IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
 
che accompagna la 
 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSION E AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E 
AL COMITATO DELLE REGIONI 
Rendere più mirati gli aiuti agli agricoltor i delle zone caratterizzate da svantaggi 
naturali 
 
Sintesi della valutazione d'impatto  
{COM(2009) 161 definitivo} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Sintesi della valutazione d'impatto  
Rendere più mirati gli aiuti agli agricoltor i delle zone caratterizzate da svantaggi 
naturali 
1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Il regime di aiuto agli agricoltori delle zo ne svantaggiate (ZS), in  vigore dal 1975, offre un 
sostegno per il proseguimento dell'attività agricola  e la conservazione dell'ambiente naturale 
nelle zone montane, nelle zone svantaggiat e diverse da quelle montane (le cosiddette 
ZS intermedie) e nelle zone cara tterizzate da svantaggi specifici. 
La logica di intervento delle indennità a favore delle ZS – ora denominate "indennità 
compensative degli svantaggi naturali" (ICS N) – è stata riveduta nel 2005 al fine di 
potenziarne il contributo alla strategia di  sviluppo sostenibile dell'UE e a seguito di 
incongruenze rilevate dalla Corte dei conti nel 2003, con particolare riguardo alla 
delimitazione delle ZS intermedie. 
Tuttavia, il nuovo quadro normativo per le ICSN de ve essere ancora completato, in quanto 
nel 2005 non è stato possibile raggiungere un accordo in sede di Consiglio su un eventuale nuovo sistema, uniforme a livello comunitario, per la classificazi one delle zone caratterizzate 
da svantaggi naturali, diverse dalle zone montane e dalle zone  caratterizzate da svantaggi 
specifici, che corrispondesse ai nuovi obiettivi politici. La pr esente revisione  si prefigge 
pertanto di portare a termine l'iter avviato nel 2005, lasciando peraltro la porta aperta ad 
ulteriori sviluppi dell'impos tazione politica oltre il 2013. 
I problemi da affrontare sono i seguenti: 
• incoerenza dell'attuale delimitazione delle ZS intermedie, basata in parte su criteri 
socioeconomici, con gli obiettivi  riveduti del regime ICSN, che è incentrato sulla gestione 
del territorio anziché su obiettivi socioeconomici; 
• estrema varietà di criteri appl icati dagli Stati membri per designare le ZS intermedie, con 
conseguente mancanza di traspa renza che potrebbe a sua volta ingenerare discriminazioni 
tra i beneficiari; 
• scarso orientamento degli aiuti verso le zone più a rischio di  abbandono della terra. 
Va rilevato che l'articolo 37 del regolamento (CE) n. 1698/2005
1 ha introdotto una modifica 
riguardo al calcolo delle inde nnità. Questa disposizione, ch e entrerà in vigore una volta 
ultimata la revisione delle ZS, dovrebbe contribu ire notevolmente all'ef ficacia del regime di 
aiuto. 
                                                 
1 Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277 del 21.10.2005, pag. 1). 
IT 3   IT 2. SUSSIDIARIETÀ  
La presente revisione non costit uisce una riforma di vasta portat a, bensì l'aggiornamento di un 
regime esistente nell'ambito della politica agricola comune. Si limita infatti ad adeguare il sistema di delimitazione delle ZS e di erogazion e delle indennità agli obiettivi definiti dal 
Consiglio nel 2005. 
Negli obiettivi della revisione è implicito un pot enziale di semplificazione, conseguente alla 
maggiore trasparenza della delimitazione delle zo ne ottenuta grazie a cr iteri oggettivi comuni. 
3. O
BIETTIVI  
Di fronte ai problemi sopra ricordati, la re visione si prefigge i seguenti obiettivi: 
• adeguare il sistema di delimitazione delle ZS  intermedie e di erogazione delle indennità 
all'impostazione incentrata sulla gesti one del territorio, adottata nel 2005; 
• rendere più trasparente e obiettiva la delim itazione delle zone nell'insieme dell'UE; 
• conferire all'aiuto maggiore e fficacia e un orientamento più mirato alle zone in cui il 
rischio di abbandono della terra è maggiore. 
L'insufficienza di dati non consente per il momento alla Commissione  di presentare una 
proposta legislativa corroborata da un'analisi approfondita di un eventuale nuovo sistema di 
delimitazione delle zone. Le informazioni necessa rie per valutare i possibili effetti di un 
nuovo modello di delimitazione su scala locale sono infatti dis ponibili o reperibili soltanto a 
livello nazionale. Si prevede pe rtanto di preparare il terreno per una successiva proposta 
legislativa nelle seguenti tre fasi:  
(1) adozione di una comunicazione della Co mmissione che espone un resoconto della 
situazione e invito rivolto agli Stati memb ri a simulare l'applicazione, sul loro 
territorio, di eventuali criteri comuni per la delimitazione delle zone  caratterizzate da 
svantaggi naturali, diverse dall e zone montane e dalle zone caratterizzate da svantaggi 
specifici; 
(2) trasmissione delle simulazioni degli Stati membri alla Commissione nell'autunno del 
2009; 
(3) una volta ricevute le simulazi oni degli Stati membri, comp letamento della valutazione 
d'impatto ed elaborazione della proposta legislativa nel più breve tempo possibile. 
4. OPZIONI POLITICHE  
Sono state profilate quattro opzioni di revi sione, sottoposte a consultazione pubblica il 
22 maggio 2008. 
Opzione 1: status quo+  
Designazione delle zone 
IT 4   IT In questo scenario viene chiesto agli Stati memb ri di eliminare gli indicatori socioeconomici 
attualmente in uso per la delimitazione delle ZS e di individuare i crit eri ritenuti più adatti 
per la definizione degli svanta ggi naturali pregiudizievoli per l'agricoltura. Gli Stati membri 
che ricorrono a un sistema di indice possono co ntinuare a usarlo, dopo averne eliminato gli 
indicatori socioeconomici. Gli altri Stati me mbri sono invitati a fo rmulare un insieme di 
parametri pedoclimatici adatti alla loro s ituazione. La Commissione dovrà valutare 
l'idoneità dei sistemi utilizzati dagli Stati memb ri rispetto agli obiettivi del regime ICSN. 
 
Condizioni di ammissibilità 
Gli Stati membri hanno facoltà di  stabilire condizioni di ammi ssibilità a livello  aziendale nei 
loro programmi di sviluppo rurale, in modo da  limitare le indennità a determinati sistemi 
agricoli. La Commissione valuterà se tali criteri sono obiettivi, non discriminatori e 
compatibili con le finalità del provvedimento e con gli impegni internazionali dell'UE.   
 
Le opzioni 2, 3 e 4 si basano sullo stesso meto do di delimitazione delle zone, imperniato su 
otto parametri biofisici comuni scelti da un gruppo di esperti nella valutazione  del suolo, del 
clima e del terreno, coordinato da l Centro comune di ricerca. La  definizione e l'applicazione 
dei parametri sono descritte ne lla comunicazione della Commissione, cui la presente sintesi è 
allegata. 
Opzione 2: parametri comuni 
Designazione delle zone 
Le ZS intermedie vengono designate in funzio ne dei parametri biofisici comuni elencati 
nell'allegato alla comunicazione. 
 
Condizioni di ammissibilità 
Gli Stati membri hanno facoltà di  stabilire condizioni di ammi ssibilità a livello  aziendale nei 
loro programmi di sviluppo rurale, in modo da  limitare le indennità a determinati sistemi 
agricoli. La Commissione valuterà se tali criteri sono obiettivi, non discriminatori e 
compatibili con le finalità del provvedimento e con gli impegni internazionali dell'UE. 
 
Opzione 3: condizioni di ammissibilità 
Designazione delle zone 
Le ZS intermedie vengono designate in funzio ne dei parametri biofisici comuni elencati 
nell'allegato alla comunicazione. 
Condizioni di ammissibilità 
Gli Stati membri sono invitati a stabilire opportune condizioni ch e permettano di limitare il 
sostegno all'agricoltura estensiva, positiva per il  suo contributo alla gestione sostenibile del 
territorio, escludendo dal regime di indennit à i sistemi agri coli intensivi. La normativa 
IT 5   IT comunitaria formulerà un quadro generale in ma teria di ammissibilità, indicando i principi e 
i tipi di criteri da applicare per escludere i sistemi intensivi (ad es. densità massima del 
bestiame, resa media, reddito lordo standard). All'interno di tale quadro, gli Stati membri 
sceglieranno gli indicatori più adatti e fissera nno i relativi valori limite nei programmi di 
sviluppo rurale. Le condizioni di ammissib ilità devono essere obiettive, non discriminatorie 
e compatibili con le finalità del provvedimento e con gli impegni internazionali dell'UE.   
 
Opzione 4: alto pregio naturale 
Designazione delle zone 
Questa opzione implica una delimitazione più mirata delle zone: verrebbero a qualificarsi 
come ZS soltanto le aree classificate come "habitat agricoli di alto pregio naturale" 
all'interno delle zone caratterizzate da svantaggi naturali. 
La delimitazione delle ZS intermedie si svolge rebbe in due fasi: in un primo tempo, secondo 
lo stesso metodo impiegato nelle opzioni 2 e 3, cioè sulla base dei parametri biofisici 
comuni; le zone risultanti da questa prim a delimitazione verrebbero poi ulteriormente 
circoscritte, in modo da corrispondere unicamente agli ha bitat agricoli di  alto pregio 
naturale, definiti come le zone d'Europa in cui l'agricoltura costituisce un importante (di 
solito il principale) uso del territorio e in cui l'agricoltura stessa si accompagna o serve da 
sostegno a una considerevole dive rsità di specie e di habitat,  oppure alla presenza di specie 
la cui conservazione è di importanza europea,  nazionale e/o regionale (o a entrambe le 
situazioni). 
 
Condizioni di ammissibilità 
Gli Stati membri hanno facoltà di stabilire condizi oni di ammissibilità  secondo criteri 
trasparenti, obiettivi e non discriminatori, compatibili con le finalità del provvedimento.   
 
In tutte le opzioni, le indenni tà sono calcolate in base ai costi aggiuntivi e al mancato 
guadagno derivanti dallo svantaggio che caratterizza la zona intere ssata, nel rispetto dei limiti 
minimi e massimi fissati dal Consiglio. 
5. VALUTAZIONE DELL 'IMPATTO  
5.1. Insufficienza di dati e difficoltà di valutazione dell'opzione 4 
Come già osservato, la presente analisi è limita ta dal fatto che i dati utili sono disponibili 
soltanto a livello nazion ale. In questa fase, la valutazione  può fornire solo indicazioni ed 
estrapolazioni dei tipi di effetti che potrebbero scaturire dalla revisione; quest'ultima potrà essere portata avanti solo dopo che gli Stati membri avranno effettuato le simulazioni. 
La valutazione dell'opzione 4 "alto pregio natu rale" si scontra con ostacoli considerevoli e 
oggettivi. La definizione di indicatori dell'alto  pregio naturale (APN) nell'ambito del quadro 
comune per la sorveglianz a e la valutazione dello sviluppo rurale non è ancora 
sufficientemente sviluppata e pro cede con ritmi diversi a seconda  degli Stati membri. In tali 
IT 6   IT condizioni è estremamente difficile stabilire un  modello analitico che combini indicatori di 
svantaggio naturale e indicatori APN e che po ssa servire come base per la valutazione. 
In mancanza di elementi sufficientemente chiari sugli indicatori APN, è quindi sembrato 
opportuno lasciare da parte l'opzione 4 sul breve periodo, senza escluderne la plausibilità in 
una prospettiva a lungo termine. 
5.2. Aiuti trasparenti e mirati 
L'opzione "status quo+" lascerebbe in gran part e sussistere la mancanza di trasparenza, di 
obiettività e di fondatezza scient ifica dei criteri di classific azione, come pure il rischio di 
discriminazioni tra i beneficiari per il quale l'attuale sistema di  delimitazione è stato criticato. 
Le opzioni 2 e 3 migliorerebbero entrambe la trasparenza e l'orientamento mirato del regime 
di indennità, grazie al sistema di delimitazione  comune. Nell'opzione 2, la mancanza di un 
approccio comune per rendere gli aiuti ancora più mirati tramite condizioni di ammissibilità 
comporta il rischio che il soste gno non sia sufficientemente circos critto; tuttavia, in confronto 
all'opzione 3, l'opzione 2 permette una migliore risposta alle esigenze locali. 
5.3. Impatto socioeconomico   
Il principale tipo di impatto socioeconomico at teso dalla revisione del regime ZS concerne il 
reddito delle aziende agricole nelle zone interessate  dal nuovo sistema di delimitazione e di 
indennità. I dati al momento dis ponibili non consentono di indivi duare le zone che sarebbero 
interessate da un cambiamento della qualif ica di ZS nelle opzioni presentate. 
In sintesi, si può affermare che l'impatto  negativo della perdita della qualifica di 
ZS conseguente all'applicazione di un nuovo cr iterio di delimitazione  sarebbe più o meno 
rilevante a seconda dell'impor tanza dell'indennità ZS nel re ddito aziendale. Sotto questo 
profilo, l'opzione status quo+  avrebbe l'impatto più limita to, non implicando cambiamenti di 
rilievo rispetto all'attuale delimitazione. 
Nelle opzioni 2 e 3  sono possibili variazioni della delim itazione delle zone con effetti sia 
positivi che negativi sul reddito aziendale, ma  al momento attuale non sono stimabili per 
mancanza di dati idonei. In ogni caso, la perd ita della qualifica di ZS avrebbe conseguenze 
drammatiche e comporterebbe un grave deterioramen to della situazione di reddito (in termini 
di valore aggiunto netto dell'azienda) solo in un numero limitato di casi (il 3% del totale dei 
beneficiari). 
L'introduzione di un quadro comune per i crite ri nazionali di ammissibilità, prospettata 
nell'opzione 3 , permetterebbe di concentr are gli aiuti sui sistemi agricoli estensivi, meno 
redditizi e a più alto rischio di abbandono della terra. È quindi probabile che tale opzione 
abbia un impatto positivo sulle aziende a basso reddito e fortemente dipendenti 
dall'indennità ZS. 
– Va altresì rilevato che, in taluni Stati membri, gli agricoltori delle zone svantaggiate 
godono di una serie di agevolazi oni (per esempio sgravi fis cali previsti dalle normative 
nazionali) anche se non percep iscono l'indennità ZS in sens o stretto. In queste zone, un 
cambiamento della qualifica di ZS può avere sensibili ripercussioni  sul reddito delle 
aziende, per quanto non stimabili a livello UE. 
IT 7   IT – Nell'attuale fase dell'analisi non è possibile determinare se  e dove vi sarebbero degli 
agricoltori che perderebbero il beneficio dell'indennità ZS per effetto dell'eliminazione dei criteri socioeconomici. La probabilità e l'enti tà di simili casi potranno essere valutate sulla 
base delle simulazioni che verranno fornite  dagli Stati membri nell'autunno del 2009. In 
tale contesto, si deve tene r conto dei seguenti fattori: 
– se le altre misure della PAC disponibili nella regione – ad esempio ne ll'asse 3 del relativo 
programma di sviluppo rurale – siano atte a compensare gli svantaggi socioeconomici 
finora coperti dall'indennità ZS; 
– se si possano trovare soluzioni che perme ttano una transizione graduale al nuovo sistema 
di delimitazione. 
5.4. Vitalità delle comunità rurali 
Nelle zone in cui l'agricoltura rappresenta tutt ora la spina dorsale dell'economia locale, una 
modifica della delimitazione delle ZS e/o del regime di indennità rischia di avere un impatto considerevole sullo sviluppo de lla regione in generale. 
