COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 6.6.2012 COM(2012) 280 final 2012/0150(COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE

e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010 (Testo rilevante ai fini del SEE) {SWD(2012) 166 final}

{SWD(2012) 167 final}



RELAZIONE 1.CONTESTO DELLA PROPOSTA La capacità delle autorità nazionali e unionali di gestire i problemi degli enti creditizi è stata messa a dura prova dalla crisi finanziaria. I mercati finanziari dell’Unione europea sono ormai integrati a tal punto che le crisi a livello nazionale in uno Stato membro possono trasmettersi rapidamente ad altri Stati membri. In questo contesto, nell’ottobre 2010 la Commissione ha emanato una comunicazione contenente piani per un quadro unionale per la gestione delle crisi nel settore finanziario. Il quadro fornirebbe alle autorità strumenti e poteri comuni ed efficaci per prevenire le crisi bancarie, salvaguardando la stabilità finanziaria e riducendo al minimo le perdite a carico del contribuente in caso di insolvenza. A livello internazionale, i leader del G20 hanno sollecitato un riesame dei regimi di risoluzione delle crisi e del diritto fallimentare alla luce delle recenti esperienze, per garantire che essi consentano una liquidazione ordinata degli enti transfrontalieri grandi e complessi. A Cannes, nel novembre 2011 hanno approvato il documento del Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB) “Caratteristiche essenziali dei regimi efficaci di risoluzione delle crisi per gli enti finanziari” (“caratteristiche essenziali”), che stabilisce gli elementi fondamentali che l’FSB reputa necessari ai fini di un regime efficace di risoluzione delle crisi e la cui attuazione dovrebbe consentire alle autorità di risolvere le crisi degli enti finanziari in maniera ordinata senza che ciò incida sul contribuente, che sarebbe altrimenti esposto a perdite derivanti dal sostegno alla solvibilità, pur tutelando allo stesso tempo la continuità delle funzioni economiche fondamentali degli enti. Nel giugno 2012 il G20 dovrebbe iniziare i lavori di valutazione dei progressi compiuti nell’applicazione di queste disposizioni nei diversi paesi. Nel giugno 2010 il Parlamento europeo ha adottato una relazione di iniziativa riguardante raccomandazioni sulla gestione transfrontaliera delle crisi nel settore bancario, in cui sottolinea la necessità di un quadro unionale per la gestione delle banche in dissesto e raccomanda di procedere verso una maggiore integrazione e coerenza in materia di obblighi e meccanismi per la risoluzione delle crisi di enti transfrontalieri. Nel dicembre 2010 il Consiglio ECOFIN ha adottato conclusioni in cui sollecita l’istituzione di un quadro unionale per la prevenzione, gestione e risoluzione delle crisi, sottolineando che dovrebbe applicarsi alle banche di ogni dimensione, migliorare la collaborazione transfrontaliera e consistere di tre pilastri (misure preparatorie e preventive, intervento precoce e strumenti e poteri di risoluzione delle crisi). Questi ultimi dovrebbero “prefiggersi di preservare la stabilità finanziaria tutelando la fiducia dei cittadini e del mercato, porre in primo piano la prevenzione e la preparazione, fornire strumenti di risoluzione credibili, consentire un’azione veloce e decisa, attenuare l’azzardo morale e ridurre quanto più possibile i costi complessivi a carico dei fondi pubblici assicurando un’equa ripartizione degli oneri tra le parti interessate degli istituti finanziari, contribuire a una risoluzione ordinata dei gruppi transfrontalieri, garantire la certezza giuridica, e limitare le distorsioni della concorrenza.” Inoltre un gruppo ad alto livello deve presentare alla Commissione, nella seconda metà del 2012, una relazione in cui esamina se l’adozione, in aggiunta alle riforme della regolamentazione attualmente in corso, di riforme strutturali delle banche unionali rafforzerebbe la stabilità finanziaria e migliorerebbe l’efficienza e la protezione dei consumatori. Le proposte del gruppo saranno valutate separatamente una volta completati i lavori. Infine, il 30 maggio 2012 la Commissione ha indicato che avvierà un processo per «definire le tappe principali verso un’unione economica e monetaria» «consistenti tra l’altro, nella transizione verso un’unione bancaria, comprendente una vigilanza finanziaria integrata e un regime unico di garanzia dei depositi». 2.ESITO DELLA CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE E VALUTAZIONI DELL’IMPATTO Nel periodo tra il 2008 e il 2012 i servizi della Commissione hanno organizzato una serie di consultazioni e discussioni con esperti e portatori di interesse riguardanti il risanamento e la risoluzione delle crisi delle banche. Nel quadro dell’ultima consultazione pubblica prima dell’adozione della proposta, nel gennaio 2011 è stato pubblicato un documento di lavoro dei servizi della Commissione che descrive nel dettaglio le opzioni potenziali considerate dai servizi della Commissione. La consultazione si è conclusa il 3 marzo 2011. Nell’aprile 2012 sono state organizzate, con esperti degli Stati membri, del settore bancario, del mondo accademico e di studi legali, discussioni mirate in merito ad uno degli strumenti di risoluzione delle crisi, il cosiddetto strumento di bail-in o di riduzione del debito, che si sono concentrate sui parametri fondamentali dello strumento di riduzione del debito, incluse in particolare le soglie per l’attivazione della risoluzione, la portata del bail-in, il suo livello minimo potenziale, la risoluzione delle crisi dei gruppi nonché il grandfathering. I documenti relativi alle consultazioni pubbliche sono disponibili sul sito internet della Commissione europea. Su questa base la Commissione europea ha preparato la presente proposta legislativa, nonché una valutazione d’impatto della proposta, consultabile sul suo sito internet. Sono state prese in considerazione le osservazioni espresse dal comitato per la valutazione d’impatto nel suo primo e secondo parere del maggio e giugno 2011. Inoltre il testo della valutazione d’impatto è stato aggiornato per riflettere gli ultimi sviluppi nei forum internazionali ed incorporare i risultati delle discussioni sullo strumento del bail-in svoltesi nell’aprile 2012. In concreto, la valutazione d’impatto riveduta migliora la presentazione del contesto giuridico e istituzionale descrivendo le responsabilità delle autorità di vigilanza e di risoluzione delle crisi nazionali e le relazioni tra la proposta di bail-in e i previsti requisiti della CRD IV. Essa spiega meglio il contenuto delle opzioni, in particolare di quella relativa allo strumento di bail-in/riduzione del debito, nonché gli effetti dello strumento di bail-in sui costi di finanziamento delle banche e delle imprese non finanziarie (PMI). È stata inserita una sezione relativa alla coerenza della proposta con altre proposte di regolamentazione e sono state infine ulteriormente chiariti i meccanismi di monitoraggio e valutazione identificando gli indicatori più rilevanti da monitorare. Le conclusioni della valutazione d’impatto sono le seguenti: La proposta di un quadro unionale di risoluzione delle crisi per il settore bancario raggiungerà gli obiettivi di rafforzare la stabilità finanziaria, ridurre l’azzardo morale, tutelare i depositanti e i servizi bancari essenziali, risparmiare denaro pubblico e proteggere il mercato interno degli enti finanziari. Il quadro dovrebbe avere un impatto sociale positivo: in primo luogo perché riduce la probabilità di una crisi sistemica del settore bancario ed evita le perdite di welfare economico che fanno seguito a una crisi bancaria, e in secondo luogo perché riduce al minimo l’esposizione del contribuente a perdite derivanti dal sostegno agli enti in stato di insolvenza. I costi per la messa in opera di un simile quadro derivano da un eventuale aumento dei costi di finanziamento per gli enti, a causa della rimozione dell’implicito sostegno statale, e dai costi relativi ai fondi di risoluzione delle crisi. Gli enti potrebbero trasferire tali costi maggiorati ai clienti o agli azionisti, facendo scendere i tassi sui depositi, aumentando i tassi sui prestiti e le commissioni bancarie o riducendo il rendimento del capitale. Tuttavia, la concorrenza potrebbe ridurre la capacità delle banche di trasferire la totalità dei costi. I vantaggi potenziali del quadro in termini di welfare economico a lungo termine, derivanti dalla riduzione della probabilità di una crisi sistemica, sono sostanzialmente più elevati del costo potenziale. 3.spiegazione generale: un quadro di risanamento e risoluzione delle crisi La necessità di un quadro di risanamento e risoluzione delle crisi efficace Le banche e le imprese di investimento (nel seguito “enti”) forniscono servizi fondamentali ai cittadini, alle imprese e all’economia nel suo insieme (raccolta dei depositi, erogazione dei prestiti e gestione dei sistemi di pagamento). Un elemento fondamentale per l’attività di questi enti è la fiducia e tali enti possono trovarsi rapidamente in crisi se i loro clienti e le loro controparti perdono la fiducia nella loro capacità di soddisfare i loro obblighi. In caso di fallimento le banche dovrebbero essere liquidate in base alle procedure di insolvenza ordinarie. Tuttavia, le interdipendenze esistenti tra gli enti creano il rischio di una crisi sistemica quando i problemi di una banca possono estendersi a cascata all’intero sistema. A causa di questo rischio sistemico e dell’importante funzione svolta dagli enti, le procedure ordinarie di insolvenza potrebbero non essere appropriate in alcuni casi e l’assenza di strumenti efficaci per la gestione degli enti in crisi ha richiesto troppo spesso l’impiego di fondi pubblici per ripristinare la fiducia in enti anche relativamente piccoli in modo da impedire che un effetto domino di enti in dissesto danneggi seriamente l’economia reale.

