P6_TA(2006)0056

Clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia negli accordi dell'Unione europea

Risoluzione del Parlamento europeo sulla clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia negli accordi dell'Unione europea (2005/2057(INI))

Il Parlamento europeo,

- visti gli articoli 3, 6, 11 e 19 del trattato sull'Unione europea e gli articoli 177, 300 e 310 del trattato CE,

- vista la sua risoluzione del 12 febbraio 2004 su un nuovo impulso alle azioni dell'UE con i partner mediterranei nel campo dei diritti umani e della democratizzazione [1],

- vista la sua risoluzione del 25 aprile 2002 sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul ruolo dell'Unione europea nella promozione dei diritti umani e della democratizzazione dei paesi terzi (COM(2001)0252) [2],

- vista la sua risoluzione del 20 settembre 1996 sulla comunicazione della Commissione sul richiamo al rispetto dei principi democratici e dei diritti dell'uomo negli accordi tra la Comunità e i paesi terzi (COM(1995)0216) [3],

- viste le sue precedenti risoluzioni sui diritti umani nel mondo del 28 aprile 2005 [4], del 22 aprile 2004 [5], del 4 settembre 2003 [6], del 25 aprile 2002 [7], del 5 luglio 2001 [8], del 16 marzo 2000 [9], del 17 dicembre 1998 [10], del 12 dicembre 1996 [11], del 26 aprile 1995 [12], del 12 marzo 1993 [13], del 12 settembre 1991 [14], del 18 gennaio 1989 [15], del 12 marzo 1987 [16], del 22 ottobre 1985 [17], del 22 maggio 1984 [18] e del 17 maggio 1983 [19],

- visto l'accordo di partenariato ("Accordo di Cotonou") tra i membri del gruppo di stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (paesi ACP) e l'Unione europea, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 [20] e modificato a Lussemburgo il 25 giugno 2005 [21],

- vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza [22],

- vista la proposta di regolamento del Consiglio che istituisce l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (COM(2005)0280),

- visti la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (1948) e altri strumenti delle Nazioni Unite in materia di diritti umani, in particolare i Patti internazionali sui diritti civili e politici (1966) e sui diritti economici, sociali e culturali (1966), la Convenzione sull'eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale (1965), la Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (1979), la Convenzione contro la tortura e altri maltrattamenti o pene crudeli, inumani o degradanti (1984), la Convenzione sui diritti dell'infanzia (1989), la Dichiarazione di Vienna e il programma d'azione della Conferenza mondiale sui diritti umani (1993) e la Dichiarazione delle Nazioni Unite sul diritto e la responsabilità degli individui, dei gruppi e degli organi della società di promuovere e proteggere le libertà fondamentali e i diritti umani universalmente riconosciuti (1998),

- viste le Convenzioni elaborate nel quadro dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL),

- viste le norme delle Nazioni Unite del 2003 sulla responsabilità delle compagnie transnazionali e di altre imprese riguardo ai diritti umani, che mettono in relazione tali norme con specifiche responsabilità delle imprese in materia di diritti umani,

- visti tutti gli accordi tra l'UE e i paesi terzi,

- visto l'articolo 45 del suo regolamento,

- visti la relazione della commissione per gli affari esteri e i pareri della commissione per il commercio internazionale e della commissione per lo sviluppo (A6-0004/2006),

A. considerando che è necessario mantenere e promuovere l'universalità, l'individualità e l'indivisibilità dei diritti umani, nella loro accezione di diritti civili e politici ma anche economici, sociali e culturali, e che a tal fine l'Unione europea deve continuare a dotarsi di strumenti coerenti,

B. considerando che lo sviluppo e il consolidamento della democrazia e dello stato di diritto e il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali costituiscono un obiettivo globale della politica estera e di sicurezza comune e devono essere parte integrante della politica esterna dell'Unione europea,

C. considerando che gli sforzi tesi a promuovere il rispetto dei diritti umani e la democrazia quali obiettivi fondamentali delle politiche nell'ambito delle relazioni esterne dell'UE sono destinati a fallire se non si darà sufficiente priorità ai principi ad essi sottesi in relazione agli interessi economici, politici e di sicurezza,

D. sottolineando che l'Unione europea dev'essere in grado di reagire rapidamente ed efficacemente in caso di gravi e persistenti violazioni dei diritti umani e dei principi democratici, e che, malgrado valutazioni oggettive dello stato dei diritti umani e della democrazia nei paesi terzi, molte volte ciò non è avvenuto,

E. considerando che il valore giuridicamente vincolante della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia dovrebbe farne uno strumento importante nella politica europea di promozione dei diritti fondamentali e che, a dieci anni dalla sua prima elaborazione, è necessario valutare in che modo essa è stata applicata e in che modo può essere migliorata,

F. considerando che la clausola è stata oramai introdotta in più di 50 accordi e si applica a oltre 120 paesi; ricordando inoltre che essa non è l'unico mezzo di cui l'UE dispone per promuovere i diritti fondamentali e che, nel suo complesso, la politica esterna europea, nella sua dimensione politica, economica e commerciale, dovrebbe basarsi sulla promozione dei principi democratici fondamentali,

G. sottolineando l'importanza in questo campo dell'Accordo di Cotonou, che ha potenziato la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia introdotta dalla Comunità europea come "elemento essenziale" di tutti i suoi accordi con paesi terzi e si fonda ora sul rispetto dei diritti umani, dei principi democratici e dello stato di diritto, nonché sulla "good governance" e la sana gestione degli affari pubblici,

H. considerando che l'Assemblea paritetica ACP-UE costituisce un forum unico di dialogo fra parlamentari dei paesi ACP e dell'UE, in particolare su questioni inerenti ai diritti umani e alla democrazia;

I. considerando che molti accordi con paesi sviluppati, nonché accordi settoriali, ad esempio in materia di prodotti tessili, agricoltura e pesca, non contengono ancora tale clausola,

J. considerando che i diritti umani dovrebbero costituire un importante elemento del mandato negoziale per gli accordi esterni conferito dal Consiglio alla Commissione e che la procedura di definizione di detto mandato negoziale dovrebbe essere improntata a maggiore trasparenza,

K. considerando che il parere conforme del Parlamento europeo è richiesto prima dell'entrata in vigore di un accordo, ma non per avviare la consultazione o sospendere parzialmente un accordo, e che ciò sminuisce il ruolo politico ed istituzionale del PE,

L. sottolineando che la società civile ed il sistema internazionale delle ONG in materia di diritti umani possono dare un notevole contributo globale all'elaborazione, implementazione e valutazione della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia negli accordi tra la UE e i paesi terzi,

M. convinto che l'Unione europea debba elaborare nuove procedure e nuovi criteri per l'applicazione della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia, da applicarsi senza discriminazioni tra Stati o tra i livelli di sviluppo dei medesimi,

N. considerando che la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia si applica sia all'Unione europea che al paese terzo in questione, ma che la dimensione di reciprocità della clausola stessa non è stata pienamente sfruttata,

O. ribadendo che gli aiuti umanitari d'urgenza devono comunque rimanere esclusi da qualsiasi eventuale applicazione "in negativo" della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia, in nome del principio fondamentale della solidarietà tra i popoli;

1. si compiace della pratica generale, cui la Comunità europea ricorre dal 1992, di inserire clausole relative ai diritti dell'uomo e alla democrazia — le cosiddette clausole sugli "elementi essenziali" e di "non esecuzione" — nei suoi accordi internazionali;

2. chiede che sia aumentata la trasparenza nella fase di applicazione della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia, un elemento fondamentale della politica estera dell'UE, e che vi sia una maggiore partecipazione del Parlamento europeo; ricorda che le eventuali sanzioni possono essere applicate non a seconda dei paesi dove si registravano violazioni dei diritti umani, ma in relazione alla violazione stessa;

3. ritiene che rientri nella responsabilità dell'Unione, quando essa conclude un accordo internazionale con un paese terzo comprendente una clausola relativa ai diritti umani, vigilare affinché il paese terzo in questione rispetti le norme internazionali in materia di diritti umani al momento della firma dell'accordo;

4. sottolinea che uno dei motivi che hanno compromesso l'applicazione della clausola è la genericità della sua stessa formulazione, dato che essa non individua modalità precise di interventi "in positivo" e "in negativo" nell'ambito della cooperazione UE-paesi terzi, accordando così una supremazia all'azione del Consiglio e alle esigenze nazionali degli Stati membri rispetto a quelle più generali dei diritti umani;

5. plaude invece all'esperienza sin qui maturata in relazione alla clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia contenuta negli articoli 9 e 96 degli Accordi di Cotounou con i paesi ACP, che ha portato anche alla sospensione temporanea per violazioni gravi dei diritti umani della cooperazione economica e commerciale con alcuni di questi paesi, rafforzando la determinazione e la credibilità dell'Unione europea; si esprime a favore di una valorizzazione di tale esperienza e di una sua inclusione generalizzata negli accordi tra UE e paesi terzi;

6. sottolinea che negli Accordi di Cotounou vengono precisati in modo efficace i contenuti politici e giuridici della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia e sono descritti dettagliatamente i meccanismi di consultazione e scambio reciproco di informazioni, che precedono la sospensione temporanea della cooperazione bilaterale;

7. si esprime a favore dell'elaborazione di un nuovo testo di "clausola modello", tale da perfezionare l'attuale formulazione del cosiddetto "articolo 2", in modo da garantire un approccio più coerente, efficace e trasparente alla politica europea dei diritti umani negli accordi con i paesi terzi; il testo dovrebbe tener conto dei seguenti principi:

a) la promozione della democrazia, dei diritti umani, compresi i diritti delle minoranze, dello stato di diritto e della "good-governance" sono un elemento fondamentale della cooperazione multilaterale; questo vale per gli accordi sia con i paesi in via di sviluppo che con quelli industrializzati;

b) per quanto attiene alla formulazione giuridica di tali diritti, le parti dovrebbero fare riferimento in particolare ai loro obblighi ed impegni internazionali già ratificati, mentre dev'essere chiaro che le parti hanno l'obbligo di conformarsi alle norme che costituiscono un "elemento essenziale" dell'accordo; in particolare, le parti dovrebbero impegnarsi a promuovere i diritti fondamentali definiti dalla dichiarazione dell'ONU sui diritti dell'uomo del 1948, dalle due convenzioni ONU sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali nonché dalle convenzioni e norme imperative dell'ONU riconosciute a livello internazionale;

ricorda che, nelle sue relazioni con i paesi terzi e nel contesto della promozione dei principi democratici e dei diritti umani attraverso la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia, l'Unione europea, assicurandosi al contempo che le autorità del paese terzo rispettino i diritti fondamentali dei propri cittadini di non subire arresti arbitrari, torture o esecuzioni e, in via prioritaria, di avere accesso a tribunali imparziali, è tenuta ad accordare particolare attenzione all'attuazione di politiche per l'uguaglianza di genere e per i diritti della donna;

sottolinea che, in conformità dei trattati europei, nelle sue relazioni con i paesi terzi e nel contesto della promozione dei principi democratici e dei diritti umani attraverso la "clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia", l'Unione europea si impegna anche contro ogni discriminazione basata sull'orientamento sessuale o concernente i diritti dei disabili;

c) le parti dovrebbero fare riferimento alle convenzioni dell'ONU alle quali sono vincolate, nonché alle convenzioni delle sue agenzie specializzate nell'individuazione dei diritti settoriali che la cooperazione dovrebbe promuovere, ed in particolare a quella dell'OIL, che ha creato un corpus giuridico sui diritti fondamentali accettato a livello internazionale;

d) la clausola dovrebbe contenere una procedura di consultazione tra le parti, che illustri dettagliatamente i meccanismi politici e giuridici cui ricorrere in caso di richiesta di sospensione della cooperazione bilaterale per violazioni ripetute e/o sistematiche dei diritti umani in spregio del diritto internazionale; dal momento che evidentemente la sospensione è una "extrema ratio" nei rapporti tra l'UE e paesi terzi, andrebbe sviluppato un chiaro sistema di sanzioni per offrire un sistema di intervento alternativo: il condiviso ed essenziale approccio positivo ai diritti umani non dovrebbe comunque escludere la possibilità di arrivare alla sospensione temporanea della cooperazione per violazione dei diritti umani e della clausola democratica;

e) la clausola dovrebbe altresì includere i dettagli di un meccanismo che consenta la temporanea sospensione dell'accordo di cooperazione, come pure un "meccanismo di avvertimento" in risposta a una violazione della clausola relativa ai diritti umani e alla democrazia;

f) la clausola dovrebbe basarsi sulla reciprocità e dovrebbe quindi costituire la base giuridica che consenta alle parti di discutere e agire insieme, tenendo conto sia del territorio dell'Unione europea che di quello del paese terzo; essa dovrebbe essere uno strumento bidirezionale che renda l'Unione europea e il paese terzo reciprocamente responsabili per tutte le loro politiche in materia di diritti dell'uomo e libertà fondamentali;

8. chiede che la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia sia estesa a tutti i nuovi accordi tra l'Unione Europea e paesi terzi, siano essi industrializzati o in via di sviluppo, e comprenda anche accordi settoriali, aiuti commerciali, tecnici o finanziari, sull'esempio di quanto fatto con i paesi ACP;

9. chiede che venga estesa la dimensione positiva della clausola sui diritti umani e la democrazia, il che comporta la necessità di adottare misure efficaci per contribuire al godimento pieno dei diritti umani da parte delle rispettive parti e al loro interno, di prevedere una valutazione e un monitoraggio continui dell'impatto dell'accordo stesso sul godimento dei diritti umani, e di adottare un approccio imperniato sui diritti umani in sede di attuazione di tutti gli aspetti dell'accordo;

10. sottolinea che non è più disposto a dare il proprio parere conforme a nuovi accordi internazionali che non contengano una clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia;

11. ritiene di dover partecipare alla definizione del mandato negoziale relativo a nuovi accordi con paesi terzi, e in particolar modo all'elaborazione delle loro finalità politiche e di promozione dei diritti umani; ritiene, a tal fine, che la Commissione ed il Consiglio debbano maggiormente coinvolgere il Parlamento europeo, tramite le sue commissioni parlamentari competenti, nell'elaborazione del mandato negoziale degli accordi UE-paesi terzi; sottolinea, a questo proposito, la necessità di migliorare lo scambio di informazioni a livello interistituzionale e quella dell'accesso alla banca dati della Commissione e del Consiglio;

12. rileva quanto segue in merito alla necessità di un efficace meccanismo di controllo dell'osservanza, da parte dei partner, dei diritti umani e dei principi democratici:

a) sollecita il Consiglio e la Commissione ad avviare procedure strutturate di dialogo nell'ambito di questa valutazione periodica dell'osservanza da parte dei partner degli obblighi in materia di diritti umani; ritiene che l'inclusione sistematica delle questioni attinenti ai diritti umani negli ordini del giorno del Consiglio di associazione faccia parte di tale dialogo;

b) raccomanda un ruolo maggiore per i capi delle delegazioni esterne della Commissione nei paesi terzi; chiede l'elaborazione, a cura dei capi delegazione, di "documenti strategici pluriennali per paese" e che i documenti "di strategia per paese" riservino maggiore attenzione alla situazione dei diritti umani, individuino le priorità e precisino i mezzi e gli strumenti impegnati dall'Unione per far rispettare la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia e migliorare il livello del rispetto dei diritti fondamentali; chiede altresì che la formulazione di dette strategie sia rivista periodicamente, in particolare con il Parlamento europeo, e diventi l'oggetto di discussioni nelle sue delegazioni competenti e in plenaria, specialmente per quanto riguarda l'attuazione; raccomanda che i documenti strategici ed i piani d'azione per paese della Commissione contengano chiare analisi comparative in merito ai progressi compiuti in materia di diritti umani, nonché un calendario da rispettare per l'introduzione di modifiche;

c) quando uno dei governi competenti, il Parlamento europeo o i parlamenti nazionali interessati o, nel caso dei paesi ACP, l'Assemblea paritetica ACP-UE chiedono la sospensione di un accordo bilaterale o l'instaurazione del dialogo o di altre misure appropriate invocando la clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia, il Consiglio di Associazione dovrebbe automaticamente iscrivere al suo ordine del giorno tale dibattito; nota di essersi formalmente espresso in alcuni casi in tal senso, ma che il Consiglio d'Associazione ha semplicemente ignorato tali richieste;

d) raccomanda la messa a punto di un "dialogo strutturato" tra il Consiglio di Associazione e/o la sua sottocommissione per i diritti umani, il Parlamento europeo, l'Assemblea paritetica ACP-UE, se del caso, e le ONG e/o i soggetti non statali indipendenti e democratici nell'ambito di discussioni inerenti alle violazioni delle clausole relative ai diritti dell'uomo e alla democrazia negli accordi dell'Unione europea, comprese le proposte relative al miglioramento della clausola (nessuna esclusa);

e) deplora di non essere coinvolto nel processo decisionale concernente l'avvio di una consultazione o la sospensione di un accordo; insiste fermamente, pertanto, sulla necessità di esercitare un potere di codecisione con la Commissione e il Consiglio in questo settore, come pure, analogamente, per quanto concerne la decisione di sospendere eventuali misure adeguate negative già imposte ad un paese ("sospensione della sospensione");

f) propone che la Commissione elabori, insieme alle sottocommissioni per i diritti umani, una relazione annuale e discuta in sede di Parlamento europeo in merito all'applicazione della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia contenuta negli accordi internazionali vigenti; propone altresì che la relazione contenga un'analisi caso per caso di ogni procedura di consultazione e di altre misure adeguate che sono state avviate o rifiutate dal Consiglio durante l'anno in questione e sia corredata di raccomandazioni particolareggiate e di una valutazione dell'efficacia e della coerenza delle azioni intraprese;

13. ricorda che, in linea generale, i Consigli di Associazione disciplinano le relazioni tra l'UE e paesi terzi e chiede l'istituzione generalizzata di sottocommissioni per i diritti umani ai sensi degli accordi di associazione, incaricate di:

a) verificare il rispetto, l'applicazione e l'implementazione della clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia;

b) proporre azioni specifiche positive volte al miglioramento della democrazia e dei diritti umani; e

c) valutare e monitorare l'impatto diretto e indiretto dell'applicazione dell'Accordo sul godimento dei diritti fondamentali negli Stati parti e di elaborare raccomandazioni specifiche in tale contesto;

ritiene che tali sottocommissioni dovrebbero riunirsi periodicamente (e comunque ogni qualvolta si riunisce il Consiglio di Associazione) nonché comprendere e consultare rappresentanti dei parlamenti e delle organizzazioni della società civile; ritiene, a tale proposito, che un approccio caso per caso non costituisca il metodo più adeguato da adottare nei confronti dei paesi partner per quanto riguarda l'istituzione di sottocommissioni sui diritti umani e la definizione del loro mandato; sottolinea ancora una volta la necessità di esaminare casi individuali nell'ambito di tali sottocommissioni;

14. chiede che il Parlamento europeo venga associato ai Consigli di Associazione e alle sottocommissioni sui diritti umani, e che le sue delegazioni interparlamentari svolgano un ruolo rafforzato al riguardo, comprendendo sempre discussioni sulla clausola nell'ordine del giorno relativo alle proprie visite;

15. sottolinea che i criteri relativi all'avvio di una procedura di consultazione o all'applicazione di adeguate misure devono essere obiettivi e trasparenti;

16. sottolinea che nessuna misura potrà essere revocata finché non saranno cessati i motivi che ne hanno determinato l'applicazione, e chiede l'introduzione di misure aggiuntive qualora le misure esistenti non abbiano sortito risultati dopo un lasso di tempo considerevole;

17. riconosce che l'applicazione della clausola è stata resa più difficile dalla necessità dell'unanimità in seno al Consiglio per l'avvio di una procedura di consultazione e chiede l'abolizione dell'unanimità a tal fine e la revisione dell'articolo 300, paragrafo 2 del trattato CE, che limita il ruolo del Parlamento europeo in questi casi;

18. sottolinea l'importanza di richiamare l'attenzione del grande pubblico sull'esistenza della clausola sui diritti umani negli accordi tra l'UE e paesi terzi;

19. ritiene che, per il caso specifico dei paesi con cui l'UE condivide valori fondamentali e politiche comuni a lungo termine, per esempio i paesi interessati dalla "nuova politica di vicinato", si potrebbe prevedere la firma di accordi che vadano oltre la "clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia", basati sulla condivisione di istituzioni comuni per la promozione dei principi democratici e dei diritti umani, sull'esempio del Consiglio d'Europa e/o di altre istituzioni regionali;

20. rileva che, nel caso specifico dei paesi che rientrano nella politica europea di vicinato con cui l'Unione europea intrattiene legami particolarmente stretti tramite accordi di associazione, la clausola dovrebbe precisare che i firmatari di detti accordi devono riconoscersi reciprocamente il diritto di inviare osservatori elettorali alle rispettive elezioni legislative e presidenziali; chiede al Consiglio e alla Commissione di incoraggiare maggiormente i paesi interessati ad accogliere, a fini di trasparenza, osservatori internazionali alle loro elezioni;

21. sottolinea che, affinché le elezioni possano essere considerate democratiche, libere ed eque, occorre rispettare alcune condizioni preliminari compresi, tra l'altro, il rispetto dei diritti politici e civili, il rispetto della libertà di espressione e informazione, la parità di accesso ai mezzi d'informazione e il rispetto del pluralismo politico, in modo da offrire agli elettori un'autentica possibilità di scelta;

22. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

[1] GU C 97 E del 22.4.2004, pag. 656.

[2] GU C 131 E del 5.6.2003, pag. 147.

[3] GU C 320 del 28.10.1996, pag. 261.

[4] Testi approvati, P6_TA(2005)0150.

[5] GU C 104 E del 30.4.2004, pag. 1048.

[6] GU C 76 E del 25.3.2004, pag. 386.

[7] GU C 131 E del 5.6.2003, pag. 138.

[8] GU C 65 E del 14.3.2002, pag. 336.

[9] GU C 377 del 29.12.2000, pag. 336.

[10] GU C 98 del 9.4.1999, pag. 267.

[11] GU C 20 del 20.1.1997, pag. 161.

[12] GU C 126 del 22.5.1995, pag. 15.

[13] GU C 115 del 26.4.1993, pag. 214.

[14] GU C 267 del 14.10.1991, pag. 165.

[15] GU C 47 del 27.2.1989, pag. 61.

[16] GU C 99 del 13.4.1987, pag. 157.

[17] GU C 343 del 31.12.1985, pag. 29.

[18] GU C 172 del 2.7.1984, pag. 36.

[19] GU C 161 del 10.6.1983, pag. 58.

[20] GU L 317 del 15.12.2000, pag. 3.

[21] GU L 287 del 28.10.2005, pag. 1.

[22] GU C 364 del 18.12.2000, pag. 1.

--------------------------------------------------