[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 15.11.2005

COM(2005) 568 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazione sullo stato di avanzamento della creazione del mercato interno del gas e dell'elettricità{SEC(2005) 1448}

A. CONTESTO E CONCLUSIONI PRINCIPALI

L’Europa è attualmente alla ricerca di una strategia di rilancio economico al fine di conseguire un più elevato livello di crescita e di competitività. L’esistenza di un servizio di fornitura di elettricità e gas affidabile e a prezzi accettabili costituisce la chiave di questo rilancio, e sia le imprese che le famiglie dovrebbero poter beneficiare di un approvvigionamento energetico efficiente. Si tratta di un elemento cruciale della strategia di Lisbona.

Per realizzare quest’obiettivo l’UE ha deciso di allineare il settore dell'energia sui segmenti competitivi dell'economia introducendo gradualmente la concorrenza. Le seconde direttive sull'elettricità e sul gas[1] offrono oggi all’UE un'occasione unica di creare il più grande mercato competitivo integrato del gas e dell’elettricità a livello mondiale. L’UE non può farsi sfuggire l’opportunità di portare questo mercato al successo, come recentemente sottolineato dal Consiglio europeo al vertice di Hampton Court.

È ormai passato un anno dalla data alla quale gli Stati membri avrebbero dovuto recepire le nuove direttive, e manca ancora un anno e mezzo al momento in cui i mercati saranno completamente aperti alla concorrenza. La presente relazione fa il punto sulla situazione attuale e individua i settori in cui sono necessari ulteriori progressi.

La sua conclusione principale è che, se da un lato il periodo iniziale della liberalizzazione è stato in larga parte positivo (ad esempio i prezzi dell’elettricità sono attualmente inferiori al 1997 in termini reali, nonostante i recenti aumenti dei prezzi del petrolio, del gas e del carbone), dall’altro lato è necessario adoperarsi ulteriormente per far sì che l'industria e i cittadini beneficino integralmente dei vantaggi di tale liberalizzazione. Questa valutazione è condivisa dalle autorità di regolamentazione dell’energia e dalla maggioranza delle parti interessate consultate durante la preparazione della presente relazione.

La principale carenza che ancora persiste è rappresentata dalla mancata integrazione tra mercati nazionali. Gli indicatori principali in materia sono rappresentati dalla mancata convergenza dei prezzi nell’UE e dal basso livello di scambi transfrontalieri. Questo fenomeno è dovuto generalmente all’esistenza di barriere all’ingresso, all’uso inadeguato dell’infrastruttura esistente e – nel caso dell’elettricità – all’insufficiente interconnessione tra molti Stati membri, che si traduce in fenomeni di congestione. Inoltre molti mercati nazionali sono caratterizzati da un elevato grado di concentrazione dell’industria che osta allo sviluppo di un’effettiva concorrenza. Il mercato del gas continua a soffrire della mancanza di liquidità della capacità di trasporto del gas. In questo quadro si dovrà tenere conto degli effetti dei contratti di fornitura del gas a lungo termine, sia valutandoli in termini di concorrenza, sia considerando che essi potranno risultare necessari a sostenere il finanziamento di nuove grandi infrastrutture[2]. Un altro indicatore dell’assenza di una concorrenza effettiva è rappresentato dal fatto che i clienti cambiano fornitore in misura molto limitata nella maggior parte degli Stati membri, e che la scelta di un nuovo fornitore situato in un altro Stato membro resta l’eccezione.

Dalla presente relazione emerge pertanto che, con rarissime eccezioni, l’ambito economico dei mercati del gas e dell’elettricità nell’UE resta nazionale. Non si è ancora sviluppata una concorrenza transfrontaliera sufficiente a limitare effettivamente il potere economico delle imprese attive sui singoli mercati nazionali. Questo problema dev’essere affrontato con decisione da Commissione, Stati membri, autorità di regolamentazione e industria. La principale azione da mettere immediatamente in atto è costituita dal recepimento totale, completo ed effettivo delle seconde direttive sul gas e sull’elettricità. A destare particolare preoccupazione è il fatto che la maggior parte degli Stati membri ha recepito le nuove direttive in ritardo, mentre in alcuni di essi il recepimento addirittura non è ancora avvenuto. La Commissione continuerà a insistere per l’osservanza della normativa, all’occorrenza mediante procedimenti di infrazione. In particolare gli Stati membri devono prestare attenzione alla necessità, in sede di recepimento in pratica delle direttive, di osservarne lo spirito e non soltanto la lettera. Le direttive stabiliscono un insieme comune minimo di principi e di misure applicabile a tutti gli Stati membri; in certi settori potrebbero tuttavia risultare necessarie misure complementari che tengano conto delle specificità presentate da certi paesi, così da garantire l'effettiva integrazione di ciascun mercato con quelli dei paesi vicini. Un esempio in questo senso è rappresentato dallo sviluppo della zona Nordpool. Alcuni Stati membri hanno già adottato tali misure complementari proattive, potenziando ad esempio le norme minime in materia di disaggregazione dell’offerta contenute nelle direttive, rafforzando il potere e l’indipendenza delle autorità di regolamentazione, liberando le capacità di interconnessione esistenti e costruendone di nuove e adottando misure destinate a promuovere la liquidità sui mercati del gas.

