IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 20.10.2009 
SEC(2009) 1397  
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO  
  
che accompagna la 
  
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSIGLIO, AL COMITATO ECON OMICO E SOCIAL EUROPEO E AL 
COMITATO DELLE REGIONI 
 
Solidarietà in materia di salute: riduzi one delle disuguaglianze sanitarie nell'UE 
  
{COM(2009) 567 definitivo} 
{SEC(2009) 1396}  
 
IT 2   IT 1. I NTRODUZIONE  
Il presente documento riassume la valutazione  d'impatto che prende in considerazione le 
opzioni politiche per una iniziativa europea "Solid arietà in materia di salute: riduzione delle 
disuguaglianze sanitarie nell'UE". La Commissione ha identificato le necessità di azione nella 
strategia europea in materia di salute1 ed ha annunciato una inizia tiva sulle disuguaglianze in 
materia di salute nell'A genda sociale rinnovata 20082. Il presente documento incorpora i 
commenti del comitato per la valutazione d'impa tto in relazione agli obi ettivi, all'utilizzazione 
dei termini disuguaglianze e iniqu ità, alla proporzionalità, alla sussidiarietà e ai costi. La 
relazione impegna solo i servizi della Commi ssione coinvolti nella sua preparazione e non 
pregiudica la decisione fi nale della Commissione. 
La responsabilità principale per affrontare il problema delle disuguaglianze sanitarie incombe 
agli Stati membri, ma le politic he comunitarie possono avere un im patto indiretto sulla salute 
e possono aiutare a superare gl i attuali ostacoli all'azione. La  relazione valuta l'azione 
comunitaria volta a sostenere e a integrare g li sforzi degli Stati membri e delle parti 
interessate e a mobilitare le politiche com unitarie nel senso di una riduzione delle 
disuguaglianze in materia di salute, ne l pieno rispetto della sussidiarietà. 
L'azione comunitaria dovrebbe appoggiare i miglioramenti della salute dell'intera 
popolazione, ponendo tuttavia l'accento sulla riduzione  dei gradienti evitab ili ed iniqui nelle 
condizioni sanitarie tra i gruppi so ciali e le regioni dell'Unione eu ropea (ciò corrisponde ad un 
approccio di 'livellamento verso l'alto'). 
Un certo numero di azioni per tinenti sono già state avviate a livello comunitario e a livello 
nazionale. Le attuali azioni sono tuttavia limitate  dai livelli di consap evolezza e di priorità 
attribuite, dalla mancanza di coinvolgimento delle parti interessate, dalle carenze di 
informazione e di conoscenze, dall'insufficiente scambio di buone prassi e dalla difficoltà di 
creare un approccio politico inte rsettoriale. Il presente doc umento prende pertanto in 
considerazione le misure necessarie per affrontare questo insieme di problemi. 
2. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Vi è attualmente una differenza di speranza di v ita alla nascita di 8 an ni per le donne e di 14 
anni per gli uomini tra i vari  Stati membri dell'Unione. Vi sono inoltre importanti differenze 
nei tassi di mortalità, di disabilità e di morb ilità tra gli Stati membri e le regioni dell'UE. In 
alcuni paesi lo svantaggio nelle condizioni di sa lute rispetto alla media comunitaria dei paesi e 
zone con situazioni migliori è aume ntato negli ultimi vent'anni.  
Vi sono grandi differenze sanitarie tra i gruppi sociali definiti sulla base del reddito, 
dell'occupazione, del livello di istruzione o del gruppo etnico in tutti gli Stati membri3. Le 
                                                 
1 COM(2007) 630 
2 COM(2008) 412  
3 Health Status & Living Conditions. Monitoring Report prepared by the European Observatory on the 
Social Situation . European Commission 2008.  
 
IT 3   IT persone con livelli inferiori di  istruzione, di reddito o di occupazione vivono meno a lungo e 
sono in condizioni sanitarie peggiori per un maggior numero di anni. Le differenze nella 
speranza di vita alla nascita tra i gruppi soci o-economici vanno da 4 a 10 anni per gli uomini e 
da 2 a 6 anni per le donne. Questo schema è ev idenziato da numerose mi surazioni della salute 
fisica e mentale. In alcuni paesi le differenze sono aumentate negli ultimi decenni. 
Le disuguaglianze in materia di  salute sono correla te alle disuguaglian ze dei determinanti 
sociali della salute, tra cui le  condizioni di vita (alloggi, ambiente), i comportamenti che 
influenzano la salute (dieta, tabagismo, attività fisiche), l'occupazione e le condizioni di lavoro, l'istruzione, l'accesso alla protezione so ciale e l'accesso a cure sanitarie di qualità. 
Molte disuguaglianze sanitarie s ono evitabili e possono essere co rrette da adeguate politiche 
comunitarie. 
Sono stati identificati tre se ttori nei quali sono state o sservate carenze che ostacolano 
l'adozione di azioni efficaci volt e a diminuire le disuguaglianze sa nitarie. Si tratta di settori 
nei quali l'Unione europea può sostenere e integrare l'azione degli Stati membri: 
Carenze di consapevolezza dei prob lemi, insufficienti priorità politiche loro attribuite e scarso 
impegno da parte degli Stati membri e delle altre parti interessate. 
Mancanza di dati regolarmen te raccolti e comparabili, carenze nei controlli e nelle 
informazioni trasmesse. Scarse conoscenze dei dete rminanti e delle politiche più efficaci da 
attuare. 
Approccio comunitario scarsamente concertato in materia di disuguaglianze sanitarie (mancata integrazione in tutte le politiche a livello comunitario). 
Gli Stati membri stanno attuando alcune politic he ma mancano strategie globali in materia. 
Più della metà degli Stati membri non attribuisco no particolare priorità al  tema della riduzione 
delle disuguaglianze in materia di salute. Manc ano inoltre valutazioni delle politiche attuate e 
un'efficace diffusione dei risultati ottenuti.  
Pur esistendo numerose prove in proposito, è necessario acquisire maggiori informazioni 
sull'effetto (causalità) e sull'impor tanza di alcuni determinanti de lla salute per far sì che gli 
Stati membri possano intraprendere azioni ef ficaci in rapporto a particolari gruppi di 
popolazione e specifici determinanti. È inoltre necessario disporre di dati comparabili e 
costantemente disponibili a livello  comunitario sui risultati ottenu ti in materia di salute e sui 
determinanti delle disuguag lianze sanitarie disaggregati  per gruppi socio-economici. 
Le carenze nella conoscenza di dati e di ri cerche comunitarie costituisce un ostacolo 
all'elaborazione delle politiche. Elementi di prova più precisi e condivisi e chiari obiettivi di 
azione possono favorire l'impegno che attualmente manca da parte di numerosi soggetti interessati. 
A livello comunitario, alle disugua glianze in materia di salute è stata attribuita un'elevata 
priorità politica e vi sono numerose politiche dell'UE che stanno avendo un impatto positivo. 
È tuttavia difficile quantificare gli effetti e il tema non è stato significativamente integrato in 
tutte le politiche de ll'Unione europea. 
 
IT 4   IT 3. O BIETTIVI  
L'azione comunitaria relativa alle disuguaglianze in materia di salute si propone di sostenere e 
di integrare le azioni degli Stati membri e delle altre parti interessate e di garantire che le politiche e le attività dell'Unione consentano di ottenere un elevato livello di protezione della 
salute, così come stabilito nel trattato. Nella misura del possibile, la tutela della salute 
garantita dalle politiche comun itarie dovrebbe essere estesa a tutti i cittadin i ovunque essi 
vivano e qualunque sia il loro livello  sociale. Nel perseguire tali ob iettivi, l'azi one comunitaria 
può contribuire a ridurre le  disuguaglianze sanitarie nell'Unione europea. 
3.1. Obiettivi generali 
L'obiettivo generale di questa iniziativa è di so stenere e integrare gli sf orzi degli Stati membri 
e delle parti interessate e di mobilitare le pol itiche comunitarie nel senso di una riduzione 
delle disuguaglianze in materia di salute. 
3.2. Obiettivi specifici 
Gli obiettivi specifici sono i seguenti: 
Aumentare la consapevolezza, promuovere le info rmazioni, lo scambio di migliori prassi e il 
coordinamento politico, attribuendo al tema della riduzione delle disuguaglianze sociali 
un'elevata priorità politica, sia a livello co munitario che a livello degli Stati membri, 
coinvolgendo tutte le al tre parti interessate.  
Migliorare la disponibilità dei dati e i m eccanismi di misurazione, di controllo e di 
informazione sulle disuguaglianze sanitarie in  tutta l'Unione europea e migliorare le 
conoscenze fondamentali sulle cause di tali disu guaglianze, con precisi riscontri empirici per 
le azioni intraprese. Sviluppare il contributo delle pertinenti politiche comunitarie volte a ridur re le disuguaglianze 
in materia di salute, sostenendo al meglio gli sf orzi degli Stati membri e delle parti interessate 
in materia e concentrandosi in particolare sui gruppi vulnerabili e sui paesi terzi. 
4. A
NALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ : È GIUSTIFICATO L 'INTERVENTO DELL 'UNIONE 
EUROPEA ?  
Anche se la principale responsab ilità nell'affrontare le disugua glianze in materia di salute 
incombe agli Stati membri, il problema riveste, per una serie di motivi, una rilevanza politica 
per l'UE. 
In primo luogo, la pervasività e la persistenz a delle disuguaglianze sa nitarie suggerisce una 
discrepanza tra la situazione attuale e alcune delle principali finalità dell'Unione, come il 
rafforzamento della coesione economica e soci ale, la garanzia di pari opportunità, la 
promozione e la riduzione delle disuguaglianze,  la promozione dell' uguaglianza tra uomini e 
donne e la solidarietà tra gli Stati membri (Articol o 2 del trattato UE e ar ticolo 2 del trattato 
CE).  
In secondo luogo, livelli elevati di salute precaria in vari strati della popol azione europea 
implicano importanti costi per l'Unione e gi ustificano economicamente la promozione di 
 
IT 5   IT azioni volte a risolvere il problema. Garantire livelli elevati di salute per la popolazione è 
importante nel contesto del generale invecc hiamento, in modo tale da consentire vite 
lavorative più lunghe e sostenere un elevato grado di produttività, di competitività e di occupazione. Condizioni evitabi li di salute precaria genera no inoltre notevoli costi per i 
sistemi di assistenza sanitaria ed evitabili pressioni sui bila nci pubblici. Ridurre le inutili 
perdite provocate da condizion i precarie di salute e da mo rti premature può essere un 
contributo per il perseguiment o degli obiettivi di Lisbona e per il pieno sviluppo del 
potenziale europeo di prosperità. 
La base giuridica di azione comp rende alcuni articoli del trattato CE, tra cui: gli articoli 12 e 
13 (contro la discriminazione), l'articolo 125 (promuovere l'occupazione e una forza lavoro competente, qualificata e adattab ile), gli articoli 136 e 137 (migliora re le condizioni di vita e 
di lavoro e la protezione sociale,  lottare contro l'esclusione so ciale), l'articolo  152 (garantire 
un elevato livello di protezione della salute umana in tutte le politiche comunitarie), gli 
articoli 158 e 159 (rafforzare la coesione economi ca e sociale). Questi articoli costituiscono la 
base per il sostegno e l'integrazione dell'azione degli Stati membri da parte della Comunità.  
I motivi per cui è necessaria un'azione comunita ria sono i seguenti: 1) la necessità di 
raccogliere e controllare i dati a livello de ll'UE, dal momento che quest'ultima può garantire 
meglio dei singoli Stati membri la disponibilità di dati affidabili e comparab ili e 2) la politica 
di coesione mediante la quale l'UE fornisce un sostegno finanziario agli Stati membri, in 
particolare alle regioni meno sv iluppate, che può essere investit o in determinanti fondamentali 
delle disuguaglianze sanitarie co me le condizioni di vita, i servizi di formazione e di 
occupazione e l'assistenza sanitaria (promozi one, prevenzione e cura ). L'UE può inoltre 
fornire un valore aggiunto
 sviluppando la consapevolezza e rafforzando la concentrazione 
delle azioni sulle dis uguaglianze in materia di salute, mi gliorando i meccanismi di controllo, 
sviluppando la ricerca e la  raccolta delle conoscenze disponibil i, dando visibilità alle azioni 
pertinenti, migliorando la condivisione delle esperienze e delle buone prassi, sviluppando le 
capacità e perfezionando ulteriormente i collegamenti tra le politiche comunitarie. Tali elementi sono stati oggetto di raccomandazioni nel quadro di consultazioni e di altre analisi e 
ricerche. 
5. O
PZIONI POLITICHE  
Vengono analizzate tre opzioni al fi ne di perseguire tali obietti vi. L'opzione I consiste nella 
continuazione delle attuali atti vità ("business as usual"). L' opzione II "Situazione attuale 
migliorata" si basa sulla parte delle attuali misure che può essere  migliorata nel breve periodo 
senza cambi ulteriori o fondamentali degli attual i strumenti comunitari, il tutto formulato in 
una comunicazione. L'opzione III "Cambi di gra nde portata" richiede un periodo di tempo 
maggiore, implica cambi negli strumenti esistenti dell'UE e comprende inoltre una raccomandazione del Consiglio. Queste opzioni  sono cumulative (l'opzione III si basa 
sull'opzione II che, a sua volta, si basa sull'opzione I – si veda la tabella). 
5.1. Opzione I: Mantenimento della situazione attuale 
Nell'opzione I, le azioni a sost egno della riduzione delle disugua glianze in materia di salute 
continuano ad essere reali zzate nel quadro del MAC sociale e della strategia di salute. 
L'equità nel settore della salute è un principi o fondamentale di tale st rategia e la riduzione 
 
IT 6   IT delle ingiustizie in materia di cure sanitarie e di risultati in materia di salute è un obiettivo 
comune nel contesto del MAC sociale. Mediante  lo scambio di esperienze, l'UE assiste gli 
Stati membri nel tradurre tale obiettivo in stra tegie nazionali. Tra i vari meccanismi troviamo 
le relazioni nazionali di strategia e la re lazione congiunta sulla protezione sociale e 
l'inclusione sociale, le valutazioni inter pares e le riunioni del comitato  di protezione sociale, 
nonché le riunioni del gruppo di esperti sui determinanti sociali della salute e le 
disuguaglianze in materia di salu te dell'UE e le riun ioni di alto livello  del gruppo "Salute 
pubblica" del Consiglio. Esistono inoltre aiuti finanziari attr averso il programma PROGRESS 
e il programma Salute 2008-2013. Anch e la politica di coesione, la Politica agricola comune e 
i Fondi di agricoltura e sviluppo rurale appoggiano alc une attività relative ai determinanti 
fondamentali della salute. In al tre attività dell'UE, tuttavia, le azioni continuerebbero senza 
concentrarsi particolarmente sulle di suguaglianze in materia di salute. 
5.2. Opzione II: Situazione attuale migliorata 
Nell'opzione II, la Commissione adotta una comunicazione nella quale si sviluppa la 
sensibilizzazione sulle disuguaglianze in materia di  salute e si sottolinea la loro dimensione 
economica, politica ed etica. Nell'opzione II si conferma la riduzione delle disuguaglianze in 
materia di salute come una priorità delle va rie politiche, viene sviluppato il dialogo con le 
parti interessate e si compie uno sforzo per utili zzare al meglio le informazioni e i meccanismi 
di interscambio esistenti e l'attuale soste gno finanziario. Vengono ino ltre appoggiate le azioni 
destinate ad ottenere conoscenze sull'efficacia delle  azioni stesse e si tende a migliorare il 
sistema di misurazione delle disuguaglianze in materia di salute tra gli Stati membri e le 
regioni e i gruppi sociali dell'UE. Si avvia i noltre una riflessione nei vari ambiti politici 
pertinenti sul loro potenziale  di azione in questo ambito (come hanno proposto durante la 
consultazione alcune autorità nazionali). Si  annunciano diverse azioni specifiche destinate a 
rafforzare le attività senza ch e sia necessario adotta re nuovi importanti stru menti politici. Lo 
sviluppo di politiche concrete continua ad essere responsabilità degli Stati membri. 
5.3. Opzione III: Cambi di grande portata 
Nell'opzione III, la Commissione propone inoltr e: una raccomandazione del Consiglio sulle 
disuguaglianze in materia di sa lute; obiettivi di riduz ione delle disuguaglianze in materia di 
salute nell'UE considerata globalmente; la creazione di un comitato consultivo interistituzionale di alto livello; la revisione di  un certo numero di politiche al fine di far 
figurare la riduzione delle disuguaglianze tr a le priorità esplicite, accompagnata da un 
adeguato adattamento (riattribuzione o aument o) delle risorse per il  periodo successivo al 
2013; un esame delle misure comunitarie volte a garantire la soddisfaz ione delle necessità 
essenziali per la salute (cure sanitarie, alloggio, cibo, acqua, istruzione); un'iniziativa 
internazionale di maggiore portata  volta a lottare contro le di suguaglianze sanitarie globali. 
6. A
NALISI DEGLI IMPATTI  
Si tratta nella fattispecie di un'iniziativa non legislativa destinata a rafforzare l'azione 
realizzata dagli Stati membri e da altri soggett i per ridurre le disugua glianze in materia di 
salute, nonché a sostenere e in tegrare gli sforzi compiuti in questa direzione. Le azioni 
proposte nelle opzioni I, II e II I implicano: 1) un aumento degl i sforzi volti a migliorare il 
coordinamento e il trattamento dei vari temi a livello comunitario e 2) un aumento degli sforzi 
 
IT 7   IT di sensibilizzazione degli Stati membri e degli altri soggetti in merito all'importanza di 
affrontare i problemi di salute e i problemi sociali nel contesto dell'attuale crisi economica. La misura in cui le attività sostengono l'azione real izzata dagli Stati membri  e dagli altri soggetti 
per ridurre le disuguaglianze in  materia di salute costituis ce il principale determinante 
dell'impatto delle proposte. 
6.1. Impatti sociali 
Si ritiene che le azioni previste dalle tre opz ioni abbiano effetti sociali positivi e nessuna di 
esse dovrebbe avere un impatto sociale negativo. Rispetto all'opzione I, le opzioni II e III 
dovrebbero avere un impatto sociale positivo maggiore. 
La crisi economica che attraversiamo può comporta re – si tratta di un importante elemento da 
prendere in considerazione – un aggravamento delle disuguaglianze in materia di salute, 
provocando il deterioramento di alcuni dete rminanti della salute. Le opzioni II e III 
potrebbero, mediante il rafforzamento delle azioni  di sensibilizzazione, contribuire a fare in 
modo che gli Stati membri, quando definiscono le loro priorità, non trascurino questo settore 
d'azione ed evitino in tal modo di esporsi ulte riormente a difficoltà economiche e sociali. 
6.2. Impatti economici 
Il costo economico indiretto delle disuguagl ianze in materia di salute può risultare 
considerevole. Non è possibile stimarlo con pr ecisione. Uno studio ha stimato tra l'1,2% e il 
9% del PIL il beneficio economico che deriverebbe  dal fatto di elevare il livello di salute 
dell'insieme della popolazione al live llo delle persone più istruite.  
È difficile determinare il costo delle azioni n ecessarie per migliorare la disponibilità e la 
comparabilità dei dati, in particolare dei dati  disaggregati per categorie socio-economiche. 
Globalmente, un miglioramento dei determin anti della salute e una riduzione delle 
disuguaglianze in materia di salute avrebbe ro probabilmente un impatto economico positivo. 
A lungo termine, il miglioramento della salute e la  diminuzione degli anni  di vita in cattiva 
salute potrebbero essere neutri dal punto di vista del costo o avere un effetto economico 
generale positivo. 
7. V
ALUTAZIONE DELLE OPZIONI  
Le tre opzioni contribuirebbero alla realizza zione degli obiettivi generali perseguiti, ma 
l'opzione III dovrebbe essere la più effica ce. Tuttavia, l'opzione III implica spese 
supplementari e la sua attuazione incontra alcuni ostacoli. Sulla base del criterio di fattibilità 
(in particolare dal punto di vista de lla possibilità di agire nel cont esto della crisi attuale) e dei 
costi, l'opzione II è la soluzione  preferita. L'opzione II può esse re considerata come una tappa 
nella lotta contro le disuguaglian ze in materia di salute a livello dell'UE e rispetta pienamente 
il principio di sussidiarietà. 
 
IT 8   IT 8. C ONTROLLO E VALUTAZIONE  
Le azioni valutate comprendono proposte di migl ioramento delle informazioni, del controllo e 
dell'elaborazione di relazioni pe r quanto riguarda l'evoluzione delle disuguaglianze in materia 
di salute e dei loro determinanti suscettibili di essere utilizzati per il controllo e la valutazione. La Commissione si baserà inol tre sul contributo tecnico dell'Osservatorio europeo della 
Situazione sociale e dell'Osservatorio europeo su i Sistemi sanitari e sulle Politiche sanitarie 
per analizzare regolarmente l'evoluzione de lle politiche dell'UE. È previsto un altro 
meccanismo di controllo: la Commissione pubblicherà nel 2012 una relazione sull'attuazione della presente iniziativa e sui progressi che essa avrà consentito di realizzare nel settore della 
lotta contro le disuguaglianze in materia di salute; prevede inoltre di pubblicare ulteriori 
relazioni complementari. 
 
IT 9   IT Opzione I  
– Mantenimento della situazione attuale  Opzione II  
– Situazione attuale migliorata  Opzione III  
– Misure radicali  
 
IT 10   IT