OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

8.1. Questo capitolo presenta le osservazioni della Corte sull’autovalutazione della performance da parte della Commissione, presentata nelle relazioni annuali di attività dei direttori generali (1) (2) della Commissione stessa, nonché i principali risultati dei controlli di gestione per l’ultimo esercizio presentati nelle relazioni speciali della Corte (3). 8.1. La Commissione accoglie con soddisfazione l’audit effettuato dalla Corte sulle informazioni sulla performance, in un momento in cui si presta particolare attenzione all’esigenza di dimostrare il valore aggiunto e l’impatto della spesa dell’UE.

8.2. La performance è valutata in base ai principi della sana gestione finanziaria (economia, efficienza ed efficacia) (4). La misurazione della performance è essenziale durante tutto il processo dell’intervento pubblico e riguarda le risorse (i mezzi finanziari, umani, materiali, organizzativi o normativi necessari per l’attuazione del programma), le realizzazioni (i risultati tangibili del programma), i risultati (gli effetti immediati del programma sui destinatari o beneficiari diretti) e l’impatto (i cambiamenti a lungo termine a livello della società attribuibili, almeno in parte, all’azione dell’UE). 8.2. Non è sempre facile misurare gli effetti di politiche complesse, stante la gamma di fattori che vi contribuiscono, né gli effetti combinati dei programmi integrati. Il monitoraggio rileva ciò che può essere osservato (e comunicato, tra le altre cose, tramite le relazioni annuali di attività) mentre è necessario condurre una valutazione per determinare gli effetti prodotti da una data politica.

L’AUTOVALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Introduzione

8.3. I direttori generali della Commissione fissano nei piani di gestione annuali i propri obiettivi in materia di performance e rendono poi conto di quanto è stato conseguito nelle relazioni annuali di attività.

8.4. La Corte ha proceduto alla valutazione delle informazioni sulla performance fornite nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI), Politica regionale (DG REGIO) e Ricerca e innovazione (DG RTD) (5). Esse rappresentano rispettivamente i due maggiori settori di spesa a gestione concorrente ed il più grande settore di spesa direttamente gestita dalla Commissione. La Corte si è concentrata particolarmente sugli obiettivi e sui relativi indicatori di performance, valutandone la pertinenza (6), la comparabilità (7) e l’affidabilità (8). 8.4. La relazione annuale di attività (RAA) è solo uno degli strumenti per rendere conto della performance. La Commissione ha consolidato le proprie capacità di valutazione e sono utili anche le conclusioni delle relazioni di valutazione (cfr. la risposta al paragrafo 8.23) presentate da tutti i soggetti interessati, ad esempio gli Stati membri nell’ambito di accordi di gestione concorrente, i valutatori esterni, ecc.

Relazioni dei direttori generali sulle realizzazioni dell’esercizio

Agricoltura e sviluppo rurale

8.5. Nella sua relazione annuale di attività, la DG AGRI ha presentato in una tabella, per ciascun «obiettivo generale», i dati sulla situazione corrente degli «indicatori di impatto» a fronte degli obiettivi specifici quantificati (target) precedentemente stabiliti. La DG AGRI ha registrato dei risultati positivi nel campo della sana gestione finanziaria. La direzione generale ha menzionato il nuovo obbligo imposto agli Stati membri per quanto riguarda la valutazione dei propri sistemi di identificazione delle parcelle agricole, nonché la possibilità per gli Stati membri di chiedere ai propri organismi di certificazione di confermare, dopo la ripetizione dei controlli, l’affidabilità delle statistiche di controllo. In tali casi, la Commissione limiterebbe le eventuali rettifiche finanziarie al tasso di errore derivato dalle relative statistiche di controllo.

8.6. Per lo Sviluppo rurale, la DG AGRI ha menzionato i progressi compiuti nell’attuazione dei 94 programmi, che sono stati eseguiti in ragione di 33,9 miliardi di euro su una dotazione totale di 96,2 miliardi di euro, anche se ad un ritmo che varia in funzione degli Stati membri e delle misure. Dal momento che il 2010 corrispondeva alla metà del periodo di programmazione, la DG AGRI ha menzionato il fatto che un inventario della situazione ha fornito spunti di riflessione sul futuro della politica di sviluppo rurale, grazie tra l’altro a 90 valutazioni intermedie dei programmi di sviluppo rurale trasmesse alla Commissione entro la fine dell’anno.

8.7. Gli «obiettivi specifici», i relativi «indicatori di risultato», e le principali realizzazioni prodotte nei diversi settori di intervento da ciascuna attività ABB (Activity Based Budgeting, formazione del bilancio per attività), sono stati illustrati nell’allegato 6 della relazione annuale di attività.

Politica regionale

8.8. Nella relazione annuale di attività, il direttore generale ha riferito che la DG REGIO ha prodotto risultati rispetto alle priorità operative per l’esercizio indicate nel piano di gestione e ha continuato a registrare progressi significativi nel raggiungimento dei suoi obiettivi a lungo termine e pluriennali. Più in generale, la DG REGIO ha indicato che la politica di coesione (9) aveva dimostrato la propria efficacia e ha consolidato i dati sul suo valore aggiunto. 8.8. Nella sua relazione annuale di attività, la direzione generale Politica regionale (DG REGIO) comunica le informazioni sulla performance relativamente a svariati aspetti: l’esecuzione del bilancio, lo sviluppo delle politiche, i risultati operativi conseguiti in relazione alla qualità dell’intervento e l’attuazione del pacchetto per la ripresa, la sana gestione finanziaria, ecc. Le priorità operative definite nel piano di gestione (PG) sono uno degli elementi di valutazione della performance.

8.9. La DG REGIO ha fornito ulteriori informazioni sui controlli attuati con l'intento di conseguire economia, efficienza ed efficacia. Relativamente all’attuazione dei programmi operativi, la DG REGIO ha valutato che il 73 % degli importi decisi per il 2007-2013 erano stati eseguiti in maniera soddisfacente in base a quattro criteri (progressi nelle procedure di selezione dei progetti, preparazione e attuazione di grandi progetti, strumenti di ingegneria finanziaria: istituzione e investimenti, pagamenti ai beneficiari). La DG REGIO ha inoltre presentato elementi recenti che comprovano il valore aggiunto della politica di coesione, citando le valutazioni a posteriori dei programmi FESR per il periodo 2000-2006, le conclusioni della «rete di esperti in valutazione» sul periodo di programmazione 2007-2013 e la quinta relazione sulla coesione (10).

8.10. La DG REGIO ha presentato gli sviluppi più recenti sull’attuazione dei rispettivi periodi di programmazione in maniera distinta per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione, gli interventi di preadesione ed il Fondo di solidarietà dell’Unione europea e ha inserito i relativi indicatori di performance nell’allegato 7 della relazione annuale di attività.

Ricerca e innovazione

8.11. Nella relazione annuale di attività, il direttore generale ha richiamato l’obiettivo della Commissione e degli Stati membri di promuovere in Europa un sistema di ricerca integrato di classe mondiale. La situazione presentata è che, complessivamente, la competitività scientifica e tecnologica dell’UE è rimasta forte, rappresentando il 23,4 % degli investimenti totali per la ricerca a livello mondiale, il 22 % dei ricercatori, il 32,4 % di tutte le pubblicazioni di elevato impatto scientifico ed il 31,3 % di tutti i brevetti. Si è tuttavia registrato un declino di cui ha beneficiato la crescita degli investimenti nella ricerca delle economie emergenti.

8.12. Per quanto riguarda il Settimo programma quadro di ricerca e sviluppo tecnologico (7o PQ), che è il principale strumento di attuazione e sostegno della politica della ricerca dell’UE, la DG RTD ha riferito di avere concluso nel 2010 un totale di 38 (11) inviti a presentare proposte e di aver impegnato oltre 5,2 miliardi di euro.

8.13. La valutazione intermedia del 2010 relativa al 7o PQ ha concluso che esso ha contribuito allo sviluppo dello Spazio europeo della ricerca e che resta determinante nel panorama della ricerca europea grazie alla portata geografica assunta dalla cooperazione transfrontaliera e alla sua capacità di promozione dell’eccellenza nel campo della ricerca.

8.14. La relazione annuale di attività ha anche presentato i principali conseguimenti per ciascuna attività e ha illustrato gli obiettivi ed i relativi indicatori nell’allegato 8.

Osservazioni della Corte sulle relazioni delle direzioni generali

Pertinenza delle informazioni sulla performance

Un insieme coerente di obiettivi, indicatori e target mirato all’efficacia, ma i risultati devono essere analizzati più in profondità

8.15. Le direzioni generali esaminate hanno presentato nei loro piani di gestione un insieme di obiettivi, indicatori e target mirato principalmente all’efficacia. Gli obiettivi generali sono stati definiti a livello di politica strategica. Il loro raggiungimento è stato misurato utilizzando indicatori di impatto e i relativi target. Gli obiettivi specifici definiti a livello operativo erano collegati ad indicatori di risultato ed ai relativi target. 8.15. La Commissione ritiene che le relazioni annuali di attività (RAA) esaminate dalla Corte siano conformi ai requisiti di cui all’articolo 60, paragrafo 7, del regolamento finanziario. La serie di obiettivi, indicatori e target del piano di gestione è stata concepita per incentrarsi sull’efficacia delle politiche o dei programmi.

8.16. Tuttavia, nelle relazioni annuali di attività, l’analisi delle differenze tra i target e i risultati conseguiti è mancata (DG REGIO, DG RTD) oppure è stata effettuata solo in parte (DG AGRI). Pertanto, le informazioni presentate nelle relazioni annuali di attività non sono state sufficienti per comprendere perché certi target non siano stati raggiunti oppure, al contrario, siano stati nettamente superati. 8.16. Le istruzioni permanenti prevedono che i servizi della Commissione spieghino i motivi delle eventuali discrepanze fra i risultati conseguiti e quelli pianificati. In alcuni casi, sebbene non sia stata fornita una valutazione completa delle differenze fra i target e i risultati conseguiti, vengono trasmessi annualmente i dati sulla situazione corrente, che illustrano chiaramente i progressi verso il conseguimento degli obiettivi. La Commissione concorda sul fatto che le differenze fra i target pianificati e le realizzazioni potrebbero essere spiegate meglio nelle future relazioni annuali di attività e, per il futuro, accorderà una particolare attenzione allo sviluppo ulteriore dell’analisi delle realizzazioni a fronte dei target fissati.

Il piano di gestione non prevede attualmente obiettivi e indicatori per misurare l’economia e l’efficienza

8.17. Nel piano di gestione, le direzioni generali non hanno definito degli obiettivi, e i relativi indicatori, per valutare l’economia (costi delle risorse utilizzate) o l’efficienza (rapporto tra risorse, realizzazioni e risultati), a livello della politica dell’UE o a livello delle spese sotto il controllo diretto della direzione generale. Non si è pertanto potuto valutare, nella relazione annuale di attività, se i risultati conseguiti presentati siano stati il frutto di una gestione economica ed efficiente delle risorse né se si siano registrati dei progressi in materia. 8.17. Nel quadro dell’attuazione della gestione per attività, il PG è stato lo strumento che la Commissione ha scelto ad uso dei propri servizi affinché traducessero la sua strategia a lungo termine in obiettivi generali e specifici. Riguardo agli obiettivi generali, le istruzioni permanenti invitano i servizi a limitarne il numero, ad allinearli in particolare con la Strategia dell’UE per il 2020 e a definirne l’ordine di priorità. Per quanto concerne gli obiettivi specifici, i servizi sono tenuti a definire obiettivi che siano in linea con quelli generali e che riguardino gli effetti diretti delle azioni dell’UE sulla popolazione interessata. In conclusione, il PG si incentra sull’efficacia delle politiche (il livello di conseguimento degli obiettivi). Per quanto concerne la comunicazione, i servizi della Commissione nelle loro RAA rendono conto degli aspetti legati ad efficacia, efficienza ed economia dei sistemi di controllo, conformemente all’articolo 60, paragrafo 7, del regolamento finanziario. La parte 2 della RAA si incentra sull’efficacia del sistema dei controlli interni, mentre la parte 3 include indicatori chiave sulla legittimità e sulla regolarità, definiti secondo il principio «risorse, realizzazioni, risultati e impatto».

In alcuni settori, i target non erano sufficientemente quantificati o specifici

8.18. Le DG AGRI e RTD non hanno quantificato i target degli indicatori di impatto rispettivamente in quattro casi su dieci e in tre casi su dieci, limitandosi all’indicazione di una tendenza. Non è stato spiegato su quale base siano stati fissati i target, come è avvenuto nel caso di cinque indicatori di impatto su dieci per la DG AGRI, e di quattro indicatori di impatto su dieci nel caso della DG RTD; quest’ultima non ha fornito tali spiegazioni neanche per tutti gli indicatori di risultato relativi alla cooperazione nei differenti settori della ricerca. Per la DG REGIO, anche se erano quantificati i target per gli indicatori di impatto e di risultato, la maggior parte delle priorità operative e delle realizzazioni definite nel piano di gestione per il 2010 non erano specifiche (12) o misurabili. 8.18. Le istruzioni permanenti della Commissione non prevedono che la totalità degli indicatori abbia carattere quantitativo, né che vengano illustrati i target, poiché il PG è soprattutto uno strumento di gestione. Gli indicatori devono essere misurabili per poter monitorare i progressi nel conseguimento degli obiettivi prestabiliti e le tendenze rispondono adeguatamente a tal fine. Per la DG REGIO, gli obiettivi generali e specifici collegati alla formazione del bilancio per attività (ABB) sono obiettivi «SMART» ed è chiara anche la definizione delle realizzazioni relative alle politiche. La DG REGIO ha introdotto le cosiddette «priorità operative» che mirano ad adottare uno stile di gestione basato su un approccio «sistemico» incentrato su una sempre maggiore qualità. In quanto tale, l’attenzione si concentra più sui processi e i progressi che sul conseguimento di realizzazioni e target specifici.

8.19. La DG RTD ha usato indicatori simili per sette differenti attività ABB (formazione del bilancio per attività) finanziate senza consolidarne i risultati e rendendone pertanto difficile una valutazione complessiva. La relazione annuale di attività della DG RTD non ha chiaramente distinto l’impatto dei progetti finanziati, sotto la sua diretta responsabilità, tramite il programma quadro, da quello delle sue misure tese a coordinare gli sforzi di ricerca degli Stati membri nell’ambito di una politica comune e coerente per la ricerca dell’UE, per la quale l’influenza della Commissione è solo indiretta. 8.19. Anche se gli stessi indicatori sono utilizzati per svariate attività, le istruzioni permanenti prevedono che i servizi della Commissione presentino obiettivi e indicatori separatamente per ciascuna attività ABB invece di fornire i dati aggregati di tutte le attività. Risulta estremamente difficile separare gli impatti sulla base della natura dell’intervento della direzione generale Ricerca e innovazione (DG RTD), poiché essi si riferiscono ai più recenti mutamenti nella società dell’UE. Questi cambiamenti sociali dipendono essenzialmente dall’azione di altri soggetti (Stati membri, regioni, imprese, ecc.).

In alcuni settori, non sono definite tappe intermedie per i target pluriennali

8.20. Nel caso della politica regionale, della ricerca e, in minor misura, dell’agricoltura, le rispettive direzioni generali avevano fissato obiettivi e target per i periodi di programmazione pluriennali, senza però definire tappe intermedie appropriate. 8.20. Per i programmi pluriennali non è sempre significativo definire tappe intermedie, in quanto i risultati saranno ottenuti solo in modo non lineare alla fine del periodo di programmazione. Secondo le istruzioni permanenti della Commissione, è necessario stabilire delle tappe soltanto per gli obiettivi generali. La relazione presentata ogni anno su risorse, realizzazioni e risultati, cioè il monitoraggio dei progressi nell’attuazione del programma, non consente di valutare regolarmente i progressi realizzati per il conseguimento degli obiettivi. Inoltre, nel settore dello sviluppo rurale la valutazione intermedia dei programmi di sviluppo rurale (PSR) fornisce un’ulteriore visione indipendente dettagliata qualitativa e quantitativa sul grado di coerenza della realizzazione dei programmi con gli obiettivi fissati e sugli eventuali adeguamenti necessari. Per quanto concerne gli indicatori che misurano gli obiettivi finali della politica sulla ricerca e l’innovazione a livello dell’UE e quelli relativi all’attività «Sviluppo dello Spazio europeo della ricerca», di norma i dati sono aggiornati annualmente ma con uno scarto di tempo di due o più anni, a seconda dell’indicatore. Si potrebbe valutare in futuro il suggerimento della Corte di fornire maggiori dettagli sullo stato di avanzamento rispetto agli obiettivi previsti. Cfr. anche la risposta al paragrafo 8.21.

8.21. Per i programmi pluriennali, il ritmo normale di avanzamento può essere relativamente lento, per cui, in certi casi, il conseguimento di una percentuale inferiore al 10 % del target dopo un certo numero di anni può essere ritenuto normale, mentre in altri casi può denotare ritardi. Nell’ambito del FESR, ad esempio, il target per l’incremento della popolazione che fruisce di accesso alla banda larga in sei Stati membri è stato fissato a 10 milioni per il periodo 2007-2013. L’ultimo risultato noto era di 550 000 unità per il 2007-2009, il che, al termine del primo triennio del settennio in questione, corrisponde al 5,5 % del target complessivo. Non viene indicato se tale livello possa essere considerato sufficiente ai fini del raggiungimento del target pluriennale. In tali casi, non sarà possibile verificare, sino all’effettiva fine del periodo, se le direzioni generali siano ancora in grado di raggiungere i loro target pluriennali. 8.21. Il ritmo di avanzamento dei programmi pluriennali può effettivamente essere relativamente lento. La ragione è duplice: l’attuazione dei programmi comporta uno sviluppo iniziale delle capacità e l’impatto auspicato impiega svariati anni prima di raggiungere l’intensità desiderata. Riguardo al sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) all’accesso alla banda larga, i target menzionati per i vari indicatori di risultato per il periodo 2007-2013 non verranno raggiunti in 7 anni, bensì alla fine del periodo di ammissibilità, due anni più tardi. La DG REGIO ha messo in evidenza nei documenti chiave, tutti menzionati nella relazione annuale di attività, l’esigenza che gli Stati membri accelerino il processo di avanzamento verso gli obiettivi UE 2020 per l’accesso alla banda larga (31). Cfr. anche la risposta al paragrafo 8.20.

La descrizione delle realizzazioni nei vari settori di intervento ha fornito informazioni limitate sui risultati e sull’impatto

8.22. Nelle relazioni annuali di attività, i direttori generali hanno descritto, oltre agli indicatori di performance, anche le realizzazioni operate nei vari settori di intervento nel corso dell’esercizio in causa. Il testo ha teso a concentrarsi più sui risultati (ciò che la direzione generale ha fatto, descrizione delle iniziative prese e della loro finalità, prodotti forniti), e sulle risorse (quantità lorda delle risorse utilizzate), che non sulla valutazione dei risultati delle iniziative (risultati sui destinatari diretti e/o impatto dei programmi). 8.22. È nella natura stessa del ciclo di rendicontazione annuale dell’attività che, nel quadro del periodo pluriennale nel quale si attua la politica e/o il programma, nella parte della relazione annuale di attività concernente la gestione l’ordinatore delegato si concentri sulle risorse e sulle realizzazioni che rientrano nel suo ambito di competenza relativo alla gestione, invece di considerare già i risultati e gli impatti a lungo termine delle politiche e dei programmi, che potranno essere noti soltanto alla fine del programma e sono passibili di essere influenzati da altri fattori che esulano dalle sue competenze gestionali. Cfr. anche la risposta al paragrafo 8.23.

8.23. Questo è stato il caso, in particolare, della DG AGRI che nella descrizione delle realizzazioni nei vari settori di intervento non ha fornito quasi alcuna indicazione dei risultati delle proprie iniziative (13). In confronto, delle informazioni più significative in materia di risultati e di impatto sono state fornite dalla DG REGIO (valutazione qualitativa dell’attuazione dei programmi operativi) e, in misura minore, dalla DG RTD (presentazione dei risultati chiave della valutazione intermedia del 7o PQ). 8.23. Procedure estese di valutazione sono condotte in modo più appropriato tramite relazioni di valutazione dedicate, che coinvolgono varie DG e a cui partecipa più di un ordinatore delegato. Il formato della RAA, in ragione della sua natura di relazione sulla gestione, non è idoneo a includere informazioni dettagliate sui risultati delle attività di valutazione. Ciononostante, se una di tali valutazioni dovesse fornire indicazioni sull’opportunità di riconsiderare taluni aspetti della politica e/o gestionali, si agirebbe di conseguenza. Solo in questi casi ciò sarebbe segnalato anche nella RAA (cfr. relazioni incentrate sulle eccezioni). Nella descrizione dei risultati delle politiche perseguite dalla direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI), si è posto l’accento sui risultati ottenuti a fronte delle priorità, aggiungendo alcuni dati quantificabili nonché alcuni esempi qualitativi pertinenti per illustrare tali risultati per ciascuna attività ABB. Tuttavia, le informazioni sono state illustrate tenendo conto dei destinatari della comunicazione (il grande pubblico) si è optato per una maggiore leggibilità, fornendo le informazioni dettagliate sui risultati conseguiti nell’allegato 6 della RAA.

Comparabilità delle informazioni sulla performance

Nel caso della DG AGRI e della DG RTD, gli obiettivi, gli indicatori e i target fissati nel piano di gestione sono generalmente gli stessi utilizzati nella relazione

8.24. Nel caso della DG AGRI e della DG RTD, gli obiettivi, gli indicatori e i target annunciati nel piano annuale di gestione sono generalmente gli stessi che sono stati utilizzati nella relazione annuale di attività per rendere conto della performance. Vi è stato tuttavia un piccolo numero di casi (14) in cui non si è fornita alcuna spiegazione per la modifica di indicatori o target, risultante da varie ragioni, quali la scelta di un indicatore più specifico e misurabile, la definizione di nuove priorità politiche o un aggiornamento delle informazioni. 8.24. La DG AGRI ritiene che negli anni vi sia stata una buona stabilità generale rispetto agli indicatori e ai target. Come sottolineato dalla Corte, la modifica di indicatori e target è un’eccezione risultante da varie ragioni, quali la scelta di un indicatore più specifico e misurabile e/o un aggiornamento delle informazioni. In futuro si avrà cura di spiegare in modo più esplicito le ragioni delle modifiche di indicatori o della revisione dei target. In tutti i casi di modifiche degli obiettivi, degli indicatori e dei target nel piano di gestione e nella relazione annuale di attività della DG RTD sono fornite le relative motivazioni: tuttavia esse possono effettivamente essere rese più esplicite nelle future RAA.

Per la DG REGIO, nella relazione annuale di attività non sono stati spesso spiegati gli aggiustamenti apportati agli indicatori ed ai target

8.25. Gli obiettivi annunciati nel piano di gestione per il 2010 sono gli stessi che sono stati utilizzati nella relazione annuale di attività per rendere conto della performance. Tuttavia, quando la DG REGIO ha voluto riflettere l’evoluzione delle politiche e ha proceduto ad aggiustamenti degli indicatori e dei target, non sono state fornite le relative spiegazioni nel caso di 14 dei seguenti 16 aggiustamenti che sono stati presi in esame: 8.25. In generale si riscontra una buona stabilità generale negli anni rispetto agli indicatori e ai target della DG REGIO. Nella relazione annuale di attività per il 2010, ci si è adoperati per presentare l’evoluzione dei risultati noti nell’intento di raggiungere progressivamente i target pluriennali. Le revisioni degli indicatori e dei target riflettono i progressi in atto verso la comunicazione e l’uso di informazioni aggiornate disponibili nei documenti ufficiali, come indicato dalle corrispondenti note a piè di pagina, con tutte le informazioni ritenute appropriate. Tale processo è stato illustrato nella RAA per il 2009 (pag. 21) dove si legge che gli indicatori principali saranno utilizzati progressivamente per dare seguito ai risultati della Politica di coesione. La crisi ha comportato per taluni programmi l’adeguamento delle strategie e degli stanziamenti di bilancio su tutte le priorità, fatto che ha avuto delle ripercussioni sui relativi target, come illustrato alla pagina 7 della relazione annuale di attività. La DG REGIO opererà per garantire che tali modifiche siano integrate nella RAA.

— a livello dei sette indicatori di impatto, un target è stato modificato nella relazione annuale di attività rispetto a quanto indicato nel piano di gestione senza fornire spiegazioni per la differenza,

— per quanto riguarda gli indicatori di risultato del FESR, ad esempio, sei (15) sono stati aggiunti ed uno (16) è stato cancellato senza spiegare le ragioni di tali aggiustamenti, — Sono stati aggiunti diversi indicatori di risultato ambientali per l’attività FESR (riduzione delle emissioni ad effetto serra, protezione dalle inondazioni, ecc.); si tratta di una revisione positiva, in linea con il paragrafo 8.18.

— sei target del FESR sono stati modificati senza fornire una spiegazione. È stato aggiunto un target di 170 000 progetti di sostegno alle PMI cofinanziati nel corso del periodo 2007-2013. Per gli altri cinque target modificati, relativi agli indicatori del FESR (17), sono stati coperti Stati membri diversi da quelli previsti in fase di pianificazione. Ad esempio, il target per l’«incremento della popolazione servita da progetti relativi a nuovi impianti o all’ammodernamento di quelli già esistenti per il trattamento delle acque reflue» era stato fissato a 31,5 milioni per 16 Stati membri nel piano di gestione ed è passato a 12,5 milioni per 13 Stati membri nella relazione annuale di attività. Le differenze non sono state spiegate nella relazione. — Il piano di gestione riporta gli importi in essere al momento dei negoziati, mentre nella relazione annuale di attività la DG REGIO ha potuto presentare una relazione sui target e i conseguimenti reali come indicato nelle relazioni annuali di attuazione per il 2009. Se del caso, sono state aggiunte delle note a piè di pagina per fornire ulteriori dati e mantenersi entro i limiti indicati nel PG 2010). Il nuovo target di 170 000 PMI rappresenta un miglioramento del processo di comunicazione delle informazioni, in quanto non era stato inizialmente possibile definire un target in sede di redazione del Piano di gestione. In assenza di indicatori completi a livello dell’UE, è accettabile presentare indicatori solo per alcuni Stati membri secondo le istruzioni della Commissione, situazione che è già stata accettata in passato dall’autorità di bilancio. A volte nel piano di gestione i target e gli ultimi risultati conosciuti sono stati presentati per due diverse serie di Stati membri. Al fine di migliorare la comparabilità tra gli ultimi risultati noti e i target, la DG REGIO ha adeguato i dati utilizzando lo stesso gruppo di Stati membri.

Affidabilità delle informazioni sulla performance

17 indicatori su 31 erano riconducibili ad una fonte di informazione affidabile

8.26. La Corte ha esaminato un campione di 31 indicatori selezionati nell’ambito delle tre direzioni generali (18). Per 17 di essi, le informazioni sui risultati erano riconducibili ad una fonte affidabile. Si trattava generalmente di dati provenienti da organismi esterni e riconosciuti che forniscono statistiche oppure di banche dati gestite internamente, comprendenti informazioni contabili. 8.26.-8.27. Nota a piè di pagina 19. L’indicatore menzionato dalla Corte fa effettivamente riferimento al «numero delle infrastrutture di ricerca costruite e utilizzate congiuntamente a livello UE» e sarà modificato di conseguenza.

Nei settori della politica regionale e dello sviluppo rurale, le debolezze nel sistema di controllo inficiano l’affidabilità

8.27. Degli altri 14 indicatori, otto indicatori di risultato per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e quattro indicatori di impatto per lo sviluppo rurale (19), sono stati consolidati dalle rispettive direzioni generali in base ad informazioni fornite dagli Stati membri in merito all’attuazione dei programmi. La capacità della Commissione di garantire l’affidabilità e la comparabilità delle informazioni fornite è stata ostacolata da limitazioni giuridiche (cfr. paragrafo 8.28) e da vincoli di ordine pratico (cfr. paragrafo 8.29). 8.27. Cfr. la risposta al paragrafo 8.29.

8.28. Nell’ambito del FESR, non vi era alcun obbligo giuridico di mettere in opera un insieme comune di indicatori di performance, per cui le autorità di gestione non erano tenute ad usare l’insieme di «indicatori principali per il FESR ed il Fondo di coesione» definito negli «orientamenti indicativi sui metodi di valutazione: indicatori di monitoraggio e valutazione» pubblicati dalla Commissione nell’agosto 2006. Di conseguenza, vi era un forte rischio che i dati raccolti per gli indicatori principali e utilizzati nell’allegato 7 della relazione annuale di attività potessero non essere esaurienti e comparabili (20). 8.28. I vincoli individuati dalla Corte fanno riferimento a questioni che vanno inquadrate nel loro contesto. La DG REGIO ha sviluppato e migliorato costantemente le modalità di presentazione delle relazioni sulla performance. Essa è andata oltre il dettato del legislatore, in particolare con l’istituzione di «indicatori principali». Ciononostante, la DG REGIO è assolutamente consapevole di tali debolezze e sta lavorando per migliorare la comunicazione sugli indicatori principali raccomandati, in collaborazione con gli Stati membri. Gli adeguamenti saranno introdotti nelle future basi giuridiche.

8.29. Per i dati relativi al FESR e allo sviluppo rurale, la Commissione non ha verificato l’affidabilità dei dati forniti dagli organismi incaricati negli Stati membri, limitandosi a dei controlli di plausibilità (21). Le informazioni ricevute dai sistemi informatici utilizzati dagli Stati membri per comunicare con la Commissione sono state aggregate a livello di programma o di misura. La Commissione non ha avuto accesso diretto ai dati a livello di progetto e pertanto non ha potuto effettuare verifiche approfondite più sistematiche. 8.29. La DG REGIO sta verificando i dati trasmessi dagli Stati membri (SM) e sta facendo leva sulle sue solide relazioni di partenariato con gli SM e le regioni per incoraggiarli e convincerli a trasmettere dati più affidabili. Ciononostante, i requisiti di legge prevedono che le responsabilità principali spettino alle autorità di gestione per quanto riguarda la selezione dei progetti, la definizione degli obiettivi e il monitoraggio approfondito. Per quanto concerne la tracciabilità dell’uso tematico dei finanziamenti dell’UE, i risultati dell’attività di presentazione della relazione sul programma annuale 2009 sono stati discussi in occasione di diverse riunioni cui hanno preso parte le autorità nazionali (COCOF, incontri tecnici, annuali o comitati di sorveglianza) che hanno avuto come esito la rettifica dei dati. La verifica di qualità della Commissione sulla comunicazione su questo sistema di informazione verrà proseguita e intensificata. Per quanto attiene allo sviluppo rurale, la Commissione ha istituito un quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) per il periodo di programmazione 2007-2013. Esso fornisce per la prima volta un quadro unico per il monitoraggio e la valutazione di tutti gli interventi di sviluppo rurale sulla base di indicatori comuni. La Commissione ha profuso notevoli sforzi, in cooperazione con gli Stati membri, per affinare la qualità e l’affidabilità delle informazioni fornite in quest’ambito. La valutazione intermedia dei programmi di sviluppo rurale indica che permangono delle difficoltà nella quantificazione degli indicatori d’impatto per diversi programmi. È in corso un ulteriore esame di questi elementi, in stretta collaborazione con gli Stati membri, relativamente all’attuale periodo di programmazione e in prospettiva per il futuro. In questo contesto, compete agli Stati membri fornire dati di monitoraggio affidabili, in linea con la ripartizione delle competenze nel quadro della gestione concorrente. Considerato il numero elevato di progetti e la vasta gamma di specificità evidenziate dai progetti degli Stati membri, non è fattibile né conveniente sotto il profilo dei costi per la Commissione verificare, a livello dei singoli progetti, i dati trasmessi dagli Stati membri.

LE RELAZIONI SPECIALI DELLA CORTE SULLA PERFORMANCE

Introduzione

8.30. Le relazioni speciali della Corte esaminano se gli interventi dell’UE sono stati gestiti in conformità al principio di una sana gestione finanziaria. Nello scegliere i temi delle relazioni speciali, la Corte tiene conto della rilevanza del settore controllato, dei rischi per la sana gestione finanziaria, della precedente copertura di temi analoghi da parte della Corte e di altre valutazioni, e della rilevanza del soggetto, ovvero della misura in cui i risultati dell’audit contribuiranno a migliorare l’efficacia, l’efficienza e/o l’economia delle spese dell’UE.

8.31. Il seguente elenco riporta le relazioni speciali adottate dalla Corte nel 2010:

Relazioni speciali adottate dalla Corte dei conti nel 2010 (22) — N. 1/2010 «Le procedure doganali semplificate per le importazioni sono controllate in maniera efficace?» — N. 2/2010 «L'efficacia delle azioni di sostegno studi di progettazione e costruzione di nuove infrastrutture nell’ambito del sesto programma quadro in materia di ricerca» — N. 3/2010 «Le valutazioni d’impatto nelle istituzioni dell’Unione europea: costituiscono un supporto al processo decisionale?» — N. 4/2010 «La concezione e la gestione del programma di mobilità previsto nell’ambito del programma Leonardo da Vinci consentono di produrre risultati efficaci?» — N. 5/2010 «Attuazione dell’approccio Leader per lo sviluppo rurale» — N. 6/2010 «La riforma del mercato dello zucchero ha raggiunto i propri obiettivi principali?» — N. 7/2010 «L’audit della procedura di liquidazione dei conti» — N. 8/2010 «Migliorare le prestazioni di trasporto lungo gli assi ferroviari transeuropei: gli investimenti dell’UE nel settore delle infrastrutture ferroviarie sono stati efficaci?» — N. 9/2010 «I fondi dell’UE spesi per interventi strutturali nel settore dell’approvvigionamento idrico per consumo domestico sono utilizzati in modo ottimale?» — N. 10/2010 «Le misure specifiche a favore dell'agricoltura delle regioni ultraperiferiche e delle isole minori del Mar Egeo» — N. 11/2010 «La gestione, da parte della Commissione, del sostegno al bilancio generale nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia» — N. 12/2010 «Assistenza UE allo sviluppo per l’istruzione di base nell’Africa sub sahariana e nell’Asia meridionale» — N. 13/2010 «Il nuovo strumento europeo di vicinato e partenariato è stato felicemente varato e sta producendo risultati nel Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian e Georgia)» — N. 14/2010 «La gestione del sistema dei controlli veterinari sulle importazioni di carne da parte della Commissione dopo le riforme del 2004 della normativa in materia di igiene»

8.32. Nelle 14 relazioni speciali adottate dalla Corte nel 2010 sono state formulate le seguenti osservazioni riguardo alla performance ottenuta ed al processo di produzione dei risultati conseguiti utilizzando fondi dell’UE, a partire dalla pianificazione iniziale e sino alla presentazione di relazioni sulla performance.

Osservazioni della Corte in merito al processo di produzione dei risultati

Pianificazione strategica

8.33. In alcune delle sue relazioni speciali (RS) (23), la Corte ha evidenziato i principi che sono alla base di una buona pianificazione: le iniziative devono essere inserite in un contesto strategico e definendo un ordine di priorità; devono essere definiti obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART), e coerentemente articolati nei vari documenti di pianificazione; una buona valutazione d’impatto ex ante può svolgere un ruolo importante nel processo decisionale.

8.34. A tale proposito, la Corte ha riscontrato una inadeguata pianificazione strategica delle iniziative per lo sviluppo delle capacità nel campo dell’assistenza allo sviluppo per l’istruzione di base (RS 12/2010, paragrafo 69), un’insufficiente definizione delle priorità e articolazione degli obiettivi per la politica europea di vicinato (RS 13/2010, paragrafo 68), e per quanto riguarda l’approccio Leader, una mancanza di obiettivi specifici, misurabili e realizzabili entro un determinato periodo di tempo (RS 5/2010, paragrafo 26). Nella relazione sulle azioni di mobilità del programma Leonardo da Vinci, la Corte ha rilevato che la Commissione non aveva finalizzato la definizione di obiettivi SMART e di indicatori di impatto che consentissero di valutare il successo del programma nel raggiungimento dei propri obiettivi, e, di conseguenza, la Commissione non era stata in grado di valutare in quale misura si stessero raggiungendo gli obiettivi a tre anni dall’inizio del programma (RS 4/2010, paragrafi 48, 50, 61 e 62). 8.34. La pianificazione strategica dello sviluppo delle capacità dipende dall’esplicita richiesta avanzata dal paese partner e dalla leadership del governo. Le esperienze in questo settore dimostrano che, senza tale coinvolgimento, è improbabile che il sostegno istituzionale esterno sia utilizzato come base dello sviluppo effettivo delle capacità. Riguardo alle azioni di mobilità del programma Leonardo da Vinci, il comitato per il programma per l’apprendimento permanente ha adottato gli indicatori nella riunione del 17 giugno 2010. La Commissione trasmetterà una prima relazione su tali indicatori al comitato nel corso del 2011. Per quanto concerne l’approccio Leader, la Commissione concorda sull’opportunità di definire gli obiettivi delle singole strategie di sviluppo locale sulla base di criteri specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART), per quanto possibile. Al fine di assistere i gruppi d’azione locale in questo compito, tramite la sottomisura «acquisizione di competenze», il finanziamento allo sviluppo rurale sostiene sia le attività di assistenza che quelle di formazione.

8.35. La Corte ha tuttavia indicato miglioramenti nella definizione degli obiettivi nel campo del sostegno al bilancio per i paesi in via di sviluppo (RS 11/2010, paragrafi 56 e 96), e un caso di buona pratica nel campo del «miglioramento della regolamentazione» in cui le valutazioni d’impatto avevano efficacemente sostenuto il processo decisionale nell’UE (RS 3/2010, paragrafo 87). 8.35. La Commissione si rallegra che siano stati riconosciuti i miglioramenti nella definizione degli obiettivi nel campo del sostegno al bilancio. La relazione annuale del FES conferma inoltre i significativi progressi operati dalla Commissione nel dimostrare la propria conformità ai criteri di ammissibilità definiti dall’accordo di Cotonou e nell’introdurre dei quadri formali di valutazione della performance nella gestione delle finanze pubbliche.

Individuazione delle esigenze

8.36. In alcune delle sue osservazioni (24), la Corte ha anche illustrato che, se si vogliono produrre buoni risultati, è importante individuare chiaramente le esigenze che i programmi sono destinati a soddisfare.

8.37. La Corte ha così osservato che la definizione dei progetti prioritari per gli assi ferroviari transeuropei dovrebbe rispecchiare le esigenze esistenti e quelle previste (RS 8/2010, paragrafo 63). 8.37. Con riferimento alla definizione dei progetti prioritari per gli assi ferroviari transeuropei, l’esperienza ha dimostrato che l’obiettivo di fornire una descrizione definitiva dei principali assi ferroviari transeuropei è particolarmente difficile da conseguire, per quanto auspicabile, a causa della loro mutevolezza dovuta ai flussi migratori, ai modelli degli scambi e al contesto geopolitico. Sono stati condotti studi per analizzare i flussi di traffico esistenti e quelli attesi, sia per i singoli progetti che per la rete, i cui risultati sono però lungi dall’essere conclusivi. Di conseguenza, non è attualmente possibile raggiungere tale definizione e i progetti prioritari dovranno continuare a basarsi su accordi politici fra il Consiglio e il Parlamento europeo, sulla base delle migliori informazioni disponibili.

8.38. La Corte ha anche sottolineato come una buona analisi delle esigenze eviti di fissare obiettivi che vanno al di là di quanto realmente richiesto, e incoraggi, al tempo stesso, soluzioni alternative e meno costose (RS 9/2010, paragrafo 72).

Collegamento tra gli obiettivi e le misure

8.39. La Corte ha sottolineato, in alcune relazioni (25), che vi deve essere un chiaro collegamento tra gli obiettivi ricercati e le misure scelte per conseguirli.

8.40. Quando non viene specificato tale collegamento, è poco probabile che la concezione delle misure prescelte sia in grado di conseguire gli obiettivi attesi (cfr. RS 10/2010, paragrafo 34, per quel che riguarda il caso specifico delle isole minori del Mar Egeo). Nell’ambito del «miglioramento della regolamentazione», la Corte ha osservato che le relazioni di valutazione d’impatto non presentano in modo uniforme come raggiungere gli obiettivi e le realizzazioni attese dall'intervento proposto attraverso i meccanismi di attuazione e, per quanto riguarda i programmi di spesa, con la dotazione stimata (RS 3/2010, paragrafo 60). 8.40. La Commissione concorda sul fatto che il programma di sostegno alle isole minori del Mar Egeo potrebbe essere migliorato e, a tal fine, sta lavorando in collaborazione con le autorità greche.

Mezzi pertinenti, sufficienti e proporzionati

8.41. Alcune osservazioni della Corte (26) sottolineano l’importanza di una scelta adeguata dei mezzi per raggiungere gli obiettivi fissati.

8.42. Nel settore dell’assistenza allo sviluppo a favore dell’istruzione di base nell’Africa sub sahariana, la Corte ha indicato la difficoltà incontrata dalla Commissione nell’assegnare alle delegazioni personale con profilo adeguato, che indebolisce la loro capacità di gestire i programmi in maniera efficace (RS 12/2010, paragrafo 66). Nel diverso contesto della procedura di liquidazione dei conti, la Corte ha segnalato che le rettifiche imposte, per essere realmente efficaci, dovrebbero avere effetti preventivi o dissuasivi direttamente sui responsabili delle irregolarità (RS 7/2010, paragrafo 90). 8.42. La Commissione riconosce che è essenziale dotarsi di adeguate competenze qualificate in materia di istruzione. Per le delegazioni le cui priorità includono l’istruzione, la Commissione assicura la presenza di personale competente, ad esempio nel quadro della politica di ripartizione dei compiti dell’UE, delegando tale responsabilità ad uno Stato membro che possiede le pertinenti competenze settoriali, oppure fornendo personale dotato di un profilo adeguato dalla sede centrale tramite le direzioni geografiche, con il sostegno delle unità tematiche. È stata inoltre prevista la realizzazione di reti tematiche per collegare meglio le competenze presenti nelle direzioni tematiche e geografiche della sede centrale con le delegazioni. La verifica della conformità è concepita per escludere dal finanziamento dell’UE spese non conformi alla normativa dell’UE. Non si tratta di un meccanismo con cui vengono recuperati pagamenti irregolari ai beneficiari, che in linea con il principio della gestione concorrente è esclusiva competenza degli Stati membri. Qualora sia possibile individuare pagamenti indebiti ai beneficiari a seguito di una verifica della conformità, gli Stati membri hanno l’obbligo di dare seguito a tale risultanza avviando azioni di recupero nei confronti dei beneficiari stessi. Qualora non siano necessarie azioni di recupero, in quanto le rettifiche finanziarie riguardano lacune nei regimi di gestione e controllo di uno Stato membro, le rettifiche rappresentano uno strumento importante per migliorare quei sistemi e in tal modo prevenire o individuare e recuperare pagamenti irregolari presso i beneficiari. Inoltre, la legislazione in materia di agricoltura prevede misure sanzionatorie efficaci, dissuasive e proporzionate da irrogare ai beneficiari di pagamenti irregolari.

Vincoli di bilancio e di tempo

8.43. La Corte ha anche sottolineato nelle sue relazioni (27) l’importanza della pianificazione nella fase di attuazione dei progetti, al fine di evitare superamenti della spesa o ritardi.

8.44. A tale proposito, la Corte ha osservato che, riguardo agli investimenti dell’UE nel settore delle infrastrutture ferroviarie, i progetti la cui preparazione era stata meno approfondita e dettagliata andavano incontro ad un maggior rischio di incrementi più significativi dei costi (RS 8/2010, paragrafo 46). La Corte ha anche constatato che i ritardi nell’attuazione dei progetti riguardanti l’approvvigionamento idrico domestico dovuti a condizioni aggiuntive imposte dalle valutazioni d'impatto ambientale, a difficoltà nell’ottenere permessi amministrativi e a stime o calcoli imprecisi avrebbero potuto in parte essere evitati grazie a una migliore pianificazione (RS 9/2010, paragrafo 51). 8.44. La Commissione ha più volte sottolineato l’importanza della pianificazione dei progetti da parte delle autorità nazionali e regionali nel contesto dei progetti del Fondo di coesione e dei progetti principali a titolo dei fondi strutturali. Nel quadro della programmazione dei fondi strutturali per il periodo 2007-2013, è stato istituito specificamente lo strumento di assistenza tecnica JASPERS per sostenere, principalmente nell’UE-12, una migliore progettazione e pianificazione dei progetti. Tuttavia la pianificazione è solo uno degli elementi che incidono sugli incrementi di spesa e sui ritardi. Come ha concluso anche la Corte nel paragrafo 45 della Relazione speciale sugli investimenti dell’UE nelle settore delle infrastrutture ferroviarie, «quasi sempre, detti incrementi sono stati originati da fattori imprevedibili emersi durante la fase di costruzione, ad esempio condizioni geografiche inaspettatamente difficili, requisiti di tutela ambientale, requisiti di sicurezza e offerte dei contraenti maggiori del previsto».

Controllo e monitoraggio della performance

8.45. Alcune osservazioni (28) della Corte incoraggiavano i responsabili a migliorare i sistemi di controllo interno, ed a monitorare la performance mettendo in atto meccanismi appropriati per la registrazione delle informazioni e dei dati sulle realizzazioni conseguite o sul livello della performance.

8.46. Ad esempio, la Corte ha rilevato che gli esami effettuati per monitorare gli interventi finanziati dall’UE per l’istruzione di base nell’Africa sub sahariana tendevano a focalizzarsi su procedure e aspetti finanziari correlati a specifiche condizioni di erogazione anziché sugli effetti nel settore dell’istruzione (RS 12/2010, paragrafo 62). Di maniera analoga, essa ha osservato che i gruppi di azione locale (GAL) incaricati di attuare il programma Leader non valutavano se gli obiettivi della strategia locale fossero stati rispettati, né raccoglievano dati in merito (RS 5/2010, paragrafo 31). 8.46. Per quanto concerne i programmi di sostegno alle politiche nel settore dell’istruzione, finanziate dal sostegno al bilancio settoriale, i progressi compiuti sulla base di indicatori di risultato (iscrizione, completamento, sopravvivenza e, in determinati casi, progressi nell’apprendimento) vengono valutati nel corso di esami congiunti con gli altri donatori, sotto la guida del paese partner. In sede di definizione degli accordi di monitoraggio della performance con i partner, la Commissione è dell’avviso che un sapiente dosaggio di indicatori di risultato e di processo fornisca il necessario quadro d’insieme sui progressi di un paese nell’attuazione della sua politica settoriale. Rispetto al programma Leader, la Commissione ha fornito agli Stati membri ulteriori orientamenti su come monitorare, valutare e migliorare le strategie dei gruppi di azione locale (GAL) ed i risultati da essi conseguiti. Essa ha inoltre istituito, all’inizio del 2011 un «focus group» sulla qualità delle strategie di sviluppo locale, incluse le questioni sul monitoraggio e la valutazione nel quadro della Rete europea per lo sviluppo rurale. I risultati, che saranno disponibili entro la fine dell’anno, forniranno ulteriori strumenti e buone pratiche a Stati membri e GAL.

8.47. La Corte ha tuttavia anche notato certi elementi di efficienza all’interno dei sistemi di supervisione e controllo, quali ad esempio il ruolo delle verifiche effettuate dall’Ufficio alimentare e veterinario nel mantenere la necessaria pressione sui controlli (RS 14/2010, paragrafo 67), o lo sviluppo da parte della Commissione di un valido approccio per il controllo delle procedure semplificate (RS 1/2010, paragrafo 81). 8.47. L’Ufficio alimentare e veterinario valuta costantemente l’efficacia e l’efficienza dei propri controlli, per garantire che le risorse siano utilizzate al meglio.

8.48. La Corte ha sottolineato in una delle sue relazioni (RS 10/2010, paragrafo 40), l’utilità di una valutazione annuale dell’attuazione dei programmi, indicando che tale valutazione permetteva ai dirigenti di apportare efficaci modifiche ai programmi in corso. 8.48. La Commissione ha stabilito degli indicatori comuni di performance, la cui valutazione contribuirà ulteriormente a migliorare il POSEI e le misure a favore delle isole minori del Mar Egeo.

Osservazioni della Corte in materia di realizzazioni e di presentazione di relazioni

Conseguimento degli obiettivi fissati

8.49. Due delle relazioni della Corte sono giunte a conclusioni positive sui risultati conseguiti tramite gli interventi finanziati dal bilancio UE (RS 8/2010 e 10/2010). La Corte ha riscontrato che i progetti di infrastrutture ferroviarie cofinanziati dall’UE hanno realizzato le opere previste in modo conforme alle specifiche e, una volta completati, hanno creato nuove e migliori possibilità di trasporto ferroviario lungo tratte fondamentali dei progetti prioritari (RS 8/2010, paragrafo 65). Per quanto riguarda le misure specifiche a favore dell'agricoltura delle regioni ultraperiferiche e delle isole minori del Mar Egeo, i programmi sono stati generalmente attuati in maniera efficace e hanno pertanto soddisfatto le esigenze di tali regioni (RS 10/2010, paragrafo 82).

8.50. Altre relazioni speciali presentano risultati più contrastanti, indicando la mancata realizzazione di alcuni importanti obiettivi (RS 6/2010, 9/2010,12/2010 e 13/2010). La Corte ha osservato che laddove vi sono obiettivi tra loro contrastanti è difficile che gli stessi possano essere conseguiti simultaneamente (RS 6/2010, paragrafi 93 e 99). Sebbene i fondi spesi per interventi strutturali abbiano contribuito a migliorare l’approvvigionamento idrico destinato al consumo domestico, si sarebbero potuti conseguire migliori risultati a un costo minore per il bilancio dell'UE (RS 9/2010, paragrafo 71). 8.50. Gli obiettivi della riforma del mercato UE dello zucchero attuata nel 2006 sono direttamente collegati agli obiettivi della Politica agricola comune (PAC) sanciti dai trattati. Il fatto di avere obiettivi fra loro parzialmente contrastanti non è tanto indice di una carenza della riforma, quanto piuttosto il risultato della sua portata generale. La Commissione ritiene che la riforma dello zucchero abbia permesso di gestire con successo la ristrutturazione del settore, dotandolo di un quadro politico a lungo termine e migliorandone notevolmente la competitività.

Relazioni sulla performance

8.51. Nelle sue relazioni, la Corte ha attirato l’attenzione (29) sulla necessità di appropriate strutture di rendicontazione e di dati pertinenti, comparabili e affidabili per permettere di valutare la corrispondenza tra gli obiettivi fissati ed i risultati ottenuti.

8.52. Nella relazione sulle azioni di mobilità del programma Leonardo da Vinci, la Corte ha osservato che le differenze strutturali esistenti tra il programma di lavoro annuale e la relazione annuale di attività impediscono di operare un confronto significativo dei risultati rispetto alla performance attesa (RS 4/2010, paragrafo 41). La Corte ha anche osservato che la Commissione e gli Stati membri non sono stati in grado di stabilire l’efficacia dei programmi Leader nel produrre effetti ai fini dello sviluppo rurale a causa della mancanza di dati, o per l’inattendibilità degli stessi, in termini assoluti o in relazione all’efficacia di altri metodi (RS 5/2010, paragrafo 100). 8.52. Riguardo alle azioni di mobilità del programma Leonardo da Vinci, come annunciato nel piano d’azione in risposta alla relazione della Corte, un gruppo di lavoro interno della DG Istruzione e cultura ha esaminato i requisiti e la forma della relazione annuale dell’Agenzia nazionale nel corso del secondo trimestre 2011. Il nuovo formato della relazione è ora conforme alla struttura e al contenuto del programma di lavoro delle Agenzie nazionali rivisto per il 2011. Pertanto, la relazione annuale delle AN per l’anno 2011 (che sarà ricevuta dalla Commissione nel 2012) consentirà un utile confronto tra i risultati conseguiti e quelli attesi. La valutazione intermedia di Leader+ si è tenuta in una primissima fase dell’attuazione della strategia dei GAL. Tuttavia, la valutazione ex-post di Leader+, conclusasi nel dicembre 2010, fornisce delle utili informazioni sull’efficacia e l’efficienza degli interventi attuati nel quadro del programma Leader, informazioni che saranno utili ai fini della definizione in corso della politica in materia di PAC per il periodo post-2013.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

8.53. Come notato all’inizio del presente capitolo, il regolamento finanziario indica che la relazione annuale di attività illustra i risultati delle operazioni a fronte degli obiettivi assegnati, i rischi associati a dette operazioni, l’impiego delle risorse messe a disposizione e l’efficienza ed efficacia del sistema di controllo interno (30). La Corte ha osservato che spesso non sono state analizzate le differenze tra i target pianificati e le realizzazioni (cfr. paragrafo 8.16) e che il quadro per la presentazione di relazioni sull’efficacia non ha trattato dell'economia e dell'efficienza della spesa (cfr. paragrafo 8.17). 8.53. La Commissione conviene che le differenze tra i target pianificati e le realizzazioni potrebbero essere spiegate meglio nelle future relazioni annuali di attività. A norma dell’articolo 60, paragrafo 7, del regolamento finanziario, la RAA illustra l’efficienza e l’efficacia del sistema di controllo interno, e non l’efficienza e l’efficacia delle azioni dell’UE. Il contenuto della RAA è definito sulla base dei requisiti di tale disposizione. Ad ogni modo, grazie alla coerenza assicurata dalla nomenclatura ABB, le risorse umane e finanziarie (come illustrato negli allegati 2 e 3) destinate a ciascuna attività ABB sono chiaramente identificate e possono essere collegate agli indicatori degli allegati corrispondenti, rendendo in tal modo possibile valutare l’economia e l’efficienza della gestione delle risorse disponibili.

8.54. La mancata definizione di adeguate tappe intermedie ha impedito di valutare se i progressi compiuti possano essere considerati dei progressi verso la concreta realizzazione degli obiettivi pluriennali (cfr. paragrafi 8.20 e 8.21). 8.54. Per i programmi pluriennali non è sempre utile definire tappe intermedie, in quanto i risultati saranno ottenuti solo in modo non lineare alla fine del periodo di programmazione. La relazione annuale su risorse, realizzazioni e risultati, cioè il monitoraggio dei progressi nell’attuazione del programma consente comunque una valutazione periodica dei progressi realizzati verso il conseguimento degli obiettivi.

8.55. La Corte ha notato che gli obiettivi, gli indicatori e i target annunciati nei piani di gestione sono generalmente gli stessi che sono stati utilizzati nella relazione annuale di attività (cfr. paragrafi 8.24 e 8.25).

8.56. Per quel che riguarda i programmi nell’ambito della gestione concorrente, limitazioni giuridiche e vincoli di ordine pratico hanno inficiato l’affidabilità delle informazioni raccolte dalle direzioni generali presso gli Stati membri per la pianificazione e la presentazione di relazioni (cfr. paragrafi 8.27-8.29). 8.56. Per quanto attiene allo sviluppo rurale, la Commissione ha istituito un quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) per il periodo di programmazione 2007-2013. Esso fornisce per la prima volta un quadro unico per il monitoraggio e la valutazione di tutti gli interventi di sviluppo rurale sulla base di indicatori comuni. In tale contesto, spetta agli Stati membri fornire dati di monitoraggio affidabili, in linea con la ripartizione delle competenze nel quadro della gestione concorrente. Considerato il numero elevato di progetti e la vasta gamma di specificità evidenziate dai progetti degli Stati membri, non è fattibile né conveniente sotto il profilo dei costi per la Commissione verificare, a livello dei singoli progetti, i dati trasmessi dagli Stati membri Cfr. anche la risposta al paragrafo 8.29.

8.57. La Corte conclude che la qualità della fase di pianificazione è importante per determinare come possano essere ottenuti i risultati attesi. Una pianificazione insufficiente o debole, compresa la mancanza di obiettivi SMART, può produrre ritardi, costi aggiuntivi, e influire sui risultati conseguiti (cfr. paragrafi 8.33-8.44). 8.57. La Commissione concorda sull’importanza della fase di pianificazione e sull’esigenza di perseguire gli obiettivi SMART.

8.58. Ai fini del rendere conto della gestione, è importante che i risultati indicati nelle relazioni corrispondano agli obiettivi e agli indicatori fissati nel piano di gestione, e che siano messi in opera sistemi appropriati di monitoraggio e di controllo per ottenere informazioni affidabili da presentare nelle relazioni sui risultati (cfr. paragrafi 8.45-8.48 e 8.51-8.52). 8.58. La Commissione conviene sull’importanza che i risultati indicati nelle relazioni corrispondano agli obiettivi e agli indicatori fissati nel piano di gestione, e che siano posti in essere sistemi appropriati di monitoraggio e controllo per ottenere informazioni affidabili da presentare in sede di comunicazione dei risultati. La Commissione si impegna costantemente a migliorare i propri sistemi di monitoraggio e di controllo, per garantirne l’adeguatezza e la capacità di fornire le informazioni necessarie in modo affidabile.

8.59. La Corte formula le seguenti raccomandazioni: 8.59.

— Raccomandazione 1: Nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali si dovrebbe prestare maggiore attenzione alla performance, in particolare analizzando le differenze tra i target pianificati e le realizzazioni, relazionando inoltre sull’economia e l’efficienza del finanziamento UE (cfr. paragrafo 8.53). — Si potrebbe effettivamente illustrare meglio le differenze fra i target pianificati e le realizzazioni a fronte degli obiettivi fissati. Tuttavia, lo scopo del PG e della RAA non è fornire informazioni dettagliate sull’economia e l’efficienza (cfr. le risposte ai paragrafi 8.17 e 8.53). Per i programmi nel settore dei fondi strutturali, la valutazione dell’economia e dell’efficienza dei regimi di finanziamento dipende in larga misura dalla disponibilità e dalla capacità degli Stati membri di fornire informazioni su questioni quali i costi unitari o i collegamenti fra le realizzazioni conseguite e le categorie di spesa. Nell’attuale quadro normativo vigente, non è possibile realizzare ciò in maniera sintetica su tutti i programmi.

— Raccomandazione 2: I servizi della Commissione dovrebbero definire delle tappe intermedie appropriate per i target pluriennali, in modo da permettere un'adeguata valutazione dei progressi compiuti (cfr. paragrafo 8.54). — Per gli indicatori delle realizzazioni, dei risultati e, se del caso, degli impatti, si potrebbero effettivamente definire tappe intermedie. Per quanto concerne le realizzazioni, è possibile definire tappe per i target pluriennali, almeno a livello di programma. Tuttavia, questa scelta risulta maggiormente artificiosa per gli indicatori di risultato a causa dei diversi fattori che vi contribuiscono. Ciononostante, la Commissione auspica di poter includere nei regolamenti futuri ulteriori requisiti che prevedano relazioni sui progressi compiuti nei nuovi contratti di partenariato proposti, in particolare riguardo alle tappe prefissate nel quadro della performance.

— Raccomandazione 3: La Commissione e gli Stati membri, nel contesto delle loro rispettive responsabilità nell’ambito della gestione concorrente, dovrebbero concordare degli indicatori coerenti di performance ed assicurare l’attendibilità delle informazioni sui target pianificati e sui risultati conseguiti (cfr. paragrafo 8.56). — Nel quadro della gestione concorrente, la Commissione svolge un ruolo di supervisione, verificando la conformità dei sistemi di gestione e controllo che regolamentano gli accordi e l’efficacia del funzionamento dei sistemi. In quest’ambito, la Commissione ha già dato via a tale processo con gli Stati membri. Per quanto concerne lo sviluppo rurale, la Commissione ha già istituito un quadro comune per il monitoraggio e la valutazione (QCMV) per il periodo di programmazione 2007-2013 che per la prima volta fornisce un quadro unico per il monitoraggio e la valutazione di tutti gli interventi di sviluppo rurale sulla base di indicatori comuni. La Commissione intende lavorare a più stretto contatto con gli Stati membri per migliorare ulteriormente il QCMV in vista del prossimo periodo di programmazione. Un primo seminario sul monitoraggio e la valutazione della PAC è già previsto per il mese di settembre 2011. Per i fondi strutturali, la Commissione proporrà di concordare indicatori di realizzazione comuni per il regolamento per il periodo post-2013 e concorderà una metodologia per l’individuazione di indicatori di risultato appropriati che siano specifici per contesto. La verifica dei target pianificati e la comunicazione sui risultati conseguiti rimarrà di competenza degli Stati membri (cfr. la risposta alla raccomandazione n. 6).

— Raccomandazione 4: In fase di pianificazione dei programmi di spesa dell’UE, la Commissione e gli Stati membri dovrebbero prestare maggiore attenzione alla definizione di obiettivi SMART, come pure all’individuazione e limitazione dei rischi che possono presentarsi nel corso dell’attuazione (cfr. paragrafo 8.57). — La Commissione si sforza sempre di definire obiettivi SMART e di curare l’individuazione e la mitigazione dei rischi che potrebbero presentarsi in fase di realizzazione. Tali sforzi saranno ulteriormente moltiplicati in futuro.

— Raccomandazione 5: Il rendere conto della gestione dovrebbe anche comprendere la presentazione di relazioni sui risultati, verificando la corrispondenza tra le realizzazioni attese nel piano di gestione e quelle illustrate nella relazione annuale di attività (cfr. paragrafo 8.58). — La Commissione concorda nel ritenere importante per l’affidabilità della gestione che i risultati presentati corrispondano agli obiettivi e agli indicatori fissati nel piano di gestione, come già avviene per la stragrande maggioranza di essi; essa conviene altresì sull’opportunità di adottare adeguati sistemi di monitoraggio e controllo che forniscano informazioni affidabili da presentare in sede di comunicazione dei risultati. La Commissione dovrebbe mantenere un approccio flessibile per poter riferire i dati più recenti nella relazione annuale di attività, anche laddove non fossero stati previsti nel piano di gestione. Tuttavia, essa presenterà i dati in modo da consentire la comparabilità dei due documenti.