PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE sulla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il Fondo di coesione



Gazzetta ufficiale n. C 133 del 16/05/1994 pag. 0042



Parere in merito: - alla proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il Fondo di coesione, e - alla proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni d'applicazione del Regolamento CEE che istituisce il Fondo di coesione (1) (94/C 133/13) Il Consiglio, in data 2 febbraio 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130D del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra. La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale ed urbanstica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Little in data 15 febbraio 1994. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 24 febbraio 1994, nel corso della 313a sessione plenaria, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. L'articolo 130 D del Trattato sull'Unione prevede l'istituzione di un Fondo di coesione di cui il Consiglio europeo di Edimburgo ha precisato il campo d'azione e le condizioni di funzionamento. 1.2. Nel dicembre 1992 la Commissione ha presentato una « Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce uno strumento finanziario di coesione » provvisorio contestualmente al « Progetto riveduto di proposta di regolamento del Consiglio che istituisce il Fondo di coesione ». Nel parere su queste due proposte (relatore: Giesecke) (2) il Comitato aveva decisamente approvato gli obiettivi del Fondo e accolto con favore le proposte avanzate dalla Commissione, fatti salvi vari suggerimenti. 1.3. In attesa della ratifica del Trattato di Maastricht, il 30 marzo 1993 il Consiglio ha adottato il Regolamento (CEE) n. 792/93 recante istituzione dello strumento finanziario di coesione provvisorio sulla base dell'art. 235 del Trattato di Roma. 1.4. I documenti ora presentati dalla Commissione perseguono un duplice obiettivo. Si prevede anzitutto un regolamento che istituisce il Fondo di coesione, fondato sulla nuova base giuridica, che si sostituirà alle disposizioni relative allo strumento finanziario di coesione provvisorio. È inoltre previsto un regolamento distinto che dispone norme dettagliate per l'applicazione del regolamento sul Fondo di coesione. Il regolamento relativo allo strumento provvisorio non era corredato da disposizioni d'applicazione equivalenti in quanto prevedeva che si sarebbero applicate talune regole particolareggiate del « Regolamento di coordinamento » dei Fondi strutturali (Regolamento (CEE) n. 4253/88 sostituito nel luglio 1993 dal Regolamento (CEE) n. 2082/93). 2. Sommario delle raccomandazioni del Comitato 2.1. Il Comitato appoggia decisamente le proposte del regolamento sul Fondo di coesione fatte salve le osservazioni che seguono. 2.2. Essenzialmente il Comitato raccomanda quanto segue: - è necessario definire linee direttrici per la consultazione con le autorità regionali e le parti sociali sulla selezione dei progetti; - gli impegni complessivi di bilancio previsti ogni anno per i progetti dovrebbero essere direttamente correlati alla ripartizione indicativa fra gli Stati membri; - in casi eccezionali dovrebbe essere possibile erogare contributi a progetti con un costo complessivo inferiore a 10 MECU a condizione che soddisfino alle condizioni di ammissibilità; - il regolamento sul Fondo di coesione andrebbe rivisto nel 1996. 2.3. Il Comitato si compiace che, per precisare le procedure da seguire, si sia proposto un regolamento di applicazione distinto e ne approva nel complesso le disposizioni. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. Il Comitato approva anche questa volta gli obiettivi del Fondo. 3.2. Le proposte della Commissione relative all'istituzione di un Fondo di coesione si basano in larga misura sul suo documento del dicembre 1992 COM 92/599 (1) che non aveva avuto seguito al livello del Consiglio a causa dei ritardi nella ratifica del Trattato di Maastricht. Le modifiche apportate al progetto precedente tengono conto, in una certa misura, del parere del Comitato sul doc. COM 92/599 e fanno tesoro dell'esperienza maturata durante il 1993. Il Comitato si compiace vivamente delle proposte rivedute relative al regolamento sul Fondo di coesione sia per la loro impostazione generale che per vari aspetti più specifici. 3.3. In precedenza la Commissione non aveva avanzato proposte circostanziate per l'applicazione del regolamento sul Fondo di coesione. Le sue proposte attuali contengono numerose disposizioni analoghe a quelle adottate per i fondi strutturali con il cosiddetto « Regolamento di coordinamento », fatte salve le modifiche giudicate necessarie. Il Comitato è favorevole alla proposta di un regolamento d'applicazione distinto, che aiuterà a precisare le procedure da seguire, e ne approva nel complesso le disposizioni. 3.4. Lo strumento finanziario di coesione provvisorio rimarrà in vigore non oltre il 1° aprile 1994. Il Comitato invita la Commissione e le altre parti interessate ad intervenire con urgenza per assicurare che le disposizioni sul Fondo di coesione siano ora adottate in tempo per evitare interruzioni nel flusso degli aiuti comunitari. Per parte sua lo stesso Comitato ha fatto il possibile accogliendo l'invito della Commissione a presentare il suo parere in tempi assai brevi. 4. Osservazioni particolari 4.1. Selezione dei progetti: Consultazione Nessuno dei due regolamenti proposti prevede indicazioni o raccomandazioni sul modo in cui gli Stati membri dovranno definire le priorità nella presentazione dei progetti da loro giudicati sovvenzionabili. Per quanto i singoli Stati membri siano responsabili dell'economia dell'intero paese, è consigliabile tener conto della posizione degli enti regionali e delle parti economiche e sociali. Il Comitato constata con preoccupazione che la proposta in esame non prevede nulla per una tale consultazione, e ciò malgrado la Commissione gli avesse assicurato per iscritto che intendeva tener conto di tale aspetto a seguito del parere del Comitato (2). 4.2. Ripartizione dei fondi fra gli Stati membri beneficiari 4.2.1. Il Consiglio europeo di Edimburgo aveva approvato i criteri proposti dalla Commissione (doc. COM 92/599) circa la ripartizione indicativa delle risorse del Fondo fra gli Stati membri beneficiari. 4.2.2. La seguente ripartizione indicativa, che risulta dall'applicazione di tali criteri, è stata approvata anche dal Consiglio europeo: Spagna52-58 %Grecia16-20 %Portogallo16-20 %Irlanda 7-10 %.4.2.3. Dato che in materia non sono state proposte altre disposizioni, se ne può dedurre che la ripartizione definitiva dei fondi sarà determinata semplicemente dalla somma degli importi relativi ai progetti approvati. 4.2.4. Il Comitato ritiene che in avvenire i risultati concreti consentiti dall'ampiezza delle fasce percentuali prevista nella ripartizione indicativa potrebbero suscitare scontento. Qualora ciascun paese beneficiario ricevesse un'allocazione pari alla percentuale intermedia di ciascuna fascia (il minimo che probabilmente tutti realizzeranno), il tasso di utilizzo delle risorse complessive risulterebbe pari al 99,5 %, tale, cioè, da non lasciare un margine di flessibilità adeguato. Il Comitato ritiene che sarebbe più opportuno prevedere fasce più strette per l'allocazione indicativa delle risorse. 4.2.5. Il Regolamento proposto non prevede alcun orientamento circa la ripartizione annuale dei fondi fra gli Stati membri beneficiari. Apparentemente la ripartizione indicativa vale unicamente per l'intero periodo 1993-1999. Si potrebbe pertanto verificare che l'allocazione di un determinato beneficiario superi la fascia prevista al momento di un'eventuale sospensione (art. 6) o della perdita del diritto al sostegno del fondo di cui all'art. 2, par. 3. Anche una tale situazione potrebbe creare scontento. Il Comitato raccomanda che per gli stanziamenti di bilancio da impegnare per i progetti i regolamenti prevedano delle regole (che dovranno essere applicate dalla Commissione) intese ad assicurare che il totale degli impegni assegnati ogni anno ai singoli Stati membri abbiano un rapporto diretto, predeterminato, con la ripartizione indicativa già convenuta. 4.3. Studi preparatori 4.3.1. Il Comitato si compiace che si preveda la concessione di aiuti per studi preparatori e misure di supporto tecnico e che nell'ultima proposta vengano fornite precisazioni su queste ultime. 4.3.2. Per rientrare nel campo d'azione del Fondo definito all'art. 2, tali studi e misure devono essere considerati come « progetti » in sé. Quest'interpretazione è avvalorata dal testo dell'art. 1 della proposta di regolamento che reca disposizioni d'applicazione. 4.3.3. In vari casi il regolamento proposto non traccia tuttavia la necessaria distinzione tra i progetti in generale e i progetti che costituiscono semplici studi preparatori. Per chiarire la situazione il Comitato giudica che il regolamento dovrebbe precisare categoricamente che le seguenti disposizioni non si applicano agli studi preparatori o tecnici: Articolo 9, paragrafo 2(limitazione delle sovvenzioni al 90 % delle spese)Articolo 10, paragrafo 3, terza frase(soglia minima per i progetti)Articolo 10, paragrafo 4(indicazioni che devono corredare le domande)4.3.4. Il Comitato ritiene che gli studi preparatori dovrebbero essere soggetti ad una procedura di approvazione simile, in linea di massima, a quanto previsto dall'art. 10, senza però tutti i particolari specificati al par. 4 del medesimo articolo. Il regolamento dovrebbe inoltre prevedere un'alternativa sintetica in modo da chiarire la procedura per l'approvazione dei progetti relativi agli studi preparatori. 4.4. Soglia minima per i progetti 4.4.1. La Commissione propone che il costo complessivo dei progetti o dei gruppi di progetti non possa, di norma, essere inferiore a 10 milioni di ecu. 4.4.2. Una tale soglia escluderebbe dei progetti, soprattutto in materia di protezione ambientale, che, pur avendo un'incidenza significativa e rispondendo agli obiettivi e al campo d'applicazione del Fondo di coesione, non comportano investimenti così cospicui e non possono essere legati ad altri progetti idonei che consentirebbero di raggiungere la soglia proposta. Con lo strumento finanziario di coesione provvisorio sono stati approvati numerosi progetti d'importo inferiore ai 10 milioni di ecu. Benché di qui al 1999 sia opportuno mettere maggiormente l'accento sui programmi a lungo termine, l'esperienza maturata con lo strumento provvisorio tende a confermare l'idea che dei progetti o gruppi di progetti non vadano esclusi unicamente perché non raggiungono una soglia arbitraria di 10 MECU. Pur dando atto dell'opportunità di concentrare gli aiuti, il Comitato conclude che, in casi eccezionali e debitamente motivati che soddisfano ai criteri di ammissibilità, dovrebbe essere possibile erogare contributi a progetti o gruppi di progetti il cui costo complessivo è un po' inferiore a 10 MECU. 4.4.3. L'uso dell'espressione « di norma » (art. 10, par. 3) riferita ad una soglia quantitativa è poco corrente e risulta ambigua. Il Comitato propone che il regolamento precisi meglio in quale misura, e su quale base, si potrà far uso della discrezionalità per scostarsi dalla soglia indicata. 4.5. Impatto regionale nell'ambito degli Stati membri Come osservato in precedenza, il divario economico tra le regioni di uno stesso Stato beneficiario potrebbe allargarsi come conseguenza diretta degli interventi del Fondo di coesione. È possibile che si rendano necessarie misure compensative, ad esempio il ricorso ai Fondi strutturali. A suo tempo la Commissione dovrebbe riferire su questo aspetto. 4.6. Riesame del regolamento 4.6.1. Come già fatto presente, il Comitato ritiene che, date le sue caratteristiche innovative, il regolamento sul Fondo di coesione andrebbe rivisto prima del 1999. Questo riesame dovrebbe intervenire contestualmente alla verifica dell'ammissibilità dei paesi beneficiari prevista per il 1996. 4.6.2. Fra gli aspetti da verificare nel « riesame intermedio » dovrebbero figurare: (i) i lavori di selezione dei progetti e le procedure d'approvazione (ii) l'impatto economico sullo Stato membro e la diversa incidenza sulle sue regioni (iii) un raffronto dell'allocazione cumulativa reale degli impegni e dei pagamenti per progetto a ciascun beneficiario, unitamente alla ripartizione indicativa (iv) ixl'impiego delle somme rimaste nell'eventualità di sospensioni (art. 6) o non ammissibilità (art. 2, par. 3) di uno Stato membro. 4.7. Regolamento d'applicazione 4.7.1. Stando all'art. 15 della proposta di regolamento che istituisce il Fondo di coesione e al preambolo della proposta di regolamento di applicazione, vi sarebbe l'intenzione di adottare quest'ultimo senza tener conto del parere del Comitato economico e sociale e senza l'accordo del Parlamento europeo. Un tale modo di procedere violerebbe l'articolo 130 D del Trattato sull'Unione europea. 4.7.2. Il Comitato ritiene comunque che le proposte della Commissione relative a questi due regolamenti siano inscindibili: è per tale motivo che esso formula le proprie osservazioni sulla proposta di regolamento d'applicazione nel quadro del presente parere. 5. Osservazioni sul testo della proposta di regolamento che istituisce il Fondo di coesione 5.1. Articolo 2, paragrafo 3 5.1.1. Secondo il Comitato, nel riferimento contenuto nell'ultima frase, a progetti che perderebbero il diritto al sostegno del Fondo, non dovrebbero figurare le parole « di grande portata » e andrebbero utilizzati termini identici a quelli usati nell'ultima parte dell'art. 6, par. 1. 5.1.2. Il Comitato ritiene che la formulazione dovrebbe offrire una flessibilità sufficiente per consentire sovvenzioni a fasi di progetti più avanzate quando risultino necessarie per completare un'entità fisica ben precisa, ad esempio un ponte. 5.2. Articolo 6 In proposito valgono le medesime raccomandazioni formulate riguardo all'art. 2, par. 3. Anche qui vanno omesse le parole « di grande portata ». 5.3. Articolo 7, paragrafo 2 Secondo il Comitato non è evidente che cosa s'intenda per « investimenti produttivi nel settore dell'ambiente »: è quindi opportuna una precisazione. 5.4. Articolo 10, paragrafo 5 Come ha già osservato nel precedente parere, il Comitato giudica opportuno consentire una certa flessibilità da un anno all'altro e ritiene sufficiente prevedere un adeguato equilibrio (nel senso di parti pressoché uguali) fra i settori dell'ambiente e delle infrastrutture di trasporto sull'arco dell'intero periodo di finanziamento. 5.5. Articolo 13 Per assicurare un impiego efficace dei finanziamenti si prescrivono verifiche particolareggiate ai fini della valutazione e del controllo di progetti, sia in corso che ultimati. Il Comitato non si limita a riconoscere la necessità di tali controlli, ma auspica anche una verifica indipendente, ad esempio da parte della Banca europea per gli investimenti, obbligatoria per tutti i progetti che beneficiano di sovvenzioni del Fondo di coesione al di sopra di un determinato importo. 5.6. Articolo 14 Il Comitato constata che la Commissione presenterà una relazione annuale sulle attività del Fondo e prende atto della sua intenzione di consultarlo in proposito. Ciò non toglie che la formulazione del secondo comma dell'art. 14, par. 1, farebbe pensare il contrario: il Comitato propone pertanto di precisare meglio il testo. 6. Osservazioni riguardo alla proposta di regolamento recante disposizioni di applicazione del regolamento che istituisce il Fondo di coesione 6.1. Articolo 4: paragrafi 2, lettera c), e 3, lettera c) Il Comitato ritiene che sarebbe eccessivo trattenere un importo pari al 20 % delle somme complessive impegnate per un progetto in attesa delle relazioni sul completamento del medesimo: a suo avviso ciò potrebbe infatti provocare problemi finanziari per i responsabili dell'attuazione del progetto. Esso fa notare che di norma si trattiene un importo corrispondente al 10 %. Il Comitato raccomanda di omettere la frase « Per progetti di particolare rilievo e nei casi che lo giustifichino, tale massimale può essere portato al 90 % », all'art. 4, par. 2, lettera c), e di aggiungere il brano di frase « qualora necessario per spese già sostenute tale massimale può essere portato al 90 % » al par. 2, lettera c), e al par. 3, lettera c), dell'art. 4. 6.2. Articolo 6 Per una maggiore coerenza e un migliore coordinamento sarebbe opportuno prevedere una disposizione analoga a quella dell'art. 4 del Regolamento per il coordinamento dei fondi strutturali, secondo cui le autorità regionali e locali e le parti sociali partecipano alla sorveglianza e alla valutazione delle operazioni del Fondo di coesione. Fatto a Bruxelles, il 24 febbraio 1994. Il Presidente del Comitato economico e sociale Susanne TIEMANN (1) GU n. C 39 del 9. 2. 1994, pag. 6. (2) GU n. C 108 del 19. 4. 1993, pagg. 53-56. (3) GU n. C 38 del 12. 2. 1993, pag. 18.