La Commissione ha stilato un elenco indicativo delle questioni da affrontare e nel febbraio 2013 ha iniziato i colloqui con i principali portatori d'interesse. Una consultazione pubblica online, conforme agli standard minimi di consultazione, è stata lanciata nel giugno 2013 e si è conclusa nel settembre 2013. Sono pervenute 670 risposte, a riprova del vivo interesse dell'opinione pubblica riguardo a come sono gestiti i rifiuti nell'Unione e delle forti aspettative nei confronti dell'azione unionale in questo campo. Tra il giugno e il settembre 2015 è stata condotta una consultazione specifica presso gli Stati membri, accompagnata da una consultazione più ampia sull'economia circolare.

La proposta di modifica della direttiva 2008/98/CE risponde all'obbligo giuridico di riesaminare gli obiettivi in essa contenuti concernenti la gestione dei rifiuti. Le proposte che accompagnano il pacchetto sull'economia circolare e che modificano le sei direttive sopracitate si basano in parte sulla proposta che la Commissione ha presentato nel luglio 2014 e successivamente ritirato nel dicembre 2014. Sono in linea con gli obiettivi della tabella di marcia verso un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse e del Settimo programma d'azione per l'ambiente, che comprendono: attuare pienamente la gerarchia dei rifiuti in tutti gli Stati membri, diminuire in termini assoluti e pro capite i rifiuti prodotti, garantire un riciclaggio di elevata qualità e utilizzare i rifiuti riciclati quale fonte importante e affidabile di materie prime per l'Unione. Le proposte contribuiscono inoltre all'attuazione dell'iniziativa unionale "materie prime" e affrontano anche la necessità di prevenire i rifiuti alimentari. Inoltre, le proposte semplificano gli obblighi in materia di comunicazione presenti in tutte e sei le direttive.

Gli obiettivi stringenti e giuridicamente vincolanti della legislazione europea sui rifiuti hanno assunto un ruolo determinante per migliorare le pratiche di gestione in questo settore, stimolare l'innovazione in materia di riciclaggio, limitare il collocamento in discarica e creare incentivi volti a modificare il comportamento dei consumatori. Grazie a una più ambiziosa politica dei rifiuti si possono ottenere notevoli vantaggi: una crescita sostenibile e la creazione di posti di lavoro, la riduzione delle emissioni di gas serra, risparmi diretti legati a migliori pratiche di gestione dei rifiuti, senza dimenticare un ambiente migliore.

Le tendenze recenti indicano che è possibile utilizzare le risorse in modo ancor più efficiente traendone notevoli benefici economici, ambientali e sociali. In una prospettiva di maggiore efficienza delle risorse, la trasformazione dei rifiuti in risorse è un elemento decisivo nonché l'anello mancante per ottenere un'economia circolare.

Nell'Unione si devono inoltre affrontare grandi differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda la gestione dei rifiuti: sebbene nel 2011 sei paesi siano riusciti a contenere al di sotto del 3% i rifiuti urbani collocati in discarica, nel caso di altri 18 paesi più del 50% vi sono invece stati collocati, con picchi di oltre il 90% per alcuni di loro. Occorre rimediare con urgenza a questa disomogeneità.

L'economia dell'Unione europea perde attualmente una quantità importante di potenziali materie prime secondarie presenti nel flusso dei rifiuti. Nel 2013 nell'Unione sono state prodotte complessivamente circa 2,5 miliardi di tonnellate di rifiuti; di queste, 1,6 miliardi non sono state né riutilizzate né riciclate, andando così perse per l'economia europea. Si stima che sarebbe possibile riciclare o riutilizzare altri 600 milioni di tonnellate di rifiuti. Per quanto concerne i rifiuti urbani, ad esempio, solo una quantità limitata di quelli prodotti nell'Unione è stata riciclata (43%), mentre il resto è stato collocato in discarica (31%) o incenerito (26%). L'Unione si lascia così sfuggire importanti opportunità per migliorare l'efficienza delle risorse e sviluppare un'economia più circolare.

–maggiore armonizzazione e semplificazione del quadro giuridico in materia di classificazione come "sottoprodotto" e di cessazione della qualifica di rifiuto;

–effetti positivi per la competitività dell'Unione nei settori della gestione e del riciclaggio dei rifiuti, nonché per il settore manifatturiero unionale (responsabilità estesa del produttore meglio definita, accesso alle materie prime meno incerto);

–riduzione degli oneri amministrativi, in particolare per enti o imprese di piccole dimensioni, semplificazione e migliore attuazione anche attraverso obiettivi commisurati allo scopo;

L'8 aprile 2014 il comitato per la valutazione d'impatto della Commissione ha emesso un parere favorevole sulla valutazione d'impatto, formulando nel contempo una serie di raccomandazioni volte a perfezionare la relazione. Il comitato ha chiesto di definire con maggior precisione il problema e chiarire la necessità di nuovi obiettivi di medio periodo, corroborare le argomentazioni a sostegno del divieto di collocamento in discarica dal punto di vista della sussidiarietà e della proporzionalità e a favore di obiettivi uniformi per tutti gli Stati membri, nonché spiegare più dettagliatamente in che modo la proposta tiene conto dei risultati disomogenei dei singoli Stati membri.

A corredo della proposta adottata nel luglio 2014 sono stati pubblicati una relazione sulla valutazione d'impatto e la relativa sintesi. La valutazione d'impatto, che rimane valida in quanto principale base analitica per le proposte legislative riviste, esamina i principali impatti ambientali, sociali ed economici delle varie opzioni strategiche individuate per migliorare la gestione dei rifiuti nell'Unione. I diversi livelli di ambizione delle opzioni prospettate sono valutati e confrontati con uno "scenario di base" al fine di individuare gli strumenti e gli obiettivi più adatti a ottenere il massimo di benefici con costi minimi.

L'obbligo di fornire documenti esplicativi può generare un onere amministrativo supplementare per alcuni Stati membri. Tuttavia, tali documenti sono necessari per poter verificare che il recepimento sia avvenuto in modo completo e corretto: si tratta, per i motivi già esposti, di un passaggio essenziale che non potrebbe essere assicurato efficacemente con misure meno rigorose. Inoltre, i documenti esplicativi possono contribuire in misura significativa a ridurre l'onere amministrativo del controllo di conformità che spetta alla Commissione; in loro assenza, sarebbe necessario impiegare molte risorse e tenere assidui contatti con le autorità nazionali per conoscere le modalità di recepimento in ciascuno degli Stati membri.

Negli Stati membri, le proposte disposizioni interesseranno numerosi soggetti, pubblici e privati, e avranno un impatto significativo sugli investimenti futuri nelle infrastrutture dei sistemi di gestione dei rifiuti. È indispensabile che la nuova legislazione sia recepita per intero e correttamente se si vuole garantire il conseguimento degli obiettivi in essa contenuti (ossia, proteggere la salute umana e l'ambiente, utilizzare con maggiore efficienza le risorse, assicurare il corretto funzionamento del mercato interno e prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi e restrizioni alla concorrenza nell'Unione).

Gli obiettivi rivisti per la gestione dei rifiuti contenuti nelle direttive modificate sono interdipendenti e dovranno essere attentamente recepiti nella legislazione nazionale per poi essere integrati nei sistemi nazionali di gestione dei rifiuti.

La legislazione sui rifiuti è spesso recepita negli Stati membri in modo fortemente decentralizzato, anche a livello regionale o locale e mediante svariati atti giuridici, in funzione della struttura amministrativa di ciascuno Stato membro. Di conseguenza, in sede di recepimento delle direttive modificate, è possibile che gli Stati membri debbano modificare una vasta serie di atti legislativi di portata nazionale, regionale e locale.

L'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 94/62/CE fissa obiettivi per il recupero e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio che, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 5, devono essere fissati ogni cinque anni in base all'esperienza pratica acquisita negli Stati membri e ai risultati della ricerca scientifica e delle tecniche di valutazione, quali la valutazione del ciclo di vita e l'analisi costi-benefici.

L'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 1999/31/CE fissa tre obiettivi di riduzione dei rifiuti urbani biodegradabili collocati in discarica e vieta questa pratica per determinati flussi di rifiuti. Gli Stati membri devono conseguire l'ultimo dei suddetti obiettivi entro il 16 luglio 2016. A norma dell'articolo 5, paragrafo 2, entro il 16 luglio 2014 occorreva riesaminare detto obiettivo per confermarlo o modificarlo al fine di garantire un livello elevato di tutela ambientale e alla luce dell'esperienza pratica acquisita dagli Stati membri nel perseguimento dei due obiettivi che lo precedono.

L'articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/98/CE stabilisce che entro il 2020 il 50% dei rifiuti domestici e simili debbano essere preparati per il riutilizzo e riciclati e il 70% dei rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi debbano essere preparati per il riutilizzo, riciclati e sottoposti ad altri tipi di recupero. A norma dell'articolo 11, paragrafo 4, entro il 31 dicembre 2014 la Commissione doveva esaminare tali obiettivi al fine, se necessario, di rafforzarli e di vagliare l'opportunità di definire obiettivi per altri flussi di rifiuti, tenuto conto dell'impatto ambientale, economico e sociale derivante. A norma dell'articolo 9, lettera c), entro la fine del 2014 la Commissione doveva definire gli obiettivi da conseguire entro il 2020 in materia di prevenzione dei rifiuti e di dissociazione, basati sulle migliori prassi disponibili, ricorrendo, se del caso, a un riesame degli indicatori di cui all'articolo 29, paragrafo 4. Infine l'articolo 37, paragrafo 4, dispone che la Commissione valuti nella prima relazione, che doveva essere elaborata entro il 12 dicembre 2014, una serie di misure tra cui i regimi di responsabilità estesa del produttore per determinati flussi di rifiuti, obiettivi, indicatori e misure correlati al riciclaggio, nonché operazioni di recupero di energia e materiali che potevano contribuire a raggiungere in modo più efficace gli obiettivi di cui agli articoli 1 e 4.

6)I rifiuti urbani biodegradabili rappresentano una percentuale elevata dei rifiuti urbani. Il collocamento in discarica di rifiuti non trattati produce significativi effetti ambientali negativi in termini di emissioni di gas a effetto serra e di inquinamento delle acque superficiali, delle acque freatiche, del suolo e dell'atmosfera. Sebbene la direttiva 1999/31/CE stabilisca già obiettivi per diminuire il collocamento in discarica dei rifiuti biodegradabili, è opportuno limitarlo ulteriormente vietandolo per i rifiuti provenienti dalla raccolta differenziata in osservanza dell'articolo 22 della direttiva 2008/98/CE.

5)Si otterrebbero evidenti benefici ambientali, economici e sociali riducendo ulteriormente il collocamento in discarica, a cominciare dai flussi di rifiuti a cui si applica la raccolta differenziata (cioè plastica, metalli, vetro, carta, rifiuti organici). Al momento di attuare le restrizioni al collocamento in discarica andrebbe tenuto conto della fattibilità tecnica, ambientale ed economica del riciclaggio o del recupero dei rifiuti residui risultanti dalla raccolta differenziata.

3)Al fine di garantire che gli obiettivi si appoggino su dati affidabili e per consentire un monitoraggio corretto, il termine "rifiuti urbani" dovrebbe essere chiaramente definito, in linea con la definizione elaborata a fini statistici da Eurostat e dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, e utilizzata ormai da vari anni dagli Stati membri nella comunicazione dei dati.

2)Dovrebbero essere modificati gli obiettivi della direttiva 1999/31/CE del Consiglio che stabiliscono restrizioni in merito al collocamento in discarica, affinché riflettano più incisivamente l'ambizione dell'Unione di passare a un'economia circolare e di fare progressi nell'attuazione dell'iniziativa unionale "materie prime" riducendo la collocazione in discarica dei rifiuti destinati alle discariche per rifiuti non pericolosi.

Le proposte non avranno incidenza sul bilancio dell'Unione europea e pertanto non sono accompagnate dalla scheda finanziaria prevista all'articolo 31 del regolamento finanziario (regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002).

7)Molti Stati membri non hanno ancora completamente sviluppato le infrastrutture necessarie per la gestione dei rifiuti. La definizione di obiettivi di riduzione del collocamento in discarica faciliterà ulteriormente la raccolta differenziata, la cernita e il riciclaggio dei rifiuti, evitando di relegare materiali potenzialmente riciclabili in fondo alla gerarchia dei rifiuti.

8)La progressiva riduzione del collocamento in discarica è indispensabile per evitare impatti nocivi sulla salute umana e sull'ambiente e assicurare il recupero graduale ed efficace dei materiali di rifiuto con valore economico grazie a una loro adeguata gestione, in linea con la gerarchia dei rifiuti. È opportuno che la riduzione eviti lo sviluppo di eccessive capacità per il trattamento dei rifiuti residui, quali ad esempio impianti per il recupero dell'energia o per il trattamento meccanico-biologico grossolano dei rifiuti urbani non trattati, perché ciò potrebbe pregiudicare il conseguimento degli obiettivi unionali di lungo termine in materia di preparazione per il riutilizzo e riciclaggio dei rifiuti urbani stabiliti all'articolo 11 della direttiva 2008/98/CE. Allo stesso modo, e per evitare impatti nocivi sulla salute umana e sull'ambiente, gli Stati membri dovrebbero prendere tutte le misure necessarie per assicurare che solo i rifiuti trattati siano collocati in discarica senza pertanto che l'osservanza di tale obbligo porti alla creazione di sovracapacità per il trattamento dei rifiuti urbani residui. Inoltre, al fine di assicurare coerenza tra gli obiettivi stabiliti all'articolo 11 della direttiva 2008/98/CE e gli obiettivi di riduzione del collocamento in discarica definiti all'articolo 5 della presente direttiva, nonché assicurare una pianificazione coordinata delle infrastrutture e degli investimenti necessari al conseguimento di tali obiettivi, gli Stati membri che possono ottenere una proroga per il conseguimento degli obiettivi di riciclaggio dei rifiuti urbani dovrebbero ottenerla anche per l'obiettivo di riduzione del collocamento in discarica, fissato nella presente direttiva per il 2030.

9)Al fine di garantire che l'attuazione della normativa sui rifiuti avvenga nel modo migliore, più rapido e uniforme, anticipandone i punti deboli, dovrebbe essere istituito un sistema di segnalazione preventiva che consenta di individuare le lacune e intervenire prima dello scadere dei termini prestabiliti per gli obiettivi.

10)Le relazioni sullo stato di attuazione redatte dagli Stati membri ogni tre anni non si sono dimostrate strumenti efficaci per verificare la conformità e garantire la corretta attuazione della normativa, generando oltretutto inutili oneri amministrativi. È pertanto opportuno sopprimere le disposizioni che obbligano gli Stati membri a presentare le suddette relazioni, verificando la conformità esclusivamente in base ai dati statistici che gli Stati membri comunicano ogni anno alla Commissione.

11)I dati statistici comunicati dagli Stati membri sono indispensabili affinché la Commissione valuti la conformità con la legislazione in materia di rifiuti in tutti gli Stati membri. È necessario migliorare la qualità, l'affidabilità e la comparabilità delle statistiche introducendo un punto di ingresso unico per tutti i dati relativi ai rifiuti, sopprimendo obblighi obsoleti in materia di comunicazione, mettendo a confronto i metodi nazionali di comunicazione e introducendo una relazione di controllo della qualità dei dati.

12)Al fine di integrare o modificare la direttiva 1999/31/CE, in particolare al fine di adattarne gli allegati al progresso scientifico e tecnico, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all'articolo 290 del trattato, riguardo all'articolo 16. È particolarmente importante che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti. Nella preparazione e nell'elaborazione degli atti delegati la Commissione dovrebbe provvedere alla contestuale, tempestiva e appropriata trasmissione dei documenti pertinenti al Parlamento europeo e al Consiglio. Qualsiasi modifica degli allegati dovrebbe essere apportata solo conformemente ai principi stabiliti nella presente direttiva. A tal fine, per quanto riguarda l'allegato II, è opportuno che la Commissione tenga conto dei principi generali e delle procedure generali per i criteri di prova e di ammissione dei rifiuti indicati nell'allegato II. Inoltre, occorrerebbe stabilire i criteri specifici e i metodi di prova con i relativi valori limite per ogni categoria di discarica, compresi, se del caso, i tipi specifici di discarica nell'ambito di ciascuna categoria, ivi compreso il deposito sotterraneo. La Commissione dovrebbe valutare l'opportunità di adottare proposte di normalizzazione dei metodi di controllo, campionamento e analisi in relazione agli allegati entro due anni dall'entrata in vigore della presente direttiva.

13)Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione della direttiva 1999/31/CE dovrebbero essere attribuite alla Commissione competenze di esecuzione riguardo all'articolo 3, paragrafo 3, all'allegato I, punto 3.5, e all'allegato II, punto 5. Tali competenze devono essere esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio.

14)È opportuno pertanto modificare di conseguenza la direttiva 1999/31/CE.

15)Conformemente alla dichiarazione politica comune del 28 settembre 2011 degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, in casi giustificati, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti che chiariscano il rapporto tra gli elementi costitutivi di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il legislatore ritiene che la trasmissione di tali documenti sia giustificata.

Poiché gli obiettivi della presente direttiva, vale a dire migliorare la gestione dei rifiuti nell'Unione contribuendo in tal modo alla salvaguardia, alla tutela e al miglioramento della qualità dell'ambiente e all'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai singoli Stati membri, ma possono, a motivo della portata e degli effetti delle misure, essere conseguiti meglio a livello di Unione, l'Unione può adottare misure in virtù del principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea.

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

Modifiche

La direttiva 1999/31/CE è così modificata:

1) l'articolo 2 è così modificato:

a) la lettera a) è sostituita dalla seguente:

"a) si applicano le definizioni di «rifiuto», «rifiuti urbani», «rifiuto pericoloso», «produttore di rifiuti», «detentore di rifiuti», «gestione dei rifiuti», «raccolta differenziata», «recupero», «riciclaggio» e «smaltimento», di cui all'articolo 3 della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio*;

(*) Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (GU L 312 del 22.11.2008, pag. 3).";

b) le lettere b), c), d) e n) sono soppresse;

2) l'articolo 5 è così modificato: