COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Una politica della concorrenza proattiva per un'Europa competitiva

1. Introduzione

Un mercato interno concorrenziale ed aperto offre la migliore garanzia che le imprese europee rafforzino la loro efficacia ed il loro potenziale d'innovazione. Una concorrenza vigorosa è dunque un motore essenziale per la competitività e la crescita economica.

La politica della concorrenza è fra le politiche comunitarie che esercitano un'influenza sull'andamento dell'economia europea. Essa costituisce un elemento chiave di una politica coerente ed integrata mirante a promuovere la competitività delle industrie europee e a raggiungere gli obiettivi della strategia di Lisbona. Il nuovo quadro di regolamentazione della concorrenza, che entra in vigore il giorno dell'adesione dei dieci nuovi Stati membri all'Unione europea ovvero il 1° maggio 2004, rafforza le basi per una politica della concorrenza proattiva.

In questo contesto la Commissione ritiene opportuno esporre le misure che intende adottare per promuovere la sua nuova politica della concorrenza proattiva. La presente comunicazione accoglie altresì la richiesta del Consiglio, che nelle sue conclusioni dell'11 marzo 2004 aveva invitato la Commissione a presentare il suo nuovo approccio.

I capi di governo dell'Unione europea riuniti nel Consiglio europeo di primavera del 26 marzo 2004 hanno inteso dare nuovo vigore alla strategia di Lisbona; a tal fine hanno deciso a ragione di rafforzare in via prioritaria la concorrenza mediante il miglioramento del funzionamento dei mercati e la promozione dell'innovazione, della ricerca e dello sviluppo.

Una politica della concorrenza proattiva è caratterizzata da:

- il miglioramento del quadro di regolamentazione della concorrenza inteso a favorire un'attività economica dinamica, a promuovere un'ampia diffusione della conoscenza, a migliorare la situazione dei consumatori e a stimolare un processo efficace di ristrutturazione economica in tutto il mercato interno; e

- una prassi di controllo dell'applicazione della normativa atta ad eliminare gli ostacoli all'entrata e gli impedimenti ad una concorrenza efficace che causano gravi distorsioni della concorrenza nel mercato interno e mettono a repentaglio la competitività delle imprese europee.

La politica della concorrenza completa e rafforza altre politiche comunitarie che mirano a realizzare la strategia di Lisbona [1]. In questo contesto, occorre ricordare in particolare la comunicazione della Commissione sulla politica industriale [2] in un'Europa allargata, adottata lo stesso giorno della presente comunicazione.

[1] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Alcune questioni fondamentali in tema di concorrenzialità europea - Verso un approccio integrato, COM(2003) 704 def.

[2] COM(2004) 274 def.

2. La politica della concorrenza contribuisce alla competitività ed alla crescita economica

Il sistema di governance economica dell'Unione europea, così come il trattato CE, sono fondati sul "principio di un'economia di mercato aperta e in libera concorrenza". Riuniti a Lisbona nel 2002, gli Stati membri hanno sottoscritto un programma di riforme economiche destinate a fare dell'Unione "l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo" entro il 2010.

Una concorrenza forte, promossa e protetta dalla politica della concorrenza comunitaria, è considerata giustamente come un mezzo per raggiungere l'obiettivo di competitività dell'Unione europea nonché gli obiettivi previsti dalla strategia di Lisbona.

2.1. La concorrenza è il motore della crescita della produttività e produce vantaggi tangibili

La competitività misura la capacità di un'economia di creare efficacemente beni e servizi di valore in un mondo globalizzato, in modo da migliorare il tenore di vita e assicurare un livello elevato di occupazione. Una concorrenza vigorosa in un quadro favorevole alle imprese è un fattore trainante per la crescita della produttività e della competitività. Tuttavia la concorrenza non è fine a sé stessa: è un processo di mercato essenziale che ricompensa le imprese che offrono prezzi più bassi, migliore qualità, nuovi prodotti ed una scelta più vasta.

Mentre, da un lato, i governi ed il settore pubblico hanno un ruolo determinante e legittimo in numerose sfere dell'attività economica, l'esistenza di mercati concorrenziali assicura, dall'altro, che la gamma e la quantità di prodotti e di servizi che meglio soddisfano le necessità dei consumatori siano fabbricate al costo meno elevato possibile per la società. Un sistema di mercati che funzionano bene, sia a monte che a valle, permette di ottenere un'allocazione efficace delle risorse. La liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni nell'Unione europea dimostra i vantaggi derivanti dal libero gioco delle forze concorrenziali [3]. Anche in altri settori, quali l'energia, i trasporti o i servizi postali, la Commissione ha perseguito attivamente una politica di maggiore apertura dei mercati alla concorrenza. Inoltre, la valutazione orizzontale dei servizi d'interesse economico generale [4] ha dimostrato che un'attenta apertura di questi mercati alla concorrenza, nel rispetto degli obblighi di servizio pubblico quali definiti in modo indipendente dalle autorità responsabili, ha prodotto vantaggi economici significativi per gli utenti.

[3] Il costo delle chiamate intraeuropee e a lunga distanza si è ridotto vistosamente e la scelta dei servizi disponibili è notevolmente cresciuta dopo la liberalizzazione. Nel contempo la ristrutturazione del settore ha creato nuove opportunità di lavoro e ha comportato un aumento dell'occupazione. Inoltre la liberalizzazione di questo settore ha conferito un vantaggio concorrenziale ai produttori europei di apparecchiature di telecomunicazioni, i quali hanno ottenuto ottimi risultati a livello mondiale.

[4] Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC(2002) 1420.

La concorrenza spinge inoltre le imprese ad innovare e a riorganizzare le loro attività in modo da migliorare costantemente la loro struttura di costi e conseguire incrementi di produttività. Nel tempo, la concorrenza permette l'introduzione di prodotti e processi migliori, eliminando le imprese inefficienti e trasferendo le risorse produttive dalle imprese in crisi o in via di fallimento a nuove imprese o a concorrenti più efficienti. Purché sostenuto da meccanismi appropriati per promuovere l'adattabilità dei lavoratori e delle imprese, questo continuo processo di adattamento strutturale genera prosperità nel lungo termine.

La ricerca e l'innovazione sono condizioni sine qua non per la crescita della produttività. Rispetto ai suoi principali partner commerciali, l'Europa è in ritardo sul piano dell'innovazione e della ricerca e sviluppo (R&S). La mancanza di concorrenza paralizza l'innovazione e può ostacolare le attività di ricerca. Le imprese dominanti potrebbero essere meno propense a mettere a punto nuovi prodotti e servizi se ciò determina semplicemente uno spostamento dei profitti dai prodotti esistenti a dei nuovi. Per contro, le imprese attive su un mercato concorrenziale tentano senza sosta di mettere a punto innovazioni per far concorrenza a quelle che sono già presenti sui mercati ad alto profitto e per rispondere meglio alle esigenze dei mercati emergenti. Inoltre, l'ingresso di nuovi concorrenti minaccia i profitti monopolistici temporanei dell'innovazione ed incentiva le imprese presenti sul mercato ad abbreviare il ciclo dell'innovazione. In un ambiente concorrenziale esiste più di un innovatore potenziale nella "corsa" alla produzione di un prodotto superiore o alla scoperta di un processo superiore [5].

[5] Il sistema dei diritti di proprietà intellettuale assicura una forte concorrenza in materia di innovazione, accordando agli innovatori di successo un potere di mercato temporaneo sulle loro innovazioni. Quando tale protezione temporanea scade, un'intensa concorrenza consente la rapida adozione delle innovazioni da parte dei concorrenti. La concorrenza incoraggia inoltre la diffusione delle innovazioni di successo.

Inoltre, in molti settori economici della UE, la concorrenza produce degli effetti positivi atti a potenziare l'efficienza di un'intera industria, comprese le attività connesse ed ausiliarie nella regione circostante. L'esistenza di un gruppo di rivali locali che si fanno concorrenza tende a generare una base di fornitori locali e di prestatori di servizi ausiliari specializzati.

I vantaggi della concorrenza dimostrano anche il rischio insito nelle argomentazioni a favore della creazione di "campioni nazionali". Non vi è nessun inconveniente nel fatto che le imprese raggiungano una dimensione sufficiente per sostenere la concorrenza sul piano mondiale, ma occorre che ciò sia realizzato in un ambiente concorrenziale e nel pieno rispetto delle regole della concorrenza. La concorrenza a livello nazionale rafforza la competitività dell'impresa all'estero.

RIQUADRO 1. Fattori che collegano la concorrenza e la produttività [6]

[6] Queste conclusioni si fondano su un gran numero di studi sul legame tra concorrenza e produttività. Un elenco completo di tali studi si trova sul sito della DG Concorrenza http://europa.eu.int/comm/competition/ proactive_competition_policy

Studi empirici sugli effetti di vari tipi di politiche miranti ad incoraggiare la concorrenza (ad esempio le riforme delle regolamentazioni di vari settori, la maggiore apertura alla concorrenza mondiale o l'introduzione della concorrenza nei settori dei servizi) dimostrano che la concorrenza determina incrementi della produttività, maggiore prosperità per i consumatori ed un aumento della crescita economica nel lungo termine.

Il legame tra concorrenza ed efficienza produttiva è attestato dal raffronto tra i risultati economici dei paesi con un sistema di mercato concorrenziale efficace e di quelli con un sistema soggetto a restrizioni. Ad esempio, il grado di intensità della concorrenza a livello dell'economia è correlato positivamente allo sviluppo economico. Inoltre, si è osservato che la concorrenza sui mercati aumentava in modo significativo i tassi di crescita della produttività. È altresì ampiamente dimostrato che la concorrenza sul piano nazionale è un fattore di successo sui mercati internazionali.

Studi comparativi su alcuni settori degli Stati Uniti, del Giappone e dell'Europa dimostrano inoltre che la concorrenza (in particolare la concorrenza mondiale con i produttori che attuano le migliori pratiche) rafforza la produttività. Le imprese dotate di un potere di mercato elevato sono generalmente meno produttive ed il fenomeno di concentrazione è associato ad una diminuzione dell'efficienza e del livello di produttività.

L'idea secondo la quale la concentrazione del mercato e la riduzione della concorrenza siano motori dell'innovazione non è confermata da osservazioni empiriche. È dimostrato invece che le imprese dei settori concorrenziali presentano in generale una probabilità d'innovazione superiore. La diminuzione del numero di concorrenti e l'aumento dei profitti medi sono inoltre associati ad una crescita inferiore della produttività.

L'esistenza di dispositivi regolamentari anticoncorrenziali nel mercato dei prodotti è pregiudizievole alla produttività. Studi empirici confermano che la deregolamentazione industriale e la liberalizzazione degli scambi hanno effetti positivi sulla produttività delle imprese. Sul piano dell'economia nel suo insieme, le osservazioni indicano una correlazione negativa sistematica tra il livello di regolamentazione dell'attività del mercato e la crescita economica. È altresì probabile che i vantaggi tratti da una riforma della regolamentazione favorevole alla concorrenza superino gli incrementi statici osservati a breve termine poiché le imprese continueranno ad innovare in vari modi che non sarebbero loro consentiti in presenza di una regolamentazione. Alcuni studi hanno anche fatto ricorso a simulazioni per valutare l'effetto del quadro di regolamentazione sulla crescita. Dalla maggior parte di queste simulazioni risulta che la liberalizzazione dei mercati dei prodotti esercita effetti positivi e significativi sui livelli e i tassi di crescita del prodotto interno lordo (PIL).

2.2. Una politica della concorrenza solida sostiene la competitività

La politica della concorrenza incoraggia e protegge la concorrenza. Assicurando che le imprese presenti sul mercato interno dell'Unione europea competano tra loro sulla base delle loro forze, tale politica contribuisce ad assicurare parità di trattamento per tutti e pertanto incoraggia l'ingresso di nuovi operatori sui mercati.

La recente relazione al Consiglio europeo di primavera [7], nella quale la Commissione ha criticato gli Stati membri per la mancanza di progressi nella realizzazione della strategia di Lisbona, cita il rallentamento della crescita della produttività come la causa principale dei mediocri risultati economici dell'Europa. La debole crescita della produttività nell'Europa dei quindici (in particolare rispetto all'economia americana) ha rallentato in modo significativo la crescita economica. Sebbene dalla creazione del mercato interno siano stati realizzati progressi importanti per quanto riguarda l'integrazione dei mercati, molti settori economici europei restano a tutt'oggi frammentati e caratterizzati dal permanere di una concorrenza debole e di prezzi elevati, pregiudizievoli sia per le industrie che per i consumatori.

[7] Relazione della Commissione al Consiglio europeo di primavera - Promuovere le riforme di Lisbona nell'Unione allargata (COM(2004)29 def./2 (disponibile all'indirizzo http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/ pdf/COM2004_029_en.pdf)

Una concorrenza efficace tra le imprese in un mercato interno allargato, in quanto fondamentale per il rafforzamento dell'innovazione e la crescita della produttività, deve essere considerata come uno degli elementi chiave di una strategia efficace per costruire un'Europa competitiva e dar nuovo vigore alla strategia di Lisbona.

L'obiettivo di una politica della concorrenza proattiva è sostenere il libero gioco della concorrenza nel mercato interno ed indurre le imprese ad adottare un comportamento dinamico che ne rafforzi la produttività. Si tratta pertanto di identificare i settori il cui sviluppo è ostacolato dall'assenza di concorrenza e che di conseguenza non funzionano in modo efficiente. Gli strumenti della politica della concorrenza proibiscono, perseguono e prevengono le pratiche anticoncorrenziali, come ad esempio i cartelli per la ripartizione dei mercati, e contribuiscono ad eliminare gli ostacoli alla concorrenza. Inoltre, pur non mettendo in discussione la mera esistenza di monopoli, naturali o non, le regole della concorrenza vietano l'abuso di una posizione dominante o di monopolio o la creazione di tale posizione tramite una concentrazione. Esse assicurano inoltre che le misure adottate dagli Stati, in particolare la concessione di aiuti di Stato, non falsino o ostacolino in altro modo la concorrenza.

L'obiettivo essenziale delle norme antitrust è di assicurare che le imprese si facciano concorrenza anziché porre in atto pratiche collusive. Le intese ed altri accordi restrittivi distorcono l'allocazione delle risorse ed incoraggiano l'inefficienza. L'applicazione di queste norme impedisce inoltre alle imprese che occupano una posizione dominante di approfittarne, attuando pratiche commerciali anticoncorrenziali (ad esempio l'esclusione di concorrenti) per mantenere o rafforzare la loro posizione sul mercato. Nel contempo, queste norme devono tenere conto della distinzione tra gli accordi e le pratiche che sono nel loro complesso anticoncorrenziali e quelli i cui effetti favorevoli sulla concorrenza prevalgono sui problemi che pongono a tale riguardo.

Le concentrazioni possono permettere alle nuove entità che ne derivano di esercitare un potere di mercato o, più in generale, di falsare la concorrenza. Tuttavia possono anche rendere le imprese più efficienti, rafforzarne la competitività e consentire risparmi di costi di cui beneficiano anche i consumatori. Di conseguenza, il controllo delle concentrazioni appunta la propria attenzione su quel piccolo numero di concentrazioni che impediscono il mantenimento di una concorrenza efficace, prevedendo le misure correttive eventualmente necessarie per preservarla.

Gli aiuti di Stato possono costituire un ostacolo grave per la concorrenza. Quando sono utilizzati per salvare imprese in via di fallimento, gli aiuti di Stato possono seriamente falsare la concorrenza ed impedire la creazione di condizioni di parità nel mercato interno. È ampiamente dimostrato che gli Stati membri sovvenzionano spesso le industrie in modo inefficace e non affrontano in misura sufficiente le carenze del mercato, ad esempio in materia di R & S, di formazione, di innovazione e di capitale di rischio. Un controllo efficace degli aiuti di Stato, sulla base di criteri economici solidi, permette di evitare che queste misure falsino la concorrenza nel mercato interno. Nel contempo le regole consentono una grande elasticità in relazione agli aiuti concepiti per rimediare ad autentiche carenze del mercato.

La politica della concorrenza contribuisce inoltre all'apertura dei settori monopolistici alla concorrenza (ad esempio le telecomunicazioni, l'energia ed i trasporti) ed in questo modo migliora la situazione dei consumatori oltre che sviluppare gli investimenti e l'innovazione. Essa incoraggia gli Stati membri a ridurre gli ostacoli all'entrata di tutti i settori regolamentati e rafforza il potere dei consumatori senza privarli dei vantaggi dei servizi d'interesse generale. La politica della concorrenza dovrebbe però anche affrontare il problema della protezione legislativa, ad esempio sotto forma di autorizzazione all'esercizio delle libere professioni, che indebolisce gli sforzi fatti per sostenere la concorrenza.

La politica della concorrenza, con gli strumenti dell'antitrust, del controllo delle concentrazioni, del controllo degli aiuti di Stato e delle misure di liberalizzazione, può non avere in tutte le circostanze un effetto diretto sulla competitività. Ciò dipende dalla capacità delle imprese di competere. Tuttavia un'applicazione maggiormente proattiva della politica della concorrenza nell'Unione europea, che ponga maggiormente l'accento sull'analisi economica delle strutture e dei comportamenti sul mercato, permetterà di progredire maggiormente nel raggiungimento degli obiettivi della strategia di Lisbona, rafforzando la produttività e la crescita economica e, in ultima analisi, aumentando il tenore di vita dei cittadini dell'Unione europea allargata.

3. Un quadro di regolamentazione che promuova la competitività e la crescita economica

3.1. I tre temi comuni della riforma

Gli strumenti della politica comunitaria della concorrenza sono stati rivisti - il processo è tuttora in corso per quanto riguarda le norme che disciplinano gli aiuti di Stato - e sono stati modificati per poter meglio raggiungere gli obiettivi assegnati dal trattato e quelli fissati dalla strategia di Lisbona. Tre temi comuni caratterizzano il nuovo quadro di regolamentazione che entra in vigore il 1° maggio 2004:

- le strategie in materia di concorrenza delle imprese dovrebbero, nella misura del possibile, essere soggette ad un unico quadro giuridico in tutta l'Unione europea;

- le regole della concorrenza, come pure la loro applicazione concreta, saranno fondate su un approccio più economico;

- le procedure per il controllo dell'applicazione delle regole della concorrenza saranno rese più trasparenti e semplici senza ridurne l'efficacia.

L'istituzione di un unico quadro giuridico per le strategie di concorrenza nel mercato interno presenta il vantaggio di assicurare parità di trattamento per le imprese, pur facilitando la conclusione di accordi di cooperazione, di accordi di distribuzione e di licenza di tecnologie e di operazioni di concentrazione.

Un altro tema comune del nuovo quadro di regolamentazione in materia di concorrenza è la maggiore importanza data all'analisi economica. La politica della concorrenza viene adeguata affinché tenga conto sia degli insegnamenti dell'economia moderna e della costante evoluzione dinamica dei mercati sia del necessario sviluppo industriale dell'Europa. L'analisi economica è un elemento centrale in quanto la politica della concorrenza influisce sulle decisioni economiche fondamentali in materia di investimenti, di concentrazioni e di prezzi e pertanto sull'andamento dell'economia. Essa pone decisamente l'accento sugli effetti economici del comportamento delle imprese o delle misure adottate dagli Stati. L'analisi economica permette più in generale di determinare le circostanze nelle quali caratteristiche come profitti elevati ed una quota di mercato sostanziale siano indice di un potere di mercato [8].

[8] A titolo di esempio, gli strumenti economici consentono di determinare meglio se talune pratiche commerciali quali la strategia di subordinare la vendita di un prodotto all'acquisto di un altro prodotto, gli sconti o le restrizioni territoriali danneggino i consumatori o determinino una maggiore efficienza.

Il terzo tema comune del nuovo quadro di regolamentazione è la volontà di migliorare le procedure intese a garantire l'applicazione della normativa, pur riducendo gli oneri che il rispetto della regolamentazione impone alle imprese, in particolare alle piccole e medie imprese (PMI). Nel settore dell'antitrust (intese e abusi di posizione dominante), ciò comporta l'abolizione dell'obbligo di notificare accordi restrittivi per ottenere l'autorizzazione amministrativa e la creazione di una Rete europea della concorrenza (REC). Questa rete, che consente alla Commissione e alle autorità nazionali garanti della concorrenza una divisione efficace del lavoro, permette di demandare l'esame dei singoli casi alle autorità che si trovano nelle condizioni migliori per farlo. Nel settore del controllo delle concentrazioni, si semplifica il rinvio delle notifiche delle concentrazioni alla/ dalla Commissione e si rende più flessibile la procedura di controllo. Infine, per quanto riguarda il controllo degli aiuti di Stato, le riforme determineranno una semplificazione ed un'accelerazione delle procedure di notifica.

Un altro elemento su cui sarà fondato il nuovo regime di concorrenza dell'Unione europea è la migliore integrazione degli interessi dei consumatori nel dispositivo di regolamentazione della concorrenza. A tal fine, la Commissione sta rafforzando anche il dialogo con i consumatori [9].

[9] In particolare, per sviluppare il dialogo con le organizzazioni dei consumatori che svolgono un ruolo chiave nella difesa degli interessi di questi ultimi nel mercato interno, la Commissione ha designato, come primo passo, all'interno della DG Concorrenza un funzionario di collegamento con i consumatori al fine di rafforzare l'interfaccia tra la politica della concorrenza e la politica di difesa dei consumatori.

3.2. Le riforme realizzate ed in corso

Nel settore dell'antitrust, oltre al nuovo quadro procedurale, le norme in materia di accordi di distribuzione e di licenza, come pure quelle che disciplinano gli accordi di cooperazione orizzontale, sono state riesaminate a fondo. Questo processo è continuato con la revisione del controllo delle concentrazioni, che ha portato alla rifusione del regolamento sulle concentrazioni e all'adozione di una serie di orientamenti e documenti di indirizzo che espongono il modo in cui il controllo delle concentrazioni si eserciterà in futuro. La riforma del controllo degli aiuti di Stato continua, allo scopo di riorientare gradualmente la politica degli aiuti di Stato verso un approccio più economico, che miri ad eliminare le reali distorsioni della concorrenza derivanti dall'intervento dello Stato, pur lasciando agli Stati membri una maggiore flessibilità per adottare misure orizzontali atte a sostenere gli obiettivi comunitari.

Le regole, le comunicazioni e gli orientamenti che fanno parte della nuova struttura di regolamentazione forniranno indirizzi alle imprese e le incoraggeranno ad adottare strategie commerciali compatibili con il diritto della concorrenza.

Gli aspetti salienti della riforma dei tre principali strumenti della politica della concorrenza sono brevemente descritti qui di seguito.

3.2.1. Antitrust (intese ed abusi di posizione dominante)

Il nuovo regolamento che entra in vigore il 1° maggio 2004 [10] porrà in essere una nuova governance economica nell'Unione europea in materia di politica antitrust. Esso fissa un quadro comune unico per la valutazione degli accordi restrittivi che influiscono su imprese situate in vari paesi dell'Unione europea [11] ed esercita effetti benefici per gli accordi di cooperazione, di licenza di tecnologia, di distribuzione e di altro genere conclusi nel mercato interno allargato. Il nuovo quadro permetterà alle autorità garanti della concorrenza ed ai tribunali degli Stati membri, in collaborazione con la Commissione, di applicare integralmente tutte le regole antitrust dell'Unione europea. È altresì un buon esempio di come si possa ridurre l'incertezza del diritto, a beneficio dell'industria europea, sostituendo 25 norme nazionali con un'unica norma europea.

[10] Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, che sostituisce il regolamento 17/62 a partire dal 1° maggio 2004 (GU L 1 del 4.1.2003). Maggiori informazioni su queste nuove regole si trovano al seguente indirizzo: "http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/"

[11] Articolo 81 del trattato CE.

Inoltre, il nuovo regolamento procedurale n. 1/2003 elimina le formalità burocratiche e semplifica l'applicazione delle norme giuridiche. Contrariamente al passato, quando le imprese dovevano notificare i loro accordi alla Commissione per ottenere l'autorizzazione, il nuovo testo rende automaticamente validi tutti gli accordi che nel complesso producono effetti positivi per il mercato interno. Il nuovo sistema dovrebbe ridurre non soltanto i costi di adeguamento al diritto della concorrenza, ma anche gli oneri amministrativi gravanti sulle imprese.

D'altra parte, la nuova regolamentazione apre la via ad un'applicazione più decentrata delle regole di concorrenza comunitarie, di cui saranno protagonisti le autorità garanti della concorrenza e i tribunali degli Stati membri. La Commissione e gli Stati membri hanno altresì creato una Rete europea della concorrenza (REC), per rafforzare la cooperazione e garantire un'applicazione uniforme delle regole comunitarie della concorrenza. Tutti i membri della REC si scambieranno informazioni sulle procedure formali da loro applicate e consulteranno la Commissione sulle decisioni che prevedono di adottare. La REC rappresenta inoltre un luogo di scambio di informazioni e di cooperazione tra le autorità competenti. In questo contesto, è importante che i suoi membri dispongano di risorse adeguate ed abbiano la capacità di collaborare efficacemente con i partner nell'ambito della rete.

La nuova regolamentazione agevolerà inoltre l'applicazione diretta del diritto comunitario della concorrenza da parte dei tribunali nazionali aditi dai consumatori e dalle imprese danneggiate da pratiche restrittive. Le imprese e i consumatori finali dovrebbero sentirsi incoraggiati a far valere i loro diritti dinanzi ai tribunali nazionali, dato che ciò può contribuire ad intensificare la concorrenza sul mercato interno. Per rendere più coerente l'applicazione delle regole nei vari paesi, la nuova regolamentazione stabilisce un sistema di cooperazione tra le autorità giudiziarie e gli organismi incaricati di far rispettare la legge negli Stati membri. Ad esempio, essa permette ai giudici nazionali di sollecitare il parere della Commissione su questioni di diritto comunitario della concorrenza o di chiederle alcune informazioni concrete. Autorizza inoltre la Commissione e le autorità della concorrenza nazionali a presentare di loro iniziativa osservazioni ai tribunali nazionali.

Infine, un certo numero di regole sostanziali che disciplinano il comportamento delle imprese sono state riviste per rafforzarne la base economica. A tale riguardo, i concetti di "sfera di esenzione (safe harbour)" e di "restrizione fondamentale" sono stati precisati. Il processo è cominciato nel 1999, con l'adozione di un regolamento di esenzione per categoria e di orientamenti per gli accordi di distribuzione ed è continuato nel 2000 con l'adozione di un nuovo regolamento di esenzione per categoria e di orientamenti sugli accordi di cooperazione orizzontale.

Le imprese che detengono soltanto un potere di mercato modesto, fra cui la grande maggioranza delle PMI, possono agire nell'ambito della sfera di esenzione il cui campo di applicazione è generalmente definito sulla base di quote di mercato. Se le imprese non superano determinate soglie di quote di mercato, non devono preoccuparsi della compatibilità dei loro accordi con il diritto comunitario della concorrenza [12]. Nel contempo, vengono chiaramente definite le "restrizioni fondamentali" che producono effetti negativi sul mercato e che sono di norma vietate. In base al diritto comunitario, gli esempi più significativi di restrizioni orizzontali dannose prive di qualsiasi vantaggio economico sono gli accordi tra concorrenti che hanno l'obiettivo di fissare i prezzi, di limitare la produzione o di spartirsi i mercati o la clientela [13].

[12] Cfr. ad esempio il regolamento (CE) n. 2658/2000 della Commissione, del 29 novembre 2000, relativo all'applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato a categorie di accordi di specializzazione, GU L 304/3 del 5.12.2000 http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation

[13] Linee direttrici sull'applicabilità dell'articolo 81 del trattato CE agli accordi di cooperazione orizzontale par. 25, GU C 3 del 6.1.2001, pag. 2 http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation

RIQUADRO 2. Nuovo approccio in materia di accordi di trasferimento di tecnologie [14]

[14] http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/entente3_en.html

technology

Gli accordi di trasferimento di tecnologie e le licenze di nuove tecnologie garantiscono la diffusione delle innovazioni di successo nell'economia e rafforzano la produttività e la crescita. Il nuovo regolamento di esenzione per categoria applicabile agli accordi di trasferimento di tecnologie riguarda le licenze di brevetti, "know-how" e diritto d'autore sul software. Conformemente alla politica della concorrenza generale della Commissione, il nuovo regolamento, da un lato, è incentrato sulle restrizioni che ostacolano seriamente la concorrenza, dall'altro migliora la certezza del diritto per quanto riguarda gli accordi neutrali o favorevoli alla concorrenza. Questo approccio ha permesso, innanzitutto, alla Commissione di fornire un elenco chiaro e breve di restrizioni fondamentali che sono di norma vietate. Tale elenco è più ristretto della "lista nera" del regolamento precedente. Inoltre, si stabilisce una chiara distinzione tra gli accordi di licenza conclusi tra concorrenti, che rischiano maggiormente di falsare la concorrenza, e gli accordi tra non concorrenti, che sono meno atti a produrre questi effetti negativi. Ciò ha permesso alla Commissione di adottare una politica più indulgente in relazione a un certo numero di restrizioni utilizzate di frequente, come le restrizioni in materia di produzione, di clientela e di uso. Parallelamente, il nuovo regolamento prevede una "sfera di esenzione" al di sotto di alcune soglie di quote di mercato, distinguendo anche qui tra gli accordi di licenza tra concorrenti, per i quali la soglia è più bassa, e gli accordi tra non concorrenti, per i quali la soglia è più elevata. Per i casi che non rientrano nella sfera di esenzione, una serie di orientamenti spiega, principalmente sulla base di considerazioni di ordine economico, in che modo le regole della concorrenza saranno applicate nei singoli casi.

Grazie a queste modifiche, il nuovo regolamento permetterà un'ampia diffusione dell'innovazione e lascerà alle imprese maggiore margine di manovra e libertà in materia di inventiva.

3.2.2. Controllo delle concentrazioni

Dalla loro adozione nel 1989, le norme comunitarie sul controllo delle concentrazioni hanno facilitato la ristrutturazione dell'industria europea. Il sistema europeo di controllo delle concentrazioni è considerato generalmente come un meccanismo molto efficace e razionale, che sostiene e facilita la ristrutturazione dell'industria europea. L'attività di concentrazione fa parte della ristrutturazione industriale ed è indispensabile per misurarsi con le sfide di un'economia mondializzata.

Le norme sul controllo delle concentrazioni non hanno la finalità di ostacolare una ristrutturazione necessaria e portatrice di efficienza, bensì di porre un veto o trovare misure correttive efficaci per le concentrazioni che falserebbero la concorrenza. A tutt'oggi, l'applicazione delle norme sul controllo delle concentrazioni dimostra che esse non hanno ostacolato la creazione di imprese europee di dimensioni sufficienti per competere sul mercato mondiale. In realtà, dal 1990 il sistema ha vietato una percentuale molto bassa di concentrazioni: soltanto 18 su oltre 2 400 operazioni notificate. Inoltre, il ricorso alle misure correttive ha permesso di risolvere i problemi di concorrenza in 171 delle 2400 operazioni notificate, consentendo di dare il via libera all'esecuzione della concentrazione.

Il regolamento rivisto sulle concentrazioni, che entra in vigore il 1° maggio 2004, preserverà i vantaggi di un sistema di sportello unico europeo per il controllo delle fusioni e delle acquisizioni di dimensione comunitaria, vale a dire di quelle che superano determinate soglie relative al fatturato realizzato a livello mondiale e comunitario.

Con il regolamento di applicazione, le comunicazioni e gli orientamenti che lo accompagnano [15], il nuovo regolamento apporta un certo numero di miglioramenti sostanziali e procedurali. Uno dei principali miglioramenti riguarda il criterio sostanziale per la valutazione delle concentrazioni. Il nuovo regolamento fissa un criterio chiaro e privo di ambiguità, basato sugli effetti, che rafforza la capacità della Commissione di intervenire nel piccolo numero di concentrazioni che ostacolano la concorrenza. Ogni ostacolo importante al libero gioco della concorrenza che una concentrazione può causare sarà pertanto preso in considerazione nella valutazione che verrà compiuta sulla base delle regole della concorrenza. La Commissione potrà pertanto trattare efficacemente diverse situazioni, che vanno dalla posizione dominante della singola impresa agli effetti oligopolistici (coordinati o non), che potrebbero arrecare pregiudizio alla concorrenza su un determinato mercato.

[15] Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese ("Regolamento comunitario sulle concentrazioni") Maggiori informazioni su queste nuove regole si trovano al seguente indirizzo: "http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/legislation/"

Il nuovo criterio sarà applicato sulla base di un quadro analitico complessivo che deve permettere di valutare gli effetti delle concentrazioni sulla concorrenza sulla base di principi economici solidi. A tal fine, la Commissione ha pubblicato degli orientamenti sulla valutazione delle concentrazioni orizzontali [16]. Gli orientamenti precisano l'interpretazione e l'applicazione pratica del criterio sostanziale alle concentrazioni tra concorrenti, offrendo anche una garanzia di trasparenza per le imprese partecipanti ad una concentrazione. Nel quadro della valutazione alla luce delle regole della concorrenza, la Commissione può ora tenere conto degli incrementi di efficienza derivanti da un progetto di concentrazione (cfr. riquadro 3).

[16] Orientamenti relativi alla valutazione delle concentrazioni orizzontali a norma del regolamento del Consiglio relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, GU C 31 del 5.2.2004. pag. 3. http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/ dat/2004/c_031/c_03120040205en00050018.pdf

RIQUADRO 3. Incrementi di efficienza nel controllo delle concentrazioni

Al termine della sua recente revisione del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione è giunta alla conclusione che vi erano ragioni valide per prendere in considerazione più esplicitamente che in passato gli incrementi di efficienza nel controllo delle concentrazioni. Le concentrazioni possono permettere alle imprese di riorganizzare le loro attività o di raccogliere capacità complementari in modi che le inducono a competere più intensamente e che controbilanciano pertanto gli effetti pregiudizievoli di queste operazioni per la concorrenza ed in particolare per i consumatori.

I nuovi orientamenti sulla valutazione delle concentrazioni orizzontali pubblicati dalla Commissione precisano pertanto che essa intende tenere conto degli incrementi di efficienza comprovati nella valutazione globale della concentrazione e che essa può decidere proprio in base a tali incrementi che la concentrazione non ostacola in modo significativo una concorrenza effettiva.

Gli orientamenti precisano che possono essere presi in considerazione vari tipi di incrementi di efficienza, in particolare le economie di costi nella produzione e nella distribuzione, ma anche gli incrementi di efficienza nel settore della ricerca e sviluppo e dell'innovazione, che potrebbero portare alla creazione di nuovi prodotti a vantaggio dei consumatori.

Gli orientamenti definiscono un approccio più moderno, di natura più economica, in materia di incrementi di efficienza, che permette alla Commissione di distinguere meglio le concentrazioni pregiudizievoli alla concorrenza da quelle che al contrario la rafforzano.

Per quanto riguarda i miglioramenti di ordine procedurale, il nuovo regolamento mantiene completamente il sistema dello sportello unico e preserva i termini fissi per la valutazione delle concentrazioni da parte della Commissione. Rispetto ad altri sistemi di controllo delle concentrazioni, questi termini fissi sono molto apprezzati dall'industria europea. Per ridurre ulteriormente gli oneri che la regolamentazione sul controllo delle concentrazioni impone alle imprese, il nuovo regolamento apporta un certo numero di miglioramenti procedurali che giovano alle imprese.

La razionalizzazione del sistema di rinvio delle concentrazioni mira a garantire che di norma i casi di concentrazione siano affidati all'autorità della concorrenza che si trova nelle condizioni migliori per trattare tali casi, riducendo nel contempo al minimo il numero di operazioni che richiedono notifiche multiple presso diversi organismi. In particolare, le nuove norme prevedono che le imprese partecipanti alla concentrazione possano richiedere il rinvio alla/dalla Commissione, prima di procedere ad ogni notifica formale.

Le norme sul controllo delle concentrazioni hanno di fatto aiutato le imprese europee a far fronte alle sfide del mercato interno e dei mercati mondiali. L'allargamento, unitamente all'evoluzione futura del mercato interno, contribuirà inoltre all'assimilazione ed alla deframmentazione dei mercati dei prodotti europei, permettendo alle imprese europee di diventare più competitive. Queste norme possono inoltre facilitare le concentrazioni, in particolare transfrontaliere, nei settori in cui continuano ad esistere ostacoli nazionali.

3.2.3. Aiuti di Stato - riforme in atto

Le riforme mirano a riorientare la politica in materia di aiuti di Stato verso un'analisi più economica, al fine di eliminare gli aiuti di Stato dannosi pur lasciando agli Stati membri maggiore flessibilità per adottare misure orizzontali volte a promuovere, in particolare, gli obiettivi di Lisbona. A differenza delle riforme nel settore dell'antitrust e delle concentrazioni, questi cambiamenti saranno introdotti gradualmente entro la fine del 2006, cioè prima che le nuove norme che disciplinano i fondi strutturali entrino in vigore, anziché come parte di un unico strumento di riforma. Al termine di questo processo, la loro incidenza non sarà tuttavia meno importante.

Prosecuzione della riforma degli strumenti esistenti nel settore degli aiuti di Stato [17]

[17] Per avere informazioni sulle precedenti riforme degli aiuti di Stato, cfr. il quadro di valutazione semestrale degli aiuti di Stato http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/. Il quadro della primavera del 2004, che sarà pubblicato a breve, descriverà i livelli di aiuti di Stato nel 2002.

Nel 2005-2006, saranno rinnovate numerose norme in materia di aiuti di Stato, in particolare tutti i regolamenti d'esenzione, gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale, la disciplina degli aiuti alla ricerca e sviluppo e gli orientamenti sul capitale di rischio. Gli orientamenti sugli aiuti per la tutela dell'ambiente scadranno alla fine del 2007. Questi fattori, insieme al fatto che nel 2007 inizia un nuovo periodo di programmazione dei fondi strutturali della Comunità, offrono un'occasione senza precedenti sia di rivedere a fondo le norme transsettoriali in materia di aiuti di Stato, prendendo in considerazione gli obiettivi orizzontali e in particolare quelli di Lisbona e la nuova politica di coesione che verrà introdotta dai prossimi regolamenti relativi ai fondi strutturali, sia di consolidare o semplificare le norme laddove possibile [18].

[18] Un aspetto specifico della prassi futura riguarda alcune misure esistenti in materia di occupazione e di formazione che sono finanziate soprattutto dalle parti sociali tramite accordi collettivi che impongono un prelievo a tutte le società di un determinato settore. La Commissione seguirà con grande attenzione i futuri sviluppi della giurisprudenza in questo settore.

La ridefinizione della politica in materia di aiuti a finalità regionale in un'Unione allargata, volta a conciliare la riduzione globale dei volumi di aiuto e l'obiettivo comunitario della coesione economica e sociale, è un elemento determinante della riforma degli aiuti di Stato. La riforma si ispira alle conclusioni dei Consigli europei di Lisbona e di Stoccolma, che hanno sollecitato la Commissione a dare chiaramente la precedenza alle regioni meno sviluppate pur mantenendo il carattere eccezionale degli aiuti a finalità regionale, e tiene pienamente conto delle conclusioni della terza relazione sulla politica di coesione. Il principio economico che sottende la riforma è che il miglior modo per risolvere le disparità regionali e accrescere i tassi di crescita regionali è creare gli incentivi necessari per gli operatori economici, promuovendo una maggiore produttività e competitività, anziché sovvenzionare imprese inefficienti o causare distorsioni gravi nel mercato interno. I nuovi orientamenti riflettono questo principio e, insieme alle nuove norme orizzontali, autorizzeranno una maggiore elasticità, in modo che tutti gli Stati membri possano porre rimedio alle loro disparità interne e la Commissione possa concentrare la sua azione sugli aiuti che falsano maggiormente la concorrenza.

Anche gran parte degli altri orientamenti contengono una componente regionale ed autorizzano tassi d'aiuto più elevati se le sovvenzioni sono accordate ad imprese situate in zone che possono beneficiare di aiuti regionali. È il caso delle esenzioni per categoria applicabili agli aiuti alle PMI, all'occupazione ed alla formazione. Per garantire un approccio coerente, questi regolamenti saranno rivisti parallelamente alla ridefinizione degli aiuti a finalità regionale. In questo contesto, la Commissione ha l'intenzione di semplificare tutte le esenzioni per categoria esistenti raggruppandole in un regolamento unico e di consolidarle, istituendo una nuova esenzione per alcuni tipi di aiuti a finalità regionale.

Ricerca, sviluppo ed innovazione

Il Consiglio europeo di primavera [19] ha sottolineato che la competitività, l'innovazione e la promozione di una cultura imprenditoriale sono fattori determinanti per la crescita. In questo contesto, ha espresso preoccupazione per la relativa scarsità degli investimenti privati nella R & S in Europa ed ha sottolineato l'importanza di un rafforzamento di queste attività nell'Unione. La Commissione riconosce che in questo settore possono esistere carenze del mercato che ostacolano gli investimenti privati nella R & S e nell'innovazione, causando un rallentamento della produttività e della competitività. La Commissione ha lanciato uno studio per preparare la revisione della disciplina degli aiuti alla R & S. Questo studio riguarda principalmente il ruolo degli aiuti di Stato ai fini del conseguimento dell'obiettivo di Barcellona di destinare il 3 % del prodotto interno lordo (PIL) dell'Unione europea alla R & S. Esso si concentrerà in particolare sui tipi di attività che dovrebbero poter beneficiare di un sostegno e sui livelli d'aiuto appropriati.

[19] Conclusioni della presidenza del Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004.

La comunicazione sugli aiuti di Stato ed il capitale di rischio dovrà essere anch'essa rivista nel 2005. Essa ha dimostrato di essere uno strumento utile agli Stati membri per fornire capitali alle PMI in partenariato con investitori privati [20]. Le regole mirano a garantire che il sostegno all'innovazione ponga rimedio ad effettive carenze del mercato e possa essere accordato con elasticità, in particolare per quanto riguarda le PMI innovative. La revisione terrà conto in particolare delle richieste di maggiore flessibilità nella concessione di questo tipo di finanziamento. Occorre trovare un punto di equilibrio tra, da un lato, l'obiettivo di porre fine all'incapacità del mercato di fornire capitali relativamente modesti alle PMI nella loro fase iniziale e di avviamento, come pure alle PMI come innovatori potenziali, e, dall'altro, il rischio che la maggiore elasticità porti alla concessione di capitali più consistenti in fasi di sviluppo più tardive, quando i capitali privati sono più facilmente disponibili e pertanto non è necessario un intervento dello Stato.

[20] Comunicazione della Commissione riguardante l'attuazione del piano d'azione sul capitale di rischio (COM(2003) 654 del 4.11.2003).

Una comunicazione prevista per il 2005 registrerà le carenze del mercato che influiscono sull'innovazione e, nella misura in cui non siano già state pienamente coperte, adatterà di conseguenza le discipline e gli orientamenti in vigore sugli aiuti di Stato. Questa comunicazione riguarderà in particolare gli aiuti accordati agli investimenti delle PMI in progetti innovativi, l'assunzione di personale qualificato e gli intermediari che forniscono servizi in materia d'innovazione: ad esempio le imprese incubatrici, i centri di tecnologia, i "business angels", i parchi scientifici, i consulenti in materia di innovazione, i broker e i consulenti in materia di diritti di proprietà intellettuale, come pure i centri di trasferimento di tecnologia.

Prima della fine del 2004, la Commissione redigerà anche un vademecum o "guida pratica". Questo documento fornirà orientamenti sulle misure di aiuto all'innovazione che possono essere adottate nell'ambito dei regolamenti e delle discipline esistenti in materia di aiuti di Stato. Sulla base di decisioni che hanno fatto giurisprudenza, il vademecum illustrerà inoltre l'approccio seguito dalla Commissione in relazione agli aiuti a favore di attività legate all'innovazione ed agli aiuti forniti tramite imprese intermediarie.

Per quanto riguarda gli aspetti procedurali del controllo degli aiuti di Stato, gli oneri derivanti dalla regolamentazione saranno ridotti. L'adozione di un nuovo regolamento d'applicazione, in particolare, determinerà una semplificazione e un'accelerazione delle procedure di autorizzazione. Inoltre, la Commissione sta esentando gradualmente da notifica preliminare gli aiuti alle PMI e gli aiuti alla formazione ed all'occupazione e sta sviluppando procedure semplificate per gli aiuti di cui si possa supporre, sulla base dell'esperienza acquisita, che non abbiano un'incidenza significativa sulla concorrenza. In questo senso, a fine 2003 la Commissione ha adottato un regolamento d'esenzione per categoria che esonera gli aiuti alla R & S a favore delle PMI dall'obbligo di notifica preliminare.

3.3. Gli aspetti internazionali della politica della concorrenza

La riforma del quadro di regolamentazione nel settore dell'antitrust e delle concentrazioni aiuta inoltre le imprese europee a mantenere una posizione di vantaggio rispetto alla concorrenza sul mercato mondiale, dove si esercitano pressioni crescenti affinché vengano fissati standard comuni per l'applicazione delle regole della concorrenza. Grazie all'ampia cooperazione internazionale in materia di politica della concorrenza, promossa principalmente dalla Commissione, si constata una convergenza crescente degli standard e delle pratiche di applicazione delle regole a livello mondiale.

La cooperazione, in particolare quella bilaterale tra l'Unione europea ed i suoi principali partner commerciali, si è intensificata; la Commissione ha cooperato con i suoi omologhi americani, giapponesi e canadesi in merito a questioni relative alla politica ed alle indagini. Fissando standard comuni a livello mondiale, la Commissione e altre autorità garanti della concorrenza di tutto il mondo hanno realizzato progressi sostanziali nel quadro della Rete internazionale della concorrenza [21]. Inoltre, la Commissione è stata fra i primi a raccomandare negoziati con l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) su un accordo-quadro relativo alla concorrenza.

[21] Per ulteriori informazioni cfr. http:// www.internationalcompetitionnetwork.org.

4. Il controllo dell'applicazione delle norme contribuisce all'instaurazione di una concorrenza effettiva

La riforma del quadro di regolamentazione dà luogo ad un'applicazione maggiormente proattiva del diritto della concorrenza, che permette alla Commissione di incentrare le sue indagini sui settori dove gli operatori sono poco numerosi, dove i cartelli sono ricorrenti o dove gli abusi di potere di mercato sono pratica corrente, come pure sugli aiuti di Stato più pregiudizievoli per i concorrenti del beneficiario o che ostacolano e ritardano seriamente la necessaria ristrutturazione industriale. Occorre dunque procedere ad un'analisi approfondita degli ostacoli materiali e giuridici o amministrativi alla concorrenza che danneggiano maggiormente i consumatori ed il libero gioco della concorrenza nel mercato interno e che mettono a repentaglio la competitività delle imprese europee.

4.1. Una prassi di controllo mirata per scoprire le disfunzioni della concorrenza

Il controllo proattivo dell'applicazione delle norme sarà fondato su un'analisi economica delle strutture del mercato e del comportamento delle imprese, che permetterà più facilmente di gerarchizzare le attività di controllo a seconda della natura e della gravità della disfunzione della concorrenza, e a seconda del deficit di performance di un settore o di un'industria. Ci si dovrà pertanto concentrare sulle indagini di "grande impatto", riducendo gli interventi nei casi aventi un effetto molto limitato sul mercato interno o i consumatori.

La Commissione ricorrerà in misura maggiore a studi settoriali, ad analisi di mercato e ad indagini settoriali per valutare l'evoluzione dei principali settori industriali ed individuare gli ostacoli alla concorrenza. Si stanno mettendo a punto strumenti specifici per gerarchizzare in modo efficace le indagini. I criteri più ovvi per valutare un mercato sono il grado di concentrazione e gli indizi di collusione, ma vi sono anche altri indicatori - come ad esempio le tendenze di prezzo non legate all'evoluzione dei fattori di costo o della domanda, le differenze di prezzo irregolari, l'assenza d'innovazione o di nuovi concorrenti, il debole tasso di cambiamento di fornitore da parte dei consumatori e l'evoluzione della capacità - che possono fornire informazioni utili sulla misura in cui alcuni mercati sono dinamici ed offrono vantaggi ai loro clienti.

L'ingresso di nuovi concorrenti sui mercati costituisce un elemento importante per la concorrenza. La presenza di ostacoli rilevanti all'entrata può indicare l'esistenza di una disfunzione della concorrenza su un dato mercato. Lo svolgimento di indagini di mercato o di inchieste di settore sarà particolarmente utile per individuare gli ostacoli all'ingresso. Anche il ruolo della REC sarà importante a tale riguardo. La Commissione ha l'intenzione di cooperare strettamente con le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri per scoprire le disfunzioni dei singoli settori o mercati e risolverle in modo proattivo.

Il nuovo regolamento permette alla Commissione di studiare un settore in generale e di pubblicare una relazione contenente conclusioni e raccomandazioni in previsione di misure di controllo e di applicazione della normativa da adottare nel quadro della REC. Sulla base di queste raccomandazioni, i vari strumenti della politica della concorrenza possono essere utilizzati per risolvere le disfunzioni constatate, sia in modo integrato, sia tramite il ricorso allo strumento più adeguato per una determinata disfunzione.

Inoltre, la Commissione ha l'intenzione di lanciare iniziative congiunte in materia di concorrenza e di deregolamentazione nei settori in cui l'analisi di mercato rivela che il quadro di regolamentazione o le pratiche delle imprese costituiscono un ostacolo all'ingresso di nuovi concorrenti. Il ricorso integrato a diversi strumenti permetterà, in questo contesto, di combattere meglio le pratiche che scoraggiano i nuovi ingressi, come la preclusione dei mercati tramite accordi di esclusiva e di compartimentazione del mercato. Inoltre le concentrazioni che precludono i mercati e gli aiuti di Stato che mirano a scoraggiare o impedire l'ingresso di nuovi concorrenti saranno oggetto di particolare vigilanza.

La lotta contro le intese

Le intese causano un pregiudizio diretto e grave sia ai consumatori che alle industrie che utilizzano il prodotto oggetto dell'intesa come fattore di produzione, mettendo a rischio la competitività di queste ultime [22]. La lotta contro le intese ha effetti immediati e positivi: ribassi di prezzo e aumento della concorrenza che si traduce in un aumento della qualità e della scelta di prodotti e di servizi disponibili. Le attività di indagine sulle intese e la loro individuazione resteranno prioritarie per la Commissione. I risultati degli sforzi intrapresi negli ultimi anni sono stati significativi. Sono stati scoperti molti accordi mondiali di fissazione dei prezzi e sono state inflitte ammende record. Il livello elevato delle ammende attesta la determinazione della Commissione a combattere le intese. Il nuovo quadro di regolamentazione permetterà di intensificare l'azione.

[22] I danni provocati dalle intese vengono stimati in parecchi miliardi di euro all'anno. Il guadagno medio tratto dalla fissazione dei prezzi è pari al 10% del prezzo di vendita, ma può variare sensibilmente da un caso all'altro. Un recente studio dell'OCSE dimostra che il supplemento dovuto all'intesa può essere considerevole in quanto può raggiungere o superare il 50% (fonte: OCSE (2002)).

La lotta contro le intese può avere successo soltanto se le imprese sono scoraggiate dal compiere questo tipo di attività. Una dissuasione credibile si fonda principalmente su tre fattori: concessione di trattamento favorevole, ispezioni a sorpresa nelle imprese e imposizione di sanzioni pesanti.

In particolare l'applicazione del programma di trattamento favorevole [23] nell'Unione europea è un elemento essenziale per destabilizzare le intese, in quanto incentiva a porre fine a questo comportamento segreto ed illegale e a denunciarlo. Il programma di trattamento favorevole sarà pertanto mantenuto e, possibilmente, perfezionato, al fine di aumentarne ulteriormente l'efficacia.

[23] Informazioni sul programma di trattamento favorevole e sulle modalità di presentazione di una domanda sono reperibili all'indirizzo http://europa.eu.int/comm/competition/ antitrust/leniency

La Commissione mira a mantenere e a sviluppare il livello di lotta contro le intese raggiunto in questi ultimi anni.

Settori liberalizzati

Inoltre l'applicazione delle norme della concorrenza nei settori dei servizi di pubblica utilità liberalizzati, come i servizi postali, l'energia, le telecomunicazioni ed i trasporti, sarà proseguita e rafforzata.

Dopo l'entrata in vigore delle misure legislative che eliminano i monopoli legali esistenti, devono essere soppressi altri ostacoli, soprattutto materiali. Le regole della concorrenza danno un contributo a tal fine, eliminando gli ostacoli all'effettiva liberalizzazione. Inoltre, occorre monitorare il processo di liberalizzazione propriamente detto al fine di impedire agli operatori esistenti di erigere nuove barriere o di perseguire strategie restrittive per proteggersi dalla concorrenza emergente. È altresì necessario garantire che non approfittino della loro posizione o accordino sovvenzioni incrociate ad attività sui mercati di recente apertura tramite aiuti di Stato ottenuti per fornire servizi di interesse economico generale. Sarà particolarmente importante garantire l'esistenza di una struttura di mercato che favorisca la concorrenza ed un accesso effettivo ai mercati nel settore energetico. Ciò determinerà un aumento della concorrenza sui prezzi ed incentivi a creare nuovi tipi di servizi energetici e garantirà che i consumatori possano beneficiare dei vantaggi della liberalizzazione.

Una pratica proattiva del controllo dell'applicazione delle norme richiede un approccio integrato, nel quadro del quale grazie allo strumento di politica della concorrenza più adeguato si crei un ambiente concorrenziale ottimale nel mercato di recente liberalizzazione. A seconda della natura della disfunzione della concorrenza, la Commissione ricorrerà così alle norme relative alle intese e agli abusi di posizione dominante, al controllo delle concentrazioni o al controllo degli aiuti di Stato.

Basandosi sul nuovo quadro antitrust, la Commissione potrà cooperare più strettamente con le autorità garanti della concorrenza nazionali. Essa coopererà anche con gli organismi nazionali di regolamentazione settoriale, che svolgono un ruolo importante nella messa in pratica della liberalizzazione. In questo contesto, l'allargamento rappresenterà una sfida particolare e la Commissione intende allacciare stretti rapporti con le autorità garanti della concorrenza e gli organismi di regolamentazione nazionali dei nuovi Stati membri per garantire la completa liberalizzazione dei settori dell'energia, delle telecomunicazioni e dei trasporti.

Professioni liberali e servizi finanziari

Un'attenzione particolare sarà prestata alla concorrenza in settori come i servizi finanziari e le professioni liberali, che sono soggetti anche ad altre regolamentazioni nel quadro della legislazione del mercato interno.

Le professioni liberali costituiscono un esempio di un settore di servizi caratterizzato da una regolamentazione spesso onerosa e da pratiche restrittive. Un certo grado di regolamentazione per queste professioni è probabilmente necessario, ma dovrebbe basarsi su criteri oggettivi che minimizzino gli inconvenienti per la concorrenza ed i consumatori. Nella sua recente relazione [24] la Commissione ha invitato gli organismi di regolamentazione degli Stati membri e le associazioni professionali a riesaminare le norme in vigore, al fine di verificare se siano necessarie, proporzionate e giustificate. Se necessario, la Commissione realizzerà anche indagini sulle pratiche restrittive.

[24] http://europa.eu.int/comm/competition/ liberal_professions/final_communication_en.pdf

Nel settore dei servizi finanziari, il controllo proattivo dell'applicazione delle regole della concorrenza è determinante per creare un mercato concorrenziale e per raggiungere uno degli obiettivi principali stabiliti dal Consiglio di Lisbona. Gli ostacoli all'efficienza delle operazioni transfrontaliere di compensazione e di regolamento possono avere origine in accordi di esclusiva tra borse e fornitori di servizi di compensazione e di regolamento. Uno studio recente ha dimostrato che gli accordi di esclusiva in questi settori sono molto diffusi in Europa. Inoltre il mercato comunitario dei servizi bancari e assicurativi destinati ai privati rimane frammentato. Infine la concorrenza nel settore delle carte di credito si esercita sempre in modo compartimentato a livello di mercati nazionali anziché a livello di mercato interno.

4.2. Evoluzione del controllo dell'applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato

La futura politica in materia di aiuti di Stato resterà imperniata sull'importante obiettivo di ridurre l'importo globale degli aiuti di Stato, promuovendo nel contempo gli aiuti orizzontali di interesse comunitario. Oltre al suo ruolo formale che consiste nel fare applicare la regolamentazione, la Commissione svilupperà ulteriormente l'iniziativa presa nel 2003 per quanto riguarda l'identificazione delle carenze del mercato e l'esame dell'efficacia degli aiuti. In caso di concessione di aiuti individuali o settoriali, la Commissione applicherà un approccio economico per valutare gli effetti di questi aiuti sulla concorrenza e trarre vantaggio dall'esperienza settoriale acquisita nel settore dell'antitrust e delle concentrazioni.

La Commissione continuerà in particolare ad assicurare che il controllo degli aiuti di Stato promuova la concorrenza e la competitività dei mercati in tutto il mercato interno, tramite la creazione di strutture concorrenziali sostenibili, tenendo conto dei vantaggi per i consumatori e dell'interesse dei contribuenti.

In un'Unione europea con 25 o più paesi, la Commissione non sarà più in grado di esaminare ogni singola distorsione della concorrenza derivante da un aiuto accordato a livello nazionale. La sua politica in materia sarà quindi fondata su un'analisi economica più rigorosa dell'incidenza degli aiuti sulla concorrenza. Senza pregiudicare il pieno rispetto del diritto comunitario, si potrebbe fare una distinzione tra le misure che non dovrebbero esercitare un'incidenza significativa sulla concorrenza a livello comunitario e le misure i cui effetti sulla concorrenza nel mercato interno debbano essere sottoposti ad un esame approfondito e rigoroso.

Se l'esperienza acquisita dimostra che il livello di commerciabilità di una data attività può costituire un punto di partenza utile, sono pertinenti anche altri fattori, come l'importo dell'aiuto, la struttura concorrenziale dei mercati interessati, l'eventuale potere di mercato dei beneficiari e la disponibilità dell'aiuto per i diversi operatori del mercato. La Commissione ha pertanto l'intenzione di approfondire la sua analisi per tradurre questi concetti in orientamenti generali destinati a facilitare l'ideazione di aiuti che rispettino i requisiti di compatibilità con le norme del trattato relative agli aiuti di Stato.

Inoltre, la Commissione elaborerà un criterio per identificare gli aiuti privi di un'incidenza significativa sulla concorrenza nel mercato interno, fondandosi sul semplice principio secondo il quale meno elevato è l'importo dell'aiuto, più debole risulta essere la distorsione della concorrenza. Di conseguenza, a condizione che l'aiuto sia utilizzato per obiettivi d'interesse comunitario, come la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione, la formazione, l'occupazione e lo sviluppo delle PMI, dovrebbe essere di norma possibile autorizzare aiuti di importo relativamente modesto senza procedere ad un esame approfondito. La consultazione su un nuovo quadro di regolamentazione che preveda l'inclusione di un criterio di questo tipo nelle norme relative agli aiuti di Stato è in fase avanzata e l'adozione della nuova normativa è prevista per il 2004.

La Commissione mira a ridurre gli aiuti che causano le distorsioni più gravi tramite l'aggiustamento delle norme applicabili a taluni tipi di aiuti e del metodo di esame dei singoli aiuti. Per quanto riguarda le norme relative agli aiuti a finalità regionale, la recente riduzione dei livelli d'aiuto autorizzati per i grandi investimenti "mobili" nel quadro multisettoriale è stata introdotta per rispondere alle gravi preoccupazioni espresse dagli Stati membri circa gli effetti distorsivi causati dai livelli elevati di questo tipo di aiuti. Inoltre la revisione in corso degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà pone l'accento sulle distorsioni e i danni più gravi che questo tipo di misure d'aiuto arrecano ai concorrenti dei beneficiari e al mercato interno.

In occasione dell'esame dei singoli aiuti, la Commissione ha mirato ad identificare i casi in cui gli aiuti possono causare gravi distorsioni della concorrenza nel mercato interno e, per quanto possibile, a concentrare le sue risorse su questo tipo di aiuti. Si possono citare, in particolare, gli aiuti di Stato sotto forma di vantaggi fiscali, di garanzie illimitate o implicite, particolarmente nei settori dei servizi finanziari e dell'energia, ed il ricorso agli aiuti di Stato in settori liberalizzati di recente. La Commissione intende anche garantire che il controllo degli aiuti di Stato si integri in una politica di concorrenza globale, in modo che, ad esempio, quando si esamina la necessità che un'impresa beneficiaria di aiuti alla ristrutturazione sia soggetta a misure compensative, si prendano in considerazione gli effetti potenziali di vari tipi di misure sulla struttura concorrenziale dei mercati in causa.

Per quanto riguarda le procedure, la Commissione valuterà la necessità di ulteriori cambiamenti sulla base dell'esperienza che acquisirà con l'attuazione del nuovo regolamento, la cui redazione si trova attualmente ad una fase avanzata. Essa esaminerà anche la possibilità di prevedere nuove esenzioni per categoria per alcuni tipi di aiuto e una semplificazione delle procedure di adozione delle suddette esenzioni.

5. Conclusione

L'esistenza di una concorrenza efficace nel mercato interno dell'Unione europea contribuisce in modo decisivo alla competitività dell'industria europea in quanto promuove il miglioramento della produttività e l'innovazione. Una politica della concorrenza proattiva fungerà da catalizzatore per intensificare la concorrenza in Europa contribuendo altresì al raggiungimento degli obiettivi di Lisbona.