Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 (1998-2002) /* COM/2003/0672 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 (1998-2002) INDICE RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 (1998-2002) Sintesi Parte 1: Relazione sull'attuazione delle azioni congiunte del programma Dogana 2002 1. Introduzione 1.1. Il programma 1.1.1. Cronistoria del programma 1.1.2. Obiettivi del programma 1.1.3. Strutture di organizzazione del programma 2. Bilancio 3. Azioni congiunte 3.1. Tipi di azioni congiunte 3.1.1. Seminari 3.1.2. Scambi 3.1.3. Gruppi di progetto 3.1.4. Formazione 3.1.5. Benchmarking 3.1.6. Monitoraggio 3.2. Gestione del programma e efficienza 3.3. Conclusioni e raccomandazioni relative all'organizzazione delle azioni congiunte 3.3.1. Conclusioni 3.3.2. Raccomandazioni 3.4. Risultati dettagliati delle azioni congiunte 3.4.1. Miglioramento della comprensione e dell'applicazione della legislazione europea 3.4.2. Gestione del rischio: un insieme coerente di risultati 3.4.3. Tecniche operative di lotta antifrode: miglioramenti significativi 3.4.4. Relazioni con gli operatori economici: una volontà forte e esperienze concrete 3.4.5. Formazione: elaborazione e condivisione di materiale 3.4.6. Reti, strutture, contatti personali: un risultato significativo 3.5. Impatti delle azioni congiunte 3.5.1. Utilizzo dei risultati della formazione a livello nazionale 3.5.2. Cooperazione con gli operatori economici: migliore comunicazione e cambiamento di prospettiva 3.5.3. Miglioramento della cooperazione amministrativa 3.5.4. Miglioramento dei metodi di lavoro 3.5.4.1. Conoscenza della legislazione 3.5.4.2. Miglioramento dei metodi di lavoro e in particolare di controllo 4. Azioni finanziate nell'ambito della componente esterna del programma dogana 2002 4.1. Conferenza doganale del Mar Baltico 4.2. Sostegno all'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD/WCO) 4.3. Assistenza informatica finanziata attraverso la linea di bilancio « Dogana 2002 Esterna» 4.4. Iniziative finanziate da altri programmi comunitari nel settore informatico 5. Apertura del programma ai paesi candidati 6. Conclusioni 6.1. Conclusioni generali 6.2. Raccomandazioni generali Parte 2: Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 nel settore informatico (1998-2002) 1. Introduzione 1.1. Contesto 1.2. Fonti dei dati 1.3. La relazione di valutazione intermedia 1.4. Struttura dell'analisi 2. Bilancio 3. Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis 3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface) 3.1.1. Descrizione 3.1.2. Valutazione dello spiegamento e dello sviluppo della CCN/CSI 3.1.3. Risultati 3.1.3.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori 3.1.3.2. Dati quantitativi 3.1.3.3. Lo studio del Gartner Group (2002) 3.1.4. Impatti 3.2. Strumenti di gestione del programma 3.2.1. Project Support Office (PSO) 3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online) 3.2.2.1. Descrizione 3.2.2.2. Apporto di Tempo 4. Le applicazioni doganali 4.1. Introduzione 4.2. Valutazione dello sviluppo, dello spiegamento e del funzionamento delle applicazioni doganali nel loro insieme 4.2.1. Sviluppo e spiegamento 4.2.2. Funzionamento 4.2.3. Utilità/Sostenibilità 4.3. NSTI (Nuovo sistema di transito informatizzato) 4.3.1. Descrizione 4.3.2. Risultati 4.3.2.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori 4.3.2.2. Dati quantitativi 4.3.3. Impatti 4.4. La base di dati TARIC (Tariffa integrata delle Comunità europee) 4.4.1. Descrizione 4.4.2. Risultati 4.4.2.1. Valutazione qualitativa degli Stati membri 4.4.2.2. Dati quantitativi 4.4.3. Impatti 4.5. L'applicazione TQS (Tariff Quota and Surveillance) 4.5.1. Descrizione 4.5.2. Risultati 4.5.2.1. Valutazione qualitativa degli Stati membri 4.5.2.2. Dati quantitativi 4.5.3. Impatti 4.6. La base di dati RTCE (Renseignements Tarifaires Contraignants Européens) 4.6.1. Descrizione 4.6.2. Risultati 4.6.3. Impatti 4.7. DDS (Data Dissemination System) 4.7.1. Descrizione 4.7.2. Risultati e impatti 4.8. L'applicazione SIGL (Sistema d'informazione per la gestione delle licenze) 4.8.1. Descrizione 4.8.2. Risultati 4.8.3. Impatti 4.9. Le applicazioni AFIS (Anti Fraud Information System) / SID (Sistema di informazione doganale) 4.9.1. Descrizione 4.9.1.1. AFIS 4.9.1.2. SID 4.9.2. Risultati 4.9.2.1. AFIS 4.9.2.2. SID 4.9.3. Impatti 5. Conclusioni 5.1. Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis 5.2. Le applicazioni doganali SIGLE - GLOSSARIO ALLEGATI Allegato 1: Il metodo: applicazione del modello MEANS di strutturazione della valutazione 1. Delimitazione del campo di valutazione 2. Strutturazione della valutazione 2.1. Criteri e aspetti relativi alla valutazione 2.2. Evoluzione degli obiettivi del programma 3. L'albero degli obiettivi e il collegamento degli effetti agli obiettivi Allegato 2 Schema degli obiettivi del programma Dogana 2002 e degli effetti attesi delle azioni congiunte Allegato 3 Valutazioni, da parte degli Stati membri, degli effetti delle azioni congiunte Allegato 3.1 Seminari Allegato 3.2 Scambi Allegato 3.3 Gruppi di progetti Allegato 3.4 Formazione Allegato 3.5 Valutazione generale Allegato 4 Sintesi delle valutazioni individuali dei partecipanti ai seminari 2000, 2001 e 2002 (Risultati di 18 seminari su 29) Allegato 5 Evoluzione del numero di scambi Allegato 6 Bilancio informatico Dogana 2002 Allegato 7 Valutazione, da parte degli Stati membri, dello sviluppo, dello spiegamento e del funzionamento del sistema CCN/CSI Allegato 8 Valutazione, da parte degli Stati membri, della completezza delle informazioni fornite dai sistemi Dogana 2002 Allegato 9 Valutazione, da parte degli stati membri, della qualità delle informazioni fornite dai sistemi Dogana 2002 Allegato 10 Valutazione, da parte degli Stati membri, dello spiegamento e del funzionamento delle componenti nazionali dei sistemi sviluppati nel quadro del programma Dogana 2002 Allegato 11 Valutazione, da parte degli stati membri, del contributo agli obiettivi del programma dei sistemi sviluppati nel quadro del programma Dogana 2002 Allegato 12 Valutazione, da parte degli stati membri, dell'utilizzo dei sistemi sviluppati nel quadro del programma Dogana 2002 RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 (1998-2002) Sintesi Il programma Dogana 2002 prevede due tipologie di intervento: le azioni «congiunte» e le applicazioni informatiche. I) La prima parte della relazione riguarda le azioni congiunte, ovvero le componenti della cooperazione che non sono direttamente collegate con l'informatica: scambi di funzionari, gruppi di progetto, seminari, benchmarking e formazione. Le azioni congiunte prese in esame sono quelle realizzate durante gli ultimi tre anni (2000, 2001, 2002) di attuazione del programma Dogana 2002, per un costo totale di 6,75 milioni di euro; gli anni precedenti sono stati, infatti, esaminati nella relazione intermedia del 2001. Gli scambi di funzionari (2,55 milioni di euro, pari al 38% dell'importo complessivo) consentono di sviluppare contatti tra le amministrazioni nazionali e l'amministrazione comunitaria. Durante il periodo 2000-2002, sono stati organizzati circa 1400 scambi, tra cui alcuni eventi particolarmente significativi, come le borse degli scambi, svoltesi a Bruxelles, Vienna e Larnaca. Ritenuti generalmente piuttosto utili, tali scambi potrebbero essere migliorati in termini di controllo, definizione dei temi e selezione dei partecipanti. Recentemente, i paesi candidati sono stati integrati in questo strumento. I 38 gruppi di progetto (2,02 milioni di euro, ovvero il 30% dell'importo complessivo) sono stati caratterizzati da un ampio grado di soddisfazione dei partecipanti. I miglioramenti proposti riguardano la preparazione degli incontri, la scelta dei temi e il rafforzamento della condivisione delle informazioni. I 29 seminari (1,52 milioni di euro, pari al 23% del totale) organizzati durante il periodo preso in esame sono stati generalmente valutati positivamente. I miglioramenti possibili riguardano, anche in questo caso, la selezione dei partecipanti e la preparazione e il controllo dei seminari. Per quanto riguarda le 18 azioni di benchmarking (strumento relativamente recente), organizzate dagli Stati membri con un costo di 0,375 milioni di euro (5,4% del totale), i partecipanti sono in generale piuttosto soddisfatti dei risultati; propongono tuttavia alcuni miglioramenti, soprattutto in termini di preparazione. Le azioni di formazione (0,251 milioni di euro, ossia il 3,7% dell'importo complessivo) sono state giudicate utili dalla maggioranza dei partecipanti. In futuro, secondo alcuni partecipanti, uno specifico inquadramento istituzionale permetterebbe di migliorare i risultati di tali azioni. Le diverse componenti del programma hanno suscitato l'interesse delle amministrazioni nazionali, che hanno manifestato, in ampia misura, la propria soddisfazione nei confronti dello svolgimento e dei risultati delle azioni. I miglioramenti necessari riguardano, secondo i partecipanti, una selezione ancora più precisa dei temi e dei partecipanti. Potrebbe essere altresì rafforzata la divulgazione dei risultati. II) La seconda parte presenta i risultati e gli impatti delle diverse applicazioni informatiche, nonché gli strumenti di organizzazione e di gestione dei progetti informatici. L'importo complessivo delle risorse impegnate per la componente informatica di Dogana 2002 ammonta a 84 milioni di euro. Poiché i sistemi informatici comprendono, oltre a una componente comunitaria, componenti nazionali e gli Stati membri finanziano le componenti nazionali, il programma Dogana 2002 si limita al finanziamento della componente comunitaria. Lo sviluppo e lo spiegamento della rete di comunicazione CCN/CSI [1] ha richiesto un investimento di 23 milioni di euro, finanziato per metà dal programma Dogana 2002 e, per l'altra metà, dal programma Fiscalis. [1] Common Communication Network / Common System Interface. L'applicazione NSTI [2] rappresenta il 51% del bilancio informatico Dogana 2002 (compresa la metà di CCN/CSI e gli strumenti di gestione). I costi relativi all'NSTI sono risultati ingenti, trattandosi di costi di sviluppo e spiegamento. Le altre applicazioni doganali erano già in gran parte operative prima dell'inizio del programma. Le cosiddette «applicazioni tariffarie» beneficiano del 15% del bilancio complessivo (quelle che hanno necessitato un maggior numero di attività sono: TARIC [3], TQS [4], RTCE [5], ISPP [6] e SMS [7]). [2] Nuovo sistema di transito informatizzato. [3] TARiffa integrata delle Comunità europee. [4] Tarif Quota and Surveillance. [5] Renseignements Tarifaires Contraignants Européens. [6] Information System for Processing Procedures. [7] Specimen Management System. Le applicazioni AFIS/SID [8] e SIGL [9] beneficiano rispettivamente del 13 e del 5% del bilancio complessivo. [8] Anti Fraud Information System/Sistema di informazione doganale. [9] Sistema d'informazione per la gestione delle licenze. - Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis. La rete e interfaccia di comunicazione CCN/CSI offre servizi completi. La rete funziona correttamente ed è ampiamente utilizzata. I costi di spiegamento, sviluppo e funzionamento sono stati determinati dall'obbligo di rendere la CCN/CSI compatibile con i diversi sistemi nazionali esistenti. A causa dell'architettura tecnica decentrata della CCN/CSI, ogni nuova connessione necessita la messa a punto di un'infrastruttura specifica e, eventualmente, un intervento di sviluppo per l'adeguamento a una tecnologia locale supplementare. La fissazione di calendari realistici per l'avanzamento dei progetti è ostacolata dal fatto che i delegati degli Stati membri in seno ai comitati incaricati dell'esecuzione dei progetti non dispongono di tutte le informazioni sulle risorse disponibili (di bilancio e umane) per la realizzazione delle parti «nazionali» dei progetti. - Le applicazioni doganali - Non è ancora possibile misurare tutti i risultati e gli impatti generati dal sistema NSTI, che si trova ancora in una fase di spiegamento. Non è ancora utilizzato a pieno regime, soprattutto a causa del numero ridotto di operatori economici che utilizzano la procedura semplificata (80% dei movimenti di transito) collegati al sistema. Dato che tutti gli uffici di passaggio degli Stati membri e tutti gli operatori economici che utilizzano la procedura semplificata devono essere connessi rispettivamente entro il 1° luglio 2003 e il 1° marzo 2004, il numero di movimenti trattati dall'NSTI dovrebbe crescere rapidamente. Gli operatori economici e gli Stati membri ritengono che l'NSTI contribuirà al miglioramento della cooperazione tra amministrazioni, alla prevenzione nella lotta contro la frode e alla facilitazione dei controlli doganali. Dal punto di vista dell'efficienza, il costo dell'informatizzazione del sistema di transito (43 milioni di euro) va raffrontato con l'importo (stimato a 1 miliardo di euro nel periodo compreso tra il 1990 e il 1996) della frode nel transito doganale. - I sistemi TARIC e DDS [10] mirano a diffondere informazioni centralizzate alle amministrazioni nazionali e al pubblico. L'utilizzo dell'informatica consente di svolgere tale funzione in maniera rapida e di raggiungere i destinatari simultaneamente, riducendo in tal modo i rischi di divergenza nell'applicazione della legislazione comunitaria. Inoltre, gli Stati membri ritengono che TARIC contribuisca al rafforzamento dell'efficacia nelle procedure amministrative. [10] Data Dissemination System. - La gestione centralizzata e informatizzata dei contingenti tariffari (TQS) contribuisce parimenti a un'applicazione uniforme della legislazione, nella misura in cui l'informazione viene trattata in maniera rapida e uniforme. Gli Stati membri devono tuttavia fare attenzione a non commettere errori nelle proprie domande di prelievo dai contingenti. Per migliorare l'efficacia delle applicazioni tariffarie, gli Stati membri hanno espresso il desiderio di armonizzare e integrare tutte le applicazioni tariffarie, onde evitare discordanze tra queste ultime e facilitare le connessioni e la compatibilità dei sistemi: si tratta dell'obiettivo del progetto ITE (Integrated Tariff Environment) che si prevede di avviare. - L'applicazione RTCE è stata installata grazie al finanziamento del programma (fornitura di scanner e telecamere alle amministrazioni nazionali). La gestione centrale e informatizzata delle informazioni tariffarie vincolanti contribuisce soprattutto a rafforzare l'efficacia delle procedure amministrative e la cooperazione amministrativa. Particolare attenzione dev'essere tuttavia rivolta ad alcuni casi di divergenza esistenti nell'applicazione della legislazione tariffaria e al miglioramento del dizionario centrale della base di dati. - L'inchiesta condotta negli Stati membri in merito all'applicazione SIGL ha fatto registrare un tasso di risposta estremamente ridotto. SIGL ha tuttavia permesso di limitare la frode alle quote d'importazione sui prodotti tessili e gli acciai. - L'applicazione AFIS è uno strumento efficace nella lotta contro la frode in materia doganale. Secondo gli Stati membri, l'AFIS rappresenta altresì un utile strumento di cooperazione, in grado di consentire lo scambio di informazioni tra le amministrazioni doganali. Poiché l'applicazione SID non risultava operativa durante il periodo di attuazione del programma, non è possibile valutarne i risultati e gli impatti. III) Conclusione generale Complessivamente, il programma Dogana 2002 ha contribuito al rafforzamento della cooperazione sia tra gli Stati membri che tra questi e la Commissione europea. Inoltre, ha preparato l'integrazione delle amministrazioni dei futuri Stati membri nella gestione della dogana comunitaria. Tenuto conto del coinvolgimento diretto delle amministrazioni nazionali e europea in questo tipo di programma, la credibilità delle valutazioni risulterebbe rafforzata se queste potessero basarsi sull'attività di consulenti indipendenti. Gli effetti positivi del programma non possono far perdere di vista l'ampiezza degli obiettivi e la varietà delle culture e delle situazioni nazionali in materia doganale. L'obiettivo di fare in modo che «le dogane degli Stati membri operino come se fossero parte di un'unica dogana» giustifica l'intensificazione degli impegni assunti, che risulta ancor più necessaria con l'adesione di nuovi Stati membri e le conseguenti modifiche relative alla frontiera esterna dell'Unione. Un corretto funzionamento della frontiera esterna comune, che faciliterebbe i flussi transfrontalieri controllandone al tempo stesso i rischi, potrebbe richiedere un più intenso coordinamento dei diversi servizi interessati e una cooperazione rinnovata con i paesi vicini dell'Unione europea. I successori del programma Dogana 2002 dovrebbero poter tenere conto di tali evoluzioni. Parte 1: Relazione sull'attuazione delle azioni congiunte del programma Dogana 2002 1. Introduzione 1.1. Il programma 1.1.1. Cronistoria del programma Avendo sostituito il programma Matthaeus [11], istituito nel 1991 per la formazione professionale dei dipendenti delle dogane e cooperazione amministrativa, nonché, a decorrere dal 1° gennaio 1998, il programma IDA [12], Dogana 2002, adottato il 17 dicembre 1999 [13], copre il periodo compreso tra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 2002. [11] Decisione n. 1991/341/CEE. [12] Decisione n. 95/468 CE del Consiglio. Quest'ultimo programma ha sostenuto, durante il periodo 1995-1997, diversi progetti che hanno favorito lo scambio telematico di dati tra amministrazioni nella Comunità e in particolare delle applicazioni doganali. [13] Decisione n. 105/2000/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. Esso ingloba il programma Dogana 2000 [14], approvato nel 1996 per il periodo 1996-2000 e ne aumenta il bilancio complessivo da 50 a 135 milioni di euro. Riunisce l'insieme delle attività di formazione, informatizzazione e preparazione dei candidati nel settore doganale. Verrà seguito dal programma Dogana 2007 [15] (133 milioni di euro) che coprirà il periodo 2003-2007. [14] Decisione n. 210/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. [15] Decisione n. 253/2003/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. 1.1.2. Obiettivi del programma La decisione n. 210/97/CEE che istituisce il programma Dogana 2002 indica numerosi obiettivi da perseguire attraverso il programma: l'articolo 4 che descrive il "quadro comune di obiettivi" ne elenca in dettaglio sette gruppi. Altri obiettivi sono citati nei considerando o nel corpo del testo. Se l'obiettivo generale a lungo termine del programma è la facilitazione del funzionamento del mercato interno, sono stati evidenziati attraverso la valutazione intermedia effettuata nel corso del primo semestre 2001 [16] tre obiettivi intermedi principali: [16] Relazione intermedia sull'attuazione del programma Dogana 2002, documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC(2001) 1329 del 31.7.2001. - contribuire a facilitare gli scambi commerciali; - migliorare la lotta contro la frode, per assicurare la salvaguardia degli interessi finanziari della Comunità; - migliorare l'applicazione uniforme del diritto e delle politiche comunitarie in ogni punto del territorio doganale. Questi tre obiettivi dovrebbero assicurare che le diverse amministrazioni doganali operino di concerto, come se fossero parte di un'unica amministrazione. Il mutamento del contesto in cui operano le dogane obbliga queste ultime ad adeguarsi a nuove funzioni. Da amministrazione incaricata dell'esazione delle imposte, le dogane divengono un'entità responsabile dell'attuazione di altre misure connesse con la politica agricola, la protezione della salute pubblica, la tutela dell'ambiente e la lotta contro la frode in senso lato. 1.1.3. Strutture di organizzazione del programma Le strutture di organizzazione e gestione del programma, descritte nella relazione intermedia, non hanno subito modifiche. Il gruppo di politica doganale, nel quale gli Stati membri sono rappresentati dai direttori generali delle Dogane, provvede alla definizione degli orientamenti politici e strategici. Il comitato di gestione Dogana 2002 adotta le decisioni relative all'attuazione del programma e si riunisce due volte all'anno. Ha creato 5 gruppi di gestione, ciascuno responsabile di un settore prioritario identificato nel piano d'azione annuale che, regolarmente aggiornato, contiene un elenco dettagliato delle azioni svolte. 2. Bilancio La tabella in appresso indica l'evoluzione delle spese per le azioni congiunte negli ultimi anni di attuazione del programma; queste spese sono state finanziate sulla linea di bilancio B5-303. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> La linea di bilancio «Dogana 2002 Esterna» (B7-860) ha impegnato un importo complessivo di 2.596.089 euro, per fornire assistenza ai paesi candidati nel settore informatico. 3. Azioni congiunte 3.1. Tipi di azioni congiunte La valutazione intermedia aveva mostrato la complementarità degli strumenti del programma, utilizzati in maniera combinata. Le osservazioni degli Stati membri confermano l'utilità di tale utilizzazione delle azioni. 3.1.1. Seminari I seminari sono incontri di esperti, provenienti dalle amministrazioni e occasionalmente dai settori economici, organizzati dagli Stati membri e volti ad approfondire tematiche specifiche. Al termine di ciascun seminario, lo Stato membro organizzatore prepara una relazione finale nella quale vengono descritte le principali conclusioni e raccomandazioni. Tra il 2000 e il 2002, sono stati organizzati 29 seminari. Le tabelle allegate [17] contengono una descrizione sintetica delle valutazioni individuali fornite dai partecipanti. [17] Cfr. allegato 3.1 e allegato 4. Sei Stati membri ritengono i seminari "molto utili" e altri sei li giudicano "utili". In media, ai seminari vengono attribuiti, per quanto riguarda la loro utilità, 3,50 punti su una scala di valutazione che va da 1 a 4 (1 = inutile, 2 = poco utile, 3 = utile, 4 = molto utile). Parallelamente, essendo stato chiesto loro di esprimere suggerimenti per i seminari futuri, gli Stati membri hanno richiesto un'organizzazione più operativa. A tal fine, viene proposto di definire più precisamente gli obiettivi (elemento citato da 9 paesi) e i partecipanti (5 citazioni), di ridurne il numero (3) e di concedere più tempo ai partecipanti (4) sia per preparare l'incontro, sia sul posto, nel quadro di gruppi di lavoro, per definire delle proposte. Infine, sei paesi auspicano il rafforzamento della verifica. 3.1.2. Scambi Gli scambi consistono in soggiorni di breve durata o in stage più lunghi (fino a sei mesi di durata) effettuati da funzionari doganali in un altro Stato membro. La gestione e il coordinamento di questo strumento sono stati rafforzati nel corso del programma per sviluppare gli scambi e assicurare un miglior controllo. Sono state definite linee direttrici per l'attuazione degli scambi e sono stati istituiti punti di contatto nazionali, che hanno permesso di organizzare più efficacemente gli scambi, in funzione degli obiettivi del programma. La Borsa europea degli scambi, svoltasi à Bruxelles nel 2000, è stata organizzata nuovamente a Vienna (Austria) nell'aprile 2001 e a Larnaca (Cipro) nel marzo 2002. Dal 2000 al 2001, si registra un significativo aumento del numero degli scambi realizzati tra Stati membri, che passano da 258 a 579, per poi scendere nuovamente a 470 nel 2002 [18]. I temi che hanno attirato il maggior numero di partecipanti sono stati lo scambio di formatori e il transito. (Cfr. tabella in allegato 5). [18] Cfr. allegato 5. Dal 2001, i paesi candidati partecipano in maniera significativa al programma di scambi, avendo realizzato 78 scambi nel 2001 e 80 nel 2002. Il tema più richiesto per tali paesi è stata la lotta alla contraffazione. Inoltre, su richiesta degli stessi paesi, sono stati organizzati diversi scambi specifici (nel settore del transito e dell'audit informatico nel 2001 e 2002). I paesi membri ritengono gli scambi utili o molto utili. La media delle risposte, infatti, è stata pari a 3,54, su una scala da 1 a 4. Per quanto riguarda i consigli per migliorare l'utilità, gli Stati membri citano più frequentemente il rafforzamento dell'inquadramento degli scambi, a monte (definizione di obiettivi precisi, selezione dei partecipanti) e a valle (verifica, condivisione dei risultati, valutazione) [19]. [19] Cfr. allegato 3.2. Per quanto riguarda il contenuto degli scambi, tre Stati membri ritengono che sarebbe opportuno rafforzarne il carattere operativo. I funzionari ospitati, infatti, non sempre sono stati autorizzati a partecipare alle operazioni di controllo, il che ha ridotto l'interesse dello scambio. Due paesi hanno sottolineato l'utilità di far partecipare agli scambi funzionari di alto livello. Sono state formulate diverse proposte per diversificare le forme di scambio (ad esempio, scambi a lungo termine su progetti comuni). 