Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeoe al Comitato Economico e Sociale Europeo - Un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio /* COM/2003/0452 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO - Un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio INDICE Antefatto Introduzione 1. Il contesto 2. Le sfide 2.1. Cosa si aspetta la società dalle dogane? 2.2 Cosa si attendono le imprese dalle dogane? 2.3. Conclusione 3. Gli obiettivi 3.1. Semplificare e modernizzare radicalmente la normativa e le procedure 3.2. Garantire l'interoperabilità attraverso una struttura informatica convergente 4. Come conseguire tali obiettivi? - Le azioni previste 4.1. Semplificare la legislazione doganale integrando gli aspetti legati alla sicurezza 4.1.1. Introduzione delle dichiarazioni elettroniche e dello scambio elettronico di dati 4.1.2. Ridurre notevolmente il numero delle attuali operazioni doganali 4.1.3. Un'unica garanzia 4.1.4. Autorizzazioni europee uniche 4.1.5. Revisione delle disposizioni in materia di obbligazione doganale e dei ruoli degli uffici doganali interni e di frontiera 4.1.6. Ridefinizione del ruolo di commerciante e spedizioniere 4.1.7. Fornire una base giuridica per nuovi strumenti e metodi di lavoro 4.1.8. Firma elettronica, documenti elettronici e archiviazione elettronica 4.1.9. Standardizzare ed armonizzare le informazioni richieste 4.2. Razionalizzare il processo economico con l'uso delle nuove tecnologie 4.2.1. Garantire le interfacce dogana/dogana e operatore/dogana 4.2.2. Definire sistemi di pagamento via Internet sicuri 4.2.3. Unico punto di accesso informatizzato per gli operatori economici 4.2.4. Trasparenza Conclusione ALLEGATO 1 : proposta di azione nel quadro delle dogane informatizzate ALLEGATO 2 : Principali costi e benefici per gli operatori economici e le amministrazioni ANTEFATTO La presente comunicazione fa seguito alla risoluzione del Consiglio sulla semplificazione delle procedure doganali [1], nonché ad una precedente comunicazione della Commissione relativa a una strategia per l'unione doganale [2] e alla connessa risoluzione del Consiglio [3]. Risponde alla richiesta del Consiglio di elaborare un piano d'azione per la semplificazione e razionalizzazione delle normative e procedure doganali e l'uso di metodi di lavoro efficienti, che si avvalgano dell'informatica, dell'analisi del rischio e dei sistemi avanzati di auditing. Intende inoltre realizzare in ambito doganale gli obiettivi delle iniziative e-Europe [4] e per una migliore regolamentazione [5]. Infine, tiene conto dei nuovi ruoli che gli uffici doganali di frontiera ed interni saranno chiamati a svolgere dopo il prossimo allargamento. È stata altresì presentata una comunicazione della Commissione sul ruolo delle dogane in relazione alla sicurezza dei confini esterni [6]. [1] GU C 332 del 7.11.1996 , pag. 1 [2] COM (2001)51 def.,8.2.2001. [3] GU C 171 del 15.6.2001, pag. 1 [4] COM(2002)263. [5] COM(2001)726 def. (Comunicazione della Commissione - Semplificare e migliorare la regolamentazione, Bruxelles, 5.12.2001). [6] COM (2003) 452 def., 24.07.2003. Introduzione La globalizzazione e la liberalizzazione del commercio, il maggior volume degli scambi e delle consegne "just-in-time", la natura sofisticata dei prodotti e dei servizi di trasporto, nonché la crescita del commercio elettronico continuano a lanciare nuove sfide alle amministrazioni doganali [7]. [7] Cfr. comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale relativa a una strategia per l'unione doganale, COM(2001) 51 def.,8.2.2001. Inoltre, il bisogno della nostra società di proteggersi da prodotti pericolosi e dannosi e la necessità, dopo gli eventi dell'11 settembre 2001, di integrare meglio gli aspetti legati alla sicurezza nelle procedure doganali dimostrano l'urgenza di trovare soluzioni che possano conciliare sicurezza e agevolazione degli scambi. Anche se sembrano due obiettivi contraddittori, l'uso delle tecnologie informatiche e delle moderne tecniche di gestione del rischio rappresentano la risposta adeguata a tali sviluppi. Tuttavia, per poter essere efficaci, questi sistemi richiedono la pronta disponibilità di una serie di dati sulle importazioni/esportazioni (possibilmente prima dell'arrivo dei beni ai confini) e la loro trasmissione alle dogane e ad altre agenzie responsabili attraverso mezzi elettronici utilizzando un unico canale di comunicazione. Inoltre, il livello delle operazioni doganali deve essere analogo in tutta l'unione doganale europea, per cui le analisi e valutazioni del rischio vanno organizzate in modo tale da tener conto della dimensione del mercato interno. Tale aspetto riveste particolare importanza in vista del prossimo allargamento, che comporterà lo spostamento di gran parte dei confini territoriali dell'Unione europea. Creare un ambiente privo di supporti cartacei per la circolazione delle merci, limitando i controlli alle frontiere soprattutto agli aspetti legati alla sicurezza e affidando l'esecuzione dei restanti controlli presso i locali degli operatori economici alle autorità doganali responsabili, in modo da ridurre al minimo il rischio di frode e di inadempienza, costituisce una prima risposta a tale sfida. Nel contesto europeo più generale l'iniziativa e-Europe [8] è diventata ormai una priorità politica e i governi si sono impegnati ad informatizzare le proprie procedure entro il 2005, in modo da servire meglio i cittadini e garantire una migliore gestione amministrativa. [8] COM (2002)263 def., pag.10. È logico e nello spirito dell'unione doganale che le dogane colgano questa opportunità, in modo da garantire un ambiente più semplice e privo di supporti cartacei per il commercio, dando un esempio di amministrazione elettronica a livello di unione doganale. Pur condividendo le stesse legittime preoccupazioni, gli Stati membri hanno elaborato strategie proprie per creare un ambiente elettronico destinato alle dogane, tenuto conto di prassi ed esigenze nazionali. Tuttavia, per definizione, ciò ha prodotto soluzioni informatiche difformi e forse approcci diversi alla messa in atto delle norme e procedure doganali, che conservano vecchi ostacoli e ne introducono eventualmente di nuovi (ad esempio, di tipo digitale) al mercato unico, pregiudicando la parità di trattamento degli operatori economici. I commercianti che operano in più di uno Stato membro sono tenuti a soddisfare condizioni diverse di accesso elettronico alle dogane. Ciò genera costi superflui e mette a repentaglio il funzionamento del mercato interno. Persino gli operatori con base in un unico Stato membro, ma che importano o esportano merci attraverso il territorio di un altro Stato membro incontrano difficoltà a causa della scarsa omogeneità dei dati richiesti e delle interfacce. Anche la comunicazione elettronica tra le amministrazioni doganali è ostacolata dalla mancanza di standard comuni (a parte il nuovo sistema informatizzato di transito - NCTS). Il prossimo allargamento accentuerà ulteriormente questa situazione, creando ulteriori oneri. Inoltre, le attuali procedure doganali sono diventate antiquate, essendo troppo complesse e basate su documenti cartacei. Non è redditizio mantenere le diverse varianti di procedure doganali che riflettono un ambiente fondato sulla carta e dazi doganali relativamente elevati e ricercare soluzioni informatiche per procedure che non trovano più una giustificazione economica. Inoltre, la circolazione delle merci attraverso diversi Stati membri non può essere controllata efficacemente dalle dogane in mancanza di interfacce e dati comuni. Poiché gli Stati membri non sono in grado di creare da soli il necessario ambiente giuridico ed informatico, hanno bisogno che la Commissione funga da "catalizzatore" per garantire che la struttura giuridica e operativa sia conforme alla creazione di un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio, nonché l'interoperabilità dei sistemi in uso. I commercianti che aderiscono al sistema dovrebbero essere in grado di operare in un ambiente "rispettoso dell'attività economica", in cui i controlli a tutela dei cittadini e delle imprese vengano svolti nel modo più efficace e meno oneroso. La Commissione europea invita il Consiglio e il Parlamento europeo a sostenere gli obiettivi strategici seguenti: * occorre prevedere una revisione totale e una radicale semplificazione delle procedure doganali per integrarvi le moderne tecniche informatiche e l'analisi del rischio, favorendone l'uso su vasta scala [9]; [9] Questo obiettivo corrisponde ad una richiesta già avanzata dal Consiglio nel 1996 (GU C 332 del 7.11.1996, pag. 1) e che finora è stata parzialmente realizzata con la riforma dei regimi doganali economici. * il lavoro doganale va organizzato in modo tale da consentire agli operatori economici di beneficiare della dimensione del mercato interno, vale dire a prescindere dal luogo in cui la procedura doganale ha inizio o si conclude; * gli interventi delle dogane devono garantire il corretto funzionamento del mercato interno, evitando di introdurre o mantenere ostacoli di qualsiasi tipo, inclusi quelli di natura informatica; * i controlli doganali alle frontiere esterne dell'UE devono avere pari intensità e affidabilità, specie laddove sono in gioco la protezione della nostra società e la sua sicurezza, e si basano di solito su informazioni raccolte prima dell'arrivo e della partenza. Gli altri controlli vanno normalmente condotti sulla base di dichiarazioni e audit periodici presso i locali dell'operatore. Ciò richiede una gestione comune dei rischi; * i sistemi informatici doganali gestiti dagli Stati membri devono offrire ovunque gli stessi servizi ai commercianti ed essere pienamente interoperativi, tenendo conto del ruolo essenziale che l'unione doganale europea svolge nel mercato interno [10]. [10] Questo obiettivo corrisponde ad una richiesta fatta dal Consiglio nella risoluzione relativa ad una strategia per l'unione doganale (GU C 171, del 15.6.2001, pag. 1). La presente comunicazione intende ricercare l'appoggio politico sia del Consiglio che del Parlamento europeo per l'attuazione dei suddetti obiettivi. Al tempo stesso, si propone di spiegare la struttura e le tappe fondamentali dell'azione comune che la Commissione, gli Stati membri (attuali e futuri) e gli operatori economici dovranno condurre al fine di conseguire il nuovo ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio. 1. Il contesto Sia a livello europeo che a livello internazionale e nazionale ci si sta adoperando con varie iniziative per agevolare il commercio legittimo con l'uso dell'informativa e migliorando e semplificando la normativa. Nel giugno 2002, in occasione del vertice di Siviglia, sono state varate due importanti iniziative politiche, denominate rispettivamente "e-Europe" e "normativa migliore". L'iniziativa e-Europe 2005 [11] intende creare un ambiente favorevole alla produttività, alla modernizzazione dei servizi pubblici e alla creazione di posti di lavoro, in modo da far sì che l'Europa possa diventare l'economia basata sulle conoscenze più competitiva e dinamica del mondo. Alcuni degli obiettivi chiave di tale iniziativa sono: [11] COM(2002) 263 def., 28.5.2002. * la creazione di servizi pubblici interattivi (e-government), accessibili a tutti su piattaforme diverse. Ciò richiede una struttura interoperabile, definita di comune accordo, per sostenere l'erogazione di servizi pubblici paneuropei ai cittadini e alle imprese; * una revisione della legislazione riguardante il commercio elettronico. L'iniziativa "normativa migliore", che corrisponde ad uno degli impegni del libro bianco sulla governance europea [12], intende semplificare la legislazione europea al fine di ridurre il costo dell'attività economica in Europa ed incrementare la certezza del diritto per i cittadini. [12] COM(2001) 428 def., 25.7.2001. In tale contesto le dogane costituiscono un settore fondamentale: privilegiare la trasmissione elettronica di dati armonizzati attraverso interfacce comuni eviterà agli operatori economici di dover presentare ai diversi uffici di frontiera altrettante dichiarazioni, con dati spesso analoghi, se non uguali. Al tempo stesso, tutti i dati richiesti per le importazioni e/o esportazioni (ad es. in campo fitosanitario, sanitario, ambientale, ecc.) potrebbero essere convogliati attraverso un unico punto d'ingresso/gateway. A livello internazionale, l'agevolazione degli scambi e l'uso dell'informatica per le procedure doganali rientrano nel programma politico sia dell'OMC che dell'OMD, nonché nel contesto di accordi bilaterali attualmente in fase di negoziato o già conclusi dalla Comunità. A seguito della dichiarazione ministeriale di Doha, l'agevolazione degli scambi è parte integrante del programma di lavoro dell'OMC. La semplificazione della normativa doganale, l'uso delle moderne tecnologie e la trasparenza sono gli ingredienti principali di tale politica. Se la Comunità desidera restare uno dei principali fautori dell'agevolazione degli scambi a livello mondiale, deve cercare di aggiornare costantemente le proprie procedure doganali. Inoltre, il modello dei dati doganali dell'OMD offre un'interpretazione comune dei requisiti che le informazioni doganali devono soddisfare. In linea con la nuova versione della convenzione di Kyoto [13], esiste uno standard globale per l'attuazione delle disposizioni doganali che prevedono l'inoltro iniziale di un numero ridotto di dati elettronici, da integrare successivamente con dichiarazioni periodiche e documenti giustificativi. [13] GU L 86 del 2.4.2003. Risulta pertanto essenziale che qualsiasi iniziativa presa a livello comunitario per semplificare ed armonizzare le procedure doganali, e quindi agevolare il commercio, tenga pienamente conto degli sviluppi a livello internazionale. La situazione venutasi a creare a livello sia europeo che internazionale offre attualmente la straordinaria possibilità di semplificare ed automatizzare il settore doganale. È quindi importante cogliere questa opportunità per fissare gli obiettivi ed individuare gli strumenti atti a conseguire un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane, in cui gli operatori economici non abbiano più da patire per il fatto che la legislazione comunitaria viene attuata da 15, e presto da 25, diverse amministrazioni nazionali. 2. Le sfide Al giorno d'oggi, nello svolgimento delle loro funzioni, le amministrazioni doganali sono chiamate ad affrontare sfide aggiuntive derivanti dalle nuove richieste apparentemente contrastanti avanzate dagli operatori economici e dalla società. Esse sono tenute a gestire in modo efficace un maggiore volume di merci che valicano le frontiere, ad un ritmo sempre più veloce e con una crescente pressione a ridurre i costi e i ritardi. Tutto ciò dovendo al tempo stesso espletare un numero sempre più elevato di severi controlli nel campo dell'ambiente, della salute, della tutela in generale e della sicurezza, ecc. [14] [14] Cfr. comunicazione della Commissione - Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, COM(2002) 233 def. e comunicazione della Commissione sulla sicurezza delle frontiere esterne, COM(2003) 452 def. Tradizionalmente, il ruolo principale delle dogane è quello di raccogliere i dazi doganali ed agricoli, alimentando in tal modo il bilancio comunitario. Anche la partecipazione alla raccolta dell'imposta sul valore aggiunto e delle accise destinate ai bilanci nazionali resta un compito di primaria importanza. Ma oggi le dogane costituiscono anche un elemento centrale del processo di globalizzazione e un fattore di catalizzazione per la competitività dei paesi e delle imprese, poiché svolgono un ruolo chiave nel controllo e nella gestione del commercio internazionale. I servizi doganali sono in prima linea nel controllo dei passeggeri e delle merci provenienti da paesi terzi, nonché nella scoperta delle importazioni illegali di animali e prodotti di origine animale e di violazioni delle norme nel settore veterinario. Altrettanto importante è il loro ruolo di controllo sull'applicazione della normativa. Le dogane fungono da guardiani, con il compito di verificare ogni attività pericolosa o illecita che possa danneggiare il benessere della nostra società e quello dei nostri partner commerciali. Questo ruolo non si limita ai controlli espletati ai posti di frontiera, ma si estende a tutto il territorio della Comunità. Sia la società che le imprese nutrono importanti aspettative nei confronti delle amministrazioni doganali. 2.1. Cosa si aspetta la società dalle dogane? Nonostante il loro ruolo tradizionale di riscossione dei dazi, le amministrazioni doganali svolgono un'importante funzione a tutela della società. Le dogane sostengono l'economia dell'UE laddove ha bisogno di essere protetta, ad esempio, contro beni sovvenzionati, contraffatti o venduti in regime di dumping. I servizi doganali non operano soltanto per proteggere la popolazione da sostanze pericolose per la salute (diossina, droghe, ormoni), ma anche per garantire la salvaguardia dell'ambiente (radioattività, rifiuti) e delle specie a rischio di estinzione (convenzione CITES). Inoltre, le dogane intervengono contro attività criminali come la pedopornografia, il traffico illecito di armi o di prodotti a duplice uso, il riciclaggio di denaro sporco e l'elusione delle sanzioni internazionali (embarghi). Le dogane proteggono anche gli interessi economici della società lottando contro le frodi (nel campo delle risorse proprie, dell'IVA e delle accise) e garantendo la corretta applicazione degli strumenti della politica agricola o commerciale (restituzioni all'esportazione, dazi antidumping, licenze di esportazione e importazione). La dichiarazione doganale è un elemento chiave nelle statistiche che consentono agli operatori di elaborare le loro strategie di mercato e agli Stati membri e alla Commissione di preparare i negoziati con i loro partner commerciali. Infine, le dogane contribuiscono all'integrazione regionale attraverso la promozione di collegamenti commerciali preferenziali tra paesi e regioni, rafforzandone la prosperità. 2.2 Cosa si attendono le imprese dalle dogane? La gestione della catena di alimentazione ha ridotto notevolmente i tempi di consegna con il sostegno delle applicazioni informatiche che mettono in comunicazione tutti i soggetti interessati. Se il processo doganale resta al di fuori di tale circuito, esso costituisce un ostacolo alle consegne "just-in-time". In questo nuovo quadro di riferimento, è naturale che le imprese si aspettino una serie di vantaggi, tra cui una maggiore efficienza, migliori servizi e una più elevata produttività dalle dogane. I costi di trasporto, il quadro normativo, la facilità di accesso alle informazioni, la prevedibilità delle transazioni nel loro insieme, inclusi i controlli alle frontiere, concorrono a creare un vantaggio concorrenziale e nuove opportunità per le imprese. Partnership strategica Essendo il punto di collegamento (o d'intoppo) cruciale della catena di alimentazione, le amministrazioni doganali dovrebbero cercare di agevolare le transazioni commerciali. Le imprese hanno un forte interesse a formare una partnership strategica con le dogane. Tempi brevi e prevedibili per lo svincolo delle merci La domanda e la capacità di concedere svincoli rapidi è aumentata notevolmente con il trasporto intermodale e il commercio elettronico e si riflette nei sistemi globalmente integrati di produzione e distribuzione per consegne "just-in-time". In tali circostanze risultano indispensabili controlli e procedure semplici, prevedibili e uniformi. Un contesto uniforme a livello europeo I commercianti hanno bisogno di un quadro normativo ed operativo prevedibile e trasparente, in cui la legge sia interpretata in modo uniforme in tutta la Comunità e le pratiche doganali siano analoghe e in grado di porre gli operatori economici in condizioni di parità. Inoltre le imprese desiderano evitare inutili perdite di tempo quando lanciano i loro prodotti sul mercato interno. Uno sportello unico per le dichiarazioni doganali e le altre formalità, nonché per tutti i requisiti connessi alle importazioni/esportazioni (invece delle molteplici autorità/agenzie) sarebbe utile per conseguire tale obiettivo. Minore burocrazia; ulteriore semplificazione per i commercianti che rispettano la normativa Il mondo delle imprese si aspetta che i controlli (legittimi) necessari non comportino procedure farraginose e complicate, destinate ad incrementare i costi. L'osservanza della normativa andrebbe accompagnata da un'ulteriore semplificazione. L'utilizzo di tecniche di analisi del rischio, applicate uniformemente in tutta la Comunità, riduce l'onore dei controlli. Legislazione coerente Gli importatori ed esportatori non devono soltanto rispettare la legislazione doganale, ma anche i requisiti in materia di imposte, agricoltura, politica commerciale, ambiente e salute. Tali requisiti vanno resi più coerenti in modo da agevolare gli scambi e la conformità. 2.3. Conclusione Le autorità doganali si stanno quanto mai misurando con i ruoli potenzialmente contraddittori di agevolazione degli scambi e di controllo sull'applicazione della normativa. Inoltre, devono adeguarsi a nuovi modelli commerciali e tecnologici. 3. Gli obiettivi Per poter conciliare esigenze contrastanti e realizzare un numero crescente di controlli per proteggere gli interessi finanziari, sociali, commerciali e in materia di sicurezza della Comunità, agevolando nel contempo gli scambi legittimi, serve una duplice risposta: 3.1. Semplificare e modernizzare radicalmente la normativa e le procedure Una revisione delle procedure consentirebbe di introdurre l'uso di moderni strumenti e tecnologie per promuovere un'applicazione uniforme del diritto, in modo da ridurre i costi per le imprese e il rischio di commettere errori. Occorre pertanto creare una struttura in cui: * la gran varietà dei regimi doganali e delle norme speciali esistenti venga ridotta ad alcune procedure fondamentali, come in materia di importazione, esportazione e regime sospensivo, con un numero massimo di norme e dati comuni e regole speciali riservate ai casi in cui esista una forte giustificazione economica per una deroga alla normativa generale; * uno svincolo rapido delle merci costituisca la regola laddove il commerciante abbia fornito prima dell'arrivo o della partenza delle merci le informazioni necessarie per i controlli sull'ammissibilità dei beni in funzione dei rischi; i controlli previsti dalla politica fiscale e commerciale andrebbero eseguiti in primo luogo dall'ufficio doganale competente per i locali dell'operatore, dove normalmente insorge l'obbligazione doganale e fiscale; * tutte le transazioni tra operatori economici e amministrazione possano essere e siano normalmente gestite per via elettronica; * le amministrazioni doganali comunitarie operino come se fossero un'unica amministrazione; ciò comporta la possibilità di scambiare informazioni in modo uniforme tra operatori e autorità doganali di tutti gli Stati membri, nonché tra le stesse autorità nazionali, la concessione di autorizzazioni valide a livello comunitario entro termini prestabiliti e l'uso di norme procedurali, interfacce, dati e criteri di valutazione del rischio comuni; * le autorità competenti siano in grado di scambiare elettronicamente dati con altre autorità pubbliche per la corretta applicazione delle misure fiscali, agricole, commerciali, sanitarie, fitosanitarie e di altra natura alle importazioni o esportazioni, in modo da poter giungere ad uno sportello unico. Le attuali norme, formalità e strutture doganali non tengono ancora pienamente conto di tali requisiti. Con le nuove regole e nel rispetto dei principi dell'unione doganale, non dovrebbe più fare alcuna differenza se una transazione doganale riguarda soltanto il territorio di uno Stato membro oppure quello di più Stati membri. Con l'allargamento la maggior parte delle importazioni ed esportazioni rientreranno comunque nell'ultima categoria. 3.2. Garantire l'interoperabilità attraverso una struttura informatica convergente L'informazione e la documentazione sono elementi chiave per il controllo del commercio transfrontaliero internazionale. In un ambiente elettronico interconnesso tale controllo comprenderà uno scambio di informazioni tra operatore e ufficio doganale precedente all'arrivo o alla partenza delle merci, in modo da garantire i dati necessari per i controlli di sicurezza, come pure tempi di svincolo accettabili. Gli Stati membri hanno già investito molto nella messa a punto dei loro sistemi informatici. Tuttavia, data la molteplicità dei sistemi in uso (paragonabile alla situazione esistente prima dell'armonizzazione delle legislazioni doganali nazionali), le diverse norme e i diversi dati si contrappongono ai vantaggi dell'armonizzazione finora conseguita, specie a causa della scarsa interoperabilità. È pertanto essenziale introdurre delle interfacce tra gli attuali e futuri sistemi nazionali e creare un'interfaccia unica e comune per gli scambi commerciali. Ciò comporta l'introduzione di un quadro di convergenza, di standard condivisi da tutti e, se del caso, di strutture comuni. 4. Come conseguire tali obiettivi? - Le azioni previste La presente sezione illustra le tappe fondamentali di un piano d'azione che tenga conto della necessità di istituire un ambiente sia legislativo che operativo coerente e appropriato, al fine di conseguire un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e gli scambi. Occorre prevedere delle disposizioni particolari per il periodo di transizione in cui le procedure elettroniche e quelle su carta coesisteranno. 4.1. Semplificare la legislazione doganale integrando gli aspetti legati alla sicurezza La maggior parte del codice doganale comunitario e delle sue disposizioni di applicazione è stato concepito negli anni '80 e adottato rispettivamente nel 1992 e nel 1993, con l'eccezione delle norme sul transito e delle procedure doganali aventi un impatto economico. Di conseguenza, tali disposizioni non riflettono le attuali tendenze e la realtà della catena di alimentazione internazionale, né la riduzione dei dazi doganali. Inoltre, la crescente attenzione per gli aspetti relativi alla sicurezza negli scambi delle merci richiede che i dati relativi al rischio [15] siano scambiati in tempo reale tra le amministrazioni doganali degli Stati membri, da un lato, e le amministrazioni doganali e altre agenzie (per esempio, polizia, autorità veterinarie), dall'altro. Ciò consentirà alle autorità doganali di decidere su quali spedizioni effettuare i controlli fisici alla frontiera. Questo risultato potrà essere ottenuto principalmente attraverso le tecnologie informatiche e l'adozione di un'opportuna normativa a livello comunitario, che sancirà l'uso di queste tecnologie e supererà gli ostacoli derivanti dall'esistenza di normative nazionali divergenti (per esempio, sulla protezione dei dati). [15] Sono comprese le merci sensibili (per esempio, sostanze chimiche pericolose) o ad alto rischio (per esempio, merci soggette a dazi o imposte elevati). Sarà più semplice ottimizzare i trattamenti doganali e altre procedure, per esempio quelle veterinarie, se saranno create interfacce e norme procedurali comuni. Una revisione della legislazione doganale deve mirare pertanto a conseguire gli obiettivi seguenti: * uso corrente delle dichiarazioni elettroniche (compresi i documenti di accompagnamento) e dello scambio elettronico di dati; * semplificazione e riduzione delle attuali procedure doganali e di altri regimi; * adeguamento delle procedure semplificate alle esigenze del trattamento elettronico ed estensione della loro portata e del loro uso; * ridefinizione dei ruoli degli uffici doganali interni e di frontiera; * ridefinizione dei diritti e delle responsabilità dei commercianti e degli spedizionieri; * introduzione di nuovi strumenti e metodologie nella legislazione doganale. Una tale modernizzazione e semplificazione della legislazione doganale ridurrebbe i costi per le imprese, accrescerebbe la certezza del diritto per i cittadini (normativa migliore) e consentirebbe alle imprese e ai cittadini di trarre pienamente vantaggio dalle possibilità offerte dalle procedure informatiche e dal mercato interno. 