Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002"

(2002/C 36/17)

Il Consiglio, in data 17 ottobre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore van Dijk, in data 3 ottobre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 75 voti favorevoli e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione elabora gli orientamenti annuali per le politiche a favore dell'occupazione per il 2002 ai sensi dell'articolo 128 del Trattato sull'Unione europea.

1.2. Nel 2000 si è svolto il vertice di Lisbona, che ha offerto alla Commissione l'opportunità di procedere ad una profonda revisione degli orientamenti per il 2001. Per il 2002 la Commissione prevede una dettagliata valutazione dell'impatto, dato che alcuni degli orientamenti devono essere attuati nel 2002. Per queste ragioni la Commissione non ha apportato alcuna modifica radicale agli orientamenti per il 2002.

1.2.1. Dopo i profondi cambiamenti che hanno caratterizzato gli orientamenti per l'occupazione per il 2001, e tenuto conto della valutazione in corso sull'impatto della strategia europea per l'occupazione, i cui risultati si rifletteranno negli orientamenti per l'occupazione per il 2003, la Commissione raccomanda di procedere ad una revisione limitata degli orientamenti per il 2002, che tenga semplicemente conto del rilievo dato a determinate politiche dalle recenti comunicazioni della Commissione, dai recenti Consigli europei e dalla valutazione della relazione comune sull'occupazione per il 2001(1).

Rispetto agli orientamenti in materia di occupazione per il 2001, i principali cambiamenti apportati sono i seguenti:

- Il Consiglio europeo di Stoccolma ha convenuto di integrare gli obiettivi fissati a Lisbona per il 2010 con obiettivi intermedi per il 2005 relativi al tasso di occupazione complessivo (67 %) e al tasso di occupazione femminile (57 %); esso ha inoltre stabilito un obiettivo riguardante il tasso di occupazione delle persone in età lavorativa più avanzata (dai 55 ai 64 anni), che dovrebbe raggiungere il 50 % nel 2010. Tali traguardi sono stati inseriti nell'obiettivo orizzontale A.

- Il Consiglio europeo di Stoccolma ha inoltre disposto che il Consiglio includa la qualità del lavoro tra gli obiettivi generali degli orientamenti per l'occupazione per il 2002. Di ciò tiene conto un nuovo obiettivo orizzontale B(2). In vari orientamenti tematici in materia (orientamenti 3, 7, 10, 11 e 13) sono stati inoltre inseriti nuovi riferimenti alla qualità.

- L'orientamento 6 sulla mobilità dà maggiore rilievo all'esigenza di incoraggiare la mobilità professionale nei nuovi mercati del lavoro europei(3).

- Visto che gli Stati membri hanno dato seguito solo in parte all'invito di fissare obiettivi nazionali per i tassi di occupazione in sintonia con le conclusioni del vertice di Lisbona, la formulazione dell'obiettivo orizzontale A è stata resa più vincolante.

- Rafforzamento dell'orientamento 17 sulla disparità tra uomini e donne. L'ingente divario retributivo tra le donne e gli uomini esistente in molti Stati membri viene ritenuto un potenziale disincentivo alla ricerca o al mantenimento di un impiego da parte delle donne. L'importanza della questione viene evidenziata anche dalla richiesta del Consiglio europeo di Stoccolma di mettere a punto indicatori in questo settore.

1.3. Nel presente parere il Comitato intende seguire la seguente procedura: in primo luogo far riferimento ai pareri già elaborati in materia. In questo modo si vedrà in quale misura le raccomandazioni di tali pareri siano state integrate in maniera soddisfacente negli orientamenti per l'occupazione per il 2002. Successivamente formulerà una serie di osservazioni specifiche, delle quali, al termine della valutazione dell'impatto, occorrerà tener conto nel definire gli orientamenti in materia di occupazione per il 2003.

2. Pareri precedenti

2.1. Nell'ottobre 2000 il Comitato ha emesso un parere sugli orientamenti in materia di occupazione per il 2001(4), incentrato sui seguenti punti:

- occupazione totale come principale finalità;

- necessità dell'apprendimento lungo tutto l'arco della vita;

- coinvolgimento più diretto delle parti sociali nel processo;

- necessità di un'attuazione equilibrata dei quattro pilastri degli orientamenti;

- necessità di disporre di indicatori quantitativi e qualitativi.

In questo parere il Comitato sottoscrive le linee principali degli orientamenti in materia di occupazione proposti, ed esprime compiacimento quanto al ricorso a una direttiva distinta sulla salute e sicurezza sul luogo di lavoro(5). Chiede inoltre che si presti particolare attenzione ai gruppi vulnerabili sul mercato del lavoro, quali i lavoratori anziani, le donne, i giovani che hanno terminato la formazione scolastica, i disoccupati di lungo periodo. Per realizzare gli obiettivi stabiliti a Lisbona, cioè diventare l'economia basata sulle conoscenze più competitiva e dinamica del mondo, si dovrebbe innanzitutto puntare sugli investimenti nel campo della ricerca, dello sviluppo e della formazione.

2.2. Nel 2000 il Comitato ha formulato un parere sui lavoratori anziani(6), in cui constata che nei vari Stati membri il tasso di partecipazione al mercato del lavoro dei lavoratori di età compresa tra 50 e 64 anni è molto più basso rispetto al dato relativo ai lavoratori giovani. In tale parere si formulano alcune raccomandazioni che possono contribuire ad accrescere la partecipazione dei lavoratori anziani al mercato del lavoro: il Comitato si dimostra così consapevole del fatto che, in alcuni casi, un limite di età più basso è giustificato. Tali raccomandazioni sono le seguenti:

- operare un cambiamento della mentalità dei lavoratori e degli imprenditori;

- adottare una politica del personale che si rivolga anche ai lavoratori di 45 anni o più: una politica del personale che tenga conto dell'età è di grande importanza per i lavoratori anziani. In questo senso si può pensare al reclutamento, al pensionamento, alla formazione, al perfezionamento professionale, al sistema di promozione, all'organizzazione del lavoro flessibile, agli adeguamenti dettati dall'ergonomia e ad un nuovo atteggiamento da parte delle imprese;

- prestare particolare attenzione ad un sistema di scatti retributivi in base al quale il progresso all'inizio della carriera dovrebbe essere più rapido rispetto alla fine della carriera, e questo per ridurre la vulnerabilità dei lavoratori più anziani. Il Comitato rivolge questa raccomandazione soprattutto alle parti sociali, senza alcuna volontà d'interferire nella loro autonomia in materia di definizione dei salari.

2.2.1. Per configurare la politica a favore dei lavoratori anziani il Comitato chiede la definizione di orientamenti in materia. Sottolinea inoltre l'importanza del FSE, che potrebbe dare un contributo significativo alla realizzazione di questa politica.

2.3. Nel parere sulla valutazione intermedia dei tre processi alla base della strategia europea per l'occupazione(7) il Comitato ha espresso un giudizio positivo sullo strumento degli orientamenti in materia di occupazione: i loro contributi più importanti si sono espressi in una maggiore attenzione per l'argomento e nel coinvolgimento di tutte le parti interessate. Per migliorare il processo, il Comitato, a seguito della valutazione della Commissione, ha deciso di ridurre il numero degli orientamenti, di migliorare il coordinamento con gli altri processi (come quelli di Cardiff, Colonia e Lisbona), di definire indicatori e di migliorare la conoscenza e la diffusione delle migliori prassi. Sarebbe infine opportuno migliorare la partecipazione delle parti sociali. Il Comitato ha inoltre raccomandato di introdurre un'interruzione di un anno al termine di un periodo di cinque anni, in modo che tutte le parti possano svolgere il loro ruolo.

2.4. Nel parere in merito alla politica europea sull'immigrazione(8) il Comitato ha ripreso il seguente passaggio:

I piani nazionali di azione per l'occupazione devono includere criteri utili per la gestione dei flussi migratori. In questi piani vanno considerati, con la flessibilità necessaria, le previsioni in materia d'immigrazione onde assicurare il corretto funzionamento del mercato del lavoro. Gli orientamenti a favore dell'occupazione che si elaborano annualmente in base ai quattro pilastri (occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e parità di opportunità) devono integrare positivamente la nuova politica dell'immigrazione. Tali orientamenti favoriranno la qualità dei posti di lavoro sia per i cittadini degli Stati membri sia per gli immigrati.

2.5. Nel parere sulle discriminazioni salariali tra donne e uomini(9) il Comitato ha chiesto in primo luogo una maggiore trasparenza delle retribuzioni degli uomini e delle donne. A suo giudizio gli Stati membri dovrebbero prendere iniziative al riguardo e sarebbe opportuno rivedere le statistiche. Gli orientamenti per l'occupazione dovrebbero imporre ai vari Stati di prendere misure specifiche per promuovere l'accesso delle donne al mercato del lavoro e combattere le discriminazioni salariali.

2.6. In un recente parere il Comitato economico e sociale ha richiamato l'attenzione sul miglioramento della dimensione qualitativa della politica sociale e occupazionale(10).

3. Valutazione degli orientamenti per il 2002

3.1. Il Comitato si compiace della maggiore attenzione che gli orientamenti prestano ai lavoratori anziani, come richiesto nel parere in merito.

3.2. Il Comitato, al pari della Commissione, ha dato grande priorità alla lotta contro le discriminazioni salariali tra uomini e donne. Appoggia quindi anche il rafforzamento di questo orientamento, con il quale gli Stati membri, in cooperazione con le parti sociali, vengono invitati a sviluppare una strategia che ponga fine alle disparità esistenti.

3.3. Rispetto a quelli per il 2001, gli orientamenti per il 2002 presentano soltanto modifiche marginali. Il Comitato, dopo la profonda revisione operata per il 2001, condivide questo approccio, e constata con soddisfazione che la Commissione non ha presentato alcuna proposta concernente piccole modifiche redazionali.

3.4. Il Comitato esprime invece dubbi circa l'eliminazione degli obiettivi quantitativi che ancora figuravano negli orientamenti per il 2001. Da una parte il Comitato preferirebbe eliminarli, dato che la Commissione non dispone ancora di indicatori univoci per tutta l'UE, ma dall'altra è consapevole che gli obiettivi misurabili conferirebbero agli orientamenti vigore e efficacia. Ritiene quindi che, dopo la valutazione dell'impatto, sia opportuno prevedere tali obiettivi quantitativi sulla scorta di indicatori applicabili a livello europeo.

3.5. Il Comitato fa presente che le prospettive economiche attuali esercitano un'ulteriore pressione sugli Stati membri affinché attuino gli orientamenti proposti nel migliore dei modi. Per questo motivo il Comitato fa presente che proprio adesso è necessaria una politica attiva sul mercato del lavoro.

4. Principi guida per gli orientamenti a favore dell'occupazione dopo la valutazione d'impatto

4.1. Attualmente è stata avviata la valutazione dell'impatto degli orientamenti per l'occupazione. Nel marzo 2002 la Commissione presenterà alle altre istituzioni una relazione tecnica contenente i principali risultati di tale valutazione. Anche il Comitato sarà invitato a emettere un parere in merito a tale valutazione. In previsione il Comitato desidera formulare alcuni principi guida per tale valutazione.

4.2. In base al Trattato la Commissione è tenuta a esaminare annualmente la politica dell'occupazione e a fissare orientamenti al riguardo. Il Comitato si chiede se sia opportuno procedere alla revisione degli orientamenti con cadenza annuale. L'elaborazione e la conversione di questi ultimi in piani d'azione nazionali costringe gli Stati membri a manovre impegnative, nonostante di anno in anno le priorità subiscano variazioni molto lievi. È inoltre necessario del tempo prima che gli effetti della politica attuata siano visibili e misurabili. Per questo motivo il Comitato raccomanda una cadenza pluriennale, che consentirà d'instaurare un ritmo efficace. Si deve far attenzione a non escludere le possibilità di adattamento al mutare delle circostanze. Un tale cambiamento della politica impone tuttavia la modifica dell'articolo 128 del Trattato. In alternativa, in attesa di modificare il Trattato, si potrebbe optare per una revisione approfondita ogni due anni, mentre negli anni intermedi ci si potrebbe limitare ad un adeguamento marginale. Ciò lascerebbe agli Stati membri più tempo per valutare gli effetti che gli orientamenti a favore dell'occupazione hanno sulle loro politiche.

4.2.1. Anche il numero delle relazioni che gli Stati membri sono tenuti a presentare ogni anno alla Commissione europea risulterebbe modificato. Dette relazioni dovrebbero essere predisposte annualmente solo su metà degli orientamenti.

4.3. Il Comitato nutre riserve circa le modalità del coinvolgimento degli interlocutori sociali nell'elaborazione degli orientamenti per l'occupazione e nella loro conversione in piani d'azione nazionali. Sebbene la Commissione sia piuttosto ottimista in merito a tale coinvolgimento, gli interlocutori sociali sono ben lungi dall'essere sempre soddisfatti. Spesso viene loro lasciato poco tempo per discutere gli orientamenti e elaborare, in base a tali discussioni, un parere che abbia il sostegno delle rispettive organizzazioni. Ciò emerge fra l'altro dalla procedura di elaborazione dei pareri del CES: il gruppo di studio può riunirsi una sola volta per elaborare pareri di tale importanza.

4.3.1. Ancor maggiori sono le preoccupazioni che il Comitato nutre circa il coinvolgimento degli interlocutori sociali nella trasposizione degli orientamenti nei piani d'azione nazionali. Spesso gli interlocutori sociali ricevono i piani all'ultimo momento e dispongono solo di pochi giorni per esprimere il proprio parere. Soltanto in alcuni Stati membri gli interlocutori sociali vengono coinvolti in maniera ottimale nell'elaborazione dei piani.

4.3.2. Per aumentare le possibilità di partecipazione degli interlocutori sociali all'elaborazione dei PAN, gli Stati membri dovrebbero coinvolgerli a uno stadio precoce del processo. Attualmente essi vengono consultati solo dopo che il governo li ha già elaborati. In questo modo gli interlocutori sociali non si sentono coinvolti nell'elaborazione e attuazione dei PAN. Essi dovrebbero partecipare più da vicino anche all'attuazione delle raccomandazioni specifiche per i singoli Stati membri.

4.4. Oltre a presentare alcune osservazioni in merito al processo, il Comitato desidera aggiungere alcuni temi dei quali gli orientamenti dovranno tenere maggior conto nel futuro.

4.4.1. Negli orientamenti per l'occupazione la Commissione e il Consiglio chiedono, a giusto titolo, che si presti attenzione ai gruppi vulnerabili sul mercato del lavoro, ossia le donne, i lavoratori anziani, i disoccupati di lunga durata e i giovani diplomati. Il Comitato desidera aggiungere all'elenco altri due gruppi: i portatori di handicap e le minoranze etniche. I primi vengono già menzionati nell'orientamento 7, ma devono essere inclusi anche in altri orientamenti. Le minoranze etniche sono estremamente vulnerabili e meritano un'attenzione particolare. Il Comitato interpreta le raccomandazioni specifiche ricevute da Germania, Austria a Svezia come un segnale positivo.

4.4.2. Per poter quantificare gli effetti degli orientamenti è necessario disporre di indicatori agevolmente confrontabili. Ciò rafforzerà l'impegno degli Stati membri e degli interlocutori sociali nel quadro del processo di Lussemburgo.

4.4.3. Il Comitato desidera infine richiamare l'attenzione sulle discussioni in corso in merito alla politica d'immigrazione. Già in precedenza il Comitato aveva chiesto che nel documento relativo agli orientamenti per l'occupazione venisse inclusa una sezione dedicata alla politica dell'immigrazione.

Bruxelles, 17 ottobre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Sono stati inoltre aggiornati i considerando e sono state introdotte modifiche di entità limitata che rispecchiano la valutazione, tuttora in corso, dell'impatto della strategia (obiettivo orizzontale F), le prospettive economiche meno favorevoli (introduzione generale) e la ristrutturazione industriale (orientamento 13).

(2) Le modifiche sono apportate sulla base della comunicazione della Commissione COM(2001) 313, del 20.6.2001, intitolata "Politiche sociali e mercato del lavoro: una strategia d'investimento nella qualità".

(3) Le modifiche sono apportate sulla base della comunicazione della Commissione COM(2001) 116, del 28.2.2001, presentata in vista del vertice di Stoccolma, nonché della Comunicazione "Verso uno spazio europeo della ricerca" COM(2000) 6, del 18.6.2000.

(4) Parere sulla proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2001 (18 e 19 ottobre 2000) (GU C 29 del 30.1.2001).

(5) Cfr. anche "Strategia comunitaria in materia di salute e sicurezza sul lavoro" (trad. provv.), GU C 260 del 17.9.2001, pag. 97, e "Salute e sicurezza sul luogo di lavoro", GU C 51 del 23.2.2000.

(6) Parere d'iniziativa sul tema "I lavoratori anziani", 18 e 19 ottobre 2000 (GU C 14 del 16.1.2001).

(7) Parere d'iniziativa sul tema "Valutazione intermedia dei tre processi alla base della strategia europea per l'occupazione", GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 33.

(8) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione su una politica comunitaria in materia di immigrazione, GU C 260 del 17.9.2001, pag. 104.

(9) Parere sulle discriminazioni salariali tra uomini e donne, GU C 155 del 29.5.2001, pag. 65.

(10) "Miglioramento della dimensione qualitativa della politica sociale ed occupazionale", GU C 311 del 7.11.2001, 12 e 13.9.2001.