Relazione speciale n. 8/2011 «Recupero dei pagamenti indebiti effettuati nell’ambito della politica agricola comune»





GLOSSARIO Allegato III e allegato III bis : riepilogo delle somme da recuperare dai beneficiari finali trasmesso dall’organismo pagatore alla Commissione come parte dei propri conti annuali. DG AGRI : direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione. FEASR : Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale. FEAGA : Fondo europeo agricolo di garanzia. FEAOG : Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia. GBP : lira sterlina (£). Irregolarità : costituisce "irregolarità" qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una voce di spesa indebita. Cfr. articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio n. 2988/95. IT : tecnologie dell’informazione. Liquidazione dei conti : procedura con la quale la Commissione accetta i conti degli Stati membri e quindi le spese effettuate dagli organismi pagatori a favore degli agricoltori e dei beneficiari. In primo luogo, l’esattezza dei conti degli organismi pagatori viene verificata da organismi di certificazione degli Stati membri, e detti conti sono poi oggetto di una decisione annuale di liquidazione finanziaria adottata dalla Commissione. In secondo luogo, la stessa Commissione mette in atto la procedura di verifica della conformità sulla base di audit che le permettono di individuare ed escludere (in esercizi successivi) i pagamenti non conformi alla normativa. OC (organismo di certificazione) : entità pubblica o privata designata dallo Stato membro per certificare la veridicità, la completezza e l’esattezza dei conti dell’organismo pagatore riconosciuto. OLAF : Ufficio europeo per la lotta antifrode. OP (organismo pagatore) : organizzazione incaricata, all’interno di uno Stato membro, di effettuare in modo corretto la stima, il calcolo, il controllo e il pagamento dei sussidi agricoli. Certi compiti dell’organismo pagatore possono essere svolti da organismi delegati. PACA (premier acte de constat administratif ou judiciaire, primo verbale amministrativo o giudiziario) : acronimo francese comunemente utilizzato per indicare la data in cui il beneficiario è stato informato per la prima volta per iscritto da un’autorità di uno Stato membro che l’importo del sussidio agricolo non avrebbe dovuto esser pagato. Questa è la data alla quale il credito dovrebbe essere registrato nei conti (tabelle dell’allegato III/III bis) ma non, nel caso di pre-crediti, nel registro dei debitori dell’organismo pagatore. Cfr. anche l’articolo 35 del regolamento (CE) n. 1290/2005. Pre-credito : i "pre-crediti" soddisfano i criteri della Commissione per essere inclusi nei conti (tabelle dell’allegato III/III bis) e sono il risultato di una notifica pre-recupero con la quale il debitore è stato informato dall’organismo pagatore (OP) di un potenziale debito che può sfociare in una notifica di riscossione. Il periodo intercorrente fra la notifica di un potenziale debito e la notifica di riscossione può durare parecchi mesi o addirittura anni. Cfr. anche "PACA". RAA (relazione annuale di attività) : relazione di un direttore generale della Commissione che dà conto delle realizzazioni degli obiettivi chiave delle politiche e delle attività principali della direzione generale. Recuperi e rettifiche finanziarie : i recuperi consistono nel recuperare dal beneficiario somme a quest’ultimo indebitamente versate, tramite una notifica di riscossione emessa dall’organismo pagatore (OP). Le rettifiche finanziarie nei confronti degli Stati membri possono essere imposte dalla Commissione nel quadro della liquidazione finanziaria (relativa all’affidabilità dei conti annuali) e/o della liquidazione di conformità (relativa alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti) dei conti annuali dell’OP. Gli importi derivanti da rettifiche finanziarie sono a carico dei bilanci nazionali. Regola 50/50 : nel quadro della riforma della normativa europea su crediti e recuperi, nel 2006 è stata introdotta la cosiddetta regola 50/50, che consente alla Commissione di imputare automaticamente agli Stati membri il 50 % dei crediti che rimangono non recuperati nei conti dei debitori dopo quattro anni, o dopo otto anni ove vi sia una causa pendente relativa al credito. Tasso di recupero : nella presente relazione, la Corte ha calcolato vari tassi di recupero, comparando gli importi recuperati al credito residuo registrato, ed esprimendoli in percentuale. TFR : La task force "recuperi" è stata creata nel 2002 per esaminare vecchi casi di crediti relativi ad irregolarità, dal momento che non era stato dato seguito a molte centinaia di vecchi casi. Il suo compito era di decidere se il credito potesse essere cancellato imputandolo al bilancio oppure se, qualora vi fosse stata negligenza da parte degli Stati membri, esso dovesse essere addebitato allo Stato membro in questione. SINTESI I. L’Unione europea (UE) spende circa 55 miliardi di euro all’anno per l’agricoltura e lo sviluppo rurale, una parte dei quali vengono pagati erroneamente a causa di domande irregolari o non corrette oppure a causa di errori. La presente relazione esamina i procedimenti per il recupero dei pagamenti indebitamente erogati. In particolare, si concentra sui recuperi effettuati dalle autorità degli Stati membri e sul ruolo di monitoraggio della Commissione. II. In precedenza, nella propria relazione speciale n. 3/2004, la Corte aveva esaminato i meccanismi per il recupero dei pagamenti irregolari, concludendo che vi erano significative debolezze nei dispositivi di notifica, recupero e cancellazione dei pagamenti irregolari. In seguito, la Commissione ha introdotto importanti modifiche nel modo in cui i crediti vengono registrati, notificati e certificati negli Stati membri. La Commissione ha inoltre trasferito dall’OLAF alla DG AGRI la competenza circa il seguito finanziario. La presente relazione prende altresì in esame l’impatto di tali modifiche. La Corte ha esaminato sia la rendicontazione dei recuperi preparata dagli Stati membri per la Commissione sia la presentazione delle cifre relative ai recuperi nei conti annuali dell’UE. III. La Corte ha constatato che le disposizioni introdotte nel 2006 hanno migliorato la situazione fornendo informazioni più accurate e maggiori dettagli su crediti e recuperi a livello degli Stati membri, nonché fornendo maggiori informazioni nei conti annuali. Anche i tassi di recupero relativi ai nuovi crediti vantati a partire dal 2006 sono migliorati; tuttavia, permangono certe debolezze: - le nuove procedure, che comportano il rimborso automatico alla Commissione del 50 % dell’importo dei vecchi crediti, rafforzano la tutela degli interessi finanziari dell’UE permettendo un "recupero" tramite trasferimento di fondi dal bilancio dello Stato membro al bilancio dell’Unione europea. Il sistema soffre di alcune carenze, in quanto rischia di incoraggiare gli Stati membri a cancellare i crediti il più presto possibile oppure a comunicarli il più tardi possibile, consentendo che alcune somme "sfuggano" alla procedura; - a causa delle disparità di trattamento fra Stati membri, i crediti vengono riconosciuti in momenti diversi, le cifre comunicate non sono comparabili, gli interessi sono applicati in maniera non uniforme e il momento in cui i crediti possono essere cancellati può variare significativamente, provocando un impatto finanziario negativo sul bilancio UE; - la probabilità di recupero di un pagamento indebito è influenzata da ritardi nell’attivazione dei procedimenti di recupero negli Stati membri, da carenze nelle azioni di recupero di questi ultimi, e dai mezzi limitati di cui dispongono per imporle; - ove si verifichino ritardi nell’iniziale registrazione del credito, anche la trasmissione all’OLAF delle informazioni relative ad irregolarità può subire ritardi. IV. La Corte raccomanda quindi alla Commissione di migliorare ulteriormente il modo in cui i crediti sono gestiti e segnalati negli Stati membri e di assicurare un uniforme trattamento dei crediti in tutti gli Stati membri: - chiedendo agli Stati membri di registrare irregolarità ed altri crediti non appena gli importi sono legalmente dovuti, vale a dire nel momento in cui viene redatta la notifica di riscossione; - chiarendo, tramite linee guida fornite in modo tempestivo, alcuni concetti chiave di rendicontazione e contabilità che sono stati fino ad ora applicati in maniera non uniforme; - introducendo un limite temporale uniforme fra l’individuazione di una potenziale irregolarità e la notifica dell’ordine di riscossione al debitore, il che rafforzerebbe l’armonizzazione fra gli Stati membri e assicurerebbe una trasmissione più rapida delle informazioni sulle irregolarità all’OLAF; - introducendo regole esplicite relativamente all’applicazione degli interessi; - fornendo ulteriori chiarimenti sulle circostanze nelle quali i crediti possono essere dichiarati irrecuperabili, in particolare riguardo alle norme per la cancellazione del credito in casi di insolvenza; - riesaminando l’applicazione delle nuove regole procedurali di recupero automatico del 50 %, per assicurarne l’effettiva applicazione; - finalizzando il seguito dato ai vecchi casi della task force "recuperi", che avrebbero dovuto essere finalizzati circa tre anni fa. V. Durante il periodo 2006-2008, coperto dall’audit della Corte, il 90 % circa degli importi iscritti nei conti annuali UE come "recuperi di pagamenti indebiti" erano in effetti detrazioni apportate dalla Commissione agli Stati membri e non rappresentavano realmente un recupero presso i beneficiari di aiuti indebitamente versati. Ciò senza dubbio tutela gli interessi finanziari dell’UE, ma senza il pieno effetto deterrente di un recupero effettuato presso un beneficiario che aveva ricevuto un pagamento non dovuto. VI. La Commissione dovrebbe dunque ricercare metodi che le permettano di ridurre la proporzione dei propri "recuperi" dai bilanci degli Stati membri e di aumentare quella dei pagamenti indebiti recuperati presso i beneficiari che li hanno ricevuti. INTRODUZIONE 1. L’UE spende circa 55 miliardi di euro all’anno per l’agricoltura e lo sviluppo rurale. La tabella 1 mostra la ripartizione della spesa tra il fondo di garanzia (FEAGA) e lo sviluppo rurale per il periodo 2006-2009. 2. La maggior parte di tale spesa è gestita in maniera concorrente dagli Stati membri e dalla Commissione. Gli aiuti vengono pagati agli agricoltori ed ai beneficiari dagli organismi pagatori (autorità nazionali designate), i quali sono poi rimborsati dalla Commissione. Alcuni di questi pagamenti sono effettuati irregolarmente o con errori e, se individuati, devono essere recuperati. La presente relazione esamina le modalità di tali recuperi. 