IT    IT  
 COMMISSIONE  
EUROPEA 
Bruxelles, 27.11.2013  
SWD(2013) 489 final 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
 
che accompagna il documento 
Comunicazione della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio – 
“Sistema europeo di controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi (Terrorist 
Finance Tracking System — TFTS) 
{COM(2013) 842 final} 
{SWD(2013) 488 final}  
 
2 
 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D’IMPATTO 
che accompagna il documento 
 
Comunicazione della Commissione europea al  Parlamento europeo e al Consiglio – 
“Sistema europeo di controllo delle tr ansazioni finanziarie dei terroristi ( Terrorist 
Finance Tracking System  — TFTS) 
 
 
1. I NTRODUZIONE  
Nel 2010, quando l’UE ha concluso l’accordo tra l’Unione europea e gli Stati Uniti d’America 
sul trattamento e il trasferimento di dati di me ssaggistica finanziaria da ll’Unione europea agli 
Stati Uniti ai fini del program ma di controllo delle transazi oni finanziarie dei terroristi 
(accordo TFTP UE-USA), il Consiglio e il  Parlamento europeo hanno invitato la 
Commissione a studiare un sistema analogo che consentirebbe l’estrazione di tali dati sul 
territorio dell’UE. L’accordo TF TP UE-USA menziona un tale sistema europeo in uno dei 
suoi articoli, indicando che la Commissi one europea avrebbe re alizzato uno studio 
sull’introduzione di un sistema equiva lente proprio dell’Unione europea. 
Data la complessità giuridica e tecnica della questione in oggetto, e il suo carattere sensibile 
sotto il profilo dell’impatto su i diritti fondamentali, in particolare sulla protezione dei dati 
personali, nel luglio 2011 la Commissione ha  deciso di pubblicare una comunicazione 
contenente varie opzioni per mo strare quali forme potrebbe assumere l’introduzione di un tale 
sistema.  
Dalle discussioni successive e da i feedback non è emersa alcuna chiara preferenza degli Stati 
membri e del Parlamento europeo per l’una o l’ altra di queste opzioni. La Commissione ha 
quindi deciso di studiarle tutte  nell’ambito della valutazione d’impatto in oggetto, e di 
elaborarle sviluppando diverse varianti. 
 
3 
 Da quando la Commissione è stata invitata a proporre un quadro per Sistema europeo di 
controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi ( Terrorist Finance Tracking System  – 
TFTS), la situazione economica negli Stati memb ri e nell’UE è cambiata, e gli Stati membri 
sono sempre più consapevoli della possibilità di trarre vantaggi o dagli scambi di dati basati 
sull’accordo TFTP UE-USA grazie a lle clausole di reciprocità iv i contenute. Questi sviluppi e 
questi fattori sono stati presi in consideraz ione nel confrontare le opzioni relative 
all’introduzione di un nuovo si stema e l’opzione del mantenim ento dello status quo, che è 
cambiato dal 2010.  
2. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Per la sua natura transnazionale, il finanziamento del terrorismo è difficile da individuare e 
da combattere 
Secondo l’ultima relazione TE-SAT di EUROPO L del 2012, gli Stati membri continuano a 
dover affrontare una grave minaccia  terroristica, che si tratti di terrorismo di ispirazione 
religiosa/islamico, di terrorism o etno-nazionalista e separatista , di sinistra o di destra o 
anarchico. Per privare i terroris ti della loro capacità di azi one, una componente essenziale 
della strategia anti-terrorismo dell’UE è impe dire ai terroristi e a lle organizzazioni di 
raccogliere e trasferire fondi e di accedervi. Combattere questa battaglia significa recidere il 
sostegno finanziario al terrorism o e a coloro che lo incoraggi ano, lo pianificano o vi si 
affiliano. 
Le attività terroristiche sono molto spesso  di stampo transnazionale. Non solo comprendono 
azioni pianificate in un p aese ed eseguite in  un altro, ma implicano an che raccolte di fondi e 
trasferimenti che vanno al di là delle fron tiere. Le attività transn azionali consentono ai 
terroristi di celare il modo in cui movimentano il denaro, la sua origine e la sua finalità. A 
causa della natura transnazionale dei finanziamenti destinati alle attività terroristiche, è 
estremamente difficile intercettarli e fermar li. La cooperazione in ternazionale in questo 
settore è pertanto di importanza fondamental e: per questo motivo l’ UE ha accettato di 
lavorare con gli Stati Uniti in quest’ambito, come  dimostra in particol are l’accordo TFTP fra 
l’UE e gli USA.  
Oltre agli strumenti legislativi,  vi sono anche una serie di orga ni internazionali ed europei 
attivi nella lotta contro il finanziamento del terrorismo, e che promuovono la cooperazione a 
 
4 
 livello internazionale od eur opeo: il Gruppo d’azione finanzia ria internazionale contro il 
riciclaggio di denaro e il fina nziamento del terrorismo (GAFI), il Comitato in materia di 
prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose e del finanziamento del terrorismo, la piattaforma delle unità di informaz ione finanziaria (UIF) dell’UE, Eurojust ed 
Europol. Per rafforzare la cooperazione fra gli Stati membri dell’UE sono in vigore una serie 
di strumenti legislativi, come ad esempio una  decisione sulla coopera zione fra le unità di 
informazione finanziaria dell’UE.  
Gli strumenti / le misure esistenti sono i nadeguate per seguire le piste finanziarie dei 
terroristi 
Anche se la cooperazione fra gli Stati me mbri dell’UE in questo settore migliora 
costantemente – compresa la cooperazione basata sull’introduzi one di nuovi strumenti 
giuridici come il mandato europeo di ricerca delle prove – gli scambi di informazioni sui dati 
finanziari sono limitati. Gli strumenti di reciproc a assistenza giuridica o la cooperazione fra le 
unità di informazione finanziaria dell’UE non sono in grado o non hanno l’obiettivo di 
tracciare una descrizione e di st abilire il profilo di una person a sospetta, rivelandone in tempi 
brevi tutti i conti esistenti e le relative operazioni  finanziarie (così come delle società e di altre 
organizzazioni a suo nome), a livello mondiale e risalendo vari anni addietro. A parte il TFTP, 
non esiste attualmente alcuno st rumento che possa generare in formazioni su una persona 
sospetta all’inizio di un’indagine in temp i molto brevi, consentendo agli inquirenti di 
concentrarsi su determinate categorie di oper azioni finanziarie, su certi paesi e/o un certo 
lasso di tempo, per stabilire una cronologia prec isa dei movimenti della persona in oggetto. Il 
TFTP è tuttavia uno strumento esclusivamente ge stito dagli Stati Uniti, il che significa che 
viene utilizzato in primo luogo ai fini  delle esigenze di sicurezza degli USA. 
I fattori del problema 
1. Il meccanismo attualmente esistente per analizzare i dati di messaggistica 
finanziaria è gestito da un paese terzo, e non rappresenta quindi pienamente gli 
specifici interessi dell’UE 
Nell’Unione europea la minaccia terroristica prov iene principalmente da fonti separatiste, di 
ispirazione religiosa, di sinistra, di destra  e anarchiche. Queste minacce risultano essere 
“cicliche” sotto il profilo della loro intensità e del rischio che rappresentano, e sono, in una 
 
5 
 certa misura, diverse dalle minacce che incombono sugli Stati Uniti. Queste ultime 
provengono soprattutto dal terrorismo islamico, che non è presente – o lo è solo limitatamente – negli Stati Uniti stessi.  
Lo scopo principale del TFTP è i ndagare sulle attività terroristiche legate alla minaccia quale 
percepita negli USA. Gli Stati membri hanno co munque cominciato sempre di più a ricorrere 
alle clausole di reciprocità dell ’accordo per trarre vantaggio dag li scambi di dati con gli Stati 
Uniti. Questo fattore problematico sta quindi cambiando col tempo e la sua importanza diminuisce a mano a mano che gli Stati memb ri acquisiscono esperi enza nell’utilizzo 
dell’accordo e del TFTP per affront are le minacce che pesano sull’UE. 
2. Il meccanismo attualmente esistente per analizzare i dati di messaggistica 
finanziaria contempla un solo fornitore del settore e un solo tipo di messaggi 
Essendo un programma americano di portata mondial e, il TFTP contempla attualmente solo i 
messaggi FIN (Financial Institution Transfer  – messaggi di trasferimento degli istituti 
finanziari) trasmessi attraverso la rete SWIF T (Society for Worldwid e Interbank Financial 
Telecommunication - Società per le telecomuni cazioni finanziarie interbancarie mondiali). I 
messaggi FIN sono un tipo di messaggio creato dalla  rete SWIFT per trasferire informazioni 
finanziarie da un istituto finanz iario all’altro. Tuttavia, oltre ai  trasferimenti SWIFT, esistono 
una serie di altri importanti sistemi di trasferi mento per i pagamenti elettronici e vari altri 
fornitori sul mercato, come le stanze di comp ensazione automatizzate e i trasferimenti di 
moneta elettronica. Questi non ri entrano attualmente nel campo d’applicazione del TFTP e 
potrebbero così essere utilizzati da terroristi o da entità legate al terrorismo pe r trasferire i loro 
fondi senza essere ogget to di controlli.  
3. Il meccanismo attualmente esistente per analizzare i dati di messaggistica 
finanziaria solleva preoccupazioni quant o alla tutela della privacy e alla 
protezione dei dati personali dei cittadini europei 
La maggior parte delle critiche riguarda la pres unta non conformità del TFTP con il diritto al 
rispetto della vita privata e della vita familiare  (articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali), 
con il diritto alla protezione de i dati di carattere personale (art icolo 8 della Carta dei diritti 
fondamentali e articolo 16 del TFUE), così come  con gli obblighi previsti dalla direttiva sulla 
tutela dei dati (direttiva 95/46/CE ). Sono stati espressi dubbi sulla  necessità e proporzionalità 
 
6 
 del trasferimento, in un paese terzo, di dati riguard anti i cittadini dell’UE, e sulle procedure di 
verifica e autorizzazione che consent ono il trasferimento di questi dati. 
Le due verifiche congiunte relative all’accord o TFTP UE-USA hanno accertato la corretta 
applicazione delle ampie garanz ie previste dall’accordo, fr a cui quelle riguardanti la 
protezione dei dati personali. La maggiore es perienza nell’applicazione pratica dell’accordo 
da parte dell’UE e degli USA ha ridimensi onato questo fattore problematico, mostrando che 
l’efficace insieme di garanzie ha permesso di  far fronte alle preoccupazioni inizialmente 
espresse. 
4. A parte l’accordo TFTP UE-USA, l’UE  e gli Stati membri dispongono di 
insufficiente capacità tecn ica e giuridica per stabilire connessioni finanziarie che 
permettano di seguire e de lineare le reti terroristiche 
A livello dell’Unione europea non esiste alcun si stema equivalente distinto che possa rivelare 
connessioni finanziarie utili per seguire e individuare le reti terroristiche. Gli esistenti 
strumenti legislativi e operativi predisposti a livello dell’UE e degli Stati membri, o a cui l’UE e gli Stati membri partecipano (come la piat taforma UIF), non offr ono, non possono offrire e 
non sono stati concepiti per offrire gli stessi vantaggi del TFTP in termini di rapidità, 
efficienza ed efficacia. Conformemente al sistem a preventivo basato sulla terza direttiva anti-
riciclaggio, ad esempio, le unità di inform azione finanziaria anal izzano le operazioni 
finanziarie caso per caso a segu ito di segnalazioni di operazioni  sospette da parte di enti 
obbligati come gli istituti finanzia ri. Con il sistema UE di conge lamento dei fondi legati alle 
attività terroristiche è possibile bloccare le operazioni finanziarie di persone ed entità legate al 
terrorismo solo se queste figurano su un elenco  approvato dal Consigli o. Non esiste tuttavia 
alcun sistema che utilizzi dati che perme ttano di mostrare uno schema completo di 
connessioni e “comportamenti” finanziari di una persona o di un’organizzazione sospetta di svolgere attività terroris tiche o di finanziarle. 
 
Scenario di base 
Lo scenario di base non prevede la creazione , a questo stadio, di al cun sistema TFTS-UE. 
Rimarrebbe in vigore e continuerebbe ad es sere applicato l’accordo TFTP UE-USA. Vi 
sarebbe un solo fornitore desi gnato tenuto a comunicare dati fi nanziari rilevanti e questo 
 
7 
 riguarderebbe solo i suoi messaggi FIN. Gli St ati membri, così come Europol ed Eurojust, 
continuerebbero a poter avvalersi della clausola  di reciprocità figuran te nell’accordo TFTP 
UE-USA. In virtù di tale clau sola le autorità dell’UE poss ono ottenere direttamente dati 
finanziari rilevanti dal Dipartimento del Teso ro degli Stati Uniti, in modo da rendere più 
efficace la lotta al terrorismo e al suo finanziamento nell’UE. I noltre, il Tesoro statunitense 
continuerebbe ad inviare relazioni su possib ili minacce terroristiche agli Stati membri e 
all’UE senza una specifica richiesta basata  sull’articolo 9 dell’accordo TFTP UE-USA. 
Sarebbe mantenuto l’attuale livello di protezio ne dei dati personali senza aumentare il volume 
di dati raccolti. Le due verifiche congiunt e relative all’accordo TFTP UE-USA hanno 
accertato il corretto funzionamento del TFTP e delle  solide misure di controllo predisposte per 
assicurare la dovuta osservanza delle garanz ie, comprese quelle di protezione dei dati 
personali. 
Verrebbe evitato il costo dell’i ntroduzione di un nuovo sistema, si a in termini di investimento 
inziale che di gestione annua. Non vi sarebbe  alcuna esposizione supplementare per i dati 
personali e nessuna variazione de l livello di rischio da atte nuare (diversamente da quanto 
avverrebbe con qualsiasi opzione di  introduzione di un sistema UE).  
3. O BIETTIVI E OPZIONI  
Obiettivi I reati terroristici causano danni considerevoli alle vittime, sono fonte di enormi pregiudizi 
economici e minano quel senso di sicurezza sen za il quale non è possibile esercitare in 
maniera effettiva la propria libertà e i propri dir itti individuali. Pertanto l’obiettivo generale e 
principale di un TFTS-UE sarebbe quello di tagl iare ai terroristi l’accesso ai finanziamenti e 
di seguire le tracce delle operazioni finanziarie le gate al terrorismo, per rafforzare la sicurezza 
nell’UE. 
Per realizzare questo obiettivo la Commissione ha individuat o cinque obiettivi specifici, in 
particolare: garantire che: il sistema sia concepito su misura per rispondere ai requisiti di 
intelligence dell’UE usando le valutazioni delle min acce dell’UE; mantenere una 
cooperazione efficace con gli Stati Uniti e con altri paesi terzi nell a lotta contro il terrorismo; 
garantire che l’analisi dei dati di messaggistica finanziaria tocchi i fornitori di servizi e i tipi di dati più rilevanti; garantire la  piena tutela del diritto alla vita privata e del diritto alla 
 
8 
 protezione dei dati dei cittadini europei nel tr attamento dei dati di me ssaggistica finanziaria; 
aumentare, per l’UE e per gli Stati membri, l’a ccesso ai dati di messaggistica finanziaria e la 
loro analisi e aumentare la loro capacità di i ndividuare connessioni fra gli individui / i gruppi 
coinvolti in attività terroristi che o nel loro finanziamento. Gli obiettivi operativi legati ai 
fattori dei problemi completano il quadro in cu i sono state considerat e le varie opzioni. 
Opzioni 
Per quanto riguarda le opzioni, la  valutazione di impatto indivi dua quattro livelli: i primi due 
riguardano la struttura del sistema di controllo, il  terzo riguarda la finalità e il quarto il campo 
d’applicazione: “Nessun TFTS-UE”; “TFTS-UE c on alcune varianti relative alla struttura”; 
“Opzioni relative alla finalità di un TFTS-UE” , e “Opzioni per il campo d’applicazione di un 
TFTS-UE”. Per ciascun livello s ono elencate e descritte una seri e di varianti. Quattro varianti 
sono state scartate poiché peggi orerebbero chiaramente la situ azione attuale, dipenderebbero 
dall’accordo di un paese terzo o avrebbero forti ripercussioni negative sui bilanci degli Stati 
membri. Le opzioni restanti sono le seguenti: 
- scenario di base – status quo;  
- tre sistemi ibridi per la creazione di un TFTS -UE, con un livello di intervento dell’UE da 
molto alto a molto basso:  
1. sistema del “servizio di coordinamento e analisi del TFTS-’UE”: esso prevede la 
creazione di un’unità centrale europea TFTS, con la maggior parte dei compiti e delle funzioni svolti a livello UE. Gli Stati membri potrebbero comunque svolgere le 
proprie ricerche attraverso esperti nazionali de signati TFTS nella stessa sede dell’unità 
TFTS-UE; 
2. sistema del “servizio di estrazione dei dati del TFTS-UE”: esso creerebbe un’unità 
centrale europea TFTS col compito  di inviare richieste di da ti “grezzi” al o ai fornitori 
designati. Gli Stati membri avre bbero il diritto di chiedere di effettuare ricerche a loro 
nome; 
3. sistema del “coordinamento delle UIF”: e sso comporterebbe la predisposizione di 
un’autorità ad hoc a livello UE, composta da  tutte le UIF degli Stati membri, con una 
divisione dei compiti fra questa unità centrale e le UIF nazionali; 
 
9 
 - due sistemi di conservazione/estrazione: 
1. il primo sarebbe un sistema di conservazione nell’ambito del quale si chiederebbe al 
o ai fornitori designati di conservare i dati sul suo/loro server per un certo periodo di 
tempo;  
2. la seconda opzione sarebbe analoga alla pr ima ma con la creazi one di una struttura 
di ricerca nella sede del o dei fornitori designati; 
- due opzioni relative alla finalità del TFTS-UE: una limitata alla lotta contro il terrorismo, 
mentre l’altra includerebbe anche la lotta alla criminalità organizzata; 
- due opzioni relative al campo d’applicazione; una limitata all’attuale fornitore designato 
SWIFT mentre l’altra includerebbe molteplici fornitori designati. 
4. V ALUTAZIONE DEGLI IMPATTI  
Per determinare gli impatti economici delle opzioni occorre basarsi su stime e ipotesi. Gli 
eventuali benefici economici non sono facili da  misurare, anche se la Commissione europea 
sa che, in altri contes ti, come ad esempio la sanità, si  potrebbe ricorrere alla metodologia 
“Quality adjusted life year” (“A nni di vita corretti in funzione della qualità della vita”). 
Nell’ambito del terrorismo, tuttavi a, risulta impossibile e spr oporzionato cercare di ponderare 
in cifre il valore delle vite umane che potre bbero essere salvate im pedendo attentati. Non è 
inoltre possibile predire in de ttaglio i benefici economici di un tale sistema di prevenzione 
delle attività terroristiche e dei pregiudizi ch e esse arrecano all’econo mia e alla proprietà 
statale o privata poiché la portata degli attent ati e dei danni provocati dipende da un grande 
numero di variabili imprevedibili. È difficile , analogamente, quantificare l’impatto sociale e 
psicologico degli attentati. 
Occorre altresì ricordare che il meccanismo a ttuale è concepito come uno strumento della 
politica di sicurezza. I dati disponibili in tale contesto sono strettament e riservati: questo per 
impedire che le persone intere ssate possano aggirare il dis positivo o adattare il loro 
comportamento criminale o terroristico in mo do da non essere intercettate dal sistema. 
Rispetto a quanto avviene per altri settori, ciò li mita il grado di precisione di questa specifica 
valutazione d’impatto nell’individuare, stimar e e raffrontare le ripercussioni del sistema. 
Infine, una grande quantità di informazioni usat e per le analisi deriva  da fonti di un paese 
 
10 
 terzo (USA) con esperienza pratica in un sistema analogo di lotta contro il terrorismo e il suo 
finanziamento. Queste informazioni sono in larg a misura riservate poiché ciò è fondamentale 
ai fini della sicurezza in tale  paese (USA). Benché tali in formazioni non possano essere rese 
pubbliche nella valutazione d’impa tto in oggetto, la Commissione eu ropea ha potuto  utilizzare 
molte di esse nel suo esame della questione in oggetto. 
Per quanto riguarda i costi previsti  per le varie opzioni, un calcol o dettagliato è allegato alla 
valutazione d’impatto. A parte l’impatto economi co, l’efficacia delle varie opzioni (ad es. la 
capacità di realizzare gli obiet tivi) è un’altra importante categor ia della loro incidenza. Per 
ciascuna opzione, inoltre, sono state valutate le ripercussioni sui diritti sociali ed umani così 
come le ripercussioni politiche, fra cui vi è anche l’effetto sulle relazioni con i paesi terzi, in particolare con gli USA. Per qua nto riguarda altri aspetti, la  valutazione d’impatto studia 
dettagliatamente la fattibilità pr atica della misura considerata e la sua accettabilità per le varie 
parti interessate e per i cittadini. 
5. C
ONCLUSIONE  
Avendo individuato ed analizzato le possibili opzioni relative alla creazione di un TFTS 
dell’UE, ed avendone valutato gli effetti, la Commissione ritiene che attualmente l’opzione 
privilegiata e più proporzionata sia quella di mantenere lo st atus quo. Qualsiasi sistema UE 
sarebbe invasivo dal punto di vista dei dati personali e richiederebbe pertanto la 
predisposizione di solide ga ranzie e salvaguardie di protezione. L’introduzione e la 
manutenzione di un sistema UE sarebbero inol tre costose e impegnative dal punto di vista 
tecnico e operativo.  
Lo scenario di base è cambiato col tempo. Gli Stati membri stanno ricorrendo sempre più 
spesso alle clausole di recipr ocità e traggono vantaggio dal tras ferimento di dati agli USA ai 
fini del rafforzamento delle sicurezza nell’U E e della prevenzione del terrorismo. Ciò 
dimostra che il principale obie ttivo individuato ai fi ni della creazione di un TFTS dell’UE 
viene già affrontato nell’ambito di un sistema già esistente, l’accordo TFTP UE-USA. Alla 
luce di questi sviluppi e allo stadio attu ale, la Commissione non ritiene giustificata 
l’introduzione di un nuovo sistema di controllo delle transazioni finanziarie dei terroristi, con 
tutte le implicazioni menzionate quali l’u lteriore raccolta di dati personali e i costi 
supplementari di creazione e manutenzione.