Di conseguenza è necessario un quadro politico efficace per gestire i fallimenti bancari in modo ordinato ed evitare il contagio ad altri enti. La finalità di tale quadro sarebbe fornire alle autorità competenti strumenti e poteri comuni ed efficaci per prevenire le crisi bancarie, salvaguardando la stabilità finanziaria e riducendo al minimo le perdite a carico del contribuente. Preparazione e prevenzione, intervento precoce e risoluzione delle crisi A tal fine la gamma di poteri a disposizione delle autorità pertinenti dovrebbe consistere di tre elementi: i) misure preparatorie e piani per ridurre al minimo i rischi di problemi potenziali (preparazione e prevenzione); ii) in caso di problemi incipienti, i poteri di arrestare il deterioramento della situazione della banca in fase precoce in modo da evitare l’insolvenza (intervento precoce); e iii) se l’insolvenza di un ente suscita preoccupazioni per quanto riguarda l’interesse pubblico (ai sensi degli articoli 27 e 28), uno strumento chiaro per risanare o liquidare la banca in modo ordinato preservando le sue funzioni essenziali e limitando al massimo l’esposizione dei contribuenti alle perdite in caso di insolvenza (risoluzione delle crisi). Nel loro complesso questi poteri costituiscono un quadro efficace per il risanamento e, laddove appropriato, la risoluzione delle crisi degli enti. Poiché la misura in cui una singola banca costituisca un rischio per la stabilità finanziaria non può essere accertata in anticipo, le autorità pertinenti dovrebbero disporre di tali poteri in relazione a qualsiasi banca, indipendentemente dalle dimensioni e dalla portata delle relative attività. Risoluzione delle crisi – un regime speciale per gli enti in materia di insolvenza Nella maggior parte dei paesi, le società bancarie e non bancarie in difficoltà finanziarie sono soggette a procedure di insolvenza ordinarie, che consentono o il risanamento della società (che implica una riduzione, concordata con i creditori, del suo debito) o la sua liquidazione e l’imputazione delle perdite ai creditori o entrambe le cose. In tutti i casi i creditori e gli azionisti non sono rimborsati appieno. Tuttavia l’esperienza di diverse crisi bancarie indica che le leggi in materia di insolvenza non sono sempre adatte a far fronte in modo efficiente al fallimento di enti finanziari in quanto non tengono conto adeguatamente della necessità di evitare distorsioni della stabilità finanziaria, mantenere servizi essenziali o proteggere i depositanti. In aggiunta le procedure di insolvenza sono lunghe e, in caso di risanamento, richiedono negoziati ed accordi complessi con i creditori, a potenziale detrimento dei debitori e dei creditori in termini di ritardi, costi e risultati. La risoluzione delle crisi costituisce un’alternativa alle procedure ordinarie di insolvenza e offre i mezzi per ristrutturare o liquidare una banca in dissesto e il cui fallimento creerebbe preoccupazioni sotto il profilo dell’interesse pubblico (in quanto minaccerebbe la stabilità finanziaria, la continuità delle funzioni essenziali di una banca e/o la sicurezza dei depositi, delle attività dei clienti e dei fondi pubblici). Di conseguenza, la risoluzione delle crisi dovrebbe consentire di raggiungere, per gli enti, risultati analoghi a quelli delle procedure di insolvenza ordinarie tenuto conto delle regole unionali in materia di aiuti di Stato, in termini di imputazione delle perdite ad azionisti e creditori, salvaguardando nel contempo la stabilità finanziaria e limitando le perdite accollate ai contribuenti chiamati a finanziare le misure di sostegno alla solvibilità. Nel processo dovrebbe essere altresì garantita la certezza giuridica, la trasparenza e la prevedibilità per quanto riguarda il trattamento degli azionisti e dei creditori delle banche e dovrebbe essere preservato un valore che potrebbe essere altrimenti distrutto nella bancarotta. Inoltre, eliminando la certezza implicita del salvataggio pubblico degli enti, l’opzione della risoluzione delle crisi dovrebbe incoraggiare i creditori non assicurati a valutare meglio il rischio connesso ai loro investimenti. Inoltre, per poter centrare gli obiettivi globali del quadro di risoluzione delle crisi occorre che i relativi meccanismi di finanziamento nazionali siano in linea con le regole sugli aiuti di Stato. Trovare un punto di equilibrio tra la prevedibilità per gli investitori e la discrezionalità per le autorità Per salvaguardare i diritti di proprietà esistenti, la risoluzione della crisi dovrebbe essere avviata quando la banca è molto vicina all’insolvenza, ovvero sull’orlo del fallimento. Tuttavia il giudizio sul punto di avvio della risoluzione della crisi può dipendere da diverse variabili e fattori collegati alle condizioni di mercato prevalenti o a questioni specifiche di liquidità o solvibilità, il che implica la necessità di un certo grado di discrezionalità per l’autorità di risoluzione delle crisi. Analogamente, le azioni concrete da adottare nel quadro della risoluzione non dovrebbero essere predeterminate per qualsiasi banca, ma dovrebbero essere adottate piuttosto sulla base delle circostanze concrete. Un quadro unionale con strumenti, principi e procedure omogenee è necessario per garantire una convergenza adeguata nelle modalità di attuazione da parte delle autorità nazionali. Nel delineare questo quadro occorre trovare un equilibrio tra la necessità di lasciare alle autorità di vigilanza la discrezionalità per tenere conto delle specificità di ciascun caso e la necessità di garantire parità di condizioni operative e preservare l’integrità del mercato unico. L’Autorità bancaria europea (ABE) dovrebbe essere investita di un ruolo chiaro, consistente nell’emanazione di orientamenti e norme tecniche che consentano un’applicazione uniforme dei poteri di risoluzione delle crisi, nella partecipazione alla pianificazione della risoluzione delle crisi di enti transfrontalieri e nello svolgimento di una mediazione vincolante tra le autorità di vigilanza nazionali in caso di disaccordi sull’applicazione del quadro. Infine, il buon esito della risoluzione delle crisi presuppone l’impiego di fondi sufficienti, ad esempio per l’emissione di garanzie o l’erogazione di prestiti a breve termine, volti a far sì che le parti essenziali di un’entità soggetta a risoluzione della crisi ritornino ad essere economicamente sostenibili. Questi fondi dovrebbero essere forniti in linea di massima dal settore bancario in modo equo e proporzionato e - nella misura del possibile, tenuto conto del costo economico - in anticipo. Considerate nel loro complesso, queste misure garantiscono che, a prescindere dall’azione di risoluzione della crisi intrapresa, i costi siano sostenuti principalmente dagli enti stessi e dai loro proprietari e investitori. Il mercato interno – Trattamento dei gruppi transfrontalieri I gruppi transfrontalieri sono composti da enti stabiliti in diversi Stati membri. Il quadro di risoluzione delle crisi riconosce l’esistenza di gruppi transfrontalieri in Europa come uno dei fattori trainanti per l’integrazione dei mercati finanziari dell’Unione. Esso stabilisce regole speciali per i gruppi transfrontalieri per quanto riguarda la preparazione e la prevenzione (articoli 7, 8, 11, 12 e 15), l’intervento precoce (articolo 25) e la fase di risoluzione della crisi (articoli da 80 a 83) nonché il trasferimento delle attività tra entità affiliate ad un gruppo in periodi di dissesto finanziario (articoli da 16 a 22). Le regole sui gruppi mirano ad equilibrare l’esigenza di garantire che la risoluzione della crisi sia efficace per il gruppo nel suo insieme con la necessità di proteggere la stabilità finanziaria sia negli Stati membri in cui opera il gruppo che nell’Unione. Dotarsi di metodi efficaci per la risoluzione delle crisi dei gruppi transfrontalieri è l’unico modo per assicurare la stabilità finanziaria dell’Unione e migliorare di conseguenza il funzionamento del mercato interno anche in tempi di crisi. In particolare, e senza trascurare le garanzie necessarie per gli Stati membri ospitanti, attribuendo un ruolo preminente all’autorità di risoluzione delle crisi a livello di gruppo dovrebbe essere assicurata una risoluzione efficiente e rapida che minimizzi la perdita di valore per il gruppo. Nonostante il ruolo preminente attribuito all’autorità di risoluzione a livello di gruppo, gli interessi delle autorità di risoluzione delle crisi ospitanti saranno sufficientemente presi in considerazione grazie: a) alla conclusione di intese di cooperazione tra le autorità di risoluzione delle crisi tramite la creazione di collegi di tali autorità; b) al riconoscimento che occorre tenere conto della stabilità finanziaria in tutti gli Stati membri quando si prendono decisioni in materia di gruppi; c) alla definizione di un chiaro processo decisionale che consenta a tutte le autorità di manifestare le proprie opinioni, garantendo nel contempo che venga presa una decisione unica in materia di risoluzione delle crisi di un gruppo; e d) grazie all’istituzione di meccanismi per la composizione dei conflitti tra le autorità di risoluzione delle crisi (mediazione dell’ABE). L’ABE svolgerà un ruolo di mediazione vincolante, come previsto dal regolamento (UE) n. 1093/2010, in particolare dall’articolo 19. In questo contesto si applicano tutte le regole pertinenti di tale regolamento, compresi l’articolo 38 e l’articolo 44, paragrafo 1. Tutti questi meccanismi dovrebbero garantire che la risoluzione delle crisi di un gruppo, o il sostegno finanziario tra enti affiliati, non vada a detrimento di alcuna parte del gruppo e che non sia trascurata la stabilità finanziaria dello Stato membro in cui è ubicata una filiazione. 4.ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA 4.1.Base giuridica La base giuridica della presente proposta è l’articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che consente l’adozione di misure di ravvicinamento delle disposizioni nazionali che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. La proposta armonizza le leggi nazionali sul risanamento e la risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento per quanto necessario a garantire che gli Stati membri siano in possesso dei medesimi strumenti e delle medesime procedure per affrontare dissesti sistemici. In questo modo, il quadro armonizzato dovrebbe promuovere la stabilità finanziaria nel mercato interno assicurando una capacità minima di risoluzione delle crisi degli enti in tutti gli Stati membri e agevolando la cooperazione tra le autorità nazionali quando si trovano ad affrontare il dissesto di gruppi bancari transfrontalieri.

L’articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea costituisce pertanto la base giuridica appropriata. 4.2.Sussidiarietà In virtù del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull’Unione europea, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Solo un intervento a livello dell’Unione può garantire che gli Stati membri applichino misure sufficientemente compatibili quando si occupano di banche in dissesto. Sebbene il settore bancario dell’Unione sia fortemente integrato, i dispositivi di gestione delle crisi bancarie hanno carattere nazionale e si differenziano fortemente l’uno dall’altro. Attualmente, molti ordinamenti giuridici nazionali non conferiscono alle autorità i poteri necessari a procedere a una riduzione ordinata delle attività degli enti finanziari preservando contemporaneamente i servizi essenziali alla stabilità finanziaria e riducendo al minimo l’esposizione dei contribuenti a perdite derivanti dal sostegno alla solvibilità. Norme nazionali divergenti mal si prestano ad affrontare adeguatamente il problema della dimensione transfrontaliera delle crisi, complicando le intese di cooperazione tra lo Stato membro di origine e lo Stato membro ospitante. Inoltre, differenze significative tra le procedure nazionali per la risoluzione delle crisi potrebbero portare a rischi inaccettabili per la stabilità finanziaria e mettere a rischio l’efficace risoluzione delle crisi dei gruppi transfrontalieri. Dato che l’introduzione di meccanismi per la risoluzione delle crisi a livello di Unione richiede una forte armonizzazione delle pratiche e procedure nazionali, è opportuno che l’Unione proponga le necessarie azioni legislative. La risoluzione delle crisi è tuttavia strettamente legata a settori non armonizzati della legislazione nazionale, come il diritto in materia di insolvenza e di proprietà. Pertanto, la direttiva è lo strumento giuridico appropriato in quanto è necessario il suo recepimento per garantire che il quadro sia attuato in un modo da consentire il raggiungimento dell’effetto desiderato, all’interno delle specificità della pertinente legislazione nazionale. 4.3.Proporzionalità In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi stabiliti dai trattati. In linea di principio, una banca in dissesto è soggetta alle procedure ordinarie di insolvenza, come qualsiasi altra attività d’impresa. Il settore bancario, tuttavia, è diverso dalla maggior parte delle altre attività d’impresa in quanto svolge funzioni determinanti nel sistema economico ed è particolarmente vulnerabile alle crisi sistemiche. Date queste caratteristiche, la liquidazione di una banca può avere conseguenze più gravi rispetto all’uscita dal mercato di altre imprese. Ciò può giustificare il ricorso a norme e procedure speciali in caso di crisi bancaria. Dato che l’importanza sistemica del dissesto di una banca non può essere preventivamente determinata con certezza, il quadro proposto per la gestione della crisi è in linea di principio applicabile a tutti gli enti creditizi, a prescindere dalla loro dimensione e complessità. Se è certo che il fallimento di un ente la cui dimensione, importanza sul mercato e interconnessione sono di livello mondiale provocherebbe una grave perturbazione nel sistema finanziario globale e conseguenze economiche negative in diversi paesi, è chiaro anche che il fallimento simultaneo, nel quadro di una crisi diffusa, di molti piccoli enti che costituiscono una parte significativa del settore bancario di un paese potrebbe avere sull’economia effetti altrettanto devastanti. Il quadro assicura pertanto che le autorità di vigilanza e di risoluzione delle crisi siano dotate di regole e procedure speciali per gestire efficacemente il dissesto di qualsiasi tipo di banca in caso di rischio sistemico. Tuttavia, nel contesto dei piani di risanamento e di risoluzione delle crisi e nel ricorso ai vari strumenti a loro disposizione, è opportuno che le autorità nazionali tengano conto del rischio, delle dimensioni e delle interconnessioni dell’ente accertandosi che il regime sia applicato in modo appropriato. Le disposizioni sono pertanto proporzionate rispetto agli obiettivi preposti. Inoltre, le limitazioni del diritto di proprietà che l’esercizio dei poteri proposti può comportare devono essere in linea con la Carta dei diritti fondamentali, secondo l’interpretazione della Corte di giustizia dell’Unione europea. È per questo motivo che il punto d’avvio della procedura di risoluzione delle crisi dovrebbe essere il più possibile prossimo all’insolvenza e l’esercizio dei poteri di risoluzione delle crisi dovrebbe limitarsi a quanto necessario per conseguire un obiettivo di interesse generale, segnatamente il mantenimento della stabilità finanziaria nell’Unione. 4.4.Presentazione dettagliata della proposta 4.4.1.Oggetto e ambito di applicazione (articolo 1) La proposta affronta la gestione (preparazione, piani di risanamento e risoluzione) delle crisi, in relazione a tutti gli enti creditizi e ad alcune imprese di investimento. L’ambito di applicazione della proposta è identico a quello della direttiva sui requisiti patrimoniali (CRD), che armonizza i requisiti prudenziali per gli enti finanziari appartenenti ad un gruppo bancario e le imprese di investimento. Le imprese di investimento devono far parte del quadro poiché, come è stato dimostrato dal caso Lehman Brothers, un loro fallimento può avere gravi conseguenze sistemiche. È altresì opportuno che i poteri delle autorità di risoluzione della crisi si applichino anche alle società di partecipazione quando uno o più enti creditizi o imprese d’investimento filiazioni soddisfano le condizioni per la risoluzione della crisi e l’applicazione degli strumenti e dei poteri di risoluzione delle crisi all’entità madre è necessaria ai fini della risoluzione della crisi di una o più delle sue filiazioni oppure del gruppo nel complesso. 4.4.2.Autorità preposte alla risoluzione delle crisi (articolo 3) La proposta prevede che gli Stati membri conferiscano poteri di risoluzione delle crisi ad autorità amministrative pubbliche per garantire che gli obiettivi previsti possano essere raggiunti in modo tempestivo. La proposta non precisa l’autorità specifica da nominare in qualità di autorità preposta alla risoluzione delle crisi, in quanto ciò non è necessario per garantire un’efficace risoluzione e interferirebbe con le disposizioni costituzionali e amministrative dei singoli Stati membri. Ciascuno Stato membro è pertanto libero di designare in qualità di autorità preposta alla risoluzione, ad esempio, la banca centrale nazionale, l’autorità di vigilanza finanziaria, il sistema di garanzia dei depositi, il ministero delle finanze o un’autorità speciale. Le autorità preposte alla risoluzione delle crisi devono possedere adeguate competenze e risorse per gestire procedure di risoluzione di banche a livello nazionale e transfrontaliero. Vista la probabilità di conflitto di interessi, la separazione funzionale delle attività di risoluzione dalle altre attività delle autorità designate è obbligatoria. 4.4.3.Piani di risanamento e di risoluzione delle crisi (articoli da 5 a 13) Il ricorso ad azioni tempestive basate sui piani di risanamento può evitare che i problemi si aggravino e ridurre i rischi di dissesto bancario. Gli enti saranno tenuti a redigere piani di risanamento che stabiliscono modalità e misure che consentano di intervenire in fase precoce per ripristinarne la sostenibilità economica a lungo termine in caso di grave deterioramento della loro situazione finanziaria. I gruppi dovranno elaborare piani sia a livello di gruppo che per i singoli enti facenti parte del gruppo. Le autorità di vigilanza valuteranno e approveranno i piani di risanamento. I piani di risoluzione delle crisi consentiranno di applicare i meccanismi di risoluzione ad un ente riducendo al minimo l’esposizione del contribuente alle perdite derivanti dal sostegno alla solvibilità, pur tutelando le funzioni economiche fondamentali. Il piano di risoluzione della crisi, elaborato in tempi normali dalle autorità preposte alla risoluzione delle crisi in cooperazione con le autorità di vigilanza, stabilirà le opzioni a disposizione per la risoluzione della crisi dell’ente a partire da vari scenari, inclusa una crisi sistemica. Tali piani dovrebbero comprendere dettagli sull’applicazione degli strumenti di risoluzione e su come garantire la continuità delle funzioni essenziali. Un piano di risoluzione della crisi di un gruppo dovrà includere sia un piano di risoluzione per il gruppo sia i singoli piani per gli enti al suo interno. 4.4.4.Poteri di affrontare o eliminare impedimenti alla possibilità di risoluzione delle crisi (articoli da 14 a 16)

Sulla base del piano di risoluzione delle crisi, le autorità preposte alla risoluzione valutano la possibilità di risoluzione delle crisi per un ente o un gruppo. Se le autorità preposte alla risoluzione delle crisi individuano ostacoli significativi che si frappongono alla risoluzione delle crisi di un ente o di un gruppo, avranno il potere di obbligare l’ente o il gruppo ad adottare misure opportune per agevolare la risoluzione delle crisi. Tali provvedimenti possono includere: ridurre la complessità, grazie a modifiche alla struttura giuridica od operativa, per garantire che le funzioni essenziali siano giuridicamente ed economicamente separate da altre funzioni; elaborare accordi sui livelli di servizio per garantire la prestazione delle funzioni essenziali; stabilire dei limiti per le esposizioni singole o aggregate; imporre requisiti in materia di segnalazione; limitare o cessare le attività esistenti o proposte; restringere o impedire lo sviluppo di nuove aree di attività o prodotti; emettere ulteriori strumenti di capitale convertibili. La valutazione della possibilità di risoluzione delle crisi per i gruppi si fonda sul coordinamento, la consultazione e la valutazione congiunta tra le autorità preposte alla risoluzione delle crisi dei gruppi, le autorità preposte alla risoluzione delle crisi delle filiazioni, altre autorità competenti pertinenti e l’ABE. Il ruolo dell’ABE sarà determinante per garantire che la valutazione della possibilità di risoluzione delle crisi e l’uso di poteri di intervento preventivo da parte delle autorità competenti siano applicati uniformemente in tutti gli Stati membri. Concretamente, l’ABE dovrà elaborare norme tecniche che definiscano i parametri necessari per analizzare l’impatto sistemico dei piani di risoluzione delle crisi e norme tecniche che specifichino gli aspetti da esaminare per valutare la possibilità di risolvere le crisi di un ente o di un gruppo. 4.4.5.Sostegno finanziario intragruppo (articoli da 17 a 23) La proposta mira a superare le attuali restrizioni giuridiche al sostegno finanziario da parte di un’entità di un gruppo a favore di un’altra entità. Gli enti che operano all’interno di un gruppo potranno concludere accordi per fornire sostegno finanziario (in forma di prestiti, di garanzie o di conferimenti di attività utilizzabili in qualità di garanzia per operazioni) ad altre entità del gruppo in difficoltà finanziarie. La fornitura tempestiva di un simile sostegno finanziario può far fronte all’insorgere di problemi finanziari all’interno dei singoli membri del gruppo. L’accordo potrà essere approvato preventivamente dalle assemblee degli azionisti di tutte le entità partecipanti, secondo quanto previsto dalla normativa nazionale, e autorizzerà gli organi di gestione a fornire un sostegno finanziario, se necessario, entro i termini dell’accordo. Su questa base vi sarà maggiore certezza giuridica in quanto risulteranno chiare la tempistica e la modalità di fornitura del sostegno finanziario. Gli accordi sono volontari e consentono ai gruppi bancari di stabilire se le loro modalità siano nell’interesse del gruppo (un gruppo può essere più o meno integrato e perseguire in modo più o meno deciso una strategia comune) e di individuare le imprese che dovrebbero essere coinvolte nell’accordo (può essere opportuno escludere le imprese che esercitano attività più rischiose). A titolo di tutela, l’autorità di vigilanza dell’ente trasferente avrà il potere di vietare o limitare il sostegno finanziario secondo l’accordo, se tale trasferimento mette a repentaglio la liquidità o solvibilità del trasferente o la stabilità finanziaria. 4.4.6.Intervento precoce – Amministrazione speciale (articoli da 23 a 26) La proposta amplia i poteri delle autorità di vigilanza in modo che possano intervenire in una fase precoce in caso di deterioramento della situazione finanziaria o della solvibilità di un ente. I poteri contemplati nella proposta integrano quelli conferiti alle autorità di vigilanza di cui all’articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali. Questi poteri non derogano ai diritti o agli obblighi procedurali stabiliti in conformità al diritto societario. I poteri di intervento precoce comprendono la possibilità di richiedere all’ente di attuare le disposizioni e le misure previste nel piano di risanamento; elaborare un programma d’azione e un calendario per la sua attuazione; convocare direttamente un’assemblea degli azionisti, o richiedere all’organo di gestione di convocarla, proponendo l’ordine del giorno e l’adozione di talune decisioni; richiedere all’ente di elaborare un piano per la ristrutturazione dei debiti con i creditori. Inoltre, quando si ritiene che la solvibilità di un ente sia ad un livello di rischio sufficientemente elevato da giustificarlo, l’autorità di vigilanza avrà il potere di nominare un amministratore straordinario per un periodo limitato. Compito principale dell’amministratore straordinario è risanare la situazione finanziaria dell’ente e provvedere a una sana e prudente gestione della sua attività. Un amministratore straordinario sostituirà l’alta dirigenza dell’ente e ne assumerà tutti i poteri, senza pregiudicare i diritti degli azionisti ordinari. Il potere di nominare un amministratore speciale costituirà un elemento di disciplina per la dirigenza e gli azionisti e rappresenterà un mezzo per promuovere soluzioni mutuate dal settore privato a problemi che, se non affrontati, potrebbero portare al dissesto di un ente. 4.4.7.Condizioni per la risoluzione delle crisi (articolo 27) La proposta stabilisce parametri comuni per le soglie di applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi. Le autorità possono intervenire quando un ente è insolvente o molto vicino a diventarlo nella misura in cui il non intervento comporta l’insolvenza dell’ente in un prossimo futuro. Al tempo stesso, è necessario garantire il ricorso a misure invasive solo quando l’interferenza con i diritti degli azionisti sia giustificata. Quindi, il ricorso alle misure di risoluzione delle crisi è giustificabile solo quando l’ente è in dissesto, o vi è la probabilità che lo sia, e non c’è altra soluzione per un risanamento entro limiti di tempo accettabili. Inoltre, il ricorso a misure di risoluzione delle crisi deve essere giustificato da motivi di interesse pubblico così come definiti all’articolo 28. 4.4.8.Principi generali – in particolare il principio secondo cui nessun creditore può essere svantaggiato (articolo 29) Il quadro stabilisce alcuni principi generali che le autorità preposte alla risoluzione delle crisi dovranno rispettare. Questi principi si riferiscono, tra l’altro, all’assegnazione delle perdite e al trattamento degli azionisti e dei creditori, nonché alle conseguenze che l’uso degli strumenti previsti potrebbe avere sulla gestione dell’ente. Il quadro stabilisce che le perdite, una volta individuate attraverso un processo di valutazione (articolo 30), debbano essere distribuite tra gli azionisti e i creditori dell’ente, in base alla gerarchia dei crediti stabilita nell’ambito di ciascun regime di insolvenza nazionale. Tuttavia, come osservato (cfr. punto 3), i regimi ordinari di insolvenza non tengono sufficientemente conto della stabilità finanziaria o di altri aspetti di interesse pubblico. Il quadro di risoluzione delle crisi stabilisce quindi alcuni principi per l’assegnazione delle perdite che dovranno essere rispettati indipendentemente da quanto stabiliscono i singoli regimi di insolvenza nazionali. Tali principi sono i seguenti: a) le perdite devono essere prima assegnate in toto agli azionisti e poi ai creditori; e b) i creditori della stessa categoria possono essere trattati in maniera diversa se ciò è giustificato da ragioni di interesse generale, in particolare per rafforzare la stabilità finanziaria. Questi principi si applicano a tutti gli strumenti di risoluzione delle crisi. Inoltre, per quanto riguarda lo strumento del bail-in, il quadro stabilisce una gerarchia dei crediti più dettagliata (articolo 43), che integrerà e se del caso sostituirà quella prevista dai diversi regimi di insolvenza nazionali. Nei casi in cui i creditori ricevono una somma inferiore a quella che avrebbero recuperato se l’ente fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza, le autorità devono assicurare loro che riceveranno la differenza. Questa eventuale compensazione sarà pagata attingendo al fondo di risoluzione delle crisi. Il principio secondo cui le perdite devono essere assegnate prima agli azionisti e poi ai creditori, unito all’obbligo di avviare azioni di risoluzione delle crisi prima di ricorrere ad un sostegno finanziario pubblico straordinario, consente, in linea di principio, di garantire l’efficacia dell’obiettivo di ridurre al minimo le perdite a carico del contribuente (articolo 29). 4.4.9.Valutazione (articolo 30) L’attuazione degli strumenti e dei poteri di risoluzione si basa sulla valutazione del valore reale delle attività e delle passività dell’ente vicino al dissesto. Per questo motivo, il quadro include una valutazione basata sul principio del “valore di mercato”, che garantirà che le perdite siano rilevate al momento in cui per l’ente viene avviata una procedura di risoluzione della crisi.

