Individuando tali sfide e lacune, la valutazione complessiva conferma una serie di iniziative strategiche avviate recentemente dalla Commissione e invita a intraprendere ulteriori azioni. La Commissione farà seguito a tali risultati in conformità ai principi per legiferare meglio.

2. Principali sfide per un'efficace politica di sicurezza dell'UE e modalità per affrontarle

La valutazione complessiva ribadisce come il rispetto dei diritti fondamentali rappresenti una caratteristica chiave della politica di sicurezza dell'UE, in linea con gli obblighi giuridici previsti dai trattati. In aggiunta all'efficace controllo giurisdizionale esercitato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, la Commissione ha sviluppato diversi meccanismi per integrare il rispetto dei diritti fondamentali nella formulazione delle proposte legislative e strategiche, tra cui l'inserimento all'interno delle valutazioni d'impatto, in conformità ai principi per legiferare meglio, di una valutazione dell'impatto che le misure di intervento previste hanno sui diritti fondamentali, o il coinvolgimento del garante europeo della protezione dei dati e dell'Agenzia per i diritti fondamentali a uno stadio iniziale dei lavori sulle specifiche iniziative. Gli attuali lavori sull'interoperabilità dei sistemi d'informazione sono un caso esemplare in cui il contributo e gli orientamenti forniti dal garante europeo della protezione dei dati e dall'Agenzia per i diritti fondamentali sono presi in considerazione a uno stadio iniziale dello sviluppo di un nuovo approccio strategico. I diritti fondamentali sono inoltre presi in considerazione nella valutazione dell'impatto e dell'efficacia di strumenti e politiche dell'UE al fine di verificare se tali strumenti e politiche siano ancora necessari, proporzionati e adeguati allo scopo. La Commissione assiste inoltre le autorità nazionali a garantire il rispetto dei diritti fondamentali nell'attuazione della pertinente normativa dell'UE. La Commissione continuerà ad applicare e sviluppare ulteriormente tali meccanismi per garantire il pieno rispetto dei diritti fondamentali nella politica di sicurezza dell'UE, sulla base della convinzione che la tutela della sicurezza dei cittadini e il rispetto dei diritti fondamentali siano complementari.

Riguardo alla normativa dell'UE, dalla valutazione complessiva emerge che i portatori di interessi sono nel complesso soddisfatti del quadro dell'UE nel settore della sicurezza interna e della certezza del diritto che tale quadro garantisce. Il quadro giuridico dell'UE nel settore della politica di sicurezza interna è stato sviluppato nel tempo e si è dimostrato adattabile all'evoluzione delle minacce. Sebbene non siano state individuate lacune sostanziali nella normativa, la valutazione complessiva ha evidenziato la necessità di modifiche e integrazioni mirate al quadro dell'UE, al fine di far fronte all'evoluzione delle minacce e snellire le norme esistenti, riducendone la complessità per coloro che le applicano nel concreto (cfr. la sezione II.2, comprese le conclusioni della Commissione su tali risultati).

La valutazione complessiva sottolinea in particolare il valore aggiunto dell'azione dell'UE nell'agevolare lo scambio di informazioni e la cooperazione operativa. Strumenti e mezzi quali il sistema d'informazione Schengen, le squadre investigative comuni, il mandato di arresto europeo e l'assistenza giudiziaria reciproca sostengono le autorità nazionali nella raccolta e nello scambio di informazioni e prove, consentendo loro di mettere in atto un'azione operativa coordinata e aiutandole ad assicurare i colpevoli alla giustizia. Secondo la valutazione generale le misure dell'UE hanno inoltre contribuito a migliorare le capacità nazionali nel combattere il terrorismo, la criminalità organizzata, le forme gravi di criminalità e la criminalità informatica, anche attraverso attività di formazione, scambio delle migliori prassi e cooperazione transfrontaliera. Quadri di cooperazione come il ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità internazionale contribuiscono a definire le priorità comuni dell'azione operativa delle autorità degli Stati membri a livello nazionale e transfrontaliero. Le agenzie dell'UE del settore della giustizia e degli affari interni hanno assunto un ruolo centrale nei rispettivi settori di competenza, come dimostrato dal sostegno fornito dall'Europol attraverso i suoi centri specializzati o dal ruolo di Eurojust nell'agevolare l'attuazione del mandato di arresto europeo e dell'ordine europeo di indagine.

La valutazione complessiva mostra come i portatori di interessi considerino l'azione dell'UE nel settore della sicurezza interna e gli strumenti adoperati adeguati, pertinenti ed efficaci al fine di produrre risultati positivi. Le politiche di sicurezza interna dell'UE sono percepite come portatrici di valore aggiunto nel sostenere l'azione degli Stati membri, in linea con la responsabilità operativa degli Stati membri nel garantire la sicurezza e con il ruolo di sostegno attribuito alle istituzioni e alle agenzie dell'UE dai trattati. Non sono state individuate considerevoli ripercussioni negative, né duplicazioni o sovrapposizioni rilevanti.

La presente relazione aggiorna inoltre sui progressi compiuti nell'attuazione dei fascicoli prioritari in materia di sicurezza, inclusi i successivi passi intrapresi per prevenire il finanziamento del terrorismo basato sul traffico illegale di beni culturali e migliorare lo scambio di informazioni attraverso l'interoperabilità dei sistemi d'informazione e la loro piena attuazione. Riguardo alle misure non legislative, la presente relazione fornisce un aggiornamento sui provvedimenti adottati per impedire la radicalizzazione online, rafforzare la protezione degli obiettivi non strategici e sostenere le iniziative nazionali attraverso i finanziamenti dell'UE destinati alle politiche di sicurezza interna. La presente relazione affronta infine i recenti sviluppi della dimensione esterna che hanno attinenza con i lavori finalizzati alla creazione di un'autentica ed efficace Unione della sicurezza.

Sebbene il risultato generale della valutazione complessiva sia positivo e confermi il riconoscimento del valore e la pertinenza dei principali strumenti della politica di sicurezza dell'UE, la valutazione ha anche evidenziato sfide e lacune che si ripercuotono sull'efficacia della cooperazione all'interno dell'Unione della sicurezza. La presente relazione illustra le modalità con cui la Commissione intende affrontare tali sfide e lacune al fine di migliorare ulteriormente l'efficacia della politica di sicurezza dell'UE, tra cui la necessità di sviluppare ulteriormente e adattare le politiche e gli strumenti a disposizione per rispondere alla minaccia in continua evoluzione che il terrorismo rappresenta, come si sottolinea anche nelle conclusioni del Consiglio europeo del 22-23 giugno 2017, nel piano d'azione del G20 sulla lotta al terrorismo del 7 luglio 2017 e nella dichiarazione del vertice del G7 di Taormina sulla lotta contro il terrorismo e l'estremismo violento del 26 maggio 2017.

La valutazione complessiva evidenzia per una serie di politiche e strumenti chiave dell'UE nel settore della sicurezza interna una mancata piena attuazione da parte degli Stati membri a livello nazionale. Ne sono esempi la normativa nel settore della criminalità organizzata oppure il quadro di Prüm per lo scambio di dati sul DNA, sulle impronte digitali e sull'immatricolazione dei veicoli. La mancata piena attuazione di tali strumenti ne ostacola l'efficacia e impedisce a tutti gli Stati membri di sfruttarne appieno il potenziale.

La Commissione continuerà a sostenere gli Stati membri nell'attuazione della normativa dell'UE durante il periodo di recepimento. Ne è un esempio il sostegno fornito nell'attuazione della direttiva dell'UE sul codice di prenotazione (PNR), che deve essere attuata entro il 25 maggio 2018. La Commissione ha presentato un piano di attuazione, ha predisposto finanziamenti supplementari e organizza regolarmente riunioni con gli esperti degli Stati membri per condividere conoscenze, competenze e migliori prassi in materia (cfr. la sezione III.1). Un altro esempio è rappresentato dall'attuazione in corso della direttiva sulla sicurezza delle reti e dei sistemi informativi (direttiva SRI), che deve essere recepita entro il 9 maggio 2018. In linea con i risultati della valutazione complessiva la Commissione presterà particolare attenzione all'attuazione della direttiva sulla lotta contro il terrorismo e alla recente normativa sul finanziamento del terrorismo, poiché dalla valutazione complessiva è emerso che alcuni portatori di interessi hanno evidenziato il rischio di difficoltà nell'attuazione di tali strumenti.

La Commissione continuerà inoltre a esercitare il proprio ruolo di custode dei trattati e ad avviare procedure di infrazione ogniqualvolta sarà necessario per garantire la completa applicazione del diritto dell'UE nel settore della sicurezza interna. In linea con i risultati della valutazione complessiva, la Commissione continuerà a unire il ricorso a tali poteri per il rispetto del diritto a misure per la condivisione delle conoscenze e delle competenze tra gli Stati membri interessati. Ne è un esempio il sostegno tecnico fornito dalla Commissione a quei pochi Stati membri che non hanno ancora attuato il quadro di Prüm, parallelamente all'avvio di procedure di infrazione nei loro confronti (cfr. la sezione III.1).

Le autorità degli Stati membri hanno individuato nella carenza di conoscenze tecniche e di risorse finanziarie un'importante ragione alla base dei ritardi nel processo di attuazione, in particolare nei casi di informazioni nuove o aggiornate. La Commissione sottolinea che sono disponibili finanziamenti dell'UE nel quadro del Fondo sicurezza interna – Polizia, ma è opportuno migliorarne l'assorbimento da parte degli Stati membri, considerato che il tasso di assorbimento del fondo al 15 giugno 2017 era pari al 26% (cfr. anche la sezione III.2). La Commissione continuerà a sostenere gli Stati membri affinché adoperino al meglio i finanziamenti.

Ridurre la complessità di strumenti e mezzi dell'UE

Dalla valutazione complessiva è emerso che la complessità della normativa dell'UE che disciplina alcuni strumenti dell'UE ne impedisce l'uso efficace da parte delle autorità nazionali. Ne sono esempio le norme unionali divergenti sull'accesso ai sistemi d'informazione dell'UE da parte delle autorità di contrasto o gli attuali quadri normativi relativi all'ottenimento dell'accesso transfrontaliero alle prove elettroniche, che rispecchiano tradizionali concetti di territorialità e si scontrano con la natura transgiurisdizionale dei servizi elettronici e dei flussi di dati. Ciò è in parte dovuto al fatto che i diversi strumenti sono stati sviluppati in un lasso di tempo piuttosto lungo, dando luogo in alcuni casi a un'intricata rete di strumenti che ne rende difficile l'uso da parte delle autorità nazionali. La normativa dell'UE inoltre non sempre ha saputo apportare la necessaria chiarezza in termini di definizioni, producendo così negli Stati membri norme divergenti che ostacolano la cooperazione internazionale. Tale era la situazione in particolare nell'ambito della lotta contro il terrorismo prima dell'adozione della direttiva sulla lotta contro il terrorismo che qualifica come reati il finanziamento del terrorismo e la partecipazione ad addestramenti o viaggi a fini terroristici, nonché l'organizzazione o l'agevolazione di tali viaggi.

La Commissione ha già intrapreso azioni per far fronte alla complessità della normativa dell'UE evidenziata dalla valutazione complessiva. In materia di scambio di informazioni la Commissione ha individuato nel complesso panorama di sistemi d'informazione governati in maniera diversa un ostacolo al lavoro delle autorità nazionali, proponendo quale prospettiva futura per superare tale ostacolo il raggiungimento dell'interoperabilità tra i sistemi d'informazione, comprese norme più snelle per l'accesso a fini di contrasto che rispettino i diritti fondamentali, in particolare la protezione dei dati. La Commissione ha inoltre rivisto i meccanismi di ottenimento dell'accesso transfrontaliero alle prove elettroniche. Su tale base la Commissione attua misure pratiche per migliorare tale accesso all'interno dell'attuale quadro normativo, lavorando al contempo su una valutazione d'impatto che fornisca orientamenti per eventuali interventi normativi futuri.

La Commissione inoltre rivedrà gli atti legislativi individuati nella valutazione complessiva come potenzialmente obsoleti o superati. Nel novembre 2014 la Commissione ha proposto l'abrogazione di 24 atti legislativi nel settore della cooperazione di polizia e della cooperazione giudiziaria in materia penale. Il 20 gennaio 2016 i colegislatori hanno adottato le proposte, abrogando in totale 26 atti.

La valutazione complessiva ha inoltre dimostrato l'importanza della formazione per ampliare le conoscenze degli utenti finali sugli attuali strumenti dell'UE, nonché la loro capacità di impiegarli efficacemente. I portatori di interessi hanno inoltre sottolineato il valore aggiunto dei programmi di scambio e di distacco per funzionari nazionali quali modalità di condivisione di migliori prassi nell'uso degli strumenti dell'UE. La Commissione lavora a stretto contatto con l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL) al fine di garantire che il programma di formazione di quest'ultima sia in linea con le priorità dell'UE nel settore della sicurezza e che l'Agenzia contribuisca a fornire ai funzionari nazionali le conoscenze e le competenze a loro necessarie per collaborare efficacemente con i funzionari degli altri Stati membri, sfruttando appieno il nuovo mandato dell'Agenzia con decorrenza dal 1 luglio 2016. La Commissione sostiene una serie di programmi formativi sviluppati dalla rete europea di formazione giudiziaria (REFG) e destinati a procuratori e giudici incaricati di applicare la normativa dell'Unione sulla cooperazione giudiziaria in materia penale.

Sviluppare capacità a livello dell'UE grazie alla condivisione delle risorse e delle competenze e allo sfruttamento delle sinergie

Dalla valutazione complessiva è emerso che esiste un margine per migliorare la condivisione delle risorse a livello dell'UE. Laddove i singoli Stati membri non dispongono di competenze specifiche o di risorse, lo sviluppo di capacità condivise a livello dell'UE potrebbe apportare benefici. I portatori di interessi hanno fatto riferimento in particolare a settori caratterizzati da un impiego intensivo della tecnologia, quali la cibersicurezza, i materiali chimici, biologici, radiologici o nucleari (CBRN), oppure l'analisi dei big data o delle fonti aperte. Le agenzie dell'UE rivestono un ruolo fondamentale nella fornitura di risorse condivise ai singoli Stati membri. Il Centro europeo per la lotta alla criminalità informatica (EC3) dell'Europol ad esempio sostiene la lotta delle autorità nazionali contro la criminalità informatica e la risposta delle autorità di contrasto agli attacchi informatici su larga scala attraverso la fornitura di perizie forensi o di informazioni relative alla criminalità informatica provenienti da fonti pubbliche, private e aperte. Il Centro europeo antiterrorismo e il Centro europeo contro il traffico di migranti svolgono analoghe funzioni di supporto nei rispettivi settori. Un altro esempio è rappresentato dall'Agenzia dell'UE per la sicurezza delle reti e dell'informazione (ENISA), che svolge un ruolo di sostegno alla cooperazione tra gli Stati membri nel quadro della direttiva sulla sicurezza delle reti e dei sistemi informativi (direttiva SRI). La valutazione complessiva mostra come il sostegno fornito dalle agenzie dell'UE sia considerato di grande valore da parte dei portatori di interessi. La Commissione si adopera per garantire che le agenzie dell'UE dispongano dei mezzi necessari per svolgere tale funzione di supporto.

Le reti a livello dell'UE rappresentano un'ulteriore modalità di condivisione delle risorse negli specifici settori della sicurezza interna. La valutazione complessiva sottolinea il valore aggiunto delle reti europee o delle strutture di cooperazione che integrano il lavoro delle agenzie dell'UE e promuovono la cooperazione operativa. Tra queste figurano reti specializzate per la criminalità ambientale (EnviCrimeNet), il traffico di droga (Centro di analisi e operazioni contro il narcotraffico marittimo), la prevenzione della criminalità (rete europea di prevenzione della criminalità), le unità speciali d'intervento (rete ATLAS), i materiali chimici, biologici, radiologici o nucleari (CBRN) (gruppo consultivo CBRN) e la sicurezza dei trasporti (Airpol e Railpol). La Commissione continuerà ad applicare tale approccio di rete laddove necessario, come con la recente istituzione del gruppo di intervento dell'UE sulla protezione degli obiettivi non strategici, che consente una maggiore strutturazione dello scambio di informazioni e della condivisione di migliori prassi in materia di azione operativa finalizzata a proteggere gli obiettivi non strategici.

Dalla valutazione complessiva è emerso che, data la natura trasversale delle sfide legate al terrorismo, alle forme gravi di criminalità e alla criminalità informatica, esiste un margine per migliorare lo sfruttamento di sinergie a livello dell'UE tra le politiche di sicurezza e i settori di intervento correlati. Tra gli esempi rientrano l'esigenza di una più stretta cooperazione tra le autorità di polizia, le guardie di frontiera e le autorità doganali, e i collegamenti tra la politica di sicurezza e la politica dei trasporti in settori quali la sicurezza aerea o marittima. La Commissione ha risposto a tale esigenza di azione transettoriale mediante la creazione di uno specifico portafoglio per l'Unione della sicurezza, coadiuvato da una task force trasversale che si basa sulle competenze dell'intera Commissione.

La valutazione complessiva sottolinea inoltre come l'azione a livello dell'UE apporti un valore aggiunto alle autorità nazionali, poiché riunisce diversi attori non appartenenti al settore pubblico. I portatori di interessi hanno evidenziato il valore della cooperazione tra autorità pubbliche e settore dell'industria nella lotta alla criminalità informatica e alla radicalizzazione online, così come l'importanza del coinvolgimento di operatori, studiosi e ricercatori locali negli sforzi per impedire la radicalizzazione violenta all'interno delle comunità. La Commissione continuerà a sostenere questo lavoro attraverso realtà quali il Forum dell'UE su internet o il centro di eccellenza della rete per la sensibilizzazione alla radicalizzazione. La Commissione valuterà inoltre la possibilità di organizzare dialoghi strategici regolari in materia di politica di sicurezza che coinvolgano un ampio spettro di portatori di interessi.

Affrontare le minacce in continua evoluzione

Una delle sfide generali della politica di sicurezza dell'UE è rappresentata dalla necessità di garantire strumenti e mezzi aggiornati che siano in grado di far fronte alle minacce in continua evoluzione. La valutazione complessiva indica che le minacce nuove e emergenti hanno ripetutamente richiesto una revisione mirata degli strumenti e della normativa dell'UE esistenti in materia di sicurezza interna. Nel settore della lotta contro il terrorismo, il quadro concettuale globale per l'azione dell'UE in materia di sicurezza interna è tuttora valido e ha permesso di adattare i singoli strumenti e mezzi a un contesto di sicurezza in rapido cambiamento.

La Commissione continuerà a valutare la necessità di modifiche mirate agli strumenti e ai mezzi a disposizione in materia di sicurezza interna. Tra gli esempi recenti rientrano la creazione di un gruppo di esperti ad alto livello sulla radicalizzazione al fine di agevolare l'ulteriore sviluppo delle politiche dell'UE per far fronte a una radicalizzazione di proporzioni inaudite, nonché l'imminente revisione della strategia per la cibersicurezza del 2013 al fine di fornire una risposta aggiornata ed efficace alla crescente minaccia della criminalità informatica.

L'imminente istituzione di una commissione speciale del Parlamento europeo sul terrorismo rappresenta un'ulteriore opportunità per valutare se le attuali misure antiterrorismo dell'UE sono idonee a rispondere all'evoluzione della minaccia del terrorismo in Europa, nonché per individuare gli ostacoli pratici e giuridici da affrontare. La Commissione contribuirà attivamente ai lavori della commissione speciale, mirando al raggiungimento di un obiettivo che fungerà da base per un'ulteriore azione congiunta con la commissione del Parlamento europeo per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) e il Consiglio.

III. ATTUAZIONE DEI FASCICOLI PRIORITARI IN MATERIA DI SICUREZZA

1. Iniziative legislative