COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 13.10.2011 
SEC(2011) 1173 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
che accompagna il documento 
COMUNICAZIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL 
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE 
REGIONI 
Potenziare l'impatto della politica di sviluppo dell'Unione europea: un programma di 
cambiamento 
{COM(2011) 637 definitivo} 
{SEC(2011) 1172 definitivo}  
 
IT 2   IT 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA: la questione , i principali interessati e il motivo 
per cui è necessario un intervento pubblico 
Nell'attuale contesto globale caratteri zzato da grandi sfide internazionali1, dal dibattito sulla 
legittimità degli aiuti e dai nuovi contesti istituzionali a livello dell'Unione europea (il quadro 
dell'azione esterna dopo il trattato di Lisbona ) e internazionale (G20, istituzioni finanziarie 
internazionali, Nazioni  Unite ecc.), si impone un cambiamento per potenziare l'impatto 
della politica di sviluppo dell'Unione . Lo scopo è rendere tale poli tica adatta ad affrontare le 
sfide del prossimo decennio e aiutare i paesi pa rtner a introdurre i cambiamenti indispensabili 
per progredire più rapidamente verso la ridu zione della povertà e il conseguimento degli 
obiettivi di sviluppo del millennio. 
Le ricerche2 mostrano che dal 2005, anno di adozione de lla dichiarazione di  Parigi, i sistemi 
di erogazione degli aiuti a livello globale sono peggiorati: numerosi problemi compromettono 
l'efficienza e l'efficacia delle politiche di sviluppo dell'UE e di altri attori. Innanzitutto, 
parallelamente alla cresci ta dell'aiuto pubblico allo sviluppo è aumentata anche la 
frammentazione degli aiuti: si tende a fornire assistenza in porzioni minori. 
Contemporaneamente si è assistito a una prol iferazione dei donatori: a livello globale, i 
donatori operano in un maggior numero di paesi e, a ll'interno di ciascun p aese, in più settori. 
La proliferazione è diffusa anche a livello de i singoli settori: nel 2007, il 41% di tutti i settori 
nei paesi beneficiari aveva o ttenuto aiuti provenienti da pi ù di tre donatori dell'UE.  
In secondo luogo, la proliferazi one delle relazioni tra paesi donatori e paesi partner impone 
notevoli sforzi di coordinamento, che gravano i nnanzitutto sui paesi partner, ma anche sui 
rappresentanti dei donatori in lo co. L'accavallarsi degli sforzi di più donatori (compresi gli 
Stati membri), in mancanza di un adeguato c oordinamento, può generare improvvise lacune in 
alcune aree geografiche o in alcuni  settori (i cosiddetti "orfani" degli aiuti) e creare un clima 
di incertezza per i paesi partner e per i principali beneficiari in tali paesi, tra i quali figurano 
molto spesso i gruppi più vulnerabili.  
I costi a lungo termine dell'inefficacia degli ai uti sono analizzati dagli studiosi dal punto di 
vista dell'incidenza sulla qualità dell'amminis trazione dei partner e sulle economie dei paesi 
beneficiari. Tali costi sono espressi  per lo più in termini qualitativi,  anche se in alcuni casi si 
potrebbero calcolare i costi quantitativi in termin i di mancata crescita economica o di aumento 
dei costi dovuto all'imprevedibilità dei finanziamenti per lo sviluppo3. Ad esempio, i soli costi 
a lungo termine legati alla frammentazione impediscono a un governo di fare ordine nel 
portafoglio dei progetti o perfino di avere una visione comp lessiva degli investimenti e delle 
                                                 
