ARCHIVESHISTORIQUES
DELACOMMISSION
COLLECTION RELIEE DES
DOCUMENTS "COM"
COM (78)283
Vol.1978/0105

Disclaimer
Conformément aurèglement (CEE, Euratom) n°354/83 duConseil du1erfévrier 1983
concernant l'ouverture aupublic desarchives historiques delaCommunauté économique
européenne etdelaCommunauté européenne del'énergie atomique (JOL43du15.2.1983,
p.1),telquemodifié par lerèglement (CE, Euratom) n°1700/2003 du22septembre 2003
(JOL243du27.9.2003, p.1),cedossier estouvert aupublic. Lecaséchéant, lesdocuments
classifiés présents dans cedossier ontétédéclassifiés conformément àl'article 5dudit
règlement.
Inaccordance with Council Regulation (EEC, Euratom) No354/83 of1February 1983
concerning theopening tothepublic ofthehistorical archives oftheEuropean Economic
Community andtheEuropean Atomic Energy Community (OJL43,15.2.1983, p.1),as
amended byRegulation (EC, Euratom) No1700/2003 of22September 2003 (OJL243,
27.9.2003, p.1),this fileisopen tothepublic. Where necessary, classified documents inthis
filehave been declassified inconformity with Article 5oftheaforementioned regulation.
InÜbereinstimmung mitderVerordnung (EWG, Euratom) Nr.354/83 desRates vom 1.
Februar 1983 über die Freigabe der historischen Archive der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft undderEuropäischen Atomgemeinschaft (ABI. L43vom 15.2.1983,
S.1),geändert durch dieVerordnung (EG, Euratom) Nr.1700/2003 vom 22.September 2003
(ABI. L243vom 27.9.2003, S.1),istdiese Datei derÖffentlichkeit zugänglich. Soweit
erforderlich, wurden dieVerschlusssachen indieser Datei inÜbereinstimmung mitArtikel 5
dergenannten Verordnung freigegeben.

COMMISSIONE DELLECOMUNITÀ EUROPEE
COM(78)283 def.
Bruxelles,16giugno1978
communicazione dellaCommissione alConsiglio
relativaalmiglioramento dellecondizionidi
negoziazione delleconvenzioniinternazionali
inmateriadoganale
COM(78)283def.

ComunicazionedellaCommissione alConsiglio
relativaalmiglioramento dellecondizionidinegoziazione
delleconvenzioni internazionali inmateriadoganale
Damoltianni,gliStatimembrielaCommissione sisonoin-
sieme-adoperati perassumereunaposizione comuneoalmenoconcertatainseno
agliorganismiinternazionali chetrattanoproblemiriguardantil'unionedoga­
nale.Sitrattavasopratuttodiestenderealdirittodoganalenelsuoinsieme,,
eventualmente inbaseaparticolari normeprocedurali,laprassiseguitadal
l'iniziodegliannisessantaperinegoziatitariffariinsenoalGATT.'
Ineffetti,,dopolunghediscussioni,ilComitatodeirappre­
sentantipermanenti,nellariunione*del 23/25gennaio1974,hadefinitouna
proceduranegozialeadhoc,dicuiinallegatoaldocumento R/243/74(COMER49)
(ECO32)(JUR13).
" Dettaprocedurapresentaleseguenticaratteristiche :
"FattesalveleposiziqnigiuridichedellaCommission edegliStatimembri:
1.Iproblemisollevati^dallanegoziazionediconvenzionidoganalisaranno
esaminatinelleriunionidicoordinamento presiedutedaunrappresentante
delleStatomembrocheassicuralapresidenzadelConsiglio,assistitoda
rappresentanti delSegretariato generale,ecomprendentiirappresentanti
degliStatimembriedei-servizidellaCommissione.Taliriunionisaranno
dedicateall'esamediqualsiasiproblemaattinenteadetteconvenzioni,
senzachesianosollevatequestionidicompetenza »Loscoposaràquello
digiungereadunaposizione'comuneconformaagliobiettiviedallepoli­
tichedellaComunità.Glieventualidisaccordidirilievodovrebberoessere
segnalatialComitatodeirappresentanti permanentie,senecessario,al
Consiglio.
V
, ■ ' /
2.Laposizionecomunesaràillustratadaunportavoceunicochesarà,di
norma,ilrappresentante dellaCommissioneeccezionfattapericasiin
cui,inconsiderazionedellanaturadellematerietrattate,irappresentanti

dellaCommissioneedegliStatimembridovesserogiungereadunaconclu­
sionediversa.Ladesignazionediunporta-voceunicononescludechei
rappresentantidegliStatimembripossanoesprimersisingolarmentenell'es-
servanzadell'orientamento comuneemersosuiproblemidimeritoodipro­
cedura.• v
3.Incasodivotazione,irappresentanti degliStatimembrisipronunceran­
noconformemente alcomplessodegliorientamentielaborati,incomune."
L'esperienzaditreannidifunzionamento diquestaprocedura
permettediconstatarecheessahaeffettivamente resopossibileunaparteci­
pazionedellaComunitàinquantotalenellediverseorganizzazioni interna­
zionalichetrattanoproblemidoganali,esprimendovi,nellamaggiorpartedei
•.\
casi,posizionicomuni. *
Tuttavia,nonsipuònegarechelaproceduraadhocdàspesso
un'inpressionediestremapesantezzaacausadellecondizioniincuifinoad
^' ■■•] '
oggihafunzionato.
Lecauseditalepesantezzavannoricercatesopratuttoindue
direzioni :
a)Anzitutto,poichéilconcettodi"Convenzionedoganale"nonèdefinitonell
procedurastessa,gliStatimembrihannopretesofindell'iniziodelsuo
.impiegocheilConsiglio,perpotervifarericorso,abbiapreviamenteri­
conosciutocheundeterminatoprogettodimisure.previstedaun'organizza­
zioneinternazionale,rientrieffettivamente inquestacategoriae,di
conseguenza,nellacompetenzacomunitaria.Pertalemotivo,finora,tutte
levoltecheèstatainformatainmeritoalavoriavviatidaun'organizza­
zioneinterna2ionale inunsettorechepotovaavereunacertaincidenza
sulfunzionamentodell'unionedoganale,laCommissione harivoltoalConsi
.gliounaraccomandazione peressereautorizzata anagoziare.
SalvonellamisuraincuilaCommissione hapotuto,aquestostadio,valu­
tareleesigenzedellaComunitànelsettoreconsiderato (adesempio,neces
sitàdiinserireinunprogettodiconvenzioneunaclausolediunionedo­
ganale),taleraccomandazione nonèstataaccompagnata daalcunaproposta

didirettivadinegoziazione .Taliproposteinfattipossonodinormaessere
formulatesoloprevioXcoordinamentodelleposizionidegliStatimembrie.
tenutocontodell'evoluzionedellediscussioninell'ambitodell'organizza^
zioneinternazionale interessata .
L'autorizzazione delConsigliodinegoziareèquindiessenzialmente farinai»
equasideltuttoprivadisignificato,poichéporta,nellamaggioreparte
deicasi,ilConsiglio aconferireallaCommissioneilsenplicemandatodi
giungere"allaconclusionediunaccordo"(comenelcaso,inparticolare,
degliallegatiallaconvenzionediKiotoperlasemplificazione el'armo­
nizzazionedeiregimidoganali).D'altrocanto,essaècausadiperditedi
teirpopiuttostórilevantinellamisuraincuiilgruppodellequestioni "
economichedelConsigliononaccettal'elaborazione diunaposizione comune
fintantochetaleformalità nonsiastataadeirpiuta.
b)D'altrondel'autorizzazione delConsiglio ànecessaria soltantoperlane­
goziazionepropriamente detta.Ora,ilconcettodi"negoziazione "inquanto
talenonèstatodefinitodallaprocedura adhoc.Infatti,findall'inizio
dell'applicazione diquestaprocedura,sièavutalatentazionediconside­
ratecheiltermineabbracciassel'insiemedeilavoriaiqualipotevanodar
luogoiprogettielaborati daun'organizzazione internazionale .Quindi,
tenutocontodelfattocheleriunionitradizionalmente "presiedute daun
rapR,resentantedelleStatomembrocheassicuralapresidenza delConsiglio,
assistitodairappresentanti delsegretariato generale,ecorrpeendentii
rappresentanti degliStatimembriedeiservizidellaCommissione "sono
leriunionichesisvolgononell'ambitostessodelConsiglio,ilgruppo.,
dellequestionieconomichedelConsiglioèstatoimmediatamente conside­
ratocomelasedenellaqualedovevaesserediscussotuttol'insiemedelle
questionipostedaivari'progetti,eciòindipendentemente dallostadio
deilavoriintrapresi daun'organizzazione internazionale inundeterminato
settore.Tuttavia,alloscopodievitaredibattititroppolunghiinseno.
algruppodellequestioni'economiche,éstatodecisochelapresadiposi­
zionedelgruppodebbaesserenormalmente precedutadariunioni"tecniche"
dipre-coordinamento,organizzatedallaCommissionesottolapresidenza
diunodeisuoirappresentanti .Coèi,prescindendo dallostadiodeilavori

alivellodell'organizzatoneinternazionale interessata,oanchesequesti
lavorihannoinrealtàsolouncaratterepiùomenoesplorativo,ilgruppo
dellequestionieconomicheèindottoinpraticaadefinireunaposizione
comuneinpresizionedellasuapresentazione edifesad^jpartedelrappre–
sentantedellaCommissione - v
Ingenerale,ilavorinecessariallamessaapuntodiunprogettodicon­
venzionehannonaturaestranientediversa,secondolafasenellaqualesi
collocano :
-inunaprimafase,chepudesseredefinita"fasepreparatoria",talila­
voriconsistonosoprattuttoinscambidivedutetraesperti.E'sulla
,baseditaliscambidivedutechel'organizzazione internazionale ela­
borerà,almomentoopportuno,ilproprioprogettodiconvenzione.Comunque,
taliincontripotrebberodifficilmente darluogodapartedelConsiglio -
adirettiveprecise,datocheriguardanounamateriapiuttostomutevole>
chepudsubiremodifichesostanziali asecondadeipareriespressi.Le
"posizionicomuni"adottat'eaquestostadioàlivellodelgruppodelle
questionieconomiche,quindiastrazionfattadeiproblemigiuridiciche
talemododioperare(art.229),solleva,presentanoscarsissimointeresse
oilvolerledefinireconportasolounaperditaditempo.
-Inunasecondafase,cheèquelladellanegoziazione propriamente detta
echepossiamochiamare"fasefinale",irappresentanti deipaesimembri
,.dell'organizzazione internazionale interessatasitrovanodavantiadun
progettoditestochespettalorometteredefinitivamente apunto,invista
dellasuaadozionedapartedeipaesicontraenti.E'aquestopuntochei
rappresentanti dellaComunitàdevonoeffettivamente essereingradodipre­
sentareodifendereunaposizionecomune,inmodocheilprogettodefini-'
tivamenteadottatodall'organizzazione internazionale prendainconside­
razionegliinteressidellaComunità.
Laduratael'importanzadiciascunadiquesteduefasivarianoevidentemente
secondoicasiesecondoimetodidilavorodiciascunaorganizzazione inter­
nazionale,maunadistinzionetradilororestasemprapossibile.

-5-
Leorganizzazioni internazionali possonoancheavviarelavorichenonoltre­
passanomailostadiodella"fasepreparatoria"(ladiscussionedimostracome
nonesistaunnumerosufficientedipaesiperprevedere,adeserrpio,unacon­
venzioneinun*determinatosettore).Essepossonoinoltreavviarelavorinon
destinatiasfociarenecessariamente inunprogettodiconvenzione,econcer­
nentiunicamentelagestionediconvenzionigiàesistenti.
Sarebbequindiestrememante opportunofaredistinzioni inbase
allanaturadeilavoriintrapresidalleorganizzazioni internazionali esecon­
dolostadioacuitalilavorisonogiunti.Ora,lamanieraincuilaproce­
duraadhocèstatafinoadoggiapplicatanonpermettedifarealcunadistin­
zionediquestogenere.Essahaquindicomeunicorisultatoquellodiaccolla­
reinutilmentealgruppodellequestionieconomiquedelConsigliolavoridi
coordinamento semprepiùnumerosi,ascapitodell'esamedellepropostedella
Commissione chemiranoafissaredisposizioni comunitarieindispensabili al
coroletamentodell'unionedoganale.
D'altronde,acausadell'esistenzadiunaistanzadiappelloa
livellodelgruppodellequestionieconomiquedelConsiglio,irappresentanti
degliStatimembrialleriunionidipre-coordinamento organizzatedallaCom­
missione,hannounacertatendenza,incasodidivergenzadivedute,arin­
viarelasoluzionedeiproblemiataleistanza,piuttostochearicercareuna
soluzionedicompromessoallivellostessodellariunionedipre-coordinamento .
Nerisultaunnuovoaggravamentodellasituazioneperilgruppodellequestioni
economique.
Sembraquindiindispensabile,senzamettereinalcunniodoinques­
tionelaportatadellaproceduraadhocdinegoziazione,riconsiderare le
condizionidelsuofunzionamento perallegerirlaalmassimoedutilizzarla
inmodoopportuno.Basandosisull'esperienzaacquisitanelcorsodegliultimi
treanni,laCommissionproponeatalpuntodiispirarsiaiprincipiseguenti:
'ι . ■■
I

V:■
a)Perquantoriguardailcampòdiapplicazionedellaproceduraadhoc,deves­
serechiarocheilconcettodi"convenzionedoganale"siapplicaaogni-
attointernazionale acaratteremultilaterale contenntedisposizioni che,
incasodi-appiicazionedapartedellaComunità,possonoavereconseguenze
sulfunzionamento dell'unionedoganale.Pudtrattarsidiattiemessisu
iniziativadiorganizzazioni internazionali specializzate nelsettoredo­
ganale(Consigliodicooperazione doganale),nonchédaorganizzazioni in­
ternazionali chetrattano,inoccasionedei"lavorisvoltineisettoridi
loroconpetenza,di',materiedoganali(Commissioneeconomicaperl'Europa,
1 j- '*Consigliod'Europa,UNESCO,ecc...).*Taliattipossonoverterees­
clusivamente suunsettoredeldirittodoganaleoconteneresemplicemente
unaopiùdisposizioni dicaratteredoganaletradisposizioni dialtroge-
■nere. • , . '
b)D'altronde,bisognaevitarechel'adozionedapartedelConsigliodell'au­
torizzazione anegoziareintervenga aunastadioprematuro..Comeabbiamo
vistoinprecedènza,l'autorizzazione atalestadioèinutileecostituisce
unarilevantecausadiritardo.Unavoltainformatidelfattocheun'orga­
nizzazioneinternazionale intendeelaborare unattointernazionale acarat­
teremultilaterale contenentedisposizioni dinaturatalechepossonoavere
conseguenzesulfunzionamento dell'unionedoganale,irappresentanti della
Commissione equellidegliStatimembridevonopoterpartecipare immediata­
/
menteailavoriditaleorganizzazione .Questapartecipazione nonpuòimpe­
gnareinalcunmodolaposizione'definitivadellaComunitàpoichéessasi
collocanellasuccitata"fasepreparatoria". v'
c)Perquantoriguardailfunzionamento propriamentedettodellaprocedura
"negozialeadhoc,èopportunateneremaggiormente contodellafasenella
.«■ '
qualesicollocanoilavoriintrapresidall'organizzazione internazionale
inunsettoreparticolare : "^
•durantelafasedetta"preparatoria",chedifattocopre'l'insièmedelle
discussioni chepossonoaverluogofinoalmomentodelladefinizione da
partedell'organizzazione internazionale delprogettodasottometerefor-
vmalmenteall'approvazionedeipaesimembridell'organizzazione stessa,
laricercadiunaposizionecomunedovrebbeesserefattanell'ambitodi

Λ
-7-
riunionidiconcertazione organizzatedallaCommissione.Incasodimessa
apuntodiunaposizionecomune,questadovrebbepoteressereinistinta-
menteespressadalrappresentante dellaCommissione odairappresentanti
degliStatimembri.Incasodidivergenzedivedutesuunqualsiasipunto,
ilrappresentante dellaCommissione oirappresentanti degliStatimembri,
dovrebberomantenerelamasimariservatezza neilorointerventiedanche,
intalunicasi,astenersidalprendereposizione?
Dalmomentodelcompletamento dellafasè"preparatoria",valeadiredal
momentoincui,inbaseallediscussionigiàsvoltesi,l'organizzazione
internazionale interessatastabilisce unprogettodiattosulqualei
paesimentoriditaleorganizzazione sarannochiamatiapronunciarsi defini­
tivamentenelcorsodiunavotazione,laCommissione dovrebberivolgereal
Consigliounaraccomandazione peressereautorizzata anegoziare,talerac­
comandazione sarebbeacconpagnata dapropostedidirettivedaseguireper
lanegoziazione .EssasarebbeinoltreesaminatadagliorganidelConsiglio
nellenormalicondizioni (Gruppodellequestionieconomiche,Comitatodei
Rappresentanti permanenti,Consiglio).Ledecisionipreseintalicondi­
zionicostituirebbero laposizionecomunecheilrappresentantè della
Commissione,entroilimitidefinitidallaproceduranegozialeadhoc,sarà
tenutoapresentareedadifendereinoccasionedell'esamedelprogettoin
senoall'organizzazione internazionale interessata.Incasodinecessità,e
conformemente ataleprocedura,potrebberoinoltreaverluogosulposto
riunionidicoordinamento .
* ...
Naturalmente,incasodinecessità,laCommissionepotrebbe,anchedurante
lafase"preparatoria",demandarealConsiglioproblemiimportantiche,a
suoparere,dovrebberoformareoggettodiunaposizionecomune.Tenutoconto,
tuttavia,dellecondizioniabitualidilavorodelleorganizzazioni interna­
zionali,talesituazionedovrebbeaverecaratteresoloeccezionale.
d)Trattandosididisposizioni cheriguardanosoltantolagestionediconven­
zionigiàesistenti(commenti,disposizioniinterpretative),inlineadi
principio,dovrebbeessereseguitaunicamentelaprocedurasuccitataper
quantoriguardala"fasepreparatoria".Laposizionecomunedefinitain
occasionediunariunioneorganizzatadallaCommissionesarebbedaquesta
comunicataanomedellaComunitàadegliStatimembridirettamenteall'orga­
nizzazioneinternazionale interessata.Tuttavia,incasodiirrpossibilità

digiungereadunaccordonell'ambitodiunariunioneorganizzatadalla
Commissione,laquestioneverrebbesottopostaall'arbitratodegliorgani
delConsiglio,Gruppodellequestionieconomiche,e,eventualmente,Comitato
deiRappresentanti permanenti.Tenutocontodell'irportanzageneralmente
minoredelledisposizioni ditalgenere,casidiquestogeneredovrebbero
essereestremamente rari.
·'.'■♦/· Λ 1''',
LaCommissioneritienechetalelineaprocedurale nonpuòinalcun
modolederelecompetenzadelConsiglioinmateriadinegoziazionedelleJ
convenzionidoganali.Infatti,solo-ilConsigliodecide,allostadiofinale
dellanegoziazione,sullaposizionedaprendereinnomedellaComunità.Al
contrario,questomododiprocedere ,èin-tuttoepertuttoparagonabile
allaproceduraseguitageneralmente perlanegoziazione ,delleconvenzioni
internazionali neglialtrisettoririentrantinellacompetenzacomunitaria.
Inoltre,essarispettaperfettamente ,lecompetenzerispettivedellaCom­
missioneedelConsiglionellapreparazione delledecisionicomunitarie
emettefineaunasituazioneincuiilConsiglioèchiamatoadecidere
suraccomandazioni deltaCommissione chenoncomportanopreciseproposte.
Taleprocedurapresenteràsopratuttoilvantaggiodievitareal
gruppodellequestionieconomichedidover.esaminareproblemidiminore
importanza,esimendolodalpronunciarsi inunmomentoinopportuno sudispo­
sizioniche,tenutocontodellostadiodeilavoriintrapresidell'orga­
nizzazioneinternazionale interessata,possono,esserelargamentemodificate
inbaseaquestistessilavori.Intalmodo,essapermetteràdirilanciare
incondizionivantaggiosel'esamedinumerosepropostediregolamento odi
direttivetrasmesse ,dallaCommissionealConsiglio,insettoricherivesto­
noun'inportanzacapitaleperl'effettivaattuazionedell'unionedoganale.
Inconclusione,sichiedealConsigliodiapprovarelaposizione ;
dellaCommissione chemiraarenderepiùefficacelaproceduraadhocper
inegoziati :
-considerando aprioricome"convenzionedoganale"ogniattoin­
ternazionale acaratteremultilaterale contenentedisposizionisuscettibili
diavereconseguenzesulfunzionamentodell'unionedoganaleincasodiappli
cazionedapartedellaComunità;t,

-distinguendo,nelfunzionamento deltaproceduraadhocperinego­
ziati,la"fasepreparatoria "dalla"fasafinale"quest'ultimaimplicando
unicamenteunadecisionedelConsiglioadottatainbaseadunaraccommanda-
zionedellaCommissione .
Vanotatochelapresentecomunicazione siriferisceunicamente
allecondizionidifunzionamento dellaproceduraadhocperquantoriguarda
ledisposizioni doganalidiversedaquellerelativealvaloreindoganae
allanomenclaturatariffaria.Inquestiduesettoripropostecomplementari
sarannofatteulteriormente .