IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 120/51

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema L'impatto della territorialità delle norme fiscali sulle trasformazioni industriali

(2008/C 120/14)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 16 febbraio 2007, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema:

L'impatto della territorialità delle norme fiscali sulle trasformazioni industriali

La commissione consultiva per le trasformazioni industriali (CCMI), incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 13 novembre 2007, sulla base del progetto predisposto dal relatore SCHADECK e dal correlatore GAY.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 13 dicembre 2007, nel corso della 440a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 102 voti favorevoli, 7 voti contrari e 6 astensioni.

Prima parte — Conclusioni e raccomandazioni

A. L'economia europea è fortemente integrata nell'economia mondiale. Pur variando a seconda dei settori, il grado di integrazione è particolarmente marcato nell'ambito delle attività industriali più aperte alla globalizzazione. Di conseguenza, la politica economica e quella fiscale dell'Unione europea (UE) vanno definite anche in funzione dell'evoluzione mondiale. Anche se il presente parere esamina l'impatto della territorialità delle norme fiscali sulle trasformazioni industriali nell'UE, quest'ultima non va considerata in maniera isolata dal resto del mondo.

B. L'UE e i singoli Stati membri hanno la responsabilità di gestire politiche economiche, finanziarie, sociali e ambientali le cui esigenze vanno al di là delle dinamiche di mercato. Occorre quindi far sì che la territorialità delle norme fiscali abbia un impatto positivo sulle trasformazioni industriali a livello europeo che, pur dovendo rispondere alle dinamiche di mercato, traggono beneficio dal fatto di essere inquadrate in un contesto più ampio tramite le suddette politiche. La natura stessa del processo di Lisbona poggia su un equilibrio tra i diversi assi (competitività, dimensione sociale, tutela ambientale), equilibrio che va salvaguardato tenendo conto anche della concorrenza fiscale tra gli Stati membri (1).

C. Il Comitato constata che la concorrenza fiscale è una delle realtà del mercato interno che può determinare distorsioni della concorrenza. Essa richiede regole che assicurino la trasparenza nonché l'individuazione degli eventuali abusi e delle pratiche dannose (2). Essa presuppone anche la disponibilità di indicatori che costituiscano parametri validi per valutare lo stato della concorrenza fiscale. Il Comitato osserva tuttavia che nelle PMI la fiscalità non costituisce un fattore determinante per le decisioni circa gli investimenti. Essa ha un peso di gran lunga maggiore nelle società multinazionali più mobili.

D. La concorrenza fiscale non riguarda soltanto la fiscalità delle imprese. In presenza di una mobilità sempre maggiore degli attivi finanziari, questa concorrenza interessa anche i redditi delle persone fisiche e l'imposizione fiscale sui patrimoni.

E. Secondo il Comitato, il coordinamento dei dispositivi fiscali delle amministrazioni dei vari Stati membri può costituire una leva per rafforzare il funzionamento del mercato interno, eliminando le disfunzioni e i costi che derivano dall'adeguamento necessario alle norme fiscali, in particolare nelle regioni frontaliere. Il Comitato rinnova le raccomandazioni formulate recentemente nel suo parere sul programma Fiscalis 2013 (3).

F. La mancanza di coordinamento tra i livelli dell'imposizione fiscale diretta dei singoli Stati membri porta, secondo il Comitato, a constatare situazioni di non imposizione (4), di abusi o di distorsioni nel funzionamento del mercato unico. Inoltre, questo stato di fatto determina una destabilizzazione e anche un'erosione delle entrate fiscali complessive dell'UE.

G. La concorrenza fiscale intracomunitaria senza freni rischia, da un lato, di appesantire gli elementi della base imponibile dei soggetti d'imposta meno mobili, per esempio le piccole imprese o i servizi non delocalizzabili e, d'altra parte, di modificare la ripartizione della pressione fiscale tra contribuenti e consumatori per coprire le spese pubbliche e i trasferimenti sociali. Quest'ultimo aspetto si ripercuoterebbe negativamente sulla coesione sociale.

H. Le PMI e le società di servizi sono le meno attrezzate per beneficiare della concorrenza fiscale. Il Comitato raccomanda di mettere a punto una serie di misure di sostegno e dei programmi di formazione per i quadri di tali imprese (analogamente a quanto avviene per i funzionari delle pubbliche amministrazioni), nonché di costituire delle banche dati adeguate, particolarmente nelle regioni frontaliere e periferiche dell'UE, per coadiuvare questo tipo di imprese nei loro sforzi d'internazionalizzazione.

I. Il Comitato reputa che la lotta contro la frode fiscale debba essere una priorità e ricorda le conclusioni del suo recente parere in materia (5).

J. Il trasferimento della pressione fiscale sui fattori di produzione meno mobili può determinare una minore competitività delle imprese interessate e dei loro impieghi nei confronti dei concorrenti esteri. Il tasso di crescita del PIL nazionale soffrirà di questo trasferimento delle imposte, con la possibile conseguenza di un calo della capacità di effettuare investimenti pubblici in assenza di nuove risorse di bilancio.

