Documento di lavoro dei servizi della Commissione - Documento di accompagnamento alla Comunicazione della Commissione al Consiglio sul riesame del regime comunitario di controllo delle esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso - Sintesi della valutazione d’impatto {COM(2006) 828 definitivo} {COM(2006) 829 definitivo} /* SEC/2006/1696 */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 18.12.2006 SEC(2006) 1696 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento alla COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO SUL RIESAME DEL REGIME COMUNITARIO DI CONTROLLO DELLE ESPORTAZIONI DI PRODOTTI E TECNOLOGIE A DUPLICE USO SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO {COM(2006) 828 definitivo}{COM(2006) 829 definitivo} DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento alla COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO SUL RIESAME DEL REGIME COMUNITARIO DI CONTROLLO DELLE ESPORTAZIONI DI PRODOTTI E TECNOLOGIE A DUPLICE USO SINTESI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO 1. CONTESTO E METODOLOGIA A) Contesto Il regolamento CE sui controlli delle esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso contribuisce all’adempimento degli obblighi degli Stati membri nel settore della non proliferazione. Ciò è dovuto al fatto che i prodotti a duplice uso sono beni civili utilizzabili per scopi militari e, in alcuni casi, per la produzione di armi di distruzione di massa o dei loro vettori (nucleari, biologiche, chimiche, missili). B) Metodologia 1) Ambito del capitolato d’oneri relativo allo studio La decisione di appaltare lo studio di valutazione d’impatto è stata presa all’inizio di dicembre 2004, in ragione della scarsità di risorse disponibili all’interno della DG. Il progetto di capitolato d’oneri per l’ambito dello studio è stato presentato agli Stati membri nel gennaio 2005. Il bando di gara d’appalto è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea recante data 2 marzo 2005 (GU S 43). L’obiettivo generale dello studio era esaminare il potenziale impatto e la fattibilità delle diverse opzioni di riforma del regime UE di controlli sulle esportazioni di prodotti a duplice uso al fine di rispettare le norme stabilite dalla risoluzione 1540 del Consiglio di sicurezza dell’ONU e di attuare le raccomandazioni scaturite dalle verifiche inter pares relative all’applicazione del regolamento da parte degli Stati membri nel 2004 (per informazioni in merito si rinvia alla comunicazione sulla riforma del regime UE e alla precedente relazione sull’applicazione del regolamento 2000-2004[1]). 2) La selezione della società incaricata dello studio si è conclusa nel luglio 2005 La società di consulenza[2] ha dato il via allo studio nel settembre 2005. La relazione finale è stata pubblicata il 23 febbraio 2006 al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/pr230206_en.htm. 3) Metodologia Il primo compito era individuare un campione significativo di esportatori. A tal fine si è inviato un questionario a circa 450 potenziali esportatori di beni a duplice uso dell’UE, compreso un largo numero di federazioni industriali europee (70). La consultazione degli esportatori e delle altre parti interessate dallo studio è stata resa pubblica sul sito della DG TRADE il 5 ottobre 2005. Il campione delle parti interessate (circa 150 società) consultate nel sondaggio era basato sulle risposte degli esportatori al primo questionario. La sua distribuzione in termini di PMI, imprese grandi e medie e fornitori delle 10 categorie di prodotti a duplice uso di cui all’allegato I del regolamento[3] è soddisfacente. Si sono consultati anche i trasportatori e i commercianti. Tutte le parti in causa sono state consultate sulle diverse opzioni di riforma del regolamento nel corso dello studio, e sono state associate attivamente al processo. I pareri degli Stati membri e delle altre parti interessate sui risultati dello studio e sul seguito che i servizi della Commissione prevedevano di dare allo stesso sono stati raccolti tra gennaio e l’inizio di luglio del 2006 e sono ben rispecchiati nella presente proposta. | 2. PRINCIPALI OPZIONI ESAMINATE DALLO STUDIO DI VALUTAZIONE D’IMPATTO, PARERI DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SUI RISULTATI DELLA VALUTAZIONE D’IMPATTO E CONSEGUENTI LORO PROPOSTE AL CONSIGLIO A) Opzioni esaminate nello studio di valutazione d’impatto dato in appalto ma non accolte nelle proposte di modifica del regolamento avanzate dalla Commissione 1) Trasparenza della legislazione per gli esportatori L’opzione esaminata nello studio di valutazione d’impatto ha consentito di valutare il costo per gli Stati membri di un allineamento su uno standard minimo comune europeo di trasparenza per quanto riguarda l’accesso degli esportatori nazionali alla legislazione che li interessa e orientamenti atti ad agevolare il rispetto di quest’ultima. Le conclusioni sono state che gli Stati membri sprovvisti di un sito Internet o quelli i cui siti non presentano il contenuto minimo necessario definito dallo studio dovrebbero rimediare alla situazione senza indugio. Un’altra opzione accettata dalla DG TRADE è che la sua pagina Internet[4] sia ampliata in modo da inserirvi un maggior numero d’informazioni di riferimento sui regimi internazionali di controllo sulle esportazioni[5] e da costituire un utile e fruttuoso portale d’accesso a tutti i siti degli Stati membri dell’UE. Un’altra importante raccomandazione sostenuta dalla DG TRADE è quella di creare uno “sportello unico” presso la Commissione, in modo che tutta la legislazione comunitaria riguardante le esportazioni e importazioni sia accessibile agli operatori economici dell’UE e raccolta in un unico punto. 2) Opzione consistente nel condizionare la concessione di autorizzazioni globali di esportazione (di cui all’articolo 6 del regolamento) all’esecuzione, da parte dell’esportatore, di un programma interno di conformità (PIC) La ragione per la verifica di quest’opzione era data: - dalle indagini iniziali svolte dalla DG TRADE e confermate dalle valutazioni inter pares, che hanno sottolineato le discrepanze fra le prassi dei diversi Stati membri; - dal fatto che altri governi hanno agito affinché gli esportatori adottassero dei programmi interni di conformità nelle loro raccomandazioni di buone prassi (in particolare gli USA). I risultati hanno messo in evidenza gli importanti benefici dei PIC sulla capacità degli esportatori di conformarsi con successo all’ambito di applicazione e alle condizioni delle autorizzazioni all’esportazione loro concesse, in particolare per quanto riguarda i trasferimenti immateriali di tecnologia. Lo studio però è durato troppo poco per consentire una valutazione approfondita degli effetti di un’imposizione dei PIC sull’industria e sulle amministrazioni degli Stati membri. Tutte queste considerazioni hanno indotto la DG TRADE a rinunciare all’opzione iniziale e a proporre di modificare l’attuale articolo 8 del regolamento in modo da inserire un riferimento al PIC come fattore positivo di cui tener conto al momento di valutare le richieste di autorizzazioni globali di esportazione. 3) Modifica dell’autorizzazione generale di esportazione della Comunità in modo da consentire agli Stati membri di impedirne l’utilizzo ai criminali La giustificazione di quest’opzione sta nelle indagini sulle prassi degli Stati membri e sulla loro applicazione di sanzioni penali per le violazioni del regolamento. Si è rilevato che circa 50 esportatori dell’UE sono stati sottoposti a sanzioni penali connesse con violazioni dell’ autorizzazione generale di esportazione della Comunità . I consulenti e alcuni Stati membri ne hanno concluso che non era giustificato modificare il regolamento. Vi sono state altre difficoltà di tipo applicativo che hanno indotto la DG TRADE a rinunciare a quest’opzione. 4) Istituzione di autorizzazioni generali di esportazione della Comunità nuove e aggiuntive (probabilmente UE 002 e UE 003) Lo studio ha portato alla luce il fatto che gli esportatori che possono beneficiare di autorizzazioni generali di esportazione nazionali godono di un vantaggio comparativo rispetto agli altri. Per garantire la parità di condizioni a tutti gli esportatori dell’UE, la Commissione si è impegnata ad avanzare proposte per creare autorizzazioni generali di esportazione della Comunità nuove e aggiuntive, ma non vi è stato tempo sufficiente per inserirle nel presente documento. Per ulteriori ragguagli si rimanda all’allegato V della comunicazione della Commissione relativa alla riforma del regolamento UE. 5) Opzione di imporre uno scadenzario massimo per il trattamento delle autorizzazioni all’esportazione Lo studio ha rivelato che a volte gli esportatori devono sopportare lunghi ritardi imposti dalle amministrazioni nazionali per il trattamento delle loro richieste di esportazione. Tali ritardi sono dannosi per la penetrazione degli esportatori interessati sui mercati di paesi terzi (in particolare nelle economie emergenti come quelle di Cina e India), dal momento che tali mercati sono serviti da concorrenti stranieri che ottengono le autorizzazioni con maggiore celerità o sono già presenti su quei mercati. Per questo si è raccomandato che il regolamento rifuso contenga una disposizione in base alla quale gli Stati membri devono inserire nelle rispettive legislazioni uno scadenzario indicativo per il trattamento delle richieste di autorizzazione all’esportazione o delle domande degli esportatori alle autorità nazionali riguardanti lo status delle autorizzazioni all’esportazione di prodotti non iscritti a elenco in caso di dubbi quanto alla loro destinazione finale. 6) Opzioni per rimediare alle incoerenze nelle interpretazioni nazionali dei prodotti di cui all’allegato I Il solo mezzo di rimediare a tali divergenze fra gli Stati membri o tra l’UE e paesi terzi aderenti ai regimi è fare riferimento ai regimi internazionali di controllo sulle esportazioni, dal momento che sono questi regimi che definiscono il contenuto dei controlli. Poiché però la Comunità europea non ha ruolo in questi regimi, e ha scelto di non chiedere una maggiore visibilità, tali azioni non sono state accolte, ma l’industria è incoraggiata a riferire di simili casi alla Commissione, in modo che quest’ultima possa riferirne agli Stati membri. B) Opzioni esaminate dallo studio di valutazione d’impatto dato in appalto che hanno portato alle proposte di modifica del regolamento CE presentate dalla Commissione 1) Armonizzazione del formato per le autorizzazioni all’esportazione definito all’allegato III bis ) Lo studio ha concluso che vi è la necessità di rifondere il regolamento, in modo da eliminare le ambiguità create dalla formulazione attuale. In questa maniera sarà garantita la parità di trattamento e si agevolerà l’applicazione nell’UE, poiché si è scoperto che alcune autorizzazioni nazionali di esportazione non sono conformi alle disposizioni di cui all’allegato III bis . 2) Introduzione di controlli del transito e dei trasbordi di prodotti a duplice uso La giustificazione di quest’opzione è data: - dagli obblighi stabiliti dalla risoluzione 1540 del Consiglio di sicurezza dell’ONU adottata nell’aprile 2004 e rinnovata nel 2006; - dal fatto che i controlli sono esentati dagli articoli 3-4 del regolamento. Le opzioni si basavano su tre diversi tipi di controlli attualmente in vigore in alcuni Stati membri[6]. La definizione di transito utilizzata nella proposta comprende anche il trasbordo. In ragione del volume elevato del commercio che passa per l’UE, la proposta di sottoporre a un obbligo sistematico di autorizzazione preventiva ogni transito o trasbordo di prodotti a duplice uso che entrano nell’Unione europea diretti verso una destinazione ad essa esterna è stata esclusa. L’alternativa consistente nel richiedere un’autorizzazione solo per determinati casi di transito o trasbordo (quelli sospetti) è stata scartata in seguito alle osservazioni degli Stati membri e dei trasportatori. Si è quindi scelto di proporre di consentire alle autorità nazionali competenti di tutti gli Stati membri di prendere possesso di un prodotto a duplice uso in transito od oggetto di trasbordo quando abbiano serie indicazioni (in particolare da fonti investigative) secondo cui il prodotto è o potrebbe essere destinato alla proliferazione illecita di armamenti in un paese terzo. 3) Introduzione di controlli sul brokeraggio/la fornitura di servizi d’intermediazione riguardanti prodotti a duplice uso Le varie opzioni tengono conto del fatto che i controlli sul brokeraggio (servizio che facilita una transazione riguardante beni a duplice uso situati in paesi terzi) dovrebbero riguardare prodotti situati al di fuori dell’UE e sarebbero quindi sottoposti alla legislazione dei paesi terzi. Lo studio ha rivelato l’estrema difficoltà di dare attuazione a tali controlli, per cui si è concluso che questi dovrebbero limitarsi a due casi: - quando l’intermediario è al corrente della destinazione finale illecita volta a produrre con quei beni ADM nei paesi terzi; - quando lo Stato membro in cui è stabilito l’intermediario ha informato quest’ultimo dei rischi di proliferazione. In questi casi, l’intermediario ha l’obbligo di richiedere un’autorizzazione qualora intenda proseguire la transazione. 4) Armonizzazione dell’esecuzione dei controlli sulla destinazione finale L’opzione esaminata consisteva nel cancellare dall’articolo 4, paragrafo 6 del regolamento le parole “se del caso”. Tali parole restringono il campo della condivisione d’informazioni tra Stati membri sugli obblighi nazionali di controllare i prodotti non iscritti a elenco e destinati a determinati utilizzatori finali ai soli casi in cui gli Stati membri lo ritengano opportuno. Lo studio ha mostrato che “se del caso” nella prassi degli Stati membri significa “mai”. Un’indagine della Commissione inoltre ha confermato e completato i risultati dello studio sulle notevoli discrepanze nelle prassi degli Stati membri, che non soltanto creano distorsioni del commercio ma compromettono anche la sicurezza dell’Unione europea e l’efficienza del sistema UE di controllo sulle esportazioni. I risultati dello studio hanno consigliato di proporre una posizione intermedia tra l’opzione vagliata inizialmente e la situazione attuale. La proposta mira a far sì che gli Stati membri condividano fra loro e con la Commissione le informazioni rilevanti (prodotti e utilizzatori finali) per quanto riguarda le disposizioni generali che gli Stati membri stessi impongono agli esportatori nazionali per obbligarli a richiedere un’autorizzazione all’esportazione prima di esportare un prodotto non iscritto a elenco verso un determinato utilizzatore finale (articolo 4, paragrafi da 1 a 3 o 4 del regolamento). È inoltre proposto di organizzare una condivisione periodica delle prassi degli Stati membri, per favorire la convergenza e l’armonizzazione. 5) Armonizzazione delle condizioni d’uso dell’autorizzazione generale di esportazione della Comunità e delle autorizzazioni generali di esportazione nazionali a) Per quanto concerne l’autorizzazione generale di esportazione della Comunità, lo studio di valutazione d’impatto ha indotto la Commissione a optare per un proposta che: - chiarisce che gli esportatori devono soltanto registrarsi presso le autorità nazionali comunicando la propria intenzione di utilizzare l’autorizzazione generale di esportazione della Comunità entro e non oltre 30 giorni dopo la prima spedizione; - allinea le disposizioni in materia di presentazione di relazioni su quelle di cui all’articolo 16 del regolamento; - elenca i criteri in base ai quali può essere rifiutato l’utilizzo dell’autorizzazione generale di esportazione della Comunità. b) A proposito dell’armonizzazione delle condizioni d’uso delle autorizzazioni generali di esportazione nazionali, l’opzione mira a rafforzare l’esecuzione imponendo la registrazione a tutti gli esportatori che usano tali autorizzazioni nazionali. 6) Registrazione di tutti gli esportatori che utilizzano autorizzazioni all’esportazione e dei fornitori che intendono trasferire beni a duplice uso iscritti all’elenco di cui all’allegato V rifuso all’interno della Comunità (articolo rifuso 25) L’effetto positivo scaturisce dalle maggiori capacità degli Stati membri di controllare l’applicazione del regolamento. C) Altre raccomandazioni inserite nelle proposte di modifica del regolamento CE e che non facevano parte dello studio di valutazione d’impatto dato in appalto ma la cui valutazione d’impatto è stata fatta internamente alla DG in cooperazione con le altre DG competenti 1) Chiarimento del contenuto dei controlli sui trasferimenti immateriali di tecnologia (articolo rifuso 2, lettera b), punto iii)) Questa proposta può avere un certo effetto sull’industria, dato che al momento non esiste una definizione valida per tutta l’UE, né un’armonizzazione europea dell’esecuzione dei controlli sui trasferimenti immateriali di tecnologia. Una ragione sta nel fatto che fino a tempi recenti non era chiaro se l’attuale articolo 2, lettera b), punto iii) riguardasse la trasmissione di tecnologie controllate a duplice uso mediante l’accesso a intranet da parte di terzi soggetti situati al di fuori dell’UE. 2) L’articolo 7, paragrafo 2 rifuso mira a ridurre i rischi di esportazione, da parte di uno Stato membro, di prodotti a duplice uso verso un utilizzatore finale quando la transazione minaccia gli interessi vitali di sicurezza di un altro Stato membro Uno studio effettuato dalla DG TRADE ha rivelato che, nel 50% dei casi, lo Stato membro che ha chiesto a un altro di cessare un’esportazione tale da minacciare i suoi interessi vitali di sicurezza ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2 non ha ottenuto ciò che chiedeva. Il valore aggiunto della proposta sta nell’estendere le attuali consultazioni bilaterali ad altri Stati membri nel caso di dissenso fra i due paesi interessati, in modo da aumentare la sicurezza dell’UE. 3) L’articolo 9 rifuso del regolamento mira a migliorare la condivisione dei dinieghi e ridurre i rischi che uno Stato membro esporti un prodotto a duplice uso a un utilizzatore finale che avrebbe ricevuto un diniego da un altro Stato membro In seguito alle proposte iniziali della Commissione avanzate nel 2003 e alle conclusioni delle verifiche inter pares, le proposte di modifica del regolamento mirano a: - applicare le raccomandazioni delle verifiche inter pares; - allineare il regime UE agli orientamenti dei regimi internazionali di controllo sulle esportazioni, che prevedono un riesame periodico della validità dei dinieghi dopo un certo periodo di tempo; - consentire all’UE di sviluppare, se del caso, un sistema elettronico sicuro per condividere le informazioni sensibili, comprese quelle sui dinieghi, in base alle lezioni ricavate dai servizi della Commissione alla luce della banca dati pilota attuale. In allegato alla relazione introduttiva della proposta di modifica del regolamento è data una valutazione dei costi d’istituzione di tale sistema. 4) L’articolo 10 rifuso stabilisce che gli Stati membri possono gestire elettronicamente l’intero processo relativo alle autorizzazioni all’esportazione La modifica dell’articolo 10 mira a facilitare il lavoro, accogliendo le richieste dell’industria. 5) L’articolo 11 rifuso sull’elenco dei prodotti da controllare nell’UE ha l’obiettivo di adeguare il regolamento alla situazione istituzionale formatasi nel maggio 2004, poiché non tutti i nuovi Stati membri hanno aderito ai regimi internazionali di controllo sulle esportazioni. 6) Articolo 16 rifuso del regolamento Oltre all’obbligo di registrazione di cui alla parte B-6 che precede, sono stati modificati gli obblighi relativi alla tenuta di registri per soddisfare le richieste delle parti interessate volte a migliorare la situazione introducendo norme proporzionate e applicabili, in particolare per i trasferimenti immateriali di tecnologia e per quanti forniscono servizi d’intermediazione. 7) L’articolo 19 rifuso istituisce una procedura di comitato al fine di rivedere l’elenco dei controlli L’obiettivo è istituire una procedura di comitato per la modifica dell’elenco di prodotti sottoposti a controllo (allegato I del regolamento), con un effetto positivo per gli Stati membri e per l’industria. Per quanto riguarda la Commissione, l’effetto sarà principalmente di natura tecnica e amministrativa. 