COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO in applicazione dell'articolo 251, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE relativa alla posizione comune approvata dal Consiglio in vista dell'adozione della Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime

1. Antefatti

Il 12 luglio 2000 la Commissione ha adottato una proposta di direttiva COM(2000) 384 def. - 2000/0186 (COD) [1].

[1] GU C 365 del 19.12.2000, pag. 215.

La proposta è stata presentata al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni il 25 agosto 2000.

Il Comitato economico e sociale ha formulato il proprio parere in data 24 gennaio 2001 [2].

[2] GU C 123 del 25.4.2001, pag. 50.

Il Comitato delle regioni ha informato il Consiglio ed il Parlamento europeo, con lettera del 16 febbraio 2001, di non avere intenzione di esprimere un proprio parere al riguardo.

Il Parlamento europeo ha espresso il proprio parere in prima lettura nell'ambito della procedura di codecisione adottando, il 1° marzo 2001, una risoluzione legislativa che approvava la proposta della Commissione previo inserimento di una serie di emendamenti ed esortava la Commissione a modificare in conseguenza la propria proposta [3].

[3] GU C [...] del [...], pag. [...].

Conformemente all'articolo 250 del trattato CE, il 4 luglio 2001 la Commissione ha approvato una proposta modificata contenente, integralmente o parzialmente, gran parte degli emendamenti votati dal Parlamento europeo in prima lettura [4].

[4] GU C [...] del [...], pag. [...].

Conformemente all'articolo 251 del trattato CE, il 17 settembre 2001 il Consiglio ha adottato una posizione comune in merito alla proposta di direttiva [5].

[5] GU C [...] del [...], pag. [...].

La presente comunicazione illustra, conformemente all'articolo 251 del trattato CE, il parere della Commissione in merito alla posizione comune del Consiglio.

2. Scopo della proposta della Commissione

La proposta di direttiva si colloca nell'ambito del nuovo quadro normativo per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica e si prefigge di armonizzare il modo in cui gli Stati membri disciplinano il mercato comunitario della fornitura di reti e servizi di comunicazione.

La direttiva fissa un quadro di riferimento di norme, neutrali sotto il profilo tecnologico, in grado di essere applicate nei confronti dei mercati di prodotti o servizi di determinate aree geografiche in modo da ovviare a problemi individuati nei mercati in questione tra fornitori di servizi di accesso e di interconnessione. Rientra in particolare nel campo di applicazione della direttiva l'accesso alle reti fisse e mobili, l'accesso alle reti di radiotelediffusione digitale, ai sistemi ad accesso condizionato e ad altre strutture correlate quali le guide elettroniche ai programmi (EPG) e le interfacce per programmi applicativi (API). La direttiva crea condizioni di certezza del diritto istituendo criteri chiari per definire diritti ed obblighi dei soggetti del mercato (articoli 3 e 4) e per attivare l'intervento delle autorità di regolamentazione (articolo 5). La direttiva determina quali obblighi possono essere imposti in materia di accesso ed interconnessione e in quali circostanze, pur prevedendo nel contempo una sufficiente flessibilità per consentire alle autorità nazionali di regolamentazione di affrontare efficacemente i nuovi problemi del mercato che impediscono di dar vita ad un'efficace concorrenza (articoli da 6 a 13).

3. Commento alla posizione comune del Consiglio

3.1. Sunto della posizione della Commissione

La Commissione accoglie favorevolmente la posizione comune in quanto questa tiene conto di molti degli emendamenti proposti dal Parlamento europeo in prima lettura (che la stessa Commissione ha inserito nella propria proposta modificata). La posizione comune del Consiglio si mantiene molto vicina alla proposta modificata della Commissione, sia in termini di struttura che di contenuto. Molti degli emendamenti introdotti dal Parlamento europeo e recepiti nella proposta modificata della Commissione sono stati ulteriormente affinati e inseriti nella posizione comune del Consiglio, in particolare quelli destinati a perfezionare le disposizioni tecniche ed a precisare i diritti e gli obblighi giuridici delle imprese in materia di accesso e di interconnessione, nonché quelli tesi a precisare i criteri che innescano l'intervento dell'autorità di regolamentazione.

La posizione comune rappresenta un compromesso equilibrato tra gli elementi più rilevanti introdotti dal Parlamento europeo ed accolti dalla Commissione e contiene disposizioni più precise e soluzioni più flessibili di quelle prospettate nella proposta modificata. La Commissione accoglie pertanto integralmente la posizione comune e tutte le modifiche apportate dal Consiglio alla proposta modificata e si dichiara favorevole ad una rapida adozione della direttiva, elemento essenziale del nuovo quadro normativo per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica nella Comunità.

3.2. Emendamenti adottati dal Parlamento europeo in prima lettura

3.2.1. Emendamenti del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha adottato in prima lettura 47 emendamenti alla proposta iniziale della Commissione. A seguito del parere del Parlamento europeo la Commissione ha introdotto rilevanti cambiamenti nella propria proposta modificata.

Nella proposta modificata la Commissione ha recepito, integralmente, parzialmente o rispettandone il principio, 31 dei 47 emendamenti del Parlamento europeo. Si tratta degli emendamenti 1, 6, 7, 8, 9, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 e 48.

3.2.2. Emendamenti del Parlamento europeo accolti dalla Commissione e recepiti integralmente, parzialmente o in linea di principio nella posizione comune del Consiglio

I seguenti emendamenti, inseriti dalla Commissione nella proposta modificata, sono stati successivamente recepiti dal Consiglio integralmente, parzialmente o in linea di principio: 1, 6, 7, 9, 12, 16, 19, 23, 24, 26, 29, 33, 34, 37, 38, 41, 42-43, 44, 45, 47 e 48.

Alcuni degli emendamenti accolti dal Consiglio sono stati leggermente modificati, mentre altri hanno subito sostanziali adattamenti che non si discostano tuttavia dagli obiettivi fondamentali del Parlamento europeo. Le modifiche di merito sono illustrate di seguito.

3.2.3. Emendamenti del Parlamento europeo accolti dalla Commissione ma non recepiti nella posizione comune del Consiglio

I seguenti emendamenti, accolti integralmente, parzialmente o in linea di principio nella proposta modificata della Commissione, non figurano nella posizione comune del Consiglio: 8, 15, 17, 18, 21, 28, 30, 31 e 32.

In una parte dell'emendamento 17, relativo all'articolo 5 della proposta di direttiva (poteri e competenze delle autorità nazionali di regolamentazione), il Parlamento europeo esige che venga stabilito che "In un mercato in concorrenza l'interconnessione e l'accesso alle reti dovrebbero, in linea di principio, essere definiti di concerto nell'ambito di un negoziato commerciale tra le imprese interessate". La proposta modificata della Commissione viene incontro alla richiesta del Parlamento europeo. Pur riconoscendo di condividere in linea di massima questo principio, il Consiglio non lo ha recepito nel parere comune ritenendo che avrebbe potuto compromettere la certezza del diritto circa l'esercizio, da parte delle autorità nazionali di regolamentazione, di altri poteri discrezionali per imporre alle imprese ulteriori obblighi in materia di accesso ed interconnessione che vadano oltre i reciproci interessi commerciali delle stesse (qualità ed integrità dei servizi, obbligo di coubicazione per limitare l'impatto ambientale, ecc.). Il Consiglio ha in compenso inserito un riferimento al principio del negoziato commerciale in materia di accesso ed interconnessione nel considerando 5.

Per quanto riguarda l'emendamento 8 (modifica tecnica alla definizione di interconnessione di cui all'articolo 2, lettera b)), il Consiglio si è attenuto alla formulazione che figurava nella proposta iniziale della Commissione, ritenendo che garantisse maggiore chiarezza sul piano giuridico.

Con l'emendamento 15, relativo all'articolo 4, paragrafo 3, il Parlamento europeo intende conferire alle autorità nazionali di regolamentazione la potestà di applicare sanzioni in caso di mancata osservanza dell'obbligo di riservatezza sulle informazioni acquisite durante o dopo i negoziati sugli accordi di accesso o interconnessione conclusi tra le imprese. La Commissione ha incorporato questo principio nella proposta modificata. Il Consiglio ha tuttavia ritenuto che l'applicazione di tali sanzioni debba essere lasciata alla discrezione degli Stati membri.

Nell'emendamento 18, relativo all'articolo 5, il Parlamento europeo richiede che, qualora un determinato mercato operi in condizioni di un'effettiva concorrenza, le autorità nazionali di regolamentazione revochino qualsiasi obbligo ex ante imposto agli operatori presenti sul mercato in questione. La Commissione ha accolto il principio nella proposta modificata. Il Consiglio concorda in linea di massima con l'applicazione di questa disposizione che dovrebbe in sostanza essere la conseguenza dell'analisi del mercato di cui all'articolo 8, finalizzata a revocare gli obblighi. Il Consiglio rileva tuttavia che questo emendamento rischia di far venir meno la certezza del diritto in ordine alle altre misure specifiche che le autorità nazionali di regolamentazione possono imporre agli operatori indipendentemente dalla procedura di analisi del mercato, se le circostanze lo giustificano e nell'interesse degli utenti, segnatamente per garantire l'interoperabilità e l'integrità dei servizi, come previsto nelle nuove disposizioni dell'articolo 5, paragrafi 1 e 2 della posizione comune.

La Commissione ha accolto anche l'emendamento 32 e l'ultima parte dell'emendamento 28, entrambi riguardanti l'articolo 8 (imposizione, modifica o revoca degli obblighi), che obbligano le autorità nazionali di regolamentazione a valutare le conseguenze della loro decisione su tutte le imprese presenti sul mercato e ad effettuare un'analisi dei dati quantitativi disponibili. Il Consiglio ha tuttavia ritenuto che questa prescrizione rientrasse già nella formulazione più ampia della nuova disposizione dell'articolo 8, paragrafo 4, ispirata all'emendamento 29 del Parlamento europeo, ai sensi della quale gli obblighi imposti devono basarsi sulla natura del problema identificato ed essere proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi politici generali di cui all'articolo 7 della direttiva quadro.

L'emendamento 31 (nuovo articolo 8, paragrafo 3 bis) prevedeva che, prima della revoca di un obbligo, gli Stati membri informassero con sufficiente preavviso gli altri operatori che avevano stipulato accordi di accesso ed interconnessione. Il Consiglio ha ritenuto che l'articolo 7, paragrafo 3 venga già incontro alle preoccupazioni del Parlamento europeo.

Infine, la prima parte dell'emendamento 30, relativo alla notifica alla Commissione dei progetti di decisione delle autorità nazionali di regolamentazione e già accolto nella proposta modificata della Commissione stessa, è stata respinta perché incompatibile con la procedura di trasparenza già convenuta dal Consiglio nella propria posizione comune relativa alla direttiva quadro. Il Consiglio ha inoltre respinto l'emendamento 21, relativo alla possibilità per la Commissione di stabilire, in materia di accesso, obblighi supplementari rispetto a quelli elencati all'allegato II della direttiva, ritenendo che tale estensione sia prematura e possa interferire con la posizione del comitato per le comunicazioni.

3.2.4. Differenze tra la proposta modificata della Commissione e la posizione comune del Consiglio

Preambolo

Alcuni considerando sono stati leggermente adattati, mentre altri sono stati riformulati per coerenza con le nuove disposizioni fondamentali introdotte nella posizione comune (cfr. infra). In particolare, è stata modificata la redazione del considerando 5 per spiegare la nuova disposizione dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera a); e del considerando 9 per tener conto della nuova disposizione dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera b). Il nuovo considerando 10 serve a motivare la nuova disposizione dell'articolo 6, paragrafo 3.

Capitolo I - Campo di applicazione, obiettivi e definizioni (articoli 1 e 2)

Il Consiglio non ha alterato il campo di applicazione della direttiva ma ha rielaborato alcune delle sue definizioni tecniche. Va rilevato che il Consiglio ha introdotto una definizione dei sistemi di accesso condizionato ai servizi di televisione digitale che integra la definizione di risorse correlate proposta nell'emendamento 9 del Parlamento europeo. Il Consiglio ha perfezionato e reso coerenti le due definizioni, trasferendole nella direttiva quadro al fine di garantirne un'applicabilità orizzontale in tutto il pacchetto normativo. Anche la definizione di utente finale è stata trasferita nel testo della direttiva quadro.

Capitolo II - Quadro normativo generale per l'accesso e l'interconnessione (articoli 3, 4 e 5)

Il Consiglio ha rielaborato ma sostanzialmente confermato i principi fondamentali alla base della regolamentazione sull'accesso e l'interconnessione (articoli 3 e 4) e i poteri e le competenze delle autorità nazionali di regolamentazione in questo campo (articolo 5).

Il potere di intervento delle autorità nazionali di regolamentazione è stato rafforzato. La nuova disposizione dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera a), in particolare, autorizza le ANR, nella misura necessaria a garantire una connettività da punto a punto, ad imporre obblighi alle imprese che controllano l'accesso agli utenti finali. Inoltre, la nuova disposizione dell'articolo 5, paragrafo 1, lettera b) consente agli Stati membri di autorizzare le rispettive autorità nazionali di regolamentazione, nella misura necessaria a garantire l'accessibilità per gli utenti finali ai servizi radiofonici e televisivi digitali, di imporre agli operatori dei sistemi di accesso condizionato e di altre strutture correlate l'obbligo di garantire l'accesso alle nuove gateways quali le guide elettroniche ai programmi (EPG) e le interfacce per programmi applicativi (API), a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie. Gli obblighi imposti dalle autorità nazionali di regolamentazione in questi casi devono essere obiettivi, trasparenti e proporzionati (secondo i termini della nuova disposizione dell'articolo 5, paragrafo 3) ed essere attuati conformemente alla procedura di trasparenza di cui all'articolo 6 della direttiva quadro.

Capitolo III - Obblighi degli operatori e procedure di riesame del mercato (articoli da 6 a 13)

Il Consiglio ha apportato talune modifiche agli articoli da 6 a 13 ma ha sostanzialmente confermato la portata degli obblighi in materia di accesso ed interconnessione e le procedure da seguire per imporre, ove giustificato, i suddetti obblighi alle imprese.

Il Consiglio ha esteso la portata e gli obblighi previsti dall'articolo 6 in materia di accesso condizionato anche ai servizi radiofonici digitali. Si trattava di una richiesta già formulata in una parte dell'emendamento 19 del Parlamento europeo.

Il Consiglio ha rielaborato e chiarito le disposizioni fondamentali dell'articolo 8 (imposizione, modifica o revoca degli obblighi), riformulando in particolare il paragrafo 3 in modo tale che sia ora chiaramente stabilito che le autorità nazionali di regolamentazione non possono imporre gli obblighi previsti dagli articoli da 9 a 13 agli operatori che non sono stati designati come aventi rilevante potere di mercato in un determinato mercato, salvo se necessario per dare attuazione a particolari disposizioni di questa o di altre direttive facenti parte del quadro normativo. L'elenco limitativo delle eccezioni, richiamato al primo trattino dell'articolo 8, paragrafo 3, garantisce la necessaria certezza del diritto in questo ambito.

Il Consiglio ha introdotto inoltre una nuova importante procedura all'articolo 6, paragrafo 3 relativa al riesame degli obblighi imposti nei confronti dei fornitori di sistemi di accesso condizionato per servizi di radiotelediffusione digitale, in base alla quale le autorità nazionali di regolamentazione valutano, mediante una procedura armonizzata di analisi del mercato conformemente all'articolo 14 della direttiva quadro, se revocare o modificare le condizioni applicabili agli operatori che non dispongono di rilevante potere di mercato sul mercato pertinente. La revoca o la modifica degli obblighi non deve tuttavia incidere negativamente sulla possibilità di accesso a tali servizi da parte degli utenti finali o sulle prospettive di effettiva concorrenza nei mercati. Le autorità nazionali di regolamentazione devono inoltre osservare la procedura di trasparenza di cui all'articolo 6 della direttiva quadro che consente ad uno Stato membro di applicare l'approccio armonizzato di analisi del mercato e degli obblighi che ne potrebbero conseguire nei confronti di qualsiasi mercato dei servizi di comunicazione elettronica, compresi i servizi di accesso condizionato ai sistemi di radiotelediffusione digitale.

Capitolo IV - Disposizioni procedurali (articoli da 14 a 19)

Nella procedura di Comitato per l'attuazione della direttiva sono state aggiunte, quale articolo 14, paragrafo 2, le competenze del comitato consultivo. Le procedure di esame dell'applicazione, recepimento ed entrata in vigore sono state rese conformi a quelle della direttiva quadro.

4. Conclusioni

La Commissione ritiene che la posizione comune, adottata all'unanimità, costituisca un importante passo verso l'adozione di un nuovo quadro normativo nel mercato dinamico delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica. Essa contiene molti degli emendamenti essenziali del Parlamento europeo e rispetta nel contempo la struttura e la sostanza della proposta modificata della Commissione.

La Commissione è pertanto pienamente favorevole alla posizione comune del Consiglio.