K. La concorrenza fiscale induce così ogni Stato membro a gestire meglio la sua spesa pubblica. Il Comitato chiede che ciò non avvenga a scapito dell'offerta e della qualità dei servizi pubblici. Questi due elementi sono decisivi per mantenere e attrarre attività produttive creatrici di ricchezza, di posti di lavoro e, in ultima istanza, di base imponibile. La concorrenza fiscale non deve pregiudicare il finanziamento e la copertura dei sistemi di protezione sociale collettiva.

L. Il Comitato sostiene gli sforzi degli Stati membri volti a eliminare la concorrenza fiscale pregiudizievole e il loro impegno a sopprimere una serie di disposizioni fiscali dannose entro il 2010, come previsto dal codice di condotta adottato nel 1997 (6). D'altro canto invita la Commissione a proseguire gli sforzi in questo senso, avviati nel medesimo anno.

M. Il Comitato appoggia inoltre la politica della Commissione mirante ad assicurare che gli aiuti pubblici, inclusi i vantaggi fiscali concessi in modo selettivo alle imprese, servano a perseguire degli obiettivi sostenibili di trasformazione industriale e di sviluppo territoriale, pur restando compatibili con la politica della concorrenza all'interno dell'UE.

N. Il Comitato chiede l'istituzione di una base imponibile comune e consolidata dell'imposta sulle società (CCCTB) (7), secondo un principio di semplificazione, equità e trasparenza delle pratiche fiscali applicato in tutti gli Stati membri. Ciò consentirebbe di sfruttare al massimo il potenziale del mercato interno, pur salvaguardando la sovranità in materia di bilancio e in materia fiscale degli Stati membri e mettendoli al riparo dal rischio di conflitti con le disposizioni del Trattato. Poiché è probabile che la CCCTB sia istituita sulla base di una cooperazione rafforzata, il Comitato auspicherebbe che essa fosse adottata dal maggior numero possibile di Stati membri.

O. Il Comitato chiede, nondimeno, che gli vengano fornite maggiori informazioni sul contenuto, le modalità e l'evoluzione del progetto CCCTB prima di riformulare il suo parere su questo dossier complesso e strategico, limitandosi, per adesso, a ricordare il suo parere esplorativo del 2006, elaborato su richiesta del commissario KOVÁCS (8).

P. Tuttavia, riguardo alla CCCTB il Comitato formula una serie di riflessioni e di interrogativi. Reputa auspicabile che tale progetto a carattere opzionale sia adottato dal maggior numero possibile di Stati membri (anche a costo di prevedere misure transitorie) e che questi, allo scadere di un periodo di coesistenza, finiscano per applicare un unico sistema di base imponibile a tutti i contribuenti. Occorre inoltre verificare se la base comune applicata alle imprese che operano sui mercati esterni sarà affidata a un organo transnazionale. Infine, è opportuno interrogarsi sulle ripercussioni che questa base potrà avere sulle aliquote, che rischiano di differenziarsi sempre più. In questa eventualità si potrebbe stabilire un'aliquota minima d'imposta, se del caso immediatamente inferiore all'attuale aliquota media adottata dai nuovi Stati membri.

Q. Il Comitato raccomanda alla Commissione d'intensificare il monitoraggio delle pratiche di alcuni paradisi fiscali che si presume cerchino di sottrarre risorse imponibili ai sistemi fiscali degli Stati membri.

Seconda parte — Motivazione

1. Obiettivo del parere

1.1. La fiscalità (ovvero il livello della pressione fiscale e il prelievo tributario) viene spesso citata come uno dei criteri per valutare la capacità di attrazione di un territorio quale sede di un'attività industriale, finanziaria e commerciale. Non c'è invece un consenso quanto al peso relativo di questo criterio rispetto a quello di altri criteri, come la prossimità di potenziale commerciale, i costi di produzione, la disponibilità di personale qualificato, le infrastrutture e le attrezzature pubbliche, gli aiuti pubblici, ecc.

1.2. I sistemi fiscali sono complessi e raffrontarli non è facile. Eppure è fondamentale poter valutare se gli incentivi fiscali delle varie autorità raggiungono lo scopo che esse si sono fissate, valutare il possibile impatto delle decisioni intese a favorire le trasformazioni industriali positive nel loro territorio e metterle in relazione con i costi stimati.

1.3. Il presente parere si propone di fornire orientamenti per l'anticipazione e la gestione delle trasformazioni industriali, il perseguimento dell'obiettivo di una maggiore competitività dell'Europa — nell'ambito degli obiettivi di Lisbona — e la costruzione di un vero mercato interno, caratterizzato da una concorrenza equa e non falsata, o per lo meno «ammissibile» (vale a dire compatibile con le regole del mercato interno).

2. Concorrenza fiscale e mobilità dei fattori economici

2.1. Questa mobilità aumenta all'interno dell'UE per i seguenti motivi: — agli occhi delle grandi imprese, il mercato interno europeo appare come un mercato unico, il loro mercato «nazionale», — il commercio elettronico ignora le frontiere, — i fattori di produzione e di distribuzione tendono a una progressiva segmentazione delle loro catene del valore, i cui singoli elementi acquistano una sempre maggiore mobilità (9), — i miglioramenti delle infrastrutture di trasporto e la riduzione dei costi a seguito del raggruppamento del trasporto delle merci incoraggiano le imprese e le loro filiali ad espandersi sul territorio, — le acquisizioni e le fusioni multinazionali di imprese si moltiplicano, — l'allargamento dell'UE contribuisce anch'esso alla mobilità degli investimenti economici, delle persone e dei capitali, — il miglioramento del livello delle conoscenze e della formazione linguistica contribuisce a una maggiore mobilità delle persone.

2.2. Ogni Stato membro si avvale di tutti gli aspetti del proprio sistema fiscale, siano essi specifici oppure strutturali, per attrarre sul proprio territorio investimenti e attività, sviluppando in tal modo il proprio potenziale occupazionale e le proprie basi fiscali. Da parte loro, i contribuenti (imprese e cittadini) cercano di ottimizzare la loro situazione economica. L'entità dei prelievi cui sono soggetti a seconda dei diversi regimi fiscali nazionali costituisce necessariamente una parte delle variabili strategiche.

2.3. Questa concorrenza fiscale per attirare gli investimenti è una realtà che esiste anche all'interno di ogni singolo Stato.

2.4. Non è facile quantificarne l'intensità e l'impatto reale sulla mobilità dei fattori di produzione e dei capitali. Sull'argomento esistono infatti numerosi studi, ma essi non hanno raggiunto conclusioni del tutto convergenti, se si eccettua che il criterio fiscale rappresenta solo uno dei molti fattori che determinano l'ubicazione degli investimenti «mobili». Questo punto verrà esaminato in dettaglio più avanti nel parere.

2.5. Con l'allargamento da 15 a 27 Stati membri, l'Unione si è indubbiamente arricchita in termini di diversità. Ciascuno dei nuovi Stati membri è contraddistinto da un contesto geografico, storico, culturale, sociale, politico ed economico particolare, e apporta all'UE il proprio tessuto industriale specifico, oltre alla propria normativa fiscale specifica.

3. Impatto della fiscalità sulle trasformazioni industriali

a) L'imposizione sul lavoro e sul capitale investito

3.1. Per l'insieme dell'Unione europea il gettito fiscale e contributivo complessivo ammonta al 39 % circa del PIL europeo. La totalità dei prelievi può essere disaggregata come segue (10): Imposta sugli utili delle società 10 % Imposta sul reddito delle persone fisiche 25 % Contributi previdenziali 26 % Imposte indirette 30 % Altre imposte 9 % TOTALE del gettito fiscale e contributivo 100 %

3.2. Le imposte indirette comprendono essenzialmente le imposte generali sui consumi, e in particolare l'imposta sul valore aggiunto (IVA), che è armonizzata a livello dell'UE, nonché alcune imposte e tasse su determinati beni e servizi, quali le accise, che sono parzialmente armonizzate nell'Unione. Visto che le imposte indirette rivestono un'importanza solo secondaria per l'insediamento delle imprese, il presente parere si concentra essenzialmente sulle imposte gravanti sul lavoro (cfr. punto 3.2.1) e sulle imposte sul capitale investito dalle imprese (cfr. punto 3.2.2).

3.2.1. L'imposta sul reddito dei lavoratori dipendenti e l'insieme dei contributi previdenziali corrispondono alla metà circa del totale del gettito fiscale e parafiscale. Gravando direttamente sul lavoro, tali prelievi fanno naturalmente salire il costo della manodopera salariata. Evidentemente, dato che il costo della manodopera è un fattore finanziario fondamentale per l'industria, i prelievi fiscali e parafiscali — compresa la previdenza sociale — che colpiscono il reddito dei lavoratori dipendenti rischiano di incidere in maniera diretta o indiretta sulla competitività delle imprese industriali dell'UE. L'impatto si dice diretto quando le autorità pubbliche prelevano dalle imprese le imposte o i contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro. Quando questi prelievi sono a carico dei lavoratori dipendenti, essi riducono dapprima la loro retribuzione netta e possono successivamente avere un impatto indiretto anche sulle trattative relative alle loro retribuzioni lorde, o addirittura provocare una migrazione verso altre regioni e scoraggiare lo sviluppo di attività diverse da quelle manifatturiere caratterizzate da costi del lavoro modesti.

3.2.1.1. Il rincaro del costo della manodopera induce ovviamente le imprese ad accrescere la produttività del lavoro aumentando l'intensità del capitale investito. Tale tendenza è particolarmente marcata negli Stati membri in cui il costo del fattore «lavoro» è più elevato. Inversamente, il costo relativo del fattore «lavoro» è una variabile (fra tante) che induce le imprese a insediare le loro operazioni ad alta intensità di lavoro preferibilmente negli Stati membri in cui il costo della manodopera è meno elevato. Dato che i prelievi fiscali e gli oneri previdenziali tendono a essere più elevati negli Stati membri in cui i livelli retributivi dei lavoratori dipendenti (compresi gli oneri sociali per il datore di lavoro e i prelievi fiscali) superano la media europea, le imposte gravanti sul lavoro accrescono il costo della manodopera, con la conseguenza che l'occupazione viene creata prevalentemente negli Stati membri che presentano una struttura dei costi più competitiva.

3.2.1.2. Dal punto di vista del consumatore, il prezzo finale dei prodotti industriali è chiaramente determinato dai diversi elementi costitutivi del costo, compresa la tassazione. Le imposte indirette gravano sui prodotti al livello della vendita al consumatore, quindi in modo completamente neutrale. L'IVA viene percepita con la medesima aliquota nello Stato membro del consumatore, indipendentemente dal fatto che il prodotto sia stato fabbricato in un'impresa ubicata in questo paese, in un altro Stato membro o al di fuori dell'UE. In compenso, le imposte prelevate nell'Unione ai diversi stadi della produzione, in particolare i prelievi fiscali e parafiscali che riguardano il costo del lavoro, sono oneri puramente nazionali che gravano sui prodotti nel luogo di produzione. Ne consegue che il consumatore può scegliere tra prodotti soggetti a oneri fiscali più o meno significativi, in funzione dello Stato membro di produzione. Inoltre, anche se gli oneri sociali e fiscali sul lavoro fossero armonizzati all'interno dell'Unione europea, il consumatore avrebbe comunque la possibilità di scegliere tra i prodotti ivi fabbricati, con oneri fiscali e sociali più o meno pesanti, e i prodotti provenienti dall'esterno dell'UE, con oneri diversi, per non dire nettamente inferiori. È quindi importante non soltanto coordinare la struttura dei prelievi fiscali e sociali sul lavoro nell'Unione, ma anche incorporare nell'analisi gli aspetti legati agli scambi commerciali tra l'UE e il resto del mondo.

3.2.1.3. Il Comitato raccomanda alla Commissione d'intensificare il monitoraggio delle pratiche impositive di taluni paradisi fiscali che si presume cerchino di captare risorse imponibili dai sistemi fiscali degli Stati membri.

3.2.2. Le imposte sul capitale investito si analizzano innanzitutto al livello dell'impresa e poi, in un secondo tempo, al livello dell'investitore, vale a dire essenzialmente dell'azionista.

3.2.2.1. L'imposta sugli utili delle società viene riscossa con aliquote nominali (11) che variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro (cfr. tabella nell'allegato 2). Il Belgio, la Germania, la Spagna e Malta si distinguono per aliquote comprese tra il 34 e il 38 % mentre Cipro, l'Irlanda, la Lituania e la Lettonia presentano aliquote comprese tra il 10 e il 15 %. In linea generale, nei nuovi Stati membri le aliquote dell'imposta sul reddito delle società sono nettamente inferiori a quelle dei vecchi Stati membri: la media è del 29,5 % per l'UE a 15 e del 20,3 % per l'UE a 10 (12).

3.2.2.2. Tuttavia, le aliquote d'imposta nominali costituiscono solo un indicatore incompleto del carico fiscale. Il carico fiscale effettivo deve tenere conto delle modalità di determinazione della base imponibile e dei diversi dispositivi tecnici applicati nel calcolare l'imposta. Appare quindi opportuno fare anche riferimento all'aliquota implicita sul capitale, che confronta l'imposta a carico delle imprese con l'utile d'esercizio al lordo degli interessi (13) (cfr. tabella nell'allegato 3).

3.2.2.3. Lo scarto tra i due strumenti di misura è sorprendente: — taluni Stati membri presentano un'aliquota nominale molto elevata, eppure sembra che esercitino una pressione fiscale relativamente ridotta sulle loro imprese, — altri Stati membri presentano un'aliquota nominale «attraente» (molto bassa), eppure sembra che esercitino una pressione fiscale relativamente elevata sul reddito delle società, — appare chiaro che certi Stati membri applicano in realtà un'aliquota elevata a una base imponibile limitata, mentre altri applicano un'aliquota meno elevata a una base imponibile più ampia. La pressione fiscale effettiva è ovviamente il risultato di queste due variabili, per cui non è possibile limitare l'analisi allo studio delle aliquote d'imposizione ufficiali. Questa tesi è confermata dai dati relativi, ad esempio, all'Irlanda e alla Germania (14).