Sarebbe opportuno che la valutazione fosse effettuata da un esperto indipendente, a meno che non vi siano ragioni d’urgenza, nel qual caso le autorità preposte alla risoluzione delle crisi procederebbero ad una valutazione provvisoria che sarebbe successivamente completata da una valutazione definitiva da parte di un esperto indipendente. Alle autorità preposte alla risoluzione delle crisi sono stati accordati i poteri necessari per modificare le proprie azioni di risoluzione della crisi sulla base di eventuali discrepanze tra la valutazione provvisoria e quella definitiva. 4.4.10.Strumenti e poteri di risoluzione delle crisi (articoli da 31 a 64) Quando le condizioni che giustificano il ricorso alla risoluzione sono riunite, le autorità preposte possono utilizzare i seguenti strumenti di risoluzione delle crisi: (a)vendita dell’attività d’impresa; (b)“ente-ponte”; (c)separazione delle attività; (d)bail-in. Al fine di utilizzare tali strumenti, le autorità di risoluzione delle crisi avranno i poteri di assumere il controllo di un ente in dissesto o vicino al dissesto, assumere il ruolo degli azionisti e dell’organo di gestione, trasferire attività e passività e far rispettare i contratti. Gli strumenti di risoluzione possono essere applicati singolarmente o in combinazione. Tutti questi strumenti comportano un certo livello di ristrutturazione della banca. Tale ristrutturazione non è una caratteristica propria soltanto del bail-in. Lo strumento della separazione delle attività deve essere applicato in tutti i casi, insieme agli altri strumenti (articolo 32). L’uso di uno strumento di risoluzione delle crisi dovrà essere coerente con il quadro degli aiuti di Stato dell’Unione, laddove questo sia applicabile. Al riguardo, il ricorso al sostegno pubblico e/o l’uso dei fondi di risoluzione delle crisi per enti in dissesto dovranno essere notificati alla Commissione e saranno valutati in conformità con le disposizioni pertinenti in materia di aiuti di Stato per stabilirne la compatibilità con il mercato interno. La proposta contiene un insieme minimo di strumenti di risoluzione delle crisi che tutti gli Stati membri dovrebbero adottare. Tuttavia, le autorità nazionali saranno in grado di detenere, in aggiunta, gli strumenti e i poteri nazionali specifici necessari per occuparsi di enti in dissesto, se questi sono compatibili con i principi e gli obiettivi del quadro UE di risoluzione e del TFUE e se non ostano all’efficace risoluzione delle crisi a livello di gruppo. Le autorità nazionali di risoluzione delle crisi potranno usare tali strumenti e poteri nazionali solo dimostrando che nessuno degli strumenti (applicati singolarmente o in combinazione) previsti dal quadro UE consente loro di avviare azioni efficaci di risoluzione delle crisi. Lo strumento della vendita dell’attività d’impresa consente alle autorità preposte di procedere alla vendita dell’ente nella sua totalità, o di una parte della sua attività, a condizioni di mercato, senza dover richiedere il consenso degli azionisti o soddisfare requisiti procedurali altrimenti applicabili. Per quanto possibile in simili circostanze, le autorità di risoluzione dovrebbero mettere sul mercato l’ente o le parti della sua attività che devono essere cedute. Lo strumento dell’ente-ponte permette alle autorità preposte alla risoluzione di trasferire la totalità o parte dell’attività di un ente a un’entità controllata da poteri pubblici. L’ente-ponte deve essere autorizzato in conformità con la direttiva sui requisiti patrimoniali e sarà gestito come un’impresa commerciale, entro i limiti fissati dal quadro degli aiuti di Stato. L’operatività di un ente-ponte è temporanea: il suo scopo è di vendere l’attività al settore privato quando le condizioni di mercato siano adeguate. Lo strumento della separazione delle attività ha come fine di consentire alle autorità preposte alla risoluzione di trasferire attività compromesse o problematiche a un veicolo di gestione dove tali attività verranno gestite e le loro problematicità risolte nel tempo. Le attività dovrebbero essere trasferite al valore di mercato o al valore economico a lungo termine (a norma dell’articolo 30) in modo che le perdite siano rilevate al momento del trasferimento. Al fine di ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza e il rischio di azzardo morale, questo strumento dovrebbe essere utilizzato solo congiuntamente a un altro strumento di risoluzione. Strumento del bail-in (articoli da 37 a 51) Lo strumento del bail-in consentirà alle autorità di risoluzione delle crisi di ridurre gli importi dovuti ai creditori di un ente in dissesto non garantiti e di convertire tali crediti in capitale. Lo strumento può essere utilizzato per ricapitalizzare un ente in dissesto o vicino al dissesto, consentendo alle autorità di ristrutturarlo attraverso la procedura di risoluzione e di ripristinarne la sostenibilità economica dopo la riorganizzazione e la ristrutturazione. Ciò consentirebbe una maggior flessibilità di risposta da parte delle autorità in caso di dissesto di enti finanziari grandi e complessi. Lo strumento verrebbe accompagnato dalla rimozione dell’organo di gestione responsabile dei problemi dell’ente in questione e dall’attuazione di un piano di risanamento. Le autorità di risoluzione delle crisi dovrebbero avere il potere di ricorrere al bail-in per tutte le passività dell’ente. Vi sono, tuttavia, alcune passività che sarebbero escluse ex-ante (quali ad esempio le passività garantite, i depositi coperti e le passività con scadenza residua inferiore a un mese). In via eccezionale e qualora esistesse la giustificata necessità di garantire le operazioni essenziali dell’ente, le sue aree di attività principali o la stabilità finanziaria (articolo 38) l’autorità di risoluzione potrebbe escludere le passività risultanti da derivati. L’applicazione armonizzata in tutta l’UE di questa possibile esclusione sarà garantita da atti delegati della Commissione. Per applicare lo strumento del bail-in le autorità preposte alla risoluzione delle crisi devono essere in grado di garantire che gli enti abbiano in bilancio una quantità sufficiente di passività che potrebbero essere soggette al bail-in. L’importo minimo sarà proporzionato e adattato per ciascuna categoria di enti sulla base del loro rischio o della composizione delle fonti di finanziamento (articolo 39). L’applicazione armonizzata in tutta l’UE di questo importo minimo sarà garantita da atti delegati della Commissione. A titolo di esempio, e sulla base di elementi di prova forniti dalla recente crisi finanziaria nonché di simulazioni effettuate con l’aiuto di modelli, il 10% del totale delle passività (oltre al patrimonio di vigilanza) rappresenterebbe una percentuale adeguata ai fini del bail-in. Come illustrato al punto 4.4.8, gli articoli 43 e 44 stabiliscono una gerarchia dettagliata che integra e se del caso sostituisce quella prevista dai diversi regimi di insolvenza nazionali. In linea di principio, i crediti degli azionisti dovrebbero essere esauriti prima di quelli dei creditori subordinati. È soltanto quando tali crediti sono esauriti che le autorità preposte alla risoluzione delle crisi possono imputare le perdite ai crediti di primo rango (articoli 43 e 44). Possono esserci casi, tuttavia, in cui le autorità preposte alla risoluzione potrebbero interferire nei diritti dei creditori senza aver prima esaurito i crediti degli azionisti. Si tratta di circostanze specifiche dello strumento del bail-in, che potrebbero verificarsi qualora un ente soggetto a risoluzione abbia del capitale residuo (in base alle condizioni per la risoluzione della crisi, un ente è in dissesto o a rischio di dissesto se ha esaurito tutto il proprio patrimonio o una parte sostanziale di esso). In questo caso, le autorità preposte alla risoluzione delle crisi potrebbero, dopo aver assegnato le perdite agli azionisti e ridotto o cancellato la maggior parte dei crediti degli azionisti, convertire in capitale i crediti subordinati e, se necessario, le passività di primo rango. Questa conversione dovrà avvenire in maniera tale da diluire significativamente i rimanenti crediti degli azionisti. 4.4.11.Restrizioni del diritto di recesso e protezioni per le controparti (articoli da 68 a 73 e articolo 77) Per un’efficace applicazione degli strumenti di risoluzione, è necessario che le autorità di risoluzione delle crisi possano imporre una sospensione temporanea dell’esercizio da parte di creditori e controparti dei diritti esecutori dei loro diritti e dei diritti di close-out, o di anticipare il termine o comunque recedere dai contratti nei confronti di un ente in dissesto. Tale sospensione temporanea, che dovrebbe durare al massimo fino alle 17.00 del giorno lavorativo successivo, fornisce alle autorità il lasso di tempo necessario ad individuare e valutare i contratti che devono essere trasferiti a una terza parte solvente, senza correre il rischio che il valore e il contenuto dei contratti finanziari cambino in seguito all’esercizio del diritto di recesso da parte delle controparti. I diritti di recesso per le controparti che restano con l’ente in dissesto riprendono normalmente corso alla fine del periodo di sospensione. Al contrario, il trasferimento a una terza parte solvente non deve considerarsi come un caso di inadempimento tale da giustificare il diritto di recesso.

Queste necessarie restrizioni dei diritti contrattuali sono controbilanciate da una protezione per le controparti che consiste nel divieto per le autorità di frazionare obbligazioni, diritti e contratti collegati: se si procede a un trasferimento parziale di beni, è necessario trasferire la totalità dei contratti collegati oppure non trasferirli affatto. I contratti in questione comprendono: accordi di netting per close-out, accordi di compensazione, contratti di garanzia finanziaria con trasferimento del titolo di proprietà, accordi di garanzia e contratti di finanza strutturata. 4.4.12.Restrizioni applicabili ai procedimenti giudiziari (articoli 77 e 78) Ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, le parti interessate hanno diritto a un giudice imparziale e a disporre di mezzi di ricorso efficaci nei confronti delle misure che le riguardano. Di conseguenza, occorre prevedere la possibilità di ricorso giurisdizionale avverso le decisioni prese dalle autorità di risoluzione delle crisi. Inoltre, sia per tutelare i terzi che hanno acquistato attività, diritti e passività dell’ente soggetto a risoluzione della crisi in virtù dell’esercizio dei poteri delle autorità in tal senso, sia per assicurare la stabilità dei mercati finanziari, il ricorso giurisdizionale non dovrebbe incidere sugli atti amministrativi e/o sulle transazioni conclusi in base a una decisione di risoluzione della crisi annullata. Occorre pertanto limitare le misure correttive applicate a una decisione indebita al riconoscimento alle persone lese di un indennizzo per i danni subiti. È inoltre necessario evitare l’avvio di altre azioni legali in relazione ad una banca soggetta a risoluzione di una crisi. A questo scopo, il quadro prevede che, prima che il giudice nazionale avvii le procedure di insolvenza relative ad un ente, ne informi l’autorità nazionale preposta alla risoluzione delle crisi, la quale ha il diritto, entro 14 giorni dalla notifica, di decidere di avviare un’azione di risoluzione della crisi nei confronti dell’ente interessato. 4.4.13.Risoluzioni transfrontaliere (articoli da 80 a 83) Il quadro di risanamento e risoluzione delle crisi tiene conto della natura transfrontaliera di alcuni gruppi bancari, con l’obiettivo di creare un quadro completo e integrato per il risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie nell’Unione. Di conseguenza, i piani di risanamento e risoluzione delle crisi devono essere preparati, concordati e attuati per l’intero gruppo, tenendo però conto delle peculiarità della struttura di ciascun gruppo e della ripartizione delle responsabilità tra le autorità del paese ospitante e quelle del paese di origine. Ciò sarà realizzato attraverso misure che richiederanno una più stretta cooperazione tra le autorità nazionali e la creazione di incentivi per l’applicazione di un approccio di gruppo in tutte le fasi di preparazione, risanamento e risoluzione. Saranno costituiti collegi di risoluzione con una leadership chiara e con la partecipazione dell’Autorità bancaria europea (ABE). L’ABE agevolerà la collaborazione tra le autorità e, se necessario, ricoprirà un ruolo di mediazione. L’obiettivo dei collegi è coordinare le misure preparatorie e di risoluzione tra le autorità nazionali per garantire soluzioni ottimali a livello UE. 4.4.14.Relazioni con paesi terzi (articoli da 84 a 89) Dato che molte banche e gruppi bancari dell’UE sono attivi in paesi terzi, un quadro efficace per la risoluzione delle crisi deve prevedere la cooperazione con le autorità di tali paesi. La proposta conferisce alle autorità dell’UE i poteri necessari a sostenere azioni esterne di risoluzione per una banca estera dissestata, conferendo efficacia al trasferimento delle sue attività e passività situate nell’UE o soggette alla sua giurisdizione. Tuttavia, tale sostegno viene fornito solo se l’azione estera garantisce condizioni eque e di parità di trattamento per creditori e depositanti locali e non compromette la stabilità finanziaria dello Stato membro. Le autorità dell’UE preposte alla risoluzione dovrebbero altresì avere il potere di applicare strumenti di risoluzione alle succursali nazionali di enti di paesi terzi, nel caso in cui la risoluzione separata si rendesse necessaria per ragioni di stabilità finanziaria o per la protezione dei depositanti locali. La proposta prevede che il sostegno alle azioni esterne di risoluzione delle crisi sia accordato nel caso in cui le autorità preposte alla risoluzione abbiano stretto un’intesa di cooperazione con le autorità preposte dei paesi terzi. Tali accordi dovrebbero costituire un mezzo per garantire un’efficace attività di pianificazione, decisione e coordinamento rispetto ai gruppi internazionali. È opportuno che l’ABE elabori e concluda accordi quadro amministrativi con le autorità dei paesi terzi a norma dell’articolo 33 del regolamento (UE) n. 1093/2010 e che le autorità nazionali concludano accordi bilaterali conformi, per quanto possibile, agli accordi quadro dell’ABE. 4.4.15.Finanziamento delle risoluzioni delle crisi (articoli da 90 a 99) La risoluzione delle crisi consente una migliore ripartizione dei costi tra azionisti e creditori quando le procedure di insolvenza sono ritenute inadeguate alla luce dei potenziali rischi alla stabilità finanziaria. È tuttavia possibile che ciò non sia sempre sufficiente e debba essere integrato da finanziamenti supplementari allo scopo, ad esempio, di fornire liquidità ad una banca-ponte. Sulla base delle esperienze passate, per ridurre al minimo l’esposizione dei contribuenti a perdite derivanti dal sostegno alla solvibilità, è necessario stabilire meccanismi di finanziamento finanziati dagli enti stessi. Gli articoli da 90 a 99 stabiliscono le disposizioni necessarie a tale scopo. L’articolo 89 prevede l’introduzione di meccanismi di finanziamento in ciascuno Stato membro. Gli obiettivi per i quali essi possono essere usati sono elencati all’articolo 89, paragrafo 2, e vanno dalle garanzie ai prestiti e ai contributi. Le perdite sono in primo luogo sostenute dagli azionisti e dai creditori, ma, in linea di principio, non si possono escludere altri meccanismi di finanziamento. L’articolo 90 stabilisce le regole sui contributi ai meccanismi di finanziamento e prevede contributi ex-ante integrati da contributi ex-post e, ove necessario, prestiti da enti finanziari o dalla banca centrale. Per assicurare che alcuni fondi siano sempre disponibili, e visto il carattere prociclico dei finanziamenti ex-post, viene stabilito un livello minimo, da raggiungere con contributi ex-ante nell’arco di dieci anni. Calcolato in base a modelli, l’obiettivo minimo ottimale è fissato all’1% dei depositi coperti. Per migliorare la resilienza dei meccanismi di finanziamento nazionali, l’articolo 97 prevede il diritto per i meccanismi nazionali di concedere prestiti alle loro controparti in altri Stati membri. Per tener conto della distribuzione delle competenze tra le varie autorità nazionali nella risoluzione delle crisi a livello di gruppo, l’articolo 98 stabilisce regole sui rispettivi contributi dei meccanismi nazionali di finanziamento alla risoluzione delle crisi a livello di gruppo. Tale contributo sarà basato su quello precedentemente concordato nell’ambito dei piani di risoluzione delle crisi a livello di gruppo. I meccanismi nazionali di finanziamento, insieme ai meccanismi di prestito e alla messa in comune dei meccanismi nazionali in caso di risoluzione delle crisi dei gruppi transfrontalieri (articolo 98) costituiscono un sistema europeo di meccanismi di finanziamento. L’articolo 99 tratta il ruolo dei sistemi di garanzia dei depositi nel quadro di risoluzione delle crisi. I sistemi di garanzia dei depositi possono essere chiamati a contribuire alla risoluzione delle crisi in due modi. In primo luogo, i sistemi di garanzia dei depositi devono contribuire a garantire la continuità dell’accesso ai depositi coperti. Sistemi di garanzia dei depositi sono attualmente presenti in tutti gli Stati membri, in linea con la direttiva 94/19/CE. Essi indennizzano i depositanti al dettaglio fino a 100 000 EUR per i depositi non disponibili, prima di diventare oggetto di surrogazione nelle procedure di liquidazione. La risoluzione delle crisi, da parte sua, evita la non disponibilità dei depositi coperti, cosa che dal punto di vista dei depositanti risulta preferibile. È pertanto auspicabile che il sistema di garanzia dei depositi contribuisca per un importo equivalente alle perdite che esso avrebbe dovuto sostenere nelle procedure ordinarie di insolvenza, come risulta dall’articolo 99, paragrafo 1. Affinché il finanziamento sia sufficiente, i sistemi di garanzia dei depositi sono integrati nella gerarchia dei crediti e hanno pari trattamento rispetto ai crediti non privilegiati non garantiti. I contributi dei sistemi di garanzia dei depositi devono essere in contanti, per assorbire le perdite relative ai depositi coperti. In secondo luogo, mentre gli Stati membri devono almeno usare i sistemi di garanzia dei depositi per fornire contanti che possano garantire il mantenimento dell’accesso ai depositi coperti, resta a loro discrezione scegliere come finanziare la risoluzione delle crisi: possono decidere di creare meccanismi di finanziamento separati dai sistemi di garanzia dei depositi, o di usare i loro sistemi di garanzia dei depositi anche come meccanismi di finanziamento a titolo dell’articolo 91. Tra i sistemi di garanzia dei depositi e la risoluzione delle crisi vi sono effetti di sinergia. L’esistenza di un quadro di risoluzione delle crisi che limita il contagio diminuisce il numero di dissesti bancari e, di conseguenza, le probabilità di ricorso ai sistemi di garanzia dei depositi. La proposta consente pertanto agli Stati membri di avvalersi dei sistemi di garanzia dei depositi ai fini della risoluzione delle crisi realizzando economie di scala. Quando i due meccanismi sono separati, il sistema di garanzia dei depositi è responsabile della protezione dei depositanti coperti alle condizioni di cui all’articolo 99, paragrafi da 1 a 4, mentre i meccanismi di finanziamento separati stabiliti a norma dell’articolo 91 forniscono un finanziamento supplementare. Invece, quando essi optano per un meccanismo di finanziamento unico, questo sarà utilizzato sia per coprire le perdite relative ai depositi coperti che per altri scopi, a norma dell’articolo 92. In quel caso, il sistema di garanzia dei depositi deve rispettare tutte le condizioni sui contributi, i prestiti e la messa in comune di cui agli articoli da 93 a 98. In ogni caso, se il sistema di garanzia dei depositi ha versato un contributo e, in un secondo momento, si verifica il dissesto dell’ente soggetto a risoluzione delle crisi senza che il sistema di garanzia dei depositi disponga di fondi sufficienti per rimborsare i depositanti, il sistema di garanzia dei depositi deve dotarsi di dispositivi che gli consentano di ottenere immediatamente dai suoi membri gli importi corrispondenti.

