Riesame dell'attuazione delle politiche ambientali dell'UE: sfide comuni e indicazioni su come unire gli sforzi per conseguire risultati migliori

1.L'esigenza di una piena attuazione

Più del 75 % dei cittadini europei considera la legislazione ambientale dell'UE necessaria per tutelare l'ambiente nel proprio paese e quasi l'80 % è concorde nell'affermare che le istituzioni dell'UE dovrebbero essere in grado di verificare la corretta applicazione della normativa ambientale nel proprio paese .

La politica e la legislazione dell'Unione europea nel settore ambientale apportano indubbi benefici: proteggono, preservano e migliorano l'ambiente per le generazioni attuali e future e salvaguardano la qualità di vita dei cittadini dell'UE. L'insufficienza attuativa genera costi elevati a livello sociale, economico e ambientale e crea condizioni non paritarie per le imprese. L'importanza della corretta attuazione dell'acquis in materia di ambiente è sottolineata anche nel Settimo programma di azione in materia di ambiente .

Ecco alcuni esempi dei risultati ottenibili dalla completa attuazione dei requisiti ambientali dell'UE:

- una piena osservanza della politica dell'UE in materia di rifiuti entro il 2020 potrebbe portare alla creazione di 400 000 nuovi posti di lavoro e a un incremento di 42 miliardi di euro del fatturato annuale dell'industria di gestione e riciclaggio dei rifiuti ;

- la piena attuazione della legislazione esistente in materia di risorse idriche e il raggiungimento della classificazione "buono" per lo stato di tutti i corpi idrici comporterebbero complessivamente un beneficio annuale di almeno 2,8 miliardi di euro ;

- la rete Natura 2000 assicura utili per 200-300 miliardi di euro l'anno in tutta l'UE e la sua piena attuazione porterebbe alla creazione di 174 000 nuovi posti di lavoro.

Nel maggio 2016 la Commissione ha avviato il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali (di seguito "il riesame"), un ciclo biennale di analisi e dialogo teso a migliorare l'attuazione delle politiche e delle normative ambientali dell'Unione europea . Il riesame integra gli sforzi attuativi in corso, come quello di garantire l'osservanza e di attivare le procedure di infrazione. Offre un quadro coerente per affrontare i problemi di attuazione comuni e contribuirà al conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile.

La presente comunicazione è corredata di un allegato e di 28 relazioni per paese relative al suddetto riesame. Partendo da un'analisi della distanza che separa la realtà locale dagli obblighi giuridici e dagli accordi politici dell'UE, tali relazioni descrivono per ciascuno Stato membro le principali sfide e opportunità legate all'attuazione delle politiche e delle normative ambientali. Le informazioni fattuali contenute nelle relazioni sono state verificate con gli Stati membri.

La presente comunicazione individua anche le sfide comuni a più Stati membri e trae conclusioni preliminari circa le possibili cause di fondo delle carenze attuative. Le azioni di risposta a tali sfide aiuteranno a rimuovere gli ostacoli che si frappongono all'attuazione, a rendere gli investimenti più mirati, a ridurre il numero di procedure legali nei confronti degli Stati membri, a creare posti di lavoro "verdi" e, soprattutto, contribuiranno a una migliore qualità di vita.

Per affrontare le sfide strutturali serve un approccio olistico in tutti i settori, non confinato alla comunità della politica ambientale, un approccio che faccia ricorso non solo alla cooperazione tecnica ma anche al coinvolgimento politico. Il riesame rappresenta una nuova possibilità di aumentare l'attenzione di tutti i principali attori nazionali e locali, nonché del Consiglio, del Parlamento europeo, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale sulle rimanenti lacune nell'attuazione delle politiche e delle normative ambientali.

2.Lo stato di attuazione: sfide comuni, opportunità comuni e punte di eccellenza

Le relazioni per paese indicano che le sfide principali e le lacune attuative più importanti negli Stati membri sono riconducibili ai settori programmatici della gestione dei rifiuti, della natura e della biodiversità, della qualità dell'aria, del rumore, della qualità e della gestione delle risorse idriche.

