IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 354/35

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «La riforma della politica agricola comune nel 2013» (parere di iniziativa)

2010/C 354/06

Relatore: RIBBE

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 16 luglio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

La riforma della politica agricola comune nel 2013.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 25 febbraio 2010.

Alla sua 461a sessione plenaria, dei giorni 17 e 18 marzo 2010 (seduta del 18 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 163 voti favorevoli, 5 voti contrari e 5 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) osserva con molta preoccupazione che cresce costantemente la discrepanza fra, da un lato, le grandi dichiarazioni sul modello agricolo europeo e/o la multifunzionalità, e, dall'altro, la realtà quotidiana vissuta dalle aziende agricole. Il modello agricolo europeo è minacciato oggi più che mai dagli attuali sviluppi, e deve quindi essere sostenuto e promosso con maggiore determinazione e in modo più mirato mediante una politica agricola comune (PAC) forte.

1.2 I mercati - e spesso i prezzi bassi e molto fluttuanti -, espongono gli agricoltori a forti pressioni che li costringono ad adeguarsi, specializzando e razionalizzando le proprie aziende. Questi processi possono portare a una concentrazione regionale problematica e all'abbandono dell'agricoltura nelle zone svantaggiate. In considerazione di tali pressioni all'adeguamento, il CESE ritiene che sia urgente promuovere in futuro, attraverso la PAC, il mantenimento e lo sviluppo di un'agricoltura multifunzionale, presente sull'intero territorio e guidata da criteri di sostenibilità.

1.3 Per il CESE la risposta è chiara: non basta perseguire unicamente un aumento della competitività per venire incontro alle esigenze del mercato mondiale. La PAC dopo il 2013 non dovrà puntare ad una produzione orientata ai prezzi più bassi, ottimizzata in base a criteri puramente economici, specializzata e concentrata regionalmente, ma dovrà invece orientarsi al modello agricolo europeo, che deve essere basato sui principi della sovranità alimentare, sulla sostenibilità e sulle reali necessità degli agricoltori e dei consumatori.

1.4 Questo presuppone un differente contesto generale di politica agricola, perché l'auspicata agricoltura multifunzionale non può essere realizzata alle condizioni e ai prezzi del mercato mondiale.

1.5 Il CESE invita la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo innanzitutto a descrivere in modo inequivocabile l'obiettivo della PAC, quindi a presentare tutti gli strumenti richiesti e a rendere nota la dotazione finanziaria necessaria. Solo allora andrà chiarita la questione del finanziamento. Il CESE ritiene che sarebbe erroneo fissare in primo luogo un importo finanziario da assegnare ad un settore d'intervento e poi ripartire tale importo fra singole misure e Stati membri.

1.6 La «stabilizzazione dei mercati» rappresenta, a norma del Trattato, uno degli obiettivi della PAC. Occorre che i mercati siano stabili. Il CESE reputa quindi importante che si continuino a impiegare anche in futuro gli strumenti di mercato per stabilizzare i prezzi evitando fluttuazioni troppo accentuate. Tuttavia, le misure di regolazione dei mercati e/o di garanzia dei prezzi alla produzione sono state ridotte al minimo. Rispetto a quelli dei paesi terzi i mercati agricoli dell'UE sono fra i più aperti. A ciò è dovuta una gran parte dei problemi attuali, che a lungo termine non possono essere risolti solo grazie al sostegno finanziario.

1.7 La politica agricola non consiste quindi soltanto nel ripartire dei finanziamenti. Gli agricoltori si aspettano a ragione di ottenere un reddito adeguato dalla vendita dei loro prodotti sul mercato e dalla remunerazione dei servizi di utilità sociale che svolgono nel quadro del modello agricolo europeo.

1.8 A tale scopo è inoltre necessario promuovere e sostenere la produzione e la commercializzazione di prodotti di qualità che esprimono il territorio e la diversità delle zone rurali nell'UE, promuovendo le vie di distribuzione corte e favorendo l’accesso diretto degli agricoltori o delle associazioni di produttori al consumatore, per aumentare la competitività delle strutture aziendali e fare fronte allo strapotere contrattuale della grande distribuzione. La differenziazione e la distintività delle produzioni europee deve essere preservata anche attraverso una corretta informazione dei consumatori.

1.9 Un importante compito della riforma sarà quello di operare il passaggio dall'attuale, disomogeneo sistema di sostegno dell'agricoltura dell'UE a un sistema unico, basato su parametri obiettivi e accettato dalla società.

1.10 I pagamenti agli agricoltori non possono più essere motivati da decisioni o diritti appartenenti al passato, bensì devono costituire il corrispettivo di servizi di utilità sociale, da definire con precisione, che risultano necessari per la salvaguardia del modello agricolo europeo ma non si rispecchiano nei prezzi di mercato. Tali pagamenti devono pertanto essere orientati in funzione degli obiettivi.

1.11 Un premio unico europeo riferito alla superficie non è giustificato in considerazione delle principali condizioni strutturali e agroclimatiche, delle forti differenze che intercorrono tra i redditi medi nazionali e regionali e tra i costi dei materiali e della produzione, e dei differenti contributi che le varie aziende forniscono al mantenimento del modello agricolo europeo. Occorre piuttosto trovare soluzioni su misura per le varie regioni ed aziende.

