31. 7. 78 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N. C 181/31 
visto  il parere  adottato  dalla  sezione  « trasporti  e 
comunicazioni  », con procedura  per iscritto,  il 15 marzo 
1978, 
visto  quanto  deliberato  dai propri  membri  il 29 marzo 
1978  (157*  sessione  plenaria  — 29/30  marzo  1978), considerato  che  la materia  regolata  da tale  risoluzione 
riveduta,  ossia  i controlli  veterinari,  fitosanitari  e di 
qualità  negli  scambi  con  i paesi  terzi,  è di competenza 
comunitaria, 
considerato  che,  ciò  premesso,  spetta  alla  Comunità 
approvare  ed accettare  la risoluzione  riveduta, 
considerato  che  il Comitato  dei trasporti  interni  della 
Commissione  economica  per l'Europa,  con  sede  a Gine-
vra, ha approvato  la revisione  della  risoluzione  n. 212 
relativa  alla  facilitazione  dei controlli  sanitari  e di qua-
lità nei trasporti  internazionali  di merci  per ferrovia,  la 
cui applicazione  sul piano  internazionale  può  facilitare 
il passaggio  delle  frontiere  evitando  interruzioni  inutili  e 
superflue  nell'inoltro  di merci  deperibili  importate  dai 
paesi  terzi  ed in transito  nella  Comunità, HA ADOTTATO 
all'unanimità 
IL SEGUENTE  PARERE  : 
Il Comitato  approva  la proposta  di decisione  in esame. 
Fatto  a Bruxelles,  il 29 marzo  1978. 
Il Presidente 
del Comitato  economico  e sociale 
Basii  de FERRANTI 
Parere  in merito  ad una  comunicazione  della  Commissione  al Consiglio  e al Parlamento 
europeo  sullo  stato  dell'unione  doganale  della  Comunità  economica  europea 
Il parere  del Comitato  non  si basa  su alcun  testo. 
A. FONDAMENTO  GIURIDICO  DEL  PARERE 
Nel corso  della  15la  sessione  plenaria,  svoltasi  il 27 e 28 settembre  1977,  il Comitato  ha 
deciso,  su proposta  del suo  ufficio  di presidenza,  di emettere  di propria  iniziativa  un parere 
in materia. 
B. PARERE  DEL  COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE 
Il Comitato  economico  e sociale  ha emesso  il parere  sull'argomento  summenzionato  nel 
corso  della  157*  sessione  plenaria,  svoltasi  a Bruxelles  il 29 e 30 marzo  1978. 
Il testo  del parere  viene  riportato  in appresso. 
IL COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE,  vista  la propria  decisione  presa  il 27 settembre  1977  su 
proposta  dell'ufficio  di presidenza,  di formulare  un 
parere  di iniziativa  in merito  alla  comunicazione  della 
Commissione  al Consiglio  e al Parlamento  europeo 
visto  l'articolo  20, paragrafo  4, del proprio  regolamento  sullo  stato  dell'unione  doganale  della  Comunità  econo-
interno,  mica  europea, 
N. C 181/32 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee 31. 7. 78 
vista  la propria  decisione  del 27 settembre  1977,  di affi-
dare alla  sezione  « industria,  commercio,  artigianato  e 
servizi  » il compito  di preparare  i lavori  in materia, 
visto  il parere  formulato  dalla  predetta  sezione  l'8 
marzo  1978, 
ascoltata  la relazione  del sig. Marvier,  relatore, 
visto  quanto  deliberato  il 30 marzo  1978  (157a  sessione 
plenaria  — 29/30  marzo  1978), 
considerata  l'importanza  della  soppressione  dei  dazi 
doganali,  a partire  dal 1° luglio  1977,  tra i nove  Stati 
membri  della  Comunità  economica  europea, 
considerato  che,  una  volta  aboliti  i dazi  doganali,  sono  i 
meccanismi  e le procedure  dell'unione  doganale  che 
svolgono  il ruolo  essenziale  negli  scambi  intracomuni-
tari, 
considerato  che è importante  quindi  esaminare  in quale 
misura  lo stato  dell'unione  doganale  risponda  alle  ne-
cessità  degli  operatori  economici  e dei cittadini  della 
Comunità  e alle  finalità  stabilite  dal trattato  che istitui-
sce la Comunità  economica  europea, 
considerato  che è opportuno  proporre  nuove  misure  che 
consentano  di migliorare  il funzionamento  dell'unione 
doganale, 
HA ADOTTATO 
all'unanimità 
IL SEGUENTE  PARERE  : 
Il 1° luglio  1977,  i dazi  doganali  sono  stati  completa-
mente  aboliti  tra  i sei Stati  membri  originari  della 
Comunità  economica  europea  ed i tre  nuovi  Stati 
membri.  Questo  importante  avvenimento,  che  costitui-
sce uno  degli  scopi  principali  del trattato  del 1957  che 
istituisce  la Comunità  e la cui realizzazione  veniva  al-
lora spesso  considerata  come  illusoria,  ha coinciso  inol-
tre con  la soppressione  degli  stessi  dazi  doganali  sui 
prodotti  industriali  tra i sette  paesi  membri  dell'Asso-
ciazione  europea  di libero  scambio. 
La creazione  di un blocco  che  sotto  forma  di unione 
doganale  a nove  e mediante  accordi  di libero  scambio 
riunisce  16 paesi  che  costituiscono  la quasi  totalità 
dell'Europa  occidentale,  è un avvenimento  di primaria 
importanza.  Tuttavia,  ad eccezione  di alcuni  ambienti 
specializzati,  la data  del 1° luglio  1977  ha avuto  sol-
tanto  scarsa  risonanza  e, in ogni  caso,  per il cittadino 
della  Comunità  economica  europea  non  ha rivestito  il 
carattere  di un'espressione  tangibile  dell'unità  europea 
che si avrebbe  voluto  conferirle. Tuttavia,  il bilancio  dell'unione  doganale  è molto  posi-
tivo.  Dal  1958  al 1976  gli scambi  tra gli Stati  membri 
sono  più che  decuplicati  (espressi  in dollari  US)  e costi-
tuiscono,  la maggior  parte  di essi,  più del 50 % degli 
scambi  con  l'estero.  Pur  tenendo  conto  del fatto  che lo 
sviluppo  economico  verificatosi  in tale  periodo  ha avuto 
un carattere  generalizzato,  è innegabile  che  l'unione 
doganale  vi abbia  contribuito  in larga  misura.  In questa 
prospettiva,  è perfettamente  giustificato  prevedere  che la 
Comunità  diventerà  a poco  a poco  un « mercato  unico 
che comprende  più di 250  milioni  di abitanti  ». 