8) L’articolo 21 rifuso introduce un riferimento alle sanzioni penali almeno per le violazioni gravi del regolamento e delle disposizioni adottate dagli Stati membri per la sua attuazione a) L’effetto sarà positivo in quanto fornirà un deterrente alle violazioni delle norme relative ai controlli sulle esportazioni. Esso risponde all’invito, contenuto nella strategia europea contro la proliferazione delle ADM adottata il 12 dicembre 2003, ad adottare politiche comuni in materia di sanzioni penali per l’esportazione illegale, il brokeraggio e il contrabbando di materiale connesso con le ADM, nonché all’invito della risoluzione 1540 del Consiglio di sicurezza dell’ONU riguardante l’introduzione di sanzioni civili o penali appropriate per le violazioni delle suddette norme relative ai controlli sulle esportazioni. Allo stesso tempo, esso riflette le prassi correnti degli Stati membri risultanti da un sondaggio effettuato dai servizi della Commissione nel 2005 in conformità della dichiarazione del Consiglio europeo del giugno 2004. b) L’articolo 22 rifuso sulla cooperazione internazionale Esso contribuirà alla soluzione di certe situazioni che si verificano attualmente, come quella per cui gli esportatori dei paesi terzi e dell’UE sono obbligati a violare o le leggi dei paesi terzi o il principio della libera circolazione dei prodotti a duplice uso nel mercato unico. Sarà anche facilitato il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni all’esportazione, con la possibilità di agevolare sensibilmente i progetti industriali o di ricerca comuni coi paesi terzi. Sarà possibile adottare specifiche procedure per i controlli sulle esportazioni che riguardino tecnologie UE a duplice uso (materiali e immateriali) nei progetti che coinvolgono paesi terzi. 9) L’articolo 24 rifuso introduce una maggiore trasparenza nella relazione della Commissione europea sulle prassi degli Stati membri L’effetto sarà quello di aumentare la trasparenza, a vantaggio di tutti. 10) L’articolo 25 rifuso sostituisce le attuali autorizzazioni preventive al trasferimento dei prodotti elencati all’allegato V rifuso con un sistema di notifica preventiva conforme ai principi di libera circolazione dei beni a duplice uso nel mercato unico e in linea con l’articolo 30 del trattato CE L’effetto è positivo per l’industria, in quanto faciliterà i trasferimenti nel mercato interno senza comportare un impatto negativo per la sicurezza, dal momento che gli Stati membri manterranno la possibilità di bloccare tali trasferimenti per giustificati motivi. 11) Introduzione di una clausola di revisione, che rappresenta una buona prassi richiesta dall’impegno della Commissione a favore di una migliore normativa L’effetto è positivo per tutte le parti in causa. [1] Disponibile sul sito TRADE: http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en.htm [2] La comunicazione della selezione è stata pubblicata sul sito della DG TRADE il 10 agosto 2005. [3] Un piccolo numero di Stati membri ha accettato di fornire alla DG TRADE i nomi degli esportatori da consultare o il numero di esportatori a cui concedono le autorizzazioni all’esportazione. Tuttavia, il numero totale di esportatori UE di beni a duplice uso può spaziare fra i 5 000 e i 6 000. Gli Stati membri che rilasciano il maggior numero di autorizzazioni contano da soli circa 1 000 esportatori ciascuno. Quelli con un volume medio di autorizzazioni oscillano fra i 50 e i 100, mentre alcuni paesi non hanno esportatori. [4] http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en.htm. [5] Attualmente la pagina http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/links.htm dà accesso alle pagine pertinenti di tutti i regimi internazionali di controllo sulle esportazioni, come il gruppo dei fornitori nucleari, l’intesa di Wassenaar, il gruppo Australia (beni di tipo biologico e chimico a duplice uso) e il regime di non proliferazione nel settore missilistico. [6] Si sono individuati tre tipi di controlli: - autorizzazione sistematica ex ante; - autorizzazioni ex ante imposte dalle autorità nazionali solo per le transazioni sospette; - possibilità legale che le autorità nazionali fermino i beni a duplice uso in transito e in alcuni casi li confischino.