RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO RELATIVA AI BONIFICI DEI TASSI D'INTERESSE

INDICE

I BONIFICI DI INTERESSI

1. INTRODUZIONE: LA RICHIESTA DEL CONSIGLIO ALLA COMMISSIONE

2. PARTE I: La problEmatiCA DEI CONTRIBUTI IN CONTO intErESSI: EffetTI positiVI e nEgatiVI

2.1. Le ragioni alla base degli interventi pubblici

2.2. I bonifici di interessi: effetti positivi

2.3. I bonifici di interessi: effetti negativi

3. PARTE II: GLI INSEGNAMENTI TRATTI dALl'eSpErienZA

3.1. Le azioni a livello internazionale

3.1.1. Attività relative ai prestiti agevolati concessi dalla Banca Mondiale

3.1.2. L'esperienza del Consiglio d'Europa

3.2. Gli Stati membri: azioni con bonifici di interessi

3.3. Le azioni comunitarie comportanti bonifici di interessi

3.3.1. Tentativo di classificazione

3.3.2. I programmi comunitari

4. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

5.3. Trans-European Networks (TENs)

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

5.8. ERDF Programme

5.9. EAGGF Programme

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981

5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)

5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993

5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties

5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area

5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans

6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS

6.1. Management and control

6.2. Visibility

6.3. Evaluation of Community programmes

6.3.1. Reconstruction programmes

6.3.2. Other programmes

6.4. Compliance with the competition rules

6.5. Final remarks

7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES

7.1. Italy

7.2. France

7.3. Germany

7.4. Spain

7.5. Sweden

7.6. United Kingdom

8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations

8.1. Introduction

8.2. On the use of subsidies in general

8.3. On the equivalence of different forms of subsidy

8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective

8.5. On the implementation of soft loans

8.6. Conclusion

9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU

9.1. Introduction

9.2. Assumptions

9.3. Simulation results

I BONIFICI DI INTERESSI

1. INTRODUZIONE: LA RICHIESTA DEL CONSIGLIO ALLA COMMISSIONE

In seguito alla relazione speciale n.3/99 della Corte dei conti (GU n. C 217 del 29/07/1999) sulla gestione e il controllo dei bonifici di interessi da parte dei servizi della Commissione, il Consiglio dell'UE ha sollevato (doc. n. 6224/100 rev.1) «il problema generale di sapere se oggi sia ancora giustificato il ricorso ai bonifici di interessi tenuto conto, in particolare, dei costi che richiedono misure di controllo efficaci e dell'esistenza di altri strumenti finanziari, come le garanzie di prestiti». In tale contesto, il Consiglio ha chiesto alla Commissione di presentare appena possibile «una relazione completa sull'utilità generale dei bonifici di interesse dal punto di vista dei costi e dell'efficacia economica, tenendo conto di tutti i fattori pertinenti».

La relazione, elaborata in seguito a numerosi contatti con la BEI, le autorità nazionali e i diversi servizi della Commissione responsabili delle azioni comunitarie che fanno ricorso a contributi in conto interessi, si articola in due parti: i) una comunicazione della Commissione e ii) un documento di lavoro dei servizi della Commissione, presentato in allegato.

La comunicazione della Commissione studia il problema da un punto di vista complessivo e suggerisce orientamenti a carattere generale per l'utilizzazione futura dei bonifici di tassi di interesse.

La seconda parte, ossia il documento dei servizi della Commissione, è di natura più empirica. Vi vengono illustrati gli aspetti operativi dell'attuazione dello strumento e le esperienze dei programmi di bonifici di interesse all'interno dell'Unione europea e si cerca di valutare tali programmi nonché di stabilire quale sia lo strumento finanziario più adatto all'obiettivo da raggiungere.

2. PARTE I: La problEmatiCA DEI CONTRIBUTI IN CONTO intErESSI: EffetTI positiVI e nEgatiVI

2.1. Le ragioni alla base degli interventi pubblici

I bonifici di interesse - o contributi in conto interessi - sono, prima di ogni altra considerazione, dei trasferimenti di risorse a favore di persone fisiche o giuridiche. Come ogni trasferimento, sono giustificati, in linea generale, dall'interesse pubblico, come forma di solidarietà (per esempio, per sostenere la politica degli alloggi), come strumento di politica industriale o settoriale (per esempio, per favorire gli investimenti in infrastrutture o in R&S, per aiutare le esportazioni, ecc.), o da entrambe le motivazioni contemporaneamente (per esempio, come sostegno alla politica regionale). È opportuno ricordare che se a beneficiarne sono le imprese, i contributi in conto interessi rientrano nella definizione di aiuti di Stato e sottostanno quindi alle disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato.

È opportuno rilevare che le distorsioni che provoca qualsiasi intervento pubblico possono essere giustificate (distorsioni positive).

Fatte salve le norme di controllo degli aiuti, l'intervento delle autorità pubbliche può essere giustificato nelle due ipotesi seguenti:

a) Il mercato non è in grado di finanziare attività o progetti poco redditizi che le autorità pubbliche ritengono necessari per il benessere dei cittadini. Esempi: RTE, R&S, Agricoltura, Ambiente, ecc. Rientrano in questo ambito anche le azioni in favore delle regioni svantaggiate e delle imprese in difficoltà.

b) Bisogna reagire tempestivamente a situazioni di improvvisa emergenza, come nel caso degli interventi a favore di paesi/regioni colpiti da catastrofi naturali, ecc. o da eventi esterni a carattere negativo.

Anche se in tali situazioni è giustificato l'intervento delle pubbliche autorità non è chiaro quale forma debba assumere: contributi in conto interessi, sovvenzioni, garanzie, prestiti, partecipazione al capitale o una combinazione di tali elementi- Si tratta di strumenti diversi, sia per la loro natura che per i loro effetti, che differiscono anche nei costi di bilancio, di gestione e di controllo. Considerate tali caratteristiche specifiche, la scelta dello strumento o forma d'intervento delle autorità deve avvenire in funzione degli obiettivi perseguiti e delle circostanze concrete, anche se spesso si ricorre all'utilizzazione contemporanea di più strumenti.

CARATTERISTICHE SpEcificHE DEGLI strumentI dI soStEGNO AGLI investimentI

* Sovvenzioni dirette: // Obiettivo: progetti di interesse pubblico in genere

* Bonifici di interesse: // Obiettivo: migliorare il rendimento dei progetti riducendone i costi di finanziamento.

Esempio: infrastrutture.

* Garanzie su prestiti: // Obiettivo: accesso al credito per progetti a elevato rischio.

Esempio: PMI in fase di creazione o di sviluppo

* Partecipazioni al capitale: // Obiettivo: condivisione dei rischi e flessibilità del rendimento del capitale investito

Esempio: PMI innovatrici

* Agevolazioni fiscali: // Obiettivo: aumentare le prospettive di profitto

Esempio: artigianato, piccole e medie imprese, regioni in ritardo di sviluppo.

In ogni caso è assolutamente necessario che, nell'attuazione di tali interventi siano soddisfatte talune condizioni per quanto riguarda il controllo, la trasparenza e l'efficacia rispetto agli obiettivi. Ciò comporta una serie di obblighi per le autorità pubbliche che implicano costi amministrativi supplementari di cui occorre tener conto al momento della decisione. Bisogna infatti tener presente che il controllo a posteriori di tali operazioni è lungo, dal momento che si estende a tutta la durata del prestito.

2.2. I bonifici di interessi: effetti positivi

Ø Un effetto diretto dei bonifici di interessi è la riduzione del costo del finanziamento, mentre essi influiscono indirettamente in maniera positiva sulla domanda di credito, sugli investimenti e sull'occupazione. Per via della loro specificità, costituiscono lo strumento «ad hoc» per interventi delle autorità pubbliche il cui obiettivo sia ridurre i costi, rendere più sostenibile il finanziamento e, di conseguenza, sopperire a un'insufficiente redditività. Essi influiscono solo indirettamente sulla rischiosità del progetto, effetto per il quale esistono altri strumenti più adeguati, come le garanzie o il capitale di rischio.

Ø Dal momento che i bonifici di interessi sono associati a prestiti, essi hanno il vantaggio, rispetto ad altre forme d'intervento, del rigore di gestione o di disciplina che qualsiasi prestito bancario presuppone. Da questo punto di vista, il rischio di abuso o di sottrazione di fondi pubblici è, in linea di massima, minore che per le sovvenzioni o altre forme d'aiuto.

Ø I bonifici di interessi svolgono un effetto di leva finanziaria non trascurabile; a titolo di esempio, i 92,3 milioni di euro di sovvenzioni dell'"agevolazione PMI" sono associati a quasi 1 miliardo di prestiti agli investimenti. Dal punto di vista del bilancio, si tratta quindi di uno strumento relativamente economico, non solo perché uno stanziamento limitato di fondi permette di mobilitare finanziamenti considerevoli ma anche perché l'impegno di bilancio può essere ripartito sull'arco di un periodo piuttosto lungo.

Ø Una delle caratteristiche dello strumento è che il donatore che eroga i contributi conosce fin dal principio, con certezza, il costo del proprio intervento, a differenza di quanto avviene per altri strumenti come le garanzie o le partecipazioni.

Ø Benché i contributi in conto interessi siano uno strumento di politica microeconomica molto diverso dagli strumenti di politica macroeconomica come il «tasso d'interesse» (politica monetaria), nei due casi gli effetti sono analoghi: la riduzione del costo del credito esercita un effetto favorevole sull'attività economica, segnatamente sugli investimenti e successivamente sull'occupazione.

Ø Grazie al modello «Quest» abbiamo potuto valutare l'impatto sull'investimento e l'occupazione di una politica di contributi in conto interessi estesa a tutte le imprese (il modello non ha permesso di realizzare tale stima econometrica nel solo settore delle PMI). Il risultato (cfr. l'allegato V «Prova di simulazione econometrica») è chiaro: un contributo in conto interessi in termini reali dello 0,5 % riduce il costo del capitale del 7% al termine del periodo e aumenta l'investimento industriale del 5%.

Ø Tali stime sono sufficientemente solide da rispondere alla critica, mossa da alcuni, di un semplice effetto di «guadagni insperati» o manna caduta dal cielo, secondo il quale l'investitore riceve i contributi, ma la sua decisione d'investire viene presa indipendentemente dalla misura.

Ø Lo strumento è utilizzato per diversi obiettivi: progetti in materia di ambiente, di infrastrutture, di politica sociale, ecc. Per tale tipo di azioni, non abbiamo potuto fare stime quantitative per quanto riguarda l'efficacia; ma sussistono pochi dubbi sul fatto che i bonifici di interessi influiscono favorevolmente su tali investimenti: basti osservare il peso degli oneri finanziari nei «business plan» dei progetti.

2.3. I bonifici di interessi: effetti negativi

Gli effetti indesiderabili di tale strumento d'intervento sono noti.

Ø Come ogni strumento pubblico, esso può portare, dal punto di vista macroeconomico, a un'allocazione inefficiente delle risorse - intendendosi per efficienza finanziaria «l'assegnazione delle risorse agli investimenti dal tasso di rendimento atteso più elevato» che, a sua volta, può portare, come conseguenza, alla realizzazione di progetti meno redditizi o ad avviare attività che il mercato non avrebbe finanziato ecc.

Ø Inoltre, possono talvolta verificarsi altre distorsioni della concorrenza più specifiche: sia per quanto riguarda la domanda, perché alcune misure non vengono adeguatamente pubblicizzate e rese note agli interessati, sia perché la complessità delle condizioni imposte rende difficile la comprensione del dispositivo ai beneficiari; sia ancora, per quanto riguarda l'offerta, perché alcuni istituti finanziari riservano lo strumento ai loro migliori clienti, o ancora perché le autorità pubbliche affidano lo strumento a un intermediario privilegiato escludendo i concorrenti.

Ø Dal punto di vista operativo lo strumento comporta anche delle trappole, d'altronde presenti anche in altri strumenti analoghi in misura talvolta maggiore:

a) c'è talvolta una carenza di visibilità e trasparenza per quanto riguarda la trasmissione integrale dalla riduzione d'interessi ai destinatari finali, e in alcuni casi tale trasmissione non è affatto garantita;

b) il controllo «pubblico» di tali contributi, condizione indispensabile a tale tipo di spese dal momento che si tratta di denaro pubblico, non è sempre facile. A volte è difficile anzi verificare che tutte le condizioni richieste per la concessione dei contributi siano state soddisfatte e possono verificarsi degli abusi;

c) inoltre i controlli e la gestione del programma aumentano i costi amministrativi in maniera non trascurabile. Si ritiene, per esempio, che i controlli documentali «a posteriori» sulla regolarità delle operazioni presso gli intermediari finanziari non possono riguardare più di 25/30 progetti al giorno. Si è calcolato che per alcuni programmi il costo globale della gestione è stato pari al 7/8% dell'importo dei fondi stanziati per i bonifici di interessi.

Ø È opportuno ricordare che l'attrattiva di un bonifico di interessi è sensibilmente diminuita per i promotori dopo la riduzione dei tassi di interesse in Europa. D'altra parte, un contributo di identico importo rappresenta oggi in percentuale una parte considerevole dell'onere degli interessi.

Ø Infine, occorre aggiungere che gli effetti positivi e negativi dei contributi in conto interessi non sono una caratteristica esclusiva di tale strumento ma sono comuni anche ad altri.

3. PARTE II: GLI INSEGNAMENTI TRATTI dALl'eSpErienZA

Lo strumento «bonifici di interessi» è comunemente utilizzato sia a livello A) mondiale (dagli istituti finanziari multilaterali) sia a livello B) nazionale (dagli SM) sia a livello C) comunitario (dall'UE). Ai fini della presente relazione i livelli A) e B) saranno analizzati succintamente e solo a titolo illustrativo.

3.1. Le azioni a livello internazionale

Il nostro esame si limita a due casi: le iniziative della Banca Mondiale (BM) e quelle del Consiglio d'Europa.

3.1.1. Attività relative ai prestiti agevolati concessi dalla Banca Mondiale

La maggior parte dell'attività di prestito della BM agli Stati firmatari è assicurata dalla BIRS (Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo) a condizioni di mercato, vale a dire senza bonifici di interessi. Una seconda parte dei prestiti della BM è destinata direttamente al finanziamento di progetti mediante la Compagnia finanziaria internazionale (IFC) che offre linee di credito (senza agevolazioni d'interesse) agli intermediari finanziari locali per 5 assi prioritari: le infrastrutture, le PMI, il rafforzamento delle strutture finanziarie, le tecnologie dell'informazione e le necessità sociali (istruzione e sanità).

Prestiti con contributi agli interessi a favore degli Stati più poveri sono concessi nell'ambito del programma IDA (International Development Association), gestito dalla BIRS. Il finanziamento è assicurato da donazioni degli Stati membri più ricchi sulla base di un programma aggiornato ogni tre anni. Le risorse, nonché i rimborsi dei prestiti precedenti, permettono di concedere prestiti a tasso 0 (+0,75% di spese) agli Stati più indebitati, per una durata di 30/40 anni, di cui dieci di ammortamento differito [1]).

[1] Durante la prima crisi petrolifera del 1975, la BM ha inaugurato un terzo sportello, intermedio tra i due precedenti, finanziato da donazioni dei paesi dell'OCSE e dell'OPEP, al fine di concedere prestiti agevolati agli Stati membri in difficoltà in seguito all'aumento dei tassi d'interesse. L'esperienza è stata di breve durata (1976-1977) per via della scarsa disponibilità dei donatori a fornire sufficienti risorse.

Valutazione

Durante l'esercizio fiscale 2000 (che termina il 30 giugno), la BM ha prestato 15,3 miliardi di $, di cui 10,9 miliardi di prestiti commerciali e 4,4 miliardi di prestiti agevolati (ovvero il 29% del totale). L'anno precedente, l'attività della BM era stata molto più considerevole (29 miliardi di $ in totale), per via delle implicazioni della crisi asiatica. L'istituto valuta i propri interventi di aiuto nei paesi più poveri in funzione del rigore della gestione finanziaria dello Stato beneficiario. Secondo la BM, negli Stati che rispettano gli equilibri fondamentali e il libero scambio, 1 $ di aiuto può triplicare il proprio impatto grazie alla fiducia indotta dall'aiuto negli investitori privati. Tuttavia, si ritiene in media che un $ di aiuto porti a 1,5 $ di investimenti. Tali stime si riferiscono all'insieme degli aiuti (in tutte le forme) concessi dall'istituto e non solo ai contributi in conto interessi.

3.1.2. L'esperienza del Consiglio d'Europa

Le attività di prestito del Consiglio d'Europa sono realizzate dal «Fondo di sviluppo sociale» che interviene, in base al suo statuto, in due situazioni precise: i) l'aiuto ai lavoratori migranti (alloggi, strutture sanitarie, istruzione....); ii) la ricostruzione delle zone colpite in caso di catastrofi naturali. In quest'ultimo caso, il Fondo è intervenuto in passato in iniziative simili a quelle della Commissione nelle zone colpite della Grecia e dell'Italia. Si tratta di un intervento di minori dimensioni rispetto a quello della Banca Mondiale, dell'ordine di 2 miliardi di USD all'anno, che concerne da 30 a 40 progetti all'anno.

Gli interventi del Fondo consistono essenzialmente in iniziative concentrate nelle regioni in cui vi sono necessità considerevoli (attualmente i PECO), mediante un finanziamento sul mercato internazionale nelle valute che presentano le migliori condizioni del momento (tripla A), il che comporta una differenza di tassi notevole in relazione al mercato locale, a cui può aggiungersi un bonifico di interessi dall'1,5 al 3%, secondo le circostanze.

Valutazione

L'efficacia di quest'azione deve essere valutata in funzione del mandato sociale assegnato al Fondo di sviluppo. Gli Stati firmatari della Carta attribuiscono importanza ai suoi interventi; gli obiettivi chiari e facilmente verificabili assicurano una visibilità politica e rendono attraenti tali prestiti. L'intervento del Fondo è un segnale che permette di valorizzare la politica attuata dai paesi beneficiari e ciò facilita l'afflusso di capitali privati esteri.

3.2. Gli Stati membri: azioni con bonifici di interessi

Ø Un gran numero di Stati membri utilizza i contributi in conto interessi come strumento per svariati obiettivi: si tratta talvolta di regimi generali d'aiuto agli investimenti produttivi per le PMI, gli artigiani, ecc. talvolta di azioni puntuali (promozione delle esportazioni, dell'innovazione, sussidi ai giovani imprenditori, ecc....), o di natura sociale (politica degli alloggi).

Tali regimi di bonifici di interessi sono talvolta cofinanziati dai programmi comunitari dei Fondi strutturali (FESR, FEAOG) al fine di promuovere la coesione economica e sociale. Sono le stesse autorità pubbliche responsabili dell'esecuzione dei programmi pluriennali di sviluppo nelle regioni ammissibili che provvedono a gestire le misure di bonifici di interessi, concedendo gli aiuti ai beneficiari finali, oppure ad affidare tale gestione a istituti finanziari su base contrattuale.

L'allegato n. III descrive le azioni dei governi dell'Italia, della Francia, del Regno Unito, della Spagna, della Germania e della Svezia (per motivi operativi, si è dovuto limitare il numero dei casi studiati). Anche negli altri Stati membri (Finlandia, Portogallo..), il ricorso ai bonifici di interessi è abbastanza diffuso.

Seguono alcuni esempi relativi alle dimensioni di tale attività negli Stati membri:

- in Italia, nel periodo 1995-1999, il volume dei prestiti agevolati è stato pari a 0,7 miliardi di euro all'anno;

- in Germania, nel 1999, il Fondo speciale ERP (responsabile della gestione centralizzata dei bonifici di interessi per lo Stato) è intervenuto per un importo di prestiti di 6 miliardi di euro che hanno permesso la realizzazione di 15 miliardi di investimenti nelle PMI;

- in Francia, il regime dei bonifici si applica in media a un volume di prestiti di 1,5 miliardi di euro all'anno e costa allo Stato circa 250 milioni di euro in termini di contributi;

- in Spagna, i bonifici di interesse gestiti dall'ICO in virtù dei programmi del FESR per le PMI durante il periodo 1994-1999 hanno raggiunto i 194,6 milioni di euro, hanno interessato un volume di prestiti di 3,3 miliardi di euro e hanno comportato circa 6,1 miliardi di investimenti;

- nel Regno Unito, l'SBLS (Small Business Loan Scheme), riservato alle PMI, ha sovvenzionato un volume di prestiti di 70 milioni di euro;

- in Svezia, paese nel quale i bonifici sono ampiamente utilizzati nel settore della politica degli alloggi, i contributi dello Stato hanno raggiunto solo gli 80 milioni di euro nel 1999, con una forte diminuzione dovuta alla riforma del 1993 e alla flessione dei tassi di interesse.

Ø I fatti principali che emergono dalle nostre indagini - che riguardano principalmente il settore delle imprese - sono i seguenti:

a) Gli obiettivi perseguiti con la politica dei contributi in conto interessi sono generalmente ben mirati (acquisto di attrezzature, insediamento di nuove imprese, ecc...). La riduzione del costo di finanziamento ha agevolato gli investimenti produttivi e rafforzato conseguentemente la capacità produttiva e la competitività, segnatamente nelle regioni assistite. L'efficacia delle azioni nazionali e comunitarie amministrate dagli Stati membri è generalmente considerata soddisfacente.

Gli SM hanno organizzato una struttura amministrativa e operativa al fine di garantire la trasparenza dell'azione. Le misure vengono pubblicizzate attraverso i media per informarne tutti i potenziali destinatari. In particolare è opportuno notare che al monopolio della gestione, o della distribuzione dei bonifici di interessi mediante intermediari finanziari privilegiati, si va progressivamente sostituendo il sistema sempre più generalizzato del ricorso a bandi di gara.

b) La politica degli Stati membri in materia di contributi in conto interessi varia dal momento che essi cercano di raggiungere i propri obiettivi nel modo più economico possibile. Alcuni stanno riformando i loro sistemi di contributi agli interessi per adeguarli all'evoluzione della situazione delle imprese (Francia), altri ricorrono a "pacchetti" di condizioni di prestito (Svezia), altri ricorrono con parsimonia a tale strumento (Regno Unito), altri ancora continuano ad utilizzarlo per i loro obiettivi strategici (Germania, Finlandia, Spagna...)..

3.3. Le azioni comunitarie comportanti bonifici di interessi

L'allegato I fornisce una descrizione sintetica degli interventi o programmi dell'UE che utilizzano lo strumento dei contributi in conto interessi nonché dell'entità dei relativi importi.

A differenza delle azioni degli Stati membri cofinanziate dai programmi comunitari del FESR e del FEAOG, gli interventi comunitari sono attuati direttamente dalla Commissione che spesso ne affida la gestione alla BEI su base contrattuale.

3.3.1. Tentativo di classificazione

Per essere analizzati gli interventi possono essere classificati in due gruppi (cfr. anche la tabella in appresso):

a) Interventi finalizzati ad ovviare alle carenze del mercato il cui obiettivo concreto può essere di natura:

i) macroeconomica, come lo «strumento di Edimburgo», azione a favore di tutte le PMI senza distinzioni di sorta il cui fine è la creazione di posti di lavoro;

ii) mesoeconomica. Si tratta, da una parte, di azioni a favore di settori come l'ambiente (MEDA), o le infrastrutture (Reti transeuropee), i cui progetti uniscono un evidente interesse pubblico e insufficienti prospettive di rendimento finanziario. Dall'altra, gli interventi nei settori in riconversione (CECA) e nelle regioni in ritardo, in cui si coniugano obiettivi sociali e di sviluppo, appartengono anch'essi a tale gruppo. Anche i contributi connessi ai «soft loans» a favore dei PVS rientrano in quest'ultima categoria;

iii) microeconomica. Si tratta delle azioni comunitarie a favore delle imprese innovatrici, delle nuove imprese, ecc., il cui rischio imprenditoriale è considerato troppo alto dagli investitori.

b) Interventi decisi per far fronte a emergenze impreviste; all'interno di tale gruppo si distinguono:

i) azioni con un obiettivo sociale o di solidarietà; per esempio, le operazioni a favore delle regioni devastate da catastrofi naturali, come nel caso delle azioni a favore di Madera, di Kalamata, del Sud d'Italia, autorizzate dal Consiglio per un importo rispettivo di 15,9 milioni di euro, di 100 milioni e di un miliardo di prestiti, con un contributo agli interessi del 3%, versato alla BEI o direttamente alle autorità regionali, come nel caso di Madera;

ii) azioni finalizzate a un obiettivo macroeconomico, per esempio: l'ex «strumento Sistema Monetario Europeo», a favore dei paesi in preda a difficoltà esterne per restare nello SME, in seguito, per esempio, a un forte rialzo del prezzo del greggio o a un attacco dei mercati dei cambi per destabilizzare la valuta. Si è fatto ricorso a tale tipo di intervento una sola volta (per Italia e l'Irlanda insieme) e poi lo strumento è stato abolito.

L'entità delle risorse finanziarie stanziate globalmente dall'UE per tale strumento non è trascurabile: circa 3 miliardi di euro. Considerato che la percentuale del contributo è pari circa al 3%, la cifra dà un'idea del volume dei prestiti associati (effetto leva). L'allegato n. I fornisce i dati relativi a tali contributi per strumento. È opportuno ricordare in questa descrizione sintetica che la maggior parte di tali contributi sono stati trasmessi e gestiti dalla BEI che ha anche erogato i prestiti corrispondenti.

Programmi comunitari che prevedono bonifici di interesse

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

3.3.2. I programmi comunitari

È piuttosto arduo valutare l'efficacia di tale strumento nei diversi programmi sopra menzionati (descritti nell'allegato n. I); la scarsa entità degli importi, la difficoltà di calcolare in maniera sicura i costi di gestione e di controllo, talvolta l'assenza di obiettivi quantificabili, gli effetti degli interventi, ecc. rendono troppo fragile qualsiasi stima quantitativa dell'efficacia.

Tuttavia, in generale, i criteri di analisi della prima parte permettono di affermare che i contributi in conto interessi costituiscono uno strumento d'intervento quanto mai appropriato se:

- l'azione è finalizzata principalmente a colmare un'insufficiente redditività del progetto e non ad una riduzione del rischio;

- l'obiettivo dell'azione è ben mirato, il che riduce gli effetti negativi sopra descritti e aumenta l'efficacia;

- il controllo e la valutazione ex-post dei programmi sono possibili e adeguatamente garantiti e lo è anche la trasparenza (trasmissione integrale dei contributi di interessi ai destinatari finali).

Su questa base si può affermare quanto segue:

a) Per quanto riguarda gli interventi comunitari del gruppo 3.3.1 definiti come «azioni di solidarietà, i contributi in conto interessi appaiono appropriati poiché da una parte le azioni sono ben mirate e si riferiscono a investimenti - segnatamente in infrastrutture - a bassa redditività; dall'altra, gli effetti negativi (discriminazione, distorsione della concorrenza, ...) sono trascurabili ( [2]). In alcuni casi rimane il problema del controllo per via della lunga catena dei partecipanti e dell'elevato numero dei beneficiari.

[2] Va tuttavia ricordato che dal momento che sono finalizzate alla solidarietà, tali azioni comunitarie non devono essere giudicate in base a un puro calcolo economico.

Lo stesso ragionamento può essere fatto nel caso dei prestiti agevolati agli operatori pubblici e privati dei paesi ACP, soprattutto quando si tratta di finanziare progetti concreti. La condizionalità assume spesso, in tal caso, la forma di una dotazione finanziaria separata destinata a finanziare un'assistenza tecnica specifica legata all'investimento in questione oppure di un abbattimento del tasso al fine di contribuire ad agevolare il pagamento degli interessi. La condizionalità va quindi al di là di una semplice riduzione automatica del tasso e contribuisce a realizzare gli obiettivi di sviluppo.

b) I contributi in conto interessi a favore delle infrastrutture di trasporto (ad esclusione delle telecomunicazioni e di alcuni settori dell'energia) e dei progetti ambientali sono particolarmente ben appropriati, segnatamente per i progetti in cui l'interesse comunitario si aggiunge all'interesse nazionale (per esempio i "missing links" nelle infrastrutture di trasporto). Infatti, da una parte, si tratta di progetti concreti con redditività insufficiente ma di grande utilità pubblica e, dall'altra, il controllo della spesa pubblica è nel loro caso relativamente facile. Inoltre, non solo gli effetti negativi di distorsione della concorrenza sono molto limitati, ma molto spesso la realizzazione di tali grandi opere è un fattore importante per permettere agli operatori economici di prendere pienamente parte al mercato interno.

c) Nel caso delle imprese che operano in regime di concorrenza, il modo di gestire i bonifici di interesse varia a seconda del fatto che esse si trovino o meno nelle regioni destinatarie degli aiuti dei Fondi strutturali. Le prime sono state prese in considerazione al punto 3.2. tra i bonifici gestiti dagli Stati membri.

Nelle altre regioni occorre distinguere tra le PMI nuove e quelle che richiedono nuovi investimenti per la loro espansione. Per quanto riguarda le imprese nuove e soprattutto quelle relative ai settori in espansione, il problema è rappresentato dall'elevato rischio di fallimento legato allo stato iniziale (early stage) di tali imprese piuttosto che dalla redditività insufficiente; spesso, è precluso loro l'accesso al credito, indipendentemente dal tasso d'interesse che esse sono disposte a pagare [3]. Ma, in compenso, i tassi di rendimento delle imprese che superano tale difficile fase e si trovano nei settori in espansione sono spesso molto elevati. È quindi evidente in tali circostanze che i prestiti agevolati non costituiscono in questo caso lo strumento appropriato in quanto, oltre alla rigidità dell'ammortamento del prestito, la probabilità che i contributi siano ridondanti è considerevole. Eventualmente altri strumenti, come, per esempio, le garanzie o la partecipazione con capitali di rischio possono rivelarsi più adeguati (benché ciascuno degli strumenti abbia i propri limiti), acconto a misure orizzontali come riforme fiscali e la semplificazione delle procedure amministrative.

[3] Le PMI nuove devono investire enormemente nella produzione, distribuzione e commercializzazione e non realizzano profitti nei primi anni. Possono raggiungere il punto di equilibrio pareggiando i ricavi con i costi dopo cinque anni o anche più. Le banche sono riluttanti a concedere finanziamenti in tali circostanze.

d) La concessione di bonifici di interessi alle PMI in generale, come per esempio «lo strumento di Edimburgo», solleva alcuni interrogativi. A prescindere dal fatto che l'obiettivo del programma (la creazione di posti di lavoro) sia stato raggiunto con un costo di bilancio molto ridotto [4], la prima osservazione riguarda la dimensione del programma, perché tali interventi con dotazioni finanziarie troppo ridotte raggiungono solo un numero limitato di imprese e l'obiettivo macroeconomico prefissato (riduzione della disoccupazione) resta al di fuori della portata dello strumento. C'è quindi un certo squilibrio tra l'obiettivo e lo strumento.

[4] Il contributo medio per ciascun posto di lavoro nuovo è stato di soli 1 716 euro e si è rivelato un investimento molto valido. Cfr. la relazione della Commissione COM(2000) 376.

Un altro problema è rappresentato dal fatto che, dal punto di vista operativo, il circuito finanziario per il quale transita l'aiuto pubblico è necessariamente molto lungo e non è pertanto pienamente garantita la trasparenza, ma questa è una caratteristica comune anche ad altri programmi.

4. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Ø Il bonifico di interessi è uno strumento ampiamente utilizzato nei programmi comunitari con obiettivi diversi:

- Politici: catastrofi naturali nei paesi dell'Unione come segno di solidarietà; prestiti agevolati nei PECO (preparazione all'allargamento); paesi dei Balcani (stabilità della regione) o paesi ACP (presenza dell'Unione),...

- Economici: Problemi strutturali, disparità regionali; carenze del mercato, sostegno alle PMI, avvio di progetti relativi alle infrastrutture; provvedimenti anticiclici: disoccupazione,..

Ø La conclusione principale della presente relazione è che non si può affermare categoricamente se i «bonifici di interessi» siano uno strumento efficace o meno; ciò dipende dalla natura degli obiettivi che l'azione si prefigge e dal modo in cui i contributi sono gestiti o utilizzati [5] nonché dalla possibilità di esercitare un controllo rigoroso e infine dalla catena di distribuzione dei bonifici e dalla qualità degli intermediari.

[5] I sistemi di contributi in conto interessi differiscono notevolmente, per esempio tra i programmi RTE e quelli MEDA o gli altri programmi RELEX; nel primo caso sono erogati e gestiti dalla Commissione sulla base dei suoi criteri di controllo, nel secondo dalla BEI, in base a disposizioni diverse.

Tuttavia l'analisi realizzata dalla relazione ha permesso di individuare una serie di tendenze e di evidenziare i meriti e i limiti dello strumento. Con tutte le riserve insite in qualsiasi semplificazione, ne proponiamo una sintesi:

Punti forti:

- Esiguo costo per il bilancio [6]

[6] Tuttavia, quando spetta agli Stati membri scegliere quale strumento finanziario usare per l'attuazione di taluni programmi comunitari (ex: FEAOG), l'esperienza ha dimostrato che non si trattava di una scelta ininfluente da un punto di vista finanziario e che essa non era in grado di ridurre i costi finanziari per la Comunità.

- Effetto leva (moltiplicatore)

- Addizionalità

- I bonifici sono legati ad uno strumento generalizzato e ben noto (prestiti bancari)

- Segno della solidarietà comunitaria

Punti deboli:

- Rischio di allocazione inefficiente delle risorse

- Eccessivo carico di lavoro amministrativo

- Costo di gestione non trascurabile

- Il controllo e la trasparenza non sono sempre garantiti

- Rischio di discriminazione

- Scarsa visibilità

Ø Il problema della gestione e del controllo è di importanza fondamentale. Dal momento che i contributi in conto interessi riguardano i prestiti, nella maggior parte dei casi la gestione complessiva è assicurata dalla BEI nell'ambito di una convenzione firmata con la Commissione. Considerato il numero e la natura dei beneficiari (PMI,..), nella catena di distribuzione delle agevolazioni mediante i bonifici intervengono anche altri istituti finanziari nazionali e ciò rende complesso il controllo dei programmi. D'altronde sembra difficile sfuggire a tale vincolo.

Anche il punto relativo alle spese di amministrazione merita dei commenti. Le spese sono certamente non trascurabili quando si tratta di programmi di bonifici di interessi o di qualsiasi altro programma destinato a migliaia o a decine di migliaia di beneficiari di dimensioni ridotte. Tuttavia, la natura commerciale dell'attività degli intermediari e la concorrenza tra gli istituti bancari giocano a favore di una riduzione delle spese. Inoltre, in alcuni casi l'importo ricevuto dagli intermediari deve essere considerato inadeguato rispetto ai costi affrontati, specialmente nel caso di intermediari che elaborano procedure per la gestione di contributi di modesta entità [7].

[7] Per esempio, nell'attuazione dello strumento PMI, la BEI, gli agenti nazionali e gli intermediari si sono sobbarcati un carico di lavoro amministrativo non indifferente. In molti casi gli intermediari hanno elaborato nuove procedure interne per adeguarsi al sistema e hanno prodotto materiale pubblicitario a proprie spese. Gli intermediari sono stati retribuiti e hanno ricevuto onorari pari all'1% dei contributi erogati (V Relazione sullo strumento PMI).

Infine, il limite delle spese di amministrazione deve essere messo in rapporto con il vantaggio rappresentato dall'utilizzazione di una vasta rete bancaria che permette l'attuazione, entro termini ragionevoli, delle iniziative comunitarie.

Ø Il problema di valutare quale sia lo strumento finanziario più adatto in funzione degli obiettivi è trattato approfonditamente nella relazione [8]. Un riassunto di tale analisi permette di concludere che i bonifici d'interessi sono uno strumento adeguato per far fronte a gravi carenze del settore finanziario e per sostenere progetti a bassa redditività realizzati in zone oggetto di una protezione speciale (PVS, regioni assistite,..). I bonifici d'interesse sono uno strumento adeguato quando il progetto ha effetti positivi indiretti (esternalità) che non possono trovare riflesso nel prezzo pagato dagli utenti per il servizio (ex: ambiente, trasporti,...) e per far fronte a crisi esterne (catastrofi naturali,...).

[8] Cfr. Allegato: IV "Considerazioni teoriche".

Ø Neanche il raffronto tra gli strumenti permette di giungere a conclusioni generali radicali.

I contributi in conto interessi e quelli in conto capitale (o sovvenzioni dirette una tantum, a fondo perduto) sono quasi identici [9]. Anche le sovvenzioni dirette (contributo attualizzato erogato in una somma unica scontata al momento del prestito) sono finalizzate alla riduzione del costo del capitale preso in prestito. Ma a differenza di quanto accade per le sovvenzioni, il beneficiario di un contributo in conto interessi è soggetto alla disciplina impostagli dal controllo bancario per tutto il periodo di rimborso del prestito. Tale vigilanza si sovrappone ed è complementare a quella esercitata dall'organismo pubblico che eroga il contributo. Le sovvenzioni sono invece più semplici da gestire e più trasparenti [10], ma hanno un maggiore impatto sul bilancio comunitario (concentrandosi sul primo anno).

[9] Essi hanno tuttavia conseguenze diverse sul "cash-flow" del beneficiario.

[10] Ne è un esempio il finanziamento delle RTE, sebbene in tale categoria di progetti vi siano anche delle eccezioni a favore dei contributi in conto interessi (cfr. punto 5.3 dell'allegato I).

Gli strumenti come le garanzie sembrano più giustificati dei bonifici d'interesse quando il sistema finanziario è poco disponibile a causa del costo elevato del progetto (risk aversion), in caso di informazione asimmetrica o quando le dimensioni ridotte del progetto non giustificano i costi di valutazione del rischio dell'operazione. In tal caso, la garanzia permette alle PMI l'accesso al credito mediante una diversificazione del rischio tra un gran numero di debitori. Tuttavia, in alcuni casi, le garanzie possono nuocere ai principi di buona gestione (un pericolo che può essere ridotto con un controllo accurato del progetto).

Quanto al capitale di rischio (venture capital), si tratta di uno strumento più flessibile dei prestiti bancari (non essendovi la rigidità del pagamento degli interessi) e molto adeguato dal punto di vista della condivisione del rischio segnatamente nelle fasi iniziali (aziende di nuova costituzione, "early stage",...) per le imprese con un forte potenziale di espansione. Se da una parte lo strumento presenta evidenti vantaggi, dall'altra, il numero delle imprese che potenzialmente possono usufruirne è limitato e non è garantita l'uscita dell'investitore istituzionale (venture capitalist) che ne ha sottoscritto le azioni (mercato dei capitali frammentato e modesto e ostacoli regolamentari [11]).

[11] Cfr. il piano d'azione sul capitale di rischio COM (2000) 658 def.

È evidente che alcuni vantaggi e inconvenienti dei bonifici di interessi sono comuni ad altri strumenti finanziari.

Ø Perché i bonifici d'interesse rappresentino uno strumento efficace è necessario che siano soddisfatte alcune condizioni:

- Il rigoroso rispetto della legislazione in materia di aiuti di Stato, al fine di limitare gli eventuali effetti collaterali indesiderati.

- Un'autentica concorrenza tra gli organismi finanziari intermediari può ridurre parzialmente il costo della gestione. D'altra parte, l'assenza di una reale concorrenza tra gli intermediari può provocare distorsioni sui mercati finanziari e compromettere il passaggio dell'agevolazione d'interesse al beneficiario finale. In tale ipotesi, lo strumento del bonifico di interessi deve essere evitato.

- Una migliore definizione degli obiettivi/destinatari deve essere un aspetto prioritario dell'azione (la distribuzione di bonifici di interessi alle imprese in generale attira critiche, tranne quando si tratta di regioni, settori o progetti specifici). D'altronde, l'azione deve avere una durata limitata.

- I programmi dovrebbero disporre di una dotazione finanziaria che permetta loro di avere un impatto visibile e di ammortizzare i costi di attuazione.

- L'obbligo di sottostare a controlli pubblici deve essere chiaramente segnalato nei contratti, ma occorre evitare una duplicazione dei controlli stessi. Il costo del controllo non deve essere maggiore dei benefici. Nel caso degli intermediari finanziari non esistono sistemi gestibili per verificare in quale misura una riduzione di interessi sia effettivamente trasferita a beneficio del destinatario finale e in quale misura vada a vantaggio dell'intermediario. Non si tratta di un problema di abuso che possa essere risolto grazie ad un'intensificazione dei controlli: riguarda la natura stessa dei bonifici dei tassi di interesse e il fatto che la Commissione non può disciplinare le condizioni relative alla concessione di ciascun prestito.

- I contributi in conto interessi devono essere accompagnati da disposizioni semplici e chiare. Occorre evitare che le condizioni relative all'esecuzione e alla quantificazione siano complesse.

- L'attuazione dei programmi deve apportare un valore aggiunto alle iniziative nazionali (sussidiarietà).

- Occorre potenziare il controllo e la valutazione. Ciascun programma dovrà essere sottoposto a una valutazione ex ante, a una valutazione intermedia e a una valutazione ex post.

Ø Oggi, la riduzione dei tassi d'interesse [12] nonché la comparsa di altri strumenti d'ingegneria finanziaria hanno diminuito l'importanza relativa dei bonifici d'interessi [13]. È quindi opportuno promuovere l'utilizzazione di strumenti complementari o alternativi. D'altronde, una combinazione di più strumenti può rivelarsi più vantaggiosa di un unico ed esclusivo strumento finanziario. Anche il partenariato (cofinanziamenti,..) tra il settore pubblico e privato dovrebbe essere rafforzato. Tuttavia, va sottolineato che lo strumento dei bonifici di interessi è legato all'utilizzazione dei prestiti bancari che è stata e continua ad essere la principale fonte di finanziamento degli investimenti produttivi (è noto che la maggior parte delle PMI è sottocapitalizzata e dipende in gran misura dalle risorse bancarie).

[12] Ciononostante, una riduzione dei tassi nominali non significa necessariamente una riduzione dei tassi reali della stessa entità.

[13] È importante tener conto del fatto che i contributi di interessi svolgono un ruolo sempre meno importante rispetto alla totalità delle condizioni di prestito. Per gli imprenditori e gli "start up", è molto più importante ottenere un finanziamento a lungo termine (fino a 20 anni) con un periodo di differimento che riduce il costo di capitale nella fase di avvio (fino a 3 anni). Per le banche commerciali che destinano i prestiti promozionali e il capitale assimilabile ai fondi propri (quasi-equity) agli imprenditori, la divisione dei rischi relativi a tali dispositivi è un elemento decisivo in quanto riduce la loro esposizione al rischio. Attualmente è la possibilità di ottenere un finanziamento a lungo termine a costo ragionevole e non solo la prospettiva di un bonifico di interessi a rendere il dispositivo attraente per gli imprenditori e gli "start up" in tutti i settori dell'economia.

Ø Per poter giudicare correttamente lo strumento è necessario tener conto anche del parere di tutti coloro che vi partecipano e segnatamente degli intermediari nazionali e dei beneficiari finali.

Per quanto riguarda gli intermediari finanziari, che sono gli elementi più importanti della catena di distribuzione, le opinioni raccolte sui bonifici di interessi sono prevalentemente positive per i seguenti motivi:

* L'effetto diretto e la semplicità dello strumento. Le banche infatti attribuiscono i bonifici ad imprese a cui hanno realmente fatto credito. Lo strumento è più efficace e più diretto rispetto alla garanzia, che richiede una procedura più complessa e più aleatoria.

* La delega temporanea e revocabile con controllo a posteriori che permette alle reti bancarie di assumersi in condizioni ottimali l'onere di una parte del costo della distribuzione. Il valore aggiunto consiste nella diminuzione e nella trasformazione del costo all'interno di una relazione finanziaria e commerciale globale.

Per quanto riguarda il beneficiario finale, è noto che il prestito bancario (e quindi il bonifico d'interessi) è preferito alla partecipazione al capitale da parte di azionisti esterni, perché il capitale di rischio determina una parziale perdita di controllo sulla gestione. Per alcune imprese - poche in percentuale rispetto al totale della UE - sono tuttavia allettanti anche altre forme di ingegneria finanziaria. Acquisendo progressivamente esperienza nel corso degli anni, le PMI potrebbero optare per soluzioni più sofisticate di finanziamento rispetto ai prestiti.

Ø Per i motivi di cui sopra i bonifici di interessi hanno svolto un ruolo importante nel passato. In linea di massima e tenuto conto del loro contesto storico, si può affermare che gli aspetti positivi dello strumento bonifici hanno compensato i loro limiti. L'eventuale abbandono di questo strumento non può dunque essere motivato dai risultati ottenuti (dal momento che gli obiettivi prefissati sono stati globalmente raggiunti) ma dall'emergere di un nuovo contesto finanziario.

In tale ottica e per quanto riguarda le imprese innovatrici che affrontano rischi elevati, sembra opportuno riorientare gli strumenti finanziari a favore di sistemi di garanzia o di capitale di rischio per ovviare alle insufficienze del mercato nei riguardi di tali categorie d'imprese, soprattutto nella fase di avvio.

In altri casi, l'abbandono eventuale dei bonifici di interessi a favore di altri strumenti dovrebbe essere oggetto di una riflessione approfondita [14]. Ciò vale anche e soprattutto nel caso di programmi destinati a regioni in cui i mercati finanziari non sono ancora molto sviluppati (PVS, PECO), a talune regioni svantaggiate dell'UE o a talune categorie di progetti (ambiente, RTE,..) che danno luogo ad economie esterne.

[14] Per esempio, gli interventi in capitale di rischio raggiungono un numero molto limitato di imprese. Nel 1999 soltanto 3 000 start-up sono state finanziate con venture capital nell'UE mentre le PMI finanziate con risorse bancarie sono state circa un 1,5 milioni nello stesso periodo.

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

Programme // Objective

Market failures: //

ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs

Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure

Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit

Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs

Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure

Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs

Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation

External shocks: //

Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity

European Monetary System // Infrastructures

Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures

Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure

Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

A. Description

The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961.

Amount of subsidies

Initial subsidies granted between 1993 and 1997

1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created

1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created

1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created

1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created

1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created

Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created

Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty.

Beneficiary industries/firms

Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs.

All industries are eligible, except those on a negative list, such as:

- the retail trade where the vendor does not process goods;

- hospitals;

- educational establishments;

- the steel industry, etc.

Criteria for granting interest-rate subsidies

- Investment

The amount invested must be at least twice the ECSC loan.

- Jobs

Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date).

They must be maintained for at least the following two years.

B. Operational aspects

Management

The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested.

The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates:

1. First instalment: one year after disbursement of the loan.

2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved.

3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained.

Control and procedures

Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects).

Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as:

- the European Court of Auditors;

- the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit);

- DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit;

- DG ECFIN's Project Management Unit.

Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked.

Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as:

- monthly returns of social security contributions;

- wages book;

- annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc.

C. Evaluation

A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out.

The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows:

- the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises;

- these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million.

The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments.

According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned.

5.3. Trans-European Networks (TENs)

A. Description

From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate):

1995: 25

1996: 18

1997: 37

1998: 20

1999: 71.

Ø Objectives

Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997.

Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question.

The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other.

Single-purpose authorities:

In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets.

In such cases, the following rules apply:

- interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period;

- interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons);

- support can be granted to either newly negotiated or existing loans;

- interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form;

- interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible;

- overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.)

Multi-purpose authorities:

In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives.

B. Operational aspects

Ø Control

Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts.

For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited.

Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario.

Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision.

Ø Visibility

The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense.

C. Evaluation

As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows:

"The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive.

In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument.

However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States.

Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank.

* Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration.

* Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made.

* The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project.

Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures."

There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project).

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

A. Description

At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978).

The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983.

In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium.

B. Operational aspects

The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid.

In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question.

The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned.

C. Evaluation

During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid.

These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno.

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994

A. Description

Ø Description

The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors.

The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects.

The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created.

The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997.

Ø Amount of subsidies

- Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million

The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473.

At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created.

Ø Beneficiaries

- SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million;

- virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions);

- all Member States;

- The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible.

In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly.

B. Operational aspects

Ø Management

The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks.

- The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing.

- In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others.

Ø Control

The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries

In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement.

Ø Community visibility

- The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report.

Ø Accounting

- The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them.

C. Evaluation of the action

* Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final).

* The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones.

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

A. Description

Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works.

During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned.

Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for:

(1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and

(2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States.

In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative.

The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States.

The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million.

B. Operational aspects

The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds.

The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above).

The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources.

C. Evaluation

It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules).

* The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance.

* The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions.

* Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc.

* Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high.

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

A. Description

Ø Protocols

From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance.

The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million

Ø Environmental protection: from 1992

In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects.

Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment.

In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste.

Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories

The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation.

B. Operational aspects

Ø Area of intervention

The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories.

Ø Management

The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan.

The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them.

No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated.

In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review.

C. Evaluation

Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999

In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage.

In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission.

Ø Proposal for amending the MEDA Regulation

In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification.

The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%.

The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process.

Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget

An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly.

5.8. ERDF Programme

A. Description

Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas.

B. Operational aspects

- SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions.

- Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission.

C. Evaluation

In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME.

Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact.

Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3).

[15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii).

[16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999.

5.9. EAGGF Programme

A. Description of the action

- Amount of subsidies (statistics for the last five years):

Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance.

Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location.

- Objectives

Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97).

The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99).

- Criteria for granting subsidies

Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production).

B. Operational aspects

- Management: procedures for payment of subsidies

Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission.

Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000).

When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community.

If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services.

- Control: who is responsible and what are the procedures-

Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)).

The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States.

- Visibility

As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council.

C. Evaluation

- Do evaluation reports exist-

Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies).

Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates.

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

A. Description

Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries.

Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest.

An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994.

A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project.

Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector.

B. Management

Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere.

Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions.

C. Evaluation

According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria.

The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following:

Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries.

Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management).

Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17]

[17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48)

Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina.

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981)

The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata.

The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources.

Amount of the interest-rate subsidies

The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own resources. In both cases, the loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The total amount in subsidies charged to the Community budget in respect of the NCI and EIB loans was ECU 240 million.

Objectives

To remedy the damage caused by the earthquake quickly and effectively by fina