COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 03.05.1995 
COM(95) 162 def. 
ma Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 
sulla funzione delle sanzioni per l'attuazione della normativa comunitaria 
nel settore del mercato interno 
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo 
sulla funzione delle sanzioni per l'attuazione della normativa comunitaria 
nel settore del mercato interno 
INTRODUZIONE 
Nel settore del mercato interno la Comunità è passata da una fase caratterizzata da 
un'intensa azione legislativa ad una fase più incentrata sull'effettivo funzionamento delle 
norme comuni. Si tratta in particolare di garantire il corretto recepimento delle direttive e, 
su un piano più generale, l'effettiva applicazione delle disposizioni comunitarie. Questo 
implica, tra l'altro, la necessità di predisporre mezzi adeguati in termini di risorse umane 
e materiali, lo sviluppo della cooperazione amministrativa tra i vari responsabili 
dell'attuazione delle norme comuni e la messa a disposizione di mezzi di ricorso efficaci 
per le persone fisiche e giuridiche lese da violazioni delle norme relative al mercato 
interno. 
Su quest'ultimo punto, nella sua comunicazione al Consiglio "Valorizzare al massimo il 
mercato interno - Programma strategico" (COM(93) 632 def., del 22 dicembre 1993), la 
Commissione ha richiamato l'attenzione del Consiglio sulla necessità di migliorare la 
trasparenza dei regimi sanzionatori nazionali applicabili in caso di mancata osservanza 
degli obblighi derivanti dalle disposizioni comuni. 
Nella parte III della sezione B del programma strategico "Mezzi di ricorso: accesso alla 
giustizia e cooperazione giudiziaria", si afferma infatti esplicitamente che la 
Commissione auspica di ottenere un: 
"miglioramento della trasparenza delle sanzioni nazionali, esigendo che queste 
siano sistematicamente notificate (dagli Stati membri) insieme ai provvedimenti 
attuativi. Nelle future proposte legislative concernenti il mercato interno saranno 
inserite le opportune disposizioni e gli Stati membri saranno tenuti a fornire 
informazioni sulla legislazione vigente". 
L'efficacia delle sanzioni è uno degli elementi del dispositivo globale inteso a garantire 
l'applicazione delle norme del mercato interno; la presente comunicazione ha lo scopo di 
rendere note al Consiglio e al Parlamento europeo le motivazioni e le intenzioni della 
Commissione in merito a questo punto specifico del programma strategico. La presente 
comunicazione rappresenta una prima tappa all'interno di un quadro di riflessione più 
globale. 
I. SANZIONI EFFETTIVE. PROPORZIONATE E DISSUASIVE 
L'articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità europea dispone che: "Gli Stati membri 
adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione 
degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni 
della Comunità...". 
Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia emerge che "qualora una disciplina 
comunitaria non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o che 
rinvìi in merito alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali, 
l'articolo 5 del trattato impone agli Stati membri di adottare tutte le misure atte a garantire 
la portata e l'efficacia del diritto comunitario", in particolare conferendo alla sanzione 
stessa "un carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva."1 
Come in tutti gli ordinamenti giuridici, ciò che conta è, da un lato, dissuadere dal 
trasgredire la legge tutti coloro a cui sono imposti obblighi derivanti dal diritto 
comunitario e, dall'altro, comminare debite sanzioni a coloro che non rispettano la legge. 
Per questo motivo soltanto un approccio coerente del problema delle sanzioni applicabili 
nell'ambito del mercato interno può garantire tanto una concorrenza leale in condizioni 
eque, quanto la protezione degli interessi generali contemplati dalle norme comuni. 
Garantire una concorrenza leale 
in condizioni eque 
L'osservanza della normativa relativa al mercato interno comporta costi diretti o indiretti 
per le imprese interessate: occorre evitare che, sulla base di un calcolo da cui risulti un 
profitto a breve termine o la possibilità di eludere le discipline comuni, alcuni operatori 
preferiscano pagare il prezzo di una blanda sanzione o correre il rischio di un'eventuale 
sanzione, di fronte ai benefici di cui potrebbero godere non conformandosi alle norme 
vigenti. 
In alcuni casi le condizioni di una concorrenza leale sarebbero indebolite o pregiudicate 
da norme nazionali non sanzionatone, in altri potrebbero verificarsi, a livello 
comunitario, distorsioni di concorrenza che metterebbero in causa la libera circolazione 
delle merci e dei servizi, cosa assolutamente inammissibile nell'ambito del mercato 
interno. 
Proteggere gli interessi generali 
contemplati dalle norme comuni 
L'interesse di garantire l'osservanza della normativa relativa al mercato interno va molto 
al di là della posta in gioco di carattere economico connessa con la libera circolazione 
delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali nell'ambito del grande mercato. 
Le norme del mercato interno statuiscono, tra l'altro, il rispetto di un livello elevato di 
protezione in materia di sanità, sicurezza, tutela dell'ambiente e protezione dei 
consumatori. 
Cfr. in particolare la sentenza del 21 settembre 1989 nella causa 68/88, Commissione 
c/Repubblica ellenica, Race. 1989, pag. 2965, punti 23 e 24. 
L'assenza di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in caso di violazione del diritto 
comunitario pregiudicherebbe quindi la credibilità stessa della normativa comune, 
facendo correre ai cittadini dell'Unione e all'ambiente rischi individualmente e 
socialmente inaccettabili. 
II. LIMITI DEL RINVIO AI REGIMI SANZIONATORI NAZIONALI 
Nella normativa comunitaria, il rinvio implicito - tramite l'applicazione dell'articolo 5 del 
trattato - o esplicito ai regimi sanzionatori nazionali è il caso più comune, mentre la 
definizione di sanzioni comuni resta l'eccezione, Questa situazione generale è del tutto 
coerente con il principio della sussidiarietà. 
Nel settore del mercato interno si tratta di un'applicazione dei criteri di necessità e di 
proporzionalità all'attività legislativa della Comunità. 
Tale situazione, tuttavia, è difendibile da un punto di vista politico e sociale, solo a 
condizione che i regimi sanzionatori nazionali e la loro applicazione non mettano in 
causa il carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva delle sanzioni 
considerate. 
La coesistenza di regimi sanzionatori nazionali diversi tra loro è quindi compatibile con il 
buon funzionamento del mercato interno soltanto se tali requisiti sono garantiti da tutti, 
eventualmente con un adattamento dei sistemi nazionali esistenti. 
Come risulta infatti dalla giurisprudenza della Corte, qualora una disciplina comunitaria 
non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione o rinvìi in merito alle 
disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, gli Stati membri, pur 
mantenendo la facoltà di scegliere le sanzioni, devono far sì che le violazioni del diritto 
comunitario siano sanzionate in condizioni, sia sostanziali che procedurali, analoghe a 
quelle previste per le violazioni del diritto nazionale di tipo e d'importanza analoga e, 
come precisa la Corte, "che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di 
effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva".2 
Ne consegue che qualora il carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità 
dissuasiva della sanzione non sia garantito applicando un regime sanzionatorio nazionale 
esistente, gli Stati membri devono o scegliere un altro regime sanzionatorio che abbia tale 
carattere o adeguare il regime esistente o istituire un regime sanzionatorio specifico per 
onorare gli obblighi derivanti dall'articolo 5 del trattato. 
A questo proposito risulta da una costante giurisprudenza della Corte che uno Stato 
membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento 
Cfr. punto 24 della sentenza già citata, causa 68/88. 
giuridico per giustificare l'applicazione di un regime sanzionatorio nazionale che 
comporti l'inosservanza degli obblighi impostigli dal diritto comunitario.3 
A priori non vi è motivo di credere che quando uno Stato membro stabilisce le sanzioni 
associate alle norme da applicare - siano esse norme di origine comunitaria o nazionale -, 
tali sanzioni non abbiano carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità 
dissuasiva. È infatti nel suo interesse di Stato di diritto garantire l'applicazione effettiva 
delle norme vigenti nel suo territorio, dal punto di vista tanto della fiducia dei propri 
cittadini quanto di quella degli altri Stati membri dell'Unione. 
Tuttavia, viste le differenze a volte notevoli rilevate dalla Commissione nel quadro 
dell'analisi del recepimento e dell'applicazione delle norme comuni, è necessario 
garantire un certo livello di trasparenza dei regimi nazionali sanzionatori, al fine di 
poterne confermare il carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva. 
Un esempio particolarmente eloquente: 
gli appalti pubblici 
Il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere nel quale, in base alle disposizioni 
del trattato, è garantita la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei 
capitali. La normativa comunitaria concernente il mercato interno contempla quindi 
settori svariatissimi, come ad esempio i prodotti alimentari, i servizi finanziari, il 
riconoscimento dei diplomi, i mezzi di trasporto e di comunicazione, le imposte dirette ed 
indirette, il diritto di soggiorno. Questa normativa prende in considerazione la protezione 
di interessi generali importanti, come la protezione della salute e della vita delle persone, 
la protezione dell'ambiente, la tutela della proprietà industriale e commerciale, la lealtà 
delle transazioni commerciali, la protezione dei consumatori. 
Tuttavia, per comprendere i limiti del rinvio ai regimi sanzionatori nazionali, non è 
necessario esaminare tutti questi settori contemplati dalle legislazioni relative al mercato 
interno: la normativa comunitaria in materia di appalti pubblici offre da sola un esempio 
significativo dei limiti del rinvio ai regimi sanzionatori nazionali, tenuto conto del fatto 
che essa impone esplicitamente agli Stati membri di prevedere mezzi di ricorso e di 
applicare alcune sanzioni in caso di violazione delle norme vigenti. 
Nonostante queste disposizioni specifiche, il recepimento delle direttive corrispondenti4 
non è affatto soddisfacente e ha già indotto la Commissione ad avviare procedure 
d'infrazione contro vari Stati membri. 
Cfr. in particolare la sentenza del 21 febbraio 1990, nella causa 74/89, Commissione c/Regno del 
Belgio, confermata dalla sentenza del 10 luglio 1990, nella causa 217/88, Commissione 
c/Repubblica federale di Germania. 
Direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni 
legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in 
materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori e direttiva 92/13/CEE del 
Consiglio, del 25 febbraio 1992, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e 
amministrative relative all'applicazione delle norme comunitarie in materia di procedure di 
appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto 
nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni. 
I motivi d'infrazione constatati dalla Commissione sono soprattutto i seguenti: 
lo status dell'istanza di ricorso non corrisponde a quello richiesto dalle direttive, 
cioè non si tratta di una giurisdizione indipendente ai sensi dell'articolo 177 del 
trattato CE; 
i poteri di tale istanza non sono sufficienti - difficoltà o impossibilità di decidere, 
in alcuni casi, provvedimenti provvisori - o sono limitati a determinati appalti. 
Ne consegue che le imprese che ritengono che i loro interessi siano stati lesi, non sempre 
dispongono di mezzi di ricorso efficaci. Il carattere di effettività delle sanzioni nazionali 
in causa ne risulta sminuito. 
Anche il carattere di proporzionalità e di capacità dissuasiva delle sanzioni può essere a 
volte messo in dubbio: l'esempio del regime di risarcimento danni è significativo da 
questo punto di vista. 
Le direttive relative agli appalti pubblici non fissano norme precise quanto all'importo 
dell'indennizzo; di conseguenza, l'indennizzo in alcuni Stati membri è minimo e copre 
soltanto le spese sostenute per partecipare alla procedura di aggiudicazione dell'appalto, 
mentre in altri può coprire i mancati guadagni dell'impresa (cioè gli utili che quest'ultima 
avrebbe ottenuto se le fosse stato aggiudicato l'appalto). 
Tenuto conto dell'entità economica di ciascuno degli appalti contemplati dalle direttive 
(più di 200 000 ECU per ogni appalto di forniture e più di 5 Mio di ECU per ogni appalto 
di lavori), è difficile contestare il fatto che tale sensibile differenza nei regimi di 
risarcimento danni incide sul comportamento degli enti aggiudicatori e delle imprese. 
In alcuni casi questa situazione può creare distorsioni di concorrenza che pregiudicano la 
libera circolazione delle merci e dei servizi nell'ambito del mercato unico. 
Per questo motivo la Commissione, oltre ad analizzare i testi nazionali, cerca di valutare 
la loro applicazione concreta. Nel quadro del comitato consultivo per gli appalti pubblici 
è stata proposta una griglia d'analisi, ma finora non è stato possibile decidere in merito, a 
causa di difficoltà non giustificate, da parte delle autorità nazionali, ad inviare 
informazioni relative a questo settore. 
III. INSEGNAMENTI E CONSEGUENZE 
Una questione di interesse comunitario 
Nel settore degli appalti pubblici, come negli altri campi contemplati dalla normativa 
relativa al mercato interno, l'attuazione effettiva della legislazione comunitaria dipende 
da vari elementi tra loro indissociabili. 
Il carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva delle sanzioni 
applicabili alle violazioni del diritto comunitario dipende anzitutto da un recepimento e 
da un'applicazione corretta ed effettiva delle regole comuni, come pure da una buona 
cooperazione amministrativa, fondata anch'essa sulla trasparenza. 
Nella comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sullo sviluppo della 
cooperazione amministrativa per l'attuazione e l'applicazione della normativa 
comunitaria nel mercato interno (COM(94)29 def. del 16 febbraio 1994), la 
Commissione aveva già sottolineato che un'applicazione non uniforme o incompleta del 
diritto comunitario non soltanto ridurrebbe i vantaggi globali del mercato interno ed 
inciderebbe sugli interessi dei cittadini o delle imprese interessate, ma rischierebbe anche 
di compromettere la reciproca fiducia che sta alla base dell'intera struttura del mercato 
interno5. 
Anche il Consiglio, nella sua risoluzione sullo stesso argomento, ha rilevato che per il 
corretto funzionamento della Comunità è essenziale accrescere la reciproca fiducia e la 
trasparenza tra le amministrazioni per assicurare che la normativa comunitaria sia attuata 
effettivamente, efficacemente ed in modo uniforme in tutti gli Stati membri6. 
Il problema delle sanzioni non è quindi un problema di interesse esclusivamente 
nazionale, che si potrebbe isolare dalla questione generale del funzionamento del mercato 
interno. 
Risposte a livello settoriale 
Tuttavia, come illustrato sopra, l'ampiezza del campo d'applicazione della legislazione 
relativa al mercato interno e la specificità dei settori interessati impongono che la 
questione delle sanzioni sia trattata in modo pragmatico e settoriale. 
In alcuni casi possono essere necessarie pene detentive (come per la repressione delle 
operazioni di riciclaggio dei proventi di attività illecite di cui alla direttiva 91/308/CEE7), 
mentre in altri è sufficiente appellarsi alla responsabilità civile (come per il mancato 
adempimento degli obblighi derivanti da contratti in materia di viaggi, vacanze e circuiti 
"tutto compreso", di cui alla direttiva 93/314/CEE8). 
Questa impostazione pragmatica e settoriale viene già applicata in altri settori della 
normativa comunitaria, come la politica agraria comune, la politica comune della pesca, 
la politica comune dei trasporti (settori in cui si riscontrano spesso sanzioni che possono 
andare da sanzioni pecuniarie al ritiro di una "licenza", di un "permesso" o di 
un'"autorizzazione") o nei lavori attualmente in corso in materia di protezione degli 
interessi finanziari della Comunità. 
Cfr. punto 11 dell'allegato 1 di detta comunicazione. 
Risoluzione del Consiglio del 16 giugno 1994 sullo sviluppo della cooperazione amministrativa 
per l'attuazione e l'applicazione della normativa comunitaria nel mercato interno, GU C 179 del 
1°.7.1994, pag. I. 
Direttiva del Consiglio del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema 
finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite, GU L 166, pag. 77. 
Direttiva del Consiglio del 13 giugno 1990 concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti "tutto 
compreso", GU L 158, pag. 59. 
Il mercato interno ha evidenziato il fatto che gli Stati membri sono corresponsabili della 
gestione della frontiera esterna comune. Questa constatazione ha indotto i responsabili 
delle amministrazioni doganali degli Stati membri ad affermare, in una dichiarazione del 
dicembre 1993 relativa ad una strategia quadro "Dogana 2000", che i loro servizi 
esamineranno in collaborazione con la Commissione la gamma, la classificazione e il 
grado di gravità delle infrazioni doganali, tenendo conto del codice doganale 
comunitario. 
Il settore degli appalti pubblici offre un altro esempio della necessità di non escludere a 
priori la definizione di sanzioni o di regimi sanzionatori comuni nell'ambito del mercato 
interno. 
Per questo motivo soltanto la trasparenza dei regimi sanzionatori nazionali applicabili ai 
casi di mancata osservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario può consentire 
alla Commissione di: 
accertare che questi regimi nazionali siano effettivi, proporzionati e dissuasivi e 
limitare così l'intervento della Comunità in materia di sanzioni a quanto 
strettamente necessario per il buon funzionamento del mercato interno in ciascun 
settore interessato. 
Soltanto la trasparenza, infatti, è un pegno di reciproca fiducia e un segno della comune 
volontà di non nascondersi le eventuali difficoltà in materia. 
Nel contempo, la trasparenza non incide minimamente sulle scelte che la Comunità 
potrebbe fare, settore per settore, per garantire il buon funzionamento del mercato 
interno. 
Azioni concrete da prevedere 
Per la Commissione 
Nella sua funzione di custode del trattato, la Commissione deve accertare che vi sia un 
corretto recepimento delle direttive e, su un piano più generale, deve vegliare a che il 
diritto comunitario sia attuato in modo effettivo ed efficace. 
La Commissione, pertanto, farà in modo che le sanzioni applicabili rientrino tra le misure 
la cui notifica è esplicitamente richiesta dalle disposizioni comunitarie. Come annunciato 
nel programma strategico per il mercato interno, saranno comprese nelle future proposte 
di direttiva o di regolamento relative al mercato interno disposizioni specifiche in tal 
senso (cfr. esempi di clausole tipo riportate in allegato). 
Ma questa esigenza di trasparenza si estende anche alla normativa già esistente e alla 
gestione del patrimonio giuridico comunitario; di conseguenza, nel quadro del controllo 
del recepimento e dell'applicazione del diritto comunitario, si inviteranno gli Stati 
membri a comunicare - qualora già non lo facciano - ogni informazione utile sui loro 
regimi sanzionatori e saranno intrapresi studi nei settori che richiedano lavori 
complementari. 
Eventualmente, entro i limiti del suo potere di iniziativa, la Commissione adotterà dei 
provvedimenti e/o presenterà delle proposte per ovviare in modo adeguato ai problemi 
settoriali che saranno emersi in materia di sanzioni. Questi provvedimenti e/o proposte 
potranno eventualmente contenere una definizione comune del termine "sanzioni", per 
garantire il carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva delle 
sanzioni necessarie all'attuazione del diritto comunitario relativo al mercato interno. 
Per il Consiglio e per gli Stati membri 
L'esame del memorandum della presidenza francese sulle sanzioni per le violazioni del 
diritto comunitario e la sua effettiva applicazione darà occasione al Consiglio di 
sottolineare, sul piano politico, l'importanza di questo problema per il buon 
funzionamento della Comunità in generale e del mercato interno in particolare. 
Un impegno politico chiaro e deciso dei ministri responsabili del mercato interno, 
appoggiato dai capi di Stato e di governo degli Stati membri nell'ambito del Consiglio 
europeo, dovrebbe consentire, da un lato, una mobilitazione delle amministrazioni 
nazionali a favore della trasparenza reciproca in materia di sanzioni e, dall'altro, l'esame 
da parte del Consiglio e degli Stati membri, in uno spirito aperto e costruttivo, delle 
soluzioni che, se saranno necessarie, saranno proposte dalla Commissione in questo 
settore. 
Tale impegno andrebbe nel senso indicato dalla dichiarazione (N. 19) sull'applicazione 
del diritto comunitario, allegata all'atto finale del trattato sull'Unione europea. 
CONCLUSIONI 
Con la presente comunicazione, la Commissione invita il Consiglio e il Parlamento: 
a prendere atto dei suoi primi orientamenti in materia di sanzioni nel settore del 
mercato interno; 
a confermare la necessità della trasparenza dei regimi sanzionatori nazionali in 
questo settore; 
ad esprimere un deciso impegno a sostenere i lavori relativi alle sanzioni, in 
particolare nei settori degli appalti pubblici e del diritto doganale; 
ad impegnarsi ad esaminare, in uno spirito aperto e costruttivo, le proposte 
settoriali che la Commissione presenterà nei prossimi mesi per garantire che le 
sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa sul mercato interno 
abbiano carattere di effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva. 
ALLEGATO 
Esempi di clausole tipo che la Commissione prevede di inserire nelle future proposte 
di regolamento e di direttiva (CE) 
Gli esempi che seguono sono puramente indicativi e non pregiudicano le disposizioni 
che la Commissione riterrà opportuno introdurre nelle normative specifiche o settoriali. 
Per i regolamenti: 
"Gli Stati membri determinano il regime sanzionatorio applicabile in caso di violazione 
delle disposizioni del presente regolamento e adottano ogni misura necessaria per 
garantire l'applicazione delle sanzioni stesse. Le sanzioni devono essere effettive, 
proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano le disposizioni alla Commissione 
entro il..., e ne notificano immediatamente ogni eventuale modifica successiva." 
Per le direttive: 
"Gli Stati membri determinano il regime sanzionatorio applicabile in caso di violazione 
delle disposizioni nazionali stabilite in applicazione della presente direttiva e adottano 
ogni misura necessaria per garantire l'attuazione delle sanzioni stesse. Le sanzioni 
devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri notificano le 
disposizioni alla Commissione entro la data di cui all'articolo ... (termine fissato per il 
recepimento della direttiva) e ne notificano immediatamente ogni eventuale modifica 
successiva.". 
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ISSN 0254-1505 
COM(95) 162 def. 
DOCUMENTI 
IT 06 10 
N. di catalogo : CB-CO-95-190-IT-C 
ISBN 92-77-88414-2 
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