Parere n. 2/2002

su una proposta modificata di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee

(presentato in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2002/C 92/01)

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 248, paragrafo 4, e 279,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare gli articoli 45 C, paragrafo 4, e 78 nono,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare gli articoli 160 C, paragrafo 4, e 183,

vista la proposta di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee(1),

vista la richiesta di parere su tale proposta, presentata dal Consiglio alla Corte dei conti il 24 novembre e pervenuta a quest'ultima il 29 novembre 2000,

vista la proposta modificata di regolamento del Consiglio recante il regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee(2),

considerando che questa proposta modificata introduce importanti modifiche, in particolare al titolo VIII della prima parte, relativa al controllo esterno e al discarico,

considerando che la suddetta richiesta di parere del Consiglio del 24 novembre 2000 riguarda anche le importanti modifiche apportate al testo nel corso della procedura legislativa, altrimenti l'articolo 279 del trattato che istituisce la Comunità europea verrebbe privato della sua sostanza,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

Introduzione

1. L'8 febbraio 2002 il presidente della Corte ha inviato una lettera al presidente del Consiglio annunciando la decisione della Corte di preparare le proprie osservazioni su quelle parti della proposta modificata che riguardavano direttamente le sue attività, in particolare il titolo VIII, capo I, articoli da 138 a 145 della prima parte, relativi al controllo esterno, e il titolo VII, capo I, articoli da 127 a 128 della prima parte relativi alla presentazione dei conti. Le presenti osservazioni concernono:

- le disposizioni relative al ruolo della Corte quale controllore esterno che ribadiscono o ampliano in maniera non soddisfacente la portata delle disposizioni del trattato,

- gli articoli da 143 a 145 (riguardanti la relazione annuale, le relazioni speciali e i pareri della Corte) che prevedono una procedura ed un calendario inattuabili sia per gli Stati membri, sia per la Commissione e la Corte, e che non consentono alla Corte di fornire, nei tempi consentiti, relazioni utili all'autorità competente per il discarico,

- la necessità di omettere nella proposta modificata qualsiasi disposizione che imponga alla Corte obblighi che vanno oltre quelli previsti dal trattato CE, in particolare la pubblicazione nelle relazioni delle risposte degli Stati membri,

- il calendario e la procedura per la presentazione, da parte della Commissione, in un primo tempo dei conti provvisori e, successivamente, dei conti definitivi; tale modo di procedere può influire notevolmente sulla capacità della Corte di svolgere il proprio compito di controllore esterno, è in contrasto con il desiderio di accelerare la stesura della relazione annuale della Corte e confonde le competenze del controllore e quelle dell'entità controllata.

2. La Corte condivide l'obiettivo di anticipare la data della pubblicazione della relazione annuale e di tener maggiormente conto delle opinioni degli Stati membri. Ritiene tuttavia che le proposte formulate nei titoli VII e VIII siano difficilmente attuabili e, per taluni riguardi, non siano in linea con le disposizioni del trattato.

Disposizioni della proposta modificata che ribadiscono/spiegano le disposizioni del trattato

3. Nel paragrafo 44 del parere n. 2/2001, la Corte sottolineava l'inutilità di ribadire e spiegare nel regolamento finanziario le disposizioni del trattato riguardanti il ruolo della Corte quale controllore esterno delle finanze comunitarie. La Commissione ha invece mantenuto la sua proposta, aggiungendo anzi elementi nuovi ed importanti, con un esito insoddisfacente sotto vari punti di vista, non soltanto per la Corte, ma anche per gli Stati membri.

4. In alcuni punti, la proposta modificata parafrasa il trattato in modo errato, con conseguenze rilevanti. Ad esempio, l'articolo 138 stabilisce che "La Corte dei conti assicura il controllo dei conti previsto dall'articolo 248 del trattato CE...". Ma ciò non corrisponde al disposto dell'articolo 248. L'articolo 246 del trattato, nella versione inglese, dispone che la Corte dei conti "shall carry out the audit", senza limitare tale attività ai conti(3). L'articolo 248, paragrafo 1, dispone poi che "La Corte dei conti esamina i conti di tutte le entrate e le spese... ". Ciò fa parte del suo compito di controllo. L'articolo 248 prevede che la Corte espleti un controllo che va al di là del concetto limitato di "controllo dei conti" ("audit of accounts"). Nell'articolo 138, i termini "of accounts" avrebbero dovuto essere omessi (nella versione inglese).

5. L'articolo 140, paragrafo 1, ripete una parte dell'articolo 248, paragrafo 3, del trattato in base alla quale: "Il controllo negli Stati membri si effettua in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo o, se queste non hanno la necessaria competenza, con i servizi nazionali competenti"(4) - testo che è stato aggiunto a quello della proposta iniziale. L'articolo 140, però, omette di indicare che "La Corte dei conti e le istituzioni nazionali di controllo degli Stati membri cooperano in uno spirito di reciproca fiducia, pur mantenendo la loro indipendenza", una disposizione che costituisce una parte importante dell'articolo 248, paragrafo 3, del trattato.

6. Problemi analoghi pone l'articolo 142 della proposta modificata, il cui paragrafo 3 sviluppa il secondo comma dell'articolo 248, paragrafo 3, introducendo obblighi più specifici per le istituzioni degli Stati membri per quanto riguarda la trasmissione di informazioni alla Corte.

7. L'articolo 145, inoltre, omettendo un "tra l'altro" nel primo paragrafo che intende chiaramente essere una citazione dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato, limita la forma in cui la Corte può formulare le proprie "osservazioni" alle "relazioni speciali".

8. La Corte ribadisce pertanto quanto indicato nel suo parere, cioè che tali disposizioni del trattato non dovrebbero essere ripetute o ampliate nel regolamento finanziario, in modo da evitare qualsiasi confusione circa le modalità con cui la Corte deve assolvere il proprio compito. Il regolamento finanziario non può introdurre elementi nuovi che amplino gli obblighi della Corte o ne riducano i diritti sanciti dal trattato. Per tali ragioni, i seguenti articoli dovrebbero essere soppressi nella proposta modificata: articolo 138, articolo 140 (in parte), articolo 141(5), articolo 142, paragrafi da 1 a 3 e 6, articolo 144, articolo 145, paragrafo 1.

La procedura e il calendario proposti per la relazione annuale e le relazioni speciali sono inattuabili

La relazione annuale

9. L'allegato I riporta una serie di scadenze per la presentazione dei conti e della relazione annuale della Corte. Esso contiene il calendario fissato dal regolamento finanziario attuale, quello della proposta iniziale della Commissione, quello della proposta modificata e, infine, una nuova proposta della Corte che mira a superare le difficoltà poste dalla proposta della Commissione.

10. La proposta iniziale della Commissione per il nuovo regolamento finanziario manteneva il calendario stabilito dall'attuale regolamento finanziario per la relazione annuale, in base al quale le osservazioni preliminari della Corte devono essere trasmesse alle istituzioni entro il 15 luglio e la relazione finale entro il 30 novembre. L'elemento nuovo consisteva nell'introduzione di una procedura per ottenere le risposte dagli Stati membri. Nel parere n. 2/2001, la Corte osservava che l'inclusione di questa disposizione per trattare le risposte degli Stati membri avrebbe reso molto difficile mantenere il calendario(6).

11. La proposta modificata della Commissione anticipa ora le scadenze di un mese. Le osservazioni preliminari della Corte devono essere trasmesse alle istituzioni entro il 15 giugno, invece del 15 luglio, e la relazione finale deve essere trasmessa alle istituzioni entro il 31 ottobre, invece del 30 novembre. La Corte è favorevole ad una accelerazione dei tempi per la redazione della relazione annuale, ma rileva che ciò richiederà un approccio coerente in tutto il regolamento finanziario.

12. In base alla nuova proposta, la Commissione dovrebbe trasmettere immediatamente agli Stati membri, dopo il 15 giugno, le osservazioni che riguardano tali Stati e in cui questi siano indicati nominativamente. Queste osservazioni dovrebbero essere inviate agli Stati membri nelle rispettive lingue, il che significa che devono essere tradotte. La traduzione delle osservazioni preliminari dopo l'adozione della Corte richiede un certo tempo: inevitabilmente, gli Stati membri le riceverebbero nelle rispettive lingue dopo un certo lasso di tempo, probabilmente non prima dell'inizio di luglio. Gli Stati membri avrebbero poi tempo fino al 31 agosto per inviare le loro risposte alla Commissione. La Corte attualmente ha difficoltà ad ottenere risposte alle lettere di settore entro i due mesi convenuti.

13. Supponendo che le risposte di tutti i 15 Stati membri pervengano alla Commissione entro il 31 agosto, essa disporrà soltanto di un mese per tradurre le risposte, analizzarle e preparare i propri commenti in proposito, completando contemporaneamente la procedura del contraddittorio con la Corte sulle osservazioni preliminari. Si rileva che il calendario anticipato è tale che la Commissione e la Corte dovranno tenere le loro riunioni di contraddittorio sulle osservazioni preliminari nei mesi di luglio e agosto, cioè prima di ricevere le risposte dagli Stati membri. Non sarà possibile attendere le risposte degli Stati membri prima di avviare le discussioni di contraddittorio tra le due istituzioni, in quanto diventerebbe materialmente impossibile redigere il testo finale della relazione della Corte, e le risposte della Commissione, in tutte le lingue della Comunità entro il termine stabilito. La Commissione non sarà perciò in grado di tenere conto delle risposte degli Stati membri nei suoi progetti di risposta presentati alle discussioni di contraddittorio. Va sottolineato che è essenziale concedere un lasso di tempo ragionevole per la procedura del contraddittorio, onde evitare inutili contraddizioni tra la relazione e le risposte, dovute a malintesi evitabili che complicherebbero soltanto il compito delle autorità competenti per il discarico.

14. Di conseguenza, sarà impossibile, non soltanto per la Corte, ma anche per gli Stati membri e la Commissione rispettare il calendario. Anzi, al fine di sfruttare nel miglior modo possibile il tempo a sua disposizione per ultimare il lavoro annuale di controllo, in particolare sui conti (cfr. i paragrafi da 21 a 23) e su altri aspetti della dichiarazione di affidabilità, la Corte propone di presentare le proprie osservazioni preliminari il 1o luglio anziché il 15 giugno. Ciò è ancora compatibile con la finalizzazione della relazione annuale il 31 ottobre.

Relazioni speciali

15. Analoghi problemi pone l'articolo 145, che riguarda la procedura applicabile alle relazioni speciali. Innanzitutto, va detto che la formulazione dell'articolo è molto scadente e genera confusione, in particolare per la ripetizione del testo nel terzo e nel sesto comma del paragrafo 2 riguardante l'adozione della relazione speciale da parte della Corte, e per il riferimento errato alla trasmissione della relazione speciale(7) (invece che delle osservazioni preliminari) agli Stati membri nel quarto comma del paragrafo 2. A parte questi aspetti, la procedura proposta è inattuabile.

16. Gli Stati membri dispongono di un mese e mezzo (all'incirca sei settimane) per rispondere alle osservazioni preliminari loro trasmesse. La Commissione deve inviare immediatamente tale risposta alla Corte dei conti, unitamente ai propri commenti. La Commissione avrà bisogno di un certo tempo per tradurre, analizzare e consolidare i propri commenti sulle risposte degli Stati membri. Il tempo a sua disposizione sarà però molto limitato giacché, entro due mesi e mezzo, dovrà stilare le proprie risposte finali. Ancora una volta, le risposte degli Stati membri non vengono esaminate nell'ambito della procedura del contraddittorio tra la Corte e la Commissione, il che è altamente insoddisfacente.

Il regolamento finanziario non può imporre alla Corte obblighi che vanno oltre le disposizioni del trattato

17. L'unica disposizione del trattato CE riguardante la pubblicazione, da parte della Corte, delle risposte alle sue osservazioni nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee è contenuta nell'articolo 248, paragrafo 4, primo comma, che stabilisce che le risposte "delle istituzioni" alle osservazioni della Corte riguardanti la relazione annuale siano pubblicate nella Gazzetta ufficiale. Il trattato non prevede alcuna disposizione per quanto riguarda le relazioni speciali o i pareri. Nessun articolo del trattato contiene disposizioni che impongano alla Corte di pubblicare le risposte degli Stati membri, né per la relazione annuale né per le relazioni speciali. Un regolamento del Consiglio non può imporre tale obbligo alla Corte (cfr. il paragrafo 2, supra).

18. Per quanto riguarda le procedure concernenti la relazione annuale e le relazioni speciali, la proposta iniziale della Commissione, prevedeva che le risposte degli Stati membri alle osservazioni preliminari della Corte ad essi relative fossero inviate alla Commissione, la quale le avrebbe poi trasmesse alla Corte insieme ai suoi commenti. Non esisteva, per contro, alcuna disposizione che imponesse alla Corte di pubblicare nella Gazzetta ufficiale, come parte integrante della relazione, le risposte degli Stati membri. Il testo dell'articolo 143 della proposta modificata, riguardante la relazione annuale, è ambiguo e dovrebbe indicare esplicitamente che le sole risposte da pubblicare sono quelle delle istituzioni. Nella proposta modificata dell'articolo 145, paragrafo 2, ottavo comma, riguardante la procedura per la pubblicazione delle relazioni speciali è previsto espressamente che, se la Corte decide di pubblicare nella Gazzetta ufficiale una relazione speciale, "devono esservi unite le risposte delle istituzioni o degli Stati membri interessati". Il testo sottolineato è nuovo e costituisce una modifica sostanziale alla proposta iniziale. La Corte non è stata consultata su questo testo. Questa modifica incide direttamente sui diritti e sugli obblighi della Corte in quanto istituzione e in quanto controllore esterno delle Comunità: ampliando gli obblighi della Corte in materia di pubblicazione delle risposte, limita i diritti della Corte nel decidere cosa debba essere pubblicato o meno oltre alle risposte delle istituzioni. Dal momento che la modifica va al di là del disposto del trattato, dovrebbe essere cancellata. Anzi, la Corte di giustizia ha sancito chiaramente nella sentenza sulla causa Ismeri che, ai sensi del trattato, la Corte non è tenuta a pubblicare le risposte di terzi che non siano istituzioni(8).

19. In base alle disposizioni vigenti, agli Stati membri vengono trasmesse le osservazioni della Corte che li riguardano direttamente e viene richiesto di presentare i loro commenti sia alla Corte che alla Commissione, principalmente attraverso la procedura delle lettere di settore(9). Questa procedura consente alla Corte e alla Commissione di tenere conto delle posizioni degli Stati membri al momento della stesura definitiva del testo di una relazione e delle risposte della Commissione. In tal modo la Corte ha un unico interlocutore per le risposte alla sua relazione annuale e alle relazioni speciali, ossia la Commissione, la quale, ai sensi del trattato, è l'istituzione responsabile per l'esecuzione del bilancio.

Le disposizioni relative alla presentazione e alla pubblicazione dei conti

20. Nel parere n. 2/2001, nei commenti sull'articolo 118 (articolo 128 nella proposta modificata), la Corte sottolineava che: "I rendiconti finanziari provvisori sono rendiconti finanziari esaurienti e coerenti, debitamente compilati entro i termini stabiliti. Sono provvisori soltanto in quanto la Commissione non li ha ancora adottati formalmente o in quanto possono, all'occorrenza, essere oggetto di rettifiche proposte dai servizi della Corte. Tuttavia, questi ultimi non possono in nessun caso assistere la Commissione nella compilazione dei rendiconti finanziari consolidati definitivi. Questa responsabilità, di carattere amministrativo e contabile, compete unicamente ai servizi della Commissione ed è incompatibile con la funzione di controllo esterno della Corte."

Tuttavia, la proposta modificata non chiarisce quale sia la natura dei conti provvisori e non tiene conto del parere della Corte. In base all'esperienza della Corte degli ultimi anni, i conti presentati dalla Commissione il 1o maggio in virtù dell'attuale regolamento finanziario, che in quella fase dovrebbero essere conti definitivi, sono incompleti e inficiati da errori significativi. In aggiunta, oltre alle correzioni proposte dalla Corte, la Commissione continua a proporre modifiche fino a quando, in settembre/ottobre, vengono infine pubblicati i conti corretti(10).

21. I conti da sottoporre al controllo il 31 marzo dovrebbero essere completi, compilati in modo adeguato e approvati dalla Commissione. Nel regolamento finanziario non deve esistere confusione tra il ruolo dell'entità controllata e quello del controllore per quanto attiene alle compilazione dei conti. Di conseguenza, tutti i riferimenti a conti "provvisori" dovrebbero essere soppressi.

22. Come ulteriore riflessione, è inoltre sconsigliabile che il regolamento finanziario fissi una data per una eventuale pubblicazione dei conti rettificati. Per la Corte è essenziale che tali conti siano compilati in tempo utile, di modo che possa tenerne conto prima di ultimare la dichiarazione di affidabilità, un aspetto questo che può essere effetto di un accordo tra la Corte e la Commissione. Nel caso però si decida di inserire tale data nel regolamento finanziario, essa non dovrebbe andare oltre il 31 luglio.

23. La formulazione dell'articolo 128 della proposta modificata, che dispone che la dichiarazione di affidabilità della Corte sia pubblicata nella Gazzetta ufficiale, unitamente ai conti consolidati definitivi, entro il 31 ottobre, non è sufficientemente coordinata con gli articoli 143 e 144, in base ai quali la Corte dei conti trasmette nella stessa data la relazione annuale e la dichiarazione di affidabilità alle autorità competenti per il discarico e alle altre istituzioni. È ragionevole che la dichiarazione di affidabilità sia pubblicata insieme ai conti consolidati definitivi. Tale dichiarazione, però, deve anche essere pubblicata nella Gazzetta ufficiale contemporaneamente alla relazione annuale, che contiene tutto il materiale a sostegno della stessa. La soluzione migliore consisterebbe piuttosto nel pubblicare lo stesso giorno, nella stessa edizione della Gazzetta ufficiale, i conti consolidati definitivi, la dichiarazione di affidabilità e la relazione annuale. Non sarebbe invece fattibile pubblicare la relazione annuale nella Gazzetta ufficiale il 31 ottobre, mantenendo invariato il resto del calendario.

24. L'articolo 128, perciò, dovrebbe essere modificato e disporre che i conti consolidati definitivi siano pubblicati nella Gazzetta ufficiale insieme alla dichiarazione di affidabilità e alla relazione annuale della Corte(11). Date le complicazioni connesse alla pubblicazione di questi documenti nella Gazzetta ufficiale in tutte le lingue della Comunità, con le risposte a fronte delle osservazioni, sarebbe consigliabile non specificare una data precisa, in linea con quanto disposto all'articolo 143 per la relazione annuale.

Conclusione

25. La Corte ribadisce quanto espresso nel parere n. 2/2001 e cioè che, per evitare un'interpretazione restrittiva e controversa delle disposizioni del trattato riguardanti il ruolo e le responsabilità della Corte quale controllore esterno delle finanze comunitarie, le disposizioni del trattato non devono essere ribadite o ampliate nel regolamento finanziario (cfr. i paragrafi da 3 a 8).

26. Inoltre, alla luce delle osservazioni precedentemente esposte, per ragioni sia di calendario che di compatibilità con il trattato, la Corte ritiene che la proposta di includere formalmente le risposte inviate dagli Stati membri nella procedura per la stesura della relazione annuale e delle relazioni speciali debba essere ritirata. Si dovrebbe continuare a seguire la procedura delle lettere di settore per conoscere la posizione degli Stati membri sulle risultanze del controllo della Corte (cfr. i paragrafi da 9 a 19).

27. La Corte propone inoltre di modificare la procedura e il calendario per la compilazione dei conti, di modo che i conti sottoposti a controllo siano completi, coerenti e approvati dalla Commissione (cfr. i paragrafi da 20 a 24).

28. Con queste rettifiche, la Corte ritiene fattibile anticipare il calendario, di modo che le osservazioni preliminari siano trasmesse alla Commissione il 1o luglio e la relazione annuale definitiva della Corte sia trasmessa alle autorità competenti per il discarico e alle altre istituzioni entro il 31 ottobre. La quarta colonna dell'allegato I riporta il calendario completo proposto.

29. La Corte presenta quindi, nell'allegato II, una nuova formulazione degli articoli 127, 128 e da 138 a 145 della proposta modificata.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 21 febbraio 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Documento della Commissione, riferimento 2000/0203 (CNS) - COM(2000) 461 def.

(2) Documento della Commissione, riferimento 2001/0318 (CNS) - COM(2001) 691 def.

(3) Le versioni in lingua francese e italiana, nonostante il contenuto dell'articolo 248, sono più restrittive.

(4) Mentre il testo francese dell'articolo 140, paragrafo 1, della proposta riproduce alla lettera l'articolo 248, paragrafo 3, del trattato (come del resto, in sostanza, il testo italiano), la versione inglese ("In the Member States the audit shall be carried out in conjunction with national audit institutions, or where they do not have the necessary powers, with the national departments responsible") presenta alcune differenze derivanti dalla traduzione. Questo esempio illustra il pericolo di ripetere o parafrasare testi tratti dal trattato.

(5) Nel parere n. 2/2001, la Corte aveva sottolineato che le disposizioni di questo articolo (ex articolo 126 della proposta iniziale) erano "troppo dettagliate e superate". La Commissione non ha spiegato perché l'articolo sia stato mantenuto.

(6) Commenti all'articolo 128, paragrafo 2, parere n. 2/2001 (GU C 162 del 5.6.2001).

(7) Ndt: "Special report" nella versione inglese della proposta modificata della Commissione, "osservazioni" nella versione italiana.

(8) Sentenza della Corte di giustizia del 10 luglio 2001, causa C-315/99 P, Ismeri Europa/Corte dei conti Racc. pag. I-5281, punto 27: "Occorre notare che la Corte dei conti non è tenuta, in base alle disposizioni che regolano la sua procedura, né a sottoporre a terzi i suoi progetti di relazione alle stesse condizioni che essa deve rispettare nei confronti delle istituzioni comunitarie, né a pubblicare, in seguito alle sue relazioni, le risposte degli interessati. La procedura prevista agli articoli 188 C, paragrafo 4, del trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, articolo 248, paragrafo 4, del trattato CE) e 206 del trattato ha infatti lo scopo di contribuire a migliorare la gestione finanziaria della Comunità con la trasmissione delle relazioni alle istituzioni e l'elaborazione delle loro risposte. Ora, l'invito a terzi a partecipare a tale procedura non può contribuire all'obiettivo perseguito."

(9) Le "lettere di settore" sono utilizzate dai settori della Corte per comunicare eventuali osservazioni ai soggetti controllati, prima della loro adozione definitiva da parte della Corte stessa. Copia di tutte le lettere di settore, e delle risposte degli Stati membri, viene trasmessa alla Commissione. Questa procedura è stata convalidata e sviluppata attraverso il comitato di contatto dei presidenti della Corte e delle Istituzioni superiori di controllo (ISC) degli Stati membri (cfr. la dichiarazione sulla Corte dei conti adottata dalla conferenza di Nizza).

(10) Questa procedura non è contemplata dal regolamento finanziario attuale che prevede unicamente che i conti finali siano presentati entro il 1o maggio. In pratica, la Commissione ha pubblicato i conti finali rettificati dopo aver richiesto l'accordo della Corte al riguardo.

(11) In realtà, la prassi attuale è la seguente: la relazione annuale della Corte comprendente la dichiarazione di affidabilità e i conti consolidati definitivi vengono pubblicati nella Gazzetta ufficiale lo stesso giorno, ma in edizioni distinte.

ALLEGATO I

PROCEDURA PER LA PRESENTAZIONE DEI RENDICONTI FINANZIARI CONSOLIDATI E PER LA RELAZIONE ANNUALE

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>