Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio sulla limitazione delle emissioni di composti organici dovute all'uso di solventi organici in taluni processi ed impianti industriali» () (97/C 287/11)

Il Consiglio, in data 17 marzo 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 S del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Gafo Fernández, in data 15 maggio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 maggio 1997, nel corso della 346a sessione plenaria, con 81 voti favorevoli, 1 contrario e 14 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La proposta di direttiva all'esame prevede la riduzione delle emissioni di composti organici volatili (COV) dovute all'uso di solventi in taluni processi industriali, emissioni che nel 1990 rappresentavano circa il 20 % delle emissioni totali di questi composti nell'Unione europea.

1.2. I COV sono degli agenti precursori della formazione di ozono troposferico, che costituisce un grave problema in gran parte del territorio dell'Unione europea e possono avere, ad alta concentrazione e in determinate zone industriali e urbane, effetti negativi per la salute umana.

1.3. Nel campo di applicazione della direttiva all'esame rientrano sia i comparti non specificamente contemplati dalla Direttiva 96/61/CEE relativa alla «Prevenzione e alla riduzione integrate dell'inquinamento» (), sia le PMI dei comparti da essa contemplati. Si tratta pertanto per lo più di PMI, incluse le micro imprese con un numero di lavoratori inferiore alle dieci persone.

1.4. Con la proposta all'esame, la Commissione intende in definitiva fissare obiettivi di riduzione basati sull'applicazione dei criteri BAT (Best Available Techniques) che sono definiti nella direttiva «Prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento». La riduzione delle emissioni per unità di prodotto fabbricato è valutata in media al 69 %; partendo dall'ipotesi di un incremento dei livelli globali di produzione, ciò comporterebbe una riduzione del 57 % delle emissioni nette nel 2007. Si spera di raggiungere questi livelli con un costo annuale globale di 4 000 MECU (vale a dire un costo annuale di circa 10 ecu pro capite o 2 000 ecu per tonnellata media di COV, costi ad ogni modo inferiori ai 3 000 ecu per tonnellata media previsti per le riduzioni basate sul programma Auto-Oil).

1.5. Per conseguire questo obiettivo, la Commissione propone tre soluzioni alternative. La prima definita all'articolo 5 e all'Allegato IIIA consiste nel fissare valori limite di emissioni per ogni singolo settore, valori che riguardano tutti gli impianti nuovi e che saranno applicati progressivamente a tutti gli impianti esistenti che avranno tempo fino al 2007 per adeguarsi ai parametri. La seconda alternativa è il sistema di riduzione indicato all'Allegato IIIB. La terza alternativa infine è indicata all'articolo 12, che prevede di lasciare agli Stati membri la facoltà di presentare un piano nazionale per ridurre le emissioni. Tale piano deve permettere di raggiungere gli stessi livelli di riduzione previsti con l'applicazione dei criteri precedenti e quindi di conseguire l'obiettivo con una maggiore flessibilità di riduzione tra i singoli settori.

1.6. Altre misure complementari previste dalla proposta di direttiva riguardano, rispettivamente agli articoli 3 e 4, le autorizzazioni per i nuovi impianti ed i criteri di modifica di quelli esistenti, all'articolo 6, le procedure d'informazione reciproca tra Stati membri, all'articolo 8, i criteri di misurazione e di controllo delle emissioni, agli articoli 10 e 11, l'accesso pubblico all'informazione e infine all'articolo 13, la creazione di un comitato consultivo in materia. Inoltre, la proposta contiene un allegato che fornisce orientamenti su come garantire l'osservanza dei parametri in caso vengano impiegate tecniche di gestione dei solventi («solvents management»). Per finire, la proposta fissa dei limiti di emissioni più severi per un numero limitato di solventi che hanno effetti potenzialmente gravi per la salute.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato economico e sociale progressivamente approva la presentazione della proposta di direttiva, che prevede di sostituire i solventi pericolosi con metodi meno dannosi o alternativi fatte salve le riserve esposte qui di seguito. La proposta è destinata a completare altre iniziative, in particolare quelle relative alla riduzione delle emissioni di agenti precursori dell'ozono troposferico dovute al traffico terrestre o la Direttiva 94/63/CE () sul controllo delle emissioni di COV derivanti dal deposito della benzina o dalla sua distribuzione (fase I), e le misure legate al controllo dei precursori dell'ozono previste dalla Direttiva 96/61/CE in merito alla «Prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento». Quest'ultima direttiva è particolarmente importante in quanto fissa attualmente i limiti delle emissioni di COV di numerosi impianti che rientrano nella proposta di direttiva in esame.

2.2. Tuttavia, la stessa natura complementare di tali iniziative, in particolare le direttive basate sul programma Auto-Oil, induce il Comitato a sottolineare, come già fatto in altri pareri analoghi (), l'assenza di una valutazione, da parte della Commissione, dell'effetto combinato di tutte queste azioni sulla qualità dell'aria ambientale nelle diverse regioni dell'Unione europea, a livello di precursori della formazione di ozono troposferico. Questo potrebbe comportare sia l'elaborazione di proposte ingiustificate dal punto di vista costi/benefici (compresi i costi sociali), sia la necessità di proporre misure complementari a quelle attualmente previste. Secondo il Comitato è pertanto urgente e indispensabile procedere a questa valutazione.

2.3. Una delle difficoltà d'applicazione della proposta in esame è il gran numero di settori industriali e imprese coinvolti (circa 400 000, molte delle quali PMI e microimprese), ciascuno con problemi e costi di riduzione diversi. Ciò rende difficile stabilire una metodologia di riduzione uguale per ciascun settore e fissare, in termini di costi/benefici, obiettivi equilibrati di riduzione per ognuno di essi.

2.4. Il Comitato desidera formulare una terza osservazione in merito al carattere estremamente tecnico e alla redazione complessa della proposta di direttiva. Nonostante sia i rappresentanti della Commissione sia quelli dell'industria abbiano giustificato tale complessità sulla base della riflessione precedente, il Comitato desidera richiamare l'attenzione sui problemi che un testo troppo tecnico può sollevare al momento del recepimento vero e proprio della direttiva nella normativa degli Stati membri e della verifica della sua osservanza nei vari paesi dell'Unione. Per tale motivo propone che venga garantito un corretto recepimento di tale direttiva nelle normative di tutti gli Stati membri. Può essere utile nel contempo semplificare i criteri di controllo della sua osservanza.

2.5. Il Comitato ritiene che non siano stati sufficientemente illustrati i criteri che hanno portato alla definizione, per ciascuno dei settori, dei livelli minimi di consumo dei solventi e dei valori limite di emissioni previsti. Ciò induce a suggerire che i valori limite per settore vengano utilizzati e applicati da parte delle autorità nazionali, nei piani nazionali definiti all'articolo 12, in base alle caratteristiche della qualità dell'aria nelle singole zone.

2.6. Numerosi settori industriali prevedono in alcuni casi un impatto economico molto elevato, con evidente rischio di perdere competitività e di ridurre potenzialmente i posti di lavoro. Inoltre, la Commissione non ha potuto indicare l'impatto che le misure previste avranno sui costi nelle diverse regioni, né ha specificato se i criteri di armonizzazione di tali misure siano giustificati in base alla diversa situazione della qualità dell'aria nelle varie regioni della Comunità, tanto più se si considera che l'articolo 130S è la base giuridica della proposta di direttiva in esame.

2.6.1. Qualora un settore sia completamente disciplinato dalla Direttiva 96/61/CE e i suoi problemi di emissione siano effettivamente considerati, esso dovrebbe essere lasciato sotto il controllo di detta Direttiva (per esempio produzione farmaceutica di base).

2.7. La possibilità, prevista all'articolo 12, di definire e applicare piani nazionali di riduzione in alternativa all'applicazione dei limiti di riduzione per ogni singolo settore, sembra corretta dal punto di vista del principio di sussidiarietà, e il Comitato sarebbe favorevole a che tutti gli Stati membri ricorressero a tale possibilità. Ritiene tuttavia che la sua applicazione pratica sollevi in particolare i seguenti dubbi:

2.7.1. Un'eccessiva applicazione di questo principio potrebbe provocare distorsioni di concorrenza qualora, ad esempio, la riduzione avvenisse sulla base della chiusura di taluni impianti che provocano grandi emissioni di COV, senza modificare le emissioni degli altri impianti o qualora detta riduzione si concentrasse in determinati settori nei quali il costo relativo risultasse inferiore.

2.7.2. I piani citati non fanno riferimento alla qualità dell'aria nelle varie zone del paese come uno dei criteri fondamentali per determinare le azioni concrete di riduzione in ciascuno dei settori o delle imprese interessate.

2.8. Pertanto, detti piani nazionali, oltre ad effettuare una stima della riduzione globale da essi prevista, equivalente a quella che si otterrebbe con i limiti individuali, dovrebbero specificare nei dettagli la riduzione settore per settore, paragonandola a quella richiesta dai livelli individuali e infine determinare il loro impatto sul miglioramento della qualità dell'aria nelle varie zone dei singoli paesi.

2.9. L'obiettivo di riduzione e i relativi provvedimenti oggetto della direttiva vanno mantenuti come questione d'interesse comune, per cui tutti gli Stati membri dovranno impegnarsi nella riduzione a prescindere dall'entità delle emissioni dell'industria situata all'interno delle proprie frontiere.

3. Osservazioni particolari

3.1. Il concetto di «modificazione sostanziale» di cui all'articolo 2 e la definizione di piccolo impianto di cui all'allegato II creano confusione in quanto non viene stabilito alcun aumento specifico di capacità per le imprese che non sono considerate «piccolo impianto» in base alla direttiva in esame e che non sono coperte dalla Direttiva 96/61/CE (grandi impianti). Bisogna insistere sul fatto che la maggior parte delle imprese interessate sono microimprese o PMI e che le grandi imprese sono soggette alla regola della «modificazione sostanziale» prevista proprio per loro dalla Direttiva 94/61/CE. Pertanto, tale aumento di capacità dovrebbe situarsi generalmente al 25 % fissato per le microimprese o, in alternativa, a un minimo del 20 % della capacità nominale di progettazione dell'impianto sulla base delle esperienze dell'ingegneria tradizionale.

3.2. Il sistema di autorizzazione o registrazione degli impianti non coperti dalla Direttiva 96/61/CEE dovrebbe stabilire in linea generale al 31 ottobre 2007 la data alla quale questi ultimi vengono completamente equiparati ai nuovi impianti, per quanto concerne i livelli delle emissioni.

3.3. La formulazione del paragrafo 2 dell'articolo 5 è complessa in quanto introduce tre concetti diversi. Da un lato, i valori limite di emissioni per ogni singolo settore, dall'altro i sistemi alternativi di riduzione e infine la compatibilità dei dispositivi di abbattimento installati prima dell'entrata in vigore della direttiva. Questo rende difficile il recepimento di quest'ultima nella normativa nazionale e la sua corretta verifica, e pertanto sarà opportuno identificare separatamente ciascuno di questi concetti.

3.4. I requisiti di sorveglianza definiti all'articolo 7, che danno un ampio margine di sussidiarietà agli Stati membri, dovrebbero essere estesi lasciando agli Stati membri la facoltà di stabilire se è necessario dal punto di vista tecnico ed economico procedere a misurazioni in continuo, salvaguardando la qualità dei dati.

3.5. La definizione di emissioni diffuse di cui all'articolo 2 dovrebbe essere modificata per stabilire un'eccezione generale e non l'eccezione caso per caso prevista tra le disposizioni specifiche dell'allegato III A per i solventi contenuti nel prodotto in base al processo di fabbricazione e che, per loro stessa natura, non costituiscono emissioni diffuse.

Bruxelles, 28 maggio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 99 del 26. 3. 1997, pag. 32.

() GU L 257 del 10. 10. 1996 - Parere CES GU C 195 del 18. 7. 1994.

() GU L 365 del 31. 12. 1994 - Parere CES GU C 73 del 15. 3. 1996.

() Pareri sulla strategia comunitaria per migliorare il risparmio di carburante delle autovetture e proposte di direttiva relative al Programma Auto-Oil.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Emendamenti respinti

Nel corso del dibattito sono stati respinti i seguenti emendamenti, che hanno ricevuto più del 25 % dei voti a favore.

Punto 2.3

Sopprimere.

Motivazione

Le analisi costi/benefici possono costituire uno strumento eccellente, tuttavia solo di rado contemplano i costi sociali dell'assenza di legislazione. Inoltre, nel brevissimo periodo non sarà possibile effettuare analisi del genere.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 33, voti contrari: 47, astensioni: 10.

Punto 3.2

Sopprimere.

Motivazione

I termini da rispettare non devono slittare «in linea generale» all'anno 2007. È importante mantenere scadenze identiche per ciascun settore/impianto in modo da ovviare a distorsioni di concorrenza fra i vari paesi.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 33, voti contrari: 49, astensioni: 10.