Relazione speciale Il Fondo per le frontiere 
esterne ha favorito la 
solidarietà finanziaria, ma 
necessita di una migliore 
misurazione dei risultati 
e deve fornire ulteriore 
valore aggiuntoIT 2014  n. 15
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2014
ISBN 978-92-9207-036-6
doi:10.2865/98433
© Unione europea, 2014
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Printed in Luxembourg
IT 2014  n. 15
Relazione speciale Il Fondo per le frontiere 
esterne ha favorito la 
solidarietà finanziaria, ma 
necessita di una migliore 
misurazione dei risultati 
e deve fornire ulteriore 
valore aggiunto
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo com ma del TFUE )
02
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I-VI Sintesi
1-19 Introduzione
1-10 Il Fondo per le frontiere esterne
11-13 Il contesto in cui si colloca l’FFE
14-19 Ruoli e responsabilità
20-24 Estensione e approccio dell’audit
25-74 Osservazioni
26-29 L ’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato 
complessivo; il suo impatto è limitato dal basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri
26-28 I programmi ed i progetti erano orientati verso le priorità dell’FFE, ma non si è potuto misurare il risultato 
complessivo
29 Basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri
30-47 L ’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE che ha apportato 
è stato limitato
32-34 Parziale inefficacia del sistema di sostegno al conseguimento delle priorità specifiche
35-40 Scarso sostegno alla cooperazione operativa tra Stati membri
41-44 Il meccanismo dell’FFE per ovviare a specifici punti deboli presso punti di frontiera strategici, così come il 
meccanismo di emergenza, sono risultati parzialmente efficaci
45-47 Sostegno a progetti che sarebbero stati finanziati comunque a livello nazionale, per i quali è mancata 
un’adeguata valutazione delle necessità o che contenevano significativi costi non ammissibili
03 Indice
48-65 Vi sono state debolezze strategiche e operative nella programmazione e l’attuazione dell’FFE 
a livello di Stato membro e della Commissione
49-51 I programmi non erano integrati nelle strategie nazionali in materia di controllo delle frontiere e di visti  …
52-55 … e non comprendevano obiettivi SMART e indicatori misurabili
56-57 L ’obbligo di programmazione annuale ha comportato un eccessivo onere amministrativo e difficoltà 
d’attuazione
58-60 In alcuni Stati membri, le procedure di selezione dei progetti non garantivano che venissero soddisfatte le 
effettive necessità
61-65 In alcuni Stati membri, le procedure di selezione dei progetti non garantivano che venissero soddisfatte le 
effettive necessità 
66-74 Alcuni punti deboli nel monitoraggio effettuato dalle autorità responsabili e gravi carenze nelle 
valutazioni ex post operate dalla Commissione e dagli Stati membri non permettono di valutare in 
modo adeguato quanto conseguito nel complesso dal Fondo
67-70 Mancava un adeguato monitoraggio ed un’appropriata rendicontazione dei progetti da parte degli Stati 
membri
71-74 Vi sono stati ritardi e gravi carenze nelle valutazioni ex post, sia a livello di Stato membro che della 
Commissione
75-83 Conclusioni e raccomandazioni
76-78 L’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato 
complessivo, poiché mancavano obiettivi SMART e vi erano gravi carenze nella valutazione
79-80 L’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE fornito è stato limitato
81 Debolezze strategiche nella programmazione dell’FFE 
82-83 Debolezze nell’attuazione dell’FFE
 Allegato  — Progetti controllati
 Risposte della Commissione
04
 Glossario
Acquis  di Schengen : l’insieme comune di regole Schengen che devono essere applicate dagli Stati Schengen, 
comprendenti il controllo presso le frontiere terrestri, marittime e aeree (aeroporti), il rilascio dei visti, la 
cooperazione di polizia e la tutela dei dati personali.
Azioni comunitarie : progetti cofinanziati dal Fondo per le frontiere esterne che sostengono la cooperazione tra 
Stati membri. Le tematiche dei progetti sono definite nel programma di lavoro annuale della Commissione e negli 
inviti a presentare proposte da questa banditi. Le azioni comunitarie sono gestite direttamente dalla Commissione 
e attuate dagli Stati membri.
Azioni di emergenza : progetti cofinanziati dal Fondo per le frontiere esterne volti a fornire agli Stati membri servizi 
di sostegno nelle situazioni di emergenza, debitamente circostanziate, che richiedono un intervento urgente alle 
frontiere esterne. Le azioni di emergenza sono gestite direttamente dalla Commissione e attuate dagli Stati membri.
Azioni specifiche : basate sul programma di lavoro annuale e gestite direttamente dalla Commissione, le azioni 
specifiche dovrebbero contribuire allo sviluppo del sistema europeo integrato di gestione delle frontiere, colmando 
le lacune ai valichi di frontiera strategici individuate grazie ad analisi dei rischi formulate da Frontex.
Catalogo Schengen sui controlli alle frontiere esterne, il rimpatrio e la riammissione : redatto dal Consiglio 
dell’Unione europea, contiene raccomandazioni e migliori pratiche volte ad assistere gli Stati membri dell’area 
Schengen e quelli che vi aderiranno ad applicare correttamente l’ acquis  di Schengen.
CSUE : il Centro satellitare dell’Unione europea è un’agenzia dell’UE operante nel campo della difesa e della 
sicurezza; sostiene il processo decisionale dell’Unione europea fornendo analisi delle immagini satellitari e altri dati.
DG Affari interni : la direzione generale della Commissione europea responsabile dell’area di intervento nota come 
«Affari interni».
EMSA : l’Agenzia europea per la sicurezza marittima assiste la Commissione europea e gli Stati membri nello 
sviluppo e nell’attuazione della normativa UE in materia di sicurezza e protezione marittima e di inquinamento 
causato dalle navi. Le sono stati altresì assegnati compiti operativi nel campo della risposta all’inquinamento da 
idrocarburi, del monitoraggio delle navi e dell’identificazione e della rintracciabilità a lungo raggio delle navi.
eu‑LISA : Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza 
e giustizia.
Eurosur : il Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere fornisce una piattaforma per lo scambio di informazioni 
e la cooperazione tra le autorità di controllo delle frontiere degli Stati membri, nonché tra questi e Frontex.
Frontex : l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri 
dell’Unione europea. Coordina le operazioni degli Stati membri presso le zone di confine sotto notevole pressione 
migratoria, effettua analisi dei rischi e sostiene la formazione di guardie di frontiera.
Obiettivi SMART : gli obiettivi SMART sono specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine.
Programma annuale : programma di lavoro di uno Stato membro che attua il programma pluriennale.
Programma SOLID : il programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» per il periodo 2007-2013; 
comprendente quattro fondi: il Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi, il Fondo europeo 
per i rifugiati, il Fondo europeo per i rimpatri ed il Fondo per le frontiere esterne. Nella presente relazione, con il 
termine «Fondo» si vuol fare riferimento al Fondo per le frontiere esterne.
05 Glossario
Sistema di gestione e di controllo : insieme di procedure e modalità pratiche con cui uno Stato membro dà 
attuazione ai fondi SOLID.
Sistema di informazione sui visti (VIS) : sistema IT su vasta scala che consente agli Stati Schengen di scambiare 
dati sui visti.
Sistema d’informazione Schengen (SIS II) : sistema IT su vasta scala usato dalle guardie di frontiera nonché da 
autorità di polizia, doganali, giudiziarie e responsabili dei visti in tutto lo spazio Schengen per scambiare dati quali 
informazioni su persone sospettate di essere coinvolte in reati gravi o di non avere il diritto di entrare o soggiornare 
sul territorio dell’UE.
Spazio Schengen : un’area comprendente 26 paesi europei che hanno abolito i controlli dei passaporti 
e sull’immigrazione alle loro frontiere comuni. Comprende 22 Stati membri dell’UE e 4 paesi membri 
dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA).
Strumento frontiere e visti del Fondo sicurezza interna : lo strumento di sostegno finanziario per la gestione 
delle frontiere esterne e la politica comune dei visti, istituito nell’ambito del Fondo sicurezza interna per il periodo  
2014-2020 e incorporante l’FFE.
Valore aggiunto UE : il valore creato dal Fondo per le frontiere esterne che si aggiunge a quello che gli Stati membri 
avrebbero creato agendo da soli. Ciò include la solidarietà finanziaria, in base alla quale gli Stati membri che 
sostengono, a beneficio dell’UE, un onere finanziario maggiore ricevono più finanziamenti. Il valore aggiunto UE 
viene ulteriormente generato sostenendo specifiche priorità dell’UE, la cooperazione tra Stati membri o affrontando 
in modo mirato i problemi più urgenti, ossia quelli che riguardano le zone di confine maggiormente minacciate.
Valutazioni Schengen : verifiche svolte dal Consiglio, per controllare se l’ acquis  di Schengen venga applicato in 
modo corretto. In seguito all’approvazione del regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio, del 7 ottobre 2013, 
che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l’applicazione dell’ acquis  di Schengen, la 
Commissione d’ora in avanti assumerà un ruolo di guida.
06
 Sintesi
I
Il Fondo per le frontiere esterne (FFE) è il principale 
strumento finanziario dell’Unione europea (UE) che 
sostiene la gestione delle frontiere esterne, con una 
dotazione finanziaria di 1,9 miliardi di euro per il 
periodo 2007-2013. La finalità generale dell’FFE è di 
assistere gli attuali e i futuri Stati dello spazio Schen -
gen nell’assicurare controlli uniformi, efficaci ed effi -
cienti alle frontiere esterne comuni.
II
L’audit della Corte è stato incentrato sui processi 
relativi all’efficacia del FFE, al valore aggiunto UE e al 
conseguimento degli obiettivi di programmi e pro -
getti. Sono stati esaminati la concezione, la program -
mazione e l’attuazione, nonché il monitoraggio e la 
valutazione ex post.
III
Dall’audit è emerso che l’FFE ha contribuito alla 
gestione delle frontiere esterne e ha favorito la 
solidarietà finanziaria. Tuttavia, l’ulteriore valore 
aggiunto UE da esso fornito è stato limitato e non si 
è potuto misurare il risultato complessivo, a causa 
di debolezze nel monitoraggio operato dalle auto -
rità responsabili e di gravi carenze nelle valutazioni 
ex post svolte dalla Commissione e dagli Stati membri.
IV
I programmi degli Stati membri non erano integrati 
in strategie nazionali in materia di controllo delle 
frontiere e visti, e non includevano obiettivi SMART 
né indicatori misurabili. Le procedure di selezione dei 
progetti non hanno consentito di soddisfare le effet -
tive necessità degli Stati membri, e le procedure di 
appalto inadeguate negli Stati membri hanno messo 
a rischio la sana gestione finanziaria.
V
Dall’audit sono emerse gravi carenze nella gestione 
del Fondo in Stati membri chiave (Grecia, Spagna, Ita -
lia e, per i primi anni di finanziamento, Malta). In alcuni 
paesi, il basso tasso di attuazione ha limitato l’efficacia 
del Fondo. Tutto ciò comporta il rischio che la gestione 
delle frontiere non sia adeguatamente rafforzata lì 
dove è maggiormente necessario.VI
La Corte ha formulato raccomandazioni in quattro 
campi:
a) assicurare la disponibilità di informazioni sui 
risultati complessivi  
Gli Stati membri dovrebbero fissare valori -obiettivo 
misurabili per le realizzazioni e per gli effetti, 
nonché, ove possibile, indicatori d’impatto; gli 
indicatori dovrebbero essere registrati sin dall’av -
vio del programma usando sistemi IT appropriati. 
La Commissione dovrebbe garantire che la propria 
relazione di valutazione offra alle parti interessate 
un’analisi informata e tempestiva dei dati su cui 
essa è basata.
b) accrescere il valore aggiunto UE del Fondo  
La Commissione dovrebbe fornire a Frontex 
informazioni pertinenti, complete e tempestive 
riguardo all’attuazione dell’FFE, del Fondo sicurez -
za interna e dei successivi strumenti. La registra -
zione dei beni cofinanziati nel parco attrezzature 
di Frontex dovrebbe essere resa obbligatoria per 
quei beni che potrebbero essere utili ai bisogni di 
Frontex. Inoltre, gli Stati membri e la Commissione 
dovrebbero focalizzarsi maggiormente sull’istitu -
zione di centri comuni per la presentazione delle 
domande di visto e altre forme di cooperazione 
consolare, piuttosto che sulla ristrutturazione, 
sull’adattamento e sulla dotazione di attrezzature 
ai consolati.
c) integrare l’FFE in una strategia nazionale di ge -
stione delle frontiere  
Gli Stati membri dovrebbero sviluppare strategie 
nazionali complete in materia di gestione del -
le frontiere, basandole su una analisi dei rischi 
effettuata secondo il modello comune di analisi 
integrata dei rischi; questa dovrebbe essere resa 
una condizione ex ante per ricevere il sostegno 
finanziario del Fondo sicurezza interna o dei suc -
cessivi strumenti.
d) rafforzare l’attuazione del Fondo  
Dovrebbe essere rafforzata la capacità ammini -
strativa, inclusa quella relativa agli appalti, specie 
negli Stati membri chiave.
07
 Introduzione
Il Fondo per le frontiere 
esterne
01 
Il Fondo per le frontiere esterne  è il 
principale strumento finanziario 
dell’UE che sostiene la gestione delle 
frontiere esterne, con una dotazione 
finanziaria di 1,9 miliardi di euro per il 
periodo 2007-20131. La finalità gene -
rale dell’FFE è di assistere gli attuali 
e i futuri Stati dello spazio Schengen 
nell’assicurare controlli uniformi, 
efficaci ed efficienti alle frontiere 
esterne degli Stati membri dell’Unione 
europea.
02 
Nell’ambito dello spazio Schengen, 
i controlli interni sono stati aboliti, per 
cui la sicurezza di una frontiera esterna 
di un qualunque Stato ha delle conse -
guenze su tutti gli altri Stati. Stanti le 
diverse collocazioni geografiche dei 
paesi, le responsabilità per i controlli 
alla frontiera variano notevolmente. 
L’FFE mira a creare una solidarietà 
finanziaria tra Stati membri2, fornendo 
sostegno a quelli per i quali il controllo 
delle frontiere esterne dell’UE rappre -
senta un pesante onere.
03 
Vi sono attualmente 28 Stati mem -
bri che attuano l’FFE (cfr.  figura 1 ). 
Tutti gli Stati membri dell’UE, eccetto 
il Regno Unito, l’Irlanda e la Croazia, 
partecipano all’FFE3.04 
Gli obiettivi generali dell’FFE sono di 
sostenere:
a) un’organizzazione efficiente dei 
controlli alle frontiere;
b) una gestione efficiente dei flussi di 
persone alle frontiere esterne, con -
formemente all’ acquis  e ai princìpi 
di trattamento rispettoso e dignità;
c) un’applicazione uniforme della 
pertinente normativa UE;
d) il miglioramento dei servizi con -
solari degli Stati membri nei paesi 
terzi in relazione ai flussi di citta -
dini di paesi terzi verso il territorio 
degli Stati membri e alla coopera -
zione tra Stati membri al riguardo.
05 
Il contributo dell’FFE alla gestione 
delle frontiere esterne dev’essere 
conseguito concentrandosi su cin -
que priorità (cfr.  figura 2 ), definite 
dalla Commissione negli «Orientamen -
ti strategici»4. Gli Stati membri devono 
prenderne in considerazione almeno 
tre nei loro programmi pluriennali per 
l’FFE. Nell’ambito di ciascuna delle 
cinque priorità, la Commissione ha 
individuato una serie di aree di par -
ticolare importanza per l’UE («prio -
rità specifiche»), per i quali gli Stati 
membri possono ricevere un tasso 
di cofinanziamento FFE più elevato 
(cfr. paragrafo 9).1 Decisione n. 574/2007/CE del 
Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 23 maggio 2007, 
che istituisce il Fondo per le 
frontiere esterne per il periodo 
2007-2013, nell’ambito del 
programma generale 
«Solidarietà e gestione dei 
flussi migratori» (GU L 144 del 
6.6.2007, pag. 22).
2 Secondo una prassi 
consolidata in questo campo, 
il termine «Stati membri» nella 
presente relazione è usato per 
far riferimento ai paesi che 
partecipano all’FFE, 
a prescindere dal fatto che 
siano Stati membri dell’UE 
o paesi associati.
3 La Bulgaria e la Romania 
partecipano all’FFE dal 2010, 
così come tre Stati associati 
(Norvegia, Islanda e Svizzera). 
Il Liechtenstein dal 2012 versa 
un contributo al Fondo, ma ha 
rinunciato al diritto di 
partecipare, perché non 
dispone né di frontiere esterne 
né di consolati.
4 Decisione della Commissione 
2007/599/CE, del 
27 agosto 2007, recante 
applicazione della decisione 
n. 574/2007/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio per 
quanto riguarda l’adozione 
degli orientamenti strategici 
2007-2013 (GU L 233 del 
5.9.2007, pag. 3).
08 Introduzione
Paesi che partecipano all’FFE
Stato partecipante all’FFE dal 2007
Stato partecipante all’FFE dal 2010, futuro Stato Schegen
Stato partecipante all’FFE dal 2010 e Stato Schengen, ma non membro dell’UE
Stato che contribuisce dal 2012 all’FFE senza parteciparvi
Stato non partecipante all’FFEPortogalloSpagnaFrancia
ItaliaLussemburgoPaesi Bassi
Romania
Bulgaria
CiproSvizzera
CroaziaGermaniaPolonia
AustriaLiechtenstein
Ungheria
GreciaRepubblica ceca
Slovacchia
SloveniaEstonia
Lettonia
Lituania
Irlanda Regno
UnitoIslanda
Finlandia
SveziaNorvegia
MaltaBelgioFigura 1 
Fonte : Corte dei conti europea.
09 Introduzione
Priorità e priorità specifiche dell’FFE
Priorità Priorità speciﬁche
 • miglioramento dei sistemi nazionali di comunicazione, per renderli
 interoperabili con quelli degli altri Stati membri
• acquisto di attrezzature interoperabili, o miglioramento delle attrezzature
 esistenti aﬃnché diventino tali, tenendo conto dei risultati dell’analisi comune
 ed integrata dei rischi
• acquisto di attrezzature/miglioramento delle attrezzature esistenti al ﬁne
 di contribuire alle operazioni Frontex
• creazione/miglioramento di un centro di coordinamento nazionale, incaricato
 di coordinare le attività di tutte le autorità nazionali responsabili del controllo delle frontiere esterne 
• creazione/miglioramento di un sistema unico di sorveglianza nazionale delle
 frontiere esterne  
• acquisto di attrezzature che permettano attività di individuazione
 e identiﬁcazione e interventi alle frontiere, o miglioramento delle attrezzature esistenti, a condizione che il bisogno di tali attrezzature sia stato chiaramente riconosciuto a livello europeo
• promozione della cooperazione tra i servizi consolari degli Stati membri,
 e tra i servizi consolari e altri servizi degli Stati membri, in materia di visti
• sviluppo e istituzione della rappresentanza limitata, della coubicazione e di
 centri comuni per le domande di visto, in una prima fase per il ricevimento e successivamente il trattamento delle domande
• investimenti relativi al sistema d’informazione Schengen (SIS)
• investimenti relativi al sistema d’informazione visti (VIS)
• attuazione del programma di formazione comune destinato alle guardie
 di frontiera a livello nazionale
• miglioramento della qualità dei contributi nazionali al modello di analisi
 comune ed integrata dei rischi 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Priorità n. 1
Sostegno alla prosecuzione dell’istituzione 
graduale del sistema comune integrato di 
gestione delle frontiere per quanto riguarda i 
controlli sulle persone alle frontiere esterne e la 
sorveglianza di queste ultime
Priorità n. 2
Sostegno allo sviluppo e all’attuazione delle 
componenti nazionali di un sistema europeo di 
sorveglianza delle frontiere esterne e di una rete 
europea permanente di pattuglie costiere alle frontiere 
marittime meridionali dell’UE
Priorità n. 3
Sostegno al rilascio di visti e alla lotta contro 
l’immigrazione clandestina tramite il miglioramento 
dei servizi consolari e degli altri servizi degli Stati 
membri nei paesi terzi
Priorità n. 4
Istituzione dei sistemi informatici necessari 
all’attuazione della normativa UE in materia di 
frontiere e visti 
Priorità n. 5
Attuazione eﬃcace ed eﬃciente dei pertinenti 
strumenti giuridici dell’UE in materia di frontiere 
esterne e vistiFigura 2
Fonte:  Figura basata sulla decisione 2007/599/CE della Commissione.
10 Introduzione
06 
La spesa per priorità relativa al periodo 
2007-2010 è illustrata in figura 3 . Sulla 
base dei piani degli Stati membri per 
il periodo 2011-2013, si prevede che i 
fondi destinati alla priorità n. 1 au -
menteranno fino al 37 %, quelli per la 
priorità n. 2 diminuiranno fino al 36 %, 
mentre i fondi assegnati a tutte le altre 
priorità resteranno costanti.07 
Le misure finanziate dall’FFE compren -
dono investimenti in infrastrutture ai 
valichi di frontiera; acquisto di attrez -
zature per interventi alle frontiere 
(quali veicoli, imbarcazioni e velivoli); 
iniziative di cooperazione nel campo 
dei servizi consolari; investimenti nel 
Sistema d’informazione Schengen 
(SIS) e nel Sistema d’informazione visti 
(VIS), formazione del personale, studi 
e progetti pilota.Figura 3Spesa FFE, programmi annuali 2007 ‑2010, per priorità1
Componenti nazionali di un sistema europeo
di sorveglianza delle frontiere esterne(priorità 2); 229 milioni di euro; 42 %Istituzione graduale del sistema comune integratodi gestione delle frontiere(priorità 1); 160 milioni di euro; 29 % Visti e contrasto dell’immigrazione illegale
(priorità 3); 20 milioni di euro; 4 %
Sistemi informatici nel campo
delle frontiere esterne e dei visti
(priorità 4); 104 milioni di euro; 19 %
Attuazione eﬃcace ed eﬃciente dell’acquis
in materia di frontiere esterne e visti
(priorità 5); 33 milioni di euro; 6 %
1 I più recenti dati disponibili sulla spesa finale riguardano il programma annuale 2010. Dato il periodo di ammissibilità di due anni e mezzo, 
i fondi a valere su questo programma annuale potevano essere spesi fino alla fine di giugno del 2012 e dovevano essere successivamente verifi -
cati dagli Stati membri e dalla Commissione. Le relazioni sui successivi programmi annuali non sono state ancora finalizzate.
Fonte : Commissione europea.
11 Introduzione
08 
Nell’ambito dell’FFE, il 7,3 % della 
dotazione finanziaria è riservato alle 
«azioni comunitarie», che sostengono 
principalmente la cooperazione tra 
Stati membri, alle «azioni di emergen -
za» (parte delle azioni comunitarie) 
e alle «azioni specifiche» che ovviano 
a carenze presso punti di frontiera 
strategici.
09 
Il tasso di cofinanziamento base del -
l’FFE è del 50 % del costo totale delle 
azioni, o del 75 % per le azioni in Stati 
ammissibili al Fondo di coesione o in 
aree aventi «priorità specifica», e può 
salire sino all’80 % per le azioni specifi -
che e al 90 % per le azioni comunitarie 
e le azioni di emergenza.10 
La tabella 1  mostra i fondi destinati 
ai programmi nazionali, per Stato 
membro, nonché alle azioni comuni -
tarie, alle azioni di emergenza ed alle 
azioni specifiche. La figura 4  mostra 
la quota dei fondi FFE assegnata agli 
Stati membri che ricevono maggiori 
finanziamenti.Figura 4Quota dei fondi FFE assegnati ai singoli Stati membri
Grecia, 13 %
Francia, 7 %
Slovenia, 3 %Finlandia, 3 %Ungheria, 4 %Romania, 4 %Polonia, 4 %
Malta, 4 %Germania, 5 %Italia, 16 %
Altri (sotto il 3 %), 19 %Spagna, 18 %
Fonte : Commissione europea.
12 Introduzione Tabella 1Stanziamenti FFE per il 2007 ‑2013
Stanziamenti 2007-2013 
(in euro)Percentuale del totale
Spagna 289 394 768 17,92  %
Italia 250 178 433 15,49 %
Grecia 207 816 755 12,87 %
Francia 116 220 276 7, 2 0  %
Germania 76 099 991 4,71 %
Polonia 71 787 665 4,45 %
Malta 70 441 716 4,36 %
Romania159 467 068 3,68 %
Ungheria 59 295 401 3,67 %
Finlandia 51 264 631 3,18 %
Slovenia 49 532 286 3,07 %
Bulgaria138 131 686 2,36 %
Paesi Bassi 38 035 209 2,36 %
Lituania231 674 480 1,96 %
Cipro 30 017 404 1,86 %
Estonia 27 129 191 1,68 %
Portogallo 23 948 902 1,48 %
Belgio 19 944 180 1,24 %
Svizzera117 677 832 1,09 %
Lettonia 16 830 844 1,04 %
Repubblica ceca 15 853 542 0,98 %
Austria 13 875 936 0,86 %
Norvegia111 479 299 0,71 %
Svezia 10 887 663 0,67 %
Slovacchia 8 675 910 0,54 %
Danimarca 7 874 409 0,49 %
Lussemburgo 598 220 0,04 %
Islanda1444 240 0,03 %
Totale 1 614 577 936 100,00 %
Azioni comunitarie/azioni di emergenza 91 214 322
Azioni specifiche 45 000 000
Regime di transito speciale Lituania2108 000 000
Assistenza tecnica della Commissione 2 794 774
Totale FFE 1 861 587 032
1 Bulgaria, Romania Norvegia, Islanda e Svizzera hanno partecipato all’FFE dal 2010.
2 L’ammontare indicato per la Lituania non include il regime di transito speciale. Il regime di transito speciale compensa i diritti non riscossi 
e i costi supplementari sostenuti in relazione ai cittadini della Federazione russa che transitano attraverso il territorio dell’Unione da e verso la 
regione di Kaliningrad, per un ammontare annuo di 15 milioni di euro nel periodo 2007-2010 e di 16 milioni di euro nel periodo 2011-2013.
Fonte : Commissione europea.
13 Introduzione
Il contesto in cui si colloca 
l’FFE
11 
La maggior parte della spesa relativa 
alla gestione delle frontiere ester -
ne è finanziata con fondi nazionali5. 
Gli Stati membri sono responsabili 
della gestione delle proprie frontiere 
esterne, applicando le norme comuni 
stabilite nell’ acquis  di Schengen.L’Agenzia europea per la gestione della 
cooperazione operativa alle frontiere 
esterne degli Stati membri dell’Unione 
europea (Frontex) coordina la coopera -
zione tra Stati membri e fornisce analisi 
di rischio e formazione. L’FFE è dunque 
uno dei molteplici strumenti esistenti 
nel campo della gestione delle frontie -
re esterne (cfr.  figura 5 ).5 Non sono disponibili 
informazioni complete 
e attendibili sulla spesa 
nazionale degli Stati membri 
per la gestione delle frontiere 
esterne.Figura 5Attori e relazioni di influenza nel campo della gestione delle frontiere e dei visti
Azioni degli Stati membri ﬁnanziate
con fondi nazionaliCONTROLLO DELLE FRONTIERE E VISTI
Azioni di Stati
non membri dell’UE
Valutazioni Schengen redatte da Consiglio/CommissioneFattori esterni:
Conﬂitti internazionali
Catastroﬁ ambientali
Crisi economiche
Rimpatri
Cooperazione dell’UE
con gli Stati terziAzioni degli Stati membri
ﬁnanziate dall’FFE
Azioni degli Stati membri
ﬁnanziate da  fondi internazionali
Collaborazione tra
Stati membri di Frontex
Altre agenzie dell’UE:
eu-LISA, CSUE, EMSA
Integrazione Asilo
Fonte : Corte dei conti europea.
14 Introduzione
12 
L’FFE è parte del programma gene -
rale «Solidarietà e gestione dei flussi 
migratori» per il periodo 2007-2013 
(programma SOLID), gestito dalla 
DG Affari interni. Il programma SOLID 
è inteso migliorare la gestione dei flus -
si migratori a livello di Unione europea 
e contribuire alla condivisione degli 
oneri finanziari risultanti dalla gestione 
integrata delle frontiere esterne comu -
ni e dall’attuazione di politiche comuni 
in materia di immigrazione e asilo6.
13 
Fattori esterni, quali i recenti solleva -
menti nell’Africa settentrionale, combi -
nati con le crisi politiche ed economi -
che in corso in altre parti del mondo, 
hanno prodotto flussi migratori che 
hanno comportato notevoli pressio -
ni sulle frontiere esterne dell’UE. Le 
operazioni di ricerca e salvataggio non 
rientrano tra le priorità dell’FFE. Tutta -
via, nel corso del pattugliamento delle 
frontiere, le attrezzature cofinanziate 
dall’FFE possono essere (e sono state) 
usate per salvare vite in mare.Ruoli e responsabilità
14 
L’FFE è per lo più attuato tramite 
gestione concorrente7. Secondo 
questo principio, gli Stati membri 
sono responsabili dell’attuazione 
(operativa e finanziaria) delle azioni 
finanziate, mentre la Commissione 
rimane responsabile dell’esecuzione 
complessiva del bilancio. La Commis -
sione adotta orientamenti strategici 
che definiscono il quadro di program -
mazione dell’UE. Ogni Stato membro 
partecipante elabora un programma 
pluriennale applicando i suddetti 
orientamenti strategici, secondo le 
proprie esigenze.
15 
Il programma pluriennale è attuato at -
traverso programmi annuali. Sia il pro -
gramma pluriennale che i programmi 
annuali sono soggetti all’approvazione 
della Commissione. Al termine di ogni 
programma annuale, gli Stati membri 
presentano relazioni finali.
16 
La Commissione è inoltre responsabile 
di garantire che gli Stati membri predi -
spongano adeguati sistemi di gestione 
e controllo, che attuino appropriate 
attività di informazione, pubblicità 
e follow -up per i progetti finanziati 
e che le azioni siano coerenti e com -
plementari con altre politiche e inizia -
tive dell’Unione in tale ambito.6 Le altre componenti del 
programma SOLID sono il 
Fondo europeo per 
i rifugiati (FER), il Fondo 
europeo per l’integrazione dei 
cittadini dei paesi terzi (EIF) ed 
il Fondo europeo per 
i rimpatri. L’EIF ed il FER sono 
stati trattati dalla relazione 
speciale n. 22/12 della Corte, 
intitolata «Il Fondo europeo 
per l’integrazione e il Fondo 
europeo per i rifugiati 
contribuiscono efficacemente 
all’integrazione dei cittadini di 
paesi terzi?» ( https://eca.
europa.eu ).
7 Il 7,3 % del Fondo è stato 
gestito direttamente dalla 
Commissione. Le parti del 
Fondo gestite direttamente 
comprendono le azioni 
comunitarie (che includono le 
azioni di emergenza) e le 
azioni specifiche.
15 Introduzione
17 
L’attuazione operata dagli Stati mem -
bri è monitorata dalla Commissione 
mediante esame documentale delle 
descrizioni dei sistemi di gestione 
e controllo, attraverso l’esame delle 
relazioni sullo stato di avanzamento 
dei progetti e delle relazioni finali rice -
vute, nonché mediante visite di audit 
e monitoraggio.
18 
A livello di Stato membro, il sistema di 
gestione e controllo comprende8:
a) l’autorità responsabile della gestio -
ne e dell’attuazione del program -
ma pluriennale. In particolare, essa 
presenta i programmi plurien -
nali e annuali alla Commissione, 
seleziona le operazioni e verifica 
l’ammissibilità della spesa dichiara -
ta dai beneficiari finali9;
b) l’autorità di audit, che effettua 
gli audit per verificare il funzio -
namento dei sistemi di gestione 
e controllo10;
c) l’autorità di certificazione, che 
certifica la conformità della spesa 
dichiarata alle norme applicabili11.
19 
Il cofinanziamento nazionale può 
essere soggetto a controllo e audit 
nazionale, a seconda delle procedure 
amministrative dello Stato membro.8 Nella relazione speciale 
n. 22/2012, la Corte aveva 
riscontrato che la struttura 
a tre autorità aveva imposto 
un onere amministrativo 
sproporzionato. Per i fondi nel 
settore Giustizia e Affari interni 
nel periodo 2014-2020, la 
Commissione ha proposto di 
abolire l’autorità di 
certificazione.
9 Articoli 28 e 29 della 
decisione n. 574/2007/CE.
10 Articolo 32 della 
decisione n. 574/2007/CE.
11 Articolo 31 della 
decisione n. 574/2007/CE.
16
 Estensione e approccio 
dell’audit
20 
Il principale obiettivo dell’audit con -
sisteva nell’accertare se l’FFE avesse 
contribuito in modo efficace alla 
gestione delle frontiere esterne. A tal 
fine, la Corte si è prefissa di rispondere 
ai seguenti sottoquesiti:
a) i programmi ed i progetti hanno so -
stenuto in modo efficace le priorità 
dell’FFE relative alla gestione delle 
frontiere esterne?
b) L’FFE ha fornito solidarietà finan -
ziaria tra gli Stati membri, ha per -
seguito le proprie priorità specifi -
che ed ha quindi apportato valore 
aggiunto UE?
c) Le procedure di programmazione 
e di attuazione dell’FFE hanno 
contribuito all’efficacia del Fondo?
d) Gli Stati membri e la Commissione 
usano il monitoraggio e la valu -
tazione in modo appropriato per 
migliorare l’efficacia dell’FFE?
21 
L’audit ha riguardato:
a) le componenti dell’FFE ricadenti 
nella gestione concorrente che 
sono state gestite e attuate dagli 
Stati membri; e
b) le azioni comunitarie (incluse le 
azioni di emergenza) e le azioni 
specifiche gestite direttamente 
dalla Commissione ed attuate dagli 
Stati membri.22 
L’audit è stato incentrato sui processi 
relativi all’efficacia dell’FFE, al valore 
aggiunto UE e al conseguimento degli 
obiettivi di programmi e progetti. Ha 
cercato di esaminare la concezione, 
la programmazione e l’attuazione, 
nonché il monitoraggio e la valutazio -
ne, delle misure cofinanziate dall’FFE. 
Ai fini dell’audit, non è stata svolta 
un’analisi dettagliata dei sistemi di 
gestione e controllo negli Stati mem -
bri12, né si è effettuata una misura -
zione diretta dell’impatto conseguito 
tramite le misure finanziate dall’FFE; le 
valutazioni espresse sono basate sui 
dati risultanti dal monitoraggio e dalla 
valutazione operati dagli Stati membri 
e dalla Commissione.
23 
L’audit è stato basato su:
a) un esame documentale delle 
relazioni finali sui programmi 
annuali e pluriennali (programmi 
dal 2007 al 2010) e dei contributi 
alle valutazioni di un campione di 
cinque Stati membri13; le relazioni 
della Commissione sull’assegna -
zione delle risorse, la relazione 
intermedia della Commissione 
sui risultati conseguiti e la bozza 
di valutazione ex post redatta 
dalla Commissione; documenti del 
Consiglio e una selezione di studi 
e documenti Frontex;
b) colloqui e raccolta di informazioni 
in loco presso la Commissione, le 
autorità responsabili ed i benefi -
ciari finali nei cinque Stati membri 
prescelti. Sono stati anche condot -
ti colloqui con personale di altre 
parti interessate, quali il Consiglio 
(nel caso delle valutazioni Schen -
gen)14, Frontex e l’Agenzia dell’UE 
per i diritti fondamentali;12 La Corte ha trattato il sistema 
di gestione e controllo dei 
fondi SOLID nella relazione 
speciale n. 22/2012.
13 Grecia, Spagna, Italia, Malta 
e Polonia. La scelta dei cinque 
Stati membri è stata fondata 
sull’assegnazione dei fondi 
FFE, su una valutazione dei 
rischi basata su informazioni 
contenute in relazioni di audit 
e di monitoraggio della 
Commissione e su 
informazioni ricevute da 
Frontex, nonché sulla 
necessità di un equilibrio tra le 
principali aree di rischio nelle 
frontiere esterne nel 
Mediterraneo e in quelle delle 
frontiere orientali, dal 
momento che il 60 % circa dei 
fondi FFE va alla frontiera 
meridionale (Mediterraneo 
e Isole Canarie della Spagna) 
e il 25 % circa alla frontiera 
orientale. Insieme, i cinque 
Stati membri selezionati 
rappresentano il 55 % dei 
fondi assegnati in totale 
dall’FFE.
14 Le valutazioni Schengen 
consistono nel verificare che le 
norme Schengen siano 
correttamente applicate dagli 
attuali e dai futuri Stati 
Schengen. Le valutazioni 
Schengen sono state operate 
dal Consiglio nell’ambito di un 
processo intergovernativo. In 
seguito all’approvazione del 
regolamento (UE) n. 1053/2013 
del Consiglio, del 7 ottobre 
2013, che istituisce un 
meccanismo di valutazione 
e di controllo per verificare 
l’applicazione dell’ acquis  di 
Schengen, e che abroga la 
decisione del comitato 
esecutivo del 16  settembre 
1998 che istituisce una 
Commissione permanente di 
valutazione e di applicazione 
di Schengen (GU L 295 del 
6.11.2013, pag. 27), la 
Commissione d’ora in avanti 
assumerà un ruolo di guida.
17 Estensione e approccio dell’audit
c) visite in loco riguardanti 31 pro -
getti ultimati negli Stati membri 
selezionati, sulla base di un cam -
pione ragionato (non estratto su 
base casuale) riguardante i pro -
grammi annuali dal 2007  al 2010 
(cfr.  allegato );
d) esame documentale di sette pro -
getti completati15, gestiti diretta -
mente dalla Commissione, basato 
su un campione ragionato (non 
estratto su base casuale) riguar -
dante i programmi annuali dal 
2007 al 2011 (cfr. allegato );
e) un distinto audit16 riguardante in 
parte l’FFE che ha avuto luogo in 
uno degli Stati membri selezionati 
(Spagna).24 
L’audit è stato espletato mentre la 
Commissione presentava le propo -
ste per il periodo di finanziamento 
2014-2020, che hanno poi condotto 
all’istituzione di un Fondo Sicurezza in -
terna, successore dell’FFE17, che fornirà 
sostegno finanziario alla gestione delle 
frontiere esterne e dei visti. Dette pro -
poste comporteranno modifiche sia al 
contenuto che al sistema di gestione 
e controllo. Ove pertinente, l’audit ha 
tenuto conto di tali proposte.15 Si tratta di tre progetti relativi 
ad azioni di emergenza, due 
altri progetti per azioni 
comunitarie e due progetti 
per azioni specifiche.
16 Nel quadro della dichiarazione 
di affidabilità 2013 della Corte.
17 Regolamento (UE) n. 515/2014 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 16 aprile 2014, 
che istituisce, nell’ambito del 
Fondo sicurezza interna, lo 
strumento di sostegno 
finanziario per le frontiere 
esterne e i visti e che abroga la 
decisione n. 574/2007/CE (GU 
L 150 del 20.5.2014, pag. 143).
18
 Osservazioni
25 
Le principali constatazioni di audit 
della Corte sono illustrate in quattro 
parti. La prima parte mostra che l’FFE 
ha contribuito alla gestione delle fron -
tiere esterne, ma che non si è potuto 
misurare il risultato complessivo. La 
seconda parte è incentrata sulla solida -
rietà finanziaria favorita dall’FFE e sul 
valore aggiunto UE da esso apportato. 
La programmazione e l’attuazione ven -
gono discusse nella parte terza. Infine, 
la parte quarta tratta del monitoraggio 
e della valutazione.
L ’FFE ha contribuito alla 
gestione delle frontiere 
esterne, ma non si 
è potuto misurare il 
risultato complessivo; il 
suo impatto è limitato 
dal basso tasso di attua ‑
zione in alcuni Stati 
membri
I programmi e i progetti 
erano orientati verso le 
priorità dell’FFE, ma non si 
è potuto misurare il risultato 
complessivo
26 
I programmi annuali e pluriennali nei 
cinque Stati membri selezionati erano 
in genere in linea con tutte le cinque 
priorità dell’FFE, e hanno contribuito 
al conseguimento di queste ultime 
(cfr.  figura 2 ). Tuttavia, dati i punti 
deboli nel monitoraggio in questi 
Stati membri e le gravi carenze nelle 
valutazioni ex post  sia a livello di Com -
missione che di Stati membri (cfr. pa -
ragrafi 71-73), non è stato possibile per 
la Corte valutare in modo appropriato 
quanto conseguito nel complesso dal 
Fondo.27 
La maggior parte dei progetti con -
trollati sostenevano il conseguimento 
delle priorità dell’FFE. Dei 31 proget -
ti controllati in loco (cfr.  allegato ) 
nei cinque Stati membri selezionati, 
cinque sostenevano solo in parte il 
conseguimento delle priorità dell’FFE 
(perché includevano spese non ammis -
sibili18 per progetti o perché non è sta -
to possibile determinare in che misura 
dette spese fossero pertinenti all’FFE)19. 
Il contributo di un altro progetto20 al 
conseguimento delle priorità andava 
contro le finalità dell’FFE21, poiché non 
rispettava i princìpi di trattamento 
rispettoso e dignità (cfr. paragrafo 60).
28 
La maggior parte dei progetti ha otte -
nuto le realizzazioni previste, ma non 
erano stati fissati valori -obiettivo e in -
dicatori misurabili (cfr. paragrafi 52 -54); 
le relazioni non hanno dimostrato in 
modo adeguato gli effetti e l’impatto 
ottenuti (cfr.  figura 6  per esempi di 
indicatori di realizzazione, di effetto 
e di impatto).18 Una proposta di progetto per 
buoni carburante è stata 
accettata dalla Commissione 
nonostante fosse contraria alle 
linee guida indirizzate 
all’epoca agli Stati membri. 
Dette linee guida sono state 
modificate in modo 
retroattivo nel 2012.
19 Si tratta dei progetti degli Stati 
membri elencati con il 
numero 2, 9, 19, 21 e 22 
nell’allegato .
20 Progetto n. 25 nell’ allegato .
21 Articolo 3, paragrafo 1, 
lettera b) della decisione 
n. 574/2007/CE.
19 Osservazioni
Basso tasso di attuazione in 
alcuni Stati membri
29 
Il tasso di attuazione medio dei pro -
grammi nazionali FFE nel periodo  
2007-2010 è stato dell’87,6 %. Tuttavia, 
in un piccolo numero di Stati membri 
si sono verificati dei problemi (cfr.  fi-
gura 7 ). In particolare, ciò è avvenu -
to in Grecia, dove la pianificazione 
e l’attuazione sono fallite al punto che 
è stato attuato solo il 43 % dei fon -
di FFE assegnati al paese22.22 Secondo le relazioni finali sui 
programmi annuali greci.ImpattoRisorse
Realizzazioni
Eﬀetti• Fondi dell’FFE e nazionali mobilizzati per l’attuazione di un’azione (progetto).
• Ciò che viene conseguito direttamente con i fondi assegnati ad un’azione.
Ad esempio: l’acquisto di un aeromobile, di macchine per la veriﬁca dei documenti ecc…
• Cambiamenti che derivano dall’attuazione di un’azione. Gli eﬀetti includono i risultati conseguiti con le realizzazioni.Ad esempio: missioni di pattugliamento aereo eseguite con l’aeromobile oppure documenti veriﬁcati alle frontiere.
• Eﬀetti ﬁnali, ad alto livello dell’azione (a lungo termine). Sono soggetti ad un’ampia gamma di altri fattori inﬂuenzanti(esterni). Ad esempio, l’uso di aeromobili per missioni di pattugliamento porta alla rilevazione di attivitàd’immigrazione irregolare; la veriﬁca dei documenti porta ad un aumento dell’individuazione dei documenti falsipresentati alle frontiere.Esempi di indicatori di realizzazione, di effetto e di impattoFigura 6
Fonte:  Esempi della Corte dei conti europea, sulla base di un modello della Commissione nel quale gli effetti sono indicati come «risultati».
20 Osservazioni Figura 7Tasso di esecuzione dell’FFE (2007 ‑2010)
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grecia
Repubblica ceca
Paesi Bassi
Danimarca
Bulgaria
Ungheria
Svezia
Portogallo
Slovenia
Belgio
Romania
Francia
Islanda
Polonia
Finlandia
Malta
Austria
Lituania
Italia
Slovacchia
Spagna
Lettonia
Estonia
Norvegia
Cipro
Germania
Media
Fonte:  Calcolo eseguito dalla Commissione nel quadro della valutazione ex post relativamente a programmi chiusi o, nel caso non fossero ancora 
chiusi, a stime fornite dagli Stati membri. La Bulgaria, l’Islanda, la Norvegia e la Romania hanno fornito dati solo per i programmi annuali del 2010. 
