IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 286/1

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale

COM(2004) 718 def. - 2004/0251 (COD)

(2005/C 286/01)

Il Consiglio, in data 16 novembre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 maggio 2005, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice SÁNCHEZ MIGUEL.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 9 giugno 2005, nel corso della 418a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 157 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione.

1. Introduzione

1.1 A partire dal Consiglio di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, la Commissione europea ha avviato un processo di armonizzazione e creazione di strumenti giuridici destinati a istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in grado di garantire la libera circolazione delle persone entro i confini dell'Unione europea. In precedenza (1), il Consiglio aveva presentato le disposizioni pertinenti per agevolare la notificazione e la comunicazione di atti giudiziari ed extragiudiziali fra Stati membri. Questo provvedimento era stato valutato positivamente in quanto consente ai cittadini di essere meglio informati.

1.2 In seguito al Consiglio di Tampere, la Commissione ha invitato gli Stati membri a introdurre procedure di riconoscimento ed esecuzione delle decisioni, nonché procedure alternative ed extragiudiziali di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale in grado di migliorare il funzionamento dei sistemi giudiziari in ciascun paese, potenziando al tempo stesso i sistemi europei di raccolta dati e le reti di informazione e ricorrendo a tal fine alle nuove tecnologie messe a disposizione dei cittadini europei.

1.3 In merito al primo tema, è stato presentato un regolamento del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale nonché il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (2), il quale prevede, fra le altre misure, una semplificazione del procedimento di delibazione, alcuni adattamenti delle misure cautelari di notevole valore per l'effettiva esecuzione delle decisioni, nonché il riconoscimento di un titolo cautelare europeo.

1.4 Sulla stessa linea, la Commissione ha presentato una proposta di decisione relativa alla creazione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (3), con cui si intendeva creare uno strumento europeo per la cooperazione giudiziaria, per l'informazione dei privati, delle imprese, delle istituzioni e delle amministrazioni in merito al diritto e alle procedure d'applicazione in ciascuno Stato membro, in materia civile e commerciale. Si tratta dunque di uno strumento di grande aiuto soprattutto per la risoluzione delle controversie transfrontaliere.

1.5 In seguito alla presentazione nel 2002 del Libro verde circa i metodi di risoluzione alternativa delle controversie in Europa e alle consultazioni ad ampio raggio intraprese con gli Stati membri e le parti interessate, la Commissione ha preparato la proposta in esame con l'intenzione di creare uno strumento idoneo per raggiungere risultati efficaci, salvaguardando però le caratteristiche proprie dei diritti nazionali nella risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale.

1.6 In merito a questo aspetto va considerata, come precedente rilevante, la mediazione in materia di consumo (4) - di lunga tradizione ed estrema praticità - dovuta in parte al suo inserimento nelle norme giuridiche che tutelano i consumatori. Questo sistema ha saputo adattarsi alle condizioni dettate dalle nuove abitudini di consumo, al punto da essere applicabile specificamente a diversi settori, non solo dei beni ma anche dei servizi.

1.7 La mediazione in materia civile e commerciale nell'ambito del procedimento giudiziario presenta alcune specificità di notevole importanza rispetto ad altre forme di mediazione. Va ricordato in primo luogo che l'organizzazione del sistema giudiziario è competenza esclusiva di ciascuno Stato membro e in secondo luogo che la mediazione ha validità in quanto metodo di risoluzione delle controversie, se viene accettata dalle parti. Questi due aspetti limitano la competenza della Commissione nell'elaborazione di una proposta di direttiva. D'altra parte, come segnala la Commissione, pur trattandosi di disporre di metodi alternativi di risoluzione delle controversie, gli Stati membri debbono comunque garantire e mantenere «un sistema legale efficace ed equo», che risponda ai requisiti di tutela dei diritti dell'uomo.

2. Contenuto della proposta

2.1 Scopo della proposta in esame è facilitare, attraverso la mediazione, la risoluzione di controversie che possono verificarsi nel mercato interno nell'ambito del diritto civile e commerciale. A tal fine vengono definiti i termini «mediazione» e «mediatore», ma viene lasciato agli Stati membri il compito di disciplinare giuridicamente in particolare le caratteristiche che debbono riunire i soggetti che esercitano la mediazione.

2.2 La parti possono ricorrere ala mediazione su base volontaria oppure successivamente all'avvio del procedimento giudiziario. La proposta può dunque essere presentata su richiesta delle parti o del tribunale. In entrambi i casi, le parti si sottopongono alla mediazione al fine di evitare il procedimento o, qualora questo sia già stato avviato, di semplificare la procedura adempiendo ai risultati della mediazione. In tutti e due i casi, le parti possono richiedere l'esecuzione degli accordi raggiunti attraverso una sentenza, una decisione o una dichiarazione di autenticità.

2.3 Dichiarazioni e documenti rilasciati nell'ambito della mediazione non saranno ammessi come prove nei procedimenti civili, a norma dell'articolo 6, paragrafo 1: viene così protetta la riservatezza delle parti e di coloro che partecipano alla mediazione. Tali informazioni potranno tuttavia essere ammesse se il mediatore e le parti sono d'accordo e soprattutto se richieste per assicurare la protezione di minori e per scongiurare un danno all'integrità fisica o psicologica di una persona.

2.4 Il ricorso alla mediazione sospende i termini di prescrizione e decadenza delle azioni relative alla controversia oggetto della mediazione, se le parti esprimono il loro accordo in merito al ricorso alla mediazione o se quest'ultimo viene ordinato da un tribunale.

3. Osservazioni sulla direttiva proposta

3.1 Il CESE ritiene che la direttiva proposta costituisca un'iniziativa positiva, che continua le azioni intraprese a partire dal Consiglio di Tampere e destinate a garantire maggiore certezza giuridica all'interno dell'Unione europea. In effetti, un quadro giuridico europeo per la mediazione in materia civile e commerciale presuppone l'inserimento di uno strumento già utilizzato in taluni Stati membri - benché principalmente nella composizione di controversie in ambito privato - all'interno dei procedimenti giudiziari, come sistema che consenta ai tribunali di proporre un mediatore, esterno al processo, in grado di facilitare l'accordo fra le parti in conflitto.

3.2 La proposta è destinata ad aumentare il ricorso alla mediazione in ambito giurisdizionale, all'interno nell'Unione europea. In tal modo si otterranno benefici non soltanto economici - dovuti alla riduzione dei costi dei procedimenti - ma anche sociali, in quanto si eviteranno le lungaggini dei procedimenti civili, che hanno spesso conseguenze nefaste per le parti, soprattutto nel diritto di famiglia, e comportano solitamente danni sociali. La mediazione non va comunque confusa con le procedure di conciliazione imperanti nella maggioranza dei procedimenti nazionali, nelle quali sono infatti le parti e i loro avvocati, col patrocinio del giudice, a cercare di raggiungere un accordo prima dell'avvio del procedimento.

3.3 Il mediatore costituisce un elemento estremamente importante per ottenere buoni risultati. L'abilità e l'equità del mediatore e soprattutto la sua indipendenza dalle parti nonché la sua riservatezza nell'ambito del procedimento favoriscono l'efficacia e il buon esito della mediazione; l'articolo 4 della proposta lascia tuttavia agli Stati membri il compito di definire le condizioni e gli altri requisiti a cui i mediatori debbono rispondere, e incoraggia lo sviluppo di misure di autoregolamentazione a livello comunitario, in particolare di codici europei di condotta. Sebbene la proposta non riguardi esclusivamente la mediazione nelle controversie transfrontaliere, il diritto comunitario deve occuparsi della necessaria formazione delle persone nominate mediatori e soprattutto della creazione di un quadro giuridico che consenta di esercitare liberamente questo servizio in tutti gli Stati membri.

3.4 È fondamentale garantire la qualità del servizio prestato nella mediazione. Sarebbe dunque opportuno che la proposta indicasse degli orientamenti volti ad armonizzare, seppur minimamente, i requisiti necessari per esercitare l'attività di mediatore. Fra questi ricordiamo la garanzia di competenza e indipendenza dei mediatori, in linea con quanto raccomandato per la mediazione in materia di consumo, che si otterrebbe rafforzando la cooperazione europea ai fini di una maggiore omogeneità dei sistemi di formazione e designazione dei mediatori.

3.5 Le controversie oggetto della mediazione in materia civile e commerciale vengono delimitate dall'ottavo considerando in cui si precisa che la direttiva proposta «esclude procedimenti di natura arbitrale quali appunto l'arbitrato propriamente detto, i reclami all'ombudsman, i reclami dei consumatori, la valutazione di periti o i procedimenti gestiti da organismi che emettono una raccomandazione formale, sia essa legalmente vincolante o meno, per la risoluzione della controversia». Questa esclusione è probabilmente dettata dall'esistenza di procedure di mediazione proprie a ciascuno dei casi indicati. Andrebbe tuttavia considerata la possibilità di ricorrere alla mediazione nelle azioni civili derivanti da cause penali o tributarie (5), anche se originariamente escluse, in quanto potrebbe favorire la loro risoluzione.

3.6 Il CESE si trova d'accordo con la norma che preserva al massimo livello la riservatezza delle informazioni, in materia civile e commerciale, che riguardano lo svolgimento della mediazione (articolo 6, paragrafo 1), non solo in merito ai dati personali, ma anche a quelli relativi alla riservatezza dei rapporti. La norma non va però applicata in nessun caso, allorquando lederebbe i diritti di un minore e l'integrità fisica o psicologica delle persone interessate dalla controversia.

4. Osservazioni specifiche

Considerando che la mediazione è un procedimento volontario di risoluzione delle controversie che può rivelarsi efficace unicamente se le parti convengono di ricorrervi e di conformarsi successivamente ai suoi risultati, risulta opportuno precisare nella futura direttiva alcuni aspetti di notevole importanza per fare della mediazione uno strumento fruibile che ispiri la fiducia dei cittadini europei. A tal fine il CESE ritiene necessario tener conto delle seguenti osservazioni.

4.1 Il quadro giuridico proposto per la mediazione ha effetti limitati alle cause in ambito civile e commerciale (6). Pur disponendo di un'abbondante giurisprudenza che definisce le materie attinenti a quest'ambito, sarebbe tuttavia opportuno precisare il campo di applicazione all'articolo 1, paragrafo 2, ed evitare la formulazione per esclusione che figura all'ottavo considerando. Bisognerebbe inoltre tenere conto di materie civili e commerciali derivate, ad esempio dall'ambito fiscale e amministrativo, e persino di azioni civili derivanti da cause penali (7).

4.1.1 In futuro, esaminati i risultati dell'applicazione della mediazione proposta, si potrebbe valutare di ampliare l'ambito di applicazione a competenze procedurali amministrative e tributarie.

4.2 Un aspetto che può creare problemi è la divergenza esistente fra le diverse versioni linguistiche della proposta, che può ostacolarne il recepimento (8). Va ricordato che l'organizzazione dell'ordinamento giudiziario è competenza esclusiva di ciascuno Stato membro e che pertanto la prassi giurisprudenziale può cambiare da un paese all'altro. Sarebbe necessario precisare che la mediazione può essere proposta non soltanto dai tribunali in senso stretto ma da tutti gli organi giudiziari e che l'osservanza dell'accordo mediato può essere garantita non soltanto dagli organi giudiziari ma da qualsiasi autorità pubblica autorizzata dalla legislazione nazionale.

4.3 Il CESE ribadisce l'importanza che l'intervento del mediatore ha lungo tutto il procedimento, al fine di garantire l'applicazione e l'efficacia dell'accordo. Ritiene pertanto che la Commissione debba proporre orientamenti tali da garantire una certa armonizzazione fra tutti gli Stati membri, nonché l'autorevolezza e la qualità dei mediatori. Fra i requisiti minimi per l'esercizio dell'attività di mediatore - da enunciare all'articolo 4 della direttiva - andrebbero inclusi i seguenti: — titoli adeguati e formazione nelle materie oggetto della mediazione, — indipendenza e imparzialità dalle parti, — trasparenza e responsabilità degli interventi attuati. In particolare va garantita la libertà di prestare servizi in tutti gli Stati membri; nei paesi più piccoli ciò faciliterebbe infatti l'indipendenza del mediatore dalle parti.

4.3.1 L'adozione di un codice europeo di condotta per definire le norme a cui i mediatori debbono attenersi ci sembra in principio un'opzione valida. Per poterlo approvare però, la Commissione dovrebbe verificare che siano sempre garantite la professionalità, l'indipendenza e la responsabilità delle persone - fisiche e giuridiche - che esercitano l'attività di mediazione: proponiamo infatti di enunciare questi requisiti all'articolo 4.

4.4 Il problema dei costi della mediazione non può essere risolto limitandosi a includere tali costi nelle spese processuali, secondo le disposizioni vigenti in ciascuno Stato membro. Bisognerebbe invece prevedere o una serie di tariffe in funzione della controversia e della sua entità, ovvero un preventivo obbligatorio che consenta alle parti di valutare l'opportunità di ricorrere alla mediazione. In ogni modo essa non dovrebbe mai risultare più costosa di quanto non sarebbe, per le parti, il procedimento giudiziario.

Bruxelles, 9 giugno 2005. La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Direttiva del Consiglio relativa alla notificazione e comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziali ed extragiudiziali in materia civile e commerciale (COM(1999) 219 def.). Parere del CESE, relatore: HERNÁNDEZ BATALLER. GU C 368 del 20.12.1999.

(2) Parere del CESE, relatore: MALOSSE. GU C 117 del 26.4.2000.

(3) COM(2000) 592 def. Parere del CESE, relatore: RETUREAU. GU C 139 dell'11.5.2001.

(4) Raccomandazione della Commissione, del 4.4.2001, sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo. GU L 109 dell'19.4.2001.

(5) GU C 139 dell'11.5.2001.

(6) La Convenzione di Bruxelles del 27 settembre ha delimitato la competenza giurisdizionale in materia civile e commerciale.

(7) Nel parere in merito alla proposta di decisione del Consiglio relativa alla creazione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (relatore: RETUREAU. GU C 139 dell'11.5.2001), al punto 3.7 il Comitato raccomanda che, per quanto riguarda la definizione materiale del settore civile e commerciale, si faccia «esplicito riferimento alle definizioni della Corte di giustizia. Dato che le azioni civili decise nelle cause penali o tributarie non sono escluse dall'ambito di applicazione della proposta normativa in esame, e che è anche possibile che vengano richiesti documenti la cui qualificazione giuridica da parte dell'organo giudiziale competente non sempre risulta evidente, per tutelare i diritti delle parti in causa sarebbe opportuno aggiungere quanto segue: … l'organo ricevente qualificherà nel modo più flessibile possibile gli atti la cui natura giuridica non possa venir ascritta chiaramente all'ambito civile o commerciale, pur presentando punti di connessione con tali ambiti».

(8) Nella versione tedesca della proposta di direttiva ricorre spesso il termine «Streitschlichtung» (conciliazione delle controversie). Il concetto di «Streitschlichtung» non può essere considerato equivalente a «mediazione», perché il parere del conciliatore è una proposta motivata volta alla composizione del conflitto, mentre il mediatore in senso stretto non prende posizione sull'oggetto della controversia. Per tale motivo, nella versione tedesca della proposta di direttiva al posto del termine «Streitschlichtung» si dovrebbe utilizzare il termine «Streitbeilegung» (composizione delle controversie, N.d.T.).