4.1.1. Introduzione delle dichiarazioni elettroniche e dello scambio elettronico di dati [16] [16] Questa azione è un presupposto per la creazione di un contesto senza supporto cartaceo nel settore doganale. Sia il codice doganale comunitario che le sue disposizioni di applicazione considerano le dichiarazioni elettroniche e lo scambio elettronico di dati un'eccezione, preferendo le dichiarazioni su carta e la trasmissione di documenti cartacei. La legislazione doganale andrebbe adeguata in modo tale da porre le comunicazioni elettroniche alla base delle transazioni di importazione ed esportazione, sia tra operatori e uffici doganali, che tra le stesse amministrazioni doganali. Ciò dovrebbe creare un ambiente in cui commercio e dogane gestiscono un unico flusso di informazioni, comprendente dati e interfacce comuni. Le dichiarazioni su carta andrebbero utilizzate soltanto in condizioni particolari; rimarranno, naturalmente, le semplificazioni, come le dichiarazioni orali dei viaggiatori. I documenti di accompagnamento (fatture, certificati di origine) dovrebbero, se possibile, essere presentati in forma elettronica, attraverso lo sportello unico, o immagazzinati in una base di dati accessibile alle dogane (per esempio, autorizzazioni d'importazione). Qualora ciò non sia possibile, occorrerà definire condizioni specifiche per assicurare l'autenticità. 4.1.2. Ridurre notevolmente il numero delle attuali operazioni doganali [17] [17] Questa azione, pur non essendo fondamentale per la creazione di un contesto senza supporto cartaceo nel settore doganale, faciliterà il trattamento elettronico delle operazioni doganali. Per ottenere una legislazione più semplice e coerente e quindi definire un insieme comune di dati, riducendo nel contempo i costi legati all'osservanza della normativa, si suggerisce di fondere le attuali tredici destinazioni doganali [18] e gli altri regimi speciali (come per le merci in custodia temporanea, le merci in reintroduzione e i prodotti della pesca marittima). Meno varianti significano anche meno differenze procedurali tra Stati membri. [18] Articolo 4, n. 15 e 16, del codice doganale. Le attuali disposizioni del codice doganale comunitario potrebbero essere raggruppate nelle seguenti tre procedure doganali, prevedendo una serie di varianti ove necessario e debitamente giustificato: * importazione (presentazione delle merci in dogana, dichiarazione sommaria, custodia temporanea, immissione in libera pratica incluso l'uso per fini particolari, perfezionamento attivo [sistema di rimborso], transito interno [ingresso delle merci], merci in restituzione, prodotti della pesca marittima, distruzione, abbandono); * esportazione (esportazione, riesportazione, perfezionamento passivo, transito interno [uscita delle merci]); * regime sospensivo (transito esterno, deposito doganale, perfezionamento attivo [sistema della sospensione], perfezionamento sotto controllo doganale, ammissione temporanea, zone franche, depositi franchi). Nei regimi sospensivi l'IVA e le accise potrebbero essere sospese per agevolare l'applicazione del principio della destinazione (secondo il quale le imposte vanno pagate nello Stato membro in cui l'importatore o il consumatore risiede). 4.1.3. Un'unica garanzia [19] [19] Questa azione è un presupposto per la creazione di un contesto senza supporto cartaceo nel settore doganale. Tuttavia, una garanzia comune a tutti i regimi doganali faciliterà le procedure elettroniche. La fusione di tutti i regimi sospensivi consentirà di utilizzare un'unica garanzia per tutte le procedure (attualmente distinte), a condizione che sia stato autorizzato l'uso delle diverse varianti. Come attualmente avviene per il transito, tale garanzia riguarderebbe anche l'IVA e le accise e potrebbe essere gestita elettronicamente. 4.1.4. Autorizzazioni europee uniche [20] [20] Questa azione non è un presupposto fondamentale per la creazione di un contesto senza supporto cartaceo nel settore doganale ma mira ad una sua semplificazione. Nel quadro delle attuali procedure semplificate della legislazione doganale i regimi riguardanti l'uso per fini particolari e le procedure doganali aventi un impatto economico interessano di fatto soltanto il territorio dello Stato membro che rilascia l'autorizzazione. Sebbene siano legalmente ammesse autorizzazioni europee uniche valide in diversi Stati membri, queste vengono in pratica raramente utilizzate, perché ciascuno Stato membro ha un diritto di veto per le transazioni sul suo territorio. Fintanto che sussisterà tale diritto di veto, non sarà possibile diffondere l'uso delle autorizzazioni europee uniche. A tale riguardo va rilevato che le informazioni in materia di tariffa vincolante e origine, emesse da uno Stato membro, sono già oggi valide in tutti gli altri paesi. La legislazione comunitaria dovrebbe favorire le decisioni aventi una portata europea. Di conseguenza, le autorizzazioni per sdoganamenti centrali e semplificati andrebbero concesse dall'ufficio doganale competente per il luogo in cui il commerciante ha la propria sede, ovvero il luogo in cui detiene i suoi conti principali o svolge le sue attività economiche principali (vanno fissati i criteri esatti per determinare quale sia l'autorità competente nei casi in cui tali condizioni venissero soddisfatte in più di uno Stato membro). Ciò garantirebbe l'efficienza dei controlli e tempi rapidi per la concessione delle autorizzazioni. Una tale autorizzazione sarebbe valida in tutta la Comunità. L'amministrazione doganale principale sarebbe tenuta a consultare le altre amministrazioni per garantire la fattibilità e l'efficacia dei previsti meccanismi di controllo. Gruppi misti condurrebbero una serie di audit per garantire l'attivazione degli appropriati meccanismi di controllo. Autorizzazioni modello potrebbero semplificare tale compito e contribuire al superamento di eventuali problemi linguistici. Il principio secondo cui una decisione possa riguardare casi in cui una impresa con sede in uno Stato membro abbia filiali giuridicamente indipendenti in altri Stati membri potrebbe essere esteso ad altri settori, come le informazioni in materia di tariffa vincolante e di origine. 4.1.5. Revisione delle disposizioni in materia di obbligazione doganale e dei ruoli degli uffici doganali interni e di frontiera [21] [21] Questa azione non è indispensabile alla creazione di un contesto senza supporto cartaceo nel settore doganale ma mira ad una maggiore sicurezza e a definire un contesto più prevedibile per gli operatori. È un presupposto per lo sdoganamento doganale centralizzato. Con l'avvio del mercato unico, il 1° gennaio 1993, è aumentato considerevolmente il volume delle partite che necessitano di una dichiarazione alla frontiera esterna ed è cresciuta anche l'esigenza di comunicazione tra uffici doganali interni e di frontiera. Il maggiore volume degli scambi, la velocità richiesta per lo svincolo delle merci, nonché il fatto che i dati commerciali sulle importazioni ed esportazioni sono normalmente disponibili in formato elettronico prima che l'effettiva transazione doganale, impongono una revisione dei ruoli degli uffici doganali interni e di frontiera. * Sebbene continuerà ad essere possibile effettuare uno sdoganamento completo nel luogo d'ingresso, la maggior parte dei commercianti potrebbero preferire di non utilizzare tale sistema per i vantaggi offerti da uno sdoganamento completo e centralizzato presso la propria sede (proroga della data di presentazione di una dichiarazione completa con la documentazione richiesta, dichiarazione periodica, pagamenti posticipati). Per le esportazioni, lo sdoganamento presso la sede degli operatori economici è già una realtà. * La promozione del concetto di sdoganamento centralizzato libera gli uffici doganali di frontiera da una notevole mole di lavoro, consentendo loro di concentrarsi sui controlli di ammissibilità e sicurezza. Gli uffici doganali interni conducono tutti gli altri controlli (in particolare quelli in materia di dazi doganali, politica fiscale e commerciale, fatta eccezione per i casi in cui è necessario un controllo alla frontiera) presso i locali dei commercianti, attraverso audit e verifiche sul campo basati su criteri di rischio elaborati e applicati di comune accordo. * Con questo sistema, l'obbligazione doganale (e fiscale) insorge solitamente nel luogo in cui l'operatore economico ha la propria sede. * L'ambiente doganale potrebbe essere reso più prevedibile per gli operatori se le violazioni non fraudolente delle norme doganali non comportassero più l'insorgenza di un'obbligazione doganale, quando non incidono sul corretto funzionamento del regime [22]. In futuro, in questi casi, si potrebbe ricorrere a sanzioni amministrative, basate su una tabella elaborata a livello comunitario. In questo modo, si cercherebbe di conservare a livello comunitario una certa uniformità per tutti gli operatori, senza compromettere gli interessi finanziari della Comunità. [22] Tale norma è già prevista dall'articolo 204 del codice doganale comunitario e potrebbe essere estesa ad altri casi. 4.1.6. Ridefinizione del ruolo di commerciante e spedizioniere [23] [23] Anche se la questione non è direttamente collegata alle dogane informatizzate, l'uso delle tecnologie informatiche consentirà una migliore definizione del profilo dell'operatore commerciale autorizzato. Secondo gli attuali principi del codice doganale comunitario, l'importatore e l'esportatore sono tenuti a fornire, al momento di presentare fisicamente la merce in dogana, le informazioni necessarie per consentire alle autorità doganali di selezionare gli articoli da sottoporre ad esame più approfondito. Il notevole aumento degli scambi e la necessità di velocizzare il processo di sdoganamento hanno reso in pratica questo approccio impossibile, per cui si preferisce ricorrere ampiamente alle procedure semplificate (come lo sdoganamento locale) per ridurre le incombenze a carico dei commercianti e delle amministrazioni. Tuttavia, secondo il codice doganale comunitario, tali procedure costituiscono una "eccezione" alla regola generale. Per cui è giunto il momento di tener conto dei recenti sviluppi per introdurre i concetti generali di "commerciante autorizzato" e di "spedizioniere autorizzato". Il commerciante autorizzato: * può dichiarare elettronicamente l'importazione di merci nella Comunità, se possibile prima del loro arrivo, fornendo una serie di dati fondamentali (che indichino, tra l'altro, se essi sono finalizzati all'importazione o rientrano in un regime sospensivo); tali beni possono essere destinati a diversi Stati membri; * può dichiarare elettronicamente l'esportazione di merci, solitamente prima della partenza, accompagnate da una serie di dati fondamentali; tali merci possono uscire dalla Comunità da uno Stato membro diverso da quello in cui l'operatore ha la propria sede; * in linea di massima è sottoposto alle frontiere soltanto a controlli di sicurezza e anticontrabbando; * a scadenze regolari provvede ad effettuare dichiarazioni elettroniche complete, stabilire i dazi, assicurare il rispetto dei limiti quantitativi e si sottopone periodicamente all'audit delle dogane. Possono essere concesse alcune semplificazioni (come l'esonero dai requisiti di notifica) se le dogane hanno accesso ai dati in questione, qualora ciò sia stato convenuto dall'operatore e dalle dogane, tenuto conto della necessità di garantire la sicurezza dei dati; * beneficia di diversi livelli di semplificazione a seconda del tipo di merci commercializzate, del volume degli scambi, dell'attendibilità e trasparenza del suo sistema contabile e della sua conformità alla normativa; i criteri per la concessione dei diversi livelli di trattamento semplificato sono uguali in tutta la Comunità. Lo spedizioniere o trasportatore autorizzato può: * assumersi parte degli impegni che normalmente sono a carico del commerciante autorizzato (ad esempio, presentare per conto di quest'ultimo una dichiarazione in dogana o una notifica); * esibire alcune prove (ad esempio, sull'arrivo delle merci o sull'uscita delle merci dalla Comunità;) e * occuparsi di partite consolidate destinate a diverse società di importazione o esportazione (eventualmente in diversi Stati membri) come titolare di un regime sospensivo al momento dell'ingresso delle merci nella Comunità e fornendo i dati necessari alla loro uscita. Gli importatori ed esportatori che non desiderano ricorrere al concetto di operatore/spedizioniere autorizzato o non soddisfano le condizioni, non beneficeranno dei regimi semplificati e devono scegliere, in base ad una dichiarazione precedente all'arrivo, al momento dell'importazione tra: * l'immissione in libera pratica o * un regime sospensivo (che richiede una garanzia). Per le esportazioni occorre fornire la serie di dati richiesta prima di caricare le merci, in modo da consentire l'esecuzione dei controlli di sicurezza. In entrambi i casi i commercianti possono anche avvalersi di uno spedizioniere doganale (che può essere uno spedizioniere o trasportatore autorizzato, rendendo il concetto di cui sopra più interessante). 4.1.7. Fornire una base giuridica per nuovi strumenti e metodi di lavoro [24] [24] Questa azione è collegata direttamente alla creazione di un contesto senza supporto cartaceo per le dogane. La riorganizzazione delle norme e delle procedure andrebbe accompagnata dall'inserimento nel diritto doganale comunitario di strumenti e metodi moderni ed efficaci, in modo da garantire l'efficienza del sistema e un livello di controllo analogo in tutti gli uffici doganali. Ciò comporta: * l'autovalutazione e il successivo audit, quale normale forma di dichiarazione doganale per gli operatori autorizzati; * una metodologia comune e criteri comuni per la gestione del rischio; * standard comuni di audit e pre-audit [25]; [25] I pre-audit vengono eseguiti, ove necessario, prima della concessione dell'autorizzazione. * standard comuni di accreditamento per la concessione delle agevolazioni, basati sul volume degli scambi, il tipo di procedura, i parametri di rischio, il rispetto della normativa e i risultati di un pre-audit (secondo il concetto di "scala"); * memorandum d'intesa [26] che consentano una certa flessibilità nel rapporto tra dogane e operatore economico per quanto riguarda le agevolazioni e le disposizioni in materia di controllo; a tal fine si potrebbe elaborare un modello di memorandum d'intesa; [26] Utilizzati soprattutto nel contesto delle autorizzazioni europee uniche e dei regimi semplificati. * l'approccio "sportello unico" per la collaborazione tra autorità doganali e altri dipartimenti o agenzie, da un lato, e operatori economici, dall'altro; * l'uso di linee guida e note esplicative se non sono richieste disposizioni legislative, ma serve una armonizzazione delle prassi per garantire la trasparenza e il trattamento uniforme degli operatori economici. 4.1.8. Firma elettronica, documenti elettronici e archiviazione elettronica [27] [27] Questa azione è indispensabile alla creazione di un contesto senza supporto cartaceo per le dogane. L'uso dell'informatica pone il problema cruciale dell'autenticità ed attendibilità dei dati scambiati ed archiviati elettronicamente, come fatture [28], polizze di carico, certificati di origine o autenticità e licenze. [28] Cfr. direttiva 2001/115/CE per quanto riguarda l'IVA. Tramite firma elettronica è possibile accreditare la persona che firma un documento elettronico. Esiste già una legislazione comunitaria volta a garantire il riconoscimento giuridico delle firme elettroniche. La direttiva sulla firma elettronica è stata attuata in quasi tutti gli Stati membri. Di conseguenza, negli Stati membri le firme elettroniche hanno acquisito efficacia giuridica e hanno valore di prova nei procedimenti legali come le firme manoscritte. Di conseguenza: i) gli Stati membri che non hanno ancora provveduto ad attuare la direttiva comunitaria 1999/93 sulle firme elettroniche dovrebbero procedervi; ii) nel codice doganale comunitario dovrebbe figurare una disposizione specifica che riconosca esplicitamente il valore giuridico delle firme e dei documenti elettronici ai fini doganali, indipendentemente dal livello di attuazione nei diversi Stati membri; iii) gli Stati membri dovrebbero garantire l'interoperabilità quando un operatore utilizza una firma elettronica riconosciuta conformemente alle norme stabilite dallo Stato membro in cui ha sede. 4.1.9. Standardizzare ed armonizzare le informazioni richieste [29] [29] Questa azione è indispensabile alla creazione di un contesto senza supporto cartaceo per le dogane. È indispensabile standardizzare ed armonizzare le informazioni e procedure per realizzare una base comune che consenta uno scambio di informazioni efficace ed efficiente tra tutte le parti interessate alla circolazione transfrontaliera internazionale delle merci. La standardizzazione e l'armonizzazione delle informazioni richieste dovrebbe rifarsi al lavoro svolto dal G7. Le iniziative volte ad armonizzare il DAU [30] e il MAU [31] per quanto riguarda le caselle facoltative dovrebbero produrre risultati operativi. I dati da trasmettere in un altro Stato membro devono essere necessariamente gli stessi in tutta la Comunità. [30] Documento amministrativo unico. [31] Messaggio amministrativo unico. È importante garantire un flusso costante delle informazioni. Gli operatori dovrebbero essere tenuti a fornire i dati soltanto una volta (oppure due, se viene usato il sistema di una dichiarazione iniziale incompleta o supplementare), in modo che i dati di uno Stato membro vadano eventualmente ad integrare quelli di un altro Stato membro. Occorre inoltre trovare delle soluzioni per le divergenze dovute a requisiti giuridici nazionali, come i regimi fiscali (ad esempio, aliquote IVA o accise ridotte). Se il codice doganale comunitario non è in grado di risolvere tali divergenze, il DAU e il MAU forniscono una struttura che consente una certa standardizzazione. 4.2. Razionalizzare il processo economico con l'uso delle nuove tecnologie [32] [32] Questa azione è collegata direttamente alla creazione di un contesto senza supporto cartaceo per le dogane. Una volta armonizzate o standardizzate le informazioni richieste, l'interfaccia doganale andrebbe presentata agli operatori economici di ciascuno Stato membro nello stesso formato. Ciò non soltanto al fine di simboleggiare l'unità del mercato comunitario, ma anche per superare eventuali problemi linguistici. 4.2.1. Garantire le interfacce dogana/dogana e operatore/dogana Per consentire agli uffici doganali di tutto il territorio comunitario di operare come un'unica autorità doganale, occorre fare in modo che siano collegati tra di loro. Per questo motivo è necessario fornire le opportune interfacce tra i vari sistemi elettronici doganali. Gli operatori dovrebbero avere la possibilità di presentare la loro dichiarazione o notifica direttamente dal proprio sistema informatico (oppure, se lo desiderano, attraverso un centro di sdoganamento o uno spedizioniere doganale) e fornire alle dogane tutti i dati necessari per via elettronica utilizzando un'interfaccia standard. Si potrebbe prevedere una deroga per alcune notifiche, laddove l'operatore abbia concesso, su base volontaria, alle amministrazioni doganali l'accesso elettronico ai propri registri. Anche in questo caso occorre mettere a punto adeguate interfacce comuni. Per le piccole e medie aziende dovrebbe essere possibile effettuare una dichiarazione/notifica doganale via Internet. 4.2.2. Definire sistemi di pagamento via Internet sicuri Per quanto riguarda la sicurezza tecnica, l'iniziativa e-Europe [33] della Commissione prevede diverse soluzioni, tra cui un piano d'azione per le tessere magnetizzate, nonché ulteriori lavori sulle tecniche di identificazione e autenticazione. [33] COM(2002)263 def., 28.5.2002. Occorre seguire da vicino tali sviluppi, ricercando le soluzioni più appropriate. 4.2.3. Unico punto di accesso informatizzato per gli operatori economici È importante che gli operatori economici dispongano di un unico punto d'accesso informatizzato alla Comunità. Da tale punto potrebbero cioè accedere al sistema doganale di sdoganamento e informazione pertinente, fornendo soltanto una volta i loro dati, indipendentemente dal numero di paesi di destinazione. 4.2.4. Trasparenza Le informazioni riguardanti le procedure doganali, la semplificazione, i criteri di accreditamento, le linee guida, ecc. dovrebbero essere rese disponibili su Internet in una lingua ampiamente conosciuta nel commercio internazionale. Conclusione La comunicazione della Commissione relativa a una strategia per l'unione doganale [34] ha evidenziato la necessità di semplificare e razionalizzare la legislazione doganale per tener conto dell'andamento dell'attività economica e lottare contro le frodi. Un'attenzione particolare viene rivolta soprattutto alla promozione delle nuove tecnologie e di una maggiore diffusione delle informazioni per aiutare le dogane e gli operatori economici ad applicare la legislazione in modo coerente. [34] COM(2001)51 def., 8.2.2001. Nella risoluzione del 30 maggio 2001 relativa ad una strategia per l'unione doganale [35] il Consiglio ha invitato la Commissione "ad elaborare un programma di informatizzazione su base ampia delle procedure doganali e dello scambio di informazioni doganali, nonché una strategia plausibile per lo sviluppo e l'impiego delle reti informatiche nelle attività doganali." [35] GU C 171, pag. 1 L'obiettivo di un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio, in cui gli scambi legittimi determinino una circolazione continua delle merci con un'interferenza minima da parte delle dogane, è stato fissato e sostenuto dalla comunità imprenditoriale in occasione del Forum sulle dogane elettroniche (Toledo, maggio 2002). Si tratta dell'unico modo per impedire ulteriori deviazioni dal mercato interno e un aumento degli accordi bilaterali (come succede con le autorizzazioni europee uniche). Soltanto la standardizzazione e semplificazione delle procedure doganali eviterà che le aziende vadano alla ricerca di autorizzazioni, con notevoli conseguenze economiche per alcuni Stati membri e possibili distorsioni della concorrenza. Soltanto processi doganali uniformi ed integrati possono impedire l'insorgere di elevati costi amministrativi e di un grave svantaggio concorrenziale per le imprese europee. Inoltre, l'approccio proposto permette di non mettere a repentaglio la sicurezza, la salute pubblica e la salvaguardia dell'ambiente, evitando che vi siano punti d'ingresso e territori meno "sicuri" in ambito europeo, nonché l'abbandono di alcune regioni e porti. Non resta che garantire condizioni ottimali per i compiti che le autorità doganali e gli operatori economici sono chiamati a svolgere. Occorre rinnovare e semplificare la legislazione, i sistemi e i processi esistenti e creare un ambiente privo di supporti cartacei. Bisogna inoltre colmare eventuali divari tecnici e giuridici per ottenere una struttura giuridica e tecnica integrata. Tali miglioramenti permetteranno all'infrastruttura normativa comunitaria di andare al passo con gli ultimi sviluppi nelle prassi logistiche commerciali, la riduzione dei dazi doganali e il prossimo allargamento. I controlli doganali non intralceranno più gli scambi e diventeranno parte delle transazioni commerciali garantendo la massima efficienza. Sono stati individuati i principali protagonisti della riforma e i ruoli che essi saranno chiamati a svolgere. È inoltre stato proposto un piano d'azione. Gli enti pubblici (Commissione e altre amministrazioni doganali) e il settore privato (operatori economici) dovranno discutere tale piano d'azione ed espletare i rispettivi compiti collaborando tra loro, consultandosi a vicenda e promuovendo costantemente la trasparenza. Il successo della strategia volta a conseguire un ambiente semplificato e privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio dipenderà notevolmente dall'impegno con cui i soggetti interessati cercheranno di metterla in pratica. L'allegato 1 illustra il primo piano d'azione, mentre l'allegato 2 offre una visione dei suoi costi e benefici per gli operatori economici e le amministrazioni. ALLEGATO 1 PROPOSTA DI AZIONE NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 1 1. Tipo di azione proposta Giuridica Proporre la modifica del codice doganale comunitario modifica del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) Adeguare il codice doganale al principio che le dichiarazioni e i messaggi elettronici sono la norma e le dichiarazioni su carta costituiscono l'eccezione. Definire le condizioni per la creazione di un contesto digitale nel settore doganale Razionalizzare i regimi e i trattamenti doganali (normali e semplificati) (da 13 a 3) riducendo le divergenze al massimo e definendo un insieme comune di dati Ridefinire i ruoli e le responsabilità degli uffici doganali interni e di frontiera. Utilizzare una garanzia unica per tutti i trattamenti doganali. Favorire l'uso dello sdoganamento centrale. Creare una base giuridica per nuovi metodi e strumenti (per esempio, modelli di analisi del rischio e basi di dati). 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Proposta di un nuovo regolamento del Consiglio e del Parlamento per la modifica del codice doganale 5. Valutazione dei risultati raggiunti Adozione della proposta Attuazione da parte degli Stati membri 6. Costi e benefici [36] per le principali parti interessate: [36] È attualmente in fase di elaborazione uno studio preliminare di fattibilità che comprende un'analisi costi/benefici. Fino a quando lo studio non sarà completato, potranno essere presi in considerazione soltanto i contatti con gli Stati membri e gli operatori. 6.1. Commissione Costi: Un lieve aumento del bilancio per le missioni (analizzando la situazione negli Stati membri per lo studio di fattibilità) e le riunioni. Assegnazione provvisoria di almeno due funzionari A (uno è già impegnato sul dossier) e consulenti tecnici (un uomo/anno). Benefici: Semplificazione della normativa, attuazione più agevole negli Stati membri e migliore applicazione della normativa doganale attraverso i miglioramenti significativi ottenuti nella lotta contro le frodi. Sarà migliorata la riscossione delle entrate (risorse proprie) grazie alla lotta contro la frode e grazie a livelli di conformità migliori nelle dichiarazioni. 6.2. Stati membri Costi: Il lavoro giuridico preparatorio non dovrebbe comportare spese supplementari (esclusa la partecipazione ad alcuni seminari e riunioni supplementari) almeno per gli attuali Stati membri perché rientrano negli sviluppi e nelle modifiche previsti. Per quanto riguarda i nuovi Stati membri, queste spese sono già pianificate e previste nel bilancio per l'attuazione dell'acquis. Benefici: Vale lo stesso discorso fatto per la Commissione. Utilizzazione più efficace delle risorse umane e delle altre risorse grazie alla rielaborazione delle procedure e dei regimi doganali e all'abolizione di attività e controlli ripetuti tra Stati membri. Utilizzazione più efficiente degli investimenti/infrastrutture NCTS, nonostante i cambiamenti delle frontiere esterne e la diminuzione delle operazioni di transito. Mantenere uffici doganali negli attuali Stati membri che non hanno frontiere esterne. Maggiore sicurezza e conformità. 6.3. Operatori Costi: Investimenti necessari per accedere ai servizi (inclusi software e formazione, costi di rete/telecomunicazioni e eventuali misure di sicurezza). Spese per l'installazione e la manutenzione dell'interfaccia comune alle dogane (soltanto una per tutti gli Stati membri). Benefici: Numerosi e ricorrenti. Riduzione dei tempi per lo sdoganamento e lo svincolo doganale. Semplificazione degli obblighi e delle procedure di conformità (per esempio, autorizzazione europea unica, autorizzazione unica per tutti i trattamenti doganali). Maggiore trasparenza, collaborazione e uniformità nelle relazioni con la dogana. Riduzione dei costi attraverso l'automazione dei regimi doganali. Disponibilità di uno sportello unico unico informatizzato nell'UE. Maggiore flessibilità nella struttura di cooperazione con le amministrazioni doganali. 7. Calendario dell'azione Dopo le discussioni tecniche preparatorie in seno al comitato del codice doganale (iniziate nel 2002, termineranno alla fine del 2003) la proposta formale dovrebbe essere trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo nel 2004 (se saranno disponibili le risorse). 8. Durata dell'azione: +/- un anno e mezzo fino alla presentazione di una proposta (in funzione della disponibilità di risorse) 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) Amento due funzionari A (a tempo pieno) e un consulente (un anno). PROPOSTA DI AZIONE NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 2 1. Tipo di azione proposta Giuridica Proporre la modifica delle disposizioni di attuazione del codice doganale comunitario (regolamento della Commissione) 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) cfr. tabella 1, ma ad un livello più "tecnico" (una guida per l'applicazione del codice doganale) Adeguare il codice doganale al principio che le dichiarazioni e i messaggi elettronici sono la norma e le dichiarazioni su carta costituiscono l'eccezione. Definire le condizioni per la creazione di un contesto digitale nel settore doganale Razionalizzare i regimi e i trattamenti doganali (normali e semplificati) (da 13 a 3) riducendo le divergenze al massimo e definendo un insieme comune di dati Ridefinire i ruoli e le responsabilità degli uffici doganali interni e di frontiera. Utilizzare una garanzia unica per tutti i trattamenti doganali. Favorire l'uso dello sdoganamento centrale. Creare una base giuridica per nuovi metodi e strumenti (per esempio, modelli di analisi del rischio e basi di dati) 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Proposta di un nuovo regolamento della Commissione per la modifica delle disposizioni di applicazione del codice doganale 5. Valutazione dei risultati raggiunti Adozione della proposta Attuazione da parte degli Stati membri 6. Costi e benefici [37] per le principali parti interessate: [37] È attualmente in fase di elaborazione uno studio preliminare di fattibilità che comprende un'analisi costi/benefici. Fino a quando lo studio non sarà completato, si potranno formulare ipotesi solo in base ai contatti con gli Stati membri e gli operatori. 6.1. Commissione Costi: Un lieve aumento del bilancio per missioni (analizzando la situazione negli Stati membri per lo studio di fattibilità) e riunioni. Assegnazione provvisoria di almeno due funzionari A (uno già impegnato sul dossier) e consulenti tecnici (un uomo/anno). Benefici: Semplificazione della normativa, attuazione più agevole negli Stati membri e migliore applicazione della normativa doganale attraverso i miglioramenti significativi ottenuti nella lotta contro le frodi. Sarà migliorata la riscossione delle entrate (risorse proprie) grazie alla lotta contro la frode e grazie a livelli di conformità migliori nelle dichiarazioni. 6.2. Stati membri Costi: Il lavoro giuridico preparatorio non dovrebbe comportare spese supplementari (esclusa la partecipazione ad alcuni seminari e riunioni supplementari) almeno per gli attuali Stati membri perché rientrano negli sviluppi e nelle modifiche previsti. Per quanto riguarda i nuovi Stati membri, queste spese sono già pianificate e previste nel bilancio per l'attuazione dell'acquis. Benefici: Vale lo stesso discorso fatto per la Commissione. Utilizzazione più efficace delle risorse umane e delle altre risorse grazie alla rielaborazione delle procedure e dei regimi doganali e all'abolizione di attività e controlli ripetuti tra Stati membri. Utilizzazione più efficiente degli investimenti/infrastrutture NCTS, nonostante i cambiamenti delle frontiere esterne e la diminuzione delle operazioni di transito. Mantenere uffici doganali negli attuali Stati membri che non hanno frontiere esterne. Maggiore sicurezza e conformità. 6.3. Operatori Costi: Investimenti necessari per accedere ai servizi (inclusi software e formazione, costi di rete/telecomunicazioni e eventuali misure di sicurezza). Spese per l'installazione e la manutenzione dell'interfaccia comune alle dogane (soltanto una per tutti gli Stati membri). Benefici: Numerosi e ricorrenti. Riduzione dei tempi per lo sdoganamento e lo svincolo doganale. Semplificazione degli obblighi e delle procedure di conformità (per esempio, autorizzazione europea unica, autorizzazione unica per tutti i trattamenti doganali). Maggiore trasparenza, collaborazione e uniformità nelle relazioni con la dogana. Riduzione dei costi attraverso l'automazione dei regimi doganali. Disponibilità di uno sportello unico unico informatizzato nell'UE. Maggiore flessibilità nella struttura di cooperazione con le amministrazioni doganali. 7. Calendario dell'azione Prima e dopo l'adozione del nuovo regolamento del Consiglio e del Parlamento europeo per la modifica del codice doganale, inizieranno, non appena sarà presentata la proposta di modifica del codice doganale, delle discussioni tecniche preparatorie in seno al comitato del codice doganale; queste discussioni dovranno terminare entro un anno dall'adozione della proposta. 8. Durata dell'azione: +/- uno-due anni (in funzione delle risorse e dei progressi compiuti in Consiglio e in Parlamento) 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) cfr. tabella 1 PROPOSTA DI AZIONI NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 3 1. Tipo di azione proposta Operativa (cooperazione tra alcuni Stati membri) Progetto pilota sull'esportazione informatizzata 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) Il progetto pilota riguarderà l'esportazione indiretta verso un paese terzo che coinvolga almeno due Stati membri (nel primo è situato l'ufficio di esportazione e nel secondo l'ufficio di uscita) Durante il seminario tenutosi nel dicembre 2002 in Finlandia, tre Stati membri, Germania, Italia e Belgio, si sono offerti di partecipare al progetto pilota. Gli operatori hanno manifestato interesse a partecipare attraverso società selezionate. 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Assicurare (in un contesto doganale informatizzato) che le merci dichiarate per l'esportazione, il perfezionamento passivo o la riesportazione abbiano lasciato il territorio doganale per il territorio di un paese terzo, dopo il controllo dell'ammissibilità dell'esportazione. Integrare i requisiti in materia di dati relativi alla sicurezza dei paesi terzi (e definire una serie comune di dati necessari all'esportazione in un paese terzo) nell'insieme dei dati scambiati tra l'ufficio doganale di partenza e quello di uscita. Assicurare una cooperazione ottimale tra gli uffici doganali degli Stati membri interessati. Individuare difficoltà e problemi da risolvere. Condividere le esperienze e i risultati ottenuti con altri Stati membri, attuali e futuri, e operatori, e fungere da modello per il sistema di esportazione informatizzata da applicare in tutta la Comunità, come primo risultato tangibile dell'iniziativa doganale elettronica adottata dopo l'attuazione del nuovo sistema di transito computerizzato (NCTS). Organizzazione di un seminario con tutte le parti interessate. 5. Valutazione dei risultati raggiunti Valutazione dei risultati da parte degli Stati membri e della Commissione (relazioni), attuazione negli Stati membri interessati. 6. Costi e benefici per le principali parti interessate: 6.1. Commissione Costi: I costi saranno coperti dal programma "dogane 2007" nel quadro del bilancio per le "dogane informatizzate" e il mercato interno (seminario). Benefici: Individuare problemi (di tipo giuridico e tecnico), inclusi gli aspetti relativi alla sicurezza prima di modificare la normativa (dato che la procedura d'esportazione si articola già in due fasi, non sono necessari modifiche sostanziali del codice doganale, ma occorre modificare soprattutto le disposizioni di attuazione) e prima di definire le interfacce. Grazie alla conoscenza diretta dei requisiti previsti dagli altri paesi (quali la CSI [38]), fungere da modello per l'informatizzazione dell'esportazione negli Stati membri. [38] CSI: sicurezza nel trasporto dei container. 6.2. Stati membri Costi: Potrebbero essere necessari alcuni adattamenti tecnici dell'infrastruttura NCTS. Benefici: Gli stessi indicati per la Commissione. Utilizzazione dell'infrastruttura/investimento NCTS, anche se le frontiere esterne sono cambiate e sono diminuite le operazioni di transito. Mantenere uffici doganali negli Stati membri che non hanno frontiere esterne. Maggiori sicurezza e conformità. 6.3. Operatori Costi: Eventuali adattamenti tecnici dell'interfaccia elettronica con le dogane. Benefici: Tempi più rapidi per lo svincolo e lo sdoganamento doganale. Sistema migliore per la certificazione della prova dell'esportazione ai fini fiscali. Semplificazione degli obblighi e delle procedure in materia di conformità (inclusi i requisiti previsti dai paesi esteri nel contesto CSI). 7. Calendario dell'azione Nel corso del 2003 e del 2004 si svolgeranno riunioni preparatorie. 8. Durata dell'azione: +/- uno-due anni (in funzione delle risorse disponibili) 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) cfr. tabella 1 PROPOSTA DI AZIONE NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 4 1. Tipo di azione proposta Tecnica Valutare l'uso attuale delle tecnologie informatiche per creare un quadro di convergenza tra Stati membri 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) Creare un quadro di convergenza tra Stati membri (dotati attualmente di sistemi elettronici diversi a fini doganali e connessi) per assicurare l'interoperabilità; è necessaria una valutazione tecnica. 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Individuare problemi e proporre soluzioni per assicurare l'interoperabilità tra i sistemi informatici degli Stati membri. Definire le specifiche tecniche per la convergenza Elaborare e pubblicare una relazione basata sulle informazioni fornite dagli Stati membri. 5. Valutazione dei risultati raggiunti Valutazione dei risultati da parte degli Stati membri e della Commissione, approvazione di un piano di convergenza. 6. Costi e benefici per le principali parti interessate: 6.1. Commissione Costi: I lavori saranno realizzati dagli Stati membri (con l'aiuto della Commissione) nel quadro del programma "dogane 2007". I costi delle riunioni saranno coperti da C2007 nel quadro delle "dogane informatizzate". Benefici: Se un quadro di convergenza tra sistemi diversi consente l'interoperabilità, sarà possibile rinunciare alle risorse finanziarie e umane necessarie per il funzionamento del sistema centrale gestito dalla Commissione. 6.2. Stati membri Costi: Le spese di viaggio saranno coperte da C2007. Risorse umane: 1 per Stato membro. Benefici: Gli Stati membri hanno già investito somme e risorse considerevoli nella tecnologia informatica. Utilizzare i sistemi disponibili (invece di introdurne di nuovi), ricorrendo a modifiche tecniche, consentirà loro di risparmiare denaro pubblico e risorse umane (non saranno necessarie nuove attività di formazione). 6.3. Operatori Costi: Alcuni adattamenti tecnici, in funzione delle modifiche dell'interfaccia. Benefici: Gli operatori che già effettuano le transazioni doganali elettronicamente sono abituati ai sistemi informatici degli Stati membri in cui risiedono. Se sarà possibile mantenere i sistemi utilizzati negli Stati membri, non saranno necessari nuovi investimenti tecnici o attività di formazione. 7. Calendario dell'azione Nel corso del 2003 e del 2004. 8. Durata dell'azione: +/- due anni. 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) cfr. tabella 1 + uno specialista in informatica. PROPOSTA DI AZIONE NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 5 1. Tipo di azione proposta Tecnica Definire interfacce appropriate per assicurare l'interoperabilità 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) Per assicurare l'interoperabilità tra Stati membri (che attualmente utilizzano sistemi elettronici diversi a fini doganali), è importante definire le interfacce tecniche appropriate: dogane-dogane dogane-altre amministrazioni (sportello unico) dogane-operatori/operatori-dogane 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Individuare problemi e trovare soluzioni per garantire l'interoperabilità tra i sistemi degli Stati membri. Definire specifiche tecniche per la convergenza. Elaborare e pubblicare una relazione basata sulle informazioni trasmesse dagli Stati membri. 5. Valutazione dei risultati raggiunti Valutazione dei risultati da parte degli Stati membri e della Commissione. Elaborare e approvare specifiche per interfacce. 6. Costi e benefici per le principali parti interessate: 6.1. Commissione Costi: I lavori saranno realizzati dagli Stati membri (con l'aiuto della Commissione) nel quadro del programma "dogane 2007". I costi delle riunioni saranno coperti da C2007 nel quadro delle "dogane informatizzate". Benefici:Se un quadro di convergenza tra sistemi diversi consente l'interoperabilità, sarà possibile rinunciare alle risorse finanziarie e umane necessarie per il funzionamento del sistema centrale gestito dalla Commissione. 6.2. Stati membri Costi: Spese supplementari per l'aggiornamento del software, ma si tratta di spese analoghe a quelle solitamente sostenute durante la manutenzione e il ciclo di evoluzione del software. Benefici: Gli Stati membri hanno già investito molto denaro e risorse per i propri sistemi informatici. Utilizzare sistemi già disponibili (invece di crearne di nuovi) attraverso interfacce appropriate consentirà di risparmiare denaro pubblico. 6.3. Operatori Costi: Investimenti necessari per accedere ai servizi, inclusi software e formazione. Benefici: Riduzione generale dei costi legati alle attività di impresa nell'UE grazie all'interfaccia unica per tutte le amministrazioni doganali dell'UE (attualmente 15 e presto 25 interfacce diverse). 7. Calendario dell'azione Nel corso del 2004 e del 2005. 8. Durata dell'azione: +/- due anni. 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) cfr. tabella 1 + uno specialista in informatica. PROPOSTA DI AZIONE NEL QUADRO DELLE DOGANE INFORMATIZZATE 6 1. Tipo di azione proposta Tecnica Definire standard comuni per i requisiti in materia di dati. 2. Oggetto/contenuto (questioni principali) Per assicurare l'interoperabilità tra Stati membri (che attualmente utilizzano sistemi elettronici diversi a fini doganali), è importante definire standard comuni per lo scambio dei dati: dogane-dogane dogane-altre amministrazioni (sportello unico) dogane-operatori/operatori-dogane Inoltre, è importante concordare una serie minima di dati comuni (come nel quadro dell'NCTS) che saranno scambiati tra loro e consentiranno di gestire elettronicamente lo scambio di merci. 3. Importanza dell'azione: notevole 4. Risultati previsti dell'azione proposta: Individuare una serie comune di dati e di norme 5. Valutazione dei risultati raggiunti Preparare e approvare un elenco di dati e norme fondamentali. 6. Costi e benefici per le principali parti interessate: 6.1. Commissione Costi: I lavori saranno realizzati dagli Stati membri (con l'aiuto della Commissione) nel quadro del programma "dogane 2007". I costi delle riunioni saranno coperti da C2007 nel quadro delle "dogane informatizzate". Benefici: Una serie comune standardizzata di dati agevolerà lo scambio di informazioni tra operatori. 6.2. Stati membri Costi: Spese di viaggio più una persona per Stato membro. Benefici: Gli stessi indicati per la Commissione. 6.3. Operatori Costi: Spese per l'adattamento delle strutture dei dati e dei codici esistenti. Benefici: Riduzione generale dei costi connessi alle attività delle imprese nell'UE grazie alla disponibilità di dati comuni e standardizzati a livello comunitario. 7. Calendario dell'azione Nel corso del 2003 e del 2004. 8. Durata dell'azione: +/- due anni. 9. Implicazioni in termini di risorse (per la Commissione) cfr. tabella 1 + uno specialista in informatica. ALLEGATO 2 Principali costi e benefici per gli operatori economici e le amministrazioni >SPAZIO PER TABELLA>