PARERE D' INIZIATIVA DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato del gas naturale



Gazzetta ufficiale n. C 195 del 18/07/1994 pag. 0082



Parere in merito: - alla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato interno dell'elettricità, e - alla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale (94/C 195/24) Il Comitato economico e sociale, in data 22 marzo 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 20, comma 4, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione « Energia, questioni nucleari e ricerca », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Gafo Fernandez, in data 13 aprile 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità, il 28 aprile 1994, nel corso della 315a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il Comitato accoglie con soddisfazione le proposte modificate presentate dalla Commissione relative alla fissazione di norme comuni che consentano di realizzare il mercato interno dell'elettricità e del gas naturale. 1.2. Il Comitato si dichiara particolarmente soddisfatto in quanto buona parte dei suggerimenti e delle raccomandazioni formulati nel suo precedente parere sull'argomento (27 gennaio 1993)(1), sono stati tenuti in considerazione sia dal Parlamento europeo nell'elaborazione del proprio parere sia dalla Commissione nella messa a punto delle nuove proposte. 1.3. Nella fattispecie, si è tenuto conto dei suggerimenti formulati dal Comitato che raccomandavano una maggiore flessibilità nella realizzazione del mercato interno in questi settori, la presa in considerazione delle condizioni d'investimento e sviluppo a loro peculiari, la necessità di una progressiva armonizzazione delle condizioni di funzionamento ed in particolare una maggiore attenzione alla sicurezza di approvvigionamento ed agli obblighi del servizio pubblico. 2. Riassunto 2.1. Il Comitato approva in linea generale le nuove proposte della Commissione, in quanto le ritiene espressione di un equilibrio accettabile tra le posizioni degli Stati membri, quelle delle industrie di elettricità e gas e delle varie categorie di consumatori. 2.2. Il Comitato desidera esprimere la propria soddisfazione per il riconoscimento della facoltà concessa agli Stati membri di imporre obblighi di servizio pubblico alle imprese operanti nei settori in oggetto, entro i limiti del diritto comunitario, ed insiste nel contempo presso la Commissione affinché definisca quanto prima con esattezza le modalità di tali obblighi. Tuttavia bisognerebbe fare un riferimento all'arbitrato di cui all'articolo 21, parr. 1 e 2 (elettricità), e articolo 17, parr. 1 e 2 (gas), e comunque senza che questo annulli il diritto di ricorrere all'arbitrato indipendente di cui all'articolo 21, parr. 3 e 4 (elettricità) e 17, parr. 3 e 4 (gas). 2.3. Il Comitato approva i nuovi criteri per la costruzione di nuove capacità di produzione di elettricità, per quanto ritenga che questi dovrebbero essere perfezionati tenendo debitamente conto dei piccoli stabilimenti di generazione o cogenerazione e della produzione di altri Stati membri. 2.4. Il Comitato accoglie con favore la nuova filosofia del « ATR negoziato » nell'ambito dell'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, ma desidera sottolineare la necessità di garantire l'indipendenza del gestore della rete di trasmissione elettrica, nonché di migliorare i procedimenti di arbitrato in caso di controversie. 2.5. Per quanto riguarda la separazione e la trasparenza dei conti, il Comitato auspica richiamare l'attenzione sulla necessaria riservatezza dei dati, nonché esprimere preoccupazione circa il possibile indebolimento della posizione di negoziato delle imprese comunitarie di gas nei confronti dei fornitori esterni all'Unione europea. 2.6. Come aveva già raccomandato nel precedente parere in materia, il Comitato insiste sulla necessità di progredire simultaneamente nel coordinamento delle politiche energetiche degli Stati membri e nella graduale armonizzazione di determinanti fattori come quelli fiscali e ambientali e della definizione della portata stessa degli obblighi di servizio pubblico. 