[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 15.5.2006

COM(2006) 210 definitivo

2006/0069 (CNS)

Proposta di

DIRETTIVA DEL CONSIGLIO

che modifica la direttiva 2002/38/CE relativamente al periodo di applicazione del regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

sulla DIRETTIVA 2002/38/CE DEL CONSIGLIO del 7 maggio 2002 che modifica temporaneamente la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici

(presentati dalla Commissione)

RELAZIONE CONTESTO DELLA PROPOSTA |

Motivazione e obiettivi della proposta La direttiva 2002/38/CE del Consiglio, del 7 maggio 2002, che modifica temporaneamente la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici, la cosiddetta direttiva sul commercio elettronico, contiene una serie di disposizioni la cui scadenza, se non vengono adottate proroghe, è prevista per il 30 giugno 2006. Al momento dell’adozione della direttiva, era previsto che le disposizioni relative al luogo di prestazione dei servizi e a certe misure di facilitazione per le società non UE fossero riesaminate dal Consiglio prima dello scadere dei primi tre anni dall'entrata in vigore e, sulla base di una proposta della Commissione, modificate o prorogate. Assieme alla presente proposta viene presentata la relazione della Commissione al Consiglio su cui si basa il riesame. L’adozione rapida da parte del Consiglio delle proposte della Commissione relative al luogo di prestazione dei servizi (COM (2005) 334) e alla semplificazione degli obblighi IVA (COM (2004) 728) avrebbero ovviato alla necessità di prorogare le disposizioni in oggetto in quanto tali proposte, di carattere e portata più generale, comprendono misure atte a garantire la realizzazione a lungo termine degli obiettivi della direttiva 2002/38/CE. A causa degli scarsi progressi fatti registrare dagli Stati membri in seno al Consiglio a livello di iter legislativo, tali modifiche non saranno adottate prima della scadenza delle misure del 2002. Se non si vuole che le misure scadano nell'anno in corso - un evento che nessuno si auspica - la Commissione non ha altra scelta che proporne la proroga temporanea. Il preciso obiettivo principale della direttiva 2002/38/CE era correggere un difetto evidente presente in una delle disposizioni fondamentali della normativa IVA. La fornitura di servizi tramite mezzi elettronici non era stata prevista all’epoca dell’adozione della Sesta direttiva IVA e l’applicazione delle disposizioni nella loro forma precedente alle modifiche del 2002 ha dato risultati negativi. Non solo i servizi elettronici forniti da operatori dei paesi terzi non venivano tassati, ma le imprese europee erano obbligate a pagare un’imposta su tutte le forniture di questo tipo, indipendentemente dal luogo del consumo. Tale situazione è risultata in contrasto con il principio della neutralità, un principio fondamentale della normativa IVA, che cerca di garantire che le imposte "non falsino le condizioni di concorrenza e non ostacolino la libera circolazione delle merci e dei servizi” (Prima direttiva 67/227/CEE del Consiglio in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri relative alle imposte sulla cifra d'affari). La questione era decidere dove tali servizi avrebbero dovuto essere tassati. L’IVA è un’imposta generale sul consumo di beni e servizi ed ogni esenzione richiede una disposizione specifica. Se il progresso tecnologico e l’evoluzione delle pratiche commerciali producono lacune nel campo di applicazione della normativa, la prassi consolidata è sempre stata quella di porvi rimedio. La direttiva 2002/38/CE prevedeva tra l'altro la semplificazione della registrazione e l’obbligo di notifica per facilitare il rispetto della normativa da parte degli operatori non UE, permettendo a tali operatori di scegliere una sola amministrazione fiscale europea. Tale disposizione rappresentava un importante progresso rispetto alla norma in vigore, secondo la quale i contribuenti devono contattare direttamente tutte le amministrazioni entro la cui giurisdizione si svolgevano le attività imponibili. Anche se limitata ai fornitori di servizi di commercio elettronico non stabiliti, la natura innovativa del luogo unico di adempimento degli obblighi IVA è stata un fattore che ha contribuito all’inserimento di una clausola di riesame che obbligava la Commissione e gli Stati membri a riesaminare la questione entro tre anni. La relazione della Commissione al Consiglio ha concluso che la direttiva 2002 ha funzionato in modo soddisfacente ed ha raggiunto gli obiettivi fissati. In mancanza di una decisione di proroga o modifica, le principali disposizioni scadranno e le norme che disciplinano il commercio elettronico torneranno ad essere quelle precedenti alle modifiche entrate in vigore nel 2003. Per evitare che ciò accada, la Commissione propone che le disposizioni attuali, che dovrebbero scadere nell’anno in corso, siano prorogate di 30 mesi, ovverosia fino al 31 dicembre 2008. Tale proroga permetterà che le due proposte di cui sopra vengano adottate e che gli Stati membri introducano le necessarie modifiche a livello di infrastrutture. La proposta garantirà inoltre che rimangano in vigore le disposizioni del regolamento (CE) n. 1798/2003 del Consiglio relative allo scambio di informazioni tra gli Stati membri necessario alla registrazione degli operatori di servizi elettronici stranieri ai fini del versamento dell’IVA e della distribuzione delle entrate IVA allo Stato membro che ne ha diritto, visto il collegamento con la direttiva 2002/38/CE. |

Contesto generale La direttiva 2202/38/CE del Consiglio è stata introdotta con l’obiettivo principale di eliminare un effetto indesiderato della Sesta direttiva IVA a causa del quale le imprese UE si sono ritrovate a dover applicare e riscuotere l’IVA a condizioni svantaggiose in termini di concorrenza, rispetto alle operazioni analoghe condotte in paesi terzi. La direttiva ha realizzato tale obiettivo. Oggi l’equilibrio tra operatori UE e non UE non rappresenta un problema dal punto di vista dell’IVA e nessuno desidera il ritorno alla situazione precedente all'adozione della direttiva. Anche se questo non rappresentava l'obiettivo principale, la direttiva ha contribuito ad aumentare il gettito fiscale degli Stati membri. Oltre alle imposte riscosse e versate dagli operatori non UE registrati nel quadro del regime speciale, gli importi generati dalle imprese che hanno scelto di stabilirsi nella Comunità saranno con ogni probabilità significativi. L’importo complessivo risulta tuttavia di difficile calcolo, in quanto le imprese scelgono di stabilirsi nell’Unione europea per motivi diversi ed è arduo individuare con precisione, all’interno delle statistiche pubbliche sulle entrate, le entrate IVA riconducibili ai servizi particolari che rientrano nel campo di applicazione della direttiva. Un ulteriore effetto sul gettito fiscale è imputabile all'IVA versata dalle imprese UE che dopo l'adozione della direttiva non hanno più avuto motivi di trasferire le attività all'esterno della Comunità per difendersi contro la concorrenza. L’effetto combinato di questi tre fattori conferma che è opportuno prorogare le disposizioni. Negli ultimi tre anni, il mercato dei download B2C (business to customer) e dei servizi on line è maturato, diventando più sofisticato rispetto a quando è stata adottata la direttiva. Secondo la IFPI, l’organo che rappresenta l’industria discografica a livello mondiale, nel 2005, la vendita di musica distribuita digitalmente è triplicata. Alcune questioni normative e giuridiche, per esempio relative alla gestione dei diritti e alle pratiche di download illegale stanno per essere risolte. Introdurre nuove incertezze in merito al regime fiscale futuro rappresenterebbe un passo indietro, che può essere evitato solamente prorogando le misure. Oltre a creare incertezza, la mancata proroga delle misure riproporrebbe il problema dei trasferimenti di attività, che è stato uno dei motivi principali delle misure adottate nel 2002. |

Disposizioni vigenti nel settore della proposta La misura proposta è una semplice proroga della direttiva 2002/38/CE. In futuro, le disposizioni che scadono quest’anno acquisteranno un effetto permanente con l’adozione delle due proposte già menzionate, la COM (2004) 728 e la COM (2005) 334. Tali misure riguardano rispettivamente la semplificazione degli oneri amministrativi e il luogo di tassazione dei servizi. Soprattutto a causa dell’ampio campo di applicazione, l’iter legislativo si è rivelato molto più lento del previsto. Le misure dovrebbero comunque essere adottate in un futuro prossimo, ma non prima della scadenza delle disposizioni della direttiva 2002. Insieme, le due misure posposte garantiranno il funzionamento corretto a lungo termine dell’applicazione dell’IVA ai servizi elettronici conformemente agli obiettivi di cui all’articolo 5 della direttiva 2002/38/CE. |

Coerenza con gli altri obiettivi e le altre politiche dell’Unione Le disposizioni di cui si propone la proroga sono pienamente conformi alla politica consolidata dell’Unione europea in materia di IVA, enunciata nella Sesta direttiva IVA. La direttiva originale del 2002 è stata adottata per porre rimedio ad un lacuna a livello di campo di applicazione della Sesta direttiva, creata dai progressi tecnologici, e per garantire l’applicazione coerente dell’imposta. |

CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE E VALUTAZIONE DELL'IMPATTO |

Consultazione delle parti interessate |

Metodi di consultazione, principali settori interessati e profilo generale di quanti hanno risposto Ai due seminari organizzati nel quadro del programma Fiscalis negli ultimi tre anni per controllare l’andamento della direttiva 2002 hanno partecipato i rappresentanti degli Stati membri e della maggioranza degli operatori del settore. |

Sintesi delle risposte e modo in cui sono state prese in considerazione A causa della natura sensibile del rapporto tra contribuenti e amministrazione fiscale, non è opportuno identificare i singoli contributi al dialogo in materia. Tutte le questioni significative sollevate nel corso del dialogo vengono comunque riprese nella relazione della Commissione al Consiglio. |

Ricorso al parere di esperti |

Non è stato necessario consultare esperti esterni. |

Valutazione dell'impatto L’unica alternativa a disposizione della Commissione è quella di lasciar scadere le misure. Nella relazione della Commissione al Consiglio viene spiegato perché tale alternativa non è realistica. |

ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA |

Sintesi delle misure proposte La misura proposta proroga il periodo di applicazione previsto dall’articolo 1 della direttiva 2002/38/CE del Consiglio, garantendo in questo modo che rimangano in vigore le misure adottate ai fini di una corretta tassazione di alcuni servizi prestati tramite mezzi elettronici e dei servizi di trasmissione radiotelevisiva. |

Base giuridica Articolo 93 del trattato e direttiva 2002/38/CE del Consiglio. |

Principio di sussidiarietà La proposta è di competenza esclusiva della Comunità. Pertanto, il principio di sussidiarietà non si applica. |

Principio di proporzionalità La proposta è conforme al principio di proporzionalità per i seguenti motivi. |