1.12 I programmi di sviluppo rurale vanno ulteriormente sviluppati, ma anche ottimizzati. Il CESE è nettamente contrario al trasferimento di compiti di tal genere alla politica strutturale o regionale. Ritiene che gli interventi dell'attuale Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale - FEASR dovrebbero avere un chiaro riferimento all'agricoltura; la costruzione di strade e di reti informatiche a banda larga non rientra tra tali compiti.

2. Obiettivi

2.1 La Commissione europea presenterà nel 2010 una comunicazione sulla futura elaborazione delle sue priorità politiche e del quadro finanziario a partire dal 2014. Tale documento conterrà anche delle osservazioni sull'indirizzo delle politiche comunitarie quali la PAC e i fondi strutturali.

2.2 L'obiettivo del presente parere di iniziativa è dare voce a delle riflessioni di fondo della società civile organizzata in merito al futuro orientamento e alla concezione della PAC. In tal modo il Comitato intende fornire alla Commissione argomenti e raccomandazioni per l'elaborazione della comunicazione.

3. Situazione di partenza: il «modello agricolo europeo» - ossia la concezione europea in materia di politica agricola - è minacciato

3.1 Le aspettative della società nei confronti dell'agricoltura sono fortemente cambiate. Da tempo, non si tratta più solo di sforzarsi di raggiungere gli obiettivi fissati dall'articolo 33 del Trattato CE - integralmente ripreso nel nuovo Trattato di Lisbona - tra cui ad esempio quello di produrre derrate alimentari in quantità sufficiente e a prezzi ragionevoli puntando sullo sviluppo della produttività.

3.2 Sono sorte nuove esigenze fra le quali occorre citare: la protezione della biodiversità, il mantenimento del paesaggio rurale su tutto il territorio, lo sviluppo delle aree rurali abbinato alla creazione e alla salvaguardia di posti di lavoro, la definizione di prodotti regionali come beni culturali ecc. Inoltre l'agricoltura deve far fronte alle conseguenze del cambiamento climatico e contribuire allo stoccaggio di anidride carbonica.

3.3 Non soltanto la crisi alimentare mondiale, ma anche la situazione problematica sui mercati dell'energia mettono sempre più in evidenza altre importanti funzioni di un'agricoltura locale, ossia radicata a livello regionale, come la sicurezza alimentare, la sovranità alimentare e il ruolo svolto nella produzione di energia.

3.4 La sicurezza alimentare deve essere un diritto fondamentale per tutti gli esseri umani. Anche se non è necessario raggiungere un livello di autosufficienza alimentare pari al 100 %, l'obiettivo dovrebbe essere quello di giungere al livello più elevato possibile (quello corrispondente alla sovranità alimentare).

3.5 La produzione agricola è spesso legata al patrimonio culturale e all'identità regionale; i prodotti alimentari possono esprimere la distintività e la storia di regioni e nazioni. Sebbene in teoria ci si possa procurare i prodotti alimentari importandoli, altrettanto non vale per i paesaggi rurali, la biodiversità e il patrimonio culturale; questi devono essere preservati mediante una gestione attiva dell'agricoltura. Il valore dei prodotti alimentari si misura di conseguenza in modo completamente diverso rispetto per esempio a quello dei prodotti industriali, il cui sito di produzione viene scelto primariamente in funzione dei costi.

3.6 Il dibattito relativo alla gestione sostenibile si è quindi esteso all'agricoltura. Dinanzi ad un'agricoltura coerentemente orientata ad obiettivi di sostenibilità, si parla a livello politico di «modello agricolo europeo».

3.7 Il CESE ritiene che la chiave per ottenere una produzione alimentare quantitativamente sufficiente, qualitativamente buona e regionalmente differenziata, che venga realizzata su tutto il territorio europeo e sia rispettosa della natura, che salvaguardi e tuteli il territorio europeo, preservi la differenziazione e la distintività delle produzioni e promuova sia i paesaggi culturali europei, così vari e ricchi di specie diverse, che le aree rurali, stia nel mantenimento o nello sviluppo ulteriore del modello agricolo europeo, ossia di un'agricoltura d'impronta contadina (1) e multifunzionale nell'Unione nella quale il reddito agricolo sia equiparabile al reddito medio nazionale o regionale.

3.8 Il CESE sottolinea che già oggi anche in Europa vi sono notevoli differenze fra un'agricoltura orientata in senso multifunzionale e un'agricoltura che ha il dovere o la necessità di orientarsi innanzi tutto a dei mercati globalizzati e liberalizzati.

3.9 Esso osserva con molta preoccupazione che cresce sempre più la discrepanza fra le grandi dichiarazioni sul modello agricolo europeo e/o la multifunzionalità, e la realtà quotidiana vissuta dalle aziende agricole.

3.10 Questo è dovuto fra l'altro al fatto che gli agricoltori, ai quali viene assegnato un ruolo non solo puramente produttivo, bensì «multifunzionale» nelle zone rurali, si trovano a dover affrontare dei compiti che comportano dei costi, ma che non rendono nulla, dato che i prezzi di mercato per i prodotti agricoli non comprendono le prestazioni fornite dall'agricoltura nel quadro della multifunzionalità.

3.11 Di conseguenza in questo momento le aziende, per poter sopravvivere in termini economici, devono tenere il passo con ogni concepibile miglioramento della competitività. L'UE si allontana quindi passo a passo, in modo alquanto strisciante, dal modello agricolo europeo, e vi si osserva una tendenza all'industrializzazione dell'agricoltura. Da un lato nascono forme di impresa che sembrano annunciare una «americanizzazione» dell'agricoltura europea, dall'altro numerose aziende, che pure sarebbero importanti per il mantenimento di un'agricoltura multifunzionale, devono uscire di scena.

3.12 Questi processi hanno avuto andamenti molto vari in funzione sia dei differenti comparti che delle regioni, ma negli ultimi anni sono stati caratterizzati da un enorme dinamismo. In alcuni casi si sono osservate vere e proprie fratture strutturali: ad esempio nella regione tedesca della Bassa Sassonia, nel solo 2008, il 20 % delle aziende suinicole ha cessato l'attività, senza che vi fosse tuttavia alcuna riduzione del numero complessivo di maiali allevati.

3.13 Non si comprende chiaramente dove condurrà questo sviluppo. Già da un certo tempo non si può più scartare l'ipotesi che, al pari di quanto è avvenuto nell'industria, l'Europa perda interi comparti produttivi. Un primo esempio di tale fenomeno potrebbe essere quello dell'allevamento di pollame, comparto «industrializzato» più di qualsiasi altro. Una delle principali imprese europee del settore, la francese Doux, ha già delocalizzato vari siti produttivi dalla Francia al Brasile, per risparmiare sui costi di produzione.

3.14 Se ne può concludere che in fin dei conti i continui aumenti della produttività non possono garantire la sopravvivenza di un'agricoltura europea nel mercato globale deregolamentato, proprio come non hanno mai garantito il mantenimento dell'attività agricola su tutto il territorio europeo.

3.15 Il CESE fa osservare che delle importanti concentrazioni della produzione rendono l'agricoltura europea più vulnerabile in caso di crisi.

3.16 Il modello agricolo europeo è caratterizzato dalla rinuncia consapevole a un certo margine di produttività. Tale rinuncia comporta ovviamente uno svantaggio sul piano della concorrenza, ma risponde a un'aspettativa politica e sociale. Infatti i cittadini europei hanno, in materia di organismi geneticamente modificati, ormoni, stimolanti della crescita, lotta alla salmonellosi e preservazione del paesaggio, idee differenti da quelle prevalenti al di fuori dell'Europa. È tuttavia chiaro che, nel confronto internazionale, aspettative più elevate in materia di produzione comportano un aumento dei costi, che non può ricadere interamente sui produttori!

3.16.1 In questa prospettiva è della massima importanza rafforzare i meccanismi di controllo alla frontiera mediante protocolli di garanzia sanitaria che permettano di verificare le condizioni di tracciabilità e sicurezza e il non utilizzo di prodotti vietati nell'UE, applicando gli stessi requisiti ai prodotti comunitari e a quelli importati.

3.17 I politici europei hanno il compito di mantenere in attività un'agricoltura che da un lato non può tenere il passo con tutti gli sviluppi della produttività, ma che dall'altro deve garantire agli imprenditori un reddito sufficiente.

3.18 Il modello agricolo europeo non può essere realizzato alle condizioni e ai prezzi del mercato mondiale. Non si può pretendere un'agricoltura che:

— sia in grado di produrre, in tutte le regioni d'Europa, alle condizioni (spesso distorte) del mercato mondiale,

— risponda allo stesso tempo a tutte le aspettative in termini di produzione (qualità, sicurezza, preservazione delle risorse naturali, rispetto del benessere degli animali, ecc.), per di più facendo fronte ai costi europei,

— e garantisca inoltre un mercato del lavoro moderno con una retribuzione attraente, caratterizzato da un livello d'occupazione e di sicurezza elevato come pure da un elevato livello di formazione e di qualificazione professionale.

3.19 Il modello agricolo europeo è quindi minacciato oggi più che mai dagli sviluppi in corso, e deve pertanto essere sostenuto e promosso mediante una PAC forte.

4. La politica a partire dal 2014 - stabilire la direzione: verso dove deve andare la PAC?

4.1 Anche se nel corso della sua storia, la politica agricola comune è stata sottoposta più volte a modifiche e riforme talvolta fondamentali, attualmente è in corso un nuovo dibattito - post 2000, 2003 e 2008 - sulla riforma. Ciò significa che, almeno per ora, non tutte le questioni sociali legate alla PAC sono state risolte in maniera soddisfacente. È per questo motivo che la politica agricola comune è continuamente oggetto di dure critiche o viene addirittura rimessa in certa misura in questione. A giudizio del CESE, se si prende sul serio il modello agricolo europeo, un orientamento radicale dell'agricoltura verso il mercato si esclude già da solo.

4.2 Le parti interessate hanno quindi la responsabilità e il dovere non soltanto di partecipare al dibattito che ha luogo in seno alla società, ma anche di intervenire in tale dibattito in maniera attiva e decisa. Ciò consentirà loro infatti di spiegare alla società perché l'agricoltura svolge in effetti un ruolo speciale. Un'agricoltura e un allevamento gestiti in maniera sostenibile, secondo il modello agricolo europeo, sono la base dell'alimentazione della nostra società e rappresentano un settore strategico per una gestione e un assetto adeguati del territorio, la preservazione del paesaggio, la tutela dell'ambiente e la lotta ai cambiamenti climatici.

4.3 Il CESE considera assolutamente indispensabile che venga acquisito innanzi tutto un consenso sociale su come dovrà essere l'agricoltura europea del futuro e quindi sul modello di politica agricola da adottare. Più esattamente, l'interrogativo si pone in questi termini: la PAC intende difendere e sviluppare il «modello agricolo europeo», o vuole piuttosto dedicarsi in modo prioritario a preparare un numero ridotto di aziende sempre più specializzate, concentrate a livello regionale e ottimizzate ad affrontare una concorrenza globale sempre più aspra basata su prezzi minimi?

4.4 Per il CESE la risposta è chiara: non basta perseguire unicamente un aumento della competitività per venire incontro alle esigenze del mercato mondiale. La PAC dopo il 2013 non dovrà puntare ad una produzione orientata ai prezzi più bassi, ottimizzata in base a criteri puramente economici, specializzata e concentrata regionalmente, ma dovrà invece orientarsi al modello agricolo europeo, che deve essere basato sui principi della sovranità alimentare, sulla sostenibilità e sulle reali necessità degli agricoltori e dei consumatori.

4.5 Il modello agricolo europeo può sopravvivere solo se la competitività dell'agricoltura multifunzionale è rafforzata rispetto ad una produzione agricola ottimizzata da un punto di vista puramente economico. Questo deve divenire il compito principale della PAC, a ciò devono essere indirizzati gli strumenti di politica agricola, il che comporterà notevoli cambiamenti nella struttura del sostegno. Un'ulteriore riduzione degli strumenti di orientamento sarebbe in contraddizione con questo presupposto.

4.6 Il CESE invita la Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo innanzitutto a descrivere in modo inequivocabile l'obiettivo della PAC, quindi a presentare tutti gli strumenti necessari e a rendere nota la dotazione finanziaria necessaria. Solo allora andrà chiarita la questione del finanziamento. Il CESE ritiene che sarebbe erroneo fissare in primo luogo un importo finanziario da assegnare ad un settore d'intervento e poi ripartire tale importo fra singole misure e Stati membri.

4.7 Il CESE invita a tenere presente che nelle riflessioni sull'orientamento della PAC dopo il 2013 si dovrà tener conto che in Europa un sesto dei posti di lavoro è collegato direttamente o indirettamente alla produzione agricola. Pertanto la PAC è anche importante per garantire l'occupazione nell'UE, specialmente nelle zone rurali. Se la produzione agricola in senso stretto subisce una contrazione, anche i posti di lavoro nei settori a monte e a valle, fino all'industria alimentare, sono destinati a sparire! Inoltre, l'agricoltura viene praticata su circa l'80 % del territorio dell'Unione e svolge un ruolo centrale nell'uso sostenibile delle risorse, nella conservazione degli habitat naturali, nella biodiversità ecc. Essa è chiamata anche ad assumere un ruolo crescente nella lotta ai cambiamenti climatici.

5. Un pacchetto diversificato di misure di politica agricola

5.1 Il mercato conosce dei prezzi, ma quasi non conosce valori. I prezzi che gli agricoltori realizzano sono sempre più orientati alle condizioni e ai prezzi di produzione più convenienti su scala globale. Tuttavia il «modello agricolo europeo» ha molto a che fare con valori che non si riflettono nei prezzi del mercato mondiale.

5.2 La «stabilizzazione dei mercati» rappresenta, a norma del Trattato UE, uno degli obiettivi della PAC. Pertanto il CESE ritiene che anche in futuro sarà importante impiegare gli strumenti di mercato per stabilizzare i prezzi evitando fluttuazioni troppo marcate. Tuttavia le misure di regolazione dei mercati e/o di garanzia dei prezzi alla produzione sono state ridotte al minimo. Rispetto a quelli dei paesi terzi i mercati agricoli dell'UE sono fra i più aperti. A ciò è dovuta una gran parte dei problemi attuali, che nel lungo periodo non possono essere risolti solo grazie al sostegno finanziario.

5.3 La politica agricola non consiste solo nel ripartire dei finanziamenti. Gli agricoltori si aspettano a ragione di ottenere un reddito adeguato dalla vendita dei loro prodotti sul mercato e dalla remunerazione dei servizi di utilità sociale che svolgono nel quadro del modello agricolo europeo.

5.4 Se vuole difendere il modello agricolo europeo, la società deve fornire un sostegno attraverso la politica agricola. Dal canto suo, l'agricoltura dovrà tener conto del fatto che la società si attende, in cambio del sostegno fornito, il soddisfacimento delle sue aspettative nei confronti dell'agricoltura multifunzionale.

5.5 Commercio/Mercati/Organizzazioni di mercato

Volatilità e stabilità dei mercati

5.5.1 Per quanto riguarda i mercati ed i prezzi, vanno presi in esame e risolti almeno tre tipi di problemi:

— la volatilità crescente dei mercati, con tendenze al declino dei prezzi alla produzione,

— il potere di mercato sempre maggiore dei settori della distribuzione e della commercializzazione nei confronti dei produttori e

— le difficoltà innegabili nella produzione e commercializzazione di prodotti locali e regionali di qualità. In tal senso, manca una normativa specifica per l'agricoltura che produce per i mercati locali e regionali.

5.5.2 Rinunciando in grande misura a strumenti efficaci di stabilizzazione dei mercati si sono incoraggiate la speculazione e la volatilità di questi mercati. Ciò è però in contrasto con i vigenti e previgenti Trattati UE!

5.5.3 Le rilevanti fluttuazioni dei prezzi provocano tendenzialmente una riduzione della quota dei produttori nella catena di valore e un aumento dei margini per la commercializzazione.

5.5.4 Come si è evidenziato negli ultimi anni, anche i consumatori non beneficiano in misura significativa di questa situazione: la riduzione del 40 % del prezzo della barbabietola da zucchero ha influito a malapena sul prezzo finale, e lo stesso vale per i ribassi del latte e dei cereali.

5.5.5 Le esperienze maturate in passato dimostrano che è economicamente più vantaggioso praticare interventi di regolazione - con le misure idonee e al momento opportuno - piuttosto che dover successivamente porre rimedio ai danni causati.

5.5.6 La crisi del latte mostra chiaramente che non è possibile da un lato ridurre al minimo gli interventi regolatori relativi al mercato e/o al volume di produzione senza, dall'altro, rimettere in questione gli elevati requisiti richiesti per la produzione e la multifunzionalità auspicata dalla popolazione.

5.5.7 La scadenza del regime delle quote latte è legata al rischio che numerosi produttori di latte, soprattutto nelle regioni svantaggiate, abbandonino tale attività, il che spesso equivale all'abbandono tout court dell'attività agricola. È certamente vero che la quantità di latte che viene consumata, per esempio, in Estonia potrebbe essere prodotta a costi minori in altre e più produttive regioni d'Europa. Tuttavia questa delocalizzazione in funzione dei costi è in totale contrasto con gli obiettivi del modello agricolo europeo, e il CESE è in favore di una politica agricola che consenta una produzione distribuita sull'intero territorio e basata sui principi della sovranità alimentare! Ancora una volta va sottolineato che questo obiettivo non può essere realizzato con un mero trasferimento di fondi e che pertanto occorre regolare i mercati e la produzione.

5.5.8 La stabilizzazione dei mercati, compresa la creazione di una cosiddetta «rete di sicurezza», deve quindi costituire uno dei compiti centrali della riforma della PAC!

5.5.9 Il CESE chiede pertanto:

— che vengano garantite ed applicate, quando ciò sia richiesto dal mercato, le poche misure di stabilizzazione dei mercati ancora in vigore, e che vengano sviluppate e messe in atto nuove idee in materia di stabilizzazione dei mercati, conformi ai dettami dell'OMC,

— che, in considerazione della crescente imprevedibilità dei mercati agricoli internazionali venga avviata una misura strategica anticrisi sotto forma di aiuto allo stoccaggio,

— che venga valutato ulteriormente come, con l'aiuto delle organizzazioni di produttori o attraverso accordi a livello di settore, si possa contribuire alla stabilizzazione dei mercati.

Problemi nell'ambito della catena alimentare

5.5.10 Per quanto riguarda la fissazione dei prezzi, esiste uno squilibrio di potere contrattuale. Gli agricoltori parlano di pratiche contrattuali sleali che hanno la loro origine nello strapotere contrattuale della grande distribuzione alimentare.

5.5.11 La questione decisiva riguardo a chi detiene quale quota della catena della creazione del valore viene regolata attualmente - nel totale rispetto dell'ottica liberista - dal solo mercato. Ciò è tutt'altro che soddisfacente, specie per gli agricoltori, che spesso, malgrado i costi in molti casi crescenti, assistono ad un calo sempre più marcato dei prezzi alla produzione e sono costretti ad affrontarlo ricorrendo a misure che sono contrarie agli obiettivi del modello agricolo europeo.

5.5.12 Dal momento che, nell'UE a 27, quindici catene della grande distribuzione controllano da sole il 77 % del mercato degli alimentari, il CESE chiede che venga verificato, al pari di quanto avviene attualmente negli Stati Uniti, se la legislazione in materia di concorrenza sia sufficiente a prevenire la formazione di strutture dominanti sui mercati e il ricorso a pratiche contrattuali discutibili. È importante che tutti i gruppi coinvolti vengano assoggettati al controllo. L'analisi dovrebbe portare ad una modifica delle normative comunitarie sulla concorrenza per il settore agroalimentare, per tener conto delle sue peculiarità, adattando così tali normative a quelle dei paesi concorrenti nei mercati globali, in linea con le conclusioni del gruppo ad alto livello sul latte.

5.5.13 Il CESE si attende dalla Commissione degli sforzi rivolti ad accrescere la trasparenza del processo di formazione dei prezzi e proposte di soluzione rivolte a impedire la cosiddetta formazione asimmetrica dei prezzi (2).

La commercializzazione di prodotti locali e regionali, di specialità e di prodotti di qualità

5.5.14 Le grandi catene di distribuzione di alimentari e i centri di trasformazione esigono materie prime a basso prezzo, di forma sempre più regolare, quasi standardizzata. Non vi è molto spazio per la diversità regionale e dei prodotti.

5.5.15 Tuttavia proprio la produzione e la commercializzazione di prodotti di qualità che esprimono il territorio e la diversità delle zone rurali nell'UE rappresentano un compito importante per il mantenimento del modello agricolo europeo, e meritano dunque di essere sostenute in misura molto maggiore. Accorciare le vie di distribuzione e procurare agli agricoltori o alle associazioni di produttori un accesso diretto al consumatore può favorire l'aumento della competitività proprio delle strutture aziendali che sono più piccole e a maggior intensità di manodopera.

5.5.16 Occorre tenere conto, in misura molto più ampia che in passato, delle indicazioni geografiche e delle differenziazioni tecniche di produzione. È necessario considerarle alla stregua di un «diritto di proprietà intellettuale» e proteggerle. Tali indicazioni possono costituire il vincolo tra i prodotti agricoli e le regioni, il che equivale a dire che i prodotti hanno non soltanto un'origine certa, ma presentano anche caratteristiche qualitative specifiche che si sono «distillate» nel tempo. È importante tuttavia che venga definito chiaramente cosa si intende per prodotti regionali.

5.5.17 Si constata attualmente l'esistenza di numerose pratiche di etichettatura fuorvianti e deplorevoli. Ad esempio in futuro non dovrebbe più essere consentito:

— che sugli imballaggi del latte siano raffigurate mucche al pascolo se il latte proviene da animali che non hanno più accesso ai pascoli. Occorre invece incoraggiare una maggiore differenziazione dei prodotti immessi in commercio (dai programmi di produzione di latte proveniente da mucche allevate nei pascoli o nutrite con fieno fino alle strategie di commercializzazione regionale da parte di produttori o piccole cooperative),

— che vengano utilizzate a scopo pubblicitario indicazioni regionali, anche se i prodotti vengono fabbricati altrove.

5.5.18 La trasparenza del mercato e le informazioni destinate ai consumatori (quali l'indicazione d'origine) vanno migliorate e controllate. Per far conoscere meglio la regolamentazione che devono rispettare gli agricoltori europei, occorre lanciare compagne che informino i consumatori sui sistemi di produzione europei. Inoltre, particolare importanza deve essere attribuita al sistema di etichettatura e, al riguardo, il CESE ritiene che sia opportuno tenere conto di quanto previsto nel parere sulle indicazioni alimentari ai consumatori (3).

5.5.19 In futuro il denaro dei contribuenti dovrebbe essere utilizzato principalmente per rafforzare i prodotti e i mercati regionali.

5.6 Gli strumenti di finanziamento della PAC

La situazione attuale

5.6.1 Attualmente nell'UE viene applicato un sistema disomogeneo di sostegno dell'agricoltura: negli Stati dell'UE-15 esistono i pagamenti unici, che si basano su diritti storici all'aiuto o si convertono in premi unici riferiti alla superficie. In quelli dell'UE-12 è stato introdotto direttamente un sistema di premi riferiti alla superficie, nel cui ambito i pagamenti sono inferiori a quelli erogati negli Stati dell'UE-15.

5.6.2 Pertanto i singoli produttori beneficiano attualmente in misure molto differenti di questa prassi di sostegno. Per un verso ciò viene spesso percepito come un'ingiustizia, per un altro si tratta di un sistema difficile da spiegare ai contribuenti.

5.6.3 Un compito centrale della futura riforma dovrà essere quindi quello di sviluppare un sistema unico, basato su parametri obiettivi e accettato dalla società.

5.6.4 I pagamenti diretti nell'ambito del primo pilastro trovano la loro origine nei ribassi dei prezzi garantiti operati nel 1992. Essi sono stati concessi sotto forma di pagamenti compensativi accoppiati fino al 2003, allorché sono stati disaccoppiati con le decisioni di Lussemburgo. Tuttavia, poiché la maggior parte degli Stati membri ha optato per il cosiddetto regime storico di pagamento unico, i singoli agricoltori continuano a beneficiare in misura estremamente variabile del sistema attuale. A causa del disaccoppiamento tali pagamenti non hanno più alcuna influenza diretta sulle modalità di produzione.

5.6.5 I pagamenti diretti riferiti alla superficie del secondo pilastro vengono concessi per ricompensare determinate prestazioni di interesse sociale che vengono fornite dagli agricoltori al di là dei criteri obbligatori e che non si riflettono nei prezzi di mercato, oppure per motivare gli agricoltori a mantenere in zone svantaggiate la produzione auspicata per motivi di utilità sociale.

5.6.6 I pagamenti diretti nell'ambito del primo pilastro vengono attualmente finanziati al 100 % dall'UE, mentre per quelli del secondo pilastro è obbligatorio il cofinanziamento degli Stati membri. Questi diversi meccanismi di finanziamento influiscono in numerosi Stati membri sull'attrattiva dei programmi. Il Comitato invita la Commissione a vigilare, nel quadro della pianificazione del prossimo programma, che i differenti tassi di cofinanziamento non inducano gli Stati membri a privilegiare alcune parti del programma a discapito di altre.

5.6.7 Accanto ai pagamenti diretti vengono erogati anche fondi per promuovere lo sviluppo rurale (terzo asse del secondo pilastro), per incoraggiare gli investimenti delle aziende (primo asse del secondo pilastro) e per il programma Leader.

5.6.8 A causa dell'instabilità e della volatilità dei mercati, e tenuto conto di altre circostanze, il trasferimento diretto di fondi è diventato in certi casi estremamente importante per il reddito delle aziende. In assenza di tale trasferimento il mutamento strutturale nell'agricoltura sarebbe ancora più drammatico, sebbene si debba riconoscere che le singole imprese beneficiano in misura estremamente variabile dello strumento attualmente più importante, i pagamenti diretti nell'ambito del primo pilastro.

Futuri sistemi di pagamento

5.6.9 Il CESE mantiene la posizione che ha sostenuto sinora in merito ai pagamenti diretti nell'ambito del primo pilastro. Per quanto riguarda i pagamenti diretti, orientati alla funzione, il CESE ha sempre affermato che il loro ruolo è sì rilevante, ma non può che essere complementare (4). I redditi degli agricoltori dovrebbero provenire essenzialmente dal mercato e dalle prestazioni a favore della società che non sono remunerate dal mercato.

