COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - La politica di sviluppo della Comunità europea

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

La politica di sviluppo della Comunità europea

INDICE

INTRODUZIONE

1 Nuove sfide per lo sviluppo

2 Il ruolo dell'Europa

2.1. Associare politica, commercio e sviluppo

2.2. Garantire coerenza e coordinamento

2.3 I problemi legati all'attuazione sono ben noti

2.4 La Comunità deve concentrarsi sul proprio valore aggiunto

3 Un approccio globale allo sviluppo e alla riduzione della povertà

3.1 Definizione della povertà

3.2 Maggiore attenzione alla riduzione della povertà

3.3 Nessi tra povertà, crescita economica e commercio

3.4. Promuovere lo sviluppo del settore privato

3.5 Collegare emergenza, ricostruzione e sviluppo

4 Attività strategiche

4.1 Quadro integrato per le attività comunitarie

4.2 L'esigenza di differenziazione

4.3 Attività prioritarie per l'aiuto allo sviluppo della Comunità

5 Partenariati

5.1. Appropriazione e partecipazione

5.2 Collaborare con la società civile

5.3 Aumentare la complementarità attraverso l'approccio settoriale

6 Attuazione

6.1 Aumentare l'efficienza attraverso le riforme amministrative

6.2 La necessità di migliori strutture di orientamento politico e di comitatologia

6.3 Potenziare l'impatto dell'assistenza allo sviluppo

6.4 Migliorare il controllo interno

6.5 Rafforzare il monitoraggio, la valutazione ed il feedback

7 Conclusioni

ALLEGATI

1. Tendenze dell'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale

2. Gli aiuti CE in cifre - distribuzione per regione

3. I flussi di aiuto pubblico allo sviluppo per categorie di paesi beneficiari

4. Aiuti CE - Allocazione settoriale

5. Personale delle agenzie di aiuti bilaterali UE, della CE e della Banca mondiale

6. Acronimi

7. Elenco dei beneficiari degli aiuti stabilito dal comitato CAS - Parte I: paesi e territori in via di sviluppo

INTRODUZIONE

La politica di sviluppo rappresenta attualmente, al pari della politica commerciale e della dimensione politica, uno dei tre elementi principali dell'azione esterna dell'UE. Oltre agli obiettivi specifici alla politica di sviluppo, altri fattori quali la geopolitica, il commercio e i problemi ambientali globali, incidono sulle scelte esterne dell'Unione. Ciò spiega la diversità degli accordi di partenariato regionali e degli accordi di cooperazione che l'Unione ha siglato con paesi di tutte le regioni del mondo (EuroMed, Europa orientale, ASEAN, Mercosur, ecc.). I propri interessi obiettivi hanno spinto l'Unione a privilegiare la stabilità e lo sviluppo dei paesi limitrofi e ad aiutare i paesi in crisi nelle regioni più vicine.

Contemporaneamente, l'Europa non ha trascurato le sfide della politica di sviluppo che emergono a livello globale. La marginalizzazione di molti sistemi economici, l'aumento della povertà nel mondo, la necessità di gestire meglio l'interdipendenza delle questioni ambientali con i conseguenti rischi per l'ambiente in Europa, gli effetti destabilizzanti dei flussi migratori, le conseguenze dei conflitti armati e le pandemie sono problemi che riguardano tutti.

I cittadini europei attendono dalla Comunità un atteggiamento solidale nella cooperazione con i paesi in via di sviluppo e un riorientamento delle sue attività verso la lotta alla povertà. La diffusione a livello globale dei valori europei e il perseguimento dell'obiettivo di sviluppo sostenibile devono tradursi in una forte solidarietà sostenuta da una politica commerciale attenta alla tutela degli interessi comuni. Al di là della cooperazione allo sviluppo, lo scopo deve essere di integrare questi paesi nell'economia mondiale e di suscitare solide strategie nazionali; uno scopo che dovrà essere conseguito mediante una maggiore coerenza delle politiche comunitarie che investono i paesi in via di sviluppo. Tale coerenza implica altresì un maggior coordinamento e una più stretta complementarità con le iniziative degli Stati membri.

L'unione europea è uno dei principali attori della cooperazione internazionale e degli aiuti allo sviluppo. La Comunità europea e gli Stati membri erogano complessivamente il 55% degli aiuti pubblici allo sviluppo e due terzi delle sovvenzioni. La parte di aiuti europei gestiti dalla Commissione e dalla Banca europea per gli investimenti (BEI) è passata progressivamente dal 7% di trent'anni fa al 17% attuale. La Comunità europea è attualmente responsabile politicamente e finanziariamente di oltre il 10% degli aiuti pubblici allo sviluppo di tutto il mondo, percentuale in netto aumento rispetto al 5% del 1985. La Comunità è inoltre il primo donatore al mondo in termini di aiuti umanitari.

Con l'evolversi delle relazioni esterne dell'UE è sostanzialmente cambiata anche la ripartizione regionale degli aiuti comunitari, a testimonianza delle considerazioni politiche che sottendono l'intervento comunitario e della capacità dell'Europa ad adattarsi a nuove situazioni. I nuovi accordi di cooperazione regionali sono stati posti in essere aumentando la dotazione finanziaria totale degli aiuti esterni comunitari e non ridistribuendo diversamente le risorse esistenti. Tra il 1990 e il 1999, gli aiuti esterni complessivi (in termini di impegni di spesa) sono passati da 3,3 miliardi di EUR a 8,6 miliardi di EUR, di cui 6,8 miliardi al titolo di "aiuti allo sviluppo" secondo le definizioni comuni del comitato CAS.

La politica di sviluppo comunitaria fa parte di una strategia internazionale nell'ambito della quale sta emergendo una visione più generale. La strategia varata dal comitato per gli aiuti allo sviluppo (CAS) dell'OCSE [1], del quale fa parte la Comunità europea, è fondamentale ai fini del coordinamento delle azioni internazionali. Altre iniziative perseguono gli stessi obiettivi, quali il quadro di riferimento generale per lo sviluppo della Banca mondiale [2] e i documenti strategici dell'FMI e della Banca mondiale sulla riduzione della povertà [3]. I principi guida alla base di tali iniziative sono il controllo del processo di sviluppo da parte degli stessi paesi in via di sviluppo ed una maggiore attenzione alla dimensione sociale della crescita e dello sviluppo. La politica di sviluppo della Comunità è già ampiamente conforme a tali orientamenti strategici, come emerge, in particolare, dai nuovi accordi conclusi con i paesi ACP [4]. Andranno tuttavia effettuati alcuni adattamenti al fine di agevolare la complementarità di tale accordo con le iniziative bilaterali degli Stati membri.

[1] Dare forma al ventunesimo secolo: il contributo della cooperazione allo sviluppo, maggio 1996.

[2] James D. Wolfensohn, Una proposta per un quadro globale di sviluppo, Banca mondiale, Washington D.C., gennaio 1999.

[3] Banca mondiale, Strategie di riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo, Washington D.C., settembre 1999.

[4] Accordo di partenariato tra gli Stati ACP e la CE e i suoi Stati membri. Firma prevista nel giugno 2000.

Il quadro di riferimento proposto nella presente comunicazione riguarda la politica di sviluppo comunitaria nei confronti di tutti i paesi che possono essere considerati in via di sviluppo sotto il profilo economico, sociale e strutturale. In tale categoria rientrano anche (ma non solo) i paesi che, in passato, hanno beneficiato di strumenti quali la Convenzione di Lomé e i regolamenti ALA e MEDA. Ad esempio, la comunicazione rinvia anche all'elenco dei paesi in via di sviluppo elaborato dal comitato per gli aiuti allo sviluppo dell'OCSE (cfr. elenco in allegato 7).

Alla stregua degli altri donatori internazionali, la Comunità deve misurarsi con la necessità di accrescere ulteriormente la qualità e l'impatto del proprio contributo alle iniziative di sviluppo in tutto il mondo. Il comitato CAS ed altri soggetti del settore hanno criticato la mancanza di una strategia comunitaria globale nonché il numero eccessivo, la scarsa precisione e la mancanza di classificazione per ordine di priorità degli obiettivi della politica di sviluppo comunitaria.

Una strategia globale coerente incentrata su attività prioritarie deve fondarsi sui vantaggi comparativi e sulle caratteristiche specifiche della Comunità: capacità di garantire coerenza e sinergia tra commercio, aiuti finanziari, cooperazione economica e dialogo politico; neutralità e perseguimento degli interessi generali della Comunità; massa critica in termini finanziari ma anche in termini di peso economico e politico e di influenza sulla scena internazionale; dimensione globale della propria politica di sviluppo, della propria presenza sul terreno e in seno agli organismi multilaterali; esperienza in materia di integrazione regionale e ruolo di riferimento per il coordinamento e la coerenza delle iniziative di sviluppo.

L'obiettivo primario è ridefinire la politica di sviluppo comunitaria per orientarla alla lotta alla povertà e rendere coerenti le linee di intervento nelle varie regioni del mondo. La metodologia consiste nel finanziare azioni che consentano agli stessi paesi in via di sviluppo di lottare contro la povertà.

Il successo di tale approccio è subordinato ad un'efficace differenziazione della cooperazione in funzione del grado di sviluppo di ogni paese partner, tenendo conto di criteri quali la parità di trattamento, gli indicatori economici e sociali e il livello di povertà del paese. La diversità tra i paesi troverà riscontro nelle varie forme di politica di sviluppo e negli strumenti utilizzati in ogni singolo paese partner. Ciò significa, ad esempio, che i paesi in via di sviluppo a reddito medio continueranno a beneficiare di aiuti comunitari per la stabilità macroeconomica sempreché siano soddisfatte determinate condizioni di tipo sociale.

È altrettanto chiaro che il commercio, lo sviluppo, l'integrazione regionale, i trasporti, le istituzioni e il potenziamento delle capacità istituzionali rimangono settori di cooperazione di primaria importanza nei paesi in via di sviluppo che sono riusciti ad arginare gli effetti della povertà. Inoltre, la cooperazione allo sviluppo comunitaria continuerà a rispecchiare la specificità dei partenariati che disciplinano le relazioni della CE con i paesi in via di sviluppo di tutto il mondo, relazioni che non si limitano alla cooperazione ma investono anche le relazioni politiche, economiche, culturali e commerciali.

Gli aiuti allo sviluppo comunitari devono concentrarsi su un numero più limitato di settori centrali. Questi dovranno quindi disporre delle necessarie risorse umane per dare attuazione ai programmi mentre, per le attività che non rientrano in tali settori, la Comunità dovrà ricorrere al meccanismo del cofinanziamento e lasciare la gestione agli Stati membri o ad altri donatori. Gli altri settori di attività importanti, quali la ricerca, le tecnologie e l'ambiente, che prolungano le politiche interne di questi paesi, svolgeranno un ruolo fondamentale di sostegno agli obiettivi principali.

Altre decisioni importanti orienteranno la politica di sviluppo. La Commissione ha presentato al Consiglio di Helsinki una comunicazione sull'integrazione tra ambiente e sviluppo [5] intesa a tenere maggiormente conto della problematica ambientale nell'elaborazione e nell'attuazione della politica di sviluppo.

[5] Comunicazione (COM/99/499).

Il Consiglio di Helsinki ha incaricato la Commissione di preparare per il vertice di Goteborg del giugno 2001 una strategia di sviluppo a lungo termine generale e sostenibile che ricongiunga tra loro gli aspetti economici, sociali ed ambientali. La politica di sviluppo formerà parte integrante di tale strategia generale di sviluppo sostenibile. I progressi realizzati nell'attuazione nei principi definiti nella presente comunicazione contribuiranno significativamente alla preparazione della strategia generale.

Nell'attuare la politica di sviluppo sono necessari adattamenti anche sotto il profilo operativo al fine di accrescere l'efficacia degli aiuti, in particolare perfezionando gli strumenti di assistenza, promuovendo approcci di tipo settoriale, decentrando le attività e le responsabilità e puntando ad una complementarità con le iniziative degli Stati membri e degli altri donatori. A tal fine, la Commissione intende intensificare i propri sforzi coordinando le proprie attività con quelle degli Stati membri.