La Danimarca e la Polonia non hanno fornito dati sull’attuazione dei programmi del 2010. I tassi di attuazione per Cipro e la Repubblica ceca non 
erano definitivi. La Danimarca non ha fornito tassi di attuazione per la dotazione finanziaria totale. Nessun dato per Svizzera e Lussemburgo. Il 
dato per la Grecia è basato sulle relazioni finali per i programmi annuali di questo paese.
21 Osservazioni
L ’FFE ha favorito la 
solidarietà finanziaria, 
ma l’ulteriore valore 
aggiunto  UE che ha 
apportato è stato 
limitato
30 
La Corte ha inteso accertare se la 
finalità dell’FFE di favorire la solidarietà 
finanziaria fosse stata conseguita. Inol -
tre, ha voluto stabilire se l’FFE avesse 
apportato ulteriore valore aggiunto UE 
mirando in particolare alle priorità 
specifiche (cfr.  figura 2 ), sostenendo la 
cooperazione tra Stati membri o af -
frontando i problemi più urgenti.
31 
L’assegnazione dei fondi FFE ha chia -
ramente aiutato a ripartire tra gli Stati 
membri l’onere finanziario risultante 
dall’introduzione della gestione inte -
grata delle frontiere esterne comuni 
dell’Unione europea. Gli Stati membri 
su cui grava un maggiore onere in termini relativi hanno ricevuto più 
fondi FFE (cfr.  figura 4 ). Tuttavia, la 
Corte ha rilevato che l’ulteriore valore 
aggiunto UE apportato dall’FFE è stato 
limitato, a causa dei seguenti fattori:
a) parziale inefficacia del sistema di 
sostegno al conseguimento delle 
priorità specifiche;
b) scarso sostegno alla cooperazione 
operativa tra Stati membri;
c) cattiva concezione dei meccanismi 
di risposta a specifici punti deboli 
presso punti di frontiera strategici, 
nonché parziale efficacia dei mec -
canismi di risposta alle emergenze;
d) sostegno fornito a progetti che 
sarebbero stati comunque fi -
nanziati a livello nazionale, per 
i quali è mancata una adeguata 
valutazione delle necessità o che 
contenevano costi non ammissibili 
in misura significativa in alcuni dei 
progetti controllati.Foto 1Tre motovedette ognitempo classe 300 della Guardia 
costiera italiana, cofinanziate dall’FFE ed operanti a par ‑
tire da Lampedusa, Italia
Fonte:  Corte dei conti europea.

22 Osservazioni
Parziale inefficacia del sistema 
di sostegno al conseguimento 
delle priorità specifiche
32 
La Commissione ha redatto orienta -
menti strategici per la definizione di 
priorità, completate da priorità spe -
cifiche per attuare negli Stati membri 
progetti FFE che apportino valore ag -
giunto UE e fornire incentivi. I progetti 
che sostenevano priorità specifiche 
quali il SIS, il VIS (cfr.  riquadro 1 ), la co -
operazione consolare ed Eurosur erano 
ammissibili ad un più elevato tasso di 
cofinanziamento. Tuttavia, tale incen -
tivo (tasso del 75 % invece del tasso 
standard del 50 %) non è efficace nei 
15 paesi che ricevono finanziamenti 
dal Fondo di coesione23 (rappresentan -
ti il 60 % circa dei fondi FFE assegnati), 
in quanto ad essi si applica in ogni 
caso il tasso di cofinanziamento del 
75 %. Alcuni Stati membri (Spagna e 
Malta) hanno confermato che le prio -
rità specifiche non rappresentavano 
un criterio all’atto della definizione 
dei rispettivi programmi.
33 
In aggiunta, tre delle 12 priorità 
specifiche non erano state formulate 
in modo chiaro dalla Commissione24 o mancavano di praticità, limitan -
do ulteriormente la loro capacità di 
apportare valore aggiunto UE. Dai pro -
grammi annuali del 2011, la Commis -
sione ha provato a concentrare i fondi 
dell’FFE su priorità specifiche, ma, data 
l’assenza di monitoraggio, non vi sono 
elementi comprovanti che ciò abbia 
fatto aumentare il loro uso.
34 
Ciò detto, data la mancanza di un siste -
ma per monitorare l’uso delle priorità 
specifiche e l’assenza di una valuta -
zione ex post attendibile ed adeguata 
a livello della Commissione, la Corte 
non ha potuto determinare la reale 
entità del sostegno fornito alle azioni 
con «elevato» valore aggiunto UE.
Scarso sostegno alla 
cooperazione operativa  
tra Stati membri
35 
In due campi specifici nei quali l’FFE 
era inteso sostenere la cooperazione 
tra Stati membri, vale a dire la coope -
razione consolare e le operazioni Fron -
tex, sono stati ottenuti risultati limitati.23 Quattro dei cinque Stati 
membri selezionati per l’audit 
della Corte sono paesi che 
ricevono finanziamenti dal 
Fondo di coesione.
24 Ad esempio, una priorità 
specifica relativa all’acquisto di 
attrezzature stabiliva che il 
bisogno di tali attrezzature 
dovesse essere «chiaramente 
riconosciuto a livello 
europeo». La Corte ha rilevato 
che il significato di tale 
condizione non era chiaro né 
alla Commissione né agli Stati 
membri.
Contributo dell’FFE al SIS II e al VIS
Nonostante l’assenza di monitoraggio, la Corte ha trovato prova del contributo dell’FFE alle priorità specifiche 
consistenti nell’introduzione dei sistemi informatici SIS II e VIS. Nel corso delle visite in loco relative a tali pro -
getti, la Corte ha constatato che il sostegno dell’FFE era stato considerato essenziale per lo sviluppo dei siste -
mi nazionali25. Tuttavia, i ritardi e le modifiche nei sistemi informatici a livello UE26 hanno inciso negativamente 
sull’efficienza e l’efficacia dell’FFE, poiché è stato necessario attuare le modifiche e le attrezzature acquistate 
non hanno potuto essere utilizzate27.
25 L’FFE ha fornito 95 dei 330 milioni di euro stimati necessari per lo sviluppo dei sistemi nazionali.
26 Cfr. relazione speciale della Corte n. 3/2014, intitolata «Insegnamenti da trarre dallo sviluppo del Sistema d’informazione Schengen di seconda 
generazione (SIS II) ad opera della Commissione europea» ( http://eca.europa.eu ).
27 Ad esempio, 110 dispositivi portatili (50 assistenti digitali personali (PDA) finanziati a valere sul programma annuale 2007 e 60 su quello 2008) non 
hanno potuto essere usati dalle pattuglie di polizia per connettersi al SIS II perché la prevista soluzione di sicurezza non era praticabile e il SIS II 
non era pronto. Nel 2014, le autorità maltesi stavano lavorando per risolvere questo problema.Riquadro 1
23 Osservazioni
36 
L ’obiettivo dell’FFE (nell’ambito della 
priorità n. 3) di finanziare lo sviluppo 
della cooperazione consolare, ed in 
particolare i centri comuni di tratta -
mento delle domande di visto, è stato 
raggiunto soltanto in misura limitata, 
nonostante i tassi di cofinanziamento 
del 90 % applicabili alle azioni comu -
nitarie. Sono stati finanziati solo due 
centri comuni di trattamento delle 
domande (cfr.  riquadro 2 ), e solo uno 
Stato membro (Francia) ha previsto un 
progetto di cooperazione consolare 
tramite altre forme di cooperazione 
(quali la coubicazione o l’esternalizza -
zione). Invece, gli Stati membri hanno 
usato i fondi FFE per la ristrutturazio -
ne, l’adattamento e la dotazione di 
attrezzature ai rispettivi consolati na -
zionali – a volte negli stessi paesi. Tale 
impiego dei fondi FFE non ha sfruttato 
le economie di scala e i vantaggi della 
cooperazione tra Stati membri per 
migliorare le procedure di richiesta del 
visto e impedire frodi relative ai visti.
37 
Il secondo campo di cooperazione in 
cui l’FFE ha avuto soltanto un impatto 
limitato è il sostegno alle operazioni coordinate da Frontex tramite l’in -
cremento del numero di beni a sua 
disposizione . Gli orientamenti strate -
gici contengono una priorità specifica 
che è stata concepita per potenziare la 
capacità operativa di Frontex. Tut -
tavia, come nel caso di altre priorità 
specifiche, il meccanismo incentivante 
ha avuto scarsi effetti (cfr. paragra -
fo 32) ed i suoi risultati non sono stati 
misurati.
38 
La Corte ha accertato se i beni cofi -
nanziati dall’FFE fossero stati registrati 
nel parco attrezzature di Frontex. Ciò 
aiuterebbe Frontex nella pianificazione 
ed attuazione delle operazioni (con -
giunte) (cfr.  riquadro 3 ). Nonostante 
molti dei beni cofinanziati dall’FFE 
sia adatta alle missioni Frontex, non 
vi è l’obbligo giuridico di registrare le 
attrezzature cofinanziate dall’FFE nel 
parco attrezzature di Frontex. La Corte 
ha constatato che, su un campione 
di 16 aeromobili e motovedette per 
pattugliamento, solo due erano state 
registrate in tal modo. Ciò limita la ca -
pacità di Frontex di pianificare e attua -
re le operazioni (congiunte).
«Maison Schengen», Centro comune di trattamento delle domande di visto 
a Kinshasa, Repubblica democratica del Congo
Finanziata da due progetti di azione comunitaria (del 2007 e del 2009, per un finanziamento FFE totale di 
845 704 euro), l’iniziativa belgo -portoghese mirava a creare il primo Centro comune Schengen di trattamento 
delle domande di visto. Ogni Stato membro partecipante rimane responsabile del trattamento successivo 
delle domande, ma le procedure di domanda sono centralizzate, permettendo a più Stati membri di mettere 
in comune e condividere risorse. Detta centralizzazione consente di accogliere in modo migliore, più efficien -
te e più umano i richiedenti il visto, e contribuisce alla lotta contro il fenomeno del visa shopping28 e le frodi. 
A fine 2013, il Centro rappresentava 17 Stati Schengen.
28 La prassi che consiste nel presentare altre richieste di visto ad altri Stati membri dell’UE quando la prima richiesta di visto è stata rifiutata.Riquadro 2
24 Osservazioni
39 
Inoltre, nonostante l’obbligo giuridico 
per la Commissione e le richieste di 
Frontex, Frontex non ha ricevuto alcu -
na informazione dalla Commissione 
sull’attuazione del Fondo (ad esempio, 
sui beni acquistati) fino al giugno 2013, 
e ciò ha quindi ulteriormente limitato 
la capacità di pianificazione e opera -
tiva di Frontex, nonché i controlli da 
essa operati per impedire il duplice 
finanziamento di costi operativi.
40 
Per il periodo 2014-2020, la Commis -
sione ha proposto di incentivare solo 
due priorità dei programmi nazionali, 
aumentando il tasso di cofinanziamen -
to UE al 90 % e fornendo ulteriori fondi. Le azioni specifiche sono state abolite. 
Le priorità da incentivare sono quelle 
per le quali la Corte ha rilevato un li -
mitato valore aggiunto UE, ossia la co -
operazione consolare ed il contributo 
del Fondo alle operazioni Frontex. Seb -
bene sia previsto un maggiore coin -
volgimento di Frontex nella gestione 
del Fondo, non è previsto lo scambio 
di informazioni esaustive tra Frontex 
e la Commissione sull’attuazione dei 
programmi a gestione concorrente 
né di quelli a gestione diretta. Inoltre, 
continua a non sussistere un obbligo 
generale di registrare i beni finanziati 
dall’FFE nel parco attrezzature tecni -
che di Frontex.Esempio di buone pratiche: mettere i beni a disposizione delle operazioni Frontex
I due beni, inclusi nel campione della Corte, che erano stati registrati nel parco attrezzature Frontex erano 
aeromobili delle Forze armate di Malta.
Nonostante Malta dovesse far fronte a una costante pressione migratoria, nell’ottobre 2012 ha reso disponibile 
per 90 ore un aeromobile di pattugliamento per una specifica operazione congiunta Frontex in Spagna.Riquadro 3
Foto 2 ‑  
Aeromobile ad ala fissa per pattugliamento, 
cofinanziato dall’FFE per rafforzare le capacità di 
controllo delle Forze armate di Malta
© Forze armate di Malta
25 Osservazioni
Il meccanismo dell’FFE per 
ovviare a specifici punti 
deboli presso punti di 
frontiera strategici, così 
come il meccanismo di 
emergenza, sono risultati 
parzialmente efficaci
41 
Un elemento del potenziale valore 
aggiunto UE dell’FFE è la possibilità 
di assegnare i fondi ai problemi più 
urgenti, di solito alle zone di confine 
maggiormente minacciate o a situa -
zioni di emergenza generale. Al fine 
di valutare l’efficacia del meccanismo 
dell’FFE nel rispondere alle emergenze 
e nell’ovviare a specifici punti deboli 
presso punti di frontiera strategici, la 
Corte ha esaminato i pertinenti flussi di finanziamento dell’FFE. Dall’audit 
è emerso che le azioni specifiche sono 
state usate come pura e semplice 
integrazione finanziaria per i program -
mi annuali degli Stati membri. Gli Stati 
membri e la Commissione non hanno 
assicurato il coordinamento tra queste 
diverse parti dell’FFE, e ciò ha avuto 
come risultato la perdita di una visione 
d’insieme su quale progetto è finanzia -
to, dove e perché.
42 
Inoltre, la Corte ha constatato che 
alcune delle azioni di emergenza 
sono state usate per situazioni che 
non erano di emergenza, o che sono 
state gestite in modo approssimativo 
(cfr.  riquadro 4 ).
Parziale efficacia del sistema di finanziamento per le emergenze alle frontiere 
esterne
Caso 1: Sostegno ad azioni che non erano emergenze
Le azioni di emergenza del 2011 sono state interamente utilizzate per otto progetti, ammontanti in totale 
a 7,5 milioni di euro, volti a sostenere gli Stati membri nelle rispettive fasi finali dello sviluppo del SIS II, 
nonostante quest’ultimo fosse un progetto che era cominciato nel 2001. Inoltre, in un caso la spesa era già 
stata finanziata dallo Stato membro.
Caso 2: Esempio di gestione approssimativa dei progetti di emergenza
Le azioni di emergenza del 2010 comprendevano tre progetti il cui finanziamento, pari a circa 4 milioni di 
euro, è stato approvato per l’Italia per far fronte al flusso migratorio scaturente dalla primavera araba. La 
Corte ha sottoposto ad audit due di questi progetti. Uno dei due consisteva nel finanziare il trasporto inter -
no dei migranti29. La domanda di finanziamento non conteneva alcun riferimento al numero di migranti che 
potevano essere trasportati, rendendo impossibile una valutazione dell’impiego ottimale delle risorse finan -
ziarie. Il numero di migranti effettivamente trasportato non è stato indicato, ed è stato fornito solo dietro 
specifica richiesta della Commissione, senza informazioni sui valori -obiettivo in termini di tempi di trasporto 
o qualunque altro dettaglio che avrebbe permesso di valutare il progetto. In aggiunta, è stata utilizzata solo 
metà della dotazione finanziaria del progetto, e nella relazione finale non è stata fornita alcuna spiegazione 
in proposito. Anche per l’altro progetto controllato30 mancavano valori -obiettivo quantificati ed un’adeguata 
rendicontazione.
29 Progetto n. 3 (Trasporto interno di migranti, SHIFTS).
30 Progetto n. 2 (Rinforzo dei mezzi di trasporto per il pattugliamento delle aree dei valichi di frontiera e delle aree prossime ai C.I.E. (RECARS)), 
attuato nell’ambito delle azioni di emergenza, cfr.  allegato .Riquadro 4
26 Osservazioni
43 
Ogni anno, erano disponibili 10 milioni 
di euro a titolo dell’FFE per progetti 
che affrontavano specifiche debolez -
ze rilevate presso punti di frontiera 
strategici. Queste azioni specifiche, 
non incluse nella proposta della Com -
missione riguardante l’FFE, erano state 
inserite dal Consiglio. La procedura di 
selezione dei progetti è stata lunga e il 
periodo di attuazione (sei mesi) è stato 
chiaramente troppo corto per progetti 
che comportavano l’acquisto di attrez -
zature specializzate quali elicotteri; ciò ha avuto come risultato un basso 
tasso di esecuzione. Ad esempio, la 
Grecia, nonostante le sue necessità, 
non è stata in grado di attuare 9 degli 
11 progetti approvati nell’ambito 
dei programmi di azioni specifiche 
nel periodo 2008-2010. Quanto ai 
due progetti italiani di azioni specifi -
che controllati in dettaglio, la Corte ha 
rilevato che alcuni elementi erano stati 
usati al di fuori delle zone di confine 
e che altri esulavano completamente 
dall’ambito di applicazione dell’FFE 
(cfr.  riquadro 5 ).
Azioni specifiche usate al di fuori delle zone di confine
La Corte ha esaminato un progetto delle azioni specifiche del 2009 ed uno di quelle del 2010. Entrambi erano 
stati attuati dal ministero dell’Interno italiano, e l’utilizzatore finale delle attrezzature era la Polizia di Stato.
Azioni specifiche del 2009: noleggio semestrale di veicoli da utilizzare presso le frontiere marittime meri ‑
dionali italiane
Il progetto era stato redatto in risposta ad un bando che specificava l’ambito territoriale come «la frontie -
ra marittima dell’Italia (Mar Mediterraneo e Mare di Sicilia)». La domanda di finanziamento indicava che il 
progetto avrebbe «accresciuto l’efficacia dell’attività di sorveglianza nelle aree portuali e lungo la costa della 
regione del Mediterraneo centrale». Tuttavia, tutte le 137 automobili sono state consegnate ai C.I.E. (Centri 
identificazione ed espulsione) situati a Nord, come Torino, Milano e Bologna, e non sono state utilizzate per il 
pattugliamento della frontiera esterna. Ciononostante, la Commissione ha approvato la spesa (importo finale 
della sovvenzione: 950 688 euro).
Azioni specifiche del 2010: pattugliamento delle frontiere
Il progetto intendeva acquistare autoveicoli per la Polizia di Stato (nella domanda non vi è coerenza circa il 
numero di automobili da acquistare ed il loro impiego), al fine di pattugliare le frontiere marittime nell’Italia 
meridionale e specialmente nella costa sud -occidentale. Invece, gli autoveicoli sono stati utilizzati in prossi -
mità dei C.I.E.31 e dei C.A.R.A. (Centri accoglienza richiedenti asilo). Nella propria valutazione della relazione 
finale, la Commissione ha osservato che l’assegnazione di 22 dei 43 autoveicoli acquistati nell’ambito del 
progetto non era in linea con l’ambito territoriale dell’invito a presentare proposte, in quanto essi erano usati 
(come sopra) nei/attorno ai C.I.E. e ai C.A.R.A. La Commissione ha poi ritenuto non ammissibili i relativi costi 
(337 405 euro). L’importo finale della sovvenzione approvato dalla Commissione è stato di 560 259 euro, men -
tre inizialmente l’autorità responsabile aveva approvato 1 192 559 euro.
31 I C.I.E. e i C.A.R.A. sono situati in tutta Italia, sia in zone costiere che nell’entroterra.Riquadro 5
27 Osservazioni
44 
Dati questi limiti di concezione insiti 
nella normativa e conscia dei problemi 
di attuazione, la Commissione ha de -
ciso di non far svolgere alcuna azione 
specifica nel 2013.
Sostegno a progetti che 
sarebbero stati finanziati 
comunque a livello 
nazionale, per i quali 
è mancata un’adeguata 
valutazione delle necessità 
o che contenevano 
significativi costi non 
ammissibili
45 
La Corte ha rilevato che in due dei 
cinque Stati membri del campione 
(Grecia e Spagna) molti progetti erano 
stati finanziati, o sarebbero già stati 
finanziati in ogni caso nel momento 
in cui sono stati inclusi nei programmi 
annuali. Una situazione analoga è stata 
rilevata anche per una delle tre azioni 
di emergenza controllate: la stessa do -
manda per il progetto precisava che lo 
Stato membro aveva già accantonato 
i fondi necessari per finanziarlo inte -
gralmente. Sebbene le norme discipli -
nanti il Fondo la consentano, e nono -
stante essa faccia aumentare il tasso 
di attuazione, la sostituzione della 
spesa nazionale di uno Stato membro 
con fondi UE metterebbe totalmente 
a rischio il valore aggiunto UE. Nei casi 
di cui sopra non vi è stato alcun valore 
aggiunto UE.46 
Per tre Stati membri inclusi nel cam -
pione della Corte (Grecia, Italia e Po -
lonia), non si è potuto determinare il 
valore aggiunto UE di alcuni progetti, 
in quanto mancava un’adeguata 
valutazione dei bisogni che dovevano 
essere soddisfatti dai progetti. In due 
Stati membri (Grecia e Italia), il Fondo 
ha avuto un limitato valore aggiunto, 
poiché alcuni progetti contemplavano 
un sostegno operativo, sotto forma 
ad esempio di carburante o materiali 
di consumo per attrezzature, piut -
tosto che lo sviluppo della capacità 
degli Stati membri di gestire le fron -
tiere esterne. Nonostante il sostegno 
finanziario a copertura di tali costi sia 
permesso e possa essere giustificato 
in situazioni di emergenza, il Fondo 
è inteso sostenere in primo luogo lo 
sviluppo di capacità32, ad esempio 
tramite infrastrutture o acquisto di 
attrezzature, e non finanziare i costi 
operativi.
47 
Il valore aggiunto UE dell’FFE viene 
ulteriormente limitato dall’elevato 
ammontare di spese non ammissibili in 
alcuni dei progetti controllati, risultan -
te da spese non in linea con le priorità 
del Fondo o da attrezzature che non 
funzionano o operano come o dove 
avrebbero dovuto. Nella maggior parte 
dei casi individuati dalla Corte, queste 
irregolarità non erano state rilevate dai 
sistemi di gestione e controllo esistenti 
(si veda il riquadro 6  per esempi relati -
vi ai paragrafi 45-47).32 Cfr. articoli 3 e 4 della 
decisione 574/2007/CE  
e nota della Commissione  
al Comitato SOLID  
del 18 ottobre 2010,
28 Osservazioni
Esempi di progetti il cui valore aggiunto UE è basso o non è noto
Finanziamento di progetti già finanziati
Nel marzo 2011, dopo che i veicoli erano stati acquistati con fondi nazionali, un progetto greco per l’acquisto 
di 75 veicoli di pattugliamento e passeggeri è stato incluso in una modifica apportata al programma annuale 
greco del 2009.
