RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

La politica comune in materia di visti dell'UE è un elemento essenziale per garantire la sicurezza e il buon funzionamento delle frontiere esterne dello spazio Schengen. Agevola il soggiorno o il transito legittimi nei paesi Schengen o attraverso di essi e ha contribuito all'armonizzazione delle pratiche di rilascio dei visti da parte degli Stati membri. Per mantenere un elevato livello di sicurezza interna, salvaguardare la libera circolazione delle persone nello spazio Schengen e agevolare i viaggi legittimi nell'UE di cittadini di paesi terzi, riducendo al tempo stesso la migrazione irregolare, gli Stati membri si stanno attualmente adoperando per migliorare la gestione delle proprie frontiere esterne comuni.

Dall'entrata in vigore del codice dei visti nel 2010 e dall'entrata in funzione del sistema di informazione visti (VIS) nel 2011 il contesto a cui si applica la politica in materia di visti è profondamente mutato. Da un lato, negli ultimi anni le sfide legate alla migrazione e alla sicurezza si sono moltiplicate; dall'altro, importanti sviluppi tecnologici offrono nuove opportunità di rendere più agevole, sia per i viaggiatori che per i consolati, la procedura di domanda del visto Schengen.

Il trattamento delle domande di visto è già parzialmente digitalizzato e domande e decisioni sono registrate nel VIS, ma due fasi importanti si svolgono ancora su supporto cartaceo: la procedura di domanda del visto e il visto adesivo. Queste due fasi costituiscono un onere per tutti i portatori di interessi, dalle autorità pubbliche nazionali di carattere centrale, cioè ministeri degli Interni e degli Esteri, a consolati e richiedenti. Gli Stati membri non ignorano questa circostanza e alcuni di essi hanno parzialmente digitalizzato la procedura di domanda per renderla più efficiente e più agevole.

A livello dell'UE, nel 2017 la presidenza del Consiglio estone ha avviato la discussione nell'ambito del gruppo di lavoro "Visti" del Consiglio sulle opzioni per migliorare le attuali procedure di visto con una domanda di visto online e un visto digitale. Quest'impulso politico, unito alle modifiche legislative presenti e future, ossia il codice dei visti riveduto, la revisione del VIS, il sistema di ingressi/uscite (EES), e il sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS), ha spinto la Commissione a pubblicare la comunicazione del 14 marzo 2018 sul tema "Adattare la politica comune in materia di visti alle nuove sfide" e ad avviare la riflessione sul passaggio ai visti digitali.

La comunicazione della Commissione del marzo 2018 sulla politica in materia di visti ha accolto l'idea dei "visti elettronici". Come si annunciava in questa comunicazione della Commissione, nel 2019 è stato svolto uno studio di fattibilità sulla digitalizzazione della procedura di rilascio dei visti, i cui risultati sono stati utilizzati nel contesto della valutazione d'impatto che accompagna la presente proposta. Inoltre negli anni 2020-2021 l'Agenzia dell'Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu‑LISA) ha elaborato un progetto per lo sviluppo di un prototipo di piattaforma UE, in stretto coordinamento con la Commissione e gli Stati membri. Gli insegnamenti tratti da questo prototipo saranno utilizzati per sviluppare la futura piattaforma di domanda dell'UE.

Nel 2019, in occasione della revisione del codice dei visti dell'UE, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno indicato esplicitamente l'obiettivo di sviluppare in futuro una soluzione comune, sfruttando appieno le recenti evoluzioni giuridiche e tecnologiche al fine di consentire la presentazione delle domande di visto Schengen online. La pandemia di COVID‑19, che ha provocato un rallentamento delle operazioni relative ai visti Schengen in tutto il mondo, in parte a causa della difficoltà di ricevere i richiedenti il visto nei consolati e nei centri per la presentazione delle domande di visto, ha indotto gli Stati membri a chiedere alla Commissione di accelerare il lavoro sulla digitalizzazione delle procedure di rilascio dei visti. Il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo proposto dalla Commissione il 23 settembre 2020 ha stabilito l'obiettivo di rendere la procedura di rilascio dei visti completamente digitalizzata entro il 2025, con l'introduzione di un visto digitale e la possibilità di presentare domande di visto online.

Attualmente i cittadini di 102 paesi terzi devono essere in possesso di un visto in corso di validità per attraversare le frontiere esterne dell'UE. I visti sono rilasciati dagli Stati membri attraverso una rete di consolati nei paesi terzi. Le proiezioni utilizzate nella valutazione d'impatto che accompagna la presente proposta prevedono che il numero di visti per soggiorni di breve durata aumenti lievemente fino al 2025 per poi stabilizzarsi.

Introducendo la possibilità per i richiedenti il visto di firmare elettronicamente i moduli di domanda, il codice dei visti modificato ha reso possibile la presentazione e il trattamento delle domande di visto per via digitale; gran parte degli Stati membri però ha digitalizzato soltanto alcune parti della procedura di rilascio del visto per soggiorni di breve durata e ricorre in misura massiccia a procedure cartacee. Di conseguenza il grado di digitalizzazione e la procedura di domanda del visto differiscono da uno Stato membro all'altro.

L'attuale frammentazione delle pratiche nazionali per la gestione della procedura di domanda incide negativamente sull'applicazione della politica in materia di visti dell'UE, nonché sulla percezione dell'Unione europea come entità geografica unica, e rende onerosa la procedura di domanda del visto per i richiedenti.

Inoltre, dal momento che le norme vigenti a livello dell'UE in materia di visti per soggiorni di breve durata non impongono agli Stati membri obblighi di digitalizzazione, le attuali procedure cartacee comportano per gli Stati membri elevati costi di gestione connessi al trattamento delle domande cartacee.

In più, il visto adesivo fisico è soggetto a falsificazioni e frodi (ad esempio alterazioni e contraffazioni) e può essere rubato, il che rappresenta un rischio per la sicurezza. Il visto adesivo è stato introdotto nel 1995 e da allora è stato costantemente aggiornato per migliorarne le caratteristiche di sicurezza. L'innovazione più recente è l'introduzione sul visto adesivo di un codice a barre bidimensionale firmato, che entrerà in vigore il 1º maggio 2022. Probabilmente però il visto adesivo rimarrà esposto a contraffazioni o falsificazioni.

Un altro rischio individuato in relazione alla situazione attuale è quello del "visa shopping" da parte dei richiedenti. L'eterogeneità delle modalità di presentazione della domanda può incoraggiare i richiedenti il visto a presentare la domanda in uno Stato membro la cui procedura di domanda sia maggiormente digitalizzata, invece che nello Stato membro che sarebbe altrimenti competente per l'esame della domanda di visto.

Inoltre i paesi terzi che competono direttamente con l'Unione europea nell'attrarre visitatori da paesi terzi, come l'Australia e la Nuova Zelanda, hanno già completamente digitalizzato le procedure vigenti per tutti i cittadini stranieri soggetti all'obbligo del visto. Altri paesi (ad esempio Regno Unito, Stati Uniti, Canada, [Russia,] India) hanno digitalizzato la procedura per consentire ai cittadini di alcuni paesi terzi particolarmente importanti, soggetti all'obbligo del visto, di ottenere in maniera rapida e semplice un'autorizzazione di viaggio elettronica invece di un visto, per determinate finalità di viaggio. Queste procedure sono in larga misura comparabili a quelle del sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi (ETIAS). In confronto la procedura di domanda del visto per visitare l'UE è alquanto complessa e farraginosa. La tendenza globale alla digitalizzazione, unita alle aspettative dei viaggiatori che si attendono procedure sempre più rapide, moderne e semplici, potrebbe lasciare indietro l'Unione europea causandole svantaggi economici, in particolare nel settore industriale, giacché i viaggi internazionali contribuiscono positivamente al PIL dell'Unione, soprattutto nel settore turistico.

Di conseguenza i costi dell'inazione a livello di Unione europea potrebbero aumentare nel corso del tempo. Senza digitalizzazione gli Stati membri dovrebbero continuare ad affrontare pesanti oneri amministrativi per la gestione delle procedure di rilascio del visto, i richiedenti il visto dovrebbero continuare a intraprendere procedure lunghe e costose e i rischi connessi alla sicurezza dei visti adesivi non scomparirebbero.

Per quanto riguarda la gestione delle domande di visto e il rilascio dei visti da parte delle autorità degli Stati membri, i principali problemi individuati sono i seguenti: