Documento di lavoro dei servizi della Commissione - Documento di accompagnamento alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali {COM(2006) 569 definitivo} {SEC(2006) 1231}- Sommario esecutivo della valutazione d’impatto /* SEC/2006/1232 */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 5.10.2006 SEC(2006) 1232 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Do cumento di accompagnamento alla proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali {COM(2006) 569 definitivo}{SEC(2006) 1231} Sommario esecutivo della valutazione d’impatto DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento alla proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO sulla gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali Sommario esecutivo della valutazione d’impatto DEFINIZIONE DEL PROBLEMA Nel 2001 l’Unione europea si prefissata l’ambizioso obiettivo di dimezzare (portandoli da 50 000 a 25 000) il numero di incidenti mortali sulle strade europee entro il 2010. Nonostante i progressi compiuti (cfr. il Programma di azione europeo per la sicurezza stradale – esame intermedio[1]), le vittime sulle strade europee nel 2005 erano ancora 41 500. I costi diretti quantificabili di questo elevato numero di incidenti stradali sono valutati nel programma di azione a 45 mrd EUR l’anno. I costi indiretti, che comprendono i danni fisici e psicologici subiti dalle vittime, sarebbero ben quattro volte superiori. La direttiva prende in considerazione i seguenti problemi specifici: 1. mentre le riduzioni di bilancio costituiscono la tendenza generale in materia di infrastrutture stradali, gli utenti della strada conferiscono maggiore importanza alla qualità e alla sicurezza delle strade. Le autorità stradali devono offrire un’infrastruttura corrispondente alle più recenti norme di sicurezza in un contesto di restrizioni di bilancio. 2. Le attuali reti stradali sono il risultato di numerosi decenni di opere di costruzione e di manutenzione, in un’epoca in cui alle problematiche connesse alla sicurezza non sempre si prestava la dovuta attenzione come invece avviene al giorno d’oggi. Inoltre, le condizioni del traffico possono essersi modificate da quando le strade sono state progettate e costruite. 3. Spesso la gestione delle infrastrutture stradali esistenti non avviene in base alle migliori conoscenze disponibili in materia di ingegneria della sicurezza. È stato dimostrato che tale situazione alimenta il numero eccessivamente elevato di incidenti mortali su alcuni tratti stradali. 4. Nel progettare le strade, spesso si suppone implicitamente che la sicurezza altro non sia che una questione di rispetto delle norme in materia di allineamento e di tracciato. Ora, spesso ciò non sufficiente ad evitare i pericoli. 5. Il 60 % circa degli incidenti mortali si verifica su strade al di fuori degli agglomerati. La necessità di costruire nuove strade o di migliorare tratti già esistenti si fa pressante, segnatamente nei paesi d’Europa centro-orientale i quali dovrebbero sfruttare al meglio l’esperienza acquisita dall’Europa dei 15. OBIETTIVI La Commissione europea ha annunciato la propria decisione di adottare misure concrete in materia di sicurezza delle infrastrutture stradali nel suo Libro bianco sulla politica europea dei trasporti fino al 2010[2] e nella sua comunicazione su un programma di azione europeo per la sicurezza stradale del 2 giugno 2003. Il Parlamento europeo ha invitato la Commissione a elaborare degli orientamenti per la gestione dei luoghi ad alto rischio e gli audit della sicurezza stradale[3]. Gli Stati membri hanno richiesto un alto livello di sicurezza sulle strade negli orientamenti relativi alla rete transeuropea del 1996[4]. L’obiettivo della presente direttiva consiste quindi nel garantire che le fasi della pianificazione, della progettazione e del funzionamento delle infrastrutture stradali tengano conto della sicurezza. La direttiva garantirà che la sicurezza occupi un posto di primo piano e sia considerata separatamente dall’analisi economica ed ambientale. I suoi principali obiettivi saranno: 6. offrire alle autorità stradali gli strumenti necessari a rafforzare la sicurezza, aumentare la trasparenza delle implicazioni delle decisioni sulla sicurezza ed ottimizzare il ricorso ai fondi limitati per una costruzione ed una manutenzione più efficaci delle strade; 7. rafforzare la sicurezza delle nuove strade attraverso l’adeguamento costante alle più recenti norme in materia di sicurezza; 8. creare un elevato livello comune di sicurezza stradale in tutti gli Stati membri dell’Unione europea; 9. fare opera di sensibilizzazione alla sicurezza affinché le decisioni in materia di pianificazione e di progettazione siano prese in conoscenza di causa; 10. procedere ad uno scambio costante delle migliori pratiche; consentire la centralizzazione e la diffusione delle competenze disponibili per valorizzare i risultati della ricerca. CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE Al fine di avvalersi sin dall’inizio di contributi di esperti e nell’ottica della trasparenza, la Commissione ha istituito, nel 2002, un gruppo di lavoro sulla sicurezza delle infrastrutture che riunisce 11 Stati membri[5] che hanno fornito una consulenza particolareggiata sulle loro pratiche e procedure in materia di sicurezza delle infrastrutture stradali. Le conclusioni di tale gruppo di lavoro rivelano l’insufficienza — a tutti i livelli — del feedback relativo all’efficacia dei sistemi di gestione, rendendo improbabile qualsiasi miglioramento fondato sulle migliori pratiche. La presidenza austriaca dell’Unione europea nel primo semestre del 2006 ha iscritto la sicurezza stradale fra le sue priorità. Una riunione di esperti di alto livello stata organizzata a Vienna il 24 e 25 gennaio 2006 per trattare tematiche connesse alla “sicurezza delle infrastrutture” . In preparazione di questa riunione, i paesi invitati hanno ricevuto un questionario su temi e strumenti relativi alla sicurezza stradale. I risultati dell’inchiesta figurano in una relazione[6] che indica il livello di diffusione degli strumenti proposti nei diversi paesi europei. La tabella in appresso sintetizza in quali dei 25 Stati membri sono applicati gli strumenti. Valutazione d’impatto della sicurezza stradale | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Audit di sicurezza stradale | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Sicurezza della rete + Gestione dei tratti ad alto rischio | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Ispezioni di sicurezza stradale | AT | BE | CY | CZ | DE | DK | EE | EL | ES | FI | FR | HU | IE | IT | LT | LU | LV | MT | NL | PL | PT | SE | SI | SK | UK | Diffusione degli strumenti proposti negli Stati membri dell’UE. I codici degli Stati membri in cui gli strumenti vengono applicati sono indicati in grassetto su campo grigio. Nei mesi di aprile e maggio 2006 i servizi della Commissione europea hanno lanciato una consultazione pubblica sul loro approccio in materia di gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali che ha permesso di raccogliere 51 contributi[7] da tutti i gruppi sociali interessati. Le principali conclusioni della consultazione possono essere riassunte come segue: - esiste un consenso — sia pure a diversi livelli di intensità — sulla definizione del problema e sulla necessità di intraprendere un’azione a livello europeo; - l’efficacia delle misure e degli strumenti proposti ampiamente riconosciuta; - numerosi contributi propongono di estendere le disposizioni della direttiva anche a strade che non fanno parte della rete stradale transeuropea; - la Commissione dovrebbe aiutare gli Stati membri dotati di meno esperienza a mettere in atto la direttiva dotandoli di un quadro di riferimento che consenta loro di mettere a punto una metodologia e di sviluppare le proprie competenze; - una maggioranza schiacciante di contributi accoglie favorevolmente l’idea lanciata dalla Commissione di lasciare gli Stati membri liberi di adottare la propria legislazione su una serie di procedure. Il 22 maggio 2006 nove organizzazioni europee del settore stradale hanno firmato e pubblicato una dichiarazione comune di sostegno alla proposta di direttiva della Commissione europea: la FIA, l’ERF, l’ASECAP, l’ACEM, l’IRU, la FEMA, l’EAPA, l’EUROBITUME e la CORTE. Tali organizzazioni, che rappresentano diverse categorie di parti in causa, i cui interessi sono spesso opposti e contradditori, accettano volentieri e all’unanimità questa iniziativa e si pronunciano a favore della rapida approvazione di una direttiva che offra agli Stati membri un insieme di procedure di gestione della sicurezza. Inoltre, la FIA, che rappresenta più di 100 milioni di automobilisti nel mondo e oltre 40 milioni di cittadini europei, ha chiamato la Commissione europea ad elaborare una legislazione che porti ad un miglioramento rapido delle infrastrutture stradali, sottolineando che gli orientamenti non saranno sufficienti, da soli, a dimezzare il numero di vittime sulla strada entro il 2010[8]. Questa chiara affermazione delle principali organizzazioni di utenti della strada riflette la crescente impazienza dei suddetti utenti di fronte alla mancanza di progressi in materia di sicurezza stradale. OPZIONI POLITICHE E CONFRONTO Opzione n. 1: nessun cambiamento dell’attuale politica. Il vantaggio di mantenere lo status quo sarebbe quello di non comportare, per il bilancio comunitario, costi diretti o sforzi per la gestione della sicurezza delle infrastrutture. D’altronde, l’esperienza ha dimostrato come lo scambio di migliori pratiche per accrescere la sicurezza delle infrastrutture stradali non costituisca, da solo, una soluzione adeguata. Opzione n. 2: proporre agli Stati membri una legislazione che richieda l’adozione di orientamenti su quattro procedure di gestione della sicurezza delle infrastrutture lasciando loro la scelta delle modalità di applicazione. Lasciare agli Stati membri la facoltà di adottare la propria legislazione sulla valutazione, gli audit, la gestione ed i controlli in materia di sicurezza stradale comporterebbe i seguenti vantaggi: - questa opzione si rivelerebbe molto meno costosa rispetto all’armonizzazione poiché gli Stati membri eviterebbero qualsiasi soluzione inadeguata ed onerosa; - la conoscenza dei metodi già adottati permetterà agli Stati membri di optare per gli orientamenti più idonei a mettere in atto i requisiti della direttiva; - strumenti più efficaci in materia di gestione della sicurezza delle infrastrutture sarebbero adottati in tempi più brevi, contribuendo così immediatamente a ridurre il numero di morti sulle strade europee; - il confronto delle diverse metodologie adottate dagli Stati membri consentirà alla Commissione di individuare le migliori pratiche e di scegliere, eventualmente, orientamenti ulteriormente armonizzati. Opzione n. 3: proporre agli Stati membri una legislazione armonizzata intesa ad introdurre procedure comuni in materia di gestione della sicurezza delle infrastrutture. L’armonizzazione della legislazione degli Stati membri sulla valutazione, gli audit, la gestione e i controlli in materia di sicurezza stradale presenterebbe i seguenti vantaggi: - sarebbero previsti strumenti comuni per rafforzare la sicurezza a beneficio degli utenti della strada e del grande pubblico; - gli strumenti, oltre ad essere coerenti ed omogenei, garantirebbero l’applicazione di requisiti minimi comuni di sicurezza sulle strade della rete transeuropea. Tuttavia, come si desume da diversi contributi alla consultazione pubblica, gli Stati membri si oppongono ad una maggiore armonizzazione: - la maggior parte degli Stati membri dovrebbe riorganizzare le proprie pratiche e la propria legislazione (anche quella già adottata ed in vigore) nel settore della sicurezza stradale a prezzo di enormi investimenti; - le notevoli differenze tra le procedure di sicurezza stradale già applicate negli Stati membri renderebbero difficoltosa la scelta del metodo da estendere a tutta l’Unione europea; - orientamenti armonizzati non terrebbero conto delle differenze di ordine organizzativo fra gli Stati membri. La loro efficacia non sarebbe, pertanto, garantita; - portare a termine il processo di armonizzazione richiederebbe tempi lunghi; il numero di vite salvate sarebbe quantificabile soltanto molti anni dopo e giustificherebbe solo parzialmente gli ingenti sforzi compiuti dagli Stati membri ed i costi colossali sostenuti dai medesimi. In conclusione, l’opzione n. 2 rappresenta la migliore soluzione. ANALISI D’IMPATTO Impatto sociale Nel 2003 la rete tematica ROSEBUD[9] ha realizzato un’analisi d’impatto per il pacchetto di procedure proposte. In base all’analisi si può ragionevolmente supporre che l’applicazione delle quattro procedure sulle strade della rete transeuropea permetterebbe di ridurre, annualmente, il numero di morti di oltre 600 e quello di feriti di circa 7 000 (ossia una riduzione compresa fra il 12% e il 16% per i morti e fra il 7% e il 12% per i feriti). ROSEBUD ha calcolato inoltre che l’applicazione delle procedure in materia di gestione della sicurezza sulle autostrade consentirebbe di salvare 400 vite ogni anno; altre 900 vite sarebbero risparmiate se le suddette norme venissero applicate alla rete stradale principale, ovvero alle strade interurbane o nazionali (senza le autostrade)[10]. Di conseguenza, l’applicazione della serie di procedure su tutte le autostrade e strade principali dell’Unione europea ridurrebbe il numero di morti di 1 300 all’anno, il che rappresenta il 12% delle vittime in questa parte della rete. La direttiva costituirà una prima tappa verso l’esplicita presa in considerazione della sicurezza nei progetti relativi alle infrastrutture stradali, sensibilizzando tutti gli operatori del processo decisionale alla problematica della sicurezza. Una soluzione analoga già stata applicata con successo a livello europeo nel settore dell’ambiente. In base alla direttiva concernente la valutazione dell’impatto ambientale[11], una siffatta valutazione garantisce che le ripercussioni dei progetti sull’ambiente siano individuate e valutate prima della concessione dell’autorizzazione. L’applicazione di questa direttiva da parte degli Stati membri ha considerevolmente rafforzato la sensibilizzazione ai problemi ambientali nella prospettiva di tutelare la salute umana e la diversità delle specie nonché per contribuire al miglioramento della qualità della vita. Impatto economico Come indicato in precedenza, la direttiva consentirebbe di ridurre, annualmente, il numero di cittadini europei vittime di incidenti mortali sulla rete transeuropea di oltre 600 e quello dei feriti di circa 7 000 all’anno. Stando alle valutazioni finanziarie contenute nel Libro bianco tali riduzioni si tradurrebbero, per gli organismi di previdenza sociale, in un risparmio annuo di oltre 2,4 mrd EUR. L’applicazione della direttiva alle autostrade e alle principali strade consentirebbe una riduzione annua del numero di morti di circa 1 300, il che corrisponde ad oltre 5 mrd EUR all’anno. Impatto amministrativo La valutazione d’impatto sulla sicurezza stradale realizzata in concomitanza con la procedura di approvazione e con la fase di progettazione della strada. Non c’ da aspettarsi quindi nessun ulteriore ritardo nelle procedure di approvazione. I costi di realizzazione delle valutazioni d’impatto sulla sicurezza stradale possono essere grosso modo valutati sulla base dei costi di analoghe valutazioni d’impatto (VIA). In generale, i costi di queste VIA non superano lo 0,5 % dei costi complessivi d’investimento di un progetto di costruzione. Costi superiori all’1 % costituiscono infatti l’eccezione. Per i progetti i cui costi d’investimento superano i 100 mio EUR, i costi delle VIA possono rappresentare soltanto lo 0,2 %. Inoltre, gli audit sulla sicurezza sono realizzati parallelamente alla fase di progettazione e di costruzione della strada. Essi non dovrebbero quindi comportare alcun ritardo. La rete tematica RIPCORD-ISEREST[12] ha realizzato un’inchiesta per valutare i costi degli audit nei paesi in cui sono già stati effettuati. Dai risultati dello studio si desume che i costi degli audit nei paesi europei oscillano tra i 600 e i 6 000 EUR per ogni fase. In linea di massima, le valutazioni per i diversi paesi indicano che i costi degli audit sono di gran lunga inferiori all’1 % dei costi di costruzione dell’intero progetto. RIPCORD-ISEREST ha anche analizzato i costi dei controlli sulla sicurezza stradale nei paesi europei. Laddove essi sono effettuati regolarmente, i loro costi variano tra 600 e 1 000 EUR per km di autostrada. Considerando le strade alle quali la direttiva si applicherà obbligatoriamente (la rete transeuropea dell’UE-25 si estende su oltre 85 000 km nel 2005), il costo globale del controllo dell’intera rete può essere valutato fra i 50 e gli 85 mio EUR. Di conseguenza, per un grande paese che possieda una rete stradale lunga circa 5 000 km, i costi dei controlli oscilleranno fra i 3 e i 5 mio EUR. La gestione della sicurezza della rete si basa sulle statistiche in materia di incidenti e di controlli. Si può quindi supporre che i suoi costi organizzativi siano paragonabili a quelli dei normali controlli di sicurezza stradale, effettuati regolarmente. Impatto sull’ambiente ed altri impatti Nell’ipotesi in cui la riduzione del numero di incidenti in seguito all’applicazione della direttiva si spieghi con una diminuzione del congestionamento sulle strade europee, anche l’impatto del trasporto sull’ambiente subirebbe una diminuzione. Altrettanto dicasi sia per le emissioni di sostanze inquinanti nell’atmosfera sia per il livello di rumore, entrambi imputabili ai veicoli fermi sulle strade congestionate. Un sistema di trasporto più efficace permetterà così di ridurre il consumo di carburanti e di energia. Non stato possibile quantificare in che misura questi benefici effetti sul congestionamento e l’impatto ambientale saranno attribuibili alle misure contenute nella presente proposta. Inoltre, gli orientamenti forniti dagli Stati membri attenueranno il rischio che gli utenti della strada intraprendano azioni legali contro le società che gestiscono le strade. Il rispetto degli orientamenti costituirà infatti, dal punto di vista giuridico, la prova del loro impegno a mettere in atto un’effettiva gestione della sicurezza stradale. CONCLUSIONI Al giorno d’oggi, su tre incidenti che si verificano nell’Unione europea uno dovuto anche alle infrastrutture stradali ed al modo in cui le strade sono state progettate. Per rafforzare la sicurezza delle infrastrutture stradali, la direttiva proposta instaura un sistema completo di gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali basato sulle quattro procedure seguenti: 11. Valutazioni d’impatto sulla sicurezza stradale 12. Audit di sicurezza stradale 13. Gestione della sicurezza della rete 14. Controlli di sicurezza La presente direttiva limita esplicitamente i requisiti ad un insieme minimo di elementi necessari a rafforzare la sicurezza e a diffondere le procedure più efficaci. [1] Comunicazione della Commissione del 22 febbraio 2006: “Programma di azione europeo per la sicurezza stradale – esame intermedio”, COM(2006) 74. [2] Libro bianco della Commissione del 12 settembre 2001: “La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte”, COM(2001) 370. [3] Risoluzione del Parlamento europeo A5-0381/2000 del 18 gennaio 2001. [4] Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti, GU L 228 del 9 settembre 1996, art. 10, paragrafo 5. [5] Austria, Belgio, Danimarca, Germania, Finlandia, Grecia, Italia, Norvegia, Portogallo, Svezia e Regno Unito. [6] Ministero austriaco dei trasporti, dell’innovazione e della tecnologia – Direzione delle strade: “riunione di esperti di alto livello sulla “sicurezza delle infrastrutture” – Sicurezza delle infrastrutture in Europa – Valutazione dei risultati del questionario”, Vienna (Austria), 2006. [7] I contributi sono pubblicati sul sito web della Commissione: http://ec.europa.eu/transport/road/index_en.htm . [8] Comunicato stampa di EuroTest del 14 giugno 2006: « Vice President Barrot called to halve deaths on the road » (Il Vice presidente Barrot auspica di dimezzare il numero di vittime sulle strade). [9] ROSEBUD l’acronimo di “ Road safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making ” (Analisi dei rapporti benefici-costi e costi-efficacia nel settore della sicurezza stradale e dell’ambiente per un utilizzo nel processo decisionale). Questa rete si compone di istituti di ricerca sulle strade di 11 Stati membri vecchi e nuovi nonché di Israele e della Norvegia. http://partnet.vtt.fi/rosebud/ [10] Stima relativa all’UE-25 più Bulgaria, Romania e Svizzera. [11] Direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. [12] RIPCORD-ISEREST l’acronimo di “ Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Safety in Europe ” (Incremento della sicurezza delle infrastrutture stradali – Ricerca e sviluppo per la sicurezza stradale in Europa). Questa rete si compone di istituti di ricerca sulle strade di 11 Stati membri nonché della Norvegia, della Svizzera e della Turchia. http://www.ripcord-iserest.com/