RELAZIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sulle misure da attuarsi per il controllo e la prevenzione delle zoonosi

(presentata dalla Commissione)

A. Sommario

La presente relazione descrive la situazione attuale per quanto concerne la presenza di zoonosi (malattia trasmissibile dagli animali all'uomo) e di organismi zoonotici nonché il quadro legislativo in vigore nella Comunità per combattere le zoonosi. Le esperienze maturate durante l'attuazione di normative specifiche in materia di zoonosi costituiscono un punto di riferimento privilegiato. Si è giunti alla conclusione che, sebbene si siano riscontrati certi progressi nel monitoraggio e nel controllo delle zoonosi, tali misure debbano essere intensificate. Il riesame della legislazione in vigore dovrebbe portare ad un sistema che assicuri la disponibilità di dati più appropriati e comparabili sulle manifestazioni zoonotiche per poterli usare, ad esempio, ai fini della valutazione del rischio. La politica di controllo delle zoonosi, in particolare per quanto concerne i capi allevati in aziende, andrebbe cambiata in modo da far sì che gli Stati membri siano obbligati da raggiungere certi obiettivi comuni per la riduzione di agenti patogeni zoonotici. Gli strumenti per raggiungere tale obiettivo dovrebbero essere selezionati e formulati in un programma nazionale di controllo. Inoltre, nel presente documento si discute l'impatto delle nuove strategie proposte.

B. Introduzione

A norma dell'articolo 15 bis della direttiva 92/117/CEE del Consiglio del 17 dicembre 1992, riguardante le misure di protezione dalle zoonosi specifiche e la lotta contro gli agenti zoonotici specifici negli animali e nei prodotti di origine animale allo scopo di evitare focolai di infezioni e intossicazioni alimentari [1], quale modificata dalla direttiva 97/22/CE [2] la Commissione è tenuta a presentare al Consiglio una relazione sulle misure da applicare per la prevenzione e la lotta contro le zoonosi. La relazione deve riguardare in particolare:

[1] GU L 62 del 15.3.1993, pag. 38.

[2] GU L 113 del 30.4.1997, pag. 9.

- le nuove norme che disciplinano il sistema di notifica delle zoonosi,

- i metodi per la raccolta di campioni per l'esecuzione di analisi nei laboratori nazionali autorizzati,

- il controllo della salmonella nei branchi di galline ovaiole,

- il controllo della salmonella nei gruppi di pollame da riproduzione e nei mangimi composti per pollame e

- le eventuali misure previste per lottare contro le zoonosi diverse dalla salmonellosi.

La relazione si accompagna a proposte adeguate riguardanti le zoonosi, in particolare nel contesto della revisione della direttiva. A norma della direttiva 97/22/CE il Consiglio doveva deliberare in merito alle proposte della Commissione a maggioranza qualificata anteriormente al 1 giugno 1998. Successivamente, la direttiva 92/117/CEE fu modificata per la seconda volta dalla direttiva 1999/72/CE [3], in virtù della quale la Commissione era tenuta a presentare la relazione e le relative proposte entro il 30 marzo 2000.

[3] GU L 210 del 10.8.1999, pag. 12.

La presente relazione e le due proposte che la accompagnano fanno parte del programma previsto dal Libro Bianco sulla sicurezza alimentare (COM(1999) 719 def.) adottato dalla Commissione il 12 gennaio 2000. E' indispensabile che le proposte relative alla sorveglianza e alla lotta contro le zoonosi rispettino i principi fondamentali illustrati nel Libro Bianco, in particolare:

- assicurare elevati standard di sicurezza alimentare,

- affidare la responsabilità della sicurezza alimentare in primo luogo alle imprese del settore alimentare, comprese le imprese che fabbricano mangimi e le aziende agricole,

- creare una strategia coerente "dai campi alla tavola",

- creare i presupposti che garantiscono la tracciabilità,

- permettere la trasparenza e

- basarsi sull'analisi del rischio, tenendo conto del principio della precauzione e di altri fattori legittimamente pertinenti.

La relazione e le proposte che l'accompagnano , ossia una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle misura di sorveglianza delle zoonosi e degli agenti zoonotici e una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulle misure di lotta contro specifiche zoonosi e agenti zoonotici sono presentate con un certo ritardo rispetto a quanto previsto dalla direttiva 92/117/CEE. Tuttavia, grazie al maggiore tempo a disposizione, la Commissione è stata in grado di tenere conto del parere del Comitato scientifico per le misure veterinarie in relazione alla sanità pubblica adottato il 12 aprile 2000, come pure della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per gli alimenti e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (COM(2000)716 def.).

C. Situazione attuale sulle misure di lotta e di prevenzione delle zoonosi

C.1. Situazione epidemiologica nella UE

In collaborazione con il Laboratorio comunitario di riferimento per l'epidemiologia delle zoonosi la Commissione ha predisposto la relazione annuale sulle tendenze e le fonti di agenti zoonotici negli animali, nei mangimi, nei prodotti alimentari e nell'uomo per l'Unione Europea. La prima relazione è stata elaborata con riferimento al 1994 e recentemente è stata presentata la relazione relativa al 1999. La raccolta dei dati epidemiologici è migliorata di anno in anno e attualmente i 15 Stati membri presentano tutti la propria relazione annuale. Tuttavia, la qualità dei dati risente ancora della mancata armonizzazione dei sistemi di sorveglianza, che attualmente rende difficile trarre conclusioni valide sull'evoluzione degli agenti zoonotici nella UE.

a norma dell'articolo 5 della direttiva 92/117/CEE, nel 1999 tutti gli Stati membri hanno presentato una relazione sulle tendenze e le fonti di infezioni zoonotiche, contenente almeno alcune informazioni sulla situazione zoonotica con riferimento ai mangimi, agli animali, ai prodotti alimentari e all'uomo. Per la tubercolosi bovina, la brucellosi dei bovini, ovini e caprini, la Salmonella Enteritidis e la Salmonella Typhimurium nei gruppi di pollame da riproduzione, la Trichinella e l'Echinococcus sp. (ispezione sulle carni), sono in vigore norme comunitarie che permettono di disporre di una base di dati comparabili. Per altre zoonosi, si dispone di una rassegna attendibile delle misure di lotta adottate dalle autorità nazionali e dei risultati conseguiti.

Per quanto riguarda le malattie umane, la maggior parte di casi di infezione sono causati da due zoonosi: Salmonella e Campylobacter, per le quali nel 1999 sono stati accertati 165 659 casi e rispettivamente 126 981 casi. Per le altre zoonosi sulle quali sono stati raccolti dati, i casi segnalati sono 8309 per la Yersinia, 3843 per la Brucella, 665 per la Listeria, 554 per l'Echinococcus, 309 per il Toxoplasma, 155 per il Mycobacterium bovis e 48 per la Trichinella. Nel 1999 non sono stati segnalati casi di idrofobia nell'uomo. Nella relazione dell'Unione Europea del 1999 si segnalano anche 1892 casi di infezione umana da E. coli produttori di verocitotossine (UTEC).

Tuttavia, i dati che precedono devono essere interpretati con molta cautela in quanto è probabile che molti casi di infezione umana passino inosservati o perché i pazienti non si presentano ai servizi sanitari, o perché non vengono effettuate diagnosi di laboratorio o perché tali diagnosi non vengono trasmesse ai servizi centrali. I casi oggetto di segnalazione possono in realtà rappresentare soltanto i casi più gravi fra quelli realmente occorsi, dal che si può desumere che il numero di casi segnalati di infezione umana provocata da zoonosi è inferiore al numero reale di infezioni e che, ciò nonostante i problemi per la salute umana sono di entità significativa.

Per quanto concerne i dettagli sulle gravità di queste zoonosi bisogna dire che il numero complessivo di decessi non è registrato. Sono tuttavia noti alcuni dati:

- In base al parere del comitato scientifico per misure veterinarie relative alla sanità pubblica relativo alla zoonosi, espresso il 12 aprile 2000, in circa 5% dei casi di salmonellosi si manifestano sequele (come ad esempio artrite reattiva). In circa 2% di questi casi complicati (vale a dire 1 su 1000 casi di salmonellosi) il paziente muore. Questo tasso induce a stimare a circa 200 all'anno i decessi nell'UE. Una ridotta sensibilità di certi ceppi di salmonella agli antibiotici può non solo prolungare la durata della patologia clinica, ma anche determinare l'incidenza delle sequele o dei casi di decesso.

- Sempre sulla base del summenzionato parere scientifico, il Campylobacter risulta provocare una malattia grave, la sindrome di Guillain-Barré, un'affezione che provoca una grave paralisi neuromuscolare. Si stima che tale esito si verifichi in un caso di campilobatteriosi su 1000.

- Per quanto concerne la listeriosi, l'incidenza è molto inferiore di quella delle due altre zoonosi summenzionate, ma il tasso di letalità (proporzioni di casi che si concludono con un decesso) si situa tra 20 e 40%. In individui immunodepressi il tasso di letalità può raggiungere il 75%, sempre in base al parere scientifico summenzionato.

- Per quanto concerne le infezioni di VTEC (E. coli produttori di verocitotossine) circa 5% dei casi si evolve in una sindrome uremico-emolitica e di questi 3-5% muoiono mentre una proporzione analoga sviluppa sequele importanti.

Per quanto concerne le fonti della Salmonella, il principale serbatoio del comune Salmonella spp. è il tratto gastrointestinale dei mammiferi e degli uccelli. S. Enteritidis e S. Typhimurium sono di gran lunga i sierotipi più comuni in isolati umani nell'UE: in base ai dati presentati dagli Stati membri tramite il sistema di notifica delle zoonosi nel 1998, entrambi questi sierotipi rappresentano tra il 60 e più del 90 % di tutti i casi umani notificati (S. Enteritidis è al primo posto in tutti gli Stati membri tranne in uno). S. Enteritidis e S. Typhimurium sono i sierotipi più frequentemente associati rispettivamente con le uova e il pollame e altri animali d'allevamento.

C.2. La normativa comunitaria in materia di lotta contro le infezioni zoonotiche

C.2.1. Direttiva 92/117/CEE

La direttiva 92/117/CEE del Consiglio intende istituire un sistema di informazione attendibile sull'incidenza generale delle zoonosi e di pervenire anche alla sorveglianza, alla lotta e all'eradicazione definitiva di alcuni sierotipi invasivi di salmonella nei gruppi di pollame da riproduzione. La direttiva prevede anche la messa a punto di misure di lotta contro agenti zoonotici diversi dalla salmonella.

Attualmente le misure di lotta si riferiscono soltanto alla salmonella presente nei gruppi di pollame da riproduzione poiché alla fine degli anni '80 la questione più allarmante era considerata la diffusione della salmonellosi umana dovuta alla presenza di Salmonella Enteritidis nelle uova da tavola. Il problema fu affrontato adottando in primo luogo misure di eradicazione della S. Enteritidis (e S. Typhimurium) nei gruppi di pollame da riproduzione per ridurre la trasmissione verticale ai gruppi di pollame commerciali. Per questi ultimi si prevedeva di adottare misure in futuro.

C.2.2. Altre disposizioni legislative

La riduzione dell'incidenza delle zoonosi e degli agenti zoonotici allo scopo di prevenire infezioni di origine alimentare presuppone un'impostazione interdisciplinare concertata che preveda misure di lotta in tutte le fasi della catena alimentare:

- nel trattamento degli alimenti per animali e dei rifiuti di origine animale,

- a livello dell'azienda agricola,

- a livello di trasformazione e distribuzione di alimenti di origine animale e

- a livello dei consumatori.

Le direttive 90/667/CEE [4] e 92/118/CEE [5], accanto alle relative decisioni della Commissione, recano misure sanitarie di lotta contro gli agenti patogeni nel trattamento dei rifiuti di origine animale e degli alimenti per animali. Tali disposizioni si riferiscono a sostanze che contengono ingredienti di origine animale. Una proposta per un esame approfondito di tale normativa è stata adottata dalla Commissione (COM(2000) 574 def.). Nella normativa comunitaria non esistono ancora disposizioni relative agli agenti zoonotici presenti negli alimenti per animali costituiti esclusivamente da ingredienti di origine vegetale. Nel quadro del programma legislativo previsto dal Libro Bianco sulla sicurezza degli alimenti si prevede tuttavia di adottare una normativa che disciplini questo settore, in quanto è evidente che i mangimi di origine vegetale possono ospitare agenti zoonotici.

[4] GU L 363 del 27.12.1990, pag. 51.

[5] GU L 62 del 15.03.1993, pag. 49.

Numerose direttive sulle condizioni di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari di animali vivi contengono disposizioni di lotta contro determinate zoonosi a livello delle aziende, ad esempio le disposizioni sulla tubercolosi e brucellosi dei bovini di cui alla direttiva 64/432/CEE [6]. Inoltre, sono previste misure di lotta contro le zoonosi a livello dell'azienda agricola in alcune direttive che stabiliscono norme sanitarie, ad esempio nella direttiva 92/46/CEE [7] relativa alle mandrie da latte.

[6] GU 121 del 29.07.1964, pag. 1977.

[7] GU L 268 del 14.09.1992, pag. 1.

Vi sono inoltre direttive in materia di igiene che prevedono misure di lotta contro gli agenti zoonotici a livello della trasformazione e della distribuzione di prodotti alimentari di origine animale. Si va da disposizioni molto specifiche, relative ad esempio alle ispezioni ante e post mortem degli animali nei macelli, a disposizioni più generali, relative ad esempio alle norme sanitarie per la costruzione e il funzionamento degli stabilimenti delle industrie alimentari o alle condizioni minime di trasformazione e alle temperature da rispettare nel corso del trasporto o del magazzinaggio.

le misure di controllo delle zoonosi a livello del consumatore in generale sono escluse dal campo di applicazione delle iniziative legislative. Progressi nel settore possono essere ottenuti potenziando la consapevolezza generale dei consumatori sulle misure igieniche da rispettare nel trattamento dei cibi e incrementando la sensibilizzazione di taluni gruppi a rischio specifico, come le donne incinte.

La legislazione comunitaria sull'igiene dei prodotti alimentari subisce attualmente una profonda ristrutturazione e revisione mirante a creare un insieme coerente di norme igieniche che poggiano su un approccio integrato esteso all'intera catena alimentare, "dai campi alla tavola". Tale approccio sarà concretato nella proposta di uno strumento giuridico sull'igiene alimentare il cui campo d'azione copre orizzontalmente l'intera catena produttiva di tutti gli alimenti, sia di origine animale che di origine vegetale. Uno degli obiettivi principali della nuova normativa è quello di prevenire le infezioni di origine alimentare. L'attenzione sarà focalizzata sulla responsabilità dei produttori in fatto di sicurezza degli alimenti e nella definizione di principi del tipo HACCP per l'attuazione dei controlli. a livello dell'azienda agricola si prevede di attuare sistemi di controllo basati sull'analisi del rischio. Sarà proposto l'obbligo generale per gli Stati membri di far rispettare i principi delle buone prassi zootecniche nell'allevamento degli animali. sul piano della lotta contro le zoonosi ciò significa che i singoli conduttori agricoli saranno tenuti ad adottare le necessarie misure preventive nei confronti delle infezioni zoonotiche.

Il 24 settembre 1998 il Parlamento europeo e il consiglio hanno adottato la decisione 2119/98/CE che istituisce una rete di sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili nella Comunità [8]. In tal modo, la Commissione è tenuta ad agevolare una stretta cooperazione tra le autorità nazionali responsabili della sanità pubblica. Una delle principali iniziative previste dalla decisione 2119/98/CE è l'istituzione di un sistema di sorveglianza, prevenzione e controllo delle malattie trasmissibili a livello comunitario. A tal fine la Commissione ha adottato il 22 dicembre 1999 la decisione 2000/96/CE relativa alle malattie trasmissibili da inserire progressivamente nella rete comunitaria [9]. Quest'ultima decisione contiene un elenco di malattie trasmissibili di origine alimentare e idrica e di altre zoonosi. Essa prevede in particolare che laddove vengano messe in opera reti di sorveglianza specifiche per zoonosi per le quali è richiesta una sorveglianza dei casi di contagio umano in base alla direttiva 92/117/CEE, tale sorveglianza deve essere attuata conformemente alla decisione 2119/98/CE e i dati pertinenti da raccogliere a norma della direttiva 92/117/CEE devono essere resi pienamente disponibili a tale scopo. A questo fine, le definizioni dei casi e i metodi di sorveglianza per le malattie umane devono essere elaborati, per quanto possibile, in modo che i dati raccolti servano anche ai fini della direttiva 92/117/CEE.

[8] GU L 282 del 20.10.1998, pag. 76.

[9] GU L 28 del 3.2.2000, pag. 50.

C.3. L'esperienza maturata in virtù delle disposizioni attuali

La normativa comunitaria sul monitoraggio e il controllo delle zoonosi si è sviluppata gradualmente. Si è tuttavia presto compreso che non tutti gli Stati membri erano in grado di attuare pienamente il sistema previsto dalla direttiva sulle zoonosi. Risulta in effetti che soltanto sei Stati membri hanno attuato appieno le disposizioni sul controllo della salmonella nei gruppi da riproduzione (Tabella 1). Tuttavia, in attesa della revisione della direttiva 91/117/CEE, l'obbligo di presentare piani di monitoraggio e controllo della salmonella nei branchi di pollame è stato sospeso dalla direttiva 97/22/CE per gli Stati membri che non abbiano finora ancora presentato tali piani. Per quanto la direttiva 97/22/CE abbia prorogato taluni dei termini previsti dalla direttiva sulle zoonosi, alcuni Stati membri non hanno ancora presentato i piani nazionali previsti per realizzare gli obiettivi della direttiva, né hanno attuato le summenzionate disposizioni. Occorre tuttavia notare che le autorità di tutti gli Stati membri hanno adottato, da sole o in collaborazione con imprese private, misure efficaci di lotta contro la salmonella ed altri agenti zoonotici. La Commissione continuerà ad adoperarsi per garantire l'attuazione della direttiva sulle zoonosi in tutti gli Stati membri in quanto questo costituisce il presupposto delle proposte volte a migliorare le misure di lotta contro le zoonosi.

Tabella 1. Piani nazionali di lotta contro la salmonella presentati ed approvati in virtù della direttiva 92/117/CEE.

Stato membro // Riferimento dell'approvazione

Danimarca // 94/507/CE, 96/692/CE

Irlanda // 96/389/CE

Finlandia // 96/390/CE

Svezia // 96/502/CE

Austria // 2000/60/CE

Francia // 2000/629/CE

Numerosi vantaggi hanno fatto seguito all'attuazione della direttiva. In primo luogo, l'obbligo di sorvegliare talune zoonosi e di notificare successivamente i risultati a livello nazionale e alla Commissione ha dato adito a una nuova attività in questo ambito. In numerosi Stati membri, la cooperazione tra le autorità responsabili del controllo dei mangimi, della salute degli animali e della sanità pubblica e quelle preposte alla medicina umana si è sviluppata in modo positivo creando migliori possibilità per combattere le zoonosi. In seguito al monitoraggio è aumentata la consapevolezza della presenza di agenti zoonotici in diverse parti della filiera alimentare come anche tra gli animali selvatici e gli animali di compagnia e da ciò è emersa la necessità di adottare misure di prevenzione e di controllo.

In secondo luogo, l'incidenza della salmonella, obiettivo principale dei controlli fissati dalla direttiva 92/117/CEE, nella popolazione umana in molti Stati membri appare stabilizzata e addirittura in via di riduzione. Anche se è difficile stabilire quale sia stato l'effetto diretto dei requisiti specifici di controllo della Salmonella Enteritidis e della Salmonella Typhimurium nei gruppi da riproduzione del pollame domestico, è possibile affermare che l'azione intrapresa su tutto il territorio della comunità, basata su programmi sia obbligatori che volontari, è stata coronata da successo.

Un importante aspetto dell'attuazione delle disposizioni di controllo previste dalla direttiva 92/117/CEE è costituito dalla possibilità di cofinanziamento dei programmi di controllo nazionali. Il cofinanziamento corrisponde al 50 % dei costi sostenuti per le misure di macellazione e di distruzione e per la campionatura ufficiale. A partire dal 1995 la Comunità ha finanziato il controllo della salmonella nel pollame come indicato nella tabella 2.

Tabella 2. La partecipazione finanziaria della Comunità alle misure di macellazione e di distruzione e alla campionatura ufficiale in virtù dell'articolo 9 della direttiva 92/117/CEE

>SPAZIO PER TABELLA>

Agli Stati membri sono stati concessi contributi finanziari anche nel quadro dei programmi per l'eradicazione e la sorveglianza delle malattie degli animali in virtù della decisione 90/424/CEE del Consiglio sulla spesa in campo veterinario [10]. Il cofinanziamento ha contribuito al controllo e al monitoraggio di diverse zoonosi, in particolare della brucellosi bovina, ovina e caprina, della tubercolosi e della rabbia bovine e dell'idatidosi periodica (echinococcosi) e dell'E. coli enteroemorragico (EHEC). I contributi finanziari massimi della Comunità per il cofinanziamento delle azioni in materia di brucellosi bovina, ovina e caprina, di tubercolosi e rabbia bovine per l'anno 2000 ammontano rispettivamente a EUR 14 250 000, EUR 14 000 000, EUR 8 235 000, e EUR 2 895 000.

[10] GU L 224 del 18.8.1990, pag. 19. Decisione modificata da ultimo dalla decisione del Consiglio 2001/12/CE (GU L 3 del 6.1.2001, pag. 27).

Le difficoltà di attuazione della direttiva 92/117/CEE sono state riconosciute dalla Commissione e di conseguenza sono state proposte modifiche della direttiva che hanno portato a due serie di emendamenti, alla direttiva 97/22/CE e alla direttiva 1999/72/CE. Conformemente alle disposizioni della direttiva 97/22/CE, gli Stati membri dovrebbero aver attuato a decorrere dal 1° gennaio 1998 le misure minime fissate per il controllo della salmonella nel pollame d'allevamento. La maggior parte degli Stati membri risulta aver attuato le linee essenziali di tali prescrizioni entro il 1999. L'ufficio alimentare e veterinario (FVO) della Commissione ha compiuto di recente una serie di missioni sulla produzione di carne di pollame e in tale contesto ha anche valutato il controllo della salmonella. In seguito a ciò verrà pubblicata una relazione generale.

Un'ulteriore serie di fattori richiede un riesame della direttiva 92/117/CEE. Le tendenze per quanto concerne le infezioni di origine alimentare indicano che la situazione attuale è lungi dall'essere soddisfacente. Il numero di casi di infezioni umane provocate da patogeni "tradizionali" come la salmonella rimane elevato e stanno inoltre emergendo "nuovi" patogeni (ad esempio Campylobacter, VTEC). Anche se queste tendenze si possono in parte spiegare con metodi diagnostici e sistemi di rendicontazione più accurati, è ovvio che occorrono misure più rigorose a livello comunitario per rispondere alla crescente minaccia che le infezioni di origine alimentare rappresentano per la salute dell'uomo.

La normativa comunitaria in materia di igiene alimentare coprirà in futuro l'intera filiera della produzione degli alimenti "dai campi alla tavola" e introdurrà anche certi obblighi a livello di aziende agricole. Uno dei suoi obiettivi principali è la salvaguardia della salute umana contro le infezioni di origine alimentare. Questo nuovo contesto rende indispensabile assicurare la coerenza tra le norme specifiche in materia di zoonosi e il quadro normativo generale in materia di igiene e di controllo degli alimenti.

Diverse situazioni e diversi atteggiamenti nei vari Stati membri in relazione ai patogeni contenuti negli alimenti potrebbero recare un grave pregiudizio al mercato intracomunitario in futuro. Negli stati membri che presentano standard elevati potrebbero farsi sentire pressioni a introdurre misure unilaterali per proteggere il livello da essi raggiunto. Per prevenire tale minaccia, si dovrebbero introdurre a livello comunitario misure più uniformi che garantiscano sufficientemente la protezione della popolazione animale dagli organismi zoonotici e quindi la protezione della salute dei consumatori da infezioni di origine alimentare.

Le questioni legate alla sicurezza alimentare acquistano sempre maggiore importanza nell'ambito del commercio mondiale. Occorre una chiara politica comunitaria allorché si affrontano tali questioni nei negoziati commerciali con i paesi terzi.

D. Nuova impostazione per le misure di lotta e prevenzione delle zoonosi

D.1. Elementi fondamentali dell'approccio

Con l'aiuto di esperti degli Stati membri e di altre parti interessate, la Commissione ha analizzato le possibilità di un cambiamento radicale della politica attuale e ha cercato di delineare gli obiettivi di possibili strategie future allo scopo di predisporre una proposta per il miglioramento delle misure di sorveglianza e di lotta contro le zoonosi. I risultati di questa riflessione hanno permesso di individuare, tra l'altro, i seguenti obiettivi:

- creare un sistema di sorveglianza delle zoonosi basato su regole armonizzate, ove necessario,

- definire misure basate sul principio "dal campo alla tavola" intese alla produzione di alimenti sicuri provenienti da animali sani,

- tenere conto del tasso di prevalenza degli agenti zoonotici negli Stati membri,

- garantire una maggiore sicurezza ai consumatori grazie ai piani di riduzione dei patogeni da attuare ad opera degli Stati membri,

- prevedere la flessibilità necessaria perché gli Stati membri possano conseguire obiettivi comuni e

- tenere conto delle preoccupazioni in merito alla diffusione di agenti zoonotici negli scambi di animali vivi.

I mezzi per conseguire i succitati obiettivi, in particolare i piani di riduzione dei patogeni, devono essere definiti sulla base di valutazioni dei rischi scientificamente fondate. Tuttavia, anche se tale analisi di rischio non è stata ancora compiuta per talune zoonosi o agenti zoonotici, ciò non deve giustificare la mancata adozione di misure in tal senso. Per permettere alla Commissione di verificare lo stato di avanzamento di tali piani, gli Stati membri dovrebbero presentare programmi nazionali relativi alla realizzazione dei suddetti obiettivi. Il singolo Stato membro, tuttavia, dovrebbe avere la possibilità di scegliere gli strumenti che ritiene necessari per il perseguimento e il raggiungimento degli obiettivi suddetti. Poiché le azioni di lotta contro gli agenti zoonotici iniziano al livello della produzione primaria, l'attuazione dei principi delle buone prassi zootecniche svolgerà un ruolo chiave.

D.2. Intensificare il monitoraggio ed estendere i controlli

Un punto cruciale per l'attuazione ottimale della strategia comunitaria sarà la raccolta permanente di dati epidemiologici sulle zoonosi. Le future misure di lotta contro le zoonosi dovranno fondarsi sulla valutazione dei rischi. Diventa così ancora più importante disporre di informazioni precise sulle zoonosi e sugli agenti zoonotici in tutte le fasi della catena alimentare. Ci si varrà del nuovo quadro di consulenza e di sostegno scientifici in materia di sicurezza alimentare istituito in esito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per gli alimenti e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (COM(2000) 716 definitivo) e della successiva raccolta e analisi dei dati relativi ai rischi biologici. Occorre inoltre adoperarsi per sfruttare le attuali disposizioni in materia di monitoraggio ai sensi della direttiva 92/117/CEE e se del caso armonizzare il sistema di notifica mediante l'introduzione di alcuni criteri precisi, ad esempio per quanto riguarda la definizione dei casi. Poiché gli agenti zoonotici possono sviluppare caratteristiche nuove, come ad esempio la resistenza agli antibiotici che ne accresce la nocività, è necessario migliorare la sorveglianza di tali aspetti. Possono rivelarsi necessari anche programmi coordinati di sorveglianza tali da permettere una sorveglianza mirata in base alla quale si potrebbero definire valori di base da utilizzare come tasso di prevalenza iniziale per la riduzione dei patogeni.

Mentre la direttiva 92/117/CEE riguarda soltanto misure di lotta per certi tipi di salmonella, la nuova impostazione permetterà di fissare obiettivi di lotta anche per altri patogeni veicolati dagli alimenti. Riguardo all'incidenza sulla salute umana e alla praticabilità delle misure di lotta a livello aziendale, dovrebbero essere presi in considerazione batteri quali il Campylobacter e l'E. coli produttori di verocitotossine, non appena siano state definite le basi scientifiche necessarie per combatterli.

La nuova impostazione comporterà una maggiore sicurezza dei consumatori, in particolare per quanto riguarda i patogeni con maggior rilevanza sanitaria. Per quanto concerne la Salmonella, i dati tendono a indicare che S. Enteritidis e S. Typhimurium sono i sierotipi predominanti tra le salmonellosi umane di origine alimentare la cui fonte principali sono i prodotti di pollame, seguiti da altri prodotti di carne, in particolare di maiale. Per migliorare il livello di sicurezza dei consumatori e portare avanti le azioni già avviate in virtù della direttiva 92/117/CEE occorre prendere misure appropriate che interessino innanzitutto la produzione di uova e di carne di pollame.

D.3. Impatto della strategia

Il principale impatto che ci si attende dalla proposta sarà dato dal miglioramento della sanità pubblica grazie a una riduzione del numero di casi, tra gli esseri umani, di zoonosi, in particolare di salmonellosi.

Anche se le misure contemplate per ridurre la diffusione di agenti zoonotici comporteranno costi sia per le autorità che per le imprese del settore alimentare, la strategia prescelta andrà a vantaggio delle imprese. Tale vantaggio dovrebbe derivare da un aumento di fiducia sia negli animali vivi che negli alimenti prodotti da animali coperti da programmi di controllo. Le aziende alimentari dell'UE si troverebbero inoltre avvantaggiate da un aumento delle esportazioni verso i mercati mondiali in seguito ad una chiara e più vasta politica di controllo delle zoonosi e da animali vivi e alimenti di alta qualità. Inoltre, nel medio termine, un livello ridotto di agenti patogeni limita la necessità di ritirare prodotti dal mercato e una strategia di tipo preventivo contribuisce a ridurre la necessità di ricorrere agli antibiotici.

Questo capitolo intende descrivere i vantaggi e i costi della strategia proposta. Una attenzione particolare è riservata agli effetti sul piano del commercio.

D.3.1. Costi sanitari

In certi Stati membri e in certi paesi terzi sono state intraprese analisi dei costi/benefici legati a programmi di controllo specifici, in particolare per quanto concerne la salmonella. In generale tali analisi hanno indicato che l'impatto economico delle malattie umane causate dalla salmonella è notevole. Uno studio recente condotto negli USA (Frentzen, P.D. et al. Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) stima il costo di un unico caso di salmonellosi tra EUR 24 (guarigione senza intervento medico) e EUR 3,8 milioni (caso con esito mortale, importo calcolato utilizzando il cosiddetto approccio di "mercato del lavoro"). Supponendo che l'incidenza della malattia e la quota delle diverse categorie di gravità sia simile in Europa, si può stimare che i costi della salmonellosi umana nell'UE siano annualmente dell'ordine di MEUR 620 - 3160. Si stima in generale che il 90 % dei casi di salmonellosi è di origine alimentare. Il costo delle salmonellosi di origine alimentare sarebbe quindi annualmente di MEUR 560 - 2840.

D.3.2. Costi legati al finanziamento del monitoraggio e della sorveglianza

Considerati i costi economici estremamente elevati causati dalle zoonosi, non solo agli operatori, ma anche alla società nel suo complesso, è giustificato il finanziamento pubblico di misure volte a ridurre o a eliminare tali patologie. Inoltre, anche se i progressi compiuti in tal senso sono stati diseguali e troppo limitati, le misure intraprese si sono dimostrate efficaci in molti casi e indicano che, laddove queste sono adeguatamente gestite, è possibile ottenere miglioramenti sostanziali. È anche chiara la necessità di una dimensione comunitaria per il sostegno finanziario. L'efficacia di programmi condotti in uno Stato membro può essere limitata o vanificata se in altri Stati esistono elevati livelli di infezione sia in seguito a una contaminazione diretta transfrontaliera o, in via indiretta, in seguito alle pressioni economiche risultanti dai diseguali sforzi finanziari delle autorità e degli operatori in diversi Stati. Inoltre, per motivi geografici e storici, le priorità nazionali non sono le stesse. La partecipazione finanziaria della Comunità costituisce un mezzo per assicurare che tutti gli Stati membri interessati da una determinata malattia compiano sforzi coordinati che, nel loro complesso risulteranno molto più efficaci al fine di ridurre o eliminare la minaccia nella Comunità consentendo nel contempo agli Stati membri di continuare ad affrontare i problemi che hanno particolare rilevanza per il loro territorio. In assenza di una partecipazione della Comunità gli Stati membri tendono naturalmente a privilegiare le loro priorità individuali.

Allo stesso tempo, la questione di come usare i limitati finanziamenti comunitari nel modo più efficace non è affatto scontata. Si dovrà fare il massimo sforzo per massimizzare il rendimento dell'investimento comunitario ai fini di un'efficace riduzione delle patologie. Ciò significa non solo identificare le priorità su cui concentrare gli sforzi comuni, ma anche fornire gli incentivi alle autorità e agli operatori affinché gestiscano i programmi nel modo più rigoroso possibile. Tra le possibilità da considerare vi è anche l'opzione di aumentare il livello del sostegno comunitario ai programmi che dimostrino di essere efficaci alla luce di adeguate analisi comparative atte a determinare il grado di riduzione dei livelli di infezione. La stessa strategia potrebbe essere applicata nei casi in cui gli Stati membri abbiano assicurato una certa partecipazione finanziaria degli operatori e si potrebbe anche contemplare lo sviluppo di regimi assicurativi per affrontare i casi di insorgenze patogene acute.

Tali possibilità richiedono studi e discussioni ulteriori con tutte le parti interessate e la Commissione avvierà fra breve una consultazione nel merito in relazione sia alle zoonosi che ad altre malattie degli animali. Una volta completata la consultazione essa intende modificare tali regole se risulterà, come appare probabile, che vi siano opportunità di migliorare l'efficacia del finanziamento comunitario.

Nel frattempo, si propone di continuare i finanziamenti comunitari sulla base delle regole esistenti, se non altro per consentire ai programmi già avviati di ricevere i finanziamenti previsti. Si dovranno modificare le disposizioni nel merito stabilite dalla decisione 90/424/CEE del Consiglio relativa a taluna spesa nel settore veterinario.

D.3.3. Impatto sul commercio

Uno degli obiettivi principali della proposta relativa al controllo delle zoonosi è di assicurare l'eliminazione di qualsiasi contaminazione o ricontaminazione ad opera di animali vivi o di uova da cova trasferiti da una azienda ad un'altra. Inoltre occorrono informazioni sugli animali da macello. Per quanto concerne gli acquisti effettuati all'interno di un paese, gli Stati membri dovrebbero creare gli strumenti necessari a tal fine nell'ambito dei loro programmi di controllo nazionali. Ma per assicurare che gli animali vivi o le uova da cova acquistati da altri Stati membri o da paesi terzi siano conformi con gli obiettivi dei relativi programmi nazionali si propone che negli opportuni certificati sanitari venga indicato lo status del branco o gregge di origine. Le modifiche adeguate ai relativi certificati sanitari saranno stabilite a tempo debito da decisioni della Commissione. Per i branchi da allevamento di Gallus gallus infetti da Salmonella Enteritidis or Salmonella Typhimurium, uova e volatili non possono lasciare lo stabilimento se non per macellazione, particolare trattamento o distruzione. Infine, allorché la presenza di una determinata zoonosi in una determinata popolazione animale è ragionevolmente bassa, è necessario trascrivere che gli animali o le uova da cova acquistati a fini di produzione provengono da branchi con status negativo. Si propone quindi che uno Stato membro, con l'autorizzazione della Commissione, possa chiedere il rispetto di certi criteri in base ai risultati di test onde tutelare il livello previamente raggiunto.

Poiché tale disposizione potrebbe interessare la libera circolazione di beni, occorre che la Commissione abbia il potere per decidere criteri comuni che gli Stati membri potrebbero applicare. Inoltre, si prevede che, quando i risultati delle attività di monitoraggio migliorate saranno disponibili, le differenze sul piano delle prevalenze saranno tali da creare una maggiore domanda di miglioramento della situazione.

Anche nel caso delle uova da tavola, una volta spirato il periodo di transizione che riceve la piena attuazione delle misure di controllo riguardanti le galline ovaiole, le uova non potranno più essere commercializzate per il consumo umano diretto a meno che non provengano da un branco soggetto a test pertinenti e riscontrate esenti da S. Enteritidis e S. Typhimurium. Per le carni di pollame, dopo un periodo transitorio si applicherà un criterio di "assenza di salmonella in un campione di 25 g".

Per quanto riguarda le galline ovaiole e i polli da carne, fino alla scadenza del periodo transitorio che precede la piena attuazione delle misure di controllo, la proposta non avrebbe nessun impatto sulle garanzie addizionali fornite alla Finlandia e alla Svezia all'atto della loro adesione per quanto concerne la salmonella in tali categorie di prodotti.

Per quanto concerne il commercio con i paesi terzi, un ruolo fondamentale lo svolge l'accordo sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS). L'accordo prevede che i suoi contraenti assicurino che qualsiasi misura di ordine sanitario o fitosanitario:

- si applichi soltanto per tutelare vita o salute di esseri umani, animali o piante,

- si basi su principi scientifici e

- non sia mantenuta in vigore senza prove scientifiche.

Se del caso, i provvedimenti che si basano su norme, orientamenti o raccomandazioni internazionali sono presunti conformi alle relative disposizioni di detto accordo.

Siccome simili standard internazionali non esistono, le misure sanitarie o fitosanitarie devono fondarsi su una valutazione, adeguata alle circostanze, dei rischi per la vita o la salute degli uomini, degli animali o delle piante. Nella valutazione dei rischi specifici, gli Stati membri tengono conto, conformemente all'accordo SPS, delle prove scientifiche disponibili; dei pertinenti metodi e processi di produzione; dei pertinenti metodi di ispezione, campionamento e prova; della diffusione di malattie o organismi nocivi, specifici; dell'esistenza di aree esenti da organismi nocivi o malattie; delle pertinenti condizioni ecologico-ambientali nonché di quarantene o altri trattamenti. La relazione dell'organo di appello relativa al caso degli ormoni faceva presente che il rischio di cui tenere conto in una valutazione del rischio non è solo il rischio accertabile in un laboratorio scientifico funzionante in condizioni strettamente controllate, ma anche fattori non suscettibili di analisi quantitativa. Tale valutazione del rischio relativa ai batteri presenti negli alimenti lungo la catena alimentare in particolare rientra nella categoria di valutazione del rischio avente carattere più qualitativo che quantitativo.

Per mantenere l'elevato livello di protezione richiesto dal trattato nella Comunità, dovrebbero essere imposte misure equivalenti ai paesi terzi che esportano verso la Comunità, compresi programmi di controllo e di certificazione della salute se del caso. Anche se la valutazione dei programmi presentati dai paesi terzi comporterebbe un notevole carico di lavoro per i servizi della Commissione, l'esperienza acquisita con siffatti meccanismi mostra che tale approccio è realizzabile.

E. Conclusioni

Le disposizioni della direttiva 92/117/CEE devono essere rivedute alla luce dell'esperienza acquisita nell'attuazione della stessa. I prodotti a base di pollame continuano a contenere la principale fonte delle salmonellosi umane. Tuttavia, in futuro i risultati dell'analisi del rischio potranno rivelare altre importanti fonti di agenti zoonotici, oppure nuovi tipi di organismi. Occorre pertanto creare un quadro globale di lotta contro le zoonosi.

La strategia contro le infezioni zoonotiche deve basarsi sull'analisi del rischio, le cui componenti chiave sono: la valutazione dei rischio, la gestione del rischio e la comunicazione del rischio. La Commissione presenta due proposte per un nuovo quadro legislativo in questo settore:

- proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle misure di sorveglianza delle zoonosi e degli agenti zoonotici recante modifica della decisione 90/424/CEE del Consiglio e che abroga la direttiva 92/117/CEE del Consiglio e

- proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo della salmonella e di altri agenti zoonotici presenti negli alimenti recante modifica delle direttive 64/432/CEE, 72/462/CEE e 90/539/CEE del Consiglio.

La prima di queste due proposte intende disciplinare gli aspetti della raccolta dati in relazione con incidenza e prevalenza dei rischi biologici, come pure la trasparenza di tali dati, mentre la seconda affronta soprattutto la tematica connessa alla gestione del rischio. La separazione di questi aspetti della problematica in due testi giuridici distinti mira a renderne più agevole l'attuazione, anche se occorre sottolineare che queste due proposte formano un insieme inscindibile.

L'Autorità europea per gli alimenti svolgerà un ruolo fondamentale nel campo della raccolta dati in relazione con la sicurezza alimentare e con la trasmissione dei dati stessi.