IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 16.8.2010 
SEC(2010) 981 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
 
Documento di accompagnamento della  
 
proposta di  
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
che modifica le direttive 98/78/CE, 2002/87/ CE e 2006/48/CE per quanto concerne la 
vigilanza supplementare sulle imprese fina nziarie appartenenti a un conglomerato 
finanziario  
COM(2010) 433 
 SEC(2010) 979 
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
  
Documento di accompagnamento della  
 
proposta di  
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
che modifica le direttive 98/78/CE, 2002/87/ CE e 2006/48/CE per quanto concerne la 
vigilanza supplementare sulle imprese fina nziarie appartenenti a un conglomerato 
finanziario  
 
IT 3   IT 1. C ONTESTO  
All'inizio degli anni Novanta si è evidenziata la tendenza alla costituzione e allo sviluppo di 
gruppi grandi e complessi, che combinano diverse autorizzazioni bancarie e assicurative. A seguito delle raccomandazioni del Forum congiunt o, l'organismo delle autorità di vigilanza 
del G10, nel 2002 è stata adottata la di rettiva sui conglomerati finanziari
1 (FICOD), intesa a 
disciplinare la vigilanza supplementare dell e imprese regolamentate appartenenti a un 
conglomerato finanziario, concentrandosi sui potenziali rischi di doppio computo (ossia 
l'utilizzo multiplo di capitali ) e sui cosiddetti "rischi di gr uppo", quali rischi di contagio, 
complessità gestionale, concentrazione de l rischio e conflitti di interesse.  
Dal 2002, i mercati si sono ulteriormente sviluppati in una direzione in cui la distinzione tra 
attività bancaria e assicurativa  non è sempre facilmente discer nibile e dove i maggiori gruppi 
sono attivi in molti paesi. Il quadro normativo si è sviluppato con la revisione, nel 2004, dell'accordo di Basilea del 1988, attuata nell'UE con la direttiva sui requisiti patrimoniali 
(CRD)
2 nel 2006, e con l'introduzione di una serie completa di di sposizioni sulle imprese di 
assicurazione con la direttiva Solvibilità II (S2)3; tuttavia questi sviluppi hanno interessato i 
conglomerati solo nella misura in cui le pe rsone giuridiche appa rtenenti a un gruppo operano 
nello stesso settore, bancario o assicurativo. Il quadro normati vo supplementare creato dalla 
FICOD, che affronta l'ulteriore complessità e i rischi aggiuntivi derivanti dalle combinazioni 
di autorizzazioni, non è ancora stato oggetto di valutazione.  
Alla fine del 2009, la direttiva copriva 69 gruppi europei e 6 gruppi di p aesi terzi. In circa 
35 casi, si tratta di piccoli gruppi che operano principalmente a livello nazionale con alcune autorizzazioni. Benché la revisione sia anche intesa a semplificare la  vigilanza dei piccoli 
conglomerati, nello specifico riguarda la vig ilanza dei circa 30 maggiori gruppi finanziari 
europei. Il loro patrimonio complessivo alla fi ne del 2009 superava i 25 000 miliardi di euro, 
rappresentando una quota sost anziale del mercato bancario dell'UE pari a circa 
42 000 miliardi di euro e del mercato assicurativ o dell'UE pari a circa 10 000 miliardi di euro. 
Tipicamente, un grande conglomerato possiede oltr e 400 autorizzazioni in numerosi paesi e in 
diversi settori: banche, assi curazioni vita e/o non vita, gestione patrimoniale.  
2. C
ONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE  
La Commissione ha discusso i possibili migliora menti all'attuale testo legislativo tre volte in 
seno al comitato europeo per i conglomerati finanziari (EFCC)4 e tre volte nel gruppo di 
lavoro FICOD. Il riesame della FICOD si è avva lso di due precedenti valutazioni in materia di 
regolamentazione dei conglomerati fi nanziari, condotte dal cosiddetto Gruppo tecnico misto  
nel 2005 e dal gruppo di lavoro ad  interim sui conglomerati fina nziari, un predecessore del 
                                                 
1 Direttiva 2002/87/CE relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di 
assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario 
2 Direttiva 2006/48/CE relativa all'accesso all'attiv ità degli enti creditizi ed al suo esercizio e 
direttiva 2006/49/CE relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti 
creditizi  
3 Direttiva 2009/138/CE in materia di accesso ed es ercizio delle attività di assicurazione e di 
riassicurazione (Solvibilità II) (rifusione), ma fino a ll'attuazione della Solvibilità II la FICOD integra le 
direttive attualmente in vigore in materia di assicurazioni 
4 Comitato consultivo per i conglomerati finanziari. 
 
IT 4   IT comitato congiunto sui conglomerati finanziari (JCFC)5, nel 2008 (" Capital Advice "). 
Nell'aprile 2008 l'EFCC ha approvato il varo del riesame della FICOD con una richiesta di 
parere  al JCFC. 
Il settore è stato coinvolto – mediante il prim o bollettino dell'EFCC e l'apertura di dialoghi – 
dal maggio 2008, e da allora ha anche espresso il suo parere in quattro occasioni pubbliche. 
Dopo il ricevimento del parere del JCFC finale nell'ottobre 2009, dal 6 novembre 2009 al 
15 gennaio 2010 si è tenuta una consultazione pubblica sulle questioni rimanenti e sulle 
potenziali alternative politiche in esame. Dalle ris poste alla consultazione pubblica6, 
provenienti da una vari età di conglomerati guidati da banche  e assicurazioni e di dimensioni 
diverse, è emerso un ampio consenso per i suggerimenti dei servizi della Commissione. 
3. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
3.1. Vigilanza al livello di società di partecipazione 
La vigilanza al livello delle società di partecipazione è disciplinata dalla combinazione delle 
disposizioni vigenti della FICOD, della CRD  e della direttiva su i gruppi assicurativi7 (IGD). 
Queste direttive fanno riferimento rispettivamen te a "società di partecipazione finanziaria 
mista" (MFHC), "società di partecipazione fina nziaria" (FHC) e "socie tà di partecipazione 
assicurativa" (IHC). Gli strume nti di vigilanza che si possono applicare ad alto livello 
cambiano quando la società al vertice diventa una MFHC e cessa di essere una FHC o una 
IHC. Le figure 1 e 28 qui di seguito dimostrano che l' identificazione di un conglomerato 
finanziario può incidere in modo diverso sull'appl icazione della vigilanza settoriale, a seconda 
della struttura del gruppo.  
Figura 1: la FICOD integra e in parte sostituisce la vigilanza sett oriale se un gruppo bancario 
o assicurativo diventa un conglomerato. Prima de ll'acquisizione da parte di una società di 
partecipazione, la banca o assicurazione è sogge tta alla vigilanza cons olidata come disposto 
dalla CRD o dalla IGD. Dopo l'ac quisizione, la vigilanza conso lidata si può applicare solo a 
un'impresa bancaria o assicurativa di alto  livello ed è integrata dalla FICOD. 
 
Banca
Banca A Banca B    Impresa di 
assicurazione XBanca
Banca A Banca BAL VERTICE:
CRD + FICOD
 
                                                 
5 Comitato di livello 3 sui conglomerati finanziari nell'ambito della procedura Lamfalussy 
6 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 
7 Direttiva 98/78/CE relativa alla vigilanza supplementare sulle imprese di assicurazione appartenenti ad 
un gruppo assicurativo 
8 Le figure 1 e 2 fanno l'esempio di un gruppo bancario a titolo illustrativo, ma lo stesso vale per i gruppi 
assicurativi, sostituendo con la IGD il riferimento all'applicazione della CRD 
 
IT 5   IT Figura 2:  La FICOD sostituisce la vigilanza settoriale a live llo di gruppo. Se una MFHC 
sostituisce una FHC e/o una IHC e in assenza di un'impresa bancaria o assicurativa ai vertici 
(ossia tutte le autorizzazioni sono possedute direttamente da una MFHC), non è più possibile 
applicare la vigilanza di gruppo settoriale.  
 
FHC
Banca A Banca BMFHC
Banca A Banca B   Impresa di 
assicurazione X
CRD/norme sulle assicurazioni a livello individualeAL VERTICE:
SOLO FICOD
 
In conseguenza dell'interazione illustrata nella Figura 2, certi strumenti di vigilanza di gruppo 
settoriale che si possono appl icare al livello di una FH C o di una IHC non si possono 
applicare all'intero gruppo quando la società di  partecipazione è una MFHC. Questi strumenti 
comprendono la rinuncia alla vigi lanza individuale delle contro llate e l'applicazione delle 
disposizioni in materia di informativa (pilastro 3) e autovalutazione e riesame delle autorità di 
vigilanza (pilastro 2) su base consolidata. La  conseguenza anomala che ne deriva è che se un 
gruppo acquista un'autorizzazione in un altro settore,  per cui la società di partecipazione si 
trasforma in una MFHC, è sogge tto a un regime normativo meno completo di quello che si 
applicava prima dell'acquisizione, anche se il gru ppo è cresciuto in termini di dimensioni e di 
complessità e pertanto può rappr esentare un rischio più elevat o per il sistema finanziario.  
Di conseguenza, il ricorso all'opzione dell'esclus ione da parte delle auto rità di vigilanza nel 
determinare se un gruppo è un conglomerato finanz iario è influenzato da lla valutazione in 
merito all'eventualità che l'applicazione della vigilanza settoriale possa  essere più valida in 
termini prudenziali. Tuttavia, c ontinuando ad applicare la vigila nza settoriale è probabile che 
non si affrontino adeguatamente i rischi pruden ziali aggiuntivi derivanti dall'aumento della 
dimensione e della complessità del gruppo – rischi  affrontati dagli aspetti supplementari della 
FICOD; inoltre, possono sorgere differenze nel regime di vigilanza (b asato sulla struttura 
invece che sul profilo di rischio) applicato ai conglomerati.  
3.2. Coordinamento della vigilanza 
La FICOD integra la CRD e le direttive sulle assicurazioni per quanto concerne la vigilanza 
supplementare ai vertici di un gruppo. A tale proposito, contiene anche disposizioni per il 
coordinamento tra le diverse autorità di vigilanza di un gruppo. La FICOD definisce le 
"autorità competenti rilevanti" ( RCA), e richiede al coordinatore (l'autorità di vigilanza che si 
occupa del livello più elevato) di  consultarle su determinate questioni di vigilanza. Tuttavia, le 
disposizioni vigenti lasciano spazio a varie interpretazioni in merito alle autorità che si qualificano come autorità competenti rilevan ti. Un'interpretazione ampia fa sì che il 
coordinatore è tenuto a consultare  un numero elevato di autori tà a livello di conglomerato 
 
IT 6   IT finanziario, a danno del coordinamento efficace ed efficiente del lavoro svolto dal "collegio" 
costituito da coordinatore e autorità competenti rilevanti. 
3.3. Identificazione 
Le disposizioni che disciplina no l'identificazione dei conglomer ati finanziari danno origine a 
tre ordini di problemi.  
Primo, la direttiva non richiede l'inclusione di società di gestione patr imoniale (AMC) nei test 
della soglia, poiché nel 2002 gli OICVM sono st ati esclusi dalla vi gilanza prudenziale 
settoriale, benché si preveda che le società di  gestione patrimoniale siano incluse nell'ambito 
di applicazione della vigilanza supplementare. Secondo, i test della soglia si possono basare 
su parametri differenti rispetto ai requisiti in ma teria di attività e capitale, ma le disposizioni 
sono ambigue sul metodo di calcolo dei test a cau sa, ad esempio, dei diversi regimi contabili 
applicati alle attività, o di parti del gruppo non sempre soggette a un requisito di solvibilità. 
Terzo, e più importante, le condizioni soglia, in quanto importi fissi, non si basano sul rischio 
e la nozione di rischi di gruppo attesi non viene affrontata dal test della soglia. 
Di conseguenza, gruppi molto piccoli con alc une autorizzazioni in ciascun settore sono 
soggetti alla vigilanza supplementare, mentre i gruppi più grandi e complessi possono essere 
tecnicamente identificati come non rientranti tra i conglomerati. Quindi, le attuali disposizioni 
sull'identificazione possono minare la realizzaz ione efficace degli obiettivi di base della 
direttiva. 
3.4. Partecipazioni 
Il trattamento coerente delle partecipazioni  nella vigilanza supplementare quotidiana è 
ostacolato dalla mancanza di informazioni pertin enti per una valutazione adeguata dei rischi 
di gruppo, che non sono così immediate quando le  partecipazioni sono detenute in società 
quotate in borsa. Il diritto so cietario può vietare a un azioni sta di minoranza di ricevere 
maggiori informazioni sull'azienda rispetto agli  altri azionisti. Ad esempio, se non possono 
ottenere informazioni sui rischi relativi alle partecipazioni in imprese di assicurazione e 
riassicurazione, i conglomerati guidati da banche non sono in grado di fornire alle proprie 
autorità di vigilanza la prova di  un livello soddisfacente di integr azione dei controlli gestionali 
e interni riguardanti queste entità, necessario per il consolidamento e il relativo diritto di 
dedurre tali partecipaz ioni dal capitale.  
4. O BIETTIVI  
L'obiettivo generale dell'inizia tiva è quello di garantire il potenziamento dell'efficacia della 
vigilanza supplementare dei gr uppi grandi e complessi dell'UE  ai sensi della FICOD, pur 
mantenendone la posizione competitiva. Questo intento si traduce nei tre obiettivi politici 
generali che seguono:  
– migliorare la stabilità finanziaria; – migliorare la tutela degli interessi di creditori e titolari di polizze; – garantire la competitività internazionale dei gruppi finanziari dell'UE. 
 
IT 7   IT Alla luce dei problemi sopra citati, sono state i ndividuate tre serie di obiettivi operativi per 
affrontare le cause specifiche dei problemi. La realizzazione efficace di tali obiettivi operativi 
dovrebbe contribuire al conseguimento di speci fici obiettivi strategici di più lungo termine 
intesi a potenziare l'efficacia della vigilanza supp lementare, rafforzare la gestione del rischio 
dei conglomerati finanziari, e liminare le opportunità di arbitr aggio normativo, ridurre l'onere 
della conformità e promuovere la parità di c ondizioni, la cooperazione e la convergenza delle 
autorità di vigilanza e la certezza del diritto. 
5. O PZIONI STRATEGICHE E RELATIVO IMPATTO  
Nel complesso sono state elaborate, sottoposte a lla valutazione di impa tto e confrontate tra 
loro 17 differenti opzioni strategiche allo scopo di  valutarne la capacità di affrontare i diversi 
aspetti identificati nell'analisi. La presente s ezione descrive l'impatto atteso delle misure 
politiche prescelte in ogni settore. 
5.1. Vigilanza supplementare a livello di soci età di partecipazione e coordinamento 
della vigilanza 
Al fine di allineare i poteri di vigilanza sui massimi livelli di un conglomerato e prevenire la 
perdita di poteri in caso di cambiamento de lla struttura di un gr uppo, nonché la duplicazione 
dell'attività di vigilanza a liv ello di conglomerato, e per age volare il coordinamento delle 
autorità di vigilanza più r ilevanti, saranno introdotte le  seguenti modifiche mirate: 
– porre fine all'esclusione delle società di partecipazione ad al to livello di gruppi bancari o 
assicurativi classificate come MFHC, affinché le disposizioni  e i poteri che si applicavano 
alle ex FHC o IHC non decada no quando la classificazione di  un gruppo e della sua società 
di partecipazione cambia in conseguenza di un'acquisizione ne ll'altro settore;  
– restringere la definizione di "autorità compet ente rilevante", per includere esclusivamente 
le autorità di vigilanza di im prese madri al vertice di un gr uppo all'interno di singoli settori 
e qualsivoglia altra autorità competente che le  autorità di vigilanza di tali imprese madri 
considerino rilevanti.  
5.2. Identificazione dei co nglomerati finanziari 
In merito al problema descritto al punto 3.3, con cernente l'inclusione delle  società di gestione 
patrimoniale nel campo di applicaz ione della vigilanza supplement are, tale inclusione sarà 
proposta in tutti i casi, purché accompagnata  da orientamenti sui relativi indicatori. 
Al fine di affrontare il problema dell'ambi guità dei parametri e della mancanza di 
un'identificazione dei conglomerati in base al rischio saranno propo sti standard tecnici 
sull'applicazione dell'"opzione di esclusione" dei gruppi più grandi prevista dall'articolo 3, 
paragrafo 3, della FICOD, e sarà introdotta l'opzione di  rinunciare alla vigilanza 
supplementare per i gruppi dove il patrimonio del settore di mi nori dimensioni sia inferiore 
alla soglia assoluta di 6 miliardi di euro. 
5.3. Partecipazioni 
Il problema del trattamento quotidiano delle  partecipazioni ai sensi della vigilanza 
supplementare, aggravato dal fatto che il diri tto societario può vietare a un azionista di 
 
IT 8   IT minoranza di accedere a informazioni che non sono acces sibili ad altri azioni sti, sarà ridotto 
con la formulazione di standard tecnici sul trattamento delle partecipazioni in varie situazioni. 
5.4. Impatto delle opzioni strategiche prescelte 
I cambiamenti strategici proposti do vrebbero rendere più incisiva  la vigilanza supplementare, 
con incentivi e prassi di gestione del risc hio più efficaci, che a loro volta dovrebbero 
contribuire a migliorare la posizione competitiva internazionale dei gruppi finanziari dell'UE. Le proposte dovrebbero fornire un contributo positivo al contenimento dei rischi per la stabilità finanziaria e dei relativi costi per la  società. Per quanto concerne i singoli gruppi di 
parti interessati e le preoccupazioni sistem iche, gli impatti attesi delle proposte sono i 
seguenti: 
– determinati gruppi fina nziari UE più piccoli
 con una struttura semp lice e non più di alcune 
autorizzazioni in entrambi i settori possono e ssere esclusi dalla vig ilanza supplementare e 
pertanto beneficerebbero di risparmi nei co sti di conformità. Si tratta di un'opzione 
disponibile per circa dieci gr uppi finanziari di dimensioni  ridotte, con un patrimonio 
comune di circa 69 miliardi di euro. I costi di conformità per numerosi conglomerati 
guidati da banche , titolari di centinaia di autorizzazioni e attivi in entrambi i settori invece 
dovrebbero aumentare, in quanto molti di questi gruppi, che rappresentano un patrimonio 
fino a 9 mila miliardi di euro nel settore fina nziario, possono essere inclusi nel campo di 
applicazione della vig ilanza supplementare. I costi di conformità potrebbero aumentare 
anche a carico dei gruppi finanziari la cui struttura comprende attività di gestione 
patrimoniale  e che saranno identificati come congl omerati finanziari a seguito delle 
modifiche proposte al processo di identificazione dei conglome rati. I costi di conformità 
per gruppi finanziari appena inclusi nell 'ambito di applicazione della vigilanza 
supplementare dovrebbero essere irrilevanti in termini relativi, date le loro dimensioni 
generali. Inoltre, dovrebbero essere compensati dai vantaggi derivanti dalle prassi più 
efficaci di gestione del rischio, indotte dagli incentivi impliciti nella proposta legislativa. 
Un altro effetto positivo prevedibile è una posizione di maggiore visibilità e fiducia 
all'interno dei mercati, deri vante dall'identificazione come conglomerato. Questi vantaggi 
dovrebbero potenziare la competitività in ternazionale dei gra ndi gruppi UE, in 
considerazione delle iniziative in materia di vigilanza supplementare perseguite in altre 
importanti giurisdizioni internazionali. 
– I summenzionati cambiamenti nel processo di identificazione dei conglomerati 
contribuiranno a rendere più adeguato l' ambito di applicazi one della vigilanza 
supplementare, migliorando pertanto l'e fficacia delle autorità di vigilanza  nel monitoraggio 
dei rischi ai quali sono espos ti i gruppi finanziari. Comb inata con una vigilanza più 
strutturata sui livelli più alti dei conglomerati e con strumenti di vigilanza più efficaci per l'individuazione di rischi di contagio e con centrazione, problemi di complessità e conflitti 
di interesse in aziende collegate a un cong lomerato mediante partecipazioni, questa 
evoluzione dovrebbe contribuire positivamente alla stabilità finanziaria.
 
– La maggiore chiarezza delle disposizioni che disciplinano l'inclusione delle società di 
gestione patrimoniale  nel processo di iden tificazione e vigilanza supplementare dovrebbe 
garantire condizioni di maggi ore parità in materia.  
– Per quanto concerne i clienti  dei gruppi finanziari interessati,  l'impatto in termini di costi 
dovrebbe risultare trascurabile , in considerazione del livello generalmente basso di 
 
IT 9   IT rilevanza dell'effetto incrementale netto della  proposta su tali gruppi.  Inoltre, i clienti 
potrebbero non conoscere le differenze tra i regimi normativi applicati a banche, 
assicurazioni e conglomerati, ma semplicemen te confidare nel fatto  che il quadro di 
vigilanza sia completo e prudent e; questa revisione è mirata soprattutto a rafforzare questo 
quadro e quindi a giustificare tale fiducia. 
6. M ONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Le modifiche proposte dovrebbero entrare in vigore nel 2011 e sono strettamente collegate a 
una recente proposta della Commissione in meri to a una direttiva omnibus che modifica le 
direttive sui servizi finanziari per tenere c onto dell'introduzione delle nuove Autorità di 
vigilanza europee. Inoltre, è probabile che saranno seguite da un riesame più approfondito 
della FICOD che può comprendere disposizioni sulla qualità delle riserve di capitale e 
l'ambito di applicazione per quanto concerne le imprese non regolamentate. Di conseguenza, 
potrebbe essere sensato effettuare una valutazion e generale sulla base del quadro legislativo 
totalmente rivisto, per la quale si dovrebbe stabilire una scadenza in linea con le valutazioni di 
queste altre direttive.