Certe comunità agricole sono più vulnerabili di altre al rischio di decl ino a causa del sistema 
di produzione, del limitato valore aggiunto, de lle dimensioni delle aziende o dell'ubicazione 
periferica. In molti casi il sistema di produzione  è particolarmente vulnerabile a causa delle 
condizioni naturali, sicché un orientamento degli ai uti più mirato alle z one caratterizzate da 
svantaggi naturali considerevoli potrebbe incidere pos itivamente sulla vita lità della zona in 
generale. 
Nei casi in cui il declin o non è legato alla presenza di svan taggi naturali, misure intese a 
stimolare la competitività del settore agricolo, a promuovere la diversificazione e ad introdurre strategie integrate di  sviluppo endogeno sarebbero più efficaci di un'indennità volta 
a compensare gli agricoltori per gli svantaggi naturali. 
5.5. Effetti ambientali   
Una delimitazione delle zone basata su un insi eme omogeneo di parametr i biofisici in tutta 
l'UE accrescerebbe la probabilità di concentrare gli aiuti sull'agricoltura estensiva, in quanto 
la designazione delle zone è inequivocabilmente legata agli svantaggi naturali che ostacolano l'attività agricola. Per questo motivo le opzio ni 2 e 3 sono più efficienti dell'opzione 1. 
L'opzione 2 lascerebbe agli Stati membri la f acoltà di stabilire condizioni di ammissibilità 
rispondenti a determinati requisiti di gestione del territorio. La delimitazione delle zone basata 
su parametri biofisici comuni orienterebbe gl i aiuti verso le zone caratterizzate da una 
predominanza dell'agricoltura estensiva e i beneficiari delle ICSN sarebbero tenuti a rispettare la condizionalità. Tuttavia, l'efficacia del regime  potrebbe essere sminuita da un orientamento 
poco mirato degli aiuti, in partic olare nelle zone in cui i sistemi agricoli intensivi, solitamente 
associati ad un rischio ambientale maggiore, coesistono con sistemi estensivi. Pertanto, 
nell'opzione 2, il contributo delle ICSN alla gest ione sostenibile del territorio e agli obiettivi 
ambientali dell'UE dipenderà dall'applicaz ione che ne faranno gli Stati membri. 
Rispetto all'opzione 2, l'opzione 3 impone u lteriori requisiti in materia di pratiche 
agronomiche e limita il beneficio delle ICSN  ai sistemi agricoli che contribuiscono 
concretamente alla gestione sostenibile del territorio. L'indennità non copre tuttavia gli 
IT 8   IT impegni ambientali che vanno oltre il minimo  obbligatorio, limitandosi a indennizzare gli 
agricoltori per i costi e il mancato guadagno deri vanti dallo svantaggio naturale. L'opzione 3 
presenta dunque il massimo potenziale dal punt o di vista degli obie ttivi ambientali, a 
condizione che il regime di i ndennità venga applicato in si ntonia con le altre misure 
dell'asse 2. Per un'applicazione equilibrata dell'opz ione 3 si dovrà evitare, da un lato, che gli 
agricoltori vengano compensati due volte (con l'ICSN  e tramite altre misure dell'asse 2) per lo 
stesso impegno e, dall'altro, che gl i agricoltori delle zone caratte rizzate da svantaggi naturali 
siano esclusi dai pagamenti agroambientali appli cabili agli agricoltori di altre regioni che si 
trovano nelle stesse condizioni, il che cost ituirebbe ovviamente una discriminazione. 
6. CONFRONTO DELLE OPZIONI  
Nell'attuale fase del processo di revisione è pr ematuro accordare una netta preferenza all'una o 
all'altra opzione. Nondimeno, l'opzione "status quo+" non sembra dare una risposta 
soddisfacente alle critiche mosse all'attuale sist ema e l'opzione 4 (APN) non è attuabile a breve 
termine. 
Come indicato nella sezione 3, si intende port are avanti il processo di revisione e precisare 
ulteriormente le opzioni, in modo da attribuire  una preferenza sulla base della simulazione 
dell'utilizzo dei parametri biofisici co muni effettuata da gli Stati membri. 
7. SORVEGLIANZA E VALUTAZIONE  
Si prevede di utilizzare i seguent i indicatori per la sorveglianza delle indennità corrisposte agli 
agricoltori delle zone svantaggiate diverse dalle zone montane: 
Indicatori di 
riferimento  Biodiversità: habitat agricoli e forestali di alto pregio naturale  
Biodiversità: avifauna in habitat agricolo  
Input Spesa pubblica totale (rispetto al FEASR)  
Output  Numero di aziende beneficiarie nelle zone svantaggiate diverse dalle zone 
montane (classificate secondo il tipo di svantaggio: zone umide, zone collinari, ecc.) 
Superficie agricola interessata (secondo il tipo di superficie e il tipo di 
svantaggio)
 
Risultati  Superfici soggette a una gestione efficace del territorio, che hanno contribuito 
con successo a: 
potenziare la biodiversità migliorare la qualità dell'acqua 
attenuare i cambiamenti climatici 
migliorare la qualità del suolo 
 
evitare la marginalizzazione e l'abbandono delle terre  Indicatori 
comuni  
Impatto  Ripristino della biodiversità 
Conservazione di habitat agricoli e forestali di alto pregio naturale 
 
 
IT 9   IT Nel valutare il regime di aiuto riveduto si pres terà particolare attenzi one ai seguenti aspetti: 
– in che misura le ICSN hanno contribuito ad as sicurare la continuazi one dell'uso agricolo 
del suolo nelle zone caratteri zzate da svantaggi naturali, diverse dalle zone montane? 
– in che misura il regime ha contribuito al ma ntenimento o alla promozione di sistemi di 
produzione agricola sostenibili? 
– in che misura il regime ha contribuito a c onservare lo spazio rurale e a migliorare 
l'ambiente?