Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «XXVIa relazione sulla politica di concorrenza (1996)»



Gazzetta ufficiale n. C 073 del 09/03/1998 pag. 0019



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «XXVIa relazione sulla politica di concorrenza (1996)» (98/C 73/06) La Commissione, in data 24 aprile 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla «XXVIa Relazione sulla politica di concorrenza (1996)». La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simpson, in data 3 dicembre 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 10 dicembre 1997, nel corso della 350a sessione plenaria, con 98 voti favorevoli, 2 contrari e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Osservazioni preliminari 1.1. Ogni anno il Comitato economico e sociale coglie l'occasione di esprimere osservazioni sulla relazione predisposta dalla Commissione europea in merito alla politica di concorrenza. 1.2. La relazione sull'andamento del 1996, la ventiseiesima della serie, è stata pubblicata nell'aprile del 1997, a pochi giorni di distanza dalla pubblicazione del Quinto censimento degli aiuti di Stato nell'Unione europea. Quest'ultimo documento, contenente informazioni relative agli anni dal 1990 al 1994, aggiorna l'ultima indagine pubblicata nel 1994. 1.3. Visto lo stretto rapporto esistente fra le questioni politiche sollevate dall'esame contenuto nel Quinto censimento e l'analisi delle politiche e delle decisioni concernenti gli aiuti di Stato, effettuata dalla Relazione sulla politica di concorrenza, il Comitato ha stabilito di predisporre un parere in merito ad entrambi i documenti. 1.4. Le relazioni in esame offrono una valida analisi dei numerosi problemi affrontati dalla Commissione nello sviluppo e nella promozione della politica di concorrenza e nell'attribuzione di aiuti di Stato. 1.5. Il Comitato si rallegra con la Commissione per la sollecita pubblicazione di entrambi i documenti. 1.6. Il Comitato - si congratula con la Commissione per la chiarezza nell'esposizione dei principi generali della politica di concorrenza; - approva i metodi adottati per valutare la compatibilità con gli obblighi del Trattato di diversi accordi fra imprese; - accetta le motivazioni su cui si basa l'esame dell'impatto degli aiuti di Stato e - accoglie con favore le misure intraprese per creare una situazione che equilibri i conflitti di interessi spesso esistenti fra consumatori ed imprese o fra cittadini che vivono in diverse zone dell'Unione. 1.7. Il Comitato esprime in appresso commenti e suggerimenti che, si auspica, saranno d'aiuto alla Commissione nell'ulteriore evoluzione di politiche e prassi in materia di concorrenza. 2. Principi alla base della politica di concorrenza 2.1. La politica di concorrenza è una componente cruciale delle varie politiche economiche che influiscono sullo sviluppo dell'UE. Se, da un lato, la base pratica è determinata dal contenuto dei Trattati e dalle successive decisioni, dall'altro, l'obiettivo perseguito è quello di cercare di garantire che le risorse economiche vengano distribuite nel migliore dei modi. Di conseguenza, i consumatori verrebbero protetti contro vari tipi di intese fra le imprese che potrebbero impedire o ridurre irragionevolmente il funzionamento delle normali forze competitive di mercato, oppure contro i casi in cui l'abuso della capacità di influire sul mercato potrebbe andare a svantaggio dei consumatori. La politica di concorrenza può inoltre contribuire a garantire una maggiore efficienza delle imprese, una migliore integrazione del mercato e la creazione di collegamenti commerciali più vantaggiosi fra gli Stati membri. 2.2. I Trattati prevedono la possibilità di agire contro accordi mirati a fissare i prezzi o altre condizioni di transazione; controllare la produzione, i mercati, lo sviluppo tecnico o gli investimenti; ripartire i mercati; nonché contro azioni discriminatorie fra clienti o fornitori. Sono tuttavia possibili eccezioni qualora gli accordi fra imprese contribuiscano a migliorare la produzione, la distribuzione o a promuovere il progresso tecnico o economico, purché agli utilizzatori sia riservata una congrua parte dell'utile che ne deriva. 2.3. Sono inoltre vietate azioni analoghe da parte d'una o più imprese che detengano una posizione dominante sul mercato dell'Unione, e che vengano considerate come sfruttamento abusivo di tale posizione (articolo 86). 2.4. Sebbene gli obiettivi definiti dal Trattato vengano ampiamente sostenuti, in pratica la gamma delle attività che potrebbero destare preoccupazione in relazione ad accordi inaccettabili è così ampia e varia che va creato un meccanismo di decisione. Come rileva la Commissione, ci si basa sul presupposto che «le forze del mercato consentono una migliore allocazione delle risorse... a vantaggio soprattutto del consumatore, che ne vede migliorata la qualità [dei servizi] a prezzi più modici» (). Tuttavia, questi meccanismi «presentano talvolta i loro limiti, con il (...) rischio di escludere parte della popolazione dai benefici che ne possono essere tratti (...). Le autorità pubbliche hanno quindi il dovere di vigilare alla tutela dell'interesse generale». 2.5. Il Comitato condivide questa analisi e ritiene che in alcuni casi la politica di concorrenza debba anche tener conto, ovvero vada modificata, per garantire la disponibilità su base universale di servizi riconosciuti come essenziali. 2.6. Un'ulteriore considerazione di rilievo nell'ambito della politica di concorrenza è l'interrelazione fra le questioni proprie alla concorrenza e quelle di tipo ambientale. La Commissione, nella relazione del 1995, ha pubblicato degli orientamenti riguardanti la sovrapposizione di questioni ambientali e di tematiche della concorrenza. La Commissione deve ovviamente chiedersi quando e in quali circostanze le questioni ambientali rappresentino un motivo legittimo di esenzione dall'applicazione dei normali criteri di concorrenza, e quando i criteri ambientali vadano invece subordinati all'esigenza di evitare distorsioni di concorrenza. 2.7. La politica di concorrenza della Commissione mira a determinare dove le forze di mercato hanno creato o potrebbero potenzialmente creare ostacoli che di conseguenza influiscono negativamente sugli scambi fra gli Stati membri nonché sul regolare funzionamento del mercato. Vanno tenuti sotto controllo i comportamenti delle aziende e le politiche relative agli aiuti di Stato. Occorre inoltre stabilire quando intervenire in caso di «mancato funzionamento del mercato» o di «abuso di mercato». La Commissione deve necessariamente garantire con continuità che le azioni in questione siano segnalate ed esaminate, che vengano prese decisioni in merito a quelle giudicate inaccettabili e che vengano attuate procedure di applicazione. 2.8. Con l'accentuarsi della globalizzazione degli scambi, questo processo assume sempre maggiore importanza per tutte le imprese ed i consumatori. Alcuni problemi emergenti riguardano non solo la politica di concorrenza nell'ambito dell'Unione europea, ma anche le implicazioni a più ampio livello internazionale. Se le decisioni di un'impresa interessano attività di portata mondiale, la posizione dominante nell'ambito dell'UE non andrebbe valutata solo in relazione ad accordi di mercato interni all'Unione, dato che il mercato di riferimento è internazionale. Nel giudicare l'operato di singole grandi imprese la Commissione deve tener conto della posizione concorrenziale generale (come nella recente considerazione delle azioni della British Airways o della fusione della Boeing e della McDonnell Douglas). 2.9. Una conseguenza delle decisioni relative ad imprese stabilite all'esterno dell'UE è che potrebbe essere più difficile controllare il rispetto delle disposizioni concordate. Potrebbe risultare particolarmente difficoltoso ricevere le relazioni di controllo, raccogliere prove credibili e garantire che le organizzazioni stabilite nei paesi terzi osservino gli obblighi relativi alla condotta da tenere, e potrebbe essere pertanto necessario ricorrere alla cooperazione internazionale (cfr. sezione 3 di seguito). 2.10. Il Comitato riconosce l'importanza accordata dalla Commissione ai seguenti fattori: - la modernizzazione degli strumenti della politica di concorrenza; - lo sviluppo di strumenti analitici appropriati; - il miglioramento della cooperazione con gli Stati membri; - la modernizzazione degli strumenti legislativi e, attraverso l'OMC, la definizione di un quadro internazionale di norme sulla concorrenza. 3. Cooperazione internazionale 3.1. Il Comitato nota con particolare interesse la raccomandazione (punto 235) volta a far sì che l'Organizzazione mondiale del commercio istituisca un gruppo di lavoro incaricato di svolgere i lavori preparatori per lo sviluppo di un quadro normativo internazionale sulla concorrenza. Si tratta di un progetto necessario, di particolare rilevanza considerato che la globalizzazione influisce sempre più sul commercio. 3.2. Il miglioramento delle relazioni con le autorità statunitensi preposte alla concorrenza ha consentito, con l'accordo delle aziende interessate, un certo scambio di informazioni. Gli accordi bilaterali con le autorità antitrust statunitensi prospettano ulteriori possibilità di cooperazione per lo scambio di informazioni non riservate, mentre le informazioni riservate possono essere scambiate solo con il consenso delle imprese interessate. Si teme tuttavia che la relativa pubblicità in merito ai procedimenti della Commissione possa risultare svantaggiosa dal punto di vista commerciale per le aziende dell'UE, nel caso in cui i concorrenti esterni all'Unione, ad esempio degli Stati Uniti, abbiano la possibilità di ottenere dati sulla concorrenza che invece non sono disponibili alle imprese europee in base ad un criterio di reciprocità. 3.3. Le recenti iniziative avviate nell'ambito dell'OCSE hanno inoltre favorito la cooperazione e la comunicazione a livello internazionale in merito a questioni riguardanti la concorrenza. È necessario considerare le questioni relative alla politica di concorrenza a livello internazionale come collegate indissolubilmente agli sviluppi della politica commerciale internazionale. In tale ambito risulterà vantaggioso instaurare il più alto livello possibile di collegamenti di tipo organizzativo fra le Direzioni generali della Commissione interessate. 3.4. Il Comitato considera rilevanti ed appropriate le azioni intraprese per inquadrare la politica di concorrenza in un contesto globale. I Trattati sono stati elaborati per attuare la politica di concorrenza all'interno dell'Unione, ma per assicurare la cooperazione a livello globale occorre una dimensione aggiuntiva rispetto alle politiche di concorrenza dell'UE. Come già indicato al punto 2.8, la posizione dominante nell'ambito dell'UE non andrebbe valutata solo in relazione ad accordi di mercato interni all'Unione, dato che il mercato di riferimento è internazionale. 3.5. Tuttavia, sebbene in teoria sia facile esprimere l'obiettivo, in pratica può essere difficile garantire i livelli di cooperazione internazionale auspicati. Il Comitato gradirebbe che la Commissione definisse ulteriormente il proprio approccio nonché le politiche e metodologie da applicare a questi aspetti mondiali delle questioni di concorrenza. Qualunque indagine riguardante la posizione concorrenziale di un'azienda o di uno specifico settore all'interno dell'UE andrebbe sistematicamente corredata di un'analisi della situazione relativa alla concorrenza sul piano mondiale. Andrebbe inoltre stilata un'analisi comparativa analoga degli aiuti finanziari concessi dagli Stati membri e di quelli concessi da altri paesi agli stessi settori. 3.6. Esistono particolari opportunità di peso determinante per una più ampia cooperazione con i paesi dell'Europa orientale, alcuni dei quali aspirano ad aderire all'Unione europea. Il Comitato valuta positivamente il fatto che alcuni di questi paesi abbiano accettato le attuali politiche di concorrenza dell'Unione. 3.7. La Commissione dovrebbe garantire che un'efficace applicazione della politica di concorrenza entri a far parte della strategia di preadesione adottata per i potenziali nuovi Stati membri dell'Europa orientale. Un'assistenza da parte della Comunità avrà inoltre un ruolo rilevante nella preparazione di questi paesi all'adesione e contribuirà a mantenere e sostenere la stabilità sociale, economica ed industriale durante la transizione. 3.8. Aspetti critici delle fasi di preadesione sono l'attuazione di regolamentazioni nazionali in materia di concessione di aiuti di Stato e le modalità per farle rispettare. Il Comitato sostiene le azioni della Commissione ed i tentativi di garantire che ogni paese candidato intraprenda fin dall'inizio misure adeguate in materia di aiuti di Stato e di politica della concorrenza. 4. Evoluzione della politica di concorrenza: articoli 85 e 86 - Modifiche della legislazione e norme di interpretazione 4.1. Obiettivo essenziale degli articoli 85 e 86 è garantire che le varie forme di cooperazione fra imprese non siano svantaggiose per i clienti; esse dovrebbero essere vantaggiose per entrambi. Come le imprese dell'Unione europea ben sanno, gli articoli 85 e 86 fissano i parametri per le pratiche che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri. Col tempo, i principi generali sono stati tuttavia ampliati ed illustrati attraverso decisioni puntuali che hanno definito il quadro in cui collocare questioni più dettagliate. 4.2. Allo scopo di ridurre la mole degli accertamenti amministrativi, di accrescere il grado di sicurezza giuridica per i responsabili delle decisioni, nonché di migliorare la trasparenza, sarebbe auspicabile che, laddove possibile, la Commissione approntasse ulteriori direttive, o norme, sulla forma ed il contenuto di una cooperazione accettabile in determinate condizioni. 4.3. Durante il 1996, e all'inizio del 1997 la Commissione ha pubblicato: - un nuovo regolamento sull'esenzione di categoria riguardante gli accordi di trasferimento di tecnologia (); - un progetto di comunicazione concernente la cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri nei casi disciplinati dagli articoli 85 e 86 (); - una comunicazione sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei casi d'intesa tra imprese (); - un progetto di revisione di una comunicazione relativa agli accordi di importanza minore non contemplati dalle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1 (); - una comunicazione relativa alle norme di procedura interna per l'esame delle domande di accesso al fascicolo da parte di imprese oggetto di una procedura a seguito di una presunta infrazione (); - una nuova politica nei confronti delle PMI (). 4.4. Ogni decisione o progetto di proposta dovrebbe facilitare l'applicazione della politica di concorrenza e ridurre il numero delle notifiche che devono essere trattate dalla Commissione. 4.5. Accordi di trasferimento di tecnologia L'introduzione dell'accordo sull'esenzione per categoria, per altro accolto con favore, ha sollevato taluni problemi. L'accordo è stato ultimato nel marzo del 1996, ma il Regolamento (CE) n. 240/96 non è entrato in vigore fino al 3° gennaio 1997, cosa che ha creato un periodo di incertezza giuridica. 4.6. Un'analisi più accurata del Regolamento (CE) n. 240/96 mette in luce la deficienza dovuta alla mancanza di una clausola di separabilità, che chiarisca il trattamento delle clausole di non esenzione. 4.7. Ai fini di una maggiore precisione per il futuro, la Commissione è invitata a considerare un'interpretazione più precisa del Regolamento, in particolare del concetto di «clausole accessorie» di cui all'articolo 10, in modo da assicurare che il raggiungimento degli obiettivi del Regolamento non venga indebitamente ostacolato. 4.8. Il ruolo delle autorità nazionali preposte alla concorrenza Il Comitato appoggia in particolare gli sforzi mirati a garantire che le autorità nazionali adottino decisioni compatibili con la normativa comunitaria introducendo una legislazione nazionale che permetta alle autorità preposte alla concorrenza di applicare gli articoli 85, primo comma, e 86 in maniera efficace. 4.9. Le relazioni fra la Commissione e le autorità nazionali per l'applicazione della normativa sulla concorrenza sono in evoluzione. Con la più completa realizzazione del mercato interno e l'imminente instaurazione dell'UEM, potrebbe essere il momento giusto per riorientare le relazioni, in modo da sviluppare il principio della sussidiarietà, assicurare maggiore coerenza, dividere la mole di lavoro ed integrare misure basate su decisioni della politica comune. 