Libro verde - Il futuro delle norme di origine nei regimi commerciali preferenziali /* COM/2003/0787 def. */





LIBRO VERDE - IL FUTURO DELLE NORME DI ORIGINE NEI REGIMI COMMERCIALI PREFERENZIALI INDICE LIBRO VERDE - IL FUTURO DELLE NORME DI ORIGINE NEI REGIMI COMMERCIALI PREFERENZIALI Sintesi e Introduzione Gli obiettivi del Libro verde La struttura e il contenuto del Libro verde Un'ampia attività di consultazione 1. L'origine preferenziale a un bivio 1.1. Le norme di origine preferenziali nel contesto del commercio internazionale e delle politiche comuni 1.2. La gestione e il controllo dell'osservanza delle norme di origine preferenziali 1.2.1. La difficile gestione degli strumenti della cooperazione amministrativa 1.2.2. La verifica dell'origine preferenziale all'atto dell'esportazione: una sicurezza illusoria 1.2.3. I problemi di funzionamento derivanti dalla cooperazione amministrativa e dal trattamento delle domande di controllo a posteriori 1.2.4. Una dipendenza reciproca delle parti riguardo alle azioni che possono avviare in funzione della qualità e dei risultati della cooperazione amministrativa 1.2.5. Una procedura per la composizione delle controversie incerta 1.3. Le conseguenze economiche e finanziarie delle frodi o delle inadempienze amministrative agli obblighi inerenti ai regimi preferenziali 2. La ricerca di nuovi equilibri negli scambi preferenziali 2.1. Una definizione e un quadro di gestione delle norme di origine adeguati agli obiettivi dei regimi preferenziali e al loro contesto internazionale 2.2. Una migliore tutela contro i pregiudizi economici e finanziari derivanti da una cattiva applicazione degli accordi 2.3. Una migliore condivisione delle responsabilità nella concessione e nel controllo delle preferenze 3. Possibili opzioni per la certificazione, la dichiarazione e il controllo delle norme di origine preferenziali 3.1. La certificazione dell'origine preferenziale all'esportazione 3.1.1. Migliorare il sistema vigente in materia di accertamento della prova di origine 3.1.2. Affidare il compito della certificazione soltanto all'esportatore 3.1.3. Introdurre una formula intermedia di esportatore "autorizzato" o "registrato" 3.2. La dichiarazione dell'origine preferenziale all'importazione e la responsabilità dell'importatore 3.2.1. Intervenire sull'obbligazione e sul suo recupero 3.2.2. Intervenire sulla responsabilità e sulla definizione del rischio commerciale dell'importatore 3.2.2.1. In caso di mantenimento di una certificazione dell'origine rilasciata dalle autorità del paese d'esportazione 3.2.2.2. In caso di certificazione dell'origine unicamente da parte dell'esportatore (registrato/autorizzato o non) 3.3. Il controllo dell'origine preferenziale 3.3.1. Rafforzare i controlli sull'importatore 3.3.2. Assicurare i controlli sull'esportatore 3.3.2.1. In caso di mantenimento di una certificazione dell'origine rilasciata dalle autorità del paese d'esportazione 3.3.2.2. In caso di certificazione dell'origine unicamente da parte dell'esportatore (registrato/autorizzato o non) a) Direttamente dal paese d'importazione b) Attraverso l'assistenza del paese d'esportazione al paese d'importazione ALLEGATO I Le importazioni preferenziali della Comunità europea (1998-2001) ALLEGATO II Inventario dei regimi preferenziali - Zone e tipi di cumulo dell'origine (Situazione all'1/09/2003) Sintesi e Introduzione Nel quadro delle norme del GATT, l'Unione europea applica dazi doganali preferenziali a prodotti importati da numerosi paesi, in virtù di accordi internazionali o in modo unilaterale. Tali regimi commerciali hanno senso soltanto se delle preferenze tariffarie concesse beneficiano i prodotti effettivamente ottenuti in tali paesi, quelli che ne sono «originari». Il legame tra prodotti e paesi beneficiari delle preferenze è garantito da norme di origine, le quali hanno valore soltanto se corrispondono alle condizioni reali della produzione e del commercio e alle necessità che i regimi preferenziali mirano a soddisfare. Però, l'attuale quadro di determinazione, gestione e controllo dell'origine preferenziale non risulta più completamente adatto né alle necessità, né all'evoluzione quantitativa e qualitativa dell'economia internazionale. Questa evoluzione impone in particolare, oltre alla ricerca della buona applicazione delle norme [1], di rivalutarne la pertinenza economica, di migliorare l'affidabilità del sistema al fine di preservare gli interessi finanziari della Comunità e di ristabilire una divisione equilibrata delle responsabilità tra gli operatori beneficiari delle preferenze e le autorità responsabili dei controlli. [1] Con la comunicazione del 23.7.1997, sulla gestione dei regimi tariffari preferenziali (COM(97) 402 def.), la Commissione aveva inizialmente privilegiato la ricerca di un funzionamento più efficace di tali regimi. Vedi anche, in seguito alla comunicazione, le conclusioni del Consiglio Mercato interno del 18 maggio 1998 e la risoluzione del Parlamento europeo del 22 ottobre 1998 (GU C 341 del 9.11.1998). Gli obiettivi del Libro verde Occorre rivedere la concezione stessa delle norme di origine preferenziali, in particolare alla luce del livello dei dazi che potrà derivare dal nuovo ciclo di negoziati commerciali multilaterali, del ruolo da dare alle norme di origine preferenziali negli accordi di libero scambio e della politica di accesso ai mercati e di sostegno allo sviluppo sostenibile. Occorre inoltre definire procedure di gestione e meccanismi di controllo e di salvaguardia per garantire l'uso onesto dei regimi preferenziali, in modo da preservare gli ambienti economici e proteggere contro gli abusi gli interessi finanziari in gioco. Il presente Libro verde si prefigge di aiutare la Commissione a formulare orientamenti per rispondere a questi obiettivi, considerando i diversi interessi in gioco e i contributi che dovrebbero dare gli operatori dei regimi preferenziali. La struttura e il contenuto del Libro verde Il Libro verde espone inizialmente il contesto economico, giuridico e finanziario dei regimi commerciali preferenziali [2] e delle norme di origine che ne sono il corollario. Comprende un censimento delle difficoltà e dei vincoli legati più specificamente alla varietà, alla complessità e all'applicazione concreta delle norme e procedure attuali in materia di origine preferenziale. [2] Vedi, nell'allegato I, la quota e l'andamento delle importazioni preferenziali della Comunità, rispetto alle importazioni totali e, nell'allegato II, i regimi preferenziali applicati dalla Comunità e il quadro giuridico delle norme di origine corrispondenti. In seguito esplora le vie per trovare un miglior adeguamento, da un lato tra le norme di origine e gli obiettivi al raggiungimento dei quali devono contribuire, e d'altro tra le norme stesse e le loro procedure di attuazione. La Commissione identifica tre settori nei quali ritiene che occorra trovare nuovi equilibri: - la definizione delle condizioni di acquisizione dell'origine e del loro quadro giuridico, affinché le norme di origine svolgano meglio il loro ruolo e contribuiscano al buon funzionamento di regimi sempre più orientati verso un maggior accesso ai mercati e allo sviluppo sostenibile; - il controllo della loro applicazione onesta, a gran vantaggio del commercio legittimo e della preservazione degli interessi finanziari dell'Unione; - l'introduzione di procedure che garantiscano una divisione ottimale dei compiti e delle responsabilità tra gli operatori e le autorità; quest'ultimo punto è oggetto di sviluppi particolari, che mettono in evidenza le diverse opzioni possibili per il futuro, per quanto riguarda i tre aspetti seguenti: la certificazione del carattere originario all'esportazione, la dichiarazione dell'origine all'importazione e il controllo dell'origine. Per quanto riguarda la certificazione, occorre fare una scelta tra la ricerca di un miglioramento del funzionamento dell'attuale sistema, che conferisce un ruolo preponderante alle autorità doganali del paese d'esportazione, il trasferimento di tale responsabilità soltanto all'esportatore e una formula intermedia che consiste nel riservare la possibilità di certificare l'origine soltanto agli esportatori autorizzati o registrati presso le autorità competenti. Le scelte da effettuare e i miglioramenti da apportare per quanto riguarda gli altri due aspetti dipenderanno strettamente dalla formula scelta in materia di certificazione. La responsabilità dell'importatore, la capacità di controllo delle autorità competenti del paese d'importazione e i meccanismi di cooperazione amministrativa da creare tra le parti avranno infatti una dimensione diversa a seconda del grado di responsabilità conferito rispettivamente agli esportatori e alle autorità doganali del paese d'esportazione. Il Libro verde cerca pertanto di identificare le combinazioni possibili al fine di elaborare, al termine del processo di consultazione, un "modello di procedura" che contempli in modo coerente e completo questi tre aspetti. Un'ampia attività di consultazione La Commissione spera di potere suscitare presso le parti interessate analisi complementari e reazioni immaginative ai problemi sollevati e alle opzioni presentate, o anche proposte alternative. Il presente Libro verde è destinato agli operatori del commercio internazionale nonché alle amministrazioni competenti degli Stati membri, dei paesi candidati e dei paesi terzi partner dell'Unione nel quadro dei regimi preferenziali, in quanto operatori di detti regimi. La Commissione intende inoltre far partecipare al dibattito le istituzioni dell'Unione. Per raccogliere le reazioni scaturite dal presente Libro verde ed alimentare una discussione strutturata con le parti interessate, la Commissione chiede loro di trasmettere le proprie osservazioni scritte, entro il 1° marzo 2004, al seguente indirizzo: Direzione generale «Fiscalità e unione doganale» Politica doganale - Norme di origine TAXUD/B/4 Commissione europea B-1049 BRUXELLES Si raccomanda vivamente di utilizzare a tal fine il seguente indirizzo elettronico: Nei riquadri in grigio che seguono i punti principali, il lettore troverà una serie di domande volte a consentire di approfondire la riflessione e di strutturare l'uso dei contributi. 1. L'origine preferenziale a un bivio La problematica dell'origine preferenziale va al di là delle conseguenze, soprattutto finanziarie, di un funzionamento difettoso delle procedure e dei meccanismi di cooperazione amministrativa, destinati a garantire il rispetto delle norme di origine. Rientra nel contesto più ampio dell'evoluzione del commercio internazionale e dell'attuazione delle politiche comuni in materia commerciale, industriale e di sviluppo. Le norme di origine oggi si trovano chiaramente a un "bivio". 1.1. Le norme di origine preferenziali nel contesto del commercio internazionale e delle politiche comuni Le preferenze tariffarie sono stabilite per accrescere gli scambi tra partner e contribuire al loro sviluppo economico e sociale sostenibile. Offrono un vantaggio immediato a tutti gli operatori interessati alla transazione contemplata dalla preferenza. L'esportatore beneficia di un miglior accesso al mercato del paese d'importazione e l'importatore può approvvigionarsi a un costo inferiore, pur garantendo al suo fornitore un guadagno sufficiente per il suo prodotto. L'agenda di sviluppo di Doha (DDA) del novembre 2001 dovrebbe portare ad una maggiore liberalizzazione degli scambi, alla ricerca di un migliore accesso ai mercati e all'integrazione della dimensione dello sviluppo sostenibile nel commercio internazionale. Questo nuovo ciclo di negoziati commerciali multilaterali potrebbe concludersi con una nuova riduzione dei dazi doganali ed un'ulteriore accentuazione dell'erosione delle preferenze che limitano fortemente i margini ancora disponibili. In questo contesto, il vantaggio che ci si può aspettare, sia dalle integrazioni economiche regionali ai sensi dell'articolo XXIV del GATT, sia dai regimi preferenziali autonomi, dipenderà sempre più dalle condizioni di produzione richieste da questi accordi o regimi affinché alcuni prodotti possano essere considerati originari e beneficiare delle preferenze. Inoltre, le trattative in sede OMC verteranno anche sul complesso delle regole relative al regionalismo, quindi anche sulle norme di origine preferenziali. Le norme di origine preferenziali sono uno strumento della politica commerciale. Il loro ruolo iniziale era contribuire all'apertura, con o senza reciprocità, del mercato comunitario alle importazioni di paesi partner ma in modo sufficientemente limitato per garantire un adeguato livello di protezione degli interessi comunitari. Tenuto conto della ristrutturazione e della delocalizzazione di alcune industrie e del basso livello medio di dazi applicati dalla Comunità, questa politica è sempre più riorientata verso una dinamica globale di agevolazione degli scambi mondiali e di pari accesso delle esportazioni della Comunità ai mercati dei paesi terzi. In alcuni settori le norme di origine preferenziali introdotte dalla Comunità negli anni '70 non sono probabilmente adatte a un siffatto approccio. Le norme di origine preferenziali dipendono anche dall'obiettivo di appoggio allo sviluppo sostenibile e di integrazione dei paesi in via di sviluppo nel commercio mondiale, consentendo ai loro prodotti di avere un miglior accesso al mercato comunitario e generando nel contempo un valore aggiunto nel paese interessato. L'esperienza e l'allegato I dimostrano tuttavia che gli sforzi compiuti dalla Comunità per raggiungere gli obiettivi di sviluppo [3] si scontrano talvolta con l'impossibilità per i paesi in via di sviluppo potenzialmente beneficiari di trarre tutto il vantaggio possibile dalle preferenze per una serie di ragioni, tra cui certamente la difficoltà a conformarsi ad alcune norme di origine [4]. La struttura di produzione e le possibilità d'investimento o l'organizzazione amministrativa di tali paesi spesso non consentono loro di rispettare le condizioni. Possono essere in causa anche la complessità di alcune norme da rispettare, la difficoltà incontrata da alcuni operatori per apprenderle e i costi da sostenere per espletare le formalità necessarie. Bisogna allora valutare quale forma di sviluppo si intende favorire grazie ad una preferenza tariffaria all'importazione e definire le norme di origine e le procedure più adatte a tale scopo e agli interessi in gioco; [3] Nuovi accordi preferenziali, un maggior spazio alle preferenze, iniziativa "Tutto tranne le armi" a favore dei paesi meno avanzati, ecc. [4] Anche organismi non governativi, quali il Centro per gli studi politici europei (documento di lavoro CEPS n. 183 "Making EU Trade Agreements Work - the role of rules of origin", precitato, marzo 2002) o OXFAM (relazione "Rigged Rules and Double Standards - trade, globalisation and the fight against poverty", precitato, 2002) hanno sottolineato la necessità di una siffatta rivalutazione. Tali difficoltà inoltre possono accrescere una tendenza a non rispettare le norme di origine. Ciò gioca allora a sfavore della Comunità, in quanto la preferenza avvantaggia in realtà operatori che non rispettano le regole o beneficiano in maniera "passiva" della loro applicazione fraudolenta o semplicemente non corretta o della loro conoscenza insufficiente da parte delle autorità dei paesi d'esportazione. La diversità dei regimi preferenziali e dei loro obiettivi, illustrata nell'allegato II, impone un certo numero di vincoli nella concezione e nella gestione delle norme di origine. Malgrado i progressi compiuti negli anni in materia di armonizzazione e di semplificazione, le norme di origine preferenziali, sia materiali (criteri d'acquisizione del carattere originario) che procedurali (prova e controllo dell'origine) restano complesse. Il livello di uniformità già raggiunto nel settore rimane nascosto dalla molteplicità dei regimi, il cui numero e la cui diversità continuano ad aumentare. Questa complessità è ulteriormente accentuata dalle condizioni di attuazione del cumulo dell'origine, volte a una maggiore integrazione economica a livello regionale [5]. Infine, l'armonizzazione già effettuata limita paradossalmente le possibilità per la Comunità, in particolare per la Commissione, di assicurare e di negoziare, su richiesta degli operatori o dei suoi Stati membri, un "mantenimento" e un adattamento permanenti delle norme alle esigenze dell'industria, del commercio e delle politiche comuni. [5] Il cumulo dell'origine consente a un esportatore, all'atto della determinazione del carattere originario di un prodotto esportato, di poter considerare originari del paese di esportazione materie originarie di uno (cumulo bilaterale) o di più (cumulo diagonale o totale) paesi partner. Sulle varie forme di cumulo dell'origine, vedi l'allegato II. Domande relative al punto 1.1: 1. Nel contesto di un forte calo del livello dei dazi che potrebbe derivare dai negoziati della DDA, i dazi preferenziali ridotti risulteranno ancora interessanti per gli operatori, tenuto conto dei costi e delle formalità derivanti dal mantenimento delle norme e delle procedure attuali in materia di origine? 2. Le norme di origine preferenziali sono adeguate nel complesso, per settore economico, per paese o gruppo di paesi beneficiari agli obiettivi attuali delle politiche comunitarie in materia commerciale, industriale, agricola e di sviluppo? 3. Oltre alla complessità o alla rigidità delle norme di origine, esistono altre ragioni (scarsi investimenti produttivi, strutture e procedure amministrative interne, condizioni sanitarie e fitosanitarie, ecc.) che spiegano il tasso ridotto di utilizzazione delle preferenze concesse per alcuni paesi o gruppi di paesi beneficiari? Perché il cumulo dell'origine non è sfruttato più adeguatamente, in particolare da alcuni gruppi di paesi in via di sviluppo? 4. L'inosservanza delle norme di origine è legata soprattutto alla loro complessità e/o a una loro scarsa conoscenza, all'impossibilità di rispettarle se si vuole esportare o alla volontà deliberata di frodare? L'inosservanza è agevolata dalle limitate possibilità di sorvegliare la buona applicazione delle norme di origine preferenziali? 5. Tenuto conto della molteplicità e della diversità attuali dei regimi preferenziali le norme di origine corrispondenti possono contribuire in maniera adeguata ed evolutiva agli obiettivi di questi regimi? 1.2. La gestione e il controllo dell'osservanza delle norme di origine preferenziali La diversità dei regimi preferenziali pone inoltre limiti alla capacità della Comunità, e in particolare della Commissione, di attuarli e di controllarne l'uso in modo approfondito, garantendo segnatamente la sorveglianza del buon funzionamento dei regimi, della buona applicazione delle norme e dell'osservanza degli obblighi delle autorità delle parti contraenti, come ha sottolineato la Corte di giustizia. 1.2.1. La difficile gestione degli strumenti della cooperazione amministrativa La stessa attuazione dei regimi preferenziali suppone uno scambio continuo di informazioni indispensabili per la gestione delle norme di origine. La cooperazione amministrativa inerente a queste norme è infatti basata su una certificazione e su controlli effettuati da autorità competenti, il che implica in particolare che le parti debbano conoscere i timbri utilizzati e i nomi e gli indirizzi di queste autorità e disporre di informazioni sempre aggiornate. Con molti paesi questo meccanismo non funziona bene, il che determina spesso problemi all'importazione e implica che il meccanismo deve essere rilanciato continuamente per paesi che hanno interessi e livelli di sviluppo economico e amministrativo spesso molto diversi. In mancanza di risultati in questo settore, l'unica via di uscita dovrebbe essere quindi la sospensione o il ritiro delle preferenze nei confronti del paese interessato. 1.2.2. La verifica dell'origine preferenziale all'atto dell'esportazione: una sicurezza illusoria L'attuale sistema di certificazione del carattere originario dei prodotti si basa sul principio di una verifica diretta da parte delle autorità del paese di esportazione al momento del rilascio del certificato. In realtà, le esigenze dei flussi commerciali escludono che le autorità possano verificare in maniera approfondita, dal punto di vista dell'origine preferenziale dei prodotti, ciascuna operazione di esportazione. Come per la maggior parte delle altre dichiarazioni relative alle merci, l'origine è controllata essenzialmente a posteriori e in maniera non sistematica, ma aleatoria o mirata. Pertanto, l'intervento delle autorità nelle fasi iniziali della certificazione suggerisce una falsa impressione di sicurezza, sia per il paese d'importazione che per l'importatore. 1.2.3. I problemi di funzionamento derivanti dalla cooperazione amministrativa e dal trattamento delle domande di controllo a posteriori I regimi preferenziali creano fra le parti legami di stretto partenariato basato sulla ripartizione dei compiti e su una fiducia reciproca per quanto riguarda il rispetto degli impegni (cfr. sentenze "Les Rapides Savoyards" [6] e "Huygen" [7]). Per questo motivo, alla base del sistema ci sono la certificazione del carattere originario da parte delle autorità del paese di esportazione (direttamente o indirettamente, tramite "abilitazione" di un "esportatore autorizzato") e la cooperazione amministrativa tra le parti in vista della verifica dell'origine. Su questi due elementi si fonda la fiducia offerta non soltanto alle parti, ma anche agli operatori. La procedura di controllo a posteriori dell'origine preferenziale da parte del paese esportatore stesso, su richiesta del paese importatore, costituisce così un passaggio obbligato per chi intende rifiutare una preferenza in casi diversi da quelli in cui il certificato presentato è inammissibile. [6] Sentenza del 12 luglio 1984, causa 218/83. [7] Sentenza del 7 dicembre 1993, causa C-12/92. 1.2.4. Una dipendenza reciproca delle parti riguardo alle azioni che possono avviare in funzione della qualità e dei risultati della cooperazione amministrativa La cooperazione amministrativa nel controllo dell'origine preferenziale in linea di massima deve consentire di confermare o infirmare l'autenticità delle prove di origine e il carattere originario dei prodotti esportati. Dal processo di controllo utilizzato, dall'atteggiamento del paese esportatore e dai risultati della procedura di cooperazione dipenderà la concessione o il rifiuto definitivo della preferenza tariffaria chiesta dall'importatore. Ciò è valido in particolare nei sistemi convenzionali nei quali esistono meccanismi di composizione delle controversie in materia di origine che escludono al contrario ogni ritiro unilaterale delle preferenze. Per di più, nel diritto comunitario, l'incapacità delle autorità responsabili del processo di certificazione e di verifica dell'origine, vale a dire il fallimento della cooperazione amministrativa, può portare alla mancata riscossione effettiva dei dazi dovuti [8]. [8] Il giudice comunitario si basa così sull'attuale suddivisione delle responsabilità fra le parti e sulla necessaria cooperazione amministrativa fra le autorità per attribuire una responsabilità sempre maggiore alle autorità pubbliche responsabili della gestione e del controllo del regime preferenziale. Ne risulta una maggiore protezione dell'importatore, in linea di principio debitore dei dazi risultanti dal rifiuto di una preferenza non giustificata, quando tale responsabilità non è correttamente assunta. A questo proposito vedi in particolare la sentenza del TPI del 10 maggio 2001 relativa ai «televisori a colori della Turchia» (Cause congiunte T-186/97 "Kaufring AG", e.a.) nonché il punto 1.3. 1.2.5. Una procedura per la composizione delle controversie incerta Quando è prevista in materia di origine, nel contesto convenzionale o talvolta autonomo (PTOM), questa procedura mira a comporre controversie sorte nell'ambito del controllo a posteriori delle prove dell'origine o, più in generale, relative all'interpretazione delle norme di origine. Tuttavia, la procedura è spesso poco utilizzata e, comunque, i risultati sono deludenti. Infatti, tali controversie nascono generalmente perché il paese d'esportazione deve pronunciarsi sul carattere non originario di prodotti di cui ha precedentemente certificato, fatto certificare o trascurato di controllare tale carattere, su richiesta dei propri esportatori. Inoltre, in mancanza di intesa tra le parti, bisogna fare appello ai meccanismi generali previsti dall'accordo. Domande relative al punto 1.2: 6. È concepibile controllare continuamente la buona applicazione dei regimi preferenziali da parte dei nostri partner commerciali? È possibile, in vista di un uso corretto dei regimi e nell'interesse stesso degli operatori comunitari aumentare/riorientare la nostra capacità di sorveglianza in materia e come? 7. Condivide, nel complesso o in parte, l'analisi dei limiti dell'attuale sistema di cooperazione amministrativa in materia di origine preferenziale? 1.3. Le conseguenze economiche e finanziarie delle frodi o delle inadempienze amministrative agli obblighi inerenti ai regimi preferenziali Allo stato attuale delle disposizioni e della giurisprudenza comunitarie in materia di origine preferenziale e di obbligazione doganale derivante dal rifiuto delle preferenze, anch'esso legato al riconoscimento del carattere non originario dei prodotti in questione, le conseguenze possono essere così riassunte: - in virtù del diritto comunitario in materia di sgravio, rimborso o mancato recupero a posteriori dell'obbligazione doganale [9], un importatore considerato di "buona fede" [10] può essere esonerato dal pagamento dell'obbligazione doganale a causa di un rischio commerciale giudicato "non normale"; così avviene quando si trova di fronte a un errore delle autorità competenti nella certificazione o nel controllo dell'origine preferenziale o a una situazione particolare che non implica alcuna negligenza da parte sua; [9] Vale a dire le disposizioni del codice doganale comunitario (regolaemnto (CEE) n. 2913/92 del Consiglio) relative al mancato recupero a posteriori (art. 220, 2, b) o allo sgravio o al rimborso (art. 239) dei dazi all'importazione. [10] Tale «buona fede» non ha però potuto essere addotta quando la Commissione ha pubblicato sulla GUUE un «avviso agli importatori»: vedi in proposito la comunicazione COM(2000) 550 def. dell'8 settembre 2000 (GU C 348 del 5.12.2000), nella quale la Commissione ha precisato le condizioni di informazione degli operatori economici e delle amministrazioni degli Stati membri in materia di regimi tariffari preferenziali in caso di "dubbio fondato" circa l'origine delle merci. - le perdite finanziarie corrispondenti sono a carico del bilancio comunitario; - questa situazione costituisce una minaccia per l'equilibrio delle preferenze e la lealtà degli scambi e della concorrenza; - ne consegue un sistema perverso in cui una parte sopporta il pregiudizio economico e finanziario derivante da un errore commesso dall'altra parte. Domande relative al punto 1-3: 8. Condivide questa analisi? Queste conseguenze sono inerenti al sistema e il contribuente deve sostenerne i costi? 9. A prescindere dall'ampiezza del fenomeno, la concessione all'importatore di "buona fede", attraverso i principi di integrità e di tutela del legittimo affidamento, del beneficio di una preferenza per prodotti che non soddisfano le condizioni richieste non è di natura tale da nuocere alla credibilità dei regimi preferenziali? 2. La ricerca di nuovi equilibri negli scambi preferenziali Il contesto commerciale e tariffario in evoluzione e i problemi strutturali di funzionamento dei regimi preferenziali invitano a cercare nuovi equilibri: - nei criteri di determinazione e nel contesto dell'attuazione delle norme di origine; - nei meccanismi di salvaguardia e di protezione degli interessi economici e finanziari delle parti contraenti in relazione all'obiettivo di promozione del commercio preferenziale legittimo; - nelle responsabilità delle parti interessate nelle procedure di certificazione, dichiarazione e controllo dell'origine preferenziale. Pur essendo distinti per agevolare l'analisi, questi diversi aspetti non devono però essere valutati separatamente. Le procedure di gestione e di controllo, nonché il livello di tutela da introdurre contro i rischi, dipendono quindi fortemente dal grado di esigenza e di complessità delle norme. Sarà quindi necessario un approccio d'insieme per garantire la coerenza dell'attività e la qualità dei risultati. 2.1. Una definizione e un quadro di gestione delle norme di origine adeguati agli obiettivi dei regimi preferenziali e al loro contesto internazionale È opportuno riesaminare il contesto economico e giuridico di ideazione e attuazione delle norme di origine preferenziali alla luce delle seguenti considerazioni: - le norme di origine preferenziali dovrebbero essere oggetto di un riesame di fondo (criteri) e adeguate al contesto internazionale e agli obiettivi dei regimi preferenziali della Comunità; - origine dovrebbero rispondere a interessi economici, commerciali e di sviluppo determinati, corrispondenti agli obiettivi delle politiche comuni e alle esigenze dell'OMC; - dovrebbe essere elaborata una strategia per l'assistenza tecnica in materia di regimi e di norme di origine preferenziali facendo appello in particolare al Fondo dell'OMC a favore dell'assistenza tecnica allo sviluppo. Questa strategia deve tener conto, se l'assistenza è finanziata a titolo del bilancio comunitario per la cooperazione allo sviluppo, delle priorità fissate nel quadro dei documenti di strategia nazionale per il periodo in questione; - dovrebbe essere previsto un approccio più "integrato" sul piano regionale del contesto giuridico e istituzionale delle norme di origine, attraverso l'applicazione di convenzioni regionali che raccolgano in un atto unico le norme di origine preferenziali corrispondenti alle diverse zone del cumulo dell'origine. Domande relative al punto 2.1: 10. Tenuto conto della tendenza alla riduzione dei dazi doganali, un riorientamento delle norme di origine preferenziali soprattutto verso l'accesso dei prodotti comunitari ai mercati terzi e dei prodotti dei paesi in via di sviluppo al mercato comunitario risulta compatibile con il mantenimento di una capacità di produzione ed esportazione comunitaria che garantisca la crescita e l'occupazione? 11. A quali condizioni, in particolare nel contesto di accordi reciproci, le norme di origine proprie di un determinato prodotto o di un settore potrebbero essere adattate al fine di agevolare le esportazioni comunitarie, senza minacciare la produzione comunitaria corrispondente o i fornitori comunitari delle materie prime utilizzate? 12. A quali condizioni le norme di origine proprie di un determinato prodotto o di un settore potrebbero essere adattate al fine di contribuire allo sviluppo del paese di esportazione, senza minacciare la produzione comunitaria corrispondente? A quale forma di sviluppo e a quali tipi di attività economiche nei paesi beneficiari le norme di origine dovrebbero così contribuire? 13. Bisogna affinare l'approccio in base ai settori industriali o agricoli in questione, e in che modo? Grandi imprese e PMI hanno interessi diversi in materia? 14. Come assicurare la coerenza di una strategia di assistenza tecnica finanziata a livello mondiale in una prospettiva principale di sviluppo e un partenariato tra la Comunità e paesi o gruppi di paesi determinati? È concepibile per la Comunità organizzare un'assistenza tecnica su richiesta? Come utilizzare in maniera ottimale i programmi e gli strumenti di finanziamento dell'assistenza tecnica, già disponibili o ancora da definire? Come assicurare una programmazione e una fornitura mirata e prioritaria dell'assistenza tecnica? 15. Il raggruppamento delle norme di origine e delle loro modalità di gestione in strumenti giuridici unici, fissati per esempio per grandi gruppi regionali di paesi che applicano tra loro norme identiche e un cumulo dell'origine, offrirebbe maggiore trasparenza agli operatori e la garanzia di una migliore applicazione? 2.2. Una migliore tutela contro i pregiudizi economici e finanziari derivanti da una cattiva applicazione degli accordi Questa tutela mira a garantire un'attuazione leale e corretta dei regimi, nell'interesse reciproco della Comunità e dei suoi partner commerciali. Infatti, l'esistenza di frodi o l'inosservanza delle condizioni previste per la concessione di un trattamento preferenziale può creare un pregiudizio a danno non soltanto degli interessi strettamente finanziari del paese che concede la preferenza, ma anche degli interessi economici legittimi di tale paese o dei suoi partner, costretti a fronteggiare una concorrenza falsata. La tutela dovrebbe essere garantita grazie a: - una maggiore capacità della Comunità di prevenire e reagire di fronte ai problemi di frode o di non corretta applicazione delle norme di origine preferenziali [11]; Per essere effettiva, la tutela implica, per quanto riguarda la Comunità, una chiara condivisione dei compiti e delle responsabilità fra la Commissione e le amministrazioni degli Stati membri, responsabili del controllo del rispetto delle norme di origine da parte sia degli operatori che dei paesi beneficiari delle preferenze; suppone inoltre un coordinamento e un'armonizzazione maggiori dei controlli da effettuare, nonché l'assegnazione delle risorse necessarie a tal fine. [11] La Commissione ha già sviluppato questa capacità di reazione in relazione a numerosi dossier, per alcuni dei quali (prodotti importati dalle colonie israeliane nei territori occupati, zucchero importato dai paesi dei Balcani occidentali) sono stati già pubblicati sulla Gazzetta ufficiale degli avvisi agli importatori. - una clausola di sospensione delle preferenze, per frode o insufficiente cooperazione amministrativa, da integrare su base reciproca negli accordi preferenziali [12]; Questo strumento sarà utilizzato in caso di difficoltà ripetute con effetti negativi sull'applicazione del regime e sul rispetto dei suoi obiettivi. Avrà un aspetto preventivo e dissuasivo nei confronti di coloro che abusano del regime o trascurano di garantirne la sorveglianza. [12] Alcuni accordi (Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia e, tra breve, Algeria e Libano) comportano una clausola specifica che consente a una parte di adottare misure appropriate in caso di frode e/o di inosservanza dell'altra parte degli obblighi previsti nell'accordo. Una clausola, che prevede esplicitamente la possibilità di una sospensione delle preferenze in casi simili, esiste già nel contesto dei regimi preferenziali autonomi (SPG e Balcani occidentali). Questo tipo di clausola è stato introdotto per la prima volta nel nuovo accordo CE-Cile e la Commissione ne negozierà l'inserimento in altri accordi preferenziali. - una clausola di responsabilità finanziaria di una parte contraente venuta meno a un obbligo in relazione all'attuazione di un accordo preferenziale, che abbia causato in questo modo un pregiudizio all'altra parte. Questa clausola deve essere intesa non come strumento di ritorsione a disposizione di una parte, ma come un elemento essenziale per tutte le parti ai fini dell'attuazione leale degli accordi. Questi strumenti devono inoltre poter essere applicati in un contesto in cui le norme e le procedure da rispettare e gli obblighi delle parti siano ben definiti e, eventualmente, ridefiniti per riequilibrare al meglio il sistema. Domande relative al punto 2.2: 16. Come è possibile assicurare, nell'attuale contesto giuridico, una reazione rapida ai problemi di frode o di cattiva applicazione riscontrati in materia di regimi preferenziali, per tutelare gli interessi economici e finanziari in gioco? 17. In che modo l'introduzione negli accordi preferenziali di clausole di sospensione delle preferenze e di responsabilità finanziaria può contribuire a una migliore tutela degli interessi in gioco? Tali clausole possono avere una portata diversa da quella finanziaria? 2.3. Una migliore condivisione delle responsabilità nella concessione e nel controllo delle preferenze Le procedure in materia di origine preferenziale, insieme alle norme applicabili all'importazione dei prodotti nella Comunità, dovrebbero riflettere meglio il ruolo rispettivo delle parti interessate nell'ambito dei regimi preferenziali: - gli operatori economici sono sia i migliori conoscitori della realtà economica e industriale delle loro transazioni commerciali, sia i beneficiari immediati dei regimi preferenziali. Possono pertanto tener conto dei fenomeni d'integrazione delle catene di approvvigionamento, produzione e distribuzione nella definizione delle loro responsabilità e della dimensione preferenziale nei contratti commerciali. L'importatore non acquista a occhi chiusi e dispone di (o dovrebbe esigere dal fornitore) tutti i dati relativi alla produzione, alle caratteristiche e quindi all'origine dei beni, nel senso industriale del termine. Il più delle volte gestisce egli stesso, in quanto committente, l'approvvigionamento o la produzione a seconda delle necessità, spesso nel quadro di una struttura (di gruppo) integrata; - le amministrazioni pubbliche gestiscono i regimi preferenziali e devono assicurare il controllo degli scambi commerciali che danno luogo alla preferenza, l'osservanza degli accordi e la composizione delle controversie. In materia di origine, così come per ogni altro elemento (valore o quantità, classificazione tariffaria) che abbia un impatto sulla determinazione dei dazi, occorre definire quale debba essere il livello appropriato di coinvolgimento di queste amministrazioni nell'accertamento iniziale dell'origine preferenziale. La certificazione, la dichiarazione e il controllo delle norme di origine potrebbero così tenere conto delle conseguenze dei cambiamenti intervenuti sul piano internazionale in materia di organizzazione della produzione, della commercializzazione dei prodotti e di disponibilità di informazioni. Le autorità di un paese non hanno più la capacità di raccogliere da sole, all'atto dell'esportazione, tutti gli elementi necessari alla determinazione del carattere originario di alcuni prodotti. Domande relative al punto 2.3: 18. In che modo l'esistenza di una preferenza tariffaria su un prodotto, che incide sul prezzo, è integrata alle condizioni di una transazione commerciale internazionale? Come si premunisce l'acquirente/importatore contro il rischio di un rifiuto della preferenza all'atto dell'importazione o più tardi, in seguito a un controllo che rivela il carattere non ammissibile alla preferenza o non originario del prodotto? 19. Quali operatori dei regimi preferenziali sono i più adatti a stabilire l'origine di un prodotto? 20. Il compito principale delle autorità è accertare il carattere originario dei prodotti o verificare che esso sia stato correttamente accertato? 3. Possibili opzioni per la certificazione, la dichiarazione e il controllo delle norme di origine preferenziali Una volta definite le norme di origine, le procedure di applicazione hanno un ruolo fondamentale nel corretto funzionamento dei meccanismi preferenziali. Infatti la concessione o il rifiuto della preferenza si basa sulla determinazione corretta del carattere originario. Garantire questa determinazione implica poterla stabilire a partire da fonti e dati completi ed essere in grado di verificare l'esattezza delle informazioni utilizzate. Le procedure attuali in materia di origine però non soddisfano pienamente questo duplice obiettivo. La presente sezione intende pertanto illustrare le opzioni possibili per un'azione sui tre elementi fondamentali della gestione e del controllo delle norme di origine: - la certificazione dell'origine preferenziale nel paese di esportazione beneficiario delle preferenze, - la dichiarazione dell'origine preferenziale all'importazione e la responsabilità dell'importatore beneficiario dei dazi preferenziali, - la verifica dell'esattezza della dichiarazione e della certificazione. Le scelte da effettuare per ciascuno di questi elementi sono strettamente collegate alle possibilità previste per gli altri, in quanto le procedure di certificazione hanno un impatto notevole sulla responsabilità dell'importatore e sull'oggetto o sulle forme del controllo da realizzare. Pertanto, è essenziale valutare la pertinenza delle opzioni proposte non in maniera isolata ma nel loro insieme, combinandole per ottenere una serie di procedure destinate ad assicurare la corretta applicazione del trattamento preferenziale, dall'emissione della prova dell'origine fino alle conseguenze di un controllo che rimetta eventualmente in discussione il carattere originario del prodotto in questione e che comporti poi il rifiuto della preferenza. Il presente documento non pretende essere esaustivo su questo punto e il processo di consultazione potrebbe fare emergere altre opzioni da prendere in considerazione. 3.1. La certificazione dell'origine preferenziale all'esportazione La certificazione è l'elemento centrale di ogni sistema preferenziale. Costituisce contemporaneamente la base della richiesta, il criterio di concessione della preferenza e l'elemento sul quale verterà il controllo. Attualmente, è assicurata direttamente dall'autorità doganale o governativa (certificati) oppure dall'esportatore, che deve essere autorizzato dall'amministrazione se effettua operazioni che superano un certo valore (dichiarazione su fattura). In entrambi i casi, la prova dell'origine preferenziale è verificata sotto la responsabilità dell'amministrazione del paese d'esportazione. Abbiamo già esaminato i limiti di questo sistema ibrido. A prescindere dalla scelta finale, l'opzione prescelta in materia di certificazione potrà produrre in pieno i suoi effetti soltanto se gli operatori interessati conosceranno adeguatamente le norme e le procedure applicabili, gli obblighi connessi all'attuazione e le loro responsabilità in caso di mancato rispetto. Le imprese desiderose di avvalersi dei regimi preferenziali conformandosi alla normativa devono pertanto poter disporre di tutte le informazioni necessarie. È possibile prendere in considerazione tre opzioni: 3.1.1. Migliorare il sistema vigente in materia di accertamento della prova di origine Modalità - Sviluppare attività di formazione e d'informazione per quanto riguarda il contenuto e il funzionamento delle norme di origine, il rilascio dei certificati e la relativa verifica del carattere originario o l'autorizzazione e il controllo dell'uso che ne fanno gli esportatori autorizzati per la dichiarazione su fattura. - Potenziare la sorveglianza, la cooperazione amministrativa e l'assistenza reciproca, anche attraverso inchieste congiunte in loco. - Migliorare le capacità di riconoscimento e reazione di fronte a casi di frode o di applicazione non corretta delle norme (cfr. punto 2.2). - Responsabilizzare le autorità dei paesi beneficiari attraverso l'attuazione delle clausole di sospensione delle preferenze e, eventualmente, di responsabilità finanziaria, in caso di inosservanza delle norme e di mancata collaborazione amministrativa. Vantaggi - Questa azione assicurerebbe una migliore conoscenza delle norme da applicare da parte delle autorità e degli operatori dei paesi beneficiari e un miglior uso delle preferenze. - Permetterebbe di migliorare il funzionamento della cooperazione amministrativa e dei controlli. Limiti - È l'approccio seguito finora, attraverso azioni di formazione o di assistenza tecnica o misure di controllo e d'inchiesta che dovrebbero responsabilizzare le autorità dei paesi d'esportazione e assicurare il miglior uso delle preferenze. Implica la messa a disposizione di notevoli risorse. - Ha mostrato i suoi limiti, sia in termini di garanzia di un buon funzionamento dei regimi preferenziali, sia per quanto riguarda la tutela degli interessi finanziari delle parti. Le risorse non permettono un controllo completo e permanente dell'attuazione dei regimi, in relazione al numero di paesi beneficiari e all'evoluzione permanente dei contesti giuridici. - A prescindere dagli sforzi compiuti in questa direzione, comporta un rischio di inadempienze persistenti, con una deresponsabilizzazione degli operatori e la possibilità di un (mancato) recupero all'importazione nella Comunità. 3.1.2. Affidare il compito della certificazione soltanto all'esportatore Modalità - Affidare soltanto all'esportatore il compito di certificare il carattere originario dei prodotti esportati, come elemento della relazione commerciale con l'importatore, fatti salvi i controlli effettuati dalle autorità competenti per accertare il rispetto delle norme di origine. - Un formulario standard di certificato in cui siano indicati - in vista di controlli ulteriori - tutti i dati necessari all'identificazione dell'esportatore, dei prodotti e delle condizioni di produzione sulle quali si basa il carattere originario, che l'esportatore dovrebbe compilare e inviare (eventualmente per via elettronica) all'importatore. Vantaggi - Questa opzione affida il compito della certificazione a colui che è più adatto ad assolverlo, anche se con riserva del successivo controllo delle autorità. - Ripartisce al meglio i compiti e le responsabilità tra il settore privato che beneficia delle preferenze, sia come acquirente, sia come venditore dei prodotti beneficiari, e le autorità pubbliche incaricate di garantire la legalità e la conformità delle transazioni. - Permette di sollevare le autorità da un compito che non sono in grado di assicurare a livello di esportazione e che presenta inoltre l'inconveniente, sul piano comunitario, di deresponsabilizzare l'importatore. - Non dovrebbe inoltre avere alcun effetto dissuasivo sugli importatori che desiderino beneficiare delle preferenze, in quanto essi dovevano già impegnarsi con una dichiarazione da apporre sulla richiesta di certificato (o di autorizzazione di esportatore autorizzato) per quanto riguarda il rispetto delle norme di origine preferenziali relative ai prodotti in questione. - Questo approccio presenta anche il vantaggio, dal punto di vista della tutela degli interessi finanziari della Comunità, di non subordinare più il recupero dei dazi dovuti in caso di rifiuto di una preferenza al comportamento delle autorità del paese d'esportazione. Limiti - Questa opzione elimina il "filtro" costituito in linea di principio dal visto delle autorità governative (purché la prova sia costituita da un certificato e non da una dichiarazione su fattura) e rischia di far aumentare, se manca l'intervento preventivo delle autorità del paese d'esportazione e di registrazione dei certificati rilasciati, il numero di certificati fraudolenti a danno del paese d'importazione e degli importatori. - Potrebbe causare un'utilizzazione abusiva o fraudolenta dei contingenti tariffari preferenziali aperti per alcuni prodotti, soprattutto agricoli, e danneggiare in questo modo gli stessi interessi dei paesi beneficiari, con i quali occorrerebbe trovare formule di vigilanza comune. - Riduce inoltre le possibilità di controllo a posteriori, in quanto l'esportatore non è più indicato e può scomparire da un giorno all'altro. Scaricherà soltanto sull'importatore la responsabilità finanziaria di una falsa certificazione. 3.1.3. Introdurre una formula intermedia di esportatore "autorizzato" o "registrato" Modalità - Abolire ogni tipo di certificazione rilasciata dalle autorità e affidare questo compito agli esportatori individuati a tal fine dal paese d'esportazione. - Scegliere tra una formula di autorizzazione che implichi un audit (basato in particolare sulla struttura gestionale, sulla solidità finanziaria e sulla longevità dell'impresa) e un'autorizzazione preventiva, nonché un controllo dell'applicazione e una formula di registrazione che si limiterebbe a elencare - per facilitare i controlli successivi - gli esportatori che possono certificare l'origine preferenziale. Vantaggi - Questo approccio offre i vantaggi della seconda opzione (abolizione della certificazione delle autorità), pur mantenendo un contesto minimo nel quale gli esportatori dovrebbero intervenire. - Le autorità competenti del paese d'esportazione sono così responsabili delle condizioni per il rilascio dell'autorizzazione e controllano l'uso che ne viene fatto. - Questa opzione potrebbe offrire una maggior sicurezza agli importatori e garantire che i controlli siano effettuati su operatori con una "longevità" sufficiente. Limiti - Il mantenimento di un'autorizzazione preventiva rischia di presentare inconvenienti simili a quelli della certificazione diretta, se le autorizzazioni non sono concesse correttamente e la loro utilizzazione non è controllata dal paese d'esportazione. - La formula della registrazione degli esportatori limita questo rischio, ma dovrebbe essere accompagnata dall'introduzione di un sistema d'informazione adeguato. 3.2. La dichiarazione dell'origine preferenziale all'importazione e la responsabilità dell'importatore Bisognerebbe rendersi conto che non è né economicamente né finanziariamente legittimo concedere una preferenza tariffaria a prodotti che non presentano il carattere originario richiesto. Esiste inoltre un principio generale, consolidato in diritto, secondo cui un dichiarante è responsabile dell'esattezza dei dati e dell'autenticità dei documenti forniti a sostegno della dichiarazione. Se egli non rispetta questo obbligo, rilascia una falsa dichiarazione che può renderlo debitore di un'obbligazione doganale per i dazi così elusi o che può esporlo a sanzioni. Tuttavia, per quanto riguarda l'origine preferenziale, il carattere vincolante di questa dichiarazione (in vista della concessione della preferenza) e il suo impatto sull'obbligo per l'importatore di corrispondere i dazi dovuti a causa di un eventuale rifiuto della preferenza, nel caso in cui i prodotti non siano originari, saranno naturalmente diversi a seconda dell'opzione applicata per quanto riguarda la natura e le modalità di accertamento della prova di origine. 3.2.1. Intervenire sull'obbligazione e sul suo recupero Modalità - Senza intervenire sui sistemi attuali di certificazione e di cooperazione amministrativa, abolire ogni riferimento al legittimo affidamento del debitore o all'equità in materia di recupero dell'obbligazione insorta a causa di un rifiuto della preferenza o, in alternativa, - Precisare le condizioni (in particolare per quanto riguarda le sue relazioni con l'esportatore) che l'importatore/debitore deve soddisfare per poter giustificare il mancato recupero a posteriori o uno sgravio/rimborso. Vantaggi - La prima opzione restituirebbe all'obbligazione doganale il suo carattere "oggettivo" privando il debitore di ogni base giuridica per un mancato recupero a posteriori o un rimborso/sgravio collegato a un comportamento amministrativo non corretto e/o alla buona fede dell'operatore (abolizione del "rischio amministrativo"). - La seconda, meno radicale, punterebbe a trovare un nuovo equilibrio tra "rischio commerciale" e "rischio amministrativo", che consentirebbe di chiamare in causa il primo nei confronti del debitore che richieda il mancato recupero/rimborso/sgravio riducendo l'impatto del secondo. Limiti - Queste opzioni, se intervengono nel contesto giuridico e amministrativo vigente in materia di origine, potrebbero essere percepite come tentativi di limitare per via normativa la portata di principi generali applicati dal giudice comunitario e facendo appello alla tutela del legittimo affidamento e all'equità. - Questi principi non si limitano alle obbligazioni doganali insorte in materia di origine preferenziale ed è probabile che, in situazioni analoghe, il diritto allo sgravio/rimborso/mancato recupero sarebbe riconfermato dal giudice. 3.2.2. Intervenire sulla responsabilità e sulla definizione del rischio commerciale dell'importatore 3.2.2.1. In caso di mantenimento di una certificazione dell'origine rilasciata dalle autorità del paese d'esportazione Modalità - Imporre impegni e obblighi supplementari all'importatore che chiede una preferenza (dichiarazione speciale che attesti il rispetto delle norme di origine, clausola "origine" nel contratto con l'esportatore, ecc.) - Modificare/rafforzare le disposizioni d'applicazione del codice in materia di dichiarazione doganale e/o le norme di origine preferenziali (esigenza sistematica di una dichiarazione specifica dell'importatore). Vantaggi - Questa opzione rafforzerebbe l'impegno dell'importatore in materia di dichiarazione di origine e il suo obbligo di diligenza nei confronti del cocontraente-esportatore, dal momento che le loro relazioni comporterebbero un "rischio commerciale". Limiti - Per il diritto comunitario il dichiarante è già responsabile di quanto dichiara, compresa l'origine preferenziale: ciononostante, la conferma del ruolo dell'autorità nella certificazione dell'origine manterrebbe un "rischio amministrativo" elevato, che potrebbe giustificare un mancato recupero/rimborso/sgravio. 3.2.2.2. In caso di certificazione dell'origine unicamente da parte dell'esportatore (registrato/autorizzato o non) Modalità - Garantire una responsabilità dell'importatore in materia di dichiarazione di origine preferenziale basata su una relazione commerciale diretta ed esclusiva con l'esportatore. - Precisare l'impegno dell'importatore quando dichiara l'origine preferenziale, sotto la propria responsabilità, in base al certificato e alle informazioni ricevute dall'esportatore; prevedere un obbligo di custodia delle informazioni e trasmissioni di dati supplementari su richiesta, in caso di dubbi sull'origine. - Prevedere un meccanismo di inversione dell'onere della prova dell'origine preferenziale, offrendo al paese d'importazione la possibilità di rifiutare la preferenza, se non è possibile confermare l'origine del prodotto a seguito di un controllo o a causa della scarsa collaborazione del paese d'esportazione. Vantaggi - Questo approccio risulta complementare, a livello dell'importatore e in vista dei controlli dell'origine preferenziale, al ruolo attribuito all'esportatore nella certificazione dell'origine. Ripristina il ruolo degli operatori negli scambi preferenziali. Limiti - Questa opzione potrebbe essere percepita dagli importatori come un aggravio delle loro responsabilità. 3.3. Il controllo dell'origine preferenziale Il controllo dell'origine preferenziale dei prodotti deve avvenire sia a livello dell'importatore che la dichiara e ne sollecita gli effetti in termini di dazi, sia a livello dell'esportatore che ha accertato il rispetto delle condizioni nel suo certificato. In entrambi i casi, la scelta delle modalità di questa certificazione avrà un impatto sulla natura e sui risultati delle verifiche effettuate; inoltre, risulta indispensabile potenziare i controlli all'importazione. 3.3.1. Rafforzare i controlli sull'importatore Modalità - Sviluppare a livello comunitario meccanismi e criteri per mirare i controlli dell'origine preferenziale dichiarata e orientare le inchieste verso l'importatore e, eventualmente, l'esportatore. Rafforzare su queste basi i controlli all'importazione; chiamare in causa la responsabilità dell'importatore. Vantaggi - Identificare a livello di importazione le operazioni che presentano rischi in termini di applicazione dei regimi tariffari preferenziali. - Invertire a vantaggio delle dogane l'onere della prova in vista della concessione della preferenza. - Orientare le domande di assistenza verso il paese d'esportazione e i controlli sugli esportatori. Limiti - Difficoltà proprie di ogni approccio coordinato a livello comunitario. 3.3.2. Assicurare i controlli sull'esportatore 3.3.2.1. In caso di mantenimento di una certificazione dell'origine rilasciata dalle autorità del paese d'esportazione Modalità - Far funzionare le attuali procedure di controllo a posteriori e di cooperazione amministrativa. Vantaggi - Non sarebbe necessaria alcuna modifica amministrativa. Limiti - I limiti dell'attuale sistema sono stati ampiamente discussi. 3.3.2.2. In caso di certificazione dell'origine unicamente da parte dell'esportatore (registrato/autorizzato o non) a) Direttamente dal paese d'importazione Modalità - Prevedere le basi giuridiche e le procedure che consentano un controllo diretto dell'esportatore da parte del paese d'importazione attraverso un questionario o a domicilio, sul modello dell'Accordo di libero scambio nordamericano (NAFTA). Vantaggi - Tale controllo consentirebbe una ricerca diretta "alla fonte" delle informazioni che consentono di confermare o confutare i dubbi relativi all'origine dichiarata. Limiti - Ci si possono aspettare difficoltà di accesso all'esportatore per motivi linguistici e giuridici. b) Attraverso l'assistenza del paese d'esportazione al paese d'importazione Modalità - Assistenza reciproca e meccanismi di cooperazione specifici per permettere al paese d'importazione di ottenere da quello d'esportazione un controllo dell'origine dei prodotti esportati e, se necessario, essere associato a queste operazioni. - Il controllo effettuato nel quadro di questa assistenza dovrebbe permettere di accertare l'effettivo carattere originario dei prodotti dichiarati. In mancanza di tale conferma positiva e soddisfacente, il paese d'importazione potrà rifiutare la preferenza in base agli elementi a sua disposizione. - Le procedure di assistenza e di controllo da attuare e le possibilità di ricorso degli operatori dovrebbero essere oggetto di una descrizione più particolareggiata di quella attuale. Vantaggi - Questa nuova forma di assistenza e di cooperazione nei controlli coinvolgerebbe le parti nel controllo del rispetto della sua attuazione da parte degli operatori. - Responsabilizzerebbe il paese d'esportazione e gli operatori, che rischierebbero di veder rifiutata la preferenza all'importazione in caso di scarsa collaborazione. Limiti - Ciò implica l'elaborazione di norme specifiche dettagliate per l'attuazione della cooperazione in vista dei controlli. - Ciò implica sempre una collaborazione da parte del paese d'esportazione. - Nella procedura devono essere rispettati i diritti degli operatori. Domande relative al punto 3: 21. Che cosa pensa delle opzioni presentate per i tre aspetti di procedura e dell'analisi dei loro vantaggi e dei loro limiti? 22. Secondo Lei, quale combinazione di opzioni offrirebbe la procedura più equilibrata e più coerente per stabilire l'origine preferenziale di un prodotto, verificarne la realtà e proteggere gli interessi economici e finanziari in gioco? 23. Possono essere prese in considerazioni altre opzioni e combinazioni? ALLEGATO I Le importazioni preferenziali della Comunità europea (1998-2001) L'obiettivo del presente allegato è dare ai lettori del Libro verde un'idea generale di ciò che rappresentano le importazioni comunitarie di merci beneficiarie di misure tariffarie preferenziali. A partire dai risultati illustrati, pur senza la pretesa di proporre una vera analisi statistica, sono state formulate alcune osservazioni. Al punto 1 figurano la quota complessiva delle importazioni preferenziali rispetto alle importazioni mondiali e il loro andamento su quattro anni. Al punto 2 figura la loro ripartizione in funzione delle diverse categorie di regimi preferenziali di cui all'allegato II. Al punto 3 è indicata la loro quota rispettiva, secondo i regimi preferenziali e i settori economici in gioco. Infine, al punto 4 sono forniti alcuni particolari relativi alle fonti, alla terminologia e alla metodologia utilizzate. Sono altresì evidenziati i limiti dell'esercizio. Si consiglia di consultare questi dati prima di esaminare i punti precedenti. 1. Quota complessiva ed evoluzione delle importazioni preferenziali rispetto alle importazioni mondiali 1.1. Quota delle importazioni preferenziali nell'ambito delle importazioni mondiali nel 2001 La tabella T1 mostra la quota in valore (V) e in quantità (Q) delle importazioni preferenziali (preferenze non SPG, SPG e cumulo delle preferenze) nel 2001 rispetto alle importazioni complessive dei paesi beneficiari e alle importazioni mondiali nella Comunità. >SPAZIO PER TABELLA> Nota: La somma delle importazioni totali dei paesi non SPG e SPG non rappresenta il totale delle importazioni dei paesi beneficiari di preferenze a causa della doppia appartenenza di alcuni paesi all'SPG e ad un altro regime preferenziale. La ripartizione in valore nel 2001, tra importazioni preferenziali (SPG o non SPG) e non preferenziali, figura nel grafico C1: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: * Nel complesso, la quota in valore delle importazioni preferenziali rimane piuttosto bassa (intorno al 21%). Tuttavia, è opportuno tener conto dei seguenti elementi: - per molti prodotti, non è stato fissato un dazio doganale o è stata decisa un'esenzione o una sospensione dei dazi sul piano autonomo, o i dazi consolidati nell'ambito del GATT erga omnes sono nulli o molto ridotti e/o sono stati aperti dei contingenti tariffari; - i principali partner commerciali della Comunità (Stati Uniti, Giappone, ecc.) sono paesi con i quali non si applica alcun regime preferenziale; - il regime preferenziale applicato a un paese o a un gruppo di paesi non riguarda necessariamente tutti i prodotti: alcuni prodotti possono essere esclusi dal campo di applicazione di un accordo o possono non beneficiare di preferenze tariffarie, pur essendo contemplati da un accordo; per quanto riguarda alcuni paesi beneficiari dell'SPG, interi settori sono "graduati" e sono pertanto esclusi dal trattamento preferenziale; - anche quando è previsto un trattamento tariffario preferenziale, non in tutti i casi i prodotti interessati soddisfano le condizioni per beneficiarne; - anche se queste condizioni sono soddisfatte, gli operatori del commercio internazionale possono scegliere di non ricorrere al trattamento preferenziale per ragioni economiche o a causa dei vincoli imposti dalla procedura. * La quota preferenziale in valore delle importazioni originarie di paesi non SPG con i quali la Comunità ha relazioni preferenziali si aggira intorno al 45%, percentuale non trascurabile se si tiene conto del fatto che questi regimi si applicano raramente a tutti i prodotti. * Per quanto riguarda l'SPG, la quota preferenziale in valore del 45% circa è determinata rispetto ai prodotti ammissibili a queste preferenze e non rispetto al totale. Infatti, bisogna tener conto del fatto che molti paesi a cui si applica l'SPG beneficiano anche di un altro regime preferenziale per gli stessi prodotti o per altri prodotti non ammissibili all'SPG (cfr. punto 4.2). Tuttavia, è interessante notare: - l'elevata quota delle importazioni, preferenziali o non, originarie di paesi beneficiari dell'SPG rispetto al totale mondiale (40% circa); - la percentuale ridotta di prodotti ammissibili all'SPG rispetto al totale delle importazioni provenienti da questi paesi (27%), il che riconduce la percentuale delle importazioni preferenziali SPG nel totale mondiale al 12% circa; si tratta tuttavia, per le importazioni ammissibili, così come per le importazioni preferenziali, soltanto di una media che integra importanti volumi di importazioni non ammissibili di alcuni paesi con settori "graduati" e non riflette la diversità dei paesi o dei gruppi di paesi (PMA) beneficiari. * Tenuto conto di quanto è stato affermato a proposito delle importazioni da paesi a "doppio regime preferenziale", "SPG", e "altro", dalla tabella T1 si può evincere soltanto che nel 2001 esisteva probabilmente una ripartizione approssimativa in tre parti più o meno equivalenti del totale delle importazioni mondiali in valore (900 miliardi di euro circa), tra le importazioni originarie di paesi SPG, le importazioni di paesi beneficiari di un regime preferenziale non SPG e le importazioni di paesi non beneficiari di regimi preferenziali, ciascuna di importo pari a 300 miliardi di euro circa. 1.2. Andamento 1998-2001 1.2.1. Preferenze al di fuori dell'SPG La tabella T2 e il grafico C2 indicano l'evoluzione, su quattro anni, delle importazioni preferenziali e delle importazioni totali dei paesi beneficiari di regimi preferenziali, ad esclusione dell'SPG, nonché la percentuale delle prime rispetto alle seconde. >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: * Si nota nel contempo una progressione del totale delle importazioni dei paesi beneficiari (non SPG) e una relative stabilità delle importazioni preferenziali, che aumentano di una percentuale piuttosto comparabile. 1.2.2. Sistema delle preferenze generalizzate La tabella T3 e i grafici C3a e C3b mostrano l'andamento, su quattro anni, delle importazioni preferenziali, delle importazioni ammissibili e delle importazioni complessive, nonché la percentuale delle prime rispetto alle altre per quanto riguarda i paesi beneficiari dell'SPG. >SPAZIO PER TABELLA> Nota : Il rapporto « PREF/AMMISSIB » rappresenta il tasso medio annuo di utilizzazione delle preferenze generalizzate. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: - L'aumento delle importazioni complessive in valore non è stato accompagnato da un aumento delle importazioni preferenziali ammissibili e preferenziali della stessa portata. Si potrebbe invece osservare che non sembra che i vincoli connessi alla concessione delle preferenze generalizzate (ammissibilità e rispetto delle condizioni previste) abbiano frenato nel complesso la progressione delle importazioni totali provenienti da paesi in via di sviluppo, effettuate conformemente al regime tariffario erga omnes o, per alcuni paesi, nel quadro di altri regimi preferenziali. Ciò non significa tuttavia che ogni paese beneficiario dell'SPG abbia potuto contribuire a questa progressione globale nella stessa percentuale. - Le cifre relative al 2001 non mostrano l'impatto complessivo dell'iniziativa "Tutto tranne le armi" sull'insieme delle importazioni SPG (totali, ammissibili o preferenziali). A tale proposito, bisogna tuttavia tenere conto che questa iniziativa riguarda soltanto i PMA e essenzialmente i prodotti agricoli originari di questi paesi e che inoltre alcuni paesi (ACP o PTOM) beneficiano anche di altri regimi preferenziali. D'altra parte, per valutare correttamente un'iniziativa così recente occorre lasciar trascorrere un lasso di tempo sufficiente, in modo da considerare lo scarto inevitabile tra l'adozione della misura e la sua applicazione sul piano economico. 2. Ripartizione delle importazioni preferenziali in base ai regimi 2.1. Ripartizione per quanto riguarda tutti i regimi preferenziali La tabella T4 e i grafici C4a-C4c indicano le percentuali delle diverse categorie di regimi preferenziali, compreso l'SPG, nel totale delle importazioni preferenziali nel 2001. >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: - Si nota il peso dei partner europei della Comunità nel totale delle sue importazioni preferenziali (EFTA, PECO e Turchia ne rappresentano insieme il 60%), anche se la percentuale dell'SPG (23%) non è trascurabile. - Naturalmente, l'allargamento, che dovrebbe interessare 8 PECO e 2 MED, trasformerà radicalmente questa suddivisione, ridistribuendo il commercio estero attuale dei nuovi Stati membri fra il commercio interno alla Comunità e quello esterno della Comunità. Dal punto di vista delle importazioni preferenziali, tenuto conto del peso attuale degli scambi tra questi paesi e la Comunità e della loro importante quota preferenziale (circa il 60%, in base alla tabella T4), è però probabile che l'apporto delle importazioni preferenziali attuali di questi paesi a partire da paesi terzi non compenserà il calo delle importazioni preferenziali che deriverà dalla loro adesione all'Unione. - Nei grafici non sono state indicate le importazioni che rappresentano meno dell'1%. 2.2. Ripartizione tra i regimi preferenziali diversi dall'SPG A partire dalla stessa tabella T4, i grafici C5a e C5b permettono di confrontare la quota rispettiva dei diversi paesi o gruppi di paesi beneficiari non SPG nelle importazioni totali e preferenziali provenienti da questi paesi nel 2001. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: - Al di fuori dell'SPG, la percentuale dei partner europei è ancora più evidente (66% delle importazioni totali e 78% delle importazioni preferenziali). - Nei grafici non sono state indicate le importazioni che rappresentano meno dell'1%. 3. Quota delle importazioni preferenziali nelle importazioni totali in base al regime o alle categorie di prodotti in questione 3.1. Quota delle importazioni preferenziali nelle importazioni totali rispetto al regime preferenziale in questione Inoltre, la tabella T4 indica in percentuale il livello delle importazioni preferenziali rispetto a quelle totali del paese o del gruppo di paesi interessati dal regime preferenziale in questione. Per quanto riguarda l'SPG, si distingue tra tasso delle importazioni preferenziali rispetto alle importazioni ammissibili alle preferenze SPG ("SPG/Ammiss.: tasso di utilizzazione delle preferenze") e tasso delle importazioni preferenziali rispetto alle importazioni totali dai paesi SPG (SPG/Total). Questo confronto tra importazioni preferenziali e importazioni totali o ammissibili è illustrato anche nei grafici C3a e C3b (SPG), C6a (non SPG) e C6b (riepilogo delle percentuali per tutti i regimi, in valore). >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: * Tabelle e grafici mostrano una grandissima diversità nell'ambito delle quote preferenziali delle importazioni, a seconda del paese o del gruppo di paesi beneficiari interessati. * Si osserva un tasso di importazioni preferenziali molto elevato per gruppi come EFTA, PECO, MED, Balcani, o paesi o territori come la Turchia o le Isole Fær Øer. Ciò potrebbe essere dovuto sia alla portata delle preferenze, che riguardano numerosi prodotti, sia al livello delle preferenze, che può costituire un motivo di interesse per gli importatori. * I dati relativi ai paesi con i quali la Comunità ha concluso un'unione doganale presentano un interesse particolare: - Per quanto riguarda la Turchia, la percentuale delle importazioni preferenziali è molto elevata (62,35%). Di norma i regimi preferenziali tra la Comunità e la Turchia riguardano soltanto i prodotti agricoli, i prodotti ex-CECA e, eventualmente, i prodotti industriali dichiarati originari della Turchia in virtù del cumulo paneuropeo dell'origine. Tuttavia, è probabile che una quota considerevole di importazioni indicate come "preferenziali" (casella 36, codice 3), compresi i prodotti industriali, rientri nella libera circolazione dell'unione doganale (casella 36, codice 099) e che siano commessi errori a livello di codificazione. - Andorra presenta invece una percentuale bassa (25,18%), che sembra corrispondere meglio alla ripartizione delle importazioni tra i prodotti agricoli, che sono i soli ad essere oggetto di un regime preferenziale, e i prodotti industriali contemplati dall'unione doganale. Anche in questo caso, però, non possono essere esclusi errori di codificazione. * In compenso, la quota preferenziale per paesi come gli ACP o il Sudafrica è molto bassa, anche se si tiene conto che una parte delle importazioni preferenziali di tali paesi è contemplata dall'SPG. 3.2. Quota delle importazioni preferenziali nelle importazioni totali in base alle categorie dei prodotti 3.2.1. Preferenze al di fuori dell'SPG La tabella T5 e i grafici C7a-C7c indicano la ripartizione delle importazioni preferenziali dei paesi beneficiari non SPG per categoria di prodotti, in funzione delle sezioni del sistema armonizzato (elenco in appendice), nonché la quota di queste importazioni preferenziali nelle importazioni totali di tali prodotti dei paesi in questione. >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: - Le sezioni VI (chimica), XI (tessili), XV (metalli), XVI (macchinari) e XVII (trasporti) fanno la parte del leone per quanto riguarda sia le importazioni preferenziali, sia le importazioni totali dei paesi beneficiari non SPG. La scarsa quota della sezione V (minerali) nelle importazioni preferenziali rispetto a quelle totali è dovuta unicamente al fatto che questi prodotti sono esenti da dazi e non necessitano quindi di alcun trattamento preferenziale. 3.2.2. Sistema di preferenze generalizzate La tabella T6 e i grafici C8a-C8c indicano la ripartizione delle importazioni preferenziali dei paesi beneficiari dell'SPG per categoria di prodotti, in funzione delle sezioni del sistema armonizzato, nonché la quota delle importazioni preferenziali nelle importazioni di questi prodotti ammissibili all'SPG per i paesi in questione. >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: * Esiste una correlazione molto evidente tra la ripartizione delle sezioni fra le importazioni ammissibili e quella delle importazioni preferenziali nell'ambito delle stesse sezioni. Le sezioni XI (tessili) e XVI (macchine) restano molto rappresentate. Le sezioni VI (chimica), VII (plastica e gomma), XII (calzature), XV (metalli), XVII (trasporti) e XVIII (prodotti ottici) si attestano su livelli considerevoli, pari o superiori al 5% delle importazioni. 3.2.3. Importazioni agricole La tabella T7 e il grafico C9 indicano la quota delle importazioni preferenziali nelle importazioni dei prodotti agricoli delle sezioni I-IV (capitoli 1-24) del sistema armonizzato nel 2001. >SPAZIO PER TABELLA> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Osservazioni: - I dati contenuti nei punti precedenti hanno evidenziato la quota relativamente bassa dei prodotti agricoli (sezioni I-IV, capitoli 1-24 del sistema armonizzato), sia nell'ambito delle importazioni totali dei paesi beneficiari non SPG (7%) o delle importazioni ammissibili dei paesi SPG (12%), sia nell'ambito delle importazioni preferenziali di questi paesi (rispettivamente 8% per i paesi non SPG e 11% per i paesi SPG). - Tuttavia, la quota delle importazioni preferenziali di prodotti agricoli rispetto al totale delle importazioni (26% in valore) è in proporzione superiore alla media dell'insieme delle importazioni preferenziali, calcolata per tutti i prodotti (21%: cfr. tabella T1 e grafico C1). Ciò vale anche per quanto riguarda le sole importazioni agricole di paesi SPG (7% invece del 5%). 4. Fonti, terminologia e metodologia 4.1. Fonti Il presente allegato è stato elaborato a partire dai dati statistici disponibili per quattro anni (1998-2001), tratti da basi EUROSTAT. Il supporto statistico è costituito dalle dichiarazioni doganali di immissione in libera pratica di merci nella Comunità, che indicano: - il codice delle merci secondo la nomenclatura combinata (casella 33 della dichiarazione); - il valore (in dogana); - la quantità (massa netta, nella casella 38); - il paese di origine (casella 16 o 34a, secondo i casi); - il regime tariffario, preferenziale o non, richiesto (casella 36 "Preferenze"). Per quanto riguarda la prima delle sue tre cifre, quest'ultimo dato "Preferenze" è codificato nel modo seguente: Codice 1 // Regime tariffario erga omnes (trattamento NPF, senza preferenze) Codice 2 // Sistema delle preferenze generalizzate (SPG) Codice 3 // Altre preferenze tariffarie Codice 0 // Altro, compresa la mancata riscossione di dazi doganali in virtù delle disposizioni comunitarie o derivanti da accordi di unione doganale conclusi dalla Comunità (codice a 3 cifre: 099). Questo dato deve essere fornito obbligatoriamente dal dichiarante, in virtù delle disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario, anche in assenza di preferenze, e trasmesso dagli Stati membri a EUROSTAT in applicazione della normativa in materia statistica. Tuttavia, nel settore sono state riscontrate alcune anomalie. La casella 36 non viene sempre compilata come dovrebbe per quanto riguarda il regime tariffario previsto nei confronti di determinati paesi (per esempio, un codice 2 "SPG" indicato per un'importazione originaria degli Stati Uniti o un codice 3 "altre preferenze" utilizzato per importazioni effettuate nel quadro di un'unione doganale). Gli Stati membri non filtrano le informazioni statistiche prima di trasmetterle ad EUROSTAT e pertanto questo tipo di anomalia non viene eliminato dai dati aggregati sul piano comunitario. Tuttavia, EUROSTAT stesso elimina le incoerenze più evidenti per quanto riguarda l'SPG, cosa che nell'ambito delle importazioni dei paesi beneficiari dell'SPG comporta anche la selezione esclusiva delle importazioni di prodotti "ammissibili" a queste preferenze per il paese in questione (cfr. qui di seguito). Per alcuni Stati membri i dati non sono disponibili e ciò crea incertezza per quanto riguarda il regime tariffario effettivamente applicato al prodotto in questione. Nella presente analisi queste importazioni "indeterminate" sono state considerate "non preferenziali" (codice 1). 4.2. Terminologia e metodologia I dati sono stati raggruppati per paese o gruppi di paesi beneficiari di regimi preferenziali autonomi o convenzionali identici o simili (SPG, ACP, PTOM, EFTA, PECO, MED, Balcani) o per sezione della nomenclatura combinata (NC), che corrispondono a quelli del sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci (SA) (cfr. il riepilogo di queste sezioni in appendice). I dati sono indicati in valore (valore in dogana espresso in migliaia di euro) e in quantità (massa netta in tonnellate). Nell'illustrazione dei dati, si intende: - per importazioni preferenziali, le importazioni per le quali è stato chiesto un trattamento tariffario preferenziale in ragione dell'origine dei prodotti (codice 2 o 3); le importazioni effettuate nell'ambito della libera circolazione delle merci prevista dalle unioni doganali (Turchia, Andorra e San Marino: codice 099) non sono quindi considerate importazioni preferenziali; - per importazioni complessive di un paese o di un gruppo di paesi beneficiari, le importazioni di tale paese o gruppo di paesi, a prescindere dalla concessione o meno di una preferenza; - per importazioni non preferenziali di un paese o di un gruppo di paesi beneficiari, la differenza tra importazioni complessive e importazioni preferenziali di tali paesi; - per importazioni mondiali, l'insieme delle importazioni provenienti da paesi esterni alla CE, cioè la somma delle importazioni complessive dei paesi beneficiari e non beneficiari di preferenze. Per quanto riguarda il sistema delle preferenze generalizzate, occorre operare una distinzione supplementare tra: - le importazioni complessive dei paesi beneficiari dell'SPG, che contemplano tutte le importazioni di questi paesi, a prescindere dalla concessione o meno di una preferenza e dal regime preferenziale eventualmente applicato; - le importazioni ammissibili all'SPG dei paesi beneficiari dell'SPG, che riguardano soltanto i prodotti per cui esistono preferenze SPG, richieste o non richieste, per il paese interessato; - le importazioni preferenziali (codice 2) dei paesi beneficiari dell'SPG, per i quali è stata stabilita e chiesta una preferenza SPG; i paesi SPG sono stati considerati un solo gruppo, senza suddivisione a livello dei regimi speciali, per non rendere troppo complessa la presentazione; il regime speciale a favore dei PMA ("Tutto tranne le armi") non è stato considerato poiché è ancora troppo recente, soprattutto per quanto riguarda i prodotti agricoli, per permettere di misurare un andamento significativo; - il tasso di utilizzazione delle preferenze generalizzate, che rappresenta il rapporto tra importazioni preferenziali e importazioni ammissibili. Non è stato sempre possibile dare un'immagine generale della situazione relativa alle importazioni preferenziali rispetto a quelle totali dei paesi beneficiari o rispetto alle importazioni mondiali, in quanto alcuni paesi e prodotti originari di questi paesi possono beneficiare al tempo stesso di un regime preferenziale e dell'SPG. Così è, per esempio, per i paesi ACP, i PTOM, il Sudafrica, il Messico e la maggior parte dei paesi mediterranei. Anche se in genere gli esportatori di detti paesi preferiscono beneficiare del regime preferenziale ad essi applicabile, più vantaggioso dell'SPG, questa doppia appartenenza significa che nell'ambito delle importazioni totali nella Comunità a partire da questi paesi, le importazioni preferenziali potranno essere riconducibili in parte all'SPG e in parte ad un altro regime preferenziale. Pertanto, le importazioni totali a partire da questi paesi a "doppio regime preferenziale" sono contabilizzate anche nel totale delle importazioni provenienti da paesi beneficiari SPG e non SPG, e ciò non consente di cumulare le due cifre. Appendice Contenuto delle sezioni del Sistema Armonizzato Sezione // Titolo (abbreviato) I // Animali vivi e prodotti del regno animale II // Prodotti del regno vegetale III // Grassi e oli animali o vegetali; ... ; grassi alimentari lavorati; cere ... IV // Prodotti delle industrie alimentari; bevande, liquori alcolici e aceti; tabacchi ... V // Prodotti minerali VI // Prodotti delle industrie chimiche o delle industrie connesse VII // Materie plastiche e lavori di tali materie; gomma e lavori di gomma VIII // Pelli, cuoio, pelli da pellicceria ...; oggetti di selleria e finimenti; oggetti da viaggio, ... IX // Legno, carbone di legna ...; sughero ...; lavori di intreccio, da panieraio o da stuoiaio X // Paste di legno o di altre materie fibrose cellulosiche; ...; carta e sue applicazioni XI // Materie tessili e loro manufatti XII // Calzature, capelli, ombrelli (da pioggia o da sole), bastoni, fruste, ...; piume ...; fiori artificiali; ... XIII // Lavori di pietre, gesso, cemento, ...; prodotti ceramici; vetro e lavori di vetro XIV // Perle ..., pietre preziose ..., metalli preziosi, ...; minuterie di fantasia; monete XV // Metalli comuni e loro lavori XVI // Macchine ed apparecchi, materiale elettrico e loro parti; apparecchi di registrazione o di riproduzione del suono, ...; delle immagini e del suono in televisione, ... XVII // Materiale da trasporto XVIII // Strumenti ed apparecchi di ottica, per fotografia o per cinematografia, di misura, di controllo o di precisione; strumenti ed apparecchi medico-chirurgici; orologeria; strumenti musicali; ... XIX // Armi, munizioni e loro parti ed accessori XX // Merci e prodotti diversi XXI // Oggetti d'arte, da collezione o di antichità ALLEGATO II Inventario dei regimi preferenziali - Zone e tipi di cumulo dell'origine (Situazione all'1/09/2003) Breve introduzione alle norme di origine preferenziali Regimi preferenziali Nel presente allegato sono illustrati i regimi preferenziali autonomi e convenzionali (accordi che istituiscono una zona di libero scambio) attuati dalla Comunità. Questi regimi si basano sull'origine dei prodotti beneficiari delle preferenze tariffarie e pertanto nell'allegato non figurano gli accordi di unione doganale tra la Comunità da un lato, la Turchia, Andorra e San Marino, dall'altro. Per il regime preferenziale in questione (paese o gruppo di paesi beneficiari, quadro giuridico, riferimento di pubblicazione nella GU), l'allegato indica il testo in cui figurano le norme di origine corrispondenti, nonché il tipo di cumulo dell'origine applicabile. Dato che si riferisce alla situazione attuale dei regimi preferenziali, l'allegato non tiene conto dell'eventuale status di paesi candidati all'adesione all'Unione europea di alcuni paesi con i quali la Comunità ha concluso accordi preferenziali. Origine di un prodotto Le norme di origine permettono di determinare il paese di origine delle merci, cioè non il paese da cui le merci provengono, ma quello in cui si ritiene siano state prodotte o lavorate, in vista dell'applicazione di alcune misure tariffarie o non tariffarie. Le norme di origine preferenziali sono applicate qualora occorra assicurarsi che un prodotto soddisfa le condizioni per beneficiare di un trattamento tariffario preferenziale, autonomo o convenzionale, e che questa preferenza è applicata soltanto ai prodotti dei paesi a cui è destinata. Alcuni prodotti sono chiaramente originari di un determinato paese, perché vi sono interamente ottenuti a partire da materie prime locali. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, i prodotti sono il risultato di una lavorazione o di una trasformazione effettuata in un paese di merci importate, non originarie. Per conferire il carattere originario a un prodotto, questa trasformazione deve essere abbastanza importante da stabilire un legame reale tra il prodotto e il paese. Sono stati pertanto fissati dei criteri (cambiamento di posizione tariffaria SA, percentuale in valore, processo specifico, o una combinazione di questi criteri) per ciascuna categoria di prodotti, in modo da stabilire se le operazioni effettuate in un dato paese su materie non originarie lavorate per ottenere il prodotto finale siano sufficienti a conferire a detti prodotti l'origine di quel determinato paese. Comunque, alcune operazioni minori (dette "insufficienti" o "minime") non conferiscono mai l'origine. Cumulo dell'origine In genere i criteri di trasformazione sufficienti per la determinazione dell'origine di un prodotto si applicano a tutte le materie prime importate da un paese terzo e lavorate per ottenere il prodotto nel paese d'esportazione. Per favorire l'integrazione economica regionale, i sistemi di cumulo dell'origine permettono tuttavia di non applicare questi criteri alle materie originarie di paesi partner, per facilitare in questo modo le possibilità di approvvigionamento a partire da questi paesi. Purché il prodotto finito acquisisca il carattere originario, quest'ultimo è quindi conferito all'uno o all'altro dei paesi partner coinvolti nell'operazione, secondo disposizioni specifiche: - il cumulo bilaterale interviene tra due partner e permette a un operatore del paese A di utilizzare materie originarie del paese B come se fossero originarie di A e viceversa, poiché i criteri di determinazione dell'origine si applicano soltanto alle merci non originarie; pertanto, è sufficiente che l'operazione effettuata in A sia "più che minima", per conferire l'origine di A; questa forma di cumulo è applicata in tutti gli accordi bilaterali conclusi dalla Comunità, nonché nei suoi regimi preferenziali e autonomi (SPG, Balcani occidentali, PTOM); - il cumulo diagonale si basa sullo stesso principio ma interviene tra almeno tre partner che devono aver concluso tra di loro una rete di accordi di libero scambio che comporti le stesse norme di origine e che preveda questo tipo di cumulo; il prototipo di questa forma di cumulo è il cumulo "paneuropeo" che associa la Comunità, i paesi EFTA, i PECO e la Turchia; - il cumulo regionale SPG è una forma di cumulo diagonale che interviene nell'ambito di un gruppo regionale di paesi beneficiari (per esempio, l'ASEAN) per conferire il carattere originario a prodotti destinati ad essere esportati nella Comunità per beneficiarvi delle preferenze generalizzate; in questo caso, il carattere originario sarà conferito al paese del gruppo in cui è stata effettuata un'operazione più che minima e in cui è stato attribuito un valore aggiunto almeno uguale al valore in dogana delle materie originarie degli altri paesi del gruppo, utilizzate nella fabbricazione; - il cumulo totale si basa invece su un "cumulo di lavorazioni", in quanto il carattere originario del prodotto è determinato in riferimento all'insieme delle lavorazioni o trasformazioni effettuate nella zona costituita dai paesi che partecipano al cumulo; a tal fine, le trasformazioni effettuate nel paese A sono considerate effettuate nel paese B, se il prodotto non originario ottenuto in A è oggetto di una nuova lavorazione in B; con alcune varianti, questo è il tipo di cumulo incontrato nel quadro dei regimi preferenziali ACP, PTOM, Maghreb e SEE (in quest'ultimo caso, lo Spazio economico europeo costituisce un territorio unico nell'ambito del quale i prodotti possono, soprattutto attraverso il cumulo totale, acquisire il carattere originario dello Spazio). Regimi preferenziali basati sull'origine dei prodotti Accordi preferenziali // Norme di origine/Cumulo Paesi EFTA Svizzera // - Prodotti industriali (01.01.1973) (Accordo di libero scambio del 22.07.1972, GU L300 del 31.12.1972) // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] - Prodotti agricoli (01.06.2002) (Accordo relativo agli scambi di prodotti agricoli del 21 giugno 1999, GU L114 del 30.4.2002) // Articolo 4 dell'accordo agricolo (rimando al Protocollo n. 3 ALS) Islanda (01.04.1973) (Accordo di libero scambio del 22.07.1972, GU L301 del 31.12. // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Norvegia (01.07.1973) (Accordo di libero scambio del 14.05.1973, GU L171 del 27.06.1973) // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Spazio economico europeo (CE-IS-NO-LI) (Accordo di associazione del 2.05.1992, GU L1 del 3.01.1994) // Protocollo 4 Cumulo totale e diagonale «paneuropeo» [a] Paesi dell'Europa centrale e orientale Ungheria (01.03.1992) (Accordo europeo di associazione del 16.12.1991, GU L347 del 31.12.1993) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Polonia (01.03.1992) (Accordo europeo di associazione del 16.12.1991, GU L348 del 31.12.1993) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Repubblica ceca (01.03.1992) (Accordo europeo di associazione del 4.10.1993, GU L360 del 31.12.1994) // Protocollo n. 4. Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Repubblica slovacca (01.03.1992) (Accordo europeo di associazione del 4.10.1993, GU L359 del 31.12.1994) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Bulgaria (31.12.1993) (Accordo europeo di associazione dell'8.03.1993, GU L358 del 31.12.1994) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Romania (01.05.1993) (Accordo europeo di associazione dell'1.03.1993, GU L357 del 31.12.1994) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Estonia (01.01.1995) (Accordo europeo di associazione del 12.06.1995, GU L68 del 09.03.1998) // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Lettonia (01.01.1995) (Accordo europeo di associazione del 12.06.1995, GU L26 del 2.02.1998) // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Lituania (01.01.1995) (Accordo europeo di associazione del 12.06.1995, GU L51 del 20.02.1998) // Protocollo n. 3 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Slovenia (01.01.1997) (Accordo europeo di associazione del 10.06.1996, GU L51 del 26.02.1999) // Protocollo n. 4 Cumulo diagonale «paneuropeo» [a] Paesi dei Balcani occidentali Macedonia (ex Rep. iugoslava di) (01.06.2001) (Accordo interinale del 9.04.2001, GU L124 del 04.05.2001) // Protocollo n. 4 Cumulo bilaterale Croazia (01.01.2002) (Accordo interinale del 29.10.2001, GU L330 del 14.12.2001) // Protocollo n. 4 Cumulo bilaterale Paesi mediterranei Turchia (prodotti esclusi dall'unione doganale) // - Prodotti C.E.C.A. (01.01.1997) (Accordo del 25.07.1996, GU L227 del 7.09.1996) // Protocollo n. 1 Cumulo diagonale «paneuropeo» - Prodotti agricoli (01.01.1998) (Dec. n. 1/98 del Consiglio di associazione del 25.02.1998, GU L86 del 20.03.1998) // Protocollo n. 3 Cumulo bilaterale Malta (01.04.1971) (Accordo di associazione del 5.12.1970, GU L61 del 14.03.1971) // Protocollo Cumulo bilaterale Cipro (01.06.1973) (Accordo di associazione del 19.12.1972, GU L133 del 21.05.1973) // Protocollo Cumulo bilaterale Algeria (01.07.1976) [b] (Accordo di cooperazione del 26.04.1976, GU L263 del 27.09.1978) // Protocollo n. 2 Cumulo bilaterale Tunisia (01.03.1998) (Accordo euromediterraneo di associazione del 17.07.1995, GU L97 del 30.03.1998) // Protocollo n. 4 Cumulo bilaterale, diagonale e totale «Maghreb» Marocco (01.03.2000) (Accordo euromediterraneo di associazione del 26.02.1996, GU L70 del 18.03.2000) // Protocollo n. 4 Cumulo bilaterale, diagonale e totale «Maghreb» Israele (01.06.2000) (Accordo euromediterraneo di associazione del 20.11.1995, GU L147 del 21.06.2000) // Protocollo n. 4 Cumulo bilaterale Autorità palestinese (01.07.1997) (Accordo euromediterraneo interinale del 24.02.1997, GU L187 del 16.07.1997) // Protocollo n. 3 Cumulo bilaterale Egitto (01.07.1977) [b] (Accordo di cooperazione del 18.01.1977, GU L266 del 27.09.1978) // Protocollo n. 2 Cumulo bilaterale Giordania (01.05.2002) (Accordo euromediterraneo del 24.11.1997, GU L129 del 15.05.2002) // Protocollo n. 3 Cumulo bilaterale Libano (01.03.2003) (Accordo euromediterraneo interinale del 17.06.02, GU L262 del 30.09.2002) // Protocollo n. 2 Cumulo bilaterale Siria (01.07.1977) [c] (Accordo di cooperazione del 18.01.1977, GU L269 del 27.09.1978) // Protocollo n. 2 Cumulo bilaterale Altri paesi e territori Andorra (prodotti agricoli esclusi dall'unione doganale) (Accordo, GU L374 del 31.12.1990) // Appendice all'accordo Cumulo bilaterale Isole Faer Ier - Danimarca (01.01.1997) (Accordo del 6.12.1996, GU L53 del 22.02.1997) // Protocollo n. 3 Cumulo bilaterale Africa-Caraibi-Pacifico (01.04.2003) (Accordo di partenariato ACP-CE-Stati membri di Cotonou, del 23 giugno 2000, GU L65 dell'8.03.2003 e L83 dell'1.04.2003; applicazione provvisoria a partire dal 01.03.2000) // Protocollo 1 dell'allegato V Cumulo bilaterale e totale «CE-ACP-PTOM» [f] Sudafrica (01.01.2000) (Accordo per il commercio, lo sviluppo e la cooperazione: applicazione provvisoria, GU L311 del 4.12.1999) // Protocollo 1 Cumulo bilaterale [g] Messico (01.07.2000) (Dec. 2/2000 del Consiglio congiunto CE-Messico: applicazione provvisoria dell'accordo di partenariato ..., GU L157 del 30.06.2000 e L245 del 29.09.2000)) // Allegato III alla decisione Cumulo bilaterale Cile (01.02.2003) (Applicazione provvisoria dell'accordo di associazione, GU L352 del 30.12.2002 e L26 del 31.1.2003) // Allegato III all'accordo Cumulo bilaterale regimi preferenziali autonomi // Norme di origine/Cumulo Paesi e territori d'oltremare (02.12.2001) (Dec. n. 2001/822/CE del Consiglio del 27 novembre 2001, GU L314 del 30.11.2001 e GU L324 del 7.12.2001: Appendice II dell'allegato III) // Allegato III alla decisione Cumulo bilaterale e totale «CE-PTOM-ACP» Sistema delle preferenze generalizzate (Reg. (CE) n. 2501/2001 del Consiglio del 10.12.2001, GU L346 del 31.12.2001) // Articoli 66-97 (Reg. (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2.07.1993) Cumulo bilaterale, regionale e diagonale CE-NO-CH [h] Paesi dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Serbia e Montenegro) (Reg. (CE) n. 2007/2000 del Consiglio del 18.09.2000, GU L240 del 23.09.2000) // Articoli 66 e 98-123 (Reg. (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2.07.1993) Cumulo bilaterale Ceuta e Melilla (Protocollo n.2 all'Atto di adesione della Spagna) // Reg. (CE) n. 82/2001 del Consiglio del 5.12.2000 (GU L20 del 20.01.2001) Cumulo bilaterale con la CE e cumulo diagonale o totale, a seconda dei casi, con i paesi partner della CE [i] Note: [a] Il cumulo diagonale dell'origine detto "paneuropeo" include i prodotti originari della Comunità e di Bulgaria, Svizzera (compreso il Liechtenstein), Repubblica ceca, Estonia, Ungheria, Islanda, Lituania, Lettonia, Norvegia, Polonia, Romania, Slovenia, Repubblica slovacca e Turchia (fatta eccezione per i prodotti agricoli di cui all'Allegato I del trattato CE) (per la situazione degli accordi che consentono questo cumulo, cfr. GU C 100 del 25.4.2002, pag. 5); riguarda anche i prodotti industriali dei capitoli 25-97 dell'SA originari del Principato di Andorra nonché i prodotti originari della Repubblica di San Marino. [b] Nuovo accordo euromediterraneo di associazione firmato ma non ancora ratificato né entrato in vigore. [c] Nuovo accordo euromediterraneo di associazione in fase di negoziato. [d] Il cumulo dell'origine con il Sudafrica, anch'esso previsto da questo accordo, non è ancora entrato in vigore. [e] Il cumulo dell'origine con gli Stati ACP, anch'esso previsto da questo accordo, non è ancora entrato in vigore. [f] Il cumulo bilaterale SPG si applica tra la CE e il paese beneficiario, il cumulo "diagonale" si applica tra la CE, la Norvegia o la Svizzera e il paese beneficiario, mentre il cumulo regionale si applica tra i paesi beneficiari che appartengono a uno dei quattro gruppi regionali di cumulo SPG (Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico, mercato comune dell'America centrale, Comunità andina, Associazione dell'Asia del Sud per la cooperazione regionale). Questi tipi di cumulo possono combinarsi per una stessa operazione. [g] Questi diversi cumuli si applicano, in virtù del regolamento (CE) n. 82/2001, agli scambi tra la Comunità e Ceuta e Melilla; ma sono d'applicazione, in virtù delle norme di origine dei regimi preferenziali esistenti tra la Comunità e alcuni paesi terzi, anche agli scambi tra questi paesi terzi e Ceuta e Melilla (per l'elenco dei paesi con i quali sono possibili questi diversi cumuli, cfr. GU C 108 del 4.5.2002, pag.3). SCHEDA FINANZIARIA Il presente Libro verde non costituisce una proposta legislativa ma un documento di riflessione volto ad avviare un dibattito. In quanto tale, non ha pertanto alcuna incidenza finanziaria. SCHEDA DI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE E IN PARTICOLARE SULLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI) Il presente Libro verde non costituisce una proposta legislativa ma un documento di riflessione volto ad avviare un dibattito. In quanto tale, non ha pertanto alcun impatto sulle imprese, comprese le PMI. L'attività di consultazione sul futuro delle norme di origine nei regimi commerciali preferenziali che sarà avviata grazie al Libro verde sarà però destinata principalmente agli ambienti economici. Questi ultimi potranno contribuire alla riflessione e comunicare le loro esigenze in materia, a livello sia delle singole imprese che delle loro organizzazioni rappresentative.