COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 15.04.1998 
COM(1998) 230 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
E AL COMITATO DELLE REGIONI 
sullo sviluppo della politica della sanità pubblica nella Comunità europea 
Riassunto 
Nella sua comunicazione del 24 novembre 1993 la Commissione ha definito un quadro 
di azione nel campo della sanità pubblica. La comunicazione descriveva la strategia da 
perseguire e le misure da presentare da parte della Commissione per attuare l'articolo 
129 del Trattato CE. Nel contesto di tale quadro d'azione sono stati proposti otto 
programmi di sanità pubblica, di cui cinque sono in corso d'esecuzione, mentre i 
rimanenti sono attualmente all'esame del Parlamento Europeo e del Consiglio 
nell'ambito della procedura di codecisione. E' ormai necessario valutare in che misura 
il quadro esistente rimanga soddisfacente e sia in grado di corrispondere ad una serie di 
importanti sviluppi, come i nuovi pericoli per la salute e le crescenti pressioni sui 
sistemi sanitari, nonché l'ampliamento della Comunità e le nuove disposizioni in 
materia di sanità pubblica inserite nel Trattato di Amsterdam. Inoltre, un simile esame è 
particolarmente urgente perché la maggior parte dei programmi esistenti terminerà 
durante o intorno all'anno 2000 e nel prossimo futuro si dovranno presentare proposte. 
La presente comunicazione prende in esame in primo luogo una serie di sviluppi nello 
stato della salute e nei sistemi sanitari nella Comunità, nonché i principi e i presupposti 
delle azioni nel campo della sanità pubblica a livello comunitario. La conclusione cui 
conducono queste considerazioni è che - sebbene i principi e la filosofia alla base della 
comunicazione del 1993 sul quadro di azione nel campo della sanità pubblica 
rimangano validi - le priorità, le strutture ed i metodi necessitano di un profondo 
lavoro di riesame e riformulazione. Per concludere, la comunicazione delinea una 
possibile nuova politica comunitaria nel campo della sanità pubblica, basata su tre linee 
d'azione: 
• migliorare le informazioni per lo sviluppo della sanità pubblica, 
• reagire rapidamente alle minacce per la salute, 
• fare fronte ai determinanti sanitari attraverso la promozione della salute e la 
prevenzione delle malattie. 
Le questioni relative all'ampliamento nonché all'integrazione nelle politiche 
comunitarie di requisiti sanitari saranno affrontate nell'ambito di tutti e tre i filoni di 
azione. 
Dopo la ratifica del Trattato di Amsterdam, la Commissione intende presentare 
proposte concrete sulla nuova politica. Nel frattempo si auspica che le idee presentate 
in questa comunicazione stimolino un ampio dibattito sulla futura politica comunitaria 
in materia di sanità pubblica. 
<* 
Indice 
1. Introduzione. Finalità e campo d'applicazione 
2. Lo stato della salute nell'Unione europea 
3. Le sfide della sanità pubblica per gli Stati membri 
3.11 costi dell'assistenza sanitaria 
3.2 Tendenze demografiche 
3.3 Sviluppi tecnologici ed altri sviluppi dipendenti dall'offerta 
3.4 Cambiamenti nei sistemi sanitari 
3.5 Aspettative e preoccupazioni dei cittadini 
3.6. Occupazione 
4. La sfida dell'ampliamento e la dimensione internazionale 
4.1 L'ampliamento 
4.2 La dimensione internazionale 
5. Il ruolo della Comunità nella sanità pubblica 
5.1 Le attuali basi giuridiche 
5.2 II ruolo della Comunità 
5.3 Lo sviluppo delle attività sanitarie pubbliche della Comunità dopo 
Maastricht 
5.4 Esperienze nell'attuazione del quadro di azione del 1993 
5.5 Nuovi sviluppi a livello comunitario 
6. La futura politica comunitaria della sanità pubblica 
6.1 Migliorare le informazioni per lo sviluppo della sanità pubblica 
6.2 Reagire rapidamente alle minacce per la salute 
6.3 Fare fronte ai determinanti sanitari attraverso la promozione della salute e 
la prevenzione delle malattie 
6.4 L'impatto delle politiche comunitarie in materia sanitaria 
7. Prospettive future 
8. Conclusioni 
-/ b 
1. Introduzione. Finalità e campo d'applicazione 
1. Una strategia comunitaria globale in materia di sanità pubblica esiste dal novembre 
del 1993, a seguito del Trattato di Maastricht che ha conferito alla Comunità si è vista 
un'esplicita competenza nel settore. Sussistono numerose ragioni per le quali tale 
strategia ha ora bisogno di una revisione radicale: 
• primo, l'esperienza acquisita nella realizzazione dell'attuale strategia in materia di 
sanità pubblica, che ha rivelato alcune lacune dell'approccio vigente; 
• secondo, nella situazione sanitaria e nei sistemi sanitari si sono verificati nuovi 
sviluppi che nel 1993 non era possibile prevedere; 
• terzo, sia il Consiglio che il Parlamento europeo, nonché attori di rilievo del settore 
sanitario, hanno esplicitamente chiesto alla Commissione di presentare proposte per 
una nuova politica di sanità pubblica, capace di raccogliere le inedite sfide; 
• quarto, l'impegno della Commissione ad assegnare alla politica sanitaria una priorità 
elevata; 
• quinto, le nuove sfide in materia sanitaria poste dal processo di ampliamento; 
• infine, il rafforzamento delle disposizioni in materia di sanità pubblica introdotto dal 
Trattato di Amsterdam. 
2. Lo sviluppo di una nuova politica si è fatto particolarmente urgente. Per poter 
essere in grado di suggerire proposte concrete di nuove misure nel più breve tempo 
possibile, una volta ratificato il Trattato di Amsterdam, è necessario definire ora il 
quadro di riferimento per un dibattito sull'orientamento politico generale. Inoltre, la 
maggior parte dei programmi attuali in materia di sanità pubblica termineranno nel 
2000 o intorno a tale anno, quindi devono essere pronte per tempo nuove proposte, al 
fine di evitare un vuoto nella politica comunitaria in un settore tanto importante. 
3. Al fine di suscitare il dibattito, la presente comunicazione espone i risultati della 
revisione e presenta un nuovo orientamento strategico nel settore della sanità pubblica, 
che pone in evidenza il miglioramento della salute e il bisogno di concentrarsi su un 
insieme ridotto di priorità, restando al contempo abbastanza flessibile da reagire 
tempestivamente a nuove minacce contro la salute e a nuovi sviluppi. 
2. Lo stato della salute nell'Unione europea 
La popolazione dell'UE vive ora più a lungo e secondo stili di vita più salubri che in 
ogni epoca precedente. Lo conferma una serie di indicatori che vanno dalla speranza 
di vita alla mortalità infantile e alla mortalità materna. Non è il caso di compiacersi 
troppo di sé. Tuttora un cittadino su cinque muore prematuramente, spesso a causa di 
malattie evitabili, ed emergono nuovi rischi contro la salute, soprattutto malattie 
trasmissibili, mentre persistono inquietanti disparità nello stato di salute delle varie 
classi sociali. Inoltre, la maggiore speranza di vita di per sé genera problemi specifici, 
quali un rapido incremento delle malattie legate all'invecchiamento, quali il morbo di 
Alzheimer. 
4. In generale, la salute della popolazione comunitaria non è mai stata così buona. 
Anno per anno la durata della vita dei cittadini comunitari aumenta. Dal 1970, nella 
-te 
Comunità l'aspettativa di vita al momento della nascita è aumentata di 5 anni e mezzo 
per le donne e di quasi 5 anni per gli uomini. Una ragazza nata nel 1995 può prevedere 
di vivere bene per oltre 80 anni, un ragazzo per quasi 74. Dal 1970 al 1992, il tasso di 
mortalità infantile comunitario, un altro indicatore chiave della salute, si è più che 
dimezzato, scendendo a meno di 10 su 1000 nati vivi, e le differenze tra Stati membri 
sono diminuite. Nello stesso periodo, la mortalità materna è rapidamente scesa a 7 casi 
ogni 100.000 nati vivi. 
5. Le principali malattie mortali del secolo scorso, come il vaiolo, il colera ed il 
morbillo non rappresentano più uno spauracchio. Lo sviluppo e la diffusione 
generalizzata dei vaccini e degli antibiotici hanno contribuito a questo successo, così 
come il miglioramento dell'igiene e delle condizioni ambientali e sociali. Tuttavia, 
sarebbe sbagliato trarre da questi risultati la conclusione che nella Comunità non 
rimane alcun problema sanitario serio. 
