Garantire il successo dell'ampliamento - Documento di strategia e Relazione della Commissione europea sui progressi fatti da ciascuno dei paesi candidati verso l'adesione [SEC (2001) 1744 - 1756]

I. Contesto globale

1. Introduzione

2. La pubblica opinione e l'ampliamento

3. Il processo di ampliamento e i paesi limitrofi

a) I Balcani Occidentali

b) I paesi EFTA

c) I nuovi Stati indipendenti

d) Il Mediterraneo

II. Progressi fatti dai paesi candidati nel soddisfare i criteri di adesione

1. Criteri politici

a) Evoluzione globale

b) Conclusioni

2. Criteri economici

a) Evoluzione globale

b) Conclusioni

3. Altri obblighi derivanti dall'adesione

a) Adozione e applicazione dell'acquis

b) Analisi per settore e conclusioni

c) L'UEM e l'euro

III. Garantire il successo dell'ampliamento

1. Seguire il tracciato - i capitoli rimanenti

a) Quadro finanziario e capitoli connessi

b) Altri capitoli

2. Piano d'azione per la capacità amministrativa e giudiziaria

a) Azioni a favore dello sviluppo istituzionale

b) Una maggiore sorveglianza

c) Capacità amministrativa dopo l'adesione

3. Strategia di preadesione per la Turchia - verso una nuova fase

4. Le prossime fasi

a) Conformità con i criteri di adesione

b) Le prime adesioni

c) Altri paesi candidati coinvolti nei negoziati - verso un tracciato aggiornato

IV. Conclusioni

Allegati

Allegato 1: Conclusioni delle relazioni periodiche

Bulgaria

Cipro

Repubblica ceca

Estonia

Ungheria

Lettonia

Lituania

Malta

Polonia

Romania

Slovacchia

Slovenia

Turchia

Allegato 2: Paesi candidati: principali indicatori statistici (2000)

Allegato 3: La strategia di preadesione

Allegato 4: Allegato 4: Convenzioni sui diritti umani ratificate dai paesi candidati, 30 settembre 2001

Allegato 5: Progetti di gemellaggio nel periodo 1998-2001

Allegato 6: Situazione dei negoziati al 26 ottobre 2001

I. Contesto globale

1. Introduzione

L'Unione europea ha contribuito per quasi cinquant'anni a risolvere i conflitti passati e a consolidare pace, sicurezza, giustizia e benessere in tutta Europa. Dopo l'invito ad aderire all'Unione europea rivolto ai paesi candidati, il processo di ampliamento ha dato un apporto determinante alla stabilità politica, al progresso economico e alla giustizia sociale. Tutti i paesi candidati vantano attualmente istituzioni stabili, avvicendamenti al governo sulla base di elezioni libere e democratiche, una maggior tutela dei diritti umani, compresi quelli delle minoranze, e l'applicazione dei principi dell'economia di mercato. Grazie al processo di ampliamento, non solo i cittadini vivono ormai in un'Europa più sicura, ma risulta più agevole prevenire e controllare i conflitti nel resto del mondo.

L'ampliamento risulterà vantaggioso, oltre che per gli Stati membri già esistenti e per quelli nuovi, anche per i paesi limitrofi, uniti all'Unione europea da legami molto solidi. Anziché creare nuove divisioni nel nostro continente, lo si arricchirà grazie al retaggio politico, economico, culturale, storico e geografico di ciascuno Stato membro.

Dopo gli attentati terroristici dell'11 settembre e i successivi sviluppi, c'è bisogno di un'Europa più forte e più unita che mai. Come l'Unione europea, i paesi candidati hanno condannato il terrorismo associandosi pienamente e tempestivamente alle conclusioni e al piano d'azione scaturiti dal Consiglio europeo straordinario del 21 settembre 2001.

La Commissione ribadisce l'impegno a conseguire l'obiettivo dell'ampliamento, rafforzando la sicurezza e la stabilità in Europa, nei paesi limitrofi e nel resto del mondo. L'anno venturo sarà fondamentale per il successo dei negoziati di adesione in corso e per i preparativi dei candidati all'adesione.

Le relazioni periodiche di quest'anno e le proposte dei partenariati per l'adesione riveduti individuano i settori dove occorre impegnarsi ulteriormente. Oltre al tracciato stabilito dalla Commissione nel novembre scorso, poi approvato dai successivi Consigli europei, si forniscono indicazioni su come garantire il successo del processo di adesione per i paesi interessati. Nelle relazioni periodiche dell'anno prossimo, la Commissione valuterà la capacità di ciascun candidato di assumere i diritti e gli obblighi che comporta l'adesione. Se si darà prova di un impegno costante, si dovrebbero poter concludere entro la fine del 2002 i negoziati di adesione con i paesi che soddisfano i criteri corrispondenti. I paesi in questione potrebbero quindi entrare a far parte dell'UE nel 2004, conformemente all'obiettivo stabilito dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo.

I principi a cui è improntato il processo non sono cambiati. Il Consiglio europeo di Berlino ha definito un quadro ben preciso per gli aspetti finanziari dell'ampliamento, che rappresenta una base sufficiente per l'adesione di dieci nuovi Stati membri nel 2004. Il Consiglio europeo di Nizza ha definito il quadro della riforma istituzionale necessaria per l'ampliamento. I negoziati si svolgono sulla base dell'acquis attuale, secondo i principi delle valutazioni individuali e del riallineamento, e si concludono quando i candidati soddisfano i criteri di adesione. Queste sono le condizioni necessarie e sufficienti, definite sin dall'inizio, per la realizzazione della prima serie di adesioni. Per evitare di ostacolare o di rallentare i negoziati di adesione, è indispensabile scinderli nettamente dal dibattito sulla riforma delle politiche o delle istituzioni nell'Unione europea.

L'andamento dei negoziati con ciascun candidato rispecchia anzitutto il ritmo dei suoi preparativi per l'adesione. L'applicazione del principio di differenziazione, basato sulle analisi individuali dei paesi, e l'accelerazione dei preparativi per l'adesione, con il sostegno degli strumenti preadesione dell'UE, consentono inoltre ai candidati che hanno avviato i negoziati in una fase successiva di mettersi al pari con gli altri. Grazie alla strategia di ampliamento, si dispone di solide basi per completare i negoziati, secondo il calendario previsto, con i candidati che siano sufficientemente preparati.

Le condizioni di adesione stabilite nel 1993 dal Consiglio europeo di Copenaghen, e ulteriormente precisate dai successivi Consigli europei, permettono di valutare con precisione i progressi di ciascun candidato. Questi criteri, tuttora validi, non verranno modificati. Nella fase attuale del processo di adesione, tuttavia, occorre tener conto sia della capacità dei candidati di applicare l'acquis che del suo recepimento legislativo. Va pertanto rivolta particolare attenzione alle strutture amministrative e giudiziarie dei candidati. Attraverso il suo piano d'azione, la Commissione fornirà maggiore sostegno al potenziamento istituzionale e sorveglierà attentamente il rispetto degli impegni assunti in sede negoziale nonché la realizzazione delle priorità stabilite nei partenariati per l'adesione.

L'Unione europea manterrà un sostegno incondizionato ai preparativi per l'adesione dei paesi candidati che non siano in grado di concludere i negoziati entro i termini di cui sopra. In questo caso, i negoziati proseguiranno secondo i principi che hanno guidato sin dall'inizio il processo di adesione. Il documento che la Commissione pubblicherà nel 2002 sulla strategia per l'ampliamento conterrà, oltre al tracciato aggiornato, una strategia di preadesione per questi paesi, eventualmente riveduta in funzione dei progressi fatti l'anno prossimo e delle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg.

Al fine di intensificare i preparativi per l'ampliamento si stanno associando sempre più i paesi candidati ai programmi e alle attività dell'UE. Oltre ai programmi economici di preadesione, elaborati in funzione dei requisiti inerenti all'unione economica e monetaria, si stanno definendo le strategie nazionali per l'occupazione. Le conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg hanno invitato i paesi candidati a recepire gli obiettivi economici, sociali e ambientali dell'Unione nelle loro politiche nazionali. Si dovrebbero associare per quanto possibile i paesi candidati al processo di Lisbona, il cui obiettivo strategico centrale è sviluppare nell'Unione un'economia sostenibile, altamente competitiva e basata sulla conoscenza.

La cooperazione in materia di giustizia e affari interni assumerà sempre maggiore importanza, sia nell'ambito della lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata che delle discussioni a più lungo termine sull'eventuale creazione di un sistema di controllo delle frontiere comuni. Il sistema di Schengen si applicherà a tutti i nuovi Stati membri, che ne faranno parte a pieno titolo dopo un processo suddiviso in due fasi. Al momento dell'adesione, i nuovi Stati membri dovranno garantire un controllo efficace delle frontiere esterne, mentre i controlli alle frontiere interne con gli Stati membri attuali saranno aboliti solo in una fase successiva, mediante decisione specifica del Consiglio.

L'adesione all'Unione europea non comporta ipso facto l'ingresso nella zona euro. La partecipazione alla moneta unica, infatti, è sancita dall'acquis, mentre per entrare a far parte della zona euro i paesi candidati dovranno rispettare i criteri di convergenza. Questa decisione verrà presa dopo l'adesione, come si è fatto per i primi partecipanti alla zona euro, quando si sia raggiunto un alto livello di convergenza sostenibile. Ora come ora, tuttavia, i paesi candidati devono privilegiare la conformità con i criteri economici di Copenaghen.

I paesi candidati, inoltre, saranno sempre più coinvolti nel dibattito sul futuro dell'Europa, compresa la convenzione che preparerà la prossima conferenza intergovernativa. I lavori della convenzione e della CIG, pure di capitale importanza per il futuro dell'Europa, non costituiscono tuttavia una nuova condizione per l'ampliamento.

A mano a mano che procede il dibattito sui futuri sviluppi in Europa e che si avvicina la data dell'ampliamento, i cittadini degli Stati membri attuali e futuri sentiranno sempre più il bisogno di capire quelli che saranno gli effetti probabili delle nuove adesioni. La Commissione collaborerà strettamente con il Parlamento europeo per soddisfare questa esigenza aiutando i dirigenti politici dei paesi in questione a fornire tutti i chiarimenti necessari alla popolazione.

L'adesione dell'intero territorio di Cipro all'Unione europea, grazie ad una soluzione che tenga conto degli interessi e delle preoccupazioni rispettive delle parti in causa, imprimerebbe un notevole impulso all'evoluzione del continente europeo. Deplorando la mancata partecipazione dei dirigenti turco-ciprioti al processo in atto sotto la guida delle Nazioni Unite, la Commissione invita tutte le parti in causa a sfruttare appieno la possibilità di trovare una soluzione prima che si concludano i negoziati di adesione. Se così non fosse, il Consiglio prenderà comunque una decisione sull'adesione tenendo conto delle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki.

Come risulta dalla conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki, la Turchia è uno paese candidato destinato ad aderire all'Unione in base agli stessi criteri applicati agli altri paesi candidati. Si sta attuando con buoni risultati la strategia di preadesione menzionata nelle conclusioni suddette. Pur compiacendosi delle riforme politiche ed economiche avviate in Turchia, la Commissione invita questo paese a garantirne l'applicazione effettiva, specie per quanto riguarda la tutela dei diritti umani, e a contribuire più attivamente alla soluzione del problema cipriota e all'instaurazione di una politica europea di sicurezza e di difesa.

Il prossimo ampliamento dell'Unione europea viene preparato accuratamente attraverso la strategia illustrata nel presente documento, imperniata sui principi enunciati chiaramente dai vari Consigli europei nonché su un metodo obiettivo e trasparente definito dalla Commissione nell'Agenda 2000 e applicato ogni anno nelle relazioni periodiche. Il presente documento e le relazioni corrispondenti analizzano i progressi fatti nel processo di ampliamento fino all'autunno 2001 e contengono indicazioni su come garantire il successo della prossima fase, che sarà quella decisiva.

2. La pubblica opinione e l'ampliamento

Per preparare le prossime adesioni, i dirigenti politici ed economici dell'Unione europea devono avviare un dialogo sull'ampliamento con i cittadini e contribuire al dibattito sull'Unione nei paesi candidati.

