Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa"



Gazzetta ufficiale n. C 155 del 29/05/2001 pag. 0017 - 0021



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa" (2001/C 155/05) La Commissione, in data 11 settembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Bento Gonçalves, in data 13 marzo 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 marzo 2001, nel corso della 380a sessione plenaria, con 100 voti favorevoli e 1 astensione il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'attuazione della gestione integrata delle zone costiere in Europa(1) si basa essenzialmente sul contenuto della Comunicazione della Commissione che comprende la Relazione sullo stato di avanzamento del programma di dimostrazione sull'assetto integrato delle zone costiere(2), e sulla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla gestione integrata delle zone costiere: una strategia per l'Europa"(3). 1.1.1. La raccomandazione formula proposte per lo sviluppo di strategie integrate nazionali e comunitarie per la gestione integrata delle zone costiere. Tali proposte si fondano sugli obiettivi del Trattato e mirano soprattutto a promuovere uno sviluppo sostenibile, conservando le risorse disponibili in un contesto ecocompatibile. 1.1.2. Il programma di dimostrazione ha inglobato diversi progetti realizzati in trentacinque regioni rappresentative delle zone costiere d'Europa, e sei analisi tematiche trasversali. 1.2. Importanza storica 1.3. Nel corso della storia, le zone costiere hanno costituito un importante polo di attrazione, di ancoraggio e di sviluppo sostenuto delle società umane. Queste zone continuano a presentare un elevato potenziale di sviluppo per le società moderne e a svolgere importanti funzioni in molteplici ambiti: produzione agricola, produzione ittica, pesca, attività ricreative, conservazione della natura e della biodiversità, produzione di sostanze utilizzate nelle biotecnologie, ecc. 2. Osservazioni generali 2.1. La proposta di raccomandazione relativa alla gestione integrata delle zone costiere a) mette in evidenza l'importanza sociale, economica, ambientale e culturale di tali zone per l'UE; b) sottolinea il costante e accentuato degrado delle zone costiere europee, come prova la relazione dell'Agenzia europea dell'ambiente; c) pone in rilievo la necessità di avviare un sistema di gestione delle zone costiere sostenibile a livello ambientale, economicamente equo, responsabile sul piano sociale e sensibile alle caratteristiche culturali delle popolazioni, sì da tutelare l'integrità delle risorse esistenti sotto tutti gli aspetti; d) puntualizza che tutte le Comunicazioni della Commissione già presentate in materia(4) insistono sulla necessità di garantire, con tale gestione integrata, la partecipazione di tutti i soggetti interessati; e) richiama l'attenzione sulla necessità di garantire azioni coerenti a livello europeo, comprese quelle di cooperazione interregionale, che contribuiscano ad affrontare i problemi delle zone costiere transfrontaliere, integrandole a tal fine nelle azioni dell'Iniziativa comunitaria Interreg; f) ricorda le precedenti risoluzioni del Consiglio(5), le quali riconoscono la necessità di azioni concertate a livello europeo; g) fa riferimento al programma di dimostrazione sulla gestione integrata delle zone costiere proposto da una Comunicazione della Commissione(6), e nel frattempo posto in atto; h) osserva che, conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità sanciti dalla legislazione comunitaria, e viste le condizioni eterogenee delle zone costiere e dei quadri giuridici nei vari Stati membri, ai fini di un'azione efficace si rende indispensabile l'adozione di orientamenti adeguati a livello comunitario. 2.1.1. La gestione integrata delle zone costiere costituisce un processo dinamico, continuo e interattivo il cui obiettivo è promuovere la gestione sostenibile delle zone costiere, nel tentativo di conciliare a lungo termine tutti i benefici derivanti dallo sfruttamento di tali zone in tutti i suoi aspetti, tenendo conto della vulnerabilità ecologica delle stesse. 2.1.2. La raccomandazione e la Comunicazione presentate annunciano la strategia europea per tradurre in realtà il contenuto del programma di dimostrazione dell'UE(7), su cui il Comitato si è pronunciato con il parere del 10 giugno 1996(8). Le considerazioni sulla proposta in oggetto si iscrivono nella scia delle posizioni espresse dal suddetto programma di dimostrazione riguardo all'iniziativa e alla collaborazione tra le Direzioni generali "Ambiente", "Pesca" e "Politica regionale", con la partecipazione del Centro comune di ricerca. 3. Osservazioni specifiche 3.1. Una visione comune (I) 3.1.1. Pur concordando in termini generali con il contenuto di questo capitolo della raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, si propone una redazione di più ampio respiro: a) garantire opportunità economiche per le zone interessate e promuovere azioni in grado di creare impieghi duraturi nel rispetto degli obiettivi di sostenibilità, tenendo cioè in considerazione le specificità dell'ambiente e la vulnerabilità biofisica delle zone costiere; b) nel contesto dello sfruttamento economico delle zone, intraprendere azioni che rispettino l'identità sociale e culturale delle comunità locali; c) garantire la creazione e lo sviluppo di spazi aperti di cui la collettività possa beneficiare in futuro, nell'ambito di politiche ambientali e paesaggistiche equilibrate e sostenute che tengano altresì conto della componente economica degli interventi; d) data la vulnerabilità fisica e ambientale delle zone costiere, promuovere e assicurare l'integrità degli ecosistemi come anche la gestione sostenibile delle risorse della fauna e della flora, tanto quelle alieutiche della piattaforma marittima quanto quelle delle componenti terrestri delle zone costiere e aree circostanti; e) estendere l'approccio della problematica della gestione integrata alle aree più remote dei mari interni e agli Hinterland a monte delle zone costiere di tutta Europa. 3.2. Principi (II) Il Comitato osserva quanto segue: a) La Commissione sottolinea che il modello di gestione delle zone costiere andrà messo a punto in una prospettiva ampliata e di lungo periodo, coinvolgendo tutti gli operatori socioeconomici presenti nelle aree in questione. I fenomeni che si verificano nelle zone costiere hanno una durata e un'incidenza impossibili da valutare immediatamente, in quanto i loro effetti dipendono anche dagli interventi umani a monte. Gli stessi mutamenti climatici possono provocare reazioni aventi un impatto negativo sulla dinamica e sulla stabilità delle zone costiere. È il caso del livello del mare, il quale cresce all'aumentare della temperatura, con ripercussioni negative sull'equilibrio dei litorali. b) Secondo la proposta di raccomandazione, la gestione integrata delle zone costiere deve avere carattere interattivo e capace di adattarsi, deve cioè tenere conto delle nuove informazioni fornite dalla stessa analisi del funzionamento delle zone costiere. c) I fenomeni che si verificano nelle zone costiere sono influenzati o addirittura determinati da interventi a monte. Ciò rende necessario che, nell'ambito delle strategie di gestione, si tenga conto delle specificità locali: soggetti economici, popolazioni coinvolte, ecosistemi esistenti e relativo grado di stabilità o di vulnerabilità, eventuali effetti a monte, impatto dannoso per la stessa zona costiera (trasporto di materiali inquinanti o pericolosi, sfruttamento eccessivo delle risorse alieutiche, scarichi di effluenti aggressivi per la biodiversità, ecc.). d) Tutti questi fattori sono da considerare e quantificare in termini di input e di output per effettuare una pianificazione delle attività nelle zone costiere, pianificazione che abbia un carattere partecipativo e coinvolga tutti i soggetti interessati. e) Il modello di gestione è di stampo essenzialmente ambientale, in quanto tiene conto della fragilità e della vulnerabilità di tali zone. Come si è già detto, però, esso non deve trascurare gli aspetti economici e sociali. Si consideri ad esempio il modello posto in atto nella Baia della Rance, che sfrutta l'energia delle maree per la produzione di elettricità e i sedimenti per la produzione di materie prime destinate all'edilizia e di composti organici per la fertilizzazione dei terreni agricoli. Si possono individuare altre esperienze europee in tali ambiti, poiché è necessario che le conoscenze ad esse legate vengano utilizzate altrove (ad esempio, l'esperienza dei Paesi Bassi e l'impiego delle tecnologie di punta nelle azioni di recupero dei polder). f) La gestione delle zone costiere deve basarsi su sistemi di monitoraggio che consentano di tenere costantemente sotto osservazione gli effetti dei vari fattori di aggressività sull'ambiente naturale, sulla biodiversità e sull'equilibrio degli ecosistemi terrestri e marittimi. Il ricorso a tecniche analitiche adeguate, ai sistemi satellitari di controllo a distanza e ai GIS (sistemi di informazione geografica) costituisce un apporto essenziale alla gestione integrata delle zone costiere. 3.3. Valutazione nazionale (III) 3.3.1. Il Comitato propone di modificare come segue il testo del paragrafo 2: "Tale valutazione deve riguardare tutti i livelli amministrativi (locale, regionale e nazionale) e definire le responsabilità e le funzioni svolte dalle parti sociali rappresentative dei cittadini e delle loro organizzazioni socioeconomiche." 3.3.2. Ai fini di una descrizione e/o di un'analisi della zona costiera è necessario conoscere, possibilmente collegandole fra loro, le politiche globali di sviluppo regionale, ivi incluso l'aspetto rurale, in tutte le loro componenti: economica, sociale, di ricerca, d'istruzione, di formazione professionale e creazione di posti di lavoro, nonché le politiche di gestione delle risorse e dei residui. 3.3.2.1. Tutte le informazioni raccolte vanno trattate nella prospettiva dell'approccio integrato delle zone costiere, cercando le basi di una politica globale che contribuisca alla sostenibilità economica, sociale e ambientale. 3.4. Strategie nazionali (IV), Cooperazione (V) e Presentazione delle relazioni (VI) 3.4.1. Il Comitato concorda in generale con i principi guida enunciati nella proposta della Commissione. Quanto alle relazioni da presentare, esse dovranno contenere tutti gli indicatori fisici e finanziari di attuazione, ivi incluse le valutazioni ex-ante ed ex-post. 4. Raccomandazioni e proposte da tenere in considerazione nel formulare le opzioni in materia di pianificazione della gestione integrata delle zone costiere 4.1. La gestione integrata delle zone costiere deve avere come obiettivo centrale la conservazione delle risorse idriche, sia quelle di mare sia quelle dei corsi d'acqua che sfociano nelle zone costiere. L'acqua sarà l'elemento maggiormente esposto alla pressione umana, e ciò influirà sullo sviluppo di tutti i settori socioeconomici. In tale contesto, la gestione delle risorse idriche, della loro qualità e della loro utilizzazione sarà una questione di importanza strategica per il XXI secolo e va quindi tenuta in considerazione nella gestione integrata delle zone costiere. 4.1.1. I fenomeni climatici derivanti dall'innalzamento della temperatura ambiente (il cosiddetto "effetto serra") provocano l'aumento dell'evaporazione e delle perdite negli invasi. Il Comitato ritiene che nel quadro della gestione integrata delle zone costiere si debba considerare con attenzione l'approccio volto a economizzare l'acqua dei fiumi e delle dighe a monte, ivi inclusa la sperimentazione di nuovi sistemi di coltura che riducano al minimo l'impiego di tale risorsa. 4.1.2. Gli scienziati riconoscono che esiste un forte legame tra le tempeste marine, il verificarsi delle piene e l'aumento della temperatura atmosferica, legame che condizionerà la stabilità territoriale delle zone costiere. Il Comitato reputa che, nell'ambito della gestione integrata delle zone costiere, sia indispensabile definire norme sull'assetto e sull'occupazione del territorio che riflettano tali nuove circostanze, ferma restando la necessità di una politica di utilizzazione delle zone costiere. 4.2. L'utilizzo della flora e della fauna marina per la ricerca biotecnologica in relazione al trattamento di numerose patologie ha subito un marcato aumento. Il Comitato considera che la gestione integrata delle zone costiere debba attribuire grande importanza alla conservazione degli organismi marini che vivono in tali aree. 4.3. La gestione integrata delle zone costiere non può limitarsi a un impegno politico, ma deve tradursi in azioni concrete. La Commissione deve attuare strategie a lungo termine che inglobino politiche di sviluppo sostenibile a livello economico, sociale ed ecologico. 4.3.1. Secondo il Comitato, la gestione integrata delle zone costiere deve tenere conto degli interventi che hanno portato al recupero delle zone costiere, soprattutto al ripristino dell'avifauna e alla ricostituzione biologica delle risorse della fauna marina. Questo controllo ambientale va accompagnato da un'attività di monitoraggio e bisognerà inoltre garantire il disinquinamento delle zone degli estuari e di altre aree costiere (ad esempio, il recupero dell'estuario del Tago e delle zone umide circostanti e quello dell'estuario del Guadalquivir). 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato ricorda e ribadisce le conclusioni del suo precedente parere su questo argomento(9), le quali restano di attualità: 5.2. La pianificazione e lo sviluppo delle zone costiere presuppongono un approccio di programmazione a livello comunitario e nazionale. Per quanto riguarda il finanziamento della gestione integrata delle zone costiere, si dovrà poter ricorrere a risorse finanziarie diversificate e rese disponibili nell'ambito del bilancio comunitario e di quelli nazionali. In tal modo sarà possibile utilizzare i vari fondi strutturali e di altro tipo, applicando a tal fine i principi di addizionalità e di complementarità. 5.2.1. La dotazione finanziaria per assicurare lo sviluppo delle iniziative nelle zone costiere deve provenire dai fondi strutturali e dalle Iniziative comunitarie come Interreg(10), senza accrescerne l'importo totale, e nell'ambito di un quadro giuridico analogo a quello del Fondo di coesione. La presentazione dei progetti da parte degli Stati membri va articolata in sottoprogrammi con un orientamento agli obiettivi specifici della gestione sostenibile del litorale, orientamento già definito dal programma di dimostrazione. 5.2.2. Bisogna incoraggiare i partenariati tra tutti i settori, pubblici e privati, attraverso le rispettive organizzazioni associative (parti sociali e altre organizzazioni di cittadini), al fine di coinvolgerli nelle azioni da intraprendere nelle zone costiere e nel loro finanziamento. 5.3. Il Comitato considera favorevolmente la creazione di un'unità di gestione e coordinamento a livello comunitario delle azioni da intraprendere nelle zone costiere, alla quale partecipino su base intersettoriale tutte le varie Direzioni generali coinvolte nel processo. 5.3.1. Ciascuno Stato membro dovrebbe inoltre creare una propria unità nazionale di gestione integrata delle zone costiere e le rispettive commissioni di accompagnamento, composte di rappresentanti delle parti sociali e della comunità scientifica, e destinate a seguire l'esecuzione delle azioni e dei progetti sui rispettivi territori e a partecipare al coordinamento su scala comunitaria, assieme alle unità di gestione di ciascuno Stato. 5.4. Dati i buoni risultati del programma di dimostrazione(11), il Comitato avrebbe potuto presentare proposte più concrete per risolvere i numerosi problemi già identificati, per far sì che le attuali decisioni non limitino le opzioni future. 5.4.1. L'importanza sotto numerosi punti di vista delle zone costiere e delle relative risorse naturali (marittime e terrestri) fa sì che queste abbiano un ruolo essenziale da svolgere nel soddisfare i bisogni e le aspettative delle popolazioni attuali e future d'Europa. 5.4.2. È necessario definire misure restrittive che limitino lo sfruttamento improprio e intensivo di tali aree, in quanto esso non fa che accentuare pressioni insostenibili e incompatibili con la vulnerabilità ecologica delle zone costiere. 5.4.3. In tale contesto, si suggerisce di istituire alcuni meccanismi di controllo: - monitoraggio delle pressioni esercitate su tali zone; - adeguamento dei regolamenti urbanistici di tali zone, in modo che l'edilizia urbana venga pianificata entro limiti sostenibili ed ecocompatibili e si imponga la conservazione di vasti spazi verdi naturali; - definizione di un quadro giuridico chiaro e appropriato, tale da scoraggiare l'utilizzazione abusiva di tali zone e di conseguenza la distruzione dei suoi fragili ecosistemi. 5.5. È necessario precisare le politiche da porre in atto a livello degli Stati membri e dei paesi terzi o delle regioni con zone costiere confinanti con l'UE, o attraversate da fiumi che sfociano in tali zone. Il Comitato considera evidente l'importanza che la formazione, l'informazione e la diffusione delle azioni assumono nell'ambito della gestione integrata delle zone costiere. 5.6. Il Comitato reputa che, nel quadro della gestione integrata delle zone costiere, si debba promuovere la creazione di un Centro di scambio di informazioni tra i paesi appartenenti alla fascia costiera (una sorta di Osservatorio). 5.6.1. Tale organo dovrebbe associare gli interlocutori socioeconomici coinvolti nella problematica delle zone costiere, ivi inclusa la comunità scientifica e di ricerca, gli organismi di formazione, gli enti locali e regionali e i rappresentanti del potere centrale di ciascuno Stato membro. In esso andrebbero dibattuti tutti i problemi che colpiscono le zone, visti nei loro molteplici aspetti, in un quadro che tenga conto degli obiettivi globali e delle azioni da intraprendere. 5.6.2. Secondo la Sezione, tutti gli Stati membri coinvolti nella strategia integrata delle zone costiere devono elaborare relazioni contenenti informazioni sulle metodologie di lavoro adottate, gli esiti delle azioni, il grado di partecipazione degli interlocutori socioeconomici, ecc. Tali relazioni devono costituire una delle basi di discussione durante le riunioni del Centro di scambio di informazioni. 5.7. Il Comitato esprime quindi parere positivo sul lavoro realizzato grazie ai programmi di dimostrazione, ed esorta a portarlo avanti. Aggiunge che la strategia da adottare al riguardo dovrà anche seguire gli orientamenti generali della Risoluzione 94/C 135/02 del Consiglio. Bruxelles, 28 marzo 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(2000) 545 def. (2) COM(97) 744 def. (3) COM(2000) 547 def. (4) COM(97) 744 def. e COM(2000) 547 def. (5) Risoluzioni 92/C-5901 e 94/C-13502 del Consiglio. (6) COM(95) 511 def. (7) id. (8) GU C 295 del 7.10.1996. (9) id. (10) Allegato 2 della Comunicazione della Commissione agli Stati membri COM(2000) 1101 del 28.4.2000. (11) COM(97) 744 def.