Parere del Comitato delle regioni sul tema «Applicazione della normativa UE da parte delle regioni e degli enti locali"



Gazzetta ufficiale n. C 374 del 23/12/1999 pag. 0025 - 0029



Parere del Comitato delle regioni sul tema "Applicazione della normativa UE da parte delle regioni e degli enti locali" (1999/C 374/06) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, in data 15 luglio 1998, di formulare, conformemente all'articolo 198 C, paragrafo 4, del Trattato che istituisce la Comunità europea, un parere su questo tema e di affidarne la preparazione alla Commissione "Affari istituzionali"; visto il progetto di parere formulato dalla Commissione "Affari istituzionali" il 6 luglio 1999 (CdR 51/99 riv. 2) (relatore: L. Nordström), ha adottato all'unanimità il 15 settembre 1999, nel corso della 30a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Gli Stati membri sono gli unici responsabili, nei confronti dell'Unione, dell'applicazione della normativa UE. Ciò vale tanto per il recepimento delle direttive comunitarie nella legislazione nazionale, quanto per la loro applicazione. Tuttavia, nei singoli Stati, tali compiti possono essere compartiti tra il governo centrale e gli enti locali e regionali. In molti casi l'applicazione della normativa UE incombe in misura considerevole alle regioni e agli enti locali. 1.2. Il coinvolgimento delle regioni e degli enti locali a livello nazionale nel processo di applicazione della normativa UE riflette l'importanza pratica di tale legislazione nei loro confronti. La legislazione UE assume un'importanza sempre maggiore in settori di competenza regionale e locale. Pertanto, associando gli enti locali e regionali ai processi nazionali di recepimento e di applicazione della legislazione UE si offre loro un'importante occasione di - contribuire apportando la loro competenza specifica, - far prendere in considerazione le proprie caratteristiche individuali specifiche, - preservare la propria diversità e le proprie peculiarità, - permettere un'applicazione efficiente ad un livello vicino ai cittadini. 1.3. Il coinvolgimento nell'applicazione della normativa UE costituisce pertanto, per le regioni e gli enti locali, un necessario ampliamento della loro partecipazione al processo legislativo dell'Unione, partecipazione che attualmente avviene attraverso il Comitato delle regioni e, in alcuni Stati membri, per mezzo di una procedura speciale aggiuntiva di coinvolgimento delle regioni e degli enti locali nella politica europea del governo centrale. 2. Il recepimento delle direttive CE 2.1. Le regioni e gli enti locali degli Stati membri partecipano all'applicazione legislativa delle direttive CE secondo forme diverse. In alcuni Stati le direttive vengono in parte trasposte nel diritto nazionale dagli organi legislativi regionali. Ciò vale per le regioni che godono di competenze legislative nell'ambito dei poteri esclusivi attribuiti loro dal diritto nazionale. Un'altra possibilità consiste nel recepimento da parte degli organi legislativi nazionali in collaborazione con una rappresentanza delle regioni a livello nazionale. Inoltre, la partecipazione delle regioni e degli enti locali al processo di trasposizione delle direttive comunitarie nel diritto nazionale può assumere varie altre forme. La collaborazione può anche essere informale. In tale contesto, la trasposizione delle direttive europee può avere delle conseguenze sull'esercizio, da parte degli enti locali, delle competenze loro conferite. L'applicazione delle disposizioni europee può, in taluni casi, circoscrivere o limitare la capacità degli enti locali di svolgere i loro compiti e avere conseguenze finanziarie sui loro bilanci. 2.2. La partecipazione attiva degli enti locali e regionali al recepimento delle direttive comunitarie permette la massima flessibilità e consente di tenere nella massima considerazione le particolarità regionali. Nel processo legislativo vengono inoltre a concentrarsi competenze di livello particolarmente elevato. 2.3. Grazie all'adeguamento alle esigenze locali si incrementa l'efficienza amministrativa e si perviene ad una maggiore legittimazione democratica. È pure maggiore l'accettazione del diritto comunitario da parte dei cittadini. 2.4. Le modalità di partecipazione delle regioni e degli enti locali al recepimento delle direttive comunitarie dipendono dallo specifico contesto costituzionale di ciascuno Stato membro. Di tali differenze occorre tenere debito conto. 3. Applicazione amministrativa della normativa UE 3.1. La normativa UE viene applicata dalle amministrazioni degli Stati membri in base alle tre seguenti modalità: - applicazione prevalentemente a carico delle amministrazioni regionali/locali; - a seconda del contenuto: applicazione a carico in parte degli organi amministrativi nazionali e in parte di quelli regionali/locali; - applicazione di competenza esclusiva dell'amministrazione centrale degli Stati membri. 3.2. La suddivisione delle responsabilità tra autorità nazionali, regionali e locali varia da uno Stato membro all'altro. In tale settore non è auspicabile alcuna armonizzazione. Tuttavia, occorrerebbe far sì che, nell'ambito della cornice costituzionale di ciascuno Stato membro, l'applicazione amministrativa della normativa UE sia guidata dai seguenti principi: - maggiore vicinanza possibile al cittadino, - apporto della competenza locale e regionale, - efficacia amministrativa attraverso la presa in considerazione delle caratteristiche specifiche, - migliore controllo e prevenzione degli abusi grazie al trasferimento delle responsabilità a politici locali e regionali, - condizioni ideali ai fini dell'accettazione da parte dei cittadini, - attribuzione della responsabilità amministrativa al livello più prossimo all'utente. 3.3. La vicinanza ai cittadini è di per sé un punto di forza per l'amministrazione in quanto costituisce uno stimolo per la società democratica. In tal modo si ha anche la forma di amministrazione più efficace rispetto ai costi. Così facendo si garantisce la responsabilità diretta dei politici locali e regionali e il controllo da parte di questi, evitando una cattiva utilizzazione dei fondi dell'UE. 3.4. La responsabilità e il controllo sono maggiori nelle aree di dimensioni modeste. Ciò contribuisce a sua volta all'efficacia e all'accettazione del sistema politico. Pertanto, sia pure nel rispetto della situazione costituzionale degli Stati membri, la buona applicazione amministrativa della normativa UE dipende il più delle volte dagli organi locali e regionali. 4. Problemi di applicazione della normativa UE 4.1. Osservazioni di carattere generale 4.1.1. Per un'efficace applicazione della normativa UE è indispensabile che vi sia un buon equilibrio tra l'UE, gli Stati membri e le autorità locali e regionali. 4.1.2. È fondamentale che la qualità globale della legislazione sia di livello elevato. Occorre inoltre tenere conto dell'impatto finanziario e amministrativo della sua applicazione per le autorità locali e regionali. 4.1.3. Il Trattato di Amsterdam e il suo protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità sono un segnale chiaro e positivo dell'importanza che l'UE attribuisce all'equilibrio tra i vari livelli di governo (UE, Stati membri, regioni e enti locali). 4.1.4. In tale contesto si richiama l'attenzione sui paragrafi 5, 7 e 9 del suddetto protocollo e sull'articolo 203 del Trattato. Particolare importanza riveste il fatto che il protocollo preveda esplicitamente l'analisi dell'impatto finanziario e amministrativo delle proposte della Commissione. 4.1.5. Di conseguenza, il Trattato di Amsterdam costituisce la base ideale per creare un equilibrio e una collaborazione adeguati tra i vari livelli in modo da poter tenere conto delle diverse situazioni delle regioni e dei comuni. 4.1.6. Il Trattato di Amsterdam contribuisce inoltre a sottolineare la necessità che l'UE tenga debito conto della capacità degli enti locali e regionali di finanziare i compiti derivanti da nuovi atti legislativi e di gestirne le implicazioni amministrative. 4.1.7. A questo proposito bisogna riconoscere il lavoro svolto dalla Commissione e i progressi realizzati per quanto riguarda, ad esempio, l'innalzamento del livello qualitativo della legislazione. 4.1.8. Sebbene gli sviluppi appena descritti possano essere interpretati positivamente, vi sono alcuni settori che potrebbero dare adito a problemi a livello locale e regionale. 4.1.9. Bisogna tenere presente che la percezione della gravità dei problemi descritti qui di seguito può variare a seconda di fattori quali le tradizioni, la costituzione e il grado di autonomia locale e regionale. 4.2. Qualità della legislazione 4.2.1. Il principio di sussidiarietà ha un'importanza fondamentale per la qualità della legislazione comunitaria(1). 4.2.2. Giova rammentare che le opinioni in merito al principio di sussidiarietà e alle questioni ad esso inerenti possono essere per certi aspetti divergenti. Da un lato vi sono coloro che ritengono che il principio di sussidiarietà debba essere applicato in maniera dinamica; dall'altro, chi crede che l'obiettivo principale del principio di sussidiarietà sia quello di proteggere Stati membri, regioni ed enti locali da un'eccessiva intromissione della Comunità, restringendo in alcuni settori il campo d'azione dell'UE e delle sue istituzioni. 4.2.3. Analogamente, si possono individuare diversi approcci alla questione della netta separazione dei poteri tra i rispettivi livelli (UE, Stati membri e regioni/enti locali). Alcuni (tra cui la Commissione) sostengono che una definizione più precisa dei poteri dell'UE pregiudicherebbe la flessibilità dell'azione comunitaria e potrebbe perciò ostacolare il progresso della legislazione UE. Altri affermano la necessità di definire con maggiore precisione i poteri dell'UE e di applicare rigorosamente il principio di sussidiarietà. 4.2.4. Inoltre, vi sono divergenze per quanto riguarda l'interpretazione dell'espressione "poteri esclusivi della Comunità". Secondo la Commissione, ad esempio, l'intera legislazione concernente il mercato unico rientra nella sfera dei poteri esclusivi della Comunità e di conseguenza è esclusa dall'applicazione del principio di sussidiarietà. Altri ritengono opportuno ridurre le competenze esclusive della Comunità in modo da applicare più spesso il principio di sussidiarietà. 4.2.5. Questa molteplicità di opinioni in merito a importanti aspetti della qualità della legislazione UE può essere interpretata come l'espressione delle differenze culturali, storiche e costituzionali esistenti tra gli Stati membri e le regioni dell'UE. In questo senso, dette differenze vanno rispettate in quanto prezioso elemento del dialogo europeo. 4.3. L'intensificazione dell'attività dell'UE in settori che rientrano nella sfera di competenza degli enti locali e regionali restringe il campo d'azione di questi ultimi. 4.3.1. In alcuni settori di competenza (esclusiva) degli enti locali e regionali, ad esempio la pianificazione locale e regionale, si auspicano esplicitamente un maggiore scambio di informazioni, la consultazione reciproca e il coordinamento a livello europeo secondo il modello "dal basso verso l'alto" ("bottom-up"). 4.3.2. Qualora il tema sul tappeto presenti una dimensione europea, un coordinamento a livello transnazionale non può che assumere una connotazione decisamente positiva. Tuttavia, tali iniziative possono sfociare in atti legislativi, programmi o accordi comunitari di natura vincolante in grado di limitare ad esempio i poteri sovrani delle regioni e degli enti locali in materia di pianificazione. 4.3.3. Bisogna tenere presente che la cooperazione e il coordinamento europeo su base volontaria tra le parti interessate possono risolvere molti problemi. Per raggiungere determinati obiettivi non è strettamente necessario introdurre norme e disposizioni centralizzate al livello dell'UE. 4.3.4. Inoltre, in alcuni casi ci si può chiedere se non sia opportuno che il Trattato precisi i settori di competenza della Comunità. In passato il Comitato ha giudicato opportuna e necessaria tale precisazione per quanto riguarda la strategia della pianificazione territoriale a livello locale e regionale(2). 4.4. Aggravi amministrativi 4.4.1. La legislazione e i programmi comunitari richiedono spesso, come nel caso della raccolta di dati statistici, un notevole impegno amministrativo da parte degli enti locali e regionali, talvolta sproporzionato rispetto ai benefici. Inoltre, a volte è difficile comprendere a che cosa servano certi adempimenti amministrativi che sembrano fini a sé stessi. 4.4.2. È comprensibile che il sempre maggiore appesantimento del fardello amministrativo, con finalità e benefici non evidenti, possa provocare insofferenza ed intaccare il sostegno all'integrazione europea. 4.4.3. La legislazione europea e quella nazionale comportano per gli enti locali e regionali compiti e oneri amministrativi sempre maggiori, da gestire con una capacità invariata o addirittura ridotta. Prima di adottare nuovi provvedimenti legislativi occorre quindi tenere conto della capacità degli enti locali e regionali di assolvere i compiti loro conferiti dalla normativa europea e nazionale. 4.4.4. Le istituzioni dell'UE devono quindi esaminare la legislazione europea esistente e quella in fase di elaborazione allo scopo di eliminare le disposizioni non strettamente necessarie. L'essenzialità di un provvedimento deve essere appurata non solo in termini assoluti, ma anche relativi, tenendo conto del rapporto costi-benefici. Inoltre, lo scopo dei provvedimenti amministrativi deve sempre essere evidente. 4.5. Impatto finanziario 4.5.1. In tale contesto si rammentano le osservazioni contenute nel parere del Comitato del 15 novembre 1995(3) in merito alla "Valutazione delle conseguenze finanziarie e amministrative degli atti giuridici dell'UE per gli enti locali e regionali". 4.5.2. Occorre fare riferimento in particolare anche alla frequente disparità tra i costi amministrativi ed i relativi "benefici" nel caso di numerosi piccoli progetti di promozione, ad esempio nel settore della conservazione architettonica, quando non vi sia una concentrazione su misure di eccezionale importanza sovraregionale. Pertanto, nel caso di piccoli programmi di sviluppo il beneficio deve essere proporzionato ai costi amministrativi. Occorre inoltre considerare l'opportunità di concentrare invece i fondi su singole misure di particolare importanza. 4.6. Applicazione negli Stati membri 4.6.1. I problemi di applicazione della normativa comunitaria possono essere connessi alla legislazione o all'attuazione nei singoli Stati membri. Sebbene ciò vada pienamente riconosciuto, il principio da seguire è che per risolvere efficacemente problemi specifici occorre affrontarli al livello in cui si manifestano. 4.6.2. Le Autorità locali e regionali sono tenute ad osservare le disposizioni delle direttive comunitarie a partire dalla data prevista per la loro entrata in vigore, anche in mancanza dell'adozione della relativa normativa da parte delle Autorità nazionali (secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, nota come "effetti verticali delle direttive"). Analogo ruolo di vigilanza e di attuazione del diritto comunitario spetta agli enti locali e regionali in caso di trasposizione erronea o inesatta delle direttive comunitarie nel diritto nazionale. 5. Conclusioni e proposte 5.1. Una buona applicazione inizia da una buona legiferazione. Ciò significa da un lato che occorre applicare appieno i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Riaffermando le constatazioni e le conclusioni del parere del Comitato "Verso una nuova cultura della sussidiarietà - Un appello del Comitato delle regioni"(4), il principio di sussidiarietà deve essere applicato in modo coerente in tutti i settori di attività dell'UE. 5.2. Il principio di sussidiarietà come regola per l'esercizio dei poteri dovrebbe essere integrato da una demarcazione più chiara delle funzioni, sotto forma di regole per l'attribuzione dei poteri. 5.3. Occorre inoltre tenere nella dovuta considerazione le conseguenze finanziarie ed amministrative per gli enti locali e regionali, al fine di evitare una regolamentazione eccessiva e fardelli amministrativi superflui. Sarebbe inoltre utile che nelle proposte della Commissione venissero quantificati gli impatti finanziari delle direttive comunitarie in corso di elaborazione per gli enti locali e che gli Stati membri coinvolgessero gli enti locali nella valutazione dei costi finanziari delle direttive che vengono negoziate. 5.4. D'altro canto, le regioni e gli enti locali devono essere coinvolti in modo più efficace nel processo legislativo dell'UE. Ciò accrescerà la legittimità e l'efficacia della legislazione dell'UE, aiutando inoltre a preservare la diversità in Europa e contribuendo in maniera significativa all'accettazione del diritto comunitario da parte dei cittadini. 5.5. A seconda del contesto costituzionale e storico dei vari Stati membri, le regioni e gli enti locali possono influire in vari modi sul processo legislativo della CE. Essi possono ad esempio contribuire in modo formale alla definizione della posizione del governo nazionale nel Consiglio, per mezzo di risoluzioni almeno in parte vincolanti del parlamento regionale di uno Stato membro, o grazie ad attività lobbistiche condotte dalle rappresentanze speciali aperte a Bruxelles da taluni enti locali o regioni. Tuttavia, l'unica possibilità di acquisire influenza che è disponibile per tutte le regioni e per tutti gli enti locali indipendentemente dal contesto costituzionale dei singoli Stati membri è offerta dal CdR. 5.6. È pertanto necessario rafforzare l'efficacia della partecipazione del Comitato al processo legislativo dell'UE. Ciò richiede tra l'altro: - la piena applicazione delle disposizioni del Trattato di Amsterdam in merito alla struttura amministrativa propria del CdR. A tal fine, il Comitato deve disporre dei fondi necessari per questa sua struttura amministrativa propria. Il Comitato chiede con insistenza alle istituzioni competenti dell'UE di assicurargli finanziamenti adeguati, il che è indispensabile per il suo corretto funzionamento. - Dal momento che nessun'altra istituzione dell'UE conosce appieno l'impatto pratico della legislazione comunitaria sulle regioni e sugli enti locali, occorrerebbe prevedere l'obbligo per la Commissione di consultare il Comitato in merito ad una possibile cooperazione già in una fase preparatoria della legislazione comunitaria. In tale contesto il Comitato rinvia alle constatazioni esposte nel parere in merito alla "Valutazione delle conseguenze finanziarie e amministrative degli atti giuridici dell'UE per gli enti locali e regionali". 5.7. Il Comitato si compiace della prassi in uso presso la Commissione di preparare la legislazione comunitaria pubblicando Libri verdi e Libri bianchi, i quali consentono discussioni e dibattiti pubblici. Tuttavia tale prassi non elimina l'esigenza della partecipazione del CdR in quanto banca di conoscenze sin dalle prime fasi dei progetti concreti di legislazione. 5.8. La natura e il grado di coinvolgimento delle regioni e degli enti locali nel processo di recepimento nel diritto nazionale dipende dall'organizzazione e dalla struttura interna di ciascuno Stato membro. Occorre tuttavia garantire che si tenga adeguatamente conto delle specifiche istanze delle regioni e degli enti locali. Ciò costituisce una premessa indispensabile per il mantenimento dell'autorità diretta e delle caratteristiche specifiche delle regioni e degli enti locali, nonché per un maggior apporto di competenza locale e regionale. 5.9. A tal fine il Comitato ribadisce che, in quanto rappresentante degli enti locali e regionali, dovrebbe essere consultato formalmente, dalla Commissione e dai governi nazionali, nella fase preparatoria, su tutte le proposte legislative che possano interessare in modo significativo i cittadini. 5.10. L'applicazione della legislazione comunitaria da parte degli enti locali e regionali è estremamente importante ai fini della prossimità ai cittadini, dell'efficienza e dell'apporto di conoscenza locale e regionale, nonché per garantire un più efficace controllo della corretta utilizzazione dei fondi. Le regioni e gli enti locali dovrebbero avere un raggio di azione sufficiente per un'applicazione amministrativa adeguata alle loro situazioni specifiche. L'applicazione del diritto comunitario da parte delle sole amministrazioni nazionali, senza una forte partecipazione di quelle regionali e locali, può difficilmente garantire la necessaria prossimità della legislazione UE ai cittadini e la sua accettazione da parte di essi. 5.11. Al fine di realizzare una completa ed efficace applicazione del diritto comunitario occorre che le Amministrazioni regionali e locali si dotino di competenze e risorse adeguate per monitorare le situazioni di mancata, inadeguata o erronea trasposizione delle direttive comunitarie da parte delle Autorità legislative competenti. 5.12. Si avanzano le seguenti proposte per un'ulteriore, approfondita ricerca da parte del Comitato: - il Comitato dovrebbe studiare gli effetti a lungo termine delle attività dell'UE sul campo di azione degli enti regionali e locali in determinati settori, in particolare quello della legislazione urbanistica e sull'assetto del territorio e quello dei servizi pubblici. - Il Comitato dovrebbe studiare le possibilità di migliorare ulteriormente l'efficacia della sua partecipazione al processo legislativo dell'UE. Occorre impegnarsi in modo particolare per assicurare una sua maggiore partecipazione in una fase iniziale di tale processo. - All'occorrenza, il Comitato dovrebbe avviare degli studi comparativi sull'applicazione del diritto comunitario in settori specifici che lo interessano da vicino. In tal modo potrebbe acquisire una maggiore conoscenza delle problematiche dell'applicazione che potrebbe servire da esempio in tutta la Comunità. A questo scopo potrebbero essere utilizzati programmi di cooperazione e partenariato interregionale già esistenti, come ad esempio Karolus. - Il Comitato raccomanda alla Commissione di presentare un elenco dei programmi di aiuti e delle voci di bilancio esistenti in modo da consentirgli di valutare l'attuazione dei programmi in termini di aggravi amministrativi imposti alle regioni e agli enti locali nonché il valore aggiunto che essi rappresentano per l'Europa. - Il Comitato dovrebbe intraprendere le iniziative eventualmente imposte dai risultati delle indagini e degli studi summenzionati. Bruxelles, 15 settembre 1999. Il Presidente del Comitato delle regioni Manfred DAMMEYER (1) A questo proposito si fa riferimento alle osservazioni contenute nel progetto di parere del Comitato delle regioni "Legiferare meglio 1998. Una responsabilità comune" (CdR 50/99 fin 1) (relatrice: Bresso). (2) Cfr. CdR 340/96 fin, parere in merito a "L'assetto territoriale in Europa" - GU L 116 del 14.4.1997, pag. 1. (3) Cfr. CdR 368/95 - GU C 126 del 29.4.1996, pag. 1. (4) Cfr. CdR 302/98 fin - GU C 198 del 14.7.1999, pag. 73.