RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'applicazione della direttiva sui servizi postali (direttiva 97/67/CE modificata dalle direttive 2002/39/CE e 2008/6/CE)

I.INTRODUZIONE

Il settore dei servizi postali dell'UE (corrispondenza e pacchi) è un fondamentale catalizzatore dell'economia e degli scambi; costituisce un indispensabile sostegno per gli altri settori e contribuisce alla crescita e alla resilienza dell'economia dell'Unione. Le imprese di ogni dimensione utilizzano i servizi postali per svolgere la propria attività, fornire merci e ricevere pagamenti. Governo e amministrazione pubbliche, a ogni livello, si affidano ai servizi postali per le comunicazioni con il pubblico. Gli utenti vulnerabili e i cittadini che risiedono in zone rurali remote hanno bisogno dei servizi postali per mantenersi connessi a un'economia sempre più digitalizzata. Il settore dei servizi postali assolve quindi una funzione essenziale per garantire il diritto alla comunicazione e promuovere la coesione territoriale, sociale ed economica. Nel periodo della pandemia di COVID-19, quando molti cittadini dell'Unione sono rimasti confinati in casa, l'importanza dei servizi postali è emersa con più chiarezza di quanto si fosse mai percepito in passato. I cittadini hanno fruito di servizi postali di qualità a prezzi accessibili: ad esempio la consegna di prodotti per uso medico e altri servizi importanti, come quelli finanziari.

Il quadro normativo che disciplina i servizi postali è in vigore da oltre 20 anni. La direttiva 97/67/CE (la "direttiva sui servizi postali"), che è entrata in vigore nel 1997, si proponeva di armonizzare gli obblighi nazionali di servizio universale e allo stesso tempo di introdurre gradualmente la concorrenza nel settore dei servizi postali, in particolare per quanto riguarda i servizi di corrispondenza tradizionalmente riservati agli operatori postali nazionali già insediati. La direttiva è stata modificata nel 2002 per aprire ulteriormente il mercato, e una seconda volta nel 2008 per giungere alla completa apertura del mercato. Se si prescinde da queste due modifiche e dal regolamento relativo ai servizi di consegna transfrontaliera dei pacchi, adottato nel 2018 per rendere più trasparenti i servizi di consegna dei pacchi introducendo in questo campo una sorveglianza regolamentare, il quadro dei servizi postali a livello UE è rimasto invariato dal 1997. In questo periodo, tuttavia, i mercati dei servizi postali si sono profondamente trasformati, in gran parte a causa delle innovazioni tecnologiche, della digitalizzazione e del commercio elettronico. La corrispondenza è stata sostituita in misura sempre maggiore dalla comunicazione elettronica, soprattutto nel contesto dell'e-government. Inoltre molti tradizionali mittenti di posta all'ingrosso (ad esempio banche e aziende di pubblici servizi) sono passati a soluzioni di comunicazione elettronica dopo la crisi finanziaria. Contemporaneamente il commercio elettronico ha prodotto un sensibile incremento dei servizi di consegna dei pacchi. Questa trasformazione, che si è fatta sempre più evidente nel corso della pandemia di COVID-19, ha interessato sia la domanda che l'offerta in tutti gli Stati membri, benché in misura diversa.

Sulla spinta dei radicali cambiamenti intervenuti nel contesto del mercato, la Commissione ha svolto una valutazione ex-post per verificare se la direttiva sui servizi postali abbia raggiunto i propri obiettivi, sia idonea allo scopo e soddisfi le esigenze presenti e future di utenti e operatori postali.

La presente relazione, redatta ai sensi dell'articolo 23 della direttiva sui servizi postali, presenta le principali risultanze della valutazione. Attinge a informazioni tratte dal documento di lavoro dei servizi della Commissione relativo alla valutazione della direttiva sui servizi postali ("Documento di lavoro dei servizi della Commissione"), che va letto in combinato disposto con la presente relazione, nonché dalla consultazione pubblica aperta indetta dalla Commissione sulla valutazione della direttiva.

La principale conclusione della relazione è che il mantenimento di qualche forma di servizio postale universale per tutti i cittadini dell'UE è giustificato, benché con un adeguato livello di flessibilità, in modo da consentire agli Stati membri di definire le politiche postali a livello nazionale. Allo stesso tempo, sulla base degli elementi di prova disponibili, la valutazione ha individuato questioni non adeguatamente approfondite nell'attuale direttiva sui servizi postali o in merito alle quali la direttiva non ha prodotto i risultati attesi: i) i benefici dei servizi postali universali per la società si stanno riducendo mentre l'erogazione di servizi universali è diventata sempre più costosa; ii) la realizzazione di un mercato interno e la promozione di una concorrenza effettiva nel segmento della corrispondenza non hanno raggiunto la portata prevista; e iii) le norme sono utilizzate in misura insufficiente; ciò diminuisce la certezza giuridica e può provocare problemi di interoperabilità. Inoltre, mentre tradizionalmente gli interventi normativi riguardavano soprattutto i servizi di corrispondenza, la digitalizzazione della società e lo sviluppo del commercio elettronico hanno attirato sempre di più l'attenzione degli operatori del mercato e dei responsabili politici sui servizi di consegna dei pacchi. In tale contesto i forti differenziali di prezzo tra le tariffe interne e transfrontaliere delle consegne dei pacchi meritano particolare attenzione, in quanto possono compromettere il funzionamento del mercato interno e la diffusione del commercio elettronico transfrontaliero.

II.SVILUPPI DEL MERCATO: UNA TRASFORMAZIONE RADICALE INDOTTA DALLA DIGITALIZZAZIONE E DALL'INNOVAZIONE TECNOLOGICA

La digitalizzazione e gli sviluppi tecnologici hanno trasformato le esigenze dei consumatori e delle imprese, portando alla creazione di nuovi prodotti, servizi e modelli aziendali: il settore postale non fa eccezione. A partire dalla crisi finanziaria del 2008 abbiamo assistito a un'accentuata diminuzione della corrispondenza; parallelamente è diventata sempre più rapida la sostituzione elettronica dei tradizionali servizi postali, giacché pubbliche amministrazioni, imprese e consumatori adottano sempre più spesso processi elettronici in svariati ambiti. Durante la pandemia di COVID-19 cinque importanti fornitori del servizio universale nell'UE hanno segnalato un calo dei volumi di corrispondenza, che va dal -10 % nei Paesi Bassi al -18 % in Francia.

All'opposto, la crescita dei servizi di consegna dei pacchi si è fatta più rapida a causa del sensibile incremento del commercio elettronico. Prima della pandemia di COVID-19 si prevedeva che le vendite online globali sarebbero approssimativamente raddoppiate tra il 2019 e il 2024; le attuali tendenze inducono a ipotizzare che la pandemia imprimerà un'accelerazione a questa scadenza. Nel 2020 la crescita del volume di pacchi consegnati da fornitori del servizio universale è oscillata dal 14 % in Danimarca e Svezia al 42 % in Italia, fino al 49 % in Belgio. I principali operatori globali "espresso" hanno registrato incrementi dei volumi di pacchi che hanno toccato il 23 %.

Il forte contrasto tra le due tendenze relative alla corrispondenza e alla consegna di pacchi continuerà probabilmente nei prossimi anni, ed è anzi destinato a intensificarsi. In tal caso, entro il 2025 il segmento della corrispondenza nell'UE finirebbe per perdere oltre il 12 % in termini di entrate e il 32 % in termini di volume rispetto al 2016. L'aumento delle entrate nel segmento dei pacchi nell'UE sarebbe più che raddoppiato.

Poiché il modello aziendale delle poste si basa sulle economie di scala, la diminuzione dei volumi di corrispondenza (-4,9 % in media ogni anno a partire dal 2008) provoca un aumento del costo di consegna unitario. Per compensare l'aumento dei costi, molti operatori postali in tutta l'UE hanno innovato i propri modelli aziendali. I fornitori del servizio universale, dotati di reti consolidate e di strutture dagli elevati costi fissi, hanno cercato di individuare modi per accrescere l'efficienza, migliorare le soluzioni orientate ai clienti, diversificare i servizi e trovare nuovi mercati in cui crescere. L'ascesa del commercio elettronico ha offerto a questi fornitori la possibilità di espandersi nel settore della distribuzione dei pacchi; molti fornitori del servizio universale sono ora diventati agguerriti concorrenti di altri operatori di consegna dei pacchi. Con rarissime eccezioni, la quota di mercato dei fornitori del servizio universale nel segmento dei pacchi rimane però relativamente modesta rispetto a quella della corrispondenza, in cui essi hanno sempre detenuto (e continuano a detenere) quote di mercato assai cospicue, se non rimangono addirittura l'unico importante operatore nel mercato.

I fornitori del servizio universale hanno mantenuto la propria redditività tagliando i costi (soprattutto quelli della manodopera), migliorando la produttività grazie alle innovazioni tecnologiche (ad esempio sistemi di smistamento automatizzati), concentrandosi sull'offerta di prodotti e servizi di base e/o aumentando i prezzi. A partire dal 2008 i prezzi nominali della corrispondenza nazionale nell'ambito del servizio universale sono cresciuti costantemente. Il prezzo nominale del prodotto di corrispondenza più comune, una singola lettera del peso di 20 grammi spedita in ambito nazionale, è cresciuto del 7 % all'anno. Per le consegne di pacchi che rientrano nel servizio universale, nello stesso periodo si è osservato un moderato incremento dei prezzi, nonostante l'aumento dei volumi. Tra il 2014 e il 2019 i prezzi sul mercato interno per un pacco standard di 2 chilogrammi sono aumentati in media dell'1 % all'anno, mentre i prezzi nominali per la destinazione transfrontaliera più economica e per quella più costosa sono aumentati rispettivamente del 2,6 % e dello 0,3 %.

Nel 2018 il settore, che figura tra le società-datori di lavoro più importanti del mercato interno, impiegava circa 1,5 milioni di persone in tutta l'UE. Sia nel settore pubblico, sia in quello privato si è ampliata l'occupazione più flessibile, compresa l'esternalizzazione, che attualmente è utilizzata dalla maggior parte dei fornitori del servizio universale.

Benché sia difficile individuare un nesso causale diretto tra gli sviluppi del mercato e la direttiva sui servizi postali, è importante comprendere il contesto in cui il quadro normativo è risultato applicabile e analizzare le seguenti risultanze della valutazione della Commissione dal punto di vista delle mutate esigenze dei consumatori.

III.PASSATO E PRESENTE: RISULTANZE DELLA VALUTAZIONE DELLA DIRETTIVA SUI SERVIZI POSTALI

La direttiva sui servizi postali persegue tre obiettivi principali: 1) garantire a tutti gli utenti la fornitura di un servizio postale universale di alta qualità a prezzi accessibili; 2) creare un mercato interno competitivo ed efficiente per i servizi postali; e 3) introdurre principi di armonizzazione per la regolamentazione dei servizi postali. Le risultanze della valutazione si possono raggruppare in base alla denominazione di ciascuno di tali obiettivi.

1.Risultanze relative alla fornitura di un servizio postale universale di alta qualità a prezzi accessibili a tutti gli utenti