IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 221/40

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune

COM(2004) 489 def. — 2004/0164 (CNS)

(2005/C 221/09)

Il Consiglio, in data 29 ottobre 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 37, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 13 gennaio 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore KIENLE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 9 febbraio 2005, nel corso della 414a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 133 voti favorevoli, e 6 astensioni.

1. Introduzione

Dal 1o gennaio 2005 ha preso il via l'attuazione di una profonda riforma agricola, il fulcro della quale è l'introduzione del pagamento disaccoppiato all'azienda, nonché il conferimento di un maggiore risalto allo sviluppo rurale. Le basi finanziarie per la politica agricola comune sono definite dalla decisione dei capi di Stato e di governo dell'ottobre 2002, nella quale veniva fissato un massimale per le spese agricole del primo pilastro che non può superare il livello effettivo delle spese del 2006, per l'Europa a 25, fino al 2013. Nelle prospettive finanziarie dell'UE 2007-2013, che disciplinano il finanziamento complessivo dell'UE, è stata accettata la suddetta decisione per il settore agricolo. Le spese per la politica agricola comune, compreso lo sviluppo rurale (per l'UE a 27) nel 2007 dovranno quindi ammontare a 57,180 miliardi di euro e aumentare fino al 2013 dell'1,1 % (prezzi del 2004).

Tuttavia, l'oggetto della proposta in esame non è, come il titolo lascia intendere, la provenienza e l'utilizzo delle risorse per la politica agricola comune: si tratta piuttosto dell'attuazione in termini finanziari del sostegno all'agricoltura e allo sviluppo rurale.

2. Contenuto della proposta della Commissione

Con il documento in esame la Commissione intende porre le basi per il finanziamento della politica agricola comune dell'UE, compresa la politica di sviluppo rurale, negli anni 2007-2013: in questo modo vi sarà un unico strumento giuridico per la regolamentazione della politica agricola comune; inoltre la proposta va esaminata insieme con la proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale. La Commissione persegue così una semplificazione e una maggiore efficacia, da ottenere tramite l'introduzione di un sistema più rigido per il controllo, la valutazione e la presentazione di relazioni.

2.1 Struttura dei fondi di finanziamento

2.1.1 Finora: il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG)

Il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sinora utilizzato per il finanziamento della politica agricola comune, è suddiviso in due sezioni: Garanzia e Orientamento. Dalla sezione Garanzia provengono i finanziamenti relativi all'organizzazione dei mercati agricoli in generale (pagamenti diretti, restituzioni all'esportazione, interventi destinati alla regolazione dei mercati), ad alcune spese nel settore veterinario e fitosanitario, come pure a misure per l'informazione e la valutazione della politica agricola comune. La sezione Garanzia finanzia su tutto il territorio anche determinate azioni per lo sviluppo rurale (misure agroambientali, indennità compensativa per le regioni svantaggiate, rimboschimento, pensionamento anticipato), come pure investimenti destinati a zone non comprese nell'obiettivo 1.

La sezione Orientamento finanzia le altre spese di investimento per lo sviluppo rurale che non sono a carico del FEAOG, sezione Garanzia: si tratta quindi di interventi nelle zone dell'obiettivo 1 e dell'iniziativa Leader+.

2.1.2 Principi alla base dei nuovi fondi per la politica agricola comune

I nuovi fondi hanno una struttura simile al FEAOG. La gestione dei fondi avviene tramite un comitato costituito da rappresentanti degli Stati membri e della Commissione (articolo 41, comitato dei fondi agricoli). Tutte le misure finanziate dai nuovi fondi verranno ora sottoposte alla procedura di liquidazione dei conti, mentre finora ciò è stato fatto soltanto per le misure della sezione Garanzia. La verifica delle misure finanziate dalla sezione Orientamento veniva effettuata finora nel quadro dei programmi pluriennali di sostegno (a norma del regolamento sui fondi strutturali n. 1260/1999).

2.1.3 Il nuovo Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA)

Il FEAGA è simile all'attuale sezione Garanzia del Fondo agricolo comune (FEAOG) e, come è avvenuto finora, finanzia, tra l'altro, misure di intervento, restituzioni all'esportazione, pagamenti diretti, diffusione dell'informazione e promozione dei prodotti. Le misure riguardanti lo sviluppo rurale non verranno più adottate nel quadro di tale fondo: esse rientreranno in futuro nell'ambito del FEASR.

2.1.4 Il nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)

Attraverso il nuovo fondo FEASR dovranno essere finanziate in futuro tutte le misure per lo sviluppo rurale, semplificando così il finanziamento del secondo pilastro. Il fondo deve riunire i finanziamenti della sezione Orientamento del FEAOG e le risorse per lo sviluppo rurale del FEAOG Garanzia. Con le risorse provenienti dal primo pilastro nel quadro della modulazione, come risultano dalle percentuali di riduzione di cui all'articolo 10 del regolamento (CE) n. 1782/2003, nel 2013 le risorse finanziarie destinate allo sviluppo rurale devono ammontare, nelle intenzioni della Commissione, complessivamente a 14,2 miliardi di euro (per l'UE a 27, in base ai prezzi del 2004).

2.2 Gestione dei pagamenti e controllo

2.2.1 Organismi pagatori

Secondo la proposta, continuano ad essere competenti per la gestione dei pagamenti gli organismi pagatori istituiti dagli Stati membri. Gli organismi pagatori sono i servizi o gli enti autorizzati dagli Stati membri che hanno il compito di verificare l'ammissibilità delle domande, di contabilizzare i pagamenti eseguiti e di presentare alla Commissione i documenti necessari.

2.2.2 Modalità di pagamento e impegni finanziari

I pagamenti del FEAGA dovranno avvenire a scadenze mensili, quelli del FEASR ogni tre mesi. Secondo la proposta di regolamento, l'impegno finanziario va effettuato per singoli programmi e su diversi anni, suddivisi in quote annue. In tale contesto viene applicata la regola «n+2», ed è previsto il disimpegno automatico degli impegni di bilancio al termine di questo periodo. La regola «n+2» significa che i fondi messi a disposizione nel quadro di un programma devono essere spesi entro la fine del secondo degli anni che seguono «n» (n = anno della messa a disposizione).

2.2.3 Comunicazione di informazioni alla Commissione

Gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione le dichiarazioni delle spese e, al termine dell'esercizio finanziario, i conti annuali, come pure un documento che certifichi la completezza, l'esattezza e la veridicità dei conti presentati. Con la nuova proposta viene introdotta la necessità di presentare una dichiarazione di affidabilità da parte del responsabile dell'organismo pagatore designato. Inoltre, per le spese del FEASR, secondo la proposta della Commissione, l'organismo pagatore deve presentare conti annuali separati per i diversi programmi.

2.2.4 Liquidazione dei conti, verifica di conformità e rapporto finanziario

Secondo la proposta in esame, la Commissione deve liquidare entro il 30 aprile i conti degli organismi pagatori. La decisione di liquidazione dei conti si basa sulla completezza, l'esattezza e la veridicità dei conti presentati. Analogamente alla procedura attuale, la Commissione deve verificare se e quali importi siano da escludere dal finanziamento comunitario (verifica di conformità). La nuova proposta prevede una proroga da 24 a 36 mesi dei termini per una rettifica finanziaria. La Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio un rapporto finanziario sulla gestione dei fondi ogni anno entro il 1o settembre (finora: 1o luglio).

3. Osservazioni di carattere generale

3.1 Il sostegno deve essere accettabile e comprensibile per la società

Il Comitato è consapevole del fatto che le risorse finanziarie destinate alla politica agricola comune, per quanto siano col tempo relativamente in diminuzione, rappresentano una componente di rilievo del bilancio generale dell'UE. A maggior ragione, quindi, il Comitato ritiene indispensabile che il sostegno all'agricoltura e allo sviluppo rurale sia comprensibile e accettabile dalla società. A tale proposito, secondo il Comitato, devono essere soddisfatte due condizioni preliminari:

— i pagamenti devono raggiungere i destinatari finali il più possibile integri,

— gli abusi devono essere evitati grazie ad un controllo efficace.

3.2 Approcci innovativi per facilitare la gestione

Il Comitato ha individuato nella proposta di regolamento diversi approcci innovativi per una migliore gestione e semplificazione finanziarie. L'attuazione di tale semplificazione tramite la creazione di due fondi con una chiara distinzione di contenuto appare al Comitato giusta e sensata. Il regolamento mira ad ottenere progressi significativi nel processo di semplificazione: infatti, tramite un'unica base giuridica viene regolamentato il finanziamento della politica agricola comune. Al posto dei due sistemi di controllo esistenti viene introdotto un unico sistema; inoltre vengono unificati i diversi sistemi di gestione finanziaria destinati a misure di sviluppo rurale. Resta tuttavia un secondo sistema di gestione finanziaria per le misure nel quadro del FEAGA. D'altronde il progetto di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale riduce i cinque sistemi di pianificazione dei programmi ad un unico sistema, e diminuisce il numero dei programmi. Il Comitato prende atto di tali semplificazioni, che verranno notate soprattutto dall'amministrazione di Bruxelles.

3.3 I beneficiari devono percepire la semplificazione

Il Comitato ritiene però che la semplificazione dovrebbe assolutamente essere percepibile a tutti i livelli, e che ne debbano beneficiare sia l'UE che gli Stati membri, nonché i destinatari finali. Per il Comitato è particolarmente importante che la semplificazione delle procedure burocratiche arrivi fino in fondo alla catena amministrativa, ossia ai produttori agricoli, che attualmente sono oberati da una grande quantità di oneri burocratici, associati a frequenti ritardi nel pagamento degli aiuti. Ad esempio, questa tendenza si è manifestata in modo estremo nel programma Sapard (aiuti di preadesione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale nei paesi candidati), a tal punto che la Corte di giustizia ha recentemente espresso delle critiche al riguardo. Il rischio che non si possano recuperare i contributi versati a torto ai produttori agricoli è tuttavia molto limitato e, per questo motivo, il Comitato giudica urgente l'obiettivo di garantire un sostegno rapido e il più semplice possibile ai beneficiari finali.

3.4 Gli oneri amministrativi possono essere ridotti

L'obiettivo auspicato di una semplificazione viene conseguito in modo sufficiente per la Commissione, ma non per gli Stati membri. Alcune parti del regolamento sembrano addirittura essere in contrasto con l'obiettivo della semplificazione e aumentare gli oneri amministrativi. Il Comitato deplora il fatto che gli organismi pagatori debbano continuare a disporre di due sistemi di gestione finanziaria a causa delle diverse modalità di pagamento e di impegni di bilancio. Pertanto si dovrebbe assolutamente far sì che questi due sistemi siano resi «aerodinamici», per mantenere al minimo gli oneri burocratici. A tale proposito sono necessari ulteriori adeguamenti, in particolare per quanto riguarda il regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale. La presentazione di documenti aggiuntivi costituisce un onere supplementare imposto agli Stati membri.

3.5 Gli Stati membri sono maggiormente sollecitati

La proposta in esame presenta un aumento della corresponsabilità finanziaria per gli Stati membri dovuto al prolungamento dei tempi di addebito e all'inasprimento delle disposizioni temporali, come pure al recupero di finanziamenti da parte della Commissione. Il Comitato accoglie sostanzialmente con favore la proposta di una regolamentazione relativa al recupero di risorse, secondo la quale la responsabilità per i fondi versati spetta non solo all'UE, ma anche agli Stati membri. Al fine di utilizzare le risorse in modo efficace e trasparente, deve essere possibile recuperare i fondi versati a torto, anche dopo tempi più lunghi. Consapevole delle critiche formulate da molti Stati membri riguardo all'aumento della corresponsabilità finanziaria, il CESE presterà particolare attenzione a che tali Stati non perdano interesse nei confronti dei programmi, tutto a svantaggio dei potenziali destinatari finali. Una maggiore disciplina da parte degli Stati membri viene perseguita anche tramite la riduzione dei termini di pagamento (prescrizione). Il Comitato approva una limitazione temporale dei pagamenti, considera però eccessiva una limitazione così a breve termine e invita dunque la Commissione a riesaminare i tempi previsti.

3.6 Il «meta-sostegno» dovrebbe restare un'eccezione

Il Comitato osserva che, attraverso l'estensione dell'assistenza tecnica, vengono sottratte delle risorse al vero obiettivo del fondo, ossia la promozione dell'agricoltura e dello sviluppo rurale. Un «meta-sostegno» di questo tipo, vale a dire il sostegno ad istituzioni e strutture che devono gestire il sostegno effettivo, non dovrebbe essere aumentato, bensì limitato alle effettive necessità. A questo proposito il Comitato critica in particolare il sostegno, da parte della Comunità, alla creazione o allo sviluppo di strutture amministrative e di controllo di uno Stato membro. Ciò rientra indubbiamente negli obblighi degli Stati membri, e il Comitato propone di autorizzare una tale estensione dell'assistenza tecnica solo in pochi casi eccezionali e per un periodo di tempo limitato. Il Comitato chiede che in casi del genere la Commissione presenti una relazione, in modo da poter tenere sotto controllo questo tipo di sostegno.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Denominazione del nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (1)

Nella versione tedesca del regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale, il nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) viene denominato Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), mentre nel documento in esame lo stesso fondo porta il nome di Europäischer Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung (EFLL). Il Comitato chiede di evitare queste discordanze e di accogliere nei testi dei regolamenti un'unica denominazione.

4.2 Oneri amministrativi

4.2.1 Estensione delle procedure di certificazione (art. 7)

Un ulteriore onere amministrativo viene imposto dall'estensione delle procedure di certificazione fino a comprendere i sistemi di sorveglianza (art. 7). Finora l'organismo di certificazione verificava la completezza, l'esattezza e la veridicità dei conti annuali presentati alla Commissione, mentre, secondo la proposta, tale organismo è «responsabile della certificazione dei conti annuali e dei sistemi di gestione, sorveglianza e controllo istituiti dagli organismi pagatori riconosciuti». Il Comitato chiede un chiarimento sulla necessità di tale certificazione: l'obiettivo, infatti, dovrebbe essere quello di concentrare l'azione degli organismi di certificazione unicamente sull'attestazione delle spese effettuate dagli organismi pagatori.

4.2.2 Configurazione dei conti annuali (art. 8)

Per i pagamenti del nuovo Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) devono essere predisposti dei conti annuali, ma il sistema di finanziamento (impegni di bilancio, prefinanziamenti, pagamenti intermedi, pagamenti a saldo) è impostato sulla durata del programma nel suo complesso. Il Comitato teme che gli organismi pagatori debbano indicare le proprie spese sia nei conti annuali che al momento della conclusione del programma: ciò comporterebbe un aumento degli oneri. I conti annuali devono essere accettati volta per volta.

Gli organismi pagatori devono inoltre trasmettere conti annuali separati per le spese dei singoli programmi del FEASR. Anche gli organismi di certificazione, che finora hanno presentato relazioni nel quadro dei conti annuali, devono elaborare relazioni annuali suddivise. Il Comitato deplora il fatto che la Commissione non sia riuscita a realizzare un'ulteriore semplificazione, ma ritiene comunque che gli oneri previsti siano sostenibili.

4.2.3 Documenti aggiuntivi (art. 8)

Oltre ai conti annuali deve essere presentata una dichiarazione di affidabilità del responsabile dell'organismo pagatore. Il Comitato non vede alcuna necessità in tal senso, poiché esiste già un sistema di controllo basato sull'organizzazione degli organismi pagatori e degli organismi di certificazione; secondo il Comitato potrebbe anche bastare che il responsabile dell'organismo pagatore confermasse l'esattezza delle informazioni.

4.3 Finanziamento

4.3.1 Estensione del finanziamento all'assistenza tecnica (art. 5)

Il finanziamento dell'assistenza tecnica viene esteso all'analisi, alla gestione, alla sorveglianza e all'attuazione della politica agricola comune, come pure alla creazione di sistemi di controllo e di assistenza tecnica e amministrativa. A ciò si aggiunge anche il finanziamento di agenzie esecutive ai sensi del regolamento (CE) n. 58/2003 e il finanziamento di azioni di divulgazione e sensibilizzazione, nonché di misure intese a promuovere la cooperazione e gli scambi di esperienze a livello comunitario in materia di sviluppo rurale (compresa la messa in rete dei soggetti interessati). Ciò dovrebbe avvenire nel quadro della gestione finanziaria centralizzata. Il Comitato giudica molto negativamente la proposta di dare un sostegno all'amministrazione di uno Stato membro attraverso la Comunità.

In compenso, il Comitato giudica ragionevole che la promozione della messa in rete rientri nelle competenze della Commissione.

4.3.2 Il recupero di importi (artt. 32, 33 e 35)

La partecipazione degli Stati membri alle conseguenze finanziarie di un mancato recupero viene aumentata. Secondo la proposta, la Commissione può decidere di imputare gli importi da recuperare allo Stato membro se quest'ultimo non ha avviato ai fini del recupero tutti i procedimenti amministrativi e giudiziari (per il FEAGA: entro un anno dal primo verbale amministrativo o giudiziario). Le disposizioni attuali non prevedono un tale intervento. Nel caso in cui il recupero non avvenga entro 4 anni (se il recupero è oggetto di un procedimento giudiziario di uno Stato: 6 anni), è a carico dello Stato membro il 50 % delle conseguenze finanziarie, che erano finora soltanto a carico della Comunità. Il Comitato approva in generale il fatto che non solo la Commissione, ma anche gli Stati membri siano responsabili per i pagamenti. In questo modo si potrebbe ottenere che gli Stati membri prestino maggiore attenzione all'organizzazione delle strutture di sostegno e al loro controllo. L'aumento della corresponsabilità finanziaria non deve però causare una perdita di interesse nei programmi da parte degli Stati membri. Considerando che la durata del procedimento può superare i 4-6 anni, il Comitato propone di riconsiderare i tempi e le percentuali a carico degli Stati membri.

4.3.3 Limitazione del prefinanziamento al 7 % (art. 25)

Ai sensi dell'articolo 25 il prefinanziamento che la Commissione versa all'organismo pagatore designato dallo Stato membro dopo l'adozione di un programma di sviluppo rurale è limitato al 7 % del contributo del FEASR. Il Comitato giudica tale limitazione accettabile, poiché già esistono limitazioni di questo tipo e non vi sono da temere conseguenze negative per la liquidità dell'organismo pagatore.

4.4 Rispetto dei termini di pagamento (art. 16)

L'articolo 16 fissa al 15 ottobre dell'esercizio finanziario interessato la scadenza definitiva dei pagamenti in ritardo da parte degli Stati membri. In una certa misura, tuttavia, i pagamenti in ritardo non possono essere evitati (ad es. sentenze giudiziarie). In particolare, con il passaggio al nuovo sistema di pagamento (disaccoppiato) all'azienda, le amministrazioni necessitano di un margine più ampio: il Comitato ritiene pertanto che non sia opportuno fissare la data al 15 ottobre.

4.5 Scadenze per il rifiuto di un finanziamento (art. 31)

Ai sensi dell'articolo 31 (verifica di conformità) la Commissione può rifiutare un finanziamento a certe condizioni (non conformità con le disposizioni comunitarie, difficoltà di giungere ad un accordo con lo Stato membro). Ciò non si applica alle spese sostenute più di 36 mesi prima che la Commissione comunichi allo Stato membro per iscritto i risultati della sua verifica. Tale «prescrizione» è attualmente di 24 mesi. La modifica accresce le possibilità della Commissione di evitare pagamenti non conformi alle norme comunitarie. Il Comitato ritiene opportuno, tuttavia, che vengano fissati tempi contenuti per verificare tale legittimità, come previsto nel regolamento attualmente in vigore; inoltre, un intervento tempestivo della Commissione sarebbe utile per la prevenzione e disciplinerebbe gli Stati membri.

4.6 Riduzione dei pagamenti da parte della Commissione (art. 17)

Nell'articolo 17 la Commissione si dà la possibilità di ridurre o sospendere temporaneamente i pagamenti mensili agli Stati membri. Oltre alla possibilità per la Commissione di richiedere o di non effettuare i pagamenti nel quadro della liquidazione dei conti, viene ora introdotta l'opportunità di sospendere rapidamente l'erogazione dei contributi nel caso di un abuso manifesto delle risorse comunitarie. Anche se una simile procedura è stata finora già applicata, il Comitato approva la creazione di una base giuridica in materia.

Bruxelles, 9 febbraio 2005. La presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Il punto non riguarda la versione italiana.