Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Primo bilancio dei risultati dell'iniziativa SLIM: semplificare la legislazione per il mercato interno /* COM/2000/0104 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Primo bilancio dei risultati dell'iniziativa SLIM: semplificare la legislazione per il mercato interno COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Primo bilancio dei risultati dell'iniziativa SLIM: semplificare la legislazione per il mercato interno Introduzione Il mercato interno si fonda su norme che mirano ad eliminare gli ostacoli agli scambi transfrontalieri, aumentando la concorrenza e facendo beneficiare il consumatore di maggiori possibilità di scelta e prezzi più bassi. La chiave di volta del mercato interno è il principio del reciproco riconoscimento; all'occorrenza peraltro sono state concordate norme armonizzate. Giacché uno dei loro obiettivi è rendere più agevole operare nel mercato interno, tali norme devono riuscire a conseguire tutti i loro obiettivi evitando complicazioni burocratiche superflue e costi eccessivi. La Commissione ha intensificato i suoi sforzi per migliorare la normativa sotto il profilo qualitativo e ridurre l'onere che essa impone agli operatori. In questo campo una funzione cruciale spetta all'iniziativa SLIM [1], che è comunque fiancheggiata da altre quali il Panel d'imprese ed il piano d'azione BEST (Business Environment Simplification Task Force) [2]. Nell'ambito di SLIM piccoli gruppi costituiti da funzionari degli Stati membri ed utenti della normativa si prefiggono lo scopo di arrivare a suggerimenti concreti per semplificare la legislazione comunitaria in un determinato settore. Dal 1996 sono stati esaminati quattordici settori [3]. E' ora giunto il momento di esaminare i punti di forza e di debolezza della politica SLIM. [1] COM(1996) 204 def.: "Semplificare la legislazione per il mercato interno (SLIM): un progetto pilota". [2] COM(1998) 550 def.: "Promuovere spirito imprenditoriale e concorrenzialità". [3] COM(1996) 559 def.: "Relazione della Commissione sul Progetto Pilota SLIM"; COM(1997) 618 def.: "Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sui risultati della seconda fase dell'iniziativa SLIM e sul seguito dato all'attuazione delle raccomandazioni formulate nella prima fase"; COM(1999) 88 def.: "Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Risultati della terza fase dell'iniziativa SLIM e progressi nell'attuazione delle raccomandazioni formulate nella prima e nella seconda fase". Finalità di questo primo bilancio dei risultati Scopo generale di questo primo bilancio dei risultati è valutare l'efficacia di SLIM in quanto strumento per realizzare uno snellimento della normativa e raccomandare iniziative atte a renderla più efficace. I settori fondamentali in cui si è lavorato sono: - obiettivi di SLIM; - selezione della legislazione da esaminare nell'ambito di SLIM; - funzionamento e gestione dei gruppi; - attuazione delle raccomandazioni. Metodologia Nel preparare questo primo bilancio dei risultati la Commissione ha preso in considerazione: - i risultati di un esame compiuto da ex membri dei gruppi SLIM delle fasi I, II e III (si veda la parte 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" - SEC(2000) 336); - quanto emerso da interviste a funzionari della Commissione che partecipano alle attività SLIM o si occupano di qualità della normativa; - i pareri degli Stati membri espressi dai lori rappresentanti in seno al Comitato consultivo per il mercato interno (IMAC) (sei Stati membri hanno inviato osservazioni particolareggiate); - rapporti e risoluzioni del Parlamento europeo; - pareri del Comitato economico e sociale. Gli obiettivi di SLIM L'obiettivo generale è individuare quali possibilità vi siano di rendere più efficiente il funzionamento del Mercato unico arrivando a stabilire come semplificare e migliorare la relativa legislazione. Al centro dell'attenzione vi sono le disposizioni la cui applicazione dà origine a costi ed oneri amministrativi eccessivi, discrepanze d'interpretazione ed applicazione a livello nazionale nonché difficoltà pratiche. Benché occorra fare il possibile per snellire il contesto legislativo della Comunità, le raccomandazioni SLIM devono salvaguardare gli elementi fondamentali della prassi consolidata del diritto comunitario (il cosiddetto acquis) e garantire un livello elevato di sicurezza dei consumatori nonché di tutela dell'ambiente. L'esperienza compiuta con le prime tre fasi di SLIM ha dimostrato che gli obiettivi di massima dell'iniziativa vengono generalmente compresi. Sarebbe cionondimeno utile riformularli cogliendo l'occasione per chiarire in cosa consista la semplificazione e come vada interpretata dai gruppi. La Commissione provvederà a: - dare una chiara definizione degli obiettivi generali di SLIM, da inglobare in una nuova serie di linee direttive; - stabilire chiaramente il mandato d'ogni singolo gruppo nel documento di lavoro che vara la rispettiva fase del programma SLIM. Scelta dei settori legislativi in cui operare la semplificazione I settori della legislazione da sottoporre all'esame dei singoli gruppi vengono attualmente stabiliti in base a suggerimenti degli Stati membri, del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e delle organizzazioni commerciali od imprenditoriali nonché dei servizi della Commissione. Nella parte 2 del documento di lavoro "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" viene fornito un elenco dei settori in cui s'intende operare uno snellimento, con un'indicazione delle iniziative da prendere. Non vi sono criteri fissi per scegliere settori della legislazione da sottoporre ad esame né regole immutabili per includere (od escludere) determinati settori. La scelta di un settore può ricollegarsi a difficoltà d'attuazione, ambiguità od incoerenze dei testi, complessità delle disposizioni dovuta a modifiche successive, od in alcuni casi lungaggini dell'iter procedurale tali da determinare un livello inaccettabile dei costi e degli oneri amministrativi imposti alle imprese ed alle autorità incaricate di far rispettare la legge. Chiaramente si corre il rischio di trascurare settori bisognosi di snellimento, ovvero che l'iniziativa SLIM possa venir considerata un'occasione per riaprire la discussione su questioni per le quali si è adottata un'opinione di maggioranza in sede di Consiglio nonostante il dissenso di uno o più Stati membri. L'analisi del seguito dato ai rapporti SLIM (vedere oltre) pone anche diversi interrogativi da tener presente al momento di selezionare i settori: - Occorre tener conto del legame tra l'attività SLIM e qualsiasi processo di revisione delle politiche perseguite attualmente in corso. Il fatto di prendere in considerazione brevemente e senza dispersioni il campo potenzialmente interessato dalla semplificazione contribuirebbe a snellire eventuali proposte legislative? - Laddove non vi sia stata una precedente revisione delle politiche perseguite la vera problematica è la semplificazione o piuttosto la necessità di sottoporre ad una revisione globale la legislazione? - Il problema è costituito dalla complessità della legislazione o dalla sua inefficacia dovuta al modo in cui viene applicata e fatta rispettare, ma non necessariamente alla sua complessità? - Qualora Consiglio e Parlamento stiano già esaminando proposte legislative si può ritenere probabile che esse provochino un lungo ritardo nell'attuazione d'eventuali nuove raccomandazioni legislative provenienti dal gruppo SLIM? L' "età" della legislazione da semplificare costituisce parimenti un fattore di rilievo. La legislazione sottoposta ai gruppi SLIM ha solitamente almeno cinque anni e spesso l'atto legislativo originario risale a dieci o venti anni fa, se non a prima ancora. La Commissione ha respinto l'analisi SLIM per la legislazione più recente. A SLIM andrebbero sottoposti soltanto gli atti legislativi che sono stati in vigore sufficientemente a lungo per consentire d'identificarne i punti di forza e di debolezza: un periodo minimo di cinque anni a partire dal termine per il recepimento nell'ordinamento nazionale sembrerebbe ragionevole e conforme alla prassi sinora seguita. Ogni proposta di revisione relativa ad un determinato settore dovrebbe indicare: - i motivi della proposta, inclusi i problemi da affrontare ed i vantaggi prevedibili della semplificazione, - gli aspetti della legislazione che determinano oneri o costi amministrativi sproporzionati ed il modo per ridurre in misura significativa tali intralci. La Commissione riconosce la necessità di migliorare il processo di selezione. In ossequio al proprio diritto d'iniziativa, tuttavia, essa compirà la selezione finale sotto la propria responsabilità. Essa invita a presentare suggerimenti per iniziative purché corredati di una dichiarazione che indichi i motivi per i quali si propongono particolari settori, i problemi fondamentali che essi pongono ed i previsti vantaggi della semplificazione. Da parte sua la Commissione motiverà il suo rifiuto di alcune proposte e discuterà la selezione dei settori da esaminare con gli Stati membri nel quadro di una configurazione speciale del Comitato consultivo per il mercato interno (vedere oltre). La Commissione discuterà parimenti eventuali iniziative future con il Parlamento europeo, con il quale cercherà di concordare modalità di consultazione appropriate. Gestione dei gruppi SLIM Principi generali dell'iniziativa SLIM Benché i metodi autonomi di lavoro dei gruppi SLIM consentano loro di operare in modo rapido e flessibile, diversi Stati membri hanno posto in risalto la necessità di costituire qualche tipo di comitato consultivo per seguire le attività dei gruppi e contribuire a guidarle così da: - contribuire ad individuare settori da includere nell'esame e fornire un ambito in cui discutere gli obiettivi d'ogni gruppo in fatto di semplificazione (vedere sopra); - provvedere a coordinare le attività dei singoli gruppi e conferire loro una maggiore trasparenza; - raccogliere i verbali delle riunioni dei gruppi ed ascoltare i rapporti intermedi e quelli sui progressi compiuti fatti dai presidenti dei gruppi; - garantire un miglior collegamento dei gruppi tra loro ed all'occorrenza con altre attività parallele d'esame. Pur facendo rilevare i vantaggi dei metodi di lavoro autonomi ed informali dei gruppi SLIM, la Commissione indirà una riunione di un sottogruppo dell'IMAC per analizzare la problematica SLIM ed i relativi aspetti di qualità della legislazione. Tale proposta procedurale non deve peraltro provocare indebiti ritardi nell'avvio o nella conclusione delle attività SLIM. Funzionamento dei gruppi SLIM Sotto il profilo temporale le attività SLIM sono inquadrate in periodi precisi e fissi (la cui durata supera di rado i sei mesi). Benché si tratti di periodi relativamente brevi per affrontare problemi spesso complessi si ritiene in genere che siano lassi di tempo realistici, benché alcuni abbiano fatto notare che l'intervallo fra una riunione e l'altra non sia tale da consentire di consultare i colleghi dei servizi nazionali e delle organizzazioni di provenienza né di redigere la relazione finale e le raccomandazioni. La Commissione inviterà i gruppi a tener conto di queste considerazioni. Rappresentatività dei gruppi I gruppi SLIM sono formati da funzionari di alcuni Stati membri soltanto, e non di tutti, il che porta alla luce un problema di "diritti di proprietà" al momento di attuare raccomandazioni non sviluppate né concordate da tutti gli Stati membri [4]. [4] In genere i gruppi SLIM sono composti da cinque funzionari degli Stati membri e da altrettanti rappresentanti degli utenti, presieduti da un funzionario della Commissione. La Commissione non intende modificare fondamentalmente la natura dei gruppi SLIM includendo in ciascuno di essi rappresentanti di tutti gli Stati membri. Ciò determinerebbe un considerevole aumento delle loro dimensioni, il che porterebbe a perdere i vantaggi della flessibilità e dell'informalità. La Commissione propone di aumentare la trasparenza e intensificare l'interazione con i comitati settoriali interessati oltre che con il proposto sottocomitato per il Mercato interno, le cui riunioni si terranno all'inizio ed alla fine d'ogni fase, prima di adottare formalmente i rapporti dei diversi gruppi. Ciò tuttavia non deve compromettere l'indipendenza dei singoli gruppi (che presenteranno i rispettivi rapporti sotto la propria responsabilità) né il diritto della Commissione di decidere in merito alla risposta da dare. Composizione dei gruppi Alcuni Stati membri hanno suggerito di modificare le norme attuali in due importanti rispetti: il presidente (nominato dalla Commissione) non dovrebbe essere necessariamente un esperto nel settore in esame, ma dovrebbe piuttosto vantare un'esperienza adeguata in quanto direttore di un gruppo o di un progetto. Andrebbe inoltre prevista la possibilità che del gruppo facciano parte (in qualità di membri) esperti nel campo della riforma regolamentare. Gli ex membri dei gruppi risultano tuttavia divisi in parti quasi uguali tra i sostenitori e gli opponenti del ricorso ad esperienze esterne (soltanto il 52% ritiene che tale provvedimento potrebbe migliorare i risultati dell'attività del gruppo). La Commissione ritiene che idealmente nella figura del presidente debbano esser riunite una conoscenza adeguata della legislazione in esame e capacità appropriate di direzione di un progetto. Essa studierà tuttavia con l'IMAC se possa risultare utile nominare corrispondente sulla riforma della regolamentazione (e possibile partecipante) un membro del sottocomitato per ogni gruppo SLIM. Tale corrispondente potrà coadiuvare gli esperti settoriali del gruppo SLIM a mantenere la loro attività incentrata sugli aspetti di riforma normativa. Si studieranno anche la fattibilità e l'opportunità di un'assistenza tecnica indipendente finanziata dalla Commissione. Trasparenza dell'attività dei gruppi SLIM Perché l'iniziativa SLIM possa suscitare fiducia occorre che la trasparenza ne costituisca un principio fondamentale. Ai rapporti delle riunioni ed ai documenti di discussione dei gruppi va quindi data ampia diffusione. Anche se ai gruppi d'interesse non rappresentati va offerta ogni possibilità di seguire le discussioni e di contribuirvi, i membri dei gruppi SLIM ritengono che alla loro attività venga data una pubblicità insufficiente e che occorra intensificare gli sforzi per mantenere pienamente informati tutti gli interessati. Si sono formulati alcuni suggerimenti volti ad aumentare la trasparenza. La trasparenza costituisce chiaramente un principio fondamentale nel funzionamento di SLIM: le attività SLIM devono essere l'oggetto di rapporti completi e regolari. Questo risultato potrà essere ottenuto tra l'altro annunciando tempestivamente (anche su siti Web) i settori individuati, facendo pervenire le informazioni agli operatori più interessati di quel settore e rendendo immediatamente disponibili rapporti concisi sulle riunioni dei gruppi SLIM. Raccomandazioni sui gruppi di rilevazione dei progressi A conclusione d'ogni attività SLIM la Commissione fornisce indicazioni di massima circa il modo in cui intende procedere nel dar seguito alle raccomandazioni che ha accettato. Risulta diffuso il parere che il processo di rilevazione dei progressi compiuti in questo campo potrebbe venir migliorato. La Commissione pubblicherà annualmente un documento di lavoro che verta esclusivamente sul seguito dato ai rapporti SLIM, seguendo il progresso delle proposte legislative, evidenziando eventuali ritardi ed indicando quali interventi sono stati portati a termine. Questa sarà una buona occasione per fornire informazioni chiare e particolareggiate sul seguito dato alle raccomandazioni, e consentirà nel contempo una maggiore concisione dei rapporti sulle future fasi di SLIM. Stadio di attuazione delle raccomandazioni L'iniziativa SLIM ha natura volontaria: non tutti gli Stati membri od i servizi della Commissione prendono parte ad ogni attività. Le raccomandazioni, per quanto spesso convincenti ed autorevoli, non sono vincolanti e subiscono la concorrenza di altri fattori nel determinare le politiche da perseguire. La Commissione ha proposto al Consiglio ed al Parlamento interventi legislativi in sei degli undici settori coperti dalle prime tre fasi di SLIM (Intrastat, riconoscimento dei diplomi, piante ornamentali, IVA, nomenclatura combinata per gli scambi con i paesi terzi e sicurezza sociale). In media tra il rapporto SLIM e la relativa proposta intercorrono circa undici mesi. Il Consiglio ed il Parlamento hanno tuttavia adottato soltanto tre di queste proposte, quelle riguardanti Intrastat, le piante ornamentali e la nomenclatura combinata per gli scambi con i paesi terzi, con un processo durato rispettivamente ventiquattro, sette e due mesi. Nel caso della nomenclatura combinata per gli scambi con i paesi terzi si è parimenti pubblicato un codice di condotta per agevolare la gestione di detta nomenclatura. Negli altri tre settori e sulla seconda proposta Intrastat prosegue il dibattito in sede di Consiglio e di Parlamento, che è finora durato in media diciotto mesi. Giova tuttavia rilevare che nel novembre 1999 il Consiglio è giunto ad una posizione comune sulle proposte SLIM in merito al riconoscimento dei diplomi [5]. [5] La parte 3 del documento di lavoro dei servizi della Commissione "Review of SLIM: Background material to the Communication of the Commission" espone i progressi compiuti nell'attuare le raccomandazioni SLIM. Sono trascorsi tre anni senza che siano state presentate proposte legislative in merito ai prodotti per l'edilizia (fase I), due anni senza proposte relative a fertilizzanti od attività bancarie, e undici mesi senza proposte pertinenti alla compatibilità elettromagnetica od alle assicurazioni. Per quanto riguarda i prodotti per l'edilizia e le attività bancarie gli stessi gruppi SLIM hanno riconosciuto che la loro attività non avrebbe dato luogo alla presentazione immediata di proposte legislative. Nel caso dei prodotti per l'edilizia si sono individuate diverse alternative e la Commissione ha adottato un'impostazione in due fasi che abbina interventi di natura non legislativa (volti a migliorare l'applicazione delle norme) a modifiche della direttiva più a lunga scadenza. Per l'attività bancaria il gruppo SLIM ha ritenuto impossibili snellimenti di rilievo: per le modifiche occorre attendere la codifica, che è oggetto di dibattito in sede di Consiglio e Parlamento da più di due anni. Una proposta rivista è stata presentata nel 1999. Per quanto riguarda i fertilizzanti e la compatibilità elettromagnetica (EMC) sono in corso ulteriori consultazioni con gli Stati membri allo scopo di elaborare le proposte legislative. Nel caso delle assicurazioni la Commissione si è inizialmente dedicata ad elaborare la proposta di riformulazione per le assicurazioni del ramo vita (che verrà presentata tra breve), cui farà seguito la codifica delle direttive sul ramo non vita. Da quest'analisi sembra risultare che al momento di selezionare i settori cui applicare SLIM occorra prendere in considerazione la possibilità di dare rapidamente seguito alle raccomandazioni formulate. La Commissione proporrà un'attività SLIM soltanto nei casi in cui la semplificazione costituisce effettivamente il problema da affrontare e le relative proposte possono venir presentate entro tempi ragionevoli (circa sei mesi dopo il rapporto SLIM). Ciò può dipendere dal fatto che l'iniziativa SLIM contribuisca ad un processo di revisione già in corso piuttosto che costituire il primo passo cui devono far seguito ulteriori consultazioni. Alla presentazione in tempi ragionevoli di proposte legislative da parte della Commissione, resa possibile dall'attività preparatoria svolta con gli Stati membri, dovrebbe corrispondere una rapida adozione da parte di Consiglio e Parlamento. SLIM e la semplificazione a livello nazionale La legislazione comune che disciplina le imprese nell'Unione ha una mole di gran lunga inferiore a quella delle legislazioni nazionali. Un recente studio della Confederazione svedese dei datori di lavoro ha riscontrato che meno del 10% della normativa svedese è connessa all'Unione [6]. La semplificazione delle norme nazionali riveste un'importanza fondamentale per il piano d'azione BEST. [6] "In che modo l'Unione intralcia la liberalizzazione in Svezia?" di Fredrik Sterzel, Confederazione svedese dei datori di lavoro (SAF), novembre 1999. Alcuni gruppi SLIM hanno cercato di incorporare nel loro campo d'attività un esame parallelo del livello di recepimento nelle legislazioni nazionali della normativa comunitaria in esame. Non si è tuttavia mai riusciti ad impostare in modo valido tali tentativi né a portarli a termine. Le ridotte dimensioni dei gruppi SLIM non consentono infatti d'intraprendere facilmente tale compito; la soluzione a questo problema è che gli Stati membri si accordino per riferire sulle possibilità di semplificare la legislazione a livello nazionale atte ad aver ripercussioni sui settori esaminati nell'ambito delle singole attività SLIM. Si propone che i cinque Stati membri i cui funzionari partecipano al gruppo SLIM che si occupa di un particolare settore debbano fornire un rapporto sul potenziale di semplificazione della normativa del loro paese nel settore in questione. Tale rapporto potrebbe venir presentato dal loro rappresentante nella proposta configurazione speciale dell'IMAC. Idealmente per ogni settore andrebbe elaborato almeno un rapporto di questo tipo, che costituisca il risultato di una parallela attività SLIM organizzata a livello nazionale dallo Stato membro interessato. Gli Stati membri dovrebbero inoltre riferire regolarmente in sede d'IMAC, nonché occasionalmente a livello di Consiglio, sui rispettivi programmi indipendenti di semplificazione delle normative. Punti cruciali per un intervento desumibili dall'esame dei risultati - Una configurazione speciale dell'IMAC, costituita da specialisti in "regolamentazione ottimale" (come sarebbe quella basata sui capi dei centri di coordinamento), che aiuterebbe a dirigere le attività SLIM ed a fornire un forum per discutere quali settori siano "candidati" alla semplificazione; - coinvolgimento di alcuni di questi specialisti in qualità di "corrispondenti sulla qualità della regolamentazione" designati nell'ambito di specifici gruppi SLIM; - esame da parte della Commissione della fattibilità od opportunità di nominare esperti indipendenti per coadiuvare i gruppi; - consultazione degli Stati membri (tramite l'IMAC nella sua nuova configurazione) e del Parlamento europeo in merito alla selezione dei settori; - la prescrizione che qualunque parte interessata che proponga l'esame di un settore debba indicare chiaramente in quali campi debba intervenire una semplificazione e quali siano i vantaggi prevedibili, e che la Commissione accetti di motivare un eventuale rifiuto dei suggerimenti; - consultazione dell'IMAC all'inizio e alla fine d'ogni fase; - elaborazione di una guida per i presidenti ed i membri dei gruppi SLIM, che comprenda una chiara definizione degli obiettivi globali; - chiara definizione degli obiettivi dei singoli gruppi nel quadro del documento di lavoro che predispone ogni fase (il quale verrebbe discusso in sede d'IMAC nella sua nuova configurazione); - maggiore trasparenza per quanto riguarda l'attività dei gruppi, inclusa la presentazione di rapporti "lampo" da rendere disponibili sui pertinenti siti Web nei due o tre giorni successivi ad ogni riunione; - disposizione che i rappresentanti degli Stati membri in tema di "regolamentazione ottimale" in seno all'IMAC riferiscano con gli ufficiali di un particolare gruppo SLIM sulla situazione per quanto riguarda la legislazione nazionale sul settore in esame; almeno uno di questi rapporti per ogni settore dovrebbe essere basato su un'attività parallela nazionale di tipo SLIM; - fissazione da parte della Commissione dell'obiettivo di presentare proposte entro sei mesi dalla presentazione di un rapporto SLIM; - invito a Consiglio e Parlamento a sviluppare dispositivi atti a garantire che le proposte di semplificazione vengano approvate rapidamente; - un supporto amministrativo adeguato, fornito dalla Commissione; - presentazione regolare da parte degli Stati membri all'IMAC ed al Consiglio "Mercato interno" di rapporti in merito ai programmi nazionali indipendenti in tema di semplificazione; - sviluppo da parte della Commissione della coerenza e delle sinergie tra le sue varie iniziative in tema di miglioramento del quadro regolamentare, al fine di sviluppare un efficace programma di semplificazione.