Sintesi Il sistema giudiziario tedesco, caratterizzato dall'importante ruolo dei Länder nell'amministrazione della giustizia, continua a beneficiare di un livello molto elevato di indipendenza percepita della magistratura. Attualmente è in fase di discussione una proposta legislativa volta a limitare il potere dei ministri della Giustizia, cui raramente si fa ricorso, di impartire istruzioni ai pubblici ministeri in merito a singoli casi, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia europea. È in corso un dibattito sui criteri di selezione di alcuni giudici presidenti degli organi giurisdizionali federali, dopo che alcuni giudici hanno criticato la proposta di abolizione dei requisiti di esperienza. La creazione dei posti supplementari per giudici e pubblici ministeri ai sensi del "Patto per lo Stato di diritto" del 2019 sta progredendo. Come rilevato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, persistono alcune difficoltà a lungo termine relative alle assunzioni nella magistratura, anche alla luce delle prossime ondate di pensionamenti dei giudici. Proseguono le iniziative per migliorare ulteriormente la digitalizzazione della giustizia. In diversi Länder si stanno istituendo tribunali commerciali specializzati, che si concentrano su questioni internazionali e sono in grado di lavorare in inglese. Il sistema giudiziario continua a funzionare in modo efficiente e mostra dei miglioramenti nelle cause amministrative. La risposta strategica alla prevenzione della corruzione ha visto ulteriori sviluppi positivi, che integrano il quadro anticorruzione già in vigore. La Germania sta ammodernando il suo quadro strategico per la prevenzione della corruzione nell'amministrazione federale. Una nuova legge prevede l'introduzione entro gennaio 2022 di un registro delle lobby che tuttavia non prevede una "impronta legislativa". Persistono delle lacune nella regolamentazione delle attività secondarie dei parlamentari e nelle norme sulla dichiarazione della situazione patrimoniale, sebbene siano in corso alcuni miglioramenti. Le norme sul finanziamento dei partiti politici presentano alcune lacune giuridiche, anche dal punto di vista della sponsorizzazione, e i tetti per le donazioni sono ritenuti troppo elevati. Il danno finanziario della corruzione è diminuito notevolmente, con un calo della classica corruzione in contanti. L'attenzione si sta concentrando su altre forme di corruzione non pecuniaria, ad esempio sotto forma di biglietti gratuiti per eventi, e sulla potenziale indebita influenza sotto forma di cene private per politici e imprenditori. La Germania è leader a livello mondiale nel perseguire il reato di corruzione internazionale commesso da singoli privati, ma non esistono disposizioni di legge sulla responsabilità penale delle società. La Germania presenta un quadro istituzionale ben funzionante per la libertà e il pluralismo dei media. In fase di recepimento della direttiva riveduta sui servizi di media audiovisivi, il quadro giuridico tedesco dei media è stato aggiornato, principalmente attraverso il trattato sui media, entrato in vigore a novembre 2020. Il grado di indipendenza dei media e delle pertinenti autorità di regolamentazione rimane elevato. Il diritto tedesco garantisce un buon livello di trasparenza della proprietà dei media. Nonostante un quadro giuridico solido, persiste principalmente la preoccupazione per la sicurezza fisica dei giornalisti, soprattutto quando seguono manifestazioni di protesta. Il 2020 è stato infatti caratterizzato da un numero significativo di segnalazioni di casi di aggressione ai danni di giornalisti. Il sistema di bilanciamento dei poteri ha rivestito un ruolo attivo durante la pandemia di COVID-19. Le misure restrittive sono state adottate principalmente dai governi dei Länder ai sensi della legge sulla tutela dalle infezioni, che ha subito svariate modifiche, inclusa quella di novembre 2020 volta a incrementare il livello di sorveglianza da parte del parlamento federale. Tali misure sono state sottoposte a un ampio controllo giurisdizionale. Sono state espresse alcune preoccupazioni in merito alla tendenza generalizzata di riduzione dei periodi di consultazione dei portatori di interessi. Il 9 giugno 2021 la Commissione ha avviato una procedura d'infrazione nei confronti della Germania per la violazione del principio del primato del diritto dell'Unione in riferimento alla sentenza della Corte costituzionale federale del 5 maggio 2020. La società civile continua a beneficiare di un quadro solido ma affronta un momento di incertezza in relazione alla condizione di esenzione fiscale delle organizzazioni senza scopo di lucro. Secondo i portatori di interessi, il timore di perdere tale condizione può indurre le organizzazioni ad astenersi dal prendere una posizione su questioni potenzialmente sensibili.

I.Sistema giudiziario

Il sistema giudiziario tedesco si basa su una struttura federale. La giurisdizione è esercitata dagli organi giurisdizionali federali e dagli organi giurisdizionali dei 16 Stati federati (Länder). Le competenze e il carico di lavoro concernenti l'amministrazione della giustizia spettano in gran parte ai Länder. Il sistema giudiziario si articola in giurisdizione ordinaria (civile e penale) e organi giurisdizionali specializzati (amministrativi, tributari, lavoro e sociali). La nomina di giudici e pubblici ministeri, tranne che per gli organi giurisdizionali federali e il procuratore generale presso la Corte di giustizia federale, rientra nelle competenze dei Länder. Le procedure di nomina differiscono nei dettagli tra i vari Länder, ma tutte condividono gli elementi essenziali, in particolare il principio del merito e il controllo giurisdizionale del processo e della decisione relativi alla nomina. Per gli organi giurisdizionali federali, una commissione di selezione dei giudici (Richterwahlausschuss) sceglie i giudici che dovranno essere nominati dall'esecutivo; nel corso di questo processo è necessario consultare i consigli dei giudici (Präsidialräte) degli organi giurisdizionali pertinenti. Nei 16 Länder vi sono attualmente 638 organi giurisdizionali locali, 115 organi giurisdizionali regionali e 24 organi giurisdizionali regionali superiori, oltre a 51 organi giurisdizionali amministrativi e 15 organi giurisdizionali amministrativi superiori. Vi sono cinque organi giurisdizionali federali: la Corte di giustizia federale, l'organo giurisdizionale amministrativo federale, la Corte tributaria federale, il tribunale federale del lavoro e il tribunale sociale federale. Il controllo di costituzionalità è affidato alla Corte costituzionale federale e alle corti costituzionali dei Länder. In Germania le procure fanno parte del potere esecutivo, a livello federale con il Procuratore generale presso la Corte di giustizia federale. A livello di Länder, ciascun Land dispone della propria procura. La Germania partecipa alla Procura europea. In Germania vi sono 27 ordini regionali degli avvocati, riuniti nell'organizzazione ombrello dell'ordine federale tedesco degli avvocati.

Indipendenza

Il livello di indipendenza percepita della magistratura continua a essere elevato. Complessivamente l'80 % della popolazione globale e il 69 % delle imprese percepiscono il livello di indipendenza della magistratura come "molto soddisfacente o piuttosto soddisfacente" nel 2021. Questo elevato livello di indipendenza percepita della magistratura ha dimostrato un andamento stabile negli ultimi cinque anni con un lieve ulteriore aumento rispetto al 2020 per quanto riguarda il pubblico in generale, e una lieve diminuzione rispetto al livello stabile degli anni precedenti per le imprese.

Sono oggetto di discussione delle modifiche al potere dei ministri della Giustizia di impartire istruzioni ai pubblici ministeri in merito a singoli casi. A gennaio 2021 un progetto di proposta di modifica del sistema di istruzioni ai pubblici ministeri, oggetto di discussione negli ultimi anni, è stato presentato per consultazione ai Länder e ai portatori di interessi. La proposta risponde fra l'altro alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea relativa all'applicazione del mandato d'arresto europeo. Essa codificherebbe l'obbligo di rispettare il principio di legalità e introdurrebbe il requisito per cui le istruzioni in merito a singoli casi devono essere motivate e impartite per iscritto. Tali garanzie previste sarebbero coerenti con le raccomandazioni del Consiglio d'Europa. Inoltre, la proposta abolirebbe la possibilità di impartire istruzioni in merito a singoli casi nell'ambito della cooperazione giudiziaria europea in materia penale, pur mantenendola in altri ambiti. Sebbene i portatori di interessi abbiano accolto con ampio favore le garanzie proposte, le reazioni nei confronti di quest'ultimo elemento della proposta sono state contrastanti. Alcuni Länder e portatori di interessi ritengono che l'attuale sistema di istruzioni debba essere conservato al fine di rispettare i principi della democrazia costituzionale e di conseguenza la responsabilità delle procure. Altri portatori di interessi ritengono che sarebbe opportuno abolire completamente il potere di impartire istruzioni in merito a singoli casi e che la proposta creerebbe una separazione artificiale fra le questioni nazionali e le questioni che richiedono la cooperazione giudiziaria europea. Il governo sta esaminando le risposte alla consultazione al fine di decidere se e come procedere con la proposta.

Sono in corso discussioni relative ai criteri di selezione dei giudici presidenti degli organi giurisdizionali federali, in seguito ad alcune critiche alla proposta di abolizione dei requisiti di esperienza specifica. Le promozioni alle posizioni di presidente, vicepresidente e presidente di sezione degli organi giurisdizionali federali sono decise dal presidente federale su proposta del ministro responsabile. La proposta si basa su una procedura che prevede il coinvolgimento obbligatorio del Consiglio dei giudici dell'organo giurisdizionale interessato. Il principio del merito per la selezione dei candidati è specificato attraverso i requisiti stabiliti dalla legge e, in particolare, nel caso della posizione dei giudici presidenti, nei criteri di selezione per la posizione; le domande sono valutate in particolare sulla base della valutazione professionale da parte del presidente del loro organo giurisdizionale. A settembre 2020 il ministero della Giustizia ha rivisto i suoi criteri di selezione per la posizione di giudice presidente di tutti gli organi giurisdizionali federali di sua competenza, abolendo in particolare il requisito dei cinque (solitamente) anni di esperienza presso un organo giurisdizionale federale per diventare giudice presidente. I presidenti degli organi giurisdizionali federali e i portatori di interessi hanno criticato tale soppressione, sostenendo che tale esperienza è necessaria per poter svolgere i compiti di un presidente e deplorando il loro mancato coinvolgimento nell'elaborazione delle modifiche. Il ministero è stato inoltre criticato per aver rivisto i criteri di selezione durante una procedura di assunzione in corso. In seguito alle critiche, il ministero della Giustizia si sta impegnando in un dialogo con gli organi giurisdizionali federali. Tuttavia, all'inizio del 2021, il ministero ha proposto al presidente federale due candidati per i posti vacanti di vicepresidente e presidente della Corte tributaria federale, che sono stati eletti dal comitato elettorale dei giudici federali ma che non soddisfano il requisito dei cinque anni di esperienza presso la Corte tributaria federale. Sono attualmente pendenti dei ricorsi contro la procedura di promozione per la posizione di presidente e vicepresidente, con effetto sospensivo sulla nomina. Secondo il Consiglio d'Europa, è opportuno che le procedure di nomina dei presidenti della Corte suprema siano definite dalla legge, sulla base del merito, ed escludano formalmente qualsiasi possibilità di influenza politica.

Qualità

Prosegue l'attuazione del "Patto per lo Stato di diritto" del 2019, ma persistono difficoltà a lungo termine relative alle assunzioni nella magistratura. Sta progredendo la creazione e l'occupazione dei 2 000 posti per giudici e pubblici ministeri nei Länder ai sensi del "Patto per lo Stato di diritto". Nella maggioranza degli Stati federati tutti i posti assegnati sono stati creati (e alcuni vanno oltre i propri obblighi), mentre nei restanti Stati federati tutti i posti in sospeso dovrebbero essere creati entro dicembre 2021. Sono stati creati anche i posti previsti a livello federale. Il 10 giugno 2021 è stata presentata una relazione congiunta del governo federale e dei Länder sullo stato di attuazione del patto che conclude che l'attuazione è proseguita con successo e rileva in particolare che finora sono stati creati oltre 2 700 posti per giudici e pubblici ministeri, 2 500 dei quali sono stati occupati. Tuttavia i portatori di interessi ritengono che siano necessari ulteriori investimenti specialmente nell'ottica dell'aumento dei nuovi compiti della magistratura e pertanto hanno proposto una deroga del "Patto per lo Stato di diritto". In una decisione della conferenza dei ministri della Giustizia del 16 giugno 2021, i 16 Länder hanno richiesto congiuntamente di proseguire e ampliare il "Patto per lo Stato di diritto" oltre il 2021, nonché di finanziare degli investimenti nella digitalizzazione del sistema giudiziario. Come già rilevato nella relazione sullo Stato di diritto 2020, persistono le difficoltà relative alla situazione a lungo termine delle assunzioni negli organi giurisdizionali e nelle procure alla luce delle prossime ondate di pensionamenti; in tale contesto, i portatori di interessi continuano a sottolineare la questione della competitività degli stipendi iniziali dei giudici e dei pubblici ministeri e delle differenze salariali persistenti nei vari Länder. I Länder, in particolare nella parte orientale della Germania, stanno avviando numerose iniziative per attirare i laureati nelle professioni giuridiche in previsione, nei prossimi anni, dei pensionamenti dei giudici assunti dopo la riunificazione.

Proseguono gli sforzi per migliorare la digitalizzazione del sistema giudiziario, anche nel quadro della pandemia di COVID-19. In Germania sono in vigore norme procedurali globali per l'utilizzo degli strumenti digitali nei procedimenti civili e amministrativi. Tuttavia esse sono meno sviluppate nelle udienze principali dei procedimenti penali, soprattutto per quanto riguarda la possibilità di svolgere le udienze orali tramite mezzi di comunicazione a distanza con l'imputato. Gli strumenti per le comunicazioni elettroniche per gli organi giurisdizionali e le procure trovano piena attuazione. Sebbene le soluzioni digitali per avviare e seguire i procedimenti nelle cause civili e amministrative siano ben sviluppate, nella pratica, nelle cause penali vengono utilizzate in misura minore. I tre progetti a livello di Länder per introdurre gli archivi elettronici stanno progredendo in vista dell'obiettivo generale di passare completamente all'archiviazione elettronica entro il 2026. Il governo federale, di concerto con i Länder e gli organi giurisdizionali federali, sta sviluppando numerosi ulteriori progetti di digitalizzazione, compresa l'istituzione di una piattaforma per videoconferenze per tutti gli organi giurisdizionali e di un'applicazione informatica che consenta ai cittadini di ricevere assistenza per la presentazione delle istanze agli organi giurisdizionali. Il governo e i portatori di interessi segnalano che nel quadro della pandemia di COVID-19, le possibilità esistenti previste nel codice di procedura civile per le udienze digitali hanno agevolato la continuazione delle attività degli organi giurisdizionali.

In diversi Länder sono stati istituiti tribunali commerciali specializzati che si concentrano su controversie internazionali. A novembre 2020, un nuovo tribunale commerciale competente per le cause commerciali di valore elevato, specialmente di dimensione internazionale, è stato istituito in Baden-Württemberg, con sedi a Mannheim e a Stoccarda. Su richiesta delle parti, i procedimenti del tribunale possono essere condotti esclusivamente in inglese. Presso gli organi giurisdizionali in Assia, Renania Settentrionale-Vestfalia e Saarland sono già state create sezioni specializzate analoghe, che si occupano di controversie commerciali con la possibilità di condurre i procedimenti in inglese. Lo scopo generale di tali iniziative è di aumentare l'attrattiva della Germania come luogo in cui è possibile giudicare i contenziosi commerciali internazionali. In un documento di sintesi adottato dalla Conferenza dei ministri della Giustizia dei Länder a novembre 2020, i Länder esortano alla creazione delle condizioni giuridiche per l'introduzione facoltativa di tribunali commerciali che trattino esclusivamente le cause commerciali di dimensione internazionale di valore superiore a 2 milioni di EUR, dibattute in inglese. A maggio 2021 il Bundesrat dei Länder Renania Settentrionale-Vestfalia e Amburgo ha presentato al Bundestag un progetto di legge che propone modifiche alla legge per l'istituzione dei tribunali ai fini di consentire la creazione di tali organi giurisdizionali.

Efficienza

Il sistema giudiziario continua a funzionare in modo efficiente e mostra dei miglioramenti in termini di efficienza nelle cause amministrative. Sia la durata dei procedimenti (da 435 giorni nel 2018 a 397 giorni nel 2019) che il tasso di ricambio (dal 97,1 % nel 2018 al 109 % nel 2019) sono migliorati in riferimento alle cause amministrative nel 2019, invertendo la tendenza degli anni precedenti in cui l'efficienza nelle cause amministrative era in calo. Tale aumento dell'efficienza ha portato inoltre a una riduzione del numero di cause amministrative pendenti, che rimane comunque relativamente elevato con 1,0 cause per 100 abitanti. In riferimento ai contenziosi civili e commerciali, gli indicatori di efficienza sono rimasti stabili (con un lieve miglioramento del ricambio, dal 97,2 % del 2018 al 98,8 % del 2019). Secondo i portatori di interessi, pare che finora la pandemia di COVID-19 non abbia avuto un impatto significativo sull'efficienza del sistema giudiziario. Il ministero della Giustizia ha commissionato uno studio al fine di comprendere perché il numero delle cause civili in entrata è in costante diminuzione.

II.Quadro anticorruzione

In Germania operano varie autorità responsabili per la prevenzione della corruzione a livello federale, incluso il ministero federale dell'Interno, dell'edilizia e della comunità nazionale e l'istituzione superiore di controllo. La direttiva sulla prevenzione della corruzione nell'amministrazione federale del 2004, che prevede un quadro giuridico strategico per la prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, è attualmente in fase di revisione. Sono in fase di revisione le dettagliate norme complementari relative a doni e favori per i funzionari pubblici federali e, nell'ambito della direttiva sulla prevenzione della corruzione, anche il codice di condotta globale, che mira a prevenire la corruzione a livello federale. Nella repressione della corruzione, la Germania applica un approccio decentrato. Ai 16 Stati (Länder) spettano le indagini e il perseguimento dei reati di corruzione in Germania. In alcuni Länder vi sono uffici di polizia e procure specializzati nei reati di corruzione. L'ufficio federale della polizia criminale svolge un ruolo importante nello scambio di informazioni fra il livello internazionale e quello locale, nonché fra gli uffici di polizia a livello di Länder.