Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Legiferare meglio: bilancio e perseveranza nell’impegno»

[COM(2019) 178 final]

(2020/C 14/10)

Relatore: Denis MEYNENT

Consultazione Commissione europea, 3.6.2019 Base giuridica Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea Sezione competente Mercato unico, produzione e consumo Adozione in sezione 3.9.2019 Adozione in sessione plenaria 25.9.2019 Sessione plenaria n. 546 Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti) 99/0/0

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. La regolamentazione europea è un fattore fondamentale di integrazione. Se ben proporzionata, essa costituisce un’importante garanzia di protezione e di certezza del diritto per tutti i cittadini e gli altri soggetti europei ( 1 )

1.2. Il CESE chiede che il proseguimento del programma «Legiferare meglio» sia subordinato a determinati miglioramenti sostanziali (per i quali rinvia alle raccomandazioni formulate nel prosieguo di questo parere), e ritiene che la responsabilità di tale programma potrebbe essere affidata a uno dei vicepresidenti della nuova Commissione europea.

1.3. Il CESE ricorda che il miglioramento della legislazione non può sostituirsi alle decisioni politiche e non può in alcun caso tradursi in una deregolamentazione o risolversi in un abbassamento del livello di protezione sociale, in una riduzione della tutela dell’ambiente e dei consumatori e in una restrizione dei diritti fondamentali ( 2 )

1.4. Il ricorso agli strumenti del programma «Legiferare meglio» deve essere un mezzo per garantire che la sostenibilità delle azioni condotte nel quadro delle politiche dell’UE sia realmente tenuta in considerazione.

1.5. Il CESE invita la Commissione a rivedere gli orientamenti e i criteri degli strumenti per «Legiferare meglio» al fine di integrare nei processi di valutazione gli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) dell’Agenda 2030. Nel kit di strumenti ( toolbox ) per «Legiferare meglio» dovrebbe essere esplicitamente inclusa una «verifica della sostenibilità».

1.6. Il CESE reitera il suo appello affinché l’ecosistema europeo per la valutazione di impatto continui ad evolversi, in modo da migliorarne la qualità e favorire la partecipazione attiva della società civile organizzata alla concezione e dell’attuazione della legislazione europea ( 3 )

1.7. Le valutazioni di impatto devono sempre privilegiare un approccio basato sui costi/benefici, che attinga a dati affidabili e verificabili, nonché un approccio qualitativo, nell’interesse delle parti coinvolte.

1.8. Il CESE invita la Commissione a realizzare una matrice intelligente di valutazione, che consenta una modellizzazione dinamica degli effetti delle modifiche sostanziali apportate dai colegislatori e dalle parti interessate, misurando in maniera oggettiva l’impatto di alcuni parametri come i tassi di emissione, le percentuali, le soglie o i massimali quantitativi, ma anche ricorrendo a dati qualitativi; e al riguardo esorta ad avviare un progetto pilota di modellizzazione intelligente.

1.9. Le valutazioni d’impatto devono essere integrate tenendo conto di un insieme di criteri tra cui figurano, ai primi posti, la protezione sociale, la tutela dei consumatori e l’occupazione, ma anche gli OSS, la salute, l’ambiente, il clima, gli effetti sul territorio, le PMI e le microimprese.

1.10. Il CESE auspica che, in quest’ottica, sia condotta un’azione decisa a favore delle PMI ( Act small first ), e chiede che il principio Think small first e il «test PMI» siano valutati al fine di accrescerne l’efficacia e di elaborare norme «compatibili con le PMI», in modo da favorire lo sviluppo di tali imprese nel mercato interno con piena garanzia di certezza del diritto.

1.11. La metodologia adoperata per effettuare le valutazioni d’impatto deve essere trasparente e condivisa con le altre istituzioni e con gli organi consultivi onde permettere loro di formulare emendamenti e pareri con piena cognizione di causa.

1.12. Realizzate in condizioni indipendenti e oggettive, le valutazioni d’impatto devono analizzare (e, se del caso, proporre) scelte alternative, mettendo chiaramente in evidenza i vantaggi e gli svantaggi dei diversi scenari.

1.13. Il comitato per il controllo normativo (CCN), responsabile del controllo di qualità, è un organo utile, che ha dato prova di efficacia nel sistema delle valutazioni d’impatto. Il CCN dovrebbe svolgere un ruolo più incisivo nell’elaborazione di un approccio integrato.

1.14. Le clausole di revisione dovrebbero essere redatte in modo tale che la Commissione e gli Stati membri possano vigilare sull’attuazione della normativa interessata e condurre un’analisi integrata degli effetti di tale normativa sui portatori d’interesse.

1.15. Il CESE, che ha stabilito un rapporto diretto con la realtà sul campo e si avvale di una vasta rete di contatti e delle competenze specialistiche dei suoi membri, intende accordare la priorità alle valutazioni ex post e di natura qualitativa, che consentono di enucleare l’impatto di un intervento legislativo o di una politica europea e di far emergere l’esperienza concreta delle parti economiche e sociali europee ( 4 )

1.16. Il CESE è dell’avviso che le consultazioni dovrebbero coinvolgere meglio le organizzazioni della società civile attraverso l’attuazione di una forma di partenariato collaborativo.

1.17. I questionari dovrebbero essere aperti e consentire ai rispondenti di esprimersi in modo più sottile. Il CESE chiede alla Commissione di sottoporre le risposte a un’analisi qualitativa, che lasci più spazio a una valutazione più sensibile dei risultati ottenuti.

1.18. Il CESE ritiene che il «principio di innovazione» non poggi su alcuna base giuridica e sia particolarmente incerto, talché il suo impiego dovrebbe essere contemplato esclusivamente nei casi specifici in cui esso apporti un valore aggiunto, fermi restando il corretto funzionamento del mercato interno, la protezione sociale e la tutela dell’ambiente, dei consumatori e della salute. Il CESE ribadisce il suo impegno a favore dell’applicazione del principio di precauzione (articolo 191 del TFUE), e reputa opportuno elaborare esso stesso un parere d’iniziativa sul contenuto e sull’uso del «principio di innovazione» nonché sulla compatibilità tra questi due principi.

1.19. La metodologia di riduzione dei costi superflui deve essere basata su una valutazione caso per caso della normativa esistente (volta a individuare in concreto ciò che può essere semplificato, razionalizzato o abolito) e non su obiettivi definiti ex ante «a livello politico».

1.20. A tale proposito, il CESE invita la Commissione a chiarire i criteri utilizzati per stabilire se un onere normativo o amministrativo sia utile o superfluo, nel rispetto del principio di proporzionalità.

1.21. Il CESE chiede di stilare un bilancio equilibrato e lucido della piattaforma REFIT, e reputa che sia opportuno dotarla di regole e mezzi che le consentano di rispondere più rapidamente alle consultazioni e nel contempo ne definiscano con chiarezza la metodologia di lavoro.

1.22. Il mandato della piattaforma deve essere rivisto per far sì che il processo REFIT funzioni in entrambi i sensi, ossia che non pregiudichi l’orientamento da imprimere alla regolamentazione (aggiunta, integrazione, modifica o abrogazione di un atto legislativo) ( 5 )

2. Sintesi della comunicazione

2.1. La Commissione ritiene che i principi per legiferare meglio abbiano migliorato il modo in cui vengono elaborate le politiche e debbano rimanere al centro delle sue modalità di lavoro. Essa rammenta che non si tratta di un programma di deregolamentazione surrettizia, e, nonostante i risultati incoraggianti, stila un bilancio critico della sua azione.

2.2. Tra gli elementi positivi essa annovera in particolare la più ampia partecipazione dei cittadini, delle parti interessate e della società civile alle consultazioni della Commissione.

2.3. Per quanto concerne la valutazione d’impatto , la Commissione considera che le implicazioni economiche, sociali e ambientali delle sue iniziative siano esaminate sistematicamente.

2.4. Per quanto riguarda le valutazioni della normativa attuata a livello dell’UE, la Commissione plaude al fatto che tre quarti delle valutazioni d’impatto effettuate siano accompagnati da una valutazione della politica o del settore considerato.

2.5. Per quanto riguarda la piattaforma REFIT , la Commissione giudica positivamente il programma. Tra il 2015 e il 2018, la Commissione ha presentato 150 provvedimenti volti a semplificare la legislazione dell’Unione.

2.6. Malgrado questo bilancio positivo, la Commissione segnala una serie di possibili miglioramenti e formula diversi impegni concreti, segnatamente l’intensificazione della cooperazione con il CESE e il CdR, il rafforzamento e il controllo della qualità delle consultazioni pubbliche e una valutazione più accurata della sussidiarietà e della proporzionalità, ad esempio attraverso la «griglia» comune proposta dall’apposita task force.

3. Valutazione del Comitato

3.1. Sono ormai numerosi i lavori svolti sotto l’egida della Commissione o di altri organi (Coreper, CCN, OCSE) per valutare i progressi dell’UE in tre ambiti specifici: — valutazione d’impatto; — consultazione dei portatori d’interesse, della società civile e dei cittadini; — semplificazione e riduzione dell’onere regolamentare. Tuttavia, nonostante i continui sforzi della Commissione, permangono alcune difficoltà.

3.2. Valutazione d’impatto

3.2.1. Moltiplicazione dei criteri di carattere economico: nel corso degli anni è stata aggiunta tutta una serie di criteri di valutazione di carattere economico (test di competitività, test digitale, test PMI, legislazione «a prova di futuro», principio di innovazione). Questa inflazione di criteri pone tre difficoltà: la loro gerarchizzazione, la loro collocazione rispetto ai criteri sociali e ambientali (qual è, in ultima istanza, il criterio decisivo?) e una forma di burocratizzazione della procedura.

3.2.2. toolbox Metodologia orientata essenzialmente ai costi: i diversi strumenti della ( 6 ) messa a disposizione della Commissione per valutare l’impatto di un’iniziativa sono statici e orientati ai costi, limitandosi a porre una serie di quesiti generali senza mettere l’accento sull’aspetto qualitativo o contemplare scenari alternativi. Gli strumenti sono semplicemente giustapposti e non consentono di adottare un approccio integrato che consideri costi e benefici e che persegua la coesione territoriale e lo sviluppo e la competitività sostenibili. Nessuno strumento, infine, è dedicato specificamente all’ambiente e al clima.

3.2.3. Assenza di una valutazione d’impatto per gli atti delegati e gli atti di esecuzione: questi atti hanno una portata considerevole e hanno assunto un ruolo molto importante nella legislazione dell’UE. Nel 2018, gli atti di esecuzione sono stati 861, a fronte di 96 atti delegati e 72 atti legislativi ( 7 ) . La Commissione riconosce che la valutazione d’impatto degli atti delegati è scarsa, per mancanza di tempo o di risorse di bilancio. Il CESE reputa inoltre che il proprio parere dovrebbe essere richiesto non solo per gli atti legislativi ma anche nell’ambito della procedura di delega, nonché in merito all’eventuale modifica degli atti delegati, tenuto conto delle loro ripercussioni in termini economici e sociali ( 8 )

3.2.4. Assenza di valutazione d’impatto delle modifiche sostanziali dei colegislatori: sebbene il punto 15 dell’accordo interistituzionale ( 9 ) imponga al Consiglio e al Parlamento di effettuare una valutazione d’impatto delle «modifiche sostanziali» apportate alle proposte della Commissione, il Consiglio non ha mai effettuato alcuna valutazione dell’impatto di un emendamento sostanziale presentato da uno o più Stati membri; e, a dire il vero, non dispone né delle risorse di bilancio né della capacità operativa necessarie per farlo.

3.2.5. Esternalizzazione delle valutazioni d’impatto della Commissione: la sistematizzazione delle valutazioni d’impatto comporta dei costi e fa sì che esse vengano in parte commissionate a privati. Quali garanzie esistono che le valutazioni d’impatto siano condotte in maniera indipendente e obiettiva, quando l’unità della Commissione che effettua la valutazione d’impatto è la stessa che elabora la proposta legislativa?

3.2.6. Ruolo del comitato per il controllo normativo (CCN): il CCN prende in esame la qualità delle valutazioni di impatto. Il suo parere positivo è necessario affinché il collegio dei commissari approvi la proposta. Nel 2018, il 28 % delle valutazioni d’impatto ha ottenuto parere negativo da parte del CCN a motivo della loro qualità insoddisfacente. La professionalità dei membri del CCN, che hanno saputo dar prova di indipendenza, è senz’altro degna di lode. Tuttavia, l’utilità di tale organo e l’obiettivo che esso persegue restano pressoché sconosciuti al grande pubblico. Il CCN potrebbe svolgere un ruolo più incisivo nell’elaborazione di un approccio integrato, che tenga conto delle dimensioni economiche, sociali e ambientali delle valutazioni d’impatto.

3.2.7. La valutazione ex post dell’impatto della legislazione dell’UE sul funzionamento del mercato interno è una garanzia di buona governance. Le clausole di revisione consentono di verificare la corretta attuazione della normativa interessata e di arricchire, modificare o adattare un dato strumento legislativo sulla base delle conoscenze scientifiche, delle verifiche della situazione sul campo o della consultazione delle parti sociali. Tuttavia, diversi esempi recenti mostrano che le clausole di revisione non sono sempre redatte in maniera tale da consentire alla Commissione e agli Stati membri di effettuare una valutazione d’impatto integrata sull’incidenza della normativa in questione. Inoltre, la Corte dei conti europea sottolinea che il contenuto delle clausole di riesame non è sempre chiaro, cosicché non sono sempre chiare le realizzazioni attese, e che talvolta il riesame ex post viene eseguito in un momento inopportuno ( 10 )

3.3. L’emergere del «principio di innovazione»

3.3.1. Introdotto nel novembre 2014 su iniziativa dello European Risk Forum e approvato dal Consiglio nel 2016, sotto la presidenza neerlandese, tale principio postula la necessaria compatibilità di qualsiasi nuova proposta legislativa in relazione al suo impatto (positivo) sull’innovazione, con l’obiettivo di elaborare una legislazione che sia «a prova di futuro» ( future-proof legislation ).

3.3.2. Da allora, i promotori di questo principio cercano di integrarlo nell’acquis legislativo dell’UE. Nel 2019, il «principio di innovazione» ha fatto una fugace apparizione, nella forma di un considerando, nel programma «Orizzonte Europa» 2021-2027.

3.3.3. È però giocoforza constatare che i contorni di tale principio sono particolarmente incerti: — esso non ha alcuna base giuridica, contrariamente al principio di precauzione (sancito dall’articolo 191 del TFUE) al quale viene talvolta contrapposto; — è particolarmente vago: di quale innovazione si tratta esattamente? Scientifica, tecnica, organizzativa, sociale? Da un punto di vista empirico, la ricerca accademica mostra che la regolamentazione non nuoce affatto all’innovazione. Al contrario, sembra che la regolamentazione sia piuttosto vantaggiosa per l’innovazione e che tale impatto sia tanto più marcato quanto più il settore in questione è vicino alla frontiera tecnologica (11). Nella sentenza relativa alla causa T-521/14 (Svezia/Commissione), la Corte di giustizia dell’UE ha confermato la prevalenza dei criteri scientifici rispetto a qualsiasi valutazione soggettiva degli obblighi imposti al legislatore europeo in nome dell’innovazione o di altri imperativi.

3.3.4. Industria 2030 ( 12 ). Il CESE chiede che le osservazioni che precedono siano tenute in debita considerazione nella comunicazione relativa al «principio di innovazione» annunciata dalla Commissione nel suo documento

3.3.5. Il CESE ritiene opportuno elaborare esso stesso un parere d’iniziativa sul «principio di innovazione» e in particolare sulla sua compatibilità con il principio di precauzione.

3.4. Consultazioni pubbliche

3.4.1. Nonostante gli sforzi effettivamente profusi, la procedura di consultazione soffre di diversi difetti cronici: — tra i rispondenti, le federazioni di imprese sono di gran lunga la categoria più rappresentata (42,9 %) (13). Nel caso della piattaforma REFIT, il tasso di risposta delle grandi aziende o delle federazioni di imprese era addirittura del 60 %; — a causa della mancanza di risorse sufficienti, le parti sociali (in particolare quelle che rappresentano i lavoratori e i consumatori) sono, malgrado l’ufficialità e la legittimità del loro ruolo nel processo decisionale (cfr. l’articolo 154 del TFUE), decisamente sfavorite rispetto alle multinazionali e alle grandi federazioni dei datori di lavoro; — i questionari, orientati e spesso redatti in forma binaria, offrono poco spazio a una valutazione accurata da parte dei partecipanti; — la cultura della risposta è spesso circoscritta a taluni Stati membri. Ne consegue un quadro parzialmente falsato della realtà; — lo spoglio delle risposte avviene con modalità standardizzate. Ne deriva un trattamento statistico dei risultati della consultazione che non consente né una gestione intelligente e flessibile delle risposte né la ponderazione di tali risultati.

3.5. Riduzione degli oneri regolamentari inutili

3.5.1. Nella sua relazione annuale 2018 sugli oneri regolamentari ( 14 ) la Commissione ha fornito una panoramica degli sforzi di semplificazione intrapresi dall’UE. Nonostante quanto annunciato, tale relazione mette a confronto misure ancora da realizzare e risultati che derivano più dai progressi dell’economia digitale che dalla lotta contro gli oneri amministrativi (è il caso, ad esempio, del regolamento sul controllo della pesca o del pacchetto legislativo sul diritto societario).

3.5.2. Anche il rapporto dell’OCSE del 2019 relativo al miglioramento della legislazione ( 15 ) ha dedicato parte delle sue riflessioni alla questione qui affrontata. L’OCSE sembra esortare a un parziale smantellamento dell’acquis dell’Unione e dell’arsenale legislativo degli Stati membri al fine di ridurre gli oneri e i costi regolamentari, senza però rispondere a un interrogativo pregiudiziale: fino a che punto debba spingersi la riduzione dei costi e da quale punto in poi i sistemi di protezione (sociale, ambientale e territoriale) rischino di essere minacciati.

3.5.3. La piattaforma REFIT è stata istituita nel maggio 2015 per consentire alle autorità pubbliche, ai cittadini e ai portatori d’interesse di contribuire al miglioramento della legislazione europea. Secondo il CESE, tuttavia, nella struttura e nel modo di operare della piattaforma non mancano gli aspetti negativi: — la ridondanza: il gruppo degli Stati membri della piattaforma è, in parte, un doppione dei circa 200 gruppi di lavoro del Consiglio; — la lentezza: il processo di adozione dei pareri richiede spesso diversi mesi a causa dello scarso numero di posizioni comuni tra i due gruppi, che si incontrano una sola volta e senza condurre un dialogo reale; — l’asimmetria: le richieste provengono principalmente dai datori di lavoro, ovvero dalle federazioni di imprese o dalle camere di commercio (cfr. le statistiche pubblicate dalla Commissione), raramente dalla società civile o dalle parti sociali. La Commissione europea e gli Stati membri sono rappresentati nella piattaforma, mentre il Parlamento europeo è assente; — l’assenza di reali competenze specialistiche: quale base scientifica è stata utilizzata dai membri della piattaforma per analizzare le proposte, tra loro molto diverse, ad essi pervenute? L’unico membro della piattaforma dotato di vere competenze specifiche è la Commissione, che talvolta ne ha approfittato per portare avanti le proprie proposte; — la messa in minoranza del CESE e del CdR rispetto alle altre parti interessate, che rende meno incisivi i pareri eventualmente resi dai due Comitati; — costi di gran lunga superiori ai benefici: il costo della piattaforma appare sproporzionato rispetto ai risultati ottenuti finora; — il carattere orientato della piattaforma: il CESE, infatti, chiede che essa operi in entrambi i sensi, ossia che non pregiudichi l’orientamento da imprimere alla regolamentazione (aggiunta, integrazione, modifica o abrogazione di un atto legislativo).

Bruxelles, 25 settembre 2019 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Luca JAHIER

(1) Cfr. GU C 434 del 15.12.2017, pag. 11, punto 1.1.

(2) Cfr. GU C 81 del 2.3.2018, pag. 81, punto 1.4.

(3) Cfr. GU C 434 del 15.12.2017, pag. 11.

(4) Cfr. GU C 303 del 19.8.2016, pag. 45, punto 1.9.

(5) Cfr. GU C 303 del 19.8.2016, pag. 45, punto 1.11.

(6) Cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione europea, del 7 luglio 2017, Better regulation Toolbox [Strumentario per legiferare meglio] (SWD(2017) 350 final).

(7) Fonte: statistiche sugli atti normativi - EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu/statistics/legislative-acts-statistics.html).

(8) Cfr. GU L 13 del 15.1.2016, pag. 145.

(9) Accordo interistituzionale Legiferare meglio del 13 aprile 2016 (GU L 123 del 12.5.2016, pag. 1).

(10) Corte dei conti europea, relazione speciale n. 16/2018: Riesame ex post della legislazione UE: un sistema ben concepito, ma incompleto.

(11) Demmou, L., Amable, B. e Ledezma, I., L’impact de la réglementation sur l’innovation: une analyse des performances selon la proximité à la frontière technologique, in Economie et prévision, 2013, pag. 11, consultabile online all’indirizzo https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01614139.

(12) Ibidem, pag. 21.

(13) Documento di lavoro dei servizi della Commissione, del 15 aprile 2019, Taking stock of the Commission’s Better regulation Agenda [Un bilancio dell’agenda «Legiferare meglio» della Commissione] [SWD(2019) 156 final], che accompagna la comunicazione della Commissione che forma oggetto del presente parere.

(14) The European Union’s efforts to simplify legislation [Gli sforzi dell’UE per semplificare la legislazione], novembre 2018.

(15) Rapporto dell’OCSE Better regulation Practices across the European Union [Pratiche in materia di miglioramento della legislazione in tutta l’Unione europea], 2019.