IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 229/98

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa»

COM(2011) 900 definitivo

2012/C 229/18

Relatore: SIMONS

La Commissione, in data 20 dicembre 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa

COM(2011) 900 final.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 maggio 2012.

Alla sua 481a sessione plenaria, dei giorni 23 e 24 maggio 2012 (seduta del 23 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 145 voti favorevoli, 2 voti contrari e 7 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime profondo rammarico per il fatto che il titolo della comunicazione sia fonte di confusione e lasci intendere un contenuto dalla portata più vasta di quello che in realtà è. La confusione è dovuta al fatto che l'espressione «disciplina di qualità» sembra avere qui un significato diverso rispetto a quello del valore comune e riconosciuto di «qualità» espresso all'articolo 14 del TFUE e nel relativo protocollo n. 26, valore a cui non viene fatto riferimento nella comunicazione in generale, e nemmeno nell'analisi settore per settore.

1.2 Il Comitato condivide la necessità di pubblicare questa nota esplicativa per i servizi di interesse generale e, nella misura in cui la comunicazione della Commissione offre tale chiarimento, la sostiene, a condizione che si tenga conto delle osservazioni formulate. Negli scorsi anni, il Comitato ha inoltre fatto più volte presente che è necessario disporre di servizi di interesse generale di buona qualità, efficienti e moderni.

1.3 Il Comitato resta dell'opinione che occorra integrare le nuove disposizioni del diritto primario relative ai SIG nel diritto derivato settoriale ed eventualmente trasversale.

1.4 L'attuale crisi economica e finanziaria ha messo ancora una volta chiaramente in evidenza il ruolo centrale svolto dai servizi di interesse generale nel garantire la coesione sociale e territoriale, senza dimenticare che le possibilità del settore pubblico sono sottoposte a una notevole pressione a causa delle decisioni politiche. Il Comitato condivide la necessità di adottare con urgenza delle misure adeguate per garantire la prestazione di tali servizi e migliorarne la qualità.

1.5 Il Comitato ritiene che il contesto istituzionale (art. 14 TFUE, protocollo n. 26 e art. 36 della Carta dei diritti fondamentali) rappresenti una buona base per una definizione nel dettaglio; tuttavia è dell'avviso che la comunicazione in oggetto non contenga ancora l'approccio coerente e specifico necessario in materia di servizi di interesse generale.

1.6 Secondo il Comitato, fornire, commissionare e finanziare i servizi di interesse economico generale è, e resta, una competenza degli Stati membri, esercitata tramite una legislazione settoriale che rende possibili soluzioni su misura, mentre la competenza legislativa dell'UE riguarda principalmente la definizione delle condizioni economiche e finanziarie generali e il controllo di errori palesi.

1.7 Il Comitato ritiene che nell'ambito della revisione della legislazione settoriale, che comprende gli obblighi di servizio universale, sia necessario un riesame costante, basato sulle nuove disposizioni del diritto primario, sull'evoluzione delle esigenze degli utenti e sulle trasformazioni tecnologiche ed economiche, che veda la cooperazione delle parti interessate e della società civile organizzata. Secondo il Comitato, tale revisione dovrebbe basarsi su un approccio che tenga conto dell'occupazione e della coesione sociale e territoriale - aspetti sinora trascurati.

1.8 Il protocollo n. 26 sottolinea la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di interesse generale non economico. Il Comitato ritiene pertanto che siano in primo luogo gli Stati membri a essere responsabili delle relative valutazioni a livello nazionale, regionale e locale, e che alla Commissione europea spetti soltanto il compito di diffondere le buone pratiche e di controllare la conformità di questi servizi con i principi generali sanciti dai trattati UE.

1.9 Il Comitato apprezza il fatto che, nella comunicazione, la Commissione tenti di precisare le nozioni di base utilizzate nel quadro dei dibattiti sui servizi di interesse generale (SIG) che interessano direttamente i clienti, gli utenti e quindi, più in generale, i cittadini. Purtroppo, la comunicazione si rivela incompleta in questo senso. Ad avviso del Comitato, la definizione di SIG non dovrebbe limitarsi a fare un riferimento all'esistenza di un mercato; si dovrebbe piuttosto pensare al processo di decisione politica negli Stati membri, che è legittimato democraticamente. Sarebbe auspicabile procedere a un'ampia consultazione e pubblicare un nuovo glossario riveduto, che non lasci margine di interpretazione nelle diverse versioni linguistiche, in modo da evitare errori di interpretazione.

1.10 Il Comitato condivide l'intenzione di garantire maggiore chiarezza e certezza giuridica per quanto riguarda le norme UE applicabili ai servizi di interesse economico generale. Questo vale anche per la pubblicazione delle «guide» della Commissione, in particolare se elaborate in maniera adeguata in collaborazione con gli esperti, volte a favorire una migliore comprensione e applicazione di tali norme UE per i servizi di interesse economico generale.

1.11 Per quanto riguarda la garanzia dell'accesso ai servizi fondamentali come quelli postali, bancari, dei trasporti pubblici, energetici e delle comunicazioni elettroniche, il Comitato ritiene essenziale assicurare il diritto di accesso universale in particolare agli utenti più vulnerabili, quali le persone disabili o coloro che vivono sotto la soglia di povertà. Sulla base del sistema giuridico in vigore, e sotto il controllo della Commissione, gli Stati membri devono valutare costantemente la possibilità di mantenere o di integrare tali servizi all'interno del settore pubblico o di affidarli (in parte) al mercato, a condizioni rigorose.

1.12 Il Comitato ritiene che la comunicazione in esame avrebbe dovuto riservare maggiore attenzione ai servizi di interesse generale afferenti al settore sociale, sanitario e del mercato del lavoro. Invita pertanto la Commissione a intensificare i lavori di definizione del concetto di servizi sociali di interesse generale. È altresì d'accordo con la Commissione sul fatto che nell'UE i servizi sociali di interesse generale svolgono un ruolo fondamentale, in settori come l'assistenza sanitaria, l'assistenza all'infanzia, l'assistenza agli anziani, l'assistenza ai disabili, l'edilizia popolare e i servizi del mercato del lavoro.

1.13 Il Comitato invita la Commissione a presentare in tempi brevi delle proposte per la promozione di iniziative in materia di qualità, in particolare per quanto riguarda i servizi sociali di interesse generale, a cui la comunicazione in esame presta scarsa attenzione, la cui domanda è in aumento e il cui finanziamento diviene sempre più problematico. Inoltre, la Commissione dovrebbe proseguire la propria azione basandosi sull'attuazione, a livello di Stati membri, del quadro europeo volontario per la qualità dei servizi sociali.

2. Introduzione

2.1 Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona sono state introdotte nuove disposizioni relative ai servizi di interesse generale, vale a dire l'articolo 14 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e il protocollo n. 26 relativo all'interpretazione del concetto di «valori comuni» di cui all'articolo 14 del TFUE e ai servizi di interesse generale non economico. Inoltre, all'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali è stato conferito lo stesso valore giuridico dei trattati.

2.2 La persistente crisi economica e finanziaria ha messo in evidenza il ruolo centrale svolto dai servizi di interesse generale nel garantire la coesione sociale e territoriale, nonché gli effetti della crisi sul settore pubblico. Alcuni studi indicano che i «servizi pubblici», la cui portata è molto più vasta di quella dei soli SIG, rappresentano oltre il 26 % del PIL dell'UE a 27 e forniscono occupazione al 30 % dei lavoratori europei.

2.3 Queste sono dunque le principali ragioni che hanno spinto la Commissione a pubblicare la comunicazione in oggetto.

3. Contenuto del documento della Commissione

3.1 Ad avviso della Commissione, la disciplina di qualità dovrebbe garantire che il quadro normativo dell'UE continui a rafforzare la dimensione sociale del mercato unico, per tenere più adeguatamente conto della natura specifica di questi servizi e per raggiungere l'obiettivo di fornirli in maniera tale da integrare i valori sanciti nel protocollo ossia la qualità, la sicurezza e l'accessibilità economica, la parità di trattamento, l'accesso universale e i diritti dell'utente.

3.2 La Commissione osserva che nel corso degli anni la domanda di servizi di interesse generale e le modalità secondo le quali sono prestati sono cambiate notevolmente: mentre in passato tali servizi venivano forniti dal livello di governo centrale, oggi sono delegati in gran parte a delle istanze pubbliche di livello inferiore o, tramite una normativa specifica, al settore privato.

3.3 Il processo di liberalizzazione, l'evoluzione delle priorità delle politiche pubbliche, così come l'evoluzione delle esigenze e delle aspettative degli utenti hanno accentuato le tendenze descritte al punto 3.2. Poiché molti di questi servizi sono di carattere economico, si applicano le norme relative al mercato interno e alla concorrenza, «nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata».

3.4 Benché esista una certa preoccupazione per le ripercussioni che queste norme potrebbero avere, in particolare sui servizi sociali, la Commissione ritiene che esse possano essere applicate in modo da tener conto delle esigenze specifiche e potenziare l'offerta dei servizi, garantendo comunque la necessaria flessibilità.

3.5 La disciplina di qualità presentata dalla Commissione si articola in tre linee d'azione, che la Commissione purtroppo non traduce in proposte concrete.

4. Osservazioni generali

4.1 Il Comitato esprime profondo rammarico per il fatto che il titolo della comunicazione sia fonte di confusione e lasci intendere un contenuto dalla portata più vasta di quello che in realtà è. La confusione è dovuta al fatto che l'espressione «disciplina di qualità» sembra avere qui un significato diverso rispetto a quello del valore comune e riconosciuto di «qualità» espresso all'articolo 14 del TFUE e nel relativo protocollo n. 26, valore a cui non viene fatto riferimento nella comunicazione in generale e nemmeno nell'analisi settore per settore. Lo stesso vale per gli altri valori quali la sicurezza, l'accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

4.2 Altrettanto deplorevole è che la comunicazione non sia accompagnata da uno studio di impatto, poiché vi sarebbero numerose osservazioni da fare in merito a quanto affermato e constatato dalla Commissione, come menzionato al punto 3.2. Ad esempio, secondo il Comitato e gli esperti, i livelli regionale e locale hanno sempre offerto questo tipo di servizi.

4.3 Il Comitato condivide la necessità di pubblicare una nota esplicativa per i servizi di interesse generale e, già in precedenti pareri (1), ha fatto presente che è necessario disporre di servizi di interesse generale efficienti, moderni, accessibili e a prezzi abbordabili (che sono uno dei pilastri del modello sociale europeo e dell'economia sociale di mercato) e che occorre riservare ad essi un'attenzione costante, in particolare in un periodo come quello attuale in cui la crisi finanziaria ed economica mette a dura prova l'Europa.

4.4 In questo contesto, il Comitato appoggia l'approccio della Commissione e la incoraggia a proseguire i lavori sul riconoscimento delle caratteristiche specifiche dei servizi sociali di interesse generale, ad esempio nell'ambito delle disposizioni in materia di aiuti e dei servizi del mercato del lavoro.

4.5 Il Comitato resta dell'opinione che occorra integrare le nuove disposizioni del diritto primario relative ai SIG nel diritto derivato settoriale ed eventualmente trasversale.

4.6 Il Comitato ritiene che la comunicazione in esame avrebbe dovuto riservare maggiore attenzione ai servizi di interesse generale afferenti al settore sociale e a quello sanitario. Invita pertanto la Commissione a intensificare i lavori di definizione del concetto di servizi sociali di interesse generale. Va inoltre rilevato che possono esservi anche altri servizi di interesse generale oltre a quelli menzionati dalla Commissione, ad esempio nel settore della cultura, dell'istruzione, dell'emittenza pubblica ecc. È altresì d'accordo con la Commissione sul fatto che nell'UE i servizi sociali di interesse generale svolgono un ruolo fondamentale, in settori come l'assistenza sanitaria, l'assistenza all'infanzia, l'assistenza agli anziani, l'assistenza ai disabili, l'edilizia popolare e i servizi del mercato del lavoro.

4.7 Con l'introduzione di nuove disposizioni in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in particolare l'articolo 14 del TFUE e il relativo protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale nonché l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali, che ha assunto lo stesso valore giuridico dei trattati, sono state create le condizioni che consentono alla Commissione di raggruppare l'insieme delle sue iniziative elaborate in materia di servizi di interesse generale. Il Comitato ritiene che si tratti di un primo passo positivo, anche se va osservato che la comunicazione in esame non contiene ancora l'approccio coerente e specifico necessario in materia di servizi di interesse generale, in particolare per quanto riguarda l'accesso ai servizi stessi. Il Comitato invita pertanto la Commissione a presentare delle proposte concrete.

4.8 L'articolo 14 del TFUE conferisce all'UE poteri legislativi in materia di servizi di interesse economico generale, ossia riguardo alla definizione per via regolamentare dei principi e delle condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che tali servizi devono soddisfare per assolvere i propri compiti. Secondo il Comitato, dal contesto dell'articolo risulta chiaramente che si fa riferimento non alle condizioni del servizio stesso, le quali sono comunque definite dalle autorità nazionali (in questo contesto, per «autorità nazionali» sono da intendere il potere centrale e gli enti regionali e locali), bensì alle condizioni generali e settoriali negli ambiti di competenza dell'UE.

4.9 L'articolo precisa inoltre che è e rimane di competenza delle autorità nazionali e infranazionali degli Stati membri fornire, commissionare e finanziare tali servizi. Per parte sua, il Comitato ha difeso questa posizione già in passato. La Commissione dovrebbe pertanto continuare ad ampliare le conoscenze in merito a questi servizi a livello nazionale, per poter essere in grado di pronunciarsi sull'applicazione della normativa UE.

4.10 La Commissione dichiara di voler sottoporre a una verifica continua la necessità di modificare la legislazione settoriale esistente, che comprende gli obblighi di servizio universale. A tale riguardo, il Comitato fa presente che tale verifica permanente deve essere svolta sulla base delle nuove disposizioni del diritto primario, dell'evoluzione delle esigenze degli utenti e delle trasformazioni tecnologiche ed economiche, in collaborazione con le parti interessate e la società civile, in special modo se si tratta di individuare i bisogni in materia di nuovi obblighi di servizio universale in altri settori. A questo riguardo il Comitato ha già espresso il suo punto di vista in un precedente parere (2).

4.11 Il protocollo n. 26 stabilisce, all'articolo 1, i principi di base applicabili ai servizi di interesse economico generale e, all'articolo 2, le competenze degli Stati membri a fornire, a commissionare e a organizzare servizi di interesse generale non economico. Il Comitato ritiene che spetti in primo luogo agli Stati membri valutare a livello nazionale, regionale o locale i servizi menzionati all'articolo 2, e che alla Commissione europea, nel quadro del controllo di errori palesi, spetti soltanto il compito di garantire che tali servizi siano conformi ai principi generali sanciti dai trattati UE.

