Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione delle regole di concorrenza agli accordi di accesso nel settore delle telecomunicazioni»

(97/C 287/03)

La Commissione, in data 20 dicembre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Meriano, in data 7 maggio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 71 voti favorevoli, 1 contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il progetto di comunicazione della Commissione rappresenta un'iniziativa quanto mai opportuna per chiarire, attraverso uno strumento interpretativo di portata generale, l'applicabilità del diritto comunitario della concorrenza nel contesto del nuovo quadro regolamentare europeo in materia di telecomunicazioni. Ciò in considerazione del fatto che, nel settore in questione, gli accordi di accesso costituiscono gli strumenti-chiave che permettono agli operatori sul mercato di usufruire della liberalizzazione.

1.2. Per tale ragione, il CES condivide pienamente la preoccupazione della Commissione di prevenire la messa in atto di comportamenti distorsivi della concorrenza nella stipulazione di accordi di accesso tra operatori, attraverso l'adozione di un'apposita comunicazione sull'argomento. È vero infatti che già il 6 settembre 1991, la Commissione ha emanato delle linee-guida sull'applicazione del diritto comunitario della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni. Tuttavia tali linee-guida da un lato richiedono un aggiornamento che tenga conto di tutti i recenti sviluppi regolamentari nel settore, dall'altro non forniscono alcuna indicazione specifica sul tema degli accordi di accesso e non appaiono dunque sufficienti a fornire adeguate garanzie alle imprese che forniscono servizi di telecomunicazioni accedendo alle reti esistenti, in concorrenza con i fornitori attuali. Con l'attuale intervento, la Commissione intende altresì creare delle condizioni di mercato più sicure e soprattutto una situazione più stabile per gli investimenti e le iniziative commerciali nel settore delle telecomunicazioni e dei servizi multimediali.

1.3. D'altra parte, il nuovo progetto di comunicazione accoglie una nozione di accesso particolarmente estesa, riferendo tale termine sia all'accesso dei fornitori di servizi che utilizzano come struttura portante la rete pubblica, sia all'interconnessione dei soggetti che offrono servizi su infrastruttura propria (affittata o di proprietà), sia ad ogni altra utilizzazione delle infrastrutture essenziali dei gestori, incluso, ad esempio, l'accesso alle banche dati degli elenchi abbonati. Ciò costituisce un ulteriore pregio del documento, il quale assume una portata ampia ed esaustiva con riferimento al tema trattato.

1.4. Il Progetto della Commissione

Il progetto di comunicazione della Commissione è suddiviso in tre parti.

1.4.1. (I) La parte prima precisa il quadro normativo di riferimento del mercato delle telecomunicazioni, richiamando le varie direttive ONP emanate ed emanande, le direttive ex articolo 90 del Trattato CE, le norme del Trattato in materia di concorrenza (articoli 85 e 86). A tale proposito, la Commissione, fatte salve le proprie competenze, ricorda quelle delle autorità nazionali di regolamentazione, le quali devono garantire l'accesso alle reti pubbliche dei vari gestori in conformità con la regolamentazione ONP, già citata. La Commissione conferma altresì le competenze delle autorità antitrust e dei giudici nazionali nell'applicazione del diritto della concorrenza (nazionale e comunitario), auspicando una decentralizzazione delle cause in materia di concorrenza in assenza di un significativo interesse comunitario.

1.4.2. (II) La parte seconda del progetto di comunicazione è dedicata alla delimitazione dei mercati rilevanti ai fini della valutazione degli accordi di accesso tra imprese. A proposito dei mercati del prodotto, la Commissione riconosce che, in un settore dinamico quale quello delle telecomunicazioni, non è possibile procedere ad una definizione attuale dei singoli mercati in base ai servizi offerti su di essi. Di conseguenza, essa si limita a distinguere in generale tra i mercati della fornitura di servizi di telecomunicazioni, da un lato, ed i mercati dell'accesso alle reti pubbliche dei vari gestori, in vista della fornitura dei servizi, dall'altro. Per quanto riguarda la definizione del mercato geografico, la Commissione afferma la necessità che, nel territorio preso in considerazione, sussistano condizioni di accesso alla rete (economiche e regolamentari) del tutto omogenee.

