Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Prima relazione sulla coesione economica e sociale - 1996» CdR 76/97 fin



Gazzetta ufficiale n. C 379 del 15/12/1997 pag. 0034



Parere del Comitato delle regioni in merito alla «Prima relazione sulla coesione economica e sociale - 1996» (97/C 379/08) IL COMITATO DELLE REGIONI, vista la «Relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale» (articolo 130 B del Trattato che istituisce la Comunità europea)(COM (96) 542 def.); vista la decisione della Commissione, in data 9 dicembre 1996, di consultare il Comitato delle regioni in proposito, conformemente agli articoli 130 B e 198 C, primo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea; vista la propria decisione dell'8 marzo 1996 di incaricare la Commissione 8 «Coesione economica e sociale, affari sociali e sanità pubblica» di elaborare un parere al riguardo; vista la propria decisione dell'8 marzo 1996 di incaricare la Commissione 1 «Sviluppo regionale, sviluppo economico, finanze locali e regionali» di elaborare un parere complementare; visto il progetto di parere (CdR 76/97 riv. 2) adottato dalla Commissione 8 il 23 giugno 1997 (relatore: Jardim); considerato che il parere complementare (CdR 105/97 riv. 2) formulato dalla Commissione 1 il 20 giugno 1997 (relatore: Tindemans) è stato inserito nel progetto di parere, ha adottato all'unanimità, il 18 settembre 1997, nel corso della 19a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Prima relazione sulla coesione economica e sociale - 1996 1.1.1. A norma dell'articolo 130 B del Trattato, la Commissione è tenuta a presentare ogni tre anni al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni una relazione sui progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale e sul modo in cui i vari strumenti (politiche economiche degli Stati membri, politiche e azioni dell'UE, ivi compresi le politiche strutturali e gli altri strumenti finanziari) vi hanno contribuito. Conformemente al disposto dello stesso articolo, la relazione deve essere corredata, se del caso, di appropriate proposte. Il documento in questione è la prima relazione della Commissione europea in materia. 1.1.2. La Commissione procede ad un'analisi articolata in sei capitoli. Definisce innanzitutto la coesione ed approfondisce le questioni relative al processo di convergenza e coesione sotto tre angolature: reddito e occupazione, coesione sociale e qualità della vita e cittadinanza europea. Esamina il contributo delle politiche degli Stati membri alla coesione, le politiche settoriali e strutturali dell'UE e presenta infine le proprie riflessioni sui risultati raggiunti. 1.1.3. La Commissione inquadra le politiche di coesione dell'UE nel modello di società europea che riflette i valori dell'economia sociale di mercato, in cui la solidarietà e l'aiuto reciproco garantiscono il libero accesso di tutti i cittadini ai servizi di interesse pubblico ed alla protezione sociale. Ritiene che tale solidarietà e tale sostegno debbano poter essere valutati in termini economici e sociali concreti. 1.1.4. L'approccio metodologico della Commissione si ispira all'articolo 130 A del Trattato in cui la coesione economica e sociale è definita in termini di «sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità». 1.1.5. La Commissione ritiene che la riduzione del «divario tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, comprese le zone rurali» costituisca una dimensione geografica specifica di tale definizione e che rifletta il riconoscimento dell'intollerabilità dell'esistenza di forti disparità in una comunità degna di tal nome. 1.1.6. La relazione esamina la coesione sotto il profilo geografico e sociale, e tratta la questione della modifica delle disparità socioeconomiche tra Stati membri, regioni e gruppi sociali. 1.1.7. Dal punto di vista geografico, la riduzione delle disparità implica la convergenza in termini di redditi, di competitività e di occupazione. Da quello sociale, significa riduzione delle sperequazioni derivanti da un accesso disuguale alle attività creatrici di ricchezza ed alla conseguente remunerazione (disoccupazione di lunga data, disoccupazione giovanile e delle donne, indigenza). 1.2. Fondo di coesione - Relazione annuale 1995 1.2.1. Nella relazione sul 1995 la Commissione ha precisato due principi importanti per la gestione del Fondo: il principio dell'equilibrio dei finanziamenti tra progetti in materia di ambiente e progetti riguardanti le infrastrutture nel periodo 1995-1999, e quello della condizionalità. 1.2.2. Per quel che attiene alla condizionalità, la Commissione ritiene importante che si configuri come un principio politico, credibile ed attendibile, e che la sua esecuzione non crei perturbazioni negli Stati membri della coesione. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Per la prima volta si dispone di una visione d'insieme dei progressi registrati negli Stati membri e nelle regioni, nonché di un'analisi dettagliata delle tendenze della crescita, della produttività e dell'occupazione e del modo in cui le diverse politiche comunitarie e degli Stati membri hanno contribuito alla coesione. 2.2. Tuttavia, la politica degli enti locali e regionali è affrontata in maniera alquanto superficiale mentre è proprio a detti enti territoriali che incombono grandi responsabilità in materia di sviluppo regionale, in quanto sono in contatto diretto con i cittadini e le imprese stabilite sul loro territorio. 2.3. La Commissione ha scelto di non allegare proposte alla relazione. Ha preferito lanciare un pubblico dibattito tra tutte le parti interessate per preparare il futuro della politica di coesione, coinvolgendo nel dialogo le altre istituzioni e gli organi dell'Unione. 