La comunicazione sulla politica di sviluppo fa parte di una serie di documenti di orientamento politico sull'assistenza esterna della Comunità che la Commissione intende presentare entro la fine del primo semestre 2000. Tali documenti riguarderanno la riforma dei programmi di assistenza esterna della Commissione al fine di migliorare l'erogazione degli aiuti, la coerenza tra le iniziative di sviluppo e le altre azioni dell'Unione e le previsioni di spesa esterna della Comunità. Quest'ultimo documento analizzerà la componente povertà degli aiuti allo sviluppo comunitari, tenendo conto del fatto che gli stanziamenti della categoria 4 si fondano sia su obiettivi di sviluppo che sulle priorità politiche e strategiche dell'Unione.

Occorre definire una nuova strategia per la politica di sviluppo della Comunità che si fondi sui risultati positivi del passato, che corregga le lacune delle prestazioni della CE e rispecchi l'evoluzione della riflessione internazionale sulla questione dello sviluppo. L'iniziativa va collocata nel contesto della strategia di riforma della Commissione e mira a rispondere alle domande formulate in diversi studi di valutazione esterna e poste in evidenza dal Consiglio [6].

[6] Nelle conclusioni della riunione del maggio 1999 sui risultati della valutazione sugli strumenti e sui programmi di sviluppo, il Consiglio "Sviluppo" ha invitato la Commissione a presentare una proposta su una politica generale in materia di aiuti allo sviluppo.

Nell'elaborare la presente comunicazione la Commissione si è avvalsa delle osservazioni e delle proposte formulate dai soggetti della società civile, dagli organismi di sviluppo multilaterali, dalle ONG e dagli operatori del settore privato nel quadro di un processo di consultazione.

1 Nuove sfide per lo sviluppo

Sviluppo sostenibile, un nuovo approccio ...

Negli ultimi dieci anni, le relazioni "nord-sud" hanno subito una profonda trasformazione e gli sviluppi politici, economici e sociali registrati hanno rimesso in discussione le politiche di cooperazione allo sviluppo. Le principali conferenze delle Nazioni Unite [7] e gli impegni sottoscritti, tra l'altro, dagli Stati membri e dalla Comunità, costituiscono il nuovo quadro di riferimento per un approccio allo sviluppo incentrato sugli aspetti sociali ed umani e su una gestione ed un utilizzo sostenibili delle risorse naturali e dell'ambiente. È ormai ampiamente riconosciuta la necessità di una maggiore integrazione della dimensione politica, economica, sociale ed ambientale dello sviluppo. La Comunità ritiene che la politica di sviluppo sia un processo dalle molte sfaccettature, che comprende un'ampia ed equa crescita, i servizi sociali, l'ambiente, le questioni di genere, il consolidamento istituzionale e delle capacità, lo sviluppo del settore privato, i diritti umani e il buon governo. La nozione di "sviluppo sostenibile" racchiude queste nuove priorità.

[7] Ci si riferisce alle dichiarazioni politiche e ai piani di azione adottati in occasione delle seguenti conferenze: Rio 1992 (ambiente e sviluppo), Vienna 1993 (diritti umani), Il Cairo 1994 (popolazione e sviluppo), Copenaghen 1995 (sviluppo sociale), Pechino 1995 (donne e sviluppo), Roma 1996 (alimentazione), Istanbul 1996 (Habitat II).

Le opportunità della globalizzazione...

I processi di globalizzazione, frutto di politiche di liberalizzazione e di progressi tecnologici, hanno creato nuove opportunità di sviluppo nel campo del commercio, degli investimenti e dell'accesso al know-how.

Inoltre, hanno messo in luce l'importanza del commercio ai fini del processo di sviluppo. Il commercio è lo strumento più efficace per la creazione delle risorse necessarie allo sviluppo autogestito. Il boom economico delle aree emergenti (Asia, America latina), è da attribuirsi più all'aumento delle esportazioni e dei flussi di investimenti privati che agli aiuti allo sviluppo.

Oltre agli aspetti positivi, la globalizzazione comporta un maggiore rischio di emarginazione, nel caso in cui il paese non sia pronto a cogliere queste nuove opportunità. Ciò varrà, in particolare, per i paesi più poveri. La crisi finanziaria che ha colpito i paesi asiatici nel 1998 e la sua "contagiosità" hanno messo in luce nuovi fattori di vulnerabilità. In molti paesi e regioni, l'aumento della povertà, che colpisce ormai 1,5 miliardi di persone in tutto il mondo, e la crescita demografica (2 miliardi di persone in più nei prossimi venti anni) soprattutto nelle regioni in via di sviluppo, eserciteranno una pressione crescente sulle risorse da destinare allo sviluppo. Inoltre, l'emergere di problemi ambientali globali è causa di una maggiore interdipendenza tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo.

Il progresso tecnologico è il principale motore della globalizzazione. Tuttavia, mentre le economie dei paesi industrializzati conoscono una fondamentale trasformazione verso una società dell'informazione caratterizzata da scambi internazionali di conoscenze, di ricerca e di informazioni, i paesi in via di sviluppo sono confrontati ad un crescente ritardo digitale. Se questi paesi non riescono a cogliere le opportunità che derivano dalle nuove tecnologie si correrà il rischio di assistere ad una nuova forma di emarginazione in quanto l'accesso alle reti globali e ai servizi di tipo avanzato diventano gli elementi necessari ad un'integrazione nell'economia mondiale. Il vertice G7/G8 di Okinawa sarà dedicato a questa problematica.

I paesi industrializzati e quelli in via di sviluppo hanno la possibilità di applicare la ricerca e le tecnologie dell'informazione a sostegno della sanità, dell'istruzione, della sicurezza alimentare, ecc. Tutto ciò presuppone ovviamente che venga creato un contesto economico e normativo adeguato che consenta, in particolare, di coinvolgere il settore privato di questi paesi. Il rischio è ancor maggiore a causa del fatto che ci troviamo alle soglie della società della conoscenza globale. In tale contesto la ricerca e lo sviluppo sono chiamati a svolgere un ruolo strategico nel consolidamento del know-how e nella costruzione della necessaria base di conoscenze specifiche. Le conoscenze scientifiche e tecnologiche sono elementi chiave di uno sviluppo equo e sostenibile e, di conseguenza, della riduzione della povertà.

Gli aiuti sono ancora necessari...

Negli ultimi anni, abbiamo assistito ad una significativa riduzione degli aiuti ai paesi in via di sviluppo [8]. Vi sono, comunque, dei segnali che fanno pensare ad un'interruzione della tendenza alla diminuzione del volume degli aiuti.

[8] Ciò ha determinato una riduzione, in termini di percentuale del PNL, degli aiuti erogati dai paesi OCSE, che hanno registrato nel biennio 1997-98 il loro livello minimo, lo 0,22% del PNL, rispetto ad una media dello 0,33% negli anni '80 e un obiettivo globale dello 0,70%.

Aiuti allo sviluppo ufficiali dei membri OCSE/CAS nel 1998

Totale CAS (OCSE) 0,23% del PNL dei donatori

di cui UE 0,34 % del PNL

di cui non UE 0,18 % del PNL

Obiettivo ONU: 0,70% del PNL

Fonte: Stime del CAS e della Commissione,1999.

Vi sono buoni motivi per un ulteriore incremento dell'assistenza. In considerazione dell'elevata competitività e impegno richiesti dai mercati finanziari, si avverte la necessità di offrire ai paesi meno avanzati aiuti e accesso al capitale.

Flussi di investimenti diretti esteri nei paesi in via di sviluppo

Gli investimenti diretti esteri nei paesi in via di sviluppo sono diventati la componente più importante e a più rapida crescita dei finanziamenti esterni destinati a tale gruppo di paesi considerati nel complesso. Gli investimenti diretti esteri nei paesi in via di sviluppo sono passati da appena 25 miliardi di dollari nel 1990 a 170 miliardi di dollari nel 1998. Nello stesso periodo, i flussi di aiuto pubblico allo sviluppo sono diminuiti da 59 miliardi di dollari a 52 miliardi di dollari.

L'Asia ed i paesi dell'America latina hanno registrato i maggiori successi nell'attirare gli investimenti diretti esteri.Tuttavia, si fanno sempre più marcate le differenze tra paesi in via di sviluppo: i primi cinque paesi, infatti, hanno beneficiato del 55% del totale dei flussi destinati ai paesi in via di sviluppo, mentre ai 48 paesi meno sviluppati è andato meno dell'1% di tali flussi. Alcune regioni, in particolare l'Africa, versano in una situazione di particolare emarginazione.

Fonte: Rapporto sugli investimenti mondiali, UNCTAD, 1999

Crisi e conflitti, motivo crescente di preoccupazione ...

La concomitanza di fattori quali crescita demografica, insostenibilità del debito, degrado ambientale e catastrofi naturali, oltre al diffondersi di nuove malattie, ha portato diversi paesi ad una situazione di conflitto e di estrema privazione. Le sempre più numerose situazioni di instabilità politica, e l'aumento del numero e della portata dei conflitti violenti, possono vanificare, in poche settimane, le attività di sviluppo realizzate nel corso di diversi anni. In Africa, la povertà si è sostituita alla lotta per l'ingerenza esterna durante la guerra fredda come una delle cause principali di conflitto armato. Tutto ciò rende la cooperazione allo sviluppo ancora più necessaria e potenzialmente anche più efficace.

Popolazione che vive con meno di 1 dollaro USA al giorno, 1987-98

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte : Banca mondiale, gennaio 2000

Reimpostare la cooperazione internazionale ...

Una maggiore coerenza delle attività delle varie organizzazioni e dei donatori che operano nel campo dello sviluppo è fondamentale al fine di accrescere l'impatto della cooperazione. Il perseguimento dell'efficienza e dell'efficacia presuppone l'esistenza di un consenso su quelli che sono gli obiettivi fondamentali della cooperazione allo sviluppo. Questi argomenti sono ormai da qualche anno al centro di accesi dibattiti a livello internazionale e si è già tentato, con diverse iniziative, di reimpostare la cooperazione in funzione degli obiettivi condivisi.

La strategia adottata dal comitato per gli aiuti allo sviluppo dell'OCSE ha evidenziato, tra i principali impegni assunti nel corso delle conferenze ONU, un esiguo numero di obiettivi quantificati, quali la riduzione della povertà, il miglioramento dell'istruzione e dei servizi sanitari erogati, la riduzione delle disparità tra uomini e donne ed una gestione sostenibile dell'ambiente e delle risorse naturali. Il G7 ha adottato alcune linee guida volte ad agevolare l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale e a ridurre l'indebitamento estero [9]. Gli organismi internazionali (FMI, Banca mondiale, PNUS) e regionali (ad esempio le banche di sviluppo.) hanno recentemente intrapreso una revisione delle proprie strategie, allo scopo di indirizzare i propri sforzi alla lotta contro la povertà.

[9] Comunicato G8, Colonia 1999, Approfondire il partenariato per lo sviluppo e lanciare l'iniziativa di Colonia sulla riduzione del debito.

La necessità di un impegno comune per risolvere i problemi implica che la Comunità e gli Stati membri aderiscano ad un maggior numero di accordi ambientali multilaterali. Gli obblighi derivanti da tali accordi dovranno essere considerati punti saldi del programma di sviluppo internazionale. La forte volontà di integrare le problematiche ambientali in tutte le attività di sviluppo va visto come una prova dell'impegno della Commissione nei confronti di tali obblighi. La Commissione continuerà inoltre a partecipare attivamente a tutte le sedi di discussione politica e in particolare a quelle dedicate al legame tra gli accordi ambientali multilaterali e lo sviluppo.

Stanno gradualmente prendendo corpo delle iniziative volte a creare quadri di riferimento coerenti per un efficace coordinamento dei diversi donatori, tra cui gli istituti finanziari internazionali. A livello europeo è attualmente in corso la formulazione di documenti programmatici finalizzati a favorire una maggiore complementarità tra gli Stati membri dell'UE e la Comunità.