Ma l'analisi  della  situazione  reale  degli  scambi  di merci 
e della  circolazione  delle  persone  nei paesi  della  Comu-
nità mostra  che vi sono  ancora  molti  passi  da compiere. 
Il mercato  comune  non  consiste  soltanto  nell'unione 
doganale,  quest'ultima  è uno  dei mezzi  che permettono 
di progredire  verso  l'unione  economica  ma,  sfortunata-
mente,  sopravvengono  altri  fattori  che  mantengono  la 
compartimentazione  del  « mercato  unico  che  com-
prende  più  di 250  milioni  di abitanti  ». La storia  di 
circa  20 anni  di vita  della  Comunità  mostra  che  la 
unione  doganale  ne costituisce  un elemento  motore  ed è 
praticamente  il solo  i cui metodi  e mezzi  vengano  defi-
niti con  esattezza  nel trattato  del 1957.  Ora,  se la sop-
pressione  dei dazi  doganali  è un fatto  acquisito,  è altret-
tanto  vero  che  essa  non  « è stata  accompagnata  da 
nessuna  sensibile  modifica  delle  formalità  doganali  da 
espletare  ». Per l'impresa  europea  come  per il viaggia-
tore,  non  esiste  praticamente  alcuna  differenza  tra il 
superamento  di una  frontiera  comunitaria  e il supera-
mento  di una  frontiera  verso  un paese  terzo  : le forma-
lità sono  ugualmente  complesse,  i regolamenti  ugual-
mente  coercitivi  e le esportazioni  usufruiscono  delle 
stesse  agevolazioni  fiscali.  Allorché  inoltre,  come  spesso 
avviene,  in virtù  di accordi  stipulati  con  la Comunità, 
non esistono  più dazi  doganali  per  le importazioni  in 
paesi  terzi,  ci si spiega  perfettamente  come  l'operatore 
economico  con  sede  nella  Comunità  non  abbia  la pre-
cisa coscienza  di appartenere  ad un blocco  unico  e 
neppure  una  chiara  nozione  dei  vantaggi  dell'unione 
doganale. 
Il Comitato  ritiene  questo  stato  di cose  preoccupante, 
tanto  più che  le attuali  difficoltà  del commercio  mon-
diale  inducono  spesso  le economie  nazionali  a ripiegarsi 
verso  i mercati  interni.  Esso  ha quindi  reputato  necessa-
rio esprimere  il proprio  parere  sulla  globalità  di tale 
situazione,  sulla  base  non  già di studi  economici  teorici, 
ma di osservazioni  concrete  compiute  dai propri  mem-
bri nei settori  che essi  rappresentano. 
1. Le  carenze  dell'unione  doganale  europea 
1.1. È ormai  una  constatazione  ovvia  che la Comunità 
si trova  su un piano  di unione  tariffaria  piuttosto  che di 
unione  doganale.  La tariffa  doganale  comune  è una sola 
e una  merce  importata  nella  Comunità  da paesi  terzi  è 
sottoposta,  di norma,  agli  stessi  oneri  in tutti  gli Stati 
membri.  Le condizioni  di valutazione  di questa  tariffa 
31.7.  78 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N. C 181/33 
sono  però  variabili  ed è evidente,  ad esempio,  che le 
amministrazioni  doganali  dei paesi  con lunga  tradizione 
mercantile  ne fanno  un uso  più elastico  rispetto  alle 
amministrazioni  dei paesi  che conservano  una caratteri-
stica tradizionalmente  più protezionistica. 
A queste  differenze  di mentalità  è necessario  aggiungere 
le. carenze  del sistema  normativo  europeo.  Si sono  do-
vute adottare  numerosissime  disposizioni  sotto  forma 
di direttive  (depositi  doganali,  zone  franche,  perfezio-
namento  attivo,  ecc.)  che  costituiscono  degli  obblighi 
quanto  ai risultati  e non già quanto  ai mezzi.  Ne risulta 
che, in questi  settori,  gli Stati  membri  sono  liberi  di uti-
lizzare  le procedure  in essi vigenti.  Tali  procedure  diffe-
riscono  quindi  da un paese  all'altro,  impongono  oneri 
più o meno  gravi  all'utilizzatore  e, in ultima  analisi, 
fanno  sì che una tariffa  doganale  uniforme  produca  alla 
fine effetti  diversi  a seconda  del paese  in cui viene  appli-
cata. 
D'altronde,  la mancanza  di disposizioni  comunitarie  in 
diversi  importanti  settori  di legislazione  doganale  (fatto 
generatore  del dazio  doganale  ed estinzione  del debito 
doganale,  rimborso  o sgravio  dei dazi  doganali,  regime 
delle franchigie  doganali,  ecc.)  produce  l'effetto  di 
mantenere  differenze  di trattamento  tra gli operatori 
economici  della  Comunità  a seconda  dello  Stato  in cui 
risiedono. 
1.2. La situazione  è preoccupante  anche  per quanto 
riguarda  gli scambi  intracomunitari.  In questo  settore 
infatti  non esiste  più neppure  il fattore  di uniformazione 
rappresentato  dalla  tariffa  doganale  comune.  In man-
canza  di dazi  doganali,  la cui riscossione  sarebbe  sotto-
posta  a delle  norme  e a un controllo  comunitari,  le rego-
lamentazioni  nazionali  coesistono  con le regole  comuni-
tarie d'organizzazione  del mercato  unico  sovrapponen-
dosi a esse  anziché  fondersi  con esse. 
1.2.1.  Nel  settore  doganale,  possiamo  ricordare,  tra gli 
altri,  i seguenti  problemi  : 
— la varietà  dei moduli  e delle  formalità  da espletare  ; 
— la mancanza  di procedure  uniformi  ; 
— le diverse  politiche  seguite  in materia  di richiesta  di 
garanzie  (cauzioni)  per lo sdoganamento,  l'imma-
gazzinamento,  l'ammissione  temporanea,  ecc. ; 
— la necessità  di ottenere  autorizzazioni  preliminari  in 
alcuni  Stati  membri  per lo sdoganamento  per conto 
terzi ; 
— l'applicazione  variabile  delle  convenzioni  doganali 
internazionali  (convenzione  ATA,  convenzione 
TIR)  ; 
— la diversa  organizzazione  dello  sdoganamento  ba-
sata talvolta  sul controllo  in frontiera,  talaltra 
sull'intervento  a domicilio  oppure  limitata  alla 
semplice  assunzione  in carico  delle  operazioni  nella 
contabilità  dell'azienda. Questa  situazione  può riassumersi  in una cruda  consta-
tazione  : nello  stato  attuale  dell'unione  doganale  un 
esperto  in dichiarazioni  doganali  non  sarebbe  assoluta-
mente  in grado  di procedere  validamente  ad un'opera-
zione  di sdoganamento  in uno  Stato  membro  diverso 
dal suo ! 
2. L'insufficiente  armonizzazione  negli  altri  settori 
2.1. Questa  situazione  non  è imputabile  soltanto  alle 
carenze  dell'unione  doganale.  Bisogna  infatti  ricordare 
che le operazioni  di sdoganamento  non si sono  mai limi-
tate alla riscossione  dei dazi  doganali,  ma hanno  sempre 
svolto  il ruolo  centrale  per l'applicazione  di tutte  le 
regolamentazioni  nazionali  restrittive.  Con  l'abolizione 
dei dazi  doganali,  le altre  pratiche  di sdoganamento 
hanno  sovente  avuto  un'importanza  maggiore. 
2.1.1.  Il sistema  fiscale  riguardante  le merci  è basato 
essenzialmente  sul meccanismo  dell'IVA.  Questa  uni-
formità  di principio  è però  annullata  dall'esistenza  di 
differenti  aliquote  applicabili  a merci  raggruppate  anche 
esse in modo  differente.  Anche  i sistemi  di riscossione  (o 
di non  riscossione),  le possibilità  di imputazione  o di 
deduzione  variano  da uno  Stato  all'altro,  di modo  che 
l'applicazione  dell'IVA  dà luogo  all'espletamento  di 
formalità  molto  diverse,  sia  all'importazione  sia 
all'esportazione,  ma  soprattutto  lascia  a carico 
dell'azienda  altri  oneri  molto  variabili.  Il Comitato  ri-
tiene  necessario  segnalare  che,  nonostante  i progressi 
che si possono  sperare  dall'applicazione  delle  disposi-
zioni  della  6a direttiva  (IVA),  nella  situazione  attuale  si 
rischia  che vengano  in qualche  modo  reinstaurate,  at-
traverso  il sistema  fiscale,  le barriere  doganali  tra gli 
Stati membri. 
2.1.2.  Le variazioni  delle  valute  conducono  allo stesso 
risultato  ed i rimedi  utilizzati  in alcuni  settori,  quali  ad 
esempio  gli importi  compensativi  monetari,  producono 
l'effetto  di complicare  maggiormente  le formalità  senza 
raggiungere  in pratica  il loro  scopo.  I controlli  sui cambi 
— spiacevole  conseguenza  della  mancanza  di coerenza 
monetaria  della  Comunità  — rappresentano  anch'essi 
un freno  agli  scambi  in tracomunitari  e costituiscono 
delle ulteriori  formalità. 
2.1.3.  La compilazione  di statistiche  non  armonizzate 
costituisce  essa  pure  un onere  assai  grave.  Le disposi-
zioni  in materia  differiscono  da un paese  all'altro  e sol-
tanto  alcuni  codici  sono  comuni  (codice  dei paesi,  co-
dice delle  regioni).  La nomenclatura  di designazione 
delle merci,  pur  essendo  comune  a livello  di tariffa 
doganale,  non  lo è affatto  a livello  statistico,  malgrado 
l'esistenza  della  Nimexe.  In particolare,  ciascun  Stato 
membro  procede  alla raccolta  delle  informazioni  stati-
stiche  secondo  metodi  propri.  In tal modo,  uno scambio 
intracomunitario  darà  origine  ad almeno  tre dichiara-
zioni  statistiche  : al momento  dell'esportazione,  al 
momento  del transito  e al momento  dell'importazione  ; 
elementi  questi  che  concorrono  tutti  ad aggravare  la 
complessità  delle  dichiarazioni  in dogana. 
2.1.4.  Infine,  l'organizzazione  dei mercati  comunitari 
si basa  essenzialmente  sul controllo  degli  scambi  intra-
comunitari  soprattutto,  ma  non  esclusivamente,  nel 
N. C 181/34 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee 31. 7. 78 
settore  agricolo.  I regolamenti  promulgati  possono  es-
sere generalmente  giustificati,  ma sono  sempre  talmente 
minuziosi  e particolareggiati  che  è lecito  chiedersi  se 
siano  realmente  applicabili.  Il controllo  dell'applica-
zione  di questi  regolamenti  è tanto  più  severo,  ancora 
secondo  la solita  logica  rovesciata,  nel caso  di scambi 
intracomunitari. 
Le norme  nazionali  sono  ancora  troppo  spesso  diver-
genti  e può  verificarsi  che essi  varino  all'interno  di uno 
stesso  Stato  membro.  Accade  spesso  che  regolamenti 
promulgati  a livello  europeo  vengano  applicati  con 
maggior  severità  proprio  nel caso  di scambi  intracomu-
nitari. 
2.1.5.  L'instabilità  e la molteplicità  delle  regolamenta-
zioni  conduce,  in ultima  analisi,  a creare  una  specie  di 
insicurezza  negli  scambi,  in particolar  modo  nel settore 
della  distribuzione  commerciale  dei  beni  di consumo. 
Infatti,  pur  ammettendo  che  l'azienda  con  una  attività 
limitata  a pochi  prodotti  possa  ancora  sperare  di essere 
in grado  di seguire  le variazioni  della  situazione  regola-
mentare,  la ditta  che importa  o esporta.nell'ambito  della 
Comunità  diversi  tipi  di prodotti  non  conosce  più 
l'esatto  trattamento  che  verrà  loro  riservato  in un de-
terminato  Stato  membro  e non  possiede  quindi  alcun 
elemento  sicuro  né alcuna  garanzia  per quanto  concerne 
le formalità  ed i costi. 
2.2. Da  queste  osservazioni  risulta  che  le formalità 
relative  agli  scambi  tra Stati  membri  sono  spesso  più 
complesse  di quelle  applicabili  a scambi  con  paesi  terzi 
che comportano  il pagamento  dei dazi  doganali. 
3. Lo  sviluppo  dell'unione  doganale 
3.1. La  funzione  motrice  dell'unione  doganale  è già 
stata  sottolineata  dal Comitato.  Le difficoltà  preceden-
temente  esposte  costituiscono  i principali  freni  al suo 
sviluppo,  ma non  devono  in alcun  modo  rappresentare 
dei pretesti  per un suo  ristagno.  In altri  termini,  sarebbe 
pericoloso  subordinare  qualsiasi  nuova  iniziativa  in 
materia  di unione  doganale  alla  soluzione  delle  diver-
genze  fiscali,  monetarie,  ecc. 
3.2. L'unione  doganale  non  rappresenta  l'identità 
stessa  della  Comunità,  ma  nella  situazione  attuale  di 
applicazione  del trattato,  tutte  le azioni  della  CEE  tro-
vano  la loro  espressione  nell'unione  doganale.  Il Comi-
tato auspica  pertanto  che  venga  potenziata  secondo  gli 
orientamenti  da esso  proposti  già in varie  occasioni  e, in 
particolar  modo,  che  vengano  potenziati  gli scambi  in 
un quadro  liberista  che  tenga  conto  degli  interessi  non 
solo degli  operatori  economici,  ma anche  degli  utilizza-
tori sia in quanto  consumatori  sia in quanto  viaggiatori 
all'interno  della  Comunità. 
3.3. I motodi  per  attuare  l'unione  doganale 
Il Comitato  ritiene  che  la gestione  dell'unione  doganale 
e la risposta  alle  fluttuazioni  degli  scambi  e dell'econo-mia richiedano  decisioni  tempestive  e precise  che  sol-
tanto  una  procedura  elastica  consente  di ottenere.  Ora, 
la Commissione  stessa,  nella  comunicazione  in esame, 
sottolinea  « la pesantezza  dei meccanismi  di decisione  » 
ed osserva  che per apportare  la minima  modifica  ai testi 
in vigore  sono  necessari  almeno  2 anni.  D'altronde  nove 
proposte  di regolamento  o di direttiva  in materia  di legi-
slazione  doganale,  sulle  quali  il Comitato  si è pronun-
ciato  in tempo  utile,  si trovano  in attesa  di esame  da 
parte  del Consiglio  benché  alcune  di esse,  come  la diret-
tiva sulle  condizioni  di immissione  in libera  pratica, 
siano  urgenti.  A questo  proposito,  il Comitato  si associa 
in tutto  e per  tutto  alla  risoluzione  del  Parlamento 
europeo  del 19 aprile  1977.  I metodi  seguiti  per il fun-
zionamento  dell'unione  doganale  sono  troppo  spesso 
inadeguati  all'economia  moderna  e non  rispondono  ai 
normali  criteri  di redditività  delle  aziende. 
3.4. Questa  situazione  è inoltre  aggravata  dal carattere 
disparato  e poco  omogeneo  delle  disposizioni  in materia 
di unione  doganale  adottate  sin dall'inizio.  Che  sia stata 
svolta  un'ampia  attività,  tradottasi  nella  formulazione 
di numerosi  regolamenti  o direttive,  è indubbio. 
Tali testi  però  non  hanno  alcun  nesso  tra di loro  e que-
sta situazione  comporta  numerose  conseguenze  spiace-
voli tra cui ricordiamo  principalmente  : 
— la presenza  di numerose  ripetizioni  che  sono  all'ori-
gine di confusione  ; 
— la possibilità  di contraddizioni  tra quanto  disposto 
da questi  testi  ; 
— una  delimitazione  poco  chiara  tra il campo  di appli-
cazione  del  regolamento  e quello  della  direttiva. 
Numerose  direttive  contengono  disposizioni  precise 
che sono  in realtà  di carattere  regolamentare  ; 
— difficoltà  di interpretazione  dei testi  da parte  delle 
amministrazioni  e dei privati  e, inoltre,  il rischio  di 
interpretazioni  contrastanti  ; 
— la creazione  di molteplici  comitati  di gestione,  isti-
tuiti da ogni  regolamento  o direttiva. 
3.5. Tale  situazione  non  molto  soddisfacente  sia dal 
punto  di vista  giuridico  che  da quello  pratico,  è ulte-
riormente  aggravata  dal fatto  che per tutte  queste  dispo-
sizioni  non  esiste  alcuna  sanzione  di carattere  comunita-
rio. In ultima  analisi  è necessario  far riferimento  in ogni 
caso  alla  legislazione  nazionale:  ciò comporta  il rischio 
di sanzioni  differenti  oppure,  come  per  il regolamento 
sul transito  comunitario,  si son dovute  creare  complica-
zioni  procedurali  (avviso  di passaggio)  per  stabilire 
quale  fosse  lo Stato  membro  competente  in materia  di 
sanzioni.  Sarebbe  tuttavia  possibile,  sulla  base  dei testi 
comunitari,  stabilire  in ogni  Stato  membro  definizioni 
comunitarie  delle  infrazioni  doganali  e sanzioni  uni-
formi. 
31.17.  78 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N.C  181/35 
3.6. Il Comitato  economico  e sociale,  in occasione 
della  formulazione  dei pareri  sui testi  sottopostigli,  ha 
richiamato  più volte  l'attenzione  della  Commissione  e 
del Consiglio  sul carattere  pregiudizievole  di questa 
situazione  e sui mezzi  per porvi  rimedio.  Esso  si ramma-
rica che sino  ad ora non  siano  state  accolte  le sue pro-
poste. 
4. Le  proposte 
Il comitato  intende  formulare  delle  proposte  essenzial-
mente  concrete,  realistiche  e in grado  di essere  attuate 
secondo  un calendario  preciso,  associandosi  in ciò a 
quanto  auspicato  dalla  Commissione  e facendo  proprie 
le raccomandazioni  del Parlamento  europeo. 
4.1. Proposte  di carattere  generale 
4.1.1.  I testi  comunitari  sono  troppo  numerosi,  com-
plessi,  a volte  contraddittori  e di non  facile  consulta-
zione  sia per le amministrazioni  sia per gli utilizzatori.  È 
necessario  ridurre  il numero  e la complessità  dei dettagli 
delle  decisioni,  unificare  i testi  in vigore  ed accelerare  la 
conclusione  dei testi  attualmente  in esame. 
4.1.2.  Occorrerebbe  stabilire,  almeno  in materia  doga-
nale e senza  attendere  un'ipotetica  armonizzazione  dei 
diritti  penali  nazionali,  una  definizione  europea  delle 
infrazioni  ed un sistema  unico  di sanzioni.  La situazione 
attuale  è contraria  al buon  senso  e inoltre  non  consente 
agli operatori,  in particolare  agli  ausiliari  di trasporto 
ed ai dichiaranti  in dogana,  di conoscere  i limiti  entro 
cui essi  impegnano  la propria  responsabilità,  che  nelle 
circostanze  attuali  può  variare  a seconda  dello  Stato 
membro  sul cui territorio  possono  verificarsi  degli  inci-
denti  o insorgere  delle  difficoltà. 
4.1.3.  Il Comitato  auspica  altresì  che vengano  fornite 
agli utilizzatori  delle  possibilità  di ricorso  di carattere 
pratico  ed uniforme  per quanto  concerne  le modalità  di 
applicazione  dei testi  comunitari  che sono  molto  parti-
colareggiati  e le cui interpretazioni  tecniche  divergenti 
originano  spesso  controversie.  Le vie di ricorso  nazio-
nali differiscono  spesso  sia per la loro  durata  sia per le 
ripercussioni  sulle  persone  interessate.  Il ricorso  alla 
Corte  di giustizia  europea,  sempre  possibile,  è una pro-
cedura  giudiziaria  troppo  pesante  per  la soluzione  di 
tutte  le controversie  di carattere  commerciale  che pos-
sono  nascere  dagli  scambi.  Si impone  dunque  la crea-
zione  di una  procedura  europea  armonizzata  di ricorso, 
ad esempio,  ad un'autorità  arbitrale  che  funzioni  se-
condo  metodi  semplici,  rapidi  e poco  costosi. 4.1.4.  Riprendendo  quanto  suggerito  a tale  riguardo 
dieci  anni  or sono(1),  il Comitato  propone  che venga  isti-
tuito  un comitato  di gestione  doganale  unico  in sostitu-
zione  dei molteplici  comitati  attualmente  esistenti.  Ciò 
consentirebbe  di semplificare  l'organizzazione  dei rap-
porti  tra il comitato  di gestione  ed il comitato  consul-
tivo che opera  presso  la GUD.  In tal modo  quest'ultimo 
potrebbe  intervenire  allo  stadio  generale  dell'orienta-
mento  dei testi  allorché  questi  vengono  elaborati  dalla 
Commissione  e dagli  esperti. 
4.1.5.  Tali  proposte  possono  risultare  veramente  effi-
caci soltanto  mediante  l'introduzione  di una legislazione 
doganale  comunitaria.  Tale  legislazione  dovrebbe 
comportare,  da un lato,  la codificazione  dei testi  attuali 
e, dall'altro,  l'eliminazione  di numerose  carenze  attual-
mente  esistenti  nel dispositivo  dell'unione  doganale  al 
fine di giungere  ad un complesso  coerente  di norme 
giuridiche  con  un carattere  pratico.  Questo  fine  è suffi-
cientemente  importante  per  giustificare  l'impiego  da 
parte  della  Commissione  di mezzi  eccezionali  che con-
sentano  di procedere  al compito  prioritario  della  codifi-
cazione.  E evidente  infatti  che  il servizio  « Gestione 
dell'unione  doganale  » assorbito  dagli  impegni  quoti-
diani  e dallo  studio  di nuovi  testi,  non  può  assumersi 
questo  ulteriore  compito  senza  poter  disporre  di mezzi 
speciali.  In tale  ordine  di idee,  sarebbe  opportuno  pre-
vedere  il comando  temporaneo  di funzionari  delle 
amministrazioni  nazionali  presso  il servizio  « Gestione 
dell'unione  doganale  », così  da consentire  a tali funzio-
nari di familiarizzarsi  maggiormente  con  la regolamen-
tazione  comunitaria  e con  gli errori  d'interpretazione 
dei singoli  Stati.  Essi  contribuirebbero  inoltre,  dopo  un 
periodo  di avviamento,  ad una  migliore  codificazione 
dei testi  esistenti.  L'esempio  della  codificazione  dei rego-
lamenti  sul transito  comunitario  (2) pone  in evidenza  ciò 
che è possibile  attuare  ed in pari  tempo  i vantaggi  deri-
vanti  da tale  codificazione.  È necessario  procedere  a 
questa  iniziativa  al fine  di definire  sin d'ora  una  conce-
zione  d'insieme  della  legislazione  doganale  comunitaria 
senza  attendere  che i testi  in via d'elaborazione  vengano 
adottati:  inoltre,  la prospettiva  di adesione  alla  Comu-
nità di nuovi  Stati  membri  rende  questa  misura  ancora 
più urgente.  Sarebbe  infatti  molto  difficile,  per gli even-
tuali nuovi  membri,  addentrarsi  nel  dedalo  dei testi 
attualmente  in vigore.  Inoltre,  le disposizioni  specifiche 
che probabilmente  occorrerà  adottare  nei  loro  con-
fronti,  complicherebbero  maggiormente  la situazione. 
Infine  i negoziati  in corso  non  dovrebbero  in alcun 
modo  pregiudicare  i progressi  già compiuti  nel settore. 
4.2. Proposte  di carattere  particolare 
4.2.1.  Programma  di semplificazione 
(*) Parere  del 27 marzo  1968  sui depositi  doganali  e sulla  dila-
zione  del pagamento,  parere  del 29 luglio  1968  sul perfe-
zionamento  attivo,  ecc. 
M GU  n. L 38 del 9. 2. 1977. 
N. C 181/36 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee 31. 7. 78 
4.2.1.1.  Il Comitato  auspica  che  venga  fissato  annual-
mente  un bilancio  del programma  di semplificazione  del 
1975,  nella  forma  adottata  dalla  Commissione  per  il 
bilancio  presentato  il 1° aprile  1977. 
4.2.1.2.  Esso  auspica  che  l'insieme  dei  documenti 
(esportazione,  transito,  importazione)  necessari  per una 
transazione  tra Stati  membri,  formino  oggetto  di uno 
studio  sistematico  volto  alla  semplificazione  delle  prati-
che per giungere  infine  allo  scopo  principale  e cioè  alla 
istituzione  di un modulo  unico.  Esso  ha preso  atto  con 
interesse  che,  a partire  dal 1° gennaio  1978,  verrà  intro-
dotto  un modulo-quadro  di dichiarazione  comunitaria 
di esportazione.  Esso  si augura  che  questo  formulario 
venga  realmente  utilizzato  da tutti  gli Stati  membri  e che 
ci si adoperi  per giungere  ad un vero  e proprio  modulo 
unico  di esportazione,  che  non  già risulti  semplicemente 
la somma  di quanto  richiesto  da ciascuno  Stato  mem-
bro, ma  sia  invece  la sintesi  di necessità  veramente 
comunitarie. 
4.2.1.3.  Identici  lavori  dovrebbero  essere  intrapresi  per 
quanto  concerne  l'utilizzazione  di una  dichiarazione 
comunitaria  d'importazione. 
4.2.1.4.  Sempre  in questa  ottica,  il Comitato  desidera 
richiamare  la attenzione  della  Commissione  e del Con-
siglio  sull'importanza  dei lavori  volti  all'armonizzazione 
ed alla  razionalizzazione  dei documenti  e delle  proce-
dure  degli  scambi  internazionali  che  si stanno  com-
piendo  a diversi  livelli,  ed in particolare  in seno  alla 
Commissione  economica  per  l'Europa  (ONU  — Gine-
vra) e presso  gli organismi  di semplificazione  istituiti 
dagli  Stati  membri. 
4.2.1.5.  Il Comitato  auspica  infatti  che  i documenti 
commerciali  rilasciati  normalmente  dalle  aziende  pos-
sano  essere  maggiormente  utilizzati  come  base  per  le 
pratiche  relative  agli  scambi  comunitari.  Esso  riconosce 
inoltre  che la razionalizzazione  di questi  documenti  ed il 
loro allineamento  ad un modello  normalizzato,  come 
avviene  già  in vari  Stati  membri,  ne faciliterebbero 
notevolmente  l'utilizzazione.  In particolare  modo  è 
auspicabile  l'adozione  generalizzata  nella  Comunità  di 
un modello  normalizzato  di fattura  internazionale. 
4.2.1.6.  La  necessità  di semplificare  le pratiche  non 
dovrebbe  essere  persa  di vista  quando  vengono  creati 
nuovi  documenti  (ad  esempio  i certificati  d'origine). 
Occorrerebbe  ridurre  al minimo  le esigenze,  poiché  le 
informazioni  utili  possono  essere  ottenute  tramite 
documenti  già compilati. 
4.2.2.  Transito  comunitario 
4.2.2.1.  Il Comitato  ricorda  che  le disposizioni  sul 
transito  comunitario  si proponevano  sin dall'origine  di 
diventare  progressivamente  esse  stesse  il regime  degli 
scambi  intracomunitari  mediante  l'utilizzazione  del 
modulo  di transito  come  dichiarazione  d'esportazione  e 
poi come  dichiarazione  d'importazione.  Il sistema  ha consentito  la soppressione  del certificato  di libera  pra-
tica. Per il Comitato  è increscioso  che questa  evoluzione 
avvenga  troppo  lentamente  e si augura,  in particolare, 
che la dichiarazione  di esportazione  e la dichiarazione  di 
transito  vengano  rapidamente  riunite  in un unico  mo-
dello. 
4.2.2.2.  Esso  si rammarica  che  le possibilità  offerte  dà 
detto  regolamento  circa  la messa  a punto  di procedure 
bilaterali  semplificate  di importazione  ed esportazione 
da parte  degli  Stati  membri  siano  state  sfruttate  soltanto 
in poche  occasioni  e deplora  a questo  proposito,  le reti-
cenze  da parte  delle  amministrazioni  interessate. 
4.2.2.3.  Esso  propone  l'abolizione  della  cauzione  per 
quanto  riguarda  il transito  interno.  Questa  abolizione 
potrebbe  però  contemplare  due  tipi di ecccezioni  : 
— quelle  riguardanti  le merci  sottoposte  a controlli 
speciali  o a diritti  d'accisa  ; 
— quelle  riguardanti  le persone  fisiche  o giuridiche  che 
non presentano  sufficienti  garanzie  di probità  fi-
scale,  in base  a criteri  obiettivi  da determinarsi  con 
esattezza. 
4.2.2.4.  Il Comitato  rammenta  quanto  già proposto  in 
materia  di fissazione  di un sistema  uniforme  di sanzioni 
doganali  e sottolinea  che  un sistema  del genere  permet-
terebbe  la soppressione  dell'avviso  di passaggio. 
4.2.2.5.  Esso  si augura  infine  che vengano  adottate  le 
opportune  misure  per abolire  completamente  lo stazio-
namento  alle  frontiere  dei veicoli  in transito  comunita-
rio. 
4.2.3.  Origine 
Il Comitato  auspica  che  vengano  unificati  e semplificati 
i vari  sistemi  di definizione  dell'origine  delle  merci 
nonché  la loro  procedura  di applicazione. 
4.2.4.  Statistiche 
Il Comitato  constata  che  le esigenze  statistiche  compor-
tano  un enorme  lavoro  per  gli utilizzatori  e per  le 
amministrazioni. 
Esso  riconosce  la necessità  e l'utilità  di compilare  stati-
stiche  precise  sia per gli organismi  comunitari  e per gli 
Stati  membri  sia per  gli utilizzatori  stessi.  Ciò  detto, 
esso ritiene  che l'onere  dell'espletamento  delle  formalità 
statistiche  possa  essere  alleggerito  unificando  le codifi-
cazioni,  le norme  di assunzione  in carico  e le categorie 
di dati  considerati.  Soprattutto  esso  propone  che,  negli 
scambi  intracomunitari,  le informazioni  statistiche  es-
senziali  per una  data  transazione  possano  essere  fornite 
in una  sola  volta  e che le particolari  esigenze  degli  Stati 
31.17.  78 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee N. C 181/37 
membri  vengano  soddisfatte  con altri  mezzi.  Esso  chiede 
pertanto  che la Commissione  stabilisca  in questo  settore 
un programma  specifico  di realizzazioni. 
4.2.5.  IVA 
4.2.5.1.  Per  il Comitato  è deplorevole  che  le diverse 
aliquote  dell'IVA  ed i vari  metodi  di riscossione  condu-
cano,  nella  situazione  attuale,  al controllo  degli  scambi 
intracomunitari.  Esso  spera  che  l'applicazione  della 
sesta  direttiva  sull'IVA,  volta  essenzialmente  ad unifor-
mare  la base  imponibile  di tale  imposta,  produca  un 
miglioramento  della  situazione  e ricorda  che  la soppres-
sione  dei controlli  sul movimento  delle  merci  fra Stati 
membri  rappresenta  il fine  primario  della  regolamenta-
zione  degli  scambi  intracomunitari. 
4.2.5.2.  Esso  reputa  tuttavia  che  un'armonizzazione 
dei metodi  di riscossione  o di conteggio  dell'IVA  all'im-
portazione  potrebbe  apportare  notevoli  semplificazioni 
agli scambi  intracomunitari.  Pur  riconoscendo  l'esi-
stenza  di differenze  tra i vari  regimi  fiscali  e tra le orga-
nizzazioni  delle  competenti  amministrazioni  dei  vari 
Stati  membri,  esso  propone  che  per  quelle  particolari 
aziende  che importano  merci  regolarmente  e presentano 
tutte  le garanzie  del caso,  venga  introdotto  negli  uffici 
doganali  delle  frontiere  interne  della  Comunità  un si-
stema  uniforme  di assunzione  in carico  delle  somme 
esigibili  nel computo  dell'IVA  per le persone  (fisiche  o 
giuridiche)  soggette  a questa  imposizione. 
4.2.5.3.  Analogamente,  esso  propone  che la riscossione 
dell'IVA  sull'ammontare  del  trasporto  sia in generale 
rinviata  al luogo  di destinazione  al fine  di evitare  lo 
stazionamento  dei veicoli  alle  frontiere,  come  previsto 
dall'articolo  24 della  6a  direttiva  sull'IVA.  Esso  pro-
pone  infine  che tutte  le merci  possano  essere  facilmente 
esonerate  dall'IVA  anche  nel caso  di esportazioni  effet-
tuate  da parte  di un privato. 
4.2.6.  Circolazione  dei campioni,  materiali  professio-
nali,  ecc. 
Il Comitato  si rammarica  che  la circolazione  dei cam-
pioni,  dei materiali  professionali,  delle  opere  d'arte  de-
stinate  ad  esposizioni,  ecc.  avvenga  ancora,  nella 
Comunità,  in base  alla  convenzione  internazionale 
ATA.  Esso  ritiene  che  i progressi  dell'unione  doganale 
avrebbero  potuto  consentire  l'istituzione  di un sistema 
comunitario  più semplice. 
4.2.7.  Circolazione  delle  persone  e trasporto  di merci 
al seguito  dei privati 
I progressi  dell'unione  doganale  devono  tradursi  inoltre 
nella  concessione  di maggiori  facilitazioni  alle  persone che attraversano  le frontiere  fra Stati  membri.  Il Comi-
tato si rammarica  a questo  riguardo  che  le proposte 
relative  all'aumento  delle  franchigie  concesse  ai viaggia-
tori non  abbiano  ancora  avuto  alcun  seguito.  Inoltre 
esso insiste  sulla  necessità  di adottare  rapidamente  la 
proposta  relativa  al passaporto  europeo. 
D'altro  canto,  la Commissione  dovrebbe  cercare  di 
ridurre  le difficoltà  amministrative  che  i privati  a volte 
incontrano  (importazioni,  transito  o esportazione  di 
merci  e di veicoli,  riduzione  di tassa,  ecc.).  Il prosieguo 
dell'armonizzazione  fiscale  abolirebbe,  in particolare, 
una buona  parte  di tali difficoltà. 
5. Calendario 
5.1. Il funzionamento  ventennale  della  Comunità  ha 
dimostrato  che  la realizzazione  delle  misure  previste  è 
sempre  risultata  più agevole  quando  era stato  fissato  un 
calendario  preciso.  Il Comitato  ritiene  che  l'unione 
doganale  soffra  della  mancanza  di un programma  di 
realizzazione  con  scadenze  progressive.  Esso  propone 
pertanto  che venga  fissato  un calendario  di realizzazione 
sia per  le misure  in atto  sia per  le proposte  che  esso 
stesso  ha formulato. 
Tenendo  conto  delle  attuali  difficoltà  economiche,  è 
urgente  far sì che  gli operatori  economici  non  esauri-
scano  le proprie  forze,  senza  alcun  beneficio  per nes-
suno,  nell'espletamento  di formalità  e nel superamento 
di ostacoli  burocratici.  La prospettiva  di nuove  adesioni 
e le complicazioni  che  queste  comporteranno,  raffor-
zano  ancora  questa  urgenza. 
Ciò premesso,  il 1980  dovrebbe  essere  scelto  come  ter-
mine  per  l'attuazione  dei  principali  provvedimenti  — 
specialmente  tutti  quelli  il cui testo  è già pronto  — af-
finché  l'unione  tariffaria  progredisca  verso  un'unione 
doganale  vera  e propria. 
5.2. Tuttavia,  la realizzazione  di un  siffatto  pro-
gramma  presuppone  lo stanziamento  da parte  della 
Comunità  di mezzi  sufficienti  sia in materiale  sia in 
personale.  A tal fine,  la gestione  dell'unione  doganale 
dovrebbe  essere  considerata  un compito  prioritario. 
6. Conclusioni 
Concludendo,  il Comitato  intende  rendere  omaggio 
all'opera  che  è stata  compiuta  in questo  settore  e la cui 
somma  importanza  è velata  da difficoltà  che dovrebbero 
essere  facilmente  superate.  Esso  reputa  che  si perverrà 
più facilmente  alla  soluzione  dei problemi  mediante  la 
ricerca  di misure  nuove  ed originali  di carattere  vera-
mente  comunitario,  piuttosto  che attraverso  estenuanti  e 
spesso  sterili  tentativi  di armonizzazione  delle  differenti 
disposizioni  in vigore  negli  Stati  membri.  Il Comitato  è 
N. C 181/38 Gazzetta  ufficiale  delle  Comunità  europee 31. 7. 78 
cosciente  dei limiti  dell'unione  doganale.  La costruzione 
dell'Europa  non  si attuerà  soltanto  mediante  l'opera  di 
esperti  e in base  a misure  di carattere  tecnico  : occor-
rono  decisioni  di carattere  economico  e politico. 
Il Comitato  sottolinea,  tuttavia,  che  la Comunità  ha 
progredito  regolarmente  finché  l'elaborazione 
Fatto  a Bruxelles,  il 30 marzo  1978. dell'unione  doganale  è stata  inquadrata  e orientata 
secondo  un calendario  preciso  di realizzazioni.  Poiché  la 
soppressione  dei dazi  doganali  è ormai  un fatto  acqui-
sito, è necessario  definire  con  chiarezza  le principali 
azioni  che rimangono  da compiere  in materia  doganale 
affinché  la Comunità  possa  progredire,  secondo  tappe 
precise,  verso  l'unione  economica. 
Il Presidente 
del Comitato  economico  e sociale 
Basii  de FERRANTI 
Parere  in merito  all'istruzione  e alla  formazione  professionale  dei giovani  lavoratori 
Il parere  del Comitato  non  si basa  su alcun  testo. 
A. FONDAMENTO  GIURIDICO  DEL  PARERE 
Nel corso  della  149a  sessione  plenaria,  svoltasi  il 25 e 26 maggio  1977,  il Comitato  ha deciso, 
su proposta  del suo ufficio  di presidenza,  di emettere  di propria  iniziativa  un parere  in mate-
ria. 
B. PARERE  DEL  COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE 
Il Comitato  economico  e sociale  ha emesso  il parere  sull'argomento  summenzionato  nel 
corso  della  157®  sessione  plenaria,  svoltasi  a Bruxelles  il 29 e 30 marzo  1978. 
Il testo  del parere  viene  riportato  in appresso. 
IL COMITATO  ECONOMICO  E SOCIALE, 
visto  l'articolo  20, paragrafo  4, del proprio  regolamento 
interno, 
vista  la decisione  presa  dalla  propria  assemblea  riunita 
in sessione  plenaria  il 25 maggio  1977,  su proposta 
dell'ufficio  di presidenza  del 24 maggio  1977,  di elabo-
rare un parere  di iniziativa  concernente  l'istruzione  e la 
formazione  professionale  dei giovani  lavoratori  negli 
Stati  membri  della  Comunità  europea, 
vista  la decisione  presa  dal proprio  ufficio  di presidenza 
il 24 maggio  1977  di affidare  alla  sezione  « affari  so-
ciali » il compito  di elaborare  il parere  e la relazione 
sull'argomento, visto  il parere  formulato  dalla  suddetta  sezione  nel 
corso  della  riunione  del 16 marzo  1978, 
ascoltata  la relazione  del sig. Sloman,  relatore, 
visto  quanto  deliberato  il 30 marzo  1978  dalla  propria 
assemblea  nel corso  della  157*  sessione  plenaria  del 29 e 
30 marzo  1978, 
considerato  che  il diritto  all'istruzione  è un diritto 
umano  fondamentale  d'importanza  decisiva  sia per l'in-
dividuo  sia per la società  cui esso  appartiene, 
considerato  che i programmi  di istruzione  devono  essere 
riformati  per tener  conto  delle  mutate  esigenze  e circo-
stanze,