3.1.3. Gruppi di progetto I gruppi di progetto riuniscono un numero ristretto di esperti nazionali interessati a una precisa tematica, allo scopo di combinare le loro esperienze individuali e mettere a punto uno «strumento» o una serie di orientamenti comuni entro un periodo di tempo. Vengono istituiti dal comitato Dogana 2002 o da un gruppo di gestione al quale presentano le loro proposte. Nell'ambito di Dogana 2002, sono stati creati 38 gruppi di progetto, durante il 2001 o 2002, la maggior parte dei quali sono terminati nel 2002. Durante il secondo semestre 2002, i paesi candidati sono stati associati ai lavori in corso di esecuzione. Al termine di ciascun gruppo di progetto, i responsabili erano tenuti a presentare una relazione dettagliata, corredata di conclusioni e raccomandazioni, o al comitato di gestione Dogana 2002 o al gruppo di gestione (cfr. sopra, sezione 1.1.3). L'utilità del presente strumento è stata valutata positivamente dagli Stati membri, poiché il voto medio, sulla base di dodici risposte ricevute, è risultato pari a 3,54 [20]. Otto paesi hanno sottolineato l'efficacia dello strumento: flessibilità di utilizzazione, specificità delle tematiche affrontate, condivisione della lingua di lavoro. [20] Cfr. allegato 3.3. Tra gli elementi organizzativi che possono migliorare ulteriormente l'efficacia del presente strumento vengono citati la precisione preliminare degli obiettivi, l'invio della documentazione con sufficiente anticipo, la selezione e la stabilità dei partecipanti (e la più ampia apertura dei gruppi a esperti o operatori), la limitazione del loro numero, la condivisione delle informazioni durante e dopo i lavori con i paesi che non vi partecipano (viene perfino proposto di consultarli per via elettronica), le successive azioni di verifica e valutazione. 3.1.4. Formazione La formazione mira ad approfondire le conoscenze degli amministratori, in particolare degli alti funzionari doganali. Il gruppo di gestione incaricato della formazione, che si riunisce da due a tre volte l'anno, fissa una serie di obiettivi e ne coordina la realizzazione attraverso seminari, programmi di scambio, gruppi di progetti e pubblicazioni. L'utilità della formazione è stata valutata positivamente dagli Stati membri, che hanno espresso un voto medio pari a 3,09 [21]. Le valutazioni risultano tuttavia differenziate, in quanto alcuni paesi hanno assegnato voti pari a 1 o 2 in merito a taluni aspetti relativi agli impatti della formazione. Le osservazioni formulate riguardo all'utilità mostrano visioni discordanti: se uno Stato membro ritiene insufficienti i risultati conseguiti, un altro ha tratto vantaggio dal presente strumento, migliorando il proprio sistema di formazione. [21] Cfr. allegato 3.4. Quattro Stati membri sottolineano, relativamente all'organizzazione, la necessità di «definire più precisamente gli obiettivi» o di «strutturare la cooperazione» in maniera migliore, allo scopo di assicurarne la perennità. In effetti, l'organizzazione della formazione, nell'ambito di Dogana 2002, si è rivelata poco maneggevole, avendo il gruppo di gestione dovuto pronunciarsi in merito ad alcune questioni marginali. È stata proposta la creazione di un'autorità stabile (circolo di esperti o accademia), allo scopo di garantire la conservazione dei risultati conseguiti. 3.1.5. Benchmarking Il benchmarking è uno strumento di comparazione dei metodi di lavoro, utilizzato per identificare le migliori pratiche, che vengono successivamente adeguate da ciascuna amministrazione nazionale al proprio contesto specifico. Diversamente dalle altre azioni congiunte, in particolare l'attività di monitoraggio, il benchmarking è lasciato all'iniziativa dei partecipanti, mentre i servizi della Commissione svolgono soltanto un ruolo di coordinamento e di sostegno. Si tratta di un'attività impegnativa che richiede alle amministrazioni un consistente investimento in termini di risorse umane (la durata complessiva di realizzazione di un'attività di benchmarking è di circa 12,5 mesi). Vi sono inoltre alcune difficoltà dovute alle diverse abitudini e prassi seguite dalle amministrazioni per lo svolgimento di questo tipo di esercizio valutativo. Tuttavia, come confermano le relazioni diffuse, tale attività consente di effettuare un'analisi comparativa estremamente approfondita delle pratiche in uso in alcuni settori mirati e offre reali opportunità di miglioramenti concreti. Inoltre, sembra particolarmente adatta alle esigenze dei paesi candidati. Il benchmarking è stato introdotto in occasione di un seminario organizzato all'inizio del 2000 a Brighton, durante il quale è stato costituito un gruppo di progetto che ha elaborato una guida pratica [22] nel febbraio 2001. Tale guida descrive in maniera estremamente precisa le tappe del benchmarking e mostra il modo in cui, dopo l'elaborazione della relazione, si deve effettuare una verifica dell'attuazione delle raccomandazioni sia a livello nazionale che a livello internazionale e analizzare la persistenza degli impatti. Parallelamente, è stata messa a punto una rete di punti di contatto nazionali, che si è riunita nel gennaio 2001 e nell'ottobre 2002. [22] Linee guida relative al benchmarking, programma Dogana 2002, DOC TAXUD/728/2000, 13 febbraio 2001. Complessivamente, sono state formulate 30 proposte di benchmarking, 18 delle quali sono state messe in atto. Tutti gli Stati membri, tranne uno, hanno partecipato a questo tipo di attività almeno una volta; per alcuni di essi, la partecipazione è stata estremamente regolare. Tre azioni di benchmarking hanno interessato un paese candidato. Le amministrazioni partecipanti interrogate alla fine del 2002 hanno sottolineato la loro ampia soddisfazione per quanto riguarda la flessibilità dell'organizzazione delle attività di benchmarking, i contatti allacciati in occasione di tali azioni e il livello di dettaglio dei lavori. Tra le difficoltà citate figurano le barriere linguistiche e la disponibilità necessaria di specialisti. È stata sottolineata l'importanza di selezionare chiaramente gli obiettivi e i partecipanti e sono state formulate proposte (relazioni più dettagliate, verifica rafforzata) volte a migliorare la diffusione dei risultati. Benché la verifica a lungo termine delle modifiche spetti alle amministrazioni nazionali, sono già stati registrati risultati concreti. L'attuazione del presente strumento è invece troppo recente perché possa esserne rilevato qualche impatto. 3.1.6. Monitoraggio Mentre le azioni di benchmarking si basano sull'iniziativa degli Stati membri, l'attività di monitoraggio è uno strumento coordinato e utilizzato dalla Commissione, il cui obiettivo è migliorare le pratiche amministrative organizzando visite di funzionari nazionali nei diversi paesi, al fine di analizzare e raffrontare le varie procedure. Negli ultimi due anni di attuazione del programma è stato utilizzato soltanto per due progetti. In effetti, poiché lo strumento del monitoraggio è impegnativo da amministrare e assorbe considerevoli capacità umane, le amministrazioni partecipanti spesso preferiscono ottenere i risultati attesi mediante azioni di benchmarking e gruppi di progetto. È stata effettuata un'analisi della capacità dei paesi candidati di recepire l'acquis comunitario, i cui risultati sono stati integrati nelle relazioni periodiche sull'allargamento [23]. [23] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ report2002/ report2002) Nel quadro del gruppo di contatto RALFH, è stato effettuato un confronto preciso delle loro strutture (cfr. sotto, sezione 3.4.6) dei porti del Nord. Sembra che il rischio di confusione tra monitoraggio e benchmarking sia scomparso, divenendo quest'ultima formula la più popolare. 3.2. Gestione del programma e efficienza Nella relazione intermedia sono stati sottolineati gli sforzi compiuti per migliorare l'efficienza del programma. Nel prolungamento di tale impegno, è stato fatto ampio ricorso agli strumenti di strutturazione del programma e alle misure volte a garantire coerenza tra le diverse azioni. Due piani d'azione che riprendono l'insieme delle azioni, per il 2001 e 2002, sono stati regolarmente aggiornati. Ciascun tipo di azione è ormai inquadrato da linee direttrici. Parallelamente, è stata rafforzata la verifica delle azioni: è stato richiesto agli organizzatori di azioni congiunte di definire più precisamente gli obiettivi iniziali, nonché di assicurare che i risultati e gli impatti siano successivamente rilevati mediante una tabella armonizzata di verifica. 3.3. Conclusioni e raccomandazioni relative all'organizzazione delle azioni congiunte 3.3.1. Conclusioni - L'utilità delle azioni congiunte è riconosciuta dagli Stati membri. La loro organizzazione è stata rafforzata dalle nuove strutture di Dogana 2002 e l'attività di miglioramento della gestione è stata costante e continua, favorendo il rafforzamento dell'efficienza del programma. - Appare necessario un rafforzamento dell'attività di verifica, dalla quale sono attesi tre tipi di risultati: - condivisione delle informazioni relative alle azioni compiute con i paesi che non partecipano a tali iniziative; - aggiornamento dei risultati delle azioni concluse, che rischiano altrimenti di perdere la loro pertinenza (ad esempio moduli di formazione); - e, soprattutto, informazioni sui miglioramenti concreti derivanti dall'attuazione dei risultati delle azioni congiunte. 3.3.2. Raccomandazioni - L'efficacia delle attività congiunte verrà migliorata attraverso un rafforzamento della loro preparazione, da parte delle amministrazioni nazionali e dell'amministrazione comunitaria, in particolare mediante una scelta più mirata dei partecipanti pertinenti, un'agenda in grado di prevedere il tempo necessario per la concretizzazione di un obiettivo e la diffusione dei documenti con adeguato anticipo. - Occorre stimolare l'insieme degli attori a migliorare la preparazione delle attività. Se alcune raccomandazioni figurano già nelle linee direttrici di ciascuna azione, potrebbe essere fatto un richiamo sotto forma di norme essenziali da applicare per qualsiasi attività. - L'utilizzazione degli strumenti di verifica messi a punto nell'ambito dei servizi della Commissione deve proseguire, servendo altresì da base per lo sviluppo di una verifica degli impatti a livello nazionale. 3.4. Risultati dettagliati delle azioni congiunte 3.4.1. Miglioramento della comprensione e dell'applicazione della legislazione europea La relazione intermedia aveva sottolineato le preoccupazioni suscitate presso la Corte dei conti e gli Stati dalla complessità della legislazione doganale e dalla relativa difficoltà di applicazione. Oltre alla formazione, i seminari e gli scambi hanno contribuito a migliorare la conoscenza della legislazione e a incoraggiare l'uniformità della sua applicazione. Gli Stati membri ritengono che i seminari abbiano effettivamente contribuito a migliorare l'applicazione della legislazione comunitaria, avendo permesso un raffronto del trattamento da parte degli Stati membri di specifiche questioni doganali (voto medio pari a 3,29). Quattro risposte insistono sulla completezza di tale confronto e due sull'ampiezza delle differenze che consente di evidenziare. Due risposte sottolineano che le discussioni informali rese possibili in margine ai seminari contribuiscono altresì a tali risultati. Secondo i partecipanti, taluni seminari, quali quelli relativi alla contraffazione e ai laboratori doganali, sono risultati particolarmente utili. Inoltre, gli scambi hanno permesso il miglioramento della comprensione della legislazione doganale da parte dei partecipanti. Nel 2001, il 12% degli scambi aveva avuto come risultato una migliore comprensione di aspetti specifici della legislazione. Per il 2002, gli Stati membri hanno valutato positivamente (voto medio pari a 2,96 su 4) il loro contributo a tale risultato. Le azioni congiunte hanno permesso l'elaborazione e la diffusione di raccomandazioni e di linee direttrici in grado di facilitare la comprensione e l'applicazione della legislazione. Alcune di queste azioni sono state rivolte, in particolare, ai paesi candidati. Ad esempio, un seminario del 13 e 14 giugno 2002 relativo alla gestione dei contingenti tariffari, al quale ha partecipato l'insieme dei paesi candidati, si è concluso con alcune raccomandazioni relative agli obiettivi da raggiungere per uniformarsi al sistema comunitario di gestione delle quote. 3.4.2. Gestione del rischio: un insieme coerente di risultati I controlli e le norme di controllo rappresentano uno dei settori prioritari dei piani d'azione 2001 e 2002. Pertanto, le iniziative realizzate in questo ambito sono le più numerose. La combinazione di diversi tipi di azioni ha permesso di conseguire risultati concreti. Nel settore della gestione del rischio, sono stati messi a punto diversi strumenti. - Un quadro standard di analisi del rischio, che precisa un approccio teorico comune è stato approvato dal gruppo di gestione Controlli alla fine del 2002. Tale documento espone definizioni e principi comuni e declina standard comuni in quattro settori (definizione di una strategia, analisi del rischio, trattamento del rischio, controllo e revisione). Si tratta di un risultato importante, tenuto conto delle significative differenze esistenti tra la concezioni nazionali del controllo. - Un gruppo di progetto ha lavorato, su un piano operativo, sulla facilitazione dello scambio di informazioni sul rischio. Si tratta, sulla base di un supporto comune, il formulario d'informazione sul rischio (Risk Information Form), di sviluppare la trasmissione informale e rapida, tra uffici doganali, di informazioni in grado di facilitare la lotta contro la frode (ad esempio, nel caso di un carico sospetto durante lo scalo in un porto che non può tuttavia essere controllato, la comunicazione di tale sospetto consente di allertare le autorità del porto di destinazione successivo). Tale strumento è stato sperimentato con soddisfazione tra alcuni Stati e, successivamente, tra i 15 Stati membri. L'uso in via sperimentale ha reso possibile, secondo uno dei paesi partecipanti, il recupero di importi consistenti. Per consentire un utilizzo generalizzato, lo strumento deve essere ufficializzato mediante una base legale e dev'essere garantita l'informatizzazione della trasmissione tra gli uffici doganali. - Parallelamente, il gruppo di gestione Controlli ha convalidato un inventario dei settori prioritari di controllo. Si tratta di un documento, che sta per essere completato, in cui viene censito l'insieme della normativa comunitaria vigente, organizzata secondo un ordine prioritario. - Infine, è stato progressivamente sviluppato e attuato un progetto di misura dei risultati, che consente, sulla base di una serie di indicatori statistici semplici, di condividere una verifica dell'attività doganale degli Stati membri, permettendo un confronto e favorendo la riflessione. I paesi candidati partecipano a tale iniziativa dal luglio 2002. 3.4.3. Tecniche operative di lotta antifrode: miglioramenti significativi Risultati concreti, frequentemente citati dagli Stati membri, possono essere evidenziati in due settori particolari. 1. Sul piano della lotta alla contraffazione, le azioni congiunte hanno permesso la diffusione di tecniche e raccomandazioni per facilitare la lotta contro la frode e la collaborazione a tal fine con i titolari di diritti di proprietà intellettuale. 2. Sul piano del lavoro dei laboratori doganali, le azioni congiunte hanno permesso la costituzione di un gruppo di cooperazione che opera regolarmente ai fini dell'armonizzazione delle tecniche e delle priorità tra laboratori degli Stati membri. 3.4.4. Relazioni con gli operatori economici: una volontà forte e esperienze concrete Diverse tipologie di azioni sono state dedicate al dialogo con gli operatori economici e alla definizione delle condizioni per una migliore collaborazione. In questo ambito, durante il seminario EMPACT [24], svoltosi a Stoccolma nel giugno 2001, al quale hanno partecipato rappresentanti del settore commerciale, la Commissione e le autorità doganali degli Stati membri hanno espresso una forte volontà politica di coinvolgere gli operatori economici nelle relazioni di dialogo e di partenariato a vantaggio reciproco. [24] European Model for Partnership between Customs and Trade. Tra i risultati conseguiti dal seminario, vanno segnalate la valutazione del progetto pilota sull'autorizzazione amministrativa unica, la promozione di un sito web dedicato al dialogo con gli operatori (contenente, in particolare, i dati di riferimento dei punti di contatto nazionali) e l'elaborazione del modello COMPACT [25]. Quest'ultimo è il frutto di un lavoro condotto congiuntamente tra alcune amministrazioni e due imprese nel corso di diverse azioni e costituisce un modello di abilitazione dell'impresa basato su una verifica dettagliata. Autorizzando alcune semplificazioni nelle procedure di sdoganamento, il suddetto modello consente un significativo risparmio per gli operatori. [25] COMpliance and Partnership, Customs and Trade. Gli Stati membri hanno attribuito un voto pari a 3,42 su 4 al contributo dei seminari al miglioramento degli scambi tra amministrazioni e operatori. Tale risultato riguarda al tempo stesso: - il miglioramento e la personalizzazione dei contatti (7); - la presa in considerazione del contributo degli operatori durante tali incontri (4). Alcuni Stati hanno espresso il desiderio che tali contatti siano sviluppati (3 citazioni) e che gli operatori siano meglio coinvolti. 3.4.5. Formazione: elaborazione e condivisione di materiale Alcuni risultati concreti sono da considerare all'attivo del programma, in particolare cinque moduli di formazione su temi precisi (di cui alcuni in corso di traduzione), sotto forma di CD-ROM, nonché una base di dati dei materiali didattici accessibili nei diversi paesi, presto disponibile su Internet. Già individuata come difficoltà in occasione della relazione intermedia, la questione linguistica ostacola significativamente l'impatto delle azioni di formazione. La traduzione del materiale didattico, spesso complessa (CD-ROM interattivo), richiede molto tempo e comporta costi elevati. Tale aspetto è sottolineato in due questionari, mentre due Stati membri si rammaricano, nella valutazione, che tale materiale non sia ancora accessibile. Per il futuro, è previsto che tali moduli vengano realizzati direttamente nelle tre lingue di lavoro da gruppi trilingui. Inoltre, si prevede di favorire l'elaborazione di standard comunitari da integrare nelle attività di formazione nazionali, piuttosto che di materiale da utilizzare direttamente nelle azioni di formazione. 3.4.6. Reti, strutture, contatti personali: un risultato significativo L'organizzazione di reti tra diversi attori dello stesso settore è un importante risultato conseguito dal programma. La prima rete è stata il gruppo di contatto RALFH [26] che, oltre agli scambi regolari, ha permesso la realizzazione di un confronto tra questi diversi porti del Nord Europa, attraverso un'attività di monitoraggio. Tale confronto risulta utile a ciascuno dei suddetti porti, non solo per inquadrare la propria pratica e la propria organizzazione, ma anche nella gestione delle relazioni con i trasportatori, inclini a sfruttare le differenze di strategia nei diversi porti che frequentano. [26] Rotterdam Anvers Le Havre Felixstowe Hambourg. Questo sistema di gruppo di contatto è servito come modello nella cooperazione tra aeroporti (ICARIUS) e porti del sud (ODYSSUD). Una rete informale di contatti personali è altresì il risultato indiretto di diverse azioni congiunte. Questo aspetto è messo in ampio risalto dagli Stati membri come risultato, in particolare, dei seminari e degli scambi. Le risposte al questionario attribuiscono infatti un voto medio pari a 3,42 su 4 al "contributo dei seminari all'identificazione di punti di contatto in altri Stati membri e/o alla possibilità di migliorare la cooperazione amministrativa e lo scambio di informazioni tra servizi doganali". Otto Stati giustificano la loro valutazione favorevole citando tra gli elementi positivi il carattere personale dei contatti allacciati, che tre dei suddetti Stati collegano direttamente alla possibilità di migliorare la cooperazione. Due paesi ritengono che il seminario sia uno strumento particolarmente adatto alla formazione di contatti, ma secondo uno di questi due paesi soltanto alcuni seminari specifici possono contribuire a tale obiettivo. Lo stesso risultato è ritenuto raggiunto tramite gli scambi secondo un "voto" medio di 3,79 su 4. Sette paesi sottolineano che si tratta di un risultato principale degli scambi e tre ne apprezzano il carattere informale. Le osservazioni degli Stati membri invitano a sottolineare l'importanza di tale risultato. I contatti allacciati, infatti, rappresentano per i partecipanti un mezzo pratico per facilitare in seguito la loro attività. Inoltre, contribuiscono a sensibilizzare maggiormente alla dimensione europea della loro funzione. Tra le risposte fornite vengono citati una migliore «comprensione reciproca», progressi dei partecipanti in ambito linguistico, l'acquisizione di un "approccio più comunitario" e addirittura la costituzione di un'"identità comune". 3.5. Impatti delle azioni congiunte I risultati diretti delle azioni congiunte sono stati appena descritti. Quali sono le relative ripercussioni e in che modo contribuiscono alla realizzazione degli obiettivi stabiliti dal programma? Gli impatti constatati in questo contesto sono principalmente impatti a breve e medio termine, connessi con l'attuazione nazionale dei risultati comunitari. Gli impatti a lungo termine sono infatti previsti principalmente per le azioni condotte durante gli ultimi anni di attuazione del programma, che è prematuro analizzare, mentre in mancanza di indicatori stabiliti nei primi anni del programma, gli impatti a lungo termine delle prime azioni realizzate non possono essere misurati. Per il programma Dogana 2007, tali indicatori verranno fissati nel 2003. Sarebbe quindi difficile trarre conclusioni definitive sulla sostenibilità dei risultati conseguiti, tanto più che i risultati previsti possono essere valutati soltanto secondo criteri qualitativi e non quantitativi. 3.5.1. Utilizzo dei risultati della formazione a livello nazionale Gli Stati membri considerano gli impatti delle azioni di formazione in maniera sfumata. Essi ritengono che le azioni di formazione intraprese abbiano permesso loro di migliorare la formazione impartita a livello nazionale (voto medio pari a 3 su 4). Sei paesi citano miglioramenti introdotti a livello nazionale, sia sulla base di scambi, che di moduli o di raccomandazioni. Lo stesso voto medio è attribuito al contributo delle azioni di formazione al miglioramento della conoscenza dei temi specifici. Viene citato, ad esempio, l'impatto delle azioni relative all'ispezione dei container e dei veicoli. Particolare attenzione era stata rivolta, nel quadro del programma, alla formazione del personale doganale di livello superiore. In merito a tale aspetto, gli Stati membri hanno assegnato un voto pari a 2,82 su 4 al contributo del programma. Tale voto non rappresenta tuttavia un indicatore pertinente, in quanto alcuni Stati hanno valutato le azioni realizzate a livello comunitario, altri quelle poste in essere a livello nazionale. A questo proposito, gli Stati membri descrivono i benefici derivanti dall'azione comunitaria ma non fanno menzione di prolungamenti a livello nazionale. In concreto, è stato organizzato un seminario, nel quadro del programma, rivolto al personale doganale di livello superiore, che è considerato, sulla base di 5 risposte, come un'esperienza positiva. Due paesi sottolineano la necessità di prolungare questa azione, altri avvertono altresì la necessità di una migliore selezione dei partecipanti. Inoltre, gli scambi, come il mantenimento dei contatti, vengono citati come strumenti in grado di contribuire a migliorare la formazione del personale. Conclusione Complessivamente, malgrado l'ampio numero dei moduli di formazione del personale realizzati nell'ambito del programma, il forte interesse suscitato da quest'ultimo presso gli attori non ha potuto essere soddisfatto, date le consistenti necessità in materia di formazione. Raccomandazione Occorre privilegiare un'organizzazione della formazione più flessibile e più capace di favorire la cooperazione tra centri di formazione e lo sviluppo delle realizzazioni. In base a tali criteri, l'efficacia della nuova organizzazione della formazione, nell'ambito di Dogana 2007, dovrà formare oggetto di una valutazione a breve termine, al fine di essere riadeguata, qualora necessario. In generale, sarebbe opportuno aumentare i mezzi finanziari destinati alla formazione per soddisfare l'interesse manifestato. 