Proposta di decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti /* COM/2001/0259 def. - CNS 2001/0114 */



Gazzetta ufficiale n. 304 E del 30/10/2001 pag. 0172 - 0175



Proposta di DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (presentata dalla Commissione) RELAZIONE INTRODUZIONE La droga è un fenomeno che incide in vario modo sul tessuto sociale, economico ed organizzativo della nostra società e che minaccia, direttamente o indirettamente, la salute e la sicurezza collettiva ed individuale, nonché la qualità di vita dei cittadini. La droga costituisce una delle maggiori preoccupazioni dei cittadini europei. L'Unione europea ha sostenuto fin dal 1990 la necessità di un approccio globale, pluridisciplinare ed integrato in materia di lotta alla droga, fondato su quattro elementi principali: i) riduzione della domanda, ii) riduzione dell'offerta e lotta contro il traffico illecito, iii) cooperazione internazionale e iv) coordinamento a livello nazionale e a livello dell'Unione. La presente iniziativa della Commissione, relativa alla lotta contro il traffico illecito di droga s'inserisce dunque a pieno titolo in una strategia globale di lotta contro la droga, che si fonda su di un approccio equilibrato tra misure di riduzione della domanda, di riduzione dell'offerta e di azione contro il traffico illecito. L'obiettivo dello strumento proposto è quello di colpire il traffico, che è la fonte dell'approvvigionamento in stupefacenti e in sostanze psicotrope delle nostre società. La responsabilità degli Stati membri è essenziale in materia di lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. Ciononostante, il traffico illecito di stupefacenti spesso coinvolge diversi Stati membri e pertanto un intervento dell'Unione europea è in grado di apportare un valore aggiunto reale alle politiche nazionali. La Commissione ritiene che una stretta cooperazione tra le diverse autorità giudiziarie, di polizia e doganali degli Stati membri sia essenziale per rispondere alla sfida del traffico illecito di stupefacenti. Per essere efficace, tale cooperazione deve fondarsi su di un insieme comune di principi e di obiettivi che consista nel fare sì che il traffico illecito di stupefacenti sia riconosciuto come reato e sia punito con sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive in tutti gli Stati membri. La necessità di adottare un approccio comune chiaro su questo problema deve anche essere considerata nella prospettiva del futuro allargamento dell'Unione europea. Tanto il piano d'azione di Vienna sul modo migliore per attuare le disposizioni del Trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia [1], che le conclusioni del Consiglio europeo riunito a Tampere indicano la necessità di adottare, a livello europeo, delle disposizioni legislative complementari contro il traffico illecito di stupefacenti. [1] GU C 19 del 23.1.1999. Il Parlamento europeo ha anch'esso chiesto al Consiglio e agli Stati membri di prendere delle iniziative nel campo della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. La strategia antidroga dell'Unione europea (2000-2004) sollecita la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati ed alle sanzioni applicabili per quanto riguarda il traffico illecito di stupefacenti. Il piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004) chiede esplicitamente alla Commissione di proporre misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle pene per reprimere il traffico di droghe illecite. La Commissione ha deciso di proporre la presente decisione quadro per fissare norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e stabilire le sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti. Tale iniziativa legislativa figura nel Programma di lavoro della Commissione per il 2001 [2] e nel quadro di controllo della Commissione per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea [3]. [2] COM(2001) 28 def. [3] COM(2000) 167 def. del 24 marzo 2000. In previsione di questa iniziativa, la Commissione ha condotto uno studio sulle definizioni e le sanzioni in materia di traffico illecito di stupefacenti, basandosi sulle risposte fornite dagli Stati membri al questionario loro sottoposto nel luglio 2000. Questo studio è stato reso pubblico. Gli obiettivi della presente decisione quadro non possono essere raggiunti dagli Stati membri, vista la dimensione transnazionale del reato, e possono dunque essere realizzati meglio dall'Unione europea, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. La presente decisione quadro si limita al minimo necessario per raggiungere tali obiettivi e non va al di là di quanto necessario a tal fine. Il riferimento alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e, in particolare, al capo VI della stessa, che fissa i principi del diritto alla giustizia, appare opportuno dal momento che lo strumento proposto s'inserisce pienamente nei citati principi. 1. CONTESTO GIURIDICO L'articolo 29 del trattato sull'Unione europea si prefigge di fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di "libertà, sicurezza e giustizia". Questo obiettivo deve essere raggiunto, tra l'altro, attraverso la prevenzione e la lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. L'articolo 31, lettera e) prevede, d'altro canto, la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili per quanto riguarda, tra l'altro, il traffico illecito di stupefacenti. In virtù di una dichiarazione relativa a questo articolo [4], si conviene che le citate disposizioni non comportano l'obbligo di adottare pene minime per lo Stato membro il cui ordinamento giuridico non le prevede. [4] Dichiarazione n. 8 sull'articolo K.3, lettera e) del trattato sull'Unione europea. Quanto agli strumenti giuridici, la decisione quadro, prevista al paragrafo 2, lettera b) dell'articolo 34, ha come obiettivo il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Questo strumento consente agli Stati membri di avanzare più speditamente su alcuni aspetti del diritto penale e della cooperazione giudiziaria. 