La proposta è una semplice proroga del periodo di applicazione di una misura esistente nel quadro della Sesta direttiva IVA. Non esistono alternative realistiche. |

Gli Stati membri e gli operatori del settore hanno affermato che le misure adottate nel 2002 hanno funzionato in modo soddisfacente. Non esistono alternative che possano soddisfare meglio gli obiettivi della misura originale. |

Scelta degli strumenti |

Strumento proposto: direttiva. |

Altri mezzi non sarebbero adeguati per le ragioni esposte di seguito. La presente proposta estende il periodo di applicazione di una disposizione già adottata in una direttiva. Non esistono alternative per raggiungere tale obiettivo. |

INCIDENZA SUL BILANCIO |

La proposta non ha un’incidenza quantificabile sul bilancio della Comunità. |

INFORMAZIONI SUPPLEMENTARI |

Riesame/revisione/cessazione dell'efficacia |

La proposta comprende una clausola di revisione. |

Tavola di concordanza Gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione il testo delle disposizioni nazionali di recepimento della direttiva, nonché una tavola di concordanza tra queste ultime e la direttiva. |

1. 2006/0069 (CNS)

Proposta di

DIRETTIVA DEL CONSIGLIO

che modifica la direttiva 2002/38/CE relativamente al periodo di applicazione del regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93,

vista la proposta della Commissione[1],

visto il parere del Parlamento europeo[2],

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[3],

considerando quanto segue:

(1) Il riesame previsto dall’articolo 5 della direttiva 2002/38/CE del Consiglio, del 7 maggio 2002, che modifica temporaneamente la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici, è stato realizzato.

(2) Alla luce di tale riesame, è opportuno che, ai fini del corretto funzionamento del mercato interno e per continuare a garantire l’eliminazione delle distorsioni, il regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici rimanga in vigore fino al 31 dicembre 2008.

(3) La direttiva 2002/38/CEE deve pertanto essere modificata di conseguenza,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

L'articolo 4 della direttiva 2002/38/CE è sostituito dal seguente:

‘L'articolo 1 si applica fino al 31 dicembre 2008.’

Articolo 2

1. Gli Stati membri adottano e pubblicano, entro il 30 giugno 2006, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni nonché una tavola di concordanza tra queste ultime e la presente direttiva.

Essi applicano tali disposizioni a decorrere dal 1° luglio 2006.

Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri.

2. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni essenziali di diritto interno adottate nella materia disciplinata dalla presente direttiva.

Articolo 3

La presente direttiva entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Articolo 4

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles,

Per il Consiglio

Il Presidente

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

sulla DIRETTIVA 2002/38/CE DEL CONSIGLIO del 7 maggio 2002 che modifica temporaneamente la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il regime di imposta sul valore aggiunto applicabile ai servizi di radiodiffusione e di televisione e a determinati servizi prestati tramite mezzi elettronici

1. CONTESTO

La direttiva 2002/38/CE prevede che la Commissione presenti, entro il 30 giugno 2006, una relazione sul suo funzionamento e, se necessario, proponga opportune modifiche o proroghi la sua applicazione. La presente relazione soddisfa il primo obbligo. La Commissione propone anche di prorogare l’applicazione della direttiva fino alla fine del 2008. Per evitare sovrapposizioni con la relazione attinente alla proposta di proroga, la presente relazione si concentra sugli effetti concreti determinati dalla direttiva e sul modo in cui essa funziona nella pratica.

Con le misure introdotte nel 2002 l’UE è divenuta la prima giurisdizione fiscale a sottoporre ad imposizione i servizi elettronici in conformità dei principi elaborati dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici[4]. I principi OCSE sulla tassazione del commercio elettronico sono stati concordati nel 1998 ad Ottawa e prevedono che, ove si applichino le imposte sul consumo (come l’IVA), l’imposizione avvenga nel luogo in cui si verifica il consumo.

La presente analisi riguarda i servizi contemplati dalla direttiva e le questioni pratiche che si pongono nell’amministrazione dell’imposta, come pure il suo contesto operativo a più lungo termine.

2. AMBITO DELLA RELAZIONE

2.1. Servizi elettronici

I servizi prestati tramite mezzi elettronici contemplati dalla direttiva sono descritti nell’allegato L “Elenco a titolo illustrativo dei servizi forniti tramite mezzi elettronici indicati all'articolo 9, paragrafo 2, lettera e)”, che riporta i seguenti esempi:

Fornitura di siti web e web-hosting, gestione a distanza di programmi e attrezzature

Fornitura di software e relativo aggiornamento

Fornitura di immagini, testi e informazioni e messa a disposizione di basi di dati

Fornitura di musica, film, giochi, compresi i giochi di sorte o d'azzardo, programmi o manifestazioni politici, culturali, artistici, sportivi, scientifici o di intrattenimento

Fornitura di prestazioni di insegnamento a distanza.

L’allegato L aggiunge che la semplice comunicazione per posta elettronica non crea di per sé un servizio fornito elettronicamente.

Gli esempio possono sembrare poco precisi, ma questa circostanza dovrebbe essere considerata a fronte della necessità che siano sufficientemente generici da comprendere eventuali innovazioni nella gamma dei servizi di commercio elettronico.

Questa parte del testo è stata ampliata con orientamenti del comitato IVA, che sono stati poi attuati nel quadro di un regolamento del Consiglio[5].

Questo approccio ha funzionato bene consentendo di individuare con chiarezza i servizi in questione. Gli sviluppi non hanno suscitato alcuna preoccupazione e non sono necessarie altre misure in questa fase.

2.2. Trasmissioni radiotelevisive

Oltre a trattare i servizi elettronici, la direttiva ha cambiato anche il luogo di imposizione fiscale delle trasmissioni radiotelevisive. Le misure speciali per gli operatori di servizi elettronici non stabiliti non si applicano in questo caso e le emittenti non insediate devono essere registrate in ciascuno degli Stati membri in cui svolgono attività imponibili.

Benché la definizione di trasmissioni radiotelevisive non abbia suscitato problemi, ogni distinzione rispetto alla più ampia categoria dei servizi elettronici è sfumata negli ultimi anni. Il fiorire di podcasting, video-on-demand, streaming e della trasmissione digitale significa che si può accedere ai contenuti in vari modi. La fornitura di contenuti analoghi può avvenire tramite Internet, reti radiotelevisive interattive o tradizionali o reti 3G.

Mano a mano che le emissioni radiotelevisive, le telecomunicazioni e i servizi elettronici convergono, sarà sempre più difficile giustificare differenze di trattamento fiscale. I riferimenti alle attività radiotelevisive nella sesta direttiva rispecchiano le intenzioni del legislatore in un’epoca in cui la tecnologia era più semplice. A parte le conseguenti differenze in termini di competitività, suscettibili di aumentare con il tempo, è difficile capire come le applicazioni sempre più sofisticate che si stanno mettendo a punto ultimamente possano corrispondere alle intenzioni del legislatore di un’epoca in cui la ricezione di servizi radiotelevisivi era molto più semplice, talvolta persino di livello locale[6].

L’evoluzione delle tecnologie e la rapida ammissione di nuovi canali di distribuzione negli ultimi 3 anni solleva nuove questioni che la direttiva non affrontava. Tuttavia, la Commissione non esaminerà se queste implicazioni richiedano un trattamento legislativo prima di analizzare la questione in modo più approfondito.

3. AMMINISTRAZIONE PRATICA DELL’IMPOSTA

La direttiva del 2002 era una misura innovativa in quanto prevedeva misure particolari per gli operatori non residenti. Essa ha introdotto in proposito nuovi concetti e nuove procedure di riscossione dell’IVA, che hanno avuto un’incidenza sia sulle imprese che sulle amministrazioni tributarie. Si nutrivano, d’altro canto, preoccupazioni per il fatto che la tecnologia e i protocolli al centro del commercio elettronico potessero rivelarsi incompatibili con la riscossione dell’imposta o addirittura mettere in forse la praticabilità dell’IVA come imposta generale sul consumo di beni e servizi.

Come ha dimostrato l’esperienza, questi timori erano infondati e il sistema presenta poche difficoltà di funzionamento nell’applicazione quotidiana. Questa era del resto una delle condizioni indispensabili alla sua continuazione in forma inalterata.

L’attuazione particolareggiata dell’imposta richiedeva un’attenzione speciale a causa dei numerosi aspetti nuovi. I servizi della Commissione hanno lavorato a stretto contatto con le amministrazioni tributarie e con altre parti interessate. Oltre a due seminari Fiscalis, vi sono stati collegamenti con vari attori commerciali, tra cui consulenti del settore e fornitori di infrastrutture. I servizi della Commissione hanno inoltre lavorato con l’OCSE sulle questioni di tassazione del commercio elettronico, in particolare per quanto riguarda gli orientamenti per la determinazione del luogo di consumo.

Ciò si è rivelato utile per l’esame degli effetti della direttiva e per l’individuazione di potenziali difficoltà. In termini di funzionamento generale, le disposizioni hanno servito gli obiettivi stabiliti e non vi è alcuna urgente necessità di modificare la direttiva, a parte la proroga del suo periodo di applicazione. D’altra parte, certi aspetti particolari dell’attuazione erano difficili da prevedere e non c’è da stupirsi che nell’ambito di un riesame generale vi siano questioni che vanno menzionate.

La Commissione ha organizzato due seminari Fiscalis per favorire l’attuazione della direttiva. Il primo era incentrato sulla fornitura di assistenza agli Stati membri per l’introduzione e l’applicazione delle nuove disposizioni. Il secondo seminario, svoltosi nel 2004, doveva esaminare il funzionamento delle disposizioni e individuare i nodi operativi che potevano causare difficoltà. In entrambe le occasioni rappresentanti delle imprese e di organismi interessati, preoccupati di altri aspetti normativi del commercio elettronico, hanno fornito validi contributi.

3.1. Collegamento con il regime dello sportello unico

Alla Commissione e agli Stati membri è apparso ben presto evidente che il nuovo punto di identificazione unico non solo funzionava bene per i servizi elettronici, ma era anche un modello promettente per affrontare alcuni aspetti degli scambi intracomunitari nei quali erano stati riscontrati problemi. È nato così il regime dello sportello unico, che costituiva il nucleo di una proposta di vaste proporzioni intesa a semplificare gli obblighi IVA[7]. Esso prevede un ambito di applicazione molto più ampio di quello assai specifico del regime relativo ai servizi di commercio elettronico.

Non tutti gli aspetti del regime dei servizi di commercio elettronico sono considerati adattabili ad una piattaforma di dimensioni decisamente maggiori. Il modello di regime di sportello unico proposto è per alcuni aspetti diverso dal regime dei servizi di commercio elettronico, in particolare riguardo alla maniera in cui sono gestiti i pagamenti delle imposte, ma per la maggior parte degli aspetti sono più o meno simili.

Con il regime dello sportello unico è possibile espletare un volume di attività incommensurabilmente più grande che con il regime dei servizi di commercio elettronico. Non sarebbe perciò efficiente mantenerli in funzione entrambi e l’intenzione è di integrare il regime del commercio elettronico nel regime dello sportello unico.

La proposta relativa al regime dello sportello unico indica come data di entrata in vigore il 1° luglio 2006, che coincide con la scadenza della direttiva sui servizi elettronici. Tuttavia, i progressi dell’esame in sede di Consiglio sono molto più lenti di quanto la Commissione potesse immaginare, anche per quanto riguarda la proposta relativa al luogo di prestazione dei servizi[8], la cui attuazione era ugualmente prevista per il 1° luglio 2006, per assicurare la continuità con le norme vigenti della direttiva 2002/38/CEE sul luogo di consumo.

In attesa che queste modifiche entrino in vigore, il regime e le norme speciali in vigore riguardo al luogo di imposizione devono essere prorogati. Inoltre, se le disposizioni non sono rinnovate, si ripresenteranno gli stessi problemi di imposizione manifestatisi con la normativa originaria. Le modifiche apportate nel 2003 sono state ben assorbite e presentano pochi problemi al settore interessato. Un’interruzione del regime fiscale, con il ritorno alla situazione precedente al 2003, non sarebbe benvenuta in questo momento, né per gli operatori né per le amministrazioni tributarie.

3.2. Questioni relative al funzionamento quotidiano

Al momento dell’attuazione della direttiva sono state espresse preoccupazioni in merito alle difficoltà amministrative e di rispetto delle sue disposizioni che avrebbero incontrato le società extraeuropee che offrono servizi elettronici nella Comunità. Con il tempo si è constatato che tali difficoltà non erano così gravi come inizialmente temuto.

Per la maggior parte delle imprese extraeuropee i cambiamenti non hanno determinato obblighi di conformità. Le operazioni B2B rappresentano il grosso dei servizi elettronici on-line e nel loro caso la conformità alla direttiva riguarda solo i clienti europei. L’impresa che riceve questi servizi è assoggettata all’IVA presso l’amministrazione tributaria del paese in cui è insediata.

L’obbligo tributario ha origine solo nel caso in cui un’impresa non europea svolga prestazioni nei confronti di clienti diversi dalle imprese o di consumatori finali nell’UE. Accertare se un cliente sia o non sia un’impresa è generalmente solo una questione di verifica e in base alle informazioni ricevute non sembra che ciò abbia posto problemi significativi se non in qualche caso isolato.

Un’impresa extracomunitaria che sottostà all’obbligo di riscuotere e versare l’imposta ai sensi della direttiva ha tre possibilità per conformarsi alle sue disposizioni. La prima è di insediarsi in uno Stato membro. Di fatto ciò equivale ad operare sulla stessa base di un’impresa europea e per un numero consistente di operatori sembra essere stata la scelta più interessante. Essa può anche essere stata motivata dall’attraente aliquota IVA applicabile, ma sembra che alcune imprese abbiano scelto il luogo di insediamento in base a ragioni non legate all’IVA.

La seconda possibilità offerta dalle disposizioni correnti per operatori non stabiliti è di registrarsi in ciascuno Stato membro in cui svolgono attività imponibili, senza però aprirvi una sede. I dati raccolti in proposito indicano che sono stati in pochi a scegliere questa opzione. Con ogni probabilità la prospettiva di 25 registrazioni e di un numero corrispondente di obblighi diversi da assolvere è stata considerata scoraggiante.

Per evitare oneri superflui alle imprese di paesi terzi, la direttiva prevede una terza possibilità: un’unica registrazione presso lo “Stato membro di identificazione” prescelto, facendo ricorso a nuovi dispositivi semplificati. In questo caso l’IVA è addebitata e riscossa in base all’aliquota standard applicata dallo Stato membro del cliente. Infine, le imposte così riscosse sono versate all’amministrazione tributaria del paese di identificazione unitamente ad una dichiarazione in formato standard indicante gli estremi delle attività imponibili svolte nei vari Stati membri. Indipendentemente da ciò è stato istituito anche un sistema inteso a garantire l’inoltro della giusta quota di entrate fiscali e dei relativi dati di conferma al corrispondente Stato membro[9]. Sul piano amministrativo, gli operatori non stabiliti sono stati così posti in una situazione simile ad un soggetto passivo stabilito in uno Stato membro e avente a che fare con un’unica amministrazione tributaria.

3.3. Determinazione del luogo di imposizione fiscale

Sono state addotte alcune prove dell’esistenza di un potenziale di conflitto tra il ricorso a un mandatario per il luogo dell’imposizione (luogo di stabilimento del cliente ai sensi della direttiva) e una interpretazione rigorosa del luogo del consumo reale. L’indirizzo di fatturazione è normalmente un’indicazione attendibile del luogo di consumo, ma sottoposto ad un puro test di consumo potrebbe non dare sempre il risultato giusto. Poiché i servizi che ricadono nel campo di applicazione della direttiva divengono sempre più mobili, questa questione è suscettibile di assumere un significato crescente. In determinate circostanze il risultato potrebbe collidere con i diritti fiscali dei paesi terzi, il che sarebbe contrario alle intenzioni della direttiva. Quando il luogo del consumo effettivo è situato in un paese terzo, si pongono questioni di conformità con i principi dell’OCSE come pure con la giurisprudenza della Corte di giustizia europea relativa ai limiti territoriali della direttiva (si vedano, ad esempio, le cause Trans Tirreno Express c/ Ufficio Provinciale Iva C-283/84 e Kohler c/ Finanzamt Düsseldorf-Nord C-58/04).

Attualmente non vi sono indicazioni comunitarie relative ad un metodo di verifica accettabile, in particolare là dove esistono alternative. Una qualche forma di orientamento potrebbe essere data per quanto riguarda la verifica dell’ubicazione del cliente, soprattutto quando un operatore agisce in buona fede, ma prima di fornirlo sarebbe necessaria una conferma relativa all’importanza del problema. L’articolo 29 bis della sesta direttiva, che consente al Consiglio di adottare misure di attuazione, può, se giustificato, costituire uno strumento appropriato.

3.4. Segmentazione geografica

Benché il commercio elettronico sia considerato in generale come un’attività senza frontiere, vi sono in realtà molti esempi di operatori internazionali che impongono limiti geografici ai clienti. Le ragioni di un tale comportamento possono essere varie: obiettivi commerciali, limitazioni di diritti d’autore o altri obblighi normativi. La segmentazione geografica può anche aiutare l’operatore ad affrontare la problematica dell’IVA.

Quando un cliente entra su un sito Internet e viene identificato come un cliente comunitario (probabilmente grazie ad un software di geolocalizzazione), viene indirizzato automaticamente al sito UE in cui tra le normali procedure di acquisto sono compresi anche gli obblighi relativi all’IVA. Nella stragrande maggioranza dei casi il meccanismo funziona senza problemi e ha il vantaggio di assicurare che le vendite ai clienti stabiliti nell’UE siano gestite correttamente ai fini dell’IVA, poiché sono isolate dalle altre operazioni.

Non è particolarmente facile aggirare questo sistema, ma con una certa determinazione e capacità è possibile riuscirci. I motivi possono essere una scelta maggiore o prezzi più vantaggiosi (non necessariamente attribuibili all’IVA) o semplice desiderio di trasgressione. Qualunque siano le ragioni, il risultato è che un cliente comunitario acquista un servizio tassabile presso una fonte non predisposta all’effettuazione di operazioni comunitarie. Non vi sono elementi per ritenere che si tratti di un fenomeno diffuso, ma può causare difficoltà ad un contribuente che altrimenti rispetta le disposizioni di legge.

L’assenza di una soglia nella direttiva significa che l’imponibilità può nascere da un’unica transazione. È difficile per un operatore individuare in tempo reale queste operazioni “debordanti” ed essi possono di conseguenza trovarsi in situazione debitoria. Questo risultato non poteva essere ragionevolmente previsto all’epoca in cui la direttiva è stata elaborata e non vi è un rimedio appropriato.

Per motivi pratici le amministrazioni tributarie dovrebbero essere incoraggiate a considerare queste operazioni occasionali o non intenzionali per quello che sono e, finché restano tali, a gestirle in funzione della loro importanza e in modo proporzionato. Se si riterrà necessario per assicurare la conformità e la coerenza, il trattamento corretto potrebbe essere esaminato dal comitato IVA e, se del caso, confermato attraverso il ricorso all’articolo 29 bis.

3.5. Soggettività passiva del cliente

Verificare la soggettività passiva del cliente è fondamentale per ogni decisione di tassazione e la direttiva non fornisce alcun orientamento sul modo in cui un operatore possa fare la distinzione. Al riguardo la prestazione di servizi tramite mezzi elettronici non è generalmente differente da qualsiasi altra operazione imponibile e il prestatore deve scegliere in base a tutte le informazioni disponibili. L’aspetto che costituisce la peculiarità della prestazione di servizi attraverso mezzi elettronici è la natura quasi istantanea delle operazioni, che lascia poco tempo per riflettere su una decisione o adattarla retrospettivamente.

Alcuni operatori hanno argomentato che dovrebbe essere loro consentito fare una distinzione solo sulla base di informazioni verificabili in tempo reale presso la banca dati del sistema di scambio di informazioni sull’IVA (VIES). Benché questa opzione possa a prima vista sembrare ragionevole, essa presenta una serie di inconvenienti. È vero che VIES è un servizio on-line che permette di avere conferma istantanea della validità del numero di identificazione IVA di un cliente, ma non si può assolutamente ipotizzare che funzioni come una guida definitiva allo status passivo del soggetto; si tratta semplicemente di un elemento di un processo più ampio. Tuttavia, per il momento VIES fornisce il mezzo per identificare un’impresa e l’impossibilità di verificare un numero di partita IVA costituisce nella maggior parte dei casi una prima indicazione del fatto che il prestatore non sta trattando con un soggetto passivo. La Commissione continuerà ad adoperarsi per migliorare la qualità e la funzionalità del sistema VIES. Recentemente il sistema è stato ampliato, rispondendo ad una richiesta delle imprese, in modo che possa trattare contemporaneamente più richieste di verifica.

Può tuttavia essere necessario assicurare chiarezza e coerenza per quanto riguarda il livello di verifica ammissibile in generale per le transazioni on-line. Alcuni Stati membri considerano sufficiente, per le operazioni di modesto valore in tempo reale, una semplice dichiarazione del cliente, ma non è detto che questo metodo sia accettabile per tutte le amministrazioni.

È una questione che richiede un esame più approfondito, soprattutto se si può dimostrare che per i servizi prestati attraverso mezzi elettronici si impongono considerazioni particolari.

3.6. Questioni di equivalenza

Come si è detto, le attività commerciali contemplate dalla direttiva sono aumentate. In qualche caso vi è stata una crescita organica, là dove le nuove applicazioni sono prontamente accettate dal mercato. In altri l’espansione è stata determinata dalla transizione dai mezzi di comunicazione tradizionali a quelli digitali. Per il settore dell’editoria gli effetti saranno probabilmente significativi e a lungo termine.

Questo settore ha beneficiato di aliquote IVA ridotte in base alle disposizioni sul materiale stampato di cui all’allegato H della sesta direttiva. Gli effetti positivi di questa misura sono ampiamente apprezzati e considerati in genere come un contributo sostenibile a obiettivi più generali di politica pubblica. Nella fase preparatoria della direttiva del 2002 è emersa spesso la questione se si potessero applicare misure equivalenti alle pubblicazioni on-line, a motivo della neutralità dei vari canali di distribuzione. Tuttavia, la natura stessa del passaggio alla digitalizzazione presenta vari impedimenti. Le pubblicazioni elettroniche aprono la porta ad una gamma di funzionalità che allontanano sempre di più il servizio dalla stampa tradizionale e lo collocano piuttosto nel ramo principale della comunicazione e distribuzione elettronica generale. Sarebbe vano cercare di identificare e isolare, ai fini di un trattamento fiscale speciale, una categoria di contenuto on-line con una equivalenza diretta con il materiale stampato.

La digitalizzazione va avanti e l’industria sta vivendo un periodo di transizione. I lettori di giornali continuano a scemare e persino gli introiti pubblicitari restano stazionari, mentre le risorse on-line aumentano. I contenuti dei libri si possono facilmente (almeno sul piano tecnico) e ampiamente digitalizzare. I consumatori hanno sempre di più a che fare con contenuti in formato digitale creati pensando esclusivamente alla distribuzione on-line. L’iniziativa della Commissione sulle librerie digitali[10] riconosce la realtà di questo processo nonché la necessità di affrontare le sfide che si pongono riguardo alla conservazione del patrimonio culturale europeo e della conoscenza scientifica.

Appare difficile immaginare in che modo possano essere proficuamente applicate misure fiscali in questo caso. La disposizione relativa all’aliquota ridotta contenuta nell’allegato H della sesta direttiva non è direttamente trasferibile in un contesto digitale. D’altra parte, il processo di digitalizzazione non mette in alcun modo in questione il mantenimento di un’aliquota IVA ridotta per il materiale stampato. La situazione concreta porta però ad incrementare l’IVA non recuperabile pagata da istituzioni quali università e biblioteche. La Commissione è ben consapevole del problema, ma ritiene che questa non sia la sede per affrontarlo.

3.7. Giochi di sorte o d’azzardo

Dal 2003 il settore del gioco d’azzardo, dei giochi e delle scommesse registra una sensibile espansione.

In molti casi ci si serve di giochi elettronici on-line o piattaforme elettroniche, nell’ambito dei quali i partecipanti scommettono gli uni contro gli altri o giocano per vincere una quota del paniere comune. Spesso il prestatore del servizio non funge da “banco” né da allibratore, bensì percepisce un diritto sull’accesso o sull’uso del gioco. Quello che viene offerto è chiaramente un servizio imponibile prestato con mezzi elettronici ai sensi della direttiva, sul quale dovrebbe essere percepita l’IVA.

I servizi di scommesse e gioco d’azzardo sono esenti dall’IVA ai sensi dell’articolo 13, parte B, lettera f) della sesta direttiva, ma solo alle condizioni e nei limiti stabiliti da ciascuno Stato membro. Gli Stati membri possono così scegliere le attività che desiderano esentare, con la conseguenza che le attività di scommesse e gioco d’azzardo non specificamente esentate sono soggette all’IVA. L’ambito discrezionale è tuttavia limitato dal principio di neutralità stabilito dalla CEG in numerose sentenze[11].

Il luogo di imposizione dei servizi di scommesse e dei giochi d’azzardo offerti con mezzi elettronici da operatori stabiliti al di fuori dell’UE è il luogo di stabilimento dell’utente del servizio e l’imposizione è determinata in base alle modalità di esenzione applicate dallo Stato membro dell’utente. Nel caso di un operatore stabilito in uno Stato membro, l’imposizione avviene attualmente nel luogo di stabilimento dell’operatore e il trattamento fiscale è determinato dalle modalità secondo cui lo Stato membro applica l’esenzione.

Qualora il gioco d’azzardo non sia esentato, le modalità di riscossione dell’IVA sono state stabilite dalla Corte di giustizia europea nella causa C-38/93[12], secondo la quale deve essere considerato come base imponibile il ricavato netto dell’operazione e non il totale delle giocate. Questa interpretazione si basa però su elementi specifici di questa causa particolare; altrove[13] la Corte ha espresso una visione diversa relativamente a talune attività di gioco d’azzardo.

Per interpretare correttamente queste sentenze quando sono applicate ai giochi d’azzardo e alle scommesse on-line può essere necessario un chiarimento, soprattutto nei casi in cui il trattamento diverso a seconda degli Stati membri sembra gravare di un onere indebito l’operatore che paga l’imposta. La questione merita un esame ulteriore, soprattutto in caso di modifica delle norme vigenti sul luogo di imposizione dei servizi on-line offerti da un operatore stabilito nell’UE.

3.8. Conservazione e messa a disposizione di documenti

Per gli operatori non stabiliti, l’articolo 26 quater, parte B, paragrafo 9 della sesta direttiva prevede la conservazione di una documentazione e la possibilità di verifica da parte dell’amministrazione fiscale. Le normali procedure di verifica e audit utilizzate per controllare il rispetto delle disposizioni di legge non sono più pertinenti se un’impresa opera a partire da una sede remota. La distanza crea di per sé problemi e la direttiva affronta questa difficoltà in modo abbastanza diretto, esigendo semplicemente dagli operatori che mantengano la documentazione con sufficiente precisione da suffragare la dichiarazione dell’imposta. Questa documentazione deve essere fornita elettronicamente, su richiesta, all’amministrazione tributaria interessata e deve essere conservata per dieci anni.

Gli operatori non hanno segnalato di incontrare difficoltà a soddisfare tali obblighi e le amministrazioni tributarie non hanno apparentemente incontrato problemi nel verificare la correttezza delle dichiarazioni dell’imposta sul valore aggiunto presentate a titolo del regime speciale. Una disposizione analoga all’articolo 22 bis della sesta direttiva consente in generale alle amministrazioni tributarie di controllare la documentazione a distanza. Il fatto che le amministrazioni non abbiano segnalato problemi deve però essere considerato alla luce della realtà che non vi sono elementi indicanti un ricorso sistematico a tali disposizioni da parte degli Stati membri.

4. CONCLUSIONI

A partire dal 2003, nel quadro del controllo dell’attuazione pratica della direttiva, vi sono stati numerosi e ampi contatti con gli Stati membri e con molti degli operatori interessati. La Commissione ha così potuto individuare le questioni che hanno suscitato eventuali preoccupazioni e seguirne l’evoluzione nel tempo. Nella maggior parte dei casi, si sono rivelate essere questioni di importanza relativamente secondaria o la cui soluzione è da cercarsi altrove. Ove necessario, la Commissione continuerà a monitorare queste ultime questioni per assicurare che venga loro data una soluzione soddisfacente.

Si può comunque concludere con certezza che la mancata proroga della direttiva avrebbe un forte impatto negativo su tutte le parti interessate. L’esperienza compiuta in questi tre anni non può portare ad altro giudizio. Il prolungamento proposto consentirà di allineare il regime speciale per gli operatori non stabiliti al regime più generale dello sportello unico. Alcune delle questioni tecniche sopra menzionate hanno carattere orizzontale e si possono affrontare meglio in un contesto più ampio.

Nell’avanzare verso l’attuazione completa del regime dello sportello unico la Commissione continuerà pertanto a tener conto dell’esperienza compiuta dalle amministrazioni nazionali e dagli operatori commerciali nell’applicare il regime relativo ai servizi elettronici.

[1] GU C […] del […], pag. […].

[2] GU C […] del […], pag. […].

[3] GU C […] del […], pag. […].

[4] Le condizioni quadro della tassazione del commercio elettronico, elaborate a Ottawa, sono consultabili sotto: http://www.oecd.org/dataoecd/45/19/20499630.pdf.

[5] 1777/2005 del Consiglio, del 17 ottobre 2005, recante disposizioni di applicazione della direttiva 77/388/CEE relativa al sistema comune di imposta sul valore aggiunto, GU L 288 del 29.10.2005, pag. 1.

[6] Il fatto che la ricezione di servizi radiotelevisivi figuri nella stessa categoria del “diritto d'ingresso a spettacoli, teatri, circhi, fiere, parchi di divertimento” ecc. sembrerebbe confermarlo.

[7] COM(2004)728. Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE al fine di semplificare gli obblighi in materia di imposta sul valore aggiunto; proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce norme dettagliate per il rimborso dell'imposta sul valore aggiunto, previsto dalla direttiva 77/388/CEE, ai soggetti passivi non stabiliti all'interno del paese, ma in un altro Stato membro; proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1798/2003 per quanto concerne l'introduzione di modalità di cooperazione amministrativa nel contesto del regime dello sportello unico e della procedura di rimborso dell'imposta sul valore aggiunto.

[8] COM(2005)334. Proposta modificata di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE per quanto riguarda il luogo delle prestazioni di servizi.

[9] Regolamento (CE) n. 1798/2003 del Consiglio del 7/10/2003 che modifica temporaneamente il regolamento (CEE) n. 218/92 concernente la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte indirette (IVA) con riferimento a delle misure aggiuntive in materia di commercio elettronico, GU L 264 del 15.10.2003, pag. 1.

[10] COM (2005) 465 def. del 30.9.2005 - Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - i2010 : le biblioteche digitali.

[11] Ad esempio, nelle cause riunite C-453/02 e C-462/02 (Linneweber) e nella causa C-283/95 (Fischer).

[12] Glawe c/ Finanzamt Hamburg-Barmburg-Uhlenhorst - causa C-38/93.

[13] Town and Country Factors Limited c/ Commissioners of Customs and Excise - causa C-498/99.