3.2.2.4. Queste statistiche bastano, da sole, ad illustrare la complessità della problematica dei regimi fiscali (15). Invece di trarne conclusioni affrettate, a questo stadio ci limiteremo a rilevare le differenze esistenti tra gli Stati membri, differenze che, in talune situazioni specifiche, per un'impresa che eserciti un'attività industriale sul mercato europeo possono comportare oneri fiscali, inclusi i contributi sociali, sensibilmente diversi da uno Stato membro all'altro.

b) La catena di creazione di valore dell'impresa

3.3. Le piccole e medie imprese (PMI) tradizionali sono sempre più aperte alla globalizzazione dei mercati, che vi partecipino o la subiscano, in particolare le PMI stabilite nelle regioni frontaliere e periferiche dell'UE. Trattandosi spesso d'imprese basate su capitali personali e familiari, esse non traggono dalla concorrenza fiscale gli stessi vantaggi che, per parte loro, le grandi imprese multinazionali sanno invece cogliere. Non dispongono, infatti, né dell'organizzazione, né delle capacità manageriali, né dei mezzi, né delle conoscenze per beneficiare di questa concorrenza. L'adeguamento delle dichiarazioni fiscali da un paese all'altro, la diversità delle basi imponibili, delle aliquote, delle esenzioni, delle norme d'ammortamento, ecc. tra paesi rappresentano, anzi, per queste PMI dei costi supplementari che ostacolano l'accesso ai mercati esteri. Eppure, questo segmento di PMI internazionalizzate (oppure da internazionalizzare) rappresenta uno dei migliori elementi di crescita in termini di creazione di ricchezza, di valore aggiunto, d'innovazione e, naturalmente, di posti di lavoro in linea con il processo di Lisbona. È necessario prevedere una serie di misure di sostegno che le aiuti a sormontare tali difficoltà. A tal fine occorre fornire ai quadri aziendali di queste imprese una formazione idonea, in modo che sappiano contribuire al cambiamento, come avviene per il personale delle pubbliche amministrazioni.

3.4. Molte imprese che incidono significativamente sul commercio intracomunitario, e tanto più quelle attive nell'ambito degli scambi internazionali, vale a dire al di fuori dell'UE, operano in generale seguendo un altro modello economico, vale a dire: — si presentano come società di capitali i cui azionisti non risiedono necessariamente nella regione o nello Stato membro in cui è ubicata la sede principale dell'impresa, — in generale si strutturano come società madri e figlie, formando un gruppo di società più o meno integrato, — le diverse entità del gruppo operano in numerosi Stati membri, e — le diverse unità del gruppo assumono una funzione specifica; ogni unità partecipa alla creazione di valore e la catena di creazione del valore è chiaramente segmentata tra le diverse società, dal momento che ogni società assume una funzione specifica in una logica globale.

3.5. I gruppi industriali moderni svolgono un'ampia gamma di funzioni economiche strettamente legate tra di loro (gestione delle catene di valore e di approvvigionamento, organizzazione delle varie fasi della produzione, valorizzazione di beni immateriali come le competenze, i brevetti e i marchi, ecc.) per giungere alla commercializzazione dei prodotti seguendo una strategia basata su un'analisi sistematica dei mercati. La localizzazione di tutte queste funzioni economiche obbedisce a una logica globale in cui il regime fiscale è solo una delle tante variabili.

3.6. In una tale struttura di gruppo occorre analizzare sia i singoli soggetti giuridici che il gruppo nel suo insieme. Quest'ultimo assegna determinate funzioni economiche a ognuno dei soggetti che lo compongono in funzione dei dati economici relativi al mercato, ottimizzando l'efficienza e la redditività complessive in una prospettiva globale. È legittimo che gli Stati membri perfezionino il loro regime fiscale per stimolare l'attività economica, ed è altrettanto legittimo che le imprese trattino il carico fiscale allo stesso titolo degli altri oneri che gravano sull'impresa.

3.7. I singoli soggetti giuridici sono vincolati alla normativa fiscale vigente nel luogo di insediamento e i dati relativi al regime fiscale vengono integrati nella logica di gestione del gruppo nel suo insieme analogamente alle altre variabili che incidono sul processo decisionale.

3.8. La realtà dei gruppi industriali che operano sui mercati dell'Unione è quindi assai complessa. Anziché parlare di insediamento, delocalizzazione o rilocalizzazione di un gruppo, sarebbe più logico procedere a un'analisi funzionale del tessuto industriale e determinare i fattori di insediamento che intervengono al livello delle diverse funzioni economiche su scala nazionale, comunitaria e addirittura internazionale. Certe funzioni economiche sono più mobili di altre e, per alcune funzioni mobili, l'imposizione fiscale è un criterio di insediamento più pertinente che per altre. Se è evidente che l'imposizione fiscale fa parte delle variabili che concorrono a formare le decisioni, sarebbe tuttavia errato sovrastimare l'importanza dell'imposizione fiscale nella scelta dell'ubicazione.

4. Il quadro della concorrenza tra Stati membri sul piano della fiscalità delle imprese

4.1. Al momento la concorrenza fiscale all'interno dell'Unione europea è disciplinata da tre serie di misure: — il codice di condotta e il sistema di comunicazione delle modifiche alle legislazioni fiscali, istituiti nel 1997, hanno instaurato un dialogo attivo a livello dei ministeri delle Finanze per evitare che le misure legislative incoraggino una concorrenza fiscale pregiudizievole (punti da 4.2 a 4.4), — il diritto europeo della concorrenza e, in particolare, la legislazione relativa agli aiuti di Stato, mirano ad evitare che l'introduzione di certi regimi fiscali o l'applicazione del diritto tributario a situazioni concrete consentano a determinate imprese di beneficiare di aiuti di Stato contrari al buon funzionamento del mercato comune (punti da 4.5 a 4.7), — la maggior parte degli Stati membri ha adottato delle misure legislative per evitare che i contribuenti creino strutture artificiali e abusive destinate a far beneficiare le imprese di regimi fiscali privilegiati (punto 4.8).

4.2. Il codice di condotta, non vincolante sul piano giuridico, impegna gli Stati membri a rispettare i principi di una concorrenza fiscale sana. Questa iniziativa ha permesso di definire una serie di provvedimenti fiscali, a livello legislativo, regolamentare e amministrativo, che hanno o possono esercitare un'influenza notevole sulla localizzazione delle attività economiche in seno all'Unione europea. Gli Stati membri interessati hanno espresso il loro accordo e hanno preso degli impegni concreti per modificare questi regimi nel senso che gli elementi di concorrenza fiscale dannosa dovrebbero essere smantellati senza eccezione al più tardi nel 2010 (16).

4.3. Il Comitato si compiace dei risultati ottenuti grazie all'adozione del codice di condotta poiché, eliminando le pratiche fiscali dannose (17), gli Stati membri rafforzano la concorrenza fiscale sana all'interno dell'UE, contribuendo in tal modo al completamento del mercato interno. Il Comitato incoraggia la Commissione a portare avanti tale iniziativa estendendo la portata del codice di condotta e analizzando certi regimi fiscali particolari introdotti negli ultimi anni.

4.4. Parallelamente è stato istituito un sistema di comunicazione tra gli Stati membri e la Commissione per verificare che i cambiamenti nelle normative fiscali siano coerenti con la politica dell'Unione europea. Gli Stati membri si sono impegnati a non introdurre nuove misure fiscali considerate pregiudizievoli per gli interessi dell'Unione.

4.5. Il Trattato di Roma prevedeva già disposizioni che vietavano agli Stati membri di concedere alle imprese aiuti, anche sotto forma di vantaggi fiscali, tali da falsare o minacciare di falsare la concorrenza all'interno del mercato comune, e che attribuivano alla Commissione la responsabilità di garantire la sorveglianza e il seguito in materia. Nel 1997, in apertura dei lavori sul codice di condotta, i ministri delle Finanze riuniti nel Consiglio Ecofin hanno esplicitamente incaricato la Commissione di proseguire la sua azione in materia di aiuti di Stato e di contrastare le normative fiscali degli Stati membri non conformi alle suddette disposizioni del Trattato.

4.6. Nel corso dell'ultimo decennio la Commissione ha progressivamente rafforzato la propria azione in questo ambito. Essa non solo ha avviato un processo di verifica, in consultazione con gli Stati membri, al termine del quale ha precisato i criteri che l'hanno guidata nella sua azione in una serie di ambiti, ma ha altresì avviato azioni specifiche nei confronti di misure fiscali particolari adottate da taluni Stati membri.

4.7. Contrariamente al codice di condotta, che presenta un carattere politico non vincolante, la normativa in materia di aiuti di Stato è giuridicamente vincolante. La Commissione dispone di ampi poteri e può vietare l'entrata in vigore di un aiuto incompatibile, imporne la modifica, o anche costringere lo Stato membro interessato a recuperare gli aiuti non compatibili con il mercato comune quando non siano stati notificati prima della loro concessione. In questo caso le imprese beneficiarie sono tenute a rimborsare i vantaggi fiscali loro accordati.

4.8. La maggioranza degli Stati membri dispone di norme fiscali volte a contrastare l'evasione fiscale e il trasferimento di attività verso i paradisi fiscali. Di fatto, tutti gli Stati membri desiderano attirare sul loro territorio attività economiche grazie alle quali generare introiti fiscali ed evitare lo spostamento all'estero delle basi imponibili.

4.8.1. Sebbene i provvedimenti fiscali adottati varino a seconda degli Stati membri, sorge talvolta il dubbio se queste disposizioni siano compatibili con il mercato interno e con la libera circolazione nell'ambito dell'Unione, visto che le norme fiscali applicate da tutti gli Stati membri sono conformi al diritto comunitario. La Corte di giustizia delle Comunità europee ha avuto modo di chiarire la sua posizione in merito: sostanzialmente le disposizioni intese a combattere l'evasione fiscale e il trasferimento dei redditi verso i paradisi fiscali sono in linea di principio incompatibili con il principio di libera circolazione all'interno dell'UE; tali disposizioni potrebbero tuttavia essere giustificate solo se si limitassero a combattere in maniera proporzionata la creazione di strutture artificiali e abusive.

4.9. Il Comitato reputa che la lotta contro la frode fiscale debba essere una priorità e ricorda le conclusioni del suo recente parere in materia (18).

4.10. All'articolo 93 il Trattato CE prevede l'adozione all'unanimità da parte del Consiglio delle «disposizioni che riguardano l'armonizzazione delle legislazioni relative alle imposte sulla cifra d'affari, alle imposte di consumo ed altre imposte indirette, nella misura in cui detta armonizzazione sia necessaria per assicurare l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno (…)».

4.11. La Commissione europea ha avviato molte iniziative interessanti per completare il mercato interno con misure riguardanti la fiscalità delle imprese. In particolare, il 3 maggio 2007, la Commissione ha confermato che proseguirà i suoi lavori per l'introduzione di una base imponibile comune e consolidata dell'imposta sulle società (CCCTB). Il commissario responsabile per la fiscalità intende presentare, nel primo semestre del 2008, una proposta di direttiva per l'applicazione della CCCTB entro il 2010. Il Comitato conviene con la Commissione nel ritenere la CCCTB un contributo importante al successo del mercato interno, anche se significa maggiore trasparenza e quindi una concorrenza fiscale più vivace. Il Comitato esorta la Commissione a portare avanti i suoi lavori, malgrado la complessità dei problemi. Allo stadio attuale sembra tuttavia prematuro commentare in modo più puntuale questo progetto, tanto più che la Commissione non ha ancora presentato un modello dettagliato per la definizione di una base imponibile comune e consolidata e per l'introduzione di un sistema d'imposizione consolidato a livello dei 27 Stati membri dell'UE. Tuttavia, il Comitato formula una serie di riflessioni e di interrogativi per il futuro riguardo al progetto CCCTB sulla fiscalità delle imprese.

5. Riflessioni e interrogativi del Comitato sul progetto per una base imponibile comune e consolidata dell'imposta sulle società (CCCTB)

5.1. Dato che la CCCTB potrebbe essere opzionale per gli Stati membri (probabilmente sulla base di una cooperazione rafforzata), il Comitato auspicherebbe che essa fosse adottata dal maggior numero possibile di Stati membri, anche a costo di prevedere misure transitorie.

5.2. Se il progetto CCCTB è facoltativo per le imprese, questa scelta porterà le amministrazioni degli Stati membri che vi parteciperanno a trattare due sistemi di dichiarazione e di imposizione. È lecito chiedersi se una situazione del genere sia concepibile in un momento in cui la maggior parte degli Stati membri s'impegna a migliorare la produttività dei servizi pubblici.

5.3. Se il progetto CCCTB viene accolto dalle multinazionali, non vi è il rischio di disparità di trattamento (formalità, regime contabile e fiscale) tra imprese di uno stesso Stato membro fautore della CCCTB?

5.4. In riferimento ai due punti precedenti, non si dovrebbe piuttosto auspicare l'applicazione progressiva di un solo sistema a tutti i contribuenti di uno stesso Stato membro?

5.5. Affinché il progetto CCCTB assicuri maggiore trasparenza, sarà opportuno affidare ad un organo transnazionale il compito di provvedere alla definizione dell'imponibile comune ai fini della dichiarazione dell'imposta?

5.6. Con il progetto CCCTB, gli Stati membri che hanno optato appunto per la CCCTB ripercuoteranno sulle aliquote le disparità impositive dissimulate nel calcolo delle basi imponibili. La base imponibile comune moltiplicherà ulteriormente il numero delle aliquote (perlomeno di quelle nominali)? La concorrenza fiscale rischia di accendersi a livello dell'annuncio delle aliquote. Uno studio della Commissione risalente al 2001 rilevava che la forte disomogeneità delle aliquote nominali era la principale responsabile delle distorsioni economiche originate dalla concorrenza fiscale!

5.7. Se gli scarti tra le aliquote d'imposta dovessero persistere (contrariamente alla recente tendenza all'avvicinamento), o persino accentuarsi, tra gli Stati membri che hanno optato per la CCCTB, non si potrebbe prevedere in questi paesi l'istituzione di un'aliquota minima d'imposta? Questa aliquota potrebbe essere, ad esempio, immediatamente inferiore a quella adottata dai nuovi Stati membri. Questi paesi non vedrebbero modificarsi la situazione per quanto riguarda l'importazione di capitali esteri. Quanto agli altri Stati membri, essi potrebbero adottare un'aliquota d'imposta più elevata senza temere una politica fiscale esterna troppo aggressiva nei confronti del loro capitale economico.

Bruxelles, 13 dicembre 2007. Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Dimitris DIMITRIADIS

(1) «Vi è una situazione di concorrenza fiscale se le decisioni di un'amministrazione (nazionale, regionale o locale) influenzano direttamente le capacità di altre amministrazioni e se i meccanismi di mercato si rivelano insufficienti per regolare quest'interazione» (Fonte: OCSE); per maggiori dettagli, cfr. allegato 1.

(2) Secondo il Codice di condotta in materia di tassazione delle imprese, le misure fiscali dannose sono quelle «misure che hanno o possono avere una sensibile incidenza sull'ubicazione di attività imprenditoriali nel territorio della Comunità». Sempre in base al Codice, «vanno considerate potenzialmente dannose le misure fiscali che determinano un livello d'imposizione effettivo nettamente inferiore, ivi compresa l'imposizione di entità zero, ai livelli generalmente applicati nello Stato membro interessato».

(cfr. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/COC_IT.pdf e http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm).

(3) GU C 93 del 27.4.2007.

(4) La doppia assenza d'imposizione (o doppia non imposizione) può derivare da un insufficiente coordinamento tra i sistemi fiscali nazionali. «Discordanze possono anche sorgere, ad esempio, in relazione alla qualificazione da parte degli Stati membri del capitale di prestito e del capitale netto. Uno Stato membro può considerare un'operazione come un apporto di capitale anziché un prestito e quindi non considerare imponibile il reddito del capitale, mentre un altro Stato membro può considerare il prestito come un debito e consentire alla società che paga l'interesse di procedere alla deduzione degli interessi pagati. Tale situazione può tradursi nella deduzione in uno Stato membro senza una corrispondente tassazione in un altro Stato membro. Un altro settore è quello delle entità ibride, ossia entità che sono considerate società di capitali (opache) da uno Stato membro e società di persone (trasparenti) da un altro Stato membro; questa differenza di qualificazione da parte degli Stati membri può dar luogo a doppie esenzioni e doppie deduzioni.» (Fonte: Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo — Coordinamento dei sistemi di imposizione diretta degli Stati membri nel mercato interno, COM(2006) 823 def., punto 3).

(5) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale (GU C 161 del 13.7.2007, pag. 8).

(6) Accessibile su http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/COC_IT.pdf e http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm#code_conduct. Cfr. anche l'allegato 4.

(7) Comunicazione della Commissione — Attuazione del programma comunitario per l'aumento della crescita e dell'occupazione e il miglioramento della competitività delle imprese europee: ulteriori progressi compiuti nel 2006 e prossimi passi verso una proposta in materia di base imponibile consolidata comune per le società (CCCTB) (COM(2007) 223 def. del 2.5.2007).

(8) ECO/165 — CESE 241/2006, GU C 88 dell'11.4.2006.

(9) Cfr. il parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Lo sviluppo della catena del valore e della catena di fornitura (supply chain) nel contesto europeo e mondiale (CCMI/037 — GU C 168 del 20.7.2007, pag. 1).

(10) Fonte: OCSE, Statistiques des recettes publiques 1965-2005: Edition 2006 (Statistiche relative alle entrate pubbliche 1965-2005: Edizione 2006). I dati si riferiscono all'UE a 15.

(11) L'aliquota nominale è l'aliquota fissata dalla legge.

L'aliquota effettiva è l'aliquota versata da un individuo o da una società, ivi compresi tutti gli altri pagamenti o compensazioni fiscali nazionali, divisa per il suo reddito totale o imponibile.

L'aliquota fiscale implicita viene stabilita per ogni funzione economica. È calcolata come rapporto tra il gettito fiscale complessivo della categoria (consumo, lavoro e capitale) e l'imponibile potenziale stimato sulla base della contabilità nazionale relativa alla produzione e ai redditi.

L'aliquota globale d'imposta implicita sui capitali è il rapporto tra il gettito di tutte le imposte sul capitale e tutte (in principio) le entrate da capitale e d'impresa dell'economia potenzialmente imponibili. Serve per calcolare l'onere fiscale medio che grava sulle entrate da capitale.

Fonte delle definizioni, vedi sopra: Commissione europea, DG TAXUD — Structures of the taxation systems in the European Union: 1995-2004 (Struttura dei regimi fiscali nell'Unione europea: 1995-2004), Commissione europea.

Gli allegati 2 e 3 riportano le tabelle di raffronto all'interno dell'UE per le aliquote nominali e le aliquote implicite sul capitale. Date le divergenze nei metodi di calcolo delle aliquote effettive, per queste non è possibile presentare una tabella equivalente.

(12) Fonte: Commissione europea, Structures of the taxation systems in the European Union: 1995-2004 (Struttura dei regimi fiscali nell'Unione europea: 1995-2004), pag. 83 (doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201). I dati relativi a Bulgaria e Romania non sono ancora disponibili.

(13) Per un'analisi metodologica più esaustiva e una presentazione dettagliata dei dati, cfr. op. cit., pagg. 84-87.

(14) In ordine alla Germania e all'Irlanda, un altro indicatore tende a confermare il paradosso summenzionato. Infatti l'imposta sul capitale rappresenta il 15 % del carico fiscale totale in Germania, mentre questa percentuale è del 28 % in Irlanda (fonte: Structures of the taxation systems in the European Union, 1995-2004, Commissione europea, tavola C.3 T).

(15) Nel quadro di questo parere non sarà possibile analizzare tali dati per i singoli Stati membri e cercare per ciascuno di essi le spiegazioni precise, né incrociare gli indicatori statistici con altre basi di dati.

(16) Per determinati regimi è stata decisa una scadenza che può estendersi fino al 2016.

(17) Cfr. la definizione alla nota 2.

(18) Parere in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale (ECO/187 — GU C 161 del 13.7.2007, pag. 8).