Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all'interconnessione delle medesime"

(2001/C 123/10)

Il Consiglio, in data 25 ottobre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Lagerholm, in data 7 dicembre 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 gennaio 2001, nel corso della 378a sessione plenaria, con 82 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nell'ambito della proposta di direttiva che istituirà un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica(1), il documento in esame mira ad armonizzare le disposizioni che disciplinano l'accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, nonché l'interconnessione delle medesime. La finalità è quella di creare un quadro normativo che disciplini le relazioni tra gli operatori di rete ed i fornitori di servizi e che, oltre a promuovere gli interessi dei consumatori, consenta una concorrenza sostenibile e l'interoperabilità dei servizi.

1.2. La direttiva fornisce certezza giuridica indicando criteri chiari per gli interventi normativi e fissando condizioni e limiti precisi circa gli obblighi che possono essere imposti, e prevedendo nel contempo una sufficiente flessibilità.

1.3. Tutti gli operatori di reti di comunicazione elettronica hanno il diritto e, se richiesto da altre imprese autorizzate in tal senso, l'obbligo di negoziare tra loro l'interconnessione ai fini della fornitura dei servizi in questione, allo scopo di garantire la fornitura e l'interoperabilità dei servizi in tutta la Comunità.

1.4. Gli Stati membri devono mantenere gli obblighi di cui alle Direttive 97/33/CE(2), 98/10/CE(3) e 92/44/CE(4) in materia di accesso e di interconnessione, nonché quelli di cui alla proposta di regolamento relativo all'accesso disaggregato alla rete locale(5), fintantoché ciò sia giustificato dai risultati di un'analisi di mercato(6).

1.5. Le autorità nazionali di regolamentazione incoraggiano e garantiscono in modo adeguato l'accesso alle reti, l'interconnessione delle stesse e l'interoperabilità dei servizi. Previa analisi di mercato, possono imporre agli operatori con notevole potere di mercato, obblighi in materia di trasparenza, contabilità separata e non discriminazione, ed infine la pubblicazione di un'offerta di riferimento sufficientemente disaggregata. Le autorità nazionali di regolamentazione possono inoltre imporre obblighi agli operatori per garantire l'accesso e consentire l'uso di determinate risorse e/o di servizi collegati. Infine le ANR possono (pur tenendo conto dei rischi di investimento dell'operatore) imporre controlli sui prezzi, l'obbligo che i prezzi siano basati sui costi, nonché quello di disporre di un sistema di contabilità dei costi.

2. Osservazioni

2.1. Nel capitolo concernente l'accesso e l'interconnessione del parere in merito all'Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni, il Comitato afferma che "l'intervento normativo è giustificato unicamente nei casi in cui il mercato non riesca a garantire una concorrenza sana ed efficace a livello di infrastruttura. In tal caso, la risposta normativa deve essere specifica, appropriata e temporanea".

2.2. Aggiunge inoltre che "Laddove si ritenga necessario prendere misure transitorie per regolare le condizioni di accesso (come nel caso della disaggregazione delle reti di accesso), occorre in primo luogo puntare al raggiungimento di accordi interaziendali. Se ciò non fosse possibile, l'approccio seguito per stabilire il prezzo dell'accesso disaggregato dovrebbe essere tale da creare incentivi per gli investimenti infrastrutturali (per esempio, fissando dei limiti temporali sui meccanismi specifici di allocazione dei costi) e dovrebbe essere applicato in modo uniforme in tutti gli Stati membri. Lo sviluppo di opzioni di accesso alternative va seguito da vicino, e le eventuali raccomandazioni alle autorità nazionali di regolamentazione (ANR) devono includere l'astensione da interventi normativi ogniqualvolta siano disponibili modalità di accesso sostitutive."

2.3. Il Comitato nota che la proposta della Commissione è in linea generale concorde con i punti di vista espressi nel sopracitato parere.

2.4. La nuova direttiva sull'accesso e l'interconnessione è probabilmente la proposta più decisiva per quanto riguarda la concorrenza e la propensione all'investimento. Il totale affidamento sulla normativa riguardante la concorrenza anche in questa parte del nuovo regime può permettere, secondo il Comitato, di pervenire ad un buon equilibrio tra opportunità di mercato e normativa, sia per i consumatori che per i fornitori.

2.5. La proposta indica che il concetto di interconnessione varia considerevolmente a seconda delle applicazioni, e pertanto potrebbe non prestarsi ad un intervento normativo tradizionale. Tuttavia, sembra esservi una certa distanza tra questa constatazione generale e le conclusioni pratiche sui casi in cui l'interconnessione sia ancora rilevante e sull'eventuale necessità di regolamentarla.

2.5.1. Nel parere sulla proposta di direttiva quadro (punto 4.10.5) il Comitato ha sottolineato che è probabile che vi sia una rapida introduzione di moderne reti di comunicazioni in concorrenza tra loro. La tendenza dominante in tale settore dovrebbe essere la trasparenza al fine di massimizzare il traffico nella rete. Analogamente a quanto è avvenuto per Internet, gli eventuali problemi pratici che sorgono vengono risolti fra le parti oppure il traffico cerca un'altra strada. Quest'ultima soluzione era solo raramente possibile nella rete telefonica tradizionale, fatto che giustificava una regolamentazione potenzialmente interventista nel settore delle interconnessioni. Per il Comitato si deve rinunciare a tentativi analoghi di regolamentare le nuove reti fin quando non risulti che le nuove soluzioni alternative della rete non funzionano adeguatamente. Oltre a ciò, un'eventuale regolamentazione del settore IP dovrebbe risultare più complessa che per la telefonia e rischierebbe quindi di causare gravi perturbazioni del mercato. Contrariamente al settore telefonico tradizionale, nel mondo IP non esiste una gamma fissa di servizi che si possano definire con rigorosi standard di qualità.

2.6. Per esempio, Internet si basa sulla disponibilità tecnica per chiunque abbia le conoscenze necessarie all'utente finale. Il principio fondamentale su cui si basano le attività in rete è quello dell'accessibilità universale. Se un operatore non rispetta tale requisito, si preclude la possibilità di avere clienti in rete e quindi di vendere spazi pubblicitari. Il Comitato ritiene quindi che non vi siano motivi sufficienti per includere Internet in un regolamento sull'interconnessione. L'utente può inoltre scegliere tra diverse alternative per collegarsi alla rete a basso costo nel proprio paese o sul mercato internazionale. L'accesso più diffuso viene fornito tramite il servizio universale di telefonia che consente il collegamento alla rete via modem.

2.7. Il Comitato avrebbe apprezzato esempi più dettagliati atti ad agevolare la comprensione del punto di vista della Commissione sull'applicazione di una nuova regolamentazione dell'interconnessione.

2.8. Il Comitato non nutre alcun dubbio sul fatto che il nuovo approccio (astenersi cioè il più possibile da una regolamentazione specifica del settore facendo invece affidamento su una più ampia applicazione del diritto generale della concorrenza) sia in linea di principio sostenuto appieno dalla Commissione stessa. Tuttavia, la formulazione di alcuni punti della proposta di direttiva sull'accesso e l'interconnessione potrebbe indurre a pensare che la Commissione non sia del tutto pronta a seguire questa strategia.

2.8.1. Per esempio, nella relazione introduttiva della proposta, parlando della strategia si afferma che la concorrenza è tuttora ostacolata dai vantaggi di cui godono gli operatori in situazione di monopolio. Pochi potrebbero contestare questa affermazione, ma nel paragrafo successivo un'ipotesi simile viene presentata per motivare la necessità di apposite regole settoriali exante per i segmenti di mercato in cui sono presenti solo quattro o cinque operatori. Il Comitato ritiene che finché non sia stata effettuata una valutazione nel quadro del nuovo regime sulla concorrenza effettiva, non sarà possibile formulare una simile ipotesi generale. Si osserva inoltre che in alcuni paesi la limitazione del numero delle autorizzazioni sembra dovuta a deficienze amministrative piuttosto che ad un'autentica penuria a livello di spettro radio.

2.8.2. La certezza giuridica sembra inoltre minata dall'affermazione che figura all'articolo 8 per cui la Commissione potrebbe, in casi eccezionali, richiedere alle ANR di imporre obblighi più rigorosi rispetto a quelli previsti agli articoli 9 e 13, "purché tali obblighi siano giustificati alla luce degli obiettivi di cui all'articolo 1 della presente direttiva". Il Comitato dubita che sia giustificato creare una tale incertezza in merito alle misure ex-ante da prendere eventualmente in considerazione. Se un operatore che si trova in una posizione dominante abusa della propria influenza si può applicare il diritto generale della concorrenza.

Bruxelles, 24 gennaio 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 393 def.; parere CES 50/2001. Vedasi anche il parere CES nella GU C 204 del 18.7.2000 in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" (COM(1999) 539 def.).

(2) Direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 1997 sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) GU L 199 del 26.7.1997 modificata dalla Direttiva 98/61/CE per quanto concerne la portabilità del numero di operatore e la preselezione del vettore, GU L 268 del 3.10.1998.

(3) Direttiva 98/10/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 1998 sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale GU L 101 dell'1.4.1998.

(4) Direttiva 92/44/CEE del Consiglio, del 5 giugno 1992, sull'applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network Provision - ONP) alle linee affittate GU L 165 del 19.6.1992, modificata dalla Direttiva 97/51/CE, GU L 295 del 29.10.1997 e dalla Decisione della Commissione n. 80/98/CE del 7 gennaio 1998.

(5) COM(2000) 394 def.; Parere CES GU C 14 del 16.1.2001.

(6) Conformemente all'articolo 14 della proposta di direttiva COM(2000) 393 def.