3.5.2. Cooperazione con gli operatori economici: migliore comunicazione e cambiamento di prospettiva In termini di impatti dei seminari, a cui è stato attribuito un voto medio pari a 2,50 per quanto riguarda il miglioramento della comunicazione tra operatori economici e amministrazione nazionale, 9 risposte segnalano progressi significativi (aiuto alla strutturazione e alla razionalizzazione del dialogo, miglioramento della comunicazione su argomenti precisi...). Gli impatti dei gruppi di progetti hanno invece ottenuto un voto medio di 2,92 su 4, per quanto riguarda il contributo a una migliore presa in considerazione delle esigenze constatate in materia di: - coerenza dei controlli (1 risposta); - applicazione uniforme della legislazione (2 risposte); - approccio comune sostenuto dalle tecnologie dell'informazione e attento al punto di vista degli operatori (1 risposta). Interrogati sul contributo complessivo del programma alla facilitazione della comunicazione e della consultazione degli operatori economici, gli Stati membri hanno fornito risposte sfumate, che si traducono in un voto medio pari a 2,64 su una scala compresa tra 1 e 4. Cinque paesi ritengono che il programma non abbia contribuito "in nessun modo" oppure abbia contribuito soltanto "in minima parte" al conseguimento di tale obiettivo, ma per ragioni estremamente diverse. Per alcuni il compito è estremamente difficile, ad esempio a causa delle "differenze di cultura", per altri, invece, il programma ha avuto uno scarso valore aggiunto, in quanto avevano già avviato un dialogo a livello nazionale. Complessivamente, sono stati riconosciuti progressi principalmente in materia di comunicazione. Le risposte citano miglioramenti sotto i seguenti profili: - comunicazione (3); - avvio di contatti (3); - consultazione (3). Viene invece fatto un solo riferimento allo sviluppo di una strategia comune. In altre parole, il programma sembra avere piuttosto contribuito a catalizzare una presa di coscienza che ha prodotto soltanto soluzioni e convergenze concrete. Conclusioni La valutazione dell'impatto delle realizzazioni è attualmente prematura. Gli effetti prodotti nel quadro del programma si collocano principalmente a tre livelli: - incoraggiamento all'apertura al dialogo e al partenariato; - sensibilizzazione degli Stati membri alle esigenze degli operatori, alle opportunità in termini di competitività e ai vantaggi reciproci da trarre da una collaborazione; - esempi e proposte concrete di miglioramento. Raccomandazioni - I risultati conseguiti richiedono un prolungamento nel quadro di Dogana 2007, che dovrà in particolare consentire di passare dalle esperienze pilota (come il modello COMPACT) a standard comunitari. - Al fine di mantenere la dinamica avviata, l'obiettivo di agevolazione degli scambi commerciali deve rappresentare una preoccupazione prioritaria e costante del programma Dogana 2007, integrata nella concezione dell'insieme delle azioni congiunte. 3.5.3. Miglioramento della cooperazione amministrativa Gli Stati membri apprezzano (voto pari a 3,55) il contributo complessivo del programma al miglioramento della cooperazione amministrativa e dello scambio di informazioni; sei Stati membri giustificano in primo luogo questo risultato con i contatti stabiliti. I contatti allacciati in occasione dei seminari vengono utilizzati in seguito (stima media pari a 3,08). Per quanto riguarda gli scambi, nelle risposte viene attribuito un valore di 2,92 su 4 al livello di miglioramento constatato nei metodi di cooperazione amministrativa e/o di miglioramento dello scambio di informazioni tra amministrazioni doganali. Per alcuni (2 paesi), tale impatto è particolarmente legato alle reti specifiche come RALFH, mentre per altri è legato all'aspetto informale dei contatti allacciati (3 risposte). Più precisamente, l'aumento della frequenza dei contatti tra amministrazione di origine e amministrazione ospitante in particolare per ottenere e scambiare informazioni doganali ha ricevuto una votazione pari a 3,05. Se l'utilità dei contatti è stata confermata, alcune risposte sottolineano la necessità di mantenere e sviluppare tali contatti, suggerendo in alcuni casi una formalizzazione delle reti e dei relativi collegamenti nell'ambito dell'amministrazione nazionale. Non essendo garantita la perennità dei contatti, ci si chiede se la loro formalizzazione possa comportare una perdita parziale della loro efficacia. Inoltre, in due osservazioni viene menzionata la possibilità di contraddizione tra le reti informali e le procedure centralizzate di trasmissione delle informazioni. Conclusioni - La moltiplicazione dei contatti tra funzionari delle diverse amministrazioni nazionali, la presa di coscienza parallela della dimensione internazionale della loro funzione e il fatto che queste relazioni siano state successivamente utilizzate in maniera vantaggiosa costituiscono un importante risultato positivo del programma. - Tuttavia, la sostenibilità di tali contatti informali non sembra essere completamente acquisita. Raccomandazioni Pur mantenendo la capacità delle azioni congiunte di favorire i contatti informali, sembra importante, a livello comunitario da un lato, privilegiare la formalizzazione delle reti e, a livello nazionale dall'altro, garantire un rapporto di coerenza tra i circuiti ufficiali e le modalità di condivisione delle informazioni in seno a tali reti. 3.5.4. Miglioramento dei metodi di lavoro 3.5.4.1. Conoscenza della legislazione Il contributo dei seminari a una migliore comprensione e applicazione della legislazione doganale da parte delle amministrazioni nazionali ha ricevuto un voto medio pari a 2,58. Un'integrazione diretta di tali risultati è citata da quattro Stati, mentre per altri Stati essa è prevista indirettamente dai progressi in materia di formazione, nonché in settori specifici quali la collaborazione tra laboratori. Due risposte sottolineano quindi la necessità di prolungare i risultati dei seminari mediante altre azioni, in modo da garantire il conseguimento di alcuni impatti. Gli scambi avrebbero esercitato alcuni impatti positivi in materia di interpretazione o applicazione della legislazione, in misura analoga ai seminari (voto medio pari a 2,46). Cinque Stati descrivono un simile miglioramento nelle proprie osservazioni. Per due Stati, gli effetti sono positivi innanzitutto per gli individui interessati e, indirettamente, per l'amministrazione. Per altri due Stati, gli impatti restano estremamente difficile da calcolare. Interrogati sul contributo dei gruppi di progetto a una migliore comprensione di aspetti specifici della legislazione, gli Stati membri hanno attribuito loro un voto medio pari a 3,38 su 4. Gli impatti previsti si situano a diversi livelli nel tempo: se taluni Stati sono già in grado di constatare alcuni effetti (come ad esempio, per uno di questi, il miglioramento delle conoscenze), la maggior parte di essi attendono gli impatti dell'attuazione di alcuni risultati (in particolare l'utilizzo dei moduli di formazione) o addirittura di lavori ancora in corso (ad esempio, lo sviluppo dell'iniziativa e-customs). Conclusione Il programma ha contribuito a migliorare la comprensione e l'applicazione della legislazione, grazie ai diversi strumenti sviluppati (modello di analisi del rischio illustrato in appresso, applicazioni informatiche). Raccomandazioni Tenuto conto della complessità della legislazione comunitaria sottolineata dalla Corte dei conti e del numero di paesi coinvolti, non conviene riflettere sulle opportunità di semplificazione? 3.5.4.2. Miglioramento dei metodi di lavoro e in particolare di controllo L'analisi degli obiettivi degli Stati membri per quanto riguarda gli scambi nel 2001 aveva mostrato che circa la metà degli obiettivi indicati riguardava il miglioramento di una specifica metodologia di lavoro, attraverso l'acquisizione di esperienza e l'identificazione di buone pratiche. A seguito degli scambi 2001 e 2002, gli Stati membri hanno attribuito un voto medio pari a 2,46 su 4 alle modifiche e/o al miglioramento dei metodi di lavoro della propria amministrazione nazionale. Tre Stati citano dei cambiamenti realizzati, in corso a livello nazionale, mentre due Stati fanno riferimento a cambiamenti previsti. Per un paese, i miglioramenti riguardano soprattutto i funzionari direttamente interessati dagli scambi. Tre paesi collegano l'importanza dell'impatto conseguito con la posizione del funzionario che ha beneficiato dello scambio, sia da un punto di vista gerarchico sia da un punto di vista geografico, osservando che alcuni miglioramenti sono stati apportati soltanto a livello locale. I gruppi di progetto, secondo l'opinione degli Stati membri (voto medio pari 3), hanno permesso di migliorare o adattare i metodi e le procedure di controllo in seno all'amministrazione nazionale. Alcuni osservano che l'aspetto particolarmente pratico dei lavori facilita la loro attuazione a livello nazionale. Parallelamente, vengono utilizzati gli strumenti di convergenza, come la misurazione dei risultati e il modello di analisi del rischio. Tre Stati membri prevedono impatti da taluni progetti, ad esempio dalla cooperazione tra laboratori e tra aeroporti e dagli interventi in previsione dell'integrazione dei sistemi informatici. Due paesi fanno riferimento alla presenza di ostacoli agli effetti dei gruppi di progetto. Per uno, si tratta del fatto che, in alcuni casi, i partecipanti non hanno il potere a livello nazionale di provocare cambiamenti, mentre l'altro mette in dubbio la possibilità di taluni delegati di far progredire verso la gestione del rischio i propri paesi, la cui cultura è orientata verso un controllo a forte intensità di manodopera. Tale osservazione può essere raffrontata con la constatazione relativa alla disuguale partecipazione degli Stati ai gruppi di progetti interessati. Complessivamente, gli Stati membri valutano in maniera estremamente positiva il contributo del programma al miglioramento dei controlli doganali, avendo risposto a questa domanda con un voto medio pari a 3,73 su 4. Oltre all'attuazione in corso o prevista delle conclusioni tratte, vengono altresì citati impatti indiretti, come ad esempio una migliore motivazione in seno all'amministrazione nazionale, connessa con l'adeguamento degli insegnamenti tratti. Conclusione Il programma contribuisce effettivamente al miglioramento dei metodi di lavoro e favorisce una razionalizzazione dei metodi di controllo, anche se tale aspetto è seguito in maniera non uniforme nei diversi Stati membri. Raccomandazioni - Per quanto riguarda i metodi di lavoro, occorrerà sviluppare strumenti in grado di diffondere a livello nazionale l'esperienza acquisita dai partecipanti ai seminari e agli scambi. Tale diffusione è più importante quando la partecipazione al programma comunitario si inserisce in un progetto nazionale particolare. - Per quanto concerne la gestione del rischio, il prossimo programma deve consentire di passare dalle azioni pilota all'elaborazione di standard comunitari ammessi da tutti. 4. Azioni finanziate nell'ambito della componente esterna del programma dogana 2002 La componente esterna del programma Dogana 2002 dispone di un bilancio modesto; di conseguenza, il numero di iniziative organizzate ogni anno attraverso tale linea di bilancio risulta limitato. Tale considerazione è altresì valida per la dimensione e la natura delle iniziative, che sono costituite da azioni isolate, piuttosto che da progetti integrati. Inoltre, occorre osservare che per quanto riguarda i paesi candidati all'adesione all'Unione europea, tali azioni rappresentano soltanto una parte dell'assistenza tecnica nel settore doganale a favore di tali paesi. Altre azioni alle quali è associata la DG TAXUD [27] sono organizzate sotto l'egida del programma di assistenza PHARE, nonché in collaborazione con TAIEX [28] o nel quadro dello strumento TAC [29]. Tuttavia, la componente esterna del programma Dogana 2002 è considerata estremamente utile. [27] Direzione generale «Fiscalità e Unione doganale» della Commissione europea. [28] Technical Assistance Information Exchange. [29] Travel and Conference Facility. 4.1. Conferenza doganale del Mar Baltico La Conferenza doganale del Mar Baltico (BSCC) è un'iniziativa assunta nel quadro del Consiglio degli Stati del Baltico (CBS). La prima riunione di questa conferenza si è svolta nel 1995. I direttori generali delle dogane della regione del Mar Baltico si riuniscono ogni due anni per discutere le questioni prioritarie relative al settore. I paesi partecipanti sono i seguenti: Danimarca, Svezia, Finlandia, Islanda, Germania, Polonia, Estonia, Lituania, Lettonia e Federazione russa. Tenendo conto delle priorità stabilite dai direttori generali, dopo la conferenza vengono formati gruppi di lavoro, al fine di assicurare l'attuazione delle raccomandazioni. Fino al 2001, le azioni sono state rivolte soprattutto ai paesi candidati e hanno affrontato temi quali la lotta contro la corruzione (un seminario si è svolto a Cracovia nell'ottobre 2000). Successivamente, visti i progressi realizzati dai paesi candidati, la priorità è stata attribuita alla Federazione russa. Nel 2001, la quarta conferenza si è concentrata sulla riduzione dei tempi d'attesa alle frontiere, come richiesto dai ministri del Commercio. Il gruppo di lavoro 'procedure' ha svolto un'attività intesa a misurare il tempo necessario per lo sdoganamento e il tempo complessivo di attesa ai valichi di frontiera della regione selezionati, allo scopo di individuare i problemi che interessano i valichi difficoltosi. Il programma Dogana 2002 ha fornito un contributo finanziario per l'organizzazione di conferenze, seminari e riunioni dei gruppi di lavoro. La quinta conferenza è prevista a Riga nell'ottobre 2003. In questa occasione verrà effettuata un'analisi della situazione. Particolare attenzione verrà rivolta ai risultati ottenuti e verrà discusso il futuro della conferenza dopo l'allargamento dell'Unione europea. 4.2. Sostegno all'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD/WCO) Verso la fine del 1997, l'Organizzazione mondiale delle dogane ha chiesto alla Commissione di fornire un aiuto finanziario a favore del proprio programma di borse di studio ("WCO Fellowship programme"). Tale programma mira ad aiutare i giovani funzionari doganali dei paesi in via di sviluppo a lavorare o a condurre studi specifici nel settore delle dogane e a partecipare a iniziative di formazione per quadri intermedi. La Commissione ritiene utile, nel quadro della strategia di preadesione, integrare in questo tipo di programma partecipanti provenienti dai paesi candidati nonché dagli NSI [30]. Di conseguenza, ha approvato il finanziamento di stage per 6 funzionari all'anno, per un periodo di quattro anni (dal 1998 al 2001). Inoltre, è stato convenuto che la Commissione avrà la possibilità di scegliere i partecipanti, in base a criteri di merito e alla valutazione dei curricula. La suddetta sovvenzione era complementare rispetto alle misure di formazione intese a sviluppare le istituzioni doganali nei paesi candidati e negli NSI, sostenute nel quadro dei programmi Phare e Tacis. L'importanza di assicurare la partecipazione a questi programmi era giustificata dal fatto che tali paesi dovranno collaborare strettamente con i paesi aderenti, i quali, in futuro, diverranno paesi vicini alla frontiera esterna dell'Unione. [30] Nuovi Stati indipendenti. Gli Stati membri sono stati consultati in merito a questa proposta della Commissione, durante la riunione del comitato di assistenza tecnica e di formazione, svoltasi il 20 ottobre 1997 a Bruxelles. Tale iniziativa è stata giudicata utile all'unanimità e gli Stati membri si sono offerti di ospitare i borsisti assistiti dalla Comunità durante una visita di studio di due settimane in un'amministrazione associata al programma di borse di studio. Alla fine di ciascuno stage, i partecipanti erano tenuti a presentare una relazione. L'OMD ha presentato una nuova richiesta di assistenza finanziaria, che è in corso di valutazione secondo il programma Dogana 2007. 4.3. Assistenza informatica finanziata attraverso la linea di bilancio « Dogana 2002 Esterna» Attraverso la linea di bilancio «Dogana 2002 Esterna» è stato finanziato un progetto inteso a fornire sostegno ai paesi candidati allo scopo di: - completare con successo lo sviluppo dei sistemi informatici nazionali, che dovranno essere collegati ai sistemi comunitari utilizzati nel settore doganale; - rafforzare la loro capacità operativa in materia informatica e garantire un funzionamento continuo dei sistemi nazionali, con un livello di qualità adeguato, fin dalla loro adesione all'Unione europea. Da parte loro, i paesi candidati devono sviluppare e assicurare la manutenzione della componente nazionale dei sistemi informatici comunitari necessari al corretto funzionamento del mercato interno (in materia di fiscalità) e dell'unione doganale. L'assistenza tecnica fornita ai paesi candidati non può quindi garantire che i loro sistemi informatici saranno pienamente operativi al momento della loro adesione. Il sostegno fornito ha assunto diverse forme: - la Commissione ha messo a disposizione degli Stati candidati la documentazione, regolarmente aggiornata, dei sistemi informatici doganali, su CD-ROM e su un sito web interno; - sono state organizzate numerose visite in tali Stati al fine di spiegare i compiti da svolgere, chiarire gli aspetti tecnici e effettuare un controllo dello stato di avanzamento dei progetti; - sono stati elaborati e messi a disposizione delle amministrazioni doganali piani 'modello' di progetto per l'interconnettività in generale e per ciascun progetto in particolare. Ai paesi candidati è stato fornito un aiuto in materia di elaborazione dei piani di progetto e dei capitolati d'oneri preparatori per le gare d'appalto. 4.4. Iniziative finanziate da altri programmi comunitari nel settore informatico Nel quadro del programma Phare, la Commissione ha approvato un progetto che prevede la connessione di ciascun paese candidato alla rete protetta CCN/CSI. La connessione effettiva di ciascun paese candidato del primo gruppo è prevista per la metà del 2003. Nel quadro del programma «Travel, Accomodation and Conference facility», è stata organizzata una serie di conferenze nel 2002, al fine di spiegare dettagliatamente il funzionamento di ciascun sistema informatico interessato dall'interconnettività. 5. Apertura del programma ai paesi candidati Durante il 2002, è stata adottata la decisione di rendere possibile la partecipazione dei paesi candidati al programma Dogana 2002. Tale decisione si basa sulla strategia di preadesione, che prevede la preparazione delle amministrazioni alla piena partecipazione ai processi comunitari, allo scopo di garantire la capacità amministrativa di applicare le norme comunitarie. L'apertura è divenuta operativa il 1° luglio 2002 per 11 paesi candidati [31], dopo la firma di un memorandum of understanding (MoU). Quest'ultimo prevede che i paesi candidati partecipino ai programmi alle stesse condizioni degli Stati membri, per quanto riguarda il numero dei partecipanti a seminari, gruppi di progetto, scambi e altre azioni congiunte. Tale partecipazione non ha effetti a livello di bilancio, essendo finanziata dai paesi candidati. Tuttavia, sono a carico del bilancio comunitario i costi derivanti per taluni eventi (seminari, gruppi di progetto) dall'aumento del numero di partecipanti. [31] Ad eccezione della Lettonia e della Turchia, che hanno deciso di partecipare dal 2004. 6. Conclusioni 6.1. Conclusioni generali - Le azioni realizzate nel quadro del programma hanno effettivamente contribuito agli obiettivi assegnati al programma. Senza quest'ultimo gli Stati membri avrebbero probabilmente progredito nella loro modernizzazione. Ma, oltre al coordinamento degli sforzi, il programma ha consentito ad alcuni paesi di compiere significativi passi in avanti in settori nei quali avevano deciso di impegnarsi e ad altri paesi di avviare una riflessione su alcune tematiche scarsamente affrontate a livello nazionale. Gli effetti positivi del programma non possono far perdere di vista l'ampiezza degli obiettivi e la varietà delle culture e delle situazioni nazionali in materia doganale. L'obiettivo di fare in modo che le dogane degli Stati membri operino come se fossero parte di un'unica dogana giustifica l'intensificazione degli impegni assunti, che risulta ancor più necessaria con l'adesione di nuovi Stati membri e le conseguenti modifiche relative alla frontiera esterna dell'Unione. - Sembra che la diffusione a livello nazionale dei risultati conseguiti a livello comunitario possa essere ulteriormente sviluppata. Alcune delle osservazioni degli Stati membri inducono infatti a ritenere che l'articolazione tra l'organizzazione nazionale e la cooperazione comunitaria possa essere migliorata. Tale necessità si applica a tutti i livelli di partecipazione: ad esempio, i delegati ai seminari devono essere in grado di diffondere adeguatamente i punti acquisiti nei rispettivi paesi; i delegati nei diversi gruppi di gestione devono poter impegnare le rispettive amministrazioni riguardo alle tematiche affrontate; lo scambio di informazioni nel quadro delle reti europee dev'essere articolato con i circuiti ufficiali di informazione. - Il programma si sviluppa e diventa più complesso, non soltanto a seguito del processo di allargamento, che aumenta il numero di partecipanti, ma anche a causa della diversità dei punti di vista da coordinare e del maggior numero delle azioni proposte. Se, inizialmente, erano i servizi della Commissione a proporre iniziative di intervento, oggi le proposte provengono anche dagli Stati membri. Pertanto, non sempre risulta possibile garantire l'attuazione di tutti i suggerimenti. Allo stesso tempo, il programma si evolve nella forma. Sembra che alle iniziative di tipo "classico", come i seminari e gli scambi, che dovrebbero coinvolgere allo stesso modo l'insieme dei paesi partecipanti, si tenda a preferire azioni che, come il benchmarking, i gruppi di progetto e taluni scambi specifici, coinvolgono intensivamente un gruppo ristretto di paesi su un argomento preciso. Queste ultime sono infatti più operative e permettono di conseguire rapidamente un risultato. Infine, l'approfondimento dei diversi lavori ha permesso di evidenziare la loro complementarità e la convergenza degli obiettivi. Ciascuna iniziativa deve pertanto essere coerente con l'insieme degli obiettivi del programma, concepito come un insieme integrato (ad esempio, l'obiettivo di agevolazione degli scambi commerciali dev'essere perseguito dalle diverse azioni congiunte nonché dalle applicazioni informatiche). - Queste evoluzioni giustificano un miglioramento dell'attività di verifica e valutazione: i risultati dell'attività di verifica potrebbero essere più facilmente leggibili e più ampiamente accessibili per i diversi partner, tra cui gli Stati membri. Quanto alla valutazione, la sua credibilità verrebbe rafforzata attraverso il ricorso a valutatori più indipendenti di quanto non possano esserlo le amministrazioni nazionali o l'amministrazione europea, esse stesse parti interessate ai programmi. - Attraverso la linea di bilancio «Dogana 2002 Esterna», ai paesi candidati è stata fornita assistenza tecnica allo scopo di assicurare l'interconnettività dei sistemi informatici dei paesi candidati e aumentare la loro capacità operativa in materia informatica. Il programma Phare ha aiutato tali paesi a connettersi alla rete CCN/CSI, nonché ad altre applicazioni comunitarie. Poiché i paesi candidati devono sviluppare e assicurare la manutenzione della componente nazionale dei sistemi informatici comunitari necessari al corretto funzionamento del mercato interno (in materia di fiscalità) e dell'unione doganale, l'assistenza tecnica fornita ai paesi candidati non può garantire che i loro sistemi informatici saranno pienamente operativi al momento della loro adesione. 6.2. Raccomandazioni generali Oltre alle raccomandazioni sopraindicate in merito agli obiettivi specifici del programma, vanno presi in considerazione i seguenti suggerimenti, al fine di rendere le azioni congiunte ancora più utili. - Il programma potrebbe acquisire maggiore efficienza aumentando il coinvolgimento degli Stati partecipanti e rafforzando il ruolo di coordinamento dei servizi della Commissione. A tal fine, sembra necessario sviluppare diversi strumenti. Innanzitutto, occorre sviluppare la leggibilità del programma, soprattutto nelle sue componenti finanziarie, affinché i partecipanti possano disporre di una veduta d'insieme. Inoltre, la concezione e la promozione di azioni congiunte da parte delle amministrazioni nazionali potrebbero essere favorite sulla base di raccomandazioni metodologiche (il benchmarking si basa già ampiamente sugli Stati partecipanti, sulla base di linee direttrici). Per quanto riguarda la valutazione, la classificazione degli impatti previsti e la diagnosi delle realizzazioni sarebbero facilitate attraverso la messa a punto, fin dall'inizio del programma, di indicatori quantitativi. - L'evoluzione del programma induce a favorire, in futuro, azioni ristrette a un gruppo limitato di partecipanti. È opportuno, tuttavia, che tali azioni rappresentino uno strumento di progresso condiviso dall'insieme degli Stati membri. Dovrà essere sviluppata una riflessione per favorire altresì la suddivisione dei risultati, ovvero non soltanto la loro diffusione ma anche i loro adeguamenti nazionali. A questo proposito, meriterebbero di essere sviluppati gruppi di progetto che riunissero in tappe successive un numero crescente di amministrazioni. Parte 2: Relazione sull'attuazione del programma Dogana 2002 nel settore informatico (1998-2002) 1. Introduzione 1.1. Contesto La presente relazione esamina i punti di forza e di debolezza dei sistemi informatici finanziati dal programma Dogana 2002 e completa la relazione sull'attuazione del programma (azioni congiunte). A norma dell'articolo 1, punto 10), lettera b), della decisione n. 105/2000/CE, del 17 dicembre 1999, la relazione finale sull'attuazione del programma Dogana 2002 sarà infatti corredata di «una relazione in allegato in cui si analizzano i punti di forza e di debolezza dei sistemi informatici doganali di qualsiasi tipo che concorrono all'attuazione del mercato interno». 1.2. Fonti dei dati Per la realizzazione di tale valutazione sono state utilizzate le seguenti informazioni: - l'opinione degli Stati membri, sondata attraverso un questionario inteso a raccogliere nel modo più obiettivo possibile l'opinione degli Stati membri sulle applicazioni informatiche poste in essere nel quadro del programma. Il tasso di risposta al questionario inviato è pari al 75% circa; - dati quantitativi sulle applicazioni finanziate dal programma. Quando l'inchiesta riferisce l'opinione degli Stati membri sulle applicazioni informatiche, non bisogna dimenticare che si riferisce all'applicazione finale, così come è percepita dall'utilizzatore, ovvero con le componenti finanziate dall'Unione europea (componente comunitaria) e quelle finanziate dagli Stati membri stessi (componente nazionale). 1.3. La relazione di valutazione intermedia Secondo le conclusioni della relazione intermedia Dogana 2002, il ricorso all'informatizzazione avrebbe garantito una gestione moderna ed efficace delle dogane: - semplificando e accelerando le procedure doganali; - assicurando un'applicazione uniforme della legislazione doganale in ogni punto del territorio doganale; - contribuendo al rafforzamento della sicurezza delle operazioni. Il perseguimento di tali obiettivi giustificava gli investimenti nei sistemi informatici. 1.4. Struttura dell'analisi I sistemi informatici sono in parte comuni ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis e in parte specifici di ciascuno dei due programmi. Pertanto, il finanziamento della componente comune è stato imputato in ugual misura ai due programmi. In appresso figura una tabella riassuntiva delle diverse applicazioni. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Dopo una presentazione dei dati di bilancio, verranno trattate, inizialmente, la componente comune e, successivamente, le applicazioni di Dogana 2002. 2. Bilancio La tabella dell'allegato 6 riepiloga gli importi impegnati (in euro) per le prestazioni di servizi relative ai sistemi informatici nel quadro dei due programmi. Gli impegni, almeno nel periodo 1998-2000, corrispondono ai pagamenti. Infatti, i pagamenti relativi a un impegno vengono scaglionati su più anni in funzione delle prestazioni di servizi effettuate, mentre l'impegno viene assunto al momento della firma del contratto per la prestazione di servizi. Gli importi complessivamente impegnati per il programma Dogana 2002 ammontano a 84.319.642 euro e comprendono il finanziamento della rete CCN/CSI e degli strumenti di gestione di programma (finanziamento congiunto al 50% attraverso i programmi Dogana 2002 e Fiscalis) e il finanziamento delle applicazioni doganali in quanto tali. Va osservato che, nella misura in cui i sistemi informatici comprendono una componente comunitaria e nazionale, i programmi si limitano al finanziamento della componente comunitaria, mentre la componente nazionale viene finanziata dagli Stati membri. La rete di comunicazione CCN/CSI ha richiesto un investimento di 23.801.472 euro, finanziato per metà dal programma Dogana 2002. L'importanza delle risorse impegnate per la CCN/CSI è dovuta al fatto che si tratta di costi di sviluppo e di spiegamento. L'applicazione NSTI rappresenta il 51% del bilancio complessivo di Dogana 2002 (compreso il finanziamento parziale (50%) di CCN/CSI e degli strumenti di gestione). I sistemi della voce «applicazioni tariffarie» beneficiano del 15% del bilancio complessivo (le applicazioni che hanno necessitato un maggior numero di attività sono TARIC, TQS, RTCE, ISPP e SMS). Le applicazioni AFIS/SID e SIGL beneficiano rispettivamente del 13 e del 5% del bilancio complessivo. I costi relativi all'NSTI sono risultati ingenti, trattandosi di costi di sviluppo e spiegamento. Le altre applicazioni doganali erano già in gran parte operative prima dell'inizio del programma. 3. Parte comune ai programmi Dogana 2002 e Fiscalis 3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface) 3.1.1. Descrizione Lo sviluppo di una rete di comunicazione e di un sistema di interfaccia comune, deciso nel dicembre 1992 dai direttori generali delle dogane e della fiscalità ha come obiettivo l'armonizzazione del trasferimento intracomunitario di dati informatici. L'obiettivo è creare un gateway tra i sistemi informatici degli Stati membri e della Commissione, tutti diversi, in una infrastruttura unica che consenta l'interoperabilità di tutti questi sistemi. La CCN/CSI è operativa dall'8 maggio 1999. Le attività realizzate nel quadro dei programmi Fiscalis e Dogana 2002 per la rete riguardano lo sviluppo e lo spiegamento, per il periodo precedente al 1999, nonché la manutenzione evolutiva e correttiva e le estensioni verso altri siti (in particolare i paesi candidati all'adesione) per il periodo successivo. La Commissione gestisce i propri computer e i gateway fino ai punti di ingresso nazionali. Gli Stati membri gestiscono la formazione dei funzionari e lo spiegamento degli strumenti informatici delle reti nazionali. 3.1.2. Valutazione dello spiegamento e dello sviluppo della CCN/CSI L'opinione [32] espressa dagli Stati membri relativamente allo spiegamento della CCN/CSI è stata valutata su una scala compresa tra 1 e 5 (1= opinione estremamente favorevole, 5 = opinione estremamente sfavorevole). Emerge che tale opinione, complessivamente positiva, è condivisa sia dalle amministrazioni doganali che da quelle della fiscalità indiretta. [32] Cfr. allegato 7. Le risorse di bilancio e i calendari di attuazione relativi allo spiegamento e allo sviluppo della CCN/CSI sono giudicati realistici. La stessa considerazione è valida per il sostegno fornito dalla Commissione in termini di assistenza, formazione o documentazione. Infine, la facilità di connessione delle applicazioni locali alla CCN/CSI è ritenuta adeguata. A questo proposito, sono stati confermati i risultati dello studio realizzato nel 2000 dal Gartner Group, nel quadro del contratto «ATOS origin Integration» [33] sullo spiegamento del sistema. Tale studio giungeva alla conclusione che la tecnologia e l'architettura CCN/CSI funzionavano correttamente e avevano dimostrato la loro capacità di sostenere un numero crescente di connessioni. Sottolineava tuttavia che l'integrazione dei sistemi CCN/CSI implica altresì, da parte degli Stati membri intenzionati a connettersi, un consistente sforzo in termini di organizzazione e sostegno. [33] Il contratto concluso tra la Commissione e la società ATOS permetteva a quest'ultima di subappaltare lo studio sulla CCN/CSI al Gartner Group. 3.1.3. Risultati I risultati in materia di CCN/CSI sono valutati: - qualitativamente (soddisfazione delle amministrazioni nazionali utilizzatrici riguardo al funzionamento del sistema); - quantitativamente; - mediante uno studio esterno (Gartner Group 2002). 3.1.3.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori [34] [34] Cfr. allegato 7. Le amministrazioni nazionali sono particolarmente soddisfatte del sostegno offerto dalla Commissione (sostegno generale), della sicurezza nell'utilizzo e della disponibilità della rete. La facile utilizzazione della CCN/CSI (semplicità in termini di funzionamento e interconnessione con i sistemi nazionali) è un altro aspetto apprezzato dalle amministrazioni nazionali. Tuttavia, mentre le amministrazioni doganali ritengono che la CCN/CSI soddisfa adeguatamente le esigenze relative allo scambio di informazioni e consente di economizzare una grande quantità di risorse, le amministrazioni della fiscalità indiretta esprimono un'opinione più riservata. 3.1.3.2. Dati quantitativi La disponibilità della rete è superiore al 99% (a fronte del 98% nell'anno di entrata in servizio). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Le statistiche relative all'utilizzo della rete CCN mostrano una forte crescita. È possibile distinguere il numero di messaggi e il volume di informazioni trasportate. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Il grafico in appresso fornisce un'idea della ripartizione del numero di messaggi per applicazione. Le applicazioni VIES (VAT Information Exchange System), NSTI e AFIS generano per definizione un numero consistente di messaggi, poiché svolgono una funzione di scambio di informazioni tra gli Stati membri. L'applicazione NSTI, ancora in fase di spiegamento, produrrà un numero crescente di messaggi nei prossimi anni. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 3.1.3.3. Lo studio del Gartner Group [35] (2002) [35] La Commissione ha concluso un contratto con la società ATOS che ha permesso a quest'ultima di subappaltare lo studio sulla CCN/CSI al Gartner Group. Dallo studio emerge che la CCN/CSI funziona correttamente, è ampiamente utilizzata e i servizi offerti sono estremamente completi; tuttavia, il costo è relativamente elevato e aumenta significativamente con l'ampliamento delle funzionalità. Nell'impossibilità di imporre uno standard comune applicabile in tutti gli Stati membri, la Commissione ha adattato la CCN/CSI per renderla compatibile con i diversi sistemi nazionali, con un conseguente significativo costo di sviluppo per i programmi Fiscalis e Dogana 2002. Tecnicamente, il sistema può ancora accogliere facilmente un ampio numero di connessioni supplementari, ma questa crescita richiederà investimenti consistenti. Infatti, a causa dell'architettura tecnica decentrata della CCN/CSI, ogni nuova connessione necessita la messa a punto di un'infrastruttura specifica e, eventualmente, un intervento di sviluppo per adeguarsi a una tecnologia locale supplementare. Analogamente, l'aggiunta di qualsiasi nuova funzionalità può comportare, in questa architettura tecnica, costi notevoli per mantenere un elevato livello di qualità, di disponibilità e di sicurezza. 3.1.4. Impatti Essendo la creazione della rete CCN/CSI una condizione necessaria per lo sviluppo di diverse applicazioni informatiche per lo scambio di informazioni tra gli Stati membri (in particolare l'NSTI), il suo impatto sugli obiettivi del programma è valutato attraverso l'impatto delle altre applicazioni. In questo senso, i costi degli investimenti e del mantenimento della qualità di servizio della CCN/CSI possono essere giustificati dai conseguenti guadagni di produttività nello sviluppo delle applicazioni. 3.2. Strumenti di gestione del programma 3.2.1. Project Support Office (PSO) L'istituzione di un PSO mira a rafforzare l'efficacia e l'efficienza della gestione dei progetti informatici, centralizzando i compiti comuni a tali progetti. La fase di studio si è conclusa nel 2002 e una fase pilota è prevista per il 2003. 3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online) 3.2.2.1. Descrizione TEMPO è una metodologia di sviluppo e di gestione di progetti informatici conforme a standard riconosciuti quali PMI (Project Management Institute) e ISO (International Standards Organisation) e finalizzata a ridurre il rischio di questi progetti in termini di qualità, rispetto delle scadenze e rispetto dei bilanci. Tale metodologia interessa tutti i cicli di vita di un progetto, dagli studi preparatori fino alla gestione contrattuale. 