I.Introduzione

La libera circolazione delle persone è una libertà fondamentale garantita dall'Unione europea ai suoi cittadini, che consente loro di viaggiare, lavorare e vivere in qualsiasi Stato membro senza speciali formalità. La cooperazione Schengen rafforza questa libertà consentendo a più di 400 milioni di cittadini dell'UE, così come a cittadini di paesi terzi presenti legalmente sul territorio dell'Unione, di passare da uno Stato membro all'altro senza dover assoggettarsi a controlli di frontiera. Lo spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne comprende attualmente 26 Stati, che hanno l'obiettivo comune di condividere questo risultato con altri Stati membri.

Gli Stati membri che intendono entrare a far parte a pieno titolo dello spazio Schengen devono soddisfare una serie di condizioni. Devono avere la preparazione e la capacità di assumere la responsabilità del controllo delle frontiere esterne per conto degli altri Stati Schengen e del rilascio di visti uniformi Schengen. Devono avere la capacità di cooperare in modo efficiente con le autorità di contrasto di altri Stati Schengen per mantenere un elevato livello di sicurezza, dato che non vi sono controlli alle frontiere interne. Devono applicare l'insieme comune di regole Schengen, che riguardano ad esempio il controllo delle frontiere terrestri, marittime e aeree (aeroporti), il rilascio dei visti, la cooperazione di polizia e la tutela dei dati personali. Devono infine poter connettersi al sistema d'informazione Schengen e devono saperlo usare.

Ai fini della verifica del rispetto delle condizioni necessarie per l'applicazione di tutte le parti dell'acquis di Schengen, gli Stati membri che intendono aderire allo spazio Schengen sono sottoposti a una valutazione . Dal 2013 gli Stati membri e la Commissione sono responsabili congiuntamente del meccanismo di valutazione e monitoraggio Schengen, con il sostegno degli organi, degli uffici e delle agenzie dell'UE e con la Commissione in un ruolo di coordinamento generale. La Commissione prepara e pianifica la valutazione e adotta le pertinenti relazioni, mentre al Consiglio spetta formulare raccomandazioni per provvedimenti correttivi.

È la prima volta che, nell'ambito del nuovo meccanismo, viene avviata una valutazione Schengen in tutti i settori pertinenti per verificare che uno Stato membro candidato all'adesione allo spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne soddisfi le condizioni necessarie per l'applicazione di tutte le parti pertinenti dell'acquis di Schengen. Il processo è basato su visite in loco svolte da esperti degli Stati membri e della Commissione, su una serie di relazioni contenenti i risultati delle valutazioni, e su raccomandazioni su provvedimenti correttivi formulate dal Consiglio, seguite da piani d'azione elaborati dallo Stato membro.

L'atto di adesione del 2011 prevede che l'acquis di Schengen si applicherà integralmente in Croazia solo a seguito di una decisione del Consiglio a tal fine, e che tale decisione deve essere presa previa verifica, conformemente alle procedure di valutazione Schengen applicabili, che le condizioni necessarie per l'applicazione di tutte le parti dell'acquis in questione siano soddisfatte in Croazia, compresa l'applicazione effettiva di tutte le regole di Schengen conformemente alle norme comuni concordate e ai principi fondamentali. Nell'adottare tale decisione il Consiglio deve inoltre tenere conto di una relazione della Commissione che conferma che la Croazia continua a rispettare gli impegni assunti nei negoziati di adesione pertinenti per l'acquis di Schengen, in particolare gli impegni assunti nel settore del sistema giudiziario e dei diritti fondamentali (allegato VII dell'atto di adesione), compreso il conseguimento continuo di risultati in materia di riforma del sistema giudiziario e di efficienza e di lotta contro la corruzione. Sei impegni fra i dieci elencati nell'allegato VII sono pertinenti per l'acquis di Schengen.

Scopo della presente comunicazione è fare il punto sui progressi compiuti dalla Croazia verso il soddisfacimento delle condizioni necessarie per l'applicazione di tutte le parti dell'acquis di Schengen, tenendo conto dei risultati delle valutazioni Schengen e del follow-up intrapreso da tale paese dall'inizio della valutazione nel 2016 fino all'ottobre 2019. La presente comunicazione riferisce inoltre in merito all'adempimento degli impegni assunti dalla Croazia nell'ambito dei negoziati di adesione che sono rilevanti per l'acquis di Schengen, dalla data di adesione (1° luglio 2013) fino a settembre 2019.

II.Valutazione Schengen

Il 6 marzo 2015 la Croazia si è dichiarata pronta ad avviare il processo di valutazione Schengen in tutti i settori rilevanti dal 1° luglio 2015, nella prospettiva di una decisione del Consiglio sulla piena applicazione dell'acquis di Schengen. A seguito della "dichiarazione di disponibilità" della Croazia, il processo di valutazione Schengen è cominciato nel 2016 conformemente al regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen, con il coordinamento generale della Commissione.

La valutazione Schengen della Croazia si è svolta conformemente all'articolo 1, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n. 1053/2013. Da giugno 2016 fino a maggio 2019, équipe composte da esperti della Commissione e degli Stati membri hanno verificato l'applicazione, da parte della Croazia, dell'acquis di Schengen nei settori seguenti: protezione dei dati, cooperazione di polizia, politica comune dei visti, gestione delle frontiere esterne, rimpatrio, sistema d'informazione Schengen, armi da fuoco e cooperazione giudiziaria in materia penale. Durante queste valutazioni è stata prestata particolare attenzione al rispetto dei diritti fondamentali e al funzionamento delle autorità che applicano le pertinenti parti dell'acquis di Schengen. Questo processo ha portato all'adozione da parte della Commissione, fra il 2016 e il 2019, di una serie di relazioni riguardanti i risultati e le valutazioni, così come alla formulazione, da parte del Consiglio, di raccomandazioni volte a correggere le carenze riscontrate. A seguito delle raccomandazioni del Consiglio e conformemente all'articolo 16 del regolamento (UE) n. 1053/2013, la Croazia ha presentato alla Commissione e al Consiglio piani d'azione per correggere le carenze enucleate nelle pertinenti relazioni di valutazione. In base alle relazioni di follow-up ricevute, la Commissione ha valutato la piena attuazione dei piani d'azione e ha informato regolarmente il Gruppo del Consiglio per le questioni Schengen in merito a tale attuazione.

Risultati del processo di valutazione Schengen per ogni settore

La valutazione relativa alla protezione dei dati si è svolta nel febbraio 2016 e si è conclusa con la valutazione generale che la Croazia soddisfa le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis di Schengen in tale settore. Non sono emersi risultati "non conformi", ma è stata tuttavia rilevata la necessità di miglioramenti soprattutto in relazione all'indipendenza dell'autorità per la protezione dei dati e al rafforzamento del ruolo del responsabile della protezione dei dati del Ministero degli Interni. Il 30 gennaio 2019 la Commissione ha comunicato alla Croazia e al Consiglio che le raccomandazioni di miglioramento quali formulate per mezzo di una raccomandazione del Consiglio erano state tutte attuate in misura sufficiente dal paese in oggetto.

Anche per quanto riguarda la cooperazione di polizia, esaminata nel giugno 2016, la valutazione generale ha concluso che la Croazia soddisfa le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis di Schengen nel settore, senza che fosse individuato alcun problema di non conformità. Sono emersi tuttavia una serie di aspetti da migliorare, ad esempio l'attuazione e l'aggiornamento degli accordi di cooperazione di polizia con gli Stati membri limitrofi, il potenziamento dell'organizzazione della polizia nel settore della cooperazione internazionale di polizia, e il rafforzamento dello scambio di informazioni tramite l'adozione di misure tecniche specifiche. Il 28 maggio 2019, dopo attenta analisi delle relazioni di follow-up presentate dalla Croazia, la Commissione ha comunicato a tale paese e al Consiglio che le raccomandazioni riguardanti i miglioramenti necessari erano considerate come generalmente attuate. Resta ancora da soddisfare, tuttavia, la raccomandazione riguardante il proseguimento della rinegoziazione dell'accordo bilaterale con la Slovenia su forme speciali di cooperazione transfrontaliera fra forze di polizia allo scopo di prevenzione della criminalità. La Croazia è stata invitata a portare avanti gli sforzi per firmare e ratificare rapidamente l'accordo bilaterale con la Slovenia e a tenere la Commissione al corrente dei progressi realizzati.

Per quanto attiene alla disamina della politica comune dei visti, per la quale nel giugno 2016 sono state effettuate visite in loco presso le ambasciate croate a Pristina (Kosovo) e a Mosca (Federazione russa), la valutazione generale ha concluso che la Croazia soddisfa le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis di Schengen nel settore, senza che fosse individuato alcun problema di non conformità. È emersa tuttavia la necessità di miglioramenti in diversi ambiti, in particolare il flusso di lavoro nei servizi per i visti e il sistema d'informazione visti croato. Dopo aver esaminato il piano d'azione e le relazioni di follow-up legate all'attuazione delle raccomandazioni del Consiglio volte alla correzione delle carenze individuate, e dopo la firma, il 17 giugno 2019, dell'accordo modificato fra il Governo della Repubblica di Croazia e il Governo della Federazione russa sul reciproco ingresso dei cittadini della Repubblica di Croazia e dei cittadini della Federazione russa, la Commissione ha considerato le raccomandazioni come completamente attuate. Questo è stato comunicato alla Croazia e al Consiglio il 28 giugno 2019.

La valutazione Schengen nel settore del rimpatrio ha avuto luogo nel giugno 2016. Sulla base dei risultati emersi, la valutazione generale ha concluso che la Croazia poteva soddisfare le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis di Schengen in tale settore se avesse allineato e attuato la sua Legge sugli stranieri in base alle disposizioni della direttiva "Rimpatri". Questo in particolare per quanto riguarda l'emissione dei divieti di ingresso e la loro validità su scala UE, la qualifica come reato del soggiorno irregolare, che può rischiare di ritardare il processo di rimpatrio, e l'assenza di una definizione di "rischio di fuga". Dal piano d'azione e dalle relazioni di follow-up fornite ai fini dell'attuazione delle raccomandazioni del Consiglio risulta che i necessari allineamenti della Legge sugli stranieri con la direttiva "Rimpatri" sono stati realizzati. Il 18 marzo 2019, la Commissione ha informato la Croazia e il Consiglio della piena attuazione delle raccomandazioni del Consiglio riguardanti la valutazione del settore del rimpatrio.

A seguito dell'esito positivo della valutazione Schengen svolta nel febbraio 2016 sull'applicazione, da parte della Croazia, delle norme in materia di protezione dei dati, e dopo aver verificato che, da un punto di vista tecnico, il sistema d'informazione Schengen nazionale della Croazia era pronto per essere integrato nel sistema d'informazione Schengen (SIS), l'11 aprile 2017 il Consiglio ha adottato una decisione sull'applicazione delle disposizioni dell'acquis di Schengen relative al SIS. Il SIS è diventato pienamente operativo in Croazia il 27 giugno 2017, con l'eccezione delle segnalazioni ai fini del rifiuto d'ingresso o di soggiorno per lo spazio Schengen (fino al momento della soppressione dei controlli alle frontiere interne). La relativa valutazione Schengen ha avuto luogo nel settembre 2017. Tale valutazione ha concluso che l'attuazione del SIS è soddisfacente e che la Croazia rispetta le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis in questo settore. La Croazia ha predisposto un'architettura di sistema solida e all'avanguardia, che garantisce un'elevata disponibilità e continuità operativa, ma che richiedeva ancora una messa a punto delle funzionalità di ricerca e del sistema di gestione dei fascicoli SIRENE. Il 4 giugno 2019, dopo aver esaminato il piano d'azione e le relazioni di follow-up della raccomandazione del Consiglio per garantire i miglioramenti necessari, la Commissione ha comunicato alla Croazia e al Consiglio che l'attuazione delle azioni legate alle raccomandazioni era considerata completata.

La valutazione della legislazione relativa alle armi da fuoco è stata effettuata sulla base di un questionario nel settembre 2018. Il quadro giuridico relativo alle armi da fuoco, le strutture amministrative e le procedure di polizia per la cooperazione di polizia sono stati giudicati nel complesso conformi all'acquis di Schengen, mentre sono stati considerati necessari alcuni miglioramenti in relazione ai requisiti giuridici dell'UE, come allineare alla direttiva 91/477/CEE (allegato I, parte II) la classificazione delle armi a recupero di gas facilmente convertibili, e garantire che i requisiti di marcatura delle armi importate rispettino nella pratica quanto previsto dal regolamento (UE) n. 258/2012 (articolo 2, paragrafo 15, lettera c)). Il 6 novembre 2018 la Commissione ha comunicato alla Croazia e al Consiglio che l'attuazione delle azioni legate alle raccomandazioni del Consiglio era considerata completata.

La valutazione nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale è stata di portata limitata, dato che la grande maggioranza delle disposizioni dell'acquis di Schengen in quest'ambito sono state sostituite, nelle relazioni fra gli Stati membri, da strumenti giuridici non Schengen. Per tale ragione, fra luglio e ottobre 2018, il recepimento e l'applicazione, da parte della Croazia, delle disposizioni dell'acquis di Schengen che non sono state sostituite sono stati valutati sulla base di un questionario. La valutazione generale ha concluso che il quadro giuridico croato relativo alla cooperazione giudiziaria in materia penale, in particolare per quanto riguarda l'assistenza giudiziaria reciproca in materia penale e il principio ne bis in idem, soddisfa le condizioni necessarie per l'applicazione dell'acquis di Schengen nel settore, senza che venisse formulata alcuna raccomandazione di miglioramento. È stato invece valutato che la Croazia rispetterà pienamente l'acquis di Schengen una volta divenuta Parte della Convenzione del 20 maggio 2000 relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea e del suo Protocollo addizionale: questo accadrà quando il Consiglio avrà adottato all'unanimità una decisione per stabilire la data dell'entrata in vigore della Convenzione e del Protocollo.