Raccomandazione per une DECISIONE DEL CONSIGLIO recante l'abrogazione della decisione relativa alla presenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo Applicazione dell'articolo 104, paragrafo 12 del trattato che istituisce la Comunità europea

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. INTRODUZIONE

Il 25 luglio 2002 la Commissione ha ricevuto dalle autorità portoghesi la conferma ufficiale che nel 2001 il disavanzo delle pubbliche amministrazioni era risultato pari al 4,1% del PIL [1], quindi superiore al valore di riferimento indicato nel trattato. In base a tale dato, il 24 settembre 2002 la Commissione ha iniziato nei confronti del Portogallo la procedura in caso di disavanzo eccessivo, adottando la relazione prevista all'articolo 104, paragrafo 3 del trattato. Il 16 ottobre 2002 la Commissione ha adottato un parere, constatando la presenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo e il 5 novembre 2002 il Consiglio ha adottato una decisione in tal senso [2], a norma dell'articolo 104, paragrafo 6.

[1] Secondo una successiva rettifica, il 4,4% del PIL.

[2] GU L 322 del 27.11.2002.

Contemporaneamente, a norma dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, il Consiglio ha adottato una raccomandazione rivolta al Portogallo, perché ponesse fine alla situazione di disavanzo eccessivo. In particolare, il Consiglio ha raccomandato:

al Governo portoghese di porre fine al più presto, a norma dell'articolo 3, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1467/97, all'attuale situazione di disavanzo eccessivo;

alle autorità portoghesi di attuare con risolutezza i loro piani finanziari per il 2002, allo scopo di ridurre il disavanzo di tale esercizio al 2,8% del PIL. Il Consiglio aveva fissato il termine del 31 dicembre 2002 perché il Governo portoghese adottasse tutti i provvedimenti necessari per porre fine al disavanzo eccessivo;

alle autorità portoghesi di adottare e attuare i provvedimenti necessari per assicurare che nel 2003 il disavanzo pubblico si riducesse ancora molto al di sotto del 3% del PIL, e per contenere il debito pubblico al di sotto del valore di riferimento del 60% del PIL.

Oltre a rivolgere tali raccomandazioni a norma dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, il Consiglio aveva espresso la propria approvazione per i vari impegni assunti dalle autorità portoghesi, intesi in particolare a 1) aggiornare entro la fine del 2002 il programma di stabilità, includendovi misure di aggiustamento, allo scopo di conseguire l'obiettivo a medio termine di una situazione di bilancio vicina al pareggio o in eccedenza e di riportare l'indice del debito sulla via della riduzione; 2) continuare a migliorare la raccolta e l'elaborazione dei dati relativi alle pubbliche amministrazioni; 3) rafforzare i dispositivi di coordinamento della politica di bilancio.

2. OTTEMPERANZA ALLA RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO

2 a) Il saldo di bilancio delle pubbliche amministrazioni nel 2002-2003

Nel 2001 il disavanzo pubblico è risultato alquanto superiore al valore di riferimento indicato nel trattato. Anche se l'esatto ordine di grandezza di tale slittamento è stato reso noto soltanto nel luglio 2002 [3], già nell'aprile 2002 il nuovo Governo, insediatosi dopo le elezioni, ha presentato al Parlamento un bilancio rettificativo, comprendente misure di risanamento per un importo totale pari a circa lo 0,6% del PIL. Tuttavia, la gravità dello squilibrio di bilancio riportato dall'esercizio 2001 e una più accentuata fiacchezza delle attività economiche, rispetto a quanto previsto inizialmente, hanno indotto le autorità portoghesi ad adottare a fine 2002 vari provvedimenti una tantum [4], che hanno portato a entrate supplementari per un importo totale pari all'1,5% del PIL, assicurando così già nel 2002 un disavanzo pubblico inferiore al massimale del 3% del PIL. Come risultato, il disavanzo effettivo delle pubbliche amministrazioni è risultato pari al 2,7% del PIL. Nel 2002, il saldo di bilancio depurato del ciclo è migliorato nella misura di 2,3 punti percentuali del PIL, sino al valore del -2,6% del PIL o, escludendo i provvedimenti una tantum, di 0,8 punti percentuali, sino al valore del -4,1% del PIL nel 2002.

[3] Con la pubblicazione della relazione di una task-force ad hoc, incaricata dal nuovo Governo, insediatosi dopo le elezioni, di procedere all'analisi dei conti pubblici. La task-force comprendeva rappresentanti del Ministero delle finanze, della Banca del Portogallo e dell'Istituto nazionale di statistica, sotto la vigilanza diretta del governatore della Banca del Portogallo.

[4] In particolare, il condono fiscale delle maggiorazioni degli interessi su tutti i versamenti tributari e contributi sociali arretrati, che da solo ha portato a entrate supplementari per un importo totale pari all'1,0% del PIL.

Secondo la prima comunicazione del 2004 nell'ambito della procedura per disavanzi eccessivi (PDE), che è stata convalidata dall'Eurostat, per il 2003 il disavanzo delle pubbliche amministrazioni è stimato al 2,8% del PIL. Nell'aggiornamento del programma di stabilità, nel gennaio 2003, si era stabilito per il disavanzo l'obiettivo del 2,4% del PIL. Lo scarto rispetto a tale obiettivo è dovuto a un considerevole ridursi del gettito fiscale [5], a cui si sono aggiunti un imprevisto calo del PIL nel 2003, nella misura dell'1,3% secondo le stime (rispetto alla proiezione iniziale di una crescita del PIL di +1,3%) e il palesarsi di una bassa intensità fiscale dell'attività economica nell'attuale periodo di recessione. Se si esclude la vendita degli arretrati tributari, la recessione economica ha portato nel 2003 a una diminuzione del gettito fiscale totale del 2,4%, secondo le stime, rispetto all'obiettivo finanziario iniziale del +4%. Invece, per quanto riguarda le spese il Governo è riuscito, nel complesso, ad attuare le restrizioni in programma. L'aumento del totale delle spese correnti primarie ha proseguito il suo rallentamento, dall'8,9% nel 2001 al 7,8% nel 2002 sino al 4,1% nel 2003. In tale rallentamento si riflette essenzialmente il considerevole ridursi dei consumi statali, dovuto al quasi congelamento, nel 2003, delle assunzioni e delle retribuzioni nominali. Tutto considerato, quest'andamento delle entrate e delle spese avrebbe dovuto portare nel 2003 a un disavanzo statale alquanto superiore al 3% del PIL. Per evitarlo, le autorità portoghesi sono ricorse a due provvedimenti una tantum, che insieme sono ammontati a un importo pari al 2,1% del PIL: uno di questi provvedimenti si è concretato nell'importo forfetario che un'impresa pubblica ha versato al Governo come corrispettivo del trasferimento da questo effettuato a suo favore della responsabilità di pagare le pensioni; l'altro provvedimento è consistito nel vendere a un istituto finanziario il diritto agli importi da riscuotere dei versamenti tributari e dei contributi sociali arretrati. Nel 2003, il saldo di bilancio depurato del ciclo è migliorato in misura pari a 0,9 punti percentuali del PIL, giungendo al -1,7% del PIL o, escludendo i provvedimenti una tantum, a 0,3 punti percentuali, giungendo al -3,8% del PIL nello stesso 2003.

[5] Esclusa l'operazione una tantum della vendita dei versamenti tributari e dei contributi sociali arretrati..

>SPAZIO PER TABELLA>

2 b) Indice del debito nel 2002-2003

Nel periodo dal 2001 al 2003 si è accresciuto il quoziente lordo del debito pubblico rispetto al PIL, soprattutto a causa della lentezza nella crescita economica e al numero considerevole di operazioni finanziarie. Queste [6] riflettono in gran parte la regolarizzazione degli arretrati di spesa e la trasformazione di un considerevole numero di ospedali pubblici in enti pubblici.

[6] ISCRITTE IN BILANCIO ALLA VOCE "AGGIUSTAMENTO DEGLI STOCK FLUSSI".

3. ESECUZIONE DEGLI IMPEGNI NELL'OSSERVANZA DELLA RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO

Per quanto riguarda gli impegni che le autorità portoghesi si sono assunti quando il Consiglio ha rivolto loro la raccomandazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7, si sono registrati considerevoli progressi nel rafforzare i dispositivi di coordinamento della politica di bilancio, con l'adozione nel 2002 di una legge finanziaria quadro ("Lei de Estabilidade Orçamental": legge per la stabilità finanziaria), e nella raccolta ed elaborazione dei dati relativi alle pubbliche amministrazioni. La legge finanziaria quadro prevale su tutti i testi di legge relativi a questioni di bilancio, consentendo al Governo d'imporre nel 2004 il livello zero per l'indebitamento delle autorità locali e delle amministrazioni regionali. Se queste non rispetteranno l'imposizione del livello zero, potrebbero risultarne tagli nei trasferimenti del Governo centrale nell'esercizio successivo.

Si devono segnalare, tuttavia, due avvertenze prudenziali: anzitutto, l'efficacia del rafforzamento dei dispositivi di coordinamento sarà comprovata soltanto nel periodo immediatamente precedente le prossime elezioni amministrative, che si terranno nell'autunno 2005, dato il consueto ciclo politico di spese locali (per gli investimenti); in secondo luogo, la mancanza di dati trimestrali relativi alle autorità locali ha impedito di procedere, come era stato programmato, alla contabilità trimestrale delle pubbliche amministrazioni, sebbene si siano già compiuti considerevoli progressi nell'elaborazione dei dati, su base trimestrale, per gli altri livelli amministrativi.

4. PROSPETTIVE DI BILANCIO

Secondo le previsioni della primavera 2004 elaborate dai servizi della Commissione, per il 2004 è previsto un disavanzo pubblico pari al 3,4% del PIL. L'obiettivo ufficiale stabilito nel più recente programma di stabilità, e confermato nella prima comunicazione del 2004 nell'ambito della PDE, era del 2,8%. Questo divario si può ascrivere, essenzialmente, a tre elementi: 1) la crescita prevista per il PIL è risultata inferiore di 0,25 punti percentuali rispetto alle previsioni della Commissione; 2) vi sono stati effetti di base conseguenti al considerevole importo dei provvedimenti una tantum attuati a fine 2003, che hanno avuto ripercussioni sulle entrate; 3) i provvedimenti una tantum sono state sostituiti solo parzialmente, passando da un valore pari al 2,1% del PIL nel 2003 al valore dello 0,7% del PIL nel 2004, secondo i piani statali sinora noti. Per il 2005, sempre secondo le previsioni della primavera 2004 elaborate dalla Commissione, che si basano sull'abituale ipotesi di "nessun cambiamento politico", il disavanzo pubblico dovrebbe risultare pari al 3,8% del PIL, dati il persistere di un grave divario negativo ha prodotto effettivo e potenziale e l'eliminazione graduale dei provvedimenti una tantum.

Sempre secondo le previsioni della primavera 2004 elaborate dai servizi della Commissione, nel 2004 il saldo di bilancio depurato del ciclo dovrebbe deteriorarsi nella misura di 0,3 punti percentuali del PIL, giungendo al -2,0% del PIL, anche se tale risultato deriverà interamente dal calo dell'importo dei provvedimenti una tantum, che dal 2,1% del PIL nel 2003 passerà, secondo i piani attuali, allo 0,7% del PIL. Quindi, escludendo i provvedimenti una tantum, il saldo di bilancio depurato del ciclo dovrebbe migliorare di 1,1 punti percentuali nel 2004, risultando pari a -2,7% del PIL (rispetto a -3,8% nel 2003). Nel più recente aggiornamento del programma di stabilità, elaborato nel dicembre 2003, le autorità portoghesi hanno previsto di ridurre il saldo di bilancio depurato del ciclo di 0,6 punti percentuali del PIL nel 2004, per giungere in tale esercizio a -1,1% del PIL.

>SPAZIO PER TABELLA>

5. CONCLUSIONI

Le autorità portoghesi si sono attenute alla raccomandazione rivolta loro dal Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7. In particolare, esse hanno ottemperato alla raccomandazione di porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo al più presto, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1467/97, il che nel caso in questione significava al più tardi nel 2003. Inoltre, nel 2002 esse hanno ridotto il disavanzo al di sotto del 3% del PIL e hanno adottato provvedimenti entro il dicembre 2002, che era la scadenza fissata dal Consiglio perché esse prendessero iniziative intese a porre fine al disavanzo eccessivo. Nel 2003 il disavanzo è rimasto al di sotto del 3% del PIL. Infine, secondo i valori figuranti nella prima comunicazione del 2004 nell'ambito della PDE, l'indice del debito è risultato nel 2003 pari al 59,4% del PIL, rispetto al 58,1% nel 2002 e al 55,6% nel 2001. Da una valutazione complessiva risulta quindi che nel 2003 le autorità portoghesi hanno posto rimedio alla situazione di disavanzo eccessivo, nei termini indicati dal Consiglio nella raccomandazione del 5 novembre 2002. Di conseguenza, la Commissione raccomanda al Consiglio di abrogare la decisione relativa alla presenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo.

Tuttavia, sono necessari provvedimenti supplementari per evitare che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni superi di nuovo, nel 2004, il valore di riferimento del 3% del PIL. Secondo i servizi della Commissione, si ridurrebbe il rischio di oltrepassare il massimale del 3% del PIL nel 2004 adottando altri provvedimenti, per un importo pari almeno allo 0,50% del PIL. I piani finanziari elaborati lo scorso autunno (per il bilancio 2004) già prevedevano provvedimenti una tantum (vendita di proprietà immobiliari), da attivare per colmare eventuali ammanchi di bilancio. Inoltre, dopo la data limite per l'elaborazione delle previsioni della primavera 2004 da parte della Commissione, le autorità portoghesi hanno manifestato pubblicamente la loro intenzione di procedere ad altre operazioni (in campo immobiliare), per tenere il disavanzo al di sotto del 3% del PIL nell'esercizio in corso. In futuro, il Governo dovrà adoperarsi il più possibile per sostituire gradualmente tutti i provvedimenti una tantum con misure a carattere più continuativo, basando quindi il risanamento su parametri più duraturi, come indicato negli indirizzi di massima per le politiche economiche.

Raccomandazione per una DECISIONE DEL CONSIGLIO recante l'abrogazione della decisione relativa alla presenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 104, paragrafo 12,

vista la raccomandazione della Commissione,

considerando quanto segue:

(1) Con decisione 2002/923/CE [7] del Consiglio, successiva a una raccomandazione formulata dalla Commissione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 6 del trattato, si è constatata la presenza di un disavanzo eccessivo in Portogallo.

[7] GU L 322 del 27.11.2002, p. 30.

(2) A norma dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, il Consiglio ha rivolto al Portogallo la raccomandazione di porre fine alla situazione di disavanzo eccessivo [8]. Tale raccomandazione, in congiunzione con l'articolo 3, paragrafo 4 del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi [9], aveva fissato il termine per porre rimedio al disavanzo eccessivo entro l'anno successivo alla constatazione della sua presenza, ossia al più tardi entro il 2003.

[8] Raccomandazione del Consiglio del 5 novembre 2002.

[9] GU L 209 del 2.8.1997, p. 6.

(3) A norma dell'articolo 104, paragrafo 12 del trattato, si deve abrogare la decisione del Consiglio riguardante la presenza di un disavanzo eccessivo, quando, a giudizio del Consiglio, lo Stato membro interessato ha posto rimedio a tale disavanzo eccessivo.

(4) Le definizioni di "pubblico" e di "disavanzo" sono indicate nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, con riferimento al sistema europeo di conti economici integrati (SEC), seconda edizione. I dati relativi alla procedura per i disavanzi eccessivi sono forniti dalla Commissione.

(5) In base ai dati forniti dalla Commissione dopo la comunicazione trasmessale dal Portogallo entro il 1° marzo 2004, a norma del regolamento (CE) n. 3605/93 del Consiglio, del 22 novembre 1993, relativo all'applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea [10], modificato dal regolamento (CE) n. 475/2000 del Consiglio [11], e in base alle previsioni della primavera 2004 elaborate dai servizi della Commissione, sono giustificate le seguenti conclusioni.

[10] GU L 332 del 31.12.1993, p. 7. Tale regolamento è stato modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 351/2002 della Commissione (GU L 55 del 26.2.2002, p. 23).

[11] GU L 58 del 3.3.2000, p. 1.

- Il disavanzo delle pubbliche amministrazioni nel 2003 è stimato al 2,8% del PIL, rispetto al 2,7% nel 2002 e al 4,4% nel 2001. Il risultato del 2003 è rispondente alla raccomandazione rivolta dal Consiglio a norma dell'articolo 104, paragrafo 7, in particolare per quanto riguarda la riduzione del disavanzo pubblico, al più tardi entro il 2003, al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL. L'aggiustamento finanziario è stato realizzato nel 2003 grazie anche al rallentamento continuo dell'aumento delle spese correnti primarie, dall'8,9% nel 2001 al 7,8% nel 2002 sino al 4,1% nel 2003. Tuttavia, l'attuale contrazione ciclica, sfociata in recessione nel 2003, ha portato al considerevole divario di 2,6 punti percentuali tra la crescita del PIL nell'esercizio in questione e le proiezioni finanziarie iniziali. Ne è risultato un grave calo del gettito fiscale nel corso del 2003, che è stato necessario compensare adottando due provvedimenti una tantum, per un valore complessivo pari al 2,1% del PIL.

- Secondo le previsioni della primavera 2004 elaborate dai servizi della Commissione, nel 2004 il disavanzo delle pubbliche amministrazioni dovrebbe risultare pari al 3,4% del PIL, quindi alquanto superiore all'obiettivo ufficiale del 2,8%. Tale scarto può essere attribuito essenzialmente a 1) una crescita un po' più lenta di quella prevista nel bilancio; 2) effetti di base correlati ai provvedimenti una tantum adottati nel 2003; 3) la sostituzione parziale, secondo i piani, di simili provvedimenti una tantum. Di conseguenza, sono necessari altri provvedimenti per evitare che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni risulti superiore al valore di riferimento del 3% del PIL nel 2004 e negli esercizi successivi.

- Dopo la data limite stabilita ai fini dell'elaborazione delle previsioni della primavera 2004 da parte della Commissione, le autorità portoghesi hanno manifestato pubblicamente la loro intenzione di procedere ad altre operazioni (in campo immobiliare) intese a contenere il disavanzo al di sotto del 3% del PIL nell'esercizio in corso.

- Secondo i dati figuranti nella prima comunicazione del 2004 nell'ambito della PDE, nel 2003 l'indice del debito pubblico è stato tenuto al di sotto del valore di riferimento del 60% del PIL, quindi in ottemperanza alla raccomandazione rivolta dal Consiglio ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7. Tuttavia, tale indice registra un aumento continuo dal 2001 e, secondo le previsioni della primavera 2004 elaborate dai servizi della Commissione, dovrebbe superare, nel 2004, il valore suddetto.

(6) Di conseguenza, si deve abrogare la decisione 2002/923/CE ma, dati i rischi gravanti sulla situazione di bilancio, indicati nelle previsioni di primavera, è della massima importanza che le autorità portoghesi adottino provvedimenti adeguati per assicurare che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni resti inferiore al 3% del PIL.

(7) Per assicurare un risanamento sostenuto e per conseguire infine l'obiettivo a medio termine di una situazione di bilancio vicina al pareggio o in eccedenza, indicato negli indirizzi di massima per le politiche economiche, tutti i provvedimenti una tantum vanno sostituiti gradualmente con provvedimenti più duraturi. Inoltre, è necessario migliorare di almeno 0,5 punti percentuali del PIL all'anno la situazione di bilancio depurata del ciclo,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Una valutazione complessiva mostra che la situazione di disavanzo eccessivo constatata in Portogallo è stata corretta integralmente nel 2003, ai termini della raccomandazione rivolta al Portogallo il 5 novembre 2002 ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato.

Articolo 2

È abrogata la decisione 2002/923/CE.

Destinataria della presente decisione è la Repubblica del Portogallo.

Fatto a Bruxelles, [...]

Per il Consiglio

Il Presidente [...]