IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 275/1

Comunicazione della Commissione sull'accesso alla giustizia in materia ambientale

(2017/C 275/01)

INDICE

A. INTRODUZIONE: L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA NEL DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE 2

B. CONTESTO GIURIDICO: ORGANI GIURISDIZIONALI NAZIONALI E DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE 4

C. GARANTIRE L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA IN MATERIA AMBIENTALE 6

1. INTERESSI PUBBLICI, OBBLIGHI E DIRITTI RILEVANTI PER L'ESERCIZIO DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE 6

1.1. Introduzione 6

1.2 Interessi pubblici, obblighi e diritti 6

1.3. Garantire il ruolo attivo del pubblico, tutelare i diritti e far rispettare gli obblighi 7

2. LEGITTIMAZIONE AD AGIRE 11

2.1 Introduzione 11

2.2 Richieste di informazioni ambientali e diritto di ricevere informazioni 11

2.3 Attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico 12

2.4 Richieste di azione ai sensi delle norme sulla responsabilità ambientale 16

2.5. Altro, ad esempio legislazione nazionale di attuazione, atti regolamentari generali, piani e programmi, deroghe 16

3. PORTATA DEL RIESAME GIURISDIZIONALE 19

3.1. Introduzione 19

3.2 Possibili motivi del riesame giurisdizionale 20

3.3 Intensità del controllo/livello di controllo 22

4. RIMEDI EFFETTIVI 27

4.1 Introduzione 27

4.2 Rimedi in caso di vizi procedurali minori 27

4.3 Sospensione, revoca o annullamento di decisioni o atti illegittimi, e disapplicazione di atti legislativi e regolamentari 28

4.4 Istruzioni che impongono l'adozione di misure omesse 29

4.5 Risarcimento del danno ingiusto causato da una decisione, atto od omissione illegittima 29

4.6 Provvedimenti provvisori 30

5. COSTI 31

5.1. Introduzione 31

5.2. Criteri per valutare se i costi sono eccessivamente onerosi 32

5.3 Patrocinio a spese dello Stato 34

6. TERMINI, SPEDITEZZA ED EFFICIENZA DELLE PROCEDURE 34

7. INFORMAZIONI PRATICHE 35

D. CONCLUSIONI 36

ALLEGATO I 37

ALLEGATO II 38

A. INTRODUZIONE: L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA NEL DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE

1. L'ambiente è il sistema che sostiene la nostra vita e un patrimonio di tutti. La salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente sono valori comuni europei, preservati dal diritto ambientale dell'Unione, che istituisce un quadro comune di obblighi per le autorità pubbliche e di diritti per il pubblico.

2. La recente comunicazione della Commissione «Diritto dell'Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione» (1) sottolinea che, laddove gli obblighi o i diritti derivanti dalla legislazione dell'Unione sono violati a livello nazionale, è necessario che si possa accedere agli organi giurisdizionali nazionali, in linea con il principio dell'effettività della tutela giurisdizionale sancito dai trattati dell'UE e con il disposto dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea («Carta»).

3. Il diritto dell'Unione riconosce che, nel settore dell'ambiente, l'accesso alla giustizia deve riflettere gli interessi pubblici coinvolti.

4. La convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (2) («convenzione di Aarhus») stabilisce che, in determinati casi, le persone fisiche o giuridiche (quali le organizzazioni non governative, «ONG») possono adire un organo giurisdizionale o altro organo imparziale al fine di consentire il riesame di atti o omissioni di organi pubblici o privati (3). Tale convenzione è stata ratificata da tutti gli Stati membri e dall'UE (4).

5. Garantire che le persone fisiche e le ONG abbiano accesso alla giustizia ai sensi della convenzione di Aarhus non solo rispetta un impegno internazionale ma è anche un mezzo importante per migliorare l'attuazione da parte degli Stati membri del diritto ambientale dell'Unione senza che la Commissione debba intervenire.

6. Il regolamento di Aarhus (1367/2006) applica la convenzione di Aarhus alle istituzioni e agli organi dell'UE. Per quanto riguarda gli Stati membri, alcuni atti di diritto derivato dell'Unione (5) contengono disposizioni esplicite sull'accesso alla giustizia speculari a quelle della convenzione.

7. Al di fuori del campo di applicazione del diritto derivato di armonizzazione dell'Unione, le disposizioni legislative vigenti negli Stati membri sull'accesso alla giustizia in materia ambientale variano notevolmente (6). Nel contempo, la Corte di giustizia dell'Unione europea («Corte») ha emesso importanti sentenze che chiariscono le prescrizioni dell'Unione sull'accesso alla giustizia in materia ambientale, sia nel quadro del diritto derivato di armonizzazione sia al suo esterno. Il risultato è un cospicuo e prezioso corpus giurisprudenziale che copre tutti gli aspetti della materia.

8. In questo contesto, sono stati individuati vari problemi: — le persone fisiche e le ONG sono pregiudicate dalla presenza di ostacoli che impediscono l'accesso agli organi giurisdizionali nazionali. Questo spiega parzialmente il flusso di domande pregiudiziali presentate alla Corte da diversi organi giurisdizionali nazionali per sapere se l'accesso debba essere concesso e a quali condizioni. Il pubblico è colpito in modo più indiretto quando la non effettività dell'accesso alla giustizia contribuisce a falle attuative, ad esempio nel caso di livelli insalubri di inquinamento dell'aria derivanti dall'inazione amministrativa, — le amministrazioni pubbliche e gli organi giurisdizionali nazionali sono gravati da controversie relative a questioni inerenti all'accesso alla giustizia. Fare chiarezza basandosi sulla giurisprudenza esistente della Corte contribuirà all'efficienza della pubblica amministrazione e all'amministrazione della giustizia, — le imprese sono pregiudicate dai ritardi nel processo decisionale amministrativo derivanti dal prolungarsi del contenzioso a causa della poca chiarezza delle norme relative all'accesso alla giustizia, ad esempio in materia di legittimazione ad agire e portata del riesame giurisdizionale. Gli organi giurisdizionali nazionali colmano sempre più le lacune del diritto processuale nazionale, soprattutto riguardo alla legittimazione ad agire, ma poiché le loro decisioni si riferiscono a casi specifici non possono fornire tutta la chiarezza e prevedibilità necessarie per orientare le decisioni di investimento. Per le piccole e medie imprese («PMI»), che non possono permettersi procedure di autorizzazione inutilmente lunghe e incertezze sui rischi e sulla portata di un eventuale contenzioso, è particolarmente importante che vi siano termini ben precisi e un quadro giuridico chiaro. Le imprese possono essere pregiudicate anche quando la non effettività dell'accesso alla giustizia contribuisce al mancato ottenimento dell'ambiente pulito da cui molte di esse dipendono o a mancati investimenti da parte del governo a favore dell'economia verde.

9. Dopo aver esaminato varie opzioni, la Commissione ha concluso che lo strumento più adeguato ed efficace per affrontare il problema è una comunicazione interpretativa sull'accesso alla giustizia in materia ambientale (la presente comunicazione) che, riunendo tutta la cospicua giurisprudenza della Corte e traendo caute conclusioni dalla stessa, offra chiarezza e una fonte di riferimento per le amministrazioni nazionali (che devono garantire la corretta applicazione del diritto ambientale dell'Unione), gli organi giurisdizionali nazionali (che garantiscono il rispetto del diritto dell'Unione e sono competenti a sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali sulla validità e sull'interpretazione del diritto dell'Unione), il pubblico (in particolare le persone fisiche e le ONG ambientaliste, che esercitano un ruolo di sostegno dell'interesse pubblico) e gli operatori economici (che hanno un interesse comune all'applicazione prevedibile del diritto). La semplicità dell'iter di adozione dello strumento consente alla Commissione di produrre un'iniziativa efficace in tempi brevi.

10. L'opzione di mantenere lo status quo e basarsi solo sulla giurisprudenza della Corte per far evolvere la situazione non è stata considerata appropriata alla luce delle esigenze individuate. Anche l'opzione legislativa di un apposito strumento giuridico sull'accesso alla giustizia non è stata portata avanti, considerata l'esperienza con una proposta della Commissione del 2003 (7) che è rimasta arenata al Consiglio per oltre dieci anni senza che sia stato raggiunto o prospettato un accordo (8). Infine, un approccio legislativo settoriale, mirante ad aggiungere disposizioni sull'accesso alla giustizia nei settori in cui sono state individuate problematiche specifiche (ad esempio, natura, acqua, rifiuti e aria) non sarebbe d'aiuto nel breve termine e, in ogni caso, il legislatore dell'Unione non sembra attualmente aperto in tal senso (9).

11. La comunicazione si basa sulle disposizioni del diritto dell'Unione, compresa la Carta, e sulla giurisprudenza della Corte. Essa illustra il modo in cui il pubblico può contestare decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche dinanzi a un organo giurisdizionale o altro organo analogo, esaminando la legittimazione ad agire, l'intensità del controllo, i rimedi effettivi che devono essere forniti dal giudice nazionale e varie altre misure di salvaguardia. Fornisce così un quadro chiaro di ciò che è necessario a livello nazionale per rispettare le disposizioni vigenti.

12. Qualora debbano adottare misure per garantire l'osservanza, gli Stati membri saranno aiutati ad apportare le modifiche necessarie, anche tramite gli scambi nell'ambito dello strumento per il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali («EIR») (10), di recente adozione. Il 6 febbraio 2017 la Commissione ha pubblicato la prima panoramica completa delle modalità di applicazione concreta delle politiche e delle norme dell'Unione in materia ambientale. È emerso che le politiche e le norme ambientali funzionano, ma che esistono notevoli lacune nel modo in cui sono messe in pratica in tutta Europa. Le lacune attuative più importanti negli Stati membri sono riconducibili ai settori programmatici della gestione dei rifiuti, della natura e della biodiversità, della qualità dell'aria, del rumore, della qualità e della gestione delle risorse idriche. La comunicazione EIR e le 28 relazioni specifiche per paese hanno gettato le basi per un approccio positivo e costruttivo al miglioramento dell'attuazione del diritto dell'Unione, e la presente comunicazione è un complemento importante.

13. In caso di mancato rispetto delle disposizioni giuridiche vigenti nel quadro dell'acquis dell'Unione, la Commissione continuerà ad avvalersi delle procedure di infrazione per garantirne l'osservanza.

14. Pur essendo incentrata sull'ambiente, la presente comunicazione è coerente con i lavori più ampi della Commissione sull'accesso alla giustizia, in particolare il quadro di valutazione UE della giustizia, e sull'applicazione della Carta, nonché con il quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto (11). Sistemi giudiziari efficaci svolgono un ruolo essenziale nella difesa dello Stato di diritto e dei valori fondamentali dell'Unione e nel garantire l'effettiva applicazione del diritto dell'Unione e la fiducia reciproca. È per questo che migliorare l'efficacia dei sistemi giudiziari nazionali costituisce una delle priorità del semestre europeo — il ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche dell'Unione. Il quadro di valutazione UE della giustizia aiuta gli Stati membri a ottenere una giustizia più efficace fornendo dati comparativi sulla qualità, l'efficienza e l'indipendenza dei sistemi giudiziari nazionali (12). Con una comunicazione del 2014 (13) la Commissione ha adottato un nuovo quadro per affrontare le minacce sistemiche allo Stato di diritto negli Stati membri dell'UE. Il rispetto dello Stato di diritto è un prerequisito per la protezione di tutti i valori fondamentali enunciati nei trattati, compresi i diritti fondamentali.

15. La comunicazione tratta dell'accesso alla giustizia in relazione a decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche degli Stati membri. Non riguarda le controversie in materia ambientale tra privati (14) né il controllo giurisdizionale degli atti delle istituzioni dell'Unione attraverso il Tribunale, che è disciplinato dal regolamento di Aarhus (1367/2006). Inoltre, sebbene la comunicazione sia in linea con la giurisprudenza della Corte, solo la Corte può fornire un'interpretazione definitiva.

16. Entro questi limiti, la comunicazione faciliterà una migliore attuazione del diritto ambientale dell'Unione negli Stati membri, chiarendo in che modo il pubblico possa rivolgersi agli organi giurisdizionali nazionali, che sono spesso in una posizione più opportuna per individuare soluzioni adeguate, essendo più vicini ai fatti e al loro contesto. In tal modo, la comunicazione contribuirà a rafforzare lo Stato di diritto, un valore fondamentale dell'ordinamento giuridico dell'Unione.

B. CONTESTO GIURIDICO: ORGANI GIURISDIZIONALI NAZIONALI E DIRITTO AMBIENTALE DELL'UNIONE

17. Gli organi giurisdizionali nazionali sono i giudici «di diritto ordinario» per l'attuazione del diritto dell'Unione negli ordinamenti giuridici degli Stati membri (15). Essi dispongono dei poteri per riesaminare le decisioni incompatibili con il diritto dell'Unione e ordinare il risarcimento del danno causato (16).

18. L'accesso alla giustizia in materia ambientale è essenziale al diritto ambientale dell'Unione e si basa sui principi fondamentali del diritto dell'Unione che si riflettono nelle disposizioni dei trattati, della convenzione di Aarhus e del diritto derivato, come interpretate dalla giurisprudenza della Corte.

19. Il diritto ambientale dell'Unione è composto dagli atti legislativi da essa emanati per perseguire gli obiettivi della politica in materia ambientale (17) enunciati all'articolo 191 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea («TFUE»), vale a dire: — salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, protezione della salute umana, — utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, — promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.

20. Tale legislazione crea una serie di obblighi che le autorità pubbliche competenti degli Stati membri devono rispettare, ed è pertinente per importanti categorie di decisioni, atti e omissioni sotto la responsabilità di dette autorità.

21. Sottolineando che il diritto dell'Unione è un ordinamento giuridico autonomo e distinto, la Corte ha avallato e sviluppato principi generali — quali quelli di equivalenza e di effettività (18) — per definirlo e sostenerlo, riconoscendo nel contempo l'autonomia procedurale degli Stati membri (19), ossia il potere di stabilire le modalità procedurali nazionali.

