Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio concernente l'applicazione della direttiva 94/80/CE sulle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali /* COM/2002/0260 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO concernente l'applicazione della direttiva 94/80/CE sulle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali 1. Introduzione Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato [1]. [1] Articolo 40 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. GU C 364, 18.12.2000, pag. 1. Questo è uno dei diritti accordati ai cittadini dell'Unione in virtù della cittadinanza dell'Unione, contemplata dal trattato di Maastricht nel 1992. Gli specifici diritti che consentono di partecipare alla vita politica nello Stato membro di residenza sono statuiti all'articolo 19 del trattato che istituisce la Comunità europea (di seguito "trattato CE"). L'articolo 19, paragrafo 1, stabilisce che ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino [2] ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto è esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta. Tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino. [2] Di seguito indicato con l'espressione "cittadino straniero dell'Unione" o "elettore straniero". Le disposizioni specifiche per l'esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo sulle elezioni comunali sono stabilite nel 1994 dalla direttiva 94/80/CE (di seguito "la direttiva) [3], modificata dalla direttiva 96/30/CE [4] a seguito dell'adesione dell'Austria, Finlandia e Svezia nel 1995, per includervi il riferimento agli enti locali di base di questi tre paesi. [3] Direttiva 94/80/CE del Consiglio, del 19 dicembre 1994, che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza. GU L 368, 31.12.1994, pag. 38. [4] Direttiva 96/30/CE del Consiglio, del 13 maggio 1996, che modifica la direttiva 94/80/CE che stabilisce le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza. GU L 122, 22.5.1996, pag. 14. L'articolo 13 della direttiva stabilisce che la Commissione è tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'applicazione della direttiva, compresa l'evoluzione dell'elettorato registratasi dopo la sua entrata in vigore, entro il termine di un anno dallo svolgimento in tutti gli Stati membri delle elezioni comunali organizzate in base alle disposizioni della medesima. In tale contesto, la Commissione propone eventualmente le opportune modifiche. Benché gli Stati membri fossero tenuti a dare applicazione alla direttiva entro il 1° gennaio 1996, diversi Stati membri l'hanno recepita dopo tale termine. Così è avvenuto anche in Francia, ultimo Stato membro a indire elezioni comunali in conformità alla direttiva. In tale Stato la direttiva è stata applicata per la prima volta in occasione delle elezioni comunali tenutesi l'11 e il 18 marzo 2001, data da cui è scattato il periodo di un anno entro (marzo del 2002) cui la Commissione deve presentare la propria relazione. La presente relazione è stata redatta in adempimento all'obbligo stabilito dalla direttiva di valutare gli elementi di fatto e di diritto dell'applicazione della medesima [5]. Il periodo esaminato va dal 1° gennaio 1996 al 31 maggio 2001. [5] Cfr. anche il 17° considerando della direttiva. 2. Struttura della relazione e fonti delle informazioni sull'applicazione La prima parte della relazione è dedicata alla descrizione dei principali aspetti della direttiva e alla valutazione della sua attuazione sotto il profilo giuridico. La Commissione è stata informata del recepimento nel diritto nazionale, attraverso la comunicazione data dagli Stati membri, a norma dell'articolo 14 della medesima, delle disposizioni applicative nazionali adottate. La valutazione tracciata nella prima parte della relazione abbraccia la situazione in tutti gli Stati membri. Per quanto riguarda l'applicazione concreta della direttiva, questa non contempla esplicitamente l'obbligo degli Stati membri di informare la Commissione della sua applicazione. La Commissione, tuttavia, per poter valutare l'applicazione della direttiva e l'evoluzione dell'elettorato dipende dalla cooperazione degli Stati membri. Per raccogliere le informazioni necessarie è stato quindi preparato, di concerto con gli esperti nazionali competenti in materia di elezioni, un questionario che è stato inviato a tutti gli Stati membri nella primavera del 2001, con la richiesta di trasmettere le risposte entro la fine di maggio del 2001. Il questionario inviato si articola in due sezioni: una con domande sui dati statistici a livello nazionale e locale e l'altra sui dati qualitativi concernenti le campagne di informazione e l'evoluzione dell'elettorato. Tredici Stati membri hanno risposto a tale richiesta di informazioni: Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Portogallo, Finlandia, Svezia e Regno Unito. La Danimarca e la Francia non hanno trasmesso alcuna informazione. Nella seconda parte della relazione si esamina quindi l'applicazione concreta della direttiva nei 13 Stati membri sopra indicati. Nel questionario sono stati richiesti sia dati statistici sia informazioni qualitative. La relazione traccia una valutazione sulla base dei dati statistici relativi alla partecipazione alle elezioni comunali. I prospetti sinottici delle risposte date dagli Stati membri possono essere consultati al seguente indirizzo Internet: http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_it.htm Per quanto riguarda l'evoluzione dell'elettorato, la valutazione dello Commissione contenuta nella terza parte della presente relazione si basa su informazioni trasmesse dai suddetti Stati membri attraverso il questionario. I PARTE: RECEPIMENTO DELLA DIRETTIVA NEL DIRITTO NAZIONALE 3. Elementi principali della direttiva La direttiva concretizza gli obiettivi stabiliti all'articolo 19, paragrafo 1 del trattato CE. Sancisce i seguenti principi: Non armonizzazione delle leggi elettorali La direttiva non intende armonizzare le leggi elettorali degli Stati membri, ma abolire il requisito della cittadinanza. Anteriormente, la maggioranza degli Stati membri subordinavano l'esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali al possesso della cittadinanza nazionale. Libertà di scelta I cittadini dell'Unione possono liberamente scegliere se partecipare alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono. Il diritto di voto nello Stato membro di residenza sancito dalla direttiva non sostituisce il diritto di voto nello Stato membro di origine, per cui i cittadini dell'Unione possono essere iscritti d'ufficio nelle liste elettorali negli Stati membri ove il voto non è obbligatorio. Parità di accesso ai diritti elettorali In base al principio di non discriminazione, i cittadini dell'Unione devono godere dei diritti elettorali alle stesse condizioni previste per i cittadini dello Stato membro di residenza. Ciò implica, ad esempio, la possibilità di avvalersi delle stesse procedure di ricorso in caso di omissioni o errori nella lista elettorale o dell'atto di candidatura o l'estensione dell'obbligo di voto ai cittadini stranieri. Analogamente, con l'iscrizione nelle liste elettorali il cittadino dell'Unione vi resta iscritto alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, a meno che richieda di essere cancellato dalle liste. Il principio di non discriminazione implica inoltre che i cittadini dell'Unione devono poter partecipare pienamente alla vita politica dello Stato membro di residenza, e in particolare potere iscriversi a partiti politici o persino di fondarne di nuovi. Obbligo di informazione I cittadini dell'Unione che abitano in uno Stato membro diverso dal quello d'origine devono essere informati dei loro nuovi diritti. La direttiva impone perciò allo Stato membro di residenza di informare i cittadini stranieri dell'Unione "in tempo utile e nelle forme appropriate" delle disposizioni relative all'esercizio dei diritti elettorali in tale Stato. Disposizioni derogatorie giustificate dalla situazione particolare dello Stato membro L'articolo 12 consente di contemplare delle deroghe al principio della parità di trattamento, qualora ciò sia giustificato da problemi specifici dello Stato membro. Lo Stato membro in cui la percentuale di cittadini dell'Unione che in esso risiedono senza averne la cittadinanza superi il 20% del totale dell'elettorato, può fissare un periodo minimo di residenza per l'esercizio del diritto di voto sia attivo che passivo o adottare dei provvedimenti relativi alla composizione delle liste dei candidati, volti a favorire l'integrazione dei cittadini stranieri o a evitare polarizzazioni tra liste di candidati "nazionali" e liste di candidati "stranieri". 4. Attuazione della direttiva 4.1. Comunicazione delle disposizioni nazionali di applicazione In base all'articolo 14 della direttiva, gli Stati membri dovevano adottare le disposizioni di applicazione entro il 1º gennaio 1996. Lo stesso termine è stato fissato dall'articolo 2 e dall'articolo 168 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia. Quattro Stati membri - Danimarca, Irlanda, Lussemburgo e Regno Unito [6] - hanno adottato tutte le disposizioni di applicazione della direttiva entro il termine stabilito. [6] La direttiva non si applica a Gibilterra. Tre Stati membri - Germania (tutti i Länder ad eccezione di Brema), Finlandia (parte continentale) e Austria (Carinzia e Tirolo) hanno recepito parzialmente la direttiva nel diritto nazionale entro la scadenza. Nel 1996 la Commissione ha successivamente avviato la procedura di infrazione prevista dall'articolo 226 del Trattato CE nei confronti di 11 Stati membri: Belgio, Germania (in relazione a Brema), Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Austria (in relazione a 7 Länder federali), Portogallo, Finlandia (in relazione alle isole Åland) e Svezia, per mancata comunicazione delle disposizioni nazionali di applicazione. I suddetti Stati membri hanno recepito la direttiva nel diritto nazionale e hanno comunicato alla Commissione le misure di applicazione tra il 1996 ed il 1999, permettendo quindi di chiudere le procedure di infrazione, ponendo così termine al deferimento alla Corte di giustizia, ad eccezione del Belgio, condannato dalla Corte (sentenza in data 9 luglio 1998 nella causa C-323/97) per inadempimento agli obblighi. Il Belgio ha trasmesso alla Commissione i provvedimenti nazionali di applicazione nel 1999. Il recepimento della direttiva nelle legislazioni nazionali è stato in tal modo completato in tutti gli Stati membri. Le disposizioni nazionali di applicazione adottate sono riportate all'allegato 1 della presente relazione. 4.2. Conformità della normativa nazionale La Commissione ha quindi esaminato la conformità delle disposizioni nazionali di applicazione della direttiva. La qualità delle disposizioni legislative nazionali è soddisfacente e le disposizioni sono conformi ai requisiti della direttiva. Finora sono stati avviati solo tre procedimenti di infrazione, uno dei confronti della Grecia e due nei confronti della Germania, per non conformità con la direttiva. [7] [7] La Commissione sta attualmente vagliando alcuni aspetti della normativa francese apparentemente in contrasto con la direttiva. La maggioranza dei problemi di conformità rilevati dalla Commissione riguardano l'iscrizione nelle liste elettorali (documenti richiesti o mantenimento sulla lista dopo la prima richiesta d'iscrizione). Riguardano quindi l'applicazione dell'articolo 8, paragrafo 2 o 3 della direttiva. Si sono inoltre registrati casi di non conformità in relazione all'articolo 3 e all'articolo 4, paragrafo 1 della direttiva. Articolo 3 - Condizioni identiche a quelli dei propri cittadini L'articolo 3 della direttiva sancisce il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza di ogni cittadino dell'Unione che non abbia la cittadinanza dello Stato membro di residenza, ma che possieda i requisiti cui la legislazione dello Stato membro di residenza subordina il diritto di voto e di eleggibilità dei propri cittadini. La Commissione ha constatato che la normativa ellenica non era conforme alla direttiva sotto diversi aspetti. Essa prevede ad esempio che il diritto di voto possa essere esercitato soltanto da chi conosce la lingua greca. Tale disposizione è discriminatoria e in contrasto con l'articolo 3 della direttiva. La Commissione ha trasmesso un parere motivato alla Grecia in merito alla non conformità di tali disposizioni ed il problema è stato successivamente risolto mediante modifiche alla normativa nazionale. Articolo 4, paragrafo 1 - Periodo di residenza L'articolo 4, paragrafo 1, statuisce che qualora ai cittadini dello Stato membro di residenza, per essere elettori o eleggibili, sia prescritto il compimento di un periodo minimo di residenza nel territorio di tale Stato, chiunque sia elettore o eleggibile ai sensi dell'articolo 3 è considerato in possesso di tale requisito se ha risieduto in altri Stati membri per un periodo equivalente. Un altro punto di non conformità della normativa greca è costituito dal requisito del periodo minimo di due anni di residenza in Grecia, ai fini dell'esercizio del diritto di voto. Questa disposizione è in contrasto con il disposto dell'articolo 4 della direttiva, che equipara le residenza in un altro Stato membro a quella nel territorio dello Stato in questione. Anche questa discrepanza è stata eliminata mediante emendamenti alla normativa nazionale. Articolo 8, paragrafo 2 - Documenti da presentare per l'iscrizione nella lista elettorale L'articolo 8, paragrafo 2 statuisce che l'elettore straniero debba fornire le stesse prove dell'elettore cittadino dello Stato in cui si svolge la consultazione elettorale. Stabilisce inoltre che lo Stato membro di residenza può esigere che l'elettore straniero presenti un documento d'identità valido e una dichiarazione formale che indichi la sua cittadinanza e il suo indirizzo dello Stato di membro di residenza. Questo elenco di documenti è da ritenersi esaustivo. La normativa ellenica esige che l'elettore straniero presenti una dichiarazione scritta in cui afferma di non essere stato privato del diritto di voto nello Stato membro d'origine. Tale dichiarazione relativa al godimento del diritto di voto nello Stato membro di origine non è prevista all'articolo 8, paragrafo 2, e non dovrebbe pertanto essere richiesta. Questa interpretazione è confermata dal disposto dell'ottavo considerando della direttiva, in cui si legge che è sufficiente subordinare il diritto di voto alle sole disposizioni sull'incapacità elettorale vigenti nello Stato membro di residenza. È attualmente in corso un procedimento di infrazione nei confronti della Grecia in relazione a questa disposizione ed è l'unico procedimento pendente in relazione alla direttiva. [8] [8] Nel caso della Grecia la Commissione ha deciso di adire la Corte di giustizia nel 2001, ma la presentazione è stata rinviata in previsione della modifica della normativa ellenica, che secondo le autorità elleniche verrà approvata entro l'inizio del 2002. In Germania, i Länder Sassonia e Baviera imponevano all'elettore straniero di rilasciare una dichiarazione giurata con cui attestava di risiedere da almeno tre mesi continuati nel comune ove desiderava votare e di avervi il proprio centro di interesse. Questa richiesta è eccessiva, potendo le autorità tedesche ottenere le informazioni circa il requisito di residenza di tre mesi dal registro anagrafico, cui devono essere iscritti tutti i residenti. La normativa tedesca è stata successivamente modificata e la richiesta di tale dichiarazione supplementare è stata soppressa. Articolo 8, paragrafo 3 - Mantenimento sulla lista elettorale L'articolo 8, paragrafo 3 della direttiva statuisce che l'elettore straniero iscritto in una lista elettorale dello Stato di residenza vi resta iscritto alle stesse condizioni che l'elettore cittadino di tale Stato membro, fino alla sua cancellazione d'ufficio per il venire meno dei requisiti prescritti per l'esercizio del diritto di voto o fino alla sua richiesta di essere cancellato dalla lista. Le disposizioni di applicazione emanate da due Länder tedeschi, Sassonia e Baviera, stabilivano che i cittadini dell'Unione residenti in Germania dovessero richiedere di essere iscritti nelle liste elettorali prima di ogni elezione comunale; tale onere è in contrasto con il disposto dell'articolo 8, paragrafo 3 della direttiva. Dopo l'avvio della procedura di infrazione la normativa nazionale è stata modificata onde permettere ai cittadini stranieri dell'Unione di essere automaticamente iscritti nelle liste elettorali in ogni elezione comunale. Il problema è stato quindi risolto. 4.3. Denunce Nei cinque anni in cui la direttiva è in vigore, alla Commissione sono pervenute solo poche denunce. Complessivamente queste hanno sollevato meno di dieci casi di eventuale incorretta applicazione della direttiva. Nessuna delle denunce è sfociata in una procedura di infrazione. L'esiguo numero di denunce presentate lascia supporre che la direttiva sia stata applicata in modo soddisfacente dagli Stati membri. 5. Deroghe applicate L'articolo 12, paragrafo 1, statuisce che gli Stati membri possono, in deroga alle disposizioni della direttiva, stabilire delle clausole restrittive all'elettorato attivo e passivo, se la percentuale dei cittadini stranieri dell'Unione che in esso risiedono aventi l'età per essere elettori supera il 20% totale dei cittadini dell'Unione in età di voto residenti nello Stato. L'articolo 12, paragrafo 2, consente al Belgio, in deroga alle disposizioni, di applicare delle restrizioni del diritto di voto in un numero limitato di comuni. L'articolo 12, paragrafo 3, statuisce che lo Stato membro in cui i cittadini stranieri dell'Unione hanno il diritto di votare per le elezioni del Parlamento nazionale, e possono quindi essere iscritti nelle liste elettorali alle stesse condizioni degli elettori nazionali, ha la facoltà, in deroga alla direttiva, di non applicare gli articoli da 6 a 11 a tali cittadini. [9] [9] La dichiarazione n. 32 all'Atto di adesione della Finlandia fa riferimento alla possibilità del Consiglio di determinare le modalità di applicazione dell'articolo 19, paragrafo 1 (ex articolo 8 B, paragrafo 1) alla particolare situazione di Åland in relazione al diritto di voto e di eleggibilità nelle isole Åland. Questo elemento è stato esaminato in occasione dell'elaborazione della direttiva 96/30/CE che modifica la direttiva 94/80/CE, ma in tale sede non si è ritenuto necessario contemplare una deroga. In base al terzo considerando della direttiva 96/30/CE, la direttiva 94/80/CE è applicabile alle isole Åland, ove i cittadini finlandesi che non godono della cittadinanza regionale e i cittadini degli altri Stati membri dell'Unione devono soddisfare il medesimo requisito del periodo di residenza per l'esercizio dell'elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali. L'unico Stato membro ad aver applicato la deroga è il Lussemburgo, che ha invocato le disposizioni dell'articolo 12, paragrafo 1. Il Lussemburgo limita il diritto di voto ai cittadini stranieri dell'Unione che nell'arco degli ultimi sette anni hanno risieduto sul suo territorio per almeno sei anni prima dell'iscrizione. Per l'esercizio dell'elettorato passivo, il Lussemburgo prescrive che i cittadini stranieri dell'Unione debbano avere il loro domicilio legale nel territorio del Lussemburgo e vi abbiano risieduto per dodici anni nel corso dei 15 anni precedenti la candidatura. All'epoca del recepimento, i cittadini stranieri dell'Unione in età di voto costituivano il 28,7% della totalità degli elettori nel Lussemburgo e la deroga era giustificata. Nel 1999 la Commissione ha successivamente verificato la sussistenza delle premesse per la concessione della deroga [10]. La percentuale di elettori stranieri varia tra il 32-34%, a seconda della fonte, ed è comunque nettamente superiore al limite del 20% fissato dalla direttiva. Sussistevano quindi ancora le condizioni per la concessione della deroga. [10] Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla concessione della deroga di cui all'art. 19, paragrafo 1, del trattato, presentata ai sensi dell'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 94/80/CE, COM(1999)597 def. II PARTE: APPLICAZIONE CONCRETA DELLA DIRETTIVA 6. Elettori potenziali ed elezioni locali in cui è stata applicata la direttiva La distribuzione dei cittadini stranieri varia notevolmente tra gli Stati membri. Nel 2000, i cittadini dell'Unione di età superiore a 18 anni abitanti in uno Stato membro diverso da quello d'origine erano 4,7 milioni, distribuiti in modo estremamente eterogeneo tra gli Stati membri: la maggiore concentrazione era registrata in Germania con 1,5 milioni e in Francia con più di 1 milione. [11] [11] Eurostat, Indagine sulla forza lavoro nella Comunità 2000. >SPAZIO PER TABELLA> Questi 4,7 milioni di cittadini sono in sostanza i potenziali elettori alle elezioni comunali oggetto della direttiva, se si prescinde dagli eventuali requisiti relativi al periodo di residenza. In alcuni Stati membri, i cittadini di un altro Stato membro potevano, a determinate condizioni, votare alle elezioni locali ancor prima dell'entrata in vigore della direttiva. Questo è il caso di: Danimarca, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Finlandia e Svezia. Il numero di nuovi elettori cui è stato accordato il diritto di elettorato attivo e passivo in occasione delle elezioni locali nel paese di residenza in base alla direttiva è di circa 4 milioni. Le prime elezioni comunali cui è stata applicata la direttiva si sono svolte nel 1996 in Germania (nei Länder Baviera, Berlino, Assia e Bassa Sassonia) e nel Regno Unito. Benché il Belgio sia stato l'ultimo Stato membro a recepire la direttiva, l'ultimo ad attuarla è stata la Francia, ove le elezioni locali indette nel marzo 2001 sono state le prime ad essersi svolte in conformità alla direttiva. Elezioni locali svoltesi dopo l'entrata in vigore della direttiva Stato membro // Data Germania // 1996 (elezioni locali svoltesi a livello di Länder; diverse elezioni in 16 Länder dal 1996 [12]) [12] Ad es. Baden-Württenberg 1999, Baviera 1996; Berlino 1996, Brema 1999, Amburgo 1997, Assia 1996, Bassa Sassonia 1996, 2001, Renania settentrionale-Vestfalia 1999, Renania-Palatinato 1999, Saarland 1999, Sassonia 1999, Schleswig-Holstein 1998. Regno Unito // 1996 (diverse elezioni locali dalle 1996 a seconda del tipo di autorità locale) Italia // 1997 (maggio), 2001 (13-27 maggio) Danimarca // 1997 (18 novembre), 2001 ( 20 novembre) Portogallo // 1997 (14 dicembre), 2001 (16 dicembre) Austria // 1998 (elezioni locali a livello di Länder; ad es. [13] 1998, 1999, 2000) [13] Tirolo 1998, Salisburgo 1999, Vorarlberg 2000 Paesi Bassi // 1998 (marzo) Svezia // 1998 (20 settembre) Grecia // 1998 (11 ottobre) Irlanda // 1999 (11 giugno) Spagna // 1999 (13 giugno) Lussemburgo // 1999 (ottobre) Belgio // 2000 (9 ottobre) Finlandia // 2000 (22 ottobre) Francia // 2001 (11-18 marzo) Mancano dati complessivi circa l'affluenza alle urne per le elezioni locali in tutti gli Stati membri. L'affluenza varia dall'88% in Spagna (elezioni del 1999 ), 75% in Svezia (elezioni del 1998), 60% nei Paesi Bassi (elezioni del 1998 ), 56% in Finlandia (elezioni del 2000) al 34% nel Regno Unito (elezioni del 1996). Questo offre un'indicazione della partecipazione politica generale a livello locale. Negli Stati membri dell'Unione europea vi sono più di 85.000 comuni [14]. La relazione esamina l'applicazione della direttiva nelle elezioni comunali in tredici Stati membri, come indicato al capitolo 2. La prima sezione del questionario tratta i risultati a livello nazionale delle elezioni comunali. La seconda chiede informazioni sui dieci comuni con la più alta percentuale di cittadini stranieri dell'Unione in età di voto, al fine di avere un quadro delle condizioni locali. Infatti, visto l'elevato numero di comuni non sarebbe possibile analizzare i dati di tutti comuni. La Commissione ritiene che, benché le informazioni a livello locale siano limitate a dieci comuni per ogni Stato membro, esse offrano un'indicazione del quadro generale e servano al fine della valutazione dell'applicazione della direttiva. [14] Eurostat, NUTS, corrispondenza tra livelli NUTS e unità amministrative nazionali (i livelli NUTS rispetto agli enti locali di base figuranti nell'allegato della direttiva). La presente relazione contiene una valutazione qualitativa dei dati statistici relativi alla partecipazione alle elezioni comunali. Le tabelle particolareggiate con le risposte fornite dai tredici Stati membri, compresi i dati analitici nazionali e dei dieci comuni di ogni Stato membro, possono essere consultate al seguente indirizzo Internet: http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_it.htm 7. Partecipazione alle elezioni comunali da parte dei cittadini stranieri dell'Unione nello Stato membro di residenza 7.1. Diritto di voto: sintesi a livello nazionale I cittadini stranieri dell'Unione devono richiedere di essere iscritti nelle liste elettorali in: Belgio, Grecia, Spagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Austria, Portogallo e Regno Unito. Nella tabella che segue si riportano le percentuali dei cittadini stranieri dell'Unione iscritti nelle liste elettorali per le elezioni locali nello Stato membro di residenza. In Germania, nei Paesi Bassi, in Finlandia e in Svezia, tutti i residenti, compresi i cittadini stranieri dell'Unione sono iscritti d'ufficio nelle liste elettorali. Percentuale di cittadini stranieri dell'Unione iscritti nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza >SPAZIO PER TABELLA> * iscritti d'ufficio Dalla tabella si evince che, ad esclusione degli Stati in cui gli elettori sono iscritti d'ufficio, la percentuale di cittadini stranieri dell'Unione iscritti nelle liste elettorali varia notevolmente da paese a paese. Il valore medio dei nove Stati membri in cui l'iscrizione avviene su richiesta dell'elettore è del 26,7%. La Grecia e il Portogallo hanno registrato i tassi di iscrizione più bassi e anche il Lussemburgo registra valori notevolmente inferiori alla media. Non si dispone di dati complessivi sul numero di cittadini stranieri dell'Unione che hanno realmente esercitato il diritto di voto. Solo la Finlandia ha reso noto quanti cittadini stranieri dell'Unione si sono effettivamente recati alle urne, ossia il 30,2% a livello nazionale. In Germania, non esistono dati a livello nazionale, ma le autorità tedesche hanno trasmesso alcuni dati illustrativi sull'affluenza in singoli casi: alle elezioni locali di Stoccarda, per esempio, l'affluenza dei cittadini stranieri dell'UE è stata del 21,5% (1996), in Baviera tra il 12 - 36% (1996), ad Amburgo del 23% (1997), a Berlino del 17,5% (1999), a Brema del 16,9% (1999) e a Saarbrücken dell'11% (2001). La Svezia ha riferito di non disporre di dati precisi sull'affluenza, ma le autorità svedesi hanno potuto fornire alcuni singoli esempi sulla base dei sondaggi elettorali. In base a tali informazioni la partecipazione dei cittadini danesi è stata del 38%, dei finlandesi del 35%, dei britannici del 39% e dei tedeschi del 49%. Essendo ragionevole supporre che la grande maggioranza dei cittadini che richiedono di essere iscritti intenda anche votare, i dati percentuali relativi ai cittadini stranieri iscritti nelle liste elettorali offrono un quadro abbastanza esatto della partecipazione. Questo vale particolarmente per il Belgio e la Grecia, ove qualora il cittadino dell'Unione si iscriva nella lista elettorale è obbligato a votare. Si può concludere che la partecipazione dei cittadini stranieri dell'Unione alle elezioni locali nello Stato membro di residenza è stata in genere abbastanza modesta. Solo in due Stati membri, Irlanda e Austria, la metà dei cittadini stranieri si è iscritta nelle liste elettorali. La buona partecipazione in Irlanda è probabilmente riconducibile al fatto che i cittadini stranieri ivi residenti hanno potuto esercitare il diritto di voto in tutte le elezioni dal 1963. La partecipazione è stata vistosamente scarsa in Grecia, Portogallo e Lussemburgo, ove il tasso di iscrizione è stato solo del 10% circa. 7.2. Esercizio del voto in dieci comuni Le informazioni trasmesse dagli Stati membri circa il voto nei dieci comuni con la più alta percentuale di cittadini stranieri dell'Unione in età di voto sono molto divergenti. I dati sono troppo incompleti per fornire un quadro della situazione in Belgio, Grecia, Irlanda, Paesi Bassi e Regno Unito. In Germania e Svezia, tutti i cittadini dell'Unione sono iscritti d'ufficio nelle liste elettorali. Non si dispongono tuttavia di dati reali sull'affluenza. Nei dieci comuni spagnoli il tasso di iscrizione varia dal 5% al 50%. Le variazioni locali sono quindi significative. In Italia il livello varia dal 6% al 40% e nel Lussemburgo tra il 12% e il 69%. Rispetto a questi dati, il livello di iscrizione nelle liste elettorali dei dieci comuni del Portogallo è molto basso, avendo registrato una percentuale di cittadini dell'Unione iscritti compresa tra lo 0% e l'1,7% In Austria molti dei dieci comuni scelti in base alla percentuale di elettori stranieri sono estremamente piccoli, con poche centinaia o migliaia di abitanti. Le percentuali di elettori iscritti presentavano la massima divergenza, ovvero tra l'1,5% e il 100%. Anche i dieci comuni finlandesi sono molto piccoli, con poche migliaia di abitanti. L'affluenza registrata è stata del 31-76%. Facendo il punto della situazione, si può dire in sintesi che la partecipazione alle elezioni locali ha oscillato fortemente in ragione delle condizioni locali. 7.3. Esercizio del diritto dell'elettorato passivo: sintesi della situazione a livello nazionale Gli Stati membri hanno potuto raramente fornire informazioni sul numero di cittadini stranieri dell'Unione candidatisi alle elezioni comunali. Sono disponibili dati solo per i seguenti paesi: Finlandia: 65 candidati Svezia: 1829 candidati Lussemburgo: 138 candidati Vi sono stati candidati stranieri anche in Spagna, nei Paesi Bassi, in Portogallo, Germania e Austria, ma mancano dati precisi. Riguardo ai cittadini stranieri dell'Unione eletti nel quadro di elezioni comunali si dispongono dati relativi ai seguenti paesi: Spagna: 30 cittadini stranieri dell'Unione eletti Paesi Bassi: 2 eletti Portogallo: 3 eletti Finlandia: 5 eletti Svezia: 408 eletti Sono inoltre pervenuti dati parziali relativi a: Germania: 319 eletti in nove Länder, mancano dati di sette Länder Austria: 20 eletti in sette Länder, mancano dati di due Länder. In diversi Stati membri si sono quindi presentati come candidati alle elezioni cittadini stranieri dell'Unione, ma non è possibile affermare se ciò sia avvenuto in tutti gli Stati. In almeno otto Stati membri alcuni cittadini stranieri si sono candidati e in sette Stati membri alcuni cittadini stranieri sono stati eletti. 7.4. Esercizio dell'elettorato passivo in dieci comuni In generale, il numero dei candidati dipende dalla dimensione del comune e quindi dal numero di membri della giunta comunale. In Belgio in ciascuno dei dieci comuni esaminati si sono candidati da 0 a 25 cittadini stranieri dell'Unione. In Germania, il numero di candidati è variato tra lo 0-21. In Italia si è presentato un minor numero di candidati, complessivamente 5 candidati in dieci comuni, ovvero tra 0 e 2 per comune. La situazione in Lussemburgo è molto simile, essendovi stati tra 0 e 5 candidati stranieri per comune. In Austria vi sono stati tra 0 e 6 candidati per comune, per un totale di 13 candidati stranieri in dieci comuni, sei dei quali sono stati eletti. A livello locale, i risultati sono stati molto buoni, essendo stati eletti 4 candidati su 5. Tutti i comuni erano alquanto piccoli (meno di 4000 abitanti) e il più piccolo contava 100-200 cittadini in età di voto. La situazione in Finlandia è simile a quella austriaca, trattandosi di comuni piccoli. I candidati stranieri sono stati cinque (due tedeschi e tre svedesi), nessuno dei quali è stato eletto. Le candidature erano concentrate in due dei dieci comuni. Grecia, Spagna, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia e Regno Unito non hanno inviato alcun dato circa i dieci comuni. 8. Campagne di informazione Le elezioni comunali esaminate nel presente documento sono le prime cui i cittadini stranieri dell'Unione hanno partecipato nello Stato membro di residenza, in conformità alle disposizioni della direttiva. È indubbio che l'esercizio dei diritti accordati - in virtù della cittadinanza dell'Unione - ai 4 milioni di cittadini europei in età di voto residenti in uno Stato membro diverso da quello d'origine ha richiesto un immane impegno di informazione. Tali cittadini non erano probabilmente ben informati, non solo dei loro diritti ma anche delle modalità di esercizio dei loro diritti nello Stato membro di residenza. Particolarmente importante è sapere come iscriversi in tempo utile nelle liste elettorali. È possibile che le procedure da seguire siano diverse da quelle dello Stato membro di origine. Nella tabella dell'allegato 3 si riporta il tipo di campagna di informazione condotta da ciascuno Stato membro e le percentuali di cittadini stranieri dell'Unione iscritti nelle liste elettorali. In generale, si può affermare che essendo la gestione delle elezioni comunali di competenza delle autorità locali, le campagne di informazione sono anch'esse condotte a livello locale. Le misure e gli strumenti impiegati variano quindi notevolmente all'interno dello stesso Stato membro. Trattandosi di campagne di informazione locali è difficile valutare appieno la loro portata. L'articolo 11 della direttiva statuisce che gli Stati membri sono tenuti a informare in tempo utile e nelle forme appropriate, gli elettori e gli eleggibili stranieri delle disposizioni relative all'esercizio del diritto di voto e di eleggibilità vigenti in tale Stato. Per quanto riguarda il concetto d'informare "nelle forme appropriate", la Commissione ha affermato in diverse occasioni che l'unico obbligo che incombe agli Stati membri è di informare i cittadini residenti in modo appropriato, mentre la scelta delle modalità di informazione è lasciata interamente alla discrezione degli Stati membri. Benché gli Stati membri godano palesemente di un ampio margine di libertà, le informazioni fornite devono tuttavia tenere in considerazione gli obiettivi stabiliti dall'articolo ed essere conformi agli obiettivi fissati dalla direttiva. La Commissione ritiene che gli Stati membri siano tenuti ad informare specificamente i cittadini stranieri dell'Unione residenti sul loro territorio delle precise disposizioni per l'esercizio dei diritti elettorali. Ciò significa che uno Stato membro non può adempiere all'obbligo di cui all'articolo 11 limitandosi a trasmettere le informazioni solitamente fornite ai propri cittadini. Le informazioni devono pertanto essere presentate in modo da soddisfare le esigenze di informazione specifiche di tale fascia di elettori. La Commissione ritiene inoltre che nel valutare se il disposto della direttiva sia stato opportunamente attuato, si deve tener conto dei risultati concreti delle attività di sensibilizzazione e del loro impatto sulla partecipazione dei cittadini dell'Unione alle elezioni comunali. In tale contesto, una strategia specifica ispirata alla realtà locale risulta più appropriata della fissazione di criteri generici o di soglie di partecipazione. La Commissione si compiace che nove Stati membri abbiano comunicato che almeno alcune autorità locali hanno inviato direttamente informazioni agli elettori potenziali (Belgio, Germania, Spagna, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Austria, Finlandia e Svezia). La Commissione crede nell'efficacia di questo tipo di informazione. Si rileva che due Stati membri con il più basso tasso di iscrizione di cittadini stranieri dell'Unione, Grecia e Portogallo, non hanno riferito di avere inviato lettere personali nel quadro delle campagne locali. L'assenza di un contatto personale potrebbe essere una delle ragioni del basso tasso di iscrizione nelle liste elettorali. La Commissione ritiene che gli Stati membri ove si è registrato un basso tasso di iscrizione dovrebbero attuare delle misure di informazione specifiche, che comprendano eventualmente l'invio per posta ai cittadini dell'Unione di materiale informativo personalizzato o l'appropriata informazione qualora essi contattino le autorità locali. La Commissione ritiene che un tasso di partecipazione estremamente modesto, nettamente inferiore alla media all'interno dell'Unione, sia indice di una carente azione d'informazione e lo Stato membro interessato potrebbe essere accusato di incorretta applicazione dell'articolo 11 della direttiva, con conseguente eventuale avvio della procedura di cui all'articolo 226 del trattato CE. Rispondendo al questionario, tutti gli Stati membri hanno indicato che le campagne di informazione fossero state sufficienti e adeguate. PARTE III: evoluzione dell'elettorato 9. Evoluzione dell'elettorato In base all'articolo 13 della direttiva, la Commissione è tenuta ad esaminare se dall'entrata in vigore della stessa vi è stata un'evoluzione dell'elettorato. In sede di adozione della direttiva, la Commissione mise a verbale una dichiarazione relativa all'articolo 13, in cui sottolineava che avrebbe rivolto particolare attenzione all'evoluzione dell'elettorato dopo l'entrata in vigore della direttiva, fenomeno che avrebbe potuto creare problemi specifici per taluni Stati membri. Il Consiglio ha preso atto di questa dichiarazione della Commissione nella propria dichiarazione a verbale. La delegazione ellenica ha fatto inoltre mettere a verbale la seguente dichiarazione: "vista la sua posizione geografica, la Grecia annette particolare importanza alla relazione che la Commissione redigerà in conformità dell'articolo 13. Essa confida che, dopo l'entrata in vigore della direttiva, la Commissione, tenendo conto dell'evoluzione dell'elettorato negli Stati membri, valuti i problemi specifici che questi dovranno eventualmente affrontare." Il questionario inviato agli Stati membri conteneva una specifica domanda riguardante l'evoluzione dell'elettorato. Le risposte sono riportate all'allegato 4 della presente relazione. Dodici dei tredici Stati membri che hanno risposto al questionario ritengono che non siano intervenuti cambiamenti significativi dell'elettorato in generale. Come indicato dalle autorità tedesche, a causa della disparità di concentrazione di elettori stranieri a livello locale e regionale l'entrata in vigore della direttiva ha inciso in maniera molto diversa nei vari comuni. Questa constatazione è corroborata dai dati inviati dai singoli Stati membri relativi ai dieci comuni: si rileva che i cambiamenti a livello locale dell'elettorato possono certamente essere considerati significativi. In Belgio ad esempio, rispetto alle elezioni locali precedenti, si è registrato un incremento dell'elettorato del 2-20%, con un incremento medio del 9,7%, in dieci comuni, un valore alquanto elevato. Rispetto alle due precedenti consultazioni elettorali, in Spagna l'incremento dell'elettorato nei dieci comuni esaminati è stato dell'ordine del 21-35% e mediamente del 29,3%, indice di uno sviluppo locale dell'elettorato molto importante. Sulla scorta dei dati relativi ai dieci comuni con maggiore densità di elettori stranieri in Irlanda (periodo 1991-99), si può stabilire che, a livello locale, l'incremento degli elettori stranieri è stato notevolmente superiore a quello dell'elettorato in genere: quest'ultimo è aumentato complessivamente dello 0,6% - 20,1%, con un incremento medio del 10,8%, mentre il numero di cittadini stranieri iscritti nelle liste elettorali è aumentato del 23,8-58,7%, con un incremento medio del 45,5%. Benché i cittadini stranieri potessero votare in Irlanda già dal 1963, si è registrato un notevole incremento a livello locale del numero di cittadini stranieri iscritti dopo l'applicazione della direttiva. Questo sviluppo potrebbe essere ascrivibile alle campagne specifiche di informazione. I risultati sono stati alquanto differenti, tuttavia, nei Paesi Bassi, ove i cittadini dell'Unione potevano esercitare il diritto di voto nelle elezioni locali ancor prima della attuazione della direttiva, sebbene a condizioni lievemente diverse. In dieci comuni, l'incremento dell'elettorato (1994 e 1998) ha presentato variazioni notevoli, con valori compresi tra lo 0% e l'11%, con un incremento medio del 2,5%, un valore non significativo. Ovviamente, non è possibile sapere con certezza in che misura gli incrementi a livello locale dell'elettorato citati negli esempi precedenti siano realmente dovuti alla concessione del diritto di voto ai cittadini stranieri. La Spagna è l'unico Stato membro a registrare un notevole incremento dell'elettorato (6%), in parte riconducibile all'aumento del 93% degli elettori stranieri iscritti nelle liste elettorali. Anche in Spagna, tuttavia, l'evoluzione dell'elettorato non ha causato problemi specifici. Si può pertanto concludere che negli Stati membri non sono stati rilevati problemi specifici imputabili ad un eventuale incremento dell'elettorato. La Commissione non ritiene pertanto necessario proporre alcuna modifica in questo contesto. 10. Conclusioni In ordine alla applicazione sotto il profilo giuridico, tutti gli Stati membri hanno recepito la direttiva e si sono riscontrati solo pochi problemi di non conformità. L'attuazione della direttiva è quindi servita da base giuridica per l'estensione del diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali ad altri 4 milioni di cittadini dell'Unione. L'applicazione può essere considerata soddisfacente sotto il profilo giuridico e non occorre modificare la direttiva. Questo è confermato dal numero limitato di denunce relative alla sua attuazione. In termini concreti, l'applicazione della direttiva non è stata così soddisfacente nei tredici Stati membri oggetti della presente relazione, essendo la percentuale di cittadini stranieri dell'Unione iscritti nelle liste elettorali in genere alquanto bassa. La Commissione è particolarmente preoccupata per la situazione in Grecia e in Portogallo. Non ritiene tuttavia che occorrano provvedimenti legislativi, ma la situazione potrebbe migliorare con la corretta ed efficace applicazione della direttiva attuale, in particolare mediante appropriate e adeguate campagne di informazione. Per informare i cittadini stranieri dell'Unione dei loro diritti politici, la Commissione raccomanda l'invio per posta di informazioni personalizzate o la comunicazione di informazioni appropriate quando tali cittadini si rivolgono alle autorità locali. Da ultimo, si può concludere che non si sono registrati specifici problemi negli Stati membri in connessione con il lieve aumento dell'elettorato. La Commissione non ritiene pertanto necessario proporre eventuali modifiche a tale riguardo. ALLEGATO 1: Misure nazionali di applicazione >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 2: Elezioni comunali: questionario A. Dati statistici 1. Statistiche nazionali 1.1. Numero totale di cittadini dell'Unione residenti in Italia senza averne la cittadinanza che hanno l'età per votare- 1.1.1. Ripartizione per Stato membro- 1.2. Numero totale di cittadini dell'Unione che non hanno la cittadinanza italiana iscritti nelle liste elettorali italiane- 1.2.1. Ripartizione per Stato membro- 1.3. Se i cittadini dell'Unione sono iscritti d'ufficio nelle liste elettorali nazionali, numero dei votanti con cittadinanza straniera- 1.3.1. Ripartizione per Stato membro 1.4. Numero di candidati con cittadinanza straniera- 1.5. Numero di eletti con cittadinanza straniera- 2. Statistiche locali 2.1. Quali sono i dieci (10) comuni con la più elevata percentuale di cittadini stranieri dell'Unione, in età di voto- 2.2. Si prega di fornire, per ognuno dei dieci comuni, le informazioni sottoindicate per le ultime elezioni comunali svoltesi prima dell'entrata in vigore della direttiva e per quelle successive: 2.2.1. Numero totale di elettori- 2.2.2. Numero totale di votanti- 2.2.3. Numero di cittadini in età di voto- 2.2.3.1. Ripartizione per Stato membro- 2.2.4. Numero di cittadini stranieri dell'UE iscritti nelle liste elettorali- 2.2.4.1. Ripartizione per Stato membro- 2.2.5. Se i cittadini dell'Unione sono iscritti d'ufficio nelle liste elettorali, numero di votanti aventi la cittadinanza straniera- 2.2.5.1. Ripartizione per Stato membro- 2.2.6. Risultato delle elezioni- 2.2.7. Numero di candidati stranieri- 2.2.8. Numero di stranieri eletti- B. Dati qualitativi 1. Informazione 1.1. Indicare dettagliatamente le iniziative realizzate per informare i cittadini dell'UE in merito ai loro diritti di voto e d'eleggibilità e alle modalità del relativo esercizio. 1.2. Ritenete sufficiente questa campagna d'informazione- 2. Evoluzione dell'elettorato 2.1 L'applicazione della direttiva 94/80/CE ha prodotto un'evoluzione significativa dell'elettorato- 2.2 'applicazione della direttiva ha prodotto dei cambiamenti nella composizione politica degli organi elettivi dei dieci comuni sopraindicati- ALLEGATO 3: Campagna d'informazione >SPAZIO PER TABELLA> Allegato 4: Evoluzione dell'elettorato >SPAZIO PER TABELLA>