Comunicazione della Commissione - Miglioramento del recupero dei crediti della Comunità sorti nell'ambito della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie /* COM/2002/0671 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Miglioramento del recupero dei crediti della Comunità sorti nell'ambito della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie INDICE COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Miglioramento del recupero dei crediti della Comunità sorti nell'ambito della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie 1. Introduzione 2. analisi della situazione attuale 2.1 Dati contabili al 30/6/2002 2.2. Problemi che i dati contabili non permettono di rilevare: i crediti comunitari non accertati. 3. Miglioramento del recupero dei crediti comunitari accertati 3.1. Misure previste dalla Commissione in occasione dell'adozione del piano d'azione del 13 dicembre 2000 relativo ai crediti comunitari nel quadro delle spese dirette e realizzate su tale base 3.1.1. Azioni preventive 3.1.2. Azioni correttive (riduzione dei vecchi crediti comunitari) 3.2. Misure previste dal piano d'azione del 13 dicembre 2000 in corso di realizzazione 3.2.1. Rafforzamento del ruolo dell'ordinatore (decentramento della nota di addebito) 3.2.2. Rafforzamento dei mezzi di recupero "forzato" 3.2.3. Razionalizzazione della cancellazione di crediti 3.2.4. Mezzi da attuare per garantire il pieno utilizzo di questi nuovi strumenti normativi 4. Misure intese a garantire l'accertamento sistematico, entro un termine ragionevole, dei crediti comunitari 4.1. Accertamento sistematico di tutti i crediti "principali" 4.1.1 Mantenimento del carattere assoluto dell'obbligo a livello del nuovo regolamento finanziario 4.1.2. Rafforzamento dell'obbligo di previsione dei crediti 4.1.3. Rafforzamento dell'obbligo di rendiconto per tutti i funzionari ed agenti delle Comunità 4.2. Accertamento sistematico degli interessi di mora concernenti i crediti principali 4.3. Accertamento sistematico dei crediti comunitari nell'ambito della gestione concorrente nel settore del FEAOG garanzia 4.3.1. Soluzioni proposte per rimuovere il "carico del passato" 4.3.2. Soluzione proposta per facilitare il futuro trattamento dei casi di irregolarità comunicati 5. conclusioni ESTRATTO Fra il 1992 e il 2002 le spese comunitarie pro capite a prezzi costanti hanno registrato un aumento considerevole. Alla Commissione sono stati assegnati nuovi compiti, molti dei quali comportano la gestione di fondi. Il finanziamento comunitario totale in questo periodo a prezzi 2002 ammonta a circa 800 miliardi di euro. Un aspetto della gestione dei fondi è rappresentato dal recupero dei crediti da parte delle Comunità o degli Stati membri, nel caso di gestione concorrente dei fondi comunitari, a seguito del saldo di anticipi o in conseguenza di errori, irregolarità di forma o di merito, e, in casi rari, di frode. I crediti in essere al 30 giugno 2002 superavano di poco i 3,5 miliardi di euro, compresi i crediti derivanti da spese agricole, finanziamenti strutturali e voci varie. Il recupero di tutti i crediti comunitari oscilla regolarmente fra l'80% e il 90% dell'importo dovuto. Si tratta tuttavia di un settore delicato in cui possono verificarsi fraintendimenti perché il termine "recuperi" viene utilizzato in contabilità per indicare situazioni piuttosto diverse: (1) recuperi di importi indebitamente versati dagli Stati membri a entità o organizzazioni agricole che partecipano in operazioni strutturali, a seguito di errori formali o di merito, involontariamente o, talvolta, volontariamente, (2) recuperi di ammende imposte dalla Commissione a organizzazioni o Stati membri, (3) recuperi di risorse proprie presso gli Stati membri nel quadro della normale procedura di riscossione dei crediti, (4) recuperi dai beneficiari di finanziamenti comunitari quando non vengono rispettati i termini del contratto o della convenzione di sovvenzione. Con la presente comunicazione al Parlamento, al Consiglio e alla Corte dei conti, la Commissione risponde alla richiesta delle istituzioni di disporre di informazioni approfondite riguardo ai progressi realizzati in merito all'azione 96 del Libro bianco sulla riforma, "Gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati". La comunicazione tiene conto dei progressi effettuati dal 2000 per quanto concerne il recupero di importi versati nel quadro della gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie, che dovevano essere recuperati a seguito del saldo di anticipi, nonché di errori, irregolarità o, in alcuni casi, frodi. La presente comunicazione non si occupa di risorse proprie e ammende, che sono disciplinate da una diversa serie di norme e non dipendono dalla gestione delle spese comunitarie, anche se sono registrate nei conti come crediti comunitari. Per quanto concerne i crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta, dal 2000 si sono registrati notevoli sforzi in termini di misure preventive e correttive, razionalizzazione e aumento delle risorse destinate al recupero all'interno dei servizi orizzontali della Commissione. Il nuovo quadro finanziario (nuovo regolamento finanziario, modalità di esecuzione e norme interne), applicabile a partire dal 1° gennaio 2003, consentirà di chiarire ulteriormente il ruolo di ciascun attore, di migliorare l'accertamento dei crediti comunitari e i metodi di recupero, e introdurrà norme trasparenti sul piano sia regolamentare che interno. Per quanto concerne i crediti comunitari derivanti dalla gestione concorrente dei fondi comunitari (FEAOG-Garanzia e Fondi strutturali), è compito degli Stati membri esigere il pagamento degli importi in oggetto dai beneficiari finali e trasmetterli alla Commissione. In virtù della normativa esistente la Commissione deve seguire il processo di recupero condotto dagli Stati membri caso per caso e, se previsto dalla normativa del FEAOG-Garanzia e dei Fondi strutturali, addebitare agli Stati membri gli importi non recuperati. Questa attività di seguito rappresenta un processo complesso e oneroso ed è responsabile dei ritardi nell'accertamento dei crediti comunitari nonché di un certo arretrato di casi da esaminare nel settore del FEAOG Garanzia. La Commissione sta costituendo una task-force temporanea composta da specialisti dell'OLAF e della DG AGRI per trattare tale arretrato e sta preparando una proposta di modifica dell'articolo 8 del regolamento 1258/1999 al fine di semplificare tali procedure. La Commissione è fiduciosa che il nuovo contesto garantirà un recupero più efficiente dei crediti comunitari derivanti tanto dalla gestione diretta quanto da quella concorrente dei fondi comunitari. 1. Introduzione L'aumento continuo dei compiti affidati alla Commissione e dei compiti di gestione finanziaria in particolare, ha necessariamente comportato un'attenzione più spinta al problema degli importi che devono essere recuperati dalle Comunità o dagli Stati membri in caso di gestione concorrente dei fondi comunitari, a seguito del saldo di anticipi, nonché di errori, irregolarità o, in alcuni casi, frodi [1]. [1] In questo contesto con "errori" si intendono "transazioni erroneamente iscritte nei conti o che non sono state eseguite in conformità delle disposizioni giuridiche e regolamentari applicabili", secondo la definizione della Corte dei conti per le sue relazioni annuali e la DAS e indipendentemente da eventuali danni per il bilancio delle Comunità europee. "Irregolarità", in conformità dell'articolo 280 CE riguarda la corretta applicazione delle norme vigenti, abbinata ora nel contesto della tutela degli interessi finanziari all'impatto sul bilancio. L'articolo 1, paragrafo 2 del Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312 del 23/12/1995) definisce le irregolarità come "qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita". Infine "frode", secondo la definizione dell'articolo 1 della Convenzione del 1995 sulla tutela degli interessi finanziari è, in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee (Convenzione elaborata in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27 novembre 1995)). Per rispondere a questa preoccupazione, la Commissione ha avviato una riforma amministrativa approfondita. Nel Libro bianco sulla riforma del marzo 2000 ha definito gli orientamenti per una gestione più efficace sia delle spese che del recupero di crediti derivanti dalla gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie. Quest'asse di lavoro costituisce uno degli impegni fondamentali di questa Commissione per la tutela degli interessi finanziari della Comunità. L'obiettivo della riforma in questo settore è stato precisato nel Piano d'azione sulla riforma amministrativa della Commissione del l'aprile 2000. Le azioni devono riguardare i mezzi per rendere la legislazione e le norme e le procedure di gestione finanziaria quanto più "impermeabili" possibile a errori, irregolarità e frodi grazie ad una cooperazione meglio definita e più efficace allo stesso tempo tra servizi della Commissione e tra la Commissione e gli Stati membri [2]. [2] Riforma della Commissione, Libro bianco, parte II, COM(2000)200 def./2, 5 aprile 2000, V, XXX-Tutela degli interessi finanziari della Comunità, pagg. 69/70. Il Libro bianco ha definito un certo numero di azioni fondamentali d'appoggio generale della riforma, come la creazione del servizio d'audit interno, del servizio finanziario centrale, di un programma d'informazione e di formazione degli agenti finanziari e, infine, l'elaborazione di una revisione generale del quadro normativo finanziario. Il Libro bianco ha altresì permesso di avviare quattro azioni orizzontali per la tutela degli interessi finanziari [3]. L'azione 96 aveva l'obiettivo specifico di garantire un recupero più efficace dei fondi indebitamente versati. [3] Azione 92 "Orientamenti per una corretta gestione dei progetti", Azione 93 "Migliorare il coordinamento e la cooperazione tra l'OLAF e gli altri servizi", Azione 94 "Gestione dei contratti e legislazione a prova di frode", Azione 95 "Ottimizzazione del sistema di allarme rapido". La comunicazione alla Commissione del 13 dicembre 2000 sul recupero degli importi indebitamente versati [4] ha precisato questi orientamenti definendo un piano d'azione concreto che riguarda il recupero dei crediti comunitari accertati nel settore delle spese dirette [5]. Occorre ora valutare il grado di realizzazione, le modifiche da apportare e, conformemente agli impegni della Commissione, completare questo piano d'azione con nuove misure tendenti a garantire l'accertamento di tutti i crediti accertabili sia nel settore della gestione diretta delle spese che in quello della gestione concorrente [6]. [4] Comunicazione della signora Schreyer alla Commissione del 13 dicembre 2000, "Azione 96 - Gestione più efficace del recupero degli importi indebitamente versati", SEC(2000)2204/3, punto 4 "Piano d'azione per procedure più efficaci". [5] Definite ora gestione "diretta centralizzata" in conformità dell'articolo 53, paragrafo 2 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16 settembre 2002) - di seguito gestione "diretta". I recuperi da parte delle agenzia esecutive nel quadro della gestione dei programmi o progetti comunitari ad esse delegati in conformità dell'articolo 54, paragrafo 2, lettera a), e articolo 55 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002 rientrano nell'ambito della presente comunicazione. [6] O gestione "decentrata" dei fondi comunitari quando i compiti di esecuzione del bilancio sono delegati ai paesi terzi in conformità dell'articolo 53, paragrafo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, come nel caso dei paesi candidati nel quadro dei programmi SAPARD e ISPA. È ovvio che il miglioramento del recupero dei crediti comunitari è soltanto un aspetto della riforma della gestione finanziaria avviata dalla Commissione per renderla quanto più "impermeabile" possibile agli errori, alle irregolarità e alla frode. In questo contesto, occorre sottolineare l'importanza primordiale delle azioni svolte per prevenire a monte ogni pagamento indebito, che, tuttavia, non rientrano nel campo della presente comunicazione [7]. [7] In particolare a titolo del rafforzamento della valutazione di tutte le attività sull'intero ciclo della spesa (SEC(2000)1051 del 26/7/2000) e a titolo dell'impermeabilità alla frode (COM(2001)630 del 25/10/2001) e del miglioramento più generale della gestione dei progetti, anche attraverso l'adozione di standard di controllo interno (SEC(2001)2037/4) e dell'attività d'armonizzazione dei contratti allo scopo di una migliore sicurezza giuridica per la Commissione. In questa prospettiva occorre infine ricordare che la Commissione esegue gli stanziamenti votati dall'autorità di bilancio per compiti che non permettono sistematicamente di eliminare del tutto i rischi di pagamenti eccessivi. Ciò è dovuto a due motivi principali. Il primo riguarda il tipo di settori interessati: il modello di gestione deve tenere conto dei rischi inerenti a questi settori ed agli obiettivi finali fissati dal legislatore. Questa riserva vale in particolare in materia d'aiuto allo sviluppo e di politica di coesione economica e sociale. L'unica garanzia possibile e di fatto utilizzata dalla Commissione [8] consiste, partendo da metodi di valutazione dei rischi, nel tentare di ridurre al minimo certi rischi, in particolare assicurandosi della capacità finanziaria ed operativa di qualsiasi beneficiario di sovvenzioni comunitarie [9]. Il secondo motivo riguarda la tipologia delle spese autorizzate, nell'ambito delle quali il versamento di anticipi o la concessione di un prefinanziamento, senza contropartita al momento del pagamento, costituisce un rischio non trascurabile. Ma questo strumento è percepito unanimemente come indispensabile alla realizzazione di alcune azioni approvate dal legislatore comunitario. Questo principio è stato dunque riconfermato con il sostegno di tutte le istituzioni comunitarie a livello del nuovo regolamento finanziario adottato all'unanimità dal Consiglio il 25 giugno 2002 [10], accompagnato però da due obblighi. Si tratta, da un lato, dell'obbligo, nei casi previsti dalle modalità di esecuzione, di chiedere a contraenti e beneficiari il deposito anticipato di una garanzia al fine di limitare i rischi finanziari connessi al versamento del prefinanziamento [11]. In secondo luogo, si tratta dell'obbligo di recuperare gli interessi prodotti dai prefinanziamenti che restano proprietà delle Comunità [12]. [8] Rientra in questo contesto la sistematizzazione della valutazione della spesa, anche a monte di qualsiasi atto legislativo (scheda finanziaria), l'introduzione della pianificazione, la programmazione e la misura di prestazione, del grado d'attuazione e gli elementi per l'azione futura, in particolare la fissazione di obiettivi, la programmazione pluriennale, il piano di gestione annuale, il controllo della prestazione su base di obiettivi, l'analisi e la gestione del rischio (Standard 11 degli standard di controllo interno), SEC(2000)2203. [9] Esigenze poste agli articoli 171 e successivi del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario adottato dalla Commissione il 24 luglio 2002. [10] Articolo 81, paragrafo 1, lettera b), i) del regolamento n. 1605/2002, GU L 248 del 16/9/2002, pagg. 1-41. [11] Articoli 102 e 118 del nuovo regolamento finanziario. [12] Articoli 3 e 4 del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario adottato dalla Commissione il 24 luglio 2002 (COM(2002)402 def.). 2. analisi della situazione attuale Per motivi contabili, gli ordini di riscossione stabiliti dalla Commissione comprendono attualmente tutti i tipi di entrate, senza ulteriori distinzioni. Ai fini della presente comunicazione, pertanto, non si tiene conto di risorse proprie [13] e ammende [14] che non derivano dalla gestione delle spese comunitarie. [13] Le risorse proprie (45 460,06 milioni di euro al 30.06.2002) sono escluse dagli scadenzari in quanto ciò è meno pertinente ai fini della presente comunicazione. I crediti comunitari in questo campo derivano dalle richieste mensili rivolte regolarmente agli Stati membri di mettere a disposizione le risorse proprie, che vengono versate entro i termini previsti dalle tesorerie nazionali. Le risorse proprie non sono disciplinate dal regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, ma dalla decisione del Consiglio, del 29 settembre 2000, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (2000/597/CE, Euratom). [14] Le ammende a titolo della concorrenza inflitte dalla Commissione(2 935,76 euro al 30.06.2002) sono citate soltanto per memoria poiché danno luogo ad un pagamento provvisorio o ad un deposito di garanzia in caso di ricorso dinanzi alle giurisdizioni comunitarie. Esclusi questi due tipi di crediti comunitari, l'importo globale dei crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta e concorrente dei fondi comunitari in sospeso al 30 giugno 2002, sulla base dei principali tipi di crediti iscritti nel bilancio annuale delle Comunità, è il seguente: BILANCIO 2002: CREDITI (in milioni di euro) FEAOG 2 263,05 Fondi strutt. 407,57 Altri 916,69 2.1 Dati contabili al 30/6/2002 * Cifre Per quanto riguarda i crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta e concorrente delle spese comunitarie, nel 2001 la Commissione ha recuperato 2 461,44 milioni di euro. Questa cifra è di 755,27 milioni di euro sui primi sei mesi dell'esercizio 2002. Va notato che i 2,263 miliardi di euro recentemente registrati a titolo della sezione garanzia del FEAOG riflettono, su richiesta della Corte dei conti, importi comunicati dagli Stati membri come "da recuperare", ma composti da somme che sono effettivamente in attesa di recupero da parte degli Stati membri e che, in mancanza di recupero, saranno imputate o al bilancio comunitario o al bilancio dello Stato membro interessato (nel qual caso soltanto occorrerà recuperare le somme in questione per il bilancio delle Comunità). La Commissione non può fare molto per recuperare gli importi versati in eccesso ai beneficiari dagli 89 organismi pagatori nell'Unione europea, i quali ultimi devono procedere al recupero. Tuttavia, a causa dell'anzianità di questi crediti, la Commissione ha deciso di contabilizzarli, ma dovrà applicare un rapporto di deprezzamento per tenere conto del tempo trascorso dal momento in cui gli importi sono stati inizialmente dichiarati dagli organismi pagatori degli Stati membri. La tabella che segue indica la ripartizione per data di scadenza (l'analisi delle cifre per la sezione garanzia del FEAOG figura alla sezione 4.3). * Analisi L'esposizione al 30/6/2002 (vale a dire i crediti effettivamente dovuti a questa data) si situava a: - 2,3 miliardi di euro a titolo del FEAOG, sezione garanzia, tenuto conto della riserva per deprezzamento da applicare e della riserva sull'importo che sarà effettivamente da restituire al bilancio comunitario; - 387 milioni di euro a titolo dei Fondi strutturali, - 373 milioni di euro per i crediti comunitari vari a titolo della gestione diretta. Queste cifre non sono di per sé rivelatrici di una situazione problematica, nella misura in cui dimostrano un accertamento sistematico dei fondi da recuperare e sempre che l'esposizione sia costituita da crediti sempre nuovi, mentre i crediti comunitari vecchi sono di fatto recuperati. Questa situazione, tuttavia, non è quella dei crediti delle Comunità: se infatti la cifra dell'esposizione resta, nonostante i nuovi accertamenti di crediti, relativamente costante di mese in mese, da un'analisi più precisa per anno di accertamento risulta una percentuale non trascurabile di vecchi crediti non recuperati. Per la gestione concorrente i dati contabili comunitari mettono in luce una situazione che deve essere considerata provvisoria: il fatto che le cifre citate siano state registrate non implica che le Comunità siano in grado di esigere il rimborso dell'intero importo in virtù della regolamentazione settoriale (cfr. sezione 4.3 qui di seguito per la sezione FEAOG-Garanzia). La ripartizione in termini d'anzianità dei crediti inerenti alla gestione diretta dei fondi comunitari è indicata qui di seguito. Ma quest'analisi (a partire dall'ultima colonna della tabella precedente) dimostra quanto segue: - circa l'88% dell'esposizione riguarda i crediti comunitari accertati nel corso dell'esercizio n; - l'3% riguarda i crediti comunitari accertati nel corso dell'esercizio n-1; - l'1% riguarda i crediti comunitari accertati nel corso dell'esercizio n-2; - il restante 8% riguarda i crediti comunitari di più di 3 anni a partire dall'accertamento. Sono i crediti comunitari più vecchi che meritano l'attenzione e la ricerca di misure di miglioramento. Il loro mancato recupero può significare: - che le misure classiche di sollecito da parte del contabile non hanno avuto alcun esito; - che i modi di recupero alternativo per compensazione o richiesta della garanzia non sono stati possibili o non utilizzati; - che la procedura d'esecuzione forzata ai sensi dell'articolo 256 CE non è stata avviata, - e che, quando la procedura d'esecuzione forzata ai sensi dell'articolo 256 CE non era possibile, la procedura per ottenere un titolo esecutivo mediante contenzioso o non ha avuto esito o non è stata avviata dai servizi competenti della Commissione. I motivi per i quali questi modi di recupero non hanno avuto alcun esito o non hanno potuto essere interamente sfruttati sono diversi. Talune carenze di gestione possono spiegarsi con una certa inadeguatezza degli strumenti e delle procedure e, in una certa misura, con la necessità di sensibilizzare maggiormente i servizi interessati a tali metodi. Non deve comunque essere sottovalutata la parte di responsabilità dovuta alle lungaggini delle procedure giudiziarie avviate. Ora, quanto più il credito è vecchio tanto meno diventa ricuperabile (cambiamento d'indirizzo, insolvibilità del debitore, prescrizione che rendono impossibile un'eventuale azione di contenzioso). Occorre dunque individuare chiaramente i problemi di recupero dei crediti comunitari: la diagnosi è positiva in quanto il recupero dei fondi regolarmente accertati, relativamente stabile in termini di percentuale, si situa tra l'80 ed il 90% dell'esposizione. Rimangono da trovare le soluzioni per liquidare l'onere del passato costituito da crediti comunitari vecchi non recuperati. Da questo accertamento risulta che gli sforzi della Commissione per il recupero dei crediti accertati devono riguardare in modo prioritario la liquidazione di questo "onere del passato" pur mantenendo una vigilanza su tutti i crediti per evitare la formazione di un nuovo "onere del passato" di questo tipo. 2.2. Problemi che i dati contabili non permettono di rilevare: i crediti comunitari non accertati. È normale che il sistema contabile non può riflettere che gli ordini di riscossione registrati nel sistema - cioè i crediti comunitari accertati - ed il loro seguito. È quindi estremamente difficile, se non impossibile, quantificare con una certa pertinenza l'importo di crediti accertabili non accertati o che non possono ancora esserlo. Tuttavia, nel quadro della gestione diretta, i servizi orizzontali hanno avuto modo di rilevare casi nei quali l'accertamento dei crediti non era sistematico (ad esempio, al momento della chiusura di un programma o di un progetto a causa della cattiva esecuzione delle precedenti quote del programma o del progetto). D'altra parte, nel quadro della gestione concorrente del FEAOG, sezione garanzia, alcuni audit effettuati dalla Corte dei conti hanno sottolineato che le irregolarità comunicate dagli Stati membri non erano oggetto di seguito da parte dei servizi competenti della Commissione o che questo seguito presentava ritardi [15]. A tale riguardo, gli importi comunicati dagli Stati membri a titolo della legislazione applicabile in materia di gestione concorrente delle spese FEAOG forniscono un panorama degli importi in sospeso in attesa o di recupero o di messa a carico dello Stato membro o della Comunità. Questo periodo di tempo prima dell'accertamento dei crediti comunitari in senso stretto si spiega in particolare con la lentezza delle procedure di recupero dinanzi ad alcune giurisdizioni nazionali (si veda la tabella che segue). Questi importi riguardano i crediti nei confronti dei beneficiari finali, tenuto conto del fatto che qualsiasi importo effettivamente recuperato dev'essere trasferito al FEAOG e che gli Stati membri sono responsabili della gestione di questo tipo di spese nel quadro della gestione concorrente. [15] Corte dei conti europea, relazione annuale relativa all'esercizio 2000, relazione relativa alle attività che rientrano nel bilancio generale, capitolo 2. La presente comunicazione intende pertanto adottare nuove misure per contrastare questo fenomeno di scarso accertamento nel settore delle spese dirette e rimediare all'insufficienza dei mezzi per l'accertamento dei crediti comunitari nell'ambito della gestione concorrente delle spese comunitarie. Importi corrispondenti alle irregolarità comunicate al 31/12/2001 A titolo del FEAOG garanzia per il periodo 1970-2000 ai sensi del regolamento (CE) 595/91 * Lussemburgo, Austria, Finlandia e Svezia non hanno ALCUN importo da recuperare anteriore al 1995. Nota bene: le cifre indicate per l'Italia non sono rigorosamente raffrontabili a quelle registrate per gli altri paesi e rappresentano chiaramente una sovrastima dell'importo delle irregolarità. Quando individuano un'irregolarità, le autorità italiane calcolano la somma totale da recuperare sulla base delle somme globali percepite dal beneficiario per la totalità del periodo coperto dall'audit che ha rilevato l'irregolarità; è soltanto al termine della procedura penale e/o amministrativa formale che l'importo esatto dell'irregolarità è stabilito dal giudice e messo in recupero. 3. Miglioramento del recupero dei crediti comunitari accertati La presente comunicazione riguarda il recupero dei crediti comunitari derivanti dalla gestione diretta delle spese comunitarie e dalla gestione concorrente con gli Stati membri delle spese del FEAOG, sezione garanzia, e dei Fondi strutturali. In questi ultimi casi, esiste un credito delle Comunità ai sensi del regolamento finanziario soltanto in ipotesi limitate di irregolarità o frode degli operatori economici in cui il mancato recupero delle somme da loro dovute deriva da negligenza degli Stati membri e nei quali la Commissione decide, conformemente alla regolamentazione settoriale applicabile, che le conseguenze finanziarie devono essere a carico degli Stati membri. L'accertamento di un credito da recuperare da parte delle Comunità interviene soltanto al termine delle procedure settoriali [16]. Tali importi danno allora luogo al recupero dei fondi comunitari presso gli Stati membri. [16] Per il FEAOG garanzia, applicazione dell'articolo 8 del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio del 21 aprile 1970 relativo al finanziamento della politica agraria comune, GU L 94 del 28.4.1970, pag.13; a decorrere dall'esercizio 2000, regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999 relativo al finanziamento della politica agraria comune, GU L 160 del 26.6.199, pag. 103. Per Sapard, articoli 8, 13 e 14 della sezione A dell'allegato dell'Accordo di finanziamento pluriennale. Per i Fondi strutturali, articolo 24 del regolamento n. 4253/1988 (modificato dal regolamento n. 2082/93) e articolo 39 del regolamento n. 1260/1999 a decorrere dall'esercizio 2000; articolo H dell'allegato II del regolamento n. 1164/94 per il Fondo di coesione. Per ISPA, articolo 9 del regolamento n. 1267/1994 e disposizioni specifiche del protocollo finanziario sulle decisioni di concessione di contributo. Dato che le Comunità hanno a loro disposizione mezzi sicuri di recupero dei fondi comunitari quando i debitori sono gli Stati membri, le azioni da sviluppare per migliorare il recupero dei crediti comunitari accertati riguardano principalmente i crediti dei debitori diversi dagli Stati membri, ossia i crediti comunitari nel quadro della gestione diretta delle spese comunitarie. 3.1. Misure previste dalla Commissione in occasione dell'adozione del piano d'azione del 13 dicembre 2000 relativo ai crediti comunitari nel quadro delle spese dirette e realizzate su tale base La Commissione ha predisposto nel dicembre 2000 un piano d'azione mirante a migliorare il recupero dei crediti comunitari accertati nel quadro della gestione diretta delle spese e, fra questi ultimi, dei crediti vecchi, in particolare sulla base di un'analisi dei problemi messi in evidenza. Questi problemi erano la complessità dei fascicoli interessati, la mancanza di coordinamento tra i servizi incaricati del recupero ed una certa carenza nell'utilizzo dei mezzi disponibili. In questo contesto occorre aggiungere la durata delle procedure contenziose avviate dinanzi alle giurisdizioni nazionali o comunitarie, secondo il caso. Il piano d'azione stabilito nel dicembre 2000 ha orientato il lavoro verso un certo numero di azioni miranti allo stesso tempo ad un miglioramento globale della gestione dei fascicoli di recupero e, per l'onere del passato, a proseguire il trattamento dei fascicoli per i quali non è intervenuto un recupero volontario. Per realizzare il piano d'azione sono state attuate numerose misure, che hanno contribuito a migliorare il recupero, sia dal punto di vista della prevenzione di qualsiasi costituzione di crediti comunitari troppo vecchi che diventerebbero irrecuperabili sia da quello della riduzione dell'onere del passato. 3.1.1. Azioni preventive Per quanto riguarda in particolare la prevenzione di qualsiasi costituzione di crediti troppo vecchi che potrebbero diventare irrecuperabili, sono state portate a termine due azioni del piano d'azione: Ø A titolo dei compiti tradizionali del contabile Era stato chiesto al contabile di rendere più sistematico e più tempestivo l'invio delle lettere di sollecito e di messa in mora formale. Dovevano essere messi a disposizione del contabile strumenti perfezionati per permettere, tra l'altro, l'invio standardizzato ed automatico delle lettere di sollecito e di messa in mora ("dunning") e l'attivazione di meccanismi automatici d'allarme e di seguito delle azioni affinché il contabile possa esercitare la sua funzione di coordinamento generale nei confronti degli altri agenti richiamandone l'attenzione sulle azioni da intraprendere. Quest'azione è stata realizzata nel gennaio 2002, tramite l'applicazione ACCESS/BO sviluppata sulla base della datawarehouse del bilancio. Inoltre è ora possibile elaborare relazioni che mettono in evidenza l'anzianità degli ordini di riscossione emessi dalle DG, sia al livello della direzione generale del bilancio che a quello delle altre direzioni generali. L'affidabilità è stata considerevolmente migliorata nel 2001, anche se appaiono ancora auspicabili alcuni miglioramenti [17]. [17] Per quanto riguarda ad esempio il trattamento delle "riduzioni parziali", deve ancora essere garantito il legame tra l'OR negativo (annullamento parziale o totale di un OR già emesso) e l'OR d'origine (che corrisponde all'importo iniziale dovuto). I mezzi di reporting hanno permesso in particolare di misurare la portata delle azioni di recupero da effettuare nell'ambito di ogni direzione generale (dati ormai incorporati nella relazione annuale dei direttori generali) o, in alcuni casi, di misurare l'ampiezza delle lacune negli accertamenti effettuati. Ø A titolo dei nuovi compiti del contabile Il contabile è incaricato della ricerca delle informazioni pertinenti sulla situazione finanziaria dei debitori su richiesta degli ordinatori e, dalla fine del 2000, ha reso accessibile a tutte le direzioni generali la base di dati della Dun & Bradstreet. 