1 Quali la crisi finanziaria, il cambiamento del cl ima, l'accesso alle fonti di energia, l'insicurezza 
alimentare, le pressioni migrator ie, la fragilità degli Stati, i conflitti regionali e l'insicurezza 
internazionale, l'emergere di nuovi poteri, investitori e donatori. 
2 " Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation: An Analysis of Changes in Aid 
Allocation Patterns between 2005 and 2009 " ("Tendenze sulla frammentazione degli aiuti e sulla 
proliferazione dei donatori. Analisi dei cambiamenti dei modelli di erogazione degli aiuti tra il 2005 e il 
2009"), relazione per conto della Task Team dell'OCSE sulla divisione del lavoro e la complementarità, 
primo progetto, 24 marzo 2011 (versione definitiva in attesa  di pubblicazione). 
3 " Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach " (Programma sull'efficacia degli aiuti: 
benefici di un approccio europeo):  
http://ec.europa.eu/development/icenter/repos itory/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf  
 
IT 3   IT azioni finanziate dagli aiuti, compromettono l'e fficacia della pianificaz ione, producono lacune 
dal punto di vista geografico ecc.4  
2. ANALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ: se l'azione dell'UE sia giustificata dal punto di 
vista della sussidiarietà (se sia ne cessaria e se abbia un valore aggiunto) 
In virtù del trattato di Lis bona, la politica di sviluppo è una competenza concorrente della 
Commissione e degli Stati membri. La Commissione  intende svolgere il ruolo che le spetta 
per aumentare l'effetto dei suoi aiuti, riconosce ndo al tempo stesso che altre dimensioni, altri 
aspetti e attori (quali la coerenza della politica di sviluppo, le modalità di aiuto, la titolarità del 
paese beneficiario ecc.) svolgono una funzione  complementare e devono essere prese in 
considerazione in quanto incidono sull'impa tto complessivo della politica di sviluppo 
dell'Unione europea. Di conseguenza, l' azione svolta dall'UE per promuovere il 
coordinamento e la coerenza, la sua capacità di mettere  insieme aiuti e riso rse e di svolgere un 
dialogo con i paesi partner sono necessarie, in quanto l'intervento degli Stati membri da solo 
non può soddisfare adeguatamente tali esigenze.  L'azione coordinata da parte dell'UE nel suo 
insieme ha pertanto un valore aggiunto che, in termini politici e per il suo effetto leva 
finanziario, è maggiore della somma delle singole azioni dei 27 Stati membri e della 
Commissione5. Uno studio del 20096 stima che i potenziali vanta ggi di una strategia europea 
per l'efficacia degli aiuti siano nell'ordi ne di 3-6 miliardi di euro l'anno.  
Come evidenziano i risultati de lla consultazione pubblica sul Li bro verde, la Commissione 
dovrebbe concentrare gli aiuti da essa gestiti su  un numero più limitato di  settori e regioni: le 
scelte dovrebbero essere effettuate in modo pi ù strategico che in pa ssato, tenendo conto dei 
vantaggi comparativi dell'UE e della sua possibil ità di esercitare un'incidenza significativa. La 
Commissione è anche in grado di svolgere un ru olo di primo piano nell'avviare e coordinare 
una migliore divisione dei compiti tra l'UE e gli Stati membri. 
Per aumentare al massimo questo valore a ggiunto, la specializzazione e una migliore 
divisione dei compiti potrebbero accrescere l'effi cacia, produrre economie di scala e ridurre i 
costi delle transazioni, ottene ndo benefici che potrebbero esse re utilizzati per rafforzare 
ulteriormente le risorse finanziarie disponibi li, la capacità di negoziare e il potere di 
contrattazione dell'Unione, così da permettere a quest'ultima di svolgere una funzione di guida 
a livello globale.  
3. OBETTIVI DELL'INIZIA TIVA DELL'UNIONE EUROPEA:  fini strategici 
principali 
Conformemente al trattato, l'obi ettivo principale della politica e della prassi dell'Unione nel 
settore della cooperazione allo  sviluppo è ridurre la  povertà nel contes to di uno sviluppo 
sostenibile. Nell'ambito di questo fine comp lessivo, gli obiettivi riconosciuti a livello 
internazionale e sottoscritti dall'UE sono gl i obiettivi di sviluppo del millennio (OMS). 
Un'importante conferenza internaz ionale tenutasi nel settembre 20107 ha evidenziato lo scarto 
                                                 
4 Idem. 
5 Come dimostrato sopra, con riferi mento allo studio "Programma sull'e fficacia degli aiuti: vantaggi di un 
approccio europeo", dell'ottobre 2009:  
 http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf  
6 " Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach ", HTPSE Limited, ottobre 2009, 
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
7 Riunione plenaria ad alto livello delle Nazioni Unite sugli OSM, New York. 
 
IT 4   IT tra i risultati finora raggiunti in vista degli OSM e gli obiettivi stessi, a meno di 5 anni dalla 
scadenza fissata; desta particolare preoccupazion e la mancanza di progre ssi in alcuni paesi e 
regioni (specialmente l'Africa subsahariana) e per alcuni OSM (specialmente la salute 
materna e infantile).  
Dati gli sforzi necessari per raggiungere g li OSM entro il 2015, l'Unione deve aumentare 
rapidamente l'incidenza dei suoi aiuti sulla riduzione della povertà.  Dopo il 2015, essa dovrà 
continuare a sostenere l'impegno globale per un'eliminazione completa della povertà. 
Obiettivo del programma di cambiamento pr oposto è quindi fare in modo che ogni euro 
erogato dall'Unione nell'ambito degli aiuti allo  sviluppo incida il più possibile sulla riduzione 
della povertà nei paesi in via di sviluppo, per massimizzare il contributo dell'UE agli OSM e 
all'eliminazione della pove rtà a lungo termine.  
L'idea di base è che si possa aumentare l'inci denza sulla riduzione de lla povertà concentrando 
l'aiuto dell'UE dal punto di vista geografico e se ttoriale su una gamma di paesi e settori più 
limitata, piuttosto che disperdere per il mondo ai uti di troppo modesta en tità. In tal modo, la 
Commissione rimarrà una prota gonista globale in materia di  sviluppo e contemporaneamente, 
in quanto donatrice, concentrerà il  suo aiuto sui settori e sui paesi in cui l'impatto è destinato a 
essere più consistente.  
A sostegno di tale sforzo, il programma della coerenza delle politiche per lo sviluppo (CPS) 
contribuisce anch'esso a migliora re i risultati reali della nostra coopera zione allo sviluppo 
riducendo le incoerenze e promuovendo sinergie tr a gli obiettivi delle politiche interne e di 
sviluppo. È inoltre necessario aume ntare la coerenza tra gli obiet tivi della poli tica estera e 
quelli della politica di sviluppo. 
4. OPZIONI STRATEGICHE: quali opzioni so no state considerate e valutate nei 
dettagli 
Nella valutazione d'impatto sono state i ndividuate quattro opzioni principali. 
La prima opzione consiste  nel mantenimento dello status quo : l'erogazione degli aiuti e i 
processi di attuazione non cambierebbero risp etto al sistema attuale (nessun intervento 
aggiuntivo dell'UE) e pertanto l' aiuto allo sviluppo ge stito dalla Commissione continuerebbe a 
essere distribuito tra una vasta gamma di settori e paes i. In altre parole, l'UE continuerebbe a 
fare "tutto ovunque", senza affr ontare il problema della framme ntazione degli aiuti. Questa 
opzione è stata esaminata attentamente consid erando l'attuale aiuto allo sviluppo dell'UE, 
disperso e frammentato, come base per passare  a un sistema più effi ciente ed efficace.  
La seconda opzione consiste in  una concentrazione settoriale : per ridurre la dispersione 
dell'aiuto dell'UE tra diversi settori, la Comm issione si concentrerebbe principalmente su 
alcune aree e settori, soprattutto  quelli nei quali ha vantaggi comparativi, ma continuerebbe a 
fornire aiuti a un gran numero di paesi in vi a di sviluppo, dai più poveri ai più avanzati (dai 
paesi meno sviluppati ai BRICS). 
La terza opzione consiste in una concentrazione geografica: al fine di ridurre la dispersione 
dell'aiuto dell'UE tra diverse aree geografiche , la Commissione lo concentrerebbe su un 
numero limitato di paesi (scelti secondo le loro esigenze, le loro capacit à, i loro interessi e 
impegni), pur mantenendo una vasta copertura settoriale.  
 
IT 5   IT La quarta opzione comprende sia la concen trazione settoriale che quella geografica, 
proponendo da un lato un approccio differenziato in materia di erogazione degli aiuti allo 
sviluppo, dall'altro un'offerta di aiuto concentr ata su una gamma limitata di settori.  
La valutazione d'impatto non esamina scelte se ttoriali e geografiche predeterminate: valuta 
invece i principi  della concentrazione settoriale e della differenziazione geogr afica. La scelta 
definitiva dei settori e dei paesi risulterebbe da analisi e dialoghi approfonditi paese per paese, secondo i principi della t itolarità e del partenariato sanciti ne lla dichiarazione di Parigi, e sulla 
base delle discussioni con altri donatori, in particolare gli Stati membri dell'UE, nel quadro 
del Codice di condotta in materia di divisione dei compiti.  
Le quattro le opzioni comp rendono alcuni elementi costanti:  una maggiore coerenza delle 
politiche per lo sviluppo, un miglio re coordinamento a livello dell'UE , la scelta di modalità di 
aiuto e i livelli generali dei finanziamenti di sponibili per lo svilup po, altrettanti fattori 
destinati a influenzare il successo dell'UE ne l raggiungere i suoi obiettivi di sviluppo. Tali 
elementi non vengono quindi considerati nella valutazione d'impatto.  
5. VALUTAZIONE D'IMPATTO: i principali effetti economici, ambientali e sociali di 
ogni opzione, specialmente in  termini di benefici e costi (compresi gli oneri 
amministrativi stimati,  altri costi di adeguamento alla normativa e i costi di attuazione 
per le amministrazioni pubbliche) quantif icati/tradotti in valore monetario  
Opzione 1
 
Nell'ipotesi del mantenimento dello status quo , gli aiuti gestiti dalla Commissione 
continuerebbero a essere elargiti in una vasta gamma di settori e a numerosi paesi beneficiari. 
La Commissione manterrebbe così una presen za globale e plurisettoriale, che potrebbe 
aumentare la sua influenza complessiva e l'effetto leva dei suoi interventi in ogni paese. L'opzione dello status quo  non risolve il problema della disp ersione e frammentazione degli 
aiuti e pertanto aumenta il rischio di inefficien za del futuro programma di aiuto. Inoltre si 
continuerebbe a disperdere le risorse divi dendole in importi troppo scarsi, riducendone 
l'incidenza e diminuendo in tal modo la rilevan za, la legittimità e la  visibilità degli aiuti 
dell'UE.  
Opzione 2
 
Una maggiore concentrazione sett oriale potrebbe contribuire ad  aumentare l'incidenza degli 
aiuti dell'UE raccogliendo le risorse in un nume ro limitato di settori e accrescendo in tal modo 
la massa critica dell'intervento dell'UE. Ciò potrebbe favorire anche le competenze specialistiche, la visibilità e la reputazione dell'UE in una serie di settori, in particolare quelli in cui possiede un vantaggio comparativo rico nosciuto. In più, la Commissione manterrebbe 
la sua presenza globale in term ini di aiuti allo sviluppo, eser citando la sua influenza ed 
eventuali effetti leva in tutti i paesi. La concen trazione settoriale rischia però di creare una 
discrepanza tra l'offerta limita ta della Commissione e la doma nda dei paesi partner, rendendo 
difficile spendere tutte le risorse disponibili. In oltre, un approccio dall'alto verso il basso in 
materia di concentrazione settoriale comprometterebbe la titolarità dei paesi beneficiari (riconosciuta come elemento essenziale per l'efficacia degli aiuti e il successo generale della politica di sviluppo). 
Opzione 3
 
 
IT 6   IT Una maggiore concentrazione ge ografica potrebbe aumentare l'incidenza dell'aiuto dell'UE, 
destinando le limitate risorse ai paesi che pi ù ne hanno bisogno e in cui gli aiuti possono 
risultare più incisivi. Nel segui re questa impostazione, la Commi ssione userebbe una strategia 
differenziata per l'elargizione di aiuti e per i partenariati, basata su un dialogo politico e 
strategico complessivo con tutti i paesi partner,  nell'ambito del quale l'UE definirebbe la 
forma di cooperazione più adeguata e sarebbe così  in grado di prendere decisioni informate e 
obiettive sulla combinazione di pol itiche, sui livelli di  aiuto, sugli strume nti finanziari e sui 
dispositivi di aiuto. 
La concentrazione geografica rischia tuttavia di indebolire l'influenza dell'UE e l'effetto leva 
da essa esercitato in al cuni paesi e in alcune regioni in cui non opera più. Se non si rafforzano 
il coordinamento e la divisione dei compiti tra l'UE e gli Stati membri, questa opzione rischia inoltre di aumentare il divario tra i paesi privilegiati e que lli trascurati dai donatori, in un 
periodo in cui un numero sempre maggiore di dona tori dell'UE riduce il suo portafoglio e 
abbandona molti paesi in via di sviluppo. Entram be queste opzioni possono essere comunque 
bilanciate da misure di accompagnamento, quali una strategia di uscita graduale, volta a 
formulare nuovi tipi di partenariato con i paesi che non rice vono più aiuti e a progredire nella 
programmazione comune e nella divisione dei compiti.  
Opzione 4
 
Una maggiore concentrazione sett oriale e geografica potrebbe contribuire ad aumentare 
notevolmente l'impatto dell'aiuto dell'UE, mig liorando e rendendo più stra tegici l'uso e la 
distribuzione delle scarse risorse. In tal modo l'UE potrebbe incrementare la sua massa critica 
in taluni settori e paesi, ottenendo un maggior  potere contrattuale e un maggiore effetto leva 
su risorse e politiche. Proponendosi come esem pio, la Commissione potrebbe accrescere la 
visibilità e la legittimità dei suoi aiuti e incora ggiare gli Stati membri dell'UE ad agire nello 
stesso modo. Aumenterebbe anche il ruolo di coordinamento esercitato dalla Commissione, 
specialmente su alcuni aspetti cruciali di divisione dei compiti. 
6. CONFRONTO TRA LE OPZIONI: qual è l'o pzione preferita e in base a quali 
criteri/motivazioni 
La valutazione d'impatto conclude che l'opzi one 4 è la favorita, in quanto permette una 
distribuzione più strategica, giusti ficabile e visibile delle scarse risorse di aiuto dell'UE che, 
invece di essere distribuite in porzioni troppo scarse tra vari settori  e paesi come nello status 
quo (opzione 1), sarebbero concentrate dove ce n'è più bisogno e dove pot rebbero esercitare 
un maggiore impatto sulla povertà. L'opzione 4 co mbina gli elementi positivi delle opzioni 2 e 
3 e supera alcuni limiti di una concentrazione re lativa a solo aspetto (settoriale o geografico).  
L'impostazione prevista dall'opzione 4 permette rebbe alla Commissione di svolgere un ruolo 
più equilibrato e strategico in quanto donatore , che dovrebbe avere ricadute positive per la sua 
visibilità e reputazione.  
7. CONTROLLO E VALUTAZIONE: i meccanismi previsti per calcolare i costi e i 
benefici reali e per controllare che ven gano conseguiti gli effetti desiderati 
La Commissione dispone già di  sistemi che permettono cont rolli e valutazioni regolari 
dell'intero programma di aiuto. Attualmente va luta strategie per paese e tematiche, singoli 
programmi e progetti. Esercizi di valutazione più ampi riguard ano la complementarità e la 
sinergia tra i vari strumenti legislativi, comprese  le attività non finanzia rie. Si possono inoltre 
 
IT 7   IT effettuare valutazioni complesse che riguardano obiettivi politici generali previsti nei 
pertinenti processi politici, o questioni trasvers ali che interessano più strumenti legislativi, o 
addirittura tutti. Nella misura del possibile, la Commissione associa tutti gli organismi 
portatori di interesse alla fase di valutazione dell'assistenza dell'UE, anche tramite valutazioni congiunte.