IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 240/1

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Orientamenti sulle licenze standard raccomandate, i dataset e la tariffazione del riutilizzo dei documenti

2014/C 240/01

1. OBIETTIVO DELLA COMUNICAZIONE

Grandi sono i vantaggi socioeconomici dell’apertura al riutilizzo delle informazioni del settore pubblico: da un lato, i dati generati dal settore pubblico possono costituire la materia prima di servizi e prodotti innovativi a valore aggiunto in grado di promuovere l’economia creando nuovi posti di lavoro e incoraggiando gli investimenti nei settori imperniati sui dati; dall’altro, concorrono a migliorare l’assunzione di responsabilità e la trasparenza nella pubblica amministrazione. Questi vantaggi sono stati recentemente riconosciuti dai leader del G8 e sanciti nella Carta sui dati aperti (1).

Dagli studi condotti per conto della Commissione europea emerge tuttavia che sia i professionisti del settore sia i cittadini incontrano ancora difficoltà a reperire e riutilizzare questi dati; per sormontare gli ostacoli al riutilizzo e ridurre la frammentazione dei mercati dei dati, nel dicembre 2011 la Commissione ha quindi adottato un pacchetto di misure (2), il cui elemento cardine è la direttiva (di recente adozione) 2013/37/UE che modifica la direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico.

La direttiva modificata chiede alla Commissione di assistere gli Stati membri nell’attuazione della nuova normativa fornendo orientamenti per quanto riguarda le licenze standard raccomandate, le serie di dati (dataset) e l’imposizione di un corrispettivo in denaro per il riutilizzo di documenti. Oltre a rappresentare un elemento importante nelle iniziative con cui la Commissione aiuta una maggiore valorizzazione dei dati nell’economia dell’UE (compresi i dati scientifici e i megadati (big data) provenienti da fonti non appartenenti al settore pubblico), gli orientamenti favoriranno anche l’introduzione graduale di infrastrutture di dati aperti nel quadro del Meccanismo per collegare l’Europa (CEF).

Nell’intento di raccogliere le opinioni di tutti i portatori d’interesse riguardo all’ambito applicativo e al contenuto dei futuri orientamenti della Commissione, nell’agosto 2013 la Commissione ha avviato una consultazione pubblica in rete, seguita da un’audizione pubblica e da una riunione di un gruppo di esperti degli Stati membri in informazioni del settore pubblico.

I riscontri ottenuti dalla consultazione (3) delineano una tendenza in aumento verso una maggiore apertura e interoperabilità del sistema di licenze in Europa e un accordo sulla necessità di pubblicare in tempi rapidi vari dataset a elevato valore. In tema di tariffazione, chiaramente vasta è la gamma degli approcci seguiti, ma la maggior parte delle risposte non ha rimesso in discussione i principi introdotti di recente. Se ne deduce che il mercato europeo del riutilizzo delle informazioni del settore pubblico è ancora in evoluzione e che, per sfruttare appieno le possibilità commerciali e non commerciali offerte da tale riutilizzo, è necessario e urgente impartire orientamenti sugli elementi fondamentali della recente direttiva riveduta.

Con la presente comunicazione la Commissione intende presentare orientamenti non vincolanti sulle migliori pratiche nelle tre tematiche di particolare pertinenza per il riutilizzo delle informazioni del settore pubblico in Europa.

2. ORIENTAMENTI SULLE LICENZE STANDARD RACCOMANDATE

A norma dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva riveduta 2013/37/UE, gli enti pubblici possono autorizzare il riutilizzo incondizionato o possono imporre condizioni, se del caso mediante una licenza. Tali condizioni non riducono indebitamente le possibilità di riutilizzo e non sono utilizzate per limitare la concorrenza. La medesima direttiva indica a titolo esemplificativo, al considerando 26, due condizioni accettabili in questo senso: citazione della fonte e indicazione relativa a eventuali modifiche apportate al documento. Prescrive inoltre che, in ogni caso in cui vi è fatto ricorso, le licenze impongano il minor numero possibile di restrizioni al riutilizzo, limitandole, ad esempio, all’indicazione della fonte.

