Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio 'Protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione europea'"

(2001/C 155/02)

La Commissione europea, in data 26 giugno 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Schwerin, in data 6 marzo 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 28 e 29 marzo 2001 (seduta del 28 marzo), nel corso della 380a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

Con la comunicazione "Protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione europea" la Commissione intende meglio tutelare gli interessi dei passeggeri.

La Commissione ha avviato una campagna volta ad informare i passeggeri sui diritti che possiedono conformemente alle disposizioni comunitarie. Inoltre la Commissione intende elaborare una normativa volta a meglio tutelare gli interessi dei passeggeri del trasporto aereo. La Commissione intende tuttavia anche (1) perseguire impegni di natura volontaristica delle compagnie aeree, (2) rendere disponibili informazioni comparate sulle prestazioni delle compagnie aeree e (3) rafforzare la rappresentanza degli interessi dei passeggeri.

2. Sintesi della proposta della Commissione

2.1. La Commissione intende elaborare una normativa per perseguire i seguenti obiettivi:

- dar modo ai passeggeri vittime di ritardi di continuare il loro viaggio in buone condizioni, conferendo loro il diritto al rimborso del biglietto o ad un volo alternativo sul collegamento più tempestivo;

- porre in essere nuovi diritti per i passeggeri nei casi di overbooking (negato imbarco), nonché stabilendo requisiti minimi per i contratti del trasporto aereo;

- fornire ai passeggeri le informazioni di cui hanno bisogno per poter scegliere in cognizione di causa tra le compagnie aeree.

2.2. La Commissione intende promuovere la predisposizione e l'adozione di impegni di natura volontaristica da parte delle compagnie aeree europee.

2.2.1. Secondo la Commissione le compagnie aeree dovrebbero impegnarsi volontariamente per un miglioramento della qualità del servizio nella misura più ampia possibile.

2.2.2. Le compagnie aeree dovrebbero offrire un'assistenza adeguata ai passeggeri vittime di ritardi.

2.2.3. Le compagnie aeree dovrebbero introdurre procedure semplici per la presentazione di reclami e meccanismi di composizione extragiudiziale delle vertenze.

2.3. La Commissione intende altresì promuovere gli impegni di natura volontaristica da parte degli aeroporti per stabilire standard di qualità per i servizi ed esaminare la possibilità di introdurre standard progettuali per i terminali. La Commissione intende incoraggiare energicamente la partecipazione di tutti gli interessati e il coordinamento qualora le responsabilità delle compagnie aeree e degli aeroporti si sovrappongano.

2.4. La Commissione intende inoltre prendere l'iniziativa in vari campi:

- esaminare le migliori modalità di rafforzare la rappresentanza dei passeggeri con gli Stati membri e le organizzazioni di categoria dei passeggeri (associazioni dei consumatori);

- esaminare gli effetti sul mercato dell'attività di vendita e prenotazione via Internet e la relativa conformità con le regole di concorrenza e il codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione;

- esaminare gli effetti sulla concorrenza degli accordi di code-sharing nel contesto di procedure individuali riguardanti la competitività, e del coordinamento delle tariffe negli accordi di interlining in sede di riesame dell'esenzione per categoria per gli accordi di interlining;

- valutare l'impatto delle condizioni di cabina sulla salute dei passeggeri, costituendo gruppi di esperti per esaminare la ricerca esistente e trarre conclusioni sui rischi per la salute.

3. Osservazioni del Comitato

3.1. Il Comitato accoglie con favore l'intento della Commissione di garantire una miglior protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell'Unione europea e concorda con la Commissione nel ritenere necessario individuare il corretto rapporto tra normativa comunitaria ed impegni di natura volontaristica delle compagnie aeree e degli aeroporti. A parere del Comitato bisogna regolare per via legislativa una serie di requisiti minimi relativi ai diritti imprescindibili dei passeggeri, da completare mediante accordi su base volontaria tra le compagnie aeree e tra gli aeroporti. Un tale accordo volontaristico tra le compagnie aeree dovrà tuttavia, secondo il Comitato, venir presentato prima del maggio 2001. Il Comitato fa pertanto propria la richiesta del Consiglio europeo(1). Qualora l'accordo su base volontaria tra le compagnie aeree e tra gli aeroporti regoli solo insufficientemente i diritti dei consumatori, il Comitato chiede una normativa legislativa completa. I passeggeri debbono venir informati dei loro diritti contrattuali nella misura in cui questi sono regolamentati dalle condizioni di trasporto delle compagnie aeree.

3.2. La mancanza della prevista "serie organica di contratti" tra aeroporti, compagnie aeree e altri prestatori di servizi, rappresenta uno dei principali problemi dei trasporti aerei. Un'impresa di solito è responsabile per le prestazioni manchevoli dei suoi subappaltatori o fornitori, dato che li può scegliere utilizzando criteri propri. Ma questa non è la situazione dei trasporti aerei. Una compagnia aerea non ha alcuna influenza sugli aeroporti, in quanto fornitori di piste di decollo ed atterraggio, né sui soggetti che gestiscono il traffico aereo. Il Comitato ritiene irragionevole rendere le compagnie aeree responsabili delle carenze di tali servizi. In particolare la Commissione dovrebbe presentare, ed applicare, proposte adeguate per migliorare la situazione attuale in materia di gestione del traffico aereo.

3.3. Esiste già attualmente, in altre disposizioni normative, tutta una serie di regolamentazioni che proteggono i passeggeri dei trasporti aerei da possibili abusi (Direttiva 93/13/CEE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori)(2). L'applicazione di tali normative non è compito della Commissione, bensì competenza dei tribunali, in ultima istanza della Corte di giustizia europea. Se si esaminano i casi problematici elencati dalla Commissione si può constatare che possono essere in molti casi coperti dalla Direttiva 93/13/CEE. Va nella misura del possibile perseguita la trasparenza in materia di diritti dei consumatori e di prezzi. I diritti dei consumatori debbono venir rafforzati nel caso di overbooking (negato imbarco) e in caso di cancellazione di voli. Si rimanda al parere del Comitato sulla Direttiva 93/13/CEE(3).

3.4. La considerazione stando alla quale qualsiasi disposizione comunitaria non deve mettere a repentaglio la competitività internazionale delle imprese merita pieno appoggio. La sicurezza dei trasporti arerei deve tuttavia avere sempre la massima priorità e dev'essere garantita una protezione adeguata dei passeggeri.

3.5. Prenotazioni ed emissione di biglietti sono possibili sino a 365 giorni prima del volo. Nella misura in cui si tratti solamente di un'espressione non vincolante di volontà da parte dell'eventuale passeggero, il Comitato non giudica inaccettabile che una compagnia aerea possa aumentare il costo del biglietto. Tuttavia non appena sussista un accordo vincolante tra passeggero e compagnia aerea, o il biglietto sia stato pagato, il Comitato ritiene che la compagnia aerea non debba più poter aumentare a posteriori il costo del trasporto.

3.6. Come la stessa Commissione indica, le compagnie aeree sono impegnate dal vigente codice di comportamento CRS (Computer Reservation System) ad informare i passeggeri circa l'identità del vettore che effettivamente opera il volo. Nella misura in cui continui tuttavia a sussistere una carenza normativa, il Comitato è favorevole ad una regolamentazione per via legislativa.

3.7. La questione del contratto che si applica nel caso del code-sharing è già di norma regolamentata dalle condizioni di trasporto della compagnia aerea responsabile. Ma anche in base alle norme vigenti in materia di regimi contrattuali il vettore che ha stipulato il contratto è corresponsabile, assieme, se del caso, a quello che effettivamente opera il volo. I passeggeri hanno pertanto già ora almeno una controparte chiaramente definita (il vettore che ha stipulato il contratto) e spesso addirittura due. Per motivi di sicurezza giuridica il Comitato ritiene tuttavia necessaria una regolamentazione volontaria, oppure legislativa, della responsabilità in caso di voli in condizioni di code-sharing.

3.8. Il Comitato sostiene la trasferibilità generale dei biglietti aerei. In tale contesto bisogna garantire che le condizioni relative alle tariffe preferenziali non possano venir sistematicamente aggirate mediante prenotazioni a vuoto per trasferire i biglietti a buon mercato ai passeggeri che effettuano le prenotazioni più tardi. Si potrebbe inoltre in tal caso assistere ad un aumento del cosiddetto tasso di "No-show", poiché le agenzie non riuscirebbero a smaltire tutti i biglietti acquistati a scopo cautelativo. Ciò potrebbe svantaggiare i passeggeri che si trovano in lista d'attesa per un determinato volo. In tale contesto il Comitato si compiace delle nuove condizioni di trasporto della IATA (periodo di validità del biglietto, bagaglio consentito, rimborsi, responsabilità per danni).

3.9. La normativa riguardante l'impiego in sequenza dei tagliandi di volo è un elemento della gestione dei prodotti e dei prezzi. In tal modo è possibile tener conto delle diverse condizioni di mercato ed aree monetarie. Le coincidenze con altri voli, che comportano perdite di tempo, possono venir rese più attraenti, rispetto ai voli diretti, mediante riduzioni dei prezzi. Rinunciando a tale possibilità, un'impresa non potrebbe più gestire i prezzi, il che vale anche nel caso dell'impiego a rovescio dei tagliandi di andata e ritorno di un volo. Inoltre ciò è garantito anche dalle condizioni generali di trasporto IATA.

3.10. Il Comitato appoggia interamente la richiesta di norme uniformi per il trasporto dei disabili lungo l'intera catena di trasporto. Secondo il Comitato è importante garantire standard universali anche per i viaggi internazionali. Tali norme dovrebbero venir integrate nel quadro della convergenza delle politiche dei trasporti nell'area atlantica settentrionale.

3.11. Il Comitato appoggia l'intenzione della Commissione di migliorare i diritti dei disabili ed offrir loro, ad esempio, un aiuto gratuito nei percorsi verso e dagli aeroporti, o nel coprirne i costi. Il Comitato accoglie con favore una normativa unitaria e trasparente delle limitazioni al trasporto di disabili dovute a motivi di sicurezza.

3.12. Per quanto riguarda l'informazione dei passeggeri proposta dalla Commissione, il Comitato ritiene necessario offrire ai passeggeri la massima informazione possibile.

3.13. Per gli impegni a titolo volontario proposti allo scopo di rispettare determinati tempi di consegna dei bagagli è necessario differenziare in base a chi fornisce tali servizi. La responsabilità specifica per l'infrastruttura spetta in parte agli aeroporti, ma in taluni casi anche alle compagnie aeree. Si chiede pertanto alla Commissione di trovare una soluzione su base volontaria che possa migliorare la situazione assieme ai responsabili reali della consegna dei bagagli. Per quanto riguarda i massimali per la responsabilità per i bagagli, si può rispondere alla richiesta di un loro aumento ricordando l'aiuto che il protocollo di Montreal potrà offrire in materia. In considerazione della prevedibile ratifica dell'accordo di Montreal, il Comitato ritiene opportuno, nell'interesse dei consumatori, un impegno volontario per applicare già ora tale accordo.

3.14. Il Comitato esprime soddisfazione per l'elaborazione di standard generali per gli aeroporti europei da parte dello ACI (Airports Council International). Tuttavia, come avviene in tutte le altre attività di trasporto, non può venir realisticamente prospettato il rispetto di tali standard in periodi di picco, come all'inizio dei periodi di ferie. I requisiti riguardanti gli standard aeroportuali, come i tempi di transito, le distanze da percorrere a piedi, ecc. sono comunque condizionati dalle realtà locali e non possono venir fissati velleitariamente. Le capacità non possono venir migliorate a volontà. Il Comitato ritiene opportuno che ogni aeroporto renda noti i servizi che offre su base volontaria.

3.15. Il Comitato ritiene che i disagi dovuti ai ritardi non debbano venir equiparati ai problemi che comportano le cancellazioni dei voli od il mancato trasporto. In linea di massima i casi di lieve ritardo non dovrebbero comportare compensazioni. Merita invece considerare la possibilità di una diminuzione del prezzo del volo nei casi in cui sia possibile provare che le compagnie aeree sono responsabili di ritardi significativi. Nei casi di overbooking il passeggero cui viene negata la possibilità di trasporto deve invece poter ottenere compensazione. L'assistenza ai passeggeri durante l'attesa è assolutamente necessaria e dev'essere imposta alle compagnie aeree. Il diritto ad una compensazione del prezzo del volo va limitato ai casi nei quali il trasporto non sia stato effettuato.

3.16. Il Comitato concorda con la Commissione nel ritenere che, in caso di ritardo, sia difficile trasferire l'onere al responsabile. Tuttavia, nella misura in cui sia possibile dimostrarne la responsabilità, si dovrebbe poter esigere un risarcimento da parte di chi ha causato il ritardo. Nelle decisioni operative riguardanti i trasporti aerei le considerazioni di sicurezza debbono tuttavia avere sempre la priorità.

3.17. L'armonizzazione dell'assistenza ai passeggeri che la Commissione intende perseguire deve venir garantita giuridicamente mediante requisiti minimi. Il Comitato tuttavia ritiene che la Commissione debba cercare di ottenere un livello elevato di assistenza ai passeggeri e che dovrebbe chiedere alle società aeroportuali ed alle compagnie aeree di introdurre un miglioramento anche mediante accordi volontari.

3.18. La trasparenza circa la qualità delle prestazioni delle compagnie aeree e degli aeroporti dovrebbe aumentare mediante relazioni periodiche destinate ai consumatori. Gli Stati Uniti, che possiedono un mercato omogeneo, vengono citati a mò d'esempio. È quindi possibile paragonare solamente servizi comparabili delle compagnie aeree e degli aeroporti, effettuati autonomamente. La Commissione deve garantire una procedura equa se desidera aumentare la trasparenza della qualità delle prestazioni e fornire ai passeggeri informazioni il più complete possibile.

3.19. Offrire ai passeggeri dati riguardanti la proporzione di biglietti alle tariffe più basse non servirebbe a molto. Accanto alla tariffa "economy", esiste tutta una serie di tariffe speciali, offerte solo in determinati periodi. La quota di biglietti alle tariffe più basse varia per ogni rotta, perché si tratta di uno strumento di gestione delle vendite che serve a sfruttare al massimo le capacità residue. È difficile poter rendere la richiesta trasparenza dei prezzi mediante dati validi, dato che tali prezzi sono sottoposti a modifiche pressoché quotidiane. Tuttavia il Comitato ritiene che i passeggeri, a dispetto di tale problematica, debbano poter ottenere il maggior numero di informazioni possibili in maniera preferibilmente semplice ma anche trasparente.

3.20. Il Comitato appoggia il meccanismo di risoluzione delle controversie proposto dalla Commissione se sarà possibile trovare una procedura valida per il suo funzionamento.

3.21. La condizione preliminare ad una rappresentanza degli interessi dei passeggeri dei trasporti aerei è una legittimazione che permetta una autorevole rappresentanza dei consumatori. Sinora sono mancate proposte adeguate. Andrebbero pertanto coinvolte le associazioni dei consumatori allo scopo di individuare una procedura adeguata a costituire una rappresentanza degli interessi dei passeggeri.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato approva l'intento della Commissione di tutelare meglio gli interessi dei passeggeri dei trasporti aerei.

4.2. Il Comitato ritiene necessario regolare per via legislativa una serie di requisiti minimi relativi ai diritti imprescindibili dei passeggeri, da completare mediante accordi su base volontaria tra le compagnie aeree e tra gli aeroporti. Un tale accordo volontaristico tra le compagnie aeree dovrà tuttavia, secondo il Comitato, venir presentato prima del maggio 2001. Qualora l'accordo su base volontaria tra le compagnie aeree e tra gli aeroporti regoli solo insufficientemente i diritti dei consumatori, il Comitato chiede una normativa legislativa completa.

4.3. La normativa, sia su base volontaria che su base legislativa, deve permettere una maggior trasparenza in materia di diritti dei consumatori e di prezzi, e favorire condizioni di trasporto armonizzate. Debbono essere rafforzati i diritti dei consumatori in caso di overbooking (negato imbarco).

4.4. Il Comitato sostiene la trasferibilità generale dei biglietti aerei. In tale contesto bisogna garantire che le condizioni relative alle tariffe preferenziali non possano venir sistematicamente aggirate mediante prenotazioni a vuoto per trasferire i biglietti a buon mercato ai passeggeri che effettuano le prenotazioni più tardi. In tale contesto il Comitato si compiace delle nuove condizioni di trasporto della IATA (periodo di validità del biglietto, bagaglio consentito, rimborsi, responsabilità per danni).

4.5. Il Comitato sostiene l'intenzione della Commissione di migliorare i diritti dei disabili ed offrir loro, ad esempio, un aiuto gratuito nei percorsi verso e dagli aeroporti, o nel coprirne i costi.

4.6. Il Comitato ritiene che la Commissione, in relazione alle previste comunicazioni ai consumatori, finalizzate ad accrescere la trasparenza e la qualità dei servizi delle compagnie aeree e degli aeroporti, dovrebbe garantire una procedura equa e raffrontare servizi comparabili.

4.7. Il Comitato appoggia il meccanismo di risoluzione delle controversie proposto dalla Commissione se sarà possibile trovare una procedura valida per il suo funzionamento.

4.8. Il Comitato ritiene giusto coinvolgere le associazioni dei consumatori per costituire una rappresentanza autorevole degli interessi dei passeggeri.

4.9. A parere del Comitato una tale impostazione servirebbe non soltanto gli intenti della Commissione, ma anche gli interessi dei consumatori, dei lavoratori e dei datori di lavoro dell'Unione.

Bruxelles, 28 marzo 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Risoluzione del Consiglio del 2.10.2000 sui diritti dei passeggeri aerei. GU C 293 del 14.10.2000, pag. 1.

(2) Direttiva 93/13/CEE del Consiglio del 5.4.1993 concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (GU L 095 del 21.4.1993, pag. 29).

(3) Parere del Comitato sulla Proposta di direttiva del Consiglio concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori (GU C 159 del 17.6.1991, pag. 34).