Il pacchetto sottolinea infine l’importanza di mettere insieme le diverse politiche e i diversi strumenti, anche a livello dell’UE. Il 2014 è per l’UE un anno di bilanci e di consultazioni su Europa 2020, la sua strategia di crescita a lungo termine. Le raccomandazioni specifiche per paese decise dal 2011 in poi costituiscono una strategia di riforma mirata, si inseriscono nel più ampio contesto di Europa 2020 e devono essere pienamente integrate in modo da rispecchiare l’intera strategia UE per la crescita e consentire all’Unione di continuare ad applicare il modello imprenditoriale e sociale che la contraddistingue. Nell’adeguare la strategia per i prossimi cinque anni si dovrebbe tener conto degli insegnamenti tratti e delle migliori pratiche.

Il pacchetto insiste anche sulla necessità di una maggiore titolarità collettiva delle sfide, soprattutto nella zona euro. Le riforme che devono essere attuate in diversi Stati membri nello stesso arco di tempo possono dare risultati estremamente positivi: questioni come la sostenibilità delle pensioni, l’efficacia della R&S o il rafforzamento della resilienza del mercato del lavoro rappresentano sfide comuni. La condivisione delle competenze e delle esperienze può rivelarsi utile per gli Stati membri in termini politici e tecnici. Un’azione congiunta permetterà inoltre agli Stati membri di ottimizzare le ricadute transfrontaliere positive. Anche per questo è importante che la zona euro considerata nel suo insieme vada oltre l’esame delle raccomandazioni rivolte ai singoli Stati che la compongono e si concentri sempre più sugli elementi trasversali individuati collettivamente.

Il pacchetto sottolinea altresì l’importanza di un’attuazione sul lungo periodo. Occorre seguire l’andamento delle profonde riforme in atto in molti Stati membri e valutarne l’efficacia. Il successo presuppone politiche coerenti e un’adeguata programmazione delle riforme: anche se la maggior parte degli Stati membri specifica chiaramente gli interventi previsti nei prossimi dodici mesi, a volte mancano indicazioni sufficientemente precise per i prossimi 2-3 anni.

Il pacchetto odierno rispecchia le ampie priorità indicate dalla Commissione nell’analisi annuale della crescita, successivamente confermate dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo, e tiene pienamente conto dell’eterogeneità dell’Europa: la crisi ha creato divisioni socioeconomiche tra gli Stati membri, le cui priorità differiscono quindi in misura considerevole. Gli orientamenti forniti evidenziano l’interdipendenza tra le economie e cercano di favorire la convergenza necessaria per avvicinare gli Stati membri tra di essi e ai paesi più efficienti, che spesso sono extra-europei.

Un’altra sfida consiste nel far sì che gli strumenti predisposti a livello europeo siano maggiormente condivisi e adottati dalle parti interessate, compresi i parlamenti europei e nazionali. Molte decisioni e procedure sono state adottate in tempi record durante la crisi e il sistema di governance dell’UE si avvicina solo adesso alla maturità. Man mano che si entrerà in una fase economica che si auspica più favorevole, sarà importante riflettere su come razionalizzare il processo affinché rimanga inclusivo e politicamente rilevante e non cada nella routine burocratica.

Il nuovo sistema di coordinamento e di sorveglianza, quindi, è sostanzialmente adatto allo scopo, ma la sfida principale rimane di natura politica. Il conseguimento di risultati duraturi presuppone una forte volontà politica e una disponibilità ad agire con determinazione. Paradossalmente, questo risulta più facile in tempi di crisi, quando le alternative sono poche, mentre in una congiuntura più favorevole la mancanza di decisioni proattive è spesso fonte di difficoltà future. Per questo motivo rafforzare la capacità previsionale e preventiva del nuovo sistema di governance dell’UE è importante non solo durante la crisi, ma anche quando la situazione migliora.

La governance economica rafforzata dell’UE sancisce il riconoscimento politico dell’interdipendenza esistente fra le economie degli Stati membri. Per trarre vantaggio da questa interdipendenza ed evitare effetti domino in futuro, gli Stati membri devono seguire regole concordate per la definizione delle politiche nazionali, ma devono anche avere la certezza che tutti gli altri Stati membri faranno altrettanto. Questo maggior riconoscimento della profonda interdipendenza esistente fra le economie degli Stati membri sta già cambiando, in meglio, il processo di definizione delle politiche a livello nazionale e europeo.

Negli ultimi quattro anni, le raccomandazioni specifiche per paese proposte dalla Commissione hanno fornito orientamenti per uscire dalla crisi e ricostruire la crescita. Nel presente documento riepilogativo la Commissione riassume la sua analisi dei progressi compiuti negli ultimi dodici mesi, indicati chiaramente nelle raccomandazioni, ed espone il proprio parere sull’andamento del processo registrato finora e sulla sua pertinenza per il futuro.

Tuttavia, non è certo il momento di riposare sugli allori e queste dure conquiste devono essere consolidate perché la crescita possa proseguire. La ripresa è ancora fragile e disomogenea. In molte parti d’Europa la situazione sociale è difficile e la disoccupazione ha raggiunto livelli senza precedenti, in particolare tra i giovani. Gli elevati livelli del debito pubblico e privato limitano considerevolmente il margine di manovra per i responsabili politici e gli attori economici. Al tempo stesso, l’UE deve ancora affrontare sfide a lungo termine (invecchiamento demografico, produttività, competitività, uso sostenibile delle risorse naturali, ecc.) e i cambiamenti in atto nel resto del mondo impongono all’Unione un adattamento costante.

La ripresa economica sta guadagnando terreno in Europa: iniziata a metà del 2013, dovrebbe rafforzarsi ulteriormente ed estendersi a tutti gli Stati membri entro il 2015. Si sta ripristinando la stabilità finanziaria, l’aumento del debito pubblico è sotto controllo e la competitività esterna è in fase di miglioramento, soprattutto nei paesi più vulnerabili. Quest’evoluzione positiva fa sperare che l’UE stia uscendo dalla peggior crisi economica e finanziaria della sua storia, per avviarsi su un percorso di crescita più sostenibile in grado di creare occupazione e migliorare il tenore di vita, e dimostra che il rafforzamento della governance economica e della vigilanza a livello di UE deciso nelle fasi più acute della crisi è stato determinante per migliorare le condizioni di una crescita più equilibrata.

Il 2014 è anche l’anno in cui gli Stati membri completeranno la propria programmazione e inizieranno a utilizzare i nuovi Fondi strutturali e di investimento europei. Durante la crisi molti investimenti a lungo termine sono stati sospesi per forza di cose. Pur essendo modesti in termini assoluti, i finanziamenti dell’UE fungono da catalizzatore in molti Stati membri e devono quindi essere erogati in modo mirato a sostegno degli investimenti più favorevoli alla crescita. Questi fondi vanno inoltre combinati con tecniche di ingegneria finanziaria, promuovendo l’uso di prestiti anziché l’erogazione di sovvenzioni, e con regimi atti ad agevolare la concessione di finanziamenti alle piccole e medie imprese, in modo da aumentare l’impatto sull’economia dell’UE.

2.Contesto generale

La crisi ha messo in luce le carenze strutturali dell’economia e del sistema finanziario dell’Europa, che si sono aggiunte alle sfide più profonde poste dall’invecchiamento demografico e dai deboli tassi di crescita precedenti alla crisi. La crisi ha inoltre esercitato una pressione senza precedenti sulle strutture e sulla governance dell’euro. Dopo qualche segno di progressiva ripresa nel 2010, il 2012 è stato un anno di recessione nella maggior parte dell’Unione con un miglioramento nel secondo semestre del 2013.

Questo ha avuto ripercussioni gravi e di ampia portata in termini occupazionali e sociali in molte parti dell’UE. Il tasso di disoccupazione a livello di UE è passato da meno del 7% nel 2008 al 10,8% nel 2013 (un aumento superiore a 9 milioni di persone). Il quadro varia considerevolmente a seconda degli Stati membri (4,9% in Austria, 5,3% in Germania, 27,3% in Grecia e 26,1% in Spagna nel 2013). La situazione è particolarmente preoccupante per categorie quali i giovani e i disoccupati di lunga durata. Visto che di norma gli sviluppi del mercato del lavoro si manifestano con almeno sei mesi di ritardo rispetto all’evoluzione del PIL, si prevedono un modesto aumento dell’occupazione da quest’anno in poi e un calo del tasso di disoccupazione a livello di UE fino al 10,1% entro il 2015. Nel prossimo futuro le disparità fra un paese e l’altro dovrebbero rimanere considerevoli. Queste tendenze hanno notevoli ripercussioni anche sul piano sociale. Dal 2008 il numero di persone a rischio di povertà e di esclusione sociale è aumentato di oltre 6 milioni, arrivando a 124 milioni nel 2012. Il numero di persone che subiscono gravi privazioni materiali è cresciuto complessivamente di circa 7 milioni. Il forte e costante aumento delle disparità di reddito costituisce inoltre una minaccia per la coesione sociale.

La crisi ha determinato una mobilitazione senza precedenti in termini di riforme, non solo nei paesi sostenuti da programmi di aggiustamento. L’Irlanda ha portato a termine il suo programma di assistenza finanziaria nel dicembre 2013, la Spana ha completato il suo programma per il settore finanziario all’inizio del 2014 e il Portogallo è uscito dal suo programma di assistenza finanziaria nel maggio 2014. Avendo soddisfatto le condizioni necessarie, la Lettonia ha aderito all’euro nel 2014. In Grecia e a Cipro la situazione si è stabilizzata e si rileva qualche segno di miglioramento. Come indicato nel pacchetto odierno, anche in altri paesi sono state intraprese o sono in corso riforme di vasta portata. La governance economica e i meccanismi di vigilanza finanziaria sono stati radicalmente rafforzati a livello di UE, in particolare nella zona euro.

Il PIL reale dell’UE dovrebbe nuovamente crescere. Anche se i dati per il primo trimestre del 2014 sono meno positivi del previsto, la ripresa attuale dovrebbe diffondersi ulteriormente fra i vari paesi, rafforzandosi progressivamente e diventando più equilibrata. La crescita del PIL in termini reali dovrebbe salire all’1,6% quest’anno e potrebbe arrivare al 2,0% nel 2015. Va sottolineato che l’attività economica ha iniziato a intensificarsi anche nei paesi più colpiti dalla crisi e questa tendenza dovrebbe continuare. Solo Cipro e la Croazia dovrebbero registrare anche quest’anno un tasso di crescita annuo negativo del PIL. Tutte le economie dell’UE dovrebbero essere nuovamente in fase di espansione entro il 2015. Nel complesso, l’UE dovrebbe tornare al livello di produzione economica precedente alla crisi, in modo da assorbire progressivamente le perdite di questi anni.

Prosegue il riequilibrio delle economie dell’UE, come già evidenziato nell’ultima relazione della Commissione sul meccanismo di allerta e confermato dagli esami approfonditi pubblicati dalla Commissione per 17 Stati membri nell’ambito della procedura per gli squilibri macroeconomici, da cui risulta che si stanno correggendo diversi equilibri esterni e interni. Si osserva in particolare un miglioramento delle posizioni delle partite correnti in diversi paesi, spesso favorito da una maggiore competitività in termini di costi. Per la prima volta dall’istituzione della procedura per gli squilibri macroeconomici la Commissione ha concluso che in tre paesi (Danimarca, Malta e Lussemburgo) le sfide individuate non costituiscono squilibri. Inoltre, la Spagna non si trova più in una situazione di squilibrio eccessivo. La correzione degli squilibri deve tuttavia rimanere prioritaria in molti paesi, specie per quanto riguarda i livelli del loro debito pubblico e privato. Negli Stati membri in cui i persistenti avanzi delle partite correnti sono dovuti a una notevole carenza di investimenti interni, questo compromette inoltre le prospettive economiche a medio-lungo termine.

Il notevole risanamento di bilancio attuato nel periodo 2011-2013, combinato agli interventi della BCE e al ritorno della crescita, ha contribuito a scongiurare una crisi del debito sovrano, ma la solidità delle finanze pubbliche costituisce tuttora una priorità importante visti i livelli elevati del debito pubblico. Nel 2014 i disavanzi pubblici sono complessivamente diminuiti rispetto al 2011, passando al 2,6% del PIL nell’UE e al 2,5% del PIL nella zona euro. Negli ultimi anni la composizione dell’aggiustamento ha riguardato principalmente la componente di spesa del bilancio in Irlanda, in Grecia, in Lituania e in Polonia, mentre paesi quali la Francia, i Paesi Bassi, l’Italia e la Finlandia hanno optato principalmente per un aumento della pressione fiscale. Il miglioramento della situazione di bilancio generale ha contribuito a ridurre gli interessi pagati sul debito. Quest’anno il debito pubblico dovrebbe raggiungere un picco a livello di UE e di zona euro, ma rimane superiore al 100% del PIL in Belgio, Irlanda, Grecia, Spagna, Italia, Cipro e Portogallo, per cui è fondamentale avviare un percorso di costante diminuzione. Vista la situazione demografica dell’Europa, questo vale anche per altri Stati membri.

La stabilizzazione dei mercati finanziari nasconde le disparità tra gli Stati membri e le condizioni finanziarie continuano a differire notevolmente per le imprese e le famiglie di tutta l’UE. La perdita di fiducia causata dalla crisi, combinata all’incidenza della successiva riforma senza precedenti del settore finanziario, ha determinato dal secondo trimestre del 2007 un irrigidimento delle condizioni di erogazione del credito alle piccole e medie imprese. Ora si sta procedendo a un graduale allentamento dei requisiti e nel primo trimestre del 2014 si è osservato qualche segno di rilassamento. Le condizioni di finanziamento rimangono tuttavia rigide in paesi quali l’Italia, la Grecia, la Spagna, la Lituania, la Slovenia, la Croazia e Cipro, specialmente per le piccole e medie imprese. Le misure adottate a livello di UE per completare l’Unione bancaria e correggere gli squilibri più accentuati contribuiranno a migliorare il contesto finanziario generale.

La natura delle sfide che si pongono all’UE sta cambiando. Come sempre dopo una crisi finanziaria profonda, all’inizio la ripresa è fragile e la natura delle sfide si trasforma rapidamente. Solo pochi anni fa, nel pieno della crisi, la priorità assoluta era ripristinare la credibilità di bilancio a fronte del rapido aumento dei disavanzi pubblici e del debito sovrano, per bloccare la spirale negativa tra deterioramento della posizione di bilancio e rischio di instabilità del settore bancario, e correggere tendenze non sostenibili dell’economia reale quali le gravi perdite di competitività, l’aumento del debito privato o i prezzi elevati degli alloggi. Ora la sfida principale consiste nel rafforzare progressivamente l’economia reale (crescita e occupazione). Le priorità variano a seconda dei paesi e consistono nel gestire la riduzione degli alti livelli del debito pubblico e privato accumulatisi durante la crisi, nello stabilizzare ulteriormente il settore finanziario per agevolare la ripresa dei flussi di credito all’economia reale, nell’adottare misure politiche volte a potenziare le fonti di crescita e occupazione, nel creare condizioni più favorevoli agli investimenti privati e al rilancio della domanda, nel migliorare le competenze, nel favorire il ritorno alla vita attiva e nel promuovere la coesione sociale.

Il retaggio della crisi frena tuttora la ripresa in Europa. Riportare il debito pubblico e privato su un percorso sostenibile è importante per ripristinare in qualche misura la flessibilità delle economie europee e la loro resistenza agli shock, ma questo non deve compromettere la crescita e può risultare difficile in un contesto di bassa inflazione. I problemi di debole produttività osservati fin dalla metà degli anni ‘90 non si sono risolti e saranno ulteriormente aggravati dall’incidenza dall’invecchiamento della popolazione sulla crescita. Rimane prioritario stabilizzare il settore bancario e promuovere fonti alternative di finanziamento per ripristinare migliori condizioni per l’erogazione di prestiti all’economia reale. Gli elevati livelli di disoccupazione e il disagio sociale stanno minando il capitale umano e sociale dell’Europa e richiedono interventi risoluti e a lungo termine.

Le considerazioni di equità hanno acquisito centralità. Gli effetti socioeconomici della crisi e delle misure politiche hanno influito sui livelli di disuguaglianza. La natura strutturale di certe forme di disoccupazione, le limitazioni dell’accesso all’istruzione e all’assistenza sanitarie e certe riforme fiscali gravano in misura sproporzionata sulle fasce più vulnerabili della società. Questo è un problema politico e sociale, che potrebbe mettere a repentaglio anche il futuro potenziale di crescita dell’UE.

Gli investimenti a favore della crescita rimangono indispensabili per una ripresa sostenibile. A breve termine è prevista un’ulteriore crescita degli investimenti grazie alla progressiva scomparsa dei principali fattori che limitano la domanda e gli utili delle imprese (incertezza, condizioni di finanziamento, necessità di ridurre la leva finanziaria) e al miglioramento delle prospettive economiche. Il risanamento di bilancio dovrebbe inoltre aiutare le autorità pubbliche a disporre nuovamente di un margine per investimenti favorevoli alla crescita. Permangono tuttavia divari molto accentuati in Europa; è evidente che, per risultare competitiva a livello mondiale e rispondere alle aspettative dei cittadini, l’UE nel suo complesso deve investire maggiormente nella R&S, nell’innovazione, nell’istruzione e nello sviluppo delle competenze, nelle politiche attive per il mercato del lavoro, nell’energia, nei trasporti e nell’economia digitale. Un uso strategico dei finanziamenti dell’UE concordati per il periodo 2014-2020 può fungere da catalizzatore per sostenere gli investimenti a livello nazionale, non da ultimo per migliorare la competitività industriale dell’Unione. Va prestata maggiore attenzione agli altri strumenti già proposti a livello europeo, come i prestiti obbligazionari europei e la possibilità di combinare fondi strutturali e prestiti BEI. È di fondamentale importanza rilanciare gli investimenti privati. A tal fine occorre prendere decisioni che vadano oltre la politica di bilancio e affrontare il problema della frammentazione finanziaria dell’UEM.

3.Principali ambiti di intervento

Il pacchetto odierno di raccomandazioni specifiche per paese riflette la valutazione della Commissione relativa ai progressi compiuti dagli Stati membri negli ultimi dodici mesi, nel contesto descritto nella sezione precedente, e si basa anche sugli esami approfonditi pubblicati a marzo 2014.

Negli ultimi dodici mesi è stato compiuto qualche progresso in termini di risanamento di bilancio e di politiche per l’occupazione, come dimostrano l’uscita di diversi Stati membri dalle procedure per i disavanzi eccessivi e le riforme delle politiche occupazionali attuate attraverso il ricorso a politiche attive per il mercato del lavoro, l’istituzione di garanzie per i giovani e l’adeguamento di alcuni sistemi di fissazione dei salari. Per contro, non ci si sta adoperando con sufficiente impegno per ridurre il cuneo fiscale sul lavoro, anche se una riduzione delle imposte sul lavoro rimane fondamentale per una ripresa che sia fonte di occupazione. Si osservano progressi limitati per quanto riguarda la riforma dei mercati dei prodotti e dei servizi e le misure volte a migliorare il contesto imprenditoriale e le condizioni generali per la R&S e l’innovazione. Bisogna inoltre fare di più per migliorare il quadro della concorrenza e il funzionamento delle industrie di rete, anche attraverso il potenziamento delle infrastrutture e l’apertura e l’integrazione dei mercati, ad esempio nel campo dell’energia e delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Occorre ancora migliorare considerevolmente sia la copertura e l’efficienza dei sistemi di istruzione e di previdenza sociale che il funzionamento della pubblica amministrazione, in modo da lasciare un margine di bilancio per la spesa favorevole alla crescita.

La Commissione insiste sulla necessità di portare avanti le riforme in alcuni Stati membri con squilibri eccessivi (Croazia, Italia e Slovenia) e nei paesi dove la gravità degli squilibri può avere effetti di ricaduta negativi (Francia, Irlanda e Spagna). Nel complesso, le misure annunciate nei programmi nazionali sono incoraggianti e, se saranno attuate come previsto, dovrebbero essere sufficienti per ovviare a una serie di squilibri macroeconomici preoccupanti individuati in passato. A questo stadio, quindi, la Commissione non ritiene necessario far scattare la parte correttiva della procedura per gli squilibri macroeconomici. Si presta quindi un’attenzione particolare alla realizzazione e al monitoraggio dei progressi di questi paesi.

Le raccomandazioni specifiche per paese pubblicate oggi indicano le priorità di riforma nei singoli Stati membri per i prossimi 12-18 mesi e, ove opportuno, tengono conto della necessità di correggere gli squilibri. Vengono formulate raccomandazioni anche per la zona euro considerata nel suo complesso onde evidenziare le interdipendenze e i vari modi per migliorare il funzionamento dell’Unione economica e monetaria. L’allegato 1 contiene un riepilogo delle raccomandazioni, mentre l’allegato 2 analizza la situazione per quanto riguarda gli obiettivi Europa 2020 degli Stati membri. I documenti di lavoro analitici che accompagnano le raccomandazioni contengono informazioni più dettagliate su ciascuno Stato membro. Sul sito web della Commissione sono inoltre disponibili informazioni comparative per settore.

Portare avanti un risanamento di bilancio differenziato e favorevole alla crescita

Il risanamento di bilancio non è mai stato fine a se stesso, ma si è rivelato necessario per consentire alle autorità pubbliche di ripristinare la credibilità in questo campo e disporre nuovamente del margine di bilancio necessario per poter investire nella crescita sostenibile.