Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi"



Gazzetta ufficiale n. C 155 del 29/05/2001 pag. 0021 - 0025



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi" (2001/C 155/06) Il Consiglio, in data 25 luglio 2000, ha deciso conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Cassina, in data 7 marzo 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 28 marzo 2001, nel corso della 380a sessione plenaria, con 101 voti favorevoli, 0 voto contrari e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione e contenuto della proposta 1.1. Il 24 maggio 2000 la Commissione ha votato la proposta all'esame del presente parere, in ottemperanza al dettato del Trattato(1) e nel quadro del mandato del Consiglio di Tampere. La necessità di dotarsi di uno strumento per gestire afflussi massicci di persone sfollate da paesi terzi è stata evidenziata, negli ultimi anni, dall'arrivo di sfollati dalla Bosnia e dal Kossovo in quantità rilevanti. Tuttavia, la proposta di direttiva, inquadrandosi nell'attuazione del Trattato, vuole andare al di là di una contingenza storica e mira a dotare l'UE, insieme con altri strumenti già proposti e/o adottati, di una politica organica di visti, asilo, immigrazione. 1.2. La proposta definisce uno strumento, temporaneo ed eccezionale, per gestire afflussi massicci di sfollati da paesi terzi, che non possono ritornare nel paese d'origine se non a rischio della vita, della libertà o della dignità ed è costruita su di un pacchetto di norme minime, di sostanza e procedura, nonché di misure per garantire l'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze di tale accoglienza. 1.3. Le finalità sostanziali dello strumento proposto sono: - assicurare uno standard minimo comune nelle procedure e nei comportamenti degli Stati membri nella gestione del fenomeno di afflussi massicci di persone sfollate, evitando il rischio di distorsioni nella scelta spontanea del paese di accoglienza; - garantire a tali persone un trattamento umano, un'assistenza e una protezione che permettano loro di riprendersi dai traumi subiti, inserendosi provvisoriamente nel contesto sociale, culturale ed umano dello Stato o Stati che li accolgono, in condizioni di parità rispetto ai rifugiati; - preparare le persone in questione al rientro nei paesi d'origine; - impedire che i sistemi di asilo degli Stati membri siano oberati da un eccesso di richieste; - sostenere solidarmente gli sforzi di accoglienza degli Stati membri: da una parte, attraverso risorse finanziarie prelevate dal Fondo europeo per i rifugiati (nelle cui finalità sono previste anche misure finanziarie d'urgenza in caso di afflusso massiccio) e, dall'altra, attraverso una ripartizione volontaria, consensuale e concordata delle persone sfollate tra gli Stati membri; - dare organicità ed efficacia alle misure proposte precedentemente e solo in parte attuate; - chiarire il nesso tra la protezione temporanea e le materie coperte dalla Convenzione di Ginevra, salvaguardando l'integrità di quest'ultima e introducendo forme di consultazione e cooperazione con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR). 1.4. La proposta definisce i principali termini che ricorrono nel testo: sfollati provenienti da paesi terzi che non possono ritornare nel loro paese d'origine, Rifugiati, Minori non accompagnati, Titoli di soggiorno, Afflusso massiccio. 1.5. La decisione che instaura la protezione temporanea è adottata dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione (che esaminerà le richieste degli Stati membri) e determina, per gli sfollati cui si riferisce, l'attuazione della protezione temporanea in tutti gli Stati membri. La decisione del Consiglio deve contenere: - la descrizione dei gruppi specifici di persone cui si applica il provvedimento - la data di decorrenza della protezione temporanea - le dichiarazioni degli Stati membri relative alla rispettiva capacità di accoglienza in termini numerici o generali, oppure le ragioni della loro incapacità ad accogliere sfollati. Uno Stato membro potrà sempre, in seguito, segnalare eventuali capacità di accoglienza aggiuntive con una comunicazione al Consiglio e alla Commissione. 1.5.1. Nell'adozione della decisione, il Consiglio valuterà la situazione e le dimensioni dell'afflusso, l'opportunità di istituire la protezione temporanea (tenuto conto della possibilità di attuare aiuti urgenti o interventi sul posto o dell'insufficienza di tali provvedimenti), le informazioni ricevute dagli Stati membri, dalla Commissione, dall'ACNUR e da altre organizzazioni competenti. La decisione è comunicata al Parlamento europeo. 1.5.2. La protezione temporanea cessa al raggiungimento della durata massima stabilita (1 anno, prorogabile di 6 mesi in 6 mesi fino ad un massimo di due anni) o in qualsiasi momento, per effetto di una decisione del Consiglio a maggioranza qualificata, se la situazione nel paese d'origine consente stabilmente un rimpatrio sicuro e dignitoso, nel rispetto dell'articolo 33 della Convenzione di Ginevra. Anche tale decisione è comunicata al Parlamento europeo. 1.6. La protezione temporanea non pregiudica il riconoscimento dello statuto di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra e lo sfollato in protezione temporanea potrà sempre chiedere lo statuto di rifugiato fino alla fine della protezione temporanea di cui gode. 1.7. Alle persone in regime di protezione temporanea, gli Stati membri devono: - fornire un titolo di soggiorno e agevolare l'ottenimento dei visti (gratuiti); - consegnare un documento nella lingua (o lingue) del paese d'origine in cui siano descritte chiaramente le norme che disciplinano la Protezione temporanea; - consentire l'esercizio di attività subordinate o autonome in regime di parità con i rifugiati; - provvedere affinché i titolari della protezione siano adeguatamente alloggiati e ricevano l'aiuto necessario se privi di risorse sufficienti (assistenza sociale, contributi e cure mediche); - fornire un'adeguata assistenza, specie medica, per chi necessita di cure particolari, come minori non accompagnati o chi ha subito violenza o tortura fisica o psicologica; - consentire ai minorenni l'accesso all'educazione in regime di parità con i cittadini degli Stati membri e, agli adulti, alla formazione, al perfezionamento e alla riconversione professionale. 1.7.1. È consentito (fino a 2 mesi prima che scada la protezione e previa verifica del consenso dei familiari in questione) il ricongiungimento con il coniuge o il convivente (se lo Stato membro di accoglienza assimila la seconda condizione con la prima), i figli a carico (senza discriminazioni se legittimi, naturali o adottati) purché non sposati, altri familiari a carico o che siano stati vittime di gravi traumi e bisognosi di cure particolari. 1.7.1.1. L'assenza di prove documentali sui vincoli familiari non deve essere considerata, di per sé, un ostacolo al ricongiungimento ma basta l'accertamento di legami previ e stabili. Se componenti di una stessa famiglia si trovano in Stati membri diversi si consente di mantenere l'unità familiare in uno Stato membro scelto dagli interessati consenzienti. 1.7.2. I minori non accompagnati devono poter godere di tutela legale, o rappresentanza assunta da organizzazioni incaricate dell'assistenza o in altra forma adeguata. Si provvederà affinché siano alloggiati presso componenti adulti della loro famiglia, presso una famiglia ospitante o in centri di accoglienza per minori ed eventualmente presso le persone che hanno avuto cura di loro durante la fuga (va verificato il consenso del minore e degli adulti interessati). 1.7.3. È fatto obbligo agli Stati membri di rispettare il principio di non-discriminazione. 1.7.4. I titolari della protezione temporanea possono accedere alla procedura per la determinazione della qualità di rifugiato in qualsiasi momento prima della scadenza della protezione. Gli Stati possono stabilire che lo status di richiedente l'asilo e quello di protezione temporanea non siano cumulabili durante il periodo di esame. Il rifiuto dello status di rifugiato non pregiudica la fruizione della protezione temporanea. 1.7.5. Terminata la protezione temporanea, si applica il diritto comune vigente in materia di protezione, ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi. Impellenti ragioni umanitarie che possano rendere impossibile il rimpatrio sono esaminate dagli Stati membri. Un'attenzione particolare va data a chi necessita ancora, alla scadenza, di cure mediche e psicologiche non interrompibili e anche ai minori, in modo che possano completare un periodo scolastico. Il rimpatrio volontario è agevolato; gli Stati provvedono perché sia fatto con cognizione di causa. 1.7.6. Gli Stati membri devono istituire un punto di contatto per la cooperazione amministrativa e fornire periodicamente e in tempi brevi tutti i dati relativi al numero delle persone ammesse. 1.7.7. Si possono escludere persone dal beneficio della protezione temporanea per motivi di pericolosità personale, per la sicurezza nazionale oppure per presunzione fondata di crimini di guerra o contro l'umanità o in base alle clausole di esclusione previste dalla Convenzione di Ginevra. Tali provvedimenti di esclusione devono essere proporzionati e permettere ricorso. 1.7.8. Gli Stati determinano le sanzioni da comminare in caso di violazione delle disposizioni nazionali assunte in applicazione della direttiva. Esse devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. 1.7.9. Una relazione sarà presentata dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio entro 2 anni dall'entrata in vigore delle trasposizioni negli Stati membri. Successivamente, un rapporto sarà fatto ogni 5 anni. 2. Osservazioni 2.1. Il CES accoglie molto favorevolmente la proposta e si felicita con la Commissione per il testo che, pur essendo piuttosto denso (come è evidente anche dall'ampio riassunto fattone al punto precedente) detta un'armonizzazione minima, semplice e trasparente di procedure e comportamenti, ispirandosi al rispetto elementare di valori e di diritti umani essenziali e offrendo un quadro adeguato alla solidarietà tra gli Stati membri. Uno strumento di gestione, temporanea ed eccezionale, di possibili afflussi massicci di persone sfollate, che definisca una piattaforma di azione comune degli Stati membri in materia di protezione temporanea, è indispensabile a breve, come ha indicato il Consiglio di Tampere. Il CES auspica che il Consiglio approvi sollecitamente e senza modifiche sostanziali il testo proposto. 2.2. Il CES rileva che le contingenze storiche che hanno portato a sperimentare, negli Stati membri, afflussi massicci di persone sfollate appaiono, al momento, piuttosto migliorate e che gli sforzi per stabilizzare la situazione economica, sociale e politica nei Balcani, anche con il concorso dell'UE e dei suoi Stati membri, sembrano ottenere utili risultati. Tuttavia non è mai possibile escludere che eventi analoghi a quelli vissuti nella seconda metà degli anni '90 si riproducano. In particolare, è indispensabile avere uno strumento come quello proposto se si verificassero eventi del genere, anche in aree più lontane dal territorio dell'UE. Il dispositivo qui in esame non è, infatti, una "direttiva Balcani", bensì uno strumento geograficamente e storicamente neutro, da utilizzare al momento in cui se ne verifichi la necessità. 2.3. Il CES prende atto e comprende che la presente proposta di direttiva limiti il suo campo d'azione agli sfollati a seguito di situazioni politiche, ma suggerisce l'opportunità di studiare una direttiva che preveda dei meccanismi di protezione e accoglienza temporale anche per persone sfollate a seguito di calamità naturali. 2.4. Il CES valuta positivamente il fatto che la determinazione di quando si abbia un "afflusso massiccio" sia demandata ad una decisione del Consiglio perché solo da una responsabilità collettiva assunta in quella sede è possibile attendersi efficacia e operatività reale. Ciò è tanto più importante, perché, qualora si verifichino, eventi del genere hanno un carattere repentino e drammatico. In questo senso è indispensabile che la decisione in questione sia ponderata, ma assunta in tempi brevissimi, per esempio al massimo entro 3 mesi dalla proposta della Commissione. La maggioranza qualificata è, pertanto, la procedura di voto appropriata perché, in alternativa, un voto all'unanimità potrebbe indurre a lunghe contrattazioni tra gli Stati ed essere, poi, soggetto al veto di fatto anche di un solo Stato. 2.5. Il CES sottolinea e approva il fatto che la direttiva proposta abbia un carattere "di minima", ossia definisca solo l'essenziale di quanto deve essere armonizzato nelle procedure, nei comportamenti e nei criteri per la gestione dei flussi massicci di persone sfollate, lasciando, agli Stati membri, un'ampia flessibilità nell'applicazione concreta di misure appropriate. 2.6. È altamente apprezzabile che la direttiva proposta stabilisca una netta distinzione tra la politica di protezione temporanea e quella di asilo, pur lasciando aperta, alle persone che godono di protezione, una possibilità chiara di accedere alla procedura per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tale "passerella" cui si può accedere fino alla fine del periodo di protezione temporanea, è opportuna perché lascia agli interessati la possibilità di riflettere con calma e cognizione di causa prima di prendere una decisione e, quindi, permette ai sistemi di asilo degli Stati membri e al futuro sistema di asilo comunitario di non soccombere di fronte ad un improvviso e massiccio numero di richieste. Molte volte, infatti, gli sfollati sono portati a chiedere lo status di rifugiato perché non hanno un'alternativa chiara, anche se questo non corrisponde alle loro aspettative né ai loro bisogni contingenti; in casi del genere, se lo status di rifugiato viene concesso, si verificano poi rigidità e difficoltà amministrative e pratiche per un eventuale ritorno in tempi brevi, se le condizioni generali del paese o della zona d'origine, si modificano in senso positivo. 2.7. È importante che agli Stati membri sia fatto obbligo di rilasciare un documento nella lingua o nelle lingue ufficiali del paese d'origine, in cui siano chiaramente enunciate le norme che disciplinano la protezione temporanea. Il CES nota, tuttavia che, spesso, all'atto dell'ingresso, le persone interessate possono avere ulteriori difficoltà linguistiche, nel caso, ad esempio, di persone che parlino solo lingue o dialetti regionali: gli Stati membri dovrebbero tener conto anche di questa eventualità e prepararsi ad offrire opportunità a tutti di comprendere bene i loro diritti e i loro doveri, in modo da poter avviare subito gli sfollati verso un'integrazione cosciente e responsabile. 2.8. Il CES apprezza vivamente l'attenzione data ai "minori non accompagnati", fenomeno che si verifica sempre più frequentemente e che ha risvolti drammatici in situazioni di emergenza, sia per le cause che lo producono, sia per i rischi in cui tali minori incorrono, tanto al momento della fuga che dopo aver raggiunto, spesso fortunosamente, il territorio dell'UE. E' importante, in particolare, che gli Stati membri si assicurino che i minori affidati alla custodia di privati, soprattutto per quanto attiene all'applicazione dell'art. 14, 3, non cadano in reti di traffico e sfruttamento. 2.9. È anche particolarmente importante che, pur trattandosi di uno strumento temporaneo, la direttiva implichi l'obbligo di favorire un'integrazione, sia pur limitata nel tempo, delle persone sfollate. L'accesso al lavoro, all'educazione e alla formazione sono utili a chi gode della protezione temporanea perché permettono agli sfollati di sopperire, almeno in parte, ai propri bisogni e di formarsi, conoscendo i contesti sociali e culturali degli Stati membri, e superando più facilmente i traumi che hanno subito. Perché l'accesso sia effettivo, è indispensabile favorire l'apprendimento della lingua del paese di accoglienza, mettendo a disposizione tutti gli strumenti e le strutture necessarie. L'integrazione rappresenta, anche per l'UE, un investimento in risorse umane che produce una rete di contatti e sensibilità tra persone: rientrati nei paesi di origine, coloro che hanno goduto della protezione temporanea possono diventare dei moltiplicatori di conoscenze e dei punti di riferimento potenziali per i rapporti tra le società dei paesi dell'UE e quelle dei paesi di origine. Anche in questo modo la direttiva da' un suo parziale, ma diretto e sostanziale contributo alla politica di pace, di sicurezza e di relazioni internazionali dell'UE. Le norme relative al ricongiungimento familiare che si collocano in questo contesto di integrazione temporanea sembrano eque e, allo stesso tempo prudenti. 2.10. Il CES apprezza che la direttiva stabilisca alcune misure che regolano il rimpatrio e ne stabiliscano alcune modalità minime chiare e lungimiranti. 2.11. Quanto alla solidarietà concreta tra gli Stati membri, ferma restando la valutazione positiva e scontata dell'ancoraggio al Fondo europeo per i rifugiati, il CES apprezza in particolare che la ripartizione degli sfollati tra gli Stati membri sia fondata su un meccanismo semplicissimo di disponibilità dichiarata e di trasparenza che richiama tutti ad una responsabilità verso persone in grande situazione di bisogno ma, d'altra parte, rispetta pienamente le esigenze soggettive degli Stati membri e tiene conto del consenso delle persone interessate. Il modello di lasciapassare per il transito da uno Stato membro all'altro, contenuto nell'Allegato alla proposta è un esempio di trasparenza e semplicità burocratica che sarebbe bene tener presente anche per altre situazioni. 2.12. Il CES ritiene che la direttiva dovrebbe stabilire un obbligo, e non la sola facoltà, per gli Stati membri, quanto all'accesso dei minorenni titolari della protezione temporale al sistema educativo ferma restando la necessità di fornire ai minori in questione gli strumenti linguistici per poter integrarsi nei sistemi scolastici. 2.13. Il CES esprime perplessità sulla durata di 1 anno della protezione, prorogabile fino ad un massimo di 2 anni, e ritiene che sarebbe stato forse più opportuno fissare una possibilità eccezionale, per casi particolari, di prorogare per un breve lasso di tempo il termine previsto. Tenuto conto che gli sfollati vengono da zone di guerra, di conflitto, o da paesi con regimi che mettono a rischio la loro vita o l'integrità personale o la dignità umana, è estremamente difficile che tali situazioni cambino in poco tempo, in modo da poter permettere un rientro "in condizioni di sicurezza e dignità" come indica l'articolo 21, 1 della proposta in esame. Il CES rileva, tuttavia, che la fine della protezione temporanea implica l'applicazione del diritto comune vigente nei diversi paesi (in materia di protezione, ingresso e soggiorno degli stranieri) e invita gli Stati membri a curare con grande attenzione e responsabilità il passaggio tra il regime giuridico comune e quello nazionale, soprattutto quando le condizioni e le infrastrutture, nel paese o regione d'origine, non siano ancora stabilizzate e sicure per accogliere le persone in questione. Un prolungamento della protezione (o l'instaurazione di un altro regime di tutela o di soggiorno legale) ancorato alle norme nazionali deve sempre poter essere applicabile in questi casi. 2.14. Il CES auspica che la gestione di afflussi massicci di persone avvenga con tutte le sinergie necessarie e che, pertanto, oltre la cooperazione attraverso regolari consultazioni con l'ACNUR e le altre organizzazioni internazionali competenti, gli Stati membri dispongano affinché le parti sociali e le ONG, a livello nazionale e territoriale, siano adeguatamente responsabilizzate e coinvolte. Ciò è particolarmente importante nell'avvio all'attività lavorativa, alla formazione e all'educazione delle persone sfollate, ma anche per organizzare l'accoglienza in alloggi adeguati e nell'individuare i bisogni specifici, specie sanitari, delle persone in questione. L'esperienza dimostra, infatti, che la gestione delle crisi che abbiamo già sperimentato ha potuto trarre grande profitto dall'attività e dalla competenza di tali soggetti che, in alcuni casi in passato, si sono fatti completamente carico dell'onere dell'accoglienza e hanno supplito efficacemente a carenze amministrative e normative degli Stati membri. 2.14.1. Il CES sollecita tutti gli Stati membri a programmare preventivamente, anche con la cooperazione dei soggetti citati al punto precedente, un'infrastruttura d'emergenza che possa essere attivata, al momento opportuno, per la gestione di afflussi massicci, in particolare per quanto riguarda: - una rete di interpreti disponibili ad intervenire sin dai primi arrivi; - una adeguata trasparenza e semplificazione delle procedure amministrative da applicare; - la disponibilità di strutture abitative; - l'assistenza sanitaria, psicologica e l'orientamento-accompagnamento; - l'accesso all'educazione e alla formazione; - l'accompagnamento all'integrazione. Bruxelles, 28 marzo 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) La base giuridica è, in particolare, l'art. 63, punto 2, lettere a) e b) del Trattato.