COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - L'economia UE: Rassegna 2003 - Sintesi e conclusioni principali

// Introduzione

Insegnamenti tratti dal 2003: le riforme economiche convenute nella strategia di Lisbona e negli indirizzi di massima per le politiche economiche devono essere perseguite con maggiore vigore. // I risultati dell'economia UE nel 2003 hanno messo in rilievo l'esigenza di perseguire la strategia di Lisbona con maggior vigore. La ripresa iniziata nel 2002 si è dimostrata di breve durata e non ha messo in moto le dinamiche necessarie per riportare l'attività economica al suo potenziale. Anche in mancanza della ripresa, l'occupazione ha resistito al rallentamento meglio che all'inizio degli anni '90, lasciando emergere una maggiore capacità di resistenza del mercato del lavoro dopo le riforme attuate nella seconda metà dello stesso decennio. La crescita dell'occupazione ha tuttavia subito un'interruzione nel 2003 con un leggero aumento della disoccupazione. Le finanze pubbliche, inoltre, hanno subito un deterioramento. Il capitolo investimenti, che ha costituito un grave freno per l'attività economica, dal canto suo, è stato ostacolato dal necessario adeguamento dei bilanci aziendali e da margini di profitto compressi. Parallelamente, l'apprezzamento dell'euro ha pesato sulle esportazioni, mentre il calo ridotto dell'inflazione non ha stimolato il consumo privato. Questi sviluppi hanno indotto i responsabili della political economica a intensificare gli sforzi per elaborare e attuare riforme strutturali in linea con gli obiettivi di Lisbona, gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per l'occupazione.

Il bilancio economico deludente dell'UE è dovuto a motivi di ordine interno. // Questo bilancio economico modesto è dovuto soprattutto al contesto interno, anche se una serie di shock economici mondiali ha innescato il rallentamento a partire dal 2000 e il 2003 non è stato privo di ulteriori perturbazioni a livello mondiale. I prezzi del petrolio sono stati elevati e volatili, i conflitti internazionali hanno contribuito all'incertezza economica e il commercio mondiale non ha ritrovato il vigore precedente. La crescita, tuttavia, ha registrato una ripresa in alcune regioni, soprattutto gli USA e il Giappone. Fra i fattori interni che possono giustificare i modesti risultati economici dell'Unione europea figurano in posizione preminente le rigidità strutturali. Nonostante i progressi realizzati negli ultimi anni, i tassi di attività e l'utilizzo della manodopera sono ancora troppo bassi. Le principali variabili macroeconomiche dei prezzi, come il costo unitario reale della manodopera e l'inflazione dei prezzi al consumo, si sono adeguate solo con difficoltà alla debole crescita economica e al deterioramento della situazione sul mercato del lavoro.

La rassegna 2003 dell'economia UE fornisce un sostegno analitico ai grandi temi del programma di politica economica dell'UE. // La versione 2003 della rassegna dell'economia dell'UE analizza quattro aspetti specifici che sono stati selezionati per quest'anno nel contesto delle attuali sfide di politica economica. Due capitoli sono dedicati alle principali determinanti della crescita economica. La rassegna comincia con un capitolo sulle evoluzioni macroeconomiche e politiche recenti nella zona euro e presenta un esame approfondito dei possibili motivi alla base della lenta crescita in tale ambito. Il capitolo 2 si occupa delle forze trainanti della crescita della produttività, che analizza sia da un punto di vista economico generale che in una prospettiva settoriale. Esso mira inoltre a determinare i motivi alla base dell'accelerazione della produttività del lavoro negli USA e della parallela decelerazione di tale crescita nell'UE. Nonostante la grande attenzione accordata dagli ambienti politici all'istruzione e al capitale umano negli ultimi anni, il contributo dell'istruzione alla crescita economica resta un aspetto poco conosciuto. Il capitolo 3 fornisce un'analisi dettagliata dell'istruzione e della crescita. Al capitolo 4 è analizzata l'esperienza acquisita nei primi anni dell'UEM per quanto riguarda la flessibilità salariale e i nessi d'interdipendenza dei salari. Il capitolo 5, infine, affronta importanti aspetti del processo dei flussi internazionali di capitali.

// 1. Evoluzioni macroeconomiche nella zona euro

Nel 2003 la zona euro dovrebbe registrare una crescita economica inferiore al suo potenziale per il terzo anno consecutivo. // Nonostante alcuni segni di un rilancio dell'attività economica nella seconda metà del 2003, per il terzo anno consecutivo la zona euro registrerà una crescita economica ben al di sotto del suo potenziale. Tale stagnazione dell'attività economica può essere associata essenzialmente a due fattori che hanno fatto sentire i loro effetti nel 2003. In primo luogo, l'incertezza economica a livello internazionale è proseguita per tutta la primavera del 2003. Mentre l'attualità era dominata dal conflitto in Iraq, i mercati azionari erano volti al ribasso e l'euro ha continuato ad apprezzarsi rapidamente, soprattutto rispetto al dollaro USA. Questi eventi sono venuti a colpire un'economia che doveva già fare i conti con le conseguenze di gravi shock precedenti. In secondo luogo, ci sono motivi per supporre che l'aggiustamento a queste perturbazioni economiche passate sia stato meno consistente di quanto previsto da analisi e previsioni. Sembra che le forze di mercato che di solito avviano la ripresa non siano state sufficientemente efficienti o energiche, con la conseguenza che l'economia, che aveva dato segni di ripresa all'inizio del 2002, non è stata in grado di resistere ad altri eventi negativi.

Si tratta di un periodo prolungato di rallentamento piuttosto che di un crollo della crescita. // In una prospettiva più ampia, il periodo 2001-03 corrisponde a un periodo di rallentamento sostenuto della crescita piuttosto che di lieve recessione. Un raffronto fra gli ultimi tre periodi di grave congiuntura negativa osservati nella regione che ora forma la zona euro mostra che essi sono cominciati tutti da un divario positivo della produzione simile, compreso fra il 2 e il 2½ per cento. L'attuale variazione del divario della produzione è linea generale raffrontabile a quella osservata all'inizio degli anni '80 e degli anni '90. Sul piano internazionale, il deterioramento del divario della produzione della zona euro non è stato particolarmente elevato. Inoltre, il raffronto internazionale mette in rilievo un rapporto sistematico fra l'ampiezza del divario della produzione nel 2000 e il suo successivo deterioramento. I paesi in cui tale divario si è maggiormente deteriorato negli anni 2002-2003 sono anche quelli in cui nel 2000 il PIL reale era superiore al potenziale e viceversa. Ciò indica che il recente rallentamento non dovrebbe essere analizzato isolatamente, ma tenendo conto degli eventi che hanno caratterizzato il precedente periodo di boom.

L'aggiustamento insufficiente del mercato allude a un'economia poco resistente agli shock. // Il persistere del rallentamento per tre anni sembra indicare che la dinamica dell'offerta abbia svolto un ruolo importante e che la debolezza della crescita non possa essere attribuita esclusivamente agli shock sul versante della domanda. In un contesto di calo dell'inflazione e di considerevole rallentamento della crescita di produttività della manodopera all'inizio della fase di rallentamento, la crescita costante dei salari nominali ha fatto aumentare sensibilmente i costi unitari nominali dei salari. La crescita sia dell'occupazione che del consumo privato ha subito un rallentamento in linea con l'indebolimento dell'attività economica generale. Rispetto alle esperienze del passato, il fatto che la crescita dell'occupazione sia rimasta leggermente positiva nonostante il forte rallentamento dell'attività economica denota la maggiore resistenza del mercato del lavoro, nonché una diversa tendenza in materia di creazione e soppressione di posti di lavoro rispetto alle crisi precedenti a seguito delle misure di deregolamentazione del mercato del lavoro adottate in vari Stati membri. Infine, le fluttuazioni dei tassi di cambio hanno avuto un effetto prociclico piuttosto che anticiclico. Durante l'ultima fase di forte crescita nel 1999-2000, la debolezza dell'euro ha rafforzato la competitività in termini di prezzi/costi, mentre nel 2002-2003 il rafforzamento della moneta unica non ha sostenuto la domanda di esportazioni quando la crescita ha subito un rallentamento. I tassi di interesse sono diminuiti parallelamente al rallentamento dell'attività economica. I tassi di interesse nominali non sono mai stati così bassi negli ultimi 50 anni e bisogna risalire agli anni '70 per trovare tassi di interesse reali a lungo termine altrettanto ridotti. Gli investimenti, tuttavia, sono rimasti particolarmente anemici, e ciò riflette l'importanza di fattori macroeconomici come la debolezza delle prospettive della domanda, la riduzione dei margini di profitto e un basso livello di utilizzo della capacità, ma anche l'aumento dell'avversione al rischio e l'indebitamento elevato nel settore delle imprese nonostante la correzione in corso dei loro bilanci.

L'aggiustamento delle imprese al rallentamento della crescita è all'origine di margini di profitto compressi e di una pronunciata debolezza degli investimenti. // La percezione del rischio sembra essere cambiata radicalmente a causa di fattori economici (rallentamento della crescita), finanziari (scoppio della bolla borsistica) e politici (terrorismo).Tutti questi fattori hanno fatto aumentare i costi di capitale delle imprese. In breve, la tipica società della zona euro si è adeguata all'erosione delle entrate riducendo i costi di capitale, mentre le società USA hanno ridotto sia i costi di capitale che quelli della manodopera. Queste misure hanno considerevolmente indebolito la crescita della produttività del lavoro nella zona euro e di conseguenza ridotto i margini di profitto. Gli investimenti hanno subito considerevoli tagli su entrambi i lati dell'Atlantico. Mentre tutti gli aggiustamenti in questo settore negli USA hanno però avuto luogo negli anni 2001 e 2002, nella zona euro si sono registrati risultati mediocri in materia di investimenti fino al 2003.

I fattori della ripresa sono intatti. // L'ottimismo riguardo alle prospettive dell'economia nella zona euro si basava e continua a basarsi su miglioramenti strutturali significativi in tale zona che comportano una netta rottura con gli schemi del passato. Si evidenziano quattro fattori positivi: (1) un quadro di politica macroeconomica centrato sulla stabilità; (2) una sempre maggiore determinazione ad avviare riforme strutturali; (3) una crescita tuttora moderata dei salari; (4) progressi tecnologici che offrono possibilità di incrementare la crescita della produttività del lavoro.

La politica monetaria è stata flessibile. // La politica monetaria ha dovuto essere attuata in un contesto di lenta diminuzione dell'inflazione apparente e di fondo. Nel 2001 l'aumento dell'inflazione apparente è stato dovuto per lo più a situazioni puntuali (aumenti dei prezzi del petrolio e rincaro delle derrate alimentari dovuto a condizioni climatiche sfavorevoli e alla BSE); il rischio di effetti secondari era però molto serio. Nonostante ciò, a partire dal maggio 2001 la BCE ha proceduto a un taglio dei tassi di interesse di 275 punti base. Un insegnamento positivo tratto dalle esperienze recenti è che la politica monetaria ha dato luogo ad attese inflazionistiche che sono rimaste moderate e stabili. I tassi a termine lasciano supporre che, secondo gli operatori del mercato finanziario, né la forte crescita degli aggregati monetari né il livello attualmente basso dei tassi del mercato monetario costituiscano una minaccia per la stabilità dei prezzi a breve e medio termine.

L'ammorbidimento della politica di bilancio non ha stimolato l'attività economica. // Gli ultimi anni sono stati difficili per quanto riguarda sia le evoluzioni di bilancio constatate che l'attuazione del quadro comunitario di sorveglianza di bilancio. Il gioco degli stabilizzatori automatici nel contesto del rallentamento ha provocato un considerevole peggioramento delle finanze pubbliche. L'aumento del disavanzo nominale nella zona euro nel suo complesso, tuttavia, riflette anche l'ammorbidimento discrezionale delle politiche di bilancio da parte di alcuni Stati membri. Gli elementi disponibili mostrano che i tagli fiscali introdotti in alcuni Stati membri (in D, F, I, NL e A) a partire dal 2001 non hanno ancora prodotto l'auspicata ripresa del consumo privato e degli investimenti. Tenuto conto anche della crescente consapevolezza dell'esigenza di riformare il sistema pensionistico, è possibile che l'ammorbidimento nell'attuazione del processo di risanamento di bilancio, minando la fiducia, abbia costituito un deterrente al consumo privato. Il peggioramento delle finanze pubbliche, inoltre, può avere impedito ulteriori riduzioni dei tassi di interesse.

È necessario riprendere il processo di risanamento di bilancio per far fronte tempestivamente agli effetti dell'invecchiamento della popolazione, che cominciano a profilarsi ... // Il deterioramento delle finanze pubbliche registrato dal 2000, in particolare in alcuni Stati membri, ha suscitato dubbi quanto alla volontà di alcuni paesi della zona euro di risanare le finanze pubbliche nei prossimi anni. Questa evoluzione indesiderata si è manifestata chiaramente con il mancato rispetto delle norme comunitarie in materia di bilancio da parte di alcuni Stati membri. Per far fronte a tale problema è importante che le autorità di bilancio non si accontentino di soluzioni a breve termine che compromettono il quadro di bilancio dell'UE e tengano conto dell'esigenza di non trascurare questioni di sostenibilità. In effetti, la maggiore attenzione per la qualità delle finanze pubbliche ha messo in rilievo che circa metà degli Stati membri deve far fronte a un grave problema di sostenibilità. Il risanamento delle finanze pubbliche è un elemento importante della strategia per far fronte tempestivamente agli effetti sul bilancio dell'invecchiamento della popolazione, che cominciano a profilarsi. Gli Stati membri dovrebbero dare prova di una chiara volontà di attuare la strategia a medio termine che ha già consentito, in alcuni casi, di registrare periodi di crescita elevata e durevole.

... nonché incoraggiare ulteriormente la partecipazione al mercato del lavoro e alla crescita economica. // Per attenuare il problema dell'invecchiamento della popolazione è essenziale inoltre incoraggiare la partecipazione al mercato del lavoro e alla crescita economica. Ad esempio, le nuove misure che gli Stati membri si sono impegnati ad adottare per aiutare i genitori a conciliare lavoro e famiglia possono contribuire all'aumento dei tassi di occupazione. Al fine di stimolare e accelerare l'attuazione della strategia di Lisbona, l'iniziativa europea per la crescita cerca di mobilitare gli investimenti nei settori che possono rafforzare le riforme strutturali, stimolare la crescita e creare posti di lavoro. Essa riguarda gli investimenti pubblici e privati nel campo delle reti e della conoscenza.

// 2. Forze trainanti della crescita di produttività: una prospettiva economica globale e settoriale

Un nuovo modello di crescita è emerso negli USA e in un piccolo numero di Stati membri UE a partire dalla metà degli anni '90. // Negli USA e in alcuni Stati membri UE è emerso, a partire dalla metà degli anni '90, un nuovo modello di crescita. Per la prima volta dalla seconda guerra mondiale, l'UE presenta ora una crescita tendenziale della produttività inferiore rispetto a quella degli USA. Nel periodo 1996-2002, L'UE si è dimostrata incapace di porre fine al calo della sua produttività, mentre negli USA si è registrato un miglioramento notevole rispetto alla loro tendenza secolare.

Il deterioramento della crescita di produttività nell'UE è dovuto a un'innovazione e a investimenti insufficienti. // La riduzione di un punto percentuale della produttività del lavoro all'interno dell'UE, registrata negli anni '90, deriva da due fattori. Per metà può essere attribuita a una riduzione del contributo del capital deepening (incremento del rapporto capitale/lavoro). In questa categoria, mentre gli investimenti nelle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (ICT) hanno contribuito positivamente (ma non quanto negli USA), gli altri settori di investimento hanno registrato risultati scadenti. L'altra metà deriva dal deterioramento della produttività totale dei fattori (TFP), che potrebbe costituire la maggiore fonte di preoccupazione per i responsabili politici. Gli incrementi della produttività totale dei fattori sono generalmente riconducibili a un più efficiente uso delle risorse risultante da una maggiore efficienza del mercato, dal progresso tecnologico derivante dagli investimenti in risorse umane, R&S e IT, ovvero dal processo naturale di allineamento dei paesi dell'Unione europea meno sviluppati grazie all'incremento degli investimenti delle imprese in genere.

Negli anni '90 la crescita economica nell'UE è stata caratterizzata da un aumento dell'impiego di manodopera e da una diminuzione della sua produttività. // In termini di crescita del PIL, negli anni '90 nell'UE e negli USA si sono registrate fratture gravi non solo in termini di produttività ma anche di impiego della manodopera. Nell'UE si è assistito in effetti a un brusco aumento del contributo della manodopera accompagnato, come si è detto, da una riduzione altrettanto ingente del contributo della produttività, mentre negli USA si è verificato il contrario. Queste tendenze divergenti dell'impiego e della produttività della manodopera sono chiaramente connesse. Fino a un quarto del rallentamento della crescita della produttività UE, pari a un punto percentuale, può essere attribuito alla maggiore intensità di occupazione della crescita. Ciò non significa tuttavia che si debba scegliere fra le due, poiché l'aumento dei tassi di occupazione dovuto all'inserimento nel mercato del lavoro di lavoratori scarsamente qualificati produce solo una riduzione temporanea della crescita della produttività misurata, senza effetti sulla crescita a lungo termine della produttività della manodopera esistente.

Alcuni Stati membri hanno superato gli USA in termini di crescita della produttività del lavoro. // La situazione è molto più sfumata a livello dei singoli Stati membri. Per quanto riguarda la crescita della produttività del lavoro, sette Stati membri (Belgio, Grecia, Irlanda, Austria, Portogallo, Finlandia e Svezia) hanno registrato risultati ben al di sopra della media UE e anche di quella degli Stati Uniti. Tre di essi, segnatamente Irlanda, Finlandia e Svezia, sono inoltre riusciti ad associare alla elevata produttività alti tassi d'utilizzo della manodopera. Lo scarto della produttività globale UE riflette pertanto le prestazioni particolarmente modeste di alcuni degli Stati membri più grandi, in particolare l'Italia.

L'analisi settoriale mostra che le prestazioni migliori degli USA si concentrano essenzialmente in quattro settori produttori e utilizzatori di ICT. // L'analisi settoriale conferma che lo scarto di produttività a favore degli USA è dovuto essenzialmente ai migliori risultati degli USA nei settori impegnati nella produzione e nell'uso intensivo delle tecnologie ICT. Mentre la produttività nell'industria manifatturiera produttrice di ICT è aumentata a un ritmo considerevolmente più veloce che nei servizi connessi che utilizzano ICT, questi ultimi rappresentano di gran lunga la parte maggiore dell'aumento della produttività negli USA. La crescita della produttività del lavoro sembra essere dominata da solo cinque su un totale di cinquantasei settori. Si tratta in tutti i casi di settori impegnati nella produzione e nell'uso intensivo delle tecnologie ICT. Gli USA superano l'UE in quattro di questi cinque ambiti, vale a dire in una delle industrie manifatturiere produttrici di ICT (semiconduttori e altre attrezzature elettroniche) e in tre servizi utilizzatori di ICT (commercio all'ingrosso; commercio al dettaglio; servizi finanziari). Una nota più incoraggiante è che l'UE domina in uno dei servizi produttori di ICT, vale a dire le telecomunicazioni.

Tuttavia se l'ICT contribuisce positivamente alla crescita della produttività nell'UE, nella parte non ICT dell'economia il rallentamento ha fatto sentire i suoi effetti. // L'analisi settoriale conferma inoltre che l'ICT costituisce solo uno dei fattori alla base della tendenza all'aumento della produttività del lavoro negli USA e della tendenza alla diminuzione della stessa produttività nell'UE. Come negli USA, anche nell'UE l'ICT contribuisce sia al capital deepening che alla TFP (anche se negli USA l'entità dei guadagni è maggiore). Il deterioramento della produttività registratosi nell'UE negli anni novanta è riconducibile pertanto agli sviluppi dei settori più tradizionali, non attivi nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, tra cui il terziario. I dati rivelano in effetti che sia l'intensità di capitale che l'efficienza globale di questi settori sono in peggioramento. Poiché la parte non ICT dell'economia rappresenta ancora quasi il 70% della produzione totale UE, questa evoluzione è estremamente preoccupante. Oltre a ciò, sono questi i settori dell'economia UE allargata che devono far fronte alle maggiori sfide competitive derivanti dalla globalizzazione.

Gli scarti in materia di crescita della produttività sembrano connessi ad alcune differenze strutturali a livello di ciascuno Stato membro. // La questione politica fondamentale è stabilire se gli USA e i paesi UE in cui si è registrata una crescita di produttività elevata presentavano alcune caratteristiche comuni tali da spiegare i buoni risultati ottenuti. Più specificamente, in che modo i più importanti fattori di crescita (istituzioni, commercio, dimensioni del mercato, istruzione e offerta di manodopera/demografia) hanno inciso sugli investimenti e sulla TFP in questi paesi e in che modo questi ultimi due fattori hanno interagito per generare la crescita della produttività del lavoro. Dall'analisi basata sui modelli risulta che i differenziali di produttività tra UE-USA sono in effetti legati ad alcune fondamentali differenze strutturali a livello dei singoli paesi. Si sono individuate cinque aree ritenute quantitativamente importanti e rilevanti nel contesto dell'Unione, ossia il livello della regolamentazione, la struttura dei mercati finanziari, il grado di integrazione dei mercati dei prodotti, l'entità degli investimenti in conoscenze e l'invecchiamento della forza lavoro.

Una simulazione della "strategia di Lisbona" mette in luce le difficoltà incontrate dall'UE per diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva a livello mondiale. // Una simulazione della "strategia di Lisbona", che si concentra esplicitamente sulle riforme regolamentari e l'economia della conoscenza, mette implicitamente in rilievo l'importanza di questi cinque fattori per determinare il tasso di crescita della produttività a lungo termine dell'UE e quindi le sue ambizioni di superare gli USA in materia di crescita potenziale [1]. Per quanto riguarda l'incentivazione degli investimenti tramite le riforme regolamentari, la simulazione della "strategia di Lisbona" mostra che anche una politica di deregolamentazione relativamente rapida finalizzata ad un avvicinamento ai livelli americani non produrrebbe, nei prossimi sette anni, aumenti della produttività sufficienti a colmare lo scarto di efficienza con gli USA, che è attualmente del 10%. Tale politica sembrerebbe produrre aumenti di efficienza statica anziché quelli di efficienza dinamica necessari per spostare verso l'esterno la "frontiera tecnologica". Se ne trae che una semplice politica di deregolamentazione, per quanto essenziale per gli investimenti, sarebbe da sola insufficiente a soddisfare l'obiettivo della strategia di Lisbona. Essa deve pertanto essere accompagnata da un impegno concertato per stimolare la produzione della conoscenza.

[1] La simulazione di Lisbona comprende due iniziative in materia di offerta connesse a tale strategia, vale a dire (1) una riduzione della regolamentazione nell'UE per portarla al livello degli USA e (2) un aumento della spesa per l'istruzione terziaria, i programmi informatici e la R&S. Secondo tale simulazione, l'attuazione di un pacchetto di riforme così ampio comporterebbe un significativo aumento dei tassi di crescita potenziale nell'UE, compreso in media fra ½ e ¾ di punto percentuale all'anno per un periodo di 5-10 anni.

Gli aumenti di produttività derivanti dagli investimenti in R&S e capitale umano ... // Per quanto riguarda la produzione di conoscenza, gli aumenti a lungo termine della produttività sembrano provenire in primo luogo dagli investimenti nell'istruzione e nella R&S. Nel settore dell'istruzione, questi aumenti, come illustrato nella sezione successiva, possono essere il risultato di investimenti destinati a migliorare il livello di riuscita scolastica. Per quanto riguarda la R&S, ci si dovrebbe impegnare per creare condizioni generali propizie a un aumento degli investimenti totali nel settore. Fra tali condizioni figurano un livello più elevato di integrazione dei mercati di prodotti (ad esempio, grazie al completamento del mercato interno) e un contesto propizio agli investimenti che consenta lo sviluppo di un mercato dei capitali di rischio più dinamico. Anche se le riforme in tal senso migliorerebbero certamente le prospettive economiche dell'UE, da sole non sarebbero sufficienti per consentirle di superare gli USA in termini di produttività nel termine previsto dall'agenda di Lisbona.

... saranno parzialmente neutralizzati dai paralleli sforzi per stimolare l'occupazione, nonché dagli effetti dell'invecchiamento della manodopera nell'UE. // A parte il tempo necessario perché le riforme producano effetti tangibili, per raggiungere l'obiettivo di produttività fissato a Lisbona si devono superare altri due ostacoli. Il primo consiste in una perdita temporanea di efficienza connessa alla volontà di raggiungere parallelamente un tasso di occupazione del 70%, mentre il secondo è costituito dal peso per la produttività rappresentato in permanenza dall'invecchiamento della manodopera europea.

L'analisi della produttività sostiene le conclusioni della relazione della primavera 2003. // Di fronte alle difficoltà per misurare i progressi compiuti in materia di riforme strutturali, la Commissione e il Consiglio hanno elaborato una serie di indicatori strutturali che costituiscono ora uno degli strumenti principali per valutare i progressi nella realizzazione degli obiettivi di Lisbona. Quest'anno la relazione di primavera ha presentato un esercizio semplice ma molto informativo relativo alla frequenza con cui ogni Stato membro si è trovato fra i tre migliori o peggiori Stati membri dell'UE per ciascun indicatore. Taluni paesi - in particolare Danimarca, Svezia e Finlandia - sono stati ripetutamente fra i migliori tre. Si noti che si tratta esattamente dei paesi che avevano avviato con successo riforme profonde ben prima del varo della strategia di Lisbona. D'altro canto, gli Stati membri più grandi come Germania, Francia e Italia, sono risultati ultimi per quanto riguarda le riforme strutturali. Gli ottimi risultati di un piccolo numero di Stati in materia di crescita della produttività giustificano il quadro politico fissato dalla strategia di Lisbona. Perché possa produrre risultati, tuttavia, essa deve essere sostenuta da impegni e dall'attuazione tempestiva e completa delle varie misure di riforma.

L'inversione della tendenza alla diminuzione della produttività del lavoro dipende in ultima analisi dalle scelte politiche operate dai governi nei cinque settori messi in rilievo nell'analisi. // Infine, il carattere transitorio o permanente delle recenti tendenze della produttività nell'UE dipenderà dalle scelte politiche dei governi. L'analisi conferma l'importanza, per la produttività a lungo termine dell'UE, della vigorosa attuazione di una strategia di riforma globale, volta a ridurre l'onere regolamentare, a integrare ulteriormente i mercati, a promuovere gli investimenti in capitale umano e a stimolare il potenziale di innovazione dell'economia. L'attuazione di un progetto di riforma di così ampia portata creerebbe un ambiente più flessibile, dinamico e favorevole alle imprese, che, associato a mercati più efficienti e meccanismi di finanziamento più orientati ai rischi, stimolerebbe un consistente aumento del tasso di crescita tendenziale della produttività del lavoro nell'UE.

// 3. Istruzione, formazione e crescita

Gli investimenti nell'istruzione esercitano una forte influenza sulla crescita economica ... // L'innalzamento del livello di riuscita scolastica esercita una forte influenza sulla crescita economica. Con riuscita scolastica si intende il completamento di un determinato livello di studi, come il completamento della scuola media inferiore o il conseguimento di un diploma di laurea di primo livello. Tenuto conto delle difficoltà presentate dal raffronto dei sistemi di istruzione dei vari paesi, si prende di solito come criterio di raffronto il numero di anni necessario per conseguire un certo titolo di studi. Una serie di studi recenti, basati su dati più affidabili, mostra che un aumento di un anno del livello medio di istruzione fra i 25 e i 64 anni potrebbe comportare un aumento della produttività anche del 4-6%. Nell'UE il livello medio della riuscita scolastica è aumentato di circa 0,8 anni per decennio dal 1960. Ciò significa che l'istruzione potrebbe avere rappresentato fra 0,3 e 0,5 punti percentuali della crescita annuale del PIL. Altri effetti possibili si potranno avere se l'istruzione incoraggia indirettamente il progresso tecnico più a lungo termine. Che continui ad essere così in futuro dipende da numerose incognite, non ultima la natura dell'evoluzione tecnica e la domanda di competenze che ne deriva. Tuttavia, a medio termine, la riuscita scolastica nell'UE presa complessivamente dovrebbe continuare a migliorare a un ritmo analogo a quello registrato negli ultimi decenni. Ci si potrebbe dunque attendere che il suo contributo alla crescita resti simile, anche se varierà considerevolmente da uno Stato membro all'altro.

... e generano effetti positivi a lungo termine. // I vantaggi, sul piano della produttività, dell'investimento nell'istruzione dei giovani si avvertono per tutta la vita professionale. Il miglioramento del livello medio di istruzione nel prossimo decennio deriverà, per tre quarti o più, dagli investimenti già fatti (in alcuni casi numerosi anni fa), man mano che i lavoratori più anziani vanno in pensione e sono sostituiti da generazioni più giovani e più istruite. In confronto, gli investimenti fatti oggi avranno un impatto relativamente modesto sul livello medio di istruzione nel prossimo decennio. Tuttavia, perché i vantaggi dell'istruzione si avvertano per tutta la vita professionale di un individuo, è necessario che le sue conoscenze e competenze siano costantemente aggiornate e mantenute. In effetti, l'istruzione dovrebbe essere intesa nel senso più ampio come apprendimento lungo tutto il corso della vita, dalla scuola materna ed elementare fino alla formazione per adulti e sul luogo di lavoro. Secondo le previsioni, l'impatto dell'istruzione sulla crescita sarà maggiore nei paesi in cui la frequenza presso gli istituti di istruzione secondaria e superiore è aumentata più rapidamente negli ultimi 30-40 anni e minore in quelli in cui essa era già elevata ed è aumentata meno rapidamente. Ci sono segni che attestano il rendimento elevato dell'istruzione, soprattutto nel caso di persone che altrimenti sarebbero entrate sul mercato del lavoro con un basso livello di studi. Poiché l'istruzione iniziale apre altre possibilità di formazione, le differenze di livello di istruzione tendono ad accentuarsi nel corso del tempo. Le persone meno qualificate sono maggiormente esposte al rischio di disoccupazione e devono sostenere in seguito sforzi più costosi per migliorare le loro prospettive occupazionali.

La qualità dell'istruzione è altrettanto importante quanto il numero di anni dedicati allo studio ... // I dati economici tendono a dimostrare che la qualità dei risultati nel campo dell'istruzione - misurati mediante test raffrontabili a livello internazionale - può essere per lo meno altrettanto importante quanto il numero di anni trascorsi a scuola o all'università. In effetti, quando si prende in considerazione la qualità, l'impatto previsto sulla crescita del numero di anni di scolarizzazione tende a diminuire. Una questione fondamentale è allora come migliorare la qualità. È evidente che per avere un sistema di istruzione di alta qualità sono necessarie risorse adeguate. D'altro canto, il nesso fra spese e risultati nei vari paesi è, nel migliore dei casi, debole; se ne può trarre dunque che le risorse vengono usate con efficienza variabile. In alcuni paesi può risultare più importante incentivare maggiormente gli insegnanti a fornire un insegnamento di qualità, piuttosto che aumentare le spese. Nei casi in cui, ad esempio, sono disponibili risorse supplementari, le decisioni sul loro utilizzo - ad esempio, acquisto di libri o attrezzature informatiche, riduzione della dimensione delle classi, aumento degli stipendi degli insegnanti, ecc. - possono avere ripercussioni importanti sulla qualità.

... e una maggiore efficienza incoraggerebbe gli investimenti nell'istruzione. // Un migliore utilizzo delle risorse consentirebbe di aumentare il tasso di rendimento degli investimenti nell'istruzione. Nell'istruzione terziaria, ad esempio, elevati tassi di abbandono e studi che si protraggono spesso bene al di là della durata regolare equivalgono ad anni trascorsi al di fuori del mercato del lavoro senza vantaggi tangibili sotto forma di un livello di istruzione più elevato. A livello dell'insegnamento primario e secondario, l'evoluzione demografica comporta un calo del numero di allievi. Ciò dovrebbe, in linea di principio, liberare risorse; in pratica, però, negli ultimi anni le spese per studente sono in genere aumentate più rapidamente del PIL. Se tale tendenza prosegue, in un decennio il costo supplementare potrebbe superare ampiamente il costo di un programma ambizioso volto a incentivare la partecipazione all'istruzione prescolare, superiore e terziaria, nonché per adulti. Anche le riforme in altri settori, quali i mercati del lavoro, i sistemi fiscali e previdenziali e gli incentivi al prepensionamento, consentirebbero di migliorare il rendimento dell'istruzione e incoraggiare quindi gli investimenti.

Risorse pubbliche supplementari dovrebbero essere assegnate ai settori in cui le ricadute sociali sono massime rispetto a quelle private. // I dati disponibili suggeriscono che le ricadute sociali di un anno supplementare di scolarità (vale a dire i vantaggi per l'economia nel suo complesso) sono ampiamente comparabili a quelle private (vale a dire i vantaggi per i singoli interessati). Ma sia le ricadute sociali che quelle private variano considerevolmente a seconda del settore specifico di istruzione e formazione e anche all'interno di uno stesso settore. Sarebbe probabilmente opportuno aumentare in modo mirato gli investimenti pubblici nei campi in cui le ricadute sociali appaiono sufficientemente elevate e superano i ritorni percepiti dai singoli interessati (altrimenti i governi si limiterebbero a sovvenzionare investimenti che potrebbero essere realizzati in ogni caso, lasciando da parte altri progetti più meritevoli o incrementando inutilmente l'onere fiscale). Potrebbe essere giustificato ampliare l'accesso all'insegnamento prescolare o per aumentare la partecipazione all'insegnamento secondario superiore, soprattutto perché gli investimenti in questi settori presentano vantaggi a lungo termine e possono contribuire a ridurre le diseguaglianze nell'accesso all'istruzione - che tendono ad accentuarsi nel corso del tempo. Quando le ricadute per i singoli sono consistenti ed evidenti, i responsabili politici dovrebbero interrogarsi in merito all'esigenza di incrementare i finanziamenti pubblici per raggiungere gli obiettivi. Eventuali ricadute positive esterne in termini di progressi tecnici a lungo termine potrebbero giustificare taluni investimenti pubblici, anche nell'istruzione terziaria.

L'istruzione e la formazione degli adulti sono forse i settori che offrono le maggiori possibilità di innalzare il livello medio di istruzione a lungo termine, ma le politiche a tale scopo devono essere efficienti. // Poiché la partecipazione all'istruzione secondaria-superiore e terziaria, non può aumentare indefinitamente, l'istruzione e la formazione degli adulti sono forse i settori che offrono le maggiori possibilità di innalzare il livello medio di istruzione a lungo termine. Naturalmente, le ricadute positive sono di più breve durata che nel caso dei bambini e degli adulti giovani. La teoria, sostenuta da dati empirici, tuttavia, sembra segnalare carenze rilevanti nel mercato della formazione che danno luogo a un'offerta insufficiente. Oltre a ciò, l'apprendimento lungo tutto il corso della vita potrebbe svolgere un ruolo fondamentale quanto al mantenimento e all'aggiornamento delle competenze acquisite all'inizio della vita, un aspetto di cui il concetto di base di "rendimento dell'istruzione" non dà pienamente conto. L'apprendimento lungo tutto il corso della vita potrebbe anche aiutare i lavoratori più anziani a restare a più a lungo sul mercato del lavoro, prolungando così gli effetti positivi dei precedenti investimenti in capitale umano. Se si potessero elaborare politiche per far fronte alle carenze del mercato in modo efficiente, si potrebbero ottenere vantaggi maggiori rispetto a quelli della scolarità tradizionale. L'esperienza suggerisce tuttavia che gli incentivi fiscali, le sovvenzioni e i programmi di cofinanziamento per incoraggiare la formazione dovranno essere elaborati e valutati con maggiore attenzione di quanto si sia fatto in passato. Ciò contribuirebbe, da un lato, a ottimizzare gli incentivi a intraprendere azioni di formazione che aggiungano realmente qualcosa, e, dall'altro, a ridurre al minimo le perdite di efficienza, gli effetti di sostituzione e altre lacune che potrebbero altrimenti esaurire rapidamente i potenziali effetti positivi di tali programmi.

// 4. Flessibilità salariale e nessi d'interdipendenza dei salari nell'UEM

I salari svolgono un ruolo fondamentale nell'adeguamento macroeconomico all'interno dell'UEM. // Negli ultimi anni è emersa una teoria, che raccoglie un consenso quasi unanime, in merito alle cause del persistere di un'elevata disoccupazione in numerosi Stati membri - fra cui tutte le grandi economie nella zona euro - e, più in generale, dei tassi di occupazione modesti. In generale, in base a questa teoria, le modeste prestazioni del mercato del lavoro nei paesi in questione sarebbero il risultato di una serie di shock macroeconomici negativi, associati a istituzioni del mercato del lavoro inefficaci e a regolamentazioni dei mercati di prodotti che hanno gravemente limitato la capacità di aggiustamento alle evoluzioni della situazione economica. Ovviamente, i salari, in quanto prezzo della lavoro, svolgono un ruolo fondamentale nella determinazione dell'equilibrio globale fra domanda e offerta sul mercato del lavoro. Inoltre, la creazione dell'Unione economica e monetaria (UEM) viene utilizzata spesso come motivo per esigere una maggiore flessibilità dei salari per compensare la mancanza di strumenti (nazionali) atti a far fronte alle perturbazioni economiche. Se i salari sono troppo rigidi, il necessario aggiustamento sarà lento e comporterà considerevoli costi economici e sociali.

Il rallentamento dell'attività ha messo in luce sia i punti forti che i limiti dei meccanismi di fissazione dei salari nella zona euro. // Negli ultimi anni sia gli shock macroeconomici globali che le evoluzioni specifiche di ciascun paese hanno messo alla prova i meccanismi di fissazione dei salari nella zona euro. Si prevedeva che la crescita dei salari nominali sarebbe rimasta in linea con i miglioramenti in materia di stabilità dei prezzi e di produttività, consentendo così alle aziende di incrementare gli investimenti nella creazione di posti di lavoro. Per quanto riguarda gli aspetti positivi, va sottolineato che la disciplina salariale globale è stata rispettata e si è evitato il rischio che un'impennata dell'inflazione provocasse effetti secondari importanti sui salari. Quanto agli aspetti negativi, a causa di una crescita dei salari nominali che non tiene ben conto della situazione congiunturale, nel 2001 e 2002 il rallentamento della crescita di produttività del lavoro si è tradotto in aumenti rilevanti dei costi unitari del lavoro in termini nominali. Di conseguenza, fino ad ora la flessibilità salariale ha fornito un contributo modesto, se non addirittura nullo, alla ripresa ciclica prevista.

La moderazione salariale deve proseguire affinché l'UEM possa continuare a registrare una crescita sostenuta. // Dopo una fase prolungata di moderazione salariale, il calo della quota dei salari sul PIL si è interrotto all'inizio del nuovo decennio ed è rimasto globalmente stabile per tutto il tutto il periodo di rallentamento dell'attività. Ci sono segnali che la quota dei salari diminuirà ancora con la ripresa dell'economia nel 2004. Aumenti modesti dei salari reali, compatibili con gli aumenti della produttività e l'esigenza di ristabilire la redditività dove necessario, contribuiscono all'aumento dell'occupazione e alla diminuzione della disoccupazione strutturale a medio termine, senza necessariamente compromettere la domanda interna. Tale asserzione è corroborata sia dalla teoria economica classica che dall'esperienza concreta di numerosi paesi della zona euro, in particolare nella seconda metà degli anni '90. Di conseguenza, di fronte a un tasso di disoccupazione strutturale ancora elevato, nella zona euro è necessario proseguire sulla via della moderazione salariale. Si noti tuttavia che la moderazione globale dei salari reali non è che un modesto sostituto della differenziazione dei salari, quando si tratta di aiutare i lavoratori scarsamente qualificati a rientrare sul mercato del lavoro. Tale moderazione deve pertanto essere accompagnata da misure specifiche volte a favorire l'occupazione fra i lavoratori scarsamente qualificati.

Secondo un'opinione generalizzata, i meccanismi di formazione dei salari in Europa sono caratterizzati da un'elevata rigidità e da una modesta capacità di aggiustamento agli shock, ma non si tratta di dati definitivi. // Secondo un'opinione generalizzata, i meccanismi di formazione dei salari in Europa sono caratterizzati da un'elevata rigidità e da una modesta capacità di aggiustamento agli shock. Una serie di elementi istituzionali del mercato del lavoro nella zona euro potrebbe essere responsabile della mancanza di flessibilità dei salari sia nominali che reali. Fra tali elementi si citano di norma il potere dei sindacati, il coordinamento/centralizzazione della contrattazione, la copertura contrattuale, l'impatto della contrattazione collettiva sulla durata dei contratti, l'utilizzo di norme salariali nella contrattazione collettiva, fra cui l'indicizzazione dei salari e, non ultimi, vari meccanismi per riportare all'interno del mercato del lavoro quanti ne sono fuori, con ripercussioni sulla sensibilità dei salari rispetto alla disoccupazione. Conformemente alle conclusioni di altri studi, tuttavia, un'analisi econometrica formale delle equazioni salariali del tipo "curva di Phillips" suggerisce che il persistere dell'inflazione salariale non è più elevata nella zona euro che negli USA. Tenuto conto dell'esistenza di gradi sostanzialmente simili di inerzia nominale fra gli Stati membri della zona euro, nonché fra la zona euro e gli USA è difficile isolare le caratteristiche istituzionali del mercato del lavoro come cause principali delle rigidità nominali. Se dunque i fattori istituzionali e strutturali costituiscono una elemento essenziale per comprendere che cosa determini il livello della disoccupazione di equilibrio a medio termine, le caratteristiche istituzionali del mercato del lavoro sembrano rivestire un'importanza minore per il grado di inerzia nominale dell'economia.

L'UEM influisce in vari modi sul sistema di contrattazione, con conseguenze potenzialmente importanti per l'adeguamento agli shock nella zona euro. // Per quanto sia ancora troppo presto per trarre conclusioni definitive riguardo alle forme in cui l'UEM potrebbe incidere sugli incentivi proposti ai suoi agenti economici e sui sistemi di contrattazione salariale, il quadro si sta progressivamente chiarendo. Alcune ricerche hanno già mostrato che l'euro ha un forte impatto positivo sull'integrazione dei mercati di prodotti in quanto favorisce gli scambi e gli investimenti esteri diretti. Ciò dovrebbe consentire un'intensificazione della concorrenza sui mercati dei prodotti. L'impatto dell'UEM è meno evidente per quanto riguarda i nessi di interdipendenza dei salari. La convergenza dei salari e dei costi unitari della manodopera non hanno atteso il completamento del mercato interno, né tanto meno dell'UEM. I dati settoriali disponibili indicano che la convergenza era in realtà maggiore negli anni '80 rispetto agli anni '90. La maggiore integrazione dei mercati delle merci e le più accentuate interdipendenze nella determinazione dei livelli salariali nei vari paesi - che sia dovuta all'UEM o ad altri fattori - possono incidere sull'assorbimento e la propagazione degli shock nell'UEM. Le simulazioni modellistiche mostrano che ciò dipende in parte dalla natura degli shock. La maggiore interdipendenza salariale non comporta differenze sostanziali nell'assorbimento degli shock sul versante dell'offerta, ma determina tuttavia un processo di assestamento più prolungato agli shock sul lato della domanda. In caso di shock sul lato della domanda, la risposta dei salari e dei prezzi è più lenta in una situazione di interdipendenze salariali e simulazioni indicano che occorre circa un anno in più prima che l'aggiustamento della produzione faccia sentire il proprio effetto rispetto ai casi in cui non esiste interdipendenza salariale.

// 5. aspetti del processo dei flussi internazionali di capitali

La creazione del mercato interno e il varo dell'UEM hanno stimolato i flussi internazionali di capitali. // Il forte aumento dei flussi internazionali di capitali (flussi di titoli e investimenti diretti) negli ultimi dieci anni è la conseguenza combinata di forze giuridiche ed economiche. Per quanto riguarda l'UE, la piena liberalizzazione dei movimenti di capitali nella Comunità è stata portata a termine il 1° luglio 1990 mentre per i movimenti di capitali fra gli Stati membri e i paesi terzi tale liberalizzazione risale al 1° gennaio 1994. La rapida espansione dei mercati finanziari nazionali e l'incremento del commercio internazionale sono stati due dei fattori economici trainanti. Oltre a ciò, l'integrazione finanziaria nell'UE ha registrato un'accelerazione grazie all'adozione dell'euro e all'eliminazione dei rischi di cambio all'interno della zona euro che ne è conseguita.

L'aumento dei flussi internazionali di capitali ha un forte impatto sull'economia mondiale. // L'aumento dell'integrazione finanziaria ha un forte impatto sul funzionamento dell'economia mondiale. I flussi internazionali di capitali possono sia rappresentare un fattore di crescita che trasmettere shock macroeconomici. Rendendo più omogeneo il consumo, i flussi di capitali svolgono un ruolo importante nell'aggiustamento alle perturbazioni economiche. Improvvisi movimenti nel flusso di finanziamenti esteri, d'altro canto, possono essere causa di gravi problemi nazionali, come dimostrato dalle crisi finanziarie verificatesi in alcune economie emergenti nello scorso decennio. Molte economie emergenti hanno liberalizzato il flusso dei capitali negli anni '90, mantenendo parallelamente istituzioni finanziarie deboli e continuando a perseguire politiche macroeconomiche e finanziarie che si sono rivelate incompatibili con la stabilità dei tassi di cambio. Ne sono derivati gravi squilibri finanziari determinati dagli afflussi di capitali e quindi crisi e tensioni finanziarie.

L'esigenza di finanziare tassi d'investimento elevati senza risparmi nazionali adeguati continua a provocare deficit esterni finanziati da flussi di IED verso i paesi in via di adesione. // I disavanzi delle partite correnti sono una caratteristica comune dei paesi in via di adesione. In vari casi essi superano il 5% del PIL, con un aumento negli ultimi anni connesso all'aumento degli investimenti diretti esteri (IDE). Nella maggior parte dei casi quindi tali disavanzi riflettono l'entità dei flussi di IDE e non sono la causa principale del deterioramento dei conti con l'estero. Con l'eccezione importante dell'Ungheria, i disavanzi esterni sono coperti in larga misura da flussi di IDE che non generano debiti. In alcuni di questi paesi la privatizzazione è ancora in corso. In altri, invece, un'importante fonte di finanziamento delle partite correnti è costituita da investimenti secondari sotto forma di prestiti fra imprese. In complesso, è probabile che i paesi in via di adesione presenteranno per un certo periodo disavanzi considerevoli delle partire correnti al fine di compensare la mancanza di risparmio interno. Gli investimenti esteri continueranno pertanto a rappresentare un importante motore di crescita.

L'adozione dell'acquis UE dovrebbe contribuire alla stabilità finanziaria nei paesi in via di adesione. // Nell'ambito dello sviluppo e della vigilanza del settore finanziario, esistono lampanti differenze tra gli Stati di prossima adesione e molti altri mercati emergenti. I paesi di prossima adesione hanno gradualmente attuato l'acquis comunitario in materia di regolamentazione e vigilanza, aprendo i loro mercati alla partecipazione straniera su vasta scala. Questa esperienza tende a mostrare che, perseguendo politiche adeguate, i paesi aderenti possono evitare le esperienze negative di altre regioni, instaurando le condizioni necessarie per una reale forte convergenza nell'ottenimento della stabilità finanziaria.

Il miglioramento dei sistemi di governo societario dovrebbero aiutare l'UE ad attrarre flussi di capitali. // I paesi dotati di sistemi di governo societario soddisfacenti attrarranno probabilmente flussi di capitali internazionali a condizioni più favorevoli rispetto ai paesi dotati di sistemi deboli che favoriscono comportamenti fraudolenti. Di fronte all'aumento della concorrenza per i flussi di capitali, questi aspetti diventeranno probabilmente fattori importanti per determinare i flussi di capitali nei prossimi anni. L'UE ha già adottato una serie di misure volte a migliorare il governo societario in Europa, fra cui il piano d'azione per i servizi finanziari (PASF) e la direttiva relativa agli abusi di mercato. Sono in corso anche i lavori per rafforzare le norme contabili, l'indipendenza dei revisori e i diritti degli azionisti. In questo modo l'UE diventerà più attraente per i flussi di capitali generatori di crescita.