COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Verso uno spazio ferroviario europeo integrato

Indice

Introduzione: il quadro tracciato dal Libro bianco e la necessità di un nuovo pacchetto ferroviario

1. Cinque proposte per avanzare rapidamente verso uno spazio ferroviario europeo integrato

1.1. Sviluppare un approccio comune in materia di sicurezza ferroviaria

1.2. Completare i principi fondamentali dell'interoperabilità

1.3. Dotarsi di un organismo direttivo efficace: l'Agenzia ferroviaria europea

1.4. Chiarire il ruolo della Comunità rispetto all'OTIF

1.5. Completare il mercato interno dei servizi di trasporto ferroviario di merci

Elenco delle azioni proposte nel presente pacchetto di misure:

2. Piste di riflessione per dinamizzare il mercato ferroviario e migliorarne la qualità: azioni future

2.1. Condizioni per il successo del trasporto ferroviario di merci

2.2. Migliorare la qualità del trasporto internazionale di passeggeri

Elenco delle azioni annunciate

ALLEGATO 1: Linee di azione volte a migliorare le prestazioni del trasporto ferroviario di merci in Europa

Sviluppi e lacune del mercato del trasporto ferroviario di merci

L'allarmante deterioramento delle prestazioni e della qualità del trasporto ferroviario di merci

Superare gli ostacoli che impediscono l'accesso al mercato del trasporto ferroviario di merci

Un'infrastruttura di alta qualità per migliorare l'efficienza del trasporto ferroviario di merci in Europa

Migliorare le prestazioni ambientali del trasporto ferroviario di merci

ALLEGATO 2: la situazione dei servizi ferroviari internazionali di trasporto passeggeri

Il quadro giuridico comunitario vigente

Situazione del mercato dei trasporti ferroviari internazionali di passeggeri

Migliorare la qualità dei servizi internazionali di trasporto passeggeri

Glossario

Introduzione: il quadro tracciato dal Libro bianco e la necessità di un nuovo pacchetto ferroviario

I Consigli europei di Stoccolma e Göteborg hanno fissato, tra gli obiettivi prioritari, la prosecuzione della ristrutturazione del settore ferroviario europeo presentando al riguardo un secondo pacchetto di misure per la fine del 2001.

Gli orientamenti di tale approccio sono illustrati nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» adottato dalla Commissione il 12 settembre 2001 [1]. Nella strategia di riequilibrio modale proposta dalla Commissione il rilancio delle ferrovie svolge un ruolo di primo piano.

[1] COM(2001) 370. Cfr. in particolare il programma d'azione (pag. 105) e il capitolo I.B "Rilanciare le ferrovie".

Il Libro bianco traccia tuttavia un bilancio piuttosto contrastato del settore. L'erosione della quota di mercato prosegue, il livello qualitativo del trasporto merci, già nettamente al di sotto degli standard, accusa in determinati casi un ulteriore deterioramento. La situazione del trasporto merci ferroviario è indubbiamente la più preoccupante, con una quota di mercato che, dal 1970 ad oggi, è passata dal 21 all'8% (tenendo conto di tutte le modalità di trasporto) e dal 35 al 14% (limitandosi al solo trasporto terrestre). Malgrado le numerose esperienze positive, l'emergere di nuove iniziative sul mercato e la ristrutturazione delle aziende ferroviarie storiche di alcuni Stati membri, il ritmo del cambiamento non è sufficiente a fronte dell'importanza della posta in palio.

Per questo motivo il Libro bianco propone un ambizioso programma d'azione articolato attorno a tre tipi di misure intese a rilanciare il settore ferroviario.

- È indispensabile, innanzi tutto, definire una tariffazione equa per i diversi modi di trasporto che consenta di valorizzare i tipi di trasporto più rispettosi dell'ambiente.

- In secondo luogo, è necessario approfondire lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto fissando una chiara priorità per le ferrovie, provvedendo ad eliminare le strozzature ed integrando l'elenco dei grandi progetti prioritari di Essen con nuovi ambiziosi progetti nel settore ferroviario, come ad esempio l'attraversamento della zona centrale dei Pirenei.

- Si dovrà infine costruire uno spazio ferroviario europeo integrato dal punto di vista giuridico e tecnico.

È a quest'ultima linea d'azione del Libro bianco che si riferiscono le misure proposte nella presente comunicazione.

Una fase essenziale già in corso: l'attuazione del pacchetto infrastruttura

Le misure illustrate nella presente comunicazione presuppongono che sia rapidamente posta in essere la disciplina stabilita dalle direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE [2] del «pacchetto infrastrutture» che, entrate in vigore il 15 marzo 2001, dovranno essere recepite entro il 15 marzo 2003.

[2] GU L 75 del 15 marzo 2001.

Tali direttive ripartiscono con chiarezza ruoli e responsabilità tra imprese ferroviarie, incaricate delle operazioni di trasporto; gestori dell'infrastruttura, incaricati di sviluppare le infrastrutture e di darvi accesso secondo condizioni trasparenti ed adeguate; ed infine gli organismi di regolamentazione, incaricati di dirimere eventuali controversie tra imprese ferroviarie e gestori dell'infrastruttura. Le relazioni tra questi tre soggetti devono collocarsi all'interno di un quadro che garantisca la trasparenza dell'informazione fornita agli operatori, la certezza del diritto nei rapporti contrattuali e la neutralità di funzioni essenziali quali la concessione di licenze alle imprese ferroviarie, la ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e la tariffazione per l'utilizzo dell'infrastruttura. Sono queste le condizioni minime per consentire agli operatori già insediati di creare servizi paneuropei e ai nuovi operatori di entrare nel mercato dei servizi ferroviari.

Vanno inoltre chiaramente individuate le relazioni finanziarie tra i vari poli di attività, ricorrendo ad un'effettiva separazione contabile che consenta alle imprese ferroviarie di meglio isolare i costi delle operazioni evitando la pratica dei sussidi incrociati. Tale trasparenza contabile è un'esigenza minima per i contribuenti europei che assistono ogni anno all'iniezione di 35 miliardi di euro nel settore ferroviario europeo, sotto forma di investimenti infrastrutturali e di compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico. La trasparenza, anche in questo caso, è d'obbligo.

Ed è il quadro giuridico a doverla garantire: basandosi sulle norme chiare delle direttive europee che gli Stati sono chiamati a recepire, quanto prima e con la stessa chiarezza nell'ordinamento nazionale, e applicando la disciplina comunitaria sulla concorrenza per quanto riguarda le imprese e gli aiuti di Stato.

La direttiva 2001/12/CE prevede inoltre che la Commissione istituisca un sistema permanente di monitoraggio dell'evoluzione del settore ferroviario europeo.

La Commissione ha pertanto gettato le fondamenta di uno strumento di sorveglianza del mercato ferroviario fondato sul costante controllo dei pertinenti dati statistici ed indicatori che consenta di individuare rapidamente le tendenze del settore indotte dalle disposizioni già adottate.

Questo meccanismo, elaborato di concerto con gli Stati membri ed i soggetti del settore ferroviario, rappresenta uno strumento prezioso per valutare la rapidità alla quale il settore si adegua alla sua nuova dimensione europea e sarà esteso, dall'inizio del 2002, ai paesi candidati all'adesione. Esso potrà sostenere le misure proposte nel nuovo pacchetto e governarne l'applicazione pratica sul terreno.

Le lacune da colmare del quadro giuridico e tecnico

L'insufficiente interoperabilità della rete europea rappresenta uno dei principali impedimenti alla fornitura di servizi paneuropei, soprattutto in materia di trasporto merci. Dall'inizio degli anni '90 la Comunità europea svolge intense attività in questo settore, a cominciare dalla rete ad alta velocità attualmente in fase di sviluppo. L'imminente adozione delle specifiche tecniche di interoperabilità del sistema ferroviario ad alta velocità, frutto di cinque anni di lavoro di centinaia di esperti, delle imprese ferroviarie e dei gestori dell'infrastruttura attorno alla direttiva 96/48/CE, è di buon auspicio in vista del trasferimento di queste competenze verso la rete ferroviaria convenzionale. L'adozione della direttiva 2001/16/CE da parte del Consiglio e del Parlamento europeo ha permesso di avviare immediatamente le attività tecniche necessarie.

Le discussioni svoltesi in sede di Consiglio e di Parlamento europeo in merito al pacchetto infrastruttura e all'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale nonché l'esperienza maturata grazie all'elaborazione delle specifiche tecniche di interoperabilità per l'alta velocità hanno posto in evidenza diverse lacune che potrebbero gravemente nuocere all'efficacia dell'applicazione delle norme concordate. È infatti necessario affrontare con vigore il problema della complessità del settore ferroviario, troppo conservatore e soggetto a forme anacronistiche di protezionismo. Resta il fatto che il sistema ferroviario vanta una lunga tradizione ed ha l'attenuante del lungo ciclo di vita delle sue infrastrutture ed attrezzature. Se si auspica rilanciare il ruolo delle ferrovie nella nuova costruzione europea sarà necessario sensibilizzarlo al concetto di urgenza e definire un quadro di riferimento che lo sproni maggiormente alla ricerca di soluzioni a problemi che, seppur difficili, rimangono risolvibili a condizione di dotarsi degli strumenti adeguati.

È in questa prospettiva che sembra necessario integrare il quadro di riferimento attuale incentrando gli sforzi sui seguenti aspetti:

- la sicurezza ferroviaria, fondata oggi su norme nazionali definite da diversi livelli di autorità o dalle imprese stesse, deve essere disciplinata da norme pubbliche comprensibili per tutti, mentre i diversi sistemi nazionali dovrebbero puntare ad un riconoscimento reciproco o ad un'armonizzazione europea;

- l'interoperabilità presuppone la partecipazione di tutti i soggetti interessati al fine di definire le migliori specifiche possibili e di garantirne l'effettiva applicazione. Tale interoperabilità, al momento limitata alla sola rete transeuropea, dovrà essere estesa all'insieme della rete ferroviaria che, entro il 15 marzo 2008, dovrà essere aperta alla libera fornitura di servizi internazionali di trasporto merci;

- l'efficace attuazione delle norme di sicurezza e di interoperabilità esige che siano posti in essere meccanismi di intervento rapido in caso di disaccordo tra le autorità nazionali affinché siano concordate le soluzioni più adeguate ai problemi posti dall'internazionalizzazione delle operazioni ferroviarie; è questo il compito affidato all'agenzia per la sicurezza ferroviaria, chiamata a dare un costante impulso all'armonizzazione delle norme tecniche e di sicurezza;

- l'adesione della Comunità all'OTIF (Organizzazione intergovernativa per i trasporti ferroviari internazionali), organismo che può elaborare norme giuridiche che integrano utilmente il dispositivo comunitario e/o garantiscono l'applicazione di tale dispositivo ad altri paesi europei ed extraeuropei;

- l'estensione dei diritti di accesso all'infrastruttura per i servizi di trasporto merci nazionale, al fine di ridurre al minimo possibile la circolazione a vuoto dei carri merci;

- l'apertura del mercato dei servizi internazionali di trasporto passeggeri, tenendo conto del nesso esistente tra tali servizi e gli obblighi di servizio pubblico applicabili ai servizi nazionali e transfrontalieri;

- l'affermazione della qualità del servizio mediante il riconoscimento dei diritti e degli obblighi dei clienti nei confronti delle imprese ferroviarie.

Portata della presente comunicazione e delle proposte in essa contenute

La presente comunicazione consta di due parti:

- la prima parte, intitolata «Cinque proposte per avanzare rapidamente verso uno spazio ferroviario europeo integrato», illustra in modo coerente ed articolato le proposte della Commissione contenute nel pacchetto legislativo. Si tratta di un insieme organico composto da cinque atti: 1) proposta di direttiva sulla sicurezza; 2) modifica delle direttive sull'interoperabilità del sistema ferroviario ad alta velocità e convenzionale; 3) proposta di regolamento relativo all'agenzia europea per la sicurezza e l'interoperabilità ferroviaria; 4) proposta di raccomandazione per una decisione del Consiglio che autorizza la Commissione a negoziare le condizioni di adesione della Comunità alla Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e 5) modifica della direttiva 91/440/CEE per estendere il diritto di accesso all'infrastruttura ferroviaria per i servizi di trasporto merci nazionali;

- la seconda parte, intitolata «Piste di riflessione per dinamizzare il mercato ferroviario e migliorarne la qualità: azioni future», contiene un'analisi della situazione del settore del trasporto merci ferroviario e del trasporto internazionale di passeggeri che ha spinto la Commissione a valutare la possibilità di adottare nuove misure di carattere normativo e nuove misure non vincolanti destinate a migliorare la qualità dei servizi e l'immagine del trasporto ferroviario in generale. Le suddette misure si collocano sulla scia del Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» [3].

[3] COM(2001) 370.

Tutte le misure proposte o prospettate per il settore ferroviario devono ovviamente combinarsi con una serie di altre misure che fanno capo a disposizioni non trattate nella presente comunicazione quali i programmi comunitari volti a promuovere le reti transeuropee di trasporto ferroviario (dotazioni RTE, intervento dei Fondi strutturali, compresi Fondo di coesione e ISPA, prestiti della BEI), l'intermodalità (Marco Polo) e misure riguardanti altri modi di trasporto, in particolare la tariffazione delle infrastrutture stradali. Di particolare importanza al riguardo è il ruolo della ricerca e dell'innovazione tecnica e strategica, elementi fondamentali per il successo del nuovo pacchetto ferroviario. Il costante sviluppo dello spazio europeo della ricerca, unito ai programmi quadro per la ricerca e all'istituzione del consiglio di consulenza per la ricerca nel settore ferroviario europeo (European Rail Research Advisory Council - ERRAC) forniranno gli strumenti necessari in questo campo. Infine, le misure proposte tengono pienamente conto dei sistemi ferroviari dei paesi candidati all'adesione.

* * *

1. Cinque proposte per avanzare rapidamente verso uno spazio ferroviario europeo integrato

1.1. Sviluppare un approccio comune in materia di sicurezza ferroviaria

1.1.1. La sicurezza in uno spazio integrato: necessità di un approccio comune

Sin dal momento in cui, con la direttiva 91/440/CEE, sono stati mossi i primi passi verso la realizzazione di un mercato unico dei servizi di trasporto ferroviario, è risultato chiaro che la sicurezza rappresentava uno dei principali ostacoli ad una maggiore apertura del mercato. Le differenze nelle regolamentazioni sulla sicurezza ferroviaria e nei requisiti di sicurezza nazionali sono le ragioni principali che spiegano perché i trasporti ferroviari internazionali siano ancora essenzialmente gestiti "alla vecchia maniera", vale a dire da operatori nazionali che cedono i treni e le relative responsabilità alla frontiera del loro paese.

Le direttive sull'interoperabilità 96/48/CE (alta velocità) e 2001/16/CE (sistema ferroviario convenzionale) hanno fissato i requisiti fondamentali per la sicurezza a livello dei sottosistemi, poi ulteriormente precisati grazie alle specifiche tecniche di interoperabilità (STI). Le STI, tuttavia, non sono applicabili alle apparecchiature attuali e non comprendono né i requisiti di sicurezza generali né le questioni legate alla gestione e alla regolamentazione.

La direttiva 95/18/CE sulle licenze delle imprese ferroviarie e la direttiva 95/19/CE che, tra le altre cose, tratta della certificazione di sicurezza di tali imprese, hanno contribuito solo in minima parte a migliorare la situazione. Esse stabiliscono l'obbligo di rilasciare una licenza comunitaria e che questa possa combinarsi a certificati di sicurezza nazionali relativi ai vari territori nei quali l'impresa ferroviaria esercita le propria attività. Sono tuttavia rarissimi - se non inesistenti - i casi di imprese ferroviarie che effettuano servizi internazionali secondo il disposto delle suddette direttive.

Il pacchetto infrastruttura (direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE) ha introdotto solo alterazioni minori al quadro normativo sulla sicurezza obbligando gli Stati membri a definire e far rispettare le norme di sicurezza e a provvedere affinché, in caso di incidente, siano effettuate le necessarie indagini. Al momento dell'accordo del Consiglio in merito al pacchetto infrastruttura, nel dicembre 1999, la Commissione ha espresso l'intenzione di completare il quadro legislativo con una direttiva sulla sicurezza ferroviaria.

In materia di sicurezza del trasporto ferroviario esistono attualmente impostazioni nazionali diverse, obiettivi diversi e metodologie diverse. Le norme tecniche e i requisiti in materia di personale e di struttura gestionale variano da uno Stato membro all'altro e le procedure di omologazione del materiale rotabile o di certificazione del personale e delle imprese ferroviarie non è stato adattato alle esigenze di un sistema ferroviario europeo integrato. Benché numerosi requisiti di sicurezza siano dovuti a differenze tecniche ed operative delle reti, il settore dà prova comunque di una certa incomprensione dei diversi approcci nazionali e talvolta di diffidenza reciproca, riconducibili alla scarsa conoscenza e alla mancanza di trasparenza.

La ristrutturazione dell'industria ferroviaria europea ha avviato un processo, tuttora in corso, di separazione delle funzioni tra gestori dell'infrastruttura ed imprese ferroviarie. Molte delle competenze di tipo normativo sono state trasferite dai soggetti del settore ferroviario alle autorità pubbliche causando rapidi cambiamenti, anche nel modo di regolamentare e gestire la sicurezza. In questa transizione è indispensabile che il ruolo dei vari soggetti coinvolti sia definito con chiarezza e che le competenze di gestione, regolamentazione e controllo dell'applicazione delle norme di sicurezza siano ridistribuite in modo simile ed armonizzato in tutta Europa.

Il livello di sicurezza del trasporto ferroviario europeo è generalmente eccellente, soprattutto se raffrontato a quello del suo concorrente principale, il trasporto stradale. La centralizzazione del controllo del traffico, i sistemi di protezione automatica dei treni, i veicoli maggiormente resistenti agli urti e la gestione moderna della sicurezza hanno consentito, nel corso degli ultimi trent'anni, di ridurre notevolmente il tasso di mortalità di questo tipo di trasporti. Il numero di passeggeri vittime di incidenti ferroviari è di circa 100 l'anno negli Stati membri e il numero totale di decessi (soprattutto passeggeri di automobili ai passaggi a livello) è di circa 800-900, rispetto alle oltre 40 000 persone che ogni anno sono vittime di incidenti stradali.

Livello di sicurezza del trasporto ferroviario rispetto alle altre forme di trasporto

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: Exposure data for travel risk assessment: current practice & future needs in the EU, ETSC, Bruxelles, 1999.

Continuano tuttavia a verificarsi incidenti ed ogni volta che ciò accade l'incidente palesa le lacune della sicurezza ferroviaria e la possibilità di contenere ulteriormente i rischi. È indiscutibile che gli incidenti ferroviari che causano un elevato numero di vittime abbiano un forte impatto sull'opinione pubblica e le immagini degli incidenti verificatisi a Eschede (in Germania) e a Ladbroke Grove (stazione di Paddington, nel Regno Unito) richiamano alla mente le conseguenze catastrofiche di un errore umano o di un guasto tecnico. In una società che tollera sempre meno disastri di questo tipo è indispensabile prodigarsi per ridurre ulteriormente i rischi senza tuttavia mettere a repentaglio la competitività del trasporto ferroviario. L'emergere di un mercato unico per i servizi di trasporto ferroviario e per la fornitura di apparecchiature ferroviarie rende necessario un coordinamento ed un'armonizzazione di tali sforzi a livello europeo.

1.1.2. La proposta di direttiva sulla sicurezza ferroviaria

La proposta di direttiva sulla regolamentazione della sicurezza e sulle indagini in caso di incidenti ed inconvenienti nel sistema ferroviario comunitario investe quattro aree problematiche principali connesse con lo sviluppo di un sistema ferroviario sicuro in Europa. Essa si fonda su un'armonizzazione graduale e sullo sviluppo di principi comuni che tengano conto delle grandi differenze tra gli Stati membri.

Il primo e principale compito nella fase di ristrutturazione delle ferrovie europee consiste nella modernizzazione ed armonizzazione della normativa sulla sicurezza e del contenuto delle norme di sicurezza a livello nazionale ed europeo. In tal modo le competenze potranno essere definite e distribuite in comune e sarà garantita la sicurezza durante l'intero processo di ristrutturazione. La direttiva stabilisce che i gestori dell'infrastruttura e le imprese ferroviarie assumano la responsabilità immediata ed operativa per la sicurezza nelle reti ferroviarie e per il controllo dei rischi. Essa prevede inoltre che gli Stati membri designino autorità preposte alla regolamentazione e alla supervisione della sicurezza e che tali autorità operino in modo coordinato sul piano europeo. La direttiva precisa infine un insieme minimo di compiti da affidare loro.

Ricorrendo ad un approccio graduale la direttiva definisce procedure per lo sviluppo di metodologie comuni di ispezione e valutazione, e di metodi di sicurezza comuni (CSM). Essa stabilisce inoltre le modalità di migrazione verso norme di sicurezza comuni mediante una procedura di notifica che richiede l'accettazione a livello europeo delle nuove norme di sicurezza nazionali.

Il secondo problema trattato dalla direttiva è la rimozione degli ostacoli che impediscono una maggiore apertura del mercato e l'istituzione di un sistema ferroviario europeo unico. Il certificato di sicurezza rilasciato alle imprese ferroviarie per operare su una determinata rete è tuttora considerato il mezzo per avere accesso all'infrastruttura. La proposta di direttiva sviluppa ulteriormente il concetto introducendo i requisiti comuni e gli elementi comuni di un sistema di gestione della sicurezza che deve essere posto in essere anche dai gestori dell'infrastruttura.

Grazie ad sistema comune di gestione della sicurezza per le operazioni ferroviarie un certificato rilasciato in uno Stato membro che omologa il sistema di gestione della sicurezza di una determinata impresa ferroviaria sarà valido in tutta la Comunità per le operazioni ferroviarie dello stesso tipo. L'impresa ferroviaria, inoltre, sarà ancora tenuta a dichiarare la propria intenzione di aderire alle norme nazionali e a far certificare il materiale rotabile e il personale utilizzati sulle reti nelle quali intende operare.

Ai fini della creazione di un sistema ferroviario europeo unico è altrettanto importante accrescere la fiducia tra i soggetti del mercato e tra gli Stati membri. A tal fine la direttiva prevede un meccanismo di adozione di obiettivi di sicurezza comuni (CST) che tutti i sistemi ferroviari dovrebbero essere in grado di realizzare. Per valutare se un sistema realizza gli obiettivi verranno utilizzati anche i metodi di sicurezza comuni (CSM).

Il terzo problema trattato dalla proposta di direttiva riguarda la trasparenza, l'informazione e l'applicazione di procedure adeguate nella regolamentazione dei trasporti ferroviari. Il mondo degli operatori ferroviari monopolistici era da molti punti di vista un mondo chiuso, nel quale prevaleva l'autoregolamentazione e che non richiedeva né un'informazione del pubblico in merito alla sicurezza né l'applicazione di regole trasparenti circa il processo decisionale. In un mercato liberalizzato e regolamentato dalle pubbliche autorità il settore sarà sottoposto a maggiori esigenze e dovrà evolvere nella stessa direzione seguita dagli altri modi di trasporto.

La direttiva stabilisce principi decisionali comuni all'attenzione delle autorità ferroviarie, richiede che siano messe a disposizione regole e regolamentazioni, fissa calendari di realizzazione e contiene disposizioni obbligatorie relative alla possibilità, per i soggetti del settore, di ricorrere contro tutte le decisioni.

La direttiva fissa inoltre indicatori di sicurezza comuni (CSI) che verranno approfonditi mediante una procedura di comitato. Grazie a tali indicatori sarà possibile sorvegliare l'evoluzione della sicurezza ferroviaria negli Stati membri e nell'intera Comunità. Le imprese ferroviarie e i gestori dell'infrastruttura saranno tenuti a presentare ogni anno una relazione sull'evoluzione della sicurezza alle rispettive autorità ferroviarie le quali, dal canto loro, provvederanno a pubblicare un rapporto annuale e a trasmetterlo all'Agenzia ferroviaria europea. La trasparenza contribuirà ad aprire questa struttura chiusa e consentirà a tutti i soggetti coinvolti di scambiare esperienze ed acquisire maggiore fiducia reciproca.

La quarta problematica affrontata dalla direttiva è quella delle indagini su incidenti ed inconvenienti. Si osserva che le legislazioni degli Stati membri presentano notevoli differenze per quanto riguarda le indagini condotte in caso di incidenti o inconvenienti nel trasporto ferroviario. In molti casi sono le stesse ferrovie di Stato o la polizia a condurre l'indagine, mentre in alcuni paesi sono stati istituiti appositi organismi indipendenti. Traendo ispirazione dalla normativa relativa alle indagini sugli incidenti nell'aviazione civile, rappresentata a livello comunitario dalla direttiva 94/56/CE, molti Stati membri sembrano orientarsi verso organismi indipendenti anche per le indagini relative agli altri modi di trasporto e, in taluni casi, verso l'istituzione di organismi di indagine con competenze multimodali, sul modello del National Transportation Safety Board (NTSB) negli Stati Uniti.

La creazione di un mercato unico del trasporto ferroviario e delle apparecchiature ferroviarie rende sempre più importante scambiare informazioni e trarre insegnamenti dagli incidenti ed inconvenienti verificatisi. La disponibilità e la diffusione di informazioni all'interno del settore contribuirebbero ad individuare e sventare più agevolmente guasti tecnici e disfunzioni di tipo operativo e organizzativo. A tal fine è necessario che l'indagine tecnica sulla sicurezza sia scissa dall'inchiesta giudiziaria. L'indagine di sicurezza mira a stabilire le cause fondamentali per evitare che l'evento si ripeta mentre l'inchiesta della polizia è finalizzata ad individuare le responsabilità di un eventuale reato. I due tipi di indagine investono problematiche diverse, applicano metodi diversi e richiedono competenze diverse. In mancanza di una distinzione tra di esse non sarà possibile trarre i necessari insegnamenti.

Per garantire la fiducia dell'opinione pubblica e delle stesse parti coinvolte è indispensabile che l'indagine di sicurezza sia svolta da un organismo indipendente. Poiché le cause primarie di un incidente sono spesso imputabili alle norme di sicurezza, è opportuno che l'organismo incaricato dell'indagine non dipenda dall'organismo preposto alla regolamentazione della sicurezza. La direttiva fissa i principi delle indagini obbligatorie in caso di incidenti o inconvenienti la cui gravità supera una determinata soglia e stabilisce l'obbligo che gli Stati membri istituiscano organismi investigativi indipendenti.

La direttiva sulla sicurezza non va vista come un atto legislativo a sé stante bensì come la continuazione, a livello di sistemi, di ciò che le direttive sull'interoperabilità stabiliscono a livello di sottosistemi; essa fa del resto ricorso allo stesso comitato competente per lo sviluppo delle STI. Si garantirà in tal modo la coerenza nello sviluppo delle norme di interoperabilità e di sicurezza. L'approccio graduale è simile a quello previsto dalla direttiva 2001/16/CE sull'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale e dipenderà in larga misura dal sostegno dei soggetti del settore e dell'Agenzia ferroviaria europea, la cui istituzione è proposta nello stesso pacchetto normativo. La transizione da un sistema ferroviario nazionale ad un sistema europeo unico richiederà tempo ed impegno a tutte le parti interessate. Lo sviluppo simultaneo delle condizioni di mercato e delle prestazioni di sicurezza consentirà al trasporto ferroviario di rafforzare la propria posizione e di sfruttare al meglio i propri vantaggi inerenti sul mercato dei trasporti.

>SPAZIO PER TABELLA>

1.2. Completare i principi fondamentali dell'interoperabilità

Oltre ad un quadro normativo chiaro in materia di sicurezza, la costituzione di uno spazio ferroviario integrato richiede anche un'effettiva interoperabilità sia nel trasporto ferroviario ad alta velocità che in quello convenzionale.

Alta velocità

Il 23 luglio 1996 l'adozione della direttiva 96/48/CE ha dato il segnale di partenza allo sviluppo delle specifiche tecniche di interoperabilità (STI), gli elementi indispensabili per l'interoperabilità della rete ferroviaria ad alta velocità. Tuttavia, trattandosi si una vera e propria rivoluzione nell'armonizzazione tecnica del settore ferroviario, è stato necessario dotarsi dapprima di nuovi metodi di lavoro e definire nuovi equilibri tra le parti interessate. Gestori di infrastrutture, imprese ferroviarie e industria si sono così riuniti nell'ambito dell'Associazione europea per l'interoperabilità ferroviaria (AEIF) ed hanno imparato a collaborare nell'elaborazione dei progetti di STI. Il perfezionamento delle nuove procedure e dei nuovi strumenti di lavoro ha allungato i tempi di sviluppo delle STI, inizialmente stimati a tre anni. La loro adozione è prevista per la fine del 2001 mentre si prevede che l'entrata in vigore si situerà attorno alla metà del 2002. Nel 1998 è stato lanciato un programma per l'elaborazione delle corrispondenti norme europee, il cui aggiornamento avviene regolarmente in base ai lavori preparatori sulle STI.

Nel frattempo prosegue lo sviluppo della rete e per i prossimi cinque anni è prevista la messa in servizio di nuove linee; occorre pertanto accelerare l'attuazione dell'interoperabilità agendo a tre livelli:

- maggiore coordinamento degli investimenti degli Stati membri per progetti transfrontalieri: la resa economica dei progetti, infatti, è maggiore quando le infrastrutture possono essere impiegate al massimo delle capacità sin dalla messa in servizio. Nel 2002 sarà proposto uno strumento di coordinamento degli investimenti nell'ambito della politica di coordinamento di cui all'articolo 155, paragrafo 2 del trattato CE;

- applicazione delle STI, prima della loro pubblicazione, nell'ambito delle grandi opere di manutenzione e ristrutturazione delle linee ad alta velocità già in servizio: si tratta di una disposizione che la direttiva 96/48/CE non prevede esplicitamente ma che è stata aggiunta alle disposizioni relative al sistema ferroviario convenzionale. La proposta di modifica della direttiva 96/48/CE illustrata in allegato contiene una nuova disposizione al riguardo;

- finanziamento dell'attuazione delle STI mediante le dotazioni previste per le reti transnazionali.

Sistema ferroviario convenzionale

La direttiva sull'interoperabilità nel sistema ferroviario convenzionale [4], adottata il 19 marzo 2001, istituisce, come in materia di alta velocità, procedure comunitarie per l'elaborazione e l'adozione delle STI e norme comuni per la valutazione della conformità a tali specifiche.

[4] 2001/16/CE.

Stabilisce inoltre che entro il 2004 sia adottato un primo gruppo di STI prioritarie in materia di: controllo-comando e segnalamento; applicazioni telematiche per i servizi di trasporto merci; esercizio e gestione del traffico (comprese le qualifiche del personale per i servizi transfrontalieri); carri merci e rumorosità riconducibile al materiale rotabile e all'infrastruttura.

Sulla base dell'esperienza acquisita in materia di alta velocità, la Commissione non ha atteso la pubblicazione della direttiva per avviare i lavori preparatori. Gli esperti dell'AEIF sono già impegnati nell'individuazione degli elementi critici in termini di interoperabilità. A sei mesi di distanza dalla pubblicazione della direttiva, la Commissione ha già ottenuto un accordo formale del comitato di regolamentazione in merito al primo programma di lavoro, alla designazione dell'AEIF quale organismo comune rappresentativo e al mandato alla stessa AEIF per lo sviluppo del primo gruppo di STI.

Malgrado il bagaglio di esperienza da cui attingere, le difficoltà legate all'adozione delle STI del sistema ferroviario convenzionale non vanno sottovalutate in quanto si tratta di un sistema già in servizio e non in via di costruzione. Le differenze tecniche ed operative sono più profonde e più numerose, come più numerosi e diversi tra loro sono anche i soggetti coinvolti.

Per questi motivi la Commissione ha prospettato un approccio progressivo alle STI, iniziando da quelle in grado di fornire il miglior rendimento sotto il profilo socioeconomico. Si dovrà nondimeno provvedere a gestire con fermezza il processo di elaborazione e revisione delle STI.

Necessità di aggiornare le direttive sull'interoperabilità

Diverse considerazioni spingono la Commissione a proporre di modificare le due direttive sull'interoperabilità ferroviaria:

- nella risoluzione del 17 maggio 2000, il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di presentare una proposte di revisione della direttiva 96/48/CE traendo spunto dal modello utilizzato per la direttiva relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale;

- le attività di sviluppo delle STI per l'alta velocità sono fonte di numerosi utili insegnamenti che spingono la Commissione a proporre di modificare le due direttive sull'interoperabilità;

- l'istituzione di un'agenzia e l'adozione di una direttiva sulla sicurezza ferroviaria, presentate parallelamente alla presente proposta, rendono indispensabile una riformulazione di talune disposizioni delle due direttive sull'interoperabilità ferroviaria;

- la completa apertura della rete ferroviaria ai servizi di trasporto merci internazionali, fissata al 2008 dalla direttiva 2001/12/CE, rende necessaria un'interoperabilità su praticamente l'insieme della rete. È pertanto necessario allargare il campo di applicazione geografica.

Sono questi i motivi per cui il pacchetto di misure comprende anche una proposta di direttiva che modifica le direttive 96/48/CE e 2001/16/CE e motiva in dettaglio ogni singolo emendamento.

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1.3. Dotarsi di un organismo direttivo efficace: l'Agenzia ferroviaria europea

1.3.1. Necessità di un centro di perizia indipendente a livello europeo

La riforma del settore ferroviario è caratterizzata da una ridefinizione dei ruoli dei soggetti del mercato e delle pubbliche autorità. In passato, la giustapposizione di monopoli pubblici nazionali non consentiva di distinguere con chiarezza la ripartizione delle competenze. Nella maggior parte dei casi, infatti, erano le stesse imprese ferroviarie a fissare norme tecniche e norme di sicurezza. Tale situazione non poneva problemi in termini di concorrenza in quanto non si era in presenza di mercati aperti. Sul piano internazionale questo modello ha portato ad una cooperazione privata tra operatori nazionali che definivano di concerto norme tecniche e regole di circolazione internazionali nell'ambito dell'UIC.

Con l'apertura dei diritti di accesso e la progressiva costituzione di un vero e proprio mercato ferroviario europeo risulta necessario disporre di una regolamentazione pubblica che garantisca condizioni di equa concorrenza tra gli operatori del mercato. Di conseguenza, la regolamentazione elaborata direttamente dagli operatori storici deve lasciare il posto ad una regolamentazione pubblica di ambito europeo che garantisca, in particolare, l'elaborazione delle norme tecniche e delle norme di sicurezza.

La concezione e l'elaborazione delle suddette norme non può naturalmente prescindere dalla partecipazione diretta degli esperti del settore. Si tratta pertanto di definire nuovi equilibri che garantiscano una partecipazione rappresentativa dell'industria all'elaborazione delle norme europee e provvedano nel contempo affinché tali norme si integrino nell'ordinamento giuridico comunitario e siano adottate dalle pubbliche autorità nel quadro di tale sistema.

Confrontate a questa nuova esigenza le pubbliche autorità devono dotarsi dei mezzi necessari che consentano loro di assolvere al compito di regolamentazione in un contesto di dialogo equilibrato con il settore. A tal fine è indispensabile, innanzi tutto, porre rimedio al forte squilibrio esistente in materia di perizia. Non esiste infatti al momento un centro di perizia tecnica pubblica a livello europeo e, in numerosi Stati membri, le risorse dei ministeri dei trasporti e degli organismi di regolamentazione non sempre consentono di instaurare con il settore un dialogo tecnico equilibrato.

Per questo motivo, la Commissione propone di istituire un'agenzia europea che funga da polo di perizia tecnica nel settore ferroviario.

Il grado di specializzazione e perizia necessario è tale da non consentire un coinvolgimento diretto dei servizi della Commissione. Il Libro bianco sulla governance europea [5] ricorda che la Commissione deve concentrarsi sui compiti assegnatigli dal trattato, evitando di destinare risorse ad attività troppo tecniche.

[5] COM(2001) 428 del 25 luglio 2001.

Ne consegue che lo strumento più adeguato per portare a compimento l'attività tecnica con gli esperti del settore è un'agenzia. Va ricordato che questa soluzione era stata prospettata già nel 1996 [6] ed era stata raccomandata dallo studio NERA sulla sicurezza ferroviaria realizzato per conto della Commissione [7]. Tale orientamento è stato successivamente confermato nel Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" [8] del settembre 2001, in cui si opta per il principio di una struttura comunitaria.

[6] Libro bianco della Commissione "Strategia di rilancio delle ferrovie comunitarie" COM(96) 421 def.

[7] NERA - Relazione finale - "Safety regulations and standards for european railways" - febbraio 2000.

[8] COM(2001) 370.

1.3.2. Un'agenzia al servizio di tutti i soggetti del settore

La Comunità eroga ogni anno circa 260 milioni di euro a titolo di finanziamento di progetti ferroviari (RTE, Fondo di coesione, Fondi strutturali, ISPA, ricerca, ecc.). Il bilancio annuale dell'agenzia, stimato a meno dello 0,6% di tale importo, consentirà un impiego molto più efficace delle risorse comunitarie garantendo l'interoperabilità dei progetti finanziati ed un approccio comune alla problematica della sicurezza.

L'agenzia ferroviaria che si intende istituire non è dotata di poteri decisionali autonomi; si tratta di una struttura che avrà funzioni di supporto tecnico al processo decisionale e di consulenza.

L'elaborazione dei testi previsti dalla direttiva sulla sicurezza ferroviaria e la direzione dei lavori sull'interoperabilità richiedono che le pubbliche autorità si dotino di una struttura tecnica di preparazione e supporto al processo decisionale. L'agenzia sarà pertanto incaricata di dirigere e coordinare tali lavori e fungerà da interlocutore tecnico nelle relazioni con i vari settori professionali.

La figura qui sotto illustra in che modo la funzione primaria di supporto dell'Agenzia si colloca nel processo decisionale.

Le raccomandazioni formulate dall'Agenzia seguono tutte lo stesso iter: i lavori tecnici di preparazione e redazione sono effettuati da gruppi di esperti composti da esponenti degli organismi rappresentativi dell'industria, come avviene attualmente con l'AEIF per i lavori sull'interoperabilità. Il lavoro di tali gruppi è diretto e coordinato dall'Agenzia. I progetti elaborati sono successivamente sottoposti all'approvazione della Commissione secondo le procedure fissate dalle pertinenti direttive, vale a dire ottenendo il parere di un comitato di esperti degli Stati membri.

In questo ruolo di supporto al processo decisionale l'Agenzia dovrà consultare le parti sociali nel quadro del dialogo sociale e gli organismi rappresentativi degli utenti del sistema ferroviario.

La seconda funzione affidata all'Agenzia è una funzione di consulenza sulle tematiche connesse alla sicurezza ferroviaria e all'interoperabilità. Essa dovrà innanzi tutto fornire un'assistenza tecnica alla Commissione e agli Stati membri nel quadro del comitato istituito dalle direttive sull'interoperabilità e sulla sicurezza.

La direttiva 2001/14/CE esige che gli Stati membri istituiscano organismi di controllo incaricati, in particolare, di vigilare sulle condizioni di accesso al mercato. Inoltre, il comitato istituito dalla suddetta direttiva può essere chiamato a pronunciarsi su questioni legate ai diritti di accesso all'infrastruttura. I casi sottoposti agli organismi di controllo o al comitato concernenti soggetti di più Stati membri comporteranno spesso una dimensione di sicurezza o di interoperabilità.

È indispensabile pertanto che in questi casi si possa ricorrere ad un parere tecnico neutrale. Le autorità nazionali potranno in tali circostanze chiedere un parere tecnico indipendente all'Agenzia.

L'Agenzia, infine, deve svolgere un ruolo motore nella rete stimolando ad acquisire progressivamente una maggiore conoscenza reciproca dei sistemi ferroviari nazionali e contribuendo a consolidare una fiducia e relazioni di lavoro dinamiche tra i soggetti del settore. Ad esempio, l'Agenzia sarà chiamata a coordinare la cooperazione tra le autorità di sicurezza nazionali o tra gli organismi notificati conformemente alle direttive sull'interoperabilità.

Si tratterà quindi di un'Agenzia al servizio di tutti i soggetti del settore, siano essi soggetti istituzionali o operatori del mercato. Va rilevato che l'Agenzia dovrà, nell'espletare le proprie funzioni, tenere in debita considerazione il processo di allargamento dell'Unione europea e le relazioni ferroviarie con i paesi terzi. La partecipazione ai lavori dell'Agenzia è del resto aperta ai paesi europei non appartenenti all'UE.

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1.4. Chiarire il ruolo della Comunità rispetto all'OTIF

L'Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali ferroviari (OTIF) è un'organizzazione alla quale aderiscono tutti gli Stati membri dell'UE, tutti i paesi candidati che dispongono di una rete ferroviaria e taluni paesi africani ed asiatici, per un totale di 40 paesi. Lo strumento operativo dell'OTIF è la Convenzione sui trasporti internazionali ferroviari, firmata a Berna il 9 maggio 1980 e modificata dal protocollo di Vilnius firmato a Vilnius il 3 giugno 1999.

La Convenzione, quale modificata dal protocollo di Vilnius contiene:

- regole uniformi riguardanti il trasporto ferroviario internazionale di passeggeri (CIV), settore nel quale la Comunità non è ancora intervenuta ma intende farlo per rafforzare i diritti dei passeggeri come già avvenuto per i trasporti aerei;

- regole uniformi riguardanti il trasporto ferroviario internazionale di merci (CIM), settore nel quale la Comunità non è ancora intervenuta ma intende farlo per promuovere la qualità del trasporto ferroviario di merci;

- un regolamento riguardante il trasporto ferroviario internazionale di merci pericolose (RID), settore nel quale la Comunità ha integrato nel diritto comunitario i risultati dei lavori dell'OTIF (cfr. direttiva 96/49/CE);

- regole uniformi riguardanti il contratto per l'impiego dell'infrastruttura nel traffico ferroviario internazionale (CUI). Il settore è in parte disciplinato dalla direttiva 2001/14/CE che contiene disposizioni relative ai rapporti tra gestore dell'infrastruttura e imprese ferroviarie, ma la Comunità intende spingersi ben oltre quanto previsto dal CUI;

- regole uniformi riguardanti la convalida delle norme tecniche e l'adozione di prescrizioni tecniche uniformi applicabili al materiale ferroviario destinato al traffico internazionale (APTU) e delle norme uniformi relative all'omologazione tecnica del materiale utilizzato nel traffico internazionale (ATMF). Questi settori sono oggi disciplinati dalle direttive 96/48/CE (interoperabilità del sistema ferroviario ad alta velocità) e 2001/16/CE (interoperabilità nel sistema ferroviario convenzionale) e possono essere considerati competenza esclusiva della Comunità.

Il protocollo di Vilnius è aperto alla ratifica ma al momento nessuno Stato membro lo ha ratificato.

La competenza comunitaria nel settore ferroviario ha conosciuto una considerevole evoluzione dalla firma del protocollo di Vilnius in quanto nel frattempo il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il pacchetto sull'infrastruttura ferroviaria (direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE) e la direttiva 2001/16/CE sull'interoperabilità nel settore ferroviario convenzionale. Diversi aspetti sono ormai di esclusiva competenza comunitaria, come, ad esempio, l'interoperabilità.

Ne consegue che gli Stati membri non possono più ratificare singolarmente il protocollo di Vilnius al di fuori del quadro delle istituzioni comunitarie in quanto alcune delle sue disposizioni riguardano materie per le quali la Comunità ha una competenza esclusiva. Per consentire la ratifica del protocollo di Vilnius è pertanto indispensabile che anche la Comunità vi aderisca.

Inoltre, milita a favore di un'adesione della Comunità anche il fatto che molti dei paesi membri dell'OTIF aderiranno presto alla Comunità.

L'articolo 38 del protocollo del 1999 stabilisce che l'adesione alla Convenzione è aperta agli organismi regionali di integrazione economica, un concetto che designa esplicitamente la Comunità. La questione dell'adesione della Comunità alla Convenzione e all'organizzazione che la gestisce si pone pertanto in termini espliciti. L'argomento era già stato chiaramente affrontato nella comunicazione COM(1999) 617 che introduceva la proposta di direttiva sull'interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale e che nel frattempo è divenuta la direttiva 2001/16/CE. Il testo della comunicazione recita infatti «La Commissione esaminerà l'opportunità per la Comunità di diventare membro dell'Ufficio centrale dei trasporti internazionali ferroviari (OTIF) e presenterà la sua posizione nel 2001».

La Commissione raccomanda che la Comunità aderisca alla COTIF e all'OTIF al fine di esercitare in quelle sedi le proprie competenze esclusive in materia ferroviaria e di meglio coordinare le posizioni degli Stati membri nei settori di competenza condivisa.

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1.5. Completare il mercato interno dei servizi di trasporto ferroviario di merci

La proposta intende accelerare l'apertura del mercato del trasporto ferroviario di merci per motivi divenuti evidenti da quando l'adozione del pacchetto infrastruttura ha aperto il mercato ai soli servizi internazionali di trasporto merci inviando un segnale chiaro a questo mercato in piena espansione. Il Libro bianco "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte", adottato dalla Commissione il 12 settembre 2001 [9], mette in evidenza le lacune attuali e le potenzialità del settore.

[9] COM(2001) 370. Cfr. in particolare il programma d'azione (pag. 105) e il capitolo I.B "Rilanciare le ferrovie".

La proposta si colloca sulla scia della chiara e pressante richiesta rivolta alla Commissione dal Parlamento europeo nel quadro della procedura di conciliazione con il Consiglio affinché venga proposta un'apertura senza restrizioni del mercato del trasporto merci, alla stregua delle misure già adottate al riguardo da diversi Stati membri.

Operatori ed investitori potenziali non capiscono perché vi siano tuttora limitazioni che impediscono ai carri merci di accettare i carichi mettendo il settore ferroviario in situazione di svantaggio competitivo rispetto al trasporto stradale. Le esperienze innovative ed incoraggianti che vedono la luce in diversi Stati membri grazie a nuovi operatori ferroviari di tutte le dimensioni devono potersi sviluppare senza impedimenti giuridici economicamente infondati per dare fiducia in tutti i soggetti interessati, soprattutto gli spedizionieri, che auspicano che grazie all'apertura del mercato migliori la

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qualità del servizio e si tenga maggiormente conto delle loro esigenze. L'abolizione di tali ostacoli è importante anche per i paesi candidati che devono mantenere un equilibrio modale a vantaggio del trasporto ferroviario, già minacciato da quello stradale.

Tali aspetti sono approfonditi qui di seguito.

1.5.1. Il mercato del trasporto merci e il settore del trasporto ferroviario di merci nell'UE

I dati quantitativi illustrano l'evoluzione particolarmente dinamica del trasporto merci in Europa e le scarse prestazioni del trasporto merci ferroviario. Negli anni '90 il settore registrava in Europa un tasso di crescita nettamente superiore (circa 3% l'anno) al tasso di crescita del PIL (circa 2% l'anno), a testimonianza del fatto che la crescita economica è fortemente dipendente dal trasporto merci. Nel 1999 la domanda è stata di 2 970 miliardi di tkm, pari ad una media di circa 20 tkm per persona al giorno. Dal 1970 ciò corrisponde ad una crescita del 121%. Il trasporto ferroviario non ha tuttavia contribuito a questo successo. La quota di mercato del trasporto merci per ferrovia rispetto agli altri modi di trasporto è passata, tra il 1970 e il 1999, dal 21 all'8% ed anche i volumi trasportati in cifre assolute hanno subito un calo nel corso dello stesso periodo (cfr. figura). Nello stesso periodo, la quota dei trasporti stradali è passata dal 31 al 44%, a riprova di una posizione concorrenziale relativamente forte sul mercato.

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La diminuzione dei volumi trasportati per ferrovia è contestuale ad una riduzione del 10% circa dell'estensione della rete ferroviaria comunitaria dal 1970. Inoltre, il numero di binari e terminali privati accusa un forte calo (5% l'anno), con un tasso di diminuzione dell'UE costantemente superiore alla media europea [10]. Molti clienti abbandonano i binari privati esistenti o non ne costruiscono di nuovi al momento di creare nuovi impianti a causa degli elevati costi di costruzione e manutenzione nonché del fatto che la normativa sulla pianificazione territoriale spesso non prevede l'obbligo di costruire gli impianti in prossimità dell'infrastruttura ferroviaria.

[10] Symonds Group (2001), "A study of Single Wagonload rail traffic", studio realizzato per conto della direzione generale "Energia e Trasporti" della Commissione europea.

All'orizzonte 2010 la Commissione prevede che, a situazione invariata e senza adottare ulteriori misure, il volume delle merci trasportate conoscerà, nell'UE, un aumento del 38%. Per il volume del trasporto stradale si prevede una crescita del 50% mentre il trasporto merci per ferrovia dovrebbe conoscere una crescita ampiamente inferiore (13%) che lo porterà ad una quota di mercato del 7% rispetto agli altri modi di trasporto. Nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione e di un'ulteriore globalizzazione del mercato occorre sottolineare che il traffico internazionale continuerà ad assumere sempre maggiore importanza nei prossimi anni.

Tale evoluzione rappresenterebbe una chiara minaccia per l'efficienza del sistema europeo dei trasporti in quanto i problemi di congestione sarebbero aggravati per effetto dei gravi limiti di capacità dell'infrastruttura. Allo stesso modo, la tendenza a puntare tutto sul trasporto stradale è in contraddizione con gli obiettivi di mobilità sostenibile, dato che il trasporto stradale è il modo di trasporto che maggiormente incide sul degrado ambientale. Come chiaramente indicato nel Libro bianco del 2001, i vari modi di trasporto devono contribuire in maniera più equilibrata che in passato al trasporto merci. I modi di trasporto le cui potenzialità non sono pienamente sfruttate, come nel caso del trasporto ferroviario, devono essere messi nelle condizioni di assorbire una parte maggiore della crescita futura dei trasporti. Perché ciò sia possibile occorre migliorare la competitività del trasporto merci per ferrovia in Europa.

1.5.2. Stimolare la concorrenza e l'innovazione aprendo i mercati nazionali del trasporto merci ferroviario e prevedendo la possibilità di cabotaggio

Il completamento di un mercato integrato per i servizi di trasporto ferroviario di merci è uno dei principali obiettivi della politica comunitaria dei trasporti. L'apertura dei mercati nazionali del trasporto ferroviario dovrebbe rendere l'industria più efficiente, più competitiva e più vicina al cliente. Si potrebbero in tal modo attirare nuovi capitali e nuove imprese nonché stimolare la creazione di nuovi servizi che vengano incontro alle esigenze degli utenti. Si tratta di un passo necessario per porre fine al costante declino della quota modale del trasporto ferroviario e per risanarne la situazione finanziaria.

Nel caso del trasporto ferroviario, l'applicazione del principio della libera prestazione del servizio implica che le singole imprese ferroviarie godano di diritti di accesso all'infrastruttura ferroviaria dell'UE. La direttiva 91/440/CEE ha rappresentato il primo passo in questo senso istituendo diritti di accesso per le imprese ferroviarie che effettuano operazioni internazionali di trasporto combinato. La direttiva 2001/12/CE, parte del primo pacchetto ferroviario, ha esteso tali diritti a tutti i tipi di trasporto internazionale di merci per ferrovia limitandoli tuttavia, per un periodo transitorio che avrà termine nel 2008, alla rete ferroviaria transeuropea per il trasporto merci. In realtà, il diritto di accesso stabilito dalla direttiva 2001/12/CE è il punto di arrivo di una lunga riflessione che risale al 1995 e a due proposte della Commissione finalizzate alla liberalizzazione dei servizi del trasporto merci nazionale ed internazionale e dei servizi internazionali di trasporto passeggeri. La direttiva 2001/12/CE rappresenta il punto massimo fino al quale il Consiglio era disposto a spingersi in quel momento per l'insieme del pacchetto ferroviario nonché la base di un compromesso globale.

Si continua in ogni caso ad avvertire l'urgente necessità di applicare le disposizioni del mercato unico all'intero settore ferroviario. Tale necessità è particolarmente acuta per il trasporto ferroviario di merci, settore che, per effetto delle continue limitazioni all'accesso al mercato, manca di quegli stimoli a migliorare le prestazioni che la concorrenza, o la semplice minaccia di un contesto di concorrenza, sono generalmente in grado di creare. Inoltre, il protezionismo impedisce al settore di misurarsi efficacemente con altri modi di trasporto, in particolare il trasporto stradale, che non sono più limitati da considerazioni di tipo territoriale. Il prossimo passo consiste pertanto nel creare le condizioni per una più equa concorrenza con il trasporto stradale di merci, settore nel quale è ormai effettivamente scomparsa la distinzione artificiale tra trasporto internazionale, cabotaggio e trasporto nazionale. Si propone di conseguenza di aprire alla concorrenza tutti i mercati del trasporto ferroviario di merci, nazionali e di cabotaggio. La misura è tanto più urgente che le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona del giugno 2000 hanno affermato la necessità di accelerare la liberalizzazione di settori come quello dei trasporti. Inoltre, non solo gli utenti del trasporto ferroviario di merci, ma le stesse imprese ferroviarie reclamano con insistenza che venga data piena attuazione al diritto di fornire servizi di trasporto merci per ferrovia.

In alcuni Stati membri (Austria, Italia, Germania, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito) la legislazione nazionale prevede già un accesso alle reti ferroviarie di trasporto merci da parte delle imprese ferroviarie diverse dall'operatore nazionale per l'esercizio di servizi nazionali. Gli effetti dell'apertura del mercato sulla concorrenza e sull'innovazione dei servizi sono generalmente positivi. I motivi sono i seguenti:

* la liberalizzazione dell'accesso per i servizi internazionali e nazionali consentirà agli operatori di offrire servizi completi ed un totale supporto logistico;

* la concorrenza nei servizi internazionali e nazionali stimolerà un miglioramento della qualità del servizio;

* l'apertura dei mercati nazionali stimolerà l'arrivo sul mercato di operatori di linee brevi con base locale e il miglioramento delle prestazioni dei servizi di feederaggio per accrescere, ad esempio, la sostenibilità dei servizi (europei) di trasporto a carro completo;

* il cabotaggio permetterebbe di migliorare il fattore di carico dei carri riducendo il numero di percorsi a vuoto. Le imprese ferroviarie potrebbero in tal modo ottimizzare l'impiego del materiale.

La Commissione propone pertanto che, dalla data di attuazione della direttiva, a tutte le imprese ferroviarie aventi sede e titolari di licenza nell'UE sia concesso l'accesso alla rete ferroviaria per effettuarvi servizi di trasporto merci nazionali ed internazionali. Sarà pertanto abrogata la disposizione, introdotta dalla direttiva 2001/12/CE quale misura transitoria fino al 2008, che limita l'accesso dei servizi ferroviari di trasporto merci alla sola rete ferroviaria transeuropea per il trasporto merci (TERFN).

>SPAZIO PER TABELLA>

Elenco delle azioni annunciate nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» [11] e proposte nel presente pacchetto di misure:

[11] COM(2001) 370.

>SPAZIO PER TABELLA>

2. Piste di riflessione per dinamizzare il mercato ferroviario e migliorarne la qualità: azioni future

2.1. Condizioni per il successo del trasporto ferroviario di merci

L'analisi della situazione del trasporto ferroviario di merci, effettuata nelle pagine precedenti e dettagliata nell'allegato 1.1, rende necessarie misure aggiuntive che diano nuovo dinamismo al settore. La qualità è il cardine del riequilibrio modale che si intende ottenere. Le misure legislative proposte nella prima parte costituiscono le condizioni essenziali per creare il quadro necessario per lo sviluppo di questa attività. Esse non sono sufficienti, tuttavia, e devono quindi essere accompagnate da una serie di azioni legislative e di altro tipo, già annunciate nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» [12] ed illustrate nelle pagine seguenti, che serviranno ad intavolare un dialogo con tutti i soggetti interessati.

[12] COM(2001) 370.

2.1.1. Garantire un'alta qualità dei servizi di trasporto ferroviario di merci

Indagini effettuate presso i clienti [13] rivelano che una delle ragioni principali della loro insoddisfazione in merito ai servizi di trasporto ferroviario di merci è la mediocre e sempre peggiore qualità del servizio, soprattutto nel caso dei servizi internazionali. La rapidità media dei servizi internazionali di trasporto ferroviario, la puntualità e l'affidabilità sono lungi dall'essere soddisfacenti. Gli operatori dei trasporti combinati affermano che negli ultimi anni si è verificato un netto deterioramento della puntualità dei treni di trasporto combinato (cfr. tabella x) che comporta notevoli costi per le imprese ferroviarie a causa dei reclami dei clienti insoddisfatti, dell'impiego inefficiente delle risorse e del calo del fatturato.

[13] Cfr. ad esempio Symonds Group (2001), "A study on single wagonload rail traffic", pag. 95 e seguenti.

Importanza di un'alta qualità dei servizi di trasporto ferroviario di merci ai fini del miglioramento delle prestazioni ambientali di questo tipo di trasporto, soprattutto nelle regioni montuose

Il trasporto ferroviario di merci deve contribuire maggiormente che in passato ad attenuare la pressione ambientale del trasporto su strada, in particolare in regioni sensibili quali quelle montuose (ad es. le Alpi o i Pirenei). Il sistema degli ecopunti per il trasporto stradale attraverso le Alpi austriache tenta di limitare l'impatto ambientale di questo modo di trasporto sulle valli alpine dell'Austria. Il sistema avrà termine nel 2003 ed è pertanto necessario definire misure alternative che permettano di conciliare la necessità di tutelare l'ambiente nelle regioni montuose e le esigenze di un sistema di trasporti efficiente.

La Comunità sostiene già, nell'ambito della politica per le reti transeuropee, lo sviluppo di una nuova grande infrastruttura ferroviaria che attraversi le Alpi (tunnel del Moncenisio e del Brennero). Considerati dimensioni e costi elevati del progetto, tuttavia, è indispensabile che gli operatori ferroviari possano trarre i massimi benefici dalla nuova infrastruttura perché questa sia redditizia. Occorre pertanto perfezionare l'infrastruttura esistente (eliminando i punti di strozzamento nelle linee che attraversano le Alpi e nei loro punti di accesso) e migliorare la qualità dei servizi su questi assi al fine di rendere il sistema ferroviario più attrattivo di quello stradale.

Sia le Alpi che i Pirenei costituiscono barriere naturali tra regioni europee economicamente importanti che conoscono un forte aumento del traffico. Il trasporto ferroviario combinato che attraversa le Alpi rappresenta il 25% del traffico totale mentre per i Pirenei la percentuale è notevolmente inferiore (5% circa). Queste cifre indicano che il trasporto stradale rappresenta ancora una quota predominante del traffico. D'altra parte i flussi di traffico che attraversano queste regioni montuose si prestano bene al traffico combinato. La stragrande maggioranza del traffico è rappresentata da trasporti a lunga distanza di prodotti finiti e semifiniti. Poiché i valichi che attraversano queste montagne sono poco numerosi, il traffico tende a concentrarsi naturalmente e ad offrire quindi buone opportunità per i treni blocco e le navette.

È tempo che la qualità dei servizi ferroviari migliori affinché questo settore possa pienamente sfruttare i propri vantaggi competitivi ed ambientali ed assorbire parte del traffico stradale.

Il problema della qualità è particolarmente spinoso in corridoi quali l'asse nord-sud che collega Germania, Austria e Italia, dove la mancanza di locomotive causa spesso lunghi ritardi alle frontiere. Le pessime prestazioni del trasporto ferroviario di merci hanno una grave incidenza sulle altre forme di trasporto e quindi sull'impatto ambientale delle attività di trasporto nelle regioni alpine. Poiché è generalmente il trasporto su strada ad assorbire i volumi di merci perse dal trasporto ferroviario, paesi quali l'Austria, la Francia e la Svizzera sono vittime di un aumento dell'inquinamento atmosferico ed acustico causato dal trasporto stradale. Questi paesi reclamano misure urgenti ed efficaci per ridurre il numero di automezzi pesanti che attraversano il loro territorio e trasferire il trasporto merci dalla strada ad altri modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente, come la ferrovia.

Uno studio effettuato per conto dell'UIRR [14] (Unione internazionale delle società di trasporto combinato) e cofinanziato dalla Commissione nell'ambito del programma PACT ha analizzato il problema della qualità dei servizi di trasporto combinato strada-ferrovia in 8 importanti corridoi europei di trasporto basandosi su oltre 18 000 movimenti di treni l'anno. Lo studio ha posto in evidenza che 2/3 dei problemi di puntualità sono imputabili al mancato funzionamento delle operazioni ferroviarie. Il rapporto conteneva una serie di raccomandazioni a livello strutturale, istituzionale ed operativo/procedurale. La principale misura strutturale raccomandata consisteva nell'apertura del mercato del trasporto ferroviario di merci al fine di stimolare la concorrenza. La Commissione condivide appieno tale conclusione. La politica di tariffazione per l'uso dell'infrastruttura di trasporto, suggerita dalla Commissione sulla base del principio "chi usa paga", potrà risultare efficace solo in presenza di un'alternativa competitiva al trasporto stradale nelle Alpi. Per rispondere alle attese dovrà essere creata un'infrastruttura ferroviaria di capacità adeguata, dovranno essere realizzati investimenti nel materiale rotabile appropriato e, soprattutto, dovrà essere rapidamente migliorata la qualità dei servizi ferroviari. La maggiore diffusione dei servizi piggy back (trasporto ferroviario di rimorchi stradali) può essere una soluzione rapida ai problemi di trasporto nelle regioni alpine ma non costituisce una strategia per stimolare un trasferimento modale strada-ferrovia nel trasporto a lunga distanza. Anzi, una soluzione di questo tipo non farebbe altro che rendere ancor più attrattivo il trasporto stradale di merci a lunga distanza.

[14] UIRR (2000), "A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation", relazione finale, 21 novembre.

La Commissione propone diverse misure per rispondere al problema dell'impatto ambientale del trasporto merci e del trasferimento modale nelle regioni montuose, soprattutto in Austria. Tali misure sono illustrate nella relazione della Commissione sul transito in Austria delle merci trasportate su strada (COM(2000) 862, punto 1.6.3):

- L'approccio europeo per garantire un alto livello qualitativo dei servizi di trasporto ferroviario di merci in Europa è illustrato nei dettagli in questo capitolo.

- La Commissione intende presentare una proposta di direttiva quadro sulla tariffazione per l'uso dell'infrastruttura di trasporto, compresi i diritti per gli effetti ambientali delle attività dei vari modi di trasporto.

- Nell'ambito della politica delle reti transeuropee la Commissione ha deciso di rafforzare il proprio appoggio allo sviluppo di un'infrastruttura ferroviaria transfrontaliera nelle regioni caratterizzate da barriere naturali.

- Nell'ambito del Quinto programma quadro di R&S, la Commissione ha lanciato "Alpnet", una rete tematica su grande scala, e, una volta ultimato questo esercizio alla fine del 2002, si avvarrà delle conoscenze acquisite per incoraggiare il trasporto ferroviario nelle regioni e attraverso le regioni montuose.

- Il programma Marco Polo, che dovrebbe essere operativo per il 2003, fornirà un importante sostegno a tutte le azioni volte a migliorare la qualità e le prestazioni del trasporto ferroviario in queste regioni sensibili

Puntualità dei treni UIRR rispetto all'ora di arrivo prevista (1999 - 2001, in %)

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Fonte: UIRR (2001)

Lo scarso livello qualitativo è dovuto essenzialmente al fatto che non vi è un'unica impresa ferroviaria responsabile per la corretta esecuzione dell'intero servizio internazionale secondo il tradizionale modello di cooperazione. Diverse iniziative [15] rivelano che una rigorosa gestione della qualità su determinati corridoi può sensibilmente migliorare la qualità del servizio. Le imprese ferroviarie, tuttavia, non ricorrono sistematicamente alla gestione della qualità per tutti i servizi internazionali. Il settore ferroviario deve riguadagnarsi l'immagine di un settore affidabile e di alta qualità se desidera essere competitivo ed assorbire una maggiore quota della crescita futura prevista del mercato del trasporto merci.

[15] Ad esempio il progetto di qualità SAPPI GmbH varato dall'UIC nel 1999 e vari progetti nazionali.

La Commissione reputa che la completa apertura dei mercati del trasporto ferroviario di merci e l'aumento della concorrenza che ne deriverà forniranno i necessari incentivi alle imprese ferroviarie per accrescere il livello qualitativo dei servizi. L'apertura del mercato, tuttavia, produrrà probabilmente effetti tangibili solo a medio termine, in quanto l'aumento della concorrenza avverrà gradualmente. Nel breve termine vanno adottate misure specifiche per migliorare la qualità dei servizi affinché i clienti ritrovino la fiducia nei confronti del trasporto ferroviario di merci. Il sistema di sorveglianza del mercato ferroviario istituito dalla direttiva 2001/14/CE consentirà di seguire, mediante una serie di indicatori chiave, l'evoluzione della qualità dei servizi offerti sui mercati europei del trasporto ferroviario di merci.

La Commissione propone tre misure specifiche per porre rimedio ai problemi di qualità.

i) La Commissione intende presentare una proposta di modifica della direttiva 2001/14/CE al fine di consentire ai richiedenti autorizzati diversi dalle imprese ferroviarie di sollecitare linee ferroviarie. Un richiedente autorizzato del settore del trasporto merci potrebbe essere, ad esempio, un caricatore o un trasportatore interessato ad utilizzare la rotaia per trasportare volumi di merci notevoli e relativamente stabili nel tempo. Se il trasportatore/caricatore non trova sul mercato un'impresa ferroviaria che offra un servizio che risponde alle sue esigenze può a sua volta chiedere una linea ferroviaria. Potrà in tal modo definire ed organizzare il proprio servizio per il quale subappalterà la trazione ad un'impresa ferroviaria. L'inserimento di disposizioni relative ai richiedenti autorizzati nel quadro normativo rafforzerebbe significativamente la posizione degli utenti nei confronti delle imprese ferroviarie e contribuirebbe pertanto a migliorare la qualità dei servizi.

ii) La Commissione prevede che l'industria ferroviaria europea adotterà una serie di misure volontarie per potenziare i regimi di incentivazione alla qualità dei servizi. Le imprese ferroviarie europee dovrebbero impegnarsi ad inserire sistematicamente disposizioni eque e non discriminatorie sulla qualità del servizio nei contratti con i clienti. Previo accordo tra imprese e clienti, i criteri di qualità potrebbero comprendere, ad esempio, la regolarità e l'affidabilità del servizio, orari di arrivo e partenza conformi alle pratiche di mercato, puntualità, trasparenza della fatturazione, ecc. (per le imprese) e presentazione puntuale dei carri e delle merci al punto di presa a carico, ecc. (per i clienti). I sistemi di miglioramento delle prestazioni applicati dalle imprese ferroviarie che operano in regime di cooperazione devono fornire incentivi efficaci per garantire un elevato livello qualitativo e responsabilizzare tutti i partner per la parte di rischio che sono tenuti a controllare. Inoltre, le imprese ferroviarie europee dovrebbero, di concerto con i loro clienti, avviare volontariamente iniziative di miglioramento delle procedure operative, soprattutto nei servizi internazionali.

iii) A titolo complementare, la Commissione intende presentare una proposta di regolamento che fisserà le modalità di compensazione in caso di inosservanza degli obblighi di servizio previsti dal contratto. Questo strumento giuridico fornirà alle parti, impresa ferroviaria e cliente, incentivi efficaci per garantire un alto livello di qualità del servizio. Tali incentivi saranno definiti in base a principi comuni. L'incentivo dovrebbe essere di tipo finanziario ed avere la forma di un regime di compensazione o di un regime di prestazioni "bonus/malus" basato su una corretta ripartizione dei rischi e dei premi, che non premi tuttavia la semplice esecuzione dell'obbligo contrattuale. Gli incentivi dovrebbero applicarsi all'insieme del prodotto e non ad alcune sue parti e contemplare rischi controllabili dalle imprese ferroviarie e dai clienti.

Gli elementi di un futuro approccio europeo in materia di qualità dei servizi di trasporto ferroviario di merci sono sviluppati nell'allegato 1.2.

2.1.2. Superare gli ostacoli che impediscono l'accesso ai servizi paneuropei di trasporto ferroviario di merci

L'esperienza acquisita grazie ai tentativi delle imprese ferroviarie di accedere al mercato dei servizi di trasporto merci a livello nazionale o internazionale rivela che i nuovi operatori, ivi compresi quelli già presenti sul mercato ma che operano al di fuori del paese di origine, devono far fronte a numerosi ostacoli. I nuovi operatori, soprattutto, devono dedicare molto tempo e molte risorse al superamento di tali ostacoli prima di poter cominciare a fornire i servizi. Un esempio tipico: tutte le imprese ferroviarie necessitano di una forza di trazione per i loro carri ma i nuovi operatori incontreranno maggiori difficoltà a trovare la trazione necessaria in quanto esistono solo rari e piccolissimi mercati di seconda mano o di locazione di locomotive. Se dispongono di una locomotiva il macchinista non può attraversare la frontiera perché le regolamentazioni nazionali che disciplinano la formazione e gli esami dei macchinisti sono diverse. La locomotiva deve essere munita di un sistema di protezione automatica del treno (ATP) per poter ottenere la certificazione di sicurezza. I sistemi ATP variano di norma da un paese all'altro ed è difficile, soprattutto per una piccola impresa ferroviaria, comprare e montare tale sistema sulle locomotive perché non esistono mercati di seconda mano per questo tipo di apparecchiature. Inoltre, i fornitori monopolistici applicano prezzi estremamente alti e tempi di consegna molto lunghi.

Una volta operativa e dopo aver ottenuto una linea ferroviaria, l'impresa deve avere accesso alle apparecchiature di servizio per ottenere, ad esempio, la corrente di trazione, il combustibile diesel, l'accesso alle stazioni, ai servizi di manovra, di manutenzione e di riparazione. L'impresa ferroviaria indipendente corre spesso il rischio di non ottenere i servizi a prezzi competitivi o alle stesse condizioni applicate nei confronti dell'operatore nazionale.

Le imprese ferroviarie che intendono effettuare servizi internazionali possono incontrare difficoltà con le procedure di transito doganale. Le imprese nazionali possono avvalersi di procedure di transito semplificate che, tra le altre disposizioni, prevedono un'esenzione dalle garanzie e dalle formalità di transito in frontiera che semplifica notevolmente la fornitura di servizi internazionali. Tuttavia, le condizioni necessarie per poter beneficiare di una procedura semplificata (ad es. obbligo di trasportare le merci in ogni paese ad opera di un'impresa distinta e di isolare i costi di trasporto per ogni paese attraversato durante un'operazione di trasporto e di conservare la documentazione per fini di ispezione doganale in un registro centrale creato dall'impresa ferroviaria in ogni paese) non possono essere soddisfatte da un'impresa ferroviaria indipendente, a meno che non lo faccia secondo condizioni non ragionevoli sotto il profilo economico o, per le operazioni di trasporto, in regime di libero accesso. Queste condizioni frenano pertanto lo sviluppo di mercati europei aperti per il trasporto ferroviario di merci ed impediscono la concorrenza.

Per ridurre gli ostacoli all'accesso al mercato la Commissione ha proposto tre azioni concrete:

i) L'attuazione rapida e coordinata del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (ERTMS) contribuirà a risolvere i problemi di accesso al mercato posti dai sistemi ATP nazionali. Il sistema di controllo-comando ERTMS svolgerà le stesse funzioni dei sistemi ATP nazionali. La sua attuazione coordinata permetterà inoltre di ridurre i costi derivanti dalla compatibilità con i sistemi di controllo-comando esistenti. La Commissione intende pertanto, di concerto con il comitato sull'interoperabilità, provvedere alla definizione di piani nazionali coerenti per l'installazione del sistema ERTMS nel sistema ferroviario convenzionale.

ii) La Commissione ritiene che per dare un impulso ai mercati del trasporto ferroviario di merci sia indispensabile garantire un accesso non discriminatorio agli impianti di servizio. Gli organismi di regolamentazione dovranno svolgere un ruolo cruciale in questo senso e a tal fine la Commissione intende proporre una modifica della direttiva 2001/14/CE al fine di rafforzare le competenze di questi organismi per consentire loro di garantire un accesso non discriminatorio ai servizi e agli impianti di servizio.

iii) Nel corso del 2002 la Commissione intende presentare una proposta tesa a definire le condizioni alle quali tutte le imprese ferroviarie possono beneficiare di una semplificazione delle procedure comunitarie di transito doganale, in modo trasparente e non discriminatorio e tenendo in debito conto il quadro normativo liberalizzato del trasporto ferroviario di merci in Europa. La misura consentirebbe inoltre di stimolare la competitività del traffico ferroviario di transito, in particolare attraverso la Svizzera.

L'allegato 1.3 riporta una presentazione più particolareggiata degli ostacoli che impediscono l'accesso al mercato e delle misure adottate per porvi rimedio.

2.1.3. Sviluppare l'infrastruttura per accrescere le prestazioni dei servizi europei di trasporto ferroviario di merci

L'uso inefficiente, la scarsa interoperabilità, la scarsa priorità riservata al trasporto ferroviario di merci nell'assegnazione delle linee ferroviarie e le lacune tecniche e fisiche costituiscono ostacoli rilevanti allo sviluppo di un trasporto ferroviario di merci su scala europea. Per promuovere una rapida adozione delle specifiche di interoperabilità la Commissione intende stabilire un collegamento con gli strumenti finanziari di sostegno ai progetti relativi all'infrastruttura ferroviaria transeuropea, ad esempio al fine di subordinare il finanziamento comunitario ad una condizione di interoperabilità. I gestori dell'infrastruttura devono collaborare sul piano internazionale per ottimizzare l'uso dell'infrastruttura esistente. Occorre a tal fine una maggiore armonizzazione dei flussi di traffico (lento e rapido) al momento di assegnare le linee ferroviarie nazionali ed internazionali e tenere in debito conto l'importanza del traffico merci internazionale. Per ottimizzare la rete andrebbe approfondita l'idea di una rete europea di base per i servizi di trasporto merci di alta qualità. Il concetto prevede un impiego dell'infrastruttura esistente tentando tuttavia di separare, ove possibile, i diversi tipi di traffico, principalmente in funzione della velocità, e di privilegiare il trasporto merci su determinati assi importanti. Un'armonizzazione "verso l'alto" dei parametri di qualità principali quali la lunghezza dei treni, la sagoma di carico o il carico assiale nel quadro del processo di interoperabilità migliorerebbe significativamente l'aspetto economico e le prestazioni del servizio.

L'europeizzazione dei servizi di trasporto ferroviario di merci rende ancora più evidente la necessità per le imprese ferroviarie e i gestori dell'infrastruttura competitivi di disporre di sistemi efficienti di informazione e scambio di informazioni (ad es. per la gestione del parco veicoli, la definizione degli orari, il monitoraggio delle merci, le relazioni con la clientela, ecc.). Sebbene esistano sistemi nazionali di questo tipo, le difficoltà sorgono quando si tratta del traffico internazionale. I protocolli che definiscono il formato dei dati e le interfacce di rete in genere non corrispondono. Per risolvere gli aspetti tecnici dell'interoperabilità dei sistemi d'informazione, nel quadro del processo di interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale la Commissione ha affidato all'AEIF il mandato di sviluppare rapidamente le specifiche tecniche di un sistema europeo di scambio di dati ferroviari. Dal punto di vista operativo la Commissione incoraggia le imprese del settore (imprese ferroviarie, integratori logistici o transitari) affinché, una volta disponibili gli applicativi telematici per il trasporto merci, prendano l'iniziativa di elaborare una piattaforma di scambio di dati a gestione commerciale. Per dar vita a questo concetto proprio al trasferimento intermodale l'industria potrà chiedere un finanziamento comunitario nell'ambito del futuro programma Marco Polo.

L'allegato 1.4 riporta ulteriori informazioni in merito alle misure previste per migliorare l'infrastruttura per il trasporto ferroviario di merci in Europa.

2.1.4. Migliorare le prestazioni ambientali del trasporto ferroviario di merci per accrescerne il contributo ad una mobilità sostenibile

La ferrovia è un modo di trasporto relativamente rispettoso dell'ambiente. Il trasporto merci deve tuttavia migliorare le proprie prestazioni in termini di emissioni sonore ed emissioni dei motori diesel se non desidera trovarsi distanziato da altri modi di trasporto che, come il trasporto stradale, hanno di recente registrato notevoli progressi nelle prestazioni ambientali. Il rumore dei carri merci che attraversano di notte la città svegliando gli abitanti e le emissioni delle locomotive diesel sono il bersaglio delle critiche di una popolazione europea sempre più sensibile alla problematica ambientale.

La Commissione intende affrontare il problema del rumore del nuovo materiale rotabile fissando, nell'ambito del processo di interoperabilità, valori limite ambiziosi in materia di emissioni sonore tenendo in debito conto anche il rapporto costi/benefici. Per sfruttare il potenziale delle locomotive diesel in materia di riduzione delle emissioni atmosferiche, la Commissione proporrà inoltre una modifica della direttiva 97/68/CE sulle emissioni dei motori a combustione interna al fine di estenderne l'applicazione anche ai motori diesel a bassa potenza delle locomotive e di fissare limiti di emissione ambiziosi ma caratterizzati da un buon rapporto costi/efficacia. I valori limite per le emissioni dei motori diesel di grande potenza saranno invece fissati nel quadro del processo di interoperabilità del sistema ferroviario convenzionale. Gli Stati membri sono esortati a combinare l'approccio sui valori limite, finalizzato a definire un livello minimo di riduzione, e l'uso di uno strumento economico, ad esempio un onere per l'uso dell'infrastruttura basato sul livello di emissioni, al fine di ottenere, se lo desiderano, tassi di riduzione più elevati.

Affinché l'azione volta a ridurre la rumorosità del trasporto ferroviario di merci sia efficace è indispensabile, tuttavia, che le misure vertano anche sul parco carri esistente in particolare in ragione del fatto che i cicli di investimento in materiale rotabile sono particolarmente lunghi. La Commissione intavolerà un dialogo con gli esponenti del mondo industriale per valutare le opzioni più valide sotto il profilo economico, tra cui le azioni volontarie dell'industria per ridurre la rumorosità del materiale rotabile (ad es. montando sul materiale esistente zoccoli dei freni in materiale composito) e le emissioni atmosferiche dei motori diesel delle locomotive (ad es. adattando o ottimizzando i motori a posteriori).

L'allegato 1.5 contiene maggiori indicazioni in merito alle misure ambientali previste per il trasporto ferroviario di merci in Europa.

2.2. Migliorare la qualità del trasporto internazionale di passeggeri

L'offerta attiva di servizi di trasporto passeggeri di alto livello qualitativo costituirà uno dei migliori mezzi per conseguire il trasferimento modale del trasporto stradale/aereo verso un trasporto ferroviario, contribuendo in tal modo a realizzare gli obiettivi della politica comune dei trasporti e del Libro bianco. Perché tale trasferimento modale diventi realtà occorrono un'analisi ed una comprensione comuni dei problemi posti dalla fornitura di servizi di trasporto passeggeri e vanno definite apposite misure correttive. Per la Commissione, il problema non è nuovo: essa ha infatti ricevuto e riceve tuttora numerosi reclami e richieste di singoli cittadini e gruppi di interesse che chiedono che i problemi del settore siano affrontati e siano proposte misure atte a migliorare i livelli di servizio attuali. Reclami e suggerimenti, seppur di carattere diverso, vertono essenzialmente sulla puntualità dei servizi, la disponibilità di informazioni sulle tariffe, gli orari e i ritardi, l'accesso ai treni da parte delle persone a mobilità ridotta o delle persone che viaggiano con la bicicletta. I reclami inviati alla Commissione riguardano spesso le condizioni di viaggio sane e sicure e la sicurezza nei treni e nelle stazioni. Infine, diverse associazioni di utenti si lamentano del modo in cui vengono trattati i reclami per livello insufficiente del servizio o iniquità del contratto nonché dello scarso coinvolgimento dei viaggiatori nelle procedure di consultazione in merito agli orari e all'apertura o alla chiusura di servizi o di intere linee ferroviarie.

Ciò spinge la Commissione ad esplorare due possibilità per migliorare la situazione. La prima consiste nell'introdurre una concorrenza regolata nel settore dei servizi nazionali ed internazionali, e la seconda si basa sull'affermazione dei diritti dei passeggeri. L'allegato 2 della presente comunicazione contiene una descrizione particolareggiata della situazione attuale nei servizi di trasporto passeggeri, del quadro normativo comunitario vigente e delle nuove proposte formulate al riguardo. La descrizione della situazione attuale si basa in gran parte sullo studio realizzato da OGM-consultants e sull'audizione delle associazioni di tutela degli utenti e dei passeggeri, organizzata a Bruxelles dalla Commissione il 15 ottobre 2001.

2.2.1. Argomenti a favore di una progressiva apertura del mercato

Innanzi tutto il quadro giuridico attuale prevede un diritto di accesso per le associazioni internazionali che forniscono servizi internazionali di trasporto ferroviario di passeggeri. A norma della direttiva 95/18/CE, le imprese ferroviarie titolari di licenza possono chiedere una licenza in un altro Stato membro e costituirvi un'associazione con un'altra impresa titolare di licenza o con una sua filiale.

L'esperienza acquisita negli Stati membri indica che una concorrenza regolata dà vita a servizi passeggeri più efficienti ed attraenti. Svezia e Regno Unito, i due Stati membri che hanno fatto maggiormente ricorso ad una concorrenza regolata, sono anche gli Stati membri nei quali il traffico ferroviario di passeggeri ha conosciuto la crescita più rapida dalla metà degli anni '90. Anche negli Stati membri che hanno fatto ricorso ad una concorrenza regolata su una scala più ridotta si registrano buoni risultati.

Per questi motivi, nel 2000 la Commissione ha adottato un progetto di regolamento [16] sugli obblighi di servizio pubblico nel settore del trasporto passeggeri. La proposta prevede che, praticamente in tutti i casi, la compensazione finanziaria o i diritti esclusivi di esercizio di servizi di trasporto passeggeri per ferrovia debbano essere concessi nell'ambito di una concorrenza regolata. La proposta è attualmente all'esame in sede di Consiglio e di Parlamento europeo. Essa consentirà non solo di ottenere una migliore qualità di servizi ferroviari ma anche di ridurre significativamente il rischio che le disposizioni del diritto comunitario compromettano i sussidi e i diritti esclusivi di cui beneficiano attualmente gli operatori ferroviari.

[16] COM(2000) 7 - Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna (presentata dalla Commissione), GU C 365 E del 19 dicembre 2000, pag. 169.

Le disposizioni del progetto di regolamento si applicano sia ai servizi nazionali che a quelli internazionali. Tuttavia, stando allo studio OGM [17] sull'evoluzione del mercato del trasporto internazionale di passeggeri, è opinione diffusa che i servizi internazionali di trasporto passeggeri non ricevano una compensazione finanziaria e non siano protetti da diritti esclusivi. Tale valutazione dovrà essere riesaminata dopo l'adozione del progetto di regolamento.

[17] Studio OGM sullo sviluppo dei mercati e della politica del trasporto ferroviario (internazionale) di passeggeri. Pubblicazione prevista nel 2002.

A fronte di questa situazione occorre esaminare le varie opzioni possibili per una reale apertura del mercato dei servizi internazionali di trasporto ferroviario di passeggeri.

La valutazione approfondita della struttura e delle dimensioni del mercato effettuata dallo studio OGM porta all'individuazione di 5 segmenti che presentano caratteristiche diverse ed interessano utenti diversi. Il primo segmento è rappresentato dai servizi regionali transfrontalieri per pendolari e turisti con raggio inferiore a 80-90 km. Si tratta di servizi essenzialmente destinati ai cittadini che vivono nelle regioni di frontiera di uno Stato membro e lavorano in un altro. Il secondo segmento comprende i servizi interurbani di lunga distanza. Questi servizi, unitamente ai servizi internazionali ad alta velocità, sono i più noti ed interessano principalmente i mercati del turismo e dei viaggi d'affari. Il segmento dei servizi ad alta velocità ha visto la luce con la messa in opera di linee ad alta velocità dedicate. Si tratta di un segmento che ha consentito di realizzare con successo il trasferimento modale. Il miglior esempio in questo senso è dato dal collegamento Bruxelles-Parigi, caratterizzato da uno straordinario trasferimento dal modo aereo/stradale a quello ferroviario. Il quarto segmento è quello delle nicchie cosiddette regolari, ossia i treni notturni e i treni auto-cuccette, molto importanti per il mercato turistico. Va infine menzionato il segmento dei servizi occasionali, nel quale rientrano i servizi stagionali a destinazione delle stazioni sciistiche o balneari.

Oltre alle possibilità di apertura del mercato offerte dalla direttiva 91/440/CEE e dal regolamento sugli obblighi di servizio pubblico, le nuove misure tese a migliorare la qualità dei servizi di trasporto ferroviario di passeggeri avranno maggiore efficacia una volta che sarà stato attuato il quadro normativo previsto dalle direttive che compongono il pacchetto infrastruttura [18]. Questi perfezionamenti saranno realizzati secondo le seguenti tappe:

[18] Direttive 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE del 26 febbraio 2001, GU L 75 del 15 marzo 2001.

- la prima tappa consiste nella totale apertura del mercato delle nicchie regolari (treni notturni e treni auto-cuccette), con possibilità di cabotaggio, e del mercato dei servizi occasionali. Il servizio notturno Parigi-Vienna, ad esempio, è utilizzato da numerosi passeggeri nazionali senza i quali il servizio non sarebbe redditizio. Questo segmento del mercato è molto limitato: meno del 20% dei servizi internazionali sono servizi notturni, molti dei quali non accettano passeggeri nazionali. Gli operatori privati che noleggiano personale e materiale dall'operatore storico effettuano già servizi occasionali;

- la seconda tappa del processo di apertura del mercato prevede la totale apertura di tutti i servizi internazionali, compresi quelli a lunga distanza e ad alta velocità, senza possibilità di cabotaggio. I servizi ad alta velocità che collegano Bruxelles, Parigi e Londra sono un valido esempio di tale segmento: la percentuale di passeggeri nazionali che ne fa uso è estremamente ridotta;

- l'ultima tappa potrebbe consistere nella totale apertura di tutti i servizi internazionali con possibilità di cabotaggio, quanto meno laddove ciò non pregiudichi l'efficacia dei diritti esclusivi concessi nel quadro della concorrenza regolata che verrà introdotta dal regolamento sugli obblighi di servizio pubblico nel trasporto passeggeri.

La questione della disponibilità di materiale rotabile e delle eque possibilità di avervi accesso per i nuovi operatori andrà esaminata nel quadro della definizione di nuove misure volte a garantire condizioni di parità di accesso al mercato. La Commissione approfondirà l'esame di tali aspetti e formulerà apposite proposte al riguardo.

2.2.2. Consolidare i diritti dei passeggeri

Come annunciato nel Libro bianco, la Commissione intende presentare, nel 2003, una proposta di regolamento sui diritti dei passeggeri che conterrà disposizioni in materia di equità e trasparenza delle condizioni contrattuali, consultazione dei consumatori, esame dei reclami e risoluzione extragiudiziale delle controversie e modalità di assistenza e compensazione in caso di ritardi, cancellazioni, mancate corrispondenze e prenotazioni di posti non rispettate. Il regolamento tratterà inoltre la questione del miglioramento dell'offerta di informazioni in forma elettronica su tariffe, biglietti, orari e servizi.

In tale contesto, la Commissione esaminerà i legami esistenti tra trasporti ferroviari nazionali ed internazionali nella prospettiva di determinare se e in che misura i diritti degli utenti dei servizi di trasporto ferroviario nazionale ed internazionale possono essere concretamente distinti. Saranno inoltre valutati gli effetti della proposta di regolamento sui diritti dei consumatori dei paesi candidati all'adesione.

La Commissione esplorerà altresì la possibilità di adottare un atto legislativo che imponga agli operatori del settore dei trasporti l'obbligo di offrire ai passeggeri un livello minimo di integrazione dei servizi.

L'industria ferroviaria, e in particolare gli operatori e i costruttori, sarà incoraggiata a migliorare la qualità del servizio fornendo maggiori informazioni in forma elettronica su tariffe, biglietti e orari. Si inciterà inoltre il settore ad accrescere la qualità e la sicurezza dei servizi internazionali e la sicurezza nelle stazioni ricorrendo a materiale rotabile sicuro, comodo ed accessibile.

Gli operatori saranno in particolar modo incoraggiati ad elaborare, su base volontaria, una carta sulla qualità del servizio che disciplini questioni quali la puntualità, l'offerta di informazioni in forma elettronica, l'accessibilità per categorie di utenti con esigenze particolari (ad es. persone a mobilità ridotta o persone che viaggiano con la bicicletta) e la protezione dei non fumatori.

La Commissione promuoverà inoltre l'istituzione di una piattaforma europea delle associazioni dei passeggeri dei servizi ferroviari che potrebbe negoziare con le imprese ferroviarie, essere da queste consultata e partecipare alla realizzazione regolare di sondaggi sul grado di soddisfazione dei clienti.

* * *

Elenco delle azioni annunciate nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» [19] e presentate nella seconda parte "Piste di riflessione per dinamizzare il mercato ferroviario e migliorarne la qualità: azioni future"

[19] COM(2001) 370.

>SPAZIO PER TABELLA>

1. ALLEGATO 1: Linee di azione volte a migliorare le prestazioni del trasporto ferroviario di merci in Europa

1.1. Sviluppi e lacune del mercato del trasporto ferroviario di merci

A causa dell'organizzazione nazionale dei mercati, il trasporto ferroviario di merci costituisce un settore molto frammentato, caratterizzato da tecniche operative spesso superate ed attrezzature incompatibili e da sistemi informatici che, quando esistono, sono in gran parte obsoleti ed incompatibili. Il settore spesso non soddisfa le necessità dei clienti e fornisce servizi in genere non competitivi, particolarmente nel trasporto internazionale. Le imprese ferroviarie sovente non sono in grado di localizzare le merci, ed i servizi sono caratterizzati da una sorprendente inaffidabilità. Malgrado alcuni buoni esempi, il trasporto ferroviario di merci non costituisce nell'insieme un settore di riferimento. Ovviamente, le cifre globali dissimulano differenze di prestazioni, sia tra i vari settori del mercato ferroviario che tra le diverse imprese che vi operano [20].

[20] Cfr., ad esempio, "Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe" (2001), dossier n° 2, Le fret ferroviaire en Europe, ottobre.

Il trasporto a carro completo ha sempre rappresentato in passato la principale forma di trasporto merci ferroviario. I servizi di trasporto a carro completo fanno concorrenza al trasporto stradale per le spedizioni di volumi piccoli e medi di alto valore. Questo settore conosce una crescita particolarmente dinamica che dovrebbe mantenersi. Tuttavia, i servizi di trasporto a carro completo non sono competitivi per diverse ragioni (costo elevato, in particolare per i servizi di smistamento e di consegna al punto finale della produzione, inaffidabilità, approccio insufficientemente imperniato sul cliente, materiale rotabile inadeguato, mancanza di informazioni ai clienti sulla localizzazione dei carri, ecc.). Di conseguenza, la loro importanza relativa è considerevolmente diminuita, in particolare nel corso degli ultimi 40 anni. Se alla fine degli anni '80 il trasporto a carro completo rappresentava nell'UE quasi il 45% del trasporto ferroviario, alla fine degli anni '90, la sua quota era scesa al 35% circa.

Alcune imprese ferroviarie non accettano più di trasportare volumi ridotti e limitano il numero di binari e di stazioni servite dal sistema di trasporto a carro completo per contenere i costi. Questa diminuzione dei volumi trasportati e dei binari privati ha un effetto negativo sull'economia del sistema e dunque sulla competitività dei suoi costi. È chiaro che questo settore del mercato richiede una nuova visione europea da parte degli operatori interessati nonché di migliori condizioni generali per migliorare le sue prestazioni sul mercato dei trasporti.

Il trasporto combinato è stato considerato da molte imprese ferroviarie come una soluzione al tradizionale problema del trasporto merci a carro completo. La tendenza era di istituire imprese autonome di trasporto combinato all'interno delle compagnie ferroviarie (spesso vendendo spazio sui treni a terzi che lo rivendono a loro volta ai clienti). Tuttavia, il necessario cambiamento di modo di trasporto comporta costi aggiuntivi che non possono essere compensati sui movimenti ferroviari a breve distanza. Inoltre, i carichi utili che possono essere trasportati da ogni unità sono inferiori a quelli che possono essere trasportati dai carri moderni, e ciò limita l'interesse di questa soluzione al trasporto di merci alla rinfusa, soprattutto nel caso di merci a basso valore. Il maggiore successo dell'intermodalità non è stato quello di sostituirsi al trasporto a carro completo bensì quello di organizzare un traffico interamente nuovo a destinazione ed in provenienza dai porti, stimolato dalla crescita continua del trasporto di contenitori con navi di lungo percorso. Questo settore conosce un tasso di crescita sostenuto e non è penalizzato da un cambiamento modale nei porti.

Le operazioni di trasporto per treni completi si prestano al trasporto ferroviario ed è in questo settore del trasporto merci che la ferrovia si è rivelata la più efficiente nel corso degli ultimi decenni, al punto che rappresenta attualmente 2/3 circa del traffico di merci ferroviario. Questi servizi sono caratterizzati da costi di esercizio totali inferiori a quelli dei servizi equivalenti di trasporto a carro completo o dei servizi intermodali, ed offrono generalmente tempi di transito più rapidi e più affidabili. È in questo segmento inoltre che i nuovi operatori - soprattutto imprese ferroviarie indipendenti - tentano generalmente di avviare un'attività.

Il mercato del trasporto merci non è omogeneo. I vari settori hanno esigenze sensibilmente diverse, ad esempio in materia di prezzi, velocità, affidabilità e puntualità. L'economia del trasporto fino alla destinazione finale implica che, nella maggio parte dei casi, almeno una parte del viaggio sarà effettuata su strada. L'economia del trasporto ferroviario di merci sembra indicare che il trasporto di grandi carichi su lunghe distanze dovrebbe comportare