La direttiva riveduta incoraggia sia il ricorso alle licenze standard, che devono essere disponibili in formato digitale e essere elaborate elettronicamente (articolo 8, paragrafo 2), sia l’uso di licenze aperte, che dovranno infine divenire prassi comune in tutta l’Unione (considerando 26).

Sottolineando l’esigenza di non «ridurre indebitamente le possibilità di riutilizzo» e sostenendo l’adozione di una «prassi comune in tutta l’Unione», la direttiva spinge pertanto gli Stati membri a improntare all’apertura e all’interoperabilità le politiche in materia di rilascio delle licenze.

Si ricorda che la direttiva non si applica ai documenti su cui terzi detengono diritti di proprietà intellettuale, i quali esulano quindi dalla presente comunicazione.

2.1. Avviso o licenza

Sebbene spesso le autorità pubbliche preferiscano ricorrere a una vera e propria licenza, che permette loro di mantenere il controllo sul testo del documento e sugli aggiornamenti, la direttiva non obbliga a usare licenze formali, limitandosi a prevederne l’impiego «se del caso». Gli Stati membri dovrebbero vagliare in ogni singolo caso, in funzione del documento, l’ipotesi di usare invece un avviso (sotto forma di testo, finestra popup o collegamento ipertestuale a un sito web esterno).

Per i documenti di dominio pubblico (ossia i documenti per i quali è scaduta la tutela dei diritti di proprietà intellettuale o che sono in giurisdizioni in cui la legge esclude da tale tutela la documentazione ufficiale) si raccomanda specificamente l’impiego di un semplice avviso che ne indichi chiaramente lo status giuridico (ad esempio, il marchio di pubblico dominio della Creative Commons (4)).

In ogni caso, nella sede di visualizzazione delle informazioni, o a loro corredo, dovrebbe apparire in modo evidente un rimando alle condizioni alle quali ne è permesso il riutilizzo.

2.2. Licenze aperte

Sono disponibili in rete varie licenze conformi ai principi di «apertura» (5) definiti dalla Open Knowledge Foundation per promuovere il riutilizzo senza limitazioni dei contenuti in linea. L’uso di queste licenze, tradotte in numerose lingue e aggiornate a livello centrale, è già diffusissimo nel mondo: le licenze aperte standard, ad esempio le più recenti licenze della Creative Commons (CC) (6) (versione 4.0), potrebbero consentire il riutilizzo di informazioni del settore pubblico senza dover sviluppare e aggiornare licenze personalizzate a livello nazionale o subnazionale. In questa tipologia riveste particolare interesse la devoluzione al dominio pubblico CC0 (7), strumento giuridico che, consentendo di rinunciare ai diritti di proprietà intellettuale e ai diritti sulle banche dati per le informazioni del settore pubblico, offre ai riutilizzatori una flessibilità totale e riduce le complicazioni collegate all’operatività su varie e diverse licenze con il potenziale conflitto di disposizioni che comporta. Se non possono usare la devoluzione al dominio pubblico CC0, gli enti pubblici sono incoraggiati a ricorrere a licenze aperte standard che siano compatibili con il diritto nazionale in materia di proprietà intellettuale e di contratti del rispettivo Stato membro e siano conformi alle disposizioni raccomandate per le licenze illustrate qui di seguito. Sulla scorta delle raccomandazioni in questione si dovrebbe vagliare anche l’ipotesi di sviluppare un’adeguata licenza aperta nazionale.

2.3. Disposizioni raccomandate per le licenze

2.3.1. Ambito applicativo

La disposizione dovrebbe stabilire l’ambito temporale e geografico dei diritti contemplati dall’accordo di licenza, le tipologie di diritti concessi e la gamma dei riutilizzi autorizzati. Per agevolare la creazione di prodotti e servizi che riusano, combinandoli, contenuti detenuti da enti pubblici diversi e coperti da licenze aperte diverse (questione spesso sintetizzata come «interoperabilità della licenza» (8)), andrebbe privilegiata una formulazione generica rispetto a un’elencazione particolareggiata dei diritti e delle possibilità di utilizzo.

Per promuovere proattivamente il riutilizzo del materiale coperto da licenza, è opportuno che il licenziante conceda a dimensione mondiale (nella misura permessa dal diritto nazionale) diritti perpetui, gratuiti, irrevocabili (nella misura permessa dal diritto nazionale) e non esclusivi di usarne le informazioni.

È opportuno menzionare esplicitamente i diritti non coperti dalla licenza e definire in termini generici le tipologie di diritti concessi (diritti d’autore, diritti sulle banche dati e diritti connessi).

Si potrebbero infine indicare con termini il più possibile generici le varie operazioni possibili sui dati coperti dalla licenza — termini quali «uso», «riutilizzo» e «condivisione» possono essere chiariti con un elenco indicativo d’esempi.

2.3.2. Attribuzione

Se è obbligatoria per legge e non può essere sostituita da un semplice avviso, è opportuno che la licenza copra unicamente le condizioni di attribuzione, perché qualsiasi altro obbligo rischia di limitare la creatività o l’attività economica del licenziatario e, quindi, di inibire le potenzialità di riutilizzo del documento.

Le condizioni di attribuzione mirano a obbligare il riutilizzatore a citare la fonte del documento nel modo specificato dal licenziante (ente pubblico). Si raccomanda di prevedere, compatibilmente con il diritto applicabile, obblighi di minima imponendo tutt’al più:

a) una frase che identifica la fonte del documento;

b) un collegamento alle pertinenti informazioni sulla licenza (ove fattibile).

2.3.3. Esclusioni

Se sono messi contestualmente a disposizione dataset riutilizzabili e dataset non riutilizzabili, ad esempio all’interno dello stesso documento o in una stessa tabella, è opportuno indicare espressamente quelli esclusi dalla licenza.

La disposizione, che mira a migliorare la certezza del diritto per i riutilizzatori e per l’ente pubblico, potrebbe essere assortita di un sistema di riscontro che permetta agli utenti di segnalare i casi in cui un dataset pare essere stato diffuso per errore tramite la licenza o, viceversa, i casi in cui pare esserne stato escluso erroneamente. In entrambi i casi sarebbe opportuno inserire un avviso di esclusione della responsabilità.

2.3.4. Definizioni

È opportuno definire i principali termini della licenza (licenziante, uso, informazioni, licenziatario ecc.) in modo conciso e, per quanto possibile, in un linguaggio comune conforme alla terminologia della direttiva e delle disposizioni nazionali di attuazione.

In linea con le considerazioni esposte al punto 2.3.1 e per non compromettere l’interoperabilità, si raccomanda di definire i termini «uso» o «riutilizzo» ricorrendo ad un elenco dei diritti indicativo piuttosto che esaustivo.

2.3.5. Esclusione della responsabilità

Si dovrebbe usare la disposizione (per quanto consentito dalla legge applicabile) per sottolineare il fatto che il licenziante mette a disposizione l’informazione «così com’è» e che non si assume alcuna responsabilità quanto all’accuratezza o completezza.

Nella licenza dovrebbe essere indicata chiaramente anche l’eventualità che l’ente pubblico non sia in grado di garantire la continuità della disponibilità delle informazioni in questione e del relativo accesso.

2.3.6. Effetti dell’inosservanza

Si potrebbero esplicitare gli effetti dell’inosservanza dei termini della licenza, soprattutto se comportano la revoca automatica e immediata dei diritti del riutilizzatore.

2.3.7. Informazioni sulla compatibilità delle licenze e versioni

La disposizione potrebbe indicare le altre licenze con cui la licenza è compatibile, ossia la possibilità di riutilizzare insieme, purché siano rispettati i termini di ciascuna licenza, informazioni tratte da fonti diverse coperte da licenze diverse ma compatibili.

È infine importante mantenere e rimandare a un sistema chiaro di versioni successive e di date della licenza, in modo da indicare gli aggiornamenti.

2.4. Dati personali

Utili orientamenti e migliori prassi riguardo al riutilizzo dei dati personali sono contenuti nel parere 06/2013 (sui dati aperti e sul riutilizzo delle informazioni del settore pubblico) del gruppo di lavoro Articolo 29 per la protezione dei dati (9), e nei collegati documenti del Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) (10).

Il parere 06/2013 è fermo nel raccomandare che, nei casi in cui le informazioni riutilizzabili includono dati personali, il riutilizzatore sia informato fin dall’inizio delle norme che ne disciplinano il trattamento, ad esempio inserendo nella licenza una disposizione appropriata che configuri la protezione dei dati personali come obbligazione contrattuale, utile anche per impedire la reidentificazione dei dataset resi anonimi. In alternativa, si può adottare una disposizione che escluda totalmente i dati personali dall’ambito applicativo della licenza aperta, mentre per i casi in cui l’ente pubblico decide di coprire con licenza i dati personali, altre soluzioni già esistono, ad esempio gli «avvisi intelligenti» (11). Questo tipo di avviso potrebbe essere separato dalla licenza, essere conservato stabilmente in una pagina in rete, indicare la finalità originaria per cui i dati personali sono stati raccolti e trattati e rimandare agli obblighi imposti dalla normativa dell’UE sulla protezione dei dati personali e dalle relative disposizioni nazionali di attuazione. Dato che non sarebbe integrato nella licenza, l’avviso non scoraggerebbe la combinazione di informazioni del settore pubblico coperte da licenze diverse.

3. ORIENTAMENTI SUI DATASET

In alcuni settori tematici i dati del settore pubblico costituiscono un bene prezioso per l’economia e la società in generale, realtà che le iniziative internazionali per l’apertura delle informazioni pubbliche (ad esempio, Carta sui dati aperti del G8 (12) e Open Government Partnership (13)) riconoscono, ponendo in rilievo i dataset strategici individuati tramite i riscontri giunti dai cittadini o con l’ausilio di esperti.

Oltre ad accelerare l’emergere di prodotti e servizi informativi a valore aggiunto, l’accesso a questi dataset e il loro riutilizzo favoriscono anche la democrazia partecipativa. La maggiore diffusione del loro uso all’interno della stessa pubblica amministrazione determina altresì un miglioramento tangibile dell’efficienza nell’esecuzione dei compiti di servizio pubblico.

3.1. Categorie di dati — Priorità di pubblicazione

In linea con le citate iniziative internazionali e con le preferenze emerse dalla consultazione aperta, si possono individuare nelle categorie tematiche seguenti i dataset per cui più forte è la domanda di riutilizzo nell’UE e la cui disponibilità a tal fine potrebbe quindi ricevere priorità.

Categoria Esempi di dataset 1. Dati geospaziali Codici di avviamento postale, mappe e carte nazionali e locali (mappe catastali, carte topografiche, carte nautiche, carte del territorio con suddivisioni amministrative ecc.) 2. Osservazione della terra e ambiente Dati spaziali e in situ (monitoraggio delle acque, qualità dei suoli e delle acque, consumo energetico, livelli di emissione ecc.) 3. Dati sui trasporti Orari dei trasporti pubblici (tutte le modalità) a livello nazionale, regionale e locale, cantieri stradali, informazioni sul traffico ecc. (14) 4. Statistiche Dati statistici nazionali, regionali e locali corredati dei principali indicatori demografici e economici (PIL, età, salute, disoccupazione, reddito, livello di istruzione ecc.) 5. Imprese Registri delle imprese (elenco delle imprese iscritte, dati sulla proprietà e sulla direzione, identificativi di registrazione, bilanci ecc.)

Poiché altre categorie possono essere considerate dati «fondamentali» o «a elevato valore» in funzione delle circostanze (rilevanza per obiettivi strategici, sviluppi di mercato, tendenze sociali ecc. (15)), si raccomanda alle autorità pubbliche competenti di predeterminare, preferibilmente anche alla luce dei riscontri ottenuti dai portatori d’interesse, i dataset da pubblicare in via prioritaria, principalmente ponderando gli effetti attesi nei tre settori citati: innovazione e creazione d’impresa, assunzione di responsabilità e trasparenza nella pubblica amministrazione, aumento dell’efficienza nella pubblica amministrazione.

3.2. Altre raccomandazioni

Per massimizzare i benefici ricercati con i dataset per cui la domanda è forte occorre aver cura di assicurarne la disponibilità, la qualità, l’utilizzabilità e l’interoperabilità.

Tuttavia, tanto sull’offerta quanto sulla domanda di dati riutilizzabili pesano vincoli tecnici che agiscono in modo determinante sulla riduzione o massimizzazione del valore potenziale dei dati del settore pubblico per l’economia e la società.

Per favorire l’uso dei dati nel settore pubblico e nel contempo aumentare sensibilmente il valore dei dataset ai fini del successivo riutilizzo, si raccomandano per i dataset:

a) la pubblicazione in rete nella forma originaria non modificata, ai fini di una divulgazione tempestiva;

b) la pubblicazione e l’aggiornamento con la massima capillarità possibile, ai fini della completezza;

c) la pubblicazione e la conservazione in un’ubicazione stabile, di preferenza al più alto livello organizzativo dell’amministrazione, ai fini della facilità d’accesso e della disponibilità a lungo termine;

d) la pubblicazione in formati leggibili meccanicamente (16) e aperti (17) (CSV, JSON, XML, RDF ecc.), ai fini di un’accessibilità migliore;

e) la descrizione in formati di metadati ricchi e la classificazione secondo thesaurus standardizzati (DCAT, EUROVOC, ADMS ecc.), ai fini della facilità di ricerca e dell’interoperabilità;

f) l’accessibilità come dump (massa trasferita) di dati e su interfacce per programmi applicativi (API), ai fini della facilità dell’elaborazione automatica;

g) la presenza della documentazione esplicativa di accompagnamento sui metadati e i thesaurus controllati usati, ai fini della promozione dell’interoperabilità delle banche dati;

h) la sollecitazione periodica di riscontri dai riutilizzatori (consultazioni pubbliche, casella dei commenti, blog, segnalazioni automatiche ecc.), ai fini di una qualità continuativa e della promozione della partecipazione del pubblico.

4. ORIENTAMENTI SULLA TARIFFAZIONE

La presente sezione tratta delle situazioni in cui documenti detenuti da enti pubblici sono messi a disposizione a pagamento ai fini del riutilizzo, purché la direttiva contempli le attività in questione, ossia quando i documenti sono stati prodotti per un compito di servizio pubblico, in considerazione dell’ambito di applicazione stabilito all’articolo 1 della direttiva, e saranno usati al di fuori di tale incarico pubblico da un riutilizzatore esterno o dall’ente pubblico stesso (18).

Sia la ricerca (19) sia l’esito delle consultazioni pubbliche svolte dalla Commissione (20) propendono per una riduzione delle tariffe.

4.1. Metodo dei costi marginali

La direttiva riveduta stabilisce, all’articolo 6, paragrafo 1, il principio generale che regola, con l’eccezione delle situazioni indicate al paragrafo 2 del medesimo articolo, la tariffazione del riutilizzo dei dati del settore pubblico nell’UE: il corrispettivo chiesto dagli enti pubblici è limitato ai costi marginali (21) sostenuti per la riproduzione, la messa a disposizione e la divulgazione dei documenti.

4.1.1. Voci di costo

L’esperienza insegna che, riguardo alle informazioni del settore pubblico, le tre principali categorie di costi sono riconducibili a:

a) produzione dei dati (raccolta e gestione comprese);

b) distribuzione dei dati;

c) commercializzazione e vendita o prestazione di servizi a valore aggiunto.

Raffrontando le categorie alle attività che possono rientrare nei costi marginali ai sensi della direttiva, emerge chiaramente che le categorie a) e c) vanno oltre le attività di riproduzione, messa a disposizione e divulgazione. Il principio della tariffazione in base ai costi marginali rientra invece perfettamente nella vasta categoria della «distribuzione dei dati» che, nel contesto del riutilizzo dei dati, si potrebbe definire come i costi collegati direttamente e occasionati dalla riproduzione di una copia supplementare del documento e dalla sua messa a disposizione dei riutilizzatori.

L’entità del corrispettivo può inoltre variare in funzione della scelta del metodo di divulgazione (fuori linea/in linea) o del formato dei dati (digitale/non digitale).

Si potrebbero considerare ammissibili ai fini del calcolo del corrispettivo i costi seguenti:

— costi d’infrastruttura: sviluppo, manutenzione del software, manutenzione dell’hardware e connettività, limitatamente a quanto necessario per mettere il documento a disposizione ai fini dell’accesso e del riutilizzo,

— costi di duplicazione: copia supplementare di DVD, chiavetta USB, scheda SD ecc.,

— costi logistici: materiale d’imballaggio, preparazione dell’oggetto ordinato,

— costi di consultazione: contatti telefonici o per posta elettronica con i riutilizzatori, servizio clientela,

— costi di consegna: affrancatura, posta ordinaria o corriere espresso compresi,

— costi per richieste speciali: preparazione e formattazione di dati su richiesta.

4.1.2. Calcolo delle tariffe

L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva non preclude la possibilità di condurre una politica di costo zero, perché permette di mettere gratuitamente i documenti a disposizione ai fini del riutilizzo; limita invece l’eventuale corrispettivo chiesto ai costi marginali sostenuti per la riproduzione, la messa a disposizione e la divulgazione dei documenti.

In caso di divulgazione fisica di documenti non digitali, è possibile calcolare il corrispettivo in base a tutte le categorie di costi citate; nell’ambiente in linea, invece, la totalità del corrispettivo potrebbe essere limitata ai costi collegati direttamente alla manutenzione e al funzionamento dell’infrastruttura (ossia della banca dati elettronica) nella misura necessaria a riprodurre il documento e a metterlo a disposizione di un riutilizzatore in più. Considerate l’esiguità e la tendenza al ribasso dei costi operativi medi di una banca dati, è probabile che l’importo sia prossimo allo zero.

Si raccomanda pertanto agli enti pubblici di valutare a cadenza periodica i costi e benefici potenziali della politica di costo zero e della politica dei costi marginali, tenendo presente che la tariffazione comporta in sé dei costi (gestione delle fatture, monitoraggio e amministrazione dei pagamenti ecc.).

In conclusione, il metodo dei costi marginali può essere applicato per recuperare le spese sostenute per la riproduzione di una copia supplementare e la distribuzione fisica dei documenti non digitali, mentre per i documenti digitali (file) divulgati per via elettronica (ossia scaricati) si raccomanderebbe una politica di costo zero.

4.2. Metodo del recupero dei costi

L’articolo 6, paragrafo 2, espone le situazioni in cui il principio dei costi marginali non si applica a determinati enti pubblici o a determinate categorie di documenti. In tali casi la direttiva permette il recupero delle spese sostenute («recupero dei costi»).

4.2.1. Voci di costo

In forza della direttiva, il totale delle entrate provenienti dalla fornitura e dall’autorizzazione al riutilizzo non può superare i costi di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione dei documenti, maggiorati di un congruo utile sugli investimenti.

L’esperienza insegna che si possono considerare ammissibili i costi diretti seguenti:

A) Costi collegati alla creazione dei dati — costi di produzione: generazione dei dati e dei metadati, controllo di qualità, codifica, — costi di raccolta: raccolta e classificazione dei dati, — costi di anonimizzazione: soppressione, oscuramento, depauperamento di banche dati;

B) Costi collegati alla «distribuzione» in senso lato — costi d’infrastruttura: sviluppo, manutenzione del software, manutenzione dell’hardware, media, — costi di duplicazione: copia supplementare di DVD, chiavetta USB, scheda SD ecc., — costi logistici: materiale d’imballaggio, preparazione dell’oggetto ordinato, — costi di consultazione: contatti telefonici o per posta elettronica con i riutilizzatori, servizio clientela, — costi di consegna: affrancatura, posta ordinaria o corriere espresso compresi;

C) Costi specifici a biblioteche, comprese le biblioteche universitarie, musei e archivi — costi di preservazione: archiviazione e conservazione dei dati, — costi per la liberatoria dai diritti: tempo e energie dedicati a identificare i titolari dei diritti e ottenere le liberatorie. Quanto alle spese generali, possono essere ammissibili solo i costi collegati strettamente alle categorie elencate.

4.2.2. Calcolo delle tariffe

A norma della direttiva, le tariffe devono essere calcolate in base a criteri oggettivi, trasparenti e verificabili stabiliti dagli Stati membri, ma la responsabilità esclusiva di stabilire e adottare tali criteri è deputata agli Stati membri.

La prima operazione per calcolare i costi è la somma di tutte le voci di costo pertinenti e ammissibili. È opportuno detrarre dai costi totali sostenuti per la raccolta, produzione, riproduzione e divulgazione le entrate ottenute nel processo di raccolta o produzione dei documenti (ad esempio tramite diritti o tasse di registrazione) in modo da stabilire il «costo netto» (22).

È possibile che le tasse debbano essere fissate in base a una stima della domanda potenziale di riutilizzo nell’arco di un dato periodo, anziché in base al numero effettivo di domande di riutilizzo ricevute, perché il limite di tariffazione è collegato al totale delle entrate, dato non noto al momento del calcolo.

Calcolare i costi per singolo documento o dataset è un compito oneroso, ma è comunque essenziale prendere a riferimento un risultato quantificabile delle attività del settore pubblico affinché il calcolo delle tasse poggi su una base corretta e verificabile. Dato che è preferibile adempiere quest’obbligo a livello di banca dati o di catalogo, si raccomanda di prendere a riferimento questo tipo di aggregato per il calcolo delle tariffe.

Si raccomanda agli enti pubblici di valutare a cadenza periodica costi e domanda, adeguando le tariffe di conseguenza. Nella maggior parte dei casi si può supporre che il «periodo contabile adeguato» menzionato nella direttiva corrisponda a un anno.

Il totale delle entrate potrebbe quindi essere calcolato in base ai costi:

a) imputabili a una delle categorie elencate al punto 4.2.1;

b) collegati a un complesso quantificabile di documenti (ad esempio, una banca dati);

c) adeguati in funzione dell’importo delle entrate generate nelle fasi di produzione o raccolta;

d) valutati e ritoccati su base annua;

e) maggiorati di un congruo utile sugli investimenti.

4.2.3. Caso speciale di biblioteche, comprese le biblioteche universitarie, musei e archivi

Queste istituzioni sono esonerate dall’obbligo di applicare il metodo dei costi marginali. Per esse valgono comunque le indicazioni esposte al punto 4.2.2, con tre eccezioni di rilievo:

a) non devono basarsi sui «criteri oggettivi, trasparenti e verificabili» stabiliti dagli Stati membri;

b) in considerazione del ruolo peculiare al settore della cultura, che comprende la responsabilità di preservare il patrimonio culturale, possono calcolare il totale delle entrate aggiungendovi altre due voci: costi di preservazione dei dati e costi per la liberatoria dai diritti. Andrebbero considerati ammissibili i costi diretti e indiretti della gestione e della conservazione dei dati e i costi di identificazione dei terzi titolari di diritti, ad esclusione del costo effettivo delle licenze;

c) nel calcolare il congruo utile sugli investimenti possono prendere in considerazione i prezzi praticati dal settore privato per il riutilizzo di documenti identici o simili.

4.2.4. Congruo utile sugli investimenti

Benché la direttiva non ne precisi il significato, il concetto di «congruo utile sugli investimenti» potrebbe essere delineato nelle caratteristiche principali richiamandosi al motivo che giustifica lo scostamento dal principio dei costi marginali, ossia salvaguardare il normale funzionamento di enti pubblici che possono trovarsi costretti da ulteriori vincoli di bilancio.

Si può quindi intendere l’utile sugli investimenti come una percentuale che va a maggiorare i costi ammissibili per permettere:

a) il recupero del costo del capitale;

b) l’inclusione di un tasso di rendimento reale (profitto).

Per gli operatori commerciali attivi su un mercato comparabile il tasso di rendimento terrebbe conto del livello di rischio d’impresa, ma in relazione al riutilizzo delle informazioni del settore pubblico qualunque riferimento a questo tipo di rischio è inadeguato, perché la produzione di tali informazioni è parte della funzione stessa degli enti pubblici. La direttiva prescrive che il tasso di rendimento sia «congruo»; potrebbe quindi essere lievemente superiore al costo del capitale del momento ma notevolmente inferiore al tasso di rendimento medio degli operatori commerciali, che con ogni probabilità si situa a un livello molto più alto a causa della maggiore entità del rischio sostenuto.

Poiché il costo del capitale è collegato strettamente ai tassi d’interesse praticati dagli istituti di credito, a loro volta dipendenti dal tasso fisso sulle operazioni di rifinanziamento principale praticato dalla Banca centrale europea (BCE), il «congruo utile sugli investimenti» non dovrebbe in genere superare di più del 5 % il tasso fisso della BCE. Anche le risposte alla consultazione pubblica della Commissione vanno in questa direzione: solo una su dieci ha indicato un tasso superiore al 5 % (23). Per gli Stati membri che non appartengono alla zona euro il «congruo utile» dovrebbe essere collegato al tasso fisso d’interesse applicabile.

4.3. Trasparenza

La direttiva impone, all’articolo 7, che le informazioni o modalità seguenti siano fissate in anticipo e pubblicate, ove possibile e opportuno in rete in modo da collegarsi, sotto il profilo visivo e funzionale, ai documenti aperti al riutilizzo:

a) condizioni applicabili, base di calcolo utilizzata per le tariffe standard e loro ammontare (le tariffe standard sono quelle applicabili automaticamente a determinati documenti o serie di documenti prestabiliti senza che sia necessaria una valutazione del singolo caso);

b) elementi presi in considerazione nel calcolo delle tariffe non standard;

c) obblighi di generare entrate sufficienti per coprire una parte sostanziale dei costi di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione dei documenti per i quali è ammessa, a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), una tariffazione al di sopra del costo marginale.

In linea con l’esito della consultazione aperta, gli enti pubblici sono altresì incoraggiati a pubblicare l’ammontare delle entrate derivanti dalle tariffe applicate al riutilizzo dei documenti che detengono, informazioni che andrebbero compilate a livello aggregato (di banca dati o di ente nel suo complesso) e aggiornate su base annua.

(1) http://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

(2) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-891_en.htm?locale=en

(3) Relazione finale di sintesi dei risultati della consultazione: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector

(4) http://creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/

(5) http://opendefinition.org/

(6) http://creativecommons.org/licenses/

(7) http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/

(8) LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, http://lapsi-project.eu/sites/lapsi-project.eu/files/D5_1__Licence_interoperability_Report_final.pdf

(9) http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2013/wp207_it.pdf

(10) Parere del GEPD, del 18 aprile 2012, sul «pacchetto dati aperti» della Commissione europea e osservazioni del GEPD, del 22 novembre 2013, in risposta alla consultazione pubblica relativa ai prospettati orientamenti sulle licenze standard raccomandate, i dataset e la tariffazione del riutilizzo dei documenti - http://edps.europa.eu

(11) Cfr. nota 8: LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, raccomandazione n. 5, pag. 17.

(12) Cfr. nota 1.

(13) http://www.opengovpartnership.org/

(14) Possibile precedenza alle norme settoriali (ad esempio normativa dell’UE sulle ferrovie).

(15) Si può prendere a riferimento la relazione ISA sui dataset ad elevato valore: http://ec.europa.eu/isa/actions/01-trusted-information-exchange/1-1action_en.htm

(16) Per una definizione di «formato leggibile meccanicamente» cfr. considerando 21 della direttiva 2013/37/UE.

(17) Cfr. articolo 2, punto 7, della direttiva.

(18) L’ambito di applicazione della direttiva è stabilito esattamente all’articolo 1, il termine «riutilizzo» è definito all’articolo 2, punto 4.

(19) https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts

(20) Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2011) 1552 definitivo; cfr. nota 3

(21) Nella terminologia economica, l’aggettivo «marginale» indica la modifica che subisce una grandezza per ottenere un’unità in più.

(22) Per ulteriori orientamenti, cfr. sentenza della Corte EFTA, del 16 dicembre 2013, nel procedimento E-7/13 Creditinfo Lánstraust hf. c/þjóðskrá lslands og íslenska.

(23) cfr. pag. 14 della relazione finale di sintesi dell’esito della consultazione: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector