Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo"



Gazzetta ufficiale n. C 080 del 03/04/2002 pag. 0037 - 0040



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo" (2002/C 80/08) Il Consiglio, in data 21 settembre 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell' articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Pariza Castanos, in data 19 dicembre 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 16 gennaio 2002, nel corso della 387a sessione plenaria, con 93 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La proposta di direttiva risponde alla necessità di regolamentare un aspetto importantissimo della politica comunitaria in materia di immigrazione, vale a dire le condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendano svolgere un'attività, subordinata o autonoma, in uno Stato membro. 1.2. In una comunicazione relativa alla politica comunitaria in materia di immigrazione(1), la Commissione ha affermato che la mancanza di adeguati canali legali per l'immigrazione a scopo di lavoro ha contribuito allo sviluppo dell'immigrazione irregolare(2). La comunicazione ha inoltre affermato che le necessità demografiche ed economiche dell'Unione europea richiedono una politica più aperta in materia di immigrazione(3) e ha invitato di conseguenza a prevedere canali legali accessibili per l'ingresso dei lavoratori(4). 1.3. Le attuali condizioni d'accesso negli Stati membri sono talmente restrittive da intralciare l'ingresso legale. Per questo, i cittadini di paesi terzi entrano per la maggior parte illegalmente, anche quando si tratta di lavoratori in grado di fornire un contributo importante all'economia europea. 1.4. La comunicazione della Commissione sostiene che l'Unione europea deve riconoscere il contributo positivo dei lavoratori migranti e che in futuro bisognerà accogliere flussi migratori più importanti. Risultano necessari cambiamenti significativi nelle norme relative all'immigrazione al fine di facilitare i canali legali per l'ingresso degli immigranti. La proposta di direttiva oggetto del presente parere dovrebbe rispondere a questa esigenza di nuove misure legislative. 2. Sintesi della proposta di direttiva 2.1. La direttiva regolamenta, in due diversi capitoli, l'ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere un lavoro subordinato oppure autonomo. 2.2. Nel caso del lavoro subordinato, la direttiva stabilisce che è necessario richiedere il "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato". La domanda, che potrà essere inoltrata dal lavoratore o dal suo datore di lavoro, dovrà essere presentata alla rappresentanza dello Stato membro interessato nel paese in cui vive il richiedente oppure nel territorio dello Stato membro interessato se il richiedente vi risiede già legalmente. 2.3. La domanda dev'essere accompagnata da diversi documenti, ad esempio l'offerta di lavoro e la prova che il posto vacante non può essere occupato facendo ricorso al mercato del lavoro dello Stato membro interessato. Inoltre, il richiedente dovrà presentare i documenti comprovanti il possesso delle competenze, dimostrare di disporre di risorse sufficienti, presentare un certificato di buona condotta (se lo Stato membro lo richiede), l'assicurazione contro le malattie, ecc. 2.4. La prova che un posto di lavoro vacante non può essere occupato nello Stato membro interessato si presume soddisfatta qualora l'offerta sia stata divulgata attraverso i servizi di collocamento (inclusi i servizi europei EURES) per quattro settimane e non siano state presentate candidature dalle persone alle quali viene concessa la preferenza. Questa è normalmente assegnata ai cittadini dell'Unione e ai cittadini di paesi terzi che soddisfino taluni criteri specificati nella direttiva stessa. 2.5. Ciascuno Stato membro potrà definire un certo numero di settori lavorativi caratterizzati da una penuria permanente di manodopera, per i quali la pubblicazione dell'offerta di lavoro non è necessaria. Pertanto, i cittadini dei paesi terzi potranno essere assunti senza dover sottostare a questa procedura. 2.6. Il permesso, rilasciato inizialmente a titolo temporaneo (un massimo di tre anni), è rinnovabile. Per il rinnovo, valgono gli stessi requisiti della richiesta iniziale. Durante i primi tre anni di soggiorno, il rinnovo del permesso è soggetto ai già citati criteri di preferenza comunitaria. 2.7. Un permesso rilasciato può essere revocato se il titolare resta disoccupato per più di tre mesi su dodici durante i primi due anni di soggiorno e per più di sei mesi su dodici dopo i primi due anni. 2.8. La direttiva precisa i diritti di cui gode il titolare del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" ma concede agli Stati membri la possibilità di limitare alcuni di questi diritti. 2.9. La direttiva definisce inoltre altri permessi e stabilisce le condizioni esatte per il loro rilascio: "permesso di soggiorno - lavoratore stagionale", "permesso di soggiorno - lavoratore transfrontaliero" "permesso di soggiorno - lavoratore in trasferimento interno", "permesso di soggiorno - tirocinante" e "permesso di soggiorno - scambio giovanile/alla pari". 2.10. Per poter svolgere un lavoro autonomo, la direttiva prevede un "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo", che può essere richiesto nel paese di origine o nel territorio dello Stato membro se il richiedente già vi risiede legalmente. La domanda dev'essere accompagnata dalla prova che il richiedente dispone dei mezzi finanziari necessari per effettuare gli investimenti e da altri documenti, ad esempio il certificato di buona condotta (se richiesto dallo Stato membro), titoli, qualificazioni o altro. Il richiedente dovrà altresì dimostrare che l'attività che intende svolgere avrà un effetto positivo sull'occupazione o sullo sviluppo economico dello Stato membro. 2.11. Il rinnovo del "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" è soggetto agli stessi termini ed alle stesse condizioni applicabili per il "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato". Così vale anche per un'eventuale revoca. 3. Osservazioni generali 3.1. La proposta di direttiva è volta a soddisfare l'obiettivo precisato dalla Commissione: facilitare l'immigrazione legale e semplificare le procedure di ingresso e di soggiorno. Tuttavia, il Comitato dubita che le condizioni di ingresso previste dalla direttiva siano le uniche a poter consentire a tutti i lavoratori (qualificati e non) di entrare legalmente. 3.2. In base alla proposta di direttiva, l'unico canale legale di immigrazione a scopo di lavoro consiste nell'ottenere preliminarmente un'offerta di lavoro. Questa è senza dubbio la condizione principale ma non può essere l'unica. L'ottenimento di un'offerta di lavoro, quando si è ancora residenti nel paese di origine, può risultare un requisito adeguato per i lavoratori stagionali e per quelli specializzati (tecnici, informatici, ecc.) oppure per l'assunzione di lavoratori da parte delle grandi e medie imprese. Ma quando il datore di lavoro è una persona, vedasi ad esempio nel campo dei servizi domestici o dell'assistenza ai minori o agli anziani, nell'artigianato o nelle piccole imprese, la conoscenza preliminare tra il datore di lavoro e il lavoratore migrante è indispensabile. 3.3. Una normativa sull'immigrazione volta ad incanalare legalmente i flussi migratori verso gli Stati membri dell'Unione europea deve necessariamente contemplare due canali distinti di ingresso. Il primo è quello già segnalato nella direttiva, basato sull'ottenimento di un'offerta di lavoro quando ancora si risiede nel paese di origine. Il secondo è l'ingresso temporaneo nello Stato membro alla ricerca di un'occupazione. 3.4. Una normativa che contempli solo il primo di questi due canali permetterà ad alcuni lavoratori di entrare legalmente mentre probabilmente altri immigrati continueranno ad entrare in maniera irregolare e a trovare lavoro nell'economia sommersa. 3.5. Per tale motivo, il Comitato propone che la direttiva preveda un permesso di ingresso e di soggiorno temporaneo per la ricerca di un lavoro, della durata di sei mesi, le cui condizioni saranno stabilite da ciascuno Stato membro in collaborazione con le parti sociali. I richiedenti dovranno dimostrare di possedere risorse sufficienti e presentare un'assicurazione contro le malattie. Essi dovranno inoltre fornire informazioni sulle loro conoscenze professionali. 3.6. La proposta di direttiva riproduce, d'altra parte, taluni criteri restrittivi tipici delle attuali normative degli Stati membri in materia di immigrazione. Questi criteri sono riscontrabili nei requisiti previsti per la richiesta di soggiorno (articolo 5) e per il suo rinnovo (articolo 7), nella possibilità di revoca del permesso qualora il richiedente sia rimasto disoccupato per un periodo superiore a tre mesi l'anno (articolo 10, par. 3), ecc. Questi aspetti saranno analizzati nel capitolo concernente le osservazioni specifiche. 4. Osservazioni specifiche 4.1. Domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" e di "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" (articoli 5, par. 2 e 18, par. 2) 4.1.1. La domanda di permesso di soggiorno per motivi di lavoro, sia esso subordinato o autonomo, può essere presentata nel territorio dello Stato membro ma solo se il richiedente vi risiede già legalmente. Questa limitazione può impedire agli attuali immigrati irregolari di regolarizzare la loro posizione. Essi potranno infatti modificare la loro situazione solo se sarà offerta loro l'opportunità di presentare la domanda di permesso di soggiorno nello Stato membro. Pur non affrontando la problematica degli immigrati in situazione di irregolarità, la direttiva all'esame dev'essere neutra al riguardo, al fine di non escludere possibili misure nazionali di regolarizzazione. 4.2. Dati e documenti che devono accompagnare la domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (articolo 5, par. 3) 4.2.1. Alcuni dei requisiti per la presentazione della domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" non sono adeguati. La prova di buona condotta [lettera e)] può dar luogo a decisioni arbitrarie e a discriminazioni nei confronti del richiedente da parte delle autorità del paese di origine. La prova delle competenze [lettera g)] per lo svolgimento dell'attività di lavoro offerta dovrà incombere al futuro datore di lavoro, come avviene con qualsiasi altro lavoratore. La necessità di disporre di risorse sufficienti per il sostentamento [lettera h)] non ha alcun senso nel momento in cui il richiedente presenta la prova di un'offerta di lavoro; non bisogna inoltre esigere la prova di un'assicurazione contro le malattie dato che la si ottiene attraverso un rapporto di lavoro. Il Comitato è dell'avviso che tali requisiti vadano riconsiderati. 4.3. Applicazione della prova fissata all'articolo 6 per il rinnovo dei permessi (articolo 5, par. 4) 4.3.1. Per quanto concerne l'ottenimento di un posto di lavoro, i cittadini dello Stato membro o dell'Unione hanno priorità nei confronti dei nuovi richiedenti di un permesso di soggiorno ma mai nei confronti dei cittadini di paesi terzi che già risiedono legalmente. Pertanto, il Comitato è favorevole a che l'articolo 5, par. 4 si limiti a segnalare quanto segue: i cittadini di paesi terzi che abbiano risieduto legalmente in un determinato Stato membro, con un permesso di soggiorno - lavoratore subordinato, non sono tenuti a fornire la prova della condizione di cui all'articolo 6. 4.3.2. Conformemente al criterio fissato al punto precedente, va stabilito che il rinnovo di un "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" si baserà sempre sul libero accesso al mercato del lavoro, vale a dire senza tener conto della preferenza comunitaria. Bisogna pertanto modificare l'articolo 7, par. 2 dove si afferma che i cittadini dei paesi terzi sono soggetti a tale condizione nei primi tre anni del loro soggiorno. 4.4. Rinnovo del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (articolo 7, par. 1) 4.4.1. In base alla formulazione di tale articolo, il rinnovo del permesso è fortemente restrittivo, in quanto il richiedente deve fornire la stessa documentazione necessaria per l'ottenimento del permesso iniziale. Questo può far sì che molti cittadini di paesi terzi residenti legalmente finiscano per trovarsi in una situazione di irregolarità. Il Comitato ritiene che i requisiti per il rinnovo debbano essere semplificati al massimo. 4.5. Limitazione del permesso a lavori o a campi specifici di attività (articolo 8) 4.5.1. La limitazione del permesso iniziale a lavori o a campi specifici o a regioni determinate dovrebbe essere eliminata al primo rinnovo del permesso. 4.6. Revoca del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (articolo 10) 4.6.1. Il Comitato ritiene necessario eliminare la possibilità di revocare il permesso di soggiorno quando il lavoratore sia rimasto disoccupato per un periodo superiore a tre mesi su dodici, nel corso dei primi due anni, o superiore a sei mesi nel periodo successivo (paragrafo 3), in quanto si tratta di una misura altamente restrittiva che darà ai cittadini dei paesi terzi un gran senso di insicurezza. 4.7. Diritti dei titolari del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (articolo 11) 4.7.1. Il Comitato propone di inserire un nuovo paragrafo all'articolo 11 affinché i diritti concessi ai titolari del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (paragrafo 1) si completino con i seguenti, sempre che vengano concessi ai cittadini dello Stato membro in questione: - diritto all'istruzione, compresi gli aiuti e le borse di studio; - diritto all'esercizio dell'insegnamento e alla ricerca scientifica; - diritto all'assistenza sociale per l'ottenimento di un alloggio; - diritto all'assistenza legale gratuita in caso di necessità. 4.8. La possibilità che gli Stati membri limitino alcuni di questi diritti, come la stessa direttiva segnala (articolo 11, par. 2), va riconsiderata perché potrebbe dar luogo a misure dal contenuto discriminatorio. 4.9. Lavoratori stagionali - Garanzie (articolo 12, par. 2) 4.9.1 A giudizio del Comitato, occorre riconsiderare la possibilità che gli Stati membri chiedano ai datori di lavoro una garanzia finanziaria da restituire al momento del ritorno del lavoratore stagionale. Il datore di lavoro non è infatti in grado di garantire che il lavoratore stagionale ritorni effettivamente al proprio Stato d'origine 4.10. Richiesta del "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" (articolo 18, par. 2) 4.10.1. Come per il lavoratore subordinato, anche la domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" può essere inoltrata nel territorio dello Stato membro ma solo se il richiedente già vi risiede legalmente. Anche in questo caso, il Comitato ritiene che occorra specificare che la direttiva non esclude possibili misure nazionali di regolarizzazione. 4.11. Dati e documenti che devono accompagnare la domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" (articolo 18, par. 3) 4.11.1. Tra i requisiti necessari per la presentazione della domanda di "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" c'è anche la prova di buona condotta [lettera e)]. Il Comitato ritiene che tale requisito vada riconsiderato perché può dar luogo a decisioni arbitrarie e a discriminazioni nei confronti del richiedente da parte delle autorità del paese di origine. 4.12. Rinnovo del "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" (articolo 20, par. 1) 4.12.1. Come i lavoratori subordinati, anche i lavoratori autonomi che desiderano rinnovare il permesso durante i primi tre anni devono presentare gli stessi documenti e soddisfare le stesse condizioni valide per l'ottenimento iniziale. Per il Comitato, il rinnovo dev'essere soggetto a requisiti meno rigorosi di quelli dell'ottenimento iniziale, affinché gli immigrati possano continuare a trovarsi in una situazione di legalità. 4.12.2. La limitazione del permesso iniziale a lavori o a campi specifici o a regioni determinate, prevista all'articolo 21, dovrebbe essere eliminata al primo rinnovo del permesso. 4.13. Revoca del "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" (articolo 23) 4.13.1. Come il lavoratore subordinato, anche il lavoratore autonomo può vedersi revocare il permesso di soggiorno per mancanza di introiti per un periodo superiore a tre mesi su dodici, nei primi due anni, o di sei mesi su dodici nei periodi successivi (paragrafo 3). Il Comitato ritiene che una misura tanto drastica vada riconsiderata qualora il lavoratore autonomo presenti di propria iniziativa un nuovo "progetto di migrazione". 4.14. Diritti dei titolari del "permesso di soggiorno - lavoratore autonomo" 4.14.1. Così come vengono definiti i diritti dei titolari del "permesso di soggiorno - lavoratore subordinato" (articolo 11), bisogna anche definire i diritti dei lavoratori autonomi. In questo caso, occorre tener conto di quanto il Comitato ha segnalato al punto 4.8 del presente parere. 5. Osservazioni conclusive 5.1. La Commissione presenterà prossimamente una comunicazione relativa alla lotta contro l'immigrazione irregolare. Il Comitato elaborerà un parere in materia, ma nel presente documento desidera sottolineare quanto ha affermato nel parere relativo alla comunicazione della Commissione sulla politica comunitaria in materia di immigrazione.(5)"Il fattore di attrazione più importante è stata l'esistenza di un mercato del lavoro per l'immigrazione extracomunitaria. Ma va segnalata l'esistenza di un mercato del lavoro specifico per gli immigrati irregolari." Per tale motivo ha sostenuto che "la lotta contro l'economia sommersa che trae beneficio dall'immigrazione irregolare richiede misure legali ed accordi sociali concreti." 5.2. Il Comitato chiede che il Consiglio europeo, in conformità delle conclusioni di Laeken, dia prova di maggiore impegno e rapidità nell'elaborazione di una vera politica comune di asilo e immigrazione, e che pertanto appoggi le iniziative della Commissione e tenga conto dei pareri del Comitato economico e sociale. 5.3. Il Comitato ritiene che l'Unione europea e gli Stati membri debbano ratificare la Convenzione internazionale sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie, approvata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1990. Bruxelles, 16 gennaio 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(2000) 757 def. (2) Punto 3.1 della comunicazione: "... Molti migranti per motivi economici hanno tentato l'ingresso attraverso procedure di asilo oppure canali illegali. Tale situazione non consente risposte adeguate alle esigenze del mercato del lavoro e favorisce i trafficanti di esseri umani ben organizzati e i datori di lavoro privi di scrupoli.". (3) Punto 2.4 della comunicazione. (4) Punto 3.4.2, paragrafo 5 della comunicazione: "... al fine di agevolare, piuttosto che ostacolare le ammissioni degli immigrati per motivi economici". (5) Vedere a proposito il parere del Comitato economico e sociale pubblicato sulla GU C 260 del 17.9.2001.