4.12 Il Comitato esprime apprezzamento per il tentativo della Commissione di precisare i diversi concetti utilizzati nel quadro dei dibattiti sui servizi di interesse generale. Purtroppo, tali precisazioni si rivelano incomplete e in parte anche inesatte. Essa omette, ad esempio, di specificare quale sia il significato del concetto di «servizi fondamentali» e quale ne sia la collocazione nell'insieme. Viene inoltre da chiedersi se, nella versione olandese, l'aggettivo «onmisbaar» (ossia indispensabile) (pagina 3, secondo trattino) corrisponda a «essentieel» (essenziale). Inoltre, l'elenco degli obblighi specifici di servizi universale appare incompleto. Nella sua comunicazione, la Commissione stessa dà una dimostrazione di confusione, poiché nel titolo della linea d'azione n. 2 parla di servizi «fondamentali» e nella prima frase di servizi «essenziali», mentre nell'insieme del testo che segue sotto questo titolo si fa riferimento a «obblighi di servizio universale». La Commissione non può esimersi dal ricorrere all'assistenza di esperti di fama per formulare chiaramente i concetti di base utilizzati nel quadro dei servizi di interesse generale (SIG).

4.13 Va segnalato inoltre che le diverse versioni linguistiche si prestano a interpretazioni divergenti, non solo per quanto riguarda l'elenco dei concetti di base. Viene ad esempio da chiedersi se quando si parla di «accesso universale» accanto a «servizio universale», di «servizi di utilità pubblica» accanto a «obbligo di servizio pubblico» e «missione di servizio pubblico» si intenda la stessa cosa o meno. Un esempio indicativo di questa confusione si ha quando la Commissione, nell'ultimo riquadro dell'elenco dei concetti di base, afferma di evitare di utilizzare il termine «servizio pubblico» nella comunicazione, mentre quattro paragrafi dopo si legge «consentono a servizi pubblici specifici di assolvere i propri compiti».

4.14 Riguardo a questi aspetti occorre quindi procedere a una vasta concertazione e pubblicare una versione riveduta del glossario esplicativo dei concetti utilizzati, in modo da evitare errori di interpretazione nelle diverse versioni linguistiche. In questo contesto occorrerà tenere conto delle differenze esistenti nei sistemi sociali degli Stati membri.

5. Osservazioni particolari

5.1 Il Comitato ritiene che l'approccio adottato dalla Commissione nell'elaborazione della comunicazione in esame, consistente nel presentare tre linee d'azione, come spiegato al punto 3.5, offra un quadro adeguato per una definizione nel dettaglio.

5.2 La prima linea d'azione mira a creare maggiore chiarezza e certezza giuridica per quanto riguarda le norme UE applicabili ai servizi di interesse economico generale. Il Comitato accoglie ovviamente con favore questo obiettivo, che auspicava ormai da anni, ma deve constatare che questa iniziativa non è accompagnata da proposte concrete.

5.3 Per quanto riguarda la revisione delle norme in materia di aiuti di Stato applicabili ai servizi di interesse generale, la Commissione ha già adottato o proposto le seguenti modifiche:

5.3.1 una nuova comunicazione che affronta i dubbi interpretativi a livello nazionale, regionale e locale;

5.3.2 un aumento del numero di servizi sociali esentati dalla notifica ex ante e dal processo di valutazione della Commissione, purché soddisfino determinate condizioni. L'elenco comprende adesso, oltre agli ospedali e all'edilizia sociale, servizi di interesse economico generale che soddisfano esigenze sociali per quanto riguarda la sanità e l'assistenza a lungo termine, i servizi per l'infanzia, l'accesso al mercato del lavoro e la reintegrazione nello stesso, l'assistenza alle categorie vulnerabili e la loro inclusione sociale;

5.3.3 uno studio più approfondito e più mirato delle misure di aiuto atte a esercitare un forte impatto sul funzionamento del mercato interno;

5.3.4 la proposta di nuova norma «de minimis» specifica per i servizi di interesse economico generale, in base alla quale non saranno considerati aiuti gli interventi inferiori a 500 000 euro su un periodo di tre anni. Per taluni settori, tra i quali la Commissione annovera quello dei trasporti e quello dell'emittenza pubblica, continuano ad applicarsi norme settoriali speciali.

5.4 Per quanto riguarda le proposte di riforma delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni presentate dalla Commissione allo scopo di promuovere la prestazione di servizi di interesse economico generale di migliore qualità, sono da rilevare i seguenti aspetti:

5.4.1 per i servizi sociali e sanitari è previsto un regime - meno rigoroso - che tiene conto delle loro caratteristiche e del loro ruolo specifici. Questi servizi saranno soggetti a soglie più elevate e saranno tenuti a rispettare soltanto gli obblighi di trasparenza e di parità di trattamento. Viene incoraggiata l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (il concetto di «offerta economicamente più vantaggiosa», secondo la Commissione europea, copre anche gli aspetti sociali e ambientali).

5.4.2 Vi è ora una maggiore certezza giuridica quanto all'applicazione delle norme UE in materia di appalti pubblici alle relazioni tra autorità pubbliche. A tale riguardo si rimanda al recente parere del Comitato in materia di Appalti pubblici e contratti di concessione.

5.5 Il Comitato accoglie con grande favore la pubblicazione delle «guide» della Commissione, in particolare se elaborate con il contributo di esperti di fama, con l'obiettivo di favorire una migliore conoscenza e applicazione delle norme UE in materia di servizi di interesse economico generale.

5.6 Nella seconda linea d'azione, tesa a garantire l'accesso ai servizi fondamentali, la Commissione si adopera per mantenere un equilibrio tra l'esigenza di aumentare la concorrenza e quella di garantire che ogni cittadino continui ad avere accesso ai servizi essenziali di elevata qualità a prezzi abbordabili, come spiegava peraltro già nel Libro bianco in materia pubblicato nel 2004.

5.7 In questo contesto, la Commissione menziona i seguenti esempi di servizi fondamentali: servizi postali, servizi bancari di base, trasporti pubblici (di passeggeri), energia e comunicazioni elettroniche. Facendo riferimento al punto 4.6, il Comitato presume che non si tratti di un elenco limitativo e ritiene che gli esempi citati costituiscano anche servizi fondamentali che devono essere abbordabili e porre in essere un diritto di accesso universale, in particolare per i soggetti che necessitano di protezione e sostegno, come i disabili e le persone colpite da povertà ed emarginazione. In caso di conflitto con le regole in materia di concorrenza deve prevalere l'interesse generale.

5.8 La terza linea d'azione riguarda la promozione di iniziative in materia di qualità, in particolare per i servizi sociali di interesse generale, la cui domanda è in aumento nella società e il cui finanziamento diventa sempre più problematico a causa della crisi finanziaria ed economica, da un lato, e dell'invecchiamento demografico, dall'altro.

5.9 A tale riguardo, il Comitato fa presente di essere ancora in attesa della comunicazione della Commissione in merito ai servizi sanitari che aveva promesso di pubblicare in collegamento con i servizi sociali di interesse generale.

5.10 Per questa terza linea d'azione la Commissione mette in evidenza, a titolo di esempio, quattro iniziative, tre delle quali, fa osservare il Comitato, riguardano iniziative che sono già state avviate in precedenza. Pertanto, il sostegno di nuovi progetti transnazionali, cui punta il programma Progress, non dovrebbe riguardare soltanto l'attuazione di quadri europei volontari per la qualità bensì anche l'integrazione dei risultati ottenuti da tali progetti.

5.11 Il Comitato accoglie con favore il risalto dato dalla Commissione all'aggiudicazione degli appalti pubblici al «costo minore per la collettività», e non necessariamente al prezzo più basso. Ciò è particolarmente importante per assicurare un mix ottimale di politica sociale e servizi del mercato del lavoro, due fattori che esercitano una notevole influenza reciproca. Tuttavia, occorre rafforzare l'aspetto sociale degli appalti pubblici a livello dell'intera società.

Bruxelles, 23 maggio 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) GU C 48 del 15.2.2011, pagg. 77-80; GU C 128 del 18.5.2010, pagg. 65-68; GU C 162 del 25.6.2008, pagg. 42-45; GU C 309 del 16.12.2006, pagg. 135-141.

(2) GU C 48 del 15.2.2011, pagg. 77-80.