Proposta di regolamento del Consiglio sugli aiuti di Stato all'industria carboniera /* COM/2001/0423 def. - CNS 2001/0172 */



Gazzetta ufficiale n. 304 E del 30/10/2001 pag. 0202 - 0207



Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO sugli aiuti di Stato all'industria carboniera (presentata dalla Commissione) INDICE RELAZIONE 1. INTRODUZIONE 2. IL SETTORE CARBONIERO COMUNITARIO 2.1. Evoluzione del mercato carboniero 2.2. Prospettive 3. GLI AIUTI ALL'INDUSTRIA CARBONIERA 3.1. Inquadramenti comunitari 3.2. Conseguimento degli obiettivi della decisione n. 3632/93/CECA 4. IL FUTURO DEL CARBONE COMUNITARIO 4.1. Una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico 4.2. Il carbone nella strategia di sicurezza dell'approvvigionamento 4.2.1. Una produzione minima di carbone sovvenzionato 4.2.2. Creazione di una base di energie primarie 4.3. Integrazione del carbone nello sviluppo sostenibile 4.3.1. Sviluppo sostenibile e la sicurezza dell'approvvigionamento 4.3.2. Il contributo di una base di energie primarie 5. UN NUOVO REGIME SUGLI AIUTI DI STATO 5.1. Principi fondamentali del regime 5.1.1. Campo di applicazione 5.1.2. Tipologia degli aiuti 5.1.3. Diminuzione progressiva degli aiuti 5.1.4. Trasparenza degli aiuti 5.1.5. Controllo da parte della Commissione 5.2. Periodo di applicazione 6. COMPATIBILITÀ DEL REGIME CON ALTRE POLITICHE E OBIETTIVI COMUNITARI 7. CONCLUSIONE Allegati Allegato 1 : Evoluzione dell'industria carboniera (1986-2000) Allegato 2 : I regimi di intervento degli Stati membri a favore dell'industria carboniera Allegato 3 : Evoluzione delle fonti di energia primaria nel consumo energetico Allegato 4 : Le altre politiche comunitarie Proposta di regolamentoAllegati RELAZIONE 1. INTRODUZIONE Il carbone e l'acciaio sono all'origine della costruzione europea. I sei Stati fondatori, "Risoluti a sostituire alle rivalità secolari una fusione dei loro interessi essenziali, a fondare con l'instaurazione di una comunità economica le prime assise d'una comunità più ampia e più profonda tra popoli per lungo tempo avversi per divisioni sanguinose, e a porre i fondamenti d'istituzioni capaci d'indirizzare un destino ormai condiviso" hanno deciso di fondare il 18 aprile 1951 una COMUNITÀ EUROPEA DEL CARBONE E DELL'ACCIAIO (trattato CECA). Questa Comunità è fondata su un mercato comune, su scopi comuni e su istituzioni comuni. Prevede obiettivi ambiziosi per il carbone, più precisamente: * vigilare sull'approvvigionamento regolare del mercato comune; * assicurare a tutti i consumatori del mercato comune uguale accesso alle fonti di produzione; * vigilare affinché si stabiliscano i prezzi più bassi; * vigilare sul mantenimento di condizioni che stimolino le imprese a sviluppare e migliorare la loro capacità di produzione; * promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera; * promuovere lo sviluppo degli scambi internazionali; * promuovere l'espansione regolare e l'ammodernamento della produzione. Il Trattato CECA è stato concluso per una durata di cinquanta anni dalla sua entrata in vigore; scadrà quindi il 23 luglio 2002. Nella prospettiva di questa scadenza, la Commissione ha presentato, il 15 marzo 1991, una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sul futuro del trattato [1]. [1] SEC (1991) 407 def. Il Consiglio "Industria" del 24 novembre 1992, accogliendo la proposta della Commissione, cioè il mantenimento del trattato CECA fino al 23 luglio 2002, sottolineava che dopo la scadenza del trattato, l'acciaio e il carbone avrebbero dovuto essere considerati come qualsiasi altro prodotto industriale, in particolare nel quadro della politica di concorrenza. Inoltre, occorreva tener conto dei problemi sociali legati alla ristrutturazione dell'industria carboniera, della necessità di una riduzione accelerata del prelievo CECA e della necessità di esaminare la possibilità di un trasferimento delle attività finanziarie, in particolare verso la Banca Europea degli Investimenti. Una volta definite le scelte politiche fondamentali, i lavori della Commissione si sono concentrati sul futuro delle attività finanziarie e, in particolare sulla destinazione del "patrimonio della CECA". Segnaliamo, in questo contesto, che il trattato firmato a Nizza il 26 febbraio 2001 prevede che il Consiglio adotti tutte le disposizioni necessarie all'attuazione del protocollo allegato al Trattato, relativo alle conseguenze finanziarie della scadenza del Trattato CECA e al fondo di ricerca carbone e acciaio [2]. [2] GU C 80 del 10.3.2001, pag. 67. La Commissione ha anche esaminato, più recentemente, la questione del futuro del "dialogo strutturato", che si è costruito nel corso degli anni nel quadro del Comitato Consultivo della CECA [3]. [3] COM (2000) 588 def. Un altro punto fondamentale trattato nella comunicazione della Commissione del 15 marzo 1991 riguarda il regime d'intervento degli Stati membri a favore dell'industria carboniera. Dal 1964 si sono succeduti molti regimi, fondati sull'articolo 95 del trattato CECA, che prevede condizioni e criteri per la concessione di aiuti di Stato all'industria carboniera. Il regime attualmente in vigore, applicabile fino al 23 luglio 2002, è stato adottato con decisione della Commissione n. 3632/93/CECA del 28 dicembre 1993 [4]. [4] GU L 329 del 30.12.1993, pag. 12. Alla scadenza del trattato CECA il 23 luglio 2002 e in assenza di misure di aiuto finanziario, la grande maggioranza dell'industria carboniera europea sarebbe condannata a scomparire a brevissimo termine. Infatti, la maggior parte della produzione di carbone comunitario è, e dovrebbe restare, non concorrenziale rispetto alle importazioni in provenienza dai paesi terzi. Anche se le prospettive sono meno sfavorevoli nel Regno Unito, l'industria carboniera di questo Stato resterà molto fragile. In questo contesto, il Libro verde su una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, adottato dalla Commissione il 29 novembre 2000 [5], segnala che "si dovranno prendere decisioni difficili sul futuro dell'industria carboniera a causa della sua mancanza di competitività". Il Libro verde prosegue tuttavia segnalando che "per motivi di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, si potrebbe preservare l'accesso a alcune riserve e prevedere il mantenimento in condizioni economiche realistiche di una capacità minima di produzione carboniera, sulla base di adeguate misure sociali. Ciò garantirebbe la manutenzione dei macchinari e quindi la continuità e il buon funzionamento delle miniere selezionate, in modo da mantenere la posizione privilegiata della tecnologia europea in materia di estrazione e uso pulito del carbone". [5] COM (2000) 769 def. Nel quadro di queste riflessioni, occorre tenere conto della situazione degli Stati che hanno chiesto di aderire all'Unione europea. La questione si pone in particolare per i due principali produttori di carbone dell'Europa centrale e orientale, cioè la Polonia e la Repubblica Ceca. La considerazione di questi paesi si impone tanto più che la Polonia rappresenta attualmente, da sola, una produzione equivalente ai quattro paesi produttori della Comunità. Oltre alla loro produzione di carbone, i paesi che si accingono ad aderire all'UE sono anche forti produttori di altri combustibili minerali solidi, specialmente di lignite e di scisti bituminosi (Estonia). Si tratta di fonti di energia utilizzate principalmente per la generazione di elettricità. Questi settori industriali dovranno essere ristrutturati in modo da diventare o restare competitivi. Va notato che lo sviluppo di tecnologie pulite di combustione del carbone negli Stati membri dell'UE contribuirà ad un'utilizzazione ecologicamente meno impattante di combustibili minerali nei paesi in procinto di aderire all'UE. 2. IL SETTORE CARBONIERO COMUNITARIO 2.1. Evoluzione del mercato carboniero Fin dal 1958, cioè appena 7 anni dopo la firma del trattato CECA, le imprese del settore carboniero della Comunità hanno iniziato a registrare difficoltà di smaltimento della loro produzione. All'aumento della pressione degli idrocarburi si è aggiunta la minaccia crescente del carbone importato da paesi terzi. L'industria carboniera si è di conseguenza impegnata in un vasto processo di ristrutturazione, che ha comportato importanti riduzioni di attività. Questo processo di ristrutturazione si è accompagnato a importanti misure di aiuto finanziario all'industria carboniera. Tenuto conto dei vincoli geologici e dei costi di produzione legati al suo sfruttamento, il carbone estratto negli Stati membri non è infatti in grado di fare concorrenza al carbone importato da paesi terzi. Nonostante un importante processo di ristrutturazione, ammodernamento e razionalizzazione dell'industria del carbone degli Stati membri, per tendere verso una maggiore competitività, la maggior parte della produzione di carbone comunitario resta non concorrenziale rispetto alle importazioni in provenienza dai paesi terzi, malgrado un miglioramento sensibile della produttività, la chiusura progressiva delle sedi estrattive più deficitarie e una riduzione importante degli addetti. Oggi, quattro Stati membri producono ancora carbone: la Germania, il Regno Unito, la Spagna e la Francia. L'allargamento dell'Unione europea verso il centro e l'Est dell'Europa incorporerà tuttavia due nuovi produttori significativi (la Polonia e la Repubblica ceca). Altri Stati candidati producono combustibili solidi, (in particolare lignite e scisti bituminosi in Estonia). Poiché la produzione carboniera comunitaria si è ridotta gradualmente, la parte del carbone importato dai paesi terzi ha assunto un posto sempre più importante nell'approvvigionamento degli Stati membri. Il carbone è utilizzato per lo più nel quadro della produzione di elettricità e, in misura inferiore, nel settore siderurgico. Il carbone utilizzato negli altri settori industriali e dai nuclei domestici rappresenta una parte sempre più ridotta. Il mercato mondiale del carbone è un mercato stabile, caratterizzato da risorse abbondanti e da una grande diversità geopolitica dell'offerta. I flussi di importazione di carbone nella Comunità provengono per lo più dai suoi partner nell'Agenzia internazionale dell'energia (AIE) o da Stati con i quali la Comunità o gli Stati membri hanno firmato accordi commerciali, cosa che limita in modo non trascurabile il rischio di rottura di approvvigionamento. Una descrizione dettagliata della struttura e dell'evoluzione recente del mercato carboniero comunitario, in particolare tra il 1986 e il 2000, è presentata all'allegato 1 del presente documento. Questo periodo è stato in particolare caratterizzato da una grande stabilità dei prezzi del carbone sui mercati internazionali (al contrario dei prodotti petroliferi). 2.2. Prospettive La maggior parte della produzione di carbone comunitario dovrebbe restare non concorrenziale rispetto alle importazioni in provenienza dai paesi terzi. Ad eccezione di un certo potenziale nel Regno Unito, l'obiettivo di un'industria carboniera comunitaria commercialmente competitiva sui mercati internazionali non è realizzabile, nonostante gli sforzi considerevoli delle imprese di produzione, tanto sul piano tecnologico che su quello organizzativo, per migliorare la produttività. Questa constatazione si spiega soprattutto con le condizioni geologiche sempre più sfavorevoli, l'esaurimento progressivo dei giacimenti di più facile accesso, il livello di prezzo relativamente basso del carbone sui mercati internazionali. L'impatto delle nuove tecnologie estrattive sui costi di produzione dovrebbe quindi rimanere relativamente limitato. In questo contesto, è chiaro che l'idea di mantenere una produzione minima di carbone sovvenzionato a titolo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico, descritta nel Libro verde su una strategia di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, non potrà mai significare un abbandono del processo di ristrutturazione e di riduzione di attività che ha segnato l'industria carboniera comunitaria nel corso degli ultimi decenni. Il mantenimento della produzione di una fonte di energia primaria deve infatti potere essere realizzato a costi ragionevoli. Le miniere che non hanno alcun futuro non potranno quindi essere mantenute, nella misura in cui non potranno contribuire all'obiettivo di sicurezza dell'approvvigionamento energetico in condizioni economiche accettabili. Si dovranno prevedere misure per tenere conto delle conseguenze sociali e regionali legate a questa ristrutturazione. 3. GLI AIUTI ALL'INDUSTRIA CARBONIERA 3.1. Inquadramenti comunitari Ai sensi dell'articolo 4 del trattato CECA, "Sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e, per conseguenza, sono aboliti e proibiti, alle condizioni previste dal presente trattato..." (lettera c) "le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati... in qualunque forma". Come lo ha fatto per l'industria siderurgica, la Commissione ha tuttavia adottato, in base all'articolo 95 del trattato CECA, decisioni generali che inquadrano le modalità e i criteri di concessione degli aiuti pubblici all'industria carboniera. Infatti, nonostante importanti sforzi di ristrutturazione, ammodernamento e razionalizzazione, l'industria carboniera comunitaria è, dalla metà degli anni 60, in gran parte tributaria degli aiuti di Stato. Proibire ogni forma di aiuto alla produzione corrente avrebbe significato condannare numerose imprese comunitarie a cessare la loro attività a breve o medio termine (cfr. descrizione dettagliata della cronistoria dei sistemi di aiuti di Stato all'industria carboniera e degli importi di aiuto concessi tra il 1994 e il 2000 all'allegato 2 del presente documento). L'ultimo regime adottato nel quadro del trattato CECA, dalla decisione n. 3632/93/CECA della Commissione del 28 dicembre 1993 [6], si iscrive nel contesto della creazione di un mercato interno dell'energia. I suoi obiettivi principali sono: [6] GU L 329 del 30.12.1993, pag. 12. * La trasparenza degli aiuti di Stato, con il trasferimento progressivo dell'onere di ogni meccanismo di aiuto diretto o indiretto nei bilanci pubblici. Allo scopo precisamente di porre fine ai meccanismi di intervento indiretti, per definizione non trasparenti, la decisione prevede che il prezzo di vendita del carbone debba derivare dalla libera accettazione delle parti contraenti dominanti nel mercato mondiale; * La prosecuzione degli sforzi di ammodernamento, razionalizzazione, ristrutturazione e riduzione di attività. In questo contesto, il regime crea due categorie fra gli aiuti che sono destinati a coprire il divario tra il costo di produzione e il prezzo di vendita del carbone: gli aiuti al funzionamento e gli aiuti alla riduzione di attività. Gli aiuti al funzionamento sono riservati alle capacità di produzione che sono in grado di realizzare nuovi progressi verso la redditività economica, tramite la riduzione dei loro costi di produzione. Questo obiettivo deve permettere di realizzare aiuti decrescenti. Gli aiuti alla riduzione di attività, sono destinati a capacità di produzione che non potranno raggiungere gli obiettivi stabiliti per la concessione degli aiuti al funzionamento; le capacità di produzione beneficiarie di questa seconda categoria di aiuti devono rientrare in un piano di chiusura. 3.2. Conseguimento degli obiettivi della decisione n. 3632/93/CECA L'obiettivo di una maggiore trasparenza degli aiuti di Stato è una delle conquiste più significative della decisione n. 3632/93/CECA. Tutti gli Stati membri, dopo un periodo transitorio, e non senza difficoltà per alcuni, hanno finanziato gli aiuti all'industria carboniera tramite i bilanci pubblici. Inoltre, a livello dei prezzi praticati, il regime ha permesso di eliminare gli accordi verticali tra produttori e consumatori di carbone, come pure i sistemi di "prezzo di riferimento" inerenti a questi accordi. Il carbone comunitario è quindi consegnato ai produttori di energia elettrica a prezzi equivalenti a quelli praticati per i carboni di qualità simile provenienti da paesi terzi. La decisione n. 3632/93/CECA si basava d'altra parte su una distinzione fondamentale, nel quadro degli aiuti alla produzione corrente, tra aiuti al funzionamento (articolo 3) e aiuti per la riduzione di attività (articolo 4). Alcune difficoltà si sono registrate per quanto riguarda l'osservanza dell'obbligo di ridurre i costi di produzione, presupposto necessario per la concessione degli aiuti al funzionamento. Dinanzi al Tribunale di primo grado delle CE sono stati promossi vari ricorsi tendenti a far annullare decisioni con cui la Commissione aveva autorizzato aiuti pubblici all'industria carboniera. IL TPG ha però sempre confermato l'interpretazione che la Commissione ha dato della nozione di riduzione dei costi di produzione [7]. [7] Causa T-110/98, RJB Mining contro Commissione, sentenza del 9 settembre 1999, Racc. 1999, p II - 2585. Cause riunite T-12/99 e T-63/99, UK Coal Plc c/ Commissione, sentenza del 12 luglio 2001, ancora inedite. Grazie in particolare all'attuazione di piani di ristrutturazione e di riduzione di attività imposti dalla decisione n. 3632/93/CECA, si può ritenere che gli obiettivi di questa decisione sono stati realizzati in modo soddisfacente. Va osservato che gli anni 1999 e 2000 sono stati contraddistinti da forti trasferimenti di aiuti dal funzionamento alla riduzione dell'attività. 4. IL FUTURO DEL CARBONE COMUNITARIO 4.1. Una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico Il Trattato CECA ha contribuito all'approvvigionamento regolare del mercato energetico comunitario. Le condizioni dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea tuttavia si sono profondamente modificate dall'entrata in vigore del trattato, tanto a livello della natura delle fonti energetiche che a livello della loro provenienza. L'Unione europea è oggi molto dipendente dall'approvvigionamento esterno. Il 50% del suo fabbisogno energetico è attualmente importato e si calcola che questa percentuale salirà al 70% nel 2030 se si confermano le tendenze attuali. Infatti, le risorse di energie convenzionali fossili dell'Unione europea sono disponibili soltanto in quantità limitate. D'altra parte, la quota ancora marginale delle fonti energetiche rinnovabili nell'approvvigionamento energetico limita attualmente i margini di manovra a livello dell'offerta comunitaria di energie primarie. L'Unione europea è quindi confrontata, nel settore energetico, a sfide strategiche che avranno un'incidenza diretta su i privati, l'industria e l'economia. L'aumento dei prezzi del petrolio e del gas naturale a partire dall'inizio dell'anno 1999 ha di nuovo messo in evidenza la debolezza dell'Unione europea, cioè la sua dipendenza energetica crescente, il ruolo preponderante del petrolio e i risultati deludenti delle politiche di gestione del consumo. In questo contesto, la Commissione ha adottato il 29 novembre 2000 un Libro verde su una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico [8] per avviare un dibattito approfondito, che includa tutte le fonti di energia. Si tratta di un primo passo essenziale nell'elaborazione di una strategia energetica per l'Europa, una strategia che potrebbe fungere da quadro ad un approccio a lungo termine e sostenibile dell'energia. [8] COM (2000) 769 def. Un'azione sul piano della domanda è indispensabile. L'Unione europea deve a tale riguardo contribuire ad invertire le tendenze attuali di consumo dell'energia. Inoltre, un'azione sulla domanda dovrà anche contribuire al conseguimento di obiettivi ambientali, più precisamente la lotta contro il cambiamento climatico. D'altra parte, una politica responsabile di gestione della dipendenza deve necessariamente integrare la dimensione dell'offerta, anche se in questo settore, le competenze e i margini di manovra dell'Unione europea sono molto limitati. 4.2. Il carbone nella strategia di sicurezza dell'approvvigionamento 4.2.1. Una produzione minima di carbone sovvenzionato Di fronte a questa dipendenza crescente dall'approvvigionamento esterno di fonti di energia primaria, è necessario promuovere una politica di diversificazione delle fonti energetiche, tanto per zone geografiche che per prodotti, per poter creare condizioni di approvvigionamento più sicure. Tale strategia include lo sviluppo di fonti interne di energia primaria a costi ragionevoli, e specialmente delle fonti di energia che intervengono nella produzione dell'elettricità. Una strategia per rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento energetico deve prevedere quale sarà il futuro del carbone comunitario e il Libro verde propone fra le priorità di analizzare la questione del mantenimento dell'accesso alle riserve comunitarie di carbone e il mantenimento a tal fine di capacità minime di produzione. Il mercato mondiale del carbone è un mercato attualmente stabile e concorrenziale, caratterizzato da risorse abbondanti e da una grande diversità geopolitica dell'offerta. La scomparsa di ogni sfruttamento carboniero comunitario a breve termine non sarebbe quindi senza conseguenze per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea. Alcuni fattori che caratterizzano il contesto energetico attuale, se si accompagnassero ad una dipendenza totale del carbone importato da paesi terzi, potrebbero aumentare i rischi e le incertezze per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea. Citiamo il ruolo ancora importante dei combustibili solidi (carbone, lignite, torba) come fonti energetiche, l'evoluzione recente dei prezzi dei prodotti petroliferi e del gas naturale, l'esaurimento progressivo di queste due risorse energetiche e la quota ancora marginale delle energie rinnovabili nell'approvvigionamento energetico. Inoltre, diversi Stati membri hanno deciso la chiusura progressiva delle centrali nucleari o il congelamento degli investimenti in questo settore che contribuisce significativamente alla produzione di elettricità. In questo contesto, lo stoccaggio di riserve importanti di carbone è un'opzione improponibile. Oltre al considerevole impatto di tale misura sul territorio e l'ambiente, una tale opzione non è tecnicamente realizzabile nella misura in cui il carbone estratto e poi depositato è suscettibile di autocombustione. D'altra parte, anche ammesso che risulti efficace per fare fronte ad una rottura dell'approvvigionamento, lo stoccaggio non è una misura che possa contribuire al conseguimento di un obiettivo più generale - a lungo termine - come la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. Risulta quindi necessario, in base ai parametri attuali, adottare misure per garantire una messa a disposizione di alcune capacità di produzione comunitarie di carbone, per coprire eventuali rischi che potrebbero influire sul mercato energetico a lungo termine. È quindi opportuno mantenere una produzione minima di carbone per conservare l'infrastruttura in stato di funzionamento, le qualifiche professionali di un nucleo di minatori e la competenza tecnologica. Il mantenimento di un minimo di capacità di produzione di carbone permetterà in questo modo di mantenere l'operatività dell'infrastruttura delle miniere scelte e, di conseguenza, garantirà una disponibilità potenziale di carbone comunitario. Senza aiuti finanziari degli Stati membri, la maggior parte dell'industria carboniera comunitaria sarebbe condannata a scomparire a brevissimo termine (cfr. punto 2). Il rafforzamento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea - espressione concreta del principio generale di precauzione - giustifica quindi il mantenimento di una capacità minima di produzione carboniera sostenuta da aiuti di Stato. Una quantità minima di carbone sovvenzionato contribuirà inoltre a conservare la posizione privilegiata della tecnologia europea in materia di estrazione e combustione pulita del carbone e permetterà di trasferirla verso regioni grandi produttrici di carbone al di fuori dell'Unione europea. Tale politica contribuirà ad una riduzione significativa delle emissioni delle sostanze inquinanti e dei gas a effetto serra a livello mondiale. La Commissione privilegerà in questo contesto gli accordi di cooperazione tecnologica nel quadro di programmi di cooperazione internazionale, in particolare con la Russia, la Cina, e l'India. 4.2.2. Creazione di una base di energie primarie Una capacità minima di produzione di carbone sovvenzionato contribuirà, insieme con misure di promozione delle fonti energetiche rinnovabili, a creare una "base di fonti interne di energia primaria", che permetterà di rafforzare in modo sostanziale la sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea. Il mantenimento di una produzione minima di carbone non si presenta di conseguenza come un'iniziativa isolata, che riguarda una sola fonte di energia primaria, ma si iscrive in un complesso di misure - in particolare quelle volte a promuovere la quota delle energie rinnovabili nella produzione di elettricità - che contribuiranno a creare una base di fonti interne di energia primaria. Il Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico pone in rilievo, a questo proposito, il potenziale delle energie rinnovabili, attualmente non sfruttato a sufficienza. Considerando inoltre i loro vantaggi sotto il profilo ambientale, la Commissione ha approvato, il 10 maggio 2000, una proposta di direttiva del PE e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili [9] (elettricità detta "SER"). La proposta di direttiva, il cui scopo e pervenire nel 2010 a una quota del 22 % di elettricità prodotta da fonti rinnovabili, dovrebbe permettere di raddoppiare, portandola dal 6 al 12%, la quota di queste fonti energetiche nel consumo globale di energia. [9] COM (2000) 279, GU C 311 E del 31.10.2000, pag. 320. È bene ricordare comunque che la base di fonti interne di energia primaria non incide sulla libertà degli Stati membri di scegliere le fonti di energia che servono al loro approvvigionamento. La concessione di aiuti (come pure la loro intensità) avviene nel rispetto della normativa applicabile alle singole categorie di fonti di energia e in base ai meriti intrinseci di ciascuna di esse. Questo concetto di base di energie primarie di cui farebbe parte il carbone comunitario raggiunge in definitiva gli obiettivi sviluppati nella direttiva 96/92/CE del 19 dicembre 1996 relativa a norme comuni per il mercato interno dell'elettricità [10]. Questa direttiva prevede infatti un ricorso prioritario agli impianti che utilizzano fonti combustibili interne di energia primaria, fino ad un massimo del 15 % della quantità totale di energia primaria per la produzione di elettricità. La direttiva prevede anche una priorità (illimitata) per gli impianti che utilizzano fonti energetiche rinnovabili. [10] GU L 27, del 30.1.1997, pag. 20 L'attuazione dell'obiettivo di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, che - come si è detto - giustifica il mantenimento di una produzione minima carboniera sovvenzionata, dovrà tuttavia tenere conto delle condizioni economiche in cui opera il settore carboniero. Queste condizioni economiche impongono però che gli sforzi di ristrutturazione e riduzione di attività dell'industria carboniera che hanno caratterizzato i sistemi di aiuti di Stato nel quadro del trattato CECA, continuino dopo il 23 luglio 2002. Il mantenimento della produzione di una fonte di energia primaria deve infatti avvenire a costi ragionevoli. Tra i principi fondamentali del futuro regime degli aiuti di Stato al carbone dovrà quindi figurare anche il principio degli aiuti decrescenti. Le tabelle nell'allegato 3 - che tengono conto da un lato degli obiettivi stabiliti nella direttiva sulla promozione dell'elettricità prodotta da energie rinnovabili e, dall'altro, di un regime di produzione minima di carbone con aiuti decrescenti - presentano l'evoluzione di queste fonti di energia nel consumo di energia primaria, in particolare per la produzione di elettricità. Risulta che le misure di promozione delle energie rinnovabili e le misure volte a mantenere una produzione minima di carbone, contribuiranno alla creazione di una base del 15 % di fonti interne di energia primaria. Per la Germania e la Spagna, queste misure dovrebbero portare alla creazione di una base di approvvigionamento, rispettivamente del 12 % per la Germania e del 13% per la Spagna (cfr. tabella qui di seguito). Se vi si aggiunge il contributo energetico delle energie rinnovabili diverse da quelle destinate alla produzione di elettricità, si raggiunge e si supera addirittura questo livello del 15% di energie primarie ritenute necessarie per contribuire effettivamente alla sicurezza dell'approvvigionamento energetico. >SPAZIO PER TABELLA> Mtep: Milioni di tonnellate-equivalente petrolio 4.3. Integrazione del carbone nello sviluppo sostenibile 4.3.1. Sviluppo sostenibile e la sicurezza dell'approvvigionamento La Commissione ha adottato il 15 maggio 2001 una comunicazione su una strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile [11]. Una delle priorità prese in considerazione consiste nel limitare gli effetti del cambiamento climatico e utilizzare maggiormente le energie pulite. In questo contesto, l'Unione europea deve rispettare gli impegni assunti a Kyoto e cercare anche di ridurre annualmente, e fino al 2020, le sue emissioni atmosferiche di gas a effetto serra dell'1% in media rispetto ai livelli 1990. [11] COM (2001) 264 def. La strategia presentata dalla Commissione prevede in particolare la soppressione progressiva, entro il 2010, delle sovvenzioni alla produzione e al consumo di combustibili fossili. Consapevole delle implicazioni che potrebbero avere alcune decisioni sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione, la Commissione tuttavia ha precisato che occorreva esaminare l'opportunità di costituire riserve di carbone e la necessità di mantenere un livello minimo di produzione sovvenzionata. La Commissione presenterà una proposta al Consiglio nel corso del 2001, per poter adottare un regime di aiuti di Stato al settore carboniero prima della scadenza del trattato CECA nel luglio 2002. Pur privilegiando lo sviluppo di fonti energetiche più rispettose dell'ambiente, la strategia presentata dalla Commissione per lo sviluppo sostenibile è quindi coerente con l'orientamento del Libro verde poiché non scarta eventuali misure a favore del mantenimento di una produzione minima di carbone. Riconosce in realtà la necessità di trovare un compromesso tra, da un lato la tutela dell'ambiente e, dall'altro, il rafforzamento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico mediante lo sviluppo e il mantenimento di diverse forme di fonti interne di energia primaria. Va anche notato che le osservazioni inviate alla Commissione in risposta al Libro verde sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico sono in genere molto favorevoli al mantenimento di capacità minime di produzione di carbone allo scopo di salvaguardare l'accesso alle riserve. La comunicazione della Commissione del 15 maggio 2001 sottolinea inoltre quanto sia importante attuare misure di accompagnamento per sviluppare nuove fonti di occupazione nei bacini di carbone. La Comunità potrebbe a tale riguardo usare gli strumenti di cui dispone nel quadro della coesione economica e sociale per integrare gli sforzi compiuti dagli Stati membri per la riconversione dei bacini minerari. 4.3.2. Il contributo di una base di energie primarie L'attuazione nel quadro di una base di energie primarie, da un lato, di misure coordinate per la promozione delle energie rinnovabili e, dall'altro, di un regime volto a mantenere una produzione minima di carbone, permetterà di realizzare l'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico in una prospettiva di sviluppo sostenibile. Aiuti decrescenti erogati all'industria carboniera daranno infatti agli Stati membri l'opportunità di ripartire in modo diverso gli aiuti al settore energetico, secondo il principio del trasferimento progressivo degli aiuti tradizionalmente concessi alle energie convenzionali, in particolare al settore carboniero, verso le fonti energetiche rinnovabili. Questa nuova ripartizione degli aiuti permetterebbe, pur continuando a garantire l'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento nel quadro di una base di energie primarie, di realizzare quest'obiettivo in un'ottica di sviluppo sostenibile. La tabella seguente, che tiene conto degli obiettivi stabiliti nella direttiva per la promozione dell'elettricità prodotta dalle energie rinnovabili nonché di un regime fondato su una produzione minima di carbone che include un principio di aiuti decrescenti, mostra che tra il 1997 e il 2010, dovrebbe realizzarsi un trasferimento ("trade-off") tra l'elettricità ricavata dal carbone e quella prodotta dalle energie rinnovabili. >SPAZIO PER TABELLA> (1) Esclusi i grandi impianti idroelettrici Tw-H = Tera watts/ora Secondo le stime, gli aiuti alla produzione di carbone dovrebbero ridursi, tra il 2001 e il 2007, da 3.828 milioni di euro a 2.075 milioni di euro, liberando così 1.753 milioni di euro. D'altra parte, l'obiettivo definito nella proposta di direttiva per la promozione dell'elettricità ricavata dalle energie rinnovabili dovrebbe implicare un aumento di spesa da circa 3.900 milioni di euro a 6.800 milioni di euro. La disponibilità di risorse legata alla diminuzione degli aiuti al settore carboniero potrebbe così contribuire fino al 60% circa allo sforzo necessario per aumentare la quota di elettricità prodotta dalle energie rinnovabili. Gli Stati avrebbero quindi la possibilità, pur preservando un certo livello di fonti interne di energia primaria per la sicurezza dell'approvvigionamento, di promuovere fonti di energia più rispettose dell'ambiente. 5. UN NUOVO REGIME SUGLI AIUTI DI STATO Il nuovo regime di aiuti deve tenere conto dell'esperienza e dei problemi incontrati nell'applicazione del regime attuale, disciplinato dalla decisione n. 3632/93/CECA. Si ricorda a tale riguardo che questo regime, in vigore dal 1° gennaio 1994, ha contribuito a realizzare una ristrutturazione e una razionalizzazione reale del settore carboniero comunitario, che ha in particolare comportato una riduzione sostanziale del volume di produzione. Una maggiore trasparenza degli aiuti accordati all'industria carboniera, mediante la loro iscrizione nei bilanci pubblici e pratiche di prezzo corrispondenti alle condizioni sui mercati internazionali, costituisce un altro merito di questa decisione. Inoltre, un nuovo regime di aiuti di Stato, pur privilegiando misure rigorose, deve prendere in considerazione le attese dei paesi produttori di carbone nella Comunità (cfr. sintesi delle principali caratteristiche e prospettive dell'industria carboniera in ciascuno dei quattro Stati membri produttori di carbone all'allegato 1 del presente documento). 5.1. Principi fondamentali del regime 5.1.1. Campo di applicazione Le regole che disciplinano la concessione degli aiuti riguardano esclusivamente il settore carboniero. Gli aiuti alle energie rinnovabili, che contribuiranno con il carbone comunitario alla creazione di una base di energie primarie, sono infatti oggetto di una normativa specifica, la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente, che è stata riveduta dalla Commissione alla fine dell'anno 2000 [12]. La proposta di direttiva sulla promozione dell'elettricità ricavata dalle energie rinnovabili prevede del resto che, in attesa di un quadro comunitario per i regimi di sostegno dell'elettricità prodotta da queste fonti di energia, le misure di aiuti saranno valutate sulla base della disciplina sopra menzionata. [12] GU C 37 del 3.2.2001, pag. 3 L'obiettivo del regolamento è la creazione di una base di energie primarie ai fini della sicurezza dell'approvvigionamento energetico. Le norme che il regolamento detta prendono in considerazione gli aspetti sociali e regionali della ristrutturazione dell'industria carboniera. È stata quindi prevista una definizione del concetto di "base di fonti di energia primaria". Giova ribadire che questa definizione non incide sulla libertà degli Stati nello scegliere le fonti di energia che devono contribuire al loro approvvigionamento. 5.1.2. Tipologia degli aiuti Conformemente al principio generale di proporzionalità, la produzione di carbone sovvenzionato deve essere limitata allo stretto necessario per realizzare l'obiettivo di rafforzamento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico. Gli aiuti per la salvaguardia delle risorse, che devono coprire perdite legate alla produzione corrente, saranno quindi riservati alle capacità di produzione il cui sfruttamento si inserisce in un piano di protezione delle risorse che prevede misure per mantenere l'accesso alle riserve. Inoltre, una volta riconosciuto che la questione della sicurezza dell'approvvigionamento costituisce chiaramente un obiettivo prioritario, questa priorità non significa tuttavia che si debba mantenere una produzione carboniera al di fuori di ogni logica economica. Le misure di ristrutturazione e riduzione di attività avviate nel quadro del trattato CECA, in particolare in Germania e in Spagna, dovranno quindi continuare dopo il 23 luglio 2002. Una politica di ripartizione razionale dell'accesso alle risorse deve infatti concentrarsi prioritariamente sulle produzioni che ricevono meno aiuti. Ciò implica che soltanto l'attività delle unità di produzione che hanno realizzato in passato progressi significativi sul terreno della loro redditività economica possono essere mantenute in vista dell'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento. In altri termini, gli Stati membri dovranno tener conto dei costi inerenti al mantenimento di una produzione minima di carbone e dei benefici di questo sistema sul piano della sicurezza dell'approvvigionamento energetico quando dovranno selezionare le unità di produzione che beneficeranno degli aiuti per la salvaguardia delle risorse. Le capacità di produzione che non rispondono a queste condizioni potranno tuttavia beneficiare di aiuti temporanei, fino al 31 dicembre 2007 al più tardi. Questi aiuti, anche destinati alla copertura delle perdite alla produzione corrente, sono aiuti alla riduzione di attività. La chiusura delle unità di produzione che non possono essere mantenute a titolo dell'obiettivo di sicurezza dell'approvvigionamento energetico deve infatti avvenire in condizioni sociali e regionali soddisfacenti, cosa che implica lo scaglionamento di queste chiusure su molti anni se ciò risulta indispensabile. Qualora la revisione intermedia del regime (cfr. punto 5.2) comporti ulteriori riduzioni delle capacità di produzione, queste potrebbero anche beneficiare di aiuti alla riduzione di attività (normalmente fino alla scadenza del regime, il 31 dicembre 2010). In margine a queste due categorie di aiuti alla produzione corrente, il regime prevede anche la concessione di aiuti per la copertura di oneri eccezionali. Le disposizioni relative a questi aiuti, finalizzati a coprire i costi di razionalizzazione e ristrutturazione dell'industria carboniera e che non sono in relazione con la produzione corrente (oneri residui), sono state in gran parte riprese dalle disposizioni della decisione n. 3632/93/CECA. 5.1.3. Diminuzione progressiva degli aiuti Il regime prevede che gli aiuti alla produzione di carbone dovranno diminuire in modo continuo e significativo. La progressiva riduzione dell'attività carboniera sovvenzionata contribuirà a conseguire questo obbiettivo. Il nuovo regime garantisce così una continuità con la decisione n. 3632/93/CECA che scadrà il 23 luglio 2002; implica chiaramente la prosecuzione degli sforzi di ristrutturazione nell'industria carboniera, in particolare con misure progressive di riduzione di attività. La progressiva riduzione degli aiuti all'industria carboniera permetterà inoltre agli Stati membri, nel rispetto dei loro imperativi di bilancio, di effettuare una nuova ripartizione degli aiuti destinati al settore energetico fondata sul principio di un trasferimento progressivo degli aiuti tradizionalmente concessi alle energie convenzionali (in particolare al settore carboniero) verso le fonti rinnovabili. 5.1.4. Trasparenza degli aiuti Ogni aiuto percepito da un'impresa sarà indicato nel conto dei profitti e delle perdite come un reddito distinto del fatturato. Le imprese carboniere che hanno anche attività diverse dalla produzione di carbone dovranno tenere contabilità distinte per questo ultimo settore. Quest'ultima misura permetterà alla Commissione di controllare più efficacemente l'uso degli aiuti. Una tenuta adeguata dei conti offrirà infatti migliori garanzie che gli aiuti autorizzati per lo sfruttamento carboniero non sono deviati ad altro fine, cosa che potrebbe in particolare causare distorsioni della concorrenza in altri settori. 5.1.5. Controllo da parte della Commissione Gli Stati che prevedono di mantenere determinate capacità di produzione di carbone ai fini della sicurezza dell'approvvigionamento energetico notificano un piano di protezione delle risorse. Per le capacità di produzione che non faranno parte di questo piano gli Stati sottoporranno alla Commissione un piano di chiusura la cui scadenza sarà fissata al più tardi per il 31 dicembre 2007. Gli Stati membri adatteranno, se necessario, i piani che sono tenuti a notificare alla Commissione in modo da tenere conto delle modifiche che saranno proposte al presente regime per il periodo successivo al 1° gennaio 2008. In base a questi piani pluriennali che devono essere approvati con decisione formale della Commissione, gli Stati notificheranno ogni anno gli importi di aiuti che intendono concedere nel corso dell'anno successivo. 5.2. Periodo di applicazione Il nuovo regime di aiuti sarà in vigore dalla scadenza del trattato CECA e della decisione n. 3632/93/CECA (24 luglio 2002). Per evitare le difficoltà che potrebbero scaturire dall'applicazione di due regimi di aiuti nel corso dello stesso anno, i criteri e le condizioni di autorizzazione degli aiuti previsti nella decisione n. 3632/93/CECA saranno applicati fino al 31 dicembre 2002. Il regime scade il 31 dicembre 2010. Gli Stati membri produttori di carbone dispongono così di un periodo sufficientemente lungo per attuare in modo efficace le misure che esso prevede. La lunghezza di questo periodo è motivata dall'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico, che è un obiettivo a lungo termine. Occorre anche ricordare che il regime ha accolto l'idea di una nuova ripartizione delle sovvenzioni destinate al settore energetico, fondata sul principio di un trasferimento degli aiuti tradizionalmente assegnati all'industria carboniera verso le energie rinnovabili. La proposta di direttiva relativa alla promozione dell'elettricità prodotta dalle energie rinnovabili fissa però anche obiettivi all'orizzonte 2010. Si prevede comunque che la Commissione dovrà presentare al Consiglio, per gli aiuti relativi al periodo a decorrere dal 1° gennaio 2008, proposte di modifica delle disposizioni del regime. Molti elementi giustificano tale revisione: - Il regime proposto tiene conto della situazione dell'industria carboniera ad un momento dato e delle sue prospettive di futuro prevedibili. Queste prospettive tengono conto di fattori molto diversi, come il probabile andamento della produttività, l'evolvere della situazione sociale e regionale, l'impatto delle nuove misure ambientali. È possibile costruire un modello sufficientemente affidabile a breve termine e prevedere misure adeguate di aiuti di Stato, ma è illusorio volere predire l'evoluzione del settore carboniero a più lungo termine. Sarebbe quindi altrettanto illusorio volere fissare principi di un regime di aiuti in modo definitivo per un periodo superiore a 5 anni, in quanto potrebbero rivelarsi avulsi dalla realtà o provocare effetti non desiderati. - Il regime di aiuti di Stato qui proposto tiene conto di fattori molto diversi che caratterizzano non soltanto il settore carboniero ma anche il mercato energetico comunitario nel suo insieme (cfr. punto 4.2.1). Sarà quindi necessario procedere ad una nuova valutazione, nel corso del regime, dei fattori maggiormente suscettibili di modifiche più o meno importanti, alcuni dei quali non sono prevedibili. Un riesame del regime si impone in particolare per tenere conto degli sviluppi nel settore delle energie rinnovabili che contribuiscono, con il carbone comunitario, alla creazione di una base di energia primaria. Occorre segnalare a tale riguardo che gli aiuti alle energie rinnovabili sono sottoposti alla disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente [13], che scade anche alla fine dell'anno 2007. Inoltre, la proposta di direttiva sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità [14] prevede che a termine la Commissione formuli, se necessario, una proposta di quadro comunitario relativo ai regimi di sostegno dell'elettricità prodotta da queste fonti di energia. A tal fine, la Commissione presenterà, al più tardi 4 anni dopo l'entrata in vigore della direttiva, una relazione sull'applicazione dei vari regimi di sostegno negli Stati membri, all'elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili e da fonti convenzionali. [13] GU C 37 del 3.2.2001, pag. 3. [14] COM/2000/0279 def., GU C 311 E del 31.10.2000, pag. 320. La revisione del regime di aiuti all'industria carboniera dovrebbe quindi coincidere con una riflessione globale sul futuro della politica energetica dell'Unione europea, e in particolare sulla sua politica in materia di aiuti di Stato. - I mercati dell'elettricità e del gas sono ora entrati in una fase di liberalizzazione. I cambiamenti in questi settori saranno quindi numerosi. Sarà necessario rivedere la politica degli aiuti di Stato alle energie primarie, rispetto agli effetti futuri di questa liberalizzazione dei settori dell'elettricità e del gas, la cui maturazione durerà molti anni. - I principi comunitari degli aiuti all'industria carboniera dovranno tenere conto degli sviluppi a livello della tutela dell'ambiente, con particolare riferimento agli obiettivi del protocollo di Kyoto. - La revisione del regime di aiuti al settore carboniero permetterà in particolare un riesame dei suoi principi rispetto all'attuazione della nuova proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai limiti di emissione nazionali di alcuni inquinanti atmosferici [15] e della direttiva del Consiglio relativa alla limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione [16]. I produttori di energia elettrica dovranno prendere decisioni strategiche per rendere i loro impianti conformi ai nuovi requisiti ambientali. Questi nuovi requisiti potranno comportare la chiusura di alcuni impianti che utilizzano carbone; non sarebbe pertanto possibile autorizzare aiuti per permettere il mantenimento in attività di una miniera, mentre una direttiva ambientale comporta la chiusura della centrale termica alimentata con carbone di questa miniera. [15] GU C 56E del 29.02.2000, pag. 34 [16] GU L 337 del 24.12.1994, pag. 83 - Nel regime si deve tenere conto della prossima adesione di nuovi Stati nell'Unione europea e bisogna quindi prevedere la possibilità di rivederne alcune regole per tenere conto di questo allargamento. Affinché la Commissione disponga di tutti degli elementi che le permetteranno di presentare proposte di modifica al Consiglio, il regime di aiuti prevede nel 2006 l'elaborazione di una relazione dettagliata. Questa relazione terrà conto dell'evoluzione dei vari fattori che compongono il mercato energetico comunitario, ma anche degli aspetti sociali e regionali legati alla ristrutturazione dell'industria carboniera. 6. COMPATIBILITÀ DEL REGIME CON ALTRE POLITICHE E OBIETTIVI COMUNITARI Il conseguimento dell'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea deve essere compatibile con tutte le politiche comunitarie. Questa questione si pone, nel quadro di un regime di sostegno all'industria carboniera, in particolare rispetto alle politiche in materia di concorrenza, ambiente e coesione economica e sociale. Inoltre, il futuro regime di aiuti deve prendere in considerazione la dimensione dell'allargamento dell'Unione europea, in particolare il caso di due paesi candidati ad un'adesione, Polonia e Repubblica ceca che stanno realizzando sforzi considerevoli per adattare le loro industrie carboniere al quadro comunitario attuale. La concessione di aiuti alla produzione di carbone può influire sul mercato energetico nel suo insieme. In termini di politica di concorrenza, il nuovo regime deve quindi prevedere regole per evitare distorsioni sul mercato interno dell'elettricità (cfr. dettagli all'allegato 4, punto 1). A livello ambientale, l'industria carboniera ha ridotto, riduce e ridurrà notevolmente le emissioni di CO2 (del 75 %) nel corso del periodo di riferimento previsto dal protocollo di Kyoto (1990 - 2010). La diffusione di tecniche che permettono un uso pulito del carbone migliorerà inoltre sostanzialmente l'efficienza energetica e diminuirà le emissioni di inquinanti (le nuove centrali elettriche emettono 25% di CO2 in meno dei vecchi impianti). Inoltre, l'Unione europea si sta dotando di una regolamentazione sempre più completa e severa sulle emissioni di alcuni inquinanti atmosferici (diossido di zolfo, ossido d'azoto) (cfr. dettagli all'allegato 4, punto 2). Infine, è bene ricordare che il mantenimento di una quantità minima di carbone sovvenzionato permetterà il trasferimento di tecnologia europea in materia di estrazione e combustione pulita del carbone, che contribuirà ad una riduzione significativa delle emissioni degli inquinanti e dei gas a effetto serra a livello mondiale. I tagli di produzione imposti dal nuovo regime di aiuti comporteranno riduzioni di personale. I programmi di accompagnamento sociale attuati dagli Stati membri, che si basano su una diversificazione economica per permettere una riconversione effettiva del personale in altri settori dovranno tuttavia permettere di creare nuovi impieghi portatori di futuro nei bacini carbonieri. (cfr. dettagli all'allegato 4, punto 3). Il nuovo regime di aiuti invierà un segnale chiaro ai paesi in via di adesione all'Unione europea: le quantità di carbone sovvenzionate dovranno essere limitate ai quantitativi giustificati dall'obbiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento e le quantità eccedentarie sovvenzionate dovranno essere oggetto di misure di ristrutturazione. Non si può tuttavia pronosticare quale sarà l'evoluzione della competitività dell'industria carboniera in questi paesi, per cui la loro adesione all'Unione europea dovrà essere trattata caso per caso. 7. CONCLUSIONE Lo sfruttamento del carbone comunitario è strutturalmente deficitario; a causa delle condizioni geologiche non è possibile prevedere una riduzione sufficiente dei costi di produzione che permetta a questa fonte di energia primaria di raggiungere a termine un livello di competitività con il carbone importato da paesi terzi. Il settore è quindi destinato a scomparire a brevissimo termine se non si prenderanno i provvedimenti necessari per autorizzare la concessione di aiuti di Stato dopo la scadenza del trattato CECA. La scomparsa di ogni forma di attività carboniera comunitaria potrebbe avere un'incidenza sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea. Alcuni fattori che caratterizzano il contesto energetico attuale, in particolare il ruolo ancora importante dei combustibili solidi come fonti energetiche e l'evoluzione recente dei prezzi dei prodotti petroliferi e del gas naturale, associati ad una dipendenza totale del carbone importato da paesi terzi, potrebbero infatti aumentare i rischi e le incertezze per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea. Nell'attuale contesto energetico, bisogna quindi adottare misure per garantire la disponibilità di alcune capacità di produzione comunitarie di carbone sovvenzionato, onde coprire eventuali rischi che potrebbero influire sul mercato energetico a lungo termine. Un regime di aiuti di Stato che permette il mantenimento di una produzione minima di carbone costituirà una componente di un complesso di misure, in particolare quelle volte ad espandere la quota delle energie rinnovabili nella produzione di elettricità. L'insieme di queste misure contribuirà alla creazione di una base di fonti interne di energia primaria che permetterà agli Stati di rafforzare effettivamente la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. L'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico - per il cui conseguimento è giustificato mantenere una produzione carboniera comunitaria sovvenzionata - deve avvenire nel rispetto di due principi fondamentali. Da un lato, quest'obiettivo deve realizzarsi in condizioni economiche accettabili; questo principio implica che gli sforzi di ristrutturazione e di riduzione di attività dell'industria carboniera che hanno caratterizzato i regimi di aiuti di Stato del trattato CECA, devono proseguire dopo il 23 luglio 2002. D'altro lato, questa ristrutturazione necessaria dell'industria carboniera deve prendere in considerazione le conseguenze sociali e regionali delle riduzioni di attività, sfruttando al riguardo l'esperienza positiva acquisita con il trattato CECA. L'attuazione di questi due principi si traduce, nel regime di aiuti proposto, nella definizione di due grandi categorie di aiuti: gli aiuti alla protezione delle risorse e gli aiuti alla riduzione dell'attività. A queste due categorie di aiuti si aggiungono gli aiuti alla copertura di oneri eccezionali per permettere alle imprese carboniere di assumere finanziariamente gli oneri residui del passato. Gli aiuti erogati all'industria del carbone dovranno diminuire in modo costante e progressivo. Grazie agli aiuti decrescenti, gli Stati membri - pur salvaguardando una base di energie primarie - potranno procedere ad una nuova ripartizione degli aiuti al settore energetico, fondata sul principio di un trasferimento progressivo verso le fonti rinnovabili degli aiuti concessi al settore carboniero. Questa nuova ripartizione degli aiuti dovrebbe consentire - senza compromettere l'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento - di raggiungere lo scopo voluto riducendo in pari tempo le emissioni di CO2 nell'atmosfera. Il regime ha una durata di 8 anni e scade il 31 dicembre 2010. Entro il 31 dicembre 2006, tuttavia, la Commissione dovrà presentare un bilancio delle quote relative delle varie fonti interne di energia primaria in ogni Stato membro. Valuterà l'efficacia della base di fonti interne di energia primaria, e specialmente il contributo effettivo del carbone comunitario ad una maggiore sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine della CE, in un quadro strategico di sviluppo sostenibile. Questi fattori consentiranno di determinare, tenendo conto del profilo evolutivo delle fonti rinnovabili, quale quota spetterà al carbone nella base di fonti interne di energia primaria. Su questa base, la Commissione presenterà al Consiglio opportune proposte di modifica che saranno applicabili agli aiuti per il periodo a decorrere dal 1° gennaio 2008. In base a quanto precede, la Commissione propone al Consiglio, previo parere del Parlamento europeo, del Comitato consultivo CECA, del Comitato economico e sociale e del Comitato di regioni, di adottare la proposta di regolamento sugli aiuti di Stato all'industria carboniera. ALLEGATO 1 EVOLUZIONE DELL'INDUSTRIA CARBONIERA: 1986-2000 Il settore del carbone comunitario è caratterizzato da una grande diversità, sia a livello di dimensioni e struttura delle imprese nei vari Stati membri produttori, che a livello di produttività e redditività. Questa diversità può anche verificarsi all'interno di uno stesso Stato membro. Dato che i sistemi di aiuti in vigore hanno spesso una dimensione nazionale e a causa del grande numero di imprese operanti nel settore, i dati quantificati presentati più avanti sono stati globalizzati a livello di ogni Stato membro. Queste medie nazionali possono quindi celare una grande dispersione dei dati a livello delle imprese o anche delle unità di produzione. La Commissione pubblica ogni anno una relazione sul mercato dei combustibili solidi che fornisce un quadro generale della situazione del settore. [17]. [17] Ultima relazione: Il mercato dei combustibili solidi nella Comunità nel 1999 e le sue prospettive per l'anno 2000, SEC (2000) 2143 def. 1. Produzione Nel corso degli ultimi decenni la produzione carboniera comunitaria è costantemente diminuita. Alla fine degli anni 50 era di quasi 500 milioni di tonnellate all'anno, ma nel 1986 raggiungeva soltanto 235 milioni di tonnellate, tendenza confermatasi durante il periodo di applicazione dell'attuale regime di aiuti (decisione 3632/93/CECA): tra il 1993 e il 2000 la produzione comunitaria è scesa da 159 a 85 milioni di tonnellate. Questa evoluzione deriva dalle incisive misure di ristrutturazione in tutti gli Stati membri produttori e l'importanza di questa contrazione della produzione in ogni Stato dipende dalle scelte energetiche e dai ritmi d'adattamento giudicati accettabili, socialmente e a livello regionale, dalle autorità nazionali. Di fronte ad un consumo di 250 milioni di tonnellate all'anno, il deficit della produzione comunitaria è stato parzialmente colmato dalle importazioni da paesi terzi. Queste importazioni, in costante aumento, hanno raggiunto nel 2000 un livello di 150 milioni di tonnellate. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 2. Occupazione Il declino della produzione carboniera nella Comunità negli ultimi tre decenni ha avuto pesanti ripercussioni sui livelli occupazionali. Nel 1955 il numero totale di addetti del settore era nella Comunità (EUR 12) di 1,86 milioni di unità, nel 1993 soltanto di 152 000 unità e nel 2000 di 89 000 unità (con circa 2/3 dei posti di lavoro in sotterraneo). In tutti gli Stati membri l'occupazione nel settore minerario ha registrato una importante diminuzione, particolarmente marcata nel Regno Unito, soprattutto negli anni 1986 e 1995. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 3. Produttività Il processo di razionalizzazione in corso da diversi anni ha comportato utili di produttività talvolta spettacolari, soprattutto nel Regno Unito. Fatta questa premessa, gli sforzi di razionalizzazione e di ammodernamento dell'apparato produttivo sono stati di tale entità negli ultimi anni che sembra difficile immaginare la possibilità in futuro di un simile risultato senza ricorrere a nuove misure di ristrutturazione e chiusura. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 4. Costi di produzione e redditività Il confronto dei costi di produzione nella Comunità è delicato in quanto le legislazioni sociali, fiscali e contabili vigenti nei vari Stati membri possono indubbiamente incidere sulla formazione di questi costi. I costi di produzione sono stati valutati sulla base delle informazioni comunicate trimestralmente alla Commissione dalle imprese del settore. Esse sono stabilite secondo regole armonizzate, equivalenti a quelle applicate nel quadro della regolamentazione degli aiuti di Stato [18]. [18] Decisione n. 341/94/CECA della Commissione dell'8 febbraio 1994, GU L 49 del 19.2.1994, pag.. 1. Malgrado il processo di ristrutturazione, ammodernamento e razionalizzazione dell'industria carboniera, avviato dal 1965 e accompagnato da aiuti molto importanti concessi dagli Stati, la produzione comunitaria di carbone resta a grande maggioranza non concorrenziale rispetto alle importazioni da paesi terzi. I diversi meccanismi di aiuto istituti non sono riusciti a risolvere sul piano economico la crisi strutturale che ha colpito l'industria carboniera europea. I limitati progressi di produttività non sono stati sufficienti per far fronte ai prezzi praticati sui mercati internazionali, malgrado la chiusura progressiva delle sedi estrattive più deficitarie e una forte riduzione degli addetti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 5. L'industria carboniera negli Stati membri 5.1. Francia Ai sensi del Patto carboniero nazionale, concluso tra le parti sociali nel 1995, l'estrazione carboniera si riduce gradualmente - 2 milioni di tonnellate nel 2001 - e cesserà definitivamente entro il 2005. Tutte le miniere figurano già in un piano di chiusura e percepiscono, esclusivamente per la copertura delle loro perdite di esercizio, aiuti alla riduzione di attività. La cessazione della produzione nel 2005 non significa tuttavia che non saranno più concessi aiuti dopo questa data. Si dovranno infatti ancora accordare aiuti per coprire i costi degli interventi di ammodernamento, razionalizzazione e ristrutturazione dell'industria carboniera non connessi con la produzione corrente (oneri residui). 5.2. Regno Unito Il Regno Unito, che ha prodotto nel 2000 circa 32 milioni di tonnellate di carbone, ha una politica di concorrenza totale della sua industria carboniera con il carbone importato. Anche se accorda a breve termine un aiuto, comunque modesto - in totale circa 170 milioni di sterline di aiuti al funzionamento distribuiti sul periodo 2000 al 2002 - il Regno Unito persegue l'obiettivo di un futuro del carbone senza sovvenzioni. Gli aiuti concessi dal 2000 al 2002, combinati all'aumento dei prezzi del carbone sui mercati internazionali, dovrebbero contribuire a riportare il carbone britannico ad una situazione di competitività con il carbone importato. Il margine di competitività resterà però molto ridotto e l'industria carboniera sarà quindi molto sensibile alle fluttuazioni dei prezzi del prodotto sui mercati internazionali. 5.3. Germania La Germania è attualmente impegnata in un piano di ristrutturazione le cui grandi linee sono state fissate nel 1997. La produzione di carbone dovrebbe raggiungere 26 milioni di tonnellate nel 2005, rispetto a 35 milioni di tonnellate nel 2000. Parallelamente a queste riduzioni di attività, si calcola che il numero di lavoratori si ridurrà a 36.000 entro il 2005. Gli aiuti globalmente autorizzati dalla Commissione ammontavano a 4,6 miliardi di euro nel 2000. 3,5 miliardi di euro erano destinati alla copertura delle perdite alla produzione corrente, di cui circa 60% sotto forma di aiuti al funzionamento. L'importo globale degli aiuti dovrebbe ridursi gradualmente fino a 2,8 miliardi di euro nel 2005. 5.4. Spagna La Spagna ha adottato un piano di ristrutturazione per il periodo 1998-2005 con una riduzione progressiva della produzione che nel 2005 non dovrebbe superare 11 milioni di tonnellate contro i 15 milioni di tonnellate del 2000. Il numero di lavoratori, che era di 23.000 alla fine dell'anno 1997, dovrebbe ridursi a circa 15.000 unità alla fine del 2005. Nel 2000 l'importo globale degli aiuti autorizzati dalla Commissione ammontava a 1,2 miliardi di euro di cui 700 milioni di euro destinati alla copertura delle perdite alla produzione corrente. 42 imprese, che rappresentano una produzione di 11 milioni di tonnellate (75% della produzione totale) hanno ricevuto aiuti al funzionamento fino a 293 milioni di euro (40% degli aiuti alla produzione corrente). Il saldo degli aiuti alla produzione corrente, cioè 405 milioni di euro, è quindi assorbito soltanto dal 25% della produzione, a titolo di aiuti alla riduzione di attività. Il piano di ristrutturazione prevede una riduzione progressiva degli aiuti alla produzione corrente del 4% all'anno. La situazione del settore carboniero in Spagna, pur meno difficile che in Germania, non lascia tuttavia prevedere alcun miglioramento sostanziale di competitività rispetto al carbone importato. ALLEGATO 2 I REGIMI DI INTERVENTO DEGLI STATI MEMBRI A FAVORE DELL'INDUSTRIA CARBONIERA 1. Cronistoria dei sistemi di aiuti di Stato All'inizio degli anni 60, l'ampiezza delle chiusure e dei licenziamenti di personale legati alle riduzioni di attività nell'industria carboniera aveva assunto dimensioni tali da compromettere gravemente la pace sociale; furono quindi varati interventi di natura politica [19]. [19] Protocollo d'accordo riguardante i problemi energetici del 21.4.1964, GU n. 69 del 1964. La prima decisione della Commissione relativa al regime comunitario degli interventi degli Stati membri a favore dell'industria del carbon fossile risale al 17 febbraio 1965 [20]. In un considerando si afferma che "qualora le possibilità di sviluppo di una zona non siano ancora sufficienti, l'adattamento delle imprese alle nuove condizioni del mercato carboniero può provocare gravi turbamenti nella vita economica e sociale; per evitare tale rischio, può rivelarsi necessario adeguare il ritmo delle misure di razionalizzazione ed accordare aiuti destinati a coprire gli oneri che ne risultano per le imprese". [20] Decisione n. 3/65/CECA; GU n.31 del 25.2.1965, pag. 480. Nel 1970, anno di scadenza di questa decisione, la situazione concorrenziale e finanziaria delle imprese dell'industria carboniera della Comunità non era affatto migliorata e il 22 dicembre 1970 fu quindi adottata una nuova decisione concernente la concessione di aiuti all'industria carboniera fino al 1975 [21]. [21] Decisione n. 3/71/CECA; GU L 3 del 5.1.1971, pag. 7. Dopo la perturbazione della sicurezza dell'approvvigionamento energetico della Comunità a seguito degli eventi di 1973/74 intervenuti sul mercato mondiale del petrolio, la Commissione adottò il 25 febbraio 1976, con effetto retroattivo al 1° gennaio 1976, una decisione per prolungare fino al 1985 la concessione di aiuti all'industria carboniera [22]. Questa terza decisione differisce sensibilmente nei suoi principi rispetto alle decisioni precedenti. Non si tratta più infatti di attenuare i soli problemi sociali legati alla riduzione dell'attività mineraria, bensì di stabilizzare la produzione di carbone in condizioni economiche soddisfacenti. Occorre quindi investire per cercare di rendere redditizia la produzione. Le decisioni di investimento concernono il lungo termine e fu quindi previsto un regime della durata di 10 anni e non di 5 anni come in precedenza. [22] Decisione n. 528/76/CECA, GU L 63 dell'11.3.1976, pag. 1. Alla scadenza di questo terzo regime, risultò inevitabile la necessità di un quarto regime di aiuti di Stato, applicabile a partire dal 1986. Questa decisione si situava in un contesto di movimenti sociali importanti verificatisi nel Regno Unito. Gli obiettivi del regime furono riveduti, per corrispondere ad una logica più conforme a quella che era alla base delle prime due decisioni della Commissione, cioè l'adattamento del livello della produzione alle possibilità di ristrutturazione dell'attività mineraria, in un contesto sociale accettabile. Questo quarto regime adottato con decisione della Commissione del 30 giugno 1986 è durato fino al 31 dicembre 1993 [23]. [23] Decisione n. 2064/86/CECA, GU L 177 dell'1.7.1986, pag. 2. L'ultimo regime adottato nel quadro del trattato CECA, dalla decisione n. 3632/93/CECA della Commissione del 28 dicembre 1993 [24], si iscrive nel contesto della creazione di un mercato interno dell'energia con gli obiettivi seguenti: realizzare, alla luce dei prezzi del carbone sui mercati internazionali, nuovi progressi verso la redditività, con aiuti decrescenti; risolvere i problemi sociali e regionali collegati con la riduzione di attività totale o parziale delle unità di produzione; facilitare l'adattamento dell'industria del carbone alle norme di tutela dell'ambiente. [24] GU L 329 del 30.12.1993, pag. 12. Secondo le modalità di concessione degli aiuti della decisione n. 3632/93/CECA, possono essere autorizzati, dal 1° gennaio 1997, soltanto gli aiuti iscritti nei bilanci pubblici nazionali, regionali o locali, degli Stati membri o che rientrano in meccanismi strettamente equivalenti. Quest'obbligo di trasparenza ha permesso di chiarire alcuni sistemi di finanziamento indiretto applicati dagli Stati. La decisione n. 3632/93/CECA ha avuto un impatto considerevole sul paesaggio carboniero comunitario. Da 159 milioni di tonnellate nel 1993, la produzione comunitaria è scesa a 85 milioni di tonnellate nel 2000. Il numero di lavoratori è passato da 152.000 unità nel 1993 a meno di 90.000 unità nel 2000. In termini di volume di aiuti, la decisione n. 3632/93/CECA ha permesso una diminuzione significativa degli importi assegnati. Tutti gli Stati membri produttori hanno firmato accordi nazionali con i produttori e i sindacati, fino all'orizzonte 2005, data alla quale gli aiuti di Stato dovrebbero ridursi di metà rispetto agli importi assegnati nel 1998. 2. Gli aiuti di Stato tra il 1994 e il 2000 - la decisione n. 3632/93/CECA Il quadro riassuntivo qui di seguito presenta un'analisi tipologica delle varie categorie di aiuti all'industria carboniera e l'evoluzione degli importi autorizzati dalla Commissione tra il 1994 e il 2000. >SPAZIO PER TABELLA> * : aiuti concessi ai sensi dell'articolo 3 della decisione n. 3632/93/CECA. ** : aiuti concessi ai sensi dell'articolo 4 della decisione n. 3632/93/CECA. ** * : oneri residui a titolo della decisione n. 2064/86/CECA e aiuti concessi ai sensi degli articoli 5, 6 e 7 della decisione n.3632/93/CECA. Da questi dati appare che gli aiuti sono aumentati tra il 1994 e il 1996. Questa evoluzione è la conseguenza dell'attuazione progressiva di regole introdotte per la prima volta nella decisione n. 3632/93/CECA, che è entrata in vigore all'inizio dell'anno 1994. La decisione n. 3632/93/CECA impone infatti agli Stati di iscrivere tutti gli aiuti all'industria carboniera nei bilanci pubblici, per aumentarne la trasparenza. Il nuovo regime di aiuti inoltre ha permesso di eliminare i sistemi di "prezzi di riferimento", che costituivano aiuti indiretti all'industria carboniera. Queste misure hanno condotto ad un aumento, non degli interventi come tali, ma degli importi di aiuto notificati, controllati e autorizzati dalla Commissione. ALLEGATO 3 EVOLUZIONE DELLE FONTI DI ENERGIA PRIMARIA NEL CONSUMO ENERGETICO >SPAZIO PER TABELLA> >SPAZIO PER TABELLA> ALLEGATO 4 LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE 1. Gli effetti degli aiuti al carbone sulla concorrenza Gli aiuti coprono esclusivamente i costi legati al carbone destinato alla produzione di elettricità, alla produzione combinata di calore e di elettricità e al settore siderurgico. La Commissione ha adottato una decisione, il 29 luglio 1998, secondo la quale i prezzi del carbone destinato ad altri settori dell'industria e i nuclei domestici devono coprire i costi di produzione; il carbone destinato a questi ultimi settori fa quindi parte di un mercato concorrenziale [25]. [25] Decisione 1999/184/CECA, GU L 60 del 9.03.1999, pag. 74. Il regime proposto prevede espressamente che gli aiuti non devono introdurre discriminazioni tra acquirenti o tra consumatori nella Comunità. Inoltre, la struttura del mercato carboniero comunitario (cfr. punto n. 1.1.) e l'introduzione nel regime di aiuti di disposizioni particolari (cfr. punto n. 1.2.) permetteranno di prevenire eventuali effetti non desiderati degli aiuti sulla concorrenza. 1.1. La concorrenza nel settore carboniero Gli scambi intracomunitari di carbone sono estremamente ridotti. La produzione di carbone infatti è destinata per lo più alla produzione di elettricità, i cui impianti sono molto spesso situati vicino al luogo di estrazione. In realtà, i costi di produzione elevati per il carbone comunitario non permettono a nessuno dei quattro Stati produttori della Comunità di prevedere di trasportare il carbone su lunghe distanze. Tutti gli Stati produttori di carbone sono del resto anche importatori netti di carbone. Ciò significa che bisogna analizzare le conseguenze degli aiuti all'industria carboniera sulla concorrenza in termini di concorrenza tra il carbone comunitario e il carbone importato. 1.2. La concorrenza nel settore dell'elettricità Da un lato, il regime prevede che gli aiuti coprano il divario tra il costo di produzione del carbone e il prezzo di vendita risultante dalla libera accettazione delle parti contraenti delle condizioni dominanti nel mercato mondiale. D'altra parte, l'importo degli aiuti non potrà condurre a prezzi per il carbone comunitario inferiori a quelli praticati per i carboni di qualità simile in provenienza da paesi terzi. Queste regole devono garantire che non sia conferito alcun vantaggio particolare al produttore di energia elettrica che compra carbone comunitario piuttosto che carbone importato, vantaggio che sarebbe legato alle sovvenzioni del carbone comunitario. Gli aiuti concessi nel quadro del regime proposto non sono quindi tali da causare distorsioni della concorrenza tra i produttori di energia elettrica. 2. L'impatto ambientale Il regime di aiuti proposto permetterà di evitare la scomparsa a breve termine della produzione di carbone comunitario. L'impatto del mantenimento di una produzione minima deve essere analizzato sia a livello delle attività estrattive che a livello dell'utilizzo del carbone. 2.1. Impatto delle attività estrattive Ogni attività industriale ha un impatto inevitabile sul suo ambiente. L'estrazione carboniera comunitaria deve rispettare norme ambientali molto severe, che permettono di ridurre al minimo gli effetti di questa attività sulla qualità dell'acqua e dell'atmosfera e sul territorio. Sono stati inoltre realizzati sforzi importanti per limitare le emissioni di gas a effetto serra, responsabili del cambiamento climatico. Le emissioni di CH4 che nel 1990 si attestavano sui valori ripresi nella tabella seguente, si sono dimezzate nel 2000 e dovrebbero ancora ridursi sensibilmente entro il 2010 [26]. [26] Cfr. "Emissions of GHG from Energy Supply" dello studio "Assessment of Abatement Cost of Emission Reduction Options of Greenhouse Gases" e "Final report of the WG2 on Energy Supply of the ECCP". >SPAZIO PER TABELLA> D'altra parte, i produttori di carbone europei hanno adottato accordi volontari per utilizzare il metano captato nelle miniere. L'Associazione del Regno Unito "Coal Mine Methane Operators" - ACMM", costituita nel 1999, ha indicato di avere recuperato in miniere chiuse 440.000 tonnellate di CO2 equivalente nel corso del suo primo anno di attività. Secondo l'associazione, esisterebbe un potenziale di recupero fino a 53 milioni di tonnellate all'anno di CO2 equivalente. Da segnalare infine il fatto che l'industria carboniera comunitaria costituisce un modello sul piano della sicurezza per i minatori che lavorano sia in sotterraneo che in superficie. 2.2. Impatto dell'uso di carbone Le centrali termiche hanno compiuto sforzi considerevoli per ridurre le emissioni di CO2, applicando tecniche che permettono un uso "pulito" del carbone. Le emissioni di CO2 dovute all'uso del carbone estratto nella Comunità sono quindi passate dai 500 milioni di tonnellate nel 1990 ai 220 milioni di tonnellate nel 2000. Negli anni futuri la penetrazione delle nuove tecnologie di uso pulito del carbone permetterà nuove riduzioni delle emissioni di CO2. Le nuove centrali termiche a carbone emettono infatti 20-30% meno di CO2 dei vecchi impianti per una produzione di elettricità equivalente. Circa le emissioni delle sostanze inquinanti SO2 (diossido di zolfo) e Nox (ossido d'azoto), la Commissione ha adottato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che fissa limiti di emissione nazionali per alcuni inquinanti atmosferici [27]. Le centrali termiche a carbone inoltre sono soggette alle disposizioni della direttiva del Consiglio concernente la limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione [28]. [27] COM/99/125 def., GU C 56E del 29.02.2000, pag. 34 [28] Direttiva 94/66/CE del 15 dicembre 1994 che modifica la direttiva 88/609/CEE, GU L 337 del 24.12.1994, pag. 83 La cessazione a breve termine dell'attività carboniera comunitaria - scenario inevitabile se non fosse accordato alcun aiuto dopo il 23 luglio 2002 - avrebbe come probabile conseguenza la sostituzione del carbone comunitario con carbone importato da paesi terzi. Questa sostituzione implicherà necessariamente un cospicuo trasferimento di carbone dai porti di scarico e il luogo dove è situata la centrale termica, trasporto che dovrà in numerosi casi essere effettuato su strada. Il regime di aiuti proposto implica di conseguenza una ristrutturazione e riduzioni di attività progressive dell'attività carboniera comunitaria. 3. La coesione sociale e regionale Le riduzioni della produzione carboniera comunitaria, dovute alla pressione del carbone importato dai paesi terzi e ai costi di produzione elevati per il carbone comunitario, hanno necessariamente condotto a importanti tagli di personale. Nei prossimi anni, ulteriori riduzioni della produzione comporteranno inevitabilmente nuove riduzioni di personale. Nel 2000 l'industria carboniera occupava ancora 89.000 lavoratori ma, in base ai piani di ristrutturazione attuati nei vari Stati membri, questo numero dovrebbe scendere a 60.000 entro il 2005. Tutti i diversi regimi di aiuti attuati nel quadro del trattato CECA hanno cercato di prendere in considerazione i problemi regionali e sociali collegati con il declino dell'industria carboniera. Hanno permesso agli Stati di varare programmi di licenziamento e di ristrutturazione dei lavoratori, accompagnati da provvedimenti finanziari. Il bilancio operativo della CECA ha anche contribuito all'applicazione di misure di riadattamento dei lavoratori e di piani di riconversione regionale. Inoltre, le regioni carboniere hanno beneficiato di un'assistenza finanziaria dei Fondi strutturali della Comunità europea. La riduzione dell'attività carboniera ha anche forzato le regioni toccate da questa ristrutturazione a sviluppare nuove attività, per offrire nuovi sbocchi occupazionali ai giovani che non possono più prevedere il loro futuro professionale nelle miniere. In questo contesto, sono stati firmati con i sindacati e i produttori di carbone molti accordi nazionali che prevedono programmi di riconversione industriale delle regioni carboniere. Occorre infine citare una realizzazione importante sviluppata sotto l'egida del trattato CECA, cioè lo sviluppo di un dialogo sociale nel quadro del Comitato consultivo CECA. Sono state adottate misure per sviluppare meglio questo dialogo nel quadro del trattato CE dopo il 23 luglio 2002. Il regime di aiuti proposto tiene conto delle ripercussioni sociali conseguenti alle riduzioni di attività. Le unità di produzione non ammissibili ad aiuti alla protezione delle risorse carbonifere infatti potranno beneficiare di aiuti alla riduzione di attività. Questi aiuti permetteranno alle unità di produzione interessate di attuare un piano di chiusura con riduzioni di attività e di personale scaglionate nel tempo. Inoltre, i programmi di accompagnamento sociale degli Stati membri, basati su una diversificazione economica ai fini della riconversione effettiva del personale minerario in altri settori dovrebbero permettere di creare nei bacini carboniferi nuovi impieghi in settori con buone prospettive di crescita. 4. L'allargamento Due paesi candidati all'adesione all'Unione europea sono grandi produttori di carbone: la Polonia e la Repubblica ceca che nel 1999 hanno prodotto rispettivamente 112 e 14 milioni di tonnellate di carbone. Questo settore industriale occupa quindi un posto importante nel quadro dei negoziati di adesione. Del resto, il Protocollo CECA n. 2 degli Accordi europei crea già in questa fase dei negoziati, condizioni di "preadesione". I piani di ristrutturazione attuati dalla Polonia e dalla Repubblica Ceca si iscrivono già nella logica dei principi comunitari in materia di aiuti di Stato, più precisamente quelli previsti nella decisione n. 3632/93/CECA. Le condizioni geologiche dei giacimenti di questi paesi sono relativamente simili a quelle che esistono nei paesi della Comunità. Lo sfruttamento del carbone si effettua per lo più a grande profondità (tra 700 e 1.000 metri). Il carbone estratto è generalmente di buona qualità. La presenza importante di grisou rende tuttavia lo sfruttamento relativamente difficile. Inoltre, l'alta pressione dei terreni non permetterà un miglioramento importante della produttività, malgrado il ricorso a tecniche molto avanzate. Altri paesi dell'Europa centrale e orientale producono anche carbone, in quantità però molto limitate: Bulgaria, Ungheria e Romania che producono ciascuno 2 - 3 milioni di tonnellate di carbone all'anno. 4.1. La Polonia La Polonia ha attuato 5 piani di ristrutturazione dal 1990. L'ultimo piano di riconversione dell'industria carboniera (1998-2002), abbinato ad un processo di privatizzazione, comporterà la perdita di 115.000 posti di lavoro e una riduzione di produzione di 37 milioni di tonnellate. Nonostante queste riduzioni di attività, la Polonia resta un esportatore importante di carbone. >SPAZIO PER TABELLA> L'industria carboniera polacca registra attualmente risultati di esercizio positivi. L'aumento prevedibile del costo della manodopera avrà tuttavia un impatto importante sul livello dei costi di produzione e, di conseguenza, sulla redditività del settore. Le autorità polacche si sono dichiarate disposte ad adottare le misure di ristrutturazione necessarie per mantenere una situazione di competitività. 4.2. La Repubblica ceca La Repubblica ceca, dopo una prima fase di ristrutturazione nel 1993, accompagnata da una intensa ondata di privatizzazioni, sta attuando una seconda fase di ristrutturazione della sua industria carboniera, abbinata ad aiuti finanziari, che tuttavia sono limitati alla chiusura di unità di produzione. >SPAZIO PER TABELLA> L'estrazione è effettuata da due imprese: OKD (Ostravsko-Karvinske Doly), detenuta da capitale privato fino al 54,2% la quale rappresenta il 79% della produzione ceca e la CMS (Ceskomoravske doly), impresa a capitale privato nella misura dell'80%. 2001/0172 (CNS) Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO sugli aiuti di Stato all'industria carboniera IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 87, paragrafo 3, lettera e) e 89, vista la proposta della Commissione [29], [29] GU C (...) di (...), pag. (...). visto il parere del Parlamento europeo [30], [30] GU C (...) di (...), pag. (...). visto il parere del Comitato consultivo istituito conformemente al trattato che istituisce la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio [31], [31] GU C (...) di (...), pag. (...). visto il parere del Comitato economico e sociale [32], [32] GU C (...) di (...), pag. (...). visto il parere del Comitato delle regioni [33], [33] GU C (...) di (...), pag. (...). considerando quanto segue: (1) Il trattato CECA e le regole adottate per la sua applicazione, in particolare la decisione n. 3632/93/CECA relativa al regime comunitario degli interventi degli Stati membri a favore dell'industria carboniera [34], scadono il 23 luglio 2002. [34] GU L 329 del 30.12.1993, pag. 12. (2) La Comunità europea è diventata sempre più dipendente dalle importazioni di fonti di energia primaria. Secondo il Libro verde su una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico [35], adottato dalla Commissione il 29 novembre 2000, diversificando le fonti energetiche per zone geografiche e per prodotti potranno crearsi condizioni di approvvigionamento più sicure. Tale strategia prevede anche lo sviluppo di fonti interne di energia primaria, con particolare riferimento a quelle utilizzate nella produzione di elettricità. [35] COM(2000) 769 def. (3) La scomparsa a breve termine del carbone comunitario non può non incidere sulla sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea. Il mercato mondiale del carbone, attualmente stabile e concorrenziale, è caratterizzato da abbondanti risorse e da una grande diversità geopolitica dell'offerta. Tuttavia, alcuni fattori che caratterizzano il contesto energetico attuale, se fossero associati ad una dipendenza totale del carbone importato da paesi terzi, potrebbero aumentare i rischi e le incertezze per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea. Fattori di particolare rilievo in questo senso sono il ruolo ancora importante dei combustibili solidi come fonti energetiche, l'evoluzione recente dei prezzi dei prodotti petroliferi e del gas naturale, l'esaurimento progressivo di queste due risorse energetiche e la quota ancora marginale delle energie rinnovabili nell'approvvigionamento energetico. Inoltre, diversi Stati membri hanno deciso la chiusura progressiva delle centrali nucleari o il congelamento degli investimenti in questo settore, il quale contribuisce significativamente alla produzione di elettricità. (4) Risulta quindi necessario, in base agli attuali parametri energetici, adottare misure per garantire la disponibilità di alcune capacità di produzione comunitarie di carbone, in modo da contribuire a coprire eventuali incertezze che potrebbero pesare sul mercato dell'energia a lungo termine. Di conseguenza, è opportuno produrre una quantità minima di carbone in modo da conservare l'infrastruttura in stato di funzionamento, la qualificazione professionale di un nucleo di minatori e la competenza tecnologica. Come afferma il Libro verde su una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico, tali misure permetteranno di garantire il mantenimento dell'accesso alle riserve. (5) Tenuto conto dei vincoli geologici e dei costi di produzione legati al suo sfruttamento, il carbone estratto negli Stati membri non è in grado di fare concorrenza al carbone importato da paesi terzi. La chiusura di miniere di carbone potrebbe però rendere tecnicamente molto difficile, se non impossibile, l'ulteriore sfruttamento di queste riserve. Il rafforzamento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico a lungo termine dell'Unione europea - che è espressione del principio generale di precauzione - è un obbiettivo che giustifica quindi il mantenimento di capacità minime di produzione carboniera sostenute da aiuti di Stato. In tal modo verrà garantito il mantenimento di infrastrutture operative e quindi una disponibilità potenziale di carbone comunitario. (6) Capacità minime di produzione di carbone, unitamente ad altre misure, in particolare quelle dirette a promuovere le fonti rinnovabili, contribuiranno a creare una base di fonti interne di energia primaria che beneficierà di varie forme di sostegno pubblico, così da rafforzare significativamente la sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea. Inoltre, la creazione di una base di fonti comunitarie di energia primaria contribuirà alla promozione degli obiettivi ambientali nel quadro di uno sviluppo sostenibile. (7) La base di fonti interne di energia primaria contemplata dal presente regolamento lascia impregiudicata la libertà degli Stati membri di scegliere quali fonti di energia devono garantire il loro approvvigionamento. Eventuali concessioni di aiuti, compresa la loro intensità, devono avvenire nel rispetto delle norme applicabili a ciascuna categoria di fonti di energia e tenendo conto dei loro meriti rispettivi. (8) Una produzione minima di carbone sovvenzionata contribuirà inoltre a mantenere la posizione preminente della tecnologia europea in fatto di estrazione e combustione pulita del carbone e consentirà di trasferirla nelle regioni grandi produttrici di carbone fuori dell'Unione europea. Tale politica contribuirà ad una riduzione significativa delle emissioni inquinanti e dei gas a effetto serra a livello mondiale. (9) Conformemente al principio di proporzionalità, la produzione di carbone sovvenzionato deve essere limitata allo stretto necessario per contribuire efficacemente all'obiettivo di rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. Gli aiuti accordati dagli Stati saranno quindi limitati alla produzione di carbone, quando lo sfruttamento si inserisce in un piano di salvaguardia delle risorse volto a mantenere l'accesso alle riserve. (10) Potranno restare in attività soltanto le unità di produzione che hanno realizzato in passato progressi significativi verso la redditività e ad esse saranno riservati gli aiuti di Stato volti a contribuire al mantenimento dell'accesso alle riserve carboniere a titolo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico. L'attuazione di questi principi permetterà di erogare aiuti decrescenti all'industria carboniera. (11) La ristrutturazione dell'industria carboniera ha ripercussioni sociali e regionali importanti conseguenti alle riduzioni di attività. Le unità di produzione non ammissibili agli aiuti ai fini dell'obiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico dovranno quindi beneficiare, temporaneamente, di aiuti diretti ad attenuare le conseguenze sociali e regionali legate alla loro chiusura. Questi aiuti permetteranno in particolare agli Stati membri di attuare le misure adeguate per procedere ad una riconversione sociale e economica delle regioni colpite dalla ristrutturazione. (12) Le imprese potranno inoltre beneficiare di aiuti destinati alla copertura di costi che, secondo le pratiche contabili normali, non influiscono sul costo di produzione. Tali aiuti sono finalizzati a coprire oneri eccezionali, più precisamente gli oneri residui. (13) Grazie alla progressiva riduzione del volume di aiuti erogato all'industria carboniera, gli Stati membri, nel rispetto dei loro imperativi di bilancio, potranno procedere ad una redistribuzione degli aiuti al settore dell'energia secondo criteri diversi, fondati sul principio di un trasferimento progressivo degli aiuti tradizionalmente concessi alle energie convenzionali (in particolare al settore carboniero) verso le fonti energetiche rinnovabili. Gli aiuti alle fonti di energia rinnovabili saranno erogati nel rispetto delle norme e delle modalità dettate dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente [36]. [36] GU C 37 del 3.2.2001, pag. 3. (14) Nell'assolvimento della sua missione la Comunità deve garantire lo stabilimento, il mantenimento e il rispetto di condizioni normali di concorrenza. Soprattutto per il mercato dell'elettricità, gli aiuti all'industria carboniera non possono essere tali da influire sulla scelta, da parte dei produttori di energia elettrica, delle loro fonti di approvvigionamento di energie primarie. Di conseguenza, i prezzi e le quantità di carbone devono derivare dalla libera accettazione delle parti contraenti in relazione alle condizioni dominanti sul mercato mondiale. (15) Il potere di cui la Commissione dispone in materia di autorizzazione degli aiuti deve esercitarsi in base ad una conoscenza precisa e completa delle misure che i governi prevedono di adottare. Occorre quindi che gli Stati membri notifichino alla Commissione a cadenze regolari un riepilogo completo di tutti gli interventi che intendono effettuare direttamente o indirettamente a favore dell'industria carboniera, precisando le ragioni e lo scopo degli interventi previsti, come pure la loro appartenenza a piani di salvaguardia delle risorse carboniere e, se necessario, con eventuali piani di riduzione di attività notificati alla Commissione. (16) Sempreché siano compatibili con il regime istituito dal presente regolamento, possono essere concessi aiuti rientranti in categorie diverse da quelle in esso previste, in particolare l'assegnazione all'industria carboniera di aiuti alla ricerca e allo sviluppo, aiuti a favore della tutela dell'ambiente ed aiuti alla formazione. La loro concessione dovrà essere conforme alle condizioni e ai criteri stabiliti dalla Commissione per queste categorie di aiuti. (17) L'attuazione delle disposizioni del presente regolamento dopo la scadenza del trattato CECA e della decisione n. 3632/93/CECA potrebbe creare difficoltà per le imprese, poiché nel corso dello stesso anno civile saranno in vigore due distinte discipline degli aiuti. Occorre di conseguenza prevedere un periodo transitorio fino al 31 dicembre 2002. (18) Il regime di aiuti di Stato proposto tiene conto di fattori molto diversi che caratterizzano l'attuale settore carboniero e il mercato energetico comunitario nel suo insieme. Dopo l'entrata in vigore del regime sarà necessario procedere - sulla base di un'apposita relazione - ad una valutazione di questi fattori, i quali sono soggetti a variazioni più o meno forti, alcune delle quali non prevedibili; particolare attenzione dovrà essere riservata all'effettivo contributo del carbone comunitario al rafforzamento della sicurezza dell'approvvigionamento energetico dell'Unione europea nel contesto dello sviluppo sostenibile. In base a questa relazione la Commissione formulerà proposte al Consiglio, che terranno conto dell'evoluzione e delle prospettive a lungo termine del presente regime, in particolare degli aspetti sociali e regionali legati alla ristrutturazione dell'industria carboniera, HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO: Capo 1 Disposizioni generali e definizioni Articolo 1 Obiettivo Il presente regolamento stabilisce regole per la concessione degli aiuti di Stato all'industria carboniera, volti a contribuire alla creazione, da parte degli Stati membri, di una base di fonti interne di energia primaria per rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento energetico. Queste regole prendono in considerazione gli aspetti sociali e regionali della ristrutturazione dell'industria carboniera. Articolo 2 Definizioni Ai fini del presente regolamento, si intende per: a) "carbon fossile o carbone" : carboni di alta, media e bassa qualità di classe "A" (carboni sub-bituminosi), ai sensi della classificazione stabilita dalla Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite nel Sistema internazionale di codificazione dei carboni [37] ; [37] Sistema internazionale di codificazione dei carboni di alta e media qualità (1998); Classificazione internazionale dei carboni in filone (1998) e Sistema internazionale di codificazione per l'utilizzo di carboni di bassa qualità (1999). b) "base di fonti interne di energia primaria": la riserva strategica di fonti di energia di uno Stato membro che contribuisce a conseguire l'obbiettivo della sicurezza dell'approvvigionamento energetico nel quadro di uno sviluppo sostenibile; c) "costo di produzione": i costi legati alla produzione corrente, calcolati conformemente allo schema delle dichiarazioni di costi trimestrali delle associazioni di imprese carboniere alla Commissione. Sono compresi, oltre alle operazioni di estrazione, le operazioni di condizionamento del carbone, in particolare le operazioni di lavaggio, calibratura, vaglio e i costi di trasporto fino al luogo di utilizzo. Inoltre, la Commissione include nel suo calcolo dei costi di produzione l'ammortamento normale e i tassi di interesse reali sul capitale preso in prestito; d) "perdite alla produzione corrente": il divario positivo tra il costo di produzione e il prezzo di vendita del carbone risultante dalla libera accettazione da parte dei contraenti delle condizioni dominanti sul mercato mondiale; e) "produzione di carbone sovvenzionato": la quantità di carbone, espressa in tonnellate equivalente-carbone, le cui perdite legate alla sua produzione sono coperte da aiuti. Articolo 3 Aiuti 1. Gli aiuti all'industria del carbone possono essere considerati compatibili con il buon funzionamento del mercato comune soltanto se osservano le disposizioni del capo 2, senza pregiudizio dei regimi di aiuti pubblici relativi alla ricerca e allo sviluppo tecnologico, all'ambiente e alla formazione. 2. Gli aiuti concernono esclusivamente i costi del carbone destinato alla produzione di elettricità, alla produzione combinata di calore e di elettricità, alla produzione di coke e all'alimentazione degli altoforni del settore siderurgico, quando il carbone viene utilizzato nella Comunità. Capo 2 Categorie di aiuti Articolo 4 Aiuti per la salvaguardia delle risorse 1. Possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune gli aiuti alle unità di produzione il cui sfruttamento si inserisce in un piano di salvaguardia delle risorse carboniere che prevede misure per mantenere un accesso a queste riserve. 2. Gli aiuti rivolti a salvaguardare le risorse sono destinati alla copertura delle perdite alla produzione corrente. Essi possono essere considerati compatibili con il mercato comune soltanto quando rispettano le condizioni seguenti: a) l'aiuto notificato per tonnellata equivalente-carbone non supera, per ogni unità di produzione, il divario tra il costo di produzione e l'introito prevedibile per un esercizio carboniero. L'aiuto effettivamente versato è oggetto di una regolarizzazione annuale in base ai costi e delle entrate reali, non oltre la fine dell'esercizio carboniero successivo a quello per il quale l'aiuto è stato concesso, b) l'importo dell'aiuto per tonnellata equivalente-carbone non potrà condurre a prezzi di vendita del carbone comunitario inferiori a quelli praticati per i carboni di qualità simile in provenienza da paesi terzi, c) gli aiuti non devono comportare alcuna distorsione della concorrenza tra gli acquirenti e tra gli utilizzatori di carbone nella Comunità. Articolo 5 Aiuti alla riduzione dell'attività Gli aiuti destinati alla copertura delle perdite alla produzione corrente delle unità di produzione il cui sfruttamento non si inserisce in un piano di salvaguardia delle risorse carbonifere ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, possono essere considerati compatibili con il mercato comune a condizione che siano conformi alle disposizioni dell'articolo 4, paragrafo 2 e che le unità di produzione interessate rientrino in un piano di chiusura la cui scadenza è fissata al più tardi per il 31 dicembre 2007. Articolo 6 Diminuzione progressiva degli aiuti erogati 1. Gli aiuti concessi all'industria carboniera ai sensi dell'articolo 4 devono ridursi in maniera continua e significativa. 2. Gli aiuti alla riduzione dell'attività ai sensi dell'articolo 5 devono ridursi in maniera continua e significativa. Non sono ammesse concessioni di aiuti al di là del 31 dicembre 2007. Articolo 7 Aiuti alla copertura di oneri eccezionali 1. Gli aiuti di Stato concessi alle imprese che hanno o hanno avuto un'attività legata alla produzione di carbone, per permettere loro di coprire i costi legati alla razionalizzazione e ristrutturazione dell'industria del carbone e che non sono in relazione con la produzione corrente (oneri residui), possono essere considerati compatibili con il mercato comune se il loro importo non supera questi costi. Possono beneficiare di questi aiuti le seguenti categorie di costi: a. i costi a carico delle sole imprese che procedono o hanno proceduto a ristrutturazioni, b. i costi incombenti a più imprese. 2. Le categorie di costi che derivano dalla razionalizzazione e dalla ristrutturazione dell'industria del carbone sono definite all'allegato. Articolo 8 Disposizioni comuni 1. L'importo autorizzato dell'aiuto concesso in forza di una disposizione del presente regolamento viene calcolato tenendo conto dell'aiuto concesso agli stessi fini, sotto qualunque forma, da qualsiasi altra risorsa nazionale. 2. Ogni aiuto percepito da un'impresa deve figurare nel conto dei profitti e delle perdite come un reddito distinto del fatturato. Quando un'impresa beneficiaria di un aiuto concesso in forza del presente regolamento esercita oltre all'attività carboniera anche un'altra attività economica, i fondi concessi sono oggetto di una contabilità distinta e sono gestiti senza alcuna possibilità di trasferimento verso quest'altra attività. Capo 3 Procedure di notifica, esame e autorizzazione Articolo 9 Notifica 1. Oltre all