COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 29.7.2019 COM(2019) 356 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE sull'applicazione, nel 2018, del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione





Indice Introduzione I.Programma per una maggiore trasparenza II.Accesso ai documenti 1.Registri e siti Internet 2.Cooperazione con le altre istituzioni soggette al regolamento (CE) n. 1049/2001 3.Analisi delle domande di accesso 3.1.Numero di domande (cfr. allegato – tabelle 3 e 4) 3.2.Percentuale di domande per direzione generale/servizio della Commissione (cfr. allegato - tabella 5) 3.3.Categoria socioprofessionale dei richiedenti (allegato - tabella 6) 3.4.Origine geografica dei richiedenti (allegato - tabella 7) 4.Applicazione delle eccezioni al diritto d'accesso 4.1.Tipi di accesso forniti (allegato – tabelle 8 e 9) 4.2.Eccezioni al diritto di accesso invocate (allegato - tabella 10) 4.2.1.Fase iniziale 4.2.2.Fase di conferma 5.Denunce al Mediatore europeo 6.Controllo giurisdizionale 6.1.Corte di giustizia

6.2.Tribunale 6.2.1.Chiarimenti in merito a talune norme procedurali 6.2.2.Chiarimenti in merito a talune norme sostanziali 6.2.3.Chiarimenti sull'interazione del regolamento con altri strumenti 6.3.Cause pendenti Conclusioni



Introduzione Nel 2018 la Commissione europea ha intrapreso passi importanti per garantire in maniera proattiva risultati fattivi in relazione al suo intenso impegno a favore di una maggiore trasparenza e responsabilità, al fine di accrescere la fiducia dei cittadini europei nei processi delle istituzioni dell'UE. Un caposaldo nel contesto di tale sforzo è la promozione, da parte della Commissione europea, dell'esercizio effettivo, da parte dei cittadini, del loro diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni dell'UE . Tale diritto è sancito dall'articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dall'articolo 15, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione . L'articolo 17, paragrafo 1, di detto regolamento stabilisce che ciascuna istituzione deve pubblicare una relazione annuale sull'attuazione del regolamento riguardante l'anno precedente. La presente relazione annuale per il 2018 riepiloga innanzitutto le iniziative di più ampio respiro in materia di trasparenza della Commissione europea (infra parte I). Successivamente la relazione individua le principali tendenze e caratteristiche delle domande di accesso ai documenti presentate nel quadro del regolamento (CE) n. 1049/2001, nonché le rispettive risposte dell'istituzione. La relazione esamina inoltre le sentenze pronunciate dagli organi giurisdizionali dell'Unione europea e le conclusioni del Mediatore europeo sull'attuazione del regolamento da parte della Commissione europea (infra parte II). I.Programma per una maggiore trasparenza Fortemente determinata nella sua volontà di avvicinare i cittadini al suo processo decisionale, la Commissione europea esplora costantemente nuovi metodi e misure per ottenere una maggiore trasparenza. Nel 2018 la Commissione europea ha compiuto sforzi mirati per migliorare ulteriormente la trasparenza di tutte le sue attività principali, che spaziano dall'attività legislativa e dall'attuazione delle politiche ai contatti con le parti interessate e i lobbisti. Si riportano in appresso alcuni esempi illustrativi di tale sforzo diffuso. Legiferare meglio In linea con l'obiettivo di rendere più trasparente il lavoro delle istituzioni dell'UE e i suoi sforzi di lunga data per avvicinare il processo decisionale dell'UE ai cittadini, nel 2018 la Commissione europea ha contribuito attivamente allo sviluppo del registro interistituzionale degli atti delegati lanciato il 12 dicembre 2017. L'istituzione ha inoltre appoggiato gli sforzi in corso destinati a rendere il processo legislativo più trasparente e accessibile attraverso, tra l'altro, miglioramenti a EUR-Lex e conformemente all'accordo interistituzionale "Legiferare meglio" (come la banca dati congiunta sui fascicoli legislativi). Il portale "Di' la tua" della Commissione europea offre ai cittadini e alle parti interessate un punto di accesso unico basato sul web per conoscere le attività di formulazione delle politiche dell'istituzione e lasciare commenti, opinioni e altre informazioni.

Infine, la Commissione europea ha tracciato un bilancio delle sue politiche volte a legiferare meglio durante tutto il 2018. Le conclusioni di tale bilancio sono state presentate in una comunicazione dell'aprile 2019, che ha individuato i settori da migliorare ulteriormente. Il nuovo regolamento sulla protezione dei dati per le istituzioni e gli organi dell'UE Nel 2018, la trasparenza è stata ulteriormente elevata a principio guida nell'ambito delle nuove norme sulla protezione dei dati per le istituzioni e gli organi dell'UE. L'adozione del regolamento (UE) 2018/1725 rappresenta un ulteriore fondamentale passo in avanti nello sviluppo di un quadro globale dell'UE che garantisca la trasparenza. Il regolamento (UE) 2018/1725, entrato in vigore l'11 dicembre 2018, comprende un'intera sezione dedicata alla trasparenza. In questo quadro, la trasparenza impone alle istituzioni e gli organi dell'UE di trattare i dati personali in modo trasparente, fornendo informazioni e comunicazioni relative al trattamento di dati personali agli interessati in forma concisa, trasparente, intelligibile e facilmente accessibile. Il nuovo regolamento rafforza notevolmente i diritti delle persone fisiche nella loro veste di interessati. Ai sensi delle norme ivi stabilite, le istituzioni e gli organi dell'UE non solo devono garantire il rispetto del principio di trasparenza, ma devono altresì dimostrare tale conformità. Il nuovo codice di condotta per i membri della Commissione europea Nel 2018 la Commissione europea ha formalmente adottato un nuovo codice di condotta per i suoi membri. Il nuovo codice è entrato in vigore il 1° febbraio 2018 e sostituisce il precedente codice di condotta dei commissari del 20 aprile 2011. Tale codice contiene caratteristiche concepite per aumentare la trasparenza nei confronti dei commissari in settori specifici. Il codice prevede norme specifiche concernenti le riunioni esterne dei commissari. Di conseguenza, i commissari e i componenti dei rispettivi gabinetti incontrano solo le organizzazioni o i liberi professionisti iscritti nel registro per la trasparenza. Inoltre, lo svolgimento di tali riunioni deve essere reso pubblico. Il nuovo codice introduce inoltre una nuova disposizione in base alla quale la Commissione europea pubblicherà ogni due mesi una sintesi delle spese di missione di ciascun membro. La prima pubblicazione di questo tipo è avvenuta alla fine del mese di febbraio 2018 e da allora le spese di missione di ciascun commissario sono state pubblicate proattivamente ogni due mesi. Inoltre, e in linea con i requisiti del nuovo codice di condotta, le nuove dichiarazioni di interessi di tutti i commissari sono ora pubblicate contemporaneamente in formato PDF firmato sul rispettivo sito web di ciascun commissario e in versione atta alla lettura automatica sul portale Europa. Infine, in uno spirito di trasparenza e responsabilità, la Commissione europea si è impegnata a pubblicare relazioni annuali sull'applicazione del nuovo codice di condotta. Da un punto di vista più generale, la trasparenza relativa all'etica dei commissari e degli ex commissari è garantita da una pagina Internet dedicata sul portale Europa . Il registro per la trasparenza Le iscrizioni nel registro per la trasparenza hanno continuato a crescere costantemente fino a contare nel dicembre 2018 oltre 11 900 soggetti (5 000 in più rispetto all'inizio del mandato del Presidente Juncker, 2 762 dei quali registrati nel corso dell'anno). Tutti gli iscritti hanno aderito al codice di condotta comune, dall'inizio del mandato della Commissione Juncker. Nel 2018 gli sforzi destinati a migliorare la qualità complessiva dei dati contenuti nel registro per la trasparenza si sono intensificati e hanno prodotto risultati tangibili. È stata aggiunta una nuova funzionalità che fornisce automaticamente l'elenco di tutte le riunioni che i soggetti iscritti hanno tenuto con commissari, membri del loro gabinetto o direttori generali dal mese di dicembre 2014. Sono state svolte diverse attività di formazione interna e di comunicazione esterna destinate a sensibilizzare l'opinione pubblica sul registro per la trasparenza e a promuoverne l'uso. Sono proseguite le discussioni tra le tre istituzioni in merito alla proposta della Commissione europea di accordo interistituzionale volto a rendere obbligatorio il registro per la trasparenza. Non è stato tuttavia raggiunto alcun accordo sul fatto che le riunioni tra i decisori e i rappresentanti di interessi siano subordinate all'iscrizione nel registro per la trasparenza, un aspetto considerato fondamentale dalla Commissione. Di conseguenza, l'istituzione ha invitato il Parlamento europeo e il Consiglio a valutare le possibili opzioni che consentano loro di applicare la norma secondo la quale non può avvenire alcuna riunione senza la preventiva iscrizione nel registro. Trasparenza sulla questione UE-Brexit

Nel 2018 la Commissione europea ha continuato a mantenere l'impegno di garantire la massima apertura in relazione ai negoziati senza precedenti concernenti il recesso del Regno Unito dall'UE. Il livello senza precedenti di trasparenza raggiunto dalla Commissione europea è stato tale da essere elogiato dal Mediatore europeo al termine della sua iniziativa strategica, durata due anni, sui negoziati concernenti il recesso del Regno Unito dall'Unione europea. Il Mediatore europeo ha concluso che, oltre alle buone pratiche amministrative, l'elevato livello di trasparenza ha aumentato la legittimità dei negoziatori dell'UE e contribuito a mantenere l'unità dell'Unione europea. Complessivamente, dal 2017 al 2018, la Commissione europea ha pubblicato proattivamente sul proprio sito web più di 100 documenti di negoziazione al fine di garantire il controllo pubblico e l'inclusività delle opinioni delle parti interessate. Tali documenti hanno registrato i progressi nei negoziati e consentito al pubblico di seguire le versioni dei documenti nelle loro evoluzioni. Riflettendo su questo sforzo senza precedenti, il capo negoziatore della Commissione europea, M. Barnier, ha riconosciuto che tale trasparenza era dovuta nei confronti dei cittadini, delle imprese, delle regioni e di tutti coloro interessati dalla decisione del Regno Unito di lasciare l'UE e costituiva l'aspetto chiave per definire posizioni chiare, forti e unitarie con i 27 Stati membri e il Parlamento. Ulteriore trasparenza: progetti pilota e iniziative Nel 2018 la Commissione europea ha esaminato ulteriori progetti pilota innovativi destinati ad aumentare la trasparenza. Ad esempio, nell'aprile 2018, la direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare della Commissione europea ha lanciato un progetto pilota che mira ad aumentare la trasparenza delle proprie attività. Nel quadro di tale progetto vengono pubblicati online documenti elettronici su pesticidi e biocidi, divulgati (integralmente o parzialmente) a seguito di una richiesta a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001. Di conseguenza, tali documenti non vengono più inviati fisicamente ai singoli richiedenti che ne fanno richiesta, i quali ricevono invece un collegamento ipertestuale a una pagina web. Tale pagina web, creata appositamente per la pubblicazione di documenti divulgati a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001, è accessibile a tutti, rendendo così disponibili istantaneamente al pubblico e al richiedente i documenti divulgati. Il progetto pilota dovrebbe continuare anche nella prima metà del 2019. Nel 2018 la trasparenza e il coinvolgimento del pubblico sono rimasti aspetti essenziali nel contesto della politica commerciale al fine di garantire la democrazia, la fiducia del pubblico e la responsabilità. Nel contesto dell'impegno della Commissione europea alla trasparenza, assunto nella nuova strategia commerciale dell'UE "Commercio per tutti", nel 2018 la Commissione europea ha continuato a pubblicare su un sito web dedicato i testi negoziali nonché le relazioni sull'ultimo ciclo di negoziati relativi agli accordi commerciali in vigore nell'UE e i negoziati commerciali in corso con i paesi terzi. Un altro aspetto importante di sensibilizzazione della società civile è il cosiddetto processo di "valutazione dell'impatto sulla sostenibilità". Questo strumento specifico per il commercio è stato sviluppato con l'obiettivo di sostenere i negoziati commerciali. È gestito da consulenti esterni indipendenti che forniscono analisi dei potenziali effetti economici, sociali, ambientali e sui diritti umani dei potenziali accordi commerciali. La valutazione dell'impatto sulla sostenibilità è un'attività altamente partecipativa. Inoltre, nel 2018 la Commissione europea ha continuato a organizzare iniziative e azioni nel quadro del programma "L'Europa per i cittadini". Questo programma per il periodo 2014-2020 è uno strumento importante destinato a incoraggiare i cittadini dell'UE a essere meglio informati, partecipare al dibattito e svolgere un ruolo più forte nello sviluppo dell'UE. Inoltre, il 12 dicembre 2018 la proposta della Commissione europea di rivedere l'Iniziativa dei cittadini europei ha ricevuto l'accordo politico del Parlamento europeo e del Consiglio. L'iniziativa dei cittadini europei, priorità politica della Commissione Juncker, costituisce un modo unico e innovativo per consentire ai cittadini di plasmare l'Europa, invitando la Commissione europea a presentare una proposta legislativa una volta che viene raccolto un milione di firme. L'iniziativa dei cittadini europei riformata sarà più semplice da utilizzare, in maniera da promuovere una maggiore partecipazione democratica a livello di Unione europea. In conclusione, nel 2018 la Commissione europea ha continuato a pubblicare un'ampia gamma di informazioni e documenti in maniera proattiva e di facile fruizione da parte del pubblico. Allo stesso tempo, l'istituzione ha costantemente cercato di studiare strumenti nuovi concepiti per promuovere ulteriormente la trasparenza delle sue attività complessive e coinvolgere i cittadini nel processo democratico. Le iniziative di cui sopra costituiscono soltanto alcuni esempi illustrativi degli sforzi profusi dall'istituzione per promuovere la trasparenza nel senso più ampio del termine. II.Accesso ai documenti Nel 2018 il diritto all'accesso ai documenti, stabilito dall'articolo 15, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dal regolamento 1049/2001, ha continuato ad essere uno dei capisaldi del programma della Commissione europea per la trasparenza. Il diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni è legato alla natura democratica di tali istituzioni. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 rispecchia l'intenzione espressa nell'articolo 1, secondo comma, del trattato UE di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini. Questo obiettivo è ribadito nell'articolo 10 del trattato UE. In questo contesto, nel 2018 la Commissione europea ha consentito l'accesso a un'ampia gamma di documenti in suo possesso, a seguito di richieste specifiche presentate a norma del regolamento. Tale accesso ha integrato la pubblicazione proattiva dell'istituzione di una grande quantità di informazioni e documentazione sui suoi vari registri e sulle sue pagine web. La presente relazione illustra le modalità di attuazione del regolamento da parte della Commissione europea nel 2018 e si basa sui dati statistici riassunti nell'allegato . Le statistiche riguardano il numero di domande ricevute e il numero di risposte fornite nel 2018. Forniscono inoltre dati più precisi per quanto concerne le statistiche per gli anni precedenti, in seguito a successive e regolari correzioni della codifica. Come negli anni precedenti, le statistiche non riguardano il numero di documenti richiesti o (parzialmente) divulgati, poiché tali numeri erano molto più elevati. Anche se i richiedenti possono chiedere di accedere a un singolo documento, più di frequente chiedono di accedere a un gran numero di documenti, o, addirittura, a fascicoli interi relativi a una procedura o a un argomento specifici.

In sintesi, dalle statistiche emerge che i documenti richiesti sono stati integralmente o parzialmente divulgati per oltre l'80 % dei 6 912 casi già nella fase iniziale e che è stato concesso un più ampio o, addirittura, integrale accesso per quasi il 41 % dei 288 casi esaminati durante la fase di conferma. I dati non solo confermano lo spirito di apertura della Commissione europea, ma anche l'importanza del diritto di accesso ai documenti nel contesto della politica generale di trasparenza dell'istituzione. Risorse All'interno della Commissione europea, il trattamento delle domande di accesso iniziale ai documenti è effettuato su base decentrata dai vari servizi e direzioni generali della Commissione. Ogni direzione generale e servizio nomina almeno un esperto legale, incaricato di questo compito, che funge da "coordinatore dell'accesso ai documenti". A seconda delle dimensioni del servizio e del numero di domande ricevute, i "coordinatori dell'accesso ai documenti" sono di solito coadiuvati da personale di sostegno e sono incaricati del coordinamento delle bozze di risposta con le unità responsabili dei relativi ambiti strategici. Le domande di conferma sono trattate dal segretariato generale, per garantire un esame amministrativo indipendente della risposta data nella fase iniziale. Un gruppo specifico all'interno dell'unità del segretariato generale per la Trasparenza, la gestione dei documenti e l'accesso ai documenti è dedicato esclusivamente al compito di assicurare il coordinamento e l'attuazione uniforme delle modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. È composto da diversi incaricati del trattamento e da personale amministrativo di sostegno. Oltre ad avere la responsabilità di esaminare le risposte iniziali, l'unità fornisce orientamento orizzontale, formazione e consulenza a tutti i servizi e a tutte le direzioni generali della Commissione europea per quanto concerne l'attuazione del regolamento. Gestisce inoltre il sistema informatico di tutta la Commissione europea per il trattamento delle domande di accesso ai documenti, iniziali e di conferma, che è attualmente in fase di ammodernamento. Il numero delle nuove domande di accesso ai documenti, in crescita costante dall'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 1049/2001, e l'esigenza di maggiore trasparenza nell'ambito dell'accesso del pubblico ai documenti sottolineano la necessità di destinare alla Commissione europea risorse umane e informatiche sufficienti per garantire l'efficienza del trattamento delle domande di accesso ai documenti e conseguire i migliori risultati per i cittadini. 1.Registri e siti Internet Nel 2018 al registro dei documenti della Commissione sono stati aggiunti 19 582 documenti nuovi (cfr. allegato - tabella 1), che rientravano nelle categorie C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC o SWD . Nel 2018, il sito web "Accesso ai documenti" sul portale Europa ha registrato 6 458 visitatori e 8 652 pagine visionate (cfr. allegato – tabella 2). Entrambe le piattaforme continuano a essere utili strumenti di ricerca che consentono una maggiore e più attiva partecipazione dei cittadini al processo decisionale della Commissione europea, nonché la promozione della politica in materia di accesso ai documenti. 2.Cooperazione con le altre istituzioni soggette al regolamento (CE) n. 1049/2001 L'articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede che le istituzioni mettano a punto le buone prassi amministrative al fine di facilitare l'esercizio del diritto di accesso garantito dal regolamento. L'articolo 15, paragrafo 2, impone inoltre la creazione di un comitato interistituzionale per esaminare le migliori prassi, affrontare eventuali divergenze e discutere i futuri sviluppi dell'accesso del pubblico ai documenti. In conformità con le summenzionate disposizioni, nel 2018 il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea hanno continuato a tenere periodiche riunioni tecniche a livello amministrativo. Nel contesto di tali riunioni, le istituzioni condividono esperienze, sviluppano le migliori prassi e assicurano l'applicazione coerente del regolamento (CE) n. 1049/2001 alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea. 3.Analisi delle domande di accesso 3.1.Numero di domande (cfr. allegato – tabelle 3 e 4) Come illustrato dal grafico sottostante, nel 2018 le domande iniziali sono state 6 912. Tale cifra rispecchia un notevole aumento di circa il 9,5 % rispetto al 2017 e di quasi il 10 % rispetto al 2014. La Commissione europea ha emesso 7 257 risposte iniziali rispetto alle 6 716 del 2017, facendo registrare un aumento di quasi il 7,5 %. Tra le risposte iniziali, 6 117 sono state fornite ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 (rispetto a 5 181 nel 2017). Tale numero rappresenta un aumento pari a circa il 15,3 % in un anno. È importante sottolineare che una singola domanda può riguardare diversi documenti e generare quindi diverse risposte distinte. Per contro, in alcuni casi diverse domande possono essere raggruppate e generare solo un'unica risposta. Il numero di "risposte fornite", come estratto dalla banca dati, comprende tutti i tipi di seguito forniti dalla Commissione europea, che spaziano da: -risposte fornite ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 (anche nei casi in cui non si detengono documenti); a

-risposte fornite a norma di altri quadri giuridici (in ragione del contenuto della domanda o dello status del richiedente, ecc.); o persino -archiviazioni a seguito della mancata presentazione da parte dei richiedenti dei chiarimenti richiesti o del mancato rispetto delle prescrizioni procedurali. Per quanto concerne le domande di conferma che richiedono il riesame, da parte della Commissione europea, del rifiuto iniziale totale o parziale, il numero di domande è stato pari a 318, con un aumento di quasi il 4,4 % rispetto al 2017. I dati confermano la tendenza costantemente in crescita osservata dal 2016. Il numero di risposte di conferma fornite ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 è aumentato in maniera significativa di circa il 10 %, passando da 259 nel 2017 a 288 nel 2018. L'aumento di tali risposte dal 2014 è tuttavia pari a circa il 5,6 %, come illustrato dal grafico che segue. 3.2.Percentuale di domande per direzione generale/servizio della Commissione (cfr. allegato - tabella 5) Nel 2018 la direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare ha ricevuto la percentuale più alta di domande iniziali (11 %), seguita dal segretariato generale (6,7 %) e dalla direzione generale del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI (6,5 %).



La direzione generale della Fiscalità e dell'unione doganale (6,4 %), la direzione generale della Concorrenza (5,9 %), e la direzione generale della Mobilità e dei trasporti (5,2 %) sono stati gli unici altri servizi a ricevere individualmente più del 5 % di tutte le domande iniziali. SG SJ COMM EPSC TF50 BUDG HR DIGIT IAS OLAF ECFIN GROW COMP EMPL AGRI MOVE ENER ENV CLIMA RTD CNECT JRC MARE FISMA REGIO TAXUD EAC SANTE HOME JUST TRADE NEAR DEVCO ECHO ESTAT SCIC DGT OP FPI OIB EPSO I rimanenti servizi della Commissione rappresentano rispettivamente il 5 %, o una quota inferiore, di tutte le domande iniziali. Per quanto concerne le domande di conferma ricevute dal segretariato generale, la percentuale più elevata ha riguardato le risposte iniziali fornite dalla direzione generale della Concorrenza (13,8 % rispetto al 19,7 % nel 2017), seguita dal segretariato generale (quasi l'8,5 %) e dalla direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare (quasi il 7,9 %). Le risposte iniziali di tre altri servizi della Commissione europea sono state oggetto di più del 5 % di tutte le domande di conferma ciascuno (la direzione generale del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI, la direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie e la direzione generale della Giustizia e dei consumatori). Le risposte iniziali fornite dai restanti servizi della Commissione europea rappresentano meno del 5 % delle domande di riesame di conferma ciascuno. 3.3.Categoria socioprofessionale dei richiedenti (allegato - tabella 6)

Nel modulo di domanda del portale Europa i richiedenti possono indicare la loro categoria socioprofessionale selezionando una delle nove categorie seguenti: cittadini, istituti universitari, avvocati, giornalisti, organizzazioni non governative, società, eurodeputati, autorità subnazionali o degli Stati membri. Per ragioni statistiche la categoria "cittadini" raggruppa sia i richiedenti che hanno indicato la categoria "cittadini" sia i richiedenti che non hanno selezionato alcuna categoria socioeconomica. Nel 2018 la maggior parte delle domande iniziali è pervenuta, come negli anni precedenti, dai cittadini. Infatti, tale categoria di richiedenti ha presentato circa il 42,2 % delle domande. Il secondo posto tra i richiedenti più prolifici non è stato più occupato dagli istituti universitari come nel 2017, bensì dalle società che rappresentano quasi il 16,7 % delle domande iniziali. Gli istituti universitari sono stati relegati al terzo posto (con circa il 10,6 %), tallonati dagli studi legali e dai giornalisti (con circa il 10,1 % per ciascuna categoria). La maggioranza delle domande di conferma nel 2018 è pervenuta da cittadini, che hanno rappresentato quasi il 36,2 % di tali domande (rispetto al 24,7 % nel 2017). Le organizzazioni non governative hanno raggiunto la seconda posizione, presentando un numero elevato di domande di conferma, che ha rappresentato non meno del 17,3 % nel 2018 (rispetto al 13,2 % nel 2017). La terza posizione è occupata dagli studi legali che hanno presentato più del 15,4 % delle domande di conferma. Anche i giornalisti hanno fatto registrare un aumento notevole delle loro domande di conferma, che li ha fatti diventare la quarta categoria più attiva nel 2018, con il 15,1 % delle domande di conferma (rispetto al 7,2 % nel 2017). Seguono, a distanza, le società (che rappresentano quasi il 7,9 % di tali domande), i deputati del Parlamento europeo (5 %), gli istituti universitari e gruppi di riflessione (2,8 %) e gli Stati membri (0,3 %).



3.4.Origine geografica dei richiedenti (allegato - tabella 7) Per quanto concerne la ripartizione geografica delle domande iniziali, il Belgio, il Regno Unito e la Germania rimangono, così come nel 2017, i tre principali paesi dai quali proviene la maggior parte delle domande di accesso ai documenti. Infatti, nel 2018 circa il 51,3 % delle domande iniziali è pervenuta da questi tre paesi. Più in particolare, la percentuale maggiore di domande iniziali ha continuato a provenire da richiedenti residenti o con sede in Belgio (circa il 32,9 %, rispetto a circa il 25,7 % nel 2017). Il Regno Unito è stato il secondo paese di provenienza delle domande iniziali con una percentuale superiore al 9,2 %. Tale valore testimonia una diminuzione significativa rispetto al 2017, anno in cui il Regno Unito è stato fonte di quasi il 15,2 % delle domande iniziali. Al terzo posto si è collocata la Germania dalla quale è pervenuto quasi il 9,2 % delle domande iniziali (rispetto a quasi il 12 % nel 2017). Al quarto posto la Francia (con il 6,9% delle domande iniziali), seguita da vicino dai Paesi Bassi (6,5 %), dalla Spagna (quasi il 5,9 %) e dall'Italia (5,7 %). Le domande provenienti dai 21 Stati membri rimanenti hanno rappresentato meno del 3 % per Stato membro. Il diritto di accesso ai documenti ha continuato a essere esercitato anche da richiedenti che risiedono o hanno la propria sede sociale in paesi terzi. Le domande iniziali di tali richiedenti sono rimaste stabili, rappresentando oltre il 5,3 % di tutte le domande iniziali (un valore simile è stato registrato nel 2017, ossia quasi il 5 %). Per quanto concerne la ripartizione geografica delle domande di conferma, la percentuale più ampia in assoluto è pervenuta, come negli anni precedenti, da richiedenti del Belgio (oltre il 45,9 % di tali domande, con un incremento netto rispetto a quasi il 30,6 % nel 2017), seguito da Germania e Paesi Bassi (entrambi intorno all'8,5 %). Il Regno Unito, l'Italia (entrambi rispettivamente al 6,6 %) e la Francia (4,4 %) sono stati gli unici altri Stati membri che hanno registrato una percentuale di domande superiore al 4 %. Le domande provenienti dai 21 Stati membri rimanenti rappresentano per ogni Stato una quota pari o inferiore al 2,5 %. Infine, le domande di conferma inoltrate di richiedenti residenti o aventi sede sociale in paesi terzi rappresentano quasi il 2,2 % di tutte le domande (rispetto al 3,6 % del 2017). 4.Applicazione delle eccezioni al diritto d'accesso

Il diritto d'accesso previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 è soggetto a una serie di eccezioni specifiche, previste dall'articolo 4 dello stesso regolamento. Qualsiasi rifiuto, integrale o parziale, deve essere giustificato in base ad almeno una di tali eccezioni. 4.1.Tipi di accesso forniti (allegato – tabelle 8 e 9) Nel 2018 l'accesso integrale o parziale ai documenti è stato concesso in oltre l'80,2 % dei casi nella fase iniziale (con una lieve diminuzione quindi rispetto al 2017, anno nel quale ha raggiunto l'82 %). Analogamente, la percentuale di risposte totalmente positive è diminuita leggermente passando dal 61,8 % del 2017 al 59,4 % del 2018. Tuttavia, la percentuale di risposte parzialmente positive ha registrato un lieve aumento (è infatti salita dal 20,3 % del 2017 a oltre il 20,8 % nel 2018). Parallelamente, è proseguita la lieve diminuzione costante della percentuale di domande di accesso integralmente respinte, osservata a partire dal 2016 (circa il 15,8 % delle domande totali rispetto a meno del 18 % e del 19 %, rispettivamente nel 2017 e nel 2016). Nel 2018 circa il 41,7 % delle risposte iniziali impugnate da domande di conferma sono state confermate nella fase di conferma (rispetto al 52,9 % nel 2017). Una percentuale analoga (40,6 %) delle risposte iniziali è stata integralmente o parzialmente annullata (rispetto al 47,1 % nel 2017). 4.2.Eccezioni al diritto di accesso invocate (allegato - tabella 10) 4.2.1.Fase iniziale Nel 2018 la tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo ha continuato a essere l'eccezione alla quale si è appellata più di frequente la Commissione europea per giustificare il rifiuto di accesso (integrale o parziale) nella fase iniziale. Tale motivo è stato invocato nel 34,5 % dei casi di rifiuto, rispetto a quasi il 31,4 % nel 2017. Come negli anni precedenti, un gran numero di tali rifiuti è derivato dalla necessità di occultare i nomi dei membri del personale senza compiti dirigenziali o i nomi dei rappresentanti di terzi figuranti nei documenti, conformemente alla legislazione applicabile in materia di protezione dei dati. La seconda eccezione più invocata riguarda la tutela degli interessi commerciali. Questa eccezione è stata invocata in oltre il 15,4 % dei rifiuti (parziali o integrali). Al terzo posto, distaccata di poco, si colloca l'eccezione destinata a tutelare il processo decisionale in corso, che è stata invocata anch'essa in misura superiore al 15,1 %. La Commissione europea si è inoltre appellata all'eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile,, sebbene lo abbia fatto in meno del 12,7 % delle proprie risposte negative (integrali o parziali) (rispetto a quasi il 17,7 % nel 2017). La modesta ma costante diminuzione rispecchiata dai dati evidenzia un ricorso più limitato a tale eccezione da parte dell'istituzione. L'utilizzo relativo dell'eccezione di tutela della sicurezza pubblica è aumentato notevolmente (passando dal 5,4 % del 2017 a quasi l'8,8 % nel 2018). L'eccezione che prevede la tutela delle relazioni internazionali è stata invocata in quasi il 5,8 % delle risposte iniziali negative rispetto al 4 % nel 2017 e al 3,4 % nel 2016; si evidenzia quindi un lieve ma costante aumento del suo utilizzo da parte della Commissione europea. Ognuna delle restanti eccezioni previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001 è stata invocata dall'istituzione in meno del 4 % dei casi per rifiutare l'accesso parziale o integrale ai documenti richiesti nella fase iniziale. 4.2.2.Fase di conferma

Il motivo principale invocato più di frequente per confermare un rifiuto (integrale o parziale) di accesso è stato, come nel 2017, la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile (30,6 % nel 2018 rispetto a quasi il 35 % nel 2017). L'eccezione a tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo si è collocata al secondo posto (25 %, rispetto a quasi il 26,1 % nel 2017). L'eccezione a tutela degli interessi commerciali è stata invocata meno di frequente (12,5 % nel 2018, rispetto al 13,2 % nel 2017), collocandola al terzo posto e confermando la costante diminuzione del suo utilizzo osservata a partire dal 2016 (anno in cui era stata invocata nel 15,9 % dei rifiuti nella fase di conferma). L'eccezione a tutela del processo decisionale dell'istituzione si è classificata al quarto posto con una percentuale di utilizzo del 12,9 % (di cui quasi il 10,8 % in relazione al processo decisionale in corso). Tale dato mostra che l'eccezione sembra invocata in modo meno costante (il suo utilizzo era già sceso dal 20,2 % del 2016 a circa il 12,2 % del 2017). Le eccezioni a tutela dell'interesse pubblico per quanto concerne, rispettivamente, le relazioni internazionali e la sicurezza pubblica si sono attestate al quinto posto (con il 5,6 % ciascuna) della classifica dei motivi maggiormente invocati dall'istituzione. 5.Denunce al Mediatore europeo Nel 2018 il Mediatore europeo ha chiuso 29 casi di denunce contro la gestione di domande di accesso ai documenti da parte della Commissione . La grande maggioranza di tale denunce (ossia 22) è stata chiusa senza alcuna constatazione di cattiva amministrazione . In confronto, negli ultimi due anni il Mediatore europeo aveva chiuso un numero inferiore di denunce (25 nel 2017 e 21 nel 2016), tuttavia un numero analogo di casi (sei per entrambi gli anni) è stato chiuso con ulteriori commenti o con commenti critici. Nel 2018 il Mediatore europeo ha aperto 29 nuove indagini nell'ambito delle quali l'accesso ai documenti costituiva la questione principale o secondario della denuncia, rispetto a 25 nel 2017 e a 12 nel 2016. Questi dati confermano il significativo aumento osservato rispetto al 2017 per quanto concerne il numero di nuove indagini e riflettono l'importanza maggiore riconosciuta dal Mediatore europeo a questo specifico settore di attività. Tale importanza è ulteriormente illustrata dal fatto che dal mese di febbraio 2018 il Mediatore europeo ha lanciato una nuova "procedura accelerata" per le denunce relative all'accesso ai documenti. In base a questa nuova procedura, il Mediatore europeo si è impegnato a prendere decisioni in merito all'opportunità di avviare un'indagine entro cinque giorni lavorativi e a decidere in merito alle domande concernenti "l'accesso ai documenti" entro 40 giorni lavorativi dalla ricezione delle denunce. 6.Controllo giurisdizionale Nel 2018 i giudici dell'Unione hanno ulteriormente sviluppato, nel quadro di vari procedimenti giudiziari, il già considerevole corpus giurisprudenziale concernente l'accesso ai documenti delle istituzioni dell'UE. Questa nuova giurisprudenza guiderà ulteriormente la prassi della Commissione europea nell'ambito del regolamento (CE) n. 1049/2001. 6.1.Corte di giustizia Nel 2018 la Corte di giustizia ha pronunciato in appello una sola sentenza importante in materia di diritto di accesso del pubblico ai documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, nell'ambito della quale la Commissione europea era parte nel procedimento, rispetto alle otto del 2017. Tale sentenza è stata pronunciata nel contesto della causa ClientEarth/Commissione. Si tratta di una sentenza significativa nella misura in cui chiarisce la portata del concetto di "documenti legislativi", che richiede una più ampia soglia di trasparenza. Pur riconoscendo che la Commissione europea necessita di uno spazio di riflessione al fine di poter decidere sulle scelte politiche da operare e sulle proposte eventualmente da presentare, la Corte di giustizia ha stabilito che i documenti formati nell'ambito di una valutazione d'impatto sono documenti legislativi. Di conseguenza la Corte ha concluso che siffatti documenti non possono essere tutelati in base a una presunzione generale contraria alla divulgazione al pubblico risultante dall'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001, in particolare quando contengono informazioni ambientali. La Corte di giustizia ha inoltre sottolineato che il carattere provvisorio dei documenti non può giustificare di per sé l'applicazione dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001, senza aver proceduto a un'analisi individuale e concreta. 6.2.Tribunale Nel 2018 il Tribunale ha pronunciato 27 sentenze che coinvolgono la Commissione europea in relazione al diritto di accesso ai documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. La Commissione europea era parte nel procedimento in 26 di queste cause e parte interveniente in una. Nella grande maggioranza di questi casi, ha prevalso la posizione dell'istituzione. Delle summenzionate 27 cause soltanto sei hanno determinato l'annullamento (parziale) della decisione dell'istituzione contestata, una delle quali proveniva dal Parlamento.

Inoltre, delle cinque cause che hanno comportato un annullamento (parziale) della decisione della Commissione europea, soltanto quattro riguardavano il rifiuto (parziale) dell'istituzione di concedere l'accesso ad alcuni documenti. La restante sentenza di annullamento (parziale) riguardava una decisione mediante la quale l'istituzione aveva concesso l'accesso del pubblico ad alcuni documenti che il Tribunale ha ritenuto invece essere tutelati nel contesto di un quadro giuridico diverso. Inoltre, in 19 di queste cause l'esito è stato un rigetto totale o parziale del ricorso contro la decisione della Commissione europea. In tre casi il Tribunale ha stabilito il non luogo a statuire, e in un caso il ricorso promosso per ottenere l'annullamento della decisione della Commissione europea è stato dichiarato irricevibile. Infine, un altro caso è consistito in un ordine di cancellazione dal ruolo. Nel quadro di questo corpus giurisprudenziale sviluppato nel 2018, il Tribunale ha chiarito questioni che spaziano da aspetti procedurali a questioni più sostanziali derivanti dall'attuazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. 6.2.1.Chiarimenti in merito a talune norme procedurali Per quanto riguarda le norme procedurali, il Tribunale ha ribadito la propria conclusione secondo la quale una risposta iniziale ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento non è, in linea di principio, impugnabile, salvo in circostanze eccezionali: laddove sia viziata, ad esempio in caso di mancata comunicazione al richiedente dei mezzi di ricorso a disposizione, oppure qualora tale risposta costituisca la posizione definitiva dell'istituzione. Soltanto la decisione di conferma produce effetti giuridici suscettibili di incidere sugli interessi del richiedente e, pertanto, di essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell'articolo 263 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Nel contesto della decisione di conferma, l'omessa informazione del richiedente circa i mezzi di ricorso a sua disposizione non costituisce una violazione delle forme sostanziali che possa comportare l'annullamento della decisione laddove tale omissione non ha alcun effetto sulla situazione giuridica del richiedente. Ciò si verifica nel caso in cui il richiedente può venire a conoscenza dei mezzi di ricorso e proporre un ricorso di annullamento della decisione di conferma contestata, nonostante questa non contenesse informazioni sui mezzi di ricorso disponibili. Inoltre, l'istituzione può individuare in ogni fase del trattamento di una domanda, anche per la prima volta, nuovi documenti riconducibili alla domanda. Se è vero che non si può utilmente contestare all'istituzione di concedere l'accesso ai documenti sul fondamento di una domanda asseritamente imprecisa senza prima invitare il richiedente a chiarire la sua domanda, tale istituzione non può per contro respingere una domanda in quanto insufficientemente precisa senza prima invitare il richiedente a fornire ulteriori chiarimenti. Inoltre, il Tribunale ha sottolineato che i termini previsti dagli articoli 7 e 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001 sono semplicemente intesi a garantire un trattamento rapido delle domande di accesso ai documenti. Di conseguenza, il Tribunale ha ribadito che il superamento dei termini di cui agli articoli 7 e 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001 non priva l'istituzione del potere di adottare una decisione e non costituisce un valido motivo per giustificarne l'annullamento. Tale conclusione non ha alcuna attinenza con il fatto che, al contrario, il termine fissato per l'avvio di un ricorso di annullamento è perentorio e determina l'irricevibilità del procedimento promosso in seguito alla sua scadenza. Il Tribunale ha altresì ribadito che la dichiarazione di un'istituzione concernente la mancanza di documenti esistenti beneficia di una presunzione di legittimità. Inoltre, la legittimità della decisione dell'istituzione deve essere valutata secondo gli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento della sua adozione, e quindi, nella fase giudiziaria non possono essere invocati argomenti nuovi relativi alla sua legittimità. Per quanto concerne la motivazione che l'istituzione deve fornire, il Tribunale ha confermato che essa può constare della descrizione della natura e del contenuto dei documenti negati, del contesto in cui essi sono stati elaborati e dei motivi di diniego. Lo scopo della motivazione è di far risultare in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione in maniera da consentire al richiedente di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. Di conseguenza la motivazione è adeguata quando consente al richiedente di comprendere e conoscere, innanzitutto, se il documento richiesto rientra effettivamente nell'ambito di applicazione dell'eccezione invocata e, in secondo luogo, se la necessità di tutela concernente tale eccezione è sincera. L'istituzione non è quindi tenuta a fornire una motivazione specifica per ciascuna delle valutazioni su cui si basa tale ragionamento né a specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti e può fornire motivazioni per categorie di documenti. Inoltre, in alcuni casi, il riferimento in una decisione a motivazioni contenute in una precedente decisione comunicata al richiedente può essere sufficiente. Per quanto concerne la valutazione dell'accesso parziale, il Tribunale ha ribadito che essa deve essere effettuata alla luce del principio di proporzionalità. Pertanto, l'accesso parziale deve essere concesso se lo scopo perseguito dall'istituzione, quando essa rifiuta l'accesso al documento, può essere raggiunto semplicemente occultando i passaggi che possono pregiudicare l'interesse pubblico tutelato. Non spetta all'istituzione determinare ciò che è utile o meno per il richiedente. Di conseguenza l'istituzione è tenuta a divulgare i passaggi che risultano essere "meramente descrittivi" nella misura in cui non contengono prese di posizione di natura giuridica o strategica rientranti nelle eccezioni invocate. Tuttavia, l'accesso parziale non è necessario laddove ciò comporterebbe lo svuotamento della quasi totalità del contenuto del documento in questione.

In relazione alla consultazione degli Stati membri dai quali provengono i documenti, il Tribunale ha rammentato che tale obbligo non è necessario qualora si applichi un'eccezione in maniera evidente. Tuttavia, nel quadro di detta consultazione, è sufficiente una valutazione prima facie delle obiezioni degli Stati membri e l'istituzione non è tenuta a effettuare una valutazione esaustiva delle stesse. Tuttavia, lo Stato membro non gode di un diritto di veto generale e incondizionato, essendo tenuto a fornire debita motivazione a norma dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001. A tal proposito è degno di nota il fatto che uno Stato membro, a differenza di altri terzi, possa invocare l'eccezione relativa alla tutela del processo decisionale dell'istituzione al fine di chiedere a quest'ultima di rifiutare l'accesso a un documento proveniente da detto Stato membro. Inoltre, per avere diritto di presentare un'opposizione, lo Stato membro autore del documento in questione non è tenuto a presentare preventivamente una richiesta formale specifica. In tale contesto la decisione dell'istituzione non deve semplicemente registrare il fatto che lo Stato membro interessato si è opposto alla divulgazione del documento richiesto, ma deve altresì indicare le motivazioni addotte da tale Stato membro a dimostrazione dell'esistenza di una delle eccezioni al diritto di accesso previste dall'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Va altresì rilevato che uno Stato membro può sollevare un'eccezione che rimetta in discussione la legittimità della decisione di un'istituzione, come corollario del diritto dello Stato membro interessato a un ricorso effettivo ai sensi dell'articolo 263 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tuttavia, in relazione a una decisione che consente l'accesso a dei documenti, uno Stato membro non può invocare irregolarità procedurali concernenti il trattamento da parte dell'istituzione delle domande iniziali o di conferma, ivi incluso in relazione ai termini introdotti unicamente a favore del richiedente. Il Tribunale ha inoltre confermato che la violazione dell'obbligo di cooperazione dell'istituzione nei confronti di uno Stato membro in tale contesto può inficiare la legittimità della decisione dell'istituzione che concede l'accesso ai documenti provenienti da tale Stato membro. La Corte di giustizia dell'Unione europea non è competente a emettere un provvedimento ingiuntivo nel quadro del suo controllo della legittimità di un atto ai sensi dell'articolo 263 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. In questo contesto, non può imporre all'istituzione la decisione di concedere l'accesso ai documenti richiesti. Inoltre, il Tribunale ha confermato la sua giurisprudenza precedente, secondo la quale non è più necessario statuire in merito a un ricorso di annullamento di una decisione negativa nel caso in cui l'istituzione, senza ritirare formalmente la decisione impugnata, abbia adottato una nuova decisione favorevole che concede l'accesso ai documenti richiesti, soddisfacendo in tal modo pienamente la domanda del richiedente. 6.2.2.Chiarimenti in merito a talune norme sostanziali Nel 2018 il Tribunale ha inoltre trattato diverse norme sostanziali del regolamento (CE) n. 1049/2001. Per quanto riguarda l'eccezione a tutela delle relazioni internazionali, il Tribunale ha riconosciuto in diversi casi l'ampia discrezionalità spettante all'istituzione in tale contesto. Un tale ampio potere discrezionale è dovuto alla natura particolarmente delicata e basilare degli interessi tutelati e alla necessità per l'istituzione di prestare un grado di cautela del tutto particolare nell'adozione di una decisione, che per sua natura ha carattere complesso e delicato. Secondo il Tribunale, una tale ampia discrezionalità conferita all'istituzione è coerente con il principio dell'interpretazione restrittiva delle eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento. Il Tribunale ha concluso che l'eccezione relativa alla tutela delle relazioni internazionali è quindi soggetta a un controllo giurisdizionale limitato della legalità che è circoscritto alla verifica del rispetto delle norme procedurali e dell'obbligo di motivazione, dell'esattezza dell'esposizione dei fatti e dell'assenza di un errore manifesto di valutazione o di uno sviamento di potere. Il Tribunale ha inoltre sottolineato la natura obbligatoria dell'eccezione per la tutela delle relazioni internazionali, che, a differenza di altre eccezioni previste all'articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001, non può essere annullata da alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti. Nel quadro dell'eccezione a tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo, il Tribunale ha rammentato che il concetto di vita privata comprende i dati personali in un contesto professionale. I dati personali del personale delle istituzioni dell'UE sono quindi, in linea di principio, tutelati da tale eccezione, indipendentemente dal diritto di interpellanza del funzionario. Il Tribunale ha sottolineato che, in ogni caso, tale diritto non dovrebbe essere esercitato nel quadro dei meccanismi di accesso ai documenti previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Il Tribunale ha confermato inoltre che i diritti di tutela della reputazione e dell'onore di un individuo erano parte integrante del diritto alla vita privata. Anche la reputazione di un soggetto, indipendentemente dalla sua natura pubblica o privata, ha diritto a una certa tutela, sebbene ciò rientri nell'ambito di applicazione dell'eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali. Nell'ambito di tale eccezione, il Tribunale ha stabilito che un'impresa privata incaricata di una missione di interesse pubblico poteva avere diritto alla tutela della sua reputazione nell'ambito dei suoi interessi commerciali, nella misura in cui la reputazione di un operatore attivo su un mercato è essenziale per lo svolgimento delle sue attività economiche su tale mercato. Il Tribunale ha inoltre ribadito che un'impresa statale può essere considerata detenere interessi commerciali ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

Il Tribunale ha altresì stabilito che le informazioni commerciali sensibili fornite dalle imprese alla Commissione europea, quali i dati relativi alle loro strategie commerciali per conformarsi al quadro normativo, potevano essere tutelate in quanto "interessi commerciali". Inoltre, la tutela di tali interessi (analogamente a quella del diritto alla vita privata e all'integrità dell'individuo) può essere eventualmente invocata per un periodo superiore a quello massimo di 30 anni previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 in relazione alle altre eccezioni alla divulgazione al pubblico. Per quanto riguarda l'eccezione a tutela delle procedure giurisdizionali, il Tribunale ha ribadito che essa può essere invocata per documenti che non sono stati specificamente redatti in relazione a un procedimento giurisdizionale in corso. Inoltre, il Tribunale ha sottolineato che l'eccezione relativa alla consulenza legale poteva applicarsi alle posizioni interne preliminari del servizio giuridico della Commissione europea, elaborate ai fini del dialogo politico tra l'istituzione e i rappresentanti di uno Stato membro e di uno Stato terzo. Ciò vale in particolare quando la posizione preparatoria viene redatta in un contesto di emergenza in relazione a un settore che presenta una determinata sensibilità politica. In tali circostanze, infatti, la divulgazione arrecherebbe effettivamente un pregiudizio, in modo prevedibile, all'interesse dell'istituzione a chiedere e ricevere pareri giuridici franchi, obiettivi e completi dei suoi vari servizi per preparare la sua posizione finale. In relazione all'eccezione a tutela degli obiettivi di indagine, il Tribunale ha rammentato che la nozione di "indagine" è una nozione autonoma del diritto dell'Unione che deve di conseguenza essere interpretata tenendo conto, in particolare, della sua accezione abituale nonché del contesto in cui si inserisce. Pertanto, una procedura strutturata e formalizzata della Commissione il cui obiettivo è la raccolta e l'analisi d'informazioni affinché tale istituzione possa adottare una posizione nell'ambito dell'esercizio delle sue funzioni previste dai trattati deve essere considerata una "indagine". Tuttavia, tale procedura non deve necessariamente mirare ad accertare o perseguire una violazione o un'irregolarità. La nozione di "indagine" può comprendere altresì l'attività della Commissione europea volta ad accertare fatti al fine di valutare una data situazione. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che l'eccezione può continuare ad essere appropriata, applicando una presunzione generale di riservatezza, alla luce di un procedimento EU Pilot, nonostante la sua (lunga) sospensione temporanea, a seguito della presentazione di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Per quanto concerne l'applicazione dell'eccezione in relazione a fascicoli in materia di aiuti di Stato, il Tribunale ha confermato l'esistenza di una presunzione di riservatezza dei documenti ivi contenuti e ha chiarito che tale presunzione si applica non soltanto ai singoli individui, ma anche alle indagini settoriali. Il fatto che i documenti in questione non siano contrassegnati come riservati è irrilevante a tale riguardo. In relazione alla procedura di infrazione ai sensi dell'articolo 258 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il Tribunale ne ha ribadito la posizione particolare nel sistema di accesso ai documenti già riconosciuta dalla Corte di giustizia. Il Tribunale ha quindi ricordato che le caratteristiche della procedura di infrazione precludono la possibilità di garantire la piena trasparenza, anche in settori sensibili quali quello dell'ambiente. Il Tribunale ha pertanto confermato l'applicazione di una presunzione generale di riservatezza in relazione ai documenti che formano parte dei fascicoli in materia di infrazione, indipendentemente dall'applicabilità di qualsiasi regolamento specifico che preveda un quadro più restrittivo rispetto a quello del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tale presunzione generale esonera l'istituzione da qualsiasi divulgazione parziale. Per quanto concerne le indagini pertinenti ai cartelli, il Tribunale ha confermato che la presunzione generale di riservatezza, riconosciuta nel quadro della giurisprudenza precedente, si applica indipendentemente dal numero di documenti interessati dalla domanda di accesso, e ciò anche quando l'oggetto della domanda è costituito da un solo documento. A tale riguardo il Tribunale ha sottolineato che ad essere rilevante ai fini dell'accesso è un criterio di tipo qualitativo, ossia il fatto che i documenti siano riconducibili allo stesso procedimento, e non un criterio di tipo quantitativo (ossia il numero più o meno elevato dei documenti cui fa riferimento la domanda di accesso). Di conseguenza, la presunzione generale di riservatezza si applica anche all'indice analitico del fascicolo nonostante la sua caratteristica particolare di non avere un contenuto proprio. I motivi principali alla base di questa presunzione sono quattro. In primo luogo, l'indice analitico costituisce un documento di organizzazione del fascicolo relativo al procedimento in questione, e fa quindi parte dell'insieme dei documenti che lo riguardano. In secondo luogo, è un documento che elenca tutti i documenti contenuti nel fascicolo, fornendone il titolo e identificandoli. In terzo luogo, effettuando, per sua natura, un rinvio a ciascun documento riflette tutti i documenti che fanno parte del fascicolo nonché talune informazioni relative al contenuto di detti documenti. In quarto luogo, mostra tutte le misure adottate della Commissione nel procedimento in materia di intese. Pertanto, l'indice analitico del fascicolo in materia di intese può contenere informazioni pertinenti e precise relative al contenuto del fascicolo. In tale contesto, il Tribunale ha confermato che il criterio alla base dell'applicazione della presunzione generale di riservatezza è il fatto che il documento per il quale si chiede l'accesso faccia parte del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento a norma dell'articolo 101 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Per quanto concerne l'eccezione a tutela del processo decisionale, il Tribunale ha chiarito che gli accordi provvisori raggiunti tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione nel corso dei triloghi non rientrano nell'ambito di applicazione della presunzione generale di non divulgazione, a prescindere dal fatto che la procedura legislativa sia ancora in corso. Tuttavia, il Tribunale ha sottolineato che all'istituzione resta consentito negare l'accesso a documenti legislativi, inclusi i triloghi, in casi debitamente motivati sulla base dell'eccezione concernente la tutela del processo decisionale. Il Tribunale ha rilevato infatti che tale eccezione non esclude il processo legislativo dal suo ambito di applicazione.

Nel 2018 il Tribunale ha avuto altresì l'opportunità di chiarire la nozione di interesse pubblico prevalente. Quest'ultimo svolge un ruolo cruciale nel quadro del regolamento (CE) n. 1049/2001, essendo suscettibile di prevalere su talune delle eccezioni che giustificano il rifiuto di concedere accesso ai documenti richiesti. In tale contesto, il Tribunale ha ricordato che spetta a chi chiede l'accesso stabilire l'esistenza dell'interesse pubblico prevalente. Tutti i rilievi a tale proposito devono essere formulati dal richiedente al più tardi nella fase di conferma (prima dell'adozione da parte dell'istituzione della decisione di conferma). Durante la fase giudiziaria non è possibile avvalersi di argomentazioni nuove. Inoltre, il richiedente che adduce un innegabile interesse pubblico prevalente deve altresì dimostrare in che modo la divulgazione dei documenti richiesti contribuirebbe alla tutela di tale interesse nel caso di specie. Il Tribunale ha inoltre riaffermato che considerazioni generali quali l'interesse di rafforzare la fiducia dei cittadini nei confronti delle loro istituzioni governative o il diritto del pubblico di essere informato sul lavoro delle istituzioni non possono, di per sé, giustificare l'esistenza di un interesse pubblico prevalente. Ciò è particolarmente vero nei settori nei quali l'istituzione pubblica regolarmente comunicati stampa. Ciò nonostante il Tribunale ha riconosciuto che i richiedenti possono invocare il principio di trasparenza per dimostrare l'esistenza di un interesse pubblico prevalente, a condizione che dimostrino in che modo esso abbia, nel caso di specie, una rilevanza particolare. Secondo la giurisprudenza consolidata, il principio di trasparenza non ha tuttavia il medesimo peso a seconda che il documento richiesto si riferisca a un settore legislativo o amministrativo di attività dell'istituzione. Il Tribunale ha inoltre ribadito che il concetto di "interesse pubblico prevalente" ha natura oggettiva e generale. Di conseguenza, qualsiasi interesse che i richiedenti possano avere nel produrre prove documentali dinanzi a un tribunale nazionale non rappresenta un interesse pubblico prevalente ai sensi del regolamento. Tale interesse costituisce un interesse privato. La Commissione europea non dovrebbe essere strumentalizzata dai richiedenti, al fine di ottenere l'accesso a prove non disponibili per altre vie. I richiedenti devono quindi agire in giudizio esercitando i mezzi di ricorso e adottando i metodi di assunzione delle prove ad essi riconosciuti dall'ordinamento nazionale. Analogamente, anche la finalità di valutare l'attuabilità di procedimenti nazionali costituisce un interesse privato. 6.2.3.Chiarimenti sull'interazione del regolamento con altri strumenti Nel 2018 il Tribunale ha inoltre affrontato la questione dell'interazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 con altri strumenti specifici. Innanzitutto, il Tribunale ha chiarito i rispettivi ambiti di applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 e del "regolamento sulla politica comune della pesca". Quest'ultimo persegue un obiettivo diverso dal primo: ossia istituire un regime di controllo, di ispezione e di esecuzione per garantire l'osservanza delle norme della politica comune della pesca. Poiché i due regolamenti non comportano disposizioni che prevedono espressamente la prevalenza dell'uno sull'altro, occorre garantire un'applicazione di ciascuno di tali regolamenti che sia compatibile con quella dell'altro e ne consenta quindi un'attuazione coerente. Di conseguenza, qualora una domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001 sia diretta a ottenere l'accesso a documenti che contengono dati ai sensi del regolamento sulla politica comune della pesca, le disposizioni di quest'ultimo regolamento in materia di riservatezza dei dati raccolti e scambiati nel suo ambito sono integralmente applicabili. Tali disposizioni non costituiscono una legge speciale che deroga alle norme generali in materia di accesso del pubblico ai documenti previste dal regolamento n. 1049/2001, ma costituiscono piuttosto norme specifiche che garantiscono una protezione rafforzata di determinati dati. Di conseguenza, il Tribunale ha confermato che il consenso preliminare dello Stato membro è una condizione fondamentale della divulgazione di dati provenienti da uno Stato membro nel contesto del regolamento sulla politica comune della pesca. In secondo luogo, il Tribunale ha chiarito l'interazione tra il regolamento (CE) n. 1049/2001 e il regolamento di Aarhus. Quest'ultimo introduce nel sistema generale di accesso del pubblico ai documenti norme dettagliate relative all'accesso a informazioni ambientali. Il Tribunale ha confermato a tale riguardo che il regolamento di Aarhus, destinato ad applicare alle istituzioni e agli organi dell'Unione europea le disposizioni della convenzione di Aarhus, non si applica nel quadro della Comunità europea per l'energia atomica. La conclusione del Tribunale si basava, tra l'altro, sul titolo del regolamento di Aarhus che rimanda, in modo specifico, "alle istituzioni e agli organi comunitari", senza prevedere la sua applicazione ad altre entità, ad esempio a istituzioni o organi della Comunità europea dell'energia atomica, e sul suo preambolo che rimanda soltanto al trattato CE. Infatti, gli atti adottati in applicazione del trattato CEEA non sono necessariamente soggetti agli obblighi applicabili nell'ambito dell'Unione europea, dato che la Comunità europea dell'energia atomica e la Comunità europea, divenuta l'Unione, sono organizzazioni diverse istituite da trattati distinti e dotate di personalità giuridiche distinte. Inoltre, il Tribunale ha sottolineato che il regolamento di Aarhus non ha alcuna incidenza sull'applicabilità di una presunzione generale di riservatezza nel quadro di un'indagine. Tale strumento non impone nemmeno l'obbligo di interpretare in modo restrittivo le motivazioni del rifiuto dell'accesso menzionate nell'eccezione concernente le indagini prevista dal regolamento (CE) n. 1049/2001, in relazione a documenti contenenti informazioni riguardanti emissioni nell'ambiente. Inoltre, il Tribunale si è soffermato sulla definizione della portata della nozione di "informazioni riguardanti emissioni nell'ambiente" ai sensi del regolamento di Aarhus. Tale nozione è al centro di un diritto di accesso rafforzato, nella misura in cui innesca la presunzione di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione (ad eccezione dei documenti relativi a indagini e, in particolare, a infrazioni). Di conseguenza, il concetto di "informazioni riguardanti emissioni nell'ambiente" non comprende tutte le informazioni che presentano un legame con le emissioni nell'ambiente.