PARERE N. 10/2018

(presentato in virtù dell’articolo 322, paragrafo 1, del TFUE)

sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale [COM(2018) 460 final]

(2019/C 45/01)

INDICE

Paragrafo Pagina Sintesi I-IV 2 Introduzione 1-9 2 PARTE I: OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE 10-19 4 Semplificazione e coerenza 13-14 4 Flessibilità 15-16 5 Rendicontabilità 17-18 5 Disposizioni specifiche del FES 19 5 PARTE II: OSSERVAZIONI DI CARATTERE SPECIFICO 20-68 5 Titolo I Disposizioni generali (articoli 1-9) 20 5 Capo I Programmazione (articoli 10-15) 21-29 5 Capo II Disposizioni specifiche per il vicinato (articoli 16-18) 30-38 6 Capo III Piani d’azione, misure e modalità di attuazione (articoli 19-25) 39-48 7 Capo IV EFSD+, garanzie di bilancio e assistenza finanziaria ai paesi terzi (articoli 26-30) 49-57 8 Capo V Monitoraggio, rendicontazione e valutazione (articoli 31-32) 58-65 9 Condizioni da soddisfare affinché la Corte possa effettuare l’attestazione 66-68 10 ALLEGATO I — Analisi della proposta della Commissione e suggerimenti della Corte 11

LA CORTE DEI CONTI DELL’UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 322, paragrafo 1,

visto il quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 delineato nella comunicazione «Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende — Quadro finanziario pluriennale 2021-2027» (1),

visto il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (2),

visto il parere n. 1/2017 della Corte sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (3),

vista la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, presentata dalla Commissione (4),

vista la richiesta di un parere sulla proposta di cui sopra, presentata dal Consiglio il 9 luglio 2018,

considerando che oggetto della proposta è la fusione di una serie di strumenti in un unico strumento di ampio respiro, che offrirebbe la possibilità di razionalizzare i sistemi di gestione e di controllo, in modo da ridurre l’onere amministrativo per i portatori d’interesse;

HA ADOTTATO IL SEGUENTE PARERE:

Sintesi

I. o gennaio 2021. La proposta è presentata nel contesto del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 ( 5 ) . La proposta prevede una radicale ristrutturazione degli strumenti di azione esterna dell’Unione, con la fusione di molti di essi in un nuovo strumento più ampio: lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale (di seguito: «NDICI»), che si applicherà a decorrere dal 1gennaio 2021.

II. La logica della proposta consiste nel semplificare le «modalità operative», rafforzando contemporaneamente la coerenza degli interventi, e nell’incrementare la flessibilità della risposta a sfide e crisi impreviste. Nel complesso, la proposta realizza tali obiettivi.

III. Integrando il FES nell’NDICI si vuole ovviare all’incongruenza tra il processo di bilancio del FES e il processo di rendicontabilità del FES. Grazie a questa proposta, il Parlamento europeo acquisirebbe potere legislativo e di bilancio. Di conseguenza, il controllo democratico sugli aiuti dell’UE allo sviluppo migliorerebbe.

IV. Nel presente parere la Corte formula alcuni suggerimenti sulle modalità con cui dare chiarezza alla proposta, riorganizzandone in parte alcune disposizioni e rendendone altre più specifiche.

Introduzione

1. Il 14 giugno 2018 la Commissione ha pubblicato una proposta per uno strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale ( 6 ) (di seguito: «la proposta»), nonché gli allegati alla proposta stessa ( 7 )

2. La proposta è presentata nel contesto del quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 ( 8 ) delineato nella comunicazione «Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende — Quadro finanziario pluriennale 2021-2027». Nel capitolo «Vicinato e resto del mondo» di tale comunicazione vengono stabilite le principali priorità e il quadro di bilancio complessivo dei programmi dell’azione esterna dell’UE, tra cui l’istituzione dello strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale.

3. Nel rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa») del QFP 2014-2020 coesistono una serie di strumenti finanziari, la maggior parte dei quali arriverà a scadenza il 31 dicembre 2020. Per il QFP 2021-2027, la proposta prevede una radicale ristrutturazione degli strumenti di azione esterna dell’Unione, con la fusione di parecchi di essi in un nuovo strumento di più ampio respiro: lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, che si applicherà a decorrere dal 1 o gennaio 2021. Gli strumenti/programmi attuali da fondere/integrare sono: — lo strumento di cooperazione allo sviluppo (9) (DCI); — il Fondo europeo di sviluppo (10) (FES); — lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR) (11); — lo strumento europeo di vicinato (12) (ENI); — lo strumento di partenariato (13) (PI); — lo strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (14) (IcSP); — lo strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare (15) (di seguito: «INSC»); — il mandato di prestiti esterni (16) (di seguito: «ELM»); — un fondo di garanzia per le azioni esterne (17); — il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD), la sua garanzia e il suo Fondo di garanzia (18); — assistenza macrofinanziaria (19); e — il regolamento di esecuzione comune (20) (di seguito: «CIR»).

4. Secondo il considerando 8 della proposta, l’attuazione dell’NDICI dovrebbe ispirarsi alle cinque priorità della strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea (di seguito: «la strategia globale») ( 21 ) . Inoltre, il considerando 9 sottolinea l’importanza del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo ( 22 ) (il consenso), che definisce il quadro di riferimento per un approccio comune in materia di cooperazione allo sviluppo da parte dell’Unione e degli Stati membri. Il consenso mira ad attuare l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile ( 23 ) e il programma d’azione di Addis Abeba ( 24 )

5. Lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale si propone di «affermare e promuovere i valori e gli interessi dell’Unione in tutto il mondo al fine di perseguire gli obiettivi e i princìpi dell’azione esterna» ( 25 )

6. Il finanziamento proposto per l’attuazione dell’NDICI nel periodo 2021-2027 è di 89,2 miliardi di EUR ( 26 )

7. Una delle principali modifiche introdotte dall’NDICI è l’integrazione del FES, che attualmente è al di fuori del bilancio. Con un bilancio di 30,5 miliardi di EUR per il periodo 2014-2020, il FES è lo strumento esterno più cospicuo ( 27 ) . L’attuale/gli attuali FES ( 28 ) e l’NDICI funzioneranno parallelamente, fino a esaurimento dei fondi.

8. Secondo la Commissione, la proposta dovrebbe sostenere il quadro per l’attuazione del partenariato che succederà all’attuale accordo di Cotonou ( 29 ) . Si tratta di un approccio opposto a quello attuale, in base al quale era l’accordo di Cotonou a sostenere i FES.

9. L’analisi della Corte comprende una serie di osservazioni di carattere generale (parte I), osservazioni di carattere specifico (parte II) e un elenco di specifici suggerimenti di redazione (allegato).

PARTE I: OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE

10. La proposta riguardante l’NDICI è ambiziosa, in quanto: a) fonde in un solo strumento numerosi programmi e strumenti (di bilancio e fuori bilancio); b) comprende programmi geografici, programmi tematici e azioni di risposta rapida; c) prevede molte forme di finanziamento diverse (sovvenzioni, appalti pubblici, sostegno al bilancio, contributi a fondi fiduciari, strumenti finanziari, garanzie di bilancio, finanziamenti misti e alleviamento del debito). Queste caratteristiche fanno dell’NDICI uno strumento completo e molto complesso.

11. La logica della proposta consiste nel semplificare le «modalità operative», rafforzando contemporaneamente la coerenza degli interventi, e nell’incrementare la flessibilità della risposta a sfide e crisi impreviste ( 30 )

12. Nel complesso, la proposta semplificherà il quadro normativo per il settore degli aiuti esterni. Offrirà maggiore flessibilità per gli strumenti di bilancio e una flessibilità simile per le voci precedentemente incluse nel FES.

Semplificazione e coerenza

13. La semplificazione perseguita dalla Commissione comporta essenzialmente la fusione di numerosi strumenti di bilancio e del FES in uno strumento di ampio respiro.

14. Benché la proposta vada nella direzione giusta e riduca lacune e sovrapposizioni ( 31 ) , la coerenza dipende dalle disposizioni attuative scelte, oltre che dalle modalità di gestione e di vigilanza della Commissione. Ad esempio, il potenziamento delle capacità nel settore della pace e della sicurezza può essere finanziato geograficamente e tematicamente nel quadro della proposta e attuato da servizi della Commissione, delegazioni UE o fondi fiduciari UE separati. Azioni simili potrebbero inoltre essere finanziate nel quadro della PESC (missioni di formazione nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune non comprese nel «meccanismo Athena»), oppure del proposto strumento europeo per la pace.

Flessibilità

15. Come sottolinea la comunicazione sul nuovo QFP 2021-2027 ( 32 ) , «sarà inoltre estremamente importante che le norme che disciplinano lo strumento per il vicinato, lo sviluppo e la cooperazione internazionale contemplino disposizioni sulla flessibilità analoghe a quelle in vigore per l’attuale Fondo europeo di sviluppo».

16. Per rispondere con maggiore flessibilità a sfide e crisi impreviste, la proposta comprende due misure principali: l’introduzione di una «riserva per le sfide e per le priorità emergenti», pari all’11 % (articolo 6, paragrafo 3) e una mitigazione delle norme sull’annualità che rende più agevole riportare gli stanziamenti d’impegno e ricostituire «gli stanziamenti di impegno corrispondenti all’importo dei disimpegni effettuati», a beneficio della linea di bilancio d’origine (articolo 25).