6. In primo luogo, i livelli di mortalità prematura, ovvero di morte prima dell'età di 65 
anni, sono ancora alti, rappresentando un quinto di tutte le morti. Ogni anno muoiono 
oltre 600.000 persone di età compresa tra 35 e 64 anni, in particolare per malattie 
collegate allo stile di vita: quattro su dieci di cancro, tre su dieci per malattie 
cardiovascolari e quasi uno su dieci per infortuni e suicidi. Modelli di comportamento 
sviluppati durante l'infanzia e l'adolescenza, come il fumo, lo scarso esercizio fisico, 
l'alimentazione inadeguata, ecc., in età adulta rappresentano grandi fattori di rischio 
per queste malattie. Inoltre, si stima che 22 milioni di persone di età superiore a 16 anni 
dichiarino di essere seriamente limitate nelle loro attività quotidiane a causa di un 
"problema cronico di salute fisica o mentale". 
7. In secondo luogo, stanno sorgendo nuovi rischi per la salute, ad esempio con le 
nuove malattie, come la nuova malattia Creutzfeldt-Jacob atipica (CJD), l'influenza 
aviaria e la febbre emorragica di Eboia, la diffusione di infezioni da alimenti, la rinascita 
di vecchie malattie contagiose, in particolare la tubercolosi, ed il crescente problema 
della resistenza agli antibiotici. L'AIDS è una fonte di preoccupazione continua. 
L'aumento dei viaggi e della mobilità della popolazione aggraverà questi problemi. 
8. In terzo luogo, vi sono ampie variazioni e ineguaglianze nello stato di salute sia tra 
le popolazioni dei diversi Stati membri che fra i diversi gruppi di popolazione in ogni 
paese. Un esempio impressionante relativo all'età ed al sesso: nel gruppo d'età 15-34 
anni, il tasso di mortalità per infortuni del traffico è tre volte più alto per gli uomini che 
per le donne. Probabilmente le più forti diseguaglianze nello stato di salute dipendono 
dalla situazione socioeconomica. Le persone appartenenti alle classi socioeconomiche 
più basse corrono rischi sanitari significativamente più alti lungo tutto il corso della 
vita. Ne risulta che i tassi di mortalità e di morbilità sono significativamente più alti per 
chi appartiene alle classi socioeconomiche più basse. Nel Regno Unito, ad esempio, un 
bambino nato oggi da genitori appartenenti a una delle classi sociali più alte può 
prevedere di vivere cinque anni più a lungo rispetto a un bambino di una classe sociale 
inferiore. 
9. In quarto luogo, una delle conseguenze dell'allungamento dell'aspettativa di vita 
nella Comunità è l'aumento delle persone che soffrono di malattie e condizioni 
correlate all'anzianità, in particolare tumori, malattie cardiovascolari, disabilità fisiche e 
disturbi mentali come il morbo di Alzheimer e altri disturbi neurodegenerativi. Si stima 
che entro il 2000 nella Comunità saranno 8 milioni le persone affette dal morbo di 
Alzheimer. L'aumento del numero di persone affette da malattie di questo tipo 
comporterà notevoli conseguenze per l'assistenza sociale e sanitaria nonché per i 
servizi prestatori di cure. 
3. Le sfide in materia di sanità pubblica per gli Stati membri 
I sistemi di assistenza sanitaria degli Stati membri subiscono pressioni contrastanti. 
L'incremento dei costi dovuto ai fattori demografici, alle nuove tecnologie e alla 
crescenti aspettative del pubblico spingono in una direzione. Le riforme dei sistemi, la 
maggiore efficienza e l'accresciuta concorrenza spingono in un'altra direzione. Gli 
Stati membri devono gestire queste spinte contrastanti senza perdere di vista 
l'importanza della salute per il benessere della gente né la rilevanza economica dei 
sistemi sanitari. 
3.11 costì dell'assistenza sanitaria 
10. Durante gli ultimi tre decenni, la spesa sanitaria nella Comunità si è 
approssimativamente raddoppiata in termini di percentuale del PIL, ed ora va dal 5% al 
10% a seconda dello Stato membro. Tale quota è sensibilmente inferiore a quella degli 
Stati Uniti (oltre il 14%). Gli Stati membri hanno dunque lanciato una vasta gamma di 
riforme strutturali e di misure di contenimento dei costi per migliorare l'efficienza e 
l'efficacia dei loro sistemi sanitari. La necessità di contenere la crescente spesa 
sanitaria ed ottimizzare la redditività in questo settore è stata acuita dalle restrizioni 
generali della spesa pubblica. Diversi fattori, incidendo sia sull'offerta che sulla 
domanda di servizi medico-sanitari, hanno contribuito all'aumento della spesa sanitaria. 
I più importanti sono illustrati qui di seguito. 
3.2 Tendenze demografiche 
11. In conseguenza del calo della natalità e dell'aumento dell'aspettativa di vita, la 
popolazione comunitaria sta invecchiando. Entro il 2020 le persone di età pari o 
superiore a 75 anni saranno il 40% in più rispetto al 1990. Con ogni probabilità ciò farà 
aumentare la richiesta di servizi medico-sanitari e imporrà cambiamenti nella loro 
organizzazione e struttura. 
12. Con un maggior numero di persone di 80 o 90 anni di età, sarà più forte la 
pressione sul sistema sanitario, e in particolare sull'assistenza sociale. Si stima che, in 
conseguenza della sola evoluzione demografica, nel corso dei prossimi 30 anni le spese 
per l'assistenza sanitaria cresceranno almeno di una percentuale variante tra l'l% e il 
3% rispetto al PIL1. Il problema sarà aggravato dalla riduzione delle dimensioni delle 
famiglie e dal numero crescente di nuclei familiari piccoli o di single, il che 
probabilmente comporterà una diminuzione del contributo tradizionalmente assicurato 
dai familiari alla cura degli anziani. Il sistema sanitario ed i servizi sociali dovranno 
fare fronte a questi cambiamenti. La questione di come pagare i costi crescenti è 
Franco, T. Munzi, Ageing and fiscal policies in the EU, European Economy 1997:4. 
complicata dal fatto che probabilmente il rapporto totale di dipendenza (il rapporto tra 
persone a carico e lavoratori) aumenterà rispetto ai suoi attuali livelli. 
3.3 Sviluppi tecnologici ed altri determinati dipendenti dall'offerta 
13. Per la determinazione dei costi globali della sanità, i fattori di gestione dell'offerta 
rivestono almeno la stessa importanza dei fattori legati alla domanda. Negli ultimi 
decenni nuove scoperte in materia sanitaria sono state immesse sul mercato con un 
ritmo senza precedenti, ed il loro impatto è un fattore importante per la crescita dei 
costi. I prodotti medicinali innovativi, ad esempio, generalmente costano più dei 
farmaci esistenti. Tuttavia, molte delle attuale terapie non sono provatamente di 
beneficio alla salute ed efficaci in termini di costi. Ciò evidenzia l'esigenza di 
approfondire la valutazione degli interventi sanitari. 
3.4 Cambiamenti nei sistemi sanitari 
14. Gli Stati membri devono affrontare una serie di problemi comuni relativi al 
finanziamento, all'organizzazione ed alla gestione dei propri sistemi sanitari. E' in atto 
un crescente sforzo volto a migliorare gli standard globali, tenendo al contempo sotto 
controllo i costi sanitari ed assicurando il massimo controvalore per il denaro investito. 
Parallelamente, i sistemi sanitari, come altri settori dell'economia, subiscono gli effetti 
della globalizzazione di commercio ed industria e le pressioni della concorrenza, 
nonché dello sviluppo del mercato interno comunitario. Le diverse iniziative nel campo 
delle cure dirette, la crescita della medicina empirica, la garanzia della qualità e la 
valutazione tecnologica della salute rappresentano risposte a questi sviluppi. 
3.5 Aspettative e preoccupazioni dei cittadini 
15. I servizi medico-sanitari devono rispecchiare le esigenze nazionali e locali, sia 
attuali che future, e corrispondere alle richieste, priorità e preoccupazioni dei cittadini. 
In questo contesto una tendenza incoraggiante negli Stati membri è rappresentata dalla 
crescente attenzione prestata all'opinione pubblica nella progettazione e prestazione di 
servizi. Oltre ad avere l'opportunità di esprimere i propri pareri sugli sviluppi dei 
servizi, i cittadini sono sempre più coinvolti nell'individuazione delle priorità. 
16. Sebbene sia giusto che i governi e i servizi sanitari rispettino e ascoltino le legittime 
aspirazioni dell'opinione pubblica, l'aumento della partecipazione dei cittadini può 
produrre ulteriori pressioni sui servizi e sui bilanci, poiché la gente è riluttante ad 
accettare qualsiasi limitazione dei servizi o ridimensionamento dei loro livelli. Una 
recente indagine dell'Eurobarometro ha evidenziato che solo il 5% della popolazione 
comunitaria è pronto.ad accettare tagli alle spese sanitarie pubbliche. Per contro, il 50% 
chiedono un aumento delle spese.2 In generale, la soddisfazione dei cittadini rispetto 
riguardo ai sistemi sanitari è correlata al livello di spesa. 
