Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Strumenti CE per il sostegno agli investimenti nei paesi terzi»



Gazzetta ufficiale n. C 284 del 14/09/1998 pag. 0082



Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Strumenti CE per il sostegno agli investimenti nei paesi terzi» (98/C 284/14) Il Comitato economico e sociale, in data 29 gennaio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Malosse, in data 11 giugno 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità, il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, il seguente parere. Raccomandazioni Il Comitato economico e sociale, I. Constatando: 1. l'esistenza di numerosi strumenti comunitari per il sostegno agli investimenti nei paesi terzi; 2. l'apparente mancanza di integrazione tra tali strumenti e le priorità dell'Unione; 3. la grande diversità delle modalità di funzionamento di tali strumenti. II. Considerando: 1. il parere d'iniziativa del Comitato in merito alla «Armonizzazione a livello mondiale delle norme applicabili all'investimento diretto» (CES 260/96); 2. le nuove responsabilità dell'Unione europea nel campo delle relazioni esterne dopo l'entrata in vigore del Trattato di Maastricht e del Trattato di Amsterdam; 3. l'importanza dell'investimento diretto all'estero se messo al servizio di uno sviluppo economico e sociale sostenibile; 4. l'ambizione europea di promuovere le norme sociali e ambientali più rigorose; 5. la necessità di promuovere lo sviluppo delle piccole e medie imprese europee, in quanto fattore imprescindibile di creazione di ricchezza e occupazione; 6. il contesto dei negoziati multilaterali sugli investimenti; 7. l'obiettivo di semplificazione delle procedure comunitarie, in modo da rendere più accessibili gli strumenti CE a tutti gli operatori. III. Il Comitato con un parere d'iniziativa, presenta le seguenti proposte:1. La Commissione europea deve collocare gli strumenti per il sostegno agli investimenti nei paesi terzi nel quadro di una strategia globale che integri simultaneamente i grandi principi della cooperazione, le norme sociali e ambientali e propri interessi legittimi in termini di reciprocità, occupazione e competitività. 2. Tale strategia dev'essere oggetto di una Comunicazione politica della Commissione, corredata di misure specifiche per assicurare trasparenza, coerenza e coordinamento. 3. In proposito il Comitato suggerisce di fare una distinzione tra strumenti specializzati, con modalità semplici e chiaramente definite, e programmi adeguati a ciascuna delle regioni interessate. 4. Il Comitato propone di consolidare tale strategia nei paesi d'Europa orientale e centrale e in quelli del bacino mediterraneo, nell'ambito di una zona privilegiata di cooperazione e di partenariato. 5. Il Comitato richiama l'attenzione sull'importanza della complementarità tra questi strumenti comunitari e le azioni degli Stati membri e presenta proposte operative in tal senso. 6. Il Comitato esorta a semplificare le regole di gestione, in particolare raggruppando i servizi interessati della Commissione e a rafforzare le misure di controllo e di valutazione. Propone di istituire un osservatorio dell'impatto economico e sociale di tali strumenti, a cui parteciperebbero gli interlocutori sociali e il CES. 1. Introduzione 1.1. Da più di vent'anni la Commissione europea ha messo a punto strumenti destinati ad agevolare gli investimenti europei in un certo numero di paesi terzi, in particolare sostenendo le joint-venture. Tali strumenti sono attualmente utilizzati in quasi tutti i paesi del pianeta e restano tuttora estremamente eterogenei, in quanto traggono origine da politiche molto diverse: la Convenzione di Lomé con gli stati ACP (Africa, Caraibi e Pacifico), la cooperazione con l'America latina e l'Asia, la politica mediterranea, l'apertura dei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Essi costituiscono nondimeno un insieme di dispositivi sempre più noti agli operatori europei, che tendono a contrapporli a dispositivi nazionali più classici di promozione degli investimenti e delle esportazioni. 1.2. Con il presente parere di iniziativa il Comitato ha l'ambizione di valutare la portata di tali strumenti, di studiarne gli effetti, in particolare quelli economici e sociali, e di presentare raccomandazioni concernenti le priorità di azione ma anche le modalità di gestione e di funzionamento, perseguendo le finalità di chiarezza e di semplificazione. 1.3. Tale ambizione appare ancor più giustificata dal fatto che l'Unione europea ha appena intrapreso un processo di approfondimento, con l'attuazione dell'Unione economica e monetaria attorno a una moneta unica, nonché di ampliamento a dieci paesi dell'Europa centrale e orientale e a Cipro. Tali evoluzioni fondamentali si ripercuoteranno inevitabilmente sulla politica estera dell'Unione europea, ed anche in materia di investimenti. 1.4. Questa ambizione servirà ad affrontare le sfide della cosiddetta mondializzazione delle relazioni economiche e commerciali, fenomeno che tocca particolarmente la questione degli investimenti, con il dibattito relativo al progetto di accordo sugli investimenti proposto dall'OCSE (AMI), ed il peso crescente delle problematiche relative all'ambiente ed alle regole sociali nelle questioni legate agli investimenti ed al commercio. 2. Gli strumenti comunitari 2.1. Centro per lo sviluppo industriale e Convenzione di Lomé Nel quadro della convenzione di Lomé, il Centro per lo Sviluppo industriale (CSI), è un'istituzione paritetica UE/ACP che fornisce assistenza finanziaria e tecnica ai promotori europei e ACP di progetti industriali negli Stati ACP. Il CSI fornisce assistenza alle imprese ACP ed europee sotto forma di quattro agevolazioni: identificazione dei partner, assistenza ai lavori preparatori, consulenza in materia di strutturazione del progetto (sul piano finanziario e giuridico), sostegno al decollo delle attività. Inoltre nel quadro della Convenzione di Lomé l'UE può accordare finanziamenti a progetti d'investimento (prestiti, abbuoni d'interesse, capitali di rischio). 2.1.1. Nel parere in merito al Libro verde sul futuro della Convenzione di Lomé (CES 775/97), il Comitato aveva già formulato raccomandazioni affinché il Centro fosse radicalmente riorganizzato estendendone il ruolo ad un'assistenza più marcata allo sviluppo delle imprese locali ACP per migliorare la qualità e la commercializzazione dei prodotti, in particolare con la nuova denominazione di «Centro per lo sviluppo delle imprese». Il Comitato ha proposto anche di rafforzare gli interventi d'ingegneria finanziaria a favore degli investimenti e della cooperazione industriale con l'UE. 2.2. Il programma ECIP Lanciato nel 1988 su iniziativa del Commissario Cheysson, il programma ECIP (European Community Investment Partner) si pone l'obiettivo principale di agevolare gli investimenti comunitari in Asia, nei paesi terzi mediterranei e in America latina. Tale programma ha una dotazione annua di 50 MECU per il periodo 1996-1999 e opera attraverso cinque agevolazioni: - Agevolazione 1: finanziamento di studi preliminari per individuare i progetti, ovvero di seminari di incontro fra imprese dell'UE e imprese dei paesi ammissibili al programma ECIP; - Agevolazione 2: anticipo rimborsabile senza interessi per gli studi preliminari alla costituzione di un'impresa comune fra l'UE ed uno dei paesi ammissibili al programma ECIP; - Agevolazione 3: assunzione di partecipazioni e prestiti partecipativi per il finanziamento di nuove imprese comuni o di imprese esistenti in espansione o per nuovi investimenti di imprese locali che lavorano su licenza con delle imprese dell'Unione europea; - Agevolazione 4: anticipo rimborsabile senza interessi per la formazione o l'assistenza alle imprese comuni; - Agevolazione 1 B: nuovo strumento destinato a finanziare la preparazione della privatizzazione di imprese dei paesi ammissibili nel settore delle infrastrutture o dell'ambiente. Il Comitato rileva che questo nuovo strumento esula dagli obiettivi classici del programma ECIP, in quanto a questo stadio non c'è un coinvolgimento diretto di imprese europee. 2.3. Il programma JOPP Con lo sviluppo della cooperazione dell'UE con i paesi dell'Europa centrale ed orientale, la Commissione ha lanciato nel 1991, sul modello di ECIP, lo strumento JOPP per i paesi ammissibili al programma Phare e Tacis (Europa centrale ed orientale ed ex URSS). JOPP si rivolge, per il tramite di istituti bancari dell'UE, agli imprenditori europei per sostenere la creazione di imprese comuni nei paesi Phare e Tacis. Esso prevede quattro possibilità: - Possibilità 1: assistenza all'avvio di contatti fra partner potenziali; - Possibilità 2: cofinanziamento di studi di fattibilità su progetti di imprese comuni UE/paesi Phare e Tacis. È da rilevare che si tratta di anticipi che si trasformano in sovvenzioni in caso di successo del progetto; - Possibilità 3: finanziamento del fabbisogno di capitale di imprese comuni sotto forma di assunzione di partecipazioni o di prestito a lungo termine (tale possibilità sta per essere soppressa); - Possibilità 4: cofinanziamento, sotto forma di anticipi rimborsabili senza interessi, di azioni di formazione e di assistenza tecnica per le imprese comuni create. 2.4. Il programma AL-Invest L'Unione europea ha creato uno strumento denominato AL-Invest, destinato a favorire la cooperazione industriale fra l'UE e l'America latina: incontri fra imprese, incontri specifici sui problemi della subfornitura, creazione di euro-centri di cooperazione fra imprese in America latina, impiego degli strumenti informatici di cooperazione fra imprese, incontri «AL-Partenariat». L'Unione ha deciso di destinare 41 MECU a questo programma per il periodo 1996-2000. 2.5. Il programma ASIA-Invest Sul modello di AL-Invest, l'Unione ha lanciato nel 1997 un programma ASIA-Invest, con un bilancio stimato a 45 MECU per il periodo 1997-2002. Esso prevede tre dispositivi: - Il Business Priming Fund, (Fondo di avviamento del commercio), il cui scopo principale è quello di cofinanziare fino al 50 % studi collettivi, realizzati da camere di commercio o associazioni professionali di diversi Stati membri, sulle prospettive di mercato in Asia. Il Business Priming Fund sostiene inoltre programmi di formazione degli imprenditori europei nella lingua e nella cultura degli Stati asiatici, nonché missioni di assistenza tecnica settoriale, basati sul know-how europeo, a favore dei paesi asiatici meno sviluppati. - Incontri di imprese (Asia-Interprise o Asia-Partenariat). - Asia Investment facility: finanziamento di studi settoriali per paese e per settore industriale allo scopo di identificare, valutare e promuovere precise possibilità di investimento mirate per le imprese dell'UE in Asia. 2.5.1. Si può inoltre citare il lancio, nel 1997, di un nuovo programma Asia-Ecobest, mirato a promuovere il miglioramento delle condizioni in Asia, in particolare favorendo investimenti o trasferimenti di know-how proveniente da operatori europei. 2.6. Il programma MEDA Quanto al bacino mediterraneo, il Comitato constata che dopo il «congelamento a partire dal 1996 del programma MED-Invest, dovuto a gravi problemi di gestione, ed al ritardo nell'applicazione di MEDA, esistono attualmente delle incertezze riguardo alla natura degli strumenti specifici destinati a tale zona. Questi paesi possono accedere a ECIP, ai prestiti della Banca europea per gli investimenti e ad alcune azioni per il partenariato di imprese del tipo di MED-Enterprise e MED-partenariat». 2.6.1. In data 20 e 21 maggio 1996 si era però tenuta la prima Conferenza euro-mediterranea dell'industria che si era conclusa con l'adozione di una dichiarazione sulla cooperazione industriale. Su questa base era stato approvato un Piano d'azione che prevedeva, tra l'altro, la costituzione di due gruppi di lavoro: il primo dedicato allo «sviluppo del tessuto industriale e imprenditoriale» e il secondo al «quadro giuridico e amministrativo». Questo Piano d'azione consente di attuare misure specifiche per la regione, ad esempio azioni mirate per lo sviluppo di zone industriali (guida delle migliori prassi, programmi di formazione e di gestione ...). Il Comitato comprende tuttavia le aspettative degli operatori di ambo le sponde del Mediterraneo che lecitamente potrebbero sperare un programma del tipo ASIA-Invest o AL-Invest per un'area che rappresenta una delle principali priorità per l'Unione. 2.7. Altri strumenti per più paesi Per completare l'elenco, sebbene in maniera non esaustiva, e allo scopo di misurare la diversità e l'eterogeneità degli strumenti comunitari, si possono citare: 2.7.1. La Banca europea per gli investimenti, con un ruolo di crescente importanza nei paesi partner dell'Unione (Europa centrale e orientale, Stati ACP, America latina e Asia) e che sostiene, con i suoi finanziamenti, lo sviluppo di infrastrutture e di industrie di questi paesi, privilegiando il partenariato con operatori dell'Unione. 2.7.2. La creazione di un «Centro di cooperazione industriale» in Bosnia Erzegovina, degli «European Business Information Center» (EBIC) in Asia, di «Eurocentros» in America latina, di «Business Cooperation Center» negli Stati Tacis, e di un centro di cooperazione UE/Giappone. 2.7.3. L'applicazione delle azioni di cooperazione internazionale dei programmi comunitari di ricerca e sviluppo. 3. Gli interrogativi del Comitato economico e sociale 3.1. In merito alla diversità degli strumenti comunitari Per l'operatore economico, come per il cittadino, questa diversità di strumenti, con differenti regole e modalità di funzionamento, risulta esagerata, anche se si comprende la necessità di diversificare le operazioni a seconda dei problemi esistenti e del contesto politico-economico. Il Comitato caldeggia quindi una chiarificazione (redazione di un vademecum) ed una vera razionalizzazione. Si nota inoltre che nei confronti di certe aree (ad esempio l'Asia), in alcuni settori coesistono strumenti che possono apparire concorrenti (ad esempio ASIA-Invest e ECIP). Anche a livello di procedure ci si può stupire di alcune disparità, come il fatto che per il finanziamento degli studi di fattibilità per le imprese comuni in Asia, America latina e bacino mediterraneo (Agevolazione 2, ECIP) gli anticipi siano rimborsabili, mentre possono essere considerati come sovvenzioni, in caso di successo, per lo stesso tipo di studi, se riguardano gli Stati Phare e Tacis (Possibilità 2, JOPP/JVP). 3.2. In merito all'ammissibilità delle piccole e medie imprese Se la maggior parte degli strumenti comunitari sembra destinata in primo luogo alle piccole e medie imprese, secondo la definizione comunitaria, esiste invece un margine discrezionale a seconda degli strumenti esaminati. Anche su tale questione s'impone un chiarimento, nonché una riflessione sulle priorità dell'azione comunitaria. 3.3. In merito agli obiettivi degli strumenti per il sostegno agli investimenti Il Comitato si interroga sulla natura dei veri obiettivi perseguiti da questi strumenti: agevolare lo sviluppo economico dei paesi partner, favorire gli investimenti europei in tali paesi, incoraggiare l'insediamento e la presenza europea, sviluppare la cooperazione industriale, tecnica e scientifica o favorire l'esportazione del know-how europeo? Rispondendo a questi interrogativi e fissando le priorità, l'Unione deve porre questi strumenti di aiuto all'investimento al servizio di una strategia globale, tenendo conto sia degli obiettivi e degli impegni internazionali di cooperazione e di aiuto allo sviluppo, sia dei propri interessi sul piano politico e su quello economico. 3.4. In merito alla coerenza con le altre politiche comunitarie Tutti gli strumenti esaminati sono stati creati in contesti molto diversi. Ci si deve dunque attualmente interrogare sulla loro coerenza con le grandi politiche comunitarie, in particolare con la politica commerciale, con le azioni concertate in materia di occupazione, con lo sviluppo economico e sociale sostenibile, con la politica agricola comune, con la competitività dell'industria europea, ecc. 3.4.1. In materia di politica commerciale Se la politica commerciale estera è un settore principalmente di competenza comunitaria, la promozione delle esportazioni continua a rientrare fra le competenze nazionali in base al principio di sussidiarietà. Le uniche azioni condotte a livello comunitario in questo settore (programma Exprom, a destinazione del Giappone) sono sempre state particolarmente modeste. Il tentativo di inserire nel Trattato le azioni a favore delle esportazioni è fallito nel corso dell'ultima Conferenza intergovernativa. Si può quindi avere la tentazione di presentare o utilizzare tali strumenti come gli unici mezzi comunitari di promozione in materia di politica commerciale. In tal senso, questi strumenti possono apparire come mezzi di sviluppo per i paesi meno favoriti, ovvero come incentivi alla penetrazione dei mercati, in particolare nel caso dei paesi particolarmente chiusi alla presenza degli Europei. 3.4.1.1. Per conseguire l'obiettivo della penetrazione di nuovi mercati, il Comitato ritiene opportuno in tale settore instaurare una stretta collaborazione con le autorità interessate degli Stati membri che dispongono di servizi di promozione e di antenne commerciali all'estero. La Commissione dovrebbe concentrare il proprio appoggio su iniziative di dimensione europea, in particolare su quelle intraprese da associazioni europee settoriali. A titolo complementare, l'Unione dovrebbe favorire un maggiore coordinamento delle azioni nazionali di promozione, ad esempio assicurando la diffusione, su scala europea, delle opportunità di mercato e d'investimento individuate dalle antenne commerciali nazionali. Questa duplice iniziativa è un'alternativa credibile e ragionevole alla creazione, con il sostegno della Commissione, di strutture europee all'estero, in concorrenza con i Servizi e le Camere di commercio degli Stati membri. 3.4.1.2. In materia di politica commerciale e mediante i propri investimenti, l'Unione deve provvedere alla promozione delle norme per un commercio equo. Negli strumenti di aiuto agli investimenti dovrebbero imperativamente essere integrate azioni d'informazione per richiamare l'attenzione degli investitori europei sul problema della contraffazione, sui regimi di protezione industriale e intellettuale, sulla lotta antidumping, sulle regole d'origine ecc. 3.4.2. In materia di politica commerciale e di sviluppo economico e sociale sostenibile In materia di politica commerciale l'Unione europea ha il dovere di promuovere il rispetto delle convenzioni sociali dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) e la tutela dell'ambiente. Il Trattato sull'Unione europea ha fissato come obiettivo della politica di cooperazione lo sviluppo economico e sociale sostenibile (Art. 130 U). È quindi fondamentale che l'Unione, con i propri strumenti, vigili non solo sull'osservanza di tali principi, ma ne assicuri anche la promozione. Ci si riferisce in particolare alle questioni ambientali (cfr. gli accordi ambientali multilaterali delle conferenze di Rio e di Kyoto), e alle questioni relative alle condizioni sociali, in special modo all'efficace applicazione delle convenzioni dell'OIL (tra l'altro non discriminazione, libertà sindacali, lotta contro il lavoro forzato e quello minorile). Infatti, come ricordava il Comitato nel parere in merito alla «Armonizzazione a livello mondiale delle norme applicabile all'investimento diretto» (CES 260/96): «va colta l'occasione per mettere un freno ai tentativi di attirare IDE attraverso una blanda regolamentazione del lavoro; ciò non va confuso con livelli salariali bassi». 3.4.3. In materia di effetti sull'occupazione L'impatto di questi strumenti comunitari sull'occupazione è raramente evidenziato (tranne che nel programma JOPP). Il Comitato riconosce che la questione dà luogo ad una serie di problemi complessi: ripercussioni dirette o indirette, occupazione diretta o indiretta, effetti a breve o a lungo termine ecc., ma non per questo può essere elusa. È importante determinare in che misura questi strumenti favoriscano veramente lo sviluppo economico e sociale nei paesi partner e quali effetti abbiano sull'occupazione nei paesi dell'Unione. Si constata infatti che lo sviluppo delle attività di un'impresa comunitaria in un paese terzo può avere effetti positivi sull'occupazione nell'Unione grazie al valore aggiunto creatosi, ai servizi e alla manutenzione, alle attrezzature e alle potenzialità di crescita che ne derivano. Cionondimeno numerosi investimenti assumono la forma di semplici delocalizzazioni dei mezzi di produzione allo scopo di usufruire di condizioni fiscali e sociali meno onerose e, in questo caso, si hanno ripercussioni quanto mai negative sull'occupazione in Europa. I progetti presentati dovrebbero comportare stime che consentano di valutare tali effetti; la valutazione ex post dei progetti dovrebbe inglobare elementi significativi e quantitativi in materia. Il Comitato chiede alla Commissione di predisporre studi d'impatto relativi a regioni e a settori prioritari onde confermare eventualmente queste indicazioni e stabilire criteri più precisi per la selezione dei progetti presentati in base a tale priorità. 3.4.4. In materia di competitività europea La competitività dell'industria europea sul piano internazionale è un fattore importante da prendere in considerazione per assicurare la crescita e il miglioramento della situazione dell'occupazione, specie nell'ambito della liberalizzazione del commercio internazionale. Ma nell'analisi della competitività si deve tener conto delle opportunità che offre l'Unione europea, soprattutto in termini di risorse umane altamente qualificate. È dunque lecito voler valutare gli obiettivi di questi strumenti di cooperazione in funzione del loro effetto sulla competitività delle imprese europee. Gli investimenti e la cooperazione con i paesi terzi possono favorire la crescita e l'occupazione in Europa a certe condizioni, in particolare nell'ambito di una visione aggressiva (conquista dei mercati) o di strategie settoriali, specialmente nei confronti di zone di prossimità, che permettano di stabilire complementarità. Per tale motivo il Comitato, nel progetto di parere in merito al «Piano d'azione per la competitività dell'industria europea dei tessili e dell'abbigliamento» (CES 1479/97) raccomanda di realizzare investimenti europei, a determinate condizioni, in Europa centrale ed orientale e nel bacino mediterraneo. Tali investimenti devono essere coerenti anche con la politica strutturale interna dell'Unione, in particolare con gli aiuti all'investimento del FESR, in modo da evitare l'insorgere di sovraccapacità in taluni settori industriali. 3.5. In merito alla coerenza fra azioni nazionali e comunitarie e all'impatto finanziario Il Comitato constata che gli operatori europei fanno sempre più spesso ricorso agli strumenti comunitari, anche in una prospettiva di promozione degli interessi europei all'estero. Tale situazione implica effettivamente il rischio di confusione o di doppioni, tanto più che la promozione delle esportazioni rientra sempre, in linea di massima, fra le competenze nazionali. 3.5.1. Il Comitato propone un metodo che assicuri maggiore coerenza, complementarità e trasparenza. Tale metodo dovrebbe riguardare anche la questione delle strutture europee nei paesi terzi, poiché vi si è rilevata una certa concorrenza fra organizzazioni nazionali (Camere di commercio all'estero) e iniziative dell'Unione. La coerenza va inoltre estesa alle relazioni con le organizzazioni internazionali come l'UNIDO (Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale), l'Unctad o la Banca mondiale. In queste organizzazioni effettivamente gli Stati membri dell'Unione detengono una quota maggioritaria (per l'UNIDO) o preponderante (35 % del capitale per la Banca mondiale, contro solo il 15 % degli Stati Uniti). 3.5.2. Per quanto riguarda le risorse finanziarie non è sempre possibile individuare con sicurezza gli importi assegnati dall'UE a tali strumenti, o per la natura stessa degli interventi quando si tratta di prestiti, o per il fatto che certi strumenti fanno parte integrante di dotazioni più ampie, come nel caso di MEDA. È auspicabile mettere meglio a fuoco gli interventi e la loro complementarietà con le azioni nazionali. A tal fine si potrebbe ricorrere a un dispositivo di raffronto (tableau de bord) per grandi zone geografiche, degli strumenti CE e di quelli nazionali e degli importi assegnati. 4. Un quadro di integrazione e di coordinamento Analizzando i punti menzionati e dopo aver tenuto un'audizione con i principali servizi competenti della Commissione europea, il Comitato ritiene necessario realizzare un quadro di integrazione e di coordinamento. 4.1. Obiettivi prioritari Per assicurare la coerenza di tali strumenti rispetto alle grandi priorità e politiche comunitarie è necessario uno sforzo nel senso dell'integrazione. Si dovrà trattare di una strategia globale, che distingua una serie di obiettivi modulati o rafforzati a seconda della zona geografica interessata, del suo livello di sviluppo e della solidità dei legami politici con l'Unione europea. Si tratterebbe dei seguenti obiettivi: 4.1.1. favorire una crescita sostenibile in un contesto di progresso sociale e di tutela dell'ambiente nonché un clima propizio agli investimenti (stabilità del contesto politico, giuridico ed economico) nei paesi in via di sviluppo, assegnando la priorità a quelli che presentano i legami più stretti con l'Unione europea (in particolare gli ACP); 4.1.2. favorire la transizione da un'economia di stato verso un'economia di mercato ed accrescere la cooperazione industriale in un ambito privilegiato di partenariato o di integrazione con i paesi dell'Europa centrale ed orientale ed i paesi mediterranei; 4.1.3. favorire gli investimenti europei sui mercati emergenti o trainanti, verso i quali un considerevole sforzo a livello comunitario può risultare necessario per dare impulso all'attività delle imprese europee. 4.2. L'inserimento di tali obiettivi in una strategia su scala mondiale Tale strategia dovrebbe iscriversi nel quadro dei dibattiti in corso su di un accordo internazionale sugli investimenti. Il Comitato potrebbe sostenere tale iniziativa solo qualora vi si rispettassero alcuni principi e condizioni quali sono stati enunciati dal Parlamento europeo nella risoluzione sull'AMI presentata dal deputato Kreissl-Dorfler e adottata l'11 marzo 1998. Inoltre, secondo il Comitato, tale accordo deve disciplinare maggiormente il ricorso agli incentivi fiscali e diretti per attirare gli IDE, circostanza che si ripercuote anche sul finanziamento degli Stati beneficiari (parere in merito alla «Armonizzazione a livello mondiale delle norme applicabili all'investimento diretto»). Occorre evitare, in particolare, lo sviluppo di zone franche all'esportazione che creano discriminazioni negative nei confronti delle imprese nazionali e che spesso hanno un atteggiamento di disprezzo totale di qualsiasi regola sociale o ambientale di base. 4.3. I principi che assicureranno tale integrazione Per accompagnare questa strategia globale, il Comitato raccomanda un chiarimento e un rinnovo degli strumenti comunitari secondo i seguenti principi: 4.3.1. operare una distinzione tra le azioni macroeconomiche riguardanti la fiscalità o la sicurezza degli investimenti, le azioni, di portata più limitata, di sostegno alle strutture intermedie tipo camere di commercio o agenzie di sviluppo e gli interventi diretti sugli investimenti; 4.3.2. integrare gli obiettivi delle politiche europee nei criteri prioritari per l'accettazione dei progetti, ad esempio: - considerazione dei criteri sociali e ambientali nei progetti di investimento; - analisi degli effetti sull'occupazione nell'Unione europea; - apertura dei programmi nei paesi in via di sviluppo ad investitori di altri paesi in via di sviluppo o di zone limitrofe (ad esempio paesi partner mediterranei nell'Africa subsahariana), riservandoli tuttavia ai soli operatori europei nei mercati emergenti di America latina o Asia. 4.3.3. Il Comitato raccomanda di attuare una vera e propria strategia di partenariato industriale con i paesi candidati all'adesione, con gli altri paesi dell'Europa centrorientale e con quelli del bacino mediterraneo, accordando maggiori risorse a favore di questa politica nel quadro delle dotazioni MEDA, Phare e Tacis. 4.3.4. Il Comitato propone di armonizzare le regole di funzionamento dei vari strumenti: regole di partecipazione (ammissibilità, definizione di PMI ecc.), condizioni finanziarie (meccanismi di attribuzione, eventuali rimborsi ecc.), raggruppamento dei servizi interessati della Commissione, meccanismi di valutazione e di controllo che dovrebbero essere comuni. Tali riforme devono essere ispirate a una volontà di semplificazione onde assicurare un accesso più agevole e diretto agli operatori dell'UE e in particolare alle piccole e medie imprese. Le regole di funzionamento devono essere esposte in maniera chiara e precisa in un unico manuale dell'operatore, comune a tutte le procedure e a tutti i paesi. 4.3.5. Il Comitato suggerisce nuovi metodi di lavoro che garantiscano una vera complementarietà, identificando innanzitutto i progetti per i quali potrebbero intervenire in maniera coordinata diversi strumenti comunitari. Questi nuovi metodi di lavoro permetterebbero di fare una distinzione tra azioni macroeconomiche concernenti la fiscalità o la sicurezza degli investimenti, azioni intermedie di appoggio alle strutture tipo camere di commercio, organizzazioni professionali e agenzie di sviluppo e interventi diretti sugli investimenti. 4.3.6. Il Comitato raccomanda infine l'applicazione del principio di condizionalità degli strumenti di sostegno agli investimenti, come per qualsiasi altra forma di aiuto, tra l'altro con riferimento a criteri politici, economici e sociali. 5. Suggerimenti concreti per un vero quadro di coerenza Allo scopo di razionalizzare gli attuali strumenti, il Comitato propone di operare una distinzione fra strumenti tecnici e programmi d'azione specifici per determinate zone geografiche. Tale distinzione permetterebbe in particolare di modulare l'intervento dei diversi strumenti tecnici in funzione delle priorità dell'Unione, integrate rispetto alle altre politiche comunitarie e definite nell'ambito di una strategia globale. 5.1. Strumenti tecnici omogenei Occorrerebbe rimaneggiare l'insieme dei dispositivi attualmente quanto mai disparato, riunendoli in un pacchetto di strumenti omogenei nelle regole di funzionamento, complementari e appropriati alle situazioni locali e ai bisogni degli operatori. Secondo il Comitato si tratterebbe dei seguenti strumenti. 5.1.1. Programmi di assistenza tecnica operanti nel contesto macroeconomico (paesi in via di sviluppo, area euromediterranea). - Meccanismi di sostegno alle strutture intermedie sotto forma di programmi di partenariato con istituzioni simili a quelle dell'UE, essenzialmente attraverso la formazione. Tali programmi saranno orientati verso i servizi di sostegno alle imprese e lo sviluppo di centri di cooperazione industriale. - Strumenti di aiuto diretto alle imprese ovvero: la formazione di dirigenti di impresa europei alla cultura dei paesi partner (in particolare quelli sviluppati); incontri di imprese secondo il modello Europartenariat e Interprise, resi più professionali attraverso una migliore selezione dei partecipanti delle due parti; sostegno agli studi di mercato collettivi ed agli studi settoriali, in particolar modo per i mercati emergenti; finanziamento di studi di fattibilità riguardanti progetti di investimento e di creazione di joint-venture con regole armonizzate a prescindere dalla zona considerata; intervento di un centro di assistenza tecnica a favore degli investimenti nei paesi più a rischio. - Azioni di formazione e qualificazione per il personale impiegato nei paesi terzi. - Programmi di incoraggiamento destinati alle donne capi azienda (formazione, accesso al credito ...). - La mobilitazione degli strumenti finanziari dell'UE (la BEI ma anche il FEI, il Fondo europeo per gli investimenti) e delle reti bancarie con l'impiego di meccanismi di ingegneria finanziaria (capitale di rischio, fondi di garanzia, abbuoni) modulati in base al livello di rischio proprio al paese, allo scopo di incoraggiare gli investimenti, specie nei paesi d'Europa centrorientale e nei paesi mediterranei. Tali programmi di sostegno finanziario vanno realizzati dalle reti bancarie stesse, e vanno corredati da un meccanismo di informazione ed individuazione dei progetti, assicurato da organismi intermedi: CSI (profondamente ristrutturato), centri di cooperazione industriale, camere di commercio e associazioni professionali. 5.2. Programmi d'azione su base geografica Il Comitato propone di modulare il ricorso ai diversi strumenti a seconda della zona geografica interessata e garantirne la coerenza mediante programmi d'azione. In tal senso, l'esempio più calzante sembra essere quello di ASIA-Invest, che contiene già una gamma coerente di strumenti. Il Comitato suggerisce inoltre la seguente serie di programmi d'azione: 5.2.1. Per l'America latina, un programma AL-Invest più completo che comprenda lo strumento ECIP, nuovi programmi di formazione alle culture del continente latinoamericano, azioni di assistenza tecnica per i PVS della zona, misure di sostegno agli studi collettivi e settoriali come Business Priming Fund e Investment Facility, come quelli attuati nel quadro di ASIA-Invest. 5.2.2. L'ampliamento di ASIA-Invest allo strumento ECIP in modo da evitare doppioni, ed alle azioni di assistenza tecnica ai PVS. 5.2.3. Un programma East-Invest per gli Stati PECO e Tacis che comprenda strumenti specifici per l'integrazione europea, il rafforzamento delle strutture intermedie, la cooperazione fra PMI, la promozione degli investimenti europei nei settori strategici (legname, fonti energetiche, aeronautica ecc.) attraverso interventi della BEI, del FEI, delle reti bancarie con un sostegno comunitario in materia di ingegneria finanziaria, dello strumento JOPP per gli studi di fattibilità, dei centri di cooperazione industriale UE/PECO gestiti di concerto fra le istituzioni intermedie locali e dell'UE. 5.2.4. Un programma ACP-Invest che comprenda lo strumento ECIP (a cui attualmente, senza un vero motivo, gli ACP non sono ammissibili), l'assistenza tecnica alle riforme, il rafforzamento delle strutture intermedie locali, regionali e professionali il CSI radicalmente rimaneggiato e trasformato in Centro per lo sviluppo delle imprese, allo scopo di aiutare le imprese ACP ad inserirsi meglio nel commercio internazionale, gli strumenti Europartenariat e Interprise, gli interventi della BEI, del FEI e delle reti bancarie e un dispositivo globale di reti intermedie per il sostegno e l'accompagnamento. 5.2.5. Un nuovo programma MEDA-Invest che comprenda, oltre agli strumenti ECIP, Europartenariat e Interprise, l'assistenza tecnica alle riforme, il rafforzamento delle strutture intermedie locali mediante programmi di formazione, la promozione degli investimenti europei in settori strategici (energia, turismo ecc.) attraverso interventi della BEI, del FEI e delle reti bancarie con misure di ingegneria finanziaria, l'assistenza tecnica alle imprese locali con un centro del tipo del CSI. 5.2.6. Un programma US-Invest e Japan-Invest orientato esclusivamente verso l'apprendimento della cultura di questi paesi e l'impiego degli strumenti Europartenariat e Interprise. 5.3. Regole di gestione, monitoraggio e controllo 5.3.1. Il Comitato raccomanda l'instaurazione di un meccanismo comune di monitoraggio e di valutazione frequente e regolare di tali strumenti. La valutazione deve comprendere un meccanismo di inchiesta presso i beneficiari, a carattere obbligatorio e a lungo termine: i promotori dei progetti dovrebbero cioè fornire informazioni per almeno dieci anni. La valutazione deve tener conto degli effetti economici e sociali, in particolare in termini di occupazione all'interno ed all'esterno dell'UE, di sviluppo sostenibile, di competitività e di interessi commerciali dell'Unione a lungo termine. 5.3.2. Il Comitato raccomanda inoltre di attuare un processo di scambio delle migliori prassi (analisi comparativa) fra gli strumenti ed i programmi, in particolare in termini di risultati, di coerenza rispetto agli obiettivi e di integrazione delle politiche comunitarie. Il raggruppamento funzionale dei servizi interessati della Commissione rappresenterebbe un elemento operativo atto ad assicurare questo processo di coerenza e di scambio di buone prassi. 5.3.3. È indispensabile rafforzare i dispositivi antifrode e generalizzare a livello europeo i controlli di bilancio del Parlamento europeo e della Corte dei Conti. 5.3.4. Queste disposizioni di valutazione, di monitoraggio e di lotta antifrode devono potersi applicare evitando l'eccesso di oneri burocratici e nell'intento costante di semplificare le procedure. I migliori risultati possono infatti essere conseguiti responsabilizzando al massimo gli operatori (valutazione per obiettivi, controlli a posteriori). 5.3.5. Il Comitato suggerisce altresì di creare un osservatorio dell'impatto socio-economico degli strumenti per il sostegno agli investimenti, al quale dovrebbero essere associati gli interlocutori sociali e il CES. Tale osservatorio sarebbe incaricato tra l'altro di valutare l'impatto in termini di occupazione nell'Unione europea, la promozione delle norme sociali e ambientali e lo sviluppo sostenibile nei paesi beneficiari. 5.4. Risorse finanziarie e complementarietà con il livello nazionale 5.4.1. Al fine di assicurare un buon grado di coerenza fra le azioni nazionali e le azioni comunitarie, il Comitato raccomanda di associare strettamente le autorità e gli organismi nazionali interessati (camere di commercio, associazioni professionali) al seguito ed al monitoraggio dei programmi di ogni paese. Il Comitato raccomanda a tal fine di elaborare un dispositivo di raffronto (tableau de bord) delle azioni nazionali e comunitarie per zone geografiche. 5.4.2. Il Comitato invita a concentrare una quota consistente delle risorse disponibili dei programmi di cooperazione su tali strumenti, specie in Europa e nel Bacino mediterraneo. Per ovviare ai limiti di bilancio ed assicurare la complementarietà con il livello nazionale, potrebbero essere lanciate azioni supplementari cofinanziate da UE e Stati membri, al fine di accelerare questa necessaria integrazione (la partecipazione di operatori degli altri Stati membri è assicurata dalla quota comunitaria). Bruxelles, 1° luglio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS