Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La Polonia verso l'adesione"

(2000/C 51/17)

Il Comitato economico e sociale, in data 25 febbraio 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23 del Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema: "La Polonia verso l'adesione".

La Sezione "Relazioni esterne", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ribbe, in data 24 novembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 9 dicembre 1999, nel corso della 368a sessione plenaria, con 103 voti favorevoli, 14 voti contrari e 5 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

Da quando la Polonia ha scelto la via della democrazia e dell'economia di mercato, il Comitato ha sostenuto la sua associazione all'interno dell'Unione europea nel quadro dell'Accordo europeo ed ha appoggiato vivamente l'adesione di questo paese all'UE.

L'accordo di associazione con la Polonia firmato il 16 dicembre 1991 è entrato in vigore il 1o febbraio 1994. La Polonia ha presentato la sua domanda di adesione all'UE il 5 aprile 1994. L'anno seguente il Consiglio dei ministri ha deciso di consultare la Commissione europea e questa, sulla base dei criteri di adesione stabiliti dal vertice europeo di Copenaghen del giugno 1993, ha elaborato un parere che è stato presentato il 15 luglio 1997.

Conformemente alle decisioni del Consiglio europeo di Lussemburgo del dicembre 1997, i negoziati di adesione con la Polonia sono stati inaugurati ufficialmente il 30 marzo 1998. La Commissione ha ricevuto il mandato di presentare, a scadenze regolari, relazioni sui progressi compiuti nel processo di riforma da ogni paese candidato all'adesione.

L'ultima relazione è stata presentata il 13 ottobre 1999: il presente parere tiene conto delle conclusioni in essa contenute.

2. Scopo del parere di iniziativa

2.1. Il Comitato riconosce ed apprezza vivamente i notevoli sforzi compiuti sia dal governo polacco che dalla Commissione europea, in particolare dalla DG "Allargamento", nel quadro del processo di adesione. Entrambe le parti hanno realizzato una grande mole di lavori preparatori al fine di assicurare un esito positivo ai negoziati per l'adesione e di consentire alla Polonia di assimilare l'acquis comunitario. I progressi già realizzati rendono il Comitato fiducioso; i programmi decisi nel quadro di Agenda 2000 contribuiranno ulteriormente ad intensificare il processo di adesione.

Ciononostante, alcuni problemi, che il Comitato ha avuto modo di constatare, ad esempio in occasione della sua visita in Polonia nel giugno 1999, non sono ancora stati sufficientemente dibattuti. Nel presente parere il Comitato intende fornire il suo contributo in proposito.

Le valutazioni talvolta critiche e i suggerimenti formulati dal Comitato vanno intesi come un contributo all'ulteriore attivazione degli sforzi miranti all'adesione.

2.2. Il presente documento non intende fornire una panoramica sullo stato attuale dei negoziati con la Polonia. A tale proposito il Comitato rimanda ai diversi documenti pubblicati dalla Commissione.

2.3. Scopo del parere di iniziativa del Comitato economico e sociale è pertanto fornire un quadro quanto più obiettivo possibile sull'attuale situazione in Polonia in riferimento al processo di adesione ed evidenziare quei problemi che sorgono o potrebbero sorgere nel quadro del processo di integrazione, ma che, secondo il Comitato, non ricevono ancora l'attenzione che meritano. Si intende prioritariamente analizzare la situazione della società civile organizzata, descrivere il suo attuale ruolo e raccomandare dei possibili miglioramenti - anche tramite nuove iniziative dell'UE.

2.4. Il presente parere d'iniziativa si fonda sulla convinzione che un compito tanto ampio ed importante quale l'integrazione degli Stati dell'Europa centrorientale nell'Unione europea possa riuscire solo se si realizza con successo un dialogo approfondito e strutturato con il maggior numero possibile di interlocutori rappresentativi della società civile organizzata.

3. Osservazioni introduttive di carattere generale

3.1. Lo sviluppo economico della Polonia è attualmente molto differenziato. Tutto il paese si trova da anni in costante espansione economica, la cui sorprendente dinamica - dopo la crisi economica dei primi anni '90 all'inizio dei mutamenti economici e sociali - è contrassegnata oggi da tassi di crescita medi compresi fra il 5 % e il 7 %. La stabilità che caratterizza la situazione di bilancio e la politica monetaria attira incessantemente investitori stranieri. Ma anche nel settore delle piccole e medie imprese (PMI) si registra uno sviluppo costante. Le principali attività economiche si concentrano ancora essenzialmente nei tradizionali centri ad alta densità demografica. Un boom economico eccezionale interessa per esempio la città di Varsavia, che da sola attira il 40 % di tutti gli investimenti stranieri e il cui mercato del lavoro è già caratterizzato dalla quasi piena occupazione e dalla mancanza di personale qualificato. Ma si possono riscontrare indicatori simili anche a Poznan, a Stettino, a Danzica, a Lodz, nella Bassa e Alta Slesia , a Cracovia e in altre grandi città.

3.2. Diametralmente opposta appare la situazione nella maggior parte delle aree rurali, dove il tasso di disoccupazione supera di gran lunga la media nazionale, come ad esempio in alcune zone della Masuria settentrionale (nella città e nel distretto di Goldap tasso costante al 30 %) e in Pomerania. Le cause sono da ricercarsi tra l'altro nella dissoluzione degli enormi complessi di cooperative agricole e/o delle aziende agricole statali che ha lasciato migliaia di lavoratori senza alcuna prospettiva(1). Gravi problemi sociali e psichici nuocciono da anni alla coesione della popolazione rurale. Una forte disoccupazione caratterizza inoltre le regioni rurali del sud-est e dell'est con le loro numerose aziende agricole di piccole se non piccolissime dimensioni, che oggi dispongono solo di miseri mezzi di sussistenza.

Attualmente in Polonia si registra pertanto la tendenza ad un'accentuazione estrema delle disparità regionali: esse presentano un notevole potenziale di tensioni sociali che non dovrebbero essere sottovalutate nella prospettiva del prossimo referendum sull'adesione all'UE.

3.3. Tale processo di accentuazione delle gravi disparità regionali, delle differenze tra zone urbane e rurali viene accelerato dalle stridenti differenze nel settore dell'istruzione. Mentre all'interno delle città quasi il 10 % della popolazione dispone di un elevato grado di istruzione e il 34,1 % ha conseguito un diploma di scuola media superiore, nelle regioni rurali le percentuali corrispondenti si riducono all'1,9 % e al 15,4 %. La percentuale di persone che non dispongono di alcun diploma o solo della licenza elementare è pari rispettivamente al 10,8 % e al 43,8 % nelle zone rurali e solo al 3,8 % e al 27,6 % nelle città. A lungo termine questa grave disparità nel livello di istruzione si ripercuoterà negativamente anche sullo sviluppo economico delle regioni rurali. Se la riforma dell'istruzione ora in atto tiene effettivamente conto di questo dato, non si può contare su un miglioramento di questa situazione negativa - e men che meno a breve termine -, tanto più che attualmente sembrano mancare i fondi necessari per attuare concretamente questa riforma.

3.4. Dato che tra i suoi obiettivi essenziali la politica dell'UE si propone di ridurre le disparità regionali, anche i programmi dell'UE per il partenariato per l'adesione destinati alla Polonia dovrebbero affrontare prioritariamente questo importante compito sin dalla fase dell'adesione e sostenere in modo flessibile ma mirato gli sforzi delle autorità polacche. Sembra alquanto probabile che, in occasione del referendum, la questione dell'adesione della Polonia sarà fortemente influenzata e quindi decisa dai problemi che affliggono il mondo rurale e l'agricoltura.

3.5. Con l'inizio del 1999 in Polonia sono stati varati dal Parlamento, e quindi attuati, quattro grandi e fondamentali progetti di riforma:

- la riforma strutturale e amministrativa con una riduzione del numero dei voivodati (regioni) da 49 a 16 e l'introduzione dei powiats (distretti);

- la riforma pensionistica;

- la riforma sanitaria e

- la riforma dell'istruzione.

3.6. La riforma amministrativa non solo ha contribuito a delegare più funzioni ai comuni e alle regioni, ma è stata anche decisiva per lo svolgimento di numerosi compiti connessi al recepimento dell'acquis comunitario. Secondo il Comitato sono tuttavia necessari notevoli sforzi non solo per creare le unità amministrative necessarie, ma anche per formare adeguatamente il relativo personale. A ciò si aggiunge una ripartizione ancora non del tutto pienamente funzionante dei compiti fra, da un lato, il livello centrale (ossia il voivoda, rappresentante del governo centrale nei voivodati o regioni) e, dall'altro, l'ente regionale eletto, il parlamento o consiglio regionale (Sejmik), e il suo presidente (Marschall), che deve rappresentare gli interessi regionali. Di scottante attualità in tale contesto è soprattutto la questione, ancora quasi del tutto irrisolta - del finanziamento dei diversi compiti regionali.

3.7. La Polonia si è imposta l'obiettivo di soddisfare tutti i requisiti per l'adesione entro il 31 dicembre 2002. Il Comitato si rallegra vivamente di questo obiettivo indubbiamente ambizioso e lo appoggia, pur sottolineando che occorrono ancora sforzi consistenti per raggiungerlo a tutti i livelli e in tutti i settori, ossia non solo per accettare e recepire giuridicamente l'acquiscomunitario, ma anche per applicarlo. Il Comitato esprime preoccupazione per le considerazioni espresse a questo proposito nella relazione della Commissione del 13 ottobre 1999, nella quale si evidenziano i ritardi registrati a tale riguardo in alcuni settori, ad es. quello della tutela ambientale.

3.8. Occorre ribadire con vigore che l'adesione è molto più un processo sociale che amministrativo e che essa prevede non solo il recepimento e l'applicazione dell'acquis, ma anche l'introduzione di nuovi modelli sociali. Il Comitato sottolinea qui che per la riuscita del processo di integrazione è importante che la Polonia sappia integrarsi armonicamente e organicamente nell'UE insieme ai suoi cittadini (e alle sue strutture amministrative). In questo contesto la società civile organizzata svolge una funzione catalizzatrice. L'adesione, auspicata e ritenuta generalmente valida, non deve però essere forzata nei tempi, né comportare condizioni inaccettabili per alcuna delle parti, nonostante il Comitato capisca ed appoggi, in linea di principio, il desiderio della Polonia che l'adesione si realizzi quanto prima.

3.9. Gli uffici governativi polacchi continuano a sottolineare che l'integrazione della Polonia nell'UE rappresenta la sfida più importante della recente storia polacca. In tale contesto la drammatica riduzione dei sostenitori dell'UE nella società polacca(2) costituisce un fenomeno molto preoccupante. Questa evoluzione deve essere contrastata in modo molto più incisivo con una campagna d'informazione programmata attentamente, ma soprattutto con politiche concrete; anche la politica degli aiuti dell'UE dovrebbe essere strategicamente orientata a tale obiettivo. (cfr. sotto).

3.10. Ciò significa che entrambe le parti devono essere convinte del fatto che:

- l'integrazione è opportuna,

- le risorse personali e i mezzi finanziari impiegati nella fase di adesione e, successivamente, l'adesione stessa rappresentano il migliore investimento possibile nel futuro dell'Europa e

- da tempo sono necessari dei tagli a volte radicali in determinati settori (agricoltura, industria pesante, ecc.).

Occorre riuscire a convincere gli interessati che i presunti perdenti saranno in ultima analisi anch'essi vincitori di un processo che crea pace, garantisce il futuro e contribuisce ad uno sviluppo globale sostenibile dal punto di vista ambientale e sociale (nello spirito della Conferenza di Rio del 1992).

3.11. Ciò significa però anche che si devono prendere molto sul serio i timori dei presunti deboli e dei presunti perdenti, forse molto più seriamente di quanto non sia avvenuto finora, anche quando tali timori siano suscitati da una conoscenza insufficiente dell'UE e/o delle conseguenze dell'adesione. Sia il governo polacco che l'Unione europea devono indicare, mediante programmi ed iniziative, delle prospettive concrete, al fine di rimediare al sentimento di diffidenza nei confronti dell'utilità dell'adesione.

3.12. È urgente e necessario intensificare il dialogo strutturato con la società civile organizzata. Sotto questo profilo il Comitato rileva delle deficienze notevoli. Molti gruppi non dispongono affatto d'informazioni adeguate circa le reali conseguenze dell'adesione, per cui il dibattito sociale è spesso dominato da speculazioni e supposizioni. Questa situazione contribuisce ad aumentare l'insicurezza della popolazione e a tramutarsi in una tendenziale resistenza contro il processo di integrazione o in una letargia politica che comporterebbe dei pericoli nel lungo periodo. Tale rischio va arginato mediante una politica di informazione mirata, continua, aperta e in totale rottura con ogni tipo di propaganda, coinvolgendo pienamente in questo processo la società civile organizzata. Il Comitato economico e sociale offre alla Commissione e al governo polacco il suo appoggio in questo senso. Si potrebbero, ad esempio, lanciare opportune iniziative tramite il Comitato consultivo misto.

3.13. Il governo polacco sembra essere ormai convinto dell'opportunità generale e della necessità di un notevole potenziamento di questo dialogo. Il Comitato ritiene tuttavia che esso si stia sviluppando troppo lentamente. Tra i diversi motivi vi sono sicuramente anche ragioni storiche. Un dialogo funzionante scaturisce da un processo democratico continuo che era del tutto inesistente nel sistema politico obsoleto dei paesi dell'Europa centro-orientale. Il governo, i datori di lavoro, i lavoratori e gli altri interlocutori sociali devono ancora definire e trovare il proprio ruolo e questo processo potrebbe indubbiamente richiedere tempo. E' probabile che il governo incontri difficoltà dovute alla scarsa organizzazione della società civile organizzata, ma queste non devono servire da alibi.

3.14. Il frazionamento dei singoli gruppi della società civile è in effetti un problema da affrontare seriamente, che il governo da solo non può risolvere. Pertanto anche l'UE dovrebbe considerare prioritaria la promozione di efficaci strutture della società civile e sostenerla in modo massiccio, ad es. tramite il programma Phare o eventuali suoi nuovi sottoprogrammi (ad esempio il programma di gemellaggio, che in futuro non dovrebbe limitarsi unicamente al settore amministrativo).

4. Osservazioni particolari

4.1. Gli interlocutori sociali/la società civile organizzata

4.1.1. Da decenni gli standard sociali ed ambientali, il dialogo sociale e il dialogo all'interno e nei confronti della società civile organizzata caratterizzano l'economia, la società e la politica culturale europee e sono fondamentali per il funzionamento del sistema dell'economia di mercato e ancor più della società civile democratica. Essi sono in parte anche una componente dell'acquis comunitario. Il buon funzionamento del partenariato sociale e il dialogo efficace all'interno e nei confronti della società civile organizzata sono insostituibili; nessun governo o parlamento può, da solo, far fronte ai compiti che, nelle economie democratiche effettivamente funzionanti, vengono negoziati tra le parti sociali e con la società civile organizzata.