2. STRUMENTI ESISTENTI NEL SETTORE DELLA LOTTA CONTRO IL TRAFFICO ILLECITO DI STUPEFACENTI Il principio della cooperazione formale tra alcuni Stati membri, che si riferiva, tra l'altro, alla lotta contro il traffico illecito di stupefacenti, era stato enunciato, per la prima volta, nella convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell'Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni. Il capo 6, articolo 71, paragrafo 2 [5] di tale accordo, infatti, impegna le parti contraenti "a prevenire ed a reprimere, mediante provvedimenti amministrativi e penali, l'esportazione illecita di stupefacenti e di sostanze psicotrope, compresa la cannabis, nonché la cessione, la fornitura e la consegna di detti prodotti e sostanze". Questo quadro di cooperazione resta, beninteso, valido, soprattutto in considerazione del fatto che esso comprende la dimensione della prevenzione e l'adozione di misure amministrative, due aspetti che non sono contemplati dalla presente decisione quadro. [5] GU L 239 del 22.9.2000. La presente proposta costituisce uno sviluppo dell'acquis di Schengen, per quanto riguarda l'aspetto repressivo. Visto che l'articolo 71 della Convenzione di Schengen è compreso nell'allegato A dell'accordo concluso dal Consiglio dell'Unione europea con l'Islanda e la Norvegia, la proposta di decisione quadro deve essere trattata nell'ambito delle procedure previste da tale accordo. Il Consiglio, con decisione n. 2000/365/CE del 29 maggio 2000 [6], ha autorizzato il Regno Unito a partecipare ad alcuni elementi dell'acquis di Schengen e, segnatamente, all'articolo 71 della convenzione di Schengen. In virtù dell'articolo 8, paragrafo 2, di tale decisione, si considera che il Regno Unito abbia irrevocabilmente notificato al presidente del Consiglio, ai sensi dell'articolo 5 del Protocollo di Schengen, la sua intenzione di partecipare a tutte le proposte e iniziative fondate sull'acquis di Schengen alle quali sia stato autorizzato a partecipare. [6] GU L 131 dell'1.6.2000, pag. 43. Il 17 dicembre 1996 il Consiglio ha adottato, sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, l'azione comune 96/750/GAI, relativa al ravvicinamento delle legislazioni e delle prassi degli Stati membri dell'Unione europea ai fini della lotta contro la tossicodipendenza e della prevenzione e lotta contro il traffico illecito di droga [7]. Questa azione comune prevede, all'articolo 1, che gli Stati membri "si adoperano per ravvicinare le loro legislazioni in modo da renderle compatibili tra loro qualora ciò sia necessario per prevenire e contrastare il traffico illecito di droga nell'Unione europea". L'articolo 4, inoltre, impegna gli Stati membri a provvedere "affinché nell'ambito dei rispettivi ordinamenti giuridici le sanzioni applicabili ai reati gravi in materia di traffico illecito di stupefacenti rientrino tra le pene più severe tra quelle comminate per reati di analoga gravità". La presente decisione quadro s'inserisce pienamente nella logica dell'azione comune e ne costituisce uno sviluppo importante per quanto concerne la lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. Infatti, basandosi sulle disposizioni del trattato sull'Unione europea, in particolare sull'articolo 31, lettera e) e l'articolo 34, paragrafo 2, lettera b), la presente iniziativa consente di definire delle disposizioni minime in materia di elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni applicabili per quanto riguarda il traffico illecito di stupefacenti. La Commissione ritiene che tale azione comune non risulterà obsoleta in seguito all'adozione della presente decisione quadro, giacché essa contempla svariati altri aspetti legati allo sviluppo della cooperazione tra servizi di polizia, doganali e tra le autorità giudiziarie per rafforzare l'efficacia della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti. [7] GU L 342 del 31.12.1996. Nel 1996, il Consiglio ha anche adottato un altro strumento: la risoluzione del 20 dicembre sull'irrogazione di condanne per reati gravi di traffico illecito di stupefacenti [8]. In questo testo, si richiede agli Stati membri di vegliare affinché "le rispettive legislazioni nazionali contemplino la possibilità di condanne a pene detentive, per reati gravi connessi al traffico illecito di stupefacenti, che siano comprese nella gamma delle più severe pene detentive previste dai rispettivi diritti penali per reati di comparabile gravità". La presente decisione quadro proposta dalla Commissione costituisce uno strumento giuridico che va al di là del valore politico contenuto nella risoluzione del Consiglio. La Commissione ritiene che, dopo l'adozione della presente decisione quadro, la risoluzione del Consiglio del 20 dicembre 1996 diventerà obsoleta. [8] GU C 10 dell'11.1.1997. Per intensificare la lotta contro il riciclaggio dei proventi del traffico illecito di stupefacenti, il Consiglio ha adottato, il 10 giugno 1991, una direttiva relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite [9]. Sono attualmente in corso i lavori di revisione per estendere ed aggiornare tale direttiva. D'altronde, un rafforzamento della cooperazione tra Stati membri in questo campo è previsto dall'azione comune del 3 dicembre 1998 adottata dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, sul riciclaggio di denaro e sull'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato [10]. Questa azione comune contempla, in particolare, le attività legate al traffico illecito di stupefacenti. [9] GU L 166 del 28.6.1991. [10] GU L 333 del 9.12.1998. 3. COMMENTO DEGLI ARTICOLI Articolo 1 - Definizioni L'articolo 1 contiene le definizioni dei termini utilizzati ai fini della presente decisione quadro. 1. Il paragrafo 1 definisce il traffico illecito di stupefacenti come il fatto di vendere e commercializzare senza autorizzazione, nonché, a scopo di lucro, di coltivare, produrre, fabbricare, importare, esportare, distribuire, offrire, trasportare, inviare, oppure ricevere, acquistare e detenere, a fini di cessione a scopo di lucro, stupefacenti o sostanze psicotrope. Questa definizione riprende gli elementi chiave di una parte della definizione di traffico contenuta nella convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope del 1988. La presente definizione tiene anche conto delle disposizioni nazionali relative alla definizione dei reati collegati al traffico illecito di stupefacenti, che sono state analizzate nel contesto dello studio condotto dalla Commissione, in vista della presentazione della proposta della presente decisione quadro, sulle definizioni, sulle sanzioni e sull'applicazione pratica delle leggi sul traffico illecito di droga negli Stati membri . Tale studio mostra come nessuna legislazione nazionale preveda una definizione normativa del traffico illecito di stupefacenti in quanto reato determinato. Un certo numero di condotte sono tuttavia vietate dalle norme nazionali. Le principali condotte punibili contemplate dalle legislazioni nazionali sono: la produzione, la coltivazione, l'estrazione, la fabbricazione, l'acquisto, la detenzione, l'importazione, l'esportazione, il trasporto, la vendita, l'offerta, la cessione illecita di stupefacenti. Lo studio ha altresì messo in evidenza un'importante differenza tra le legislazioni nazionali e la loro applicazione pratica: nella maggior parte degli Stati membri il tossicodipendente che vende stupefacenti è, in linea di principio, considerato dalla legge alla stregua di un trafficante allo stesso titolo che qualsiasi altro venditore di stupefacenti. Tuttavia, nella pratica di tutti i paesi, il rivenditore tossicodipendente è punito con minore severità se ha posto in essere il traffico a causa della sua condizione di dipendenza. La Commissione vuole evidenziare che propone una definizione comune che comprende le condotte punibili in tutti gli Stati membri. Tale definizione considera come criteri essenziali la nozione di fine di lucro e il fatto di agire senza autorizzazione. D'altronde, in linea con la giurisprudenza di tutti gli Stati membri, la Commissione propone di escludere dal campo d'applicazione della presente decisione quadro i) l'utilizzatore semplice che produce, acquista e/o detiene illegalmente stupefacenti per uso personale e ii) l'utilizzatore che procura stupefacenti ad altri senza fine di lucro (ad esempio qualcuno che cede stupefacenti a persone vicine senza realizzare guadagni). Ricadono, invece, nell'ambito della presente definizione i) il rivenditore, che vende illegalmente a fine di lucro; si tratta di una persona che è coinvolta in un traffico di zona o in una piccola rete di portata limitata, ii) il trafficante locale, che dispone, in genere, di rivenditori sul piano locale o che vende a persone che poi rivendono per conto proprio e iii) il trafficante internazionale, che partecipa a un traffico o organizza e dirige un traffico su scala internazionale, oppure importa od esporta stupefacenti in grandi quantità. La definizione ripresa dalla decisione quadro contempla dunque il traffico illecito di stupefacenti e segnatamente il traffico transnazionale e le azioni realizzate a fini di cessione e a scopo di lucro. Tale definizione non specifica il mezzo di comunicazione utilizzato (ad esempio telefono, fax, Internet), e pertanto comprende il traffico illecito di stupefacenti operato attraverso le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni, in particolare tramite Internet. L'importanza di dotarsi dei mezzi necessari per reprimere efficacemente i reati legati alla droga nel quadro della criminalità informatica è stata messa in luce nella comunicazione della Commissione "Creare una società dell'informazione sicura migliorando la sicurezza delle infrastrutture dell'informazione e mediante la lotta alla criminalità informatica [11]". [11] COM(2000) 890 def. 2. Il paragrafo 2 reca la definizione di stupefacenti. La definizione comprende tutte le sostanze contemplate dalle Convenzioni delle Nazioni Unite del 1961 (quale modificata dal protocollo del 1972), del 1971 e del 1988. Tale definizione comprende pertanto i precursori chimici. Sono contemplate inoltre le sostanze poste sotto controllo nell'ambito dell'azione comune 97/396/GAI del 16 giugno 1997 fondata sull'articolo K.3. del trattato sull'Unione europea relativa allo scambio di informazioni, alla valutazione dei rischi ed al controllo delle nuove droghe sintetiche [12], o nell'ambito di disposizioni nazionali. [12] GU L 167 del 25.6.1997. 3. Il paragrafo 3 riguarda la definizione di persona giuridica. Il testo della disposizione è mutuato da diversi strumenti sui quali è già intervenuto un accordo a livello di Unione europea, quali l'atto del Consiglio del 19 giugno 1997 che istituisce il secondo protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee [13], segnatamente l'articolo 1, lettera d). [13] GU C 221 del 19.7.1997. Articolo 2 - Incriminazione L'articolo 2 impone agli Stati membri di considerare reato il traffico illecito di stupefacenti, quale definito all'articolo 1. Articolo 3 - Istigazione, complicità e tentativo L'articolo 3 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché il fatto d'incitare a commettere il reato di cui all'articolo 2, di rendersene complici o di tentare di commetterlo sia punibile penalmente. Il testo è mutuato da diversi strumenti già concordati a livello di Unione europea. Articolo 4 - Sanzioni 1. Il paragrafo 1 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per assicurarsi che i reati di cui agli articoli 2 e 3 siano punibili con sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive [14], tra cui pene privative della libertà il cui massimo non può essere inferiore a cinque anni nei casi gravi. [14] L'espressione è tratta da una sentenza della Corte di giustizia del 21 settembre 1989 (causa 68/88, Racc. 1989, pag. 2965). In forza di questo paragrafo, gli Stati membri sono tenuti a prevedere sanzioni adeguate alla gravità dell'illecito, che devono consistere nella privazione della libertà per i reati gravi. In conformità con la natura del dispositivo della decisione quadro, che vincola gli Stati membri in quanto ai risultati da raggiungere, ma lascia loro la scelta per quanto riguarda forma e mezzi, gli Stati membri conservano un certo margine di discrezionalità per adattare la propria legislazione alle presenti disposizioni e determinare la severità delle sanzioni applicabili entro i limiti imposti dalla presente decisione quadro. La Commissione intende precisare che spetta agli Stati membri fissare, sulla base dei propri ordinamenti giuridici, i criteri che determinano la gravità di un reato. Per valutare il livello di gravità, si tiene conto degli elementi di fatto quali l'ampiezza del traffico, la sua frequenza, la natura degli stupefacenti oggetto del traffico, e l'entità dei profitti tratti dallo stesso. Non è necessario che le sanzioni comportino sistematicamente la privazione della libertà. Soltanto per i reati ritenuti gravi, che attengono, ad esempio, al traffico transnazionale su vasta scala, il massimo della pena privativa della libertà non può essere inferiore a cinque anni. In questo modo si fa sì che giudice abbia a sua disposizione pene sufficientemente severe per i reati gravi. Tale livello di sanzioni s'inserisce nella gamma delle pene privative della libertà previste in molte delle legislazioni nazionali. D'altro canto, si deve notare che, in caso di riciclaggio, il livello minimo della pena massima proposto su scala europea è di quattro anni. Essendo il riciclaggio dei proventi del traffico illecito di stupefacenti un reato derivato dal reato principale di traffico illecito di stupefacenti, appare proporzionata la previsione, per il presente strumento, di sanzioni di un livello superiore rispetto a quello previsto per il riciclaggio. 2. Il paragrafo 2 impone agli Stati membri di prevedere la confisca delle sostanze oggetto del traffico, degli strumenti e dei beni utilizzati per lo stesso, nonché dei proventi e dei vantaggi derivanti direttamente o indirettamente da detto traffico. I termini "confisca", "beni" e "proventi" sono mutuati dall'articolo 1 della convenzione del Consiglio d'Europa del 1990 relativa al riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato. La Commissione ritiene che la confisca dei proventi del traffico illecito di stupefacenti possa essere accompagnata da misure nazionali che permettano di destinare tali importi, in tutto o in parte, al finanziamento di programmi di prevenzione e di reinserimento dei tossicodipendenti, nonché a programmi di sostegno alle famiglie di questi ultimi. D'altro canto, il Parlamento europeo ha sostenuto, a varie riprese, questa posizione, in particolare nella sua risoluzione del 19 novembre 1999 sulla comunicazione della Commissione relativa a un piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004) [15]. [15] A5-0063/1999. Il paragrafo 3 prevede la possibilità per gli Stati membri d'infliggere sanzioni pecuniarie, con funzione complementare o alternativa alle pene privative della libertà, sulla base delle proprie tradizioni e dei propri ordinamenti giuridici. Articolo 5 - Circostanze aggravanti Questo articolo dispone che gli Stati membri provvedono affinché le sanzioni definite all'articolo 4 siano aggravate in alcune circostanze. Qualora si verifichi una delle condizioni elencate, il massimo della pena privativa della libertà non potrà essere inferiore a sette anni. La Commissione vuole precisare che la lista delle circostanze aggravanti contenuta in questo articolo non pregiudica in alcun modo le altre circostanze considerate come aggravanti nelle legislazioni degli Stati membri. La presente elencazione tiene conto delle circostanze aggravanti previste dalle disposizioni nazionali, che sono state fornite dagli Stati membri nelle loro risposte al questionario distribuito dalla Commissione in vista della preparazione della presente decisione quadro. D'altro canto, questa elencazione riprende anche gli elementi principali contenuti nella risoluzione del Consiglio del 20 dicembre 1996 sull'irrogazione di condanne per reati gravi di traffico illecito di stupefacenti [16]. Il Consiglio, in tale risoluzione, considerava "che i fattori che potrebbero essere presi in considerazione in relazione alle pene detentive che potrebbero essere applicate per i reati gravi di traffico illecito di stupefacenti potrebbero ad esempio comprendere, tra gli altri: i) la portata del traffico; ii) la misura in cui la persona interessata ha tratto profitto dal traffico illecito; iii) l'implicazione nel reato di una organizzazione criminale alla quale appartiene il reo; iv) la misura in cui il reo controlla l'organizzazione del narcotraffico; v) il fatto che vittime siano minori ovvero che si faccia ricorso a questi ultimi". [16] GU C 10 dell'11.1.1997. Spetta agli Stati membri fissare, sulla base dei propri ordinamenti giuridici, i criteri che determinano la natura e gravità delle circostanze aggravanti. Solo nel caso in cui i reati di cui agli articoli 2 e 3 siano considerati gravi, e laddove si verifichi almeno una delle circostanze aggravanti contenute nel presente articolo, il massimo della pena non potrà essere inferiore a sette anni. Si tratta pertanto di definire un minimo per la pena massima. Il livello minimo della pena massima è aumentato di due anni rispetto a quello previsto all'articolo 4 per i reati gravi per fare in modo che il giudice disponga di una pena sufficientemente severa in caso di reati gravi compiuti in presenza di una o più circostanze aggravanti. Tale differenza di due anni appare proporzionata. A seconda degli Stati membri, le pene di base sono aumentate di un fattore che va da un terzo al doppio in caso di circostanze aggravanti. Le circostanze che devono essere considerate come circostanze aggravanti sono le seguenti: 1. L'autore del reato di cui agli articoli 2 e 3 ha un ruolo di particolare importanza nell'ambito dell'organizzazione del traffico illecito di stupefacenti, in virtù del potere esercitato direttamente o indirettamente, o in ragione del profitto che ha tratto dal traffico. È considerata altresì l'appartenenza dell'autore del reato ad un'organizzazione criminale. La nozione di organizzazione criminale è tratta dall'articolo 1 dell'azione comune del 21 dicembre 1998 relativa alla punibilità della partecipazione a un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea [17]. [17] GU L 351 del 29.12.1998. 2. Il reato comporta il ricorso alla violenza o l'uso di armi. Spetta agli Stati membri definire più precisamente tali nozioni. 3. Il reato coinvolge minori o persone che non sono in grado di esercitare la loro volontà. Spetta agli Stati membri definire, sulla base del proprio ordinamento giuridico, la nozione di minore. Per persona non in grado di esercitare la propria volontà s'intende, segnatamente, chiunque sia affetto da handicap mentale. 4. Il reato è stato commesso all'interno o in prossimità di edifici scolastici, di comunità e di istituti di ricreazione per i giovani, di strutture di cura e riabilitazione per tossicodipendenti. 5. L'autore del reato è medico, farmacista, o funzionario della giustizia, di polizia, delle dogane, dei servizi penitenziari o di reinserimento sociale, è insegnante, educatore, o lavora in un istituto di educazione, e commette il reato approfittando delle sue funzioni. È evidente che la definizione di traffico illecito di stupefacenti fornita all'articolo 1 della presente decisione quadro si riferisce esplicitamente ad attività esercitate senza autorizzazione e che, di conseguenza, tali disposizioni non si applicano ai soggetti che agiscono in base ad un'autorizzazione. 6. L'autore del reato ha subito una condanna definitiva pronunciata in uno Stato membro dell'Unione per uno o più reati dello stesso tipo. Si tratta del principio della recidiva, applicato tenendo conto di eventuali condanne subite negli altri Stati membri. Articolo 6 - Circostanze attenuanti Questo articolo prevede che ogni Stato membro adotti le misure necessarie affinché le sanzioni previste all'articolo 4 della presente decisione quadro possano essere attenuate qualora si verifichi la condizione menzionata in appresso, fatte salve le altre circostanze attenuanti definite dalla legislazione nazionale degli Stati membri. L'autore del reato ha fornito alle autorità competenti informazioni utili, ai fini dell'indagine o della raccolta di prove, sull'identità degli altri autori del reato oppure ha contribuito all'individuazione dei canali del traffico. La Commissione si riferisce al principio della collaborazione definito dalla risoluzione del Consiglio del 20 dicembre 1996 relativa ai collaboratori di giustizia nella lotta contro la criminalità organizzata internazionale [18]. Spetta alle autorità competenti definire i criteri che determinano la natura delle "informazioni utili" e prevedere l'entità della riduzione di pena ed anche, eventualmente, a seconda dei casi, l'esenzione totale da pena. Disposizioni del genere esistono nella maggioranza degli Stati membri. [18] GU C 10 dell'11.1.1997. Non sembra opportuno prevedere, per la circostanza attenuante di cui all'articolo 6, una disposizione parallela a quella di cui all'articolo 5 sotto forma, stavolta, di una riduzione dell'entità minima della pena massima. Articolo 7 - Responsabilità delle persone giuridiche È anche necessario prevedere le situazioni in cui delle persone giuridiche siano coinvolte nel traffico illecito di stupefacenti, di sostanze psicotrope o di precursori chimici. L'articolo 7 prevede quindi la possibilità di considerare una persona giuridica responsabile per i reati di cui agli articoli 2 e 3, commessi per suo conto da qualsiasi soggetto, che agisca a titolo individuale o in quanto membro di un organo di tale persona giuridica. Disposizioni del genere esistono nella maggioranza degli Stati membri. Inoltre, il paragrafo 2 prevede che una persona giuridica possa essere considerata responsabile anche qualora la commissione di detti reati per suo conto sia stata resa possibile dalla mancata sorveglianza o controllo della persona che aveva il diritto di esercitarlo. Il paragrafo 3 indica che l'avvio di un procedimento contro la persona giuridica non preclude la possibilità di procedere parallelamente contro la persona fisica che ha partecipato alla commissione del reato per il quale la persona giuridica è ritenuta responsabile. Articolo 8 - Sanzioni applicabili alle persone giuridiche L'articolo 8 prevede l'obbligo, per gli Stati membri, d'infliggere sanzioni alle persone giuridiche. Esso richiede sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, tra cui sanzioni pecuniarie. Indica inoltre gli altri tipi di sanzioni che possono essere inflitte alle persone giuridiche. Articolo 9 - Competenza ed esercizio dell'azione penale In considerazione della natura internazionale del traffico illecito di stupefacenti, una risposta efficace a livello penale si può dare solo se le disposizioni di procedura in materia di competenza e di estradizione costituiscono un sistema coerente a livello di Unione europea, in modo tale che una persona incriminata non possa sfuggire all'azione penale. Il paragrafo 1 stabilisce una serie di criteri che conferiscono alle autorità giudiziarie nazionali la competenza per perseguire ed esaminare le cause relative ai reati di cui alla presente decisione quadro. Lo Stato membro assume la competenza in tre casi: a) Qualora il reato sia commesso, anche solo parzialmente, sul suo territorio, a prescindere dallo statuto della persona giuridica o dalla nazionalità della persona fisica coinvolta (principio di territorialità). b) Qualora l'autore del reato sia un cittadino di quello Stato membro (principio della personalità attiva). Spetta agli Stati membri perseguire i propri cittadini per reati commessi all'estero qualora non ne autorizzino l'estradizione. c) Qualora il reato sia commesso per conto di una persona giuridica che ha la sua sede nel territorio di quello Stato membro. Poiché non tutti gli Stati membri, nella loro tradizione giuridica, riconoscono la competenza extraterritoriale per tutti i tipi di reato, il paragrafo 2, primo comma, prevede che uno Stato abbia la facoltà di disapplicare le norme sulla competenza di cui al paragrafo 1 per quanto concerne i casi di cui al paragrafo 1 lettera b), e al paragrafo 1 lettera c), purché il reato sia stato commesso al di fuori del territorio dello Stato membro interessato. Il secondo comma del paragrafo 2 precisa che gli Stati membri informano il Segretariato generale del Consiglio e la Commissione della loro eventuale decisione di avvalersi del paragrafo 2. Il paragrafo 3 tiene conto del fatto che alcuni Stati membri non estradano i propri cittadini e mira ad evitare che le persone sospettate di traffico illecito di stupefacenti sfuggano all'azione penale grazie al fatto che la loro estradizione è rifiutata a motivo della loro cittadinanza di uno di questi Stati, presso il quale è stata presentata la richiesta d'estradizione. Ai sensi del paragrafo 3, lo Stato membro che non autorizza l'estradizione dei propri cittadini deve adottare le misure necessarie ad assumere la competenza su, e, se del caso, a perseguire, i reati in argomento qualora siano commessi da suoi cittadini al di fuori del suo territorio. Articolo 10 - Cooperazione tra Stati membri L'articolo 10 mira ad avvalersi degli strumenti internazionali di cooperazione giudiziaria a cui gli Stati membri hanno aderito che dovrebbero essere applicati alle questioni trattate dalla presente decisione quadro. Ad esempio, un certo numero di accordi bilaterali e multilaterali, nonché alcune convenzioni dell'Unione europea contengono disposizioni relative all'assistenza giudiziaria reciproca e all'estradizione. Questo articolo è anche finalizzato a favorire lo scambio d'informazioni. Il paragrafo 1 dell'articolo esorta gli Stati membri a prestarsi la più ampia assistenza reciproca possibile nell'ambito dei procedimenti giudiziari e repressivi relativi al traffico illecito di stupefacenti. In caso di conflitto positivo di competenza, il paragrafo 2 stabilisce che gli Stati membri si consultino a vicenda nell'intento di coordinare le loro iniziative ed eventualmente pervenire ad un'azione penale efficace. Questo paragrafo indica inoltre l'opportunità di utilizzare al meglio i meccanismi di cooperazione esistenti, giudiziari e non, quali Europol [19], lo scambio di magistrati di collegamento [20], la rete giudiziaria europea [21] e l'unità provvisoria di cooperazione giudiziaria [22]. [19] GU C 316 del 27.11.1995. [20] GU L 105 del 27.4.1996. [21] GU L 191 del 7.7.1998. [22] GU L 324 del 21.12.2000. Articolo 11 - Attuazione e relazioni L'articolo 11 riguarda l'attuazione e il seguito da dare alla presente decisione quadro. Esso stabilisce che gli Stati membri adottano le misure necessarie all'attuazione della decisione quadro entro il 30 giugno 2003. È anche previsto che gli Stati membri comunichino immediatamente al Segretariato generale del Consiglio ed alla Commissione il testo delle disposizioni che danno attuazione nel loro diritto interno agli obblighi che incombono loro in virtù della presente decisione quadro. La Commissione si occuperà di assicurare l'articolazione tra, da un lato, il monitoraggio e l'analisi dell'impatto del dispositivo proposto nella presente decisione quadro, e, dall'altro lato, il "sistema d'informazione obbligatoria" dell'OEDT adottato dal suo consiglio d'amministrazione nel 1998. Il paragrafo 2 dispone che gli Stati membri, ogni cinque anni e, per la prima volta, entro il 31 dicembre 2006, presentano alla Commissione una relazione succinta sull'attuazione della presente decisione quadro per consentirle di compiere una valutazione globale di questo strumento e, se necessario, proporre delle modifiche. Ogni cinque anni e, per la prima volta, entro il 30 giugno 2007, la Commissione presenta, sulla base delle informazioni fornite ai sensi dei paragrafi 1e 2 di questo articolo, la sua relazione al Consiglio sull'applicazione delle disposizioni della presente decisione quadro da parte degli Stati membri. Articolo 12 - Entrata in vigore L'articolo 12 dispone che la presente decisione quadro entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. 2001/0114 (CNS) Proposta di DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 31, lettera e) e l'articolo 34, paragrafo 2, lettera b), vista la proposta della Commissione [23], [23] GU C ... visto il parere del Parlamento europeo [24], [24] GU C ... considerando quanto segue: (1) Il traffico illecito di stupefacenti rappresenta una minaccia per la salute, la sicurezza e la qualità di vita dei cittadini dell'Unione europea, oltre che per l'economia legale, la stabilità e la sicurezza degli Stati membri. (2) La necessità di un intervento legislativo nel settore della lotta contro il traffico illecito di stupefacenti è stata riconosciuta, in particolare, dal piano d'azione del Consiglio e della Commissione adottato durante il Consiglio "giustizia e affari interni" di Vienna, del 3 dicembre 1998, sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia [25], dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere tenutosi dal 15 al 16 ottobre 1999, in particolare nella conclusione n. 48, dalla strategia antidroga dell'Unione europea (2000-2004) adottata in occasione del Consiglio europeo tenutosi a Helsinki dal 10 al 12 dicembre 1999, nonché dal piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004) approvato in occasione del Consiglio europeo tenutosi a Santa Maria da Feira dal 19 al 20 giugno 2000. [25] GU C 19 del 23.1.1999, pag. 1. (3) È necessario adottare una definizione comune del traffico illecito di stupefacenti che consenta l'attuazione di una comune strategia, a livello dell'Unione, intesa a combattere tale traffico e in particolare il traffico transnazionale e le attività realizzate per