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Bruxelles, 23.3.2010

COM(2010)113 definitivo

RELAZIONE INTERMEDIA DELLA COMMISSIONE EUROPEA AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sui progressi compiuti dalla Romania in base al meccanismo di cooperazione e verifica

RELAZIONE INTERMEDIA DELLA COMMISSIONE EUROPEAAL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sui progressi compiuti dalla Romania in base al meccanismo di cooperazione e verifica

1. INTRODUZIONE

Contestualmente all'adesione della Romania all'Unione europea il 1° gennaio 2007, è stato istituito un meccanismo di cooperazione e verifica (MCV)[1] per aiutare il nuovo Stato membro a ovviare a determinate carenze in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione e per monitorare mediante relazioni periodiche i progressi compiuti in questi settori.

La presente relazione intermedia fornisce un aggiornamento tecnico sugli sviluppi di maggior rilievo che si sono registrati in Romania nell'ultimo semestre in base al MCV, senza tuttavia offrire una valutazione dei progressi compiuti. L’aggiornamento è limitato alle misure già attuate o che dovrebbero presumibilmente essere completate nel breve periodo.

La più recente relazione sui progressi compiuti dalla Romania, adottata dalla Commissione il 22 luglio 2009, rimane, alla luce delle raccomandazioni formulatevi, il documento di base per valutare i progressi realizzati dal paese rispetto ai parametri di riferimento e per individuare gli ostacoli ancora da superare. La Commissione pubblicherà la prossima valutazione nell'estate del 2010.

2. RIFORMA GIUDIZIARIA E LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE: QUADRO DELLA SITUAZIONE

Nel corso degli ultimi sei mesi la Romania non è riuscita a mantenere lo slancio che aveva impresso alle riforme a metà del 2009. Durante la recente campagna elettorale è stato rimandato il dibattito in Parlamento sul progetto di codice di procedura civile e penale, la cui adozione rappresenta la prossima tappa di grande rilievo del processo di riforma. La capacità del sistema giudiziario ha inoltre subito un ulteriore logoramento a causa di perdite nette di personale e di proteste nel mese di settembre.

Nell’ultimo semestre la Direzione nazionale anticorruzione (DNA) ha continuato a registrare buoni risultati. La riconferma del Procuratore generale per un nuovo mandato gli ha permesso di sviluppare ulteriormente i risultati acquisiti durante il primo mandato, mentre l'Agenzia nazionale per l'integrità ha consolidato e ampliato i progressi già realizzati.

Nel settore della riforma giudiziaria si sono registrati risultati piuttosto modesti. Le sentenze pronunciate nei procedimenti giudiziari per casi di corruzione ad alto livello rimangono poco coerenti e non dissuasive. I processi su casi di corruzione ad alto livello subiscono tuttora ritardi procedurali. In risposta alle raccomandazioni formulate dalla Commissione, la Romania ha adottato una serie di misure volte a rafforzare l'attuazione della strategia nazionale anticorruzione a livello locale.

3. LE PROSPETTIVE

Dopo un difficile secondo semestre del 2009 in cui si sono registrati pochi passi in avanti, le autorità rumene dovrebbero prefiggersi in particolare l'adozione in tempi rapidi dei codici di procedura civile e penale, della normativa di attuazione e degli studi di impatto, onde predisporre l’entrata in vigore senza intoppi di tutti i nuovi codici. Per sostenere le riforme necessarie è indispensabile una stretta e fattiva collaborazione tra i diversi soggetti politici e la magistratura, collaborazione che dovrebbe essere considerata una questione di rilevanza nazionale.

La Commissione seguiterà a fornire sostegno agli sforzi profusi dalla Romania in questo campo e pubblicherà la sua prossima valutazione approfondita entro l’estate del 2010.

4. AGGIORNAMENTO TECNICO RELATIVO AI PARAMETRI DI RIFERIMENTO

4.1. Parametro di riferimento n. 1: garantire una maggiore trasparenza e una maggiore efficienza dei procedimenti giudiziari, in particolare potenziando la capacità e la responsabilità del Consiglio superiore della magistratura. Riferire in merito all’impatto dei nuovi codici di procedura civile e penale e svolgere i necessari controlli

Dopo l’adozione dei codici civile e penale nel giugno del 2009, il dibattito sul codice di procedura civile è stato avviato a livello di commissione parlamentare, arenandosi tuttavia nell'ottobre dello stesso anno senza aver registrato progressi sostanziali. La situazione si è sbloccata solo nel febbraio del 2010, quando è iniziato il dibattito sul codice di procedura penale.

Il lavoro preparatorio sulla normativa di attuazione necessaria per l’entrata in vigore dei quattro nuovi codici ha già avuto inizio. I membri della commissione incaricata di redigere tale normativa sono stati selezionati e il ministero della Giustizia sta preparando un’analisi della legislazione intesa a garantire la coerenza e l'uniformità del quadro normativo pertinente. Sono stati intrapresi alcuni preparativi per realizzare la valutazione dell'impatto dei quattro nuovi codici, valutazione che costituisce una delle condizioni previste per la loro entrata in vigore.

Le autorità rumene riferiscono che si stanno realizzando progressi in materia di armonizzazione della giurisprudenza, in parte grazie agli incontri periodicamente organizzati in tutto il paese per dibattere dei vari casi di sentenze contrastanti. La procedura per presentare un ricorso nell'interesse della legge dinanzi all'Alta Corte di cassazione e di giustizia (ACCG) – procedura che stabilisce una giurisprudenza vincolante – è tuttora piuttosto complessa e farraginosa, ma esistono prassi più snelle e razionali che potrebbero essere ulteriormente sviluppate[2].

Sebbene l’ACCG, oltre a pubblicare una raccolta trimestrale di sentenze di Cassazione, prosegua la pubblicazione sul suo sito web del testo integrale e della massima di una selezione di determinate decisioni, e malgrado alcuni tribunali provvedano anch’essi a pubblicare un certo numero di sentenze, tra l'estate 2009 e il gennaio 2010 il portale web nazionale (Jurindex) non è stato più aggiornato con l’aggiunta di nuove decisioni[3].

Nel secondo semestre del 2009 non si sono registrati miglioramenti concreti per quanto riguarda la difficile situazione delle risorse umane nel settore giudiziario. Anzi, nel 2009 il numero di magistrati usciti di ruolo per pensionamento è raddoppiato e ha annullato l'effetto dell'incremento di nuovi assunti: in definitiva, quindi, l'organico presenta un saldo negativo sostanziale che aggrava ulteriormente il già difficile quadro del sistema. Inoltre, il movimento di protesta di settembre in seno all'apparato giudiziario ha determinato nuovi ritardi e, a quanto viene riferito, ha notevolmente contribuito ad aumentare il numero di cause pendenti.

Il Consiglio superiore della magistratura (CSM) ha adottato uno studio sul carico di lavoro ottimale dei giudici le cui conclusioni, ancora provvisorie, sono state tradotte in realtà nei tribunali nell’ambito di un progetto pilota della durata di un anno (a partire dal dicembre 2009). Questo sistema dovrebbe assicurare una più equa distribuzione del lavoro tra i tribunali e servire da base per un esercizio di riassegnazione dei posti che inizierà nel 2011. Un progetto pilota relativo ai manager dei tribunali è stato portato a termine con buoni risultati: occorre ora pensare a misure di attuazione del progetto su scala nazionale. Nel dare seguito a un altro progetto pilota, il CSM ha adottato inoltre una serie di provvedimenti iniziali per facilitare il trasferimento di determinate mansioni amministrative a personale ausiliario. Una volta attuate, queste due serie di misure dovrebbero rendere più efficienti le procedure dei tribunali e migliorarne la gestione amministrativa.

Dall’inizio del 2009 sono stati assunti nuovi ispettori giudiziari, a seguito di una revisione della procedura di assunzione intesa a garantire una loro più ampia rappresentatività dal punto di vista geografico. Questa nuova procedura di assunzione ha però formato oggetto di ricorso dinanzi a un tribunale da parte del Procuratore generale, che la ritiene non sufficientemente obiettiva e, pertanto, lesiva dell'indipendenza dell'Ispettorato. È in atto un lavoro di revisione degli orientamenti dell’attività dell'Ispettorato giudiziario, come pure è in fase di elaborazione una raccolta della giurisprudenza in materia di sanzioni disciplinari. Il CSM si è impegnato inoltre a pubblicare, a partire dall'inizio del 2010, tutte le misure di sanzione disciplinare adottate.

4.2. Parametro di riferimento n. 2: istituire, come previsto, un’agenzia per l'integrità responsabile degli accertamenti patrimoniali, della verifica delle incompatibilità e dei potenziali conflitti d’interesse, nonché dell'adozione di decisioni vincolanti su cui basare eventuali sanzioni dissuasive

Anche nella seconda metà del 2009 l’Agenzia nazionale per l'integrità (ANI) ha continuato a registrare risultati incoraggianti[4]. In due casi il tribunale ha confermato le conclusioni dell’Agenzia circa l’esistenza di "patrimoni ingiustificati” e ha disposto la confisca di beni per un notevole valore. Queste decisioni possono formare oggetto di ricorso, mentre si è ancora in attesa di sentenza per altri quattro casi di confisca di patrimoni. Inoltre, l'ANI ha rinviato parecchi casi all'esame dei pubblici ministeri affinché avviassero un’indagine penale in merito, e ne ha deferiti numerosi altri a diversi organi disciplinari perché assumessero eventuali iniziative sul piano disciplinare. Dinanzi ai tribunali l’Agenzia ha difeso finora con ottimi risultati le conclusioni formulate dai suoi servizi su casi di incompatibilità o di conflitto di interessi.

L’ANI dispone oggi di un organico, benché non sia ancora definitivo, e dovrebbe funzionare a pieno regime una volta che verrà completata l’installazione, nel corso del 2010, del sistema informatico per il trattamento delle dichiarazioni patrimoniali e di interessi. Tutte le dichiarazioni patrimoniali e di interessi pervenute nel corso del 2009 sono liberamente consultabili su un portale del sito web dell'Agenzia.

L’Agenzia rende pubbliche mediante comunicati stampa le sue conclusioni in merito a casi di incompatibilità, conflitto di interessi o “patrimoni ingiustificati”, come pure l’esito delle azioni in giudizio e delle sanzioni disciplinari irrogate a seguito degli accertamenti che essa ha svolto. È possibile controllare online l’iter delle cause tuttora pendenti dinanzi a un tribunale. L’ANI collabora con due ONG per la realizzazione di campagne di sensibilizzazione e di attività di prevenzione.

Il Consiglio nazionale per l'integrità non ha svolto efficacemente la sua funzione di organo di garanzia e di controllo dell’Agenzia.

4.3. Parametro di riferimento n. 3: sulla base dei progressi già compiuti, continuare a svolgere indagini professionali e imparziali sulle accuse di corruzione ad alto livello

La Direzione nazionale anticorruzione (DNA) ha continuato a registrare buoni risultati per quanto riguarda lo svolgimento di indagini imparziali su casi di corruzione ad alto livello[5]. L’efficienza della DNA inizia a far sentire i suoi effetti nelle aule di tribunale, con un aumento di un terzo delle condanne definitive registrate nel 2009 rispetto al 2008. Una sentenza di condanna è stata pronunciata in primo grado nei confronti di un attuale membro del Parlamento che è anche un ex sottosegretario, mentre un sindaco e un ex vicesindaco sono stati condannati con sentenza definitiva per concussione. Le pene saranno scontate in carcere. Al tempo stesso, però, le pene per i reati di corruzione ad alto livello comminate dai tribunali continuano ad apparire troppo blande e a non avere un sufficiente effetto deterrente, proprio come in passato: per metà delle condanne definitive il tribunale ha applicato la pena minima e per tre quarti delle condanne le pene sono state sospese.

Questa analisi è confermata da uno studio condotto da un gruppo di lavoro congiunto sull'individualizzazione delle pene per i reati di corruzione, i cui risultati sono stati presentati nel giugno del 2009[6]. Come prima iniziativa per dar seguito alla pubblicazione dello studio, l'Alta Corte di cassazione e di giustizia (ACCG) ha redatto un progetto di guida destinata ai tribunali, sulla cui utilità sul piano operativo appare prematuro pronunciarsi in questa fase. Gli operatori del diritto hanno proposto che la versione definitiva della guida, che sarà pubblicata a cura dell’ACCG al termine di un processo di consultazione, dovrebbe essere sufficientemente accurata e, ad esempio, contenere esemplificazioni o illustrazioni di casi concreti destinati ad aiutare i giudici nella pronuncia delle sentenze. La versione definitiva della guida dovrebbe inoltre affrontare le questioni non soltanto della contraddittorietà ma anche dell’eccessiva clemenza della giurisprudenza in materia di corruzione, così come sottolineato anche nello studio del gruppo di lavoro congiunto. Sarà necessario monitorare attentamente le iniziative adottate per dar seguito a tutte le raccomandazioni (nove) formulate in tale studio.

Per quanto riguarda la durata del giudizio, i processi relativi a cause importanti continuano a trascinarsi troppo a lungo: in tutti i procedimenti giudiziari in cui sono coinvolti imputati “eccellenti” sono state sollevate almeno una volta delle eccezioni di incostituzionalità. Benché la Corte costituzionale abbia respinto sino ad oggi pressoché tutte le eccezioni sollevate, molte cause hanno registrato ritardi superiori ai sei mesi poiché il processo viene sospeso in attesa della pronuncia della Corte. Attualmente due diverse proposte di modifica della legislazione intese a limitare il carattere sospensivo delle eccezioni di incostituzionalità attendono di venire esaminate dal Parlamento dal settembre del 2009.

Nella seconda metà del 2009 il Parlamento, su richiesta dei pubblici ministeri, ha permesso l'apertura di un'indagine penale su un caso in cui è coinvolto un ex ministro che è un parlamentare in carica.

La definizione dei fondi pubblici in un caso che ha interessato personaggi di spicco, relativo a un presunto abuso d’ufficio e ad una presunta violazione della normativa sugli appalti pubblici avvenuti in un'azienda di proprietà statale solleva interrogativi per quanto riguarda i provvedimenti che i giudici adotteranno sui presunti atti di corruzione ad alto livello in un certo numero di casi simili che sono attualmente oggetto di indagini o sono già stati rinviati dinanzi a un tribunale[7].

4.4. Parametro di riferimento n. 4: adottare ulteriori misure per prevenire e contrastare la corruzione, in particolare nelle amministrazioni locali

Nel secondo semestre del 2009 la Romania ha adottato – in risposta alle raccomandazioni formulate dalla Commissione – una serie di misure destinate a rafforzare i meccanismi di coordinamento e di controllo della strategia nazionale anticorruzione. La commissione incaricata dei controlli si è riunita con maggiore frequenza; è stato istituito un nuovo gruppo di lavoro tecnico composto di rappresentanti dei settori interessati dall’attuazione della strategia e di funzionari della pubblica amministrazione a livello locale. Determinate amministrazioni comunali e alcuni sindaci si sono offerti di partecipare a progetti pilota per l’introduzione di provvedimenti di lotta alla corruzione nelle località di loro competenza. Si prevede inoltre di estendere la strategia anticorruzione ad altri settori particolarmente esposti come l'ispezione del lavoro, che rientra fra le competenze del ministero del Lavoro.

Le strategie locali di contrasto della corruzione, definite dalle procure provinciali, sembrano dare buoni frutti, dal momento che si è registrato un aumento sia dei rinvii a giudizio che delle indagini avviate d’ufficio[8]. Per la prima volta, il bilancio dell’ufficio del pubblico ministero prevede la creazione di un fondo per lo svolgimento di operazioni di polizia sotto copertura delle procure provinciali. Sono stati riferiti alcuni esempi di fruttuosa collaborazione tra i pubblici ministeri e la Direzione generale anticorruzione (DGA) del ministero dell’Amministrazione e dell’interno (MAI).

Sul piano delle attività di prevenzione, la DGA ha elaborato e iniziato ad applicare un nuovo metodo per individuare i rischi e i punti deboli all'interno del MAI per quanto riguarda la corruzione, e ha inoltre portato avanti campagne di sensibilizzazione, rivolte ai semplici cittadini, incentrate sull'esortazione a non versare mai tangenti. Il MAI intende sfruttare le opportunità rappresentate dal Centro nazionale per l'integrità e rafforzarne la funzione: il Centro dispone di finanziamenti garantiti per i prossimi due anni, il che consentirà di potenziarne la rete di gruppi d’azione anticorruzione e di intensificarne le attività di formazione.

L’Agenzia nazionale per i funzionari pubblici ha già compiuto passi in avanti nel lavoro di revisione e di rafforzamento del ruolo dei consulenti deontologici all'interno delle istituzioni pubbliche: un disegno di legge in materia dovrebbe essere sottoposto entro breve all’esame del Parlamento.

[1] Decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (GU L 354 del 14.12.2006, pag. 56).

[2] La sezione del contenzioso amministrativo e tributario dell’ACCG ha introdotto la seguente migliore pratica: quando viene presentato un ricorso nell'interesse della legge di competenza di questa sezione, essa redige una relazione che illustra le opzioni proposte e le possibili soluzioni da sottoporre in assemblea plenaria. Questo metodo consente lo svolgimento di dibattiti già ben avviati tra giudici che hanno una conoscenza approfondita dell'argomento, oltre a contribuire a una maggiore efficienza dei ricorsi presentati nell'interesse della legge.

[3] Jurindex è uno strumento inteso, mediante la pubblicazione su un solo sito di tutte le sentenze pronunciate dai tribunali, a garantire l’accesso generale del pubblico all’integralità della giurisprudenza dei tribunali, rendendo quindi più trasparente l’azione della giustizia.

[4] Nel periodo 22 maggio 2009-4 gennaio 2010 l’ANI ha svolto 769 accertamenti e rinviato altri 174 fascicoli all'esame delle istituzioni competenti affinché irrogassero sanzioni o avviassero un'indagine penale. Due di questi 174 fascicoli sono stati trasmessi a un tribunale perché disponesse la confisca di “patrimoni ingiustificati", 60 fascicoli sono stati deferiti a organi disciplinari affinché confermassero le conclusioni dell’ANI su casi di incompatibilità o di conflitto di interessi e, infine, 112 fascicoli sono stati rinviati all’esame dei pubblici ministeri perché indagassero su presunte false dichiarazioni o su eventuali altri reati. Al 22 febbraio gli organi disciplinari avevano irrogato sanzioni in undici casi di incompatibilità.

[5] Tra il 1° luglio e il 31 ottobre la DNA ha avviato dinanzi ai tribunali 45 azioni giudiziarie riguardanti 122 imputati, tra cui: un ex primo ministro e attuale membro del Parlamento, un ex consigliere di un primo ministro ed ex membro del Parlamento, un esperto parlamentare ed ex membro del Parlamento, un ex presidente dell’Ufficio nazionale per la prevenzione e la lotta al riciclaggio di denaro (ONPCSB), quattro sindaci, un vicesindaco, un viceprefetto, due direttori di enti pubblici e cinque direttori di aziende statali.

[6] Il gruppo di lavoro congiunto era composto di rappresentanti del Consiglio superiore della magistratura, della Direzione nazionale anticorruzione, dell'Alta Corte di cassazione e di giustizia, dell'ufficio del pubblico ministero e del ministero della Giustizia.

[7] La causa riguardava un presunto abuso d’ufficio, con un pregiudizio stimato a 3 milioni di euro. Dopo una prima sentenza di assoluzione del 19 febbraio 2009, l’ACCG ha prosciolto dalle accuse in via definitiva gli imputati, tra cui figurava anche un parlamentare in carica, in data 28 settembre 2009.

[8] Le statistiche riferiscono di 173 rinvii a giudizio in cause riguardanti 273 imputati nel 2009, rispetto a 81 rinvii a giudizio in procedimenti relativi a 180 imputati nel 2008.