4.1.2. Tuttavia, diversamente da un regolamento o da una direttiva, una "cultura" di questo tipo non si può trasmettere a paesi e società i quali, per via del loro passato politico, non hanno (finora) potuto o voluto svilupparla.

4.1.3. Indubbiamente, proprio i responsabili politici di un paese come la Polonia, il cui cambiamento politico è stato in ampia misura avviato con il concorso di componenti della società civile (la Chiesa e i sindacati), sono consapevoli della particolare importanza di questo dialogo, mentre non è certo che lo stesso valga in tutti gli altri casi, ad esempio per quanto riguarda la nuova classe di datori di lavoro. Alcuni protagonisti ambiziosi del nuovo mondo aziendale potrebbero ancora non essere pienamente coscienti della loro responsabilità sotto il profilo sociale e dei loro obblighi nei confronti della società.

4.1.4. Lo sviluppo della società civile organizzata nei paesi candidati all'adesione costituisce, per il Comitato, uno dei compiti fondamentali, che, pur non potendo essere imposti giuridicamente nel quadro dell'acquis, sono tuttavia irrinunciabili per il buon esito del processo di integrazione. Dal momento che i governi non possono assolvere questo compito da soli, è necessario compiere un intenso trasferimento di know-how, il quale dovrebbe rappresentare un interesse fondamentale anche per la Commissione.

Per il Comitato la condizione attuale delle parti sociali in Polonia può essere riassunta nel modo seguente:

4.1.5. Il governo polacco ha creato le premesse giuridiche per il dialogo sociale all'interno della sua costituzione e mediante diversi provvedimenti legislativi. Il Comitato si rallegra di questi progressi. Le condizioni e i rapporti di lavoro in Polonia sono pertanto regolamentati da un'ampia legislazione specifica. Le possibilità di cui dispongono sindacati e datori di lavoro nell'organizzare le loro relazioni sono dunque simili a quelle esistenti nell'Europa occidentale. Nella pratica, il Comitato riscontra tuttavia molteplici difficoltà che vanno brevemente illustrate.

4.1.6. Dal 1994 esiste formalmente in Polonia una Commissione tripartita affiancata da relativi gruppi di lavoro settoriali tripartiti. Finora essa non è stata però in grado di assolvere ai suoi compiti. Le parti sociali interessate partono da una situazione troppo diversa.

4.1.6.1. I sindacati sono fortemente divisi e politicamente polarizzati, come dimostrano, in particolare, i fortissimi legami fra le due grandi confederazioni di sindacati NSZZ "S" (Solidarnosc) e OPZZ con i partiti politici. L'NSZZ "S" è molto vicino alla coalizione di governo che poggia sull'accordo elettorale AWS (patto elettorale d'azione Solidarnosc) e sull'UW (Unione della libertà) e rappresenta la maggioranza dei deputati del Sejm appartenenti ai gruppi politici al governo nonché una larga parte dei membri del governo e degli alti funzionari. L'OPZZ è il partner politico, seppur non così strettamente legato, dell'SLD (Alleanza della sinistra democratica).

4.1.6.2. Alle grandi confederazioni si aggiungono molti altri sindacati che in parte lavorano solo a livello aziendale o settoriale e solo in casi eccezionali possono incidere sull'evoluzione a livello nazionale.

4.1.6.3. L'influenza sindacale e il livello di organizzazione dei sindacati sono elevati nelle imprese statali ancora funzionanti (industria pesante, ferrovie, ecc.) mentre sono più deboli nelle aziende private appena costituite. Mentre le ristrutturazioni delle aziende pubbliche sfociano spesso in conflitti tra il governo e i sindacati (cfr. punto 4.2 Industria pesante/industria mineraria), anche perché i sindacati vedono scemare la loro influenza, nelle negoziazioni tra aziende private e i loro dipendenti l'influenza sindacale rappresenta piuttosto l'eccezione e viene sostituita invece quasi esclusivamente da accordi aziendali.

4.1.6.4. I datori di lavoro sono nel complesso decisamente meno organizzati e danno un'immagine molto poco unitaria. Nel settore pubblico lo Stato si trova spesso diviso fra il suo ruolo di datore di lavoro e quello di riformatore. Nel settore privato la maggior parte dei datori di lavoro evita di aderire a strutture regionali o nazionali. Non costituiscono interlocutori forti per i sindacati, che sono apparsi finora potentissimi, e non sono interessati ad accordi che vadano al di là dei contratti aziendali. La maggior parte delle contrattazioni collettive continuano ad avvenire a livello aziendale. Si va in ogni caso manifestando un indebolimento dei sindacati che si traduce in un aumento delle violazioni dei contratti collettivi.

4.1.7. Dato che dal 1997, ovvero da quando il governo è in mano a forze politiche vicine a Solidarnosc, l'influenza del sindacato "S" sul governo è aumentata e la maggior parte dei conflitti effettivi o potenziali viene risolta per legge più che con una contrattazione fra le parti sociali, i datori di lavoro non hanno sufficiente interesse a "sottomettersi" a sindacati solo in apparenza potenti. Ciò significa che molti datori di lavoro non vedono la necessità di una propria organizzazione, e tendono piuttosto a risolvere le questioni a livello aziendale direttamente con i lavoratori, con o senza i sindacati del settore.

4.1.8. D'altro canto si registra una chiara riduzione dei sindacati organizzati del settore privato, il che si estenderà probabilmente agli altri settori economici ancora da privatizzare. Considerata questa tendenza, che vede i sindacati tradizionali godere di una forza solo apparente, si può prevedere che il sistema del partenariato sociale in Polonia, ancora debole, divenga completamente marginale. Ciò può avvenire eventualmente a scapito dei lavoratori, il che potrebbe a sua volta portare a disordini sociali, dato che non funziona o manca completamente un adeguato sistema di catalizzatori.

4.1.9. In tale contesto è importante ricordare che i partiti politici e le loro rispettive organizzazioni sindacali hanno iniziato a rivedere la loro dipendenza reciproca e a definire i loro ruoli rispettivi.

4.1.9.1. Con la fondazione dell'SLD quale nuovo partito nazionale di sinistra, la sinistra ha chiarito che il "suo" sindacato OPZZ non è automaticamente membro, e che una nuova adesione al partito può avvenire solo a livello individuale e non in quanto organizzazione. Per parte loro i sindacalisti sono liberi di aderire al partito, ma in quanto confederazione il sindacato non svolgerà più un ruolo significativo nel nuovo partito.

4.1.9.2. Anche nell'alleanza di destra dell'AWS si può osservare questo sviluppo, seppur non con la stessa determinazione. NSZZ Solidarnosc oggi è semplicemente ancora troppo forte per essere escluso dal punto di vista organizzativo dal processo politico della destra. Anche qui, però, sembra trattarsi ormai solo di una questione di tempo, e poi anche l'NSZZ "S" sarà costretto a concentrarsi solo sui suoi compiti sindacali. Ci si chiede se a quel punto disporrà ancora di membri sufficienti per assolvere ai suoi compiti.

4.1.10. In sostanza l'evoluzione illustrata significa che finora il sistema del partenariato sociale in Polonia è ancora in fase di costituzione e che il quadro giuridico adottato non trova ancora un adeguato riscontro nella pratica. Il Comitato seguirà con attenzione gli sviluppi futuri della situazione.

