Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un «codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone» /* COM/2004/0391 def. - CNS 2004/0127 */





Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che istituisce un «codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone» (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. In generale La Comunicazione della Commissione «Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea» del 7 maggio 2002 [1] (di seguito «Comunicazione frontiere esterne») aveva definito cinque componenti essenziali della politica comune di gestione integrata delle frontiere esterne: [1] COM(2002) 233 definitivo. a) un corpus legislativo comune; b) un meccanismo comune di concertazione e di cooperazione operativa; c) una valutazione comune ed integrata dei rischi; d) personale formato alla dimensione europea e attrezzature interoperative; e) una ripartizione degli oneri fra gli Stati membri nella prospettiva di un Corpo europeo di guardia di frontiera. Per ciò che concerne il «corpus comune di legislazione», la rifusione del manuale comune per le frontiere esterne [2] figurava tra le azioni da realizzare a breve termine [3], al fine, in particolare, di «chiarire la natura giuridica delle sue varie disposizioni e farne una fonte di diritto» e di «introdurre [nello stesso manuale] alcune migliori pratiche», ispirandosi al catalogo delle migliori pratiche Schengen in materia di frontiere esterne [4]. Ciò è stato ripreso nel «Piano per la gestione delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea», approvato dal Consiglio GAI il 13 giugno 2002 e supportato dal Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno. Il Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003 ha ulteriormente sollecitato la Commissione a «presentare, quanto prima possibile, proposte relative alla rielaborazione del manuale comune, compresa l'apposizione di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi» [5]. [2] Acquis di Schengen - Decisione del Comitato esecutivo del 28 aprile 1999 riguardante le versioni definitive del manuale comune e dell'Istruzione consolare comune (SCH/Com-ex (99) 13) indirizzate ai rappresentanti diplomatici e consolari di carriera (GU L 239 del 22.9.2000, pag. 317). Una versione aggiornata del manuale è stata pubblicata - ad eccezione di certi allegati riservati - sulla GU C 313 del 16.12.2002, pag. 97. [3] Le altre azioni previste per il breve termine comprendono: la realizzazione di un «memorandum pratico» utilizzabile da parte delle guardie di frontiera, e disponibile anche su supporto elettronico, nonché l'adozione di misure comuni in materia di piccolo traffico di frontiera (si vedano, al riguardo, le due proposte di regolamento presentate dalla Commissione il 14.8.2003: COM(2003) 502 definitivo - 2003/0193 (CNS) e 2003/0194 (CNS)). Tra le misure a lungo termine figurano: l'elaborazione di un processo di scambio e di trattamento di dati e di informazioni che sarà formalizzato tra le autorità che operano alle frontiere esterne e quelle che operano all'interno del territorio; la definizione del quadro istituzionale e giuridico (competenze, settori di azione, ecc.) degli agenti di un futuro «Corpo europeo delle guardie di frontiera». [4] UE catalogo Schengen - Controllo alle frontiere esterne, allontanamento e riammissione: raccomandazioni e migliori pratiche, Consiglio dell'Unione europea, SG - DG H, 28.2.2002. [5] Su tale ultima questione, si veda la proposta di regolamento dalla Commissione il 6.11.2003: COM(2003) 664 definitivo. Si tratta quindi di un'iniziativa importante nell'ambito del consolidamento e dello sviluppo della «parte legislativa» della politica di gestione integrata delle frontiere, allo stesso modo in cui la futura Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne [6] rappresenta l'elemento essenziale per lo sviluppo della «parte operativa» di tale politica. D'altronde, è evidente che il ruolo dell'Agenzia sarà fondamentale nell'attuazione delle norme comuni previste al titolo II del presente regolamento. Più precisamente, viene fatto esplicito riferimento al ruolo dell'Agenzia all'articolo 14 relativo alla cooperazione operativa tra Stati membri, «in vista di un'esecuzione efficace del controllo alle frontiere» (si vedano i relativi commenti). [6] Si veda la proposta di regolamento del Consiglio (on via di adozione) COM(2003) 687 definitivo dell'11.11.2003. Per tornare alla parte legislativa, il manuale comune, elaborato nell'ambito della cooperazione intergovernativa Schengen ed integrato nel quadro istituzionale e giuridico dell'Unione a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam [7], è attualmente lo strumento di base in materia di controllo delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, anche se alcuni principi figurano egualmente nella stessa convenzione di Schengen [8] ed alcune disposizioni particolari in altre decisioni separate [9]. [7] Si veda il Protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, allegato ai trattati CE e UE dal trattato di Amsterdam. [8] Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 (GU L 239 del 22.9.2000, pag. 19). [9] Si veda, ad esempio, la decisione SCH/Com-ex (94) 17, 4 rev. riguardante l'introduzione e l'applicazione del regime Schengen negli aeroporti principali e negli aeroporti minori (GU L 239 del 22.9.2000, pag. 168). Sebbene l'«acquis di Schengen» [10], e, segnatamente, le disposizioni Schengen aventi la loro base giuridica nel trattato CE [11], facciano ormai parte dell'acquis comunitario [12] applicandosi a tutti gli Stati membri [13], esso conserva comunque la sua specificità in relazione al diritto comunitario classico, in quanto: [10] Per una definizione dell'acquis di Schengen si veda la decisione n. 1999/435/CE del 20 maggio 1999 (GU L 176 del 10.7.1999, pag. 1), che definisce l'acquis di Schengen ai fini della determinazione, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'acquis. [11] Si veda la decisione n. 1999/436 del 20 maggio 1999, che determina, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'acquis di Schengen (GU L 176 del 10.7.1999, pag. 17). [12] Per le disposizioni aventi la loro base giuridica nel trattato UE, si tratta dell' «acquis dell'Unione». [13] Ad eccezione, per ora, del Regno Unito e dell'Irlanda:circa la loro situazione specifica in relazione all'acquis di Schengen, nonché circa la situazione della Danimarca e dei due Stati non membri (Norvegia e Islanda), si vedano i commenti al punto 5 più avanti. - non si tratta di un diritto comunitario «tipico», vale a dire avente la forma di strumenti tipici del diritto comunitario quali regolamenti e direttive, il che può causare ambiguità quanto al valore giuridico di alcune disposizioni Schengen (si vedano più avanti le considerazioni sulla natura del manuale comune); - si tratta di decisioni e misure che sono state adottate in un ambito puramente intergovernativo, e quindi evidentemente senza la partecipazione delle istituzioni comunitarie [14], e in particolare del Parlamento europeo. [14] La Commissione aveva tuttavia il ruolo di osservatore all'interno delle istituzioni Schengen. Per tali motivi, nel primo Quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di «libertà, sicurezza e giustizia» nell'Unione europea del 24 marzo 2000 [15], la questione della «conversione» dell'acquis di Schengen integrato nell'Unione in strumenti tipici del diritto comunitario si era già posta, anche se, all'epoca, la conclusione era stata che «la necessità prioritaria di convertire le disposizioni della convenzione in atti legislativi "di Amsterdam" dipenderà dall'evolversi della situazione piuttosto che da un bisogno assoluto di effettuare la conversione» (COM(2000) 167, punto 1.3). [15] COM(2000) 167 definitivo. L'istituzione, da parte della Commissione, di un «quadro di controllo», da aggiornare periodicamente, era stata prevista dal Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, con lo scopo di «esaminare puntualmente i progressi compiuti per attuare le misure necessarie» - e rispettare le diverse scadenze stabilite dal trattato di Amsterdam, dal piano di azione di Vienna e dalla conclusioni dello stesso Consiglio di Tampere - al fine di creare un effettivo «spazio di libertà, sicurezza e giustizia». Per quanto concerne il manuale comune, le ragioni politiche alla base della decisione di «rifusione» sono già state illustrate supra. Dal punto di vista tecnico/giuridico, occorre sottolineare che il manuale comune è un atto avente natura «ibrida», poiché è sia fonte di diritto comunitario, da cui nascono diritti e obbligazioni, sia guida pratica per le guardie di frontiera, e fornisce, in linea di massima, tutti gli elementi d'informazione indispensabili alle guardie di frontiera ma tratti da altre fonti di diritto. Questa «doppia natura» del manuale comune è suscettibile di ingenerare ambiguità sul suo valore giuridico, tanto più che alcune sue parti e alcuni allegati non fanno che riprodurre il contenuto d'altri atti, quali la convenzione di Schengen o le Istruzioni consolari comuni [16]. [16] Decisione SCH/Com-ex(99)13, citata. Une versione aggiornata è stata pubblicata sulla GU C 310 del 19.12.2003. Le prime discussioni sulla necessità di revisionare il manuale comune delle frontiere esterne risalgono a qualche mese dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, a seguito dell'iniziativa della presidenza finlandese (ottobre 1999) di inviare agli Stati membri un questionario vertente sull'argomento, nonché sulle esigenze di riservatezza del manuale. Il dibattito è proseguito nel corso delle Presidenze successive [17], mettendo in evidenza l'intenzione della maggior parte degli Stati di modificare, chiarire o sviluppare alcune parti o disposizioni del manuale [18]. Tali discussioni hanno portato all'adozione di decisioni puntuali relative alla soppressione o all'aggiornamento di talune disposizioni del manuale, oppure alla declassificazione di alcune sue parti, senza tuttavia mai pervenire ad una revisione globale e coerente delle disposizioni in materia di frontiere esterne. [17] Si veda, in particolare, la nota della presidenza svedese e della presidenza belga entrante sulla revisione del manuale comune (doc. del Consiglio n. 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 del 18.6.2001), che ipotizza un approccio in tre fasi e cioè, in primo luogo, la soppressione delle parti superflue del manuale, in seguito l'individuazione delle parti che richiedono precisazioni e eventuali nuovi aspetti da inserire e, infine, l'elaborazione di una nuova struttura tale da facilitare il suo impiego da parte delle autorità di frontiera degli Stati membri. [18] Si vedano le risposte degli Stati membri al questionario inviato dalla presidenza svedese nel giugno 2001 sulla natura/struttura del manuale (doc. del Consiglio n. 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 del 2.10.2001). Tenuto conto della complessità di tale operazione, e del fatto che alcune questioni aggiuntive sono emerse in corso di riflessione, la Commissione ha ritenuto opportuno presentare preliminarmente un documento di lavoro dei servizi sull'argomento (SEC(2003) 736 del 20.6.2003), al fine di esaminare in modo approfondito l'acquis in materia di frontiere esterne, le lacune esistenti, nonché le problematiche connesse alla struttura attuale del manuale comune. Sulla base di tale analisi, il documento di lavoro ha presentato diverse opzioni sul modo di procedere e, in particolare: - sull'opportunità di mantenere la struttura attuale del manuale, oppure di chiarirne la natura giuridica, operando una distinzione chiara e netta tra lo strumento normativo, da un lato, e la guida pratica per le guardie di frontiera, dall'altro; - sul fatto di limitarsi ad una semplice "operazione di facciata" dell'attuale manuale oppure di sviluppare alcune sue parti al fine di colmare le lacune constatate e, integrandovi, se necessario, le disposizioni pertinenti contenute in altri strumenti; - sull'opportunità di istituire un «atto di base» contenente tutti i principi e le norme di base in materia di frontiere esterne che, conformemente all'articolo 202 del trattato, conferirebbe alla Commissione, allo stesso tempo, le competenze di esecuzione relative all'atto di base. Inoltre, la Commissione ha ritenuto opportuno porre la seguente questione aggiuntiva: poiché si tratta di proporre l'istituzione di un «Codice comunitario delle frontiere esterne», non potrebbe essere utile ampliare la portata di tale codice al fine di coprire anche le frontiere interne istituendo un vero e proprio «Codice comunitario relativo all'attraversamento delle frontiere da parte delle persone», comprendente due parti, una relativa alle frontiere esterne e l'altra alle frontiere interne? Un questionario su tali questioni fondamentali è stato inviato agli Stati membri dalla presidenza alla fine del mese di luglio 2003; la maggior parte delle delegazioni si è espressa a favore delle proposte della Commissione relative alla distinzione tra lo strumento giuridico e la guida pratica, nonché riguardo la necessità di andare al di là di una semplice operazione di facciata sul manuale. Sulle altre due questioni, la maggior parte degli Stati membri non ha assunto una posizione definitiva, pur sottolineando che si renderebbe necessaria un'ulteriore riflessione, una volta che saranno sul tavolo proposte concrete. È altresì opportuno sottolineare che, in parallelo a questa riflessione approfondita sul manuale comune, sono state presentate proposte su questioni specifiche per le quali il Consiglio aveva richiesto un'azione rapida da parte della Commissione, vale a dire il traffico frontaliero locale e l'apposizione sistematica di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi [19]. Il contenuto di tali proposte è stato, evidentemente, ripreso nel presente regolamento ed è chiaro che, quando questa proposta sarà adottata, sostituirà le varie iniziative specifiche in materia di frontiere. [19] Si vedano, rispettivamente, COM(2003) 502 e COM(2003) 664. 2. Obiettivi e contenuto della proposta: dalla rifusione del manuale comune al «Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone» L'obiettivo di tale proposta, così come la Commissione l'aveva inizialmente individuato nella sua Comunicazione sulle frontiere esterne ed incluso nel Piano sulla gestione delle frontiere esterne (si veda supra, punto 1) era quella di procedere alla «rifusione» del manuale comune, vale a dire, di eliminare, da un lato, le disposizioni obsolete o ridondanti del manuale e, dall'altro, di sviluppare o chiarire gli aspetti che ne avevano necessità, sulla base di un'analisi dei problemi riscontrati a livello operativo, dei risultati delle visite di valutazione Schengen, delle raccomandazioni contenute nel «catalogo Schengen delle migliori pratiche» o dei lavori intrapresi circa l'una o l'altra questione all'interno delle istituzioni pertinenti del Consiglio. Tuttavia, in corso di riflessione, è parso necessario prendere in considerazione, più in generale, tutto l'acquis esistente in materia di controllo alle frontiere delle persone - ivi comprese, quindi, le disposizioni pertinenti della convenzione di Schengen e altre decisioni del comitato esecutivo Schengen - al fine di stabilire un testo consolidato e coerente che disciplini il settore. Inoltre, come già chiarito al punto 1, la Commissione ha ritenuto opportuno cogliere l'occasione per disciplinare la materia in modo più generale, al fine di comprendere anche le frontiere interne, e, in particolare, le modalità di ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne dello spazio di libera circolazione, qualora le circostanze lo richiedano. È dunque evidente che la presente proposta va ben al di là di una semplice rifusione, nel senso più ristretto del termine, del manuale comune, poiché essa è volta a stabilire un effettivo «Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone», composto da una parte «frontiere esterne» (titolo II) e da una parte «frontiere interne» (titolo III). È innegabile, infatti, che le due parti siano complementari, il che non deriva soltanto dalla definizione stessa di «frontiere esterne» in relazione a quella di «frontiere interne» (si veda l'articolo 2 del presente regolamento), ma anche dalla constatazione che i controlli imposti alle frontiere esterne (titolo II del regolamento) sono gli stessi controlli di frontiera che, ai sensi del titolo III del regolamento stesso, sono vietati in linea di massima alle frontiere interne (anche se essi possono essere temporaneamente ed eccezionalmente ripristinati; si vedano gli articoli da 20 a 24 del presente regolamento). Per quanto concerne le frontiere interne, il contenuto dell'articolo 2 della convenzione di Schengen, nonché della decisione del Comitato esecutivo Schengen SCH/Com-ex(95)20, 2 rev., è stato essenzialmente ripreso, pur adattandolo al quadro giuridico comunitario. Inoltre, in relazione all'acquis esistente, è stato introdotto un nuovo elemento, vale a dire la possibilità di ripristino comune dei controlli alle frontiere interne a motivo di una minaccia transfrontaliera di eccezionale gravità e, in particolare in caso di minaccia terroristica a carattere transfrontaliero. Rispetto al controllo alle frontiere esterne, si opera una distinzione, da un lato, tra i principi di base in materia di controllo - definiti nel titolo II del regolamento e ripresi, essenzialmente, dagli articoli da 3 a 8 della convenzione di Schengen, nonché da alcune parti del manuale comune - e, dall'altro, le modalità pratiche relative all'attuazione di tale controllo, ivi comprese le modalità di controllo tipiche dei diversi tipi di frontiere (terrestri, aeree e marittime). Tali modalità figurano agli allegati da I a XII del presente regolamento e saranno modificabili, in futuro, secondo una procedura di comitologia, conformemente all'articolo 202 del trattato e alla decisione n. 468/1999/CE. Il motivo per cui tali modalità pratiche sono state annesse al regolamento di base è che si tratta di norme che, per la maggior parte, sono già esistenti poiché la maggior parte di esse fanno parte del manuale comune o riprendono altre decisioni Schengen esistenti. Ciò consente di riunire in un solo atto tutto l'acquis esistente in materia di frontiere (esterne e interne) e di istituire così un effettivo «Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone». Allo stesso tempo, la Commissione ritiene che tali modalità rappresentino effettive misure applicative dei principi enunciati al titolo II del presente regolamento e che, di conseguenza, debbano essere modificate, in futuro, secondo una procedura di comitologia (si veda l'articolo 30 del presente regolamento) [20]. [20] Attraverso il regolamento (CE) n. 790/2001, il Consiglio si è riservato, «durante il periodo transitorio di cinque anni di cui all'articolo 67, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea» (considerando n. 5) i poteri di esecuzione per quanto concerne alcune disposizioni dettagliate e modalità pratiche relative all'attuazione del controllo e della sorveglianza delle frontiere, «in attesa dell'esame, da parte del Consiglio, delle condizioni alle quali saranno conferite siffatte competenze esecutive alla Commissione al termine del periodo transitorio». Il regolamento (CE) n. 789/2001 ha, allo stesso modo, riservato al Consiglio i poteri di esecuzione per quanto concerne alcune disposizioni dettagliate e modalità pratiche relative all'esame delle richieste di visto. Tale riserva di poteri sull'attuazione del controllo alle frontiere copre gran parte delle disposizioni attuali del manuale comune e dei suoi allegati. La Commissione, ritenendo che i due regolamenti in questione rappresentino una violazione dell'articolo 202 del trattato, nonché dell'articolo 1 della decisione 1999/468/CE, ha presentato, il 3 luglio 2001, un ricorso avanti la Corte di giustizia contro il Consiglio chiedendo il loro annullamento (GU C 245, del 1.9.2001, pag. 12 - Causa C -257/01). Sebbene il contenuto di tali modalità riprenda, in gran parte, il testo attuale del manuale comune, sono state apportate modifiche ove necessario al fine, in particolare, di: a) eliminare le disposizioni ridondanti (ad esempio, la ripetizione di alcuni articoli della convenzione di Schengen o di alcune parti delle Istruzioni consolari comuni) o superflue (ad esempio, l'attuale paragrafo 1.1 della parte I relativa alle conseguenze del permesso d'ingresso, poiché il fatto di poter circolare liberamente all'interno dello spazio Schengen per un periodo massimo di tre mesi è già disciplinato da altre disposizioni dell'acquis [21]); [21] Articoli 20 e 21 della convenzione di Schengen, la cui base giuridica è l'articolo 62, paragrafo 3, del trattato CE (si veda la decisione 1999/436/CE del 20 maggio 1999, citata). b) sviluppare alcune parti, alla luce delle recenti discussioni all'interno delle competenti istituzioni del Consiglio (ad esempio, in materia di allestimento di infrastrutture/file separate ai punti di passaggio terrestri o di controllo sugli aerei privati), di proposte presentate dalla Commissione o da uno Stato membro su questioni specifiche (ad esempio, in materia di traffico frontaliero locale, di apposizione sistematica di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi, o di divieto d'ingresso) [22], nonché delle raccomandazioni contenute nel «catalogo delle migliori pratiche Schengen». Per la parte relativa al controllo delle frontiere marittime si è reso necessario intraprendere una riflessione più approfondita, con la partecipazione di esperti degli Stati membri. Le nuove disposizioni proposte tengono conto anche delle discussioni con tali esperti, tenutesi a Bruxelles il 4 dicembre 2003; [22] Gli sviluppi proposti ed integrati nel progetto di regolamento riprendono il testo attuale delle diverse proposte; è evidente che il loro contenuto dovrà essere adattato alla luce dell'evoluzione dei negoziati su tali proposte. c) chiarire o aggiornare alcuni punti, come ad esempio i paragrafi relativi ai marittimi (attuale punto 6.5 della parte II del manuale). Nell'allegato XIII è inserita una tabella di corrispondenza tra le disposizioni del presente regolamento e quelle della convenzione di Schengen, del manuale comune e di altre decisioni Schengen che sono state sostituite. È annessa alla relazione una tabella che precisa le disposizioni che non sono state riprese, nonché le ragioni a sostegno di tale scelta. Va da sé che, nel nuovo testo, sono stati effettuati tutti gli adattamenti resisi necessari dal passaggio da un ambito intergovernativo a quello comunitario (quali «Stati membri» invece di «Parti contraenti» e simili). Infine, per quanto concerne la guida pratica per le guardie di frontiera, quando le discussioni in merito alla presente proposta saranno sufficientemente avanzate, si intraprenderà, da parte della Commissione, una riflessione sulla forma e il contenuto di tale guida. A tale riguardo, sarà opportuno tenere conto delle discussioni già svoltesi sulla questione [23]. [23] Si veda, in particolare, il documento presentato dalla presidenza belga, «Proposta per l'introduzione di una guida pratica per le guardie di frontiera» (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 del 17.10.2001). 3. Scelta della base giuridica La base giuridica proposta per il regolamento è l'articolo 62, punti 1 e 2 a), del trattato CE, in quanto questo strumento tratta sia di «misure volte a garantire, in conformità dell'articolo 14, che non vi siano controlli sulle persone, sia cittadini dell'Unione, sia cittadini di paesi terzi, all'atto dell'attraversamento delle frontiere interne» (articolo 62, punto 1) sia di «misure relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri», in particolare delle «norme e procedure cui gli Stati membri devono attenersi per l'effettuazione di controlli alle persone alle frontiere esterne» (articolo 62, punto 2 a)) [24]. [24] Si veda la decisione n. 1999/436, citata. A tale proposito, occorre tuttavia sottolineare che, per quanto concerne la base giuridica attribuita alla decisione concernente le versioni definitive del manuale comune e dell'Istruzione consolare comune (SCH/Com-ex(99)13), vi è una differenza tra le varie versioni linguistiche: le versioni inglese e francese della GU L 176 indicano sia l'articolo 62 che l'articolo 63 del TCE quali basi giuridiche per il manuale e l'Istruzione consolare comune, mentre, in tutte le altre versioni linguistiche, è indicato soltanto l'articolo 62 del TCE. Essendo la proposta fondata sul titolo IV del trattato CE, «Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone», essa deve essere presentata e adottata rispettando i protocolli allegati al trattato di Amsterdam sulla posizione del Regno Unito, dell'Irlanda e della Danimarca. In base all'articolo 6 del protocollo che integra l'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea (protocollo Schengen), la Norvegia e l'Islanda sono associate all'attuazione dell'acquis di Schengen e al suo ulteriore sviluppo. Le conseguenze connesse ai differenti protocolli sono esaminate più avanti al punto 5. 4. Sussidiarietà e proporzionalità Ai sensi dell'articolo 62, punti 1 e 2 a), del trattato CE, la Comunità è competente per decidere misure relative sia all'attraversamento delle frontiere interne degli Stati membri, al fine di garantire che non vi siano controlli sulle persone a tali frontiere, e sia all'attraversamento delle frontiere esterne. Tali misure devono essere adottate nei cinque anni successivi all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. Le attuali disposizioni comunitarie relative all'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e all'eliminazione di qualsiasi controllo sulle persone alle frontiere interne fanno parte dell'acquis di Schengen integrato nell'ambito dell'Unione europea. Tuttavia, l'acquis esistente deve essere chiarito, sviluppato e completato. È dunque evidente che l'acquis esistente in relazione alle frontiere interne ed esterne potrà essere sviluppato esclusivamente sulla base di misure comunitarie fondate sul trattato CE. L'articolo 5 del trattato CE dispone che «l'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato». La forma prescelta per questa azione comunitaria deve permettere alla proposta di raggiungere il suo obiettivo e di essere attuata il più efficacemente possibile. Poiché l'iniziativa proposta, e cioè l'istituzione di un «Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone» rappresenta uno sviluppo dell'acquis di Schengen, lo strumento prescelto è un regolamento, di modo che la sua applicazione armonizzata in tutti gli Stati membri che applicano l'acquis di Schengen. 5. Conseguenze connesse ai vari protocolli allegati ai trattati La base giuridica delle proposte relative alle misure concernenti l'attraversamento delle frontiere interne ed esterne degli Stati membri è contenuta nel titolo IV del trattato CE e dunque si applica il sistema a geometria variabile previsto dai protocolli sulla posizione del Regno Unito, dell'Irlanda e dalla Danimarca, nonché dal protocollo Schengen. La presente proposta sviluppa l'acquis de Schengen. Ecco perché è necessario esaminare le conseguenze connesse ai vari protocolli, descritte qui di seguito: Regno Unito e Irlanda Ai sensi degli articoli 4 e 5 del protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, "l'Irlanda e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, i quali non sono vincolati all'acquis di Schengen, possono, in qualsiasi momento, chiedere di partecipare, in tutto o in parte, alle disposizioni di detto acquis". La presente proposta sviluppa le disposizioni dell'acquis di Schengen, ai quali il Regno Unito e l'Irlanda non partecipano, in conformità alla decisione (CE) n. 365/2000 del 29 maggio 2000 relativa alla richiesta del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, e alla decisione (CE) n. 192/2002 del 28 febbraio 2002 relativa alla richiesta dell'Irlanda di partecipare ad alcune disposizioni dell'acquis di Schengen. Il Regno Unito e l'Irlanda non partecipano quindi alla sua adozione e non sono vincolati da questa proposta né soggetti alla sua applicazione. Inoltre, per quanto riguarda le frontiere interne (titolo III del presente regolamento), bisogna altresì tener conto del protocollo sull'applicazione di alcuni aspetti dell'articolo 14 del trattato che istituisce la Comunità europea al Regno Unito e all'Irlanda, secondo cui Regno Unito e Irlanda sono autorizzati ad istituire od esercitare controlli alle loro frontiere, ivi comprese le frontiere dei territori le cui relazioni esterne ricadono sotto la responsabilità del Regno Unito. Secondo il medesimo protocollo, gli altri Stati membri sono autorizzati ad esercitare controlli analoghi sulle persone che intendono entrare nel loro territorio dal Regno Unito o da altri territori le cui relazioni esterne ricadono sotto la responsabilità di quest'ultimo, nonché sulle persone in arrivo dall'Irlanda. Danimarca Ai sensi del protocollo allegato al trattato di Amsterdam sulla posizione della Danimarca, quest'ultima non partecipa all'adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma del titolo IV del trattato CE, ad eccezione delle "misure che determinano quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne, (...) e delle misure relative all'instaurazione di un modello uniforme di visti" (ex articolo 100c del trattato CE). La presente proposta sviluppa l'acquis di Schengen e, ai sensi dell'articolo 5 del protocollo, "la Danimarca decide, entro un periodo di sei mesi dalla decisione del Consiglio su una proposta o iniziativa di sviluppare l'acquis di Schengen in forza delle disposizioni del titolo IV del trattato che istituisce la Comunità europea, se intende recepire tale decisione nel proprio diritto interno". Norvegia e Islanda Ai sensi dell'articolo 6, primo comma, del protocollo Schengen, è stato sottoscritto un accordo, il 18 maggio 1999, tra il Consiglio, la Norvegia e l'Islanda al fine di associare questi due Stati all'attuazione, all'applicazione e all'ulteriore sviluppo dell'acquis di Schengen [25]. [25] GU L 176 del 10.7.1999, pag. 36. L'articolo 1 di tale accordo sancisce che Norvegia e Islanda sono associate alle attività della Comunità europea e dell'Unione europea nei settori contemplati dalle disposizioni cui rimandano l'allegato A (disposizioni sull'acquis di Schengen) e l'allegato B (disposizioni relative ad atti della Comunità europea che hanno sostituito le disposizioni della convenzione firmata a Schengen o sono state decise ai sensi di quest'ultima) e al loro ulteriore sviluppo. L'articolo 2 dell'accordo prevede che tutti gli atti e le misure adottati dall'Unione europea per modificare o completare l'acquis di Schengen integrato (allegati A e B) siano attuati e applicati anche da Norvegia e Islanda. La presente proposta completa e sviluppa l'acquis di Schengen quale definito all'allegato A dell'accordo. Conseguentemente, Essa dovrà essere discussa in "comitato misto", ai sensi dell'articolo 4 dell'accordo, al fine di consentire a Norvegia e Islanda di "illustrare i problemi da essi riscontrati" riguardo a un dato atto o provvedimento e "pronunciarsi su qualsiasi questione inerente allo sviluppo delle disposizioni che li riguardano o alla relativa attuazione". 6. Conseguenze per i nuovi stati membri connesse alla procedura di attuazione degli atti che sviluppano l'acquis di Schengen in due fasi L'articolo 3, paragrafo 1 dell'atto di adesione [26] prevede che le disposizioni dell'acquis di Schengen, gli atti basati sul medesimo o ad esso altrimenti connessi, elencati nell'allegato menzionato da tale articolo, siano vincolanti e si applichino nei nuovi Stati membri dalla data di adesione. Le disposizioni e gli atti che non sono menzionati in tale allegato, pur essendo vincolanti per i nuovi Stati membri dalla data di adesione, si applicano in un nuovo Stato membro solo in virtù di una decisione, adottata dal Consiglio a tal fine (articolo 3, paragrafo 2 dell'atto di adesione). [26] GU L 236 del 23.9.2003, pag. 33. Si tratta della «procedura di attuazione di Schengen in due fasi», ove alcune disposizioni dell'acquis di Schengen sono vincolanti ed applicabili dal momento dell'adesione all'Unione, mentre altre, vale a dire quelle intrinsecamente connesse all'eliminazione dei controlli alle frontiere interne, sono vincolanti dalla data di adesione ma applicabili nei nuovi Stati membri solo dopo la summenzionata decisione del Consiglio. Le disposizioni di Schengen circa le frontiere esterne (articoli da 3 ad 8 della convenzione di Schengen e relative decisioni di applicazione, segnatamente il manuale comune) sono elencate in questo allegato e sono dunque vincolanti ed applicabili ai nuovi Stati membri dal momento della loro adesione [27]. [27] Ad eccezione dell'articolo 5, paragrafo 1, punto d), connesso alla consultazione del Sistema d'informazione Schengen. Al contrario, le disposizioni Schengen relative all'eliminazione dei controlli sulle persone alle frontiere interne non sono elencate nell'allegato e non sono quindi applicabili ai nuovi Stati membri dalla loro adesione. Pertanto, la presente proposta, che sostituisce e sviluppa il manuale comune, nonché alcune disposizioni della convenzione di Schengen allo scopo di istituire un «Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone», sarà, una volta adottata, vincolante ed applicabile ai nuovi Stati membri soltanto per quanto concerne le disposizioni relative alle frontiere esterne (titolo II e gli allegati che vi si riferiscono, nonché i titoli I e IV, nella misura in cui essi si riferiscono alle disposizioni del titolo II). Per ciò che riguarda le disposizioni relative all'attraversamento delle frontiere interne (titolo III, nonché titoli I e IV nella misura in cui si riferiscono alle disposizioni del titolo III) esse saranno applicabili nei nuovi Stati membri soltanto a seguito della decisione del Consiglio prevista all'articolo 3, paragrafo 2, dell'atto di adesione. 7. Commento agli articoli Titolo I - Disposizioni generali Articolo 1 Tale articolo definisce l'oggetto del presente regolamento, vale a dire la definizione del regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone, poiché comprende sia le norme che disciplinano il controllo alle frontiere esterne (titolo II ed allegati), nonché le norme relative all'eliminazione dei controlli sulle persone alle frontiere interne ed al ripristino, in determinate circostanze, dei suddetti controlli (titolo III). Articolo 2 La maggior parte delle definizioni inserite in questo articolo sono riprese dall'articolo 1 della convenzione di Schengen, anche se si è ritenuto opportuno, in alcuni casi, chiarire o sviluppare alcune definizioni esistenti, oppure aggiungerne di nuove. Inoltre, è stato necessario adattarle per tener conto dell'ambito e della terminologia comunitaria (ad esempio, «Stati membri» invece che «Parti contraenti»). Evidentemente, il riferimento agli «Stati membri» nelle definizioni e, in generale, in tutta la proposta, deve essere letto tenendo conto, da un lato, del Protocollo Schengen per quanto riguarda l'applicazione dell'acquis di Schengen da parte del Regno Unito e dell'Irlanda (si veda il punto 5 supra) e, dall'altro, dell'articolo 3 del trattato di adesione che regola l'applicazione in due fasi dell'acquis di Schengen da parte dei nuovi Stati membri (punto 6 supra). Inoltre, bisogna anche tener conto della posizione specifica della Norvegia e dell'Islanda rispetto all'acquis di Schengen, quali precisata al punto 5 di cui sopra. Nella relazione, l'espressione «Stati Schengen» è utilizzata per motivi puramente pratici, per riferirsi agli Stati che applicano integralmente l'acquis di Schengen, conformemente ai trattati e ai vari protocolli che vi sono allegati. Le definizioni di «frontiere interne» e «frontiere esterne» sono riprese essenzialmente dall'articolo 1 della convenzione di Schengen, che definisce come frontiere interne le frontiere terrestri comuni tra gli Stati Schengen, i loro aeroporti adibiti al traffico interno ed i porti marittimi e lacustri degli Stati Schengen per i collegamenti regolari effettuati da traghetti. La nozione di porto «lacustre» è stata aggiunta affinché copra anche il caso di un lago confinante, allo stesso tempo, con uno o più Stati membri e con uno o più Stati terzi (ad esempio, il lago di Costanza, confinante con Germania, Austria e Svizzera) [28]. [28] Fatti salvi i negoziati in corso con la Confederazione elvetica al fine di associarla all'applicazione dell'acquis di Schengen. La definizione di «volo interno» è altresì ripresa dall'articolo 1 della convenzione e copre tutti i voli in provenienza o destinazione esclusiva da e per i territori degli Stati Schengen. La definizione di «collegamenti regolari effettuati da traghetti» è stata qui aggiunta in quanto contenuta nella definizione delle «frontiere interne». Essa è ripresa dalla definizione attuale contenuta nella parte del manuale dedicata al controllo del traffico marittimo (punto 3.4.1.5 della parie II), anche se è stata adattata al fine di renderla coerente con il diritto comunitario esistente [29]. [29] Direttiva 2002/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 febbraio 2002, sulle formalità di dichiarazione delle navi in arrivo e/o in partenza da porti degli Stati membri della Comunità (GU L 67 del 9.3.2002, pag. 31) e direttiva 98/41/CE del Consiglio, del 18 giugno 1998, relativa alla registrazione delle persone a bordo delle navi da passeggeri che effettuano viaggi da e verso i porti degli Stati membri della Comunità (GU L 188 del 2.7.1998, pag. 35). La nozione di «cittadino di paesi terzi» è definita per difetto, escludendo i cittadini dell'Unione europea ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 1, del trattato CE. Essa include dunque anche rifugiati e apolidi. La definizione di «cittadino di paesi terzi segnalato ai fini della non ammissione» è ripresa dall'articolo 1 della convenzione di Schengen e si riferisce ai cittadini dei paesi terzi segnalati nel Sistema d'informazione Schengen ai fini della non ammissione sul territorio degli Stati Schengen conformemente al disposto dell'articolo 96 della convenzione stessa. La nozione di «beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione» è nuova rispetto alla convenzione e comprende: - i cittadini dell'Unione, ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 1, del trattato CE, nonché i cittadini dei paesi terzi membri della famiglia di un cittadino dell'Unione che esercita il suo diritto alla circolazione sul territorio dell'Unione europea. Si rinvia qui alla direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e delle loro famiglie di circolare liberamente sul territorio degli Stati membri, che specifica in dettaglio i diritti di tali categorie di persone (si veda il commento all'articolo 3). - i cittadini dei paesi terzi e i membri delle loro famiglie, quale che sia la loro nazionalità che, ai sensi di accordi conclusi dalla Comunità ed i suoi Stati membri, da un lato, e questi paesi, dall'altro, godono di diritti in materia di libera circolazione equivalenti a quelli dei cittadini dell'Unione. Tale riferimento concerne, in particolare, i paesi parti dell'accordo sullo Spazio economico europeo e la Confederazione elvetica. La definizione di «valico di frontiera» è ripresa dall'articolo 1 della convenzione di Schengen e si riferisce ad ogni valico autorizzato dalle autorità competenti per il passaggio delle frontiere esterne. La nozione di «controllo di frontiera» riprende quella contenuta nell'articolo 1 della convenzione di Schengen, vale a dire che il controllo di frontiera è il controllo basato sulla semplice intenzione di attraversare la frontiera. Inoltre, al fine di chiarirne il significato e la portata, è opportuno sottolineare che il concetto generale di controllo alla frontiera comprende: - il controllo delle persone ai valichi di frontiera, e - la sorveglianza tra i valichi di frontiera. Viene introdotta la definizione di «guardia di frontiera» al fine di semplificare, nel testo del regolamento, il riferimento alle varie autorità nazionali incaricate, dalla loro legislazione, di compiti di controllo di frontiera. Per la definizione di «traffico frontaliero locale», nuova rispetto alla convenzione di Schengen, ci si riferisce alla definizione contenuta nell'articolo 3 della proposta di regolamento della Commissione che istituisce il regime del traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne degli Stati membri, ancora in discussione (si veda COM(2003) 502 definitivo, 2003/0193(CNS)). La definizione di «vettore» è ripresa integralmente dall'articolo 1 della convenzione di Schengen e si riferisce ad ogni persona fisica o giuridica che trasporta persone a titolo professionale, con l'ausilio dei vari mezzi di trasporto. Per quanto concerne la definizione di «titolo di soggiorno», essa è ripresa dalla definizione data all'articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1030/2002 che istituisce un modello uniforme di titolo di soggiorno [30]. Tale definizione riprende, a sua volta, quella contenuta all'articolo 1 della convenzione di Schengen, aggiungendovi, però, - al fine di evitare ogni ambiguità -, che i visti non rientrano nella definizione di «titolo di soggiorno». Il punto iii) dell'articolo 1, paragrafo 2 a), del regolamento (CE) n. 1030/2002, volto ad escludere dall'applicazione del regolamento (CE) n. 1030/2002 alcuni titoli di soggiorno che non applicano le disposizioni dell'articolo 21 dell'acquis di Schengen (ed in particolare dal Regno Unito che applica, tuttavia, il regolamento (CE) n. 1030/2002), non è stato ripreso in quanto non pertinente ai fini del regolamento. [30] GU L 157 del 15.6.2002, pag. 1. Infine, le ultime tre definizioni sono riprese dall'attuale punto 3.4.1, parte II, del manuale comune. Articolo 3 Questo articolo definisce l'ambito di applicazione della proposta, che concerne chiunque attraversi la frontiera di uno Stato membro, senza tuttavia incidere sui diritti alcune categorie specifiche di persone derivanti da altri strumenti di diritto comunitario. Peraltro, la stessa convenzione di Schengen prevedeva, all'articolo 134, (obsoleto dal 1° maggio 1999), che le sue disposizioni fossero applicabili «nella misura in cui (fossero) compatibili con il diritto comunitario». Per quanto riguarda i beneficiari di diritto comunitario, ciò vuol dire che il presente regolamento non pregiudica le disposizioni della direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei membri della loro famiglia di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri, né gli accordi esistenti con alcuni paesi terzi sulla libera circolazione delle persone (si veda qui sopra il commento all'articolo 2). La direttiva in questione prevede, in particolare, all'articolo 5, che i cittadini dell'Unione possano entrare nel territorio di ogni Stato membro sulla base di una carta d'identità o di un passaporto valido (i membri della famiglia, cittadini di paesi terzi, possono entrare sulla base di un passaporto e, possono, se necessario, essere sottoposti alla necessità di un visto, che dovrà loro essere rilasciato gratuitamente e con ogni facilitazione). Di conseguenza, i cittadini dell'Unione e gli altri beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione non saranno sottoposti al controllo approfondito previsto all'articolo 6, se non quando esistono indizi che la persona interessata rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave che può compromettere l'ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica di uno Stato membro. Ciò si applica altresì al rifiuto d'ingresso (articolo 11 del presente regolamento): i beneficiari del diritto comunitario non possono vedersi rifiutare l'ingresso che in caso di seria minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sanità pubblica, ai sensi dell'articolo 27 della direttiva summenzionata. La suddetta direttiva disciplina anche le modalità e le garanzie procedurali per i beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione colpiti da una decisione di rifiuto. Per quanto concerne i rifugiati e i richiedenti protezione internazionale, ci si riferisce, in primo luogo, ai diritti previsti nella convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativo allo status dei rifugiati, quale modificata dal Protocollo di New York del 31 gennaio 1967, nonché da vari strumenti di diritto comunitario, adottati o in via di adozione, in materia di protezione internazionale. Il riferimento ai soggiornanti di lungo periodo, quali previsti dalla direttiva n. 2003/109/CE, è volto in particolare a salvaguardare i diritti derivanti dalla suddetta direttiva, nella misura in cui i soggiornanti di lunga durata godano di condizioni più favorevoli, rispetto agli altri cittadini dei paesi terzi, quanto al diritto di soggiorno negli altri Stati membri. Titolo II - Frontiere esterne Articolo 4 I paragrafi 1 e 2 di questo articolo riprendono l'attuale articolo 3, paragrafo 1, della convenzione di Schengen, nonché i punti 1.3, 1.3.1, 1.3.2 e 1.3.3 del manuale comune (parte I). Queste disposizioni stabiliscono il principio generale dell'attraversamento della frontiera ai valichi autorizzati e durante le ore di apertura stabilite, nonché le eccezioni a tale principio, ad esempio nell'ambito del piccolo traffico di frontiera, della navigazione da diporto o della pesca costiera, o per il personale marittimo che si reca a terra. È stata altresì aggiunta ed esplicitata una pratica già esistente, vale a dire la possibilità di prevedere valichi specifici nell'ambito e ai fini del piccolo traffico di frontiera. Ciò è coerente con le proposte della Commissione volte ad istituire un regime del traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne degli Stati membri (COM(2003) 502 definitivo). L'elenco di tutti i valichi autorizzati figura all'allegato I del presente regolamento (attuale allegato 1 del manuale). Il paragrafo 3 riformula l'articolo 3, paragrafo 2, della convenzione di Schengen relativo alle sanzioni nel caso di passaggio non autorizzato delle frontiere, al fine di renderlo maggiormente conforme alla terminologia comunitaria, senza tuttavia modificare il principio. È stato altresì aggiunto un riferimento agli obblighi internazionali in materia di protezione internazionale. Esso si riferisce particolarmente all'articolo 31 della convenzione di Ginevra sui rifugiati; tale articolo proibisce, in particolare, l'imposizione di sanzioni penali, a causa del loro ingresso o del loro soggiorno irregolare, ai rifugiati che, arrivando direttamente dal territorio ove la loro vita o la loro libertà erano minacciate, entrano o si trovano sul territorio dello Stato di accoglienza, purché essi si presentino senza indugio alle autorità esponendo fondate ragioni per il loro ingresso o la loro presenza irregolari. Articolo 5 Al primo paragrafo, sono richiamate le condizioni uniformi di ingresso che figurano già all'articolo 5, paragrafo 1 della convenzione di Schengen. Occorre sottolineare che lo Stato membro alla frontiera del quale il cittadino del paese terzo si presenta è responsabile dell'effettuazione del controllo all'ingresso non soltanto nel suo proprio interesse ma anche nell'interesse di tutti gli altri Stati Schengen, poiché non vi è più controllo di frontiera all'interno dello spazio Schengen. È per questo motivo che, ad esempio, la valutazione della minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna deve essere fatta tenendo conto dell'interesse di tutti gli Stati Schengen, in primo luogo attraverso il controllo del SIS ma anche attraverso lo scambio di altre informazioni pertinenti tra le autorità competenti. Alle condizioni già previste dalla convenzione di Schengen, è aggiunto il fatto di non rappresentare una minaccia per la salute pubblica. Tale ultima condizione è già ritenuta idonea a giustificare il divieto d'ingresso a un cittadino dell'Unione (direttiva 64/221/CEE). Essa è richiamata nella nuova direttiva 2004/38/CE del 29 aprile 2004 relativa ai diritti dei cittadini dell'Unione e dei membri della loro famiglia di circolare e soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri, che precisa le condizioni di applicazione di questo criterio. L'introduzione della salute pubblica nel presente regolamento permette di rendere coerenti le due normative e di evitare differenze di trattamento tra i cittadini dell'Unione e i cittadini di Stati terzi. Per quanto concerne i documenti idonei all'attraversamento delle frontiere, essi sono definiti dalle decisioni del Comitato esecutivo SCH/Com-ex (98)56 e SCH/Com-ex (99)14 del 28.4.1999 [31], che hanno, in particolare, istituito un manuale relativo ai documenti che consentono l'attraversamento delle frontiere e sui quali può essere apposto un visto, aggiornato periodicamente dal Segretariato generale del Consiglio. [31] GU L 239 del 22.9.2000, pag. 207 e pag. 298. Il paragrafo 2 si riferisce all'allegato II, per ciò che concerne i giustificativi e gli elementi atti a verificare il rispetto delle condizioni previste al paragrafo 1. È evidente che tali giustificativi, relativi ai motivi d'ingresso ai fini di un soggiorno di breve periodo negli Stati membri, non devono essere richiesti ai cittadini di paesi terzi in possesso di un titolo di soggiorno valido rilasciato da uno Stato membro. Alle categorie esistenti (viaggi d'affari, turistici, ecc.) è aggiunto un punto relativo ai giustificativi che i beneficiari del regime del traffico frontaliero locale devono presentare. Ciò è connesso alle due proposte di regolamento della Commissione relative all'istituzione del regime del traffico frontaliero locale (COM(2003) 502 definitivo) che menzionano, tra le condizioni d'ingresso, l'esistenza di «documenti comprovanti il loro statuto di residenti frontalieri e il sussistere di motivi legittimi per attraversare di frequente la frontiera nell'ambito del traffico frontaliero locale, per esempio legami familiari oppure motivi sociali, culturali o economici». Appariva dunque necessario precisare, quanto meno a titolo indicativo, quali tipi di documenti potranno essere effettivamente richiesti ai frontalieri nell'ambito del regime del traffico frontaliero locale. Inoltre, è stato aggiunto un ultimo punto sull'obbligo, per i cittadini di paesi terzi sottoposti a visto, di essere titolare di un'assicurazione sanitaria di viaggio. Esso riprende, adattandolo leggermente, il paragrafo recentemente inserito nel manuale dalla decisione del Consiglio sull'assicurazione di viaggio (decisione (CE) n. 17/2004 del 22 dicembre 2003). Il paragrafo 3 è relativo ai criteri di valutazione dei mezzi di sussistenza; esso rinvia all'allegato III (attuale allegato 10 del manuale) per ciò che riguarda gli importi di riferimento per l'attraversamento delle frontiere fissati annualmente da ciascuno Stato membro. Il principio enunciato al paragrafo 4 non è esplicitamente incluso nell'articolo 5 della convenzione di Schengen, ma deriva dall'articolo 21 della stessa (che prevede la possibilità per il titolare di un titolo di soggiorno rilasciato da uno Stato Schengen di spostarsi negli altri Stati Schengen per un periodo di tre mesi). Esso è, inoltre, menzionato all'attuale punto 6.2 della parte II del manuale. Il paragrafo 5 riprende le disposizioni dell'articolo 5, paragrafo 3 della convenzione di Schengen, circa l'ammissione in transito dei cittadini di paesi terzi titolari di un'autorizzazione di soggiorno o di un visto di ritorno rilasciato da uno degli Stati membri - anche se non soddisfano le condizioni d'ingresso - a meno che non figurino nell'elenco nazionale delle persone segnalate dallo Stato membro che desiderano attraversare. Infine, il paragrafo 7 precisa che la lista dei titoli e delle autorizzazioni di soggiorno, cui si riferiscono i due paragrafi precedenti, comprende sia i titoli rilasciati dagli Stati membri (a partire dal 12 agosto 2004) ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002, che ha istituito un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi, nonché i titoli, le autorizzazioni e i visti di ritorno che figurano attualmente nell'allegato 4 delle Istruzioni consolari comuni. Articolo 6 Questo articolo, che riprende essenzialmente il contenuto dell'attuale articolo 6, paragrafi 1 e 2, della convenzione di Schengen, nonché l'attuale punto 1.2 della parte II del manuale comune, definisce i principi uniformi secondo i quali deve essere effettuato il controllo alla frontiera. Il paragrafo 2 specifica che chiunque attraversi la frontiera esterna di uno Stato membro, ivi compresi i cittadini dell'Unione, deve essere oggetto di un controllo minimo vertente sui documenti di viaggio, al fine di permetterne la verifica dell'identità. Si precisa inoltre che il controllo è effettuato ai sensi della legislazione nazionale e che può riguardare anche i veicoli e gli oggetti delle persone che attraversano la frontiera. Occorre tuttavia sottolineare che, ai fini del presente regolamento, i controlli sui veicoli e sugli oggetti appartenenti alla persona che attraversa la frontiera esterna riguardano soltanto la verifica del rispetto delle condizioni di cui all'articolo 5, in particolare la prevenzione dell'immigrazione illegale (ad esempio, al fine di verificare che non vi sia un clandestino nascosto nel veicolo) e delle possibili minacce alla sicurezza interna e all'ordine pubblico degli Stati membri (ad esempio, al fine di verificare che la persona non possegga armi o altri oggetti pericolosi). Ciò non osta, evidentemente, a che altri tipi di controlli (ad esempio, doganali, veterinari o fitosanitari) siano effettuati sulla base della legislazione comunitaria o nazionale pertinente. Inoltre, i cittadini dei paesi terzi devono essere sottoposti ad un controllo approfondito all'ingresso e all'uscita (paragrafo 3), che permetta di verificare le ragioni del loro ingresso sul territorio degli Stati membri e di garantire che essi non rappresentino una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna e la salute pubblica degli Stati membri. Come già precisato (si veda commento all'articolo 3), il controllo approfondito non deve dunque essere effettuato nei confronti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione, eccettuato il caso in cui esistano indizi che la persona interessata rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da poter compromettere l'ordine pubblico, la sicurezza nazionale o la salute pubblica di uno Stato membro. Infine, il paragrafo 4 rinvia all'allegato IV per ciò che concerne le modalità pratiche relative al controllo delle persone. Articolo 7 Il presente articolo riprende, con modifiche, l'attuale articolo 6, paragrafo 2, punto e) della convenzione di Schengen. La nuova formulazione, e in particolare la limitazione della possibilità di snellire i controlli in caso di «circostanze eccezionali ed impreviste», riprende i termini della proposta della Commissione che stabilisce l'obbligo di procedere all'apposizione sistematica di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi (COM(2003) 664 del 6 novembre 2003). Inoltre, la possibilità per il cittadino dei paesi terzi, di ottenere l'apposizione dei timbri sul suo documento di viaggio anche in caso di snellimento dei controlli è stata altresì ripresa della suddetta proposta e qui inserita. Il paragrafo 3 specifica che le modalità pratiche relative allo snellimento dei controlli, nonché ai criteri di priorità, figurano all'allegato V. Come attualmente previsto, il controllo sulla circolazione all'ingresso deve avere la priorità sul controllo all'uscita. Articolo 8 Si tratta di un nuovo articolo che introduce disposizioni orizzontali sull'allestimento di corsie separate ai valichi di frontiera nonché sulle indicazioni minime che devono figurare sulla segnaletica. Attualmente, l'obbligo di allestire file di controllo separate al fine di distinguere tra le corsie riservate ai beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione e quelli che sono destinati ai cittadini dei paesi terzi è previsto, dalla decisione SCH/Com-ex(94)17, 4 rev. [32], soltanto per gli aeroporti internazionali. La stessa decisione prevede una segnaletica minima uniforme per distinguere tra cittadini UE e non-UE. Per ciò che riguarda le frontiere marittime,e in particolare il controllo delle persone a bordo dei traghetti, l'attuale punto 3.4.4.5 della parte II del manuale prevede che «devono essere effettuati, ove possibile, opportuni adeguamenti infrastrutturali» al fine di permettere controlli separati sui cittadini dell'Unione e dello Spazio economico europeo (SEE), da un lato, e sui cittadini dei paesi terzi, dall'altro. Nulla è previsto, nell'acquis esistente, circa l'allestimento di infrastrutture alle frontiere terrestri. [32] GU L 239, del 22.9.2000, pag. 168. Tale nuovo articolo si basa dunque sulle disposizioni esistenti, tenendo conto dei lavori intrapresi nel corso dell'anno 2003 all'interno del gruppo «Frontiere», e in particolare della proposta di decisione che determina le indicazioni minime da usare sulla segnaletica ai valichi di frontiera [33], nonché le conclusioni del Consiglio sull'allestimento di corsie separate ai valichi di frontiera esterna [34]. [33] Documento del Consiglio n. 16184/03 FRONT 186 COMIX 769. [34] Documento del Consiglio n. 8498/03. Si mantiene l'obbligo di predisporre corsie separate negli aeroporti internazionali. L'allestimento di corsie separate resta invece facoltativo ai valichi delle frontiere terrestri e marittime degli Stati membri. Disposizioni specifiche relative all'allestimento di corsie separate alle frontiere terrestri sono previste all'allegato X (si veda il commento più avanti). Per ciò che concerne le indicazioni minime, si riprende il contenuto della suddetta proposta, al fine di tener conto della necessità di includere anche i cittadini svizzeri e i membri della loro famiglia tra i beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione, a seguito dell'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'accordo sulla libera circolazione delle persone concluso con la Confederazione svizzera. Si noti che i beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione possono altresì utilizzare le altre corsie, che non sono più indicate con l'indicazione «NON UE/SEE» ma con l'indicazione «TUTTI I PASSAPORTI». I modelli di tale segnaletica figurano in allegato VI. Entro il 1° giugno 2009, gli Stati membri dovranno adattare tutta la segnaletica ai valichi di frontiera; tuttavia, se essi sostituiscono o predispongono una nuova segnaletica già prima di tale data, le indicazioni minime qui stabilite dovranno essere seguite. Ciò è altresì ripreso dalla suddetta proposta. Alle frontiere tra gli Stati membri che non hanno ancora abolito i controlli alle loro frontiere comuni, a causa dell'applicazione in due fasi dell'acquis di Schengen, l'applicazione delle disposizioni di tale articolo è facoltativa. Ciò si spiega con l'intento di evitare di imporre agli Stati membri investimenti eccessivamente onerosi a frontiere che, per loro natura, sono solo frontiere esterne «temporanee». Articolo 9 L'apposizione dei timbri sui documenti di viaggio è attualmente disciplinata dal punto 2.1 della parte II del manuale comune. Ai sensi della proposta sull'apposizione di timbri sopra citata, è introdotto l'obbligo di apporre «sistematicamente» i timbri sui documenti di viaggio (paragrafo 1). Il paragrafo 2 prevede eccezioni al principio dell'apposizione di timbri sui documenti di viaggio dei cittadini di paesi terzi: oltre a riprendere le eccezioni già previste ai punti 2.1.1, 21.5 e 2.1.6 della parte II del manuale, è altresì inserita l'esenzione dall'apposizione di timbri per i beneficiari del piccolo traffico frontaliero, al fine di essere coerenti con le citate proposte sul traffico frontaliero locale e sull'apposizione di timbri. Per ciò che concerne, il timbro di uscita, il paragrafo 3 specifica che esso deve essere apposto in modo sistematico sui documenti che consentono l'attraversamento della frontiera contenenti un visto per più ingressi, accompagnato da una limitazione della durata totale del soggiorno. Infine, il paragrafo 4 si riferisce all'allegato VII per quanto riguarda le modalità pratiche dell'apposizione di timbri. Le modalità d'apposizione del timbro, nonché la sua forma e le sue caratteristiche, non sono state modificate; sono state tuttavia aggiunte disposizioni che riprendono le conclusioni del Consiglio GAI del 5 e 6 giugno 2003 relative a speciali caratteristiche di sicurezza dei timbri uniformi d'ingresso e di uscita (documento del Consiglio n. 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Tali disposizioni prevedono in particolare che i codici di sicurezza siano cambiati di frequente e che lo stesso codice di sicurezza sia valido al massimo per un mese. È previsto, inoltre, un sistema di scambio di informazioni sui codici di sicurezza dei timbri, nonché sui timbri smarriti o rubati; tale scambio avviene per mezzo dei punti di contatto nazionali per lo scambio di informazioni sui codici di sicurezza utilizzati ai valichi di frontiera (indicati nel documento del Consiglio n. 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (UE RISERVATO). Articolo 10 Questo articolo, relativo alla sorveglianza tra i valichi di frontiera, riprende l'articolo 6, paragrafo 3 della convenzione di Schengen, nonché il punto 2.2. della parte II del manuale comune. Si precisa altresì che le eventuali modalità di attuazione della sorveglianza sono decise conformemente alla procedura di comitologia di cui all'articolo 30 del presente regolamento. Articolo 11 Il paragrafo 1 di questo articolo riprende il contenuto dell'articolo 5, paragrafo 2 della convenzione di Schengen, relativo al rifiuto d'ingresso per i cittadini dei paesi terzi che non soddisfano i requisiti necessari, quali quelli previsti dall'articolo 6 del presente regolamento, ivi compreso il fatto che uno Stato membro può eccezionalmente accordare l'ingresso sul suo territorio per ragioni umanitarie, a motivo di obblighi internazionali, segnatamente in materia di asilo, o di interesse nazionale. Il paragrafo 2 si riferisce al caso d'una persona priva di visto - che dunque non soddisfa una delle condizioni d'ingresso - ma che, tuttavia, soddisfa le condizioni per vedersi rilasciare un visto alla frontiera ai sensi delle disposizioni dell'articolo 1 del regolamento (CE) n. 415/2003. Si tratta, in particolare, del caso in cui la persona in questione non è stata in grado di richiedere un visto in anticipo, a causa di motivi imprevedibili e gravi, sebbene essa soddisfacesse tutte le altre condizioni d'ingresso e il suo rientro verso il paese d'origine o di transito sia garantito. Si noti che i punti 5 e 5.1 della parte II del manuale sono stati sostituiti, a seguito dell'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 415/2003, con un riferimento al regolamento stesso. Al paragrafo 3 sono ripresi i punti 1.4.1 e 1.4.2 della parte II del manuale comune. Si aggiunge altresì un riferimento al formulario uniforme di cui all'allegato VIII, parte B, in base al quale il cittadino di paesi terzi accusa ricevuta della decisione di rifiuto. Nel medesimo allegato (parte A) figurano le modalità pratiche del rifiuto. Il paragrafo 4 sancisce l'obbligo per le guardie di frontiera di non consentire l'ingresso del cittadino proveniente da paesi terzi oggetto di una decisione di rifiuto. Articolo 12 Questo articolo riprende i paragrafi 4 e 5 dell'articolo 6 della convenzione di Schengen, che impongono agli Stati membri di costituire «un organo appropriato e in numero sufficiente», ma vi aggiunge l'idea che i «mezzi» devono altresì essere appropriati al fine di garantire un livello di controllo elevato alle loro frontiere esterne. Articolo 13 Il contenuto del paragrafo 1 di tale articolo è ripreso dai punti 1.1.1 e 1.1.2 della parte II del manuale comune; esso si limita a precisare che le guardie di frontiera effettuano il controllo alla frontiera, ai fini del presente regolamento, ai sensi della legislazione nazionale e che la legge nazionale conferisce loro competenze in materia di procedura penale. Il paragrafo 3 è volto ad includere, quale allegato IX a questo regolamento, l'elenco dei servizi competenti incaricati delle missioni di guardie di frontiera (invece di riportare tale elenco nel dispositivo stesso, così come avviene attualmente nel manuale comune). Il paragrafo 4, nuovo, introduce l'obbligo per gli Stati membri - qualora più servizi nazionali siano incaricati, secondo la legislazione nazionale, di missioni di guardie di frontiera - di assicurare il coordinamento e la cooperazione tra servizi diversi, il che è indispensabile ai fini di un efficace controllo delle persone alle frontiere. Articolo 14 Questo articolo sostituisce l'articolo 7 della convenzione di Schengen, nonché i punti 4, 4.1 e 4.2 della parte II del manuale comune, concernente la cooperazione tra Stati membri al dine di un'efficace esecuzione del controllo alle frontiere. Invece di riprendere il contenuto delle disposizioni esistenti, ci si riferisce alla futura «Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea», poiché tale agenzia sarà incaricata, una volta istituita, di compiti connessi alla cooperazione operativa tra Stati membri, e cioè: lo scambio di informazioni; l'armonizzazione delle istruzioni nonché il troncone comune della formazione delle guardie di frontiera; il coordinamento di operazioni congiunte tra Stati membri; la valutazione comune dei rischi; e, infine, la gestione di attrezzature tecniche comuni. Articolo 15 Si tratta di un nuovo articolo che si ispira alla pratica attuale e alle conclusioni adottate dal Consiglio GAI il 27 e 28 novembre 2003 [35], concernente l'adozione di misure flessibili di controllo alle frontiere terrestri nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione europea. [35] Si veda il documento del Consiglio n. 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 del 19.11.2003. A causa dell'attuazione di Schengen in due fasi (si veda il punto 6 supra), i nuovi Stati membri non applicheranno integralmente l'acquis di Schengen a partire dalla loro adesione, e dunque il controllo delle persone alle frontiere comuni tra gli attuali ed i nuovi Stati membri, nonché fra i nuovi Stati membri stessi, sarà attuato fino al momento dell'applicazione integrale dell'acquis di Schengen da parte dei nuovi Stati membri. Occorre inoltre sottolineare che il regime applicabile a tali frontiere - che possono essere considerate come «frontiere esterne temporanee» - è lo stesso che si applica alle frontiere esterne dello spazio Schengen. Di conseguenza, il paragrafo 1 prevede che gli Stati membri che non applicano tra loro l'articolo 18 - e che dunque non hanno ancora abolito il controllo alle loro frontiere terrestri comuni - possano, fino al momento dell'abolizione di tale controllo, effettuare un controllo congiunto a tali frontiere, rispettando i principi e i criteri stabiliti dal presente regolamento in materia di controllo delle frontiere esterne. Le modalità concrete per l'attuazione di tale controllo congiunto potranno essere determinate nell'ambito di intese bilaterali tra i suddetti Stati membri, che dovranno informarne la Commissione. Capo 4 - Modalità di controllo specifiche e regimi particolari. Articolo 16 Questo articolo rinvia all'allegato X per ciò che concerne le modalità di controllo specifiche per i vari tipi di frontiere (terrestri, aeree e marittime) e in funzione dei mezzi di trasporto adoperati per attraversare le frontiere esterne degli Stati membri. Qui di seguito i commenti alle principali modifiche apportate rispetto alle disposizioni esistenti. Frontiere terrestri Il punto 1.1 disciplina il controllo del traffico stradale e riprende essenzialmente il punto 3.1 della parte II del manuale comune. Sono ivi aggiunte disposizioni sulla possibilità di allestire file di controllo separate ai valichi di frontiera terrestri, tenendo conto delle conclusioni del Consiglio dell'8 maggio 2003 (si vedano anche i commenti sulle disposizioni orizzontali nella materia). L'allestimento di file di controllo separate ai valichi di frontiera terrestri non è stato reso obbligatorio; è una facoltà lasciata agli Stati membri se lo ritengono appropriato e se le circostanze - in particolare le condizioni del traffico locale - lo consentano. Inoltre, l'uso delle corsie separate può essere sospeso in ogni momento dalle autorità competenti degli Stati membri in «circostanze eccezionali» e «quando la situazione del traffico e lo stato delle infrastrutture lo richiedano» (anche ciò è ripreso dalle sopra citate conclusioni del Consiglio). Tuttavia, se uno Stato membro decide di allestire corsie separate ai valichi di frontiera terrestri, si deve utilizzare la segnaletica minima uniforme prevista all'articolo 8. Allo stesso modo, gli Stati membri possono prevedere corsie specifiche per le persone che beneficiano del regime del traffico frontaliero locale. Ciò coerentemente alle proposte di regolamento sul traffico frontaliero locale di cui sopra. Il punto 1.2 disciplina il traffico ferroviario, riprendendo le disposizioni del punto 3.2 della parte II del manuale. Tale parte non è stata oggetto di modifiche sostanziali, ma solo di cambiamenti formali e terminologici al fine di renderla più chiara. Frontiere aeree Il punto 2 dell'allegato X riprende i punti 3.3, da 3.3.1 a 3.3.7 (eccetto le disposizioni obsolete o ridondanti, quali la riproduzione dell'articolo 4 della convenzione di Schengen o gli esempi) della parte II del manuale, alcuni punti della decisione SCH-Com-ex (94)17 4 rev., nonché le linee guida stabilite dal gruppo di lavoro frontiere sul miglioramento dell'efficacia dei controlli effettuati sull'aviazione civile internazionale (passeggeri di voli privati) il 5 giugno 2003 [36]. [36] Documento del Consiglio n. 8782/1/03 REV 1. Il punto 2.1 disciplina le procedure di controllo delle persone negli aeroporti internazionali. Al fine di assicurare la separazione fisica tra i flussi di passeggeri dei voli interni, che non sono sottoposti a controllo, da un lato, e i flussi dei passeggeri degli altri voli, che devono sottostare ad un controllo, dall'altro, devono essere predisposte infrastrutture appropriate. Tale l'obbligo è previsto per le autorità competenti degli Stati membri, in cooperazione con la società aeroportuale. In pratica, ciò potrà tradursi nella predisposizione di compartimenti separati nelle aree di controllo, nella gestione del traffico in terminali separati, ecc. Viene in seguito determinato il luogo di controllo delle persone e dei bagagli a mano, in particolare per i voli in "transfert". Si precisa inoltre che il controllo delle persone si effettua, in linea di principio, fuori dell'aereo. A tal fine, gli Stati membri devono, d'intesa con il responsabile dell'aeroporto ed i vettori, adottare le misure appropriate per canalizzare il traffico verso le installazioni riservate al controllo. Le norme specifiche concernenti il controllo degli equipaggi degli aerei sono indicate nell'allegato XI. Si prevede infine che, se un aereo che effettua un volo internazionale è costretto ad atterrare in un luogo non autorizzato per causa di forza maggiore, per pericolo imminente o per ordine delle autorità, esso potrà proseguire il suo volo soltanto dietro autorizzazione delle autorità addette al controllo e alla sorveglianza di frontiera. In ogni caso, non si potrà derogare alle disposizioni pertinenti in materia di controllo delle persone. Il punto 2.2 disciplina le procedure specifiche di controllo negli aeroporti che non hanno lo status di aeroporti internazionali (aeroporti minori). Infatti, considerato il traffico limitato in questo tipo di aeroporti rispetto a quelli internazionali, non è necessario, di norma, allestire dispositivi volti ad assicurare la separazione fisica dei passeggeri né garantire una presenza permanente degli agenti di controllo. Ciò non pregiudica le disposizioni del regolamento (CE) n. 2320/2002 che istituisce norme comuni per la sicurezza dell'aviazione civile, e, in particolare, l'obbligo per gli Stati membri di garantire un'ispezione manuale/controllo mediante portale magnetico dei passeggeri al fine di impedire che articoli vietati siano introdotti nelle aree sterili e a bordo dell'aeromobile. Deve inoltre essere garantito che, in caso di necessità, il personale di controllo possa essere sul posto in tempo utile. A tal fine, il gestore degli aeroporti minori ha l'obbligo di informare con sufficiente anticipo le autorità incaricate del controllo di frontiera competenti dell'atterraggio e del decollo di un aereo che effettua voli internazionali. Al punto 2.3 sono riprese le disposizioni dei punti 3.3.5 e 3.3.7 relative ai voli privati (ivi compresi gli alianti, gli ultraleggeri, ecc.), tenendo conto delle linee guida00 stabilite dal gruppo di lavoro frontiere sul miglioramento dell'efficacia dei controlli effettuati sull'aviazione civile internazionale, sopra citate. Rispetto alle attuali disposizioni, viene introdotto l'obbligo, per il comandante di bordo, di trasmettere alle autorità di frontiera dello Stato membro di destinazione e di ingresso, prima del decollo, una «dichiarazione generale» comportante in particolare un piano di volo (conforme all'allegato 2 della convenzione relativa all'aviazione civile internazionale), nonché informazioni sull'identità dei passeggeri. Inoltre, se un volo privato in provenienza da uno Stato terzo e a destinazione di uno Stato membro fa scalo nel territorio di altri Stati membri, le autorità competenti dello Stato membro di ingresso devono sempre procedere al controllo delle persone ed apporre un timbro d'ingresso sulla dichiarazione generale sopra prevista, affinché lo Stato membro di destinazione sappia che un controllo d'ingresso è già stato effettuato. In ogni caso, qualora vi siano dubbi sulla provenienza o la destinazione di un aereo privato - e, dunque, sul fatto che si tratti di un volo interno - un controllo delle persone deve essere sempre effettuato. Ciò si applica sia agli aeroporti internazionali che a quelli minori. Infine, si precisa che il regime concernente gli alianti, gli ultraleggeri, gli elicotteri e simili è regolato conformemente alla legislazione nazionale e, se del caso, da accordi bilaterali. Frontiere marittime Tale sezione, più in particolare il punto sul controllo del traffico marittimo (3.1), è stata oggetto di un esame approfondito, tenuto conto delle difficoltà riscontrate nell'applicazione delle attuali disposizioni del manuale, segnatamente in occasione delle valutazioni Schengen. Si è tenuto altresì conto delle osservazioni formulate dallo studio di fattibilità relativo ai controlli alle frontiere marittime dell'Unione europea realizzato dal gabinetto CIVIPOL del Consiglio che ha reso note le sue conclusioni nel luglio 2003. Inoltre, le disposizioni ivi contenute integrano sia il contenuto del programma di misure di lotta all'immigrazione clandestina per via marittima negli Stati dell'Unione europea adottato dal Consiglio il 27 novembre 2003 [37], sia i pareri scambiati il 4 dicembre 2003 in occasione di una riunione informale degli esperti degli Stati membri su tale parte del testo. [37] Documento del Consiglio n. 15445/03 FRONT 172 COMIX 731. Il punto 3.1 riprende tutta la parte «controllo del traffico marittimo» (attuale punto 3.4 della parte II) del manuale comune. Non è stato però ritenuto necessario riprendere alcune definizioni inserite nell'attuale punto 3.4.1 (ad esempio, «traffico marittimo», «passeggeri», «equipaggio»). Le altre definizioni - «collegamento regolare effettuato da traghetto», «nave da crociera», «navigazione da diporto» e «pesca costiera» - sono state riprese all'articolo 2. Il nuovo punto 3.2 dell'allegato X riunisce i punti sub 3.4.4 relativi alle modalità specifiche di determinati tipi di navigazione. Avuto riguardo alla definizione delle frontiere interne ed esterne marittime (si veda l'articolo 2 del presente regolamento), di norma i porti sono sempre frontiere esterne; pertanto, ogni natante deve essere controllato ad ogni ingresso e ad ogni uscita, essendo impossibile sapere ciò che accade al di fuori dei porti, nelle acque territoriali o in quelle internazionali (imbarco/sbarco di persone o beni). Tuttavia, considerando la natura di determinati tipi di navigazione, il principio del controllo sistematico può essere abbandonato. Il punto 3.4.4.1 del manuale comune non è stato ripreso in questa parte, in quanto, trattandosi di collegamenti effettuati da traghetto tra due porti Schengen, rappresenta un passaggio tra frontiere interne e non esterne. I punti da 3.2.1 a 3.2.3 riguardano la navigazione di crociera. Essi corrispondono all'attuale punto 3.4.4.2 che è stato completato per integrare le linee guida determinate dal programma di misure di lotta all'immigrazione illegale per via marittima, da un lato, e le raccomandazioni relative alle navi da crociera incluse nel catalogo Schengen, dall'altro. I controlli dei passeggeri sono effettuati, di norma, soltanto nel primo e nell'ultimo porto situato nel territorio di uno Stato membro. Tuttavia, in base alla valutazione dei rischi in materia di immigrazione clandestina, possono effettuarsi controlli anche nei porti intermedi. Si precisa inoltre il trattamento riservato alle persone cui deve essere rifiutato l'ingresso sul territorio. I punti da 3.2.4 a 3.2.7 corrispondono al punto 3.4.4.3 relativo alla navigazione da diporto. Essi integrano le nuove disposizioni derivanti dalle raccomandazioni del programma di misure precedentemente citato e quelle del catalogo Schengen. È previsto l'obbligo di accostarsi in un porto d'ingresso autorizzato, per derogarvi, in casi eccezionali o di forza maggiore, occorre che le autorità di controllo siano avvertite. Un documento che riporta tutte le caratteristiche tecniche della nave, nonché il nome delle persone che si trovano a bordo, dovrà essere messo a disposizione delle autorità. Si prevede una tolleranza per le persone che praticano la navigazione da diporto con andata e ritorno in giornata e che sono conosciute dalle autorità portuali, fatta salva la valutazione dei rischi in materia di immigrazione clandestina. I punti 3.2.8 e 3.2.9 trattano della pesca costiera (attuale punto 3.4.4.4 del manuale comune) con modifiche simili ai punti precedenti. Il controllo delle navi da pesca costiera che rientrano in porto quotidianamente o quasi, non è sistematico, fatta salva la valutazione dei rischi in materia di immigrazione clandestina. Il comandante della nave è tenuto ad indicare qualsiasi modifica dell'elenco del suo equipaggio o l'eventuale presenza di passeggeri alle autorità competenti. Il punto 3.2.10 riprende in modo quasi identico i termini del punto 3.4.4.5 del manuale comune relativo ai collegamenti regolari effettuati a mezzo traghetto sottoposti a controllo. Il punto 3.3, relativo alla navigazione sulle acque interne e corrispondente al punto 3.5 della parte II del manuale comune non è stato modificato. In pratica, le stesse disposizioni previste per il controllo delle frontiere marittime si applicano mutatis mutandis a questo tipo di navigazione. Articolo 17 Il presente articolo prevede la possibilità di istituire regimi di controllo specifici per determinate categorie di persone, in particolare i piloti di aeronavi, i marittimi, i titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio, i membri di organizzazioni internazionali, i lavoratori frontalieri e i minori. Tali regimi specifici figurano in allegato XI. Tale allegato riprende una parte delle disposizioni dell'attuale punto 6, parte II, del manuale, ad eccezione dei punti 6.1 (relativi ai cittadini dell'Unione e ai membri della loro famiglia), 6.2 (cittadini di paesi terzi in possesso di un titolo di soggiorno rilasciato da un altro Stato membro), 6.3 (rifugiati e apolidi), 6.9 (viaggi di gruppo) e 6.10 (domanda di asilo alla frontiera). Il punto 6.1 non è stato ripreso in quanto, come già chiarito, il regime di ingresso e di soggiorno applicabile ai cittadini dell'Unione e, in generale, ai beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione è già disciplinato dalle pertinenti disposizioni di diritto comunitario in materia. Non è quindi necessario riprodurre qui disposizioni già contenute in altri atti comunitari; in ogni caso, l'articolo 3 del presente regolamento dispone chiaramente che le disposizioni del presente regolamento non pregiudicano i diritti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione . Il punto 6.2 è stato già ripreso all'articolo 6, paragrafo 4 del presente regolamento. Per ciò che concerne il punto 6.3, esso non è stato ripreso perché, in primo luogo, il riconoscimento dei documenti di viaggio dei paesi terzi, ivi compresi quelli dei rifugiati e degli apolidi, non è armonizzato e riguarda quindi la competenza dei singoli Stati membri, che, attualmente, si limitano a notificare al Segretariato generale del Consiglio le loro decisioni in merito [38] (e, inoltre, tale parte non è nemmeno più aggiornata). Per di più, per ciò che riguarda il regime dei visti per queste categorie di persone, esso è già disciplinato dall'articolo 3 del regolamento (CE) n. 539/2001 e non è quindi necessario inserire qui disposizioni specifiche. Peraltro, il secondo paragrafo dell'attuale punto 6.3.2 della parte II del manuale («i titolari di questi documenti di viaggio sono soggetti all'obbligo del visto, a meno che non dispongano di un titolo di soggiorno rilasciato da [uno Stato Schengen]» è anche in contraddizione con il regolamento (CE) n. 539/2001, nella misura in cui quest'ultimo consente l'esenzione dal visto ai titolari di un documento di viaggio per apolidi rilasciato da un paese terzo esentato dall'obbligo del visto sul territorio del quale essi risiedono legalmente (articolo 3, secondo trattino del suddetto regolamento). [38] Si veda la Tabella dei documenti di viaggio che consentono l'attraversamento delle frontiere esterne e sui quali può essere apposto un visto (decisioni del Comitato esecutivo SCH/Com-ex (98)56 e SCH/Com-ex (99)14 del 28.4.1999, citate). Il punto 6.9, relativo alla possibilità di snellimento dei controlli per i viaggi di gruppo (e in particolare per gli autobus di pellegrini, per i viaggi scolastici) non è stato ripreso in quanto in contraddizione con il regime generale di controllo e soprattutto con l'obbligo di sistematica apposizione di timbri sui documenti di viaggio all'ingresso dello spazio Schengen. Infine, il punto 6.10, che si limita a precisare che, se uno straniero fa domanda d'asilo alla frontiera, si applica la legislazione dello Stato membro interessato fino alla determinazione della competenza per l'esame della domanda di asilo, appare superfluo e non è stato quindi ripreso. Inoltre, l'articolo 3 del presente regolamento fa già riferimento agli obblighi degli Stati membri in materia d'asilo e di protezione internazionale. Le parti che, per contro, sono state riprese sono: l'attuale punto 6.4 relativo ai piloti di aeronavi e agli altri membri dell'equipaggio (punto 1 di tale allegato); l'attuale punto 6.5 relativo ai marittimi (punto 2); gli attuali punti 6.6 e 6.11 relativi, rispettivamente, ai titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio e ai membri delle organizzazioni internazionali (punto 3); l'attuale punto 6.7 relativo ai lavoratori frontalieri (punto 4); e il punto 6.8 relativo ai minori (punto 5). Piloti di aeronavi Il punto 1 sui piloti di aeronavi non è stato modificato nella sostanza rispetto al punto 6.4 del manuale, che prevede un regime specifico - ripreso dall'allegato 9 della convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile, in particolare i punti 3.74 e 3.75 - per i titolari di una licenza di pilota o di un tesserino di membro di equipaggio. Tuttavia, tale parte è stata riformulata in modo da chiarire i diritti di tale categoria di persone, e in particolare la possibilità di recarsi, nell'esercizio delle loro funzioni e sulla base della loro licenza di pilota o del tesserino di membro di equipaggio - dunque senza dover essere in possesso di un passaporto e di un visto - sul territorio del comune ove si trova l'aeroporto, nonché in qualunque aeroporto situato sul territorio di uno Stato membro. Marittimi Per contro, il punto 2 relativo ai marittimi è stato sostanzialmente modificato, rispetto all'attuale punto 6.5 del manuale, al fine di chiarirne il significato e l'ambito di applicazione, nonché di aggiornarlo alla luce degli sviluppi intervenuti a livello internazionale (in particolare la nuova convenzione di Ginevra - n. 185 - firmata il 19 giugno 2003). Il nuovo testo prevede che i marittimi in possesso di un «documento di identità dei marittimi», - il riferimento al libretto professionale dei marittimi è stato eliminato non trattandosi né di un documento d'identità né di viaggio - rilasciato ai sensi della convenzione di Londra del 1965 (FAL) e della convenzione di Ginevra n. 185 possano recarsi a terra per soggiornare nella località del porto ove la loro nave fa scalo o nei comuni limitrofi, senza presentarsi ad un posto di frontiera, a condizione che essi figurino sul ruolo di equipaggio, precedentemente sottoposto a controllo da parte delle autorità competenti, della nave di appartenenza. È stato altresì aggiunto l'obbligo di un controllo visivo («face to face») dei marittimi da parte delle autorità competenti prima del loro sbarco, in base alla valutazione dei rischi, in particolare in materia di immigrazione clandestina e di sicurezza. Per contro, l'obbligo «di essere in possesso di un visto» è stato eliminato poiché già disciplinato dall'articolo 4, paragrafo 1, lettere b) e c) del regolamento (CE) n. 539/2001 (e, inoltre, le varie versioni linguistiche del manuale divergono sul punto: in alcune versioni, l'obbligo del visto è previsto in ogni caso, in altre «se necessario»). L'obbligo di soddisfare tutte condizioni di ingresso nel territorio delle parti contraenti quali previste dall'articolo 5 del presente regolamento è mantenuto per i marittimi che desiderano soggiornare al di fuori dei comuni prossimi ai porti. Deroghe a tale principio, e segnatamente all'obbligo di essere in possesso di un visto e di disporre di mezzi di sussistenza sufficienti, sono tuttavia possibili in casi specifici. I marittimi privi di visto potranno ottenerlo alla frontiera ai sensi delle disposizioni del regolamento (CE) n. 415/2003. Quest'ultimo, oltre a disciplinare i casi e le modalità di rilascio dei visti alla frontiera (in generale), contiene altresì disposizioni particolari sul rilascio di tali tipi di visto ai marittimi in transito. In ogni caso, le guardie di frontiera sono tenute a verificare che i marittimi in questione soddisfino la altre condizioni d'ingresso previste all'articolo 5, vale a dire che essi siano in possesso di un documento di viaggio valido, che non siano segnalati ai fini della non ammissione nel SIS e che non rappresentino una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna e la salute pubblica degli Stati membri. Inoltre, le guardie di frontiera dovranno verificare, se del caso ed ove applicabili, alcuni elementi aggiuntivi quali la dichiarazione scritta dell'armatore o dell'agente marittimo interessato, la dichiarazione scritta delle autorità diplomatiche o consolari competenti, le prove raccolte a seguito di puntuali accertamenti da parte delle autorità di polizia o, se del caso, di altre amministrazioni competenti. Titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio, nonché membri di organizzazioni internazionali Il punto 3 riguarda sia l'attuale punto sui titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio e quello che disciplina il regime applicabile ai titolari dei documenti rilasciati da alcune organizzazioni internazionali, in quanto si tratta di due categorie sottoposte ad un regime simile (laddove c'erano differenze, queste sono state mantenute). I titoli rilasciati dalle organizzazioni internazionali ai fini del presente capitolo comprendono: i lasciapassare rilasciati dalle Nazioni Unite (comprese le dalle istituzioni che ne dipendono), dalla Comunità europea e dall'Euratom; il certificato di legittimazione rilasciato dal segretario generale del Consiglio d'Europa; i documenti rilasciati da un quartier generale della NATO (vale a dire carta d'identità militare accompagnata da un ordine di missione, da un foglio di via, da un ordine di servizio individuale o collettivo). Tale categorie, in considerazione dei particolari privilegi o immunità di cui beneficiano, potranno in particolare essere agevolati attribuendo loro la precedenza all'atto dei controlli di frontiera, rispetto agli altri viaggiatori; inoltre, essi sono dispensati di norma dalla verifica della disponibilità di sufficienti mezzi di sostentamento. Tuttavia, il loro status non li dispensa automaticamente dall'obbligo del visto: l'esenzione dal visto per i titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizi rimane una facoltà degli Stati membri, conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del regolamento (CE) n. 539/2001. Inoltre, si precisa che il personale addetto ai controlli non potrà in alcun caso rifiutare ai titolari di passaporti diplomatici, ufficiali o di servizio l'ingresso nel territorio degli Stati membri, senza aver preliminarmente consultato le autorità nazionali competenti, anche quando l'interessato è segnalato nel SIS . L'articolo 17, paragrafo 2, fa riferimento alle tessere rilasciate dal ministero degli esteri ai membri accreditati delle missioni diplomatiche e delle rappresentanze consolari e le loro famiglie, che figurano all'allegato XII (attuale allegato 13 del manuale). Tali tessere, equivalenti ad un titolo di soggiorno, permettono ai titolari - se accompagnate da un valido documento di viaggio - di attraversare la frontiera degli Stati membri senza richiedere un visto. Ben inteso le guardie di frontiera possono esigere dall'interessato, in occasione del controllo, la prova del suo status diplomatico o in ogni caso del godimento di privilegi, immunità, esenzioni; in caso di dubbi ci si può rivolgere direttamente al ministero degli Affari esteri competente. Lavoratori frontalieri Il punto 4 aggiunge al testo esistente, che prevedeva la possibilità di effettuare solo controlli a campione sui lavoratori frontalieri il principio che i frontalieri dovranno automaticamente beneficiare di agevolazioni pratiche previste nell'ambito di un regime di traffico frontaliero locale, in particolare della possibilità di attraversare la frontiera a valichi specifici o attraverso corsie riservate, nonché l'esenzione dall'apposizione di timbri sul loro documento di viaggio. Ciò è motivato dal fatto che i lavoratori frontalieri non possono essere compresi nelle proposte sul traffico frontaliero locale, che disciplinano solo il soggiorno di breve durata. Minori Il punto 5, relativo ai minori, (attuale punto 6.8), prevede innanzitutto che tale categoria sia sottoposta agli stessi controlli di ingresso e di uscita degli adulti. Le disposizioni esistenti sono state rafforzate tenendo conto dell'iniziativa presentata dalla presidenza italiana il 2 ottobre 2003 (doc. n. 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Per i minori accompagnati, è stato aggiunto l'obbligo per le guardie di frontiera di effettuare verifiche supplementari (colloqui separati col minore, se necessario) quando vi siano seri motivi di ritenere che il minore sia stato illecitamente sottratto alla custodia della persona che esercita legalmente la potestà nei suoi confronti. Per ciò che concerne i minori non accompagnati, le guardie di frontiera devono prestare un'attenzione particolare, in particolare nel contesto del controllo all'uscita, al fine di assicurarsi- con un esame approfondito dei documenti e giustificativi sui motivi e i dettagli del viaggio - che essi non lascino il territorio senza l'autorizzazione della o delle persone che esercitano la potestà nei loro confronti. Titolo III - Frontiere interne Articolo 18 L'articolo 18, paragrafo 1, conferma il principio della soppressione dei controlli e delle formalità nei confronti delle persone alle frontiere interne, quale sancito dall'acquis di Schengen (articolo 2, paragrafo 1 della convenzione) conformemente all'obiettivo stabilito dall'articolo 14 del trattato CE. Ne deriva che l'attraversamento di una frontiera interna non può costituire, di per sé, causa di controlli o formalità e che, in linea di principio, chiunque ha il diritto di attraversare liberamente le frontiere interne. Qualunque controllo, sia sistematico che a campione, esercitato in ragione del solo attraversamento di una frontiera interna, è infatti incompatibile con l'idea di uno spazio senza frontiere e dunque vietato (fatte salve le disposizioni di cui agli articoli da 20 a 24 del presente regolamento). L'attraversamento della frontiera interna tra due Stati membri che applicano l'acquis di Schengen non deve essere gestito in modo diverso dallo spostamento tra regioni province, dipartimenti e qualunque altro genere di suddivisione amministrativa all'interno di uno stesso Stato membro. Articolo 19 L'articolo 19 riprende e completa l'articolo 2, paragrafo 3, della convenzione di Schengen. Al punto a) si prevede l'effettuazione di controlli alle persone nell'ambito dell'esercizio di competenze generali di polizia su tutto il territorio. Ne deriva che i controlli esercitati in quest'ambito nella zona di frontiera non sono incompatibili con il diritto di attraversare le frontiere interne in assenza di controlli, purché essi siano effettuati con identiche modalità - in particolare per ciò che concerne la frequenza e l'intensità - alle modalità dei controlli effettuati sull'insieme del territorio. Conseguentemente, uno Stato membro non può prevedere una legislazione applicabile in modo particolare soltanto alla zona limitrofa alla frontiera interna, stabilendo ad esempio un perimetro per il controllo dell'identità delle persone, a campione o visivo, mentre questo tipo di operazione non è svolto nelle altre parti del territorio. Non è parimenti ammesso nemmeno un controllo ridotto, effettuato a motivo dell'attraversamento della frontiera e/o nelle zone ad essa prossime. Ciò che è dunque decisivo per determinare l'ammissibilità del controllo è l'obiettivo da esso perseguito. Il punto b) mette in evidenza che i controlli di sicurezza effettuati prima o durante l'imbarco per proteggere la sicurezza dei passeggeri a bordo di un aereo o su un natante non sono pregiudicati. Tali controlli sono destinati a verificare che i passeggeri non trasportino armi oppure oggetti o sostanze pericolose a bordo. Detti controlli possono anche essere volti ad accertare l'identità del viaggiatore che possiede un biglietto nominativo. Essi possono rivelarsi altresì necessari quando l'ordine pubblico o la sicurezza dei passeggeri potrebbero essere messi in pericolo dall'imbarco di passeggeri che, notoriamente, potrebbero provocare problemi. I punti c) e d) sottolineano che tale proposta non dispensa né dall'obbligo generale di portare con sé e detenere titoli di viaggio e documenti, se esso è previsto dalla legislazione nazionale, né dall'obbligo, per i cittadini dei paesi terzi, di segnalare la loro presenza sul territorio di uno Stato membro, se tale obbligo è previsto dalla legislazione nazionale conformemente al diritto comunitario ad essa relativo (e, in particolare, dall'articolo 22 della convenzione di Schengen relativo alla dichiarazione d'ingresso). Articolo 20 L'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne non dovrebbe mettere in pericolo la sicurezza nello spazio senza frontiere. Sono state così predisposte misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone al fine di mantenere un livello elevato di sicurezza. Tuttavia, possono verificarsi situazioni di rischio eccezionali cui tali strumenti non apportano una risposta sufficientemente adeguata e che possono richiedere il ripristino dei controlli sulle persone alle frontiere interne. Detto articolo, ispirandosi all'articolo 2, paragrafo 2, della convenzione di Schengen, stabilisce le condizioni alle quali uno Stato membro può reintrodurre simili controlli, nonché la procedura da seguire. Come previsto dal testo attuale della convenzione di Schengen, uno Stato membro può ripristinare controlli alle frontiere quando vi sia una minaccia all'ordine pubblico o alla sicurezza interna. La salute pubblica è stata aggiunta poiché tale condizione è stata inserita anche all'articolo 5 fra le condizioni d'ingresso (si veda supra il commento a detto articolo). La presente proposta sancisce dunque che debba trattarsi di una minaccia grave per l'ordine pubblico, la sicurezza interna o la salute pubblica. Tale aggiunta mette in evidenza che l'applicazione di tale clausola di salvaguardia rimane una misura eccezionale. Considerato il carattere eccezionale della misura, il ripristino dei controlli alle frontiere interne non può superare, in linea di principio, una durata massima di 30 giorni. Tale durata massima è peraltro limitata dalle disposizioni del paragrafo 1 che riflettono il principio di proporzionalità prevedendo che il ripristino dei controlli alle frontiere interne debba essere limitato a ciò che è strettamente necessario per rispondere alla minaccia. La pratica ha mostrato che, dall'attuazione di Schengen, la durata del ripristino dei controlli nella maggior parte dei casi non ha superato i 30 giorni, il che giustifica quindi tale limitazione nel tempo. Tuttavia, è evidentemente possibile che la minaccia grave permanga oltre i 30 giorni. In tal caso, i controlli possono essere mantenuti per un nuovo periodo, rinnovabile, di 30 giorni (paragrafo 2). A tal fine, è prevista, all'articolo 23, una procedura di proroga. Articolo 21 È necessario adattare la procedura dei controlli alle frontiere interne quale prevista dalla convenzione di Schengen al fine di renderla pienamente compatibile con il quadro istituzionale dell'Unione considerato che, in occasione dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, tutti gli elementi di tale acquis aventi natura istituzionale non sono stati adattati al quadro istituzionale dell'Unione. In occasione della suddivisione dell'acquis di Schengen tra il primo e il terzo pilastro [39], il Consiglio ha determinato una base giuridica del primo pilastro per l'attraversamento delle frontiere interne, vale a dire l'articolo 62, punto 1 del trattato CE. [39] Decisione del Consiglio 1999/436/CE, citata. Conseguentemente, la Commissione, quale guardiana dei trattati, deve essere esplicitamente coinvolta nel processo di ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne. Lo Stato membro richiedente deve fornire le indicazioni sui motivi