[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 12.12.2005

COM(2005) 642 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO ED AL PARLAMENTO EUROPEO

Strategia d'azione comunitaria in merito alla carenza di risorse umane per la sanità nei paesi in via di sviluppo

INDICE

1. Introduzione 3

2. Dimensione regionale della carenza di risorse umane nel settore sanitario 4

3. Analisi dei principali aspetti del problema 5

4. Settori d'azione per l'Europa 8

5. Finanziamento 9

6. tappe successive 10

ANNEX 1 12

ANNEX 2 13

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO ED AL PARLAMENTO EUROPEO

Strategia d'azione comunitaria in merito alla carenza di risorse umane per la sanità nei paesi in via di sviluppo

Introduzione

Nel maggio 2005, la Commissione europea (CE) ha adottato una comunicazione dal titolo "Programma europeo di azione per lottare contro l’HIV/AIDS, la malaria e la tubercolosi attraverso azioni esterne" - COM (2005) 179. Tale programma d'azione identificava nella carenza di personale sanitario nei paesi in via di sviluppo uno dei principali ostacoli alla lotta contro queste tre malattie e al conseguimento del quarto, quinto e sesto obiettivo di sviluppo del millennio (OSM). Il 24 maggio 2005, il Consiglio ha concordato con l'analisi esposta in questo piano d'azione ed ha invitato la Commissione a presentare una comunicazione che proponga soluzioni innovative per ovviare alla carenza di tali risorse.

Questa carenza nel settore sanitario costituisce un problema a livello mondiale, dato che in 75 paesi si contano meno di 2,5 professionisti del settore per 1000 abitanti e questo è il livello minimo ritenuto necessario per la fornitura di servizi sanitari di base( 1 ). I motivi di questa penuria di risorse umane sono complessi e legati a fattori tanto interni quanto esterni, in particolare la mancanza di formazione, le svantaggiose condizioni di lavoro e l'assenza di incentivi. Questi fattori inducono gli operatori sanitari ad abbandonare le regioni in cui le necessità sono maggiori per insediarsi nelle zone urbane che offrono migliori prospettive, nei paesi limitrofi più ricchi o in paesi ricchi in risorse che costituiscono poli d'attrazione per gli emigranti. L'emigrazione dei lavoratori qualificati, che ha ripercussioni su numerosi aspetti dello sviluppo, è stata esaminata in due comunicazioni della CE sull'emigrazione. La prima( 2 ) valuta l'impatto dell'emigrazione sullo sviluppo, la seconda( 3 ) identifica orientamenti concreti per minimizzare le conseguenze negative dell'emigrazione di lavoratori qualificati e per aumentare il potenziale con riguardo alla creazione di capacità nel settore delle risorse umane. La presente comunicazione, concernente le risorse umane nel settore sanitario, è basata su tali orientamenti concreti.

L'Africa è il continente che presenta le più gravi carenze di operatori sanitari. La presente comunicazione è fondata sulla strategia comunitaria per l'Africa( 4 ), che include le iniziative proposte per accelerare i progressi verso gli OSM mettendo le persone al centro della politica di sviluppo. Tuttavia, l’attenzione riservata all'Africa nel quadro della carenza mondiale di risorse umane per il settore sanitario, non significa disconoscere l'esistenza di questo problema in altre regioni. L'Asia, uno dei grandi produttori ed esportatori di professionisti del settore, presenta gravi problemi a livello di distribuzione interna degli operatori sanitari e ciò limita l'accesso delle popolazioni povere a questo tipo di servizi. Nei Caraibi, l'emigrazione dei professionisti del settore sanitario verso gli Stati Uniti ha ripercussioni sulla qualità dei servizi prestati.

La presente comunicazione intende esporre a grandi linee le risposte coerenti e coordinate che l'Unione europea e la Commissione europea intendono dare a tale problema nel quadro del decennio di azione in materia di risorse umane, proposto dalla 57a Assemblea mondiale della sanità (risoluzione AMS 57 19), che inizierà nel 2006.

Dimensione regionale della carenza di risorse umane nel settore sanitario

Nella sua relazione sulla Sfida delle risorse umane nel settore sanitario in Africa, l'iniziativa comune di "e-Learning" (JLI – Joint Learning Initiative) per le risorse umane( 5 ) sottolinea la gravità del problema. Le conseguenze di questa carenza sono più serie in Africa, continente in cui i progressi verso gli OSM risultano più lenti. In alcuni paesi la situazione sanitaria si deteriora e secondo alcune stime nel periodo 1970 - 1999 la speranza di vita è diminuita in 17 paesi della regione( 6 ). Dalla relazione della JLI risulta che l'Africa è il continente che presenta la percentuale di malattie pro capite più elevata (il 25% dei casi di malattia per una popolazione che in percentuale è inferiore al 10% della popolazione mondiale) e che conta meno professionisti del settore sanitario (0,8 per mille, rispetto al 10,3 per mille in Europa). Inoltre, l'80% delle persone non ha accesso a sistemi di protezione sociale. Oltre ai problemi posti dalla mancanza di professionisti nel settore sanitario, esistono seri dubbi in merito alla qualità ed alla produttività degli operatori attivi in loco(7).

L’elevato tasso di mobilità che si riscontra tra i professionisti del settore sanitario, la mancanza di prospettive d'occupazione accettabili, l'assenza di una copertura sociale e di incentivi, segnatamente per incoraggiare gli operatori sanitari a lavorare in regioni che presentano carenze e sono abitate da popolazioni povere, unitamente ad un’elevata domanda mondiale di tali operatori, hanno portato ad una situazione di grave crisi nelle prestazioni sanitarie per i poveri. Per questo motivo occorre prestare particolare attenzione allo sviluppo di programmi di formazione adeguati, alla promozione di condizioni di lavoro accettabili e di opportunità per i professionisti del settore sanitario, se si vuole che la mondializzazione abbia un effetto positivo sulla riduzione della povertà e che l’impatto negativo sulle popolazioni povere venga minimizzato( 8 ).