I sondaggi di opinione hanno dimostrato, al pari dell'Eurobarometro, la necessità di migliorare le informazioni sull'Unione e sulle implicazioni dell'ampliamento. Nei paesi candidati, il sostegno dell'opinione pubblica all'adesione é in generale elevato, ma puó variare in funzione di diversi fattori, fra i quali l'andamento dei negoziati d'adesione.

Nel maggio del 2000, la Commissione ha varato una strategia di comunicazione al fine di fornire informazioni in materia di ampliamento. La partecipazione alla discussione delle istituzioni europee nonché di rappresentanti eletti, di leader politici, dei governi, delle parti economiche e sociali e della società civile in genere é un elemento necessario al fine del successo dell'iniziativa.

La Commissione sta elaborando la sua strategia di comunicazione in maniera decentrata in funzione delle esigenze e delle condizioni particolari degli Stati membri e dei paesi candidati. Le rappresentanze della Commissione nei 15 Stati membri e le sue delegazioni nei 13 paesi candidati hanno il compito di elaborare programmi in funzione delle esigenze nazionali specifiche. A livello regionale, si privilegiano le regioni dell'Unione attuale che confinano con i paesi candidati. La Commissione elabora la strategia in stretto coordinamento con i servizi del Parlamento europeo.

La Commissione informerà Consiglio e Parlamento dei risultati ottenuti.

3. Il processo di ampliamento e i paesi limitrofi

Le relazioni tra l'UE ampliata e i suoi nuovi vicini rispecchieranno necessariamente le mutate circostanze. L'UE ha definito politiche specifiche per ciascuna delle regioni limitrofe - processo di stabilizzazione e di associazione per i Balcani Occidentali, processo di Barcellona per il Mediterraneo e quadro di partenariato e di cooperazione per la Russia, l'Ucraina e gli altri nuovi Stati indipendenti (NSI), che completano gli stretti rapporti, all'insegna dell'integrazione, allacciati in precedenza con i paesi firmatari dell'accordo europeo di libero scambio e dello spazio economico europeo.

Queste politiche prevedono la creazione di una zona di libero scambio tra l'UE e i suoi vicini basata sui principi della democrazia, del rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto.

Con il progressivo ampliamento dell'UE aumenteranno gli interessi che la accomunano ai nuovi vicini. Si creeranno così nuovi sbocchi, favorendo la crescita e l'investimento. A termine, l'ampliamento creerà un mercato interno di oltre 500 milioni di consumatori. L'UE e i suoi nuovi vicini hanno tutto l'interesse a collaborare per consolidare la riforma economica e incrementare il commercio, creando un quadro normativo trasparente. Il graduale allineamento con le regole del mercato interno e con il quadro normativo dell'UE agevolerà gli scambi commerciali e attirerà gli investimenti nei paesi limitrofi, con conseguenti vantaggi per le imprese di tutti i paesi interessati.

Al tempo stesso, però, l'ampliamento comporterà nuove sfide, imponendo all'UE e ai suoi vicini un'intensa collaborazione in settori quali la giustizia e gli affari interni. Il probabile afflusso di immigrati dai paesi limitrofi indurrà l'UE ad elaborare con questi Stati politiche di pianificazione dell'immigrazione legale, combattendo l'immigrazione clandestina e la tratta di esseri umani. La cooperazione dovrà essere intensificata anche per quanto riguarda la gestione delle frontiere, inglobando aspetti diversi quali i controlli doganali, veterinari e fitosanitari o la lotta alla criminalità organizzata e al traffico di droga.

L'Unione ampliata dovrà approfondire i rapporti con i paesi limitrofi perfezionando un'impostazione comune. A tal fine, si riterrà probabilmente opportuno combinare gli elementi comuni alle tre politiche geografiche attuali. Le future frontiere dell'Unione non devono creare nuove divisioni. Grazie ad un'oculata politica di prossimità, definita in funzione del quadro strategico esistente, si coltiveranno gli interessi e le attività comuni all'Unione ampliata e ai suoi vicini.

a) I Balcani Occidentali

La democratizzazione dei Balcani Occidentali si è consolidata nel 2001 con l'elezione di una nuova leadership democratica nella Repubblica federale di Iugoslavia (RFI) e il proseguimento delle riforme politiche, economiche e amministrative nei paesi della regione. La discontinuità dei progressi e la nuova ondata di violenza che ha colpito le regioni meridionali della RFI e l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia frenano tuttavia il processo di pace e di stabilità nella regione. L'UE dovrà quindi cercare di ovviare a questa instabilità diffusa, promuovendo attivamente l'integrazione nell'UE dei paesi della regione in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Feira.

Grazie alle nuove relazioni contrattuali, che si svolgono nell'ambito del processo di stabilizzazione e di associazione, e al programma di assistenza CARDS, ciascun paese può progredire al proprio ritmo come candidato potenziale verso l'adesione all'UE. La cooperazione regionale dovrà essere intensificata, poiché rappresenta un fattore determinante per il consolidamento della stabilità e un elemento chiave dell'impegno dell'UE nell'Europa sudorientale. Tutti i paesi della regione vanno aiutati a conciliare la cooperazione regionale con le esigenze dell'integrazione nell'UE. Il processo di stabilizzazione e di associazione, il patto di stabilità e l'assistenza finanziaria svolgono ruoli complementari in tale contesto.

b) I paesi EFTA

Oltre a sottoscrivere gli accordi conclusi dall'Unione con i membri della zona europea di libero scambio (EFTA), i nuovi membri dovranno chiedere di aderire allo spazio economico europeo (SEE) in conformità dell'articolo 128 dell'accordo SEE. La Commissione terrà informati i partner EFTA dell'andamento dei negoziati di adesione.

c) I nuovi Stati indipendenti

L'UE sta consolidando il partenariato con la Russia affinché la maggiore cooperazione comporti vantaggi per entrambe le parti in materia di energia, politica estera, giustizia e affari interni o ambiente. L'accordo di partenariato e di adesione (APC) con la Russia getta le basi per un dialogo politico e per una cooperazione di vasta portata, comprendente i lavori connessi alla domanda di adesione della Russia all'OMC. Il vertice UE-Russia dell'ottobre 2001 ha dato nuovo slancio alle relazioni tra le parti nel quadro dell'APC, decidendo di creare un gruppo ad alto livello incaricato di definire il concetto di spazio economico europeo comune.

La Russia è favorevole all'ampliamento e chiede all'UE di valutarne accuratamente l'impatto per ciò che la riguarda. Le istituzioni create dall'accordo di partenariato e di cooperazione permettono di discutere di tali questioni onde risolvere gli eventuali problemi pre-ampliamento. La Commissione ha presentato nel 2001 un documento di lavoro in cui analizza l'impatto dell'ampliamento su Kaliningrad e le altre questioni di reciproco interesse quali la tutela dell'ambiente nella regione del Mar Baltico. Sia l'UE che la Russia hanno infatti tutto l'interesse a far beneficiare Kaliningrad dei vantaggi economici dell'ampliamento. Le parti dovranno cercare insieme soluzioni costruttive e compatibili con l'acquis a questioni pratiche quali i visti e le formalità da espletare alla frontiera tra Kaliningrad e il resto della Russia.

Avendo concluso accordi di partenariato e di cooperazione anche con Ucraina e Moldavia, l'UE si è impegnata a sostenere la transizione politica ed economica in questi paesi e il loro graduale allineamento con le norme e le pratiche europee. Entrambi i paesi partecipano sia alla Conferenza europea che ai gruppi regionali e subregionali di cui fanno parte gli Stati membri dell'UE, i paesi candidati e i paesi coinvolti nel processo di stabilizzazione e di associazione. Le relazioni con la Bielorussia, che confinerà anch'essa con la futura UE, sono limitate dallo scarso rispetto della democrazia, dei diritti umani e dello Stato di diritto che caratterizza questo paese.

d) Il Mediterraneo

Le relazioni dell'UE con i paesi del Mediterraneo si svolgono nell'ambito del processo di Barcellona, che ha istituito una cooperazione sulle questioni attinenti alla politica e alla sicurezza, una cooperazione economica finalizzata al libero scambio e una cooperazione sociale e culturale tra 12 paesi del litorale Mediterraneo e i 15 paesi dell'UE. Accompagnano il processo diverse iniziative di cooperazione regionale e una rete di rapporti bilaterali. Sebbene non si sia ancora arrivati a una pace duratura in Medio Oriente, il dialogo avviato nel 1995 non si è mai interrotto e costituisce tuttora un luogo di incontro tra Israele e gli Stati arabi.

Sono entrati in vigore gli accordi di associazione conclusi dall'UE con il Marocco, la Tunisia, Israele e l'Autorità palestinese. Sono stati firmati accordi analoghi anche con la Giordania e l'Egitto, il primo dei quali dovrebbe entrare in vigore prossimamente. Proseguono i negoziati con Algeria, Libano e Siria, che nei primi due casi si concluderanno probabilmente entro la fine del 2001. Gli altri tre partner (Cipro, Malta e la Turchia), con cui erano stati conclusi accordi in precedenza, si avviano ormai verso l'adesione. Il processo di Barcellona prevede inoltre la conclusione di accordi di libero scambio tra i partner ("accordi Sud-Sud"); l'UE ha espresso approvazione e offerto sostegno per il processo Agadir lanciato l'8 maggio 2001, nel cui ambito si è deciso di instaurare il libero scambio tra Marocco, Tunisia, Egitto e Giordania.

I 27 ministri degli esteri hanno deciso nel 2000 di rilanciare la cooperazione euromediterranea e di fissare nuovi traguardi ambiziosi per far progredire il processo di Barcellona. Da allora, però, la situazione è rimasta invariata, anche se i drammatici avvenimenti dell'11 settembre 2001 hanno messo in luce la necessità di intensificare ulteriormente la cooperazione, anche sul piano sociale, culturale e didattico. Il processo di Barcellona costituisce un contesto ottimale al riguardo.

II. Progressi fatti dai paesi candidati nel soddisfare i criteri di adesione

Come gli anni scorsi, le relazioni 2001 evidenziano le misure giuridiche realmente adottate anziché quelle in preparazione. La Commissione ha verificato se le riforme annunciate fossero state effettivamente attuate dall'ottobre 2000 in poi. La relazione analizza, per ciascuno dei 29 capitoli dell'acquis dell'Unione europea, i progressi fatti da ciascun candidato per quanto riguarda l'adozione dell'acquis e la sua applicazione mediante le strutture amministrative necessarie. Oltre alla valutazione dei progressi fatti dalla relazione dell'anno scorso, ciascun capitolo comprende anche una valutazione dei progressi globali.

La valutazione si basa anzitutto sulle informazioni fornite dagli stessi paesi candidati. La Commissione, tuttavia, ha tenuto conto anche delle informazioni emerse dallo screening dell'acquis e dalle riunioni tenutesi nell'ambito degli accordi di associazione. Tutti questi dati sono stati confrontati con quelli contenuti nei nuovi programmi nazionali per l'adozione dell'acquis trasmessi alla Commissione nel primo semestre del 2000. La Commissione si è basata inoltre sulle relazioni del Parlamento europeo, sulle valutazioni degli Stati membri e sui lavori di varie organizzazioni internazionali quali il Consiglio d'Europa, l'OSCE, le istituzioni finanziarie internazionali e le organizzazioni non governative.

1. Criteri politici

Come ha dichiarato il Consiglio europeo di Copenaghen, per poter aderire i paesi candidati devono avere raggiunto una stabilità istituzionale tale da garantire la democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani nonché il rispetto e la tutela delle minoranze. A norma dell'articolo 6 del trattato di Amsterdam: "L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto", su cui si è insistito in modo particolare nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000.

a) Evoluzione globale

Nelle relazioni del 2000, la Commissione concludeva che tutti i paesi candidati coinvolti nei negoziati continuavano a soddisfare i criteri politici e che, nel complesso, avevano fatto progressi rispetto all'anno precedente per quanto riguarda il consolidamento delle istituzioni democratiche, l'osservanza dello Stato di diritto e la tutela dei diritti umani. La Commissione ha sottolineato tuttavia la necessità di accelerare le riforme, di rafforzare l'apparato giudiziario e di affrontare il problema della corruzione, caldeggiando inoltre un intervento deciso per combattere la tratta di donne e bambini, che sta assumendo proporzioni sempre più preoccupanti, e per migliorare la situazione dei Rom. La Commissione, infine, ha invitato la Turchia a tradurre in misure concrete i suoi intenti di protezione dei diritti umani.

Dopo le ultime relazioni periodiche, i paesi candidati hanno continuato a migliorare il funzionamento dei loro regimi democratici di governo. Si sono svolte elezioni libere e regolari, a livello nazionale o locale, in Bulgaria, a Cipro, nella Repubblica ceca, in Estonia, in Lettonia, a Malta, in Polonia e in Romania.

Si è fatto molto per garantire l'indipendenza, la trasparenza, la responsabilità e l'efficienza della pubblica amministrazione. Molti paesi ne hanno consolidato il quadro legislativo, migliorato la formazione dei funzionari statali e proseguito la modernizzazione del pubblico impiego. Il processo dovrà comunque continuare con altrettanto impegno.

Proseguono anche la riforma e il potenziamento del sistema giudiziario, elemento indispensabile per garantire il rispetto dello Stato di diritto e l'effettiva applicazione dell'acquis. Molti paesi hanno adottato altre leggi di base, sviluppando le risorse umane e migliorando le condizioni di lavoro. Si dovranno intensificare le iniziative in tal senso, impegnandosi in modo particolare per garantire l'indipendenza del potere giudiziario.

Le relazioni precedenti facevano riferimento al grave problema della corruzione "alimentata dalle modeste retribuzioni del settore pubblico e dai controlli burocratici all'ordine del giorno nel settore economico". Il problema sussiste, nonostante i numerosi sviluppi positivi osservati. La maggior parte dei paesi ha potenziato gli organi anticorruzione, adottando inoltre la legislazione pertinente in materia di appalti pubblici, accesso dei cittadini all'informazione, e così via. Contribuiscono alla lotta contro la corruzione anche altri sviluppi promettenti quali la riforma della pubblica amministrazione in corso in diversi paesi. Nonostante tutto, però, il dilagare della corruzione, delle frodi e della criminalità economica in molti paesi candidati mina la fiducia dei cittadini e nuoce alla credibilità delle riforme. Per risolvere questo problema occorreranno quindi misure particolarmente radicali.

La Commissione ha sottolineato gli anni scorsi le difficoltà degli orfanotrofi rumeni. Da allora, le autorità rumene hanno preso misure legislative, amministrative e finanziarie, sostenute da PHARE, per cercare di risolvere il problema. Il paese dovrà però impegnarsi ulteriormente per migliorare in modo tangibile e duraturo le condizioni di vita dei bambini e delle famiglie, per impedire i maltrattamenti e per affrontare il problema dei bambini che vivono per strada.

Prosegue il fenomeno allarmante della tratta di donne e bambini individuato nelle relazioni precedenti. Molti paesi candidati sono tuttora paesi di origine, di transito e di destinazione. Occorrerà un notevole impegno per combattere questi traffici, che non danno segno di rallentare, tutelando debitamente i diritti delle vittime.

Sussistono in molti paesi i problemi connessi alla carcerazione preventiva (durata eccessiva della detenzione, impossibilità di rivolgersi a un avvocato e, in alcuni casi, maltrattamenti), che devono essere risolti.

Sebbene molti paesi abbiano adottato misure di natura legislativa e istituzionale volte a garantire la parità tra i sessi, ci si dovrà comunque adoperare per promuovere ulteriormente la parità economica e sociale delle donne. Si valutano positivamente anche le iniziative prese da alcuni paesi per venire in aiuto alle vittime di violenze, che dovrebbero essere accompagnate da opportune misure di prevenzione.

Si segnalano sviluppi positivi per quanto concerne le minoranze. Prosegue l'integrazione dei non cittadini in Estonia e in Lettonia, paesi in cui si continuano a rispettare tutte le raccomandazioni dell'OSCE in materia di cittadinanza e di naturalizzazione. Entrambi i paesi applicano la legge linguistica nel pieno rispetto dei principi di proporzionalità e di dimostrato interesse pubblico. Molti paesi hanno ulteriormente rafforzato il quadro legislativo e istituzionale per la tutela delle minoranze, che svolgono un ruolo importante nella vita politica nazionale della Bulgaria, della Slovacchia e della Romania.

Tutti i paesi dove vivono folte comunità di Rom hanno elaborato piani d'azione nazionali per combattere le discriminazioni, tuttora diffuse, e per migliorare le difficili condizioni di vita di questa categoria. Nella maggior parte dei casi, i piani d'azione sono in fase di attuazione e alcuni paesi hanno stanziato a tal fine risorse supplementari sul bilancio nazionale. Questi programmi, che continuano a beneficiare dei finanziamenti Phare, richiedono un impegno costante, una stretta collaborazione con i rappresentanti dei Rom e un sostegno adeguato in termini di bilancio in tutti i paesi interessati.

Pur rilevando un certo numero di sviluppi positivi, si conferma quanto concluso dalla Commissione nella relazione del 2000, cioè che la Turchia non soddisfa i criteri politici di Copenaghen e dovrà quindi dar prova di maggiore impegno.

Il programma nazionale turco per l'adozione dell'acquis e i lavori della commissione "Conciliazione" del Parlamento hanno spianato la via ad una vasta riforma costituzionale. Il pacchetto legislativo corrispondente è stato adottato con una maggioranza schiacciante il 3 ottobre 2001, dimostrando la decisa volontà del Parlamento di ravvicinare la Turchia alle norme UE.

Gli emendamenti adottati hanno fornito ulteriori garanzie in materia di diritti umani e di libertà fondamentali, limitando inoltre l'applicazione della pena capitale e le restrizioni alla libertà di espressione e di comunicazione, alla libertà di stampa e alla libertà di associazione. A questo punto, si tratta di adottare la legislazione necessaria per l'applicazione concreta di questi importanti cambiamenti.

L'esercizio delle libertà fondamentali, tuttavia, è ancora limitato. Il miglioramento effettivo della situazione dei cittadini turchi dipenderà dal modo in cui verranno interpretate le modifiche della costituzione, dalle disposizioni particolareggiate della legislazione esecutiva e dall'applicazione pratica della legge da parte delle autorità.

La Commissione incoraggia vivamente la Turchia a modificare radicalmente non solo le disposizioni costituzionali e le leggi sulla tutela dei diritti umani, ma soprattutto la situazione effettiva in questo settore. A tal fine, il paese dovrà rivedere molte delle strutture e delle pratiche esistenti. Pur compiacendosi del fatto che sia stata mantenuta la moratoria sulla pena capitale e che la riforma costituzionale ne abbia limitato l'applicazione, la Commissione ricorda alla Turchia che l'abolizione della pena di morte è una conditio sine qua non per conformarsi ai principi su cui si basa l'Unione europea. La Commissione invita inoltre la Turchia ad adoperarsi con il massimo impegno per migliorare considerevolmente la situazione nelle regioni sudorientali.

b) Conclusioni

Tutti i paesi candidati, tranne la Turchia, continuano a rispettare i criteri politici di Copenaghen.

I requisiti contenuti nei criteri politici di Copenaghen e la valutazione periodica della Commissione sui progressi fatti verso la conformità con detti requisiti costituiscono tuttora notevoli incentivi per i paesi candidati. I considerevoli progressi fatti dopo i pareri del 1997 e le successive relazioni periodiche per consolidare la democrazia e il rispetto dello Stato di diritto, dei diritti umani e dei diritti delle minoranze sono stati globalmente consolidati negli ultimi dodici mesi, specie per quanto riguarda il potenziamento istituzionale, l'osservanza dello Stato di diritto e la tutela dei diritti umani.

Le misure finalizzate alla riforma e al potenziamento del sistema giudiziario, tuttavia, cominciano solo ora a dare qualche risultato e dovrebbero essere accelerate e approfondite per garantire, tra l'altro, l'effettiva applicazione dell'acquis. Va inoltre intensificata la lotta contro la corruzione, che dovrà dare risultati tangibili onde rassicurare la popolazione e garantire la trasparenza necessaria all'attività delle imprese.

I problemi che ancora sussistono in determinati paesi riguardo alla carcerazione preventiva devono essere risolti. Occorrono inoltre energici provvedimenti contro la tratta delle donne e dei bambini, che riguarda numerosi paesi candidati e desta tuttora serie preoccupazioni, nonché un costante impegno per garantire la parità tra i sessi, combattere le discriminazioni e migliorare la situazione dei Rom.

La Turchia dovrebbe tradurre in misure concrete le importanti modifiche costituzionali introdotte ultimamente in materia di diritti umani.

Nell'allegato 1 figurano le conclusioni di ciascuna relazione periodica, mentre l'allegato 4 contiene l'elenco delle convenzioni sui diritti umani ratificate dai paesi candidati.

2. Criteri economici

a) Evoluzione globale

Quest'anno, i progressi fatti dai paesi candidati nel soddisfare i criteri economici di Copenaghen si inseriscono nel contesto di un rapido deterioramento delle condizioni economiche globali. La crescita in questi paesi, tuttavia, è stata relativamente sostenuta in tutto il 2000 e nel primo semestre del 2001.

L'andamento registrato nel 2000 in termini di crescita è stato il migliore dall'introduzione delle relazioni periodiche, con un tasso medio di aumento del PIL in termini reali per i paesi candidati del 5% circa, nettamente superiore alla crescita zero del 1999. Il tasso medio dei 10 paesi PECO, pari al 3,6%, ha superato di gran lunga quello dell'anno precedente (2,2%). La crescita è ripresa nella Repubblica ceca, in Estonia, in Lituania e in Romania, registrando tassi più elevati in 8 paesi. Solo in Polonia e in Slovenia si è osservata una lieve flessione, con tassi di crescita che si sono comunque attestati sul 4% per la Polonia e sul 4,6% per la Slovenia. Le prestazioni dei paesi candidati mediterranei sono risultate, nel complesso, superiori a quelle delle economie in transizione, con tassi di aumento del PIL in termini reali pari al 5% per Cipro e Malta e al 7,2% per la Turchia. L'allineamento prosegue, anche se in misura limitata, a ritmi superiori a quelli degli anni precedenti, come dimostra il tasso medio di aumento del PIL in termini reali registrato nell'UE (3,3%).

Nel primo semestre 2001, il deterioramento della situazione economica dell'UE ha rallentato la crescita media del PIL nei paesi candidati, soprattutto in quelli dove l'andamento medio della crescita era stato più sostenuto e più stabile. Gli effetti negativi sono apparentemente più contenuti nei paesi appena tornati ad una crescita più normale dopo una fase di recessione, come la Repubblica ceca e la Romania. Dopo la diminuzione ciclica della crescita registrata nel 2000, anche gli Stati baltici sembrano resistere all'attuale rallentamento, grazie in parte all'aumento della domanda esterna in Russia e nei NSI. La Polonia segna il passo, soprattutto a causa dello scarso coordinamento delle sue politiche cui si aggiungono il deterioramento delle condizioni esterne e l'incertezza politica interna. La crescita è scesa a livelli nettamente negativi in Turchia a seguito delle due gravi crisi finanziarie verificatesi alla fine del 2000 e all'inizio del 2001, che hanno compromesso l'aumento del PIL convincendo finalmente il governo ad avviare la riforma e a prendere le indispensabili misure correttive.

