COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 8.6.2011 
SEC(2011) 687 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO 
che accompagna il documento 
Proposta di 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
relativa al diritto di accesso ad un difensore e al diritto alla notifica a terzi dello stato di 
detenzione nel procedimento penale 
{COM(2011) 326 definitivo} 
{SEC(2011) 686 definitivo}  
 
IT 1   IT SINTESI DELLA VALUTA ZIONE DELL'IMPATTO  
La valutazione d’impatto si riferisce ad una misu ra relativa ai diritti a favore di indagati ed 
imputati nel quadro di un procedimento penale , di accedere ad un difensore e di comunicare 
l’arresto ad un terzo. Questo provvedimento in tende stabilire norme minime nell’intera UE 
per regolamentare il diritto di accesso ad un di fensore e il diritto a comunicare l’arresto.  
Problemi  
I problemi di carattere generale identificati nella  valutazione d’impatto sono (1) l’insufficiente 
fiducia reciproca fra autorità giudiziarie degli Stati membri; (2) l’insufficiente livello di tutela dei diritti fondamentali nei procedimenti penali nell’Unione. Il problema specifico è il livello 
insufficiente di accesso ad un difensore e di co municazione dell’arresto in molti Stati membri. 
Questa situazione si presenta in diverse fo rme: diversi Stati membri attualmente non 
riconoscono all’indagato il diritto di rivolgersi ad un difensore prima
 di qualunque 
interrogatorio di polizia e/o di fars i assistere da un difensore durante  l’interrogatorio. La Corte 
europea dei diritti dell’uomo ha ritenuto che g li indagati hanno diritto sia a consultare un 
avvocato sin dal primo interrogatorio di polizia, sia a che il difensore possa svolgere un ruolo 
attivo nella loro difesa durant e l’interrogatorio di polizia ( Salduz v Turkey , Brusco v France ). 
Vi sono differenze fra gli Stati membri quanto alla  possibilità di rinuncia re al proprio diritto 
ad un difensore. La raccolta di prove in asse nza di un difensore è valutata diversamente da 
uno Stato membro all’altro. Infi ne, nel quadro di un proced imento di mandato d’arresto 
europeo, non vi sono norme a livello dell’UE ch e regolino l’assistenza legale al ricercato, 
tanto nello Stato emittente quanto nello Stato di  esecuzione, situazione che va a ulteriore 
discapito della fiducia. Tutto ciò è ampiamente illustrato attraverso lo studio di alcuni casi 
nella valutazione d'impatto. Con riferimento a lla comunicazione dell’arresto, il Comitato per 
la prevenzione della tortura (CPT ), nei suoi contatti con detenu ti in occasione di visite nei 
paesi interessati, ha ripetutamente rilevato cas i in cui il diritto a comunicare l’arresto esiste 
sulla carta, ma nella pratica non è concesso a tutti i de tenuti o lo è con considerevole ritardo 
(spesso solo dopo che la procedur a ha raggiunto una determinata fase, ossia è gi unta innanzi 
all’autorità giudiziaria), nonché casi in cui n on è fornito al detenuto alcun riscontro sul 
contatto stabilito con la persona da lui indicata.  
Sussidiarietà : si considera che sia necessario un interven to a livello dell’Unione sulla base, tra 
l’altro, della dimensione transnazionale del probl ema legata alla mobilità dei cittadini (inclusi 
i criminali), delle carenze nei meccanismi di attuazione della CEDU e della Convenzione sulla prevenzione della tortura e sulla possibilità  di accedere alla comple ta serie di strumenti 
di esecuzione dell'Unione europea che accompagnerebbero un'azione a livello UE.  
Obiettivi
 