la cessione di stupefacenti con scopo di lucro. È pertanto necessario riprendere gli elementi fondamentali delle definizioni contenute nelle normative nazionali e negli atti internazionali. (4) È altresì necessario adottare un'impostazione comune riguardo agli elementi costitutivi dei reati, prevedendo un'incriminazione comune del traffico illecito di stupefacenti. (5) Gli Stati membri devono prevedere sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, comprendenti pene privative della libertà. Per valutare la gravità del reato, si deve tener conto degli elementi di fatto quali le dimensioni e la frequenza del traffico, la natura degli stupefacenti e l'entità dei profitti. Per i reati considerati gravi in base agli ordinamenti giuridici nazionali, attinenti, ad esempio, al traffico transnazionale, il massimo della pena privativa della libertà non deve essere inferiore a cinque anni. Questa previsione permette di fare in modo che il giudice abbia a disposizione una pena sufficientemente rigorosa nel caso dei reati gravi. (6) Da un lato è opportuno prevedere sanzioni aggravate per l'ipotesi in cui certe circostanze accompagnino il traffico illecito di stupefacenti rendendolo ancora più pericoloso per la società, ad esempio il fatto che il traffico si svolga nel contesto di un'organizzazione criminale. Dall'altro lato, è opportuno prevedere sanzioni attenuate per l'ipotesi in cui l'autore dell'illecito abbia fornito alle autorità competenti informazioni utili, contribuendo, in particolare, all'individuazione della rete di trafficanti. (7) È necessario prendere misure che rendano possibile la confisca dei proventi degli illeciti contemplati dalla presente decisione quadro. (8) È opportuno provvedere affinché le persone giuridiche possano essere considerate responsabili degli illeciti contemplati dal presente atto che siano stati commessi per loro conto. (9) È altresì opportuno prevedere misure che agevolino la cooperazione tra gli Stati membri al fine di garantire l'efficacia dell'azione svolta contro il traffico illecito di stupefacenti. (10) Per quanto riguarda la Repubblica d'Islanda e il Regno di Norvegia, la presente decisione quadro costituisce uno sviluppo dell'acquis di Schengen ai sensi dell'accordo concluso il 17 maggio 1999 dal Consiglio dell'Unione europea e questi due Stati [26]. [26] GU L 176 del 10.7.1999, pag. 36. (11) L'efficacia dell'azione svolta per lottare contro il traffico illecito di stupefacenti dipende in modo essenziale dal ravvicinamento delle misure nazionali adottate in attuazione della presente decisione quadro. (12) La presente decisione quadro rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti segnatamente, dalla Carta di diritti fondamentali dell'Unione europea e in particolare dal capo VI della stessa, riguardante la giustizia. DECIDE: Articolo 1 Definizioni Ai fini della presente decisione quadro, s'intende per: 1. "traffico illecito di stupefacenti": il fatto di vendere e commercializzare stupefacenti senza autorizzazione, il fatto di coltivare, produrre, fabbricare, importare, esportare, distribuire, offrire, trasportare, e inviare stupefacenti senza autorizzazione a scopo di lucro, e il fatto di ricevere, acquistare e detenere stupefacenti senza autorizzazione per la cessione a scopo di lucro; 2. "stupefacenti": tutte le sostanze contemplate dalle seguenti convenzioni delle Nazioni Unite: a) la convenzione unica sugli stupefacenti del 1961 (come modificata dal protocollo del 1972); b) la convenzione di Vienna sulle sostanze psicotrope del 1971; c) la convenzione contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope del 1988. Tale termine ricomprende altresì le sostanze poste sotto controllo nell'ambito dell'azione comune 97/396/GAI del 16 giugno 1997, adottata dal Consiglio sulla base dell'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, riguardante lo scambio di informazioni, la valutazione dei rischi e il controllo delle nuove droghe sintetiche [27] o nell'ambito di disposizioni nazionali; [27] GU L 167 del 25.6.1997, pag. 1. 3. "persona giuridica": qualsiasi ente che abbia personalità giuridica in forza del diritto nazionale applicabile, ad esclusione degli Stati e delle altre istituzioni pubbliche nell'esercizio di pubblici poteri nonché delle organizzazioni internazionali pubbliche. Articolo 2 Incriminazione del traffico illecito di stupefacenti Gli Stati membri provvedono affinché il traffico illecito di stupefacenti costituisca reato. Articolo 3 Istigazione, complicità e tentativo Gli Stati membri provvedono affinché sia punibile il fatto d'incitare a commettere il reato di cui all'articolo 2, di rendersene complici o di tentare di commetterlo. Articolo 4 Sanzioni 1. Gli Stati membri provvedono affinché gli illeciti di cui agli articoli 2 e 3 siano punibili con sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive, in particolare con pene privative della libertà non inferiori, nel massimo, a cinque anni nei casi gravi. 2. Gli Stati membri prevedono inoltre la confisca della sostanze oggetto del traffico illecito di stupefacenti, degli strumenti e beni utilizzati nonché dei proventi e benefici tratti direttamente o indirettamente dal traffico stesso. 3. Gli Stati membri prevedono la possibilità di applicare sanzioni pecuniarie in aggiunta o in alternativa alle pene privative della libertà. Articolo 5 Circostanze aggravanti 1. Fatte salve le altre circostanze aggravanti definite nella legislazione interna, ciascuno Stato membro prevede, per gli illeciti di cui agli articoli 2 o 3, le seguenti circostanze aggravanti: a) il fatto che l'autore dell'illecito svolga un ruolo di particolare importanza nell'organizzazione del traffico, o che il reato sia commesso nell'ambito di un'organizzazione criminale; b) il fatto che l'illecito implichi violenza o uso delle armi; c) il fatto che l'illecito coinvolga minori o persone che non sono in grado di esercitare la propria volontà; d) il fatto che l'illecito sia stato commesso all'interno o in prossimità di edifici scolastici, di comunità e di istituti di ricreazione per i giovani ovvero di strutture di cura e riabilitazione per tossicodipendenti; e) il fatto che l'autore dell'illecito sia medico, farmacista, impiegato dell'amministrazione giudiziaria, di polizia, delle dogane, dei servizi penitenziari o di reinserimento sociale, insegnante, educatore o impiegato di d'istituti di educazione, e abbia commesso il reato avvalendosi delle sue funzioni; f) il fatto che l'autore dell'illecito abbia subito una condanna definitiva pronunciata in uno Stato membro dell'Unione per uno o più illeciti analoghi. 2. Qualora sussista una delle circostanze di cui al paragrafo 1, la pena privativa della libertà non può essere inferiore, nel massimo, a sette anni. Articolo 6 Circostanze attenuanti Fatte salve le altre circostanze attenuanti definite nella legislazione interna, gli Stati membri provvedono affinché le sanzioni di cui all'articolo 4 possano essere attenuate quando l'autore dell'illecito abbia fornito, alle autorità competenti, informazioni sull'identità degli altri autori che siano utili per le indagini o l'acquisizione di prove oppure abbia contribuito all'individuazione della rete di trafficanti. Articolo 7 Responsabilità delle persone giuridiche 1. Gli Stati membri provvedono affinché le persone giuridiche possano essere considerate responsabili degli illeciti di cui agli articoli 2 e 3, commessi individualmente o in qualità di componenti di un loro organo da soggetti che abbiano : a) il potere di rappresentare le persone giuridiche, b) il potere di prendere decisioni a nome delle persone giuridiche, c) il potere di esercitare controlli in seno alle persone giuridiche. 2. Gli Stati membri provvedono affinché le persone giuridiche possano essere considerate responsabili nei casi in cui il mancato esercizio, da parte loro, di vigilanza o controllo abbia reso possibile la commissione, per loro conto, di uno degli illeciti di cui agli articoli 2 e 3 ad opera di dirigenti o impiegati. 3. La responsabilità delle persone giuridiche prevista dai paragrafi 1 e 2 non esclude la responsabilità penale delle persone fisiche che siano autrici, istigatrici o complici degli illeciti di cui agli articoli 2 e 3. Articolo 8 Sanzioni applicabili alle persone giuridiche Gli Stati membri provvedono affinché la persona giuridica dichiarata responsabile ai sensi dell'articolo 7, paragrafi 1 e 2, sia punibile con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, in particolare mediante sanzioni pecuniarie nonché, eventualmente, altre sanzioni quali: a) l'esclusione dal godimento di un beneficio fiscale o non fiscale ovvero di un aiuto pubblico; b) l'interdizione temporanea o permanente dall'esercizio di un'attività commerciale; c) l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria; d) provvedimenti giudiziari di scioglimento; e) la chiusura temporanea o permanente delle sedi usate per commettere l'illecito; f) la confisca dei beni costituenti l'oggetto dell'illecito e dei proventi e benefici tratti direttamente o indirettamente dallo stesso. Articolo 9 Competenza ed esercizio dell'azione penale 1. Ciascuno Stato membro provvede affinché gli illeciti di cui agli articoli 2 o 3 rientrino nella sua competenza laddove : a) siano commessi, anche solo parzialmente, sul suo territorio; b) siano commessi da suoi cittadini; c) siano commessi per conto di persone giuridiche aventi sede nel suo territorio. 2. Per gli illeciti commessi al di fuori del suo territorio, ciascuno Stato membro può decidere di non applicare, o di applicare soltanto in casi o modi specifici, le norme sulla competenza di cui al paragrafo 1, lettere b) e c). Gli Stati membri che decidano di valersi della facoltà di cui al primo comma informano il Segretariato generale del Consiglio e la Commissione, indicando, se del caso, i casi ed i modi in cui intendono applicare la loro decisione. 3. Qualsiasi Stato membro che si astenga, in forza della legislazione interna, dall'estradare i propri cittadini dispone che gli illeciti di cui agli articoli 2 e 3, commessi da suoi cittadini al di fuori del suo territorio, rientrino nella propria competenza. Articolo 10 Cooperazione tra Stati membri 1. Nei procedimenti relativi agli illeciti di cui agli articoli 2 e 3 gli Stati membri si prestano la più ampia assistenza reciproca in conformità alle convenzioni, agli accordi bilaterali o multilaterali o ad altre disposizioni applicabili. 2. Nel caso in cui la competenza a conoscere di uno degli illeciti di cui agli articoli 2 o 3 spetti a più Stati membri, questi si consultano a vicenda al fine di coordinare le loro iniziative e di esercitare, se del caso, l'azione penale. Gli Stati utilizzano al meglio i meccanismi della cooperazione giudiziaria ed altri meccanismi opportuni. Articolo 11 Attuazione e relazioni 1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per conformarsi alla presente decisione quadro entro il 30 giugno 2003. Essi trasmettono immediatamente al Segretariato generale del Consiglio e alla Commissione il testo delle disposizioni che danno attuazione agli obblighi loro incombenti in forza della presente decisione quadro. 2. Gli Stati membri presentano alla Commissione, per la prima volta entro il 31 dicembre 2006 e successivamente ogni cinque anni, una relazione succinta sull'attuazione della presente decisione quadro. 3. Sulla base delle informazioni di cui ai paragrafi 1 e 2, la Commissione presenta, per la prima volta entro il 30 giugno 2007 e successivamente ogni cinque anni, una relazione valutativa sull'applicazione delle disposizioni della presente decisione quadro da parte degli Stati membri. Tale relazione è trasmessa al Parlamento europeo ed al Consiglio ed è eventualmente accompagnata da proposte di modifica della presente decisione quadro. Articolo 12 Entrata in vigore La presente decisione quadro entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Fatto a Bruxelles, il Per il Consiglio Il Presidente