Il PIL pro capite, espresso in percentuale della media UE e misurato in parità di potere d'acquisto (PPA), è salito al 39% nel 2000, contro il 38% nel 1999, nei 10 PECO, mentre quello dei tredici paesi candidati è rimasto al livello dell'anno precedente (35%). Per colmare, a medio-lungo termine, il notevole divario in termini di reddito occorreranno tassi medi di crescita relativamente più elevati. Tra il 1995 e il 2000, la situazione è migliorata in 9 paesi candidati, peggiorata in 3 (Bulgaria, Repubblica ceca e Romania) e rimasta più o meno allo stesso livello in Turchia. Vanno segnalati i risultati particolarmente positivi di Estonia, Lettonia, Ungheria, Polonia e Slovenia. Come era da prevedersi, la distribuzione del reddito è diventata ancora meno uniforme, specialmente nei 10 PECO, anzitutto per contrasto con la natura egualitaria dei regimi precedenti, e in secondo luogo a causa della domanda eterogenea di manodopera, che privilegia determinati settori a scapito di altri. L'incremento del reddito dovrebbe comunque risultare vantaggioso per buona parte della popolazione, e le disuguaglianze sono meno accentuate che nell'UE.

Nonostante l'andamento relativamente positivo dei fattori globali di crescita in tutti i paesi candidati, tranne la Turchia, molti squilibri si sono accentuati e le condizioni macroeconomiche rimangono eterogenee.

Le due cifre relative al bilancio governativo che figurano nelle relazioni periodiche 2001 si basano rispettivamente sul calcolo nazionale più comunemente usato e sul metodo del sistema contabile europeo (ESA 95), che i paesi candidati hanno utilizzato per la prima volta quest'anno. Il disavanzo pubblico generale calcolato secondo il metodo ESA 95 è passato in media dal 3% al 3,5% del PIL, con aumenti isolati nella Repubblica ceca e in Slovacchia dovuti prevalentemente al costo fiscale che ha comportato il risanamento di un certo numero di banche e di cui si deve tener conto, secondo le regole ESA 95, nel calcolare il saldo netto generale pubblico per l'anno corrispondente.

Alcuni paesi hanno difficoltà ad attuare le riforme indispensabili per garantire la sostenibilità fiscale a medio termine. L'Ungheria ha ripreso ad applicare certe pratiche fiscali non trasparenti, mentre la riforma municipale avviata in Polonia non è stata sostenuta da un piano realistico che consenta di coprire il costo dei servizi comunali. Nella Repubblica ceca, in Slovacchia e in Slovenia, la riforma della previdenza sociale è ancora in embrione o nella fase iniziale.

I tassi d'inflazione stanno aumentando in molti paesi candidati e la media dei 10 PECO (15%) risulta nettamente superiore a quella dell'anno scorso, che si aggirava intorno al 10%. Questo fenomeno, dovuto principalmente al forte rincaro del petrolio, assume dimensioni estremamente preoccupanti nei paesi in cui le politiche monetarie e le caratteristiche strutturali globali contribuiscono largamente all'inflazione inerziale. L'Ungheria e la Polonia stanno facendo progressi in tal senso grazie al nuovo tasso di cambio e al quadro monetario in vigore, mentre la Slovenia è rimasta indietro. La Romania e la Turchia non sono riuscite neanche quest'anno ad arginare l'inflazione, ma hanno adottato di recente programmi di stabilizzazione concordati con l'FMI. L'elevato tasso d'inflazione della Slovacchia è dovuto all'aumento dei prezzi amministrati, introdotto con molto ritardo. Va sorvegliata anche l'impennata inflazionistica in Bulgaria sotto il regime del currency board

Nonostante l'andamento soddisfacente in termini di crescita, la disoccupazione nei 10 PECO è passata da poco meno dell'11% al 12,5%, riflettendo l'impatto negativo dei licenziamenti provocati dalle riforme strutturali e del notevole aumento della produttività. Il numero dei disoccupati è in diminuzione solo in Ungheria e in Slovenia. I tassi di partecipazione, generalmente stabili, rimangono bassi in determinati paesi. Contribuiscono alla disoccupazione, anche nelle economie in forte espansione, le rigidità del mercato del lavoro e la scarsa corrispondenza tra qualifiche e fabbisogno. Cipro e Malta hanno praticamente raggiunto la piena occupazione.

Il disavanzo delle partite correnti nei 10 PECO è sceso dal 5,6% al 5% del PIL malgrado il deterioramento delle ragioni di scambio, con un'inversione di tendenza particolarmente accentuata in Lettonia e Lituania, la cui esposizione ha assunto proporzioni eccessive. Il disavanzo delle partite correnti di Malta si è considerevolmente aggravato, con una vasta componente one-off (una tantum). La ripresa economica ha peggiorato il saldo estero della Repubblica ceca, che deve tenersi pronta a prendere misure correttive. Nella maggior parte dei casi, gli investimenti esteri diretti (IED) hanno contributo in larga misura a finanziare lo squilibrio esterno. Apparentemente, l'afflusso totale di capitali in tutti i candidati è costituito per la maggior parte dagli IED, che spesso derivano dalla privatizzazione. Il debito estero, pertanto, è rimasto al livello degli anni precedenti, fatta eccezione per la Turchia la cui situazione è stata resa più precaria dal forte aumento del valore interno del suo debito estero, relativamente ingente. Il volume degli IED in Turchia rimane nettamente al di sotto del suo potenziale.

A parte Cipro e Malta, tutti i paesi candidati incontrano ancora qualche difficoltà per introdurre determinati elementi del quadro legislativo e istituzionale necessario per far funzionare un'economia di mercato, compresa l'applicazione delle sentenze giudiziarie. Dai paesi con i problemi più gravi, come la Romania e, in misura minore, la Bulgaria, si passa a quelli dove non esistono ostacoli di rilievo all'entrata e all'uscita dal mercato e dove la certezza del diritto è elevata, come l'Estonia e l'Ungheria. Prima dell'adesione, occorrerà assolutamente migliorare l'applicazione del diritto fallimentare.

La privatizzazione delle imprese manifatturiere è praticamente terminata in tutti i PECO tranne la Romania, dove c'è ancora molto da fare, e, in misura minore, la Bulgaria. La Polonia deve ancora definire strategie sostenibili di privatizzazione e di ristrutturazione per alcuni settori tradizionali importanti. Le strategie di privatizzazione, che sono state estese ai servizi pubblici, ai trasporti e all'energia, vengono attuate contemporaneamente ad una certa ristrutturazione di questi settori. Per quanto riguarda il settore finanziario, il programma di privatizzazione delle banche è ormai terminato in Estonia, in Ungheria, in Lettonia e nella Repubblica ceca, è andato avanti in Lituania, Romania, Polonia e Slovacchia e accusa un notevole ritardo in Slovenia. Per quanto riguarda le banche di Stato non destinate ad essere privatizzate, occorre evitare qualsiasi ingerenza governativa nelle prassi operative e nelle politiche creditizie. La privatizzazione procede a rilento negli altri comparti del settore finanziario, con risultati diversi a seconda del paese candidato. Molti dei 10 PECO devono ancora portare a termine la riforma fondiaria e creare un mercato fondiario funzionante. Ciò frena l'espansione dei mercati fondiari e edilizi, con ripercussioni negative sui mercati del lavoro e sull'intermediazione finanziaria.

Il livello di intermediazione finanziaria nelle economie dei 10 PECO è tuttora modesto, come il suo contributo al finanziamento degli investimenti in quello che dovrebbe essere un settore privato in espansione. L'intermediazione è particolarmente carente in Bulgaria, Romania e Lituania. Tra i vari progressi necessari prima dell'adesione, si dovrà sviluppare e migliorare l'intermediazione finanziaria per consentire il buon funzionamento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria. Si dovrà inoltre accentuare la sorveglianza, migliorata solo a livello bancario contemporaneamente all'espansione del settore finanziario, per quanto riguarda l'aspetto normativo, la capacità amministrativa e l'indipendenza dei supervisori.

L'integrazione economica globale dei paesi candidati nell'UE è proseguita principalmente attraverso i canali commerciali e i flussi d'investimento, segnatamente di investimenti esteri diretti.

Per quanto riguarda l'integrazione commerciale, l'UE ha assorbito nel 2000 il 62%, in media, delle esportazioni dei paesi candidati, fornendo loro il 58% delle importazioni. Se si esclude la Turchia, le percentuali corrispondenti sono: 65% per le esportazioni e 62% per le importazioni. Ciascuno dei 10 PECO ha aumentato la sua quota di esportazioni verso l'UE tra il 1995 e il 2000. Al tempo stesso, è aumentata la loro quota complessiva del mercato UE. Il commercio dei 10 PECO con l'UE ha registrato negli ultimi dieci anni la crescita più rapida, arrivando nel 2000 all'11% circa del commercio totale dell'UE con i paesi terzi contro il 6% nel 1992. Gli Stati membri dell'UE più vicini a questa regione sono quelli dove le ripercussioni si sono fatte maggiormente sentire. Il commercio tra i paesi candidati rimane invece a livelli relativamente modesti, pur essendo lievemente aumentato per molti dei 10 PECO rispetto al 1999.

Per quanto riguarda l'integrazione finanziaria, i capitali netti affluiti nei paesi candidati negli anni '90, per lo più sotto forma di IED, provenivano per due terzi dagli Stati membri dell'UE. A causa della privatizzazione, quasi metà dei flussi di IED è stata destinata a settori esclusi dagli scambi quali le istituzioni finanziarie (banche) e i servizi pubblici (come le telecomunicazioni). Aumentano in alcuni paesi gli investimenti nei nuovi settori, che rappresentano più di metà degli IED in Bulgaria e una quota maggioritaria in Ungheria. Il volume totale degli IED nel settore oggetto di scambi è stato destinato per un quinto alle industrie dove l'intensità di manodopera è relativamente elevata (tessili, abbigliamento, macchinari elettrici, autoveicoli, ecc.). Ai fini della transizione e di una convergenza economica reale, gli IED dovranno contribuire anche in futuro alla sostituzione dei beni strumentali obsoleti e all'introduzione di nuove tecnologie e capacità di gestione.

b) Conclusioni

I progressi di ciascun paese sono stati analizzati in base a due aspetti dei criteri economici di Copenaghen (esistenza di un'economia di mercato funzionante e capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione) definiti con maggior precisione nella comunicazione della Commissione sull'Agenda 2000.

L'esistenza di un'economia di mercato funzionante presuppone la liberalizzazione dei prezzi e degli scambi e l'esistenza di un regime giuridico basato sul diritto, compreso il diritto di proprietà. Il funzionamento di un'economia di mercato è agevolato e migliorato dalla stabilità macroeconomica e dal consenso sulla politica economica. L'esistenza di un settore finanziario ben sviluppato e l'assenza di qualsiasi ostacolo rilevante che impedisca di accedere al mercato e di uscirne migliorano l'efficienza dell'economia. Il secondo criterio ("capacità di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione") dipende dall'esistenza di un'economia di mercato e di un quadro macroeconomico stabile, che consenta agli operatori economici di prendere decisioni in un'atmosfera di prevedibilità. Sono necessari inoltre un capitale umano e materiale sufficiente e adeguate infrastrutture. Le imprese di Stato vanno ristrutturate e tutte le imprese devono investire per diventare più efficienti. Se aumenta l'accesso delle imprese al finanziamento esterno, aumentano i risultati positivi delle loro azioni di ristrutturazione e di innovazione e, in ultima analisi, migliorano le loro capacità di adattamento. Nel complesso, la capacità di un'economia di far fronte agli obblighi dell'adesione dipende dal grado di integrazione economica nell'Unione raggiunto prima dell'adesione stessa. Un parametro di verifica è dato dalla gamma e dal volume delle merci scambiate con gli Stati membri dell'Unione.

Se ci si basa su entrambi i criteri, si può concludere che Cipro e Malta hanno confermato di essere economie di mercato funzionanti, che dovrebbero essere in grado di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione

La Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, la Polonia, la Slovacchia e la Slovenia sono anch'esse economie di mercato funzionanti. Nonostante le notevoli differenze economiche tra di essi, questi paesi dovrebbero potere far fronte, a breve termine, alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione purché continuino ad attuare, rafforzandole in alcuni casi, le diverse misure elencate in ciascuna relazione periodica.

La Bulgaria sta per diventare un'economia di mercato funzionante e dovrebbe potere far fronte, a medio termine, alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione purché prosegua sulla via delle riforme e si adoperi con maggiore impegno per sormontare la difficoltà che ancora sussistono.

La Romania non risponde a nessuno dei due criteri, ma ha fatto progressi innegabili verso il conseguimento di questo obiettivo.