Obiettivi concordati dal comitato per gli aiuti allo sviluppo (OCSE, 1996), strategia per il 21° secolo

*Benessere economico: dimezzare, entro il 2015, la percentuale di coloro che vivono in condizioni di estrema povertà nei paesi in via di sviluppo

*Sviluppo sociale: istruzione primaria per tutti entro il 2015, uguaglianza tra uomini e donne nell'istruzione primaria e secondaria entro il 2005, riduzione di due terzi del tasso di mortalità neonatale e infantile entro il 2015, accesso alla salute riproduttiva per tutti coloro che si trovano in età fertile entro il 2015.

*Ambiente: attuazione, entro il 2005, delle strategie nazionali di sviluppo sostenibile al fine di invertire, entro il 2015, l'attuale tendenza al degrado delle risorse ambientali.

*Altri aspetti qualitativi: integrazione sociale, buon governo, ecc.

2 Il ruolo dell'Europa

Affinché i valori europei di democrazia, giustizia sociale e sviluppo sostenibile possano proiettarsi a livello mondiale, è necessario che venga messa in atto, da parte dell'UE, una politica di solidarietà. Questa dovrebbe essere sostenuta da una politica commerciale e agricola che tenga maggiormente conto degli interessi dei paesi in via di sviluppo. Le competenze esclusive della Commissione in questi settori accrescono la responsabilità dell'adozione di un insieme coerente di politiche da parte della Comunità.

2.1. Associare politica, commercio e sviluppo

La Comunità dispone di tre mezzi principali per perseguire i propri obiettivi nel settore dello sviluppo: dialogo politico, cooperazione allo sviluppo e commercio. Queste tre dimensioni dovrebbero rafforzarsi reciprocamente.

La Comunità opera anche attraverso la dimensione esterna delle altre politiche comunitarie, in particolare nei settori ambientale, della ricerca e tecnologia e della società dell'informazione. Ad esempio, le attività di ricerca comunitarie in materia di sviluppo sostenibile (miglioramento del raccolto, salute animale, ecc.) sono evidenti misure di complemento agli obiettivi della politica di sviluppo. Allo stesso modo, l'allargamento dell'Unione europea comporterà altresì l'inclusione di nuovi donatori e amplierà le dimensioni del mercato europeo di cui potrebbero beneficiare i paesi in via di sviluppo. Tutte queste politiche comportano elementi a sostegno degli obiettivi di sviluppo e vanno pertanto considerate importanti ed utili complementi all'azione della Comunità nei confronti di questi paesi.

Il dialogo e la dimensione politica ...

Il dialogo politico condotto a livello di un particolare paese o con raggruppamenti regionali (partenariato Euro-Med, ASEAN, ASEM, AASCR, Gruppo di Rio, Mercosur) consente di affrontare molte questioni di comune interesse, ivi comprese quelle in cui il dibattito multilaterale può risultare più difficoltoso. Il dialogo si iscrive ugualmente nel quadro della politica estera e di sicurezza comune, oltre che nel quadro degli accordi di associazione e cooperazione o nelle relazioni di partenariato (consigli e assemblee paritetiche ACP-UE; consiglio congiunto Sudafrica-UE).

Politica commerciale ...

La politica commerciale costituisce il principale volano dello sviluppo: sia a livello multilaterale, dove può contribuire a creare un sistema di scambi multilaterale equo e giusto, agevolando così l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nel sistema di scambi internazionale, sia a livello bilaterale, dove può facilitare l'accesso ai mercati dei paesi sviluppati.

Per raggiungere tali obiettivi è necessario che gli organismi internazionali incaricati di regolamentare il quadro in cui si realizzano scambi e investimenti, in particolare l'OMC, tengano conto degli interessi dei paesi in via di sviluppo e delle economie in fase di transizione (e dei loro vincoli economici e sociali). La posizione della Comunità nei confronti dell'imminente round di negoziati OMC riflette proprio queste intenzioni.

A livello bilaterale, la politica commerciale della Comunità può contribuire allo sviluppo facilitando l'accesso al proprio mercato. È con questo spirito che la CE concede preferenze commerciali non reciproche a tutti i paesi in via di sviluppo, con accordi più vantaggiosi per i paesi meno sviluppati.

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: Eurostat - * Quad = UE+USA+Giappone+Canada

La politica commerciale della Comunità può contribuire altresì ad integrare e consolidare le politiche commerciali dei paesi in via di sviluppo. A tale scopo, la CE ha concluso accordi di cooperazione economica e commerciale con diversi paesi o raggruppamenti regionali delle regioni del Mediterraneo, dell'America latina e ACP, prevedendo la progressiva rimozione delle barriere commerciali tra le parti.

La CE, inoltre, attraverso la cooperazione in tutti i settori legati al commercio (misure sanitarie e fitosanitarie, standard in materia di sanità, ecc.) può migliorare la capacità dei paesi in via di sviluppo di affrontare queste problematiche e rimuovere così gli ostacoli non voluti che si frappongono alle esportazioni dei paesi in via di sviluppo. Tutti questi aspetti stanno assumendo un'importanza crescente ai fini dello sviluppo del commercio e del rafforzamento della capacità di un paese di attirare investimenti privati.

Cooperazione allo sviluppo ...

La CE offre il suo sostegno alle politiche generali e settoriali, ai programmi e ai progetti in paesi partner, in base a priorità definite congiuntamente. Elemento rivelante, ai fini dell'interazione e della sinergia tra commercio e sviluppo, è la necessità dell'assistenza tecnica in materia di scambi, finalizzata al consolidamento delle capacità, allo scopo di aiutare i paesi ad integrarsi nel sistema commerciale e a sfruttare le opportunità offerte in termini di crescita e sviluppo sostenibile. Inoltre, potendo disporre sia degli aiuti allo sviluppo che di quelli umanitari, la Comunità si trova nella posizione migliore per poter garantire una sana gestione del difficile processo di transizione tra aiuti d'urgenza, ricostruzione e sviluppo.

Il nuovo accordo di partenariato ACP-CE ...

I negoziati post-Lomé, conclusi di recente, offrono un esempio di come questi tre aspetti - politica, commercio e sviluppo - possano essere riuniti insieme. Il nuovo accordo tra l'UE e i paesi ACP associa ad un sostanziale dialogo politico tra partner un'innovativa cooperazione nel settore commerciale e nuovi meccanismi di cooperazione allo sviluppo. La cooperazione commerciale si basa sulle iniziative di integrazione regionale nei paesi in via di sviluppo che negozieranno in un secondo momento degli accordi commerciali con la Comunità. I conseguenti accordi di partenariato economico regionale dovrebbero facilitare l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale, tenendo sotto controllo, al contempo, gli effetti della liberalizzazione. La cooperazione allo sviluppo dovrà sostenere l'intero processo. Oltre alla combinazione di politica, sviluppo e commercio, la peculiarità del nuovo accordo è data dalla concretezza del meccanismo di partenariato nord-sud e sud-sud, dalla sua caratteristica di lungo termine e dalla sua natura contrattuale.

2.2. Garantire coerenza e coordinamento

L'articolo 3, paragrafo 2 del TUE e l'articolo 178 del TCE [10] esigono che venga assicurata la coerenza dell'azione esterna dell'Unione. L'articolo 178 del TCE stabilisce inoltre che la Comunità tenga conto dei propri obiettivi nel settore della cooperazione allo sviluppo qualora intenda attuare altre politiche suscettibili di ripercuotersi sui paesi in via di sviluppo. In una risoluzione del maggio 1997 il Consiglio "Sviluppo" ha invitato la Commissione a presentare proposte volte a migliorare la coerenza delle azioni e in particolare procedure pratiche e informazione regolare.

[10] Rispettivamente, il trattato sull'Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea.

2.2.1 Coerenza delle politiche esterne

La coerenza comporta diversi aspetti, a cominciare dalla coerenza generale delle politiche esterne. La progressiva e armoniosa integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale (articolo 177, paragrafo 1) implica, da un lato, un sostanziale miglioramento delle loro politiche interne e, dall'altro, un più deciso e più coerente sostegno internazionale a tali politiche. L'UE è il principale donatore e partner commerciale dei paesi in via di sviluppo e la sua importanza relativa sulla scena internazionale è aumentata dopo l'introduzione dell'euro. L'Unione è chiamata a svolgere un ruolo sempre più importante nei negoziati internazionali sull'ambiente e sulla tutela dei consumatori e, a tal fine, deve ottimizzare la propria capacità ad agire nell'ambito dei vari pilastri del sistema economico mondiale, mirando ad una coerenza tra liberalizzazione degli scambi (OMC), aiuti e cooperazione finanziaria (istituzioni di Bretton Woods) e normalizzazione finalizzata ad uno sviluppo sostenibile (ambiente, OIL, Codex Alimentarius, ecc.). La Commissione proporrà entro breve un piano d'azione inteso ad utilizzare le politiche esterne della Comunità quali strumenti di coerenza e di politica economica internazionale al fine di contribuire ad una progressiva ed armoniosa integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale.

2.2.2 Evitare l'incoerenza involontaria

L'articolo 178 del trattato e lo stesso buon senso obbligano l'UE ad accertarsi che gli obiettivi della propria politica di sviluppo siano tutelati nell'attuazione di altre politiche che potrebbero ripercuotersi sui paesi in via di sviluppo. Tale verifica di coerenza si riferisce a molte aree della politica comunitaria ivi comprese, per esempio, il commercio, l'agricoltura, l'ambiente, l'energia, la ricerca e lo sviluppo tecnologico, la pesca, l'immigrazione, l'asilo, la prevenzione dei conflitti, la sanità, la concorrenza, la tutela dei consumatori e gli aiuti umanitari.

Gli obiettivi dello sviluppo dovrebbero essere ugualmente alla base delle linee guida di politica generale in aree quali gli investimenti, la gestione del debito, le reti di trasporto e telecomunicazione, l'istruzione e la formazione.

L'attuazione di tali politiche da parte dell'Unione può avere effetti positivi o negativi sui paesi in via di sviluppo. È auspicabile quanto meno che i decisori conoscano gli effetti indiretti delle politiche applicate e, a tal fine, saranno promosse analisi volte alla quantificazione di tali effetti.

È possibile tuttavia che l'UE adotti la decisione politica di portare avanti un'iniziativa malgrado il suo impatto indiretto e involontario sia potenzialmente negativo per i paesi in via di sviluppo. In tali casi occorre garantire che la decisione sia presa con piena cognizione delle sue conseguenze indirette. Qualora esistano diverse possibilità andrà scelta quella meno lesiva per i paesi in via di sviluppo. Ove necessario e possibile potranno essere varati provvedimenti o programmi che assistano tali paesi a bilanciare o resistere agli inevitabili effetti negativi di altre politiche dell'Unione.

Tale ricerca di una maggiore coerenza delle iniziative è di responsabilità di tutte le istituzioni, a cominciare dal Parlamento, dalla Commissione e dal Consiglio. La Commissione, dal canto suo, si adopererà per garantire che le proprie proposte siano sempre maggiormente improntate al principio della coerenza. Le richieste incompatibili dovranno essere evitate o combattute oppure, qualora siano tutte legittime, il conflitto dovrà essere reso patente e risolto. Andranno poste in evidenza le decisioni e gli orientamenti incoerenti e i meccanismi di coordinamento tra le varie istituzioni dovranno essere utilizzati al massimo delle loro potenzialità.

2.2.3 Coordinamento e complementarità

È compito della CE promuovere il coordinamento ed assicurare la complementarità tra Comunità e Stati membri nel più ampio contesto internazionale. Uno degli aspetti più critici del coordinamento all'interno dell'UE consiste nel rafforzare la capacità dell'Unione di presentare posizioni comuni nell'ambito degli organismi internazionali, realizzando così il potenziale per una maggiore influenza europea. Questo sforzo di coordinamento deve essere intensificato anche a livello delle strategie nazionali, delle linee guida di politica settoriale e a livello operativo nei paesi partner. Questo è importante per i paesi in via di sviluppo che dispongono di risorse limitate in termini di manodopera e devono trattare con molti donatori.

Basandosi sulle esperienze acquisite nel campo del coordinamento, l'Unione europea deve fare un ulteriore passo, stabilendo una divisione del lavoro al fine di raggiungere gli obiettivi fissati di comune accordo. È quindi essenziale realizzare progressi nella definizione di linee guida a livello di politica europea, integrando le politiche degli Stati membri e perseguendo, al contempo, il coordinamento nei vari forum esistenti. È assolutamente fondamentale evitare di confinare la Comunità al ruolo di sedicesimo attore nel settore della cooperazione allo sviluppo e considerarla piuttosto come promotrice e fautrice di nuove forme di governo a livello europeo.

2.3 I problemi legati all'attuazione sono ben noti

Le valutazioni delle politiche di aiuto comunitarie [11] hanno evidenziato numerosi problemi. La Commissione ne ha riconosciuto l'importanza e ritiene che siano principalmente il frutto di una crisi della crescita, dal momento che le politiche e le strutture non si sono adeguate con sufficiente celerità alle crescenti responsabilità della Comunità nel settore, sempre più complesso, della cooperazione allo sviluppo.

[11] Relazioni valutative globali: ACP (951338), ALA (951401), MED (951405).

Le principali conclusioni di tali valutazioni possono essere sintetizzate come segue:

*Il sistema di aiuti della Comunità è troppo complesso e frammentato in termini di obiettivi, strumenti, procedure e meccanismi istituzionali. La razionalizzazione di tale sistema dovrebbe costituire già di per sé un obiettivo.

*Le politiche vengono guidate dagli strumenti invece che da obiettivi politici e priorità chiaramente definite. La Commissione dovrebbe elaborare strategie settoriali più precise per rendere operativi gli obiettivi.

*Le risorse umane sono troppo scarse sia in loco che a Bruxelles, in rapporto al volume di aiuti gestito. In media, nell'ambito della Commissione, le persone incaricate della gestione di 10 milioni di dollari USA sono solo 2,9 rispetto a 4,3 nella Banca mondiale e a 4-9 nei principali Stati membri.

*La preoccupazione di erogare fondi cospicui in tempi brevi è spesso incompatibile con quella di garantire interventi di qualità, così che l'attenzione si concentra sull'input, trascurando l'output e l'impatto.

*I controlli finanziari devono essere semplificati, accentuando l'importanza dei controlli ex-post sulla base di indicatori di efficacia verificabili.

*È necessario rafforzare il monitoraggio, la valutazione e la formazione istituzionale.

*I sistemi di controllo interno ed esterno dovrebbero evitare le duplicazioni, rafforzarsi reciprocamente ed essere concepiti in funzione di una certa complementarità.

*Deve infine riconoscersi che le erogazioni dell'UE su larga scala non comportano di per sé un'influenza proporzionale. L'UE detiene una quota significativa dei finanziamenti multilaterali e dovrebbe essere maggiormente rappresentata nelle discussioni sulle politiche di riforma economica o su altre questioni importanti che costituiscono elementi chiave per le economie in via di sviluppo. [12]

[12] Ad esempio, l'UE, nel complesso, ha finanziato il 64% del costo dei programmi di aggiustamento strutturale in Africa, mentre il diritto di voto cumulativo degli Stati membri in sede FMI corrisponde appena al 27%.

La Commissione ha cominciato ad affrontare questi problemi anche attraverso l'adozione di riforme amministrative. Sono stati altresì adottati molti strumenti e riforme innovativi nel quadro nel nuovo accordo ACP-CE. La Commissione richiama inoltre l'attenzione del Parlamento e degli Stati membri sul fatto che alcuni di questi problemi non possono essere risolti senza il loro sostegno. Ciò è particolarmente vero per la complementarità, gli strumenti di controllo finanziario e le procedure di supervisione del Consiglio.

2.4 La Comunità deve concentrarsi sul proprio valore aggiunto

La Comunità e gli Stati membri svolgono un ruolo fondamentale nello sviluppo, ma il loro potenziale di impatto e di azione è decisamente mal sfruttato. Questo problema potrebbe essere risolto grazie alla creazione di vincoli più efficaci tra tutti i partecipanti. Tuttavia, anche se potenziato, il coordinamento non è sufficiente. Vi è la necessità di fare un ulteriore passo, procedendo ad una divisione del lavoro. Ciò significa identificare le aree di in cui l'azione comunitaria offre valore aggiunto.

Le particolari caratteristiche ed il valore aggiunto della politica comunitaria possono essere identificati come segue.

In relazione agli Stati membri ...

-La politica comunitaria persegue gli obiettivi e gli interessi condivisi dall'UE. In linea di massima, tale politica è dettata da interessi politici, economici o commerciali condivisi da tutti o dalla maggioranza degli Stati membri;

-La Comunità è presente in quasi tutti i paesi in via di sviluppo grazie agli accordi commerciali e di cooperazione e ad un'ampia rete di rappresentanza sul campo;

-I progetti e i programmi della CE hanno generalmente una portata più ampia rispetto a quelli della maggior parte degli Stati membri. La Comunità costituisce un naturale punto focale per la mobilitazione del peso politico ed economico dell'Unione, delle risorse tecniche esistenti e del know-how in aree in cui è richiesta un'elevata massa critica.

-La Comunità sintetizza l'esperienza collettiva europea dell'integrazione regionale.

-La capacità della Comunità di formulare politiche settoriali può beneficiare dell'esperienza accumulata dai quindici Stati membri, tra cui i principali donatori, e da paesi con diverse esperienze ed approcci.

-La politica di sviluppo della Comunità trasmette al mondo una certa immagine dell'Europa. La cultura e i valori della cooperazione e delle iniziative collettive veicolano un forte messaggio positivo per i partner dei paesi in via di sviluppo.

-I valori sociali europei, la diversità dei sistemi sociali esistenti e l'importanza attribuita alle questioni ambientali conferiscono alla politica dell'UE un profilo distinto relativamente alla qualità dello sviluppo sostenibile.

In relazione alle istituzioni finanziarie internazionali [13] e ad altri organismi multilaterali ...

[13] In particolare l'FMI e la Banca mondiale.

-La competenza della Comunità non si limita agli aiuti finanziari e tecnici, ma si estende alle questioni commerciali, economiche e monetarie e ai problemi politici. Ciò le consente di integrare tutti questi aspetti nel processo di cooperazione allo sviluppo.

-La Comunità è uno dei principali donatori e il maggior partner commerciale dei paesi in via di sviluppo.

-Gli aiuti comunitari vengono concessi quasi esclusivamente sotto forma di aiuti non rimborsabili (fatta eccezione per i prestiti della BEI e per alcuni tipi di sostegno alla bilancia dei pagamenti).

3 Un approccio globale allo sviluppo e alla riduzione della povertà

3.1 Definizione della povertà

Nel corso degli anni, il concetto di povertà è andato incontro a numerose trasformazioni. Attualmente, quasi tutti concordano sul fatto che la povertà non possa essere definita semplicemente come la mancanza di reddito e di risorse finanziarie, ma che se ne dovrebbe riconoscere la natura pluridimensionale. In questa nuova definizione rientrano la perdita delle capacità fondamentali e fattori non monetari, come il mancato accesso all'istruzione, alla sanità, alle risorse naturali, all'occupazione, alla proprietà terriera e al credito, alla partecipazione politica, ai servizi e alle infrastrutture. Vi sono anche compresi il fattore rischio e il concetto di vulnerabilità. Ridurre la povertà significa quindi tener conto di tutte queste dimensioni economiche, politiche, sociali, ambientali ed istituzionali.

*Il 20% della popolazione mondiale realizza l'86% del consumo globale. Nel 1960, il 20% più ricco della popolazione mondiale aveva un reddito di 30 volte superiore - e nel 1995 di ben 82 volte - rispetto a quello del 20% più povero (Rapporto sullo sviluppo umano, PNUS 1998).

*Un nutrito gruppo di paesi in via di sviluppo ha un onere del debito estero pari, in termini di rimborso, al rispettivo PIL di sei anni. Questi paesi, noti come paesi poveri fortemente indebitati (HIPC), sono attualmente 41, di cui 29 ammissibili all'iniziativa multilaterale per l'alleggerimento del debito.

*Il flusso degli investimenti privati verso i paesi in via di sviluppo è cresciuto in misura significativa negli ultimi dieci anni, anche se l'80% è destinato soltanto ad una decina di paesi.

*Un miliardo e mezzo di persone, dei sei miliardi che costituiscono la popolazione mondiale, vive con meno di 1 dollaro USA al giorno. La maggior parte di coloro che vivono al di sotto della soglia di povertà si trova nell'Asia meridionale e orientale (800 milioni); nell'Africa subsahariana e nell'Asia meridionale la povertà colpisce oltre il 40% della popolazione (Banca mondiale, 1999).

3.2 Maggiore attenzione alla riduzione della povertà

L'obiettivo generale della cooperazione allo sviluppo è quello di favorire uno sviluppo sostenibile che porti ad una riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo.

Le passate esperienze, tuttavia, hanno mostrato come alcune forme di aiuto e di crescita economica non sempre determinino una diminuzione dei livelli di povertà. Negli ultimi decenni, in effetti, si è assistito ad un aumento del numero degli indigenti. Inoltre, alcuni studi hanno messo in luce come alcune politiche di sviluppo abbiano avuto un impatto negativo sulla povertà, contribuendo indirettamente ad un'ulteriore emarginazione dei gruppi vulnerabili. Si rende pertanto necessario prestare maggiore attenzione alla natura della povertà e ai complessi fattori che la originano. È fondamentale assicurarsi che le politiche comunitarie di cooperazione allo sviluppo contribuiscano agli obiettivi di riduzione della povertà a breve, medio e lungo termine e che non abbiano effetti negativi su alcuni gruppi della popolazione.

Tutte le attività di sviluppo comunitarie devono, pertanto, concentrarsi maggiormente sulla riduzione della povertà. Ciò va ad incidere sulla distribuzione dell'aiuto comunitario sia tra i paesi che all'interno di essi. Per quei paesi in cui l'incidenza della povertà è ormai in calo, la Comunità dovrebbe impostare maggiormente la propria strategia di cooperazione sull'incentivazione di legami commerciali ed economici tra enti privati (accordi commerciali, tutela degli investimenti, cooperazione scientifica, ecc.).

I problemi legati alla povertà nei paesi in via di sviluppo sono complessi e pluridimensionali. Di conseguenza, una politica di sviluppo in grado di promuovere le attività di riduzione della povertà richiede un approccio integrato.

*Il sostegno istituzionale e il consolidamento delle capacità devono far parte integrante di tale approccio, che deve essere caratterizzato da una prospettiva a lungo termine progressiva e continua.

*La responsabilità politica dei governi rappresenta un fattore chiave e l'efficacia delle strategie adottate dipende principalmente dalla priorità che tali governi attribuiscono alla riduzione della povertà nella loro politica interna. Per risultare realmente efficaci, tali strategie devono essere fatte proprie dai governi e dalle società civili ed essere basate sull'impegno alla realizzazione del buon governo.

*Tale appropriazione può essere promossa solo nel quadro di partenariati equilibrati, a tutti i livelli, in cui trovino spazio il dialogo politico, il consolidamento delle capacità e sistemi di attuazione adeguati. L'appropriazione implica anche la disponibilità, a livello locale, di conoscenze e la capacità di analizzare i complessi problemi della società, formulando, di conseguenza, politiche e strategie. La politica di ricerca e il consolidamento delle capacità richiedono, pertanto, maggiore attenzione.

*È necessario garantire l'evoluzione dei programmi di riforma macroeconomica verso un'integrazione degli obiettivi sociali, economici e ambientali. La politica macroeconomica deve dare priorità alla creazione delle condizioni necessarie ad una crescita sostenibile ed equa, tale da creare posti di lavoro, ridurre le disuguaglianze, ridistribuire la ricchezza e salvaguardare l'ambiente. L'aumento delle disparità riduce gli effetti potenzialmente positivi della crescita economica. Lo stesso vale per le strategie atte a promuovere lo sviluppo del settore privato, fondamentali ai fini dell'integrazione nell'economia mondiale e potente mezzo di riduzione della povertà.

*In tale contesto assumono particolare importanza le questioni di genere. La discriminazione sessuale ostacola la crescita, la riduzione della povertà e il progresso nei settori della sanità e dell'istruzione, questioni ancora più rilevanti se si considera che, in molte regioni, sono le donne e i bambini ad essere vittime della povertà in misura crescente e sproporzionata.

