1Introduzione

I prodotti fitosanitari, noti anche come pesticidi o antiparassitari, vengono utilizzati per proteggere le colture da parassiti, malattie o piante concorrenti allo scopo di ottimizzare la produzione alimentare nell'ambito dell'agricoltura convenzionale o biologica. I pesticidi vengono utilizzati inoltre per preservare la qualità degli alimenti (durante lo stoccaggio) o mantenere determinate aree nelle condizioni necessarie al loro corretto utilizzo (ad esempio le linee ferroviarie). I pesticidi possono essere di origine chimica o non chimica (ad esempio microrganismi) e la presenza di loro residui negli alimenti e nei mangimi può essere nociva per i consumatori.

Dati i loro effetti potenzialmente dannosi per la salute umana o l'ambiente, nell'UE i pesticidi sono soggetti a rigorose norme, sancite dal regolamento (CE) n. 1107/2009 (in appresso "regolamento sui prodotti fitosanitari") e dal regolamento (CE) n. 396/2005 (in appresso "regolamento LMR"). Gli obiettivi dei regolamenti sono assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e animale e dell'ambiente, migliorare il funzionamento del mercato interno, stimolare la produzione agricola nell'UE e facilitare il commercio internazionale. L'attuazione dei regolamenti è responsabilità comune degli Stati membri e della Commissione, dato che gli Stati membri rivestono un ruolo chiave nella valutazione scientifica delle sostanze attive e dei livelli massimi di residui (LMR), ambito nel quale cooperano strettamente con l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA). Sulla base di dette valutazioni, la Commissione propone decisioni riguardanti l'approvazione, il rinnovo dell'approvazione e gli LMR delle sostanze attive, che sono soggette a votazione in seno al comitato permanente per le piante, gli animali, gli alimenti e i mangimi prima di essere formalmente adottate dalla Commissione. La responsabilità di valutare e autorizzare i prodotti fitosanitari spetta pienamente agli Stati membri.

Il regolamento sui prodotti fitosanitari e il regolamento LMR sono integrati in un più ampio contesto normativo e strategico, definito in particolare dalla direttiva sull'utilizzo sostenibile dei pesticidi e dalla politica agricola comune , che stabiliscono obblighi in relazione all'utilizzo dei pesticidi autorizzati e forniscono incentivi a favore di un'agricoltura più sostenibile e di pratiche agricole sostenibili. La normativa ambientale che regolamenta la qualità delle acque superficiali e sotterranee prevede limiti per una serie di pesticidi e, in generale, l'utilizzo dei pesticidi è vietato in aree ritenute di particolare importanza per la preservazione della biodiversità.

Nella società è sempre più diffusa la consapevolezza in merito alla sostenibilità della produzione alimentare, di cui l'utilizzo sostenibile dei pesticidi costituisce una componente importante, come confermato dall'Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile e dal documento di riflessione della Commissione europea sul tema "Verso un'Europa sostenibile entro il 2030".

La Commissione risponde alle preoccupazioni della società riguardanti la sostenibilità nel Green Deal europeo e, in particolare, attraverso la strategia "Dal produttore al consumatore" e la strategia per la biodiversità. Tali iniziative promuoveranno la biodiversità ed ecosistemi sani, sistemi di produzione alimentare più sostenibili e diete più salutari, garantendo nel contempo un equo sostentamento per gli agricoltori e l'accesso a prodotti alimentari nutrienti e di alta qualità per i consumatori. La comunicazione sul Green Deal si impegna in particolare a ridurre l'utilizzo dei pesticidi chimici e i rischi ad essi associati.

Un'agricoltura completamente priva di pesticidi nell'UE non rappresenta tuttavia un obiettivo realistico, neanche nell'ambito dell'agricoltura biologica, che prevede anch'essa la possibilità di utilizzare un numero limitato di pesticidi. L'utilizzo dei pesticidi è uno strumento essenziale per conseguire gli obiettivi dell'UE in materia di salute dei vegetali, sicurezza degli alimenti e sicurezza dell'approvvigionamento alimentare, segnatamente alla luce della prevista crescita della domanda alimentare mondiale connessa all'aumento della popolazione. Lo scopo della normativa dell'UE sui pesticidi non è pertanto eliminarli, ma piuttosto ridurne al minimo l'impatto sulla salute umana e sull'ambiente riducendo la dipendenza dagli stessi, ricorrendo a metodi alternativi e accrescendo l'utilizzo di pesticidi a basso rischio e non chimici.

Nell'ambito del suo programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT), la Commissione ha compiuto una valutazione del regolamento sui prodotti fitosanitari e del regolamento LMR riguardante il periodo intercorrente tra la loro rispettiva entrata in vigore e la fine del 2018, al fine di valutare se i regolamenti fossero adatti al loro scopo e conseguissero i rispettivi obiettivi, mantenendo nel contempo semplice la normativa dell'UE ed eliminando gli oneri non necessari. La presente relazione viene presentata in ottemperanza all'articolo 82 e all'articolo 62, paragrafo 5, del regolamento sui prodotti fitosanitari nonché all'articolo 47 del regolamento LMR ed è corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione che presenta tutti gli elementi di prova pertinenti. La presente relazione viene pubblicata contestualmente alla strategia "Dal produttore al consumatore" e alla seconda relazione sull'attuazione della direttiva sull'utilizzo sostenibile dei pesticidi. Essa si basa sugli elementi di prova raccolti da un contraente esterno , su un parere del meccanismo di consulenza scientifica della Commissione , su relazioni di audit dei servizi della Commissione e sull'esperienza maturata in relazione al funzionamento dei regolamenti.

La Commissione ha inoltre tenuto in debita considerazione due relazioni del Parlamento europeo. La prima relazione , adottata nel settembre 2018, riguarda l'attuazione del regolamento sui prodotti fitosanitari e conclude che il regolamento in questione rappresenta un miglioramento significativo rispetto al passato ed è idoneo a regolamentare i pesticidi a livello dell'UE. Sottolinea tuttavia che gli obiettivi della protezione della salute umana e animale e dell'ambiente non sono conseguiti pienamente e che l'attuazione del regolamento non è soddisfacente. Il Parlamento europeo chiede pertanto a tutti gli attori chiave di intervenire. La seconda relazione , elaborata dalla commissione speciale sulla procedura di autorizzazione dei pesticidi da parte dell'Unione (commissione PEST) e adottata nel gennaio 2019, chiede più trasparenza, politiche rafforzate per far fronte ai conflitti di interesse e un maggiore indipendenza scientifica. La relazione sollecita inoltre una rigorosa applicazione del principio di precauzione e di un approccio basato sul pericolo nell'ambito della procedura di autorizzazione, e chiede maggiori incentivi e attività di ricerca a favore delle alternative a basso rischio, nonché la creazione di un elenco negativo dei coformulanti vietati e una procedura di approvazione per gli antidoti agronomici e i sinergizzanti. La Commissione ha già risposto direttamente alle due relazioni del Parlamento europeo,.

La Commissione ha inoltre tenuto conto delle discussioni tenute dal Consiglio "Agricoltura e pesca" nel novembre 2018 e dal Consiglio "Ambiente" nel dicembre 2018. I ministri hanno proceduto in particolare a uno scambio di opinioni sugli attuali sviluppi del sistema di approvazione e autorizzazione e sugli effetti del numero crescente di mancati rinnovi dell'approvazione di sostanze attive sull'agricoltura e sugli agricoltori europei. I ministri hanno inoltre discusso l'eventuale avvio di una riflessione a lungo termine sulla possibile elaborazione di misure dell'UE volte a integrare le azioni nazionali che puntano a ridurre e infine sopprimere l'utilizzo dei prodotti fitosanitari pericolosi, stimolando nel contempo lo sviluppo di alternative. La Commissione ha ricordato che gli Stati membri non stanno facendo abbastanza per ridurre la dipendenza dalle sostanze chimiche fitosanitarie e che le potenzialità della difesa integrata non vengono sfruttate pienamente. Inoltre gli Stati membri spesso non rispettano i termini stabiliti quando rivestono il ruolo di Stati membri relatori per il sistema di approvazione dell'UE e ricorrono sempre di più ad autorizzazioni di emergenza dei prodotti, compromettendo così il sistema dell'UE. La Commissione ha riconosciuto la necessità di individuare modalità per accelerare l'immissione sul mercato di sostanze attive e prodotti a basso rischio.

La presente relazione illustra le principali conclusioni della valutazione dell'attuazione e del funzionamento tanto del regolamento sui prodotti fitosanitari quanto del regolamento LMR in tutti gli Stati membri sin dalle loro date di applicabilità, rispettivamente giugno 2011 e settembre 2008. La relazione propone inoltre azioni volte a migliorare l'attuazione dei regolamenti allo scopo di semplificare o rafforzare il quadro normativo attuale.

Benché la valutazione abbia messo in luce una serie di debolezze, alcune delle quali sono controverse tra i vari portatori di interessi, i portatori di interessi dalle diverse aree di appartenenza concordano sul fatto che la normativa vigente definisce un quadro adeguato per l'approvazione pre-commercializzazione delle sostanze attive e l'autorizzazione dei prodotti fitosanitari e non chiedono modifiche sostanziali del regolamento sui prodotti fitosanitari. Le opinioni sono più divergenti per quanto riguarda il regolamento LMR. La relazione individua nella prossima sezione sedici ambiti nei quali l'attuazione può essere migliorata nel breve e medio termine.

2Conclusioni della valutazione e possibili prospettive future

2.1Protezione rafforzata della salute umana e dell'ambiente

La valutazione ha rilevato che il regolamento sui prodotti fitosanitari è ampiamente efficace nella protezione della salute umana e dell'ambiente in virtù della rigorosità dei criteri di approvazione, ma che la sua attuazione può essere ulteriormente migliorata. I portatori di interessi dalle diverse aree di appartenenza ritengono che i requisiti normativi vigenti nell'UE siano tra i più rigorosi al mondo, se non persino i più rigorosi in assoluto. Il numero di sostanze attive era già diminuito di oltre il 50 % per effetto della direttiva 91/414/CEE, in vigore prima del regolamento sui prodotti sanitari, che aveva comportato il ritiro dal mercato di numerose sostanze che non avrebbero soddisfatto i requisiti della direttiva. Ciò significa che il livello di protezione della salute e dell'ambiente era già elevato prima dell'entrata in vigore del regolamento sui prodotti fitosanitari. Con il regolamento, è stato avviato nel 2011 un processo di riesame periodico dell'approvazione di tutte le sostanze attive, mediante il quale le sostanze attive precedentemente approvate vengono riesaminate alla luce di criteri di approvazione rafforzati per accrescere ulteriormente il livello di protezione nell'UE. Per effetto di tale processo, ulteriori sostanze attive approvate in passato non possono più essere utilizzate nei prodotti fitosanitari e il numero complessivo delle sostanze attive approvate è notevolmente minore rispetto a paesi terzi con una produzione agricola significativa. La quota di sostanze attive con profili di pericolo elevato è esigua (2 %) e diminuirà ulteriormente in futuro, mentre la quota di sostanze attive con profili meno problematici è relativamente ampia (37 %) ed è in aumento. Di fatto, negli ultimi anni circa la metà delle domande di approvazione di nuove sostanze attive (in media vengono presentate 10 domande di questo tipo all'anno) riguarda microrganismi (sostanze non chimiche) o sostanze presumibilmente conformi ai criteri applicabili alle sostanze a basso rischio. Dal 2011 al 2018 le decisioni di non concedere, non rinnovare o revocare l'approvazione di 22 sostanze attive a causa di preoccupazioni legate alla salute o all'ambiente hanno contribuito ad attenuare gravi rischi per i consumatori, gli operatori, i lavoratori, gli astanti e i residenti nell'UE, come pure per l'ambiente. Ci si attende che la protezione della salute umana e dell'ambiente migliori ulteriormente negli anni a venire, quando verrà ultimato il primo riesame di tutte le approvazioni esistenti (presumibilmente entro il 2025). Non tutti i portatori di interessi concordano tuttavia sul fatto che il regolamento sui prodotti fitosanitari tuteli efficacemente la salute umana e l'ambiente: varie ONG sostengono in particolare che l'attuazione dei criteri di approvazione non sia sufficientemente rigorosa e che nell'UE vengano ancora utilizzate sostanze attive pericolose.

Benché il regolamento sui prodotti fitosanitari disponga di evidenti potenzialità per conseguire efficacemente i propri obiettivi, tra l'altro aumentando la quota delle sostanze a basso rischio, tali obiettivi sono stati raggiunti solo in parte a causa di problemi di efficienza. L'attuazione del regolamento sui prodotti fitosanitari è infatti afflitta da considerevoli ritardi per quanto riguarda l'approvazione e il rinnovo dell'approvazione delle sostanze attive nonché la (ri)autorizzazione dei prodotti fitosanitari. Ciò rende necessario prorogare di diversi anni i periodi di approvazione delle sostanze attive per attendere la conclusione del processo decisionale, negando inoltre l'accesso al mercato a sostanze attive a basso rischio e mantenendo sul mercato sostanze attive che vengono infine giudicate non più conformi ai criteri di approvazione.

I costi e il carico di lavoro connessi all'approvazione e al rinnovo dell'approvazione delle sostanze attive e all'autorizzazione dei prodotti fitosanitari all'interno delle tre zone definite dal regolamento sui prodotti fitosanitari non sono equamente distribuiti tra gli Stati membri. Anche tale aspetto contribuisce ad aggravare i ritardi esistenti, dato che taluni Stati membri devono far fronte a un carico di lavoro elevato. Inoltre le tasse riscosse da alcuni Stati membri appaiano insufficienti a coprire i loro costi e, in aggiunta, non tutti gli Stati membri destinano specificamente tali tasse alle autorità che svolgono effettivamente il lavoro, con una conseguente insufficiente disponibilità di risorse.

L'iniziativa dei cittadini europei sul glifosato, che nel 2017 ha raccolto oltre un milione di firme in meno di nove mesi, ha chiesto una maggiore trasparenza del processo di valutazione dei pesticidi. In risposta, per accrescere la fiducia nelle valutazioni scientifiche effettuate dagli Stati membri e dall'EFSA, la Commissione ha proposto una modifica della legislazione alimentare generale , che è stata adottata dal Consiglio e dal Parlamento europeo il 13 giugno 2019 (regolamento (UE) 2019/1381 relativo alla trasparenza e alla sostenibilità dell'analisi del rischio dell'Unione nella filiera alimentare) e diverrà applicabile il 27 marzo 2021. A decorrere da tale data, l'intero fascicolo fornito dal richiedente a sostegno delle domande di approvazione (o rinnovo dell'approvazione) di sostanze attive, ad eccezione di informazioni la cui riservatezza è debitamente giustificata, verrà pubblicato in una fase precoce del processo di valutazione del rischio. Ciò consentirà l'accesso diretto del pubblico e degli scienziati indipendenti ai dati di base. Verrà inoltre creato un registro dell'UE degli studi commissionati allo scopo di assicurare che le imprese che presentano una domanda di approvazione forniscano tutte le informazioni pertinenti e non omettano gli studi sfavorevoli. La Commissione avrà il potere di effettuare missioni di accertamento dei fatti negli Stati membri nel periodo 2021-2025 per valutare se le strutture incaricate di effettuare test applichino le norme pertinenti per la realizzazione dei test e degli studi presentati all'EFSA. Per migliorare la comunicazione del rischio, il nuovo regolamento (UE) 2019/1381 stabilisce alcuni obiettivi e principi generali della stessa (ad esempio fornire informazioni accurate, tempestive e trasparenti, prestare attenzione alle percezioni del rischio e garantire l'accessibilità agli specialisti e ai non specialisti), in virtù dei quali la Commissione ha il potere di adottare in futuro un piano generale sulla comunicazione del rischio mediante un atto di esecuzione.