i tassi di reimpiego e recupero, nonché il tasso di riciclaggio dovranno progressivamente aumentare (prima tappa 2005; seconda tappa 2015; terza tappa da definire dopo il 2015) [articolo 7], ai produttori di veicoli incomberà che essi siano concepiti e fabbricati in modo da agevolare il raggiungimento di tali obiettivi.

1.5. Per consolidare dal punto di vista normativo questo riorientamento della produzione, la Commissione prevede [articolo 7 d] una modifica della Direttiva 70/156/CEE per introdurre esigenze di reimpiego e/o riciclabilità per i veicoli immessi sul mercato dopo il 1° gennaio 2005.

1.6. La Commissione reputa che gli accordi volontari in materia esistenti in alcuni Stati membri, pur dimostrando la fattibilità di una serie di misure, non garantiscono certezza giuridica e possono creare distorsioni di concorrenza, incoraggiando esportazioni di rifiuti verso le aree dove le esigenze sono meno rigorose; propone pertanto una direttiva a livello europeo, che combina strumenti regolamentari con il principio della responsabilità dei produttori.

2. Osservazioni generali

2.1. Alla luce del recente parere d'iniziativa sugli «Accordi volontari in materia di ambiente» () il Comitato condivide la scelta della Commissione di utilizzare lo strumento della direttiva, al fine di garantire un quadro di riferimento armonizzato valido in tutti gli Stati membri. Esso approva le finalità di protezione ambientale perseguite e l'articolato della direttiva, fatte salve le osservazioni che seguono.

2.1.1. Raccomanda inoltre un'attenta disamina dei numerosi accordi già attuati nonché delle disposizioni regolamentari in vigore in alcuni Stati membri (cfr. in particolare la regolamentazione svedese) per far tesoro di tale esperienza ed integrarla al meglio nel dispositivo legislativo. In effetti, per garantire il raggiungimento degli obiettivi, bisogna far tesoro degli accordi volontari già esistenti in alcuni Stati membri, in modo da estenderne i risultati positivi ed ovviare ai punti deboli che ancora si riscontrano.

2.2. La combinazione tra obblighi normativi, dispositivi di controllo e misure economiche di accompagnamento va meglio articolata, per evitare che la flessibilità lasciata agli Stati membri crei distorsioni di concorrenza in un settore economico chiave. Al contempo occorre meglio definire le responsabilità dei diversi comparti della filiera, distinguendo tra l'aspetto della prevenzione e l'aspetto del trattamento finale.

2.3. Nel parere sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti () il Comitato aveva individuato nell'esempio della direttiva «imballaggi» un modo corretto di dare pratica attuazione al principio della responsabilità del produttore ed aveva auspicato l'estensione di tale approccio ad altri tipi di beni e di rifiuto (punti 2.13 e 2.14), individuando i flussi prioritari. Esso è consapevole che nel recepimento della «Direttiva imballaggi» esistono tuttora problemi in vari Stati membri, ma reputa fruttuosa l'esperienza intrapresa.

2.4. A differenza dei rifiuti da imballaggio, provenienti da fonti differenziate e implicanti materiali quali il vetro, la carta, la plastica, che presentano problemi di trattamento e riciclabilità differenti nonché una dispersione presso il consumatore finale, rendendo più complessa la definizione delle responsabilità di ciascun segmento del ciclo dalla «culla alla tomba», nel caso dei veicoli fuori uso ci troviamo in presenza di un settore più omogeneo, nell'ambito del quale sono state già in parte predisposte soluzioni, soprattutto grazie al fatto che circa il 75 % in peso dei veicoli, e cioè le parti metalliche, viene già riutilizzato come rottame per fonderia. In questo comparto resta da affrontare la questione dei rischi causati dai metalli pesanti e da altre sostanze pericolose quali i composti alogenati, che contaminano il rottame avviato al riciclaggio nel settore siderurgico. Invece per il restante 25 % in peso dei veicoli, in gran parte costituito da plastici ed elastomeri, il problema rimane non adeguatamente risolto poiché solo in parte e solo in alcuni paesi questo flusso è avviato al riciclaggio, mentre la percentuale maggiore è destinata ancora all'incenerimento o alla discarica causando, oltre che un danno ambientale, uno spreco di materie prime ed energia.

2.5. Esiste d'altra parte un problema di organizzazione del settore dello smontaggio e della demolizione, che va razionalizzato e ammodernato per far fronte alle responsabilità ecologiche della gestione dei materiali finali, assicurando la messa in sicurezza delle carcasse e il corretto smaltimento delle sostanze pericolose. In numerosi paesi questo settore è costituito da piccole e medie imprese che vanno salvaguardate e valorizzate professionalmente. Esperienze pilota sono state condotte in vari paesi, con il concorso della stessa industria automobilistica ed in accordo con le pubbliche autorità, per ammodernare il settore adeguandolo alle nuove esigenze. Tali schemi andranno generalizzati secondo le specificità dei vari Stati membri, mobilitando le risorse necessarie per la qualificazione professionale del personale e per l'adeguamento delle PMI alle esigenze ambientali.

2.5.1. Per garantire che le imprese di smontaggio e demolizione sviluppino metodi di lavorazione ecologicamente adeguati, oltre a misure di controllo e di sostegno ad hoc, è necessario disporre di operatori specializzati e adeguatamente formati; esistono già esperienze di corsi di formazione in questo settore, predisposti dalle camere dell'artigianato (Saarland-Lorena-Lussemburgo), che potrebbero essere prese a modello per sviluppare una qualifica europea quanto più possibile comune.

2.6. Le esperienze in atto consentono dunque di ritenere che integrando le esigenze di riduzione dei rifiuti e di incremento delle possibilità di riciclaggio fin dalla fase di progettazione dei veicoli, senza ovviamente compromettere le caratteristiche di sicurezza dei veicoli, progettando in funzione di un più facile smontaggio e recupero dei pezzi e dei materiali, predisponendo manuali per le operazioni di smontaggio, apponendo un marchio di riconoscimento alle componenti in plastica e riducendo progressivamente i metalli pesanti e le altre sostanze pericolose, gli obiettivi di recupero e riciclaggio indicati nella direttiva sono perseguibili e si combinano con la possibilità di migliorare le attività di demolizione e rottamazione, razionalizzando ed adeguando le operazioni di bonifica e smontaggio degli autoveicoli e di separazione dei materiali.

2.7. Esiste dunque un problema di corresponsabilità tra la progettazione, la produzione e le operazioni di trattamento finale, anche per assicurare mercati di sbocco alle materie prime riciclate, di cui l'industria produttrice può essere in parte destinataria.

2.8. Nell'ambito di un approccio di responsabilità condivisa, un'attenzione altrettanto importante va accordata al consumatore, che già nelle sue scelte di acquisto può essere orientato a compiere scelte più consapevoli dal punto di vista ambientale, grazie all'informazione fornita dai produttori e ad eventuali incentivi. Nel corso del ciclo di vita del veicolo il proprietario deve essere incoraggiato ad assicurarne una manutenzione adeguata anche ai fini del recupero finale. Infine, nella fase finale, deve essere sicuro di poter accedere ad impianti di demolizione efficaci e relativamente prossimi alla sua residenza.

2.9. L'eventuale valore negativo dell'autoveicolo fuori uso, risultante dalla differenza tra i costi del trattamento finale rispettando tutte le norme di protezione ambientale e i ricavi derivanti dai materiali riutilizzabili e riciclabili, dipende, oltre che dalla progettazione che il produttore può orientare in maniera incisiva verso obiettivi di recupero e riciclaggio, anche dalla cura prestata al veicolo dai suoi proprietari e dalla capacità del settore della rottamazione di valorizzare le parti riutilizzabili ed i materiali riciclabili. Nella misura in cui viene assicurata un'adeguata corresponsabilizzazione di tutti gli attori, ed il settore si orienta, come già sta avvenendo, ad una riprogettazione dei veicoli che favorisca recupero e riciclaggio, il problema dell'eventuale «valore negativo» del veicolo fuori uso, sollevato all'articolo 5.4 risulta minimizzato. In effetti la costituzione di una rete di impianti di trattamento autorizzati e l'obbligo di certificazione danno impulso all'ammodernamento del settore del trattamento finale e ne ampliano le attività, rendendolo più redditizio.

2.10. Bisogna altresì riconoscere che la quantificazione del «valore negativo» dei veicoli fuori uso è resa complessa poiché la sua entità può variare a seconda delle caratteristiche dei mercati locali e del grado di sviluppo raggiunto dai settori della demolizione, rottamazione e recupero nei diversi paesi. Infine la sua funzione di incentivo varia a seconda che riguardi veicoli attualmente in circolazione (che andranno fuori uso entro un arco di 8-10 anni) e i veicoli di nuova concezione non ancora immessi sul mercato, rispetto ai quali le misure economiche possono efficacemente incentivare la progettazione per il riciclaggio.

2.11. Pertanto il Comitato ritiene che il problema del «valore negativo» vada affrontato in modo più articolato, tenendo conto della varietà delle situazioni e delle cause, prevedendo misure che, secondo il principio della responsabilità condivisa e della internalizzazione dei costi ambientali, favoriscano l'ammodernamento del settore di trattamento finale dei veicoli e il raggiungimento di obiettivi più elevati di riuso, riciclaggio e recupero delle auto fuori uso, agendo contemporaneamente sulla responsabilità dei produttori che devono orientarsi alla progettazione per il riciclaggio.

2.12. Il Comitato reputa che, una volta fissato il quadro regolamentare, la massima attenzione vada accordata ai problemi seguenti, anche facendo ricorso a strumenti volontari di corresponsabilizzazione delle parti e ad un'intensificazione del dialogo tra le associazioni dei produttori e le associazioni del trattamento finale:

- garantire che la responsabilità finanziaria del produttore stimoli effettivamente una politica di prevenzione, evitando che il valore negativo si trasferisca sic et simpliciter nel prezzo di acquisto iniziale;

- garantire che il riconoscimento del principio di un valore negativo non si generalizzi automaticamente a tutti i veicoli, a prescindere dalla loro effettiva riciclabilità;

- garantire che le imprese di trattamento e demolizione utilizzino appropriatamente le somme ricevute a compenso del valore negativo al fine di ammodernare le loro attività e conformarsi alle disposizioni previste.

2.13. Il Comitato nota che mentre l'articolo 11 prevede il recepimento della direttiva entro il 31 marzo 1999, il paragrafo 4 dell'articolo 5, relativo al «valore negativo» entrerà in vigore solo il 1° gennaio 2003. Esso dovrebbe lasciare tuttavia tempo sufficiente ai produttori per orientare la progettazione dei nuovi modelli agli obiettivi di riciclaggio prefissati e all'insieme degli attori economici per la stipula di accordi volontari adeguati al raggiungimento degli obiettivi. Tuttavia si dovrebbe prevedere una verifica della situazione prima della sua applicazione.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Campo di applicazione (articolo 3)

3.1.1. L'esclusione degli autocarri e autobus e le deroghe per i veicoli a due e tre ruote, se comprensibili in una prima fase perché le problematiche relative ai rifiuti sono minori e specifiche, andrebbe rivista in prospettiva, soprattutto per quanto riguarda il trattamento delle sostanze pericolose: i rischi di inquinamento ambientale sono infatti i medesimi.

3.1.2. Per quanto riguarda le deroghe previste al paragrafo 3 per i veicoli a due e tre ruote, il Comitato reputa che dovrebbero per analogia estendersi al disposto dell'articolo 5.4. Si invita ad esaminare l'opportunità di esonerare i motocicli di cilindrata inferiore ai 50 cc. o circolanti legalmente senza targa negli Stati membri, dall'intero disposto dell'articolo 5.

3.2. Prevenzione (articolo 4)

3.2.1. Il CES ha già sostenuto la necessità di limitare e possibilmente interdire l'utilizzazione dei metalli pesanti e di altre sostanze tossiche nei processi produttivi e nei prodotti (). Esso si compiace dunque dell'approccio preventivo della Commissione.

3.2.2. In merito all'assenza di qualsiasi riferimento al PVC prende atto positivamente di quanto affermato al considerando 12, nel senso di un riesame più generale da parte della Commissione dei flussi di rifiuti contenenti PVC, al fine di formulare eventuali proposte ma trova la formulazione eccessivamente vaga e preferirebbe un impegno più vincolante in direzione di ulteriori proposte concrete, come la Commissione assume per altri aspetti della presente proposta di direttiva.

3.2.3. Per quanto riguarda i metalli pesanti e le altre sostanze pericolose, il Comitato ritiene insufficiente adottare prescrizioni che intervengono esclusivamente sul sistema di trattamento finale degli autoveicoli, senza distinguere tra le auto già in circolazione e che vi rimarranno per alcuni anni ancora e quelle che vi entreranno in futuro potendo essere progettate per rispettare più elevati obiettivi di protezione ambientale. Un approccio più adeguato può essere basato su azioni che prevedano:

- per i veicoli in circolazione misure di smaltimento finale dei residui di trattamento degli autoveicoli che garantiscano lo stesso livello di protezione ambientale adottato per tutti gli altri rifiuti che contengono metalli pesanti e sostanze pericolose;

- per i veicoli che vengono progettati dopo l'entrata in vigore della Direttiva, e che verranno in futuro messi in circolazione, l'eliminazione progressiva dei metalli pesanti e delle altre sostanze pericolose, con provvedimenti che tengano conto di un criterio di progressività a partire dalle sostituzioni già oggi tecnicamente possibili, come quella del piombo nei circuiti elettronici. A tal fine è essenziale promuovere la ricerca e l'innovazione tecnologica in merito.

3.3. Raccolta (articolo 5)

3.3.1. Dal momento che il valore dei veicoli fuori uso può dipendere da numerosi fattori, oltre che dal livello di efficienza dei settori della demolizione e recupero e dalle caratteristiche dei mercati locali, il Comitato ritiene che il problema del «valore negativo» possa essere circoscritto prevedendo interventi tesi a promuovere sistemi industriali di raccolta e demolizione efficienti, diffusi sul territorio secondo il principio di prossimità e in grado di raggiungere in modo economico elevati livelli di recupero.

3.3.2. Al fine di rendere effettiva la strategia di prevenzione, recupero e riciclaggio, andranno previsti sistemi di monitoraggio dei risultati progressivamente raggiunti che consentano di verificare il livello di efficienza delle filiere del recupero e il livello della progettazione per il riciclaggio adottata dai produttori, in attuazione delle misure richiamate all'articolo 4 (prevenzione), paragrafo 1, punti a) e b).

3.4. Trattamento (articolo 6)

3.4.1. L'obbligo di autorizzazione imposto agli operatori del settore consente alle autorità pubbliche di svolgere il monitoraggio del rispetto delle prescrizioni ambientali; poiché solo gli impianti autorizzati potranno rilasciare il certificato di rottamazione obbligatorio, è inevitabile una ristrutturazione del settore. Laddove le imprese prevalenti siano piccole e medie e negli Stati membri dove il sistema di trattamento è relativamente arretrato, occorrerà mettere in atto misure di incentivazione e agevolazione dell'ammodernamento utilizzando i fondi di incentivazione disponibili a livello comunitario e nazionale per l'adeguamento delle PMI alle norme di protezione ambientale.

3.5. Reimpiego e recupero (articolo 7)

3.5.1. Il Comitato constata che gli obiettivi proposti riflettono adeguatamente la gerarchia in materia di gestione dei rifiuti e li reputa condivisibili in quanto sono graduati nel tempo e lasciano margini di flessibilità e di adattamento, consentendo il recupero energetico laddove risulti l'unica soluzione «sostenibile» dal punto di vista ambientale.

3.5.2. Il Comitato segnala che la quantificazione in peso degli obiettivi potrebbe risultare in contraddizione con l'altro obiettivo ecologico di ridurre il peso dei veicoli per ridurre i consumi di carburanti. La più facile riciclabilità dei metalli potrebbe indurre a rialzare tale componente rispetto ai materiali plastici più leggeri. Per ovviare a tale potenziale problema il Comitato raccomanda adeguate misure riguardo alla marcatura dei materiali e alla progettazione in funzione del riciclaggio. Inoltre il peso non andrebbe comunque calcolato sul veicolo individuale bensì su dati medi generali; altrimenti le operazioni di verifica diverrebbero eccessivamente dettagliate e complesse.

3.5.3. Il paragrafo 4 annuncia la modifica della Direttiva 70/156/CEE al fine di rendere fattibili gli obiettivi annunciati per il 2015; in tal modo si annuncia una misura regolamentare alla quale è subordinata la garanzia di raggiungere gli obiettivi più elevati, mentre per il periodo fino al 2005 si fa leva solo sul principio della «responsabilità del produttore» utilizzando il valore negativo per stimolare la prevenzione.

3.5.4. Questo approccio misto suscita alcuni interrogativi; c'è inoltre da chiedersi se non vada operata una distinzione tra veicoli prodotti prima dell'entrata in vigore della presente direttiva, su cui la penalizzazione del valore negativo giocherebbe retroattivamente, e veicoli prodotti a partire dal 1999. Interessante in proposito è la disposizione adottata in Svezia dove la responsabilità del produttore entra in gioco solo per i nuovi veicoli a partire dalla data di entrata in vigore della nuova legislazione.

Bruxelles, 25 febbraio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 337 del 7.11.1997, pag. 3.

() COM(96) 399 def., Risoluzione del Consiglio del 24 febbraio 1997 - GU C 76 dell'11.3.1997; parere del CES GU C 89 del 19.3.1997.

() GU C 287 del 22.9.1997, pag. 1.

() GU C 89 del 19.3.1997.

() Parere sulla revisione della strategia comunitaria in materia di gestione dei rifiuti, punto 3.3.2, in GU C 89 del 21.1.1997, pag. 2.