22. La tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dal diritto dell'Unione è un elemento essenziale dello Stato di diritto che trova riscontro nel diritto primario dell'Unione: l'articolo 19, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea («TUE») dispone che «[gli] Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione». Inoltre, nell'attuare il diritto dell'Unione gli Stati membri sono vincolati dall'articolo 47 della Carta, che sancisce, al primo comma, il diritto a un ricorso effettivo: «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo». È opportuno ricordare che l'articolo 19, paragrafo 1, del TUE e l'articolo 47 della Carta si applicano esclusivamente nell'ambito del diritto dell'Unione. L'articolo 47 della Carta corrisponde agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo («CEDU»), che sanciscono, rispettivamente, il diritto a un equo processo e il diritto a un ricorso effettivo.

23. La tutela giurisdizionale effettiva è strettamente legata all'interpretazione uniforme del diritto dell'Unione da parte della Corte e alla possibilità — talvolta obbligo — per gli organi giurisdizionali nazionali di chiedere alla Corte di pronunciarsi sulla validità e sull'interpretazione degli atti delle istituzioni e degli organi dell'Unione conformemente all'articolo 267 del TFUE. Se l'accesso agli organi giurisdizionali nazionali è impossibile o estremamente difficile la funzione dell'articolo 267 può essere vanificata.

24. Dopo la sua ratifica da parte dell'Unione e la sua entrata in vigore, la convenzione di Aarhus è diventata parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'Unione e vincola gli Stati membri in forza dell'articolo 216, paragrafo 2, del TFUE (20). Nel quadro di tale ordinamento giuridico, la Corte è pertanto, in linea di principio, competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione della convenzione (21).

25. L'obiettivo della convenzione è «contribuire a tutelare il diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere» (22). A tal fine, la convenzione obbliga le parti contraenti a garantire ai cittadini e alle loro associazioni tre grandi categorie di diritti: il diritto di accesso alle informazioni, il diritto di partecipazione ai processi decisionali e il diritto di accesso alla giustizia in materia ambientale.

26. L'accesso alla giustizia è disciplinato dall'articolo 9 della convenzione. La struttura di questo articolo rispecchia i tre richiamati «pilastri» della convenzione e sottolinea che il diritto di accesso alla giustizia è strumentale ad altri diritti (23). La guida all'applicazione della convenzione di Aarhus (24), pubblicata dal segretariato della convenzione, fornisce ulteriori orientamenti alle parti contraenti sull'interpretazione e l'applicazione delle sue disposizioni, benché si debba ricordare che «la Guida non ha alcuna forza vincolante ed è priva della portata normativa propria delle disposizioni della citata Convenzione» (25).

27. La Corte ha stabilito che spetta al giudice nazionale, al fine di assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori coperti dal diritto ambientale dell'Unione, offrire un'interpretazione del proprio diritto nazionale quanto più possibile conforme agli obiettivi fissati nella convenzione di Aarhus (26).

28. L'Unione ha adottato una legislazione ambientale che contiene disposizioni esplicite sull'accesso alla giustizia (27).

29. Il cospicuo corpus giurisprudenziale della Corte sull'accesso alla giustizia in materia ambientale risulta principalmente dai rinvii pregiudiziali degli organi giurisdizionali nazionali conformemente all'articolo 267 del TFUE. Un numero significativo di pronunce riguarda disposizioni sull'accesso alla giustizia figuranti nel diritto derivato. Vi sono inoltre sentenze che evidenziano l'importanza dei principi generali del diritto dell'Unione, in particolare il principio di effettività (28).

30. Quanto precede rappresenta il quadro generale dell'Unione sull'accesso alla giustizia in materia ambientale negli Stati membri. Sebbene il quadro sia stato istituito a livello dell'Unione, è a livello degli Stati membri — in particolare, degli organi giurisdizionali nazionali — che esso acquista realtà concreta e significato.

C. GARANTIRE L'ACCESSO ALLA GIUSTIZIA IN MATERIA AMBIENTALE

1. INTERESSI PUBBLICI, OBBLIGHI E DIRITTI RILEVANTI PER L'ESERCIZIO DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE

1.1. Introduzione

L'accesso alla giustizia in materia ambientale serve per permettere ai cittadini e alle loro associazioni di esercitare i diritti conferiti loro dal diritto ambientale dell'Unione. Contribuisce inoltre al raggiungimento degli obiettivi della legislazione ambientale dell'Unione e all'adempimento degli obblighi ivi previsti.

31. Nel quadro del diritto dell'Unione, l'accesso alla giustizia in materia ambientale raggruppa una serie di diritti sussidiari e serve a due scopi. Consente alle persone fisiche e alle loro associazioni di esercitare i diritti conferiti loro dal diritto dell'Unione e contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della legislazione ambientale dell'Unione e all'adempimento degli obblighi ivi previsti (29).

1.2 Interessi pubblici, obblighi e diritti

La legislazione ambientale dell'Unione mira a tutelare gli interessi pubblici generali, ad esempio l'aria pulita, la disponibilità di risorse idriche sicure e adeguate e una biodiversità sana. La partecipazione attiva del pubblico è un interesse pubblico ambientale concomitante che sostiene gli interessi pubblici generali.

32. Nell'emanare atti per salvaguardare, tutelare e migliorare la qualità dell'ambiente, il legislatore dell'Unione ha legiferato largamente in favore di interessi pubblici generali, quali l'aria pulita, la disponibilità di risorse idriche sicure e adeguate, una biodiversità sana e la prevenzione dei rifiuti. Si tratta di interessi pubblici di carattere generale perché è da questi che dipende il benessere della società.

33. Le misure poste in essere dal legislatore dell'Unione per tutelare questi interessi pubblici generali comprendono: — obiettivi ed obblighi di qualità ambientale vincolanti che gli Stati membri devono rispettare (30), — obblighi in capo agli Stati membri in materia di monitoraggio dello stato dell'ambiente (31), — obblighi in capo alle autorità pubbliche in materia di predisposizione di piani e programmi per ridurre l'inquinamento e i rifiuti (32), — il requisito di previa autorizzazione o accordo di un'autorità pubblica per l'esercizio di determinate attività (33), — il requisito di previa valutazione ambientale per il rilascio delle autorizzazioni per determinati tipi di piani e progetti (34). Tali misure devono essere integrate a livello degli Stati membri dalla legislazione nazionale di attuazione, da atti regolamentari generali, da decisioni individuali e da atti delle autorità pubbliche.

34. Attraverso una serie di iniziative adottate a partire dagli Anni 80, l'Unione ha anche preso misure per riconoscere l'interesse pubblico accessorio della partecipazione attiva del pubblico alle misure in questione (35). La Corte ha sottolineato il nesso tra l'accesso alla giustizia in materia ambientale e la «volontà del legislatore dell'Unione di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell'ambiente e di assegnare al pubblico un ruolo attivo a tal fine» (36).

1.3. Garantire il ruolo attivo del pubblico, tutelare i diritti e far rispettare gli obblighi

Gli interessi pubblici e gli altri interessi stabiliti dal diritto ambientale dell'Unione e i connessi obblighi incombenti alle autorità pubbliche fanno sorgere in capo alle persone fisiche e alle loro associazioni diritti sostanziali e procedurali. Tali diritti devono essere tutelati dagli organi giurisdizionali nazionali.

