Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati»



Gazzetta ufficiale n. C 168 del 16/06/2000 pag. 0020 - 0025



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati" (2000/C 168/07) Il Consiglio, in data 6 marzo 2000 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice zu Eulenburg, in data 11 aprile 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 aprile 2000, nel corso della 372a sessione plenaria, con 107 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere. Osservazioni generali 1. Sintesi della proposta della Commissione La proposta di decisione prevede di raggruppare in un unico dispositivo le misure relative all'accoglienza dei richiedenti asilo, all'integrazione dei rifugiati ed al rimpatrio volontario per un periodo di cinque anni. Il previsto Fondo europeo per i rifugiati si basa sull'articolo 63, paragrafo 2, lettera b) del Trattato CE. Il Fondo dovrebbe contribuire a ripartire in modo equilibrato sia le prestazioni degli Stati membri in materia di accoglienza di rifugiati e sfollati sia i relativi effetti. Di conseguenza, la ripartizione dei mezzi tra gli Stati membri dev'essere proporzionale, da un lato, al numero dei richiedenti asilo che essi stessi accolgono (2/3) e, dall'altro, al numero di persone ammesse a godere dello status di rifugiato sul loro territorio (1/3). Il contributo finanziario del FER è pari al 50 %. Questa percentuale può tuttavia raggiungere il 75 % nel caso degli Stati membri che rientrano nel Fondo di coesione, per permettere a questi ultimi di recuperare più facilmente un eventuale ritardo a livello di infrastrutture. I beneficiari delle misure finanziate dal FER sono due gruppi di persone: i rifugiati (persone che godono dello status di rifugiato e i richiedenti asilo) e gli sfollati (coloro ai quali è garantita una forma di protezione internazionale o che l'hanno richiesta). Ai fini del finanziamento, avranno priorità misure concrete e mirate, tra le quali: - per quanto riguarda le condizioni di accoglienza: lo sviluppo o l'adeguamento di infrastrutture e servizi di alloggio, l'aiuto materiale (ad esempio l'abbigliamento o il vitto), l'assistenza sociale od amministrativa nel quadro delle procedure d'asilo; - per quanto riguarda l'integrazione: l'assistenza ai fini dell'ottenimento di un alloggio, la fornitura di prestazioni sociali e/o mediche e la partecipazione a corsi di lingua, l'aiuto a gestire autonomamente l'esistenza, in particolare un aiuto a trovare lavoro; - per quanto riguarda il rimpatrio volontario e il reinserimento nel paese d'origine: informazioni sui programmi di rientro esistenti e sulla situazione nel paese in questione, misure di formazione generale e professionale e infine l'aiuto al reinserimento vero e proprio; - per quanto riguarda le misure urgenti: accoglienza e alloggio, messa a disposizione dei mezzi necessari per il sostentamento, l'assistenza sanitaria, psicologica o di altro tipo. La gestione dei progetti e dei programmi è delegata dalla Commissione agli Stati membri sotto forma di richieste di cofinanziamento da concertare con la stessa Commissione. Tuttavia, è previsto che la Commissione accantoni una quota del 10 % degli stanziamenti disponibili per il sostegno a progetti innovativi o transfrontalieri, in modo da promuovere lo scambio di esperienze e la cooperazione a livello europeo. Tali interventi possono essere finanziati al 100 %. 2. Valutazione della proposta della Commissione 2.1. Valutazione di massima Il Comitato approva la presentazione, da parte della Commissione delle Comunità europee, della proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati. Come già affermato nel parere in merito alla proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'inserimento dei rifugiati(1) del 20/21 ottobre 1999, "data la considerevole importanza che il tema dell'immigrazione e dell'inserimento rivestirà anche nel futuro per l'Unione europea e gli Stati membri, il Comitato si impegnerà affinché vi sia una dotazione adeguata di strumenti europei di sostegno". Il Comitato giudica il Fondo europeo per i rifugiati uno strumento necessario per reagire in maniera coerente alle sfide che l'Unione europea e gli Stati membri dovranno affrontare in materia di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario di rifugiati e sfollati. Il Comitato approva inoltre la proposta di finanziare le misure urgenti con un'apposita linea di bilancio nel quadro del Fondo europeo per i rifugiati. 2.2. Inizio degli interventi Il Comitato ritiene che la proposta dovrebbe essere approvata rapidamente, per garantire continuità agli interventi attualmente in corso relativi alle linee di bilancio per l'integrazione, la promozione delle condizioni di accoglienza e del rimpatrio volontario. La discontinuità in questo importante settore di attività rischia di annullare gli aspetti positivi dei progetti promossi dall'Unione europea e delle reti e dei partenariati esistenti a favore dei rifugiati. 2.3. Dotazione finanziaria La dotazione finanziaria per il Fondo europeo per i rifugiati non corrisponde alle reali esigenze. Come fa osservare la Commissione nella scheda finanziaria, l'ammontare finora assegnato è troppo esiguo per coprire le necessità accertate sul posto. Se il Fondo europeo per i rifugiati vuole tener fede al suo obiettivo, vale a dire contribuire a ripartire in modo equilibrato la responsabilità tra gli Stati membri, allora la dotazione prevista di 26 milioni di euro per le misure strutturali e di 10 milioni di euro per le misure urgenti è troppo esigua. Il Comitato pertanto lancia un appello agli Stati membri affinché si impegnino a garantire un'adeguata dotazione finanziaria. 2.4. Gruppi destinatari delle azioni che saranno finanziate dal Fondo europeo per i rifugiati (Art. 2) La proposta della Commissione fa un passo indietro rispetto alle proposte precedenti per quanto concerne la definizione dei gruppi destinatari. Il Comitato ritiene che taluni punti abbisognino di maggiore precisione e di appositi adeguamenti. Il documento cita come destinatari delle misure che saranno finanziate dal Fondo europeo per i rifugiati i seguenti gruppi di persone: i rifugiati (gli aventi diritto d'asilo e i richiedenti asilo) e gli sfollati, che godono di un regime di protezione temporanea (articolo 2). Entrambi i gruppi sono formati da cittadini di paesi terzi o da apolidi. Date le diverse forme di protezione concesse ai rifugiati, ai richiedenti asilo e agli sfollati nei vari paesi dell'Unione europea, assume un'importanza particolare la definizione dei gruppi destinatari in base alle loro condizioni di permanenza. Il Comitato ritiene pertanto che occorra puntare ad una definizione ampia che comprenda tra i gruppi destinatari delle misure del Fondo europeo per i rifugiati anche le persone che godono di forme complementari di protezione, ad esempio i cosiddetti rifugiati "di fatto", i quali non rientrano né nella Convenzione di Ginevra né tra gli sfollati. Una definizione del genere corrisponde alle azioni comuni del Consiglio già approvate. La restrizione a cittadini dei paesi terzi dovrebbe essere eliminata, in modo da non escludere in linea di principio dal campo d'azione del Fondo europeo per i rifugiati i richiedenti asilo provenienti da altri Stati membri dell'UE, anche se si tratta di casi isolati. 2.5. Compiti (articolo 3) Per quanto concerne le misure destinate all'accoglienza dei rifugiati, la proposta rappresenta un passo indietro rispetto all'Azione comune 1999/290/JHA del 26 aprile 1999 relativa all'accoglienza e al rimpatrio volontario dei rifugiati, degli sfollati e dei richiedenti asilo. La proposta non fa alcun esplicito riferimento a misure di consulenza sulle procedure di asilo o di consulenza giuridica, o a misure destinate a facilitare l'accesso alle procedure giuridiche e a garantire l'assistenza giuridica. Manca inoltre un sostegno alle persone particolarmente bisognose di protezione. Il Comitato ritiene che la proposta debba essere precisata su questi punti. Per quanto concerne le misure d'integrazione dei rifugiati il testo dell'articolo 3 si discosta dalla relazione illustrativa e dalla scheda finanziaria. Il Comitato ritiene in particolare che il ruolo dell'occupazione, della formazione e del perfezionamento dovrebbe essere preso adeguatamente in considerazione. Parimenti, vanno sostenute le misure atte a favorire il ricongiungimento delle famiglie, come ad esempio l'assunzione dei costi di trasporto per i rifugiati privi dei mezzi necessari, le strutture di consulenza e di sostegno per le famiglie i cui membri sono stati separati da lungo tempo. Una lacuna sussiste rispetto all'Azione comune 1999/290/JHA in merito alle misure informative ed esplicative destinate ai cittadini. Data l'importanza di tali misure ai fini della sensibilizzazione generale e dell'abolizione dei pregiudizi, il Comitato raccomanda di inserire misure adeguate nella proposta. 2.6. Azioni comunitarie (articolo 4) In merito alla promozione della cooperazione a livello comunitario, la proposta prevede che il 10 % del finanziamento rimanga di competenza della Commissione. Il Comitato si dice d'accordo con la richiesta formulata nella proposta di un accantonamento di mezzi per il sostegno di progetti transnazionali innovativi da parte della Commissione. Il Comitato giudica tuttavia che la promozione della cooperazione transnazionale, dello scambio di esperienze a livello transfrontaliero e del trasferimento di conoscenze non dovrebbe rientrare nella quota del 10 % fissata per le misure comunitarie. Il Comitato auspica invece che gli Stati membri, nella selezione dei progetti e nella presentazione delle loro richieste nazionali di cofinanziamento prevedano e sostengano, di propria iniziativa, interventi di tipo transnazionale, affinché le esperienze condotte sul piano europeo e transnazionale negli ultimi anni non vadano perse a seguito di nuove modalità amministrative. La cooperazione transnazionale, nel senso di un trasferimento di esperienze e di modelli già validamente sperimentati, può apportare un importante contributo, nel quadro degli aiuti strutturali, soprattutto negli Stati membri che finora hanno attuato solo in minima parte misure di accoglienza e d'integrazione a favore di rifugiati e di sfollati. 2.7. Criteri di selezione (articolo 8) e Comitato (articolo 19) All'articolo 8, la proposta cita, tra le organizzazioni beneficiarie, le organizzazioni non governative (ONG) e le parti sociali. Da anni, entrambe svolgono un ruolo fondamentale nello sviluppo e nell'attuazione dei progetti. Occorre pertanto assicurare che le risorse a titolo del fondo non siano assegnate esclusivamente ad uffici statali. Il modo migliore per raggiungere questo obiettivo è l'invito rivolto a tutti i gruppi interessati a presentare delle proposte. Le ONG e le parti sociali, a livello sia nazionale che comunitario, dovrebbero essere prese adeguatamente in considerazione dal Comitato proposto (articolo 19). Le ONG, le associazioni dei rifugiati e le parti sociali potrebbero farne parte in qualità di osservatori. Va prospettata anche una partecipazione dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. Le affermazioni del Comitato circa il ruolo delle ONG, contenute nel parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa ad un programma d'azione comunitario a favore dell'integrazione dei rifugiati", del 20/21 ottobre 1999 ("L'inserimento dei rifugiati in numerosi Stati membri dell'UE viene portato avanti attraverso corrispondenti programmi e iniziative di ONG, e quindi bisognerebbe fare, se possibile, un esplicito riferimento") valgono anche per la proposta relativa al Fondo europeo per i rifugiati. 2.8. Ripartizione delle risorse (articolo 9) La proposta della Commissione prevede una ripartizione basata su due parametri: il numero delle persone che hanno chiesto asilo (65 %) e il numero delle persone che godono dello status di rifugiato o di un regime di protezione temporanea (35 %). Con questo tipo di ripartizione, si dà per scontato che una gran parte delle risorse disponibili viene assegnata a quei paesi che già dispongono di strutture complesse di accoglienza e d'integrazione di rifugiati e sfollati e che i paesi con minore esperienza beneficeranno di una quota essenzialmente minore di risorse a titolo del Fondo. Questa procedura è in contraddizione non solo con le disposizioni dell'articolo 11 relative agli Stati membri beneficiari del Fondo di coesione ma anche con le finalità formulate nella relazione introduttiva della proposta stessa, vale a dire incoraggiare gli Stati membri le cui infrastrutture e servizi di asilo e di accoglienza sono meno sviluppati a recuperare il ritardo in materia. Il Comitato ritiene pertanto che la forma di ripartizione proposta debba essere completata da una procedura che consenta alla Commissione di decidere la ripartizione delle risorse in base alle necessità degli Stati membri e alla qualità delle richieste inoltrate. In tale contesto, il Comitato propone di mettere a disposizione uno stanziamento minimo anche per i paesi con un minor numero di rifugiati, indipendentemente dalla quota. 2.9. Calendario (articolo 10) La Commissione propone uno strumento giuridico della durata di cinque anni. Le decisioni relative alla dotazione di bilancio e alle quote degli Stati membri vengono tuttavia adottate ogni anno. Pertanto gli Stati membri non possono prendere nessun impegno finanziario per progetti pluriennali. Le esperienze degli ultimi anni hanno mostrato che i progetti a scadenza annuale sono poco efficaci. I progetti pluriennali devono dunque essere sostenuti per principio in qualsiasi caso. Il Comitato pertanto raccomanda di amministrare il Fondo per i rifugiati in modo tale da privilegiare i progetti pluriennali e di sottoporli annualmente ad autorizzazione. 2.10. Struttura del finanziamento (articolo 11) Il limite del contributo finanziario previsto dalla proposta, pari ad un massimo del 50 % o del 75 % del costo totale di ogni misura, si riferisce unicamente agli stanziamenti della Commissione per le misure nazionali. Occorre precisare che il finanziamento pubblico, specie delle misure avviate dalle ONG e dalle parti sociali, può raggiungere, se combinato al corrispondente cofinanziamento nazionale, la quota del 100 %. 2.11. Sorveglianza e valutazione (articolo 18) La proposta prevede che ogni anno le autorità competenti degli Stati membri presentino una relazione alla Commissione nonché una relazione intermedia entro il 31 dicembre 2002. Secondo il Comitato le nuove modalità di attuazione così come la dotazione finanziaria a partire dal 2001, non ancora fissata, dovrebbero essere sottoposte a verifica da parte della Commissione già dal 2001, sulla base di relazioni annuali e di una valutazione del nuovo sistema. Una tale verifica dovrebbe prendere in considerazione non solo la ripartizione delle risorse, ma anche l'attuazione dei programmi d'azione nazionali e la ripartizione equilibrata degli oneri degli Stati membri da conseguire con il Fondo per i rifugiati. 2.12. Ripartizione delle risorse/Scheda finanziaria - articolo 2 Per quanto concerne la ripartizione delle risorse tra i tre settori d'intervento (condizioni di accoglienza, integrazione e rimpatrio volontario), il Comitato approva la chiave di ripartizione indicativa proposta per ogni singolo settore (accoglienza: 36 %, integrazione: 36 %, rimpatrio volontario: 18 %) e lancia un appello agli Stati membri affinché orientino le loro azioni a tale criterio. È in particolare necessario proseguire il sostegno finora concesso ai progetti d'integrazione. Osservazioni particolari 3. Proposte di modifica e di aggiunte al documento della Commissione 3.1. Articolo 2 Ai fini della decisione in esame, i gruppi destinatari sono composti dalle seguenti categorie 1) i "rifugiati" intesi come qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che benefici dello status definito dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e ammesso a risiedere a tale titolo in uno degli Stati membri; 2) gli "sfollati", intesi come qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che benefici, in uno Stato membro, di un regime di protezione temporanea, di un regime di protezione complementare o di un'altra forma di protezione internazionale garantita da uno Stato membro; 3) i "richiedenti asilo" intesi come qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che ha chiesto di ottenere lo status di rifugiato o sfollato conformemente al disposto del paragrafo 1 o 2 del presente articolo; 4) i "richiedenti a cui è stato negato l'asilo", intesi come qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide, la cui richiesta di ottenimento dello status di rifugiato o di sfollato conformemente al disposto del paragrafo 1 o 2 del presente articolo è stata respinta ma che tuttavia risiedono in uno Stato membro senza alcun divieto; 5) qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che non ha più bisogno della protezione internazionale e per il quale non è escluso un rimpatrio volontario. 3.2. Articolo 3, paragrafo 2 Modificare come segue: 2. "Per quanto riguarda l'accoglienza dei rifugiati e degli sfollati e le procedure, gli interventi possono riguardare la creazione o il miglioramento di infrastrutture, la garanzia di un'assistenza di base, il miglioramento delle procedure giuridico-amministrative di asilo (inclusa l'offerta di servizi di consulenza, anche giuridica), un apposito sostegno ai gruppi particolarmente bisognosi di protezione (come minori non accompagnati, vittime di violazioni dei diritti umani, ad esempio trattamenti umilianti, atti di tortura o di violenza, persone che richiedono un'assistenza sanitaria particolare), e infine la formazione generale e professionale, l'assistenza materiale e la protezione sociale." 3.3. Articolo 3, paragrafo 3 3. "Per quanto riguarda l'integrazione nella società dello Stato membro di residenza di rifugiati e sfollati, che hanno diritto ad integrarsi grazie al loro status oppure dopo un determinato periodo di residenza, nonché delle loro famiglie, può trattarsi di interventi di assistenza sociale in settori come l'alloggio, i mezzi di sussistenza e le cure mediche, nonché d'interventi per facilitare il ricongiungimento delle famiglie. Devono essere in particolare promosse misure di formazione generale e professionale e tutte le misure che permettono un'integrazione rapida e duratura nel mercato del lavoro. Ai fini dell'integrazione, occorre privilegiare quelle misure che consentono ai rifugiati di condurre una vita autonoma e responsabile nella società dello Stato membro." 3.4. Articolo 3 paragrafo 5 (nuovo) 5. "Nel contesto di programmi e misure concrete finanziate dal Fondo europeo per i rifugiati, una determinata percentuale dei fondi dev'essere destinata a misure d'informazione dei cittadini circa gli obblighi degli Stati membri nei confronti delle persone che chiedono la protezione internazionale oppure circa la politica europea in materia di rifugiati." 3.5. Articolo 7 e) (nuovo) Descrizione della cooperazione transnazionale prevista per gli interventi. 3.6. Articolo 8a (ex articolo 8) Modificare come segue: "Gli interventi vengono presentati, previo invito a presentare proposte, da amministrazioni pubbliche (nazionali, regionali o locali, centrali o decentralizzate), da istituti di insegnamento o di ricerca, da organismi di formazione, parti sociali, organizzazioni governative, organizzazioni internazionali e loro strutture nazionali o organizzazioni non governative, individualmente o associate, in vista di un finanziamento del Fondo. L'invito è rivolto a tutti i gruppi interessati." Ultimo comma Aggiungere quanto segue: "L'autorità responsabile dovrebbe consultare le organizzazioni non governative, le associazioni di rifugiati e le parti sociali prima della selezione definitiva dei progetti." 3.7. Articolo 8b (nuovo) Misure transnazionali "Le misure di carattere transnazionale risultano di particolare importanza, soprattutto a livello di scambio di esperienze e di trasferimento di conoscenze in materia di sviluppo strutturale. Si invitano pertanto gli operatori nazionali a prevedere, laddove opportuno, la cooperazione transnazionale nel quadro delle misure nazionali." 3.8. Articolo 9 Riformulare come segue "In sede di ripartizione tra gli Stati membri degli stanziamenti disponibili, una determinata quota di base dev'essere destinata, a titolo di aiuto strutturale, ai paesi aventi un regime di asilo meno sviluppato. Le risorse rimanenti vengono suddivise tra gli Stati membri nel modo seguente: a) del numero medio delle persone che hanno chiesto di essere ammesse ad una forma di protezione internazionale registrate nel corso dei tre anni precedenti, per il 65 % del loro volume, b) del numero di persone ammesse a godere dello status di rifugiato o di un regime di protezione temporanea nel corso dei tre anni precedenti, per il 35 % del loro volume. Le cifre di riferimento sono le ultime cifre rilevate dall'Istituto statistico delle Comunità europee. La Commissione decide sulla ripartizione delle risorse in base alla qualità delle richieste presentate dagli Stati membri, alle necessità dello Stato membro in questione e alla pertinenza degli interventi proposti alla luce delle direttive esistenti. La Commissione deve tener conto della necessità di promuovere un'efficace attività di accoglienza e di integrazione orientata all'asilo in quegli Stati membri nei quali tale attività è stata poco sviluppata in passato." 3.9. Articolo 11 Aggiungere quanto segue: "Per quanto concerne in particolare le azioni intraprese da ONG e parti sociali, gli aiuti pubblici possono raggiungere, attraverso un cofinanziamento nazionale corrispondente, la quota del 100 %." 3.10. Articolo 18 Modificare come segue "3. La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio le relazioni annuali degli Stati membri, una relazione intermedia entro il 31 dicembre 2002 ed una relazione finale entro il 1o giugno 2005. La Commissione presenta inoltre al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 31 marzo 2001 un documento in cui valuta fino a che punto la nuova procedura operativa e la sua attuazione da parte degli Stati membri rispondono agli obiettivi del Fondo europeo per i rifugiati." 3.11. Articolo 19 Aggiungere quanto segue "Le organizzazioni non governative, le associazioni di rifugiati e le parti sociali partecipano ai lavori del Comitato in qualità di osservatori. Il CES viene consultato dal Comitato non potendo, per ragioni di comitatologia, esservi rappresentato." Bruxelles, 27 aprile 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) GU C 368 del 20.12.1999.