«Acquisti sociali — Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici (seconda edizione)»

(2021/C 237/01)

INDICE

Introduzione 4

Capitolo 1 Definizione, scopo e benefici degli appalti pubblici socialmente responsabili 4

1.1. Appalti pubblici socialmente responsabili e loro definizione 4

1.2. Individuazione e applicazione degli obiettivi sociali negli appalti pubblici 6

1.3. Finalità e benefici degli appalti pubblici socialmente responsabili 9

1.4. Collegamenti con politiche e con la legislazione dell’UE e internazionali 11

Capitolo 2 Una strategia organizzativa per gli acquisti sociali 16

2.1. Inclusione degli appalti pubblici socialmente responsabili nell’agenda 16

2.2. Definizione di obiettivi 17

2.3. Consultazione delle parti interessate 17

2.4. Valutazione dei rischi, definizione delle priorità degli appalti e fissazione degli obiettivi 20

2.5. Integrazione degli appalti pubblici socialmente responsabili nelle procedure e nelle politiche di appalto 22

2.6. Monitoraggio e revisione dei progressi 23

Capitolo 3 Individuazione delle esigenze e pianificazione degli appalti 25

3.1. Il ruolo della valutazione delle esigenze negli appalti pubblici socialmente responsabili 25

3.2. Dialogo con il mercato 27

3.3. Quale tipo di appalto scegliere 31

3.4. Scelta della procedura 33

3.5. Definizione e messa in discussione delle specifiche 35

3.6. Utilizzo di campi opzionali nei modelli di formulari 35

Capitolo 4 La procedura di appalto 36

4.1. Definizione dell’oggetto e individuazione delle norme pertinenti 36

4.2. Il regime alleggerito 38

4.3. Riserve 41

4.4. Specifiche tecniche 43

4.5. Rispetto del diritto sociale e del lavoro nonché dei contratti collettivi 46

4.6. Criteri di esclusione e di selezione 48

4.7. Criteri di aggiudicazione 51

4.8. Valutazione delle offerte e verifica degli impegni 54

4.9. Offerte anormalmente basse 57

Capitolo 5 Definizione e applicazione dei termini del contratto di appalto 58

5.1. Trasformare gli impegni degli appalti pubblici socialmente responsabili in realtà 58

5.2. Condizioni di esecuzione dell’appalto 59

5.3. Appaltare in funzione degli impatti sociali 63

5.4. Monitoraggio della conformità 64

5.5. Subappalto 65

5.6. Gestione di problemi 67

5.7. Trarre insegnamenti per appalti futuri 68

La seconda edizione della guida è stata redatta ai sensi del contratto n. SI2.801176 - 728/PP/GRO/SME/18/D/021a stipulato tra la Commissione europea e ICLEI — Local Governments for Sustainability, con il sostegno di Public Procurement Analysis (PPA). La Commissione europea, o chiunque agisca in suo nome, declina ogni responsabilità per l’uso delle informazioni contenute nella presente pubblicazione. Avvertenza importante La presente guida è destinata a fornire assistenza agli acquirenti pubblici e a incoraggiare buone pratiche. È un documento non vincolante che non pregiudica i diritti e gli obblighi stabiliti nella legislazione dell’UE. È soggetta all’evoluzione della pratica degli appalti e alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che rimane l’unico organismo competente a interpretare autorevolmente il diritto dell’Unione. I concetti, le idee e le soluzioni proposti nel presente documento non pregiudicano la legislazione nazionale e possono dover essere adattati per tener conto del quadro giuridico nazionale. Sebbene le informazioni contenute nella presente guida siano state accuratamente verificate, la Commissione europea non si assume alcuna responsabilità in merito ai casi specifici in essa menzionati. Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su internet (http://europa.eu/).

INTRODUZIONE

Gli appalti pubblici socialmente responsabili mirano al conseguimento di impatti sociali positivi nei contratti di appalto pubblico. Gli appalti hanno ripercussioni su numerose persone: utenti di servizi pubblici, persone coinvolte nella produzione e nella fornitura o personale dell’organizzazione acquirente. Oltre alle persone direttamente interessate, gli appalti pubblici socialmente responsabili possono incidere sul mercato in senso più ampio, tanto sulla domanda quanto sull’offerta.

Acquistando in modo avveduto, gli acquirenti pubblici possono promuovere opportunità di lavoro, il miglioramento del livello di competenze e la riqualificazione della forza lavoro, condizioni di lavoro dignitose, l’inclusione sociale, la parità di genere e la non discriminazione, l’accessibilità, una progettazione adeguata per tutti, il commercio etico, nonché cercare di conseguire un rispetto più ampio degli standard sociali. Per alcuni prodotti, lavori e servizi, l’impatto può essere particolarmente significativo, dato che gli acquirenti pubblici controllano una quota notevole del mercato in settori quali l’ingegneria civile, l’assistenza sanitaria e i trasporti.

Per affrontare le sfide per la società, le autorità pubbliche devono intensificare gli sforzi per fornire risultati in relazione a tutti gli aspetti della sostenibilità (sociale/etica, ambientale ed economica). Gli acquirenti pubblici sono investitori importanti in Europa, la loro spesa è infatti attualmente superiore al 14 % del prodotto interno lordo dell’UE. Sfruttando il loro potere d’acquisto per optare per beni e servizi con impatti sociali positivi, possono contribuire in modo significativo allo sviluppo sostenibile. La presente guida offre loro sostegno nel considerare la dimensione sociale degli appalti pubblici sostenibili.

È probabile che l’attuale pandemia di COVID-19 abbia ripercussioni sull’occupazione, aumenti le disparità, peggiori la precarietà e le condizioni di lavoro dei lavoratori a livello globale, causi ulteriori pressioni sull’erogazione di determinati servizi alla persona e incida sulle imprese più piccole. Nelle loro strategie di ripresa, gli Stati membri dell’UE dovranno migliorare l’inclusione sociale e l’equità attraverso istruzione e competenze, nonché l’occupazione e la coesione sociale e territoriale, oltre a garantire che le due transizioni, verde e digitale, creino posti di lavoro, crescita sostenibile e resilienza socio-economica. Al fine di conseguire tali obiettivi, le pratiche di acquisto socialmente responsabili costituiscono uno strumento potente tra tutti quelli a disposizione delle amministrazioni nazionali dell’UE.

Il presente documento mira a sensibilizzare gli acquirenti pubblici in merito ai possibili benefici degli appalti pubblici socialmente responsabili nonché a spiegare in modo pratico le opportunità offerte dal quadro giuridico dell’UE. Durante la stesura della presente guida, la Commissione ha tenuto ampie consultazioni con gli acquirenti pubblici con l’obiettivo di individuare buone pratiche ed esempi dei risultati che si possono conseguire. Tali esempi sono distribuiti lungo tutto il testo.

La presente guida è stata prodotta per gli acquirenti pubblici, ma anche nella speranza che possa ispirare altri soggetti coinvolti negli appalti, indipendentemente dal fatto che vi partecipino in veste di fornitori di beni o prestatori di servizi, acquirenti privati, attori dell’economia sociale comprese le imprese sociali oppure le ONG.

I capitoli della presente pubblicazione affrontano tutti gli aspetti della procedura di appalto, al di là della procedura di gara in sé. Descrivono nel dettaglio in che modo è possibile introdurre aspetti sociali lungo tutto il processo e forniscono numerosi esempi tratti da pratiche effettivamente messe in atto da acquirenti pubblici in tutta l’UE. Nei capitoli da 2 a 5, la maggior parte delle sezioni è seguita da un elenco di «buone pratiche». Tali elenchi dovrebbero facilitare ulteriormente la comprensione del testo, riassumendo in termini concreti i punti essenziali trattati in ciascuna sezione e fornendo un’indicazione di ciò che gli acquirenti pubblici possono fare nella pratica se desiderano adottare un approccio socialmente responsabile nel contesto delle loro procedure di appalto.

CAPITOLO 1

Definizione, scopo e benefici degli appalti pubblici socialmente responsabili

1.1. Appalti pubblici socialmente responsabili e loro definizione

Gli appalti pubblici socialmente responsabili intendono prendere in considerazione l’impatto sulla società dei beni, dei servizi e dei lavori acquistati dal settore pubblico. Viene riconosciuto il fatto che gli acquirenti pubblici non sono soltanto interessati all’acquisto al prezzo più basso o al miglior rapporto qualità/prezzo, ma anche a garantire che tramite gli appalti si conseguano vantaggi sociali (1) e si evitino o si attenuino impatti sociali avversi durante l’esecuzione del contratto di appalto. Agendo in veste di acquirenti pubblici si possono prendere in considerazione gli obiettivi sociali durante l’intera procedura di appalto, a condizione che essi non siano discriminatori e che siano collegati all’oggetto dell’appalto (2). Nell’Unione europea, gli appalti pubblici socialmente responsabili devono essere condotti in conformità con le direttive sugli appalti pubblici del 2014 (3) e i principi sanciti nel trattato (4) e nella Carta dei diritti fondamentali, nonché negli accordi internazionali, quali l’accordo sugli appalti pubblici dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e gli accordi di libero scambio bilaterali contenenti capitoli sugli appalti (5), nonché nella convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (6).

Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono rappresentare un potente strumento tanto per compiere progressi in termini di sviluppo sostenibile quanto per conseguire obiettivi sociali a livello internazionale, nazionale, regionale o locale. In tale contesto gli appalti pubblici sono considerati come uno strumento strategico per spendere denaro pubblico in maniera efficiente e sostenibile. Gli aspetti sociali possono essere combinati a criteri verdi (7) e circolari (8) e agli appalti pubblici nel settore dell’innovazione (9) in maniera da attuare un approccio più completo alla sostenibilità negli appalti pubblici (10). Migliorare la professionalità e il sostegno agli acquirenti pubblici può facilitare notevolmente il successo dell’uso degli aspetti sociali e della loro integrazione con altri aspetti relativi alla sostenibilità e alla qualità (11).

Gli appalti pubblici socialmente responsabili aiutano le autorità pubbliche a fornire servizi e prodotti di qualità alle loro comunità, per ottenere vantaggi sociali ed etici anche quando i bilanci sono limitati, e possono quindi contribuire a contrastare l’impatto negativo della crisi di COVID-19. La ripresa dalla pandemia imporrà alle autorità pubbliche dell’UE di utilizzare tutti gli strumenti disponibili per affrontare gli effetti socioeconomici negativi. Le risorse finanziarie senza precedenti che saranno disponibili nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza verranno spesso utilizzate tramite appalti pubblici. Di conseguenza è fondamentale che gli acquirenti pubblici possano sfruttare appieno la flessibilità delle norme sugli appalti pubblici per assicurarsi che tali risorse siano utilizzate per conseguire l’impatto sociale ed economico più positivo possibile per le loro comunità. Allontanarsi da una logica legata al prezzo più basso e introdurre considerazioni relative all’integrazione sociale, all’uguaglianza, all’occupazione equa ed inclusiva nonché a forniture etiche è fondamentale per massimizzare l’effetto di ripresa offerto da tali risorse.

La presente guida illustra una serie di esempi di appalti pubblici socialmente responsabili attuati nella pratica, in tutta l’Unione, che mostrano approcci diversi e il conseguimento di impatti effettivi e possono essere utilizzati come fonte di ispirazione. Ulteriori esempi di buone pratiche attuate nell’UE e in paesi terzi figurano nelle due relazioni Making socially responsible procurement work — 71 good practice cases (12) e Buying for social impact — Good practice from around the EU (13), disponibili sulla pagina del sito web della Commissione dedicata agli strumenti di supporto per gli acquirenti pubblici (14).

1.2. Individuazione e applicazione degli obiettivi sociali negli appalti pubblici

Gli acquirenti pubblici dispongono di numerose possibilità per integrare aspetti sociali specifici nelle decisioni di acquisto. Quello che segue è un elenco non esaustivo di esempi di obiettivi sociali che si possono perseguire attraverso gli appalti pubblici. Occorre comunque ricordare che il rispetto delle norme obbligatorie in materia di diritto sociale e del lavoro che si applicano all’esecuzione del contratto di appalto non sono opzionali, bensì costituiscono un obbligo da rispettare ai sensi delle direttive sugli appalti pubblici (15). I capitoli 4 e 5 della presente guida esaminano come è possibile affrontare tali questioni in fasi diverse della procedura di appalto. Si tratta di decidere quali aspetti sociali tra quelli elencati di seguito siano rilevanti per il proprio appalto, a seconda dei propri obiettivi e dell’oggetto dell’appalto.

Promozione di opportunità di lavoro e di inclusione sociale eque

Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono costituire un fattore trainante a favore di:

— opportunità di lavoro per i giovani e i lavoratori più anziani;

— parità di genere (ad esempio facilitando l’equilibrio tra vita professionale e vita privata, riducendo la segregazione settoriale e professionale (16), garantendo parità di trattamento sul posto di lavoro);

— opportunità di occupazione per le persone soggette ad esclusione sociale a causa di disoccupazione di lunga durata, deprivazione abitativa, discriminazione o altre vulnerabilità;

— partecipazione sociale e opportunità di lavoro per le persone con disabilità, anche attraverso ambienti di lavoro inclusivi ed accessibili;

— politiche migliori in materia di diversità, inclusione sociale e opportunità di occupazione per le persone appartenenti a gruppi svantaggiati (ad esempio i lavoratori migranti, le persone provenienti da un contesto di minoranza etnica o razziale, appartenenti a minoranze religiose, persone con un basso livello di istruzione e quelle a rischio di povertà ed esclusione sociale); e

— opportunità di miglioramento del livello di competenze e riqualificazione per tutti i lavoratori.

Creare opportunità per l’economia sociale e le imprese sociali

Le organizzazioni dell’economia sociale e le imprese sociali (17) possono contribuire a creare le opportunità di occupazione e l’inclusione sociale di cui sopra, fornendo un ritorno a livello sociale in relazione alla spesa fatta. Le direttive sugli appalti pubblici prevedono ad esempio la possibilità di promuovere l’inclusione sociale riservando l’aggiudicazione dei contratti di appalto a imprese sociali di inserimento lavorativo o agli operatori che impiegano almeno il 30 % di persone con disabilità o lavoratori svantaggiati (18). Incoraggiano inoltre gli acquirenti pubblici a considerare la possibilità di suddividere gli appalti in lotti in maniera da renderli più accessibili alle organizzazioni dell’economia sociale e alle imprese sociali (19).

Promozione di condizioni di lavoro dignitose

L’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) definisce le condizioni di lavoro dignitose (20) come:

«un’attività lavorativa che è produttiva e consente di ottenere un reddito equo, sicurezza sul posto di lavoro e protezione sociale per le famiglie, migliori prospettive per lo sviluppo personale e l’integrazione sociale, libertà per le persone di esprimere le loro preoccupazioni, nonché di organizzare e partecipare a decisioni che incidono sulla loro vita, così come parità di opportunità e di trattamento per tutte le donne e gli uomini».

Ai sensi di tale definizione e in linea con l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (21), l’Unione promuove, all’interno del proprio territorio e nelle catene globali di approvvigionamento (22):

— stabilità dell’occupazione;

— retribuzioni eque;

— condizioni di lavoro sicure;

— protezione sociale;

— parità di opportunità e trattamento per tutte le donne e tutti gli uomini;

— parità di genere e non discriminazione nell’accesso all’occupazione;

— dialogo sociale; e

— salvaguardia dei diritti sul posto di lavoro.

Garanzia del rispetto dei diritti sociali e dei lavoratori

L’Unione europea mira a promuovere il progresso sociale e a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei cittadini europei (23). Gli appalti pubblici contribuiscono a tali obiettivi garantendo che i fornitori:

— rispettino gli obblighi applicabili nei settori del diritto sociale e del lavoro, sanciti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi in conformità con il diritto dell’Unione;

— rispettino le convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro;

— rispettino il principio della parità di trattamento tra donne e uomini, compreso quello della parità delle retribuzioni per un lavoro di pari valore (24), e operino per la promozione della parità di genere (25);

— rispettino le leggi in materia di salute e sicurezza sul lavoro; e

— contrastino la discriminazione sulla base ad esempio di genere, età, disabilità, origine razziale o etnica, credo religioso o convinzioni personali ed orientamento sessuale e creino pari opportunità.

Accessibilità e progettazione adeguata per tutti

Acquistare beni, servizi e lavori accessibili a tutti, comprese le persone con disabilità, è un aspetto fondamentale degli appalti pubblici socialmente responsabili ed è obbligatorio negli appalti pubblici. L’articolo 42 della direttiva 2014/24/UE e l’articolo 60, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE recitano: «è necessario che le specifiche tecniche, salvo in casi debitamente giustificati, siano elaborate in modo da tenere conto dei criteri di accessibilità per le persone con disabilità o di progettazione adeguata per tutti gli utenti».

Tale disposizione sostiene il rispetto da parte delle autorità nazionali della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (26), della quale l’Unione europea e tutti i suoi Stati membri sono firmatari. Tale convenzione stabilisce obblighi in termini di accessibilità e il corrispondente Comitato sui diritti delle persone con disabilità ha individuato negli acquisti accessibili una questione fondamentale per i governi (27).

La convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (28) riconosce altresì «l’importanza per le persone con disabilità della loro autonomia ed indipendenza individuale, compresa la libertà di compiere le proprie scelte» e che esse dovrebbero «avere l’opportunità di essere coinvolte attivamente nei processi decisionali inerenti alle politiche e ai programmi, inclusi quelli che le riguardano direttamente». In altre parole, gli acquirenti pubblici:

— dovrebbero sforzarsi di effettuare i loro acquisti riconoscendo le esigenze delle persone con disabilità e coinvolgendole nel processo di acquisto. La valutazione delle esigenze e il coinvolgimento dei fornitori per garantire servizi pubblici efficaci che tengano conto degli obiettivi dell’inclusione sociale e professionale, nonché le esigenze specifiche degli utenti di uno specifico appalto sono aspetti trattati nel capitolo 3 della presente guida;

— devono tenere conto dell’accessibilità nelle specifiche tecniche (29) in maniera da garantire l’accesso alle persone con disabilità, ad esempio a servizi pubblici, edifici pubblici, trasporti pubblici, informazioni pubbliche e beni e servizi delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), comprese le applicazioni basate sul web; e

— possono utilizzare i criteri di aggiudicazione per premiare le offerte che propongono livelli più elevati di accessibilità rispetto a quelli stabiliti nelle specifiche tecniche;

— possono altresì includere clausole in materia di prestazioni per garantire che i servizi acquisiti siano effettuati in maniera tale da garantire che il risultato sia accessibile, sulla base di un approccio che contempla la progettazione adeguata per tutti.

Rispetto dei diritti umani e questioni legate al commercio etico

Gli appalti pubblici possono essere utilizzati per trattare le questioni sociali all’interno delle catene di approvvigionamento, come i diritti umani (30) o i principi del commercio equo. Il rispetto dei diritti umani di base costituisce una parte essenziale di qualsiasi relazione commerciale stipulata da uno Stato, come stabilito nei Principi guida delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani (31). Inoltre, nel 2012, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha sostenuto che aspetti relativi al commercio equo possono costituire parte delle decisioni in materia di appalti (32) e le direttive sugli appalti pubblici riflettono tale posizione (33).

L’ampio ambito di applicazione dei contratti di appalto pubblico (34), nonché la natura globale di alcune catene di approvvigionamento, comportano il rischio che abusi dei diritti umani possano essere collegati agli appalti organizzati dagli acquirenti pubblici. Casi come l’incendio del Rana Plaza in Bangladesh sono ben noti, ma condizioni di lavoro pericolose e inumane si registrano anche in Europa. Le direttive sugli appalti pubblici impongono l’esclusione di operatori economici condannati mediante sentenza definitiva per reati legati al lavoro minorile e altre forme di tratta di esseri umani; mentre il rispetto delle convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro (35) dovrebbe essere verificato da tutti gli acquirenti pubblici. La presente guida esamina altresì come sia possibile proteggere i diritti umani nel contesto degli appalti:

— aumentando la trasparenza nelle catene di approvvigionamento, anche attraverso il monitoraggio dei subappaltatori e dei loro subappaltatori;

— analizzando rischi specifici all’interno delle catene di approvvigionamento;

— richiedendo a contraenti e subappaltatori di adottare misure per migliorare le condizioni dei lavoratori lungo la catena di approvvigionamento e affrontando violazioni potenziali o individuate di diritti umani nel processo di produzione; e

— incoraggiando codici di condotta rigorosi per i fornitori in materia di responsabilità sociale.

Fornitura di servizi sociali, sanitari, educativi e culturali di alta qualità

Le direttive sugli appalti pubblici hanno definito un «regime alleggerito» per specifici servizi sociali, sanitari, educativi e culturali, nonché per varie altre categorie (36). Gli acquirenti pubblici sono incoraggiati a prendere in considerazione «la qualità, la continuità, l’accessibilità, anche economica, la disponibilità e la completezza dei servizi, le esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti, compresi i gruppi svantaggiati e vulnerabili, il coinvolgimento e la responsabilizzazione degli utenti e l’innovazione» (37). Nell’organizzazione di appalti per servizi sociali possono trovare applicazione anche norme di qualità, come il quadro europeo volontario della qualità per i servizi sociali del 2010 (38). La sezione 4.2 esamina le modalità scelte dagli acquirenti pubblici per applicare il regime alleggerito al fine di conseguire benefici sociali.

Definizione e conseguimento di obiettivi intelligenti per appalti pubblici socialmente responsabili a Nantes (Francia) Obiettivo dell’appalto L’area metropolitana di Nantes attua appalti pubblici responsabili sin dal 2001. Nel 2017 è stato adottato un regime per la promozione degli acquisti responsabili destinato a rafforzare la coerenza delle numerose iniziative sviluppate nei precedenti 15 anni e a rafforzare i collegamenti tra le attività di appalto e le iniziative a sostegno delle piccole e medie imprese (PMI). Approccio Nel contesto di tale regime è stata creata una guida interna per l’attuazione di appalti responsabili, che ha messo in evidenza metodi e sostegni pratici disponibili all’interno della zona locale ed è stata progettata una struttura di governance del regime stesso incaricata di sovrintendere lo sviluppo, l’attuazione e il monitoraggio di azioni di appalto responsabili: — a livello politico, tutti i membri eletti pertinenti del consiglio metropolitano vengono informati in merito agli investimenti futuri in maniera da decidere collettivamente le clausole sociali e ambientali nel contesto di ciascuno di essi. Tali membri valutano inoltre regolarmente l’impatto di tale regime; — a livello tecnico, la squadra incaricata degli appalti pubblici lavora congiuntamente con una rete di ambasciatori degli appalti socialmente responsabili che operano in seno a ciascun dipartimento. Gli acquirenti sostengono i dipartimenti operativi nell’integrazione di clausole sociali e ambientali nei loro acquisti, nonché nella valutazione della qualità delle offerte ricevute. Risultati Tra i risultati principali degli appalti pubblici socialmente responsabili conseguiti negli ultimi due anni a Nantes figurano: — clausole di inclusione in 143 appalti per lavori e in 1 918 appalti per servizi, che rappresentano 326 448 ore di occupazione per persone che hanno difficoltà ad accedere al mercato del lavoro; — attenzione alla diversificazione dei contratti di appalto con una clausola di inclusione per ampliare la portata relativa alle persone interessate (ad esempio gli appalti per lavori raggiungono un numero maggiore di disoccupati rispetto a quello delle disoccupate); — clausole relative alla lotta contro la discriminazione in diversi contratti di appalto pilota, premiati con il riconoscimento a Nantes di un marchio per la diversità; — il ricorso ad appalti riservati, che consentono a Nantes di limitare l’accesso a una gara a laboratori protetti, se del caso. Insegnamenti tratti Definire, monitorare e aggiornare i criteri sociali e ambientali inclusi nella politica in materia di appalti pubblici in collaborazione con tutte le parti interessate riveste un’importanza cruciale ai fini del successo degli appalti responsabili. Richiede l’individuazione di risorse dedicate e l’uso di strumenti di verifica adeguati.

1.3. Finalità e benefici degli appalti pubblici socialmente responsabili

Al loro livello più elementare, gli appalti pubblici socialmente responsabili mirano a garantire il rispetto degli obblighi giuridici nel settore sociale. Le direttive sugli appalti pubblici impongono agli Stati membri dell’UE di adottare «misure adeguate» per garantire che, nell’esecuzione dei contratti di appalto pubblico, gli operatori economici rispettino gli obblighi applicabili stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro (39). Sebbene gli Stati membri abbiano attuato tale disposizione in maniera diversa, risulta evidente che gli obblighi sociali non possono essere ignorati negli appalti, non da ultimo per fornire protezione rispetto alla concorrenza sleale da parte di operatori che non rispettano tali norme.

La dichiarazione 22 sui portatori di handicap del trattato di Amsterdam indicava già che nell’elaborazione di misure destinate a instaurare progressivamente il mercato interno, le istituzioni dell’Unione devono tenere conto delle esigenze delle persone con disabilità (40). Il trattato di Lisbona impegna l’Europa a conseguire «un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale» e a «combatte[re] l’esclusione sociale e le discriminazioni [...] e promuove[re] la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore» (41). Le dimensioni degli appalti pubblici e la loro importanza per il mercato interno li rende uno strumento prezioso per realizzare tali ambizioni. Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono inoltre contribuire a impegni internazionali, quali gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (42). Lo sviluppo sostenibile richiede che gli operatori economici ascoltino e tengano conto delle opinioni e dei diritti delle persone, delle comunità e dei gruppi della società civile (43), un argomento esaminato in maggiore dettaglio nei capitoli 2 e 3.

Oltre agli obblighi stabiliti nelle direttive sugli appalti pubblici e nella restante normativa, l’applicazione di appalti pubblici socialmente responsabili aiuta gli acquirenti pubblici a conseguire gli obiettivi riportati di seguito.

Identificare i rischi di conformità rispetto al diritto sociale e del lavoro

Le organizzazioni che attuano attivamente gli appalti pubblici socialmente responsabili hanno maggiori probabilità di individuare rischi di conformità in relazione alla legislazione che si applica a loro direttamente o ai fornitori. Nessun ente pubblico vuole apparire nei titoli di giornale per aver attuato pratiche di lavoro illegali o non etiche in qualsiasi fase delle sue catene di approvvigionamento. La politica e le azioni relative agli appalti pubblici socialmente responsabili assistono gli acquirenti pubblici nell’individuare i rischi lungo la catena di approvvigionamento e a minimizzarli durante l’appalto e la gestione dei contratti corrispondenti.

Stimolare mercati socialmente consapevoli

Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono creare domanda e incentivi per una produzione più responsabile e sostenibile. Gli acquirenti pubblici possono stimolare l’innovazione e l’aumento della concorrenza spingendo il mercato a creare soluzioni nuove e maggiormente sostenibili a livello sociale. Ciò può inoltre aumentare lo sviluppo di imprese che, al di là delle prestazioni economiche, cercano di avere un impatto positivo sulla società in generale, quali le imprese sociali. Ad esempio, specificare l’esigenza che i prodotti delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione siano accessibili per le persone con disabilità può contribuire a portare sul mercato prodotti migliori e maggiormente accessibili.

Dimostrare una governance socialmente adeguata

È possibile ricorrere agli appalti pubblici socialmente responsabili per assicurarsi di soddisfare la crescente domanda pubblica di amministrazioni che agiscano in maniera socialmente responsabile. Ciò può quindi contribuire ad aumentare i livelli di fiducia del pubblico nei confronti delle amministrazioni. Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono altresì avere un effetto positivo sul personale che si occupa dell’esecuzione dell’appalto e crea un ulteriore vantaggio per la propria comunità.

Sostenere l’integrazione e l’inclusione

Gli appalti pubblici socialmente responsabili incoraggiano l’integrazione e l’inclusione di gruppi spesso emarginati nella società (ad esempio, persone con disabilità, persone a rischio di povertà ed esclusione sociale, minoranze) nel contesto delle attività di mercato. Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono creare opportunità per le imprese appartenenti a tali gruppi, nonché formazione e occupazione. Gli appalti pubblici socialmente responsabili illustrano anche come aspetti sociali ed economici possano rafforzarsi reciprocamente, si pensi ad esempio alle imprese sociali che forniscono servizi pubblici in un modo che crea un valore aggiunto attraverso risultati e impatti sociali.

Garantire l’efficacia della spesa pubblica

Il volume degli appalti pubblici e i limiti all’intervento sociale diretto dovuti a restrizioni di bilancio possono rendere gli appalti di un settore interessante per la promozione di obiettivi sociali. Gli appalti pubblici strategici offrono opportunità di utilizzare i bilanci esistenti e previsti al fine di contribuire in modo positivo e innovativo alle sfide sociali.

1.4. Collegamenti con politiche e con la legislazione dell’UE e internazionali

La presente guida si concentra sui requisiti e sulle opportunità per gli appalti pubblici socialmente responsabili, derivanti dalle direttive sugli appalti pubblici. Tuttavia, a livello UE e nazionale, vi sono numerosi altri strumenti pertinenti che incidono sulle modalità di attuazione degli appalti pubblici socialmente responsabili da parte degli acquirenti pubblici. La presente sezione mette in evidenza alcune delle leggi e delle politiche più importanti che incidono sugli appalti pubblici socialmente responsabili.

Il diritto dell’UE in materia di lavoro e non discriminazione è stato sviluppato per proteggere i lavoratori in tutta Europa. Tale legislazione riconosce ai lavoratori diritti concernenti la parità di trattamento e la non discriminazione (44), l’informazione sulle loro condizioni di lavoro, la riconciliazione tra vita privata e professionale (45), così come diritti concernenti contratti di lavoro non standard (46), la regolamentazione dell’orario di lavoro, la protezione della salute e della sicurezza nonché diritti di informazione ai lavoratori e di loro consultazione (47).

Tale legislazione vincola i contraenti e i subappaltatori nell’UE, e gli acquirenti pubblici devono garantire che dette disposizioni siano attuate in tutti i luoghi di lavoro. Informazioni più dettagliate sulla legislazione pertinente sono riportate di seguito e nei capitoli 4 e 5.

La Commissione europea discute e collabora con diverse parti interessate in tutti gli Stati membri dell’UE in merito alla promozione della qualità e di pratiche di lavoro dignitose negli appalti pubblici. Negli ultimi anni, le parti sociali europee, ossia i sindacati e le organizzazioni dei datori di lavoro, hanno prodotto diverse guide settoriali per effettuare acquisti scegliendo l’offerta economicamente più vantaggiosa, spesso con il sostegno finanziario della Commissione. Dette guide riguardano i servizi di ristorazione (48), i servizi di sicurezza privata (49) e i servizi di pulizia per le imprese (50). Tali guide di riferimento sottolineano i vantaggi dell’acquistare servizi sulla base di criteri di qualità e del migliore rapporto qualità/prezzo e forniscono anche esempi specifici nel settore degli appalti per servizi di sicurezza, pulizia e ristorazione mostrando come un approccio basato sulla qualità richiede condizioni eque di lavoro per i dipendenti. Esiste anche una guida sugli appalti pubblici nel settore dei servizi di ingegneria, che comprende indicazioni per tener conto di aspetti sociali (51).

Il pilastro europeo dei diritti sociali

Nel 2017 il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno proclamato il pilastro europeo dei diritti sociali che fissa i principi per un’Unione europea più equa e più inclusiva, ponendo le priorità sociali al centro dell’agenda europea (52).

A gennaio del 2020 la Commissione europea ha presentato la comunicazione «Un’Europa sociale forte per transizioni giuste» (53), che delinea le prime riflessioni per un piano d’azione destinato ad attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e menziona anche gli appalti pubblici socialmente responsabili come strumento per utilizzare i fondi esistenti in maniera da sostenere l’inclusione e le opportunità di lavoro.

A livello di Unione sono stati adottati altresì atti legislativi concreti che mettono in pratica tale ambizione per un’Unione europea più equa, più inclusiva e che influiscono sulle procedure di appalto. La direttiva (UE) 2019/1152 relativa a condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili nell’Unione europea mira a garantire che tutti i lavoratori, compresi quelli in modalità di lavoro «non standard», abbiano accesso a informazioni sulle loro condizioni di lavoro e non siano soggetti a clausole abusive. In particolare essa richiede che entro il 2022 tutti i lavoratori nell’UE:

— abbiano accesso a informazioni scritte sugli elementi essenziali del rapporto di lavoro, sin dall’inizio del rapporto di lavoro;

— non siano soggetti a periodi di prova superiori a sei mesi fatto salvo il caso in cui si applichino circostanze eccezionali;

— possano cercare un impiego supplementare, vietando clausole di esclusività, e senza essere sottoposti a trattamento sfavorevole, ponendo limiti alle clausole di incompatibilità;

— sappiano con un preavviso ragionevole quando si dovrà svolgere un lavoro;

— ricevano una risposta scritta a una richiesta di trasferimento a un altro lavoro più sicuro; e

— ricevano a titolo gratuito la formazione obbligatoria che il datore di lavoro ha il dovere di fornire.

Gli Stati membri devono inoltre mettere in atto norme per evitare l’abuso di contratti a chiamata quali quelli per cui i datori di lavoro non forniscono un lavoro garantito ai lavoratori (spesso denominati «contratti a zero ore»). I dipendenti possono avvalersi altresì di una solida serie di disposizioni relative all’applicazione in caso di non conformità da parte del loro datore di lavoro.

I contratti di appalto pubblico possono comprendere disposizioni che garantiscono che i datori di lavoro (contraenti e subappaltatori) rispettino tali condizioni e che prevedono sanzioni appropriate in caso di violazione delle stesse.

La direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza e che abroga la direttiva 2010/18/UE del Consiglio, che gli Stati membri devono recepire entro il 2 agosto 2022, introduce diversi diritti minimi nuovi nel settore dei congedi per motivi familiari e delle modalità di lavoro flessibili, tra i quali:

— congedo di paternità: i padri/secondi genitori equivalenti possono beneficiare di un congedo di paternità di almeno dieci giorni lavorativi nel periodo intorno alla nascita di un figlio, remunerato con un ammontare almeno pari al livello della prestazione di malattia;

— rafforzamento del diritto esistente a quattro mesi di congedo parentale, rendendo due dei quattro mesi non trasferibili da un genitore all’altro, remunerati secondo un livello adeguato. I genitori hanno altresì il diritto di godere di tale congedo in modo flessibile;

— introduzione del congedo dei prestatori di assistenza per i lavoratori che forniscono assistenza o sostegno personale a un familiare o a una persona che vive nello stesso nucleo familiare del lavoratore. I prestatori di assistenza che lavorano possono usufruire di cinque giorni l’anno di congedo;

— estensione del diritto esistente di richiedere modalità di lavoro flessibili (riduzione dell’orario di lavoro, orari di lavoro flessibili e presenza flessibile presso il luogo di lavoro) a tutti i genitori che lavorano ed hanno figli fino a quando questi ultimi hanno almeno otto anni di età, nonché a tutti i prestatori di assistenza.

Ancora una volta, i contratti di appalto pubblico possono contenere termini che garantiscano il rispetto di tali condizioni da parte dei datori di lavoro, compresi tanto i contraenti quanto i subappaltatori.

Ulteriori imminenti iniziative della Commissione nel settore della sostenibilità e dei diritti dei lavoratori [ad esempio la proposta di direttiva sui salari minimi adeguati nell’Unione europea (54)] possono avere ripercussioni, nel prossimo futuro, sulle modalità di esecuzione dei contratti di appalto pubblico.

Atto europeo sull’accessibilità

La direttiva (UE) 2019/882 sui requisiti di accessibilità dei prodotti e dei servizi (55) (nota come atto europeo sull’accessibilità) stabilisce norme e obblighi comuni per armonizzare le prescrizioni in materia di accessibilità di determinati prodotti e servizi. Di conseguenza garantirà che le persone con disabilità e gli adulti più anziani possano accedere a prodotti e servizi. Essa riflette inoltre l’obbligo previsto per gli Stati firmatari della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità di facilitare la conformità agli obblighi di accessibilità. Tale direttiva facilita altresì il compito di garantire che le persone con disabilità abbiano l’opportunità di essere attivamente coinvolte nei processi decisionali sulle politiche e sui programmi, compresi quelli che le riguardano direttamente. La direttiva riguarda i seguenti prodotti e servizi (56):

— computer e sistemi operativi informatici;

— terminali di pagamento e sportelli automatici;

— macchine per l’emissione di biglietti e terminali per il check-in;

— terminali self-service interattivi destinati alla fornitura di informazioni;

— smartphone;

— apparecchiature televisive relative a servizi televisivi digitali;

— servizi di telefonia e apparecchiature correlate;

— accesso a servizi di media audiovisivi quali le trasmissioni televisive e le relative apparecchiature di consumo;

— alcuni servizi di trasporto passeggeri aerei, su autobus, ferroviari e per vie navigabili;

— servizi bancari per consumatori;

— libri elettronici (e-book);

— commercio elettronico;

— la raccolta delle comunicazioni effettuate verso il numero unico di emergenza europeo «112».

I requisiti di accessibilità obbligatori per questi prodotti e servizi si applicheranno dal 2025 (57).

Migliorare l’accessibilità alle fontane d’acqua nei Paesi Baschi (Spagna) Introduzione/obiettivo dell’appalto Per affrontare i problemi legati ai rifiuti di plastica e ridurre la spesa per l’acqua in bottiglia, Mutualia, un prestatore di servizi sociali e assistenza medica, che gestisce 17 centri di servizio nei Paesi Baschi, ha deciso di installare fontane d’acqua collegate alla rete dell’acqua pubblica, offrendo acqua di rubinetto anziché acquistare acqua in bottiglia. L’obiettivo era offrire acqua potabile di alta qualità a temperature variabili. Approccio L’appalto, di valore inferiore alla soglia UE, è stato aggiudicato all’offerta economicamente più vantaggiosa, ponderata in base al prezzo (50 %) e alla qualità (50 %). Tra i criteri di qualità figuravano aspetti relativi all’accessibilità, quali l’altezza delle fontane e la facilità d’uso da parte di persone a mobilità ridotta. Mutualia ha aggiudicato più punti all’impresa che offriva erogatori d’acqua facili da usare da parte di persone con problemi di vista o persone a mobilità ridotta in relazione a mani o braccia. Risultati Nel gennaio del 2019 Mutualia ha introdotto 40 nuove fontane d’acqua nei suoi 17 centri di assistenza e ha fornito al proprio personale bottiglie riutilizzabili per l’acqua. Mutualia sta risparmiando circa 17 000 EUR l’anno con l’acqua offerta ai suoi pazienti, dipendenti e visitatori. In ragione dell’inclusione dei requisiti di accessibilità, l’aggiudicatario ha offerto pulsanti più grandi per l’identificazione del tipo di acqua. Inoltre la posizione dei bicchieri rende più semplice alle persone in sedia a rotelle prenderli e riempirli. A parte la posizione dei bicchieri, Mutualia ha preso in considerazione l’altezza della posizione in cui i bicchieri vengono riempiti, aggiudicando più punti agli erogatori con l’appoggio più basso. Insegnamenti tratti Includendo criteri di accessibilità, Mutualia è stata in grado di garantire che le fontane d’acqua acquistate possano essere utilizzate da tutti i pazienti e visitatori del centro sanitario. Consentendo a tutti di accedere alle stazioni di ricarica dell’acqua, Mutualia non aiuta soltanto le persone a rimanere idratate e sane, ma sta anche risparmiando circa 17 000 EUR in costi e riducendo significativamente i rifiuti di plastica. Fonte: https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue_91_Case_Study_173_Mutualia.pdf

Conformemente all’articolo 42, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE e all’articolo 60, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE, i requisiti di accessibilità stabiliti in atti giuridici dell’UE devono essere inclusi nelle specifiche tecniche nei casi in cui l’appalto sia destinato all’uso da parte di persone fisiche, sia che si tratti del pubblico che del personale di un ente aggiudicatore. Inoltre le direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE impongono che qualora i requisiti di accessibilità obbligatori siano adottati con un atto giuridico dell’Unione, le specifiche tecniche devono essere definite mediante riferimento a esse per quanto riguarda i criteri di accessibilità per le persone disabili o di progettazione adeguata per tutti gli utenti. L’atto europeo sull’accessibilità stabilisce tali requisiti di accessibilità obbligatori per i prodotti e i servizi rientranti nel suo ambito di applicazione. Tali requisiti di accessibilità obbligatori assicurano che i prodotti e i servizi siano progettati e realizzati in maniera tale da massimizzare il loro uso prevedibile da parte di persone con disabilità. Dovrebbero inoltre essere accompagnati ove possibile all’interno del prodotto o sullo stesso da informazioni accessibili sul loro funzionamento e sulle caratteristiche di accessibilità. Nei documenti di gara, è possibile fare riferimento a norme armonizzate o specifiche tecniche per i requisiti di accessibilità di prodotti o servizi forniti da organizzazioni europee di normazione, quale ad esempio la norma EN 17161:2019 sull’accessibilità.

Per prodotti e servizi che non rientrano nell’ambito di applicazione dell’atto europeo sull’accessibilità, i requisiti di accessibilità di tale atto non sono vincolanti. Tuttavia, laddove l’atto europeo sull’accessibilità o un’altra normativa UE stabilisca norme ed obblighi di accessibilità per qualsiasi prodotto o servizio, se le caratteristiche, gli elementi o le funzioni dello stesso sono conformi ai corrispondenti requisiti di detto atto si può presumere che soddisfino anche la restante normativa, salvo disposizione contraria. Gli acquirenti pubblici possono in ogni caso decidere di applicare requisiti di accessibilità che vanno oltre quelli stabiliti nel diritto dell’Unione. L’atto europeo sull’accessibilità comprende anche requisiti di accessibilità volontari per l’ambiente costruito utilizzato dai clienti di servizi rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva stessa sull’atto europeo sull’accessibilità. Gli Stati membri possono decidere di imporre il rispetto di tali requisiti (58).

Direttiva riveduta sul distacco dei lavoratori

Per lavoratore distaccato si intende il lavoratore che, per un periodo limitato, svolge il proprio lavoro nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel cui territorio lavora abitualmente (59). Vi sono circa 3 milioni di lavoratori distaccati (60) all’interno dell’UE, numerosi dei quali sono coinvolti nell’erogazione di lavori o servizi pubblici. La direttiva sui lavoratori distaccati (61) è stata adottata inizialmente nel 1996 e modificata significativamente nel 2018. Essa mira a bilanciare la libera prestazione di servizi a livello transfrontaliero con la tutela dei lavoratori. La revisione del 2018 ha rafforzato il principio di parità tra i lavoratori distaccati e quelli dello Stato ospitante, compresa la parità remunerativa. Ai sensi della direttiva sui lavoratori distaccati riveduta (62) i lavoratori distaccati hanno diritto a beneficiare di tutte le condizioni obbligatorie (63) di impiego in vigore nello stato ospitante in relazione a:

a) periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo;

b) durata minima dei congedi annuali retribuiti;

c) retribuzione, comprese le tariffe maggiorate per lavoro straordinario; la presente lettera non si applica ai regimi pensionistici integrativi di categoria;

d) condizioni di fornitura dei lavoratori, in particolare la fornitura di lavoratori da parte di imprese di lavoro temporaneo;

e) sicurezza, salute e igiene sul lavoro;

f) provvedimenti di tutela riguardo alle condizioni di lavoro e di occupazione di gestanti o puerpere, bambini e giovani;

g) parità di trattamento fra uomo e donna, nonché altre disposizioni in materia di non discriminazione;

h) condizioni di alloggio dei lavoratori qualora questo sia fornito dal datore di lavoro ai lavoratori lontani dal loro abituale luogo di lavoro;

i) indennità o rimborso a copertura delle spese di viaggio, vitto e alloggio per i lavoratori lontani da casa per motivi professionali.

Dopo 12 mesi o, laddove giustificato dal datore di lavoro, 18 mesi, tutte le condizioni obbligatorie nell’ambito del diritto del lavoro dello Stato ospitante diventano applicabili al lavoratore distaccato, fatta eccezione per: a) determinate condizioni relative alla conclusione e alla cessazione del contratto di lavoro, comprese le clausole di non concorrenza; e b) regimi pensionistici integrativi di categoria.

Gli acquirenti pubblici dovrebbero essere consapevoli di tali requisiti nel valutare le offerte e nel monitorare il rispetto del diritto del lavoro.

Convenzioni dell’Organizzazione internazionale del lavoro

Le convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) sono menzionate esplicitamente nelle direttive sugli appalti pubblici (64) inoltre anche le leggi e le normative nazionali in materia di appalti pubblici richiedono spesso il rispetto delle convenzioni dell’ILO. Le otto convenzioni fondamentali riguardano:

1. libertà d’associazione e tutela del diritto di organizzazione;

2. diritto di organizzazione e di negoziato collettivo;

3. lavoro forzato;

4. abolizione del lavoro forzato;

5. età minima;

6. peggiori forme di lavoro infantile;

7. parità di retribuzione;

8. discriminazione nell’ambito del lavoro e dell’occupazione. Creazione di una task force per il monitoraggio delle condizioni di lavoro dei fornitori nella città di Copenaghen (Danimarca) Obiettivo dell’appalto La città di Copenaghen è attiva contro il dumping sociale includendo clausole in materia di lavoro negli appalti per garantire condizioni di lavoro eque per tutti i dipendenti che lavorano per i suoi fornitori e subfornitori. Approccio 1) Remunerazione e condizioni di lavoro eque. 2) Concorrenza leale per tutte le imprese. 3) Maggior numero di posti per apprendisti e destinati a esperienze lavorative per i giovani che studiano. I dipendenti dei fornitori della città di Copenaghen e dei loro subappaltatori che lavorano in Danimarca hanno diritto a una tariffa salariale minima, comprese tariffe maggiorate per lavoro straordinario, periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo nonché durata minima delle ferie annuali retribuite in conformità tanto con la clausola in materia di diritto del lavoro quanto con la direttiva. Risultati Copenaghen ha istituito una task force costituita da nove persone per monitorare la conformità con le clausole in materia di diritto del lavoro da parte dei suoi fornitori, compresi i subappaltatori. La task force ha il diritto di fare visita in qualsiasi momento a tutti i tipi di luoghi di lavoro in Danimarca. Le condizioni di lavoro e retribuzione dei fornitori che operano in vari settori quali l’edilizia, le pulizie e i trasporti sono monitorate attentamente. Vengono infatti effettuati circa 600 controlli di conformità ogni anno, di cui circa un terzo sono ispezioni in loco mentre il resto è costituito da indagini in merito a condizioni di dipendenti specifici sulla base della documentazione concernente retribuzione, orari di lavoro, tasse ecc. La task force applica alle proprie indagini un approccio basato sul rischio concentrando i propri sforzi primari nei settori nei quali il rischio di comportamenti scorretti è considerato più elevato. In caso di violazioni, viene avviato un dialogo con il datore di lavoro. Qualora non sia possibile rilevare alcun miglioramento, il datore di lavoro è tenuto a corrispondere una sanzione e, in ultima analisi, la città ha il diritto di annullare il contratto. Insegnamenti tratti È stato osservato che un approccio basato su visite in loco attuato da agenti interni è più efficace rispetto all’esternalizzazione del monitoraggio delle condizioni di lavoro. In generale il contraente principale viene ritenuto responsabile di tutte le violazioni lungo la catena di approvvigionamento. La maggior parte delle violazioni si verifica negli stadi più a monte della catena di approvvigionamento in relazione a subappaltatori e loro subappaltatori. Qualora si sospetti una violazione di un contratto di appalto, è fondamentale raccogliere informazioni sull’identità dei lavoratori impiegati in loco e sul loro orario di lavoro preciso. Talvolta tale compito può essere difficile da attuare. La città di Copenaghen ha avviato un progetto pilota nel contesto del quale i lavoratori si devono registrare utilizzando una scheda di identificazione quando accedono e lasciano il luogo di lavoro. Tale sistema rende più facile individuare i contratti di appalto che presentano un maggiore rischio di dumping sociale fornendo informazioni sul numero di lavoratori impiegati, sul tipo di lavoro, sulla forma di occupazione, sugli orari di lavoro ecc.

La direttiva sui ritardi di pagamento (65)

Meno del 40 % delle imprese nell’UE riceve pagamenti entro i termini concordati nei contratti di appalto. Gli effetti dei ritardi di pagamento vanno oltre le specifiche relazioni contrattuali in quanto hanno ripercussioni a cascata sull’economia nel suo complesso. Quando le imprese vengono pagate in ritardo, i posti di lavoro diminuiscono, i pagamenti ai fornitori vengono anch’essi ritardati e i piani di investimento vengono posticipati. L’intera catena di approvvigionamento viene messa a rischio e diventa meno resiliente.

Effettuare pagamenti entro i termini è un obbligo sancito dalla direttiva sui ritardi di pagamento (66). Tale obbligo si applica tanto alle transazioni commerciali tra autorità pubbliche e imprese quanto a quelle tra imprese. Gli acquirenti pubblici devono garantire il pagamento tempestivo dei loro contraenti effettuando pagamenti entro il termine di 30 giorni imposti dalla direttiva (tale termine può essere esteso a 60 giorni soltanto per enti pubblici del servizio sanitario nazionale, laddove ciò sia applicabile) (67). Inoltre vi sono azioni che gli acquirenti pubblici possono intraprendere durante il processo di appalto pubblico per aumentare la probabilità che i subappaltatori saranno pagati tempestivamente durante l’esecuzione dell’appalto. Ulteriori informazioni su questo tema sono disponibili nella sezione 5.5.

CAPITOLO 2

Una strategia organizzativa per gli acquisti sociali

2.1. Inclusione degli appalti pubblici socialmente responsabili nell’agenda

Gli appalti pubblici socialmente responsabili richiedono leadership e impegno in tutte le strutture di gestione, dal livello politico fino ai decisori e ai responsabili di bilancio principali. Il presente capitolo analizza come si possa garantire tale impegno e presenta esempi di strategie organizzative per gli appalti pubblici socialmente responsabili.

Evidenziare benefici e opportunità

Tanto nelle comunità di dimensioni minori quanto in quelle più grandi, gli appalti pubblici socialmente responsabili possono contribuire a compiere progressi misurabili verso obiettivi sociali, quali la protezione dei diritti umani e la promozione della parità, nonché la creazione di occupazione e inclusione di qualità elevata. Di conseguenza, in linea di principio, assicurare un sostegno di alto livello alla loro attuazione dovrebbe essere facile.

Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono altresì contribuire agli obiettivi globali. Ad esempio l’obiettivo di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite 12 «Garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo» invita i governi a promuovere l’uso di pratiche di appalto pubblico per sostenere ulteriormente l’agenda dello sviluppo sostenibile (obiettivo 12.7) (68).

Affrontare le sfide e le preoccupazioni

Adottare una strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili comporta affrontare possibili preoccupazioni di leader, dirigenti e responsabili di bilancio, anche in relazione ai costi e alle risorse aggiuntivi percepiti, necessari per acquistare in modo socialmente responsabile.

Mostrare appalti pubblici socialmente responsabili nella pratica, attraverso esempi della propria organizzazione o di altri acquirenti pubblici, è un modo efficace per dimostrarne i benefici. La presente guida comprende numerosi studi di casi che dimostrano appalti efficaci in termini di costi e socialmente responsabili.

Inoltre mette in evidenza il costo della mancata azione, quali i rischi reputazionali, il mancato rispetto della legislazione, il mancato conseguimento di obiettivi o i costi indiretti derivanti dai problemi sociali che il settore pubblico deve sostenere.

Buona pratica

— Assicurare un sostegno ad alto livello a favore degli appalti pubblici socialmente responsabili evidenziandone gli obblighi e le opportunità, nonché i rischi dell’inerzia. Sostenere le proprie argomentazioni con esempi tratti dalla vita reale di appalti sociali già realizzati nella propria organizzazione o da altri acquirenti pubblici.

2.2. Definizione di obiettivi

Come delineato nel capitolo 1, vi sono numerose considerazioni sociali diverse che possono presentarsi nel contesto degli appalti. La creazione di una strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili può contribuire a definire gli aspetti sui quali concentrare l’attenzione nell’effettuare acquisti sociali.

Individuare gli obiettivi esistenti

Si può valutare la possibilità di basare gli obiettivi per gli appalti pubblici socialmente responsabili sulle priorità europee, nazionali, regionali o locali esistenti, quali l’inclusione sociale o la creazione di opportunità di lavoro per i gruppi svantaggiati. Si raccomanda di individuare tali priorità e considerare il potenziale contributo che potrebbe essere fornito dall’appalto in questione.

Mappare le politiche e attività di appalto

Un acquirente pubblico probabilmente dispone già di politiche di appalto, come una politica per gli appalti verdi o sostenibili oppure strategie industriali o per l’innovazione rivolte a settori specifici. Si raccomanda di mappare gli obiettivi e le attività di appalto in essere e di individuare le opportunità per allineare gli appalti pubblici socialmente responsabili a tali obiettivi.

Individuando le priorità esistenti e mappando le politiche e le attività di appalto in essere, si riesce ad individuare gli obiettivi sociali maggiormente rilevanti. Ancorare gli obiettivi degli appalti pubblici socialmente responsabili a politiche e priorità esistenti può contribuire a legittimare gli acquisti sociali e ad aumentare l’attenzione e le risorse disponibili per tali appalti.

Buona pratica

— Comprendere gli obiettivi sociali esistenti della propria organizzazione e considerare come ciò si allinei con la politica e la pratica correnti in materia di appalti. Individuare le sinergie, le lacune o gli ostacoli potenziali per il conseguimento di obiettivi sociali attraverso gli appalti.

2.3. Consultazione delle parti interessate

Appalti pubblici socialmente responsabili efficaci coinvolgono numerose parti interessate e la consultazione è una fase fondamentale durante lo sviluppo di una strategia organizzativa per gli acquisti sociali.

Consultazione delle parti interessate sullo sviluppo di una strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili presso l’Ufficio appalti del ministero federale dell’Interno, Germania Obiettivo dell’appalto Il centro di competenza per gli appalti sostenibili presso il ministero federale dell’Interno (KNB) ha collaborato con l’Associazione federale per la tecnologia dell’informazione, le telecomunicazioni e i nuovi media (Bitkom) in merito a una strategia comune per l’approvvigionamento di prodotti e servizi TIC sostenibili. L’obiettivo principale dell’iniziativa congiunta era la collaborazione tra acquirenti pubblici e fornitori al fine di garantire standard sociali e condizioni di lavoro eque nella catena di approvvigionamento globale della produzione di tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Approccio Tra il 2017 e il 2019 una delegazione di Bitkom, costituita da fornitori aventi dimensioni e portafogli prodotto distinti appartenenti al settore delle TIC, e il KNB hanno negoziato la terza versione della dichiarazione. Secondo tale dichiarazione, gli acquirenti pubblici appartenenti alle amministrazioni federali, statali e locali saranno in grado di verificare se appalti su larga scala fino al terzo stadio della catena di approvvigionamento sono trasparenti nonché di esaminare se gli standard sociali in materia di lavoro sono stati rispettati nella produzione dell’oggetto dell’appalto. La dichiarazione contempla la conformità rispetto alle convenzioni fondamentali dell’Organizzazione internazionale del lavoro e alle convenzioni n. 1, 102, 131, 155 e 170. Dopo aver concordato un progetto di versione, è stata organizzata una consultazione delle parti interessate. Gli esperti di Bitkom e del KNB hanno invitato oltre 20 rappresentanti della società civile, di chiese e altri acquirenti pubblici a formulare osservazioni in merito alla dichiarazione nonché a partecipare a un incontro di seguito. Il KNB e Bitkom hanno attuato direttamente alcuni suggerimenti, mentre alcuni sono stati segnalati per ulteriori valutazioni oppure respinti. A seguito della pubblicazione della nuova dichiarazione nel maggio del 2019, il KNB e Bitkom hanno invitato le parti interessate a un ulteriore incontro per spiegare le decisioni prese in relazione alle osservazioni e ai contributi proposti. Risultati L’esito della consultazione delle parti interessate è stato una versione aggiornata della dichiarazione di impegno. Numerosi suggerimenti formulati dalle parti interessate sono stati inclusi e hanno contribuito a chiarire alcuni aspetti della dichiarazione. Inoltre il processo ha aiutato il KNB e Bitkom a collegare la dichiarazione alle attività di monitoraggio della società civile. La dichiarazione aggiornata, che comprende requisiti di verifica più rigorosi per le imprese rispetto al passato, funge da modello per l’acquisto di prodotti e servizi TIC da parte di soggetti del settore pubblico in Germania, che possono utilizzare tale dichiarazione per garantire che i fornitori soddisfino le obbligazioni contrattuali in maniera trasparente e conforme agli standard sociali in ambito lavorativo. Per appalti su larga scala, tale trasparenza può raggiungere il terzo stadio della catena di approvvigionamento. Insegnamenti tratti Il processo di coinvolgimento delle parti interessate ha richiesto molto lavoro, in particolare la valutazione delle osservazioni formulate. Tuttavia si è rivelato utile per numerosi aspetti, in particolare per il riscontro sulla comprensibilità e sulla chiarezza della norma. Attraverso tale processo, le parti hanno potuto comprendere i pareri e le esigenze di tutte le parti interessate.

La consultazione delle parti interessate può comportare sondaggi o interviste oppure l’organizzazione di workshop, seminari e conferenze che riuniscano parti interessate pertinenti interne ed esterne ed incoraggiano un approccio collaborativo alla responsabilità sociale attraverso il dialogo partecipativo. Le consultazioni dovrebbero essere accessibili al fine di includere le persone con disabilità.

Stabilire lo scenario di base per gli appalti sociali

Consultare le parti interessate può stabilire uno scenario di base per le pratiche in essere in materia di appalti sociali. Ci si può chiedere ad esempio se i requisiti sociali siano già inclusi in alcune offerte; se il mercato sia in grado di soddisfare tali requisiti; in che misura le aspettative attuali riflettano le migliori pratiche sul mercato.

Raccogliere riscontro e approfondimento di esperti

Coinvolgere le parti interessate nel processo di sviluppo della strategia determina e migliora i contenuti della strategia stessa; inoltre può contribuire a sviluppare un impegno a conseguire gli obiettivi fissati in tale strategia.

Tra le diverse parti interessate da consultare figurano:

— acquirenti pubblici, ossia esperti di acquisti, che dispongono delle competenze necessarie per preparare e valutare le offerte;

— utenti, compresi dipendenti e cittadini e società civile (ad esempio persone con disabilità e loro organizzazioni), che definiscono la domanda per beni e servizi e influenzano le aspettative sociali;

— parti sociali, ossia organizzazioni dei datori di lavoro e sindacati, che possono contribuire a garantire le migliori condizioni di lavoro per i dipendenti e il rispetto della legislazione nazionale e dei contratti collettivi prima e durante l’esecuzione dei contratti di appalto;

— imprese (comprese organizzazioni dell’economia sociale e imprese sociali), ossia potenziali contraenti e subappaltatori, che forniscono approfondimenti sulle pratiche, sulle catene di approvvigionamento e sulle possibilità di miglioramento correnti;

— altri organismi che possono fornire approfondimenti su questioni in materia di lavoro;

— organizzazioni internazionali, quali l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e l’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO), che forniscono materiali di orientamento e possono essere consultate per informazioni;

— associazioni professionali o di categoria che possono essere in grado di diffondere informazioni e raccogliere pareri dai partecipanti al mercato; e

— altre organizzazioni esterne pertinenti, compresi ONG e gruppi di cittadini, che svolgono un ruolo nella promozione della responsabilità sociale, ed esperti tecnici (ad esempio in materia di accessibilità), il cui coinvolgimento può aumentare la trasparenza e l’assunzione di responsabilità della strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili.

Individuazione di opportunità per sostenere le imprese sociali nella città di Söderhamn (Svezia) Obiettivo dell’appalto A seguito di una proposta formale del consiglio comunale, la città di Söderhamn ha avviato un processo per esaminare le opportunità di designare almeno due appalti che tengano conto di criteri sociali e si concentrino sul sostegno a favore dell’inclusione sociale e delle imprese sociali. Approccio È stata effettuata una valutazione delle esigenze ed è stato avviato un dialogo con le imprese sociali per associare le esigenze dell’acquirente ai servizi resi disponibili dalle imprese sociali. L’esito della valutazione delle esigenze e del dialogo con le imprese sociali è stato una procedura di gara per l’acquisto di consegne di cesti di frutta fresca per i dipendenti del comune una o due volte a settimana. Soltanto imprese sociali sono state ammesse a partecipare e a inviare offerte per tale appalto, che aveva un valore inferiore alla soglia per l’applicazione delle direttive sugli appalti pubblici. Risultati L’offerta aggiudicataria riguardava consegne di cesti di frutta prodotta localmente in modo ecologico, consegnati da un’impresa sociale integrata nel mondo del lavoro. Il fornitore ha avuto l’opportunità di assumere una persona che era un disoccupato di lunga durata per consegnare i cesti di frutta. Il costo dei cesti era pienamente comparabile a quello di un’impresa commerciale che effettuasse consegne al settore privato. Inoltre il fornitore aveva precedentemente ricevuto un’indennità monetaria dal comune pari a 60 000 EUR/anno che non era più necessaria. Nel 2016 il fornitore aggiudicatario aveva quattro dipendenti, mentre nel 2019 ne aveva nove. Dopo l’aggiudicazione di tale appalto iniziale, l’impresa sociale ha istituito anche un centro che mira ad aiutare il comune a sostenere l’avviamento di ulteriori imprese sociali, utilizzando gli appalti pubblici come una delle strategie di crescita. Insieme a nove altre imprese sociali, l’aggiudicatario ha inoltre creato un’associazione nazionale per raccogliere su un singolo sito web tutte le imprese sociali svedesi integrate nel mondo del lavoro. Insegnamenti tratti Un piccolo appalto pubblico può essere molto efficace. Nel caso in questione, ha avuto un impatto positivo sul successo commerciale e sociale del fornitore. Pur trattandosi di un piccolo acquisto richiede comunque un impegno in termini di tempo e dedizione dell’acquirente, nonché di gestione volta a fornire sostegno così come orientamenti.

La consultazione delle parti interessate è preziosa in tutte le fasi dello sviluppo della strategia, dall’accordo iniziale in merito agli obiettivi fino alla fissazione di traguardi, all’attuazione e al monitoraggio di appalti pubblici socialmente responsabili. Un approccio organizzativo nei confronti degli appalti pubblici socialmente responsabili è convincente soltanto se le parti interessate comprendono la natura della sfida, il loro ruolo nella soluzione e l’impatto positivo che le loro azioni possono avere.

Buona pratica

— Consultare le parti interessate pertinenti, tanto interne quanto esterne, al fine di aumentare la comprensione degli ostacoli e delle opportunità degli acquisti sociali nonché di aumentare la partecipazione delle parti interessate alle attività degli appalti pubblici socialmente responsabili.

2.4. Valutazione dei rischi, definizione delle priorità degli appalti e fissazione degli obiettivi

In considerazione delle risorse limitate di cui dispone la maggior parte degli acquirenti pubblici, non è possibile affrontare tutte le questioni sociali in relazione a tutti i prodotti e tutti i servizi contemporaneamente. Inoltre non tutti i prodotti e tutti i servizi presentano il medesimo livello di impatti sociali e rischi. Di conseguenza può essere sensato definire come prioritario un insieme più ristretto di prodotti e servizi in relazione ai quali gli appalti pubblici socialmente responsabili possono avere l’impatto più elevato sugli obiettivi sociali individuati dall’acquirente pubblico.

Valutazione dei rischi

Una valutazione dei rischi degli appalti della propria organizzazione può individuare gli impatti sociali associati a categorie di acquisto distinte. Ad esempio alcuni settori presentano una percentuale più elevata di lavoratori vulnerabili o livelli superiori di disuguaglianza di genere. Alcuni prodotti possono comprendere materie prime o ingredienti provenienti da zone o regioni soggette a conflitti con norme in materia di lavoro poco rigorose.

Una valutazione dei rischi individua eventi o condizioni che possono impedire ai propri appalti di conseguire obiettivi sociali. La misurazione del rischio parte da due fattori: qual è la probabilità che tali eventi o condizioni si verifichino? qualora si verifichino, in che misura incideranno sugli obiettivi sociali?

Tra le questioni da considerare nel contesto di una valutazione dei rischi relativa a prodotti e servizi figurano:

— condizioni di lavoro di base — vi è il rischio che le convenzioni dell’Organizzazione internazionale del lavoro o le pertinenti norme nazionali o dell’UE non siano rispettate all’interno di un settore? L’esistenza di condizioni sfavorevoli costituisce un problema noto nel processo di produzione (ad esempio prodotti tessili, prodotti elettronici, pietre per pavimentazioni) o nell’erogazione del servizio (ad esempio il dumping sociale nella ristorazione, nel settore delle pulizie e nell’edilizia)?

— forza lavoro — quale tipo di lavoro viene utilizzato nella produzione o nell’erogazione del servizio e quali rischi sono associati ad esso? Ad esempio un settore ricorre solitamente a forme atipiche di lavoro, ad esempio contratti a zero ore, lavoratori senza documenti o migranti oppure mostra differenze nel trattamento dei lavoratori in base a sesso, razza o altri fattori?

— continuità dei servizi — esiste il rischio che un cambio di fornitore oppure una variazione dei termini del contratto di appalto esistente possa incidere negativamente sugli utenti dei servizi? L’analisi dei rischi e dei benefici dovrebbe contemplare anche gli effetti potenziali sulla sicurezza e sul benessere delle persone che utilizzano i servizi e su chi si prende cura di loro. Ciò è particolarmente rilevante per i servizi sociali destinati ad assistere persone in situazioni vulnerabili, persone anziane o persone con disabilità;

— collegamento con l’oggetto dell’appalto — i requisiti sociali devono presentare un collegamento sufficiente rispetto ai prodotti o ai servizi specifici acquistati (vedere capitolo 4). Può essere più difficile stabilire tale collegamento per catene di approvvigionamento lunghe e complesse, come quelle del settore delle TIC. Si dovrebbe sempre esaminare fino a quale livello della catena di approvvigionamento è possibile valutare i rischi.

Un modello per la valutazione dei rischi consiste in una classificazione, utilizzando una scala numerica, della probabilità che i rischi si verifichino e della portata delle loro conseguenze qualora si verifichino. Tale classificazione potrebbe rientrare anche in un esercizio di consultazione delle parti interessate. Si dovrebbero considerare prioritari i prodotti e servizi che si classificano nelle posizioni più alte in termini di probabilità e conseguenze, per i quali è possibile stabilire un collegamento evidente con l’oggetto dell’appalto.

La valutazione dei rischi è importante anche per le singole offerte in quanto contribuisce a individuare i punti lungo la catena di approvvigionamento o l’erogazione del servizio nei quali i rischi sono elevati e garantisce che il principio di proporzionalità sia rispettato (ciò significa che i requisiti inclusi nell’offerta sono adeguati per conseguire obiettivi sociali specifici e non vanno oltre ciò che è necessario).

Le catene di approvvigionamento globali lunghe e complesse mancano di trasparenza e può essere difficile per gli acquirenti pubblici accedere a informazioni. Tuttavia numerose ONG stanno lavorando per rendere tali informazioni più accessibili, si pensi ad esempio a Electronics Watch (69) o Swedwatch (70). Sebbene alcune di tali informazioni possano concentrarsi sui consumi nella vendita al dettaglio e nel settore pubblico, restano comunque notevolmente pertinenti per prodotti simili acquisiti dal settore pubblico. Inoltre possono contribuire a individuare rischi sociali per i quali esistono strumenti e programmi di verifica, evitando così indebite restrizioni della concorrenza.

Valutazione dei rischi per gli appalti pubblici presso l’Agenzia per la gestione pubblica e la pubblica amministrazione elettronica (DIFI), Norvegia Obiettivo dell’appalto L’Agenzia per la gestione pubblica e la pubblica amministrazione elettronica (Difi) in Norvegia ha fornito un elenco di prodotti a rischio elevato per gli acquirenti pubblici al fine di aiutarli diventare maggiormente consapevoli circa la necessità di attuare la dovuta diligenza in merito al rispetto dei diritti umani. Tale elenco aiuta gli acquirenti pubblici ad assegnare risorse adeguate alla valutazione delle offerte e al seguito in merito ai criteri degli appalti pubblici socialmente responsabili durante la fase di esecuzione del contratto di appalto. L’elenco comprende settori diversi, ad esempio materiali da costruzione, prodotti elettronici e TIC, arredi, forniture per ufficio, prodotti tessili e alimentari e fa riferimento a tutti i livelli del processo di produzione, dall’estrazione delle materie prime fino all’assemblaggio finale. Approccio Difi acquisisce i dati per le valutazioni dei rischi da relazioni, articoli, film e ricerca accademica. Sono stati intervistati anche fornitori e, in una certa misura, alcune organizzazioni/iniziative di settore affinché contribuissero alla comprensione delle catene di approvvigionamento. Per mappare le catene di approvvigionamento sono stati utilizzati dati sugli scambi, dato che la trasparenza e la tracciabilità sono spesso limitate. Risultati L’elenco di Difi relativo ai rischi elevati fornisce informazioni utili sul rischio all’interno di gruppi di prodotti nonché, in modo specifico, nelle categorie di prodotti selezionate. Tale elenco può servire come strumento di orientamento per affrontare il principio della proporzionalità riguardante quali gruppi di prodotti e specifiche categorie di prodotti scegliere quando si utilizzano strumenti relativi agli appalti pubblici socialmente responsabili nella pianificazione dell’attività di appalto. Può inoltre assistere i fornitori di prodotti ad alto rischio nel dare la priorità alla dovuta diligenza per i diritti umani nelle loro catene di approvvigionamento globali. Ulteriori informazioni sull’elenco dei rischi elevati sono disponibili all’indirizzo: https://www.anskaffelser.no/public-procurement/socially-responsible-public-procurement/information-about-high-risk-products Insegnamenti tratti Vi sono diverse difficoltà intrinseche nell’ottenere accesso alle informazioni sulla catena di approvvigionamento. Nella maggior parte dei casi si registra una mancanza di trasparenza dovuta a una rete complessa e dinamica di fornitori dalle materie prime fino alla produzione, fino all’arrivo in Europa, o per servizi forniti da soggetti nazionali o non nazionali. L’elenco di Difi relativo ai rischi elevati è uno strumento utile per gli acquirenti pubblici che devono prendere decisioni in merito ai prodotti da scegliere nel contesto di appalti pubblici socialmente responsabili. L’utilizzo di tale elenco può ridurre il rischio che violazioni dei diritti umani si siano verificate lungo la catena di approvvigionamento di prodotti soggetti a rischio elevato. Tuttavia l’elenco non è esaustivo. Prodotti che non sono attualmente inclusi nell’elenco potrebbero comunque essere soggetti ad un rischio elevato e, in tali casi, gli acquirenti pubblici dovrebbero effettuare ulteriori ricerche sui rischi concernenti i diritti umani associati a tali prodotti e servizi.

Definizione degli appalti prioritari

Non tutti gli appalti offrono le medesime opportunità di conseguire obiettivi sociali. Un esercizio di definizione delle priorità può contribuire a individuare gli appalti che presentano l’impatto potenziale più elevato. Per individuare gli appalti prioritari, si suggerisce di considerare le seguenti domande:

— Quali rischi sociali o potenziali benefici sociali sono collegati all’appalto e quanto sono importanti?

— Gli appalti hanno dimensioni e durata sufficienti per influenzare le pratiche dei fornitori? In caso contrario, è possibile collaborare con altri enti pubblici per riunire la domanda nella categoria in questione?

— Sono disponibili alternative socialmente preferibili e accessibili? L’inclusione di aspetti sociali limiterà indebitamente la concorrenza?

— Qual è la lunghezza della catena di approvvigionamento di un prodotto? In che modo gli appalti possono affrontare efficacemente il punto nella catena di approvvigionamento nel quale si presentano rischi o si possono conseguire benefici?

— Gli obiettivi sociali possono essere conseguiti direttamente mediante criteri di appalto verificabili? In alternativa, esiste un modo più efficace per ottenere i risultati perseguiti utilizzando altri strumenti a disposizione dell’acquirente pubblico?

— Quanto sarà visibile l’azione sociale? Può contribuire a conseguire una sensibilizzazione maggiore in merito a questioni sociali nelle catene di approvvigionamento tra il personale, i fornitori e magari anche il pubblico in generale? Vi è un rischio reputazionale in caso di mancata azione in questo settore?

— Vi sono possibilità di riservare un appalto a organizzazioni sociali che sostengono direttamente l’impiego di persone con disabilità o persone svantaggiate?

Un altro aspetto da considerare nel definire le priorità, in particolare quando si rendono obbligatori gli appalti pubblici socialmente responsabili, è la soglia di appalto a partire dalla quale sono inserite clausole di carattere sociale. Le direttive sugli appalti pubblici si applicano soltanto alle offerte il cui valore supera le soglie definite in base alla natura dell’appalto e alla centrale di committenza (71). Si potrebbero altresì impostare appalti pubblici socialmente responsabili nel contesto di appalti al di sotto di tale soglia o che non rientrano nell’ambito di applicazione delle direttive.

Definizione di traguardi da raggiungere

La definizione di traguardi dimostra un impegno nei confronti degli obiettivi sociali, aumenta la motivazione e offre un quadro per misurare i progressi.

Si raccomanda di fissare un traguardo specifico relativo a ciascun obiettivo sociale in ogni categoria di prodotti o servizi pertinenti. I traguardi efficaci sono misurabili (possono essere quantificati), conseguibili (definiti alla luce dello scenario di base attuale) e specificano la data di raggiungimento.

Buone pratiche

— Comprendere gli impatti sociali del proprio appalto conducendo una valutazione dei rischi. Se necessario, consultare esperti all’interno di altri dipartimenti della propria organizzazione (come quello del lavoro), di sindacati, fornitori, oppure presso ONG indipendenti, al fine di comprendere meglio le catene di approvvigionamento e le condizioni di lavoro dei prodotti e dei servizi che si intende acquistare;

— creare una strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili che delinea le categorie di appalti o gli appalti specifici per i quali si intende dare priorità agli aspetti di responsabilità sociale. Per ciascuna priorità, definire un traguardo misurabile e conseguibile, da raggiungere entro una data specifica.

2.5. Integrazione degli appalti pubblici socialmente responsabili nelle procedure e nelle politiche di appalto

Nell’attuazione di appalti pubblici socialmente responsabili nel contesto di procedure e politiche di appalto, si raccomanda di considerare quanto segue:

— il quadro giuridico e normativo, compreso il modo in cui gli appalti pubblici socialmente responsabili sono conformi alla normativa dell’UE e nazionale in materia di appalti così come agli obblighi internazionali dell’UE;

— il quadro istituzionale, compreso se gli appalti sono centralizzati o decentrati e ciò che tale circostanza implica ai fini della gestione e del monitoraggio degli appalti pubblici socialmente responsabili;

— la struttura di gestione, compresa la creazione di strutture nuove per guidare l’integrazione degli appalti pubblici socialmente responsabili, come ad esempio un gruppo di lavoro che coinvolge le parti interessate principali, o la designazione di campioni di tali appalti all’interno dei dipartimenti pertinenti;

— l’attribuzione di responsabilità, compresa l’individuazione di leader, esperti e acquirenti in posizioni adeguate che possono guidare l’azione e garantire il raggiungimento dei traguardi;

— l’accesso a competenze, anche coinvolgendo esperti all’interno della propria organizzazione in merito a questioni relative agli appalti pubblici socialmente responsabili, collaborando con servizi od organizzazioni pertinenti internamente o esternamente, e rivolgendosi ad altre organizzazioni che potrebbero essere in grado di consigliare o guidare l’attuazione di misure legate agli appalti pubblici socialmente responsabili;

— la disponibilità di capacità e risorse professionali: occorre valutare se sono necessarie attività di sviluppo di capacità oppure la fornitura di orientamenti e criteri chiari.

Sostenere l’integrazione attraverso la comunicazione

Si raccomanda di comunicare ampiamente gli obiettivi degli appalti pubblici socialmente responsabili per integrarli all’interno della propria organizzazione. Occorre assicurarsi che il ruolo e le responsabilità del personale in tutta la propria organizzazione siano espliciti. Le attività di comunicazione interna possono comprendere seminari, newsletter o l’inclusione nella intranet della propria organizzazione.

Anche la comunicazione esterna è essenziale. Comunicare gli obiettivi sociali al mercato in anticipo rispetto alla pubblicazione dei bandi di gara offre ai fornitori il tempo per reagire. La comunicazione degli obiettivi al pubblico aumenta inoltre l’assunzione di responsabilità e funge da esempio che può ispirare un’azione più ampia. Può altresì contribuire a sviluppare consenso nei confronti delle pratiche che comportano il ricorso ad aspetti sociali.

Infine condividendo le conoscenze con altri acquirenti pubblici in merito alle buone pratiche (o ai rischi evitabili) si può contribuire ad accelerare l’apprendimento in merito agli appalti pubblici socialmente responsabili. Tale condivisione di conoscenze può avvenire a livello locale, regionale, nazionale o persino internazionale. In particolare la condivisione di conoscenze all’interno dell’UE può contribuire ad aumentare il livello di prestazione richiesto dagli acquirenti pubblici in tutta Europa, promuovendo una maggiore responsabilità sociale come norma.

Gruppo di lavoro sulla rete Procura+ sugli appalti socialmente responsabili relativi alle TIC Obiettivo dell’appalto La rete Procura+ ha creato il gruppo di interesse sugli appalti pubblici socialmente responsabili con l’obiettivo di promuovere lo scambio sulle attività di appalto e di sostenere gli acquirenti pubblici negli acquisti di prodotti hardware delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). Tale gruppo comprende acquirenti pubblici provenienti da tutta Europa, tra cui la Greater London Authority, la città di Stoccolma, il consiglio comunale di Barcellona, l’Advanced Procurement for Universities and Colleges Scotland (APUC) e la città di Haarlem. Approccio I membri del gruppo di interesse comunicano e condividono le loro conoscenze in merito agli appalti pubblici socialmente responsabili attraverso riunioni regolari, fisiche e virtuali. Con il sostegno di Electronics Watch e di ICLEI Europe, il gruppo sta sviluppando criteri, specifiche e clausole che tengono conto della responsabilità sociale lungo tutta la catena di approvvigionamento di prodotti TIC. Risultati Condividendo le loro esperienze e gli esempi di buone pratiche, gli acquirenti pubblici partecipanti possono sviluppare le loro conoscenze e competenze in materia di appalti pubblici socialmente responsabili. Il gruppo funge inoltre da piattaforma per la presentazione di bandi di gara imminenti e per facilitare gli scambi tra acquirenti pubblici e potenziali fornitori e rivenditori per quanto riguarda le rispettive esigenze e capacità. A fronte di uno sforzo congiunto, il gruppo ha sviluppato un insieme specifico di criteri: How to procure fair ICT hardware – criteria set for socially responsible public procurement. Tale documento comprende criteri di selezione, specifiche tecniche, criteri di aggiudicazione e clausole sull’esecuzione degli appalti. L’insieme di criteri è ambizioso in quanto va oltre il livello delle fonderie e affronta anche problemi nella fase di estrazione. Insegnamenti tratti Coinvolgere altri acquirenti del settore pubblico e condividere approfondimenti sul mercato è premiante in quanto consente agli acquirenti pubblici di individuare esigenze comuni e sviluppare strategie su come acquistare prodotti realizzati in maniera socialmente responsabile che corrispondono nel modo migliore alle necessità.

Buona pratica

— Integrare la propria strategia per gli appalti pubblici socialmente responsabili nelle proprie attività di appalto. Attribuire responsabilità, prendere in considerazione la possibilità di istituire un gruppo di gestione e comunicare ampiamente gli obiettivi degli appalti sociali, affinché il personale e i fornitori siano consapevoli delle aspettative, e altri acquirenti pubblici siano incoraggiati ad adottare misure analoghe.

2.6. Monitoraggio e revisione dei progressi

Raccolta di dati sulle prestazioni degli appalti pubblici socialmente responsabili

L’attuazione efficace degli appalti pubblici socialmente responsabili comporta la creazione di un sistema di monitoraggio che misura i progressi verso gli obiettivi. I sistemi di monitoraggio variano da semplici banche dati che registrano l’uso di criteri sociali a sistemi specializzati integrati con piattaforme per gli appalti elettronici.

Integrazione del monitoraggio degli appalti pubblici sostenibili nei sistemi di rendicontazione esistenti nelle Fiandre (Belgio) Obiettivo dell’appalto Il governo regionale delle Fiandre lavora agli appalti pubblici sostenibili dal 2008 quando ha fissato l’obiettivo di fare in modo che entro il 2020 i suoi appalti pubblici siano al 100 % appalti pubblici sostenibili. Durante il periodo 2009-2015 sono stati adottati due piani d’azione per indirizzare i progressi verso il conseguimento di tale obiettivo, dopo di che gli appalti pubblici sostenibili sono diventati parte di una strategia integrata sugli appalti pubblici. Il governo ha definito criteri minimi di sostenibilità per nove gruppi di prodotti, oltre a orientamenti e suggerimenti di criteri in merito ad altri 17 gruppi di prodotti. I prodotti acquistati devono soddisfare tali criteri affinché le Fiandre possano considerare gli appalti sostenibili. Approccio Nel 2017 il monitoraggio degli appalti pubblici sostenibili è stato integrato nel sistema di gestione dei contratti del governo regionale delle Fiandre. Tutti gli appalti di valore pari o superiore a 30 000 EUR devono essere registrati nel sistema di gestione dei contratti e occorre rispondere alle seguenti nove domande obbligatorie sugli appalti pubblici sostenibili: 1. uso di criteri essenziali di sostenibilità: interamente integrati nella documentazione di gara/non integrati o parzialmente integrati nella documentazione di gara/l’appalto non riguarda un gruppo di prodotti per i quali sono stati definiti criteri essenziali; 2. uso di altri criteri di sostenibilità: uno o più altri criteri di sostenibilità sono riportati nella documentazione di gara/nessun altro criterio di sostenibilità è riportato nella documentazione di gara; 3. certificati di gestione ambientale richiesti: rilevanti e indicati nella documentazione di gara/pertinenti ma non indicati nella documentazione di gara per motivi specifici/non pertinenti; 4. accesso limitato alle imprese sociali: sì/no; 5. parte della fase di esecuzione del contratto di appalto è riservata a imprese sociali: sì/no; 6. uso della clausola di non discriminazione: sì/no; 7. uso di una clausola sociale nella documentazione di gara destinata a sostenere occupazione, istruzione e formazione: sì/no; 8. uso della clausola etica: rilevante e indicata nella documentazione di gara/pertinente ma non indicata nella documentazione di gara per motivi specifici/non pertinente — l’appalto non riguarda beni soggetti a rischio elevato; 9. appalti per l’innovazione: l’innovazione si colloca in una fase precommerciale di ricerca e sviluppo/l’innovazione si colloca tanto nella fase precommerciale quanto in quella commerciale/l’innovazione si colloca nella fase commerciale (appalti pubblici nel settore dell’innovazione)/non vi sono aspetti innovativi. Insegnamenti tratti Il monitoraggio dell’uso dello strumento è necessario per garantirne l’efficacia. Dopo aver notato un calo dell’uso segnalato di appalti pubblici sostenibili tra il 2015 e il 2016, le Fiandre sono state in grado di affrontare importanti ostacoli al conseguimento del loro obiettivo per il 2020, compresa l’integrazione di clausole di sostenibilità nei modelli di gara e l’individuazione di accordi quadro nei quali era necessaria un’azione futura. Fonti: http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Procura__case_studies/Procuraplus_case_study_Flanders.pdf e https://overheid.vlaanderen.be/monitoring-duurzame-overheidsopdrachten%20

Collegare il monitoraggio degli appalti pubblici socialmente responsabili ai sistemi di rendicontazione e alle procedure di audit esistenti è la soluzione più efficace. È probabile che siano necessari adattamenti del proprio sistema, come ad esempio l’aggiunta di campi dati nuovi nel software di monitoraggio. Inoltre si può prendere in considerazione la possibilità di ricorrere a un audit esterno indipendente delle prestazioni degli appalti pubblici socialmente responsabili, che comprenda un raffronto tra le prestazioni attuali dell’acquirente pubblico e quelle passate oppure quelle di altre organizzazioni.

Riesame e miglioramento degli appalti pubblici socialmente responsabili

Occorre riesaminare periodicamente i risultati del monitoraggio per garantire progressi verso gli obiettivi e che le azioni stiano contribuendo come auspicato al raggiungimento degli obiettivi.

Quando l’organizzazione raggiunge i suoi traguardi è opportuno comunicarlo ai colleghi ed esternamente. Successivamente riparte il processo di consultazione e di definizione di traguardi, garantendo un miglioramento continuo in merito agli obiettivi sociali.

Non è possibile conseguire un cambiamento sistemico del mercato se gli impatti positivi avvengono in condizioni di isolamento. Gli appalti pubblici socialmente responsabili possono contribuire a dimostrare la capacità del mercato di soddisfare norme più rigorose e comunicare questo messaggio può contribuire ad innalzare le aspettative delle parti interessate in senso più ampio.

Buona pratica

— Monitorare l’attuazione degli appalti pubblici socialmente responsabili e riesaminarne periodicamente i risultati al fine di garantire i progressi ed apportare gli adeguamenti necessari alla strategia o alle pratiche di appalto.

CAPITOLO 3

Individuazione delle esigenze e pianificazione degli appalti

3.1. Il ruolo della valutazione delle esigenze negli appalti pubblici socialmente responsabili

La valutazione delle esigenze può essere la prima fase del ciclo di appalto in relazione agli appalti pubblici socialmente responsabili, prima di organizzare una procedura di gara. La valutazione delle esigenze mira a garantire che la domanda effettiva dei beni, dei servizi o dei lavori esista, nonché a individuare le modalità per soddisfare tali esigenze nel modo più socialmente responsabile possibile. Valutare le esigenze effettive in termini di impatti stabilisce la portata e la natura dei requisiti, consentendo una risposta più flessibile e potenzialmente più efficace in termini di costi da parte del mercato. Nel contesto di un appalto pubblico socialmente responsabile la valutazione delle esigenze riguarda:

— garantire che ciò che viene acquistato soddisfi i requisiti sociali;

— progettare l’appalto e i contratti di appalto in maniera tale da consentire la flessibilità nel tempo e assicurare la partecipazione da parte di un’ampia gamma di organizzazioni, comprese quelle dell’economia sociale e le imprese sociali, gli organismi senza scopo di lucro o quelli volontari; e

— aumentare gli impatti e gli esiti sociali: verificare se gli appalti offrono opportunità di anticipare impatti sociali ed etici pertinenti.

Esempi di come la valutazione delle esigenze possa incidere sugli impatti e sugli impatti sociali negli appalti:

— un’autorità locale sceglie opzioni di mobilità più flessibili e variegate per fornire una maggiore libertà di trasporto ai cittadini anziani e alle persone con disabilità;

— un’autorità locale fornisce servizi sociali e di assistenza personalizzati in base alle esigenze delle persone dedicando particolare attenzione agli aspetti di genere (72);

— un dipartimento governativo inserisce in un contratto di costruzione una clausola relativa a opportunità di occupazione e formazione a favore di persone disoccupate e svantaggiate;

— un ospedale chiede a un fornitore di apparecchiature mediche ai fini della trasparenza della sua catena di approvvigionamento di monitorare e verificare le condizioni di lavoro dei lavoratori in collaborazione con organizzazioni della società civile.

La valutazione delle esigenze può consentire risparmi e generare rendimenti sociali, una circostanza questa che la rende una parte essenziale della fase antecedente l’appalto. Potrebbe richiedere un cambiamento culturale all’interno di un’organizzazione, che impone il distacco da una logica dettata dal numero di unità acquistate per passare a pensare a come soddisfare le esigenze in modo sostenibile e tenendo a mente gli impatti sociali.

Consultazione degli utenti

Spesso gli utenti di un prodotto, di un servizio o di un lavoro non sono le stesse persone che lo acquistano. Può trattarsi di altre persone fisiche all’interno della medesima organizzazione, di dipendenti di un altro ente pubblico oppure di cittadini (ad esempio pazienti ospedalizzati, residenti, alunni di scuole o studenti universitari). La consultazione può individuare le questioni sociali e garantire che l’offerta sia progettata per sfruttare al massimo qualsiasi opportunità di impatti sociali positivi. Prima di organizzare un appalto si possono utilizzare le seguenti tecniche per consultare gli utenti:

— organizzare un questionario o un sondaggio online per stabilire le esigenze e le preferenze degli utenti;

— osservare e analizzare i modelli di utilizzo esistenti;

— invitare tutte le parti interessate pertinenti a una riunione per riesaminare le pratiche attuali e pianificare insieme impatti sociali migliori negli appalti futuri; e/o

— invitare tutti gli utenti a partecipare a dimostrazioni dei fornitori, tenute nel contesto della consultazione preliminare del mercato (vedere sezione 3.2);

— rendere il questionario accessibile alle persone con disabilità.

Consultazione degli utenti con bisogni speciali in termini di mobilità nella città di Rotterdam (Paesi Bassi) Obiettivo dell’appalto A Rotterdam 30 000 cittadini con bisogni speciali utilizzano i servizi di trasporto. Vi sono servizi diversi disponibili per gruppi di destinatari diversi, una circostanza questa che in passato ha portato a servizi frammentati e talvolta insufficienti. La città di Rotterdam ha deciso di integrare tutti i servizi di mobilità, gestire le proprie flotte in modo più efficiente e di conseguenza di fornire trasporti che soddisfino al meglio le esigenze dei propri clienti. Approccio Rotterdam ha intrapreso una ricerca completa incentrata sui clienti per scoprire le esigenze insoddisfatte e i trasferimenti dei clienti che richiedevano soluzioni multidisciplinari. La città ha utilizzato un’innovativa procedura di appalto con impegno futuro (Forward Commitment Procurement), nel contesto del quale ha comunicato al mercato, in anticipo rispetto all’apertura del bando di gara, le sue esigenze sociali e gli impatti auspicati e ha acconsentito ad acquistare il servizio di nuova ideazione, nel caso in cui soddisfi le specifiche. Il processo di dialogo con il mercato ha coinvolto rappresentanti di gruppi di utenti finali che hanno fornito un riscontro diretto. Risultati L’aggiudicatario è un consorzio costituito da varie parti del mercato, comprese PMI, che sta ora attuando un servizio di trasporto incentrato sugli utenti con meccanismi che consentono un miglioramento continuo. Il servizio offre una personalizzazione della mobilità (compreso un bilancio personale per la mobilità), di conseguenza Rotterdam è in grado di tenere conto quotidianamente delle preferenze e delle caratteristiche personali degli utenti. Fornisce inoltre sostegno personale e coaching per apprendere a viaggiare in maniera più indipendente affinché i clienti aumentino la loro autonomia. I conducenti sono inoltre in diretto contatto con organizzazioni per il benessere in modo da monitorare e rispondere alle esigenze dei clienti. I veicoli acquistati sono pressoché completamente a emissioni zero (elettrici) e l’investimento annuale supera i 2 milioni di euro in termini di rendimento sociale sull’investimento. Insegnamenti tratti Non bisogna sottovalutare la complessità e le risorse richieste per un dialogo significativo. Occorre avviare il processo precocemente in modo da poter ottenere tutte le informazioni richieste in dettaglio da utenti e fornitori, valutare gli aspetti giuridici dell’approccio e assicurarsi che la soluzione personalizzata si avvicini il più possibile alle esigenze degli utenti.

Creazione di una dichiarazione delle esigenze

Sulla base delle informazioni raccolte durante la consultazione degli utenti, dovrebbe essere possibile formulare una dichiarazione semplice delle esigenze che descriva il motivo dell’acquisto e tenga conto di eventuali alternative all’acquisto.

La dichiarazione delle esigenze può essere utilizzata tanto per sviluppare la giustificazione economica per l’appalto quanto per informare i fornitori durante la consultazione preliminare del mercato e la procedura di gara. Le principali parti interessate, quali gli utenti del servizio, i cittadini o le ONG, possono essere invit