La proposta costituisce un'ulteriore risposta dell'Unione all'aggressione militare russa all'Ucraina e alla politica di "passaportizzazione" attuata dalla Russia nelle regioni estere occupate. La proposta è pienamente coerente con la dichiarazione dell'alto rappresentante a nome dell'UE sui tentativi della Federazione russa di integrare con la forza parti del territorio ucraino. Inoltre, l'inclusione dei documenti di viaggio rilasciati nei territori georgiani dell'Ossezia meridionale e dell'Abkhazia occupati dalla Russia è in linea con gli appelli del Consiglio europeo di ferma condanna della decisione unilaterale della Russia di riconoscere l'indipendenza dell'Abkhazia e dell'Ossezia meridionale e di esortazione ad altri paesi affinché non ne riconoscano l'indipendenza.

La presente decisione non pregiudica l'applicazione della decisione n. 1105/2011/UE né gli obblighi degli Stati membri ai sensi di tale decisione per quanto riguarda i documenti di viaggio sui quali l'Unione non ha adottato una posizione.

L'iniziativa è coerente con le azioni individuate nelle conclusioni del Consiglio europeo del 24 febbraio 2022 ed elabora ulteriormente gli orientamenti per i consolati degli Stati membri e dei paesi associati Schengen presenti nella Federazione russa e in Ucraina sulle modalità di trattamento delle domande di visto presentate da residenti delle regioni ucraine di Donetsk e Luhansk titolari di passaporti internazionali ordinari russi rilasciati dopo il 24 aprile 2019. La presente proposta integra la sospensione parziale dell'accordo UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti e la proposta della Commissione, presentata in parallelo, di sospensione integrale di detto accordo.

La presente proposta mira a garantire che i documenti di viaggio russi rilasciati nelle regioni straniere occupate o a persone ivi residenti, indipendentemente dall'ubicazione geografica, non siano riconosciuti dagli Stati membri ai fini del rilascio di un visto e dell'attraversamento delle frontiere esterne. Il provvedimento stabilisce un approccio comune al non riconoscimento di tali documenti di viaggio.

La Commissione ha emanato orientamenti ai consolati degli Stati membri in Ucraina e nella Federazione russa sulla presentazione delle domande di visto Schengen da parte dei residenti della Crimea a seguito dell'annessione illegale della Crimea da parte della Russia nel 2014. Ulteriori orientamenti sono stati elaborati nel 2016 per un approccio comune alla questione del non riconoscimento di determinate categorie di passaporti internazionali ordinari russi rilasciati dalle autorità amministrative istituite dalla Russia in Crimea e a Sebastopoli. Nel 2019 i servizi della Commissione e il servizio europeo per l'azione esterna hanno elaborato orientamenti su come trattare le domande di visto presentate dai residenti delle regioni ucraine di Donetsk e Luhansk titolari di passaporti internazionali ordinari russi. La Federazione russa sta attualmente estendendo la pratica di rilasciare passaporti internazionali ordinari russi ad altre zone dell'Ucraina non controllate dal governo, in particolare alle regioni di Kherson e di Zaporizhzhia. Nel maggio 2022 la Russia ha introdotto una procedura di naturalizzazione semplificata per i bambini orfani provenienti dalla cosiddetta Repubblica popolare di Donetsk e dalla cosiddetta Repubblica popolare di Luhansk, nonché dal resto dell'Ucraina. Il decreto si applica anche ai minori privi di cure genitoriali e alle persone giuridicamente incapaci che risiedono in queste due regioni occupate.

Poiché gli Stati membri non hanno riconosciuto l'annessione illegale da parte della Federazione russa della Repubblica autonoma di Crimea e della città di Sebastopoli o di altre regioni dell'Ucraina occupate dalla Russia, in generale i documenti di viaggio rilasciati dalle autorità russe in tali territori non sono stati riconosciuti dagli Stati membri ai fini del rilascio di un visto e dell'attraversamento delle frontiere esterne. Lo stesso avviene per i documenti di viaggio rilasciati nei territori georgiani dell'Abkhazia e dell'Ossezia meridionale occupati dalla Russia. Tali posizioni sono rispecchiate nella tabella dei documenti di viaggio riconosciuti rilasciati da paesi terzi, che la Commissione aggiorna frequentemente sulla base delle comunicazioni degli Stati membri.

L'evoluzione negativa della politica interna russa, caratterizzata dalla crescente repressione politica esercitata dal governo per preservare l'attuale ordine politico ed economico, ha influito in misura crescente sulle relazioni tra l'Unione e la Russia. In risposta a tali sviluppi e parallelamente alla presente proposta la Commissione ha proposto di sospendere completamente l'accordo UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti.

Il 23 febbraio 2022 l'UE ha approvato all'unanimità un primo pacchetto di sanzioni, il quale ha comportato per la Russia un costo aggiuntivo in risposta al suo operato, sotto forma di sanzioni a singole persone, organismi o entità, restrizioni finanziarie e restrizioni delle relazioni economiche tra l'UE e le zone non controllate dal governo delle oblast di Donetsk e Luhansk.

In quanto firmataria degli accordi di Minsk, la Russia ha la chiara e diretta responsabilità di trovare una soluzione pacifica. Con la decisione di riconoscere le regioni dell'Ucraina orientale non controllate dal governo come entità indipendenti, la Russia ha violato palesemente gli accordi di Minsk, che prevedono il pieno ritorno di tali zone sotto il controllo del governo ucraino.

La decisione della Federazione russa di riconoscere come entità indipendenti le zone non controllate dal governo delle oblast ucraine di Donetsk e Luhansk e la decisione di inviare truppe russe in Ucraina in un'aggressione militare senza precedenti all'integrità territoriale, alla sovranità e all'indipendenza di quel paese costituiscono una grave violazione del diritto internazionale e degli accordi internazionali, tra cui la Carta delle Nazioni Unite, l'Atto finale di Helsinki, la Carta di Parigi e il memorandum di Budapest.

In risposta all'annessione illegale della Repubblica autonoma di Crimea e della città di Sebastopoli da parte della Federazione russa nel 2014 e alle continue azioni di destabilizzazione nell'Ucraina orientale, l'Unione europea ha già introdotto: i) sanzioni economiche in risposta alle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, connesse all'attuazione incompleta degli accordi di Minsk; ii) sanzioni relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina; iii) sanzioni in risposta all'annessione illegale della Repubblica autonoma di Crimea e della città di Sebastopoli da parte della Federazione russa.

La misura proposta rispetta i diritti fondamentali e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare la libertà di circolazione e di soggiorno, il diritto di asilo, i diritti del minore e i principi di non respingimento e di non discriminazione.

La questione del non riconoscimento dei documenti di viaggio russi rilasciati nelle regioni straniere occupate è stata discussa in sede di gruppo "Visti" del Consiglio il 13 luglio 2022. In seguito alla riunione informale dei ministri degli Affari esteri (Gymnich) del 31 agosto 2022, l'alto rappresentante ha riferito che gli Stati membri hanno raggiunto un accordo politico sul non riconoscimento dei documenti di viaggio russi rilasciati nelle regioni estere occupate.

La proposta riguarda il non riconoscimento nello spazio Schengen dei documenti di viaggio rilasciati dalle autorità russe nelle regioni straniere occupate nell'ambito della politica comune in materia di visti e dei controlli cui sono soggette le persone che attraversano le frontiere esterne. Considerando che si applica la procedura legislativa ordinaria e tenuto conto del campo di applicazione mirato della misura proposta, è appropriato deliberare con una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio.

Poiché l'UE non ha riconosciuto l'annessione illegale da parte della Federazione russa della penisola di Crimea e delle altre regioni ucraine occupate, i documenti di viaggio rilasciati dalle autorità russe in tali territori dovrebbero essere inequivocabilmente invalidati ai fini dei viaggi in forza del diritto dell'Unione. Lo stesso si applica ai documenti di viaggio rilasciati nei territori georgiani dell'Abkhazia e dell'Ossezia meridionale occupati dalla Russia. Analogamente, la presente misura di non riconoscimento si applicherebbe a tutti i documenti di viaggio rilasciati dalle autorità russe in qualsiasi regione straniera eventualmente e illegalmente invasa od occupata dalla Russia in futuro.

L'obiettivo della misura è garantire il buon funzionamento della politica comune dei visti e della politica sui controlli alle frontiere esterne, nonché salvaguardare la sicurezza dell'Unione e dei suoi Stati membri. La misura proposta è una risposta all'aggressione militare non provocata e ingiustificata della Russia all'Ucraina. La presente proposta rispetta pienamente il diritto sovrano degli Stati membri ai sensi del diritto internazionale pubblico sul riconoscimento degli Stati. Il proposto non riconoscimento dei documenti di viaggio non pregiudica il diritto degli Stati di adottare decisioni relative al riconoscimento di qualsiasi entità territoriale quale dotata di personalità internazionale nella comunità internazionale. Inoltre, la misura proposta non pregiudica l'eventuale validità dei suddetti documenti di viaggio nel contesto della comprovazione dell'identità nei procedimenti o nelle interazioni nazionali. Di conseguenza, rimarrebbe prerogativa dei singoli Stati membri decidere quali tipi di documenti possano essere forniti per comprovare la propria identità.

Gli obiettivi della presente proposta non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai soli Stati membri e possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, perché riguardano l'invalidamento dei documenti di viaggio necessari nel contesto della presentazione di una domanda di visto o dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. L'integrità dello spazio Schengen e la necessità di garantire una risposta uniforme alla "passaportizzazione" attuata dalla Russia nelle regioni estere occupate richiedono un approccio coerente per tutto lo spazio Schengen. Senza la presente proposta, il riconoscimento o meno di tali documenti di viaggio sarebbe soggetto a decisioni dei singoli Stati membri da cui potrebbero derivare discrepanze considerevoli per il rilascio dei visti alle persone che risiedono abitualmente nelle regioni occupate dalla Russia e per la possibilità per queste persone di attraversare le frontiere esterne. Il provvedimento garantirà la certezza del diritto in materia e sarà direttamente applicabile negli Stati membri.

Il riconoscimento dei documenti di viaggio è stato finora una competenza degli Stati membri perché in precedenza l'Unione non ha esercitato la propria competenza concorrente ai sensi dell'articolo 77, paragrafo 2), lettere a) e b), TFUE relativamente al riconoscimento dei documenti di viaggio nell'ambito della politica comune dei visti e dei controlli cui sono soggette le persone che attraversano le frontiere esterne.

L'azione nel settore della libertà, sicurezza e giustizia rientra nella competenza concorrente dell'UE e degli Stati membri a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, TFUE. Pertanto si applica il principio di sussidiarietà in virtù dell'articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE), secondo cui l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)

La proposta stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di non riconoscere i documenti di viaggio rilasciati dalle autorità russe nelle regioni straniere occupate o a persone ivi residenti ai fini del rilascio dei visti e dell'attraversamento delle frontiere esterne.

Sebbene la misura proposta abbia essenzialmente l'effetto di ostacolare i viaggi di determinate categorie di cittadini di paesi terzi verso l'UE in virtù del non riconoscimento della validità dei loro documenti di viaggio ai fini del rilascio di un visto e dell'attraversamento delle frontiere esterne, essa non equivale a un divieto di viaggio nei confronti di dette persone.

Gli Stati membri conservano il diritto di rilasciare un visto con validità territoriale limitata e di apporre il visto adesivo su foglio separato conformemente agli articoli 25 e 29 del regolamento (CE) n. 810/2009 e/o di derogare alle condizioni d'ingresso di cui all'articolo 6 del regolamento (UE) 2016/399. In particolare, gli Stati membri dovrebbero avvalersi di tale diritto per garantire il rispetto dei diritti del minore e del principio di non respingimento.

La misura proposta non incide sul diritto di asilo e sull'acquis dell'Unione in materia di asilo.

Infine, sebbene i documenti di viaggio rilasciati dalla Russia nelle regioni straniere occupate non siano riconosciuti ai fini dell'ingresso nello spazio Schengen, non ne è pregiudicata la validità come documenti d'identità in un contesto nazionale.

4.INCIDENZA SUL BILANCIO

Nessuna.

5.ALTRI ELEMENTI

•Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione

La Commissione monitorerà e valuterà l'attuazione della misura proposta nel contesto della cooperazione locale Schengen e nel quadro del comitato documenti di viaggio istituito a norma dell'articolo 8 della decisione n. 1105/2011/UE.

•Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta

La proposta dispone il non riconoscimento dei documenti di viaggio russi rilasciati nelle regioni straniere occupate o a persone ivi residenti ai fini del rilascio di un visto e dell'attraversamento delle frontiere esterne. Per motivi di certezza del diritto, chiarezza e trasparenza, è opportuno che la Commissione stili un elenco dei documenti di viaggio russi che non dovrebbero essere riconosciuti per recarsi nello spazio Schengen. Detto elenco sarà a disposizione del pubblico sul sito web della Commissione nell'ambito della tabella sul riconoscimento dei documenti di viaggio e dell'elenco dei documenti di viaggio rilasciati da paesi terzi, conformemente alla decisione n. 1105/2011/UE.

2022/0274 (COD)

Proposta di

DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

relativa al non riconoscimento dei documenti di viaggio russi rilasciati nelle regioni straniere occupate

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 77, paragrafo 2, lettere a) e b),

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria,

considerando quanto segue: