Introduzione

La solidarietà è uno dei valori fondamentali dell'Unione europea ed è stata uno dei principi guida della politica comune europea in materia d'asilo fin dai suoi esordi nel 1999. È ora sancita dall'articolo 80 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.[1]

La solidarietà è stata riconosciuta fin dall'inizio come una componente essenziale del sistema europeo comune di asilo (CEAS). La necessità di tradurre la solidarietà in provvedimenti concreti scaturisce da realtà pratiche, poiché i sistemi d'asilo di tutti gli Stati membri sono interdipendenti. Un sistema sovraccarico o malfunzionante in uno Stato membro ha chiare ripercussioni su tutti gli altri, anche a causa dei movimenti secondari. I flussi dei richiedenti asilo non sono costanti, né sono distribuiti in modo uguale nell'UE: sono calati da un picco di 425 000 domande per l'UE-27 nel 2001 a meno di 200 000 nel 2006, mentre per quest'anno si prevede un grosso aumento. Un intensificarsi di questi flussi può portare allo stremo la capacità di risposta di alcuni Stati membri: è responsabilità dell'Unione assistere tali Stati, anche per tenere alti i valori comuni e i diritti fondamentali dell'UE garantendo ai richiedenti asilo e ai rifugiati un'adeguata accoglienza e l'accesso alla protezione.

La solidarietà deve andare tuttavia di pari passi con la responsabilità. Gli Stati membri devono garantire che i loro sistemi siano in grado di ottemperare alle norme del diritto internazionale ed europeo, in particolare della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La necessità che ogni Stato membro mantenga l'ordine al proprio interno per evitare ripercussioni sugli altri Stati membri è un aspetto basilare della solidarietà; questo aspetto deve essere a sua volta rafforzato per instaurare un clima di fiducia reciproca, che contribuisca a un maggiore sviluppo della mutua assistenza. È fondamentale aumentare la fiducia per rafforzare la solidarietà. L'applicazione del principio di solidarietà richiede agli Stati membri un reale impegno. La difficile situazione economica dell'UE e dei suoi Stati membri rende ciò ancora più faticoso. L'Unione europea ha già messo a punto una serie di strumenti di solidarietà che costituiscono una solida base. Ognuno di essi può essere perfezionato e possono essere introdotti nuovi elementi per offrire un insieme di mezzi flessibile che risponda alle differenti esigenze in materia di solidarietà.

A tal fine la Commissione propone di rafforzare la solidarietà all'interno dell'UE in materia di asilo basandosi su quattro assi: cooperazione pratica e assistenza tecnica; solidarietà finanziaria; ripartizione delle responsabilità; miglioramento degli strumenti per la gestione del sistema d'asilo. La presente comunicazione vuole inoltre contribuire all'ultimazione del "pacchetto asilo", dato che i prossimi mesi saranno cruciali per il raggiungimento dell'obiettivo del 2012, in cui la dimensione della solidarietà è ben presente.

1. Sfruttare pienamente il potenziale della cooperazione pratica e dell'assistenza tecnica 1.1. La cooperazione pratica come pilastro costitutivo del CEAS

Negli ultimi anni sono state intraprese numerose misure di cooperazione pratica, la più recente delle quali, che rafforzerà ulteriormente tale tipo di cooperazione nel settore dell'asilo, è la creazione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (EASO): esso servirà a rendere la cooperazione pratica una delle principali colonne portanti del sistema d'asilo dell'Unione. L'esperienza iniziale del CEAS ha mostrato come l'azione pratica sia un necessario complemento alla legislazione per assicurare che tutti gli Stati membri ottemperino alle stesse incombenze in modo analogo e con risultati simili.

L'EASO è stato inaugurato nel giugno 2011. Offrirà una struttura che apporterà valore aggiunto alle esistenti modalità di cooperazione. Il curriculum europeo in materia d'asilo, ad esempio, ha le potenzialità per diventare un requisito comune per i responsabili dei casi d'asilo nell'UE, aumentando così sensibilmente la fiducia nel fatto che gli Stati membri applichino sostanzialmente le stesse prassi e che le decisioni prese rinviino a un modello coerente. L'EASO dovrebbe misurare l'incidenza di queste misure in base a obiettivi specifici a livello dell'Unione.

I sistemi d'asilo miglioreranno grazie all'interazione fra la legislazione dell'UE, una cooperazione pratica rafforzata e un uso intelligente dei meccanismi di finanziamento europei. L'Unione, con il pacchetto legislativo sull'asilo, mira all'adozione di migliori e più armonizzate norme comuni, e l'EASO, con le sue attività, fornirà agli Stati membri migliori strumenti comuni d'attuazione contribuendo agli sforzi nazionali di riduzione dei costi. L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo potrà inoltre individuare e divulgare le migliori prassi relative ad aspetti quali l'accesso alle procedure, il trattamento delle domande dei richiedenti più vulnerabili, la condivisione delle tecniche e la gestione degli arretrati. Gli strumenti comuni e le migliori prassi, col sostegno dei fondi europei, aiuteranno gli Stati membri ad applicare le norme comuni, che sono in evoluzione. L'EASO apporterà anche un utile contributo alla gestione trasparente e strategica del CEAS, pubblicando fra l'altro una relazione annuale sulla situazione relativa all'asilo nell'Unione.

L'efficacia dell'EASO dipenderà dalla volontà degli Stati membri di utilizzare le possibilità da esso offerte, e dal loro impegno a partecipare a una tale collaborazione. Sarà necessario stabilire una pratica regolare di collaborazione europea fra le autorità nazionali competenti in materia d'asilo.

Fra gli strumenti comuni che l'EASO deve esaminare, come proposto dal Programma di Stoccolma, figurano le procedure che consentono il distacco di funzionari da uno Stato membro all'altro per aiutare gli Stati membri che devono affrontare situazioni di particolare pressione. A tal fine l'EASO dovrebbe creare un pool di esperti, responsabili dei casi ed interpreti che potrebbero essere mobilitati dall'oggi al domani per fornire aiuto agli Stati membri in difficoltà.

Sarà necessario riesaminare regolarmente se il mandato e la base giuridica dell'EASO sono adeguati a rispondere alle varie sfide legate alla solidarietà, siano esse a breve termine o strutturali, e alle nuove forme di flussi di richiedenti asilo.

1.2. Reazione dell'Unione alle crisi in materia di immigrazione e di asilo - Colmare le carenze nel settore della protezione internazionale

Il ruolo dell'EASO è anche quello di assistere gli Stati membri che devono far fronte a una pressione particolare. Nel porre in atto azioni specifiche, l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo può diventare un interlocutore fondamentale per la gestione delle emergenze in materia di asilo e di immigrazione. La possibilità di inviare negli Stati membri richiedenti le squadre di sostegno per l'asilo dell'EASO in base a piani operativi sarà una nuova risorsa per la solidarietà nel settore dell'asilo.

Occorre fare tesoro del modo in cui l'UE ha reagito alle conseguenze, sul piano dell'immigrazione, degli avvenimenti verificatisi nel sud del Mediterraneo. L'Unione europea è riuscita a trovare rapidamente risorse finanziarie supplementari per aiutare gli Stati membri colpiti e a mobilitare mezzi operativi, coordinati da Frontex, per le operazioni di controllo alle frontiere, con cui è stato anche possibile contribuire alle operazioni di ricerca e salvataggio in mare. Frontex ha fornito assistenza nello screening dei nuovi arrivati e nella diffusione di informazioni. Non è stato possibile però mettere in atto altre misure operative di solidarietà specificamente legate alla protezione internazionale, in particolare poiché l'EASO non era ancora sufficientemente operativo.

L'EASO prende tuttavia le misure necessarie per colmare queste carenze e garantire la propria preparazione in caso di future necessità, e uno degli aspetti che dovrebbe prendere in considerazione è il coordinamento con altre agenzie. EASO, Frontex, e potenzialmente Europol, dovrebbero prendere disposizioni specifiche, insieme alla Commissione, per assicurare chiarezza in merito ai loro ruoli rispettivi e per garantire rapide ed efficaci procedure operative d'emergenza. Tali procedure potrebbero includere l'invio di squadre coordinate.

La cooperazione fra agenzie è necessaria in ugual misura sia per la reazione alle emergenze che per il lavoro proattivo, come l'analisi dei rischi e la capacità di allarme rapido. Alla luce delle modifiche recentemente convenute della base giuridica di Frontex – modifiche che rafforzano i meccanismi di protezione dei diritti fondamentali nel contesto delle operazioni di tale agenzia - l'EASO dovrebbe inoltre contribuire all'integrazione, nel lavoro di Frontex, degli aspetti legati alla protezione internazionale. Ciò potrebbe avvenire anche in collaborazione con l'Agenzia per i diritti fondamentali.

In occasione dei recenti avvenimenti nel Mediterraneo, la Commissione ha soppesato la possibilità di ricorrere al meccanismo di protezione civile dell'Unione europea per assistere gli Stati membri confrontati con flussi migratori eccezionali e superiori alle capacità di risposta nazionali. Su richiesta degli Stati membri il meccanismo ha potuto essere utilizzato, a condizioni molto specifiche, per coordinare la corrispondenza fra l'offerta e l'apporto di aiuti in natura.

Azioni principali

¤ Gli Stati membri devono contribuire alle attività dell'EASO e alle sue risorse e sfruttare in modo ottimale gli strumenti di reciprocità di tale ufficio.

¤ All'inizio del 2012 gli Stati membri devono stabilire un obiettivo quantitativo – da raggiungere entro il 2014 - relativo alla formazione dei funzionari responsabili delle questioni d'asilo col ricorso al curriculum europeo in materia d'asilo.

¤ L'EASO deve fornire agli Stati membri un supporto tecnico per la piena attuazione della legislazione in materia d'asilo.

¤ Nel 2012 l'EASO deve rivedere le procedure per facilitare il distacco di funzionari allo scopo di aiutare gli Stati membri con particolari pressioni sui loro sistemi d'asilo, e deve creare un pool di esperti, responsabili dei casi e interpreti da mobilitare velocemente in situazioni di crisi.

¤ L'EASO deve rendere più efficace l'invio di esperti valutando la metodologia del piano operativo e l'esperienza iniziale delle squadre di sostegno per l'asilo in Grecia.

¤ Nel 2013 la Commissione deve valutare l'effetto dell'EASO sulla cooperazione pratica in materia d'asilo e sul CEAS e deve proporre eventuali misure supplementari ritenute necessarie per garantire un'effettiva solidarietà e condivisione delle responsabilità.

¤ EASO e Frontex devono concordare nel 2012 chiare modalità di cooperazione per ottimizzare l'analisi, l'assistenza tecnica e il dispiegamento di mezzi e di esperti, al fine di rafforzare la capacità dell'UE di intervenire in situazioni d'emergenza.

¤ La Commissione e gli Stati membri devono soppesare la possibilità di ricorrere, a determinate condizioni, al meccanismo di protezione civile dell'UE in caso di flussi migratori eccezionali e superiori alle capacità di risposta nazionali.

2. Accrescere il valore aggiunto degli strumenti di solidarietà finanziaria a sostegno della politica d'asilo 2.1. Massimizzare l'uso del Fondo europeo per i rifugiati fino al 2013

Il Fondo europeo per i rifugiati (ERF) ha dimostrato che la cooperazione fra l'Unione e i suoi Stati membri può creare un significativo valore aggiunto. Dalla sua istituzione, nel 2000, il Fondo ha aiutato gli Stati membri ad accrescere la capacità dei loro sistemi d'asilo. Ha aiutato ad esempio l'Italia a predisporre un sistema d'accoglienza dei richiedenti asilo, e ha contribuito allo sviluppo dei sistemi degli Stati membri dell'UE-10+2, che prima dell'adesione avevano una tradizione meno consolidata nell'offerta d'asilo. Ha anche permesso agli Stati membri di avviare politiche d'integrazione dei rifugiati e ha contribuito a progetti innovativi. Ha incoraggiato gli Stati membri a intraprendere nuova attività, fra cui il reinsediamento e la ricollocazione, e recentemente ha fornito aiuti d'urgenza indispensabili a Belgio, Grecia, Italia e Malta.

Per gli ultimi due anni di funzionamento del Fondo (2008-2013), gli Stati membri devono fare in modo di sfruttare al massimo le opportunità da esso offerte. Dovrebbero cominciare col conformarsi a tutti i requisiti formali in modo che tutti i fondi possano essere erogati. È particolarmente importante che gli Stati membri utilizzino il Fondo per finanziare investimenti con benefici a lungo termine per i loro sistemi d'asilo. Il Fondo non è concepito per essere un semplice complemento dei bilanci operativi nazionali per l'asilo. A tal fine la Commissione ha recentemente incoraggiato gli Stati membri a fare un uso più strategico del Fondo nel 2012 e 2013.

Infine, l'effettiva attuazione del pacchetto legislativo, associata a progetti innovativi di cooperazione pratica, dovrebbe ridurre i costi delle procedure relative all'asilo. L'asilo è un settore in cui gli investimenti generano economie a lungo termine, sia sul piano finanziario che su quello sociale. Ecco perché il Fondo dovrebbe essere utilizzato in particolare per sostenere il recepimento e l'attuazione della seconda fase della legislazione CEAS.

2.2. Un Fondo per l'asilo e la migrazione più flessibile, integrato e mirato per il periodo 2014-2020

Dal 2014 gli Stati membri disporranno di un nuovo Fondo per l'asilo e la migrazione (AMF)[2]. Secondo quanto proposto dalla Commissione il 15 novembre 2011, l'AMF apporta una serie di importanti miglioramenti evolutivi che dovrebbero contribuire a raggiungere gli obiettivi dell'Unione e a generare un valore aggiunto europeo più significativo.

Un'importante innovazione è l'instaurazione di un dialogo politico globale in materia di Affari interni con ciascuno Stato membro sull'uso del nuovo Fondo. Tale dialogo, che dovrebbe precedere la programmazione pluriennale, servirebbe a fissare gli obiettivi degli Stati membri in questo settore e le specifiche finalità da raggiungere usando le risorse dell'AMF, e verrebbe associato a relazioni annuali degli Stati membri sull'attuazione del Fondo.

Al tempo stesso, il nuovo Fondo sarà più flessibile. Gli stanziamenti sotto la diretta responsabilità della Commissione saranno trattati come una singola dotazione, da spendere in base agli sviluppi delle politiche o alla situazione negli Stati membri o nei paesi terzi. Il nuovo Fondo, inoltre, garantirà meglio che il denaro arrivi là dove è più necessario. I criteri di utilizzo delle dotazioni da parte degli Stati membri vogliono essere più mirati e sono concepiti per assicurare la solidarietà con gli Stati membri che sono sotto particolare pressione, o con quelli che hanno maggior bisogno di sviluppare ancora le loro capacità. Il nuovo Fondo dovrebbe permettere di tenere conto delle considerevoli fluttuazioni nel numero di richiedenti asilo negli Stati membri, inclusi i trasferimenti nell'ambito del sistema di Dublino, e di stanziare risorse supplementari per gli Stati membri che ne hanno bisogno al momento della revisione intermedia. È previsto un sistema ottimizzato di gestione per ridurre l'onere amministrativo legato a queste misure.

Il Fondo propone di offrire un incentivo finanziario, simile a quello attualmente utilizzato per il reinsediamento di specifiche categorie di rifugiati (gruppi vulnerabili e persone provenienti dai programmi di protezione regionale), per compensare gli Stati membri che accettano la ricollocazione di beneficiari di protezione internazionale provenienti da un altro Stato membro.

Infine, per utilizzare più efficacemente la competenza e le conoscenze delle agenzie dell'Unione che operano nel settore degli Affari interni, la proposta prevede anche di avvalersi della possibilità, offerta dal regolamento finanziario, di affidare alle agenzie, nei limiti delle risorse disponibili nell'ambito del Fondo, lo svolgimento di compiti specifici, nel quadro dei loro mandati e a complemento dei loro programmi di lavoro – ferme restando le riduzioni generali di personale previste.

2.3. Sfruttare le complementarità fra gli strumenti finanziari per ottenere il massimo effetto

Alla solidarietà finanziaria in materia d'asilo possono contribuire, sia direttamente che indirettamente, anche altri strumenti finanziari dell'UE. Il Fondo sociale europeo, ad esempio, sostiene i programmi di formazione professionale che possono aiutare i richiedenti asilo e i beneficiari di protezione internazionale ad accedere al mercato del lavoro o ad ampliare la loro gamma di competenze. Altri fondi strutturali, in particolare il Fondo europeo per lo sviluppo regionale, possono essere utilizzati per assistere, ad esempio, le regioni ammissibili negli Stati membri a costruire infrastrutture come centri d'accoglienza. Gli Stati membri dovrebbero quindi prendere in considerazione la possibilità di ricorrere ad altri strumenti finanziari europei in modo ampio e coordinato, cosa che richiede una programmazione strategica e un solido coordinamento interministeriale.

Azioni principali

¤ Gli Stati membri devono fare il miglior uso possibile dei programmi 2011, 2012 e 2013 del Fondo europeo per i rifugiati, misure d'emergenza incluse. Nel 2013, la programmazione deve essere usata in maniera più strategica, ad es. per sostenere il recepimento e l'attuazione della legislazione adottata nel quadro del pacchetto sull'asilo del 2012.

¤ I colegislatori devono raggiungere velocemente un accordo sugli specifici strumenti del quadro finanziario pluriennale a sostegno della politica d'asilo presentati dalla Commissione il 15 novembre 2011.

¤ Gli Stati membri devono garantire il coordinamento e la complementarità con altri strumenti finanziari dell'UE per rafforzare la propria capacità di gestire i flussi di richiedenti asilo.

3. Affrontare la questione della ripartizione delle responsabilità 3.1. Necessità di riforma per il regolamento Dublino

L'obiettivo del regolamento Dublino, ossia attribuire la responsabilità di ciascun richiedente asilo a un dato Stato membro, resta al centro del CEAS. Un meccanismo per stabilire la responsabilità delle domande d'asilo resta necessario al fine di garantire il diritto a un effettivo accesso alle procedure di determinazione dello status di rifugiato, senza compromettere l'obiettivo di un rapido trattamento delle domande d'asilo e impedendo al tempo stesso gli abusi derivanti dalla presentazione di molteplici domande in più Stati membri da parte di una stessa persona.

I principi del regolamento Dublino, che la Commissione ha inteso mantenere nella sua proposta del 2008 di revisione del regolamento, non hanno come unico scopo il rinvio dei richiedenti asilo nello Stato di primo ingresso. Varie clausole temperano questo criterio. In determinate situazioni, i trasferimenti previsti potrebbero contribuire a sovraccaricare la capacità di uno Stato membro sotto pressione, a detrimento non solo di tale Stato ma anche dei diritti dei richiedenti.

La giurisprudenza, nel suo evolversi, ha sollevato questioni fondamentali sul modo in cui far funzionare efficacemente il sistema di Dublino in tutte le circostanze garantendo che le misure adottate in applicazione del regolamento Dublino rispettino pienamente i diritti fondamentali (si veda in particolare la sentenza del 2011 della Corte europea dei diritti dell'uomo - M.S.S. v Belgio e Grecia).[3] Fra pochi mesi la Corte di giustizia dell'UE fornirà a sua volta ulteriori orientamenti da tenere in considerazione nello sviluppo e nell'attuazione del CEAS.

Per mantenere l'integrità del sistema di Dublino, ne vanno migliorate l'efficienza e le garanzie per i richiedenti. Dai negoziati relativi alla proposta della Commissione del 2008 è emersa la necessità di accrescere la fiducia in tale sistema: una delle soluzioni potrebbe essere il rafforzamento delle misure di controllo e di risoluzione dei problemi per intervenire a uno stadio più precoce con dispositivi di valutazione e di allarme rapido. È questo l'aspetto cui occorre dare la priorità nell'ultima fase delle trattative in vista della scadenza del 2012 (si veda sotto, punto 4.2.).

Dato che il buon funzionamento del sistema di Dublino è fondamentale per il CEAS, i suoi principi e la sua efficienza vanno regolarmente rivisti parallelamente all'introduzione di altre componenti del CEAS e di altri strumenti di solidarietà dell'UE. Dovrebbe essere effettuato un "controllo di qualità" completo sotto forma di esame fattuale degli effetti giuridici, economici e sociali di tale sistema, comprese le sue ripercussioni sui diritti fondamentali.

3.2. Ulteriore sviluppo del sistema di ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale

La ricollocazione consiste nel trasferire da uno Stato membro all'altro i beneficiari di protezione internazionale o coloro che la chiedono. Lo Stato membro d'accoglienza si assume la responsabilità per l'esame della domanda o per le misure d'integrazione.

L'idea di ricollocare i richiedenti protezione internazionale prima che siano state valutate le loro esigenze di protezione è controversa. Alcune parti interessate ritengono si tratti di una misura utile o addirittura necessaria (alcuni Stati membri raccomandano addirittura la ricollocazione dei migranti irregolari), mentre altre contestano questa idea. Rimangono numerosi quesiti quanto al modo in cui un tale intervento interagirebbe col sistema di Dublino, quanto alla sua utilità pratica, al rapporto costo-efficacia rispetto ad altre forme di solidarietà, e all'impatto sugli stessi richiedenti. La Commissione, per il momento, non ritiene utile proporre un meccanismo UE per la ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale, ma con la proposta del Fondo per l'asilo e la migrazione ha comunque introdotto la possibilità che l'Unione cofinanzi queste azioni, consolidando e sviluppando ulteriormente quanto già previsto nell'ambito del Fondo europeo per i rifugiati. Ciò faciliterà l'intervento degli Stati membri che vorranno impegnarsi come pionieri in progetti volontari, con l'EASO nel ruolo di coordinatore. Un tale cofinanziamento potrebbe inoltre essere utile in casi di emergenza.

Trova invece consenso l'idea che la ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale possa essere sia utile che opportuna. Nel giugno 2009 la Commissione ha proposto un progetto pilota a livello dell'Unione, EUREMA (EU Relocation Malta Project – Progetto UE di ricollocazione da Malta), cofinanziato dal Fondo europeo per i rifugiati. Grazie a tale progetto, finito nell'estate del 2011, 227 beneficiari di protezione internazionale sono stati trasferiti da Malta in altri sei Stati membri.

Il progetto pilota è stato un'esperienza importante per tutti i partecipanti. Esso ha visto gli Stati membri dare prova di creatività nel trovare soluzioni a molte questioni giuridiche e pratiche riguardanti, ad esempio, l'attribuzione di uno status adeguato o misure di integrazione efficaci. Queste soluzioni sono state utili all'EASO per preparare le attività di sostegno alla ricollocazione previste dalla sua base giuridica, come le misure operative preparatorie, l'attività di sensibilizzazione e il coordinamento dell'esecuzione. L'esito positivo del progetto ha portato all'avvio della sua seconda fase, con una conferenza di impegni tenutasi il 12 maggio 2011 su iniziativa della Commissione. Benché il numero dei posti da assegnare sia stato nel complesso superiore a quello della prima fase - un totale di quasi 340 -, esso resta comunque basso. La Commissione esorta gli Stati membri a offrire il numero più alto possibile di posti, soprattutto vista la quantità dei nuovi richiedenti asilo arrivati a Malta nell'estate 2011.

La Commissione ha fortemente sostenuto la ricollocazione avviando e dirigendo il progetto pilota. In base all'esperienza delle due fasi del progetto, e tenuto conto del futuro supporto dell'EASO per le attività di ricollocazione, la Commissione proporrà, previa valutazione d'impatto, un sistema volontario permanente che permetterebbe agli Stati membri di chiedere assistenza nella forma della ricollocazione, anche in casi di emergenza.

Un altro sviluppo recente è l'adozione della direttiva modificata[4] sui diritti di soggiorno a lungo termine, che accorda ai beneficiari riconosciuti di protezione internazionale alcuni diritti, parità di trattamento e il diritto di spostarsi in un altro Stato membro dopo un soggiorno di cinque anni. Pur non essendo, in sé, una misura di solidarietà, questo strumento può contribuire ad alleviare la pressione su alcuni Stati membri se un certo numero di beneficiari riconosciuti sceglie di trasferirsi in un altro Stato membro a determinate condizioni.

3.3. Analisi della fattibilità del trattamento congiunto delle domande sul territorio dell'Unione

La questione del trattamento congiunto delle domande d'asilo nel territorio del'Unione è stata sollevata per la prima volta col programma dell'Aia. Il programma di Stoccolma ha invitato la Commissione a ultimare il suo studio sulla fattibilità e sulle implicazioni giuridiche e pratiche dell'introduzione di tale modalità.

Vi sono molti aspetti del trattamento congiunto che vanno chiariti. Fra le questioni fondamentali vi è la valutazione del tipo di situazioni in cui il trattamento congiunto potrebbe essere utile. Gli aspetti giuridici e amministrativi da prendere in considerazione comprendono: la compatibilità con il diritto dell'UE; la base giuridica nei trattati; i mezzi di ricorso effettivo; lo status delle persone oggetto del trattamento congiunto; l'attribuzione della competenza a prendere le decisioni; il legame col trasferimento della protezione e/o col reciproco riconoscimento delle decisioni d'asilo; la compatibilità col sistema di Dublino. Le questioni finanziarie includono il confronto dei costi con quelli di una procedura squisitamente nazionale e i meccanismi di finanziamento. Gli aspetti pratici da esaminare sono, fra gli altri, il luogo in cui verrebbe svolto il trattamento congiunto e il potenziale ricorso al lavoro a distanza. Il trattamento congiunto deve naturalmente rispettare pienamente i diritti dei richiedenti.

Il trattamento congiunto sul territorio dell'Unione potrebbe diventare un utile strumento di solidarietà. Potrebbe aiutare gli Stati membri sotto pressione a diminuire il numero di fascicoli arretrati, accompagnando così il sistema di Dublino. Potrebbe essere un modo di diffusione di valide prassi e di condivisione di tecniche, sempre nell'ottica di armonizzare i sistemi d'asilo accrescendo la fiducia nei reciproci regimi. Date le fluttuazioni nel numero di arrivi di richiedenti asilo, alcuni Stati membri conoscono periodi di pressione relativamente ridotta e possono avere risorse umane disponibili con cui aiutare altri Stati membri. Vale la pena di esaminare se tali risorse possano essere prese in prestito o condivise fra gli Stati membri in funzione delle capacità, eventualmente anche nell'ambito di procedure per il distacco dei funzionari da svilupparsi da parte dell' EASO.

La Commissione lancerà uno studio per esaminare tali questioni in profondità. I risultati potrebbero essere disponibili alla fine del 2012.

3.4. Garantire un'adeguata ripartizione delle responsabilità in circostanze eccezionali

Oltre alla componente d'emergenza di un futuro sistema permanente di ricollocazione, in caso di afflussi massicci di sfollati la Commissione potrà sempre avvalersi, se ritiene e se ricorrono le condizioni, al meccanismo della direttiva sulla protezione temporanea. Tale direttiva è uno strumento utile nelle situazioni eccezionali, che prevede uno status adeguato per i suoi beneficiari, alleviando il sistema d'asilo e creando un meccanismo strutturato, benché volontario, per il trasferimento dei beneficiari fra Stati membri. Al tempo stesso, i criteri d'attivazione del meccanismo sono rigorosamente definiti: vi si può ricorrere solo in caso di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati che non sono in grado di ritornare nel loro paese d'origine in condizioni sicure e stabili, in particolare qualora vi sia anche il rischio che il sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso senza effetti pregiudizievoli per il suo corretto funzionamento. Con "afflusso massiccio" si intende l'arrivo nell'Unione di un numero considerevole di sfollati, provenienti da un paese determinato o da una zona geografica determinata, sia che tale arrivo avvenga spontaneamente sia che venga agevolato, per esempio mediante un programma di evacuazione. L'UE non si è più trovata in una tale situazione di afflusso massiccio di sfollati dalla crisi dei rifugiati del Kosovo del 1999. Gli avvenimenti del 2011 nel sud del Mediterraneo non hanno portato a un afflusso comparabile di persone nell'UE.

L'arrivo di un grosso numero di richiedenti asilo e di migranti irregolari alle frontiere esterne meridionali dell'UE dà spesso luogo a operazioni di ricerca e salvataggio. In virtù degli obblighi di diritto internazionale gli Stati membri sono tenuti a prestare assistenza a ogni persona in pericolo in mare e a garantirne al più presto lo sbarco in un luogo sicuro, rispettando pienamente il principio del non respingimento. Questi obblighi si applicano anche ai paesi terzi di partenza. La Commissione esorta gli Stati membri ad assicurare la massima cooperazione e il massimo coordinamento reciproci nell'adempiere ai loro obblighi. Se sono, questi, obblighi assoluti al cui centro vi sono la vita e la salute delle persone, non si può negare che, senza le misure prese a livello europeo, questi arrivi massicci metterebbero a dura prova le capacità di accoglienza e le responsabilità degli Stati membri, anche per quanto riguarda i rimpatri. L'effetto positivo di misure come la ricollocazione, menzionato al punto precedente, dovrebbe pertanto essere preso in considerazione come mezzo per affrontare la pressione che può causare lo sbarco di persone soccorse che chiedono e hanno diritto alla protezione internazionale.

Azioni principali

¤ I colegislatori devono accelerare i negoziati sulla riforma del regolamento Dublino per rispettare la scadenza del 2012.

¤ La Commissione deve lanciare un "controllo di qualità" del regolamento Dublino nel 2014.

¤ Gli Stati membri devono aumentare i loro impegni nell'ambito dell'ampliamento del progetto pilota di ricollocazione per Malta, come sottolineato in occasione della conferenza ministeriale del 12 maggio 2011.

¤ Previa valutazione d'impatto, la Commissione deve proporre nel 2012 un sistema volontario permanente di ricollocazione per i beneficiari di protezione internazionale.

¤ L'EASO deve impegnarsi a sostenere e a favorire la ricollocazione, come previsto dal suo stesso regolamento, in base all'esperienza EUREMA.

¤ La Commissione deve lanciare uno studio sulla fattibilità e sulle implicazioni giuridiche e pratiche dell'istituzione di un trattamento congiunto delle domande d'asilo, come previsto dal programma di Stoccolma, con risultati disponibili entro la fine del 2012.

¤ L'UE deve avvalersi della direttiva sulla protezione temporanea qualora ricorrano i criteri e le circostanze.

4. La fiducia reciproca al centro di un rinnovato sistema di gestione 4.1. L'esperienza greca: integrare le procedure d'infrazione

La Commissione ha ripetutamente sottolineato che le norme poco chiare dell'attuale acquis in materia d'asilo contribuiscono a un livello disomogeneo di attuazione e a difficoltà nel controllo. Gli strumenti CEAS modificati proposti dalla Commissione dovrebbero sensibilmente migliorare la chiarezza e la precisione e permettere alla Commissione di sorvegliare meglio l'applicazione della legislazione UE.

Al tempo stesso, per garantire il buon funzionamento e la resilienza, in ogni momento, dei sistemi d'asilo di ciascuno Stato membro, i tradizionali strumenti di sorveglianza dell'applicazione dell'acquis (come le procedure d'infrazione e le valutazioni regolari degli strumenti giuridici) devono essere integrati da misure supplementari, preferibilmente preventive, basate su un livello adeguato di fiducia reciproca. Se gli Stati membri restano i principali responsabili, è necessaria una risposta più ampia, soprattutto perché l'Unione ha obblighi non solo verso gli Stati membri, ma anche verso i richiedenti asilo. Gli avvenimenti in Grecia sono stati un'esperienza importante sotto tale aspetto, poiché l'Unione ha reagito in modo globale alle difficoltà del sistema d'asilo del paese – che ha dato nel frattempo alcuni segni di miglioramento, anche se resta ancora molto da fare.

In seguito a dichiarazioni secondo cui la Grecia non aveva correttamente attuato la legislazione europea in materia d'asilo, e secondo cui alcuni aspetti del suo sistema d'asilo lasciavano molto a desiderare (fra cui condizioni disumane nei centri di trattenimento) nel 2009 la Commissione ha avviato una procedura d'infrazione nei confronti di tale Stato – riconoscendo, tuttavia, dato l'aspetto umanitario dell'asilo, la necessità di apportare varie forme di assistenza a tale paese per migliorare la situazione.

Parallelamente alla procedura d'infrazione, la Commissione ha quindi avviato un dialogo con le autorità greche. Ha aiutato la Grecia a sviluppare un piano d'azione nazionale per la gestione della migrazione e dell'asilo e ha coordinato l'assistenza di esperti di altri Stati membri. Ha inoltre sbloccato un finanziamento d'emergenza del Fondo europeo per i rifugiati, integrato da altre fonti di sostegno finanziario europeo. Su richiesta della Grecia, nell'aprile 2011 l'EASO, insieme alle autorità greche, ha sviluppato un piano operativo biennale di invio di squadre di sostegno per l'asilo, che hanno cominciato le attività sul campo.

Insieme ai cambiamenti apportati dal governo greco, in particolare grazie all'adozione di nuove leggi, è possibile individuare una serie di sviluppi positivi in relazione al piano d'azione. Vi è stato soprattutto un aumento dei tassi di riconoscimento per l'asilo (da meno dell'1% al 12,35%), e un miglioramento della qualità del processo decisionale. Benché vi siano ancora progressi da compiere e rimangano serie preoccupazioni in certi ambiti – come i centri di trattenimento e l'esercizio di certi diritti – il caso della Grecia è un esempio di Stato membro che resta responsabile del suo ordine interno, ma che riceve a tal fine un'assistenza sia finanziaria che pratica.

A un dato momento, il controllo deve andare al di là della sola questione dell'applicazione dell'acquis, poiché col tempo l'accumularsi di problemi di capacità e scelte di gestione problematiche potrebbero anche portare a gravi violazioni dei diritti fondamentali e a una destabilizzazione del CEAS, compreso il sistema di Dublino.

4.2. Rafforzare la resilienza del sistema di Dublino

La Commissione, il Parlamento europeo e gli Stati membri hanno recentemente discusso il modo in cui garantire il buon funzionamento dei sistemi d'asilo di tutti gli Stati membri e in cui individuare e affrontare i problemi emergenti prima che portino a situazioni di crisi e sfocino in procedure d'infrazione. L'idea di un meccanismo di valutazione e di allarme rapido sembra essere una via da seguire.

Un tale meccanismo potrebbe avere due funzioni: 1) un controllo permanente di tutti gli Stati membri per verificare la loro costante preparazione; 2) una serie di azioni strutturate e sequenziali per affrontare i problemi prima che sfocino in una vera e propria crisi.

In pratica, una procedura di valutazione e di allarme rapido potrebbe interessare vari aspetti della gestione dei sistemi d'asilo di ciascuno Stato membro, fra cui, ad esempio, l'organizzazione geografica e di bilancio del sistema d'asilo, l'impatto dei trasferimenti nell'ambito del sistema di Dublino, il corretto utilizzo degli strumenti di solidarietà dell'UE, la partecipazione alle iniziative di solidarietà europee, ecc. Le relazioni e le raccomandazioni risultanti dalla valutazione fornirebbero un allarme rapido in caso di possibili problemi, e potrebbero servire anche a coordinare meglio le misure di solidarietà relative agli Stati membri e a impostare una migliore programmazione dei fondi dell'UE e delle priorità delle attività di cooperazione pratica dell'EASO. Per assicurare l'efficacia di questo processo occorrerebbe trovare i mezzi adeguati e le giuste modalità procedurali.

Per garantire che i risultati della valutazione siano adeguatamente monitorati occorre prevedere specifiche misure di follow-up. Il piano potrebbe includere richieste di misure coordinate di solidarietà per sostenere l'azione necessaria nello Stato membro interessato. La Commissione ritiene che un tale procedimento potrebbe significativamente accrescere la fiducia reciproca fra gli Stati membri e con le organizzazioni della società civile, che sono spesso critiche verso il sistema di Dublino.

4.3. Instaurare fiducia reciproca attraverso altri aspetti della gestione dell'immigrazione

La fiducia reciproca è fondamentale per il buon funzionamento della cooperazione in materia d'asilo, ed è importante rafforzarla perché una maggiore fiducia porterà a una maggiore solidarietà. Benché gli obiettivi di ciascuna politica d'immigrazione siano diversi, una migliore gestione dell'immigrazione nella forma di una migliore gestione delle frontiere e di una migliore politica in materia di visti può avere un effetto positivo anche sul rafforzamento della fiducia reciproca fra Stati membri in materia d'asilo.

Il 16 settembre 2011 la Commissione ha proposto una serie di modifiche della governance Schengen, volte a preservare la libertà di circolazione rafforzando la fiducia fra gli Stati membri. Tali proposte migliorerebbero la gestione comune di Schengen attraverso una revisione del meccanismo di valutazione Schengen. Garantendo maggiormente la corretta applicazione dell'acquis di Schengen, le proposte rafforzerebbero la fiducia nella capacità dell'Unione di gestire in comune, e in uno spirito di solidarietà, i problemi legati al controllo delle frontiere, e questo permetterebbe agli Stati membri di impegnarsi con più facilità in iniziative di solidarietà in materia d'asilo.

Per quanto riguarda la politica dei visti, una delle modifiche al regolamento sui visti[5] proposte dalla Commissione il 24 maggio 2011 potrebbe a sua volta contribuire a rafforzare l'efficacia dei sistemi d'asilo degli Stati membri. L'introduzione di una clausola di salvaguardia relativa ai visti come misura di extrema ratio permetterebbe di sospendere gli spostamenti da un paese terzo in regime di esenzione dal visto qualora sia dimostrato che ciò ha portato, fra l'altro, a utilizzi abusivi del sistema d'asilo.

Questo meccanismo permetterebbe in particolare all'Unione di mantenere un equilibrio fra una migliore gestione della circolazione dei cittadini di paesi terzi e la garanzia che il regime di esenzione dal visto non porti a irregolarità o abusi. L'Unione continuerà quindi, da un lato, ad accompagnare la liberalizzazione dei visti a meccanismi di protezione per gli Stati membri, basandosi su esperienze quali il "meccanismo di controllo post-liberalizzazione dei visti" istituito per garantire il buon funzionamento del regime di esenzione dal visto con i paesi dei Balcani occidentali. L'UE, d'altro lato, attiverà anche dei mezzi per fornire soluzioni agli Stati membri che devono far fronte a uno specifico afflusso di richiedenti asilo da paesi terzi. Il meccanismo di controllo post-liberalizzazione dei visti ha permesso alla Commissione di ottenere le informazioni di cui aveva bisogno e di proporre misure per prevenire ulteriori afflussi di migranti irregolari a seguito di un utilizzo abusivo del regime di esenzione dal visto.

Azioni principali

¤ L'UE deve raggiungere l'obiettivo del 2012 per quanto riguarda il pacchetto asilo.

¤ Gli Stati membri devono applicare la legislazione dell'UE e la Commissione deve procedere a una valutazione regolare e deve perseguire le violazioni.

¤ La Grecia deve portare avanti attivamente l'attuazione del suo piano d'azione, ricorrendo pienamente alle misure di solidarietà disponibili, per rispettare tutte le scadenze stabilite nel piano.

¤ I colegislatori devono concludere i negoziati sul regolamento di Dublino prevedendo disposizioni rafforzate per sostenere la fiducia reciproca fra Stati membri e un meccanismo di allarme rapido per individuare precocemente i problemi.

¤ I colegislatori devono approvare il pacchetto Schengen del 16 settembre 2011 per migliorare la gestione delle frontiere.

¤ I colegislatori devono approvare la modifica del regolamento sui visti proposta dalla Commissione il 24 maggio 2011.

Conclusione

L'Unione e gli Stati membri hanno a disposizione un insieme di misure di solidarietà flessibile e in evoluzione. Queste misure possono essere usate insieme o separatamente. Come proposto nella presente comunicazione, alcune possono essere migliorate e ne potrebbero essere elaborate di nuove.

Anche altri aspetti della gestione dell'immigrazione possono contribuire a rafforzare la solidarietà all'interno dell'UE in materia d'asilo. Per salvaguardare la credibilità e l'integrità dei sistemi d'asilo l'UE deve avere una politica efficace in materia di rimpatri. È una questione che la Commissione affronterà in una comunicazione separata nel 2013. Anche lavorare per una maggiore convergenza nella politica in materia di migrazione legale può favorire la solidarietà, in particolare garantendo che la politica di asilo, inclusi i suoi aspetti di solidarietà, non risenta delle conseguenze di una gestione inefficace della migrazione legale.

Se adeguatamente impostata dall'UE nel suo insieme, anche la cooperazione con i paesi terzi, in particolare con i paesi di origine e di transito dei rifugiati, può contribuire a gestire o a prevenire gli afflussi di richiedenti asilo. Una tale cooperazione dovrebbe comportare, ad esempio, aiuti per migliorare lo spazio di protezione in altre regioni del mondo, o la messa a disposizione di un maggior numero di posti di reinsediamento all'interno dell'Unione. Una tale cooperazione può essere anche un modo per esprimere solidarietà con i paesi terzi, che, per quanto riguarda l'asilo, sono spesso soggetti a una pressione molto più forte di quanto lo sia l'UE, come recentemente dimostrato dalla crisi migratoria legata agli avvenimenti del sud del Mediterraneo, e come sottolineato nella comunicazione sull'approccio globale in materia di migrazione e mobilità.[6]

La Commissione, infine, mantiene sempre la possibilità di presentare proposte sulla base dell'articolo 78, paragrafo 3, del TFUE in situazioni d'emergenza caratterizzate da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, per adottare misure temporanee a beneficio degli Stati membri interessati, se gli strumenti già disponibili non offrono le possibilità e la base giuridica richieste.

L'effetto positivo delle misure di solidarietà dell'Unione dipende dall'impegno e dalla cooperazione di tutte le parti interessate. L'Unione deve continuare a discutere regolarmente di solidarietà nelle questioni relative all'asilo, anche ad alti livelli politici, per migliorare e rivedere l'insieme delle misure di solidarietà in questo settore. La Commissione riferirà in merito ai progressi compiuti nelle prossime relazioni annuali sull'immigrazione e l'asilo ("Metodo di monitoraggio").

ALLEGATO

Statistiche sull'asilo

Si presenta di seguito l'andamento del numero totale di domande d'asilo nei 27 Stati membri dell'UE fra il 1998 (primo anno in cui sono disponibili dati a livello UE) e il 2010. Nella prima metà del 2011 il numero delle domande d'asilo è aumentato del 14 % rispetto alla prima metà del 2010 (si osservi che i dati relativi alla Grecia e al Lussemburgo non sono ancora disponibili nella loro integralità).

Fonte: Eurostat.

Domande d'asilo nel primo semestre del 2011 rispetto al primo semestre del 2010

|| S1 2010 || Intero anno 2010 || S1 2011* || Evoluzione S1 2010-2011* || 2011M01 || 2011M02 || 2011M03 || 2011M04 || 2011M05 || 2011M06

BE || 11 445 || 26 550 || 14 790 || +29 % || 2 335 || 2 365 || 2 825 || 2 525 || 2 420 || 2 320

BG || 500 || 1 030 || 465 || -7 % || 115 || 90 || 70 || 65 || 60 || 65

CZ || 465 || 785 || 370 || -20 % || 65 || 55 || 70 || 60 || 75 || 45

DK || 2 310 || 5 105 || 1 830 || -21 % || 365 || 290 || 325 || 290 || 290 || 270

DE || 18 455 || 48 595 || 22 890 || +24 % || 4 245 || 3 735 || 4 075 || 3 365 || 3 875 || 3 595

EE || 20 || 35 || 35 || +75 % || 5 || 5 || 5 || 5 || 10 || 5

IE || 1 025 || 1 940 || 685 || -33 % || 135 || 125 || 125 || 85 || 100 || 115

EL || 4 705 || 10 275 || 3 800* || +3 %* || 605 || 920 || 1 005 || 455 || 815 || :

ES || 1 210 || 2 745 || 1 950 || +61 % || 240 || 335 || 365 || 430 || 365 || 215

FR || 25 925 || 52 725 || 28 835 || +11 % || 4 400 || 4 640 || 5 295 || 5 125 || 5 010 || 4 365

IT || 5 370 || 10 060 || 10 865 || +102 % || 590 || 1 625 || 1 775 || 1 460 || 3 305 || 2 110

CY || 1 235 || 2 870 || 895 || -28 % || 185 || 145 || 125 || 125 || 165 || 150

LV || 25 || 60 || 110 || +340 % || 5 || 20 || 5 || 15 || 40 || 25

LT || 195 || 505 || 185 || -5 % || 35 || 35 || 35 || 20 || 30 || 30

LU || 295 || 780 || 770* || +208 %* || 115 || 145 || 230 || 145 || 135 || :

HU || 1 405 || 2 095 || 775 || -45 % || 115 || 90 || 135 || 165 || 110 || 160

MT || 60 || 170 || 1 650 || +2 650 % || 10 || 15 || 30 || 1 130 || 365 || 100

NL || 7 280 || 15 110 || 7 105 || -2 % || 1 255 || 1 090 || 1 155 || 1 095 || 1 295 || 1 215

AT || 5 065 || 11 060 || 5 830 || +15 % || 885 || 910 || 970 || 980 || 1 000 || 1 085

PL || 2 920 || 6 535 || 2 865 || -2 % || 365 || 450 || 520 || 430 || 550 || 550

PT || 80 || 160 || 95 || +19 % || 10 || 20 || 15 || 15 || 20 || 15

RO || 475 || 880 || 560 || +18 % || 50 || 85 || 125 || 95 || 95 || 110

SI || 90 || 250 || 205 || +128 % || 35 || 35 || 30 || 15 || 35 || 55

SK || 295 || 540 || 205 || -31 % || 35 || 45 || 30 || 20 || 35 || 40

FI || 2 025 || 3 665 || 1 315 || -35 % || 240 || 210 || 240 || 195 || 210 || 220

SE || 14 110 || 31 940 || 12 620 || -11 % || 1 970 || 1 965 || 2 310 || 2 040 || 2 375 || 1 960

UK || 11 875 || 23 740 || 12 690 || +7 % || 2 140 || 1 995 || 2 230 || 2 020 || 2 070 || 2 235

* Tranne EL e LU. Per questi due Stati membri, i valori assoluti per la prima metà del 2011 e il raffronto sono calcolati sui primi cinque mesi. Dati estratti il 3 ottobre 2011, fonte: Eurostat.

Domande d'asilo (A) e nuovi beneficiari di protezione (B) per l'intero anno 2010

Intero anno 2010: domande e nuovi beneficiari per popolazione di 1 000 000 abitanti

Intero anno 2010: domande e nuovi beneficiari per 1 000 km2 di superficie

Intero anno 2010: domande e nuovi beneficiari per 1 000 unità del PIL

Popolazione: al 1° gennaio 2010. Superficie: ultimi dati disponibili (2010 o prima per alcuni Stati membri). PIL: standard di potere d'acquisto (unità monetaria artificiale che elimina le differenze di prezzo tra Stati membri[7]) per l'intero anno 2010. Dati estratti il 3 ottobre 2011, fonte: Eurostat.

Confronto primo semestre 2011/2010: domande per popolazione di 1 000 000 abitanti

Confronto primo semestre 2011/2010: domande per 1 000 km2 di superficie

Confronto primo semestre 2011/2010: domande per 1 000 unità del PIL

Popolazione: al 1° gennaio 2010. Superficie: ultimi dati disponibili (2010 o prima per alcuni Stati membri). PIL: standard di potere d'acquisto per l'intero anno 2010. I dati di giugno 2011 di EL e LU non erano disponibili, e sono stati estrapolati in base ai 5 mesi disponibili. Dati estratti il 3 ottobre 2011, fonte: Eurostat.

Rifugiati di paesi terzi reinsediati dagli Stati membri fra il 2006 e il 2010

Fonte: UNHCR per il 2006–2007, Eurostat (dati estratti l'8 dicembre 2009) per il 2008 eccetto UK: UNHCR, Eurostat (dati estratti il 1° agosto 2011) per il 2009 e 2010.

[1] La presente comunicazione non verte sui settori della solidarietà legati alle politiche di contrasto all'immigrazione irregolare, benché vi sia un nesso fra le altre politiche di gestione dell'immigrazione e un sistema d'asilo efficace.

[2] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo per l'asilo e la migrazione, COM(2011) 751.

[3] Istanza n. 30696/09, 21.1.2011.

[4] Direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2011, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio [relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo] per estenderne l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale.

[5] COM(2011) 290.

[6] COM(2011) 743.

[7] Vedi: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/purchasing_power_parities/introduction.