La direttiva consente agli Stati membri di imporre obblighi aggiuntivi di informazione precontrattuale per i contratti negoziati nei locali commerciali (articolo 5, paragrafo 4) e di avvalersi di scelte normative in sei settori nell’ambito del loro diritto nazionale. Gli Stati membri hanno l’obbligo di fornire informazioni circa il ricorso a tali scelte normative e la Commissione ha messo a disposizione tali informazioni sul suo sito web, come previsto dall’articolo 29 della direttiva.

Mentre le precedenti direttive concernenti i contratti a distanza e i contratti negoziati fuori dai locali commerciali tra imprese e consumatori assicuravano un livello minimo di armonizzazione delle norme pertinenti in materia di protezione dei consumatori, la direttiva in esame è una direttiva di piena armonizzazione. Ciò significa che, nel quadro della direttiva, gli Stati membri non possono mantenere o adottare, nelle rispettive legislazioni nazionali, disposizioni che non siano in linea con la direttiva stessa, salvo che quest’ultima disponga altrimenti (articolo 4).

Come spiegato al considerando 4 della direttiva, tale armonizzazione è necessaria per promuovere un effettivo mercato interno dei consumatori, che raggiunga il giusto equilibrio tra un elevato livello di tutela dei consumatori e la competitività delle imprese.

L’articolo 1 stabilisce l’obiettivo generale della direttiva, ovvero favorire il conseguimento di un livello elevato di tutela dei consumatori in tutta l’Unione e contribuire al corretto funzionamento del mercato interno mediante l’armonizzazione di taluni aspetti delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di contratti conclusi tra consumatori e professionisti.

La direttiva ha abrogato la direttiva 97/7/CE riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza e la direttiva 85/577/CEE per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dai locali commerciali. Ha introdotto norme pienamente armonizzate per i contratti a distanza (online) e i contratti negoziati fuori dai locali commerciali relativi alla fornitura di beni e servizi e di contenuto digitale. Ha inoltre modificato talune disposizioni della direttiva 93/13/CEE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori e la direttiva 1999/44/CE su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo.

La valutazione della direttiva è stata effettuata in parallelo a un più vasto controllo di adeguatezza della legislazione unionale in materia di consumatori e di commercializzazione, eseguito nell’ambito del programma REFIT e i risultati della valutazione della direttiva sono confluiti nella relazione finale sul controllo di adeguatezza. Si è inoltre fatto ricorso a varie attività di consultazione condotte nell’ambito del controllo di adeguatezza (ad esempio il gruppo di consultazione dei portatori di interesse e il vertice dei consumatori) al fine di raccogliere pareri e dati utili per la valutazione della direttiva.

La direttiva doveva essere recepita negli ordinamenti nazionali degli Stati membri entro il 13 dicembre 2013, in modo tale da diventare applicabile in tutti gli Stati membri a decorrere dal 13 giugno 2014.

La direttiva 2011/83/UE sui diritti dei consumatori ("la direttiva"), adottata il 25 ottobre 2011, ha l'obiettivo di favorire il conseguimento di un livello elevato di tutela dei consumatori in tutta l’Unione e contribuire al corretto funzionamento del mercato interno mediante l’armonizzazione di taluni aspetti delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di contratti conclusi tra consumatori e professionisti.

La Commissione ha effettuato un ampio controllo del recepimento della direttiva in tutti gli Stati membri, in esito al quale ha avviato 21 dialoghi strutturati bilaterali con le autorità nazionali interessate (i cosiddetti casi EU Pilot). Il controllo sul recepimento ha rivelato che la maggioranza degli Stati membri non era riuscita, inizialmente, a recepire nel proprio diritto nazionale alcune definizioni e varie disposizioni essenziali. Benché gli Stati membri interessati hanno apportato o proposto modifiche rilevanti nelle rispettive leggi di recepimento al fine di risolvere tali problemi e allineare il proprio ordinamento alla direttiva, la Commissione prosegue il dialogo bilaterale con la maggioranza di essi per garantirne la piena osservanza. Se è vero che i casi di mancato o non corretto recepimento incidono chiaramente sul conseguimento degli obiettivi stabiliti dalla direttiva, è altrettanto vero che la Commissione europea dispone attualmente di pochi dati sull’impatto concreto che il recepimento tardivo e/o errato ha nella pratica, in quanto tutti i casi EU Pilot citati (ad eccezione di uno) sono stati aperti d’ufficio e non sulla base di reclami.

Tra ottobre 2012 e aprile 2014 la Commissione ha organizzato cinque seminari sul recepimento per coadiuvare gli Stati membri in tale compito. Ciononostante 17 Stati membri hanno tardato a recepire la direttiva, che è diventata applicabile in tutti i 28 Stati membri soltanto alla fine del 2014.

·l’esonero del consumatore dall’obbligo di pagare un corrispettivo in caso di prestazione di servizi o fornitura di prodotti non richiesta ("fornitura non richiesta", articolo 27);

· l’obbligo di applicare la "tariffa di base" alle chiamate telefoniche effettuate dal consumatore per contattare il professionista in merito ai contratti già conclusi (articolo 21);

·i requisiti formali per i contratti a distanza e per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali, ad esempio la presenza di un "pulsante" per gli ordini con l’obbligo di pagamento (articoli 7 e 8);

·l’estensione dell’ambito di applicazione della direttiva al contenuto digitale mediante l’introduzione di disposizioni specifiche ad esso inerenti, ad esempio per quanto riguarda le informazioni concernenti la funzionalità e l’interoperabilità e il diritto di recesso (articolo 5, paragrafo 1, lettere g) e h); articolo 6, paragrafo 1, lettere r) e s); articolo 9, paragrafo 2, lettera c); articolo 14, paragrafo 4, lettera b); articolo 16, lettera m));

Nel 2015 la Commissione ha coordinato un’indagine a tappeto (sweep) svolta da 26 Stati membri, dalla Norvegia e dall’Islanda al fine di verificare l’adempimento, da parte degli operatori economici, dei propri obblighi di informazione precontrattuale ai sensi della direttiva in relazione ai prodotti offerti online. Mentre prima dell’indagine a tappeto soltanto il 37% dei siti web risultava conforme, dopo l’indagine la percentuale di siti web conformi è salita all’88%.

Tra la primavera del 2014 e la primavera del 2016 la Commissione ha organizzato una campagna di sensibilizzazione sui diritti dei consumatori , finalizzata a promuovere tra i consumatori e i professionisti una maggiore consapevolezza dei diritti garantiti ai consumatori dell’Unione da varie direttive dell’UE in materia di diritto dei consumatori, compreso il diritto di recesso previsto dalla direttiva.

4. Risultati principali della valutazione

4.1. Efficacia

Dall’esame della normativa nazionale vigente negli Stati membri prima dell’attuazione della direttiva sono emerse notevoli disparità per quanto riguarda le norme in materia di tutela dei consumatori relativamente ai contratti stipulati tra consumatori e professionisti. Ad eccezione dei pochi settori nei quali gli Stati membri dispongono ancora di una discrezionalità normativa, la direttiva ha ampiamente eliminato le disparità osservate tra i vari Stati membri, contribuendo pertanto a garantire a consumatori e professionisti una maggiore certezza del diritto, soprattutto nel contesto transfrontaliero.

L’analisi comparativa delle legislazioni vigenti in tutti gli Stati membri prima e dopo il recepimento della direttiva ha inoltre evidenziato un rafforzamento della tutela dei consumatori in quasi tutti gli Stati membri. In linea con gli obiettivi della direttiva, ciò dovrebbe migliorare la fiducia dei consumatori negli acquisti nazionali e transfrontalieri, soprattutto quelli effettuati online. Un’analisi di Eurostat mostra un incremento degli acquisti transfrontalieri online tra il 2012 e il 2016 . Inoltre per quanto riguarda il rafforzamento della fiducia dei consumatori e del loro potere decisionale, i dati Eurobarometro disponibili rivelano che nel 2016 il 76% dei consumatori ha affermato che, in generale, i rivenditori al dettaglio e i fornitori di servizi rispettano le norme di diritto in materia di tutela del consumatore, un aumento percentuale di 14 punti rispetto al 2006.

La valutazione ha tuttavia evidenziato alcuni fattori che limitano l’efficacia della direttiva e che sono elencati di seguito:

·scarsa conoscenza delle disposizioni della direttiva da parte di professionisti e consumatori;

·difficoltà a interpretare alcune disposizioni quali, ad esempio, la definizione di "tariffa di base" (articolo 21), il concetto di contratto "negoziato fuori dai locali commerciali" (articolo 2, punto 8), la distinzione tra un contratto relativo alla fornitura di contenuto digitale e un contratto per la fornitura di servizi online a pagamento, la decorrenza del "periodo di riflessione" di 14 giorni per quanto riguarda i contratti contenenti elementi sia dei contratti di vendita sia dei contratti di servizi (articolo 9) e il calcolo della diminuzione del valore dei beni nel caso in cui il consumatore eserciti il suo diritto di recesso dopo avere utilizzato i beni più di quanto sia necessario per stabilire la natura, le caratteristiche e il funzionamento degli stessi (articolo 14, paragrafo 2);

·inosservanza delle norme da parte dei professionisti; e

·problemi relativi all’applicazione della normativa, in particolare per quanto riguarda gli la ridotta applicazione a livello nazionale e le differenze riscontrate nella modalità di applicazione delle norme.

·anche il diverso livello delle sanzioni previste dagli Stati membri per le violazioni della direttiva potrebbe costituire un problema, in quanto in diversi Stati membri le sanzioni massime non sembrano essere sufficientemente "effettive, proporzionate e dissuasive" (articolo 24) per i professionisti, indipendentemente dalle dimensioni della loro attività.

