Parere del Comitato economico e sociale sul tema «Il ricorso al principio di precauzione»



Gazzetta ufficiale n. C 268 del 19/09/2000 pag. 0006 - 0011



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Il ricorso al principio di precauzione" (2000/C 268/04) Il Comitato economico e sociale, in data 2 marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 23, par. 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bedossa, in data 21 giugno 2000. Il Comitato economico e sociale, nel corso della 347a sessione plenaria del 12 e 13 luglio 2000 (seduta del 12 luglio 2000), ha adottato il seguente parere con 101 voti favorevoli, 2 voti contrari e 1 astensione. 1. La Comunicazione della Commissione 1.1. Sommario 1.1.1. La comunicazione della Commissione sul ricorso al principio di precauzione fa seguito, tra l'altro, alla richiesta rivolta dal Consiglio il 13 aprile 1999 alla Commissione "di essere in futuro ancora più determinata nel seguire il principio di precauzione preparando proposte legislative e nelle altre attività nel settore della tutela dei consumatori, sviluppando in via prioritaria orientamenti chiari ed efficaci per l'applicazione di questo principio". 1.1.2. La comunicazione si propone di illustrare la strategia della Commissione nell'utilizzazione del principio di precauzione sia all'interno della Comunità che a livello internazionale. Intende inoltre stimolare ed arricchire la discussione sul tema, a livello comunitario ed internazionale. 1.1.3. Il principio di precauzione va considerato nell'ambito di una strategia strutturata di analisi dei rischi, comprendente tre elementi: valutazione, gestione e comunicazione del rischio. Secondo la Commissione, il principio di precauzione è particolarmente importante nella fase di gestione del rischio: di fronte ad una situazione in cui sono stati identificati gli effetti potenzialmente pericolosi di un fenomeno, di un prodotto o di un procedimento ed in cui la valutazione scientifica preliminare non consente di determinare il rischio con sufficiente certezza, spetta ai responsabili politici giudicare quale sia un livello di rischio "accettabile" per la società. Di fronte ad una tale situazione possono ricorrere al principio di precauzione, ricorso che si può tradurre in una decisione di agire o di non agire. 1.1.4. Nel caso in cui si ritenga necessario agire, le misure fondate sul principio di precauzione devono soddisfare una serie di condizioni, tra cui la proporzionalità, la non discriminazione, la coerenza, l'esame dei vantaggi e degli oneri, l'esame dell'evoluzione scientifica, ecc. 1.1.5. A livello comunitario, il solo riferimento di carattere giuridico al principio di precauzione è contenuto nell'articolo 174 (ambiente) del Trattato. La Commissione ritiene tuttavia che il principio di precauzione sia un principio di applicazione più generale che deve essere preso in considerazione nell'ambito della gestione del rischio nei settori della salute e della sicurezza dei consumatori. 1.1.6. A livello internazionale i riferimenti giuridici sono più numerosi. Si ritrovano infatti nella Dichiarazione di Rio, nella Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, nella Convenzione sulla diversità biologica e nel Protocollo sulla Biosicurezza. Nel quadro dell'OMC il principio ha un significato molto concreto nell'ambito dell'Accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS) e nell'Accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (Accordo TBT). 1.1.6.1. Nel quadro del Codex alimentarius è in corso, con la partecipazione attiva della Commissione, un dibattito sulla definizione di criteri per l'analisi del rischio in campo alimentare, ivi comprese in particolare le disposizioni sul ricorso al principio di precauzione. 2. Osservazioni preliminari 2.1. Alla soglia del terzo millennio l'accettabilità del rischio impone nuovi modelli di orientamento. Il pericolo determina sì paura, però rischio non significa pericolo, perché si prende un rischio quando il pericolo può essere evitato. La comparsa del concetto di rischio nella cultura occidentale è sintomo di una profonda trasformazione nel rapporto con il pericolo: di fronte al pericolo e ad alcuni pericoli in particolare si può decidere, in maniera perfettamente razionale, di affrontarli. Il rischio non va associato alla paura bensì al coraggio. 2.2. La situazione attuale si presta a due tipi di analisi. Per quanto riguarda i rischi, la prova del nostro tempo è rappresentata dalla catastrofe. Mentre nel XIX e nel XX secolo la preoccupazione maggiore era costituita dall'incidente, il periodo contemporaneo è segnato da un cambiamento che riguarda la natura dei rischi: si passa infatti dall'incidente alla catastrofe. Tali catastrofi sono di ordine naturale e climatico. Attualmente sono anche di natura tecnologica e, sempre più spesso, di carattere sanitario. 2.3. È sorprendente constatare come le problematiche ambientali siano passate dal tema della difesa della natura a preoccupazioni di carattere sanitario. 2.4. Il cambiamento della natura dei rischi si ripercuote necessariamente sulla natura dei danni. I danni provocati da una catastrofe vanno ormai ben oltre non solo all'assicurabilità ma soprattutto all'indennizzabilità. Ciò rimette in discussione il grande patto sociale del XX secolo che si fonda sul principio per cui il rischio è accettabile se è indennizzabile. 2.5. I rischi non rientrano più nel campo dell'indennizzazione, bensì acquistano una dimensione di irreversibilità. La tesi dello sviluppo sostenibile impone come regola la necessità di limitare le proprie azioni a quelle che implicano la possibilità di tornare indietro. Nessuna delle azioni da noi intraprese deve permetterci di coinvolgere in maniera definitiva le generazioni future. 2.6. Il sentimento della paura solleva il problema dei rapporti sociali in una società che, attraverso le tecniche alle quali ricorre, si scopre profondamente asimmetrica. La società tecnologica non può riferirsi ad un modello contrattuale, a causa dei rapporti di disuguaglianza introdotti dalla tecnica. Viviamo in una società non egualitaria in cui il rischio introduce asimmetria. Per tale motivo si pone con tanta urgenza il problema della responsabilità di coloro che manipolano il rischio e quello della fiducia che si può loro accordare. 2.7. Ciò conduce alla problematica della decisione. Si ritorna quindi all'interrogativo formulato nella comunicazione della Commissione: che cosa è un rischio accettabile? Quando è possibile assumere un rischio? Il termine prescelto è ormai quello della precauzione. La precauzione si distingue dalla prevenzione. Per scegliere la prevenzione di fronte ad un rischio, occorre poterlo misurare: la prevenzione è possibile solo quando il rischio è misurabile e controllabile. 2.8. Per precauzione si intende l'atteggiamento che ci si aspetta da qualcuno al quale si dice che, oltre al rischio da controllare e misurare, deve correre un rischio che non può ancora conoscere ma che potrebbe manifestarsi in futuro in una nuova fase di evoluzione della scienza. Il rischio contemporaneo è contraddistinto da una dimensione particolare, ovvero dal fatto di essere legato ad una straordinaria dilatazione del tempo. Si passa quindi da una problematica legata alla sicurezza tecnica ad una problematica legata alla sicurezza etica. 2.9. La ricerca di un'etica e di un diritto specifici per il nuovo mondo che sarà quello del terzo millennio si effettua moltiplicando i procedimenti, facendo leva sull'emozione contemporanea suscitata dai rischi, tenendo dibattiti che meriterebbero un certo rigore scientifico. 2.10. La precauzione è un elemento essenziale di ogni "processo" di "analisi del rischio". Il principio di precauzione, in quanto elemento di tale processo, costituisce un approccio alla gestione del rischio al quale si ricorre in presenza di un rischio sconosciuto di un pericolo potenzialmente significativo, in attesa di ottenere ulteriori risultati dalla ricerca scientifica. 2.11. Il principio di precauzione presenta tre componenti fondamentali: - la precauzione richiede innanzitutto maggiori sforzi volti ad accrescere le conoscenze; - la precauzione presuppone la creazione di strumenti di vigilanza scientifica e tecnica per identificare le nuove conoscenze e comprenderne le implicazioni; - la precauzione comporta infine l'organizzazione di un ampio dibattito sociale in merito a ciò che è auspicabile e a ciò che è fattibile. 2.12. La fiducia può essere ripristinata mettendo a punto un dispositivo di sorveglianza delle conoscenze che sia al di sopra di ogni sospetto. Occorre strutturare adeguatamente la vigilanza scientifica, che si prefigge di identificare i segnali deboli. Se non è in grado di esaminare i segnali deboli, il responsabile non può che reagire o non reagire e, nel contesto attuale della sanità pubblica, tenderà probabilmente a reagire: la popolazione non esige che il rischio sia nullo, bensì che si tenga prontamente conto dei dati in merito ai fattori di rischio. 2.13. Spetta ai pubblici poteri creare le condizioni per un dibattito che consenta agli attori sociali di confrontare i dati oggettivi sui rischi in materia di salute, le previsioni relative alla reale efficacia delle azioni preventive e l'espressione dei bisogni della popolazione. La dimensione sociale costituisce parte integrante di un principio di precauzione trattato in maniera razionale. È in questo contesto che si inseriscono le conferenze di consenso. 2.14. Non bisogna investire eccessive risorse nel modello di analisi quantitativa dei rischi o in quello basato sullo studio costi/benefici. Non bisogna idealizzare le cifre, dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Il suo vero ruolo sociale è quello di fornire le basi del dialogo. 2.15. I cittadini hanno bisogno di interlocutori chiaramente identificabili ai quali rivolgersi qualora si sentano minacciati. Creare un clima di fiducia significa predisporre una struttura che si faccia carico di tale responsabilità nel quadro di un meccanismo europeo. Tale dispositivo sociale, organizzativo e scientifico rientra nel concetto più ampio di principio di precauzione. 2.16. Occorrono delle nuove modalità di decisione per far avanzare la democrazia: le decisioni andranno prese tenendo conto dell'incertezza e dell'eccessiva complessità e non già delle certezze scientifiche. Ciò determina un radicale cambiamento di prospettiva. Solo in tal modo l'esigenza di sicurezza sanitaria, lungi dall'alimentare le idee totalitarie, potrà promuovere la democrazia. 3. Osservazioni generali 3.1. Il principio di precauzione estende quelle che, secondo il diritto pubblico, sono le "funzioni di polizia" dell'amministrazione. Lo Stato, che per tradizione è competente in materia di salute, sicurezza e tranquillità, può e deve, a tal fine, prendere misure tali da contrastare, ridurre, limitare o sospendere talune libertà dell'uomo e del cittadino, ovvero la libertà di espressione, di manifestazione, di scambio e la libertà di esercitare attività imprenditoriali. Il principio di precauzione si prefigge di estendere tale potere d'intervento non tanto nell'obiettivo quanto nell'applicazione pratica. 3.2. Sul piano internazionale questa nuova responsabilità determina conseguenze importanti. Permette ad uno Stato di sospendere temporaneamente gli impegni in materia di libero scambio. Il principio di precauzione attribuisce allo Stato un diritto di sovranità, rendendolo l'unico arbitro per quanto riguarda le questioni attinenti alla sicurezza dei suoi cittadini. Ciò è in marcata contraddizione con il Trattato CE. 3.3. La comunicazione in esame si propone di risolvere tale contraddizione: dal momento in cui il principio verrà riconosciuto sul piano europeo ed internazionale, la Commissione si impegnerà a formulare una definizione comune, in modo da impedire ai singoli Stati di adottare la loro propria definizione. Si tratta di un modo di applicare un'eccezione di ordine pubblico. 3.4. Se il principio di precauzione è una responsabilità dello Stato, solo lo Stato ne è responsabile. In virtù di tale principio lo Stato deve agire conformemente a talune ipotesi ed è tenuto ad assumersi la responsabilità in caso di astensione dall'azione. La decisione di non agire mette a rischio i produttori del proprio paese rispetto agli altri Stati dell'UE e al di fuori dell'UE i quali potrebbero poi trarre vantaggio dalla situazione. Il principio di precauzione è un principio di azione e non di astensione. 3.5. Le disposizioni che lo Stato adotterà si applicheranno ai responsabili delle decisioni, ma non spetta loro fare il primo passo. D'altronde ciò sarebbe impossibile, vista l'imprecisione del principio di precauzione. Come può un responsabile politico stabilire in maniera ragionevole se si tratta di un rischio che comporta danni gravi, di una misura efficace e proporzionata o di costi economicamente accettabili? 4. Le basi giuridiche 4.1.1. Sul piano europeo il Comitato economico e sociale constata che, per il principio di precauzione, le basi giuridiche sono ancora fragili e che la giurisprudenza in materia è tuttora in fieri. 4.1.2. Un'allusione esplicita o implicita al principio non costituisce una base solida ed il Comitato chiede alla Commissione di presentare prossimamente delle argomentazioni fondate e valide. 4.1.3. Il Comitato conviene sul fatto che ormai spetta ai responsabili politici e, in ultima analisi, alle istanze giurisdizionali precisare i contorni politici del principio. 4.1.4. Sul piano internazionale si è giunti al riconoscimento del principio di precauzione dopo un lungo processo iniziato con la Carta mondiale della natura adottata nel 1982. Il principio è stato poi costantemente ripreso nelle varie convenzioni per giungere ad un "progressivo consolidamento" nel diritto internazionale dell'ambiente, divenendo un vero principio di diritto internazionale di portata generale. 4.1.5. Gli accordi dell'OMC si appropriano di tale diritto e lo adattano al commercio internazionale, associandolo nel contempo alla protezione dell'ambiente. 4.1.6. Nel contesto degli accordi dell'OMC, l'accordo SPS e l'accordo TBT permettono di regolamentare il commercio tenendo conto degli obiettivi di protezione dei cittadini. L'accordo SPS riguarda le misure sanitarie e fitosanitarie per la protezione della salute umana, animale e vegetale in base esclusivamente a ragioni scientifiche. Il campo di applicazione dell'accordo TBT copre l'insieme degli ostacoli tecnici al commercio (etichettatura, norme, composizione, ecc.), dal momento che si prefigge l'obiettivo di ridurre gli ostacoli tecnici ingiustificati agli scambi. L'accordo SPS e l'accordo TBT garantiscono l'applicazione adeguata del principio di precauzione in tale contesto giuridico (OMC) senza tuttavia citarlo espressamente. 4.1.7. Il Comitato concorda con la Commissione sul fatto che l'UE debba disporre del diritto di fissare un livello di protezione adeguato, giustificato e inserito in un quadro appropriato in tutti gli ambiti: ambiente, salute umana, animale e vegetale. L'Unione europea sta pertanto consolidando la posizione che le servirà ad affermarsi a livello internazionale o multilaterale. 5. Osservazioni specifiche in merito alle linee direttrici illustrate nella Comunicazione 5.1. Perché ricorrere a linee direttrici? 5.2. Nel tentativo di fornire un quadro più completo del principio di precauzione, la sua applicazione deve essere dinamica e soggetta a variazioni determinate dal tempo e dagli eventi. Occorre cercare di individuarne gli elementi principali che devono contribuire a stabilire dati sempre più oggettivi, fondati su informazioni giuridiche più ampie possibili, di ricavarne gli elementi di una giurisprudenza possibilmente solida e di determinarne gli orientamenti politici. 5.3. Il Comitato conviene con la Commissione sul fatto che il principio di precauzione, oltre ad aver assunto un carattere generale, riguarda in particolare il campo della protezione dell'ambiente per estendersi progressivamente a quello della salute umana, animale o vegetale. 5.4. Avendo constatato che il principio di precauzione ha avuto origine a livello sia nazionale che internazionale, in particolare negli accordi dell'OMC, il Comitato concorda con la Commissione nel considerare che la Comunità europea ha il diritto assoluto di stabilire il livello di protezione che desidera venga rispettato negli ambiti interessati da tale principio. È tanto più importante disporre di modalità per l'applicazione del principio in quanto esso avrà ripercussioni sul margine di manovra dell'UE e sulle posizioni che difende e sostiene sul piano internazionale e/o multilaterale in materia di gestione del rischio. 5.5. Il ricorso al principio di precauzione determina due tipi di misure. 5.5.1. L'azione o l'inazione dipendono esclusivamente dalla decisione del responsabile, ovvero dell'autorità politica e/o amministrativa competente. 5.5.2. Il Comitato ritiene inoltre che il ricorso al principio di precauzione possa essere applicato in modi diversi, in particolare per tenere conto delle problematiche di settori diversi senza necessariamente giungere all'adozione di atti finali di natura giuridica che possono comunque essere sottoposti a un controllo giurisdizionale. 6. Attuazione 6.1. In base alla Comunicazione, l'attuazione di una strategia basata sul principio di precauzione dovrebbe iniziare con una valutazione oggettiva dei rischi, identificando, ove possibile, in ciascuna fase il grado di incertezza scientifica. 6.2. Esiste tuttavia una differenza fondamentale tra la valutazione dei rischi e la loro gestione. La valutazione dei rischi deve essere effettuata da scienziati specializzati indipendenti o per lo meno essere aperta ad un esame indipendente. La gestione dei rischi invece è di competenza dei responsabili politici che valutano la necessità e le modalità del ricorso al principio di precauzione. 6.3. L'unico modo per rafforzare l'aspetto preventivo del principio consiste nel: - rendere il processo decisionale più aperto e trasparente possibile; - istruire e comunicare nel modo più chiaro possibile tramite una concertazione estremamente ampia. 6.4. In assenza di certezza, il principio di precauzione deve fornire orientamenti per il processo decisionale: nell'interesse dell'efficacia e dell'utilità, la valutazione formale dei rischi, assieme all'analisi delle incertezze scientifiche, dovrebbe rispettare un calendario e delle scadenze. 7. L'attivazione 7.1. Secondo la Comunicazione, tutte le parti in causa devono essere coinvolte nello studio delle diverse opzioni di gestione che possono presentarsi una volta che i risultati della valutazione dei rischi siano disponibili. La procedura deve essere quanto più possibile trasparente. 7.2. Ciò consente di accrescere la trasparenza della valutazione dei rischi, di migliorare la qualità della valutazione stessa grazie alla raccolta di conoscenze e/o informazioni supplementari e di contribuire ad aumentare la credibilità e l'accettazione della valutazione del rischio. 7.3. Il fattore di attivazione sarà quindi costituito dall'incertezza scientifica e non già dalla certezza. 7.4. L'attivazione del principio spetta solo ed esclusivamente ai responsabili politici. 7.5. Per garantire la trasparenza del processo, le opzioni proposte devono essere chiare, accessibili e comprensibili, il dossier deve essere completo (valutazione dei rischi, dati scientifici, opzioni considerate) e disponibile: l'apertura deve essere totale ad eccezione di casi particolari che vanno debitamente chiariti. 8. La proporzionalità 8.1. Secondo la Commissione, le misure fondate sul principio di precauzione devono essere proporzionate al livello di protezione più adeguato e al rischio da limitare o da eliminare. 8.2. Dal momento che spesso gli effetti negativi compaiono solo dopo un'esposizione prolungata, i rapporti di causa/effetto sono più difficili da provare. Il principio di precauzione va pertanto utilizzato ed applicato più frequentemente, specie quando si tratta di segnali "di scarsa risonanza". In questo caso occorre tenere conto della proporzionalità delle misure intese ad agire nei confronti di un rischio i cui effetti possono manifestarsi solo in un futuro lontano. 9. La non discriminazione 9.1. Secondo la Comunicazione, le misure non devono introdurre discriminazioni nella loro applicazione. 9.2. Il Comitato approva tale disposizione fondata sul principio che vuole che a situazioni comparabili siano riservati trattamenti comparabili, principio che a suo avviso è obiettivamente giustificato. 10. La coerenza 10.1. Secondo la Comunicazione, le misure dovrebbero essere coerenti con misure già adottate in circostanze analoghe o aventi analoghe impostazioni. 10.2. Naturalmente il Comitato approva tale criterio. Le misure precauzionali adottate devono essere di natura e di portata comparabili con le misure già adottate in settori equivalenti, nei quali tutti i dati scientifici sono disponibili. 11. L'esame dei vantaggi e degli oneri 11.1. Secondo la Comunicazione, le misure fondate sul principio di precauzione devono includere una valutazione costi/benefici, allo scopo di ridurre il rischio ad un livello accettabile per tutte le parti in causa. 11.2. Non è possibile quantificare unicamente ed esclusivamente in termini finanziari le conseguenze negative per la società, la salute umana e l'ambiente, né misurare le conseguenze economiche e morali limitandosi semplicemente ad un'analisi costi/benefici. 11.3. L'esame dei vantaggi e degli oneri si inserisce tra la valutazione scientifica e la scelta della gestione del rischio. Comporta delle analisi costi/benefici e deve tenere conto delle considerazioni non economiche sull'argomento (accettabilità sociale e culturale, proprietà organolettiche, ecc.) Tale esame non deve in alcun modo incidere sul livello di protezione dei cittadini stabilito dalla società, bensì contribuire alla scelta della gestione del rischio, ottimale per la società nel suo complesso. 11.4. Le analisi economiche costi/benefici devono tenere conto dei costi e dei vantaggi di una modalità di gestione del rischio per l'Unione europea nella sua globalità ma anche per ciascun settore socieoeconomico coinvolto a titolo individuale nella gestione del rischio. Le analisi non si possono limitare alla misurazione dei costi e dei vantaggi in termini finanziari, bensì devono considerare un insieme di indicatori, tra cui l'occupazione, la competitività, i mercati, ecc. 11.5. Al termine di tale fase, l'autorità responsabile potrà scegliere la modalità di gestione più adeguata rispetto alle sue priorità e ai suoi obblighi politici. Dovrebbe inoltre essere informata delle conseguenze della propria decisione per tutti i protagonisti socioeconomici coinvolti (stakeholders), in modo da poter proporre loro (se del caso), nel contesto della gestione del rischio, delle misure di compensazione. 12. L'onere della prova 12.1. Secondo la Comunicazione, le misure basate sul principio di precauzione devono stabilire la responsabilità di colui che è tenuto a fornire la prova scientifica necessaria ad una valutazione del rischio completa. 12.2. Il Comitato condivide la posizione della Commissione secondo la quale la clausola che prevede l'inversione dell'onere della prova sul produttore, il fabbricante e l'importatore non può essere trasformata in un principio generale. Il Comitato considera tuttavia possibile tale inversione in presenza di un elenco positivo, come nel caso particolare di sostanze ritenute a priori pericolose o che possono essere potenzialmente pericolose ad un certo livello di assorbimento. 13. L'esame dell'evoluzione scientifica 13.1. Secondo la Comunicazione, le misure fondate sul principio di precauzione devono essere provvisorie in attesa dei risultati delle ricerche intese a fornire delle informazioni mancanti e una valutazione più obiettiva dei rischi. 13.2. Il Comitato approva tale principio, soprattutto nei casi in cui sono necessarie ricerche scientifiche più complete per fornire nuovi risultati, per garantire una valutazione obiettiva e contenuta dei rischi. Considerato lo stato attuale della ricerca, essa ha spesso bisogno di periodi supplementari di approfondimento e di sviluppo senza che ciò comporti procedure giuridiche e politiche lunghe e complicate. 14. Conclusioni 14.1. Il Comitato apprezza la volontà della Commissione di costituire uno strumento concreto di orientamento per l'applicazione del principio di precauzione. 14.2. Analogamente alla Commissione, il Comitato constata che la decisione dipende dal responsabile politico al quale spetta la decisione di agire o di non agire e che l'attivazione deve obbedire ad un "Codex" (insieme di regole) definito in precedenza. Il Comitato invita la Commissione a chiarire le procedure di analisi del rischio, nonché a definire le linee direttrici per il ricorso al principio di precauzione in un contesto che comprenda i sistemi di gestione, l'interazione tra le istituzioni interessate e, in particolare, la partecipazione di tutte le parti coinvolte nel processo (stakeholders). 14.3. Il Comitato ritiene infine molto importante che l'Unione europea raggiunga, se possibile, un consenso internazionale per l'applicazione delle modalità concernenti il principio di precauzione. Bruxelles, 12 luglio 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli