Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi"

(2001/C 357/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la Proposta di direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi [COM(2000) 303 def.) - 2000/0127 (CNS)];

vista la decisione del Consiglio dell'Unione europea in data 25 luglio 2000 di consultarlo su tale argomento, conformemente al disposto dell'art. 265, primo comma, e dell'art. 137 del Trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione presa dal proprio Presidente il 19 ottobre 2000, conformemente all'articolo 39 del Regolamento interno, di assegnare la preparazione del parere alla Commissione 5 "Politica sociale, sanità pubblica, protezione dei consumatori, ricerca, turismo";

visto il progetto di parere (CdR 420/2000 riv. 2) adottato dalla Commissione 5 il 19 aprile 2001 (Relatore: von Plüskow - D/PSE),

ha adottato, nel corso della 39a sessione plenaria (seduta del 13 giugno 2001), il seguente parere.

Il Comitato delle regioni,

1. sottolinea che gli Stati membri devono giungere rapidamente a un'intesa riguardo alla concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati. È l'occasione giusta per elaborare regole ponderate ed equilibrate, proprio perché al momento non si prevedono sviluppi drammatici come la recente crisi del Kosovo.

2. Reputa che la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati sia un obiettivo importante ai fini dell'istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Si tratta di un aspetto rilevante nell'ambito di un sistema di asilo comune europeo tale da garantire il funzionamento sia dello "statuto giuridico dei profughi in base alla Convenzione di Ginevra" sia della "protezione sussidiaria attraverso i sistemi di asilo nazionali".

3. Accoglie con favore le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, stando alle quali occorre addivenire ad un regime europeo comune in materia di asilo, basato sull'applicazione della Convenzione di Ginevra in ogni sua componente e sul mantenimento del principio di non-refoulement (secondo cui nei casi specifici previsti nessuno debba essere respinto).

4. Fa riferimento alle numerose iniziative avviate dalla Presidenza tedesca e finlandese, come anche alle conclusioni del Consiglio del 27 maggio 1999 sulla necessità di compiere progressi in quest'ambito.

5. Ricorda che, in ottemperanza all'art. 63, par. 2, lettere a) e b), del Trattato CE, il Consiglio adotta misure applicabili ai rifugiati e agli sfollati nei seguenti settori:

- norme minime per assicurare protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non possono ritornare nel paese di origine, e

- promozione di un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.

Le esperienze dell'Unione europea in relazione alle crisi dell'ex Iugoslavia (Bosnia-Erzegovina, Kosovo) indicano la necessità di migliorare ulteriormente le strutture operative e procedurali negli Stati membri e nel quadro della cooperazione fra di loro. Specie durante la crisi del Kosovo, l'approccio limitatamente coordinato da parte degli Stati membri ha contributo in maniera rilevante a contenere il conflitto.

6. Puntualizza che in caso di afflusso massiccio sono soprattutto le regioni e i comuni a dover far fronte ai maggiori problemi pratici. Si è visto che la molteplicità delle norme nazionali sulla concessione della protezione temporanea ha ostacolato il coordinamento delle misure degli Stati membri per accogliere le persone in questione nei rispettivi territori. Le disparità si registrano soprattutto in relazione ai diritti e alle agevolazioni sociali per le persone accolte.

7. In tale contesto, giudica nel complesso positiva la proposta di direttiva, la quale può accelerare decisamente l'effettiva evoluzione verso un approccio comunitario efficace, e sottoscrive, nell'ambito delle situazioni descritte, i seguenti obiettivi:

- far sì che l'Unione europea possa apportare un aiuto improntato alla solidarietà e all'efficienza;

- garantire la funzionalità dei sistemi nazionali di asilo negli Stati membri, prevenendone gli intasamenti;

- riuscire a garantire una protezione tempestiva e agevole degli interessati, e

- ripartire equamente tra gli Stati membri gli sforzi relativi all'accoglienza di tali persone.

8. Fa presente che la direttiva proposta avrà ripercussioni immediate per gli enti locali e regionali, in forma di:

- funzioni sociali inerenti all'accoglienza degli sfollati,

- compiti pratici relativi all'alloggio, o

- sforzi finanziari riguardanti l'assistenza e l'erogazione di prestazioni.

Infatti, gli enti locali e regionali svolgono un ruolo considerevole nell'accogliere gli sfollati attraverso le loro attività in ambito sociale. È importante notare che gli interventi da essi avviati su scala locale possono costituire un rilevante vivaio di progetti trasferibili.

9. Deplora che la proposta di direttiva non contenga regole per coordinare tra gli Stati membri le modalità di rimpatrio degli interessati.

10. Sottolinea che la proposta di direttiva definisce certamente un quadro operativo globale appropriato.

11. Osserva però che, tenuto conto del particolare coinvolgimento delle regioni in singoli ambiti, permane comunque la necessità di modificare alcune parti del testo, tanto più che la direttiva è intesa unicamente a fissare norme minime (cfr. anche art. 3, par. 5):

Raccomandazioni

Il Comitato raccomanda pertanto di modificare e integrare come segue la proposta di direttiva della Commissione, in relazione agli aspetti principali del progetto:

12. Durata della protezione temporanea (art. 4)

Il Comitato sostiene la proposta di limitare a un anno la concessione della protezione temporanea con possibilità di proroga fino a una durata massima complessiva di due anni. Questa decisione chiarisce e conferma il carattere transitorio dell'accoglienza dei profughi in caso di afflusso massiccio.

13. Accertamento dell'afflusso massiccio (art. 5)

Il Comitato accoglie con favore la proposta di accertare l'afflusso massiccio di sfollati con decisione del Consiglio adottata a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. La rinuncia a deliberare all'unanimità significa che si tiene debitamente conto dell'obiettivo di fornire tempestivamente un aiuto umanitario in situazioni di emergenza.

14. Accesso al mercato del lavoro (art. 10)

14.1. Il Comitato accoglie con favore lo sforzo di rendere proficuo il soggiorno delle persone beneficiarie.

14.2. Il Comitato giudica inoltre sproporzionato anticipare, tramite una norma minima di così ampia portata come quella proposta, le idee di politica occupazionale che emergeranno negli Stati membri al momento di regolamentare l'accesso al mercato del lavoro.

15. Accesso al sistema educativo generale e alla formazione professionale (art. 12)

15.1. Il Comitato sottolinea che l'accesso al sistema educativo generale, nonché alla formazione, al perfezionamento o alla riconversione professionale, appare indispensabile al fine di organizzare proficuamente il soggiorno di quanti beneficiano di una protezione temporanea.

15.2. L'accesso dei minori al sistema educativo generale al pari dei cittadini dello Stato membro ospitante è giudicato positivamente.

16. Requisiti minimi per le norme sul ricongiungimento familiare (art. 13 e art. 14, par. 3)

16.1. Il Comitato sottolinea il carattere di necessità del ricongiungimento familiare. Tuttavia, nota con favore che, contrariamente alla proposta di direttiva dell'1 dicembre 1999 relativa al diritto al ricongiungimento familiare, la proposta in oggetto non istituisce alcun diritto in tal senso. Ciò avviene soprattutto in considerazione dei limiti temporali cui è soggetto il regime di protezione. La normativa in oggetto si fonda sull'approccio umanitario della prestazione di aiuti, approccio che trova la sua ulteriore giustificazione nelle cause della fuga. Proprio per le circostanze alla base di un esodo di massa, il rischio di una separazione delle famiglie appare assai elevato. A buon diritto, quindi, il ricongiungimento familiare viene limitato alle famiglie già costituite nel paese d'origine, il che esclude sia il ricongiungimento per costituire una famiglia ex novo sia il ricongiungimento con membri della famiglia provenienti da un paese terzo diverso da quello di origine (commento all'art. 13).

16.2. Non considera inoltre ragionevole concedere un diritto assoluto di scelta riguardo allo Stato membro responsabile per l'accoglienza delle famiglie. Lascia perplessi il disposto dell'art. 13, par. 5, secondo cui i componenti di una famiglia sono liberi di scegliere lo Stato di accoglienza in cui intendono costituire l'unità familiare, in quanto con la procedura proposta non si può escludere che la ripartizione equilibrata degli sforzi per l'accoglienza dei beneficiari di una protezione temporanea negli Stati membri si tramuti successivamente in una situazione di squilibrio. L'esperienza indica che per le persone in cerca di protezione non tutti gli Stati membri presentano le stesse attrattive. Il verificarsi di movimenti migratori secondari può quindi portare a una ripartizione poco equa degli sforzi, dando inoltre origine a spese amministrative aggiuntive e ingiustificate. Per prevenire tali movimenti migratori secondari, andrebbero intensificati gli accertamenti sull'identità delle persone accolte ai fini della loro ripartizione tra i vari Stati membri ospitanti.

16.3. Il Comitato ritiene quindi che il ricongiungimento familiare dovrebbe avvenire di norma nello Stato membro in cui già si trova la maggioranza dei componenti della famiglia e, in caso di numero di persone identico, nel paese in cui i membri della famiglia risiedono da più tempo.

17. Misure sulla situazione successiva alla cessazione della protezione temporanea (art. 19)

17.1. Il Comitato accoglie con favore il fatto che, una volta cessata la protezione temporanea, alle persone accolte si applichi il diritto comune vigente negli Stati membri in materia di protezione, ingresso e soggiorno degli stranieri.

17.2. Nel contempo esorta a far sì che gli Stati membri coordinino tra loro le misure di sostegno al rimpatrio. Il Comitato deplora che la proposta di direttiva non preveda alcun accordo degli Stati membri su misure riguardanti la situazione successiva alla cessazione della protezione temporanea. Le esperienze relative al rimpatrio dei profughi della Bosnia-Erzegovina e del Kosovo consigliano tuttavia l'adozione di una procedura concertata e coordinata degli Stati membri anche in relazione al rientro. L'abbinamento di aiuti finanziari e di opere di ricostruzione sulla base di progetti consentirebbe di accrescere notevolmente l'efficacia delle azioni di incitamento e sostegno al rimpatrio volontario. Pertanto, secondo il Comitato, la direttiva dovrebbe prevedere un'intesa tra gli Stati membri sugli sforzi comuni per promuovere la ricostruzione e il reinserimento nel paese d'origine di quanti avevano cercato protezione, e ciò nel quadro di una politica di rimpatrio concertata tra gli Stati membri e successiva alla concessione della protezione temporanea.

Ed a tal fine evidenzia quanto sostenuto nel "Parere sul tema dei flussi migratori in Europa" (CdR 227/1999 fin), e più specificamente le iniziative riportate al punto 3.5 finalizzate a promuovere ogni utile attività tesa a creare le condizioni per avviare processi di sviluppo per le aree di emigrazione. Il Comitato richiama, inoltre, le conclusioni di cui al punto 4 dello stesso parere(1) quale momento propedeutico finalizzato ad individuare idonee misure tese a garantire l'attuazione delle politiche rivolte ad assicurare il miglior reinserimento nei paesi d'origine.

17.3. Il Comitato reputa inoltre necessario impedire che nei casi di cui all'art. 6, par. 1, lettera a), gli Stati membri valutino differentemente la possibilità di rientro e, in contrasto gli uni con gli altri, procedano al rimpatrio o autorizzino la proroga del soggiorno. Ai fini dell'adozione di misure coordinate per sostenere il rientro degli sfollati, sarebbe utile che il Consiglio deliberasse sulla possibilità di rimpatrio anche nei casi di cui all'art. 6, par. 1, lettera a), conformemente al disposto dell'art. 6, par. 2. A tale proposito, nella gestione della crisi del Kosovo si è dimostrato particolarmente utile poter disporre di informazioni aggiornate e attendibili sulla situazione nella regione. Il coinvolgimento delle organizzazioni non governative sin dalle prime fasi si è rivelato indispensabile in tal senso.

18. Deroga al rimpatrio in caso di cure mediche in corso (art. 22)

18.1. Il Comitato sostiene espressamente la proposta avanzata all'art. 11, volta a far sì che le persone accolte beneficino non solo di un alloggio adeguato, ma anche degli aiuti sociali e di un'assistenza medica e psicologica appropriata. In special modo, il Comitato non nega la necessità di garantire ai beneficiari della protezione temporanea un'assistenza medica appropriata, che tenga conto in particolare delle eventuali conseguenze delle esperienze di guerra.

19. Finanziamento ad opera del Fondo europeo per i rifugiati (art. 24)

19.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta di ammettere le misure previste dalla proposta di direttiva al finanziamento di solidarietà ad opera del Fondo europeo per i rifugiati. Esorta tuttavia o a costituire una riserva finanziaria della Comunità per i casi di afflusso massiccio o a prevedere che la decisione sull'accertamento dell'afflusso massiccio sia abbinata a una delibera sull'aumento degli stanziamenti del Fondo europeo per i rifugiati.

19.2. Infatti, secondo le stime del Comitato, l'attuale dotazione finanziaria del Fondo europeo per i rifugiati non sarebbe affatto sufficiente a coprire il crescente fabbisogno di finanziamenti legato alla concessione della protezione temporanea negli Stati membri. Anche se in questo caso vigessero le norme sul cofinanziamento, il Fondo europeo per i rifugiati potrebbe essere impiegato utilmente come strumento del finanziamento di solidarietà solo qualora la decisione del Consiglio sull'accertamento dell'afflusso massiccio di sfollati di cui all'art. 5 fosse abbinata a una proposta per un incremento sostanziale e a breve termine degli stanziamenti del Fondo stesso.

20. Principio del duplice consenso (art. 25)

20.1. In linea di principio il Comitato accoglie positivamente la proposta di accettare con spirito di solidarietà gli oneri derivanti dalla concessione della protezione permanente e dalle conseguenze dell'accoglienza. Ritiene però auspicabile che la direttiva preveda una ripartizione basata su capacità di accoglienza prestabilite per ciascuno Stato membro. Un sistema di ripartizione per quote che vincoli ad accogliere determinati contingenti di sfollati sarebbe più utile ai fini di una protezione efficace e favorirebbe una ripartizione degli oneri chiara e trasparente.

20.2. Il Comitato pensa invece che il proposto principio del duplice consenso sia meno efficace. Sul successo della procedura di pledging (impegno) seguita per accogliere i profughi del Kosovo nel fornire un'assistenza rapida e non burocratica può essere dato un giudizio positivo solo con qualche riserva. Le decisioni degli Stati membri di dichiararsi disposti all'accoglienza non sono state determinate unicamente dalle rispettive capacità e disponibilità, ma anche da considerazioni di ordine politico e da tendenze sociali generali. Si tratta di incognite o fattori imponderabili che non giovano all'obiettivo di una protezione efficace.

21. Selezione comune dei beneficiari in caso di evacuazioni

21.1. Il Comitato pensa che, in caso si rendesse necessaria un'evacuazione di persone bisognose di protezione, la direttiva dovrebbe prevedere la creazione comune da parte degli Stati membri di accoglienza di un'autorità con il compito di selezionare i beneficiari nei paesi di origine.

21.2. Le esperienze del passato hanno mostrato che durante le evacuazioni dalle regioni in crisi, come quella dei profughi kosovari dai campi di accoglienza macedoni, ciascuno Stato membro invia organismi di selezione propri, al fine di individuare le persone da accogliere. Pertanto, nei casi di misure di evacuazione, è da prevedere la creazione congiunta, da parte degli Stati membri (eventualmente con la partecipazione di organizzazioni non governative), di un'autorità tenuta alla selezione delle persone da evacuare in base a criteri uniformi per tutti gli Stati membri.

Bruxelles, 13 giugno 2001.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Jos Chabert

(1) (CdR 227/1999 fin) GU C 57 del 29.2.2000, pag. 67.