Assenza di valutazione dei bisogni e costi non ammissibili
In Italia, la Corte ha controllato un progetto (programma annuale 2010) per l’acquisto di 355 veicoli operativi 
per la Guardia di Finanza, da usare per i compiti di rilevamento e identificazione dei migranti alle frontiere 
marittime. Il beneficiario finale non è stato in grado di dimostrare appieno in che modo fosse stato determina -
to il numero di veicoli necessari, né su che base fossero state assegnate alle diverse unità. Il numero di veicoli 
acquistati nell’ambito del progetto è cresciuto, in primo luogo a motivo del fatto che erano disponibili fondi 
aggiuntivi. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che i veicoli venivano anche usati per «normale» lavoro di 
polizia.
Data l’assenza di una valutazione del fabbisogno per i 355 veicoli e considerando che l’Italia ha acquistato un 
totale di 1 084 veicoli nell’ambito dei programmi annuali 2007-2010, vi è il rischio che i fondi dell’FFE siano 
spesi per progetti che non rispondono alle priorità dell’FFE, e che le necessità urgenti non siano soddisfatte.
Un altro progetto italiano consisteva nell’estendere la rete software e in fibra ottica tra gli uffici della Polizia 
nell’Italia centrale e settentrionale; le autorità italiane hanno fornito alla Corte informazioni contraddittorie 
sui costi complessivi dell’investimento e sulle modalità di calcolo dei costi ammissibili. Di conseguenza, gli 
auditor della Corte non sono stati in grado di stabilire in che misura i 22 milioni di euro dichiarati come costi 
ammissibili (da cofinanziarsi al 50 % dall’FFE) per il programma annuale 2007 fossero relativi all’FFE.
Analoghi problemi sono stati individuati a Malta per un progetto del programma annuale 2007 che ammon -
tava in totale a circa 540 000 euro: lo Stato membro non è stato in grado di dimostrare perché alcune spese 
(principalmente relative a lavori di costruzione) fossero state imputate al progetto.Riquadro 6
29 Osservazioni
Vi sono state debolezze 
strategiche e operative 
nella programmazione 
e l’attuazione dell’FFE 
a livello di Stato membro 
e della Commissione
48 
La Corte ha esaminato i processi 
essenziali per l’efficacia del Fondo, 
ossia la programmazione e la selezione 
dei progetti, riscontrando che i pro -
grammi non erano integrati in strate -
gie nazionali e non comprendevano 
obiettivi SMART né indicatori misura -
bili. I requisiti relativi alla programma -
zione comportano un eccessivo onere 
amministrativo. In alcuni Stati membri, 
le procedure di selezione dei progetti 
non garantivano in modo adeguato il 
soddisfacimento delle necessità degli 
Stati membri. Dall’audit sono altresì 
emerse carenze nelle procedure di 
appalto, che hanno messo a rischio la 
gestione finanziaria. Foto 3Un veicolo di pattuglia della polizia in Grecia, cofinanziato 
dall’FFE
Fonte:  Corte dei conti europea.

30 Osservazioni
I programmi non erano 
integrati nelle strategie 
nazionali in materia di 
controllo delle frontiere  
e di visti...
49 
Negli Stati membri selezionati, la Corte 
ha accertato se il programma plurien -
nale ed i programmi annuali fossero 
basati su una strategia nazionale in 
materia di gestione delle frontiere e di 
visti, e se fossero coordinati con finan -
ziamenti nazionali, internazionali o con 
altri fondi UE. Secondo la 3a versione 
del catalogo Schengen sui controlli 
alle frontiere esterne, il rimpatrio e la 
riammissione, tale strategia dovreb -
be delegare chiaramente compiti ed 
includere «valutazioni dell’ambiente di 
lavoro, di rischi e minacce, analisi delle 
risorse necessarie, nonché piani di 
azione e di sviluppo». Solo ove esista 
tale valutazione esaustiva è possibi -
le ottenere l’efficacia e l’efficienza 
massime dall’FFE. La Corte ha inoltre 
accertato, sulla base delle valutazioni 
Schengen, se tale strategia nazionale 
fosse basata sul modello comune di 
analisi integrata dei rischi (CIRAM)33, 
stimando i rischi relativi per la gestio -
ne delle frontiere e dei visti causati da 
minacce diverse.
50 
Per quattro dei cinque Stati membri 
inclusi nel campione della Corte (ossia 
tutti tranne la Polonia), dall’audit 
è emerso che il programma plurien -
nale e, di conseguenza, i programmi 
annuali non sono integrati in una 
strategia completa, semplicemente 
perché tale strategia non esiste. Vi 
sono certo numerosi singoli documen -
ti di strategia, ma spesso rimangono confinati presso un’unica autorità. 
Sebbene i programmi pluriennali do -
vessero obbligatoriamente contenere 
una sezione sulla complementarità 
tra fondi nazionali e l’FFE, la Corte ha 
rilevato che dette spiegazioni erano 
incomplete o assenti. In tutti e cinque 
gli Stati membri l’analisi integrata dei 
rischi comune è soltanto nella fase di 
elaborazione iniziale o non è affatto 
utilizzata. Tale assenza di una visione 
d’insieme basata su un’analisi dei rischi 
fa sì che né la Commissione né gli Stati 
membri possano stabilire con ogget -
tività se le misure finanziate dall’FFE 
rientrino nella strategia generale degli 
Stati membri, se esse siano dirette 
a effettive necessità, né per quale mo -
tivo siano state selezionate per essere 
finanziate dall’FFE.
51 
In tre Stati membri (Spagna, Malta 
e Polonia), la Corte ha reperito ele -
menti comprovanti che l’FFE non era 
adeguatamente coordinato con altri 
Fondi dell’UE34 o con altri fondi inter -
nazionali35. Ciò comporta un rischio di 
perdita di efficienza ed efficacia per 
i Fondi interessati, dal momento che 
ognuno di essi potrebbe essere diretto 
al sostegno di azioni simili.
... e non comprendevano 
obiettivi SMART e indicatori 
misurabili
52 
La Corte ha verificato se i programmi 
e i progetti pluriennali e annuali inclu -
dessero obiettivi SMART ed indicatori 
pertinenti, misurabili ed associati ad 
un valore -obiettivo.33 Modello di analisi dei rischi 
elaborato da Frontex e dagli 
Stati membri, usato da Fronte 
e raccomandato per l’uso da 
parte degli Stati membri.
34 Ad esempio, il Fondo europeo 
di sviluppo regionale (FESR).
35 Ad esempio, il sostegno degli 
Stati Uniti ai progetti di 
gestione delle frontiere.
31 Osservazioni
53 
I cinque Stati membri inclusi nel cam -
pione della Corte non hanno incluso 
obiettivi SMART e indicatori misurabili 
nei rispettivi programmi e proget -
ti pluriennali e annuali. La maggior 
parte delle descrizioni dei program -
mi e dei progetti non includevano 
valori -obiettivo. In aggiunta, in Grecia 
i valori -obiettivo per i programmi 
annuali del 2008, del 2009 e del 2010 
sono stati fissati solo dopo che i pro -
getti erano stati attuati, rendendoli 
quindi inutili. L’analisi dei programmi 
annuali del 2012 ha mostrato migliora -
menti nella formulazione degli indica -
tori per tre Stati membri, ma per due 
di questi non sono stati compiuti passi 
avanti nella fissazione di valori -obietti -
vo per gli indicatori.54 
Sebbene possa risultare difficile 
stabilire indicatori di risultato e di 
impatto per la gestione delle frontiere 
e i visti, le note di orientamento della 
Commissione hanno illustrato che ciò 
è possibile. Data l’assenza di indicatori 
comuni obbligatori, gli Stati membri 
hanno usato insiemi di indicatori che 
differivano, non solo da un program -
ma all’altro, ma anche per misure 
simili, rendendo impossibile una cor -
retta valutazione ex post. Nonostante 
i programmi degli Stati membri conte -
nessero obiettivi e indicatori di bassa 
qualità, la Commissione li ha comun -
que approvati, alla luce dell’esigenza di 
attuare il Fondo (cfr. riquadro 7 ).
Esempi di indicatori vaghi e inadeguati
Un progetto finanziato nell’ambito del programma annuale spagnolo del 2008 consisteva nell’acquisto di due 
navi di media dimensione per pattugliamenti in mare. Analogamente a quanto avvenuto per altri progetti 
controllati in Spagna36, la Corte ha riscontrato indicatori non pertinenti, non registrati e/o fissati dall’autorità 
responsabile senza previa consultazione del beneficiario finale.
I «risultati attesi» dal progetto erano definiti in termini molto vaghi e nella maggior parte dei casi non vi era 
alcuna spiegazione sulle modalità con le quali potevano essere misurati. A titolo di esempio, si possono citare 
i seguenti: «rafforzata efficacia ed efficienza delle risorse dedicate alle missioni di pattugliamento in mare», 
«migliori condizioni di sicurezza in missione» e «maggiore sicurezza alla frontiere». L’unico risultato atteso 
misurabile era una «riduzione del numero delle imbarcazioni che raggiungono illegalmente le coste spagno -
le-europee». Tuttavia, il problema con questo indicatore è che il nesso causale tra l’intervento e i risultati deve 
essere esaminato con attenzione.
36 Si tratta dei progetti degli Stati membri elencati con il numero 7, 8, 9, 11 e 12 nell’ allegato .Riquadro 7
32 Osservazioni
55 
La Commissione ha già reagito ad alcu -
ne delle carenze causate dalla mancan -
za di indicatori comuni, proponendo 
indicatori comuni obbligatori per il 
periodo di finanziamento 2014-2020. 
Gli Stati membri dovranno definire 
indicatori specifici per i programmi.
L ’obbligo di programmazione 
annuale ha comportato 
un eccessivo onere 
amministrativo e difficoltà 
d’attuazione
56 
L’obbligo di redigere programmi 
annuali in aggiunta a quello plurien -
nale, benché inteso a facilitare una più 
stretta supervisione dei programmi 
posti in essere dalle autorità respon -
sabili, ha comportato un eccessivo 
onere amministrativo sia a livello degli 
Stati membri che della Commissione, 
nonché notevoli ritardi. Il fatto che 
inizialmente gli Stati membri abbia -
no presentato programmi di scarsa 
qualità, spesso non rispettando gli 
obblighi scaturenti dalle rispettive basi 
giuridiche, ha causato ritardi nell’ap -
provazione dei programmi annuali. Il 
lasso di tempo intercorso tra la prima 
presentazione e la versione finale dei 
programmi annuali è stato in media di 
sei mesi e mezzo. Di conseguenza, il 
tempo a disposizione per attuare i pro -
getti si è spesso notevolmente ridotto.
57 
I programmi annuali dell’FFE, inoltre, 
non si adattano bene alle lunghe 
procedure di appalto necessarie per 
attrezzature sofisticate. Di conse -
guenza, i progetti hanno subito ritardi 
o non hanno potuto essere finanziati 
dal Fondo. Tenendo conto delle diffi -
coltà sopra menzionate, nel periodo 
di finanziamento 2014-2020 verranno 
redatti soltanto programmi pluriennali.In alcuni Stati membri, le 
procedure di selezione dei 
progetti non garantivano 
che venissero soddisfatte le 
effettive necessità
58 
La Corte ha esaminato la procedura 
utilizzata dagli Stati membri per sele -
zionare i progetti. Sono state riscon -
trate gravi carenze nelle procedure di 
selezione dei progetti in Italia e, unica -
mente per i primi anni, a Malta; ciò fa 
sorgere il dubbio che non siano stati 
selezionati i progetti maggiormente 
pertinenti.
59 
In Italia, la ripartizione dei fondi tra en -
tità pubbliche e la successiva selezione 
dei progetti presentavano parecchie 
pecche. Data la completa mancanza 
della pista di audit, la Corte non ha po -
tuto verificare su che basi fosse stata 
decisa la ripartizione tra beneficiari 
finali per i programmi annuali del 2007 
e del 2008. Per gli anni successivi, le 
ragioni fornite dall’autorità responsa -
bile in merito alla ripartizione dei fondi 
erano fuorvianti, oppure non venivano 
poi applicate alla distribuzione delle 
risorse. Di conseguenza, non è stato 
possibile giustificare la sempre più 
elevata assegnazione di fondi al mini -
stero dell’Interno – Dipartimento della 
pubblica sicurezza – Direzione centrale 
dell’immigrazione e della Polizia delle 
frontiere (l’organismo presso il quale 
ha sede l’autorità responsabile) a sca -
pito di altri organismi quali la Guardia 
costiera. Lo stesso ministero era inoltre 
l’unico organismo italiano ad aver 
beneficiato delle azioni di emergenza 
e delle azioni specifiche tra il 2007 
e il 2012, sebbene parecchi altri corpi 
(dipendenti da altri ministeri) fossero 
coinvolti nella gestione delle frontiere 
italiane. L’esclusione o l’emarginazione 
delle altre autorità comporta il rischio 
che non siano soddisfatte le necessità 
di queste ultime.
33 Osservazioni
60 
All’interno di un centro di detenzione 
temporanea in Grecia, selezionato 
e poi cofinanziato, non veniva rispetta -
to il principio di trattamento rispettoso 
e dignità (cfr.  riquadro 8 ).
Finanziamento di un centro di detenzione in Grecia
La Corte ha esaminato le spese per la locazione di un centro di detenzione temporanea presso Pagani (noto 
anche come la Struttura speciale di Mitilini per i migranti irregolari), sull’isola di Lesbo. Il progetto è stato 
attuato dall’autorità responsabile (ministero dell’Ordine pubblico e della protezione dei cittadini).
L’autorità responsabile ha incluso il progetto in una revisione tardiva del programma annuale del 2008, per 
«ospitare i migranti in alberghi e stanze». Invece, quello che è stato veramente finanziato era il canone di loca -
zione del centro di Pagani, dal 1° gennaio 2008 al 30 giugno 2010, per un costo totale di 267 405 euro.
Alcune organizzazioni che si battono per il rispetto dei diritti umani hanno ripetutamente criticato il centro 
per le cattive condizioni. In origine un sito di stoccaggio merci, il centro è stato convertito per alloggiare 
300 persone. Nel 2008, 720 migranti erano detenuti nella struttura. Le condizioni sono state descritte come 
«abominevoli» e come «un pericolo per la salute del personale e dei detenuti»37. Nell’ottobre 2009, dopo aver 
visitato il centro, l’ACNUR ha chiesto che fosse chiuso. Tra fine ottobre 2009 e giugno 2010 il centro è stato 
gradualmente chiuso.
Al momento della decisione di finanziare il progetto, le condizioni inaccettabili erano ampiamente note. Le 
autorità greche, tuttavia, hanno fornito una descrizione del progetto fuorviante alla Commissione e quest’ulti -
ma, previa analisi della relazione finale, sta adesso considerando se dedurre le spese in questione dal paga -
mento finale.
37 Rapporto al governo greco sulla visita in Grecia svolta dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani 
o degradanti (CPT) dal 23 al 29 settembre 2008 (documento CPT/INF (2009) 20).Riquadro 8
Le procedure di appalto 
non appropriate negli Stati 
membri mettono a rischio la 
sana gestione finanziaria
61 
La Corte ha controllato le procedu -
re di appalto relative a 11 progetti. 
Per otto di questi, le procedure non 
rispettavano le disposizioni normative applicabili, oppure erano state condot -
te in modo tale da non garantire un 
uso ottimale delle risorse impiegate. 
Una procedura di appalto, concernente 
l’acquisizione di cani da pattuglia -
mento in Grecia, è stata un completo 
fallimento, a causa di una procedura 
inadeguata. Sebbene i 40 veicoli da 
trasporto fossero stati consegnati nel 
maggio 2012, al giugno 2014 non era -
no ancora stati acquistati i cani.
34 Osservazioni
62 
La principale carenza era che tre Stati 
membri non avessero adeguatamente 
giustificato l’applicazione di clausole di 
eccezione per appalti nei settori della 
difesa e della sicurezza. Ad esempio, 
nell’ambito del proprio programma 
annuale del 2007, la Spagna ha acqui -
stato due aeromobili ad ala fissa per 
pattugliamenti in mare e per lottare 
contro l’immigrazione irregolare, al 
costo di 50 milioni di euro. Le autorità 
spagnole hanno secretato l’appalto 
e hanno usato la procedura negoziata 
senza previa pubblicazione del bando 
di gara, invitando un solo fornitore. 
Avrebbero potuto essere usate proce -
dure meno restrittive senza compro -
mettere la sicurezza. In altri Stati mem -
bri, per appalti simili è stata utilizzata 
la procedura di gara aperta.
63 
Altre carenze nelle procedure di 
appalto sono state l’uso ripetuto dello 
stesso fornitore senza un’adeguata 
concorrenza e la mancanza di capacità 
e di conoscenze presso la pubblica 
amministrazione.
64 
In quattro dei cinque Stati membri 
(tutti tranne la Polonia), la verifica 
delle procedure di appalto a cura delle 
autorità responsabili è stata inadegua -
ta o non è stata effettuata, nonostante 
gran parte dei fondi dell’FFE fosse 
stata spesa tramite appalti.65 
Di conseguenza, vi è il rischio che 
azioni dall’elevato valore nell’ambito 
di alcuni programmi dell’FFE (quali l’ac -
quisto di aeromobili e navi) possano 
non rappresentare un impiego ottima -
le delle risorse.
Alcuni punti deboli nel 
monitoraggio effettuato 
dalle autorità responsabili 
e gravi carenze nelle 
valutazioni ex post 
operate dalla 
Commissione e dagli Stati 
membri non permettono 
di valutare in modo 
adeguato quanto 
conseguito nel complesso 
dal Fondo
66 
La Corte ha inteso appurare se gli Stati 
membri e la Commissione usassero 
il monitoraggio e la valutazione per 
determinare e migliorare l’efficacia 
dell’FFE. Dall’audit è emerso che: il 
monitoraggio e la valutazione erano 
severamente limitati dall’assenza di 
obiettivi SMART e di indicatori misura -
bili; che mancava un adeguato moni -
toraggio ed un’appropriata rendicon -
tazione a livello dello Stato membro; 
e che la valutazione arrivava in ritardo 
ed era inficiata da gravi lacune.
35 Osservazioni
Mancava un adeguato 
monitoraggio  
e un’appropriata 
rendicontazione dei progetti 
da parte degli Stati membri
67 
In tutti gli Stati membri inclusi nel 
campione della Corte, l’autorità 
responsabile non ha svolto un monito -
raggio sufficiente e/o adeguato, che le 
avrebbe consentito di seguire l’attua -
zione dei progetti e rilevare scosta -
menti dagli obiettivi stabiliti. Laddove 
esistenti, le relazioni di monitoraggio non contenevano informazioni impor -
tanti quali i risultati ottenuti a fronte 
di indicatori o valori -obiettivo, o quali 
significative modifiche apportate 
nella fase di esecuzione del progetto. 
In Grecia, non vi è stato alcun mo -
nitoraggio nel corso dell’attuazione 
dei progetti dal 2007 al 2009, poiché 
i progetti venivano generalmente in -
clusi nel programma annuale dopo che 
erano stati attuati. Sebbene fossero 
stati svolti alcuni controlli in loco, non 
erano disponibili liste di controllo com -
provanti la verifica di aspetti qualitativi 
dei progetti finanziati.Foto 4Caselli cofinanziati dall’FFE al confine tra Spagna 
e Marocco presso El Tarajal, Ceuta
Fonte:  Corte dei conti europea.

36 Osservazioni
68 
In tutti e cinque gli Stati membri, sia 
a livello di progetto che per i program -
mi annuali, le relazioni finali non riferi -
vano in modo soddisfacente sugli indi -
catori o sui valori -obiettivo raggiunti. 
Per tre Stati membri, le relazioni finali 
contenevano parecchie incongruenze 
ed errori, e ciò incideva sull’attendibili -
tà dei dati. In Spagna, le relazioni finali 
sui progetti sono divenute obbligato -
rie solo a partire dal programma an -
nuale 2010, ed il monitoraggio in corso 
di attuazione è stato avviato soltanto 
a partire dal programma annuale 2009. 
Al momento dell’audit (febbraio 2014), 
le relazioni finali sui progetti non 
erano ancora obbligatorie in Grecia, 
limitando fortemente le informazioni 
disponibili sui risultati ottenuti dai pro -
getti. L’autorità responsabile italiana 
ha annunciato l’intenzione di introdur -
re visite di monitoraggio in seguito alla 
visita degli auditor della Corte.
69 
Nessuno degli Stati membri inclusi nel 
campione della Corte aveva posto in 
essere un sistema informatico appro -
priato per registrare gli indicatori sin 
dalla creazione del Fondo. Tre Stati 
membri (Spagna, Italia e Malta) hanno 
iniziato a sviluppare un sistema infor -
matico di supporto alla gestione da 
parte dell’autorità responsabile nella 
seconda metà del periodo di finan -
ziamento, ma solo il sistema italiano 
dispone di una funzione che permette 
di registrare gli indicatori e i rispettivi 
valori. Gli orientamenti della Commis -
sione non hanno illustrato i vantaggi 
di tali sistemi informatici, e le opportu -
nità per lo scambio di buone pratiche 
sono andate perdute.
70 
La rendicontazione da parte degli Stati 
membri sulle azioni comunitarie e sulle 
azioni specifiche mostrano una simile 
mancanza di informazioni sui risultati 
ottenuti, e spesso non includono nem -
meno le informazioni più basilari.Vi sono stati ritardi e gravi 
carenze nelle valutazioni 
ex post , sia a livello di 
Stato membro che della 
Commissione
71 
La Commissione, in partenariato 
con gli Stati membri, è responsabile 
della valutazione del Fondo, al fine 
di accertare la pertinenza, l’efficacia 
e l’impatto delle azioni cofinanziate. 
La prima delle due valutazioni ex post, 
che copre il periodo 2007-2010, doveva 
essere trasmessa dalla Commissione al 
Parlamento europeo e ad altre istitu -
zioni entro il 31 dicembre 2012.
