Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Rafforzare la dimensione locale della strategia europea per l'occupazione"

(COM(2001) 629 def.)

(2002/C 149/08)

Il Comitato economico e sociale, in data 17 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del regolamento interno, di elaborare un parere in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Vinay, in data 10 aprile 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 97 voti favorevoli, 0 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione e presentazione della proposta

1.1. La comunicazione in esame si inserisce in un percorso di sempre più marcata attenzione alla rilevanza della dimensione locale nel contesto della SEO da parte della Commissione e fa seguito ad una comunicazione dell'aprile 2000, sulla quale si è svolta, nell'arco dello stesso anno, una consultazione estremamente ampia, la cui sintesi - presentata nel corso della conferenza di Strasburgo - alimenta con ulteriori approfondimenti la nuova fase propositiva.

1.1.1. Il Comitato, nel parere formulato in merito alla precedente comunicazione(1), aveva espresso una serie di approfondimenti sugli attori locali, tra i quali includeva le parti sociali, e sui loro ruoli; sulla rilevanza di una completa e intensa informazione/formazione degli attori locali; sulla problematicità di una definizione comune per il settore dell'economia sociale; sull'esigenza di agire a livello locale in maniera coerente e finalizzata a tutti e quattro i pilastri della strategia per l'occupazione. Esso rileva ora con soddisfazione che, nel nuovo documento, alcuni di questi temi hanno trovato rispondenza.

1.2. Dopo aver tracciato una breve cronistoria dello sviluppo della tematica sin dall'avvio del processo di Lussemburgo, la comunicazione in esame sottolinea come negli orientamenti per l'occupazione del 2002 gli Stati membri siano stati sollecitati ad appoggiare enti regionali e locali nell'elaborazione di strategie occupazionali, e constata che in quasi tutti gli Stati membri dell'Unione è in atto una tendenza alla decentralizzazione, al sostegno dell'economia sociale ed alla costituzione di partenariati. Anche i PAN per il 2001 indicano l'instaurarsi di una più stretta collaborazione tra governi nazionali ed autorità locali e regionali.

1.3. La Commissione ribadisce come un punto cruciale sia tuttora costituito dall'informazione nettamente insufficiente e dal coinvolgimento non sistematico del livello locale nel processo dei PAN e nell'attuazione del FSE ed afferma di ritenere che lo sviluppo di una dimensione locale nella SEO darebbe un contributo determinante sia al perseguimento degli obiettivi comunitari in materia di occupazione, sia alla lotta contro l'emarginazione sociale.

1.4. Per lo sviluppo di una dimensione locale della SEO, fatto salvo il principio di sussidiarietà, la Commissione rileva che è necessaria una volontà politica coerente a livello comunitario, nazionale, regionale e locale. È fondamentale instaurare un costante scambio di buone pratiche, e diffondere a livello locale la conoscenza della SEO e dei relativi piani d'azione nazionale, dei PAN per l'inclusione sociale e dei programmi dei fondi strutturali.

1.5. Indicando i criteri che devono improntare l'elaborazione di strategie locali per l'occupazione, la Commissione invita inoltre e ad avvalersi maggiormente degli strumenti esistenti e a trarre esperienza, citando in particolare, oltre ai fondi strutturali, Eures, Urban ed Equal. Un richiamo specifico rimanda alle azioni innovative promosse sulla base dell'articolo 6 del FSE ed alla linea di bilancio prevista per il 2000 ed il 2001 per sostenere azioni preparatorie a favore di iniziative locali per l'occupazione.

1.6. Il documento preannuncia una serie di momenti di valutazione delle iniziative e dei programmi in corso, nell'ottica specifica della dimensione locale e osserva che la Commissione considererà lo sviluppo locale come una priorità nella valutazione del periodo di programmazione.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato economico e sociale europeo accoglie con favore la comunicazione, al pari della precedente, valutando positivamente la maggiore attenzione che la Commissione rivolge allo sviluppo di una vera e propria strategia locale dell'occupazione che il Comitato ha sempre e da tempi lontani propugnato.

2.2. Si ritiene particolarmente apprezzabile il modo in cui è stata messa a frutto la fase di consultazione svolta nel 2000. Se infatti tale fase ha messo in luce numerosi problemi che limitano lo sviluppo di iniziative a livello locale, la Commissione ha tuttavia inteso, con il documento in esame, individuare azioni e strumenti che consentano, nei limiti del possibile, di affrontare questi problemi, segnalando spazi e forme praticabili per gli attori a livello locale e, contemporaneamente, sensibilizzando ulteriormente gli Stati membri all'esigenza di creare un flusso biunivoco nell'elaborazione dei PAN.

2.3. La scelta di valutare tutta la programmazione in corso alla luce prioritaria della sua incidenza sullo sviluppo a livello locale assume un significato che, da un lato, trascende quasi il tema in esame, ma, dall'altro, rafforza l'istanza che la strategia per l'occupazione definita dal Consiglio di Lisbona venga sviluppata fino in fondo con una precisa attenzione ai Piani locali per l'occupazione che ne costituiscono un completamento operativo indispensabile.

2.4. Il documento evidenzia come il ruolo del livello locale nella SEO sia stato riconosciuto esplicitamente negli orientamenti per le politiche occupazionali per il 2002, e riporta una citazione letterale del punto 11. Questa è però inserita nel capitolo afferente al secondo pilastro "Sviluppare l'imprenditorialità e la creazione di posti di lavoro". Il Comitato aveva già espresso nel precedente parere la convinzione che la creazione di strategie di sviluppo dell'occupazione a livello locale consenta, proprio anche in funzione della pluralità di soggetti e di funzioni che ad essa possono concorrere, il perseguimento degli obiettivi fissati in tutti e quattro i pilastri della strategia europea. Ribadisce quindi questa considerazione e auspicherebbe che la Commissione la facesse propria, anche perché nella stessa comunicazione viene richiamato estesamente il quarto pilastro, relativo alle pari opportunità.

2.4.1. L'attenzione che il documento dedica alle politiche per le pari opportunità tra uomini e donne è coerente con la convinzione, totalmente condivisibile, che proprio nel livello locale si determinano le condizioni che possono limitare o far crescere la parità di genere, non solo con politiche attive specifiche e con interventi di formazione mirati, ma anche con una crescita di consapevolezza culturale e sociale. Sotto quest'ultimo profilo, l'invito alle autorità locali a promuovere l'occupazione femminile con "misure volte a conciliare la vita lavorativa e quella familiare" appare inappropriato, poiché tale conciliazione andrebbe fatta nell'interesse paritario di uomini e donne. Questa consapevolezza è infatti presente negli orientamenti per le politiche occupazionali 2002, in cui il capitolo intitolato "Conciliare lavoro e vita familiare" ribadisce che le politiche messe in atto a questo fine "rivestono particolare importanza per le donne e per gli uomini"(2).

2.5. Il ruolo delle parti sociali ha assunto maggior risalto nel documento attuale rispetto al precedente; viene sottolineato come esse siano sempre più coinvolte nello sviluppo dell'attuazione di strategie locali.

2.5.1. Tuttavia, come già sottolineato nel parere espresso a suo tempo, questo ruolo non ha rilevanza solo nell'ambito della concertazione sociale - sullo sviluppo della quale ha preso un'importante decisione il recente Consiglio di Laeken - ma anche in quanto elemento attivo nei partenariati, ruolo che è stato tra l'altro già svolto in maniera positiva e propositiva nei Patti territoriali e nei partenariati transfrontalieri operanti sulla base di Eures. Se inoltre, come già definito al Consiglio di Feira, le parti sociali devono svolgere un ruolo preminente nella "definizione, implementazione e valutazione delle linee guida per l'occupazione", tale ruolo acquista ancor più enfasi a livello locale.

2.6. La Commissione riconosce la difficoltà, già ampiamente documentata dal Comitato, che deriva dalle differenti accezioni negli Stati membri dell'economia sociale, ma sottolinea come questo settore - comunque esso sia catalogato - sia un elemento di grande potenzialità nelle iniziative di sviluppo locale, ed evidenzia come il concetto dei partenariati a livello locale maturi sotto la spinta delle priorità politiche della strategia europea per l'occupazione. Sarebbe tuttavia opportuno che la Commissione operasse, nei limiti del possibile e della sussidiarietà, per una definizione di massima comune, anche in vista del forum sullo sviluppo locale preannunziato per l'inizio del 2003.

2.7. In tema di sussidiarietà, ferma restando la intangibile validità della sua tutela, si apprezza tuttavia il riferimento della Commissione al Libro bianco sulla governance europea che sollecita, in linea generale, ma anche e specificamente in relazione al problema occupazionale e di coesione, una forte interazione fra i vari livelli di governo dell'Unione e dei singoli paesi ed i livelli regionale e locale. Tale interazione non è necessaria solo per dare la massima spinta di efficacia alle politiche unitarie, ma anche per ricostruire i rapporti fra le istituzioni europee e i cittadini e per consentire a questi di contribuire alla realizzazione ed alla qualità delle scelte politiche ed economiche.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Tra le varie iniziative europee efficaci per lo sviluppo dell'occupazione a livello locale, la Commissione cita Eures, uno strumento nato nel 1993, sempre rinnovato per la sua riconosciuta importanza e di cui è al momento in esame una riforma della base giuridica. È singolare tuttavia che la Commissione, preso atto delle potenzialità di tale strumento, non ritenga di proporne una riforma completa, né suggerisca di integrarlo a pieno titolo nella SEO e, infine, proponga criteri e fonti di finanziamento variamente articolati, anziché inserirlo nelle voci di bilancio dei fondi strutturali. Come è noto, la rete Eures associa al suo interno i servizi pubblici per l'impiego e le parti sociali, due soggetti il cui ruolo di attori di una strategia occupazionale a livello locale è evidenziato nella comunicazione in esame. Questo è un ulteriore elemento di logica e di coerenza che dovrebbe orientare la Commissione verso un modello di riforma come quello sopra accennato.

3.2. La Commissione evidenzia l'impatto positivo sotto il profilo occupazionale di Urban, un'altra iniziativa comunitaria, dedicata ad interventi socio-ambientali in zone estremamente critiche dei centri urbani. Già a suo tempo, nel parere in merito al rinnovo di questa iniziativa(3) il Comitato aveva sottolineato come, nonostante non fosse la sua finalità primaria, Urban avesse buone potenzialità di ricadute occupazionali. Inoltre l'iniziativa ha l'importante peculiarità di attivare un forte coinvolgimento dell'insieme della società civile nella programmazione delle attività finanziate. Il Comitato auspicherebbe che, nell'analisi che la Commissione ha programmato dei risultati sia di Urban che di ogni altra iniziativa, venisse anche individuato ed evidenziato l'effetto di ricaduta della diffusione di buone prassi che vi è sempre prevista.

3.2.1. Nel richiamo della Commissione alle potenzialità di programmi e iniziative già in corso, ai fini dell'occupazione a livello locale, si ritiene che vada anche inserito Interreg III, che indica tra i criteri di programmazione questo specifico tema.

3.3. Nel presentare i criteri di attuazione di azioni innovative finanziate sulla base dell'articolo 6 del regolamento del FSE, la Commissione aveva già a suo tempo(4) indicato un esplicito collegamento, peraltro naturale anche alla luce dell'esperienza precedente, con lo sviluppo dell'occupazione a livello locale. Inoltre si segnalava che avrebbero avuto priorità le proposte basate sul principio del partenariato di diversi attori, e si citavano autorità pubbliche, settore privato, parti sociali, terzo sistema ecc. La comunicazione della Commissione richiama questi antefatti ed evidenzia che una delle tematiche prioritarie è intitolata "Strategie di occupazione locale e innovazione". Il Comitato condivide, ovviamente, tutto quanto sopra, ma fa rilevare che l'invito a presentare proposte è riservato, al momento, "alle autorità pubbliche competenti o alle amministrazioni territoriali ...".

3.3.1. Questo crea una sorta di gerarchia implicita tra gli attori locali, che si potrebbe riproporre anche nel campo della comunicazione in esame, mentre sia nel primo documento della Commissione, sia in quello attuale, è indicata sotto la voce "attori locali" un'ampia gamma di soggetti. Non è chiaro se l'iniziativa per una strategia locale per l'occupazione possa essere elaborata, proposta e presentata da uno qualunque di questi soggetti che organizzi un partenariato finalizzato, o se invece il "motore primo" di ogni iniziativa debba essere sempre un'autorità pubblica o amministrativa del livello locale.

3.4. Il documento dedica positiva attenzione all'esigenza che si attivi un forte flusso di informazione degli attori locali sulle politiche dell'UE e nazionali, il che è ovviamente indispensabile per alimentare la nascita di iniziative e strategie che siano non solo praticabili attraverso strumenti e risorse attivati a livello comunitario, ma anche coerenti con le politiche definite sia in ambito europeo che nazionale. Tuttavia, nel delineare gli elementi costitutivi di una strategia locale per l'occupazione, il documento tralascia un punto che il Comitato considera essenziale e che aveva già evidenziato nel precedente parere: la formazione.

3.4.1. Il tracciato procedurale strategico proposto dalla Commissione si articola nei seguenti passi: delimitazione dell'area; diagnosi dei punti di forza e di debolezza; identificazione degli attori potenziali; analisi delle opportunità e minacce per l'occupazione nel territorio individuato; coinvolgimento delle autorità regionali e nazionali. È importante sottolineare che punti di forza e debolezza ed anche opportunità e minacce per l'occupazione possono risiedere, oltre che nelle condizioni socioeconomiche, infrastrutturali, produttive o organizzative di un territorio, anche - e in grande misura - nelle esigenze di formazione che facilitano l'occupabilità, che sostengono lo sviluppo di capacità imprenditoriali, che favoriscono l'adattabilità di lavoratori e imprese, che alimentano, sotto il profilo delle competenze professionali, ma anche sotto quello della consapevolezza socioculturale, il percorso verso la parità di genere.

3.4.2. Il Comitato intende sottolineare che la formazione, accanto all'istruzione ed alla formazione per tutto l'arco della vita, sono elementi costitutivi di qualsiasi iniziativa di sviluppo dell'occupazione a livello locale. Naturalmente ci possono essere, e ci saranno, progetti che hanno la formazione (una formazione specifica anche se diffusa) come obiettivo di una strategia locale, ma nell'allegato 2 del documento è ripresa la proposta, avanzata dal Comitato nel precedente parere, sulla promozione di "iniziative e accordi territoriali per la formazione". È ancora questa l'esigenza che si pone all'attenzione della Commissione, come elemento di impostazione strategica più ampia e più significativamente essenziale nel formulare qualsiasi iniziativa.

3.5. Il Comitato valuta positivamente la decisione della Commissione di organizzare l'anno prossimo un Forum sullo sviluppo locale, e si dichiara sin d'ora interessato e disponibile a dare il suo contributo ad un momento di ampia riflessione. Dal documento sembrerebbe che tale appuntamento sia programmato per l'inizio del 2003, mentre si informa che, per la metà dello stesso anno, sarà finalmente disponibile un'analisi valutativa degli 89 Patti territoriali avviati come progetti pilota nel 1997. Trattandosi di una distanza temporale di pochi mesi, e dato che il forum si propone come sede di scambio di esperienze e informazioni, sarebbe forse più opportuno far coincidere le due scadenze.

3.6. La trasposizione della SEO a livello locale ed il suo successo, la partecipazione attiva della società civile all'individuazione di strategie e percorsi, costituiscono, come si è già accennato, un forte tramite nel promuovere un senso di appartenenza comune nei cittadini europei e nel ricostituire il loro rapporto con l'istituzione. Bisogna tuttavia che le politiche occupazionali restino fedeli ai principi fissati a Lisbona ed arricchiti ulteriormente dal recente Consiglio di Laeken. Da un lato, quindi, si devono creare posti di lavoro durevoli e di qualità (è preoccupante, per inciso, che, in un recente documento, la Commissione abbia riconosciuto che il concetto di "lavoro di qualità" manca di indicatori certi ed efficaci di riferimento), dall'altro va definito, sostenuto e promosso il modello sociale europeo, in quanto si tratta di due elementi fondamentali per alimentare la coesione sociale all'interno dell'Unione e per rafforzarla in vista dell'allargamento.

3.6.1. L'economia europea ha tuttavia dato forti segnali di rallentamento e le aspettative di ripresa sono molto timide. Il livello locale non può prescindere da quello nazionale e comunitario. Si impongono quindi decisioni che rilancino prioritariamente e decisamente la crescita economica ed occupazionale.

3.6.2. Esistono margini di manovra che vanno tutti sfruttati con decisione e contemporaneamente va consolidato un modello sostenibile di sviluppo, sia sotto il profilo ambientale che sotto quello sociale, ed entrambi impongono garanzie e tutele. A tutti i livelli, da quello comunitario a quello locale, si devono individuare e rispettare questi due punti di equilibrio fondamentali.

3.6.3. Il livello locale è un microcosmo in cui l'opportunità ed il rischio più immediati e reali sono riuniti in un medesimo aspetto: l'immediata capacità del singolo cittadino di verificare l'effettiva efficacia delle scelte politiche. Il successo, quindi, anche per le scelte che sono oggetto della comunicazione in esame, dipenderà, nell'immediato, ma soprattutto nel tempo, non solo dall'efficacia delle proposte cui abbiamo cercato di dare un nostro contributo, ma anche e fondamentalmente dalle scelte di progresso che saranno state fatte a livello di vertice.

Bruxelles, 24 aprile 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Parere in merito alla comunicazione della Commissione "Agire a livello locale in materia di occupazione - Dare una dimensione locale alla strategia europea per l'occupazione" GU C 14 del 16.1.2001.

(2) Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002 - COM(2001) 511 def.

(3) Parere in merito alla comunicazione della Commissione recante gli orientamenti relativi all'iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile - Urban - GU C 51 del 23.2.2000

(4) Comunicazione della Commissione sull'attuazione di azioni innovative nel quadro dell'articolo 6 del regolamento del Fondo sociale europeo per il periodo di programmazione 2000-2006 - COM(2000) 894 def.