Rendicontabilità

17. La relazione annuale 2017 della Corte sul FES ( 33 ) ha attirato l’attenzione su un’incongruenza tra la procedura di bilancio e la procedura di rendicontabilità del FES. Il Parlamento europeo non interviene nella definizione del bilancio del FES e delle sue norme, e neppure nell’assegnazione delle pertinenti risorse. Decide però se concedere il discarico alla Commissione europea per le modalità con cui questa ha gestito il FES, nel quadro di una procedura specifica di discarico annuale. L’integrazione del FES nell’NDICI pone rimedio a tale incongruenza e rafforza la vigilanza democratica del Parlamento europeo sugli aiuti dell’UE allo sviluppo. Di conseguenza, il controllo democratico sugli aiuti dell’Unione europea allo sviluppo è migliorato. Grazie a questa proposta, il Parlamento europeo acquisirà potere legislativo e di bilancio.

18. Il considerando 44 evidenzia l’obbligo, per la Commissione, di includere negli «[…] accordi con paesi terzi e territori e con organizzazioni internazionali, e [in] qualsiasi contratto o accordo risultante dall’attuazione del […] regolamento, […] disposizioni che autorizzino espressamente la Commissione, la Corte dei conti e l’OLAF a svolgere tali revisioni, controlli e verifiche sul posto secondo le loro rispettive competenze e garantiscano che eventuali terzi coinvolti nell’esecuzione dei finanziamenti dell’Unione concedano diritti equivalenti». La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare l’opportunità di ribadire in tali accordi l’obbligo di trasmettere alla Corte dei conti, su sua richiesta, eventuali documenti o informazioni di cui la Corte necessiti per svolgere il proprio compito.

Disposizioni specifiche del FES

19. Numerosi punti molto importanti relativi al FES, come l’uso dei fondi rimasti, delle riserve speciali e degli importi disimpegnati, il futuro dell’accordo di Cotonou e del Fondo investimenti ACP, non sono trattati nella proposta e dipenderanno da una decisione degli Stati membri, da prendere allo scadere dell’attuale accordo di Cotonou, nel 2020, e da eventuali altri accordi successivi con i paesi ACP. Ciò genera incertezza nei paesi partner.

PARTE II: OSSERVAZIONI DI CARATTERE SPECIFICO

Titolo I — Disposizioni generali (articoli 1-9)

20. I considerando sottolineano l’importanza della parità di genere e dell’emancipazione femminile, dei cambiamenti climatici, della migrazione e delle organizzazioni della società civile. La parità di genere e i cambiamenti climatici non sono però menzionati esplicitamente tra gli obiettivi specifici all’articolo 3, paragrafo 2.

Capo I — Programmazione (articoli 10-15)

21. Per quanto riguarda la programmazione, a parte il Capo II sulle questioni relative al vicinato, le cui disposizioni si ispirano alle corrispondenti disposizioni applicabili all’ENI (34), la proposta si basa essenzialmente sul «regolamento DCI» (35). Ciò vale in particolar modo per i programmi geografici.

22. Per quanto riguarda i programmi tematici, la proposta riprende anche le disposizioni programmatiche di altri strumenti vigenti (ad esempio, l’IcSP (36) e lo strumento di partenariato (37)). Giacché questi strumenti sono di natura sostanzialmente tematica e per alcuni aspetti contengono disposizioni assai simili, la proposta si concreta in un insieme di provvedimenti notevolmente più semplice (soprattutto per quanto riguarda i documenti di programmazione).

23. L’articolo 11 della proposta introduce una serie di princìpi di programmazione, rivolti esclusivamente ai programmi geografici. Benché sia chiaro che, per la loro stessa natura, alcuni princìpi si applicano solo a questo tipo di programmi (per quanto riguarda, ad esempio, la sincronizzazione del periodo di programmazione con i cicli strategici dei paesi partner), altri non si applicano esclusivamente ai programmi geografici. Un esempio in questo senso è offerto dal principio per cui i documenti di programmazione dei programmi geografici dovrebbero basarsi sui risultati (articolo 11, paragrafo 5): a parere della Corte, questo dovrebbe valere anche per i programmi tematici.

24. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

applicare anche ai programmi tematici il principio secondo il quale i documenti di programmazione dei programmi geografici devono basarsi sui risultati.

25. L’articolo 11, paragrafo 1, della proposta invita ad avviare un dialogo tra l’Unione, gli Stati membri e i paesi partner allo scopo di programmare l’azione. Non c’è però alcun riferimento a questo dialogo né nella descrizione del processo di adozione, approvazione, modifica e/o riesame dei programmi indicativi pluriennali (articolo 14), né nella definizione dei contenuti dei documenti di programmazione (articoli 12 e 13), ad esempio con un riferimento ai principali portatori d’interesse consultati durante la procedura di programmazione.

26. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

includere nella proposta il riferimento mancante al dialogo tra l’Unione, gli Stati membri e i paesi partner.

27. Il testo dei paragrafi 3 e 4 dell’articolo 14 differisce solo perché uno (paragrafo 3) riguarda i programmi geografici e l’altro (paragrafo 4) i programmi tematici, nonché per la parte finale del paragrafo 3 (che contiene anche le parole «a seguito di situazioni di crisi o post-crisi»). Nell’allegato la Corte suggerisce una riformulazione.

28. L’articolo 15 è dedicato alla riserva «per le priorità e le sfide emergenti». Non è chiaro perché quest’articolo sia compreso nella «Programmazione» (capo I).

29. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

spostare l’articolo 15, «Riserva per le priorità e le sfide emergenti», nella sezione «Disposizioni generali», dopo l’articolo 6. Tale modifica renderebbe più logico l’ordine degli articoli, poiché l’articolo 15 fa riferimento all’articolo 6.

Capo II —Disposizioni specifiche per il vicinato (articoli 16-18)

30. La proposta dedica alle «Disposizioni specifiche per il vicinato» un Capo separato, composto da tre articoli relativi alla programmazione. La struttura del testo del proposto regolamento ne rende ardua la lettura.

31. L’articolo 16, paragrafo 2, riguarda i princìpi di programmazione per il «vicinato». Benché il contenuto di questo paragrafo si riferisca ai princìpi di programmazione, l’articolo è intitolato «Documenti di programmazione […]». Ciò non corrisponde alla struttura seguita nel capo I, in cui i princìpi di programmazione (articolo 11) e i documenti di programmazione (articolo 12) sono trattati in articoli separati.

32. All’articolo 16, paragrafo 2, si legge: «In deroga all’articolo 11, paragrafo 2 […]». Il contenuto dei due paragrafi e i criteri relativi ai paesi partner, usati per la programmazione, però, sono parzialmente simili.

33. All’articolo 17, la Commissione propone un «approccio basato sulle prestazioni» («performance-based approach»). Tuttavia, ciò si riferisce solo ai paesi del «vicinato», nella misura in cui solo questi hanno caratteristiche che sarebbe possibile comparare per mezzo di indicatori di performance.

34. Un meccanismo simile era stato inserito anche nel quadro dell’undicesimo FES (38)«al fine di fornire incentivi per riforme orientate ai risultati», ma ciò non è avvenuto nella proposta in esame.

35. Inoltre, nella relazione sulla revisione intermedia dell’ENI (39) si affermava che l’attuazione dell’approccio basato su incentivi definito nell’ENI ha fornito risorse finanziarie notevolmente superiori a quei partner che hanno compiuto i progressi più significativi in fatto di riforme politiche, ma resta da dimostrare quale impulso abbia impresso a ulteriori riforme, soprattutto in altri paesi. L’ENI non è stato in grado di offrire incentivi sufficienti ai paesi riluttanti ad avviare riforme politiche. La proposta non ha modificato l’attuale meccanismo dell’approccio basato sulle prestazioni.

36. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

applicare all’intera proposta un meccanismo simile all’approccio «basato sulle prestazioni». Grazie a tale modifica, l’approccio basato sulle prestazioni non sarebbe limitato ai paesi del vicinato.

37. Il concetto di approccio basato sulle prestazioni di cui all’articolo 17 è identico a quello di «approccio basato su incentivi» per l’ENI (40); cambia solo la terminologia. Il concetto non è stato adattato in modo da rispecchiare il testo del regolamento finanziario, incentrato sulla performance e sui risultati (41).

38. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

eliminare il capo II «Disposizioni specifiche per il vicinato» spostandone gli articoli nel capo I «Programmazione», mantenendo così al minimo indispensabile le disposizioni specifiche per il vicinato. Tale modifica renderebbe più agevole la lettura della proposta.

Capo III — Piani d’azione, misure e modalità di attuazione (articoli 19-25)

39. Per quanto riguarda l’attuazione, la proposta si basa essenzialmente sul CIR (42) e incorpora le disposizioni in materia di attuazione contenute in alcuni strumenti esistenti.

40. Rispetto al quadro vigente, la proposta contiene un elenco notevolmente più semplice dei tipi di misure che si possono adottare (misure individuali, speciali, di sostegno o di assistenza straordinaria). A parere della Corte, una descrizione (di alcune) delle situazioni in cui si devono adottare misure individuali renderebbe la proposta più chiara.

41. L’articolo 19, paragrafo 4, è dedicato alle «misure di assistenza straordinaria». Per analogia con le misure di sostegno, che sono regolate da un articolo specifico (articolo 20), le misure di assistenza straordinaria dovrebbero essere trattate in un articolo separato, proprio per il loro carattere di eccezionalità.

42. All’articolo 21, la Commissione propone soglie (rispettivamente 10 milioni di EUR e 20 milioni di EUR) al di sotto delle quali non è necessario adottare piani d’azione e misure «tramite atti di esecuzione conformemente alla procedura di esame». Il valore di tali soglie è doppio rispetto a quelle dell’undicesimo FES (43). Le soglie sono state raddoppiate anche per i programmi già finanziati a valere sul bilancio. Innalzare le soglie per i casi straordinari in cui non è necessario un atto di esecuzione indebolisce i meccanismi di vigilanza.

43. L’articolo 25 della proposta va oltre il regolamento finanziario, in quanto:

a) consente di riportare automaticamente e impegnare fino al 31 dicembre dell’esercizio successivo gli stanziamenti di impegno e di pagamento non utilizzati;

b) ricostituisce gli stanziamenti di impegno corrispondenti all’importo dei disimpegni effettuati a seguito dell’inesecuzione totale o parziale di un’azione;

c) non applica l’articolo 114, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento finanziario (44);

d) introduce una deroga all’articolo 209, paragrafo 3, del regolamento finanziario per quanto riguarda le entrate e i rimborsi generati da uno strumento finanziario.

44. Nella relazione, la Commissione afferma che queste disposizioni sono necessarie per importare «gli elementi di flessibilità» del FES, ossia i fondi non assegnati e la pluriannualità. Introdurre eccezioni al regolamento finanziario aumenta ancora la complessità al momento di applicare la normativa.

45. L’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento proposto stabilisce che «l’importo riportato è utilizzato per la prima volta durante l’esercizio finanziario successivo». L’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento finanziario afferma però che «l’istituzione dell’Unione interessata impiega in via prioritaria gli stanziamenti autorizzati per l’esercizio in corso e ricorre agli stanziamenti riportati soltanto quando i primi siano esauriti».

46. L’articolo 25, paragrafo 2, della proposta aggiunge un’eccezione alle disposizioni dell’articolo 15 del regolamento finanziario (45), consentendo di ricostituire, a beneficio della linea di bilancio d’origine, i disimpegni effettuati a seguito dell’inesecuzione totale o parziale di un’azione.

47. Le disposizioni dell’articolo 25 garantiscono una maggiore flessibilità nell’esecuzione del bilancio dell’NDICI. È tuttavia necessario valutare l’impatto sulla gestione dei fondi di questa maggiore flessibilità, alla luce della potenziale perdita di rendicontabilità, ossia di una minore responsabilità per la corretta gestione degli stanziamenti.

48. I fondi disimpegnati dai precedenti FES possono essere impegnati nuovamente nell’ambito del FES corrente, previa decisione specifica del Consiglio. Se non viene adottata una decisione specifica, i fondi sono assegnati a una riserva speciale, in attesa di assegnazione (46). Nell’ambito del bilancio generale, i fondi disimpegnati dai precedenti periodi di programmazione vengono cancellati. Non è chiaro se l’articolo 25, paragrafo 2, si applichi anche ai fondi disimpegnati dopo la scadenza del QFP (47). In caso affermativo, sarebbe opportuno inserire nella proposta una disposizione specifica.

Capo IV — EFSD+, garanzie di bilancio e assistenza finanziaria ai paesi terzi (articoli 26-30)

49. Il capo IV è dedicato all’EFSD+ e alla garanzia per le azioni esterne.

50. La Corte rileva che la garanzia di bilancio può essere gestita in maniera più efficiente mediante un fondo comune di copertura.

51. Benché la BEI sia stata l’unica banca incaricata di gestire l’ELM, nonché il partner principale dell’EFSD, non è chiaro quale sarà il suo ruolo futuro (48).

52. L’articolo 27, paragrafo 2, elenca tre condizioni che la garanzia per le azioni esterne deve soddisfare. Il necessario conseguimento di un effetto leva e moltiplicatore, sulla base di una forbice di valori-obiettivo specificati in una valutazione ex ante per la garanzia di bilancio, non è enunciato come uno dei criteri (49).

53. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di

aggiungere l’effetto leva alle condizioni che la garanzia per le azioni esterne deve soddisfare. Tale modifica renderebbe più completo l’elenco delle condizioni relative alla garanzia per le azioni esterne.

54. Ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 4, il tasso di copertura va dal 9 % al 50 %. Vengono specificate le circostanze in cui si applica un tasso di copertura del 9 %, ma non c’è alcuna informazione sui casi in cui si dovrebbe applicare un tasso superiore (fino a un massimo del 50 %).

55. Gli strumenti elencati all’articolo 27, paragrafo 3, comportano vari rischi. I prestiti in valuta locale e le partecipazioni azionarie presentano un elevatissimo rischio intrinseco. Il Fondo investimenti ACP, ad esempio, conteneva norme che limitavano le partecipazioni azionarie a quote di minoranza non di controllo. Si prevedevano inoltre limiti di esposizione per la partecipazione azionaria e i prestiti in valuta locale (non oltre il 20 % della dotazione totale). Gli accordi operativi dovrebbero contenere disposizioni analoghe.

56. Il considerando 35 della proposta riconosce l’opportunità di fissare il prezzo della garanzia per evitare distorsioni del mercato. In modo analogo, l’articolo 209, paragrafo 2, lettera c), del regolamento finanziario afferma che la remunerazione delle garanzie per le azioni esterne non deve falsare la concorrenza nel mercato interno. L’articolo 29, paragrafo 3, lettera d), del regolamento proposto stabilisce che gli accordi di garanzia per le azioni esterne devono contenere «la remunerazione della garanzia»; si potrebbe però aggiungere un chiarimento per sottolineare la necessità di evitare distorsioni del mercato. Inoltre, la proposta non contiene alcuna informazione sul modo in cui si dovrebbe fissare il prezzo della garanzia, né in quali circostanze essa potrebbe essere sovvenzionata. Negli accordi operativi occorrerà chiarire meglio in che modo si debba fissare il prezzo della garanzia e in quali circostanze essa potrebbe essere sovvenzionata.

57. La terminologia è usata in maniera incoerente: ad esempio, «assistenza finanziaria», «assistenza macrofinanziaria», «prestiti di assistenza macrofinanziaria».

Capo V — Monitoraggio, rendicontazione e valutazione (articoli 31-32)

58. L’articolo 31 («Monitoraggio e rendicontazione»), si riferisce principalmente allo strumento; l’articolo 32 («Valutazione») tratta solo il modo in cui questo viene valutato. La proposta non distingue tra la valutazione dello strumento e la valutazione delle azioni.

59. L’articolo 31, paragrafo 2, della proposta, stabilisce che «i progressi compiuti per quanto riguarda i risultati attesi dovrebbero essere monitorati sulla base di indicatori chiari, trasparenti e, ove opportuno, misurabili». Gli indicatori possono essere quantitativi o qualitativi, ma per essere utili devono sempre essere misurabili. Le parole «ove opportuno» dovrebbero quindi essere eliminate.

60. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

distinguere chiaramente tra la valutazione delle azioni e la valutazione del regolamento NDICI. Tale modifica renderebbe la proposta più chiara, precisando quali articoli si applicano alle azioni, rispetto a quelli che si applicano al regolamento NDICI.

61. L’allegato VII della proposta contiene un elenco dei principali indicatori di performance «per poter quantificare più agevolmente il contributo dell’UE al conseguimento dei suoi obiettivi specifici».

62. Alcuni dei principali indicatori di performance si riferiscono a numerosi obiettivi specifici, mentre per altri indicatori non è chiaro a quale obiettivo specifico essi si applichino. Per altri obiettivi specifici, gli indicatori non esistono affatto.

63. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

istituire un collegamento più chiaro fra obiettivi specifici e principali indicatori di performance. Quando i principali indicatori di performance sono chiaramente collegati a obiettivi specifici, il conseguimento di tali obiettivi può essere seguito in maniera più efficace.

64. L’articolo 32, paragrafo 1, prevede una valutazione intermedia della proposta, ma non offre dettagli sullo scopo e i contenuti di tale valutazione.

65. La Commissione e i legislatori dovrebbero considerare di:

estendere, ove pertinente, alla valutazione intermedia gli obblighi previsti dall’articolo 32, paragrafo 2, concernenti la valutazione finale del regolamento. Tale modifica preciserebbe i requisiti che la valutazione intermedia deve soddisfare.

Condizioni da soddisfare affinché la Corte possa effettuare l’attestazione

66. Nella strategia per gli anni 2018–2020, la Corte ha manifestato l’intenzione di passare a un «approccio di attestazione» per la propria dichiarazione di affidabilità.

67. La Corte riconosce che l’obiettivo della proposta non è quello di definire o descrivere il sistema di gestione e di controllo, né il quadro generale di controllo interno e le sue componenti obbligatorie (50).

68. La Corte osserva, tuttavia, che l’attuale proposta non contiene disposizioni sufficienti per inserire nei sistemi di gestione e controllo un quadro di controllo interno la cui struttura consenta alla Corte di passare ad un approccio di attestazione.

Il presente parere è stato adottato dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 13 dicembre 2018. Per la Corte dei conti europea Klaus-Heiner LEHNE Presidente

(1) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, «Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende — Quadro finanziario pluriennale 2021-2027», COM(2018) 321 final.

(2) GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1, di seguito: «il regolamento finanziario».

(3) GU C 91 del 23.3.2017, pag. 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) COM(2018) 321 final, citato in precedenza.

(6) Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, COM(2018) 460 final.

(7) Allegati della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, COM(2018) 460 final, allegati da I a VII.

(8) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, «Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende — Quadro finanziario pluriennale 2021-2027», COM(2018) 321 final.

(9) Regolamento (UE) n. 233/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo per il periodo 2014-2020 (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 44).

(10) Accordo interno sull’undicesimo FES (GU L 210 del 6.8.2013, pag. 1); regolamento (UE) 2015/322 del Consiglio, del 2 marzo 2015, relativo all’esecuzione dell’11 o Fondo europeo di sviluppo (GU L 58 del 3.3.2015, pag. 1); decisione del Consiglio (UE) 2015/334 del 2 marzo 2015 (GU L 58 del 3.3.2015, pag. 75).

(11) Regolamento (UE) n. 235/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento finanziario per la promozione della democrazia e i diritti umani nel mondo (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 85).

(12) Regolamento (UE) n. 232/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento europeo di vicinato (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 27).

(13) Regolamento (UE) n. 234/ 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento di partenariato per la cooperazione con i paesi terzi (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 77).

(14) Regolamento (UE) n. 230/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 1).

(15) Regolamento (Euratom) n. 237/2014 del Consiglio, del 13 dicembre 2013, che istituisce uno strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 109). Secondo la proposta, solo un limitato numero di attività concernenti l’uso pacifico dell’energia nucleare (cfr. allegato II, paragrafo 6, lettera i)) dovrebbe rientrare nell’NDICI. Conformemente alle procedure specifiche del trattato Euratom, verrà istituito uno strumento volto ad integrare l’NDICI: lo strumento europeo per la sicurezza nucleare (di seguito: «EINS»). In base alla proposta, questo strumento dovrebbe riguardare le azioni (e i finanziamenti per le attività connesse con il nucleare) concernenti i controlli di sicurezza nucleari (nuclear safeguards), il sostegno alle infrastrutture e alla formazione e i trasferimenti di competenze UE.

(16) Decisione (UE) 2018/412 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2018, che modifica la decisione n. 466/2014/UE, sulla concessione di una garanzia dell’Unione alla Banca europea per gli investimenti in caso di perdite relative ad operazioni di finanziamento a sostegno di progetti di investimento al di fuori dell’Unione (GU L 76 del 19.3.2018, pag. 30).

(17) Regolamento (CE, Euratom) n. 480/2009 del Consiglio, del 25 maggio 2009, che istituisce un fondo di garanzia per le azioni esterne (GU L 145 del 10.6.2009, pag. 10).

(18) Regolamento (UE) 2017/1601 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 settembre 2017, che istituisce il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD), la garanzia dell’EFSD e il fondo di garanzia EFSD (GU L 249 del 27.9.2017, pag. 1).

(19) Ad eccezione delle sovvenzioni di assistenza macrofinanziaria. L’assistenza macrofinanziaria verrà attivata caso per caso, secondo le necessità.

(20) Regolamento (UE) n. 236/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che stabilisce norme e procedure comuni per l’attuazione degli strumenti per il finanziamento dell’azione esterna dell’Unione (GU L 77 del 15.3.2014, pag. 95). Il CIR si applica a una serie di strumenti compresi nella rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa») del QFP 2014-2020.

(21) «Visione condivisa, azione comune: un’Europa più forte. Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea», 19 giugno 2016.

(22) «Il nuovo consenso europeo in materia di sviluppo: «Il nostro mondo, la nostra dignità, il nostro futuro’», dichiarazione comune del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione europea, 8 giugno 2017.

(23) «Trasformare il nostro mondo: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile», risoluzione adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015 (A/RES/70/1).

(24) «Programma di azione di Addis Abeba della terza Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo», adottato il 16 giugno 2015 e approvato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 27 luglio 2015 (A/RES/69/313).

(25) Articolo 3, paragrafo 5, articolo 8 e articolo 21 della versione consolidata del trattato sull’Unione europea (TUE).

(26) Articolo 6, paragrafo 1, della proposta.

(27) Una parte notevole del Fondo per la pace in Africa, che attualmente è finanziato dal FES, rimarrà fuori bilancio. A titolo di paragone, la dotazione finanziaria della rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa») per il periodo 2014-2020 ammonta a 66,3 miliardi di euro.

(28) Per l’ottavo, nono e decimo FES il periodo d’impegno è scaduto; il periodo di impegno per l’undicesimo FES si concluderà nel 2020; cfr. articolo 1, paragrafo 5, dell’Accordo interno sull’undicesimo FES (GU L 210 del 6.8.2013, pag. 1); cfr. regolamento (UE) 2015/322 del Consiglio (GU L 58 del 3.3.2015, pag. 1).

(29) Cfr. considerando 20 della proposta.

(30) Relazione sulla proposta, punto 1 «Contesto della proposta».

(31) La valutazione d’impatto della proposta (SWD(2018) 337 final, pag. 19) individua nel minor numero di lacune e sovrapposizioni tra gli strumenti una giustificazione per modificare l’architettura degli strumenti esterni.

(32) «Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende — Quadro finanziario pluriennale 2021-2027», COM(2018) 321 final, nota n. 16.

(33) Relazione annuale sulle attività finanziate dall’ottavo, nono, decimo e undicesimo Fondo europeo di sviluppo (FES) per l’esercizio finanziario 2017, GU C 357 del 4.10.2018, paragrafo 45.

(34) Regolamento (Euratom) n. 232/2014, citato in precedenza.

(35) Regolamento (UE) n. 233/2014, citato in precedenza.

(36) Regolamento (UE) n. 230/2014, citato in precedenza.

(37) Regolamento (UE) n. 234/2014, citato in precedenza.

(38) Articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2015/322, citato in precedenza.

(39) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, «Evaluation of the European Neighbourhood Instrument» Accompanying the document «Report from the Commission to the European Parliament and the Council — Mid-term review of External Financing Instruments», SWD(2017) 602.

(40) Articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (UE) n. 232/2014, citato in precedenza.

(41) «È opportuno chiarire il concetto di performance in relazione al bilancio. La performance dovrebbe essere collegata all’applicazione diretta del principio della sana gestione finanziaria. Si dovrebbe definire anche il principio della sana gestione finanziaria e dovrebbe essere stabilito un nesso tra obiettivi fissati e performance, tra indicatori e risultati, nonché tra economia, efficienza ed efficacia dell’utilizzazione degli stanziamenti. Ai fini della certezza del diritto dovrebbe essere definita la terminologia della performance, in particolare per quanto riguarda le realizzazioni e i risultati, evitando nel contempo conflitti con i quadri della performance esistenti dei diversi programmi» (regolamento finanziario, considerando 9).

(42) Regolamento (UE) n. 236/2014, citato in precedenza.

(43) Articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2015/322, citato in precedenza.

(44) «Per quanto riguarda le azioni esterne, ove l’impegno di bilancio globale comporti la conclusione di una convenzione di finanziamento con un paese terzo, quest’ultima è conclusa entro il 31 dicembre dell’anno n+1. In tal caso l’impegno di bilancio globale copre i costi totali degli impegni giuridici che attuano la convenzione di finanziamento conclusa entro un periodo di tre anni a decorrere dalla data di conclusione della medesima».

(45) L’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento finanziario consente di ricostituire gli stanziamenti corrispondenti ai disimpegni solo quando riguardano progetti di ricerca.

(46) Cfr. articolo 1, paragrafo 4, dell’Accordo interno sull’undicesimo FES (GU L 210 del 6.8.2013, pag. 1), citato in precedenza.

(47) Analogamente al meccanismo di riserva speciale del FES, cfr. articolo 1, paragrafo 4, dell’Accordo interno sull’undicesimo FES (GU L 210 del 6.8.2013, pag. 1), citato in precedenza.

(48) Considerando 33 della proposta: «L’EFSD+ dovrebbe sostenere il piano per gli investimenti esterni e combinare le operazioni di finanziamento misto e di garanzia di bilancio coperte dalla garanzia per le azioni esterne, comprese quelle riguardanti i rischi sovrani associati alle operazioni di prestito, precedentemente effettuate nell’ambito del mandato per i prestiti esterni della Banca europea per gli investimenti. Dato il ruolo che le è stato attribuito dai trattati e l’esperienza maturata nel corso degli ultimi decenni nel sostenere le politiche dell’Unione, la Banca europea per gli investimenti dovrebbe rimanere per la Commissione il partner naturale per l’attuazione delle operazioni sostenute dalla garanzia per le azioni esterne».

(49) Cfr. articolo 209, paragrafo 2, lettera d), e articolo 219, paragrafo 3, del regolamento finanziario.

(50) La sezione 2 dell’allegata «Scheda finanziaria legislativa» spiega come la Commissione intenda porre in essere le misure di gestione.