I. INTRODUZIONE

Lo Stato di diritto è uno dei valori fondanti dell'Unione europea e rispecchia la nostra identità comune e le nostre comuni tradizioni istituzionali. Tale principio, indispensabile per garantire la tutela dei diritti fondamentali, è alla base del sistema democratico di tutti gli Stati membri. È inoltre fondamentale per far funzionare bene l'Unione europea, in quanto spazio di libertà, sicurezza e giustizia e mercato interno in cui le leggi si applicano in modo efficace e uniforme e in cui le dotazioni di bilancio sono spese conformemente alle norme applicabili. Lo Stato di diritto garantisce che gli Stati membri e i loro cittadini possano cooperare in uno spirito di fiducia reciproca; la fiducia nelle istituzioni pubbliche, compreso il sistema giudiziario, è fondamentale per il buon funzionamento delle società democratiche. Lo Stato di diritto è anche uno dei principi che guidano l'azione esterna dell'UE . Nel complesso, si tratta di un principio ben consolidato, il cui significato essenziale è ben definito, e che può essere valutato in maniera oggettiva, in modo da poter individuare eventuali carenze su una base solida e stabile.

Che cos'è lo Stato di diritto? Lo Stato di diritto è sancito dall'articolo 2 del trattato sull'Unione europea come uno dei valori fondanti dell'Unione. Esso garantisce che tutti i pubblici poteri agiscano sempre entro i limiti fissati dalla legge, conformemente ai valori della democrazia e ai diritti fondamentali, e sotto il controllo di un giudice indipendente e imparziale. Nel concetto di Stato di diritto rientrano tra l'altro principi come la legalità, in base alla quale il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; la certezza del diritto; il divieto di esercizio arbitrario del potere esecutivo; una tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, e un controllo giurisdizionale effettivo anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; la separazione dei poteri; e l'uguaglianza davanti alla legge . Tali principi sono stati riconosciuti dalla Corte di giustizia europea e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo .

La stessa Unione europea si basa sullo Stato di diritto e tutte le azioni dell'UE si fondano su trattati che sono stati approvati su base volontaria e democratica da tutti gli Stati membri. Data la sua importanza per la fiducia dei cittadini nell'Unione e per l'efficace attuazione delle sue politiche, lo Stato di diritto è di fondamentale rilevanza per il futuro dell'Europa. Il ruolo centrale dello Stato di diritto per il funzionamento dell'UE è sempre più riconosciuto e si è creato un consenso quanto alla necessità di migliorare il modo in cui viene garantito il rispetto dello Stato di diritto nell'Unione europea . Inoltre, la recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha apportato un contributo indispensabile al rafforzamento dello Stato di diritto ribadendo che l'Unione è una comunità di valori . La presente comunicazione intende arricchire il dibattito sull'ulteriore rafforzamento dello Stato di diritto nell'Unione e invitare tutte le parti interessate a riflettere su questo tema e a formulare osservazioni, sulla cui base la Commissione trarrà in giugno le proprie conclusioni.

L'integrazione europea ha dato, a sua volta, un contributo significativo e duraturo a un ordine basato sulle norme in Europa. L'Unione ha gradualmente costruito uno spazio di libertà, cooperazione e stabilità in cui gli Stati membri, i cittadini e le imprese possono contare su un quadro di regole prevedibili ed eque e su un sistema di ricorsi giurisdizionali efficaci. In tale spazio è garantita la pace, può prosperare la democrazia e possono crescere le imprese. Negli ultimi anni, tuttavia, si riscontra sempre di più che i valori e i principi fondamentali dell'Unione, tra cui lo Stato di diritto, devono far fronte a crescenti difficoltà e richiedono un'attenzione particolare. È pertanto evidente che occorre fare di più per garantire che lo Stato di diritto sia rafforzato e mantenuto in tutta l'Unione.

Se lo Stato di diritto non viene adeguatamente tutelato in tutti gli Stati membri, ad incrinarsi è il fondamento stesso dell'Unione, di cui la solidarietà, la coesione e la fiducia necessaria per il riconoscimento reciproco delle decisioni nazionali e il funzionamento del mercato interno nel suo complesso sono parte integrante. Le carenze dello Stato di diritto possono anche avere un impatto sull'economia, così come i sistemi giudiziari efficaci e i solidi quadri anticorruzione sono fondamentali per il buon funzionamento del contesto imprenditoriale e di finanze pubbliche solide .

Un problema inerente allo Stato di diritto in uno Stato membro ha un impatto sull'Unione nel suo complesso e pertanto, anche se il bilanciamento dei poteri a livello nazionale dovrebbe sempre rappresentare il primo sistema a cui ricorrere, l'Unione partecipa anch'essa alla soluzione dei problemi inerenti allo Stato di diritto ovunque essi si presentino. Le recenti difficoltà in relazione allo Stato di diritto in alcuni Stati membri hanno suscitato preoccupazione quanto alla capacità dell'Unione di far fronte a tali situazioni. Una maggiore fiducia nel fatto che tali lacune possano essere colmate contribuirebbe a rafforzare la fiducia sia tra gli Stati membri che tra gli Stati membri e le istituzioni dell'UE.

Per questo motivo l'UE ha sviluppato una serie di strumenti per aiutare a far rispettare lo Stato di diritto che non si limitano a quanto previsto dall'articolo 7 del trattato sull'Unione europea, che è il meccanismo più incisivo per proteggere tutti i valori comuni anche se ad esso si ricorre soltanto in via eccezionale. Un quadro preventivo è in vigore dal 2014 . Sono attualmente in discussione altre idee, tra cui la proposta della Commissione di contribuire a tutelare gli interessi finanziari dell'UE in caso di carenze generalizzate legate allo Stato di diritto , e l'istituzione di una Procura europea dovrebbe anch'essa aiutare a promuovere una risposta giudiziaria coordinata a tali rischi in tutti gli Stati membri . Tutti questi strumenti si basano su un'interpretazione comune di ciò che si intende per Stato di diritto, delle sue caratteristiche principali e delle eventuali carenze che possono manifestarsi sotto quest'aspetto.

In sintesi, lo Stato di diritto è un pilastro centrale della nostra visione del futuro dell'Europa. Nel quadro delle riflessioni collegate al Consiglio europeo informale di Sibiu del 9 maggio 2019 e alla prossima agenda strategica del Consiglio europeo, la presente comunicazione fa il punto sull'esperienza degli ultimi anni e delinea alcuni possibili spunti di riflessione sulle azioni future. Si basa sul dibattito pubblico in corso sullo Stato di diritto nell'Unione europea e invita le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri, nonché le altre parti interessate, a contribuire con idee su come sviluppare in futuro gli strumenti relativi allo Stato di diritto .

II. GLI ATTUALI STRUMENTI PER LO STATO DI DIRITTO

1.L'articolo 7 del TUE e il quadro per lo Stato di diritto

L'articolo 7 del TUE resta uno strumento eccezionale, ma anche il più emblematico, che consente all'UE di agire in caso di gravi carenze in materia di Stato di diritto in uno Stato membro . Finora la procedura per invocare un evidente rischio di violazione grave a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, del TUE è stata avviata in due casi: nel dicembre 2017, dalla Commissione nei confronti della Polonia , e nel settembre 2018, dal Parlamento europeo nei confronti dell'Ungheria . Considerando che l'applicazione completa della procedura ai sensi dell'articolo 7 del TUE ha conseguenze molto consistenti e che il dialogo con lo Stato membro interessato nell'ambito del quadro previsto dall'articolo 7 del TUE ha un suo valore intrinseco, i progressi compiuti dal Consiglio in questi due casi avrebbero potuto essere più significativi. Per l'applicazione pratica dell'articolo il Consiglio ha dovuto stabilire nuove procedure, che devono ancora dimostrare di essere pienamente efficaci.

Il quadro per lo Stato di diritto è stato definito dalla Commissione nel 2014 e il suo ruolo è stato riconosciuto dalla Corte . Esso prevede un processo di dialogo in più fasi con uno Stato membro, strutturato con pareri e raccomandazioni della Commissione. L'obiettivo è prevenire l'emergere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto, che richiederebbe una procedura a norma dell'articolo 7 del TUE. La prima, e finora l'unica, volta in cui è stato utilizzato il quadro per lo Stato di diritto è con l'avvio di un dialogo con la Polonia nel gennaio 2016 . Sebbene il dialogo abbia aiutato a individuare i problemi e a inquadrare la discussione, non ha risolto le carenze individuate in materia di Stato di diritto e, nel dicembre 2017, la Commissione ha avviato la procedura di cui all'articolo 7, paragrafo 1, del TUE.

2.Procedure di infrazione e pronunce pregiudiziali

La Commissione ha avviato diverse procedure di infrazione in risposta a gravi problemi in materia di Stato di diritto connessi a una violazione del diritto dell'Unione, uno strumento di azione dell'UE che ha acquistato un'importanza sempre maggiore grazie alle recenti sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea ("la Corte").

L'articolo 19, paragrafo 1, del TUE impone una tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali indipendenti come espressione concreta del valore dello Stato di diritto. Su tale disposizione si basa una serie di rinvii pregiudiziali presentati dai giudici nazionali e di procedure d'infrazione avviate dalla Commissione dinanzi alla Corte. Già nel 2006 la Corte aveva stabilito che il concetto di "indipendenza" della magistratura è un concetto autonomo del diritto dell'UE e che ciò implica che i giudici debbano essere protetti da qualsiasi intervento esterno che potrebbe compromettere la loro indipendenza di giudizio . A ciò ha fatto seguito, nel 2018, una serie di importanti sentenze. In primo luogo, la Corte ha stabilito che gli Stati membri sono tenuti, in virtù del diritto dell'Unione, a garantire che i loro tribunali rispondano alle esigenze di una tutela giurisdizionale effettiva e siano un'espressione concreta dello Stato di diritto, e che l'indipendenza dei giudici nazionali è essenziale per garantire tale tutela giurisdizionale . In altre sentenze, la Corte ha definito in modo più dettagliato i requisiti delle garanzie di indipendenza e imparzialità, sottolineando la loro importanza fondamentale per il corretto funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria sancito dal meccanismo pregiudiziale di cui all'articolo 267 del TFUE e per gli strumenti di diritto derivato basati sul principio della fiducia reciproca . La Corte ha inoltre adottato misure provvisorie per sospendere riforme nazionali che inciderebbero sull'indipendenza della magistratura . Altri ricorsi presentati dai giudici nazionali e dalla Commissione sono pendenti dinanzi alla Corte.

I nuovi sviluppi della giurisprudenza della Corte evidenziano come i problemi sistematici legati allo Stato di diritto possano avere un impatto specifico nel settore delle finanze dell'Unione .

3.Altri meccanismi e quadri