La presenza di aiuti di Stati nell’intervento dei fondi di risoluzione delle crisi è probabile a prescindere dal tipo di meccanismo di finanziamento nazionale (ossia esiste un fondo di risoluzione delle crisi distinto dal sistema di garanzia dei depositi, o il sistema di garanzia dei depositi viene utilizzato come fondo di risoluzione delle crisi). 4.4.16.Conformità agli articoli 290 e 291 del TFUE Il 23 settembre 2009 la Commissione ha adottato le proposte relative ai regolamenti istitutivi dell’Autorità bancaria europea (ABE), dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (AEAP) e dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM). A questo proposito la Commissione desidera ricordare quanto da essa dichiarato all’atto dell’adozione dei regolamenti che istituiscono le Autorità europee di vigilanza relativamente agli articoli 290 e 291 del TFUE: “Riguardo alla procedura per l’adozione degli standard tecnici di regolamentazione, la Commissione sottolinea il carattere peculiare del settore dei servizi finanziari, derivante dalla struttura Lamfalussy ed esplicitamente riconosciuta nella dichiarazione 39 allegata al TFUE. La Commissione ha tuttavia seri dubbi sul fatto che le restrizioni al suo ruolo in materia di adozione di atti delegati e misure di esecuzione siano in linea con gli articoli 290 e 291 del TFUE.” 4.4.17.Modifiche alla direttiva sulla liquidazione, alle direttive in materia di diritto societario e al regolamento ABE (articoli da 104 a 111) La direttiva 2001/24/CE dispone il riconoscimento reciproco e l’applicazione di misure per il risanamento e la liquidazione degli enti creditizi che hanno succursali in altri Stati membri. Scopo della direttiva è assicurare che un ente creditizio e le relative succursali in altri Stati membri siano risanati o liquidati in base ai principi di unità e di universalità mediante l’applicazione di una procedura d’insolvenza unica che tratti l’ente creditizio come una singola entità. Grazie all’unità e universalità della procedura si garantisce ai creditori l’uguaglianza di trattamento a prescindere da nazionalità, luogo di residenza o domicilio. Ai fini del pari trattamento dei creditori anche nelle procedure di risoluzione, la direttiva 2001/24/CE è modificata al fine di ampliarne il campo di applicazione alle imprese di investimento e per consentire l’uso degli strumenti di risoluzione a qualsiasi entità coperta dal regime di risoluzione. Le direttive dell’UE sul diritto societario contengono norme per la protezione degli azionisti e dei creditori. Alcune di queste norme possono ostacolare un rapido intervento da parte delle autorità preposte alla risoluzione. La seconda direttiva sul diritto societario prescrive che gli aumenti di capitale in una società per azioni siano approvati dall’assemblea, mentre la direttiva 2007/36 (la direttiva sui diritti degli azionisti) prevede un termine di 21 giorni per la convocazione della stessa assemblea. Non è pertanto possibile risanare rapidamente la situazione finanziaria di un ente creditizio mediante un aumento di capitale. La proposta modifica di conseguenza la direttiva sui diritti degli azionisti, per consentire all’assemblea di poter decidere in anticipo di abbreviare il termine per la convocazione dell’assemblea nella quale discutere dell’aumento del capitale in situazioni di emergenza. Tale autorizzazione farà parte del piano di risanamento. Ciò consentirà un intervento rapido, pur garantendo agli azionisti la facoltà di esercitare il loro potere decisionale. Inoltre, le direttive sul diritto societario stabiliscono che aumenti e riduzioni di capitale, fusioni e scissioni devono essere sottoposte all’approvazione degli azionisti e che, nel caso di un aumento di capitale sottoscritto mediante conferimenti in denaro, si applicano i diritti di prelazione. Inoltre, la direttiva sulle offerte pubbliche di acquisto impone offerte di acquisto obbligatorie quando un soggetto – compreso lo Stato – acquisisce quote in una società quotata superando la soglia di controllo (di solito, tra il 30% e il 50%). Per ovviare a tali ostacoli, la proposta consente agli Stati membri di derogare alle disposizioni che richiedono il consenso dei creditori o degli azionisti, o che possono ostacolare in altro modo la rapidità e l’efficacia della risoluzione. Affinché le autorità competenti della risoluzione delle crisi siano rappresentate nel Sistema europeo di vigilanza finanziaria istituito dal regolamento (UE) n. 1093/2010 e affinché l’ABE disponga delle conoscenze necessarie a svolgere i compiti previsti dalla presente direttiva, occorre modificare il regolamento (UE) n. 1093/2010 per includere le autorità nazionali di risoluzione delle crisi nella nozione di autorità competenti di cui a tale regolamento. 4.4.18.Entrata in vigore La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Come da prassi comune, il termine di recepimento della direttiva è stabilito a 18 mesi, ossia il 31 dicembre 2014. Le disposizioni relative allo strumento del bail-in sono soggette ad un periodo di recepimento più lungo e saranno applicate dal 1° gennaio 2018. Tale data tiene conto dei cicli di scadenza dei debiti in essere, della necessità di evitare la riduzione della leva finanziaria e della necessità per gli enti di applicare nuovi requisiti patrimoniali entro il 2018. In conformità della Dichiarazione politica comune degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi, del 28 settembre 2011, gli Stati membri accompagneranno la notifica delle misure di esecuzione con tavole di concordanza. Ciò è giustificato dalla complessità della direttiva, che riguarda diversi aspetti e probabilmente richiederà una notevole varietà di misure di esecuzione, nonché dal fatto che alcuni Stati membri hanno già adottato leggi che, in parte, danno attuazione alla direttiva. 5.INCIDENZA SUL BILANCIO Le opzioni sopra illustrate avranno incidenza sul bilancio dell’Unione. La proposta imporrebbe all’ABE di: (i) elaborare circa 23 norme tecniche e 5 orientamenti; (ii) partecipare a collegi di risoluzione, decidere in caso di disaccordo e svolgere un ruolo di mediazione vincolante e (ii) prevedere il riconoscimento delle procedure di risoluzione delle crisi dei paesi terzi a norma dell’articolo 85 e concludere intese di cooperazione non vincolanti con i paesi terzi a norma dell’articolo 88. La pubblicazione delle norme tecniche sarà effettuata 12 mesi dopo l’entrata in vigore della direttiva, prevista tra giugno e dicembre 2013. La proposta della Commissione prevede per l’ABE funzioni di lungo termine, che richiederanno 5 posti aggiuntivi (agenti temporanei) dal 2014. Sono inoltre previsti 11 esperti nazionali distaccati (END) da assegnare a funzioni temporanee limitate al 2014 e 2015. 2012/0150 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE

e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010 (Testo rilevante ai fini del SEE) IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114, vista la proposta della Commissione europea, previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali, visto il parere del Comitato economico e sociale europeo, visto il parere della Banca centrale europea, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, considerando quanto segue: (1)La crisi finanziaria cominciata nel 2008 ha evidenziato una mancanza significativa di strumenti adeguati a livello di Unione per gestire con efficacia gli enti creditizi in crisi o in dissesto. In particolare, occorrono strumenti intesi a prevenire stati di insolvenza o, in caso di insolvenza, a ridurre al minimo le ripercussioni negative preservando le funzioni importanti sul piano sistemico dell’ente interessato. Durante la crisi, queste sfide sono state un fattore determinante che ha costretto gli Stati membri a procedere al salvataggio degli enti creditizi utilizzando fondi pubblici. (2)I mercati finanziari dell’Unione sono fortemente integrati e interconnessi con molti enti creditizi che operano ampiamente al di là dei confini nazionali. Il dissesto di un ente creditizio transfrontaliero può compromettere la stabilità dei mercati finanziari nei diversi Stati membri in cui opera. L’incapacità degli Stati membri di assumere il controllo di un ente creditizio in dissesto e di attuare misure di risoluzione della crisi tali da prevenire con efficacia un danno sistemico più ampio può minare la fiducia reciproca degli Stati membri e la credibilità del mercato interno nel campo dei servizi finanziari. La stabilità dei mercati finanziari è quindi una condizione essenziale per l’istituzione e il funzionamento del mercato interno. (3)Attualmente, le procedure di risoluzione delle crisi degli enti creditizi non sono armonizzate al livello dell’Unione. Alcuni Stati membri applicano agli enti creditizi le stesse procedure applicate ad altre imprese insolventi, che in determinati casi sono state adattate per gli enti creditizi. Esistono notevoli differenze sostanziali e procedurali tra le normative, i regolamenti e le disposizioni amministrative che disciplinano l’insolvenza degli enti creditizi negli Stati membri. Inoltre, la crisi finanziaria ha messo in rilievo il fatto che non sempre le procedure di insolvenza generalmente applicabili alle imprese sono adatte per gli enti creditizi, in quanto, in alcuni casi, possono non garantire la dovuta rapidità di intervento, la prosecuzione delle funzioni essenziali degli enti creditizi e il mantenimento della stabilità finanziaria. (4)Occorre pertanto un regime che fornisca alle autorità gli strumenti necessari per un intervento sufficientemente precoce e rapido in un ente creditizio in crisi o in dissesto, al fine di garantire la continuità delle funzioni finanziarie ed economiche essenziali dell’ente creditizio, riducendo al minimo l’impatto del dissesto sul sistema finanziario e garantendo che azionisti e creditori sostengano perdite adeguate. Nuovi poteri dovrebbero consentire alle autorità di mantenere la continuità dell’accesso ai depositi e delle operazioni di pagamento, di vendere rami sani dell’azienda, se del caso, e di ripartire le perdite in modo equo e prevedibile. Questi obiettivi dovrebbero contribuire a evitare la destabilizzazione dei mercati finanziari e a ridurre al minimo i costi per i contribuenti. (5)Alcuni Stati membri hanno già adottato delle modifiche legislative che introducono meccanismi per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi in dissesto; altri hanno segnalato l’intenzione di introdurre simili meccanismi ove non siano adottati a livello di Unione. Le differenze a livello nazionale in materia di condizioni, poteri e procedure per la risoluzione delle crisi degli enti creditizi possono costituire una barriera al buon funzionamento del mercato interno e ostacolare la cooperazione tra autorità nazionali nella gestione di crisi di gruppi bancari transfrontalieri. Questo vale in particolare quando, per via dei diversi approcci utilizzati, le autorità nazionali non dispongono del medesimo grado di controllo o della stessa capacità di procedere alla risoluzione delle crisi degli enti creditizi. Le diversità nei regimi di risoluzione delle crisi possono inoltre influire sui costi di finanziamento delle banche in misura diversa nei vari Stati membri e creare potenziali distorsioni della concorrenza nel settore bancario. La presenza di regimi di risoluzione efficace delle crisi in tutti gli Stati membri è necessaria anche per garantire che l’esercizio del diritto di stabilimento degli enti creditizi previsto dal mercato unico non sia soggetto a restrizioni dovute alla capacità finanziaria dello Stato membro d’origine di gestire i dissesti bancari. (6)Occorre eliminare tali ostacoli e adottare una normativa intesa a garantire che non siano compromesse le disposizioni del mercato interno. A tal fine, le norme che disciplinano la risoluzione delle crisi degli enti dovrebbero essere soggette a disposizioni comuni di armonizzazione minima. (7)Poiché gli obiettivi dell’iniziativa prevista, vale a dire l’armonizzazione delle norme e delle procedure di risoluzione delle crisi degli enti creditizi, non possono essere conseguiti in misura adeguata dagli Stati membri, e pertanto, a causa degli effetti che il dissesto di un ente può avere sull’intera Unione, si possono realizzare meglio a livello dell’Unione, quest’ultima può adottare misure conformemente al principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. Secondo il principio di proporzionalità stabilito nello stesso articolo, la presente direttiva si limita a quanto necessario per il conseguimento di tali obiettivi. (8)In un’ottica di coerenza con la legislazione vigente nell’Unione in materia di servizi finanziari, e al fine di garantire la stabilità finanziaria al più alto livello possibile nell’intera gamma di enti, il regime di risoluzione delle crisi non va applicato solo agli enti creditizi, ma anche alle imprese di investimento soggette ai requisiti prudenziali previsti dalla direttiva 2006/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all’adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi. Il regime dovrebbe applicarsi anche alle società di partecipazione finanziaria e alle società di partecipazione finanziaria mista di cui alla direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2002, relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario e che modifica le direttive 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE e 93/22/CEE del Consiglio e le direttive 98/78/CE e 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alle società di partecipazione mista, nonché agli enti finanziari filiazioni di un ente creditizio o di un’impresa d’investimento. La crisi ha dimostrato che l’insolvenza di un’entità affiliata a un gruppo può influire rapidamente sulla solvibilità dell’intero gruppo e quindi comportare delle implicazioni sistemiche. Le autorità dovrebbero pertanto disporre di mezzi di intervento efficaci anche nei confronti di tali entità, al fine di impedire il contagio e produrre un progetto di risoluzione coerente della crisi per il gruppo nel suo complesso, in quanto l’insolvenza di un’entità affiliata a un gruppo potrebbe influire rapidamente sulla solvibilità dell’intero gruppo. (9)L’impiego degli strumenti e poteri di risoluzione delle crisi previsti dalla presente direttiva può interferire nei diritti degli azionisti e creditori. In particolare, il potere delle autorità di cedere le azioni o le attività, in tutto o in parte, di un ente a un acquirente privato senza il consenso degli azionisti incide sui diritti di proprietà degli azionisti. Inoltre, il potere di stabilire quali passività trasferire da un ente creditizio in dissesto sulla base degli obiettivi di garantire la continuità dei servizi ed evitare effetti negativi sulla stabilità finanziaria può influire sull’equo trattamento dei creditori. (10)Nel contesto dei piani di risanamento e di risoluzione delle crisi e nel ricorso ai vari strumenti a loro disposizione, è opportuno che le autorità nazionali tengano conto del rischio, delle dimensioni e delle interconnessioni dell’ente accertandosi che il regime sia applicato in modo appropriato.

