Parere del Comitato delle regioni sul tema "La dimensione locale e regionale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia"

(2004/C 73/08)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la decisione, adottata dal proprio Ufficio di presidenza in data 1o luglio 2003, d'incaricare la commissione Affari costituzionali e governance europea di elaborare, in virtù dell'articolo 265, quinto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, un parere sul tema "La dimensione locale e regionale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia";

viste le conclusioni dei Consigli europei di Tampere, Laeken, Siviglia e Salonicco;

vista la "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Aggiornamento semestrale del quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea (primo semestre 2003)" (COM(2003) 291 def.) del 22 maggio 2003;

vista la "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Aggiornamento semestrale del quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea (secondo semestre 2002)" (COM(2002) 738 def.) del 16 dicembre 2002;

vista la risoluzione del Parlamento europeo sui progressi compiuti nel 2002 nell'attuazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (relatrice: baronessa Sarah Ludford), (B5-0193/2003);

visto il progetto della Convenzione europea relativo a una Costituzione per l'Europa (CONV 850/03);

visti i propri pareri sulle singole proposte legislative relative all'SLSG, in particolare nei settori dell'ingresso, dello status e dell'integrazione di cittadini di paesi terzi;

visto il progetto di parere (CdR 61/2003 riv. 2) adottato il 26 settembre 2003 dalla commissione Affari costituzionali e governance europea (relatore: Peter Winter, presidente del Kreis Saarlouis, DE/PSE);

visti i dibattiti condotti dalla commissione Affari costituzionali e governance europea nel corso del seminario "La dimensione locale e regionale dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia" svoltosi a Caserta il 7 novembre 2003, che hanno evidenziato la necessità, da un lato, di sostenere la complementarità fra i diversi livelli di governo e, dall'altro, di sviluppare la cooperazione interistituzionale a livello europeo,

ha adottato all'unanimità il seguente parere il 20 novembre 2003, nel corso della 52a sessione plenaria.

1. Posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. segnala di aver già elaborato pareri sulle singole proposte legislative della Commissione, in particolare nei settori dell'ingresso, dello status e dell'integrazione dei cittadini di paesi terzi;

1.2. considerata la notevole importanza del programma di misure legislative ed operative deciso dal Consiglio europeo di Tampere (ottobre 1999) e definito ulteriormente dai Consigli europei di Laeken (dicembre 2001), Siviglia (giugno 2002) e Salonicco (luglio 2003) per la realizzazione dell'SLSG;

1.3. e considerato il progetto della Convenzione per una futura Costituzione dell'Unione, ritiene necessario elaborare un parere su questo argomento e sul processo di Tampere nel suo complesso;

1.4. constata che, essendo prossimo a conclusione il processo legislativo riguardante gli strumenti normativi dell'SLSG, il presente parere dovrebbe occuparsi anzitutto della sua attuazione nei campi della prevenzione e della riduzione della criminalità e dell'integrazione sociale ed economica dei cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nell'Unione;

1.5. e osserva a tale proposito che, dato che il progetto di Costituzione della Convenzione non prevede un coinvolgimento del livello locale e regionale conforme alle competenze esistenti in numerosi Stati membri, il presente parere deve occuparsi anche degli aspetti istituzionali.

2. Raccomandazioni del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

2.1. constata che la politica volta a realizzare l'SLSG riveste grande importanza sia per i cittadini che per gli enti regionali e locali e rimanda, in tale contesto, alle sottocitate conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, in cui la dimensione della cittadinanza viene messa chiaramente in evidenza. "L'Unione europea ha già posto in atto per i suoi cittadini i principali elementi di uno spazio comune di prosperità e pace: un mercato unico, un'unione economica e monetaria e la capacità di raccogliere le sfide politiche ed economiche mondiali. La sfida insita nel Trattato di Amsterdam è ora quella di garantire che la libertà, che comprende il diritto alla libera circolazione in tutta l'Unione, possa essere goduta in condizioni di sicurezza e di giustizia accessibili a tutti. Si tratta di un progetto che risponde alle preoccupazioni frequentemente espresse dai cittadini e che ha ripercussioni dirette sulla loro vita quotidiana"(1). "Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dovrebbe basarsi sui principi di trasparenza e controllo democratico. Occorre sviluppare un dialogo franco con la società civile sugli obiettivi e i fondamenti di questo spazio per accrescere l'accettazione e il sostegno dei cittadini. Al fine di preservare la fiducia nelle autorità, è necessario elaborare norme comuni sulla loro integrità"(2);

2.2. si associa a questo punto di vista e osserva che i cittadini dell'Unione possono legittimamente attendersi che le autorità contrastino la minaccia che la criminalità comporta per la loro libertà e i loro diritti civili. Ciò richiede degli sforzi comuni volti a prevenire e a combattere in tutta l'Unione la criminalità e le sue organizzazioni. Occorre predisporre insieme risorse giudiziarie e di polizia, per fare in modo che nell'Unione non vi siano luoghi sicuri né per i criminali, né per il frutto della loro attività;

2.3. rimanda, in tale contesto, alla dimensione verticale dell'SLSG, dovuta alle differenti condizioni locali di attuazione, alla prossimità al cittadino e alle competenze degli enti regionali e locali; richiama l'attenzione sulla necessità di rafforzare, all'interno dell'Unione, la sicurezza quotidiana dei cittadini europei, specie nelle zone urbane;

2.4. ricorda che

- in numerosi Stati membri gli enti decentrati sono responsabili in materia di giustizia, polizia e affari interni a livello sia legislativo sia esecutivo,

- i comuni, nell'ambito delle loro responsabilità in materia di ordine pubblico e sicurezza a livello locale, sono responsabili della prevenzione dei rischi in quanto enti autonomi o, secondo la ripartizione delle competenze a livello nazionale, su incarico dello Stato,

- gli enti regionali e locali forniscono numerosi servizi di base che contribuiscono alla prevenzione della criminalità e all'integrazione sociale ed economica;

2.5. ricorda che l'SLSG non viene realizzato in uno spazio giuridico astratto, bensì nella realtà concreta delle rispettive situazioni locali, che possono essere caratterizzate da specificità territoriali quali una forte concentrazione di cittadini di paesi terzi, isolamento ed emarginazione di origine sociale o economica, tassi di criminalità superiori alla media o la posizione alle frontiere esterne e interne. Queste specificità comportano ostacoli talvolta considerevoli allo sviluppo sociale, culturale o economico delle aree in questione, come pure sensibili oneri amministrativi e finanziari aggiuntivi;

2.6. si aspetta che anche l'Unione europea rispetti le competenze del livello locale e regionale e che, in tutte le questioni che riguardano tale livello, collabori con gli organi competenti;

2.7. richiama l'attenzione sulla particolare problematica delle regioni e dei comuni dei paesi in via d'adesione situati alle frontiere esterne, i quali tra breve saranno chiamati ad assumere importanti funzioni per garantire la sicurezza di tali frontiere;

2.8. constata inoltre che anche alle frontiere interne ed esterne dell'attuale Unione e alle frontiere interne dei futuri Stati membri sono richiesti sforzi particolarmente intensi per mantenere un livello elevato di sicurezza;

2.9. evidenzia che proprio la tutela della libertà e la lotta contro la criminalità soddisfano dei bisogni elementari dell'uomo. Si tratta quindi di tematiche nelle quali l'utilità di un'Europa fondata sulla cooperazione risulta particolarmente chiara agli occhi dei cittadini dell'Unione. Garantire la sicurezza interna spetta spesso al livello locale e regionale;

2.10. in tale contesto invita ad adottare misure intese a mantenere il livello di sicurezza attraverso la cooperazione transfrontaliera (promozione del multilinguismo, apertura di varchi di frontiera, collaborazione delle polizie a livello locale, delle camere di commercio, delle scuole e degli istituti di formazione professionale e dei centri giovanili);

2.11. chiede inoltre che vengano create, a livello degli Stati membri interessati, le premesse giuridiche che permettano agli enti regionali e locali e ad altri enti pubblici delle regioni di confine di stringere accordi di cooperazione.

Attuazione del programma di Tampere

2.12. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dovrebbe basarsi sui principi di trasparenza e controllo democratico. Occorre sviluppare un dialogo franco con la società civile sugli obiettivi e i fondamenti di questo spazio per accrescere l'accettazione e il sostegno dei cittadini;

2.13. condivide il parere del Parlamento europeo secondo cui proprio nel delicato ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia la responsabilità democratica è indispensabile;

2.14. nota con soddisfazione che, nell'ultimo quadro di valutazione per il primo semestre 2003, la Commissione ha constatato il parziale recupero dei ritardi nell'attuazione del programma di Tampere e che la presidenza greca e quella italiana hanno inserito tra le loro priorità il rispetto del calendario previsto;

2.15. prende atto tuttavia con preoccupazione del fatto che la Commissione, nel valutare il programma di Tampere, sia giunta alla conclusione che vi è il rischio che "i risultati finali ottenuti nell'adozione di alcuni strumenti non corrispondano alle iniziali ambizioni di Tampere" e che, per diversi progetti legislativi, la politica perseguita si riduca ad un "minimo comune denominatore a scapito del valore aggiunto conferito dall'azione comune a livello europeo";

2.16. chiede che, una volta conclusi i lavori per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia avviati dal vertice di Tampere, venga presentato un nuovo programma dell'Unione europea (Tampere II) allo scopo di proseguire la lotta comunitaria contro la criminalità e il terrorismo;

2.17. chiede che, nel definire le proposte legislative relative all'SLSG e nell'elaborare le misure operative, vengano presi in considerazione, laddove concretamente rilevanti, gli aspetti relativi a:

- la valutazione dell'impatto, in termini di efficacia, di praticabilità e di costi,

- la sussidiarietà,

- la verifica della possibilità di evitare i rischi grazie ad azioni di prevenzione,

- la conformità con le situazioni e le condizioni che derivano dalle particolarità regionali e locali e dalle condizioni istituzionali e

- l'informazione, il coordinamento e la valutazione;

Misure operative per la creazione dell'SLSG

2.18. accoglie con favore le conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco, che non solo invitano a portare a termine il programma di Tampere secondo il calendario previsto (maggio 2004), in particolare nel settore dell'asilo e dell'immigrazione, ma affrontano anche le questioni dei mezzi finanziari comunitari necessari per attuare l'SLSG e dei meccanismi di ripartizione degli oneri, nel quadro di una politica mirante all'integrazione dei cittadini di Stati terzi che soggiornano legalmente nel territorio dell'Unione;

2.19. si compiace in particolare del fatto che, prevedibilmente, le premesse finanziarie per la realizzazione dell'SLSG saranno create nel quadro, particolarmente importante sotto il profilo regionale e comunale, delle misure integrative;

2.20. constata con soddisfazione che vengono eseguiti progetti pilota per l'integrazione di cittadini di paesi terzi e spera che ne risultino dati di utilità generale relativi alle procedure più adeguate, anche nel contesto regionale e locale; tali dati possono essere diffusi eventualmente sotto forma di relazioni o manuali;

2.21. invita ad eseguire ulteriori studi, eventualmente sotto forma di analisi di casi specifici, sulle condizioni e gli strumenti della combinazione di politiche a livello comunitario, regionale e comunale;

2.22. accoglie con favore il proposito di mantenere oltre il 2004, dotandolo di nuovi finanziamenti, il Fondo europeo per i rifugiati, i cui mezzi vengono utilizzati nella misura del 15 % per promuovere progetti a livello regionale e comunale;

2.23. constata con interesse che i servizi della Commissione stanno attualmente verificando la possibilità di utilizzare i fondi strutturali e le iniziative comunitarie Urban e Interreg per promuovere e sviluppare strumenti di attuazione dell'SLSG nei punti nevralgici regionali e locali;

2.24. chiede di utilizzare parametri come "prossimità alle frontiere interne o esterne dei paesi in via d'adesione" e "zona di immigrazione" per stabilire l'entità delle misure della politica strutturale europea;

2.25. accoglie con favore il proposito della Commissione di presentare entro la fine dell'anno una comunicazione sulla prevenzione del crimine, che fungerà da punto di riferimento per le azioni in materia.

Partecipazione degli enti locali e regionali e del Comitato alla realizzazione dell'SLSG

2.26. chiede che i rappresentanti degli enti locali e regionali siano presenti nei comitati di gestione dei programmi attuali e futuri di scambio di esperienze nel settore dell'SLSG;

2.27. constata che il processo di comunitarizzazione della politica di realizzazione dell'SLSG, nel quadro dei Trattati di Maastricht e di Amsterdam, non ha preso adeguatamente in considerazione la partecipazione di regioni e comuni e del loro organo di rappresentanza a livello europeo, il Comitato delle regioni. Sottolinea in tale contesto che, in numerosi Stati membri, i settori della giustizia e degli affari interni non sono di competenza dello Stato bensì delle regioni, e che queste devono pertanto prendere parte all'elaborazione delle misure legislative e operative previste per la realizzazione dell'SLSG; chiede che il progetto di Costituzione venga integrato di conseguenza;

2.28. chiede pertanto che vengano accolti gli emendamenti presentati dal gruppo di osservatori del Comitato alla Convenzione, in particolare quelli relativi ai seguenti articoli:

- Parte I della Costituzione

- 41 (realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia)

- Parte III della Costituzione

- 160 (ruolo dei parlamenti nazionali)

- 161 (modalità di valutazione)

- 162 (cooperazione operativa)

- 164 (cooperazione amministrativa)

- 283 (controllo giurisdizionale)

- 167 (asilo)

- 170 (cooperazione giudiziaria in materia civile)

- 171 (procedura penale)

- 173 (prevenzione della criminalità)

- 177 (Europol)

al fine di tener conto della ripartizione delle competenze in vigore in parecchi Stati membri;

2.29. chiede infine un'adeguata partecipazione del Comitato delle regioni al processo legislativo e ai comitati previsti per l'attuazione dell'SLSG.

Bruxelles, 20 novembre 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 "Verso un'Unione di libertà, sicurezza e giustizia, i capisaldi di Tampere", punto 2.

(2) Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 "Verso un'Unione di libertà, sicurezza e giustizia, i capisaldi di Tampere", punto 7.