3. Al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’UE, gli Stati membri "adottano, nell’ambito della politica agricola comune, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative ed ogni altra misura necessaria per: a) accertare se le operazioni finanziate dal FEAGA e dal FEASR siano reali e regolari; b) prevenire e perseguire le irregolarità; c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze" [1]. TABELLA 1 SPESA PER AGRICOLTURA 2006-2009 (MILIONI DI EURO) [9999] | 2006 [8888] | 2007 | 2008 | 2009 | FEAGA | 42116 | 42446 | 43011 | 46120 | Sviluppo rurale | 11543 | 11154 | 10671 | 8992 | Totale | 53659 | 53620 | 53682 | 55112 | 4. Gli Stati devono svolgere controlli (di solito a campione) sulla regolarità dei singoli pagamenti. Alcuni controlli hanno luogo prima che il pagamento venga effettuato, nel qual caso le irregolarità riscontrate possono essere detratte direttamente dal pagamento da effettuare. Per i controlli svolti dopo che il pagamento ha avuto luogo, gli Stati membri devono registrare un credito per ogni indebito pagamento rilevato e successivamente chiedere al beneficiario il rimborso dell’importo eccedente. 5. Molti beneficiari rimborsano come loro richiesto, ma se fanno ricorso e il credito è successivamente confermato dall’OP, viene avviato un procedimento di recupero coattivo, che a volte comporta un’azione legale. In certe condizioni (nel caso di insolvenza, o quando il costo del recupero eccede la somma dovuta), l’organismo pagatore può decidere di interrompere la procedura di recupero e dichiarare la somma irrecuperabile per il bilancio UE, e il credito viene cancellato. 6. La tabella 2 mostra il totale delle somme per le quali è in corso un recupero e il totale delle somme recuperate, così come risulta dai conti dei debitori degli Stati membri per il periodo 2006-2009. TABELLA 2 SOMME REGISTRATE NEI CONTI DEI DEBITORI DEGLI STATI MEMBRI (MILIONI DI EURO) Esercizio FEAGA che si chiude il 15 ottobre | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Somme per le quali è in corso un recupero al 15 ottobre | 1267 [9001] | 1437 [9002] | 1246 | 1115 | Somme recuperate durante l’esercizio FEAGA | 104 [9003] | 152 | 113 | 111 | Percentuale recuperata [9004] | 8,2 % | 10,6 % | 9,1 % | 10 % | 7. Come si può osservare, nei conti degli Stati membri il livello degli importi il cui recupero è in corso è rimasto relativamente stabile, con recuperi e inesigibilità (cfr. tabella 4) largamente compensati da nuovi crediti. L’allegato I contiene la ripartizione dei nuovi crediti vantati fra il 2006 e il 2009. Per i casi dal 2006 in poi però i tassi di recupero sono migliorati (cfr. tabella 3). 8. I meccanismi di finanziamento della politica agricola comune (PAC) prevedono inoltre che la Commissione liquidi i conti relativi ad agricoltura e sviluppo rurale: la Commissione accetta le somme pagate dagli Stati membri e può ridurre i pagamenti agli Stati membri quando riscontra che questi hanno applicato in maniera scorretta i regolamenti che disciplinano la PAC. Sebbene la Commissione abbia spesso presentato tali riduzioni come "recuperi", la maggior parte delle operazioni in questione prende la forma di rettifiche che non recuperano i pagamenti indebiti dai beneficiari, ma piuttosto spostano parte del costo della PAC sui contribuenti nazionali. Nel contesto della liquidazione dei conti, una piccola parte delle decisioni di liquidazione della Commissione si riferisce al recupero di debiti specifici. UN NUOVO QUADRO NORMATIVO (2006) 9. La Corte si è occupata del recupero dei pagamenti irregolari da ultimo nel 2004 (relazione speciale n. 3/2004), evidenziando un basso tasso di recupero dei crediti comunicati, discrepanze nei dati riferiti, un gran numero di vecchi crediti né recuperati né cancellati, nonché una mancanza di chiarezza nella divisione di competenze fra la direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale e l’OLAF. 10. Nel 2006 il Consiglio ha introdotto un nuovo quadro normativo [2]. La modifica più significativa è stata l’introduzione della regola "50/50", che suddivide le conseguenze finanziarie del credito non recuperato in parti uguali fra il bilancio UE e lo Stato membro in questione. Detta regola contribuisce a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Agli Stati membri viene imputato il 50 % degli importi non recuperati quattro anni dopo la data alla quale il credito è stato riconosciuto, oppure otto anni dopo qualora il recupero sia oggetto di procedimento giudiziario. La data alla quale il credito viene riconosciuto è pertanto importante ai fini dell’applicazione della regola. Tuttavia, se una decisione giudiziaria definitiva conferma che il credito non era dovuto, la Commissione deve restituire allo Stato membro l’importo imputato in base alla regola 50/50. 11. La regola 50/50 mira a fornire un incentivo agli Stati membri affinché assicurino un recupero più rapido dei crediti. Ciò rappresenta un miglioramento rispetto alla precedente situazione, nella quale era consentito che un credito non recuperato rimanesse nei conti per periodi molto lunghi, a volte per decenni, fino a che non venivano adottate decisioni ad hoc per cancellarlo. L’efficace applicazione della regola va incontro a due rischi principali: 1) il posticipo della data in cui i crediti vengono per la prima volta riconosciuti, ritardando quindi la data alla quale le somme possono essere imputate agli Stati membri in caso di mancato recupero; e 2) la cancellazione dei crediti, come non recuperabili, prima che siano state esaurite tutte le possibilità di recupero, al fine di evitare che la regola si applichi ad uno specifico credito. 12. Il nuovo quadro normativo ha introdotto ulteriori modifiche concernenti la comunicazione alla Commissione, da parte degli Stati membri, delle irregolarità e dei passi compiuti per recuperare le relative somme. Prima del 2006, tali informazioni venivano trasmesse all’OLAF, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode. Adesso, dettagliate informazioni vengono inviate al competente servizio della Commissione, la DG Agricoltura e sviluppo rurale, di modo che i crediti possano essere più attentamente monitorati. Inoltre, la soglia oltre la quale le singole irregolarità vanno comunicate all’OLAF è stata innalzata da 4000 a 10000 euro. COME VENGONO SEGNALATI CREDITI E RECUPERI 13. Le informazioni sulla situazione relativa a crediti e recuperi negli Stati membri vengono trasmesse annualmente dagli organismi pagatori alla Commissione in tabelle distinte (dati dell’allegato III e dell’allegato III bis) incluse nei rispettivi conti annuali [3]. Tali dati sono altresì utilizzati come fonte per le informazioni sui recuperi contenute nella relazione annuale di attività (RAA) del direttore generale della DG Agricoltura e sviluppo rurale. 14. Sulla base delle informazioni provenienti dagli Stati membri, la Commissione pubblica dati sul volume dei crediti e sul recupero di pagamenti indebiti nelle note agli stati finanziari dell’Unione europea. Gli importi riportati nei conti UE sono significativamente inferiori alla somma degli importi registrati nei conti degli Stati membri, dal momento che si tiene debito conto degli importi che la Commissione stima siano recuperabili (cfr. paragrafi da 59 a 61). La Commissione riferisce altresì annualmente al Parlamento europeo e al Consiglio sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE e sulla lotta contro le frodi, inclusi i recuperi dei pagamenti agricoli indebiti. ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT 15. La Corte ha valutato l’efficacia dei sistemi posti in essere e utilizzati dagli Stati membri per recuperare i crediti accertati, nonché la supervisione da parte della Commissione di tale processo. Nel corso dell’audit sono stati affrontati i seguenti quesiti: i) Gli Stati membri registrano e trattano i crediti correttamente? ii) Gli Stati membri riescono a recuperare i pagamenti indebiti accertati? iii) Gli Stati membri procedono in modo appropriato nel cancellare i crediti come non recuperabili? iv) La Commissione procede in modo efficace alla supervisione ed al monitoraggio dei recuperi? 16. L’audit ha riguardato i recuperi FEAGA per gli esercizi finanziari 2006, 2007 e 2008, tutti soggetti alla nuova normativa introdotta nel 2006. L’audit ha comportato: - l’analisi di un campione di 14 organismi pagatori in otto Stati membri, soffermandosi in particolare su quelli che hanno registrato i crediti più elevati; - la verifica di un campione di 670 operazioni (494 crediti distinti e 176 operazioni diverse); - l’esame degli orientamenti forniti dalla Commissione, nonché degli audit da essa espletati e della sua applicazione delle rettifiche finanziarie. All’inizio di ciascuna sezione delle osservazioni vengono fornite informazioni più dettagliate sul lavoro compiuto. L’audit non ha valutato l’efficacia degli Stati membri nell’accertamento delle irregolarità ai fini del recupero. OSSERVAZIONI GLI STATI MEMBRI REGISTRANO E TRATTANO I CREDITI CORRETTAMENTE? 17. Dopo aver individuato errori e irregolarità, gli Stati membri hanno una serie di obblighi da rispettare riguardo al credito che ne deriva. Detti obblighi includono: - un’accurata registrazione della data e dell’importo del credito e la notifica di quest’ultimo alla Commissione, in modo da fornire, inter alia, una base appropriata per l’applicazione della regola 50/50; - una corretta classificazione del credito, che può anche avere un impatto sulla regola 50/50; e - il calcolo, l’addebito e la registrazione degli interessi. 18. La Corte ha esaminato l’attuazione di detti obblighi a livello degli organismi pagatori selezionati per l’audit, tramite una valutazione dei sistemi posti in essere e verificando un campione di operazioni. Sono stati analizzati i conti dei debitori, ed è stata controllata l’esattezza delle tabelle trasmesse alla Commissione. La Corte ha altresì valutato fino a che punto la normativa si presti ad interpretazioni difformi che potrebbero condurre ad un trattamento non uniforme tra gli Stati membri (incluso un potenziale impatto sugli importi recuperati). INESATTEZZE NEI CONTI DEI DEBITORI 19. Le somme da recuperare possono essere classificate come irregolarità, come errori nelle procedure amministrative o come altri importi recuperabili. Le norme applicabili a ciascuna di queste categorie sono in qualche modo differenti, come spiegato ai paragrafi 29 e 30. Per un campione di operazioni, la Corte ha controllato l’esattezza delle tabelle usate per riferire alla Commissione in merito ai crediti. Le principali inesattezze riscontrate dalla Corte si riferiscono a casi che erano stati classificati in modo erroneo o per i quali la documentazione a supporto degli importi registrati era insufficiente o del tutto assente dal fascicolo [4]. L’ammontare totale degli errori contenuti nel campione della Corte era di 8,3 milioni di euro e riguardava 89 casi su un totale di 670 operazioni esaminate. Nel caso delle irregolarità, tali inesattezze possono avere un impatto finanziario, dal momento che possono influenzare la normale applicazione del meccanismo di liquidazione 50/50 e avere un impatto diretto sulle somme rettificate dalla Commissione e recuperate dagli Stati membri. 20. I conti dei debitori dei singoli organismi pagatori vengono anche controllati da auditor indipendenti (gli organismi di certificazione), i quali riferiscono alla Commissione in merito all’affidabilità dei conti presentati. Tuttavia, le cifre certificate possono essere anche significativamente modificate negli anni successivi dagli stessi organismi di certificazione. Per l’Italia, ad esempio, il totale dei crediti in essere alla fine del 2006, certificato dall’OC italiano (per il 2006), è stato rivisto al ribasso di 182 milioni di euro [5] nel 2009; nel caso della Danimarca, le somme recuperate, già certificate dall’OC danese, per il 2008 hanno dovuto esser riviste al rialzo per 4,7 milioni di euro, e quelle per il 2009 al ribasso per 14,1 milioni di euro, negli anni successivi. Tali ingenti correzioni mettono in questione l’attendibilità delle cifre certificate. Come si può vedere dall’esempio riportato nel riquadro 1, anche gli OC hanno incontrato difficoltà nel certificare l’esattezza delle cifre registrate negli Stati membri. RIQUADRO 1 DATI MANCANTI O ILLEGGIBILI PRESSO LA RURAL PAYMENTS AGENCY (RPA, AGENZIA PER I PAGAMENTI RURALI) DEL REGNO UNITO Presso la RPA, la Corte non è riuscita per il 2006 e il 2007 [6] a riconciliare le cifre comunicate alla Commissione con gli importi registrati nei conti dell’organismo pagatore relativi ai debitori, dal momento che i dati sui debitori della RPA sono risultati danneggiati. Per il 2006 sono state osservate differenze ammontanti a 8,8 milioni GBP [7], l’81 % dei quali dovuto a rettifiche. Sono stati riscontrati problemi anche in occasione dell’audit espletato dall’organismo di certificazione, e la ricompilazione dei conti dei debitori svolta da quest’ultimo ha fornito soltanto una parziale, e non piena, garanzia; l’organismo di certificazione ha concluso che l’esattezza dei crediti registrati era problematica per il 2007. DISCREPANZE NELLA DATA DI ISCRIZIONE DEI CREDITI 21. La data nella quale le irregolarità devono essere iscritte nei conti dei debitori degli Stati membri (allegato III) è un elemento chiave per l’applicazione del regolamento, poiché determina l’inizio del termine di quattro e otto anni per l’applicazione della regola 50/50. Il regolamento definisce tale data come quella della "prima valutazione scritta stilata da un’autorità competente, amministrativa o giudiziaria, che in base a fatti concreti accerta l’esistenza di un’irregolarità, ferma restando la possibilità di rivedere o revocare tale accertamento alla luce degli sviluppi del procedimento amministrativo o giudiziario" [8]. La data dell’iniziale iscrizione dei crediti si basa così sul concetto di primo verbale amministrativo o giudiziario, più comunemente noto con l’acronimo francese PACA (premier acte de constat administratif ou judiciaire). 22. La Commissione europea ha ulteriormente elaborato tale definizione nelle proprie linee guida [9] che, a partire dal 2008 [10], dispongono inoltre che tutti i casi di irregolarità debbano essere inclusi nei conti annuali degli organismi pagatori, anche nel caso in cui il credito non sia stato ancora notificato ufficialmente sotto forma di notifica di riscossione [11], al fine di registrare tali casi come "crediti potenziali" o "pre-crediti". A dispetto del tentativo di armonizzazione, la data del PACA continua ad essere interpretata in modo difforme negli Stati membri e non sempre le istruzioni della Commissione ai singoli Stati membri sono state coerenti. In pratica, la data del PACA può variare tra quella in cui viene svolta una verifica dall’organismo di controllo, al più presto, e quella in cui viene emessa la notifica di riscossione, al più tardi. La Corte ha rilevato che fra queste due date vi può essere una differenza che va fino a sei anni. Sebbene la normativa non fissi un limite temporale per la notifica di un credito in seguito ad un controllo, la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-54/95 dispone che la procedura di recupero debba essere avviata entro un anno a partire dal momento in cui sono divenuti noti tutti gli elementi di fatto rilevanti concernenti l’irregolarità. 23. Gli Stati membri che utilizzano il termine più tardivo e ritengono che il PACA sia rappresentato dalla data della notifica di riscossione scritta guadagnano tempo aggiuntivo prima che gli importi siano soggetti al meccanismo di liquidazione 50/50; essi non sempre registrano il credito potenziale come un pre-credito, contrariamente a quanto disposto dalle linee guida della Commissione. Ciò significa che un’irregolarità individuata può essere contabilizzata ed essere oggetto di una rettifica da parte della Commissione in anni diversi, in base alla politica adottata dallo Stato membro in questione. 24. Le autorità spagnole in genere ritengono che la data del PACA sia quella della prima valutazione (acuerdo de inicio) inviata al beneficiario prima della notifica di riscossione. Tuttavia, due OP controllati (FEGA e AVFGA [12]) hanno preso in considerazione, dal 2008 in poi, la data della notifica di riscossione, il che, date le circostanze, non è conforme all’attuale normativa. Gli OP francesi hanno rispettato il regolamento e le linee guida fino al 2008, ma per il 2009 hanno modificato il loro sistema di notifica per utilizzare una data operativa successiva, la data della notifica di riscossione, al fine di eliminare gli inconvenienti di una prematura registrazione dei crediti come "pre-crediti". Alla fine del 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi di tornare al precedente sistema. 25. In Germania, Belgio, Ungheria e nel Regno Unito [13] è stato rilevato un numero limitato di casi nei quali le valutazioni scritte precedentemente inviate ai potenziali debitori avrebbero dovuto costituire la data di registrazione del credito nei conti, ma non si era proceduto a detta registrazione. 26. Il problema delle diverse interpretazioni della data del PACA era stato sollevato nella relazione della Corte del 2004, e la Commissione aveva convenuto che fosse meritevole di attenzione. Tuttavia, le linee guida fornite dalla Commissione non hanno ancora facilitato un approccio armonizzato a tale problema, la cui rilevanza è aumentata con l’introduzione della regola 50/50. DISCREPANZE RISULTANTI DA DIFFERENTI INTERPRETAZIONI DI SPECIFICI TIPI DI CREDITO 27. La Corte ha anche rilevato discordanti interpretazioni, da parte degli organismi pagatori, dei concetti di irregolarità, errori dovuti a procedure amministrative ed altri tipi di recuperi. È importante che gli Stati membri interpretino questi concetti nel medesimo modo, per garantire una segnalazione uniforme e comparabile; le differenze di interpretazione possono altresì avere un impatto finanziario sul bilancio UE. 28. Nel 2006 e 2007, tutti i casi di credito (classificati come irregolarità, errori amministrativi o "altro") sono stati segnalati alla Commissione [14] nei conti dei debitori degli Stati membri e sono stati soggetti al meccanismo di liquidazione 50/50. 29. A partire dal 2008, gli importi indebitamente pagati a seguito di errori amministrativi non sono più inclusi nei conti dei debitori degli Stati membri (tabelle dell’allegato III), dal momento che devono essere rimborsati al bilancio UE alla fine di ogni anno nel contesto della liquidazione finanziaria dei conti. RIQUADRO 2 ORGANISMO PAGATORE FRANCESE ONIEP [15]: "ALTRI" CREDITI Nel 2008, l’OP ha segnalato un caso per la prima volta — nella parte dei conti non soggetta alla regola di liquidazione 50/50 — con la giustificazione che l’irregolarità era coperta da garanzie bancarie. Il caso risaliva al 1997, con un potenziale impatto finanziario di 8,5 milioni di euro. Se il caso fosse stato classificato come irregolarità anziché come "altro" credito, sarebbe stato liquidato nel 2006, anno di introduzione della regola 50/50, e 4,3 milioni di euro sarebbero stati restituiti al bilancio UE, senza pregiudizio per un eventuale successivo incasso delle garanzie. 30. Inoltre, gli Stati membri hanno applicato il concetto di errore amministrativo in maniera non uniforme. La Corte ha individuato 15 casi, per un valore di 7 milioni di euro [16], segnalati come irregolarità e che invece, secondo quanto ritiene la Corte, avrebbero dovuto essere classificati come errori amministrativi, e dunque accreditati immediatamente al bilancio UE. 31. Gli OP hanno interpretazioni diverse in merito a cosa costituisca un’irregolarità [17]. Ad esempio, casi individuati ma che non sono rilevati in seguito ad un controllo, oppure casi che sono coperti da una garanzia, non vengono considerati irregolarità e non vengono registrati come tali in alcuni Stati membri (Germania e Francia). Essi vengono registrati come "altri" crediti e pertanto non se ne tiene conto per l’applicazione del meccanismo di liquidazione 50/50. Se alla fine tali crediti sono dichiarati non recuperabili, il rischio di non-incasso della garanzia viene sopportato dal bilancio UE. Il riquadro 2 fornisce un esempio di casi di irregolarità erroneamente classificati come altri recuperi, e mostra l’impatto sul bilancio UE. APPLICAZIONE DEGLI INTERESSI NON UNIFORME, RISULTANTE IN UNA PERDITA FINANZIARIA 32. Dati i tempi talvolta lunghi fra l’erogazione di un pagamento indebito e il successivo recupero, dovrebbero essere applicati interessi sul credito in essere [18], per tutelare gli interessi finanziari dell’UE. Per una media di circa 1200 milioni di euro di crediti, gli interessi maturati per il bilancio UE su base annua sono sostanziali: al 3 % annuo (stima conservativa), il loro importo annuo è stimato in circa 36 milioni di euro. Laddove gli interessi vengono pienamente imputati al bilancio UE, non si verificano perdite finanziarie. 33. La Corte ha rilevato che l’applicazione di interessi sui crediti non era ancora pienamente armonizzata. Per la vasta maggioranza delle misure, il tasso di interesse deve essere calcolato conformemente alla legislazione nazionale, ma non viene stabilito alcun tasso specifico, quantunque esso non possa essere inferiore al tasso di interesse applicabile per il recupero delle somme nell’ambito di disposizioni nazionali. L’allegato II mostra un quadro d’insieme dei diversi metodi utilizzati dagli OP controllati dalla Corte per quanto concerne l’applicazione degli interessi. 34. La maggior parte degli OP controllati applica un meccanismo di calcolo automatico, basato sul tasso di interesse calcolato in conformità alla legislazione nazionale, sebbene in pratica si siano potute osservare ampie variazioni. 35. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha condiviso l’opinione della Commissione che gli interessi devono essere inclusi nell’allegato III anche se la somma cui si riferiscono non sia stata recuperata o non sia stata stabilita a seguito di procedimento giudiziario [19]. Tuttavia, nell’attuale sistema gli interessi dovuti non sono sempre comunicati al debitore inviandogli una notifica di riscossione aggiornata al 15 ottobre di ogni anno, cioè alla chiusura dell’esercizio per i pagamenti agricoli UE. RIQUADRO 3 TRATTAMENTO DEGLI INTERESSI MATURATI IN SPAGNA Su richiesta della Commissione, l’AVFGA (OP di Valencia) ha incluso gli interessi maturati nell’allegato III al 15 ottobre 2008, aggiornando di conseguenza la somma dovuta per 575 casi. Gli interessi maturati calcolati dall’AVFGA sulla base di una formula di interesse composto fino al 15 ottobre 2008 ammontavano a 11,6 milioni di euro. La Corte ha rilevato errori nel calcolo, che comportano una sottostima di 1,4 milioni di euro in totale. Il calcolo effettuato dall’OP era solo ai fini della segnalazione alla Commissione, dato che gli importi non venivano fatturati ai debitori. GLI STATI MEMBRI RIESCONO A RECUPERARE I PAGAMENTI INDEBITI CHE SONO STATI INDIVIDUATI? 36. Quando viene riscontrata un’irregolarità, è importante che le autorità dello Stato membro usino tutti i mezzi per recuperare l’importo dal beneficiario. La Corte, per gli anni dal 2006 al 2009, ha proceduto a valutare: - fino a che punto i crediti vengono recuperati; - quanto prontamente gli Stati membri avviino i procedimenti di recupero una volta che sia stata riscontrata un’irregolarità; - in che misura il mancato recupero delle somme possa essere ritenuto "negligenza" da parte delle autorità nazionali, rendendole quindi responsabili dell’intero importo dovuto; e - i metodi a disposizione degli Stati membri per procedere al recupero forzato, e come vengono utilizzati in pratica. I TASSI DI RECUPERO SONO RELATIVAMENTE BASSI, MA VI SONO SEGNALI DI MIGLIORAMENTO 37. Come indicato in tabella 2, il tasso di recupero annuo degli importi il cui recupero è in corso è piuttosto basso, circa il 10 % del totale dei crediti registrati. Per cercare di valutare l’impatto delle modifiche al sistema, la Corte ha calcolato anno per anno un tasso di recupero per i nuovi crediti accertati negli anni 2006-2009. Per i casi dal 2006 in poi, tuttavia, i tassi di recupero sono migliorati (tabella 3). 38. La tabella 3 mostra che il tasso più elevato di recuperi si registra nell’anno in cui viene accertato il credito. Negli anni seguenti, il tasso di recupero diminuisce sensibilmente. Un’analisi più dettagliata mostra che i tassi di recupero per i casi amministrativi sono significativamente più alti di quelli per i casi per i quali sono in corso procedimenti giudiziari: per il periodo 2006-2009 è stato rilevato un tasso complessivo di recupero del 54 % per i primi contro l’8,3 % per i secondi. IL TEMPESTIVO AVVIO DEI PROCEDIMENTI DI RECUPERO NE AUMENTA LE POSSIBILITÀ DI SUCCESSO, MA SONO STATI RILEVATI RITARDI SIGNIFICATIVI 39. L’efficacia di un procedimento di recupero dipende in larga parte dalla rapidità delle misure adottate nelle fasi iniziali. Dopo che gli organismi di controllo hanno riscontrato una potenziale irregolarità, è importante prendere il più velocemente possibile una decisione definitiva in merito all’esistenza del credito e all’emissione di una notifica di riscossione. 40. Tuttavia, la Corte ha constatato che presso alcuni OP, in particolare in Francia, Italia e Grecia, i crediti venivano registrati con ingiustificati ritardi dopo il riscontro dell’irregolarità. Dei 494 casi esaminati nei paesi citati, 39 erano inficiati da ritardi ingiustificabili. TABELLA 3 RECUPERO DEI CREDITI REGISTRATI DOPO L’INTRODUZIONE DELLA REGOLA 50/50 Esercizio | Credito accertato riguardante l’anno (milioni di euro) | Recuperato 1o anno | Recuperato 2o anno | Recuperato 3o anno | Recuperato 4o anno | Totale recuperato | 2006 | 155 | 24,1 % | 17,7 % | 6,0 % | 2,7 % | 50,6 % | 2007 | 257 | 33,3 % | 12,7 % | 3,6 % | | 49,5 % | 2008 | 135 | 33,7 % | 16,8 % | | | 50,6 % | 2009 | 135 | 35,5 % | | | | 35,5 % | LACUNE NELLE AZIONI DI RECUPERO INTRAPRESE DALLE AUTORITÀ NAZIONALI 41. La Commissione è incaricata di sorvegliare la diligenza con cui le autorità nazionali procedono al recupero dei crediti. Quando si riscontra una negligenza di dette autorità in materia, lo Stato membro deve rimborsare l’importo del credito perduto al bilancio UE. La Corte ha individuato parecchi casi di questo tipo, per i quali la Commissione dovrebbe stabilire se vi sia stata negligenza. I casi più significativi sono stati i seguenti: - le autorità giudiziarie hanno annullato il procedimento di recupero perché le autorità amministrative non avevano rispettato una o più procedure giuridicamente vincolanti, in particolare la mancata instaurazione della procedura in contraddittorio che, in base alla normativa nazionale, gli OP erano obbligati ad intraprendere con il beneficiario [20]; - le autorità giudiziarie hanno annullato il procedimento di recupero perché stimavano che i casi erano caduti in prescrizione, cioè che i procedimenti amministrativi erano durati troppo a lungo, e che ciò era attribuibile agli eccessivi ritardi delle autorità amministrative nelle loro azioni di recupero [21]; - le autorità amministrative non hanno registrato in tempo utile il credito vantato nei confronti del beneficiario in una procedura concorsuale per insolvenza, di fatto escludendo l’importo da recuperare [22]; RIQUADRO 4 RITARDI INGIUSTIFICATI IN GRECIA ED ITALIA In Grecia, l’audit ha rilevato sette casi nei quali vi erano stati ritardi nella valutazione delle relazioni di indagine che andavano da quattro a sei anni. Nello stesso paese, in 18 casi, per giungere alla decisione definitiva del ministero di convalida del recupero sono stati necessari fra due e sette anni dalla prima notifica di riscossione inviata al beneficiario. Il valore di detti casi ammonta a 10,3 milioni di euro. In Italia, l’audit ha rilevato sette casi, per un ammontare totale di 2,5 milioni di euro, per i quali il ritardo tra la relazione di indagine e la registrazione dei crediti era compreso fra i due e i quattro anni. - le autorità amministrative, pur disponendo di elementi ritenuti sufficienti per presentare un ricorso o per portare il caso al grado successivo, non lo hanno fatto [23]; e - ritardi eccessivi nelle azioni di recupero una volta che la procedura era già iniziata, in particolare con l’avvio di azioni esecutive di recupero [24]. LE PROCEDURE DI CUI DISPONGONO LE AUTORITÀ DEGLI STATI MEMBRI SONO LIMITATE 42. Le procedure di esecuzione sono disciplinate esclusivamente dalla legislazione nazionale. Un’eccezione a questo principio generale è entrata in vigore a partire dall’esercizio finanziario 2008 [25]: gli Stati membri devono, fatte salve eventuali altre misure di esecuzione previste dalla legislazione nazionale, dedurre "gli importi dei debiti in essere di un beneficiario, accertati in conformità della legislazione nazionale, dai futuri pagamenti a favore del medesimo beneficiario effettuati dall’organismo pagatore incaricato di recuperare il debito". RIQUADRO 5 ESEMPIO DI MANCANZA DI DILIGENZA DELLE AUTORITÀ NAZIONALI: SPAGNA (ANDALUSIA) La Corte ha individuato in Spagna (Andalusia) 252 casi, per il periodo 2006-2008, per i quali era già trascorso il termine di prescrizione [26] di quattro anni fra la scoperta dell’irregolarità e il momento in cui l’OP era venuto a conoscenza dei fatti e poteva iniziare il procedimento di recupero. L’OP ha deciso di cancellare gli importi, pari a 5,8 milioni di euro, a carico del bilancio UE. L’eventuale negligenza successivamente riscontrata dalla Commissione sarebbe attribuibile alle autorità spagnole. 43. Tuttavia, l’audit della Corte ha riscontrato che l’efficacia delle procedure di esecuzione è limitata da quanto segue: - a partire dal 2008, gli OP controllati hanno proceduto ai recuperi mediante compensazione, ove ciò è consentito dalla legislazione nazionale; tuttavia, non si può procedere a compensazione finché il credito non sia stato giuridicamente accertato; - oltre alla compensazione o alla riscossione delle garanzie (ove applicabile), nessuno degli OP controllati ha altre possibilità di esecuzione diretta; - solo alcuni degli OP controllati [27] hanno facoltà, in virtù di disposizioni legali o di convenzioni, di procedere al recupero coattivo dei crediti comunitari per mezzo di altri organismi, ad esempio le autorità fiscali/doganali regionali o nazionali. Detta facoltà aumenta le possibilità di recupero; - in tutti gli Stati membri oggetto dell’audit, eccetto il Belgio e la Grecia, le notifiche di riscossione emesse dagli OP sono direttamente esecutive tramite un’autorità giudiziaria; - l’esecuzione di una notifica di riscossione dovrebbe essere sospesa solo se l’importo in oggetto è coperto da sufficienti garanzie (garanzia bancaria, deposito in contanti, ecc.), a meno che il debitore adduca motivi debitamente giustificati per l’esonero dalla garanzia. Questo principio, tuttavia, non è stato applicato in tutti gli Stati membri controllati. GLI STATI MEMBRI PROCEDONO IN MODO APPROPRIATO NEL CANCELLARE I CREDITI GIUDICATI NON RECUPERABILI? 44. Quando si ritiene che i crediti non siano recuperabili (in caso di insolvenza del beneficiario oppure se il costo dell’azione di recupero eccede verosimilmente l’importo da recuperare), il regolamento consente agli Stati membri di cancellarli. In tali casi, i crediti vengono rimossi dai conti dei debitori trasmessi alla Commissione. Se detta cancellazione ha luogo prima del termine di quattro e otto anni, la regola 50/50 non si applica e l’importo è di fatto pienamente a carico del bilancio UE. Ciò crea il rischio che i crediti vengano cancellati prematuramente — cioè prima che vengano esaurite tutte le possibili misure di recupero — per evitare l’applicazione della regola 50/50 e il conseguente onere per gli Stati membri. 45. La Corte ha esaminato un campione di 138 casi cancellati fra il 2006 e il 2008, per un valore totale di 176,5 milioni di euro, al fine di determinare se la cancellazione fosse stata appropriata date le circostanze. Inoltre, la Corte ha: - analizzato gli importi cancellati fra il 2006 e il 2009, determinandone il costo per il bilancio UE; - esaminato la definizione pratica di insolvenza e il suo impatto sulle cancellazioni; e - valutato le altre situazioni in cui si procede a cancellare i crediti. 46. L’analisi svolta dalla Corte in merito all’ammontare dei crediti cancellati mostra che la maggioranza delle somme dichiarate non recuperabili dagli OP erano finanziate dal bilancio UE (cfr. tabella 4). La situazione del 2006 è ritenuta eccezionale, dal momento che in tale anno sono stati cancellati crediti, accumulati nel passato, risalenti fino agli anni ottanta. TABELLA 4 IMPORTI CANCELLATI 2006–2009 (MILIONI DI EURO) | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Totale | Casi "cancellati" | 225,8 | 166,0 [8002] | 32,4 | 64,4 | 488,6 | A totale carico del bilancio UE | 207,2 | 154,4 | 25,3 | 42,0 | 428,9 | Percentuale dei crediti cancellati a carico del bilancio UE | 91,8 % | 93 % | 78,1 % | 65,1 % | 87,8 % | MANCANZA DI CHIAREZZA DEI CRITERI DA APPLICARE PER GIUSTIFICARE LA CANCELLAZIONE DEI CREDITI 47. Riguardo al concetto di insolvenza, che è la ragione invocata per oltre il 90 % dei crediti cancellati, la disposizione del regolamento [28] non è sufficientemente esplicita. In linea di principio, gli OP cancellano gli importi alle seguenti condizioni: per casi soggetti a procedimenti giudiziari: - procedura d’insolvenza dichiarata dai tribunali nazionali e gestita dai liquidatori. La Corte ha rilevato che, a seconda dell’OP, il caso veniva cancellato all’avvio, durante o alla fine della procedura fallimentare, causando perciò notevoli variazioni nell’applicazione del periodo di otto anni concesso prima che gli importi vengano liquidati seguendo la regola del 50/50. Gli importi alla fine recuperati in seguito a procedura di liquidazione giudiziaria sono in genere relativamente bassi (fra lo 0,14 % e il 6 % del credito); per casi non oggetto di procedimento giudiziario (casi ordinari): - impossibilità di reperire il debitore, decesso del debitore o sequestro infruttuoso (nulla bona) sono i motivi in genere invocati per giustificare le cancellazioni. Non è stato definito un approccio comune per l’applicazione di questi criteri, e ciò implica differenti modalità pratiche utilizzate dagli OP controllati e ampie variazioni nell’applicazione del periodo di quattro anni concesso prima che gli importi vengano liquidati con la regola 50/50. 48. È stato anche osservato che alcuni OP cancellano i crediti nelle proprie tabelle dell’allegato III nonostante detti crediti rimangano nel registro dei debitori, conformemente alla normativa nazionale, in quanto essa offre maggiori possibilità (OP in Germania). Per le misure cofinanziate, tale prassi porta ad un trattamento differente dei debitori, dato che le procedure di recupero della parte nazionale del credito continuano una volta cancellata la parte comunitaria. 49. Dato che la maggioranza delle cancellazioni è dovuta a insolvenza del debitore, è importante chiarire i criteri applicati negli Stati membri per far sì che venga recuperato il massimo importo possibile a vantaggio del bilancio UE e per garantire uguale trattamento di casi simili negli Stati membri. 50. Il riquadro 6 mostra un esempio di cancellazione ingiustificata e di potenziale negligenza da parte delle autorità amministrative. LA CANCELLAZIONE È DOVUTA A COSTI DI RECUPERO TROPPO ELEVATI: GLI IMPORTI IN CAUSA SONO RELATIVAMENTE MODESTI, MA VI È ANCORA BISOGNO DI FARE CHIAREZZA 51. Gli organismi pagatori hanno fatto un uso limitato della prassi che permette che i crediti vengano cancellati in quanto i costi del recupero sono ritenuti maggiori dell’importo da recuperare. La Corte ha rilevato che tale prassi veniva seguita per lo più in casi nei quali l’importo era inferiore a 100 euro, sebbene nel Regno Unito (RPA) sia in genere ritenuto economicamente conveniente intraprendere le vie legali per il recupero di crediti superiori a 2000 GBP [29]. In Germania (OP Hamburg-Jonas) la soglia stabilita è di 1000 euro. La Commissione non ha fornito alcun ulteriore orientamento su tale questione e le differenze fra gli Stati membri permangono. Fra il 2006 e il 2009, circa 880000 euro sono stati cancellati dagli OP per tale ragione. RIQUADRO 6 CANCELLAZIONE INGIUSTIFICATA DI UN CREDITO A CARICO DEL BILANCIO UE DA PARTE DELL’OP TEDESCO DELLA BASSA SASSONIA In questo caso, sono state emesse notifiche di riscossione per un importo di 4,9 milioni di euro il 6.8.2003. La procedura di insolvenza è stata avviata l’ 1.8.2003. La somma è stata dichiarata non recuperabile dall’OP in data 15.10.2006, prima dell’applicazione del meccanismo di liquidazione 50/50, con il risultato che l’intero importo è stato cancellato, imputandolo interamente al bilancio UE. Tuttavia, all’epoca in cui il caso è stato dichiarato non recuperabile, erano ancora in corso procedimenti giudiziari riguardanti l’incasso di una garanzia a copertura dell’ammontare del credito, cioè in altri termini non erano state ancora esaurite le possibilità di recupero. La cancellazione ingiustificata a carico del bilancio UE è stata perciò di 4,9 milioni di euro. CASI DI CANCELLAZIONE 52. Gli Stati membri possono cancellare crediti in seguito a decisioni di un’autorità amministrativa o giudiziaria, normalmente quando un’irregolarità segnalata non viene successivamente confermata da un tribunale. Ciò ha l’effetto di cancellare il credito e rimuoverlo dai conti dei debitori. Nei casi in cui la regola 50/50 fosse già stata applicata, l’importo già imputato allo Stato membro deve essere rimborsato a partire dal bilancio UE. Pertanto, è importante monitorare tali casi e verificare che la cancellazione del credito comunicata dallo Stato membro sia pienamente giustificata e se quest’ultimo abbia fatto ricorso a tutte le istanze di appello possibili. 53. La Commissione ha segnalato di aver esaminato 23 casi di questo genere, per importi superiori a un milione di euro, per gli esercizi 2006 e 2007 [30]. Tuttavia, per i casi non oggetto di procedimento giudiziario, la Commissione non valuta gli elementi su cui è basata la cancellazione del caso e, per i casi giudiziari, non valuta le possibilità di ricorso ad autorità giudiziarie di grado più elevato, né se tali possibilità sono state sfruttate. Gli organismi di certificazione negli Stati membri esaminano tali casi, ma l’ambito della loro analisi è limitato alla verifica della fondatezza della decisione delle autorità di cancellare i casi (ad esempio, l’esistenza di una sentenza) e non se si sarebbe potuto o dovuto presentare appello contro quella sentenza di fronte ad un’istanza di grado più elevato. Le linee guida fornite in proposito dalla Commissione agli organismi di certificazione non contengono informazioni sufficientemente dettagliate sul da farsi. In totale, fra il 2006 e il 2009, gli Stati membri hanno cancellato crediti per un valore di 455 milioni di euro, dei quali 261 milioni si riferivano ad un numero relativamente limitato (46) di casi importanti che superavano un milione di euro. LA COMMISSIONE PROCEDE IN MODO EFFICACE ALLA SUPERVISIONE E AL MONITORAGGIO DEI RECUPERI? 54. La Commissione ha la responsabilità di sorvegliare la gestione e l’amministrazione della spesa agricola da parte degli Stati membri, incluse le azioni intraprese in merito ai recuperi. Essa deve: - pubblicare informazioni complete ed accurate su crediti e recuperi nei conti annuali, sulla base dei dati trasmessi dalle autorità nazionali; - fornire orientamenti chiari e non ambigui in merito all’applicazione della normativa; - applicare meccanismi di liquidazione efficaci — inclusa la regola 50/50 — per individuare il mancato rispetto dei regolamenti e imporre di conseguenza rettifiche agli Stati membri; - completare il lavoro della task force recuperi per i crediti pre-2006; e - utilizzare in modo appropriato le informazioni fornite dagli Stati membri sui singoli crediti. La Corte ha valutato il funzionamento di questi vari meccanismi, verificando se vengano applicati come previsto, nonché se siano efficaci nel tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. QUALI SONO LE INFORMAZIONI FORNITE DALLA COMMISSIONE? 55. La Commissione pubblica informazioni sul recupero di pagamenti indebiti nelle note ai conti annuali dell’Unione europea. Essa informa altresì annualmente il Parlamento europeo e il Consiglio in merito alla tutela degli interessi finanziari dell’UE e sulla lotta contro le frodi, includendo una sezione sui recuperi per la spesa agricola. 56. Le informazioni sulla situazione dei recuperi negli Stati membri vengono comunicate annualmente dagli OP in tabelle separate (dati dell’allegato III e dell’allegato III bis) dei loro conti annuali [31]. Tali dati vengono anche usati come fonte per le informazioni sui recuperi contenute nella relazione annuale di attività (RAA) del direttore generale della DG Agricoltura e sviluppo rurale. 57. La tabella 5 mostra i dati contenuti nei conti annuali dell’Unione europea per quanto riguarda i crediti FEAGA. 58. Gli importi riportati nei conti annuali sono notevolmente inferiori a quelli registrati nei conti dei debitori degli Stati membri, dal momento che vengono rivisti al ribasso in conformità a riconosciuti criteri contabili e al principio della prudenza. Gli importi così rivisti riflettono il fatto che gli Stati membri possono trattenere il 20 % dell’importo di ogni recupero, e tengono conto delle somme già soggette alla liquidazione del 50 % nonché di quelle che la Commissione stima non verranno recuperate. Nel procedere a tale aggiustamento annuale, la Commissione utilizza un algoritmo che, fra l’altro, tiene conto della maturità dei crediti. Una tabella che illustra i vari aggiustamenti effettuati è contenuta nell’allegato III. 59. La tabella 6 mostra l’analisi dei dati relativi al "recupero" di pagamenti indebiti pubblicati nei conti annuali dell’Unione europea. TABELLA 5 CREDITI IN ESSERE, COME RIPORTATI NEI CONTI ANNUALI (MILIONI DI EURO) Esercizio | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Saldo lordo dei crediti FEAGA al 31/12 | 1009 | 902 | 684 | 627 | Diminuzione di valore | (477) | (483) | (392) | (350) | Ammontare netto | 532 | 419 | 292 | 277 | 60. Vi sono notevoli differenze fra i dati sopra riportati sui crediti (cfr. tabella 5) e sui recuperi (cfr. tabella 6) presentati nei conti e il totale di queste somme nei registri degli Stati membri (cfr. tabella 2). Ciò si spiega in parte con le diverse date alle quali ciascuna di queste somme è contabilizzata. I servizi della Commissione hanno fornito una spiegazione per gran parte di queste differenze, ma permangono significative differenze non spiegate, dovute all’assenza di una regolare procedura di riconciliazione. In aggiunta, il modo in cui sono stati trattati alcuni crediti derivanti dalla ristrutturazione del mercato dello zucchero ha portato ad una sovrastima dei conti 2007 per circa 104 milioni di euro (cfr. allegato III). 61. La vasta maggioranza (circa l’87 % nell’arco dei quattro anni) dei "recuperi" di pagamenti indebiti riportati nei conti annuali è il risultato di rettifiche imposte dalla Commissione tramite le procedure di liquidazione dei conti. Queste ultime non sono generalmente collegate ai singoli crediti o pagamenti irregolari riscontrati. Dette rettifiche sono a carico dei contribuenti negli Stati membri in questione e non rappresentano un effettivo rimborso di fondi da parte di un beneficiario cui sono stati indebitamente erogati. Non era pertanto appropriato definirli "recuperi" nei conti fino al 2008. TABELLA 6 "RECUPERO" DI PAGAMENTI INDEBITI NEI CONTI ANNUALI (MILIONI DI EURO) Esercizio | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Somme recuperate presso i beneficiari e rimborsate dagli Stati membri | 108 (11 %) | 115 (13 %) | 129 (10 %) | 132 (21 %) | Rettifiche applicate dalla Commissione e recuperate dalle autorità nazionali | 839 (89 %) | 739 (87 %) | 1148 (90 %) | 493 [8001] (79 %) | Totale | 947 | 854 | 1277 | 625 | 62. Ad esempio, le note ai conti annuali dell’UE per il 2008 (nota 2.10 sui crediti e nota 6 sulla ripetizione dell’indebito) indicavano che il totale dei crediti del FEAGA era pari a 684 milioni di euro e che circa 1277 milioni di euro erano stati recuperati in quell’anno. Un’analisi di questi 1277 milioni di euro mostra che 129 milioni di euro erano costituiti da recuperi dai beneficiari, e che la restante parte di "recuperi", cioè 1148 milioni di euro, comprendeva rettifiche imposte agli Stati membri nel quadro delle procedure di liquidazione dei conti. Tuttavia, l’esame dei conti degli Stati membri mostra che l’importo dovuto ai vari organismi pagatori era di 1246 milioni di euro e che l’importo effettivamente recuperato dai beneficiari era di 113 milioni di euro. Per il 2009, la Commissione distingue in maniera più chiara fra rettifiche finanziarie ed effettivi recuperi, ma non è ancora possibile individuare dalle note ai conti l’esatto ammontare effettivamente recuperato presso i beneficiari finali. LA COMMISSIONE FORNISCE ORIENTAMENTI, MA QUESTI SONO A VOLTE TARDIVI E INCOMPLETI 63. La Commissione ha fornito chiarimenti sull’applicazione della normativa nelle proprie linee guida agli Stati membri elaborate nell’ambito della liquidazione dei conti. Tuttavia, gli aggiornamenti annuali applicabili agli esercizi 2006, 2007, 2008 e 2009 non hanno consentito agli organismi pagatori di poter pienamente adattare i loro sistemi, il che ha reso problematico per gli Stati membri assicurarsi che dette linee guida venissero pienamente rispettate. 64. La Corte ha individuato casi negli Stati membri in cui le autorità competenti non avevano chiaro come trattare alcune situazioni specifiche che si verificano in seguito all’applicazione della regola 50/50. Tali circostanze possono portare al mancato rimborso degli Stati membri [32] o ad un accredito di bilancio maggiore di quello dovuto. LIQUIDAZIONE FINANZIARIA: LA COMMISSIONE ACCETTA I CONTI DEI DEBITORI E IMPUTA I RELATIVI IMPORTI AGLI STATI MEMBRI NEL QUADRO DELLA REGOLA 50/50 65. Tramite la decisione annuale di liquidazione finanziaria dei conti, la Commissione deve determinare le spese che accetta (salvi ulteriori audit) in ciascuno Stato membro sulla base dei conti trasmessi dagli OP. 66. L’affidabilità dei conti annuali degli OP, inclusi i conti dei debitori, viene verificata da organismi di certificazione indipendenti, che riferiscono alla Commissione e rilasciano un certificato di audit. Questo sistema è stato oggetto di continui aggiornamenti e modifiche migliorative da parte della Commissione e i conti dei debitori sono adesso più completi e controllati più rigorosamente rispetto all’epoca della precedente relazione della Corte. 67. A partire dall’esercizio 2006, la decisione di liquidazione finanziaria include l’ammontare da addebitare al bilancio degli Stati membri come risultato dell’applicazione del meccanismo di liquidazione 50/50 [33]. Agli Stati membri sono stati imputati gli importi mostrati in tabella 7. La tabella mostra che, sino ad ora, l’effetto predominante del sistema è stato quello di eliminare vecchi crediti dai registri; l’impatto è stato massimo all’inizio della procedura, quando numerosi vecchi crediti sono stati soggetti alla regola 50/50 e imputati di conseguenza agli Stati membri. TABELLA 7 IMPORTI IMPUTATI AGLI STATI MEMBRI IN BASE ALLA REGOLA 50/50 (MILIONI DI EURO) | Per il 2006 | Per il 2007 | Per il 2008 | Per il 2009 | Imputati agli Stati membri tramite decisioni della Commissione in base al meccanismo 50/50 | 231,9 | 137,6 | 31,4 | 22,8 | ALCUNI IMPORTI POSSONO "SFUGGIRE" ALLA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE 50/50 68. L’importo originario del credito può successivamente dover essere aggiustato al rialzo una volta che vi sia una decisione definitiva di un’autorità amministrativa o giudiziaria. Questi aggiustamenti dovrebbero anch’essi essere soggetti al meccanismo di liquidazione 50/50. Tuttavia, se alle somme originariamente registrate come crediti era già stato applicato detto meccanismo, l’aggiustamento può "sfuggire" alla liquidazione o evitarla, in particolare quando le somme sono contabilizzate sotto lo stesso numero di identificazione del caso e lo stesso esercizio del primo verbale di accertamento dell’irregolarità. Lo stesso vale per gli eventuali interessi calcolati sul credito. 69. La Corte ha individuato un totale di 37,9 milioni di euro che sono "sfuggiti" alla liquidazione o l’hanno in tal modo evitata negli anni 2006-2009. Se a detto importo fosse stata applicata la regola 50/50, ciò avrebbe significato 18,9 milioni di euro in più per il bilancio UE. L’analisi svolta dalla Corte ha mostrato che gli importi che in questo modo "sfuggono" alla liquidazione sono molto maggiori degli eventuali aggiustamenti di segno opposto, cioè quando l’importo del credito registrato nei conti degli Stati membri viene rivisto al ribasso dopo l’applicazione della regola 50/50. La mancanza di chiarezza delle linee guida della Commissione è in parte responsabile per questi casi che sfuggono al meccanismo di liquidazione e, sebbene la Commissione sia a conoscenza di tale situazione, non ha reagito in maniera tempestiva per rimediarvi. Queste constatazioni sono state confermate dai controlli sul posto effettuati dalla Corte. TABELLA 8 IMPATTO DELL’APPLICAZIONE DEL MECCANISMO 50/50 A LIVELLO DEGLI STATI MEMBRI Stato membro | BE | DE | EL | ES | FR | IT | NL | PT | UK | Altri Stati membri | Totale | Importi (in migliaia di euro) | 8046 | 31975 | 15954 | 44611 | 43944 | 245963 | 7158 | 9644 | 10618 | 5874 | 423787 | % | 1,9 | 7,5 | 3,8 | 10,5 | 10,4 | 58,0 | 1,7 | 2,3 | 2,5 | 1,4 | 100,0 | AUDIT SPECIFICI SUI CREDITI CONDOTTI DALLA COMMISSIONE NEL QUADRO DELLA LIQUIDAZIONE DI CONFORMITÀ 70. L’attuale quadro normativo [34] fornisce alla Commissione la possibilità di avviare il recupero dagli Stati membri sulla base dei propri lavori di audit durante la procedura di verifica della conformità dei conti per specifiche ragioni legate alla gestione del debito. 71. La Corte ha esaminato il lavoro svolto dalla Commissione nel quadro delle procedure di verifica della conformità, ma solo se le decisioni trattavano specificamente della gestione del debito nel periodo 2006-2009. Dette procedure non si sono ancora del tutto concluse, e di conseguenza non sono stati proposti recuperi dagli Stati membri tramite rettifiche. 72. Per quanto riguarda gli audit della Commissione, essi sono stati principalmente incentrati sull’esame dei sistemi, ma hanno anche riguardato un campione di 207 casi. Per un certo numero di questi ultimi, la valutazione iniziale dei servizi della Commissione, comunicata agli Stati membri [35], era che alcuni importi non recuperati potevano essere soggetti a potenziali rettifiche ed essere recuperati direttamente da parte della Commissione presso gli Stati membri. L’impatto finanziario viene stimato in 27,2 milioni di euro e riguarda otto Stati membri (Belgio, Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Regno Unito). TABELLA 9 STATI MEMBRI NEI QUALI SI SONO VERIFICATI CASI DI IMPORTI SFUGGITI ALLA LIQUIDAZIONE Stato membro | DE | EL | ES | FR | IT | Altri Stati membri | Totale | Totale (in migliaia di euro) | 535 | 1129 | 17127 | 8070 | 10637 | 381 | 37879 | % | 1,4 | 3,0 | 45,2 | 21,3 | 28,1 | 1,0 | 100,0 | BISOGNA LIBERARSI DEL "FARDELLO DEL PASSATO", INCLUSI I VECCHI CASI DELLA TASK FORCE "RECUPERI" 73. La precedente relazione della Corte, pubblicata nel 2004, ha riscontrato serie lacune nelle procedure per il trattamento e il recupero dei crediti. Migliaia di vecchi casi erano stati trascurati a causa di lacune nelle precedenti procedure. Per tali casi, la Commissione doveva decidere se l’onere finanziario dovesse ricadere sul bilancio UE o sullo Stato membro interessato. 74. Nel 2002, la Commissione aveva costituito una task force recuperi (TFR) OLAF-DG AGRI, con l’intento di liquidare i casi di irregolarità notificati nell’ambito del vecchio quadro normativo. A causa del gran numero di casi pendenti, la Commissione decise di concentrare i propri sforzi sui casi di importo superiore a 500000 euro. - All’epoca, 431 casi oltrepassavano in valore tale importo, mentre 3227 casi erano al di sotto di tale soglia. Al 3 ottobre 2006 [36], proprio prima che il nuovo regolamento entrasse in vigore, erano stati liquidati 349 casi che superavano la soglia. - Tutti i casi pendenti al 15 ottobre 2006, inclusi gli 82 (431 meno 349) casi della TFR che non erano stati trattati, nonché i 3227 casi di importo minore, sono stati dichiarati liquidati nel quadro della nuova regola 50/50 per il 2006. - Un’ulteriore decisione di liquidazione di conformità del 13 febbraio 2009 ha riguardato altri 22 casi della TFR (dei rimanenti 82) [37], due dei quali sono stati recuperati due volte (tramite la regola 50/50 e con decisione di liquidazione di conformità). - Tuttavia, sette casi della TFR (uno in Germania, tre in Grecia, uno in Francia, uno in Italia, uno in Portogallo), di valore pari a 16,3 milioni di euro, sono stati lasciati fuori dalla tabella dell’allegato III e non liquidati al 50/50, e sono ancora oggetto di procedure di liquidazione in attesa di una decisione finale della Commissione. - Nel 2009, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni agli Stati membri in merito a 49 vecchi casi della TFR pendenti, dal momento che questi ultimi non potevano essere individuati nelle tabelle dell’allegato III. Queste procedure sono ancora in corso. 75. In aggiunta ai 49 vecchi casi della task force ancora irrisolti, la Corte, in seguito al proprio audit, ha altresì rilevato che l’applicazione della regola 50/50 a casi che inizialmente era previsto venissero trattati dalla task force, ma che erano ancora aperti al 16 ottobre 2006, ha portato ad un trattamento non uniforme dei debitori rispetto ai casi già chiusi. Maggiori dettagli su questi casi sono contenuti nell’allegato IV. LE INFORMAZIONI RIGUARDANTI LE IRREGOLARITÀ SONO TRASMESSE TROPPO TARDI ALL’OLAF 76. In seguito al precedente audit della Corte e all’adozione del nuovo quadro normativo, la DG AGRI è divenuta responsabile del seguito finanziario, e le comunicazioni riguardanti crediti e irregolarità sono trasmesse all’OLAF tramite la stessa DG. La modifica nelle procedure intendeva assegnare la responsabilità del seguito alla DG AGRI, il servizio della Commissione che in effetti aveva versato i fondi da recuperare, mantenendo allo stesso tempo il flusso di informazioni sulle irregolarità verso l’OLAF. Le informazioni trasmesse all’OLAF dovevano servire a fini di intelligence strategica, cioè analisi del rischio, prevenzione delle frodi e impermeabilità alle stesse, e non ai fini del seguito finanziario propriamente detto. 77. La Corte ha rilevato che le informazioni trasmesse all’OLAF vengono largamente utilizzate a fini di rendicontazione, in particolare nel contesto della relazione annuale di attività dell’OLAF, della relazione che la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio in merito alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea e alla lotta contro la frode, nonché di altre pubblicazioni rivolte agli Stati membri. Tuttavia, a livello operativo, sia l’OLAF che la Commissione sembrano fare solo un uso limitato della base di dati a fini di analisi e intelligence strategica. Ciò è in parte dovuto ai lunghi periodi che possono intercorrere in pratica fra il riscontro di una potenziale irregolarità e la relativa notifica alla Commissione nell’ambito del nuovo quadro normativo. 78. L’OLAF, riconoscendo i limiti di cui sopra, sta al momento studiando la possibilità di proporre una modifica del regolamento (CE) n. 1848/2006 della Commissione, al fine di conseguire due diversi obiettivi: - ridurre considerevolmente i lunghi periodi di tempo attualmente intercorrenti fra il riscontro di un’irregolarità e la notifica della stessa all’OLAF da parte degli Stati membri tramite la DG AGRI; - migliorare ulteriormente il contenuto delle comunicazioni, in particolare riguardo a certe informazioni chiave necessarie a fini di analisi del rischio, prevenzione delle frodi e impermeabilità alle stesse. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI 79. L’audit della Corte sui sistemi posti in essere e utilizzati dagli Stati membri per recuperare i crediti individuati, e sulla supervisione di questo processo da parte della Commissione, permette di concludere che complessivamente essi hanno fatto registrare un miglioramento dal 2004. Detti sistemi sono oggi più efficaci nel tutelare gli interessi finanziari dell’UE, in particolare tramite i meccanismi introdotti per il rimborso da parte degli Stati membri all’UE di una quota dei crediti non recuperati (la regola 50/50). Tuttavia, è necessario perfezionare ulteriormente il sistema chiarendo le norme applicabili, e riducendo così i margini di interpretazione delle stesse e le prassi divergenti adottate dagli Stati membri. 80. Per l’essenziale, gli Stati membri trattano e registrano i crediti in conformità alle norme e alle disposizioni vigenti. Tuttavia, vi sono a volte significative differenze di interpretazione: i crediti vengono riconosciuti in momenti diversi; le cifre riportate non sono comparabili; gli interessi vengono applicati in maniera non uniforme e la data e le circostanze nelle quali i crediti sono cancellati variano notevolmente. In generale, il margine di interpretazione concesso agli Stati membri permette loro di adottare decisioni che hanno un impatto finanziario negativo sul bilancio UE. 81. Gli Stati membri adesso recuperano una percentuale più alta di nuovi crediti, sebbene la Corte abbia osservato che gli importi che vengono registrati come nuovi crediti sono diminuiti. La Corte ha rilevato che la probabilità di recuperare un pagamento indebito è influenzata negativamente dai lunghi ritardi che si verificano frequentemente nell’avvio delle procedure di recupero da parte degli Stati membri, dalle carenze nelle misure da questi ultimi adottate e dal carattere limitato dei mezzi di cui dispongono per imporle. 82. Gli Stati membri in genere cancellano i crediti in conformità alla normativa, ma la mancanza di chiarezza di quest’ultima è all’origine delle notevoli differenze che caratterizzano le condizioni in cui sono effettuate le cancellazioni. In particolare, la fase della procedura di insolvenza in cui avviene la cancellazione può variare da Stato a Stato. Tali questioni rivestono particolare rilevanza, dal momento che il credito cancellato non deve essere rimborsato al bilancio UE nell’ambito della regola 50/50. RACCOMANDAZIONE 1 La Commissione dovrebbe ulteriormente migliorare le modalità di gestione e comunicazione dei crediti negli Stati membri e garantire un trattamento uniforme di detti crediti in tutti gli Stati membri. In particolare dovrebbe: - chiedere agli Stati membri di comunicare le irregolarità e gli altri recuperi non appena gli importi siano legalmente dovuti, vale a dire nel momento in cui viene redatta la notifica di riscossione; - fornire linee guida in maniera tempestiva, per rimediare alle attuali incoerenze in aspetti chiave della rendicontazione e della contabilità; - fissare un limite temporale uniforme fra l’individuazione di una potenziale irregolarità e la notifica dell’ordine di riscossione al debitore, rafforzando l’armonizzazione fra Stati membri e garantendo una trasmissione più rapida all’OLAF delle informazioni sulle irregolarità; - introdurre regole chiare e non ambigue in materia di applicazione degli interessi sui crediti in essere; - fornire chiarimenti sulle circostanze in cui i crediti possono essere dichiarati irrecuperabili, in particolare relativamente ai casi di insolvenza. 83. Per quanto riguarda il ruolo di supervisione e monitoraggio della Commissione, la Corte ha riscontrato che le informazioni contenute nei conti annuali sono migliorate, sebbene la distinzione tra recuperi da singoli beneficiari — attualmente solo il 13 % del totale — e importi rimborsati dagli Stati membri (a carico dei contribuenti nazionali) non sia ancora sufficientemente chiara. La Commissione non procede in maniera sistematica a riconciliare le varie fonti di informazione, e in particolare i dati aggregati contenuti nei conti degli Stati membri con le cifre dei conti UE, e ciò riduce la trasparenza e la possibilità di individuare errori nei dati. La Commissione adesso fornisce orientamenti agli Stati membri in misura maggiore, ma essi sono a volte tardivi e incompleti. La task force costituita nel 2002 per finalizzare il trattamento di precedenti crediti non recuperati ha completato il proprio lavoro, ma il seguito dato ad alcuni casi deve ancora essere finalizzato. 84. L’introduzione della regola 50/50, un elemento chiave del quadro normativo del 2006, era intesa ad incentivare gli Stati membri a rendere più rapide le procedure di recupero dei crediti comunicati. Essa rappresenta un miglioramento rispetto alla situazione precedente, in cui i crediti non recuperati potevano rimanere nei conti per molti anni. Tuttavia, detta regola introduce anche il rischio che gli Stati membri "gestiscano" il processo di comunicazione e cancellazione a proprio vantaggio, cioè per evitarne o rimandarne l’applicazione (e il conseguente onere per il bilancio nazionale). I lavori della Corte hanno mostrato che tale rischio è reale in termini di: - cancellazione, in caso di insolvenza, del credito prima che sia pienamente giustificato farlo; - rinvio della data di riconoscimento del credito, al fine di ritardare l’applicazione della regola. RACCOMANDAZIONE 2 La Commissione dovrebbe perciò: - riesaminare specifici aspetti dell’applicazione della regola 50/50, quali ad esempio la possibilità che certi importi sfuggano alla liquidazione, al fine di garantire che detta regola sia applicata in maniera efficace; - far sì che il lavoro degli organismi di certificazione, nell’ambito della loro verifica dei conti dei debitori negli Stati membri, copra i rischi evidenziati; - riflettere su come recuperare una quota più elevata di pagamenti indebiti presso i beneficiari; - finalizzare al più presto possibile il seguito dato ai vecchi casi della task force recuperi. La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Olavi ALA-NISSILÄ, membro della Corte, a Lussemburgo nella riunione dell’ 8 giugno 2011. Per la Corte dei conti +++++ TIFF +++++ Vítor Manuel da Silva Caldeira Presidente [1] Articolo 9, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209 dell’11.8.2005, pag. 1). [9999] Gli importi rappresentano i pagamenti effettuati per i capitoli 05 02 e 05 03 (FEAGA) e per i capitoli 05 04 e 05 05 (Sviluppo rurale) come indicato nel volume II, allegato A, parte ii, pagg. 356-379, dei Conti annuali delle Comunità europee per il 2006 e nel volume II, allegato B, parte i ("Spese"), pagg. 306-315, dei Conti annuali delle Comunità europee per il 2007, nonché nella tabella 5.1 della relazione annuale 2008 e nella tabella 3.1 della relazione annuale 2009 della Corte. [8888] Prima del 2007 vi era un unico fondo, il FEAOG. [9001] Nella propria RAA 2009, la Commissione ha corretto la cifra di 1449 milioni di euro originariamente riportata per il 2006 a causa di rettifiche per l’Italia (AGEA). [9002] L’analisi svolta dalla Corte ha mostrato che una somma pari a 209 milioni di euro era erroneamente inclusa per l’esercizio finanziario 2007 a causa di importi fatturati per la ristrutturazione temporanea del settore dello zucchero. Tenendo conto di ciò, la percentuale recuperata aumenterebbe fino al 12,8 %. [9003] In base ai totali forniti dagli organismi di certificazione per i "dati delle tabelle 1 e 2". [9004] Questa percentuale è calcolata sulla base delle cifre alla chiusura dell’esercizio. Usando invece l’importo medio dei crediti, le percentuali sarebbero del 6,8 %, 11,2 %, 8,4 % e 9,4 % per gli anni 2006-2009 rispettivamente. [2] Regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, regolamento (CE) n. 883/2006 della Commissione (GU L 171 del 23.6.2006, pag. 1) e regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, completati da linee guida della Commissione, nonché regolamento (CE) n. 1848/2006 della Commissione (GU L 355 del 15.12.2006, pag. 56). [3] Cfr. regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171 del 23.6.2006, pag. 90). [4] Esempio: presso l’organismo pagatore del Regno Unito (RPA), per sette casi sui 66 del campione non ha potuto essere presentata la documentazione a supporto (importo pari a 4,3 milioni di GBP). [5] Nella propria relazione annuale di attività 2009, la Commissione ha corretto la cifra di 1449 milioni di euro originariamente indicata per il 2006, a causa di rettifiche per l’Italia (AGEA). [6] Tabella 5 dell’allegato III del regolamento (CE) della Commissione n. 885/2006. [7] Gli 8,8 milioni di lire sterline si riferiscono a differenze riscontrate in seguito al lavoro di riconciliazione svolto dalla Corte, e non ad errori rilevati nel campione selezionato dalla Corte di cui si tratta al paragrafo 19. [8] Articolo 35 del regolamento (CE) del Consiglio n. 1290/2005. [9] Sezione 5.3.5 della linea guida n. 2. [10] Paragrafo 2.7 della linea guida n. 1: colonna g dell’allegato III. [11] Le notifiche di riscossione possono essere considerate crediti, mentre i "crediti potenziali" no. [12] FEGA: Fondo Español de Garantía AgrariaAVFGA: Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria.. [13] Conferma generale dell’OP tedesco (HZA Hamburg-Jonas): "in alcuni casi"; presso un altro OP tedesco (Hannover): due casi su 12; presso l’OP belga (BIRB): un caso su 11; presso l’OP ungherese (ARDA): un caso su 12; presso l’OP del Regno Unito (RPA): quattro casi su sette. [14] Tabelle 1, 2 e 5 dell’allegato III del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione. [15] ONIEP: Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions. [16] Il caso descritto al riquadro 6 è un esempio. [17] Per una definizione giuridica cfr. articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1), come indicato nel glossario. [18] L’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio dispone che "gli importi recuperati in seguito a irregolarità o negligenze, con i relativi interessi, sono versati agli organismi pagatori che li contabilizzano tra le entrate del FEAGA del mese dell’incasso effettivo". [19] Sentenza del Tribunale 22 aprile 2010, cause riunite T-274/08 e T-275/08 (Italia/Commissione). La Commissione aveva imposto delle rettifiche pari a 214 milioni di euro relativamente al meccanismo di liquidazione 50/50, includendo gli interessi. [20] Cinque casi, con un impatto finanziario di 2,2 milioni di euro. [21] Quattro casi, con un impatto finanziario di 1,6 milioni di euro. [22] Un caso, con un impatto finanziario di 0,2 milioni di euro. [23] Sei casi, con un impatto finanziario di 5,3 milioni di euro. [24] 492 casi, con un impatto finanziario di 7,3 milioni di euro, principalmente in Spagna, come mostrato nel riquadro 5. [25] Regolamento (CE) n. 1034/2008 della Commissione, del 21 ottobre 2008, recante modifica del regolamento (CE) n. 885/2006 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 279 del 22.10.2008, pag. 13), il quale inserisce l’articolo 5 ter nel regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione. [26] Scaduti i termini di prescrizione, il caso è "prescritto" e non può più essere perseguito. [27] Organismi pagatori controllati in Germania, Spagna, Grecia e Ungheria. [8002] Dei 166 milioni di euro totali, 117,1 milioni si riferiscono ad un singolo credito dichiarato non recuperabile in Italia. [28] Articolo 32, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio. [29] Cfr. RPA Debt Recovery — High Level Guidance/Procedures (versione 2.4 del 24.11.2008), paragrafo 8.1.3. [30] Risposta della Commissione n. 632128 del 15 settembre 2010 alla lettera di osservazioni della Corte PF-3814 del 2 giugno 2010. [31] Cfr. regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione. [8001] La marcata diminuzione nelle rettifiche nei conti 2009 è spiegata dalla Commissione come dovuta a decisioni di liquidazione "non attuate" alla fine del 2008, per un importo di 368 milioni di euro (cfr. nota 6.2.2 dei conti annuali dell’UE 2009). [32] Ad esempio, OP Bassa Sassonia: 508000 euro per somme liquidate due volte dalla Commissione e non rimborsate a 20 mesi dalla richiesta dell’OP (situazione a gennaio 2011). [33] Articolo 32, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio. [34] Articolo 32, paragrafi 4 e 8, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio. [35] Comunicazione formale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione. [36] Cfr. decisione della Commissione 2006/678/CE del 3 ottobre 2006 (GU L 278 del 10.10.2006, pag. 24). Circa il 98 % degli importi imputati agli Stati membri riguardavano l’Italia: 311 milioni di euro per 157 casi di irregolarità. In data 11.12.2006, l’Italia ha presentato ricorso contro la Commissione (causa T-394/06); la causa è pendente di fronte alla Corte di giustizia dell’Unione europea. [37] In data 14.4.2009, la Grecia ha presentato ricorso contro la Commissione (causa T-158/09) riguardo 13 casi di irregolarità per 13,3 milioni di euro, sostenendo, tra l’altro, che il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio non era applicabile ai vecchi casi; la causa è pendente di fronte alla Corte di giustizia dell’Unione europea. -------------------------------------------------- ALLEGATO I NUOVI CREDITI VANTATI (INCLUSI I "PRE-DEBITORI") PER IL PERIODO 2006-2009 Per gli ultimi quattro anni, gli Stati membri hanno segnalato una media di 199 milioni di euro all’anno di nuovi crediti (inclusi i "pre-debitori"), registrati principalmente in Francia ed Italia. NUOVI CREDITI VANTATI 2006-2009 (IN %) IMPORTO TOTALE: 795 MILIONI DI EURO +++++ TIFF +++++ Stato membro | BE | DE | ES | FR | IT | UK | Altri Stati membri | Totale | Importo (milioni di euro) | 52,5 | 55,1 | 157,3 | 150,5 | 121,8 | 69,5 | 188,4 | 795,1 | -------------------------------------------------- ALLEGATO II APPLICAZIONE DEGLI INTERESSI NEGLI ORGANISMI PAGATORI CONTROLLATI Codice | Nome dell’organismo | Interessi fra la data dell’indebito pagamento e quella dell’ordine di riscossione | Interessi fra la data dell’ordine di riscossione e quella del rimborso | Norme nazionali applicabili a tutte le misure | Interessi maturati alla fine dell’esercizio finanziario | BE01 | BIRB | Non applicati | Rari | Sì | No | BE03 | OP Wallonie | Sistematici | Occasionali | Sì | No | DE02 | HZA Hamburg-Jonas | Sistematici | Senza oggetto | Sì | No [1] | DE12 | Niedersachsen (Bassa Sassonia) | Senza oggetto | Sistematici | Sì | No | ES01 | Andalucía | Sistematici | Rari | Sì | Sì | ES17 | AVFGA | Sistematici | Rari | Sì | Sì | ES18 | FEGA | Sistematici | Rari | Sì | Sì | FR14 | ONIEP | Non applicati | Rari | No | No | FR16 | ONIGC | Non applicati | Rari | No | No | GB09 | RPA | Sistematici | Non applicati | Sì | No | GR01 | OPEKEPE | Occasionali | Sistematici | Sì | No | HU01 | ARDA | Occasionali | Occasionali | Sì | No | IT01 | AGEA | Occasionali | Sistematici | Sì | Sì | IT02 | SAISA | Occasionali | Sistematici | Sì | Sì | [1] Il calcolo degli interessi viene effettuato in modo sistematico ogni tre anni e comunicato ai debitori per evitare la prescrizione. -------------------------------------------------- ALLEGATO III DIFFERENZE FRA I CREDITI REGISTRATI NEI CONTI DEI DEBITORI DEGLI STATI MEMBRI E I CREDITI LORDI RIPORTATI NEI CONTI ANNUALI (milioni di euro) | Esercizio | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Importi registrati nei conti dei debitori degli Stati membri al 15 ottobre (tabella 2) | 1267 | 1437 | 1246 | 1115 | Più: aggiustamenti per l’Italia (cfr. nota 1 in calce alla tabella 2) | 182,0 | | | | Più: importo dei crediti in essere riportati dagli organismi pagatori nell’allegato III bis | | | 39,9 | 59,3 | Più: aggiustamenti per fine esercizio ottobre-dicembre | 18,1 | 31,5 | 2,6 | – 2,0 | Meno: pre-debitori | | | (152,9) | (163,4) | Subtotale importi nominali crediti stimati in essere al 31 dicembre | 1467,1 | 1468,5 | 1135,6 | 1008,9 | Meno: importi soggetti alla liquidazione 50/50 | (274,4) | (330,1) | (288,9) | (233,8) | Meno: trattenuta del 20 % consentita agli Stati membri | (203,0) | (227,6) | (163,1) | (148,0) | Subtotale importi lordi calcolati per il bilancio | 989,8 | 910,8 | 683,6 | 627,1 | Differenze rimanenti: non spiegate [1] | 19,0 | – 9,0 | | | Crediti lordi secondo i conti annuali (tabella 5) al 31 dicembre | 1009 | 902 [2] | 684 | 627 | [1] Le differenze rimanenti cui si fa riferimento al paragrafo 60 sono indicate in questa riga della tabella. [2] La cifra indicata include l’importo sovrastimato riguardante lo zucchero citato al paragrafo 60. -------------------------------------------------- ALLEGATO IV QUESTIONI IRRISOLTE PENDENTI DA LUNGA DATA RIGUARDANTI IL TRATTAMENTO NON UNIFORME DI IRREGOLARITÀ E RECUPERI Per quanto riguarda la soglia di 500000 euro che è stata fissata nel contesto della task force recuperi, l’esempio seguente dimostra il trattamento non uniforme dei vecchi casi: - Caso OLAF n. DE/92/001: irregolarità di 739092 DEM (< 500000 euro) - Caso OLAF n. DE/92/002: irregolarità di 4247763 DEM (> 500000 euro). Sebbene entrambi i casi derivino dalla stessa irregolarità, il caso n. DE/92/001 è stato liquidato al 50/50 per il 2006, interessi inclusi, e successivamente dichiarato non recuperabile dall’OP Hamburg-Jonas. Il secondo caso n. DE/92/002 è ancora pendente presso la Commissione e non è stato liquidato, dal momento che l’OP l’ha escluso — senza una decisione della Commissione — dalle proprie cifre dell’allegato III. Qualunque possa essere la decisione definitiva della Commissione, il primo caso ha avuto per effetto una imputazione del 50 % al bilancio UE, mentre il secondo caso sarà o interamente a carico del bilancio nazionale oppure interamente a carico di quello UE. Inoltre, questi due casi, provvisoriamente lasciati fuori dalla decisione di liquidazione del 1991, sono passati ad una linea di bilancio che è stata esclusa al 100 % dal finanziamento comunitario, come confermato da una sentenza della Corte di giustizia del 21 gennaio 1999. Detta sentenza deve essere considerata come prevalente e non dovrebbe essere aggirata dalle disposizioni sulla rendicontazione del regolamento (CE) n. 595/91 del Consiglio. Ne consegue che l’intero importo dei due casi avrebbe dovuto già essere escluso dal finanziamento comunitario nel 1999. Si calcola che l’impatto finanziario per il bilancio UE sia pari a 2,35 milioni di euro. CASO DI RESTITUZIONE ALL’ESPORTAZIONE IN ITALIA Nel 1996, la Commissione ha escluso dal finanziamento comunitario un importo di 118,1 milioni di euro per negligenza da parte delle autorità italiane relativamente ad un beneficiario (decisione della Commissione 96/311/CE). Nel 2006, crediti vantati nei confronti dello stesso beneficiario pari a 2,9 milioni di euro sono stati liquidati al 50/50, dato che non erano stati dichiarati irrecuperabili dall’OP italiano (SAISA). Tale importo è oggetto di un’indagine da parte della Commissione. Nel 2007 l’OP italiano, contrariamente al proprio approccio del 2006, ha cancellato un importo di 117 milioni di euro, con l’assenso della Commissione, a causa di procedimenti di insolvenza per il beneficiario. Appare discutibile la gestione del caso da parte della Commissione, che ha accettato una cancellazione di 117 milioni di euro nel 2007 e continua a indagare su un minore importo di 2,9 milioni di euro, senza considerare l’elemento della negligenza constatato nel 1996. --------------------------------------------------