(11)Al fine di assicurare la necessaria rapidità di azione, garantire l’indipendenza dai soggetti economici ed evitare conflitti di interesse, gli Stati membri dovrebbero nominare autorità amministrative pubbliche per lo svolgimento delle funzioni e dei compiti relativi alla risoluzione delle crisi ai sensi della presente direttiva, e garantire che a tali autorità di risoluzione delle crisi siano destinate risorse adeguate. La designazione di autorità pubbliche non esclude il conferimento di deleghe sotto la responsabilità dell’autorità di risoluzione delle crisi. Tuttavia, non occorre disporre in modo specifico quale autorità debba essere nominata dagli Stati membri per ricoprire la funzione di autorità di risoluzione delle crisi. L’armonizzazione di quest’aspetto potrebbe facilitare il coordinamento, ma costituirebbe anche una notevole interferenza negli ordinamenti costituzionali e amministrativi degli Stati membri. È possibile raggiungere un livello sufficiente di coordinamento anche attraverso regole meno intrusive: tutte le autorità nazionali coinvolte nella risoluzione delle crisi di enti dovrebbero essere rappresentate in collegi di risoluzione delle crisi in cui è attuato il coordinamento a livello transfrontaliero o di Unione. Gli Stati membri dovrebbero quindi essere liberi di scegliere a quali autorità attribuire la competenza di applicare gli strumenti di risoluzione delle crisi e di esercitare i poteri previsti nella presente direttiva. (12)Date le conseguenze che il dissesto di un ente creditizio o di un’impresa d’investimento può avere per il sistema finanziario e per l’economia di uno Stato membro, nonché l’eventualità di dover utilizzare fondi pubblici per risolvere una crisi, i ministeri delle finanze o altri ministeri pertinenti degli Stati membri dovrebbero essere strettamente coinvolti, sin dalle fasi iniziali, nel processo di gestione e risoluzione della crisi. (13)La risoluzione efficace delle crisi di un ente o gruppo operativo in tutta l’Unione presuppone che le autorità competenti e le autorità di risoluzione delle crisi cooperino nell’ambito dei collegi di vigilanza e di risoluzione delle crisi in tutte le fasi previste dalla presente direttiva, dalla stesura dei piani di risanamento e di risoluzione delle crisi all’effettiva risoluzione della crisi dell’ente. In caso di disaccordo fra le autorità nazionali circa la decisione da adottare riguardo ad un ente a norma della presente direttiva, è opportuno che l’Autorità bancaria europea (in seguito “ABE”) svolga, in ultima istanza, un ruolo di mediazione vincolante. A tal fine l’ABE dovrebbe avere il potere di decidere di prescrivere alle autorità nazionali di adottare provvedimenti specifici, o astenersi dal farlo, a norma del regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/78/CE della Commissione. (14)Ai fini di un approccio uniforme e coerente alla materia contemplata dalla presente direttiva, occorre conferire all’ABE anche la facoltà di adottare orientamenti ed elaborare norme tecniche e di regolamentazione, che la Commissione avallerà mediante atti delegati a norma dell’articolo 290 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. (15)Ai fini di una gestione efficace degli enti in dissesto, è opportuno conferire alle autorità il potere d’imporre misure preparatorie e preventive. (16)È essenziale che tutti gli enti stendano e aggiornino periodicamente piani di risanamento che indichino le misure che, in circostanze o scenari diversi, saranno tenuti a prendere. Tali piani dovrebbero essere dettagliati e basati su ipotesi realistiche, applicabili in una serie di scenari validi e rigorosi. Tuttavia, l’obbligo di preparare un piano di risanamento va applicato proporzionalmente, tenendo conto dell’importanza sistemica dell’ente o del gruppo. In quest’ottica, il contenuto del piano dovrebbe anche tenere conto della natura delle fonti di finanziamento dell’ente e di quanto credibilmente possa fare ricorso a un sostegno a livello di gruppo. Agli enti spetterà l’obbligo di presentare i piani alle autorità di vigilanza ai fini di una valutazione completa, che tenga conto anche della loro esaustività e della loro capacità di ripristinare la solvibilità dell’ente in modo tempestivo, anche in periodi di difficoltà finanziaria. (17)In caso il piano di risanamento presentato non sia adeguato, le autorità di vigilanza dovrebbero poter esigere che l’ente in questione prenda i provvedimenti necessari per colmarne le lacune, anche sotto forma di modifiche del modello di attività o della strategia di finanziamento. Si tratta di un obbligo che può incidere sulla libertà d’impresa garantita dall’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ma la limitazione di tale diritto fondamentale è necessaria per il conseguimento degli obiettivi di stabilità finanziaria e per la tutela dei depositanti e creditori. Più in particolare, tale limitazione è necessaria per rafforzare l’attività degli enti e per evitare che essi crescano a dismisura o assumano rischi eccessivi senza avere la capacità di far fronte alle difficoltà e perdite e di ricostituire la base di capitale. È altresì proporzionata, perché soltanto un’azione preventiva è in grado di assicurare che siano prese precauzioni adeguate, e quindi conforme all’articolo 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. (18)La pianificazione è una componente essenziale di una risoluzione efficace delle crisi. Le autorità dovrebbero disporre di tutte le informazioni necessarie per pianificare in che modo le funzioni essenziali di un ente o di un gruppo transfrontaliero possano essere isolate dal resto dell’attività e trasferite al fine di garantirne il mantenimento e la prosecuzione. Tuttavia, l’obbligo di stendere un piano di risoluzione delle crisi andrebbe semplificato in funzione dell’importanza sistemica dell’ente o del gruppo. (19)Le autorità di risoluzione delle crisi dovrebbero avere il potere di imporre modifiche alla struttura e all’organizzazione dell’ente o gruppo per eliminare gli impedimenti pratici all’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi e garantire la possibilità di risoluzione delle crisi degli enti interessati. Dato che, in potenza, tutti gli enti hanno natura sistemica, per preservare la stabilità finanziaria è essenziale che le autorità siano in grado di procedere alla risoluzione delle crisi riguardo a qualsiasi ente. Nel rispetto della libertà d’impresa sancita all’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali, occorre limitare il margine di manovra delle autorità alle misure necessarie per semplificare la struttura e le operazioni dell’ente al solo fine di migliorare la possibilità di risolverne le crisi. Le misure imposte a tale proposito devono inoltre essere conformi alla legislazione dell’UE, non devono comportare discriminazioni, dirette o indirette, per motivi di nazionalità e devono essere giustificate dalla ragione superiore di applicarle nell’interesse pubblico alla stabilità finanziaria. Per stabilire se un’azione è intrapresa nell’interesse pubblico generale, le autorità di risoluzione delle crisi dovrebbero, agendo nell’interesse pubblico generale, poter realizzare i propri obiettivi senza incontrare ostacoli all’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi o alla capacità di esercitare i poteri loro conferiti. Inoltre, l’intervento dovrebbe limitarsi al minimo necessario per il conseguimento degli obiettivi. È opportuno che, nello stabilire le misure da adottare, le autorità di risoluzione delle crisi tengano conto delle segnalazioni e raccomandazioni del Comitato europeo per il rischio sistemico (in seguito “CERS”) istituito dal regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico. (20)Le misure proposte per affrontare o eliminare gli ostacoli alla possibilità di risolvere le crisi di un ente o gruppo non dovrebbero impedire agli enti di esercitare il diritto di stabilimento previsto dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea. (21)I piani di risanamento e di risoluzione delle crisi non dovrebbero presupporre l’accesso a un sostegno finanziario pubblico straordinario né esporre i contribuenti al rischio di perdite. L’accesso a strumenti di liquidità forniti da banche centrali, compresi strumenti di liquidità di emergenza, non dovrebbe essere considerato un sostegno finanziario pubblico straordinario a condizione che: l’ente sia solvente al momento dell’immissione di liquidità e questa non faccia parte di un pacchetto d’aiuto più ampio; il dispositivo sia interamente coperto da garanzia alla quale sono applicati scarti (haircut), in funzione della sua qualità e del suo valore di mercato; la banca centrale addebiti al beneficiario un tasso di interesse di penalizzazione; la misura sia adottata su iniziativa della banca centrale e non sia coperta, in particolare, da alcuna controgaranzia dello Stato. (22)Il sostegno finanziario da parte di un’entità di un gruppo transfrontaliero a favore di un’altra entità dello stesso gruppo è attualmente limitato da una serie di disposizioni contenute nelle legislazioni nazionali, che mirano a tutelare creditori e azionisti di ciascuna entità, ma che non tengono conto dell’interdipendenza delle entità dello stesso gruppo o dell’interesse dello stesso. A livello internazionale solo alcuni ordinamenti prevedono il concetto di interesse di gruppo, sviluppato attraverso la giurisprudenza o norme giuridiche. Questo concetto tiene conto, oltre che dell’interesse di ogni singola entità, dell’interesse indiretto di ciascuna di esse alla prosperità del gruppo nel suo insieme. Tuttavia, il concetto cambia a seconda dello Stato membro e non offre la necessaria certezza giuridica. È pertanto opportuno stabilire a quali condizioni è possibile il trasferimento di sostegno finanziario tra entità di un gruppo bancario transfrontaliero nell’intento di garantire la stabilità finanziaria del gruppo nel suo complesso. Il sostegno finanziario fra entità di uno stesso gruppo dovrebbe essere volontario ed è opportuno che gli Stati membri non subordinino, né direttamente né indirettamente, l’esercizio del diritto di stabilimento all’esistenza di un accordo sulla fornitura di sostegno finanziario. (23)Per preservare la stabilità finanziaria, è importante che le autorità competenti siano in grado di porre rimedio al deterioramento della situazione finanziaria ed economica di un ente prima che questo giunga a un punto tale per cui non vi siano alternative alla risoluzione della crisi. A tal fine, le autorità competenti dovrebbero disporre di poteri di intervento precoce, compreso il potere di sostituire l’organo di gestione di un ente con un amministratore straordinario, come mezzo di pressione sull’ente affinché prenda misure atte a ripristinare la propria solidità finanziaria e/o riorganizzi la propria attività al fine di garantirne la sostenibilità economica in una fase precoce. L’amministratore straordinario ha il compito di prendere tutte le misure necessarie e di promuovere soluzioni al fine di ripianare la situazione finanziaria dell’ente. La nomina dell’amministratore straordinario non dovrebbe tuttavia derogare ai diritti degli azionisti o proprietari né agli obblighi procedurali imposti dal diritto societario nazionale o dell’Unione e dovrebbe rispettare gli obblighi internazionali assunti dall’Unione o dagli Stati membri in materia di tutela degli investimenti. I poteri di intervento precoce dovrebbero comprendere quelli già specificati nella direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi e al suo esercizio per circostanze diverse da quelle considerate intervento precoce, nonché altre situazioni ritenute necessarie per ripristinare la solidità finanziaria di un ente. (24)Occorre che il quadro di risoluzione delle crisi preveda un avvio tempestivo della procedura, prima che l’ente finanziario sia insolvente a termini di bilancio e che l’intero capitale sia esaurito, ossia quando l’impresa non è più economicamente sostenibile, o probabilmente non lo sarà più, e le altre misure si sono rivelate insufficienti a prevenire il dissesto. Il fatto che un ente non soddisfi i requisiti per l’autorizzazione non giustifica di per sé l’avvio della procedura di risoluzione delle crisi, soprattutto se esso è ancora economicamente sostenibile o se sussistono i presupposti perché lo sia. Un ente è considerato in dissesto o a rischio di dissesto in una delle situazioni seguenti: quando viola o è in procinto di violare i requisiti patrimoniali per il prosieguo dell’autorizzazione perché ha accusato o rischia di accusare perdite tali da depauperarlo dell’intero patrimonio o sostanzialmente dell’intero patrimonio; quando le sue attività sono o sono in procinto di essere inferiori alle passività; quando non è o è in procinto di non essere in grado di pagare le proprie obbligazioni in scadenza; quando necessita di un sostegno finanziario pubblico straordinario. La mera circostanza che l’ente necessiti del sostegno di emergenza alla liquidità fornito da una banca centrale non costituisce una prova sufficiente del fatto che esso non è, o a breve termine non sarà, in grado di pagare le proprie obbligazioni in scadenza. Per preservare la stabilità finanziaria, specialmente in caso di carenza sistemica di liquidità, le garanzie dello Stato sugli strumenti di liquidità forniti da banche centrali o le garanzie dello Stato sulle passività di nuova emissione non dovrebbero attivare il quadro di risoluzione delle crisi quando sono soddisfatte determinate condizioni. Occorre, in particolare, che le misure di garanzia dello Stato ottengano l’approvazione nell’ambito del quadro degli aiuti di Stato e non facciano parte di un pacchetto d’aiuto più ampio, e che il ricorso alle misure di garanzia sia rigorosamente limitato nel tempo. In entrambi i casi la banca dev’essere solvente. (25)È opportuno che i poteri delle autorità di risoluzione delle crisi si applichino anche alle società di partecipazione quando sia la società di partecipazione sia un ente filiazione sono in dissesto o a rischio di dissesto. A prescindere dal fatto che la società di partecipazione sia o no in dissesto o a rischio di dissesto, è altresì opportuno che i poteri di tali autorità le si applichino quando uno o più enti creditizi o imprese d’investimento filiazioni soddisfano le condizioni per la risoluzione della crisi e l’applicazione degli strumenti e poteri di risoluzione delle crisi alla società di partecipazione è necessaria ai fini della risoluzione della crisi di una o più delle sue filiazioni oppure del gruppo nel complesso. (26)Quando un ente è in dissesto o a rischio di dissesto, le autorità nazionali dovrebbero disporre di una serie minima di strumenti e poteri armonizzati di risoluzione delle crisi, il cui utilizzo o esercizio sia soggetto a condizioni, obiettivi e principi generali comuni. La decisione dell’autorità di risoluzione delle crisi di assoggettare l’ente alla risoluzione della crisi esclude la procedura ordinaria d’insolvenza. È opportuno che gli Stati membri possano dotare le autorità di risoluzione delle crisi di poteri e strumenti aggiuntivi rispetto a quelli loro conferiti a norma della presente direttiva, che però dovranno essere utilizzati secondo i principi e gli obiettivi relativi alla risoluzione delle crisi in essa stabiliti. Occorre in particolare che l’utilizzo o esercizio di tali strumenti o poteri non interferisca con la risoluzione efficace delle crisi di gruppi transfrontalieri e assicuri che le perdite siano sostenute dagli azionisti. (27)Per evitare l’azzardo morale, un ente insolvente dovrebbe essere in grado di uscire dal mercato, a prescindere dalle sue dimensioni e interconnessioni, senza provocare perturbazioni sistemiche. In linea di principio, un ente in dissesto è liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. Tale procedura, tuttavia, potrebbe compromettere la stabilità finanziaria, interrompere la prestazione di servizi essenziali e pregiudicare la tutela dei depositanti. In tal caso si configura un interesse pubblico ad applicare strumenti di risoluzione delle crisi, con l’obiettivo di garantire la continuità dei servizi finanziari essenziali, mantenere la stabilità del sistema finanziario, limitare l’azzardo morale riducendo al minimo il ricorso al sostegno finanziario pubblico per gli enti in dissesto e tutelare i depositanti. (28)Si dovrebbe sempre vagliare l’ipotesi della liquidazione dell’ente insolvente con procedura ordinaria di insolvenza prima di prendere la decisione di mantenerlo in attività. Un ente insolvente dovrebbe essere mantenuto in attività ricorrendo, per quanto possibile, a fondi privati,attraverso la vendita o la fusione con un acquirente del settore privato o previa riduzione delle passività dell’ente ovvero previa conversione del debito in capitale per effettuare una ricapitalizzazione. (29)Nell’applicare gli strumenti ed esercitare i poteri di risoluzione delle crisi, occorre che le autorità di risoluzione delle crisi si assicurino che azionisti e creditori sostengano una quota adeguata delle perdite, che i dirigenti siano sostituiti, che i costi della risoluzione della crisi dell’ente siano ridotti al minimo e che tutti i creditori di un ente insolvente appartenenti alla stessa categoria siano trattati in modo analogo. Quando il ricorso a strumenti di risoluzione delle crisi implica la concessione di aiuti di Stato, occorre valutare gli interventi in conformità alle pertinenti disposizioni in materia di aiuti di Stato. L’intervento degli aiuti di Stato è possibile, tra l’altro, quando si ricorre a fondi di risoluzione delle crisi o fondi di garanzia dei depositi a sostegno della risoluzione delle crisi di enti in dissesto. (30)Le limitazioni dei diritti di azionisti e creditori devono essere conformi all’articolo 52 della Carta dei diritti fondamentali. Gli strumenti di risoluzione delle crisi dovrebbero pertanto essere applicati esclusivamente agli enti in dissesto o a rischio di dissesto e solo quando ciò risulta necessario per perseguire l’obiettivo della stabilità finanziaria nell’interesse generale. In particolare, dovrebbero essere applicati laddove l’ente non possa essere liquidato con procedura ordinaria di insolvenza senza destabilizzare il sistema finanziario e siano necessarie misure intese a garantire il rapido trasferimento e la prosecuzione di funzioni importanti a livello sistemico, e laddove non si possa ragionevolmente prospettare una soluzione alternativa che coinvolga il settore privato, neanche sotto forma di un aumento del capitale, da parte degli azionisti o di terzi, sufficiente a ripristinare la sostenibilità economica piena dell’ente.

(31)L’interferenza nei diritti di proprietà non dovrebbe essere eccessiva. Di conseguenza, gli azionisti e creditori interessati non dovrebbero subire perdite superiori a quelle che avrebbero sostenuto se l’ente fosse stato liquidato nel momento in cui è stata decisa la risoluzione della crisi. Qualora le attività di un ente soggetto a risoluzione della crisi siano parzialmente cedute ad un acquirente privato o a una banca-ponte, è opportuno liquidare la parte residua di tale ente con procedura ordinaria di insolvenza. Per tutelare gli azionisti e creditori che si ritrovano coinvolti nella procedura di liquidazione dell’ente, occorre sancirne il diritto a ricevere, in pagamento dei loro crediti nel quadro di tale procedura, una somma non inferiore a quella che, secondo le stime, avrebbero recuperato se l’ente nella sua integralità fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. (32)Per tutelare il diritto degli azionisti e creditori di ricevere una somma non inferiore a quella che avrebbero recuperato nella procedura ordinaria di insolvenza, occorre stabilire obblighi chiari riguardo alla valutazione delle attività e delle passività dell’ente e concedere tempo sufficiente ad una stima adeguata del trattamento che tali azionisti e creditori avrebbero ricevuto se l’ente fosse stato liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. Dovrebbe essere possibile avviare la valutazione fin dalla fase di intervento precoce. Prima di qualsiasi azione di risoluzione della crisi si dovrebbe stimare sia il valore delle attività e passività dell’ente sia il trattamento che sarebbe riservato ad azionisti e creditori in una procedura ordinaria di insolvenza. Un ricorso giurisdizionale avverso la stima effettuata dovrebbe essere possibile soltanto se verte anche sulla decisione di risoluzione della crisi. Dovrebbe vigere altresì l’obbligo di effettuare un raffronto a posteriori, dopo l’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi, fra il trattamento effettivamente ricevuto da azionisti e creditori e quello che sarebbe stato riservato loro in una procedura ordinaria di insolvenza. Se risulta che, in pagamento dei loro crediti, azionisti e creditori hanno ricevuto una somma inferiore a quella che avrebbero recuperato in una procedura ordinaria di insolvenza, occorre sancire il loro diritto a incassare la differenza. Contrariamente a quanto previsto per la valutazione precedente l’azione di risoluzione della crisi, il ricorso avverso tale raffronto dovrebbe essere possibile anche separatamente dalla decisione di risoluzione della crisi. È opportuno lasciare agli Stati membri la libertà di stabilire la procedura secondo cui corrispondere ad azionisti e creditori le eventuali differenze di trattamento constatate. È opportuno che tale differenza sia corrisposta dai meccanismi finanziari istituiti in conformità alla presente direttiva. (33)È importante che le perdite siano rilevate al momento in cui si verifica il dissesto dell’ente. Il principio guida per la valutazione delle attività e passività dell’ente in dissesto dovrebbe essere il loro valore di mercato al momento dell’applicazione degli strumenti di risoluzione delle crisi, nella misura in cui i mercati funzionano correttamente. In presenza di un’effettiva disfunzione dei mercati, la valutazione può essere effettuata al valore economico a lungo termine, debitamente giustificato, delle attività e passività. Dovrebbe essere possibile procedere, per motivi di urgenza, a una valutazione rapida delle attività e passività dell’ente in dissesto da parte delle autorità di risoluzione delle crisi: si tratterebbe di una valutazione provvisoria, valida fino al momento in cui è effettuata una valutazione indipendente. (34)Occorre agire rapidamente per sostenere la fiducia del mercato e ridurre al minimo il contagio. Una volta accertato il dissesto, o probabile dissesto, dell’ente, le autorità di risoluzione delle crisi non dovrebbero tardare a prendere le opportune misure. È opportuno permettere a tali autorità, in funzione delle circostanze in cui si verifica il dissesto dell’ente e in particolare dell’eventuale urgenza, di intraprendere un’azione di risoluzione delle crisi senza dover prima esercitare i poteri di intervento precoce. (35)Gli strumenti di risoluzione delle crisi dovrebbero essere applicati prima di un’eventuale iniezione di capitale del settore pubblico, ovvero di un equivalente sostegno finanziario pubblico straordinario a favore di un ente, senza tuttavia precludere l’uso, per il finanziamento di tale risoluzione, delle risorse dei sistemi di garanzia dei depositi o dei fondi di risoluzione. Al riguardo, occorre valutare in conformità alle pertinenti disposizioni in materia di aiuti di Stato il ricorso a un sostegno finanziario pubblico straordinario o a fondi di risoluzione delle crisi, compresi i fondi di garanzia dei depositi, a sostegno della risoluzione delle crisi di enti in dissesto. (36)Gli strumenti di risoluzione delle crisi dovrebbero comprendere la vendita dell’attività d’impresa a un acquirente privato, la costituzione di un ente-ponte, la separazione delle attività sane dell’ente in dissesto da quelle deteriorate e il bail-in dell’ente in dissesto. (37)Laddove gli strumenti di risoluzione delle crisi siano stati utilizza