35. La Corte ha riconosciuto che gli interessi pubblici summenzionati e gli obblighi che incombono alle autorità pubbliche fanno sorgere in capo alle persone fisiche e alle loro associazioni diritti che devono essere tutelati dagli organi giurisdizionali nazionali. Tali diritti sono di natura sia procedurale sia sostanziale. In uno stesso momento possono entrare in gioco diritti sia procedurali sia sostanziali, ad esempio quando una decisione, atto od omissione di un'autorità pubblica implica questioni relative alla partecipazione del pubblico e al rispetto di obblighi sostanziali in materia di protezione ambientale.

36. Nella causa LZ II la Corte si è pronunciata nel contesto della direttiva Habitat (92/43/CEE) stabilendo che «sarebbe incompatibile con il carattere vincolante che l'articolo 288 TFUE riconosce alle direttive escludere, in linea di principio, che gli obblighi da esse imposti possano essere fatti valere dagli interessati» (37).

37. Questo sottolinea che alla base dell'accesso alla giustizia in materia ambientale vi è anche la necessità di garantire il rispetto degli obblighi imposti dal diritto ambientale dell'Unione. Le condizioni per adire l'organo giurisdizionale nazionale possono tuttavia variare a seconda del presunto interessato. In questo contesto, è necessario distinguere tra ONG ambientaliste e persone fisiche.

Le ONG ambientaliste svolgono un ruolo importante nel garantire il rispetto degli obblighi imposti dal diritto ambientale dell'Unione e godono di un ampio diritto di proteggere l'ambiente, che gli organi giurisdizionali nazionali devono tutelare.

38. La partecipazione del pubblico, così come è stata prevista, concerne non solo il ruolo delle persone fisiche, ma anche quello delle loro associazioni (38). Invero, la giurisprudenza della Corte riconosce che le associazioni ambientaliste — «organizzazioni non governative ambientaliste o ONG ambientaliste» — svolgono un ruolo essenziale nel garantire il rispetto degli obblighi previsti dal diritto ambientale dell'Unione.

39. Nella causa LZ I (nota anche come «orso bruno slovacco»), la Corte ha statuito che «[spetta] pertanto al giudice del rinvio interpretare, nei limiti del possibile, le norme processuali concernenti le condizioni che devono essere soddisfatte per proporre un ricorso amministrativo o giurisdizionale in conformità sia degli scopi dell'articolo 9, n. 3, della convenzione di Aahrus sia dell'obiettivo di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione, al fine di permettere ad un'organizzazione per la tutela dell'ambiente, quale lo zoskupenie, di contestare in giudizio una decisione adottata a seguito di un procedimento amministrativo eventualmente contrario al diritto ambientale dell'Unione» (39).

40. La sentenza LZ I è degna di nota anche perché riguarda la decisione di un'autorità pubblica di autorizzare la caccia all'orso bruno in deroga alle disposizioni sulla protezione delle specie della direttiva Habitat (92/43/CEE). Le disposizioni sulla protezione delle specie di tale direttiva non intendono proteggere le persone fisiche bensì l'ambiente, nell'interesse generale del pubblico. Pertanto, la Corte ha riconosciuto che l'ONG ambientalista ricorrente godeva di un diritto che meritava la tutela giurisdizionale nel caso specifico, quello di far valere le disposizioni della direttiva Habitat (92/43/CEE).

41. Ciò è di particolare importanza nel settore della protezione della natura, in quanto in questo campo potrebbe essere difficile argomentare che una decisione, atto od omissione di un'autorità pubblica possa pregiudicare diritti specifici delle persone fisiche, ad esempio quello alla salute umana.

42. La posizione della Corte nella causa LZ I è inoltre coerente con il settimo, il tredicesimo e il diciottesimo considerando della convenzione di Aarhus, che riconoscono il ruolo importante delle ONG ambientaliste nella protezione dell'ambiente. La decisione della Corte nella causa LZ I non è isolata. Essa è coerente con la precedente decisione nella causa Janecek, secondo cui sia le persone giuridiche sia le persone fisiche possono far valere il diritto ambientale dell'Unione che mira a proteggere la salute umana (40).

43. Oltre al diritto delle ONG ambientaliste riconosciuto dalla Corte nelle cause LZ I e Janecek (41), vari atti legislativi dell'Unione riconoscono l'importanza del ruolo delle ONG ambientaliste e attribuiscono loro la legittimazione ad agire di diritto riguardo ad attività specifiche che richiedono la partecipazione del pubblico e a situazioni di danno ambientale. Questi aspetti sono esaminati alla sezione C.2.

Il diritto ambientale dell'Unione conferisce alle persone fisiche diritti procedurali e sostanziali. Tali diritti sono collegati, segnatamente, all'obbligo delle autorità pubbliche di applicare correttamente una procedura intesa a far partecipare il pubblico nonché alle disposizioni relative alla salute umana e alla proprietà.

a) Diritti procedurali

44. Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 4, della convenzione di Aarhus il «pubblico» comprende anche le persone fisiche, e anch'esse hanno un ruolo riconosciuto nel salvaguardare, tutelare e migliorare la qualità dell'ambiente. Tuttavia, la legislazione nazionale può limitare il diritto di far valere in giudizio gli obblighi imposti alle autorità nazionali dal diritto ambientale dell'Unione ai casi in cui si possa dimostrare un interesse sufficiente o una violazione di un diritto (42). L'accesso a un organo giurisdizionale nazionale può essere quindi limitato al far valere solo quelle disposizioni che non solo impongono obblighi alle autorità pubbliche ma che conferiscono anche diritti alle persone fisiche.

45. In generale i diritti procedurali sono collegati alla partecipazione del pubblico. Di norma riguardano le modalità pratiche con cui un'autorità pubblica informa il pubblico di un progetto di decisione, riceve osservazioni, ne tiene conto e annuncia pubblicamente la propria decisione. La convenzione di Aarhus prevede la partecipazione del pubblico all'elaborazione di: — decisioni relative ad attività specifiche (43), — piani, programmi e politiche in materia ambientale (44), e — regolamenti di attuazione e/o strumenti normativi giuridicamente vincolanti di applicazione generale (45).

46. Disposizioni esplicite sulla partecipazione del pubblico figurano principalmente — ma non esclusivamente — nelle seguenti direttive dell'Unione in campo ambientale: direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE), direttiva sulle emissioni industriali (2010/75/UE), direttiva sulla partecipazione pubblica (2003/35/CE) e direttiva sulla valutazione ambientale strategica (2001/42/CE). D'altro canto, nella sentenza LZ II la Corte ha interpretato estensivamente l'obbligo di partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della convenzione di Aarhus, leggendolo in combinato disposto con l'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (92/43/CEE).

47. Inoltre, come osservato dalla Corte nella causa Kraaijeveld, i diritti procedurali hanno lo scopo di garantire l'attuazione effettiva del diritto ambientale dell'Unione: «Particolarmente nei casi in cui le autorità comunitarie abbiano, mediante direttiva, imposto agli Stati membri di adottare un determinato comportamento, l'effetto utile dell'atto sarebbe attenuato se ai cittadini comunitari fosse precluso di valersene in giudizio» (46). Il comportamento menzionato in tale causa riguardava l'elaborazione di una valutazione dell'impatto ambientale che richiedeva la consultazione pubblica. Lo stesso ragionamento della sentenza Kraaijeveld vale per le altre disposizioni di diritto ambientale dell'Unione che richiedono la consultazione pubblica, come quelle della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (2001/42/CE) (47).

b) Diritti sostanziali

48. Oltre ai diritti procedurali, la Corte ha riconosciuto che taluni atti di diritto derivato dell'Unione in materia ambientale conferiscono alle persone fisiche e alle loro associazioni diritti sostanziali.

49. Nella sentenza Janecek la Corte ha dichiarato che «in tutti i casi in cui l'inosservanza dei provvedimenti imposti dalle direttive relative alla qualità dell'aria e a quella dell'acqua potabile, e che mirano a tutelare la sanità pubblica, possa mettere in pericolo la salute delle persone, queste ultime devono poter invocare le norme di ordine pubblico che esse contengono». (48)

50. Il diritto sostanziale riconosciuto nella sentenza Janecek — ossia il diritto alla protezione della salute tramite la legislazione ambientale dell'Unione — ha grande rilevanza per due motivi.

51. In primo luogo, nella causa successiva, Stichting Natuur en Milieu (49), la Corte ha applicato lo stesso ragionamento alla legislazione sulla qualità dell'aria, che opera a un livello più ampio rispetto a quello locale rilevante nella sentenza Janecek. Da ciò risulta che la protezione della salute umana non è da intendersi limitata alle minacce immediate e locali (50).

52. In secondo luogo, la legislazione ambientale dell'Unione spesso include tra i suoi obiettivi la protezione della salute umana, in linea con l'articolo 35 della Carta (51). La salute umana è menzionata in alcuni dei più importanti atti legislativi dell'Unione in materia ambientale, quali la direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE) (52), la direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) (53) e la direttiva sui limiti nazionali di emissione (UE) 2016/2284 (54). Il ragionamento della sentenza Janecek potrebbe pertanto essere applicabile ben oltre la legislazione sulla qualità dell'aria e sull'acqua potabile.

53. Una possibile violazione dei diritti di proprietà, e il connesso danno patrimoniale, derivante da una decisione, atto od omissione di un'autorità pubblica che viola il diritto ambientale può legittimare una persona fisica ad agire in giudizio per far valere il diritto ambientale dell'Unione.

54. Nella sentenza Leth la Corte ha concluso che «la prevenzione di danni patrimoniali, qualora siano conseguenze economiche dirette dell'impatto ambientale di un progetto pubblico o privato, ricade nell'obiettivo di protezione perseguito dalla direttiva 85/337 [ora direttiva 2011/92/UE]» (55). Il ragionamento della sentenza Leth è applicabile anche ad altri atti legislativi dell'Unione in materia ambientale, come la direttiva sulla valutazione ambientale strategica (2001/42/CE).

55. Il diritto ambientale dell'Unione non stabilisce il diritto generale delle persone fisiche a un ambiente sano e integro. Tuttavia, un singolo o una persona giuridica può vedersi riconosciuto il diritto di usare l'ambiente per una specifica attività economica o senza scopo di lucro, ad esempio il diritto, attribuito e acquisito, di pescare in determinate acque (56). Ne può quindi derivare la necessità di contestare decisioni, atti od omissioni che incidono su quel diritto specificamente attribuito.

56. Questo aspetto è di particolare rilievo nella legislazione dell'Unione sulle acque e sulla protezione della natura. A questo proposito, lo strumento trasversale per le risorse idriche, la direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE), definisce l'«inquinamento» in termini di introduzione di sostanze o di calore che «deturpa[no] o deteriora[no] i valori ricreativi o altri legittimi usi dell'ambiente». Sia la direttiva Uccelli (2009/147/CE) sia la direttiva Habitat (92/43/CEE) fanno riferimento a una vasta gamma di possibili usi della natura, tra cui le attività ricreative (ad esempio la caccia), la ricerca e l'istruzione. Per questi usi diversi, è ragionevole supporre che, oltre alla questione degli interessi, possa emergere anche quella dei diritti.

57. In questo quadro, la presente comunicazione esamina, nelle sezioni successive, l'accesso alla giustizia in materia ambientale sotto diversi profili: — base precisa e condizioni alle quali le persone fisiche e le ONG ambientaliste possono aspettarsi di ottenere la legittimazione ad agire, — portata del riesame, ossia i motivi del riesame e l'intensità del controllo delle decisioni, atti e omissioni contestate, — rimedi effettivi per riparare a decisioni, atti e omissioni viziate da errori di diritto, — costi di contenzioso e fattori che devono essere presi in considerazione per evitare che questi siano eccessivamente onerosi, — speditezza delle procedure e necessità di fornire al pubblico informazioni pratiche.

2. LEGITTIMAZIONE AD AGIRE

2.1 Introduzione

La legittimazione ad agire è il diritto di proporre ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o altro organo indipendente e imparziale per tutelare un diritto o un interesse del ricorrente in relazione alla legittimità di una decisione, atto od omissione di un'autorità pubblica. La legittimazione ad agire può variare a seconda dell'oggetto della decisione, atto od omissione che si vuole contestare e a seconda che il ricorrente sia una persona fisica o un'ONG ambientalista riconosciuta.

58. La legittimazione ad agire — talvolta chiamata anche locus standi — è il diritto di proporre ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o altro organo indipendente e imparziale per tutelare un diritto o un interesse del ricorrente. Il diritto di proporre ricorso concerne le decisioni, atti e omissioni di autorità pubbliche che potrebbero violare il diritto o interesse in questione. Le decisioni, atti od omissioni rappresentano il modo in cui le autorità pubbliche adempiono — o prendono posizione in merito a — obblighi che incombono loro ai sensi del diritto ambientale dell'Unione, ad esempio l'obbligo di garantire che le strutture di trattamento dei rifiuti e le installazioni industriali operino previa autorizzazione (57). La legittimazione ad agire, oltre a essere un mezzo per assicurare la tutela dei diritti e degli interessi, è uno strumento che consente di garantire l'assunzione di responsabilità per tali decisioni, atti od omissioni.

59. Alcune direttive dell'Unione in materia ambientale contengono disposizioni sull'accesso alla giustizia che fanno espressamente obbligo agli Stati membri di prevedere la legittimazione ad agire (58). Tuttavia la maggior parte degli atti di diritto derivato dell'Unione in materia ambientale non contempla disposizioni esplicite sull'accesso alla giustizia né quindi sulla legittimazione ad agire. Ciononostante, malgrado l'assenza di disposizioni legislative esplicite, l'obbligo di prevedere la legittimazione ad agire va dedotto dai principi stabiliti dalla giurisprudenza della Corte.

60. La base della legittimazione ad agire varia a seconda dell'oggetto della decisione, atto od omissione che si vuole contestare. Le sezioni successive distinguono tra decisioni, atti od omissioni riguardanti: — richieste di informazioni ambientali e diritto di ricevere informazioni (sezione C.2.2), — attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico (sezione C.2.3), — richieste di azione ai sensi delle norme sulla responsabilità ambientale (punto C.2.4), — altro, ad esempio legislazione nazionale di attuazione, atti regolamentari generali, piani e programmi, deroghe (sezione C.2.5).

61. Per le prime tre categorie, la legittimazione ad agire è esplicitamente prevista in gran parte degli atti di diritto derivato dell'Unione in materia ambientale (59). Per l'ultima categoria, la legittimazione ad agire risulta dai principi generali che la disciplinano, secondo l'interpretazione della Corte.

62. La portata della legittimazione ad agire varia a seconda che la persona che intende proporre ricorso sia una persona fisica, un'ONG ambientalista o un'altra entità. Questo aspetto è esaminato nelle sezioni successive.

2.2 Richieste di informazioni ambientali e diritto di ricevere informazioni

Qualunque persona fisica o giuridica che presenta una richiesta di informazioni è legittimata ad agire per contestare la decisione, atto od omissione dell'autorità pubblica competente per trattare la richiesta. Il diritto di ricevere informazioni attraverso la diffusione attiva può legittimare le persone fisiche e le associazioni a proporre ricorsi.

63. Il diritto ambientale dell'Unione conferisce alle persone fisiche e giuridiche il diritto di chiedere informazioni ambientali (60). La direttiva sull'accesso all'informazione ambientale (2003/4/CE) prevede esplicitamente, all'articolo 6, una procedura di ricorso in sede giurisdizionale per il riesame di atti od omissioni di autorità pubbliche in relazione alle richieste di informazioni ambientali che rientrano nel campo di applicazione della direttiva. Il diritto al riesame si basa sul disposto dell'articolo 9, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus e mira a tutelare il diritto di presentare una richiesta di informazioni (61). Qualunque persona fisica o giuridica che presenta una richiesta di informazioni gode della legittimazione ad agire (62).

64. Il diritto ambientale dell'Unione conferisce alle persone fisiche e giuridiche il diritto non solo di chiedere ma anche di ricevere informazioni ambientali (63). Risulta chiaramente dalla decisione della Corte nella causa East Sussex che il diritto del richiedente informazioni ambientali comprende il diritto al corretto rispetto da parte dell'autorità pubblica competente delle condizioni relative alla fornitura delle informazioni (64). Tale causa riguarda il diritto di ricevere informazioni su richiesta, ma il pubblico ha diritto di ricevere informazioni anche attraverso la diffusione attiva ad opera delle autorità pubbliche competenti (65). Il rispetto, da parte delle autorità pubbliche, dell'obbligo di diffondere attivamente le informazioni ambientali può, tra l'altro, essere importante per la salvaguardia del diritto alla protezione della salute (66).

2.3 Attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico

Il requisito della partecipazione del pubblico per determinate attività specifiche conferisce diritti agli interessati e li legittima a chiedere il riesame giurisdizionale della decisione, atto od omissione in questione.

65. La legislazione ambientale dell'Unione contempla un numero considerevole di prescrizioni che impongono alle autorità pubbliche di prendere decisioni su attività specifiche che possono avere ripercussioni sull'ambiente. Ad esempio, un progetto di autostrada, prima di poter essere eseguito, necessita della decisione di un'autorità pubblica che lo autorizza. Analogamente, prima dell'avvio di un'attività industriale proposta può occorrere una decisione di un'autorità pubblica che autorizzi le emissioni industriali. Inoltre, molti atti di diritto derivato dell'Unione in materia ambientale richiedono lo svolgimento di una consultazione pubblica nel corso del processo decisionale (67). L'obbligo di consultazione conferisce diritti di partecipazione ai membri del pubblico legittimati a partecipare.

66. La legittimazione ad agire per contestare decisioni, atti od omissioni riguardanti attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico si basa sia sulle disposizioni esplicite relative alla legittimazione ad agire di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus e sul connesso diritto derivato dell'Unione (68), sia sulla giurisprudenza della Corte. In particolare, la Corte ha confermato nella sentenza Kraaijeveld (69) che una decisione, atto od omissione di un'autorità pubblica che viola il diritto di partecipazione legittima a chiedere un controllo giurisdizionale.

67. A seguito della sentenza Kraaijeveld, nella convenzione di Aarhus è stata esplicitamente integrata la legittimazione ad agire in base al diritto di partecipazione. In particolare, l'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus prevede una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge (70) per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti o omissioni soggette alle disposizioni sulla partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6 della medesima convenzione.

68. Gli atti di diritto derivato dell'Unione in materia ambientale connessi alla convenzione di Aarhus (71) contengono disposizioni basate sull'articolo 9, paragrafo 2, della medesima. Tuttavia, questi atti di diritto derivato non coprono tutti i processi decisionali cui si applica l'articolo 6 — e, per estensione, l'articolo 9, paragrafo 2 — della convenzione. Poiché l'articolo 9, paragrafo 2, si riferisce alle situazioni in cui si applicano le disposizioni sulla partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6, gli Stati membri sono tenuti ad assicurare un sistema di riesame giurisdizionale ogniqualvolta l'articolo 6 prevede l'obbligo di partecipazione pubblica.

69. Nella sentenza LZ II (72) la Corte ha statuito che il requisito della partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della convenzione di Aarhus si applica anche nel contesto dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (92/43/CEE), nelle situazioni in cui un'autorità pubblica è tenuta a norma del diritto nazionale a determinare se sia necessario effettuare un'opportuna valutazione di un progetto che possa avere incidenze significative sull'integrità di un sito protetto Natura 2000. Ha inoltre affermato che, poiché in tali situazioni si applica il requisito di cui all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della convenzione, nelle stesse situazioni si applica anche l'obbligo di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della medesima.

70. Con detta sentenza la Corte ha chiarito che l'obbligo di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, in combinato disposto con l'articolo 47 della Carta, può applicarsi anche ai settori del diritto ambientale che non contemplano un obbligo specifico sull'accesso alla giustizia. Infatti, sebbene la sentenza LZ II riguardi la direttiva Habitat (92/43/CEE), il ragionamento alla base dell'interpretazione della Corte si presta ad essere applicato per analogia anche al processo decisionale in altri settori del diritto ambientale dell'Unione, quali l'acqua e i rifiuti.

71. Il beneficiario delle disposizioni sulla partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus e, per estensione, delle disposizioni sull'accesso alla giustizia di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della medesima e del corrispondente diritto derivato dell'Unione è il «pubblico interessato». Questo è definito come «il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo» (73). Formano il «pubblico»«una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone» (74).

72. Tuttavia, né l'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus né le disposizioni di diritto derivato dell'Unione accordano ai membri del pubblico un accesso incondizionato alla giustizia. La convenzione e la legislazione consentono alle parti contraenti e agli Stati membri di imporre determinate condizioni per evitare di riconoscere a chiunque la legittimazione ad agire in materia ambientale (actio popularis) (75). Inoltre, sia la convenzione di Aarhus sia il connesso diritto derivato dell'Unione distinguono tra legittimazione ad agire delle persone fisiche, associazioni, organizzazioni e gruppi e legittimazione ad agire delle ONG ambientaliste riconosciute.

2.3.1 Persone fisiche

Per quanto riguarda le persone fisiche, il presupposto di dimostrare la «violazione di un diritto» o il possesso di un interesse sufficiente per essere legittimate ad agire in relazione a un'attività specifica deve essere interpretato e applicato alla luce dell'obbligo di accordare un ampio accesso alla giustizia in materia ambientale. Tra i diritti che possono essere violati figurano i diritti procedurali delle persone fisiche derivanti dal diritto ambientale dell'Unione (ad esempio il diritto di partecipazione del pubblico) e i diritti sostanziali conferiti alle medesime (ad esempio il diritto alla protezione della salute umana e il diritto di proprietà).

73. Conformemente all'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, all'articolo 11 della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) e all'articolo 25 della direttiva sulle emissioni industriali (2010/75/UE), le parti contraenti e gli Stati membri possono limitare l'accesso alla giustizia a coloro che dimostrino un interesse sufficiente o, in alternativa, la violazione di un diritto. La dottrina della «violazione di un diritto» è esposta alla sezione C.2.5.3.

2.3.2 ONG ambientaliste con legittimazione ad agire di diritto

2.3.2.1 Principio generale

Le ONG ambientaliste riconosciute godono della legittimazione ad agire di diritto per contestare decisioni, atti od omissioni di autorità pubbliche riguardanti attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico ai sensi del diritto dell'Unione.

74. L'articolo 2, punto 5, e l'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus e la legislazione dell'Unione che dà loro attuazione riconoscono il ruolo importante di attori quali le ONG ambientaliste, cui accordano la legittimazione ad agire di diritto in base all'assunto che esse soddisfano i requisiti pertinenti previsti dal diritto nazionale. Per queste ONG, il presupposto di vantare un «interesse sufficiente» o di far valere una «violazione di un diritto» si considera soddisfatto (76). Tale legittimazione ad agire di diritto ha implicazioni non solo sulla ricevibilità della domanda, ma anche sulla portata del riesame esercitato dal giudice nazionale (cfr. sezione C.3.2.2.2).

75. La Corte ha chiarito la portata dei requisiti nazionali che le ONG possono essere tenute a soddisfare per ottenere la legittimazione ad agire di diritto. Essa ha affermato che, sebbene spetti agli Stati membri definire tali requisiti, questi non possono essere formulati in modo tale da rendere impossibile per le ONG l'esercizio del diritto di adire un organo giurisdizionale per la tutela dell'interesse generale. Le norme nazionali «devono […] garantire un ampio accesso alla giustizia» (77).

76. La Corte ha statuito che la legislazione nazionale viola l'articolo 11 della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) qualora non consenta alle ONG ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, di tale direttiva di far valere in giudizio, nel contesto di un ricorso promosso avverso una decisione di autorizzazione di progetti «che possono avere un impatto ambientale importante» ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, della stessa direttiva, la violazione di una norma derivante dal diritto ambientale dell'Unione intesa a tutelare l'ambiente, per il fatto che tale disposizione tutela soltanto gli interessi della collettività e non quelli dei singoli (78).

77. Questo ragionamento si applica a tutti i casi di legittimazione ad agire di diritto, ossia quelli rientranti nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus.

2.3.2.2 Criteri specifici per la legittimazione ad agire di diritto

I criteri che le ONG ambientaliste devono rispettare per beneficiare della legittimazione ad agire di diritto non devono essere eccessivamente difficili da soddisfare e dovrebbero tenere conto degli interessi delle ONG piccole e locali.

78. Le norme nazionali possono definire i requisiti che le ONG devono soddisfare per beneficiare della legittimazione ad agire di diritto. La giurisprudenza della Corte fa luce sul grado di rigore di queste norme.

a) Operatività in campo ambientale

79. Un impegno nel settore dell'ambiente contribuisce ad assicurare che un'ONG abbia competenze e conoscenze utili. Nella sentenza Djurgården la Corte conferma che «una legge nazionale può imporre che una siffatta organizzazione, che intende contestare in giudizio un progetto rientrante nella direttiva 85/337 [ora direttiva 2011/92/UE], abbia un oggetto sociale attinente alla protezione della natura e dell'ambiente» (79). Da questa formulazione non si può dedurre che la Corte abbia approvato il requisito che l'ONG debba avere l'obiettivo esclusivo della protezione dell'ambiente. Sembra tuttavia potersi desumere che uno Stato membro può esigere che la protezione dell'ambiente costituisca l'obiettivo preminente o sostanziale dell'ONG.

b) Requisito del numero di aderenti

80. Il numero di aderenti a un'ONG può essere un indicatore importante dell'operatività dell'ONG. Nella sentenza Djurgården la Corte ha esaminato il requisito nazionale del numero minimo di aderenti che un'ONG deve avere, statuendo che il numero richiesto non può essere fissato a un livello tale da contrastare con l'obiettivo di agevolare l'accesso alla giustizia (80). Ha inoltre sottolineato l'importanza di facilitare le ONG locali, poiché potrebbero essere le più inclini a contestare progetti su piccola scala che non hanno un'importanza nazionale o regionale ma che hanno comunque un effetto significativo sull'ambiente (81). Va rilevato che non tutte le ONG che godono della legittimazione ad agire di diritto hanno aderenti. Alcune sono fondazioni di pubblica utilità, le cui azioni hanno dato luogo a un'importante giurisprudenza della Corte.

c) Altri criteri

81. Nella pratica alcuni Stati membri impongono alle ONG di soddisfare altri criteri per ottenere la legittimazione ad agire di diritto, ad esempio: l'indipendenza, l'assenza di scopo lucrativo, il possesso di personalità giuridica distinta ai sensi del diritto nazionale, una base finanziaria di comprovata solidità per il perseguimento di un obiettivo di promozione della tutela ambientale, oppure un periodo di esistenza minimo prima di poter ottenere la legittimazione ad agire di diritto. A questo proposito, è opportuno tenere conto del richiamato ragionamento della Corte nella causa Djurgården in merito al requisito del numero minimo di aderenti. (82)

2.3.3 Non discriminazione nei confronti delle ONG straniere

Le condizioni che le ONG ambientaliste devono soddisfare per beneficiare della legittimazione ad agire di diritto non devono essere meno favorevoli per le ONG straniere rispetto alle ONG nazionali.

82. Le ONG ambientaliste degli Stati membri confinanti potrebbero voler partecipare al processo decisionale relativo a un'attività specifica o essere altrimenti attive al riguardo. Ciò vale soprattutto quando l'attività specifica può avere impatti ambientali transfrontalieri. Ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 9, della convenzione di Aarhus, «il pubblico ha accesso alle informazioni, può partecipare ai processi decisionali e ha accesso alla giustizia in materia ambientale senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, sulla nazionalità o sulla residenza o, qualora si tratti di persone giuridiche, sull'ubicazione della sede legale o del centro effettivo delle loro attività». Di conseguenza, se un'ONG straniera vuole essere legittimata ad agire, essa non deve ricevere un trattamento meno favorevole delle ONG nazionali per quanto riguarda le condizioni da soddisfare ai fini della legittimazione ad agire di diritto.

83. L'articolo 3, paragrafo 9, della convenzione vieta solo le discriminazioni, pertanto uno Stato membro può esigere che le ONG straniere soddisfino le stesse condizioni applicabili alle ONG nazionali. Tuttavia tali condizioni, in particolare la procedura per ottenere lo status di ONG con legittimazione ad agire di diritto, non devono impedire o rendere eccessivamente difficile per un'ONG straniera l'ottenimento di tale status (83).