Tuttavia alcuni paesi hanno migliorato la formazione degli operatori sanitari, in particolare per il mercato estero. L'India, le Filippine, Cuba e, in misura sempre maggiore, l'Indonesia e la Cina, rispondono alla domanda di professionisti del settore sanitario che proviene dal mercato internazionale aumentando la formazione di operatori del settore ed incoraggiando la migrazione. A volte questa politica è perseguita nonostante le carenze interne e l'insufficiente accesso ai servizi sanitari per i poveri (le Filippine, che gestiscono la politica in materia d'emigrazione e costituiscono la maggior fonte di infermieri diplomati occupati all'estero anche se il servizio sanitario nazionale subisce la perdita di unità complete di infermieri e gli ospedali hanno personale insufficiente, sono oggi confrontate al problema posto dai medici che diventano infermieri per potere lasciare il paese ed ottenere un lavoro più remunerativo, in particolare negli Stati Uniti ( 9 ) ) .

Esiste un mercato mondiale dei professionisti del settore sanitario ma si tratta di un mercato distorto, in quanto regolato dalle disparità esistenti a livello mondiale in materia di prestazioni sanitarie e di capacità di retribuire gli operatori, anziché dalle necessità nel settore sanitario e dalle malattie.

L’attuale penuria di risorse umane è la manifestazione acuta di un problema cronico: in effetti l’HIV/AIDS e la necessità di elaborare programmi ambiziosi per affrontare le malattie legate alla povertà hanno messo in evidenza i punti deboli dei sistemi sanitari. L’impegno della comunità internazionale ad accelerare i progressi verso gli OSM si scontra ora con l’ostacolo costituito dalle limitate capacità in materia di risorse umane. I progressi verso tali obiettivi potranno difficilmente essere compiuti senza maggiori investimenti nel settore degli operatori sanitari. La richiesta di tali professionisti da parte dei paesi ricchi di risorse resta elevata: secondo la "Joint Learning Initiative" nel corso dei prossimi anni i soli Stati Uniti assorbiranno ancora 1 milione di operatori sanitari dal mercato mondiale e per soddisfare questa domanda si rivolgeranno probabilmente anche ai paesi poveri. Senza un preciso impegno a rimediare a queste disuguaglianze, le carenze esistenti nella pianificazione delle risorse umane sul lungo periodo e nelle capacità dei paesi di formare professionisti per il settore sanitario, unitamente all'invecchiamento della popolazione nei paesi sviluppati, faranno probabilmente ancora aumentare le assunzioni di personale proveniente da paesi poveri di risorse.

Per trasformare il circolo vizioso “scarsa formazione – assenza di politiche per trattenere gli operatori – emigrazione” in un circolo virtuoso caratterizzato da investimenti e da migliori prestazioni sanitarie, occorre attuare un’ampia gamma di iniziative basate sull'analisi dei principali aspetti del problema. La risposta alla carenza di risorse umane deve iniziare a livello nazionale. L’esistenza di questo problema è stata riconosciuta nella Dichiarazione del Cairo e nel relativo Programma d'azione, adottati nel 1994 nell’ambito della Conferenza internazionale su popolazione e sviluppo, in cui si affermava:

La possibilità di gestire sul lungo termine i flussi migratori internazionali dipende dall’offerta di prospettive economicamente interessanti per tutti coloro che scelgono di rimanere nel proprio paese. Una crescita economica sostenibile, basata sull’equità e su strategie di sviluppo compatibili con tale finalità, costituisce il mezzo per raggiungere questo obiettivo .

Le iniziative a livello nazionale devono a loro volta essere sostenute da azioni regionali, ad esempio nell’ambito dei mercati regionali integrati costituiti in Africa sulla base di accordi di partenariato economico (EPA), e da azioni su scala mondiale intese ad elaborare una risposta globale e coerente che rafforzi la dimensione sociale della mondializzazione( 10 ).

Analisi dei principali aspetti del PROBLEMA

La gestione degli operatori sanitari può essere considerata in termini di apporto (formazione), di sostegno e verifica continui (aggiornamento) e di abbandono della professione da parte degli operatori, compresa la gestione dei fattori che inducono o meno ad emigrare. La risposta alle carenze nel settore sanitario deve essere elaborata nell’ambito di un’impostazione globale adottata dal governo con riguardo alla pubblica amministrazione, tenendo conto del fatto che le riforme o i cambiamenti introdotti in un settore della pubblica amministrazione hanno effetti su altri settori.

Anni di investimenti cronicamente insufficienti nella formazione degli operatori sanitari hanno portato a limitate capacità di formazione in numerosi paesi. Queste carenze sono in parte dovute al taglio degli investimenti pubblici nel settore sanitario, per limitare l’insostenibile crescita dei costi salariali (ricorrenti). Tuttavia, la formazione degli operatori sanitari è scesa al di sotto del livello necessario per garantire la prestazione dei servizi di base ed un’elevata percentuale di coloro che hanno terminato la formazione lascia il servizio pubblico o il paese di appartenenza senza avere dato un sufficiente contributo all’erogazione delle prestazioni sanitarie. Ad esempio, in Zambia sono ancora attivi soltanto 50 medici formati nel paese a partire dagli anni ‘60( 11 ).

Diversi fattori contribuiscono a determinare se una persona resterà o meno nel paese di formazione( 12 ). Dall'analisi delle motivazioni degli operatori sanitari, risulta che la notevole differenza di salario esistente tra paesi ricchi e paesi poveri rappresenta soltanto uno degli elementi che intervengono nella decisione di cambiare lavoro o di emigrare. Questa scelta è effettuata anche in base ad altri fattori, come il grado d'efficacia del sistema sanitario e le condizioni di lavoro. E’ necessario aumentare gli investimenti nella sanità e nella sicurezza sociale, se si vuole che gli operatori sanitari diano un efficace contributo alle iniziative nazionali intese a migliorare tale settore. E’ necessario inoltre introdurre cambiamenti radicali a livello di organizzazione del sistema sanitario, di norme istituzionali, di pratiche in materia di assegnazione del personale e di gestione delle prestazioni, di verifica e controllo nonché di metodi di lavoro. Probabilmente questa crisi sanitaria è dovuta anche al fatto che le politiche in materia di risorse umane che non tengono conto della parità uomo-donna. Se non si tiene conto delle necessità familiari, non si garantisce la necessaria sicurezza alle donne che lavorano in un ambiente isolato e potenzialmente pericoloso, se la formazione degli operatori non riflette le diverse esigenze dei pazienti maschi e femmine e non si assicura il necessario equilibrio tra uomini e donne nelle professioni sanitarie, l'efficacia degli operatori in tale settore può essere significativamente limitata.

Finché la domanda mondiale di personale sanitario resterà elevata, la formazione di un maggior numero di operatori del settore che possiedono competenze professionali riconosciute a livello internazionale avrà probabilmente il solo effetto di alimentare ulteriormente il mercato dell'esportazione. La regolamentazione intesa a limitare i flussi migratori tende ad aumentare il costo dell'emigrazione per l’individuo e può dunque essere considerata discriminatoria. Inoltre l’efficacia di tale strategia sembra limitata. Dall'esperienza effettuata in Ghana, con le iniziative per indurre i professionisti del settore sanitario a rimanere o a tornare nel paese, risulta che gli incentivi messi a punto per trattenere gli operatori sanitari o per incoraggiarli a tornare grazie a migliori possibilità di carriera e condizioni di lavoro, offrono maggiori possibilità di conseguire risultati positivi. Per essere efficaci i regimi d’incentivazione devono essere basati su ricerche, analisi e consultazioni dei professionisti del settore sanitario.

Un'alternativa alla formazione di un maggior numero di medici, di odontoiatri, di infermieri e di farmacisti, consiste nel formare assistenti sanitari sufficientemente qualificati e personale ausiliario. Gli assistenti possono infatti gestire efficacemente i problemi correnti e ridurre così il carico di lavoro del personale più specializzato, la loro formazione è più breve in quanto verte sull'acquisizione di competenze limitate ed inoltre la loro mobilità sul piano internazionale è inferiore. In passato, gli investimenti ed il riconoscimento per il personale paramedico sono stati insufficienti. Il caso del Malawi, in cui gli ausiliari e gli assistenti costituivano la colonna portante del servizio sanitario, illustra perfettamente il ruolo che essi potrebbero svolgere. La formazione e il riconoscimento di professioni alternative, se vengono stabilite anche prospettive realistiche per lo sviluppo delle relative carriere, sono indispensabili ma possono dar luogo a controversie tra organizzazioni professionali. In effetti, l'ampliamento delle funzioni del personale ausiliario può a volte essere considerato una minaccia per i ruoli professionali. La creazione di solidi collegamenti con le organizzazioni professionali e le parti sociali nonché un maggiore impegno da parte della società civile a prevedere soluzioni innovative, possono apportare un contributo significativo al processo politico che porterà a risolvere questa crisi.

È inoltre essenziale fare fronte alle disparità esistenti nella distribuzione degli operatori sanitari. Affinché i servizi siano accessibili alle popolazioni più povere, la ripartizione del personale sanitario, tanto sul piano territoriale che a livello di servizi, deve riflettere la distribuzione e le necessità della popolazione. La pianificazione delle risorse umane deve essere elaborata nell’ambito dei piani nazionali di decentramento o di riforma, dato che in tali piani è possibile prevedere di delegare a un livello subnazionale le responsabilità in materia di occupazione del personale. Gli operatori sanitari, in particolare i più qualificati, hanno tendenza ad insediarsi nelle zone urbane, in cui possono supplire ai salari poco elevati proposti nel settore pubblico con un'occupazione nel settore privato ed anche assicurare alle rispettive famiglie un accesso più facile a formazione e scuole. Occorrono pertanto incentivi per incoraggiare i professionisti del settore sanitario a lavorare nelle località in cui c’è maggior bisogno della loro presenza. A partire da una migliore comprensione delle motivazioni e delle necessità degli operatori sanitari, si deve valutare la possibilità di concedere incentivi di natura non salariale, come migliori alloggi, sostegno per l'istruzione dei figli ed indennità per coloro che lavorano in regioni isolate o senza collegamenti. L’esperienza fatta con lo sviluppo di misure intese ad evitare l’emigrazione del personale sanitario costituisce una preziosa fonte d’informazioni in materia ed è quindi importante facilitare la condivisione dei dati a livello regionale.

Mobilità dei professionisti del settore sanitario

Gli operatori sanitari si spostano dalle regioni rurali verso le regioni urbane, dal settore pubblico al settore privato, dai paesi poveri verso i paesi ricchi. Le migrazioni all’interno dei paesi meridionali contribuiscono in modo significativo alla fuga dei cervelli, in particolare in Africa. Sono tuttavia le migrazioni dal sud verso i paesi ricchi, caratterizzati dall'invecchiamento della popolazione e da sistemi sanitari sviluppati, che hanno attirato l’attenzione dei mass media e dei poteri politici.

Secondo alcune ipotesi, i paesi poveri di risorse forniscono un sostegno perverso ai servizi sanitari dei paesi ricchi di risorse. Da stime basate sul numero di professionisti del settore sanitario che sono emigrati dal Ghana verso il Regno Unito( 13 ), risulta che con l'assunzione dei 293 medici e dei 1021 infermieri originari del Ghana registrati nel 2003/2004 negli albi professionali del Regno Unito questo paese ha realizzato economie nella formazione che ammontano a 65 milioni di sterline per i medici ed a 35 milioni per gli infermieri. Le perdite subite dal Ghana includono i costi di formazione e quelli per la mancata utilizzazione degli impianti sanitari a causa delle carenze di personale. Gli Stati membri che sono importatori netti di manodopera in questo settore dovrebbero collaborare con i paesi da cui provengono gli operatori sanitari, per elaborare soluzioni che tengano conto tanto dei fattori che incentivano quanto di quelli che ostacolano l'emigrazione e contribuire al finanziamento di politiche che hanno lo scopo di far restare il personale nel paese d’origine.

Il problema della mobilità degli operatori nel settore sanitario deve essere affrontato nel quadro di strategie nazionali globali e di iniziative a livello internazionale. Nella Strategia per il settore della sanità, elaborata dal Nuovo partenariato per lo sviluppo dell'Africa (NEPAD), è sottolineata la necessità di attuare in tutti i paesi una gestione efficace delle risorse umane nel settore sanitario, aggiornando le politiche in materia di occupazione e di assegnazione, sviluppando iter professionali flessibili, assicurando controlli di sostegno e formazione continua nonché incoraggiando le strategie intese a motivare e trattenere il personale.

L'impatto dell’HIV/AIDS

L’HIV/AIDS ha aggravato la carenza di risorse umane nel settore sanitario. L’aumento dei problemi di salute nella società comporta oneri superiori per la sanità e mette in evidenza i limiti dei sistemi più deboli. Numerosi operatori sanitari finiscono per essere, in un modo o nell’altro, infettati o colpiti personalmente dall’HIV/AIDS. Ad esempio, lo Swaziland registra una perdita netta annua del 7% degli operatori sanitari che è dovuta al 50% all'infezione da HIV. Tuttavia, affinché tale paese possa permettere ad un numero superiore di malati di aver accesso a trattamenti a base di farmaci antiretrovirali, secondo le stime effettuate sono necessari 103 medici supplementari nel corso dei 5 prossimi anni, cioè oltre due volte il numero di medici che attualmente presta la propria opera in tale paese( 14 ). Questo esempio illustra un’altra sfida legata all’HIV/AIDS: la possibile concorrenza a livello di risorse umane tra i servizi collegati alla cura dell’HIV/AIDS e la prestazione di altri servizi indispensabili.

Lo sviluppo di servizi per la somministrazione di farmaci antiretrovirali ai malati rischia di allontanare gli operatori sanitari da altri servizi altrettanto essenziali, in particolare quando i professionisti del settore pubblico sono assunti da ONG che si occupano esclusivamente del problema dell’HIV/AIDS. Se gli interventi a favore dei malati di HIV/AIDS prevalgono su altri parimenti indispensabili, nel sistema sanitario potrebbe prodursi una distorsione. Il Fondo globale per la lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria (GFATM), consapevole di questo pericolo, si è impegnato a verificare che gli investimenti contribuiscano a potenziare i sistemi sanitari e le capacità di ricerca clinica, non soltanto a creare servizi per la cura dell’HIV/AIDS, della tubercolosi e della malaria. Tale rischio di distorsione dei servizi deve essere seriamente affrontato a livello nazionale, da dirigenti che possano garantire che le ulteriori risorse mobilitate per la prevenzione e il trattamento dell’HIV/AIDS abbiano un effetto di sostegno anziché di conflitto a livello delle attuali limitate risorse umane.

Settori d'azione per l'Europa

A livello europeo, le azioni sono disciplinate dal principio che prevede l’impegno e la responsabilizzazione dei paesi interessati. Anche le iniziative dell’UE per la coerenza delle politiche in materia di sviluppo saranno attuate nel rispetto di questo principio( 15 ). L'impegno dell'Unione nei confronti dei paesi che soffrono maggiormente della carenza di risorse umane sarà basato sul principio di solidarietà, che prevede la condivisione della responsabilità per la soluzione di tale crisi. Le azioni finanziate dall'Unione dovrebbero essere definite in funzione dei bisogni a livello nazionale e regionale, elaborando un partenariato politico grazie al dialogo e ad obiettivi comuni.

L'Unione europea deve affrontare a livello nazionale, regionale e mondiale la carenza di risorse umane per il settore sanitario nei paesi in via di sviluppo. Le iniziative illustrate nell'allegato 2 costituiscono un insieme globale e coerente di interventi che deve essere valutato nel suo complesso. La domanda mondiale di risorse umane nel settore sanitario rende necessarie azioni diversificate a questi tre livelli per mettere fine alla crisi nei paesi più duramente colpiti.

FINANZIAMENTO

L'impegno dell'Europa ad effettuare progressi più rapidi verso il raggiungimento entro il 2015 dell'obiettivo dello 0,7% di APS/RNL e del G8 a sostenere un maggiore alleggerimento del debito, permetteranno di rendere disponibili ulteriori risorse a favore dello sviluppo. Questi obiettivi rappresentano le principali possibili fonti di superiori investimenti nelle risorse umane per la sanità. La Banca mondiale e il NEPAD hanno valutato gli ulteriori finanziamenti che saranno in linea di massima necessari per fare fronte alla crisi: per la sola Africa occorreranno 500 milioni di dollari USA nel 2006 e tale importo salirà a 6 miliardi di dollari USA nel 2011 (queste cifre sono basate sui costi degli ulteriori investimenti nazionali necessari per mobilitare un altro milione di operatori sanitari in Africa ed includono le spese relative agli incentivi per il lavoro nelle zone rurali o isolate, alle misure intese ad assicurare una migliore ripartizione delle qualifiche e all’utilizzazione più efficace dei lavoratori comunitari, nonché i costi occorrenti per formare e mantenere sul posto questi operatori). Prima che i paesi si impegnino ad effettuare maggiori investimenti, in particolare se questi devono essere finanziati tramite maggiori flussi di aiuto, è necessario ottenere garanzie sul fatto che l'aiuto internazionale sarà accordato sul lungo termine e sarà prevedibile e che i paesi beneficiari non verranno lasciati soli di fronte ad impegni finanziari per essi insostenibili.

Sostegno di bilancio generale e per settori specifici

Il sostegno di bilancio costituisce uno dei principali strumenti di finanziamento della Commissione europea a livello di paese. I meccanismi di tale sostegno contribuiscono a creare la flessibilità necessaria affinché i ministeri delle finanze possano determinare le priorità nazionali in materia di finanziamento. Il sostegno di bilancio è particolarmente efficace per finanziare costi ricorrenti, come i costi relativi allo sviluppo delle risorse umane. La CE continuerà ad accordare una quota significativa dell’aiuto a favore dello sviluppo dei vari paesi sotto forma di sostegno di bilancio generale e settoriale ed incoraggerà questo sistema, che è il più efficace per armonizzare l'aiuto concesso dai donatori a favore delle strategie nazionali di riduzione della povertà. La CE potenzierà gli strumenti d'aiuto esistenti allo scopo di fornire un sostegno sempre più prevedibile ed a lungo termine. La CE riconosce che il sostegno di bilancio settoriale costituisce uno strumento efficace per rafforzare il dialogo politico ed armonizzare l'aiuto dei donatori, segnatamente tramite l’aiuto per la realizzazione di progetti ed il finanziamento di iniziative internazionali intese a sostenere le priorità nazionali. L'impegno dell'UE ad aumentare il volume dei finanziamenti a favore dello sviluppo sarà completato da iniziative per rendere l’aiuto più costante e prevedibile.

Il sostegno di bilancio della CE è collegato ad indicatori di risultato, che permettono di concedere fondi quando vengono raggiunti livelli di realizzazione convenuti. Questa prassi incoraggia il conseguimento di obiettivi stabiliti a livello nazionale. Gli indicatori relativi alla sanità e all’HIV/AIDS sono spesso inclusi tra quelli utilizzati per il controllo dei risultati. La CE, grazie alla sua partecipazione alla Health Metrics Network, continuerà a sostenere le iniziative intese a sviluppare indicatori di risultato più efficaci per il sistema sanitario ed appoggerà l’inclusione di un indicatore relativo al potenziamento delle risorse umane come parametro per i risultati nel settore sanitario e per il finanziamento del sostegno di bilancio.

Il sostegno finanziario dell'Unione sarà assicurato conformemente ai principi stabiliti nella Dichiarazione di Parigi sull'efficacia degli aiuti( 16 ), al fine di rafforzare le strategie nazionali di sviluppo dei paesi partner nonché i quadri operativi associati.

tappe SUCCESSIVE

Nel quadro del dialogo politico con i paesi interessati, l'Unione europea si adopererà affinché la questione delle risorse umane sia esaminata nel contesto di strategie globali e coerenti in materia di pianificazione settoriale e di iniziative nazionali per ridurre la povertà, prevedendo di sostenere l’aiuto coordinato dei donatori con azioni condotte unitamente alle Nazioni Unite.

Le decisioni di programmazione e gli stanziamenti di bilancio per le azioni proposte in allegato alla presente comunicazione saranno stabiliti conformemente alla struttura degli strumenti previsti nell’ambito delle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013. La CE procederà alla verifica delle azioni ed elaborerà una relazione sulla loro attuazione in occasione delle revisioni annuali ed intermedie degli specifici strumenti nazionali e nel contesto delle relazioni di attuazione presentate in merito al programma d'azione europeo per la lotta contro l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria.

Una risposta coerente della Comunità, basata sulle competenze e sull'azione comune degli Stati membri e della Commissione e che rifletta gli orientamenti politici stabiliti con la nuova politica di sviluppo, assicurerà all'Europa un ruolo significativo e rilevante nella risposta internazionale alle azioni condotte dai diversi paesi per lottare contro la carenza di risorse umane nel settore sanitario.

ACRONIMI

AIDS Sindrome da immunodeficienza acquisita

ART Terapia antiretrovirale

AU Unione africana

CE Commissione europea

EDCTP Partnership sulle prove cliniche tra i paesi europei e i paesi in via di sviluppo

EPA Accordi di partenariato economico

UE Unione europea

GAVI Global Alliance on Vaccines and Immunisation (Alleanza mondiale sui vaccini e le immunizzazioni)

GFATM Fondo globale per la lotta contro l'Aids, la tubercolosi e la malaria

GNI Gross national income (Reddito nazionale lordo)

HIV Virus dell’immunodeficienza umana

HR Human Resources (Risorse umane)

HRH Human Resources for Health (Risorse umane per la sanità)

OIL Organizzazione internazionale del lavoro

JLI Joint Learning Initiative

INCO International Cooperation Programme (Programma di cooperazione internazionale)

OSM Obiettivo di sviluppo del millennio

NEPAD New Partnership for Africa’s Development (Nuovo partenariato per lo sviluppo dell’Africa )

ONG Organizzazioni non governative

ODA Official Development Assistance

TB Tubercolosi

UK Regno Unito

UN Nazioni unite

AMS Assemblea mondiale della sanità

OMS Organizzazione mondiale della sanità

ANNEX 1

References

1. Joint Learning Initiative Strategy Report: Human Resources for Health, Overcoming the Crisis: Harvard University Press, September 2005.

2. COM (2002) 703, 3 December 2002. Integrating migration issues in the European Union’s relations with third countries

3. COM (2005) 390, 1 September 2005. Migration and Development: Some concrete orientations.

4. COM (2005) 489, 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development..

5. The Joint Learning Initiative Africa Working Group: “The Challenge of HRH in Africa; March 2004.

6. Sanders D, Dovlo D, Meeus W, Lehmann U: “Public Health in Africa” in Robert Beaglehole (Editor) “Global Public Health: A New Era”. Oxford University Press 2003. (Chapter 8, Page 135-155).

7. Hongoro C, McPake B. How to bridge the gap in human resources for health: Lancet 2004; 364: 1451-56.

8. UN, September 2005: UN Summit outcome document.

9. Joint Learning Initiative. Human resources for health: overcoming the crisis. Harvard University Press,2004http://globalhealthtrust.org/report/Human_Resources_for_Health.pdf

10. COM (2004) 383, May 2004: The social dimension of globalisation – the EU’s policy contribution on extending the benefits to all.

11. Human Resources for Health: Overcoming the Crisis: Report from a consultation in Oslo: 24-25 February 2005.

12. The International Migration of Health Workers: A Human Rights Analysis: Bueno de Mequita J, Gordon M; Medact, February 2005

13. The ‘Skills Drain’ of Health Professionals from the Developing World: a Framework for Policy Formulation. Mensah K, Mackintosh M, Henry L. Medact, British Medical Association, Save the Children UK; February 2005.

14. Wim Van Damme Institute of Tropical Medicine, Antwerp - presentation on the impact of workforce constraints on scaling up of ART

15. COM (2005) 134, April 2005. Policy coherence for development: Accelerating progress towards attaining the Millennium Development Goals.

16. Paris Declaration on Aid Effectiveness, Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability. High Level Forum, Paris, 28 Feb-2 March 2005.

ANNEX 2

1. Strengthening EU Support at the Country Level

At the country level, the EU will support the implementation of national human resource strategies, within the context of poverty reduction strategies and national health sector policies. Specific actions will include:

- Including human resource issues in Poverty Reduction Strategies and Health Policy discussions . The EU will raise the issue of human resources in health as a barrier to progress on MDGs 4, 5 and 6 in policy dialogue on poverty reduction, to promote broader policy dialogue on the issue and the response by ministries of Finance, Planning, Establishment, Employment, Education and Research. Proposed actions to address the crisis in the health sector need to be considered alongside efforts to reform and strengthen public administration and should also be reflected in country dialogue on human resource planning within the context of national health planning. Related issues of productive employment, decent work and social protection and their role for human resources for health, health worker mobility and poverty reduction will also be addressed in these strategies and discussions. An EU lead agency, either a Member State or the Commission Delegation, will be identified in each affected country to champion the human resource issue in national policy dialogue, working in support of national efforts to harmonise donor support behind national priorities.

- Country level mapping of human resources for health, strengthened human resource policy and planning and agreement on national targets for human resource strengthening. The EU will support national efforts to evaluate human resource capacity, including assessing training capacity and identifying health worker maintenance and retention issues. This information will be used to inform national planning and will be supported by regional analysis to determine complementary regional action, such as inter-country sharing of training resources. Support will be provided for country efforts to strengthen HR planning, based upon globally agreed best practice and drawing upon private sector skills and expertise, where appropriate. Dialogue with professional organisations and medical and nursing trade unions and research institutions will be critical to the success of this process, in order to build consensus on the need to develop and support a workforce which can and is willing to remain in post to serve national health needs. Dialogue will include a focus on the development of incentives through increased training, improved working conditions and clearer career prospects. The role of civil society in this dialogue will be important, to ensure civil society voice informs discussions on improving health and health care and strengthening social security coverage. As part of discussions on monitoring progress towards the MDGs, EU support will promote discussion and research on potential indicators of health system performance and human resource capacity as a metric of progress.

- Support and financing national human resource plans. Human resources represent a long term cost for health systems and effective planning can only take place if there is a reasonable guarantee of long term sustainable financing. The EU will support efforts to increase the volume, duration and predictability of international development assistance. Increased financing through budget support mechanisms is the most effective way to support incentives schemes, decent work opportunities and social protection, retention measures and training and capacity building based upon a comprehensive national human resources for health planning exercise. The EU will support research to identify innovative and effective ways of increasing human resource capacity for health, including evaluations of middle-level technicians, auxiliary and community workforces. Auxiliary staff such as community health workers, in Gambia, South Africa, Tanzania, Zambia, Madagascar and Ghana, have been shown to be cost-effective agents for delivering some basic community health services[1]. The potential of information technology to improve communication between service levels, support distant working and learning and to improve the quality and efficiency of the work environment will also be explored.

2. Strengthening EU Support at the Regional Level

The regional level response to the human resource crisis will differ from region to region. Efforts to define priority regional actions in Africa, Asia and Latin America/Caribbean, are currently underway. The EU will support the mapping, analysis and the technical and political dialogue on human resources necessary for effective advocacy and action. The Oslo meeting on human resources proposed that global and regional action should be coordinated by ‘Platforms for Action’, which should be informed by Global, and Regional Observatories. The Platforms for Action are, primarily, political platforms for advocacy of the issue and for coordination. The ‘observatory’ functions relate to the technical support and analysis necessary to inform decision-making and policy development. A process to develop regional responses to the human resource crisis has already been initiated. A Regional Platform on Human Resource for Health in Africa[2] has been established and an Asian Action Learning Network on Human Resources[3] initiated. The need for Regional Platforms in other regions will be explored. The EU will continue to support this process.

In support of African Regional Action, the EU will back AU/NEPAD leadership and coordination of regional action and will work, within the context of a coordinated Africa Regional Plan, with the Regional Economic Communities in support of the sub-regional responses to the issue, as appropriate.

AFRICA

EU support on human resources for health in Africa is set within the context of the overarching EU Strategy for Africa[4].

Support to AU/NEPAD.

- Support for AU/NEPAD leadership of the African Regional Platform . The global response to the human resource crisis should be informed by a strong African voice, which requires AU/NEPAD leadership. The EC, as part of its strategic support to the AU, will support strengthened AU/NEPAD political leadership and capacity for coordination of the proposed Region Platform on Human Resources. The Africa Regional Platform will be based upon strengthening cooperation between existing regional bodies, with each identifying its comparative advantage in relation to regional action on human resources, working in support of a coordinated Regional Action Plan. The Brazzaville meeting recommended that financing of individual agencies in support of regional action should be based upon an agreed regional work plan to harmonise the regional response.

- Support for a Regional Observatory on Human Resources . The EU will support development of a Regional Observatory for Africa, which will be formed under WHO technical leadership, which will collect, collate, analyse and advocate policy, based on national HR information. The Observatory will be a repository of regional best practice and will produce guidance on HR management to inform national policy. Work should include defining benchmarks for human resource capacity and comparing country performance. The capacity and mandate for this work already rests with WHO and this capacity will be strengthened, with EU support, in order to engage other stakeholders in the process, including supporting greater private sector and civil society involvement.

- Roll-out of Regional Policy Guidelines on Human Resource Planning . The EU will support the roll-out of regional policy guidance on HR planning, to inform national plans of action.

- Identifying opportunities for regional training. The EU will support a mapping of regional resources to back up national action on human resources, which will include addressing the issue of training health workers in the 11 African countries which do not have a medical school. The potential for bilateral agreements within Africa to strengthen training capacity will be explored. Options to support shared regional training resources will be considered.

- Identifying opportunities to strengthen research capacity. Research is critical to addressing the human resource crisis. The EC will continue to support research capacity building: supporting clinical research through works such as that of the European and Developing Countries Clinical Trials Partnership (EDCTP) programme in sub-Saharan Africa; and research on incentives through the International Cooperation (INCO) programme. EU support will include assessing the potential for Regional ‘Networks of Excellence’ and Health Research sites with links to institutions in Europe, and will assess the potential value of this model of support. Innovative approaches to addressing the crisis, for example, through more effective use of information technology and initiatives such as telemedicine or access to major international scientific databases, will also be explored. Engaging local communities in research activities and strengthening the synergy between research and health care activities at local and regional levels will be encouraged.

- Funding for Inter-Ministerial Conference on Human Resources for Health in Africa . The EC will support a conference to bring together the key Ministries with an interest in or influence on health worker training, recruitment and retention, in order to support the development of a broad political consensus on the actions needed at country level to address the crisis.

Support to Regional Economic Communities

- Within the context of the overarching Regional Action Plan on Human Resources, the EU will discuss with the Regional Economic Communities how to address the human resource crisis through measures linked to the process of regional economic integration and the Economic Partnership Agreements. Related issues of economic migration and South-South migration should also be discussed. The aim will be to strengthen and manage the regional market in human resources to mitigate the adverse impact of brain drain, and turn brain drain into ‘brain gain’ through regional agreements on skill sharing and development, recognising the need for policy coherence for development.

OTHER REGIONS

In other regions, such as Asia, where the human resource issues are different due to relatively greater capacity to train and retain health workers, different initiatives will be needed. The Asia Learning Network on Human Resources for Health - a Joint Learning Initiative working group -has identified a number of critical issues for regional action. Despite policies in some countries in the region which are actively promoting health worker export to meet international demand, internal distributional issues exist, and service provision for the poorest remains a significant challenge in many countries. The inequity in distribution of human resources is a critical issue, with health worker shortages in remote or hard-to-reach areas. This is an issue that should primarily be addressed through improved human resource management at the national level. EU engagement on human resources in these cases will build upon existing EU engagement in national health sector policy dialogue, or through memoranda of understanding which seek to balance policies supporting out-migration with policies which address national needs.

3. Strengthened EU Support at the Global Level

An important first step in mobilising a global response to the human resource crisis is acknowledgement of the scale of the problem and the collective responsibility to support an international response. Europe should show leadership in acknowledging and better documenting European recruitment of health workers from resource-poor countries at the same time as strengthening Europe’s internal training capacity. Greater effort to promote decent work an conditions, to invest in social protection and to distribute the benefits of globalisation more evenly are needed at the global level in order to decrease global pressure for health worker migration. EU specific actions could include:

- An EU Statement of Commitment to Global Action and a Code of Conduct for Ethical Recruitment. The EU should respond visibly to the global call for action, and express a strong commitment of support. This will be achieved through the development of a ‘Statement of Commitment’ which will be delivered in response to the global call for action to be launched in 2006. The EC will convene a consensus workshop with Member States to draft and adopt an EU common position. As part of this dialogue, the EU will assess the value and feasibility of EU support for a global Code of Conduct on Ethical Recruitment. There are already examples within Europe of Member States who have developed voluntary agreements to minimise active international recruitment of health workers One of these is the United Kingdom voluntary code to reduce active recruitment from third countries, recently strengthened to govern private sector recruitment, as an attempt to increase its impact. A European approach, if considered to add value, would be applied by Ministries of Health in Member States and would regulate recruitment, preventing active recruitment from those countries which indicate that they wish to better control out migration. European leadership is needed to help build international commitment for more ethical recruitment practices in relation to the global market in human resources for health.

- Support for a Global Coordination of Action. The EU will support international action to address the crisis in human resources and argue for a process based upon networking between existing global agencies, in support of an agreed global work plan. Global action would include: developing capacity to map and analyse the global market in human resources for health and to document national strategies for HR management; providing guidance to recruiting countries for building capacity for greater self sufficiency in human resources; developing research capacity on health worker motivation and incentives. It is anticipated that many of the global actions can be undertaken by existing organisations working in collaboration, and through a clearer definition of organisational roles and responsibilities.

- Mobilising global funding instruments in support of HR Capacity Building. The EU will continue to be active in support of and on the boards of global funding instruments and will work to ensure that these funding mechanisms strengthen national health sector capacity . Funds such as the Global Fund for HIV/AIDS, TB and malaria and GAVI are already committed to channels funds in ways which help build general system capacity at the same time as accelerating action on priority diseases. The EU will continue to use its influence and voice to support these efforts.

- Better EU health workforce planning. The European Union will face increasing internal shortages of health professionals over coming years, as set out in the Commission Communication on the follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union[5]. A concerted European strategy covering issues such as monitoring, training, recruitment, and working conditions of health professionals could ensure that the Union as a whole will be able to meet its objectives of providing high quality healthcare without exacerbating the human resource crisis in developing countries. The Commission has invited the Member States to consider this issue, in collaboration with the health professions, in particular through the High Level Group on health services and medical care. Facilitating internal mobility within the Union can go some way toward ensuring that health professionals are available where they are most needed, but such an approach will need to ensure overall numbers and specialisations of health professionals are adequate, and therefore requires careful and detailed planning and response.

- Promoting circular migration . The Commission Communication on Migration and Development commits the EU to explore issues such as transferability of pension rights and protecting residence rights in the EU of diaspora members who participate in temporary return programmes. Facilitating discussion on circular migration in relation to health will be taken forward as part of an EC/EU working group on human resources that will be established to further develop coordinated European action on human resources for health.

- ‘Networks of Excellence’ in support of health worker training and capacity building. The idea of linking institutions in resource-poor countries to centres of academic, professional or technical excellence in Europe and strengthening North-South and South-South links to build networks which support development of health skills and expertise and research capacity will be explored. Networks of Excellence would attract and help retain highly qualified health professionals and researchers at the national or regional level. Such networks would be an opportunity to address more complex health situations, for example in post conflict countries, where capacity to provide physical care and trauma management for victims of mines, remnants of war or armed violence is needed, but often not available. Synergies between capacity building for research and training of staff for health delivery and care should also be fully explored. As part of the EC Programme for Action (COM (2005) 179) the EDCTP (the EU pilot initiative on clinical trails currently implemented in Africa) should play an integrating role by positively contributing to national and regional human resources plans for clinical research.

- International Volunteers . The EU will consider support to volunteer schemes which are demand-driven, and focus on capacity building and skills transfer . Volunteers are a potential short-term solution to the human resource crisis. However, whilst they may make an effective contribution in support of capacity building and, to a limited extent, in terms of direct service delivery, they do not represent a long-term solution to the HR crisis. They can therefore be no substitute for an EU policy focussed on supporting specific capacity building and skill transfer work.

- Working with the health worker diaspora. The Commission Communication on Migration and Development indicates that Member States will be invited to intensify their dialogue with diaspora organisations, and that the EU could support countries of origin in establishing instruments through which those interested in supporting their home country could register on a voluntary basis. In addition, opportunities to build supportive alliances between these organisations and their home countries, with the possibility of seed financing allocated on a competitive basis, will be explored.

- Strengthen the Social Dimension of Globalisation and promote Decent Work as a global goal for all. The EU will contribute to strengthening the Social Dimension of Globalisation with a view to ensuring maximum benefits for all, including through cooperation with the ILO as well as national, regional and local actors, social partners and civil society organisations. It will also help encourage employment and decent work as a key tool for preventing and eradication poverty. The EU will promote productive employment, equitable economic growth and decent work for all, and for workers in the health sector, in particular as a global goal, thus contributing to improving living and working standards and addressing push and pull factors leading to out-migration of health workers. In this context, the EU should promote increased cooperation between state and non-state actors (NGOs, private sector, trade unions, etc.) to ensure greater effectiveness in service delivery.

[1] Lehmann U, Friedman I, Sanders D. Review of the utilisation and effectiveness of community-based health workers in Africa. A Joint Learning Initiative Paper 4-1. Human Resources for Health Development 2003.

[2] Regional Consultative Meeting on Taking the HRH Agenda Forward at Country Level: 18-20 July 2005, Brazzaville, Congo. Meeting Conclusions.

[3] Workshop on Asian Action Learning Network on Human Resources for Health; 3-5 August, Bangkok, Thailand.

[4] COM (2005) 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development.

[5] COM (2004) 301, 20 April 2004. Follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union.