5.6.10 Tale remunerazione delle prestazioni, non concessa sino ad ora, ma necessaria, presuppone un consenso in merito a quali prestazioni siano fornite, individualmente o collettivamente, dagli agricoltori. Ciò sarà importante ai fini della definizione di alcuni principi chiari per la futura concessione di aiuti diretti. Questi ultimi in futuro dovranno essere fondati su criteri oggettivi, essere «accoppiati» - ossia riferiti - a qualcosa, ed essere accettati dalla società.

5.6.11 In linea di principio occorre che:

— i pagamenti diretti nel quadro del primo e del secondo pilastro siano destinati esclusivamente agli agricoltori in attività, a enti per la cura del paesaggio o ad altri organismi che si occupano della preservazione del paesaggio rurale,

— i pagamenti diretti nel quadro del primo e del secondo pilastro tengano conto dell'occupazione esistente e generata in ciascuna azienda,

— i pagamenti diretti nel quadro del primo e del secondo pilastro compensino prestazioni fornite dall'agricoltura alla società, che sono necessarie per il mantenimento del modello agricolo europeo. Il reddito degli agricoltori dovrebbe provenire principalmente dai prezzi di un mercato regolato, i cui costi di produzione siano riconosciuti,

— in considerazione delle condizioni agroclimatiche estremamente differenti che sono presenti nell'UE, i pagamenti diretti quadro del primo e del secondo pilastro contengano anche componenti rivolte a compensare su scala sovranazionale i costi che tali condizioni agroclimatiche determinano per gli agricoltori (5).

5.6.12 Bisogna anche decidere per quali prestazioni concrete debbano essere concessi aiuti diretti (di quale entità). Le aziende o le produzioni che non forniscono o non vogliono fornire tali prestazioni, e che quindi non contribuiscono alla realizzazione del modello agricolo europeo, non devono beneficiare di alcun aiuto diretto.

5.6.13 I pagamenti diretti intesi a compensare prestazioni di interesse generale che non hanno un prezzo di mercato (ad esempio prestazioni ambientali concrete e definite) non dovrebbero dar luogo a discussioni. Il CESE ritiene che i programmi in materia andrebbero non soltanto ampliati, ma anche resi più attraenti e flessibili. Pertanto è indispensabile introdurre nuovamente la componente di incentivo. Sarebbe importante anche poter reagire con maggiore flessibilità alle singole attività degli agricoltori. I programmi dovrebbero essere orientati meno alle misure e più ai risultati.

5.6.14 Molte nuove misure rientreranno in futuro in questa categoria, per esempio le pratiche agronomiche che contribuiscono alla mitigazione dei cambiamenti climatici o alla fissazione del carbonio nel suolo; la foraggicoltura vi rientra senz'altro.

5.6.15 Anche i pagamenti diretti rivolti a compensare difficoltà naturali costanti e immutabili, o restrizioni di utilizzazione dovute a vincoli di natura per esempio ambientale, sono più che giustificati. In molte zone protette è importante praticare un determinato tipo di attività agricola per mantenere il carattere della zona. Il CESE considera poco realistico rifiutare la concessione di pagamenti in base all'argomento che il regolamento sulle aree naturali protette costituisce un quadro di riferimento cui gli agricoltori si attengono.

5.6.16 Il nucleo della futura politica di sostegno all'agricoltura, per quanto riguarda i pagamenti diretti, deve consistere in pagamenti orientati a una funzione e quindi anche differenziati, giustificati da una prestazione concreta, che può essere spiegata alla società. Tra essi rientra certamente l'indennità compensativa.

5.7 Un unico premio riferito alla superficie come compensazione per gli svantaggi competitivi?

5.7.1 Una posizione che viene sostenuta nella discussione è quella di chi vuole convertire gli attuali pagamenti diretti del primo pilastro in un pagamento riferito alla superficie uguale in tutta Europa (flat-rate), che verrebbe concesso perché gli agricoltori europei devono rispettare norme di produzione più elevate rispetto alla concorrenza mondiale e subiscono quindi degli svantaggi competitivi.

5.7.2 Il CESE ritiene che si debba riflettere in merito a tale compensazione degli svantaggi competitivi. Infatti negli accordi in materia commerciale le norme sociali e ambientali, che sono decisive per il modello agricolo europeo, vengono considerate come ostacoli non tariffari agli scambi, il che è del tutto inaccettabile. Il sistema dell'OMC dev'essere urgentemente riformato sotto questo profilo, perché un sistema globale di scambi privo di norme sociali e ambientali è inaccettabile.

5.7.3 Ai fini della compensazione degli svantaggi competitivi è importante chiarire in quali settori di produzione esistono differenze concrete tra i requisiti europei e quelli dei principali concorrenti, e quali svantaggi dimostrabili ne derivano in termini di costi per le singole imprese, i tipi di impresa e le forme di produzione.

5.7.4 Le condizioni di produzione e quindi i costi a carico dei produttori in Europa sono estremamente variabili: tra le varie regioni sussistono importanti differenze strutturali e (agro)climatiche, nonché grandi disparità nel costo dei materiali e della vita. Gli svantaggi in termini di costi risentono anche fortemente delle eventuali economie di scala a livello di singoli Stati membri, di regioni e di tipi di azienda.

5.7.5 È inoltre facile immaginare che, per esempio, gli svantaggi documentabili delle aziende zootecniche non vengono eliminati dal pagamento di un premio unico riferito alla superficie di cui beneficiano anche le aziende che non si occupano di allevamento.

5.7.6 Ne consegue che la compensazione degli svantaggi competitivi non può avvenire attraverso un premio unico europeo riferito alla superficie, ma deve essere realizzata attraverso modalità specifiche per le differenti regioni, tenendo conto delle condizioni agroclimatiche e dei tipi di azienda.

5.8 Un premio unico riferito alla superficie con funzione di «trasferimento di reddito»?

5.8.1 È indiscutibile che i circa 50 miliardi di euro che fluiscono ogni anno dal bilancio dell'UE all'agricoltura europea sono ormai essenziali per la sopravvivenza di numerose imprese.

5.8.2 In altri termini gli attuali prezzi agricoli non solo sono troppo bassi per mantenere in vita il modello agricolo europeo, ma mettono anche in discussione l'agricoltura in Europa nel suo complesso.

5.8.3 Pertanto è stata discussa la possibilità di concedere a tutti i produttori agricoli un premio unico europeo riferito alla superficie, a titolo di «sovvenzione di base e garanzia del reddito».

5.8.4 Il reddito nelle differenti aziende agricole e regioni varia moltissimo. Anche in questo caso svolgono un ruolo decisivo le differenze menzionate nel punto 5.7.4. Ne consegue che anche il problema del reddito dev'essere affrontato in maniera molto differenziata. Anche questo problema non può essere risolto mediante un premio unico riferito alla superficie che, per esempio, favorirebbe in proporzione le aziende di grande superficie e quelle con poco personale.

5.8.5 Invece di un premio unico riferito alla superficie si dovrebbe eventualmente considerare un premio su base individuale o riferito al personale occupato, assoggettato a un massimale. Anche nel caso di un tale approccio occorre tenere in considerazione, ai fini della determinazione dell'entità dei premi, le differenze menzionate nel punto 5.7.4. Inoltre, in relazione a tale sistema di premi, si dovrebbe tenere presente anche che il reddito delle aziende dipende essenzialmente dai prezzi corrisposti al produttore e dai costi di produzione, e che questi sono soggetti a oscillazioni sempre maggiori. Un sistema che trova la propria ragion d'essere nella situazione del reddito deve anche essere in grado di reagire con sufficiente flessibilità alle sempre più forti oscillazioni dei prezzi.

Periodi transitori

5.9 Un sistema di pagamento europeo unico (da non confondere con un pagamento europeo unico riferito alla superficie) giustificato non più da diritti storici all'aiuto, ma da prestazioni attuali da definire concretamente, comporterà cambiamenti sensibili nei flussi finanziari tra gli Stati membri e anche tra le imprese. Sotto il profilo finanziario ci saranno vincenti e perdenti. Il CESE raccomanda di affrontare tale questione con cautela e di prevedere eventualmente dei periodi transitori, i quali tuttavia dovrebbero essere strutturati in modo tale che il nuovo sistema sia pienamente a regime alla metà, o al più tardi al termine, del prossimo periodo di finanziamento.

5.10 Il futuro del secondo pilastro

5.10.1 Molti pensano che il secondo pilastro della PAC sia inteso a rimediare ai danni provocati dalle condizioni generali sbagliate create dalla stessa politica.

5.10.2 Occorre comunicare all'opinione pubblica in modo convincente che le misure che saranno offerte in futuro nel quadro del secondo pilastro sono complementari ai pagamenti diretti orientati alla funzione, e contribuiranno in maniera ancora più mirata al mantenimento, alla salvaguardia e all'attuazione del modello agricolo europeo. Questo presuppone un'ottimizzazione del ventaglio di misure.

5.10.3 Quanto sopra vale non soltanto per l'attuale secondo asse del secondo pilastro. Anche gli aiuti agli investimenti destinati alle aziende agricole devono essere orientati in misura maggiore alla sostenibilità. Per il CESE è indubbio che in Europa sussista una forte esigenza di investimenti rivolti a ottimizzare le aziende agricole ai fini della sostenibilità, nonché a ristrutturare in parte il nostro paesaggio rurale, che in passato era stato modificato in funzione di esigenze puramente produttive (cfr. ad esempio il regime delle acque/la direttiva quadro in materia di risorse idriche).

5.10.4 Il CESE è favorevole ad un'ottimizzazione del ventaglio di compiti che vengono attualmente assegnati al terzo asse del secondo pilastro. È nettamente contrario al trasferimento di compiti di tal genere alla politica strutturale o regionale. Ritiene che gli interventi dell'attuale Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale - FEASR dovrebbero avere un chiaro riferimento all'agricoltura; la costruzione di strade e di reti informatiche a banda larga non rientrano tra tali compiti!

Bruxelles, 18 marzo 2010 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Il concetto di impronta «contadina» si riferisce non già alle dimensioni dell'azienda agricola, quanto piuttosto al modo in cui questa viene condotta e concepita: organizzata in cicli interdipendenti e complementari quanto più possibile vicini all'azienda, orientata alla salvaguardia di posti di lavoro qualificati e multifunzionali, radicata nella comunità locale e nella regione, responsabile nei confronti della natura e degli animali, attenta alle generazioni future.

(2) Si tratta della situazione per cui in caso di aumento dei prezzi alla produzione i prezzi al consumo crescono rapidamente, mentre allorché i prezzi alla produzione scendono, quelli al consumo li seguono con un certo ritardo.

(3) GU C 77 del 31.3.2009, pag. 81.

(4) GU C 368 del 20.12.1999, pagg. 76-86, punto 7.6.1.

(5) GU C 318 del 23.12.2009, pag. 35.