COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri

2001/0111 (COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla Posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri

1 CRONOLOGIA DELLA PROPOSTA

Data di trasmissione della proposta al PE e al Consiglio (documento COM(2001) 257 def. - 2001/0111 (COD)): // 29 giugno 2001

Data del parere del Comitato economico e sociale europeo: // 24 aprile 2002

Data del parere del Comitato delle regioni: // 13 marzo 2002

Data del parere del Parlamento europeo in prima lettura: // 11 febbraio 2003

Data di trasmissione della proposta modificata: // 15 aprile 2003

Data di adozione della posizione comune: // 5 dicembre 2003

2 OGGETTO DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

La proposta mira a sostituire ed integrare i diversi strumenti legislativi in vigore in materia di libera circolazione dei cittadini dell'Unione. Essa rientra nel contesto giuridico e politico che si è instaurato con l'istituzione della cittadinanza dell'Unione. Stabilisce le modalità d'esercizio del diritto fondamentale di libera circolazione e soggiorno, diritto che è conferito direttamente dal trattato a ciascun cittadino dell'Unione e che, in quanto tale, è stato ripreso nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione.

A tale riguardo, la proposta costituisce un passo importante verso la definizione di una cittadinanza dell'Unione dal contenuto forte, come si evince dall'idea che sottende la presente proposta, secondo la quale la circolazione ed il soggiorno dei cittadini dell'Unione negli Stati membri dovrebbero avvenire, mutatis mutandis, a condizioni analoghe a quelle dei cittadini di uno Stato membro che si spostano e trasferiscono la loro residenza all'interno del proprio paese.

La proposta mira principalmente ad agevolare l'esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno e, a tal fine, limita allo stretto necessario le formalità amministrative, definisce con precisione la qualità di familiare, istituisce un diritto di soggiorno permanente che si acquisisce dopo diversi anni di residenza legale in via continuativa in uno Stato membro e limita la facoltà dello Stato membro di negare o porre termine al diritto di soggiorno per motivi di ordine pubblico.

3 OSSERVAZIONI SULLA POSIZIONE COMUNE

3.1 Osservazioni di carattere generale

L'accordo politico raggiunto a maggioranza qualificata dal Consiglio il 22 settembre 2003 è stato ripreso nella posizione comune adottata il 5 dicembre 2003.

La posizione comune del Consiglio mantiene le linee essenziali dell'iniziale proposta della Commissione, come formulata nella versione modificata.

Le principali modifiche apportate dalla posizione comune riguardano in particolare:

- la nozione di famiglia: la definizione contenuta all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b) è stata limitata all'unione registrata laddove la legislazione dello Stato membro ospitante equipari questa situazione al matrimonio. Contrariamente alla proposta modificata, non contempla le stabili relazioni di fatto. Tale limitazione è tuttavia compensata dall'aggiunta di una nuova disposizione all'articolo 3, in base alla quale gli Stati membri sono tenuti ad agevolare l'ingresso ed il soggiorno al convivente con il quale il cittadino dell'Unione titolare del diritto di soggiorno intrattenga una relazione stabile;

- la posizione comune non ha mantenuto l'estensione da tre a sei mesi del diritto di soggiorno senza condizioni né formalità. In considerazione delle difficoltà di estendere tale condizione ai familiari che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro, il Consiglio ha preferito mantenere l'acquis attuale di tre mesi;

- la durata della residenza necessaria per l'acquisizione del diritto di soggiorno permanente è stata portata a cinque anni, invece dei quattro anni proposti dalla Commissione;

- la protezione assoluta contro l'espulsione per i minori e le persone che hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente non è stata mantenuta. Il Consiglio ha tuttavia accettato di assicurare una protezione rafforzata ai cittadini dell'Unione che risiedono da molto tempo nello Stato membro ospitante.

La Commissione ha accettato la posizione comune che, pur essendo meno ambiziosa della proposta originale della Commissione, modificata a seguito del parere del Parlamento, consegue un punto d'equilibrio tra le varie posizioni degli Stati membri e rappresenta un significativo progresso in materia di libera circolazione e soggiorno rispetto all'acquis esistente.

3.2. Emendamenti del Parlamento accolti nella posizione comune

3.2.1. Emendamenti integrati in tutto o in parte nella proposta modificata e nella posizione comune

3.2.1.1 I considerando

Gli emendamenti 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 e 13 sono stati ripresi integralmente nella posizione comune.

Gli emendamenti 7 e 11 sono stati mantenuti parzialmente. Le modifiche introdotte sono illustrate dettagliatamente nei paragrafi che seguono.

Considerando 9 (emendamento 7): la modifica del testo era intesa a precisare esplicitamente che il soggiorno per un periodo inferiore a sei mesi non è soggetto ad alcuna condizione; tale emendamento è stato integrato, ma il periodo è stato limitato a tre mesi, coerentemente con il nuovo testo dell'articolo 6, accettato dalla Commissione. Tuttavia, in base alla giurisprudenza della Corte di giustizia, il soggiorno di coloro che cercano un'occupazione non è soggetto ad alcuna condizione per un periodo di almeno sei mesi ed anche per un periodo maggiore se possono dimostrare che cercano attivamente un posto di lavoro e che hanno reali possibilità di trovarne. Per questo motivo, è stato introdotto un riferimento in tal senso nel considerando.

Considerando 21 (emendamento 11): tale emendamento è stato integrato nella posizione comune, ma è stato leggermente modificato per adattarlo alla nuova formulazione dell'articolo 24 al quale fa riferimento e che è stato accettato dalla Commissione.

3.2.1.2 Gli articoli

Gli emendamenti 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 e 99 sono stati ripresi integralmente nella posizione comune.

Gli emendamenti 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 e 116 sono stati parzialmente mantenuti nella posizione comune. Le modifiche introdotte dal Consiglio sono illustrate di seguito.

Articolo 3, paragrafo 2 (emendamento 20): l'emendamento intendeva agevolare l'ingresso ed il soggiorno di ogni altro familiare non contemplato nell'articolo 2, quando sussistano gravi ragioni di salute o motivi di carattere umanitario. La proposizione aggiunta dal Parlamento è stata mantenuta in parte nella posizione comune: il Consiglio ha deciso di eliminare il riferimento ai motivi umanitari, ritenendo che tale concetto sia troppo vasto e si presti facilmente ad abusi. La Commissione ha accolto tale modifica, in considerazione del fatto che i motivi di carattere umanitario rientrano già tra gli impegni assunti da tutti gli Stati membri in materia di diritti fondamentali; pertanto non si rende necessario un esplicito riferimento alle ragioni umanitarie.

Articolo 5, paragrafo 2 (emendamento 24): la prima modifica proposta dall'emendamento, che aggiunge un riferimento alla legislazione nazionale consentendo in tal modo di far rientrare nella disposizione quegli Stati membri che non applicano il regolamento n. 539/2001 in materia di visti, è stata ripresa integralmente nella posizione comune.

Anche la seconda modifica, intesa a rendere la formulazione dell'articolo più corretta dal punto di vista giuridico, è stata mantenuta.

Per contro, la modifica del secondo comma che precisava il termine entro il quale il visto deve essere rilasciato non è stata accolta nella posizione comune. Il Consiglio ha ritenuto che 5 giorni lavorativi fossero un termine troppo ristretto che non avrebbe potuto tener conto di situazioni particolari; ha pertanto sostituito questo termine con la frase "il più presto possibile in base ad una procedura accelerata". La Commissione ha potuto accettare questa nuova formulazione che garantisce in ogni caso un trattamento rapido della domanda di visto.

Articolo 7, paragrafo 3 (emendamento 30): tale emendamento che si limitava a spostare l'articolo 8, paragrafo 7 è stato ripreso nella posizione comune. Tuttavia la formulazione della lettera c) è stata modificata dal Consiglio, ed accettata dalla Commissione, per precisare che, in questo caso, la qualità di lavoratore si mantiene fino a sei mesi, conformemente all'acquis attuale.

Articolo 8, paragrafo 2 (emendamento 33): la parte dell'emendamento intesa a precisare che l'attestato d'iscrizione non comprova il diritto di soggiorno, ma è una semplice formalità amministrativa, è stata ripresa integralmente nella posizione comune. Per contro, il Consiglio ha soppresso la precisazione secondo la quale le sanzioni devono essere amministrative, precisazione che era stata introdotta in tutti gli articoli relativi alle sanzioni. La Commissione ha potuto accettare questa modifica che lascia gli Stati membri liberi di decidere il regime sanzionatorio applicabile in conformità del loro diritto nazionale, in quanto l'articolo mantiene intatto il carattere proporzionato e non discriminatorio delle sanzioni.

Articolo 11, paragrafo 2 (emendamento 41): l'emendamento proposto rende il testo più chiaro. Esso prevede un limite temporale per le interruzioni del soggiorno, il che sembra corretto. Il testo della posizione comune differisce dall'emendamento del Parlamento soltanto perché impone un limite temporale di un anno anche per le assenze dovute a gravidanza o al parto. La Commissione ha accolto tale emendamento considerando che l'assenza di un anno, per qualsiasi ragione, dovrebbe giustificare la possibilità che lo Stato membro in questione verifichi se l'interessato ha mantenuto il diritto al soggiorno, in particolare nel caso dei familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro. A tale proposito, giova ricordare che questa disposizione non rimette in discussione il diritto di soggiorno degli interessati, ma impone loro semplicemente l'obbligo di richiedere una nuova carta di soggiorno.

Articolo 13, paragrafo 1 et paragrafo 2, lettere a), b) e d) (emendamenti 47, 49, 50, 51): l'obiettivo di tali emendamenti era di rendere il testo coerente con il contenuto dell'articolo 2 inserendo un riferimento alla cessazione delle forme di convivenza di cui all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b). La posizione comune riprende questa modifica, limitandola però alla cessazione delle forme di convivenza registrate, in linea con la nuova formulazione dell'articolo 2.

