Parere del Comitato economico e sociale sul tema «I costi della povertà e dell'esclusione sociale in Europa»



Gazzetta ufficiale n. C 284 del 14/09/1998 pag. 0025



Parere del Comitato economico e sociale sul tema «I costi della povertà e dell'esclusione sociale in Europa» (98/C 284/07) Il Comitato economico e sociale, in data 11 luglio 1996 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, terzo comma, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Burnel, in data 18 giugno 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 130 voti favorevoli, 6 contrari e 14 astensioni, il seguente parere. I. IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE LANCIA UN GRIDO D'ALLARME 1. Il Comitato ha sempre prestato una grande attenzione alle situazioni di disuguaglianza e di ingiustizia e, di conseguenza, alla povertà e alla sua forma più estrema, l'esclusione. Al riguardo, è sufficiente ricordare alcuni titoli di pareri e relazioni adottati dal Comitato: - «Programma di progetti e di ricerche pilota contro la povertà» (). - «Modifiche al programma di progetti e di ricerche pilota contro la povertà» (). - «Azione provvisoria nel campo della lotta contro la povertà» (). - «Azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà» (). - «Modifica della decisione relativa ad un'azione specifica comunitaria di lotta contro la povertà» (). - «Relazione informativa sulla povertà» (marzo 1989) (non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale) - «Integrazione economica e sociale dei gruppi meno favoriti» (). - «Povertà» (parere d'iniziativa) (). - «Risorse e prestazioni sufficienti nei sistemi di protezione sociale» (). - «Esclusione sociale» (parere d'iniziativa) (). - «Programma d'azione per combattere l'esclusione e per l'integrazione economica dei gruppi meno favoriti» (). 2. L'attenzione del Comitato in materia non si esprime solo attraverso documenti specifici, poiché, tra i suoi pareri, alcuni trattano in modo indiretto le origini e gli effetti della povertà. Al riguardo si possono menzionare quelli sulla situazione economica e sociale, la disoccupazione, i giovani, l'invecchiamento, la formazione, l'informazione, la coesione economica e sociale, l'integrazione, o in merito alle persone e alle fasce della popolazione più esposte agli imprevisti della vita e ai rivolgimenti della storia. 3. In particolare, vanno ricordate le azioni del Comitato per sviluppare il concetto di cittadinanza, basato a sua volta sull'indispensabile riconoscimento di tutti gli esseri umani nella pienezza delle loro responsabilità e dei loro diritti politici, sociali, economici, culturali, individuali e familiari. 4. Gli Stati, ciascuno secondo la propria situazione, i propri mezzi e le proprie scelte politiche, adottano misure per debellare la povertà e combatterne gli effetti. 5. L'Unione europea interviene attraverso programmi generali, interventi mirati, ad esempio contro la disoccupazione di lunga data, a favore della formazione e dell'inserimento sociale, o ancora per lo sviluppo delle zone e dei settori d'attività in difficoltà. 6. Le istituzioni pubbliche e gli organismi e i movimenti privati che lottano contro la povertà svolgono un'attività febbrile. 7. La vita associativa, con mezzi spesso esigui e precari, sviluppa le proprie attività sul territorio. Le chiese ed i difensori dei diritti dell'uomo rammentano i principi di libertà, giustizia e solidarietà e portano avanti azioni concrete. 8. TUTTAVIA LA POVERTÀ SI ESTENDE E SI AGGRAVA. Pertanto, il Comitato si affianca a voce alta e forte, a quanti sono indignati dalla miseria, per lanciare un grido di allarme. II. UNA RIFLESSIONE INCENTRATA SUL COSTO DELLA POVERTÀ E DELL'ESCLUSIONE 1. Questa scelta del Comitato costituisce un esercizio difficile considerata la diversità delle situazioni ed una certa mancanza di informazioni. 2. Il «costo della povertà e dell'esclusione» può intendersi in due modi: la povertà e l'esclusione comportano un costo per coloro che le subiscono e per chi le combatte. 3. La povertà e l'esclusione hanno un costo per i poveri e per gli esclusi, dovuto al deficit di qualità della vita che impongono a chi ne è vittima. Questo deficit non è, a priori, impossibile da misurare in termini qualitativi. In diritto, il pretium doloris non dà forse adito a valutazioni quantificate e suscettibili di riparazione economica? Tale deficit si esprime anche in un notevole calo del soddisfacimento dei bisogni dei nuclei familiari. 4. Il deficit di consumo non penalizza solo i poveri, ma incide sull'insieme dell'economia: sulle imprese con una perdita di fatturato, sui lavoratori con il calo delle assunzioni, sullo Stato e sulla previdenza sociale con la riduzione del gettito fiscale relativo ai redditi e al consumo, nonché con la diminuzione del gettito dei contributi sociali basati sull'attività professionale. Un potere d'acquisto ridotto induce i consumatori ad orientarsi verso prodotti più economici, spesso provenienti da paesi terzi. 5. Il costo della povertà e dell'esclusione comprende anche il costo degli aiuti pubblici e privati forniti dalla collettività ai poveri e agli esclusi: azioni di prevenzione, accompagnamento sociale, prestazioni diverse in denaro e in natura. 6. Occorre tuttavia chiedersi che cosa significa, per uno Stato o per una collettività, l'espressione «costo elevato della lotta contro la povertà». È il risultato della presenza di un numero considerevole di poveri? O è l'effetto di una politica e di interventi forti portati avanti in materia di prevenzione e di lotta alla povertà? 7. Non sono solo i poteri pubblici a lottare contro la povertà. Ad esempio, i genitori educano i propri figli nell'interesse di questi ultimi e così facendo investono parte del loro tempo e delle loro risorse al servizio dell'interesse generale del paese e della società. L'esercizio delle responsabilità familiari contribuisce all'educazione dei bambini e dei giovani e quindi al loro inserimento. Tale contributo parentale è, insieme ad altri, un argomento a favore dello sviluppo delle politiche per la famiglia. 8. Il ruolo delle associazioni e dei movimenti che si occupano specificamente della prevenzione e della lotta contro la povertà è molto importante come gesto di solidarietà e presenza attenta e quanto mai ravvicinata alle realtà. Queste associazioni fanno ampio ricorso al volontariato, che è una delle espressioni concrete della solidarietà. Per finanziare le loro attività, le associazioni ricevono sovvenzioni, fanno appello alla generosità pubblica e percepiscono i contributi dei propri membri. Il ruolo fondamentale degli operatori sociali e degli educatori professionali non può essere contrapposto a quello dei volontari. Strumento chiave dell'inserimento sono l'insegnare o il riabituare le vittime dell'esclusione, o coloro che rischiano di diventarlo, a «fare da soli». Ciò esige la presenza e la pazienza degli «accompagnatori» e di conseguenza una grande disponibilità umana. Tenendo presenti tutte le conseguenze della povertà e dell'esclusione e i gravissimi rischi che ne comportano per le persone, e addirittura per gli Stati, tutti i cittadini devono effettivamente capire che sono chiamati ad agire, ciascuno a suo modo, con le sue competenze e i suoi mezzi. III. LE FONTI UTILIZZATE 1. Il presente parere si basa soprattutto su quattro fonti: - i lavori di Eurostat, di istituti ed organismi nazionali, di studi di statistica; - i sondaggi di parere; - le riflessioni concettuali e i dati nazionali raccolti con l'ausilio dei membri del gruppo di studio costituito dal Comitato; - altre informazioni basate sull'esperienza di organismi che prendono parte alla lotta contro la povertà e l'esclusione. 2. Giova formulare immediatamente tre osservazioni: 2.1. La documentazione sui costi della povertà appena enunciati è spesso carente e la sua presentazione varia da un paese all'altro. 2.2. L'Eurostat e gli istituti nazionali di statistica svolgono un ruolo molto importante di accompagnamento strategico della decisione politica e di aiuto nella valutazione del suo seguito. Pertanto, dopo aver lamentato che Eurostat per mancanza di mezzi non avesse risposto alle sue domande, il Comitato ha preso atto con interesse ed attenzione che, in data 15 aprile 1998, sono state adottate disposizioni per l'istituzione di una task force incaricata di trattare le statistiche sull'esclusione sociale e la povertà. Nell'autunno 1998 devono essere presentate delle raccomandazioni sull'adozione di concetti e definizioni comparabili del reddito, l'analisi della povertà monetaria, la definizione statistica e l'analisi dell'esclusione sociale e la qualità della valutazione e dei rapporti. L'obiettivo concreto di Eurostat è quello di stabilire una procedura di regolare presentazione di rapporti sulla povertà e l'esclusione sociale per gli Stati membri dell'UE. La prima relazione dovrà essere pronta per la fine del 1999. Si tratta di decisioni di importanza capitale. 2.3. La maggior parte dei dati statistici presentati nel presente parere provengono da un'inchiesta realizzata da Eurostat nel 1993. 2.3.1. All'epoca, l'Unione europea si componeva di dodici Stati. Austria, Finlandia e Svezia sono membri dal 1995. 2.3.2. È plausibile che dal 1993, si siano registrate delle evoluzioni in un certo Stato o in un altro, quanto al livello di povertà. Tuttavia, esse non inficiano il significato dei dati presentati in appresso. IV. PRIMA DI AFFRONTARE IL PROBLEMA DEI COSTI OCCORRE ESAMINARE LA REALTÀ CONCRETA DELLA POVERTÀ Rispondendo in particolare a quattro domande: 1) Come è definita e misurata la povertà? 2) Come è definita l'esclusione? 3) Quanti poveri vi sono in Europa? 4) Perché si diventa poveri? 1. Definizione e misura della povertà a fini statistici 1.1. La fenomenologia della povertà ha senso solo se viene misurata a livello di «nuclei familiari» (). Si presuppone quindi una certa solidarietà dei membri di uno stesso nucleo familiare, in relazione al loro tenore di vita. Il nucleo familiare statistico non va confuso con la famiglia, la quale è costituita da una coppia (o da un individuo solo) e dai suoi figli. Dal punto di vista statistico, una famiglia può benissimo essere suddivisa in diversi nuclei familiari. Viceversa, un nucleo familiare statistico può essere composto da persone non unite da legami di parentela. 1.2. La Commissione europea ha formulato una definizione statistica della povertà la quale fa riferimento alla media delle spese per unità di consumo o «equivalente adulto» (). I nuclei familiari poveri si collocano al di sotto del 50 % di tale media, che rappresenta quindi la «soglia di povertà». 1.3. Date tutte le ripercussioni sulla vita delle sue vittime, la povertà va misurata in modo quanto più ravvicinato possibile al luogo di vita. Per ciascuno degli Stati si è calcolato quindi, nella rispettiva moneta nazionale e sulla base dell'insieme dei redditi rilevati nel paese in questione, la soglia di povertà adottata. >SPAZIO PER TABELLA> 1.4. Il tenore di vita medio varia considerevolmente da un paese all'altro. Per mettere a confronto le soglie di povertà, le diverse valute sono state perciò trasformate in un'unica moneta, utilizzando tassi di cambio che tengono conto dei divari del livello generale dei prezzi tra gli Stati membri, in modo che le disparità di reddito corrispondenti alle 12 soglie di povertà rispecchino le differenze di potere d'acquisto dei nuclei familiari nei vari Stati. Tali tassi di cambio assicurano la «parità del potere d'acquisto». 1.5. Più un paese è globalmente ricco, più la sua soglia di povertà è elevata. Così, un nucleo familiare lussemburghese che oltrepassi la soglia di povertà nel suo paese, dispone di un potere d'acquisto più che triplo rispetto a quello di un greco o di un portoghese che superino la soglia di povertà nei rispettivi paesi. 1.6. Se, da un canto, esistono forti differenze tra uno Stato ed un altro, dall'altro si rilevano disparità anche all'interno di uno stesso Stato. Ad esempio, il medesimo livello di reddito non assicura le stesse condizioni di vita in regioni diverse, nel centro di una grande città, nei diversi quartieri della sua periferia o in un villaggio. 2. Come è definita l'esclusione 2.1. Il Comitato si è già espresso sul tema dell'esclusione in un parere d'iniziativa redatto dalla relatrice Maddocks che è stato adottato all'unanimità il 30 settembre 1993 (). 2.2. Tra i nuclei familiari poveri si può rilevare una gradazione, determinata anzitutto dall'importo del loro reddito ma anche, a volte, da altri fattori. Ad esempio, lo stato psicologico delle persone interessate, la qualità dei legami familiari, le relazioni personali e l'ambiente sociale, le regole di accesso all'intervento ed agli aiuti sociali, la presenza di un accompagnamento sociale, sono tutti fattori non necessariamente apprezzabili in termini finanziari, ma che incidono fortemente sull'origine e lo sviluppo della povertà. 2.3. Si è pertanto introdotto un concetto di «grande povertà» per qualificare la situazione di persone e famiglie che si trovano al limite dell'emarginazione o che lo hanno addirittura già varcato. Ogni persona emarginata rischia di sprofondare, prima o poi, nell'esclusione, a meno che non vengano prese misure adeguate per aiutarla, il più presto possibile. 2.4. L'esclusione in qualche modo «globale» è la conclusione estrema di un succedersi di esclusioni specifiche dai diritti fondamentali: l'esclusione dal diritto di formarsi, di avere accesso ad un lavoro, avere un alloggio decente, vivere una vita di coppia e una vita familiare responsabile, accedere alla protezione sociale e al sistema sanitario, avere un tenore di vita dignitoso. L'escluso - individuo o famiglia - non è più riconosciuto dalla «Città» come titolare dei diritti e delle caratteristiche che rendono leggibili la dignità dell'Uomo attraverso segni che qualificano la sua integrazione sociale, economica e culturale e manifestano il riconoscimento civico. L'escluso non ha più accesso all'esercizio legittimo dei diritti fondamentali, nella loro forma più abituale. È, in qualche modo, senza diritti e senza voce. 2.5. Non tutti i poveri, tuttavia, sono condannati all'emarginazione e all'esclusione. Analogamente, se è vero che poveri ed esclusi possono essere spinti verso la delinquenza e la violenza, si tratta comunque di casi estremi. È però innegabile che la povertà e l'esclusione possono determinare misure giudiziarie e trattamenti educativi e repressivi che implicano costi per la società, per non parlare dei costi che gli atti di violenza comportano per chi ne è vittima, per chi li commette e per le famiglie degli uni e degli altri. Il figlio non è responsabile degli atti dei suoi genitori, non dovrebbe quindi esserne la vittima. 2.6. Parallelamente, non tutti gli esclusi sono poveri. Taluni tipi di esclusione sono dovuti principalmente a cause fisiche, psicologiche, sociali, o a fattori etnici, culturali, religiosi, politici, oppure sono legati a disabilità, senza essere necessariamente accompagnati da indigenza pecuniaria (anche se ciò accade di frequente). 2.7. Se si è riusciti a fissare una soglia aritmetica a partire dalla quale comincia la povertà, più disagevole risulta per contro tracciare il limite tra «semplice povertà», per così dire, ed esclusione. Solo l'abbandono più estremo, quello dei senza fissa dimora, trova una collocazione precisa. Si può tuttavia affermare che la povertà combattuta in modo insufficiente, o non abbastanza tempestivamente, rischia di portare prima o poi all'emarginazione e all'esclusione. 2.8. Gi emarginati e gli esclusi non sono accuratamente registrati dalle statistiche, dato che per la maggior parte non vivono in contesti ordinari. In gran parte sono accolti in centri di alloggio e di reinserimento sociale, centri di accoglienza occasionali, camere ammobiliate, baraccopoli, roulotte, o, nella peggiore delle ipotesi, non hanno fissa dimora e vivono per strada, nelle stazioni o sotto i ponti. 2.9. La fase finale dell'esclusione è quel decadimento che può portare al suicidio: l'ultimo appello rimasto senza risposta che è una causa di mortalità importante ed in aumento, specie tra i giovani, le persone molto isolate o anziane. 3. Quanti sono i poveri in Europa? 3.1. I calcoli di Eurostat hanno determinato le soglie di povertà dei diversi Stati sulla base della metà del reddito medio per unità di consumo. Il computo di dette unità è stato effettuato sulla base di una «scala» diversa da quella tradizionale di Oxford (). 3.1.1. La preferenza per la metà del reddito medio è giustificata dalla preoccupazione di mantenere la continuità con le stime della povertà precedentemente elaborate dalla Commissione. Come si osserverà in seguito, la proporzione di poveri che ne consegue è nettamente superiore a quella cui si perviene calcolando le soglie di povertà in base alla metà del reddito mediano. 3.1.2. Il riferimento al reddito anziché alle spese ha l'effetto di far aumentare in modo considerevole la percentuale dei nuclei familiari poveri. Per quanto riguarda il cambiamento provocato dal sistema di calcolo delle unità di consumo, esso modifica solo lievemente la percentuale di nuclei familiari poveri nella popolazione totale, ma ne riduce la proporzione tra le famiglie numerose e ne accresce l'incidenza tra i nuclei composti da una sola persona. 3.1.3. Nella colonna di sinistra della tabella figurano le percentuali di nuclei familiari poveri calcolati secondo i principi appena enunciati () in ciascuno dei dodici Stati membri dell'Unione europea nel 1993. >SPAZIO PER TABELLA> 3.1.4. Questa statistica, come tutte le altre, non costituisce evidentemente una graduatoria degli Stati, cosa che sarebbe offensiva per i poveri, per gli Stati ed i rispettivi governi che devono far fronte a situazioni difficili applicando le misure che ritengono più adeguate. 3.1.5. Giova osservare la percentuale di nuclei familiari poveri che si avrebbe in ciascuno dei dodici Stati della tabella precedente utilizzando come soglie di povertà non la metà del reddito medio, bensì la metà del reddito mediano. L'istituto nazionale francese di statistica e di studi economici ha effettuato tale calcolo i cui risultati figurano nella colonna di destra della tabella. 3.1.6. Una grande differenza tra le due percentuali significa che nel paese in questione la proporzione di redditi molto elevati è particolarmente forte (lo scarto tra la metà del reddito medio e la metà del reddito mediano è ampio). 3.1.7. La percentuale di poveri calcolata in base alla metà del reddito medio o mediano, si è sempre fondata sul tenore di vita (medio o mediano) dello Stato in questione. Poiché il tenore di vita varia da uno Stato all'altro, un nucleo familiare considerato povero in un paese non lo sarebbe, con lo stesso tenore di vita, se vivesse altrove. Questa osservazione induce a considerare quale sarebbe la percentuale di poveri in ciascuno Stato dell'Unione europea se ci si basasse per il calcolo del tenore di vita alla metà del reddito medio o mediano, dell'Unione considerata come un'entità economica unica. I risultati di questo calcolo figurano nella colonna di destra della tabella che segue. La metà del reddito mediano nell'Europa dei dodici nel 1993, preso come riferimento, è stato ottenuto dai redditi rilevati in ogni Stato tradotti in un'unica moneta con l'ausilio di un tasso di cambio tale da garantire la «parità dei poteri d'acquisto». >SPAZIO PER TABELLA> 3.1.8. Gli Stati che registrano un tenore di vita e, di conseguenza, una soglia di povertà inferiore alla mediana europea presentano una percentuale più elevata di nuclei familiari poveri se si assume come riferimento il reddito (o il tenore di vita) mediano europeo, che non quando si calcola la percentuale di nuclei familiari poveri in base al tenore di vita mediano degli Stati stessi. 3.1.9. Nella Comunità a 12 Stati si contavano, in base all'indagine del 1993, 57 milioni di poveri, se le soglie di povertà si fissano con riferimento alla metà del reddito medio e 38, 7 milioni se si impiega la metà del reddito mediano. L'Austria, la Finlandia e la Svezia hanno aderito all'Unione europea due anni dopo l'indagine del 1993. Con un'estrapolazione prudente e tenendo conto delle informazioni raccolte da diverse fonti, è possibile assumere che, per i quindici Stati, il numero dei poveri potrebbe collocarsi intorno ai 59 milioni o ai 39,5 milioni, in funzione del metodo di calcolo, vale a dire, rispettivamente, un abitante su 6 o un abitante su 9. 3.2. Dopo aver tracciato un bilancio della povertà in Europa, appare opportuno gettare un breve sguardo alle informazioni disponibili sulla gravità della situazione nel mondo. 3.2.1. Molti popoli aspirano allo sviluppo. Il loro sguardo, rivolto verso l'Unione europea, è carico di ambizioni e di speranza, talvolta influenzate da una conoscenza più o meno oggettiva delle situazioni europee. Bisogna far sì che le legittime aspettative di tali popoli non vengano deluse, se non si vuole contravvenire ai principi della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, la quale afferma all'articolo 1 che «tutti gli esseri umani nascono liberi ed uguali...e devono interagire reciprocamente in uno spirito di fratellanza». 3.2.2. Nel 1994, 4,3 miliardi di esseri umani, ovvero i tre quarti della popolazione mondiale, vivevano nel Terzo mondo. Secondo dati del 1992, 57 Stati (pari a una popolazione di 3,7 miliardi di persone) avevano un PIL annuale pro capite inferiore a 675 dollari USA. Oltre un miliardo di esseri umani dovevano sopravvivere con meno di un dollaro al giorno. Anche tenendo conto degli effetti, difficili da valutare, delle economie informali, la differenza di risorse disponibili tra tale popolazione e quella dell'Unione europea è in un rapporto di 1 a 25. 3.2.3. Questa crudele constatazione non viene fatta per tentare di convincere gli Europei poveri che avrebbero torto a lamentarsi visto che in altri continenti miliardi di esseri umani versano in condizioni ben peggiori, bensì per mettere in evidenza una duplice responsabilità: - da una parte, nei confronti di quanti, nei nostri paesi, vivono nell'indigenza e nella miseria; - dall'altra, nei confronti di coloro, che in paesi ancora troppo poco sviluppati (legati a taluni Stati europei da vincoli storici), aspirano a migliorare le proprie condizioni di vita e, in molti casi, a non morire di fame. L'indifferenza, o addirittura il ricorso alla forza, non sono «armi normali» contro la miseria, come non lo sono le belle parole di commiserazione rivolte a quanti ne sono colpiti. - Tale constatazione sottolinea l'importanza del dialogo nord-sud e il dovere urgente, per ragioni di umanismo e di equilibrio geopolitico, di incorporare nei dibattiti economici e commerciali a livello mondiale il terribile avvilimento delle popolazioni che vivono una situazione di grande indigenza. 4. Perché si è o si diviene poveri? 4.1. Le cause dirette delle povertà sono alimentate tutte da situazioni che limitano fortemente e a lungo termine le risorse di un nucleo familiare, turbandone pesantemente l'esercizio dei diritti, l'espletamento delle responsabilità e la qualità della vita. 4.1.2. Dalle statistiche dell'Eurostat si possono evincere i principali fattori della povertà. I primi due sono la disoccupazione e la scarsa qualificazione professionale: si tratta di elementi spesso correlati, dato che il secondo rende precarie le prospettive occupazionali e assicura solo una remunerazione insufficiente, anche a quanti non sono disoccupati. Seguono l'elevato numero di persone a carico (4 o più figli) e l'età (oltre i 75 anni). Quest'ultimo fattore corrisponde in ampia misura a un effetto generazionale: le persone più avanti negli anni non sempre godono di pensioni di entità paragonabile a quelle cui hanno avuto diritto le generazioni più recenti. 4.1.3. Combinando diversi criteri (categorie socioeconomiche, grado di qualificazione del capofamiglia, durata della disoccupazione, persone a carico, età) si può stabilire una tipologia delle famiglie tra le quali il rischio di povertà è maggiore: - nuclei familiari (coppie con o senza figli e famiglie monoparentali) i cui membri adulti sono tutti disoccupati; - disoccupati di lunga durata (oltre un anno, ma soprattutto più di due anni) di età superiore ai 25 anni, anche se qualificati; - disoccupati, soprattutto quelli di lunga durata e di età inferiore ai 25 anni che non vivono in famiglia; - lavoratori attivi ma mal retribuiti a causa delle scarse qualifiche o perché costretti loro malgrado ad esercitare attività a tempo parziale o discontinue, ecc.; - operai o impiegati non qualificati che costituiscono l'unica fonte di reddito del nucleo familiare; - agricoltori (policoltura, allevamento) le cui aziende presentano caratteristiche tali (piccole superfici, rese mediocri, prodotti poco redditizi) da riuscire a garantire solo un reddito modesto e il cui nucleo familiare non dispone di altre fonti di reddito (per esempio, redditi salariali); - pensionati, ex operai o impiegati non qualificati, di età superiore ai 75 anni e i rispettivi coniugi superstiti; - famiglie con più di 4 figli in cui il capofamiglia, pur non essendo disoccupato, è operaio o impiegato e il cui coniuge non esercita alcuna attività professionale o è disoccupato; - famiglie monoparentali il cui capofamiglia, nella maggior parte dei casi una donna, non è qualificato. 4.1.4. Fra i fattori della povertà, la disoccupazione ha un impatto particolarmente forte, anche se non ne è sempre la causa prima. Tuttavia, non tutti i disoccupati sono poveri, ma vi sono sempre più poveri fra le persone che hanno un impiego poco o per nulla qualificato e, di conseguenza, remunerazioni basse e spesso precarie. 4.2. La povertà può anche avere altre cause, più indirette di quelle menzionate sopra. Si può citare l'insufficienza o l'inadeguatezza della formazione ricevuta che rendono difficili la ricerca e il mantenimento di un posto di lavoro, soprattutto in periodi di crisi economica o di rapida evoluzione tecnologica. Parimenti una cattiva salute, l'insufficienza o la mancanza di cure mediche possono dare origine a un'instabilità professionale o perfino costringere ad abbandonare qualsiasi attività lavorativa. 4.3. Occorre menzionare in particolar modo l'influenza delle condizioni di alloggio. La loro precarietà è spesso una conseguenza della povertà, ma può esserne anche la causa o in ogni caso costituire un fattore di accelerazione del cammino verso la povertà, l'emarginazione e l'esclusione. 4.3.1. L'alloggio influisce considerevolmente sulla qualità della vita, sulla felicità delle coppie e sull'educazione dei figli. Senza alloggio non vi è ancoraggio sociale e raramente è possibile trovare un impiego stabile. L'alloggio incide sulla considerazione sociale. La mancanza di alloggio può talvolta privare di ogni considerazione civica se non dei diritti di cittadino. Alcuni Stati hanno adottato disposizioni che consentono di votare a coloro che non hanno fissa dimora. Le condizioni di alloggio differiscono in base all'ubicazione, la quale a sua volta incide sulla maggior parte delle voci del bilancio (spese di trasporto, tasse scolastiche, condizioni degli acquisti, e di conseguenza il loro costo) e talvolta anche sulle relazioni sociali. 4.3.2. Essere proprietario di un alloggio equivale a disporre di un reddito supplementare. Per meglio misurare la scala reale dei livelli di vita, numerosi paesi aggiungono quindi al reddito o alla spesa dei nuclei familiari proprietari del loro alloggio un reddito fittizio che esprime tale vantaggio. La soglia di povertà risulta pertanto più elevata di quanto non sarebbe se non se ne tenesse conto, e la percentuale di nuclei familiari poveri subisce un lieve aumento. 4.3.3. Alcuni nuclei familiari si trovano nella situazione di chi sta per «accedere alla proprietà». Essi devono far fronte al rimborso di mutui e al pagamento di interessi talvolta troppo elevati che possono incidere negativamente sul loro tenore di vita. L'indebitamento eccessivo può innescare un processo di povertà o aggravarlo fortemente. Da qui l'importanza di un'informazione oggettiva e di un aiuto alla decisione prima di impegnarsi nell'acquisto di una proprietà, nonché la necessità di intraprendere una politica di qualità in materia di alloggi sociali in locazione. 4.3.4. Il 18 marzo 1997, la Commissione per gli affari sociali e l'occupazione del Parlamento europeo ha adottato una proposta di risoluzione in cui si conferma che nell'Unione europea «non meno di 18 milioni di persone possono essere ritenute senza fissa dimora o sono ridotte a vivere in alloggi con servizi scadenti o sovraffollati». La risoluzione sostiene che «l'alloggio deve costituire la base per tutti gli altri diritti sociali fondamentali» (). Il Comitato condivide tale analisi e la sua conclusione. 4.4. Al di là dell'osservazione obiettiva della povertà, è necessario soffermarsi un istante su quanto emerge dai sondaggi d'opinione, ovvero sul modo in cui la povertà è percepita. 4.4.1. I risultati dei sondaggi condotti presso i nuclei familiari per ottenere una valutazione soggettiva della povertà in base a giudizi personali sul proprio benessere divergono talvolta da quelli fondati su dati in linea di principio obiettivi, quali le spese dei nuclei familiari. Le principali discrepanze riguardano i pensionati e le famiglie numerose. 4.4.2. I pensionati sono inclini a considerarsi molto più poveri di quanto non riveli invece l'osservazione del loro tenore di vita. Forse per taluni si tratta della paura del domani, dell'effetto dell'inattività o dell'isolamento, della tendenza a non tenere conto dei servizi che talvolta vengono loro forniti gratuitamente o a costo ridotto. 4.4.3. Nonostante livelli di vita relativamente bassi, le famiglie numerose sono spesso più soddisfatte del proprio destino di quanto non lo siano alcune persone sole e persino le coppie senza figli a carico con tenori di vita nettamente più elevati. Tali famiglie numerose trovano nei loro figli, che per i poveri rappresentano spesso l'unica speranza, una forte capacità di reazione contro la povertà (). 4.4.4. I sondaggi d'opinione confermano d'altro canto la primordiale importanza attribuita all'attività professionale, come fattore di ottimismo e di integrazione sociale. Nuclei familiari «aritmeticamente» poveri sostengono di non esserlo quando almeno un membro del nucleo espleta un'attività remunerata stabile, mentre nuclei familiari aritmeticamente non poveri dichiarano di versare nella miseria se nessun loro componente svolge un'attività retribuita. 4.4.5. La valutazione soggettiva della povertà è quindi influenzata da parametri diversi da quelli relativi al tenore di vita. La disoccupazione, la vecchiaia, la solitudine, ecc., mettono l'uomo di fronte alla propria vulnerabilità e lo inducono a porsi l'angosciante interrogativo della sua utilità e del suo destino. V. COME VALUTARE I COSTI DELLA POVERTÀ E DELL'ESCLUSIONE 1. Osservazioni preliminari 1.1. Il calcolo dei costi della povertà e dell'esclusione suppone che anzitutto ci si intenda sul significato dei termini, e che si riescano a definire e a calcolare le categorie di persone coinvolte. I precedenti punti hanno cercato di predisporre la riflessione in merito e di definire degli ordini di grandezza. 1.2. La fase successiva presuppone, da un lato, che si riesca a determinare il costo del trattamento delle situazioni di povertà e di esclusione e quello delle politiche di prevenzione, e dall'altro che si quantifichino con esattezza gli effetti del sottoconsumo dei poveri e degli esclusi su produzione, occupazione, gettito fiscale e contributi sociali. 1.3. Si tratta di un'operazione complessa e delicata. Ad esempio, pur conoscendo il peso della disoccupazione sull'evoluzione della povertà, non si può includere nel costo della povertà l'intero costo della disoccupazione. Analogamente, le prestazioni familiari non possono essere ritenute globalmente un elemento di prevenzione della povertà. Del resto, le famiglie povere vengono aiutate in quanto famiglie o in quanto povere? Al di là dell'imputazione contabile, la risposta è importante per definire la natura della compensazione degli oneri familiari (compensazione o assistenza?) ed eventualmente per precisare gli aventi diritto. Si ricordi tuttavia che, per alcune famiglie e persone molto povere, le prestazioni sociali costituiscono spesso l'unica risorsa stabile, se non l'unica entrata. 1.4. In termini più generali, se il costo di talune misure intese espressamente a lottare contro le conseguenze della povertà (prestazioni e servizi specifici) può sembrare misurabile, è più difficile isolare all'interno dei bilanci globali, come quelli dell'insegnamento, della formazione, dell'informazione, dell'alloggio, della sanità, ecc., la cifra specificamente relativa alla prevenzione. Tutte le politiche sono implicitamente preventive. La scuola lotta contro l'analfabetismo, la medicina fa progredire la salute pubblica curando casi individuali, e così via. 1.5. Sulla scorta di dati parziali che si è riusciti ad attingere da diverse fonti, si può già anticipare che i costi economici della povertà e dell'esclusione sono elevati e in genere tendono ad aumentare. Attualmente - lo si è già affermato - l'Eurostat non è in grado di fornire elementi completi e armonizzati in proposito. Con i mezzi a sua disposizione, il Comitato non può elaborare un quadro esauriente dei costi della povertà e dell'esclusione. Tuttavia, per tentare di far progredire la riflessione al riguardo, e lungi dal voler impartire lezioni, il Comitato ha tracciato qui di seguito, con l'aiuto di esempi, lo schema di un metodo di misurazione. L'applicazione flessibile di tale schema da parte dei membri del gruppo di studio della Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura» del Comitato, che in parte hanno già raccolto informazioni, dovrebbe contribuire, in una fase successiva, a far compiere ulteriori passi in avanti. 2. Contributo ad uno schema di metodo di misurazione 2.1. Tra i costi della povertà, alcuni costituiscono spese effettive, mentre altri sono assimilabili a «mancato lucro» o a «mancato introito». Tali costi possono essere misurati sotto quattro diverse angolature: 2.1.1. gli aiuti in denaro e in natura, forniti da Stati, enti territoriali, organismi sociali e sanitari pubblici a quanti sono colpiti dalla povertà, per consentire loro di vivere un po' meglio, e gli oneri collettivi assunti dalla società per il reinserimento professionale e sociale e per la riparazione dei danni provocati talvolta da individui spinti dalla miseria; 2.1.2. il costo dell'attuazione di politiche di prevenzione della povertà e dell'esclusione; 2.1.3. la penalizzazione delle finanze pubbliche a causa della mancata riscossione di imposte e di contributi sociali, dovuta a sua volta alla sottoccupazione, alla riduzione dei redditi ed al sottoconsumo dei nuclei familiari poveri e, a fortiori, degli esclusi; 2.1.4. il «costo», per l'apparato produttivo, della mancata produzione, a causa della sottoccupazione e della debolezza del potere di acquisto dei poveri. Si può tentare di misurare tale costo in base a due metodi: quello della produzione, calcolando quanto produrrebbero i disoccupati parziali e totali poveri, se si fornisse loro un lavoro, e quello del consumo, calcolando a quanto ammonterebbe la domanda globale, se si appagassero i bisogni insoddisfatti dei poveri. 2.2. Il primo tipo di costi dovrebbe essere calcolabile sin d'ora in ciascuno Stato membro: 2.2.1. sia sulla base di un elenco delle prestazioni sociali che, in linea di massima, sono assegnate solo alle categorie svantaggiate (salari sociali minimi e talune indennità concesse a determinate condizioni relative al reddito), e di un elenco di prestazioni che, in principio, hanno portata più ampia, ma di cui una parte, più difficile da valutare, è destinata in effetti ai nuclei familiari e alle persone poveri; 2.2.2. sia con sondaggi condotti su un campione di nuclei familiari, invitati a redigere con l'ausilio di un rilevatore, l'elenco dei propri redditi (provenienti da attività e da «trasferimenti»). Tale approccio consente di appurare chi sia povero, ad esempio in base alla definizione della Commissione, e di misurarne i vari redditi sociali. 2.3. Se si decide di enumerare le prestazioni destinate in principio ai poveri o che possono essere attribuite a questi ultimi, ci si potrebbe riferire al seguente elenco: - sussidi di disoccupazione, detti di «solidarietà», e concessi ai disoccupati di lunga durata, che vanno distinte dalle «indennità di assicurazione contro la disoccupazione»; - indennità di disadattamento, di riadattamento o di reinserimento professionale, versate ai disoccupati di lunga durata, specie ai giovani e ai più anziani; - redditi minimi di inserimento (salario minimo garantito, complemento di reddito, ecc.), concessi a persone prive di risorse; - assistenza sociale ai bambini provenienti da ambienti svantaggiati, ai giovani in difficoltà, ai disabili con bassi redditi; - prestazioni familiari corrisposte senza condizioni di reddito minimo a famiglie con tre o più figli, allocazioni per famiglie monoparentali, aiuti alle famiglie disagiate; - pensione minima di vecchiaia, assistenza sociale o aiuto domestico agli anziani senza risorse; - assistenza sanitaria ai malati con bassi redditi, agli invalidi, ai disabili e, più generalmente, alle persone che non beneficiano di protezione sociale o tutelate in maniera oltremodo insufficiente; - aiuti per l'alloggio, concessi senza condizioni di reddito minimo, qualora i redditi non consentano alle famiglie o agli individui di beneficiare di un habitat decoroso; alloggiamento di persone svantaggiate o senza fissa dimora; centri d'accoglienza aperti ai giovani in difficoltà, ospizi e ricoveri per anziani privi di redditi, ecc.; - sostegno scolastico a bambini provenienti da quartieri o da ambienti svantaggiati, alfabetizzazione, rieducazione di giovani in difficoltà, ecc.; - riduzione del prezzo o gratuità di accesso a determinati servizi collettivi: trasporti, mense, riscaldamento, informazioni, tempo libero, cultura, ecc.; - remunerazione degli operatori sociali che si occupano dei poveri in tutte le fasce d'età, dei giovani in difficoltà, dei disoccupati di lunga durata, ecc.; investimenti e spese di funzionamento dei servizi in cui sono occupati, ecc.; - costi di funzionamento della prevenzione e della repressione di talune forme di delinquenza ascrivibili alla miseria, tra cui il trattamento dell'alcolismo e della tossicodipendenza legati alla povertà. 2.3.1. Le denominazioni di tali prestazioni variano da un paese all'altro. Questo elenco di riferimento, pur non essendo del tutto esauriente, è tuttavia di ampia portata. Occorre conoscere, attraverso la contabilità degli organismi erogatori, l'importo globale di ogni prestazione concessa, e, nel caso in cui l'ambito dei beneficiari travalichi la categoria dei «poveri» in senso stretto, valutare la parte che corrisponde a questi ultimi. 2.3.2. Una delle carenze di tale metodo consiste nel fatto che spesso gli aiuti vengono destinati a persone anziché a nuclei familiari, per cui una persona può percepire una determinata indennità, pur vivendo in effetti in un nucleo non povero. Potrà accadere quindi che il totale delle prestazioni summenzionate superi a priori l'importo degli aiuti concessi alle vittime della povertà in senso stretto. 2.3.3. Un questionario ispirato che riprende quasi interamente l'elenco di cui sopra è stato trasmesso ai membri del gruppo di lavoro del Comitato, i quali sono stati invitati a interpellare gli organismi competenti dei rispettivi paesi per ottenere informazioni al riguardo. Sono pervenute risposte da Austria, Belgio, Spagna, Francia, Germania, Grecia, Italia e Regno Unito. Sono state fornite informazioni talvolta molto esaurienti sul numero e sulle caratteristiche dei disoccupati e, in diversi casi, sull'importo dei sussidi di disoccupazione e sugli altri elementi della protezione sociale. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, si è rivelato praticamente impossibile appurare quale parte di tali sussidi o prestazioni venga attribuita unicamente ai poveri. Per ottenere risultati attendibili, occorre effettuare una ricerca specifica e di ampio respiro con la partecipazione di numerose istituzioni, che richiede in ciascuno Stato membro un notevole sforzo di coordinamento. 2.3.4. Molto rari sono stati i tentativi di sintesi. Si possono segnalare, sempre a titolo d'esempio, gli studi effettuati nel 1994 in Germania dal Dott. Rudolf Martens, il quale valuta a circa 70 miliardi di marchi (circa 37 miliardi di ECU) l'incidenza sui bilanci pubblici delle indennità per la disoccupazione di lunga durata, dell'assistenza sociale, nonché delle diverse cure e terapie. Ancora a titolo indicativo, si può notare che all'inizio del 1997 il ministero francese degli Affari sociali ha annunciato che avrebbe destinato per l'anno scorso 126 miliardi di franchi (19,5 miliardi di ECU) alla lotta contro la povertà e l'esclusione. A tale cifra deve aggiungersi l'apporto degli enti locali, dell'ordine di 40 miliardi di franchi (6 miliardi di ECU). 2.4. I costi della lotta alla povertà possono calcolarsi anche in base a sondaggi condotti presso i nuclei familiari, e relativi a tutte le loro fonti di reddito. Questo tipo di sondaggio, realizzato nel 1993 dall'Eurostat su taluni nuclei familiari europei campione, ha reso disponibili, in merito al numero dei poveri, alcune informazioni già presentate nel presente parere. Il ministero francese degli Affari sociali ha cercato di analizzare i dati relativi alla parte francese di tale sondaggio sui redditi dei nuclei familiari poveri: i risultati appaiono qui di seguito a puro titolo esemplificativo. 2.4.1. I sondaggi effettuati presso i nuclei familiari possono mostrare taluni punti deboli, come il rischio di sottovalutare i redditi, sia che si tratti di nuclei familiari ricchi (o «non poveri») che di nuclei poveri. Questi ultimi, pur essendo aiutati attivamente dai rilevatori a rispondere in maniera obiettiva, possono essere tentate di tacere l'esistenza di talune fonti di reddito, temendo di esserne private, specie se si tratta di prestazioni condizionate a un reddito minimo. Detto comportamento è dettato più dalla paura che dalla volontà di frodare. Tale sottovalutazione si deve anche a un'altra causa, non imputabile agli interpellati, e cioè il fatto che il sondaggio non tiene conto di proposito dell'assistenza sanitaria in natura. Altrettanto dicasi per i costi della lotta alla povertà, i quali non sono solo il risultato del versamento di redditi sociali ai nuclei familiari stessi, ma derivano anche, ad esempio, dalla remunerazione di operatori e di educatori, dall'accesso gratuito o a prezzi ridotti a taluni servizi pubblici (es. Trasporti, pasti ...). 2.4.2. Un altro inconveniente dei sondaggi realizzati direttamente presso i cosiddetti nuclei familiari «comuni» è che essi producono una conoscenza imperfetta di ciò che gli statistici denominano «residui di distribuzione». Nel caso in questione, i sondaggi hanno molta difficoltà a includere le categorie più colpite dalla miseria, che non sono solo povere ma anche «escluse» (). Per questo motivo, il Consiglio economico e sociale francese, in vista di una relazione sulla povertà presentata dalla signora Geneviève de Gaulle, ha dovuto fare eseguire dal Centro di ricerca e di documentazione sulle condizioni di vita (CREDOC) un sondaggio specifico su un campione di persone che vivono in «luoghi di povertà». 2.4.3. I dati del sondaggio dell'Eurostat sono stati analizzati assumendo come soglia di povertà la metà del reddito mediano dei nuclei familiari per unità di consumo. Di conseguenza, l'11 % dei nuclei familiari francesi erano ritenuti poveri nel 1993, laddove, assumendo come soglia un valore pari alla metà del reddito medio, la percentuale di nuclei familiari considerati «poveri» sarebbe stata pari al 16 %. Inoltre, la scala di misurazione delle unità di consumo è quella dell'Eurostat. Rispetto ai risultati che emergerebbero utilizzando la scala di Oxford, la percentuale dei nuclei familiari francesi poveri risulta in lieve aumento (dal 9,6 % al 10 %), a fronte del calo delle persone povere (dal 10,4 al 9 %). 2.4.4. In base a tali metodi di calcolo, l'autore dello studio del ministero degli Affari sociali francese nota che, attenendosi strettamente alle risposte dei nuclei familiari interpellati per il sondaggio di Eurostat, la quota dei redditi «sociali» sul reddito dei poveri equivaleva nel 1993 a 63 miliardi di franchi (poco meno di 10 miliardi di ECU). Se tale cifra viene corretta dagli effetti della sottovalutazione, attribuendo a ogni nucleo familiare le prestazioni non dichiarate ma probabilmente percepite, tenuto conto dei diritti del nucleo e delle prassi correnti delle amministrazioni preposte alla distribuzione di aiuti sociali, e se si integra la valutazione con i costi di realizzazione dell'azione contro la povertà, non presi in considerazione dal sondaggio Eurostat, si giunge a un totale stimabile intorno ai 130 miliardi di franchi francesi (20 miliardi di ECU). 2.4.5. Se al posto delle convenzioni adottate per tale analisi si fa riferimento alla metà del reddito medio anziché alla metà di quello mediano, e se si utilizza la scala «di Oxford» anziché quella nuova, la porzione di redditi sociali che rientrano attualmente nel reddito dei poveri raggiunge i 115 miliardi di franchi, sempre basandosi rigorosamente sulle dichiarazioni dei nuclei familiari interpellati. Se si corregge tale cifra tenendo conto degli effetti della sottovalutazione derivanti dalla tecnica di sondaggio utilizzata, si ottiene un valore compreso tra i 180 e i 200 miliardi di franchi (circa 30 miliardi di ECU). 2.4.6. Come si noterà, si è omesso di esaminare il costo dell'assistenza fornita alle persone in difficoltà da associazioni e organismi privati. Le informazioni statistiche attualmente a disposizione sono troppo esigue per effettuare una valutazione globale di tale costo. Sarà interessante interpellare gli organismi su base locale, tenuto conto dell'importanza sociale della loro attività. Quanto agli appelli alla pubblica generosità, in genere essi sono più efficaci quando riguardano la lotta contro certe malattie (cancro, miopatia, AIDS) di quanto non siano per la lotta alla povertà. D'altro canto, non è sempre facile distinguere, nell'ambito degli importi raccolti dalle associazioni, la parte destinata agli aiuti per la lotta al sottosviluppo nei paesi di altri continenti e quella destinata ai poveri d'Europa. 2.4.7. Il Comitato auspica che non si ignorino i trasferimenti all'interno delle famiglie e tra le generazioni, specie quelli destinati ai giovani in difficoltà, ad esempio a causa della disoccupazione. Tali trasferimenti rivestono un ruolo molto importante in materia di prevenzione e di lotta contro l'aggravarsi della povertà. Uno studio effettuato quattro anni fa dall'Istituto nazionale francese di statistica e di studi economici ha stimato i trasferimenti intrafamiliari intorno ai 140 miliardi di franchi (circa 23 miliardi di ECU). Tali trasferimenti vengono effettuati nell'80 % dei casi da persone più anziane a giovani, e nel 20 % nel senso inverso. Sarebbe interessante raccogliere tale tipo di informazione per ciascuno Stato. 2.5. Il calcolo del costo delle politiche di prevenzione della povertà è più difficile di quello degli aiuti destinati direttamente alle persone attualmente povere o degli altri interventi resi necessari da una situazione contingente. Si è visto, infatti, che, per misurare il costo della prevenzione, occorreva determinare a quale percentuale delle prestazioni intese a compensare parzialmente gli oneri familiari, a finanziare le spese sanitarie (ad esempio, la protezione della maternità e dell'infanzia) o talune pensioni, fosse attribuibile un effetto preventivo nei riguardi della povertà e dell'esclusione. Bisognerebbe inoltre cercare di misurare la parte delle spese di formazione iniziale e continua, integrarla nel costo della prevenzione (ad esempio, bisogna includere i finanziamenti destinati a tutte le scuole materne ed elementari delle periferie delle grandi città considerati gli allievi che esse accolgono o solo a una parte di esse?). A quanto ci consta, nessun calcolo del genere è stato effettuato fino ad ora. Realizzarlo appare un'impresa difficile. 2.6. Quasi altrettanto rari sono stati i tentativi di misurare le ultime due componenti dei costi della povertà, vale a dire la mancata riscossione di imposte e di contributi sociali e la «non produzione» derivante dal sottoconsumo dei nuclei familiari poveri. 2.6.1. Lo studio del Dott. Rudolf Martens relativo alla Germania calcola tuttavia che nel 1995, la mancata riscossione di imposte e di contributi sociali da parte dei bilanci pubblici, dovuta alla disoccupazione ufficiale registrata, è stata pari a 65 miliardi di marchi (35 miliardi di ECU). Tale somma è da suddividere approssimativamente in parti eguali tra la mancata riscossione delle imposte e quella dei contributi sociali. Se si considerano poveri solo i disoccupati di lunga durata, la mancata riscossione delle imposte e dei contributi sociali ascrivibile alla disoccupazione dei poveri sarebbe pari a 13 miliardi di marchi (7 miliardi di ECU), partendo implicitamente dall'ipotesi che, sul piano del mancato pagamento di imposte e di contributi, un disoccupato di lunga durata equivale a un «disoccupato medio». 2.6.2. Per quanto concerne la «non produzione» determinata dalla disoccupazione, l'Istituto tedesco per il mercato del lavoro e la ricerca professionale (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung - IAB) ha calcolato () che nel 1987, nella Repubblica federale tedesca, essa ammontava a 190 miliardi di marchi (92 miliardi di ECU), se si tiene conto del «non lavoro» della totalità dei disoccupati, così come li misura l'IAB, vale a dire che siano o non siano ufficialmente registrati come tali (si ipotizza una produttività fittizia di tali disoccupati pari in media al 75 % di quella dei lavoratori attivi). In questo caso, tuttavia, si tratta dell'insieme dei disoccupati, e non solo di quelli che possono essere considerati «poveri». Se ci si arrischia a stimare come poveri un quinto di tutti i disoccupati, registrati o meno, la «non produzione» risultante dalla loro disoccupazione si aggirerebbe intorno ai 38 miliardi di marchi (18 miliardi di ECU). 2.6.3. Nel 1991, la perdita di contributi per la Sicurezza sociale in Francia, a causa della disoccupazione, è stata stimata a 138 miliardi di franchi (21 miliardi di ECU) (). La «perdita» di imposte è stata valutata a 25 miliardi di franchi (3,8 miliardi di ECU) per l'imposta sul reddito, a 14 miliardi di franchi per l'IVA (effetto del sottoconsumo), per un totale di 39 miliardi di franchi (6 miliardi di ECU). Dato che non tutti i disoccupati possono essere qualificati come «poveri», in tali calcoli il numero di questi ultimi è stato stimato al 25 % del totale dei disoccupati; il che probabilmente rappresenta un minimo. Si tratta di individui che percepiscono una remunerazione inferiore alla media. Tenuto conto di queste due osservazioni, l'impatto negativo sui soli contributi sociali nel 1991 è stato valutato intorno ai 25 miliardi di franchi (circa 3,9 miliardi di ECU). 2.6.4. I due casi - quello tedesco e quello francese - vengono presentati solo a titolo di esempi precisi senza trarne conclusioni né, a fortiori, generalizzazioni valide per gli altri Stati. VI. CONCLUSIONI: l'EUROPA, UN'UNIONE PER MOLTI O UN'UNIONE PER TUTTI? 1. Il vero interrogativo è stato posto dal Commissario Pádraig Flynn in termini lapidari e conta di più della prevenzione e del trattamento della povertà, per quanto importanti essi siano. 1.1. L'Unione europea aspira a costituire un insieme politico, economico, sociale e culturale forte, ma non «dominatore», perché si è formata attingendo ai valori dell'umanesimo e della democrazia, e di conseguenza è improntata al rispetto degli individui e dei loro diritti fondamentali. Tuttavia, in una società democratica, qual è l'obiettivo finale di qualsiasi attività umana, se non il bene comune ricercato migliorando in modo equo le condizioni di vita libera e responsabile, nella consapevolezza che la giustizia, la solidarietà e il rispetto della vita umana impongono di attribuire in prospettiva un carattere prioritario alla tutela dei più vulnerabili? 1.2. Tra le due possibilità proposte dal Commissario Flynn si può solo optare per la seconda, a meno che non si intenda rinnegare la fede dei padri fondatori dell'Europa e disconoscere i principi su cui basa la Dichiarazione dei diritti dell'uomo. 2. Dinanzi alle situazioni di povertà ed esclusione ci si trova a constatare un fallimento flagrante: fallimento di taluni politici forse, ma soprattutto rispetto ai diritti dell'uomo. Che i poveri siano 40 o 60 milioni, non è certo aritmeticamente la stessa cosa - in primo luogo per coloro che sono colpiti dalla sfortuna e dalla miseria - ma gli errori o le mancanze nei confronti della dignità umana hanno, fondamentalmente lo stesso peso morale e civile, dinanzi agli imperativi etici e ai punti fermi della morale sociale! 2.1. A seconda del metodo di calcolo usato, almeno un abitante su 9 dell'Unione europea è povero in termini statistici. Il numero degli esclusi è stimato intorno a 4 milioni di persone. Una persona su cinque di età compresa tra 0 e 6 anni vive in un nucleo familiare povero. ... Tuttavia il nostro livello di sviluppo è globalmente elevato e la nostra cultura è ancorata ai valori perenni dell'umanesimo. Fintanto che ci sarà anche un solo essere umano privato della sua dignità, si potrà avere la coscienza a posto? 2.2. Da uno Stato all'altro dell'Unione europea si riscontrano notevoli differenze per quanto riguarda la povertà, le quali richiedono il rafforzamento di misure adeguate a livello comunitario per una maggiore solidarietà fra i nostri popoli. 2.3. Per conseguire tale obiettivo occorre rafforzare nei cittadini di ogni Stato la volontà politica di superare lo stretto ambito della difesa degli interessi personali e di categoria immediati, in modo che l'idea del «ciascuno per sé» sia sostituita da una cultura della solidarietà. 2.4. Sarebbe necessario agire presto e incisivamente sia contro le cause che contro gli effetti della povertà e dell'esclusione. Indugiare vorrebbe dire danneggiare non solo i poveri, ma anche l'immagine e la coesione dell'Unione europea. Chi intende correre tale rischio? 2.5. Il Comitato fa propria la volontà espressa dal Consiglio europeo nell'allegato al Trattato di Maastricht e di Amsterdam di fare della lotta contro l'esclusione uno degli obiettivi della politica sociale dell'Unione. 3. Il Comitato si rallegra per la messa in atto di procedure volte a pervenire a una conoscenza attendibile della povertà e dell'esclusione. Ogni situazione nazionale dovrà formare oggetto di uno studio monografico, aggiornato in base a ricerche nazionali, secondo regole fissate in concertazione dalle autorità comunitarie per assicurare l'armonia statistica. La sicurezza e l'obiettività di una diagnosi condizionano la fondatezza di qualsiasi terapia. 4. Tale necessario miglioramento della conoscenza della realtà andrebbe completato con uno sforzo educativo rivolto all'intera società, con la partecipazione di quest'ultima e mediante azioni nei seguenti ambiti: 4.1. l'integrazione sistematica della «dimensione della povertà e dell'esclusione» in tutti i dibattiti e i processi decisionali nazionali e comunitari: politica, istruzione, formazione, informazione, occupazione, protezione sanitaria e sociale, alloggi, accesso all'assistenza sanitaria, sviluppo delle nuove tecnologie, ecc; 4.2. lo sviluppo dell'educazione civica e la comprensione dei valori etici, al fine di accrescere il «rispetto civico» per tutti gli esseri umani e tutti i gruppi sociali, specie per quelli maggiormente vulnerabili e per tutti quelli che le avversità, la sorte o le circostanze, rendono diversi da noi; 4.3. la formazione di operatori sociali, educatori, personale sanitario, giudici, personale di polizia, sul modo di avvicinare, accogliere e accompagnare le persone e le categorie sociali povere vulnerabili; 4.4. scambi di esperienze fra Stati e organismi preposti alla lotta contro la povertà; 4.5. conferma del ruolo del «dialogo sociale» quale strumento molto attivo di rispetto e promozione della dignità umana; 4.6. il riconoscimento e l'aiuto effettivo delle istituzioni sociali e delle associazioni di volontariato e di tutte le organizzazioni che lottano contro la povertà, che comporta un sostegno concreto al volontariato, specie per quanto riguarda la formazione dei volontari, come complemento indispensabile all'intervento di professionisti dell'azione sociale ed educativa le cui competenze devono essere più apprezzate e riconosciute di quanto non avvenga talvolta; 4.7. l'accesso degli esclusi all'espressione collettiva, con l'ausilio, delle organizzazioni in cui essi liberamente si «riconoscono». Potranno così ritrovare e scoprire la libertà, apprendendo l'autonomia, primo elemento della cittadinanza. 5. Al di là degli interventi intesi a migliorare le condizioni di vita dei poveri e degli esclusi, occorre, in parallelo, intensificare la prevenzione della povertà. 5.1. Come il Comitato continua a sostenere, la lotta contro la disoccupazione assume un carattere prioritario fra le misure di prevenzione e di cura della povertà. Certo, non tutti i disoccupati hanno problemi finanziari, ma molti, se non tutti, sono feriti psicologicamente, socialmente ed emotivamente. La disoccupazione - a maggior ragione quella di lunga durata - comporta in ogni caso una degradazione delle condizioni di vita e quindi della qualità di vita di un gran numero di famiglie. Nessun cittadino può rifiutarsi di sostenere attivamente la lotta contro la disoccupazione per i rischi umani che comporta. Il diritto ad un vero posto di lavoro è un diritto fondamentale. 5.2. La prevenzione della povertà va avviata dalla società nel suo insieme a monte, nella fase dell'istruzione e della formazione. Indispensabili in tal senso appaiono un'istruzione di base che faciliti la padronanza di diversi linguaggi (e che insegni a leggere, a scrivere, a parlare, a calcolare e a «pensare con le mani») e una formazione professionale iniziale e permanente. Il Comitato ha sempre attribuito grande importanza a tali aspetti. 5.3. Le misure di appoggio alle funzioni parentali di educazione e di cura dei bambini e dei giovani (ad esempio servizi di custodia dei bambini di elevata qualità) costituiscono un notevole fattore di inserimento e di responsabilizzazione, e di conseguenza, di prevenzione contro i rischi di emarginazione. Uno dei ruoli delle politiche familiari e dell'istruzione è quella di permettere alle famiglie ed agli insegnanti di esercitare pienamente le loro funzioni e le loro responsabilità. 5.4. Il rafforzamento delle politiche di alloggio, soprattutto sociale, e di controllo sanitario dei più vulnerabili sono fattori molto importanti di prevenzione della povertà e dell'esclusione. 6. Nel caso sia di azioni dirette contro la povertà e l'esclusione, sia di misure che agiscono indirettamente, tramite disposizioni in materia di occupazione, alloggio, istruzione, salute, vita familiare, gioventù, ecc., il ruolo delle istituzioni comunitarie è maggiore di quanto non sembri a prima vista. Sarebbe pertanto opportuno informare meglio i cittadini, tanto più che può trattarsi di azioni meno percepibili nell'immediato di quanto non lo siano altre, del tutto utili, che comportano, per esempio, la costruzione di un'autostrada o il sostegno di attività economiche ... 7. «Solidarietà» è - a giusto titolo - la parola chiave della lotta contro la povertà e l'esclusione. Nondimeno, nel corso degli ultimi quindici anni, l'evoluzione delle società sviluppate, e quindi di quella europea, è stata più o meno caratterizzata dal progresso dei più forti al prezzo talvolta del regresso dei più svantaggiati, dal rifiuto dei più deboli, da ricchi sempre più ricchi e da poveri sempre più poveri e sempre più numerosi. Talune scelte politiche o di altro tipo hanno avuto la tendenza a decurtare progressivamente le spese sociali, affidando sempre più spesso alla solidarietà privata ciò che prima incombeva alla solidarietà collettiva. Il pretesto è stato quello di favorire la migliore combinazione delle leggi del mercato, credendo (magari in buona fede) di poter così tutelare al meglio la competitività delle imprese necessaria alla lotta contro la disoccupazione e prevenire quindi la povertà. È possibile tuttavia sviluppare una società improntata alla libertà effettiva di tutti in un «universo» d'insicurezza e di ingiustizia per molti? La risposta è priva di ambiguità: no, non è possibile! 8. La risposta alla sfida lanciata a tutti i responsabili politici e a tutti i cittadini dall'aumento della povertà e dell'esclusione non può tuttavia ridursi a misure assistenziali. Quest'ultima rappresenta solo una componente, che dovrebbe rivestire carattere provvisorio, di una politica globale di progresso economico e sociale. Purtroppo sono sempre più numerose le persone di tutte le età e le famiglie per le quali le prestazioni sociali costituiscono le uniche risorse percepite con regolarità. 8.1. Certo, a chi sta annegando, bisogna tirare la testa fuori dall'acqua, ma la politica sociale non può essere solo una sorta di pronto soccorso incaricato di sistemare e porre rimedio agli errori strategici, politici, economici, sociali od educativi. Si deve trattare certamente di una politica di protezione e di rimedio ma che miri anche alla promozione individuale e collettiva dei diritti e dei doveri di tutti. 9. I poveri non si aiutano togliendo ai meno poveri: sarebbe ingiusto e poco efficace. 9.1. Se la lotta contro la povertà mediante aiuti sociali comporta costi elevati, bisogna ammettere che in larga misura detti costi sono imputabili all'insufficienza dei tassi di crescita derivanti a loro volta dall'insufficienza della domanda interna delle categorie sociali con il maggior numero di bisogni insoddisfatti, che sono altresì le meno abbienti e il cui numero non fa che aumentare. Si tratta di un circolo vizioso che si dovrebbe poter spezzare. Il dialogo sociale contribuisce a tracciare dei percorsi equi e realistici. Esso va rafforzato. 9.2. L'aiuto agli attuali poveri ed esclusi, e la prevenzione contro il rischio futuro di povertà e di esclusione, presuppongono che si possa avviare una vigorosa politica economica di crescita interna, che venga maggiormente incontro alle esigenze delle famiglie, specie quelle di cui la domanda non è soddisfatta appieno (fasce basse e medie). A medio-lungo termine, tutti, ivi comprese le categorie privilegiate, hanno interesse a che ciò si realizzi. 10. Insistere sull'importanza capitale della crescita non significa certo trascurare l'aspetto dell'assistenza sociale in tutte le sue forme, poiché si tratta di due ambiti complementari. Il Commissario Pádraig Flynn ha proposto la stessa analisi: «La crescita economica e i progressi compiuti negli Stati membri dell'Unione sono una condizione necessaria, ma probabilmente insufficiente, della coesione sociale». In maniera del tutto opportuna, egli si dichiara a favore di «una necessaria politica di accompagnamento (...), altrimenti il processo di creazione di un'Unione sempre più compatta tra i popoli d'Europa resterà un sogno lontano». Il Comitato condivide appieno tale visione. 11. Se non si uniscono gli sforzi di tutti gli operatori pubblici e privati, esiste il rischio molto grave che il divario tra ricchi e poveri si acuisca, e che ciò accentui il cammino della società europea verso un dualismo tale da accelerare le tensioni all'interno degli Stati dell'Unione europea e nel mondo. Ogni cittadino deve essere formato a prendere coscienza d'avere una responsabilità permanente nella costruzione di una società giusta e armoniosa. Pertanto, il Comitato rifiuta la visione della povertà come fatalità ineluttabile e come conseguenza, o addirittura condizione, di una «società futura» incapace di conciliare le sue enormi capacità di progresso scientifico e tecnologico con i valori etici che, ciò nonostante, propugna a spada tratta. I poveri non possono essere le scorie ineluttabili di un progresso economico aperto solo ad una parte della società. 12. La povertà e l'esclusione costano care, in primo luogo alle loro vittime, molto spesso senza colpe. Costano care agli Stati e all'Unione europea ... e, di conseguenza, ai cittadini in quanto contribuenti. Penalizzano l'economia. 13. La conoscenza di tutti questi costi è pertanto necessaria. La «politica dello struzzo» che rifiuta di guardarsi intorno si è dimostrata inefficace in tanti campi. Tutti hanno da guadagnare dalla conoscenza della verità dei fatti, i poveri non chiedono certo di vedere perpetuata la loro situazione. La soluzione sta anche nella ripartizione equa e realistica delle condizioni e dei frutti dello sviluppo. 14. Il Comitato auspica che la presente bozza possa essere condotta rapidamente a buon fine. Sebbene ancora parziali, le prime constatazioni mostrano, se ce ne fosse bisogno, che si tratta - al di là degli aspetti etici, morali e civici - di un grave problema sociale ed economico. Tutti i cittadini ne sono interessati. Nessuno può restare indifferente al problema oggi, e chissà domani, per se stesso, per i suoi figli e per il futuro delle nostre società e per la protezione e la promozione dei valori cui esse si rifanno. 15. Nella relazione informativa del 1989 il Comitato si esprimeva negli stessi termini. Le osservazioni che precedono non significano che nel frattempo non si siano compiuti progressi, bensì che dinanzi all'aggravarsi di talune situazioni bisogna adottare atteggiamenti politici consensuali fermi e realistici. Non vi è un solo cittadino europeo che non sia pienamente coinvolto. Bruxelles, 1° luglio 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () GU C 263 del 17.11.1975. () GU C 180 del 28.7.1977. () GU C 113 del 7.5.1980. () GU C 25 del 28.1.1985. () GU C 263 del 20.10.1986. () GU C 159 del 26.6.1989. () GU C 221 del 28.8.1989. () GU C 14 del 20.1.1992. () GU C 352 del 30.12.1993. () GU C 52 del 19.2.1994. () Secondo la definizione statistica internazionale, per «nucleo familiare» si intende un individuo o un gruppo di persone che vivano abitualmente in uno stesso alloggio. () Valutazione delle unità di consumo - Scala di Oxford - la persona, generalmente un adulto: 1 unità - Persone seguenti di 14 anni di età e oltre: 0,7 unità - Persone di età inferiore a 14 anni: 0,5 unità. Scala utilizzata da Eurostat e da alcuni istituti nazionali: 1a persona - nessuna variazione - Persone di 14 anni di età e oltre: 0,5 unità - Persona di età inferiore a 14 anni: 0,3 unità - Esempio: nucleo familiare composto di due genitori, un ragazzo di 15 anni e due di 10 e 7 anni rispettivamente. Scala Oxford: 3,4 unità. Altro metodo: 2,6 unità. () GU C 353 del 30.12.1993. () Cfr. pt. 3.1.1. () P.E. 219.267/def. Parte A - Relatore: il Deputato Brian Crowley. () Tali famiglie ricevono spesso aiuti da associazioni che pongono l'accento sull'apprendimento o la riconquista della dignità sotto tutti i suoi aspetti: dignità parentale, dignità sociale, dignità del cittadino. () Essi trascurano altresì i poveri che vivono all'ospedale o, in linea più generale, in «istituti» pubblici o privati. () In base a un documento fornito dal Dott. Martens. () Prime sintesi - Ministero francese dell'Occupazione - 16.11.1994.