17. Un ulteriore, significativo sviluppo di cui la politica deve tenere conto è l'impatto 
delle moderne prassi in materia di preparazioni alimentari e di produzione agricola. 
L'introduzione di nuove tecniche, come le modificazioni genetiche e l'irradiazione dei 
Eurobarometro 44.3 (indagine effettuata all'inizio del 1996). 
prodotti alimentari, i problemi relativi ai prodotti alimentari 'naturali' e la disponibilità 
accresciuta di 'fast food' sollevano interrogativi presso l'opinione pubblica e 
richiedono risposte da parte della politica. 
3.6 Occupazione 
18. La relazione tra occupazione e salute, già menzionata qui sopra, ha implicazioni più 
ampie rispetto all'impatto della disoccupazione sullo stato di salute. Il settore sanitario 
rappresenta un grande fattore di occupazione e di consumo di beni, e svolge un 
importante ruolo nella ricerca e nello sviluppo. Esso apporta dunque un contributo 
chiave allo sviluppo socioeconomico. Secondo l'indagine sulla forza lavoro del 1996, 
oltre il 10% delle persone occupate lavorano nel settore sanitario. Quello sanitario è 
uno dei settori in crescita più veloce negli anni '90, con un'espansione media di poco 
inferiore al 3% annuo. Un ulteriore problema è il fatto che la disoccupazione riduce i 
fondi totali disponibili per la sanità, perché in molti paesi una quota significativa dei 
finanziamenti per i sistemi sanitari e di protezione sociale è collegata ai contributi 
proporzionali al reddito. Quando si prendono in considerazione riforme del sistema 
sanitario e misure di contenimento dei costi è dunque importante tenere conto delle 
possibili conseguenze in materia di salute e sicurezza, nonché sull'economia in senso 
lato. 
4. La sfida dell'ampliamento e la dimensione internazionale 
La situazione sanitaria nei paesi dell'Europa centrale e orientale è alquanto diversa da 
quella dell'UE. In generale, in tali paesi la speranza di vita è inferiore e il livello di 
salute più scarso, e le risorse per migliorare la situazione sono minori. L'ampliamento 
avrà quindi conseguenze sui sistemi sanitari degli Stati membri attuali, per via 
soprattutto della libera circolazione. Sarà necessario assistere i paesi candidati ad 
adeguarsi alla politica comunitaria del settore. La cooperazione in materia sanitaria con 
organizzazioni internazionali quali l'OMS è del pari necessaria per affrontare le minacce 
alla salute a livello globale. 
4.1 L'ampliamento 
19. Lo sviluppo della politica della sanità pubblica dovrà tenere conto delle 
conseguenze dell'ampliamento della Comunità verso l'Europa centrale e orientale. I 
problemi sanitari di questi paesi sono sostanzialmente diversi, e spesso più difficili da 
affrontare, rispetto a quelli degli attuali Stati membri. In questi paesi gli indicatori 
principali dello stato di salute differiscono alquanto da quelli negli Stati membri. Come 
di norma nei paesi a basso reddito con sistemi sanitari meno sviluppati, essi devono 
inoltre affrontare problemi potenzialmente seri riguardo alle malattie infettive. I paesi 
candidati all'adesione, ad eccezione di Cipro, dispongono di meno risorse da destinare 
sulla salute. La futura politica dovrà affrontare i problemi e le priorità dei paesi 
candidati all'adesione e trovare il modo di assicurare loro il sostegno comunitario. 
20. Un'ulteriore questione è quella delle possibili conseguenze dell'ampliamento per lo 
stato di salute ed i sistemi sanitari negli attuali Stati membri. Si devono affrontare sfide 
indotte dalla libera circolazione della popolazione e dei prodotti vegetali e animali. La 
circolazione di lavoratori nonché di professionisti del settore medico-sanitario tra gli 
attuali Stati membri e i futuri potrebbe avere conseguenze indesiderabili per i loro 
sistemi sanitari. Analogamente, la libera circolazione di prodotti, segnatamente di 
determinati prodotti farmaceutici e sanguigni nonché di attrezzature sanitarie, potrebbe 
sollevare problematiche attinenti alla sicurezza e al controllo della qualità nonché ai 
prezzi. 
21. La Commissione sta già fornendo sostegno a paesi candidati devono per garantire 
che siano pronti ad attuare le normative in materia sanitaria della Comunità europea 
(Vacquis comunitario), utilizzando meccanismi come il programma PHARE e gli 
strumenti strutturali. Inoltre si sta provvedendo ad aprire i programmi comunitari in 
materia di sanità pubblica alla partecipazione dei paesi candidati, per assisterli nel 
processo di adeguamento alla politica comunitaria in questo campo. Saranno 
necessarie informazioni sulle tendenze relative alla salute e sui determinanti sanitari nei 
paesi candidati e sui possibili effetti dell'adesione sui loro sistemi sanitari e su quelli 
degli attuali Stati membri. 
4.2 La dimensione internazionale 
22. Le azioni e la politica in materia di sanità pubblica devono reagire ai cambiamenti 
nella dimensione internazionale. I temi attinenti alla sanità svolgono un ruolo 
importante nelle relazioni della Comunità verso i paesi terzi, nella sua cooperazione 
allo sviluppo nonché nelle attività di aiuto umanitario. I problemi sanitari nei paesi terzi 
possono avere conseguenze per la salute della popolazione comunitaria. È quindi 
necessario rafforzare le iniziative miranti a una sorveglianza globale a livello 
epidemiologico nonché i meccanismi volti a reagire rapidamente alle minacce sanitarie, 
nonché aiutare i paesi in via di sviluppo a migliorare i loro sistemi sanitari. Attualmente 
una serie di attività collegate alla salute si svolgono ad esempio nel contesto 
dell'Accordo sullo spazio economico europeo, della Cooperazione euromediterranea e 
nel quadro del G7. Inoltre il Gruppo di lavoro UE-USA sta prendendo in 
considerazione una cooperazione in materia di sorveglianza globale e di risposta alle 
malattie infettive. I risultati di tali azioni si inseriranno nella politica comunitaria in 
materia di sanità pubblica. 
23. Inoltre, in molti dei settori in questione, sono attive - nei rispettivi ambiti di 
competenza - organizzazioni internazionali, in particolare l'Organizzazione mondiale 
della sanità, la Banca mondiale, il Fondo delle Nazioni Unite per le attività 
demografiche (UNFPA), il Consiglio d'Europa e l'Organizzazione per la cooperazione 
economica e lo sviluppo (OCSE). Vi sono diversi importanti settori dove è in atto una 
cooperazione con l'OMS, ad esempio per quanto riguarda i sistemi di informazione 
sanitaria e di monitoraggio della salute, nonché le malattie infettive. L'OMS sta 
attualmente aggiornando i propri Regolamenti sanitari internazionali e gli obiettivi in 
materia di "Salute per tutti", che dovrebbero essere pronti entro l'anno 2000. 
Probabilmente essi influenzeranno i programmi degli Stati membri in materia sanitaria, e 
anche la politica comunitaria ne terrà conto. La Banca mondiale svolge un ruolo 
importante nel supporto allo sviluppo dei servizi medico-sanitari nell'Europa centrale e 
orientale. Vi è inoltre una crescente cooperazione con l'UNFPA nell'attuazione del 
programma d'azione della Conferenza internazionale sulla popolazione e lo sviluppo (Il 
Cairo 1994). L'OCSE ha prodotto una documentazione e una base dati sulla sanità e 
sui costi sanitari. Il Consiglio d'Europa sta svolgendo lavori in diversi settori relativi 
alla sanità pubblica, tra cui i prodotti farmaceutici, le droghe e le questioni bioetiche. 
5. II ruolo della Comunità nella sanità pubblica 
Il ruolo della Comunità nella sanità pubblica è aumentato col tempo, in particolare dopo 
la ratifica del Trattato di Maastricht, che ha assegnato alla Comunità un ruolo preciso 
nella promozione della protezione della salute e nella prevenzione delle malattie. A 
seguito di ciò sono stati sviluppati otto diversi programmi sanitari e una serie di altre 
attività, che variano da programmi in materia di cancro, AIDS e lotta alla 
tossicodipendenza, a relazioni sullo stato della salute nell'UE, a raccomandazioni sulla 
sicurezza in materia di sangue. Inoltre, numerose altre politiche comunitarie hanno 
un'incidenza sulla salute. Negli ultimi due anni, sviluppi quali l'insorgenza di nuove 
malattie trasmissibili hanno contribuito ad una nuova ed accresciuta consapevolezza 
della rilevanza della politica sanitaria a livello comunitario. 
5.1 Le attuali basi giuridiche 
24. La Comunità europea si occupa di questioni sanitarie da quattro decenni. Sia il Trattato 
sulla Comunità europea del carbone e dell'acciaio che il Trattato EURATOM facevano 
riferimento alla salute e contenevano ad esempio diverse disposizioni relative alla 
limitazione della libera circolazione delle merci per motivi di salute nonché alla salute e 
sicurezza dei lavoratori. L'Atto unico europeo ha introdotto ulteriori settori di lavoro 
collegati alla salute, come un programma di ricerca su vasta scala e lo sviluppo di una 
legislazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Tuttavia è solo grazie al Trattato di 
Maastricht, con le sue nuove disposizioni in materia di sanità pubblica, che la Comunità ha 
avuto l'opportunità di sviluppare una strategia coerente per la sanità pubblica. L'articolo 3 
(o) pone alla Comunità il nuovo obiettivo di portare 'un contributo al conseguimento di 
un elevato livello di protezione della salute', applicabile a tutte le politiche comunitarie. 
L'articolo 129 del Trattato definisce poi un quadro per le attività comunitarie in materia di 
sanità pubblica volte al perseguimento di quest'obiettivo. 
25. Le disposizioni principali dell'articolo sono le seguenti: 
• la Comunità contribuisce a garantire un livello elevato di protezione della salute umana, 
incoraggiando la cooperazione tra gli Stati membri e, se necessario, sostenendone 
l'azione. 
• l'azione comunitaria in materia di tutela della salute dovrebbe concentrarsi sulla 
prevenzione delle malattie, 
• le attività comunitarie nel campo della sanità pubblica dovrebbero concentrarsi in 
particolare sui grandi 'flagelli', compresa la tossicodipendenza, 
• in questi settori, la Comunità deve cooperare con altre organizzazioni attive nel settore. 
26. L'articolo prevede l'adozione di misure di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi 
armonizzazione delle disposizioni legislative degli Stati membri, e di raccomandazioni. 
Infine prevede che le esigenze di protezione della salute costituiscano una componente delle 
altre politiche della Comunità. 
27. Oltre all'articolo 129, nel Trattato vi sono diversi altri articoli correlati alla salute 
(ad esempio gli articoli 39 e 43 - politica agricola; l'articolo 75c - sicurezza dei 
trasporti; gli articoli 100 e lOOa - ravvicinamento di legislazioni relative al mercato 
unico, l'articolo 129a - tutela del consumatore, l'articolo 130f - ricerca, l'articolo 130r 
- ambiente, ecc.). La Corte di Giustizia ha confermato3 che l'obiettivo posto alla 
Comunità dall'articolo 3 (o) del Trattato - contribuire al raggiungimento di un elevato 
livello di tutela della salute umana - è applicabile a tutti i settori della politica 
comunitaria che hanno un impatto sulla salute. 
28. Subito dopo l'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, la Commissione ha 
presentato una comunicazione relativa al quadro di azione nel campo della sanità 
pubblica. Esso enumerava le attuali sfide in materia sanitaria, lo stato della salute e le 
tendenze negli Stati membri. La comunicazione metteva l'accento sui metodi volti a 
fare fronte ai determinanti sanitari e alle cause alla base delle malattie, e specificava i 
criteri per la scelta delle priorità per l'azione comunitaria. La filosofia di questa 
comunicazione e gli argomenti in essa espressi rimangono validi. 
5.2 H ruolo della Comunità 
29. La comunicazione del 1993 ha dettato alcuni criteri per assicurare che le azioni 
comunitarie in materia di sanità pubblica rispettino pienamente i principi di sussidiarietà, 
di proporzionalità e di trasparenza e che il lavoro intrapreso assicuri un valore aggiunto 
alle attività degli Stati membri. È essenziale che tali criteri continuino a essere 
soddisfatti all'atto della definizione ed esecuzione delle azioni. 
5.3 Lo sviluppo delle attività sanitarie pubbliche della Comunità dopo Maastricht 
Programmi d'azione 
30. Sulla base dell'analisi svolta nella comunicazione del 1993, la Commissione ha 
proposto lo sviluppo di otto programmi di azione in materia di sanità pubblica. Di 
questi, cinque sono già stati adottati. I programmi di azione sull'AIDS ed altre malattie 
infettive, sul cancro, sulla tossicodipendenza e sulla promozione della salute" sono in 
svolgimento dal 1996; il quinto programma, relativo al monitoraggio sanitario, è stato 
adottato nel giugno 19975. Il programma sulla tossicodipendenza è collegato con altre 
misure politiche e legislative, tra cui la creazione dell'Osservatorio europeo delle 
droghe. Un approccio coordinato per combattere la domanda e la fornitura di droghe è 
stato concordato con gli Stati membri ed è illustrato in un piano d'azione dell'Unione 
europea in materia di lotta contro la droga6. Per i tre programmi rimanenti, relativi alle 
malattie connesse con l'inquinamento, alla prevenzione delle lesioni personali e alle 
Cfr. Causa C-180/96R, Regno Unito e. Commissione, Race. 1996,1-3903. 
GUL 95 del 16.4.96, p. 16, GUL 95 del 16.4.96, p. 9, GUL 19 del 22.1.97, p. 25, GUL95 
del 16.4.96, p. 1. 
GUL 193 del 22.7.97, p. 1. 
COM(94) 234 def. del 23.6.94. 
malattie rare,7 la Commissione durante il 1997 ha presentato delle proposte in vista 
delle decisioni del Parlamento Europeo e del Consiglio. Tali proposte sono tuttora in 
discussione. 
31. Questi programmi sostengono una grande quantità di progetti che, tra le altre cose, 
trattano i seguenti settori: scambio di informazioni e personale, formazione, progetti 
pilota, campagne d'informazione, collegamento in rete di organizzazioni e di esperti. 
Inoltre si sta lavorando allo sviluppo di direttive e raccomandazioni pratiche in diversi 
settori, tra cui gli screening sul cancro, l'osteoporosi, le diete salutari e il consumo di 
alcool da parte dei giovani. I programmi puntano ad apportare un valore aggiunto 
comunitario grazie al lancio di attività che non possono essere intraprese in modo 
soddisfacente dai singoli Stati membri, o per le quali l'esecuzione congiunta presenta 
dei vantaggi, o che completano le attività svolte dagli Stati membri. 
Iniziative in altri settori 
32. Oltre che per i programmi di azione, si è lavorato in altri settori rientranti nel 
quadro di azione del 1993. In primo luogo, la Commissione ha proposto la creazione 
di una rete della Comunità europea per il controllo e la sorveglianza delle malattie 
trasmissibili8. Secondo, sono state intraprese nuove iniziative sul fumo, quali una 
comunicazione sul ruolo attuale e di prospettiva della Comunità nel combattere il 
consumo di tabacco9 e l'adozione di una posizione comune del Consiglio sulla 
pubblicità del tabacco. Terzo, è stata convenuta una strategia sulla sicurezza e 
l'autosufficienza in materia di sangue, che comprende una proposta della Commissione 
per una raccomandazione del Consiglio sull'idoneità di donatori di sangue e di plasma 
e sulla verifica delle donazioni10. Quarto, è stata intrapresa un'analisi completa sulle 
radiazioni non ionizzanti, e sono in fase di redazione proposte della Commissione per 
le raccomandazioni del Consiglio. Quinto, sono prodotte relazioni periodiche, 
segnatamente sullo stato di salute nella Comunità11, e sull'EST, contenenti tra l'altro 
informazioni sui casi di CJD riferiti nella Comunità. Sono in fase di elaborazione 
relazioni annuali sui requisiti di protezione della salute nelle altre politiche12. Una serie 
di settori della politica comunitaria sono pertinenti alla sanità pubblica ed hanno 
persino un obiettivo di rilevanza per la sanità fissato dal Trattato. Le relazioni 
forniscono una rassegna delle azioni in corso nell'ambito di tali settori della politica 
comunitaria. Per esempio, la Commissione ha presentato una seconda proposta 
modificata per un quinto programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (1998-
2002). Una delle priorità della proposta è di concentrare la politica di ricerca della 
Comunità su temi specifici quali, nel settore sanitario, la relazione tra salute, ambiente 
e alimenti, il controllo delle malattie virali, l'invecchiamento della popolazione. Del 
pari, il Centro comune di ricerca della Commissione contribuisce alla lotta contro il 
cancro. 
9 
10 
11 
12 COM(97) 266 def.. del 4.6.97, COM(97) 178 def. del 14.5.97, COM(97) 225 def. del 
25.6.97. 
COM(96) 78 def. del 7.3.96. 
COM(96) 609 def. del 18.12.96. 
COM(97) 605 def. del 17.11.97. 
COM(95) 357 def del 19.7.95 e COM (97) 224 def. del 22.5.97. 
COM(95) 196 def. del 22.5.97, COM(96) 407 def. del 4.9.96 e COM(98) 34 def. del 27.1.98. 
5.4 Esperienze nell'attuazione del quadro d'azione del 1993 
33. Sin dall'inizio la Commissione ha previsto che il quadro d'azione per la sanità 
pubblica avrebbe avuto bisogno di un riesame alla luce dell'esperienza e delle tendenze 
relative alla salute nella Comunità. Tale riesame non dovrebbe limitarsi a valutare il 
funzionamento dei programmi di azione, ma dovrebbe anche analizzare in quale grado 
essi abbiano contribuito all'obiettivo posto dal Trattato. Occorre inoltre valutare se le 
priorità, la struttura e l'equilibrio del quadro si sono dimostrati efficaci, e se sono 
adeguati per il futuro. 
34. Nel 1993, la Commissione ha deciso di non proporre un programma globale in 
materia di sanità pubblica. Una delle ragione per questa scelta era la preoccupazione 
che ciò avrebbe comportato gravi ritardi nell'attuazione delle nuove disposizioni legali, 
a causa delle divergenze tra Stati membri sulle priorità da affrontare. La Commissione 
ha invece optato per la presentazione di proposte per otto programmi di azione distinti. 
Questo metodo, se ha permesso di aggirare i problemi sorti precedentemente 
nell'ambito di un programma, ha provocato però problemi imprevisti: 
• ha condotto ad un considerevole carico amministrativo, giacché ciascun programma 
ha il proprio comitato 'misto' nonché delle regole e una struttura complessa; 
• ha limitato la flessibilità, rendendo difficile reagire agli sviluppi non regolamentati 
dagli attuali programmi o ai cambiamenti nelle priorità della Comunità o degli Stati 
membri; 
• il bilancio disponibile per ogni programma è relativamente ridotto, e ciò solleva 
dubbi circa l'effettivo sfruttamento massimo del potenziale valore aggiunto 
comunitario; 
• dato che ogni programma sviluppa la propria strategia di lavoro indipendente, nella 
pratica è difficile realizzare un coordinamento tra i programmi, con conseguente 
rischio di duplicazione e sovrapposizione di attività. 
35. Un altro problema relativo all'attuazione dei programmi è il loro concentrarsi sui 
progetti presentati per la valutazione da parte di organizzazioni del settore. Questo ha 
due conseguenze: in primo luogo, i fondi sono stati distribuiti fra un grande numero di 
progetti, alcuni dei quali non riguardano tutti gli Stati membri. Un impatto maggiore 
avrebbe potuto essere raggiunto sostenendo un numero minore di azioni su più vasta 
scala e sostenibili. In secondo luogo affidarsi a organizzazioni le quali presentano 
progetti che riflettono ciò esse che desiderano fare rende difficile garantire il 
raggiungimento degli obiettivi politici dei programmi e quelli delle strategie nazionali. 
5.5 Nuovi sviluppi a livello comunitario 
36. Nel corso degli ultimi due anni, diversi sviluppi hanno contribuito ad una nuova 
consapevolezza dell'importanza della politica sanitaria a livello comunitario e ad una 
revisione delle attività della Comunità nel campo della salute. Durante questo periodo 
negli Stati membri è cresciuto l'interesse per lo sviluppo di attività congiunte a livello 
comunitario, volte ad assicurare loro un sostegno per fare fronte alle sfide sanitarie che 
devono affrontare. 
37. La crisi dell'ESB ha dimostrato l'esigenza di un approccio più integrato alla 
politica correlata alla salute. Per migliorare la propria capacità di rispondere alle 
10 
diverse questioni sollevate dalla crisi, la Commissione ha deciso di riorganizzare e 
rafforzare i propri servizi addetti alla politica dei consumatori e alla tutela della salute, 
nonché di istituire un nuovo sistema di comitati scientifici. Uno degli obiettivi principali 
di questa ristrutturazione era quello di separare l'acquisizione delle consulenze 
scientifiche e la funzione ispettiva dalla procedura di preparazione degli strumenti 
legislativi13. Il mandato dei nuovi comitati prevede inoltre che essi possano fornire 
consulenze specializzate sugli argomenti relativi alla sanità pubblica. 
38. L'ampliamento delle basi giuridiche delle attività comunitarie in materia di sanità 
pubblica, sancito dal Trattato di Amsterdam, riflette l'evoluzione del consenso 
sull'importanza delle azioni comunitarie in questo campo. Sebbene il nuovo Trattato 
non sia stato ancora ratificato, in questa sede è necessario rinviare brevemente alle sue 
disposizioni in materia di sanità pubblica, poiché esse rappresentano una revisione 
sostanziale dell'articolo 129 (che diventa l'articolo 152 nel nuovo Trattato). È 
intenzione della Commissione sfruttare al massimo le possibilità offerte dal nuovo 
Trattato. Tuttavia l'esatta previsione delle loro conseguenze richiede alcune 
considerazioni dettagliate. 
39.1 cambiamenti principali sono i seguenti: 
• le disposizioni sull'impatto sanitario di altre politiche sono state spostate all'inizio 
dell'articolo, e sottolineano che nella definizione e nell'attuazione di tutte le 
politiche ed attività della Comunità è garantito un livello elevato di protezione della 
salute umana; 
• nella sezione che tratta degli obiettivi delle azioni comunitarie sono stati introdotti 
alcuni cambiamenti: il campo d'applicazione delle azioni include ora il 
"miglioramento della sanità pubblica", nonché la "prevenzione delle malattie e 
affezioni" e "l'eliminazione delle fonti di pericolo per la salute umana"; 
• le azioni nel campo delle droghe devono concentrarsi sulla riduzione "degli effetti 
nocivi per la salute umana derivanti dall'uso di stupefacenti"; 
• due aggiunte sono state introdotte nel paragrafo 4, che tratta delle procedure 
decisionali: 
1. il paragrafo 4 lettera (a) prevede che la Comunità possa adottare "misure che 
fissino parametri elevati di qualità e sicurezza degli organi e sostanze di origine 
umana, del sangue e degli emoderivati". Tale disposizione dovrebbe essere letta 
in connessione alla seconda frase del paragrafo 5, secondo cui tali misure "non 
pregiudicano le disposizioni nazionali sulla donazione e l'impiego medico di 
organi e sangue". Inoltre il paragrafo 4 (a) sottolinea che gli Stati membri, se lo 
desiderano, possono introdurre o mantenere misure protettive più rigorose; 
2. il paragrafo 4 lettera (b) fa rientrare nel campo d'applicazione delle misure di 
quest'articolo (e dunque della procedura di codecisione) "misure nei settori 
veterinario e fitosanitario il cui obiettivo primario sia la protezione della sanità 
pubblica". 
• Il paragrafo 4 lettera (e) mantiene il testo esistente riguardo alle misure di 
incentivazione, escludendo esplicitamente "qualsiasi armonizzazione delle 
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri". 
Cfr. Comunicazione della Commissione sulla salute dei consumatori e la sicurezza dei 
prodotti alimentari, COM(97) 183 del 30.4.97. 
11 
6. La futura politica comunitaria della sanità pubblica 
Il ruolo della Comunità nella sanità pubblica deve evolvere per affrontare sfide inedite, 
circostanze mutate e il ruolo accresciuto previsto per la sanità pubblica nel progetto di 
Trattato di Amsterdam. Tenuto conto di questi fattori e dell'esperienza dell'attuale 
quadro, la Commissione ritiene che la futura politica debba comprendere tre principali 
linee di azione: 
• migliorare le informazioni per lo sviluppo della sanità pubblica, 
• reagire rapidamente alle minacce per la salute, 
• fare fronte ai determinanti sanitari attraverso la promozione della salute e la 
prevenzione delle malattie. 
Queste tre linee permetterebbero alla Comunità di reagire efficacemente alle sfide 
dell'ampliamento e alle questioni relative ai requisiti sanitari nell'ambito di altre 
politiche. 
40. Un certo numero di eventi, quali l'insorgere di epidemie di talune malattie 
contagiose hanno aumentato l'importanza attribuita alla sanità pubblica a livello 
comunitario; tuttavia una nuova politica della sanità pubblica non può essere basata su 
considerazioni a breve termine e eventi occasionali, per quanto importanti. Essa 
dovrebbe piuttosto avere una prospettiva a lungo termine, una serie di chiare priorità e 
adeguati strumenti di esecuzione. 
41. Nessuna proposta politica formale può essere presentata prima della ratifica del 
nuovo Trattato, ma in questa fase è necessario analizzare quali potrebbero essere i 
principali filoni di una politica sanitaria comunitaria, e in che misura essi si baserebbero 
sull'attuale azione comunitaria. La Commissione è consapevole dell'esigenza di un 
ampio dibattito al quale possono associarsi le altre istituzioni e parti interessate. 
Appena possibile, dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, la Commissione 
intende presentare le proprie proposte alla luce dei risultati di tale dibattito. 
42. Come abbiamo sottolineato, i principi e la filosofia della comunicazione del 1993 
sulla sanità pubblica rimangono validi. Tuttavia gli sviluppi descritti qui sopra 
richiedono una revisione sostanziale dell'attuale metodo. Una politica comunitaria della 
sanità pubblica dovrebbe avere una serie di caratteristiche. Essa dovrebbe sfruttare al 
meglio le limitate risorse disponibili a livello comunitario. Dovrebbe porre l'accento 
sul miglioramento della salute e sul miglioramento delle statistiche sanitarie e 
concentrarsi su un numero limitato di priorità. Dovrebbe mantenersi al contempo 
sufficientemente flessibile per reagire con prontezza alle nuove minacce ed ai nuovi 
sviluppi sanitari. Ma in primo luogo questa politica dovrebbe essere credibile e 
convincente, ascoltare le preoccupazioni dei cittadini comunitari e dare loro la 
sicurezza che a livello comunitario esistono disposizioni efficaci e atte a raggiungere un 
alto livello di protezione della salute. 
43. Sulla base dell'analisi di cui sopra, la Commissione ritiene che la futura politica 
debba comprendere tre principali linee di azione: 
12 
• migliorare le informazioni per lo sviluppo della sanità pubblica, 
• reagire rapidamente alle minacce per la salute, 
• fare fronte ai determinanti sanitari attraverso la promozione della salute e la 
prevenzione delle malattie. 
Queste tre linee permetterebbero alla Comunità di reagire efficacemente alle sfide 
dell'ampliamento e alle questioni relative ai requisiti sanitari nell'ambito di altre 
politiche. 
6.1 Linea 1: Migliorare le informazioni per lo sviluppo della sanità pubblica 
44. Per migliorare la capacità della Comunità di svolgere azioni efficaci e durevoli nel 
campo della sanità pubblica, sono essenziali un sistema d'informazione e 
un'infrastruttura sanitaria affidabili, in grado di consentire l'analisi e lo sviluppo delle 
politiche in materia. Il programma di azione comunitaria sul monitoraggio sanitario -
grazie alla definizione di indicatori sanitari comuni, alla raccolta e allo scambio di dati 
tramite reti telematiche elaborate nell'ambito del programma di scambio di dati tra 
amministrazioni (IDA)14, e alla capacità di svolgere indagini ed analisi - rappresenta un 
primo passo in questa direzione. Inoltre il programma renderà possibile un miglior 
livello di convalida delle basi dati e una migliore capacità analitica per aggiornarsi sugli 
sviluppi in materia di politica sanitaria pubblica a livello della Comunità e degli Stati 
membri. 
45. Basandosi sulle attività e sui risultati di questo programma, dovrebbe essere messo 
a punto un sistema comunitario ben strutturato e completo per raccogliere, analizzare 
e diffondere le informazioni. Il sistema sarebbe inoltre utilizzato per le valutazioni e le 
perizie, per realizzare raffronti tra gli Stati membri nonché con i paesi candidati 
all'adesione e altri paesi, nonché per sviluppare gli scenari futuri e dotarsi di capacità di 
previsione. Questa linea dovrebbe porre l'accento su due aspetti complementari: in 
primo luogo, sulle tendenze relative allo stato della salute e sui determinanti sanitari; in 
secondo luogo, sugli sviluppi relativi ai sistemi sanitari. 
Lo stato della salute 
46.1 settori da trattare potrebbero comprendere: 
• tendenze e modelli demografici, morbilità e mortalità, principali determinanti 
sanitari. Le analisi potrebbero riguardare diverse condizioni, tra cui le malattie 
fisiche e mentali, i gruppi di popolazione specifici, come i bambini e gli anziani, le 
tendenze relative alle cognizioni, agli stili di vita ed ai comportamenti collegati alla 
salute, temi legati specificatamente ai due sessi, ecc. 
• le diseguaglianze in materia sanitaria, ovvero le differenze tra gruppi di popolazione 
per quanto riguarda i determinanti sanitari, la morbilità e la mortalità, nonché la 
valutazione degli interventi volti a ridurre tali differenze. Inoltre verrebbero 
analizzate le questioni relative all'accesso ai servizi medico-sanitari, al loro utilizzo 
ed ai risultati a livello sanitario; 
• altri argomenti sarebbero l'interazione tra lo stato di salute ed i fattori 
socioeconomici quali l'emarginazione sociale, l'emigrazione e l'occupazione, 
nonché tra lo stato di salute e l'ambiente. 
Decisione 95/468/CE del Consiglio, GUL269, 11.11.95, p.23. 
13 
Sistemi sanitari 
47. Potrebbero essere trattati i seguenti settori: 
• l'impatto delle tendenze relative ai determinanti sanitari e allo stato di salute sui 
servizi medico-sanitari e sugli interventi a livello della spesa sanitaria, come i 
cambiamenti nelle modalità di prescrizione dei prodotti farmaceutici, nonché le 
conseguenze delle tendenze demografiche, segnatamente dell'invecchiamento della 
popolazione. 
• gli sviluppi nei sistemi sanitari, tra cui le riforme, la distribuzione delle risorse e le 
misure di contenimento dei costi e le loro conseguenze, compreso il loro impatto 
sullo stato di salute. 
• le tendenze relative ai costi e al finanziamento dei sistemi sanitari, compreso il ruolo 
delle assicurazioni statali e private. 
• il settore della salute come un fattore produttivo nella società, compreso il suo ruolo 
come importante datore di lavoro. Ad esempio si potrebbero compiere studi 
sull'impatto dei meccanismi di mercato, misurazioni delle necessità di servizi, calcoli 
e controlli sui costi e le spese; analisi della concorrenza tra forniture di servizi 
private e pubbliche e degli sviluppi in materia di cure dirette. 
• le priorità sanitarie, compresi meccanismi di stabilimento delle priorità, nonché le 
attitudini e le preoccupazioni dell'opinione pubblica riguardo alla salute e 
all'efficacia dei sistemi sanitari. 
48. Nell'ambito del filone relativo alle informazioni, che si estende sia allo stato di 
salute che ai sistemi sanitari, un accento particolare sarebbe messo sulle migliori 
pratiche sanitarie, ovvero sui migliori esempi attuali di sicurezza, efficacia, efficienza e 
redditività nei diversi approcci in materia di promozione, prevenzione, diagnosi e 
trattamento sanitario; ad esempio, la redditività dei programmi di 'screening', dei 
programmi di educazione sanitaria, dei servizi di emergenza e dei nuovi prodotti 
farmaceutici. Il lavoro mirerebbe a promuovere e riunire le attività svolte negli Stati 
membri nei campi della medicina empirica, della garanzia e del miglioramento della 
qualità, della valutazione dell'appropriatezza degli interventi nonché della valutazione 
della tecnologia sanitaria. Il coordinamento del lavoro in questi campi potrebbe 
poggiare su una base formale, allo scopo di riunire la competenza dei centri attivi negli 
Stati membri, raccogliere e scambiare le informazioni, promuovere studi internazionali 
e migliorare la diffusione dei risultati. 
49. Un altro tema trasversale sarebbe quello relativo all'impatto degli sviluppi nella 
Comunità, nonché all'impatto delle politiche e azioni comunitarie, compresa la tutela 
sociale dei lavoratori migranti e delle persone che si spostano all'interno della 
Comunità; l'utilizzazione dei risultati della ricerca; l'applicazione delle tecnologie, 
l'utilizzo dei fondi strutturali; il completamento del mercato unico e l'introduzione di 
una valuta unica; infine, le conseguenze dell'applicazione di altre normative 
comunitarie in settori quali la salute e la sicurezza, i prodotti farmaceutici e le 
attrezzature sanitarie, la libera circolazione dei professionisti del settore sanitario e la 
concorrenza. Inoltre si dovrebbe prestare un'attenzione specifica alla raccolta di 
informazioni e alla fornitura di analisi e di orientamenti per quanto riguarda il processo 
di ampliamento. 
14 
50. Per essere pienamente efficiente, un simile sistema comunitario, nonché le sue 
componenti, dovrebbero in prospettiva essere basati su reti adeguatamente strutturate, 
rispetto alle quali gli Stati membri si impegnerebbero a contribuire per quanto concerne 
la raccolta, la trasformazione e la trasmissione di dati, nonché a tenere conto dei 
risultati delle analisi e delle valutazioni. Inoltre saranno essenziali relazioni sul seguito 
dato a qualsiasi raccomandazione eventualmente adottata. 
51. Un sistema comunitario di questo tipo offrirebbe diversi importanti vantaggi: i dati 
raccolti sarebbero comparabili, esaurienti, aggiornati e di alta qualità; le informazioni 
verrebbero confermate; i risultati ottenuti dal sistema verrebbero immediatamente 
trasposti nello sviluppo ed nell'applicazione della politica. Tale sistema sarebbe dunque 
diverso dai vari sistemi d'informazione e relazione oggi esistenti, come quelli creati 
dall'OMS e dall'OCSE. 
6.2 Linea 2: Reagire rapidamente alle minacce per la salute 
52. Una seconda linea d'azione dovrebbe prevedere lo sviluppo di competenze 
comunitarie in materia di sorveglianza, allarme tempestivo e reazione rapida. Recenti 
esempi, che hanno visto l'insorgere di malattie quali la.peste, le febbri emorragiche e 
l'influenza aviaria, hanno imposto la necessità di consultazioni e azioni urgenti a livello 
comunitario. Questo filone d'azione comporterebbe lo sviluppo di competenze da 
applicare nel caso di future epidemie. Esso consentirebbe di fornire risposte rapide e 
adeguate a minacce per la salute che potrebbero insorgere in qualunque momento. In 
questo contesto si dovrebbero prevedere meccanismi di coordinamento a livello 
comunitario. Le azioni da realizzare comprenderebbero la sorveglianza nonché analisi e 
indagini rapide su problemi o questioni specifiche, comprese, se del caso, visite in loco. 
Lo scopo sarebbe in primo luogo l'identificazione dei pericoli e la valutazione delle 
probabili conseguenze a livello sanitario e in altri settori politici; in secondo luogo, 
determinare se e come è necessario agire per mettere sotto controllo i rischi per la 
salute e diffondere le relative informazioni alle autorità sanitarie e, se del caso, a un 
pubblico più vasto. 
53. Nel 1996, la Commissione ha presentato una proposta per una rete di 
sorveglianza epidemiologica e di controllo delle malattie trasmissibili15. Essa 
rappresenterà una struttura che permetterà alla Comunità ed agli Stati membri di 
adottare un approccio coordinato alla sorveglianza ed al controllo delle epidemie. Un 
efficace funzionamento della rete richiede l'impegno da parte degli Stati membri a fare 
sì che le organizzazioni e autorità addette alla sorveglianza e a fornire le risposte del 
caso cooperino pienamente, nei rispettivi paesi, alla messa in funzione della rete. La 
proposta viene attualmente discussa dal Consiglio e dal Parlamento Europeo, e si 
auspica che sia approvata nell'immediato futuro. Questa rete potrebbe rappresentare 
un modello per ulteriori meccanismi comunitari. Inoltre, la proposta della Commissione 
per un programma sulle malattie rare16, attualmente allo studio, comprende azioni per 
fare fronte ai raggruppamenti di casi di malattie rare, le quali potrebbero essere 
realizzate in questo contesto più ampio. 
15 Cfr. notali. 
16 COM(97) 225 def. del 26.5.97. 
15 
54. L'ambito di questo filone d'azione potrebbe estendersi fino a comprendere, oltre 
che le malattie trasmissibili e rare, i requisiti sanitari attinenti alla sicurezza dei prodotti 
alimentari, alle questioni fitosanitarie e veterinarie, alle zoonosi, alla sicurezza del 
sangue e degli organi, ai rischi ambientali, ai rischi sanitari delle sostanze chimiche e 
delle sostanze tossiche nonché agli effetti nocivi dei farmaci e delle attrezzature 
sanitarie. Un altro ruolo supplementare potrebbe essere quello di fornire risposte rapide 
alle preoccupazioni circa i pretesi effetti sanitari di nuovi prodotti o procedure. Questo 
filone permetterebbe inoltre di fornire risposte adeguate alle sfide affrontate dagli stati 
candidati all'adesione. 
55. In numerosi settori, attinenti ad esempio alla sicurezza alimentare e alle questioni 
veterinarie, funzionano già sistemi comunitari di segnalazione tempestiva e di reazione 
rapida. Pertanto, ogni ulteriore azione che si possa eventualmente sviluppare in tali 
settori nell'ambito di questo filone dovrebbe doversi collegare con tali sistemi e tenerne 
pienamente conto. 
56. Il lavoro intrapreso dovrebbe avvalersi delle migliori consulenze, compresa quella 
degli esperti che lavorano con la Comunità nell'ambito della struttura del comitato 
consultivo scientifico, nonché delle competenze presenti nelle organizzazioni 
internazionali e nei paesi terzi. Il compito è quello di fornire informazioni e consulenze 
in tempi molto brevi. Questo genere di attività necessita del pieno appoggio e della 
cooperazione da parte delle autorità competenti degli Stati membri. 
6.3 Linea 3: Fare fronte ai determinanti sanitari attraverso la promozione della 
salute e la prevenzione delle malattie 
57. Mentre l'articolo 129 del Trattato di Maastricht pone l'accento sulla prevenzione 
delle malattie, in particolare per quanto riguarda i principali flagelli sanitari, il Trattato 
di Amsterdam sottolinea che le azioni comunitarie dovrebbero tendere a migliorare la 
sanità pubblica, a prevenire le malattie e affezioni ed a eliminare le fonti di pericolo per 
la salute umana. Queste priorità impongono alla politica attinente a questo filone di 
svolgere azioni volte a migliore i determinanti sanitari attraverso la promozione della 
salute nonché efficaci azioni di prevenzione delle malattie. 
58. La promozione della salute punta a permettere ai cittadini di aumentare il controllo 
sui determinanti sanitari e migliorare così la propria salute. Essa comprende le azioni 
volte al rafforzamento delle abilità e capacità individuali nonché quelle volte a 
modificare le condizioni sociali, economiche ed ambientali in modo da renderle 
favorevoli alla sanità pubblica e individuale. La prevenzione delle malattie è altrettanto 
importante. Essa comprende numerose attività, come vaccinazioni, campagne e norme 
di prevenzione, screening ed esami compiuti sui gruppi obiettivo. 
59. Rispecchiando l'importanza assegnata alla prevenzione dall'articolo 129, su otto 
programmi di azione in materia di sanità pubblica proposti, sei riguardano la 
prevenzione di malattie e infortuni. 
60. La nuova politica deve prendere provvedimenti per fare fronte ai determinanti 
sanitari, sia attraverso vaste attività di promozione della salute che attraverso 
16 
specifiche azioni di prevenzione delle malattie, e dovrebbe appoggiarsi su azioni 
intersettoriali e sulle possibilità in termini di strumenti d'azione previste dal Trattato, 
non solo in campo sanitario ma anche in altri settori. I contenuti esatti di questo filone -
come i determinanti da affrontare, i provvedimenti specifici da prendere in relazione a 
determinate malattie e le priorità in materia di promozione della salute - devono essere 
oggetto di ulteriori riflessioni. La questione fondamentale è appurare in che misura le 
azioni esistenti rispecchino le tendenze sanitarie ed i cambiamenti nella fenomenologia 
delle malattie. 
61. Numerose sono le questioni che necessitano di riflessione: 
• come agire per porre un accento più marcato sul modo di affrontare fenomeni che 
acquistano sempre maggior peso a causa dell'invecchiamento della popolazione, 
segnatamente la malattia di Alzheimer e altri disturbi mentali; 
• come rafforzare l'operato in materia di nutrizione e obesità; 
• se porre un accento più marcato sulle malattie cardiovascolari; 
• come applicare le nuove disposizioni del Trattato sulla riduzione dei danni sanitari 
relativi al consumo di droga; 
• se ci si debba concentrare di più sulla salute di gruppi di popolazione specifici, come 
gli emarginati sociali, i giovani, i bambini o le donne; 
• come assicurare l'accèsso alle informazioni sanitarie ed ai servizi di consulenza 
medico-sanitaria ai cittadini comunitari che si spostano in altri Stati membri per 
lavoro, studio o svago, e come rafforzare la cooperazione con le istituzioni attive 
nel campo dell'istruzione e della formazione; 
• come adattare le strategie per tenere conto dei problemi specifici dei paesi candidati 
all'adesione. 
62. Tralasciando i contenuti dettagliati di questo filone di azione, due conclusioni 
possono essere tratte circa la sua struttura ed i suoi obiettivi. In primo luogo, appare 
poco vantaggioso insistere nella separazione delle azioni di promozione e di 
prevenzione in programmi distinti. Riunire le azioni in modo coerente e valutarle 
approfonditamente in un quadro unico favorirebbe un migliore utilizzo delle risorse. In 
secondo luogo l'attuale equilibrio tra azioni di prevenzione delle malattie e azioni di 
promozione della salute, e tra le risorse ad esse dedicate, dovrà essere modificato. 
63. Devono inoltre essere considerate una serie di questioni suggerite dall'esperienza 
pratica dell'attuazione del quadro d'azione attuale: 
• le attività dovrebbero essere dirette principalmente all'opinione pubblica generale, a 
gruppi obiettivo specifici, ai professionisti del settore medico-sanitario o a 
organizzazioni specializzate? 
• la presentazione di progetti dovrebbe essere sollecitata in grado maggiore attraverso 
inviti generali a presentare proposte, o mediante gare d'appalto specifiche, 
segnatamente sulla base di considerazioni politiche? 
• l'accento dovrebbe essere messo su attività su vasta scala coinvolgenti tutti gli Stati 
membri, o su attività basate su realtà minori, regionali o locali? 
• dovrebbe essere data maggiore importanza ai progetti sostenibili a lungo termine, in 
grado di assicurare la creazione di strutture durevoli? 
17 
64. Una conclusione s'impone fin d'ora: si dovrebbe mettere un maggiore accento sulle 
azioni volte a sostenere lo sviluppo e l'attuazione di politiche in materia sanitaria, 
comprese quelle relative alla concezione ed alla verifica delle strategie e delle 
metodologie di intervento. Un simile lavoro dovrebbe avvalersi delle informazioni 
tratte dal sistema comunitario d'informazione sanitaria. I risultati delle ricerche 
compiute ad esempio sulle migliori pratiche e sull'efficacia degli interventi, sulle cause 
delle malattie e sull'impatto dei determinanti sanitari devono essere prontamente 
diffuse, in modo che possano essere inserite in questo filone. Sarà dunque richiesto un 
coordinamento tra i progetti di ricerca sanitaria, la promozione e la prevenzione. 
Analogamente, sarà necessario lavorare sull'analisi dell'impatto di altri settori politici 
sul comportamento e sulle attitudini collegate alla salute. 
6.4 L'impatto delle politiche comunitarie in materia sanitaria 
65. Conformandosi alla prescrizione del Trattato secondo cui 'le esigenze di protezione 
della salute costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità', la 
Commissione ha sviluppato una serie di procedure. Esse comprendono misure per 
garantire che i servizi della Commissione responsabili della sanità pubblica siano 
consultati riguardo a tutte le proposte attinenti alla sanità; la creazione di un Gruppo 
interservizi sulla sanità, che funge da foro di discussione tra le Direzione generali per le 
questioni attinenti alla sanità; la preparazione di relazioni annuali sull'integrazione di 
prescrizioni in materia sanitaria nelle politiche comunitarie. 
66. Tuttavia non si è rivelato facile realizzare l'obbligo del Trattato di attivare un 
'osservatorio della salute' su tutti i settori della politica comunitaria, né sviluppare ed 
applicare un'adeguata metodologia. Il nuovo articolo del Trattato sottolinea che un 
livello elevato di protezione della salute dei consumatori è assicurato sia nella 
definizione che nell'attuazione di tutte le politiche e attività comunitarie. I filoni di 
azione qui elencati permetterebbero di soddisfare più efficacemente la prescrizione del 
Trattato in diversi modi complementari: 
• le politiche comunitarie ed i programmi pluriennali su vasta scala, come la ricerca, i 
fondi strutturali, l'istruzione, la formazione e la gioventù, la politica dei trasporti, la 
politica alimentare, la politica agricola, la concorrenza e la politica industriale, che 
possono avere un significativo impatto a lungo termine sui determinanti sanitari, 
sullo stato della salute sui sistemi sanitari, potrebbero utilizzare la base 
d'informazioni sviluppata tramite il sistema d'informazione. Si potrebbe prevedere 
una valutazione della politica o dell'azione preliminarmente alla sua adozione, il 
che comporterebbe la redazione di una dichiarazione di impatto. Durante 
l'attuazione, le politiche e le azioni potrebbe essere attentamente controllate; 
successivamente il loro impatto potrebbe essere oggetto di una valutazione 
approfondita e, se del caso, indipendente. 
• Le misure e azioni specifiche concernenti rischi sanitari d'insorgenza rapida 
rientrerebbero nella sfera d'applicazione dei meccanismi di reazione rapida. In 
questo campo rientrerebbero gli strumenti legislativi relativi ad aspetti pertinenti la 
sanità pubblica della sicurezza dei prodotti alimentari, alle misure fitosanitarie e 
veterinarie, ecc. 
• Particolari misure e azioni che influenzano le conoscenze, le attitudini ed il 
comportamento, come gli sviluppi concernenti il tabacco, l'alcool, le droghe, 
l'alimentazione e la pubblicità dovrebbero essere controllate e valutate nell'ambito 
del filone relativo ai determinanti sanitari. 
67.1 dettagli relativi agli strumenti da creare per svolgere le diverse attività individuate 
richiedono ulteriori considerazioni. Potrà essere necessario, ad esempio, sviluppare 
serie di criteri e di metodologie specifiche - come linee guida per la valutazione ed 
elenchi di controllo - in rapporto a cui potrebbero essere misurati gli sviluppi di 
qualsiasi politica collegata alla salute. Tali strumenti potrebbero essere utilizzati anche 
per valutare l'impatto delle stesse attività in materia di sanità pubblica. 
7. Prospettive future 
68. La Commissione ritiene che si debba svolgere una discussione sulle idee per una 
politica futura presentate nel presente documento e sui modi per attuare tale politica. 
Una questione centrale è la natura dei meccanismi legali da utilizzare per garantire che 
la politica possa efficacemente combinare le misure d'incentivazione e le misure 
legislative previste nel nuovo Trattato. Devono essere adottate disposizioni transitorie 
per il passaggio dagli attuali programmi e strumenti giuridici ad una nuova politica. 
Diversi fattori concorrono a rendere particolarmente complesso questo tema: ciascuno 
degli attuali programmi di sanità pubblica prevede proprie decisioni legali e scade in 
diverse date; tre progetti di programma d'azione non sono stati ancora adottati; le 
risorse comunitarie disponibili per le azioni in materia di sanità pubblica sono correlate 
agli attuali programmi di azione; le azioni che sono basate sui programmi già esistenti o 
proposti e saranno proseguite nell'ambito della nuova politica dovranno essere 
riaggregate e finanziate in proporzione alla loro importanza; infine, la proposta rete 
sulla sorveglianza e sul controllo delle malattie trasmissibili avrà una propria base 
giuridica. 
69. Esistono due possibilità per formalizzare la nuova politica. La prima sarebbe quella 
di adottare un unico 'strumento quadro', provvedendo successivamente all'adozione di 
strumenti distinti per ciascun filone di azione. Questo metodo presenterebbe il 
vantaggio di creare un pacchetto finanziario unico suddividendo il finanziamento tra i 
filoni, ma d'altra parte richiederebbe una doppia struttura decisionale e amministrativa. 
L'altra opzione sarebbe quella di approvare uno strumento giuridico distinto per ogni 
filone senza disporre uno strumento globale. Questo richiederebbe un consenso 
implicito sui fondi da assegnare a ciascuno dei filoni. 
70. Qualunque opzione sia scelta, è necessaria una certa flessibilità nell'affrontare 
problemi imprevisti e nello suddivisione delle risorse nell'ambito dei filoni di azione. Vi 
dovrebbe inoltre essere il raggio d'azione necessario per l'introduzione disposizioni 
vincolanti volte a regolamentare, ad esempio, la raccolta dei dati, una volta sviluppate 
e pienamente messe in funzione le reti e le altre strutture previste. Inoltre, nei settori 
indicati per le misure di armonizzazione dall'articolo 152 e da altri articoli attinenti alla 
salute del Trattato di Amsterdam, la Comunità potrebbe approvare strumenti vincolanti 
indipendentemente dalla struttura del programma o dal meccanismo di finanziamento. 
71. Se del caso, il programma(i) di lavoro concordato(i) nei diversi filoni di azione 
potrebbe(ro) variare di anno in anno. Questo tipo di approccio permetterebbe di 
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precisare chiaramente, entro limiti definiti, gli obiettivi, il campo d'applicazione e la 
struttura globale dei programmi comunitari, introducendo alcuni elementi di flessibilità 
nel loro contenuto. 
8. Conclusioni 
72. La presente comunicazione non presenta proposte formali per una nuova politica 
comunitaria della sanità pubblica. Il suo scopo è piuttosto quello di fornire una 
rassegna di questioni che devono essere affrontate all'atto di determinare i futuri 
orientamento della politica in questione. La Commissione ha concluso che per costruire 
su ciò che è stato già raggiunto, tenendo adeguatamente conto delle tendenze in 
materia sanitaria e dei cambiamenti in atto nella Comunità, è necessaria una nuova 
politica della sanità pubblica. La Commissione intende presentare proposte concrete 
per la nuova politica a tempo debito, una volta ratificato il Trattato di Amsterdam. Nel 
frattempo si auspica che le idee esposte nella presente comunicazione stimolino un 
ampio dibattito su come la politica comunitaria della sanità pubblica debba entrare nel 
prossimo millennio. 
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ISSN 0254-1505 
COM(98) 230 def. 
DOCUMENTI 
IT 05 15 04 10 
N. di catalogo : CB-CO-98-262-IT-C 
ISBN 92-78-35244-6 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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