*La mancanza di accesso all'acqua potabile e ai servizi sanitari e didattici è un problema particolarmente serio in Asia meridionale e sud-orientale e nell'Africa subsahariana (PNUS 1998).

*Quasi la metà della popolazione mondiale ha un'età inferiore ai 25 anni e vive per la maggior parte nei paesi in via di sviluppo.

*L'aspettativa di vita media è di 62 anni nei paesi in via di sviluppo (51 in quelli meno avanzati) rispetto ai 74 anni dei paesi industrializzati. Il tasso di frequenza scolastica è del 57% (36% nei paesi meno sviluppati) rispetto all'83% dei paesi industrializzati.

*Ogni anno, in Africa, l'AIDS uccide 2 milioni di persone. L'aspettativa di vita sta diminuendo in numerosi paesi.

*800 milioni di persone (1 su 5 nei paesi in via di sviluppo), tra cui 200 milioni di bambini, soffrono di malnutrizione cronica.

*Lo sviluppo di politiche sociali come quelle in materia di sanità, sicurezza alimentare, istruzione e formazione, oltre all'accesso e alla gestione sostenibile delle risorse idriche, rivestono la massima importanza. Le politiche del settore sociale devono mirare ad ampliare l'accesso ai servizi sociali di base e alla protezione sociale. L'accesso ai servizi sanitari di salute riproduttiva, in particolare la prevenzione dell'HIV/AIDS, comprese la ricerca su vaccini e la diagnosi, rappresenta una componente essenziale. Le risorse devono, inoltre, essere opportunamente indirizzate verso i più poveri tra i poveri.

*La lotta contro la povertà deve far parte integrante delle politiche in materia ambientale, di gestione sostenibile delle risorse naturali, di sicurezza alimentare e di sviluppo urbano e rurale. Deve essere intrapreso uno sforzo a favore della coerenza tra obiettivi di sviluppo sociale e obiettivi di politica ambientale e di utilizzo sostenibile delle risorse ambientali, dal momento che le risposte inadeguate alle questioni ambientali hanno un effetto negativo sulla crescita a lungo termine e sulla riduzione della povertà.

*L'accesso ai servizi energetici sostenibili svolge un ruolo chiave nel sostegno allo sviluppo economico e sociale. L'erogazione di servizi energetici, in particolare attraverso attività decentrate e la promozione delle fonti energetiche rinnovabili, è una questione che riveste una crescente importanza.

*Il numero di megalopoli (città con un numero di abitanti superiore agli 8 milioni) è passato da 2 nel 1950 a 23 nel 1995, di cui 17 nei paesi in via di sviluppo. Nel 2015 ve ne saranno 36. L'Africa e l'Asia sono le regioni in cui l'urbanizzazione sta registrando la crescita più rapida (Risorse mondiali, 1998-99).

*Il fenomeno della deforestazione si concentra nei paesi in via di sviluppo (200 milioni di ettari andati perduti tra il 1980 e il 1995) (Risorse mondiali, 1998-99).

*Il problema idrico sembra destinato a diventare una delle questioni più urgenti del 21° secolo. Nel 1997, un terzo della popolazione mondiale viveva in paesi in cui si registrava una carenza di risorse rispetto ai fabbisogni; tale quota potrebbe passare a due terzi entro il 2025. (Risorse mondiali, 1998-1999).

*Le attuali tendenze evidenziano come nel 2010 le emissioni di anidride carbonica dei paesi in via di sviluppo supereranno quelle dei paesi sviluppati, ivi compresa l'Europa orientale (CE, Modello Poles, 1999).

*Un terzo della popolazione mondiale (circa 2 miliardi di persone) non ha accesso a servizi energetici adeguati.

*Nel periodo 1990-98 i paesi in via di sviluppo hanno registrato una percentuale di decessi dovuti a calamità naturali superiore al 97% (Progetto di rapporto della Banca Mondiale 2000-2001).

*La lotta contro la povertà e la promozione dello sviluppo sostenibile richiedono la pace e la stabilità del contesto politico. La prevenzione e la gestione dei conflitti rivestono, pertanto, una particolare rilevanza.

*Negli ultimi dieci anni si è registrato un aumento delle calamità naturali che hanno colpito, prevalentemente, i paesi in via di sviluppo. Le misure di attenuazione e di preparazione alle catastrofi rappresentano quindi un elemento importante nell'ambito delle strategie di riduzione della povertà.

In termini relativi, si è registrata una riduzione degli aiuti comunitari destinati ai paesi più poveri, dovuta sia alla globalizzazione della politica dell'UE che alle nuove priorità esterne. Tuttavia, analizzare l'attenzione alla povertà sulla base della sola classificazione del paese beneficiario per livello di reddito è chiaramente limitante. In alcuni paesi, soprattutto quelli nella fascia a reddito medio, vi è un'elevata percentuale di popolazione che vive al di sotto della soglia di povertà (Brasile, Botswana, Costa Rica, Repubblica dominicana, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Perù, Filippine, Trinidad e Tobago, Sudafrica).

>SPAZIO PER TABELLA>

Sulla base di tale approccio, si possono identificare tre diversi modi per indirizzare maggiormente gli aiuti comunitari alla riduzione della povertà e misurarne l'incidenza:

(a) Accrescere l'attenzione all'obiettivo primario di riduzione della povertà: concentrando maggiormente gli sforzi sui paesi meno sviluppati e su altri paesi a basso reddito;

(b) Accrescere l'attenzione all'obiettivo secondario di riduzione della povertà: realizzando programmi di cooperazione maggiormente incentrati sulla riduzione della povertà e rivolti a quei paesi a reddito medio (MIC) in cui più del 20% della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà di 1 dollaro al giorno pro capite;

(c) Accrescere l'attenzione all'obiettivo terziario di riduzione della povertà: formulando programmi di cooperazione incentrati maggiormente sull'obiettivo di riduzione della povertà in tutti gli altri paesi in via di sviluppo.

Accrescere l'attenzione all'obiettivo primario di riduzione della povertà è un'operazione che trova un limite evidente nella definizione delle priorità politiche e nelle conseguenze ai fini della distribuzione delle risorse finanziarie alle varie regioni.

Accrescere l'attenzione all'obiettivo secondario e terziario è un processo che parte dalla definizione delle priorità di sviluppo globali e che conduce, attraverso le strategie di sostegno della Comunità destinate a singoli paesi e regioni, ad interventi concreti. Questa metodologia deve essere ridefinita affinché l'obiettivo di riduzione della povertà venga integrato in tutti i programmi di cooperazione della Comunità. La Commissione elaborerà a tal fine delle proposte concrete. È fondamentale, in tale contesto, una migliore formulazione delle strategie di sostegno nazionale che sono alla base dei programmi di cooperazione della Comunità e che devono concentrare maggiormente la loro azione sulla riduzione della povertà.

3.3 Nessi tra povertà, crescita economica e commercio

La riduzione della povertà non può essere realizzata a prescindere da una crescita sostenuta. L'integrazione dei paesi in via di sviluppo, ed in particolare dei paesi meno sviluppati, nell'economia mondiale è una condizione necessaria, sebbene insufficiente, per la loro crescita e il loro sviluppo economico e sociale sostenibile. È importante anche evitare che i paesi in via di sviluppo vengano ulteriormente emarginati dalla mancata partecipazione alla nascita della società globale dell'informazione.

L'accesso preferenziale ai mercati dei paesi sviluppati contribuisce allo sviluppo e all'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale. La liberalizzazione, fondata sul principio della nazione più favorita, in settori di interesse per i paesi in via di sviluppo, è ugualmente importante ai fini della loro crescita. L'adozione, da parte degli stessi paesi in via di sviluppo, di una politica commerciale prevedibile e trasparente costituisce un'altra condizione preliminare per il loro sviluppo. In questo contesto, la politica commerciale della Comunità può contribuire in maniera significativa allo sviluppo sostenibile. In particolare, ciò avverrà grazie ad accordi di integrazione economica, che, attraverso l'introduzione della liberalizzazione degli scambi, consentiranno una migliore ripartizione delle risorse e, di conseguenza, rafforzeranno la competitività dei paesi. Inoltre, tali accordi contribuiranno ad aumentare ulteriormente la trasparenza e la prevedibilità delle politiche commerciali degli stessi paesi in via di sviluppo, favorendo in tal modo la mobilitazione degli operatori economici e dei potenziali investitori.

È necessario che le riforme di politica commerciale e le strategie di sviluppo interno attuate dai paesi in via di sviluppo siano conformi ai loro obiettivi di sviluppo e beneficino degli aiuti allo sviluppo. La liberalizzazione degli scambi non è fine a se stessa, né dovrebbe imporre oneri eccessivi ai paesi in via di sviluppo. Vi è l'esigenza di realizzare il processo di liberalizzazione secondo ritmi tali da non produrre effetti deleteri, se si vuole ottenere un risultato equilibrato che massimizzi gli effetti di benessere dinamico a lungo termine e, al contempo, minimizzi i costi di aggiustamento.

Un più agevole accesso al mercato e un ambiente commerciale più favorevole non sono condizioni di per sé sufficienti. L'esperienza ha dimostrato che molti paesi non sono in grado di beneficiare delle opportunità offerte, dati i limiti di capacità inerenti a governo, infrastrutture e risorse umane. È quindi estremamente importante che i principali elementi di politica commerciale vengano sostenuti, in particolare, dall'assistenza tecnica in materia di scambi, finalizzata al consolidamento delle capacità. Pertanto, oltre alle questioni connesse all'accesso ai mercati, compresi gli aspetti non tariffari, la Comunità dovrebbe affrontare altre problematiche quali i vincoli e la competitività dal lato dell'offerta, i settori legati al commercio, le misure di sviluppo commerciale, i trasferimenti di tecnologia, l'accesso alle informazioni e alle reti globali, le strategie di promozione degli investimenti e dello sviluppo del settore privato. Per trarre effettivo vantaggio dal potenziale della globalizzazione, i paesi in via di sviluppo ed in particolare i paesi meno sviluppati devono inoltre creare adeguate condizioni di politica interna, anch'esse fattori di sviluppo sostenibile. A questo riguardo è fondamentale l'elaborazione di articolate strategie di sviluppo del settore privato.

La Comunità deve mirare a far sì che le politiche in materia di sviluppo, commercio e investimenti si rafforzino reciprocamente e risultino complementari. È questa una delle sfide fondamentali per il prossimo decennio. Ciò implica che gli aiuti allo sviluppo assistano ed incoraggino i paesi in via di sviluppo ad ispirarsi alle migliori pratiche internazionali basate su regole definite a livello multilaterale in settori quali le norme del lavoro, la protezione dei consumatori, la tutela dell'ambiente e le norme in materia di investimenti e di finanza.

La globalizzazione evidenzia l'importanza di sane politiche interne e di una sana gestione internazionale

Dal 1948, grazie ad una rapida crescita dell'attività commerciale (6% l'anno) e degli investimenti diretti esteri (12% l'anno dal 1973), il PIL mondiale ha registrato un tasso di crescita annuo del 3,7%. Ciò significa che dal 1960 il PIL mondiale reale è quadruplicato e il PIL mondiale pro capite è raddoppiato. Tuttavia, non si è registrata alcuna reale convergenza (ad es. PIL pro capite) tra i paesi ricchi e i paesi poveri. La quota del PIL mondiale dei paesi in via di sviluppo è del 20%, una proporzione addirittura inferiore a quella del 1960 (21%) mentre il rapporto del PIL pro capite tra i paesi in via di sviluppo e i paesi industrializzati è rimasto invariato attorno a 1/20 dollari.

L'analisi di questo periodo evidenzia il ruolo fondamentale di una sana gestione politica interna. La globalizzazione rende ancor più necessario promuovere la stabilità macroeconomica e le riforme strutturali. Migliori strategie nazionali possono inoltre beneficiare più facilmente di un efficace sostegno internazionale. Ciò pone in evidenza la necessità di migliorare la coerenza tra le iniziative economiche internazionali in campo commerciale e finanziario e di promuovere regole stabilite a livello multilaterale in materia di ambiente, protezione dei consumatori e norme fondamentali del lavoro. In qualità di principale partner commerciale e donatore dei paesi in via di sviluppo, l'UE è chiamata a svolgere un ruolo centrale per migliorare la coerenza delle iniziative in questi settori sia a livello internazionale che comunitario.

3.4. Promuovere lo sviluppo del settore privato

Il settore privato è il motore della crescita, fonte di occupazione e di reddito, nonché attore e partner di primaria importanza nel processo di sviluppo. La strategia della Commissione associa il sostegno a livello macroeconomico - con l'obiettivo di migliorare l'ambiente imprenditoriale e creare un clima favorevole agli investimenti - a livello intermedio - finanziario o non finanziario-, e a livello microeconomico, allo scopo di favorire una maggiore competitività delle aziende. La concertazione con le organizzazioni del settore privato e il consolidamento delle loro capacità sono parte integrante di tale strategia.

Ai fini dell'attuazione della propria strategia, la Commissione partecipa all'elaborazione di strategie a livello nazionale o regionale ponendo l'accento sulle riforme economiche ed istituzionali, ma includendovi altresì il sostegno a livello intermedio e microeconomico. Offre, inoltre, strumenti incentrati sulla domanda e basati sulla ripartizione dei costi al fine di accrescere la competitività delle imprese e consolidare la capacità del settore privato e degli intermediari non finanziari. Per promuovere gli investimenti esogeni e la cooperazione economica, la Commissione sostiene la cooperazione transfrontaliera in materia di investimenti, incentivando la continuità e sostenibilità della promozione degli investimenti e dei partenariati in quanto catalizzatori della cooperazione tra aziende.

Il sostegno comunitario allo sviluppo del settore privato andrebbe rafforzato e maggiormente orientato alla riduzione della povertà, in particolare aumentando l'attenzione riservata allo sviluppo locale e allo sviluppo di servizi più adeguati ai bisogni degli indigenti. Particolare attenzione dovrebbe essere rivolta alle esigenze specifiche delle piccole e medie imprese e delle microimprese nonché allo sviluppo di un settore finanziario sostenibile.

3.5 Collegare emergenza, ricostruzione e sviluppo

Sempre più spesso le crisi politiche e i disastri naturali rendono difficile l'attuazione di politiche settoriali e di sviluppo sostenibile. In tali circostanze, l'aiuto umanitario resta sovente l'unica fonte di finanziamento della Comunità - e di altri donatori - a beneficio delle regioni interessate. L'ufficio umanitario della Comunità europea (ECHO) viene chiamato sempre più di frequente a finanziare programmi post-bellici a prescindere dall'erogazione degli aiuti d'urgenza, in assenza di altri strumenti sufficientemente flessibili e rapidi.

La Commissione presenterà entro breve una comunicazione su questo collegamento tra emergenza e sviluppo. Gli obiettivi sono: (1) elaborare strategie a livello nazionale e regionale che tengano conto della natura dinamica delle crisi e delle situazioni post-belliche; (2) garantire che la Commissione e gli Stati membri utilizzino al meglio la capacità analitica e gli strumenti esistenti; (3) organizzare i diversi servizi della Commissione in modo da rendere possibile una reazione rapida, una pianificazione tempestiva e un'attuazione armonica.

Le azioni dell'ECHO saranno incentrate sulle finalità primarie del proprio mandato e la Commissione valuterà il modo per gestire in modo più efficace le situazioni post-crisi. A tal proposito, nel nuovo accordo di partenariato ACP-CE sono state inserite speciali disposizioni finanziarie allo scopo, tra l'altro, di tenere presenti le particolari difficoltà dei paesi teatro di conflitti all'atto della valutazione dei bisogni finanziari dei vari paesi [14].

[14] Il nuovo accordo ACP-CE contiene le seguenti disposizioni: le azioni successive alla fase di emergenza, che utilizzano meccanismi efficaci e flessibili, devono facilitare la transizione dalla fase dell'emergenza a quella dello sviluppo, promuovere la reintegrazione socio-economica dei segmenti di popolazione colpiti, eliminare, nella misura del possibile, le cause della crisi, rafforzare le istituzioni e favorire l'acquisizione, da parte degli attori locali e nazionali, di un proprio ruolo nella formulazione di una politica di sviluppo sostenibile.

4 Attività strategiche

4.1 Quadro integrato per le attività comunitarie

Pur nel rispetto della situazione specifica di ciascuna nazione e regione, la cooperazione allo sviluppo della CE migliorerà in trasparenza e coerenza con la creazione di un quadro integrato comune per i programmi e le politiche di sviluppo per tutte le aree geografiche. È in questo ambito che occorre promuovere le migliori prassi individuate dal CAS.

Quadro integrato per le attività comunitarie

Obiettivo centrale: riduzione della povertà

Aree strategiche in base al trattato

A Sviluppo sostenibile, in particolare attraverso la promozione di una crescita equa, di investimenti, occupazione, sviluppo sociale e umano e tutela dell'ambiente

B Integrazione nell'economia mondiale, anche attraverso il sostegno alla cooperazione e all'integrazione regionali

C Lotta contro la povertà

D Democratizzazione, diritti umani, stato di diritto e, all'occorrenza, pacificazione e prevenzione dei conflitti.

Principi guida (mainstreaming)

1 Effetti sulla riduzione della povertà 2 Sostegno allo sviluppo istituzionale e al consolidamento delle capacità 3 Parità uomo/donna 4 Gestione ed uso sostenibili delle risorse ambientali e naturali

5 Consolidamento dei diritti economici, sociali, politici e culturali

Livelli di azione

* Globale, nazionale, regionale, locale * Partner e attori (settore pubblico, settore privato, società civile)

Questo quadro dovrebbe essere usato per indirizzare le strategie e le attività di programmazione di un paese. La sua applicazione dovrebbe essere commisurata alle singole circostanze e alla particolare situazione dei paesi partner e potrebbe mutare con il tempo. Il dialogo sulle strategie nazionali sarà decisivo ai fini della corretta applicazione degli elementi del quadro e dovrebbe inoltre portare alla decisione circa la ripartizione dei compiti tra Comunità e Stati membri.

4.2 L'esigenza di differenziazione

L'approccio regionale e l'esistenza di numerosi partenariati con raggruppamenti di paesi dovrebbero favorire, piuttosto che scoraggiare, una maggiore coerenza delle attività di cooperazione allo sviluppo. Questi partenariati forniscono un contesto proficuo per il dialogo politico, economico, sociale e in materia di politica ambientale e consentono quindi di tener conto degli elementi di diversità tra i paesi partner e di valutare, caso per caso, il valore aggiunto dell'azione comunitaria.

In questo quadro generale, le strategie di sviluppo comunitarie devono essere necessariamente differenziate secondo il livello di sviluppo di ciascun paese partner - valutato in base a vari indicatori socioeconomici - nonché del rispettivo grado di integrazione nell'economia mondiale, in considerazione di indicatori economici, sociali e di povertà.

Inoltre, i settori su cui la Comunità può concentrare le sue azioni devono essere definiti in seguito ad un dialogo con gli altri donatori riguardante le loro politiche ed interventi specifici. In tale occasione la Comunità dovrebbe chiaramente dichiarare la propria incapacità di agire in tutti i settori.

4.3 Attività prioritarie per l'aiuto allo sviluppo della Comunità

La ridefinizione delle priorità nel quadro degli aiuti allo sviluppo comunitari è una necessità, come è stato evidenziato dalle valutazioni di cui alla sezione 2.3. La cooperazione allo sviluppo della Comunità deve concentrarsi su un minor numero di attività, cercando di realizzarle in modo migliore, al fine di garantire un maggiore impatto. In particolare, la Comunità deve decidere a quali settori della cooperazione allo sviluppo è opportuno destinare le sue risorse umane a livello di amministrazione centrale e di delegazioni. Una tale ridefinizione delle priorità deve basarsi sulla combinazione di due criteri principali: i settori selezionati devono contribuire ad un'effettiva eliminazione della povertà e ad uno sviluppo sostenibile e, in tali settori, l'azione comunitaria deve essere caratterizzata da un valore aggiunto, come identificato alla sezione 2.4.

I settori selezionati devono inoltre essere correlati e rafforzarsi reciprocamente in modo da garantire la coerenza interna della politica di sviluppo comunitaria e di accrescerne l'impatto. Allo stesso tempo, il numero delle aree interessate deve rimanere sufficientemente ampio da consentire interventi adeguati alle esigenze e alla strategia di sviluppo di ciascun paese. Tuttavia, ciò può essere realizzato anche senza il diretto coinvolgimento della Comunità in un determinato settore. Vanno incoraggiati il coordinamento, il cofinanziamento e la delega e deve inoltre essere attuata una divisione del lavoro a livello dei singoli paesi.

Le risorse umane che la Commissione destina alla cooperazione allo sviluppo dovrebbero essere concentrate sui settori sopraelencati e su quelli necessari all'applicazione dei principi trasversali. In altri settori, la Comunità dovrebbe continuare a finanziare programmi, ma principalmente attraverso il sostegno alle iniziative realizzate da altri partner donatori e da altre istituzioni. È questo che si intende per efficacia del coordinamento e della complementarità.

Visti i tempi richiesti dall'elaborazione dei programmi, la completa concentrazione settoriale dei programmi comunitari dovrà essere realizzata nell'arco di quattro anni. Per quanto riguarda gli altri settori, la Comunità dovrebbe migliorare le proprie capacità di a programmi gestiti da altri donatori.

Si propongono le seguenti aree prioritarie sui cui verranno concentrate le attività comunitarie di cooperazione allo sviluppo. L'ordine di elencazione non implica un ordine di importanza. Le priorità vanno piuttosto viste come interdipendenti tra loro.

1. Commercio e sviluppo, ivi compreso lo sviluppo di politiche commerciali, l'assistenza all'integrazione nel sistema degli scambi multilaterali, oltre che nel mercato mondiale, anche attraverso l'assistenza tecnica commerciale e il sostegno all'aumento della capacità in termini di scambi commerciali e competitività del settore privato

In mancanza di un'integrazione nell'economia mondiale, diretta o attraverso accordi commerciali regionali, non vi sarà uno sviluppo sostenibile. Il commercio è un fattore determinante della crescita e della creazione di ricchezza per tutti i paesi. Seppur di per sé insufficiente a favorire lo sviluppo, in quanto questo dipende anche dalla distribuzione della ricchezza, il commercio è una condizione necessaria per una sostenibilità a lungo termine delle politiche di eliminazione della povertà.

La Comunità europea ha una competenza esclusiva in materia di politica commerciale ed è il principale partner commerciale dei paesi in via di sviluppo. In forza di tale competenza, la Comunità si trova in una posizione ideale per conferire una dimensione commerciale alla propria politica di sviluppo. Per avere successo, l'integrazione tra politica commerciale e aiuti finanziari deve essere realizzata a livello comunitario.

2. Integrazione e cooperazione regionali, in particolare soluzione di problemi economici, sociali ed ambientali di carattere transfrontaliero

L'integrazione regionale è un fattore centrale dello sviluppo sostenibile di tutte le regioni. Numerosi paesi in via di sviluppo hanno scelto l'integrazione regionale quale meccanismo per integrare l'economia nazionale nell'economia mondiale.

Tuttavia, l'integrazione regionale comporta altri aspetti direttamente legati all'eliminazione della povertà e alla sostenibilità. Comprende una componente relativa al potenziamento delle capacità istituzionali e rappresenta l'unico modo efficace di affrontare i problemi transnazionali. Infine, ma non per questo meno importante, l'integrazione regionale è diventata in molte regioni del mondo il più efficace strumento di prevenzione e di soluzione dei conflitti.

L'esperienza della Comunità in questo settore giustifica il suo ruolo attivo e di guida. Ciò non significa che l'esperienza della Comunità possa o debba semplicemente essere riprodotta in altre regioni del mondo. Nessun altro soggetto internazionale dispone tuttavia di altrettanti mezzi che la Comunità per sostenere e stimolare l'integrazione regionale nei paesi in via di sviluppo. Il dialogo politico, le relazioni commerciali e la cooperazione allo sviluppo sono settori caratterizzati da una sempre maggiore dimensione regionale. Ciò vale per tutti i settori prioritari della cooperazione allo sviluppo comunitaria presentati nel presente documento.

3. Sostegno alle politiche macroeconomiche esplicitamente associate a strategie di riduzione della povertà, in particolare programmi settoriali in campo sociale (sanità e istruzione)

La crescita economica attraverso l'attività commerciale deve rientrare nella strategia di lotta alla povertà. Ciò può avvenire solo garantendo un'equa ridistribuzione dei proventi del commercio. In numerosi paesi in via di sviluppo solo una minoranza della popolazione trae beneficio dagli effetti della crescita economica. Inoltre la distribuzione ingiusta del reddito costituisce attualmente un ostacolo alla crescita economica del paese in quanto soffoca la domanda interna.

Oltre all'importanza della distribuzione del reddito, la politica macroeconomica è determinante per garantire servizi sociali accessibili e sostenibili. I programmi settoriali in materia di sanità e di istruzione, elementi centrali di qualsiasi strategia di eliminazione della povertà, non sono sostenibili se ignorano il contesto macroeconomico nel quale si svolgono. Risulta pertanto utile ed efficace che sin dall'inizio tali programmi si calino in una politica macroeconomica, soprattutto nei paesi in via di sviluppo che hanno programmato o sono già impegnati in riforme strutturali. Nei paesi in cui la riforma macroeconomica si è svolta con successo potrà proseguire, se necessario, il finanziamento di programmi nei settori della sanità e dell'istruzione. La stabilità macroeconomica è facilitata da decisioni politiche adottate in un quadro regionale che garantisca la stabilità monetaria e delle relazioni commerciali e l'affidabilità delle reti di comunicazione e di trasporto.

Nel corso degli ultimi anni la Comunità ha impegnato considerevoli risorse finanziarie ed ha acquisito un notevole know-how in riferimento al sostegno delle politiche macroeconomiche nei paesi in via di sviluppo. La Commissione è tra i promotori del dibattito sulle relazioni tra politiche macroeconomiche e politiche settoriali in materia di sanità e istruzione, settori che sono al centro dello sviluppo sostenibile. Gli sforzi della Comunità per integrare le politiche sociali ed economiche e per definire apposite condizioni sociali orientate verso i risultati sono stati accolti favorevolmente dai partner donatori. Essa ha inoltre finanziato programmi macroeconomici transnazionali finalizzati a stimolare la crescita e la stabilità economica regionale. FMI e la Banca mondiale hanno fatto della Commissione il partner europeo di elezione per le discussioni in materia di adeguamento nei paesi in via di sviluppo.

4. Trasporti

L'affidabilità e la sostenibilità dei trasporti sono condizioni essenziali per un accesso ai servizi sociali di base. L'economia ufficiale e l'economia parallela di molti paesi in via di sviluppo si costruisce lungo i percorsi dei mezzi di trasporto. Le politiche settoriali sono necessarie per rendere i trasporti sostenibili e per garantire l'equilibrio tra i criteri sociali, economici ed ambientali. In molte regioni del mondo le reti dei mezzi di trasporto ricalcano ancora vecchi percorsi commerciali. L'integrazione regionale dipende in larga misura dalla creazione e dalla manutenzione di sistemi di trasporto affidabili.

Si tratta di un settore in cui la Comunità gode di un vantaggio comparativo per il fatto di esservi stata attiva come principale donatore per molti anni e per aver acquisito, conseguentemente, notevole esperienza e know-how. Anche le recenti relazioni valutative hanno riconosciuto la qualità ed il valore aggiunto del sostegno comunitario ai trasporti nei paesi in via di sviluppo. Inoltre, la Comunità può realizzare gli ingenti investimenti iniziali necessari alle reti di trasporto. Contemporaneamente, sostenendo l'integrazione delle politiche settoriali dei trasporti mediante riforme macroeconomiche e fiscali, la Comunità aiuta i paesi in via di sviluppo ad assicurare una regolare manutenzione e a garantire in tal modo la sostenibilità delle reti di trasporto.

5. Sicurezza alimentare e strategie di sviluppo rurale

Al pari della sanità e dell'istruzione, la sicurezza alimentare è un elemento centrale di qualsiasi strategia di riduzione della povertà. La sicurezza alimentare riguarda da vicino la grande maggioranza delle popolazioni povere dei paesi in via di sviluppo che vivono in zone rurali. Una politica coerente in questo settore limita la necessità degli aiuti alimentari e gli effetti nefasti sull'ambiente causati dalla lotta per il cibo. Contrariamente agli aiuti alimentari, la sicurezza alimentare deve collocarsi nel quadro più ampio di uno sviluppo rurale sostenibile. Solo grazie ad un quadro di riferimento di questo tipo che integri considerazioni di tipo economico, sociale, ambientale e di parità uomo/donna, sarà possibile garantire una sicurezza alimentare. Questa comporta anche un'importante dimensione regionale in quanto spesso può essere garantita mediante una produzione ed una distribuzione regionali piuttosto che nazionali. Infine, quella della sicurezza alimentare è una delle prime problematiche da affrontare nella transizione da un regime di assistenza umanitaria ad uno sviluppo a lungo termine.

In questo campo la Comunità gode di vantaggi comparativi: una massa critica in termini finanziari; l'importanza della sicurezza alimentare ai fini del collegamento tra aiuti umanitari, ricostruzione e sviluppo; un'esperienza nel settore e una cooperazione a lungo termine in materia di ricerca e di sviluppo. La Comunità è stata tra i primi donatori a mirare ad una sicurezza alimentare attraverso un approccio regionale, stimolando i rifornimenti nei mercati regionali dei paesi in via di sviluppo.

6. Rafforzamento istituzionale, buon governo e Stato di diritto

È fatto generalmente riconosciuto che la mancanza di capacità istituzionale e di un controllo istituzionale sull'uso delle finanze pubbliche sono ostacoli fondamentali ad uno sviluppo sostenibile. Perché gli aiuti finanziari producano l'impatto atteso è necessario che in tutti i settori menzionati in precedenza esistano istituzioni funzionanti e con capacità di programmazione a lungo termine. In mancanza di istituzioni in grado di analizzare la povertà in tutte le sue sfaccettature non sarà possibile misurare l'impatto degli aiuti. Il rafforzamento istituzionale deve pertanto essere un elemento centrale della lotta alla povertà. In tale contesto, il buon governo e lo Stato di diritto fungono da elementi essenziali per garantire la pace sociale, la stabilità e la crescita economica. I paesi in via di sviluppo devono infine consolidare le loro capacità negoziali nelle sedi internazionali che trattano, in particolare, di politica economica e commerciale, di questioni sociali e di tutela dell'ambiente.

La cooperazione in questo settore è un punto essenziale del recente accordo tra l'UE e gli Stati ACP, dei regolamenti ALA e MEDA, della cooperazione in corso nell'ambito dei programmi TACIS e OBNOVA, di strumenti quali il regolamento in materia di diritti umani nonché dei fondamenti della politica estera e di sicurezza comune dell'Unione. La Commissione propone pertanto che siano ampliate le proprie possibilità di gestire programmi in questo campo e che sia nel contempo intensificata la cooperazione con altri donatori.

* * *

In tutte queste aree verranno applicati ed integrati i principi trasversali (buon governo, diritti umani e stato di diritto, effetti ai fini della riduzione della povertà, consolidamento istituzionale e delle capacità, parità uomo/donna, ambiente [15]).

[15] Ad esempio, il modo in cui le questioni ambientali verranno integrate è stato descritto di recente in una Comunicazione (COM/99499).

Inoltre, gli aiuti umanitari rimarranno un elemento fondamentale nell'ambito delle iniziative comunitarie di rapida reazione alle crisi umanitarie che si verificano a livello mondiale.

5 Partenariati

5.1. Appropriazione e partecipazione

La qualità del dialogo con i paesi partner rappresenta un fattore chiave del successo delle politiche di sviluppo. Il partenariato, l'appropriazione dei processi di sviluppo da parte della popolazione, il consolidamento delle capacità istituzionali e amministrative, la qualificazione delle risorse umane, la riduzione della dipendenza dall'aiuto esterno, la partecipazione di attori economici e sociali e di rappresentanti della società civile, il coordinamento dei donatori, sono tutti principi ora largamente condivisi dai donatori.

Tali principi richiedono nuove modalità e fondamentali mutamenti di prassi e procedure. A livello politico, essi si fondano sul rispetto di elementi essenziali sistematicamente inseriti, a partire dal 1995, in tutti gli accordi con i paesi terzi (rispetto dei diritti umani, principi democratici e stato di diritto). Deve inoltre essere incoraggiato il buon governo, con particolare riferimento al reciproco impegno a garantire la trasparenza e la gestione responsabile delle risorse finanziarie destinate allo sviluppo e a prevenire e combattere la corruzione [16].

[16] Il nuovo accordo di partenariato ACP-CE offre un valido esempio di approcci innovativi in tal senso.

5.2 Collaborare con la società civile

La Commissione considera la società civile uno dei pilastri chiave della sua politica di sviluppo. Una stretta collaborazione con la società civile e la sua promozione sono essenziali ai fini di garantire la più ampia partecipazione possibile di tutti i settori della società, in modo da creare i presupposti per una maggiore equità, per l'allargamento, agli indigenti, dei vantaggi della crescita economica e per il consolidamento del tessuto democratico della società. Si tratta di una strada da percorrere nel rispetto dei ruoli diversi e complementari dello Stato, degli enti locali decentrati e del settore privato.

La Commissione coopera con un'ampia gamma di attori della società civile, ivi compresi i gruppi e le agenzie per i diritti umani, le organizzazioni di base, le associazioni femminili, le organizzazioni giovanili, le organizzazioni di tutela dell'infanzia, i movimenti ambientalisti, le organizzazioni degli agricoltori, i sindacati, le associazioni dei consumatori, le organizzazioni religiose, le strutture di sostegno allo sviluppo (ONG, istituti di istruzione e di ricerca), le associazioni culturali e i mass media. La scelta dei partner della società civile si fonda sulla loro attitudine a rispondere ai bisogni della popolazione, sulle loro competenze specifiche, sulla loro democraticità, sulla trasparenza delle loro operazioni e della loro gestione e sulla loro capacità di rafforzare la società civile nei paesi partner.

La politica futura della CE mirerà a consolidare ulteriormente la società civile e a coinvolgere maggiormente i suoi attori nella politica di sviluppo comunitaria. Ciò comporterà la definizione di metodologie e di un quadro per la realizzazione dei seguenti obiettivi:

*Informazione, concertazione e dialogo con gli attori della società civile in materia di elaborazione delle politiche e strategie di sviluppo.

*Consolidamento delle capacità degli attori della società civile.

*Partecipazione degli attori della società civile alla formulazione ed attuazione dei programmi di cooperazione.

*Cooperazione decentrata che consenta agli attori locali di essere direttamente responsabili dell'elaborazione e attuazione dei programmi di cooperazione.

5.3 Aumentare la complementarità attraverso l'approccio settoriale

Saranno incoraggiati la definizione di politiche settoriali UE e il sostegno alle politiche settoriali nazionali. Nell'ambito delle politiche nazionali e compatibilmente con le impostazioni adottate dall'UE, dovrebbe essere accelerato il passaggio al sostegno del "programma settoriale" in sostituzione del "progetto". Tale approccio favorisce l'appropriazione dei processi di sviluppo da parte dei paesi partner, il coordinamento dei donatori, l'armonizzazione delle procedure, accresce l'efficacia del sostegno finanziario e consente di avere una visione generale dei problemi di un particolare settore. È necessario che tale processo venga portato avanti con attenzione, allo scopo di garantire l'effettiva addizionalità delle risorse per i settori assistiti, una buona gestione della finanza pubblica, e il rispetto della sovranità nazionale. Questo tipo di approccio favorisce l'utilizzo del sostegno di bilancio diretto laddove il partenariato e la capacità in un dato settore siano sufficientemente maturi, e rappresenta un sostegno più orientato al risultato. Richiede inoltre lo svolgimento di un articolato dialogo politico su settori specifici, il consolidamento delle capacità, una certa coerenza e correlazione con il sostegno a livello macroeconomico.

Inoltre, la concentrazione delle iniziative CE sull'elaborazione di politiche e programmi settoriali favorirebbe la complementarità, il coordinamento e il cofinanziamento delle operazioni con altri donatori. Un'evoluzione in tal senso avrebbe numerose implicazioni, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti legati allo svincolo degli aiuti.

Il quadro globale di sviluppo e, più recentemente, i documenti sulla strategia di riduzione della povertà, presentati dalla Banca mondiale al fine di creare un contesto favorevole all'integrazione della riduzione della povertà nelle strategie nazionali di sviluppo sostenibile e nelle politiche dei donatori, costituiscono delle basi adeguate per un'efficace complementarità e ripartizione dei compiti.

In quelle aree in cui presenta un vantaggio comparativo e nei settori prioritari di cui alla sezione 4.3, la Commissione assumerà il compito di coordinare gli sforzi degli Stati membri.

6 Attuazione

6.1 Aumentare l'efficienza attraverso le riforme amministrative

Conformemente ai principi stabiliti dal libro bianco sulla riforma adottato il 1° marzo, è attualmente in fase di preparazione una revisione della gestione degli aiuti comunitari. Le riforme allo studio prevedono:

*la riunificazione della gestione del ciclo del progetto in una nuova struttura di erogazione di cui dovranno essere rafforzate le capacità e la garanzia di un chiaro legame tra programmazione, procedure di bilancio, valutazione e feedback destinato al nuovo ciclo di programmazione;

*la radicale trasformazione dell'approccio all'assistenza alla programmazione, al fine di riflettere gli obiettivi e le priorità politiche. Si darà maggiore concretezza alla programmazione pluriennale degli aiuti, in modo da garantire la giusta combinazione di politiche per ciascun paese o regione in termini di politica e strumenti comunitari. Si terrà conto del dialogo politico con i paesi beneficiari. La coerenza e la qualità degli esercizi di programmazione saranno sottoposti al controllo da parte di un gruppo di sostegno alla qualità interdipartimentale;

*una più ampia delega della gestione dei progetti alle delegazioni esterne della Commissione e, laddove le condizioni lo permettano, alle autorità dei paesi beneficiari. Il ruolo delle delegazioni della Commissione nei paesi partner dovrà essere adeguato all'obiettivo di massimizzare l'utilizzo di questa vasta rete e trarre vantaggio dall'esperienza sul campo.

6.2 La necessità di migliori strutture di orientamento politico e di comitatologia

Il controllo e la guida politica che il Parlamento e gli Stati membri esercitano sui programmi di sviluppo comunitari dovrebbero essere rafforzati. Se tali funzioni venissero concentrate sulle questioni di strategia e di coerenza, se ne potrebbe rendere la gestione maggiormente efficace e "leggera", contribuendo, allo stesso tempo, a focalizzare i programmi di sviluppo sugli obiettivi prioritari.

Il ruolo dei gruppi di lavoro del Consiglio e dei comitati deve, in particolare, evolversi in direzione di una maggiore attenzione alle linee guida politiche, una revisione periodica delle singole strategie nazionali, delle strategie settoriali e delle questioni che richiedono un preliminare coordinamento europeo, nel contesto dei dibattiti a livello internazionale. Ciò presuppone, nell'ambito di un sistema di programmazione progressiva, un adeguamento delle norme amministrative, al fine di rispettare gli scadenzari fissati per il completamento delle revisioni strategiche [17].

[17] Questione affrontata in una Dichiarazione del Consiglio e della Commissione sul processo di programmazione, allegata al nuovo accordo di partenariato ACP-CE.

Ne consegue, ugualmente che sarà dedicato meno tempo all'approvazione dei singoli progetti, pur mantenendo un sistema di concertazione assolutamente trasparente sulle questioni politiche e sulla periodica rendicontazione ex-post concernente lo stato di attuazione dei programmi.

Infine, nel quadro delle attività di accompagnamento alla presente comunicazione, la Commissione presenterà al Consiglio un quadro di riferimento per i documenti di strategia nazionale, destinati a diventare i principali strumenti di orientamento, gestione e revisione dei programmi di aiuti della Comunità.

6.3 Potenziare l'impatto dell'assistenza allo sviluppo

La natura degli strumenti di cooperazione della CE deve essere adeguata alle esigenze e alla capacità dei paesi partner. Il recente aumento del numero dei paesi sede di conflitti o "politicamente fragili", rende necessario lo sviluppo di adeguati metodi di intervento. Questo, comporta, da una parte, la garanzia della necessaria coerenza tra gli aiuti d'urgenza e le azioni di ricostruzione e sviluppo e, dall'altra, l'elaborazione di metodi di sostegno diretto per le popolazioni interessate, con una particolare attenzione ai gruppi di popolazione più vulnerabili.

L'attuazione dei programmi e l'allocazione delle risorse tra paesi nel quadro di ciascuna cospicua dotazione finanziaria regionale dovrebbero essere caratterizzate da una maggiore selettività. Ciò significa che, già a livello di programmazione finanziaria generale, le risorse vengono assegnate non soltanto in base ai bisogni ma anche all'efficienza dei paesi in termini di riforme politiche e risultati. Gli sforzi compiuti in materia di rafforzamento delle capacità istituzionali devono incentivare un maggior livello di trasparenza finanziaria nei paesi partner.

La CE deve continuare a riesaminare la propria politica in materia di condizionalità degli aiuti, non più applicandola soltanto al sostegno della bilancia dei pagamenti, ma anche ad altri metodi di intervento. In questo contesto, le condizioni per l'erogazione degli aiuti non riguarderanno più soltanto le misure adottate dai governi, ma piuttosto i risultati ottenuti, valutati sulla base di indicatori di impatto precedentemente approvati. Ciò consentirebbe di lasciare ai paesi interessati una maggiore autonomia relativamente ai modi e mezzi da utilizzare per ottenere l'effetto desiderato e dare concretezza al concetto di appropriazione. In piena coerenza con l'introduzione di un nuovo sistema di allocazione delle risorse, ciò comporterebbe il passaggio da un sistema di erogazione a singhiozzo ("sì/no") ad un sistema continuo ("più/meno"), che rapporti il livello di erogazione, e non il totale, ai risultati ottenuti.

È anche opportuno affrontare la questione della frammentazione degli strumenti di aiuto allo sviluppo. Ciascun programma ha basi giuridiche, procedure e criteri di allocazione propri (i fondi a disposizione della Comunità sono ripartiti su oltre 60 diverse linee di bilancio, oltre alle risorse FES, che rimangono fuori bilancio). Questa frammentazione non favorisce né una sana gestione né la coerenza dei programmi di sviluppo. Sarebbe pertanto auspicabile, nel tempo, un'armonizzazione degli strumenti di finanziamento, procedendo per prima cosa ad inserire in bilancio le risorse FES e, contemporaneamente, a ricondurre e raggruppare attorno ad alcuni temi fondamentali le linee di bilancio esistenti.

Nel quadro della revisione del regolamento finanziario sarà necessario prendere in considerazione la possibilità di finanziare parte dei costi di gestione con gli stanziamenti operativi destinati ai programmi di cooperazione, come accade per gli altri donatori.

La semplificazione e razionalizzazione degli aiuti saranno favorite dall'armonizzazione delle procedure di gara d'appalto e di assegnazione degli appalti e dalla standardizzazione dei vari documenti contrattuali.

In conformità delle linee guida adottate dal Consiglio dei Ministri nel 1998, dovranno essere riesaminate le relazioni tra la CE e i rappresentanti degli Stati membri nei paesi partner, allo scopo di garantire vincoli più stretti e creare meccanismi di coordinamento e cooperazione più efficienti e regolari.

6.4 Migliorare il controllo interno

L'inadeguatezza degli attuali metodi di controllo interno, troppo penetranti e poco efficaci, viene menzionata nella maggior parte delle relazioni valutative. Il moltiplicarsi dei controlli e il numero delle autorizzazioni preventive richieste svilisce la responsabilità dei servizi interessati e finisce per provocarne l'indebolimento.

Come indicato nel libro bianco sulla riforma, nel periodo di transizione prima dell'entrata in vigore del nuovo regolamento finanziario, il visto ex-ante sarà apposto da controllori finanziari che saranno progressivamente distaccati presso le direzioni generali operative. Al termine del periodo di transizione i visti ex-ante saranno aboliti e i controlli saranno di competenza di apposite unità presso le direzioni generali. Grazie al decentramento i controllori finanziari saranno più vicini alle attività da controllare; in tal modo miglioreranno sia l'efficacia che l'efficienza della gestione e del controllo finanziario e sarà garantita una più chiara ripartizione delle competenze.

6.5 Rafforzare il monitoraggio, la valutazione ed il feedback

Nell'ambito del sistema di gestione basato sulle attività (ABM) previsto nel libro bianco sulla riforma, il monitoraggio e la valutazione volti ad accertare l'efficacia e i costi delle attività forniranno un feedback essenziale ai fini di una migliore identificazione delle azioni.

Verranno istituiti dei sistemi di monitoraggio, tra cui gli indicatori di efficacia quantitativi e qualitativi, che si concentreranno sui risultati. Questo servirà ad ottenere un effettivo feedback dagli operatori in loco. Verrà generalizzato l'uso di indicatori di monitoraggio, alla luce dell'esperienza maturata e del lavoro realizzato in seno al CAS, per garantire un collegamento con gli obiettivi internazionali.

La funzione di valutazione dovrebbe essere rafforzata per accrescere la responsabilità, sostenere la gestione e rafforzare il processo di apprendimento. Per tutte le aree geografiche di intervento comunitario, le valutazioni interne e gli insegnamenti che ne risultano ai fini della formulazione di progetti e programmi di sviluppo devono essere correlati in modo più sistematico ed armonico. Ciò implica un diretto riscontro del dialogo politico con i beneficiari e le delegazioni nella formulazione e programmazione delle politiche a livello di amministrazione centrale, oltre a dimostrare che le valutazioni ex ante, sia a livello di programma che di progetto, dovrebbero assumere carattere di sistematicità, al fine di rafforzare la funzione di valutazione e programmazione.

7 Conclusioni

La Comunità europea deve ulteriormente migliorare la qualità e l'impatto della propria politica di sviluppo ed adattare il proprio approccio in tal senso. A livello politico e strategico è necessario:

*integrare in maniera migliore gli aspetti economici, commerciali e politici della cooperazione allo sviluppo, attraverso le seguenti modalità:

-rafforzando i legami tra commercio e sviluppo, con un'attenzione particolare ai paesi più poveri allo scopo di favorirne la agevole, graduale e proficua integrazione nell'economia mondiale,

-incentrando la propria politica di sviluppo sull'obiettivo della riduzione della povertà nel contesto generale delle relazioni esterne dell'Unione,

-continuando ad utilizzare appieno gli altri strumenti di politica esterna a disposizione della Comunità e, in tale contesto, mirando sistematicamente al maggior grado possibile di coerenza tra la politica di sviluppo e le altre politiche comunitarie che interessano i paesi in via di sviluppo quali la politica commerciale, l'agricoltura, la pesca, la migrazione, la ricerca e lo sviluppo tecnologico e l'ambiente,

*rafforzare le sinergie tra aiuti d'urgenza, ricostruzione e sviluppo, in particolare nei settori sociali fondamentali per le popolazioni più vulnerabili;

*adottare un quadro di sviluppo integrato ed applicare linee guida settoriali comuni in materia di politica di sviluppo, sulla base delle aree prioritarie evidenziate nel presente documento;

*nell'ambito della strategia globale, concentrare gli interventi comunitari su un minor numero di aree e settori prioritari, ponendo maggiormente l'accento sul sostegno finanziario e sulla programmazione settoriale;

*garantire un migliore coordinamento tra i programmi di sviluppo bilaterali degli Stati membri, nel quadro di programmi settoriali e applicando, nella massima misura possibile, le procedure degli Stati beneficiari;

*garantire una maggiore coerenza delle posizioni comunitarie nei confronti dei paesi