COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 11.6.2002
COM(2002) 289 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
Seguito dato al Libro Verde sulla tutela dei consumatori nell'UE
2COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
Seguito dato al Libro Verde sulla tutela dei consumatori nell'UE
RIASSUNTO
Il Libro Verde1, adottato nell'ottobre 2001, comprende va un certo numero di opzioni e di
questioni riguardanti la regolamentazione della tutela dei consumatori e la sua attuazione.Suggeriva in particolare di elaborare una direttiva-quadro sulle prassi commerciali leali.Proponeva inoltre di me ttere a punto uno strumento giurid ico per la cooperazione tra le
autorità incaricate di assicurare l’applicazione della normativa sulla tutela dei consumatori.
Il Libro Verde ha ricevuto numerose rispos te da parte di imprese, organizzazioni di
consumatori, governi e organismi nazionali.  Le idee che esso esprime hanno ricevuto
nell'insieme un'accoglienza favorevole, anche se  non tutte sono state approvate dalle parti che
si sono espresse a riguardo. La consultazione ha evidenziato un ampio consenso sui seguenti
orientamenti:
/g183 la maggior parte delle risposte riconos cono la necessità di una riforma della
legislazione dell'Unione europea relativa alla tutela dei consumatori. L'attuale
status quo costituisce un ostacolo al mercat o interno, sia per i consumatori che per
le imprese;
/g183 la maggior parte delle risposte che es primono una preferenza auspicano che la
riforma si effettui sulla base di una direttiva-quadro e che tale direttiva verta sulle
prassi commerciali leali;
/g183 la grande maggioranza dei pareri  condividono l'idea della Commissione di
elaborare uno strumento giuridico per la cooperazione tra g li organismi nazionali
responsabili per l'applicazione  delle regolamentazioni relative alla tutela dei
consumatori.
Il Consiglio ha invitato la Commissione a dare priorità al seguito del Libro Verde. Dalla
risposta alla consulta zione si evince un netto favore per l'elaborazione di una proposta di
direttiva-quadro. Sarebbe tuttavia altamente auspicabile proseguire la consultazionescendendo nei particolari prima di presentare una proposta. La presente comunicazione fissa
pertanto un piano d'azione per il proseguimento della consultazione degli Stati membri e delle
parti interessate. Comprende all'allegato I, quale preludio alla cons ultazione, un'indicazione
delle questioni destinate ad essere disciplinate dalla direttiva-quadro. Documenti diconsultazione più partic olareggiati saranno dis ponibili in tempo utile.
Tali iniziative sono pienamente coerenti e comp atibili con le esisten ti politiche comunitarie
quali la politica audiovisiva della Commissione (in particolare la direttiva "Televisione senza
                                                
1COM (2001) 531
3frontiere"2), la sua politica sulle comunicazioni commerciali e il seguito dato alla strategia
della Commissione relativa al mercato interno per i servizi.
Nel frattempo, qualisiasi pa rte interessata è invitata a presen tare le proprie osservazioni. Tali
osservazioni dovranno pervenir e alla Commissione entro il 30 settembre 2002 e  dovranno
essere inviate per posta elettronica al seguente indirizzo: consultsanco@cec.eu.int . Inoltre,
copie su carta possono essere sp edite al seguente indirizzo:
Commissione Europea
DG Salute e Tutela dei Consumatori
F101 06/52
B-1049 Bruxelles/Brussel
Parallelamente, i servizi de lla Commissione inizieranno ad  elaborare una proposta di
strumento giuridico finalizzato a sviluppare la  cooperazione nell'appli cazione delle normative
sulla tutela dei consum atori, consultando in modo informal e i governi nazionali e le autorità
particolarmente interessate  in materia, allo scopo di adotta re una proposta entro la fine del
2002.
I. I NTRODUZIONE
1. Il Libro Verde enuncia come idea centrale ch e la frammentazione delle regole europee
nazionali in materia di tu tela dei consumatori imped isce il buon funzionamento del
mercato interno per le operazioni commerciali tra le imprese e i consumatori. Identificaostacoli che rendono i consumatori diffidenti nei confronti degli acquisti transfrontalieri e
le imprese reticenti a vendere al di là delle frontiere e a stabilirsi in più Stati membri. Ilpotenziale del mercato interno in materia di stimolo della concorrenza e di vantaggi per iconsumatori non è stato realizzato. Il Libro Verde propone una scelta, per proseguire sulla
strada dell'armonizzazione, tra l'approccio speci fico (misure di arm onizzazione verticali
supplementari) e l'approccio misto, consis tente in una direttiv a-quadro sulle prassi
commerciali, completata, a seconda delle esigenze , da misure settoriali.
2. Il Libro Verde suggerisce di attribuire un r uolo importante ai codici  di condotta a livello
dell'Unione europea, sulla base di una di rettiva-quadro. In tale contesto, propone che il
mancato rispetto di impegni volontari codificati relativi alle prassi commerciali siadefinito in sé come una prassi sleale. Suggerisce inoltre di rendere le associazioniresponsabili della conformità  dei loro codici con la legisl azione, ma non del rispetto dei
codici da parte dei loro membri.
3. Il Libro Verde pone la questi one dell’opportunità di elabor are orientamenti non vincolanti
che prenderebbero la forma sia di liste redatte da un comitato di regolamentazione degliStati membri, presieduto da lla Commissione, sia di racco mandazioni della Commissione.
Tali orientamenti potrebbero in tal modo se rvire a guidare gli organismi nazionali
responsabili per l'applicazione de lle norme sulla tute la dei consumatori, e ciò ridurrebbe il
rischio di frammentazione garantendo un appro ccio comune. Il Libro Verde indica che il
comitato potrebbe, al fine di garantire la partecipazione dei soggetti interessati, daremandato alle imprese e ai consumatori  di negoziare gli orientamenti non vincolanti.
                                                
2Direttiva del Consiglio 89/552/CEE del 3 ottobre 198 9 relativa al coordinamento di determinate
disposizioni legislative, regolamentari e amministra tive degli Stati membri concernenti l'esercizio delle
attività televisive (GU L298 del 17.10.1989, pag.23), modificata dalla direttiva 97/36/CE.
4Infine, il Libro Verde propone la creazione di  un quadro giuridico pe r la cooperazione tra
organismi pubblici cui è dema ndata l’esecuzione della  normativa in questione.
4. Il periodo di consultazione si è conclu so il 15 gennaio 2002. Un'audizione pubblica sul
Libro Verde si è tenuta il 7 dicembre 2001 a Bruxelles, con più di 200 partecipanti3.
5. Nelle sue conclusioni in preparazione del Consiglio europeo di Barcellona, il Consiglio
sul mercato interno ha chiesto che il seguito dato al Libro Verde riceva un trattamento
prioritario4.
II. R IASSUNTO DELLE RISPOSTE
6. Il Libro Verde ha suscitato un enorme interesse; sono state ricevute 169 risposte5, la
maggior parte provenienti da organizzazioni di  imprese. La tabella allegata (allegato II)
fornisce indicazioni più partic olareggiate sull'origine delle risposte. Tuttavia, la loro
ripartizione non è geograficamen te equilibrata. Tutti gli Sta ti membri hanno risposto alla
consultazione. Tra le istituzioni europee, a tutt'oggi, il Comitato economico e sociale è
l’unica ad aver espresso un parere6, che sostiene nell'insieme l’approccio misto del Libro
Verde, pur richiedendo ulteriori chiarimenti.
La necessità di una riforma
7. Sulla questione globale della riforma, le risposte al Libro Verde sono divise ma la
maggior parte di quelle che esprimono un pa rere chiaro (114 su 141) è favorevole
all'analisi della Commissione. Tutti gli Stati membri , con una sola eccezione, accettano
la necessità di una riforma. Due altri Sta ti membri riconoscono unica mente la necessità di
rivedere le direttive europee esistenti. Le risposte delle imprese  e delle associazioni di
imprese si dividono in due gruppi abbastanza  equilibrati. Un gruppo importante (36) e la
maggior parte delle imprese multinazionali che hanno risposto al Libro Verde (8)
confermano questa analisi. Alcune forniscono esempi di ostacoli. Molte fanno valere che
la mancanza di coerenza tra le legislaz ioni nazionali che recepiscono le prescrizioni
minime delle direttive che gara ntiscono la tutela dei cons umatori costituisce un ostacolo
non trascurabile.
8. Un altro gruppo importante di associazioni di imprese (24 risposte) so stiene che l'analisi
in questione non è sufficientemente provat a. Queste imprese chiedono alla Commissione
di produrre ulteriori elementi probanti sui comportamenti in materia di commerciotransfrontaliero in generale e sul ruolo della tutela dei consumatori nel determinare questicomportamenti. Nell’ambito di questo gruppo alcuni manife stano un minore scetticismo e
sono piu’ propensi a lasciars i convincere se la fossero forniti ulteriori argomenti a
sostegno della necessità di una riforma. Pe r altri, è la natura di qualunque proposta
giuridica che costituisce il fattore determinante. 17 associazioni di imprese e 3 impresenon esprimono un parere chiaro nell'uno o nell'altro senso.
                                                
3Il resoconto dell'audizione pubbli ca figura al seguente indirizzo:
http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/fair_comm_pract/hearing_greenpap_en.html
4Resoconto del Consiglio mercato interno/consumatori/turismo del 1° marzo 2002 - Documento 6503/02
del Consiglio
5L'elenco completo degli autori e il testo di tutte le risposte figurano al seguente indirizzo:http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/develo pments/fair_comm_pract/responses/responses_en.ht
ml
6CES 344/2002
59. Una netta maggioranza (30 su 31) di organizzazioni di consumatori  riconosce la necessità
di una riforma e alcune forn iscono esempi che illustrano la necessità di tale riforma.
Un'organizzazione respinge interamente l'an alisi del Libro Verde facendo valere che è a
livello nazionale che la tute la dei consumatori può essere garantita in modo più efficace.
Armonizzazione
10. Una vasta maggioranza degli Stati membri  (12) sostiene l' approccio misto  e una
direttiva-quadro basata su un'armonizzazione completa e su prassi commerciali leali. Irestanti tre esprimono una preferenza per l' approccio specifico  e ritengono che la
semplificazione e l'armonizzazione della legislazione esistente debbano ricevere la
priorità. Tali paesi temono anche ch e la direttiva-quadro non possa ridurre
sufficientemente la frammentazione normativa. Due Stati membri affermano chel'obiettivo della direttiva-quadro deve essere di  proteggere i consumatori, i concorrenti e il
pubblico con un divieto delle pr assi commerciali sleali. Qu esti paesi affermano che la
direttiva-quadro dev'essere redatta, come nel loro sistema contro la concorrenza sleale, inmodo tale da comprendere i rapporti commerciali tra le impre se; Tale sistema include le
prassi commerciali quali la tutela dei segreti commerciali o l'imitazione servile. Tali statifanno valere che tale estensi one del campo d'applicazione della direttiva si giustifica
poiché non soltanto i consumatori ma anche i conc orrenti, ed in particolare le PMI, hanno
bisogno di essere pr otette contro le prassi commerciali sleali.
11. La maggior parte delle  associazioni di consumatori  (29) si pronunciano a favore
dell'approccio misto, con una direttiva-quadro sulle prassi commerciali leali. Tuttavia, duedi esse esprimono preoccupazione per il fa tto che una direttiva-quadro toglierebbe
qualunque giustificazione alle prescrizioni minime fissate dalle direttive in materia di
tutela dei consumatori e creere bbe le condizioni per l'applicaz ione del principio del paese
d'origine.
12. Ancora una volta, le imprese sono divise ed esprimono opinioni che vanno dal pieno
sostegno al profondo scetticismo. 31 associazi oni di imprese e numerose imprese singole
esprimono una preferenza per l'approccio mis to. 27 sono a favore dell'approccio specifico
e 30 non esprimono una chiara preferenza, rich iedendo ulteriori inform azioni, chiarimenti
o consultazioni. 18 associazioni e una serie di  imprese preferiscono l'idea di una direttiva-
quadro vertente sulle prassi commerciali l eali, 16 sulle prassi ingannevoli e 54 non
esprimono una preferenza chiara.
13. In linea generale, i più scettici esprimono la preoccupazione che una direttiva-quadro
aumenti la frammentazione de l mercato interno. Dubitano che una direttiva-quadro possa
funzionare in pratica o realme nte armonizzare le norme nazi onali. In generale, reclamano
ulteriori elementi in grado di dimostrare che una direttiva-quadro sarebbe in grado disuperare questi ostacoli. Numerose imprese sa rebbero disposte a dichiararsi a favore di
una direttiva-quadro se essa fosse in grado di consolidare e semplificare le normeesistenti.
Codici di condotta, orientamenti non vincolanti e partecipazione delle parti interessate
14. Sono le idee del Libro Verde in materia di codici di condotta  ad aver suscitato il maggior
numero di domande e di rispos te indecise, probabilmente a ca usa della loro novità e per il
fatto che erano solo brevemente abbozzate ne l documento. La maggior parte delle risposte
delle associazioni di impre se e delle singole imprese sono favorevoli al principio
dell'elaborazione di codici di  condotta su scala comunitaria (55 favorevoli, 11 contrarie e
622 senza un parere ben definito). Alcune sost engono che i codici, in particolare nel settore
della pubblicità, sono dota ti di una grande forza, quasi re golamentare. Altre affermano il
contrario e sostengono che i codici di condotta non possono costituire un complemento
alla regolamentazione, o che affidandosi eccessi vamente ai codici si crea confusione tra le
imprese e i consumatori.
15. Una grande maggioranza delle imprese e asso ciazioni di imprese che hanno espresso un
parere (28 su 35) sono contrarie all'idea di  rendere vincolanti gli impegni volontari .
Tuttavia, 53 non hanno espresso alcun parere in merito. Il ruolo dei codici nazionali
suscita numerose domande, in particolare da parte di uno Stato membro, nel quale
l’utlizzazione dei codici è una  prassi corrente. Le risposte sostengono l'idea del Libro
Verde secondo la quale i codici di condo tta devono rimanere r ealmente volontari ma
alcune si pronunciano a favore di un'approvazi one dei codici da pa rte della Commissione.
Alcune preoccupazioni sono state espresse sul fatto che i titolari dei codici possano essere
resi responsabili della loro osservanza.
16. I gruppi di consumatori nonché  altri soggetti si mostrano fa vorevoli, ma con prudenza,
auspicando con decisione che gli impegni sia no resi vincolanti. Per coloro che hanno
espresso un parere, l'idea di definire il man cato rispetto di un impegno come prassi sleale
costituisce una condizione indispensabile affi nché essi garantiscano il loro sostegno ai
codici di condotta (8 a favore,  0 contrari e 25 senza opinione).
17. Gli Stati membri sono prevalen temente favorevoli al ricors o ai codici di condotta in
generale. Uno Stato chiede un proseguimento della consultazione. A ltri due sostengono in
linea generale l'idea di valorizzare codici di condotta  per la tutela  dei consumatori . In
particolare uno di questi due si  dichiara fortemente favore vole all'approvazione dei codici
da parte delle autorità. Quattro Stati membri  auspicano una partecipazione più importante
dei poteri pubblici alla ne goziazione dei codici.
18. Anche le idee relative agli orientamenti non vincolanti  e a un comitato di
regolamentazione hanno suscitato una serie di interroga tivi. Le risposte sono ampiamente
favorevoli al progetto di elaborare orientam enti a livello dell'Unione europea per chiarire
ulteriormente i conce tti delle prassi commerc iali leali. I gruppi di consumatori (15 a
favore, 1 contro, 17 senza opinione) appre zzano in modo particolare tale opzione,
considerando che essa migliora l'adattabilità del quadro regola mentare. Le associazioni di
imprese e le imprese singole si dividono in modo abbastanza equilib rato: 19 favorevoli, 17
contrarie e 52 senza opinione definita. Le ri sposte favorevoli fanno valere che questa idea
contribuisce alla sicurezza e alla chiarezza . Le risposte sfavorevoli temono che gli
orientamenti non risolvano il problema della frammentazione. Non si delinea un'opinione
chiara quanto alla forma e al carattere  giuridico che dovrebbero assumere tali
orientamenti: numerose risposte  lasciano questo aspetto in ombra o generano altri punti
interrogativi. Un gruppo limitato di imprese espr ime preoccupazione sui modi in cui gli
orientamenti sarebbero elaborati o funzione rebbero in pratica.
19. Le risposte delle imprese che esprimono un pa rere presentano forti riserve sul principio
generale di far redigere gli orie ntamenti non vincolanti da un comitato di
regolamentazione o pongono numerose questi oni sul suo funzionamento e sulla sua
composizione. Gli Stati membri che sosteng ono la direttiva-quadro riconoscono inoltre, in
generale, la necessità di attribuire agli orientamen ti carattere non vincolante.
20. Infine, i gruppi di consumator i sono molto favorevoli a una partecipazione delle parti
interessate  (20 a favore, 0 contrari, 13 senza opinione). La maggior parte delle
7associazioni di imprese e delle imprese sing ole apprezzano l'idea di  essere strettamente
associate in qualità di parti interessate (32 a favore, 11 contro, 45 senza opinione). GliStati membri che sostengono la direttiva- quadro appoggiano anche, in generale, la
partecipazione delle parti interessate.
Esecuzione
21. Questa idea è stata accolta in modo molto favor evole dalle associazi oni di imprese e dalle
imprese (30 a favore, 7 contro) e dalle associaz ioni di consumatori (17 a favore, 1 contro)
che hanno risposto; anche la maggior parte degli Stati membri es prime un parere molto
positivo su questa proposta. Alcune  imprese auspicano in particolare che le informazioni
sulle imprese rimanga no confidenziali, in modo tale che non siano resi pubblici reclami
infondati. Uno degli Stati membri, che non possiede un sistema caratterizzato dalla
presenza di organismi pubblici responsabili pe r l'applicazione di regolamentazioni in
questo settore, preferisce valo rizzare il ruolo della cooperaz ione giudiziaria e non vede la
necessità in questa fase di a dottare un particolare strument o. Un altro Stato pone l'accento
sulla cooperazione giudiziaria e sottolinea gli ostacoli alla cooperazione tra il proprio
organismo nazionale responsabile  in materia e quelli degli altri paesi membri, a causa
delle regole di confidenzialità che tale Stato applica alle procedure di diritto penale. Purriconoscendo la necessità genera le di un rafforzamento della cooperazione in materia di
applicazione delle regolamentaz ioni, tre altri Stati membri pr eferiscono mettere l'accento a
breve termine sullo sviluppo de lla cooperazione informale. Tutti gli altri Stati membri
sottoscrivono con convinzione la necessità di tale strumento.
Iniziative future
22. Gran parte delle risposte è favorevole all' idea che la Commissione elabori una proposta
sulla cooperazione in materia di app licazione delle regolamentazioni e non chiede
altre consultazioni su questa iniz iativa. Per quanto riguarda la direttiva-quadro , la
maggior parte delle imprese reclama un Libro Bianco. Il maggior numero delle altrerisposte auspica ulteriori consultazioni o pone domande alle quali desidererebbe ottenere
una risposta. La maggior parte degli Stati membri, pur sostenendo la direttiva-quadro, è
favorevole al proseguimento della consultazione sul contenuto di tale direttiva, ma noninsisterebbe sulla ne cessità di adottare un Libro Bi anco se ciò dovesse rallentare il
progresso dell’iniziativa.
III. T
APPE SUCCESSIVE
La necessità di una riforma
/g183 La risposta alla consulta zione giustifica in modo sufficientemente chiaro i passi
successivi verso la riforma. Un certo numero di risposte e la maggior parte degli
Stati membri hanno indicato che le disparità tra le regole  nazionali, in particolare
nel settore delle prassi commercia li, causano notevoli distorsioni della
concorrenza.
/g183 La Commissione riconosce la necessità di  continuare a sviluppare i lavori di
ricerca in questo settore. Di conseguenza, sono previste ulteriori indagini, al fine
di comprendere meglio gli atteggiamenti delle imprese e dei consumatori neiconfronti del commercio transfrontaliero e la loro percezione degli ostacoli, edinoltre per misurare le divergenze di  prezzo. Tali inchieste aiuteranno la
8Commissione a identificare gli ostacoli al mercato interno che dovranno essere
eliminati in una futura direttiva-quadro.
/g183 Al momento opportuno, qualunque proposta di  rilievo sarà accompagnata da una
valutazione d'impatto e da una lista dei relativi ostacoli al commercio
transfrontaliero.
23. Altri elementi di prova sono emersi successi vamente alla pubblicazi one del Libro Verde.
La relazione di Cardiff della Commissione  sul funzionamento del mercato interno7 ha
messo in luce importanti divergenze di pre zzo che sono ancora presenti. La relazione
mostra che alcuni prezzi al dettaglio possono essere sino al 40% supe riori o inferiori alla
media europea e che la differenza di pre zzo medio è dell'ordine  del 30%. La relazione
conclude che tali divergenze sono dovute a fa ttori "economici" e non "geografici" e che
"la riforma economica e le misure nel settore della concorrenza sembrano meglio in gradodi eliminare la residuale dispersione dei prezzi in questi mercati". La relazione ricorda cheil Libro Verde "presenta alcune opzioni pe r aumentare la concorrenza nei mercati
dall'impresa al consumatore e al dettaglio".Alcune imprese beneficerebbero  evidentemente della perpetua zione di tali divergenze di
prezzo e potrebbero quindi opporsi a una magg iore trasparenza e concorrenza in questo
settore.
24. La Tavola rotonda europea sui servizi fi nanziari ha commissi onato una relazione
8,
recentemente pubblicata, sui vantaggi di un mercato al dettaglio europeo dei servizi
finanziari. La relazione ha stimato il potenziale di riduzione dei costi a 5 miliardi di eurol'anno e l'effetto benefico possibile allo 0,5% della crescita ec onomica. La relazione
identifica una serie di norme nazionali divergenti in materia di tutela dei consumatori ealcune prassi commerciali che costitu iscono ostacoli importanti e che "rendono
impossibili una strategia europea di comme rcializzazione e prodo tti standardizzati".
25. Una recente inchiesta Eurobarometro realizzata dalla Commissione
9 ha inoltre dimostrato
che i consumatori dell'Unione europea danno prova di una fiducia nettamente minore nei
confronti degli acquisti transfrontalieri rispetto agli acquisti effettuati nei loro paesi. Larelazione indica che il 32% dei consumatori eu ropei si sente ben pr otetta in caso di
controversie con imprese ch e hanno sede in un altro Stat o membro, contro il 56% quando
si tratta di un'imprese del proprio paese. Questa mancanza di fiducia si riflette anchenell'atteggiamento generale nei confronti de l commercio elettronico. La recente relazione
sulla valutazione comparativa dei progressi dell'azione "eEuropa" ha rivelato una crescitainferiore alle previsioni e che solo il 4% degli utilizzatori europei indica di effettuarefrequentemente acquisti on-line
10.
Armonizzazione
La direttiva-quadro
/g183 La risposta ricevuta sostiene la Co mmissione nel suo proposito di adottare
l'approccio misto e di elaborare una  proposta di dire ttiva-quadro. Sarebbe
altamente auspicabile proseguire la consultazione sui particolari di tale direttiva-
                                                
7COM 2001 (736) del 7 dicembre 2001
8www.zew.de/erfstudyresults/
9FLASH BE 117 "Studio consumatori" gennaio 2002
10COM (2002) 62 def. del 5 febbraio 2002
9quadro. Gli elementi di una possibile di rettiva-quadro sono esposti nell'allegato I,
che dovrà fungere da base per la consultazione.
Una direttiva-quadro dovrebbe consentir e di realizzare i seguenti obiettivi:
/g183 un'armonizzazione massima con un livello elevato di tutela dei consumatori.
Considerando la necessità di realizzare un corretto funzionamento del mercato
interno, è opportuno proseguire la consu ltazione sul livello di armonizzazione
richiesto nella direttiva-quadro;
/g183 la semplificazione e, quando ciò risulti possibile, la dere golamentazione delle
disposizioni esistenti devono avere la priorità;
/g183 l'applicazione del principio del mutuo ri conoscimento e del cont rollo da parte del
paese d'origine (i principi del mercato interno);
/g183 un equilibrio tra la sicurezza giuridica e l'adattabilità alle circostanze del mercato.
Da un lato, è essenziale che la legislazione presenti un livello di dettaglio
sufficiente per garantire allo stesso tempo una reale armonizzazione e lanecessaria certezza giuridica per le imprese ed i consumatori. La sua redazionedev'essere chiara, in modo ta le che le questioni di inte rpretazione siano ridotte al
minimo. D'altra parte, la legislazione deve essere in grado di resistere, quanto più
possibile, alla prova del tempo ed essere neutra dal punto di vista tecnologico,
evitando regole eccessivamente rigide;
/g183 il campo d'applicazione della legislazione deve basarsi sulla più ampia nozione di
"prassi commerciali leali" e non solo su l concetto più ristretto di "prassi
ingannevoli". Deve inoltre essere redatta in termini di azioni sleali - in altritermini formulare un divieto di  comportamenti commerciali  sleali, piuttosto cheun obbligo di comportame nto commerciale leale;
/g183 una direttiva-quadro dovrebbe  basarsi su un principio generale che potrebbe
comprendere due elementi f ondamentali: il carattere sleal e della prassi, nonché il
"pregiudizio causato al consumatore" (s viluppato in allegato). Il principio
generale dovrebbe essere affiancato da un certo numero di regole specifiche (le
"categorie di prassi leali/sleali") riguardanti vari stadi del rapporto impresa-consumatore. Per illustrare la disposizione generale e le varie categorie verrebberedatto un elenco non esaustivo di esempi.
/g183 Le categorie di prassi leali/sleali potrebbero comprendere i seguenti elementi:
– un divieto per le imprese ad impegnarsi in prassi commerciali che siano
ingannevoli o suscettibili di tr arre in inganno il consumatore;
– un obbligo di divulgare al consumatore tu tte le informazioni significative che
siano suscettibili di influenzare la sua decisione;
– un divieto del ricorso da parte delle imp rese alla violenza, alle molestie,
all’indebito condizionamento;
– una efficace assistenza alla clientela e  trattamento dei reclami durante il
periodo post-vendita.
10/g183 L'accento dev'essere posto sulle prassi sleali che recano pregiudizio agli interessi
collettivi dei consumatori, piuttosto che su casi particolari, conformemente
all'approccio esistente. La legislazi one dovrebbe prevedere la possibilità di
provvedimenti inibitori a ffinché queste pratiche  sleali siano eliminate
rapidamente. La direttiva-quadro sarebbe integrata nell'elenco delle direttivecoperte dall'articolo I de lla direttiva relativa ai  provvedimenti inibitori
11.
Inoltre:
/g183 Secondo due Stati membri, una direttiva-quadro deve egualmente comprendere le
pratiche leali nelle relazioni commerciali tra imprese. Risulta chiaramente dal
Libro Verde che l'intenzione iniziale della Commissione era di limitare ladirettiva-quadro alle operazioni tra imprese e consumatori. Da un lato, esistonoprassi sleali, quali la tutela dei segreti commerciali o l'imitazione servile, chesembrano per loro natura riguardare unicamente i rapporti tra imprese e che
dovrebbero trovarsi al di fuori del campo d'applicazi one della direttiva-quadro.
D'altra parte, esistono talune prassi, quali la pubblicità inga nnevole, che possono
recare pregiudizio sia agli interessi de i consumatori che dei concorrenti e che
entrano più chiaramente nel campo d'applicazione della direttiva, nella misura incui sono interessati i consum atori. Dal momento che ne ssun altro Stato membro si
è dichiarato favorevole all' estensione di una direttiv a-quadro a tutti i rapporti tra
imprese, la Commissione  ritiene di dover modificare il suo orientamento iniziale
secondo il quale verrebbero disciplinate so lo le relazioni imp rese- consumatori.
/g183 La decisione di impegnarsi nell'approc cio della direttiva-quadro non significa,
come indica chiaramente il Libro Ve rde, l'abbandono del ricorso a misure
settoriali specifiche quali la direttiva "Televisione senza frontiere". Essecontinueranno ad essere utilizzate , in funzione delle necessità.
26. La proposta di regolamento re lativo alle promozioni delle vendite nel mercato interno,
presentata dalla Commissione, è compatibile con l'approccio misto. Il Consiglio haindicato che è opportuno attribuire priorità al seguito del Libro Verde della Commissione
sulla tutela dei consum atori. La presente comunicazione  risponde a questa esigenza. Il
Consiglio ha inoltre precisato che i lavori sulla proposta di rego lamento relativa alle
promozioni delle vendite de vono proseguire. In questo cont esto, la Commissione intende
ribadire che tali lavori devono c ontinuare contestualmente al seguito dato al Libro Verde.
Direttive esistenti in materia di tutela dei consumatori27. Il Libro Verde, nella sua descrizione de ll'approccio misto, suggerisce che qualunque
riforma delle direttive esistenti in materia di tutela dei consumatori "debba essereintrapresa una volta che sia stata posta in essere la direttiva-quadro e il suo funzionamentonella pratica abbia consentito di  acquisire una certa esperien za". La base fondamentale di
questo approccio non è cambiata. L'insisten za degli Stati membri a far figurare
prescrizioni minime nelle pr oposte della Commissione non er a meramente arbitraria, ma
era piuttosto una conseguenza delle differenze  di approccio riscontrate nel settore della
tutela dei consumatori, identificate nel Libro Verde. Malgrado gli auspici espressi inalcune risposte, non è politicamente realistic o chiedere agli Stati membri di abbandonare
                                                
11Direttiva 98/27/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 maggio 1998 relativa a
provvedimenti inibitori a tutela degli interessi dei consumatori.
11le prescrizioni minime delle direttive esistenti in materia di tutela dei consumatori senza
affrontare previamente tali differenze.
/g183 Sarebbe tuttavia possibile abrogare alcune disposizioni delle direttive esistenti in
materia di tutela dei consumatori incorporandol e nella direttiva-quadro.
/g183 Le possibilità di modificare le disposizioni di diritto contrattuale nelle direttive
esistenti che hanno posto maggiori proble mi sarebbero esaminate nel contesto del
seguito dato alla comunicazione sul diritto contrattuale europeo12, che sarà
presentata entro la fine dell'anno.
Codici di condotta, orientamenti non vincolanti e partecipazione delle parti interessate
Codici di condotta
28. Secondo il Libro Verde, una direttiva-quadro  affronterebbe due aspetti dei codici di
condotta:
/g183 la definizione del mancato rispetto degli impegni volont ari contenuti in un codice
come prassi commerciali sleale;
/g183 la compatibilità dei codici che raccomandano prassi commerciali con la direttiva-
quadro.
29. L'elaborazione dei codici di condotta a livello dell'Unione eu ropea nel settore della tutela
dei consumatori dovrebbe essere  retta dai seguenti criteri:
/g183 L'essenza dei codici di condotta è il lo ro carattere volontario: le imprese non
devono essere tenute a redigere codici né ad aderirvi. Non devono neppure essere
costrette a negoziare codici con i pubblic i poteri o con parti terze. I codici non
devono applicarsi a coloro che non vi hanno sottoscritto.
/g183 La vigilanza sul rispetto degli impegni presi nei codici di condotta è essenziale
affinché gli Stati membri che non hanno tradizioni in materia accettino che i
codici siano più ampiamente utilizzati e si produca un corrispondente spostamento
di tendenza verso una legislazione meno intrusiva. Il mancato rispetto
dell'impegno volontario deve essere considerato come una prassi commerciale
ingannevole e pertanto sleale.
/g183 Solo gli impegni riguardanti le prassi commerciali tra imprese e consumatori
saranno presi in considerazione.13 Inoltre, solo il mancato rispetto di un impegno
fermo, come quello di seguire alcune "buone prassi commerciali", potrebbe essere
considerato come una prassi ingannevol e. Il mancato rispetto di un impegno
formulato in termini di aspirazione (" migliori sforzi") non costituirebbe invece
una prassi ingannevole.
                                                
12Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul diritto contrattuale
europeo (COM(2001) 398 def.)
13La Commissione ha lanciato un'iniziativa sui codici di condotta tra imprese, nel settore del commercio
elettronico. Cfr. http://europa.eu.int/comm/ enterprise/ict/policy/b2b-market-fair-trade.htm
12/g183 I titolari dei codici dovrebbe ro essere responsabili della conformità dei loro codici
con la legislazione ma non legalmente res ponsabili del rispetto de l codice da parte
dei loro membri. Vigilare affinché i tito lari dei codici sia no responsabili dei loro
codici specifici dovrebbe rafforzarne la credibilità.
/g183 È opportuno incoraggiare l'elaborazione di codici a livello dell'UE. L'adesione a
un codice potrebbe assumere un'implicita "presunzione di conformità",
equivalente al ruolo svolto dalle nor me nel "nuovo approccio". Attualmente è
quasi impossibile sviluppare un codi ce veramente europeo, a causa delle
divergenze tra le regole vigenti a livello nazionale. Inoltre, lo status degli impegnipresi nei codici differisce note volmente tra i vari Stati membri.
/g183 L'approvazione da parte dei pubblici poter i di codici di condotta deve sempre
comportare un prezzo, in te rmini di trasformazioni ch e possono essere richieste
dalle pubbliche autorità. La  Commissione procederà a ulteriori consultazioni per
stabilire se sia necessario prevedere un sistema di approvazione pubblica dei
codici e i meccanismi indispensabili a garantire che tali codici siano in conformitàcon il diritto comunitario. Il sostegno pubblico darebbe origine a una presunzione
di conformità con le disposizioni della direttiva-quadro, fatta salva tuttavia lacompatibilità dei codici con il diritto comunitario o nazionale sulla concorrenza.
30. Importanti preoccupazioni sono state espresse qu anto alla portata de l ruolo dei codici di
condotta. Tali codici non cos tituiscono una panacea. Poss ono essere violati sia per
ingannare i consumatori sia per falsare la co ncorrenza. Non hanno in ogni caso lo stesso
status giuridico della legislazione. Il ricorso in ultima istanza alla legislazione settorialeresta sempre possibile. Codici di condotta e fficaci permettono sempli cemente di ridurre il
ricorso a questa salvaguardia. In tale contes to, la Commissione incoraggia l'elaborazione
di codici che, piuttosto che fissare esigenze minime da ri spettare, vanno al di là delle
disposizioni delle direttive e ga rantiscono un livello più elevat o di tutela dei consumatori.
Orientamenti non vincolanti e part ecipazione delle parti interessate
31. Questi strumenti dovrebbero esse re considerati globalmente insieme alla direttiva-quadro,
dal momento che ciascun elemento reca gradi diversi di sicurezza e di adattabilità. Ilvalore degli orientamenti risi ederebbe principalmente nel fa tto che essi possono costituire
un punto di riferimento per le  imprese, i consumatori, le  autorità responsabili per
l’esecuzione ed i magistrati; sarebbe i noltre indubbiamente ridotto il rischio di
interpretazioni divergenti. Il ricorso a questi orientamenti costituirebbe un contributoimportante alla chiarezza in numerosi regimi giuridici nazionali di tutela dei consumatorinell'Unione europea e in altre politiche co munitarie. Anche se non vincolanti, essi
costituirebbero uno strumento pratico per disciplinare nuove questioni. Funzione ancora
più importante, essi getterebbero  le basi per raggiungere un approccio comune tra i poteri
pubblici nazionali, le cui in terpretazioni hanno un impatto  notevole sulll’applicazione
delle normative.
32. È opportuno proseguire la consu ltazione sia sulla forma che sul processo di elaborazione
degli orientamenti, nonché sul r uolo che potrebbero svolgere in tale elaborazione le parti
interessate. Quest'ultimo punto è stato accolto  favorevolmente in linea di principio, ma
una nuova consultazione e un nuovo esame s ono necessari per quanto riguarda i
meccanismi che darebbero alle parti interessate un ruolo nell'identificazione del consenso.
13Esecuzione
33. L'accoglienza favorevole riservata alle proposte della Commissi one sulla cooperazione
nell'esecuzione delle regolamentazioni fornis ce un chiaro sostegno alla presentazione di
una proposta legislativa che stabilisca un quadro di cooperazione. La Commissione
avvierà presto i lavori su questo punto, in vist a della presentazione di una proposta entro
la fine del 2002. Le parti più interessate, i governi naziona li e le autorità responsabili
saranno consultati in modo inform ale. I particolari delle idee presentate nel Libro Verde
(ad esempio la creazione di un punto di collegamento centrale a livello nazionale,
l'assistenza reciproca e azioni comuni in ma teria di applicazione delle regolamentazioni)
costituiranno la ba se della proposta della Commissione.
IV. INIZIATIVE FUTURE
34. Le consultazioni sulle questioni  che restano aperte dovrebbero  essere effettuate sulla base
di documenti di lavoro. Le grandi linee della direttiva-quadro, delineate nell'allegato I,costituiscono il primo di questi documenti di lavoro.
Pratiche commerciali leali
Settori iniziali di ricerca e metodologia di valutazione
35. La prima tappa consisterà ne l delineare i contorni generali consultando espe rti nazionali e
le parti interessate, al fine di identificare le possibili opzioni. I settori chiave di ricercainiziali, esaminati sulla base di uno o più documenti di lavoro, comprenderanno le nozioni
nazionali di pratiche leali/sleali - vale a dire le disposizioni generali e le categorie di prassileali - i codici di condotta, g li orientamenti non vincolanti e la  partecipazione delle parti
interessate. Eventuali informazi oni in materia saranno raccolte al  fine di valutare l'impatto
delle proposte.
36. Per quanto riguarda le nozioni di  prassi leali, il fine è di identificare le nozioni/categorie di
comportamento commerciale leale/sleale ("nozi oni di prassi leali" ) che sono comuni ai
sistemi giuridici della  maggior parte degli Stati membri. Le nozioni che non sono comuni
ma specifiche agli ordinamenti di uno o di una  minoranza di Stati membri dovranno essere
caratterizzate tenendo conto de i seguenti criteri: (i) gli obi ettivi in ter mini d'interesse
pubblico che motivano la misura; (ii) il fatto che la misura sia collegata all'obiettivo di
interesse pubblico invocato; (iii)  il grado di efficacia della misura per raggiungere gli
obiettivi di interesse pubblico invocati; (iv) il fatto che la  misura sia caratterizzata o no da
particolarità culturali o sociali.
37. Sulla base delle precedenti informazioni, la Commissione procederà a una valutazione
giuridica destinata a determinare se la misura nazionale costituisca una rispostaproporzionata a un interesse pubblic o legittimo di tutela dei c onsumatori e sia coerente in
particolare con altre misure comunitarie in questo settore.
Creazione di un gruppo di esperti38. La Commissione creerà un gruppo di esperti dei governi nazionali per:
– facilitare uno scambio di punti di vista più approfondito tra la Commissione e
gli Stati membri;
14– aiutare la Commissione a identificare i principali ostacoli transfrontalieri
principali che incontrano le imprese e i consumatori nel settore delle prassicommerciali leali e che causano signif icative distorsioni di concorrenza;
– identificare e comparare i concetti di prassi commerciali leali negli Stati
membri;
– identificare le basi comuni e le ques tioni da affrontare in qualunque direttiva-
quadro, utilizzando l'allegato  come punto di partenza per strutturare la
discussione, e determinare il livello di armonizzazione necessario per applicare
i principi del mutuo riconoscimento e de l paese d'origine, realizzando in tal
modo il mercato inter no in questo settore;
– identificare gli ostacoli, in materia di prassi commerciali leali, che non causano
significative distorsioni di conco rrenza e possono quindi essere superati
applicando i principi del mutuo ri conoscimento e del paese d'origine
nell’eventuale direttiva-quadro, senza che siano necessarie ulteriori misure diarmonizzazione
– svolgere un'analisi particolareggiata ed individuare opzioni riguardanti le
future misure in questo settore, come base di una più ampia consultazione.
39. La Commissione presiederà il gruppo, che sarà co mposto da esperti governativi degli Stati
membri. La Commissione inviterà le parti interessate, in particolare le associazioni diimprese e le organizzazioni di consumatori, a presentare le loro posizioni sulle questioni
specifiche considerate. Il gruppo di esperti si  riunirà a intervalli regolari. L'ordine del
giorno del gruppo di esperti, i documenti di lavoro complementar i preparati a tal fine e i
resoconti delle sue riunioni saranno resi pubblici. I lavori del gruppo di esperti saranno
presi considerazione insieme ai c ontributi provenienti da altre fonti.
Gruppi di esperti esistenti40. I lavori e le esperienze dei gruppi di espe rti esistenti saranno me ssi a profitto, se ciò
risulterà necessario e nei setto ri pertinenti, per apportare nuove idee e riflessioni sulle
questioni chiave. Un ruolo impor tante sarà attribuito, in par ticolare, ai lavori del gruppo di
esperti sulle comunicazioni co mmerciali, del gruppo di  esperti sulla strategia dei servizi,
dell'OCSE e della Rete internazionale di controllo delle pratiche commerciali (Europa),che costituisce un'istanza importante nella qual e le autorità responsabili per l'applicazione
delle regolamentazioni degli Stati membri si incontrano e discutono i vari problemi. Il
Comitato dei consumatori continuerà inoltre ad essere associato alle discussioni quandociò risulterà opportuno.
Gruppodi studio41. La Commissione creerà inoltre uno o più gruppi composti da docenti universitari
provenienti dai vari Stati membri per aiutare a identificare le nozioni di prassi leali chesono comuni ai sistemi giuridici dei vari Sta ti, aiutando a distinguerle da quelle che sono
specifiche a taluni Stati membri. A tal fi ne, il gruppo universitario effettuerà uno studio
giuridico comparativo approfondito.
15Partecipazione delle parti interessate
42. La Commissione ritiene che sia essenziale continuare a consultare le parti interessate e
proseguirà il dialogo nel corso dei prossimi mesi. Organizzerà un certo numero di riunioniaperte a Bruxelles ed eventualmente negli Stati membri, su iniziativa dei governinazionali, per analizzare questioni speci fiche. Nel frattempo, le reazioni alla
comunicazione sono benvenute e devono essere inviate alla Commissione entro il 30
settembre 2002 . Tutte le reazioni dovranno essere i nviate per posta elettronica al seguente
indirizzo: consultsanco@cec.eu.int . Inoltre, copie su carta potranno essere inviate al
seguente indirizzo:
Commissione Europea
DG Sanità e Tutela dei Consumatori
F101 06/52
B-1049 Bruxelles/Brussel
43. Salvo esplicita indicazione c ontraria, la Commissione pubblic herà su Internet tutte le
risposte ricevute.
Parlamento europeo44. La Commissione manterrà il Parlamento eur opeo pienamente informato sull'evoluzione
della consultazione, in particolare dei risultati dei gruppi di esperti e delle riunioni con le
parti interessate.
Esame dei risultati acquisiti
45. La Commissione avvierà inoltre un esame partic olareggiato della legislazione vigente in
materia di tutela dei consumatori, al fine di identificare settori suscettibili di essereconsolidati e semplificati. Questo esame comprenderà gli elementi dell' "acquis"comunitario relativi alle pr assi commerciali che non hanno ef fetto sulle disposizioni di
diritto contrattuale degli Stati membri. La Commissione individuerà i settori fondamentali
al fine di procedere ad un'am pia consultazione sulle iniziative di consolidamento possibili
e di garantire la coerenza con le misure adottate a seguito del dibattito avviato dal LibroVerde. Le imprese, i consumatori ed alcuni  Stati membri hanno st igmatizzato, nelle loro
risposte, gli ostacoli esistenti, come ad esempio i vari periodi di recesso stabiliti dalledirettive attuali. Come indicato in preceden za, la Commissione esaminerà gli ostacoli
generati dalle disposizioni di diritto contrattuale dell' "acquis comunitario" in esito aldibattito avviato dalla comunicazione della Commissione sul diritto contrattuale europeo.
16ALLEGATO I
ELEMENTI DI UN 'EVENTUALE DIRETTIVA -QUADRO
Quanto segue costituisce un documento di lavoro che delinea gli elementi di una possibile
direttiva-quadro, al fine di disporre di un punt o di partenza per strutturare la discussione
nell'ambito del gruppo di es perti sopra menzionato.
I. Campo d'applicazione
Un'eventuale direttiva-quadro potrebbe armonizzare le disposizioni legali degli Stati membri
relative alla lealtà delle prassi commerciali, al fine di garantire un livello uniformementeelevato di tutela dei consumatori e il buon funz ionamento del mercato interno. Tale direttiva
non coprirebbe gli aspetti di sanità e di si curezza concernenti i beni mobili ed immobili,
nonché i servizi, né le  norme disciplinanti i c ontratti in ciascuno deg li ordinamen ti nazionali.
Una direttiva-quadro sarebbe dedicata in pr imo luogo alle prassi commerciali sleali che
recano pregiudizio agli interessi collettivi dei consumatori, piuttosto che ai reclamiindividuali. In virtù delle sue disposizioni, g li Stati membri dovrebbero  vigilare affinché i
ricorsi giurisdizionali nei rispettivi ordinamenti consentano di adottare rapidamente misure,anche a carattere temporaneo, destinate a porre  fine a qualunque prassi sleale. La direttiva-
quadro sarebbe inserita nell'elenco delle direttive di cui all'articolo 1 della direttiva relativa aiprovvedimenti inibitori.
Un altro tema oggetto della consultazione consiste nel sapere se la direttiva-quadro debba
prevedere o no la possibilità di un'azione autonoma da parte degli organismi nazionali
responsabili per l'applicazione delle regola mentazioni e/o delle organizzazioni dei
consumatori. È opportuno inoltre esaminare in quest o contesto se le infrazioni più flagranti e
più gravi di specifiche disposizioni della direttiva-quadro (ad esempio, uso della forza,molestie o costrizioni, vedi sotto) potrebbero generare una responsabilità  per danni subiti  da
singoli consumatori.
La direttiva-quadro si applic herebbe solo nella misura in cui non esistono specifiche
disposizioni di diritto comunitario che disciplinano queste prassi commerciali. Ad esempio, siapplicherebbe facendo salvi i requisiti di informaz ione da fornire in virtù della direttiva sul
credito al consumo
14, o le regole sulla sponsorizza zione stabilite nella direttiva sulla
"Televisione senza frontiere".
II. Struttura
1. Disposizione generale
La direttiva-quadro si baserebbe su una disposizione generale, in virtù della quale gli Stati
membri devono vigilare affinché gli operatori stabiliti sul loro territorio non operino in base a
prassi commerciali sleali.
                                                
14Direttiva del Consiglio 87/102/CEE del 22 dicembre 1986 relativa al ravvicinamento delle disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli St ati membri in materia di credito al consumo e le
successive modifiche.
17Il principio generale potre bbe comprendere due elementi:
a) il carattere sleale della prassi commerciale;b) il "pregiudizio al consumatore", vale a dire il fatto che la prassi commerciale
deve causare o essere suscettibile di causare un pregiudizio diretto alconsumatore. Tale criterio dev'esse re misurato facendo riferimento a un
consumatore di intelligenza media, normalmente informato e ragionevolmentecircospetto, così come definito dalla Corte di Giustizia
15. Quando l'impresa
concentra scientemente le sue attività  su un gruppo vulnerabile specifico di
consumatori (come i bambini), tale criterio deve essere adeguato di
conseguenza.
2. Categorie di prassi leali/slealiIl principio generale dovrebbe essere affiancat o da un insieme esausti vo di regole specifiche
(le "categorie di prassi leali/s leali") riguardanti i vari stad i del rapporto impresa/consumatore.
Per definire tali categorie, la  Commissione dovrà esaminare le noz ioni di prassi leali che sono
comuni alla maggior parte degli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
Gli elementi comuni potrebbero  essere in particolare:
- le pratiche ingannevoli;- la mancata indicazione di info rmazioni essenziali ("obbligo di
comunicazione"), comprendendo le dichia razioni, le azioni e le omissioni;
- il ricorso alla violenza, alle molestie, alla costrizione o agli indebiti
condizionamenti;
- la mancata assistenza post-vendita ed il mancato trattamento in maniera
efficace dei reclami.
2.1 Prassi commerc iali ingannevoli
Una direttiva-quadro dovrebbe vietare alle impre se di operare in base  a prassi commerciali
che siano ingannevoli o suscettibili di ingannare  il consumatore cui si rivolgono direttamente
o indirettamente. Esempi:
– qualunque tecnica commerciale finalizza ta a promuovere la vendita di beni
mobili o immobili o i servizi che non sia chiaramente identificabile come tale
dal consumatore. In particolare, la di vulgazione d’informazioni e gli annunci o
promozioni che sono effettuate dietro pagamento o nell'ambito di un accordo
commerciale devono essere  chiaramente riconosci bili in quanto tali dal
consumatore;
                                                
15Pall corp. contro Dahlhausen , C-283/89 Racc. 1990 I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V contro
Clinique Laboratoires SNC and Estée Lauder Cosmetics GmbH , C-315/92 Racc. 1994 I-317; Mars , C-
470/93 Racc. 1995 I-1923;  Commissione contro R.F. tedesca “Sauce Hollandaise” , C-51/94 Racc.
1995 I-3299;  Gut Springenheide , C-210/96 Racc. 1998 I-4657 , Estée Lauder contro Lancaster , C-
220/98 Racc. I-117
18– un'affermazione secondo la quale un bene o un servizio possiedono o
beneficiano di sponsorizzazioni, omol ogazioni, caratteri stiche tecniche,
accessori, ingredienti, quantità, com ponenti o vantaggi che in realtà non
possiedono o di cui non beneficiano;
– un'affermazione secondo la quale un bene o un servizio è di un certo livello,
qualità, categoria, stile o modello, mentre non lo è.
In questo contesto, si dovrebbe esigere che l' impresa debba essere capace di provare in modo
oggettivo la veridicità di  tutte le affermazioni presentate ai consumatori, in modo diretto o
indiretto, diverse da quelle sp ecificamente disciplinate da altre disposizioni legislative
comunitarie. Tale dovere non si estendere bbe anche ai casi di pubblicità basata su
affermazioni puramente soggettive o su opini oni correttamente riportate, a condizione che
l'attenzione del consumatore venga richiamata sulla fonte e sui limiti inerenti a taleinformazione. Inoltre, non sarebbero compresi i casi di "iperbole pubblicitaria" in quanto una
persona di comune buon senso è capace di di stinguere le affermazioni manifestamente
esagerate e di non prenderle sul serio. Alc uni dei punti sopra elencati sono parzialmente
coperti dalla direttiva sulla pubblicità ingannevole, ch e potrebbe essere integrata in
un'eventuale direttiva-quadro.
2.2 Obbligo di comunicazione
Spesso le informazioni sono fornite in opusco li e contratti interminabili o in gergo tecnico.
Una direttiva-quadro dovrebbe garantire la tras parenza di informazioni essenziali, quali le
sanzioni, le spese o i limiti nasc oste riguardanti i beni e i servizi e che sono suscettibili di
esercitare un' importante influenza sulla decisione  di acquistare. Il c onsumatore deve ricevere
queste informazioni dal fornitore prima de ll'acquisto di qualunque bene o servizio.
Una direttiva-quadro potrebbe imporre ag li operatori un obbligo di comunicare al
consumatore tutte le informazioni  suscettibili di  influenzare la sua condotta o la sua decisione
nei confronti dei be ni o dei servizi.
Forniamo qui di seguito un elenco non esaustivo di tali elementi:
– l'identità del fornitore e, nel caso di contratti che richiedono un pagamento
anticipato, il suo indirizzo;
– il prezzo dei beni o dei servizi, tasse comprese, nella valuta applicabile;
– eventualmente, le spese di consegna;
– le modalità di fornitura o di esecuzione;
– la possibilità di rinviare i beni, se è prevista dal diritto comunitario, o
l’esistenza di prassi imprenditoriali in materia di rinvio, di scambio o di
rimborso;
– il costo, se è superiore alla tariff a di base, che un consumatore dovrebbe
sostenere per comunicare con l'operatore, come ad esempio ne caso diutilizzazione di numeri telefonici a tariffa maggiorata;
– le informazioni relative ai servizi alla clientela  post-vendita;
19– l'adesione a un codice di condotta ed ev entualmente a un regime alternativo di
composizione delle  controversie.
2.3 Ricorsi alla forza, alle molestie, alla costrizione o a agli indebiti condizionamenti
Una direttiva-quadro potrebbe prevedere che le  imprese non possano ricorrere alla violenza,
alle molestie, alla costri zione o agli indebiti condiziona menti nei loro rapporti con i
consumatori. Tali disposizioni sa rebbero volte a reprimere le pra ssi di vendita aggressive e si
applicherebbero qualora un'impresa:
a) sfrutti caratteristiche o circostanze proprie del consumatore o la situazione
nelle quale egli si trova. Ad esempio, il fatto di approfittare di una situazionesfavorevole o di una disgrazia del consumatrore, come un lutto o una malattiagrave in famiglia o di eventuali timori per la sicurezza personale o la situazionefinanziaria del consumatore;
b) sottoponga il consumatore ad indebite pr essioni affinché ac cetti di acquistare
beni o servizi. Ad esempio, il fatto di  far comprendere al consumatore che non
potrà lasciare i locali commerciali prima di aver firmato il contratto, o visiteprolungate da parte di rappresentanti commerciali che ignorino gli inviti delconsumatore ad andare via.
2.4 Assistenza post-vendita al cons umatore e trattamento dei reclami
Sarà necessario esaminare quali aspetti dell'assistenza post-vendita al consumatore potrebbero
essere disciplinati dalla direttiva-quadro.
Le procedure di trattamento de i reclami sono suscettibili di figurarvi. La prassi varia, ma
numerose imprese non attribuiscono su fficiente priorità ad un'effi cace gestione delle richieste
e dei reclami dei loro clienti, e ciò si riflette nella qualità delle procedure di reclamo, nellerisorse dedicate a tali procedure, negli atteggiamenti e nei risultati. La direttiva-quadropotrebbe imporre agli operatori di  attivarsi per rispondere in modo rapido ed efficace ad ogni
reclamo e di assicurare un rimborso comple to al consumatore qu alora giustificato. È
opportuno che le regole si concentrino sui ri sultati piuttosto che sui metodi e lascino le
imprese libere di organizzare le loro prassi commerciali interne.
Esempi di procedure possibili sono:
– coordinare la ges tione dei reclami;
– vigilare affinché le informazioni proveni enti da reclami d'interesse generale siano
riferite alla direzione dell'impresa;
– informare i consumatori sul modo di pres entare un reclamo e sul seguito dato;
– prevedere punti di contatto presso i quali i consumatori po ssano consegnare un
reclamo;
– praticare controlli interni per fare in modo che i reclami ricevano un trattamento
adeguato;
– fornire informazioni sui meccanismi di risoluzione delle controversie con
l'intervento di una terza parte.
Un'altra questione sottoposta a lla consultazione c onsiste nel determin are se altri aspetti
dell’assistenza post-vendita alla clientela (ad esempio  l’omissione di  fornire informazioni
rilevanti per tutta la  durata di un prodotto complesso o l’inidisponibilità di pezzi di ricambio
o il loro prezzo eccessivo) debbano essere integra ti in una categoria specifica di prassi sleali.
20In alternativa tali questioni potrebbero essere c operte dalle disposizioni sulle informazioni da
fornire in virtù dell'obbligo di comunicazione.
2.5. Codici di condotta
Sarebbero presi in considerazione dalla direttiva-quadro solo gli impegni volontari sottoscritti
nell’ambito di codici di condo tta resi pubblici dalle imprese e vertenti su prassi commerciali
tra imprese e consumatori. Tali impegni potrebbero essere adottati collettivamente da unsettore professionale o da un'associazione di imprese o da un'impresa singola. Il titolare delcodice dovrebbe essere definito come l’organi smo responsabile per la sua elaborazione (ad
esempio un'associazione o l'impresa st essa nel caso di un codice individuale).
La decisione di aderire a un codice sarebbe inoltre volontaria. Quando l'impresa comunica ai
consumatori la sua adesione a un codice, suscita legittime aspettative . Se tale impresa nonrispetterà gli impegni sottoscritti nel codice, il suo comportamento sarà considerato come unafalsa comunicazione e quindi come una prassi sleale in virtù della direttiva-quadro. Il titolaredel codice sarebbe ritenuto re sponsabile della conformità de l contenuto del codice alla
direttiva-quadro. Tuttavia, la  direttiva-quadro non rendere bbe il titolare del codice
responsabile per il rispetto del codice da part e dei singoli membri. Sono soltanto questi ultimi,
come è indicato in precedenza, che sarebbero re sponsabili se venissero meno ai loro impegni.
Come indicato in precedenza, sono necessarie ulteriori consultazioni per stabilire se la
direttiva-quadro debba prevedere che le pubbliche  autorità possano appr ovare  dei codici di
condotta. Tutti i codici, in quanto accordi tr a le imprese, sarebb ero comunque soggetti
all'obbligo di rispettare le nor me sulla concorrenza. Come già detto, l'eventuale approvazione
da parte delle pubbliche autorità  creerebbe una presunzione di conformità con le  disposizioni
della direttiva-quadro, ma non cree rebbe alcuna presunzione in merito alla lo ro compatibilità
con le disposizioni del diritto della concorrenza, e in particolare con quelle dell'articolo 81 delTrattato.
3. Elenco di esempi
Per illustrare meglio il campo d'applicazione del  principio generale e delle categorie di prassi
leali/sleali, un elenco non esaus tivo di esempi figurerebbe in allegato alla direttiva-quadro. A
titolo di esempio, potrebbero essere citate le seguenti prassi ingannevoli:
– una dichiarazione che un parere è i ndipendente, neutra le o obiettivo, quando
cio’ non corrisponde alla realtà;
– una dichiarazione sul rischio o sulla probabilità di rischio associata a beni o
servizi che non corrisponda alla realtà.
III. Mutuo riconoscimen to e paese d'origine
Coniugare un livello adeguato di armonizzazione  e i principi del mutuo riconoscimento e del
paese d'origine (che dovrebbero essere fatti propri dalla direttiva-quadro) consentirà di evitareuna frammentazione del mercato interno dovuta a interpretazioni  giurisprudenziali divergenti
fra i diversi stati membri.
21IV. Orientamenti non vincolanti
Dovrebbero essere stabilite nella direttiva-quadro  regole per l'elaborazione di orientamenti sul
principio generale e sulle categorie di prassi leali/sleali. La direttiva dovrebbe indicarechiaramente che questi orientamenti non sono gi uridicamente vincolanti. Esistono varie
opzioni per l'elaborazione degli orientamenti. Una di esse consiste nella formulazione di
raccomandazioni/comunicazioni interpreta tive da parte della Commissione, dopo aver
consultato i rappresentanti degli Stati membri in una sede adeg uata, nonché le associazioni di
imprese e le organizza zioni di consumatori.
V. Partecipazione delle parti interessate
In funzione dell'opzione scelta per la formulazione degli orientamenti, la direttiva-quadro
stabilirebbe che la Commissione dia mandato alle parti interessate per tentare di raggiungereun accordo su questi orientamenti.
La direttiva-quadro dovrebbe prevedere dei crite ri generali per la se lezione delle parti
interessate, affinché esse rappresentino adeguatamente  gli interessi  in gioco.
Altri criteri dovrebbero essere fissati per l'attribuzi one del mandato e la verifica del suo
rispetto, affinché tale  mandato sia chiaro e sottoposto ad un termine preciso. La direttiva-
quadro dovrebbe fare salvo il diritto della Commissione di produrre autonomamente gli
orientamenti se i nego ziati dovessero fallire.
È opportuno proseguire la consulta zione sulla natura precisa delle  disposizioni di cui sopra.
22ALLEGATO II
Riforma Strategia Oggetto Codici Orientamenti Parti
interessateApplicazione
delle
regolamenta-
zioni
Sì Senza
opinione
/
maggio-
ri
informa
zioniNo Mista Senza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.Speci
ficaLeal
iSenza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.Inganne
voliSì Senza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.No Sì Senza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.No Sì Senza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.No Sì Senza
pref./
senza
opinione/maggio
ri info.No
Stati membri 12 2 1 12 0 3 13 1 1 10 2 3 10 5 0 11 4 0 10 3 2
Governi (altri) 910 6 1 3 64 063 1 55 0 37 0 55 0
Organizzazioni di
consumatori30 2 1 29 2 2 22 10 1 15 11 7 15 17 1 20 13 0 18 14 1
Assoc. di imprese 36 17 24 27 25 25 16 46 15 49 18 10 16 44 17 28 38 11 26 44 7
Imprese 830 4 5 2 28 164 1 38 0 47 0 47 0
Giuristi 801 5 2 2 26 136 0 54 0 45 0 63 0
Altri 1 1 30 1 2 1 1 94 194 1 76 1 86 0 77 0
TOTALE 114 28 27 95 36 38 70 79 20 98 48 23 61 89 19 78 80 11 76 83 10