IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento del  
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO  EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
relativo all'immissione sul mercato e a ll'uso di precursor i di esplosivi 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
  
Documento di accompagnamento del  
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO  EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
relativo all'immissione sul mercato e all'uso di precursori di esplosivi 
   
 
IT 3   IT 1. C ONTESTO  
Conformemente al piano d'azione dell'UE per il miglioramento della sicurezza degli esplosivi, 
approvato dal Consiglio "Giustizia e Affari interni" nell'aprile 2008, e che invitava la 
Commissione a creare un "comitato permanente  incaricato di esaminare misure e preparare 
raccomandazioni in materia di regolamentazione dei precursori di esplosivi disponibili sul mercato tenendo conto degli effe tti costi-benefici", la Comm issione intende adottare nel 
settembre 2010 misure relative all'immissione sul me rcato e all'uso di precu rsori di esplosivi.  
L'obiettivo generale di tali misure è isti tuire un approccio armo nizzato per limitare 
l'immissione sul mercato e l'uso di certe sost anze spesso impiegate per la fabbricazione 
illecita di esplosivi, al lo scopo di prevenirne l'uso impropr io e illegale. Le misure vogliono 
rappresentare il raggiungimento di  un risultato concreto nell'am bito dell'aspetto "prevenzione" 
della Strategia antiterrorismo dell'Unione euro pea adottata dal Consiglio GAI il 1° dicembre 
2005. 
La politica proposta si basa sul lavoro e sull e raccomandazioni del comitato permanente in 
materia di precursori ( Standing Committee on Precursors  - SCP) – un comitato consultivo ad 
hoc composto da esperti delle autorità deg li Stati membri dell'UE e da rappresentati del 
settore privato – e su un'approfondita valutazione intitolata Preparatory Study to Inform an 
Impact Assessment of Potential Legislative and  Non-legislative Restrictions on Chemical 
Precursors to Explosives  ("Studio preparatorio per la valutazione d'impatto di eventuali 
restrizioni legislative e non legislative applicate ai precursori chimici di esplosivi")’, stilata da 
un contraente esterno. Le relazioni presentate durante l'elaborazione de llo studio sono state, 
inoltre, regolarmente oggetto di dibattiti in seno all'SCP e a un gruppo interservizi della 
Commissione sulle questioni legate agli esplosivi.  
2. D
EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Negli ultimi anni, i paesi dell'UE e del SEE sono stati tutti bersaglio di numerosi attacchi 
terroristici e criminali perpetrati con esplosiv i, esplosivi artigiana li e ordigni esplosivi 
improvvisati, e di un numero ancora maggi ore di attentati sventati o falliti1. Gli esplosivi più 
frequentemente utilizzati per compiere tali atte ntati sono quelli di fabbricazione artigianale.  
2.1. Valutazione di problemi specifici 
 
Ampia disponibilità e facile accesso, per il pubblico, di precursori sul mercato 
Attualmente, il pubblico può agevolmente procurar si un'ampia gamma di precursori. È facile 
acquistarli anche su Internet, ed è possibile ottenerne quantità ancora maggiori presso o 
attraverso utenti commerciali o al tri legittimi utilizzatori finali. 
Elevata "potenza" dei precursori 
I livelli di concentrazione dei precursori in certi prodotti disponibili al pubblico e ad 
utilizzatori finali legittimi sono in mo lti casi sufficienti per produrre un esplosivo. 
                                                 
1 Come emerge dalle relazioni di Europol "EU Terrorism Situation and Trend Reports". 
 
IT 4   IT  
  Assenza di condizioni uniformi a livello UE 
Se a livello internazionale, UE e nazionale esistono varie misure legislative e non legislative, 
esse o non vertono specificamente sulle minacce alla sicurezza derivanti da certe sostanze chimiche, oppure non interessano l'UE nella su a interezza: ciò significa che precursori 
eventualmente soggetti a restri zioni o a controlli in un paese possono essere facilmente 
ottenuti in un altro. Tale situ azione può dar luogo, oltre a c onseguenze negative per la 
sicurezza, anche a distorsioni del mercato che pr egiudicano l'esistenza di condizioni uniformi 
a livello UE in questo settore. 
I principali gruppi di precursori che richiedono urgente attenzione sono: 
Gruppo di precursori Sostanza chimica Principale uso associato 
Nitrato di ammonio 
Nitrato di potassio 
Nitrato di sodio 
Nitrati/ concimi azotati 
Nitrato di calcio Il nitrato di ammonio – mescolato con un 
carburante, ad es. diesel (ANFO), o zucchero 
(ANIS) – è uno degli ingredienti più comuni 
degli ordigni esplosivi improvvisati di ampia 
portata. Per gli ordigni esplosivi improvvisati 
possono anche essere usati altri nitrati come comburenti. 
Perossido di idrogeno Perossido di idrogeno e acetone 
Acetone (propanone) Usati da vari gruppi terroristici per produrre 
triperossido di triacetone (TATP). 
Nitrometano Nitrometano e esammina  
Esammina (metenamina) Nitrometano: utilizzato dall'ETA e forse da 
altri gruppi. Esplosivo se combinato con nitrato d'ammonio o acido nitrico. 
Esammina: usata per produrre esplosivi in 
combinazione col perossido di idrogeno. 
Acido nitrico 
Acido cloridrico 
Acidi forti 
Acido solforico L'acido nitrico è usato nella sintesi di esplosivi 
artigianali, come il nitrato di urea. 
Clorato di sodio 
Perclorato di sodio 
Clorato di potassio 
Clorati e perclorati 
Perclorato di potassio Usati come comburenti / generatori di 
ossigeno nella fabbricazione di esplosivi 
artigianali. Una miscela di clorati può, da sola, costituire un esplosivo artigianale senza che 
sia necessario un detonatore / booster. I clorati 
possono anche servire da booster. 
2.2. Principi di sussidiarie tà e di proporzionalità 
Il livello complessivo di sicu rezza dell'UE non può essere supe riore a quello del suo anello 
più debole: per questo sono necessarie azioni e un approccio coordinato a livello dell'Unione, 
 
IT 5   IT che gioveranno a tutte le parti intere ssate. Il principio di sussidiarietà  è quindi soddisfatto, 
perché gli obiettivi da raggiunge re con le misure relative ai  precursori di esplosivi non 
possono essere conseguiti dai singoli Stati membri dell'Unione e devono pertanto essere raggiunti a livello UE.  
Il grande numero di attentat i o di tentativi di attentati,  come documentato da Europol, 
evidenzia l'entità e l'urgenza del problema. 
Inoltre, una regolamentazione a livello UE ha  anche una forte logica di mercato interno
, 
poiché la situazione attuale, che comporta una dive rsità di regimi per l'industria chimica, falsa 
il mercato e impone costi di adeguamento s upplementari al settore  privato. Date le 
circostanze, una normativa UE rela tiva all'immissione sul mercat o e all'uso di precursori di 
esplosivi risulta proporzionata. 
3. O BIETTIVI  
Gli obiettivi derivanti dai problemi individuati so no presentati nella tabella 3 in appresso. 
Tabella 3: Obiettivi generali, specifici e operativi 
Obiettivo 
generale Obiettivi specifici Obiettivi operativi 
1.1.1 Ridurre la disponibilità, per il 
pubblico, di certi precursori sul 
mercato UE 1.1 Limitare l'accesso del pubblico a 
certi precursori 1.1.2 Limitare certi tipi di circuiti di 
approvvigionamento / canali 
d'accesso ai precursori 
1.2.1 Sviluppare additivi adeguati e 
promuoverne l'uso per evitare l'utilizzo di precursori negli esplosivi 
1.2 Ridurre l'efficacia e la potenza degli esplosivi artigianali o dei componenti fabbricati a scopi malevoli o criminali 1.2.2 Ridurre le concentrazioni di 
certi precursori disponibili al 
pubblico 
1.3.1 Aumentare il controllo e la vigilanza sulle transazioni e le 
vendite di certi precursori 
1.3.2 Aumentare il controllo e la 
vigilanza sul trasporto, la distribuzione, le 
importazioni/esportazioni, ecc. Ridurre nell'UE il numero e la gravità 
degli attentati terroristici e 
criminali perpetrati 
utilizzando esplosivi, 
impedendo che 
terroristi ed altri criminali accedano 
ai precursori e li 
utilizzino per fabbricare esplosivi. 
 
1.3 Rafforzare la sicurezza e la 
consapevolezza dell'intera catena di 
approvvigionamento dei precursori  
1.3.3 Sensibilizzare gli operatori 
della catena di approvvigionamento 
sui rischi in generale e sulle 
transazioni sospette. 
 
IT 6   IT 1.4 Impedire che i terroristi ed altri 
criminali approfittino di livelli di 
controllo inferiori e di minori restrizioni sulle sostanze chimiche in alcuni paesi 1.4.1 Stabilire misure comuni a 
livello UE/internazionale. 
 
Gli obiettivi sono pienamente in linea con la  Strategia antiterrorismo dell'UE, col piano 
d'azione dell'UE per il miglioramento della si curezza degli esplosivi e col Programma di 
Stoccolma2, secondo il quale "occorre elaborare un quadro normativo che contempli i 
pericoli connessi ai precursori" .  
4. O PZIONI  
Le opzioni esaminate sono presentate nella tabe lla 4. Le opzioni da 0 a 4 riguardano solo la 
vendita al pubblico,  e non hanno quindi riperc ussioni dirette sull'uso a fini professionali. Chi 
usa i precursori interessati a fi ni professionali può essere i ndirettamente toccato, poiché 
ricorre talvolta a circuiti di vendita al dettaglio che, nell'am bito delle opzioni in questione, 
possono essere oggetto di restrizi oni. Solo l'opzione 5 riguar da un ventaglio più ampio di 
operatori della catena di approvvigionamento.  
Tabella 4: Prospetto delle opzioni 
Opzione 0 — Status 
quo Nessuna azione. Ciò signifi ca che non viene apportato 
nessun cambiamento rispetto alla  situazione attuale, che si 
basa su una combinazione di politiche esistenti, acquis  
legislativo, misure volontarie e altre attività rilevanti. 
Opzione 1  Divieto totale di vendita delle sostanze interessate al 
pubblico, indipendentemente dai livelli di concentrazione. 
Opzione 2 Divieto di vendita delle sostanze interessate su Internet, in 
qualsiasi concentrazione e quantità. 
Opzione 3 Divieto di vendita al pubblico se la sostanza interessata 
supera uno specifico livello  di concentrazione.  
Opzione 4 Opzione 3 più misure supplementari. 
Opzione 4 a Divieto di vendita ai minori. 
Opzione 4b Possibilità di vendita delle sost anze interessate, se superano 
le concentrazioni consentite dall'opzione 3, attraverso un 
sistema di licenze per i commercianti o i consumatori. 
Opzione 4c Introduzione di un sistema di segnalazione delle transazioni 
sospette. 
                                                 
2 17024/09. 
 
IT 7   IT Opzione 4d Introduzione di un sistema di etichettatura dei precursori: 
prevede un codice che specifich i che l'acquisto può essere 
soggetto a registrazione, con un sistema di acquisizione dei 
dati dell'identità dell'acquirent e (anche per le vendite via 
Internet). I dati registrati dovrebbero essere messi a 
disposizione delle competenti  autorità di contrasto. 
Opzione 5 Adozione di misure per rafforzare la sorveglianza dell'uso 
legittimo e professionale. Prevede sub-opzioni quali: 
Promozione di codici di condotta Istruzione e formazione Azioni di sensibilizzazione del personale Azioni rivolte in particolare ai piccoli e medi utilizzatori 
 
5. O PZIONE PRIVILEGIATA  
L'opzione privilegiata può essere fo rmulata come esposto in appresso. 
Determinazione di soglie di concentrazione per la vendita al pubblico di  certi precursori, con 
un sistema di segnalazione delle transazioni sospe tte per alcuni di essi . Predisposizione di un 
regime di concessione di licenze  al consumatore ai fini della vendita di concentrazioni più 
elevate. Accompagnamento di misure volon tarie per incentivare la  segnalazione delle 
transazioni sospette e l'attuazione del sistema di  licenze, insieme ad a ltre azioni rilevanti per 
sensibilizzare gli operatori della catena di approvvigionamento.  
5.1. Effetti principali dell 'opzione privilegiata 
5.1.1. Ripercussioni finanziarie ed economiche Il valore delle sostanze vendute ogni anno al pubblico, con soglie  di concentrazione superiori 
ai limiti proposti, è stimato fra i 450 e i 1 150 milioni di euro. Circa la metà di queste sostanze continueranno comunque ad essere vendute con l'acquisizione di licenze personali. I 
consumatori potranno inoltre acqui stare prodotti di sostituzione, che sono disponibili. Il calo 
delle vendite ai consumatori è stimato al massimo a 115-280 milioni di euro.  
Poiché un divieto totale non è previsto, e il consumo totale a fini non professionali dei 
precursori interessati rappresenta solo l'1-5
 % circa del consumo totale UE delle sostanze 
chimiche in questione, l'impatto sui produttori di  prodotti chimici di base  sarà molto limitato. 
Per quanto riguarda l'adeguamento alle disposizi oni previste dall'opzione privilegiata, il costo 
massimo totale, per le imprese e le pubbliche autorità, degli adattamenti necessari potrebbe 
arrivare fino a circa  100-140 milioni di euro all'anno (di cu i circa 65 milioni di euro a carico 
delle autorità pubbliche), più 80-126 milioni di euro supplementari di costi una tantum. Gli 
utilizzatori legittimi dovranno sostenere alcuni costi ammini strativi quando dovranno fornire 
la loro identificazione e la prova dell'uso legittimo delle sostanze: potranno essere loro 
 
IT 8   IT richieste licenze, registrazioni o presentazione di documenti della società. I consumatori che 
sceglieranno di non chiedere la  licenza potranno comunque, in generale, avere accesso alle 
sostanze in versione diluita o – se ciò non è pos sibile – ad alternative adeguate (ad eccezione 
di alcuni prodotti, come le pastig lie di combustibile di esammina).  
Tutte le stime dei costi sono state effettuate pa rtendo dal presupposto che i risultati si situino 
nella fascia più alta, ma pot rebbero essere in realtà c onsiderevolmente inferiori.  
5.1.2. Ripercussioni sociali 
Non si prevede che le misure incluse nell'opzione privilegiata abbiano ripercussioni sociali 
importanti. È chiaro, tuttavia, che contrastare c on successo la minaccia di attentati perpetrati 
con esplosivi di fabbricazione artigianale ha l'effetto positivo generale, a livello sociale, di migliorare la sicurezza in termini di riduzione  del numero delle vittime e dei problemi sanitari 
a lungo termine, di diminuire il livello di paur a e aumentare la sensaz ione di sicurezza. 
D'altro lato, le restrizioni po ssono causare alcuni inconvenienti ai consumatori, che avrebbero 
sempre la possibilità di procur arsi i precursori con concentrazi oni più elevate, ma che a tal 
fine dovranno chiedere una licenza . Vi è anche il rischio, limita to, che i venditori considerino 
troppo rapidamente una transazione come sospetta, e rifiutino di effettuare la vendita. Questo 
rischio può tuttavia essere compensato con l'el aborazione di orientamenti e con azioni di 
istruzione e formazione. Vi è altr esì il rischio che le autorità competenti possano decidere di 
non accettare le licenze di persone non legalmente residenti nel paese in cui vorrebbero 
effettuare l'acquisto, poiché non hanno accesso a ev entuali informazioni rilevanti su di esse. 
Inoltre, il sistema di segnalazione delle tran sazioni sospette non deve  portare e reazioni 
"eccessivamente zelanti", discriminatorie, da pa rte delle imprese, se il cliente presenta ad 
esempio specifiche caratteristiche fisiche o ha un accento straniero.  
5.1.3. Ripercussioni sui diritti fondamentali  
L'opzione privilegiata implica il  trattamento di dati personali e la loro comunicazione a terzi 
(ad es. alle forze di pubblica sicurezza) in caso di transazioni sospette. Ciò comporta una seria 
interferenza con la vita privata e il diritto al la protezione dei dati personali, e deve quindi 
avvenire nel rispetto delle norme internazionali e dell'UE in materia di protezione dei dati e 
delle leggi nazionali che attuano la legislazione UE in materia.  
Non vi sarebbero ripercussioni sulla libertà d'impresa, poiché le società (a parte qualche 
eccezione, come i produttori di pastiglie di co mbustibile di esammina ) possono continuare a 
commerciare tutti i precursori, pur con alcuni vincoli come l'obbligo di  predisporre un nuovo 
sistema di segnalazione e di effettuare controlli supplementari dei permessi d'esenzione. Non 
sarebbe toccato neanche il diritt o di proprietà, poiché, di norm a, la manipolazione, vendita e 
detenzione dei precursori sarebbero ancora possibili.  
5.2. Vantaggi dell'opzione privilegiata 
5.2.1. Limitare l'accesso del pubb lico a determinati precursori 
I consumatori avrebbero liberamente accesso alle sostanze chimiche con livelli di 
concentrazione inferiori a una certa soglia. L'accesso alle sostanze chimiche con concentrazioni più alte non sarebbe vietato, ma limitato e controllato.  
 
IT 9   IT 5.2.2. Ridurre l'efficacia e la potenza degli esplosivi "artigianali" o dei componenti 
fabbricati a fini malevoli o criminali 
Fissando soglie di concentrazione si renderebbe perlomeno più difficile la fabbricazione di 
esplosivi artigianali efficaci e potenti. La segn alazione delle transazion i sospette e il sistema 
di licenze avranno entrambi effetto deterrente e aumenteranno le possib ilità di arrestare i 
terroristi ed altri criminali prima che possano fabbricare esplosivi artigianali.  
5.2.3. Aumentare la sicurezza e la cons apevolezza dell'intera catena di 
approvvigionamento dei precursori 
L'insieme degli effetti dei vari elementi previsti  da questa opzione avrebbe forti ripercussioni 
positive sulla sicurezza e la consapevolezza de ll'intera catena di approvvigionamento dei 
precursori. Rispetto alle esistenti misure dell'UE e nazionali, si concentrerà maggiore 
attenzione sulla sicurezza dei precursori rispetto ad atti do losi (in contra pposizione alla 
semplice sicurezza dei precursori in sé stessi). 
5.2.4. Impedire che i terroristi ed altri criminali approfittino di livelli di  controllo inferiori 
e di minori restrizioni sulle sost anze chimiche in alcuni paesi 
Ridurre i livelli di concentrazione delle sostan ze nei circuiti di vendita aperti, insieme a un 
sistema di segnalazione delle transazioni sospette  e a un controllo delle vendite delle sostanze 
con concentrazioni superiori avrà, come effetto globale, l'instaurazione di condizioni uniformi 
a livello UE, evitando così distor sioni nel mercato interno e imp edendo a chi intende agire per 
fini illeciti di approfittare di norme  meno rigorose in altri Stati membri. 
5.3. Valore aggiunto dell'intervento UE 
Scopo delle misure proposte è lo sviluppo di un'im postazione globale a li vello UE, che riduca 
al minimo gli attuali divari fr a gli approcci nazionali. Ciò mi gliorerà il funzionamento del 
mercato interno e impedirà che terroristi ed altri criminali approfittino di norme meno rigorose esistenti in certi Stati membri. Le  misure in questione accorderanno maggiore 
attenzione alla sicurezza dei precursori rispetto ad atti dolo si (in contrappos izione alla 
semplice sicurezza dei precursori in sé stessi, come è stato fatto finora), e contribuiranno ad 
aumentare la consapevolezza sia fra gli operatori  della catena di approvvigionamento che fra i 
consumatori. Azioni di istruz ione e di formazione accompagnera nno a loro volta l'attuazione 
delle misure previste dall'opzione privilegia ta. La ricerca contribuirà a diminuire la 
pericolosità dei precursori.  Fattore non meno importante,  un approccio comune UE 
nell'elaborazione e attuazione di  tali misure consentirà agli Stati membri di scambiarsi 
esperienze e informazioni. 
5.3.1. Prevista adesione delle parti interessate 
Gli esperti degli Stati membri, pur non esprimendo alcuna posizione politi ca ufficiale, si sono 
complessivamente dichiarati a favore della co mbinazione di misure prevista dall'opzione 
privilegiata, ritenendo tale opzione ampiamente in linea con misure già esistenti in vari Stati membri, oppure recentemente adottate in risposta  alla sentita necessità di aumentare la 
sicurezza dei precursori. Tutti hanno convenuto che un approccio a livello UE favorirebbe 
l'instaurarsi di condizioni uniformi. 
I rappresentanti dell'industria si sono espres si a favore della combinazione dei provvedimenti 
previsti dall'opzione privilegiata, sottolineando al tempo stesso una preferenza generale per le 
misure volontarie.