Appalti pubblici efficaci in Europa e per l'Europa

Introduzione

In un periodo in cui l'UE si trova ad affrontare profondi mutamenti e un rinnovato dibattito sui suoi orientamenti futuri, appare evidente che i cittadini europei si meritano e chiedono con maggiore insistenza che l'UE produca risultati concreti. Le azioni intraprese a livello dell'UE dovrebbero tradursi in crescita economica e competitività, sostenibilità, solidarietà e sicurezza. Come indicato dal piano di investimenti per l'Europa, incoraggiare gli investimenti è essenziale per produrre tali risultati poiché favorisce la creazione di maggiore occupazione e una crescita sostenibile nel mercato unico.

Nella nostra economia, una parte considerevole degli investimenti pubblici, pari al 14 % del PIL dell'UE, è spesa mediante appalti pubblici, che sono quindi un elemento fondamentale dell'ecosistema degli investimenti. Le autorità pubbliche possono farvi leva in maniera più strategica per dare maggior valore a ogni euro di fondi pubblici speso e per contribuire a un'economia più innovativa, sostenibile, inclusiva e competitiva. Il miglioramento delle procedure d'appalto contribuisce inoltre a rendere più forte il mercato unico, come auspicato dal Presidente Juncker nel discorso sullo stato dell'Unione del 2017.

La presente comunicazione presenta una strategia per gli appalti pubblici che definisce il quadro strategico generale e fissa priorità chiare per migliorare gli appalti nella pratica e sostenere gli investimenti nell'UE. Oltre alla strategia sono presentate tre iniziative concrete. La Commissione presenta una comunicazione su un meccanismo per i grandi progetti infrastrutturali al fine di offrire chiarezza e orientamenti sugli appalti pubblici alle autorità pubbliche. Propone inoltre una raccomandazione volta a professionalizzare gli acquirenti pubblici, poiché una forza lavoro competente è essenziale per un'attuazione efficace. Parallelamente viene avviata una consultazione mirata su un progetto di orientamenti sugli appalti pubblici per l'innovazione, al fine di sostenere l'avanzamento di soluzioni nuove e più sostenibili per le nostre società.

1.Gli appalti pubblici sono più importanti che mai

I cittadini europei si aspettano un equo ritorno sulle tasse versate, sotto forma di servizi pubblici di alta qualità. I genitori vorrebbero che le scuole servissero pasti sani ai loro figli; chi vive in città si aspetta un maggiore investimento nelle città intelligenti e sostenibili per una più alta qualità della vita, con percorsi ciclabili sicuri, piazze e parchi giochi costruiti con materiali sicuri e innovativi; gli utenti della strada si aspettano infrastrutture sicure e di alta qualità; i pazienti necessitano di un migliore accesso a un'assistenza sanitaria di maggiore qualità e si aspettano attrezzature mediche e strumenti diagnostici altamente innovativi. Al fine di garantire la fornitura di servizi pubblici di alta qualità è necessario un approccio strategico all'approvvigionamento. Ciò dipende in larga misura da procedure di appalto pubblico moderne ed efficienti.

Per le autorità pubbliche gli appalti rappresentano un potente strumento per impiegare i fondi pubblici in maniera efficiente, sostenibile e strategica, soprattutto in un momento in cui i bilanci nazionali sono sottoposti a forti pressioni. Gli appalti pubblici ammontano a 2 000 miliardi di EUR ogni anno e, se gestiti meglio, potrebbero portare a notevoli risparmi nei bilanci pubblici e un aumento degli investimenti. Un aumento del 10 % dell'efficienza potrebbe ad esempio portare a un significativo risparmio di 200 miliardi di EUR all'anno senza ridurre il livello dei servizi offerti ai cittadini europei. Gli appalti incidono anche pesantemente sui fondi strutturali e di investimento dell'UE, quasi la metà dei quali viene erogata attraverso appalti pubblici. Una buona gestione degli appalti contribuisce a ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo da tali fondi dell'UE.

Gli appalti sono importanti anche per le imprese europee, che traggono vantaggio dal mercato unico quando presentano offerte per appalti pubblici nel proprio Stato e in altri Stati membri dell'UE. L'accelerazione tecnologica e la digitalizzazione, l'evoluzione demografica e i mercati sempre più collegati incidono fortemente sulle nostre società ed economie. In un mondo globalizzato, l'integrazione economica raggiunta con il mercato unico resta un fattore trainante fondamentale per la creazione di ricchezza e la competitività, e rimane quindi la nostra migliore protezione.

La nuova generazione di direttive sugli appalti pubblici, adottata nel 2014, offre un quadro più flessibile per gli appalti. Tali direttive semplificano le procedure d'appalto e migliorano l'accesso delle PMI agli appalti. L'obiettivo generale è utilizzare più efficacemente il denaro pubblico, produrre migliori risultati nell'ambito degli obiettivi sociali e di altri obiettivi di interesse pubblico e aumentare l'efficienza della spesa pubblica. Le disposizioni più severe delle direttive in materia di integrità e trasparenza sono infine mirate alla lotta contro la corruzione e le frodi.

Nonostante il recepimento delle direttive nel diritto nazionale sia stato lento, il quadro giuridico aggiornato è ormai in vigore nella maggior parte degli Stati membri. Il processo del semestre europeo ha tuttavia individuato molti settori specifici nei quali un miglioramento del panorama nazionale degli appalti contribuirebbe in modo decisivo a un aumento della competitività e dell'efficienza. Gli Stati membri non stanno inoltre utilizzando appieno le possibilità offerte dagli appalti pubblici quale strumento strategico a sostegno di obiettivi di politica sociale sostenibili e dell'innovazione. È quindi il momento giusto per concentrarsi sull'attuazione pratica e intelligente delle nuove norme.

Con la presente comunicazione la Commissione individua settori specifici in cui un cambiamento può fare la differenza nel modo in cui il denaro pubblico viene speso negli Stati membri, contribuendo quindi in maniera tangibile alla crescita e alla creazione di occupazione nell'UE. Attraverso la comunicazione la Commissione presenta inoltre la sua visione di ciò che gli appalti pubblici potrebbero e dovrebbero essere in Europa nel prossimo futuro. La Commissione riconosce i poteri degli Stati membri e delle loro autorità pubbliche, ma si impegna a sostenere fermamente un cambiamento della cultura degli appalti pubblici negli Stati membri. Ciò richiede una forte titolarità politica a tutti i livelli di governo e un salto di qualità nel modo in cui vengono effettuati gli appalti pubblici. La Commissione auspica quindi un ampio partenariato con e tra le autorità degli Stati membri a tutti i livelli di governo e le altre parti interessate, con chiari impegni reciproci.

2.Appalti oggi: cambiamento in atto, ma restano le sfide

A livello dell'UE, le numerose iniziative avviate negli anni scorsi stanno cominciando a dare i loro frutti. Il vigente quadro giuridico ha contribuito a migliorare e integrare ulteriormente i mercati degli appalti degli Stati membri. La creazione di un mercato unico degli appalti pubblici nell'UE è un risultato importantissimo, specie se paragonato a ciò che accade in altre regioni del mondo. I dati mostrano che negli ultimi anni gli appalti transfrontalieri totali (diretti e indiretti) sono aumentati fino a raggiungere il 23 % circa del valore totale degli appalti pubblici nell'UE, ma vi sono ancora margini di miglioramento. Come annunciato nella comunicazione "Una governance migliore per il mercato unico", la Commissione ha offerto ampia assistenza agli Stati membri durante il processo di recepimento delle nuove direttive nel diritto nazionale. Nel quadro dei Fondi strutturali e d'investimento europei (fondi SIE) gli Stati membri sono tenuti a soddisfare i prerequisiti sugli appalti, che dovrebbero garantire che siano rispettate le condizioni quadro di base per investimenti efficienti ed efficaci cofinanziati dai fondi. Gli Stati membri dovrebbero continuare a portare avanti processi di riforma, con il pieno sostegno della Commissione.

Negli ultimi anni in diversi Stati membri sono stati compiuti passi incoraggianti per riformare radicalmente le pratiche o le strutture degli appalti. In Francia, ad esempio, nel marzo 2016 è stata creata la direzione per gli acquisti dello Stato, volta a definire la strategia statale per gli acquisti e offrire formazione agli acquirenti pubblici. In Irlanda nel 2014 è stata istituita una centrale di committenza, con il chiaro mandato di migliorare la gestione della spesa pubblica attraverso l'ampio uso di dati sul mercato e sugli appalti. In Italia si è ottenuto un risparmio medio del 23°% grazie alla creazione di un sistema coordinato di identificazione delle necessità e delle procedure per gli appalti in cooperazione. Nell'ambito del progetto HAPPI, le amministrazioni aggiudicatrici di diversi Stati membri hanno acquisito congiuntamente soluzioni innovative per l'invecchiamento in buona salute. La Slovacchia ha predisposto un registro dei contratti che rende disponibili al pubblico tutti i contratti conclusi dalle autorità pubbliche nel paese, migliorando in questo modo la trasparenza e consentendo il controllo pubblico. Quaranta autorità pubbliche di otto paesi dell'UE hanno calcolato che gli oltre cento bandi di gara indetti nel quadro del progetto GPP 2020, finanziato dall'UE, hanno portato a un risparmio di oltre 900 000 tonnellate di CO2 equivalente.

Il cambiamento può anche partire dal basso. Il "Patto di Amsterdam", un ampio partenariato istituito nel maggio 2016 fra un gran numero di parti interessate e istituzioni, compresi gli enti locali, mira a un approccio equilibrato, sostenibile e integrato alle sfide urbane. Gli appalti svolgono un ruolo fondamentale per raggiungere tale obiettivo, in particolare mediante appalti pubblici innovativi, verdi e responsabili. Tali esempi possono indurre altri a seguire percorsi simili, tenendo conto delle loro specificità.

Tuttavia accade ancora spesso che tali sviluppi positivi restino solo delle buone pratiche isolate che dovrebbero invece essere integrate in una tendenza più ampia, che incoraggi altri a partecipare e a imparare da queste esperienze. Numerosi indicatori mostrano che vi sono ancora ampi margini di miglioramento.

Le possibilità di appalti strategici non sono ancora sufficientemente utilizzate. Il 55 % delle procedure d'appalto utilizza ancora il prezzo più basso quale unico criterio di aggiudicazione. Le direttive sugli appalti pubblici lasciano agli acquirenti pubblici la piena libertà di effettuare acquisti sulla base di criteri costo/efficacia e basati sulla qualità. Eppure le gare d'appalto economicamente più vantaggiose secondo un approccio costo/efficacia che può includere criteri sociali, ambientali, innovativi, di accessibilità o altri criteri qualitativi, sono ancora troppo poco utilizzate.

Per quanto riguarda l'innovazione, dalle analisi emerge che gli appalti per l'innovazione sono ostacolati da diverse barriere.Un modo per migliorare la situazione potrebbe consistere in un più ampio uso della procedura relativa ai partenariati per l'innovazione. Tale strumento, con il quale gli operatori del mercato sono invitati a proporre soluzioni innovative, è stato istituito dalle direttive del 2014 per rispondere alle specificità degli appalti per l'innovazione, aumentare la certezza del diritto e ridurre i rischi inerenti all'innovazione. Ad oggi sono state avviate 17 procedure relative ai partenariati per l'innovazione.