1.4.3. (III) Infine, la parte terza rappresenta l'applicazione vera e propria degli articoli 85 e 86 del Trattato CE agli accordi di accesso conclusi tra operatori di telecomunicazioni. In particolare, la Commissione precisa i criteri che la stessa utilizzerà nel valutare la sussistenza o meno di comportamenti anticompetitivi di tali operatori (e, soprattutto, dei gestori dominanti) nella stipulazione e/o messa in atto di detti accordi.

2. Osservazioni generali

2.1. Il CES condivide la struttura del progetto di comunicazione in esame. Tuttavia esso ritiene di dover formulare qualche osservazione su taluni contenuti dello stesso, con il duplice scopo di stimolare una maggiore coerenza del quadro normativo di riferimento del settore considerato e di prevenire possibili distorsioni nella applicazione del documento.

2.2. A parere del CES infatti, la comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza agli accordi di accesso nel settore delle telecomunicazioni dovrebbe mantenere il carattere di strumento interpretativo indicato in precedenza, limitandosi ad illustrare gli intenti ed i principi che guidano l'azione della Commissione in materia di concorrenza, senza pervenire a conclusioni anticipate sui comportamenti dei vari operatori, sostitutive dell'analisi «caso per caso» delle fattispecie concrete. Dette conclusioni anticipate risulterebbero peraltro fuorvianti anche in considerazione del carattere particolarmente dinamico dei mercati delle telecomunicazioni, caratterizzati da un continuo sviluppo tecnologico e da un'incessante evoluzione e dalla grande varietà di situazioni che ne derivano.

3. Osservazioni particolari

3.1. (I) Con riferimento alla parte prima del progetto di comunicazione, il CES condivide pienamente l'impostazione data dalla Commissione al problema dei rapporti tra la normativa specifica del settore (regolamentazione ONP () e direttive ex articolo 90 del Trattato CE) ed il diritto comunitario della concorrenza. In particolare, il Comitato si associa all'invito, formulato dalla Commissione e diretto a tutte le autorità nazionali e comunitarie responsabili per l'applicazione delle citate normative, di evitare inutili duplicazioni di procedure in relazione alle varie fattispecie.

3.2. Tuttavia il CES teme che le indicazioni contenute nel documento possano restare prive di effetto se non si procede previamente ad un'armonizzazione delle numerose disposizioni normative applicabili. Per ciò che qui interessa ci si chiede se non sia opportuno armonizzare l'applicabilità della nozione di posizione dominante illustrata dal progetto di comunicazione con le norme aventi ad oggetto le «imprese con notevole forza di mercato» contenute nella regolamentazione ONP.

3.3. In mancanza di tale armonizzazione, principi fondamentali del diritto quali la trasparenza e la certezza giuridica potrebbero risultare gravemente pregiudicati sul mercato delle telecomunicazioni: ciò in quanto l'attività di molti operatori potrebbe formare oggetto di valutazioni contrastanti a seconda del criterio di volta in volta utilizzato dall'autorità competente nei confronti dell'operatore, dando luogo al possibile sviluppo di un contenzioso nei confronti delle Istituzioni europee.

3.4. (II) Anche in relazione alla parte seconda della comunicazione, il CES nutre qualche perplessità a proposito della distinzione tra mercati della fornitura di servizi di telecomunicazioni e mercati dell'accesso alle reti pubbliche dei vari gestori, in vista della fornitura dei servizi stessi. In particolare, il Comitato si chiede se una tale distinzione sia realistica in un mercato caratterizzato da una tale complessità che in molti casi le «attrezzature» necessarie per fornire un determinato servizio rappresentano un servizio in sé stesse.

3.5. È peraltro innegabile che, in futuro, la convergenza tra telecomunicazioni, audiovisivo e tecnologia dell'informazione renderà ancora più difficile ogni delimitazione a priori dei relativi mercati.

3.6. Per quanto riguarda il mercato geografico, non v'è dubbio che la definizione contenuta nella comunicazione sia in linea con la prassi corrente della Commissione in materia di concorrenza. Ad avviso di questo Comitato tuttavia, una valutazione corretta del comportamento dei vari gestori di telecomunicazioni attivi sul mercato europeo dovrebbe tener conto del fatto che alcuni di essi, almeno nella prima fase della liberalizzazione, continueranno a godere di diritti speciali o esclusivi nel proprio Paese (ad esempio, periodi di transizione supplementari per la trasposizione delle direttive di liberalizzazione) e saranno in grado pertanto di acquisire vantaggi competitivi in altri Stati membri attraverso la pratica di sussidi incrociati provenienti dalle loro attività «protette».

