RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO ECIP (European Community Investment Partners) - Relazione di esecuzione 1998

SINTESI DELLA RELAZIONE DI ESECUZIONE

L'ECIP (European Community Investment Partners) è stato il primo strumento di cooperazione economica dell'UE. È stato messo a punto nel 1988 su iniziativa della Commissione con il sostegno del Parlamento europeo nell'interesse e a vantaggio reciproci dei paesi in via di sviluppo dell'Asia, dell'America Latina e del Mediterraneo, e dell'industria europea interessata a investire in tali paesi. In seguito è stato esteso al Sudafrica ed ha anche ispirato la creazione dello schema JOP per i paesi Phare e Tacis.

L'ECIP intende incoraggiare imprese comuni fra i partner europei e quelli locali nei paesi in via di sviluppo. Le imprese comuni sono:

- estremamente ben accette nei paesi in via di sviluppo ai quali portano capitali, tecnologia, know-how e integrazione nelle reti internazionali di produzione e scambi;

- molto rischiose, in quanto presentano due difficoltà: quelle derivanti dalla creazione di una nuova azienda e quelle dovute all'insediamento in un ambiente culturale, economico e politico meno sicuro e meno prevedibile di quello europeo.

È questa duplice caratteristica che giustifica l'intervento finanziario dell'UE, la quale opera in stretta collaborazione in particolare con le banche di sviluppo degli Stati membri dell'UE attive nello stesso settore (EDFI).

Le caratteristiche principali del sistema ECIP sono le seguenti:

- risponde esclusivamente a iniziative provenienti dalle aziende (è guidato dalla domanda);

- è accessibile alle aziende - locali o europee - attraverso una rete di oltre cento istituti finanziari locali ed europei, circa venti dei quali sono molto attivi. Il sistema è altamente decentrato a due livelli. La Commissione fornisce anticipi agli istituti finanziari ECIP, i quali a loro volta, dopo aver ricevuto il permesso della Commissione, assegnano i fondi sotto forma di sovvenzioni, partecipazioni finanziarie (capitali di rischio) o anticipi senza interessi che possono essere rimborsati in caso di successo oppure convertiti in sovvenzioni (cfr. sotto) ai beneficiari finali;

- l'ECIP contempla tutte le fasi della messa a punto di un'impresa comune:

* ricerca di partner (sovvenzioni);

* studi di fattibilità da parte dell'azienda (anticipi senza interessi rimborsabili dall'azienda in caso di successo o convertiti in sovvenzioni in caso di insuccesso);

* contributo di fondi al capitale netto dell'impresa comune;

* sovvenzioni a PMI e anticipi senza interessi rimborsabili per aziende più grandi, per finanziare la formazione nel caso di trasferimento di tecnologia.

Dal 1988 a fine 1998, la Commissione ha ricevuto 3 711 richieste formali di finanziamento a titolo dello strumento ECIP; di queste, 2 534 sono state approvate per un totale di fondi ECIP di 286,3 milioni di euro. Nel 1998 il numero delle richieste di finanziamento ECIP è diminuito del 39%, scendendo a 396 e il relativo volume dei fondi è sceso del 25%, passando a 53,9 milioni di euro. Nello stesso anno, l'ECIP ha erogato il 57% (28,4 milioni di euro) della dotazione di bilancio disponibile (52,6 milioni di euro), avendo approvato solo 264 azioni, per un volume di finanziamenti pari a 29,8 milioni di euro. Pertanto, il 1998 è stato il primo anno in cui l'ECIP non ha utilizzato per intero gli stanziamenti disponibili.

Gli effetti positivi dello strumento ECIP sono molto marcati, secondo quanto riferito dai beneficiari finali e dagli istituti finanziari assegnatari dei fondi. Basandosi sull'analisi approfondita delle ispezioni effettuate in loco dai consulenti e delle 1 312 relazioni finali, relative ad altrettante azioni ECIP, presentate dai beneficiari, i servizi della Commissione calcolano che 1 euro di finanziamenti ECIP dia origine a oltre 16 euro di investimenti nei paesi in via di sviluppo. Dalle relazioni emerge che interventi ECIP per 240 milioni di euro hanno permesso di realizzare investimenti privati per un valore di circa 3,5 miliardi di euro (=3 561 milioni) nei paesi in via di sviluppo dell'America Latina, dell'Asia, del Mediterraneo e in Sudafrica. A questi progetti, secondo le relazioni dei beneficiari, hanno partecipato in veste di partner oltre 34 000 tra imprese comunitarie e aziende locali; si sono formate 1 362 imprese comuni e sono stati creati direttamente oltre 42 000 posti di lavoro. Sempre secondo le relazioni presentate dai beneficiari finali e dagli istituti finanziari, dal 1988 l'ECIP ha dimostrato di essere un efficace strumento per la creazione di imprese comuni e la promozione degli investimenti e dello sviluppo. Ha inoltre migliorato la politica di sviluppo e la reputazione della Commissione sia all'interno che all'esterno dell'UE.

La Commissione continua a mantenere un atteggiamento di riserva critica su tali relazioni e, dopo aver indetto una gara d'appalto internazionale, ha aggiudicato nel dicembre 1998 alla Deloitte & Touche un contratto per la terza "valutazione indipendente dello strumento ECIP", prevista dall'articolo 10, paragrafo 2 del regolamento ECIP, con l'obiettivo di valutare i risultati. La relazione dovrebbe essere disponibile all'inizio del 2000 e sarà inviata al Consiglio e al Parlamento.

Avviato inizialmente come progetto pilota, l'ECIP è stato oggetto di due regolamenti del Consiglio approvati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio - dopo che sono state effettuate e pubblicate diverse valutazioni indipendenti:

- Regolamenti:

* Regolamento (CEE) n. 319/92 del 3 febbraio 1992;

* Regolamento (CEE) n. 213/96 del 29 gennaio 1996.

- Valutazioni indipendenti (inviate al Consiglio e al Parlamento e disponibili su richiesta):

* 1990 Touche Ross;

* 1994 Gruppo SEMA;

* 1999/2000 Deloitte & Touche (in corso).

- Controlli finanziari:

a) Corte dei conti: 1993

b) Controlli finanziari indipendenti: 1996 Coopers & Lybrand

1997 Price Waterhouse Coopers

La gestione dell'ECIP doveva essere fin dall'inizio il più possibile favorevole alle attività commerciali: decisioni rapide, trasparenza, flessibilità e pagamenti rapidi. Questo approccio, caratteristico dell'ECIP, ha fornito al sistema una buona reputazione agli occhi degli istituti finanziari ed è stato seguito fino al 1996. In seguito la sua gestione è diventata sempre più burocratica e lenta a causa di tre fattori:

- essendo destinato principalmente alle piccole e medie imprese, l'ECIP è caratterizzato da "un'alta intensità di lavoro"; di fronte al rapido aumento del numero di progetti le limitate risorse umane disponibili alla Commissione per gestirli non sono però state sufficienti. L'insufficienza di personale è stata colmata progressivamente ma soltanto in parte facendo ricorso a un'Unità di assistenza tecnica (1997) e quindi a un'Unità di assistenza finanziaria (1999);

- il potenziamento delle procedure finanziarie della Commissione in seguito alle osservazioni della Corte dei conti ha provocato, da un lato, ritardi nelle procedure (decisione mediante procedura scritta completa della Commissione e non mediante delega) e, dall'altro, la separazione delle funzioni tecniche (DG IB) da quelle finanziarie (Servizio comune Relex) in particolare in virtù di SEM 2000 (1996), sebbene non fosse disponibile in numero sufficiente personale qualificato, segnatamente nel settore finanziario;

- quando termina il periodo di un anticipo rimborsabile (agevolazione 2), fissato a 5 anni dal regolamento ECIP, l'istituto finanziario è tenuto, in base al contratto con la Commissione, a recuperare i fondi per la Commissione. Questi recuperi costituiscono quindi una consuetudine delle operazioni finanziarie dell'ECIP. Ciononostante, le chiusure e i recuperi finanziari richiedono un grande lavoro amministrativo preciso e accurato per il quale il personale disponibile era insufficiente. Malgrado ciò, alle fine del 1999, era stato effettuato il controllo finanziario di 1 398 fascicoli di singole azioni.

Queste difficoltà hanno avuto due conseguenze:

a) l'accumulo di arretrati di pagamenti ai quali i servizi della Commissione hanno deciso di dare la priorità e di cui ci si dovrebbe occupare in gran parte entro la fine del 1999. Nel frattempo, malgrado la continua richiesta di fondi, le nuove attività dell'ECIP nel 1999 sono state interrotte. I servizi della Commissione hanno deciso che nel 1999 la priorità esclusiva dei servizi finanziari devono essere il completamento e la chiusura finanziaria dei fascicoli contrattuali ECIP esistenti e il recupero dei fondi ECIP non utilizzati e rimborsati;

b) è stato messo in luce l'aumento di malcontento tra gli istituti finanziari e le imprese, frustrati dai ritardi nelle decisioni, nei contratti e nei pagamenti.

Il regolamento ECIP è scaduto il 31 dicembre 1999. Finora la Commissione ha lasciato aperte le questioni a lungo termine:

- del proseguimento o no dello strumento;

- della sua rielaborazione globale, compresa una possibile "esternalizzazione" finale.

Alla fine del dicembre 1999 i servizi della Commissione hanno ricevuto dalla Deloitte & Touche il progetto finale della sua relazione di valutazione indipendente dell'ECIP, per la quale era stata selezionata in seguito a una gara d'appalto internazionale. La versione definitiva della relazione sarà presentata alla Commissione e quindi comunicata al Parlamento, al Consiglio e al pubblico parallelamente alla presente relazione.

Attualmente, i servizi che gestiscono l'ECIP ritengono che:

1. esso risponde a una necessità reale;

2. deve essere reso:

* meno costoso per quanto riguarda la gestione interna;

* più rapido per quanto riguarda le procedure su decisioni, pagamenti e recupero;

* meglio articolato con altri programmi di cooperazione economica complementari (come ad esempio Al-Invest, Asia-Invest, Meda e altri);

* se possibile esteso a operazioni di portata maggiore;

* probabilmente "esternalizzato" in una forma che deve ancora essere decisa.

Nel frattempo, nel corso del 2000, la priorità assoluta dei servizi della Commissione è colmare i ritardi in materia di contratti, pagamenti e recuperi degli anticipi derivanti dalle operazioni finanziarie passate dell'ECIP.

La Commissione presenta ora la sua relazione di esecuzione dello strumento ECIP relativa al 1998, che si articola in cinque sezioni distinte. La prima parte è costituita dall'introduzione, che ripercorre la storia dello strumento, ne descrive il funzionamento e illustra le politiche generali adottate dalla Commissione nell'attuare il programma. Nella seconda parte sono esposti i principali sviluppi dell'ECIP nel 1998 e analizzati gli interventi attuati nel corso dello stesso anno (e nell'arco dell'intero periodo 1988-1998) suddivisi per settore, regione geografica, agevolazione e istituto finanziario. La terza parte contiene una serie di calcoli e analisi relativi all'impatto economico dell'ECIP. La quarta parte contiene la descrizione delle misure introdotte dalla Commissione nel 1998, per rafforzare la gestione finanziaria dell'ECIP. La quinta parte, infine, contiene allegati statistici particolareggiati e altre informazioni.

RELAZIONE DI ESECUZIONE DELLO STRUMENTO ECIP - 1998

INDICE

PARTE PRIMA: IL RUOLO DEGLI INVESTIMENTI ESTERI DIRETTI (IED) E DELL'ECIP NEL PROCESSO DI SVILUPPO

1.1 Finanziamenti allo sviluppo e investimenti esteri diretti (IED): il ruolo del settore privato nel processo di sviluppo

1.2 ECIP - La risposta dell'Unione europea alle esigenze del settore privato

1.3 Funzionamento dell'ECIP: procedure e politiche

1.3.1 Procedure

1.3.2 Politiche

PARTE SECONDA: RELAZIONE SULL'ATTIVITÀ ECIP NEL 1998

2.1 Il regolamento ECIP 213/96 adottato il 29 gennaio 1996

2.2 Domande di finanziamento ricevute e approvate, contratti aggiudicati

2.3 Distribuzione geografica

2.4 Ripartizione per agevolazione

2.5 Analisi per settore

2.6 La rete d'Istituti finanziari (IF) ECIP e la loro attività

2.7 Informazione, sensibilizzazione e promozione

2.8 Agevolazione 1B per la privatizzazione e l'infrastruttura privata

2.9 Relazioni con la BEI e coordinamento con altri strumenti CE

PARTE TERZA: IMPATTO ECONOMICO DEI FINANZIAMENTI ECIP

3.1 Risultati delle azioni ECIP

3.2 Costituzione di imprese comuni

3.3 Investimenti

3.4 Analisi delle azioni relative all'agevolazione 3

3.5 Occupazione e formazione

3.6 Altri fattori di sviluppo (impatto ambientale, trasferimento di tecnologia)

3.7 Valutazione e monitoraggio delle azioni ECIP

3.8 Ispezioni di progetti in otto paesi beneficiari ECIP

3.9 Valutazione indipendente

PARTE QUARTA: GESTIONE FINANZIARIA

4.1 Gestione finanziaria sana ed efficace

4.2 Controllo finanziario indipendente

4.3 Misure antifrode

4.4 Unità di assistenza tecnica e unità di assistenza finanziaria

4.5 Stanziamenti di bilancio

Parte Prima

1. IL RUOLO DEGLI INVESTIMENTI ESTERI DIRETTI (IED) E DELL'ECIP NEL PROCESSO DI SVILUPPO

1.1. Finanziamenti allo sviluppo e investimenti esteri diretti (IED): il ruolo del settore privato nel processo di sviluppo.

Il flusso netto dei finanziamenti verso i paesi in via di sviluppo ha registrato un notevolissimo incremento negli anni Novanta, passando da 101 miliardi di USD nel 1990 a 275 miliardi di USD nel 1998. L'incremento è attribuibile in toto al flusso di risorse private. Gli aiuti allo sviluppo che passano per i canali ufficiali degli Stati sviluppati sono infatti scesi dall'importo medio annuo di (60 miliardi di USD negli anni Novanta a (50 miliardi di USD nel 1998, mentre i finanziamenti privati sono più che quintuplicati nello stesso periodo, fino a raggiungere nel 1998 la ragguardevole cifra di oltre 227 miliardi di USD; di questi, 155 miliardi sono costituiti da investimenti esteri diretti mentre 72 miliardi sono da attribuire ad operazioni sui mercati dei capitali. Se nel 1990 il flusso di capitali privati era inferiore per volume a quello degli aiuti pubblici ufficiali, nel 1998 lo superava di quasi cinque volte. (Fonte: Banca mondiale. Finanziamenti allo sviluppo a livello mondiale 1999).

Flusso netto dei finanziamenti a lungo termine verso i paesi in via di sviluppo nel periodo 1990-1998

>SPAZIO PER TABELLA>

Nota: I flussi netti di risorse a lungo termine vengono definiti come operazioni nette di raccolta con scadenza originaria superiore a un anno (cfr. riquadro 2.1).

1. Dati preliminari.

(Fonte: Sistema di relazioni della Banca mondiale sui debitori. Banca mondiale, Finanziamenti allo sviluppo a livello mondiale, 1999.)

Anche la composizione dei flussi di capitali privati si è notevolmente ampliata nello stesso periodo. Così, se in un primo tempo i prestiti delle banche commerciali rappresentavano oltre il 65% del flusso complessivo, gli investimenti esteri diretti (IED) si sono poi imposti come componente principale dei flussi di capitale privato, quantomeno la componente più stabile e meno variabile. I flussi di titoli - azionari e obbligazionari - hanno conosciuto un forte incremento nel periodo 1990-1997, tanto da rappresentare oltre un terzo del flusso complessivo di capitali privati, ma sono per loro natura più instabili e hanno registrato un drastico calo nel 1998, nel contesto della crisi brasiliana e di quella asiatica.

L'incremento e la diversificazione dei flussi investimenti esteri diretti ha ricevuto impulso anche dal marcato miglioramento degli aggregati economici fondamentali di molti dei paesi in via di sviluppo, dopo l'adozione di politiche economiche più liberali e di libero mercato. Ne è risultato un crescente fabbisogno di capitali per finanziare programmi di privatizzazione, investimenti privati e la realizzazione d'infrastrutture: una domanda alla quale le tradizionali fonti pubbliche di finanziamenti allo sviluppo non possono far fronte e che i mercati finanziari privati hanno cercato di soddisfare. I flussi di capitali privati rappresentano pertanto la punta avanzata della tendenza alla globalizzazione che caratterizza gli scambi e la produzione.

I flussi di capitale privato, così come la loro componente di IED, si dirigono in modo preponderante verso alcuni grandi paesi in via di sviluppo. Nei primi anni Novanta (1990-1995), più di tre quarti dei flussi netti di capitali privati sono stati assorbiti da appena dodici paesi (Cina, Messico, Brasile, Corea, Malaysia, Argentina, Thailandia, Indonesia, Russia, India, Turchia e Ungheria), mentre la maggior parte (140) dei 166 paesi in via di sviluppo ha ricevuto meno del 5% del totale.

Anche i destinatari dei flussi di capitale privato stanno cambiando nelle economie in via di sviluppo, dove gli enti del settore pubblico cedono il passo ai soggetti del settore privato. I flussi di capitali passano ormai in misura preponderante per i canali di mercato, diretti verso investimenti privati che rappresentano una quota sempre più consistente degli investimenti netti nei paesi in via di sviluppo, a conferma del ruolo sempre meno importante dello Stato e degli aiuti pubblici ufficiali, sia in termini relativi che assoluti. E' proprio alla luce di questa evoluzione che lo strumento ECIP assume particolare importanza per determinare una maggior incidenza dei flussi di capitale privato sullo sviluppo.

1.2. ECIP - La risposta dell'Unione europea alle esigenze del settore privato.

Lo strumento ECIP si propone, mediante cofinanziamenti, d'incentivare iniziative private d'investimento di reciproco interesse, tendenti in particolare alla creazione di imprese comuni tra aziende comunitarie e operatori locali nei paesi in via di sviluppo. L'ECIP funziona dunque come catalizzatore, per migliorare la qualità e incrementare il volume degli investimenti esteri diretti (IED) nei paesi in via di sviluppo dell'America Latina, dell'Asia, del Mediterraneo e in Sudafrica (i paesi ALAMEDSA).

L'ECIP è destinato a sostenere finanziariamente le imprese comuni costituite fra partner dell'UE e dei paesi ALAMEDSA in tutte le fasi del loro sviluppo, grazie a cinque agevolazioni finanziarie mirate, indirizzate alle singole tappe di creazione e di attività iniziale delle imprese comuni (per i particolari, cfr. il prossimo punto).

Le caratteristiche che fanno dell'ECIP uno strumento particolarmente adatto per gli investitori privati sono due: è un dispositivo decentrato fornito attraverso una rete di istituti finanziari (IF), ed è basato sulla domanda del mercato, senza alcuna precedenza data "a priori" ad un settore o ad una regione particolari. I fondi vengono assegnati in base alla qualità dei richiedenti e all'incidenza positiva che gli investimenti proposti possono avere sullo sviluppo. Non vi sono contingentamenti programmati per agevolazione o per paese.

La Commissione ha cominciato a dare attuazione allo strumento ECIP nel 1988. Inizialmente attuato per un periodo sperimentale di tre anni (1988-1991), con una dotazione di bilancio di 30 milioni di euro per il triennio, lo strumento ECIP si rivolgeva ad un'area geografica limitata a 28 paesi dell'America Latina, dell'Asia e del Mediterraneo. Il successo ottenuto nel periodo sperimentale ha portato a dotare il regime di una base giuridica e finanziaria formale con l'adozione da parte del Consiglio, nel febbraio 1992, del regolamento (CEE) n. 319/92, che ne prolungava la durata per un ulteriore periodo sperimentale di tre anni (1992-1994),e all'assegnazione di maggiori risorse finanziarie da parte dell'autorità di bilancio (31,4 milioni di euro per il 1992 e 39 milioni di euro sia per il 1993 sia per il 1994). Allo scadere del regolamento, nel dicembre 1994, l'ECIP è stato prorogato e ha continuato a funzionare fino al gennaio 1996. Il 29 gennaio 1996 il Consiglio ha infine approvato il secondo regolamento ECIP, valido per cinque anni, con una dotazione indicativa di riferimento di 250 milioni di euro per il quinquennio (dal 1995 a fine 1999). Beneficiano del regime 57 paesi ALAMEDSA, ossia paesi dell'America Latina, dell'Asia e del Mediterraneo che sono attualmente i "destinatari delle misure comunitarie di cooperazione allo sviluppo" (l'elenco è allegato). A partire dal 1994, anche il Sudafrica è stato inserito nell'ECIP.

1.3. Funzionamento dell'ECIP: procedure e politiche.

1.3.1. Procedure

I contributi ECIP vengono forniti tramite cinque agevolazioni finanziarie mirate ciascuna ad una fase distinta della costituzione e dell'attività iniziale delle imprese comuni. I termini e le condizioni del finanziamento variano da un'agevolazione all'altra, come illustra la tabella che segue, relativa alle agevolazioni ECIP accessibili nel 1998. Il finanziamento massimo per progetto, ottenibile con le agevolazioni 2, 3 e 4, è di 1 milione di euro.

Tabella delle agevolazioni ECIP

(cfr. pagina seguente)

E C I P

EUROPEAN COMMUNITY INVESTMENT PARTNERS

>SPAZIO PER TABELLA>

1 euro = circa 1,28 USD, aprile 1996

La gestione delle singole agevolazioni avviene in modo decentrato, attraverso una rete di istituti finanziari e di enti di promozione degli investimenti. Le richieste di finanziamento per le agevolazioni 2, 3 e 4 devono provenire da uno degli istituti finanziari (in seguito denominati "IF") della rete ECIP (cfr. allegati per l'elenco aggiornato). Gli IF sono banche commerciali, banche d'investimenti o banche di sviluppo. Per fare un esempio, tutte le banche di sviluppo degli Stati membri dell'UE fanno parte della rete ECIP e svolgono un ruolo di primo piano nella gestione del regime, ma qualsiasi banca può entrare a far parte della rete, previo parere del comitato ECIP di Bruxelles. Uno degli elementi caratterizzanti dello strumento ECIP è costituito proprio dalla rete di IF che ne consente il funzionamento decentrato basato sul principio di sussidiarietà. Gli istituti finanziari gestiscono lo strumento secondo le procedure consuete, nell'ambito dei controlli globali stabiliti in un accordo quadro firmato dal singolo istituto finanziario e dalla Commissione. Il sistema consente alla Commissione di garantire la coerenza dello strumento, e di avvalersi al contempo della competenza finanziaria degli IF e della loro conoscenza della realtà locale. Inoltre, la presenza degli IF nei paesi (ALAMEDSA) beneficiari garantisce alle aziende locali che cercano di attirare investimenti esteri la possibilità di accesso all'ECIP tramite un istituto vicino alla loro sede di attività.

Le domande di finanziamento per l'agevolazione 1 possono essere presentate dagli organismi ammissibili direttamente alla Commissione o tramite un IF, con la stessa procedura prevista per le agevolazioni 2, 3 e 4.

Le domande di finanziamento a titolo della nuova agevolazione 1B per studi di "preparazione di privatizzazioni o infrastrutture private" devono provenire dal governo o da un ente pubblico di un paese ammissibile (ALAMEDSA) ed essere presentate alla Commissione.

La Commissione si riserva la decisione finale sulle singole operazioni finanziate. Tutte le proposte che essa riceve vengono discusse nell'ambito del comitato di controllo ECIP a Bruxelles, un comitato di lavoro interno della Commissione formato da membri dei servizi interessati. Ogni mese il comitato esprime un parere in base al quale la Commissione adotta una decisione in merito a ciascuna richiesta di finanziamento e ne informa i beneficiari.

La prassi seguita dopo l'approvazione del finanziamento dipende dai casi:

se la domanda è stata inoltrata direttamente alla Commissione da un organismo ammissibile a titolo dell'agevolazione 1, come ad esempio una camera di commercio o un ente di promozione degli investimenti, o da un governo o ente pubblico di un paese ALAMEDSA nel caso dell'agevolazione 1B, la Commissione conclude con il beneficiario un accordo di finanziamento per l'erogazione rateale dei fondi;

se la domanda è pervenuta tramite un IF (come è il caso per tutte le altre agevolazioni), viene firmato con l'IF in questione un accordo di finanziamento che fissa le condizioni dettate dalla Commissione per l'erogazione dei fondi da parte dell'IF al beneficiario finale (generalmente a rate). L'importo complessivo del contributo ECIP viene quindi trasferito dalla Commissione all'IF. Quest'ultimo conclude poi un accordo di garanzia ("back to back") con il beneficiario finale al quale eroga il contributo ECIP secondo le condizioni e il calendario concordati.

Nel caso dell'agevolazione 3, i fondi CE sono erogati dall'IF all'impresa comune beneficiaria in cambio di certificati azionari o altri documenti comprovanti l'assunzione di partecipazione nell'impresa in questione. Tali certificati sono di norma intestati all'IF e da questo detenuti per conto della CE (cosiddetta "partecipazione indiretta"). In taluni casi, le normative in vigore possono impedire la partecipazione indiretta attraverso l'IF. Per questo il comitato ECIP ha approvato nel 1992 gli orientamenti che consentono alla CE, in tali casi, di acquisire una partecipazione diretta nell'impresa comune (cfr. anche più sotto).

I servizi della Commissione applicano il regime ECIP come strumento finanziario permanente. Dal 1988 a fine 1998, la Commissione ha ricevuto 3711 domande distinte di finanziamento che sono state evase secondo le modalità indicate. Il comitato di controllo ECIP si riunisce mensilmente e la Commissione approva pertanto le domande in scaglioni mensili, per garantire un servizio ininterrotto e relativamente rapido (ma nel periodo 1997-1998 si sono accumulati ritardi - cfr. il punto 2.2) agli IF e, tramite loro, agli investitori privati che sono i beneficiari finali.

1.3.2. Politiche

Prima che un'iniziativa possa essere approvata, la Commissione esige che siano soddisfatte due condizioni fondamentali previste dal regolamento ECIP. In primo luogo, e secondo aspettative ragionevoli, l'iniziativa deve essere valida sotto il profilo finanziario. In secondo luogo, deve contribuire allo sviluppo economico locale. Nel soddisfare queste condizioni, lo strumento deve essere, per quanto possibile, flessibile e rivolto al mercato. Le uniche restrizioni formali allo strumento sono quelle previste dal regolamento ECIP (213/96), che esclude le grandi imprese multinazionali dando preferenza alle PMI (piccole e medie imprese), oltre alla condizione secondo cui le azioni devono riguardare imprese comuni con almeno un socio europeo e un socio del paese beneficiario. L'ECIP non esclude le imprese di grandi dimensioni, che grazie alla loro solida struttura gestionale e alle maggiori risorse finanziarie sono in grado di investire in situazioni più precarie, incidendo positivamente sullo sviluppo delle regioni più arretrate. I progetti approvati dalla Commissione, inoltre, devono essere compatibili con la politica comunitaria generale e con i criteri di sviluppo previsti dal regolamento.

La Commissione si è mantenuta fedele alla filosofia illustrata nelle precedenti relazioni, consistente nel favorire l'attuazione dello strumento evitando limitazioni superflue. Non vi sono, ad esempio, priorità settoriali, né sono previsti contingentamenti a livello geografico o di numero di iniziative per singola agevolazione. Ogni progetto viene valutato singolarmente, ai sensi del regolamento.

Nel 1998 la Commissione ha seguito le seguenti politiche operative specifiche:

i) La Commissione non ha proseguito il programma di attiva promozione che aveva attuato in precedenza, nutrendo dubbi circa la propria capacità di riuscire a gestire l'aumentato volume di operazioni contrattuali e finanziarie. I servizi della Commissione si sono pertanto limitati a distribuire le informazioni essenziali agli IF e alle imprese che ne hanno fatto richiesta, senza peraltro incentivare la richiesta di finanziamenti ECIP.

ii) Inoltre, secondo quanto auspicato dal Consiglio, pur mantenendo la natura essenzialmente orientata al mercato dello strumento ECIP, la Commissione cerca di garantire che la rete degli IF abbia una diffusione geografica vasta ed equilibrata, per evitare che l'accesso all'ECIP sia ostacolato dall'assenza o dall'inadeguata presenza di IF in una data regione. Di conseguenza, sebbene non imponga mai alle banche di aderire alla rete, la Commissione ha dato la priorità alle richieste presentate da nuovi IF di paesi e regioni, negli Stati membri o nei paesi beneficiari, nei quali la presenza di IF era stata finora carente. La Commissione ha inoltre tenuto sotto controllo costante la qualità e le prestazioni degli istituti finanziari appartenenti alla rete, per accertarsi della loro efficacia nell'offrire le agevolazioni ECIP alle comunità imprenditoriali locali. Nel 1998, la rete ECIP ha accolto 54 nuovi istituti, mentre 24 IF sono stati invitati a lasciare la rete a causa della loro assenza di attività.

iii) La Commissione ha rafforzato la preferenza del regime ECIP per le piccole e medie imprese (PMI). Tutte le operazioni a titolo dell'agevolazione 1 sono, per loro natura, orientate verso le PMI, le quali sono state inoltre le destinatarie dell'80% e oltre di tutte le azioni a titolo delle agevolazioni 2, 3 e 4 approvate dal 1988. Ciò è conforme alle disposizioni del regolamento, in base al quale le domande presentate dalle PMI devono avere la priorità, senza tuttavia escludere le imprese di una certa dimensione, laddove esse possano incidere positivamente sullo sviluppo dei paesi beneficiari, ad esempio con trasferimenti di tecnologia. Restano comunque espressamente escluse dal regolamento le grandi imprese multinazionali.

A partire dal gennaio 1996, le PMI beneficiano inoltre, ai sensi del nuovo regolamento (213/96), di due ulteriori vantaggi specifici nell'ambito dello strumento ECIP. In primo luogo, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3, è previsto che per l'agevolazione 2 il contributo per studi di fattibilità e progetti pilota possa superare il 50% ma solo per le PMI. In secondo luogo, ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 5, le PMI possono ottenere i fondi erogati a titolo dell'agevolazione 4 sotto forma di sovvenzione, mentre le grandi società possono soltanto ottenere anticipi senza interessi.

iv) Come negli anni precedenti, la Commissione ha continuato a indirizzare gli interventi ECIP prevalentemente sulle azioni a titolo delle agevolazioni 1, 2 e 4. Ciò non significa che nel 1998 l'agevolazione 3 sia stata trascurata. Al contrario, l'elevato tasso di successo e il forte effetto di moltiplicatore finanziario dimostrati dalle operazioni attuate nel periodo 1988-1998 nell'ambito dell'agevolazione 3 indicano che occorre darle maggiore impulso in futuro. Più avanti, in questa relazione, un paragrafo è dedicato in modo specifico alle azioni a titolo dell'agevolazione 3. Il principale obiettivo della Commissione è quello di utilizzare i fondi ECIP nel modo più idoneo a favorire la creazione di imprese comuni aventi il massimo effetto moltiplicatore, per attività per le quali esiste una minore disponibilità di altre fonti di finanziamento. I risultati finora ottenuti indicano che un maggior impulso all'agevolazione 3 potrebbe rafforzare in futuro l'efficacia dell'ECIP, soprattutto per quanto riguarda i suoi effetti sullo sviluppo locale.

v) Dopo il 1996 è stata istituita la nuova agevolazione ECIP 1B, che prevede sovvenzioni intese ad aiutare i governi e gli enti pubblici dei paesi in via di sviluppo dell'America Latina, dell'Asia e del Mediterraneo nonché il Sudafrica a preparare progetti d'infrastrutture private e di privatizzazione (IPP) e a migliorarne gli effetti sullo sviluppo locale. Fornendo contributi sotto forma di sovvenzioni fin dalla primissima fase preparatoria, la CE intende aumentare le probabilità di successo dei progetti IPP, ridurre la costosa ripetizione delle prime tappe e dare alle imprese europee maggiori possibilità di partecipare al processo IPP.

Nel 1997 era stata approvata l'assegnazione di una sovvenzione di 1 milione di euro alle Filippine come contributo per l'operazione di privatizzazione dell'azienda di approvvigionamento idrico ed erano stati impegnati i fondi per una serie di azioni IPP (1 milione di euro) nel Vietnam; erano stati inoltre approvati in linea di principio 2 piccoli studi (200 000 euro) per un'eventuale privatizzazione in Brasile. Mente le azioni nelle Filippine e in Vietnam erano ancora in fase di negoziato nel 1998, quelle in Brasile sono state annullate.

L'agevolazione 1B ha stentato a decollare per una serie di motivi: i) le grandi multinazionali che realizzano la maggior parte di questi progetti sono escluse dallo strumento ECIP; ii) l'importo di 200 000 euro è troppo esiguo rispetto alla liquidità occorrente per i grandi progetti di privatizzazione; e infine iii) la Commissione ha voluto verificare con particolare attenzione che il quadro politico ed istituzionale locale giustificasse questo contributo del 100%; i tempi necessari per il dialogo e l'analisi politica ritardano e complicano la fase di attuazione. La Commissione sta studiando questi problemi e cercando di trovare delle soluzioni, ma qualora ciò risulti impossibile dovrà considerare l'ipotesi di eliminare l'agevolazione.

Nel suo complesso, l'ECIP resta comunque un regime organico e integrato, che prevede ora anche interventi per progetti di privatizzazione e d'infrastruttura privata. Esso interviene in tutte le fasi del processo di costituzione di un'impresa comune, dall'individuazione dei progetti tramite studi di fattibilità ai prestiti su capitale e alla formazione. Questa caratteristica essenziale e unica dell'ECIP viene preservata e anzi rafforzata dal regolamento del Consiglio del 1996, che prevede la prosecuzione dello strumento a tutto il 1999. Nel corso del 1998, tuttavia, i servizi della Commissione hanno avuto serie difficoltà procedurali per tenere in essere i finanziamenti ECIP (come spiegato nella prossima sezione).

Parte Seconda

2. RELAZIONE SULL'ATTIVITÀ ECIP NEL 1998

2.1. Il regolamento ECIP 213/96 adottato il 29 gennaio 1996

L'approvazione da parte del Consiglio, il 29 gennaio 1996, del nuovo regolamento ECIP (CE) n. 213/96 del Consiglio (GU n. L 28/2 del 6.2.1996, cfr. allegato), ha consentito alla Commissione di cominciare a dare attuazione ad ulteriori miglioramenti dell'ECIP nel corso del 1996 e di consolidarli nel 1997 e nel 1998. Oltre a mantenere le principali caratteristiche del precedente regolamento ECIP, il nuovo regolamento prevede:

a) miglioramenti nelle condizioni specifiche relative alle singole agevolazioni;

b) la nuova sovvenzione di 200 000 euro prevista dall'agevolazione 1B per la preparazione di progetti d'infrastrutture private e di privatizzazione ;

c) disposizioni per misure volte a rafforzare la gestione finanziaria dell'ECIP (unità di assistenza tecnica), il controllo finanziario (controllo finanziario indipendente), e misure antifrode più severe;

d) disposizioni per informazioni più esaurienti e per migliorare il coordinamento con altre azioni comunitarie di promozione degli investimenti, quali JOP, ALINVEST, MEDINVEST, ASIAINVEST, il South Africa Business Council, con i sistemi gestiti dalla DG XXIII (BCNET, BRE, euro-info Centres ecc.) nonché con le attività su capitali di rischio condotte dalla Banca europea per gli investimenti.

Poiché il nuovo regolamento ECIP (213/96) è stato approvato solo all'inizio del 1996 (29.1.96), le condizioni finanziarie (e le altre modifiche) in esso previste sono state applicate a tutte le operazioni ECIP il cui finanziamento è stato approvato nel 1996 e, successivamente, nel 1997 e 1998.

Per iniziativa del Consiglio, il nuovo regolamento ECIP prevede inoltre un importo di riferimento finanziario di 250 milioni di euro per il periodo quinquennale dal 1995 a tutto il 1999.

La validità quadriennale del nuovo regolamento, che scade a fine 1999, consente alla Commissione di dare adeguata attuazione alle misure di rafforzamento della gestione finanziaria, descritte nei paragrafi successivi di questa relazione (in particolare nella Parte quarta).

2.2. Domande di finanziamento ricevute e approvate, contratti aggiudicati

I paragrafi che seguono presentano un commento strategico relativamente alle tabelle statistiche dettagliate contenute negli allegati alla relazione (cfr. Parte quinta).

Domande di finanziamento

Nel corso del 1998, la Commissione non ha incentivato le richieste di finanziamenti ECIP, limitandosi a rispondere alle richieste d'informazioni provenienti dagli IF e dai potenziali beneficiari.

Nel 1998 la Commissione si è dedicata ancor più che in passato a migliorare le proprie capacità gestionali, per potenziare la gestione finanziaria, il controllo, l'attività di rendicontazione e le misure antifrode relativamente ai fondi ECIP. Divenuta operativa l'assistenza tecnica, ed essendosi consolidata la capacità della Commissione di gestire gli incrementi di volume, nel 1998, pur avendo ricevuto oltre 200 manifestazioni d'interesse, essa ha inserito nella rete ECIP solo 54 nuovi istituti finanziari (IF), rifiutandone oltre 150 che si erano candidati ad entrare e invitando 24 IF inattivi ad uscire dalla rete. A fine 1998, la rete ECIP era pertanto costituita da 142 istituti finanziari.

La gestione dell'ECIP doveva essere fin dall'inizio il più possibile favorevole alle attività commerciali: decisioni rapide, trasparenza, flessibilità e pagamenti rapidi. Questo approccio, caratteristico dell'ECIP, ha fornito al sistema una buona reputazione agli occhi degli istituti finanziari ed è stato seguito fino al 1996. In seguito la sua gestione è diventata sempre più burocratica e lenta a causa di tre fattori:

- essendo destinato principalmente alle piccole e medie imprese, l'ECIP è caratterizzato da "un'alta intensità di lavoro"; di fronte al rapido aumento del numero di progetti le limitate risorse umane disponibili alla Commissione per gestirli non sono però state sufficienti. L'insufficienza di personale è stata colmata progressivamente ma soltanto in parte facendo ricorso a un'Unità di assistenza tecnica (1997) e quindi a un'Unità di assistenza finanziaria (1999);

- il potenziamento delle procedure finanziarie della Commissione in seguito alle osservazioni della Corte dei conti ha provocato, da un lato, ritardi nelle procedure (decisione mediante procedura scritta completa della Commissione e non mediante delega) e, dall'altro, la separazione delle funzioni tecniche (DG IB) da quelle finanziarie (Servizio comune Relex) in particolare in virtù di SEM 2000 (1996), sebbene non fosse disponibile in numero sufficiente personale qualificato, segnatamente nel settore finanziario;

- quando termina il periodo di un anticipo rimborsabile (agevolazione 2), fissato a 5 anni dal regolamento ECIP, l'istituto finanziario è tenuto, in base al contratto con la Commissione, a recuperare i fondi per la Commissione. Questi recuperi costituiscono quindi una consuetudine delle operazioni finanziarie dell'ECIP. Ciononostante, le chiusure e i recuperi finanziari richiedono un grande lavoro amministrativo preciso e accurato per il quale il personale disponibile era insufficiente. Malgrado ciò, alle fine del 1999, era stato effettuato il controllo finanziario di 1398 fascicoli di singole azioni.

Queste difficoltà hanno avuto due conseguenze:

a) l'accumulo di arretrati di pagamenti ai quali i servizi della Commissione hanno deciso di dare la priorità e di cui ci si dovrebbe occupare in gran parte entro la fine del 1999. Nel frattempo, malgrado la continua richiesta di fondi, le nuove attività dell'ECIP nel 1999 sono state interrotte. I servizi della Commissione hanno deciso che nel 1999 la priorità esclusiva dei servizi finanziari devono essere il completamento e la chiusura finanziaria dei fascicoli contrattuali ECIP esistenti e il recupero dei fondi ECIP non utilizzati e rimborsati;

b) è stato messo in luce l'aumento di malcontento tra gli istituti finanziari e le imprese, frustrati dai ritardi nelle decisioni, nei contratti e nei pagamenti.

Dal 1988 a fine 1998, la Commissione ha ricevuto 3 711 richieste formali di finanziamento a titolo dello strumento ECIP; di queste, 2 534 sono state approvate per un totale di fondi ECIP di 286,3 milioni di euro. Nel 1998 il numero delle richieste di finanziamento ECIP è diminuito del 39%, scendendo a 396 e il relativo volume dei fondi è sceso del 25%, passando a 53,9 milioni di euro. Nello stesso anno, l'ECIP ha erogato il 57% (28,4 milioni di euro) della dotazione di bilancio disponibile (52,6 milioni di euro), avendo approvato solo 264 azioni, per un volume di finanziamenti pari a 29,8 milioni di euro. Pertanto, il 1998 è stato il primo anno in cui l'ECIP non ha utilizzato per intero gli stanziamenti disponibili.

Rispetto all'anno precedente (1997), nel 1998 il numero delle domande di finanziamento a titolo dell'agevolazione 1 è sceso del 34%, quello delle domande a titolo dell'agevolazione 2 del 45%, mentre per l'agevolazione 3 il calo è del 31% e per l'agevolazione 4 del 14%.

Numero di finanziamenti ECIP richiesti

>SPAZIO PER TABELLA>

Finanziamenti approvati

Nel corso del 1998, sono stati approvati 264 nuovi interventi di finanziamento ECIP che hanno portato a 2534 il totale cumulativo di singoli finanziamenti approvati nel periodo 1988-198, con un calo significativo nel 1998 rispetto al 1997 in termini sia di numero di approvazioni (-32%) sia di volume di fondi (-20%).

Azioni ECIP approvate (Tutte le regioni)

>SPAZIO PER TABELLA>

L'agevolazione 1 ha registrato l'indice di approvazione più basso (55%) tra le quattro agevolazioni previste, forse perché si tratta di sovvenzioni e perché la maggior parte delle domande presentate non passa per gli IF e non beneficia pertanto della loro assistenza e del loro filtro gestionale, ma anche perché la Commissione è attenta ad evitare la sovrapposizione dei finanziamenti ECIP con quelli delle azioni ALINVEST, ASIAINVEST e MEDIA. Il quoziente di approvazione relativo all'agevolazione 2, dopo essere sceso dal 74% nel 1994 al 68% nel 1995 e al 63% nel 1997, è risalito al 73% nel 1998. L'agevolazione 3 registra nel 1998 un indice di approvazione ancor più basso, con un 56%, a conferma della politica estremamente cauta della Commissione relativamente ai finanziamenti erogati a titolo di questa agevolazione, con applicazione rigorosa del principio dell'addizionalità finanziaria, secondo il quale l'approvazione è condizionata ad un contributo, da parte dell'IF, di importo pari a quello del finanziamento.

E' significativo il fatto che le domande a titolo dell'agevolazione 4 siano quadruplicate nel periodo compreso tra il 1995 e il 1998, probabilmente a seguito dell'introduzione della sovvenzione come modalità di finanziamento.

Contratti firmati

Per ogni operazione ECIP "approvata" dalla Commissione, l'Istituto finanziario (IF) e il beneficiario finale (BF) debbono accettare severe condizioni di ordine finanziario, economico, tecnico e attinenti allo sviluppo, sottoscrivendo precisi accordi contrattuali che li vincolano a rispettare tali condizioni. Il fatto che il 20% dei beneficiari finali, in termini di volume monetario, e l'11% in termini numerici non accetti queste condizioni ovvero, dopo aver firmato il contratto, decida di non poterle rispettare e quindi rinunci al finanziamento, è una conseguenza della procedura di "due diligence" seguita da tutte le parti nella fase di attuazione. E' da ricordare, in tale contesto, che i beneficiari finali sono comunque tenuti in tutti i casi a cofinanziare il 50% almeno (agevolazioni 1, 2 e 4) dei costi delle azioni, e nel caso dell'agevolazione 3 almeno il 60%. Per le agevolazioni 3 e 4, inoltre, gli IF devono anche fornire un contributo pari a quello del cofinanziamento ECIP.

Considerati tali fattori e le difficoltà pratiche che i beneficiari finali dell'ECIP incontrano in sede di esecuzione delle operazioni ECIP e nell'investire nei paesi in via di sviluppo, è normale che l'indice generale di esecuzione dei contratti ECIP sia inferiore al 100%.

Entro la fine del 1998, per l'87% delle operazioni era stato firmato un contratto. Il restante 13% , relativo ai contratti "approvati ma non firmati", rappresenta in gran parte gli oltre 200 contratti in corso di firma al 31 dicembre 1998.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'agevolazione 3 è molto diversa dalle altre, in quanto solo la metà circa dei finanziamenti approvati sfocia effettivamente nella firma di un contratto. Peraltro, un tasso di esecuzione (firma ed erogazione) del 50% è normale per le operazioni su capitali di rischio nei paesi in via di sviluppo. (Ulteriori dati sull'agevolazione 3 sono forniti al punto 3).

2.3. Distribuzione geografica

Negli allegati (Parte quinta) sono fornite informazioni dettagliate sulle azioni ECIP ripartite per regione e paese. In questo paragrafo vengono esposte alcune osservazioni strategiche sulle linee di tendenza.

>SPAZIO PER TABELLA>

Come negli anni precedenti, anche nel 1998 l'Asia resta la regione trainante per gli interventi ECIP, benché in lieve diminuzione, con il 44% dei progetti approvati e il 44% delle approvazioni in termini monetari. I risultati del 1998 fanno registrare un incremento della quota dell'Asia rispetto al 1997, anno nel quale evidenziava il 38% dei progetti approvati e il 44% delle somme impegnate. L'Asia rappresenta oltre il 75% della popolazione dei paesi ALAMEDSA e il 40% circa del loro PNL complessivo.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'America Latina ha rappresentato nel 1998 il 35% dei progetti approvati, in termini di numero, e il 32% dei finanziamenti ECIP, in termini di valore. Su base cumulativa, nel periodo 1988-1998 la regione ha assorbito il 32% dei progetti approvati e il 30% dei finanziamenti ECIP in termini di valore. Pur avendo il 12% della popolazione totale dei paesi ALAMEDSA, l'America Latina produce un terzo circa del PNL complessivo.

In base ai dati cumulativi per il periodo 1988-1998, i paesi del Mediterraneo risultavano destinatari, a fine 1998, del 20% delle azioni ECIP approvate e del 19% dei finanziamenti in termini di volume, benché la regione abbia solo l'8% della popolazione complessiva dei paesi ALAMEDSA e meno del 20% del PNL globale. L'attività dell'ECIP è integrata anche da quella della Banca europea per gli investimenti (BEI).

Sebbene il Sudafrica sia stato ammesso a beneficiare dello strumento ECIP solo verso la metà del 1994, al 31.12.1998 gli impegni per finanziamenti ammontavano già a 10 milioni di euro, destinati a 61 azioni specifiche approvate, e tre importanti banche locali erano state accolte nella rete ECIP di IF.

Benché la tendenza degli investimenti esteri diretti (IED) sia quella di convergere prevalentemente su alcuni grandi paesi in via di sviluppo (cfr. Parte prima), l'ECIP ha contribuito ad una ripartizione geografica più estesa di tali investimenti. I finanziamenti ECIP si sono distribuiti in modo più diffuso, con minore concentrazione sui paesi più grandi. Nel periodo 1988-1998, solo il 55% della dotazione complessiva dell'ECIP è andato ai 7 maggiori paesi ALAMEDSA (Argentina, Brasile, Cina, India, Indonesia, Messico e Turchia), che hanno invece assorbito i tre quarti di tutti gli investimenti esteri diretti effettuati nei paesi ALAMEDSA nello stesso periodo. Si può dunque dire che il regime ECIP abbia determinato una maggior diffusione geografica degli IED verso i paesi più piccoli e meno sviluppati.

2.4. Ripartizione per agevolazione

>SPAZIO PER TABELLA>

L'importanza data dalla Commissione alle agevolazioni 1, 2 e 4 rispetto all'agevolazione 3 (di cui al paragrafo 1.2 che precede) trova riscontro anche per il 1998, come per gli anni precedenti, nelle cifre indicate sopra e negli allegati (Parte quinta). Le agevolazioni 1, 2 e 4 rappresentano il 96% delle operazioni approvate nel 1998, con un incremento rispetto allo scorso anno (1997), in cui le stesse agevolazioni registravano il 95% delle approvazioni.

Gli importi medi dei finanziamenti approvati nel 1998 per ogni agevolazione sono i seguenti:

Finanziamenti ECIP in media per agevolazione nel 1998

// 1998

// EUR

Agevolazione 1 // 73.050

Agevolazione 2 // 104.187

Agevolazione 3 // 416.275

Agevolazione 4 // 130.266

Media generale // 112.960

La tendenza al maggior utilizzo dell'agevolazione 4, rilevato nelle relazioni di esecuzione per il 1996 e il 1997, è proseguita. Nel 1998 infatti, le azioni approvate (in termini numerici) a titolo di questa agevolazione sono aumentate ancora, passando da meno del 3% del totale nel 1995 al 9% nel 1997 e al 14% nel 1998. L'incremento è probabilmente dovuto alle mutate condizioni finanziarie del nuovo regolamento, che dal 1996 consente alle PMI di ottenere sovvenzioni, a titolo dell'agevolazione 4, per lo sviluppo delle risorse umane. In termini monetari, l'aumento delle operazioni approvate a titolo dell'agevolazione 4 ha assorbito il 15% della dotazione ECIP del 1998, a fronte del 3,6% appena nel 1995.

2.5. Analisi per settore

Gli allegati illustrano la ripartizione delle approvazioni ECIP per settore in base alla classificazione industriale standard.

In sintesi, la ripartizione per settore è la seguente :

Ripartizione delle approvazioni ECIP per settore nel periodo 1988-1998

SETTORE // %

Industria // 63

Agricoltura e agroalimentare // 17

Servizi // 7

Multisettore // 5

Minerario ed energetico // 3

Trasporti e comunicazioni // 2

Costruzioni e engineering // 3

TOTALE // 100

Destinatario, nel periodo dal 1988 al 1998, del 63% dei finanziamenti approvati, il settore industriale è quello trainante. I comparti più significativi sono quelli della meccanica, dell'elettronica e della chimica. In Asia, i contributi ECIP sono maggiormente concentrati sul settore industriale, che assorbe il 71% del flusso complessivo dei finanziamenti ECIP destinati alla regione. Al contrario, nei paesi del Mediterraneo la media degli interventi nel settore industriale è stata del 41% nel periodo 1988-1998.

Il settore agricolo e agroalimentare (pesca compresa) ha assorbito in media, nel periodo 1988-1998, una quota della dotazione ECIP del 17%. La natura dei progetti ha continuato, dal 1996 in poi, a spostarsi dalla produzione agricola verso le attività di trasformazione. Nel corso degli anni, il ricorso ai fondi ECIP per progetti legati alla produzione agricola è progressivamente diminuito.

La quota di finanziamenti ECIP detenuta dal settore dei servizi (compresi quelli finanziari) è lentamente diminuita, passando da una media del 15% nel periodo 1988-1994, al 13% nel 1995, al 9% nel 1997 fino al 7% appena nel 1998.

A tutto il 1998, le attività dei settori minerario, energetico, trasporti e costruzioni hanno assorbito l'8% delle somme approvate.

2.6. La rete ECIP di Istituti finanziari (IF) e la loro attività

Uno degli aspetti principali dello strumento ECIP è costituito dalla sua gestione decentrata, affidata per gran parte dell'attuazione agli istituti finanziari (IF) della sua rete. Tutti gli IF stipulano con la Commissione un "accordo quadro" standard che definisce il rapporto giuridico tra le due parti contraenti e le procedure da seguire. Nel corso degli anni, la Commissione ha disposto affinché gli IF assumessero un ruolo di crescente importanza nella gestione dello strumento ECIP.

Poiché tutte le domande di finanziamento a titolo delle agevolazioni 2, 3 e 4 devono essere presentate tramite un IF, è essenziale che la rete degli IF si estenda su tutti gli Stati membri dell'UE e sul maggior numero possibile dei paesi beneficiari. Pertanto, fin dal 1995 sono state accolte nella rete, a seguito di parere favorevole del comitato ECIP, banche austriache, finlandesi e svedesi, cosicché l'ECIP può ora contare sulla presenza di IF in tutti gli Stati membri. All'inizio del 1995 sono state parimenti inserite nella rete tre banche del Sudafrica, alle quali si è aggiunta nel 1996 la FGG, banca di stato austriaca per lo sviluppo.

Il regolamento (CE) n. 213/96 del Consiglio prevede, all'articolo 3, paragrafo 1 : "Previo parere del comitato di cui all'articolo 9, la Commissione sceglie gli istituti finanziari tra i seguenti organismi: banche di sviluppo, banche commerciali, banche di investimenti ed enti di promozione degli investimenti " e, all'articolo 9, paragrafo 3, primo comma " ...il comitato: - sceglie gli istituti finanziari in base alla loro esperienza e alla loro capacità di preselezionare i progetti secondo i criteri definiti all'articolo 6".

Il 20 maggio 1998, la Commissione ha deciso con procedura scritta di adottare una modifica relativa alla rete ECIP di istituti finanziari. La decisione della Commissione specifica tra l'altro che non possono restare nella rete ECIP gli istituti finanziari che sono rimasti inattivi o non sono stati in grado di dare origine ad azioni ECIP nel corso degli ultimi due anni. La rete ECIP è stata pertanto modificata in conformità di tale decisione: sono stati accolti 54 nuovi IF e ne sono stati esclusi 24, dando luogo alla composizione per tipologia e regione illustrata nella tabella che segue:

Rete ECIP di IF a fine 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

AL = America Latina L'elenco degli istituti si trova nell'allegato 9, Parte quinta.

MED = Mediterraneo

Nel corso del 1998, le azioni ECIP approvate sono passate attraverso gli IF dell'UE nella misura dell'86% (25,7 milioni di euro), mentre gli IF dei paesi ALAMEDSA si sono aggiudicati una quota del 9% (2,8 milioni di euro). Una parte delle operazioni approvate, pari al 5% (1,3 milioni di euro), riferite all'agevolazione 1, erano state presentate direttamente da camere di commercio e associazioni professionali. Queste cifre sono comunque da interpretate con cautela. Non si può ritenere, ad esempio, che gli importi approvati per gli IF di uno Stato membro rappresentino l'aiuto totale ECIP destinato alle aziende di tale Stato membro. L'ECIP consente ad uno qualunque dei soci dell'impresa comune di presentare le domande di finanziamento e di rivolgersi ad uno qualunque degli IF della rete, senza l'obbligo di ricorrere agli IF del proprio paese. Ne consegue che le operazioni approvate per un IF in un paese possono riguardare un beneficiario di un altro paese e che le cifre indicate non sono rappresentative dei finanziamenti ECIP a favore delle imprese di un determinato paese. La maggior parte dei finanziamenti che passano per gli IF del Lussemburgo, ad esempio, sono dovuti ad una banca tedesca (EUROPA Bank, appartenente al gruppo della Dresdner Bank) con sede in questo paese, i cui clienti sono per la maggior parte tedeschi.

I fattori che incidono sulla ripartizione dei finanziamenti fra gli IF e fra i vari paesi sono legati alla disponibilità degli IF di un dato paese a entrare nella rete ECIP; al tipo di banca; alle modalità di promozione dello strumento da parte degli IF, dopo essere stati accolti nella rete. Tra i fattori di tipo più generale possono rientrare: la presenza di potenti associazioni di categoria capaci di diffondere informazioni sull'ECIP nel paese interessato; la disponibilità in loco di altri programmi di promozione degli investimenti finanziati con fondi pubblici, nonché la convenienza delle loro condizioni rispetto a quelle ECIP; la ripartizione degli investimenti esteri diretti fra grandi imprese e PMI; i legami storici e commerciali con i paesi beneficiari di ALAMEDSA.

L'obiettivo della Commissione è fare in modo che il maggior numero possibile degli operatori economici che hanno costituito un'impresa comune redditizia e con incidenza positiva sullo sviluppo del paese beneficiario sia a conoscenza degli aiuti ECIP e possa accedere al regime. Per raggiungere tale obiettivo e per ridurre l'effetto dei fattori di cui sopra, la Commissione realizza attività promozionali e informative e offre incentivi per stimolare l'efficace promozione dello strumento ECIP da parte di tutti gli IF in tutti gli Stati membri dell'UE e nei paesi beneficiari di ALAMEDSA.

2.7. Informazione, sensibilizzazione e promozione

Nel corso del 1998 la Commissione non si è dedicata attivamente alla promozione delle domande di finanziamenti ECIP, concentrandosi invece sulla gestione dei contratti già aggiudicati e delle domande già pervenute. Come attività d'informazione, essa si è limitata a dare risposta alle richieste d'informazione provenienti dagli IF e dai beneficiari.

2.8. Agevolazione 1B per l'infrastruttura privata e la privatizzazione (IPP)

Le operazioni d'infrastruttura privata e di privatizzazione (IPP) hanno conosciuto negli ultimi anni una rapida crescita, con l'apertura del settore ai finanziamenti e alla gestione dei privati da parte di alcuni paesi in via di sviluppo, che spesso hanno solo questa alternativa per far fronte all'enorme crescita del fabbisogno d'infrastrutture, necessarie per stare al passo con lo sviluppo. Gli interventi di IPP possono significare maggiore efficienza a livello di costruzioni e di funzionamento, con minori oneri finanziari e gestionali per le istituzioni pubbliche. Possono esservi per il paese ospitante anche dei vantaggi indiretti: la buona riuscita di un progetto di IPP può infatti rafforzare il settore finanziario locale e costituire un prezioso esempio dimostrativo per la realizzazione di altre iniziative IPP nel paese o nella regione, aggregando gruppi d'interesse che possono dare impulso al processo di liberalizzazione.

L'agevolazione 1B inserita nel nuovo regolamento ECIP è intesa ad aiutare i governi e gli enti pubblici delle economie in via di sviluppo dell'America Latina, dell'Asia, del Mediterraneo e del Sudafrica a preparare progetti IPP e a potenziarne gli effetti sullo sviluppo locale. L'istituzione di questa nuova agevolazione nasce dalla presa d'atto della complessità dei progetti IPP e della limitata esperienza di molti enti pubblici in questa tecnica nuova e in rapida espansione. Fornendo contributi sotto forma di sovvenzioni fin dalla primissima fase preparatoria, l'agevolazione 1B intende aumentare le probabilità di successo dei progetti IPP, ridurre la costosa ripetizione delle prime tappe e dare alle imprese europee maggiori possibilità di partecipare al processo PPI. L'agevolazione 1B può erogare sovvenzioni fino al 100% dei costi ammessi, con un massimale di 200 000 euro per azione. I colloqui che la Commissione ha avuto con appaltatori, consulenti, istituti finanziari e governi le hanno consentito di definire nel 1996 gli orientamenti generali per l'applicazione dell'agevolazione 1B dell'ECIP. (Gli orientamenti sono indicati in dettaglio nell'allegato 11, Parte quinta.)

Data la complessità e i risvolti di ordine politico ed economico delle operazioni IPP, oltre al fatto che esse vengono finanziate con sovvenzioni per il 100% dei costi, la Commissione è stata particolarmente severa nell'approvare e gestire le azioni a titolo dell'agevolazione 1B. Nel corso del 1996 è stata approvata in linea di principio una serie di azioni IPP (1 milione di euro) nel Vietnam, ma i relativi fondi sono stati impegnati solo nel 1997, posto che l'attuazione dell'operazione è legata all'istituzione in Vietnam di una struttura di assistenza tecnica (finanziata dalla linea del bilancio UE relativa al progetto euroTAPVIET di cooperazione economica con l'Asia) di sostegno e monitoraggio a tempo pieno per progetti di tipo "Build Operate and Own/Build Operate and Transfer". Nel 1997 è stata approvata l'assegnazione di una sovvenzione di 1 milione di euro alle Filippine come contributo per l'operazione di privatizzazione dell'azienda di approvvigionamento idrico; sono stati inoltre approvati in linea di principio 2 piccoli studi (200 000 euro) per un'eventuale privatizzazione in Brasile, in seguito annullata.

Nessuna di queste azioni è ancora sfociata nella firma di contratti e nell'erogazione dei fondi. L'agevolazione 1B ha stentato a decollare per una serie di motivi: i) le grandi società multinazionali che eseguono la maggior parte di questi progetti sono escluse dall'ECIP; ii) la somma di 200 000 euro è troppo esigua rispetto al bisogno di liquidità dei grandi progetti di privatizzazione; e iii) la Commissione è stata particolarmente attenta nell'accertarsi che l'aumento della sovvenzione al 100% fosse giustificato dal quadro politico e istituzionale locale, e ovviamente questo tipo di analisi e di dialogo ritardano e complicano l'attuazione.

2.9. Relazioni con la BEI e coordinamento con altri strumenti CE

La Commissione ha continuato a coordinare le operazioni ECIP con gli altri strumenti di promozione degli investimenti gestiti a livello UE. I rapporti di cooperazione e coordinamento con la Banca europea per gli investimenti (BEI) sono stati agevolati, per le operazioni nel Mediterraneo, da un "gentleman's agreement" concluso nel 1992 tra la BEI e l'ECIP. La BEI ha scritto alla Commissione affermando che "...è stato ormai raggiunto un livello soddisfacente di equilibrio e complementarità tra le operazioni ECIP e quelle della BEI".

Oltre al coordinamento interno e operativo tra i servizi della Commissione per quanto riguarda le rispettive attività finanziate a titolo dell'ECIP e di altri programmi CE di cooperazione economica, la Commissione intende mettere a punto modalità specifiche per la diffusione e l'utilizzo delle informazioni, degli elenchi di soci e degli studi finanziati nel quadro delle agevolazioni 1 e 2 dell'ECIP tramite le reti, i punti e i sistemi di informazione dei centri AL-INVEST, dei centri UE/Mediterraneo, degli Asia/CE Business Info Centres (EBIC), nonché delle reti e dei sistemi gestiti dalle DG XXIII e III all'interno e all'esterno della CE (BCNET e BRE), al fine di migliorare le condizioni d'accesso ai vantaggi offerti dall'ECIP, soprattutto per le PMI.

S'impone a questo punto un riesame dei diversi strumenti, per rafforzarne la coerenza interna e la complementarità. Molti dei nuovi programmi prevedono la concessione di sovvenzioni con criteri di ammissibilità meno severi rispetto a quelli rigorosi e prudenziali dell'ECIP, tipici di una prudente gestione bancaria. Un riesame generale e comparato di tutti gli strumenti disponibili consentirà un miglior coordinamento, evitando sovrapposizioni. Un fattore incoraggiante è rappresentato dalla tendenza di altri donatori e altre politiche comunitarie a copiare lo strumento ECIP, adattandolo alle circostanze e alle esigenze locali. E' stato, ad esempio, creato un programma denominato ACIP (Asian Community Investment Programme) dotato di quattro tipi di agevolazione finanziaria, destinato a stimolare gli investitori asiatici ad investire in India. È nato inoltre, con il sostegno finanziario della Comunità, un programma denominato J.E.V. (Joint European Venture) inteso a promuovere le imprese comuni fra PMI dei diversi Stati membri dell'UE.

Parte terza

3. IMPATTO ECONOMICO DEI FINANZIAMENTI ECIP

3.1. Risultati delle azioni ECIP

Rispetto al volume complessivo dei flussi di capitali privati verso i paesi in via di sviluppo (oltre 227 miliardi di euro nel 1998), i finanziamenti ECIP (39,75 milioni di euro nel 1998) restano una cifra modesta. Tuttavia, il fatto che l'ECIP privilegi aspetti quali l'individuazione di progetti e di partner copartecipanti (agevolazione 1), gli studi di fattibilità (agevolazione 2), la formazione e la gestione (agevolazione 4) potenzia il suo effetto moltiplicatore e lo rende uno strumento atto ad innalzare la qualità dello sviluppo e a migliorare l'impatto economico del flusso d'investimenti privati verso i paesi in via di sviluppo.

Per la scarsità del personale disponibile, la Commissione deve basarsi sulle relazioni redatte sulle singole azioni dagli IF e dai beneficiari finali. I dati stimati che seguono sono ricavati da un preciso sistema di rilevamento dell'impatto economico, che analizza i risultati di ogni singola azione ECIP. L'impatto economico dello strumento ECIP viene calcolato dalla Commissione sulla base della relazione finale particolareggiata che viene presentata per ogni singola azione. A tutto il 1998, sono state approvate 2 534 azioni, 2 193 delle quali sono sfociate nella firma di un contratto. Delle 1 353 relazioni finali ricevute, 1 312 erano state oggetto di valutazione tecnica e 1 398 (sic) di controllo finanziario al momento della stesura della presente relazione.

Basandosi sull'analisi approfondita di 1 312 relazioni finali, relative ad altrettante azioni ECIP, la Commissione calcola che 1 euro di finanziamenti ECIP dia origine a oltre 16 euro di investimenti nei paesi in via di sviluppo. Dalle relazioni emerge che interventi ECIP per 240 milioni di euro hanno permesso di realizzare investimenti privati per un valore di circa 3,5 miliardi di euro (=3 561 milioni). A questi progetti (2 193 contratti aggiudicati fino al 31.12.98) hanno partecipato in veste di partner oltre 34 000 tra imprese comunitarie e aziende locali; si sono formate 1 362 imprese comuni e sono stati creati oltre 42 000 posti di lavoro.

>SPAZIO PER TABELLA>

Esiste un notevole scarto temporale tra l'approvazione di un'azione, la firma del contratto, l'esecuzione e la relazione finale scritta. Per portare a termine un'operazione e presentare la relazione finale occorrono in media, a seconda dell'agevolazione, 18 mesi (agevolazione 1), 24-36 mesi (agevolazione 4), 3 anni (agevolazione 2), e fino a 10 anni (agevolazione 3). Di conseguenza, al momento della stesura della presente relazione, delle 2 534 azioni approvate al 31 dicembre 1998, 1 181 erano ancora in corso e non era ancora disponibile per esse la relazione finale.

La Commissione ha adottato un atteggiamento prudenziale nel riferire i risultati delle azioni concluse. I dati relativi a investimenti, occupazione e altri fattori di sviluppo vengono inseriti nelle cifre dei totali pubblicati solo se è pervenuta la relazione finale e se è stata creata un'impresa comune. Tutte le altre azioni, per le quali non sono disponibili i risultati finali, non sono incluse nei dati relativi all'impatto economico analizzati di seguito.

Nella presente relazione, l'impatto economico dell'ECIP è costantemente misurato in base alle 1 312 relazioni finali analizzate nel dettaglio, e calcolato in base al quoziente di successo di ogni singola agevolazione. Le tabelle che compaiono in questo capitolo presentano sempre una colonna di risultati effettivi, tratti dalle 1 312 azioni analizzate (1 312 relazioni valutate) e una colonna di risultati relativi alle 2 193 azioni per le quali è stato firmato un contratto (dati stimati per il totale dei 2 193 contratti).

Nell'allegato 5.2 sono indicati in forma più particolareggiata i dati relativi ad ogni agevolazione, con una illustrazione esauriente della metodologia di analisi seguita per ottenere i dati in questione.

3.2. Costituzione di imprese comuni

Secondo i dati ricavati dalle relazioni sulle 1 312 azioni portate a termine, lo strumento ECIP ha contribuito a creare 893 imprese comuni. Prendendo come riferimento gli stessi quozienti di successo, si può ritenere che le 2 534 azioni approvate nel periodo 1988-1998 portino alla nascita di 1 362 imprese comuni, con la seguente ripartizione per agevolazione:

>SPAZIO PER TABELLA>

La natura e la qualità dei risultati relativi a ciascuna agevolazione presentano differenze illustrate di seguito:

L'agevolazione 1 aiuta le camere di commercio, le associazioni di categoria e gli IF nell'attività di individuazione di progetti e di partner. Dalle 513 relazioni finali valutate risulta che le azioni in questione daranno luogo alla creazione di 624 imprese comuni. Partendo da questi dati, è lecito attendersi che i 675 contratti che risultavano firmati a fine 1999 a titolo dell'agevolazione 1 possano dare origine a circa 821 imprese comuni. I dati rappresentano le intenzioni, dichiarate nelle relazioni, di creare imprese comuni. Ci vorranno anni perché le intenzioni trovino realizzazione. Per questo la Commissione non ha inserito nelle stime generali dell'impatto economico dell'ECIP le proiezioni di tali dati in materia di realizzazione d'investimenti e di creazione di posti di lavoro. Si evita così un doppio conteggio (tra l'agevolazione 1 e le altre)

>SPAZIO PER TABELLA>

Dalle 513 relazioni finali relative all'agevolazione 1 risultano interessate oltre 17 400 imprese, pertanto si può stimare che siano 22 900 le imprese che beneficeranno del contributo ECIP per le 675 operazioni approvate a titolo dell'agevolazione 1. Ogni azione ECIP di questa agevolazione riguarda in media 34 aziende, cosicché il costo medio per azienda a carico dello strumento ECIP è di circa 1680 euro.

Sulla base delle 710 relazioni finali, si può calcolare che l'agevolazione 2 abbia un quoziente di successo (ossia di creazione di imprese comuni) del 25%, poiché dalle relazioni emerge che, su 710 azioni, 183 hanno portato alla creazione di una impresa comune. Tenendo questo indice come riferimento, si può ritenere che il totale di 1 310 contratti aggiudicati nel periodo 1988-1998 possa sfociare nella creazione di 338 imprese comuni.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'agevolazione 3 si differenzia molto dall'agevolazione 2 sotto il profilo della firma del contratto, dato che il finanziamento ECIP viene erogato all'atto della costituzione dell'impresa comune. Ne consegue che a livello contrattuale il quoziente di successo deve sfiorare il 100%. Nel 91% dei casi si tratta di partecipazioni azionarie interamente sottoscritte e versate o di prestiti partecipativi sul capitale, mentre il restante 9% riguarda casi di contratti firmati per i quali l'istituto finanziario sta ancora portando a termine il processo di "due diligence" prima di sottoscrivere il contributo finanziario di partecipazione o il prestito sul capitale.

L'agevolazione 3 presenta una bassa percentuale (54%) di contratti firmati subito dopo l'approvazione di principio della Commissione. E questo è normale, visto che i diversi partner dell'impresa comune e l'IF devono accordarsi su complessi documenti giuridici oltre a sottoscrivere l'apporto all'impresa comune prima che possa essere stipulato il contratto previsto dall'agevolazione 3 e che siano erogati i relativi fondi ECIP. Questo tasso attorno al 50% (1 azione su 2) relativamente alla firma dei contratti e all'erogazione dei fondi non sorprende in operazioni su capitali di rischio nei paesi in via di sviluppo e rispecchia la gestione finanziaria attenta e prudente della Commissione (e degli IF) per le operazioni a titolo dell'agevolazione 3, prima dell'erogazione dei fondi ECIP.

>SPAZIO PER TABELLA>

Dai dati risulta dunque che delle 157 azioni approvate a titolo dell'agevolazione 3 nel periodo 1988-1998, 85 si sono concluse con la firma di un contratto e 80 di queste sono state effettivamente portate a compimento, con erogazione dei fondi ECIP all'impresa comune.

Un aspetto statistico davvero interessante è che un terzo delle operazioni relative all'agevolazione 3 fanno seguito ad uno studio preparatorio finanziato dall'agevolazione 2.

L'agevolazione 4 finanzia iniziative di formazione, assistenza tecnica e assistenza alla gestione a favore di imprese comuni. Poiché l'impresa comune deve esistere per poter richiedere e ricevere i fondi ECIP, questa agevolazione ha un tasso di successo del 100% quanto a creazione di imprese comuni. Il contratto infatti non può essere firmato né i fondi erogati se l'impresa comune non esiste.

>SPAZIO PER TABELLA>

La reale misura dell'impatto dell'agevolazione 4 è data dal numero di persone formate, dal sostegno qualitativo dato alle risorse umane e alla gestione della singola impresa comune (cfr. paragrafo 3.5).

3.3. Investimenti

Sulla base delle relazioni scritte e della loro analisi prudenziale da parte della Commissione, si calcola che i contratti firmati per 2193 azioni ECIP nel periodo 1988-1998 possano dare origine a investimenti in imprese comuni per 3,5 miliardi di euro (=3,561 milioni):

>SPAZIO PER TABELLA>

* (NB: La Commissione non ha inserito in questi totali le intenzioni dichiarate per le azioni dell'agevolazione 1.)

Poiché i risultati delle azioni a titolo dell'agevolazione 1 sono noti sempre a distanza di qualche tempo dalla conclusione dell'azione e dalla relazione finale, la Commissione ha adottato l'atteggiamento prudenziale di non citare l'effetto "investimenti" legato all'agevolazione 1, anche se si può di certo ritenere che molte delle 624 imprese comuni la cui creazione risulta dalle relazioni produrranno alla fine un effetto in termini d'investimenti, che andrà ad aggiungersi alle cifre totali sopra indicate.