4.10. Il progetto di comunicazione sulla cooperazione con le autorità nazionali potrebbe essere sviluppato attraverso un accordo che preveda che la normativa comunitaria debba essere recepita dagli ordinamenti nazionali di ogni Stato membro e quindi applicata, in determinati casi, dalle autorità nazionali. Oltre a definire i casi che rimangono di sua competenza, la Commissione eserciterebbe così, in parte, un ruolo di supervisione. Ma, come recentemente osservato dal Comitato, «un effettivo ed efficace decentramento passa infatti attraverso ben più incisive azioni, quali, per esempio, la revisione del Regolamento (CEE) n. 17/62» (). 4.11. Inizialmente, a titolo di progetto pilota, tali principi potrebbero essere sviluppati in vista dell'applicazione alle cosiddette restrizioni «verticali» della concorrenza. 4.12. Non imposizione di ammende La Commissione ha attualmente il potere discrezionale di rinunciare all'imposizione di un'ammenda o di ridurla nel caso in cui le imprese abbiano volontariamente denunciato attività di cartello. Il Comitato comprende la logica di questa modifica, che potrebbe incentivare le imprese a cooperare alle inchieste. Tale discrezione implica tuttavia il pericolo che le inchieste diano luogo a sistemi di «plea bargaining» (patteggiamento) imprevedibili che possono danneggiare l'immagine di indipendenza delle inchieste ufficiali. Sebbene esistano argomentazioni a favore della segretezza di tali trattative, il Comitato concorda con l'affermazione della Commissione secondo la quale quando si prende una decisione in merito alla riduzione, o al ritiro di un'ammenda, va resa nota l'identità delle imprese coinvolte, assieme ai particolari riguardanti l'entità della riduzione della potenziale ammenda. 4.13. Accordi di importanza secondaria La Commissione ha proposto che la regola de minimis, che stabilisce la soglia di fatturato sotto la quale gli accordi vengono considerati di importanza secondaria, andrebbe estesa fino a comprendere imprese di dimensioni rilevanti ma con quote di mercato limitate. La proposta è ancora oggetto di ampie consultazioni. Il Comitato sarebbe tuttavia favorevole ad eliminare il criterio del fatturato e ad attribuire maggiore importanza all'ampiezza della quota di mercato detenuta dalle singole imprese. Il Comitato ha già formulato osservazioni concernenti il Libro verde sulle restrizioni verticali (). Considera inoltre appropriato un limite del 5 per cento per gli accordi orizzontali e del 10 per cento per gli accordi verticali. 4.14. Due aspetti del progetto di revisione della comunicazione sugli accordi di importanza secondaria hanno suscitato critiche. In primo luogo, la definizione proposta per determinare i «tipi di accordi» potrebbe richiedere ulteriori precisazioni. Inoltre, lo stesso concetto di restrizioni «gravi» potrebbe risultare troppo limitativo. La Commissione dovrebbe esaminare il modo di definire nuovamente tali concetti per assicurare sicurezza giuridica e maggiore chiarezza, al fine di renderli più facilmente applicabili a livello generale. 4.15. L'estensione della regola de minimis in modo da comprendere tutte le attività delle PMI rappresenta nello stesso tempo un apprezzato riconoscimento dell'importanza di incoraggiare le PMI ad intraprendere attività a livello intracomunitario, e un'utile semplificazione delle procedure. 4.16. Accesso al fascicolo La comunicazione consente alle imprese oggetto di una procedura l'accesso ai rispettivi fascicoli detenuti dalla DG IV della Commissione, e questo potrebbe risultare meno utile di quanto previsto. In attesa della revisione radicale del Regolamento (CEE) n. 17, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione una modifica della comunicazione in modo da permettere l'accesso a documenti detenuti non solo dalla DG IV ma anche da altri servizi della Commissione stessa. 4.17. Il Comitato formula un ulteriore suggerimento volto a migliorare l'applicazione delle procedure di cui all'articolo 85. Esso è originato dal desiderio di una maggiore rapidità nelle procedure della Commissione in sede di valutazione delle domande di esenzione individuale o in caso di mancata autorizzazione. La procedura in vigore, basata sul Regolamento (CEE) n. 17/62, potrebbe essere modificata per includere una serie di meccanismi di innesco del trattamento automatico della domanda, sulla base di concetti analoghi a quelli previsti per il sistema di controllo delle concentrazioni. Se la Commissione accusata ricevuta di una domanda, non reagisce entro, ad esempio, quattro mesi, la domanda verrebbe considerata automaticamente accolta. Si potrebbe inoltre prevedere la fissazione di un termine, ad esempio un anno nel caso in cui la Commissione decide che una domanda richieda accertamenti approfonditi. Questa procedura è simile a quella prevista dalla normativa svedese sulla concorrenza. Si potrebbero inoltre prevedere disposizioni ad hoc per le domande che necessitino di termini più ampi per un esame dettagliato. Una proroga di durata predeterminata potrebbe essere concessa eccezionalmente in base ad una dichiarazione motivata impugnabile di fronte alla Corte europea di giustizia. 5. Politica di concorrenza e società dell'informazione 5.1. Uno dei settori dell'attività economica in rapida espansione, generatore di opportunità e di problemi che influenzeranno gli scambi fra gli Stati membri, è l'insieme di imprese facenti parte della cosiddetta Società dell'informazione. Come rileva la Commissione, i nuovi sviluppi tecnologici emergenti non solo hanno determinato problematiche riguardanti le pratiche restrittive e le posizioni dominanti, che incidono sulla liberalizzazione dei mercati, ma hanno anche evidenziato l'esigenza di considerare attentamente l'impatto di possibili concentrazioni. 5.2. Caratteristica saliente delle azioni della Commissione durante il 1996 è stata l'analisi delle proposte di ristrutturazione. Nel concedere l'autorizzazione al progetto Atlas, fra France Télécom e Deutsche Telekom, come anche al progetto GlobalOne, una joint venture fra Atlas e Sprint Corporation, la Commissione ha insistito su delle modifiche, come, ad esempio, la liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione, che hanno contribuito a garantire che tali progetti non eliminassero la concorrenza. 5.3. Analoghe condizioni erano valide anche per i casi Unisource Telefonica e Uniworld, per i quali la Commissione si appresta a esprimere parere favorevole. Ciò dovrebbe essere confermato alla fine del 1997. 5.4. Una caratteristica del settore delle telecomunicazioni nell'Unione europea, e su scala globale, è l'esigenza di bilanciare la logica economica di una rete esistente, ad infrastruttura unica, con la concessione ai fornitori di servizi della possibilità di accedere agli elementi essenziali della rete a prezzi determinati in un modo non mirato a limitare la concorrenza in maniera irragionevole. 5.5. La Commissione ha dimostrato di essere disposta ad intervenire qualora i fornitori di servizi esistenti riducano le tariffe quando la concorrenza è maggiore, finanziando questi servizi con l'imposizione di tariffe più alte per altri servizi; si tratta effettivamente di un modo di sfruttare il consumatore in maniera sleale. 5.6. Nel 1998, gli operatori nazionali che detengano ancora un monopolio nella fornitura della telefonia vocale perderanno il diritto di disporre di un monopolio protetto dalla legge. Il rischio esistente fino al 1998 è che gli operatori distorcano il mercato della telefonia vocale imponendo agli utenti tariffe superiori, o aumentandole. La Commissione è consapevole di questa minaccia, e dovrà adottare adeguate misure preventive. 5.7. Il Comitato auspica che gli Stati membri riescano a garantire che questo non diventi un problema serio ma accoglie comunque con favore la dichiarazione di intenti della Commissione. 5.8. A causa delle implicazioni internazionali della liberalizzazione delle telecomunicazioni, è d'importanza cruciale che le condizioni di accesso di un'impresa alla rete di altre imprese siano chiare e tali da evitare distorsioni della concorrenza. La Commissione è invitata ad esaminare attentamente il recente progetto di fusione delle conglomerate tedesche Bertelsmann e Leo Kirch nel campo delle pay-TV, ed a prevenire la monopolizzazione del settore che ne deriverebbe. Il Comitato rileva che la Commissione ha pubblicato un progetto di comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza agli accordi di accesso al settore delle telecomunicazioni. Il Comitato ha accolto con favore tale iniziativa (). 5.9. In altri pareri, il Comitato ha richiamato l'attenzione sui problemi della concentrazione di proprietà e delle crescenti alleanze nel settore audiovisivo (che comprende i servizi terrestri, via satellite e via cavo). La Commissione deve essere consapevole del fatto che, in relazione ai problemi di posizioni dominanti nel mercato e di accesso adeguato per fornitori alternativi, va presa in considerazione una più ampia gamma di questioni attinenti alle politiche da adottare. Esistono inoltre varie problematiche legate alle politiche pubbliche, come la garanzia del rispetto degli obblighi di servizio pubblico ed il mantenimento di standard minimi nel contenuto dei programmi. La decisione della Commissione di tenere un'ampia consultazione in merito all'applicazione delle norme di concorrenza alla trasmissione di grandi avvenimenti sportivi rappresenta un tema di interesse specifico per molte persone. Il Comitato crede che si debba trovare una soluzione accettabile che permetta al grande pubblico di accedere ad un numero concordato di grandi avvenimenti sportivi, che siano di interesse nazionale per uno o più Stati membri. 6. Altri settori interessati dalla politica di concorrenza 6.1. La relazione della Commissione illustra l'evoluzione dei servizi di trasporto, compresi i consorzi di compagnie di trasporto marittimo di linea, la fissazione delle tariffe di trasporto terrestre da parte delle conferenze marittime, le concertazioni, ammesse o meno, in materia di prezzi tra imprese concorrenti e la cooperazione tra compagnie aeree. 6.2. Due di questi settori sollevano questioni che meritano un ulteriore esame da parte della Commissione. 6.3. I trasporti aerei rivestono attualmente un particolare interesse sotto il profilo della politica di concorrenza. A partire dal 1987 l'aviazione civile è stata progressivamente liberalizzata, almeno sulla carta; in realtà, la concorrenza fra compagnie aeree è limitata, ad eccezione di qualche tratta. Esiste tuttora una serie di fattori che potenzialmente impediscono l'affermazione di una normale concorrenza: disposizioni riguardanti un'esenzione per categoria in merito alle consultazioni sulle tariffe (Regolamento (CEE) n. 1617/93); carenza di bande orarie; la sussistenza di aiuti di Stato ad alcune compagnie aeree; gli effetti delle economie di scala nel settore; il crescente ricorso ad accordi di «code-sharing» e restrizioni alla proprietà di compagnie da parte di operatori esteri. Il Comitato suggerisce alla Commissione di effettuare uno studio di valutazione sugli effetti della deregolamentazione del mercato europeo dei trasporti aerei. 6.4. Analogamente, per quanto riguarda i trasporti marittimi esiste un'esenzione per categoria valida per alcune operazioni delle conferenze marittime di linea (Regolamento (CEE) n. 4056/86). La struttura di questo settore è notevolmente cambiata dall'adozione di tale Regolamento; i consorzi e le associazioni mondiali hanno assunto un ruolo di rilievo. Poiché il Regolamento non prevede un termine di validità, il Comitato chiede alla Commissione di valutare gli effetti della normativa esistente sui servizi marittimi di linea. 7. Monopoli nazionali e diritti esclusivi 7.1. La Commissione ha illustrato le proprie azioni per garantire ulteriormente la liberalizzazione dei servizi tradizionalmente gestiti in regime di monopolio come le telecomunicazioni, l'energia, i servizi postali, alcuni servizi di trasporto ed i monopoli statali in Austria (riguardanti alcol e tabacco), ed in Svezia e Finlandia (riguardanti la vendita di alcol). 7.2. In molti casi, le disposizioni per la liberalizzazione vanno accompagnate da misure che consentano di controllare il funzionamento di tali imprese nel grande mercato dell'Unione europea su basi concorrenziali. 7.3. Riflettendo l'esperienza accumulata finora circa gli sforzi compiuti per liberalizzare il settore, la Commissione sostiene che «la compatibilità tra gli obiettivi di liberalizzazione e quelli di servizio pubblico possa essere perfettamente assicurata nel quadro della normativa comunitaria esistente. Per questo motivo (...) si è pronunciata a sfavore delle proposte di modifica dell'articolo 90 del Trattato avanzate nell'ambito della conferenza intergovernativa». 7.4. La proposta di modificare l'articolo 90, presa in considerazione durante la CIG, non è stata accolta. 7.5. In linea di massima il Comitato concorda sul fatto che non sarebbe stato accettabile nessun cambiamento all'articolo 90, che in base alla proposta presentata alla CIG avrebbe avuto l'effetto di escludere alcune imprese statali di almeno uno Stato membro dalle norme della politica di concorrenza, in particolare qualora ciò avesse creato condizioni di concorrenza sleali fra operatori dislocati in diversi Stati membri. 7.6. In un dibattito collegato, ma di più ampia portata, in merito allo spazio per la concezione di politiche comunitarie che stabiliscano livelli minimi per i servizi universali destinati a tutti i cittadini, la Commissione suggerisce di considerare ciò nel contesto dei servizi del settore pubblico liberalizzato. Il Comitato si è espresso in merito alla comunicazione della Commissione sui «Servizi di interesse generale», sottolineando l'importanza del principio di applicare misure adeguate al fine di consentire a tutti i consumatori l'accesso ai servizi pubblici (). 7.7. Gli sforzi della Commissione tesi a trasporre il concetto di livelli minimi per i servizi universali in un contesto più ampio, che comprenda iniziative riguardanti l'ambiente, la politica dei consumatori e le reti transeuropee è convalidata dalla proposta della Commissione di inserire un nuovo comma all'articolo 3 dei Trattati sull'UE. Il nuovo comma (u) aggiungerebbe «un contributo alla promozione di servizi di interesse generale». 7.8. Sebbene questa raccomandazione non sia stata accolta durante la CIG di Amsterdam, ne è stato rispettato l'intento con la proposta di inserire nei Trattati un nuovo articolo 7d sull'argomento. 7.9. Il Comitato si è già espresso in merito alla recente normativa sulle telecomunicazioni () (), sull'energia (), sui servizi postali () e sugli aeroporti (). 8. Controllo delle concentrazioni 8.1. Poiché il mercato unico europeo sta diventando parte integrante delle realtà commerciali imprenditoriali, non è sorprendente che sempre più imprese trovino vantaggioso integrare le loro attività per trarre benefici dal mercato unico. In parte questo processo economico incentiverà un maggior numero di fusioni e acquisizioni con effetti transfrontalieri. 8.2. La Commissione ha la responsabilità di garantire, nei limiti delle sue competenze legislative, che i vantaggi economici vadano a beneficio sia dei consumatori che delle imprese. Le fusioni che riguardano il commercio transfrontaliero e che potenzialmente consentono un abuso, da parte dell'operatore, dell'influenza detenuta sul mercato, vanno notificate ed esaminate. La Commissione deve interpretare le notifiche delle fusioni o delle previste acquisizioni di imprese in base al regolamento sulle concentrazioni del 1989 (). 8.3. Una proposta di revisione del regolamento sulle concentrazioni è stata pubblicata in un Libro verde nel gennaio del 1996, che proponeva, fra le altre cose: - abbassamento delle soglie di fatturato per le notifiche obbligatorie (3 miliardi di ecu, invece di 5 miliardi, per il fatturato mondiale e 200 milioni di ecu, invece di 250, per il fatturato a livello comunitario); - abbassamento delle soglie di fatturato per le fusioni che richiederebbero una notifica in almeno tre Stati membri (rispettivamente 2,5 miliardi e 100 milioni di ecu); - estensione della procedura a tutte le joint-venture a pieno titolo; - semplificazione della procedura di rinvio dei casi dalla Commissione agli Stati membri e viceversa. 8.4. Il Comitato ha formulato un parere estremamente favorevole in merito alle proposte (). 8.5. Il Consiglio non ha potuto sostenere pienamente le proposte, che richiedevano una maggioranza qualificata, in quanto suggerivano la riduzione delle soglie di fatturato per la notifica alla Commissione. Sono stati tuttavia concordati nuovi criteri sulle competenze della Commissione (cfr. Regolamento (CE) n. 1310/97), che le estendono fino a comprendere l'analisi delle implicazioni di una più ampia gamma di proposte di fusione in presenza di soglie di fatturato inferiori nonché in caso di coinvolgimento di tre o più Stati membri. 8.6. Poiché alcuni aspetti cruciali della proposta originale di modificare il Regolamento sulle concentrazioni non hanno ottenuto l'accordo immediato degli Stati membri, il Comitato suggerisce alla Commissione di procedere ora ad una revisione più approfondita dello stato delle politiche europee concordate e delle rispettive responsabilità nazionali. In questa cornice, sarebbe possibile nello stesso tempo riconsiderare gli specifici meccanismi decisionali relativi alla revisione di un Regolamento sulle concentrazioni e prendere in esame le proposte riguardanti la politica di concorrenza di cui al punto 4.8 e seguenti. 8.7. Il Comitato ha esaminato la sintesi di varie proposte di fusione (punti 140-157) considerate dalla Commissione, apprezza la disponibilità di questo tipo di informazione in forma succinta e rileva che le decisioni prese nel valutare le proposte di fusione si sono mostrate particolarmente attente all'interesse dei consumatori. 8.8. Il Comitato si compiace delle azioni intraprese per esaminare le fusioni, che, sebbene esterne all'UE, potrebbero influire molto negativamente sulla concorrenza all'interno dell'Unione, come nel caso della Boeing-MDD. Come già precedentemente affermato (cfr. punto 2.8) tali azioni devono essere seguite da accordi che consentano di vigilare sull'osservanza di qualunque condizione stipulata (ad esempio, evitare accordi esclusivi di fornitura della Boeing con i clienti). 8.9. Quando le proposte di fusione vengono esaminate in dettaglio dalla Commissione, il Comitato si preoccupa del fatto che la procedura possa talora prolungarsi indebitamente, e ritiene che la Commissione dovrebbe accettare di prevedere, nella misura del possibile, dei limiti di tempo massimo ben definiti. 9. Aiuti di Stato: una panoramica 9.1. All'interno dell'Unione europea gli aiuti finanziari e/o fiscali concessi dagli Stati alle imprese di diversi settori non sono rari. La concessione di aiuti di Stato è regolata in particolare dai termini degli articoli 92 e 93 dei Trattati. In un mercato interno integrato, la presenza di aiuti di Stato può potenzialmente distorcere la concorrenza e creare un sentimento di mancanza di equità fra le imprese, alcune delle quali ricevono aiuti, mentre altre no. 9.2. Sebbene esistano gravi preoccupazioni, sottolineate dall'ultimo censimento della Commissione (cfr. la sezione 10) in merito all'eccessivo ammontare degli aiuti di Stato, la revisione delle norme che li regolamentano dipende da una miglior comprensione delle circostanze in cui tali aiuti possono essere giustificati, e dalla loro eventuale entità. Per raggiungere tale consenso sarà necessario riesaminare alcune difficili questioni. 9.3. Uno dei principi più semplici da sottoscrivere è il seguente: gli aiuti di Stato possono essere giustificati nel caso in cui le ripercussioni negative a livello sociale o ambientale delle normali forze economiche, o di mercato, siano più rilevanti degli effetti delle eventuali distorsioni di concorrenza che gli aiuti di Stato potrebbero provocare. Da questo principio deriva a sua volta la possibilità che gli aiuti di Stato contribuiscano a conservare o a creare occupazione in zone che presentino alti tassi di disoccupazione o che debbano affrontare ristrutturazioni a seguito di altri cambiamenti. Gli aiuti di Stato possono essere concessi anche nei casi in cui ci si ponga l'obiettivo di accelerare lo sviluppo di un settore, di una zona o di un tipo di impresa (ad esempio, per favorire lo sviluppo delle PMI). 9.4. Oltre ad un interesse comune a minimizzare l'entità ed il costo degli aiuti di Stato, a livelli proporzionati rispetto agli obiettivi fissati, esiste all'interno dell'UE anche un interesse comune ad evitare indesiderate distorsioni della concorrenza attraverso un uso improprio degli aiuti di Stato in alcuni paesi, industrie o regioni. Si concorda con la necessità di armonizzare l'entità e le condizioni previste per la concessione di aiuti di Stato. Il Comitato insiste inoltre sempre più sulla necessità, nel riconsiderare l'impatto degli aiuti di Stato, di tener conto delle differenze fiscali e delle altre forme di sostegno finanziario più diretto. 9.5. Nel novembre del 1996 la Commissione ha proposto al Consiglio, che ha accettato, di predisporre due proposte di regolamento basate sull'articolo 94 del Trattato; la prima mirata a codificare le procedure nel settore degli aiuti di Stato e la seconda intesa a permettere alla Commissione di esonerare determinati tipi di aiuto (ambientali, PMI, R& S, aiuti alla formazione ed all'occupazione), in determinate circostanze, dall'obbligo di notifica, poiché tali aiuti possono essere considerati compatibili con il mercato interno, a condizione che vengano rispettati alcuni criteri. 9.6. Il Comitato accoglie con favore tale esame e desidera essere consultato in merito alle proposte mirate a modificare il quadro di riferimento degli aiuti di Stato sia per quanto riguarda le proposte di decisioni formali del Consiglio (su cui generalmente il CES viene consultato) sia per l'adozione di norme e orientamenti procedurali formali che saranno impiegati dagli Stati membri (che potrebbero altrimenti non essere esaminati dal CES). Il dibattito dovrà inoltre esaminare il rapporto fra gli aiuti di Stato ed il ruolo ed il funzionamento dei fondi strutturali e del fondo di coesione, attualmente oggetto di esame. 9.7. Obiettivo essenziale di tale esame è rafforzare i mezzi disponibili all'interno dell'Unione europea per coadiuvare le regioni meno prospere, o quelle colpite da grave recessione dei settori chiave, nel migliorare il tenore di vita e le prospettive di impiego per i loro residenti. 10. Quinto censimento degli aiuti di Stato () 10.1. Il Quinto censimento degli aiuti di Stato è una valutazione esaustiva quanto possibile, visti i problemi riscontrati dalla Commissione per ottenere dati dagli Stati membri ed ulteriori difficoltà nel quantificare gli aiuti indiretti, o fiscali. Il Comitato si congratula con la Commissione per la completezza, sebbene alcuni dati non siano tanto attendibili quanto si sarebbe potuto sperare. 10.2. Il Quinto censimento esamina gli aiuti di Stato diretti all'industria manifatturiera e ad altri settori, e stima che nel 1994 gli Stati membri (dodici all'epoca) abbiano speso più di 95 miliardi di ecu l'anno in assistenza statale ai settori manifatturiero, agricolo (escluse le garanzie dei prezzi della PAC), dei trasporti, della pesca e minerario. Il solo settore manifatturiero ha ricevuto 43 miliardi di ecu l'anno. 10.3. Anche se la qualità delle informazioni contenute nel Quinto censimento è migliorata rispetto alle indagini precedenti, vista l'importanza di questo tipo di analisi per l'elaborazione di politiche future il Comitato auspica che la Commissione continui ad intraprendere questo lavoro con cadenza biennale, in forma standardizzata, e che chieda agli Stati membri, le cui fonti siano incomplete o inattendibili, di migliorare la qualità e la quantità dei dati disponibili. 10.4. Naturalmente il costo di talune forme di aiuti, come le garanzie di un prestito o sugli interessi, il finanziamento mediante azioni o regimi fiscali più favorevoli, è di per sé difficile da quantificare, e va determinato tramite calcoli più soggettivi. Certamente questo rappresenta indirettamente un ulteriore argomento per chiedere agli Stati membri di concedere aiuti in maniera più trasparente (). 10.5. Stando al Quinto censimento, il costo stimato degli aiuti di Stato è elevato. La Commissione ha formulato osservazioni in merito alla sua entità, concentrazione, distribuzione a seconda del settore e del paese, nonché in merito alla tendenza generale la quale, a suo avviso, non mostra le riduzioni che la stessa Commissione giudica opportune. 10.6. A prescindere da qualunque tipo di riserva, il quinto censimento conferma che, per la sola industria manifatturiera, nel 1994 sono stati stanziati quasi 43 miliardi di ecu, ai prezzi del 1993, che rappresentano il 3,8 % del valore aggiunto dell'industria manifatturiera, 1 472 ecu per persona occupata ed il 20,7 % del valore delle esportazioni intracomunitarie. Aiuti di questa portata chiaramente incidono potenzialmente sulle condizioni degli scambi tra Stati membri. 10.7. È possibile avanzare la riserva che questi indicatori globali, disponibili anche per ogni Stato membro (dodici), indicano l'entità degli aiuti di Stato, ma non ne illustrano l'impatto su determinate regioni o settori. Ad esempio, gli aiuti di Stato sono stati pari al 3,8 % del valore aggiunto in tutta l'industria manifatturiera. Sebbene potrebbe ancora non essere possibile effettuare calcoli precisi è ovvio che questa cifra sarebbe più alta se esprimesse l'entità degli aiuti statali in termini di percentuale di valore aggiunto per le imprese che li hanno ricevuti. Ciò è particolarmente significativo nei casi in cui solo alcune regioni (o settori) dell'economia nazionale sono ammissibili ad ottenere aiuti statali. 10.8. I criteri che si applicano ad un dato settore influenzano alcuni degli aiuti ad altri settori. Ad esempio gli aiuti di Stato al settore ferroviario sono notevolmente influenzati dal rispetto degli obblighi sociali e del servizio pubblico da parte degli operatori, ed ammontano di media a più di 32,6 miliardi di ecu l'anno. Gli aiuti all'industria carbonifera ammontano a 13,2 miliardi di ecu. Si può considerare che entrambi questi tipi di aiuti siano basati su motivazioni concettualmente diverse rispetto a quelle valide per il settore manifatturiero. 10.9. Quasi la metà del totale degli aiuti di Stato, il 45 %, è destinata al settore manifatturiero. Per quanto riguarda la politica industriale, regionale e di concorrenza, gli aiuti al settore manifatturiero rappresentano l'aspetto più critico del dibattito per la formulazione di politiche future. 10.10. I dati riportati dal quinto censimento sulla tendenza e sull'entità degli aiuti erogati all'industria manifatturiera non sono chiari come avrebbe auspicato il Comitato. Ad esempio, sebbene la Commissione concluda che «...sembra essere cessata la tendenza graduale discendente rilevata in passato» (punto 9), questa conclusione viene tratta senza riferirsi esplicitamente alle spese aggiuntive destinate ai nuovi Länder in Germania. Se si escludono queste cifre, in quanto introducono un notevole elemento non comparabile in questo decennio, la spesa annuale per il 1993/1994 è stata minore che per il 1990-1992. La spesa annuale nota ai prezzi del 1993 si è collocata appena sotto i 29 miliardi di ecu nel 1993 e nel 1994, accanto a una cifra che superava i 40 miliardi di ecu nel 1990. Tale calcolo non considera tuttavia la probabile ridistribuzione degli aiuti all'interno della Germania a favore dei Länder orientali. 10.11. Anche se, da un lato, le preoccupazioni relative ai vantaggi ed all'entità degli aiuti di Stato sono una parte rilevante del pensiero della Commissione, dall'altro, se il totale assegnato all'industria manifatturiera continua a diminuire, su base comparabile, si può dedurre che sono stati compiuti progressi, i quali a loro volta possono influire in qualche modo sulle prerogative di politica. 10.12. L'impatto dei nuovi Länder influisce anche su altri aspetti dell'analisi. Una delle conclusioni impietose (punto 38) è che la percentuale di aiuti ad hoc rispetto al totale è aumentata dal 7 % nel 1990 al 36 % nel 1994. Questi dati suggerirebbero notevoli cambiamenti delle politiche attuate in questo periodo, se non fosse per quanto affermato successivamente, ovvero che «Si tratta prevalentemente di aiuti concessi al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese nonché di aiuti erogati dalla Treuhandanstalt [nei nuovi Länder]». Ci si sarebbe potuti aspettare che la Commissione fornisse prove più utili. Per trarre conclusioni, sono necessari dati riguardanti la concessione di aiuti «ad hoc» in ogni Stato membro, con informazioni particolari sull'impatto dei cambiamenti avvenuti in Germania. 11. Questioni legate al Quinto censimento e attinenti alle politiche da adottare 11.1. In base al Quinto censimento e ad altri dati di cui dispone, la Commissione ha pubblicato alcune reazioni contenenti le seguenti conclusioni specifiche di politica: (a) sono necessari il dialogo con gli Stati membri per stabilire obiettivi precisi, un calendario per la riduzione dei fondi destinati agli aiuti e azioni che la stessa Commissione deve intraprendere; (b) sono indispensabili azioni che contrastino gli effetti deleteri sulla coesione economica in Europa delle politiche in materia di aiuti nazionali. Le ricche regioni centrali ricevono l'85 % degli aiuti totali, mentre la fetta dei paesi di coesione, compresa l'Irlanda, si sta restringendo; (c) la Commissione propone nuovi orientamenti per gli aiuti regionali concessi dagli Stati membri, ivi compresa la proposta di ridurre di un terzo i massimali degli aiuti finanziari consentiti; (d) la Commissione intende proporre una semplificazione della procedura di approvazione dei programmi di aiuto che contribuiscono agli obiettivi dell'Unione; (e) la Commissione propone di inasprire ulteriormente le norme sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà; (f) la Commissione intende proporre una serie di orientamenti generali che le permetteranno di esaminare attentamente casi individuali in cui devono essere erogati aiuti sostanziali e che potrebbero causare gravi distorsioni della concorrenza. 11.2. Ognuno di questi suggerimenti solleva questioni che vanno esaminate dettagliatamente prima di prendere decisioni sulla destinazione e sull'entità delle modifiche nell'applicazione degli aiuti di Stato. 11.3. Il Quinto censimento aiuta a collocare tali questioni nella prospettiva realistica della divisione di responsabilità fra Stati membri, (con le loro strutture amministrative secondarie) e Comunità, così come essa viene presentata dalla Commissione. 11.4. Esso serve anche a conferire validità ad un dibattito in merito all'entità della spesa per gli aiuti di Stato e ad esaminare quanto ipotizzato dalla Commissione, ovvero che essi siano troppo consistenti e che non si stiano riducendo abbastanza velocemente. 11.5. Il dibattito in merito all'entità ed alle fonti dei finanziamenti per gli Stati membri meno abbienti è critico, e non esplicito nelle questioni specifiche di politica. Per tali Stati, ad esempio, le restrizioni di bilancio sono più importanti del livello massimo di aiuti di Stato consentito. In tale contesto, l'UE dovrà attuare politiche più chiare in merito all'assegnazione dei fondi del bilancio comunitario, attraverso i fondi strutturali o il fondo di coesione, oppure attraverso strumenti finanziari rielaborati. 11.6. Il recente convegno sulla politica di coesione ha costituito un'utile introduzione ad alcune di queste problematiche, e la pubblicazione di Agenda 2000 ha prontamente offerto l'occasione di una nuova analisi. 11.7. Il Comitato auspica che il riesame avviato dalla Commissione sulle restrizioni politiche degli aiuti di Stato comprenderà ciascuno di questi temi. Oltre a ciò il Comitato economico e sociale, forse l'organo che rappresenta in modo più ampio i cittadini europei, assieme al Parlamento europeo, intende contribuire a questo dibattito, e si aspetta di essere consultato dalla Commissione in fase iniziale. 11.8. Poiché il riesame si trova ancora agli inizi, il Comitato propone alla Commissione di identificare un certo numero di principi su cui fondare le decisioni di politica. Il Comitato ricorda alla Commissione in particolare l'importanza del Primo rapporto sulla coesione, pubblicato nel 1996, su cui il Comitato ha formulato un parere (). 11.9. Il Comitato raccomanda inoltre una chiara distinzione fra (1) il ruolo della Comunità nel definire orientamenti per gli aiuti di Stato nel quadro delle politiche regionali o industriali e (2) il ruolo della Comunità nell'erogare risorse finanziarie per sostenere politiche accettabili negli Stati membri, o nelle loro regioni. Il primo è cruciale per il coordinamento delle politiche in tutta la Comunità e, in particolar modo per gli Stati membri più ricchi, è importante nel contesto della sussidiarietà delle azioni. Il secondo è un elemento essenziale nel dibattito riguardante la riforma del bilancio comunitario. 11.10. Nei casi in cui la Commissione propone orientamenti riveduti circa i livelli consentiti di aiuti di Stato diretti a singoli progetti delle imprese, il Comitato riconosce che esistono tensioni contrastanti nell'assicurare che (1) siano consentiti aiuti solo alle imprese (nuove o oggetto di azioni di salvataggio) che hanno la prospettiva di intraprendere azioni attuabili, evitando la necessità di erogare aiuti continui, (2) gli aiuti siano abbastanza consistenti da controbilanciare l'entità degli svantaggi iniziali di un'industria o di una regione, (3) i livelli massimi degli aiuti vengano gradualmente abbassati e (4) il risultato dello stanziamento di aiuti sia la riduzione degli svantaggi economici e sociali di determinate regioni o industrie. 11.11. Urge particolarmente che la Commissione elabori delle proposte circa le future politiche sul ricorso agli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, in quanto gli attuali orientamenti sono validi sino alla fine del 1997. Il Comitato riconosce che va raggiunto un equilibrio fra la necessità di evitare la perdita di posti di lavoro nelle imprese in difficoltà e la salvaguardia della loro posizione concorrenziale. Anche se l'obiettivo deve essere la massimizzazione dell'occupazione durevole attraverso progetti sostenibili, occorre evitare il rischio che la convenienza a breve termine prevalga sugli obiettivi a lungo termine. 11.12. Il Comitato raccomanda che, laddove si prevedano aiuti finanziari consistenti per varare una nuova impresa o salvarne una esistente, la Commissione esamini la capacità di detti aiuti di dar vita ad un'impresa competitiva. Tale studio del mercato, effettuato dagli Stati membri secondo i criteri già utilizzati nelle procedure per il controllo delle concentrazioni ed in altri settori specifici, dovrebbe essere applicato alle aziende di tutti i settori e dovrebbe comprendere l'esame degli effetti sulla posizione competitiva di altre imprese dello stesso settore. 12. Le azioni intraprese in merito agli aiuti di Stato nel 1996 12.1. La Relazione sulla politica di concorrenza del 1996 riflette il dibattito politico emergente nell'avviata revisione degli aiuti concessi dagli Stati, ed illustra le azioni intraprese dalla Commissione durante l'anno in questione. Sono stati compiuti vari passi che chiariscono alcuni aspetti dei criteri attualmente impiegati per valutare gli aiuti in base agli articoli 92 e 93. 12.2. Nell'intento di ridurre il coinvolgimento della Commissione negli aiuti notificati che probabilmente non sono di entità significativa e non distorcono potenzialmente gli scambi nell'UE, la Commissione ha presentato una comunicazione relativa agli aiuti «de minimis» (), una nuova disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese, che introduce la possibilità di concedere aiuti agli investimenti immateriali, possibilmente sotto forma di trasferimenti di tecnologia () ed, infine, un quadro per l'ampliamento della portata degli aiuti di Stato alle imprese situate nei quartieri urbani sfavoriti (). 12.3. Il Comitato accoglie con favore tutte queste iniziative, che consentiranno alla Commissione di concentrarsi maggiormente sulle decisioni più difficili collegate agli aiuti di Stato. Il Comitato auspica comunque che la Commissione sia disposta, dopo aver sperimentato brevemente gli effetti dell'ammorbidimento delle norme relative agli aiuti in determinate aree urbane svantaggiate, ad ampliare l'elenco delle attività ammissibili a questo tipo di incentivo. 12.4. Nell'ultimo anno la Commissione ha continuato a mettere a punto le caratteristiche delle misure che sono considerate, giuridicamente e tecnicamente, come aiuti, e che quindi ricadono nel disposto dell'articolo 92, paragrafo 1. Il Comitato accoglie con favore la definizione delle quattro condizioni, tutte necessarie perché l'articolo 92, paragrafo 1, sia applicabile. 12.5. Tre delle quattro condizioni sembrano difficilmente contestabili. Gli aiuti devono arrecare un vantaggio all'impresa interessata; devono essere concessi da uno Stato o mediante risorse statali; devono incidere sugli scambi tra Stati membri. 12.6. La quarta è più incerta, in quanto richiede che gli aiuti debbano avere carattere specifico, cioè favorire solamente «talune imprese o talune produzioni». Il Comitato rileva che questo criterio è suscettibile di diverse interpretazioni. Per illustrare le possibili differenze, la Commissione dovrebbe chiarire quanto segue: la condizione sussisterebbe qualora uno Stato membro concedesse aiuti solo alle imprese del settore manifatturiero piuttosto che a quelle di qualunque altro settore, o sussisterebbe solo se gli aiuti riguardassero un settore industriale più limitato? La Commissione opera una distinzione fra misure generali, dirette a tutte le imprese, e misure specifiche, dirette ad un gruppo limitato. Senza ulteriori chiarimenti tuttavia, tale distinzione non risponde al quesito posto. Il Comitato invita la Commissione a chiarire l'espressione «talune imprese». 12.7. La definizione di aiuti relativi a «talune imprese» ha costituito un problema ricorrente per la Commissione. Durante il 1996, la questione ha riguardato decisioni relative ad aiuti mirati a ridurre il costo del lavoro. La Commissione ha stabilito che le misure intese a ridurre il costo del lavoro su base nazionale non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1. Le riduzioni del costo del lavoro in settori industriali specifici tuttavia vi rientrerebbero; i particolari sono stati illustrati in una comunicazione esplicativa (). Il Comitato accoglie favorevolmente questo passo, che contribuisce a chiarire varie posizioni. 12.8. La Commissione persegue un certo numero di politiche specifiche degli aiuti in relazione ad un certo numero di settori come le costruzioni navali, la siderurgia, il carbone, l'industria automobilistica, le fibre sintetiche, il settore tessile e dell'abbigliamento, i trasporti, l'agricoltura e la pesca. Il Comitato ha rilevato che nel corso del 1996 queste politiche sono state applicate con coerenza. 12.9. Ciononostante, il Comitato deplora che l'accordo internazionale promosso dall'OCSE in materia di costruzioni navali non sia ancora stato ratificato da tutti i partecipanti. Il ritardo degli USA ha ora messo in dubbio il futuro di tale accordo. Il Comitato ricorda alla Commissione il precedente parere, in cui si proponeva che, nell'eventualità di un simile ritardo, la Commissione avanzasse quanto prima proposte alternative, e rileva che effettivamente è stata pubblicata una proposta di regolamento (). 12.10. Il Comitato nota che uno studio consultivo ha raccomandato che la disciplina settoriale adottata per l'industria tessile e dell'abbigliamento venga abolita per essere sostituita con la disciplina valida in generale per tutti gli altri settori (cfr. punto 194 della Relazione). Questa decisione è stata rimandata al 1997. In casi particolari di estrema concorrenza, il Comitato invita alla cautela, in modo da evitare che tale cambiamento nuoccia ulteriormente alla vitalità ed alle possibilità di occupazione offerte dalle imprese di questo settore. 12.11. Il Comitato rileva il modesto successo ottenuto nel primo anno di applicazione degli orientamenti che definiscono i casi in cui gli aiuti all'occupazione sono accettabili. Nota inoltre i risultati positivi ottenuti grazie agli aiuti legati alla protezione ambientale. 12.12. Il Comitato ha notato, con maggiore inquietudine, che l'attenzione della Commissione si sta rivolgendo verso alcuni «investimenti diretti esteri» in quanto possibili fonti di distorsione della concorrenza nella Comunità (cfr. punto 224 della Relazione). Il Comitato apprezza il fatto che ciò sollevi questioni complesse riguardanti l'erogazione o meno di aiuti e la loro incidenza rispetto all'ubicazione degli investimenti. Il Comitato chiede alla Commissione di intraprendere un'ampia consultazione prima di giungere a conclusioni definitive in merito all'adeguatezza delle norme esistenti sugli aiuti in casi del genere. 13. Prospettive per il 1997 13.1. La Commissione ha inserito nella Relazione per il 1996 un capitolo finale che riassume il programma di lavoro previsto per il 1997. Il Comitato accoglie con favore questa maggiore trasparenza sulle attività della Commissione. 13.2. Molte priorità legislative rappresentano sviluppi logici delle politiche già esaminate nel presente parere. Il Comitato concorda nel considerarle tutte particolarmente rilevanti. L'unico monito che il Comitato desidera formulare riguarda la necessità di procedere ad un ampio ed approfondito dibattito, nell'ambito del riesame delle politiche prima di giungere ad una decisione finale. Il Comitato chiede in particolare la possibilità di esprimersi in merito a nuovi orientamenti sulla concessione di aiuti di Stato e di aiuti settoriali nonché in merito alle norme riguardanti gli aiuti regionali. 13.3. Il Comitato accoglie inoltre con favore il riconoscimento del fatto che un'efficace politica di applicazione delle disposizioni sta diventando sempre più necessaria data la sempre maggiore complessità e varietà delle procedure previste dalla politica di concorrenza. 14. Conclusioni 14.1. Il Comitato si congratula con la Commissione per la sollecita pubblicazione della Relazione sulla politica di concorrenza (1996) e del Quinto censimento degli aiuti di Stato (cfr. Punto 1.5). 14.2. Data la crescente importanza del commercio mondiale, il Comitato nota con particolare interesse la raccomandazione volta a far sì che l'Organizzazione mondiale del commercio istituisca un gruppo di lavoro incaricato di svolgere i lavori preparatori per lo sviluppo di un quadro internazionale per le normative sulla concorrenza. Il Comitato auspica che la Commissione sviluppi ulteriormente il proprio approccio, le politiche e metodologie da applicare a questi aspetti globali delle questioni relative alla concorrenza (cfr. punto 3.5). Accanto a queste attività, la Commissione dovrebbe ricorrere alle risorse degli uffici dell'UE in altri Stati per raccogliere informazioni su come le politiche di concorrenza vengono sviluppate altrove, spesso a svantaggio delle imprese dell'Unione. 14.3. Il parere esamina vari aspetti della politica di concorrenza delineati nella Relazione del 1996. Esso riflette inoltre le prime reazioni del Comitato alla pubblicazione del Quinto censimento degli aiuti di Stato. Il Comitato auspica che la Commissione tenga conto dei suggerimenti formulati in questa sede per l'ulteriore evoluzione del suo importante lavoro assicurando che la politica di concorrenza venga attuata a favore dei cittadini dell'Unione. 14.4. In particolare, fra l'altro, il Comitato intende richiamare l'attenzione della Commissione sulle seguenti conclusioni: - la posizione dominante nell'ambito dell'UE non andrebbe valutata solo in relazione al mercato interno quando il mercato di riferimento è internazionale (3.4); - andrebbero intraprese misure adeguate per garantire che prima dell'adesione ogni paese candidato attui le politiche dell'Unione in materia di concorrenza e di aiuti di Stato (3.8); - la normativa comunitaria in materia di concorrenza deve essere recepita dagli ordinamenti nazionali di ogni Stato membro e quindi applicata, in determinati casi, dalle autorità nazionali (4.10); - qualora gli accordi vengano presentati per essere valutati in base all'articolo 85, la procedura potrebbe essere modificata in modo da includere una serie di meccanismi di innesco del trattamento automatico della domanda, sulla base di concetti analoghi a quelli previsti per il sistema di controllo delle concentrazioni (4.17); - gli aiuti statali (e quelli comunitari) dovrebbero essere attentamente mirati in modo disciplinato al fine di minimizzare gli effetti sulla concorrenza, limitare la portata delle sovvenzioni e ridurre, se possibile, l'intervento dello Stato; - nel riconsiderare l'impatto degli aiuti di Stato è necessario tener conto delle differenze fiscali e delle altre forme di sostegno finanziario più diretto (9.4); ciò dovrebbe tener conto del codice di condotta deciso dal Consiglio ECOFIN del dicembre 1997; - nel corso del riesame dell'impatto degli aiuti di Stato, va preso in considerazione esplicitamente anche il problema dell'occupazione; - andrebbe riveduto il rapporto fra aiuti statali e ruolo e operazioni dei fondi strutturali e del fondo di coesione; - andrebbe operata una chiara distinzione fra (1) il ruolo della Comunità nel definire orientamenti per gli aiuti di Stato nel quadro delle politiche regionali o industriali e (2) il ruolo della Comunità nell'erogare risorse finanziarie per sostenere politiche accettabili negli Stati membri, o nelle loro regioni (11.9); - dopo aver sperimentato brevemente gli effetti dell'ammorbidimento delle norme relative agli aiuti in determinate aree urbane svantaggiate, la Commissione dovrebbe ampliare l'elenco delle attività ammissibili a questo tipo di incentivo (12.3); - la Commissione dovrebbe chiarire come viene operata la distinzione fra misure generali e specifiche, dato che essa si applica a gruppi distinti di imprese (12.6). 14.5. Il Comitato nota che i suggerimenti formulati nel parere assumeranno rilievo nel dibattito riguardante l'Agenda 2000, pubblicata nel luglio del 1997, che presenta implicazioni per le politiche di concorrenza, regionale, industriale ed agricola del prossimo millennio. 14.6. Data l'evoluzione di vari aspetti cruciali della politica di concorrenza negli scorsi anni, potrebbe essere il momento giusto per riconsiderarne l'applicazione. I principi generali potrebbero essere rivisti e riutilizzati poi come punto di partenza per una nuova attribuzione delle responsabilità in materia di applicazione delle disposizioni in modo da permettere la decentralizzazione e il ricorso alla sussidiarietà. In tal modo si favorirebbero la pubblicità e la trasparenza e si presterebbe maggiore attenzione alle esigenze dei consumatori ed al ruolo delle PMI. 14.7. Poiché la globalizzazione influisce sempre più sulla concorrenza, il Comitato suggerisce alla Commissione di ampliare la sua Relazione annuale con l'esame della situazione della politica di concorrenza nei principali paesi competitori, in particolare qualora le loro azioni possano incidere sull'attività delle imprese europee. Bruxelles, 10 dicembre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () COM(97) 170 def. () SEC(97) 628 def. punto 1.3. Citazione dalla precedente comunicazione intitolata «I servizi d'interesse generale in Europa». () GU L 31 del 9.2.1996. () GU C 262 del 10.9.1996. () GU C 207 del 18.7.1996. () GU C 29 del 30.1.1997. () GU C 23 del 23.1.1997. () GU L 107 del 30.4.1996. () Parere del CES del 19.12.1997 - GU C 75 del 10.3.1997, pag. 22. () Parere del CES del 9.7.1997 - GU C 296 del 29.9.1997, pag. 19. () Parere del CES del 28.5.1997 - GU C 287 del 22.9.1997, pag. 8. () Comunicazione sui «Servizi di interesse generale» - GU C 281 del 26.9.1996 e Parere del CES del 29.5.1997 - GU C 287 del 22.9.1997. () Direttiva sulle comunicazioni mobili e personali - GU L 20 del 26.1.1996 preceduta dal parere del Comitato - GU C 15 del 20.1.1996. () Direttiva in merito alla completa apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni - GU L 74 del 22.3.1996 preceduta dal parere del Comitato - GU C 39 del 12.2.1996. () Direttiva concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica - GU L 27 del 30.1.1997, preceduta dal parere del Comitato - GU C 73 del 15.3.1993. () Progetto di comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale. Parere del Comitato: GU C 174 del 17.6.1996. () Direttiva relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità - GU L 272 del 25.10.1996, preceduta dal parere del Comitato - GU C 301 del 13.11.1995. () Regolamento (CEE) n. 4064/89 del 21.12.1989. () Parere del CES: GU C 295 del 7.10.1996. () È ovviamente opportuno capire l'impatto degli aiuti di Stato su altri paesi non appartenenti all'Unione, nonché sulle decisioni delle imprese che siano indirettamente attinenti alle politiche dell'UE. L'attività di organismi come l'OCSE, con il suo Review of Public Support to Industry (Analisi degli aiuti di Stato all'industria) del 1996, dimostra il vantaggio di inserire il censimento dell'UE in un contesto internazionale. () Parere del CES: GU C 206 del 7.7.1997. () GU C 68 del 6.3.1996. () GU C 213 del 23.7.1996. () SEC(96) 1706/2. () GU C 1 del 3.1.1997. () GU C 153 del 22.5.1997.