Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali

1.Introduzione

Le priorità principali dell'UE sono l'occupazione, la crescita e la competitività, che si traducono nella necessità di uno stimolo degli investimenti a livello locale, regionale, nazionale ed europeo. La presente comunicazione ha lo scopo di assistere le autorità pubbliche nella gestione più efficiente possibile di grandi progetti di appalto, siano essi finanziati o no dall'UE, in modo da ottimizzare l'impiego del denaro dei contribuenti, garantire infrastrutture di alta qualità e massimizzare l'occupazione e la crescita. A tal fine la Commissione realizzerà un meccanismo basato su tre pilastri che aiuterà le autorità pubbliche ad applicare le norme UE in materia di appalti.

Dal suo insediamento nel novembre 2014, l'attuale Commissione europea ha attribuito un ruolo centrale agli investimenti introducendo il piano di investimenti per l'Europa, che comprende il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), il cui obiettivo è mobilitare 315 miliardi di EUR entro il primo semestre del 2018, avvalendosi di garanzie pubbliche per attrarre e assicurare investimenti privati nei progetti più importanti. Per il successo del piano è fondamentale rimuovere gli ostacoli agli investimenti, raggiungere una maggiore prevedibilità normativa e fornire assistenza tecnica per i progetti di investimento.

Dato il rapido successo del piano nel conseguimento dei risultati, la Commissione europea ha deciso nel 2016 di prorogarne la durata, aumentarne la potenza di fuoco e potenziarlo, intensificando l'assistenza tecnica e eliminando gli ostacoli agli investimenti nel mercato unico. La proposta del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS 2.0) contribuirà a rafforzare in modo significativo l'economia dell'UE. Il FEIS mira non solo a far crescere il totale degli investimenti mobilitati fino ad almeno 500 miliardi di EUR entro la fine del 2020, ma anche a migliorare la sua copertura geografica e ad aumentare la sua diffusione nelle regioni meno sviluppate e nelle regioni in transizione. Ciò è fondamentale per la creazione di posti di lavoro, la crescita e la competitività future in Europa.

Allo stesso tempo il meccanismo per collegare l'Europa (MCE) sostiene la connettività dell'UE nei settori dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni, finanziando i progetti della rete transeuropea. Dal 2014 a oggi l'MCE ha investito 25 miliardi di EUR, grazie ai quali gli investimenti infrastrutturali complessivi nell'UE hanno raggiunto l'ammontare di circa 50 miliardi di EUR.

La capacità di attrarre gli investimenti privati e il ricorso agli appalti pubblici nel modo più efficace ed efficiente possibile assumono un ruolo fondamentale. Gli appalti pubblici costituiscono circa il 14 % del PIL dell'UE e le autorità pubbliche spendono oltre 2°000 miliardi di EUR del denaro dei contribuenti europei ogni anno. Tuttavia il potenziale degli appalti pubblici come stimolo per l'occupazione e la crescita non è utilizzato appieno.

Le procedure di appalto consentono ai promotori dei progetti di confrontare diverse offerte e di scegliere la più adatta e con il miglior rapporto qualità/prezzo. Le società possono quindi presentare offerte con fiducia, poiché la scelta del contraente sarà effettuata sulla base di un trattamento equo e in condizioni di parità. Tuttavia gli appalti sono spesso condotti senza le necessarie competenze o conoscenze tecniche o procedurali.

Molti progetti infrastrutturali su larga scala non vengono realizzati secondo le previsioni. Accade di frequente che il bilancio non venga rispettato e le spese risultino superiori a quelle preventivate. La pianificazione e l'attuazione spesso richiedono un tempo notevolmente più lungo di quello inizialmente previsto.

Ciò avviene per diversi motivi: l'incertezza circa il livello e gli strumenti di finanziamento, una valutazione incompleta o superficiale delle necessità e il cambiamento delle condizioni economiche e politiche. Anche la complessità e la durata delle procedure di appalto pubblico, insieme agli errori nelle procedure e alle carenze dei sistemi di aggiudicazione degli appalti pubblici di determinati Stati membri, rivestono un ruolo importante.

I grandi progetti transfrontalieri, che colmano le lacune infrastrutturali tra Stati membri, devono affrontare ulteriori sfide dovute alle possibili differenze tra i quadri normativi nazionali. Sebbene la maggior parte delle norme in materia di appalti pubblici siano state armonizzate a livello di UE, le direttive sugli appalti pubblici consentono una certa flessibilità a livello nazionale.

È necessario che la situazione cambi. La presente comunicazione contiene alcuni elementi chiave per contribuire a tale cambiamento. Come annunciato nelle comunicazione "L'Europa ricomincia a investire" e in quella relativa alla strategia per il mercato unico, la Commissione sta introducendo un meccanismo in tre parti per i grandi progetti infrastrutturali, per guidare e dare chiarezza alle autorità pubbliche e aiutarle a scambiare e adottare buone pratiche. Ciò contribuirà a migliorare l'efficacia della spesa nazionale, che è essenziale per sfruttare appieno il potenziale dell'Europa in termini di investimenti.

La presente iniziativa è uno dei pilastri della strategia della Commissione per migliorare l'efficacia degli appalti pubblici e renderli più strategici, promuovendo nel contempo la competitività, l'occupazione e la crescita.

Il meccanismo ex ante fa quindi parte di un pacchetto sugli appalti che include una comunicazione sulla strategia per gli appalti pubblici "Appalti efficaci in Europa e per l'Europa" e una raccomandazione della Commissione relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici: "Costruire un'architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici". Parallelamente è stata avviata una consultazione relativa a un progetto di orientamenti sugli appalti per l'innovazione, al fine di favorire l'adozione di soluzioni innovative e maggiormente sostenibili per la nostra società.

Se non pianificati attentamente gli appalti possono mettere a rischio gli investimenti pubblici Una grande città aveva urgente bisogno di una nuova costruzione non residenziale. Un operatore immobiliare privato si è proposto per costruire l'edificio necessario. Le autorità pubbliche e l'operatore immobiliare hanno concluso un contratto di locazione per l'edificio prima dell'inizio dei lavori. Il contratto di locazione, stipulato senza alcuna gara d'appalto, includeva i requisiti dettagliati delle autorità pubbliche per l'edificio. A seguito della denuncia da parte di un cittadino, la Commissione ha concluso che, poiché il progetto era disciplinato dalle norme UE in materia di appalti pubblici, esso avrebbe dovuto essere oggetto di una gara d'appalto. Le autorità della città hanno dovuto rescindere il contratto di locazione per non incorrere in sanzioni da parte dell'UE. Contemporaneamente l'operatore immobiliare privato ha fatto richiesta di risarcimento danni per la risoluzione del contratto di locazione. Il meccanismo proposto avrebbero evitato le difficoltà giuridiche alle autorità, consentendo loro di gestire un progetto economicamente valido.

2.Il meccanismo ex ante volontario

Le autorità nazionali e le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori hanno facoltà di utilizzare il meccanismo su base volontaria per porre questioni, all'attenzione della Commissione e ricevere una valutazione della compatibilità del progetto con il quadro normativo dell'UE prima di compiere passi importanti, ad esempio indire un bando di gara per i lavori principali del progetto, firmare un accordo internazionale o decidere di ricorrere ad una procedura negoziata senza previa indizione di gara.

Le autorità nazionali e le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti aggiudicatori che si occupano di progetti su larga scala, in particolare transfrontalieri, possono ricorrere a questo meccanismo ogni qualvolta lo ritengano utile o necessario. Ciò contribuirà a ridurre il rischio di ritardi e di sforamenti dei costi derivanti dalle difficoltà incontrate nei processi di appalto pubblico.

Il meccanismo contribuirà inoltre a sviluppare buone pratiche nell'ambito del quadro europeo sugli appalti pubblici rivisto e aggiornato adottato nel 2014. Ciò può essere particolarmente importante per le concessioni, che per la prima volta sono regolate completamente da un regime UE armonizzato.

Il meccanismo è destinato a tutti i tipi di progetti infrastrutturali, in particolare dei settori dei trasporti e dell'energia, delle TIC e dell'edilizia non residenziale, ed è generalmente disponibile quando si superano determinate soglie. Uno Stato membro può inoltre richiedere alla Commissione di utilizzare il meccanismo per progetti infrastrutturali di minor valore, che però sono considerati di grande importanza per lo Stato membro stesso o per l'UE nel suo insieme, ad esempio per progetti di interesse comune (PCI) nell'ambito delle reti transeuropee.