PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE alla proposta di decisione del Consiglio 95/0027 (CNS) relativa ad un programma di incentivazione dello sviluppo e della distribuzione delle opere audiovisive europee (Media II - Sviluppo e distribuzione) (1996-2000)



Gazzetta ufficiale n. C 256 del 02/10/1995 pag. 0024



Parere in merito alla proposta di decisione del Consiglio 95/0027 (CNS) relativa ad un programma di incentivazione dello sviluppo e della distribuzione delle opere audiovisive europee (Media II - Sviluppo e distribuzione) (1996-2000) () (95/C 256/08) Il Consiglio, in data 19 aprile 1995, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 127 e 130 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pellarini in data 7 giugno 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 5 luglio 1995, nel corso della 327a sessione plenaria, a maggioranza e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Le proposte della Commissione si basano su molteplici documenti tra i quali il Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione », il rapporto Bangemann su « L'Europa e la società dell'informazione globale », il Libro verde « Scelte strategiche per potenziare l'industria europea dei programmi audiovisivi », gli atti della « Conferenza europea sull'audiovisivo » tenutasi a Bruxelles dal 30 giugno al 2 luglio 1994, ma, soprattutto, sul rapporto di valutazione del programma Media dopo due anni di attuazione (COM(93) 364 def.), dove si legge in premessa che « Sulla base degli orientamenti forniti dalla valutazione, la Commissione proporrà tra breve una serie di misure di adeguamento, sia a livello istituzionale che a livello tecnico, volte a potenziare il programma Media ». 1.2. Tenuto conto che « tra gli obiettivi principali dell'UE vi è lo sviluppo di un'industria europea dei programmi all'altezza delle esigenze culturali, ma anche economiche, della società dell'informazione, di un'industria competitiva e in grado, a lungo termine, di assicurare la propria redditività », la Commissione dichiara che le modalità di intervento comunitario devono : - puntare ad effetti strutturali; - assicurare un reale valore aggiunto comunitario; - incoraggiare la complementarità degli sforzi comunitari e nazionali nonché la corresponsabilità finanziaria del settore professionale; - costituire meccanismi d'incentivazione finanziaria, privilegiando gli anticipi restituibili e i prestiti agevolati rispetto alle sovvenzioni a fondo perduto; - privilegiare i sistemi d'aiuto automatico rispetto ai sistemi di aiuto selettivo. 1.3. A tal fine propone due strumenti, uno per la formazione dei professionisti nell'industria dei programmi, l'altro per lo sviluppo e la distribuzione delle opere audiovisive europee. 1.4. Progetta inoltre di « incoraggiare la creazione di meccanismi di ingegneria finanziaria volti a stimolare la mobilitazione di risorse finanziarie per la produzione audiovisiva (cinema, televisione) ». 1.5. Nella 1841a sessione del 3-4 aprile 1995, il Consiglio ha incaricato il gruppo ad hoc Audiovisuel e il Coreper di proseguire l'esame delle proposte della Commissione su Media II e ha invitato la Commissione a definire al più presto i principi direttivi dei meccanismi finanziari, al fine di permettere una discussione approfondita da parte del Consiglio nella sua sessione del mese di giugno 1995. 1.6. Nella stessa seduta il Consiglio ha anche deciso che il programma Media II sarà dotato di 400 milioni di ECU su 5 anni da attribuire normalmente in forma di prestiti a copertura del 50% max del costo dei progetti, con eventuali deroghe per gli aiuti alla formazione fino al 75% e in forma di sovvenzioni a fondo perso. 2. Considerazioni preliminari 2.1. Il Comitato si è già pronunciato più volte in merito alla formulazione di obiettivi strategici o di programmi d'azione specifici sia nel campo dell'informazione in generale che del settore audiovisivo (). 2.1.1. Benché il dibattito, tuttora in corso, sia molto approfondito e la produzione di documentazione sia molto vasta ed esauriente, sembra che la Commissione nelle sue analisi rinunci a tenere in considerazione alcuni fattori che possono comportare dei rischi per la tanto auspicata coesione europea e avere gravi ripercussioni negative nei confronti del tessuto sociale. 2.1.2. Dando per scontati i due presupposti che esista una incontrastabile « tendenza verso una liberalizzazione e deregolamentazione a livello mondiale nel settore dei servizi » e che sia necessaria « un'azione tempestiva ed efficiente mirata alla soppressione degli ostacoli al mercato interno », la Commissione volutamente non si sofferma ad esaminare le possibili conseguenze sociali derivanti, da un lato, dall'influenza e dalla pressione esercitata da grandi gruppi internazionali del settore della comunicazione, dall'altro, dalla prevedibile esacerbata concorrenza risultante nel settore audiovisivo. 2.1.3. Secondo recenti informazioni pare che la Commissione intenda presentare entro il 1995 un Libro verde sui riflessi socio-culturali dei mezzi di comunicazione di massa. 2.1.4. Tenuto conto che l'audiovisivo è un settore in rapidissima evoluzione e che incide fortemente sulla formazione dei costumi e dei modelli culturali, il Comitato ritiene che il metodo di di lavoro da parte della Commissione non sia soddisfacente poiché l'analisi di questi fenomeni arriva in ritardo e dopo che sono state già avviate alcune azioni concrete che rischiano di risultare scollegate tra loro in mancanza di una strategia complessiva. 2.1.5. In particolare il Comitato deve constatare con rammarico che tuttora ci sia molta riluttanza ad affrontare alcuni nodi essenziali in questo campo quali : i livelli di liberalizzazione e privatizzazione, la concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa, le necessità dei consumatori, il servizio universale, il ruolo delle reti di servizio pubblico e altro. 2.2. Si tratta ora di esaminare se il prolungamento del programma Media per altri cinque anni, basato su nuovi orientamenti e modalità di intervento, risponda almeno parzialmente alle preoccupazioni sopra accennate e proponga strumenti adatti a innescare nel medio periodo un circuito virtuoso per l'industria della produzione audiovisiva europea attualmente in grave difficoltà. 2.2.1. A una prima lettura degli « Orientamenti per i meccanismi comunitari di sostegno » si ha nel complesso l'impressione che vengano enunciati obiettivi di grande ampiezza capaci di incidere sulle debolezze strutturali del settore. 2.2.2. Di questa parte ci occuperemo nel capitolo delle osservazioni generali. 2.2.3. Le proposte di azioni specifiche sembrano invece rispondere a una logica di intervento più contingente e meno strutturale, tenuto conto anche delle « priorità individuate nel corso della discussione sulla modifica del programma Media ». 2.2.4. Queste saranno esaminate nel capitolo « Osservazioni particolari ». 2.3. Il Comitato tuttavia, pur considerando con interesse ed attenzione le proposte e pur apprezzando gli sforzi della Commissione al fine di produrre strumenti legislativi per una migliore regolamentazione del mercato unico europeo nel quadro della libera concorrenza, si rammarica che gran parte dei suggerimenti ed esortazioni prodotti in materia negli ultimi anni, frutto di un equilibrato consenso tra posizioni diversificate e a volte contrapposte, non siano stati considerati utili. 3. Osservazioni generali 3.1. Dopo aver constatato che « l'industria europea dei programmi è afflitta da forti debolezze strutturali » e che è necessaria « una politica in grado di assicurare la competitività a medio termine », la Commissione identifica con precisione gli ostacoli e le debolezze del settore. 3.1.1. Tra gli altri, i più importanti sono : - la frammentazione e la compartimentazione in mercati nazionali, - le carenze della distribuzione e l'insufficiente circolazione transnazionale delle opere, - il deficit cronico e l'incapacità di mobilitare risorse finanziarie, - la difficoltà a costituire cataloghi d'opere, cioè listini di produzioni disponibili per la distribuzione. 3.1.2. La Commissione si sofferma anche ad esaminare la situazione della competitività dell'industria dei programmi audiovisivi europei fornendo dati riguardanti gli ultimi dieci anni, che raffigurano una situazione di declino preoccupante a tutto vantaggio soprattutto degli Stati Uniti. 3.1.3. Sulla base di queste analisi, essa giunge alla conclusione che le carenze riguardano « l'intera catena di produzione e distribuzione delle opere audiovisive » e che pertanto è « ormai indispensabile ripensare tutta l'organizzazione del settore, compresi i sistemi di sostegno » senza peraltro, « rimpiazzare i meccanismi già attuati dagli Stati membri per promuovere le loro identità culturali ». 3.2. È opportuno soffermarsi su alcune carenze di tale analisi. 3.2.1. La storia del cinema, che poi si è intrecciata con quella della televisione, si è fondata con alterne vicende soprattutto sulla dialettica tra Europa e Stati Uniti. 3.2.2. I successi o i fallimenti dall'una o dall'altra parte, con i relativi risvolti economici, possono essere in percentuale attribuiti più al messaggio culturale dell'opera e all'accoglienza di questo da parte dell'opinione pubblica che non alle capacità organizzative della produzione. 3.2.3. Oggi il modello americano ha successo non solo perché attraverso l'ottimizzazione organizzativa su tutte le fasi della produzione (dalla concezione dell'opera alla commercializzazione del prodotto finito, compreso lo sfruttamento delle ricadute nel mercato indotto) si riducono i costi e si massimizzano i profitti, ma anche perché si affida a produzioni che promettono elevata audience in quanto contengono messaggi culturali fortemente omologati. 3.2.4. È forse troppo sbrigativo e semplicistico parlare di colonizzazione culturale, ma è necessario capire che l'attuale differenziale negativo dell'industria europea dell'audiovisivo non è misurabile solo in termini di potenzialità finanziaria od organizzativa, ma soprattutto di contenuto culturale della produzione, campo nel quale con le sue proposte la Commissione non desidera intervenire. 3.2.5. Questa è la prima contraddizione in relazione alla necessità, da più parti riconosciuta, di difendere in primo luogo l'« identità culturale europea », condizione evidenziata dall'UE nel dicembre 1993 con la decisione di escludere il settore audiovisivo dall'accordo commerciale del GATT. 3.2.6. È quindi necessario che la Commissione agisca in questo campo tenendo conto dei rischi che si corrono limitandosi a stimolare un mercato già largamente dominato da produzioni extraeuropee. 3.2.7. Un'altra carenza dell'analisi è quella di aver trascurato completamente l'influenza che possono determinare, per il successo o meno delle azioni proposte, i gruppi pubblici e privati esistenti, peraltro indirettamente imputati delle difficoltà esistenti. 3.2.8. Ad esempio nel programma riguardante lo sviluppo e la distribuzione delle opere si insiste molto sul possibile ruolo strutturale delle PMI e delle produzioni indipendenti. 3.2.9. Non possiamo che essere d'accordo sulla generale necessità di un rafforzamento del tessuto delle PMI, ma pensare che questa sia la strada per creare un'alternativa ai gruppi dominanti è illusorio quanto, ad esempio, proporre una politica dei trasporti europei trascurando di coinvolgere le grandi case automobilistiche. 3.2.10. Non si tratta comunque di proporre agevolazioni o finanziamenti destinati a questi attori, quanto di prevedere strumenti che permettano di coinvolgerli positivamente e in piena trasparenza nel processo di ristrutturazione del settore che si vorrebbe avviare. 3.3. In via preliminare il Comitato è d'accordo sulle proposte di creare : a) una struttura quadro per gli scambi di esperienze dotata di una banca dati sui sistemi nazionali di sostegno, b) meccanismi di ingegneria finanziaria per stimolare la mobilitazione di risorse, pur riservandosi di esaminarle in dettaglio quando saranno presentate. 3.4. Tenuto conto dei precedenti rilievi il Comitato accoglie con favore le proposte di azione per la formazione, lo sviluppo e la distribuzione, pur rimanendo dell'opinione che non producano effetti strutturali, da un lato, per l'esiguità dei finanziamenti, dall'altro, perché non riguardano l'intera catena dalla produzione alla distribuzione, ma si limitano ad azioni settoriali. 4. Osservazioni particolari 4.1. Formazione 4.1.1. Il Comitato approva le azioni riguardanti la formazione in gestione economica e commerciale in quanto ritiene che in materia esista una grave carenza a livello dei vari centri di formazione settoriale europei. 4.1.2. È anche d'accordo sulla necessità e sull'utilità di promuovere collegamenti in rete tra i vari centri e sull'istituzione di borse di studio con tirocini in imprese operanti in altri Stati membri, anche se si dovrebbe prevedere la possibilità di tirocini in imprese extracomunitarie. 4.1.3. Il Comitato nutre invece alcune perplessità sulla formazione nelle nuove tecnologie, in particolare nel settore dell'infografica (computergrafica) perché : - il loro costo è altissimo (si pensi che il costo di una singola macchina può arrivare a circa 150 000 ECU), - il loro uso è estremamente limitato in quanto si possono raggiungere praticamente gli stessi risultati in fase di ripresa usando metodiche meno costose, - l'addestramento tecnico viene generalmente assicurato dalle industrie produttrici. 4.1.4. A tale scopo e soprattutto per l'impegno economico e tecnico che richiede, il Comitato è dell'opinione che sarebbe più produttivo prevedere uno o due centri europei dedicati a corsi di alto livello per personale già sufficientemente esperto nelle tecnologie di base. 4.1.5. Il Comitato propone altresì azioni riguardanti la formazione degli artisti-interpreti e dei tecnici nel settore del doppiaggio allo scopo di favorire la circolazione delle opere all'interno dell'Unione europea. 4.1.6. Per quanto riguarda l'entità dei contributi finanziari, il Comitato valuta che il limite massimo di 100 000 ECU per anno e per centro sia esiguo, con il rischio di una grande proliferazione di iniziative limitate e quindi di una dispersione di mezzi a scapito di una concentrazione su alcuni centri che potrebbero così diventare punti di riferimento e di traino per il settore. 4.1.7. Il Comitato fa anche notare che la tutela del pluralismo culturale non può essere assicurata solo con una partecipazione, equilibrata a livello geografico, degli istituti specialistici di formazione e che per assecondare le diverse basi culturali degli Stati membri, senza sacrificarle a una possibile integrazione indotta dalla concorrenza, potrebbe essere di notevole aiuto offrire modelli del contenuto di alcuni corsi di studio. 4.1.8. In merito alla valutazione finale sui diversi programmi, oltre ai vari controlli previsti in funzione antifrode, il CES ritiene che si dovrebbero prevedere anche schede di valutazione anonima redatte personalmente dagli allievi alla fine dei corsi. 4.2. Sviluppo e distribuzione 4.2.1. In via preliminare va rilevato che l'accesso ai finanziamenti è condizionato a una valutazione di fattibilità da parte della Commissione, assistita da un comitato consultivo, ciò che è in contraddizione con uno dei principi enunciati dalla stessa di voler « privilegiare i sistemi di aiuto automatico rispetto ai sistemi di aiuto selettivo ». 4.2.2. Pur riconoscendo che il programma previsto identifica con buona precisione le linee d'azione e di finanziamento, si deve notare d'altro canto che viene lasciata nel vago tutta una serie di questioni. 4.2.3. Nel testo si citano ripetutamente le « società europee di produzione indipendenti » quali destinatarie preferenziali degli aiuti, tuttavia non si chiarisce di che tipo debba essere tale indipendenza né quali criteri di controllo la dovrebbero appurare. 4.2.4. D'altro canto viene trascurato l'urgente problema rappresentato dai grandi gruppi industriali della comunicazione di massa e delle loro connessioni internazionali, mentre si dovrebbero prevedere misure atte ad evitare che le sovvenzioni alla produzione e alla distribuzione vadano a tali gruppi. 4.2.5. Il Comitato è dell'avviso che per tentare di ovviare a ciò, tenuto conto della necessità di trasparenza, si dovrebbero fissare limiti relativi alle dimensioni delle società secondo i criteri adottati per gli interventi sulle PMI e stabilire la possibilità di controllarli chiedendo almeno la pubblicizzazione degli assetti societari e dei libri contabili. 4.2.6. Il Comitato è inoltre dell'opinione che nel campo dello sviluppo e distribuzione dovrebbero essere prese in esame altre misure che possono avere benefici riflessi economici senza passare per i finanziamenti diretti quali : un rafforzamento dei diritti di proprietà intellettuale, deduzioni fiscali, garanzie a lungo termine su prestiti a basso tasso d'interesse. 4.2.7. Infine il Comitato, anche in attesa delle modifiche alla direttiva « Televisione senza frontiere » nella quale si ipotizza una nuova normativa in termini di quote riservate ai programmi europei, ritiene che dovrebbe esserci una distinzione tra i meccanismi di sostegno destinati alla produzione televisiva e quelli per la produzione cinematografica. 5. Conclusioni 5.1. Al settore audiovisivo va riconosciuto un ruolo privilegiato tra i settori industriali con forte potenziale di crescita, in particolare sotto il profilo della creazione di nuovi posti di lavoro.Pur approvando le proposte specifiche della Commissione, quale primo approccio di soluzione, il Comitato esprime delusione per le carenze dell'analisi generale dei problemi dell'industria audiovisiva e rimane dell'opinione che non siano sufficienti a produrre effetti strutturali per l'esiguità dei finanziamenti e per la loro settorialità. 5.2. Al fine di agire in maniera più tangibile in materia di politica culturale, anche in difesa della « identità culturale europea », il Comitato è dell'avviso che la Commissione potrebbe dotarsi di una Agenzia Europea dell'Audiovisivo. 5.3. Tale strumento potrebbe realmente costituire, in modo non burocratico, un luogo di compensazione, cooperazione e di coordinamento nei diversi campi, dalla produzione alla distribuzione con marchio unico europeo, con l'uso articolato tra i finanziamenti di sostegno e i meccanismi di stimolazione finanziaria previsti. 5.4. Per quanto riguarda il programma per la formazione il Comitato si augura che siano predisposti criteri di attuazione tali da ridurre il rischio di dispersione delle risorse e favorire l'ottimizzazione dei programmi e dei finanziamenti a questi riferiti. 5.5. Per il programma dedicato allo sviluppo e distribuzione il Comitato ritiene che debbano essere meglio definiti tutti quei criteri e strumenti adatti a favorire l'esatta individuazione dei soggetti che possono fruire dei finanziamenti e la massima trasparenza delle azioni. Bruxelles, 5 luglio 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 108 del 29. 4. 1995, pag. 4-8. () Parere del CES « Programma d'azione audiovisiva Media (1991-1995) » - GU n. C 332 del 31. 12. 1990; parere del CES « Programma d'azione Media » - GU n. C 148 del 30. 5. 1994; parere del CES « Libro verde : Concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa » - GU n. C 304 del 10. 11. 1993; parere del CES « Pluralismo e concentrazione » - GU n. C 110 del 2. 5. 1995.