3. Valutazione globale delle proposte 3.1. Il Comitato approva in linea generale le nuove proposte della Commissione, in quanto le ritiene espressione di un equilibrio accettabile tra le posizioni degli Stati membri, quelle delle industrie di elettricità e gas e delle varie categorie di consumatori. 3.2. Esso nota il livello di autonomia che gli Stati membri manterranno, in applicazione del principio della sussidiarietà, per definire l'organizzazione interna dei settori dell'elettricità e del gas, purché questa sia conforme ai principi di mercato ed all'obiettivo del completamento del mercato interno dell'energia. 3.3. Il Comitato, tuttavia, è altresì consapevole che le attuali proposte rappresentano una soluzione di compromesso che dovrà essere perfezionata parallelamente all'evoluzione del processo di armonizzazione delle condizioni operative di entrambi i settori, come previsto nelle proposte, nonché all'esperienza di funzionamento del mercato interno in questi settori a seguito dell'applicazione delle proposte stesse. 3.4. È in tale prospettiva che il Comitato intende valutare le proposte e formulare una serie di raccomandazioni. 4. Organizzazione dei settori dell'elettricità e del gas naturale 4.1. Il Comitato desidera esprimere la propria soddisfazione per il riconoscimento della facoltà concessa agli Stati membri di imporre obblighi di servizio pubblico, entro i limiti del diritto comunitario, alle imprese operanti nei settori in oggetto. Tuttavia tale obbligo non deve essere usato come scusa per rifiutare di negoziare l'accesso (art. 21, parr. 1 e 2 (elettricità), e articolo 17, parr. 1 e 2 (gas) comunque senza che questo annulli il diritto di ricorrere all'arbitrato indipendente previsto dall'articolo 21, parr. 3 e 4 (elettricità) e 17, parr. 3 e 4 (gas). 4.2. Il Comitato giudica importante, come aveva dichiarato nel precedente parere, ottenere un equilibrio tra l'applicazione delle norme di concorrenza e la protezione generale dei consumatori. 4.3. A tal fine sollecita la Commissione a definire quanto prima la portata esatta di detti obblighi, specie se si considera che né il concetto stesso né la portata degli obblighi sono minimamente armonizzati a livello di Stati membri. 5. Produzione e trasmissione nel settore dell'elettricità 5.1. A giudizio del Comitato, il doppio processo alternativo per la costruzione di nuova capacità di generazione di elettricità basato, da un lato, sulla definizione non limitativa di criteri obiettivi e non discriminatori e, dall'altro, sulla gara d'appalto per la produzione della nuova capacità necessaria apportano gli elementi sufficienti per conciliare il mantenimento della sicurezza dell'approvvigionamento con l'introduzione di criteri commerciali, nonché la flessibilità auspicata nella scelta della forma di organizzazione specifica del settore nei vari Stati membri. 5.2. Il Comitato ritiene che la facoltà concessa agli Stati membri sulla base dell'articolo 7 di tener conto della « natura delle fonti primarie da utilizzare » non dovrebbe essere applicata ai produttori autonomi ed ai produttori indipendenti menzionati all'articolo 5, paragrafo 3, con una capacità nominale di produzione inferiore a 50 MW di potenza installata. 5.3. Esso considera inoltre eccessivamente vaga la dicitura che figura all'articolo 6, paragrafo 1, relativa al « ricorso », se necessario, ai sistemi interconnessi. 5.4. Sarebbe necessario, ritiene il Comitato, affermare espressamente che la nuova capacità di generazione situata in un altro Stato membro potrà partecipare a condizioni uguali alla gara d'appalto, purché siano soddisfatte le condizioni di stabilità del sistema, di possibilità di utilizzo della rete o dei sistemi interconnessi ed il rispetto degli obblighi di servizio pubblico, inserendo in tale articolo le disposizioni che figurano all'articolo 21, paragrafo 1, lettera iii), sotto il titolo più generale di « accesso alla rete ». 5.5. Per quanto concerne il sistema di trasmissione elettrica, il Comitato ritiene che l'elemento chiave sia la totale indipendenza dell'operatore del sistema, opinione già espressa nel suo precedente parere. Solo su questa base potrà essere garantito il rispetto degli obblighi di gestione economica del sistema, in condizioni obiettive e non discriminatorie, come previsto all'articolo 13. 6. Funzionamento del sistema di distribuzione di elettricità 6.1. Il Comitato appoggia senza riserve gli obblighi di servizio pubblico enunciati come obbligo universale di approvvigionamento e di tariffazione del servizio, di cui all'articolo 15, paragrafo 2. 7. Organizzazione del settore del gas naturale nelle fasi di produzione, magazzinaggio, trasporto e distribuzione 7.1. Molte considerazioni formulate precedentemente in relazione al settore dell'elettricità valgono per il settore del gas naturale. 7.2. Le principali differenze sono legate all'istituzione di un sistema unico di licenze obiettive e non discriminatorie per la produzione e lo sfruttamento delle nuove capacità necessarie nei diversi Stati membri e nella differente organizzazione del sistema di trasmissione, basata sull'indipendenza degli operatori. Il Comitato approva le proposte. 8. Separazione contabile e trasparenza dei conti 8.1. Il Comitato approva i nuovi criteri di separazione contabile proposti dalla Commissione per il settore dell'elettricità, ma esprime preoccupazione per quanto riguarda il gas per gli effetti negativi che la separazione proposta e la conseguente perdita del carattere di riservatezza commerciale potranno avere sulla posizione di negoziato delle compagnie comunitarie nei confronti dei fornitori di detta energia. 8.2. Quanto alla trasparenza dei conti, il Comitato ritiene che la natura di molti dei dati in causa necessita che l'accesso dell'autorità competente di cui agli articoli 19 (elettricità) e 15 (gas) avvenga con la garanzia di riservatezza dei dati, compatibilmente con l'attuazione degli obiettivi fissati, specie quando lo stesso principio figura nei considerandi di entrambe le proposte. 8.3. Esso ritiene altresì che tali criteri dovrebbero essere riveduti entro un periodo di tempo appropriato, per valutare se siano adeguati a garantire gli obblighi imposti in altri capitoli della direttiva. 9. Accesso al sistema 9.1. Il Comitato si compiace della nuova proposta presentata dalla Commissione in merito all'introduzione volontaria e negoziabile del cosiddetto « accesso di terzi alla rete ». Oggetto di tale proposta è il diritto di avviare negoziati con gli operatori di sistema al fine di stipulare contratti su base non discriminatoria. 9.2. Esso ritiene che questa nuova filosofia renda più graduale e prudente la costruzione del mercato interno nei settori in oggetto e consenta al contempo di sperimentarne le reali possibilità in termini economici, di sicurezza di approvvigionamento e di rispetto degli obblighi di servizio pubblico. Dall'esito di tale esperimento si potrà valutare l'opportunità di estendere il sistema o di ricorrere a modelli alternativi per completare il mercato interno in questi settori. 9.3. Ciò nonostante il Comitato ritiene che cinque punti debbano essere ulteriormente chiariti. 9.3.1. Il primo si riferisce alla possibilità, stabilita all'articolo 21, paragrafo 1 della Direttiva sull'elettricità, che le imprese produttrici e distributrici stipulino accordi volontari. Nel caso di imprese ad integrazione verticale, ciò potrebbe far prevalere tali accordi sui criteri di priorità economica generale di entrata in servizio, stabiliti all'articolo 13, paragrafo 3. Questo potrebbe provocare, in pratica, grossi problemi nell'applicazione della direttiva. 9.3.2. Il secondo concerne la mancanza di una definizione precisa dei termini « impresa figlia o associata » in entrambe le direttive. Il Comitato ritiene che nell'articolo 2 dovrebbe essere inserita una definizione che faccia riferimento al diritto comunitario esistente. 9.3.3. Il terzo punto riguarda la figura dell'arbitro indipendente di cui agli articoli 21, paragrafo 4 (elettricità) e 17, paragrafo 4 (gas). Data la molteplicità delle figure di questo tipo che appaiono nelle direttive, potrebbe essere opportuno valutare la possibilità di accorpare tutte le funzioni in un'autorità unica nazionale per ciascun settore, il cui arbitrato potrebbe estendersi a tutte le eventuali vertenze che sorgerebbero a livello di Stati membri nell'applicazione delle direttive in esame, senza escludere la possibilità di ricorso agli organi giurisdizionali nazionali e dell'Unione europea. 9.3.4. Il quarto punto riguarda la mancanza di precisione nella definizione nella procedura di arbitrato qualora l'accesso al sistema riguardi due o più Stati membri, che figura agli articoli 24 (elettricità) e 21 (gas). Occorrerebbe stabilire che la procedura di arbitrato deve essere realizzata congiuntamente da parte di tutte le autorità competenti in materia degli Stati membri interessati, o per mezzo del sistema di arbitrato previsto dalle direttive concernenti il transito di elettricità e di gas sulle grandi reti(1)(2). 9.3.5. Il quinto punto concerne l'opportunità di mettere in relazione il diniego di accesso alla rete dovuto alla sua incidenza sugli obblighi di servizio pubblico, con l'esistenza di capacità disponibile e un'adeguata tariffazione dei servizi. Ciò sarebbe particolarmente importante per gli Stati membri in cui non esistono o sono scarsamente definiti gli obblighi di servizio pubblico. 10. Processo di armonizzazione 10.1. Il Comitato ritiene che il processo di armonizzazione previsto negli articoli 26 (elettricità) e 23 (gas) dovrebbe essere meglio esplicitato, onde includere nelle proposte le norme relative alla sicurezza degli impianti ed alla tutela dell'ambiente previste negli articoli 7 (elettricità) e 4 (gas), nonché gli obblighi propri di servizio pubblico definiti nell'articolo 3, paragrafo 2 di entrambe le direttive. 10.2. Il Comitato giudica essenziale il rispetto del calendario previsto per la revisione di tali direttive entro il primo gennaio 1999. Considera tuttavia che si dovrebbe chiedere espressamente il suo parere sulla loro revisione, come è stabilito dalla base giuridica delle direttive in esame. 11. Considerazioni conclusive 11.1. Il Comitato desidera ribadire che il conseguimento del mercato interno nei settori in esame sarà agevolato da un adeguato sviluppo delle reti transeuropee di energia. 11.2. Consapevole di tale situazione, il Comitato sta elaborando anche un parere d'iniziativa con l'obiettivo di sottolineare l'opportunità di proporre alle Istituzioni dell'Unione europea ed alla Conferenza intergovernativa che nel 1996 predisporrà la revisione del Trattato sull'Unione, l'inserimento di un capitolo specifico dedicato alla politica energetica, che possa includere sia gli elementi di una politica comune in materia, sia la necessaria armonizzazione di altri aspetti delle politiche energetiche degli Stati membri. 12. Osservazioni di carattere particolare sulla direttiva relativa alle norme comuni per il mercato interno dell'elettricità 12.1. Settimo considerando - Riformulare nel modo seguente: « Considerando che la sicurezza dell'approvvigionamento e la protezione del consumatore comportano determinati obblighi di servizio pubblico da prendere in considerazione parallelamente all'applicazione di nuovi criteri di concorrenza ». 12.2. Ventesimo considerando - Completare come segue: « ... al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale ». 12.3. Articolo 2: Aggiungere « società figlia » riprendendo la definizione data all'articolo 3 della Direttiva del Consiglio del 23 luglio 1990 « concernente il regime fiscale comune applicabile alle società madri e figlie di Stati membri diversi »(1). 12.4. Articolo 5, secondo paragrafo - Aggiungere quanto segue: « ... di cui al paragrafo 1, redigano l'inventario dei nuovi mezzi di generazione e trasmissione, che risultino eventualmente necessari, ivi comprese le capacità sostitutive ... ». 12.5. Articolo 6, primo paragrafo - La Commissione dovrebbe rivedere la formulazione « se necessario ». 12.6. Articolo 7 - Aggiungere quanto segue alla fine del secondo paragrafo: « Questo criterio non sarà preso in considerazione per le centrali di potenza inferiore a 50 MW che utilizzino esclusivamente sistemi di produzione combinata di calore ed elettricità o fonti di energia rinnovabili ». 12.7. Articolo 8, secondo paragrafo - Modificare come segue: « ... lo stato giuridico del gestore del sistema garantisce la sua totale indipendenza rispetto alle altre attività ... ». 12.8. Articolo 9, terzo paragrafo - Aggiungere quanto segue: « ... per il buon funzionamento della stessa, incluse la progettazione e la costruzione della nuova capacità necessaria ». 12.9. Articolo 21, quarto paragrafo - Aggiungere quanto segue: « ... previsti i rimedi giuridici dalla normativa nazionale o dal diritto comunitario ». 12.10. Articolo 23, primo paragrafo - Sostituire « mercato dell'energia » con « dell'approvvigionamento di energia ». 12.11. Articolo 21, par. 3 - Aggiungere alla fine della seconda frase: « e previo riferimento all'arbitrato previsto al punto 4 ». 12.12. Articolo 24 - Aggiungere quanto segue alla fine: « In particolare, faranno in modo di garantire che nelle controversie concernenti l'accesso al mercato nei quali sono implicate le reti interconnesse di diversi paesi, si segua la stessa procedura di arbitrato prevista all'articolo 21, quarto paragrafo, con l'intervento delle autorità competenti degli Stati interessati ». 12.13. Articolo 26: Aggiungere, ai paragrafi 1 e 2, la consultazione del Comitato economico e sociale. 13. Osservazioni di carattere particolare sulla direttiva concernente norme comuni per il mercato interno del gas naturale 13.1. Ottavo considerando - Riformulare nel modo seguente: « Considerando che la sicurezza dell'approvvigionamento e la tutela del consumatore comportano determinati obblighi di servizio pubblico da prendere in considerazione parallelamente all'applicazione di nuovi criteri di concorrenza ». 13.2. Ventitreesimo considerando - Completare come segue: « ... al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale, ... ». 13.3. Articolo 2 - Aggiungere « società figlia » riprendendo la definizione data all'articolo 3 della Direttiva del Consiglio del 23 luglio 1990 « concernente il regime fiscale comune applicabile alle società madri e figlie di Stati membri diversi », già citata. 13.4. Articolo 6, terzo paragrafo - Aggiungere quanto segue: « ... per mantenere un elevato livello di affidabilità e sicurezza del suo sistema, incluse la progettazione e la costruzione della nuova capacità necessaria ». 13.5. Articolo 17, quarto paragrafo - Aggiungere « ... i rimedi giuridici previsti dalla normativa nazionale o dal diritto comunitario ». 13.6. Articolo 19, primo paragrafo - Sostituire « mercato dell'energia » con « dell'approvvigionamento di energia ». 13.7. Articolo 17, par. 3 - Aggiungere alla fine della seconda frase: « dopo aver fatto ricorso all'arbitrato previsto al par. 4. 13.8. Articolo 20, secondo paragrafo - Completare come segue: « 2. La Commissione informerà il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Consiglio... ». 13.9. Articolo 21 - Aggiungere quanto segue alla fine: « In particolare, faranno in modo di garantire che nelle controversie concernenti l'accesso al mercato nei quali sono implicate le reti interconnesse di diversi paesi, si segua la stessa procedura di arbitrato prevista all'articolo 17, quarto paragrafo, con l'intervento delle autorità competenti degli Stati interessati. » 13.10. Articolo 23 - Aggiungere in entrambi i paragrafi la consultazione del Comitato economico e sociale. Fatto a Bruxelles, il 28 aprile 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN (1) GU n. C 73 del 15. 3. 1993, pag. 31. (2) GU n. L 313 del 13. 11. 1990. (3) GU n. L 147 del 12. 6. 1991. (4) GU n. L 225 del 20. 8. 1990, pag. 6.