3.1.2. Azioni correttive (riduzione dei vecchi crediti comunitari) Per quanto riguarda in particolare la riduzione dei vecchi crediti comunitari, le seguenti azioni previste nel piano d'azione sono state condotte senza modificare il dispositivo regolamentare esistente. Considerando la complessità dei fascicoli per i quali il credito non ha potuto essere recuperato, si è deciso di rafforzare il ricorso ai servizi orizzontali (DG BUDG, Servizio giuridico, OLAF, Segretariato generale), in particolare per la ricerca dell'indirizzo di un debitore, per azioni con procedura contenziosa o, soluzione ultima quando il credito è irrecuperabile, per rinunciare al credito accertato. * Recupero dei vecchi crediti ancora recuperabili Ø Nuovi compiti dell'OLAF Nel febbraio 2002, l'OLAF ha creato una nuova unità (A5), incaricata del seguito amministrativo, legislativo e finanziario nel settore delle spese dirette, conformemente al piano d'azione stabilito nel dicembre 2000 dalla comunicazione. Quest'unità provvede al coordinamento interno ed esterno del seguito dei casi di frode o irregolarità a titolo delle spese dirette che sono oggetto di indagini dell'OLAF, in stretta collaborazione con le DG ordinatori e gli altri servizi interessati. Dalla sua creazione nel febbraio 2002, l'unità ha sottoposto ad esame 57 casi in provenienza dalla direzione Indagini dell'OLAF per garantirne il seguito amministrativo, legislativo e finanziario. Per i casi per i quali sono in corso procedimenti penali mirati al recupero, l'unità fa in modo che la Commissione si costituisca parte civile. Su richiesta di un ordinatore, l'OLAF può anche avviare le ricerche dell'indirizzo di un debitore in caso di scomparsa di quest'ultimo. Questo tipo di ricerca potrebbe estendersi a qualsiasi altro organismo avente legami giuridici o finanziari con il debitore terzo. Ø Trattamento del recupero nell'ambito del Servizio giuridico Il Servizio giuridico ha organizzato un sistema centralizzato d'attribuzione e di seguito dei fascicoli di recupero nell'ambito del gruppo competente nel merito, con consultazione del gruppo bilancio del Servizio giuridico in caso di dubbio sulle questioni di principio. Viene quindi designato dal capofila, che segue il fascicolo, l'agente che dovrà procedere al recupero. La procedura che dovranno seguire le direzioni generali è stata spiegata in una nota ai direttori generali. Una "Guida pratica in materia di recupero" disciplina le attribuzioni e chiarisce tappa per tappa la procedura di competenza degli agenti del servizio giuridico, anche in materia di collaborazione in materia di recupero con gli altri servizi della Commissione [18]. [18] Nota dei sigg. Rosas e Dewost ai direttori generali del 31 marzo 2001 (nota JUR(2001)15037) "Recupero dei crediti - Procedura da seguire per la consultazione del Servizio giuridico", allegato 2. Ø Ruolo del servizio finanziario centrale (SFC) Nel piano d'azione stabilito nel dicembre 2000, la Commissione ha invitato l'SFC a formulare linee direttrici minime per l'organizzazione dei circuiti e per le norme di gestione. Gli standard di controllo interno adottati dalla Commissione il 13 dicembre 2000 (SEC(2000) 2203) ed aggiornati nel 2001 (SEC(2001)2037/4) fissano le norme applicabili sia al ciclo della spesa che al processo di recupero, definendo le esigenze minime e le modalità di controllo da garantire nell'ambito di ogni direzione generale. Accanto a questi standard (allegati alle norme interne sull'esecuzione del bilancio dall'esercizio 2001), l'SFC fornisce un manuale regolarmente aggiornato che espone nei dettagli il processo operativo in materia di valutazione dei rischi, non soltanto per tutto il ciclo della spesa, ma anche, con l'ultimo aggiornamento nel 2002, nel settore del recupero [19]. [19] "Detailed risk assessment for operational processes - the Process Handbook". Infine, nel 2001 le informazioni statistiche relative all'attività di recupero sono state incorporate nelle relazioni annuali delle direzioni generali, la cui sintesi fornisce uno strumento che permette di valutare i progressi compiuti o ancora da realizzare nel settore del recupero. Ø Studio sull'esternalizzazione di alcuni compiti inerenti al recupero Conformemente alle raccomandazioni formulate dalla Commissione nel dicembre 2000, la riflessione sulla questione è stata proseguita sotto forma di studio sull'opportunità in base al costo/utile di esternalizzare una parte dell'attività di recupero. Tuttavia, le conclusioni e raccomandazioni di questo studio non sono state portate a termine in attesa della stabilizzazione del nuovo quadro regolamentare e della relazione finale sul recupero del servizio d'audit interno. * Riconoscimento del carattere irrecuperabile di alcuni crediti comunitari D'altra parte, le questioni poste dai servizi [20] nonché le raccomandazioni dell'autorità di discarico e l'impegno assunto nel dicembre 2000 hanno indotto l'SFC a precisare le condizioni e le procedure per la rinuncia al recupero dei crediti comunitari diventati irrecuperabili quando tutte le misure necessarie adottate per recuperarli sono state infruttuose. Queste disposizioni completano il quadro recentemente adottato per gli altri casi nei quali può rivelarsi necessario rivedere la situazione dei crediti accertati: [20] A titolo della sua funzione di Help-desk finanziario, l'SFC ha ricevuto ed ha risposto a 37 domande relative al recupero tra il febbraio 2001 e il luglio 2002, con una media di poco più di 2 domande al mese su un periodo di 18 mesi. - le Linee direttrici sull'applicazione del principio di proporzionalità alla rinuncia al recupero di crediti sono state adottate dalla Commissione nel novembre 2001 [21] in seguito alla risoluzione dell'autorità di discarico per l'esercizio 1999 [22]. Con questa decisione, la Commissione ha modificato le norme interne sull'esecuzione del bilancio 2001 introducendo le soglie per la delega del potere d'esecuzione del bilancio stabilite dall'autorità di discarico ed adottando procedure più trasparenti e più precise nonché criteri meglio definiti e più vincolanti in materia di rinuncia al recupero di crediti accertati per applicazione del principio di proporzionalità. Queste soglie sono state consolidate nelle norme interne della Commissione per l'esecuzione del bilancio 2002 [23]. [21] SEC(2001)1857 def. del 21/11/2001. [22] Punto 9, 1), della risoluzione del Parlamento europeo che contiene le osservazioni che costituiscono parte integrante del discarico sull'esecuzione del bilancio generale dell'Unione europea per l'esercizio 1999 (Commissione) (SEC(2000)537 -C5-0617/2000-2000/2155 (DEC)). [23] C(2002)1305 dell'8/4/2002. - Le norme interne sull'esecuzione del bilancio 2002 operano una distinzione più logica tra rinuncia, annullamento e adeguamento tecnico e contabile che permette una modulazione più soddisfacente del livello di delega e sottodelega in funzione del grado di responsabilità e di rischio di questi tre tipi di operazioni. Quest'esperimento, iniziato nell'autunno 2001 per iniziativa congiunta delle direzioni generali del Controllo finanziario e del Bilancio con la possibilità di sottodelegare le correzioni secondarie (in aumento come in diminuzione) agli ordini di riscossione quando costituiscono soltanto adeguamenti tecnici e contabili, ha permesso di semplificare le norme molto rigorose di delega e sottodelega adottate per l'esercizio 2001 nel settore della rinuncia. Essendosi rivelato soddisfacente, l'esperimento è stato dunque riconfermato [24] ed esteso nelle norme interne 2002 per differenziare, come è logico, la rinuncia al recupero di un importo effettivamente dovuto [25] dal vero e proprio annullamento di un credito indebitamente accertato [26]. [24] Articolo 12 delle norme interne 2002 citate. [25] Articolo 10 delle norme interne 2002 citate. [26] Articolo 11 delle norme interne 2002 citate. 3.2. Misure previste dal piano d'azione del 13 dicembre 2000 in corso di realizzazione La scadenza per la realizzazione dell'insieme del piano d'azione del dicembre 2000 era stata fissata inizialmente al 1° aprile 2001, quindi rinviata al 30 giugno 2002 in occasione dell'aggiornamento da parte della Commissione, il 21 dicembre 2001, del calendario d'attuazione delle varie azioni del Libro bianco riguardanti l'azione 96. Nonostante tali azioni e progressi, il calendario deve essere adattato per tenere conto di una valutazione più realistica di quanto è realizzabile tenuto conto di una parte della riforma finanziaria globale e dei termini d'adozione e di entrata in vigore del nuovo quadro normativo. Le misure principali di miglioramento del recupero dei crediti comunitari accertati, definite nel dicembre 2000, dipendono dal concomitante aggiornamento del quadro normativo. Ora, le scadenze istituzionali stabilite dal Consiglio europeo di Göteborg hanno indicato la fine del 2002 per l'adozione della revisione del regolamento finanziario del 1977 e del quadro normativo che ne risulta, ossia, sul piano interistituzionale, il regolamento recante modalità d'esecuzione di alcune disposizioni del nuovo regolamento finanziario, nonché, sul piano interno alla Commissione, la revisione e l'armonizzazione delle diverse disposizioni di procedura interna relative al recupero dei crediti comunitari. Lo stesso vale anche per le proposte di modifica dei regolamenti finanziari del Fondo europeo di sviluppo (FES) o delle agenzie comunitarie. Questo nuovo quadro normativo è in fase di completamento [27] e comporta tre serie di modifiche in grado di migliorare sostanzialmente il recupero dei crediti comunitari accertati nel quadro della gestione diretta e di risolvere il problema che si pone nel quadro della gestione concorrente. [27] Il nuovo regolamento finanziario è stato adottato dal Consiglio all'unanimità il 25 giugno 2002 ed entrerà in vigore l'1/1/2003, conformemente all'articolo 187, ed il progetto di regolamento della Commissione recante modalità d'esecuzione è stato approvato il 24 luglio 2002 (COM(2002)402 def.). Per il FES, la Commissione ha proposto la ripresa di questi principi il 11.6.2002 nel suo progetto di regolamento recante regolamento finanziario applicabile al Fondo europeo di sviluppo (COM(2002)290). Per le agenzie cosiddette tradizionali (rispetto al progetto di agenzie esecutive per la realizzazione di programmi), questi principi sono ripresi nel regolamento finanziario quadro degli organismi di cui all'articolo 185 del nuovo regolamento finanziario adottato dalla Commissione il 17.7.2002 (COM(2002)403/2). 3.2.1. Rafforzamento del ruolo dell'ordinatore (decentramento della nota di addebito) Per permettere i contatti tra debitori ed ordinatore in modo da risolvere il maggior numero di casi garantendo la fondatezza di tutti i crediti comunitari registrati come "da recuperare" prima che il recupero diventi di competenza del contabile, la Commissione si era impegnata nel dicembre 2000 a decentrare, dal contabile verso gli ordinatori, l'emissione e la spedizione della "nota di addebito", che informa il debitore che nei suoi confronti è stato accertato un credito. Questo decentramento ormai è previsto a livello regolamentare con entrata in vigore l'1/1/2003 [28]. La revisione ed il consolidamento delle diverse disposizioni interne sul recupero dei crediti dovranno essere adottati formalmente dalla Commissione entro tale data. [28] Articolo 71, paragrafi 1 e 2 del nuovo regolamento finanziario ed articolo 75 del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario. 3.2.2. Rafforzamento dei mezzi di recupero "forzato" Si tratta delle modifiche più importanti apportate dalla revisione del quadro normativo. Ø Recupero mediante compensazione Nel settore delle spese dirette, il principio della compensazione legale è stato fino ad oggi relativamente poco utilizzato dalla Commissione. Di fatto, benché questo principio esista in tutti gli Stati membri, la recente giurisprudenza del Tribunale di primo grado [29] aveva sollevato il dubbio sulla possibilità di ricorrere a questo sistema efficace, che consiste, quando il debitore stesso è titolare nei confronti del suo creditore di un credito certo, liquido ed esigibile, nel dedurre l'importo dovuto dal debitore dall'importo da corrispondere a quest'ultimo. Tuttavia, nelle sue conclusioni nel quadro dell'impugnazione proposta dalla Commissione in questa causa, l'avvocato generale P. Léger ha adottato un punto di vista opposto a quello della sentenza del tribunale, proponendo alla Corte di giustizia di riconoscere il meccanismo di compensazione come principio generale di diritto comunitario (causa C-87/01 P del 17 settembre 2002). [29] Nella sentenza del 14 dicembre 2000 nella causa T-105/99, Consiglio dei comuni e regioni d'Europa (CCRRE) c./Commissione, il TPG ha scartato la compensazione poiché la Commissione avrebbe dovuto prima di tutto verificare se la compensazione non avrebbe ostacolato la realizzazione effettiva dell'azione. D'altra parte, questo principio ormai è esplicitamente iscritto nel nuovo regolamento finanziario in relazione a "qualsiasi" debitore [30]. [30] L'articolo 73, paragrafo 1, secondo comma, del nuovo regolamento finanziario si esprime in questi termini: "Il contabile procede al recupero mediante compensazione e a debita concorrenza dei crediti delle Comunità, se il debitore è titolare di un credito certo, liquido ed esigibile nei confronti delle Comunità". Questa formulazione molto generale dovrebbe permettere di recuperare mediante compensazione i crediti comunitari presso i debitori detti "diversi" nel quadro della gestione diretta. Non è possibile quantificare l'impatto di questo nuovo strumento per il recupero dei crediti comunitari sorti nella gestione diretta, ma l'ottimizzazione in corso del sistema di allarme rapido [31] favorirà un impiego più sistematico ed efficace del meccanismo di compensazione. [31] Comunicazione "Ottimizzazione del sistema di allarme rapido, Azione 95 della riforma amministrativa", SEC(2000)1811. Nel settore della gestione concorrente, come per le spese finanziate a titolo dei Fondi strutturali (decisione di ridurre l'aiuto e correzione finanziaria), si applicano norme specifiche. Di conseguenza, quando gli Stati membri sono debitori delle Comunità essendone al tempo stesso creditori, questo meccanismo contribuirà al recupero di tutti i crediti in sospeso. Questo tipo di recupero dovrebbe riguardare in particolare i 408 milioni di euro accertati al 30/6/2002 a titolo dei Fondi strutturali ancora da recuperare. Ø Recupero mediante esecuzione di ogni garanzia preliminare Questo metodo è già utilizzato, ma dovrebbe avere maggiore efficacia visto che il nuovo regolamento finanziario moltiplica i casi in cui la costituzione di garanzie preliminari è obbligatoria o facoltativa [32]. [32] Tale obbligo è previsto dal regolamento finanziario del 1977 soltanto per gli appalti (articolo 64 bis) ed è previsto (come possibilità) per le sovvenzioni soltanto dal Vademecum sovvenzioni. Nel nuovo regolamento finanziario (articoli 98,.102 e 117) è allargata la gamma delle garanzie da costituire e le condizioni d'esigibilità sono rafforzate per gli appalti e per le sovvenzioni (per limitare i rischi finanziari legati al pagamento di prefinanziamenti). Ø Recupero mediante esecuzione forzata Un maggior ricorso "semplificato" all'esecuzione forzata ai sensi dell'articolo 256 del trattato CE faceva parte delle raccomandazioni fondamentali presentate dalla comunicazione del dicembre 2000 per il miglioramento del recupero dei crediti in caso d'assenza di pagamento volontario da parte del debitore. Questo principio è iscritto all'articolo 72, paragrafo 2, del nuovo regolamento finanziario, che permette di formalizzare l'accertamento di un credito a carico di persone diverse dagli Stati in una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell'articolo 256 CE. Di conseguenza, un ordine di riscossione che non si basa su una decisione formale preliminare [33] potrà essere formalizzato in una decisione della Commissione che vale titolo esecutivo. [33] Questo è in particolare il caso delle ammende imposte dalla Commissione a titolo della politica della concorrenza. Si prevede di iscrivere questo principio nelle norme di partecipazione delle imprese, centri di ricerca ed università e per l'attuazione del 6° programma quadro per le azioni di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione [34]. [34] Articolo 12 della decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 novembre 2002, relativa alle norme di partecipazione delle imprese, dei centri di ricerca e delle università ed alle norme di diffusione dei risultati della ricerca per l'attuazione del programma quadro della Comunità europea 2000-2006. Se l'esecuzione non può essere ottenuta su questa base, un titolo esecutivo deve essere ottenuto mediante contenzioso dinanzi alle istanze competenti [35]. Le possibilità di ottenere il recupero grazie a questa seconda soluzione dovrebbero essere rafforzate con l'adozione, attesa tra breve, del regolamento del Consiglio che istituisce un titolo esecutivo per i crediti non contestati [36]. [35] Soluzione alternativa esplicitata a livello normativo (articolo 81 del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario adottato dalla Commissione il 24.7.2002). [36] Proposta della Commissione del 18.4.2002 (COM(2002)159 def.). Per i crediti comunitari sorti nella gestione diretta, l'utilizzo di detto strumento dovrebbe facilitare il recupero degli ordini di riscossione in sospeso [37]. [37] Con riserva dell'esito delle procedure contenziose da avviare quando non è possibile ricorrere all'articolo 256 del trattato CE. 3.2.3. Razionalizzazione della cancellazione di crediti Per quanto riguarda la cancellazione di crediti accertati, che è un atto d'esecuzione del bilancio particolare che riguarda l'attivo delle Comunità, il nuovo quadro regolamentare dovrebbe estendere a tutte le altre istituzioni le distinzioni operate con esito soddisfacente nella regolamentazione interna della Commissione [38]. Questa distinzione e la chiarificazione dei criteri a livello regolamentare permetteranno ad ogni istituzione di modulare il livello di delega e sottodelega che intende affidare ai suoi agenti in funzione del grado di responsabilità e di rischio dei vari tipi di operazioni, anche se la responsabilità delegata o sottodelegata non cancella la responsabilità dell'autorità delegante [39]. I diversi tipi di operazioni sono: [38] Cfr. punto 3.1.1. che precede. [39] Questo principio, enunciato all'articolo 21, paragrafo 2, dello statuto ("Il funzionario incaricato di provvedere al funzionamento di un servizio è responsabile nei confronti dei propri superiori gerarchici dell'autorità conferitagli e dell'esecuzione degli ordini da lui dati. La responsabilità diretta dei suoi subordinati non lo libera delle sue responsabilità"), è chiarito all'articolo 66, paragrafo 3, del nuovo regolamento finanziario ("In caso di sottodelegazione, all'interno dei suoi servizi, l'ordinatore delegato resta responsabile dell'efficacia dei sistemi di gestione e di controllo interno istituiti e della scelta dell'ordinatore sottodelegato"). - la rinuncia ad un credito debitamente accertato (margine di valutazione più ampio), per ragioni o di buona gestione finanziaria (credito irrecuperabile o costo del recupero che supera l'importo dovuto) o di proporzionalità (secondo i criteri stabiliti anche a livello regolamentare); - l'annullamento di un credito indebitamente accertato (margine di valutazione limitato); - l'adeguamento tecnico e contabile (nessun margine di valutazione poiché si tratta della traduzione meccanica di taluni dati oggettivi). - Le varie tappe sono presentate qui di seguito in forma schematizzata (abbreviated flowchart). 3.2.4. Mezzi da attuare per garantire il pieno utilizzo di questi nuovi strumenti normativi Oltre alle azioni di formazione in corso, si prevede di fornire regolarmente agli ordinatori gli indicatori d'analisi pertinenti, in particolare sotto forma di note trimestrali del contabile inviate ad ogni ordinatore delegato, contenenti in particolare un richiamo del vecchio bilancio degli ordini di riscossione stabiliti dalla sua direzione generale [40]. Su questa base, gli ordinatori delegati potranno preparare le decisioni che possono valere titolo esecutivo ai sensi dell'articolo 72 del nuovo regolamento finanziario. [40] Questo tipo di "reporting" può già essere effettuato da ogni ordinatore delegato per mezzo della datawarehouse di bilancio. Inoltre, il contabile invierà ogni anno agli ordinatori competenti una nota che richiami alla loro attenzione l'elenco dei crediti comunitari da essi accertati e che potrebbero essere oggetto di rinuncia da parte degli ordinatori stessi. 4. Misure intese a garantire l'accertamento sistematico, entro un termine ragionevole, dei crediti comunitari Quest'aspetto non era coperto dal precedente piano d'azione stabilito nel dicembre 2000. Tuttavia, la Commissione aveva evocato l'opportunità di definire raccomandazioni complementari per i crediti comunitari non accertati. Si è già sottolineata la difficoltà di avanzare cifre in materia di "sotto-accertamento", anche se gli indici esistenti permettono comunque di valutare l'ampiezza del fenomeno. 4.1. Accertamento sistematico di tutti i crediti "principali" 4.1.1 Mantenimento del carattere assoluto dell'obbligo a livello del nuovo regolamento finanziario Sul piano regolamentare, l'obbligo assoluto di accertare ogni credito certo, liquido ed esigibile stabilito dall'articolo 28 del regolamento finanziario del 1977 è stato confermato all'articolo 71, paragrafo 2, del nuovo regolamento finanziario, che ha chiarito i ruoli degli agenti. Il progetto di regolamento della Commissione recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario e, all'interno dell'istituzione, le nuove disposizioni consolidate di procedura interna, dovranno precisare ulteriormente il ruolo dei partecipanti. Il regolamento finanziario non lascia dunque alcun margine per qualsiasi norma d'interpretazione de minimis che autorizzerebbe la rinuncia all'accertamento di crediti di "piccolo importo" [41]. [41] Nessun'altra interpretazione è possibile. Anche supponendo che il legislatore ne avesse lasciato la possibilità, solo due ipotesi sono possibili. O la norma de minimis non sarebbe ufficialmente enunciata, nel qual caso la sua applicazione darebbe luogo, se non al una valutazione arbitraria, almeno ad una mancanza d'uniformità nell'applicazione del diritto comunitario tra i servizi di una stessa istituzione. Oppure la norma d'interpretazione de minimis sarebbe effettivamente ed ufficialmente enunciata, in particolare per garantire il rispetto del principio di non discriminazione, ma in tal caso i debitori potrebbero avvalersene ed approfittarne, inficiando la forza della legge e compromettendo gli sforzi della Commissione per gestire il denaro pubblico conformemente al principio della sana gestione finanziaria. La soluzione offerta dalle due ipotesi non sarebbe accettabile. Al contrario, l'obbligo di accertamento è stato esteso agli interessi prodotti dai prefinanziamenti, che restano proprietà dell'istituzione [42]. [42] Articolo 4 del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario adottato dalla Commissione il 24 luglio 2002. 4.1.2. Rafforzamento dell'obbligo di previsione dei crediti L'obbligo di iscrivere una previsione di credito per qualsiasi misura o situazione tale da generare un credito delle Comunità è riconfermato nel nuovo quadro regolamentare. Si tratta di una specie di memento obbligatorio per gli ordinatori, di cui la Commissione intende precisare le circostanze (verifiche preliminari da parte dell'ordinatore [43], precisazioni relative al momento dello stabilimento da parte dell'ordinatore [44]). Il ricorso a questo strumento di sana gestione finanziaria dovrebbe consentire di evitare le lacune negli accertamenti dei crediti comunitari. Tuttavia, quando il credito è immediatamente certo, liquido ed esigibile, deve essere accertato senza che occorra stabilire preventivamente una previsione di credito. [43] Articolo 74 del progetto di regolamento recante modalità d'esecuzione del nuovo regolamento finanziario. [44] In particolare articolo 4 per quanto riguarda gli interessi o vantaggi equivalenti eventualmente generati dai prefinanziamenti rimasti proprietà delle Comunità; articolo 228 per il CCR. Tuttavia, l'obbligo di verificare il prefinanziamento in relazione ai pagamenti intermedi, che rientra nella contabilità per competenza, entrerà gradualmente in vigore nel periodo transitorio previsto dal nuovo regolamento finanziario (articolo 181). 4.1.3. Rafforzamento dell'obbligo di rendiconto per tutti i funzionari ed agenti delle Comunità Gli ordinatori sono maggiormente responsabilizzati a seguito della riforma amministrativa della Commissione. Nei loro piani di gestione 2004, gli ordinatori forniranno indicatori-chiave per il seguito regolare della gestione finanziaria, segnalando l'evoluzione degli impegni ancora da liquidare ed in particolare gli "impegni inattivi" e il numero di ordini di riscossione emessi. Inoltre, l'obbligo di accertare ogni credito certo, liquido ed esigibile è accompagnato da un sistema rafforzato di sanzioni in caso d'inosservanza. Senza rimettere in questione il principio della responsabilità unica di qualsiasi funzionario conformemente alle disposizioni dello statuto, il nuovo regolamento finanziario prevede (articolo 66, paragrafo 1) che "l'ordinatore impegna la propria responsabilità pecuniaria (...) quando, per colpa personale grave, trascura di compilare un atto che dia luogo ad un credito o quando trascura o ritarda, senza giustificazione, l'emissione di ordini di riscossione". Senza alcuno dubbio, più i circuiti interni verranno perfezionati per migliorare la gestione in generale ed il recupero in particolare e più la formazione degli agenti sarà approfondita, tanto più sarà facile identificare i casi nei quali l'assenza di accertamento di un credito costituisce una "negligenza che un funzionario normalmente diligente non avrebbe mai commesso", criterio stabilito dalla Commissione per l'esercizio della responsabilità pecuniaria ai sensi dell'articolo 22 dello statuto [45]. [45] "New orientations for the reform of personnel policy", 19.7.2001, punto 5.4, pagg. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf. 4.2. Accertamento sistematico degli interessi di mora concernenti i crediti principali La Commissione non può che esigere la stessa tolleranza zero dettata dai principi della sana gestione finanziaria, della parità di trattamento e della non discriminazione tra i debitori delle Comunità a livello degli interessi di mora. Questi interessi dovranno essere sistematicamente applicati in caso di mancato pagamento alla data di scadenza, conformemente agli impegni assunti dalla Commissione nel dicembre 2000. D'altra parte, l'aumento del tasso regolamentare applicabile (tasso applicato dalla Banca centrale europea alle principali operazioni di rifinanziamento, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C, il primo giorno lavorativo del mese di scadenza) dovrebbe essere portato, conformemente alla direttiva 2000/35/CE, da 1,5 punti a 7 punti percentuali, per quanto riguarda i rapporti commerciali tra le Comunità e le imprese ai sensi della suddetta direttiva, ed a 3,5 punti percentuali negli altri casi. Quest'aumento e l'applicazione effettiva dell'accertamento sistematico degli interessi di mora dovuti a partire dalla data di scadenza avranno un sicuro effetto dissuasivo sui ritardi di pagamento da parte dei debitori delle Comunità e favoriranno il miglioramento del recupero dei crediti comunitari accertati. Le nuove disposizioni di procedura interna consolidate sul recupero dei crediti da adottare in vista dell'entrata in applicazione a partire dall'1/1/2003, dovranno precisare questo principio. È ovvio che un'applicazione più rigorosa che in passato di questi principi avrà conseguenze pratiche e comporterà, anche in termini di risorse, un aumento delle spese che tuttavia dovrebbero essere in gran parte compensate dagli utili ricavati dal reclamo sistematico degli interessi dovuti. 4.3. Accertamento sistematico dei crediti comunitari nell'ambito della gestione concorrente nel settore del FEAOG garanzia Le norme sul finanziamento della politica agricola comune prevedono disposizioni per il recupero delle somme indebitamente pagate nel caso di inadempienza delle autorità nazionali o risultanti da frodi o irregolarità commesse dagli operatori. Il quadro giuridico è sviluppato nell'articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CE) n. 1258/1999 (ex 729/70), a norma del quale: «1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per: a) accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari, b) prevenire e perseguire le irregolarità, c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato dei procedimenti amministrativi e giudiziari. 2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. Le somme recuperate sono versate agli organismi pagatori riconosciuti e da questi detratte dalle spese finanziate dal Fondo. Gli interessi relativi alle somme recuperate o pagate in ritardo sono versati al Fondo. 3. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, adotta le norme generali di applicazione del presente articolo. Le norme di applicazione dell'articolo 8, paragrafo 3 sono precisate nel regolamento del Consiglio (CEE) n. 595/91. In particolare, gli articoli 3 e 5 del regolamento (CEE) n. 595/91 stabiliscono le comunicazioni alla Commissione degli Stati membri in merito alle irregolarità ed agli aggiornamenti. L'articolo 5, paragrafo 2 prevede: "2. Qualora uno Stato membro ritenga che il recupero totale di una somma non possa essere effettuato o previsto, esso indica alla Commissione, nell'ambito di una comunicazione speciale, l'importo non recuperato e i motivi per cui tale somma è, a suo parere, a carico della Comunità o dello Stato membro. Tali indicazioni devono essere sufficientemente particolareggiate da consentire alla Commissione di prendere una decisione sull'imputazione delle conseguenze finanziarie a norma dell'articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70" (ora 1258/1999). Nel 1995, il seguito delle irregolarità comunicate dagli Stati membri in applicazione del regolamento (CEE) n. 595/91 era affidato all'UCLAF, le cui mansioni come servizio della Commissione sono state successivamente riprese dall'OLAF. Sulla base delle informazioni ricevute dagli Stati membri, quando i crediti sono considerati irrecuperabili, l'OLAF propone alla Commissione di imputarli al bilancio comunitario o allo Stato membro, che è tenuto al pagamento solo in caso di negligenza. Agli Stati membri viene comunicata la correzione finanziaria, che segue le normali procedure di liquidazione (conciliazione, decisione formale, ecc.). Il problema nel settore della gestione concorrente non è quello del recupero, poiché è comunque possibile la compensazione, in quanto si tratta di debitori nei confronti dei quali sono sempre aperti ordini di pagamento a titolo degli "anticipi" mensili [46]. [46] Si tratta in realtà di veri e propri pagamenti, poiché sono rimborsi su spese sostenute. Il problema si situa al livello dell'assenza di accertamento quando non è ancora possibile una decisione di liquidazione per i casi comunicati dagli Stati membri a titolo della regolamentazione applicabile. 4.3.1. Soluzioni proposte per rimuovere il "carico del passato" Ø Analisi dell'onere del passato * Periodo prima del 1995 Dal 1999 in poi l'OLAF ha avviato un esame di tutti i casi comunicati dagli Stati membri prima del 1995. Tale esercizio è stato compiuto per tutti gli Stati membri che hanno riferito casi, eccetto l'Italia. L'esame dell'OLAF ha interessato soprattutto i casi comunicatigli prima del 1995 ma non ancora recuperati. Esso, tuttavia, ha riguardato anche un piccolo numero di casi comunicati dopo tale data per i quali gli Stati membri avevano dichiarato l'importo interessato irrecuperabile, nel qual caso era immediatamente possibile una decisione di liquidazione dei conti. La fase di dialogo, l'attualizzazione delle cifre, la determinazione degli importi a carico del bilancio nazionale e/o comunitario (per il periodo prima del 1995) sono state condotte a termine per dieci Stati membri su dodici, ad eccezione dell'Italia [47]. [47] Non esistono importi per il Lussemburgo. Al 30 giugno 1999, un totale di 1 019 milioni di euro doveva essere recuperato per tutti i casi precedenti al 1995 comunicati in applicazione dei regolamenti (CEE) n. 283/72 e (CEE) n. 595/91. A seguito dei contatti con gli Stati membri ed i diversi aggiornamenti, questa cifra è stata ridotta a 771 milioni di euro al 31 dicembre 2000. A partire dall'agosto 2002, è disponibile un "pacchetto" in previsione della preparazione di una decisione formale di liquidazione, visto che tutti gli Stati membri hanno espresso il loro accordo sull'approccio stabilito dalla Commissione.