Nella presente relazione sono trattati esclusivamente gli effetti, in termini d'investimenti, delle agevolazioni 2, 3 e 4. Sulle 1 312 relazioni finali analizzate, 269 imprese comuni hanno determinato investimenti per 1 851 milioni di euro. Sul totale di 1 518 contratti firmati (agevolazioni 2, 3 e 4) sono previsti investimenti per 3 561 milioni di euro connessi a 541 imprese comuni create.

L'investimento medio complessivo per ogni impresa comune ECIP creata è pari a 6,5 milioni di euro,. Il 95% di tutte le imprese comuni ECIP create comporta un investimento totale inferiore a 27 milioni di euro per impresa. Se ne può concludere dunque che si tratta di PMI, secondo la definizione corrente.

>SPAZIO PER TABELLA>

L'effetto moltiplicatore dei finanziamenti ECIP, in termini d'investimenti, calcolato dividendo tutti i contributi ECIP approvati e oggetto di contratti firmati a titolo di tutte le agevolazioni per gli investimenti generati dalle imprese comuni derivanti da tutte le agevolazioni (rimborsi esclusi), è pari a 16.

L'agevolazione 2 presenta un effetto moltiplicatore degli investimenti pari a 19, un quoziente di successo delle azioni del 25%, un costo medio per azione pari a 115 000 euro (1988-1998) e un investimento medio per impresa comune pari a 8,2 milioni di euro. Il moltiplicatore di 19 non comprende i rimborsi al bilancio generale delle Comunità europee. Se i rimborsi dei prestiti per le azioni positivamente concluse vengono considerati in detrazione sui finanziamenti netti erogati dall'ECIP, il moltiplicatore dell'agevolazione 2 sale da 19 a 27.

L'agevolazione 3, pur presentando un costo medio per azione (per l'ECIP) pari a 330 000 euro, ha un effetto moltiplicatore di 14. L'agevolazione 3 richiede in genere un finanziamento di entità maggiore per azione. L'effetto moltiplicatore viene corretto verso l'alto, dato che tutte le azioni dell'agevolazione 3 per le quali viene firmato un contratto si concludono positivamente, nel senso che sfociano nella creazione di un'impresa comune. Tuttavia, il moltiplicatore sarebbe più realistico se tenesse conto anche dei rimborsi. Le 13 azioni finora concluse e rimborsate hanno dato luogo a un tasso di rimborso pari al 101%, con un effetto moltiplicatore a lungo termine potenzialmente molto positivo (post rimborso), considerato che l'agevolazione 3 ha finora avuto una remunerazione esigua per il bilancio comunitario.

L'agevolazione 4 ha un costo ECIP medio per azione di 131 000 euro. L'investimento totale per impresa comune (2,8 milioni di euro) è inferiore alla media. Si tratta infatti di un'agevolazione particolarmente orientata alle PMI in base alle disposizioni del regolamento ECIP.

3.4. Analisi delle azioni relative all'agevolazione 3

I contributi ECIP erogati a titolo dell'agevolazione 3 per partecipazioni e prestiti partecipativi sono operazioni particolarmente indicative dei risultati dello strumento ECIP, dato che ciascuna di esse ha per oggetto un'impresa comune costituita in loco. In questo paragrafo saranno forniti pertanto maggiori particolari in materia.

A seguito dell'impostazione prudenziale adottata dalla Commissione nella gestione finanziaria di questa agevolazione, solo un terzo circa delle domande pervenute si conclude con la firma di un contratto e con l'erogazione dei fondi. Delle 230 domande pervenute, sono 157 (68%) quelle accettate e solo per 80 (la metà circa) di queste si è giunti alla firma del contratto e all'erogazione dei contributi. Questo tasso di realizzazione è normale per tre importanti motivi: i) i diversi cofinanziatori (partner UE, partner locali e IF) devono tutti comprovare il proprio impegno a contribuire finanziariamente all'operazione; ii) la documentazione giuridica è costosa e spesso difficile da concordare; e iii) la Commissione e gli IF sono particolarmente diligenti nell'adempiere a tutte le condizioni di ordine tecnico, economico, giuridico e finanziario richieste dalle azioni a titolo dell'agevolazione 3. Un basso tasso di esecuzione (firma ed erogazione) è normale nelle operazioni su capitali di rischio nei paesi in via di sviluppo.

I finanziamenti a titolo dell'agevolazione 3 dell'ECIP passano per la maggior parte (80%) per società finanziarie di sviluppo degli Stati membri, raggruppate nell'organismo EDFI (Istituti finanziari europei di sviluppo). Sono 19 gli istituti finanziari della rete ECIP che hanno eseguito operazioni a titolo dell'agevolazione 3. Di questi, 8 fanno parte dell'EDFI, 5 sono IF di sviluppo non comunitari e 6 sono banche commerciali europee.

La distribuzione geografica delle azioni è molto vasta, come sotto illustrato:

Progetti eseguiti a titolo dell'agevolazione 3, suddivisi per paese

Paese // Numero di progetti

Cina // 13

Messico // 11

Sudafrica // 10

Argentina // 7

Marocco // 6

Thailandia // 5

Turchia // 5

India // 4

Brasile // 3

Sri Lanka // 3

Egitto // 2

Indonesia // 2

Tunisia // 2

Uruguay // 2

Bangladesh // 1

Bolivia // 1

Cambogia // 1

Cile // 1

El Salvador // 1

Maldive // 1

Malta // 1

Perù // 1

Venezuela // 1

Algeria // 1

Totale: // 85

Per i progetti già conclusi, lo scarto temporale medio tra firma del contratto/erogazione dei fondi e chiusura/rimborso è di 7½ anni. Al 31.12.98 erano giunti a conclusione, con chiusura e rimborso, solo 13 progetti finanziati a titolo dell'agevolazione 3, come illustrato nella tabella che segue:

Progetti realizzati a titolo dell'agevolazione 3 rimborsati a fine 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

La tabella illustra la grande varietà dei progetti, per natura, ubicazione e risultati finanziari. La validità statistica di un campione così ridotto non consente generalizzazioni; tuttavia, il profilo dei rimborsi finanziari è indicativo dell'estrema disomogeneità dei risultati finanziari, che spaziano da profitti dell'80-90% a perdite secche.

Anche gli effetti in termini di investimenti incrementali sono dei più vari. Alcuni dei progetti elencati si sono chiusi in perdita, mentre altri hanno avuto esiti altamente positivi, dando luogo a investimenti ben superiori alle aspettative. Complessivamente (e limitatamente a questo piccolo gruppo di 13 progetti) l'importo dei finanziamenti ECIP erogato a titolo dell'agevolazione 3 (5,2 milioni di euro) è stato integralmente rimborsato, con un margine di profitto dell'1% e con investimenti tuttora in corso per oltre 150 milioni di euro. Pur non potendo prestarsi ad estrapolazioni per l'attività complessiva dello strumento ECIP, questo piccolo campione resta pur sempre indicativo e positivo.

3.5. Occupazione e formazione

Dalle relazioni finali già ricevute per le 269 imprese comuni di cui si è dichiarata la creazione nell'ambito delle agevolazioni 2, 3 e 4 risulta che sono stati creati 21 400 posti di lavoro. Su tale base, le 541 imprese comuni che dovrebbero costituirsi quando tutte le azioni a titolo delle suddette agevolazioni si saranno concluse si può ritenere che daranno luogo a circa 42 400 posti di lavoro.

>SPAZIO PER TABELLA>

* (per l'agevolazione 1 non vengono proposte stime sull'occupazione).

L'impresa comune media che viene creata a seguito dei finanziamenti ECIP comporta circa 80 dipendenti. Il 92% delle imprese comuni create conta meno di 250 dipendenti; queste imprese possono quindi essere classificate come PMI.

>SPAZIO PER TABELLA>

Dalle relazioni emerge, riguardo all'agevolazione 4, che oltre all'assistenza tecnica e gestionale, circa 2 200 dipendenti hanno beneficiato, o continuano a beneficiare di interventi di formazione finanziati dall'ECIP.

3.6. Altri fattori di sviluppo (impatto ambientale, trasferimento di tecnologia)

Prima di approvare un'azione ECIP, la Commissione ne valuta i rischi e l'impatto ambientale. Per l'8% delle azioni approvate a titolo dell'agevolazione 2, la Commissione ha preteso che venisse inserita, nello studio di fattibilità, una componente di valutazione dell'impatto ambientale, al fine di chiarire, affrontare e ridurre i rischi. Per il 12% dei casi si è ritenuto che le azioni potessero avere un notevole effetto positivo sull'ambiente (unità di produzione di motori diesel più puliti, progetti di centrali eoliche, ecc.). Nell'80% dei casi, le azioni sono state ritenute accettabili, dal punto di vista del livello di rischio e dell'impatto ambientale.

Delle azioni finanziate da ECIP che sono sfociate nella creazione di un'impresa comune, il 95% presenta elementi positivi di trasferimento di know-how, di reciproco interesse economico per entrambi i partner. Tutte le azioni ECIP comportano qualche forma di scambio di tecnologia e di know-how. Il 5% delle azioni approvate riguarda progetti con adeguate tecnologie, relativi ad esempio ad unità di produzione artigianali che utilizzano risorse locali.

3.7. Valutazione e monitoraggio delle azioni ECIP

L'ECIP è un programma a funzionamento decentrato, che non prevede contatti contrattuali diretti tra i beneficiari finali e i funzionari della Commissione, e con procedure informative standardizzate sui progetti attuati dagli IF. Per valutare gli effetti delle azioni finanziate, la Commissione si basa sulla relazione di fine progetto, la cosiddetta relazione finale, che ogni beneficiario è tenuto a presentare tramite il suo istituto finanziario di riferimento e che da questi viene valutata e commentata prima dell'erogazione della tranche finale al beneficiario. Essendosi ormai lo strumento ECIP consolidato, ed essendo disponibile un numero crescente di relazioni finali, nel 1997 e nel 1998 la Commissione ha dato inizio ad un programma di ispezioni in loco, affidate a consulenti indipendenti ed eseguite in 8 paesi (cfr. paragrafo 3.8). Oltre a ciò, la valutazione indipendente di cui all'articolo 10, paragrafo 2 del regolamento ECIP prevede ispezioni e relazioni autonome sui risultati constatati. Al momento della stesura di questa relazione (settembre 1999) non era ancora pervenuta la relazione in questione da Deloitte S.A., società aggiudicataria del relativo contratto dal febbraio 1999 (cfr. paragrafo 3.9).

3.8. Ispezioni di progetti in otto paesi beneficiari ECIP

Nel 1998, la Commissione ha portato a termine un programma di severe ispezioni in loco per i progetti ECIP realizzati in otto paesi beneficiari. Per disporre di un campione rappresentativo dei quattro continenti interessati, che presentasse tipologie e livelli di sviluppo diversi, sono stati selezionati i seguenti paesi: Cile, Cina, Indonesia, India, Marocco, Messico, Tunisia e Sudafrica, che assieme assorbono oltre la metà di tutti gli interventi ECIP richiesti, approvati e attuati e rappresentano quindi uno spaccato significativo e rappresentativo. Il mandato era lo stesso per tutte le ispezioni (cfr. allegato 5.3), per garantire la comparabilità dei dati relativi ai vari paesi e consentire anche l'aggregazione dei risultati, per un riscontro con le finalità del regolamento ECIP.

Per l'esecuzione degli otto studi, sono stati ingaggiati otto consulenti distinti in conformità delle procedure standard per gli appalti della Comunità, con applicazione della procedura dei contratti quadro, per un costo totale di 355 100 euro (ossia, 44 875 euro in media per ogni singolo contratto/studio). Il costo dei contratti è stato imputato al bilancio ECIP, come previsto dall'articolo 10 del relativo regolamento. Posto che i consulenti in questione hanno esaminato 1 132 azioni approvate, la loro opera è costata 312 euro per singola azione: un costo esiguo. I consulenti hanno inoltre visitato e intervistato molti beneficiari ECIP, istituti finanziari, funzionari governativi e camere di commercio. Essi si sono recati anche presso 93 imprese comuni, sulle quali hanno fornito relazioni dettagliate che confermano le relazioni finali già in possesso della Commissione su quegli investimenti. In 20 dei progetti ispezionati, hanno assistito alla visita anche funzionari della Commissione, a titolo di controllo a campione.

Queste otto ispezioni in altrettanti paesi beneficiari sono pertanto servite a verificare e convalidare sul campo più della metà dei dati sugli effetti economici degli interventi ECIP contenuti nella presente relazione. Le risultanze dettagliate di queste ispezioni in loco sono state trasmesse ai valutatori indipendenti, le cui raccomandazioni per il futuro dell'ECIP sono attese per la fine del 1999. Questi studi mirati su paesi e progetti non sostituiscono la "valutazione indipendente" dello strumento ECIP prevista dall'articolo 10, paragrafo 2, del regolamento, che ha preso avvio nel 1998. (cfr. oltre)

3.9. Valutazione indipendente

All'articolo 10, paragrafo 2, il regolamento (CE) n. 213/96 del Consiglio del 6.2.96 (regolamento ECIP) prevede che la Commissione trasmetta al Parlamento europeo e al Consiglio i risultati di una valutazione indipendente dello strumento, precisando che tale relazione deve consentire una valutazione dell'applicazione dei principi della buona gestione finanziaria e dell'economia, ed un'analisi costi/benefici dello strumento.

I servizi della Commissione hanno pertanto dato inizio, nel maggio 1998, alla procedura d'appalto internazionale per l'aggiudicazione dell'incarico. Il bando di gara è stato pubblicato nel settembre 1998; il relativo contratto è stato aggiudicato in dicembre alla Deloitte S.A. e firmato nel febbraio 1999.

Il testo integrale del mandato per l'esecuzione del contratto figura nell'allegato 5.4 della presente relazione. Esso consiste in sintesi nel descrivere e valutare in che misura le singole agevolazioni ECIP e lo strumento nel suo complesso abbiano raggiunto, a partire dal 1988, gli obiettivi previsti dal regolamento ECIP, relativi in particolare al totale degli investimenti promossi, al numero di imprese comuni e di posti di lavoro creati, nonché al contributo allo sviluppo dei paesi ALAMEDSA, sulla scorta degli elementi elencati all'articolo 6, paragrafo 1, punto b) del regolamento ECIP.

Il consulente deve inoltre:

- calcolare, quantitativamente, l'effetto di moltiplicatore finanziario dei risultati netti delle azioni ECIP in termini di investimenti creati, nonché il costo medio di tali investimenti per impresa comune e posto di lavoro creati;

- valutare le operazioni effettuate a titolo dello strumento ECIP, per analizzare, in particolare, i criteri e le procedure seguiti per l'istruttoria ex ante e per decidere l'ammissibilità del finanziamento ECIP, nonché per le relazioni, il monitoraggio e la valutazione di tali azioni ex post;

- formulare raccomandazioni per interventi migliorativi, con indicazioni sui criteri e le procedure, anche in materia di tempi occorrenti per le relazioni e il monitoraggio;

- descrivere e valutare in che misura le procedure ECIP, così come le procedure finanziarie e contrattuali dei servizi della Commissione, siano rispondenti ai requisiti di uno strumento di promozione degli investimenti orientato all'utente e destinato agli operatori del settore privato;

- descrivere l'effetto, su quanto precede, delle procedure introdotte dalla Commissione dal 1996 in poi nel quadro del suo programma SEM 2000 per una gestione sana ed efficace;

- descrivere e valutare il ruolo e il coordinamento dell'ECIP rispetto ad altri strumenti comunitari aventi finalità analoghe;

- formulare proposte per la soluzione dei problemi individuati.

La relazione della Deloitte S.A., che verrà inviata al Parlamento e al Consiglio previa approvazione della Commissione, è attesa all'inizio del 2000.

Parte quarta

4. GESTIONE FINANZIARIA

4.1. Gestione finanziaria sana ed efficace

Nel quadro del suo programma di "gestione sana ed efficace" (SEM 2000) la Commissione ha continuato a dare attuazione nel 1998 alle misure di rafforzamento delle sue capacità di gestione finanziaria e di controllo che erano state proposte nel 1994 al Consiglio e al Parlamento e quindi approvate e inserite nel nuovo regolamento ECIP n. 213/96 del Consiglio del 29 gennaio 1996. Le misure in questione riguardano:

- un controllo finanziario indipendente;

- misure antifrode; e

- un'unità di assistenza tecnica;

secondo quanto previsto dall'articolo 10, paragrafi 3 e 4 del regolamento ECIP (cfr. allegato 11).

La gestione dell'ECIP doveva essere fin dall'inizio il più possibile favorevole alle attività commerciali: decisioni rapide, trasparenza, flessibilità e pagamenti rapidi. Questo approccio, caratteristico dell'ECIP, ha fornito al sistema una buona reputazione agli occhi degli istituti finanziari ed è stato seguito fino al 1996. In seguito la gestione dell'ECIP è diventata sempre più burocratica e lenta a causa di tre fattori:

- essendo destinato principalmente alle piccole e medie imprese, l'ECIP è caratterizzato da "un'alta intensità di lavoro"; di fronte al rapido aumento del numero di progetti le limitate risorse umane disponibili alla Commissione per gestirli non sono però state sufficienti. L'insufficienza di personale è stata colmata progressivamente ma soltanto in parte facendo ricorso a un'Unità di assistenza tecnica (1997) e quindi a un'Unità di assistenza finanziaria (1999);

- il potenziamento delle procedure finanziarie della Commissione in seguito alle osservazioni della Corte dei conti ha provocato, da un lato, ritardi nelle procedure (decisione mediante procedura scritta completa della Commissione e non mediante delega) e, dall'altro, la separazione delle funzioni tecniche (DG IB) da quelle finanziarie (Servizio comune Relex) in particolare in virtù di SEM 2000 (1996), sebbene non fosse disponibile in numero sufficiente personale qualificato, segnatamente nel settore finanziario;

- quando termina il periodo di un anticipo rimborsabile (agevolazione 2), fissato a 5 anni dal regolamento ECIP, l'istituto finanziario è tenuto, in base al contratto con la Commissione, a recuperare i fondi per la Commissione. Questi recuperi costituiscono quindi una consuetudine delle operazioni finanziarie dell'ECIP. Ciononostante, le chiusure e i recuperi finanziari richiedono un grande lavoro amministrativo preciso e accurato per il quale il personale disponibile era insufficiente. Malgrado ciò, alle fine del 1999 era stato effettuato il controllo finanziario di 1 398 fascicoli di singole azioni.

Queste difficoltà hanno avuto due conseguenze:

a) l'accumulo di arretrati di pagamenti ai quali i servizi della Commissione hanno deciso di dare la priorità e di cui ci si dovrebbe occupare in gran parte entro la fine del 1999. Nel frattempo, malgrado la continua richiesta di fondi, le nuove attività dell'ECIP nel 1999 sono state interrotte. I servizi della Commissione hanno deciso che nel 1999 la priorità esclusiva dei servizi finanziari devono essere il completamento e la chiusura finanziaria dei fascicoli contrattuali ECIP esistenti e il recupero dei fondi ECIP non utilizzati e rimborsati.

b) è stato messo in luce l'aumento di malcontento tra gli istituti finanziari e le imprese, frustrati dai ritardi nelle decisioni, nei contratti e nei pagamenti.

4.2. Controllo finanziario indipendente

Nel 1998 "...il controllo finanziario indipendente degli istituti finanziari e delle organizzazioni beneficiarie dell'agevolazione 1 per quanto riguarda i fondi ECIP che hanno ricevuti" (articolo 10 paragrafo 3 del regolamento ECIP n. 213/96) è stato eseguito, per il periodo al 31.12.96, dalla Coopers & Lybrand Réviseurs d'Entreprises (Belgio). Poi, tra il 1998 e il 1999, la Price Waterhouse Coopers (succeduta alla Coopers & Lybrand) ha redatto la relazione di revisione dei conti ECIP al 31.12.1997. Il contratto con la Coopers & Lybrand era stato aggiudicato a seguito di una gara d'appalto internazionale aperta, in conformità della direttiva 92/50/EC del Consiglio del 18 giugno 1992 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi. Il contratto prevede i seguenti elementi: (i) esecuzione di visite e presentazione di relazioni di revisione della contabilità ECIP di istituti finanziari della rete ECIP e dei beneficiari dell'agevolazione 1 situati negli Stati membri dell'UE e nei paesi ALAMEDSA; (ii) presentazione di una relazione generale di revisione contabile. Sono stati in tal modo eseguiti due controlli finanziari indipendenti della documentazione contrattuale e finanziaria relativa alle operazioni ECIP e 1 398 conti di singole azioni sono stati controllati finanziariamente.

4.3. Misure antifrode

Come stabilito dall'articolo 10 paragrafo 3 del nuovo regolamento ECIP , la Commissione "...inserisce negli accordi quadro e negli accordi specifici di finanziamento disposizioni specifiche per l'adozione di misure antifrode, in particolare un sistema per il recupero degli anticipi che non siano pienamente giustificati in base al controllo eseguito" inserendo clausole contrattuali tassative in tutti gli accordi contrattuali ECIP (cfr. allegato 5.10 per il testo integrale).

4.4. Unità di assistenza tecnica e unità di assistenza finanziaria

Come previsto dall'articolo 10 paragrafo 4 del regolamento ECIP (213/96), la Commissione ha indetto nel 1996 gare d'appalto internazionali aperte (in conformità della direttiva 92/50/CE del Consiglio) e, a seguito di un ulteriore bando (in conformità dell'articolo 11, paragrafo 3 della direttiva 92/50/CE del Consiglio), nel luglio 1997 ha firmato un contratto con la GOPA-Consultants (D) per un totale di euro 1 167 920 per un servizio di unità di assistenza tecnica (UAT) della durata di 12 mesi, con decorrenza dal 1° agosto 1997 fino al 1° agosto 1998. Per garantire la continuità dei contributi ECIP, dopo un'ulteriore gara d'appalto internazionale il contratto con la GOPA (D) è stato prolungato per un periodo di sei mesi, a decorrere dal 1° agosto 1998 fino al 31 gennaio 1999, per un importo di euro 787 434. Al momento della stesura della presente relazione l'unità di assistenza tecnica (UAT) gestita dalla GOPA (D) Consultants era ancora in funzione e dava un significativo contributo alla buona gestione dello strumento ECIP.

I compiti dell'unità di assistenza tecnica si possono riassumere, a titolo esemplificativo, come segue:

- evadere tutte le richieste d'informazioni sull'ECIP provenienti dal pubblico, inviando come prima cosa materiali informativi;

- valutare ed evadere domande di finanziamenti ECIP;

- seguire e gestire in modo continuativo tutti i fascicoli;

- tenere un archivio esatto e aggiornato di tutte le operazioni ECIP: passate, presenti e future;

- tenere scritture contabili complete di tutti gli impegni, contratti, pagamenti, rimborsi e scadenze, nonché redigere semestralmente uno stato patrimoniale e un conto economico dello strumento ECIP, riconciliato con la contabilità SINCOM della Commissione o scritture equivalenti;

- tenere e aggiornare registrazioni informatizzate delle operazioni ECIP per garantire la tempestiva disponibilità di dati gestionali corretti.

Nel gennaio 1999, al fine di rispettare le linee guida di SEM 2000 (gestione sana ed efficace) la Commissione ha deciso di dividere i compiti delle UAT in a) un'unità tecnica (ancora gestita dalla GOPA in base al bando originale) e b) un'unità di assistenza finanziaria distinta gestita dalla PB Auditores (ES) dal 1° febbraio 1999, anche in questo caso in base a una gara internazionale. Pertanto, dal 1° febbraio 1999 la PB Auditores ha assunto i compiti di gestione finanziaria. Conformemente al commento al bilancio 1999 relativo alla linea B7-872, la decisione della Commissione del 29 gennaio 1999 ha assegnato 1 590 000 euro a tali spese per quell'anno.

Le due UAT forniscono i suddetti servizi sotto la supervisione della Commissione, la quale si riserva il controllo e la firma di tutte le decisioni di finanziamento, dei contratti, impegni e pagamenti.

4.5. Stanziamenti di bilancio

Gli stanziamenti di bilancio a favore dell'ECIP per il 1998, a titolo della linea B7-8720, sono stati i seguenti:

Consumo degli stanziamenti di bilancio ECIP

a titolo della linea B7-8720 per il 1998

>SPAZIO PER TABELLA>

Negli ultimi giorni del 1998, la Commissione ha approvato in linea di principio operazioni per un totale di 4,2 milioni di euro, ma i relativi stanziamenti d'impegno hanno dovuto essere rinviati al 1999 per l'approvazione formale e la costituzione dei relativi stanziamenti d'impegno ECIP per il 1999 a titolo della linea di bilancio ECIP B7-8720.