Tutti gli Stati membri devono pertanto esaminare attentamente le modalità di applicazione delle direttive così che queste si traducano rapidamente in mercati più ampi, più aperti e più competitivi. Ciò significa in particolare, oltre ad assicurare il funzionamento nella pratica delle condizioni fissate dalle direttive in materia di accesso reale e non discriminatorio alle reti, mettere in atto misure di disaggregazione e di effettiva regolamentazione, nonché adottare un’impostazione attiva al fine di garantire l’esistenza di capacità di interconnessione adeguate e disponibili. Gli Stati membri dovranno inoltre provvedere a che l’eventuale regolamentazione dei prezzi non agisca in modo da escludere la concorrenza. Allo stesso tempo la Commissione e le autorità nazionali di regolamentazione intensificheranno gli sforzi, nel quadro dei regolamenti concernenti il gas e l’elettricità, per far fronte ad un certo numero di aspetti tecnici, come i meccanismi degli scambi transfrontalieri, il bilanciamento, ecc.

È pertanto troppo presto per decidere se si impongano misure normative complementari a livello comunitario, come quelle indicate in alcune risposte alle indagini svolte dalla Commissione nel preparare la presente relazione: ad esempio un’ulteriore disaggregazione dell’offerta o maggiori poteri alle autorità di regolamentazione. Sarà innanzitutto necessario vedere i risultati che avrà in pratica il recepimento delle seconde direttive. Pertanto la Commissione, oltre a verificare attentamente l’osservanza formale delle direttive, effettuerà un riesame dettagliato, paese per paese, dell’efficacia nella pratica delle misure legislative e regolamentari, comprese eventuali misure nazionali complementari specifiche. Questo riesame darà luogo ad un’altra relazione entro la fine del 2006 e, all’occorrenza, a proposte destinate a porre rimedio ad eventuali problemi ancora sul tappeto nel 2007.

Oltre a queste misure saranno necessarie varie altre azioni di sostegno. L’introduzione della concorrenza tenderà ad esercitare una pressione al ribasso sui prezzi., ma in sé la diminuzione dei prezzi dell’energia non incoraggia né un consumo responsabile, né gli investimenti nell’efficienza energetica, un altro settore in cui l’UE deve ancora fare progressi, come sottolineato di recente dalla Commissione nel Libro verde sull’efficienza energetica[3]. In risposta a questo dilemma, nel dicembre 2003 la Commissione ha proposto una direttiva concernente l’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici, avente l'obiettivo di fornire un inquadramento per lo sviluppo di un vero mercato dell'efficienza energetica.

La quota crescente detenuta dall’energia rinnovabile andrà inoltre integrata nel mercato interno dell’elettricità, sia sul piano tecnico, tramite la fornitura di sufficiente capacità di rete, che su quello commerciale. L’Unione europea ha fissato un obiettivo del 21% per l’elettricità rinnovabile nel 2010[4]. Gli Stati membri hanno sostenuto lo sviluppo dell’energia rinnovabile mediante programmi specifici. Una relazione della Commissione, predisposta separatamente, analizzerà l’impatto di questi programmi sul funzionamento del mercato interno. È necessario continuare a tenere sotto controllo la situazione e incoraggiare le pratiche ottimali, poiché la quota dell’elettricità rinnovabile dovrà ancora aumentare se si vuole realizzare l’obiettivo del 21%.

Per quanto riguarda infine la politica in materia di cambiamento climatico, nel gennaio 2005 è entrato in vigore un nuovo strumento: il sistema comunitario di scambio dei diritti di emissione. Da allora, per motivi vari e complessi, si è assistito ad un sensibile aumento del prezzo delle assegnazioni, La Commissione continuerà a seguire con molta attenzione gli sviluppi di questo mercato, nuovo e non ancora completamente stabilizzato, ne esaminerà il funzionamento, compreso l’effetto eventuale sui prezzi dell’energia, nella relazione in materia prevista per la metà del 2006 e, se necessario, proporrà modifiche volte a garantire il corretto funzionamento del mercato.

La presente relazione e il seguito che ad essa verrà dato rientrano in una strategia organica della Commissione diretta a garantire l’efficace funzionamento del mercato interno dell’energia; in particolare, è strettamente connessa all’indagine sulla politica di concorrenza del settore, i cui risultati finali sono anch’essi attesi per il 2006.

B. LA SITUAZIONE ATTUALE DEL MERCATO INTERNO: EVOLUZIONE DEI SETTORI CHIAVE E CARENZE RESTANTI

1. Recepimento delle nuove direttive

Nella maggior parte degli Stati membri è stato superato il termine del 1° luglio 2004 per il recepimento delle nuove direttive sul gas e sull'elettricità e la legislazione di attuazione è in vigore da meno di un anno; in alcuni Stati, inoltre, le direttive non sono ancora state attuate[5].

Questo ritardo contrasta con l’impegno assunto dal Consiglio europeo di completare rapidamente il mercato interno dell’energia. Di conseguenza diverse misure strutturali entreranno in vigore in ritardo rispetto a quanto previsto dalle direttive. Particolarmente importanti in questo senso sono le norme relative al controllo regolamentare e le disposizioni in materia di disaggregazione.