4.2. Efficienza

Non vi è ancora un quadro chiaro dell’impatto generale della direttiva sui costi a carico delle imprese, in quanto non è stato possibile raccogliere stime quantitative dei costi e dei benefici della sua attuazione. In particolare i portatori d’interesse consultati nel quadro della valutazione non hanno fornito stime quantitative dell’impatto della direttiva e non hanno potuto stabilire un nesso di causalità diretta tra l’incremento delle vendite e l’applicazione della direttiva. Dato il breve periodo intercorso dal recepimento della direttiva, scarseggiano anche i dati relativi ai costi e ai benefici effettivi. L’analisi si è pertanto basata su informazioni di tipo qualitativo. Poiché i dati disponibili sono insufficienti, non è possibile trarre conclusioni definitive sul livello dei costi sostenuti dalle imprese per garantire l’osservanza della direttiva. Le imprese partecipanti all’indagine si sono mostrate riluttanti a fornire stime finanziarie di tali costi e i dati monetari disponibili erano scarsi. Tuttavia sul piano delle valutazioni qualitative sono stati segnalati alcuni oneri specifici, gravanti soprattutto sulle PMI, che riguardano principalmente gli obblighi d’informazione precontrattuale, in particolare gli obblighi di informazione ridondanti, e il diritto di recesso. I portatori d’interesse hanno segnalato, tra l’altro, le perdite associate alla restituzione di beni utilizzati oltre quanto necessario per stabilirne la natura, le caratteristiche e il funzionamento; tali perdite sono dovute alle difficoltà incontrate dai professionisti nel valutare la diminuzione del valore dei beni restituiti e nel rivendere i beni stessi. Preoccupazioni desta tra i professionisti il fatto che quest’ultimi devono rimborsare i consumatori senza avere la possibilità di ispezionare i beni restituiti una volta che il consumatore abbia dimostrato di averli rispediti (articolo 13, paragrafo 1).

4.3. Coerenza

Nel complesso la direttiva è ritenuta coerente con altri atti legislativi dell’Unione e non sono stati individuati problemi di rilievo. Tuttavia esiste una precisa interazione tra la direttiva e altri testi legislativi in materia di consumatori e di commercializzazione, altri atti legislativi orizzontali e settoriali (in particolare le direttive sul commercio elettronico e sui servizi) e alcune nuove proposte, che potrebbero essere ulteriormente chiarite e razionalizzate in futuro. Ad esempio taluni obblighi d’informazione nel caso di un "invito all’acquisto" (articolo 7, paragrafo 4, della direttiva sulle pratiche commerciali sleali) si sovrappongono agli obblighi d’informazione precontrattuale previsti dalla direttiva in esame: questi obblighi potrebbero essere oggetto di eventuali iniziative legislative successive al controllo di adeguatezza nell’ambito del programma REFIT e alla valutazione della direttiva. In un’eventuale modifica delle disposizioni della direttiva inerenti al contenuto digitale si dovrà tenere conto anche dell’esito dei negoziati sulla proposta di direttiva relativa alla fornitura di contenuto digitale (cfr. anche la sezione 5 in appresso).

4.4. Pertinenza

La valutazione ha concluso che gli obiettivi originari della direttiva sono oggi validi tanto quanto lo erano all’epoca della prima proposta di direttiva. In particolare gli obiettivi che consistono nel garantire un livello elevato di protezione dei consumatori e parità di condizioni per le imprese nei contratti online tra imprese e consumatori sono tuttora assai pertinenti, soprattutto nel quadro della politica del mercato unico digitale. Le disposizioni in materia di contratti a distanza diventeranno probabilmente ancora più pertinenti in futuro, con il progressivo aumento del numero degli acquisti effettuati online dai consumatori.

Le disposizioni della direttiva concernenti gli obblighi d’informazione sono risultate ancora pertinenti, ad eccezione dell’obbligo di cui all’articolo 6, paragrafo 1, lettera c), in base al quale il professionista è tenuto a fornire il suo numero di fax e il suo indirizzo elettronico, laddove altri mezzi di comunicazione più moderni (ad esempio moduli su Internet) consentirebbero parimenti al consumatore di contattare efficacemente il professionista e di conservare la prova di tale comunicazione su un supporto durevole. Dalla valutazione emerge inoltre che vi è un margine di manovra per esaminare le modalità di semplificazione nella presentazione delle informazioni precontrattuali nonché le clausole e condizioni standard. Inoltre, data la crescente importanza assunta dalle piattaforme online, è emersa con forza l’esigenza, soprattutto da parte delle associazioni di consumatori e di alcune associazioni di imprese, di introdurre specifici obblighi di trasparenza per i mercati online, con l'obiettivo di garantire che i consumatori siano informati sull'identità e la qualità ("professionista" o "consumatore") del fornitore, al diverso livello di protezione del consumatore nel caso di contratti stipulati con un professionista e di contratti stipulati con un altro consumatore e ai criteri di classificazione predefinita utilizzati nella presentazione delle offerte.

4.5. Valore aggiunto dell’UE