Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Bilancio dei primi tre anni della riforma della PAC»

(97/C 89/14)

Il Comitato economico e sociale, in data 26 ottobre 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione «Agricoltura e pesca», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore de Paul de Barchifontaine, in data 9 gennaio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 e 30 gennaio 1997, (riunione del 29 gennaio) nel corso della 342a sessione plenaria, con 39 voti favorevoli, 5 contrari e 16 astensioni, il seguente parere.

«Nessun vento è favorevole a colui che ignora la direzione da prendere».

(Seneca)

1. Le ragioni della riforma

1.1. Fino al 1992 si era trascurata la realizzazione di una vera riforma della politica agricola comune, le iniziative della Commissione erano incentrate su una politica prudente dei prezzi e sull'attuazione di una strategia di adattamento settoriale che a loro volta hanno portato alla definizione delle misure di limitazione della produzione vitivinicola nel 1984, all'instaurazione delle quote per la produzione di latte nel 1984, delle restrizioni al livello d'intervento a favore dei cereali nel 1986 e 1987, all'adozione di una nuova disciplina di bilancio nel 1988 e, di conseguenza, all'introduzione degli stabilizzatori finanziari (praticamente nella totalità delle organizzazioni comuni dei mercati) e dei provvedimenti intesi a incoraggiare il set-aside.

1.2. I problemi che hanno comportato la necessità di riformare la PAC nel 1992 sono stati dunque essenzialmente:

- l'aumento della produzione oltre i limiti compatibili con la conservazione delle risorse;

- il formarsi di eccedenze strutturali;

- i conseguenti oneri per il bilancio comunitario;

- gli squilibri regionali e tra le diverse categorie di imprenditori agricoli nella distribuzione delle risorse finanziarie disponibili;

- le tensioni nelle relazioni internazionali provocate dalle restituzioni all'esportazione.

1.3. Una riforma si rendeva dunque necessaria per la sempre minore efficacia delle spese della PAC e l'esigenza di arginare il processo di accumulazione delle eccedenze invendibili.

1.3.1. Questa situazione è tornata in gran parte a vantaggio, all'interno della Comunità, dei detentori delle scorte e, all'esterno, dei consumatori dei paesi terzi sui cui mercati trovavano sbocco le eccedenze.

1.4. La limitazione di talune produzioni, e particolarmente di quelle caratterizzate da eccedenze strutturali, con una più forte incidenza sulle spese agricole, ha interessato i cereali, i semi oleosi, le carni bovine e i prodotti lattiero-caseari (burro/latte in polvere).

1.5. La riforma del 1992 non ha quindi toccato tutti i settori, ne sono rimasti esclusi taluni che riguardano il sud dell'Unione europea. Ciò presenta naturalmente dei problemi di coerenza per quanto il Consiglio e la Commissione abbiano preso insieme posizione, il 20 settembre 1993, nei seguenti termini:

«- Per i settori le cui organizzazioni comuni di mercato non sono state ancora modificate, il Consiglio e la Commissione s'impegnano ad adottare le necessarie disposizioni per garantire i redditi agricoli e la preferenza comunitaria. In questi settori si terrà conto delle stesse condizioni e degli stessi principi agricoli e finanziari applicati a tutto il settore agricolo. Si terrà altresì conto del contesto dell'Uruguay Round.»

2. Gli obiettivi della riforma

2.1. Questi obiettivi discendono dal documento di riflessione della Commissione «Evoluzione e avvenire della PAC» (COM(91) 100 def. del 1° febbraio 1991):

- mantenere in attività un numero sufficiente di produttori agricoli per garantire la salvaguardia dell'ambiente e un modello di agricoltura familiare;

- controllare la produzione per ripristinare l'equilibrio dei mercati onde evitare il formarsi di eccedenze e l'eccessivo aumento delle spese;

- introdurre tecniche di produzione estensiva;

- favorire la competitività e l'efficacia del settore per consentire all'agricoltura europea di mantenere il suo ruolo a livello mondiale;

- effettuare una più equa ripartizione dei sostegni che fino a quel momento erano stati esclusivamente legati al volume di produzione piuttosto che alla situazione economica dell'azienda.

3. Le opzioni fondamentali della riforma

3.1. Dinanzi a questi problemi la riforma della PAC, limitata alle colture dei seminativi, si è ispirata a quattro criteri fondamentali:

- ravvicinamento dei prezzi interni ai prezzi internazionali;

- introduzione dell'aiuto all'ettaro per compensare la riduzione dei prezzi istituzionali;

- set-aside temporaneo o destinazione delle terre alla silvicoltura o a produzioni non alimentari;

- misure di accompagnamento, ossia: interventi a favore dell'ambiente, del pensionamento anticipato e della silvicoltura citati qui sopra.

4. I risultati della riforma

4.1. L'obiettivo della riduzione della produzione è stato effettivamente conseguito, in particolare grazie al set-aside (ritiro dei seminativi dalla produzione), previsto per aziende con dimensioni superiori ad un certo limite, che ha interessato il 15 %, e poi il 12 %, e quindi il 10 % delle superfici seminate a cereali, semi oleosi e piante proteaginose (7,2 milioni di ettari nel 1993/1994, 7,4 milioni di ettari nel 1994/1995 e 7 milioni di ettari nel 1995/1996). In termini di superficie il set-aside si traduce in un calo dell'8 % dei terreni adibiti alle grandi colture nell'Unione europea, nella campagna 1994/1995, rispetto alla media degli anni che hanno preceduto l'introduzione del set-aside.

4.2. Quanto alla produzione europea di cereali, nel 1994 essa è ridiscesa al livello del 1986, con un calo dell'11 % rispetto alla punta del 1991. Questa flessione della produzione è uno dei fattori che spiegano il rincaro dei prezzi dei cereali sul mercato mondiale nel 1995.

4.3. Circa le produzioni animali, l'istituzione di limiti all'intervento e di limiti alla concessione dei premi ha prodotto effetti contraddittori. L'effetto immediato è stato piuttosto di rilanciare la produzione di vacche nutrici, in quanto ogni allevatore europeo ha cercato di approfittare della moratoria concessa. A medio termine, invece, la produzione dovrebbe stabilizzarsi, però ad un livello relativamente elevato.

4.4. La riduzione dei prezzi dei cereali ha consentito una maggiore utilizzazione dei cereali foraggeri nella fabbricazione dei mangimi e nell'alimentazione del bestiame, come previsto dalla riforma. È difficile cifrare l'entità del recupero, dato che le fonti divergono sensibilmente. In ogni caso, per le due campagne 1993/1994 e 1994/1995, pur evidenziando le differenze esistenti tra gli Stati membri, il recupero riferibile all'Unione europea oscilla fra i 5 e i 7 milioni di tonnellate per la prima campagna e fra 0 e 5 milioni di tonnellate per la seconda. Nello stesso periodo si è osservato un rialzo dei prezzi nel mercato mondiale dei prodotti di sostituzione.

4.5. I riflessi sulle importazioni sono stati tanto più sensibili in quanto l'attuazione della riforma della PAC ha coinciso con una caduta della produzione di cereali americani, imputabile alle condizioni climatiche, e con una ripresa dei prezzi mondiali.

4.5.1. Analogamente, la diminuzione programmata del prezzo dei cereali e dei semi oleosi ha indotto i vari responsabili interessati, pubblici come privati (responsabili politici, dirigenti agricoli, settore petrolifero e fabbricanti di motori) a propendere piuttosto per la produzione di etanolo (per i cereali) e di estere (per i semi oleosi). Il set-aside ha assecondato quest'evoluzione in quanto le richieste di set-aside agroindustriale hanno riguardato 264 000 ettari nel 1993 e 686 000 ettari nel 1994, soprattutto per la produzione di estere di colza. Ne consegue che sono stati effettuati numerosi investimenti per produrre, al tempo stesso, etanolo e estere di colza, e si può affermare che la nuova politica agricola comune abbia contribuito a tale evoluzione, nonostante una certa mancanza di coerenza in questo campo.

4.6. L'attuazione della riforma ha avuto una notevole incidenza sotto il profilo amministrativo, in quanto ha comportato elevate spese di gestione e di controllo, che hanno incontrato molte critiche da parte dei produttori agricoli e delle autorità interessate. Inoltre, alcune definizioni hanno causato contestazioni abbastanza vivaci (ad esempio, piccoli coltivatori, periodi di riferimento, delimitazioni regionali, sanzioni). Sono state effettuate, nel contempo, talune semplificazioni e correzioni ispirate da «memorandum» nazionali. La politica agricola comune deve raccogliere la sfida che consiste, da una parte, nel semplificare maggiormente e nel minimizzare gli svantaggi in tema di competitività ed efficienza e, dall'altra, nell'evitare di rimettere in discussione la durata e l'affidabilità della riforma.

5. Protezione ambientale

5.1. Il sistema delle organizzazioni comuni dei mercati, abbinato a un'ampia garanzia dei prezzi e degli sbocchi, era, prima della riforma della PAC del 1992, una delle ragioni fondamentali di una marcata intensificazione della produzione in settori importanti. Ciò ha provocato un netto aumento delle spese di gestione delle eccedenze e ha avuto un'incidenza negativa sull'ambiente.

5.1.1. La riforma del 1992 ha dato luogo a provvedimenti di rilievo che hanno consentito non solo di diminuire la produzione, ma anche di passare a un'agricoltura più estensiva. Al riguardo grande rilievo hanno avuto le misure previste dal Regolamento (CEE) n. 2078/92, che sono state applicate, in pratica, in tutti gli Stati membri, contribuendo ad una produzione un po' più rispettosa dell'ambiente.

5.1.2. Si sono potuti realizzare dei progressi in tema di ambiente (effetti di estensivizzazione per le grandi colture come pure la trasformazione dei prodotti di allevamento ottenuti mediante contingenti di unità di bestiame).

5.1.3. Le misure agroambientali non sono in grado di contrastare le tendenze di fondo dell'agricoltura provocate dalla distorsione dei prezzi nell'ambito dell'alimentazione animale, a seconda che questa si basi sui pascoli o sui mangimi concentrati. È una situazione che incide profondamente sull'organizzazione interna dell'agricoltura, sull'occupazione e sullo spazio, e complica quindi il «nuovo indirizzo» che l'Unione europea intende imprimere all'agricoltura. Con la riforma agricola, si cerca di condurre una politica attiva di accompagnamento a favore dell'ambiente tramite lo strumento dell'occupazione dello spazio e della limitazione dei premi per gli animali e attraverso altre misure di promozione.

5.1.4. La riforma ha contribuito al mantenimento dell'agricoltura in tutto il territorio europeo attraverso sia gli effetti di estensivizzazione sia taluni trasferimenti di redditi nelle regioni meno favorite.

6. Conseguenze sociali della riforma

6.1. Ora che l'Unione europea è alle prese con una disoccupazione massiccia e una crescente povertà, che non risparmiano affatto le campagne, è indispensabile che il bilancio di qualsiasi riforma economica di una certa portata (e chiaramente la riforma della PAC rientra in questa categoria) prenda in considerazione anche i seguenti fattori:

- l'impatto sull'occupazione e sui redditi, dei produttori agricoli come anche dei salariati;

- l'attenuarsi o l'aggravarsi delle disparità fra i produttori agricoli come pure fra le varie regioni dell'Unione europea.

6.2. Mentre si assiste al rapido sviluppo delle grandi imprese di produzione e di distribuzione nell'agricoltura e nell'allevamento, numerose piccole e medie aziende agricole incontrano accresciute difficoltà economiche e finanziarie, che in certi casi le hanno portate anche al fallimento.

6.2.1. Le difficoltà di queste aziende si traducono nella perdita di posti di lavoro, soprattutto per le categorie dei piccoli coltivatori con aziende a conduzione familiare e delle aziende con salariati agricoli.

6.2.2. La riforma della PAC non è stata in grado di fermare questo processo. Nel 1990, nell'Europa dei 12, l'occupazione nel settore dell'agricoltura - l'insieme delle persone che hanno un posto di lavoro remunerato o lavorano per proprio conto così come i coadiuvanti familiari rappresentava il 6,5 % del totale del settore civile; nel 1993, subito dopo la riforma, questa percentuale è scesa al 5,7 %, per passare al 5,5 % nel 1994 e al 5,3 % nel 1995 (Europa dei 15), il che significa una perdita supplementare di 205 000 posti di lavoro a tempo pieno rispetto al 1994.

6.3. Circa i coadiuvanti agricoli si può osservare che essi sono assolutamente trascurati dai testi comunitari e che indubbiamente risentono di questa situazione.

6.3.1. In questi ultimi anni il fenomeno della scomparsa dei posti di lavoro salariati in agricoltura si è accentuato nelle regioni costiere mediterranee (soprattutto in Italia), in Svezia, e in particolare, in seguito alle conseguenze della riunificazione, nei nuovi Länder della Repubblica federale. Si è inoltre fortemente accentuato il carattere precario dell'occupazione (lavoro stagionale, a tempo parziale) con derive inquietanti, se non addirittura mafiose (lavoro illegale).

6.4. Lo statuto dei lavoratori agricoli europei ha subito un degrado sotto il profilo sia dei redditi (sono tra i più bassi e i più aleatori dell'Unione europea), sia delle condizioni di lavoro. È inoltre opportuno rilevare che la riforma del 1992 ha dimenticato in larga misura i coadiuvanti agricoli per quanto riguarda il pensionamento anticipato.

6.5. I provvedimenti strutturali di riconversione e di accompagnamento della riforma della PAC non hanno consentito di arrestare il declino di numerose zone rurali. Ciò si manifesta nel calo demografico, nell'elevato tasso di disoccupazione e/o di esodo dalle campagne e, in ultima analisi, in una desertificazione dalle notevoli conseguenze economiche, sociali ed ecologiche.

6.5.1. Del resto, la rivitalizzazione del tessuto rurale e il mantenimento di un minimo di popolazione nelle zone suscettibili di desertificazione non dipendono soltanto dalla PAC, ma dall'attuazione coordinata e integrata delle diverse politiche (regionale, sociale, trasporti, artigianato, piccola e media industria, ecc.), cioè dall'attivazione e dallo sviluppo integrato di tutte le risorse del territorio in causa.

6.5.2. Per arrestare il declino di tali zone occorre una politica attiva a favore dell'insediamento di giovani coltivatori e un reale sostegno alle iniziative atte a creare posti di lavoro agricoli e rurali.

6.5.2.1. È necessario, peraltro, chiedersi realmente se la riforma abbia apportato un contributo in termini di motivazione dei giovani coltivatori e di rafforzamento del loro statuto. Al riguardo, il Comitato richiama l'attenzione sul parere relativo a «I giovani produttori agricoli e il ricambio generazionale nel mondo agricolo» (). In proposito, il Comitato constata con rammarico i due anni di ritardo nella presentazione della relazione della Commissione sul tema.

6.6. È indubbiamente un po' eccessivo imputare alla riforma il calo dei produttori agricoli e dei coadiuvanti agricoli, in quanto si tratta di un fenomeno che l'aveva preceduta. D'altro canto, però, è innegabile che la riforma del 1992 non ha consentito di arrestare la netta diminuzione della popolazione attiva agricola.

7. Redditi

7.1. I provvedimenti adottati a seguito della riforma (netto abbattimento dei prezzi istituzionali dei prodotti e pagamenti compensativi sotto forma di premio all'ettaro o per unità di bestiame) hanno comportato un forte incremento degli aiuti diretti ai redditi agricoli. Dopo anni di perdite, talvolta sensibili, di reddito, la riforma e una congiuntura mondiale favorevole hanno permesso, nell'insieme, una stabilizzazione, se non addirittura un miglioramento dei redditi agricoli. Tuttavia, queste conseguenze positive della riforma sui redditi hanno risentito negativamente delle fluttuazioni monetarie in taluni Stati membri e sono attualmente compromesse per gli allevatori di bovini a causa della crisi della BSE.

7.1.1. È un dato acquisito, ormai, che la riforma della PAC (limitata ai seminativi) ha riequilibrato i mercati dei cereali e dei semi oleosi, senza intaccare i redditi dei produttori agricoli.

7.1.1.1. Se da un lato i prezzi istituzionali hanno subito riduzioni, dall'altro gli aiuti compensativi hanno determinato un miglioramento dei redditi agricoli.

7.1.1.2. Ad esempio, nel settore dei cereali il reddito medio ai prezzi di mercato è sceso da circa 500 ECU per ettaro nel 1992 a 330 ECU nel 1995. Se si aggiungono i pagamenti compensativi, il reddito medio sale a 570 ECU, con un incremento in termini reali del 14 %.

8. Considerazioni finali

8.1. In merito alla fase di attuazione della riforma della PAC in corso si possono formulare le seguenti osservazioni:

- Per motivi di ordine interno ed esterno, la riforma è imperniata sul controllo dell'offerta mediante la compressione della capacità produttiva comunitaria, in quanto è indispensabile una politica maggiormente orientata al mercato, che sensibilizzi i produttori agricoli alla marcata internazionalizzazione dell'agricoltura.

- Questa politica ha accentuato lo squilibrio del livello di sostegno fra i vari prodotti, mentre solo il 50 % della produzione comunitaria è stato interessato dal passaggio da una politica di sostegno per il tramite del mercato a un sostegno diretto dei redditi.

- L'applicazione del pacchetto di misure introdotte dalla riforma del maggio 1992 ha aggiunto nuovi adempimenti amministrativi, che rappresentano oneri eccessivi per i produttori.

- Lo sganciamento del sostegno, là dove è stato deciso, non funziona ancora pienamente in quanto non sono ancora del tutto eliminate le incidenze degli aiuti diretti sui livelli di produzione. Inoltre, e questo è giudicato più importante da taluni analisti, questo strumento di sostegno dovrebbe essere diretto con maggiore precisione ai produttori agricoli con maggiori problemi di reddito.

- Nel complesso i primi effetti della riforma della PAC cominciano a farsi sentire dopo tre anni di attuazione.

- Circa i cereali e i prodotti lattiero-caseari, gli stock hanno subito un calo netto. Ciò vale anche per le scorte di carne bovina (prima della crisi della BSE).

- È stato possibile stabilizzare, anzi migliorare, i redditi dei produttori agricoli, ferme restando le fluttuazioni monetarie e i cambiamenti intervenuti sui mercati mondiali specie per quanto riguarda i cereali.

- Non è stato però possibile invertire la tendenza ad una maggiore concentrazione della produzione agricola, e quindi nemmeno evitare la perdita di posti di lavoro in agricoltura.

- Il calo dei prezzi, affiancato dai pagamenti compensativi che fungono da misure di accompagnamento (come quelle previste nel Regolamento (CEE) n. 2078/92), ha già permesso di ridurre l'intensità produttiva.

- Se si eccettuano gli esborsi imputabili alla crisi della BSE, è stato possibile realizzare l'obiettivo della stabilizzazione della spesa di bilancio.

- I premi decisi per compensare la flessione dei prezzi istituzionali hanno consentito una migliore ripartizione delle spese di bilancio destinate all'agricoltura. La quota degli aiuti diretti al reddito dei produttori agricoli ha registrato un netto aumento.

- La serie di provvedimenti attuati nel quadro della riforma del 1992 ha comportato spese amministrative e controlli notevoli: resta comunque molto da fare sul fronte della semplificazione.

- Sono i consumatori a beneficiare notevolmente della riforma, grazie al calo dei prezzi dei cereali e della carne bovina.

8.2. In proposito è opportuno precisare che sin dall'inizio, al di là delle dichiarazioni di principio, la Commissione è sempre stata consapevole della difficoltà dell'eventuale scelta di un'applicazione mirata delle compensazioni di prezzo. È per questo motivo che ha deciso in partenza di non utilizzare gli aiuti diretti come strumento per riequilibrare i redditi dei produttori agricoli.

8.2.1. La riforma del 1992 ha alterato profondamente la formazione del reddito agricolo e la sua ripartizione fra i vari operatori economici. In effetti, le compensazioni dirette stanno diventando una voce importante nella composizione del reddito dei produttori agricoli, il che rischia manifestamente di compromettere la ricerca di un livello sempre più elevato di gestione autonoma, anche all'interno delle aziende note per la loro professionalità.

8.3. Malgrado le sue imperfezioni, l'attuale politica, frutto di un mix di strumenti di controllo della domanda, di riduzioni dei prezzi istituzionali, di aiuti alle esportazioni, di pagamenti compensativi diretti e di aiuti alla trasformazione, va proseguita, ma deve essere anche modificata in maniera tale da contribuire più che nel passato alla coesione economica e sociale dell'Unione europea nel suo insieme, e in particolare alla salvaguardia dell'occupazione per i produttori agricoli e per i salariati del settore agricolo e alla tutela degli interessi dei consumatori.

8.3.1. È quindi legittimo dubitare dell'interesse di una professione che dipende sempre più dall'assegnazione dei «diritti a produrre» e il cui reddito dipende da aiuti pubblici la cui legittimità non risulta chiaramente assodata.

8.3.2. Sul piano strettamente economico è tuttavia opportuno aggiungere che se si fosse intervenuto con maggiore determinazione sul fronte degli impegni finanziari, della promozione e dello sviluppo delle politiche strutturali, e se si fosse prestata maggiore attenzione al riequilibrio del sostegno fra i settori produttivi, la fase di questa politica avrebbe potuto essere più breve e numerosi squilibri territoriali e reddituali constatabili attualmente sarebbero stati forse cancellati.

8.3.3. Inoltre, limitando il volume delle esportazioni sovvenzionate si è reso necessario uno strumento di regolazione della produzione beneficiaria di aiuti. Senza un tale strumento, e visto che spesso i produttori europei non sono in grado di esportare senza sovvenzioni, si avrebbe inevitabilmente una ripresa delle eccedenze. Per l'avvenire la scelta degli strumenti della PAC dipende in larga misura dalle possibilità offerte e dai vincoli previsti dall'accordo GATT.

8.3.4. In sostanza, l'accordo del GATT assoggetta l'agricoltura alle regole normali degli scambi internazionali. Gli attuali impegni non contemplano tuttavia l'obbligo di modificare l'indirizzo della politica nel breve periodo. Evidenziano in ogni caso i limiti e gli svantaggi della PAC attualmente in vigore nella prospettiva dei benefici di una maggiore libertà degli scambi. In altri termini, qualsiasi nuova eventuale riforma della PAC dipenderà in larga misura dal margine di manovra a disposizione dell'Unione europea in materia di politica commerciale. A sua volta questo margine sarà determinato in misura cruciale dall'esito di una prossima tornata GATT/OMC.

8.3.5. Infine, l'agricoltura è un settore «vivo»: le regole commerciali applicabili ai settori industriale e manifatturiero possono rivelarsi del tutto inadeguate nel settore agricolo.

8.3.6. L'agricoltura è d'altro canto un'industria «pesante» nel senso che richiede investimenti cospicui: è quindi gravata da forti oneri finanziari. Essa non potrà mai conciliarsi con una politica soggetta a modifiche continue che scoraggi qualsiasi investimento a lungo termine.

8.3.6.1. Il fatto che si siano messi parzialmente in questione i premi decisi nel 1992 per compensare il calo dei prezzi ha suscitato nuovi timori fra i produttori agricoli degli Stati membri. Non va dimenticato che la Commissione aveva fra l'altro giustificato la riforma del 1992 con la necessità di rendere la politica agricola più prevedibile per i produttori agricoli.

8.3.7. La riforma della PAC decisa nel 1992 appare come una politica a carattere decisamente transitorio, che deve al tempo stesso fissare prezzi per i prodotti agricoli e operare scelte in materia di trasferimenti di fondi pubblici per integrare i redditi attraverso una politica rurale e una politica ambientale. È quindi legittimo chiedersi se una PAC coerente abbia ancora la vocazione di sostenere e sviluppare un'economia agricola.

8.4. Sulla base delle considerazioni innanzi enunciate si può concludere che la riforma della PAC del 1992, limitata ai seminativi, ha prodotto trasformazioni ed adattamenti di grande rilievo su almeno tre fronti: quello della produzione, degli scambi e della spesa agricola.

8.4.1. L'intensità e la direzione di tali processi sono ancora definitivamente da valutare. Purtuttavia, si può constatare che l'obiettivo del contenimento della produzione è stato conseguito, tant'è vero che l'UE è costretta talvolta a tassare le proprie esportazioni di cereali. In particolare, nel 1995 la produzione di cereali si è attestata sui 176 milioni di tonn. perché la superficie messa a riposo è risultata pari a 7,3 milioni di ettari.

8.4.2. Gli stock pubblici, che all'inizio della riforma erano di 33,3 milioni di tonn., si sono ridotti a 22,5 milioni di tonn. (2,5 milioni di tonnellate al 30 giugno 1996).

8.4.3. Le spese per le «restituzioni all'esportazione» hanno subito una sensibile riduzione e, quindi, hanno provocato una presenza, di certo più contenuta rispetto al passato, dell'UE sui mercati internazionali.

8.4.4. Sul versante della spesa, va sottolineato che nel 1996 i seminativi assorbiranno oltre il 42 % delle risorse complessive del FEOGA/GARANZIA, con un aumento del 23 % circa rispetto al 1995.

8.4.5. Ciò non deve sorprendere perché all'atto della riforma era già previsto, che le spese per i seminativi sarebbero aumentate nel triennio 1994/1995/1996 (per effetto dell'aiuto compensativo), e che soltanto a partire dal 1997 sarebbe stato realizzabile un decremento di spesa.

8.4.6. In definitiva, gli obiettivi che il legislatore comunitario si proponeva di attuare con la riforma della PAC - tra cui principalmente quello di una trasparente compatibilità della politica di mercato con l'esigenza di un più ordinato regime degli scambi internazionali di prodotti agricoli - appaiono oggi acquisiti. Resta tuttavia il fatto che, in termini finanziari, permangono evidenti squilibri negli stanziamenti erogati ai diversi Stati membri e tra le diverse categorie di imprenditori agricoli.

8.4.7. Resta peraltro da chiedersi se la compressione del potenziale produttivo europeo sia una strategia oggi condivisibile, essendo mutato il quadro generale economico europeo e mondiale.

8.4.8. I sintomi di recessione in atto dovrebbero suggerire prudenza o, quanto meno, flessibilità nella gestione dei meccanismi di controllo della produzione, vuoi per la necessità di salvaguardare spazi occupazionali in agricoltura, vuoi per soddisfare la notevole emergenza alimentare dei paesi del terzo mondo, in ordine al quale la Conferenza mondiale della FAO del novembre scorso ha assunto precisi impegni.

9. Bilancio dei primi tre anni di attuazione della riforma

9.1. Se è prematuro tirare le somme sulla riforma della PAC intervenuta nel 1992, non è però troppo presto per constatare una serie di fattori che rendono particolarmente difficile un consuntivo al riguardo. In effetti, il clima, gli aspetti monetari e sociali e, fenomeno recente, il problema della «mucca pazza», ecc. sono altrettanti fattori che, innegabilmente, influiscono sulle conclusioni da trarre.

9.1.1. Ad ogni modo, alla luce degli obiettivi e delle opzioni fondamentali della riforma il Comitato ritiene di poter formulare sin d'ora le seguenti constatazioni.

9.1.2. A tre anni dall'adozione della riforma ciascuno potrà giudicarla principalmente in funzione dei suoi pregi o dei suoi difetti. Resta in ogni caso il fatto che, imitando vari aspetti della politica agricola americana, ossia istituendo garanzie dei prezzi a livelli inferiori ai costi di produzione sostenuti dalla maggioranza dei produttori agricoli dei paesi sviluppati, e dunque rendendo necessari aiuti diretti da parte dello Stato, è legittimo chiedersi se questa riforma riuscirà a sciogliere uno dei nodi principali della PAC, cioè il suo costo sostenuto.

9.1.3. A dire il vero, fintanto che i grandi paesi produttori come gli Stati Uniti e l'Unione europea non decideranno una vera regola del gioco internazionale che escluda progressivamente gli aiuti statali che falsano la concorrenza e premono al ribasso sui prezzi dei mercati mondiali, si perpetueranno sia la spesa pubblica sia le turbative. Queste ultime continueranno al tempo stesso ad ostacolare la crescita delle produzioni agricole nei paesi in via di sviluppo.

9.2. L'obiettivo del controllo delle spese

9.2.1. Questo controllo sarà sì possibile, però in presenza di livelli di spesa comunque elevati. L'unico modo per ridimensionare progressivamente la spesa agricola a carico dello stato, nei paesi avanzati che desiderano mantenere i livelli di reddito dei propri produttori agricoli, sta infatti nel far aumentare i prezzi negli Stati Uniti e sui mercati mondiali (i due sono indissociabili) in modo da ridurre gli aiuti pubblici attualmente necessari sia negli Stati Uniti che in Europa. Prima della riforma della PAC nell'Unione europea questi aiuti si traducevano in una protezione alle frontiere, in misure di sostegno dei mercati e in restituzioni alle esportazioni. Si traducono ora in aiuti diretti, molto più ragguardevoli di quelli accordati prima della riforma, che sono destinati a compensare il calo dei prezzi garantiti.

9.2.2. Ora, con la riforma della PAC la politica agricola comune imita in parte la politica agricola americana, il cui criterio principale è di gravare più sui contribuenti che sui consumatori (e, nel complesso, gli accordi del GATT vanno nella stessa direzione). Non stupisce dunque che le spese del FEAOG non siano state affatto arginate: avrebbe sorpreso il contrario.

Bruxelles, 29 gennaio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 195 del 18. 7. 1994.

ALLEGATO 1 al parere del Comitato economico e sociale

1. INTRODUZIONE

1.1. La complessità del sistema agricolo

1.1.1. Se si eccettuano i casi di agricoltura specializzata spesso destinata all'esportazione, praticamente in tutti i paesi del mondo l'agricoltura è costituita da un complesso di produzioni e di modi di produzione indipendenti.

1.1.2. Insieme ai vincoli naturali, le relazioni fra i prodotti tessono la trama di un sistema di produzione complesso, i cui vari elementi sono però normalmente integrati in un insieme coerente e in equilibrio con l'ambiente. L'equilibrio del sistema è influenzato anche dal progresso e dagli scambi con l'estero. In un tale sistema le decisioni di un particolare operatore economico non sono avulse da quelle di altri.

1.1.3. Oggigiorno la necessità di un'agricoltura sostenibile non è più in discussione: è infatti propugnata anche dalle istituzioni internazionali. Si sottovalutano però le condizioni necessarie alla sua realizzazione. Più che un paradosso, spesso si riscontra una contraddizione tra l'obiettivo dichiarato dell'agricoltura sostenibile e la distruzione dei sistemi di produzione interni imputabile al loro condizionamento al disordine economico internazionale.

1.2. I fattori d'incertezza e di ostacolo per la PAC

1.2.1. Il fattore monetario

1.2.1.1. L'esperienza acquisita dall'UE nel corso degli ultimi 25 anni mostra che è difficile riuscire a unificare egregiamente un settore come l'agricoltura dinanzi al persistere di sensibili divergenze fra i vari Stati membri sul piano economico e finanziario, divergenze che si traducono in repentine turbolenze dei tassi di cambio.

1.2.1.2. Il fattore monetario ha un ruolo importante nelle relazioni fra l'agricoltura europea e il mercato mondiale. Dopo lo squilibrio dei tassi di protezione alle frontiere (che ha snaturato gli scambi con l'estero e il sistema di produzione interno dell'UE), il fattore monetario costituisce chiaramente la causa principale delle traversie della politica agricola comune. Mancando una moneta unica, il mercato unico provoca sistematici aumenti dei prezzi e dei redditi agricoli negli Stati membri a moneta debole e ribassi sistematici dei prezzi e dei redditi agricoli negli Stati membri con una moneta forte.

1.2.1.3. Il tasso di cambio che verrà adottato per l'Euro avrà senz'alcun dubbio delle incidenze sul mercato e sui redditi agricoli.

1.2.2. La disciplina di bilancio

1.2.2.1. Nel 1992 il Consiglio europeo tenuto ad Edimburgo l'11 e 12 dicembre ha esteso il campo d'applicazione della linea direttrice finanziaria, ossia della limitazione del tasso di crescita delle spese al 74 % del tasso d'incremento del PNL, dal sostegno dei mercati a praticamente tutti i tipi di spesa che riguardano l'agricoltura. Sono stati assoggettati alla linea direttrice anche: i costi delle misure d'accompagnamento della riforma della PAC (pensionamenti anticipati, ambiente), la parte delle spese imputabili al set-aside finanziata dalla sezione orientamento del FEAOG, il sostegno del mercato della pesca, il sostegno dei redditi agricoli, ecc. Il Consiglio europeo ha pure rafforzato la disciplina di bilancio tendendo a modularla a seconda del settore di produzione: se, per motivi interni, un determinato settore incontra problemi di bilancio (aumento del livello di produzione, calo dei consumi, ecc.) la Commissione dovrà anzitutto ricercare misure correttive da adottare nel sistema in parola e non potrà più far semplicemente ricorso a trasferimenti da un settore all'altro.

1.2.3. Il finanziamento della PAC

1.2.3.1. Schematicamente si possono distinguere tre categorie di fattori che influenzano le esigenze finanziarie della PAC: a differenza delle altre due la prima dipende direttamente dai responsabili delle decisioni politiche:

- fattori politici: livello dei prezzi, ammontare dei premi, ecc.

A quest'elenco è opportuno aggiungere, a partire dal bilancio 1996, le diverse spese (interventi, macellazioni, aiuti al reddito, campagna di promozione) legate alla crisi del mercato delle carni bovine in seguito alla BSE (encefalopatia spongiforme bovina). Ciò implica tutta la politica dei trasferimenti.

- fattori interni: aumento delle rese in seguito ai progressi tecnici, calo dei consumi per effetto dell'evolversi dei gusti dei consumatori, ecc.;

- fattori esterni che possono incidere sulle spese (altalena dei prezzi mondiali, deprezzamento o rincaro del dollaro, riallineamenti monetari europei, ...) oppure sulle entrate del FEAOG (rallentamento della crescita del PNL che fa scendere o salire la linea direttrice, ecc.).

1.2.3.2. Le incertezze pesano soprattutto a livello della terza categoria: in proposito si possono citare come esempi:

- il disordine monetario, in particolare il riallineamento delle monete europee nel 1995; senza il nuovo adattamento delle regole agrimonetarie del giugno 1995 avrebbe comportato spese supplementari pari a 1,7 miliardi di ECU all'anno (stando alle prospettive finanziarie della Commissione per il periodo 1995-1997), mentre la riserva monetaria dovrebbe essere riportata a 1-0,5 miliardi di ECU;

- il rallentamento della crescita economica, rilevato rispetto alle previsioni del 1992; vi fanno riscontro un abbassamento della linea direttrice ed un taglio di circa 1,5-2 miliardi di ECU delle entrate destinabili all'agricoltura (rispetto alle previsioni iniziali);

- l'ampliamento dell'UE a 15, che, a differenza di un eventuale allargamento ai PECO, non modifica affatto l'equilibrio finali fra le entrate e le spese;

- il miglioramento del mercato mondiale dei cereali nel 1995 che con il calo generale delle scorte ha ridotto le spese, ecc.

1.2.3.3. L'incertezza sostanziale che caratterizza il panorama finanziario della PAC emerge dall'elaborazione del bilancio 1996. Il 24 luglio 1995 il Consiglio ha approvato un progetto di bilancio che prevedeva stanziamenti d'impegno per un totale di 86,0 miliardi di ECU (81,4 miliardi di ECU di stanziamenti di pagamento), di cui 40,8 miliardi di ECU riservati alla PAC (38,5 per la gestione del mercato e 2,3 per le misure d'accompagnamento della riforma della PAC), con una riserva monetaria agricola ridotta a 0,5 miliardi di ECU. Questi stanziamenti richiesti coincidono esattamente con la linea direttrice. Qualche mese prima, in occasione della presentazione del progetto preliminare adottato dalla Commissione il 25 aprile, questa annunciava ancora un probabile deficit di 0,9 miliardi di ECU (stanziamenti necessari: 41,7 rispetto ad una linea direttrice dei 40,8). Fra i due, in qualche mese, sono intervenuti il rialzo dei prezzi mondiali con riduzione delle scorte europee, ma anche le disposizioni agrimonetarie più restrittive decise il 22 giugno 1995 (soppressione del mini-switch-over, seguita alla soppressione del switch-over decisa nel dicembre 1994).

2. CENNI STORICI

2.1. La PAC e la sua riforma

2.1.1. L'articolo 39 del Trattato che istituisce la Comunità europea definisce come segue gli obiettivi della PAC:

2.1.1.1.

«a) incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera,

b) assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura,

c) stabilizzare i mercati,

d) garantire la sicurezza degli approvvigionamenti,

e) assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.»

2.1.1.2. I principi che informano la PAC, e il cui rispetto è la condizione per conseguire gli obiettivi fissati dal Trattato, sono stati definiti come segue:

a) unicità dei mercati,

b) preferenza comunitaria,

c) solidarietà finanziaria.

2.1.1.3. Gli strumenti propri alla PAC per l'applicazione pratica dei principi fissati per conseguire gli obiettivi dell'articolo 39 del Trattato sono:

a) prezzi comuni all'interno del territorio dell'UE per assicurare l'unicità dei mercati;

b) tariffa doganale comune, prezzo d'entrata, prelievo all'importazione, contingente e calendario d'importazione, applicazione della clausola di salvaguardia per garantire la preferenza comunitaria;

c) Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) a sostegno dei mercati e delle strutture agricole come strumento di solidarietà finanziaria.

2.2. Il GATT

2.2.1. Incontestabilmente la riforma ha agevolato la conclusione dei negoziati GATT nel 1993; sarebbe tuttavia erroneo affermare che la riforma sia stata realizzata «unicamente» nell'ottica dell'accordo GATT.

2.2.2. Prima della conclusione dei negoziati dell'Uruguay Round, nel 1994 gli scambi di prodotti agricoli non erano in pratica assoggettati a regole vincolanti. Gli stati non solo non erano disposti a impegnarsi a rispettare massimali dei dazi doganali in questo campo, ma erano pienamente liberi di concedere sovvenzioni all'esportazione.

2.2.3. Gli accordi stipulati nel quadro del GATT hanno posto fine a questo stato di cose:

- accesso al mercato: conversione di tutti i prelievi (variabili) all'importazione in dazi doganali fissi destinati ad essere ridotti del 36 % nell'arco di 6 anni;

- aiuti alle esportazioni: riduzione, nell'arco di 6 anni, del 21 % del volume delle esportazioni sovvenzionate e del 36 % del bilancio delle sovvenzioni all'esportazione;

- aiuti interni: riduzione del 20 % di tutti gli aiuti interni, eccettuate le modalità autorizzate dalla politica agricola.

2.2.4. Al di là delle implicazioni dirette sulla politica condotta, questi vari accordi implicano che ormai l'Unione europea non può più separare la gestione del proprio mercato interno dai mercati mondiali. La conversione dei prelievi in dazi doganali mira a contenere il possibile divario fra i prezzi interni e i prezzi sui mercati mondiali. L'ulteriore riduzione decisa per questi stessi dazi assicura il proseguimento della convergenza dei prezzi dell'Unione e dei prezzi mondiali.

ALLEGATO II

>SPAZIO PER TABELLA>

RESE DEI CEREALI, SUPERFICI E PRODUZIONE

>SPAZIO PER TABELLA>

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>SPAZIO PER TABELLA>

Regime dei seminativi dell'UE a 15:

Totale superficie di base seminativi: 53,56/000 ha.

Superficie di riferimento semi oleosi: 5,484/000 ha.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Osservazioni riguardanti i mercati

Sinora in molte zone dell'emisfero settentrionale i raccolti di frumento hanno superato le aspettative. Le esportazioni sono state nel complesso moderate. Le previsioni riguardanti una produzione crescente e un ulteriore calo degli scambi hanno provocato sensibili flessioni sui mercati a termine negli Stati Uniti. D'altro canto, però, un forte ridimensionamento delle previsioni dell'USDA (United States Department of Agricolture) circa il raccolto di granturco ha innescato una brusca, ma temporanea, ripresa dei prezzi di gran parte dei cereali. Le quotazioni sono state ulteriormente depresse dalle notizie di possibili raccolti record sia di frumento che di cereali secondari in Cina. I prezzi del granturco sono stati sostenuti dall'esiguità delle scorte. Sui nuovi contratti relativi alle produzioni hanno gravemente pesato le previsioni del tempo riguardanti gelate precoci nella cosiddetta «corn belt» (fascia cerealicola) degli Stati Uniti. Gli interventi speculativi sono stati meno marcati nei mercati a termine dei cereali, anche se non trascurabili per la soia. Le preoccupazioni per la ritardata maturazione del raccolto statunitense hanno influito in maniera determinante sul complesso cereali/semi oleosi. I prezzi all'esportazione (fob) del frumento per spedizioni a brevissima scadenza sono stati per lo più deboli. Alcuni sono ritornati ai livelli dell'anno precedente. I prezzi del granturco permangono ancora attestati a livelli che superano del 30 % quelli dello stesso periodo della campagna precedente.

Per presentare un quadro più completo della situazione economica e sociale dell'agricoltura nell'Unione europea è utile far riferimento alle statistiche relative ai fattori chiave dell'economia agraria dell'Unione europea, tabelle T22 e T23 della relazione 1995 pubblicata dalla Commissione europea sulla «Situazione dell'agricoltura nell'Unione europea», come pure ai dati contenuti nelle tabelle T111, T112 e T113 della medesima relazione, che riguardano l'evoluzione dell'occupazione nell'agricoltura e negli altri settori economici.