I progressi della Turchia verso l'introduzione di un'economia di mercato funzionante si sono arenati, in parte a seguito delle crisi più recenti. Ciò nonostante, vasti settori della sua economia sono già competitivi sul mercato dell'UE nell'ambito dell'unione doganale con la CE.

L'allegato 1 riprende le conclusioni dettagliate delle singole relazioni periodiche sull'adempimento di ciascun criterio, mentre nell'allegato 2 figurano i principali indicatori statistici.

3. Altri obblighi derivanti dall'adesione

Il Consiglio europeo di Copenaghen ha concluso che l'ingresso nell'UE comportava il rispetto di obblighi quali l'adesione agli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria.

a) Adozione e applicazione dell'acquis

La capacità di far fronte agli obblighi che comporta l'adesione presuppone l'adozione e l'attuazione dell'acquis, la cui importanza è stata sottolineata più volte dal Consiglio europeo. Il Consiglio europeo di Madrid invitava nel 1995 i paesi candidati ad adeguare le loro strutture amministrative per consentire un'integrazione graduale e armoniosa. Come ha dichiarato nel 2000 il Consiglio europeo di Santa Maria da Feira: "i progressi dei negoziati dipendono dall'integrazione dell'acquis nella legislazione nazionale da parte dei paesi candidati e soprattutto dalla loro capacità di attuarlo ed applicarlo con efficacia", in particolare attraverso il consolidamento delle loro strutture amministrative e giudiziarie. Il Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001 ha ribadito quanto sia importante che i paesi candidati continuino a fare progressi per quanto concerne il recepimento e l'attuazione dell'acquis. Tali paesi dovranno prestare particolare attenzione all'istituzione di strutture amministrative adeguate, alla riforma dei sistemi giudiziari e della funzione pubblica.

Il compito di recepire e di applicare l'acquis non spetta solo ai governi e alle amministrazioni, ma anche alle imprese e agli enti regionali e locali e alle organizzazioni professionali. Il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni hanno caldeggiato un maggior coinvolgimento della società civile nel processo. Le autorità nazionali dei paesi candidati devono intensificare il dialogo con le istituzioni rappresentative onde spiegare l'acquis e agevolarne l'attuazione a livello nazionale.

b) Analisi per settore e conclusioni

Anche quest'anno, le relazioni periodiche sottolineano i notevoli progressi fatti nell'adozione della legislazione a fini dell'allineamento con l'acquis nella maggior parte dei paesi candidati e dei settori. Si segnala comunque l'adozione, recente o imminente, di nuovi elementi importanti della legislazione comunitaria in materia di trasporti [1], telecomunicazioni, energia, giustizia e affari interni, ecc. che si basano, in molti casi sul diritto comunitario già in vigore.

[1] Il libro bianco intitolato "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" (COM (2001) 370 def.) caldeggia una miglior regolamentazione della concorrenza tra i vari modi di trasporto dando alle ferrovie e agli altri modi di trasporto ecologici la possibilità di diventare alternative competitive al trasporto stradale.

Alcuni paesi hanno ancora problemi per recepire determinate parti dell'acquis. Nonostante i progressi fatti rispetto all'anno scorso, tuttavia, l'obiettivo prioritario è quello di predisporre strutture amministrative adeguate e di migliorare la capacità amministrativa di applicare l'acquis.

Le relazioni periodiche e le proposte dei partenariati per l'adesione riveduti evidenziano per quasi tutti o per tutti i paesi candidati le seguenti priorità:

* nel settore del mercato interno, la necessità di creare o di rafforzare le strutture amministrative orizzontali connesse alla standardizzazione, all'accreditamento, alla certificazione, alla valutazione della conformità, alla sorveglianza del mercato, al reciproco riconoscimento delle qualifiche e al controllo dei servizi finanziari, nonché di tutelare maggiormente i diritti di proprietà industriale e intellettuale;

* nel settore della concorrenza, la necessità di sviluppare o di migliorare la capacità di applicare le norme sugli aiuti di Stato e le disposizioni antitrust;

* nel settore dei trasporti e dell'energia, la necessità di rafforzare o di creare strutture normative appropriate (anche in previsione del futuro acquis) e le modalità di controllo, specie per garantire la sicurezza stradale e marittima;

* nel settore delle telecomunicazioni e della politica culturale e audiovisiva, la necessità di creare o di potenziare strutture normative indipendenti per le telecomunicazioni, anche in previsione del futuro acquis;

* nel settore dell'ambiente, la necessità di migliorare ulteriormente le capacità amministrative, di controllo e di applicazione, segnatamente per quanto riguarda i rifiuti, l'acqua e i prodotti chimici;

* nel settore della politica sociale e occupazionale, la necessità di rafforzare, in particolare, l'applicazione delle norme riguardanti la salute e la sicurezza sul lavoro e di potenziare gli ispettorati del lavoro;

* nel settore della giustizia e degli affari interni, la necessità globale di potenziare il sistema giudiziario, la necessità di migliorare la gestione delle frontiere, cominciando dalle future frontiere esterne dell'UE, e di prepararsi a partecipare al sistema informatico di Schengen e la necessità di migliorare il coordinamento tra tutti coloro che lottano contro la criminalità organizzata;

* nei settori doganale e fiscale, la necessità di sviluppare i sistemi informatici per consentire scambi di informazioni tra la Comunità e gli Stati membri, nonché di migliorare la capacità dell'amministrazione doganale e fiscale di applicare e di verificare la legislazione comunitaria, compresi i controlli alle frontiere esterne;

* nel settore dell'agricoltura, la necessità di migliorare i sistemi di controllo in funzione della legislazione veterinaria e fitosanitaria, specie per garantire la sicurezza alimentare, e la capacità di applicare i meccanismi di gestione della politica agricola comune, segnatamente il sistema integrato di gestione e di controllo e l'organismo pagatore (per il quale l'agenzia SAPARD competente potrebbe costituire un precursore nel settore dello sviluppo rurale);

* nel settore della politica strutturale, la necessità di migliorare le capacità amministrative presso i ministeri principali e di predisporre strutture amministrative appropriate per la programmazione, la gestione e il controllo dei fondi strutturali;

* nel settore del controllo finanziario, la necessità di rafforzare la capacità amministrativa per il controllo finanziario pubblico interno e per la lotta contro le frodi.

I singoli paesi candidati devono inoltre migliorare la capacità amministrativa. Nei capitoli di cui sopra, ad esempio, un certo numero di paesi dovrebbe creare o potenziare autorità di sorveglianza indipendenti per la protezione dei dati. Queste priorità, che possono riguardare anche altri capitoli quali la pesca, le statistiche o l'unione economica e monetaria vengono specificate in ciascuna relazione periodica e riprese nei partenariati per l'adesione riveduti proposti per ciascun paese candidato.

Le relazioni periodiche individuano inoltre i capitoli che non pongono particolari problemi di capacità amministrativa, perché la capacità amministrativa necessaria per applicare l'acquis non è molto rilevante o perché il grado di preparazione dei paesi viene giudicato globalmente sufficiente.

Nell'Allegato 1 figurano le conclusioni delle relazioni periodiche suddivise per paese.

c) L'UEM e l'euro

I paesi candidati devono prepararsi a partecipare alle procedure multilaterali di sorveglianza e di coordinamento della politica economica attualmente in vigore nel quadro dell'Unione economica e monetaria. La procedura di sorveglianza fiscale preadesione, la cui istituzione costituiva una delle priorità economiche dei precedenti partenariati per l'adesione, comporta due elementi: la notifica fiscale e il programma economico preadesione (PEP), di cui si discute con gli Stati membri in un consesso multilaterale.

Si è definito con maggior precisione il quadro di attuazione delle strategie riguardanti i tassi di cambio per i paesi candidati. Il processo di transizione verso l'adozione dell'euro si svolge in tre fasi: la fase preadesione, la fase successiva all'adesione e l'adozione dell'euro. L'adozione unilaterale della moneta unica mediante l'"euroizzazione" sarebbe contraria alla logica economica dell'UEM esposta nel trattato, secondo la quale l'adozione dell'euro deve intervenire alla fine di un processo strutturato di convergenza in un quadro multilaterale. Una "euroizzazione" unilaterale, quindi, non permetterebbe di eludere le fasi previste dal trattato per l'adozione dell'euro.

I nuovi Stati membri dovrebbero aderire all'ERM-II nel periodo successivo all'adesione. L'ERM II potrebbe risultare compatibile con gli elementi principali di numerosi regimi di cambio purché i loro impegni e obiettivi siano credibili e in linea con quelli dell'ERM II. Le uniche incompatibilità con l'ERM II che risultino chiaramente a questo stadio sono i tassi di cambio del tutto fluttuanti, le parità slittanti e i sostegni ancorati a monete diverse dall'euro.

III. Garantire il successo dell'ampliamento

Secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg, che si è prefisso un obiettivo piuttosto ambizioso, "Se si continuasse a procedere a ritmo costante verso la conformità con i criteri di adesione, la tabella di marcia dovrebbe consentire ai paesi candidati che sono pronti di concludere i negoziati entro la fine del 2002, con l'obiettivo di una loro partecipazione, quali Stati membri, alle elezioni per il Parlamento europeo del 2004".

Per conseguire questi obiettivi occorrerà un impegno sia da parte dell'Unione che nei paesi candidati. L'Unione dovrebbe definire posizioni comuni nel quadro fornito dal tracciato, mentre i paesi candidati devono proseguire i preparativi per conformarsi ai criteri di adesione, migliorando in particolare la loro capacità amministrativa di applicare l'acquis. I negoziati, infatti, possono progredire solo in funzione dei progressi fatti nell'adozione e nell'applicazione dell'acquis.

1. Seguire il tracciato - i capitoli rimanenti

I negoziati procedono in modo piuttosto soddisfacente. I paesi candidati hanno espresso le rispettive posizioni in merito all'acquis, comprese le richieste di misure transitorie, nei diversi capitoli di negoziato. In molti casi, i capitoli sono stati chiusi provvisoriamente poiché i candidati avevano assunto impegni sufficienti riguardo all'applicazione dell'acquis (cfr. Allegato 6). Non sempre, tuttavia, il numero delle chiusure provvisorie dà un'idea precisa dell'andamento dei negoziati. In alcuni casi, restano da negoziare solo poche questioni di importanza politica, che possono essere risolte prendendo le necessarie decisioni politiche.

Grazie al tracciato, tutti gli interlocutori negoziali si sono impegnati a rispettare un calendario realistico. Nella relazione della Commissione al Consiglio europeo di Gand si è riesaminato il tracciato e si sono individuate determinate questioni per le quali si dovranno ancora prendere decisioni durante la presidenza belga [2]. Si sono inoltre evidenziate diverse questioni sulle quali l'UE deve definire la sua posizione nell'ambito dei capitoli riguardanti i trasporti, la fiscalità, l'agricoltura, la giustizia e gli affari interni e l'energia. Quando ha potuto farlo, inoltre, la Commissione ha comunicato al Consiglio le posizioni di negoziato su questi capitoli, e la presidenza belga sta facendo rapidi progressi nella definizione di tali posizioni. Per quanto riguarda il capitolo "Energia", la comunicazione ha sottolineato la necessità di esaminare le posizioni dei paesi candidati riguardo alle raccomandazioni dell'UE sulla sicurezza nucleare, aggiungendo che gli impegni di chiusura riguardanti le unità [delle centrali nucleari] che non possono essere rimodernate - Ignalina (Lituania), Bohunice-V1 (Slovacchia) e determinate unità di Kozluduy (Bulgaria) - vanno rispettati e, pertanto, debitamente inseriti nei trattati di adesione.

[2] Comunicazione della Commissione: Nota informativa per il Consiglio europeo su un riesame intermedio dell'attuazione della strategia di ampliamento, COM (2001) 553 def. del 2 ottobre 2001.

Impegnandosi a definire posizioni comuni entro tempi ben precisi, anche nei settori che presentano particolari difficoltà, l'Unione ha inviato un messaggio positivo ai paesi candidati, dando prova della flessibilità necessaria per assumere posizioni di grande importanza in termini di accettabilità da parte dei cittadini, sia nell'Unione che nei paesi candidati. Quest'impostazione dovrà essere mantenuta anche in futuro.

Secondo il tracciato stabilito per il primo semestre 2002, l'Unione definirà posizioni comuni onde chiudere provvisoriamente l'ultimo gruppo di capitoli: agricoltura, politica regionale, disposizioni finanziarie e di bilancio, istituzioni e "altre questioni". La Commissione presenterà a tempo debito le necessarie proposte al Consiglio, elaborandole in base all'impostazione seguente.

a) Quadro finanziario e capitoli connessi

I capitoli dei negoziati riguardanti l'agricoltura e la politica regionale comportano componenti di bilancio di notevole entità e sono collegati al capitolo riguardante le disposizioni finanziarie e di bilancio. I negoziati su questi tre capitoli, pertanto, devono svolgersi in un quadro globale coerente.

Il Consiglio europeo di Berlino del marzo 1999 ha approvato il quadro finanziario per il periodo 2000-2006, le cui disposizioni per l'ampliamento presuppongono l'adesione di 6 nuovi membri nel 2002 e i cui risultati figurano in un accordo interistituzionale tra Parlamento, Consiglio e Commissione.

L'accordo globale raggiunto a Berlino prevede la riforma delle politiche e l'accantonamento dei fondi di preadesione e di adesione necessari, in particolare:

* un massimale per i pagamenti totali (1,27% del PNL) e massimali assoluti applicati agli impegni annuali di bilancio per ciascuna categoria di spesa (prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006). Nel complesso, i massimali assoluti dovrebbero rimanere nettamente al di sotto dell'1,27% anche dopo l'ampliamento;

* la riforma della politica agricola comune, i fondi strutturali e i fondi di coesione;

* il raddoppio del sostegno preadesione per i paesi candidati (3,1 miliardi di euro all'anno [3]);

[3] Tutti gli importi sono stanziamenti d'impegno a prezzi costanti 1999.

* gli importi riservati al finanziamento dell'adesione, che passeranno gradatamente da 6,5 miliardi di euro nel 2002 a 16,8 miliardi di euro nel 2006.

I presupposti su cui si basava l'accordo di Berlino sono cambiati, specie per quanto concerne le date eventuali delle adesioni e il numero potenziale dei nuovi Stati membri.

Anche ammettendo che le prime adesioni avvengano nel 2004 anziché nel 2002, con l'ingresso di 6-10 nuovi Stati membri il costo aggiornato annuale dell'ampliamento nel periodo 2004-2006 rimarrebbe inferiore agli importi concordati a Berlino. Si è arrivati a questa conclusione tenendo conto anche delle informazioni aggiornate sulla produzione agricola e sui dati relativi al consumo nei 10 candidati.

Gli importi annuali riservati all'adesione nelle prospettive finanziarie aumenteranno in misura considerevole tra il 2002 e il 2006. Poiché le prime adesioni avverranno dopo questa data, anziché nel 2002, gli importi annuali necessari per gli anni corrispondenti risultano inferiori al previsto. Le cifre stabilite a Berlino, pertanto, copriranno un maggior numero di nuovi Stati membri (fino a 10).

La Commissione presenterà al Consiglio proposte di posizioni negoziali comuni in materia di agricoltura, politica regionale e bilancio basate sull'acquis e sui principi dell'accordo di Berlino. I negoziati di adesione, quindi possono essere conclusi indipendentemente dalle decisioni di finanziamento prese a livello di UE dopo il 2006.

La Commissione farà in modo che le implicazioni di bilancio delle sue proposte di posizioni negoziali comuni corrispondano ai massimali di spesa concordati a Berlino per il periodo che va fino al 2006, introducendo gli adeguamenti necessari per tener conto del numero potenziale di nuovi Stati membri. Fatte salve decisioni future per il finanziamento dell'UE, la Commissione:

* rifletterà, per quanto riguarda il capitolo agricoltura, su come affrontare le questioni dei pagamenti diretti e procurare strumenti di gestione in sede negoziale;

* definirà, per quanto riguarda la politica strutturale, le condizioni organizzative e istituzionali che i vari paesi dovranno soddisfare per poter chiudere provvisoriamente i negoziati su questo capitolo, nonché il metodo che verrà applicato per l'assegnazione dei fondi strutturali ai nuovi Stati membri fino al 2006;

* nel capitolo bilancio, esaminerà gli eventuali regimi transitori.

La Commissione si accerterà che il Consiglio possa discutere di questi aspetti in un quadro comune agli inizi del 2002, onde preparare il proseguimento dei negoziati di adesione secondo il tracciato.

b) Altri capitoli

I capitoli "Istituzioni" e "Altre questioni" non sono ancora stati aperti con nessuno dei candidati. Secondo il tracciato, l'Unione dovrebbe definire le sue posizioni in merito nel primo semestre 2002.

Il capitolo "Istituzioni" riguarda l'inclusione dei nuovi Stati membri nel quadro istituzionale dell'Unione. Come è stato sottolineato dall'Unione all'inizio dei negoziati, l'adesione comporta diritti e obblighi. L'Unione si aspetta che i nuovi membri adempiano gli obblighi che comporta l'adesione alle condizioni concordate in sede negoziale. I nuovi membri eserciteranno i loro diritti, alla stregua degli Stati membri attuali, partecipando alle istituzioni dell'UE. Nei negoziati di adesione, il capitolo "Istituzioni" viene trattato da sempre dopo tutti gli altri capitoli relativi all'acquis.

Nell'ambito degli attuali negoziati, il capitolo "Istituzioni" si baserà prevalentemente sulle conclusioni della Conferenza intergovernativa (Nizza, dicembre 2000), in particolare:

- le disposizioni del trattato di Nizza, specie quelle riguardanti l'adeguamento delle istituzioni in previsione dell'ampliamento;

- le dichiarazioni della Conferenza intergovernativa, segnatamente la dichiarazione n. 20 sulle posizioni comuni da adottare nei negoziati di adesione circa la distribuzione dei seggi in Parlamento, la ponderazione dei voti al Consiglio e la composizione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

La conclusione del nuovo trattato di Nizza, ora in fase di ratifica negli Stati membri, ha ribadito il deciso impegno dell'Unione nei confronti del processo di ampliamento. La Commissione rileva che il trattato è stato ratificato da tre Stati membri e che le altre ratifiche procedono nel complesso in modo soddisfacente. Nel caso dell'Irlanda, visto il risultato negativo del referendum del giugno 2000, il governo sta organizzando una convenzione nazionale per chiarire le questioni connesse al trattato.

La Commissione si augura che gli Stati membri possano concludere, come previsto, il processo di ratifica nel 2002. La Commissione concorderà con la presidenza il calendario e le procedure da applicare al capitolo istituzionale, tenendo conto delle varie ratifiche del trattato di Nizza.

Come per i precedenti negoziati di adesione, il capitolo finale è quello denominato "Altre questioni", in cui rientrano gli aspetti non contemplati dai capitoli precedenti, in particolare i problemi che non sono direttamente collegati all'acquis. Nei precedenti negoziati di adesione, ad esempio, dalle discussioni sul capitolo "Altre questioni" sono scaturite varie dichiarazioni sulla trasparenza, sullo status delle Isole Åland, ecc., poi allegate al trattato di adesione.

2. Piano d'azione per la capacità amministrativa e giudiziaria

Gli Stati membri hanno bisogno di una certa capacità amministrativa e giudiziaria per applicare l'acquis, il che spiega l'importanza attribuita dai successivi Consigli europei allo sviluppo istituzionale in prospettiva dell'adesione.

Tutti i paesi candidati puntano ad una pubblica amministrazione stabile, con un servizio civile indipendente, e molti di essi hanno attuato con impegno la riforma del settore. In alcuni casi, si sono prese misure volte ad attirare personale qualificato migliorando inoltre la formazione e le retribuzioni. Come risulta dalle relazioni periodiche, tuttavia, c'è ancora molto da fare. Determinati paesi candidati devono inoltre intensificare la lotta contro la corruzione.

I cittadini e le imprese hanno bisogno di un sistema giudiziario prevedibile ed efficiente. Sebbene la riforma del settore giudiziario sia proseguita nella maggior parte dei paesi candidati, alcuni di essi devono ancora rafforzarne l'indipendenza, migliorando nel contempo le retribuzioni, le condizioni di lavoro e la formazione dei giudici.

Gli obiettivi principali connessi all'acquis individuati più sopra per un certo numero di capitoli (sezione II 3 b) riguardano la capacità amministrativa necessaria per garantire:

* il buon funzionamento del mercato interno, che spesso richiede enti normativi appropriati ed efficienti in materia di concorrenza, di energia o di trasporti e l'uso di tecnologie dell'informazione ad hoc.

* Condizioni di vita sostenibili nell'Unione europea, che vanno garantite applicando le norme ambientali, imponendo norme adeguate di salute e di sicurezza sul posto di lavoro, garantendo un alto livello di sicurezza nucleare e migliorando la sicurezza dei trasporti. A tal fine, si dovranno prendere determinati provvedimenti per migliorare i controlli.

* La protezione globale dei cittadini dell'Unione europea, che va garantita mediante una gestione efficace delle frontiere per scopi di varia natura, un'adeguata sorveglianza del mercato per tutelare i consumatori, livelli sufficienti di sicurezza alimentare e un'opportuna cooperazione in materia di giustizia e affari interni. A tal fine, si dovranno prendere determinati provvedimenti per migliorare i controlli e l'applicazione delle leggi.

* Una gestione oculata dei fondi comunitari. A tal fine, le amministrazioni centrali e regionali devono disporre di strutture adeguate per poter applicare le norme riguardanti gli appalti pubblici, il controllo finanziario, la revisione dei conti, la lotta contro le frodi e la corruzione.

Le relazioni periodiche e le proposte di partenariati per l'adesione riveduti illustrano dettagliatamente le misure che ciascun paese candidato dovrà prendere per raggiungere un livello sufficiente di capacità amministrativa.

Per definire le prossime fasi, la Commissione elaborerà un piano d'azione analizzando insieme ai paesi candidati, agli inizi del 2002, il modo in cui intendono realizzare dette priorità e accelerare, se del caso, lo sviluppo istituzionale. La Commissione provvederà inoltre a controlli specifici, collaborando all'occorrenza con gli Stati membri e con i paesi candidati.

Il piano d'azione:

* si baserà sui settori prioritari individuati nei partenariati per l'adesione riveduti, sulle relazioni periodiche e sugli impegni assunti in sede negoziale;

* individuerà le iniziative già avviate per migliorare la capacità amministrativa e mobilitare altri fondi a loro favore (avvalendosi dei meccanismi esistenti quali i gemellaggi o il TAIEX - cfr. Allegati 3 e 5);

* consoliderà o creerà meccanismi di controllo (relazioni, verifiche inter pares, ecc.) al fine di valutare il grado di preparazione di ciascun paese candidato.

Come le relazioni periodiche e le proposte di partenariati per l'adesione riveduti, il piano d'azione rispecchierà la situazione di ciascuno dei paesi coinvolti nei negoziati e terrà conto delle date di adesione previste da questi ultimi.

a) Azioni a favore dello sviluppo istituzionale

La Comunità fornisce ai paesi candidati una notevole assistenza per aiutarli a creare la capacità amministrativa necessaria per applicare l'acquis. Due terzi dei programmi nazionali PHARE sono destinati allo sviluppo istituzionale e agli investimenti connessi. I tempi sono stati accelerati, e i programmi nazionali annuali di assistenza dovrebbero essere adottati nel 2002 con un largo anticipo rispetto agli anni precedenti.

Oltre alla dotazione annuale fissata nel 1999 per ciascuno dei 10 paesi PHARE, la Commissione destinerà nel 2002 fino a 250 milioni di euro del programma PHARE per sostenere lo sviluppo istituzionale. I paesi candidati dovrebbero programmare l'uso di questo strumento supplementare per lo sviluppo istituzionale entro l'estate del 2002. All'occorrenza, si potrebbero preventivare somme analoghe nell'ambito dell'assistenza preadesione per lo sviluppo istituzionale concessa a Malta e a Cipro.

La Commissione valuterà con i paesi candidati la necessità di mantenere le iniziative a favore dello sviluppo istituzionale anche nella programmazione per il 2003. In caso affermativo, i progetti corrispondenti potrebbero continuare in loco per almeno altri tre anni secondo le consuete regole applicate dalla Commissione in materia di contratti e di esborsi.

Queste azioni completano le diverse misure prese da ciascun paese candidato, spesso con il sostegno di PHARE e delle azioni bilaterali degli Stati membri, delle organizzazioni internazionali e delle istituzioni finanziarie internazionali.

b) Una maggiore sorveglianza

La Commissione provvede già a determinate verifiche, presentando periodicamente al Consiglio tabelle e relazioni dettagliate che valutano l'osservanza degli impegni assunti in sede negoziale, anche per quanto riguarda il miglioramento della capacità amministrativa.

Non sempre la Commissione dispone delle competenze necessarie per valutare il grado di preparazione delle amministrazioni dei paesi candidati, poiché l'applicazione viene affidata prevalentemente agli Stati membri. In determinati settori, pertanto, si sono istituite le verifiche inter pares, che consentono ai paesi candidati di associare alla valutazione della capacità amministrativa esperti degli Stati membri e della Commissione. Sono già in corso/previste verifiche inter pares nei seguenti settori: servizi finanziari, giustizia e affari interni, bilancio, agricoltura, sicurezza nucleare e ambiente. La Commissione fornirà un sostegno a livello pratico, segnatamente attraverso l'Ufficio di assistenza tecnica per gli scambi di informazioni (TAIEX) o altri meccanismi (ad esempio, SIGMA).

La Commissione informerà il Consiglio in merito alle verifiche inter pares o alle altre valutazioni della capacità amministrativa nei paesi candidati entro la primavera del 2002, affinché si possa tener conto dei relativi risultati nel contesto unico dei negoziati di adesione.

Le verifiche inter pares non sono certo la soluzione ideale, ma un complemento del processo di verifica in corso. Esse dovrebbero essere eseguite solo in caso di necessità e concentrarsi sui settori particolarmente sensibili individuati nelle relazioni periodiche, nelle proposte di partenariati per l'adesione riveduti o nel corso dei negoziati.

Si contribuirà in tal modo a verificare l'osservanza degli impegni assunti dai paesi candidati durante i negoziati di adesione. La Commissione riferirà sul piano d'azione, e quindi anche sull'osservanza degli impegni, in occasione del Consiglio europeo di Siviglia che si terrà nel giugno 2002.

Le relazioni periodiche del 2002 procederanno a un'analisi accurata dei progressi fatti in tal senso e valuteranno in che misura i paesi candidati dispongano delle strutture necessarie per applicate i diversi settori dell'acquis al momento dell'adesione.

c) Capacità amministrativa dopo l'adesione

Gli Stati membri sono tenuti ad adeguare periodicamente la loro capacità amministrativa in funzione dell'evoluzione dell'acquis. L'acquisizione della capacità amministrativa necessaria, pertanto, continuerà anche una volta conclusi i negoziati e dopo l'adesione.

Nel periodo compreso tra la firma dei trattati di adesione e l'adesione effettiva dei paesi in questione, la Commissione continuerà a sorvegliare gli sviluppi per quanto riguarda gli aspetti individuati durante i negoziati di adesione e le questioni economiche emerse dalla valutazione dei criteri economici, riferendo in merito al Consiglio.

I programmi preadesione continueranno anche nel periodo suddetto. Il 2003 sarà probabilmente l'ultimo anno di programmazione dei fondi preadesione per i paesi che rientreranno nella prima serie di adesioni. Non è escluso che, in questo periodo, si debba considerare prioritaria la formazione dei funzionari statali. In linea di massima, i programmi continueranno per un massimo di tre anni. Si dovranno definire modalità transitorie per la gestione e la chiusura, a termine, dei programmi negli anni successivi all'adesione.

Nel periodo successivo all'adesione, la Commissione verificherà, in qualità di custode dei trattati, l'applicazione dell'acquis nei nuovi Stati membri, avvalendosi degli stessi meccanismi utilizzati per gli Stati membri attuali, tra cui le relazioni periodiche della Commissione al Consiglio sull'applicazione del diritto comunitario, le procedure d'infrazione e il dialogo tra la Commissione e gli Stati membri sui problemi di attuazione (rete o centri di coordinamento per la soluzione dei problemi relativi al mercato interno, ecc.).

All'interno dell'Unione si ricorre sempre più spesso ai criteri di riferimento e alle valutazioni inter pares per poter disporre di strutture amministrative interoperabili e compatibili. La partecipazione dei paesi candidati ai programmi e alle agenzie della Comunità contribuisce già all'effettiva integrazione dei paesi candidati. L'iniziativa e-Europa, le strategie nazionali per l'occupazione e le attività svolte nell'ambito dell'UEM sono già state estese ai paesi candidati attraverso e-Europa plus, la valutazione congiunta delle priorità della politica occupazionale, che ne prepara la partecipazione alla strategia europea per l'occupazione, e i programmi economici preadesione. I paesi candidati dovrebbero proseguire su questa via fino ad integrarsi nelle politiche e nei meccanismi attuali dell'UE.

I nuovi Stati membri usufruiranno inoltre dei meccanismi creati in futuro per migliorare l'applicazione del diritto comunitario. Nel libro bianco sulla Governance, la Commissione ha annunciato che nel 2002 proporrà gemellaggi tra le amministrazioni nazionali affinché mettano in comune le loro pratiche migliori riguardanti le misure di esecuzione, avvalendosi dell'esperienza acquisita nei paesi candidati, e promuovano la conoscenza del diritto comunitario presso i tribunali e i giuristi nazionali. Grazie a questi gemellaggi tra Stati membri, i paesi candidati potrebbero continuare a beneficiare di queste iniziative anche dopo l'adesione, il che migliorerebbe l'applicazione dell'acquis nell'Unione ampliata.

3. Strategia di preadesione per la Turchia - verso una nuova fase

L'attuazione della strategia di preadesione definita dal Consiglio europeo di Helsinki è giunta ad uno stadio piuttosto avanzato, e per la fine dell'anno si dovrebbe disporre di tutti gli elementi necessari. Nella prossima fase, ci si dovrà concentrare maggiormente sui preparativi per la conformità con i requisiti di adesione dell'UE.

Nella prossima fase, la Turchia dovrà intensificare e accelerare le riforme politiche ed economiche in linea con le priorità del partenariato per l'adesione, avviando altre riforme di natura costituzionale. La recente riforma costituzionale e l'attuazione del nuovo piano economico sono un primo passo in questa direzione.

Ci si dovrebbe avvalere maggiormente del dialogo politico intensificato per far progredire le priorità del partenariato per l'adesione quali i diritti umani, Cipro e la soluzione pacifica delle vertenze frontaliere.

La Turchia, che nell'ambito del dialogo politico si è detta disposta ad aiutare il segretario generale delle Nazioni Unite a trovare una soluzione globale al problema di Cipro, dovrebbe prendere misure concrete in tal senso.

Per quanto riguarda la politica europea di sicurezza e di difesa (PESD), la Turchia dovrebbe collaborare per definire le modalità della sua partecipazione alle decisioni sugli interventi guidati dall'UE in previsione delle decisioni che dovrà prendere il Consiglio europeo di Laeken in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Nizza.

Si stanno prendendo altre misure volte a far regnare la fiducia nelle relazioni greco-turche, in modo da creare un clima propizio alla soluzione pacifica delle vertenze frontaliere in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki.

L'assistenza finanziaria aiuterà la Turchia a conformarsi alle priorità del partenariato per l'adesione. A tal fine, il paese viene invitato a rafforzare la sua capacità amministrativa per la definizione e la gestione dei progetti conformemente all'impostazione decentrata seguita per tutti i paesi candidati. La Commissione farà in modo che la Turchia usufruisca delle consulenze e del sostegno di esperti degli Stati membri. In base all'accordo quadro che sarà firmato tra l'UE e la Turchia sulla partecipazione della Turchia ai programmi comunitari, si invita la Turchia a predisporre strutture efficaci per la gestione di questi programmi, in particolare nel settore dell'istruzione.

È più che mai urgente concludere i negoziati sull'estensione dell'unione doganale nel settore degli appalti e dei servizi pubblici.

Il Consiglio europeo di Feira ha chiesto alla Commissione di riferire in merito ai progressi fatti nel preparare l'esame analitico dell'acquis. Il documento corrispondente è allegato alla relazione periodica 2001.

Basandosi sull'esperienza acquisita finora e sulle carenze individuate nella legislazione della Turchia e nei suoi preparativi amministrativi per l'adesione, si raccomanda di passare ad una nuova fase della strategia di preadesione, che presuppone un esame approfondito della legislazione turca e del calendario previsto per l'allineamento con l'acquis. In questa fase, inoltre, si rivolgerà particolare attenzione alla capacità dell'amministrazione e del settore giudiziario turchi di applicare correttamente l'acquis.

Da ora in poi, l'UE e la Turchia avvieranno un dialogo più approfondito sulle condizioni di recepimento e di applicazione dell'acquis, concentrandosi sulle questioni settoriali specifiche che dovranno essere esaminate dagli esperti nei consessi esistenti. I sottocomitati si concentreranno pertanto sulle priorità specifiche d'intervento. Ai funzionari turchi verranno fornite informazioni supplementari più dettagliate su parti specifiche dell'acquis. Gli esperti dell'UE esamineranno i disegni di legge turchi in fase di preparazione. TAIEX organizzerà seminari su questioni selezionate.

Si inviterà la Turchia a contribuire attivamente alla banca dati della Commissione sul ravvicinamento legislativo onde consentire una valutazione approfondita e costante dei progressi compiuti.

Si raccomanda al comitato di associazione CE-Turchia di decidere, nella sua prossima riunione, gli aspetti principali su cui sarà imperniato il processo e il calendario delle riunioni.

4. Le prossime fasi

a) Conformità con i criteri di adesione

Per poter entrare a far parte dell'UE, i candidati devono soddisfare le condizioni di adesione, cioè i criteri politici ed economici, e assumere gli obblighi corrispondenti. Per formulare una raccomandazione favorevole all'adesione di un determinato paese, la Commissione deve essere convinta che quest'ultimo possa soddisfare i criteri suddetti al momento dell'adesione stessa.

Tenendo conto delle relazioni periodiche di quest'anno e dello stadio raggiunto dai negoziati di adesione, la Commissione ritiene che nessuno dei paesi candidati soddisfi le condizioni di adesione. Considerati tuttavia il ritmo attuale dei negoziati e i progressi fatti finora, la Commissione dovrebbe poter formulare raccomandazioni in merito ai paesi candidati pronti per l'adesione in base alle sue relazioni periodiche per il 2002. Dieci dei dodici paesi coinvolti nei negoziati hanno preventivato date di adesione compatibili con il quadro di Göteborg.

Le relazioni periodiche di quest'anno e i partenariati per l'adesione riveduti individuano le riforme che devono ancora essere attuate in ciascun paese. Nelle relazioni periodiche del 2002, la Commissione completerà la valutazione dei progressi compiuti in questo campo con una valutazione delle misure prese da ciascun paese dopo i pareri. L'Unione dovrebbe quindi tenersi pronta a concludere i negoziati di adesione entro la fine della presidenza danese, nel 2002, con i paesi che soddisfano le condizioni necessarie, la cui adesione avverrebbe quindi nel 2004.

b) Le prime adesioni

Le conclusioni dei negoziati di adesione figureranno in un trattato di adesione che ingloberà probabilmente, come in passato, in un unico strumento legislativo i risultati delle diverse conferenze di adesione. Sono già iniziati i preparativi tecnici necessari per l'elaborazione dei testi giuridici.

Nel caso dell'ultimo ampliamento, questo strumento giuridico consisteva in un breve trattato completato da un lungo atto di adesione, dedicato per la maggior parte agli adeguamenti tecnici del diritto derivato richiesti dall'adesione dei quattro paesi candidati in questione. Nell'atto figurava inoltre una disposizione di adeguamento del trattato in caso di mancata ratifica da parte di un paese candidato, che ha permesso l'entrata in vigore del trattato nonostante la mancata ratifica da parte della Norvegia.

L'elaborazione del prossimo trattato di adesione dovrebbe iniziare nel primo semestre 2002 nell'ambito del Consiglio e delle conferenze di adesione. La Commissione presenterà le necessarie proposte tecniche, individuerà le parti dell'acquis che richiedono adeguamenti tecnici e fornirà al Consiglio un elenco degli adeguamenti in questione, tenendo conto delle informazioni ricevute da ciascun paese candidato.

L'ampliamento dovrà essere approvato, per quanto riguarda l'Unione, dal Consiglio e dal Parlamento europeo, i quali terranno conto del parere finale della Commissione sull'esito dei negoziati. Il trattato risultante dai negoziati di adesione sarà poi firmato ufficialmente dalle parti interessate (Stati membri e paesi candidati) e sottoposto alla ratifica degli Stati contraenti in conformità dei rispettivi requisiti costituzionali.

c) Altri paesi candidati coinvolti nei negoziati - verso un tracciato aggiornato

Per i paesi candidati coinvolti nei negoziati che non rientreranno nella prima serie di adesioni, la Commissione continuerà a elaborare relazioni periodiche fintanto che il livello di preparazione generale non consentirà loro di soddisfare i criteri di adesione. L'Unione europea continuerà a sostenere i preparativi per l'adesione in questi paesi.

I negoziati con i paesi suddetti proseguiranno in base ai principi cui è improntato da sempre il processo di adesione. Se i candidati saranno sufficientemente pronti, l'anno prossimo si dovrebbero poter aprire tutti i 29 capitoli di negoziato connessi all'acquis.

Il documento della Commissione sulla strategia di adesione per il 2002 conterrà un tracciato aggiornato nonché, se del caso, una strategia di preadesione riveduta per i candidati in questione, che terranno conto dei progressi fatti l'anno prossimo e delle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg.

IV. Conclusioni

In considerazione di quanto precede, la Commissione europea raccomanda al Consiglio europeo di formulare le sue conclusioni basandosi sui seguenti elementi:

1) dalle relazioni periodiche risulta che negli ultimi dodici mesi tutti i paesi coinvolti nei negoziati hanno fatto notevoli progressi verso la conformità con i criteri di adesione che giustificano, insieme al tracciato, l'andamento soddisfacente dei negoziati.

2) I principi a cui è improntato il processo non sono cambiati. Il Consiglio europeo di Berlino ha definito un quadro ben preciso per gli aspetti finanziari dell'ampliamento, che rappresenta una base sufficiente per l'adesione di dieci nuovi Stati membri nel 2004. Il Consiglio europeo di Nizza ha definito il quadro della riforma istituzionale necessaria per l'ampliamento. I negoziati si svolgono sulla base dell'acquis attuale e si concludono quando i candidati soddisfano i criteri di adesione. Queste sono le condizioni necessarie e sufficienti, definite sin dall'inizio, per la realizzazione della prima serie di adesioni.

3) A tal fine, ci si dovrà attenere al tracciato prestabilito. L'UE dovrà inoltre definire posizioni comuni per i capitoli rimanenti. La Commissione farà in modo che il Consiglio possa discutere delle questioni finanziarie, in un quadro comune, agli inizi del 2002, e presenterà proposte al Consiglio in materia di agricoltura, politica regionale e bilancio sulla base dell'acquis vigente e dei principi contenuti nell'accordo di Berlino. I negoziati di adesione possono essere conclusi indipendentemente dalle decisioni riguardanti il finanziamento dell'UE dopo il 2006.

4) Tenendo conto delle relazioni periodiche di quest'anno e dello stadio raggiunto dai negoziati di adesione, la Commissione ritiene che nessuno dei paesi candidati soddisfi le condizioni di adesione. Considerati il ritmo attuale dei negoziati e i progressi fatti finora, la Commissione dovrebbe poter formulare raccomandazioni in merito ai paesi candidati pronti per l'adesione in base alle sue relazioni periodiche per il 2002. Dieci dei dodici paesi coinvolti nei negoziati hanno preventivato date di adesione compatibili con il quadro di Göteborg. L'Unione dovrebbe quindi tenersi pronta a concludere i negoziati di adesione entro la fine della presidenza danese, nel 2002, con i paesi che soddisfano le condizioni necessarie, la cui adesione avverrebbe quindi nel 2004. A tal fine, si dovranno proseguire i preparativi amministrativi necessari all'interno delle istituzioni.

5) Agli inizi del 2002, la Commissione analizzerà insieme ai paesi candidati, nell'ambito di un piano d'azione, le misure prese da questi ultimi per sviluppare le istituzioni e il modo in cui intendono accelerare, se del caso, questo processo mediante uno strumento supplementare ad hoc. La Commissione informerà il Consiglio in merito alle azioni di controllo, comprese le verifiche inter pares, entro la primavera del 2002, affinché se ne possa tener conto nel contesto unico dei negoziati di adesione. La Commissione riferirà sul piano d'azione, e quindi anche sulla verifica degli impegni assunti dai paesi candidati durante i negoziati di adesione, in occasione del Consiglio europeo di Siviglia che si terrà nel giugno 2002. Le relazioni periodiche del 2002 valuteranno in che misura i paesi candidati dispongano della capacità amministrativa necessaria per applicare l'acquis al momento dell'adesione.

6) I negoziati con i paesi candidati che non rientreranno nella prima serie di adesioni proseguiranno in base ai principi cui è improntato da sempre il processo di adesione. Se i candidati saranno sufficientemente pronti, l'anno prossimo si dovrebbero poter aprire tutti i 29 capitoli di negoziato connessi all'acquis. Il documento della Commissione sulla strategia di adesione per il 2002 conterrà un tracciato aggiornato nonché, se del caso, una strategia di preadesione riveduta per i candidati in questione, che terranno conto dei progressi fatti l'anno prossimo e delle conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg.

7) Tutti i paesi candidati dovrebbero essere associati per quanto possibile al processo di Lisbona. Essi parteciperanno inoltre alle discussioni sul futuro dell'Europa e alla convenzione volta a preparare la prossima conferenza intergovernativa.

8) Le parti interessate a risolvere il problema di Cipro dovrebbero sfruttare appieno la possibilità di giungere a un risultato prima che si concludano i negoziati di adesione. Dando prova di una volontà politica sufficiente, si potrebbe trovare una soluzione attraverso il processo in atto sotto la guida delle Nazioni Unite. È di particolare importanza che i dirigenti turco-ciprioti riprendano i negoziati in questa sede. Le modalità di una soluzione politica potrebbero essere conciliate con le condizioni di adesione applicate a Cipro, conformemente ai principi su cui si fonda l'UE. In occasione del Consiglio europeo di Helsinki, comunque, si è deciso che, se non si troverà una soluzione prima che si concludano i negoziati di adesione, il Consiglio prenderà comunque una decisione sull'adesione tenendo conto delle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki.

9) Per la fine dell'anno si dovrebbe disporre di tutti gli elementi della strategia di preadesione per la Turchia decisi dal Consiglio europeo in Helsinki. La strategia di preadesione dovrebbe entrare in una fase più intensa, con un esame approfondito della legislazione turca e dei suoi preparativi per l'allineamento con l'acquis. Si invita la Turchia a proseguire le riforme politiche ed economiche per progredire verso il raggiungimento dei criteri di Copenaghen e delle priorità del partenariato per l'adesione. Quello che più conta, a breve termine, è il rispetto effettivo dei diritti umani e la creazione di condizioni favorevoli alla stabilità economica e alla crescita. La Turchia dovrebbe essere disponibile a intavolare trattative per trovare una soluzione al problema di Cipro, nonché contribuire attivamente a risolvere le vertenze sorte in merito alla politica europea di sicurezza e di difesa.

10) Per informare correttamente i cittadini degli Stati membri e dei paesi candidati sulle implicazioni e sui potenziali vantaggi del processo di ampliamento, si continuerà ad attuare la strategia di comunicazione con l'aiuto degli Stati membri e del Parlamento europeo, affinché il processo storico di riunificazione del continente europeo sia appoggiato pienamente da tutti i popoli coinvolti.

Allegati

Allegato 1: Conclusioni delle relazioni periodiche

Bulgaria

Nel suo parere del 1997, la Commissione concludeva che la Bulgaria soddisfaceva i criteri politici. Da allora, il paese ha notevolmente consolidato la stabilità delle sue istituzioni garantendo la democrazia, lo Stato di diritto, il rispetto dei diritti umani nonché il rispetto e la tutela delle minoranze. La situazione è migliorata da un anno a questa parte. La Bulgaria continua a soddisfare i criteri politici di Copenaghen.

È proseguita anche la riforma della pubblica amministrazione, dove molti dipendenti hanno uno status di funzionari statali. È stato introdotto un codice deontologico per il pubblico impiego. La legge sull'accesso alle informazioni pubbliche, che costituisce indubbiamente un passo avanti, deve però essere resa più chiara per garantirne l'applicazione effettiva. Occorreranno inoltre provvedimenti supplementari volti a rendere la pubblica amministrazione efficiente, trasparente e responsabile.

Il governo ha adottato ultimamente due strategie riguardanti, rispettivamente, la riforma giudiziaria e la lotta contro la corruzione. Ora, però, si tratta di metterle in pratica. Il sistema giudiziario è tuttora carente, e si dovrà fare di più, come si era già sottolineato nella valutazione dell'anno scorso, per renderlo forte, indipendente, efficiente, professionale e capace di garantire il pieno rispetto dello Stato di diritto e l'effettiva partecipazione al mercato interno. La corruzione desta tuttora serie preoccupazioni. Oltre ad applicare in modo più efficace il quadro legislativo esistente, ci si dovrà impegnare maggiormente anche per prevenire la corruzione.

Sebbene si sia fatto qualche progresso per quanto riguarda la formazione della polizia in materia di diritti umani e la lotta contro la tratta di esseri umani, il comportamento dei poliziotti continua a destare serie preoccupazioni, specie per quanto riguarda le denunce di maltrattamenti.

Sono stati creati un ente e un consiglio consultivo nazionale per la tutela dell'infanzia, ma l'ente non è ancora operativo. Il numero dei bambini presenti negli orfanotrofi è rimasto praticamente invariato, e si deplorano le condizioni preoccupanti in cui vivono i bambini ritardati in determinati istituti.

Sussistono pesanti discriminazioni sociali a danno dei Rom. Pur essendosi impegnato politicamente a risolvere i loro problemi, il governo non ha preso alcuna misura concreta. Fra gli sviluppi positivi, va segnalato il proseguimento dei progetti avviati da alcune ONG per porre fine alla segregazione delle scuole per i Rom.

Si è fatto ben poco per realizzare la priorità del partenariato per l'adesione riguardante i Rom, che presuppone l'avvio del programma quadro loro destinato e il potenziamento del Consiglio nazionale per le questioni etniche e demografiche.

Per quanto riguarda le altre priorità pertinenti del partenariato per l'adesione, la Bulgaria ha fatto progressi nell'applicare la legge sul pubblico impiego, ma non ha ancora potenziato il sistema giudiziario.

La Bulgaria diventerà ben presto un'economia di mercato funzionante che dovrebbe poter far fronte, a medio termine, alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione purché prosegua sulla via delle riforme e dia prova di maggior impegno per ovviare alle difficoltà che ancora sussistono.

Si registra, per il quarto anno consecutivo, una certa stabilità macroeconomica grazie ai buoni risultati ottenuti in questo campo. Procedono bene sia la privatizzazione, specie per quanto riguarda le banche, sia la riforma strutturale, che getta la basi microeconomiche per una crescita sostenuta.

Nel 2000, tuttavia, il tasso d'inflazione è considerevolmente aumentato, e gli investimenti rimangono insufficienti. Anche l'intermediazione finanziaria lascia tuttora a desiderare. Le carenze specifiche del mercato fondiario incidono sul suo funzionamento e su altri settori economici. Le autor