Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Sovraindebitamento delle famiglie"

(2002/C 149/01)

Il Comitato economico e sociale, in data 13 luglio 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, par. 3 del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Sovraindebitamento delle famiglie".

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Ataíde Ferreira, in data 8 aprile 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 78 voti favorevoli, 6 contrari e 8 astensioni, il seguente parere.

1. Il sovraindebitamento: attualità del tema

1.1. Il 13 luglio 1992, in una risoluzione sulle future priorità per lo sviluppo della politica di protezione dei consumatori, il Consiglio ha per la prima volta inserito, tra queste priorità, l'esame del problema dell'eccessivo indebitamento.

1.2. Da allora, nonostante il fenomeno del sovraindebitamento abbia manifestamente assunto un'importanza crescente nei vari Stati membri, al punto da giustificare l'adozione di misure legislative e amministrative specifiche nella maggior parte di essi, a livello comunitario nessuna iniziativa di carattere politico è stata presa, a parte la promozione dello studio del Professor Nick Huls(1) e i lavori dei servizi dell'attuale DG SANCO sull'argomento, svolti peraltro con grande professionalità e competenza.

1.3. Il 27 maggio 1999, il Comitato economico e sociale ha deciso di affidare alla Sezione "Mercato unico, produzione e consumo" l'elaborazione di una relazione informativa sul tema "Sovraindebitamento delle famiglie", relazione inviata a tutte le istituzioni comunitarie per decisione dell'assemblea plenaria.

1.4. Nel corso dell'elaborazione di detta relazione informativa e durante la Presidenza portoghese, il Consiglio "Consumatori" di Lussemburgo del 13 aprile 2000 ha ripreso l'argomento e ha richiamato l'attenzione della Commissione e degli Stati membri sulla necessità che della materia ci si occupasse a livello comunitario.

1.5. La relazione informativa del CES terminava raccomandando alla Commissione "come primo passo in questa direzione, di elaborare quanto prima un Libro verde relativo al sovraindebitamento delle famiglie in Europa, nel quale riferisca in merito agli studi già esistenti in materia, faccia il punto della situazione dei regimi giuridici e dei dati statistici dei diversi Stati membri e dei paesi candidati all'adesione, cerchi di dare una definizione univoca di sovraindebitamento e definisca gli orientamenti che ritiene debbano essere seguiti successivamente allo scopo di realizzare gli obiettivi sottolineati nella presente relazione".

1.6. In seguito a tale raccomandazione, la Commissione ha indetto una gara per la realizzazione di due studi, il primo relativo agli aspetti statistici e il secondo concernente i diversi regimi giuridici del sovraindebitamento negli Stati membri.

Si sa, tuttavia, che la Commissione non ha accettato lo studio relativo agli aspetti giuridici e ha rescisso il relativo contratto, che sta analizzando lo studio statistico e si scontra con la difficoltà di dover comparare i dati ivi riportati, cosa prevedibile data la diversità dell'interpretazione del fenomeno e dell'approccio allo stesso nei vari Stati membri. Finora la Commissione non ha rivelato ufficialmente quale senso intenda dare al suo approccio al fenomeno, ma si può constatare che questo argomento non rientra nel suo Programma d'azione. Si giudicano però positive, anche se frammentarie, alcune singole misure adottate nell'ambito della revisione della direttiva sul credito al consumo.

1.7. Nell'ambito dell'elaborazione del presente parere d'iniziativa, il CES ha deciso di organizzare un'audizione pubblica con il sostegno della Presidenza svedese. L'audizione si è tenuta a Stoccolma il 18 giugno 2001, al fine di raccogliere informazioni aggiornate e di esaminare le diverse esperienze in questo campo dei paesi nordici, un aspetto di cui si notava l' assenza nella relazione informativa.

1.7.1. Durante l'audizione, il Sottosegretario di Stato svedese presso il Ministero della giustizia ha colto l'occasione per esprimere l'importanza che il governo del suo paese attribuisce all'approccio comunitario di questo tema, in quanto esso può risolvere gli inconvenienti derivanti dalle diversità delle impostazioni nazionali del problema e dalle diverse soluzioni adottate dagli Stati membri con risultati divergenti(2).

1.8. Inoltre, il 2 luglio 2001 il "Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti" (CNCU) ha organizzato, in collaborazione con la Commissione europea, un importante convegno sul tema "Regole di concorrenza nell'UE e sistemi bancari a confronto", nel quale il Capo dell'Unità "Servizi finanziari" della DG SANCO ha colto l'opportunità per presentare gli orientamenti seguiti nella nuova proposta di direttiva sul credito al consumo. Il convegno è stato altresì l'occasione per discutere gli aspetti comunitari dei problemi del sovraindebitamento(3).

1.8.1. Sempre la DG SANCO ha preso l'iniziativa di organizzare a Bruxelles, il 4 luglio 2001, un'audizione con esperti governativi per discutere le proposte di modifica alla direttiva sul credito al consumo. Nel corso dell'audizione sono stati sottolineati taluni aspetti specifici concernenti la prevenzione del sovraindebitamento.

1.9. Durante la presidenza belga, si è svolto a Charleroi il 13 e 14 novembre 2001 un importante colloquio sul tema "Credito al consumo e armonizzazione comunitaria" nel quale il Ministro belga dell'economia e della ricerca scientifica ha sottolineato gli aspetti sociali ed economici del problema e ha messo in risalto il suo legame con lo sviluppo dei servizi finanziari e del commercio transfrontaliero nel mercato interno(4).

1.10. Una menzione particolare merita inoltre il recente Consiglio "Consumatori" del 26 novembre 2001, in cui i Ministri hanno formulato una serie di osservazioni e raccomandazioni, affermando che "le divergenze fra Stati membri a livello di disciplina sia preventiva che sociale, giuridica ed economica dell'indebitamento eccessivo possono dar luogo ad importanti disparità sia fra i consumatori europei che fra i fornitori di credito". Per tale motivo hanno ritenuto che "si potrebbe prevedere una riflessione a livello comunitario per apportare, ad integrazione delle misure a favore dello sviluppo del credito transfrontaliero, delle misure volte a prevenire l'indebitamento eccessivo per tutta la durata del ciclo di credito".

2. La dimensione comunitaria del sovraidebitamento delle famiglie

2.1. Il fenomeno del sovraindebitamento riveste aspetti sociali, economici, finanziari giuridici (sia sul piano civile che procedurale) e naturalmente politici, che meritano tutti di essere seguiti a livello comunitario.

2.1.1. Nella prospettiva che il presente parere d'iniziativa intende adottare, risultano fondamentali gli aspetti giuridici che hanno un'influenza diretta sulla politica di realizzazione del mercato interno.

2.2. Dagli studi e dalle audizioni effettuate, risulta chiaramente che lo sviluppo di un mercato dei servizi finanziari transfrontalieri si basa sulla fiducia di produttori, commercianti, liberi professionisti e consumatori.

2.2.1. Per garantire tale fiducia è fondamentale, da parte di chi mette a disposizione il credito, la trasparenza delle regole che disciplinano il mercato, anche nei casi di inadempimento.

2.3. Se è vero che una gran parte delle situazioni di inadempimento, che sono il primo passo verso il sovraindebitamento, può essere disciplinata nell'ambito della normativa sulla concessione del credito, in particolare del credito al consumo, esistono però una serie di misure di prevenzione e di soluzione delle situazioni di sovraindebitamento che rientrano piuttosto nel settore della giustizia e del mercato interno.

2.4. Tenendo conto del principio di sussidiarietà nonché della nuova formulazione dell'articolo 153 del Trattato di Roma e dell'articolo 34 del Trattato di Amsterdam, è non solo possibile ma assolutamente indispensabile, ai fini di un'efficace realizzazione del mercato interno, adottare un approccio armonizzato a livello comunitario degli aspetti prettamente giuridici del sovraindebitamento delle famiglie.

2.5. Questa affermazione si basa su tre ragioni fondamentali.

2.5.1. La prima concerne la realizzazione di uguali condizioni di concorrenza tra coloro che concedono il credito ai privati, siano essi enti creditizi, altri operatori finanziari, gli stessi commercianti e i prestatori di servizi nei casi di vendite rateali e a credito.

