Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione dal titolo "Agenda 2000"»

(98/C 19/29)

La Commissione, con lettera del 17 luglio 1997, ha consultato il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

Durante la riunione del 10 luglio 1997, l'Assemblea plenaria ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 19, 1° comma, del Regolamento interno, di costituire un Sottocomitato per preparare i lavori in materia.

Il Sottocomitato ha formulato un progetto di parere sulla base del rapporto introduttivo dei correlatori Vasco Cal e Moreland, in data 24 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 30 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 126 voti favorevoli, 18 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Le proposte della Commissione

1.1. L'insieme di documenti presentati dalla Commissione con il titolo «Agenda 2000» risponde alle richieste del Consiglio europeo e comprende le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, i pareri sulle richieste di adesione avanzate dai paesi dell'Europa centrale e orientale, e gli orientamenti generali delle proposte, che saranno in seguito sviluppate, riguardo alla politica agricola comune, alla coesione economica e sociale e alle varie politiche interne. L'approccio globale a tali aspetti essenziali per il futuro della costruzione comunitaria consente quindi a tutte le istituzioni comunitarie di analizzare le sfide cui l'Unione europea si trova di fronte, e di prendere le decisioni che si impongono per garantire le condizioni necessarie ad affrontarle.

1.2. Nell'ambito di tale strategia, la Commissione è stata condizionata dal mandato conferitole, dalle restrizioni di bilancio in vigore nell'Unione europea e dalla revisione del Trattato firmata ad Amsterdam. Tale revisione è stata meno incisiva di quanto sarebbe stato opportuno in tema di riforme istituzionali interne necessarie per adattare il processo decisionale comunitario a un'Unione molto più grande dell'attuale. Pertanto, la Commissione propone di realizzare nel 2000 un'altra Conferenza intergovernativa con l'obiettivo concreto di adeguare il funzionamento istituzionale al futuro ampliamento.

1.3. Quanto alla strategia di preadesione, la Commissione propone di rafforzarla sin d'ora e di creare un nuovo strumento (il partenariato d'adesione), che consenta un approccio bilaterale ai diversi aspetti inerenti alla preparazione dei paesi con cui si avvieranno i negoziati di adesione, e anche una gestione integrata, programmata su base pluriennale e coerente dei fondi messi a disposizione dei paesi candidati tramite le nuove prospettive finanziarie.

1.4. Per far fronte al fabbisogno previsto in materia di aiuti di preadesione, la Commissione propone di integrare i fondi attualmente concessi, soprattutto attraverso il programma Phare, con contributi provenienti dai fondi comunitari (il Fondo agricolo e gli altri fondi strutturali), in modo da raggiungere la cifra di 3 miliardi di ecu annui durante tutto il periodo considerato.

1.5. Per quanto riguarda il periodo successivo all'adesione, la Commissione parte dall'ipotesi che nel biennio 2002-2003 verrà ammessa una prima ondata di paesi, e include nelle prospettive finanziarie i fondi a cui avranno accesso i nuovi Stati membri, fondi che cresceranno in volume fino a raggiungere circa 15,7 miliardi di ecu nel 2006.

1.6. Per quanto attiene alla politica agricola comune e alla coesione economica e sociale, la Commissione include nelle prospettive finanziarie i relativi importi, partendo dal presupposto che la riforma della PAC verrà approfondita, che l'Unione europea anticiperà gli effetti della prossima serie di negoziati dell'Organizzazione mondiale del commercio e che l'applicazione dei fondi strutturali avverrà in maniera più concentrata rispetto al passato, per cui nel periodo in esame verranno trasferiti nei nuovi Stati membri oltre 38 miliardi di ecu dei fondi strutturali, i quali si aggiungeranno ai 7 miliardi di ecu concessi a titolo di aiuti di preadesione.

2. Considerazioni generali

2.1. L'obiettivo del presente parere del Comitato non è quello di analizzare nei dettagli le politiche e le misure concrete proposte dalla Commissione in merito alla PAC, alla coesione economica e sociale, alle politiche interne e all'ampliamento. Tali aspetti saranno oggetto di un parere complementare più particolareggiato, che il Sottocomitato elaborerà tenendo conto dei pareri e delle relazioni informative delle varie Sezioni interessate. Il presente parere è destinato al vertice di Lussemburgo, durante il quale si prenderà la decisione di aprire i negoziati con quei paesi candidati che, a giudizio del Consiglio dell'Unione europea, avranno già soddisfatto le condizioni necessarie. Vengono inoltre formulate considerazioni relative al quadro finanziario proposto per il periodo 2000-2006 e il Comitato affronterà in seguito la proposta di accordo finanziario interistituzionale, quando verrà presentata dalla Commissione.

2.2. Tenendo conto dei fattori di condizionamento esistenti e della portata delle sfide per la politica comunitaria, le proposte della Commissione costituiscono nel loro insieme una base concreta e dettagliata perché il dibattito sul futuro dell'Unione possa svilupparsi e creare le condizioni appropriate per le decisioni che si impongono. Il Comitato apprezza i riferimenti allo sviluppo sostenibile contenuti nell'Agenda 2000 e spera che il complesso delle politiche comunitarie prenda in considerazione tale elemento in modo più deciso e positivo.

2.3. Sull'approvazione del primo quadro delle prospettive finanziarie pesarono il progetto di creazione del mercato interno e l'Atto unico, che conferì una nuova dimensione alla coesione sociale ed economica. Sull'approvazione del secondo quadro finanziario hanno inciso il progetto dell'Unione economica e monetaria e la revisione del Trattato firmata a Maastricht. Per quanto riguarda questo terzo quadro finanziario, i fattori da considerare sono il progetto di ampliamento dell'Unione europea con il graduale allargamento ai paesi candidati e la revisione del Trattato approvata a Amsterdam.

2.4. Il Comitato ritiene comunque che nell'elaborazione delle prospettive finanziarie la Commissione avrebbe dovuto tenere conto in maniera più approfondita e globale dell'entrata in vigore della terza fase dell'UEM e degli effetti sull'occupazione determinati dalle nuove sfide. Se la situazione si evolverà conformemente alle prospettive della Commissione, nei primi anni del prossimo secolo vi sarà in Europa la presenza concomitante di paesi partecipanti alla moneta unica, Stati membri non partecipanti, nuovi Stati membri con periodi transitori diversi, paesi candidati che negoziano l'adesione, paesi candidati partecipanti al partenariato di adesione e alla Conferenza europea da istituire.

3. Il contesto e le sfide del processo di integrazione comunitaria

3.1. Per rafforzarsi in tale nuovo quadro, l'Unione europea, tenendo conto della necessità di una maggiore identificazione del cittadino europeo con le sfide dell'approfondimento e dell'ampliamento, deve mantenersi coerente con i propri principi e continuare ad approfondire il processo di integrazione economica e sociale. La nuova fase dello sviluppo dell'Unione europea non potrà avere esito positivo se si tradurrà in misure tali da mettere in discussione quanto già conseguito nell'ambito delle diverse politiche comunitarie.

3.2. In riferimento alla politica agricola comune, la proposta della Commissione mira ad approfondire la riforma avviata nel 1992, ed è intesa ad anticipare i prossimi negoziati nell'ambito dell'OMC. La diminuzione dei prezzi sarà in parte controbilanciata dall'aumento degli aiuti al reddito e dalla creazione di uno strumento di sviluppo rurale orizzontale, diverso da quello degli attuali fondi strutturali. Questa proposta sarà oggetto di un'analisi più dettagliata nel parere del Comitato in materia.

3.3. Per quanto riguarda la coesione economica e sociale, le proposte della Commissione hanno suscitato negli attuali beneficiari il timore che la diminuzione del volume di trasferimenti e della solidarietà tra gli attuali Stati membri possa compromettere i risultati già conseguiti nel recupero dei loro ritardi economici rispetto alle regioni e ai paesi maggiormente sviluppati dell'UE. Pertanto, prima di accettare gli orientamenti proposti dalla Commissione, il Comitato chiede di essere rassicurato sul fatto che questi ultimi non ribalteranno i progressi compiuti dall'Unione europea sul piano della coesione economica e sociale. Il Comitato analizzerà tali proposte in maggiore dettaglio in un parere separato.

3.4. La questione dell'occupazione assume nel contesto attuale un'importanza decisiva. Il Comitato si è pronunciato in varie occasioni sulla necessità di dare ai problemi dell'occupazione e del rafforzamento della competitività la priorità richiesta dai cittadini dell'Unione. Rafforzare la competitività dell'Unione europea, nella sua configurazione attuale o in quella futura, è una condizione per assicurare un andamento positivo dell'occupazione e per conseguire uno sviluppo sostenibile. Tali aspetti sono Stati trattati nel recente parere del Comitato destinato al vertice europeo sulla occupazione.

3.5. Un ampliamento dell'Unione della portata prevista costituisce una sfida enorme, poiché riguarda paesi con livelli di sviluppo economico molto inferiori a quelli degli attuali Stati membri. Malgrado la Commissione menzioni con frequenza il fatto che il PIL pro capite dell'insieme dei paesi candidati corrisponda al 32 % circa della media comunitaria, la realtà è che tale indicatore è calcolato in termini di «parità di potere d'acquisto» ed è utile solo per comparare i livelli di vita. Una valutazione più corretta dei problemi economici e sociali dell'ampliamento esige che l'indicatore venga calcolato in termini di «tassi di cambio». Così, secondo i dati Eurostat (il PIL della totalità dei paesi candidati non raggiunge il 4 % di quello comunitario, mentre la media del PIL pro capite corrisponde a circa il 13 % di quella comunitaria, il che mostra chiaramente l'entità dei progressi che ancora restano da compiere per rafforzare la competitività e l'inserimento di tali paesi nel mercato interno).

3.6. L'ampliamento del mercato interno e l'eliminazione dei controlli alle frontiere intracomunitarie rappresenta una questione chiave del processo di negoziazione. Le disparità dei livelli di sviluppo e di protezione sociale tra i paesi candidati e gli attuali Stati membri sono tali da giustificare in ogni caso l'inserimento di una fase intermedia nel processo di integrazione economica, per attuare l'unione doganale, rafforzare i meccanismi di solidarietà e definire i limiti alla libera circolazione delle persone e dei prodotti agricoli, come anche alla libera applicazione delle norme ambientali e sociali. Nella fase di preadesione andrebbe intensificato l'impiego degli aiuti finanziari dell'UE allo scopo di contribuire a creare e stabilizzare l'occupazione. La Commissione dovrebbe predisporre un Libro bianco sulla situazione e sulla politica sociale dei paesi candidati onde prendere in considerazione in maniera adeguata il problema della dimensione sociale sin dalla fase di preadesione.

3.7. La Commissione riconosce le difficoltà che le economie dei paesi candidati dovranno superare per poter competere e svilupparsi nel contesto del mercato interno. Tuttavia, i pareri su ciascuno di tali paesi esaminano le condizioni per l'applicazione del patrimonio normativo (acquis) comunitario, ma non si soffermano a sufficienza sui problemi posti dal processo di transizione economica ivi in atto, il quale è contraddistinto da esigenze diverse rispetto al recupero economico delle regioni con maggiore ritardo dell'attuale UE. Sarebbe pertanto più ragionevole definire la capacità di assorbimento delle economie di tali paesi non solo in funzione dei rispettivi PNL, ma anche della loro rispettiva formazione lorda di capitale fisso, onde stimolare gli investimenti tenendo anche in considerazione il loro fabbisogno in termini di capitale umano.

3.8. In materia di risorse, la proposta della Commissione di mantenere l'attuale quota dell'1,27 % del PIL come massimale per i pagamenti, così come deciso a Edimburgo, per i dodici Stati membri, consentirà di acquisire nel corso del periodo in esame altri 67 miliardi di ecu circa, se il tasso di crescita economica sarà quello previsto. Il bilancio comunitario passerebbe quindi da 98 miliardi di ecu nel 1999 a 115 miliardi di ecu nel 2006 (stanziamenti per impegni). Benché tale aumento possa essere ritenuto insufficiente data l'entità delle sfide che si delineeranno per l'Unione europea all'inizio del 21° secolo, il Comitato accetta la proposta della Commissione di mantenere l'attuale massimale.

4. Le sfide dell'ampliamento e le prospettive finanziarie

4.1. Nel parere in merito all'ampliamento (), il Comitato raccomanda che i negoziati vengano avviati contemporaneamente con tutti i paesi candidati, poiché ciò darebbe un forte segnale di incoraggiamento al processo di ampliamento, consentendo un accompagnamento maggiormente incisivo dei progressi compiuti da ciascun candidato nell'attuazione del patrimonio normativo (acquis) comunitario, nell'aumento della sua capacità di concorrenza nel mercato interno e nel consolidamento della democrazia.

4.2. I paesi candidati potranno diventare membri non appena si concluderanno i negoziati che li riguardano, senza dover aspettare la fine dei negoziati relativi agli altri paesi. I criteri per l'ammissione devono essere quanto più oggettivi possibile e basarsi non solo sulla capacità da parte dell'Unione europea di assorbire i nuovi Stati membri, ma anche sulla capacità di questi ultimi di rispettare i principi basilari del livello di integrazione che si registra nell'Unione europea, il quale differisce da quelli registrati in occasione degli ampliamenti precedenti.

4.3. La Conferenza europea proposta dalla Commissione per stabilire azioni comuni negli ambiti della politica estera e della lotta alla droga e alla criminalità va creata sin dall'inizio dei negoziati e deve coinvolgere tutti i paesi che hanno presentato domanda di adesione. Essa dovrebbe inoltre consentire un dialogo approfondito sugli orientamenti generali del programma Phare, e su quelli degli altri finanziamenti a disposizione dei paesi candidati, sì da coordinare meglio tali interventi, adeguandoli in maniera più soddisfacente alle esigenze dei paesi candidati.

4.3.1. I partenariati di adesione, che costituiranno lo strumento per approfondire le relazioni tra l'UE e ciascun paese candidato, vanno rafforzati e sviluppati in modo da analizzare meglio tutti i settori chiave relativi al rispetto dei criteri per l'apertura dei negoziati, e non solo le questioni legate all'«acquis» comunitario.

4.4. Tenendo conto degli interrogativi in merito alle probabili date di adesione dei vari paesi, e anche ai progressi di questi ultimi sul piano dell'adempimento e dell'osservanza dell'«acquis» comunitario, la Commissione dovrebbe elaborare una serie ristretta di prospettive finanziarie in base a diverse ipotesi relative alle date di adesione. Ciò eviterebbe l'incertezza e la necessità che le future discussioni tengano conto di più di un'ipotesi in riferimento al fattore variabile più critico per il periodo del prossimo quadro finanziario.

4.4.1. Sarà allora possibile concentrare lo sforzo di aiuti di preadesione sulla ristrutturazione economica dei paesi candidati nel quadro del partenariato proposto, realizzando nel frattempo la Conferenza intergovernativa per adeguare il Trattato, e tenendo conto inoltre dei problemi esistenti in ordine ai contributi degli attuali Stati membri che beneficiano in misura relativamente inferiore dei trasferimenti comunitari.

4.4.2. In merito a quest'ultimo aspetto, per quanto riguarda i costi e i benefici per i vari Stati membri, il Comitato benché concordi con la Commissione sul fatto che la valutazione dei benefici e dei vantaggi che ciascun paese trae dalla propria partecipazione al processo di integrazione non può limitarsi all'analisi dei rispettivi flussi finanziari da e verso il bilancio comunitario, ritiene necessario aprire un ampio dibattito su tali questioni, data l'importanza che i criteri di convergenza hanno attribuito agli aspetti di bilancio. Nell'ambito della revisione delle prospettive finanziarie, la Commissione non propone di modificare il sistema delle risorse proprie, poiché ciò renderebbe necessaria l'unanimità e l'eventuale ratifica parlamentare in taluni Stati membri, ma ritiene nondimeno importante creare le condizioni per un largo consenso sull'approvazione delle sue linee generali.

4.4.3. Per quanto attiene ai costi, le decisioni di Edimburgo hanno determinato una maggiore equità, in quanto i contributi al bilancio comunitario sono diventati sempre più proporzionali alla rispettiva ricchezza nazionale. Tuttavia, la situazione è più complessa relativamente ai benefici: le spese per la coesione economica e sociale beneficiano i paesi e le regioni che presentano una situazione di maggiore necessità, ma quelle per le politiche interne non hanno la stessa distribuzione e incidono negativamente sulla coesione. Soprattutto quelle per la politica agricola comune favoriscono in misura relativamente superiore i paesi che attuano tale politica da più tempo e che usufruiscono di aiuti più elevati, anche se la riforma del 1992 è venuta a riequilibrare e correggere tale situazione.

4.4.4. Le distorsioni che appaiono in seguito, quando si presentano calcoli sul saldo netto dei contributi da e verso il bilancio comunitario non dipendono in sostanza dall'entità delle risorse (i contributi degli Stati membri), bensì dal peso relativo delle diverse linee di spese comunitarie. Al riguardo, è ancora preponderante il peso delle spese agricole (circa il 50 % del totale), mentre le spese relative alle politiche strutturali rappresentano circa un terzo del totale.

4.4.5. Oltre a questi aspetti puramente contabili, non va dimenticato che i paesi maggiormente sviluppati dell'Unione europea sono anche quelli che più beneficiano sul piano economico e commerciale del processo di integrazione economica, dell'instaurazione del mercato interno e delle altre politiche interne. Per tale ragione le azioni strutturali sono state potenziate in passato, permettendo ai paesi meno sviluppati dell'UE di segnare un tasso di crescita economica superiore alla media comunitaria. Anche per quanto riguarda l'ampliamento, gli studi disponibili mostrano che a trarre i maggiori vantaggi sul piano economico e commerciale saranno i paesi più vicini ai nuovi membri e quelli più sviluppati. Queste considerazioni non devono farci dimenticare che i motivi principali dell'ampliamento sono di natura politica e non economica.

4.4.6. La solidarietà è un principio della coesione economica e sociale, e le prospettive finanziarie relative ai quindici Stati membri dovrebbero portare avanti l'impegno di solidarietà nei confronti delle regioni e dei paesi più bisognosi, per consentire loro di consolidare i progressi già manifestatisi e di affrontare in condizioni migliori gli ulteriori sforzi che verranno richiesti dalla terza fase dell'UEM, dato che sarà più difficile far fronte al nuovo contesto concorrenziale. Tuttavia, secondo la proposta della Commissione contenuta nell'Agenda 2000, l'unica linea di bilancio che subirebbe dei tagli per gli attuali Stati membri nel corso del periodo in esame sarebbe quella inerente alla coesione economica e sociale (meno 10,1 miliardi di ecu sul totale accumulato durante il suddetto periodo rispetto alla situazione del 1999). Inoltre, la proposta della Commissione di mantenere le spese del Fondo di coesione a 2,9 miliardi di ecu (prezzi del 1997) appare incoerente, specie perché non è ancora dato stabilire quali paesi soddisferanno il criterio del PNL all'inizio e a metà del periodo di sei anni.

4.4.7. La Commissione dovrebbe effettuare un'analisi delle prospettive finanziarie per gli attuali Stati membri, tenendo conto delle ripercussioni che tali aspetti avranno sui singoli Stati e dei trasferimenti dai fondi strutturali. Ne risulterà una solida base di discussione sul futuro del bilancio comunitario. È certamente fondamentale che il bilancio comunitario consideri appieno gli aiuti che le regioni e i paesi più bisognosi necessitano per affrontare la terza fase dell'Unione economica e monetaria e soddisfare gli obiettivi della coesione economica e sociale, affinché si possano ridurre e infine eliminare le disparità economiche.

4.5. Benché ciò non sempre sia facile, è necessario trovare un equilibrio tra il principio di solidarietà comunitaria, le prospettive di rigore finanziario e di restrizioni di bilancio, e i costi e i benefici sociali e politici legati all'ampliamento dell'Unione europea. Si tratta di una decisione politica che per sua natura spetta al Consiglio dell'Unione europea. Il Comitato esorta il Consiglio a basarsi sulle proposte della Commissione per realizzare un progetto politicamente ambizioso, in linea con la costruzione di un'Unione europea più solida, più integrata e più solidale che è stata intrapresa negli ultimi quindici anni, e nella quale numerosi cittadini hanno ravvisato un progetto comune per il futuro e non una difesa a oltranza e a breve termine degli interessi nazionali.

Bruxelles, 30 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Parere riguardante «L'ampliamento dell'Unione europea», adottato il 29. 10. 1997.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

L'emendamento seguente, che ha ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, è stato respinto nel corso dei dibattiti.

Punto 4.4.1

Modificare la prima frase del punto 4.4.1 nel seguente modo:

«In merito a quest'ultimo aspetto, per quanto riguarda i costi e i benefici per i vari Stati membri, il Comitato riconosce l'opportunità di fissare un livello di contributi, da e verso il bilancio comunitario, globalmente proporzionale alla prosperità relativa dello Stato membro interessato. Il Comitato concorda con la Commissione ...»

Motivazione

L'emendamento mira a far sì che il Comitato nella cosiddetta discussione sui «contributi netti» tenga conto del principio della capacità contributiva, generalmente accettato all'interno dell'UE. Tale discussione non deve riguardare la posizione netta assoluta di ogni Stato membro, ma il saldo dei contributi da e verso il bilancio comunitario, che in linea di massima deve essere proporzionale alla situazione di relativa prosperità dello Stato membro all'interno dell'UE.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 41, voti contrari: 105, astensioni: 18.