Alla lettera a), la durata preliminare del matrimonio o della convivenza è stata prolungata a tre anni, rispetto ai due anni richiesti dal Parlamento. Questa durata è tuttavia più breve di quanto proposto inizialmente dalla Commissione, che aveva indicato in cinque anni tale periodo. La Commissione ha accettato questa modifica considerando ragionevole la durata proposta.

Articolo 13, paragrafo 2, lettera c) (emendamento 52): l'emendamento del Parlamento era inteso a precisare alcune situazioni difficili che giustificherebbero il mantenimento del diritto di soggiorno dopo il divorzio, l'annullamento del matrimonio o la cessazione di una convivenza. Il contenuto dell'emendamento è stato ripreso dalla posizione comune, con l'eliminazione del riferimento ai motivi umanitari. La Commissione ha accettato la modifica (cfr. supra commento all'articolo 3, emendamento 20).

Articolo 15 (emendamento 54): l'emendamento aveva per obiettivo l'introduzione di un nuovo articolo che riprendesse le disposizioni del precedente articolo 24 della proposta originale della Commissione. La posizione comune mantiene tale modificazione: appare più logico introdurre questo articolo alla fine del Capo III, poiché una volta che la persona interessata abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente non è più possibile emettere un provvedimento di allontanamento nei suoi confronti, tranne che per motivi di ordine pubblico. Per contro, il primo paragrafo che era stato aggiunto per precisare che il diritto di soggiorno si mantiene finché sono rispettate le condizioni di soggiorno, è stato trasferito nell'articolo precedente. La Commissione ha accettato questa modifica che rende più coerente il testo (cfr. infra sezione 3.3.2, commento agli articoli 14 e 15).

Articolo 16 (emendamento 55): l'emendamento è stato ripreso nella posizione comune, con una modifica della formulazione che esclude qualsiasi limite temporale per le assenze dovute all'assolvimento degli obblighi militari. La Commissione ha accettato questa modifica per coerenza con l'articolo 11.

Articolo 24, paragrafo 2 (emendamento 108): l'emendamento era volto a sopprimere la disposizione secondo la quale le persone che non svolgono attività lavorativa non possono godere di prestazioni di assistenza sociale prima di aver acquisito il diritto di soggiorno permanente. Il Consiglio ha accolto l'emendamento, ma ha aggiunto che i cittadini dell'Unione possono essere esclusi dal beneficio dell'assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno. La Commissione ritiene accettabile tale modifica, poiché durante il periodo iniziale del soggiorno tali persone sono esentate da qualsiasi condizione e formalità amministrativa, il che giustifica un'esclusione dal beneficio dell'assistenza sociale (inoltre ciò è conforme anche all'acquis attuale).

Articolo 29, paragrafo 1 (emendamento 77): l'emendamento in questione proponeva diversi cambiamenti al paragrafo, tutti ripresi nella posizione comune. Il Consiglio ha semplicemente introdotto un'ulteriore modifica, eliminando il riferimento al regolamento sanitario del 1951, che è stato sostituito da un riferimento più generale ai "pertinenti strumenti" dell'OMS. La Commissione ha accettato la modifica poiché ritiene che il nuovo riferimento sia molto più pertinente.

Articolo 31, paragrafo 3 (emendamento 113): l'emendamento è stato ripreso nella posizione comune con la formulazione datane dalla proposta modificata. L'emendamento prevede la sospensione dell'esecuzione di un provvedimento d'espulsione fintantoché il giudice non abbia deliberato sull'effetto sospensivo del ricorso. Tuttavia, sono state previste alcune eccezioni per escludere il caso in cui il provvedimento di espulsione è emanato a seguito di una decisione giudiziaria o quando la persona ha già espletato una procedura di revisione giudiziaria o anche quando esistono ragioni impellenti di sicurezza pubblica. La Commissione ha accettato queste modifiche ritenendo che l'obiettivo principale della disposizione fosse preservato: garantire all'individuo la possibilità di inoltrare un ricorso effettivo contro la decisione d'espulsione, facendo divieto di allontanarlo prima che possa presentare il ricorso. La deroga per motivi di sicurezza pubblica è stata accolta poiché è giustificata dalla gravità della situazione contemplata.

3.2.2. Emendamenti integrati nella proposta modificata, ma non ripresi nella posizione comune

3.2.2.1. I considerando

Considerando 4 (emendamento 2): l'emendamento inteso a rendere esplicito che anche la mobilità dei lavoratori dipendenti ed autonomi rientra tra le priorità politiche dell'Unione non è stato ripreso nella posizione comune in un intento di semplificazione del testo.

3.2.2.2. Gli articoli

Articolo 4 (emendamento 21): il Parlamento aveva chiesto di menzionare il divieto di discriminazione sulla base dell'identità sessuale; tale riferimento non è stato ripreso nel considerando che sostituisce l'articolo 4. La Commissione ha accettato questa modifica, poiché il testo adottato nella posizione comune corrisponde alla formulazione dell'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali, che non stabilisce un elenco esaustivo delle forme di discriminazione.

Articolo 7, paragrafo 1, lettera a) (emendamento 27): il riferimento esplicito ai destinatari dei servizi non è stato ripreso nella posizione comune: il Consiglio ha ritenuto - giustamente - che non si possano considerare i destinatari dei servizi alla stregua dei lavoratori dipendenti o autonomi.

Articolo 8, paragrafo 1 (emendamento 32): l'emendamento del Parlamento secondo il quale ogni cittadino dell'Unione può, se lo desidera, chiedere ed ottenere l'iscrizione all'anagrafe anche negli Stati che non ne impongono l'obbligo non è stato ripreso nella posizione comune. Il Consiglio ha ritenuto che gli Stati membri non devono essere obbligati a rilasciare un attestato di iscrizione se scelgono di non optare per la formalità dell'iscrizione anagrafica. Inoltre, la possibilità stessa di ottenere tale attestato potrebbe avere l'effetto di obbligare, in pratica, tutti i cittadini a richiederlo. La Commissione ha accolto l'argomentazione addotta e la modifica del paragrafo, che ristabilisce il testo originale della proposta.

Articolo 8, paragrafo 5, lettera b) (emendamento 35): il Consiglio non ha ritenuto che una semplice dichiarazione sia sufficiente a comprovare il vincolo di parentela. Tale modifica è coerente con l'impostazione adottata dal Consiglio nei confronti del sistema di iscrizione di cui all'articolo 8, che è stato accettato dalla Commissione (cfr. infra, sezione 3.3.2, commento dell'articolo 8).

Articolo 9, paragrafo 3 (emendamento 38): l'emendamento del Parlamento intendeva riprendere alcuni elementi della sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia nella causa C-459/99 MRAX del 25 luglio 2002. Il Consiglio non ha accettato l'emendamento per la semplice ragione che esso è in contraddizione con l'articolo 10. Infatti, l'articolo 10 enumera in modo tassativo i documenti che possono essere richiesti ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro ai fini del rilascio della carta di soggiorno: il visto non rientra tra tali documenti. Sembrava quindi contraddittorio affermare che la mancanza del visto non può comportare il rifiuto della carta di soggiorno. La Commissione concorda con il Consiglio sul fatto che il testo risulta più chiaro senza l'aggiunta dell'emendamento.

Articolo 20, paragrafo 1 (emendamento 62): nel testo originario la Commissione aveva proposto che la validità della carta di soggiorno fosse a tempo indeterminato e rinnovabile ogni dieci anni, il che poneva le due disposizioni in evidente contraddizione. Di conseguenza, il Parlamento aveva proposto di mantenere soltanto la disposizione relativa alla validità illimitata della carta. Il Consiglio ha invece preferito, d'intesa con la Commissione, prevedere il rinnovo della carta di soggiorno ogni dieci anni. (Cfr. infra, sezione 3.3.2, commento dell'articolo 20).

Articolo 27, paragrafo 5bis (emendamento 76): l'emendamento faceva obbligo agli Stati membri di notificare alla Commissione qualsiasi provvedimento di allontanamento adottato nei confronti di un cittadino dell'Unione o di un suo familiare. Il Consiglio non ha mantenuto tale emendamento, ritenendo che si tratti di una procedura complessa che, in pratica, non porterebbe vantaggi concreti ai cittadini dell'Unione. La Commissione ha quindi accettato di sopprimere il relativo paragrafo.

Articolo 31, paragrafo 2 (emendamento 84): l'emendamento non ha potuto essere ripreso poiché il paragrafo è stato eliminato, d'intesa con la Commissione. (Cfr. infra, sezione 3.3.2, commento dell'articolo 31).

Articolo 33 (emendamento 88): con tale emendamento, il Parlamento aveva proposto di dividere il contenuto dell'articolo 33 in due distinti articoli. Il Consiglio ha preferito mantenere integralmente l'articolo 33, ritenendo che il paragrafo 2 di tale articolo si riferisca soltanto alle decisioni di cui al paragrafo 1. La Commissione è dello stesso parere ed ha pertanto accettato di ristabilire un solo articolo.

Articoli 38, 39 e 40 (emendamenti 91, 92 e 93): gli emendamenti proponevano una modifica della data d'entrata in vigore della direttiva. Il Parlamento ha proposto il luglio 2004, ma a questo punto tale data non sembra più realistica. Per tale motivo gli emendamenti non sono stati ripresi nella posizione comune.

3.3. Nuove disposizioni introdotte dal Consiglio

3.3.1 I considerando

I considerando sono stati adattati in modo da assicurare la coerenza con le modifiche introdotte nel testo degli articoli: è il caso, ad esempio, dei considerando corrispondenti alle nuove disposizioni contenute negli articoli 6, 8 e 28.

Altre modifiche mirano a rendere il testo più semplice e chiaro. A titolo esemplificativo, i considerando 1, 2 e 3 sono stati modificati per sottolineare l'importanza del concetto di cittadinanza dell'Unione sul quale la direttiva in parola è fondata.

Un'altra modifica riguarda l'eliminazione di qualsiasi riferimento agli articoli del trattato CE, poiché siffatto riferimento sarebbe immediatamente superato non appena entri in vigore la futura costituzione. Non è comunque necessario menzionare gli articoli del trattato nei considerando.

Nei paragrafi seguenti sono esaminati soltanto i considerando che costituiscono un'innovazione rispetto al testo della proposta modificata o che non rientrano nelle categorie illustrate precedentemente.

Considerando 6: il considerando è stato aggiunto per precisare la disposizione di cui all'articolo 3, secondo la quale lo Stato membro ospitante agevola l'ingresso ed il soggiorno di taluni familiari. Tale disposizione, che è ripresa dall'acquis esistente in materia di libera circolazione dei lavoratori dipendenti ed autonomi, non ha mai formato oggetto di una interpretazione da parte della Corte di giustizia. La Commissione ritiene molto utile il nuovo considerando, poiché fornisce alcune indicazioni agli Stati membri su come dare applicazione concreta all'articolo 3.

Considerando 16: secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia (causa C-184/99, Grzelczyk), gli Stati membri possono allontanare un cittadino dell'Unione che ha fatto ricorso all'assistenza sociale nello Stato membro ospitante senza avervi diritto soltanto quando ciò comporta un onere eccessivo per tale Stato. La Commissione ritiene molto pertinente questo nuovo considerando poiché propone elementi utili ai fini di stabilire se l'interessato è diventato un onere eccessivo per l'assistenza sociale dello Stato ospitante, quali ad esempio la durata e l'importo delle prestazioni richieste.

Considerando 17: alla fine del considerando è stata aggiunta una frase per precisare la portata della nozione di soggiorno legale.

Considerando 31: il precedente articolo 4 sul principio di non discriminazione è stato eliminato ed il suo contenuto è stato ripreso nel considerando relativo al rispetto dei diritti fondamentali. La Commissione non solleva obiezioni al riguardo. Atteso che il divieto di discriminazione rientra tra i principi generali del diritto comunitario, il riferimento a tale diritto fondamentale in un considerando piuttosto che in un articolo non ne cambia affatto la portata.

3.3.2. Gli articoli

Articoli 2 e 3: tali articoli, contenenti la definizione di familiari e di aventi diritto, sono stati modificati sotto molti aspetti:

- La nozione di convivente legato da unione registrata e di relazione stabile.

La definizione contenuta all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b) della proposta modificata includeva sia i conviventi legati da unioni registrate che i conviventi di fatto, quando la legislazione dello Stato membro ospitante riconosce questo tipo di situazioni. Il Consiglio ha deciso di limitare la definizione ai soli conviventi che hanno contratto un'unione registrata con il cittadino dell'Unione, quando la legislazione dello Stato membro ospitante tratta l'unione registrata alla stregua del matrimonio.

Al contempo, il testo dell'articolo 3 è stato modificato per disporre che lo Stato membro ospitante è tenuto ad agevolare l'ingresso ed il soggiorno del convivente con cui il cittadino dell'Unione abbia una relazione stabile, debitamente attestata. La Commissione ha accolto l'impostazione del Consiglio. Benché la definizione dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b) sia più limitata rispetto al testo della proposta modificata, si deve considerare che il campo di applicazione dell'articolo 3 è stato ampliato per comprendere qualsiasi forma di relazione stabile. La Commissione ritiene che la nozione di relazione stabile possa ricomprendere varie situazioni: matrimonio tra persone dello stesso sesso, unione registrata, coabitazione legale e convivenza di fatto. Il considerando 6 chiarisce che cosa si intenda per agevolazione dell'ingresso e del soggiorno nei confronti di tali conviventi.

La Commissione ritiene che il testo della posizione comune rappresenti un compromesso equo, che permette di facilitare l'esercizio del diritto di libera circolazione e di soggiorno dei partner non sposati dei cittadini dell'Unione, senza imporre cambiamenti alle legislazioni nazionali degli Stati membri.

- Gli altri familiari

Per quanto riguarda gli ascendenti e i discendenti del cittadino dell'Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale, di cui dall'articolo 2, paragrafo 2, lettere c) e d), il Consiglio ha deciso all'unanimità di ritornare all'acquis esistente reintroducendo le condizioni d'età e di dipendenza a carico per i discendenti e gli ascendenti. La Commissione ha accettato tale modifica, voluta da tutte le delegazioni, in uno spirito di compromesso.

Articolo 6 (nuovo): i precedenti paragrafi 5 e 6 dell'articolo 6 sono stati trasferiti in un nuovo articolo del capo III "Diritto di soggiorno", migliorando in tal modo la chiarezza del testo. Non è stata tuttavia accettata l'estensione del diritto di soggiorno senza condizioni fino a sei mesi. Gli Stati membri hanno sottolineato la difficoltà di estendere a sei mesi il periodo di soggiorno non sottoposto ad alcuna formalità per i familiari cittadini di paesi terzi, per questioni legate ai visti. Per ovviare a tali difficoltà, la Commissione ha accettato di ritornare all'acquis attuale che prevede un periodo di soggiorno di tre mesi senza condizioni né formalità.

Nondimeno, la Commissione si è espressamente impegnata a studiare la possibilità di proporre un'estensione a sei mesi e di illustrarla nella relazione che presenterà due anni dopo l'entrata in vigore della direttiva (articolo 36).

Ai fini della coerenza del testo, tutti gli articoli che facevano riferimento al periodo di soggiorno di sei mesi hanno dovuto essere adattati. Sono gli articoli: 7, paragrafo 1, 8 paragrafi 1 e 2, 9 paragrafi 1 e 2, 24 paragrafo 2, 27 paragrafo 3, 29 paragrafi 2 e 3.

Articolo 7, paragrafo 4: il diritto al ricongiungimento familiare degli studenti è stato limitato al coniuge, al convivente e ai discendenti a carico. Gli ascendenti a carico sono stati esclusi, come previsto dall'acquis attuale. Tuttavia, il loro ingresso e soggiorno saranno agevolati a norma dell'articolo 3. La Commissione ha accettato questa restrizione, conforme all'acquis attuale, che ha consentito - come elemento di un compromesso complessivo - di garantire che gli studenti godano di tutti i diritti previsti dalla direttiva.

Articolo 8: per quanto riguarda le formalità amministrative d'iscrizione, il Consiglio ha apportato alcune modifiche al sistema proposto dalla Commissione. La posizione comune introduce un sistema secondo il quale il cittadino dell'Unione dovrà presentare all'amministrazione competente documenti giustificativi, enumerati esplicitamente, per dimostrare che soddisfa le condizioni di cui all'articolo 7 (a seconda dei casi: essere lavoratore dipendente o autonomo, disporre di risorse sufficienti o di un'assicurazione malattia, ecc.). Tuttavia, questo sistema rimane molto flessibile, poiché l'attestato di iscrizione è rilasciato immediatamente ed i controlli sull'effettivo rispetto delle condizioni di soggiorno potranno essere effettuati soltanto quando vi sia un dubbio ragionevole, come previsto all'articolo 14. In questo nuovo contesto, è stato necessario precisare, al paragrafo 4 dell'articolo, il livello di risorse considerate sufficienti, pur introducendo una certa flessibilità per obbligare gli Stati membri a tenere conto della situazione personale dell'interessato.

La Commissione ha accolto l'impostazione del Consiglio, poiché rappresenta un punto d'equilibrio accettabile tra la preoccupazione legittima degli Stati membri di prevenire gli abusi e l'introduzione di un sistema più flessibile per i cittadini rispetto all'acquis attuale, come proposto dalla Commissione.

Articolo 11 paragrafo 1: il Consiglio ha aggiunto che la validità della carta di soggiorno rilasciata ai familiari che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro può essere inferiore a cinque anni e corrispondere al previsto periodo di soggiorno del cittadino dell'Unione, se tale periodo è inferiore a cinque anni. La Commissione ha accettato questa modifica che, a suo parere, è logica.

Articolo 12 paragrafo 2:è stata introdotta la condizione del soggiorno preliminare di un anno prima del decesso del cittadino dell'Unione per permettere al familiare che non ha la cittadinanza di uno Stato membro di conservare il diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante. La Commissione ha potuto accettare questa modifica, poiché risponde a preoccupazioni giustificate e la durata di un anno sembra proporzionata per stabilire un legame con lo Stato membro ospitante ed evitare gli abusi.

Articolo 13 paragrafo 2 lettera d): il Consiglio ha introdotto un'altra situazione in cui il soggiorno del coniuge o del convivente non comunitario sarebbe giustificato dopo il divorzio o la cessazione dell'unione registrata. È il caso in cui l'interessato ha ottenuto un diritto di visita ai figli minori avuti con il cittadino dell'Unione. La Commissione ha accettato tale aggiunta volta a prendere in considerazione una situazione pienamente legittima.

Articoli 14 e 15: il contenuto del precedente articolo 13 della proposta modificata è stato suddiviso in due distinti articoli ed è stato maggiormente precisato.

Da un lato, l'articolo 14 rende più chiare le circostanze nelle quali uno Stato membro può allontanare un cittadino dell'Unione quando non soddisfi più le condizioni per avere diritto al soggiorno. In tal modo, è stata integrata nel testo della disposizione la giurisprudenza della Corte di giustizia, causa C-184/99, Grzelczyk: un provvedimento di espulsione non può essere la conseguenza automatica del ricorso all'assistenza sociale nello Stato membro ospitante. Inoltre, il nuovo considerando 16 chiarisce meglio il concetto di "onere eccessivo" che potrebbe comportare l'eventuale espulsione della persona che ha fatto ricorso all'assistenza sociale senza avervi diritto.

Dall'altro, le norme relative alle garanzie procedurali sono state trasferite in un articolo specifico, l'articolo 15, senza alcuna modifica alla loro portata.

La Commissione può acconsentire a tali modifiche che precisano le condizioni alle quali il cittadino dell'Unione perde il suo diritto di soggiorno, pur rispettando l'acquis attuale e la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia. Ritiene anche che la suddivisione in due articoli renda il testo più coerente e chiaro.

Articolo 16 paragrafi 1 e 2: il periodo di soggiorno in via continuativa nello Stato membro ospitante necessario ai fini dell'acquisizione del diritto di soggiorno permanente è stato fissato in cinque anni anziché quattro. La Commissione ha potuto accogliere tale modifica, poiché l'estensione di un anno per tale periodo ha permesso di superare le riserve di alcuni Stati membri in relazione all'inclusione degli studenti al beneficio del diritto di soggiorno permanente.

Articolo 16 paragrafo 3: il Consiglio ha abbreviato a due anni il periodo d'assenza che comporta la perdita del diritto di soggiorno permanente, invece dei 4 anni previsti dalla proposta modificata. Tale modifica implica che deve essere modificato anche l'articolo 20, relativo alla durata della carta di soggiorno permanente. La Commissione ha potuto accogliere il testo concordato dal Consiglio poiché, dopo due anni d'assenza, si può considerare interrotto il legame forte con lo Stato membro ospitante che giustifica il beneficio del diritto di soggiorno permanente.

Articolo 17 paragrafo 4, lettera a): la durata della residenza preliminare nello Stato membro ospitante è stata prolungata a due anni, come previsto nell'acquis attuale (regolamento n. 1251/70 della Commissione). La Commissione ha accettato tale modifica, conforme all'acquis, che garantisce un legame stretto con lo Stato membro ospitante tale da giustificare l'acquisizione del diritto di soggiorno permanente da parte degli interessati.

Articoli 19 e 20: l'obbligo di richiedere una carta di soggiorno permanente è stato eliminato per i cittadini dell'Unione. Questi ultimi possono ottenere, se lo ritengono necessario o utile, un documento attestante che hanno acquisito il diritto di soggiorno permanente. Tale documento deve essere rilasciato nel più breve tempo dopo la presentazione della domanda e previa verifica della durata della loro residenza. La Commissione ha potuto convenire con tale impostazione, poiché ritiene che la modifica apportata contribuisce all'obiettivo della direttiva di ridurre al minimo le formalità amministrative imposte ai cittadini dell'Unione.

Per contro, i familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro restano soggetti, nel loro stesso interesse, all'obbligo di richiedere una carta di soggiorno. La sola differenza introdotta nella posizione comune rispetto al testo della proposta modificata riguarda la validità della carta, che il Consiglio ha preferito limitare a dieci anni per permettere un aggiornamento dei dati (ad esempio, la fotografia), pur mantenendo il rinnovo automatico del documento.

Articolo 24: nel paragrafo primo è stata aggiunta la menzione alla parità di trattamento, pur con riserva delle altre disposizioni previste dal trattato e dal diritto derivato, conformemente al contenuto dell'articolo 12 del trattato CE.

Nel secondo paragrafo, il Consiglio ha voluto precisare che gli studenti e le persone che non svolgono attività lavorativa sono esclusi dagli aiuti di mantenimento, che possono consistere in borse di studio o prestiti. L'aggiunta dell'esclusione dai prestiti mirati al mantenimento intende tenere conto della situazione degli Stati membri che non conoscono tale sistema d'aiuto agli studenti. La Commissione ha condiviso tale aggiunta che contribuisce all'obiettivo della disposizione, ovvero escludere da ogni aiuto di mantenimento qualsiasi persona che non sia un lavoratore dipendente o autonomo. Giova tuttavia ricordare che tali persone avranno diritto ad ogni forma di aiuto finalizzato all'accesso agli studi quali, ad esempio, una borsa che copra le spese di istruzione.

Articolo 27 paragrafo 2: il terzo capoverso del paragrafo, secondo il quale il comportamento personale non può essere considerato una minaccia all'ordine pubblico se lo Stato membro interessato non adotta serie misure repressive contro il medesimo comportamento quando esso è tenuto da cittadini nazionali, è stato eliminato. La Commissione ritiene che questa soppressione rappresenti un miglioramento del testo. Infatti il paragrafo riprendeva in parte il contenuto della sentenza della Corte di giustizia del 18 maggio 1982 nelle cause riunite Adoui e Cornuaille; tuttavia, oltre al contesto della sentenza, la Commissione si è resa conto che la disposizione poteva essere interpretata in modo da permettere di considerare una minaccia per l'ordine pubblico qualsiasi comportamento punito dal diritto nazionale. Per questo motivo, ha accettato la soppressione del paragrafo.

Articolo 27 paragrafo 3: il paragrafo è stato trasferito all'articolo 15, paragrafo 3, rendendo in tal modo il testo più logico, giacché la scadenza del documento d'identità non può essere considerata alla stregua di un comportamento contrario all'ordine pubblico.

Articolo 28 paragrafo 2: gli Stati membri si sono opposti quasi all'unanimità ad una protezione assoluta contro le espulsioni per i cittadini dell'Unione ed i loro familiari che hanno acquisito un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante. Essi hanno tuttavia accettato una protezione rafforzata per i cittadini dell'Unione che risiedono da diversi anni nello Stato membro ospitante. Di conseguenza, il compromesso raggiunto nella posizione comune si traduce in una protezione che è rafforzata in funzione della durata del soggiorno nel territorio dello Stato membro ospitante.

Dopo l'acquisizione del diritto di soggiorno permanente, i cittadini dell'Unione ed i suoi familiari potranno essere espulsi soltanto per ragioni particolarmente gravi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

Dopo dieci anni di soggiorno nello Stato membro ospitante i cittadini dell'Unione potranno essere espulsi soltanto per motivi imperativi di pubblica sicurezza.

A ciò si aggiunge una protezione assoluta per i cittadini dell'Unione che sono minori, indipendentemente dalla durata del soggiorno nello Stato membro ospitante, tranne quando l'espulsione sia giustificata da impellenti motivi di sicurezza pubblica o quando ciò sia necessario nell'interesse superiore del minore.

La Commissione ha accettato tali soluzioni che, pur essendo meno ambiziose della sua proposta, rappresentano un progresso rispetto all'acquis esistente, in quanto stabiliscono condizioni rigorose per l'espulsione dei cittadini dell'Unione che hanno legami molto forti nello Stato membro ospitante. Si deve altresì sottolineare che il paragrafo si aggiunge alle altre disposizioni contenute in questo Capo che migliorano molto la protezione contro le misure restrittive alla libera circolazione di qualsiasi cittadino dell'Unione e dei suoi familiari, indipendentemente dalla durata del soggiorno nello Stato membro ospitante.

Precedente articolo 29 paragrafo 2: Il Consiglio ha deciso, d'intesa con la Commissione, di eliminare questo paragrafo. Il contenuto della disposizione ripeteva il contenuto dell'articolo 9 della direttiva 64/221/CEE, che prevede l'obbligo per gli Stati membri di consultare un'autorità indipendente prima di adottare un provvedimento di espulsione quando lo Stato membro ospitante non prevede mezzi di impugnazione giurisdizionale o quando la richiesta di revisione è limitata alla verifica della legittimità del provvedimento o quando non ha effetto sospensivo. Tuttavia, in considerazione del fatto che la posizione comune conferma l'obbligo per gli Stati membri di prevedere sempre la possibilità di un ricorso giurisdizionale (art. 31, paragrafo 1), che questo ricorso deve riguardare i fatti e le circostanze (art. 31, paragrafo 2) e che esista la possibilità di sospendere il provvedimento d'espulsione (art. 31, paragrafo 3), il Consiglio ha ritenuto, d'intesa con la Commissione, che il paragrafo non sia più necessario.

Articolo 31 paragrafo 4: la posizione comune ha introdotto una deroga al principio della comparizione personale dell'interessato dinanzi all'autorità di impugnazione, quando la sua presenza possa provocare turbative all'ordine pubblico o quando il provvedimento impugnato ha per oggetto il divieto di ingresso nel territorio nazionale.

La Commissione ha accolto tali modifiche. Sembra giustificato escludere dal beneficio della disposizione le persone che non hanno mai fatto ritorno nel territorio dello Stato membro ospitante (poiché oggetto di un provvedimento di respingimento) e le persone la cui presenza nel territorio potrebbe pregiudicare l'ordine pubblico di tale Stato.

Articolo 32 paragrafi 1 e 2: il primo paragrafo è stato eliminato ed il suo contenuto ripreso in parte nel considerando 27. La Commissione non solleva obiezioni a tale modifica, poiché il divieto di espulsione perpetua discende dal disposto del secondo paragrafo, che è mantenuto nell'articolo.

Nel secondo paragrafo il periodo dopo il quale l'interessato potrà presentare una domanda di revoca del divieto di ingresso dal territorio è stato prolungato a tre anni, rispetto ai due anni proposti dalla Commissione. La Commissione considera ragionevole questo termine.

Articolo 33 paragrafo 2: è stato chiarito che lo Stato membro è tenuto a verificare se la minaccia che l'interessato costituisce per l'ordine pubblico sia attuale e reale soltanto quando il provvedimento di espulsione è eseguito a oltre due anni di distanza dalla sua adozione.

La Commissione ritiene utile tale precisazione e perfettamente conforme all'obiettivo della disposizione, che è di costringere gli Stati membri a procedere ad un esame della situazione quando, tra l'adozione del provvedimento di espulsione e l'applicazione effettiva dello stesso intercorre un lungo lasso di tempo durante il quale le circostanze che hanno giustificato il provvedimento possono essere cambiate.

Articolo 35: è stato aggiunto un nuovo articolo vertente sull'abuso di diritto. la disposizione precisa che gli Stati membri possono rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito dalla direttiva se esso è stato acquisito tramite abuso di diritto o frode.

4 CONCLUSIONI

La Commissione ha accettato la posizione comune, ritenendo che essa riprende gli elementi essenziali contenuti nella sua proposta iniziale e negli emendamenti del Parlamento europeo nella versione della sua proposta modificata.

Il nuovo testo rappresenta un compromesso equo ed equilibrato, che permette di rafforzare i diritti dei cittadini dell'Unione in materia di diritto di libera circolazione e soggiorno.