COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 30.6.2020 COM(2020) 298 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Previsione a lungo termine dei futuri flussi in entrate e in uscita del bilancio dell'UE (2021-2025)



1.Introduzione La presente relazione fornisce una previsione a lungo termine dei futuri flussi in entrata e in uscita nei prossimi cinque anni (2021-2025) come previsto dall'articolo 247, paragrafo 1, lettera c), del regolamento finanziario. L'analisi tiene conto dei principi e dei termini definiti nell'accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall'Unione europea e dalla Comunità europea dell'energia atomica (in prosieguo: "accordo di recesso"). Le circostanze socioeconomiche nell'UE sono notevolmente peggiorate a seguito della pandemia di COVID-19. Pertanto il 27 maggio 2020 la Commissione ha presentato una proposta riveduta relativa a un quadro finanziario pluriennale (QFP) rinforzato per il periodo 2021-2027 e ad un ambizioso piano di ripresa. La presente relazione di previsione presenta una stima dei flussi in uscita entro i massimali previsti dal prossimo quadro finanziario pluriennale e i corrispondenti flussi in entrata nei prossimi cinque anni sulla base della proposta riveduta sul QFP del maggio 2020. Rispetto alla previsione dello scorso anno, che riguardava il periodo 2020-2024, questa nuova previsione tiene conto di un ulteriore anno (2025). Le stime dei pagamenti relativi agli impegni dell'attuale quadro finanziario sono aggiornate per tenere conto dei risultati dell'effettiva esecuzione riferiti al 2019, del bilancio 2020 e dei bilanci rettificativi n. 1e n.°2 e dei progetti di bilancio rettificativo da n.°3 a n.°6, nonché del progetto di bilancio 2021. Poiché i negoziati sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027 sono tuttora in corso, i pagamenti in relazione agli impegni post-2021 sono coerenti con i parametri derivanti dallo stato dei negoziati e dalla proposta della Commissione per il prossimo periodo finanziario, quali riveduti quest'anno. 2.Risultati della previsione Nel complesso nei primi cinque anni del prossimo quadro finanziario i pagamenti dovrebbero raggiungere 866 miliardi di EUR. Tale importo non è distribuito uniformemente tra i vari anni ma segue la prevista evoluzione: 1) dell'introduzione progressiva dei pagamenti per i nuovi programmi di spesa (circa il 67 % del totale dei pagamenti per i cinque anni) e 2) dei pagamenti relativi agli impegni da liquidare del periodo 2014-2020 (il rimanente 33 % dei pagamenti). 2.1. Pagamenti in relazione a nuovi impegni I pagamenti previsti in relazione agli impegni che saranno assunti nel corso del periodo 2021-2025 sono allineati agli importi per programma e per anno presentati nella proposta della Commissione relativa al prossimo quadro finanziario pluriennale del 27 maggio 2020. Le ipotesi di base della previsione rimangono coerenti con quelle formulate nella relazione dello scorso anno e con la proposta della Commissione relativa al quadro finanziario pluriennale del 2 maggio 2018. Si è tenuto conto, per quanto possibile, dei progressi compiuti nei negoziati relativi alla prossima generazione di programmi di spesa (per informazioni dettagliate, cfr. la sezione 3 "Ipotesi di previsione"). Ciò vale soprattutto per i negoziati pertinenti al regolamento recante disposizioni comuni, che stabilisce la velocità di attuazione per la politica di coesione, ossia il principale settore di spesa in cui sono utilizzati stanziamenti dissociati. Una modifica delle modalità di attuazione dei fondi per la politica di coesione (ad esempio regola di disimpegno, tassi di prefinanziamento, liquidazione dei prefinanziamenti, aliquota di trattenuta) rispetto alle ipotesi utilizzate per la presente previsione inciderebbe notevolmente sul livello dei pagamenti previsto per l'intero bilancio dell'UE. Pertanto un aggiornamento delle previsioni più preciso sarà possibile soltanto una volta conclusi i negoziati relativi al prossimo quadro finanziario e alla normativa settoriale di accompagnamento. 2.2. Pagamenti relativi agli impegni pre-2021 La previsione della Commissione relativa ai pagamenti derivanti dagli impegni attuali (compresi quelli ancora da assumere nel 2020) tiene conto delle proposte di mobilitazione del bilancio UE 2020 in risposta alla pandemia di COVID-19. Le stime per il periodo 2021-2025 comprendono i pagamenti derivanti dal rafforzamento dei programmi nel 2020, previsto dai pacchetti relativi alle iniziative di investimento in risposta al coronavirus (CRII e CRII+) e dal progetto di bilancio rettificativo n.°6. Alcune di queste proposte comportano la concentrazione dei pagamenti nei primi anni, mentre altre potrebbero richiedere importi aggiuntivi, non previsti in precedenza. In particolare le iniziative CRII e CRII+ dovrebbero accelerare l'attuazione della politica di coesione, aumentando così il fabbisogno di pagamenti nel 2020 e nel 2021 e determinando una diminuzione dello stesso nel 2024 e nel 2025. Sulla base della proposta relativa al sostegno ai redditi degli agricoltori da erogare sotto forma di un importo forfettario una tantum, si registrerà anche un aumento del fabbisogno di pagamenti nel quadro dei programmi di sviluppo rurale 2014-2020 nel 2021, con un corrispondente calo nel 2024. Le misure in risposta alla pandemia di COVID-19, proposte nella revisione del regolamento relativo al quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020 e nel progetto di bilancio rettificativo n.°6 correlato, comporteranno nel 2020 11,5 miliardi di EUR in impegni aggiuntivi e 6,5 miliardi di EUR in pagamenti. I restanti 5 miliardi di EUR derivanti da detta proposta (2,5 miliardi nel quadro di REACT EU e 2,5 miliardi di EUR a titolo del nuovo sportello del sostegno alla solvibilità nell'ambito del Fondo europeo per gli investimenti strategici) saranno erogati nel corso del periodo 2021-2025, determinando un aumento del fabbisogno di pagamenti rispetto alla previsione dello scorso anno. Eventuali scostamenti degli importi approvati in relazione alle suddette proposte della Commissione, abbinati a una modifica delle modalità di attuazione dei fondi per la politica di coesione, potrebbero ripercuotersi sul fabbisogno di pagamenti e sarà necessario tenerne conto nei negoziati relativi ai massimali di pagamento per il prossimo quadro finanziario. 2.3. Pagamenti nel 2021 Il livello dei pagamenti nel 2021 è particolarmente rilevante. La presente relazione è pienamente in linea con la proposta di progetto di bilancio per il 2021, che è basata sui parametri delle proposte della Commissione, in particolare per quanto riguarda i tassi di prefinanziamento per i fondi della politica di coesione relativi al periodo 2014-2020 (tasso di prefinanziamento dell'1 %) e al periodo 2021-2027 (tasso di prefinanziamento dello 0,5 %). Un aumento di tali tassi avrebbe un effetto immediato sul fabbisogno di pagamenti nel 2021. Un ritardo nell'avvio dei programmi 2021-2027 potrebbe determinare il rinvio al 2022 di una parte dei prefinanziamenti per la nuova generazione di programmi della politica di coesione. 2.3.1.Disimpegni

L'importo globale dei disimpegni previsti per il periodo 2021-2025 è di 9 miliardi di EUR, che sono interamente legati ai programmi del periodo 2014-2020 e anteriori. Non si prevedono disimpegni in relazione agli impegni proposti per il quadro finanziario 2021-2027. I livelli di disimpegno variano a seconda delle rubriche, dato che le previsioni tengono conto dei disimpegni già effettuati e dei disimpegni che erano già stati individuati al momento della preparazione del progetto di bilancio 2021. In linea di principio, sono previsti disimpegni per l'intera durata del periodo di programmazione. Dato che per la maggioranza dei programmi e delle azioni non esiste una regola di disimpegno automatico, qualsiasi prospetto annuale dei disimpegni sarebbe estremamente ipotetico. Per stimare l'entità dei disimpegni fino al 2025, i disimpegni previsti sono suddivisi proporzionalmente ai relativi pagamenti annuali. Per i Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) 2014-2020 è stata elaborata una previsione specifica che tiene conto dell'esperienza della chiusura dei programmi 2007-2013. La previsione relativa ai disimpegni sarà aggiornata non appena saranno avviate le prime chiusure dei programmi 2014-2020. Un livello effettivo dei disimpegni più basso si tradurrebbe in un maggiore fabbisogno di pagamenti. L'anno esatto di disimpegno dipende dalle specifiche date di chiusura di ciascun programma nazionale. Date le vigenti regole di disimpegno n+3, i disimpegni saranno probabilmente distribuiti sul periodo compreso tra il 2024 e il 2026. Poiché soltanto il periodo 2024-2025 è oggetto della presente relazione, si ipotizza che circa due terzi dei disimpegni previsti relativi ai fondi SIE 2014-2020 siano effettuati in quel periodo. Rispetto alla relazione dello scorso anno, la stima dei disimpegni nei cinque anni aumenta di circa 1 miliardo di EUR, per effetto combinato dell'aumento dei disimpegni previsti per i programmi nell'ambito delle rubriche 1b e 2 del periodo 2014-2020 (aumento di 2,5 miliardi di EUR) e delle riduzioni per tutte le altre voci (diminuzione di 1,5 miliardi di EUR). L'aumento previsto per la rubrica 1b del periodo 2014-2020 è la conseguenza automatica dell'inclusione di un ulteriore anno (2025) che non era oggetto della relazione dello scorso anno. Analogamente, si prevede che i disimpegni per la rubrica 2 del periodo 2014-2020 saranno effettuati entro e non oltre il 2025, giacché entro tale data il pagamento di chiusura corrispondente dovrebbe essere già stato effettuato. Per quanto riguarda i programmi nell'ambito delle rubriche 1a, 3 e 4 del periodo 2014-2020, la riduzione è l'effetto combinato dell'aggiornamento delle ipotesi relative agli anni futuri in linea con il progetto di bilancio 2021 e dello slittamento di un anno del periodo oggetto di relazione. Nel 2019 sono stati disimpegnati 1,3 miliardi di EUR nell'ambito di queste tre rubriche in relazione a programmi anteriori al 2014; tale importo non è più incluso nella presente previsione. 2.3.2.Evoluzione del livello di impegni che restano da liquidare L'accumularsi di impegni non ancora liquidati (reste à liquider o RAL) è la naturale conseguenza dell'esecuzione del bilancio UE con stanziamenti dissociati e dell'aumento nominale dell'importo del bilancio UE nel corso degli anni. Il RAL all'inizio del periodo oggetto di relazione dovrebbe attestarsi intorno ai 308 miliardi di EUR. A titolo di confronto, nella relazione dello scorso anno la previsione del RAL per la fine del 2020 si attestava a 303 miliardi di EUR. Questa variazione del RAL previsto è il risultato di vari elementi. Alla chiusura del 2019 il RAL effettivo si attestava a 294 miliardi di EUR. Ad oggi gli impegni del bilancio 2020, compresi i rafforzamenti proposti nel progetto di bilancio rettificativo n.°6, si attestano a 184 miliardi di EUR, mentre i pagamenti ammontano a 161,5 miliardi di EUR. Ciò determinerebbe un RAL aggiuntivo di 22 miliardi di EUR generato nel 2020. Tenuto conto della prevista accelerazione impressa alla politica di coesione dalle iniziative CRII e CRII+, nel 2020 il fabbisogno di pagamenti potrebbe aumentare di 8-10 miliardi di EUR. Per calcolare il RAL alla fine dell'esercizio, si prevede di inserire a bilancio nei mesi restanti del 2020 un ulteriore importo di circa 8 miliardi di EUR in pagamenti. L'ulteriore fabbisogno effettivo potrà tuttavia essere