Economia circolare e gestione dei rifiuti

La gestione dei rifiuti non può considerarsi avulsa dal processo di transizione verso quell'economia circolare che oltre ad essere un obiettivo ambientale, influisce anche sul modo in cui produciamo, lavoriamo, acquistiamo e viviamo. La Commissione sta attuando il piano d'azione 2015 per l'economia circolare e ha esortato il Parlamento europeo e il Consiglio ad approvare rapidamente le proposte di revisione della normativa sui rifiuti. Tutti gli Stati membri hanno iniziato a impegnarsi in questo ambito e diversi si sono distinti come paesi all'avanguardia, adottando piani nazionali o regionali per l'economia circolare (ad es. i Paesi Bassi e il Belgio) o integrandoli in altre politiche (ad es. Germania e Francia). Circa 20 Stati membri hanno adottato regimi finalizzati ad accrescere la sostenibilità dei beni e dei servizi acquistati (attraverso gli appalti pubblici). Misure di questo tipo sono essenziali per "chiudere veramente il cerchio", superando l'ambito della gestione dei rifiuti in modo da coprire l'intero ciclo di vita di un prodotto.

Nella "gerarchia dei rifiuti" stabilita dall'UE la precedenza è accordata alla prevenzione, seguita dal riutilizzo/preparazione per il riutilizzo, dal riciclaggio e infine, come alternativa meno preferibile, dallo smaltimento (che comprende lo smaltimento in discarica e l'incenerimento senza recupero di energia). Gli indicatori più pertinenti per valutare la conformità ai requisiti dell'UE in materia di rifiuti sono gli obiettivi vincolanti di smaltimento in discarica e riciclaggio, nonché la presenza di piani aggiornati per la prevenzione e la gestione dei rifiuti.

Questa prima edizione delle relazioni per paese sull'attuazione delle politiche ambientali si concentra sulla gestione dei rifiuti urbani per i quali la legislazione dell'UE ha stabilito obiettivi di riciclaggio per il 2020. La gestione dei rifiuti urbani è fondamentale per la nostra salute e il nostro benessere, ma ha creato problemi in numerosi Stati membri.

Conclusioni sul piano politico: La prevenzione dei rifiuti rimane una sfida importante in tutti gli Stati membri, compresi quelli con elevati tassi di riciclaggio. Otto Stati membri producono almeno il doppio dei rifiuti urbani per abitante rispetto allo Stato membro che genera meno rifiuti. Lo sganciamento della produzione di rifiuti dalla crescita economica è un obiettivo pertinente nel contesto più ampio dell'agenda sull'economia circolare. Secondo i dati ESTAT più recenti, sei Stati membri hanno già raggiunto l'obiettivo di riciclaggio del 50 % previsto per i rifiuti urbani, mentre nove paesi dovranno intensificare notevolmente gli sforzi per conseguirlo entro il 2020. La Commissione ha intenzione di controllare lo stato di conformità rispetto agli obiettivi 2020 in una relazione "preventiva" nel 2018. Sei Stati membri non sono riusciti a limitare il conferimento in discarica dei rifiuti urbani biodegradabili (50 % entro il 2009). L'elaborazione di piani nazionali di gestione dei rifiuti e di programmi di prevenzione dei rifiuti è richiesta dalla direttiva quadro sui rifiuti. È anche una condizione preliminare per l'ottenimento dei finanziamenti a titolo della politica di coesione nel periodo 20142020. La maggior parte degli Stati membri dispone di programmi di prevenzione dei rifiuti, ma due ne sono privi. Uno Stato membro non dispone del piano nazionale per la gestione dei rifiuti e a sei Stati membri mancano, come minino, alcuni piani regionali. Circa la metà degli Stati membri deve incrementare l'efficacia della raccolta differenziata, che è un presupposto per migliorare il riciclaggio dal punto di vista sia quantitativo che qualitativo. Un'altra questione riguarda l'inadeguata fissazione dei prezzi del trattamento dei rifiuti residui (trattamento meccanico e biologico, conferimento in discarica e incenerimento) che non fornisce abbastanza incentivi per far confluire i rifiuti verso i livelli più elevati della gerarchia dei rifiuti. A ciò si aggiunge l'insufficiente ricorso ad altri strumenti di mercato, come ad esempio la responsabilità estesa del produttore o il principio "Pay As You Throw" (paghi quanto butti). Un migliore utilizzo delle norme sugli appalti pubblici può portare a soluzioni più convenienti. In cinque Stati membri sono state individuate come concausa dell'insufficiente attuazione l'assenza di un coordinamento tra i diversi livelli amministrativi e la governance frammentata delle questioni ambientali. Vi sono tuttavia altri problemi di governance (applicazione deficitaria della legge, scarsa capacità di gestire grandi progetti di investimento, inaffidabilità dei dati o controllo e monitoraggio insufficienti) che sembrano concorrere alle lacune nell'attuazione.