IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 08.06.2004 
COM(2004)409 definitivo 
. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
a norma dell’articolo 11 della decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, sulla 
lotta contro il terrorismo 
  
{SEC(2004)688} 
. 
 
IT 2   IT INDICE 
1. ANTEFATTI................................................................................................................ 3 
2. METODO E CRITERI PER LA VALUTAZIONE DELLA 
DECISIONE QUADRO............................................................................................... 4 
2.1.1. Decisioni quadro basate sull'articolo 34, paragrafo 2, lettera b) del trattato 
sull’Unione europea ..................................................................................................... 4 
2.1.2. Criteri di valutazione.................................................................................................. .. 4 
2.1.3. Contesto della valutazione ........................................................................................... 5 3. VALUTAZIONE ......................................................................................................... 6 
 
IT 3   IT 1. ANTEFATTI 
Ai sensi dell’articolo 11 della decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 sulla lotta 
contro il terrorismo1 (di seguito “decisione quadro”), la Commissione è tenuta a preparare una 
relazione scritta sulle misure adottate dagli Stati membri per adeguarsi a tale strumento. 
Il paragrafo 1 del citato articolo  fa obbligo agli Stati membri di  adottare le misure necessarie 
per conformarsi alla decisione quadro entr o il 31 dicembre 2002. A norma del paragrafo 2, 
entro gli stessi termini gli Sta ti membri trasmettono al Segretar iato generale del Consiglio e 
alla Commissione il testo dell e disposizioni inerenti al recepimento nella rispettiva 
legislazione nazionale degli obb lighi loro imposti dalla decisione  quadro. Il C onsiglio doveva 
esaminare, entro il 31 dicembre 2003, sulla base di  una relazione messa a punto sulla scorta di 
tali informazioni e di una relazione scritta della Commissione, in qu ale misura gli Stati 
membri abbiano adottato le misure necessa rie per conformarsi alla decisione quadro. 
La qualità e la tempestività delle informazioni nazionali influenzano inevitabilmente il valore 
e la puntualità della presente relazione. La Co mmissione ha richiamato gli Stati membri al 
loro dovere con lettera del 9 dicembre 2002. Al 31 dicembre 2002, però, solo cinque Stati 
membri (Austria, Germania, Irlanda, Italia e Portogallo) avevano invi ato alla Commissione 
informazioni sul recepimento, e di queste solo due contenevano le relative disposizioni di attuazione. Redigere un documento in queste  condizioni non avrebbe avuto alcun senso, la 
Commissione ha pertanto dovuto ammettere le risposte tardiv e e raccogliere informazioni 
complementari presso i referenti eventualment e indicati dagli Stati membri. Nel febbraio 2003 
sono giunti i contributi di  altri sette Stati membri (Belgio,  Danimarca, Francia, Finlandia, 
Grecia, Spagna e Regno Unito), due dei quali lim itati a semplici progetti di legge. La Svezia è 
stato il tredicesimo Stato membro a contri buire, il 5 novembre 2003. Mancano tuttora i 
contributi di Lussemburgo e Paesi Bassi. 
Di conseguenza, sebbene il termine per presentare il testo delle disposizi oni di attuazione di 
cui all’articolo 11, paragrafo 2, della decisi one quadro fosse il 31 dicembre 2002, si è tenuto 
conto delle informazioni aggiun tive pervenute fino alla data limite del 15 febbraio 2004. La 
presente relazione fa dunque il punto della situazione in termini di  trasposizione sulla base dei 
testi di legge trasmessi alla Commissione entr o quella data di riferimento. Con un documento 
di lavoro inerente alla presente relazione , i servizi della Commissione hanno elaborato 
un’analisi dettagliata delle misure nazionali pr ese per conformarsi alla decisione quadro, 
nonché una tabella specificante, sulla scorta de lle informazioni ricevute dalla Commissione, le 
disposizioni nazionali di attuazione per ciasc un articolo. In una relazi one complementare, la 
Commissione terrà conto dell e informazioni pervenute dopo la data di riferimento e 
aggiornerà, se del caso, le informazioni attinenti alle legislazioni nazionali. 
                                                
 
1 GU L 164 del 22.6.2002, pag. 3. 
 
IT 4   IT 2. METODO  E CRITERI  PER  LA VALUTAZIONE  DELLA  DECISIONE  
QUADRO 
2.1.1.  Decisioni quadro basate sull' articolo 34, paragrafo 2, lettera b) del trattato 
sull’Unione europea 
La decisione quadro si basa su l trattato dell'Unione europea (TUE), in particolare sugli 
articoli 29, 31, lettera e) e sull'ar ticolo 34, paragrafo 2, lettera b). 
Lo strumento al quale una decisione quadro pu ò essere più adeguatamente comparata è la 
direttiva2. Entrambi gli strumenti normativi sono vincolanti per gli Stati membri sotto il 
profilo dei risultati da ottenere ma lasciano alle  autorità nazionali la scelta della forma e dei 
mezzi. Per contro, le decisioni quadro non hanno efficacia diretta. 
2.1.2.  Criteri di valutazione 
Per valutare sulla base di criteri oggettivi se  una decisione quadro è st ata pienamente attuata 
da uno Stato membro, si devono applicare, mutatis mutandis , alle decisioni quadro alcuni 
criteri generali inizialmente elaborati per le  direttive. Tali criteri sono, ad esempio: 
1. la forma e i mezzi di attuazione dei risu ltati da conseguire devono essere scelti 
in modo da garantire l’efficacia reale de lle direttive, tenuto conto del loro 
scopo3;  
2. è necessario che ciascuno Stato membro  dia alle diret tive un’esecuzione 
pienamente rispondente alle esigenze di chiarezza e certezza del diritto e 
trasponga quindi le direttive in norme interne di natura cogente4; 
3. il recepimento non richiede necessariam ente che l'atto da applicare sia 
formulato in modo identico; pertanto un contesto giuridico generale (ad 
esempio idonee misure preesistenti) può e ssere sufficiente, sempre che la piena 
applicazione della direttiva sia garantit a in maniera sufficientemente chiara e 
precisa5; 
4. le direttive vanno attuate en tro il termine ivi prescritto6. 
Entrambi gli strumenti sono vincolanti sotto il profilo dei risultati da raggiungere. Ciò può 
essere definito come una situazione de jure o de facto che rende giustizia agli interessi che, in 
conformità del trattato, lo  strumento intende tutelare7. 
                                                 
2 Articolo 249 del trattato CE. 
3 Cfr. la giurisprudenza in materia di attuazione delle direttive: causa 48/75 Royer, punto 518, 
Raccolta 1976, pag. 497. 
4 Cfr. la giurisprudenza in materia di attuazione  delle direttive: causa 239/85 Commissione/Belgio, 
punto 3659, Raccolta 1986, pag. 3 645. Si veda anche la causa 3 00/81 Commissione/Italia, punto 456, 
Raccolta 1983, pag. 449. 
5 Cfr. la giurisprudenza in materia di attu azione delle direttive, ad esempio causa 29/84 
Commissione/Germania, punto 1673, Raccolta 1985, pag. 1661. 
6 Cfr. la giurisprudenza in materia di attuazione delle direttive: causa 52/75 Commissione/Italia, 
punto 284, Raccolta 1976, pag. 277; più in generale , si vedano le relazioni annuali della Commissione 
sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario, ad esempio COM(2001) 309 def.  
 
IT 5   IT La valutazione generale, prevista all’articolo 11,  della misura in cui gli Stati membri si sono 
conformati alla decisione quadro è, per quanto po ssibile, basata sui criteri sopra menzionati. 
2.1.3.  Contesto della valutazione 
Una considerazione preliminare riguarda il contesto (giuridico) e il follow-up della relazione 
di valutazione. La Commissione ha facoltà, ne ll'ambito del primo pilastro, di avviare una 
procedura per inadempimento contro uno Stato membro. Poiché non è pr evista la medesima 
possibilità nell'ambito del TUE, la natura e la finalità della presente relazione differiscono 
ovviamente da quelle che caratterizzano una rela zione sull'attuazione di una direttiva del 
primo pilastro da parte degli Stati membri . Nonostante ciò, giacché la Commissione è 
pienamente associata ai lavori del terzo pilastro8, appare coerente conferirle il compito di 
effettuare una valutazione oggettiva delle misure  attuative, che consenta al Consiglio di 
valutare a sua volta in quale misura gli Sta ti membri abbiano adottato le disposizioni 
necessarie per conformarsi alla decisione quadro. 
In secondo luogo, la decisione quadro non deve esse re vista come una serie di disposizioni 
frammentarie, bensì come un insieme: un sistema globale i cui elementi sono inevitabilmente intrecciati. In sostanza, gli St ati membri sono tenuti a incorporare nei loro ordinamenti il 
concetto di “reato terroristico ”, in particolare di “finalità terroristica” che figura per altro 
implicitamente negli articoli 2 (Reati riconducib ili a un'organizzazione terro ristica) e 3 (Reati 
connessi alle attività terroristiche). Tale requisi to discende dall’obbligo di cui all’articolo 5, 
paragrafo 2, di punire i r eati terroristici c on una reclusione più severa  di quella prevista dal 
diritto nazionale per i reati “comuni” equivalenti.  Anche gli obblighi deri vanti dall’articolo 9, 
che prevede una competenza extraterritoriale allarg ata senza possibilità di fare dichiarazioni e 
istituisce un meccanismo di fattori prioritari cui attenersi in caso di conflitto positivo di 
competenze, superano gli obblighi comunement e imposti da una decisione quadro. Benché 
strutturalmente analoga ad altri strumenti intesi a armonizzare un settore particolare del diritto 
penale, la presente decisione quadro è dunque  diversa da quelli che non fanno obbligo di 
incorporare “reati specifici” se il comportamento da incriminare già rientra in una fattispecie 
di reato
9. In questi casi possono essere rispettati, applicando le norme generali in materia, 
anche gli obblighi relativi alle pene. 
Pertanto, anche se la valutazione può e deve riferirsi ai  singoli articoli,  è impossibile 
prescindere dagli uni o dagli altr i. L’attuazione incompleta o la  non attuazione di un articolo o 
parte di esso avrà ripercussioni su disposiz ioni connesse che, prese di per sé, potrebbero 
apparire conformi con i requisi ti della decisione quadro, incide ndo così sull’intero sistema. 
Poiché però sussistono ancora delle divergenze, la valutazione terrà conto, ove necessario, del 
contesto giuridico penale dei singoli Stati membri. 
                                                                                                                                                         
7 Cfr. PJG Kapteyn e PAG. Verloren van Themaat  “Introduction to the Law of the European 
Communities”, terza edizione, 1998, pag. 328. 
8 Articolo 36, paragrafo 2 del trattato sull'Unione europea. 
9 Per esempio, il “furto di una carta di credito” cui fa riferimento l’articolo 2, lettera a) della decisione 
quadro del Consiglio del 28 maggio 2001 relativa alla lotta contro le frod i e le falsificazioni di mezzi di 
pagamento diversi dai contanti potrebbe rientrare ne lla disposizione generale del codice penale sul 
reato di furto. 
 
IT 6   IT 3. VALUTAZIONE 
Ben pochi sono gli Stati membri che hanno trasme sso per tempo alla Co mmissione tutti i testi 
delle disposizioni di attuazione . La valutazione fattuale e le conclusioni che ne conseguono si 
basano quindi, talvolta, su informazioni inco mplete. Non è pervenuto nessun contributo dal 
Lussemburgo né dai Paesi Bassi e la Grecia no n ha inviato nessuna informazione specifica. 
Ciò premesso, la situazione sul fronte della trasposizione delle disposizioni specifiche nei dodici altri Stati memb ri è la seguente: 
Articolo 1 : Otto Stati membri considerano penalmente perseguibili in quanto fattispecie 
appartenenti a una categoria a pa rte i reati terroris tici, anche se dive rgono le modalità e 
l’estensione dell’attuazione e l’Irlanda sta modificando la legge  in tal senso. L’Italia e il 
Regno Unito contemplano solo un numero limitato  di reati specificam ente terroristici e 
qualificano i reati commessi per finalità di terr orismo di circostanza aggravante (in Italia) 
oppure applicando una definizione generale di terrorismo (Re gno Unito). La Germania non 
avrebbe recepito la disposizione correttamente. 
Articolo 2 : La maggior parte degli Stat i membri già dispone o disp orrà di una legislazione 
che incrimina gli atti terrorist ici riconducibili a un'organizzazi one terroristica. In Svezia e 
Danimarca (salvo alcuni casi di partecipaz ione) non sono specificamen te considerati reati 
l’appartenenza a un’organizzazione terroristica, la  sua direzione e la pa rtecipazione alle sue 
attività sebbene in alcuni casi i responsabili di tali comportamenti siano punibili in quanto autori o coautori del reat o terroristico in questione. 
Articolo 3 : Solo quattro Stati membri risultano av ere leggi pienamente conformi con gli 
obblighi previsti nel presente articolo. L’Irla nda potrebbe conformarsi con l’entrata in vigore 
della nuova legge. Gli altri Stati membri che hanno trasmesso informazioni alla Commissione 
saranno in grado di recepire tale disposizione solo parzialmente. 
Articolo 4 : Solo alcuni Stati membri dispongono di previsioni specif iche al riguardo, tuttavia 
sembrerebbe che applicando norme generali in ma teria di complicità e re ati incolti potrebbero 
conformarsi implicitamente con l’articolo, a c ondizione di aver dato piena attuazione agli 
articoli precedenti.  
Articolo 5 : Sebbene solo due Stati membri lo rife riscano esplicitamente nelle informazioni 
fornite alla Commissione, saranno tu tti apparentemente in grado di  rispettare gli obblighi di 
cui al paragrafo 1. Otto Stati membri sono già ri usciti, o riusciranno a breve, a conformarsi al 
paragrafo 2. Per Germania, Spagna, Irlanda e Regno Unito non è possibile concludere che siano state disposte sanzioni più severe per tutti i reati in questione. Con riguardo al 
paragrafo 3, sette Stati membri contemplano le  sanzioni richieste per la direzione di 
un'organizzazione terroristica e al tri tre, pur non cons iderando penalmente perseguibile tale 
attività, potrebbero conformarsi parzialmente a lla disposizione. La Sp agna vi si adegua 
soltanto per quanto riguarda la direzione di un'organizzazione che semplicemente minacci di 
commettere atti di terrorismo. Venendo alla part ecipazione alle attività di un'organizzazione 
terroristica, sono otto gli Stati membri che rispettano pien amente le condizioni richieste, 
mentre quattro altri si co nformano solo in parte. 
Articolo 6 : Sei Stati membri contemplano specificamen te le circostanze particolari di cui al 
presente articolo nel rispettivo ordinamento, gli altri invece non riferiscono nessuna misura 
specifica intesa ad attuare ta le disposizione facoltativa.  
 
IT 7   IT Articolo 7 : Otto Stati membri già dispongono, o disporranno una volta ultimato il processo 
legislativo, di leggi in virtù delle quali le persone giuridiche possono essere ritenute 
responsabili di reati terroristici. Solo quattro di questi Stati, però, hanno fornito informazioni 
sufficienti a dimostrare che saranno in grado di conformarsi all’articolo 7, paragrafo 2. Le 
informazioni trasmesse da Spagna, Aust ria Svezia e Regno Unito non consentono di 
concludere che l’articolo si a stato pienamente attuato. 
Articolo 8 : Sette Stati membri contemplano o contempleranno sanzioni comprendenti 
ammende penali o non penali appli cabili alle persone giuridiche. La maggior parte di essi 
applica anche la totalità o parte delle sa nzioni facoltative indi cate nell’articolo.  
Articolo 9 : Tutti gli Stati membri saranno presumibilm ente in grado di conformarsi con il 
presente articolo per quanto rigua rda l’applicazione del principi o di territorialità di cui ai 
paragrafi 1, lettere a) e b) e 4. Con riguardo alla competenza extrat erritoriale, la maggior parte 
degli Stati membri dispone o disporrà di re gole che, in gradi diversi, ricomprendono il 
principio di personalità attiva e passiva, come ri chiesto al paragrafo 1, lettere c) e e). Soltanto 
l’Austria ha esplicitamente trasposto l’articolo 9, paragrafo 1, lettera d) ; farà seguito l'Irlanda 
e si direbbe che anche Italia, Portogallo e Finl andia siano in regola con la disposizione. Otto 
Stati membri hanno adottato o adotteranno disposizioni pe r conformarsi all’articolo 9, 
paragrafo 3, e altri tre saranno in grado di conformarvisi in part e. Da ultimo, es clusa l'Irlanda 
che trasporrà parzialmente l’articolo 9, paragr afo 2, nessun altro Stato membro sembra aver 
integrato nell’ordinamento nazionale i criteri n ecessari per risolvere i conflitti positivi di 
competenza di cui alla citata disposizione. 
Articolo 10 : Soltanto l’Austria ha fornito informazioni  sufficienti a dimostrare la conformità 
con l’articolo 10, paragrafo 1, sebbene sia probabile  che, ai fini delle indagini e dell’azione 
penale, in tutti gli Stati membri i reati terrori stici siano considerati reati contro la cosa 
pubblica. Otto Stati membri hanno fornito inform azioni sulle eventuali mi sure messe in atto 
per assistere le famiglie della vittim e, di cui all’articolo 10, paragrafo 2. 
Articolo 12 : La Commissione non ha ricevuto informazi oni specifiche sulla trasposizione a 
Gibilterra. 
In considerazione di quanto pr ecede, la Commissione invita gli Stati membri, che non abbiano 
ancora provveduto, a garantire il tempestivo e completo recepimento della decisione quadro 
nel diritto nazionale e a comunicar le senza indugio le misure ado ttate, corredate del testo delle 
disposizioni regolamentari e amministrative in vigore.