3.2.2.2. Apporto di Tempo I progetti sono stati raggruppati attorno a tre poli: NSTI, altre applicazioni tariffarie doganali e applicazioni Fiscalis. Per ciascuno di essi, i servizi sono suddivisi in due lotti: sviluppo e manutenzione, da un lato, e operazioni, formazione e helpdesk, dall'altro. Questa razionalizzazione ha comportato una diminuzione delle convenzioni specifiche (da 115 nel 1999 a 35 nel 2003), un'economia di gestione e un consolidamento delle buone pratiche in materia di gestione dei progetti. Le gare d'appalto sono indette in funzione del servizio da offrire (costo fisso per modulo di servizio) con l'obbligo di risultati quantificati piuttosto che in funzione di uno sforzo da sostenere (costo in giornata-uomo). Introducendo una strategia comune per lo sviluppo di applicazioni informatiche e per la gestione contrattuale, TEMPO ha contribuito a migliorare l'efficienza e l'efficacia dei programmi. 4. Le applicazioni doganali 4.1. Introduzione L'attività di valutazione delle applicazioni doganali è limitata alle applicazioni che hanno stimolato il maggior numero di attività nel quadro del programma Dogana 2002, ovvero: NCTS/NSTI, TARIC, TQS, RTCE, SIGL e AFIS. È opportuno ricordare che il programma Dogana 2002 ha finanziato lo sviluppo delle applicazioni SMS e ISPP. Al momento della stesura della relazione, non è ancora possibile valutare i risultati e gli impatti che avranno tali applicazioni sugli utenti a breve, medio e lungo termine. La valutazione intermedia del programma Dogana 2007 dovrà rivolgere l'attenzione a queste due applicazioni. L'applicazione TCO/TCT sta per essere sostituita dal sistema d'informazione SMS (Specimen Management System). Alla fine del 2002, si è concluso lo sviluppo dell'SMS che diverrà operativo all'inizio del 2003 e comprenderà una maggiore quantità di informazioni rispetto a quelle sui timbri d'origine o di transito. L'applicazione ISPP (versione precedente: IPR), operativa dal novembre 2002, gestisce l'informazione relativa alle autorizzazioni di perfezionamento attivo [36] doganale, contenute in una base di dati centrale consultabile dagli Stati membri. Il nuovo sistema potrà eventualmente raggruppare in futuro le autorizzazioni relative ad altri regimi sospensivi doganali. [36] Regime doganale che autorizza la sospensione dei dazi doganali all'importazione, a determinate condizioni, per i beni importati allo scopo di essere trattati e successivamente riesportati. Le attività e le risorse destinate dal programma Dogana 2002 alle applicazioni ECICS, Unit Values e Suspensions sono poco importanti rispetto alle altre applicazioni. L'opinione degli Stati membri in merito alla qualità e alla completezza dell'informazione fornita dai sistemi nonché al contributo di tali applicazioni alla realizzazione degli obiettivi del programma è descritta rispettivamente negli allegati 9, 8 e 11. 4.2. Valutazione dello sviluppo, dello spiegamento e del funzionamento delle applicazioni doganali nel loro insieme Prima di valutare separatamente le applicazioni informatiche, il presente capitolo si sofferma sull'opinione degli Stati membri relativa al modo in cui essi percepiscono lo sviluppo, lo spiegamento e il funzionamento [37] delle applicazioni a livello organizzativo. [37] Cfr. allegato 10. 4.2.1. Sviluppo e spiegamento Occorre precisare che le attività più significative in materia di sviluppo e spiegamento sono state realizzate nel quadro dell'NSTI. Il sostegno fornito dalla Commissione (formazione, aiuto) durante lo spiegamento risulta ottimo. Le scadenze per lo spiegamento dei sistemi sono giudicate mediamente realistiche (troppo ravvicinate). Gli Stati membri richiedono un miglioramento della qualità delle specifiche dei sistemi da spiegare. In misura minore, viene espresso il desiderio di una comunicazione chiara e rapida tra la Commissione e gli Stati membri. Le risposte sono estremamente positive riguardo al fatto che le amministrazioni si impegnano affinché lo spiegamento dei sistemi avvenga in conformità delle specifiche. Esse sono tuttavia decisamente meno favorevoli per quanto riguarda la disponibilità a livello nazionale dei mezzi finanziari e soprattutto delle risorse umane necessari per eseguire tali spiegamenti. La qualità e la disponibilità in tempo utile degli strumenti tecnologici e giuridici presenti in seno agli Stati membri e necessari per il funzionamento dei sistemi sono valutate positivamente. Meno positiva è invece l'opinione degli Stati membri riguardo alla qualità e alla disponibilità dei provvedimenti amministrativi necessari per il funzionamento dei sistemi. L'inchiesta effettuata presso gli Stati membri mirava a individuare le risorse umane e di bilancio presenti a livello nazionale per lo sviluppo di sistemi informatici nel quadro del programma. Tuttavia, dalle informazioni ottenute non può essere tratta nessuna conclusione, visto lo scarso numero di risposte ricevute in merito a tale aspetto. Il problema delle risorse di bilancio e umane disponibili negli Stati membri per lo sviluppo e lo spiegamento dei sistemi non è indipendente dalla composizione dei comitati incaricati della gestione dei progetti informatici nel quadro del programma. Infatti, i delegati delle amministrazioni nazionali in tali comitati non sempre dispongono dell'autorità per impegnare le risorse umane o di bilancio necessarie per l'esecuzione a livello nazionale delle decisioni assunte. Tale situazione può comportare problemi di coordinamento e ritardi nell'esecuzione delle decisioni, in quanto il ritardo di un paese può rallentare l'intero progetto. Tali ritardi sono generalmente connessi con la sensibilità dei progetti informatici alle decisioni politiche che introducono nuove priorità durante l'attuazione del programma. La loro realizzazione richiede molto spesso una profonda revisione dei piani di lavoro, essendo la decisione raramente accompagnata dalla liberazione di risorse supplementari necessarie in seno agli Stati membri. Infine, gli Stati membri sono soddisfatti della qualità delle informazioni scambiate durante le riunioni dei comitati incaricati dei progetti informatici, pur ritenendo che potrebbero esservi più opportunità proposte dalla Commissione di condividere informazioni tra gli Stati membri. 4.2.2. Funzionamento L'aiuto apportato dalla Commissione durante il funzionamento è stato particolarmente apprezzato dagli utenti. I due helpdesk (NSTI e altre applicazioni doganali) sono del resto regolarmente oggetto di valutazione, secondo precisi criteri di qualità. La facilità di amministrazione dei sistemi da parte degli Stati membri è giudicata alquanto mediocre. 4.2.3. Utilità/Sostenibilità L'inchiesta presso gli Stati membri [38] mostra che i due terzi dei sistemi finanziati dal programma sono dichiarati indispensabili o utilizzati frequentemente, un quarto è utilizzato occasionalmente e meno del 10% non è mai utilizzato oppure è in fase di introduzione. Poco meno della metà (45%) degli Stati membri ha sviluppato un piano d'azione per migliorare l'utilizzo dei sistemi creati dal programma. Poco più della metà dei sistemi forma oggetto di un obbligo (legale o amministrativo) di utilizzo in seno agli Stati membri. L'insieme di tali dati fornisce un'indicazione sull'utilità (criterio di utilità) dei sistemi, così come è percepita dagli Stati membri e, se del caso, sulla loro utilizzazione a lungo termine (criterio di sostenibilità). [38] Cfr. allegato 12. 4.3. NSTI (Nuovo sistema di transito informatizzato) 4.3.1. Descrizione Il transito è un regime doganale che consente la circolazione di merci sia all'interno del territorio dell'UE sia nei paesi firmatari della convenzione relativa a un regime di transito comune, in sospensione dei dazi e delle imposte normalmente applicabili alle merci importate. Tale sistema, introdotto alla fine degli anni '60, si basava sullo scambio di formulari cartacei tra gli uffici doganali. La Commissione ha individuato diverse disfunzioni nel sistema di transito durante l'inizio degli anni '90; in particolare, la mancanza di coordinamento delle amministrazioni e dei servizi connessi, la mancanza di coerenza a causa delle molteplicità dei sistemi, la lentezza dei sistemi esistenti e l'inadeguatezza del supporto cartaceo per lottare efficacemente contro la frode (il circuito dei documenti di transito è molto più lungo della durata del viaggio delle merci). Di conseguenza, numerosi studi hanno messo in evidenza la necessità di riformare il sistema tenuto conto dell'incremento dei flussi commerciali. Nel 1994, è stato deciso di informatizzare la gestione amministrativa del sistema di transito internazionale e di creare il nuovo sistema di transito informatizzato (NSTI): i formulari cartacei sono sostituiti con formulari elettronici e lo scambio avviene per posta elettronica. Il sistema verrà esteso ai 15 Stati membri, ai paesi dell'EFTA (Svizzera, Norvegia, Liechtenstein e Islanda) e ai paesi di Visegrad (Repubblica ceca, Slovacchia, Polonia e Ungheria), ovvero a 22 Stati. Il finanziamento del sistema si basa sulla decisione CEE/105/2000, relativa all'adozione del programma Dogana 2002. A livello tecnico, la Commissione ha conseguito i seguenti obiettivi: - ha creato una base di dati relativa agli uffici doganali che svolgono un ruolo operativo nella procedura di transito comune. L'elenco degli uffici doganali è pubblicato sul sito Europa; - ha assicurato il coordinamento tra gli Stati partecipanti; - ha messo a disposizione degli Stati partecipanti un'applicazione MCC (Minimal Common Core); e - ha assistito gli Stati partecipanti nello sviluppo del progetto, mediante l'organizzazione di numerose riunioni di coordinamento, seminari operativi e sessioni di formazione e lo sviluppo di applicazioni centrali in grado di sperimentare le applicazioni nazionali e fornire statistiche giornaliere. L'applicazione MCC è utilizzata da taluni Stati, alcuni dei quali hanno ampliato le funzionalità [39]. [39] Utilizzano o hanno intenzione di utilizzare l'applicazione MMC i seguenti Stati: Norvegia, Danimarca, Svezia, Irlanda, Regno Unito, Polonia, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi, Ungheria e Portogallo. L'NSTI/NCTS dev'essere pienamente operativo per il 30 giugno 2003, data alla quale tutti gli uffici doganali responsabili della gestione del transito devono essere connessi al sistema. La Commissione deve informare il Parlamento e il Consiglio di eventuali ritardi [40]. Gli operatori economici riconosciuti che utilizzano la procedura semplificata di transito devono essere connessi entro il 31 marzo 2004. [40] La Commissione ha informato il Consiglio e il Parlamento il 20/03/2003: COM(2003) 125 def. Nel giugno 2000, al Parlamento è stata effettuata una dimostrazione sul funzionamento del sistema NSTI per i parlamentari e i direttori generali delle amministrazioni nazionali interessate. 4.3.2. Risultati 4.3.2.1. Valutazione qualitativa degli utilizzatori [41] [41] Cfr. allegati 8 e 9. Gli Stati membri ritengono che le informazioni fornite dal sistema NSTI siano estremamente complete e che, pertanto, i miglioramenti necessari siano davvero pochissimi. In realtà, non si tratta nemmeno di miglioramenti, ma piuttosto di una richiesta da parte di alcuni Stati di future simili evoluzioni in materia di accise e di libera circolazione dei beni destinati all'esportazione e, più in generale, di un'integrazione dell'insieme dei sistemi di controllo dei movimenti di beni. Analogamente, essi ritengono che le informazioni siano aggiornate e fornite in tempo utile, nonché corrette e precise, con alcune variazioni per quanto riguarda l'aggiornamento dell'elenco degli uffici di transito, che alcuni Stati membri preferirebbero fosse più rapido. Riuniti il 18 dicembre 2002, in occasione della riunione del «gruppo di contatto sul Transito» (operatori, amministrazioni doganali e Commissione), gli operatori economici presenti hanno confermato, in maniera unanime, che le specifiche funzionali soddisfano pienamente le loro esigenze [42]. [42] COM(2003) 125 def. Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Attuazione del nuovo sistema di transito informatizzato (NCTS). 4.3.2.2. Dati quantitativi Come indicato nella tabella in appresso, aggiornata al 31.12.2002, l'avanzamento dei lavori di connessione varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. La Commissione ritiene tuttavia che tutti gli Stati, tranne due, potranno conseguire l'obiettivo del 30 giugno. [43] [43] COM (2003) 125 def. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Il numero di movimenti di transito nazionali e