Parere n. 11/2002

su un progetto di regolamento della Commissione che reca regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all'articolo 185 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio sul regolamento finanziario applicabile al bilancio generale

(presentato in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2003/C 12/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

LA CORTE DEI CONTI DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 160 C, paragrafo 4,

visto il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (qui di seguito "regolamento finanziario CE"), e in particolare l'articolo 185, paragrafo 1,

visto il progetto di regolamento della Commissione che reca regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all'articolo 185 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (regolamento finanziario applicabile al bilancio generale - SEC(2002) 836 def. del 17 luglio 2002 - qui di seguito "progetto di regolamento finanziario quadro"),

vista la richiesta di parere su tale proposta, presentata dalla Commissione il 18 luglio 2002,

considerando che, in virtù dell'articolo 185, paragrafo 1, del regolamento finanziario CE "La Commissione adotta un regolamento finanziario quadro degli organismi creati dalle Comunità, dotati di personalità giuridica e che ricevono effettivamente sovvenzioni a carico del bilancio",

considerando che, in una dichiarazione da includere nel verbale del Consiglio, la Commissione si è impegnata a sottoporre per parere al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Corte dei conti un progetto prima di adottare, sulla base dell'articolo 185, il regolamento finanziario quadro degli organismi creati dalle Comunità,

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

OSSERVAZIONI GENERALI

1. La Corte accoglie con favore la proposta di un progetto di regolamento finanziario quadro. Ricorda di aver chiesto l'elaborazione di questo quadro comune specifico per i diversi organismi comunitari(1). La Corte rileva che l'articolo 185, paragrafo 1, del regolamento finanziario CE invita la Commissione ad adottare un regolamento finanziario quadro degli organismi creati dalle Comunità, dotati di personalità giuridica e che ricevono effettivamente sovvenzioni a carico del bilancio. Tale disposizione non impone in nessun caso che la Commissione, nell'adottare tale regolamento quadro, si basi sulle norme del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee o su qualsiasi altro testo normativo di tale natura. Ne consegue che la Commissione, in relazione al progetto di regolamento quadro sottoposto alla Corte ai fini di una valutazione, è libera di introdurre disposizioni finanziarie originali, che rispondono in maniera specifica alle esigenze gestionali degli organismi satellite della Comunità.

2. La Corte ricorda tuttavia alla Commissione che, nel parere n. 2/2001(2) sul progetto di regolamento finanziario relativo al bilancio generale delle Comunità europee, aveva indicato i tre princìpi in base ai quali aveva valutato il testo:

Si tratta dei seguenti princìpi(3):

a) il sistema comunitario di bilancio dovrebbe applicare i princìpi di bilancio, ammettendo eccezioni solo allorché queste siano indispensabili;

b) il sistema di bilancio dovrebbe essere il più semplice possibile;

c) il bilancio, sia in fase di previsione che di esecuzione, nonché i rendiconti finanziari, dovrebbero riflettere la realtà delle operazioni e della situazione finanziaria delle Comunità.

Secondo la Corte, non vi è motivo per non attenersi ai tre princìpi suddetti nel formulare un parere sul testo che è chiamata a valutare.

3. Nondimeno, secondo la Corte, nel contesto attuale per "princìpi di bilancio" si devono intendere i princìpi sui quali si fonda attualmente il regolamento finanziario CE, nonché i princìpi su cui si basano attualmente anche i regolamenti finanziari degli organismi satelliti della Comunità.

I princìpi in causa sono i seguenti:

a) il principio dell'unità dello strumento finanziario;

b) il principio dell'annualità del bilancio;

c) il principio dell'unità di conto utilizzata per formare il bilancio;

d) il principio dell'universalità delle entrate iscritte in bilancio a copertura di tutti gli stanziamenti di pagamento;

e) il principio del pareggio;

f) il principio della specializzazione degli stanziamenti;

g) il principio della sana gestione finanziaria;

h) il principio della trasparenza del bilancio reale, dei conti e di qualsiasi azione connessa alla sua attuazione.

4. A parere della Corte, gli organismi satellite comunitari, che sono stati istituiti per gestire servizi pubblici della Comunità, sono soggetti ai vincoli specifici degli enti pubblici. Quali entità economiche indipendenti, devono indubbiamente agire in conformità dei princìpi di unità ed efficienza in materia di gestione. Tuttavia, in ragione della loro natura, devono applicare i princìpi di bilancio di cui al paragrafo precedente. Al fine di garantire l'unità e l'efficienza nella gestione, potrebbero essere indispensabili alcune eccezioni ai princìpi di bilancio. Affinché siano legittime, tali eccezioni devono tuttavia soddisfare i seguenti requisiti:

a) rispondere a necessità gestionali stringenti che sono specifiche agli organismi satellite della Comunità;

b) essere commisurate agli obiettivi perseguiti, senza derogare al principio di bilancio al quale fanno eccezione più di quanto sia strettamente necessario.

5. La Corte rileva inoltre che molte disposizioni(4) del progetto di regolamento finanziario quadro riflettono fedelmente oppure riproducono disposizioni simili contenute nel regolamento finanziario CE. Relativamente a tali disposizioni, la Corte ritiene che una valutazione approfondita della loro rilevanza, piuttosto che chiarire la normativa finanziaria comunitaria, avrebbe rischiato di creare maggiore confusione. La Corte ha preferito quindi limitarsi a formulare al riguardo i commenti strettamente necessari.

OSSERVAZIONI SULLA CONFORMITÀ AI PRINCÌPI DI BILANCIO

6. La Corte nota che il primo principio enunciato nel progetto di regolamento finanziario quadro è quello de "l'unità e verità di bilancio". Rileva inoltre che, come emerge dal contenuto delle relative disposizioni, per verità di bilancio si intende l'imputazione di tutte le entrate e di tutte le spese ad una linea di bilancio. Lo stesso principio, con il medesimo contenuto, è enunciato nel regolamento finanziario CE. Nondimeno, la Corte deve sottolineare che nel parere n. 2/2001 aveva chiaramente sostenuto che il bilancio, sia in fase di previsione che di esecuzione, deve riflettere la realtà della situazione finanziaria delle Comunità e delle operazioni(5). Essa percepiva quindi in maniera ben più concreta il principio della verità del bilancio rispetto al progetto di regolamento finanziario quadro e al regolamento finanziario CE.

7. La Corte ritiene che le disposizioni dell'articolo 10, paragrafo 7, del progetto, in base alle quali "gli stanziamenti di pagamento non utilizzati al 31 dicembre dell'anno N sono oggetto di un riporto di diritto", limitino fortemente il principio dell'annualità. Questa norma, che nega completamente il principio di annualità per gli stanziamenti di pagamento, dovrebbe essere rivista alla luce della dottrina della Corte esposta al paragrafo 4. La Corte ribadisce che, benché sia possibile ammettere alcuni adattamenti dei princìpi di bilancio fondamentali, per soddisfare imperativi legali quali l'unità e l'efficienza della gestione, non è possibile tollerare che venga negata l'essenza stessa di tali princìpi. La Corte riconosce che vi sono sempre buone ragioni per giustificare le eccezioni al principio dell'annualità. Tuttavia, tali ragioni devono essere stringenti e, in ogni caso, commisurate all'obiettivo.

8. La Corte osserva inoltre che la formulazione dell'articolo 10, paragrafo 7, del progetto non è sufficientemente chiara. Anche se, a differenza del regolamento finanziario CE, adotta la norma sul riporto di diritto degli stanziamenti di pagamento, essa riproduce nondimeno la formulazione delle relative disposizioni del regolamento finanziario CE. Ciò genera confusione. La Corte ritiene che il testo debba ripristinare il principio dell'annualità delle autorizzazioni di bilancio e ammettere soltanto eccezioni specifiche, analogamente a quanto consentito dal regolamento finanziario CE.

9. L'articolo 22 dispone l'abbandono totale del principio della specializzazione per quanto riguarda gli stanziamenti di pagamento: il direttore dovrebbe quindi gestire un bilancio generale unico contenente uno stanziamento per pagamenti globale. Gli stanziamenti d'impegno resterebbero soggetti al principio della specializzazione, con le eccezioni di cui agli articoli 23 e 24. Secondo la Corte, il principio della specializzazione si applica allo stesso modo sia agli stanziamenti d'impegno che agli stanziamenti di pagamento. Il principio non deriva unicamente dal desiderio di razionalizzare la spesa, ma è direttamente collegato ai privilegi dell'autorità di bilancio quale autorità che definisce il quadro specifico all'interno del quale deve operare l'autorità responsabile dell'esecuzione del bilancio. A tale riguardo, la Corte deve ribadire la dottrina già citata in precedenza: non può essere tollerata la totale negazione di un principio di bilancio; eccezioni nella sua applicazione sono ammesse soltanto ove necessarie e proporzionate ad una finalità legittima.

10. L'articolo 23 del progetto attribuisce al direttore il potere di procedere a storni da un articolo ad un altro all'interno di ciascun capitolo. Il direttore propone al consiglio di amministrazione storni da titolo a titolo, o da capitolo a capitolo all'interno di un titolo. Qualora il consiglio di amministrazione non raggiunga un decisione entro un mese, gli storni sono considerati adottati. Infine, queste proposte di storni dovranno essere corredate unicamente da giustificazioni adeguate che specifichino l'esecuzione degli stanziamenti e le previsioni del fabbisogno. La Corte rileva quanto siano elastiche le disposizioni dell'articolo 23 del progetto rispetto alla rigidità delle disposizioni analoghe contenute nel regolamento finanziario CE. Sicuramente, date le difficoltà che comporta l'organizzazione delle riunioni dei consigli di amministrazione, i direttori degli organismi satellite possono modificare, in virtù delle disposizioni sopra richiamate, l'assegnazione degli stanziamenti d'impegno indicata in bilancio senza essere soggetti a particolari vincoli.

11. La Corte può soltanto concludere che, qualora le disposizioni degli articoli 22 e 23 del progetto siano adottate nella loro formulazione attuale, in pratica il principio della specializzazione degli stanziamenti nella sua totalità non verrà più applicato agli organismi satellite della Comunità.

12. Ad eccezione di quanto esposto ai paragrafi 6-11, la Corte conclude che i princìpi di bilancio sono rispettati.

OSSERVAZIONI SULL'ESECUZIONE DEL BILANCIO

13. L'articolo 35 del progetto di regolamento finanziario quadro vieta a qualsiasi agente finanziario di adottare qualsiasi atto di esecuzione del bilancio in cui i propri interessi e quelli dell'organismo comunitario potrebbero entrare in conflitto e prevede che, nel caso ciò si verificasse, l'agente sia tenuto ad astenersi dall'adottare tali atti ed ad informarne l'"autorità competente". Occorre stabilire cosa si debba intendere per "autorità competente", tenendo conto anche delle situazioni che potrebbero determinare un conflitto tra gli interessi del direttore e quelli dell'organismo comunitario.

14. L'articolo 46 del progetto dispone che: "Al fine di evitare conseguenze gravi per gli interessi finanziari dell'organismo comunitario, il consiglio di amministrazione può decidere di sospendere il direttore dalle sue funzioni di ordinatore dell'organismo comunitario. Nomina un ordinatore provvisorio che resta in carica fino alla delibera definitiva". Questa clausola attribuisce al consiglio di amministrazione la facoltà di sollevare il direttore dalle sue funzioni di ordinatore, consentendogli al contempo di continuare ad espletare le altre sue funzioni. La Corte ritiene che un direttore che sia stato sollevato dalle funzioni di ordinatore non possa avere autorità sufficiente per assolvere alle altre responsabilità che gli sono attribuite. Questa materia, ossia il rapporto tra il direttore ed il consiglio di amministrazione, deve essere disciplinata in modo coerente e completo nel quadro della normativa di base di ciascun organismo satellite comunitario(6).

15. L'articolo 48, paragrafo 4, del progetto di regolamento finanziario quadro dispone che: "L'istanza istituita dalla Commissione conformemente all'articolo 66, paragrafo 4, del regolamento finanziario generale al fine di determinare l'esistenza di una irregolarità finanziaria e le sue eventuali conseguenze, esercita nei confronti dell'organismo comunitario le stesse competenze di cui dispone nei confronti dei servizi della Commissione". Senza rimettere in questione l'opportunità della proposta in sé, la Corte dubita nondimeno che l'articolo 66 o l'articolo 185 del regolamento finanziario CE attribuiscano alla Commissione la facoltà di conferire ad una istanza meramente interna alla Commissione competenze nei confronti di un organismo comunitario.

16. Sotto il titolo generico di "Norme applicabili all'ordinatore e agli ordinatori delegati e sottodelegati", l'articolo 48, paragrafo 5, del progetto dispone: "Ogni agente può essere tenuto a riparare, in toto o in parte, il danno subito dall'organismo comunitario a causa di errori personali gravi da lui commessi nell'esercizio o in occasione dell'esercizio delle sue funzioni. La decisione motivata viene presa dall'autorità che ha il potere di nomina, previo adempimento delle formalità prescritte in materia disciplinare dallo statuto". La Corte osserva che questa disposizione non si applica:

- agli agenti finanziari, o

- agli atti connessi alla formazione e all'esecuzione del bilancio.

In realtà, questa disposizione riguarda la responsabilità civile del personale degli organismi satelliti della Comunità, nei confronti dell'organismo satellite, per gli atti commessi dal personale nell'esercizio delle sue funzioni. In aggiunta, al fine di riparare eventuali danni subiti dall'organismo, la stessa clausola prevede che tale responsabilità ricada sull'autorità che ha il potere di nomina, cioè su un'autorità non necessariamente coinvolta nelle procedure finanziarie. Senza voler mettere in questione l'opportunità di questa disposizione, la Corte dubita nondimeno che l'articolo 185, paragrafo 1, del regolamento finanziario CE fornisca una base giuridica a tale clausola.

OSSERVAZIONI SUL REVISORE INTERNO

17. La Corte è del parere che la proposta dovrebbe essere più precisa in merito alla possibilità che gli organismi decentrati designino il loro revisore interno. La Corte ritiene che gli organismi decentrati dovrebbero poter scegliere tale opzione.

OSSERVAZIONI SUL RENDICONTO E SULLA CONTABILITÀ

18. Al titolo VII, "Rendiconto e contabilità", articoli 128 e 129 applicabili alle istituzioni diverse dalla Commissione e agli "organismi di cui all'articolo 185", il regolamento finanziario CE contiene disposizioni sulla procedura per la presentazione dei conti provvisori e definitivi e sul ruolo della Corte dei conti nell'ambito di tale procedura. Gli articoli 83 e 84 del progetto espongono, integrandola, la stessa procedura. Secondo la Corte, gli articoli 128 e 129 del regolamento finanziario CE, che sono anche direttamente applicabili alle "altre istituzioni", non possono essere integrati da disposizioni che li spiegano e li chiariscono e che sono emanate nel quadro di una competenza legislativa delegata alla Commissione in virtù dell'articolo 185, paragrafo 1, del regolamento sopra citato. Invece di semplificare il compito della persona chiamata ad applicare il regolamento finanziario, queste integrazioni lo complicano. A tale riguardo, la Corte deve ricordare alla Commissione il principio che il "il sistema di bilancio dovrebbe essere il più semplice possibile".

19. L'articolo 133 del regolamento finanziario CE recita: "1. Il contabile della Commissione, previa consultazione dei contabili delle altre istituzioni e degli organismi di cui all'articolo 185, stabilisce le norme ed i metodi contabili e il piano contabile armonizzato (...). 2. Il contabile della Commissione stabilisce le norme e metodi di cui al paragrafo 1, sul modello delle norme contabili internazionalmente ammesse per il settore pubblico, dalle quali può discostarsi quando ciò sia giustificato dalla natura particolare delle attività delle Comunità". Gli articoli 86-88 del progetto riprendono le disposizioni sopra citate o enunciano in termini generali norme e procedure contabili specifiche degli organismi satellite della Comunità. Secondo la Corte, le norme enunciate all'articolo 133 del regolamento finanziario CE sono, ai sensi di tale articolo, complete e non ammettono integrazioni; inoltre, la disposizione di cui all'articolo 185, paragrafo 1, dello stesso regolamento, non conferisce alla Commissione la competenza legislativa di modificare l'articolo 133 del regolamento stesso.

20. Ulteriori osservazioni di carattere più tecnico e le proposte di modifica della Corte sono esposte nell'allegato al presente parere.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 25 e 26 settembre 2002.

Per la Corte dei conti

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Cfr. paragrafo 72 del parere n. 2/2001 (GU C 162 del 5.6.2001, pag. 1).

(2) GU C 162 del 5.6.2001, pag. 1.

(3) Cfr. paragrafo 4 del parere n. 2/2001.

(4) Paragrafi 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91, 93.

(5) Cfr. paragrafo 4, lettera c), del parere n. 2/2001.

(6) Cfr. paragrafo 8 del parere n. 10/2002 su una proposta della Commissione intesa a modificare gli atti costitutivi degli organismi comunitari a seguito dell'adozione del nuovo regolamento finanziario.

ALLEGATO

>SPAZIO PER TABELLA>