Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2007 della Polonia

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] stabilisce che gli Stati membri non partecipanti, ossia quelli che non hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione programmi di convergenza, ai fini della sorveglianza multilaterale da esercitare a intervalli regolari a norma dell'articolo 99 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web:

Ai sensi dell'articolo 9 del suddetto regolamento, il Consiglio deve esaminare ogni programma di convergenza in base alle valutazioni preparate dalla Commissione e dal Comitato istituito dall'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Dopo aver esaminato ogni programma, il Consiglio deve esprimere il parere al riguardo basandosi sulla raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di convergenza, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo la medesima procedura.

Ai dieci paesi che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004 è stata concessa una deroga: non partecipano ancora al sistema della moneta unica. Essi si sono impegnati a presentare il loro programma di convergenza entro il 15 maggio 2004 e il primo aggiornamento verso la fine del 2004.

La Polonia ha presentato il 17 maggio 2004 il programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2007. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica di tale programma, tenendo conto delle previsioni della primavera 2004 e sulla scorta del codice di condotta [2] e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Qui di seguito si espone il risultato di tale valutazione:

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi si di stabilità e di convergenza, approvato dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2001.

[3] COM(2002) 668 def., del 27.11.2002.

La Polonia ha presentato il 17 maggio il suo primo programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2007. In tale programma, le autorità polacche non hanno indicato quando intendono aderire al nuovo meccanismo di cambio (ERM II) e quando adottare l'euro.

Il programma di convergenza soddisfa solo in misura parziale alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza" e solo in parte si attiene alle norme SEC 95 [4]. In particolare, si deve migliorare ancora la qualità dei dati SEC 95 relativi alla composizione delle entrate e delle spese delle pubbliche amministrazioni.

[4] Nel programma non sono seguite le prescrizioni in materia di dati per quanto riguarda il settore della sostenibilità a lungo termine delle pubbliche finanze. I dati necessari per compilare la tabella 6 dell'allegato I del codice di condotta non sono stati raggruppati e sono incompleti. La tabella 2 dell'allegato I, relativa all'andamento del bilancio delle pubbliche amministrazioni, indica una classificazione errata. Inoltre, i dati relativi all'inflazione sono ancora calcolati in base all'indice dei prezzi al consumo (IPC), anche se la tabella 1 dell'allegato I richiede la proiezione secondo l'indice armonizzato dei prezzi al consumo (IAPC).

Il disavanzo delle pubbliche amministrazioni è salito al 4,1% del PIL nel 2003, quindi al di sopra del valore di riferimento del 3% del PIL prescritto nel trattato. Il 12 maggio 2004 la Commissione ha iniziato nei confronti della Polonia la procedura prevista in caso di disavanzo eccessivo, adottando una relazione a norma dell'articolo 104, paragrafo 3 del trattato. Il Comitato economico e finanziario ha espresso il parere su tale relazione il 25 maggio. In base a due raccomandazioni della Commissione, il [5 luglio 2004] il Consiglio dovrebbe decidere se si riscontri in Polonia un disavanzo eccessivo e raccomandare a questo paese di porre fine a una simile situazione. I dati relativi al disavanzo dovranno essere maggiorati se si escluderanno dal settore delle pubbliche amministrazioni i fondi pensionistici aperti, in seguito alla decisione dell'Eurostat sulla classificazione dei sistemi pensionistici basati sull'accantonamento.

Il quadro macroeconomico delineato nel programma prevede il graduale accelerarsi della crescita del PIL dal 3,7% nel 2003 al 5,0% nel 2004 e nel 2005, sino al 5,6% nel 2006 e nel 2007. Quest'anno continueranno a sostenere la crescita economica le esportazioni nette, mentre dal 2005 in poi dovrebbe assumere tale funzione la domanda interna. Lo scenario prospettato sino al 2005 è molto vicino alle previsioni della primavera 2004 elaborate dalla Commissione. Secondo recenti informazioni, la crescita del PIL nel 2004 dovrebbe essere ancora superiore a quella prevista nel programma e per gli ultimi anni del periodo è previsto l'accelerarsi della crescita del PIL, grazie a un forte sviluppo della domanda interna. Tuttavia, le ipotesi riguardanti gli investimenti ed i consumi privati, sulle quali è basata questa proiezione, potrebbero rivelarsi ottimistiche. Il dissiparsi delle incertezze relative alla politica finanziaria, grazie alla piena attuazione del piano Hausner, contribuirebbe peraltro a conseguire il previsto incremento degli investimenti, sino a tassi a due cifre, e ad accelerare di molto il previsto aumento dei consumi privati. Nel programma si presentano stime riguardanti la potenziale crescita della produzione e si prevede che la crescita effettiva del PIL risulterà superiore al potenziale per l'intero periodo del programma.

L'inflazione, misurata in termini di IAPC, è calata drasticamente dal 10,1% nel 2000 allo 0,7% nel 2003, in gran parte grazie alla rigida politica monetaria, all'ampliarsi del divario della produzione e alla riduzione dei prezzi degli alimenti e del petrolio. Anche se è in aumento dalla metà del 2003, l'inflazione è tuttora bassa. Gran parte dell'accentuarsi dell'inflazione globale osservato di recente era causato dal rincaro del petrolio e dallo stabilizzarsi dei prezzi degli alimenti, dopo il loro progressivo calo. Sinora le pressioni sui prezzi esercitate dalla domanda sono state limitate. Dalla metà del 2001 il tasso effettivo di cambio dello zloty si è gravemente deprezzato, in gran parte come conseguenza della continua disinflazione e del deprezzamento, in termini nominali, dello zloty nei confronti dell'euro. Gli scarti di rendimento tra le obbligazioni di riferimento polacche e della zona euro si sono ristretti tra il 2001 e la metà del 2003, ma si sono di nuovo ampliati nella seconda metà del 2003 e all'inizio del 2004. Non sono previste modifiche delle attuali disposizioni monetarie e di cambio, che consistono nella lotta diretta contro l'inflazione, combinata con il regime di fluttuazione del tasso di cambio, prima di aderire al nuovo meccanismo di cambio (ERM II).

La strategia di bilancio sottostante al programma mira a ridurre il disavanzo delle pubbliche amministrazioni al di sotto del 3% del PIL entro il 2007 ed a tenere l'indice del debito al di sotto del 60% del PIL. Secondo le previsioni, il disavanzo delle pubbliche amministrazioni salirà nel 2004 al 5,7% del PIL, rispetto al 4,1% nel 2003, per poi registrare una continua riduzione: le proiezioni per il 2005, il 2006 e il 2007 indicano un disavanzo globale rispettivamente del 4,2%, del 3,3% e dell'1,5%. Il programma comprende un amplissimo pacchetto di provvedimenti (il cosiddetto piano Hausner), che, se attuato integralmente, risulterebbe nella correzione cumulativa del disavanzo nel periodo 2005-2007, con entrate e risparmi supplementari pari al 5,3% del PIL (il 3,3% del PIL nel settore sociale e il 2% del PIL nella pubblica amministrazione e nelle imprese statali). Il conseguimento dell'obiettivo in materia di disavanzo è condizionato anche dal verificarsi della forte crescita del PIL prevista per tutto il periodo del programma. La differenza di maggior rilievo rispetto al programma economico di preadesione dell'agosto 2003 è il ritocco al rialzo, nella misura di 0,7 punti percentuali del PIL, del disavanzo delle pubbliche amministrazioni nel 2004, nonostante la confermata ripresa economica, che è causato tra l'altro, secondo il programma, dalle spese correlate con l'adesione all'UE.

Per la riduzione del disavanzo tra il 2004 e il 2007 il programma enuncia una previsione ambiziosa: più di 4 punti percentuali del PIL. Sulla pianificata strategia di risanamento gravano numerosi rischi. Oltre al rischio macroeconomico di cui già si è trattato, è piuttosto concreta la possibilità che i provvedimenti previsti saranno attuati in ritardo o non integralmente, data l'incertezza della situazione politica. Non soltanto l'aggiustamento è concentrato soprattutto verso la fine del periodo, ma esso corrisponde solo in parte alla sequenza di attuazione indicata nel piano Hausner. In particolare, nell'imminenza delle elezioni i risparmi realizzati grazie ai provvedimenti già votati dal Parlamento potrebbero essere utilizzati per i consumi e per mantenere alcune delle promesse preelettorali, invece che per ridurre il disavanzo, tanto più che il piano Hausner ha risvolti sociali delicati, in quanto prevede di realizzare la massima parte dei risparmi proprio nel settore sociale. Inoltre, le autorità monetarie possono reagire alla rilassatezza della politica finanziaria adottando un orientamento più cauto, tenendo i tassi d'interesse a livelli relativamente elevati, così da preservare la stabilità del contesto macroeconomico. A medio termine, il combinarsi di gravi disavanzi e di tassi d'interesse elevati in termini reali può risultare dannoso per la crescita, frenando gli investimenti e ostacolando il conseguimento degli obiettivi di bilancio. Infine, come conseguenza della recente decisione dell'Eurostat sulla classificazione del sistema pensionistico basato sull'accantonamento, potrebbe esser necessario ritoccare le cifre relative al disavanzo, aumentandole di 1,6 punti percentuali del PIL.

L'indice del debito pubblico è salito dal 36,7% del PIL nel 2001 al 45,4% nel 2003 e, secondo le previsioni, si aggraverà ancora sino al 2006, arrivando al 52,7% del PIL alla fine di quell'anno, per poi scendere al 52,3% del PIL nel 2007. Anche le previsioni della primavera 2004 elaborate dalla Commissione indicano un rialzo continuo dell'indice del debito sino al 2005. L'esclusione dei fondi pensionistici aperti dal settore delle pubbliche amministrazioni aggraverebbe ancora l'entità del debito, nella misura di circa 4,5 punti percentuali, ma anche in questo scenario l'indice del debito resterebbe, nel periodo del programma, al di sotto del valore di riferimento del 60% del PIL. Il previsto rallentamento e, infine, l'inversione di tendenza nell'aumento dell'indice del debito rifletterebbero l'effetto combinato del miglioramento dei saldi primari e dell'incremento dei dividendi della crescita, in termini nominali, compensando in parte il persistente effetto di aggravamento del debito netto derivante dall'aggiustamento degli stock-flussi. Il rallentamento e l'inversione di tendenza dipendono anche dall'entità dei proventi delle privatizzazioni. Nel programma si ipotizza che nel periodo 2004-2006 tali proventi ammonteranno in media a circa lo 0,8% del PIL all'anno, ossia il doppio del livello registrato nel 2003. Quest'ipotesi appare ottimistica, data l'esperienza degli ultimi tre anni, quando i proventi effettivi delle privatizzazioni sono risultati molto inferiori al previsto.

Il programma descrive i provvedimenti delineati nel piano Hausner, intesi a ridurre le spese sociali ed a migliorare la gestione delle spese pubbliche. Le riforme che vengono proposte sono ambiziose e, se attuate integralmente, costituirebbero un importante progresso per risolvere i problemi finanziari della Polonia. Il percorso di aggiustamento descritto nel programma dipende in misura critica dall'attuazione della prevista riforma dei due maggiori regimi polacchi di prestazioni sociali: il sistema delle pensioni d'invalidità e il sistema di previdenza sociale per gli agricoltori. Inoltre, la prevista revisione o soppressione dei dispositivi d'indicizzazione automatica delle prestazioni sociali contribuirebbe ad attenuare le pressioni sulle spese. Oltre a quest'effetto sul bilancio, tali riforme spianerebbero la strada per ridurre l'ampio cuneo fiscale, che costituisce un grave impedimento alla creazione di posti di lavoro e dissuade dal partecipare alla vita attiva.

I costi previsti a causa dell'invecchiamento demografico comportano per la Polonia rischi di squilibri di bilancio. Per assicurare alle pubbliche finanze un andamento sostenibile, è essenziale giungere a medio termine a un'adeguata eccedenza primaria e attuare provvedimenti intesi a contenere il disavanzo del sistema pensionistico ed a frenare il passivo delle aziende statali e del sistema sanitario.

Tabella: Comparazione tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

In base a questa sua valutazione, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio la raccomandazione, qui allegata, per il parere del Consiglio sul programma di convergenza della Polonia.

Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2007 della Polonia

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [5], in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

[5] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza della Polonia, relativo al periodo 2004-2007. Tale programma soddisfa soltanto in misura parziale alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza" e si attiene solo in parte alle norme SEC 95.

La strategia di bilancio sottostante al programma mira a ridurre il disavanzo delle pubbliche amministrazioni al di sotto del 3% del PIL entro il 2007 (con i seguenti obiettivi annuali intermedi: il 5,7% del PIL nel 2004, il 4,2% nel 2005, il 3,3% nel 2006 e l'1,5% nel 2007) ed a tenere l'indice del debito al di sotto del 60% del PIL. A tale scopo, il programma comprende un amplissimo pacchetto di provvedimenti (il cosiddetto piano Hausner) approvato dal Governo nel gennaio 2004, che, se attuato integralmente, risulterebbe nella correzione cumulativa del disavanzo nel periodo 2005-2007, con entrate e risparmi supplementari pari al 5,3% del PIL (il 3,3% del PIL nel settore sociale e il 2% del PIL nella pubblica amministrazione e nelle imprese statali). Il conseguimento dell'obiettivo in materia di disavanzo è condizionato anche dal verificarsi della forte crescita del PIL prevista per tutto il periodo del programma.

Secondo le informazioni attualmente disponibili, lo scenario macroeconomico che fa da sfondo al programma sembra riflettere ipotesi di crescita piuttosto ottimistiche. Mentre la crescita del 5,0% prevista per il 2004 e il 2005 appare plausibile e potrebbe persino risultare superiore nel 2004, l'andamento nel medio periodo quale è indicato nel programma, ossia l'accelerarsi della crescita del PIL sino al 5,6% nel 2006 e nel 2007, riflette ipotesi in certa misura ottimistiche riguardo ai consumi privati e agli investimenti. In tale contesto, l'attuazione integrale del piano Hausner e il conseguente dissiparsi delle incertezze finanziarie hanno importanza cruciale per consentire il previsto rafforzamento della crescita. La proiezione relativa all'inflazione sembra nel complesso realistica.

Il programma prevede la riduzione del disavanzo al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL nel 2007. Sugli obiettivi del programma gravano vari rischi. Oltre ai rischi macroeconomici di cui già si è detto, mancano indicazioni sui provvedimenti previsti e non è sicuro che essi verranno attuati: non soltanto il previsto aggiustamento è concentrato soprattutto verso la fine del periodo, ma esso corrisponde solo in parte alle correzioni annunciate nel piano Hausner. Infine, come conseguenza della recente decisione dell'Eurostat sulla classificazione del sistema pensionistico basato sull'accantonamento, potrebbe esser necessario ritoccare le cifre relative al disavanzo, aumentandole di 1,6 punti percentuali del PIL. L'orientamento di bilancio delineato nel programma può quindi non essere sufficiente per ridurre il disavanzo al di sotto del 3% del PIL entro il 2007.

Secondo il programma, nel periodo 2004-2007 l'indice del debito aumenterà di 7 punti percentuali del PIL, cessando la sua progressione soltanto nell'ultimo anno di tale periodo. È probabile che l'andamento dell'indice del debito risulti meno favorevole del previsto, considerati i rischi, già menzionati, gravanti sul disavanzo e il carattere molto incerto dei proventi che si vorrebbero realizzare dalle privatizzazioni.

I costi previsti a causa dell'invecchiamento demografico comportano per la Polonia rischi di squilibri di bilancio. La riforma delle pensioni attuate nel 1999, che ha introdotto un sistema pensionistico progressivo a tre livelli - incluse modifiche dei parametri del sistema pensionistico finanziato dai contributi dei lavoratori, limitando per esempio la possibilità di pensionamento anticipato - ha attenuato, ma non eliminato completamente, i rischi di squilibri nel lungo periodo. Per assicurare alle pubbliche finanze un andamento sostenibile, è essenziale giungere a medio termine a un'adeguata eccedenza primaria e attuare provvedimenti intesi a contenere il disavanzo del sistema pensionistico ed a frenare il passivo delle aziende statali e del sistema sanitario.

* * *

In base alle raccomandazioni della Commissione, il Consiglio ha deciso il [5 luglio] 2004, ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 6 del trattato, che in Polonia si riscontra un disavanzo eccessivo e le ha rivolto le raccomandazioni previste all'articolo 104, paragrafo 7 del trattato, perché ponga fine a tale situazione, dandole al riguardo indicazioni di natura politica.

Le principali proiezioni del programma di convergenza della Polonia

>SPAZIO PER TABELLA>