che modifica la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda la classificazione degli strumenti di debito non garantiti nella gerarchia dei crediti in caso di insolvenza

RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Le modifiche proposte alla direttiva 2014/59/UE (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche o BRRD) fanno parte di un pacchetto legislativo che comprende anche modifiche del regolamento (UE) n. 575/2013 (regolamento sui requisiti patrimoniali o CRR), della direttiva 2013/36/UE (direttiva sui requisiti patrimoniali o CRD) e del regolamento (UE) n. 806/2014 (regolamento sul meccanismo di risoluzione unico o SRMR).

Negli ultimi anni l'UE ha attuato una riforma sostanziale del quadro regolamentare dei servizi finanziari volta a migliorare la resilienza degli enti finanziari nell'UE, basata in gran parte su norme internazionali concordate con i partner internazionali dell'UE. In particolare, il pacchetto di riforme comprende il regolamento (UE) n. 575/2013 (regolamento sui requisiti patrimoniali o CRR) e la direttiva 2013/36/UE (direttiva sui requisiti patrimoniali o CRD), relativi ai requisiti prudenziali per gli enti e alla vigilanza prudenziale sugli enti, la direttiva 2014/59/UE (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche o BRRD), relativa al risanamento e alla risoluzione degli enti, e il regolamento (UE) n. 806/2014 sul meccanismo di risoluzione unico (SRM).

Dette misure sono state adottate in risposta alla crisi finanziaria scoppiata nel 2007-2008. L'assenza di quadri adeguati per la gestione e la risoluzione delle crisi ha costretto i governi di tutto il mondo a salvare le banche a seguito della crisi finanziaria. Il conseguente impatto sulle finanze pubbliche e l'incentivo indesiderato a socializzare i costi dei dissesti bancari hanno sottolineato la necessità di un approccio diverso per gestire le crisi bancarie e salvaguardare la stabilità finanziaria.

All'interno dell'Unione, in linea con le importanti iniziative intraprese nei consessi internazionali, la direttiva 2014/59/UE (direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche o BRRD) e il regolamento (UE) n. 806/2014 (regolamento sul meccanismo di risoluzione unico o SRMR) hanno istituito un solido quadro di risoluzione delle banche per gestire efficacemente le crisi bancarie e ridurne l'impatto negativo sulla stabilità finanziaria e le finanze pubbliche. Strumento fondamentale di un solido quadro di risoluzione è il "bail-in", che consiste nello svalutare il debito o nel convertire i crediti o altre passività in capitale in base a una gerarchia predefinita. Grazie a tale strumento, che può essere utilizzato per assorbire le perdite di un ente in dissesto o a rischio di dissesto in modo da ripristinarne la redditività, a sostenere il peso del dissesto di un ente saranno gli azionisti e gli altri creditori anziché i contribuenti.

Uno degli obiettivi fondamentali della BRRD è agevolare l'assorbimento delle perdite da parte del settore privato nell'eventualità di una crisi bancaria. Al fine di conseguire tale obiettivo, tutte le banche sono tenute a soddisfare un requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili (minimum requirement for own funds and eligible liabilities – "MREL") per assicurare la disponibilità di risorse finanziarie sufficienti per la svalutazione o la conversione in capitale. La BRRD non impone di norma la subordinazione obbligatoria degli strumenti ammissibili al MREL. Ciò significa, in pratica, che una passività ammissibile al MREL può avere in caso di insolvenza lo stesso rango (pari passu) di determinate altre passività non sottoponibili al bail-in in conformità della BRRD, quali ad esempio le passività operative come i crediti interbancari a breve termine, o di determinate altre passività che sono sottoponibili al bail-in ma che potrebbero essere escluse dal bail-in su base discrezionale qualora l'autorità di risoluzione sia in grado di dimostrare che il loro bail-in è difficile per ragioni di esecuzione operativa o a causa del rischio di contagio sistemico (ad esempio i derivati). La conseguenza di ciò è che i detentori di obbligazioni sottoposti al bail-in potrebbero sostenere di aver subito un trattamento peggiore in caso di risoluzione rispetto a quello che avrebbero subito nell'ipotesi di un'insolvenza. In tal caso essi dovrebbero essere compensati con mezzi finanziari del fondo di risoluzione. Per evitare tale rischio, le autorità di risoluzione possono decidere che il requisito MREL debba essere soddisfatto con strumenti aventi in caso di insolvenza un rango inferiore ad altre passività che per legge non sono sottoponibili al bail-in o che sono difficili da sottoporre a bail-in ("requisito di subordinazione").

A livello internazionale, il 9 novembre 2015 il Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB) ha pubblicato la lista delle condizioni relative alla capacità totale di assorbimento delle perdite (TLAC) ("norma TLAC"), adottata la settimana successiva al vertice del G20 in Turchia. La norma TLAC impone alle banche a rilevanza sistemica globale (G-SIB), denominate enti a rilevanza sistemica globale (G-SII) nella legislazione dell'Unione, di detenere un quantitativo minimo sufficiente di passività ad elevata capacità di assorbimento delle perdite (sottoponibili al bail-in) ("requisito minimo TLAC") per assicurare un assorbimento delle perdite e una ricapitalizzazione agevoli e rapidi nelle procedure di risoluzione. Nella sua comunicazione del 24 novembre 2015 la Commissione si è impegnata a presentare una proposta legislativa entro la fine di quest'anno, in modo che la norma TLAC possa essere attuata entro il termine concordato del 2019.

La presente proposta fa parte delle iniziative prese dalla Commissione per attuare la norma TLAC nell'Unione e si affianca a una serie di altre proposte di modifica dell'attuale quadro di risanamento e risoluzione dell'Unione.

La proposta riguarda in particolare le modifiche mirate della BRRD relative al rango in caso di insolvenza dei detentori di strumenti di debito emessi da banche dell'Unione ai fini della conformità alla BRRD e ai requisiti TLAC concernenti la capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione delle banche. Al fine di migliorare l'esecuzione operativa e la solidità dei poteri di bail-in e di scongiurare l'incertezza del diritto, la norma TLAC impone che le passività siano ammissibili al TLAC solo se subordinate ad altre passività, ossia se assorbono le perdite in caso di insolvenza o di risoluzione prima di altre passività "privilegiate" che sono esplicitamente escluse dall'ammissibilità al TLAC (quali i derivati, i depositi protetti o le passività fiscali). La norma TLAC stabilisce pertanto un requisito di subordinazione con alcune esenzioni, ma non è prescrittiva riguardo alle modalità di attuazione.

L'obbligo imposto dalla norma TLAC di detenere strumenti subordinati, insieme alla potenziale richiesta discrezionale delle autorità di risoluzione dell'Unione di soddisfare anche il MREL con strumenti subordinati, ha indotto alcuni Stati membri a riesaminare il loro rango in caso di insolvenza a livello nazionale. Alcuni Stati membri hanno modificato (o stanno provvedendo a modificare) il rango di determinati creditori bancari in caso di insolvenza a norma del rispettivo diritto fallimentare nazionale per rendere operativa la possibilità di applicare lo strumento del bail-in prevista dalla BRRD e assicurare che i loro G-SII rispettino il requisito di subordinazione della norma TLAC. Secondo alcuni approcci nazionali, gli stock esistenti di debito di primo rango (senior) non garantito sono stati subordinati con effetto immediato per consentire alle banche di conformarsi all'eventuale requisito di subordinazione derivante dalla BRRD o dalla norma TLAC. Secondo altri approcci, le banche dovrebbero emettere nuovo debito che soddisfa il requisito di subordinazione. Poiché le norme nazionali adottate finora sono notevolmente divergenti, le parti interessate e gli Stati membri concordano ampiamente nel ritenere che approcci divergenti in materia di rango dei creditori bancari in caso di insolvenza generano incertezza sia per gli emittenti sia per gli investitori e rendono più difficile l'applicazione dello strumento del bail-in per gli enti transfrontalieri. Tale incertezza potrebbe inoltre comportare distorsioni della concorrenza, nel senso che i detentori di debito non garantito potrebbero essere trattati in modo diverso nei vari Stati membri e i costi sostenuti dalle banche per conformarsi ai requisiti TLAC e MREL potrebbero variare da uno Stato membro all'altro. In aggiunta, a causa dei diversi regimi nazionali di gerarchia dei creditori, i creditori che hanno acquistato strumenti di debito emessi da banche soggette a regimi di insolvenza nazionali divergenti sarebbero trattati in modo molto diverso.

Per i motivi sopra esposti, nella sua relazione sull'Unione bancaria il Parlamento europeo invita la Commissione a presentare proposte per ridurre ulteriormente i rischi legali di ricorsi presentati in virtù del principio secondo cui nessun creditore può essere svantaggiato (no-creditor-worse-off principle) e, nelle sue conclusioni del 17 giugno 2016, il Consiglio ECOFIN ha invitato la Commissione a presentare una proposta relativa a un approccio comune in materia di gerarchia dei creditori delle banche.

Una proposta specifica sulla gerarchia dei creditori bancari è giustificata in considerazione della natura peculiare delle questioni in oggetto e dell'urgenza di armonizzare le norme dell'Unione per prevenire ulteriori distorsioni della concorrenza nel mercato interno.

1.1.Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato

L'attuale quadro di risoluzione delle banche dell'Unione già impone a tutte le banche dell'Unione di detenere una quantità sufficiente di passività ad elevata capacità di assorbimento delle perdite (sottoponibili al bail-in) che dovrebbero essere sottoposte a bail-in nel contesto di una risoluzione bancaria. Agevolando il ricorso allo strumento del bail-in mediante la conformità al requisito di subordinazione previsto dalla BRRD e dalla norma TLAC, la proposta intende migliorare l'applicazione delle norme esistenti e contribuire all'attuazione della norma TLAC nell'Unione. La proposta è pertanto coerente con l'obiettivo generale del quadro di risoluzione delle banche dell'Unione di ridurre il sostegno dei contribuenti nella risoluzione delle banche.

1.2.Coerenza con le altre normative dell'Unione

La proposta fa parte di un più ampio riesame della legislazione finanziaria dell'Unione volto a ridurre i rischi nel settore finanziario e a promuovere nel contempo il finanziamento sostenibile dell'attività economica. Essa è pienamente in linea con gli obiettivi fondamentali dell'UE di promozione della stabilità finanziaria, riduzione del sostegno dei contribuenti nella risoluzione delle banche e promozione di un finanziamento sostenibile dell'economia.

2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