2. Integrazione del mercato

Va ricordato che la liberalizzazione dei mercati si prefigge di creare un unico mercato dell’elettricità e del gas, non di giustapporre 25 mercati nazionali. Si tratta di un compito impegnativo, e l’integrazione di tutti i mercati nazionali non avverrà da un giorno all’altro. Per il momento il grado di integrazione resta insufficiente. Questa conclusione è corroborata da due indicatori fondamentali:

- le significative differenze di prezzo esistenti nel mercato interno,

- il basso livello degli scambi transfrontalieri.

Quando gli scambi sono facili in un mercato integrato, la concorrenza a livello comunitario che ne risulta mantiene i prezzi a livelli simili in tutta l'UE, o per lo meno fra Stati membri o regioni adiacenti. Questo fenomeno non si verifica ancora nel caso del gas e dell’elettricità[6]. Le differenze nei prezzi dell’elettricità per la clientela industriale nell’UE, ad esempio, sono in alcuni casi superiori al 100%. I prezzi all’ingrosso hanno però iniziato a mostrare una convergenza in alcuni paesi limitrofi. Si tratta di primi passi promettenti, ma lo sviluppo dei mercati regionali, in quanto tappa intermedia prima dell’integrazione definitiva a livello UE, è ancora agli inizi, con l'eccezione costituita dal mercato all’ingrosso dell’elettricità, relativamente sviluppato, dei paesi nordici.

Gli scambi transfrontalieri fanno aumentare la pressione competitiva sui prezzi. Attualmente nel mercato interno dell’energia gli scambi non sono ancora sufficientemente sviluppati. Ad esempio nel 2004 i flussi transfrontalieri di elettricità si trovavano ad un livello pari al 10,7% circa del consumo totale[7], percentuale che rappresenta un aumento di appena 2 punti circa rispetto al 2000 (8-9%). Sebbene gli scambi commerciali non si rispecchino necessariamente in pieno nei flussi, questi dovrebbero in generale aumentare qualora si verifichi un significativo aumento degli scambi.

Analogamente, nelle procedure di concentrazione avviate nel quadro del diritto comunitario della concorrenza non è stato generalmente possibile conferire al “mercato rilevante” un’accezione più ampia di quella nazionale.

Nel caso dell’elettricità la mancata integrazione è dovuta in gran parte al fatto che per molti Stati membri la capacità di interconnessione disponibile al mercato è ancora sostanzialmente insufficiente a consentire l’adeguata integrazione dei mercati nazionali e a permettere alle importazioni di esercitare una vera pressione competitiva. Su molte frontiere dell’UE è frequente la congestione. Va ricordato che già nel 2002 il Consiglio europeo di Barcellona aveva adottato l’obiettivo, non ancora realizzato, di una capacità di interconnessione equivalente al 10% almeno del consumo nazionale per tutti gli Stati membri. Il grafico sottostante illustra la correlazione fra la mancanza di collegamenti elettrici e le differenze di prezzo nel mercato interno[8].

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Le strozzature ancora rilevabili nell’infrastruttura elettrica devono essere eliminate e va apprestato un quadro normativo stabile che incoraggi gli investimenti. Le autorità di regolamentazione svolgono in questo senso un ruolo fondamentale. Gli operatori del sistema di trasmissione effettivamente disaggregati devono dimostrare la propria indipendenza e svolgere il proprio ruolo di fattori di facilitazione del mercato investendo nei collegamenti mancanti, anche a costo di aumentare la concorrenza nel connesso settore degli approvvigionamenti.

Un aspetto altrettanto importante è rappresentato dalle procedure di pianificazione. A tale proposito gli Stati membri devono pervenire ad un equilibrio ragionevole, poiché è nell’interesse generale assicurare un approvvigionamento energetico sicuro e competitivo ai cittadini europei. È inoltre necessario innovare e mettere a punto soluzioni che arrechino minore disturbo alle popolazioni locali, come l’integrazione delle linee elettriche nei nuovi tunnel ferroviari.

La costruzione di un’infrastruttura prioritaria per il gas e l’elettricità è stata appoggiata nel quadro del nuovo programma TEN-Energia (TEN-E). Data la persistente carenza di infrastrutture è importante rafforzare ulteriormente il programma. La Commissione ha proposto un aumento significativo del bilancio ad esso destinato nell’ambito della nuova prospettiva finanziaria (2007-2013).

I benefici derivanti dall’esistenza di un’infrastruttura fisica sufficiente non saranno pienamente avvertiti se la capacità non sarà resa disponibile su base non discriminatoria agli operatori del mercato. Poiché però spesso ciò non avviene, è necessario realizzare forti progressi in questo campo[9].

Un altro aspetto importante è rappresentato dalla riserva di capacità a favore dei contratti storici a lungo termine. In una recente sentenza[10] su un caso riguardante la riserva di capacità nel settore dell’elettricità, la Corte europea di giustizia, senza mettere in discussione i contratti a lungo termine in sé e per sé, ha dichiarato incompatibile con il principio di non discriminazione un sistema nel quale ai contratti storici in quanto tali viene conferita la priorità rispetto ad altre richieste di capacità di interconnessione. Alla luce di questa sentenza è necessario che le autorità di regolamentazione e gli operatori del sistema di trasmissione riconsiderino, in consultazione con le società che beneficiano delle riserve, la legalità della prassi corrente in fatto di riserve di capacità sia per l’elettricità che per il gas. La Commissione insisterà sulla conformità delle misure di assegnazione della capacità con il diritto comunitario e pubblicherà il suo parere sulle conseguenze della sentenza della Corte.

3. Concentrazione e consolidamento dell’industria

In assenza di una concorrenza transfrontaliera sviluppata, la struttura dell’industria sui mercati nazionali richiede un’attenzione particolare. La liberalizzazione ha avuto inizio in molti Stati membri a partire da una struttura di mercato monopolistica o per lo meno oligopolistica. L’introduzione della concorrenza a livello UE era destinata nelle intenzioni a porre fine a questa situazione esponendo le imprese alla concorrenza comunitaria. Questo obiettivo non è però stato realizzato nella maggior parte dei mercati. Su molti di essi la concentrazione resta elevata e l’industria ha proceduto ad un ulteriore consolidamento nel periodo che ha fatto seguito all’inizio del processo di liberalizzazione.

Nel caso del gas si riscontra tuttora una mancanza di liquidità sul mercato, causato in primo luogo dall’accesso limitato agli approvvigionamenti concesso ai nuovi operatori del mercato, nonché dal limitato margine di manovra di cui si dispone per il trasporto del gas nella rete europea.

Il numero di soggetti realmente nuovi sul mercato ha subito di recente una diminuzione e, ad esempio, una percentuale molto limitata dei nuovi progetti di produzione di energia elettrica è stata promossa da operatori diversi da quelli storici.

Un indicatore del grado di concorrenza sui mercati nazionali è rappresentato dalla quota di mercato totale dei tre principali produttori (elettricità) e fornitori all’ingrosso (gas) (cfr. il grafico sottostante)[11].

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Leggenda:

Elettricità; Gas MERCATI PIÙ COMPETITIVI Quota di capacità dei tre principali soggetti del mercato all’ingrosso.

Il grafico seguente illustra il fatturato delle principali società produttrici di energia nell’UE.

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Leggenda: FatturatoElettricità; gas; altro

Oltre agli elevati livelli di concentrazione esistenti sui mercati nazionali è osservabile un numero crescente di acquisizioni transfrontaliere. Su certi mercati dell’elettricità sembra inoltre profilarsi la tendenza ad una crescente integrazione verticale tra attività di produzione e di approvvigionamento,- che potrebbe tradursi in una riduzione della liquidità sui mercati all’ingrosso interessati, aggravando così i rischi connessi alla concentrazione. Vi sono stati inoltre tentativi di fusione da parte di operatori storici del gas e dell’elettricità. Queste fusioni possono ridurre gli incentivi disponibili ai concorrenti a costruire nuovi impianti funzionanti a gas. La Commissione osserva attentamente questa evoluzione e – nella misura del possibile – applica rigorosamente le norme in materia di concentrazione[12]. Nei casi riguardanti la concorrenza la Commissione presta particolare attenzione ai rimedi atti a facilitare l’integrazione e l’apertura dei mercati. La Commissione indaga più dettagliatamente sui fenomeni di concentrazione e consolidamento dell’industria nel quadro dell’inchiesta di settore in corso, avviata nel giugno 2005.

A livello sia nazionale che comunitario è necessaria la rigorosa applicazione delle norme di concorrenza, comprese quelle in materia di controllo sulle concentrazioni. Inoltre gli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione politiche attive destinate a stimolare la concorrenza, come l’elaborazione di adeguati programmi di cessione di capacità elettrica e di gas.

Gli Stati membri dovranno inoltre rafforzare il controllo sui complessi mercati dell’elettricità per i quali sussistono elevati rischi di manipolazione a motivo della concentrazione del mercato. Si dovranno mettere a punto norme adeguate in materia di trasparenza, accompagnate dall’obbligo di divulgare le informazioni importanti, come quelle riguardanti la capacità di produzione disponibile. È inaccettabile una situazione in cui soltanto gli operatori storici dispongono delle informazioni necessarie per agire efficacemente sul mercato.

È necessario portare nell’UE gas proveniente da nuove fonti così da stimolare la concorrenza e rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento. Le recenti decisioni adottate dagli investitori, appoggiati dalle autorità nazionali di regolamentazione e dalla Commissione europea, di lanciare vari progetti di nuovi terminali per il gas naturale liquefatto (GNL) nell’UE costituiscono in tal senso un progresso di notevole portata.

4. Reazioni dei consumatori

Il numero di consumatori che cambiano fornitore costituisce un indicatore naturale dell'efficacia della concorrenza. Se tale numero è basso, è probabile che ci si trovi di fronte ad un problema di funzionamento del mercato, anche se non vanno ignorati i vantaggi che comporta la possibilità di rinegoziare con il fornitore storico.

Mentre continua ad aumentare il numero di grandi utenti dell’energia elettrica che cambiano fornitore, gli utenti del gas, la piccola clientela industriale e le famiglie, negli Stati membri in cui hanno il diritto di scegliere, esitano tuttora ad esercitare tale diritto[13]. A questo fenomeno contribuiscono numerosi elementi. Spesso le offerte concorrenti non sono disponibili, o sono troppo simili per costituire una vera scelta. Altri disincentivi sembrano essere rappresentati dall’esistenza di posizioni dominanti e da un insufficiente grado di disaggregazione, specie a livello di distribuzione, oltre al fatto che il cambiamento di fornitore viene spesso percepito come un’operazione rischiosa[14].

Il grafico sottostante illustra i diversi risultati osservati per questo indicatore nei vari Stati membri.

Elettricità

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Gas

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I clienti devono poter beneficiare di una vera scelta. Gli Stati membri e le autorità nazionali di regolamentazione devono garantire l’esistenza di norme adeguate in materia di informazione e trasparenza e di procedure semplici per il cambiamento di fornitore, così da promuovere la necessaria fiducia presso i clienti.

5. Le tendenze dei prezzi

Particolare attenzione va prestata alle tendenze dei prezzi del gas e dell’elettricità sul mercato interno dell’energia[15]. Certe industrie ad uso intensivo di energia hanno recentemente espresso preoccupazione per l’aumento dei prezzi, particolarmente pronunciato in certi Stati membri. È questo uno dei motivi per i quali nel giugno 2005 la Commissione ha deciso di avviare un’inchiesta sul settore del gas e dell’elettricità, al fine di valutare se la concorrenza sia limitata o falsata all’interno del mercato comune. Qualora l’inchiesta confermasse l’assenza di una vera concorrenza, la Commissione non esiterà ad adottare i rimedi del caso.

Va tuttavia osservato che, nonostante i recenti aumenti, nel corso degli ultimi 10 anni i prezzi dell’elettricità sono diminuiti in termini reali, senza contare che i prezzi di altri combustibili, altrettanto importanti per certe industrie, come il gas e il petrolio, sono aumentati in misura più significativa di quelli dell’elettricità negli ultimi tre anni. Si impongono tuttavia ulteriori interventi per fare sì che i cittadini possano fruire di tutti i possibili vantaggi connessi all’apertura dei mercati.

6. L’indipendenza degli operatori di rete

L’effettiva disaggregazione fra la gestione della rete e le parti competitive dell’attività è essenziale a garantire l’indipendenza della gestione e l’accesso non discriminatorio alle reti per tutti i soggetti attivi sul mercato.

Attualmente le norme più rigorose in materia di disaggregazione contenute nelle nuove direttive non sono ancora pienamente applicate nella pratica. In molti casi il processo di disaggregazione non è ancora stato finalizzato dagli operatori di rete[16], in parte a motivo del ritardo con il quale molti Stati membri hanno recepito le direttive stesse. Ciò vale in particolare per la trasmissione del gas e anche, generalmente, per gli operatori dei sistemi di distribuzione. D’altra parte, per quanto riguarda gli operatori dei sistemi di trasmissione un numero crescente di Stati membri si è spinto al di là del disposto delle direttive ed è passato alla disaggregazione della proprietà. Attualmente nella metà circa degli Stati la proprietà della rete di trasmissione dell’elettricità e/o del gas è disaggregata, come risulta dalla tabella seguente[17]

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Per quanto riguarda la distribuzione, nell’attuare le disposizioni in materia di disaggregazione contenute nelle direttive la maggior parte degli Stati membri ha fatto pieno uso di tutte le deroghe possibili, esentando i distributori minori dalla disaggregazione sia giuridica che funzionale e rimandando al luglio 2007 la disaggregazione giuridica per i distributori maggiori. Inoltre le disposizioni nazionali di recepimento degli Stati membri non si spingono in generale al di là dei requisiti minimi delle direttive. Questo recepimento di portata piuttosto modesta delle disposizioni contenute nelle direttive non ha ancora avuto l’effetto auspicato “sul terreno”[18].

Per quanto riguarda l’accesso alla rete, gli operatori del mercato continuano a deplorare gli elevati costi che esso comporta[19]. Nel caso del gas non vi è stato alcun inquadramento chiaro delle condizioni di accesso, specie per le transazioni fra le zone dei vari operatori del sistema di trasmissione. L’entrata in vigore del nuovo regolamento sull’accesso alle reti del gas dal luglio 2006 porterà ad un miglioramento della situazione fornendo per l’appunto un tale inquadramento.

7. Effettiva regolamentazione da parte delle autorità responsabili

Dopo la designazione di un’autorità di regolamentazione in Germania, nel luglio 2005, tutti gli Stati membri dispongono ormai di regolamentatori. L’esperienza fatta con l’attività delle autorità di regolamentazione è in generale positiva; con il passare del tempo esse hanno acquisito forza ed esperienza.

A norma delle nuove direttive sul gas e sull’elettricità le autorità di regolamentazione detengono ormai una quantità minima di poteri nei singoli Stati membri. A differire tuttavia da uno Stato membro all’altro sono invece le possibilità concesse alle autorità di regolamentazione specifiche di ciascun settore di adottare decisioni e farle rispettare[20]. Inoltre alcuni Stati membri hanno insediato varie autorità di regolamentazione, a livello nazionale e regionale, e in alcuni casi si assiste ad una divisione dei poteri fra il regolamentatore specifico di ciascun settore, l’autorità di concorrenza e il ministero. La Commissione continuerà a prestare particolare attenzione ai livelli di potere e indipendenza di tutte le autorità di regolamentazione nel contesto dello sviluppo di mercati competitivi.

Le decisioni adottate dalle autorità nazionali di regolamentazione incidono sul funzionamento del mercato europeo nel suo insieme. Queste autorità devono pertanto agire in un’ottica europea e vanno incoraggiati la cooperazione e il coordinamento. Il Consiglio delle autorità di regolamentazione europee dell’energia elettrica (CEER) ha già realizzato e continua a realizzare progressi significativi in questo settore. Inoltre nel dicembre 2003 la Commissione ha istituito il Gruppo dei regolatori europei per il gas e l’elettricità (ERGEG) che nel corso dei primi due anni di esistenza ha apportato contributi significativi, ad esempio sui problemi connessi all'elettricità transfrontaliera e allo stoccaggio del gas.

Inoltre le istanze europee di regolamentazione per l’elettricità e il gas (note come “Forum di Firenze” e “Forum di Madrid”), che offrono una piattaforma di discussione a tutte le parti interessate, hanno effettuato un eccellente lavoro per quanto riguarda la messa a punto di soluzioni innovative a problemi d’importanza cruciale, come, recentemente, l’accordo volontario sulle condizioni di accesso allo stoccaggio del gas.

In tal modo il CEER, il Gruppo dei regolamentatori europei e i Forum di Firenze e Madrid hanno apportato significativi contributi allo sviluppo del mercato interno, in linea con la politica della Commissione di promozione della coregolamentazione e di una migliore regolamentazione.

Affinché le autorità di regolamentazione possano espletare il loro compito è necessario che la normativa nazionale conferisca loro responsabilità sufficienti e chiare, unitamente ad un adeguato livello di indipendenza. È necessario inoltre potenziare ulteriormente il coordinamento e la cooperazione tra autorità di regolamentazione nazionali.

8. Servizio prestato agli utenti/consumatori e aspetti di servizio pubblico

E’ in via di realizzazione l'obiettivo cui mirano le direttive del gas e dell’elettricità, quello cioè di salvaguardare e migliorare la situazione degli utenti. I sondaggi effettuati sulle percezioni di questi ultimi hanno concluso che il livello di soddisfazione per la qualità dei servizi forniti è generalmente buono[21]. Si sono rivelati infondati i timori che l’introduzione della concorrenza si traducesse in un calo della qualità del servizio o problemi in sede di prestazione del servizio universale.

La Commissione esaminerà inoltre il problema rappresentato dagli utenti vulnerabili che, in particolare, dovrebbero beneficiare di regimi speciali, se necessario per garantire la protezione della clientela.

Inoltre la Commissione resterà vigilante, in particolare per quanto riguarda le conseguenze sociali ed occupazionali della ristrutturazione delle società elettriche, l’effetto dei prezzi competitivi sull’occupazione nelle industrie ad alto consumo energetico e la protezione dei consumatori contro le pratiche di vendita inique. Sarà opportuno tenere periodicamente sotto controllo il grado di soddisfazione dell’utenza al fine di individuare eventuali carenze del mercato, e gli Stati membri e le autorità di regolamentazione devono continuare a confrontarsi con i problemi che rivestono importanza per i consumatori.

La Commissione intende proporre una Carta dei diritti dei clienti dell’elettricità e del gas, da apprestare prima che il mercato sia completamente aperto alla concorrenza in tutta l'UE il 1° luglio 2007.

C. SICUREZZA DELL’APPROVVIGIONAMENTO

Anche se le imprese del settore elettrico hanno ridotto la capacità di riserva disponibile in risposta all’introduzione della concorrenza nel settore, l’approvvigionamento nell'Unione europea si sviluppa in misura soddisfacente da quando è stato aperto alla concorrenza il mercato. Sono state tratte le debite conclusioni dalle difficoltà che aveva causato l’ondata di caldo estivo del 2003, e sebbene anche l’estate del 2005 abbia visto una domanda record in alcuni paesi dell’Europa meridionale non si sono verificati problemi significativi di approvvigionamento[22]. Il Parlamento e il Consiglio adotteranno ben presto una direttiva sull’infrastruttura e la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’elettricità che dovrà essere recepita entro la fine del 2007; a norma delle disposizioni in essa contenute gli Stati membri offriranno un inquadramento normativo affidabile in grado di favorire i nuovi investimenti sia nelle infrastrutture che nella produzione di energia elettrica.

Per quanto riguarda le fonti energetiche primarie, l’Unione europea è fortemente dipendente dalle importazioni. Il Libro verde della Commissione sulla sicurezza dell’approvvigionamento del 2000[23] ha evidenziato la debolezza strutturale dell’approvvigionamento energetico dell’UE e messo in guardia contro un ulteriore aumento nella dipendenza dalle importazioni. Si tratta di una problematica che desta particolari preoccupazioni per quanto riguarda il gas. Nel caso dell’elettricità, infatti, l’UE potrà continuare ad avvalersi parzialmente di risorse sue proprie, comprese quelle rinnovabili, e di carburanti per i quali esiste un mercato mondiale diversificato (carbone e uranio). Per il gas, invece, sarà più difficile realizzare la globalizzazione del mercato e, di conseguenza, la diversificazione delle importazioni. Attualmente, infatti, quasi tutto il gas importato nell’UE proviene da tre soli paesi: Russia, Norvegia ed Algeria. In una situazione in cui le riserve di gas proprie dell’UE si trovano in fase di declino e si prevede un significativo aumento del consumo a livello mondiale, è necessario superare l’attuale forte dipendenza da un numero esiguo di paesi fornitori, in particolare sfruttando al massimo tutte le risorse energetiche proprie dell’Europa: ad esempio potenziando i mezzi di recupero degli idrocarburi nel mare del Nord, segnatamente mediante confinamento del carbonio.

Se da un lato l’Europa si trova per molti aspetti in posizione favorevole, dato che l’80% circa delle riserve globali di gas naturale può essere trasportato nell’UE senza spese eccessive, l’accesso alle nuove fonti di gas richiede di solito la costruzione di nuove infrastrutture di trasporto, gasdotti o impianti di gas naturale liquefatto (GNL). A tale proposito l'UE dovrà puntare maggiormente sulla dimensione strategica dei suoi rapporti energetici con i paesi terzi, in particolare i paesi fornitori, e riflettere al modo in cui l’intensificazione di tali relazioni potrà contribuire al funzionamento dei mercati energetici dell’UE. La recente decisione degli investitori di avviare diversi progetti di terminali GNL nell'UE costituisce in tal senso un progresso. A questi dovranno fare seguito altri progetti di gasdotti e LNG, e andrà intensificato il dialogo con i paesi produttori di gas. Le importazioni di LNG dalle nuove regioni produttrici stanno già rivelandosi in alcuni casi una soluzione competitiva.

Date le previsioni di una forte domanda di gas e conseguente aumento della concorrenza per le risorse di gas nel mondo, in particolare sul mercato mondiale in evoluzione del LNG, il mercato europeo del gas deve restare attraente: esso deve funzionare adeguatamente, disporre di un quadro normativo affidabile e stabile e consentire la libera circolazione del gas in tutta l’UE, così da consentire ai fornitori e agli investitori di beneficiare delle opportunità commerciali offerte dal mercato aperto.

La direttiva sulla sicurezza dell’approvvigionamento di gas[24] istituisce un Gruppo di coordinamento del gas che rappresenta tutti gli Stati membri e prevede norme di sicurezza vincolanti in materia di approvvigionamento al fine di salvaguardare la sicurezza dell’approvvigionamento su un mercato competitivo.

L’energia nucleare rappresenta oltre un terzo della produzione di elettricità nell'UE. La produzione totale di energia nucleare non è mai stata più elevata che nel 2004. Vari Stati membri, come la Francia e la Finlandia, hanno deciso di procedere ad ulteriori investimenti nell’energia nucleare che, oltretutto, non emette CO2 e svolge un ruolo importante in sede di sicurezza dell’approvvigionamento nell’UE. La Commissione ha proposto un inquadramento per l’UE-25 sul problema della sicurezza nucleare e sulla gestione degli scarti nucleari. È importante che gli Stati membri adottino tale inquadramento, indipendentemente dal fatto che intendano o no utilizzare l’energia nucleare.

D. CONCLUSIONI

Con l’adozione delle seconde direttive sul gas e sull’elettricità è ormai d’applicazione l’inquadramento di base per lo sviluppo di un vero mercato interno. Spetta ora agli Stati membri recepire efficacemente le direttive e far sì che il mercato funzioni nella pratica. Ciò dev’essere fatto nello spirito dell’obiettivo perseguito dalle direttive, quello cioè di creare un mercato interno dell’energia funzionante nell’interesse dei cittadini dell'UE.

La presente relazione illustra i motivi per i quali tale obiettivo è ancor lungi dall’essere raggiunto.

Alcuni Stati membri hanno adottato misure complementari per migliorare il funzionamento del mercato alla luce di particolari condizioni nazionali o regionali: come la disaggregazione della proprietà per le reti di trasporto[25], programmi di cessione di gas[26], dismissione di imprese dominanti[27] o creazione di un mercato regionale all’ingrosso[28]. In generale, tuttavia, gli Stati membri tendono ad adottare un’impostazione minimalista in sede di recepimento delle direttive[29]. Una tale riluttanza è dannosa. Gli Stati membri devono essi stessi prendere l’iniziativa di individuare e risolvere i problemi sui mercati del gas e dell’elettricità nel quadro stabilito dalle direttive.

Tenendo conto del fatto che in molti Stati membri la normativa di recepimento delle direttive è di recente adozione e che non sono ancora disponibili i risultati dell’inchiesta di settore, nella presente relazione la Commissione non trae ancora conclusioni definitive sulla necessità di adottare misure complementari a livello europeo. Gli Stati membri e le autorità nazionali di regolamentazione hanno ora un ruolo cruciale da svolgere affinché il mercato funzioni effettivamente.

Date queste premesse la Commissione:

- seguirà attentamente il recepimento della nuova normativa negli Stati membri, insisterà sull’osservanza della medesima e, nei mesi a venire, avvierà i procedimenti di infrazione che si impongono nei casi di mancata osservanza;

- esaminerà dettagliatamente, paese per paese, l’efficacia pratica delle misure di ordine legislativo e regolamentare adottate, comprese le misure nazionali complementari, nei mesi a venire; la Commissione si doterà delle risorse necessarie a svolgere questo compito in maniera efficace ed esauriente. L’esame permetterà alla Commissione di trarre conclusioni sulle misure complementari che eventualmente si impongono a livello di Stato membro e di Comunità. Una relazione finale sull’esito di questo esercizio sarà presentata entro la fine del 2006, e all’occorrenza saranno presentate proposte nel 2007;

- utilizzerà gli strumenti disponibili nel quadro dei regolamenti sull’elettricità e sul gas per adottare misure di attuazione nei settori chiave, in una prospettiva volta ad incoraggiare l’ulteriore integrazione del mercato. La Commissione, ad esempio, adotterà fra poco nuovi orientamenti sulla gestione della congestione nel settore dell’elettricità che faciliteranno gli scambi transfrontalieri grazie all’uso di metodi di gestione più efficaci. Nei settori in cui gli strumenti esistenti non consentono l’adozione di norme armonizzate vincolanti a livello UE, la Commissione inviterà le autorità nazionali di regolamentazione a sviluppare, in seno al Gruppo europeo dei regolamentatori per l’elettricità e il gas, un’impostazione armonizzata ai problemi fondamentali in materia di regolamentazione, come il bilanciamento;

- continuerà a fare pressione sugli Stati membri e sulle autorità di regolamentazione affinché potenzino gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto così da risolvere i problemi di congestione transfrontaliera nelle reti dell’elettricità;

- completerà l’inchiesta sulla concorrenza nel settore e ne trarrà le opportune conclusioni operative.

[1] Direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE relative a norme comuni per il mercato interno rispettivamente dell’energia elettrica e del gas (LS).

[2] Per ulteriori particolari cfr. Documento di lavoro dei servizi della Commissione, allegati tecnici (AT) alla presente comunicazione , sezione 5.

[3] “Fare di più con meno”– Libro verde sull’efficienza energetica, COM(2005) 265.

[4] Cfr. obiettivo contenuto nella direttiva 2001/77/CE sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità e gli atti di adesione dei nuovi Stati membri.

[5] AT, sezione 1.

[6] AT, sezione 4.

[7] Flussi tra Stati membri dell’Unione per il coordinamento della trasmissione di energia elettrica (UCTE).

[8] AT, sezione 5.

[9] AT, sezione 6

[10] Causa C-17/03

[11] AT, sezioni 4 e 5.

[12] Cfr. casi di concentrazione 3440 EDP/ENI/GDP. La decisione di divieto è stata confermata dal Tribunale di primo grado nella causa T-87/05 del 21 settembre 2005.

[13] AT, sezione 3.

[14] AT, sezioni 3 e 7.

[15] AT, sezioni 4 e 5.

[16] AT, sezione 7.

[17] La direttiva prevede che gli operatori siano disaggregati dal punto di vista sia giuridico che funzionale. Gli Stati membri in cui gli operatori dei sistemi di trasmissione sono disaggregati sotto il profilo della proprietà hanno deciso di spingersi al di là del disposto della direttiva al fine di garantire l’accesso non discriminatorio ai terzi. Gli Stati con sezioni bloccate per il gas beneficiano di una deroga dalle disposizioni in materia di disaggregazione.

[18] AT, sezione 7.

[19] AT, sezione 7.

[20] AT, sezione 8.

[21] EUROBAROMETRO, Prezzi e qualità dei servizi di interesse generale, settembre 2005.

[22] AT, sezione 10.

[23] Libro verde “Verso una strategia europea di sicurezza dell’approvvigionamento energetico”, COM(2000) 769.

[24] Direttiva 2004/67/CE concernente misure volte a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di gas naturale.

[25] Cfr. tabella a pagina 11.

[26] Come in Germania, Italia, Francia, Austria e Spagna.

[27] Come in Italia.

[28] Come Nordpool.

[29] AT, Executive Summary (sintesi).

40 € - 50 €

oltre 60 EUR

50 € - 60 €

30 € - 40 €

sotto i 30 €

Collegamenti infrastrutturali mancanti

in costruzione / completo

In progetto

nessun progresso su un nuovocollegamento

Nessun indice dei prezzi

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Prezzo spot medio (o equivalente)

luglio 2004 – giugno 2005

Trasmissione dell’elettricità

Trasmissione di gas

Austria

giuridica

giuridica

Belgio

giuridica

giuridica

Danimarca

proprietà

proprietà

Finlandia

proprietà

Francia

giuridica

giuridica

Germania

giuridica

parzialemente giuridica

Grecia

giuridica

Irlanda

giuridica

disaggregazione non attuata

Italia

proprietà

giuridica

Lussemburgo

giuridica

disaggregazione non attuata

Paesi Bassi

proprietà

proprietà

Portogallo

giuridica

Spagna

proprietà

giuridica

Svezia

proprietà

proprietà

Regno Unito

proprietà

proprietà

Norvegia

proprietà

Estonia

giuridica

disaggregazione non attuata

Lettonia

giuridica

disaggregazione non attuata

Lituania

proprietà

disaggregazione non attuata

Polonia

giuridica

disaggregazione non attuata

Repubblica ceca

proprietà

disaggregazione non attuata

Slovacchia

giuridica

disaggregazione non attuata

Ungheria

proprietà

giuridica

Slovenia

proprietà

disaggregazione non attuata

Cipro

Malta

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

FI SE UK IT IE DK DE NL HU AT ES LU BE PO PT FR LT LV SI CZ GR EE CY MA SK

Percentuale di cambiamento

Industriale, grande e molto grande

Famiglie e imprese di dimensionimolto ridotte

Industriale e commerciale, piccolo-medio

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

IE UK ES DK BE IT NL FR HU AT LU SE SK SI PO LV LT EE DE CZ

Percentuale di cambiamento

Industriale, grande e molto grande

Industriale e commerciale, piccolo-medio

Famiglie e imprese di dimensioni molto ridotte