quantificato soltanto dopo che gli Stati membri avranno trasmesso, entro il 31 luglio 2020, le proprie previsioni relative all'attuazione dei rispettivi programmi operativi nel quadro dei fondi SIE. Alla fine del 2025 il livello del RAL è stimato a circa 292 miliardi di EUR; tale importo costituisce una diminuzione nominale del 5 % sull'arco dei cinque anni esaminati. L'evoluzione annuale del volume del RAL non è uniforme; il RAL evolve in funzione del rapporto tra i pagamenti annuali e gli impegni annuali. In base alla proposta della Commissione relativa al quadro finanziario pluriennale 2021-2027 il massimale dei pagamenti per il periodo 2021-2025 sarebbe leggermente più alto del massimale degli impegni, data l'accelerazione dei pagamenti nei primi anni del nuovo periodo di programmazione nell'ambito del sostegno del bilancio dell'UE in risposta alla pandemia di COVID-19. Non si prevede una riduzione del fabbisogno di pagamenti nel corso del periodo 2023-2025, soprattutto a causa della combinazione del primo obiettivo di disimpegno automatico dei nuovi programmi in virtù del regolamento recante disposizioni comuni e dell'obiettivo di disimpegno n+3 per l'ultima frazione dei fondi SIE 2014-2020 e la chiusura di questi programmi. Nel complesso, i pagamenti nell'arco dei cinque anni esaminati dalla relazione supererebbero il livello degli impegni di circa 6,6 miliardi di EUR. In combinazione con i disimpegni previsti nel corso dello stesso periodo, ciò invertirebbe la tendenza al rialzo del RAL. 2.4. Entrate Il bilancio dell'UE è finanziato da risorse proprie e altre entrate. L'importo globale delle risorse proprie necessarie a finanziare il bilancio è determinato dalla spesa totale meno le altre entrate. Di conseguenza, la previsione delle entrate del bilancio UE per il periodo 2021-2025 si basa sul principio che le spese devono corrispondere alle entrate; le entrate totali devono quindi essere pari alle spese totali. A decorrere dal 2021, in linea con l'accordo di recesso (parte quinta), il Regno Unito verserà un contributo al bilancio dell'UE in relazione agli impegni non ancora liquidati del QFP 2014-2020 e delle precedenti prospettive finanziarie (RAL fine 2020) e alle passività per pensioni e altre componenti del regolamento delle pendenze finanziarie. Il contributo del Regno Unito corrisponderebbe alla sua quota del finanziamento di tali passività e costituirà "altre entrate" del bilancio dell'UE diverse dalle risorse proprie dell'Unione. Il totale delle risorse proprie dell'UE in un determinato anno non può superare il massimale delle risorse proprie. La Commissione ha proposto di aumentare tale massimale all'1,40 % del reddito nazionale lordo degli Stati membri dell'UE a decorrere dal 1° gennaio 2021 per far fronte alla riduzione automatica dell'importo nominale delle risorse proprie, corrispondente al massimale attuale dell'1,20 % dell'RNL dell'Unione, dovuta al recesso del Regno Unito e alla recessione economica conseguente alla pandemia di COVID-19. Fino all'entrata in vigore della nuova decisione sulle risorse proprie continuerà ad applicarsi il massimale attuale. In termini nominali l'1,20 % del reddito nazionale lordo dell'UE si traduce in 168 miliardi di EUR nel 2021. Tale livello lascerebbe un margine di appena 2,4 miliardi di EUR tra il massimale delle risorse proprie e il massimale dei pagamenti proposto. Per ragioni giuridiche il massimale degli stanziamenti di pagamento del quadro finanziario pluriennale non può superare il massimale delle risorse proprie; inoltre il principio di sana gestione finanziaria esige il mantenimento di una riserva di sicurezza. La Commissione ha proposto di aumentare il massimale delle risorse proprie per il prossimo periodo portandolo all'1,40 % del reddito lordo nazionale dell'UE ed è essenziale che la nuova decisione sulle risorse proprie sia adottata e approvata dagli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali entro la fine del 2020. Fino all'entrata in vigore formale del muovo massimale delle risorse proprie, il massimale dei pagamenti per l'esercizio 2021 dovrà rispettare i limiti attuali. Tuttavia il reale fabbisogno di risorse proprie è determinato dai pagamenti previsti previa deduzione delle altre entrate previste, e non dal massimale dei pagamenti del quadro finanziario pluriennale. Per il 2021 le risorse proprie necessarie per finanziare il bilancio sono stimate a 155 miliardi di EUR. Tale importo lascerebbe un margine di fatto di 13 miliardi di EUR rispetto all'attuale massimale delle risorse proprie dell'1,20 % del reddito nazionale lordo per la copertura delle passività potenziali e di altre esigenze impreviste dell'UE. 3.Ipotesi di previsione 3.1. Ipotesi specifiche in base ai principali elementi di spesa 3.1.1.Fondi SIE 2014-2020 e fondi della politica di coesione 2021-2027 Le previsioni di pagamento per i fondi SIE 2014-2020 si basano sull'esperienza precedente delle domande di pagamenti intermedi presentate in percentuale della dotazione complessiva. Per ogni fondo si utilizzano profili di pagamento specifici. Si è inoltre tenuto conto dell'incidenza sui pagamenti delle proposte a titolo di risposta al coronavirus (cfr. il punto 2.2 "Pagamenti relativi agli impegni pre-2021").

Per i fondi della politica di coesione 2021-2027 i pagamenti previsti dipendono dalle ipotesi alla base dei parametri fondamentali per l'attuazione della politica, che sono attualmente oggetto dei negoziati relativi al prossimo quadro finanziario pluriennale. Le previsioni attuali si basano sui parametri noti allo stato dei negoziati (prefinanziamento dello 0,5 % per ogni anno dal 2021 al 2026 liquidato al momento della chiusura dei programmi, aliquota di trattenuta del 5 %, nessuna riserva di efficacia dell'attuazione). I profili delle domande di pagamento intermedio sono stati stimati per riflettere l'introduzione progressiva della regola di disimpegno n+2, modificata in modo tale da consentire talune deroghe per le prime quote di impegno. Ulteriori modifiche di tali parametri durante i negoziati in corso inciderebbero sui pagamenti in relazione ai fondi della politica di coesione 2021-2027. 3.1.2.Pagamenti diretti e misure di mercato nell'ambito della politica agricola comune Gli stanziamenti per il Fondo europeo agricolo di garanzia sono principalmente stanziamenti non dissociati e la maggior parte dei pagamenti diretti agli agricoltori è generalmente rimborsata agli Stati membri durante i primi mesi dell'esercizio finanziario successivo. Per quanto riguarda lo sviluppo rurale la proposta relativa alla misura di sostegno ai redditi che prevede l'erogazione agli agricoltori di un importo forfettario una tantum nel quadro della risposta dell'UE alla pandemia di COVID-19 è stata presa in considerazione mediante l'anticipo dei pagamenti al 2021. 3.1.3.Altri programmi e fondi Per tutti gli altri elementi di spesa (ad esempio, ricerca e innovazione, progetti infrastrutturali su larga scala, politiche interne ed esterne) le previsioni riguardanti i pagamenti relativi agli impegni autorizzati nell'attuale quadro finanziario sono basate sul progetto di bilancio 2021 e sulle relative scadenze dei pagamenti per linea di bilancio. Le ipotesi utilizzate per stimare i pagamenti necessari per la nuova generazione di programmi di spesa sono invariate rispetto alla previsione dello scorso anno. Il fabbisogno di pagamenti annuale è stato calcolato utilizzando dati statistici per l'effettiva attuazione, su un arco di dieci anni, dei programmi attuali corrispondenti e di quelli connessi al periodo di programmazione 2007-2013. Per i nuovi programmi la stima dei pagamenti si basa sull'esperienza di attuazione di tipologie simili di attività, adeguata agli elementi specifici dei nuovi programmi. Tuttavia per la previsione di quest'anno gli stanziamenti d'impegno per ciascun programma, in base ai quali sono previsti i pagamenti, sono stati aggiornati per tenere conto della proposta riveduta della Commissione relativa al prossimo quadro finanziario pluriennale. 3.1.4.Amministrazione Le spese amministrative (rubrica 7 periodo 2021-2027) si basano su stanziamenti non dissociati; i massimali di spesa proposti per la rubrica 7 nel periodo 2021-2025 sono interamente trasformati in pagamenti. Lo stesso vale anche per i trasferimenti alle agenzie decentrate, che sono finanziate da risorse non facenti parte della rubrica "Amministrazione". 3.2.Ipotesi per la previsione delle entrate 3.2.1.Normativa applicabile La Commissione ha proposto nuove norme in materia di risorse proprie dell'Unione mediante la sua proposta di decisione del Consiglio del 2018 relativa al sistema delle risorse proprie. L'adozione della nuova decisione richiede l'unanimità degli Stati membri e l'approvazione conformemente alle norme costituzionali nazionali. Una volta entrata in vigore, la nuova decisione si applicherà a decorrere dal 1° gennaio 2021. Qualora la data di entrata in vigore sia successiva al gennaio 2021, la decisione sarà oggetto di applicazione retroattiva. Per tale ragione la previsione delle entrate nella presente relazione si basa sui parametri della proposta della Commissione del 2020 concernente la nuova decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie per tutti gli anni del periodo oggetto di relazione (2021-2025). Il progetto di bilancio 2021 rispecchia invece i parametri della decisione sulle risorse proprie del 2014 attualmente in vigore. 3.2.2.Risorse proprie tradizionali Si prevede che nel periodo 2022-2025 i dazi doganali cresceranno allo stesso ritmo del reddito nazionale lordo nominale di ogni Stato membro, partendo dal livello dei dazi doganali lordi previsto per il bilancio 2021. La stima delle entrate nella presente relazione ipotizza che il 10 % dei dazi doganali sarà trattenuto dagli Stati membri come spese di riscossione, secondo la proposta della Commissione di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie. A titolo di riferimento, l'aliquota attuale è del 20 %. La nuova aliquota è oggetto di negoziato nell'ambito del pacchetto relativo al quadro finanziario pluriennale 2021-2027. Un potenziale aumento dell'aliquota di trattenuta rispetto a quella proposta dalla Commissione ridurrebbe il livello delle risorse proprie tradizionali, che dovrebbe essere compensato da contributi nazionali più elevati. 3.2.3.Contributi nazionali e entrate provenienti da nuove risorse proprie I contributi nazionali (nella forma di risorse proprie basate sul reddito nazionale lordo e di risorse proprie basate sull'IVA) e le potenziali nuove risorse proprie correggono lo squilibrio tra entrate e spese previste. A maggio del 2018 la Commissione ha proposto di diversificare le fonti delle entrate con un paniere di nuove risorse proprie, destinato a contribuire a finanziare le priorità dell'UE quali i cambiamenti climatici, l'economia circolare e l'equità fiscale. erano comprese in detto paniere le entrate legate al sistema di scambio delle quote di emissioni, un contributo nazionale calcolato sulla base dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati e una risorsa basata su una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società. La Commissione ha inoltre annunciato che avrebbe proposto anche nuove risorse proprie aggiuntive in una fase successiva nel periodo 2021-2027. L'esatta entità dei contributi nazionali e delle entrate provenienti da nuove risorse proprie sarà nota soltanto quando gli Stati membri avranno raggiunto un accordo sul nuovo bilancio a lungo termine e sul sistema delle risorse proprie.