Relazione speciale n. 14/2001

seguito dato alla relazione speciale della Corte n. 19/98 sulla BSE, corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 324/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

SINTESI

I. La relazione speciale n. 19/98 della Corte concludeva che le misure finanziarie adottate a seguito della crisi BSE non erano state attuate in modo rigoroso né coerente all'interno degli Stati membri, e che il divieto di somministrare ai ruminanti farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi non era stato oggetto di adeguata sorveglianza (cfr. il paragrafo 2). La relazione indicava inoltre la necessità che l'UE definisse una strategia in materia di BSE, nonché l'importanza di istituire registri completi e affidabili degli animali.

II. Le spese sostenute dall'UE per le misure relative alla BSE attuate dopo la crisi del 1996 sono state elevate (4,7 miliardi di euro) (cfr. il paragrafo 1). Il Regno Unito, dove si è verificato il 99 % dei casi di BSE (cfr. il paragrafo 9), è stato il maggior beneficiario.

III. La Corte, dando seguito al precedente controllo, ha valutato le azioni adottate dall'UE per gestire il rischio che la BSE comporta per la salute animale ed umana (cfr. il paragrafo 5). La Corte ha rilevato che la strategia della Commissione riguardo alla BSE è generalmente appropriata e basata sulle conoscenze scientifiche disponibili, ma che l'inadeguata attuazione da parte degli Stati membri e l'assenza di misure efficaci di cui la Commissione si potesse avvalere per imporre azioni correttive agli Stati membri ne hanno limitato l'efficacia (cfr. i paragrafi 44-46). Per effetto della combinazione di una carente attuazione delle misure per il controllo della BSE e dell'assenza di una definizione di materiali specifici a rischio (MSR) applicabile a tutta l'UE (cfr. i paragrafi 25-27), consumatori e animali sono stati esposti a diversi livelli di rischio negli Stati membri.

IV. I servizi della Commissione sono stati riorganizzati in modo che la tutela della salute del consumatore fosse chiaramente separata dalla gestione del mercato delle carni bovine [cfr. il paragrafo 12, lettera a)]. L'Ufficio veterinario e alimentare della Commissione (UAV) è stato potenziato (cfr. il paragrafo 40), ma l'alto tasso di avvicendamento del personale ha posto alcuni problemi (cfr. il paragrafo 41); il numero di ispezioni relative alla BSE potrebbe inoltre essere aumentato (cfr. il paragrafo 42). I comitati scientifici consultivi sono stati anch'essi riorganizzati [cfr. il paragrafo 12, lettera b)] e sono stati aumentati i finanziamenti per la ricerca sulla BSE [paragrafo 12, lettera c)].

V. Anche se la maggior parte della normativa sulla prevenzione della BSE è stata adottata prima della crisi del 1996, gli Stati membri sono stati restii ad accettare determinate misure proposte in seguito dalla Commissione, soprattutto per quanto riguarda l'asportazione degli MSR (cfr. i paragrafi 24-27); ai ritardi registrati hanno contribuito anche le procedure istituzionali per l'adozione della normativa (cfr. i paragrafi 17-18).

VI. È probabile che il numero di casi di BSE segnalati in passato fosse inferiore a quello effettivo. Recentemente, per effetto della migliore sorveglianza attuata a seguito dell'introduzione della sorveglianza epidemiologica obbligatoria nel 1998 (cfr. il paragrafo 20) e dell'uso di test rapidi per la diagnosi della BSE (cfr. il paragrafo 19), il numero di casi segnalati è aumentato. La nascita di animali affetti da BSE dopo l'introduzione, nel 1994, del divieto di usare mangimi contenenti farine di carne e di ossa, denota carenze nell'attuazione e nella sorveglianza di tale divieto; le ispezioni dell'UAV hanno inoltre rilevato un'assenza di controlli sugli scambi di tali farine. Nonostante i problemi relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento, della trasformazione, dell'uso e della contaminazione incrociata delle farine di carne e di ossa fossero già noti dal 1996 e benché due Stati membri (Portogallo e Regno Unito) avessero già vietato a livello nazionale l'uso di farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi, la Commissione, in assenza di un test in grado di distinguere tra le proteine di diverse specie, ha vietato l'uso delle proteine animali nei mangimi per tutti gli animali da allevamento nell'intera UE soltanto dal 1o gennaio 2001 (cfr. il paragrafo 31).

VII. La relazione di follow up della Corte sottolinea altri aspetti, come le moderne modalità di produzione e commercializzazione del bestiame e il sostegno fornito attraverso la PAC:

a) i pericoli derivanti dall'uso di farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi nell'alimentazione di ruminanti;

b) la promozione di allevamenti e sistemi di alimentazione estensivi;

c) il riorientamento delle sovvenzioni nel settore delle carni bovine, non collegandole più alla produzione e rispettando al tempo stesso l'esigenza di garantire un equo tenore di vita agli agricoltori; (cfr. il paragrafo 16);

d) la questione del benessere degli animali, soprattutto per quanto riguarda il trasporto di animali vivi nell'UE, con il rischio che ciò comporta per la trasmissione di malattie.

VIII. La relazione di follow up invita inoltre a considerare se la Commissione non debba possedere competenze supplementari per intervenire contro gli Stati membri che non adempiono agli obblighi di legge in materia (cfr. il paragrafo 51) e se non sia necessario conferire ad essa poteri specifici supplementari nel caso gli Stati membri non accettino le proposte in materia di tutela della salute umana o animale (cfr. il paragrafo 50).

PRINCIPALI CONCLUSIONI DELLA RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE

1. Nel 1998 la Corte dei conti ha pubblicato la relazione speciale n. 19/1998 sulla BSE (Bovine Spongiform Encephalopaty)(1) che riguardava principalmente le misure adottate dall'UE a sostegno dei redditi e le misure specifiche adottate nel Regno Unito per l'eliminazione degli animali a rischio di BSE. Il costo totale per il bilancio UE di queste misure a sostegno del mercato, compreso l'intervento pubblico e l'ammasso privato, è ammontato a 4696 milioni di euro per il periodo 1996-2000 (cfr. il grafico 1), di cui 1189 milioni di euro si riferiscono al periodo 1998-2000. Questi importi non includono le spese sostenute dagli Stati membri stessi, né i mancati guadagni dovuti al crollo dei consumi e ai mercati persi. Il Regno Unito è stato il maggiore beneficiario della spesa comunitaria (43,7 %) (cfr. il grafico 2).

2. Le principali conclusioni della relazione della Corte riguardavano:

a) la necessità urgente che l'UE formulasse e adottasse una strategia per affrontare questo tipo di crisi(2) (cfr. il paragrafo 11);

b) la mancanza di rigore e di coerenza nell'attuazione delle misure negli Stati membri e tra di essi(3);

c) l'incapacità di sorvegliare adeguatamente il rispetto del divieto relativo ai mangimi(4) (cfr. i paragrafi 29-33);

d) l'importanza di costituire registri completi e affidabili degli animali negli Stati membri(5) (cfr. i paragrafi 36-39).

Grafico 1

Spese FEAOG per misure collegate alla lotta alla BSE 1996-2000 (Importo totale 4696 Mio EUR)

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Fonte:

Corte dei conti, in base all'esame di informazioni fornite dalla DG AGRI.

Grafico 2

Spesa FEAOG per misure collegate alla lotta contro la BSE 1996-2000, ripartita per Stato membro

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Fonte:

Corte dei conti, in base all'esame di informazioni fornite dalla DG AGRI.

RACCOMANDAZIONI DELL'AUTORITÀ COMPETENTE PER IL DISCARICO

3. Nell'ambito della procedura per il discarico relativa all'esercizio 1997, il Consiglio raccomandava(6) alla Commissione di mettere a punto una strategia per fare fronte alla BSE. Il Parlamento rilevava(7) che la Commissione aveva seguito la maggior parte delle raccomandazioni(8), ma richiedeva a quest'ultima di recuperare tutti gli importi pagati in violazione delle norme vigenti e di proseguire nella messa a punto di un sistema organico per l'identificazione e la registrazione dei bovini.

4. Nel Regno Unito, è stato introdotto nel 1996 il regime OTMS ("over thirty months scheme") il cui obiettivo era eliminare dalla catena alimentare umana e animale i bovini di età superiore a 30 mesi. A causa dell'assenza di controlli e di giustificativi adeguati dell'avvenuta distruzione di questi animali, nel maggio 1999(9) la Commissione ha escluso dal finanziamento comunitario spese effettuate fino all'agosto 1997 per un importo di 32,7 milioni di euro (calcolati sulla base di una riduzione del 10 % per gli animali relativamente ai quali era stata presentata domanda entro il 4 luglio 1996 e del 5 % per gli animali per i quali la domanda era stata presentata tra il 4 luglio 1996 e il 4 agosto 1996), prevedendo un'ulteriore rettifica di circa 8 milioni di euro (calcolata in base ad una riduzione del 5 %) per il pagamento finale. Per circa la metà degli altri Stati membri che hanno notificato casi di BSE sono state proposte rettifiche finanziarie più modeste, a causa delle carenze riscontrate nell'attuazione dei regimi di sostegno ai redditi introdotti a seguito della crisi BSE.

AMBITO DELLA RELAZIONE DI FOLLOW UP

5. Nel 2001, la Corte ha esaminato le misure introdotte e attuate dall'UE in relazione alla BSE al fine di individuare e gestire il rischio che la BSE si sviluppasse, si diffondesse e comportasse rischi per la salute umana e animale. I principali servizi della Commissione interessati sono stati la Direzione generale per la salute e la tutela dei consumatori (DG SANCO) e la Direzione generale dell'agricoltura (DG AGRI). Non sono state effettuate visite negli Stati membri.

CAUSE E CONSEGUENZE DELLA BSE

6. La BSE(10) è una forma di encefalopatia spongiforme trasmissibile (Transmissible Spongiform Encephalopaty - TSE) ed è una patologia cerebrale caratterizzata dalla presenza di una forma anomala di una proteina denominata prione. La BSE è stata individuata per la prima volta nel bestiame nel 1986 nel Regno Unito e, benché non se ne conosca ancora l'origine, si sa che non è contagiosa e i dati scientifici finora raccolti fanno supporre che il bestiame la contragga attraverso mangimi contenenti farine di carne e di ossa contaminate dall'agente patogeno nonché, in misura ridotta (inferiore al 10 %) attraverso la trasmissione fetale.

7. Nel 1996, il governo del Regno Unito annunciava l'esistenza di un possibile nesso tra la BSE e una nuova variante della malattia di Creutzfeld-Jacob (NvCJD), una patologia degenerativa mortale del cervello umano, simile alla BSE dei bovini e alla scrapie negli ovini. In base alle attuali conoscenze(11), la causa più probabile è l'esposizione alla BSE attraverso l'ingestione di carni di bovini infetti, anche se potrebbero esistere altre vie di trasmissione tuttora sconosciute. Fino all'aprile 2001, nell'UE vi sono stati 99 casi confermati o sospetti di NvCJD(12), prevalentemente in persone giovani.

8. Il grafico 3 mostra che buona parte degli animali macellati sono destinati al consumo umano. I sottoprodotti/rifiuti di origine animale sono utilizzati con diverse finalità in vari prodotti, ma la maggior parte degli animali macellati finisce, direttamente o indirettamente, nella catena alimentare umana.

Incidenza della BSE

9. Il Regno Unito ha registrato complessivamente 179804 casi accertati fino al 31 maggio 2001, rispetto a 1738 casi in altri paesi UE e a 1673 casi nel resto del mondo nello stesso periodo. Il numero massimo di casi nel Regno Unito è stato registrato nel 1992 e poi ha iniziato a diminuire. Dal 1996, l'incidenza della BSE nel resto dell'UE è aumentata. Nel 2000, sono stati segnalati 1428 casi nel Regno Unito, contro 482 casi negli altri Stati membri; dal gennaio al maggio 2001, la situazione si è rovesciata: nel Regno Unito i casi segnalati sono stati 246, contro 323 negli altri Stati membri (cfr. il grafico 4). Se questa tendenza permanesse, ciò indicherebbe un aumento significativo dell'incidenza dei casi di BSE segnalati negli altri Stati membri.

Grafico 3

Utilizzazione dei bovini macellati per consumo umano

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(13)(14)Fonte:

DG SANCO.

Grafico 4

Incidenza della BSE al 31 maggio 2001

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonti:

Commissione DG SANCO.

Fino al 1996 incluso, UIE per tutti i paesi.

Dopo il 1996, Sistema per la notifica delle patologie animali per Stato membro, relazioni mensili sulla BSE per il Regno Unito e il Portogallo, nonché relazioni sui test UIE per gli altri paesi.

10. Fino al marzo 2001, sono stati registrati casi di BSE in tutti gli Stati membri eccetto quattro - Austria, Finlandia, Svezia (classificati dal comitato scientifico direttivo come paesi in cui è improbabile, ma non escluso, che insorgano casi di BSE) e Grecia, per la quale non esiste una valutazione del rischio geografico di BSE (cfr. il paragrafo 23 e l'allegato 1).

LA STRATEGIA DELLA COMMISSIONE IN MATERIA DI BSE

Principali elementi della strategia della Commissione in materia di BSE

11. La strategia della Commissione in materia di BSE comprende:

a) ricerca sulla BSE, sulle sue origini e sulle modalità di trasmissione, al fine di individuare i rischi e consentire l'adozione di adeguate misure per la gestione del rischio;

b) sorveglianza epidemiologica, per individuare gli animali a rischio o che hanno già contratto la BSE;

c) norme sulla manipolazione di materiali specifici a rischio, per evitare che gli animali affetti da BSE e i tessuti che hanno più probabilità di contenere l'agente della BSE entrino nella catena alimentare umana e animale;

d) norme adeguate per ridurre al massimo l'infettività di tutti i rifiuti di origine animale mediante un trattamento adeguato;

e) un divieto relativo ai mangimi per evitare che, ove vi siano lacune ad altri livelli, i bovini siano esposti all'agente patogeno della BSE attraverso i mangimi;

f) un sistema di identificazione dei capi che consenta di stabilire la provenienza di un animale e di rintracciare gli allevamenti in cui ha soggiornato nel caso venga diagnosticata la presenza di BSE;

g) un sistema che consenta un'efficace sorveglianza e l'attuazione delle misure sopra indicate da parte degli Stati membri.

12. Le misure in materia di BSE fino ad oggi attuate mirano ad evitare che eventuali materiali infettati dall'agente della BSE entrino nella catena alimentare umana e animale(15). Le misure in materia di BSE adottate dalla Commissione o di cui la Commissione ha proposto l'attuazione da parte degli Stati membri sono sintetizzate nel grafico 5. Oltre a queste misure specifiche per la gestione del rischio BSE, la Commissione ha riorganizzato i propri servizi come segue:

a) la responsabilità in materia di sicurezza alimentare e di controlli veterinari è stata chiaramente esclusa dalle competenze della divisione della gestione del mercato della Direzione generale per l'agricoltura (DG AGRI) per essere affidata ad una direzione distinta responsabile della salute e della tutela del consumatore (DG SANCO);

b) i diversi comitati scientifici consultivi sono stati riuniti nell'ambito della DG SANCO. È stato istituito un comitato scientifico direttivo (CSD) con il compito di sovrintendere alle questioni riguardanti la salute dei consumatori e la sicurezza alimentare. Il CSD è sostenuto da un gruppo ad hoc che si occupa di BSE;

c) la Commissione ha stanziato circa 50 milioni di euro per la ricerca sulle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE), che va ad aggiungersi ai progetti di ricerca già avviati negli Stati membri;

d) la Commissione ha proposto la creazione di un'Autorità alimentare europea(16), un regolamento che stabilisce norme dettagliate relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano ed un regolamento che fornisce un quadro per le misure relative alla strategia di lotta contro la BSE (cfr. il paragrafo 18);

e) la Commissione ha adottato una politica di trasparenza, rendendo pubblici su Internet i pareri e le relazioni di carattere scientifico nonché, previa discussione con gli Stati membri, i rapporti ispettivi dell'Ufficio alimentare e veterinario.

Grafico 5

Cronologia dei principali avvenimenti riguardanti la BSE

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Fonte:

Court of Auditors review of BSE legislation and Commission DG SANCO documents.

13. Tra il 1998 e l'inizio della crisi attuale alla fine del 2000, non sono state introdotte altre misure a sostegno del mercato oltre a quelle descritte nella precedente relazione speciale della Corte. A metà del 2000, i mercati delle carni bovine si erano ripresi dalla crisi BSE del 1996-1997 molto più rapidamente del previsto(17). A metà del 2000, i consumi erano addirittura superiori a quelli del periodo pre-crisi, i prezzi avevano raggiunto il livello massimo degli ultimi cinque anni e non vi erano scorte d'intervento.

14. La seconda crisi è iniziata nell'autunno 2000, prima in Francia, dove l'incidenza della BSE stava crescendo per effetto dell'introduzione su vasta scala dei test per la diagnosi della BSE (cfr. il paragrafo 19). I prezzi e i consumi di carni bovine sono rapidamente crollati. Gli Stati membri hanno registrato un maggior numero di casi di BSE dopo l'attuazione del nuovo programma di test per la diagnosi della BSE e la fiducia dei consumatori è ulteriormente diminuita dopo l'individuazione dei primi casi in mandrie autoctone di Spagna, Germania e Italia. I singoli Stati membri hanno rapidamente vietato unilateralmente le importazioni di bovini vivi e di prodotti a base di carni bovine dai paesi colpiti, misura poi adottata anche da paesi terzi e da alcuni paesi candidati all'adesione all'UE. Nel gennaio 2001, prima dell'epidemia di afta epizotica, i prezzi delle carni bovine erano scesi di oltre il 25 %(18) rispetto all'ottobre 2000.

15. In risposta alla crisi, la Commissione ha proposto misure di carattere veterinario intese a migliorare la tutela della salute pubblica e a ripristinare la fiducia dei consumatori (sottoponendo a test gli animali di età superiore ai 30 mesi destinati al consumo umano e vietando temporaneamente la somministrazione di farine di carne e di ossa a tutti gli animali d'allevamento). Ha proposto inoltre misure a sostegno del mercato volte a ridurre la produzione di carni bovine e a sostenere i produttori. Queste misure prevedono il ritiro dal mercato di 1,3 milioni di tonnellate di carni bovine nel 2001 attraverso l'ammasso d'intervento e l'acquisto finalizzato alla distruzione o ai regimi di ammasso. Il costo netto di queste misure per il bilancio comunitario è stimato in 2200 milioni di euro nel periodo 2001-2006(19).

16. La Commissione ha calcolato che, da un punto di vista economico, è più conveniente distruggere gli animali nell'ambito del regime di acquisto finalizzato alla distruzione (costo per il bilancio comunitario: 1260 euro per tonnellata) che non ricorrere all'ammasso d'intervento (costo per il bilancio comunitario: 2860 euro(20) per tonnellata). Il costo totale della crisi BSE è comunque elevato. Anzi, i bovini ammissibili al regime di distruzione (secondo le stime, 1748000) e gli animali sottoposti a trasformazione per l'ammasso, hanno beneficiato per molti anni di sovvenzioni UE nell'ambito di diversi regimi di premio per i bovini. L'animale diventa invendibile, ma il produttore non subisce alcuna perdita per quel capo, in quanto l'indennizzo degli Stati membri è basato sul valore di mercato dell'animale prima della crisi, e il contributo dell'UE è pari al 70 % di tale prezzo. La crisi BSE solleva il problema di come riorientare il pagamento delle sovvenzioni nel settore delle carni bovine, non collegandolo più alla produzione e rispettando al tempo stesso l'esigenza di garantire agli agricoltori un tenore di vita adeguato.

Base giuridica delle misure adottate finora dall' UE in materia di BSE

17. La maggior parte della normativa in materia di prevenzione della BSE era già stata adottata dalla Commissione prima che scoppiasse la prima crisi BSE del 1996(21) (cfr. il grafico 5). Le misure attuali in materia di BSE sono tutte basate sulle clausole di salvaguardia veterinaria - che in genere dovrebbero essere temporanee e fondate su criteri scientifici - e sono adottate in virtù dei poteri delegati alla Commissione dal Consiglio.

18. Al fine di costituire un'adeguata base giuridica per le misure in materia di BSE, nel gennaio 1999 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento sulle encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE)(22) che forniva un quadro per le misure in materia di BSE fino ad allora adottate, nonché norme sugli scambi, sui sottoprodotti trasformati, sull'eradicazione della BSE e su qualsiasi altra nuova TSE. Una volta adottato dal Consiglio e dal Parlamento nell'ambito della procedura di codecisione, il regolamento avrebbe sostituito le norme esistenti. La principale differenza rispetto alla normativa vigente era che queste misure sarebbero dovute dipendere dalla qualifica sanitaria relativa alla BSE dello Stato membro e dei paesi che esportano verso l'UE (cfr. l'allegato 1). L'adozione di regolamenti mediante la procedura di codecisione è però lenta a causa di ritardi nelle istituzioni interessate; il regolamento è stato quindi firmato nel maggio 2001(23), 27 mesi dopo la presentazione della prima proposta.

Sorveglianza epidemiologica

19. La sorveglianza(24) include la determinazione dell'incidenza della BSE e degli animali a rischio di infezione, al fine di consentire l'adozione di adeguate procedure di gestione del rischio. Attualmente, la BSE può essere confermata soltanto dopo la morte dell'animale. Prima dell'introduzione, nel 1999, di tre test di diagnosi rapida post mortem(25) per gli animali di età superiore ai 30 mesi, la BSE poteva essere confermata solo attraverso complesse analisi di laboratorio sul cervello. Secondo la Commissione, questi test rapidi non sono in grado di individuare gli animali affetti da BSE all'inizio del periodo di incubazione, né un risultato negativo di questi test può garantire l'assenza dell'agente patogeno della BSE in un animale testato(26).

20. La Commissione ha introdotto la sorveglianza epidemiologica obbligatoria per tutte le TSE animali(27) soltanto nel 1998, sulla base di criteri minimi raccomandati dall'Ufficio internazionale delle epizoozie (UIE). Inizialmente, doveva essere sottoposto a test soltanto un numero relativamente limitato di cervelli. Dopo l'autorizzazione dei test di diagnosi rapida nel 1999, i programmi di sorveglianza sono stati migliorati nel giugno 2000, con l'introduzione su vasta scala di test su animali a rischio(28), l'individuazione dei laboratori nazionali di riferimento e il potenziamento dei protocolli per i test in base alle raccomandazioni dell'UIE(29). Queste misure avrebbero dovuto essere attuate nel gennaio 2001, ma a seguito dello scoppio della crisi, il programma di test è stato nuovamente rinviato. Dal gennaio 2001, su tutti i bovini di età superiore ai 30 mesi macellati per il consumo umano (eccetto i capi di Austria, Finlandia o Svezia destinati unicamente ai rispettivi mercati nazionali) o sottoposti a macellazione d'emergenza vanno effettuati i test. In aggiunta, i bovini di età superiore ai 30 mesi morti in azienda devono essere sottoposti a test in base ad una selezione casuale(30). Tra gennaio e febbraio 2001, nell'UE sono stati effettuati oltre 900000 test rapidi.

21. È probabile che in passato il numero di casi di BSE sia stato inferiore a quello ufficialmente registrato, in quanto la sorveglianza passiva(31) potrebbe non portare ad individuare e ad effettuare test su casi sospetti. Le ispezioni dell'UAV hanno rilevato carenze in materia di sorveglianza epidemiologica della BSE in tutti gli Stati membri visitati (cfr. il grafico 6 e l'allegato 2) e ha concluso che la BSE esisteva probabilmente in tutti gli Stati membri in cui ancora non erano stati registrati dei casi (Germania, Italia e Spagna)(32) e che, in altri Stati membri, il tasso reale di BSE era probabilmente più elevato di quello indicato dalle autorità competenti. Prima dell'introduzione del nuovo programma di test nel gennaio 2001, l'UAV aveva ravvisato la necessità di migliorare l'attività di sorveglianza in molti paesi (Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria)(33).

22. Il recente aumento del numero di casi di BSE notificati dagli Stati membri (cfr. il grafico 4) è in parte dovuto al miglioramento e al potenziamento della sorveglianza epidemiologica. La Commissione ritiene che, in assenza di tale sorveglianza, i casi recentemente segnalati in Germania, Spagna e Italia, probabilmente non sarebbero stati individuati. Inoltre, la valutazione del rischio geografico di BSE(34) attuata dal comitato scientifico direttivo (CSD) indicava che in Belgio, Danimarca, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi e Spagna il numero dei casi di BSE potrebbe aumentare (cfr. l'allegato 1).

23. Il CSD ha iniziato nel 1998 la valutazione del rischio geografico di BSE di alcuni paesi, per far sì che le misure applicate in futuro per contrastare la BSE riflettessero il livello di rischio BSE del paese in causa(35). La valutazione è stata condotta per tutti gli Stati membri, eccetto che per la Grecia(36) che non aveva fornito le necessarie informazioni, e per altri 32 paesi (cfr. l'allegato 1 e il paragrafo 10).

Grafico 6

Sintesi delle principali carenze rilevate dall'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) tra il 1998 e il 2000

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NB:

Le carenze indicate in rosso sono particolarmente gravi, in quanto indicano che l'incidenza della BSE è superiore a quella segnalata e che i bovini potrebbero essere stati alimentati con farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi.

Fonte:

Corte dei conti, esame dei rapporti ispettivi dell'UAV 1998-2000.

Materiali specifici a rischio (MSR)

24. Il CSD riteneva che i tessuti presentassero diversi gradi di infettività e che fosse errato ritenere che ogni tessuto specifico di un animale infetto potesse contenere o meno l'agente della BSE(37). Dal momento che alcuni tessuti hanno maggiori probabilità di contenere l'agente patogeno della BSE (in particolare, il tessuto cerebrale e il tessuto nervoso centrale) rispetto ad altri, è importante evitare che tali tessuti entrino nella catena alimentare umana e animale e impiegare adeguate procedure di macellazione per impedire la contaminazione delle carni.

25. Le proposte della Commissione relative all'eliminazione di questi materiali specifici a rischio dalla catena alimentare umana e animale sono state adottate e attuate dopo un lungo iter (cfr. l'allegato 3). La prima proposta della Commissione agli Stati membri, relativa all'introduzione di controlli in tutta l'UE sull'eliminazione di determinati tessuti di MSR è stata respinta dal Consiglio nel dicembre 1996. Tali controlli sono stati riproposti agli Stati membri nel luglio 1997 e, dal momento che il Consiglio non ha respinto la proposta a maggioranza semplice, la Commissione ha preso una decisione in merito alla rimozione e all'eliminazione di tali materiali da successive trasformazioni(38). L'attuazione della decisione in tutti gli Stati membri era fissata al 1o gennaio 1998, ma è stata posticipata per quattro volte fino al giugno 2000, quando la decisione in causa è stata abrogata e sostituita(39).

26. Non si riusciva a trovare un accordo su quali materiali specifici dovessero essere considerati "a rischio" a livello comunitario(40). Le proposte della Commissione sull'eliminazione degli MSR sono state adottate quasi quattro anni dopo la presentazione delle prime proposte di normativa comunitaria sugli MSR, formulate su parere del comitato scientifico direttivo.

27. L'iter legislativo comporta ritardi inopportuni quando gli Stati membri non accolgono le proposte della Commissione ed è necessario un intervento tempestivo. La Commissione non può imporre agli Stati membri azioni nel settore della salute umana e animale. È necessario chiedersi se la Commissione non debba disporre, in situazioni di questo tipo, di specifici poteri supplementari d'emergenza.

Metodi di lavorazione degli scarti di macellazione e normativa in materia di mangimi

28. La lavorazione degli scarti di macellazione (rendering), attuata in conformità delle norme approvate(41), riduce sensibilmente l'infettività, ma non elimina l'agente patogeno della BSE individuato nei materiali specifici a rischio (cfr. il paragrafo 24). Le decisioni della Commissione stabiliscono i metodi di lavorazione da utilizzare per ridurre l'infettività dei rifiuti di origine animale trasformati in farine di carne e di ossa da destinare all'alimentazione di animali d'allevamento(42) e norme sul controllo e sull'autorizzazione degli impianti di lavorazione degli scarti di macellazione e dei mangimifici. Le ispezioni dell'UAV hanno riscontrato problemi nella maggior parte degli Stati membri(43): ritardi nel recepimento delle norme comunitarie negli ordinamenti nazionali, problemi nelle procedure di autorizzazione degli impianti di lavorazione degli scarti di macellazione e nella verifica dell'applicazione delle norme sulla trasformazione (cfr. il grafico 6 e l'allegato 2). Soprattutto negli Stati membri in cui non era stato vietato, a livello nazionale, l'uso di MSR(44), è improbabile che la lavorazione degli scarti di macellazione abbia portato all'eradicazione dell'agente patogeno della BSE.

Divieto riguardante i mangimi contenenti farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi

29. Anche se tuttora non si conosce con certezza la causa della BSE, il consumo di materiali infetti da parte di ruminanti costituisce la più probabile via di trasmissione. Le autorità del Regno Unito hanno vietato, sin dal 1988, di alimentare i ruminanti con farine di carne e di ossa ricavate da ruminanti, e altri sette Stati membri hanno introdotto analoghi divieti relativi ai mangimi poco dopo il Regno Unito(45). La somministrazione a ruminanti di proteine derivanti da tessuti di mammiferi è stata vietata in tutta l'UE nel 1994(46). Data l'incidenza relativamente elevata della BSE nel loro territorio e al fine di evitare la contaminazione incrociata, le autorità del Regno Unito hanno vietato nel 1996 l'uso delle farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi nei mangimi per tutti gli animali d'allevamento(47) e il Portogallo ha introdotto un divieto analogo nel 1998. Nel resto dell'UE, l'uso delle farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi per l'alimentazione di altri animali d'allevamento(48) ha continuato ad essere ammesso, a condizione che venissero rispettate le norme minime previste per la trasformazione (cfr. il paragrafo 28). La conferenza scientifica internazionale sulle farine di carne e di ossa del 1997 ha esaminato la necessità di garantire, attraverso la normativa comunitaria, la provenienza sicura delle materie prime impiegate per la produzione delle farine di carne e di ossa (escludendo quindi dalla catena alimentare umana gli animali morti in azienda o durante il trasporto e tutti i materiali vietati, in modo che soltanto i materiali dichiarati idonei al consumo umano potessero essere usati per la produzione di mangimi). Le norme relative all'eliminazione dei tessuti animali che potrebbero comportare un rischio BSE dalla catena alimentare umana e animale sono entrate in vigore soltanto nell'ottobre 2000(49); quelle relative all'eliminazione degli animali morti in azienda o durante il trasporto e di tutti i cadaveri dalla catena alimentare animale sono entrate in vigore nel marzo 2001(50).

30. La crisi del 1996 nel Regno Unito ha mostrato che l'inadeguata attuazione del divieto relativo ai mangimi del 1988 ha comportato 36000 casi di BSE (segnalati) in animali nati dopo l'entrata in vigore del divieto (al momento della relazione speciale n. 19/98). Tutti gli Stati membri che hanno dichiarato casi di BSE, ad eccezione del Lussemburgo, hanno ora segnalato casi concernenti animali nati dopo il divieto UE del 1994.

31. Le ispezioni dell'UAV hanno ripetutamente indicato un'attuazione inadeguata del divieto riguardante i mangimi in tutti gli Stati membri (cfr. il grafico 6 e l'allegato 2). Anche le ispezioni dell'UAV svolte tra il 1998 e il 2000, fino a sei anni dopo l'introduzione del primo divieto, hanno segnalato la presenza di un rischio significativo di contaminazione dei mangimi per i ruminanti attraverso le farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi in nove Stati membri(51). Per giunta, la maggior parte degli Stati membri (eccetto Danimarca, Paesi Bassi e Irlanda) tollerava un determinato livello di contaminazione, benché la normativa comunitaria non ammettesse alcuna tolleranza di questo tipo(52). Dalle ispezioni dell'UAV nel 1998-2000 sono emerse inoltre carenze nei controlli sugli scambi di farine di carne e di ossa nella maggior parte degli Stati membri (cfr. il grafico 6). Nel dicembre 2000, a causa delle preoccupazioni sulla contaminazione incrociata e a seguito del parere del comitato scientifico direttivo(53), il Consiglio ha temporaneamente vietato l'uso delle proteine animali nei mangimi destinati a tutti gli animali d'allevamento(54).

32. A seguito dell'esperienza del Regno Unito, la Commissione era consapevole del rischio di contaminazione incrociata nei mangimifici, in quanto sapeva che i materiali specifici a rischio non venivano sistematicamente eliminati in tutti gli Stati membri, che i rifiuti di origine animale usati per la produzione delle farine di carne e di ossa non provenivano da fonti sicure e che il solo divieto di utilizzare tali farine per l'alimentazione dei ruminanti non sarebbe stato sufficiente. La normativa comunitaria stabilisce i requisiti minimi per i mangimifici. Nessuna norma comunitaria impone però ai mangimifici una linea di produzione specializzata, restrizione che avrebbe notevolmente limitato i rischi di contaminazione incrociata.

33. Oltre alla mancata attuazione del divieto riguardante i mangimi da parte degli Stati membri, le ispezioni dell'UAV hanno constatato che le industrie nel settore dei mangimi (compresi gli impianti di lavorazione degli scarti di macellazione e i mangimifici) non hanno fatto abbastanza per evitare la contaminazione dei mangimi per i bovini attraverso le farine di carne e di ossa e che i mangimi contenenti farine di carne e di ossa non sempre erano correttamente etichettati (in Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Finlandia e Svezia). Queste carenze hanno contribuito a far sì che alcuni allevatori alimentassero inavvertitamente il bestiame con mangimi potenzialmente infetti.

34. Il divieto temporaneo di somministrare farine di carne e di ossa a tutti gli animali d'allevamento, il regime di acquisto finalizzato alla distruzione e il divieto di utilizzare alcuni tessuti animali (MSR) determineranno l'accumulo di rifiuti di origine animale che dovranno essere smaltiti in condizioni di sicurezza e senza ripercussioni negative sull'ambiente. Prima dell'attuale divieto relativo ai mangimi(55), in base alle stime, 16 milioni di tonnellate di rifiuti di origine animale venivano riciclati ogni anno nell'UE per la produzione di mangimi. Nel breve e medio periodo, la Commissione ritiene che il metodo più comune per smaltire questi rifiuti consista nel trasformarli in farine di carne ed ossa da incenerire o interrare in discariche, con inevitabili conseguenze da un punto di vista ambientale(56). Tuttavia, la capacità di incenerimento richiesta a tale fine non è immediatamente disponibile nell'UE. Il costo di questo tipo di smaltimento è stimato in 3000 milioni di euro, cui si aggiungerebbero altri 1300 milioni di euro di entrate mancate (provenienti dai rifiuti) per i produttori e per le industrie di lavorazione degli scarti di macellazione(57).

35. Il divieto temporaneo di somministrare mangimi contenenti farine di carne e di ossa agli animali d'allevamento rende necessario individuare alternative di origine vegetale che sostituiscano, nei mangimi, le proteine animali trasformate. Le proteine di origine animale, per lo più farine di carne e di ossa, rappresentavano solo il 2,4 % degli elementi proteici contenuti nei mangimi nell'UE(58) (e se le farine di carne e di ossa infette producono una sia pur minima contaminazione, possono diffondere la BSE - cfr. il paragrafo 6) e potrebbero essere prontamente sostituite da prodotti a base di foraggio, cereali e semi oleosi. La questione se sia opportuno nutrire animali che sono per natura erbivori con mangimi contenenti elementi di origine animale è diventata più attuale, e le recenti proposte della Commissione includono misure volte ad incoraggiare un allevamento più estensivo.

Movimenti e identificazione degli animali

36. La necessità di trasportare animali e prodotti a base di carne (comprese le farine di carne e di ossa) all'interno degli Stati membri e da uno Stato membro all'altro dà luogo a intensi spostamenti. Tuttavia, uno degli effetti collaterali degli scambi è un maggiore rischio di diffusione della BSE e di altre epizoozie. Secondo il CSD, l'esportazione di animali e mangimi infetti (dal Regno Unito) ha contribuito a diffondere l'agente della BSE in altri paesi, dove è stato nuovamente riciclato e trasmesso attraverso la catena alimentare(59). Nel 1996, la crisi BSE ha evidenziato la necessità di un sistema efficiente di identificazione e registrazione dei bovini, nonché le carenze dei sistemi attuali per rintracciare capi potenzialmente a rischio di BSE. Nell'aprile 1997, il Consiglio ha sostituito la direttiva del 1992 relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali con un nuovo regolamento del Consiglio(60), che ha adeguato le norme per l'uso dei marchi auricolari(61) e dei registri delle mandrie ed ha introdotto l'obbligo di una base dati informatica e di passaporti per gli animali(62). Nel dicembre 1997(63) sono state introdotte norme dettagliate sulle ispezioni per verificare l'osservanza di queste misure.

37. Il divieto totale del marzo 1996 di esportazione di animali vivi e di carni bovine o di prodotti a base di carne provenienti dal Regno Unito è stato gradualmente abolito per consentire le esportazioni di carni bovine prodotte nel rispetto delle restrizioni imposte(64). Per l'Irlanda del Nord il divieto è stato abolito il 1o giugno 1998 e per la Gran Bretagna dal 1o agosto 1999. Nel marzo 2001, il comitato veterinario permanente ha deciso che poteva essere soppresso il divieto d'esportazione del novembre 1998 imposto al Portogallo(65), ma che la data era subordinata all'esito positivo di un rapporto ispettivo dell'UAV.

38. Nella relazione speciale della Corte n. 4/2001(66) sul sistema integrato di gestione e di controllo si rileva che, benché il termine per costituire la base dati fosse il 1o gennaio 2000, otto Stati membri disponevano di basi dati che i servizi della Commissione non avevano ritenuto "pienamente operative"(67); vi erano inoltre carenze per quanto riguarda l'approvazione, la sorveglianza e il contenuto delle basi dati per l'identificazione e la registrazione dei bovini.

39. Le ispezioni condotte sia dall'UAV della DG SANCO, che dall'unità Liquidazione dei conti della DG AGRI, riferiscono regolarmente ritardi e problemi nell'attuazione della normativa in materia di identificazione e registrazione da parte degli Stati membri.

Sorveglianza e applicazione

Ispezioni dell'Ufficio alimentare e veterinario (UAV)

40. Dopo la riorganizzazione dei servizi della Commissione, i metodi di lavoro dell'UAV sono migliorati ed è stato messo a punto un programma per gestire il flusso di lavoro. Vi è una pianificazione semestrale e annuale, le relazioni sono meglio strutturate e contengono conclusioni e raccomandazioni chiare dirette agli Stati membri ed ad altri servizi della Commissione. Le relazioni sono soggette a procedure interne di controllo della qualità e sono ultimate soltanto dopo consultazione degli Stati membri. Tutti i risultati e le raccomandazioni sono registrati in una base dati.

41. Dal 1997, l'UAV ha subito tre riorganizzazioni e due trasferimenti. Benché l'organico sia aumentato, non vi è personale sufficiente per le ispezioni relative alla BSE. L'équipe che si occupa (tra l'altro) delle questioni relative alla BSE si compone in genere di sei ispettori e attualmente è stata potenziata con altri sei ispettori. Il tasso di avvicendamento del personale è elevato: il 65 % degli ispettori dell'UAV nel gennaio 2001 lavorava presso questo ufficio da meno di due anni; risulta quindi difficile per l'UAV disporre di personale sufficientemente esperto cui affidare la direzione delle équipe incaricate delle ispezioni.

42. L'UAV ha compiuto 96 ispezioni relative alla BSE(68) tra la crisi del 1996 e la fine del 2000. Ciò equivale a circa il 10 % dell'attività ispettiva totale dell'UAV e ad una media di un'ispezione sulla BSE all'anno per ciascuno Stato membro (ad eccezione del Regno Unito, in cui le ispezioni sono state più frequenti).

Valutazione dell'attuazione della strategia adottata dagli Stati membri per la lotta contro la BSE

43. Dalle ispezioni compiute dalla Commissione (UAV) dal 1996 sono emersi problemi diffusi e ripetuti per quanto riguarda l'attuazione delle misure in materia di BSE in tutti gli Stati membri. I principali problemi riscontrati sono stati indicati ai paragrafi 21-39. Si rimanda all'allegato 2 per una presentazione delle questioni rilevate dall'UAV tra il 1998 e il 2000 e al grafico 6 per un'indicazione delle principali carenze individuate dall'UAV tra il 1998 e il 2000. Il fatto che molti problemi siano stati riscontrati ripetutamente nelle ispezioni dal 1998-2000, induce a ritenere che la maggior parte degli Stati membri(69) non ha applicato in modo sufficientemente rigoroso e adeguato, sul proprio territorio, le misure relative alla BSE.

Misure disponibili per l'attuazione della strategia UE in materia di BSE

44. Quando un'ispezione dell'UAV evidenza dei problemi, la Commissione può avviare discussioni bilaterali con lo Stato membro interessato e, in virtù della normativa sul mercato unico, può imporre divieti commerciali per tutelare la salute umana e animale. Tuttavia, l'unica misura concreta di cui disponga la Commissione per far rispettare la normativa in materia (ad esempio, il controllo dei mangimi) è la procedura d'infrazione. Si tratta di una procedura lenta e fino ad oggi, soltanto una minima parte dei casi è stata portata dinanzi alla Corte di giustizia (cfr. il paragrafo 46). Solo in presenza di un alto rischio per la salute umana o animale si è ricorso ai divieti di esportazione, come nel caso del Regno Unito e del Portogallo. Non esiste una procedura per imporre rettifiche finanziarie oppure ammende e sanzioni(70), per quanto concerne le spese in campo veterinario e le misure di mercato, in caso di inosservanza della normativa applicabile.

45. È possibile però utilizzare la procedura di liquidazione dei conti della DG AGRI, per escludere, sulla base dei rapporti ispettivi, alcuni importi dal finanziamento comunitario per le misure di mercato in causa.

46. Nel periodo 1997-1999, la Commissione ha avviato 19 procedure d'infrazione contro 13 Stati membri (le eccezioni sono l'Austria e l'Irlanda(71). La maggior parte di queste risale al periodo 1997-1998 e riguarda l'attuazione del divieto relativo ai mangimi e il trattamento dei rifiuti di origine animale. Tra queste, l'unica procedura d'infrazione giunta fino alla Corte di giustizia delle Comunità europee riguarda il mercato interno: il rifiuto, nel 2000, da parte della Francia(72), di riprendere le importazioni di carne bovine dal Regno Unito. La Commissione non ha dato seguito alle altre procedure, o perché gli Stati membri interessati si sono impegnati a migliorare i propri controlli, o perché i controlli allora imposti dalla normativa in materia di BSE erano troppo generici perché uno Stato membro potesse essere perseguito con successo per inosservanza della normativa. La minaccia di avviare una procedura d'infrazione nei confronti degli Stati membri che non ottemperano alle norme comunitarie non è bastata a incentivare gli Stati membri ad applicare correttamente la normativa UE in materia di BSE.

CONCLUSIONI

47. La principale raccomandazione formulata dalla Corte dei conti alla Commissione nella relazione speciale n. 19/98 riguardava la definizione di un piano d'azione per affrontare la crisi BSE. Il presente esame del seguito dato alla relazione della Corte è giunta alla conclusione che la strategia della Commissione è fondamentalmente adeguata, ma che sussistono problemi per quanto riguarda l'attuazione da parte degli Stati membri; vi sono stati inoltre ritardi inopportuni nell'adozione e nell'esecuzione di misure chiave in materia di controllo della BSE (cfr. i paragrafi 25 e 27).

48. La seconda crisi BSE va inquadrata nel contesto dell'inadeguata attuazione da parte degli Stati membri della normativa comunitaria esistente (cfr. il grafico 6). La sorveglianza insufficiente (cfr. il paragrafo 21) e la carente attuazione del divieto di somministrare ai ruminanti farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi (cfr. i paragrafi 30 e 31) nella maggior parte degli Stati membri (ad eccezione, dal 1996, del Regno Unito e, dal 1999, del Portogallo), gli scarsi controlli sul commercio di farine di carne e di ossa e di mangimi (cfr. il paragrafo 31) potrebbero aver contribuito ad impedire l'eradicazione della BSE e a diffondere questa epizoozia in altri Stati membri. Il divieto relativo ai mangimi del 1994 non è stato applicato in modo efficace. Tutti gli Stati membri che hanno registrato casi di BSE nelle mandrie autoctone (eccetto il Lussemburgo) hanno rilevato casi di BSE in animali nati dopo l'introduzione, nel 1994, del divieto di somministrare mangimi a base di farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi (cfr. il paragrafo 30). I rapporti ispettivi dell'UAV tra il 1998-2000 indicavano, nella maggior parte degli Stati membri, un rischio significativo di contaminazione dei mangimi destinati a ruminanti attraverso le farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi. I problemi della trasformazione sicura, dell'uso e della contaminazione incrociata delle farine di carne ed ossa erano noti sin dal 1996. Tuttavia, il divieto temporaneo di utilizzare le proteine animali trasformate per tutti gli animali d'allevamento è stato applicato soltanto a decorrere dal 1o gennaio 2001 (cfr. il paragrafo 31).

49. Il 99 % dei casi di BSE registrati fino ad oggi nell'UE riguardano il Regno Unito (cfr. il paragrafo 9). Secondo i rapporti ispettivi dell'UAV, però, la reale incidenza della BSE è stata probabilmente sottostimata da altri Stati membri almeno fino alla fine del 2000. Inoltre, alcuni Stati membri che si erano a lungo dichiarati indenni dalla BSE (Germania, Italia, Spagna) hanno iniziato a registrare dei casi (cfr. il paragrafo 21). Il costo della crisi BSE per il bilancio UE è stato e continuerà ad essere elevato (cfr. i paragrafi 1, 4 e 15-16).

50. In base alla normativa vigente, la Commissione non è in grado di imporre alcuna azione agli Stati membri su questioni attinenti alla salute umana e animale, se questi si oppongono (cfr. i paragrafi 25 e 27). Il processo legislativo istituzionale è stato inoltre all'origine di forti ritardi ingiustificati nell'applicazione di misure chiave per il controllo della BSE, benché fosse necessario agire prontamente per attuare misure intese a tutelare la salute umana e animale (cfr. i paragrafi 18, 25 e 29).

51. Le misure di cui dispone attualmente la Commissione per imporre agli Stati membri l'attuazione delle norme in materia di BSE sono inadeguate (cfr. i paragrafi 44 e 46) e non incentivano sufficientemente gli Stati membri ad applicare correttamente tali misure. Per contro, la procedura di liquidazione dei conti della DG AGRI per le misure di mercato consente di rettificare l'importo del sostegno FEAOG, incoraggiando gli Stati membri ad adottare azioni correttive.

52. Secondo i rapporti ispettivi dell'UAV, vi sono elementi che dimostrano che l'industria dei mangimi non ha applicato con sufficiente rigore la normativa comunitaria in materia di BSE. In particolare, l'UAV ha rilevato che i mangimi per i ruminanti erano contaminati da farine di carne e di ossa e che mangimi contenenti tali farine non erano correttamente etichettati (cfr. il paragrafo 33).

53. Gli intensi scambi intracomunitari di bovini e di farine di carne e di ossa hanno contribuito inoltre alla diffusione della BSE in tutta l'UE (cfr. il paragrafo 36). L'attuale crisi evidenzia la necessità di rivalutare l'alimentazione dei bovini e le pratiche di allevamento (cfr. il paragrafo 35). La BSE non si sarebbe diffusa se i bovini fossero stati allevati con metodi estensivi e alimentati secondo la loro dieta naturale.

54. I consumatori (e gli animali) sono stati esposti a diversi livelli di rischio negli Stati membri, per l'effetto combinato di una carente applicazione delle misure di controllo relative alla BSE (cfr. il grafico 6 e l'allegato 2) e della mancanza (fino all'ottobre 2000) di una definizione valida a livello comunitario di "materiali specifici a rischio" (cfr. il paragrafo 25). È paradossale che gli Stati membri, da un lato, attraverso le raccomandazioni del Consiglio sul discarico (cfr. il paragrafo 3) sostengano la necessità che la Commissione formuli una strategia in materia di BSE e che, dall'altro, siano negligenti quando si tratta di adottare o attuare detta strategia.

RACCOMANDAZIONI

55. Occorre considerare le seguenti questioni:

a) l'opportunità di conferire alla Commissione poteri temporanei in situazioni d'emergenza quando gli Stati membri non sono d'accordo con le norme proposte in materia di tutela della salute umana e animale e la necessità di attribuire alla Commissione poteri supplementari per rafforzare le attuali procedure d'infrazione(73);

b) la possibilità di negare il finanziamento a titolo delle misure di mercato quando le ispezioni rivelano una significativa inosservanza della normativa UE, ove questa possa incidere notevolmente sulla gestione del mercato delle carni bovine e determinare ingenti spese supplementari a carico del bilancio;

c) alla luce dei problemi in materia di controllo della BSE (e di altre epizoozie) causati dai notevoli spostamenti di animali e di farine di carne e di ossa all'interno dell'UE, come sia possibile ridurre gli spostamenti di animali e fornire migliori informazioni su di essi, quando esistono pericoli per la salute umana e animale;

d) come riorientare il pagamento delle sovvenzioni nel settore delle carni bovine, non collegandolo più alla produzione e rispettando al tempo stesso l'esigenza di garantire agli agricoltori un tenore di vita adeguato;

e) alla luce del perdurare della crisi BSE, come incoraggiare ulteriormente pratiche di allevamento estensive e più rispettose dell'ambiente e la sostituzione delle proteine di origine animale con alternative di origine vegetale per i ruminanti.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti di Lussemburgo nella riunione del 13 settembre 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Relazione speciale n. 19/98 sul finanziamento, da parte della Comunità, di determinate misure adottate a seguito della crisi BSE (GU C 383 del 9.12.1998).

(2) Relazione speciale n. 19/98, paragrafo 96.

(3) Relazione speciale n. 19/98, paragrafo 93.

(4) Relazione speciale n. 19/98, paragrafo 92.

(5) Relazione speciale n. 19/98, paragrafo 91.

(6) Documento 5911/99 FIN 34 PE - L 12.

(7) Documento PE 230.646 del 17 marzo 1999.

(8) La commissione temporanea d'inchiesta sulla BSE del Parlamento europeo, costituita nel luglio 1996 subito dopo l'inizio della prima crisi BSE, era critica nei confronti del modo in cui sia la Commissione che le autorità del Regno Unito avevano reagito alla BSE. Nella relazione del febbraio 1997 (Documento del Parlamento europeo n. A4-0020/97) formulava una serie di raccomandazioni su questioni per lo più connesse alle implicazioni della BSE sulla salute pubblica, sul processo decisionale e sulla gestione all'interno della Commissione. Il Parlamento europeo ha istituito poi una commissione di inchiesta sulla BSE [incaricata di verificare il seguito dato alle raccomandazioni (GU C 150 del 19.5.1997)] che ha presentato una relazione nel novembre 1997. Questa commissione aveva indicato che la Commissione aveva seguito la maggior parte delle raccomandazioni formulate.

(9) Decisione 1999/350/CE della Commissione, del 4 maggio 1999 (GU L 133 del 28.5.1999, pag. 60).

(10) Fonti dei dettagli tecnici in questo paragrafo: Diversi pareri del comitato scientifico direttivo e relazione speciale n. 19/98.

(11) Fonte: Parere del CSD del 13-14 aprile 2000 "Oral exposure of humans to the BSE agent: Infective dose and species barrier".

(12) Tutti i casi si sono verificati nel Regno Unito, ad eccezione di tre casi in Francia e uno in Irlanda.

(13) Nel caso di proteine, dopo trattamento a 133 oC, per 20 min, a 3 bars. Nel caso di grassi, dopo ultrafiltrazione.

(14) Usi diversi da quelli non alimentari/industriali.

(15) Per contro, vengono applicate deroghe all'uso di materiali di origine bovina in prodotti ad uso medico/farmaceutico, laddove in tale settore si applica un'autodisciplina, cioè un codice di buona condotta che raccomanda l'uso di materie prime sicure. La natura del prodotto finito rende difficile la verifica delle materie prime utilizzate e, addirittura, non sussiste alcun obbligo normativo di verificare che, di fatto, siano state utilizzate materie prime e tecniche di lavorazione sicure.

(16) Libro bianco sulla sicurezza alimentare, COM(1999) 719 def. del 12 gennaio 2000.

(17) Relazione speciale n. 19/98, paragrafi 16-21. Situazione aggiornata tratta dalla relazione "Prospects for Agricultural markets 2000 to 2007", Direzione generale per l'agricoltura, novembre 2000.

(18) Calo dei prezzi tra la 42.ma settimana del 2000 (ottobre) e la quinta del 2001 (fine di gennaio): tori giovani AR3 27 %, vacche DO3 28 %, giovenche 16 %, manzi CR3 2 %;

Fonte: Documento di lavoro della DG AGRI "Market situation for bovine meatand live animals".

(19) Costo stimato 2001-2006: 3500 milioni di euro; risparmio stimato derivante da misure volte a ridurre la produzione di carni bovine: 1300 milioni di euro; costo stimato netto: 2200 milioni di euro.

(20) Il calcolo della Commissione presuppone che sarà impossibile vendere le carni bovine ammesse all'intervento. Il costo stimato per tonnellata all'ammasso d'intervento aumenta, di conseguenza, di 800 euro.

(21) La normativa più importante in materia di prevenzione della BSE è stato il divieto di somministrare ai ruminanti mangimi a base di farine di carne e di ossa ricavate da mammiferi e l'introduzione di un trattamento dei rifiuti di origine animale per ridurne l'infettività tra il 1994-1997.

(22) COM(98) 623 def. - C4-0025/1999 - 1998/0323 (COD) (GU 45 del 19.2.1999, pag. 2).

(23) Regolamento (CE) n. 999/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2001, recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 147 del 31.5.2001, pag. 1).

(24) La sorveglianza passiva è il controllo dei capi segnalati come sospetti, cioè i capi per i quali è stata notificata la presenza di segni clinici compatibili con la BSE. La sorveglianza attiva consiste nel sottoporre a test i capi non notificati come sospetti, ma che appartengono a sottopopolazioni a rischio.

(25) Test di diagnosi rapida post mortem autorizzati: Prionics, Enfer e CEA sono in grado di dimostrare la presenza dell'agente patogeno della BSE quasi alla fine del periodo di incubazione per animali che già mostrano i segni clinici della patologia. Questi test non consentono di individuare casi preclinici nelle prime fasi di incubazione. Sono autorizzati per un uso su animali di oltre 30 mesi e potrebbero non essere affidabili su animali di età inferiore.

(26) Fonte: Paragrafo 4 del preambolo della decisione 2000/764/CE della Commissione, del 29 novembre 2000, sui test bovini per accertare la presenza di encefalopatia spongiforme bovina e recante modifica della decisione 98/272/CE relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili.

(27) Decisione 98/272/CE della Commissione, del 23 aprile 1998, relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 122 del 24.4.1998, pag. 59).

(28) "Animali morti" nell'azienda, animali sottoposti alla macellazione d'emergenza e quelli recanti i segni comportamentali e neurologici della malattia.

(29) Decisione 2000/374/CE della Commissione, del 5 giugno 2000, che modifica la decisione 1998/272/CE relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 135 dell'8.6.2000, pag. 27).

(30) Decisione 2000/764/CE della Commissione, del 29 novembre 2000, sui test bovini per accertare la presenza della BSE e recante modifica della decisione 98/272/CE (GU L 305 del 6.12.2000, pag. 35).

(31) La sorveglianza passiva è il controllo dei capi segnalati come sospetti, cioè i capi per i quali è stata notificata la presenza di segni clinici compatibili con la BSE. La sorveglianza attiva consiste nel sottoporre a test i capi non notificati come sospetti, ma che appartengono a sottopopolazioni a rischio.

(32) Fonte: Germania: PROGETTO missione 1129/00 tra il 25 e il 29 settembre 2000; Italia: PROGETTO missione 1306/00 tra l'11 e il 15 dicembre 2000; Spagna: PROGETTO missione 1305/00 tra l'11 e il 15 dicembre 2000.

(33) Fonte: Riferimento documento UAV: D33459 dell'8 novembre 2000.

(34) Parere finale del CSD, del 6 luglio 2000, sull'RGB, allegato II, sezione 3, paesi che attualmente hanno un rischio geografico di BSE di livello III.

(35) Fino a ora (aprile 2001), la Commissione ha fatto riferimento al rischio geografico di BSE nel regolamentare le importazioni di MSR da paesi terzi, quando ha approvato programmi di test specifici per Austria, Svezia e Finlandia e quando ha lasciato agli Stati membri la possibilità di differenziare le misure per il controllo della BSE nella proposta di regolamento sulle TSE.

(36) La valutazione del rischio geografico di BSE è stata predisposta sulla base di informazioni fornite dagli Stati membri in virtù della raccomandazione 98/447/CE della Commissione del 22 luglio 1998. Le autorità greche intendono fornire queste informazioni non appena sarà stato adottato il regolamento del Consiglio e del Parlamento sull'identificazione e il controllo delle TSE.

(37) Parere del CSD sulla sicurezza degli MSR, dicembre 1997.

(38) Decisione 97/534/CE della Commissione, del 30 luglio 1997, sul divieto di utilizzare materiale a rischio per quanto concerne le encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 216 dell'8.8.1997, pag. 95).

(39) Decisione 2000/418/CE della Commissione, del 29 giugno 2000, che disciplina l'impiego di materiale a rischio per quanto concerne le encefalopatie spongiformi trasmissibili e modifica la decisione 94/474/CE (GU L 158 del 30.6.2000, pag. 76).

(40) Secondo il parere del CSD "Opinion on humand health exposure" del 10 dicembre 1999, Belgio, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito hanno eliminato gli MSR. Austria, Danimarca, Germania, Grecia, Finlandia e Svezia non hanno eliminato gli MSR. Italia e Spagna hanno eliminato solo gli MSR di animali provenienti da paesi in cui vi erano stati casi di BSE.

(41) Le norme minime per la trasformazione di rifiuti animali provenienti da mammiferi impongono dimensioni massime delle particelle di 50 mm, una temperatura di almeno 133 oC e una pressione di 3 bar per almeno venti minuti, senza interruzione.

(42) Decisione 94/382/CE della Commissione, del 27 giugno 1994, sull'ammissione di sistemi alternativi di trattamento termico per la trasformazione di rifiuti di origine animale derivanti da ruminanti (GU L 172 del 7.7.1994, pag. 25); decisione 95/29/CE della Commissione, del 13 febbraio 1995, che modifica la decisione 94/382/CE (GU L 38 del 18.2.1995, pag. 17); decisione 96/449/CE della Commissione, del 18 luglio 1996 (GU L 184 del 24.7.1996, pag. 43); decisione 97/735/CE della Commissione, del 21 ottobre 1997, relativa a talune misure di protezione per quanto concerne gli scambi di alcuni tipi di rifiuti animali di mammiferi (GU L 294 del 28.10.1997, pag. 7); decisione 99/534/CE della Commissione, del 19 luglio 1999, relativa alle misure applicabili al trattamento di taluni rifiuti di origine animale per la protezione dalle EST, che modifica la decisione 97/735/CE (GU L 204 del 4.8.1999, pag. 37).

(43) Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito.

(44) Secondo il parere del CSD "Opinion on humand health exposure" del 10 dicembre 1999, Belgio, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito hanno eliminato gli MSR. Austria, Danimarca, Germania, Grecia, Finlandia e Svezia non hanno eliminato gli MSR. Italia e Spagna hanno eliminato solo gli MSR di animali provenienti da paesi in cui vi erano stati casi di BSE.

(45) Nel 1988, il Regno Unito ha vietato di alimentare i bovini con farine di carne e di ossa ottenute da ruminanti. Altri Stati membri hanno introdotto analoghi divieti nei seguenti anni: Austria (proteine di mammiferi per ruminanti nel dicembre1990); Danimarca (proteine di ruminanti per ruminanti nel giugno 1990); Finlandia (proteine di mammiferi per ruminanti nel marzo 1995); Francia (proteine di mammiferi per bovini nel luglio 1990; proteine di mammiferi per tutti i ruminanti nel dicembre1994 e tutte le proteine di origine animale eccetto latte e pesce per i ruminanti nel luglio 1996); Irlanda (proteine di ruminanti per ruminanti nell'agosto 1990); Paesi Bassi (proteine di ruminanti per ruminanti nell'agosto 1989); Svezia (farine di carne e di ossa di ruminanti per ruminanti nel dicembre 1990, e tutte le proteine derivate da ruminanti per tutti gli animali nel dicembre 1997); gli Stati membri non avevano introdotto alcun divieto relativo ai mangimi fino all'entrata in vigore in tutta l'UE del divieto di somministrare proteine derivate da mammiferi a ruminanti nel 1994: Belgio, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo e Spagna. Fonte: relazioni sulle missioni compiute dalla DG VI nel 1996.

(46) Decisione 94/381/CE della Commissione, del 27 giugno 1994, sul divieto di somministrare ai ruminanti proteine ricavate da tessuti di mammiferi, così come modificata, a decorrere dal 4 luglio 1994 (GU L 172 del 7.7.1994, pag. 23).

(47) Al Regno Unito era stato imposto il divieto di esportare farine di carne e di ossa ottenute da mammiferi prodotte prima del 1o gennaio 1995; è stata autorizzata l'esportazione di farine di carne e di ossa prodotte dopo tale data soltanto a condizione che fossero state rispettate tutte le norme di lavorazione raccomandate. Dal 1996, sono state vietate tutte le esportazioni di farine di carne e di ossa dal Regno Unito.

(48) La Francia ha introdotto il divieto di somministrare tutte le proteine di origine animale (eccetto latte, uova e determinate altre proteine) agli animali di allevamento nel novembre 2000.

(49) Decisione 2000/418/CE della Commissione, del 19 giugno 2000, che disciplina l'uso dei materiali che presentano un rischio di TSE.

(50) Decisione 2001/25/CE della Commissione, del 27 dicembre 2000, che vieta l'impiego di determinati sottoprodotti di origine animale nei mangimi per animali.

(51) Belgio, Germania, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo (fino al luglio 1999) e Finlandia.

(52) Fonte: Documento di lavoro dei servizi della Commissione, aprile 2001, rif. SANCO/1531/2001 rev. 1, "Use of Processed Animal Proteins in Animal Feed"

(53) Parere del CSD, del 27/28 novembre 2000, sulla giustificazione scientifica del divieto di usare proteine animali nei mangimi destinati a tutti gli animali da allevamento, compresi suini, pollame, pesce e animali domestici.

(54) Decisione 2000/766/CE del Consiglio, del 4 dicembre 2000, relativa a talune misure di protezione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili e la somministrazione di proteine animali nell'alimentazione degli animali (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 32). Divieto temporaneo dal 1o gennaio al 30 giugno 2001.

(55) Fonte: Proposta della Commissione per un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano, COM(2000) 574 def. del 19 ottobre 2000.

(56) Fonte: Documento di lavoro della Commissione SEC(2001) 631 del 10 aprile 2001. Inoltre, la relazione della prima sessione della conferenza internazionale scientifica sulle farine di carne ed ossa organizzata sotto l'egida del comitato scientifico direttivo dell'UE, Bruxelles 1-2 luglio 1997, valutava le seguenti opzioni per lo smaltimento dei rifiuti nel caso fosse vietato l'uso delle farine di carne ed ossa nei mangimi: uso come fertilizzanti, incenerimento o interramento in discarica.

(57) Fonte: Nota della Commissione sull'impatto economico di una messa al bando totale delle farine animali (senza data).

(58) Fonte: Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Offerta e domanda di piante più ricche di proteine nell'UE a seguito della crisi BSE" SEC(2001) 431 del 16 marzo 2001.

(59) Capitolo 2.2 del parere finale del CSD, del 6 luglio 2000, sul rischio geografico di BSE.

(60) Regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio (GU L 117 del 7.5.1997, pag. 1). Questo regolamento riguarda le disposizioni direttamente applicabili al Sistema integrato di amministrazione e controllo nonché l'etichettatura delle carni bovine e dei prodotti a base di carni bovine.

(61) I marchi auricolari devono essere applicati a ciascun orecchio per identificare tutti gli animali dell'azienda nati dopo il 1o gennaio 1998 o destinati agli scambi intracomunitari dopo tale data.

(62) La base dati informatizzata doveva essere pienamente operativa entro il 31 dicembre 1999. Una volta operativa, le aziende devono notificare all'autorità competente tutti gli spostamenti, le nascite e le morti di animali. La direttiva 97/12/CE (GU L 109 del 25.4.1997, pag. 1) riguarda misure veterinarie applicabili agli scambi intracomunitari, ma specifica anche i requisiti delle basi dati informatiche di cui al regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio (GU L 117 del 7.5.1997 pag. 1). L'articolo 14 della direttiva stabilisce quali informazioni deve contenere la base dati informatica: codice di identificazione, data di nascita, sesso, razza o mantello, codice di identificazione della madre (fattrice), il numero di identificazione dell'azienda di nascita, il numero di identificazione di tutte le aziende in cui l'animale è stato custodito, le date di ciascun movimento, la data del decesso o della macellazione. Se le prescrizioni di cui sopra vengono seguite, la base dati potrebbe fornire una documentazione completa relativa a ciascun capo.

(63) Regolamento (CE) n. 2630/97 della Commissione (GU L 354 del 30.12.1997, pag. 23). L'analisi di rischio relativa ad ogni azienda deve tener conto del numero di animali dell'azienda; delle implicazioni per la salute umana e animale e dell'eventuale presenza di precedenti focolai; dell'ammontare dei premi annui per bovini chiesti e/o corrisposti all'azienda, rispetto all'ammontare versato nell'anno precedente; di altri cambiamenti significativi rispetto alla situazione degli anni precedenti; dei risultati dei controlli realizzati negli anni precedenti (in particolare l'adeguata tenuta di un registro aziendale e dei passaporti degli animali).

(64) Il programma cronologico delle esportazioni consente l'esportazione di carni provenienti soltanto da animali nati dopo una determinata data in aziende indenni da BSE per otto anni, preparate in condizioni stabilite e da animali "rintracciabili".

(65) L'UIE ritiene che il rischio BSE sia consistente se in un periodo di 24 mesi vengono notificati casi di BSE in numero superiore ai 100 per milione. Nel gennaio 2001, l'incidenza in Portogallo è stata di 167,9 rispetto a 247,5 nel Regno Unito.

(66) Paragrafo 42 della relazione speciale n. 4/2001 sul controllo del FEAOG-garanzia. L'attuazione del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC), corredata delle risposte della Commissione (GU C 214 del 31.7.2001).

(67) Basi di dati relative agli animali non pienamente operative: Portogallo, Regno Unito esclusa l'Irlanda del Nord, Italia, Grecia, Irlanda, Francia, Spagna e Germania.

(68) Questa cifra non include le ispezioni riguardanti l'igiene e gli scambi di carni o l'identificazione degli animali.

(69) In particolare Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Portogallo e Finlandia.

(70) Ad eccezione delle ammende imposte per mancata attuazione degli obblighi in materia di identificazione e registrazione degli animali nell'ambito dei regimi di premio del Sistema integrato di gestione e controllo.

(71) Nel caso dell'Irlanda, vi sono stati dibattiti bilaterali tra la DG SANCO e le autorità interessate per convincere lo Stato membro ad adottare azioni correttive. (Riferimento documento UAV: D33459 dell'8 novembre 2000).

(72) Sono state applicate procedure di infrazione anche contro la Germania, ma quest'ultima ha adottato misure correttive, per cui non si è proceduto contro tale paese.

(73) La Corte rileva che una raccomandazione analoga è contenuta nel Libro bianco sulla sicurezza alimentare, COM(1999) 719 def. del 12 gennaio 2000, paragrafo 94.

ALLEGATO 1

PARERE DEL COMITATO SCIENTIFICO DIRETTIVO SUL RISCHIO GEOGRAFICO DI BSE(1)

1. Il rischio geografico di BSE (RGB) è un indicatore qualitativo della probabile presenza di uno o più capi infetti da BSE, in fase preclinica o clinica, in un dato momento e in un dato paese.

2. L'RGB non è un indicatore del rischio per la salute umana; quest'ultimo dipende dalle misure di gestione del rischio adottate al fine di evitare che i materiali infetti da BSE finiscano nella catena alimentare umana.

3. In base alla metodologia stabilita nel 1998, per determinare l'RGB vengono presi in considerazione otto fattori: la struttura e le dinamiche della popolazione bovina, la sorveglianza della BSE, l'abbattimento dei capi in relazione alla BSE, le importazioni di bovini e di farine di carne e di ossa, l'alimentazione del bestiame, i divieti relativi alle farine di carne e di ossa, il divieto relativo agli MSR e la lavorazione degli scarti di macellazione (rendering).

4. Dal luglio 2000, l'RGB è stato stabilito per tutti gli Stati membri, eccetto che per la Grecia, e per altri 32 paesi; attualmente (maggio 2001) ne è in corso la definizione per altri 13 paesi.

>SPAZIO PER TABELLA>

5. Secondo il CSD, in tutti gli Stati membri dell'UE esiste un determinato rischio di casi di BSE nelle mandrie autoctone(2):

a) in sette Stati membri (Belgio, Danimarca, Francia, Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi e Spagna), il CSD ha ritenuto che per il momento non sia possibile escludere il verificarsi di (altri) casi di BSE;

b) per quanto riguarda Germania, Italia e Spagna, che al momento dell'adozione del parere non avevano segnalato casi di BSE in mandrie autoctone, il comitato scientifico direttivo sull'RGB ha concluso che la BSE potrebbe essere presente nelle popolazioni di bovini autoctone, ma a livelli inferiori ai limiti previsti per la sorveglianza passiva.

6. Il parere indicava inoltre quale sarebbe stato l'andamento prevedibile dell'RGB nel prossimo futuro(3): era prevista una riduzione dell'RGB in quasi tutti gli Stati membri nel caso le decisioni in materia di lavorazione degli scarti di macellazione (99/534/CE prevista per l'1.7.2000) e di materiali specifici a rischio (2000/418/CE prevista per l'1.10.2000) fossero adeguatamente applicate. Per quattro Stati membri (Belgio, Germania, Italia e Lussemburgo) si prevedeva invece un aumento dell'RGB anche in caso di applicazione di queste misure.

(1) Parere finale del CSD sull'RGB adottato il 6 luglio 2000.

(2) Parere sull'RGB, allegato 2, paragrafo 3 - i paesi con RGB a livello III, tabella 3.

(3) Parere sull'RGB, paragrafo 3.1 e tabella 6 che illustrano i risultati della valutazione dell'RGB per 23 paesi.

ALLEGATO 2

Controlli negli Stati membri in materia di BSE - Sintesi delle questioni segnalate dall'Ufficio veterinario e alimentare, 1998-2000

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte:

Esame della Corte dei conti sulle relazioni concernenti le ispezioni dell'UAV, 1998-2000.

ALLEGATO 3

RITARDI NELL'ADOZIONE DELLA NORMATIVA UE SUI MATERIALI SPECIFICI A RISCHIO (MSR)

Alcuni tessuti bovini hanno più probabilità di altri di contenere l'agente patogeno e trasmettere la BSE (i cosiddetti Materiali specifici a rischio - MSR). Eliminando tali tessuti dalla catena alimentare umana e animale, è possibile ridurre il rischio di trasmissione. La seguente tabella illustra i principali elementi del processo che ha condotto infine alla messa al bando degli MSR nell'UE.

>SPAZIO PER TABELLA>

Risposte della commissione

PRINCIPALI CONCLUSIONI DELLA RELAZIONE SPECIALE DELLA CORTE

1. La Commissione ha sempre riconosciuto un carattere prioritario alla lotta contro la BSE. Sin dalla relazione della Commissione indagine del Parlamento europeo del 1997 essa ha profuso uno sforzo particolare per assicurare che le proprie misure si inserissero in un quadro strategico coerente. In particolare la Commissione ha preso iniziative assai varie [creazione della direzione generale Salute e protezione dei consumatori (SANCO), pubblicazione del Libro bianco sulla sicurezza alimentare, proposta di creare un'autorità alimentare, ecc.]. Queste iniziative a loro volta devono essere viste alla luce dell'aumento dei poteri della Commissione per quanto riguarda le misure veterinarie e sanitarie, sancite dal trattato di Amsterdam; ricordiamo in particolare l'estensione della procedura di codecisione alle proposte relative a questo campo.

Anche i commenti specifici della Corte devono essere visti nel contesto dell'ampio quadro legislativo comunitario relativo alla lotta alla BSE in vigore prima del 1o gennaio 2001:

I. il divieto di usare farine di carni e di ossa (FCO) provenienti da mammiferi nell'alimentazione di bovini, caprini e pecore, a decorrere dal luglio 1994;

II. inasprimento degli standard di trattamento dei rifiuti animali (temperatura minima 133 gradi a una pressione di 3 atmosfere durante 20 minuti), a decorrere dal 1o aprile 1997;

III. misure attive di sorveglianza per l'individuazione, il controllo e l'estirpazione della BSE, a decorrere dal 1o maggio 1998;

IV. l'obbligo di ritirare i materiali specifici a rischio (MSR) provenienti da bovini, caprini e pecore dalla catena alimentare umana e animale, a decorrere dal 1o ottobre 2000.

Queste misure sono state definite e riviste alla luce dell'evoluzione delle conoscenze scientifiche e della diffusione della malattia nell'UE. La loro attuazione da parte degli Stati membri è strettamente sorvegliata dall'Ufficio alimentare e veterinario (UAV). È convinzione generale che l'applicazione rigorosa di queste misure assicurerebbe un alto livello di protezione contro la BSE. Tuttavia in seguito all'ultima crisi BSE, questo quadro legislativo è stato aggiornato e rivisto. L'obiettivo era di rimediare alle carenze constatate nell'applicazione delle misure da parte degli Stati membri e di tenere conto delle nuove conoscenze scientifiche. In particolare a partire dal 1o gennaio 2001 sono state adottate le disposizioni seguenti:

I. la sospensione dell'uso di determinate proteine animali, in particolare di farine di carni e di ossa ricavate da mammiferi, nell'alimentazione degli animali da allevamento;

II. l'introduzione di test BSE per tutti i bovini di età superiore a 30 mesi destinati al consumo umano, con deroghe per gli Stati membri in cui il rischio di BSE è meno grave;

III. l'introduzione di test d'individuazione della BSE per tutti i bovini di età superiore a 30 mesi destinati all'abbattimento d'urgenza o che manifestano sintomi di qualsiasi malattia in occasione dell'abbattimento (questo limite di età è stato ridotto a 24 mesi a partire dal 1o luglio 2001;

IV. l'estensione dell'elenco degli MSR da ritirare e distruggere, includendo l'intero intestino dei bovini nonché la colonna vertebrale;

V. il divieto di uso di carni separate meccanicamente provenienti da ossa di ruminanti;

VI. il divieto di determinate tecniche di macellazione (enervazione);

VII. l'estensione di alcune delle misure suddette alle importazioni provenienti da paesi terzi.

Queste misure vengono costantemente riviste, specie in funzione delle nuove conoscenze scientifiche. Al fine di completare il quadro legislativo è tuttavia necessaria l'introduzione di due importanti testi legislativi, entrambi disciplinati dalla procedure di codecisione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo. Il primo è il regolamento (CE) n. 999/2001 recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE) che riunisce una vasta gamma di misure esistenti in materia di sorveglianza, test, classificazione dei rischi dei paesi, materiali specifici a rischio (MSR), ecc. Esso è entrato in vigore il 1o luglio 2001, ma il suo impatto risulterà evidente solo dopo che saranno state prese le decisioni relative alla classificazione dei paesi in base al rischio di BSE. Il secondo è una proposta di regolamento sui sottoprodotti animali, che fornisce un quadro legislativo per garantire la raccolta e il trattamento sicuro di tali prodotti.

Una serie di iniziative è stata presa per garantire un'attuazione coerente di questo quadro legislativo. Oggi la questione della BSE viene esaminata formalmente durante tutte le riunioni del consiglio "Agricoltura" durante le quali gli Stati membri vengono informati sulle evoluzioni in materia e annunciano le loro preoccupazioni e priorità. Anche il Parlamento europeo viene tenuto strettamente informato dai regolari interventi del commissario Byrne dinanzi alle commissioni competenti e in occasione dei dibattiti sulle principali misure legislative rientranti nella procedura di codecisione. Infine la Commissione ha adottato le misure necessarie per garantire la trasparenza, in particolare la pubblicazione delle relazioni dell'Ufficio alimentare e veterinario e dei pareri del comitato scientifico direttivo.

2. La Corte richiama l'attenzione sul ritardo nell'introduzione di determinate misure, segnatamente la proposta di ritirare e distruggere alcuni materiali specifici a rischio (MSR) nonché la proposta di proibire l'utilizzo di alcune proteine animali nei prodotti alimentari destinati agli animali di allevamento. La Commissione vorrebbe mettere in luce le circostanze particolari alla base di queste due decisioni.

MSR

Originalmente la Commissione aveva proposto una misura comunitaria mirante al ritiro e alla distruzione dei MSR sin dal dicembre 1996. Tuttavia essa è rimasta bloccata in seno al Consiglio per molti anni. Questo blocco si spiega con il fatto che nonostante i ripetuti tentativi di raccogliere un sostegno sufficiente a favore di una misura coerente, la Commissione non è riuscita ad ottenere una maggioranza qualificata favorevole alla sua proposta in seno al comitato veterinario permanente; conseguentemente il Consiglio ha respinto la proposta a maggioranza semplice. La situazione è cambiata nel giugno del 2000: poiché non esisteva più una maggioranza semplice contraria alla proposta, la Commissione l'ha adottata di propria autorità, ma senza il sostegno del Consiglio. Essa è entrata in vigore il 1o ottobre 2000. Questo ritardo è certamente molto spiacevole, ma rispecchia la realtà del processo decisionale (dell'epoca) all'interno della Comunità.

La Corte solleva la questione sull'eventualità di conferire poteri temporanei alla Commissione nelle situazioni di emergenza. Si tratta naturalmente di una questione delicata, poiché gli Stati membri esitano a cedere tali poteri su materie molto sensibili senza la garanzia dell'approvazione da parte di un comitato di regolamentazione. Questa situazione migliorerà con l'entrata in vigore delle nuove procedure in materia di comitatologia di cui alla decisione 1999/468 del Consiglio recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Infatti questa decisione elimina la possibilità per il Consiglio di respingere una proposta della Commissione a maggioranza semplice. A partire dall'entrata in vigore di questa decisione quando una proposta non è conforme al parere del comitato, o in mancanza di un parere, il Consiglio può opporsi solo a maggioranza qualificata. Una serie di testi legislativi settoriali, tra cui il regolamento (CE) n. 999/2001 sulla TSE, aumentano inoltre i poteri della Commissione riguardo alle decisioni di emergenza. In linea più generale la questione deve essere studiata in occasione di qualsiasi futura revisione delle rispettive responsabilità della Comunità e degli Stati membri. Nel frattempo i responsabili politici iniziano a prendere coscienza del fatto che non si può fare economia in relazione alla protezione della salute pubblica.

Farine di carne e di ossa (FCO)

È comunemente ammesso che le farine di carne e di ossa contaminate rappresentano il principale vettore di trasmissione della BSE. Un divieto di uso delle FCO ricavate da mammiferi per l'alimentazione dei ruminanti (bovini, pecore e caprini) è in vigore dal 1994, proprio per fare fronte a tale minaccia. Una stretta applicazione di tale divieto è efficace per combattere la minaccia, come confermano le conoscenze scientifiche in materia. Tuttavia è ormai chiaro che esso non è stato attuato in maniera completamente soddisfacente dagli Stati membri.

La Commissione ha adottato numerose misure volte a migliorare il rispetto di tale divieto, in particolare un rafforzamento delle norme da rispettare per il trattamento delle farine di carne e di ossa e l'avvio di procedure di infrazione. Inoltre, man mano che crescevano i dubbi sull'efficacia dei controlli, dubbi confermati dalla comparsa di casi di BSE su animali nati dopo l'entrata in vigore del divieto, la Commissione ha rafforzato l'azione. Ad esempio essa ha chiesto garanzie al massimo livello per quanto riguarda l'applicazione rigorosa delle misure di controllo in vigore per le farine di carne e di ossa. Insoddisfatta delle risposte ottenute, essa ha proposto di vietare completamente l'uso di un'ampia gamma di proteine animali nell'alimentazione di tutti gli animali di allevamento. Il Consiglio non ha sostenuto tale proposta e ha preferito adottare un divieto di portata inferiore nel corso della riunione del consiglio "Agricoltura" del 4 dicembre 2000.

Precedentemente a tale decisione nessuna misura nazionale che prevedesse un divieto così completo dell'utilizzo di farine di carne e di ossa era in vigore negli Stati membri prima di questa decisione. Il Regno Unito e il Portogallo vietavano l'utilizzo di FCO ricavate da mammiferi nell'alimentazione di animali d'allevamento, ma ciò rispecchiava l'alta incidenza della BSE in tali paesi. Si rileva che in nessun altro Stato membro venivano esercitate pressioni in favore di un divieto analogo o più esteso. Inoltre nessun parere del comitato scientifico direttivo riteneva necessario un divieto totale. La relazione sulle FCO presso il comitato scientifico internazionale nel 1997 raccomandava una più ampia riflessione sulla politica da adottare in questo settore; piuttosto che un divieto. In seguito a tale relazione la Commissione ha iniziato un esame scientifico più approfondito delle questioni correlate, seguito dalle azioni legislative del caso.

RACCOMANDAZIONI DELL'AUTORITÀ COMPETENTE PER IL DISCARICO

3. La relazione della Corte sottolinea a più riprese che l'incidenza della BSE negli Stati membri è probabilmente sottostimata e che lo status di paese libero da BSE di alcuni Stati membri è dubbio. Va segnalato che la Commissione ha sempre agito, nelle sue decisioni politiche sulla base del principio secondo cui queste due ipotesi sono corrette. Ciò risulta evidente nell'approccio nei confronti del MSR: essa ha ritenuto importante adottare una misura comunitaria armonizzata che prevede il loro ritiro e la loro distruzione in tutti gli Stati membri colpito dalla BSE. Per determinare con esattezza l'incidenza reale della BSE e la sua ripartizione geografica la Commissione ha proposto misure di sorveglianza forzate, tra cui il ricorso a test rapidi. Inoltre essa ha chiesto al comitato scientifico direttivo una valutazione geografica del rischio BSE e ha fornito ampie informazioni generali al riguardo. I pareri del comitato scientifico direttivo che la Commissione ha approvato senza riserve concludono che la BSE è probabilmente presente in un certo numero di Stati membri che si consideravano indenni dalla malattia. Molti di loro hanno purtroppo contestato tale opinione fino al giorno in cui si sono visti confermare la presenza della BSE sul proprio territorio.

La conferma di un'incidenza più elevata della BSE nel caso di ricorso a test sistematici non sorprende. In assenza di test rapidi affidabili, che sono divenuti disponibili solo alla fine del 1999, era inevitabile che un certo numero di casi di BSE, di gradi assai alti di infettività, fossero sfuggiti all'individuazione. Inoltre bisogna guardare all'incidenza della BSE in maniera relativa. Nonostante il rafforzamento delle misure di sorveglianza, in particolare dei test svolti su tutti i bovini di età superiore a 30 mesi, il numero dei casi registrati è risultato sensibilmente inferiore a quello osservato nel Regno Unito. Al culmine dell'epidemia in questo paese, nel 1992, l'incidenza annuale era di 37000 casi su un totale di 11 milioni di animali, mentre l'incidenza calcolata per l'UE nel 2000 era inferiore a 1000 casi su un totale di oltre 70 milioni di animali.

Secondo la Commissione il crollo della fiducia dei consumatori in occasione dell'ultima crisi è attribuibile a una combinazione di fattori, soprattutto alla scoperta dei primi casi di BSE in diversi Stati membri e a un'incidenza della malattia più elevata del previsto in alcuni altri Stati membri. Queste scoperte contraddivano le aspettative del pubblico nei paesi interessati, in cui i consumatori erano stati portati a credere che la BSE non fosse un problema nazionale. I consumatori hanno reagito negativamente a tali scoperte. Tuttavia quando è apparso chiaro che si stavano prendendo le misure necessarie per proteggerli dai pericoli della BSE, i consumatori hanno gradualmente ripreso fiducia.

4. Per numerosi anni, per combattere la BSE è stato in vigore un notevole corpus legislativo. Le conoscenze scientifiche confermano ampiamente il punto di vista secondo cui tali misure, se applicate rigorosamente, sono sufficienti per proteggerci contro i rischi di trasmissione della BSE. La Commissione ha ricordato a più riprese agli Stati membri i loro obblighi in proposito ed ha accordato una priorità elevate alle visite d'ispezione volte a verificare l'applicazione delle misure di controllo negli Stati membri. Tali ispezioni hanno confermato che il livello di applicazione delle misure lasciava spesso fortemente a desiderare. Le relazioni relative a tali ispezioni sono pubblicate su Internet e vengono discusse con gli Stati membri allo scopo di stimolarli a rispettare meglio la legislazione. Inoltre la Commissione ha avviato procedure d'infrazione contro la maggior parte degli Stati membri nel corso del periodo 1997-1999.

La Corte sottolinea la lentezza di tali procedure d'infrazione e le conseguenti difficoltà per la Commissione di assicurare una migliore applicazione delle misure. La Commissione riconosce questo problema, ma vi sono poche alternative. Gli Stati membri pretendono una procedura completa e protratta, in modo che si possa tenere interamente conto del loro punto di vista riguardo alle presunte infrazioni, e il carico della prova gravante sulla Commissione è assai elevato. Inoltre le risorse a disposizione della Commissione per realizzare tali ispezioni sono limitate, come riconosce la stessa Corte. Infine non è chiaramente definito il campo di applicazione della "conformità incrociata" che consente di infliggere sanzioni in altri settori a causa del controllo insufficiente delle misure veterinarie. La Commissione sta attivamente riflettendo su cosa si potrebbe fare per migliorare il rispetto della regolamentazione, e la relazione della Corte è senz'altro bene accolta.

AMBITO DELLA RELAZIONE DI FOLLOW UP

5. Le riflessioni della Corte sul riorientamento delle sovvenzioni e sull'incoraggiamento dell'estensivizzazione rappresentano la parte principale della decisione proposta dalla Commissione e adottata dal consiglio "Agricoltura" del 20 giugno 2001. Le decisioni adottate (che coprono gli anni dal 2001 al 2003) prevedono per i due regimi di premi una riduzione progressiva del coefficiente di densità da 2 unità di bestiame per ettaro a 1,8 unità per ettaro, e per il premio speciale alla carne bovina un ribasso sostanziale dei massimali nazionali, mentre per quanto riguarda il premio alla vacca nutrice viene introdotto un numero minimo obbligatorio di giovenche da detenere nel quadro di questo programma e la sospensione della possibilità di ridistribuire i diritti al premio detenuti nel quadro delle riserve nazionali.

CAUSE E CONSEGUENZE DELLA BSE

6. La Commissione ritiene che questa relazione fornisca nell'insieme un'analisi sufficientemente obiettiva delle misure in materia di BSE introdotte e attuate dal 1998. I servizi della Commissione in linea generale concordano con le conclusioni e le raccomandazioni della relazione, segnatamente quando essa afferma che la strategia della Commissione è fondamentalmente adeguata, ma che sussistono problemi per quanto riguarda l'attuazione da parte degli Stati membri (paragrafo 47).

LA STRATEGIA DELLA COMMISSIONE IN MATERIA DI BSE

14. Come fa giustamente osservare la Corte, la scoperta di casi di BSE in diversi Stati membri ha causato un ribasso dei consumi senza precedenti nella Comunità. Numerosi paesi importatori hanno imposto un divieto di importazione dall'UE di bovini vivi e di prodotti a base di carne bovina. La situazione è considerevolmente peggiorata nel febbraio 2001, quando il settore è stato colpito anche dall'afta epizootica.

L'obiettivo principale del regime di acquisto finalizzato alla distruzione era quello di contribuire immediatamente a ripristinare la fiducia del consumatore nella carne bovina, introducendo i test BSE obbligatori sui bovini abbattuti durante il periodo transitorio precedente all'entrata in vigore della decisione 2000/764/CE, nonché ridurre al massimo la pressione che gravava sul mercato a causa del forte squilibrio tra il numero di bovini presenti nelle aziende agricole e la richiesta di carne.

Questa politica, combinata con l'ammasso d'intervento, ha prodotto risultati tanto positivi che alla fine del maggio 2001 le perdite del mercato potevano già essere stimate a circa il 10 %.

16. È corretto affermare che il costo finanziario di questo regime è inferiore al costo dell'attuazione dell'ammasso d'intervento. Tuttavia occorre sottolineare anche che l'ammasso d'intervento è limitato alla carne bovina proveniente da animali maschili e che di conseguenza per la carne bovina femminile non vi sono approcci opzionali disponibili.

Il numero di animali di sesso maschile e femminile ai quali è stato effettivamente applicato il regime di acquisto finalizzato alla distruzione alla fine del giugno 2001 era di 769632 (situazione al 30 giugno 2001). Va ricordato che i premi mirano a compensare parzialmente gli agricoltori per i ribassi di prezzo decisi nel quadro dei meccanismi di sostegno al mercato. Essi non hanno lo scopo di incoraggiare l'aumento della produzione.

Inoltre le riflessioni della Corte sul riorientamento delle sovvenzioni e sull'incoraggiamento dell'estensivizzazione rappresentano la parte principale della decisione proposta dalla Commissione e adottata dal consiglio "Agricoltura" del 20 giugno 2001. Le decisioni adottate (che coprono gli anni dal 2001 al 2003) prevedono per i due regimi di premi una riduzione progressiva del coefficiente di densità da 2 unità di bestiame per ettaro a 1,8 unità per ettaro, e per il premio speciale alla carne bovina un ribasso sostanziale dei massimali nazionali, mentre per quanto riguarda il premio alla vacca nutrice viene introdotto un numero minimo obbligatorio di giovenche da detenere nel quadro di questo programma e la sospensione della possibilità di ridistribuire i diritti al premio detenuti nel quadro delle riserve nazionali.

28. Tutti gli impianti di fusione dei grassi (rendering) dell'UE sono ormai equipaggiati per funzionare conformemente agli standard di trattamento del caso (temperatura minima 133 gradi, pressione 3 atmosfere, durata 20 minuti).

29. Il comitato scientifico direttivo non ha ritenuto che l'utilizzo di proteine animali nell'alimentazione degli animali presenti un pericolo generalizzato in relazione alla BSE, a condizione che vengano rispettati determinati standard, esso non ha sconsigliato l'utilizzo di proteine animali nell'alimentazione dei non ruminanti. Inoltre la presenza di alcune proteine animali, come le farine di pesce o le proteine del latte nei prodotti per l'alimentazione degli animali è ritenuta sicura dai rischi BSE per tutte le specie, compresi i ruminanti. L'attuale divieto totale di uso di proteine animali nell'alimentazione degli animali d'allevamento è stato adottato come misura di controllo, in mancanza di un test in grado di distinguere tra le proteine di varie specie, e in attesa dell'adozione e dell'entrata in vigore del progetto di regolamento sui sottoprodotti animali. Dopo la conferenza scientifica internazionale sulle FCO la Commissione ha deciso di richiedere un parere scientifico su tali farine. Tale parere è stato espresso nel giugno 1999 e ripubblicato nel luglio 1999. Le raccomandazioni contenute in tale parere sono state incluse nella proposta di regolamento sui sottoprodotti animali e nella decisione 2001/25/CE della Commissione.

36. Va notato che la menzionata sostituzione della direttiva del 1992 relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali con un nuovo regolamento del Consiglio riguarda solo le disposizioni relative ai bovini. Inoltre la Commissione sta valutando una proposta di regolamento mirante a rafforzare le disposizioni in vigore riguardo all'identificazione e alla registrazione delle pecore.

45. La legislazione del Consiglio non consente la "conformità incrociata" contrariamente ad esempio alla legislazione sugli ormoni.

RACCOMANDAZIONI

55. a) La Commissione ritiene che queste proposte meritino una riflessione (cfr. sintesi generale). La questione dell'opportunità di conferire alla Commissione poteri temporanei in situazioni d'emergenza è un argomento delicato, poiché gli Stati membri sono riluttanti nel cedere tali poteri senza la garanzia del via libera da parte di un comitato di regolamentazione. La situazione migliorerà grazie alle competenze esecutive conferite alla Commissione e ai testi legislativi settoriali, i quali a loro volta ampliano i poteri della Commissione in relazione alle decisioni di emergenza. Nel frattempo i responsabili politici iniziano a prendere coscienza del fatto che non si può fare economia in relazione alla protezione della salute pubblica. La Commissione sta attivamente riflettendo su cosa si potrebbe fare per migliorare il rispetto della regolamentazione, e la relazione della Corte è senz'altro bene accolta.

b) L'accenno della Corte alla possibilità di negare il finanziamento finanziario rischia di suscitare obiezioni da parte degli Stati membri. Tale misura dovrebbe essere utilizzata solo all'ultimo stadio in caso di inosservanza protratta della normativa comunitaria o della mancata applicazione delle misure di protezione scientificamente giustificate previste dalla presente relazione.

d) ed e) Le riflessioni della Corte sul riorientamento delle sovvenzioni e sull'incoraggiamento dell'estensivizzazione rappresentano la parte principale della decisione proposta dalla Commissione e adottata dal consiglio "Agricoltura" del 20 giugno 2001. Le decisioni adottate (che coprono gli anni dal 2001 al 2003) prevedono per i due regimi di premi una riduzione progressiva del coefficiente di densità da 2 unità di bestiame per ettaro a 1,8 unità per ettaro, e per il premio speciale alla carne bovina un ribasso sostanziale dei massimali nazionali, mentre per quanto riguarda il premio alla vacca nutrice viene introdotto un numero minimo obbligatorio di giovenche da detenere nel quadro di questo programma e la sospensione della possibilità di ridistribuire i diritti al premio detenuti nel quadro delle riserve nazionali.