Qualunque provvedimento adottato a livello dell ’UE in merito all’accesso ad un difensore 
realizza i seguenti obiettivi  generali e specifici:  
Obiettivi 
generali:  • Migliorare la cooperazione giudi ziaria nell’Unione europea  
• Garantire un livello adegua to di tutela dei dirit ti fondamentali per tutti i 
cittadini nei procedimenti penali  
Obiettivi 
specifici:  • Ridurre i costi di ritardi, dinieghi, ricorsi nell’esecuzione di richieste di 
cooperazione giudiziaria fra Stati membri 
 
IT 2   IT • Garantire che indagati o imputati abbiano adeguato accesso ad un 
difensore nel procedimento penale 
• Assicurare che indagati o imputati priv ati della libertà personale abbiano il 
diritto di comunicare ad un terzo da essi  scelto tale privazione della libertà 
personale  
 
Opzioni  
Nella valutazione d'impatto sono state defi nite le seguenti opzioni di intervento: 
• Opzione politica 1: conservazione dello status quo.  Tale opzione implica che non viene 
adottato alcun intervento  a livello dell'Unione europea.  
• Opzione politica 2:  una raccomandazione  sulle buone prassi  relative al diritt o di indagati e 
imputati di avere accesso ad un dife nsore e di comunicare l’arresto.  
• Opzione politica 3:  una direttiva che introduce norme minime che recepiscano l’ acquis  
della Corte europea de i diritti dell’uomo  (ovvero, la Convenzione e la giurisprudenza della 
Corte europea dei diritti dell’uomo ) e le raccomandazioni del CPT sulla comunicazione 
dell’arresto e rafforzino l’applicazione de gli strumenti di riconoscimento reciproco. 
• Questa opzione coprirebbe cinque aspetti specifici dei diritti all’accesso ad un 
difensore e alla comunicazione dell’arresto, in particolare garantirebbe la rapidità 
dell’accesso, specificherebbe il contenut o dell’accesso e il diritto ad avere un 
riscontro della comunicazi one dell’arresto, introdurre bbe la possibilità di 
rinunciare al diritto e i mezzi di ricors o ed estenderebbe l’applicazione al 
procedimento di mandato d’arresto europeo nello Stato emittente come in quello di esecuzione. 
• Opzione politica 4:  una direttiva che applichi la  raccomandazione del CPT sulla 
comunicazione dell’arresto e stabilisca ulteriori norme che vanno al di là dell’ acquis  della 
Corte europea dei diritti dell’uomo sull’ accesso ad un difensore e che rafforzi 
l’applicazione degli strumen ti di riconoscimento reciproco. 
• Questa opzione, oltre a quanto descritto pe r l'opzione 3 (introducendo al contempo 
lo stesso diritto alla comunicazione dell' arresto), garantisce che l'accesso ad un 
difensore sia concesso prima (anziché al  momento) di qualunque interrogatorio; 
imporrebbe un mezzo di difesa obbligatorio di carattere generale e introdurrebbe il 
divieto di utilizzare materiale probatorio o ttenuto in violazione del diritto ad un 
difensore.  
IMPATTI  
Efficacia nel conseguimento degli obiettivi  
• Opzione politica 1: Poiché la CEDU e la giurispruden za della Corte europea dei diritti 
dell’uomo nonché le raccomandazioni del CP T non sono attuate in modo uniforme da parte 
degli Stati membri, il livello di  tutela degli indagati rimane attualmente inadeguato. Inoltre, 
la CEDU e la relativa giurisprudenza non copro no taluni aspetti del problema che sono di 
centrale importanza per garant ire un processo equo, ad es empio il procedimento di 
mandato d’arresto europeo. 
• Opzione politica 2:  Non è certo che la raccomandazione in quanto strumento non 
vincolante, sia attuata pienamente da parte di tutti gli Stati membri, in particolare quelli che 
 
IT 3   IT attualmente non rispettano gli standard minimi della Corte europea de i diritti dell’uomo e 
le raccomandazioni del CPT. 
• Opzione politica 3:  questa opzione avrebbe tutti i punti di forza dello strumento 
legislativo (natura vincolante, el evato livello di applicabilità). In particolare, la conformità 
all’acquis  della Corte europea dei diritti dell’uomo e alle raccomandazioni del CPT nonché 
la cooperazione giudiziaria  saranno rafforzate dalle misure specifiche seguenti:  
1. applicabilità nel tempo - il diritto all’accesso ad un difensore è previsto sin 
dal primo interrogatorio di polizia e la  comunicazione dell’arresto sin dal 
momento in cui la persona è privata della libertà personale   
2. campo di applicazione materiale - è prevista una regolamentazione specifica 
dell’attività che può essere sv olta dal difensore, mentre il diritto a comunicare è 
rafforzato dall’obbligo di  fornire il riscontro  
3. rinuncia al diritt o ad un difensore   
4. conseguenze delle violazioni – é previsto che gli Stati membri istituiscano i 
mezzi di ricorso in caso di viol azione del diritto ad un difensore  
5. mandato d'arresto europeo - la persona oggetto di mandato è assistita da un 
difensore sia nello Stato membro emittente che in quello dell'esecuzione.  
• Opzione politica 4:  con questa opzione, oltre a qua nto descritto per l'opzione 3 
(introducendo al contempo lo stesso diritto alla comunicazione dell'arresto), la direttiva 
garantirebbe che l'accesso ad un difensore sia concesso prima (anziché al momento) di 
qualsiasi interrogatorio,  istituirebbe il principio generale della difesa obbligatoria,  
introdurrebbe il divieto di utilizzare materiale probatorio ottenuto in violazione del diritto 
ad un difensore.  Di conseguenza, questi tre elementi aggiuntivi (aspetti n. 1, 3 e 4) 
approfondirebbero la cooperazi one giudiziaria come segue:  
1. applicabilità nel tempo - permettere l’accesso ad un difensore già prima 
dell’interrogatorio iniziale di polizi a garantirebbe che l’indagato possa 
preparare la propria difesa pr ima di essere interrogato;  
2. difesa obbligatoria:  il requisito per cui un indagato deve essere sempre 
assistito da un difensore rappresenterebbe  di per sé lo strumento di maggior 
impatto sull’incremento della fiducia fra autorità giudiziarie; 
3. conseguenze delle violazioni – sancire a livello dell’Unione europea che le 
prove raccolte in violazione del diri tto ad un difensore non possono essere 
utilizzate durant e il processo.  
Impatto sui diritti fondamentali  
• Opzione politica 1: i diritti fondamentali co ntinueranno ad e ssere tutelati in modo diverso 
a seconda dei diversi sistemi nazi onali. La Carta dei diritti f ondamentali sarà applicata solo 
qualora sia chiamato in causa il diritto dell'Unione europea, ad esempio nel quadro del mandato d'arresto europeo. 
• Opzione politica 2:  l’impatto di questa opzione e il  rafforzamento del diritto ad un 
processo equo, del diritto alla difesa dell’indagato e dell’imp utato, nonché della protezione 
contro i maltrattamenti dipenderebbero dal modo in cui gli Stati membri implementano la raccomandazione UE.  
 
IT 4   IT • Opzione politica 3:  il diritto alla libertà e alla sicurezza  (articolo 6 della Carta; articolo 
5 della CEDU), il  diritto ad un ricorso effe ttivo e ad un giudice imparziale  (articolo 47 
della Carta; articoli 6 e 13 della CEDU), nonché la presunzione d’innocenza e i diritti 
della difesa  (articolo 48 della Carta; articolo 6 della  CEDU) risulterebbero rafforzati. Sia il 
diritto di accesso ad un difensore che il diritto alla comunicazione dell’arresto costituiscono garanzie esplicite  contro i maltrattamenti e fa nno ostacolo ad una eventuale 
violazione della proibizione della tortura  (articolo 4 della Carta e articolo 3 della CEDU). 
Il diritto alla comunicazione della detenzione promuove il diritto al rispetto della vita 
privata e familiare  (articolo 7 della Carta e articolo 8 della CEDU). 
• Opzione politica 4:  il diritto alla libertà e alla sicurezza  (articolo 6 della Carta; articolo 
5 della CEDU), il diritto ad un ricorso effetti vo e ad un giudice imparziale  (articolo 47 
della Carta; articoli 6 e 13 della CEDU), nonché la presunzione d’innocenza e i diritti 
della difesa  (articolo 48 della Carta;  articolo 6 della CEDU) risulterebbero rafforzati. Il 
diritto ad un ricorso effettivo risulterebbe ulteriormente garantito dall’introduzione del 
divieto di usare materiale probatorio ottenuto in violazione del diritto alla consulenza 
legale durante il processo.  
• Impatto economico e finanziario
 
• Opzione politica 1: Benché non vi sia un immediato aggr avio dei costi associato a questa 
opzione, essa non porterà ad una riduzione dei costi nel bilancio degli Stati membri per 
l'applicazione della legge e dei costi per i singo li indagati o imputati connessi all'appello e 
alle azioni penali annullate/ritar date a causa di un insuffici ente accesso ad un difensore.   
• Opzione politica 2:  l’impatto dipende dal livello di attu azione da parte degli Stati membri 
di tutte o alcune delle disposizioni contenute nella raccomandazione. 
• Opzione politica 3:  il carico finanziario per uno Stato membro di media grandezza si 
colloca entro uno spettro di circa 300 000 EUR per un grande Stato membro e fra 4 100 
EUR e 70 950 EUR per uno Stato me mbro di piccole dimensioni . Vi sarà anche un 
impatto economico e finanziario per le persone fisiche, che é quantificato nella valutazione 
d’impatto in circa 1 500 EUR  per ogni persona soggetta a mandato d’arresto europeo. 
• Opzione politica 4:  L’impatto finanziario di questa opz ione sugli Stati membri può essere 
stimato a 179 milioni di euro per uno Stato di grandi dimensioni e a circa 110 milioni  di 
euro per uno Stato membro medio/grande. Per quel che riguarda i cos ti finanziari per le 
persone fisiche, essi sono calcolati fra 4 170 EUR  e 5 200 EUR  per indagato/imputato per 
causa (persone oggetto di pro cedimento penale) e di circa 1 500 EUR per persona per 
causa (persone oggetto di un mandato d'arresto europeo). 
Impatto sui sistemi della giustizia nazionali  
• Opzione politica 1:  la necessità di dare attuazione a certe sentenze della Corte europea dei 
diritti dell’uomo e alle racco mandazioni del CPT può addirittura aumentare le divergenze 
esistenti, dal momento che vi sono indicazioni  secondo cui gli Stati membri interpretano le 
pronunce della Corte in modi diversi. 
• Opzione politica 2:  é improbabile che questo effetto si a più significativo di quello delle 
pronunce della Corte europea dei diritti de ll'uomo e della raccomandazioni del CPT 
singolarmente.  
• Opzione politica 3:  Questa opzione garantirebbe che i sistemi di giustizia nazionali siano 
nelle grandi linee resi conformi ai precetti della CEDU e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo nonché alle r accomandazioni del CPT, cambiamento che 
richiede alcune riforme legislative. 
 
IT 5   IT • Opzione politica 4:  Al fine di conformarsi al dispos to della direttiva, dovranno essere 
intraprese importanti riforme legislative. Ce rti Stati membri possono incontrare difficoltà 
ad accettare alcuni dei requi siti posti da questa opzione. 
• Confronto delle opzioni 
L’opzione politica 3 mostra la migliore combin azione di costi ed efficacia nel raggiungere gli 
obiettivi. È pertanto l’opzione preferita:   
 
IT 6   IT  
Obiettivi/costi  Opzione politica 
1 Opzione politica 2  Opzione politica 3 
 Opzione politica 4 
 
Risparmi legati 
alla migliore 
cooperazione giudiziaria 
 0 √ √√ √√[√] 
Impatto sui 
diritti 
fondamentali  Basso  Basso  Medio a elevato  Elevato  
Impatto 
economico e 
finanziario 
(cfr. tabelle agli 
allegati V e VI 
per una completa 
illustrazione )   
 
01 
  
 
Variabile, a seconda 
del livello di 
attuazione delle 
disposizioni della 
raccomandazione da 
parte degli Stati 
membri  
  
Per gli Stati 
membri: 
 
 
Il costo di fornire 
l’accesso ad un 
difensore nei 
procedimenti di 
mandato d’arresto 
europeo nello Stato 
dell’esecuzione è 
stimato fra 300 000 
EUR  per uno Stato 
membro grande e 
fra 4 100 EUR e 
70950 EUR per 
uno Stato membro piccolo [su riserva 
di quanto 
menzionato nella 
tabella al punto 
5.3.3]. 
 
NB: tutti i requisiti 
aggiuntivi imposti 
dalla direttiva al di 
là di quanto 
previsto 
dall'opzione 1 sono 
risultati neutri in 
termini di costi 
(cfr. un'ulteriore 
analisi di tutti 
questi dati nella 
tabella all’allegato 
V)
 
  
 
Per gli Stati membri: 
Il costo iniziale di questa 
opzione sarebbe di  
179 milioni di euro per 
uno Stato membro 
grande e di circa 
110 milioni  di euro per 
uno Stato membro 
medio [su riserva di 
quanto menzionato nella 
tabella al punto 5.3.4] .  
 
 
Il costo di questa 
opzione al termine 
dell’attuazione si 
collocherebbe fra 309 
milioni  di euro per uno 
Stato membro grande 
con un sistema generoso 
di gratuito patrocinio, e 
137 046 EUR  per uno 
Stato membro medio con 
un accesso più ristretto 
al gratuito patrocinio. 
 
Il costo di fornire 
l’accesso ad un difensore 
nei procedimenti di 
mandato d’arresto 
europeo nello Stato 
membro dell’esecuzione 
è stimato fra 300 000  
EUR per uno Stato 
membro grande e fra 
4100 EUR  e 70950 
EUR  per uno Stato 
membro piccolo. 
 
NB: tutti i requisiti 
aggiuntivi imposti dalla 
direttiva al di là di 
quanto previsto 
                                                 
1 Come illustrato sopra al punto 5.3.1, tuttavia, questa opzione comporterà costi considerevoli per gli 
Stati membri che non rispettano i precetti della CEDU. 
 
IT 7   IT dall'opzione 1 sono 
risultati neutri in termini 
di costi. 
(cfr. un'ulteriore analisi 
di tutti questi dati nella 
tabella all’allegato VI)  
 
 Per le persone 
fisiche: 
nessuno  Per le persone 
fisiche : 
nessuno   
Per le persone 
fisiche : circa 1 500 
EUR  per persona 
oggetto di mandato 
d'arresto europeo   
Per le persone fisiche: 
1. Persone oggetto di 
procedimento penale: fra 
4 170 EUR  e 5 200 
EUR  per 
indagato/imputato per 
caso.  
2. Persone oggetto di un 
mandato d’arresto 
europeo: circa 1 500 
EUR  per persona  
 
Impatto sui 
sistemi della 
giustizia 
nazionali  0 Basso a medio  Medio a elevato  Elevato  
Appare evidente che l’opzione 4 è la più e fficiente nel realizzare gli obiettivi generali e 
specifici; ciononostante, l’ opzione 3 è solo limitatamente meno efficiente. Tuttavia, in termini 
di efficienza, i costi per gli Stati membri legati all'opzione 4 (dell'ordine  di diverse centinaia 
di milioni di euro) sono incomparabilmente più elevati di quelli prospettati in conseguenza 
dell'opzione 3 (300 000 EUR per Stato membro). Pertanto, la diversa dimensione dei costi 
non sembra essere compensata dal guadagno marginale in termini di raggiungimento degli obiettivi. Per quanto riguarda l’im patto finanziario sulle persone fisiche, si rileva anche una 
marcata differenza fra l’opzione  3 e l’opzione 4, dove quest’ultim a rappresenta un costo fino a 
diverse migliaia di euro pe r persona per causa penale. 
V
ALORE AGGIUNTO UE E PROPORZIONALITÀ DELL ’OPZIONE PREFERITA  
L’opzione preferita garantirà ch e tutti gli indagati e imputati nell’Unione europea godano di 
un adeguato ed effettivo accesso ad un difensore. Inoltre, tutti gli indagati e imputati privati 
della libertà personale avranno il diritto di comunicare il loro arresto a te rzi. La direttiva 
creerà obblighi in capo agli Stati membri che,  una volta implementati, potranno essere fatti 
valere dinanzi alle autorità giurisdizionali de gli Stati membri. La Corte di giustizia europea 
costituirà il mezzo di ricorso in caso di mancat o rispetto e ciò, congiuntamente al potere della 
Commissione di promuove re procedimenti di infrazione contro gli Stati membri, creerà forti 
incentivi affinché questi ultimi rispettino i propri obblighi derivanti dalla direttiva.  
Il diritto di accesso ad un difensore e alla comunicazione dell’arres to dovrebbe apparire 
esplicitamente nell’ordinamento dell’Unione europea, dato che gli articoli 4, 7, 47 e 48 della 
Carta sanciscono la tu tela contro i maltrattamenti, il diri tto alla tutela de lla vita privata e 
familiare, il diritto ad un ricorso effettivo e ad  un giudice imparziale, così come i diritti della 
difesa e la presunzione d’innocenza.  L’articolo 82, paragrafo 2, del TFUE prevede una chiara 
 
IT 8   IT base giuridica per la definizione di norme mini me a livello dell’UE relativamente ai diritti 
della persona in materia penale.  
Inoltre, l’opzione preferita dovrebbe condurre a risparmi sui costi grazie ad una riduzione del 
numero degli appelli, delle condanne della Cort e europea dei diritti de ll’uomo o di ritardi in 
procedimenti di cooperazione giudiziaria.  Detti risparmi possono essere stimati, per tutti gli 
Stati membri per i prossimi dieci anni, fra 3,73 milioni  e 11,19 milioni  di euro.   
MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Dal momento che la direttiva riflette, almeno in parte, obblighi esistenti derivanti dalla CEDU 
o che già esistono in una certa forma in alcuni St ati membri, si ritiene ch e una scadenza in due 
fasi darebbe loro il tempo sufficiente per porre in essere le modifiche necessarie alle rispettive 
leggi e pratiche nazionali. La combinazione del diritto di accesso ad un difensore e alla 
comunicazione dell’arresto in un solo provvedimento c on la stessa data di attuazione faciliterà 
21 Stati membri in cui le disposizioni normative sull’accesso ad un difensore e sulla comunicazione dell’arresto sono già al moment o contenute nello stesso testo legislativo 
nazionale. Inoltre, per molti St ati membri questa non sarà la prima occasione in cui la 
questione viene trattata, dato che possono trarre spunto dalle risposte già date da molti di loro 
alle raccomandazioni del CPT sulla comunicazi one dell’arresto. Le riforme del sistema 
giudiziario che sono state portate avanti di recente in  alcuni Stati membri al fine di allineare la 
normativa nazionale alla giurisprudenza della Co rte europea dei diritti dell'uomo mostra che 
cambiamenti profondi possono essere effettuati anche in un periodo ancora più breve.  
Oltre ad un piano di attuazione che accompagne rà la proposta di direttiva, quest’ultima 
disporrà che gli Stati membri debbano riferire in merito all’effettiva attuazione delle misure legislative o non legislative sulla base della na tura delle modifiche proposte. La Commissione 
prevede di svolgere uno specifico studio fattuale che si concentri sulla raccolta dei dati nei 3-5 
anni successivi all’a ttuazione della proposta.