2.5.2. La seconda ragione concerne il funzionamento stesso del mercato interno che, ancora una volta, se è unico per le possibilità di operazioni transfrontaliere, risulta diviso in vari ordinamenti giuridici nazionali quando si tratta di risolvere problemi che sono originati da questo stesso mercato. In particolare, i recenti orientamenti in materia di commercio elettronico e di vendita a distanza di beni e servizi finanziari, rendono quanto mai opportuno, analogamente a quanto già avviene per il regime fallimentare dei commercianti, armonizzare il trattamento delle situazioni di sovraindebitamento delle famiglie, altrimenti si corre il rischio di creare nuovi ostacoli alla concorrenza e distorsioni al livello della competitività delle imprese.

2.5.3. La terza ragione riguarda direttamente la protezione dei consumatori e si basa sulle disposizioni del nuovo articolo 153 del Trattato. Il paragrafo 3, lettera b) di detto articolo sancisce espressamente che la Comunità contribuisce al conseguimento degli obiettivi di cui al paragrafo 1, nel quale è incluso indiscutibilmente il trattamento delle situazioni di sovraindebitamento, con "misure di sostegno, di integrazione e di controllo della politica svolta dagli Stati membri". Pertanto, non è lecito dubitare della necessità di inquadrare la questione del sovraindebitamento delle famiglie in una politica comunitaria che garantisca l'armonizzazione delle iniziative nazionali in questo settore, per non creare situazioni che possono essere considerate discriminatorie nei confronti sia degli operatori sia dei consumatori.

2.6. Altre tre ragioni puntuali giustificano un'azione immediata della Commissione.

2.6.1. La prima concerne l'introduzione fisica della moneta unica e l'impulso che questo evento darà al commercio transfrontaliero e, di conseguenza, al credito ad esso collegato, eliminando uno dei principali ostacoli riconosciuti alle operazioni transfrontaliere.

2.6.2. La seconda è legata allo sviluppo del commercio elettronico e delle vendite a distanza e riguarda tutti gli elementi che le direttive in materia intendono prevedere per eliminare gli ostacoli geografici e logistici e per incrementare la fiducia di operatori e consumatori. La futura adozione della proposta di direttiva sulle vendite a distanza di servizi finanziari completerà il quadro giuridico necessario allo sviluppo del credito transfrontaliero.

2.6.3. Infine, il futuro ampliamento dell'Unione europea rende opportuna come minimo un'armonizzazione immediata, prima che il quadro giuridico diventi ancora più complesso e difficile da gestire.

3. Conclusioni e raccomandazioni

3.1. Il Comitato in conclusione afferma quanto segue:

(a) il fenomeno del sovraindebitamento si è generalizzato in tutti i paesi dell'Unione europea, è presente nei paesi candidati all'adesione e tende ad aggravarsi con l'apertura delle frontiere e con il commercio transfrontaliero;

(b) quasi tutti i paesi dell'Unione europea hanno definito e applicato, a livello nazionale, diversi sistemi di prevenzione e di soluzione delle situazioni di sovraindebitamento, divergenti o addirittura contrastanti sia a livello di diritto sostanziale sia sul piano delle procedure giudiziarie o amministrative;

(c) tali differenze costituiscono degli ostacoli allo sviluppo del credito transfrontaliero e alla realizzazione stessa del mercato unico, in quanto non contribuiscono a creare la necessaria fiducia degli operatori economici nelle potenzialità e nei benefici del mercato interno;

(d) è auspicabile pertanto uno sforzo di armonizzazione degli aspetti giuridici legati al sovraindebitamento. Tale armonizzazione è possibile nell'ambito delle disposizioni contenute agli articoli 2 e 34 del Trattato sull'UE e agli attuali articoli 3, lettera t) e 153 del Trattato di Roma.

3.2. Il CES raccomanda pertanto

3.2.1. alla Commissione:

(a) di procedere immediatamente alla pubblicazione ufficiale degli studi da essa commissionati in merito agli aspetti statistici e di bandire una nuova gara per l' elaborazione di uno studio sul diritto comparato del sovraindebitamento in Europa;

(b) di preparare, nel più breve tempo possibile, un Libro verde che analizzi le conseguenze della situazione attuale nella prospettiva della realizzazione del mercato interno;

(c) di proporre le misure di armonizzazione del quadro giuridico di prevenzione e soluzione delle situazioni di sovraindebitamento, per quanto concerne sia gli aspetti sostanziali sia quelli procedurali, conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità e tenendo conto del disposto degli articoli 2 e 34 del Trattato sull'UE e degli articoli 3 e 153 del Trattato di Roma;

(d) di definire e realizzare una rete di scambi di informazioni tra gli Stati membri e i suoi stessi servizi per seguire l'evolversi del fenomeno del sovraindebitamento delle famiglie negli Stati membri e nei paesi candidati all'adesione, al fine di creare un Osservatorio europeo del sovraindebitamento;

(e) di prestare una particolare attenzione agli effetti che l'adozione di misure in vari settori delle politiche comunitarie, in particolare in riferimento al credito al consumo e ipotecario, alle comunicazioni commerciali, alla pubblicità, al "marketing" e alle pratiche commerciali, può avere sul nascere o sull'aggravarsi del sovraindebitamento delle famiglie;

3.2.2. agli Stati membri:

(a) di proseguire sulla strada intrapresa con la Risoluzione del 13 luglio 1992 e ripresa nei Consigli Consumatori del 13 aprile 2000 e del 26 novembre 2001, fino a definire un quadro giuridico per l'approccio comunitario al problema del sovraindebitamento delle famiglie;

(b) di prendere in considerazione la possibilità di disciplinare taluni aspetti giuridici del sovraindebitamento in un regolamento parallelo a quello che ha definito il regime di insolvenza delle imprese;

(c) di sollecitare la Commissione affinché, alla luce dell'esperienza acquisita e dello scambio d'informazioni con gli Stati membri, valuti e presenti proposte di armonizzazione per quanto concerne le informazioni da fornire ai consumatori nei contratti di credito, l'uso dei dati sulla loro solvibilità, il ruolo degli intermediari di credito o delle società finanziarie, il regime procedurale delle esecuzioni in caso di inadempimento e le procedure speciali di recupero crediti;

(d) di considerare la possibilità di stabilire, nell'ambito della coregolamentazione, codici di condotta su base volontaria per la risoluzione delle situazioni di sovraindebitamento;

(e) di valutare le possibilità di cooperazione al fine di dare soluzione alle situazioni di pluriindebitamento che hanno origine in crediti transfrontalieri, con l'aiuto di strumenti extra giudiziari;

f) di promuovere, sin dall'età scolare, azioni di informazione e di istruzione volte a prevenire il sovraindebitamento.

3.2.3. al Consiglio e al Parlamento europeo:

(a) di riconoscere in modo chiaro e inequivocabile la necessità di prendere iniziative, a livello comunitario, per armonizzare gli aspetti giuridici del regime del sovraindebitamento. L'ambito e la portata di tali misure sono quelli espressi al precedente punto 3.2.2, lettera (c);

(b) di prevedere e mettere a disposizione le risorse finanziarie indispensabili per consentire alla Commissione di continuare a seguire il fenomeno del sovraindebitamento e di realizzare le iniziative necessarie per l'adozione delle misure di armonizzazione legislativa sopraccitate.

Bruxelles, 24 aprile 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) "Il sovraindebitamento dei consumatori negli Stati membri dell'Unione europea: situazione e ricerca di soluzioni", Nick Huls e altri, pubblicato nella collezione "Droit et Consommation", n. 29, 1994

(2) Nel suo discorso, ha sottolineato "il rischio che l'attuale diversità di regimi all'interno dell'Unione europea contribuisca ad aumentare gli ostacoli tecnici alla libera circolazione di beni e servizi nel mercato unico".

(3) In Italia l'Adiconsum (associazione di consumatori) ha promosso, insieme ad altre ONG e ad alcuni enti creditizi, un progetto di legge per risolvere le situazioni di sovraindebitamento delle famiglie.

(4) Il 25 gennaio 2002, il governo belga ha adottato un progetto di legge sul credito al consumo nel quale si prevede di vietare pubblicità che possano stimolare il sovraindebitamento.