OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

Caratteristiche specifiche del settore Aiuti esterni, sviluppo e allargamento

8.1. Il presente capitolo riguarda le osservazioni della Corte relative al gruppo di politiche in materia di Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, che comprende i seguenti settori: 19-Relazioni esterne, 21-Sviluppo e relazioni con gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) (1), 22-Allargamento, e 23-Aiuti umanitari. Nel 2007 gli impegni sono ammontati a 6 090 milioni di euro (7 153 milioni di euro nel 2006) e i pagamenti a 6 199 milioni di euro (6 292 milioni di euro nel 2006). La ripartizione dei pagamenti per settore è riportata nel grafico 8.1 . Informazioni più dettagliate sulla spesa per l'esercizio 2007 sono presentate nell' allegato I .

8.2. La spesa per le Relazioni esterne e lo sviluppo è gestita per la maggior parte dall'Ufficio di cooperazione EuropeAid (EuropeAid) e comprende: a) l'assistenza finanziaria e tecnica ai paesi dell'Asia e dell'America latina, nonché la cooperazione economica con gli stessi; b) la politica europea di vicinato, incluso il partenariato strategico con la Russia; c) i programmi tematici, che comprendono la sicurezza alimentare, gli attori non statali e le autorità locali, l’ambiente, la salute e l'istruzione, la democrazia e i diritti umani.

8.3. La maggior parte della spesa è soggetta a una gestione centralizzata diretta da parte dei servizi della Commissione, operata dalla sede centrale o, per l'80 % circa della spesa, dalle delegazioni della Commissione presso i paesi terzi interessati. La gestione congiunta interessa invece gli aiuti erogati attraverso le organizzazioni internazionali.

8.4. Un'ampia percentuale dei pagamenti è costituita da anticipi/prefinanziamenti versati agli organismi incaricati dell’attuazione dei progetti di sviluppo, che comprendono istituzioni governative, ONG e organizzazioni internazionali. I progetti finanziati sono distribuiti in oltre 150 paesi e gli organismi attuatori sono molto diversi, sia per dimensioni che per competenza. Nel quadro di ciascun progetto viene eseguito un numero ingente di pagamenti individuali, soggetti a norme complesse, in particolare per quanto riguarda le procedure d’appalto e l’origine delle forniture. 8.4. Data la natura pluriannuale di molti progetti e sistemi di controllo, gli errori individuati nel corso di un progetto e gli eventuali pagamenti indebiti associati possono essere corretti in un anno successivo a quello esaminato. Effettivamente, il sistema di controllo è organizzato in modo da garantire che i controlli sulle richieste di pagamento da parte dei beneficiari vengano eseguiti durante le fasi principali di attuazione di un progetto, consentendo in tal modo di individuare eventuali errori sui pagamenti anticipati/prefinanziamenti e di correggerli tramite pagamenti successivi in un anno successivo a quello esaminato. I pagamenti finali vengono effettuati al completamento del progetto e su approvazione della Commissione delle relazioni finali sul progetto.

8.5. La direzione generale per l'Allargamento gestisce la spesa per il sostegno alla transizione e sviluppo istituzionale, a titolo dello strumento di assistenza preadesione, del programma Phare, di CARDS (2) e della cooperazione con la Turchia. I pagamenti vengono generalmente eseguiti attraverso un sistema di attuazione decentrata (Decentralised Implementation System, DIS) oppure attraverso il sistema di attuazione decentrata esteso (Extended Decentralised Implementation System, EDIS). Nel primo caso, i controlli ex ante sull'aggiudicazione degli appalti vengono svolti dalle delegazioni della Commissione, mentre nel secondo non è previsto alcun controllo ex ante. 8.5. Per i candidati potenziali vengono utilizzate altre due modalità. In Albania e in Bosnia-Erzegovina, l’assistenza è gestita dalle delegazioni CE (gestione diretta centralizzata in modalità decentrata). In Montenegro, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Serbia e Kosovo, l’Agenzia europea per la ricostruzione gestisce l’assistenza in modalità indiretta centralizzata. La gestione centralizzata viene utilizzata per i programmi multibeneficiari e per l’assistenza alla comunità cipriota turca.

8.6. L'attuazione degli aiuti umanitari, inclusi gli aiuti alimentari, è di competenza della direzione generale per gli Aiuti umanitari (DG ECHO). Le spese sono gestite a livello dei servizi centrali. Circa la metà degli stanziamenti impegnati riguarda le ONG (gestione centralizzata diretta), mentre l'altra metà riguarda organismi delle Nazioni Unite o altri organismi internazionali (gestione congiunta).

VALUTAZIONE SPECIFICA NEL QUADRO DELLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ

Estensione dell'audit

8.7. L’obiettivo dell’audit era di pervenire a una conclusione sulla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti nell’area degli aiuti esterni, dello sviluppo e dell'allargamento. L’audit si è basato su due componenti principali: a) test di convalida condotti sulle operazioni sottostanti eseguite dalla Commissione o dalle delegazioni nel 2007, attraverso un campione statistico rappresentativo di 145 operazioni. Il campione era costituito da pagamenti a organismi attuatori, pagamenti per sostegno al bilancio e pagamenti a fondi fiduciari, e infine pagamenti eseguiti direttamente dalla Commissione o dalle delegazioni sulla base di, ad esempio, contratti per lavori, servizi o forniture. Ove necessario, gli organismi attuatori sono stati visitati in loco, al fine di verificare i pagamenti sottostanti dichiarati nelle relazioni finanziarie o di audit; b) una valutazione dei sistemi di supervisione e controllo della Commissione sia presso i servizi centrali che presso le delegazioni, comprendente: i) controlli ex ante sugli appalti e sui pagamenti; ii) monitoraggio degli organismi responsabili dell'attuazione; iii) audit esterni; iv) audit interno.

8.8. Nel contesto dell'audit, sono state effettuate visite in loco presso otto paesi, in modo da svolgere un controllo dettagliato sulle operazioni: per le spese a titolo delle relazioni esterne, le visite sono state condotte in Indonesia, Nicaragua, Costa Rica, Egitto e Filippine; per l'allargamento, in Bulgaria, Turchia e Croazia.

Legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti

8.9. I test di convalida svolti nell'intero gruppo di politiche hanno rivelato un livello significativo di errori circa la legittimità e/o la regolarità. Il tasso di errore stimato e la percentuale delle operazioni inficiate da errori — riscontrati principalmente presso gli organismi attuatori — sono indicati nell' allegato 8.1 . Sono stati riscontrati i seguenti tipi di errore: 8.9. Questi errori riguardano soprattutto la spesa effettuata dagli organismi responsabili dell’attuazione per i pagamenti anticipati/di prefinanziamento. Gli audit finanziari obbligatori prima dei pagamenti finali previsti ai sensi del sistema di controllo della Commissione permetterebbero alla Commissione di individuare e correggere gli errori.

a) errori di ammissibilità, derivanti, ad esempio, da procedure di aggiudicazione non applicate correttamente, spese eseguite al di fuori del periodo previsto per l’attuazione dei progetti o per categorie di spesa non previste per il progetto in causa, oppure pagamenti erogati dal paese beneficiario senza base giuridica o eseguiti prima che i servizi pattuiti fossero stati forniti; a) In un caso, la valutazione della Commissione differisce dai risultati della Corte. Gli errori individuati riguardano i contratti conclusi dai paesi beneficiari nell’ambito di un regime per il quale il paese beneficiario ha diritto a ricevere pagamenti anticipati dalla Commissione (prefinanziamento). La Commissione, dopo aver ricevuto la dichiarazione finale e i documenti di supporto dai paesi che beneficiano dell’aiuto preadesione, controlla attentamente l’ammissibilità della spesa, quindi trattiene o ritira il pagamento finale per le voci di spesa non conformi alle norme.

b) errori concernenti la realtà delle operazioni: per alcuni pagamenti mancavano i giustificativi (cioè fatture, ricevute ed estratti conto) necessari a convalidarli.

8.10. Inoltre, per tre pagamenti ad organismi delle Nazioni Unite, gli organismi interessati non sono stati in grado di fornire in tempo utile alcuni documenti richiesti dalla Corte. 8.10. La Commissione ha fornito tutte le informazioni in suo possesso e sostiene interamente la richiesta della Corte volta a ottenere ulteriore documentazione al riguardo dalle organizzazioni dell’ONU. Non appena la Commissione è stata informata dalla Corte delle difficoltà incontrate in merito, si è messa in contatto con le sue controparti presso l’ONU per trovare una soluzione e fare in modo che la Corte ricevesse le informazioni richieste.

Valutazione dei sistemi di supervisione e controllo

Controlli ex ante

8.11. Sebbene siano stati rilevati alcuni errori specifici, il sistema posto in essere dalla Commissione per i controlli ex ante su pagamenti e appalti si è dimostrato in genere efficace, per quanto riguarda le operazioni basate direttamente sul lavoro svolto dai servizi della Commissione stessa.

8.12. Tuttavia, in Bulgaria è emerso che i sistemi in questione, pur avendo ottenuto il riconoscimento EDIS (che permette di derogare all'obbligo dei controlli ex ante da parte della delegazione), erano segnati da carenze significative. Presso due organismi esecutivi che avevano ottenuto il riconoscimento EDIS nel giugno 2007, sono state riscontrate carenze circa il rispetto delle procedure di gara e di aggiudicazione dei contratti in vigore, nonché circa l'adempimento delle disposizioni contrattuali relative all'attuazione. Ciò è stato confermato dai servizi della Commissione e ha comportato la formulazione di una riserva nella dichiarazione annuale del direttore generale della DG Allargamento. 8.12. I pagamenti a due agenzie incaricate dell’attuazione sono stati sospesi nel febbraio 2008. In assenza di una rapida adozione delle misure adeguate, la Commissione ritirerà il loro accreditamento, in modo che non siano più autorizzate a gestire fondi pre e post adesione. La Commissione continuerà a controllare attentamente i sistemi dei paesi beneficiari. È stato istituito un piano d’azione per assicurare l’attuazione dei miglioramenti. Sono già stati compiuti alcuni progressi, ma le autorità nazionali devono mettere in atto ulteriori azioni.

8.13. Per ciò che riguarda il sostegno al bilancio, sono stati esaminati sette pagamenti, nonché i sistemi di supervisione e controllo posti in essere presso le delegazioni interessate.

8.14. Il sostegno al bilancio può essere accordato qualora il paese partner dia prova di sufficiente trasparenza, affidabilità ed efficacia nella gestione della spesa pubblica e ove siano state poste in essere politiche settoriali o macroeconomiche ben delineate e valutate positivamente dai principali donatori, comprese, eventualmente, le istituzioni finanziarie internazionali (3). Su tale base, la Commissione ha sviluppato orientamenti specifici che stabiliscono le condizioni per l'erogazione dei finanziamenti: il pagamento delle diverse tranche è subordinato alla presenza di progressi soddisfacenti nel raggiungimento degli obiettivi (4). Tuttavia, non tutti i casi presi in esame prevedevano indicatori di performance (utilizzati per le valutazioni e per la misurazione dei progressi stabiliti) chiari, privi di ambiguità, realizzabili e soggetti a parametri di riferimento temporali. 8.14. Dato che in questi casi le tranche da erogare erano denominate fluttuanti, il versamento viene effettuato al raggiungimento delle condizioni. Gli indicatori di performance, e le condizioni in generale, non potevano pertanto essere legati a delle scadenze temporali. Questa modalità viene utilizzata da diversi donatori. Ad esempio, nel caso dell’HIPC le condizioni variano e le diverse fasi non hanno vincoli temporali. La Commissione condivide l’opinione generale della Corte secondo cui in casi specifici è necessario un contesto temporale perché la condizione possa essere soddisfatta in modo più prevedibile. La Commissione ritiene, in ogni caso, di cercare di essere chiara e non ambigua e di garantire che gli indicatori di performance siano raggiungibili.

8.15. Nel caso di due pagamenti, più della metà degli indicatori (in un caso, sei su nove) non avevano parametri di riferimento temporali, rendendo quindi impossibile trarre conclusioni utili circa il mancato adempimento delle condizioni a una data precisa. Inoltre, più del 40 % degli indicatori non erano misurabili o specifici, ad esempio la percentuale di copertura forestale raggiunta non era accompagnata da indicazioni specifiche sui criteri di misurazione, e il miglioramento della performance dei funzionari governativi era privo di spiegazioni circa i parametri di valutazione. In un caso, più del 70 % degli indicatori é stato valutato attraverso una documentazione scritta in arabo, sebbene l'uso dell'inglese fosse specificamente richiesto dalla convenzione di finanziamento, riducendo in modo significativo il numero di attori in grado di comprendere pienamente le informazioni. 8.15. Come indicato in precedenza, non è richiesto un vincolo temporale. La Commmissione può concordare sul fatto che è sempre possibile migliorare e che alcuni indicatori e condizioni possono essere definiti più chiaramente e indirizzati verso un approccio più orientato ai risultati. Tuttavia, le riforme settoriali dovrebbero essere viste come un processo e pertanto sono necessarie, in taluni casi, alcune fasi precedenti in vista delle fasi preparatorie, allo scopo di completare l’intero processo.

8.16. Nella pratica, gli orientamenti della Commissione in materia di sostegno generale al bilancio lasciano un certo margine di interpretazione e, anche se in base alle misurazioni della performance i risultati del programma non hanno raggiunto il 100 %, i paesi beneficiari possono ancora ricevere il 100 % dei finanziamenti assegnati. 8.16. Nella ricerca delle condizioni più precise per i pagamenti, deve essere impiegato un certo grado di giudizio in merito alla valutazione degli indicatori, e questo a causa soprattutto di alcuni effetti esterni per i quali i governi non possono essere ritenuti responsabili. Tuttavia, è necessario condurre comunque una valutazione rigorosa.

Monitoraggio degli organismi responsabili dell'attuazione

8.17. Gli errori presso gli organismi attuatori sono spesso dovuti a carenze nelle procedure finanziarie. Per quanto riguarda i settori delle relazioni esterne e dello sviluppo, la Corte ha rilevato carenze presso cinque dei nove organismi attuatori visitati. 8.18. Le maggiori carenze rilevate riguardavano procedure inadeguate circa i documenti giustificativi e l'archiviazione, nonché sistemi contabili non idonei ad assicurare una corretta registrazione delle spese, pur tenendo conto delle piccole dimensioni degli organismi interessati. Inoltre, la Corte ha rilevato la presenza di procedure inadeguate per la registrazione delle spese, che hanno comportato una registrazione sistematica nel sistema contabile degli anticipi come spese effettive e l’uso incoerente dei tassi di cambio. La Corte ritiene che vi sia modo di evitare tali carenze, attraverso l'attuazione di un monitoraggio e di un sostegno più mirati da parte delle delegazioni. 8.19. Nei casi in cui l'azione veniva svolta dagli organismi attuatori in cooperazione con i partner locali, la Corte, in tre casi, ha rilevato anche che i sistemi in opera non garantivano la conoscenza e l'applicazione, da parte dei partner locali, delle disposizioni del contratto stipulato tra gli organismi attuatori e la Commissione. 8.20. Gran parte della spesa a titolo di EuropeAid e della DG ECHO viene erogata attraverso organismi delle Nazioni Unite (nel 2007 i pagamenti hanno raggiunto gli 820 milioni di euro). L'accordo quadro finanziario e amministrativo stipulato tra la Commissione e le Nazioni Unite (FAFA), firmato il 29 aprile 2003, definisce le condizioni per la verifica della spesa in questione. 8.17-8.20. Gli organismi responsabili dell’attuazione non fanno parte del sistema di controllo interno della Commissione, ma sono vincolati da un rapporto contrattuale per l’attuazione di determinate azioni. La Commissione, come priorità, controlla la conformità dei termini del contratto, compresi, ove necessario, gli aspetti chiave dei sistemi di controllo interni degli organi responsabili dell’attuazione. Il fatto che venga individuata una carenza a livello di organismo di attuazione non implica né una carenza del sistema di controllo della Commissione né il fatto che tale carenza potrebbe non essere rilevata dalla Commissione.

8.21. Nel 2007 la Commissione ha avviato o svolto 57 missioni di verifica nel quadro del FAFA, mentre ne aveva condotte solo 22 tra il 2004 e il 2006. I risultati di tali verifiche costituiscono una componente importante per la garanzia di affidabilità della Commissione riguardo la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. Tuttavia, per solo quattro delle missioni (riguardanti 7 progetti) era stata presentata una relazione finale al momento dell'audit. La Corte non è quindi in misura di valutare il contributo globale apportato alla supervisione e al controllo svolti dalla Commissione.

8.22. Per quanto riguarda il settore dell'allargamento, sono state rilevate carenze presso un organismo attuatore in Turchia, segnatamente la mancanza di un'adeguata separazione dei compiti e alcune questioni relative al personale. In questo caso, il controllo ex ante svolto dalle delegazioni della Commissione sulle procedure di gara e di aggiudicazione dei contratti nell’ambito della gestione decentrata (DIS) è stato sufficiente a garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. 8.22. Le missioni di verifica seguono un ciclo che non sempre coincide con il calendario annuale e la maggior parte delle missioni è stata condotta nella seconda parte del 2007. I complessi controlli complementari, di cui le missioni di verifica sono solo una parte, costituiscono la base della garanzia dei direttori generali nella relazione annuale sull’attività. Effettivamente sono disponibili anche altre fonti di informazioni, come la revisione dei quattro pilastri (completata per oltre il 97 % dei contributi versati ai firmatari del FAFA), il rispetto dei requisiti di rendicontazione e i controlli effettuati dai servizi della Commissione.

Audit esterni delle domande relative ai progetti

8.23. EuropeAid utilizza un sistema di audit per ottenere garanzie circa l'ammissibilità delle dichiarazioni di spesa relative ai progetti. Il primo livello di garanzia è fornito dagli audit a livello dei progetti, che suffragano ogni ulteriore richiesta di finanziamento. Nella maggior parte dei casi, vengono richieste relazioni di audit prima di eseguire i pagamenti alle organizzazioni che attuano i progetti. La qualità delle relazioni, e del lavoro di audit sotteso, riveste quindi un’importanza fondamentale per l'approvazione dei relativi pagamenti. 8.23. Su richiesta della Commissione, le autorità turche hanno adottato azioni che hanno evitato la prevista sospensione del DIS, compresa l’adozione di una legislazione destinata a rafforzare il ruolo della CFCU. Di conseguenza, è stata attuata nel frattempo la separazione dei compiti e sono stati notevolmente aumentati i livelli di impiego del personale. Un monitoraggio continuo e un ulteriore controllo rimangono priorità fondamentali.

8.24. Nel 2007 sono stati osservati miglioramenti riguardo l'audit dei progetti; tuttavia, ancora oggi non sempre la loro qualità è sufficiente. Sono state rilevate le seguenti carenze principali: — in 3 delle 11 relazioni selezionate per un esame in loco presso le delegazioni, la Corte ha riscontrato spese non ammissibili, inosservanza delle procedure di appalto e, in due casi, carenze nel sistema di controllo interno che non erano state rilevate dagli auditor esterni; — per 2 delle 3 relazioni non vi era garanzia di qualità, in quanto la procedura per la selezione degli auditor non era stata trasparente; — in un altro caso, l'estensione dell'audit non era appropriata, in quanto veniva fornita solo una relazione generale di audit sull'organismo attuatore, priva però di informazioni specifiche sul progetto in questione. Per la verifica delle spese avviata dai beneficiari, si applicano nuovi capitolati ai contratti stipulati a partire da febbraio 2006. Tuttavia, tali capitolati non si estendono ai contratti già esistenti e sarà quindi necessario attendere per apprezzarne appieno i benefici. Per gli audit organizzati dalla Commissione, i nuovi capitolati sono diventati obbligatori a partire dall'ottobre 2007. 8.24. Gli audit esterni sono uno dei componenti del sistema di controllo interno di EuropeAid nell’ambito di una serie di verifiche sulla legalità e sulla regolarità delle operazioni. La Commissione accoglie favorevolmente la valutazione della Corte sui progressi osservati. Queste relazioni di audit sono legate a contratti firmati prima del febbraio 2006. Di conseguenza, i nuovi capitolati d’oneri stabiliti da EuropeAid per gli audit esterni, ed entrati in vigore per i nuovi contratti firmati a partire da questa data, non erano validi nei casi presi in considerazione. Lo scopo di questi nuovi capitolati d’oneri è precisamente quello di prevenire eventuali carenze come quelle citate dalla Corte. Entrambi i contratti sono stati firmati nel 2005 e, secondo le condizioni generali entrate in vigore per i contratti di sovvenzione firmati a partire dal febbraio 2003, un auditor esterno deve certificare il rendiconto finanziario finale di un'azione prima che venga sottoposto alla Commissione. Questo auditor è scelto dal beneficiario e deve essere approvato dalla Commissione. Il suo nome è indicato nelle condizioni specifiche del contratto e deve essere «membro di un organo di supervisione per il controllo legale dei conti, riconosciuto a livello internazionale». Questo contratto è stato firmato dalla Commissione nel 2002. A quella data, ai beneficiari è stato consentito di spedire, insieme ai rendiconti finanziari e descrittivi, una relazione di audit riguardante esclusivamente i loro conti annuali. A partire dal 2003 sono state modificate le regole applicabili ai contratti di sovvenzione e attualmente è necessaria una specifica relazione di audit sull’azione prima di procedere al pagamento finale. La Commissione prevede che i miglioramenti introdotti diventeranno sempre più evidenti.

8.25. EuropeAid commissiona ulteriori audit sui progetti selezionati sulla base di un'analisi di rischio, in modo da fornire un successivo livello di garanzia. Non sono state però sviluppate delle procedure complete che consentano di trarre il massimo beneficio da tali audit: 8.25.

a) la copertura della spesa attraverso questi ulteriori audit variava dall'8 % al 43 %, a seconda delle principali direzioni geografiche. Alcune divergenze tecniche rispetto agli orientamenti impediscono di consolidare i dati a livello di EuropeAid nel suo insieme, per cui non è chiaro se sia stata ottenuta un'ulteriore garanzia per raggiungere un livello minimo uniforme; a) La maggior parte degli audit del programma annuale di audit (PAA) viene condotta durante l’esecuzione dell’azione e dipende, in gran parte, dalla velocità di attuazione. Ciò significa che in base al volume finanziario gestito da una delegazione, alla composizione dell’insieme dei suoi progetti (numero e tipo) e allo stato di attuazione, le attività di audit possono variare a seconda della delegazione e da un anno all’altro. La definizione di un rapporto di audit target come percentuale del volume finanziario gestito non impedirebbe una variazione dell'attività di audit da un anno all’altro e sarebbe anche ampiamente influenzata dal tipo e dal valore dei progetti esaminati. Nel sistema di EuropeAid, la garanzia non viene raggiunta assicurando un certo rapporto di audit predefinito, ma semplicemente garantendo che l’estensione dell’audit comprenda tutti i «soggetti di audit» pertinenti, individuati rispetto ai rischi percepiti.

b) il piano di audit, che originalmente prevedeva 373 verifiche, è stato modificato sostanzialmente nel corso dell'anno (sono stati ritirati 109 audit e ne sono stati aggiunti 99, per un totale di 363 audit). Una modifica di tale entità introdotta subito dopo l'approvazione del piano mette in discussione la sistematicità e l’analisi di rischio alla base della pianificazione in questione. Il programma informatico CRIS-Audit, che permette il controllo dei progressi e dei risultati, non era pienamente operativo nel 2007. La relazione finale non faceva riferimento ai criteri di programmazione, quali la popolazione di riferimento e il tasso di copertura; i risultati ottenuti non possono quindi essere confrontati con quelli attesi; b) Il piano di audit include una serie di audit obbligatori su progetti il cui avanzamento varia notevolmente. Alcuni di quelli previsti nell’anno saranno rinviati ad anni successivi e altri verranno portati avanti in base all’avanzamento del progetto. A partire dal 1o gennaio 2008 CRIS-Audit si occupa del monitoraggio dei progressi e dei risultati degli audit, compreso il PAA 2007. Nel frattempo, la Commissione controlla regolarmente l’attuazione del PAA nel corso dell'anno, anche attraverso relazioni regolari e aggiornamenti da parte delle delegazioni.

c) al termine dell'esercizio erano state ricevute relazioni di audit solo per 121 degli audit programmati. Un tasso di attuazione così basso riduce la qualità della garanzia fornita dai lavori di audit esterni per l'esercizio in questione; c) Alla fine del 2007 erano stati commissionati due terzi degli audit del programma 2007 ed era pervenuto un terzo delle relazioni. Questo è in linea con gli anni precedenti. Alla stessa data erano pervenute quasi tutte le relazioni degli audit previsti nel programma annuale di audit 2006 (171 di 177 audit programmati), confermando il normale progresso di un programma annuale di audit, che viene completato in anni n + 1.

d) la rendicontazione sui progressi e l'analisi degli audit esterni non è stata ancora pienamente soddisfacente nel 2007. L'unità centrale responsabile della metodologia di audit ha compilato una relazione di sintesi, ma la copertura non era completa. Ad esempio, non sono stati verificati gli audit svolti da società locali in base a contratti con singole delegazioni, dove il rischio rispetto alla qualità può essere più alto rispetto ai contratti quadro stipulati con i servizi centrali. d) Il rapporto sintetico prodotto annualmente comprende gli audit finanziati nell’ambito del contratto quadro di audit (FWC). Tra questi vi sono gli audit gestiti dall’ufficio centrale di EuropeAid oltre che dalle delegazioni e ciò fornisce un quadro rappresentativo dei problemi individuati dagli auditor e delle soluzioni possibili.

8.26. I controlli ex post (audit di chiusura) vengono svolti, su commissione, da revisori esterni e riguardano programmi appena conclusi selezionati nel settore dell'allargamento. In seguito a un cambiamento metodologico, il numero di relazioni è stato eccezionalmente elevato nel 2007 e ad alcune non è stato dato un seguito tempestivo. La direzione generale per l'Allargamento ha ricevuto 99 relazioni finali nel 2007, per 66 delle quali non era stato ancora completato il follow-up all'epoca dell'audit della Corte, cioè nell'aprile del 2008. Sei relazioni, non ancore completate nel 2006, erano ancora pendenti al momento dell’audit. In alcuni casi, la risposta dal paese beneficiario è arrivata più di un anno dopo la presentazione della relazione finale. 8.26. Nonostante il numero eccezionalmente elevato di relazioni, la Commissione è riuscita ad assorbire il carico di lavoro: il numero di relazioni esaminate è aumentato del 70 % rispetto al 2006. Molte relazioni non hanno potuto essere concluse al termine dell’anno poiché, prima che la Commissione possa adottare una posizione finale, il soggetto sottoposto ad audit deve rispondere alle osservazioni della Commissione ed è necessario esaminare tutte le irregolarità. Ciò richiede in media da 3 a 4 mesi. Occasionalmente è necessario accettare tempi di elaborazione più lunghi a causa della complessità dei risultati e in conseguenza dell’esigenza di precisione nell’applicazione di possibili correzioni finanziarie.

8.27. La DG ECHO commissiona audit da svolgere presso gli uffici centrali delle ONG partner incaricate dell'attuazione dei progetti nonché audit in loco da svolgere invece presso i progetti. Nel 2007, la DG ECHO ha significativamente aumentato il numero di audit in loco, sebbene, come già nel 2006, la maggior parte degli audit sia stata condotta ancora presso gli uffici centrali dei partner, dove però non si può verificare completamente la realtà della spesa effettuata. 8.27. Come indicato nella risposta della Commissione alla relazione annuale 2006 della Corte, gli audit devono essere visti nel contesto di una strategia di controllo complessiva (cfr. il paragrafo 8.18 delle risposte della Commissione alla relazione annuale 2006 della Corte). La Commissione pone l’accento sulle operazioni di controllo attraverso follow-up condotti sia da esperti nel campo che dal personale della Commissione presso l’ufficio centrale. Inoltre, la Commissione esamina attentamente le informazioni fornite dai partner nelle varie relazioni. Le informazioni derivanti dai controlli descritti in precedenza vengono utilizzate dagli auditor indipendenti in audit condotti presso l’ufficio centrale e ciò consente loro di valutare la realtà e la legalità della spesa per il progetto.

8.28. Gli audit presso le sedi centrali includono campioni di pagamenti provenienti da circa un terzo dei progetti. Nel 2007 il 2,6 % degli importi controllati è stato ritenuto potenzialmente non ammissibile e, ciononostante, in base alle spiegazioni ricevute dalle ONG, è probabile che alla fine potrà esserne recuperata solo una parte. Dal momento che non è richiesta l'estrapolazione dei risultati, il sistema di audit attuale non permette di valutare l'entità delle spese potenzialmente non ammissibili nel suo insieme. Le relazioni di audit commissionate dalla DG ECHO a proposito di due sedi di ONG, poi controllate in loco dalla Corte, non hanno sottolineato né le carenze nelle procedure di aggiudicazione né le spese non ammissibili. 8.28. Attraverso varie procedure di controllo, come la valutazione del partner prima della firma di un accordo quadro di partenariato, la valutazione annuale eseguita dalla DG ECHO sui suoi partner e l'accertamento (durante gli audit presso gli uffici centrali) dei sistemi di controllo istituiti, la DG ECHO verifica se i suoi partner hanno messo in atto dei sistemi di controllo. Queste procedure offrono garanzie equivalenti per i pagamenti conformemente all’articolo 117 del regolamento finanziario e all’articolo 180 del relativo regolamento di attuazione, che concede all’ordinatore la facoltà di rinunciare, a seconda della valutazione del rischio, all'obbligo di fornire un certificato dei rendiconti finanziari e dei relativi conti in alcune circostanze.

Audit interno

8.29. La struttura di audit interno (Internal Audit Capability — IAC), al servizio sia di EuropeAid che della DG ECHO, intende fornire una valutazione generale annuale sullo stato del controllo interno presso EuropeAid nel 2010, una volta ultimato un piano di audit pluriennale relativo al periodo 2007-2009, basato su un'analisi interna dei rischi da essa condotta. Tale analisi non è totalmente conforme a quella svolta da EuropeAid e, per alcune delle aree identificate ad alto rischio, non sono stati programmati audit per il periodo 2007-2009. 8.29. L’analisi dei rischi della struttura di audit interno (Internal Audit Capability — IAC) viene condotta indipendentemente dall’analisi dei rischi condotta da EuropeAid. Tuttavia, quest’ultima viene tenuta in considerazione quando viene stilato il registro del rischio IAC. Mentre il registro del rischio IAC può considerare un’area ad alto rischio, quell'area potrebbe non comparire nel programma di audit per un determinato anno perché il processo commerciale non rientra ancora nella pratica di lavoro della DG o nel ciclo di gestione per alcuni programmi. Inoltre, poiché il programma di audit viene coordinato insieme al SAI per il periodo 2007-2009, alcuni elementi soggetti ad audit saranno inclusi nel programma di audit per il SAI anziché per l'IAC.

8.30. Sono state destinate pochissime risorse (un solo agente specializzato in audit) al controllo della DG ECHO nel 2007 e non è stato né approvato né attuato un piano di audit completo. Alla fine del 2007 è stata istituita una nuova struttura IAC separata, al fine di svolgere i lavori di audit interno presso la DG ECHO. 8.30. La Commissione ha assegnato due gruppi di personale al sostegno dello sforzo di audit interno destinato alla DG ECHO. Il programma di audit dell'IAC era basato sul rischio e aveva preso in considerazione il notevole lavoro di audit sulle attività umanitarie svolto dal servizio di audit interno e dalla Corte dei conti. Il rimanente rischio ha dimostrato che il programma di lavoro per il 2007 dell'IAC era adeguato.

Conclusioni generali e raccomandazioni

Conclusioni

8.31. Alla luce del lavoro di audit espletato, la Corte ritiene che le operazioni sottostanti la spesa relativa al gruppo di politiche in materia di Aiuti esterni, sviluppo e allargamento presentino un'incidenza significativa di errori circa la legittimità e/o la regolarità (cfr. paragrafo 8.9). 8.31. Questi errori riguardano soprattutto la spesa per i pagamenti per anticipi/prefinanziamenti effettuati dagli organismi responsabili dell’attuazione. Gli audit finanziari obbligatori precedenti ai pagamenti finali previsti nell’ambito del sistema di controllo della Commissione consentirebbero alla Commissione di individuare e di correggere gli errori. La Commissione controlla attentamente l’ammissibilità della spesa quando riceve la dichiarazione finale e i documenti giustificativi dai paesi che beneficiano dell’aiuto preadesione e trattiene o ritira il pagamento finale della spesa che non è conforme alle regole.

8.32. La Corte valuta che i sistemi di supervisione e controllo per i settori relazioni esterne, sviluppo, allargamento e aiuti umanitari siano parzialmente efficaci (cfr. allegato 8.1 e i paragrafi 8.11-8.30).

Raccomandazioni

8.33. Al fine di limitare tali lacune, la Corte raccomanda che: 8.33.

a) EuropeAid fornisca maggiori opportunità di formazione e maggior supporto al personale incaricato delle operazioni finanziarie e contabili pertinenti ai progetti e intensifichi il monitoraggio attivo delle loro attività attraverso le sezioni «finanze e contratti» delle delegazioni; a) Nel corso di un’operazione, i servizi della Commissione controllano la relativa attuazione, attraverso il dialogo con le autorità locali, riunioni tecniche con i beneficiari e missioni sul campo. Un sistema di monitoraggio orientato ai risultati (ROM) condotto annualmente da esperti indipendenti completa queste attività e controlla l’avanzamento, l’effetto sui risultati e i problemi potenziali dei progetti in corso. In seguito a una valutazione del rischio è possibile eseguire anche ulteriori audit di progetto, a livello sia operativo che finanziario.

b) EuropeAid assicuri che i piani per gli audit basati sui rischi siano realistici e vengano attuati tempestivamente, e raccolga e analizzi i risultati dell'intero programma di audit, sia per controllarne la qualità che per utilizzare al meglio gli insegnamenti tratti; b) La metodologia per il PAA viene perfezionata ogni anno, con l’obiettivo di rendere l'individuazione degli audit basati sui rischi il più possibile realistica. L’attuazione del PAA verrà controllata attentamente per tutto il 2008 e l'utilizzo dei risultati degli audit verrà ottimizzato.

c) la Commissione gestisca i programmi di sostegno al bilancio basandosi su indicatori misurabili, realizzabili, pertinenti e soggetti a vincoli temporali; essa richieda elementi probatori affidabili e corroboranti per valutare tali indicatori e contemporaneamente stabilisca un chiaro nesso tra finanziamenti e performance; c) I fondi comunitari nell’ambito delle operazioni di sostegno al bilancio vengono erogati in base alla performance. In questo contesto, la Commissione cerca di utilizzare indicatori misurabili, raggiungibili e rilevanti nel tempo o in un determinato momento. In molti casi, le valutazioni delle performance basate su prove affidabili vengono eseguite dalla comunità dei donatori, ai sensi della dichiarazione di Parigi. In questo contesto, la Commissione sta compiendo notevoli sforzi per introdurre più indicatori di performance orientati ai risultati e alle conseguenze.

d) si adottino urgentemente ulteriori misure volte a correggere le carenze nella gestione dei fondi comunitari in Bulgaria e sia mantenuto il necessario monitoraggio in Turchia; d) Per quanto riguarda la Bulgaria, la Commissione continuerà a esaminare da vicino i sistemi di gestione. È stato istituito un programma d’azione per assicurare che vengano realizzati dei miglioramenti. Le autorità nazionali devono adottare azioni urgenti per ristabilire la situazione; le misure proposte verranno esaminate e controllate attentamente per verificare che conducano ai miglioramenti desiderati. Per quanto riguarda la Turchia, in seguito a una richiesta della Commissione, le autorità nazionali sono intervenute. Nel frattempo è stata realizzata la separazione delle funzioni ed è stato notevolmente aumentato il numero del personale. Rimangono priorità fondamentali il monitoraggio continuo e un ulteriore follow-up.

e) vengano ridotti i ritardi osservati nella trasmissione delle risposte finali concernenti gli audit di chiusura; e) Nonostante il numero eccezionalmente elevato di relazioni ricevute nel 2007, la Commissione è riuscita ad assorbire il carico di lavoro: il numero di relazioni esaminate è aumentato del 70 % rispetto al 2006. Molte relazioni non hanno potuto essere concluse alla fine dell’anno poiché, prima che la Commissione possa adottare una posizione finale, il soggetto sottoposto ad audit deve rispondere alle osservazioni della Commissione ed è necessario esaminare tutte le irregolarità. Ciò richiede in media da 3 a 4 mesi. A volte è necessario accettare tempi di elaborazione più lunghi a causa della complessità dei risultati e in conseguenza dell’esigenza di precisione nell’applicazione di possibili correzioni finanziarie.

f) la DG ECHO rafforzi la sua strategia di audit attraverso una migliore copertura delle operazioni a livello degli organismi attuatori, e più precisamente sul campo, per tutti i tipi di partner. f) La Commissione prenderà in considerazione la raccomandazione della Corte e ha già aumentato il numero di audit sul campo nel 2007. Qualunque aumento nell’estensione degli audit oltre il livello ottimale attuale produrrà maggiori costi a scapito dell’attuazione delle politiche. Ciò potrebbe a sua volta portare a un ulteriore scontento tra i partner della Commissione, che sono chiamati ad attuare gli aiuti umanitari sul campo.

SEGUITO DATO A PRECEDENTI OSSERVAZIONI

Seguito dato a osservazioni chiave contenute nella dichiarazione di affidabilità

8.34. Una sintesi dei risultati del seguito dato dalla Corte a osservazioni chiave contenute in recenti dichiarazioni di affidabilità è riportata nell' allegato 8.2 .

Esame del seguito dato alla relazione speciale n. 2/2006 sui risultati dei progetti finanziati nel quadro del programma TACIS nella Federazione russa

Introduzione

8.35. Nell'aprile 2006 la Corte ha pubblicato la relazione speciale n. 2/2006 sui risultati dei progetti finanziati nel quadro del programma TACIS nella Federazione russa (5). La conclusione principale riguardava il fatto che molti progetti non avevano raggiunto gli obiettivi attesi, in parte a causa delle seguenti carenze nella gestione da parte della Commissione: a) mancanza di dialogo con le autorità russe e i beneficiari al fine di stabilire i bisogni reali; b) gli obiettivi dei progetti erano imprecisi e non misurabili, e le ipotesi sottese non erano realistiche (inclusa la tempistica); c) il cofinanziamento, volto a rafforzare il senso di titolarità, non era praticamente stato utilizzato; d) gli aspetti legati alla valutazione dei progetti, alla diffusione dei risultati ottenuti e alla sostenibilità non avevano ricevuto sufficiente considerazione.

8.36. Le raccomandazioni della Corte, di conseguenza, miravano a migliorare la gestione della Commissione in merito a tali aspetti. Il Parlamento europeo (6) e il Consiglio (7) hanno anch'essi auspicato un maggior dialogo tra la Commissione e le autorità russe interessate, in modo da individuare più accuratamente i bisogni, le priorità e l'impostazione a livello nazionale. L'autorità competente per il discarico ha invitato a finanziare solo i progetti con obiettivi chiari e comunemente condivisi, raccomandando altresì un più diffuso ricorso al cofinanziamento, una valutazione più realistica della sostenibilità, nonché il controllo dell’effettivo svolgimento delle valutazioni e la condivisione dei risultati dei progetti.

8.37. La Commissione, nelle risposte alla relazione speciale della Corte, condivideva, in larga misura, le osservazioni relative alle carenze rilevate, ma sottolineava di avere già introdotto miglioramenti nella gestione dei programmi di assistenza esterna. La Commissione sosteneva che la maggior parte delle carenze fosse stata corretta con la riforma dell’assistenza esterna comunitaria, che ha avuto luogo nel periodo 2002-2005, e in particolare con la deconcentrazione delle responsabilità presso le delegazioni.

8.38. Obiettivo di questo breve esame del seguito dato alla relazione in questione, svolto nella seconda metà del 2007, era di valutare fino a che punto la Commissione avesse già dato seguito alle principali raccomandazioni della Corte. A tal fine, è stata presa in esame la documentazione pertinente e sono stati svolti colloqui presso i servizi della Commissione stessa. Inoltre, è stato condotto un esame in loco su un campione statisticamente rappresentativo di 10 progetti TACIS (su 13), per un importo totale di 27,3 milioni di euro, conclusi tra dicembre 2006 e giugno 2007.

Osservazioni della Corte

Un dialogo più produttivo

8.39. La deconcentrazione delle responsabilità di gestione dai servizi centrali della Commissione alla delegazione di Mosca ha avuto un impatto veramente positivo sulla qualità dei processi riguardanti sia l'individuazione dei progetti che la loro preparazione. Vi sono segnali che indicano che il dialogo con le autorità russe è migliorato, garantendo un maggior coinvolgimento del paese partner. Un numero maggiore di beneficiari è stato coinvolto nelle discussioni che hanno visto impegnate la Commissione e le autorità governative centrali russe per l'individuazione dei bisogni e la fissazione delle priorità. Di conseguenza, la programmazione, l'individuazione dei progetti e la preparazione sono, nel complesso, migliorate e hanno preso in considerazione più efficacemente le priorità del partenariato tra Russia e Unione europea. 8.39. La Commissione si compiace del riconoscimento da parte della Corte dei progressi compiuti a seguito del processo di decentramento e del suo impatto positivo.

8.40. Tuttavia, la cooperazione con le controparti russe può essere ulteriormente sviluppata. La firma tardiva dei programmi d'azione da parte della Russia riduce tuttora il tempo a disposizione per un'efficace attuazione dei progetti. Le autorità regionali russe che traggono benefici dai progetti non sono ancora sufficientemente coinvolte nella loro preparazione. Ciò è particolarmente spiacevole se si considera che le autorità russe a livello regionale hanno dimostrato un maggior senso di titolarità e hanno messo a disposizione dei progetti più risorse umane, rispetto ai partner incaricati dell'attuazione dei progetti a livello centrale. 8.40. L'introduzione della riforma dell’assistenza esterna (riforma RELEX), in particolare mediante la deconcentrazione della gestione dell’aiuto esterno comunitario alle delegazioni della Commissione, tra il 2002 e il 2005, assicura un migliore dialogo con il paese partner e un suo maggiore coinvolgimento, dalla fase preparatoria all’attuazione finale. Anche se il volume del sostegno finanziario alla Federazione russa si è ridotto negli anni scorsi, l'obiettivo principale della maggior parte dei progetti è contribuire allo sviluppo delle leggi, delle politiche e/o delle pratiche in alcuni settori in Russia. In questi progetti, i partner naturali sono le autorità centrali (federali).

Miglioramenti nella fissazione degli obiettivi ma calendario di pianificazione ancora troppo lungo

8.41. La nuova procedura interna di controllo al sostegno alla qualità (QSG, Quality Support Group, gruppo di sostegno alla qualità) (8), che è stata introdotta presso i servizi centrali della Commissione e che dal 2005 è stata estesa anche ai programmi di assistenza alla Russia, ha avuto un impatto positivo sia sulla pianificazione globale che sulla fissazione degli obiettivi. Gli obiettivi dei progetti erano meglio formulati e pertinenti alle riforme in corso in Russia. I contraenti hanno fatto uso di modelli logici per delineare e attuare i piani d'azione. In generale i progetti controllati erano caratterizzati da un tasso di riuscita superiore a quello riscontrato nell'audit iniziale. 8.41. La Commissione prende atto delle osservazioni della Corte sul miglioramento della pianificazione dei progetti e della definizione degli obiettivi in conseguenza dell’introduzione di nuovi meccanismi di controllo della qualità.

8.42. Tuttavia, a causa delle procedure di programmazione dettagliate che la Commissione deve applicare, in generale la pianificazione richiede ancora tempi lunghi. Per due dei progetti controllati, gli obiettivi erano stati resi obsoleti da eventi esterni, o erano divenuti, almeno parzialmente, non pertinenti. 8.42. La Commissione prende atto della lunghezza delle procedure di programmazione e di consultazione definite nel regolamento. La Commissione coinvolge le parti interessate fin dall'inizio del processo di formulazione, per ridurre notevolmente il rischio di rendere obsoleti i progetti. Questa tendenza è evidenziata dalle relazioni di monitoraggio per la Russia, che hanno dimostrato che la pertinenza e la qualità delle valutazioni sulla struttura dei progetti sono migliorate costantemente nel corso degli anni fin dall'introduzione della riforma RELEX.

8.43. La Corte condivide alcune delle critiche formulate da organismi beneficiari nei confronti delle procedure comunitarie, che non consentirebbero di fornire una risposta rapida e «non burocratica» alle richieste russe di assistenza. La domanda russa di un'assistenza rapida e su piccola scala per le necessarie riforme potrebbe potenzialmente trovare risposta nel nuovo strumento per gli «spazi comuni» (Common Spaces Facility), i cui dettagli erano in corso di definizione nel 2007 e che consentirebbe di rispondere rapidamente alle richieste di assistenza a breve e medio termine, facilitando un'azione congiunta nell'ambito dei quattro «spazi comuni» (9). 8.43. La struttura degli spazi comuni è stata progettata dalla Commissione in modo da offrire una rapida risposta alle richieste russe di assistenza su scala ridotta.

Il cofinanziamento permane problematico

8.44. Al momento dell’audit della Corte sul seguito dato alla sua relazione, la Commissione e il governo russo stavano studiando congiuntamente possibili soluzioni tecniche volte a introdurre il cofinanziamento nazionale per tutte le future misure di assistenza nel quadro dello strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) (10). 8.44. La Commissione e la Russia stanno attualmente esaminando le possibilità di creazione di una struttura per il cofinanziamento dei progetti. È già stato avviato un gran numero di progetti cofinanziati, tra cui l’Istituto di studi europei e il partenariato ambientale della DN (NDEP), e anche programmi di sussidi come l'IBPP e i programmi di vicinato. Per quanto riguarda il futuro, il governo russo contribuirà con 122 milioni di euro ai programmi di cooperazione transfrontaliera dell'ENPI (che si aggiungerebbero ai fondi della Commissione per gli stessi programmi).

8.45. Finora, escludendo i contributi in natura, non è stata riscontrata una maggiore partecipazione finanziaria da parte di attori centrali, regionali o locali. Perfino l'obbligo di fornire uffici previsto per i beneficiari è ormai raramente atteso, rispetto al precedente audit. 8.45. Il cofinanziamento non era un requisito legale di Tacis nel periodo 2000-2001 (quando è stata condotta l'individuazione del progetto per i progetti esaminati dalla Corte nella sua relazione speciale n. 2/2006). Le possibilità di cofinanziamento della Federazione russa al momento della programmazione erano limitate e i meccanismi necessari non erano stati messi in atto. La Commissione si sta assumendo il compito di adattare i requisiti di progetto a una legge che impedisce ai cittadini stranieri di lavorare presso le strutture del governo russo.

8.46. Come già in passato, in assenza di un uso più diffuso del cofinanziamento nazionale dei progetti da parte della Federazione russa, permane difficile rafforzare l'impegno e di senso di titolarità. 8.46. Il nuovo strumento finanziario, lo strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI), adottato nel 2006, stabilisce che l'assistenza dovrà essere normalmente cofinanziata dal paese partner per garantire l’impegno e il senso di partecipazione alle diverse misure in corso di attuazione.

La valutazione è migliorata, sebbene la diffusione dei risultati ottenuti e la sostenibilità siano ancora insufficienti

8.47. Sebbene i progetti controllati non siano stati valutati individualmente dalla Commissione, la Corte riconosce un miglioramento generale della situazione: a partire dal 2006, la delegazione ha avviato diverse valutazioni settoriali ex post, quali ad esempio uno studio di impatto rivolto alle riforme della pubblica amministrazione e del pubblico impiego e alcune valutazioni del sostegno comunitario in altri settori. 8.47. La Commissione ha optato, in questi casi, a favore di valutazioni settoriali per ottenere un quadro più completo degli effetti dell'assistenza comunitaria in tali settori specifici.

8.48. Tuttavia, la diffusione a livello nazionale dei risultati utili era ancora insufficiente. In questo senso, i partner principali del progetto a livello dell’amministrazione centrale sono stati particolarmente carenti. Occasionalmente vi sono state attività di diffusione all'interno dei progetti, ma raramente ciò è avvenuto dopo la loro conclusione. Quasi tutti i siti web creati per incoraggiare la diffusione di informazioni sono stati abbandonati alla cessazione dei progetti. 8.48. La Commissione applica orientamenti rigorosi in materia di visibilità e di divulgazione, conformemente alle Linee guida per la visibilità dell’UE in materia di azioni esterne, in tutti i suoi progetti. La responsabilità della continua disponibilità di informazioni e del lavoro di divulgazione dopo la conclusione di un progetto spetta ai beneficiari del progetto.

8.49. Nel 2007 la Commissione ha deciso che i responsabili del monitoraggio esterno non dovevano solo supervisionare i progetti durante il loro ciclo di vita, ma anche compilare relazioni di monitoraggio ex post. In futuro, ciò dovrebbe consentire loro di fornire spiegazioni, almeno a grandi linee, circa gli aspetti legati alla sostenibilità. 8.49. La Commissione sta valutando l'utilizzo standard del monitoraggio ex-post, successivamente alla valutazione della sua fase pilota.

8.50. Fino a oggi, la sostenibilità dei risultati dei progetti è rimasta problematica. Non vi sono indicazioni che la Commissione abbia intrapreso misure specifiche per migliorare questo aspetto della fase di pianificazione. Sono state rilevate carenze nella maggior parte dei progetti controllati, dovute al fatto che, per esempio, i beneficiari a livello centrale non si sono attivamente adoperati al fine di stabilire e approvare le leggi, i regolamenti e le norme necessari a creare strutture amministrative durature. Inoltre, sono mancati spesso finanziamenti locali per le attività di follow-up. 8.50. La Commissione ritiene che nella maggior parte dei progetti oggetto di revisione gli obiettivi siano stati realizzati. Per quanto concerne la sostenibilità, la Commissione ha adottato misure al livello della progettazione, tramite il proprio sistema di analisi della qualità. L’analisi della qualità condotta dai gruppi di supporto sulla qualità nelle fasi di identificazione e di formulazione, meccanismo che, secondo la Corte, ha avuto un impatto positivo sulla pianificazione complessiva del progetto, ha anche il compito di valutare la partecipazione e l’impegno manifestati del governo partner riguardo alle azioni proposte. Pertanto, a partire dal 2005 vengono incluse, già in fase di pianificazione, maggiori garanzie di sostenibilità del progetto.

Conclusioni e raccomandazioni

8.51. La Commissione ha, effettivamente, adottato misure intese a migliorare l'efficacia dell'aiuto fornito alla Russia. Ne consegue che la qualità della documentazione per la pianificazione è chiaramente migliorata, come lo sono, rispetto al primo audit, sia la pertinenza dei progetti alle attività di riforma russe che il livello di ottenimento di risultati immediati. Tuttavia, le azioni correttive intraprese dalla Commissione non sono ancora sufficienti a rafforzare il senso di titolarità e ad assicurare che i risultati dei progetti siano maggiormente sostenibili. 8.51. Per quanto riguarda il senso di partecipazione, nel caso della Russia, la Commissione ha scelto il dialogo politico sullo spazio comune come base per le iniziative di cooperazione e di sostegno derivanti dalla roadmap del 2005. Pertanto, la cooperazione finanziaria dopo il 2005 è incentrata su obiettivi politici già concordati tra le due parti. Le conclusioni delle relazioni sul monitoraggio orientato ai risultati (ROM) degli ultimi cinque anni hanno già individuato una maggiore qualità nella programmazione e nell’attuazione dei progetti nella regione orientale dell’ENPI. Il punteggio medio del ROM per la Russia nel 2007 era 2,94 su 4,00, un risultato che colloca i progetti condotti in questo paese tra i più efficaci nella regione orientale dell'ENPI.

8.52. La Corte raccomanda alla Commissione di: 8.52. La Commissione concorda con le raccomandazioni della Corte e

a) assicurare che, in linea di principio, le misure finanziate a titolo dell'ENPI siano cofinanziate da beneficiari russi e che da questi ricevano risorse adeguate; a) Il nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato stabilisce che l’assistenza dovrà essere generalmente cofinanziata dal paese partner. Come affermato sopra, il governo della Federazione russa ha già deciso un notevole impegno di fondi per i programmi per i quali esiste già un accordo. (Cfr. i paragrafi 8.44, 8.45 e 8.46)

b) assicurare che, in linea di principio, le misure finanziate a titolo dell'ENPI contengano disposizioni volte a sostenere i risultati dei progetti e a garantire la più ampia diffusione possibile, in Russia, dei risultati ottenuti e delle migliori pratiche; b) La Commissione è particolarmente attenta all’ampia divulgazione dei prodotti e dei risultati dei progetti. Gli sforzi intrapresi per garantire una maggiore partecipazione dei partner di progetto (consultazione con le parti interessate in fase di programmazione e di progettazione, nuovi meccanismi di assicurazione della qualità) garantiranno anche un maggiore impegno per la divulgazione dei risultati dei progetti da parte dei partner una volta conclusi i progetti.