9. 6. 81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 138/47 
Parere in merito ad una proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 
72/464/CEE relativa alle imposte diverse dall'imposta sulla cifra d'affari che gravano sul 
consumo dei tabacchi lavorati 
Il testo che ha formato oggetto della consultazione è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale 
delle Comunità europee n. C 264 dell'11 ottobre 1980, pagina 6. 
A. FONDAMENTO GIURIDICO DEL PARERE 
Il Consiglio ha deciso in data 11 luglio 1980 di consultare, conformemente alle disposi­
zioni degli articoli 99,100 et 198 del trattato che istituisce la Comunità economica euro­
pea, il Comitato economico e sociale sulla proposta di cui sopra. 
B. PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
Il Comitato economico e sociale ha emesso il parere sull'argomento summenzionato nel 
corso della 185a sessione plenaria, svoltasi a Bruxelles, il 25 e 26 febbraio 198. 
Il testo del parere viene riportato in appresso. 
IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE, HA ADOTTATO, 
all'unanimità, 
IL SEGUENTE PARERE: visto il trattato che istituisce la Comunità economica 
europea e in particolare gli articoli 99, 100 e 198, 
vista la richiesta di parere — presentata dal Consiglio 
delle Comunità europee 1' 11 luglio 1980 — in merito 
alla proposta di direttiva del Consiglio che modifica 
la direttiva 72/464/CEE relativa alle imposte diverse 
dall'imposta sulla cifra d'affari che gravano sul con­
sumo dei tabacchi lavorati, 
visto il proprio regolamento interno, e in particolare 
gli articoli 22, 46 e 47, 
vista la decisione presa dal presidente il 13 agosto 
1980, e successivamente confermata dall'ufficio di 
presidenza il 23 settembre 1980, di affidare alla se­
zione «affari economici e finanziari» l'incarico di 
predisporre il parere in materia, 
visti i precedenti pareri del CES sulle tappe di armo­
nizzazione delle imposte indirette sui tabacchi lavo­
ratici), 
vista la relazione presentata dal relatore Miller, 
visto il parere espresso dalla suddetta sezione nel 
corso della riunione del 20 gennaio 1981, 
visto quanto deliberato dalla propria assemblea il 
25 febbraio 1981 (185a sessione plenaria del 25 e 
26 febbraio 1981), 1. L'armonizzazione delle imposte indirette conti­
nua ad essere un elemento essenziale nell'evoluzione 
della Comunità verso la piena unione economica e 
monetaria. Se si vuole che la comunità diventi in defi­
nitiva un mercato comune in senso pieno, avente le 
caratteristiche di mercato interno unitario, è necessa­
rio armonizzare la struttura delle imposte indirette in 
modo tale da non falsare le condizioni di concor­
renza all'interno dei vari mercati nazionali e da non 
ostacolare nella Comunità la libera circolazione dei 
prodotti oggetto dell'imposta. 
2. Da quando è stato emesso il precedente parere 
del Comitato in merito alle imposte sui tabacchi, la 
Comunità ha fatto un passo importante verso l'armo­
nizzazione fiscale con l'adozione della direttiva del 
Consiglio 77/388/CEE(2). Questa sesta direttiva 
sull'armonizzazione dell'imposta sul valore aggiunto 
prevedeva norme comuni nell'applicazione di quel 
tipo di imposta e una base imponibile uniforme. 
L'imposta sul tabacco resta tuttavia l'unico tipo di 
imposizione indiretta della Comunità per il quale si 
siano finora compiuti dei progressi d'armonizza­
zione delle varie strutture. 
(') GU n. C 204 del 30. 8. 1976, pag. 1. (2) GU n. L 145 del 13. 6. 1977. 
N. C 138/48 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 6. 81 
3. Per quanto riguarda il tabacco, il Comitato si 
compiace dell'adozione, il 18 dicembre 1978, della 
direttiva del Consiglio 79/32/CEE(1) sulla defini­
zione e classificazione, a fini fiscali, dei vari gruppi di 
prodotti di tabacco lavorato : sigari, tabacco da fumo, 
ecc. La direttiva costituisce un presupposto necessa­
rio a qualunque proposta d'armonizzazione dell'im­
posizione dei prodotti del tabacco diversi dalle siga­
rette e rappresenta, di per sé, un'eliminazione, pic­
cola ma significativa, di un ostacolo agli scambi di ta­
lune categorie di tabacco lavorato fra i paesi della 
Comunità. 
4. Nella prima direttiva del Consiglio sull'armoniz­
zazione sulle imposte che gravano sul tabacco 
(72/424/CEE) si è deciso che l'imposta sulle sigarette 
nella Comunità deve essere formata in parte da un 
elemento specifico (un importo fisso per mille siga­
rette) e in parte da un elemento ad valorem calcolato 
in base al prezzo al dettaglio. Il preambolo alla diret­
tiva sottolinea l'importanza della libera concorrenza. 
L'armonizzazione dell'imposta viene concepita come 
un processo durante il quale i fattori che possono 
ostacolare la libera circolazione dei prodotti e falsare 
le condizioni di concorrenza, sia a livello nazionale 
che comunitario, devono essere progressivamente 
eliminati dai sistemi fiscali, e soppressi interamente 
entro la tappa finale. 
5. L'articolo 4, paragrafo 3, della prima direttiva 
stabilisce inoltre che nella fase finale 
— in tutti gli Stati membri viene stabilito per le siga­
rette lo stesso rapporto tra l'imposta proporzio­
nale e quella specifica; 
e ciò deve essere compiuto in modo che 
— la gamma dei prezzi di vendita al minuto rifletta 
equamente il divario dei prezzi di cessione dei 
fabbricanti. 
Nel mettere a punto le proposte di nuove tappe di ar­
monizzazione, la Commissione ha dovuto tener 
conto di questi due criteri. 
6. Per la seconda tappa dell'armonizzazione fiscale 
la Commissione ha proposto di restringere i limiti di 
discrezionalità che hanno gli Stati per variare il rap­
porto tra imposta specifica e imposta ad valorem. Il 
Consiglio ha convenuto che durante la seconda tap­
pa, che è diventata operativa il 1° luglio 1978 e scade 
alla fine dell'80, l'elemento specifico dovrebbe essere 
compreso fra il 5 % e il 55 % dell'imposta totale (con­
siderando insieme accisa e IVA) per le sigarette della 
classe di prezzo più richiesta in ogni paese. Tuttavia, 
la Commissione all'epoca non ha presentato alcuna 
proposta circa la struttura finale di imposta verso cui 
(2) GU n. L 10 del 16. 1. 1979. dovrebbe tendere il processo di convergenza e 
nell'ambito del Consiglio non si è raggiunto alcun ac­
cordo su tale punto in sede di esame della seconda 
tappa. Il motivo di questa mancanza di accordo è che 
non vi era, e tuttora non vi è convergenza all'interno 
della Comunità sull'interpretazione da dare alla pa­
rola «equamente» di cui all'articolo 4, paragrafo 3, 
della prima direttiva e di conseguenza non esiste 
un'opinione concorde sul significato di «equo» rap­
porto fra imposta specifica ed imposta ad valorem. 
7. Nel parere del 1976 il Comitato economico e so­
ciale invitava la Commissione ad avanzare quanto 
prima, durante la seconda tappa, proposte per la 
tappa finale di armonizzazione. Il Comitato, tuttavia, 
aggiungeva che erano necessari nuovi ampi studi in 
materia prima che fosse possibile formulare tali pro­
poste, e che siffatto studio avrebbe dovuto includere 
una piena valutazione degli effetti sociali ed econo­
mici non solo della struttura fiscale, ma anche degli 
altri ostacoli alla parità e all'equità della concorrenza 
sul mercato comunitario. Il Comitato continuava af­
fermando che, in caso contrario, l'armonizzazione 
condotta unicamente nel campo fiscale poteva aggra­
vare piuttosto che ridurre le distorsioni di concor­
renza nell'intera Comunità. 
8. Per la terza tappa di armonizzazione, che va dal 
1° gennaio 1981 al 31 dicembre 1986 (2), la Commis­
sione ha proposto che l'elemento specifico dell'acci­
sa, espressa in percentuale dell'imposta totale (accisa 
+ IVA) per la classe di prezzo più richiesta, dovrebbe 
articolarsi come segue: 
— nel 1981 e nel 1982: non inferiore al 5% né supe­
riore al 55 % (come ora); 
— nel 1983 e nel 1984: non inferiore al 7,5 % né su­
periore al 42,5 %; 
— nel 1985 e nel 1986: non inferiore al 10 % né supe­
riore al 35 %. 
9. La Commissione non ha ancora formulato una 
proposta ufficiale per la tappa finale in quanto lo ri­
tiene per il momento prematuro, poiché sarebbe ne­
cessario in ogni caso un lungo periodo di adatta­
mento prima di giungere alla sua attuazione, e poiché 
in alcuni Stati membri i mercati delle sigarette sono 
attualmente in fase di rapida evoluzione. Esso rico­
nosce tuttavia che la Comunità non può continuare 
su questa strada senza avere un'idea chiara del tra­
guardo da raggiungere e pertanto propone una possi­
bile struttura finale che dovrebbe servire da «punto 
(2) Poiché il Consiglio non ha potuto deliberare sulla sud­
detta proposta entro il 31 dicembre 1980, il 22 dicembre 
1980 ha preso la decisione (n. 80/1275/CEE, GU n. 
L 375 del 31.12.1980) di estendere la seconda tappa fino 
al 30 giugno 1981. Il Comitato, in un parere del 10 di­
cembre 1980, ha approvato tale proroga della 2a tappa 
(doc. CES 1350/80). 
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di riferimento» per la tappa finale e ridurre in tal 
modo l'incertezza sull'obiettivo perseguito. Per la 
tappa finale, la Commissione suggerisce, come ele­
mento specifico, il 20 % dell'imposta totale riscossa 
sulle sigarette della categoria di prezzo più richiesta 
in ciascun paese. 
10. Qualora il Consiglio accettasse l'attuale propo­
sta, gli Stati membri non sarebbero naturalmente vin­
colati formalmente all'obiettivo proposto dalla Com­
missione per la tappa finale. Secondo il Comitato, 
tuttavia, accettandola, il Consiglio prenderebbe una 
decisione che porterebbe logicamente ad una strut­
tura contraddistinta, nella tappa finale, da un ele­
mento specifico del 20 %. 
11. Basandosi sulle informazioni di cui dispone, il 
Comitato non ritiene che tale risultato sia positivo. 
Per quanto gli risulta, le conclusioni della Commis­
sione su come dovrebbe essere articolata l'ultima 
tappa non sono basate su studi del tipo che il Comita­
to, nel parere da esso adottato nel 1976C1). riteneva 
essenziali. Esse si imperniano invece su quello che la 
Commissione stessa nella relazione introduttiva rico­
nosce essere un approccio incompleto basato su ipo­
tesi generali. 
12. Inoltre, il Comitato non è d'accordo con la pro­
posta della Commissione in quanto essa poggia su 
una modifica progressiva dei rapporti fissi (minimo e 
massimo) fra l'elemento specifico e quello ad vaio-
rem dell'imposta. 
13. Nel parere del 1976, il Comitato metteva in 
dubbio l'ipotesi che il modo migliore per armoniz­
zare l'imposta sulle sigarette nella Comunità consi­
stesse nel cercare di giungere allo stesso rapporto fra 
elemento specifico e elemento ad valorem dell'impo­
sta in tutti gli Stati membri. In tutti e dieci gli Stati 
membri, l'imposta assorbe il 57 % o più del prezzo 
delle sigarette; in sette di essi più del 70 %; e in uno 
(Danimarca) fino all'88 %. A questi altissimi livelli di 
imposta, l'aliquota dell'imposta ad valorem incide 
sulle condizioni di concorrenza più di ogni altro ele­
mento della struttura fiscale. Ciò avviene a causa del 
fortissimo effetto «moltiplicatore» che un'elevata 
imposta ad valorem ha sui prezzi di cessione del pro­
duttore. Ogni variazione nel prezzo franco fabbrica si 
moltiplica varie volte, ripercutendosi poi sul livello 
del prezzo al dettaglio. 
14. Dato che l'obiettivo è di eliminare gli elementi 
del sistema fiscale che provocano distorsioni o limi­
tazioni della concorrenza, è auspicabile orientarsi 
verso l'armonizzazione dell'elemento dell'imposta ad 
valorem piuttosto che continuare a seguire l'attuale 
approccio che è quello di cercare di armonizzare il 
(!) GU n. C 204 del 30. 8. 1976. rapporto fra l'elemento ad valorem e l'elemento spe­
cifico. 
15. L'elemento ad valorem è formato in parte 
dall'accisa ad valorem ed in parte dall'imposta sul 
valore aggiunto. La sua armonizzazione comporte­
rebbe che l'aliquota combinata di queste due imposte 
verrebbe ad essere la stessa per tutte le sigarette in 
vendita nella Comunità. Gli Stati membri restereb­
bero liberi di fissare la loro aliquota di imposta sul 
valore aggiunto, ma dovrebbero poi stabilire l'ali­
quota di accisa ad valorem in modo tale che l'ali­
quota unificata delle due imposte risulti conforme al 
livello concordato per tutta la Comunità. Gli Stati 
membri resterebbero anche liberi di fissare la loro ali­
quota di accisa specifica, e questo margine di libertà 
consentirebbe loro di fissare l'imposta sulle sigarette 
a qualsiasi livello globale dovessero ritenere necessa­
rio per soddisfare le loro esigenze fiscali nazionali. 
16. Anche se non risolverebbe tutti i problemi che 
finora hanno impedito di giungere ad un accordo 
sulla tappa finale, quest'approccio sarebbe preferi­
bile all'attuale sforzo di armonizzare il rapporto fra 
l'elemento ad valorem e l'elemento specifico e costi­
tuirebbe probabilmente un'impostazione più flessi­
bile in una Comunità ampliata. 
17. Il comitato raccomanda pertanto che l'artico­
lo 4, paragrafo 3 della prima direttiva, sia così modi­
ficato : 
«Nella fase finale dell'armonizzazione delle strut­
ture, l'aliquota combinata d'imposta proporzio­
nale (cioè, la somma delle aliquote dell'accisa pro­
porzionale e dell'imposta sulla cifra d'affari calco­
lata sul prezzo di vendita al dettaglio) dovrà essere 
uguale per le sigarette di tutti gli Stati membri, e 
tale da non falsare le condizioni di concorrenza sui 
mercati nazionali o da impedire la libera circola­
zione delle sigarette nella Comunità». 
18. Il Comitato ritiene che l'obiettivo debba essere 
quello di trovare una soluzione, compatibile con tale 
raccomandazione, che possa essere ragionevolmente 
presentata come una soluzione pratica per l'intera 
Comunità nella tappa finale di armonizzazione 
dell'imposta, tenendo conto degli interessi di coloro 
che operano sul mercato (produttori di tabacco, fab­
bricanti, importatori e distributori), della struttura e 
dei livelli d'occupazione di tali settori, come pure 
degli interessi dei consumatori e dei governi per i 
quali l'imposta sui tabacchi rappresenta una fonte 
importante di entrate. 
19. Qualunque proposta orientata verso questa so­
luzione deve poggiare su uno studio sociale ed econo­
mico esaustivo, come chiesto dal Comitato nel 1976. 
Tale studio dovrebbe tener conto almeno dei seguenti 
aspetti : 
N. C 138/50 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee 9. 6. 81 
a) effetto delle varie combinazioni di imposta ad va-
lorem e imposta specifica 
— sulla struttura dell'occupazione nei settori 
della produzione e della distribuzione delle si­
garette, 
— sulle condizioni di concorrenza e sulla redditi­
vità di queste attività sui mercati nazionali, 
e 
— sulla concorrenza nel commercio intracomu-
nitario 
considerando gli sviluppi della politica della con­
correnza a livello comunitario in rapporto all'in­
dustria delle sigarette. 
b) Influenza della struttura dell'accisa sulla gamma 
di scelta del consumatore. 
e) Problema specifico della penetrazione delle im­
portazioni in Francia ed in Italia, e sue conse­
guenze per la produzione di tabacco nella Comu­
nità compresa la Grecia, tenendo conto dell'esi­
stenza di scorte eccedentarie per talune varietà di 
tabacco prodotto nella Comunità. 
d) Rapporto tra l'inasprimento dell'imposta e l'in­
cremento di prezzo delle sigarette, a seconda delle 
diverse combinazioni d'imposta ad valorem e 
d'imposta specifica; struttura fiscale più idonea a 
fornire al governo un gettito stabile in un mercato 
competitivo sotto il profilo dei prezzi ed effetto 
dell'inflazione su questo aspetto della politica 
delle imposte indirette. 
20. Uno studio del genere richiederà più tempo di 
quello concesso dall'estensione di sei mesi proposta 
dalla Commissione per l'attuale tappa d'armonizza­
zione. Perché si disponga del tempo necessario, il Co­
mitato ritiene di dover ora raccomandare un ulteriore 
prolungamento della tappa attuale (l'elemento speci­
fico rimarrebbe compreso fra il 5 % e il 55 % dell'im­
posta totale per la categoria di prezzo più richie­
sta). 
Questioni supplementari 
21. Oltre alla proposta principale che riguarda il 
rapporto tra imposta ad valorem ed imposta specifi­
ca, la Commissione avanza altre tre proposte. 
22. Gli Stati membri possono imporre un'accisa mi­
nima, ad un'aliquota interamente specifica, purché 
essa non superi il 90 % dell'importo totale dell'accisa, 
specifica e ad valorem, che grava sulle sigarette della 
categoria di prezzo più richiesta. Cinque Stati mem­
bri si sono avvalsi di questa possibilità. Essa intende 
fornire una limitata protezione contro la concorrenza 
anormale che potrebbe essere favorita da un'imposta 
ad valorem elevata (elevato moltiplicatore). Ma detta protezione è inefficace se l'imposta minima non è fis­
sata ad un livello relativamente elevato. Se alla fine si 
ottenesse un'armonizzazione con un moltiplicatore 
basso, la protezione potrebbe diventare superflua. 
Nel frattempo, tuttavia, il Comitato non vede alcun 
motivo per modificare l'attuale sistema e, quindi, 
non è d'accordo con la proposta della Commissione 
di ridurre il tetto per l'accisa minima dal 90 all' 80 % 
dell'onere che grava sulla categoria di prezzo più ri­
chiesta. 
23. La prima direttiva relativa all'imposta che grava 
sui tabacchi prevedeva che nella tappa finale dell'ar­
monizzazione delle strutture, sarebbero state armo­
nizzate anche le modalità di riscossione dell'accisa. 
Ciò riguarda sia il modo di calcolare l'accisa a carico 
dei produttori e degli importatori, sia il periodo loro 
concesso per versarla. Su questo punto vi sono diffe­
renze sostanziali tra gli Stati membri. La Commis­
sione propone ora che il Consiglio adotti entro il 
1983 modalità comuni, che dovrebbero diventare 
operative entro il primo gennaio 1985. 
Nel parere adottato nel 1976, il Comitato faceva os­
servare che l'esistenza di pratiche estremamente di­
verse per quanto riguarda i dispositivi di finanzia­
mento mediante credito d'imposta e altre fonti sov­
venzionate, attuali o potenziali, di capitale, ha un no­
tevole peso per la scelta di un'equa struttura di impo­
sizione. Il Comitato raccomandava inoltre alla Com­
missione di esaminare le conseguenze di tali pratiche 
sulle condizioni di concorrenza nella Comunità, con­
siderata come mercato unificato. 
La prima direttiva prevede già che in ciascuno Stato 
membro siano applicate le stesse modalità ai produt­
tori nazionali ed agli importatori per quanto riguarda 
sia il sistema di riscossione dell'accisa che quello di 
pagamento ; in base alla direttiva gli Stati membri de­
vono applicare dette norme in maniera non discrimi­
natoria. Sussistono tuttavia divergenze di vedute 
sulla questione se la diversità dei periodi di credito 
consentiti nei vari Stati membri equivalga in pratica 
ad una distorsione di concorrenza nella Comunità 
globalmente presa; la sezione è d'avviso che prima di 
formulare proposte in materia, occorra approfondire 
tale questione. 
24. L'elemento ad valorem dell'accisa viene riscos­
so in percentuale al prezzo al dettaglio, ma la prima 
direttiva dà agli Stati membri la possibilità di esclu­
dere i dazi doganali dalla base di calcolo. Nessuno 
Stato membro si è avvalso di tale diritto, e la Com­
missione ne propone la sospensione. 
I dazi doganali (tanto per le sigarette in sé, che per le 
materie utilizzate) rappresentano uno dei molti fat­
tori di costo che devono essere normalmente recupe­
rati attraverso il prezzo, e non vi è alcun motivo di 
fare un'eccezione escludendoli dalla base imponibile. 
II Comitato è quindi d'accordo su questa proposta. 
9. 6. 81 Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. C 138/51 
Ricapitolazione 
25. Riassumendo, 
a) il Comitato non è d'accordo sulla proposta prin­
cipale della Commissione per la terza tappa di ar­
monizzazione dell'accisa sulle sigarette; 
b) all'attuale approccio, che consiste nel cercare di 
armonizzare il rapporto fra elemento ad valorem 
ed elemento specifico, esso ritiene preferibile ten­
dere all'armonizzazione dell'elemento ad vaio-
rem e raccomanda quindi una modifica dell'arti­
colo 4.3 della direttiva del Consiglio 72/424/ 
CEE; 
e) tuttavia, come ha già osservato nel 1976, a suo pa­
rere, qualsiasi nuova proposta di armonizzazione 
deve poggiare su uno studio completo degli effetti 
sociali ed economici della struttura fiscale e di ai-
Fatto a Bruxelles, il 25 febbraio 1981. tri fattori che influiscono sulla concorrenza nei 
mercati comunitari; 
d) perchè vi sia il tempo necessario per portare a ter­
mine uno studio del genere, il Comitato giudica 
di dover ora raccomandare un prolungamento 
della seconda tappa oltre l'estensione di sei mesi 
che la Commissione ha già proposto; 
e) la Commissione avanza altre tre proposte supple­
mentari. Il Comitato è d'accordo sulla proposta 
di sospendere il potere discrezionale che hanno 
gli Stati membri di escludere i dazi doganali dalla 
base di calcolo dell'elemento ad valorem dell'ac­
cisa sulle sigarette. Il Comitato ritiene necessari 
ulteriori studi prima di prendere decisioni sul mo­
mento adatto per adottare norme comuni per la 
riscossione dell'accisa. Il Comitato è contrario 
alla proposta di ridurre il limite massimo per l'ac­
cisa minima discrezionale. 
// Presidente 
del Comitato economico e sociale 
Tomas ROSEINGRAVE