4.1.11. Anche per gli altri gruppi e organizzazioni della società civile organizzata la situazione appare alquanto problematica. Il livello di organizzazione è talvolta estremamente carente e spesso si registra una forte resistenza nei confronti di strutture organizzative centralizzate, un atteggiamento che non sorprende affatto se si considera l'esperienza passata con le strutture centralizzate. Tuttavia, dal momento che le decisioni politiche vengono ovviamente adottate anche a livello centrale, i gruppi e le organizzazioni farebbero bene a contrapporre alle strutture politiche decisionali già esistenti delle proprie strutture organizzative al fine di poter partecipare con successo al dialogo sociale.

4.1.12. Un ulteriore problema è sicuramente dovuto alla scarsa consapevolezza della popolazione nei confronti di determinate questioni. Nonostante l'impegno veramente ammirevole delle organizzazioni per la tutela dei consumatori, le questioni relative a questo problema non hanno mai riscosso una grande attenzione. Per via dell'insufficiente livello organizzativo appena descritto e per la mancanza di fondi, le organizzazioni di tutela dei consumatori e dell'ambiente devono potenziare il proprio ruolo ancora molto limitato.

4.1.13. Si osservano tuttavia sviluppi positivi che devono essere ulteriormente incoraggiati. Si pensi ad esempio alla partecipazione sempre più intensa delle camere regionali al dialogo. Il diritto polacco prevede l'esistenza di camere regionali, come ad esempio le camere dell'agricoltura. A seguito di elezioni democratiche le camere dell'agricoltura sono ad esempio attive in tutti i voivodati (regioni). Grazie al loro statuto e alla loro composizione rappresentativa esse possono contribuire a creare strutture organizzative per gli operatori di questo settore e ad assumersi il ruolo di un importante interlocutore delle autorità regionali e nazionali, pur non potendo ovviamente sostituirsi al lavoro ad es. delle organizzazioni libere di agricoltori.

4.1.14. Un altro tema che sta a cuore al Comitato è il ruolo della donna nella società polacca. La Commissione europea(3) ha messo in rilievo il numero ridotto di donne che partecipano al processo decisionale(4) per dimostrare che le pari opportunità non sono ancora pienamente attuate. Inoltre, si rileva una tendenza a promuovere valori familiari di stampo tradizionale e conservatore, complicando la vita alle donne che intendono organizzare una vita indipendente ed autonoma.

4.2. Industria pesante/industria mineraria/prospettive future

Nel presente capitolo il Comitato intende descrivere i problemi cui la Polonia deve far fronte per attuare i necessari cambiamenti strutturali, illustrando il ruolo che svolgono in questo contesto il governo e le parti sociali.

4.2.1. La situazione dell'industria pesante in Polonia preoccupa molto i responsabili politici sia polacchi che dell'Unione europea. Fino ad oggi non si è riusciti ad attuare la prevista privatizzazione del settore siderurgico. La necessaria riforma strutturale in questo settore, che potrebbe portare anche ad una riduzione del personale, sembra essere notevolmente ritardata per via dei troppi interessi personali di quanti finora sono stati responsabili dell'acciaio.

4.2.2. La situazione dell'industria mineraria appare estremamente drammatica: questo settore cela un forte rischio di ricadute sociali dirompenti per il paese, pari a quello presente nel settore agricolo.

4.2.2.1. Ai tempi della Repubblica popolare polacca l'industria mineraria era il settore più privilegiato dell'economia. Rispetto ai lavoratori di altri settori i minatori percepivano i redditi più elevati. In base alle condizioni di allora godevano inoltre di un numero insolitamente elevato di privilegi sociali. D'altro canto l'industria mineraria costituiva un classico esempio dell'irrazionalità del sistema economico dell'epoca.

4.2.2.2. La politica propugnata a favore di un'energia a basso prezzo e di un'estrazione in costante crescita, senza tener conto dei costi di produzione e dei costi derivati, rendeva impossibile qualsiasi contabilità razionale e provocava conseguenze devastanti per l'intera economia. Le miniere di carbone operavano in costante deficit. Le loro entrate dipendevano esclusivamente dall'importo delle sovvenzioni statali e non dai prezzi e dai costi reali. Tale mentalità è rimasta tuttora essenzialmente radicata nel personale e nella direzione delle miniere.

4.2.2.3. Negli ultimi 20 anni il prezzo del carbone fissato ufficialmente è variato dal 40 al 90 % dei costi effettivi di estrazione. Tale rapporto ha costituito la base per la fissazione di sovvenzioni statali nelle quali era compreso addirittura un "guadagno" garantito dallo Stato per le singole miniere.

4.2.2.4. Se è vero che dopo il cambiamento del sistema nel 1989 le discrepanze di cui sopra si sono effettivamente ridotte, il settore carboniero continua però a lavorare con forti perdite. La causa fondamentale della crisi delle miniere carbonifere sta nel mantenimento di strutture economiche superate ereditate dalla passata economia pianificata, ovvero il mantenimento, per gli addetti di questo comparto, di uno statuto particolare che ormai non è più giustificato.

4.2.2.5. Inoltre, la struttura economica statale monopolistica svolge un ruolo fondamentale continuando a fissare i prezzi del carbone e dell'elettricità con criteri diversi da quelli dell'economia di mercato. Nonostante gli interessi diversi e talvolta divergenti, la potente lobby del comparto carboniero fa sì che i consigli di amministrazione delle società minerarie, le direzioni delle miniere, le società di distribuzione e i forti sindacati mirino tutti allo stesso obiettivo. Le regole dell'economia di mercato sembrano non valere per questi gruppi. Le perdite delle miniere crescono e, a prescindere da ciò, crescono anche i redditi degli occupati, ovvero i salari e gli stipendi dei minatori, nonché i premi di cui beneficiano i membri dei consigli di amministrazione delle società minerarie.

4.2.2.6. Tutti i governi polacchi dopo la svolta storica hanno tentato di venire a capo del problema dell'industria mineraria. Nel 1999 è stato già presentato il quinto programma di riforma. Così come si presenta sembra contribuire con successo a ridurre significativamente il grado di occupazione nell'industria mineraria e ad aumentare la produttività dell'estrazione di carbone in Polonia, il che purtroppo è solo di limitata utilità visti gli attuali bassi prezzi sui mercati mondiali.

4.2.2.7. Il piano sociale incluso nel programma di riforma (valido dal giugno 1998) per attenuare l'impatto dei necessari licenziamenti prevede quanto segue:

- pensionamento dei minatori con 20 anni di lavoro in sotterraneo al 75 % del loro ultimo salario;

- liquidazione pari a 24 mensilità, ovvero circa 50000 PLN per lavoratore, destinata ai minatori che hanno lavorato meno di 20 anni in sotterraneo e intendono cessare definitivamente la loro attività lavorativa;

- sussidio sociale per due anni e 65 % del salario con contemporanea offerta di riqualificazione;

- sovvenzione ai datori di lavoro di altri settori che assumono i minatori licenziati.

4.2.2.8. Il successo del piano sociale è notevole, in quanto il governo è riuscito in tal modo a ridurre il numero degli occupati nell'industria mineraria da 243000 nel 1997 a 207000 alla fine del 1998. Il problema tuttavia sta nel fatto che il governo non si aspettava un numero così elevato di persone interessate ad un prepensionamento con liquidazione e pertanto non dispone di sufficienti mezzi finanziari.

4.2.2.9. I sindacati, sotto la responsabilità dell'NSZZ "S" (Solidarnosc), rivendicano e difendono il diritto a una compensazione finanziaria per quanti lasciano il lavoro in miniera e non sono disposti ad accettare compromessi. L'OPZZ e una serie di raggruppamenti frammentati combattono energicamente ogni qualsiasi tentativo di chiudere l'attività o di ridurre la produzione. I sindacati non sono disposti a venire incontro al governo in questa difficile situazione. Al contrario: dopo uno sciopero della fame durato più settimane nelle miniere alla fine del 1998, organizzato e sostenuto dal sindacato NSZZ "S", hanno ottenuto non solo una conferma dell'accordo del governo, ma anche la garanzia che le prestazioni connesse con il pensionamento anticipato sarebbero state adattate al tasso di inflazione. Tale accordo ha suscitato aspre critiche da parte dell'opinione pubblica polacca. In effetti, da un lato, altri gruppi di lavoratori fortemente svantaggiati dal punto di vista sociale non hanno potuto far valere le proprie richieste a lungo, perché le riserve finanziarie del governo sono andate quasi esclusivamente ai minatori, e, dall'altro, sono state mosse forti critiche alla commistione di interessi fra i sindacalisti dell'NSZZ "S" al governo e questi stessi sindacati in quanto rappresentanti dei lavoratori.

4.2.2.10. La questione ancora aperta in Polonia non è se l'industria mineraria debba adeguarsi al mutato contesto economico, ma come si debba finanziare tale processo di adeguamento considerate le rivendicazioni eccessive e perentorie. Il contribuente polacco non sarà più in grado di sopportarne i necessari costi. In proposito meriterebbe di essere studiato il precedente della CECA, che aveva messo a punto dispositivi economici e sociali specifici per affrontare problemi quali la riconversione e la riqualifica professionale.

4.3. Agricoltura e sviluppo rurale

Le differenze economiche tra gli agglomerati urbani e le zone rurali si vanno accentuando sempre più. Allo stesso tempo, si osserva che gli abitanti delle città non vedono, non capiscono, o semplicemente vogliono ignorare i problemi dell'agricoltura e del mondo rurale, una tendenza che tra l'altro non si riscontra solo in Polonia.

4.3.1. Tutte le analisi riguardanti l'agricoltura polacca innanzi tutto descrivono - e presentano come problema - da un lato l'elevata percentuale degli occupati in agricoltura(5) e dall'altro le piccole dimensioni delle aziende agricole. Il futuro della stragrande maggioranza delle aziende agricole attuali (il Parlamento europeo parla di 1 milione - 1 milione e mezzo sui circa due milioni di aziende agricole) viene considerato come un problema sociale e non già come un problema agricolo. Questa valutazione è motivata con il fatto che una parte delle aziende non produce per il mercato, bensì pratica determinate forme di autoconsumo e di commercializzazione autonoma.

4.3.2. È innegabile che l'agricoltura strutturata con aziende agricole estremamente piccole(6) si trovi dinanzi ad un cambiamento strutturale incisivo. Si deve tuttavia riuscire a renderlo quanto più sostenibile possibile dal punto di vista sociale e ambientale. In questo contesto un ruolo fondamentale è svolto dai programmi di formazione volti al perfezionamento degli addetti al processo di produzione agricolo ma anche alla riqualifica in altri settori.

4.3.3. Le aziende polacche possono sicuramente essere suddivise in tre gruppi. Da un lato vi sono le aziende che con un apporto di capitale potranno benissimo trasformarsi in unità redditizie. Un secondo gruppo comprende le aziende che continueranno a sussistere come aziende accessorie. Un terzo gruppo è costituito dalle aziende che, al più tardi con il cambio generazionale, verranno abbandonate, tanto più che i potenziali successori hanno già cambiato attività.

4.3.4. Per tutti e tre i gruppi sarebbe urgente e necessario progettare chiare strategie di sviluppo. In tale contesto si dovrebbe tener conto delle differenze regionali sotto il profilo delle strutture agricole come pure dei diversi potenziali per la creazione di posti di lavoro agricoli ed extraagricoli, prendendo ancora una volta in considerazione le forti disparità dei livelli d'istruzione tra città e campagna. Ma tali strategie finora non esistono. Resta da vedere se questo sia il motivo della quasi totale mancanza di dialogo tra il governo e le associazioni di agricoltori.

4.3.5. Anche il recente piano di sviluppo delle zone rurali presentato dal governo polacco offre solo indicazioni relativamente scarse circa le iniziative concrete. Anche in questo contesto emergono conflitti. Infatti, pur essendo esatto, dal punto di vista dell'economia agraria, affermare che un'azienda di ad es. 4 ettari e con tre mucche non è in grado di sopravvivere a lungo, non si può chiedere all'agricoltore di rinunciare alla sua attività senza offrirgli prospettive di reddito alternative o una garanzia sul piano sociale.

4.3.6. Mancano anche studi di ampio respiro sulle potenziali conseguenze ecologiche del cambiamento strutturale necessario dal punto di vista dell'economia agraria e conseguentemente sulle strategie per realizzare in Polonia ciò a cui l'UE sta lavorando: l'integrazione della protezione ambientale in agricoltura.(7) Si prevedono due tendenze: l'abbandono di aree a rendimento marginale finora sfruttate in modo estensivo e l'intensificazione dello sfruttamento di terreni di migliore qualità. Entrambe le tendenze produrranno mutamenti ecologici, le cui conseguenze vanno attentamente analizzate.

4.3.7. A differenza di quanto avviene nel settore produttivo, nel settore della trasformazione e della commercializzazione sono già stati realizzati, sono stati avviati o vengono attualmente introdotti notevoli processi di ristrutturazione. Emerge chiaramente il forte impegno di talune imprese occidentali, che nel complesso agevola il finanziamento di questo processo. Contemporaneamente si crea d'altro canto un sistema relativamente centralizzato e caratterizzato da pochi partner di mercato, non sempre compatibile con le necessità dell'economia regionale, che per di più moltiplica gli evidenti problemi di commercializzazione delle piccole e medie aziende agricole scarsamente organizzate.

4.3.8. Ai fini dello sviluppo rurale l'UE e il governo polacco dovrebbero occuparsi della creazione, anche nel settore della trasformazione e della commercializzazione, di un maggior numero di strutture piccole e medie (come ad esempio piccole macellerie - con mattatoi annessi -, panifici o anche latterie piccole e medie), senza dimenticare che le strutture già esistenti, ad esempio le cooperative nel settore lattiero-caseario, potrebbero servire quale punto di partenza per ulteriori sviluppi. L'UE dovrebbe fare in modo che strutture di questo tipo vengano adeguatamente riconosciute dai finanziamenti del programma Phare, ma soprattutto del programma Sapard.

4.3.9. Tali progetti "bottom-up" vanno visti anche in relazione al fatto che suscitano fiducia negli abitanti delle regioni interessate.

4.3.10. I rappresentanti del ministero e i rappresentanti delle organizzazioni degli agricoltori hanno fatto ripetutamente notare le difficoltà derivanti, da un lato, dai problemi che la Polonia incontra nell'accesso al mercato agricolo dell'UE, e dall'altro, dalla politica di restituzioni alle esportazioni dell'UE - contestualmente alla riduzione dei dazi doganali sulle importazioni polacche(8). Dato che sia il mercato russo che quello asiatico possono ora assorbire minori quantità di prodotti polacchi, le difficoltà di commercializzazione dell'agricoltura polacca provocate dalla PAC risultano particolarmente acute. È un aspetto che andrebbe affrontato nel quadro dei negoziati attualmente in corso sulle concessioni reciproche per i prodotti agricoli di base e trasformati.

4.3.11. La posizione negoziale che si sta profilando nella Commissione europea, la quale, nel quadro dei negoziati agricoli con la Polonia, non prevede compensazioni per l'agricoltura, potrebbe causare aspri conflitti. Il Comitato auspica che, dopo l'adesione, vi sia un graduale inserimento dell'agricoltura dei paesi dell'Europa centro-orientale nel sistema di pagamenti compensativi attualmente in vigore nell'UE, soprattutto in quei settori in cui nei paesi candidati il livello dei prezzi sia già attualmente simile a quello dei prezzi nell'UE. Per tutta la durata dei necessari regolamenti transitori bisognerà tener conto delle differenze di prezzo ancora esistenti, ma anche, tra le altre cose, delle differenze nei costi di produzione.

4.3.12. Il Comitato tiene a sottolineare che nello sviluppo dell'agricoltura polacca occorre prestare grande attenzione anche alle aziende che in futuro opereranno solo nel settore complementare. Fintanto che non si riescono a creare sufficienti posti di lavoro extraagricoli in alternativa al settore agricolo, le aziende agricole presentano interesse dal punto di vista non solo puramente economico-aziendale, ma anche sociale, in quanto attenuano possibili tensioni su questo fronte.

4.3.13 Anche con sforzi notevoli, gli enormi problemi strutturali dell'agricoltura polacca non potranno essere risolti in pochi anni, né si può prevedere che il grande numero di piccole aziende agricole, caratterizzate da una bassissima produttività siano in grado nel prossimo futuro di fronteggiare le forti pressioni concorrenziali del mercato interno. Ci vorrà ancora del tempo perché l'agricoltura polacca realizzi il necessario adeguamento strutturale e l'indispensabile potenziamento della competitività. Il Comitato si dichiara quindi a favore di un periodo di transizione che tenga conto in maniera idonea di tali esigenze.

4.4. Trasporti

4.4.1. Lo sviluppo dei trasporti in Polonia è caratterizzato da elevatissimi tassi di incremento nel trasporto individuale e da un rapido crollo del trasporto pubblico di merci e persone. Ciò vale sia per i centri abitati sia a livello regionale e nazionale. La rete stradale polacca non è all'altezza di tale sviluppo. Non è in grado di far fronte né al volume del traffico né al peso dei veicoli (carico sull'asse superiore a 10 t).

4.4.2. I mutamenti nella scelta modale (modal-split) e il peggioramento dell'offerta nel settore pubblico che ne derivano hanno gravi conseguenze sociali ed ecologiche. Da un lato peggiorano le possibilità di mobilità per tutti coloro che non dispongono di un automezzo proprio, dall'altro emergono le conseguenze negative ambientali della crescita dei trasporti (inquinamento atmosferico, acustico ecc.). Ciò vale soprattutto per le grandi città, dove il traffico spesso rischia il collasso.

4.4.3. Finora la Polonia non ha avuto né il tempo né il denaro per adeguare la sua infrastruttura stradale al rapido processo di crescita. Le auto vengono acquistate velocemente (dai privati), mentre le infrastrutture possono svilupparsi solo lentamente (per lo più con fondi pubblici). Secondo le previsioni finanziarie dell'UE relative agli investimenti necessari per i futuri progetti di rilevanza europea nel settore dei trasporti(9) in Polonia, quest'ultima dovrebbe spendere circa l'1,5 % del suo prodotto interno lordo solo a tal fine. Attualmente il totale (!) degli investimenti nei trasporti rappresenta lo 0,7 % del PIL. Dato che anche l'infrastruttura dei trasporti all'esterno di questi assi di trasporto(10) va risanata, e che le possibilità finanziarie dello Stato sono però estremamente limitate(11), il governo polacco si trova dinanzi ad un chiaro conflitto di obiettivi fra i grandi investimenti (ad es. nei progetti TINA) e gli investimenti necessari e urgenti anche ai fini dello sviluppo economico nella manutenzione e nell'ampliamento delle infrastrutture esistenti al di fuori degli assi di trasporto europei, nonché dinanzi ad un conflitto fra una politica orientata al trasporto stradale e una maggiormente orientata a quello ferroviario. Nel frattempo sono subentrate anche delle difficoltà nel trovare le necessarie quote di cofinanziamento per i progetti da realizzare con aiuti occidentali.

4.4.4. Sia la rete ferroviaria polacca che le strutture di trasporto pubblico urbano a breve distanza erano (e continuano per lo più ad essere) comparativamente ben sviluppate, ma è imminente una riduzione massiccia(12). Le reti sono obsolete e spesso vengono organizzate e gestite in modo insoddisfacente. Specie nel trasporto urbano, che finora era stato essenzialmente con autobus o su rotaia, si osservano molteplici processi di ristrutturazione. Il governo centrale polacco ha completamente abbandonato qualsiasi responsabilità per il trasporto pubblico urbano a breve distanza. Lo Stato non mette a disposizione gli aiuti finanziari per le realizzazioni necessarie, i comuni con scarsi mezzi finanziari sono lasciati in balia dei loro problemi. A ciò si aggiunga che le aziende dei trasporti di tali comuni devono sostenere finanziariamente anche le misure decise dal governo centrale per considerazioni sociopolitiche, ma non compensate finanziariamente (riduzioni di prezzo per studenti, disabili, pensionati, ecc.).

4.4.5. La prevista costruzione di una via navigabile "di dimensione europea" sull'Oder ha sollevato accese discussioni. Mentre i critici mettono in rilievo le sovraccapacità esistenti nel settore ferroviario, respingendo l'idea di effettuare investimenti nei progetti sopra menzionati per motivi ambientali e di traffico, i fautori di tale progetto replicano tra l'altro che una via d'acqua di questo tipo rientra negli "interessi europei". La Commissione dovrebbe comunicare quanto prima al governo polacco la propria posizione e/o valutazione in merito a tale progetto ed eventualmente precisare in che misura si potrebbe far ricorso ad un contributo finanziario dell'UE.

4.4.6. Lo sviluppo dei trasporti in atto in Polonia non è compatibile con la volontà espressa dall'UE di attuare una politica dei trasporti sostenibile dal punto di vista sociale e ambientale. Finora non si osserva alcuna strategia per lo sviluppo coordinato e integrato dei modi di trasporto. Le idee contenute ad es. nel Libro bianco dell'UE sulle reti di cittadini sono sconosciute alla maggior parte dei responsabili delle decisioni. Sarebbe invece particolarmente importante che tali idee venissero attuate anche nei paesi candidati.

4.4.7. Nei colloqui bilaterali e con i programmi UE disponibili si dovrebbero pertanto sfruttare tutte le possibilità e tutti gli strumenti per evitare che si ripetano gli erronei sviluppi della politica dei trasporti oggi deprecati in molti Stati membri. Nel contempo le soluzioni positive descritte dall'UE fra l'altro nel programma ELTIS dovrebbero essere attuate anche nei paesi candidati quali la Polonia. Il Comitato vorrebbe pertanto raccomandare caldamente alla Commissione di non impiegare i programmi Phare e ISPA prevalentemente per i progetti di trasporto transeuropei, ma di utilizzarli anche per iniziative esemplari nel settore del trasporto pubblico urbano a breve distanza, iniziative di sviluppo dei trasporti nelle aree rurali, e/o iniziative destinate ai ciclisti e ai pedoni. Va criticato anche il fatto che le RTE escludono i problemi di trasporto urbano e si concentrano solo sui collegamenti fra i centri. Si raccomanda vivamente di modificare questo indirizzo.

4.5. Protezione ambientale

4.5.1. Negli ultimi anni la Polonia ha già compiuto notevoli progressi nel settore ambientale. Sono stati conseguiti grazie a leggi ambientali a volte rigorose e a modalità di finanziamento innovative per gli investimenti ambientali. Il principio "chi inquina paga", tanto discusso nei paesi occidentali, in Polonia è una realtà. Da ciò derivano i "fondi ambientali" che esistono a livello nazionale, regionale (voivodato), distrettuale e comunale. Quale ulteriore ed importante strumento di finanziamento ambientale riconosciuto come esemplare dall'OCSE occorre citare il fondo ecologico polacco (debt-for-environment-swaps), creato nel 1991. La partecipazione straniera agli investimenti ambientali in Polonia ammonta attualmente ad un 5 % scarso.

4.5.2. Il recepimento giuridico dell'acquis comunitario nel settore ambientale, con la conseguente necessità di costituire un'amministrazione ambientale efficace, è un compito che la Polonia deve affrontare. Si dovrà lavorare ancora molto soprattutto per la creazione di un'amministrazione ambientale efficiente (incluso il sistema di monitoraggio e di controllo). Le osservazioni presenti a questo proposito nella relazione della Commissione del 13.10.1999, le quali evidenziano il grave ritardo nonché gli scarsi progressi compiuti negli ultimi tempi, dovrebbero sollecitare rapidi sforzi da parte dei responsabili polacchi. Il Comitato ritiene che, per quanto riguarda il recepimento dell'acquis comunitario, le premesse giuridiche e amministrative debbano essere pienamente soddisfatte al momento dell'adesione.

4.5.3. La possibilità della trasposizione, e segnatamente dell'attuazione tecnica, del diritto ambientale comunitario è un altro problema. Nonostante i molti progressi, i molteplici sforzi e gli investimenti ambientali relativamente elevati(13), la Polonia è ancora lungi dal poter comunemente vantare standard ambientali come quelli dell'UE. Tale sviluppo è reso più difficile anche dal fatto che alcuni successi ambientali, per es. nel settore dell'inquinamento atmosferico urbano (passaggio dal carbone al gas per il riscaldamento), vengono controbilanciati da nuove fonti di inquinamento (ad es. per l'aumento del traffico automobilistico).

4.5.4. Spesso mancano le infrastrutture tecniche ambientali, quali impianti di filtrazione e sufficienti impianti di depurazione, ecc. Gli investimenti necessari vengono valutati tra i 30 e 40 miliardi di dollari e si presuppone che per l'applicazione dell'acquiscomunitario nel settore ambientale occorreranno tempi molto più lunghi rispetto a quanto sperato finora. Sarà quasi impossibile, ad es., che la Polonia possa attuare in tempo la direttiva sulle acque reflue municipali. Occorre tener conto del rilievo secondo cui da tale situazione la Polonia trarrebbe unilateralmente dei vantaggi concorrenziali, dato che, per esempio, alcune aziende industriali in un primo tempo non dovrebbero pagare determinati provvedimenti ambientali. Nel contempo si osserva però che anche gli Stati dell'UE accusano ritardi nell'attuazione di molte disposizioni ambientali(14).

4.5.5. Nel settore degli investimenti nella tutela ambientale sarà inevitabile prevedere dei periodi transitori. Al riguardo si dovrebbero negoziare con la Polonia opzioni chiare, verificabili ed eventualmente esigibili per vie legali e subordinare i trasferimenti finanziari connessi con l'adesione della Polonia (ad es. i fondi strutturali) al rispetto di tale accordo ambientale.

4.5.6. Il Comitato accoglie con favore le iniziative della Commissione per sostenere le misure ambientali nel quadro di Phare(15) e del programma ISPA(16) (dal 2000). A tale proposito occorre però riflettere strategicamente su quale tipo di progetti investire. Volendo semplificare, le due strategie possibili consistono o nella partecipazione ai grandi investimenti o nella promozione di singoli progetti di piccole o medie dimensioni. Dato che la Polonia lascia spesso a desiderare sotto il profilo della creazione di piccoli progetti nuovi, innovativi e creatori di posti di lavoro, si dovrebbe riflettere sulla possibilità di farne una nuova priorità degli aiuti stanziati dall'UE. Progetti esemplari propri dell'UE avrebbero inoltre il vantaggio che l'effetto positivo dell'aiuto dell'UE risulterebbe più chiaramente percepibile per l'opinione pubblica, aumentando così il sostegno all'adesione.

4.5.7. Il Comitato sottolinea che in tutte le misure si deve tener conto della necessità di mantenere i potenziali di protezione della natura ancora presenti. Ricorda la critica che lo stesso Comitato aveva formulato in precedenza, e cioè che, per quanto riguarda la partecipazione a progetti LIFE, i paesi candidati vengono trattati in modo diverso rispetto agli Stati membri dell'UE o ai paesi terzi(17).

4.6. Gli aiuti dell'UE

4.6.1. La Polonia riceve aiuti all'adesione nell'ambito di tre programmi dell'UE: Phare, ISPA e Sapard(18) (gli ultimi due a partire dal 2000).

4.6.2. Questi aiuti sono molto importanti per i paesi candidati e ad essi molto graditi. Considerati gli investimenti complessivi necessari e i mezzi comunitari che verranno messi a disposizione di questi paesi dopo l'adesione, gli attuali tre miliardi di euro annualmente disponibili rappresentano una somma relativamente modesta, il cui utilizzo va pianificato in modo molto accurato e strategico. D'altro canto i paesi candidati hanno ancora difficoltà ad assorbire adeguatamente i fondi messi a loro disposizione.

4.6.3. Ancora più importante è impiegare gli aiuti in modo da ottenere possibilmente un effetto di completamento, da promuovere iniziative esemplari o avviare misure che possano trasmettere ad un vasto pubblico il messaggio "L'UE ci aiuta, ci offre qualcosa di positivo".

4.6.4. L'azione di maggior successo in tal senso sono stati gli aiuti del Programma Phare destinati alle vittime dell'inondazione del 1997. Come nel caso degli aiuti concessi in occasione di questa catastrofe, in futuro la Commissione dovrebbe sviluppare in misura maggiore piccoli progetti concepiti dal basso verso l'alto (bottom-up) da realizzare insieme alle autorità polacche. Bisognerebbe, in particolare, rivedere l'idea di concentrare i fondi ISPA negli agglomerati urbani, i quali beneficiano di disponibilità finanziarie maggiori rispetto alle piccole città o alle zone agricole.

4.6.5. Il Comitato è pienamente consapevole del fatto che per la Commissione i "piccoli progetti" sono molto più difficili da gestire, richiedono maggiori spese amministrative, di coordinamento e di controllo, e quindi più personale, personale che spesso non è disponibile in misura sufficiente; ad esempio la DG "Politica regionale" potrebbe avere notevoli problemi a gestire a dovere il programma ISPA (con un miliardo di euro all'anno) senza un massiccio aumento del personale. Occorre anche esaminare la possibilità di affidare in misura maggiore la gestione dei programmi di aiuto alle autorità polacche, lasciando che i servizi dell'UE si occupino del controllo della regolare esecuzione dei relativi progetti.

5. Osservazioni particolari e raccomandazioni

5.1. Il Comitato guarda con profonda preoccupazione al crescente disinteresse della popolazione polacca nei confronti dell'adesione all'Unione europea. Si tratta a suo avviso di un segnale sempre più chiaro delle passate lacune nella comunicazione con i cittadini. Occorre contrastare questa tendenza con molteplici misure, tra cui una strategia d'informazione da sviluppare ed attuare in collaborazione con la società civile organizzata. A tal fine si potrebbe far ricorso al nuovo "comitato consultivo misto".

5.2. Per il Comitato lo sviluppo del dialogo politico con la società civile organizzata riveste un'importanza fondamentale. Dato che in tale ambito sussistono notevoli deficit, si propone di realizzare un programma speciale o ad es. di rendere il programma di gemellaggio all'interno del programma Phare accessibile ad iniziative di organizzazioni non governative e di altre categorie della società civile organizzata.

5.3. Il Comitato raccomanda al Consiglio e alla Commissione di trattare, nei negoziati con il governo polacco, i seguenti problemi ed esaminare possibili soluzioni:

- occorre riflettere su come promuovere, tra le parti sociali e nella società civile organizzata, la consapevolezza della necessità di strutturarsi in modo più efficiente, creando ad esempio federazioni di varie associazioni. Vi è una necessità pressante che tali organizzazioni procedano ad una migliore concertazione dei loro lavori e sviluppino la loro capacità di dare una forma strutturata al dialogo con i responsabili politici.

- Vista la necessità urgente, per i settori chiave (ad es. industria pesante, agricoltura e riforma ferroviaria), di sviluppare strategie di sviluppo adeguate dal punto di vista sociale e ambientale, sarebbe opportuno elaborare ed attuare tali strategie nel quadro di un dialogo strutturato con i gruppi interessati, eventualmente con il cofinanziamento dell'UE.

- Si riscontra l'urgente necessità di intensificare sia il flusso di informazioni verso la società civile sia il dialogo con le sue componenti (datori di lavoro, sindacati, commercio, industria, gruppi di agricoltori, consumatori, ambientalisti, ecc.) in merito alla preparazione per l'adesione all'Unione europea e alle sue conseguenze.

- Occorre riflettere su come organizzare una campagna di formazione per le zone economicamente svantaggiate, per conseguire sia qualifiche nel settore agricolo, sia una formazione utilizzabile in altri settori. Tale campagna è urgentissima per affiancare i cambiamenti strutturali nell'agricoltura e per evitare che il divario tra mondo urbano e rurale si aggravi ancor più.

- Occorre riflettere su come migliorare, all'interno di un dialogo sociale, l'attuale sviluppo dei trasporti in Polonia, il quale non è compatibile con le esigenze formulate dall'UE di una politica dei trasporti "sostenibile" dal punto di vista sociale e ambientale.

- Nel quadro della distribuzione regionale degli aiuti ISPA, occorre tener conto anche delle esigenze delle piccole città e del mondo rurale.

- Nella creazione d'impianti di trasformazione e commercializzazione occorre riflettere su come migliorare le condizioni per le PMI e su come potenziare le attuali strutture cooperative.

- Dato che talvolta la distribuzione dei compiti tra i diversi livelli decisionali ed amministrativi rimane poco chiara e che il relativo finanziamento presenta dei problemi, occorre studiare soluzioni in proposito.

- Occorre riflettere su come approfondire i contatti tra le categorie interessate in Polonia e quelle dell'Unione europea o come promuoverli se ancora inesistenti.

Bruxelles, 9 dicembre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) In passato, circa il 20 % della superficie agricola coltivabile veniva gestita da aziende statali o grandi cooperative, soprattutto nella Polonia occidentale e settentrionale. Circa l'80 % della superficie veniva coltivato soprattutto da aziende di dimensioni molto ridotte.

(2) Secondo un recente sondaggio, attualmente solo il 46 % circa della popolazione è favorevole all'adesione, mentre nel 1997 i suoi fautori rappresentavano ancora l'83 % della popolazione.

(3) Cfr. Relazione annuale della Commissione europea sulle pari opportunità - 1998.

(4) Solo il 12,7 % dei deputati al Parlamento nazionale sono donne.

(5) Il 25 % circa di tutti i posti di lavoro in Polonia è situato nel settore agricolo; la metà di questi in aziende che operano a titolo principale, il resto in aziende complementari, ovvero in aziende che consumano i loro stessi prodotti e non entrano a far parte del mercato ufficiale.

(6) La dimensione media delle aziende polacche è di 7,5 ha; il 95 % dei produttori di latte ha solo 5 mucche o anche meno.

(7) Per i modesti capitali disponibili e per l'impiego estremamente modesto di mezzi di produzione, il paesaggio agricolo polacco presenta relativamente pochi problemi ecologici. I problemi principali sono l'erosione provocata dall'acqua e dal vento.

(8) Tra gli esempi si ricordino le importazioni di carne suina dalla Danimarca nonché le esportazioni di grano e fecola di patate effettuate in passato dall'UE verso la Polonia.

(9) Cfr. relazione TINA.

(10) Cfr. studio della BERS sullo sviluppo del sistema stradale in Polonia.

(11) Rispetto agli investimenti per la costruzione di strade alla metà degli anni '80 gli investimenti si sono ridotti del 75 %.

(12) Le ferrovie polacche (PKP) hanno intenzione di sopprimere 8000 dei 23000 Km di rete.

(13) Quasi il 2 % del PIL viene speso in investimenti ambientali.

(14) La Corte dei conti europea ha constatato che la maggior parte dei 40000 impianti di depurazione esistenti in Europa deve subire trasformazioni tecniche e che vanno costruiti altri 40000 nuovi impianti . Nemmeno questi saranno pronti in tempo.

(15) Circa 170 milioni di euro dall'inizio dal programma.

(16) ISPA = (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), strumento per le politiche strutturali di preadesione, Regolamento 1267/99, GU L 161/1999.

(17) Cfr. parere del CES in merito a LIFE III (GU C 209 del 22.7.1999).

(18) SAPARD = (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). Sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale. Regolamento 1268/99, GU L 162/1999.

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale

Nel corso del dibattito sono stati respinti i seguenti emendamenti, che hanno raccolto oltre un quarto dei voti espressi.

Punti 4.1.6.1/4.1.6.2

Sostituire con un nuovo punto 4.1.6.1. così formulato:

"Il panorama sindacale polacco è caratterizzato dalla presenza di due grandi confederazioni, NSZZ Solidarnosc e OPZZ, le cui componenti professionali e territoriali godono in linea generale di una grande autonomia. A queste strutture alquanto flessibili si aggiungono numerosi altri raggruppamenti sindacali e sindacati autonomi che talvolta sono presenti solo a livello aziendale.

Le complesse relazioni che esistono tra le grandi confederazioni e il mondo politico, tra Solidarnosc e l'AWS e tra OPZZ e l'SLD, rendono talvolta difficile un dialogo di tipo prettamente sociale, dando una connotazione politica a talune questioni."

Motivazione

Questa formulazione illustra più chiaramente il contesto sociopolitico e evita affermazioni troppo drastiche o semplicistiche.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 41, voti contrari: 53, Astensioni: 9.

Punto 4.1.7

Riformulare la frase come segue

"Dal momento che la maggior parte dei conflitti effettivi o potenziali viene risolta per legge più che con una contrattazione fra le parti sociali, i datori di lavoro non hanno sufficiente interesse a 'sottomettersi' a sindacati apparentemente potenti".

Motivazione

La definizione dei rapporti è talmente semplicistica da diventare inesatta.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 39, voti contrari: 62, astensioni: 8.

Punti 4.1.9.1. e 4.1.9.2.

Sopprimere.

Motivazione

Basta quanto detto al punto 4.1.9.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 41, voti contrari: 62, astensioni: 9.