72 
La Corte ha analizzato i contributi 
a detta valutazione forniti dagli Stati 
membri inclusi nel campione ed ha 
rilevato una serie di omissioni, errori 
ed imprecisioni in tutte e cinque le re -
lazioni di valutazione nazionali. Di con -
seguenza, l’attendibilità della relazione 
generale di valutazione ex post  risulta 
significativamente ridotta. In parte, 
la limitata quantità di informazioni 
fornite dagli Stati membri si spiega 
con il fatto che la Commissione ha 
stabilito solo nel 2011 quali tipi di dati 
dovessero essere comunicati. A quel 
punto, tutte le azioni da includere 
nella valutazione erano state avviate 
e la maggior parte era stata ultimata, 
e quindi gli Stati membri non sono sta -
ti in grado di adattare gli indicatori sui 
quali raccogliere dati. Ciò ha compor -
tato una carenza qualitativa comples -
siva nelle informazioni quantitative 
contenute nella valutazione, nonché 
inefficienze e lavoro aggiuntivo per la 
compilazione retroattiva dei dati.
37 Osservazioni
73 
La Corte ha analizzato la relazione 
di valutazione ex post redatta dalla 
Commissione, osservando che contie -
ne sintesi di una grande quantità di 
informazioni qualitative e quantitative 
che erano state raccolte dagli Stati 
membri. Tuttavia, i dati sono presentati 
in modo descrittivo, senza analizzarne 
l’importanza. Ad esempio, i dati sono 
presentati senza alcuna utile infor -
mazione sui parametri di partenza 
o i riferimenti, oppure in un formato 
che non offre alcuna informazione 
aggiuntiva (ad esempio, «numero 
di sistemi acquistati o aggiornati»). 
Inoltre, nella valutazione si omette si 
trattare le azioni comunitarie, le azioni 
di emergenza e le azioni specifiche, 
e ciò ne riduce ulteriormente il valore. 
Di conseguenza, la valutazione ex post 
non può essere ritenuta una relazione 
utile né attendibile ai fini della stima 
dell’impatto effettivo del Fondo per le 
frontiere esterne.74 
Nonostante il fatto che il termine 
ultimo fosse stato prorogato, solo otto 
dei 28 Stati membri hanno trasmesso 
in tempo il proprio contributo alla 
Commissione, e ciò ha avuto quin -
di ripercussioni negative sul tempo 
a disposizione della Commissione e dei 
contraenti esterni da essa incaricati 
per analizzare i dati. Si sono verificati 
ritardi anche a livello della Commissio -
ne stessa. Al momento della conclu -
sione delle attività di audit della Corte 
(marzo 2014), e più di un anno dopo 
il termine ultimo, la relazione non era 
ancora stata adottata dalla Commis -
sione; ciò ha limitato la disponibilità 
di informazioni per le parti interessate 
all’FFE.
38
 Conclusioni 
e raccomandazioni
75 
Dall’audit è emerso che l’FFE ha con -
tribuito alla gestione delle frontiere 
esterne e ha favorito la solidarietà 
finanziaria. Tuttavia, l’ulteriore valore 
aggiunto UE da esso fornito è stato 
limitato, non si è potuto misurare il ri -
sultato complessivo, a causa di debo -
lezze nel monitoraggio operato dalle 
autorità responsabili, e vi sono state 
gravi carenze nelle valutazioni ex post 
svolte dalla Commissione e dagli 
Stati membri. Dall’audit sono emerse, 
in modo cruciale, gravi carenze nella 
gestione del Fondo in Stati membri 
chiave (ossia Grecia, Spagna, Italia 
e, per i primi anni di finanziamento, 
Malta). Tutto ciò comporta il rischio 
che la gestione delle frontiere non 
sia adeguatamente rafforzata lì dove 
è maggiormente necessario.
L ’FFE ha contribuito alla 
gestione delle frontiere 
esterne, ma non si è potuto 
misurare il risultato 
complessivo, poiché 
mancavano obiettivi SMART 
e vi erano gravi carenze nella 
valutazione
76 
La Corte ha rilevato che non era pos -
sibile valutare in che misura i fondi 
impiegati a valere sull’FFE avessero 
sostenuto le priorità di quest’ultimo. 
I programmi degli Stati membri non 
includevano obiettivi SMART né indi -
catori misurabili; ciò, unitamente all’as -
senza di indicatori comuni, ha reso im -
possibile una valutazione adeguata da 
parte della Commissione. Nonostante 
la bassa qualità degli obiettivi e degli 
indicatori, la Commissione ha approva -
to i programmi degli Stati membri, alla 
luce della necessità di attuare il Fondo 
(cfr. paragrafi 53 e 54).77 
Le autorità responsabili non hanno 
monitorato il raggiungimento dei risul -
tati, o lo hanno fatto in modo insuf -
ficiente. Le relazioni di monitoraggio 
e le relazioni finali non contenevano 
informazioni sull’efficacia e/o dette 
informazioni non erano attendibili. 
Nessuno degli Stati membri inclusi nel 
campione della Corte disponeva sin 
dall’inizio di un sistema informatico 
per la raccolta di dati di monitorag -
gio. Solo l’Italia stava sviluppando un 
tale sistema per impiegarlo in futuro 
(cfr. paragrafo 72). I contributi degli 
Stati membri alla relazione di valuta -
zione ex post  redatta dalla Commissio -
ne, nonché la relazione stessa, hanno 
sofferto di ritardi e contenevano gravi 
carenze (cfr. paragrafo 73).
78 
La Commissione ha proposto indica -
tori comuni obbligatori per il periodo 
di finanziamento 2014-2020 e gli Stati 
membri dovranno sviluppare indicato -
ri specifici per i propri programmi.
Raccomandazione 1
La Commissione dovrebbe:
- far sì che tutti gli indicatori da 
usare siano pertinenti, misurabili 
e, ove possibile, associati ad un 
valore -obiettivo;
- far sì che le informazioni sugli indi -
catori siano raccolte sin dall’inizio 
e, ove non esistano, far sì che siano 
sviluppati sistemi informatici;
39 Conclusioni e raccomandazioni
- fornire linee guida chiare agli Stati 
membri, in modo che questi ultimi 
interpretino in maniera univoca 
gli indicatori obbligatori, renden -
do così possibile l’aggregazione 
dei dati a fini di monitoraggio 
e valutazione;
- redigere la propria relazione di 
valutazione nel rispetto dei tempi 
stabiliti e fornire alle parti interes -
sate un’analisi dei dati su cui essa si 
basa.
Raccomandazione 2
Gli Stati membri dovrebbero:
- disporre presso le pubbliche 
amministrazioni di adeguate 
competenze per la definizione 
e l’applicazione di obiettivi SMART 
e indicatori misurabili;
- fissare valori -obiettivo per gli indi -
catori di realizzazione, di effetto e, 
ove possibile, di impatto;
- registrare gli effettivi valori degli 
indicatori sin dall’inizio del pro -
gramma, usando appropriati 
sistemi informatici, e garantire 
l’attendibilità delle informazioni;
- applicare l’esperienza acquisita 
nell’uso di sistemi informatici simili 
nel campo dei Fondi strutturali.L ’FFE ha favorito la solidarietà 
finanziaria, ma l’ulteriore 
valore aggiunto UE fornito 
è stato limitato
79 
La Corte ha constatato che l’FFE ha aiu -
tato a condividere tra gli Stati membri 
l’onere finanziario risultante dalla ge -
stione integrata delle frontiere esterne; 
tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE 
apportato dal Fondo è stato limitato:
a) nella cooperazione consolare;
b) nel sostegno alle operazioni 
Frontex;
c) per le azioni di emergenza e le 
azioni specifiche;
d) perché sono state finanziate azioni 
che erano o sarebbero state finan -
ziate a livello nazionale.
Le piene potenzialità del Fondo non 
sono state sfruttate, a causa di caren -
ze nella concezione del sistema degli 
incentivi.
80 
Per il periodo 2014-2020, la Commis -
sione ha proposto di incentivare la co -
operazione consolare ed il contributo 
del Fondo alle operazioni Frontex. Seb -
bene sia previsto un maggiore coin -
volgimento di Frontex nella gestione 
del Fondo, non è previsto lo scambio 
di informazioni esaustive tra Frontex 
e la Commissione sull’attuazione dei 
programmi a gestione concorrente 
né di quelli a gestione diretta. Inoltre, 
continua a non esserci un obbligo 
generale di registrare i beni finanziati 
dall’FFE/Fondo sicurezza interna nel 
parco attrezzature tecniche di Frontex.
40 Conclusioni e raccomandazioni
Raccomandazione 3
Per promuovere la cooperazione 
consolare:
- gli Stati membri e la Commissione 
dovrebbero focalizzarsi maggior -
mente sull’istituzione di centri 
comuni per la presentazione delle 
domande di visto e altre forme di 
cooperazione consolare, piuttosto 
che sulla ristrutturazione, sull’a -
dattamento e sulle dotazioni di 
attrezzature ai consolati.
Raccomandazione 4
Per supportare il lavoro di Frontex:
- il legislatore dovrebbe considerare 
di rendere obbligatoria, ove per -
tinente, la registrazione dei beni 
cofinanziati dal Fondo sicurezza 
interna nel parco attrezzature tec -
niche di Frontex;
- la Commissione dovrebbe fornire 
a Frontex informazioni pertinenti, 
complete e tempestive riguardo 
all’attuazione dell’FFE/del Fon -
do sicurezza interna negli Stati 
membri, sotto forma, ad esempio, 
di programmi, relazioni annuali di 
attuazione e valutazioni, nonché 
informazioni sui programmi e pro -
getti gestiti direttamente. Dette 
informazioni dovrebbero tener 
conto dell’opzione del «sostegno 
operativo» introdotta con il nuovo 
quadro 2014-2020, e bisognerebbe 
creare un sistema solido per evita -
re doppi finanziamenti.Debolezze strategiche nella 
programmazione dell’FFE
81 
Dall’audit è emerso che quattro dei 
cinque Stati membri non integrano la 
programmazione dell’FFE nella rispet -
tiva strategia nazionale d’insieme in 
materia di gestione delle frontiere e vi -
sti. In tutti gli Stati membri inclusi nel 
campione della Corte l’analisi integrata 
dei rischi comune è soltanto nella fase 
di elaborazione iniziale o non è affatto 
utilizzata.
Raccomandazione 5
I programmi nazionali FFE dovrebbero 
essere basati su una strategia comple -
ta in materia di gestione delle frontie -
re: gli Stati membri dovrebbero basare 
le rispettive strategie su una analisi dei 
rischi effettuata secondo il modello 
comune di analisi integrata dei rischi.
Raccomandazione 6
Il legislatore dovrebbe considerare di 
subordinare la concessione del so -
stegno finanziario del futuro Fondo 
sicurezza interna al rispetto delle rac -
comandazioni del catalogo Schengen 
su strategia e analisi del rischio.
41 Conclusioni e raccomandazioni
Debolezze nell’attuazione 
dell’FFE
82 
Nei tre Stati membri principali destina -
tari dei fondi (Grecia, Spagna e Italia) 
la Corte ha rilevato carenze ricorrenti 
nella pianificazione, nell’attuazione, 
nel monitoraggio e nella valutazione 
dell’FFE, che hanno inciso negativa -
mente sull’efficacia dello stesso.
83 
Per gli Stati membri inclusi nel cam -
pione della Corte (eccetto che per la 
Polonia), la Corte ha rilevato procedure 
di appalto inappropriate che mettono 
a rischio la sana gestione finanziaria 
del Fondo.Raccomandazione 7
Bisogna rafforzare la capacità ammini -
strativa, ad esempio tramite formazio -
ne mirata ad opera della Commissione, 
oppure tramite la condivisione delle 
pratiche migliori tra Stati membri.
Raccomandazione 8
Gli Stati membri dovrebbero rafforzare 
la capacità amministrativa nel campo 
degli appalti e acquisire i beni dell’FFE/
del Fondo sicurezza interna tramite le 
procedure maggiormente trasparenti 
disponibili.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Milan 
Martin CVIKL, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 
24 giugno 2014.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

42
 Allegato AllegatoProgetti controllati
Beneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
annualeTotale spesa 
FFE definitiva, 
in euro1
Malta
1 Polizia di Malta – Sezione 
immigrazioneRafforzamento della capacità della Sezione immigrazione della Polizia per 
sorveglianza e pattugliamento alle frontiere 
La finalità di questo progetto era il rafforzamento delle capacità operative 
e delle possibilità di sorveglianza della sezione immigrazione della Polizia, in 
particolare per la lotta al fenomeno dell’immigrazione illecita, fornendo le 
attrezzature necessarie.2007 491 567
2 VISET Malta plc Adeguare i  terminal marini passeggeri ai requisiti dell’acquis di Schengen (VISET)
L’obiettivo del progetto era di adeguare le strutture passeggeri del porto de La 
Valletta ai requisiti dell’ acquis  di Schengen e  alle migliori pratiche2007 540  234
3 Ministero degli Affari esteri Creare una nuova missione diplomatica ad alto rischio/ad alta capacità 
e prepararla a  raccogliere dati biometrici
La finalità di questo progetto era di ristrutturare completamente la sede, da 
poco acquistata, che ospita la nuova sezione consolare a Mosca. Il progetto di 
ristrutturazione era inteso includere le necessarie caratteristiche di sicurezza 
e permettere alla missione diplomatica di attrezzarsi per un’eventuale raccolta di 
dati biometrici.2007 285 335
4 Forze armate di Malta Acquisizione di imbarcazioni da pattugliamento costiero per le Forze armate di 
Malta
Il progetto forniva alle Forze armate di Malta imbarcazioni sostitutive per 
pattugliamento costiero, al fine di rafforzare la presenza in mare e di disporre di 
maggiori capacità d’intervento rapido 2008 7 200  000
5 Polizia di Malta Migrazione dal SIS I al SIS II e da SIReNE 1 a SIReNE 2
L’obiettivo generale era finalizzare il capitolo finale dell’integrazione del Sistema 
d’informazione Schengen II nei sistemi della polizia nazionale2008 2 037 810
6 Forze armate di Malta Rafforzamento delle capacità di controllo delle frontiere delle Forze armate di 
Malta – Acquisizione di un aeromobile ad ala fissa per pattugliamento in mare
La finalità di questo progetto era di potenziare le capacità di controllo delle 
frontiere tramite l’acquisizione di un aeromobile ad ala fissa per pattugliamento 
in mare.2009 7 269  636
1 Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.
43 Allegato AllegatoBeneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
annualeTotale spesa 
FFE definitiva, 
in euro1
Spagna
7 Ministero dell’Interno: 
Direzione generale 
infrastrutture e materiali per 
la sicurezzaMinistero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e  materiali per la 
sicurezza
Supporto tecnico specializzato per il Sistema d’informazione Schengen, per la 
correzione, il perfezionamento e l’evoluzione di tale sistema.2010 129 129
8 Ministero dell’Interno: Corpo 
della polizia nazionale, parte 
della Direzione generale 
Polizia nazionale e Guardia 
civilAcquisizione di attrezzatura operativa per il controllo delle frontiere esterne
La finalità di questa azione era fornire ai valichi di frontiera attrezzature 
all’avanguardia (quali attrezzature per ispezione dei documenti o lampade 
a raggi UV) al fine di incrementare la qualità e l’efficienza del controllo alle 
frontiere.2007 274 885
9 Ministero dell’Interno: 
Direzione generale 
infrastrutture e materiali per 
la sicurezza (DGIMS)Acquisizione di due imbarcazioni di medie dimensioni per pattugliamento in 
mare (20 metri)
Detta acquisizione mirava a potenziare la capacità di sorveglianza e d’intervento 
del servizio marittimo della Guardia Civil  in mare, consentendo a  quest’ultimo di 
completare con successo le sue missioni, specialmente la lotta all’immigrazione 
illegale, permettendo una rapida azione all’interno delle acque territoriali. Si 
prevedeva di impiegare queste vedette di pattugliamento nell’area costiera del 
Mediterraneo. 2008 2 143 680
10 Ministero dell’Interno: 
Direzione generale 
infrastrutture e materiali per 
la sicurezza (DGIMS)Opere e ristrutturazione dei caselli di filtro del valico di frontiera di El Tarajal 
nella città di Ceuta
Opere e ristrutturazione a sostegno del lavoro degli ufficiali del Corpo della 
polizia nazionale, relativo al controllo di entrata/uscita delle persone nel 
territorio nazionale2010 36 426
11 Ministero dell’Interno: 
Direzione generale 
infrastrutture e materiali per 
la sicurezza (DGIMS)Lavori di ristrutturazione, estensione e  ricostruzione nel perimetro di frontiera 
tra la Spagna ed il Marocco (Ceuta e Melilla)
Questo progetto sosteneva il finanziamento di attrezzature per telecamere 
a circuito chiuso, strutture di drenaggio del terreno presso la frontiera, tornelli 
girevoli a Ceuta, nonché di una torre di avvistamento a Melilla.2010 164 386
12 Ministero dell’Interno: 
Direzione generale Polizia 
e Guardia Civil , settore Guardia 
CivilPotenziamento di due aeromobili per pattugliamento in mare e lotta contro 
l’immigrazione irregolare, destinati al Servizio aereo della Guardia Civil  
(acquistati nell’ambito del programma annuale FFE del 2007)
L’acquisto dei due aeromobili era stato cofinanziato nell’ambito del programma 
annuale FFE del 2007 , con un contratto del valore complessivo di 50 milioni di 
euro. Anche questo acquisto era stato incluso nell’audit della Corte relativo al 
successivo progetto di potenziamento.
Secondo il programma annuale del 2010, «gli aeromobili, date le numerose 
ore di sorveglianza, abbisognano di un potenziamento per essere in grado di 
svolgere attività di sorveglianza; ad esempio, lavori di potenziamento strutturale 
e acquisizione di parti di ricambio basilari».2010 6 398 873
13 Direzione servizi generali del 
ministero degli Affari esteriRistrutturazione e adattamento di consolati
Il progetto riguarda l’adattamento, l’estensione, la riprogettazione e il 
trasferimento di consolati, per garantire che essi siano arredati in modo 
appropriato, che gli impiegati siano al sicuro e che il processo di richiesta dei visti 
sia efficiente.2010 835 695
1 Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.
44 Allegato AllegatoBeneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
annualeTotale spesa 
FFE definitiva, 
in euro1
Polonia
14 Ministero degli Affari esteri Fornire agli uffici consolari attrezzature e software per la raccolta di dati 
biometrici
La finalità del progetto era di fornire agli uffici consolari attrezzature e software 
per la raccolta di dati biometrici (ad esempio, scanner per le impronte digitali). Il 
progetto è stato finanziato nell’ambito di due programmi annuali. 2007 e 2008 389 604
15 Guardia di frontiera polacca Elevare le qualifiche del personale che svolge attività di protezione delle 
frontiere che prevedono l’impiego di aeromobili
Erogazione di corsi di formazione specializzata per piloti e meccanici della 
Guardia di frontiera, per utilizzare particolari tipi di aeromobili (elicotteri Sokol 
e Kania, aereomobile Skytruck), compresa formazione sull’uso di visori notturni 
a infrarossi e formazione degli addestratori. Il progetto è stato finanziato 
nell’ambito di tre programmi annuali.2007 -2010 803 034
16 Guardia di frontiera polacca Fornitura alla Guardia di frontiera di mezzi di trasporto specializzati
Il progetto consisteva nell’acquisizione di veicoli per i servizi della Guardia di 
confine ed è stato finanziato nell’ambito di due programmi annuali.2008 e 2009 3 571 588
17 Voivodato della Precarpazia Ricostruzione di un edificio per controllo dettagliato all’entrata nel paese nel 
valico di frontiera stradale Medyka-Szeginie
Allargamento di un edificio per il controllo di veicoli al valico di frontiera con 
l’Ucraina di Medyka-Szeginie, incremento delle corsie di ispezione dei veicoli da 
una a quattro e fornitura di nuove attrezzature per ispezione.2009 645 113
18 Guardia di frontiera polacca Estensione e manutenzione della piattaforma di teleinformazione della Guardia 
di frontiera per attuare il SIS II e il VIS.
Il progetto era articolato in quattro subprogetti:
1)  Sviluppo e manutenzione di un sistema per la duplicazione e la riproduzione 
dei dati – fase 1
2)  Ammodernamento e manutenzione di un sistema per la registrazione delle 
conversazioni
3)  Ammodernamento e manutenzione di una piattaforma hardware e software 
per supportare i requisiti del sistema
4)  Acquisto di stazioni di lavoro informatiche per le necessità della banca dati 
centrale della Guardia di frontiera2010 1 078  749
1 Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.
45 Allegato AllegatoBeneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
annualeTotale spesa 
FFE definitiva, 
in euro1
Italia
19 Ministero dell’Interno (Polizia 
di Stato)Potenziamento dell’infrastruttura di rete ed estensione del SIA e della procedura 
VISA agli Uffici della Polizia di frontiera ed agli Uffici immigrazione delle 
Questure delle Regioni del centro e nord ltalia
L’azione era mirata alla progettazione, alla fornitura ed alla messa in opera di un 
sistema di telecomunicazioni per l’estensione della rete in fibra ottica per circa 
2 600 km, necessaria per collegare gli uffici della polizia di frontiera, le Questure 
e i commissariati, nonché al potenziamento e all’estensione del Sistema 
informativo antimmigrazione (SIA) in Italia centrale e settentrionale.2007 11 023 303
20 Corpo delle capitanerie di 
porto (Guardia costiera)«Acquire 4 offshore patrol vessels» (acquisizione di quattro motovedette per 
pattugliamento d’altura).
Questa azione era una continuazione di un progetto del programma annuale 
2007. Entrambi i progetti riguardavano l’acquisto di quattro motovedette 
ognitempo autoraddrizzanti e inaffondabili della classe 300.
Le quattro motovedette operano nelle acque territoriali italiane attorno alla 
Sicilia e alla Sardegna.2008 3 866 000
21 Ministero dell’Interno (Polizia 
di Stato)Acquisto di buoni cedola carburante necessari per supportare i servizi di 
prevenzione e controllo addizionali e strettamente connessi con l’attuale 
emergenza migratoria dell’Italia meridionale
Acquisto di buoni carburante (diesel e benzina) per gli autoveicoli della polizia 
di frontiera. Il carburante permette agli autoveicoli di effettuare pattugliamenti 
aggiuntivi in risposta al flusso di migranti provenienti dall’Africa settentrionale 
(primavera araba/cambio di regime in paesi quali la Libia e la Tunisia).2009 572 312
22 Guardia di Finanza Acquisto di vetture operative
La finalità del progetto era fornire alla Guardia di Finanza autovetture per 
svolgere compiti relativi all’attività di individuazione e  identificazione dei 
migranti alle frontiere marittime nel contesto dell’azione di contrasto, 
prevenzione e  repressione dell’immigrazione clandestina. Sono stati acquistati 
355 veicoli.2010 3 612 768
23 Ministero dell’Interno (Polizia 
di Stato) Acquisto di un aeromobile ad ala fissa per la Polizia di frontiera 
Acquisizione di un secondo velivolo (il primo era stato acquistato nell’ambito 
del programma annuale 2009) per la Polizia di frontiera, onde assicurare il 
coordinamento delle attività operative, specie di quelle connesse alla gestione 
di situazioni di crisi che estemporaneamente possano essere registrate in talune 
località del territorio nazionale.2010 3 377 748
1 Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.
46 Allegato AllegatoBeneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
annualeTotale spesa 
FFE definitiva, 
in euro1
Grecia
24 Ministero per la protezione 
dei cittadini/Polizia grecaRecepimento delle norme comuni di addestramento per il personale di polizia 
del paese
Il progetto mirava ad incorporare le norme comuni di addestramento di 
Frontex nel sistema di formazione della polizia della Grecia, formando 448 
partecipanti con corsi su tre livelli. Le norme comuni prevedono formazione di 
base e periodica degli agenti di polizia e delle guardie di frontiera coinvolti nella 
gestione dei flussi di migranti.2007 600  079
25 Ministero per la protezione 
dei cittadiniCosti della locazione del centro di detenzione temporanea sull’isola di Lesbo
Il progetto riguardava le spese di locazione di un centro di detenzione 
temporanea a Pagani, nei pressi di Mitilini, sull’isola di Lesbo.2008 200 554
26 Ministero per la protezione 
dei cittadini/Polizia grecaAcquisto di autovetture per pattugliamento
Il progetto mira ad acquistare 75 autoveicoli (sia autovetture con i colori della 
polizia che autovetture civetta) da usare per il pattugliamento delle strade nei 
pressi della frontiera, al fine di controllare e proteggere le frontiere esterne 
dall’ingresso illegale di migranti.2009 1 115 807
27 Ministero per la protezione 
dei cittadini/Polizia grecaAcquisto di veicoli 4x4 (tipo jeep) per pattugliamento di polizia
Tramite questo progetto sono stati acquisiti in totale 69 autoveicoli per 
pattugliamento di polizia. Detti autoveicoli verranno usati per pattugliare 
regioni di frontiera inaccessibili e montagnose, al fine di impedire ai migranti 
irregolari di entrare nel territorio greco.2009 1 275 989
28 Ministero degli Affari esteri Assistenza per l’installazione del Sistema informativo visti
L’obiettivo dell’azione era di cofinanziare l’attuazione dei sistemi informativi 
N-VIS e NET-VIS, nella fattispecie i costi per la concezione, attuazione e rilascio 
del sistema e quelli per la formazione del personale. L’azione fa parte di 
un’azione pluriennale mirante ad installare il sistema informativo visti (VIS) 
dell’UE nei consolati greci.2009 2 984 335
29 Ministero per la protezione 
dei cittadiniCostruzione e potenziamento di infrastrutture di frontiera alle frontiere terrestri 
esterne con l’Albania e la Turchia, per i servizi di polizia coinvolti nel controllo 
delle frontiere
La finalità di questa azione era di migliorare l’infrastruttura di frontiera presso il 
confine greco-albanese ed il confine greco-turco costruendo due nuove stazioni 
a Delvinaki e Feres.2010 2 117 706
30 Ministero per la protezione 
dei cittadini/Polizia grecaAcquisto di cani per pattugliamento di polizia e di veicoli di polizia per il loro 
trasporto
Il progetto mirava ad acquisire 40 cani poliziotto e 40 veicoli per il loro trasporto, 
al fine di rilevare migranti irregolari che cercano di attraversare il confine 
terrestre esterno. I veicoli di cui sopra erano station-wagon a quattro ruote 
motrici, per operare in terreni difficili presso la frontiera.2010 880 268
31 Ministero per la protezione 
dei cittadini/Polizia grecaSussidio per i costi operativi connessi all’attuazione del sistema di gestione 
integrata delle frontiere presso la frontiera terrestre greco-turca e Centri di 
ricevimento iniziale e detenzione per i migranti illegali nella regione di Evros
Costi operativi-di funzionamento dei servizi della polizia greca, inclusi costi 
di manutenzione per i veicoli/le imbarcazioni di pattugliamento e per altre 
attrezzature, carburante e parti di ricambio per veicoli/imbarcazioni impiegati in 
attività di controllo delle frontiere. Inoltre, pellicola fotografica, stampa di foto, 
lampade fluorescenti, pneumatici, una caldaia.2010 706 011
1 Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.
47 Allegato AllegatoAzioni di emergenza, azioni comunitarie e azioni specifiche
Beneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
di lavoro 
annualeSpesa FFE 
definitiva, in 
euro
Azioni di emergenza
1 Polizia granducale di 
Lussemburgo, LussemburgoAggiornamento del sistema nazionale lussemburghese per il SIS II (LU NS.SIS  II) 
dalla modalità di sviluppo alla modalità di messa in produzione su scala 
completa al livello ICD 3.0. 
Acquisizione di hardware e di licenze software per l’aggiornamento dalla 
modalità di sviluppo sul sito di back-up alla modalità di messa in produzione. 
Questo aggiornamento è  necessario per raggiungere gli obiettivi intermedi nel 
calendario di entrata in funzione del SIS II. 2011 575 857
2 Ministero dell’Interno, 
Direzione centrale 
immigrazione e polizia di 
frontiera, Dipartimento 
pubblica sicurezza, ItaliaRinforzo dei mezzi di trasporto per il pattugliamento delle aree dei valichi di 
frontiera e delle aree prossime ai C.I.E. (Recars)
Il progetto consisteva nell’acquisto di 40 veicoli di polizia per rafforzare la 
dotazione di mezzi di trasporto assegnata agli uffici della Polizia di frontiera 
marittima e  agli uffici immigrazione. L’azione mirava a  contribuire all’incremento 
della capacità di sorveglianza della Polizia nel Sud Italia e in aree situate in tutto 
il territorio italiano, in particolare in prossimità dei Centri di identificazione ed 
espulsione (C.I.E.) del Sud.2010 1 367 856
3 Ministero dell’Interno, 
Direzione centrale 
immigrazione e Polizia di 
frontiera, Dipartimento 
pubblica sicurezza, ItaliaTrasporto di migranti all’interno del territorio nazionale (SHIFTS)
L’azione consisteva nell’organizzare lo spostamento dei migranti da Lampedusa, 
per via aerea, terrestre o marittima, e nell’individuare ed ottenere assistenza per 
gli stessi in diversi luoghi debitamente attrezzati.2010 1 665 247
Azioni comunitarie
4 Servizio pubblico federale 
dello Stato belga per Affari 
esteri, commercio estero 
e cooperazione allo sviluppo, 
Belgio Centro comune Schengen di trattamento delle domande di visto, Kinshasa
La finalità del progetto era di creare il primo vero centro comune Schengen di 
trattamento delle domande di visto. Ogni Stato membro partecipante rimane 
responsabile del trattamento successivo delle domande, ma le procedure di 
domanda sono centralizzate, permettendo a più Stati membri di mettere in 
comune e condividere risorse nella Repubblica democratica del Congo (RDC). 
Il partner del Belgio nel progetto è stato il Portogallo ( Ministerio Dos Negocios 
Estrangeiros ).2007 395 349
5 Servizio pubblico federale 
dello Stato belga per Affari 
esteri, commercio estero 
e cooperazione allo sviluppo, 
BelgioCasa Schengen a  Kinshasa
Continuazione del progetto «Centro comune Schengen di trattamento delle 
domande di visto, Kinshasa» del 2007 , dato che quest’ultimo aveva sperimentato 
ritardi e non aveva potuto essere attuato pienamente nell’ambito del 
programma di lavoro annuale del 2007. A fine 2013, il Centro rappresentava 17 
Stati Schengen.2009 450 356
48 Allegato AllegatoBeneficiario finale Denominazione del progettoProgramma 
di lavoro 
annualeSpesa FFE 
definitiva, in 
euro
Azioni specifiche
6 Ministero dell’Interno, 
Dipartimento di pubblica 
sicurezza – Direzione centrale 
immigrazione e polizia di 
frontiera, ItaliaNoleggio semestrale di veicoli da utilizzare presso le frontiere marittime 
meridionali italiane (CAR2)
Il progetto prevedeva il noleggio di 137 veicoli ben equipaggiati per fornire 
un rinforzo di mezzi agli uffici della Polizia di frontiera marittima, al fine di 
migliorare la capacità di sorveglianza della Polizia nell’Italia meridionale. 
L’aumento del numero di veicoli a disposizione per pattugliare la costa 
permetterebbe di intercettare i migranti che cercano di attraversare 
illegalmente il confine.2009 950 688
7 Ministero dell’Interno, 
Dipartimento di pubblica 
sicurezza – Direzione centrale 
immigrazione e polizia di 
frontiera, ItaliaPattugliamento delle frontiere (Bor-trol)
Si prevedeva di acquistare 80 veicoli di polizia per fornire un rinforzo di mezzi 
agli uffici della Polizia di frontiera marittima, al fine di migliorare la capacità 
di sorveglianza della Polizia nell’Italia meridionale, specialmente nella costa 
sud-occidentale dove si era creata una situazione particolare. Alla fine, sono stati 
acquistati 43 veicoli.2010 560 259
49
III
Oltre alla promozione della solidarietà finanzia -
ria, il sostegno finanziario fondamentale agli Stati 
membri per l’attuazione di progetti prioritari come 
il SIS  II, il VIS ed Eurosur ha dimostrato che il Fondo 
aveva un vero valore aggiunto europeo.
Ciononostante, i problemi iniziali nello stabilire 
gli indicatori nei programmi nazionali e le carenze 
nella valutazione di medio termine hanno reso 
difficile fornire un quadro preciso dei risultati del 
Fondo.
IV
Non esisteva alcun obbligo di integrare la program -
mazione FFE in una strategia nazionale in materia di 
controllo delle frontiere e di visti.
I beneficiari dell’FFE sono quasi esclusivamente 
autorità nazionali che hanno competenza esclusiva 
nel settore; nel complesso, quindi, la selezione dei 
beneficiari del Fondo è stata semplice.
Alcuni Stati membri devono tuttavia rafforzare le 
loro procedure d’appalto per rispettare completa -
mente il principio della sana gestione finanziaria.
V
Per quanto riguarda la Spagna e la Grecia, alcuni 
aspetti della gestione del Fondo possono essere 
considerati carenze gravi, in particolare il basso 
tasso di attuazione per la Grecia, ma ciò vale solo 
per i primi anni di attuazione del Fondo ed è dovuto 
soprattutto all’adozione tardiva della base giuridica 
della capacità del Fondo e alla lentezza delle proce -
dure d’appalto.
Per quanto riguarda Malta e l’Italia, la novità rap -
presentata dal Fondo e l’inesperienza delle autorità 
responsabili possono spiegare in gran parte i pro -
blemi riscontrati dalla Corte.Sintesi
I
Conformemente al considerando 4 della decisione 
che istituisce il Fondo per le frontiere esterne, l’FFE 
è stato concepito come « meccanismo comunitario di 
solidarietà finanziaria a favore degli Stati membri che 
sostengono, nell’interesse della Comunità, un onere 
finanziario pesante e duraturo ».
Considerato questo chiaro fondamento logico alla 
base dell’istituzione del Fondo, la valutazione del 
valore aggiunto UE del Fondo stesso dovrebbe 
essere svolta in primo luogo sull’abilità di quest’ul -
timo di aumentare le capacità degli Stati membri, 
soprattutto quelli che devono affrontare oneri più 
gravosi rispetto ad altri, di espletare i loro ruoli 
e obblighi al fine di assicurare controlli uniformi, 
efficaci ed effettivi alle frontiere esterne degli Stati 
membri dell’Unione europea che applicano l’ acquis  
di Schengen.
Tenendo presente che la zona Schengen rappre -
senta di per sé un valore aggiunto UE, l’FFE è stato 
istituito nella logica di base della governance di 
Schengen, secondo la quale l’obbligo di protezione 
delle frontiere esterne dell’Unione spetta ai singoli 
Stati membri. Di conseguenza, il rafforzamento 
delle capacità degli Stati membri in questione 
tramite l’investimento dell’FFE nei loro sforzi per 
controllare le frontiere sembra il modo migliore per 
assicurare l’efficace gestione delle frontiere esterne 
dell’UE, specialmente per affrontare particolari 
pressioni migratorie.
Durante il processo decisionale per l’istituzione del 
Fondo, il legislatore ha deliberatamente deciso di 
non includere il principio di addizionalità nell’am -
bito dell’articolo 8 della decisione FFE che elenca 
i principi di assistenza, contrariamente al testo 
proposto inizialmente dalla Commissione. Di 
conseguenza, a differenza dei Fondi strutturali, il 
principio di addizionalità non è stato sancito nella 
struttura dell’FFE, che avrebbe dovuto essere gover -
nata dai principi di complementarietà, coerenza 
e conformità.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 50
VI d)
La Commissione concorda sul fatto che le pro -
cedure d’appalto pubbliche dovrebbero essere 
rafforzate in alcuni Stati membri e sta già prestando 
particolare attenzione a questa questione.
Introduzione
11
Per gli Stati membri più grandi, la Commissione 
concorda sul fatto che la maggior parte della spesa 
può essere finanziata con fondi nazionali ma questo 
non vale necessariamente per gli Stati membri più 
piccoli, i quali ricevono uno stanziamento dell’FFE 
relativamente ingente che può avere un grande 
effetto leva sulla capacità di investimento dello 
Stato membro in questo settore.
Il Fondo rappresenta uno strumento chiave che 
concretizza la solidarietà finanziaria tra gli Stati 
membri per la gestione delle frontiere esterne dello 
spazio Schengen.
Osservazioni
26
La Commissione riconosce che anche se sono 
disponibili informazioni parziali provenienti dalle 
diverse fonti (relazioni finali, valutazioni ex post), 
che permettono la valutazione di alcuni risultati 
del Fondo, finora non è stato possibile valutare 
i risultati complessivi conseguiti dal Fondo. Questo 
avverrà nel contesto della valutazione finale ex 
post. In alcuni Stati membri sono state riscontrate 
carenze nel monitoraggio e nella valutazione dei 
primi programmi annuali, in particolare mancavano 
gli indicatori SMART. Questo fatto era collegato alla 
novità rappresentata dal Fondo e alla mancanza di 
esperienza delle autorità responsabili. La situazione 
è migliorata dal 2012.VI a)
La Commissione ritiene che la raccomandazione 
relativa agli indicatori sia stata attuata nella base 
giuridica del Fondo sicurezza interna con indi -
catori obbligatori per quanto riguarda il periodo 
2014-2020.
Per quanto riguarda la seconda questione, la Com -
missione accetta la raccomandazione ed è fiduciosa 
che la relazione di valutazione finale la affronterà.
VI b)
La Commissione accetta la prima parte della 
raccomandazione (informazione di Frontex sull’at -
tuazione dell’FFE) e ritiene che sia stata attuata 
nella base giuridica del Fondo sicurezza interna per 
quanto riguarda il periodo 2014-2020.
Tuttavia, la Commissione può concordare solo par -
zialmente sul fatto che i beni cofinanziati dovreb -
bero essere registrati sistematicamente nel parco 
attrezzature di Frontex. La registrazione e la messa 
a disposizione delle attrezzature di Frontex sono 
disciplinate dai regolamenti Frontex e non dalla 
base giuridica del Fondo. La Commissione promuo -
verà dei centri comuni per la presentazione delle 
domande e altre forme di cooperazione consolare 
oltre alla ristrutturazione, all’adattamento e all’equi -
paggiamento dei consolati.
I beni acquistati nell’ambito delle azioni specifiche 
del FSI – frontiere e visti che corrisponderanno alle 
necessità di Frontex dovranno essere registrati nel 
parco attrezzature di Frontex.
VI c)
La Commissione non concorda sul fatto di subor -
dinare il sostegno del FSI all’elaborazione di una 
strategia nazionale. La condizionalità per quanto 
riguarda l’ acquis  di Schengen è stata introdotta 
nella base giuridica del FSI per il sostegno 
operativo.
Risposte della Commissione 51
30
L’FFE è stato istituito nella logica di base della 
governance di Schengen, secondo la quale l’obbligo 
di protezione delle frontiere esterne spetta ai sin -
goli Stati membri. Di conseguenza, il rafforzamento 
delle capacità degli Stati membri in questione 
tramite l’investimento dell’FFE nei loro sforzi per 
controllare le frontiere sembra il modo migliore per 
assicurare l’efficace gestione delle frontiere esterne 
dell’UE, specialmente per affrontare particolari 
pressioni migratorie.
Sebbene anche la creazione di ulteriori capacità 
tramite la cooperazione degli Stati membri sia stata 
incoraggiata e sostenuta dal Fondo, questo aspetto 
è stato considerato secondario.
31 a)
Si vedano le risposte ai paragrafi 32-34. Le priorità 
specifiche sono state largamente utilizzate dagli 
Stati membri nei loro programmi, anche da quelli 
che non avevano bisogno di aumentare i loro tassi 
di cofinanziamento (paesi «della coesione»).
31 c)
Il meccanismo dell’FFE di risposta alle emergenze 
nell’ambito delle azioni comunitarie si è rivelato 
ampiamente efficace, date le situazioni e le circo -
stanze specifiche in cui sono stati attivati gli inter -
venti di emergenza. Il finanziamento pertinente 
è stato fornito in risposta ad alcune situazioni di 
emergenza particolarmente gravi e per sostenere 
efficacemente i progetti negli Stati membri che 
affrontavano particolari pressioni, come l’Italia e la 
Grecia, contribuendo al miglioramento della situa -
zione in loco.
Tuttavia, la Commissione concorda con l’osserva -
zione della Corte per quanto riguarda la definizione 
delle azioni specifiche dell’FFE.27
Sui cinque progetti individuati dalla Corte, tre 
(progetto 9, 21 e 22) sostengono completamente 
le priorità dell’FFE e coprono solo la spesa ammis -
sibile. In particolare, l’acquisto delle motovedette 
(progetto 9) da parte delle autorità spagnole per la 
sorveglianza delle frontiere marittime esterne era 
del tutto ammissibile al sostegno del Fondo poiché 
le navi venivano utilizzate alle frontiere marittime 
esterne. Il fatto che le navi non fossero utilizzate alle 
frontiere marittime esterne più rischiose non osta 
all’ammissibilità del progetto ed è collegato alla 
gestione dei mezzi di sorveglianza da parte delle 
autorità spagnole nel contesto di una flotta.
La Commissione è consapevole dei problemi relativi 
al progetto menzionato al paragrafo 60 e i costi non 
ammissibili saranno dedotti dalla spesa ammissibile 
al momento della chiusura del programma annuale.
28
C’è stato un effettivo miglioramento riguardante 
l’utilizzo degli indicatori da parte degli Stati membri 
a partire dai programmi annuali del 2011. I problemi 
iniziali erano dovuti alla mancanza di esperienza 
e alla difficoltà per gli Stati membri di stabilire 
indicatori misurabili nella fase di programmazione, 
nonostante gli orientamenti iniziali forniti dalla 
Commissione.
29
Il tasso di attuazione generale dell’FFE è soddisfa -
cente nonostante si trattasse di un Fondo nuovo. 
Per quanto riguarda la Grecia, i primi programmi 
annuali mostrano un tasso di attuazione abbastanza 
basso a causa della limitata capacità amministrativa 
e della lentezza delle procedure di appalto, a cui si 
è cercato di ovviare con l’assistenza della Commis -
sione per aumentare, tra l’altro, il tasso di assorbi -
mento dei fondi UE. Si prevede che questi sforzi 
avranno risultati positivi sull’attuazione dal 2011.
Risposte della Commissione 52
34
In linea con la risposta al paragrafo 32, la Commis -
sione monitora la misura in cui le priorità specifiche 
vengono applicate esaminando le attività concrete 
finanziate in relazione alle priorità specifiche come 
parte del lavoro generale svolto sui pacchetti di 
chiusura nell’ambito di ogni singolo programma 
annuale, nonché come parte delle attività gene -
rali di monitoraggio svolte dalla Commissione 
sui programmi nazionali (comprese le missioni di 
monitoraggio).
Riquadro 1
Come risposto ai paragrafi 33-34, la Commissione 
ha valutato l’uso delle priorità specifiche come 
parte del monitoraggio dei programmi annuali 
attuati dagli Stati membri svolto al momento di 
analizzare il progetto di programma, durante l’at -
tuazione e alla chiusura.
Il lancio positivo del VIS e del SIS II in tutti gli Stati 
membri dimostra il ruolo fondamentale del Fondo 
nella realizzazione di questi due progetti informa -
tici su larga scala. Sebbene lo sviluppo e il lancio di 
entrambi i sistemi si svolgano in un contesto com -
plesso, la flessibilità offerta dall’FFE (in particolare 
tramite le revisioni) ha permesso un finanziamento 
agevole del SIS II e del VIS.
36
Le iniziative degli Stati membri sono rimaste limi -
tate e gli stessi hanno preferito finanziare le ristrut -
turazioni e potenziare la sezione visti nell’ambito 
dei loro programmi annuali per soddisfare i requisiti 
del codice dei visti e del regolamento VIS, cosa che 
è importante anche per assicurare una gestione 
adeguata delle frontiere esterne.31 d)
Nei primi anni di attuazione del Fondo alcuni pro -
getti finanziati dall’FFE sarebbero stati comunque 
finanziati da fondi nazionali. Trattandosi della prima 
generazione di fondi nel settore, questo era quasi 
inevitabile, pena la perdita degli stanziamenti dei 
primi anni. L’ammissibilità dei costi è valutata al 
momento della chiusura conformemente ai principi 
di gestione concorrente (non nella fase di program -
mazione). Inoltre, la Commissione sta svolgendo 
audit che porteranno, ove opportuno, alle rettifiche 
finanziarie.
32
Gli orientamenti strategici dell’FFE adottati dalla 
Commissione hanno stabilito un quadro atto 
a garantire che il Fondo sia programmato e succes -
sivamente attuato in linea con le politiche dell’UE 
pertinenti e in funzione delle cinque priorità del 
Fondo.
Anche se le priorità specifiche non hanno apportato 
un ulteriore incentivo finanziario per i paesi della 
coesione, come Malta e la Spagna, gli Stati membri 
le hanno largamente utilizzate nella loro program -
mazione: sono stati di conseguenza programmati 
circa 720 milioni di euro, che rappresentano il 
45 % degli stanziamenti complessivi dell’FFE per il 
2007 -2013 per tutti gli Stati membri.
33
Alcuni elementi/requisiti delle priorità specifiche 
sono aperti all’interpretazione; tuttavia, per la mag -
gior parte delle priorità specifiche (9 su 12), i requi -
siti erano chiari e permettevano la loro efficace 
applicazione da parte degli Stati membri durante il 
processo di programmazione.
Per quanto riguarda il riorientamento della pro -
grammazione dell’FFE su alcune priorità strategiche 
chiave (VIS, SIS II, Eurosur, cooperazione consolare, 
attrezzature all’avanguardia), sebbene le relative 
relazioni debbano ancora essere analizzate, il lancio 
positivo del VIS, del SIS II e di Eurosur in tutti gli 
Stati membri ha dimostrato il contributo dell’FFE in 
questo ambito.
Risposte della Commissione 53
Ciò spiega il motivo per cui i legislatori non hanno 
previsto questa condizione nella decisione che isti -
tuisce l’FFE. Nel Fondo sicurezza interna – frontiere 
e visti 2014-2020, l’obbligo di registrarsi nel parco 
attrezzature Frontex è stato introdotto solo per le 
attrezzature acquistate tramite uno specifico finan -
ziamento destinato alle attrezzature necessarie alle 
operazioni congiunte di Frontex, il che rappresenta 
il modo migliore per conciliare l’imposizione di 
obblighi agli Stati membri con la fornitura a Fron -
tex di attrezzature adeguate per le sue operazioni 
congiunte.
39
Conformemente all’articolo 53, paragrafo 3, della 
decisione che istituisce l’FFE, la Commissione tra -
smette all’agenzia tutte le relazioni finali approvate  
sull’esecuzione dei programmi annuali. Le infor -
mazioni sono state trasmesse a Frontex con un po’ 
di ritardo, tenendo conto del fatto che la maggior 
parte dei programmi annuali relativi al periodo 
2007-2012 è stata chiusa nel 2012-2013.
Tuttavia, ciò non ha limitato la capacità di pianifica -
zione e operativa di Frontex, poiché la sua pianifica -
zione operativa annuale è basata sulle informazioni 
fornite dagli Stati membri durante le discussioni 
annuali bilaterali e, in termini di disponibilità di 
dotazioni tecniche, si avvale delle informazioni pro -
venienti dal parco Frontex di mezzi tecnici.
40
Per incentivare gli sforzi relativi allo scambio di 
informazioni con Frontex, nel 2014 è stata istitu -
ita dalla Commissione la piattaforma elettronica 
CIRCABC per organizzare e trasmettere le informa -
zioni necessarie nonché creare un archivio perma -
nente di documenti relativi all’FFE che possano 
essere facilmente utilizzati da diversi servizi/unità 
all’interno di Frontex.
La piattaforma assicurerà la piena accessibilità 
alle relazioni finali dell’FFE e ad altre informazioni 
pertinenti sul finanziamento del Fondo, soprattutto 
i programmi annuali in corso e i progetti finanziati 
nell’ambito delle azioni comunitarie e specifiche 
dell’FFE.I motivi per cui il Fondo ha avuto un effetto limi -
tato sullo sviluppo dei progetti di cooperazione 
consolare sono stati analizzati e sono stati tratti 
nuovi insegnamenti per il prossimo periodo di 
programmazione. In particolare, la portata della 
cooperazione consolare è stata estesa a forme di 
cooperazione consolare diverse dai centri comuni 
per la presentazione delle domande di visto come 
previsto dal codice dei visti (coubicazione, rappre -
sentanza, esternalizzazione), dando più possibilità 
agli Stati membri. Questo aspetto trova attualmente 
riscontro nella base giuridica del Fondo sicurezza 
interna (frontiere e visti – azioni specifiche) per il 
periodo 2014-2020.
37
L’FFE non è stato concepito per sostenere diretta -
mente « le operazioni coordinate da Frontex », ma 
per sostenere gli sforzi degli Stati membri nella 
gestione delle frontiere esterne dell’Unione euro -
pea e in particolare quelle più esposte alla pres -
sione migratoria. Le operazioni congiunte sono 
finanziate con il bilancio di Frontex. Ciononostante, 
la Commissione ha proposto la priorità specifica 
3.1 per aumentare la capacità degli Stati membri di 
prendere parte e/o contribuire alla cooperazione 
operativa coordinata da Frontex. Quasi 30 milioni 
di euro sono stati stanziati nei programmi annuali 
2007-2013 degli Stati membri (circa il 2 % dell’as -
segnazione totale dell’FFE per gli Stati membri) 
nell’ambito di questa priorità specifica.
38
Non tutte le attrezzature acquistate dagli Stati 
membri con il sostegno dell’FFE saranno necessa -
rie in maniera sistematica per le operazioni con -
giunte di Frontex. Inoltre, la registrazione nel parco 
attrezzature di Frontex e la messa a disposizione 
delle attrezzature sono disciplinate dai regolamenti 
istitutivi dell’agenzia; di conseguenza, le questioni 
relative alla disponibilità dei mezzi tecnici possono 
essere risolte solo nell’ambito del regolamento 
Frontex.
Risposte della Commissione 54
42
Anche se il quadro giuridico per le azioni di emer -
genza nell’ambito delle azioni comunitarie non era 
perfetto, il finanziamento delle azioni nell’ambito di 
questo meccanismo è stato sempre legittimo e cor -
rispondente a una situazione di emergenza/crisi. 
L’esperienza acquisita nel periodo 2007-2013 è stata 
applicata nel Fondo sicurezza interna 2014-2020.
Il fatto che nella domanda di sovvenzione manchino 
alcune informazioni non significa automaticamente 
che l’azione non sia stata ben gestita. Ciò deve essere 
valutato alla luce del contesto imprevedibile nel quale 
vengono gestite queste azioni, che le rende diverse 
da una normale azione comunitaria, in particolare per 
quanto riguarda le informazioni dettagliate ex ante da 
fornire sui risultati previsti dell’azione finanziata.
Riquadro 4 – Caso 1
Il finanziamento delle fasi finali dello sviluppo del SIS II 
per alcuni paesi ha costituito un’emergenza, perché 
un fallimento o un ritardo di un singolo Stato nel com -
pletamento dei test SIS II programmati nella seconda 
metà del 2011 avrebbe determinato un ritardo per 
l’intero progetto.
Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 7, lettera c), della 
base giuridica dell’FFE, la concessione a quegli Stati 
membri del sostegno finanziario da cui dipendeva la 
loro capacità di completare i test nel 2011 ha rappre -
sentato un’azione di emergenza.
Questo è il motivo per cui nel 2011 la Commissione 
ha compiuto sforzi significativi per ridurre i rischi di 
ritardo da parte degli Stati membri nell’aderire alla 
tabella di marcia del SIS II a causa della mancanza di 
risorse finanziarie per completare lo sviluppo e i test 
delle componenti nazionali SIS II. La Commissione ha 
invitato le autorità nazionali a dare una priorità più 
alta al SIS II nell’ambito dei loro stanziamenti nazionali 
FFE. Ha altresì organizzato un invito a manifestare 
interesse per le azioni di emergenza nell’ambito delle 
azioni comunitarie dell’FFE nel cui contesto sono stati 
concessi ulteriori 7,5 milioni di euro agli otto Stati 
membri più bisognosi di risorse aggiuntive (i paesi 
con stanziamenti dell’FFE molto bassi e/o quelli le cui 
risorse dell’FFE sono state assorbite da altre priorità 
chiave nel settore delle frontiere esterne).Oltre a mettere a disposizione i documenti del -
l’FFE, la Commissione si è anche offerta di fornire 
informazioni più mirate, in particolare schede dei 
programmi annuali sull’FFE 2007-2013 per ogni 
Stato membro. Ove opportuno, inoltre, potrebbero 
essere rese disponibili alcune schede tematiche (ad 
esempio sulle formazioni e su Eurosur).
La Commissione fornirà a Frontex informazioni sulle 
misure da finanziare tramite la gestione concorrente 
e centralizzata. Uno scambio efficace delle informa -
zioni richiederà anche che Frontex condivida con la 
Commissione le informazioni provenienti dalle sue 
discussioni bilaterali annuali o da altri contatti con 
gli Stati membri. La Commissione ha già richiesto 
queste informazioni in diverse occasioni.
41
Le azioni specifiche sono state incluse nel corso dei 
negoziati riguardanti la base giuridica e non sono 
rientrate nella proposta iniziale della Commissione. 
L’esperienza ha mostrato che il quadro giuridico 
per l’attuazione delle azioni specifiche presentava 
numerosi difetti che si sono rivelati dannosi per 
l’attuazione agevole di queste azioni, in particolare 
l’estrema complessità del processo di definizione 
delle aree geografiche interessate dalle azioni speci -
fiche (con il problema relativo ai rischi mutevoli che 
non è stato possibile prendere immediatamente in 
considerazione) e la notevole brevità del periodo di 
attuazione.
Di conseguenza la Commissione può concordare sul 
fatto che le azioni specifiche non siano state ben 
concepite sin dall’inizio.
Le azioni comunitarie per finanziare le azioni d’emer -
genza e la possibilità di rivedere i programmi annuali 
per affrontare situazioni urgenti sono state utilizzate 
al massimo nel caso di alcuni Stati membri che si 
sono trovati ad affrontare un’alta pressione migrato -
ria. Dal punto di vista del valore aggiunto europeo 
ciò può essere aspramente criticato, in quanto le 
azioni finanziate sono state svolte a beneficio di 
tutto lo spazio Schengen in sezioni delle frontiere 
esterne il cui livello di sicurezza era stato messo 
a rischio in un contesto di alta pressione migratoria. 
Occorre sottolineare che anche gli Stati membri su 
cui la crisi migratoria ha influito indirettamente sta -
vano sostenendo lo stanziamento di ulteriori fondi 
tramite finanziamenti di emergenza per aiutare gli 
Stati membri in prima linea come l’Italia e la Grecia.
Risposte della Commissione 55
Riquadro 5 – Azioni specifiche del 2009
Sebbene l’invito a presentare proposte per le azioni 
specifiche del 2009 abbia limitato l’ambito terri -
toriale alla frontiera marittima dell’Italia, durante 
l’attuazione del progetto il beneficiario ne ha 
formalmente richiesto l’estensione geografica alle 
zone indirettamente colpite dall’emergenza della 
pressione migratoria scaturita dalla primavera 
araba, ossia alle zone dei centri di identificazione 
ed espulsione (CIE) in cui i migranti erano stati 
trasferiti. Questo progetto ha coperto il periodo 
marzo -agosto 2011, durante il quale i flussi migra -
tori dalla Tunisia a seguito delle rivoluzioni tuni -
sina e libica hanno raggiunto i picchi più elevati. 
Nella loro richiesta di modifica le autorità italiane 
hanno specificatamente menzionato la necessità 
di alleviare il carico sulle zone meridionali ( circa 
40 000 migranti hanno raggiunto la frontiera italiana ), 
trasportando i migranti in altri centri di accoglienza 
in tutto il territorio nazionale, e di garantire un’ade -
guata sicurezza in questi centri con l’aumento della 
presenza di veicoli. In un contesto di arrivi massicci 
nella zona oggetto dell’invito, era di fondamentale 
importanza trasferire i migranti in luoghi in cui 
potessero essere sottoposti a controlli approfon -
diti in modo da alleggerire le infrastrutture situate 
nelle zone ammissibili. Di conseguenza, questa 
estensione concessa dalla Commissione rientra 
comunque negli obiettivi dei Fondi e non si disco -
sta dall’obiettivo geografico menzionato nell’invito 
specifico in quanto la situazione in queste zone 
dipendeva dall’azione in altre zone. Per questo, la 
Commissione ha ritenuto sempre ammissibili e ha 
accettato i costi relativi alle zone oltre la frontiera 
marittima meridionale al momento di valutare la 
richiesta di pagamento a titolo di saldo finale.
Azioni specifiche del 2010
Nel contesto di questo progetto, il finanziamento 
degli autoveicoli utilizzati al di fuori delle zone indi -
viduate nella relazione di analisi dei rischi di Frontex 
non era giustificato. Di conseguenza, il costo degli 
autoveicoli utilizzati al di fuori delle zone ammissi -
bili è stato rifiutato dalla Commissione.Riquadro 4 – Caso 2
L’obiettivo del progetto era quello di «assicurare il 
trasporto per via aerea, terrestre o marittima dei 
migranti arrivati sulle coste meridionali dell’Italia 
durante l’estate del 2011». Al momento della presen -
tazione del progetto SHIFTS, le conseguenze della 
situazione critica in paesi come la Libia non erano 
ancora prevedibili e quindi non permettevano una 
chiara visione degli sviluppi futuri riguardanti il 
numero esatto dei migranti e dei richiedenti asilo 
previsto in Italia. Inoltre, era impossibile prevedere 
quanti ulteriori posti sarebbero diventati disponibili 
nelle strutture ricettive sulla terraferma nonché 
dove e quanti migranti ci sarebbero stati. Il conse -
guimento dei progressi per questo tipo di azione 
d’emergenza potrebbe essere misurato solo su 
una base ex post a causa della difficoltà di stabilire 
indicatori in un contesto di eventi imprevedibili e in 
un ambiente operativo complesso. L’altro progetto 
sottoposto ad audit riguarda l’acquisto di veicoli 
per il pattugliamento. Il trasporto dei migranti 
era un obiettivo secondario. Di conseguenza, la 
Commissione ritiene che, a differenza del progetto 
SHIFTS, il numero di migranti trasportato non fosse 
un indicatore pertinente ai fini della valutazione 
dell’azione.
43
Sono stati tratti insegnamenti dai problemi riscon -
trati nell’attuazione delle azioni specifiche e questo 
meccanismo non esisterà più nel Fondo sicurezza 
interna per il periodo 2014-2020.
Alcune azioni riguardanti il periodo 2008-2010 sono 
state attuate al di fuori delle zone di confine specifi -
cate nell’invito a presentare proposte. Per la prima, 
tuttavia, la deroga è stata esplicitamente richiesta 
dal beneficiario e la Commissione l’ha accettata poi -
ché direttamente correlata alle misure che affronta -
vano la situazione nelle zone di confine pertinenti 
(si veda oltre la spiegazione per il riquadro 5). Per 
la seconda, come osservato dalla Corte (riquadro 5, 
terzo paragrafo), la Commissione ha intrapreso le 
misure necessarie per recuperare i costi dei veicoli 
utilizzati al di fuori delle zone di confine ammissibili 
nell’ambito dell’invito in questione.
Risposte della Commissione 56
In tale contesto, la Commissione ritiene che il valore 
aggiunto UE del Fondo consista, altresì, nell’assi -
stenza agli Stati membri che affrontano una situa -
zione di crisi causata dalla crescita della pressione 
migratoria.
47
Il fatto che le spese non ammissibili non vengano 
rilevate dai sistemi nazionali di gestione e di con -
trollo non significa necessariamente che vengano 
imputate al Fondo nazionale. Ove la Commissione 
individui carenze nei sistemi nazionali di gestione 
e di controllo, possono essere applicate rettifiche 
finanziarie.
Riquadro 6 – Esempi di progetti il 
cui valore aggiunto UE è basso o non 
noto – Finanziamento di progetti già 
finanziati
L’acquisto di 355 veicoli era pienamente giustificato 
dall’ingente flusso di migranti che hanno cercato di 
entrare nel territorio italiano a seguito della pri -
mavera araba del 2011 (62 692 persone identificate 
rispetto alle 9 573 nel 2009 e alle 4 406 nel 2010). 
Tali veicoli non erano necessari solamente per il 
pattugliamento delle coste, ma anche per prevenire 
i movimenti secondari dalle regioni costiere verso le 
zone interne e per compiere tutte le missioni rela -
tive al trasporto dei cittadini di paesi terzi oggetto 
di fermo verso i centri di detenzione, i tribunali ecc. 
Ovviamente tali missioni hanno comportato un uso 
dei veicoli non strettamente limitato alle frontiere 
esterne, ma pienamente giustificato vista la situa -
zione di emergenza dovuta al fatto che il fermo dei 
migranti illegali che hanno appena attraversato le 
frontiere esterne non riguarda la normale appli -
cazione della legge, ma la gestione delle frontiere 
e delle migrazioni.
Considerata la natura di assoluta imprevedibilità 
della «primavera araba», le autorità italiane non 
hanno potuto realizzare una valutazione del fabbi -
sogno dei veicoli necessari per far fronte all’improv -
viso flusso di migranti irregolari nel 2011.45
Per quanto riguarda i programmi annuali del 2007 
e del 2008, occorre sottolineare che l’adozione tar -
diva della base giuridica dell’FFE e la conseguente 
adozione tardiva dei programmi pluriennali dell’FFE 
e dei programmi annuali del 2007 e del 2008 non 
hanno dato altra scelta agli Stati membri se non 
quella di integrare nei primi programmi annuali 
azioni già decise. Nel caso di seria sottoutilizzazione 
dei primi programmi annuali, la Commissione e gli 
Stati membri sarebbero stati criticati per non aver 
utilizzato l’opportunità offerta dal Fondo e ciò 
avrebbe danneggiato la reputazione del Fondo 
e compromesso il suo lancio. Inoltre, se gli Stati 
membri avessero aspettato a lanciare la procedura 
d’appalto pubblica necessaria all’acquisto delle 
attrezzature, i fondi disponibili nell’ambito dei pro -
grammi annuali 2007  e 2008 sarebbero andati persi, 
come è accaduto soprattutto per la Grecia.
46
In genere le autorità nazionali spendono le pro -
prie risorse per progetti relativi a questo settore 
particolarmente sensibile e che hanno, pertanto, 
un valore aggiunto europeo dal momento che tali 
investimenti tutelano gli interessi degli Stati mem -
bri appartenenti allo spazio Schengen.
La natura dei costi finanziati dal Fondo non limita 
necessariamente il valore aggiunto dei relativi 
progetti. Le azioni finanziate in Grecia e in Italia 
consistevano nel sostenere l’uso di ulteriori capacità 
di sorveglianza e non nel finanziamento dei costi 
normalmente sostenuti in una situazione non di 
crisi/emergenza.
Nei suoi primi anni di attuazione l’FFE si è concen -
trato sull’obiettivo a lungo termine dello sviluppo di 
capacità nello Stato membro (2007-2010). In seguito, 
è emersa la necessità di adattarsi alla pressione 
esercitata dalla situazione di emergenza conse -
guente ai disordini politici nella regione del Medi -
terraneo meridionale e di rispondere in maniera 
efficace rafforzando la dimensione operativa del 
Fondo. Pertanto, la Commissione ha deciso di soste -
nere alcuni progetti volti a rafforzare le capacità di 
sorveglianza connesse a situazioni di emergenza in 
Italia e in Grecia.
Risposte della Commissione 57
51
La DG Affari interni ha consultato sistematicamente 
gli altri servizi della Commissione in merito al conte -
nuto dei programmi annuali, riducendo in tal modo 
il rischio di finanziare azioni simili. La Commissione 
non è a conoscenza di alcun doppio finanziamento 
del medesimo progetto da parte di due strumenti 
finanziari dell’UE.
53
Per la preparazione dei primi programmi annuali, la 
maggior parte delle autorità responsabili non aveva 
esperienza nella gestione dei fondi UE. È stato dif -
ficile per le autorità responsabili chiedere ai bene -
ficiari di impegnarsi su obiettivi misurabili in un 
settore di attività in cui la responsabilità può non 
essere sviluppata come in altri settori per ragioni di 
sicurezza/incolumità pubblica.
54
Pur avendo insistito con gli Stati membri sulla 
necessità di stabilire indicatori misurabili (almeno 
indicatori di risultato), la Commissione non ha 
bloccato l’adozione dei primi programmi annuali 
per la mancanza di indicatori misurabili in alcune 
azioni, dal momento che ciò sarebbe risultato 
eccessivo e non avrebbe, in ogni caso, determinato 
un sostanziale miglioramento degli indicatori per 
i primi programmi annuali (2007 e 2008) adottati 
congiuntamente. Tuttavia, durante l’adozione dei 
programmi annuali sono stati osservati progressi 
negli indicatori inseriti dagli Stati membri dal 2012. 
Per esempio, i programmi annuali iniziali della 
Spagna contenevano pochi indicatori quantificati, 
mentre a partire dai programmi annuali del 2012 
e del 2013 sono stati quantificati molti indicatori di 
risultato e di impatto, che hanno evidenziato obiet -
tivi misurabili.
55
Per il prossimo periodo di programmazione, gli Stati 
membri dovranno obbligatoriamente riferire sugli 
indicatori comuni. Inoltre, verranno definiti indi -
catori specifici di programma conformemente alle 
specificità dei programmi nazionali. La rendicon -
tazione sugli indicatori verrà gestita attraverso un 
sistema informatico sviluppato dalla Commissione.48
Dati i vincoli di tempo per l’adozione dei programmi, 
alcuni di essi non comprendevano gli indicatori 
SMART. L’elaborazione di strategie nazionali non 
era un obbligo legale imposto dall’FFE agli Stati 
membri per ricevere sostegno dal Fondo. Per uno 
Stato membro, la selezione dei beneficiari avrebbe 
potuto essere meglio documentata, ma ciò non ha 
pregiudicato l’efficacia del Fondo. La Commissione 
è consapevole del rischio connesso agli appalti 
pubblici e sta applicando rettifiche finanziarie ove 
necessario.
49
Gli obblighi/requisiti descritti dalla Corte non sono 
inclusi nella base giuridica dell’FFE. La terza ver -
sione del catalogo Schengen non costituisce uno 
strumento giuridico vincolante che avrebbe impo -
sto agli Stati membri l’obbligo di avere una strategia 
nazionale in materia di gestione delle frontiere 
esterne per ricevere sostegno dall’FFE nella prepa -
razione del programma pluriennale.
50
Gli Stati membri sono responsabili della prepara -
zione del proprio programma pluriennale e dei 
programmi annuali. I programmi pluriennali con -
tenevano tre parti (situazione dello Stato membro, 
analisi delle necessità e strategia per raggiungere 
gli obiettivi) che, nella maggior parte dei casi, 
hanno permesso alla Commissione di compren -
dere la situazione, le necessità e la strategia degli 
Stati membri, anche se la qualità era diversa da 
un paese all’altro. Occorre osservare che il CIRAM 
è stato elaborato da Frontex negli ultimi anni e non 
era disponibile al momento della preparazione dei 
programmi pluriennali. Inoltre, dal momento che la 
situazione relativa alla gestione delle frontiere può 
essere soggetta a modifiche nel tempo dovute al 
cambiamento delle rotte della migrazione irrego -
lare, l’approccio deve essere adattato alla realtà, il 
che spiega la revisione dei programmi pluriennali 
e annuali all’insorgere di nuove necessità e con 
il cambiamento delle priorità durante il periodo 
di programmazione. La Commissione ha sempre 
verificato la complementarità al momento dell’ado -
zione dei programmi annuali con altri dipartimenti 
che gestiscono i fondi UE e non sono stati sollevati 
grandi problemi in merito.
Risposte della Commissione 58
Per quanto concerne la partecipazione ad azioni 
specifiche e ad azioni di emergenza, ciascuna auto -
rità pubblica competente poteva richiedere diretta -
mente il finanziamento senza coinvolgere l’autorità 
responsabile. Pertanto, la mancanza di parteci -
pazione a tali strumenti da parte di altre autorità 
pubbliche italiane diverse da quella istituzional -
mente connessa all’autorità responsabile non deve 
essere considerata esclusione o emarginazione, ma 
conseguenza dell’importante ruolo istituzionale del 
ministero dell’Interno (in collaborazione con altri 
enti pubblici come la Marina militare, la Guardia di 
Finanza, la Capitaneria di Porto e il ministero degli 
Affari esteri) nella gestione delle frontiere esterne.
60
A seguito della valutazione da parte della Commis -
sione della pertinente relazione finale di attuazione, 
è stato ritenuto che questo progetto specifico 
non rispettasse i principi di base del Fondo. Per -
tanto, le spese in questione verranno dedotte dal 
pagamento finale del programma annuale dell’FFE 
interessato.
In entrambe le fasi di coinvolgimento della Commis -
sione nell’attuazione dell’FFE, ossia l’adozione dei 
programmi nazionali e la rispettiva chiusura finale, 
la Commissione rivolge particolare attenzione 
al fatto che i progetti dell’FFE attuati dagli Stati 
membri siano conformi al diritto dell’UE e rispettino 
i diritti fondamentali.
61
L’acquisizione di cani da pattugliamento rientrava 
inizialmente nella stessa procedura di appalto dei 
veicoli per il pattugliamento. Quando la Grecia si 
è resa conto che le due componenti (cani e veicoli) 
non potevano essere acquistate insieme, si è proce -
duto con l’acquisto dei veicoli, posticipando l’acqui -
sizione dei cani.
62
L’applicazione di clausole di eccezione per appalti 
nei settori della difesa e della sicurezza rappresenta 
una valida opzione se vengono soddisfatte le con -
dizioni previste dal quadro giuridico in materia di 
appalti per il ricorso a tale possibilità.56
Nel periodo 2007-2013 i programmi annuali hanno 
rappresentato un onere amministrativo eccessivo 
sia per gli Stati membri che per la Commissione. 
Ciononostante, sono stati scelti deliberatamente 
dalla Commissione perché, da un lato, hanno potuto 
rispondere rapidamente alle mutevoli situazioni 
alle frontiere esterne e, dall’altro, hanno permesso 
un miglior controllo dell’ammissibilità delle azioni 
considerando come rischi intrinseci la novità rap -
presentata dal Fondo e l’inesperienza delle autorità 
responsabili.
57
L’esperienza acquisita dagli Stati membri nel corso 
del periodo di programmazione 2007-2013 permette 
il passaggio a un quadro di gestione dei programmi 
pluriennali per il periodo 2014-2020. Come indicato 
dalla Corte, ciò faciliterà l’attuazione delle lunghe 
procedure d’appalto necessarie per attrezzature 
grandi e sofisticate.
58
Vista la natura specifica dei beneficiari dell’FFE 
(enti pubblici incaricati della gestione delle fron -
tiere e del rilascio dei visti) e il loro numero piut -
tosto limitato in ciascuno Stato membro, in molti 
di questi la selezione dei progetti pertinenti deve 
essere centralizzata. Allo stesso tempo, tuttavia, 
essa è stata spesso effettuata o approvata con una 
partecipazione ad alto livello politico a garanzia 
dell’utilizzo della dotazione dell’FFE per affrontare 
le priorità e le necessità più rilevanti incontrate 
dallo Stato membro.
59
Il Fondo è ripartito tra diversi enti pubblici incaricati 
della gestione delle frontiere esterne.
Risposte della Commissione 59
65
In caso di verifica insufficiente delle procedure di 
appalto e/o di uso di procedure di appalto ina -
deguate può verificarsi il rischio di uno scarso 
rapporto costo/qualità ed è per questo motivo 
che la Commissione rivolge particolare attenzione 
a tale questione e applica, se del caso, rettifiche 
finanziarie.
66
Per quanto concerne l’assenza di indicatori SMART, 
la Commissione riconosce che, nonostante le 
proprie indicazioni agli Stati membri, è stato molto 
difficile ottenere indicatori di risultato e di impatto 
affidabili per le ragioni espresse ai punti 53 e 54. Ciò 
spiega altresì perché non sia stato possibile sfrut -
tare le relazioni degli Stati membri sugli indicatori 
inclusi nei primi programmi annuali per la valuta -
zione 2007-2010, con la conseguente necessità di 
effettuare la valutazione sulla base di un questio -
nario ad hoc inviato agli Stati membri ai fini della 
valutazione stessa.
67
Gli obblighi delle autorità responsabili relativi al 
monitoraggio non sono stati sempre sufficiente -
mente rispettati. La Commissione ha comunque 
osservato un miglioramento della situazione nella 
maggioranza degli Stati membri a partire dal 2010. 
Ciò viene tuttavia attenuato dal fatto che la mag -
gior parte dei beneficiari del Fondo per le frontiere 
esterne sono enti pubblici di grandi dimensioni che 
devono conformarsi ai controlli dei ministeri delle 
Finanze per ottenere il pagamento da parte del 
Tesoro/ministero delle Finanze nazionale (controllo 
delle attrezzature consegnate, rispetto degli ordini 
ecc.).
68
La maggior parte degli Stati membri sta effet -
tuando visite di monitoraggio (in loco) anche se la 
situazione è diversa da uno Stato membro all’altro. 
Per l’Italia tali controlli in loco, sebbene condotti ex 
post, hanno rappresentato il 50 % del totale della 
dotazione tra il 2007 e il 2012. Per la Spagna, a par -
tire dal 2010, le visite di monitoraggio hanno avuto 
luogo regolarmente.La Commissione ha regolarmente inviato messaggi 
chiari agli Stati membri in merito alla necessità di 
rispettare il quadro giuridico pertinente e di docu -
mentare in maniera adeguata le ragioni del ricorso 
a una procedura negoziata da parte dei benefi -
ciari invece che a procedure aperte o ristrette. La 
Commissione applica altresì rettifiche specifiche 
per i progetti o, se del caso, rettifiche finanziarie 
forfettarie quando identifica, alla chiusura dei 
programmi annuali, procedure di appalto irregolari 
oppure la mancanza o l’insufficienza di documenta -
zione per giustificare la scelta delle procedure che 
possono rivelare una carenza sistemica nel sistema 
di gestione e controllo. Tali rettifiche finanziarie 
vengono calcolate secondo le stesse norme dei 
Fondi strutturali. Inoltre, una strategia di audit ex 
post completerà gli sforzi volti a ridurre il rischio di 
errori residui nelle spese dichiarate non individuati 
al momento della chiusura.
63
Questo aspetto viene regolarmente controllato dalla 
Commissione nella fase di chiusura e attraverso audit 
ex post. Le rettifiche finanziarie vengono applicate 
quando vengono individuate irregolarità nelle proce -
dure di appalto.
64
La Commissione richiama regolarmente l’attenzione 
delle autorità competenti sulla necessità di verifi -
care la legalità delle procedure di appalto riguar -
danti i contratti le cui spese vengono dichiarate 
al Fondo. Tali verifiche rientrano nell’ambito delle 
verifiche di gestione dell’autorità responsabile. 
Quest’ultima è sempre più consapevole dell’im -
portanza di garantire che i beneficiari forniscano 
giustificazioni adeguatamente documentate e moti -
vazioni a sostegno qualora optino per procedure 
meno trasparenti, come i documenti giustificativi 
con la loro richiesta di rimborso per le spese soste -
nute. Inoltre, come parte del lavoro di audit, l’auto -
rità di audit verifica altresì la corretta applicazione 
delle procedure di appalto.
Risposte della Commissione 60
73
Le relazioni di valutazione (che sono state miglio -
rate a seguito delle osservazioni formulate dalla 
Corte durante l’audit) contengono dati quantitativi 
che offrono un’interessante quadro dei beni acqui -
stati o sviluppati con l’aiuto del Fondo. La Commis -
sione riconosce tuttavia che, a causa della man -
canza di tempo e delle insufficienti informazioni 
disponibili, è stato difficile andare oltre un’analisi 
descrittiva di quanto conseguito dagli Stati membri 
con il Fondo durante i suoi primi quattro anni di 
attuazione. Ecco perché la Commissione ritiene che 
i risultati generali del Fondo possano essere misu -
rati in maniera parziale.
La valutazione ex post che verrà realizzata nel 2015 
includerà un capitolo dettagliato sulle azioni spe -
cifiche e comunitarie prendendo in considerazione 
i risultati del periodo 2007-2010.
74
Si sono verificati ritardi a livello degli Stati membri 
nella trasmissione delle relative relazioni. La Com -
missione ha dovuto procedere a verifiche supple -
mentari e inviare agli Stati membri ulteriori richieste 
di chiarimenti, determinando così ulteriori ritardi. 
La relazione è stata pubblicata sul sito web della 
Commissione nel maggio del 2014.69
Nell’atto di base contenuto nelle norme di attua -
zione del Fondo non vi era l’obbligo di porre in 
essere un sistema informatico per registrare gli 
indicatori. Ciononostante, la Commissione ha 
incoraggiato gli Stati membri a sviluppare un 
sistema informatico per registrare i dati relativi ai 
progetti durante le proprie visite di monitoraggio 
e ha promosso lo scambio delle migliori prassi in 
tale settore. Per esempio, durante il comitato SOLID 
dell’11 maggio 2012, uno Stato membro ha presen -
tato una dimostrazione delle migliori prassi in tale 
settore (gestione elettronica del Fondo) agli altri 
Stati membri.
70
Se in alcuni casi le relazioni ricevute da alcuni Stati 
membri presentano limitazioni nelle informazioni 
fornite, in particolare in termini di dati quantificabili 
sui risultati ottenuti nel quadro del progetto, ciò 
viene attenuato da ulteriori scambi con il benefi -
ciario fino a che non vengono ottenute informa -
zioni sufficienti. Sono state apportate modifiche 
ai modelli per le domande e la relazione finale allo 
scopo di affrontare tale questione per le azioni 
comunitarie e le azioni specifiche dell’FFE.
72
Sono stati tratti importanti insegnamenti dal pro -
cesso di valutazione oggetto dell’audit della Corte 
tra cui, in particolare, la preferenza da accordare 
a enti esterni che verranno incaricati dell’intero 
processo di valutazione. La valutazione ex post 
2011-2013 verrà pertanto realizzata attraverso un 
processo alquanto diverso. Inoltre, le azioni diretta -
mente gestite, che non sono state incluse appieno 
nell’ambito della valutazione, saranno incluse nella 
prossima valutazione ex post.
La mancanza, sin dall’inizio, di indicatori comuni 
per gli Stati membri sui quali riferire ha inoltre 
reso obbligatoria la definizione degli indicatori al 
momento della verifica intermedia. Gli Stati membri 
dovevano raccogliere dai beneficiari i dati su questi 
indicatori e ciò spiega i ritardi. Per le valutazioni 
future del Fondo sicurezza interna verranno utiliz -
zati indicatori comuni e indicatori specifici per i pro -
grammi, rendendo tutto più semplice ed efficace.
Risposte della Commissione 61
Alcuni programmi pluriennali e i primi programmi 
annuali sono stati effettivamente approvati senza 
essere dotati di solidi indicatori SMART. L’eventuale 
mancata adozione dei programmi dovuta esclusiva -
mente a tale ragione sarebbe stata estremamente 
dannosa per gli Stati membri interessati e per la 
reputazione del Fondo (e per l’Unione europea) 
e sarebbe stata considerata un approccio pura -
mente burocratico e rigido.
77
La Slovenia ha sviluppato fin dall’inizio uno stru -
mento integrato per la gestione del Fondo e per la 
raccolta dei dati. Altri paesi hanno fatto lo stesso, 
pur non essendovi alcun obbligo giuridico di porre 
in essere un sistema di questo tipo. Alcuni sistemi 
esistono già in certi Stati membri.
Per quanto concerne il contenuto della valutazione 
ex post, la maggior parte delle questioni segnalate 
dalla Corte è stata corretta nella versione finale.
Raccomandazione 1
La Commissione ritiene che questa raccomanda -
zione sia già stata attuata nella base giuridica dei 
nuovi Fondi. Ulteriori orientamenti verranno forniti 
agli Stati membri.
Raccomandazione 2
La presente raccomandazione è rivolta agli Stati 
membri ed è sostenuta dalla Commissione.
79
La Commissione riconosce che il quadro giuridico 
del Fondo non è stato ben sviluppato per quanto 
concerne le azioni specifiche. La Commissione rico -
nosce altresì che il Fondo, pur offrendo opportunità 
di finanziare la cooperazione consolare attraverso 
azioni comunitarie, non ha ottenuto risultati signifi -
cativi in tal senso. Sebbene l’iniziativa relativa a tali 
azioni sia affidata principalmente agli Stati membri, 
ciò è stato preso in considerazione nell’elabora -
zione della struttura del nuovo Fondo sicurezza 
interna per fornire un ulteriore incentivo all’istitu -
zione di meccanismi per la cooperazione consolare.Conclusioni e raccomandazioni
75
Il valore aggiunto del Fondo è collegato alla soli -
darietà finanziaria istituita tra gli Stati membri che 
affrontano situazioni diametralmente diverse nelle 
rispettive frontiere esterne. In tal modo, il Fondo ha 
creato una solidarietà tangibile tra i paesi più esposti 
alla pressione migratoria alle frontiere e quelli meno 
esposti. Grazie al meccanismo di assegnazione, la 
maggior parte delle risorse è stata diretta ai paesi 
più esposti (principalmente quelli del Mediterraneo 
meridionale). Inoltre, il valore aggiunto europeo 
consiste anche nel fatto che i principali progetti 
per lo spazio Schengen (VIS, SIS II, ed Eurosur) sono 
stati sostenuti con successo dal Fondo. Per quanto 
concerne le debolezze riscontrate dalla Corte, esse 
sono dovute principalmente a una insufficiente 
capacità amministrativa nei primi anni di attuazione 
del Fondo per uno Stato membro e, per altri, a una 
mancanza di esperienza dell’autorità responsabile 
e dei beneficiari nella gestione dei fondi UE piutto -
sto che a carenze sistemiche e persistenti. Esse sono 
altresì collegate all’avvio ritardato del Fondo dovuto 
alla tardiva adozione delle basi giuridiche. Secondo 
la Commissione, la situazione di Italia e Malta non 
può essere descritta come caratterizzata da «serie 
debolezze» nella gestione del Fondo.
76
Il Fondo ha sostenuto le proprie priorità, ossia SIS 
II, VIS, ed Eurosur. La mancanza di indicatori SMART 
per alcuni programmi, dovuta all’inesperienza delle 
autorità responsabili nella gestione dei fondi UE, 
non ha impedito agli Stati membri di accedere al 
Fondo per sostenerne le priorità. Ciò è stato possi -
bile attraverso un attento controllo da parte della 
Commissione sul contenuto dei programmi annuali 
e a un orientamento adeguato (in particolare a par -
tire dal 2010), che hanno permesso di indirizzare le 
risorse dei programmi verso le priorità del Fondo.
Risposte della Commissione 62
implicare attrezzature connesse al VIS, che rappresen -
tano un’importante priorità. Indipendentemente dal 
rafforzamento della cooperazione consolare, gli Stati 
membri dovrebbero avviare il VIS a livello mondiale 
secondo il rispettivo calendario.
Raccomandazione 4
Primo trattino: anche se questa raccomandazione 
è rivolta, nel complesso, al legislatore, la Commissione 
non la accetta. Il Fondo è stato concepito innanzi -
tutto come un meccanismo di ripartizione degli oneri 
a sostegno delle capacità degli Stati membri in quanto 
modo più efficace affinché questi adempiano ai propri 
ruoli e obblighi relativi al controllo delle frontiere 
esterne dell’UE. Nel Fondo sicurezza interna, le attrez -
zature rispondenti alle esigenze di Frontex per le rela -
tive operazioni, che verranno acquistate nell’ambito di 
una specifica componente finanziaria stanziata (azioni 
specifiche), dovranno essere introdotte nel parco 
attrezzature tecniche di Frontex.
Secondo trattino: la Commissione accetta questa 
raccomandazione. Sono state già prese misure per 
mettere in pratica tale cooperazione/scambio di 
informazioni.
Raccomandazione 5
Questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri. 
L’elaborazione di una strategia globale per le frontiere 
esterne volta a preparare il programma pluriennale 
dell’FFE non era un obbligo derivante dalla base giuri -
dica di quest’ultimo o da qualsiasi altro atto giuridico.
Raccomandazione 6
La Commissione non accetta questa raccomanda -
zione. La Commissione precisa, tuttavia, che il Fondo 
sicurezza interna (frontiere e visti) ha integrato la con -
dizionalità e che il finanziamento del sostegno opera -
tivo dipenderà dal rispetto dell’acquis di Schengen.
Raccomandazione 7
La Commissione accetta questa raccomandazione, 
fermi restando i rispettivi ruoli della Commissione 
e degli Stati membri nella gestione concorrente.
Raccomandazione 8
Questa raccomandazione è indirizzata agli Stati 
membri. La Commissione la sostiene.80
Frontex sarà strettamente associata all’attuazione del 
nuovo Fondo sicurezza interna. Secondo quanto sta -
bilito dalla base giuridica, verrà consultata in merito ai 
progetti di programmi nazionali presentati dagli Stati 
membri (articolo 9, paragrafo 4, del regolamento sulle 
frontiere del Fondo sicurezza interna) e ad azioni per 
porre rimedio alle carenze individuate nel contesto di 
una valutazione Schengen (articolo 12). Il contributo 
di Frontex sarà altresì fondamentale per la revisione 
intermedia della dotazione (articolo 8) e Frontex 
ricoprirà un ruolo chiave nell’assegnazione di azioni 
specifiche, in particolare per le attrezzature da met -
tere a disposizione per le sue operazioni congiunte. 
Essendo iniziato il lavoro sui programmi nazionali 
2014-2020, Frontex è già coinvolta in tali processi. 
È stata già realizzata una piattaforma per lo scambio 
elettronico di informazioni allo scopo di facilitare gli 
scambi di documenti tra la Commissione e Frontex.
La registrazione nel parco attrezzature di Frontex e la 
messa a disposizione delle attrezzature per le ope -
razioni di quest’ultima è disciplinata dai regolamenti 
Frontex e non dal Fondo. Non tutte le attrezzature 
acquistate dagli Stati membri con il sostegno dell’FFE 
saranno necessarie in maniera sistematica per le 
operazioni congiunte di Frontex. Nel Fondo sicurezza 
interna, le attrezzature rispondenti alle esigenze di 
Frontex per le relative operazioni verranno acquistate 
nell’ambito delle azioni specifiche e saranno intro -
dotte nel parco attrezzature tecniche di Frontex.
Per le attrezzature Frontex fare riferimento alla racco -
mandazione 4.
Raccomandazione 3
La Commissione condivide parzialmente questa 
raccomandazione. La Commissione promuoverà l’i -
stituzione di centri comuni per la presentazione delle 
domande e altre forme di cooperazione consolare 
oltre alla ristrutturazione, all’adattamento o all’equi -
paggiamento dei consolati. Rinnovare/equipaggiare 
un consolato che tratta centinaia di domande di visto 
al giorno può, a volte, aver maggior senso rispetto al 
finanziamento di un’azione di cooperazione consolare 
che interessa poche centinaia di domande l’anno. 
Rinnovare ed equipaggiare le grandi rappresentanze 
consolari per un trattamento delle domande di visto 
più agevole per i richiedenti e più rapido con l’aiuto di 
attrezzature (informatiche) all’avanguardia è impor -
tante tanto quanto sostenere i progetti di coopera -
zione consolare. Inoltre, «equipaggiare» può altresì 
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL ’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
•  una sola copia: 
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contattando uno dei centri Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_it.htm), chiamando il 
numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
 (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
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Abbonamenti:•  tramite i distributori commerciali dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm).
QJ-AB-14-015-IT-C ISSN 1831-0869La finalità del Fondo per le frontiere esterne 
(FFE) è di assistere gli Stati membri dello 
spazio Schengen nell’assicurare controlli 
uniformi, efficaci ed efficienti alle loro 
frontiere esterne comuni. 
Nell’audit espletato dalla Corte sono 
stati esaminati l’efficacia dell’FFE ed il 
conseguimento degli obiettivi da questo 
perseguiti.
La Corte ha concluso che l’FFE ha favorito 
la solidarietà finanziaria concentrando 
l’assistenza sugli Stati membri che sostengono 
un maggior onere finanziario.
Tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE fornito 
dall’FFE è stato limitato, e non si è potuto 
misurare il risultato complessivo, stanti 
alcune debolezze nel monitoraggio e nelle 
valutazioni ex post. Inoltre, dall’audit sono 
emerse gravi debolezze nella gestione del 
Fondo in Stati membri chiave, il che potrebbe 
indicare che la gestione delle frontiere non 
viene adeguatamente rafforzata lì dove 
è maggiormente necessario. 
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA