COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
COM(92) 2000 def. 
Bruxelles, 11 febbraio 1992 
DALL'ATTO UNICO 
AL DOPO MAASTRICHT 
I MEZZI PER REALIZZARE 
LE NOSTRE AMBIZIONI 
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DALL'ATTO UNICO 
AL DOPO MAASTRICHT 
I MEZZI PER REALIZZARE LE NOSTRE AMBIZIONI 
INTRODUZIONE 
PRIMA PARTE - L'ATTO UNICO; UN BILANCIO 
Il mercato interno 
La coesione economica e sociale 
Il Sistema monetario europeo 
La politica dell'ambiente 
La politica di ricerca e sviluppo tecnologico 
La dimensione sociale 
La riforma finanziaria del 1988 
SECONDA PARTE - MAASTRICHT; LE AMBIZIONI 
Le azioni esterne 
La coesione economica e sociale 
La creazione di un ambiente favorevole alla competitività europea 
Lo sviluppo delle altre politiche comuni 
TERZA PARTE; 1993-1997; I MEZZI 
L'ammontare e l'assegnazione delle risorse 1993-1997 
Le conseguenze di quanto acquisito sul piano comunitario: i mezzi finanziari 
per la PAC riformata 
La struttura delle risorse proprie 
Le operazioni finanziarie della Comunità e della Banca europea per gli 
investimenti 
I mezzi amministrativi delle istituzioni adattati alle ambizioni della Comunità 
La disciplina di bilancio 
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INTRODUZIONE 
Le decisioni prese dal Consiglio europeo del febbraio 1988 hanno costituito 
senza dubbio una base essenziale per il successo e il rilancio della 
costruzione europea, poiché, come aveva proposto la Commissione nel documento 
COM 100, hanno consentito di attuare le politiche e reperire le risorse 
necessarie per l'applicazione dell'Atto unico per un quinquennio (1988-1992). 
Un'operazione analoga propone la Commissione ora che, con il 1992, si 
concludono gli otto anni previsti appunto per creare questo grande mercato e 
per completarlo mediante politiche comuni tali da consentire il perseguimento 
delle finalità stabilite dal Trattato di Roma e potenziate con l'Atto unico. 
A tale scopo, il pacchetto presentato con il documento "COM 100" comprendeva 
innovazioni volte essenzialmente a controllare la spesa agricola, a porre le 
fondamenta della coesione economica e sociale, a incrementare le risorse 
disponibili per le politiche comuni e, infine, ad attuare una maggiore 
disciplina di bilancio, basata su un Accordo interistituzionale che comportava 
una programmazione rigorosa, per il quinquennio che si concluderà alla fine di 
quest* anno. 
Prima di ogni nuova proposta, si rivela quindi necessario tracciare un 
bilancio. 
Il bilancio è quanto mai positivo, come mostrano le valutazioni globali 
figuranti nella prima parte della presente relazione. Per tutto il periodo 
1985-1991, la Commissione ha indirizzato l'azione comunitaria verso sei 
priorità: mercato interno, coesione economica e sociale, consolidamento del 
Sistema monetario europeo, politica dell'ambiente, ricerca e tecnologia, 
dimensione sociale. Era questo il basamento del rilancio europeo, è stato 
questo il movimento dinamico che ha immesso la Comunità in un concatenarsi di 
progressi positivi. 
Certamente non tutto ha risposto ai nostri auspici, in particolare per il 
coordinamento delle politiche economiche e per la dimensione sociale, ma in una 
prospettiva globale si è assistito a un cambiamento radicale della Comunità: 
sotto il profilo politico, e per convincersene basta considerare 
l'atteggiamento dei suoi partner a suo riguardo nonché lo sviluppo della sua 
azione esterna; sotto il profilo economico, e basta rammentare il rilancio 
della crescita e degli investimenti e la ripresa della creazione di posti di 
lavoro, almeno dal 1985 al 1990. 
Molto si è fatto, molto resta da fare. Ad attestarlo, basta l'andamento 
dell'economia comunitaria da quando a livello mondiale si è manifestata una 
relativa recessione, la quale colpisce l'economia dei paesi europei che sino ad 
allora avevano peraltro ampiamente contribuito all'espansione del commercio 
internazionale. Purtroppo, è facile trarne la conclusione: pur essendo la prima 
potenza commerciale al mondo, molto più aperta verso l'esterno di quanto certi 
vorrebbero sostenere, la Comunità non costituisce ancora un polo autonomo di 
crescita tale da compensare le insufficienze constatate altrove. 
Questa relativa carenza giustificherebbe da sola la decisione di procedere 
verso l'unione economica e monetaria, che consentirebbe alla Comunità di trarre 
i pieni vantaggi da un grande spazio economico organizzato e da una moneta 
unica. 
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È per questo che le proposte della Commissione per le politiche da attuare tra 
il 1993 e il 1997 s'ispirano a un duplice intento: creare le condizioni di 
convergenza economica che consentano di accedere, dal 1° gennaio 1997, alla 
fase conclusiva dell'Unione economica e monetaria e, d'altra parte, rafforzare 
la competitività dell'economia e delle imprese dei nostri Stati membri. 
Del resto, come ci si potrebbe immaginare di conseguire l'obiettivo principale 
della costruzione europea, l'Unione politica, se questa non potesse fondarsi su 
un'economia prospera e dinamica? Senza una simile condizione preliminare, 
sarebbe vano promettere il successo nel rafforzamento della coesione economica 
e sociale all'interno, sarebbe illusorio pretendere di svolgere all'esterno una 
funzione corrispondente alla tradizione di universalità che è il contrassegno 
stesso dell'Europa. 
In tali condizioni, non ci si stupirà che la Commissione dedichi un capitolo 
delle presenti proposte alla competitività della nostra economia: proprio 
quando le nostre imprese devono affrontare il potenziarsi della concorrenza e 
devono far propri i progressi della scienza e della tecnologia, la Comunità in 
quanto tale deve sostenere l'operato dei cittadini, dei lavoratori e degli 
Stati membri per far fronte alle coercizioni di questi cambiamenti a volte 
sconvolgenti. 
Competitività e coesione: con l'accrescersi delle nostre responsabilità 
internazionali, sono questi i due temi che ispirano le proposte della 
Commissione. 
Le politiche strutturali decise nel 1988 hanno aperto la strada verso una 
maggiore coesione economica e sociale. È necessario apportare loro qualche 
lieve ritocco, ma soprattutto rafforzarle. Ecco uno dei messaggi più incisivi 
emanati dal Consiglio europeo di Maastricht: il rifiuto dell'Europa a più 
velocità. Si tratta di dare a ogni Stato membro e a ogni regione la sua 
possibilità, di lottare contro la disoccupazione dilagante che costituisce la 
cancrena delle nostre società e aggrava i problemi posti dall'immigrazione. 
Sul cammino cosi tracciato, si presenta una contraddizione di rilievo: da un 
lato, i criteri adottati per valutare la convergenza costringono tra l'altro a 
un maggior rigore di bilancio, che nella sua attuazione ha necessariamente 
effetti negativi sulla crescita o sul benessere sociale; dall'altro, il 
progresso verso una maggiore coesione impone di creare per l'economia un 
contesto dinamico, per attuare nel modo migliore gli adeguamenti necessari, per 
colmare le disparità riguardo non soltanto alle possibilità di sviluppo, ma 
anche al tenore di vita dei vari paesi. Al Vertice di Maastricht si è prestata 
attenzione a quest'aspetto della costruzione europea, adottando un protocollo 
che fa della coesione economica e sociale uno dei pilastri della casa 
comunitaria, creando a tal fine un nuovo strumento finanziario, il "Fondo di 
coesione", destinato agli Stati membri in cui il tenore di vita è più basso. 
Per la Commissione sarà un arduo compito proporre l'uso ottimale dei vari 
strumenti della politica comunitaria, per conciliare coesione, convergenza e 
crescita. Certamente sono necessari mezzi finanziari sufficienti: la 
Commissione propone di reperire nel 1997, rispetto al 1992, risorse 
supplementari per 20 miliardi di ECU. È necessaria anche molta coerenza nel 
coordinamento delle politiche nazionali; è necessaria infine una base più 
dinamica per la crescita economica e per la creazione di posti di lavoro. Sotto 
questo profilo, una funzione essenziale spetterà al Consiglio dei ministri 
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dell'economia e delle finanze, mediante azioni di vigilanza multilaterale. Per 
la Commissione, il test decisivo della nostra capacità di attuare con successo 
l'integrazione economica consiste nella ripresa di una crescita sufficiente e 
della creazione di numerosi posti di lavoro. La convergenza dell'economia dei 
nostri Stati dovrà essere, ancor più che oggi, l'espressione di una volontà 
politica e la prova della capacità di conciliare l'espansione economica con la 
stabilità monetaria. 
Si eviteranno cosi le incoerenze che minacciano ad ogni istante la costruzione 
europea. 
Questa regola aurea vale anche per l'azione esterna della Comunità, alla quale 
ci si rivolge da ogni parte per aiuti e finanziamenti. Negli ultimi tre anni, 
gli impegni si sono moltiplicati in proporzione agli eventi, di ampiezza 
eccezionale, che hanno interessato l'Europa e l'ex URSS, senza dimenticare le 
molteplici scosse verificatesi nello spazio mediterraneo e in Medio Oriente. 
La Comunità è decisa a dotarsi di una politica comune degli affari esteri e 
della sicurezza, il che non sarà facile, a giudicare, dai dibattiti che hanno 
dominato la Conferenza intergovernativa sull'Unione politica. I compromessi 
adottati nel nuovo Trattato offrono una prospettiva che taluni ritengono 
sufficiente, mentre altri temono che possa risultare paralizzante. Poco 
importa. Oggi, l'essenziale è avvalersi delle nuove disposizioni del Trattato 
per compiere progressivamente i passi impellenti e rispondenti all'imperativo 
dei fatti: la tragedia iugoslava, lo smembrarsi dell'Unione Sovietica, le 
difficoltà economiche, politiche e sociali dei paesi dell'Europa centrale e 
orientale, le tensioni attuali o potenziali nel Maghreb e in Medio Oriente, 
l'emarginarsi dell'Africa ... E, dappertutto, enormi necessità in termini di 
sviluppo economico e sociale. 
Di fronte a tutti questi problemi, la Comunità deve, secondo un'espressione già 
in uso, "parlare con una voce sola", operare le scelte indispensabili per 
avviare azioni comuni di dimensione sufficiente. Più di quanto non abbia fatto 
sinora, deve rendere coerenti le posizioni politiche e le azioni economiche: è 
questione di volontà politica, ma anche di efficienza e di coerenza nei 
processi di decisione e di azione. Le disposizioni da prendere a tal fine vanno 
oltre la portata del presente documento, ma la Commissione è pronta a 
trasmettere le proprie proposte al riguardo. 
Per il momento, si tratta di precisare i mezzi da destinare all'azione esterna, 
nell'ambito delle prospettive finanziarie 1993-1997. È anche necessario 
mettersi d'accordo su strumenti che concretizzino al meglio la politica della 
Comunità. La Commissione ha scelto: i protocolli finanziari che, previ 
adeguamenti, rispondono alle esigenze di vari paesi; l'assistenza tecnica ed 
economica, strumento di sostegno a lungo termine dell'economia della grande 
Europa; la cooperazione allo sviluppo, illustrata in particolare dalla 
Convenzione di Lomé; l'aiuto umanitario (aiuto alimentare e aiuto d'urgenza) 
per il quale la Comunità si è mobilitata in tanta misura negli ultimi tre anni. 
Era cosa impossibile e anche delicata iscrivere delle somme a fronte di 
ciascuno di questi strumenti, tanto grandi sono i rischi dell'evoluzione 
internazionale. Per di più, il Consiglio europeo deve ancora deliberare sui 
criteri e sulle priorità della politica estera della Comunità. La Commissione 
ha quindi ritenuto prudente iscrivere, nel suo schema finanziario, un bilancio 
in rapida espansione, al quale si aggiunge una riserva per affrontare 
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situazioni nuove o, come si è già fatto in questi ultimi anni di fronte a 
eventi eccezionali, la possibilità di prelevare dal margine disponibile al di 
sotto del massimale delle risorse finanziarie. 
Nella sua proposta finanziaria, la Commissione insiste dunque sul potenziamento 
della competitività, sul rafforzamento della coesione economica e sociale, 
sull'ampliamento dell'azione esterna, senza dimenticare peraltro le altre 
politiche, ma nel rigoroso rispetto delle disposizioni del Trattato e della 
sussidiarietà. Al di là degli importi necessari, la Commissione è tenuta a 
rendere evidente l'importanza che essa attribuisce in particolare alla 
dimensione sociale e a una politica esemplare in materia di ambiente. 
È infatti in questi settori che l'Europa resterà fedele al suo modello di 
società e alla sua tradizione di apertura e di generosità: la Comunità deve 
elevare la dimensione sociale al livello del suo ideale di giustizia; ha il 
dovere di condurre un'azione vigorosa - e ancorata anche a solidi dati 
scientifici (^) - per trasmettere alle generazioni future un ambiente naturale 
non soltanto preservato, ma migliorato. Ciò richiederà necessariamente scelte 
drastiche, per conciliare l'imperativo ecologico con l'esigenza della 
competitività e con i nostri doveri di paesi del Nord nei confronti di quelli 
del Sud. 
Ecco, in termini generali, le idee della Commissione per questa seconda fase 
che ha inizio nel 1993, per la quale la Comunità si è assegnata a Maastricht 
obiettivi ambiziosi, commisurati agli auspici che nutrivano i padri 
dell'Europa. 
Adattare le nostre politiche comuni, compresa la Politica agricola comune la 
cui riforma è ora in corso; adattare i nostri strumenti; migliorare l'efficacia 
delle interazioni comunitarie. Questi sono i tre orientamenti che 
contrassegnano le nostre proposte. 
Rimaneva da tradurle in termini finanziari, tenendo conto dell'evoluzione 
passata e futura delle rispettive politiche nazionali di bilancio. È il rigore, 
infatti, la legge che sovrintende, con maggiore o minore severità, alla prassi 
degli Stati membri, nel loro intento di combattere l'inflazione e di preparare 
il terreno favorevole per attuare l'Unione economica e monetaria. 
In questa fase, è utile rammentare che considerando unicamente l'operato o i 
flussi finanziari si offre soltanto una visione ristretta e deformata della 
Comunità, la quale costituisce invece, in certo modo, un gioco a somma 
positiva, in cui ciascuno trova la sua parte, in termini di crescita economica, 
di creazione di posti di lavoro, di investimenti e dunque di benessere. I paesi 
o le regioni che ricevono aiuti finanziari, con il progredire del loro sviluppo 
offrono ai paesi e alle regioni relativamente ricchi possibilità nuove 
d'importazioni e d'investimenti: ecco perché, del resto, per misurare la 
coesione economica e sociale si deve tener conto del complesso dei fattori 
economici, finanziari e sociali. 
(1) Di qui l'insistenza della Commissione per aprire l'Agenzia europea 
dell'ambiente, il che ormai dipende solo dalla decisione sulla sede. 
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Per una sana gestione dell'esercizio finanziario, la Commissione si è basata su 
un tasso di crescita economica del 2,50%, che peraltro è lungi dall'essere 
sufficiente ai fini di un calo rilevante della disoccupazione. Questa ipotesi, 
dunque, risponde non a un auspicio, ma a una preoccupazione di prudenza: in 
vari Stati membri, si può prevedere un aumento delle spese pubbliche inferiore 
al tasso di crescita, anche se appare difficile mantenere una simile linea, 
considerando in particolare il costo delle spese sanitarie e delle indennità di 
disoccupazione. 
Non si potrà contenere il bilancio comunitario in limiti tanto ristretti, 
poiché ciò significherebbe ignorare le decisioni di Maastricht, rifiutare di 
assumere le nostre responsabilità internazionali. 
Il massimale delle risorse comunitarie è stato fissato, nel 1988, all' 1,20% del 
PNL per l'anno terminale 1992. Per il 1997, la Commissione propone 1*1,37%, 
cioè una possibilità di crescita annua del bilancio dell'ordine del 5% in 
termini reali. 
Al di sotto di tale percentuale, si dovrebbe rinunciare a dotarsi dei mezzi per 
attuare una delle nostre tre priorità, per le quali l'aumento degli 
stanziamenti d'impegno disponibili nel 1997, rispetto al 1992, si configura 
come segue: 
- per la coesione economica e sociale: +11 miliardi di ECU 
- per potenziare la competitività: +3,5 miliardi di ECU 
- per rafforzare l'azione esterna: +3,5 miliardi di ECU. 
In altre parole, ragionando in termini di sussidiarietà, 11 miliardi di ECU 
corrispondono a spese effettivamente supplementari correlate con la priorità 
attribuita alla coesione economica e sociale, e 7 miliardi di ECU consistono 
nel trasferire spese dal livello nazionale al livello comunitario, per compiere 
in comune ciò che ogni Stato membro si accingesse ad attuare al proprio livello 
(azione esterna, programmi di ricerca e di formazione, potenziamento delle reti 
d'infrastrutture ...). 
Del resto, il Consiglio europeo ha deciso che la coesione economica e sociale 
dovrà essenzialmente essere attuata potenziando i Fondi strutturali, ma anche 
mediante ritocchi in termini di risorse, per tener maggior conto della capacità 
contributiva di ciascuno Stato. 
È sembrato alla Commissione che il mezzo più sicuro per attuare la volontà del 
Consiglio europeo consista nel modificare i confini fra la terza risorsa, 
basata sull'IVA e per sua natura regressiva, e la quarta risorsa, che è 
funzione del PNL e quindi proporzionale. I particolari di tale proposta 
figurano nella quarta parte del presente documento. 
C'è voluto un anno, dal febbraio 1987, data del documento COM 100, al 
febbraio 1988, perché il Consiglio europeo adottasse le proposte della 
Commissione, stabilendo le prospettive finanziarie per il 1987-1992. La 
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Commissione auspica, per il nuovo esercizio, tempi più brevi. Essa non ignora 
le difficoltà e le lentezze dei dibattiti sulla riforma della PAC e se ne 
rammarica, tanto più che la mancanza di decisioni non facilita il compito dei 
nostri negoziatori all'Uruguay Round. Anche qui essa si augura dunque una 
conclusione rapida. Ma oltre a questo grave ostacolo, non dovrebbero esservi 
lunghe vertenze per altri settori, poiché per elaborare le prospettive 1992-
1997 la Commissione ha seguito una linea di continuità con ciò che si è 
rivelato già positivo, attenendosi alle decisioni di Maastricht. 
Con un esame prioritario e un accordo sollecito, la Comunità sarebbe in grado 
di predisporsi adeguatamente per raggiungere questa nuova frontiera che è 
l'Unione politica e per trattare con libertà di spirito i problemi che pongono 
l'ampliamento e l'architettura della grande Europa. 
Giova ripeterlo: la storia si accelera. Anche noi dobbiamo accelerare. 
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PRIMA PARTE 
L'ATTO UNICO: UN BILANCIO 
IL MERCATO INTERNO 
Il Libro bianco sul completamento del mercato interno conteneva un programma 
che fissava un obiettivo, proponeva un metodo e definiva degli strumenti. 
L'obiettivo ò chiaro: la creazione di un mercato senza frontiere, il più vasto 
a livello mondiale, per rafforzare la competitività europea, stimolando le 
imprese attraverso la concorrenza e la crescita economica attraverso Io 
sviluppo degli scambi. 
Il metodo è semplice: dotarsi di procedure efficienti e adottare una tabella di 
marcia precisa. Da un lato, l'Atto unico fornisce gli strumenti istituzionali 
indispensabili istituendo il voto a maggioranza qualificata al Consiglio e 
migliorando la cooperazione con il Parlamento. Dall'altro, la scadenza del 
31 dicembre 1992 mobilita le volontà. 
Gli strumenti sono noti: quasi 300 proposte di legislazione per eliminare le 
barriere fisiche, tecniche o fiscali. 
La scommessa sta per essere vinta. Quattro quinti delle proposte della 
Commissione sono già stati adottati e si sta accelerando il loro recepimento 
nell'ordinamento degli Stati membri. 
Grazie a un largo ricorso al principio del riconoscimento reciproco, interi 
settori legislativi sono stati sostituiti da sistemi aperti, comuni o 
compatibili fra Stati membri, con l'obiettivo di realizzare in tal modo la 
libera circolazione delle merci e dei servizi. La libera circolazione dei 
capitali è stata realizzata molto rapidamente e ciò ha avuto un effetto 
trainante. 
Per la normalizzazione o le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, 
le regole del gioco sono comuni e note a tutti. Le nuove legislazioni in 
materia bancaria e finanziaria costituiscono ormai il punto di riferimento. 
I controlli alle frontiere sulle merci stanno scomparendo gradualmente e 
rapidamente. Grazie a una profonda riforma dei sistemi di imposizione fiscale 
indiretta, è ormai acquisito il principio della soppressione di ogni formalità 
doganale. Sono state soppresse le principali forme di doppia imposizione sulle 
imprese degli Stati membri. I progressi compiuti per quanto riguarda il 
riconoscimento del diritto di stabilimento, l'equivalenza delle qualifiche, 
nonché la libera circolazione nello spazio senza frontiere, incoraggiano la 
mobilità dei lavoratori e il ravvicinamento fra i cittadini europei. 
II contesto economico europeo ò già profondamente modificato. Le imprese non si 
sono sbagliate: esse hanno accompagnato e spesso anticipato tale movimento, si 
sono aperte verso l'esterno e hanno migliorato la propria competitività. 
Nel corso del programma, la Commissione si è sempre preoccupata di informare 
scrupolosamente sullo stato di avanzamento dei lavori, sulle difficoltà 
incontrate e le responsabilità assunte. 
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L'essenziale è fatto ma, per essere pronti, rimangono ancora alcune decisioni 
politiche importanti da prendere, per giungere alla soppressione totale dei 
controlli alle frontiere, in particolare in materia di circolazione delle 
persone. 
Rimane anche, per la Comunità come per i suoi Stati membri, da gestire il 
mercato interno e controllarne il funzionamento. 
LA COESIONE ECONOMICA E SOCIALE 
L'impegno contenuto nell'Atto unico di rafforzare la coesione economica e 
sociale della Comunità è una cosa diversa da quello di completare il mercato 
unico entro il 31 dicembre 1992. La coesione richiede del tempo e non può 
essere ottenuta in un periodo cosi breve. Le politiche strutturali condotte nel 
quadro del COM 100, hanno fornito lo slancio necessario e permesso di 
realizzare notevoli progressi. 
Ciò nonostante, benché dai dati più recenti emerga una tendenza alla riduzione 
dei dislivelli di sviluppo regionale, tutto giustifica la necessità di 
continuare tale sforzo. 
In effetti, le disparità che si possono constatare nello stato di talune 
infrastrutture, la disponibilità di manodopera qualificata e le possibilità di 
formazione, sono fra le cause più importanti dei ritardi registrati. Ad 
esempio, la percentuale di giovani dai 15 ai 19 anni che seguono corsi di 
apprendistato o di formazione nei tre Stati membri meno sviluppati supera a 
malapena la metà della cifra corrispondente nei tre paesi più avanzati. 
Certamente, la Comunità non può fare tutto, ma alla luce delle prime 
valutazioni, l'azione da essa intrapresa nel 1988 è ampiamente positiva. I 
trasferimenti di cui hanno potuto beneficiare le regioni meno ricche sono molto 
importanti se misurati in percentuale della ricchezza economica prodotta. Essi 
hanno effetti economici innegabili in taluni Stati membri. Cosi l'aiuto della 
Comunità dovrebbe contribuire a creare qualcosa come 500 000 posti di lavoro 
nelle regioni meno ricche e ad accrescere di circa il 3% il PNL di certi Stati 
membri. 
Tale bilancio è comprovato da un esame più approfondito degli obiett xvx. 
Anzitutto, le regioni in ritardo di sviluppo (obiettivo 1) sono al centro dello 
sforzo di coesione. Sono stati privilegiati quattro assi di sviluppo: l'uscita 
dall'isolamento, attraverso l'incremento delle infrastrutture di base; il 
rafforzamento dei settori produttivi (ricordiamo anche il successo del 
programma PEDIP a favore dell'industria portoghese); la valorizzazione delle 
risorse umane attraverso programmi di apprendistato e di formazione; la 
valorizzazione delle risorse dell'agricoltura e della pesca. 
Le azioni condotte nelle aree in declino industriale (obiettivo 2) svolgono 
funzioni di primaria importanza e hanno dato, nel complesso, buoni risultati. 
La distribuzione delle risorse ha cercato di rispondere ai problemi di queste 
regioni, partendo da una priorità: creare attività alternative e quindi posti 
di lavoro, per rinnovare il tessuto economico. È stato posto l'accento sullo 
sviluppo delle imprese e sulla formazione professionale più che sulla 
precedenza alle infrastrutture, principio seguito precedentemente. 
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L'aggravarsi della disoccupazione, nonché l'evoluzione delle sue 
caratteristiche, ha purtroppo dimostrato la pertinenza degli obiettivi 3 e 4 
(disoccupazione di lunga durata e inserimento professionale dei giovani). 
Tuttavia, i risultati ottenuti non sono all'altezza delle ambizioni iniziali. 
Di fronte al dramma costituito dalla crescita della disoccupazione, la quota 
rappresentata dal Fondo sociale europeo rispetto alla spesa pubblica nazionale 
a favore di misure attive per l'occupazione rimane troppo modesta (appena il 
4%). 
Parallelamente agli sforzi compiuti per avviare il processo di riforma della 
Politica agricola comune, il FEAOG-Orientamento ha permesso di valorizzare la 
produzione agricola (obiettivo 5a). 
Per finire, benché le misure di sviluppo rurale (obiettivo 5b) siano recenti e 
finanziariamente limitate, la riuscita della loro applicazione ne ha rivelato 
l'innegabile necessità e le aspettative di cui erano oggetto. Questa iniziativa 
innovatrice ha consentito una presa di coscienza dell'importanza, per le nostre 
società, di un equilibrio armonioso fra città e spazi rurali. 
Le azioni strutturali, prendendo in considerazione tutti gli obiettivi, che 
rappresentavano il 17% del bilancio comunitario nel 1987, nel 1992 consumeranno 
il 27% degli stanziamenti. Contrariamente a uno dei principali timori espressi 
in occasione della riforma del 1988, gli stanziamenti disponibili nel 1989-1991 
sono stati utilizzati pressoché integralmente. Per il 1992-1993, le prospettive 
sono favorevoli. La cooperazione con le regioni e gli Stati membri si è dunque 
dimostrata un metodo valido, come si è visto anche in occasione dell'estensione 
delle iniziative di coesione ai cinque nuovi Lander della Repubblica federale 
di Germania. 
La riforma delle politiche strutturali rappresenta quindi un progresso 
importante anche se è necessaria l'introduzione di una maggiore elasticità e di 
una serie di semplificazioni al fine di adattare meglio i nostri strumenti alle 
necessità concrete di ogni regione. 
I risultati ottenuti non sono trascurabili, sia che vengano valutati in termini 
di ricchezza nazionale pro capite, di crescita, di creazione di posti di 
lavoro, di impatto ambientale, di investimenti esteri ecc. Tuttavia, rimane 
molto da fare per consentire a ogni regione di avvalersi pienamente dei 
vantaggi offerti dal grande spazio economico europeo e dalle politiche comuni. 
II Consiglio europeo di Maastricht si ò dichiarato d'accordo su questo punto in 
quanto ha confermato gli orientamenti del 1988, preoccupandosi maggiormente 
delle regioni dei paesi il cui PNL pro capite è inferiore al 90% della media. 
IL SISTEMA MONETARIO EUROPEO 
Lo SME, con i suoi effetti di stabilizzazione, ha contribuito alla 
realizzazione del mercato interno e ai progressi della coesione economica e 
sociale. 
Dopo il riallineamento generale di portata limitata operato nel gennaio 1987, 
la griglia delle parità monetarie dello SME non è più stata modificata, se non 
in occasione di un aggiustamento diretto a inserire la lira nella fascia 
ristretta di fluttuazione, nel gennaio 1990, il che ha contribuito al 
consolidamento del sistema stesso. L'ingresso della peseta e della lira 
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sterlina nella fascia più ampia di fluttuazione ha ampliato la zona di 
stabilità monetaria europea. Nel corso di quest'ultimo periodo, i risultati 
ottenuti in materia di lotta all'inflazione hanno registrato oltre che un 
miglioramento anche un ravvicinamento, il che non potrà che avere effetti 
positivi sulla crescita e la creazione di posti di lavoro. 
Registrando questi netti progressi, lo SME ha dimostrato inoltre la propria 
capacità di adattarsi agli avvenimenti internazionali. Oltre a questi progressi 
interni/ lo SME ha resistito alle fluttuazioni monetarie, il che ha contribuito 
in misura considerevole al crescente interesse che esso suscita nei paesi 
terzi, alcuni dei quali hanno voluto vincolare l'andamento della propria moneta 
a quello dell'ECU. 
È sulla solidità dello SME e sulla credibilità del prossimo completamento del 
mercato interno che si è basata la decisione di avviare il processo verso 
l'Unione economica e monetaria. Ancora prima della revisione del Trattato è 
stato deciso di avviare la prima fase dell'Unione economica e monetaria, a 
partire dal 1° luglio 1990, primo giorno di applicazione della direttiva sulla 
completa liberalizzazione dei movimenti di capitali. 
Questa fase ha come obiettivi fondamentali la realizzazione di una maggiore 
convergenza fra le politiche economiche e una cooperazione più stretta fra le 
banche centrali, compresa una maggiore coerenza fra le prassi monetarie. A 
partire dal 1° gennaio 1994 verrà avviata la seconda fase, che, sempre 
incentrata su una migliore convergenza, vedrà la creazione dell'Istituto 
Monetario Europeo. 
LA POLITICA DELL'AMBIENTE 
L'ampiezza riconosciuta ai problemi dell'ambiente ha indotto la Comunità a 
inserire la propria azione in una prospettiva internazionale e a coordinarla 
con le altre sue politiche. Ormai la Comunità è uno dei pionieri in questo 
settore. 
Grazie alle nuove basi giuridiche offerte dall'Atto unico, il quarto programma 
dell'ambiente 1987-1992 ha permesso un'impostazione più globale e l'avvio di 
progressi significativi. 
Questa impostazione integra le preoccupazioni di carattere ambientale in 
numerosi settori. Nei trasporti, gli sforzi hanno riguardato la riduzione 
dell'inquinamento automobilistico e la promozione della benzina senza piombo. 
In agricoltura, è stata introdotta una migliore definizione dell'utilizzo dei 
concimi, mentre le misure destinate a favorire le colture estensive e il 
rimboschimento delle terre agricole contribuiscono a un miglior equilibrio 
naturale. 
Inoltre, la ricerca scientifica sui problemi dell'ambiente ha registrato un 
ulteriore sviluppo, mentre le imprese hanno potuto sfruttare nuove possibilità 
d'invest imento. 
Infine, gli Stati membri si sono impegnati a stabilizzare, entro il 2000, le 
loro emissioni di C02 al livello del 1990. Non resta al Consiglio che adottare 
i necessari strumenti. 
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Nel quadro dei Fondi strutturali, cospicue risorse sono state destinate ad 
azioni a favore dell'ambiente, in particolare nelle regioni meno ricche 
(obiettivo 1). 
LA POLITICA DI RICERCA E SVILUPPO TECNOLOGICO 
Attraverso l'Atto unico, la Comunità si è dotata con la ricerca e lo sviluppo 
tecnologico di una base di sviluppo della competitività economica delle 
imprese, attraverso i suoi programmi di ricerca e di tecnologia. 
L'aumento delle risorse destinate alla ricerca nel bilancio comunitario (4% nel 
1992 rispetto a meno del 3% nel 1988) ha rispecchiato tale impegno. 
Il secondo e successivamente il tèrzo programma quadro hanno obbligato a 
maggiore coerenza. Sono state definite azioni pluriennali attorno a priorità 
che sono ancora troppo numerose, per dare la massima chiarezza ed efficienza 
all'azione comunitaria. 
Sono state sviluppate nuove linee d'azione come la ricerca nelle biotecnologie 
o nell'ambiente. Sono stati ottenuti successi notevoli nella fusione 
termonucleare. Parallelamente, la costanza degli sforzi compiuti nel settore 
della sicurezza nucleare rafforza il potenziale di esperienza europeo in un 
momento in cui, ai confini della Comunità, emerge la gravità di tali problemi. 
Infine, l'attenzione prioritaria riservata alle tecnologie dell'informazione ha 
contribuito a far sì che l'Europa possa restare innovatrice e attiva in settori 
importanti come l'elettronica, l'informatica o la telematica. 
Al di là di questi progressi visibili, ve ne sono altri, meno spettacolari ma 
altrettanto importanti, che attestano il consolidamento intervenuto dopo il 
1987. Grazie al sostegno fornito alla mobilità dei ricercatori e alla 
diffusione delle conoscenze scientifiche in tutti gli Stati membri, si sta 
costituendo una vera Comunità della ricerca europea, sede di dialogo e di 
scambi e creatrice di sinergie positive e di innovazioni. 
Non ci si può tuttavia accontentare di questi risultati. La politica della 
ricerca soffre di tre limitazioni importanti per poter rispondere alle sfide 
tecnologiche attuali. Le azioni di ricerca comunitaria si sono sviluppate senza 
che potessero essere coordinate le iniziative prese da ogni Stato membro, 
contrariamente a quanto il Trattato raccomandava di fare. Le procedure, che 
coinvolgono di norma il Consiglio e il Parlamento, sono troppo macchinose. 
L'efficacia di un programma di ricerca è notevolmente ridotta quando per 
adottarlo ci vogliono più di due anni. Il programma quadro deve restare un 
riferimento ma se ne devono migliorare la coerenza e la selettività. 
Infine, taluni metodi di lavoro che erano utili e adeguati ai problemi che la 
Comunità incontrava dieci anni or sono, ad esempio, nelle tecnologie 
dell'informazione, non rispondono più, oggi, alle preoccupazioni di ricerca 
delle imprese e alle esigenze di adattamento a una tecnologia in rapido 
mutamento. 
- 14 -
LA DIMENSIONE SOCIALE 
Rilancio dal 1985 del dialogo tra le parti sociali, applicazione delle 
disposizioni dell'Atto unico in materia di sicurezza e salute dei lavoratori: 
tali progressi hanno preceduto l'adozione, da parte del Consiglio europeo, 
della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, la 
quale ha veramente impresso un nuovo impulso alla dimensione sociale. Certo, 
come vedremo, non è stato possibile far adottare tutti i testi proposti dalla 
Commissione nello spirito della Carta, ma vi è stato l'avvio. Sotto questo 
profilo, Maastricht ha gettato le basi istituzionali per nuovi progressi. 
Nel settore della sanità e della sicurezza sul luogo di lavoro, sono state 
sinora adottate dodici direttive in base all'articolo 118 A, in particolare la 
direttiva quadro del giugno 1989, che costituisce un progresso decisivo. Tali 
testi, nei quali si definiscono disposizioni minime di protezione, 
costituiscono nondimeno un progresso sociale anche per quegli Stati membri che 
hanno gli standard più elevati (un esempio, la direttiva "lavoro su schermi di 
visualizzazione", particolarmente importante in quanto si ritiene che entro la 
fine del decennio un lavoratore su due lavorerà in tali condizioni). 
In tal modo, sulla base di chiare competenze, la Comunità avrà costruito, in 
modo ampiamente consensuale e a un ritmo sostenuto, un complesso di misure 
protettive, indispensabili per salvaguardare la sicurezza e la salute dei 
lavoratori. 
In materia di libera circolazione dei lavoratori, i testi fondamentali 
risalgono ormai indietro nel tempo, ma le effettive possibilità di mobilità 
transfrontaliera sono state rafforzate dalle misure destinate a migliorare la 
protezione sociale dei lavoratori migranti e da quelle relative al reciproco 
riconoscimento delle qualifiche professionali. 
Sia la legislazione che la giurisprudenza comunitarie hanno notevolmente 
contribuito a tradurre nella realtà il principio fondamentale dell'uguaglianza 
di trattamento fra uomini e donne. 
In materia di formazione professionale, oltre al programma ERASMUS, che ha 
avuto considerevoli sviluppi, questi ultimi anni la Comunità ha favorito azioni 
quali COMETT, FORCE, PETRA, EUROTECHNET, LINGUA che promuovono gli scambi, le 
innovazioni e l'apprendimento delle lingue straniere. 
Nel settore sanitario, in seguito al Consiglio europeo di Milano, l'avvio del 
progetto "Europa contro il cancro" ha consentito di mobilitare eminenti 
specialisti per conoscere meglio le cause di tale malattia e incentivare 
molteplici iniziative e cooperazioni. 
In seguito all'impulso dato dal mercato interno, il dialogo sociale, lanciato 
nel gennaio 1985 nello scetticismo generale e che riuniva l'Unione delle 
industrie della Comunità europea (UNICE), il Centro europeo di impresa pubblica 
(CEEP) e la Confederazione europea dei sindacati (CES), si è sviluppato 
lentamente, registrando tuttavia successi importanti. 
Dal 1985 al 1991, sono stati adottati otto pareri comuni. Gli accordi più 
importanti riguardano le modalità d'introduzione delle nuove tecnologie 
(marzo 1987), l'adattabilità del mercato del lavoro (gennaio 1991) e l'accesso 
alla formazione professionale (settembre 1991). Questo dialogo ha superato il 
31 ottobre 1991 una tappa importante, in quanto le parti sociali hanno concluso 
- 15 -
quel giorno un accordo che rende esplicitamente possibili rapporti contrattuali 
a livello europeo. Quest'accordo ha ampiamente ispirato la parte riservata ai 
contratti di lavoro del protocollo sociale adottato a Maastricht da undici 
Stati membri. 
Al Consiglio europeo di Strasburgo dei giorni 8 e 9 dicembre 1989, undici capi 
di Stato e di governo avevano già adottato la Carta comunitaria dei diritti 
sociali fondamentali dei lavoratori, che riafferma l'importanza essenziale, 
nella costruzione comunitaria, del legame tra progresso economico, creazione di 
posti di lavoro e organizzazione del lavoro. Su queste basi è stato elaborato 
un programma di lavoro. Tuttavia, a due anni di distanza, l'azione del 
Consiglio ha deluso le attese, poiché quasi tutte le direttive proposte sono 
ancora lì in discussione. 
Per porre rimedio a tale situazione, il Consiglio europeo di Maastricht ha 
adottato, nel protocollo sociale già menzionato, le disposizioni necessarie per 
l'attuazione degli orientamenti contenuti nella Carta sociale. Dovrebbe dunque 
aversi un nuovo slancio. È perlomeno ciò che si può sperare, con il ricorso 
alla maggioranza qualificata e se la volontà politica espressa a Maastricht si 
concreterà davvero. 
LA RIFORMA FINANZIARIA DEL 1988 
Il Consiglio europeo del febbraio 1988, e poi l'Accordo interistituzionale del 
giugno dello stesso anno, hanno introdotto innovazioni sostanziali nelle prassi 
della Comunità. 
Questo complesso di decisioni aveva lo scopo di definire un quadro finanziario 
che permettesse alle istituzioni comunitarie, e agli Stati membri, di disporre 
di prospettive stabili e coerenti per le politiche da attuare e per i relativi 
mezzi. 
La riforma era incentrata su tre punti: 
- controllo delle spese nel quadro della disciplina di bilancio, 
- assegnazione di risorse sufficienti, stabili e garantite con massimali 
espressi in rapporto al PNL comunitario per cinque anni (1988-1992), 
- introduzione, nel sistema delle risorse, di un rapporto più stretto tra i 
versamenti effettuati dagli Stati membri al bilancio della Comunità e la 
capacità contributiva di detti Stati (instaurazione della "quarta risorsa"). 
Alla luce dei fatti, il bilancio è soddisfacente: le azioni della Comunità ne 
hanno guadagnato in coerenza e trasparenza. I massimali delle risorse proprie 
sono stati pienamente rispettati, e quanto ai sottomassimali delle prospettive 
finanziarie, questi hanno potuto essere adattati quando il verificarsi di 
eventi imprevedibili sul piano internazionale (unificazione tedesca, paesi 
dell'Europa centrale e orientale, ex-URSS, guerra del Golfo) ha portato la 
Comunità ad assumersi nuove responsabilità. 
Dal canto suo, l'Accordo interistituzionale ha incontestabilmente contribuito a 
migliorare lo svolgimento della procedura di bilancio e a far adottare i 
bilanci entro i termini previsti. Si sono così evitate quelle "piccole guerre" 
che troppe volte in passato hanno contrassegnato i rapporti tra le due autorità 
- 16 -
di bilancio, il Consiglio e il Parlamento. Certo, questo successo è stato 
possibile anche grazie a circostanze favorevoli: una crescita economica 
superiore al previsto, un'evoluzione almeno in un primo tempo moderata della 
spesa agricola e la mancanza di incidenti nelle operazioni di assunzione ed 
erogazione di prestiti. 
Comunque sia, tirando le somme i due obiettivi della riforma sono stati 
raggiunti; la disciplina di bilancio ha funzionato, dato che gli stanziamenti 
di pagamento iscritti in bilancio sono rimasti molto al di sotto dei massimali 
imposti dalle risorse proprie; e le prospettive finanziarie hanno permesso 
un'evoluzione ordinata e progressiva della spesa, secondo le priorità fissate 
nel 1988, assolvendo la loro funzione di ausilio per l'attuazione dell'Atto 
unico sul piano finanziario. 
- 17 -
SECONDA PARTE 
MAASTRICHT: LE AMBIZIONI 
Considerato il bilancio appena concluso, non vi è alcuna ragione di non 
adottare lo stesso metodo del 1988, salvo introdurvi le innovazioni richieste 
dagli accordi di Maastricht. 
Detti accordi hanno rafforzato, sotto molti aspetti, le linee adottate per la 
riforma del 1988: trarre tutti i vantaggi da un grande spazio economico comune, 
rafforzare la coesione economica e sociale, applicare le norme della 
concertazione interistituzionale e l'indispensabile scrupolosità in materia di 
bilancio. 
È chiaro tuttavia, che per garantire il successo di Maastricht occorrerà anche 
tener conto da un lato del crescente coinvolgimento della Comunità negli affari 
internazionali e delle prospettive aperte dal nuovo Trattato in materia di 
politica estera e di sicurezza comune (PESC) e, dall'altro, della volontà di 
rendere più democratica la vita comunitaria, segnatamente conferendo maggiori 
poteri al Parlamento europeo. 
Le proposte presentate dalla Commissione sono quindi conformi all'evoluzione 
dinamica che ci ha guidati dall'Atto unico al Trattato di Maastricht. Tali 
proposte riguardano tre temi essenziali: 
- le azioni esterne 
- la coesione economica e sociale 
- la creazione di un ambiente favorevole alla competitività europea. 
LE AZIONI ESTERNE 
Gli sconvolgenti avvenimenti che si sono susseguiti dopo l'abbattimento del 
Muro di Berlino, e la guerra del Golfo, hanno senza dubbio investito la 
Comunità di nuove responsabilità in campo internazionale e suscitato forti 
aspettative sia presso i partner tradizionali che tra le nazioni che aspirano a 
diventarlo. 
La Comunità europea è già oggi il principale modello di pace, di democrazia e 
di crescita per tutti gli europei e per tutti i paesi vicini, a sud come ad 
est. 
È indispensabile consolidare tale modello se si vuole sviluppare la sua 
presenza e influenza per un'organizzazione più stabile di un mondo che è sempre 
più interdipendente e quindi più vulnerabile. 
La Comunità dipende dagli scambi con l'estero più degli altri suoi partner 
industrializzati: il commercio internazionale condiziona infatti un posto di 
lavoro su quattro, sul mercato europeo. Essa, più di altri, mantiene strette 
relazioni con i paesi in via di sviluppo e più di altri è esposta alle 
ripercussioni economiche, sociali e demografiche di un insufficiente sviluppo 
dei suoi vicini, si trovino essi ad est o a sud. 
- 18 -
Guardiamoci tuttavia dalla vana illusione di riuscire a fare tutto e bene. La 
Comunità deve perciò adeguarsi senza disperdersi, e pertanto deve saper 
impostare una linea di condotta, precisare le sue priorità, adeguare e 
potenziare i suoi mezzi. 
Impostare una linea di condotta 
È chiaro che la Comunità riceve sempre maggiori sollecitazioni a causa di 
avvenimenti di enorme rilevanza come la nascita o la rinascita della democrazia 
e di nuovi Stati in Europa, l'instabilità, il rischio di conflitti e il 
sottosviluppo che caratterizzano le regioni meridionali del bacino 
mediterraneo. 
La Comunità deve innanzitutto contribuire a rafforzare la sicurezza e la 
stabilità in un'Europa che sta mutando la propria fisionomia. 
La continuazione delle azioni avviate a favore dei paesi più svantaggiati 
s'ispira allo stesso principio, fondato sul senso di responsabilità, sulla 
volontà di rendere concreta la nostra solidarietà e di promuovere la democrazia 
e i diritti dell'Uomo. 
Sviluppare in modo equilibrato le nostre relazioni economiche e politiche 
definite col resto del mondo è un obiettivo permanente. Ciò presuppone una 
maggiore armonizzazione delle politiche estera e commerciale e della 
cooperazione allo sviluppo, nonché il collegamento delle azioni comunitarie con 
quelle delle altre istituzioni economiche o commerciali. 
La Comunità deve infine far fronte alle emergenze e prepararsi ad affrontare le 
nuove forme di interdipendenza (migrazione, inquinamento, droga) e i rischi 
dell'evoluzione mondiale e della sua sequela di scontri e tragedie. 
Per condurre una siffatta politica, la Comunità dovrà, al tempo stesso, 
contribuire all'apertura dei mercati, aggiungervi i propri interventi, 
assicurare il coordinamento con i suoi principali partner nonché, come già 
avviene con buoni risultati, con le grandi organizzazioni internazionali: Fondo 
monetario internazionale, Banca mondiale, Banca europea per la ricostruzione e 
lo sviluppo e Banche regionali di sviluppo. 
Quali priorità? 
I paesi dell'Europa centrale e orientale e la Comunità degli Stati indipendenti 
Da tre anni la Comunità è direttamente impegnata ad aiutare con un sforzo 
sempre maggiore i paesi dell'Europa centrale e orientale. 
La Commissione è stata incaricata di coordinare gli aiuti e le azioni condotte 
a favore di essi da 24 paesi industrializzati, di concerto con le grandi 
organizzazioni internazionali. 
La Comunità, in quanto tale, apporta xl suo contributo attraverso tre canali 
principali: l'assistenza tecnica ed economica (operazione PHARE), l'aiuto 
alimentare e il sostegno finanziario alla bilancia dei pagamenti. Tale politica 
dovrà proseguire ed essere estesa ad altri paesi di quell'area e innanzitutto, 
quando le condizioni saranno soddisfatte, ai nuovi Stati nati dalla Iugoslavia. 
È quindi necessario prevedere un aumento degli stanziamenti previsti a tal 
s 
\ 
- 19 -
fine, vuoi nell'ambito dei nostri accordi tradizionali, vuoi in applicazione 
degli "accordi europei" conclusi nell'intento di una più stretta associazione. 
Polonia, Cecoslovacchia e Ungheria beneficeranno presto di questi accordi 
europei. A questi paesi altri si aggiungeranno. 
Quanto all'URSS, il Consiglio europeo ha approvato, già nel dicembre 1990, un 
programma di assistenza tecnica e uno di aiuto alimentare. Le operazioni sono 
state avviate con enormi difficoltà a causa dell'evoluzione interna del paese. 
La vastità delle necessità delle nuove repubbliche richiede un ingente 
contributo internazionale e quindi un'ampia ripartizione delle responsabilità. 
La Comunità ha svolto finora un ruolo determinante, non foss* altro che per 
l'entità delle decisioni adottate in campo finanziario. Anche qui ci si deve 
attendere un aumento delle spese determinato dall'evoluzione interna dei nuovi 
Stati indipendenti, dagli accordi che verranno conclusi prossimamente e dal 
quadro di concertazione che dovrà essere istituito. 
Le responsabilità verso i paesi mediterranei 
Come avviene con l'Europa centrale e orientale, a causa dei suoi legami storici 
e geografici, la Comunità ha una particolare responsabilità nei confronti 
dell'area mediterranea. 
La maggior parte dei paesi mediterranei è costretta ad affrontare al tempo 
stesso l'instabilità politica, una crescita demografica estremamente rapida, 
considerevoli movimenti migratori e infine tassi di disoccupazione elevati. 
Questi problemi e in particolare quelli del Maghreb riguardano da vicino anche 
noi, considerate l'entità della loro influenza sulla sicurezza della regione e 
le pressioni esercitate sulla Comunità dal conseguente fenomeno migratorio. Per 
questa ragione è essenziale continuare a sostenere le riforme economiche 
avviate da questi paesi, nonché l'emergere dei valori democratici e delle 
prassi democratiche. 
I protocolli finanziari, conclusi per il periodo 1992-1996, costituiscono lo 
strumento privilegiato della politica condotta dalla Comunità nell'area 
mediterranea. Essi comportano ingenti prestiti della Banca europea per gli 
investimenti, per azioni a lungo termine, e un loro rafforzamento non può 
essere escluso. 
La Comunità partecipa inoltre alla strategia économico-régionale del processo 
di pace avviato in Medio Oriente. Ciò richiederà, a tempo debito, di 
partecipare ad uno sforzo particolare assieme ad altri a favore dello sviluppo 
economico e sociale della regione, ma anche un'azione originale per agevolare 
la concertazione e la cooperazione tra i paesi interessati. 
Potenziare la cooperazione allo sviluppo 
L'impegno assunto dalla Comunità nei confronti dei suoi partner di Africa, 
America Latina e Asia, resta un elemento centrale della sua politica esterna. 
Un cedimento sarebbe incomprensibile in questo momento in cui l'indebitamento e 
il crescente rischio di instabilità richiedono una presenza politica forte e 
relazioni economiche costanti. 
La Comunità ha confermato tale impegno adottando un quadro finanziario 
pluriennale dotato di mezzi rafforzati per i paesi ACP e per quelli dell'Asia e 
dell'America Latina. Anche se il contenuto dell'azione comunitaria è già 
essenzialmente noto, occorre rendere i nostri interventi più coerenti con 
- 20 -
quelli degli Stati membri ed aumentare l'efficacia dei nostri impegni 
finanziari. In questo contesto, sarebbe assolutamente necessario iscrivere in 
bilancio l'ottavo Fondo europeo di sviluppo fin dal 1995, integrandolo nella 
politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo: ne va della coerenza e 
dell'efficacia dell'azione europea. 
Far fronte alle emergenze e alla miseria 
La Comunità deve poter aiutare, ovunque nel mondo,, i popoli alle prese con 
difficoltà eccezionali causate soprattutto da conflitti, catastrofi naturali o 
epidemie. Essa ha impegnato per questa causa sempre maggiori risorse umane e 
mezzi finanziari. 
L'emergenza e gli imprevisti richiedono procedure semplici che consentano la 
rapida mobilizzazione dei mezzi. La responsabilità esterna della Comunità non 
consente né immobilismo politico né pastoie burocratiche. 
È per questa ragione che la Commissione ha compiuto un primo passo istituendo 
un Ufficio europeo d'aiuto umanitario d'urgenza che dovrebbe essere dotato di 
mezzi permanenti mobilizzabili in tempi estremamente brevi. Tali mezzi -
finanziari e materiali - daranno alla Comunità la possibilità concreta di 
inviare gli aiuti necessari ai paesi interessati. 
Quali mezzi? 
Alle varie nuove responsabilità che spettano alla Comunità devono far riscontro 
strumenti adeguati e permanenti: 
- l'assistenza tecnica ed economica, modulata in modo diverso in base alle 
situazioni, resta sempre lo strumento privilegiato di cooperazione con i 
paesi dell'Europa orientale e centrale, nonché con gli Stati indipendenti 
della CSI; 
- i protocolli finanziari continueranno a essere il punto di riferimento per la 
cooperazione con i paesi del bacino mediterraneo, unitamente ai prestiti 
della BEI per le azioni a lungo termine; 
- gli strumenti di assunzione/erogazione di prestiti sostenuti dalla garanzia 
del bilancio comunitario; 
- la cooperazione allo sviluppo ivi compreso l'aiuto alimentare programmato 
(ACP, PVD-ALA); 
- l'aiuto umanitario d'urgenza. 
Per motivi di chiarezza occorrerà precisare, in occasione dell'elaborazione di 
ciascun bilancio annuale, le risorse attribuite a ognuno dei suddetti 
strumenti. 
In totale, dal 1988 al 1992 le risorse destinate alle azioni esterne sono 
passate da 1,2 a 3,6 miliardi di ECU. Tra il 1990 e il 1991 esse sono 
raddoppiate. 
Le incertezze che gravano sull'evoluzione internazionale rendono qualsiasi 
previsione di spesa alquanto aleatoria. Tuttavia, data la grande importanza che 
ha ormai l'azione economica e finanziaria della Comunità all'esterno, è stato 
- 21 -
proposto di prevedere un raddoppio della dotazione finanziaria nel 1997 
rispetto al 1992, trattandosi beninteso di assunzione di spese che sarebbero 
altrimenti a carico degli Stati membri. Per prudenza, una parte di questi 
stanziamenti (900 milioni di ECU) costituirebbe una riserva per far fronte a 
circostanze eccezionali quali aiuti supplementari d'urgenza o garanzie di 
prestiti o ancora interventi specifici imprevisti. 
LA COESIONE ECONOMICA E SOCIALE 
LE POLITICHE STRUTTURALI A FAVORE DELLE REGIONI 
Il Consiglio europeo di Maastricht ha non solo confermato i principi 
fondamentali della riforma del 1988, ma ha posto l'accento politico sulla 
coesione come uno dei pilastri della costruzione comunitaria; gli orientamenti 
adottati delineano il volto di una Comunità coerente e solidale, come base 
indispensabile per una Unione politica. Beninteso, anche se i Fondi strutturali 
hanno una funzione essenziale, sono tutte le politiche comunitarie che 
contribuiscono a rafforzare la coesione economica e sociale, come specifica il 
nuovo articolo 130 B. La Commissione europea ne ha tenuto largamente conto 
nelle sue proposte per estendere i vantaggi del grande mercato, 
nell'applicazione della sua politica di concorrenza e anche nelle sue proposte 
di riforma della Politica agricola comune. 
Per tornare ai Fondi strutturali, dopo la riforma del 1988 essi funzionano 
sulla base dei nuovi principi di concentrazione sulle regioni più sfavorite, di 
programmazione, di partenariato, di addizionalità. I principi fondamentali 
della riforma sono sani, hanno dato buoni risultati e dovrebbero quindi 
continuare a disciplinare le attività dei Fondi fino al 1997. 
Ma alcuni miglioramenti possono e debbono essere apportati per aumentare 
l'efficacia delle politiche strutturali attraverso: la semplificazione delle 
procedure decisionali, il potenziamento del partenariato a partire dalle 
responsabilità rispettivamente dello Stato e delle regioni, una valutazione 
sistematica e una maggiore flessibilità per soddisfare le esigenze reali senza 
nuocere allo sforzo di concentrazione. 
Una semplificazione delle procedure decisionali in materia di programmazione: 
la Commissione propone di ridurre le tre fasi di programmazione a due. 
Potenziamento del partenariato a partire da una miglior definizione delle 
rispettive responsabilità: una ripartizione più netta delle responsabilità 
delle regioni e della Commissione è necessaria nell'ottica di un maggiore 
decentramento per quel che riguarda sia la definizione particolareggiata delle 
azioni, sia l'attuazione dei programmi che deve essere di competenza di chi è 
incaricato di realizzare le operazioni sul luogo. 
Valutazione sistematica: basandosi sulla ripartizione netta delle 
responsabilità, la Commissione deve intensificare a titolo permanente la sua 
opera di valutazione e intervenire per valutare i risultati rispetto agli 
obiettivi inizialmente decisi. 
Maggiore flessibilità, sotto tre aspetti principali. Da un lato, i programmi 
relativi alle regioni il cui sviluppo presenta ritardi potranno essere estesi, 
se necessario, ad azioni delle quali non si tiene attualmente conto. Si 
tratterebbe essenzialmente delle azioni in materia di istruzione e di sanità. 
- 22 -
D'altra parte, il ruolo dei programmi di iniziative comunitarie (il cui 
principio fu deciso nel 1988) dovrebbe essere nettamente potenziato: ad essi 
verrebbe riservato un importo pari al 15% dei fondi destinati alle politiche 
strutturali. I programmi di iniziative comunitarie dovrebbero venire 
organizzati attorno a pochi temi prioritari affinché la concentrazione e 
l'efficacia siano reali. Per fare un esempio pratico si può citare l'iniziativa 
INTERREG (cooperazione transfrontaliera) che rappresenta un vero successo o, 
per il futuro, un'azione, non prevista in origine, per prevenire le conseguenze 
delle trasformazioni industriali, esplicitamente considerate nel nuovo 
Trattato. I programmi di iniziative comunitarie interverrebbero nelle zone 
ammesse alle politiche strutturali e, limitatamente, in altre zone. Per queste 
ultime, si tratterebbe di riportare a un determinato margine, a partire da una 
riserva particolare prevista a tal fine, l'ammissibilità geografica definita 
secondo criteri statistici per soddifare le esigenze reali sorte durante la 
programmazione o in seguito a essa. 
Occorre infine una maggiore modulazione: bisogna agevolare le politiche 
finanziarie dei paesi interessati per maggiore rigore ed efficacia, per 
maggiore convergenza e coesione. Il tasso di sovvenzione potrebbe quindi essere 
adeguato di conseguenza. 
Saranno perciò preservati alcuni margini di manovra indispensabili per 
rispondere a esigenze nuove, nello spirito delle decisioni che hanno portato 
nel 1988 alla scelta di cinque obiettivi prioritari. 
Considerato il bilancio delle politiche strutturali presentato nella prima 
parte e considerati gli orientamenti del Consiglio europeo, la Commissione ha 
ritenuto di dover concentrare lo sforzo sulle regioni in ritardo di sviluppo: 
si propone un aumento di due terzi delle risorse per l'insieme delle regioni 
meno prospere, e, tenuto conto della creazione del Fondo di coesione, si 
potrebbe andare sino ad un raddoppio per quelle regioni che si trovano in paesi 
ammissibili a tale Fondo. 
Le dotazioni per gli altri obiettivi delle politiche strutturali (obiettivi 2, 
3, 4 e 5b) verrebbero aumentate del 50%. 
Scendere al di sotto di questi importi renderebbe difficile il rispetto delle 
decisioni prese a Maastricht sulla coesione definita come uno dei pilastri 
della Comunità. Sono in gioco le gerarchie definite e le innovazioni introdotte 
nel Trattato, in particolare per quanto riguarda i nuovi obiettivi fissati per 
il Fondo sociale europeo, la funzione che lo sviluppo rurale deve avere quale 
fenomeno di società e il suo legame con la riforma della Politica agricola 
comune. 
Si propone che le regioni che rientrano nell'ambito dell'obiettivo 1 continuino 
ad essere definite sulla base dei criteri attuali. I cinque nuovi Lànder 
tedeschi sono aggiunti alla lista delle regioni dell'obiettivo 1. La Comunità 
deve dar prova di solidarietà verso questi ultimi partecipando al gigantesco 
impegno di ricostruzione di cui la parte essenziale continuerà a essere 
sostenuta dal governo federale e dai cittadini tedeschi. 
Tenuto conto delle disparità persistenti nelle regioni meno sviluppate, la 
Commissione ritiene opportuno un nuovo aumento significativo dei contributi dei 
Fondi strutturali, di due terzi - in termini reali - fra il 1992 e il 1997. Le 
regioni appartenenti ai paesi definiti nel protocollo di Maastricht (Grecia, 
- 23 -
Irlanda, Portogallo, Spagna) beneficeranno inoltre del nuovo Fondo di coesione. 
Pertanto, queste regioni potrebbero, per tutti e quattro i paesi, beneficiare 
di un aumento globale di risorse disponibili fino al 100% nel 1997. Di questo 
aumento beneficerebbero tutte le regioni ultraperiferiche che soffrono di 
molteplici handicap dovuti alla lontananza geografica e che possono essere 
ammesse a programmi di ugual natura (Poseidom, Poseima, Poseican). 
La riconversione del bacini industriali in declino è un processo di cui non si 
vede la fine a breve termine. Visto il successo incontestato dell'obiettivo 2, 
è essenziale continuare a rafforzare questo tipo d'azione. 
Le zone ammissibili continueranno a essere determinate in base alle statistiche 
comunitarie relative alla disoccupazione e al livello dell'occupazione 
industriale. Tuttavia, le statistiche comunitarie non consentono di individuare 
tutte le zone veramente colpite dal declino industriale, né di tener conto in 
anticipo delle possibili conseguenze di nuove trasformazioni industriali. Sarà 
pertanto necessario lasciare alla Commissione, di concerto con i paesi 
considerati, un certo margine di valutazione mantenendo, beninteso, il 
principio della concentrazione geografica. Altrimenti, a causa di 
un'interpretazione rigida delle statistiche, non potremmo dare il nostro 
contributo a regioni particolarmente colpite. L'efficacia e l'equità della 
nostra azione ne soffrirebbero. 
Nello stesso spirito, come già indicato, verrebbero proposti programmi di 
iniziative comunitarie a partire dalla considerevole riserva costituita a tal 
fine, per far fronte alle situazioni descritte. 
Conformemente ai risultati dell'attuazione degli obiettivi 3 e 4, s'impone un 
adattamento, tanto più che l'articolo 123 del Trattato aggiunge alle missioni 
del Fondo sociale: "l'adeguamento alle trasformazioni industriali e ai 
cambiamenti dei sistemi di produzione, in particolare attraverso la formazione 
e la riconversione professionale". 
Di conseguenza, nelle regioni diverse da quelle degli obiettivi 1, 2 e 5b, le 
azioni di formazione dovranno essere, più che in passato, esemplari e 
innovatrici. Le risorse destinate a questo scopo dovrebbero essere assegnate 
all'inserimento professionale dei giovani, ai disoccupati di lunga durata, alle 
categorie sociali escluse dal mercato del lavoro che rientrano in azioni di 
reinserimento professionale, ma anche ai lavoratori colpiti dalle 
trasformazioni industriali e dall'evoluzione dei sistemi produttivi. 
Le azioni relative all'adeguamento delle strutture agricole (obiettivo 5a) 
dovrebbero formare oggetto di una riforma alla luce della necessaria coerenza 
da un lato con le misure d'accompagnamento previste dalla riforma della 
Politica agricola comune e dall'altro con lo sviluppo rurale e in particolare 
dell'obiettivo 5b. 
Al di là della diversità delle zone rurali di cui all'obiettivo 5b, la 
necessità di promuovere lo sviluppo rurale s'impone. Gravi tendenze minacciano 
il divenire di una parte importante del territorio della Comunità: declino 
continuo dell'occupazione agricola, maggiore scarto fra città e campagna in 
termini di disponibilità dei servizi per gli uomini e le imprese, partenza dei 
giovani, debole attrattiva per le imprese, danni causati all'ambiente dalla 
sovrautilizzazione dei terreni o dalla desertificazione. Questa situazione 
rischia di rimettere in causa la sopravvivenza del mondo rurale, una delle basi 
del modello europeo di sviluppo. Ciò esige una risposta politica che rafforzi 
in modo articolato i mezzi per obiettivi chiaramente identificati. 
- 24 -
Pertanto, la politica di sviluppo rurale è diventata un elemento determinante 
per la coesione economica e sociale che valorizza la triplice funzione 
- produttiva, sociale e ambientale - di tutte le zone rurali della Comunità. 
La politica di sviluppo rurale deve creare delle prospettive che consentano di 
mantenere un numero sufficiente di agricoltori, diversificare gli impieghi 
nelle zone rurali, contribuire a un migliore assetto territoriale, potenziare 
l'impegno a favore dello sviluppo locale e valorizzare l'ambiente. 
Le esigenze particolari dello sviluppo rurale, come la funzione che vi svolge 
l'agricoltura, esigerebbero di norma la creazione di uno strumento specifico 
per lo sviluppo rurale che subentri, a tempo debito, al FEAOG-Orientamento. Si 
tratta in questo caso soltanto di tracciare una prospettiva per quando potranno 
essere valutate le conseguenze della riforma della Politica agricola comune e i 
risultati ottenuti con le misure dette di accompagnamento (per i prepensionati, 
l'ambiente, il rimboschimento, ecc.). Sulla base di tale valutazione, sarebbe 
opportuno considerare la possibilità di includere alcune misure 
dell'obiettivo 5a nella linea direttrice agricola. In quest'ottica, verrebbe 
mantenuta, di norma, la dotazione dell'obiettivo 5a. Ciò non esclude tuttavia 
una certa riduzione delle dotazioni per le azioni di commercializzazione e di 
trasformazione, il che rientra nell'impostazione generale di concentrazione. 
Gli interventi a titolo dell'obiettivo 5a rientreranno d'ora in poi nell'ambito 
della programmazione e del partenariato. 
Infine, è venuto il momento di completare l'integrazione nei Fondi strutturali 
delle misure strutturali relative alla pesca preoccupandosi di dar loro 
un'impostazione coerente in seno alle politiche strutturali. Infatti, le zone e 
regioni che vivono essenzialmente di questa attività conoscono già e 
conosceranno un mutamento profondo a causa dello squilibrio grave e persistente 
fra la capacità di pesca e le risorse alieutiche disponibili. 
Tenuto conto della specificità delle regioni e delle zone direttamente 
dipendenti dalla pesca, si potrebbe prevedere di aggiungere alle politiche 
strutturali un nuovo obiettivo 6, relativo alle azioni strutturali per tutte le 
regioni interessate alla pesca. Tale obiettivo dovrebbe agevolare le 
ristrutturazioni indispensabili tenendo conto delle loro conseguenze 
economiche, regionali e sociali. Tra le diverse zone interessate, alcune 
figurano nelle regioni il cui sviluppo presenta ritardi (obiettivo 1), mentre 
altre non vi figurano affatto. Sarebbe quindi auspicabile definire le zone che 
dipendono in modo particolare dalla pesca. Le misure orizzontali dovrebbero 
essere riorientate verso l'accompagnamento delle ristrutturazioni. 
Anche l'obiettivo 6, come gli obiettivi 2, 3, 4 e 5b, beneficerebbe di un 
aumento del 50%. 
IL FONDO DI COESIONE A FAVORE DI TALUNI STATI 
Il Fondo di coesione, che dovrà essere creato prima del 31 dicembre 1993, darà 
una nuova dimensione all'impegno di coesione economica e sociale a vantaggio 
degli Stati membri meno favoriti (PNL per abitante inferiore al 90% della media 
comunitaria) . Il Fondo di coesione deciso a Maastricht sarà per gli Stati 
membri interessati (Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna) ciò che le politiche 
strutturali sono per le regioni. 
- 25 -
La situazione particolare di questi paesi richiede uno sforzo specifico da un 
lato per incentivare la coesione economica e sociale, dall'altro per poter 
rispondere al momento opportuno ai criteri di convergenza richiesti per il 
passaggio alla terza fase dell'Unione economica e monetaria. 
È in tale contesto che interverrà il nuovo Fondo di coesione. 
L'elemento che innescherà un cofinanziamento di questo Fondo sarà, per quanto 
riguarda l'ambiente, una legislazione comunitaria che richiede ingenti 
investimenti per la sua applicazione effettiva e, per quanto riguarda le reti 
transeuropee, l'adozione in base a schemi direttivi di progetti d'interesse 
comunitario comportanti cospicui investimenti in infrastrutture di trasporto. 
La natura stessa del Fondo richiede un tasso elevato di intervento comunitario 
(85-90%) . 
La seconda condizione di ammissibilità consiste nell'adozione preliminare da 
parte del Consiglio di un programma di convergenza economica la cui 
realizzazione continuerà a formare oggetto di un controllo comunitario nel 
quadro della sorveglianza multilaterale. 
Tenuto conto del fatto che una delle missioni del Fondo di coesione è 
facilitare l'impegno di convergenza verso i criteri di risultati economici 
decisi nel quadro dell'Unione economica e monetaria, il Fondo di coesione 
dovrebbe avere una dotazione sostanziosa fin dal 1993. A questo scopo, la 
Commissione farà fin d'ora una proposta di regolamento per l'istituzione e il 
funzionamento del Fondo. 
LA CREAZIONE DI UN AMBIENTE FAVOREVOLE ALLA COMPETITIVITA EUROPEA 
Importanti progressi sono stati compiuti sotto l'impulso dell'obiettivo '92. 
Tuttavia, l'industria europea ha dato segni di debolezza in questi ultimi anni. 
Gli indicatori sono chiari: il vantaggio industriale dell'Europa si riduce, il 
suo potenziale di ricerca diminuisce, le sue posizioni nelle tecniche del 
futuro sono troppo deboli. 
Il peggioramento del saldo comunitario dei prodotti manufatti tra il 1985 
(+116 miliardi di ECU) e il 1990 (+50,5 miliardi di ECU) rivela la fragilità 
della competitività dell'industria europea rispetto agli Stati Uniti e al 
Giappone. 
L'impegno globale di ricerca e di sviluppo della Comunità è inferiore a quello 
dei suoi concorrenti. La Comunità compie nel 1991 uno sforzo paragonabile a 
quello compiuto dal Giappone dieci anni prima (2,1%); ormai le spese per la 
ricerca e lo sviluppo raggiungono in Giappone il 3,5% del PNL. Negli Stati 
Uniti la quota della ricerca e dello sviluppo si è stabilizzata sul 2,8% del 
PNL. 
Mentre i beni di altissima tecnologia rappresentano quasi un terzo delle 
esportazioni americane (31%) e più di un quarto delle esportazioni giapponesi 
(27%), essi formano meno di un quinto delle esportazioni europee (17%). 
I fattori determinanti della competitività sono oggi il capitale umano, la 
padronanza delle tecnologie del futuro e un migliore sfruttamento dei vantaggi 
di un grande mercato. 
- 26 -
Probabilmente spetta in primo luogo alle imprese acquisire il controllo di 
questi fattori. Ma la Comunità in quanto tale non può restare immobile di 
fronte a questi sviluppi. Lo stesso vale naturalmente per la sua capacità di 
crescita e per la sua capacità di azione all'esterno. Non vi è infatti 
influenza politica duratura senza economia competitiva. Più l'unione europea 
progredisce, più bisogna garantire alle imprese un ambiente favorevole alla 
loro competitività. 
Il nuovo Trattato pone l'accento su questa esigenza di competitività, facendone 
una priorità della Comunità dal 1993 al 1997. Per la prima volta il nuovo 
articolo 130 sancisce che la competitività industriale in un mercato aperto e 
basato sulla concorrenza costituisce un dato fondamentale. Le disposizioni 
sulla ricerca e lo sviluppo istituiscono un chiaro nesso fra questa politica e 
le altre politiche. Infine, al titolo XII, il nuovo Trattato permette alla 
Comunità di dotarsi di reti d'infrastrutture capaci di garantire il 
funzionamento effettivo del mercato unico. 
Trattare della competitività, è in primo luogo trattare della concorrenza. 
Questa è il principale motore delle trasformazioni in corso; il suo 
mantenimento è anche la prima condizione di successo del processo di 
adeguamento. Questa pressione della concorrenza produce già un'ondata 
impressionante di trasformazioni del tessuto industriale della Comunità. Per 
ragioni poi soprattutto tecnologiche il ritmo dei cambiamenti si accelera tanto 
per i metodi di produzione quanto per i prodotti stessi. Infine, la 
trasformazione di un settore determinato implica sempre più che si prendano 
anche in considerazione le conseguenze per altre industrie e in particolare per 
i fornitori di componenti, che sono in molti casi piccole e medie imprese. 
Non pensare in anticipo a queste trasformazioni in modo razionale a livello 
comunitario comporterebbe il pericolo di rendere l'aggiustamento più lento e 
costoso, a esclusivo vantaggio dei nostri principali concorrenti, oppure di 
ricadere in approcci settoriali e frammentari, perseguiti a livello nazionale, 
che hanno già mostrato in passato di essere inefficaci. 
Per potersi sviluppare efficacemente, l'azione della Comunità, che deve 
necessariamente restare complementare a quella degli Stati membri e delle 
imprese, dovrebbe basarsi su alcuni principi chiari. 
La responsabilità e l'iniziativa debbono incombere principalmente alle imprese. 
L'azione dei poteri pubblici e delle imprese dovrà essere inquadrata dagli 
impegni internazionali della Comunità, dalle regole che presiedono al 
funzionamento del mercato interno e dal rispetto delle regole di concorrenza, 
altrimenti i vantaggi acquisiti da alcuni torneranno a danno di altri e della 
competitività di tutto il sistema industriale. Gli strumenti della Comunità 
debbono conservare il loro carattere orizzontale, pur tenendo conto delle 
iniziative comunitarie che saranno proposte nell'ambito dei Fondi strutturali. 
L'azione della Comunità deve essere maggiormente orientata ad anticipare e 
accompagnare questi mutamenti, il che permetterà del resto di ridurne i costi 
economici e sociali. Al di là di queste azioni, è essenziale sottolineare la 
funzione delle misure destinate a migliorare l'informazione delle imprese, in 
particolare di quelle piccole e medie. 
- 27 -
Aggiungiamo che anche la convergenza dei regimi fiscali nel mercato unico 
contribuirà a rafforzare la competitività delle imprese. Si tratta più 
precisamente di favorire la cooperazione fra imprese di Stati membri diversi, 
di evitare le distorsioni incompatibili con il buon funzionamento del mercato 
interno e di alleggerire, il più possibile, gli oneri che gravano in 
particolare sulle piccole e medie imprese. 
Questa impostazione non richiede nuovi strumenti; basta adattare ciò che già 
esiste. 
Prima di parlare delle reti, la cui importanza non è contestata, bisogna porre 
l'accento su quei due strumenti essenziali che sono, in vista dell'azione 
comunitaria, la ricerca e la formazione. 
Quanto alla ricerca e allo sviluppo tecnologico, i risultati dimostrano che 
vanno adattati meglio alle esigenze delle imprese. Questa nuova impostazione 
esige un'applicazione rigorosa del principio di sussidiarietà (intervenire là 
dove la Comunità è più utile) e una maggiore concentrazione degli interventi su 
alcune tecnologie chiave che presentano un carattere plurisettoriale. 
Pertanto, accanto ai programmi di ricerca tradizionali, si svilupperanno 
tecnologie mirate su grandi priorità industriali. La scelta di queste 
tecnologie chiave dovrà naturalmente corrispondere a quelle che sono le 
esigenze delle industrie nel loro sforzo d'innovazione e di adattamento al 
progresso scientifico e alle nuove forme di organizzazione del lavoro. 
Quanto alla formazione e riqualificazione professionale, la sua utilizzazione a 
sostegno delle trasformazioni industriali è stata considerata nel 
riorientamento del Fondo sociale europeo alla luce delle modifiche apportate 
dall'articolo 123. Si tratta di definire regole chiare di intervento del Fondo 
sociale europeo in quanto strumento di prevenzione degli effetti delle 
mutazioni sull'occupazione, di adeguamento alle nuove funzioni produttive o di 
conversione a nuovi mestieri. 
Queste azioni saranno oggetto di programmi elaborati con gli Stati membri, le 
imprese interessate e gli organismi di formazione professionale. Si svolgeranno 
sul luogo di lavoro (on the job training) oppure presso istituti d'istruzione e 
di formazione che impartiranno corsi di cultura generale (la conoscenza) e 
corsi per l'apprendimento di un mestiere (il know-how). 
In linea di principio gli interventi della Comunità saranno aperti, senza 
discriminazioni, a tutti i settori d'attività e a tutti i tipi di imprese. E' 
in questo spirito che saranno definite le regole d'intervento del Fondo 
sociale. 
Infine - e non è l'orientamento meno importante - la Comunità contribuirà a 
creare e a sviluppare reti transeuropee per i trasporti, le telecomunicazioni e 
l'energia, amplificando in tal modo i vantaggi di un grande spazio economico 
comune e la loro diffusione a tutte le regioni. 
L'azione della Comunità mira a favorire l'interconnessione e 1'interoperatività 
delle reti nazionali nonché l'accesso alle reti stesse, con particolare 
riguardo alla necessità di collegare le regioni periferiche della Comunità a 
quelle centrali. La Comunità si baserà su schemi direttivi per definire i suoi 
- 28 -
orientamenti e individuare progetti d'interesse comunitario. Essa appoggerà 
finanziariamente gli Stati membri procedendo a studi di fattibilità e, in 
particolare, accordando garanzie sui prestiti o abbuoni d'interessi. 
I progetti d'investimento dovrebbero essere sufficientemente remunerativi per 
permettere di reperire gran parte dei finanziamenti sul mercato. Gli Stati 
membri manterrebbero la responsabilità principale nella concezione delle 
infrastrutture, mentre la Comunità svolgerebbe un ruolo di orientamento, di 
coordinamento e d'incitamento per facilitare l'integrazione delle reti. 
Accanto a quest'azione orizzontale, la Comunità potrà, attraverso il Fondo di 
coesione, cofinanzìare nel settore dei trasporti i progetti iscritti nei 
programmi d'interesse comunitario. 
Per i trasporti, si porrà l'accento sullo sviluppo delle reti ad alto livello 
di servizi o alto grado di utilità per risolvere i problemi della congestione 
del traffico, quali le autostrade, le vie navigabili, i treni ad alta velocità, 
i collegamenti aerei e i trasporti combinati. 
Per le telecomunicazioni, l'obiettivo principale consisterà nel migliorare le 
connessioni transfrontaliere delle reti di dati o delle reti digitali integrate 
nei servizi nonché nel promuovere lo sviluppo di reti comunitarie a banda 
larga. La Comunità dovrebbe anche incentivare lo sviluppo di collegamenti 
telematici fra le diverse amministrazioni nazionali. 
Nel settore dell'energia, il potenziamento e la progressiva integrazione delle 
reti di trasporto di gas naturale e di elettricità darà impulso allo sviluppo 
del mercato interno e renderà più sicuri i nostri approvvigionamenti 
energetici. 
LO SVILUPPO DELLE ALTRE POLITICHE COMUNI 
In settori di grande importanza per la società come l'ambiente, la politica 
sociale, la sanità, l'istruzione, la cultura e la protezione dei consumatori, 
il nuovo Trattato prevede disposizioni pienamente coerenti con il principio 
della sussidiarietà. Se ci sono settori nei quali ò necessario rispettare la 
diversità delle situazioni negli Stati membri, sono proprio questi. 
Nei testi fissati a Maastricht, la politica dell'ambiente è stata promossa a 
politica comunitaria nel senso pieno della parola iscrivendosi fra gli 
obiettivi prioritari dell'Unione attraverso la nozione di sviluppo 
"sostenibile" (preambolo, articolo B; articolo 2). Le esigenze in materia 
ambientale dovranno essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle 
altre politiche della Comunità, con i seguenti obiettivi: conservazione e 
miglioramento della qualità dell'ambiente; protezione della salute delle 
persone; utilizzazione prudente e razionale delle risorse naturali; promozione, 
a livello internazionale, di misure destinate a far fronte ai problemi 
regionali o planetari dell'ambiente. E' opportuno ricordare che il 
finanziamento delle azioni spetta agli Stati membri (art. 130 S4), ad eccezione 
di "talune misure di carattere comunitario" e di quelle i cui costi risultano 
così elevati da giustificare l'intervento del Fondo di coesione. 
Nel settore sociale, l'accordo di Maastricht apre la via a un approfondimento 
della dimensione sociale della Comunità che punta da un lato sul consolidamento 
dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori definiti nella Carta, e 
- 29 -
dall'altro sullo sviluppo di azioni in settori importanti come l'emarginazione 
sociale, la situazione dei minorati, la povertà e l'integrazione dei migranti 
dei paesi terzi. 
Negli altri settori, delle azioni selettive possono contribuire a migliorare, 
rendendola più percettibile al cittadino, la qualità della costruzione 
comunitaria. 
Le iniziative già prese a livello comunitario in questi settori - e ciò già 
molto prima della messa in cantiere del nuovo Trattato - sono state animate 
dalla volontà di potenziare l'azione degli Stati membri e di incoraggiarne la 
cooperazione, semplicemente per ottenere un valore aggiunto comunitario. Per 
questo sono state ampiamente sostenute dai governi ed hanno suscitato 
l'interesse delle parti coinvolte e, più in generale, dell'opinione pubblica. 
Nel settore della sanità pubblica, per esempio, si dovrà proseguire l'azione 
"Europa contro il cancro", per potenziare la ricerca e per sviluppare la 
cooperazione tra gli Stati, tra i servizi sanitari ecc. 
Altri esempi di sinergia sono i programmi di formazione professionale, compresi 
quelli tuttora in attuazione, come GIOVENTÙ' PER L'EUROPA, i quali rispondono 
tutti all'obiettivo di consentire il trasferimento di esperienze, di stabilire 
cooperazioni transfrontaliere e, in tal modo, di mostrare la funzione 
essenziale delle risorse umane. 
Infine, nel settore audiovisivo e culturale, il programma MEDIA stimola e 
sostiene le varie forme di produzione audiovisiva (film, cartoni animati, 
documentari, ecc.) e incoraggia la distribuzione transfrontaliera delle opere 
cinematografiche nonché il multilinguismo. 
Il nuovo Trattato ci incita a proseguire su questa via, che consiste nello 
sfruttare la diversità europea e, in questa prospettiva, nell'evitare una 
dispersione degli interventi e nel garantire la percettibilità delle azioni 
comunitarie. 
In materia di istruzione, formazione professionale e gioventù, gli articoli 126 
e 127 del nuovo Trattato creano nuove opportunità a partire dalla 
sussidiarietà, "incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, 
sostenendo ed integrando la loro azione...". 
A questo titolo, gli obiettivi che deve perseguire la politica dell'istruzione 
sono: la diffusione delle lingue, la mobilità degli studenti e degli 
insegnanti, lo scambio di giovani, l'istruzione a distanza. Occorre 
sottolineare che le azioni di incoraggiamento saranno adottate a maggioranza 
qualificata (decisione congiunta con il Parlamento per l'istruzione e 
cooperazione con lo stesso per la formazione professionale). 
Per la sanità pubblica, come per l'istruzione: gli Stati membri coordinano le 
loro politiche, la Comunità incoraggia questa cooperazione. Gli obiettivi 
stabiliti sono evidenti: prevenire le malattie, compresa la tossicomania, e 
promuovere l'epidemiologia, l'informazione e l'educazione alla sanità. 
Quanto alla dimensione culturale infine, si tratta di incoraggiare la 
conoscenza e la diffusione della cultura, la conservazione e la salvaguardia 
del patrimonio culturale, gli scambi culturali non commerciali e la creazione 
letteraria e artìstica. 
-30-
Xl nuovo Trattato assegna per la prima volta alla Comunità la missione di 
contribuire ad un livello elevato di protezione dei consumatori. "Azioni 
specifiche" destinate a proteggere la salute, la sicurezza e gli interessi 
economici dei consumatori potranno essere stabilite con decisione congiunta del 
Parlamento e a maggioranza qualificata del Consiglio. L'obiettivo è duplice: 
sostenere il mercato interno e dare ai cittadini la certezza che esiste una 
base coerente di protezione e di ricorso. 
- 31 -
TERZA PARTE 
1993-1997; I MEZZI 
L'AMMONTARE E L'ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE 1993-1997 
Il nuovo massimale delle risorse necessarie nel 1997 : 1,37 % del PNL 
Come indicato in precedenza, la proposta di aumentare il massimale delle 
risorse proprie dall'1,20% all'1,37% del PNL comunitario fra il 1992 e il 1997 
corrisponde ad un aumento di 20 miliardi di ECU in stanziamenti di pagamento. 
La crescita economica è del 2,5% all'anno. 
Questa proposta deriva da una stima rigorosa delle implicazioni finanziarie 
delle decisioni di Maastricht. Certo in taluni settori la spesa comunitaria è 
destinata a sostituirsi parzialmente alle spese nazionali. Tuttavia bisogna 
tener conto dei condizionamenti che graveranno sui bilanci nazionali di tutti 
gli Stati membri nel corso della seconda fase dell'Unione Economica e 
Monetaria. 
L'aumento del massimale delle risorse proprie si spiega essenzialmente con un 
più ampio sforzo di coesione (quasi 11 miliardi di ECU), con lo sviluppo delle 
azioni esterne della Comunità nonché con la necessità di creare al contempo un 
contesto favorevole per la competitività europea (reti, riorientamento della 
politica della ricerca, formazione e riconversione professionale, ossia 
3,5 miliardi di ECU). 
Questo nuovo massimale deve essere valutato tenendo conto da un lato della 
costituzione di una riserva per eventuali spese straordinarie 
(900 milioni di ECU). 
D'altro lato, un margine pari allo 0,03% del PNL è destinato ad assorbire gli 
imprevisti della crescita economica e a permettere revisioni dei massimali 
delle prospettive finanziarie che risultassero necessarie, in particolare per 
le azioni esterne della Comunità. 
Nonostante il riadattamento delle priorità politiche della Comunità di cui si è 
parlato nella presente comunicazione, la Commissione ha scelto di proporre solo 
adeguamenti relativamente limitati della tabella delle prospettive finanziarie 
rispetto a quella del 1988-1992. 
Infatti, la ripartizione risponde alle stesse preoccupazioni, ossia 
mantenimento di rubriche sufficientemente ampie per preservare la necessaria 
flessibilità e contenuto relativamente omogeneo delle rubriche, in particolare 
a fronte degli strumenti finanziari utilizzati e della dinamica propria a 
ciascuna categoria di spese. 
- 32 -
Come in precedenza, il quadro delle prospettive finanziarie comporterebbe sei 
rubriche. 
1. La politica agricola comune 
2. Le azioni strutturali di coesione economica e sociale 
3. Le politiche interne a carattere orizzontale 
4. Le azioni esterne 
5. I mezzi amministrativi delle istituzioni 
6. Le riserve per spese straordinarie 
Le principali modifiche sono la divisione dell'ex rubrica 4 (altre politiche) 
in due rubriche distinte: le politiche interne (nuova rubrica 3) e le azioni 
esterne (nuova rubrica 4), e la scomparsa dell'ex rubrica 3 (politiche a 
dotazioni pluriennali) accompagnata dall'inclusione della ricerca nelle 
politiche interne. 
Inoltre, alcune modifiche dovranno essere apportare al contenuto delle varie 
rubriche. Da notare in particolare quanto segue: 
- la rubrica 2 si limita rigorosamente alla politica di coesione. Sono previste 
due sottorubriche: i Fondi strutturali, comprese le azioni strutturali nel 
settore dalla pesca, e il Fondo di coesione, 
- la rubrica 3 raggruppa l'insieme delle politiche interne. Tuttavia, per la 
dotazione relativa alla politica della ricerca c'è una cifra di riferimento, 
conformemente alle nuove disposizioni del Trattato, che presenta un "importo 
globale massimo", 
- la rubrica 5 è modificata in quanto si tiene conto della scomparsa delle 
spese di smaltimento delle vecchie scorte agricole e si creano tre 
sottorubriche distinte: spese di personale e di funzionamento della 
Commissione; spese di personale e di funzionamento del Parlamento, del 
Consiglio e delle altre istituzioni; spese immobiliari del complesso delle 
istituzioni, 
- la rubrica 6 è ampliata con la creazione di una nuova riserva per le spese 
straordinarie legate alla politica esterna (azioni umanitarie d'urgenza, 
garanzia dei prestiti attivi e passivi e interventi puntuali imprevisti), che 
si aggiunge ad una riserva monetaria agricola ridotta per tener conto dei 
nuovi orientamenti della PAC proposti dalla Commissione ma non ancora 
adottati dal Consiglio. 
LE CONSEGUENZE DI QUANTO ACQUISITO SUL PIANO COMUNITARIO: I MEZZI FINANZIARI 
PER LA PAC RIFORMATA 
La validità delle considerazioni finanziarie che seguono è subordinata ad una 
riforma della PAC eseguita secondo le linee proposte dalla Commissione nel 
luglio 1991. 
La riforma proposta intende staccarsi dalla logica attuale secondo la quale il 
sostegno fornito all'agricoltura è in rapporto con i quantitativi prodotti, con 
la conseguenza di incitare costantemente all'aumento e all'intensificazione 
della produzione senza un legame diretto con la capacità di assorbimento dei 
mercati. Anziché basarsi quasi esclusivamente su prezzi garantiti, il sostegno 
- 33 -
deve anche imperniarsi su misure di aiuto diretto, stabilite in funzione della 
superficie delle aziende e del numero di capi allevati. 
Così, pur mantenendo i tre principi di base (unità del mercato, preferenza 
comunitaria, solidarietà finanziaria), la riforma propone di emendare la 
Politica agrìcola comune nel senso di: 
- adeguare la produzione ad una situazione globalmente caratterizzata dalla 
persistenza di eccedenze, 
- rendere più competitiva l'agricoltura europea nel suo insieme mediante un 
abbassamento dei prezzi, 
- garantire una migliore ridistribuzione del sostegno finanziario della 
Comunità con vantaggi superiori e diretti per gli agricoltori stessi, 
- scoraggiare l'intensificazione della produzione e incoraggiare invece la 
diversificazione che valorizza maggiormente l'ambiente. 
Questa riforma porterà ad adattare contemporaneamente il contenuto e il profilo 
della linea direttrice agricola che fissa un tetto alla spesa in questo 
settore. Bisognerà infatti tener conto del costo della riforma, delle nuove 
misure di accompagnamento, della necessità di aver sempre una valvola di 
sicurezza sufficiente e di accrescere la coerenza fra le misure strutturali 
esistenti a titolo della coesione e i nuovi strumenti della Politica agricola 
comune. 
Il campo d'applicazione della linea direttrice dovrebbe essere leggermente 
ridefinito ed ampliato per coprire: 
- l'insieme delle spese direttamente legate alla PAC riformata, ossia le misure 
di mercato e relative misure di accompagnamento (imboschimento, 
prepensionamenti, ambiente, nonché l'insieme delle spese di ritiro delle 
terre dalla produzione, parte delle quali è attualmente finanziata al di 
fuori del FEAOG-Garanzia), 
- il cofinanziamento dei regimi nazionali attuali di aiuto al reddito agricolo, 
- il Fondo di garanzia per la pesca. 
Per questo è necessario attenersi alla linea direttrice adottata nel 1988, che 
limita la crescita della spesa agricola al 74% della crescita del PNL. È in 
questo quadro che dovrà essere garantito il controllo della spesa e che saranno 
finanziate le indispensabili misure di accompagnamento. 
Un aumento di 1,5 miliardi di ECU della linea direttrice si rivelerà 
indispensabile non appena la riforma della PAC sarà effettiva. E questo è equo, 
poiché tale importo corrisponde precisamente al costo supplementare indotto 
dall'unificazione tedesca. 
- 34 -
LA STRUTTURA DELLE RISORSE PROPRIE 
Il Consiglio europeo del 1988 aveva cercato di far meglio coincidere le risorse 
versate da ciascuno Stato membro con la rispettiva capacità contributiva. A 
tale scopo aveva deciso di ampliare e di modificare la composizione delle 
risorse proprie. Da un lato, la base della risorsa IVA era stata livellata al 
55% del PNL, mantenendo il tasso massimo all'1,4%; dall'altro, era stata 
istituita una risorsa propria complementare volta a garantire l'equilibro di 
bilancio fra entrate e spese, basata sulla somma dei PNL degli Stati membri. 
Il nuovo sistema ha consentito di dare un fondamento sicuro al finanziamento 
comunitario. Tuttavia, all'atto pratico la sua struttura non si è ancora 
avvicinata in modo sufficiente alla capacità contributiva degli Stati membri. 
Infatti, come era prevedibile, la quota della risorsa IVA è rimasta stabile e 
rappresenta ancora nel 1992 oltre il 50% delle risorse. Il carattere degressivo 
della risorsa IVA è la principale causa delle distorsioni osservate nel sistema 
di finanziamento, in quanto gli Stati membri meno prosperi dedicano in generale 
gran parte del loro PNL al consumo. Certo, la limitazione della base rispetto 
al PNL può limitare questo svantaggio, ma attualmente viene effettuata a un 
livello che non è abbastanza basso per avvicinare sufficientemente la base IVA 
alla base PNL di questi paesi. 
Per converso, alcuni Stati membri sono particolarmente avvantaggiati dal 
sistema attuale, nella misura in cui la base IVA rappresenta una parte 
particolarmente debole del loro PNL. 
Probabilmente l'aumento del peso della risorsa PNL tenderà ad attenuare questa 
situazione. Ma la sua quota relativa è ancora soltanto pari al 20% delle 
risorse comunitarie. 
Il Protocollo sulla coesione economica e sociale di Maastricht mira ad 
accentuare gli orientamenti già adottati nel 1988: infatti, il Consiglio 
europeo vi afferma la sua "intenzione di tener maggiormente conto della 
capacità contributiva dei vari Stati membri nel sistema delle risorse proprie e 
di esaminare, per gli Stati membri meno prosperi, ì mezzi di correzione degli 
elementi di regressività esistenti nell'attuale sistema di risorse proprie". 
Alla riforma del 1988 potrebbero essere apportate due attenuazioni a tale 
proposito: 
- limitando ulteriormente la base IVA col ridurne il massimale dal 55 al 50% 
del PNL, tasso che praticamente corrisponde alla media della base IVA nel PNL 
comunitario. Così, i paesi meno prosperi beneficerebbero in modo più netto di 
questo livellamento e i vantaggi dovuti a situazioni anormalmente divergenti 
rispetto alla media comunitaria sarebbero attenuati; 
- diminuendo la quota relativa della risorsa IVA nella struttura delle entrate 
comunitarie. A tale scopo il tasso massimo sarebbe ridotto dall'1,4 all'1%, 
il che comporterebbe un aumento della quota relativa della quarta risorsa 
PNL, che tiene meglio conto della capacità contributiva degli Stati membri. 
In totale, queste due misure farebbero scendere immediatamente la quota 
relativa dell'IVA dal 55 al 35% delle risorse comunitarie. 
- 35 -
Quanto alle risorse tradizionali, che non sono correlate alla ricchezza 
contributiva degli Stati membri, esse diminuiscono e rappresentano meno del 25% 
delle risorse. 
La correzione dello squilibrio di bilancio concessa al Regno Unito e il suo 
finanziamento fanno parte del sistema di finanziamento della Comunità. 
Conformemente alla decisione sulle risorse proprie del 24 giugno 1988, la 
Commissione presenterà più avanti una relazione in materia. 
LE OPERAZIONI FINANZIARIE DELLA COMUNITÀ E DELLA BANCA EUROPEA PER GLI 
INVESTIMENTI 
La Comunità e la BEI effettuano operazioni finanziarie con finalità 
generalmente distinte, anche se complementari,. sia nella Comunità che 
all'esterno. Tuttavia vi è una interazione fra taluni impegni di bilancio della 
Comunità e gli interventi della BEI. Questa interazione può e deve essere 
intensificata. 
Le operazioni finanziarie della Comunità 
La Comunità ha riservato a lungo le proprie operazioni di prestiti attivi e 
passivi al sostegno finanziario a medio termine delle bilance dei pagamenti 
degli Stati membri, intervenendo in appoggio ai loro programmi di risanamento. 
Un meccanismo unico è stato predisposto nel 1988, per un massimo di 
16 miliardi di ECU, con garanzia del bilancio comunitario. 
Da due anni vengono effettuate, una dopo l'altra, operazioni di prestiti attivi 
e passivi a beneficio del paesi terzi: prima ì paesi dell'Europa centrale e 
orientale, poi i paesi dell'ex-URSS, infine l'Algeria. La loro sfera si è 
ampliata. L'aiuto alla bilancia dei pagamenti rimane tuttavia predominante. La 
garanzia di bilancio che la mediazione della Comunità comporta assicura ai 
beneficiari una riduzione nettissima del costo dei'loro prestiti. 
D'altro canto si è visto che queste operazioni sbno destinate a svilupparsi. 
Sarebbe perciò opportuno prevedere di iscriverle in un regolamento-quadro che 
verrebbe definito per analogia con quello che disciplina i prestiti comunitari 
di aiuto alla bilancia dei pagamenti. La cifra massima dovrebbe ovviamente 
tener conto delle possibilità di mobilizzazione delle garanzie che offriranno 
le future prospettive finanziarie (la riserva per garanzia). 
Le garanzie di bilancio si applicheranno ad altre operazioni finanziarie 
diverse dai prestiti attivi e passivi comunitari. Questo avviene già per i 
prestiti della BEI a paesi terzi e da poco per un prestito bancario privato 
all'ex-URSS. Domani si tratterà di garantire, conformemente al testo di 
Maastricht, le operazioni di finanziamento delle reti europee. A tale scopo 
converrebbe costituire, al momento opportuno, uno o più fondi di garanzia 
specializzati basati sul bilancio e in cofinanziamento con terzi fra cui 
eventualmente la BEI. 
La Banca europea per gli investimenti 
La BEI dedica la maggior parte dei propri prestiti a finanziare progetti nelle 
regioni meno prospere della Comunità e in particolare nelle zone degli 
obiettivi 1 e 2. L'esperienza indica tuttavia che occorre giungere ad una 
articolazione ancora più stretta fra gli interventi della BEI e le azioni dei 
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Fondi strutturali. Il nuovo articolo 130 del Trattato è d'altronde esplicito in 
proposito poiché dispone che "nello svolgimento dei suoi compiti la Banca 
facilita il finanziamento di programmi di investimento congiuntamente con gli 
interventi dei Fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari della 
Comunità". Ciò dovrebbe indurre la Banca ad avere linee di credito a sostegno 
del finanziamento dei programmi di sviluppo. 
La Banca dovrebbe altresì svolgere un ruolo attivo nel finanziamento delle reti 
transeuropee e pertanto nel funzionamento degli strumenti di sostegno 
finanziati dal bilancio comunitario: bonifici di interesse sui propri prestiti, 
cofinanziamento di studi di fattibilità, cofinanziamento di fondi di garanzia. 
La Banca potrebbe inoltre, tramite una modifica del suo statuto e/o 
l'istituzione di una filiale, contemplare la possibilità di assunzioni di 
rischi più specifiche, come operazioni con capitali di rischio, prestiti 
globali a profitto delle piccole e medie imprese o finanziamento delle 
applicazioni della politica di ricerca e di sviluppo comunitaria. 
Tutte queste proposte dovranno naturalmente essere discusse con i responsabili 
della BEI, il cui consiglio d'amministrazione ne ha già esaminate alcune. 
I MEZZI AMMINISTRATIVI DELLE ISTITUZIONI ADATTATI ALLE AMBIZIONI DELLA COMUNITÀ 
L'applicazione delle prospettive finanziarie 1988-1992 ha dato luogo a 
fortissime limitazioni delle spese amministrative delle istituzioni, senza 
reale possibilità, nel 1988, di programmarne l'evoluzione in funzione 
soprattutto dei nuovi compiti che incombono alla Comunità. 
II bilancio per il 1992, quale è stato adottato nel dicembre 1991, non 
consente, stando così le cose, un funzionamento amministrativo normale delle 
istituzioni e in particolare della Commissione. 
Nel nuovo quadro finanziario, questo tipo di spesa non può più essere trattato 
in modo marginale. Deve essergli riservato un pacchetto finanziario 
sufficiente, in linea con lo sviluppo delle azioni comunitarie e la gestione 
che ne discende. Questo pacchetto deve essere determinato in modo da 
consentire: 
- una programmazione effettiva, ed equilibrata fra le istituzioni, 
dell'organico necessario e delle corrispondenti spese di personale e di 
funzionamento, 
- la presa in considerazione delle spese obbligatorie a titolo delle pensioni, 
spese destinate ad aumentare sensibilmente nel corso degli anni, 
- un'evoluzione ordinata dell'insieme delle spese immobiliari implicante un 
coordinamento delle politiche seguite in questo settore dalle varie 
istituzioni. 
Per queste ragioni, si propone di prevedere nelle future prospettive 
finanziarie una rubrica specifica "Spese amministrative", con sottomassimali 
distinti per: 
- le spese di personale e di funzionamento della Commissione, 
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- le spese di personale e di funzionamento del Parlamento, del Consiglio e 
delle altre istituzioni, 
- le spese immobiliari delle istituzioni. 
Inoltre si dovrebbe decidere che, in caso di avvio di nuove azioni comunitarie 
tali da portare ad una revisione del quadro finanziario, l'incidenza sulle 
spese amministrative venga tenuta in considerazione affinché la Commissione 
abbia la capacità effettiva di eseguire, senza ricorrere ad artifici 
procedurali, le politiche decise dalla Comunità. 
LA DISCIPLINA DI BILANCIO 
Come già emerge dal bilancio sopra delineato della riforma finanziaria del 
1988, il quadro globale delle spese per il periodo 1988-1992 è stato 
rispettato, nonostante l'insorgere di nuove sfide esterne. 
Un quadro finanziario del genere rimane necessario per il periodo 1993-1997, 
per consentire non solo una disciplina di bilancio rigorosa, ma anche il 
rispetto delle priorità politiche della Comunità per cinque anni. Il rigoroso 
mantenimento della spesa agricola sul filo della linea direttrice continua ad 
essere un elemento fondamentale della disciplina di bilancio. 
Ciò detto, si devono apportare delle migliorie all'Accordo interistituzionale 
del 1988. Data la lentezza delle procedure di revisione, la funzione di 
inquadramento delle prospettive finanziarie ha avuto la tendenza a confondersi 
con quella del bilancio annuale. 
Per garantire un'evoluzione ponderata della spesa comunitaria conformemente 
agli orientamenti politici generali della Comunità, occorre che le tre 
istituzioni definiscano di comune accordo le grandi linee del quadro 
finanziario per il periodo 1993-1997, nonché le norme che esse intendono 
applicare per gestirlo. 
Il nuovo Accordo interistituzionale dovrebbe essere pertanto rinnovato in base 
a principi analoghi, ma con tre significative variazioni. Innanzitutto, la 
revisione dei massimali delle prospettive finanziarie dovrebbe essere 
acquisita, in sede di Consiglio, soltanto a maggioranza qualificata, data la 
definizione ormai incontestabile del margine disponibile. In secondo luogo, 
dovrebbe essere possibile procedere a un minimo di ridistribuzione delle spese, 
prima di intraprendere una revisione delle prospettive finanziarie. Infine, per 
ragioni di logica monetaria e di buona gestione del bilancio, dovrebbe essere 
abbandonato il principio di un adeguamento a posteriori all'inflazione 
effettivamente constatata. Ciò significa che ciascun bilancio verrebbe 
elaborato in funzione delle previsioni concernenti il tasso di crescita e 
l'aumento dei prezzi. 
L'elasticità perseguita nelle norme non significa pertanto né lassismo né 
rinuncia ai poteri conferiti dal Trattato a ciascuna istituzione. L'esperienza 
di questi tre ultimi anni indica tuttavia che, per essere credibile, la 
Commissione deve rapidamente poter mobilizzare risorse per far fronte a 
problemi esterni, si tratti di concedere un aiuto d'urgenza o di attuare un 
programma di aiuto ad un paese in difficoltà. 
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Per tale motivo la Commissione propone di prevedere riserve alle quali la 
Comunità potrebbe attingere: vuoi per rafforzare le proprie capacità e le 
proprie risorse in materia di aiuto d'urgenza; vuoi per mobilizzare, senza 
rischio di perturbare gravemente l'esecuzione del bilancio, le risorse 
necessarie per finanziare un'eventuale garanzia; vuoi infine per effettuare 
interventi puntuali imprevisti. 
D'altro canto, la riserva agricola istituita nel "pacchetto I", che dà modo di 
compensare variazioni eccessivamente irregolari del dollaro, moneta in cui sono 
definiti i prezzi sui mercati mondiali, verrebbe mantenuta ma ridotta. 
Le condizioni di mobilizzazione di queste due riserve sarebbero abbastanza 
elastiche per consentire alla Comunità di reagire, con la massima rapidità, ad 
avvenimenti che per motivi evidenti impongono una reazione comunitaria 
immediata, quali ad esempio una carestia o un massiccio afflusso di rifugiati. 
Infine, ogni intervento finanziario della Comunità deve avere una 
giustificazione precisa in termini di miglior rapporto costo-efficacia e di 
applicazione dei criteri di sussidiarietà. Le azioni in corso devono essere 
regolarmente riesaminate quanto alla loro fondatezza rispetto a questi 
principi, soprattutto in occasione di ogni procedura di bilancio annuale. Per 
porre termine alla dispersione eccessiva degli stanziamenti, le tre istituzioni 
dovrebbero decidere di non mantenere e, a maggior ragione, di non creare linee 
di bilancio inferiori ad un certo importo. 
Così rinnovato, il quadro finanziario deve consentire una gestione più rigorosa 
della spesa, indispensabile contropartita per un modo di operare che vuole 
essere più fondato sulla sussidiarietà, più selettivo in fatto di obiettivi e 
più flessibile in fatto di strumenti. 
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PROSPETTIVE FINANZIARIE 
STANZIAMENTI D'IMPEGNO 
(in miliardi di ECU 1992) 1987 1992 1997 
I. Politica agricola comune 
II. Azioni strutturali 
(tra cui il Fondo di coesione) 
III. Politiche interne 
(diverse dalle azioni 
strutturali) 
IV. Politiche esterne 
V. Spese amministrative 
(e rimborsi) 
VI. Riserve 32,7 
9,1 
1,9 
1,4 
5,9 35,3 
18,6 
3,6 
4 39,6 
29,3 
6,9 
6,3 
4 
1,4 
TOTALE 51 66,5 87,5 
STANZIAMENTI DI PAGAMENTO NECESSARI 
- come percentuale del PNL 
Massimale delle risorse proprie (nessun massimale) 
come percentuale del PNL (tranne IVA: 1,40%) 49,4 63,2 83,2 
1,05% 1,15% 1,34% 
ssimale) 1,20% 1,37% 
N.B.: Tasso di aumento medio annuo del PNL: 
- 1987-1992 (effettivo) 
- 1992-1997 (ipotetico) 3,1% 
2,5% 

ISSN 0254-1505 
COM(92) 2000 def. 
DOCUMENTI 
rr 01 
N. di catalogo : CB-CO-92-046-IT-C 
ISBN 92-77-41028-0 
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L-2985 Lussemburgo