2.4. Sebbene il testo della relazione sia stato diffuso in tutte le lingue con notevole ritardo, il Comitato delle regioni ha elaborato tempestivamente il parere, per rispondere alla sfida lanciata dalla stessa Commissione. Il comitato delle regioni: 2.5. Apprezza il fatto che la Commissione abbia esaminato la coesione nelle sue molteplici sfaccettature, tenendo conto soprattutto del fatto che il miglioramento della situazione economica non è un fine in sé, ma costituisce uno strumento al servizio del cittadino europeo. 2.6. Deplora nondimeno che l'analisi sia più descrittiva che esplicativa. A suo avviso, lo studio espone infatti i risultati ma non presenta le cause che li hanno originati. Raccomanda quindi di procedere a studi puntuali della strategia di sviluppo regionale («case studies»). 2.7. Raccomanda inoltre di effettuare una ricerca sugli indicatori da utilizzare in studi di tal tipo. Gli indicatori dovranno essere pertinenti ed atti a mostrare gli aspetti qualitativi della struttura produttiva, della manodopera e delle infrastrutture. 2.8. Il documento inoltre non fa alcuna distinzione tra la competitività in quanto caratteristica dell'attività economica e la competitività come elemento caratteristico delle regioni. La competitività delle imprese è essenziale per la loro sopravvivenza mentre la competitività delle regioni, o meglio la qualità del clima produttivo, è indispensabile per invogliare le imprese a stabilirsi sul loro territorio. Il CdR ritiene pertanto che tale problema meriti una maggiore attenzione da parte delle autorità comunitarie, nazionali, regionali e locali. 2.9. Deve palesare i propri timori in merito alla grande stabilità del rapporto centro-periferia d'Europa/mantenimento e peggioramento delle disparità tra le regioni più ricche e più povere nel periodo in esame (1989-1993), nonostante l'esistenza di una politica comunitaria di coesione che destina risorse considerevoli alla riduzione del divario tra i livelli di sviluppo. Le disuguaglianze tra gli Stati membri, come si rileva dal miglioramento relativo dei paesi della coesione, sono per contro diminuite. 2.10. Riconosce che la creazione di ricchezza deve offrire maggiori opportunità ed innalzare il tenore di vita e, più in generale, la qualità della vita. In tal senso, occorre che lo sviluppo sia sostenibile e che l'utilizzazione delle risorse naturali si collochi in un'ottica di lungo periodo, senza perdere di vista gli obiettivi sociali. 2.11. Concorda con la Commissione quando afferma che gli squilibri non comportano solo una qualità della vita più mediocre nelle regioni più svantaggiate ed una mancanza di prospettive di vita decorosa per i loro abitanti, ma che rivelano anche una sottoutilizzazione del potenziale umano ed un'incapacità di trarre profitto dalle possibilità economiche dell'intera Unione. La solidarietà nei confronti di queste regioni è alla base del progresso non solo per motivi sociali, ma soprattutto per la crescita del potenziale economico dell'UE nel suo insieme. 2.12. Concorda con il Comitato dei saggi quando nella relazione «Per un'Europa dei diritti civili e sociali» afferma a proposito dell'esclusione che, per arrestare simultaneamente l'aggravarsi delle disparità e dell'emarginazione sociale e la generalizzazione delle politiche di assistenza passiva per le persone in stato di esclusione, l'Europa dovrà compiere uno sforzo notevole di innovazione, organizzazione e mobilitazione onde costruire un modello di sviluppo in cui ognuno trovi il proprio posto. Occorrerà infatti modificare radicalmente le politiche per finalizzarle alla prevenzione anziché alla cura. 2.13. Sottolinea che la coesione è connessa all'aumento della crescita economica ed a nuove opportunità. Ciò non implica la riduzione della crescita o dell'occupazione delle altre regioni e non provoca quindi convergenza negativa. 2.14. È importante non confondere coesione con armonizzazione o uniformità. La coesione e la diversità non sono obiettivi contrastanti, ma possono al contrario rafforzarsi vicendevolmente. A questo proposito, l'azione dei fondi strutturali dovrà essere flessibile in modo da adattarsi ai problemi concreti di ciascuna regione. 2.15. Ritiene in tal senso che i principi della sussidiarietà e della compartecipazione debbano costituire la base dell'esecuzione delle politiche strutturali. Si può tuttavia constatare che in taluni Stati membri questi importanti principi continuano a non essere applicati concretamente nell'impiego dei fondi strutturali e di coesione. Gli enti locali e regionali dovrebbero essere coinvolti in tutte le fasi degli interventi dei fondi, dalla definizione delle priorità fino al monitoraggio e alla valutazione. È infatti a livello locale e regionale, quello più prossimo ai cittadini, che nasceranno le idee innovatrici necessarie alla soluzione dei problemi locali. 2.16. Rammenta di essersi già pronunciato al riguardo in varie occasioni, in particolare nel parere sul Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione», in quello sul «Futuro della coesione economica e sociale», nonché nel parere sul ruolo degli enti locali e regionali nella gestione dei fondi strutturali. 2.17. Il Comitato ricorda che la coesione economica e sociale, intesa a ridurre il divario di sviluppo fra le regioni, non può essere attuata senza far riferimento alla nozione di assetto territoriale, né tralasciando il coordinamento degli aspetti territoriali delle politiche comunitarie, per assicurare in tal modo la coerenza e la complementarità di queste ultime con le strategie di assetto nazionali. 3. Osservazioni particolari 3.1. Crescita, competitività, occupazione e povertà 3.1.1. Constata che negli ultimi anni si è registrato un miglioramento significativo della crescita economica nell'UE, che però non è stato continuo né uniforme all'interno del territorio comunitario. 3.1.2. Rileva altresì una diminuzione delle disparità in termini di reddito pro capite tra gli Stati membri in questi ultimi anni, ed il persistere, se non il peggioramento in taluni casi, di dette disuguaglianze a livello regionale. Il Comitato sottolinea che nonostante le regioni dell'Obiettivo 1 abbiano registrato un tasso di crescita più elevato della media, la politica di coesione non è stata sufficiente a realizzare la convergenza regionale. 3.1.3. Nel corso degli anni, la posizione relativa di un gran numero di regioni è cambiata e con essa anche la composizione del gruppo di regioni con il PIL pro capite più elevato e del gruppo di regioni con il PIL pro capite più basso. Le variazioni registrate rivelano grandi disparità tra i vari indicatori (reddito, occupazione e disoccupazione). 3.1.4. Nonostante i progressi compiuti in materia di crescita economica, osserva che l'economia europea non è riuscita a dare un pari impulso dinamico alla creazione di posti di lavoro, circostanza che ha portato ad un tasso di disoccupazione medio ancora elevato (10,7 % nel 1995) e ad un aumento del numero di disoccupati di lunga durata. 3.1.5. Nota che la disoccupazione è ripartita in modo molto differenziato sul territorio dell'UE, con i tassi più elevati in Spagna, Irlanda e Finlandia. Tuttavia, è a livello regionale e locale che il problema si manifesta con maggiore intensità. 3.1.6. Rileva che nell'UE l'attività economica è fortemente concentrata nelle regioni più urbanizzate ove il PIL pro capite è superiore alla media del 14 % ed ove si producono dai >NUM>2 >DEN>4 ai ¾ della ricchezza. Nonostante tale crescita, si assiste ad un incremento della disoccupazione urbana che in alcuni casi è dell'ordine del 30 %. 3.1.7. Prende nota del fatto che alla fine degli anni 1980 la media delle famiglie che vivevano al di sotto della soglia di povertà era del 15 %, ma che senza i trasferimenti sociali effettuati dagli Stati membri si arriverebbe al 40 %. Secondo «Statistiques en bref», che ha riassunto i principali risultati del panel comunitario delle famiglie in materia di distribuzione del reddito e di povertà nell'Unione europea dei dodici nel 1993, la percentuale delle famiglie che vivevano al di sotto della soglia di povertà raggiungeva il 17 % nell'Europa a dodici. Il Portogallo superava nettamente la media comunitaria con un tasso del 29 %, seguito da Grecia (24 %) e Regno Unito (23 %). All'altra estremità della graduatoria, la Danimarca registrava il tasso di povertà più contenuto (il 9 % delle famiglie danesi). Negli altri paesi, i tassi andavano da un minimo di 12 % per la Germania a un massimo di 21 % per l'Irlanda. Il tasso di povertà del Lussemburgo risultava relativamente elevato (14 %), poiché il reddito medio era alto, e quindi lo era anche la soglia di povertà (relativa). 3.1.8. Osserva che in Europa le caratteristiche più evidenti a lungo termine sono un'espansione dell'occupazione nel terziario associata ad un calo significativo dell'occupazione in agricoltura e nell'industria, un aumento del lavoro a tempo parziale ed un mutamento nella struttura delle professioni, a tutto vantaggio di quelle che richiedono considerevoli qualificazioni tecniche ed un livello di istruzione elevato. 3.1.9. Nota che il dinamismo nella creazione di posti di lavoro non è stato omogeneo all'interno della Comunità e che alcune regioni sono riuscite a combinare un elevato grado di produttività (metodi di produzione e scarsa intensità di manodopera) con un livello occupazionale elevato. Osserva che ciò dipende soprattutto dalla disponibilità di infrastrutture moderne di comunicazione, manodopera competente e qualificata e da capacità avanzate di ricerca e sviluppo tecnologico che rendono l'economia flessibile, adattabile ed innovatrice, capace di creare nuove attività suscettibili di apportare ricchezza. 3.1.10. Rileva che le cause della disoccupazione variano da uno Stato all'altro e da una regione all'altra ma che, di massima, sono intimamente connesse alla crescita economica nel contesto di una sempre maggiore competitività e, quindi, al modello di sviluppo sociale dell'UE; la crescita del PIL è infatti imputabile sostanzialmente all'aumento della produttività del lavoro. 3.1.11. In tal senso, ritiene che la disoccupazione non possa essere vista solo in una prospettiva a breve scadenza o settoriale, sia essa di politica tradizionale dell'occupazione o dei fondi strutturali. Ciò vorrebbe dire analizzare gli effetti ma non le cause e determinerebbe soluzioni inefficaci. 3.1.12. Concorda di conseguenza con gli orientamenti espressi nella Dichiarazione di Dublino sull'occupazione volti a: a) potenziare l'efficacia del mercato del lavoro e gli investimenti nelle risorse umane sostenendo i gruppi vulnerabili; b) modificare i regimi fiscali e di protezione sociale dando loro una configurazione più favorevole all'occupazione; c) intensificare gli sforzi per modernizzare i mercati di beni e servizi sfruttando nuove fonti di lavoro; d) rafforzare la competitività europea e promuovere lo sviluppo locale. 3.2. Politiche degli Stati membri 3.2.1. Le politiche degli Stati membri rivestono enorme importanza ai fini della coesione; sono stati compiuti progressi a livello di convergenza nominale (inflazione e tassi d'interesse) con un miglioramento del clima generale per la crescita economica, ed in termini di riduzione delle disparità interne di reddito pro capite. Tali politiche si rivelano tuttavia insufficienti per ridurre le disparità tra regioni nello spazio europeo considerato che la loro azione è limitata al territorio nazionale e date le diverse potenzialità economiche degli Stati membri. 3.2.2. Gli effetti regionali delle politiche degli Stati membri - anche di quelle a carattere regionale - vengono descritti in maniera sommaria senza che venga fatto un collegamento con l'evoluzione delle disparità regionali. Ciò vale soprattutto nel caso della politica basata sui criteri dell'UEM. 3.2.3. Ritiene necessario portare avanti le politiche macroeconomiche finalizzate alla stabilità, la crescita e l'occupazione e reputa che per accrescerne l'impatto occorrano cambiamenti atti a creare maggior coordinamento tra politiche economiche e strutturali. 3.3. Politiche settoriali della Comunità 3.3.1. Le politiche settoriali non strutturali dell'UE, finalizzate ad obiettivi distinti dalla coesione, rivestono importanza per la crescita della Comunità nel suo insieme. Esse producono nondimeno effetti ampiamente contrastanti nello spazio europeo, che pregiudicano gli sforzi volti a ridurre le disparità. Gli effetti negativi di dette politiche nelle regioni europee devono essere compensati, secondo il Comitato, dalla politica sociostrutturale della Comunità. 3.3.2. L'impatto finale della politica non strutturale sul potenziamento della coesione dipende in larga misura dalla situazione specifica di ciascuna regione. 3.3.3. Gli obiettivi delle politiche settoriali non strutturali non vanno modificati; occorre invece estenderne gli effetti positivi all'intero territorio europeo. In tal senso occorre rafforzare i meccanismi di coordinamento delle politiche strutturali con le altre politiche comunitarie in modo da orientare queste ultime anche verso la coesione. Esprime pertanto il proprio accordo con la Commissione quando afferma che è di assoluta importanza assicurare che si compiano sforzi per massimizzare gli effetti coesivi di dette politiche nell'ambito del raggiungimento degli altri obiettivi. 3.3.4. Il Comitato ricorda inoltre il ruolo dello Schema di sviluppo dello spazio comunitario (SDEC), di cui è stato presentato un primo progetto in occasione del Consiglio informale dei ministri responsabili dell'assetto territoriale riuniti a Noordwijk (Paesi Bassi) l'8 giugno 1997. Tale documento persegue tre obiettivi fondamentali: la coesione economica e sociale, lo sviluppo sostenibile ed una competitività equilibrata per il territorio europeo; esso agevolerà il coordinamento degli aspetti territoriali delle politiche comunitarie nonché la cooperazione nel settore dell'assetto del territorio europeo. 3.3.5. Il Comitato si augura vivamente di ricevere in tempo utile i risultati degli studi che la Commissione realizzerà allo scopo di adeguare la politica non strutturale al potenziamento della coesione nonché le proposte politiche basate su tali studi, al fine di poter elaborare un parere. 3.3.6. Il Comitato auspica che, nel quadro del dialogo con la Commissione, venga data maggiore attenzione ai nuovi effetti derivanti dall'applicazione della politica non strutturale a livello regionale e locale. 3.3.7. Occorre proseguire la riforma della PAC nel senso iniziato nel 1992, riducendo la protezione di produzioni ampiamente eccedentarie. D'altro canto, la PAC dovrà essere orientata in modo tale da fornire un sostegno più equilibrato che garantisca uno sviluppo sostenibile alle regioni europee, in cui il settore agricolo rivesta un carattere strategico dal punto di vista economico e sociale, promuovendo in particolare gli aiuti alla riconversione delle colture e intensificando gli investimenti a favore delle zone più bisognose e delle produzioni più redditizie, onde salvaguardare l'efficienza del settore e il reddito dei produttori agricoli. 3.3.7.1. Alle zone più bisognose, e alle altre zone che maggiormente risentono della riforma della politica agricola, va offerta una compensazione mediante un più energico impegno sul fronte delle politiche strutturali, nel quadro di una politica globale finalizzata ad uno sviluppo sostenibile delle zone rurali. 3.3.8. Il rafforzamento delle capacità innovative delle regioni periferiche richiede l'adeguamento della politica comunitaria di ricerca e sviluppo tecnologico che dovrà essere finalizzata anche alla cooperazione tra regioni ricche e regioni svantaggiate e periferiche in modo da tener debito conto delle loro esigenze in materia di ricerca e innovazione. 3.3.9. Occorre rafforzare gli sforzi compiuti in questi ultimi anni in materia di istruzione e formazione al fine di ridurre tempestivamente le disparità esistenti tra le regioni centrali e parte di quelle periferiche. Ciò costituisce infatti una delle condizioni imprescindibili per l'eliminazione delle disparità regionali. 3.3.10. La politica di concorrenza viene complessivamente approvata, ivi compreso l'obiettivo di coerenza fra le politiche regionali degli Stati membri e le politiche strutturali della Comunità, dirette alle regioni più deboli. Ciò non deve però indurre gli Stati membri a diminuire gli investimenti per lo sviluppo delle loro regioni, né indurre l'UE a consentire loro di attuare una politica di sviluppo regionale mirata solamente alle regioni ammissibili al sostegno della Comunità. 3.3.11. Senza voler pregiudicare la politica di concorrenza, in particolare l'applicazione dell'articolo 92, paragrafi 2 e 3, del Trattato, e con il massimo rispetto per la politica di coesione, il Comitato auspica che vengano valutati con attenzione i seguenti quattro punti. a) Il fatto che alcuni Stati membri non siano in grado d'utilizzare il massimale autorizzato, non è un argomento sufficiente per abbassare tale massimale e limitare così le possibilità di azione di quegli Stati che invece possono utilizzarlo, e che affrontano problematiche regionali paragonabili. b) Fintantoché il commercio mondiale non sarà completamente liberalizzato deve rimanere possibile un elevato livello di aiuti per l'attuazione di progetti di importanza economica strategica per l'Europa. Il consolidamento dell'industria europea dev'essere la priorità fondamentale, specialmente per le regioni e le zone maggiormente colpite dai cambiamenti tecnologici e settoriali. c) Un elevato livello di aiuti deve poter essere concesso nei casi improvvise calamità tali da creare una frattura strutturale nelle regioni. d) Va inoltre messa in evidenza la situazione eccezionale di una frattura strutturale dovuta a un'improvvisa trasformazione del sistema economico, per cui la struttura economica esistente viene esposta da un giorno all'altro alle forze della concorrenza dell'economia di libero mercato, con la perdita di molti posti di lavoro. Nella sua politica, l'UE deve tener conto di questa situazione eccezionale. 3.3.12. La liberalizzazione degli scambi internazionali, seppur in genere proficua per l'economia comunitaria, ha effetti negativi su talune regioni europee. Le regioni che maggiormente ne risentono sono quelle meno sviluppate, quelle che soffrono di crisi settoriali o strutturali e le aree più distanti e meno densamente popolate, come le aree dell'obiettivo 6 in cui occorre accrescere la competitività. Di conseguenza, l'UE deve prestar loro particolare attenzione adottando le misure più atte ad attutire tale impatto. 3.3.13. In questo settore occorre inoltre tener conto degli effetti della mobilità internazionale dei capitali: le migliori condizioni di redditività, favoriscono infatti l'insediamento delle industrie in luoghi ove non vigono regolamentazioni sociali minime. Poiché i prodotti di dette industrie risultano poi concorrenziali sul territorio europeo, l'UE deve riflettere sulle possibili misure per tutelare i diritti sociali dei cittadini europei. 3.4. Politiche strutturali della Comunità 3.4.1. Le politiche strutturali dell'UE hanno contribuito alla coesione economica e sociale ed hanno dato un notevole apporto alla modificazione delle tendenze economiche delle regioni più svantaggiate o in declino industriale. 3.4.2. I risultati ottenuti a livello di aumento del tasso di crescita e di investimento e di creazione o mantenimento dell'occupazione sono stati positivi per l'economia delle regioni beneficiarie. 3.4.3. È già possibile individuare effetti altamente proficui nella riduzione delle disparità nelle infrastrutture dei trasporti su strada e nei sistemi di telecomunicazione, così come nella diversificazione delle fonti energetiche e nel settore ambientale. Si attendono effetti positivi nell'eliminazione delle disparità a livello di istruzione e formazione tra la popolazione dei paesi della coesione. Il Comitato inoltre rileva un sostanziale miglioramento della competitività e della diversificazione economica ottenuto attraverso la creazione d'infrastrutture semplici o il sostegno alla gestione amministrativa e alle strutture per l'innovazione delle imprese che operano nelle regioni degli obiettivi 2 e 5b. 3.4.4. Tuttavia, non è facile affermare fino a che punto le basi create siano sufficienti per lo sviluppo sostenibile di queste regioni. I risultati globali conseguiti dalle regioni degli obiettivi 2 e 5b non permettono ancora di trarre delle conclusioni. I dati della relazione non rilevano se si tratta dell'effetto della fase di sviluppo che vivono dette regioni e/o delle loro dimensioni, molto spesso ridotte, o ancora del rapporto tra i meccanismi di sostegno degli Stati membri e quelli dell'UE. Il Comitato propone che venga valutata la possibilità di orientare maggiormente la programmazione degli obiettivi 2 e 5b verso una dimensione regionale, favorendo una prospettiva più ampia, determinando una dimensione territoriale minima. 3.4.5. Sussistono d'altro canto forti contrasti tra le regioni ricche e quelle più svantaggiate e periferiche a livello di infrastrutture (stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, comunicazioni e reti fognarie), di istruzione e capacità di ricerca e sviluppo tecnologico, che continuano a ostacolare la crescita ad un ritmo più sostenuto delle regioni in maggiore ritardo. 3.4.6. Le infrastrutture sono inoltre un fattore di grande rilievo per la competitività delle regioni ed il loro miglioramento può configurarsi come una condizione per lo sviluppo economico sostenibile, alla stregua dell'innovazione. Questa constatazione trova conferma al di là della riforma dei fondi strutturali. 3.4.7. Nella sua relazione, la Commissione dimostra che la politica strutturale è orientata principalmente alla necessità di far fronte ai cambiamenti. Per la struttura economica regionale questo significa modernizzazione o innovazione. La Commissione tuttavia esclude la modernizzazione delle infrastrutture da una parte della sua politica strutturale. Il Comitato sottolinea che la modernizzazione della struttura economica determina in genere nuove esigenze per le infrastrutture. Pertanto, oltre a dare priorità all'accessibilità ai centri economici, ai fini dello sviluppo delle regioni è altresì necessario migliorare le infrastrutture al di fuori di questi centri. 3.4.8. Lo sviluppo delle regioni più svantaggiate è inevitabilmente lento anche se la loro crescita media presenta un tasso superiore a quello medio comunitario (3 %). 3.4.9. Il Comitato concorda con la Commissione quando afferma che le politiche strutturali devono essere rese più flessibili in modo da adeguarsi ai cambiamenti e, soprattutto, poter rispondere alle nuove sfide e opportunità. 3.4.10. La Commissione afferma nella relazione che le disparità regionali e sociali sono indice non solamente di un tenore di vita meno elevato, ma anche del sottoutilizzo del potenziale economico, e che migliorare questi indici è anche nell'interesse dell'Unione. Se ne desumono due punti di partenza per le politiche strutturali della Comunità, ovvero l'equità e l'efficacia. Il principio di equità è alla base di una politica mirata a cancellare i ritardi. Quello di efficacia è inteso a contribuire all'obiettivo di uno sviluppo sostenibile nella Comunità. 3.4.10.1. Le politiche strutturali, nella misura in cui vengono condotte in base agli attuali obiettivi regionali, affrontano problemi esistenti da tempo, e sono di conseguenza reazioni a tali situazioni. Tale approccio si ispira più all'equità che all'efficacia, e non esiste alcun dubbio sulla necessità e sull'obbligo di continuare a concedere sostegni alle regioni meno sviluppate. 3.4.10.2. Occorre valutare l'opportunità, dal punto di vista dell'efficacia, di coinvolgere in una certa misura nelle politiche strutturali anche altre regioni, e in maniera dinamica, ovvero preventiva. In tale contesto non va tuttavia compromessa la priorità da attribuire alle regioni con il maggior ritardo nello sviluppo. In particolare, va preso in considerazione il gruppo di regioni che ha una posizione intermedia fra il gruppo di testa e quello di coda, e che deve affrontare situazioni di crisi o ne è minacciato. È meglio, e generalmente più semplice, evitare lo slittamento all'indietro delle regioni piuttosto che intervenire per riportarle allo stesso livello delle altre. Le azioni preventive non contribuiscono alla riduzione delle disparità fra il gruppo di testa e quello di coda, bensì alla convergenza generale. In tal modo non solo si favorisce un migliore funzionamento delle politiche strutturali, ma si risponde anche all'obiettivo dello sviluppo della Comunità. 3.4.11. Le regioni europee registrano livelli di sviluppo diversi e richiedono per ciò stesso soluzioni flessibili ed adeguate a ciascun caso concreto. In tal senso, sarà necessario potenziare l'efficienza del sistema attuale basato su un numero elevato di obiettivi differenziati (6 obiettivi) e sui criteri ad essi applicabili, nonché adeguare sia la normativa corrispondente sia le procedure decisionali. 3.4.12. Alla fine dell'attuale periodo di programmazione (1994-1999) si conclude il ciclo delle politiche strutturali comunitarie orientate alla realizzazione del mercato interno e finalizzate quindi a correggere gli effetti negativi della sua attuazione. Tali politiche vanno adesso riorientate in vista della diminuzione delle disparità regionali, dell'unione economica e monetaria (UEM), di una maggiore liberalizzazione degli scambi internazionali e dell'ampliamento. 3.4.13. Onde non pregiudicare i risultati già conseguiti, cioè lo sforzo di convergenza reale, i cambiamenti devono essere graduali. 3.4.14. Il rafforzamento della coesione economica e sociale deve quindi costituire il punto di contatto tra il ciclo attuale e quello futuro. 3.4.15. Poiché l'obiettivo della coesione economica e sociale è la promozione dello sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità attraverso una maggiore crescita e nuove possibilità economiche per le regioni più povere ed il sostegno dei gruppi sociali più svantaggiati, pare necessario rafforzare l'efficacia degli aiuti strutturali. A tal fine occorre concentrare le risorse nelle regioni più svantaggiate e nelle zone che presentano i problemi più gravi. 3.4.16. I fondi strutturali devono continuare a favorire la risoluzione dei problemi connessi all'esclusione sociale, derivanti cioè da un accesso non uniforme alle attività creatrici di ricchezza (in particolare, disoccupazione giovanile, delle donne e di lunga durata). Bisogna inoltre considerare, come criterio di ammissibilità, l'uso appropriato di altri indicatori dell'esclusione sociale, quali la salute, la mortalità e la povertà. 3.4.17. I sostegni specifici agli Stati della coesione vanno mantenuti. Per il Comitato, il Fondo di coesione contribuisce in maniera decisiva alla convergenza tra gli Stati membri. La sua continuità dev'essere assicurata allo scopo di consolidare lo sforzo di convergenza nominale e reale, specie in un momento in cui detti paesi stanno attuando una rigorosa disciplina di bilancio per ottemperare ai criteri di Maastricht. 3.4.18. Il Comitato constata che a livello locale l'aiuto finanziario dell'UE ha comportato la moltiplicazione di partenariati con il coinvolgimento degli enti locali, i centri di formazione, le imprese e le industrie locali. Tale collaborazione per ottenere i finanziamenti comunitari ha inoltre permesso di compiere passi avanti nelle reti di partenariato locali, con riflessi positivi sulla promozione della competitività locale. Inoltre per il loro finanziamenti e per la loro attuazione concreta, il Fondo di coesione e le iniziative comunitarie dovrebbero adottare il principio di partenariato. 3.4.19. Occorre rivedere le regioni che rientrano nell'Obiettivo 1 in funzione dei risultati raggiunti per regione, alla luce del criterio del 75 % del reddito medio della Comunità. L'attuale criterio del PIL maschera tuttavia numerosi problemi di fondo che continuano ad affliggere le regioni dell'obiettivo 1. Prima di procedere ad una revisione delle zone rientranti nell'Obiettivo 1, occorrerà adeguare le politiche strutturali, i criteri di ammissibilità e gli strumenti in modo che tengano maggiormente conto delle esigenze di ciascuna regione. I finanziamenti pro capite nelle regioni dell'Obiettivo 1 dovranno essere in tal senso riveduti in funzione delle esigenze specifiche di ciascuna regione. È indispensabile procedere ad un adeguamento dei criteri o alla creazione di nuovi strumenti di sostegno o ancora prevedere una riduzione progressiva, in un periodo più o meno lungo, del sostegno alle regioni che risultino «statisticamente beneficiate» a seguito dell'ampliamento a Est. 3.4.20. Il Comitato ritiene che, nel preparare la revisione dei Fondi strutturali, occorrerebbe attribuire una particolare attenzione alla scelta dei criteri per determinare le regioni in base ai vari obiettivi, e al contempo rispettare con maggior rigore tali criteri. Dovrebbe essere esaminata in particolare la possibilità di utilizzare, all'interno di tali criteri, gli indicatori più adeguati risultanti dall'adozione di un sistema europeo d'indicatori locali e regionali, come raccomanda in proposito la Dichiarazione di Barcellona. Il Comitato sottolinea inoltre che la prossima fase di programmazione andrebbe incentrata sulla competitività e sull'occupazione e sulla scelta di indicatori idonei per individuare i problemi della competitività regionale, ad esempio: la crescita del PIL, i tassi di creazione e di sopravvivenza delle PMI, l'aumento della produttività e la spesa nel campo della ricerca e dello sviluppo tecnologico. Occorrerà inoltre dare rilievo alle azioni concernenti lo sviluppo della società dell'informazione, alla garanzia di uno sviluppo sostenibile e alle misure intese a promuovere lo scambio internazionale e la cooperazione transfrontaliera tra le regioni ed i comuni. 3.4.21. Il Comitato ritiene che la politica regionale dovrebbe tener conto dell'interdipendenza tra città e zone rurali circostanti favorendo in tal modo nuovi equilibri tra di esse. La loro integrazione in un piano di sviluppo regionale, così come il sostegno dei fondi strutturali, offre più ampie possibilità di raggiungere questo obiettivo. 3.4.22. Il Comitato sottolinea che, nonostante la loro relativa esiguità, i finanziamenti fungono da motore trainante grazie al principio di addizionalità e al cofinanziamento. Gli enti locali e regionali da soli non sono mai riusciti a dare agli investimenti un impulso analogo a quello fornito dagli interventi dei fondi strutturali. Di conseguenza, ritiene che la brusca sospensione del sostegno dei fondi strutturali avrà senza dubbio conseguenze estremamente negative per molte regioni, che potrebbero registrare addirittura un passo indietro sulla via dello sviluppo. Lo stesso vale, naturalmente, per il Fondo di coesione. 3.4.23. Il principio dell'addizionalità va potenziato e applicato rigidamente. Mediante un ricorso flessibile ai tassi di compartecipazione si potrebbe tener conto delle difficoltà concrete che incontrano le regioni più svantaggiate ed ultraperiferiche per assorbire nei propri bilanci gli aiuti comunitari e delle difficoltà di bilancio degli altri Stati membri risultanti dal rispetto dei criteri di Maastricht. 3.4.24. La regionalizzazione coerente degli stanziamenti dei fondi strutturali, FSE compreso, può contribuire ad una maggiore efficacia della politica strutturale. A tale scopo il Comitato vorrebbe che si ponesse fine alla pratica, molto frequente negli Stati membri, che consiste nell'operare solo trasferimenti parziali agli enti regionali e locali. 3.4.25. Nella misura del possibile, occorre coinvolgere maggiormente la BEI nel finanziamento dei progetti da parte dei fondi strutturali al fine di ottenere mezzi supplementari ed una migliore ripartizione tra sovvenzioni e prestiti. 3.4.26. Evitando sovrapposizioni con i quadri comunitari di sostegno (QCS), le iniziative comunitarie dovranno concentrarsi su un numero ridotto di obiettivi di effettivo interesse comunitario, di carattere innovatore o con effetti dimostrativi reali. Dato che è difficile gestire e amministrare contemporaneamente i programmi degli obiettivi e le iniziative comunitarie, qualora le regioni siano beneficiarie di aiuti strutturali dovuti a diversi tipi di sostegno, il Comitato propone alla Commissione di analizzare la possibilità di adottare, in casi come questi, un approccio integrato o di concedere sovvenzioni globali. In futuro, sarà necessario garantire un adeguato finanziamento alla cooperazione interregionale e tra le regioni frontaliere, attraverso iniziative comunitarie o finanziamenti speciali. Sarà inoltre opportuno prevedere altri progetti pilota innovatori. 3.4.27. Occorre inoltre rendere più efficace il seguito e la valutazione ed intensificare la lotta contro le frodi e le irregolarità. 3.4.28. Può essere opportuno precisare, nei comitati di sorveglianza, i ruoli delle diverse parti e quindi differenziare le parti con potere decisionale (finanziatori) da quelle con potere consultivo. Nel primo caso, si tratterà di autorità responsabili per il cofinanziamento, nell'altro, sostanzialmente delle parti sociali e dei rappresentanti dei gruppi di interesse. È inoltre necessario valutare l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di partecipazione, operando una distinzione tra le funzioni di controllo, di revisione e di valutazione degli enti locali e regionali in seno all'organo di gestione dei fondi strutturali e di coesione. Per migliorare ulteriormente l'attività dei comitati di sorveglianza, questi dovrebbero disporre di maggiori competenze e prendere anche delle decisioni definitive concernenti in particolare l'esecuzione finanziaria. Pertanto, le modifiche alla partecipazione finanziaria dei fondi non dovrebbero più essere soggette alla verifica della Commissione se il comitato di sorveglianza le ha approvate. In tale contesto è urgente un miglioramento, tanto più che le decisioni della Commissione richiedono tempi considerevolmente lunghi, cosa che ostacola l'attuazione rapida e fluida degli interventi. 3.4.29. La politica di coesione deve avvalersi di tutta la flessibilità consentita dai principi di sussidiarietà e di partecipazione, coinvolgendo le autorità regionali e locali nella concezione delle misure e delle azioni atte a risolvere i problemi di ciascuna regione in modo da potenziarne gli effetti. Solo una forte mobilitazione di tutte le parti può infatti far sì che in avvenire si pervenga ad uno sviluppo dell'Unione europea nel suo insieme che corrisponda ad un maggior equilibrio tra le regioni. 4. Ampliamento 4.1. Poiché l'ampliamento ad Est è considerato una priorità politica fondamentale che avrà notevoli implicazioni a livello comunitario: a) le adesioni devono avvenire gradualmente, via via che i vari paesi soddisfino le condizioni decise dal Consiglio europeo di Copenaghen nel giugno 1993; b) occorre prevedere il mantenimento di sostegni comunitari di preadesione (Phare) per i candidati che registrano maggiore lentezza nel processo di preparazione; c) il finanziamento delle politiche strutturali comunitarie ai paesi dell'Est dev'essere anch'esso graduale dato che deve rispondere non solo alle necessità ma anche alle possibilità reali di assorbimento di ciascun paese, alla luce del principio di addizionalità; d) il Comitato sottolinea infine l'esigenza che l'eventuale ampliamento non metta in discussione il principio attivo di solidarietà, nella sua attuale accezione. Bruxelles, 18 settembre 1997. Il Presidente del Comitato delle regioni Pasqual MARAGALL i MIRA ALLEGATO Osservazioni sulla relazione annuale 1995 sul Fondo di coesione - COM (96) 388 def. 1. Il Comitato si compiace del fatto che la Commissione abbia tenuto conto delle proprie osservazioni in merito all'inclusione di rappresentanti dei poteri locali e regionali nei comitati di sorveglianza in tutti gli Stati della coesione e dell'audizione pubblica effettuata dal Fondo presso gli enti locali e regionali al fine di conoscerne posizioni e suggerimenti. 2. Prende atto della disponibilità della Commissione a finanziare ulteriori progetti delle regioni ultraperiferiche e si augura che ciò possa concretizzarsi entro breve. 3. Deplora che la Commissione non abbia fornito dati circa l'impatto economico e sociale del Fondo sugli Stati membri e sulla coesione economica e sociale dell'UE. Considerato che sono già stati commissionati degli studi sulla metodologia da seguire in questa analisi, conta nondimeno sull'inclusione di tali informazioni nella prossima relazione. Constata comunque che la relazione contiene dati sulla creazione diretta ed indiretta di posti di lavoro nel periodo 1993-1995. 4. Apprezza la flessibilità mostrata dalla Commissione in merito al principio di condizionalità del sostegno del Fondo rispetto agli eccessivi disavanzi. 5. Rileva inoltre con soddisfazione che, nell'esercizio 1995, i progetti in materia di ambiente sono stati il 48,5 % e quelli riguardanti le infrastrutture il 51,5 %, cifre che mostrano un avvicinamento all'equilibrio auspicato e che hanno fatto migliorare la ripartizione media nel periodo 1993/1995 che è stata del 46,1 % per l'ambiente e di 53,9 % per i trasporti. L'equilibrio non deve comunque costituire un dogma ma tener conto con flessibilità delle esigenze reali di ciascuna regione. 6. Nota che il Fondo ha finanziato 5 dei 14 progetti definiti di massima priorità ad Essen (TGV della Francia meridionale, autostrade greche, autostrada Lisbona-Valladolid, collegamento ferroviario Cork-Dublino-Belfast, corridoio stradale Irlanda-Regno Unito-Benelux). 7. Sollecita la Commissione a presentare, nella prossima relazione, tabelle sul finanziamento totale per il periodo 1993-1996 per i quattro paesi della coesione, tanto nel settore dell'ambiente, quanto in quello dei trasporti, onde fornire una visione globale dei finanziamenti approvati dal Fondo. 8. Rileva che la Commissione ha adottato una serie di regole e procedure amministrative volte ad evitare il finanziamento di progetti che non soddisfino alle direttive in materia ambientale o alla legislazione comunitaria sugli appalti pubblici ed evitare il rischio di doppio finanziamento. 9. Osserva inoltre che la Commissione controlla che i progetti da finanziare nel settore dei trasporti facciano parte delle reti transeuropee o riguardino l'accesso a dette reti. 10. Deplora la mancanza di dati sui progetti respinti, pur constatando l'enunciazione delle principali ragioni che hanno motivato il rifiuto. 11. Si rallegra del fatto che non si siano registrate frodi o irregolarità relativamente ai progetti approvati. 12. Concorda con la Commissione quando afferma che: «L'ampliamento inciderà profondamente sulla coesione all'interno dell'UE e, per poter essere accettata da tutti, qualsiasi riforma o modifica delle pertinenti politiche dovrà venir introdotta progressivamente e realizzata senza precipitazione. (.....) la Commissione ha affermato la necessità di salvaguardare l'applicazione della politica di coesione nell'intera Unione. Ai paesi oggetto degli interventi di coesione dovrebbe essere garantita una solidarietà ininterrotta, che tenga conto dei risultati conseguiti da tali interventi nel campo economico e sociale. Le azioni dovrebbero tuttavia configurarsi in modo tale da indicare esplicitamente che il principio della disciplina di bilancio è concretamente rispettato, in un momento in cui la maggior parte degli Stati membri sta attuando una rigorosa politica di bilancio per conformarsi ai criteri di Maastricht. Il Fondo di coesione costituisce uno soltanto degli strumenti esaminati in questo contesto e destinati a favorire la coesione economica e sociale.»