3.7. (III) Infine, con riferimento alla parte terza del progetto di comunicazione, il CES ritiene che i vari criteri enunciati dalla Commissione al fine di valutare la sussistenza di una «posizione dominante» sul mercato delle telecomunicazioni, siano eccessivamente rigidi.

3.8. A ben vedere, non sembra infatti giusto presumere che un'impresa detenga una posizione dominante sul mercato soltanto in virtù di criteri quali la quota di mercato o il numero dei clienti, e soprattutto senza verificare l'esistenza di presenze alternative sul mercato stesso. È vero che la mera titolarità di una posizione dominante non è considerata illecita ai sensi del diritto comunitario (né il progetto di comunicazione introduce alcuna modifica al principio). È pur vero però che la Commissione assume un atteggiamento assai più severo nel valutare il comportamento commerciale di imprese dominanti rispetto a quello delle altre imprese.

3.9. Ancorché corretto da un punto di vista generale, tale atteggiamento rischia di nuocere allo sviluppo del settore nel suo complesso, ostacolando gli attuali gestori nell'estensione della propria attività a settori sempre più vicini a causa della progressiva convergenza tra tecnologie attraverso integrazioni verticali ed orizzontali che rispondono soltanto alla necessità di adeguare la struttura delle aziende ai progressi tecnologici.

3.10. Stando così le cose, il Comitato auspica che venga inserito nel testo per lo meno un'affermazione che ribadisca chiaramente l'insufficienza dei criteri fissati dalla comunicazione, se singolarmente considerati, a stabilire l'esistenza di una posizione dominante. Parallelamente, sarebbe opportuno far riferimento alla necessità per la Commissione di verificare, caso per caso, l'esistenza di gestori di reti alternative in grado di operare in concorrenza con i gestori tradizionali. In particolare, la Commissione dovrebbe prendere atto del fatto che, in molti Stati membri, i gestori alternativi sono già in grado di esercitare un'influenza significativa sul mercato delle telecomunicazioni.

3.11. Alcune perplessità vanno poi evidenziate con riferimento al concetto di infrastruttura essenziale definito nella comunicazione. In particolare, si sottolinea come già in data odierna alcune delle esemplificazioni del concetto contenute nel testo risultano superate: ciò vale, ad esempio, a proposito dei circuiti affittati, che non rappresentano più un'infrastruttura essenziale ai sensi della comunicazione, dato l'attuale livello di apertura dei mercati, con lo sviluppo di reti alternative, ed il consolidamento di tecnologie sostitutive (es. il DECT). Stando così le cose, sarebbe più opportuno se la comunicazione si limitasse a fornire una definizione generale del concetto di infrastruttura essenziale, lasciando alle competenti autorità la valutazione caso per caso delle singole fattispecie concrete.

3.12. Per quanto riguarda la tipologia dei comportamenti abusivi contenuta nella comunicazione, essa è ritenuta nel complesso condivisibile da parte del CES. Invero quest'ultimo ritiene che il documento dovrebbe riservare maggiore attenzione all'applicazione del concetto di «abuso» al settore delle telecomunicazioni (ed in particolare agli accordi di accesso) che non all'elaborazione di definizioni di «posizione dominante» suscettibili di risultare astratte e fuorvianti nell'analisi dei casi concreti.

3.13. Considerazioni analoghe valgono per la sezione della comunicazione dedicata all'esame delle situazioni abusive. A titolo di esempio, la Commissione annovera ( a ragione) tra le fattispecie di abuso il caso in cui un gestore pubblico imponga agli altri operatori prezzi troppo elevati o troppo bassi per l'accesso alla propria rete. Tuttavia nulla è detto a proposito della possibile fornitura di capacità trasmissiva a prezzi estremamente bassi praticata dai proprietari di infrastrutture alternative che, com'è noto, hanno potuto recuperare i costi grazie ai proventi dell'attività principale, solitamente gestita in regime di monopolio.

3.14. Infine, con riferimento al paragrafo della comunicazione dedicato alla valutazione degli accordi di accesso ai sensi dell'articolo 85 del Trattato CE, il CES ne condivide l'impostazione sufficientemente generale ed al tempo stesso efficace ai fini del chiarimento dei criteri di applicazione della disposizione citata alle varie fattispecie.

Bruxelles, 28 maggio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() In particolare la proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio «ONP-INTERCONNESSIONE» stabilisce le regole per la determinazione delle condizioni economiche di accesso alle reti di telecomunicazioni.