COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - 2000-2006 PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA DELLA RUBRICA 4

Periodo 2000-2006: valutazione globale

1. A causa degli eventi geopolitici verificatisi NSI paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) nel corso dell'ultimo decennio, l'azione esterna dell'Unione europea è ormai un settore della politica comunitaria che si sviluppa rapidamente. I programmi d'assistenza a questi paesi (PHARE e TACIS) sono stati istituiti rispettivamente nel 1989 e nel 1992. In particolare a partire dal 1995 la Comunità ha adottato nuove strategie per l'allargamento dell'Unione europea ai PECO associati e per il rafforzamento dei partenariati dell'Unione europea con i paesi terzi mediterranei, i nuovi Stati indipendenti (NSI) e i paesi in via di sviluppo dell'Asia e dell'America latina. A seguito dei diversi conflitti e catastrofi naturali che hanno colpito l'Africa centrale, l'ex Iugoslavia (Bosnia-Erzegovina), i NSI, l'America centrale (Mitch), l'Afganistan, l'Iraq e recentemente i Balcani occidentali (Kosovo) e il Timor orientale, gli interventi della Comunità europea in situazioni di crisi sono sensibilmente aumentati, passando da 114 milioni di euro nel 1990 a 810 milioni di euro nel 1999 (bilancio generale e Fondo europeo di sviluppo).

2. Nel bilancio comunitario, gli stanziamenti d'impegno annuali assegnati alle politiche esterne sono passati da 1,9 miliardi di euro per il 1990 a 6,4 miliardi di euro per il 1999 e a 8,2 miliardi di euro per il 2000, tenendo conto della strategia di preadesione, pari a 1 411 milioni di euro nel 1999 e a 1 587 milioni di euro nel 2000 per PHARE, a 1 058 milioni di euro per ISPA e a 529 milioni di euro per SAPARD.

3. Nel quadro dell'Agenda 2000 e in particolare delle prospettive finanziarie adottate a seguito del Consiglio europeo di Berlino nel 1999, il massimale della rubrica 4 è stato aumentato da 4 627 milioni di euro nel 2000 a 4 787 milioni di euro nel 2006 ai prezzi 2001 (sarebbe di 5 285 milioni di euro nel 2006 nell'ipotesi di un deflatore del PIL del 2%). Secondo la programmazione previsionale della Commissione stabilita nel PPB 2000, quest'importo permette per ora di fare fronte alle priorità attuali. L'importo previsto per la cooperazione con i paesi dei Balcani occidentali era di circa 1,85 miliardi di euro per il periodo 2000-2006 e inizialmente di 280 milioni per il 2000. Anche se le prospettive finanziarie di Berlino sono più limitate della proposta iniziale della Commissione, la dotazione restante sembrava consentire un finanziamento sufficiente per tutti gli altri programmi.

4. La crisi del Kosovo e i bombardamenti hanno spostato le priorità politiche dell'Unione europea verso i Balcani senza che questo fatto abbia potuto essere preso in considerazione nelle prospettive finanziarie di Berlino. Una dichiarazione allegata all'accordo interistituzionale prevede comunque la possibilità di rivedere le prospettive finanziarie "alla luce della situazione NSI Balcani". La Commissione ritiene che le cifre inizialmente previste dovrebbero aumentate per tenere conto della nuova priorità politica di stabilizzazione e di sviluppo della regione dei Balcani.

5. Nel 2000, i fondi supplementari necessari per il Kosovo sono stati reperiti facendo intero ricorso allo strumento di flessibilità e con una ridistribuzione all'interno della rubrica 4. Poiché è necessario reperire 40 milioni di euro supplementari mediante una ridistribuzione nel 2000, 30 milioni di euro sono stati riportati dal 1999 e 15 milioni di euro sono assegnati ad un aiuto macrofinanziario alla Bosnia-Erzegovina, per una somma totale attribuita ai paesi dei Balcani occidentali nel 2000 pari a 540 milioni di euro.

6. Nel quadro della seconda lettura del bilancio 2000 da parte del Parlamento, è stata fatta una dichiarazione sulla decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'utilizzo dello strumento di flessibilità per finanziare la ricostruzione del Kosovo. In tale dichiarazione è detto che la Commissione presenterà all'autorità di bilancio un programma integrato d'assistenza ai Balcani occidentali, la cui dotazione finanziaria implica da parte della Commissione la presentazione di una revisione delle prospettive finanziarie e di una programmazione della rubrica 4 in tempo utile per l'elaborazione del PPB 2001. Il presente documento fa parte di queste misure.

Il fabbisogno di finanziamento per i Balcani

7. Un nuovo regolamento del Consiglio proposto simultaneamente consoliderà il quadro giuridico della cooperazione tra l'Unione europea e i Balcani occidentali, prevedendo un programma integrato di ricostruzione e di sviluppo economico, intitolato CARDS (assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione). Questo nuovo programma CARDS sarà un programma completo, comprendente la cooperazione regionale, la ricostruzione e lo sviluppo economico e riguardante l'Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Croazia, l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e la Repubblica federale di Iugoslavia (compresi Montenegro e Kosovo) per il 2000-2006. Il grado di partecipazione al programma dipenderà dal rispetto di alcuni criteri che riguardano i principi fondamentali della democrazia, lo stato di diritto e i diritti dell'uomo. Il pacchetto finanziario del programma stesso (massimale di 5,5 miliardi di euro) coprirà la ricostruzione e la cooperazione nonché l'aiuto macrofinanziario, esclusi l'aiuto umanitario e l'assistenza a favore della democrazia.

* Come detto sopra, la programmazione iniziale dell'Agenda 2000 prevedeva l'assegnazione di 1,85 miliardi di euro ai Balcani occidentali per il periodo 2000-2006. La situazione è stata modificata da una stima del fabbisogno aumentata a 5,5 miliardi di euro per tutta la zona, con 3,65 miliardi di euro supplementari rispetto alle previsioni di aprile-maggio 1999.

* Considerato l'importo disponibile per i Balcani occidentali nel 2000 (540 milioni di euro), che comprende già 200 milioni forniti dallo strumento di flessibilità, il fabbisogno di questa zona per il periodo 2001-2006 ammontano comunque a 5 miliardi di euro, cioè 3,4 miliardi in più rispetto alla programmazione.

* Non è possibile coprire interamente questo fabbisogno supplementare all'interno della rubrica 4 senza una revisione del massimale delle prospettive finanziarie per il periodo considerato.

8. L'importo indicativo di 5,5 miliardi di euro è basato sull'ipotesi di un programma di ricostruzione economica in Serbia di 2,3 miliardi di euro per il periodo 2001-2006. L'aiuto fornito dalla CE a questo paese sarà ovviamente subordinato alla condizione di un cambiamento positivo del regime politico; per l'eventualità che tale condizione non fosse soddisfatta è proposto un aiuto minimo (circa 300 milioni di euro per il 2001-2006) destinato a rafforzare le forze d'opposizione in Serbia.

Per l'esercizio 2001, anche se non ci fossero ricostruzioni in Serbia, sarà necessario aumentare di 300 milioni il massimale della rubrica 4, soprattutto a causa dell'avvio della ricostruzione in Kosovo. Se la Serbia diventasse una democrazia nel 2001, la Commissione proporrà di utilizzare lo strumento di flessibilità, entro un massimale di 200 milioni di euro.

9. Conformemente ai risultati del dibattito d'orientamento della Commissione per il 2001 e sulla base dei 540 milioni di euro previsti nel 2000 derivanti dall'ipotesi di cui sopra, la Commissione ha elaborato uno scenario secondo il quale i 5 miliardi di euro che rimangono da liberare per il periodo 2001-2006 dovrebbero essere ottenuti con una ridistribuzione all'interno della rubrica 4 (1,4 miliardi di euro) e con un aumento del massimale a 2 miliardi di euro per tale periodo, ossia mediante una revisione di 300 milioni di euro all'anno dal 2001 al 2006 e l'eventuale ricorso allo strumento di flessibilità nel 2001. La stima del fabbisogno dipende ovviamente dall'evolvere della situazione politica nella regione, in particolare in Serbia.

10. La tabella 2 in allegato presenta una simulazione di programmazione finanziaria che mira a ridurre l'impatto finanziario dei programmi a favore dei Balcani occidentali e delle altre regioni. Questo scenario permetterebbe di avviare lo sforzo finanziario e creare gradualmente un margine destinato a coprire futuri imprevisti nelle relazioni esterne ed eventuali adeguamenti della stima del deflatore.

11. Questa proposta di programmazione finanziaria per la rubrica 4 prevede un sostegno completo alla Serbia nel 2002, basato sull'ipotesi di un cambiamento di regime nel 2002. L'importo globale per la regione raggiungerebbe 5,3 miliardi di euro, di cui 800 milioni sarebbero destinati a questa zona nel 2001, con la possibilità di raggiungere 5,5 miliardi di euro se lo strumento di flessibilità fosse interamente mobilitato nel 2001.

La nuova programmazione della rubrica 4: evoluzione dei diversi elementi delle politiche esterne

12. Di fatto, l'ipotesi della copertura del fabbisogno solo mediante la ridistribuzione avrebbe gravi conseguenze per quasi tutti i settori della rubrica 4. Una ridistribuzione di 3,4 miliardi di euro (circa 570 milioni di euro all'anno) rimetterebbe in questione la programmazione finanziaria esistente, gli impegni e le attese politiche instaurati dai bilanci 1999 e 2000, nonché gli accordi di cooperazione, le comunicazioni e i regolamenti strategici approvati nel corso degli ultimi due anni. Tutti i programmi d'assistenza geografica sarebbero fortemente limitati in termini reali.

13. Come illustra la tabella, l'insieme degli altri programmi della rubrica 4 non dovrebbe, nello scenario attuale, registrare tra il 2000 e il 2006 una diminuzione in termini nominali dei mezzi finanziari disponibili. Secondo l'AII, occorre utilizzare il sistema della ridistribuzione prima di ricorrere ad un aumento delle prospettive finanziarie. La ridistribuzione tiene conto delle tre considerazioni seguenti:

- il peso e le priorità geopolitici attribuiti a talune regioni,

- l'importanza NSI programmi della lotta contro la povertà,

- l'esperienza passata e attuale della Commissione nella gestione dei diversi programmi.

Il confronto mostra che, sebbene i tagli rispetto alla programmazione del maggio 1999 siano stati operati prima della crisi nei Balcani, l'insieme della rubrica 4 aumenta, sul periodo 2000-2006, rispetto al periodo precedente (1993-1999).

14. Basandosi su questi elementi, la Commissione è giunta alla conclusione che per le linee di bilancio geografiche, oltre ai Balcani occidentali e all'ex Iugoslavia, intendeva mantenere in primo luogo l'aumento a favore dell'Asia. Il programma per l'Asia si concentra fortemente sulla lotta contro la povertà e qualsiasi riduzione dei fondi inciderebbe direttamente sulle popolazioni svantaggiate. La dotazione geografica aumenterà del 6,4% tra 2000 e 2006 e quella del nuovo periodo aumenterà dunque dell'11% rispetto agli stanziamenti del 1993 e il 1999 [1].

[1] Le cifre del periodo 1993-1999 non sono esattamente comparabili, poiché le prospettive finanziarie del 1993-1999 sono state aumentate nel 1995 per tenere conto dell'allargamento.

15. Il programma a favore del Sudafrica svolge un ruolo importante allo stesso tempo in materia di politica e di lotta contro la povertà e verrà pertanto solo lievemente ridotto sul periodo 2000-2006. L'importo proposto per il Sudafrica deriva dunque da un'assegnazione lineare di 120 milioni di euro all'anno, contro 123,5 milioni di euro già previsti nel bilancio 2000. Questo programma è stabilizzato.

16. I programmi per i paesi terzi mediterranei, i NSI e l'America Latina, in compenso, dovrebbero essere in certa misura ridotti rispetto alla programmazione del maggio 1999, dato che sono meno imperniati sulla lotta contro la povertà e i risultati di gestione sono meno buoni.

In particolare, nel senso delle conclusioni del dibattito d'orientamento della Commissione, gli arretrati (saldi residui, RAL) hanno svolto un ruolo essenziale nella decisione di ridurre l'aumento dei nuovi stanziamenti d'impegno e contribuiscono a spiegare la riduzione della dotazione prevista per l'America latina per il periodo 2000-2006, che tuttavia ha ottenuto un aumento notevole nel 2000. Mentre l'obiettivo principale dell'assistenza finanziaria e tecnica è di assistere gli strati sociali più svantaggiati con programmi e progetti in un settore di competenza specifica dell'UE, la cooperazione economica mira a creare un ambiente ideale per la crescita economica. Nell'America latina, il tasso di crescita annuale a medio termine del periodo 2000-2006 sarà di - 1,1%, rispetto a +4,5% del periodo 1993-1999. La dotazione totale 2000-2006 sarà più elevata del 17% rispetto a quella del periodo 1993-1999; tale aumento è spiegato dalla sensibile crescita del periodo 1993-1999.

Per i NSI, l'importo di riferimento finanziario di 3 138 milioni di euro contenuto nel nuovo regolamento TACIS, pur essendo soltanto indicativo, è inferiore alla programmazione dell'Agenda 2000 e giustifica una riduzione dell'importo previsto. TACIS è stato ridotto ogni anno nel 1998, nel 1999 e nel 2000. Dal 1993 al 1999, la crescita media annuale era di - 2,2%, cioè in diminuzione in valore reale. Tuttavia, la regione dei NSI, nonostante un periodo transitorio economico più lungo del previsto, assume un'importanza crescente sul piano politico alla luce del futuro allargamento. Di conseguenza, la crescita annuale media per il 2000-2006 sarà pari a +3,2%. È probabile che questa dotazione dovrà servire a finanziare un nuovo contributo della Comunità europea al "Chernobyl Shelter Fund" (Fondo per la creazione di un massiccio di protezione a Chernobyl). Si noti anche che i risultati di gestione di TACIS erano tali che i suoi arretrati hanno potuto essere compensati nel corso dell'anno passato, ancor prima che la nuova base giuridica prevedesse una maggior concentrazione degli sforzi.

17. Il programma MEDA aumenterà del 16% sul periodo 2000-2006, con una media annuale del 2,2%. Questo programma dovrà finanziare durante gli anni futuri la seconda fase della creazione di una zona di libero scambio UE/MED e, di conseguenza, il rafforzamento del partenariato con questi paesi per attenuare le conseguenze commerciali, sociali e economiche. La Turchia che ha recentemente acquisito lo statuto di paese candidato, beneficia della dotazione MEDA per un importo in significativo aumento rispetto al 1999. Il debole grado d'attuazione del programma nel 1999 è certamente stato un fattore decisivo che ha condotto a ridurre la dotazione del 2001; inoltre, questa riduzione è anche dovuta all'elevato livello degli arretrati (RAL). Sarà fatto tutto il possibile per stabilizzare gli arretrati prima che il pacchetto finanziario del programma aumenti nuovamente a partire dal 2002. La Commissione manterrà anche la sua partecipazione attiva nel processo di pace in Medio Oriente. Questi interventi specifici potrebbero, in caso di successo, dare luogo a sostanziali necessità di finanziamento a medio termine. Rispetto al periodo 1993-99, l'aumento più forte è quello della dotazione MEDA (+ 50%), oltre all'aumento per i Balcani occidentali.

18. Da un punto di vista tematico, la Commissione propone di diminuire leggermente la dotazione dell'aiuto alimentare, da 3 851 milioni di euro nel 1993-1999 a 3 458 milioni di euro per il periodo 2000-2006. L'aiuto alimentare è diminuito in media annua del 2,1% nel 1993-1999 e aumenterà del 2,7%, cioè più del 17,6%, sul periodo 2000-2006. L'aiuto alimentare è destinato alle popolazioni svantaggiate e la diminuzione proposta, rispetto alla programmazione del maggio 1999, dovrebbe dunque essere quanto più ridotta possibile.

Per quanto riguarda la rubrica "Altra cooperazione", la Commissione desidera limitare la diminuzione al 3% rispetto all'Agenda 2000. Questa dotazione sarà stabilizzata con una crescita media annuale dello 0,5%, che rappresenta una diminuzione nel 2000-2006 rispetto al 1993-1999. Uno sforzo importante di razionalizzazione è già stato intrapreso con il raggruppamento delle linee di bilancio secondo la loro tematica: geografico, ambientale, sociale o secondo il beneficiario finale (ONG). Gli accordi sulla pesca coperti da "Altra cooperazione" costituiscono, almeno a breve termine, una spesa imprescindibile e saranno stabilizzati nel corso del periodo considerato. Allo stesso tempo, in questo settore sarà introdotto un nuovo strumento, il "dispositivo di reazione rapida". La già difficile situazione di bilancio in questo gruppo d'intervento non permette nessun'altra riduzione.

19. L'aiuto umanitario non dovrebbe essere ridotti, considerati i buoni risultati conseguiti, la trasparenza e l'utilità per le popolazioni più povere colpite da una crisi. Sarà stabilizzato al livello elevato raggiunto dopo una crescita annuale media del 13,2% dal 1993 al 1999.

20. La presente programmazione permette di creare progressivamente nel corso di tutto il periodo un margine per gli imprevisti nel settore, in costante evoluzione, delle relazioni estere e per le eventuali fluttuazioni del deflatore.

21. In conclusione, la Commissione ritiene che la presente proposta sia conforme agli obiettivi a medio termine e alle recenti dichiarazioni politiche. Mostra il duplice impegno a sostenere, da un lato, le regioni che hanno un'importanza geopolitica per l'UE e, dall'altro, le regioni più sfavorite a livello mondiale. Rispetta anche i limiti imposti dalle prospettive finanziarie e tiene conto della capacità di gestione finanziaria della Commissione.

Allegati:

1 Raffronto dei periodi 1993-1999 e 2000-2006

2 Nuova programmazione della rubrica 4 per il 2000-2006

3 Programma CARDS per l'Europa sudorientale

ALLEGATO 1 - Raffronto fra il periodo 1993-1999 e il periodo 2000-2006

DELORS II / BERLINO (Aprile 1999) / REVISIONE DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE (Aprile 2000)

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 2 - Nuova programmazione della rubrica 4 per il periodo 2000-2006

AZIONI ESTERNE SIMULAZIONE INTERNA DI UNA PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA PLURIENNALE CON REVISIONE DELLE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL PERIODO 2001-2006

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) L'importo totale previsto per i Balcani occidentali ammonta a 5,5 miliardi di euro se la Serbia diventa democratica nel 2001. Il fabbisogno aggiuntivo dovrebbe essere coperto dallo strumento di flessibilità a concorrenza di 200 milioni di euro.

(2) Balcani occidentali: l'importo di 542 milioni di euro per l'esercizio finanziario 2000 è costituito da 472 milioni di euro iscritti nel bilancio 2000 + 40 milioni di euro da reperire mediante ridistribuzione da altre azioni + 30 milioni di euro riportati dal 1999 al 2000.

(3) Il margine per il 2000 resta 29,220 milioni di euro (cifra adeguata per tenere conto del riporto di cui sopra).

ALLEGATO 3 - Programma CARDS per l'Europa sudorientale

>SPAZIO PER TABELLA>

(1) 240 + 30 (riporto) + 40 (ridistribuzione)

(2) Se la Serbia diventasse democratica nel 2001, il fabbisogno aggiuntivo dovrebbe essere coperto dallo strumento di flessibilità

(3) Qualora nel 2001 venga utilizzato lo strumento di flessibilità

(4) Non ancora programmata