2.3.4 Altre associazioni, organizzazioni e gruppi

Pur non godendo della legittimazione ad agire di diritto, le altre associazioni, organizzazioni e gruppi possono, nel rispetto della legislazione nazionale, beneficiare della legittimazione ad agire sulla stessa base delle persone fisiche.

84. Come già ricordato, con «pubblico» ai sensi della convenzione di Aarhus s'intende «una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone». Pertanto, anche se non godono della legittimazione ad agire di diritto, le associazioni, le organizzazioni e i gruppi possono essere legittimati ad agire alle stesse condizioni delle persone fisiche. Ciò può facilitare il raggruppamento di pretese che altrimenti dovrebbero essere fatte valere separatamente dai singoli ricorrenti, con vantaggi sia per il pubblico interessato (grazie alla condivisione dell'onere del contenzioso) sia per l'autorità pubblica (grazie alla riduzione del rischio di dover affrontare una molteplicità di ricorsi distinti).

2.3.5 Precedente partecipazione

Gli Stati membri non possono limitare la legittimazione ad agire per contestare una decisione di un'autorità pubblica ai membri del pubblico interessato che hanno partecipato al procedimento amministrativo precedente l'adozione di tale decisione.

85. La mancata partecipazione al procedimento amministrativo di adozione di una decisione può essere una questione di ricevibilità del successivo ricorso volto a contestare tale decisione (84). La giurisprudenza della Corte sottolinea il ruolo degli organi giurisdizionali nazionali nel proteggere i diritti sostanziali conferiti alle persone fisiche e alle associazioni dal diritto dell'Unione e, nel contempo, il fatto che le procedure amministrative e quelle giudiziarie perseguono finalità diverse. Ad esempio, una decisione di un'autorità pubblica può dar luogo a una potenziale violazione del diritto del ricorrente alla protezione della salute indipendentemente da eventuali diritti procedurali del ricorrente.

86. A questo proposito, nella sentenza Djurgården la Corte ha affermato che, nell'ambito di una decisione attinente alla direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE), il «processo decisionale in materia ambientale […] è distinto e persegue una finalità diversa da quella del ricorso giurisdizionale, poiché quest'ultimo può, ove necessario, essere esercitato contro la decisione adottata in esito a tale processo» (85). Pertanto, «i membri del pubblico interessato […] devono poter impugnare la decisione con cui un organo appartenente all'organizzazione giudiziaria di uno Stato membro si è pronunciato in merito ad una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto svolgere nell'istruzione di detta domanda prendendo parte al procedimento dinanzi a detto organo e facendo valere la propria posizione in tale occasione».

2.4 Richieste di azione ai sensi delle norme sulla responsabilità ambientale

87. La direttiva sulla responsabilità ambientale (2004/35/CE) mira, tra l'altro, a incoraggiare le persone fisiche e giuridiche ad aiutare le autorità competenti a far fronte alle situazioni di danno ambientale cui sono applicabili le norme sulla responsabilità ambientale (86). Essa consente alle persone fisiche o giuridiche colpite da un danno ambientale o che vantano un interesse sufficiente concernente il danno o che fanno valere la violazione di un diritto causata dal danno, di presentare osservazioni e richieste all'autorità nazionale competente affinché adotti le misure necessarie. Tale direttiva prevede che l'interesse di determinate ONG sia considerato sufficiente e che tali ONG siano considerate titolari di diritti che possono subire violazioni, legittimandole così a richiedere un'azione. L'autorità competente è tenuta a prendere una decisione sulla richiesta di azione (87).

88. La legittimazione a presentare osservazioni e richieste di azione è formulata sulla falsariga dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus e delle correlate disposizioni della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE). Invero, coloro che sono legittimati a presentare osservazioni e richieste di azione sono anche legittimati a contestare la legittimità procedurale e sostanziale delle decisioni, atti od omissioni dell'autorità competente in relazione alle osservazioni e richieste presentate (88).

89. Data l'analogia nella formulazione, anche per quanto riguarda la legittimazione privilegiata delle ONG ambientaliste, la giurisprudenza della Corte sulla legittimazione ad agire esposta nella sezione C.2.3 può essere presa in considerazione anche nell'interpretazione della direttiva sulla responsabilità ambientale (2004/35/CE).

2.5. Altro, ad esempio legislazione nazionale di attuazione, atti regolamentari generali, piani e programmi, deroghe

2.5.1 Base generale della legittimazione ad agire

La base generale della legittimazione ad agire per contestare decisioni, atti od omissioni degli Stati membri nei settori disciplinati dal diritto ambientale dell'Unione è stabilita dal diritto nazionale ma deve essere interpretata in modo coerente con il disposto dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, dell'articolo 19, paragrafo 1, del TUE e dell'articolo 47 della Carta.

90. L'articolo 19, paragrafo 1, del TUE, che codifica il principio consolidato della tutela giurisdizionale effettiva (89), dispone che «[gli] Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione». Parallelamente, l'articolo 47, comma 1, della Carta, da cui gli Stati membri sono vincolati nell'attuare il diritto dell'Unione, sancisce che «[ogni] persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell'Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo».

91. Nel settore specifico dell'ambiente, l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus prevede che le parti contraenti provvedano affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale. Come indicato in precedenza, la definizione di «pubblico» comprende le ONG ambientaliste.

92. L'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus è più ampio rispetto all'articolo 9, paragrafo 2, della medesima, in quanto chi beneficia della legittimazione ad agire è il «pubblico», che, in base alla definizione figurante nella convenzione, è più ampio rispetto al «pubblico interessato». L'articolo 9, paragrafo 3, fa riferimento ad atti e omissioni anche di privati, mentre l'articolo 9, paragrafo 2, si limita alle decisioni, atti e omissioni di autorità pubbliche (90). D'altro canto, l'articolo 9, paragrafo 3, lascia alle parti contraenti la possibilità di scegliere tra una procedura di ricorso amministrativo e una procedura di ricorso giurisdizionale. Inoltre, non fa alcun riferimento a criteri di accesso come la violazione di un diritto o il possesso di un interesse sufficiente, né prevede la legittimazione ad agire di diritto per le ONG ambientaliste.

93. Di conseguenza, nella sentenza LZ I la Corte ha chiarito che l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus non contiene alcun obbligo chiaro e preciso idoneo a regolare direttamente la situazione giuridica dei cittadini, dal momento che è subordinato all'adozione di misure ulteriori ad opera delle parti contraenti (91). Tuttavia, la Corte ha parimenti affermato che l'articolo 9, paragrafo 3, benché redatto in termini generali, ha lo scopo di permettere di assicurare una tutela effettiva dell'ambiente (92) e che «non si può immaginare […] di interpretare le prescrizioni dell'articolo 9, n. 3, della convenzione di Aarhus in una maniera che renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione» (93).

94. In forza dell'articolo 216, paragrafo 2, del TFUE, la convenzione di Aarhus è parte integrante dell'ordinamento giuridico dell'Unione (94). Le disposizioni dell'ordinamento giuridico dell'Unione, che vincolano gli Stati membri nell'attuazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione, comprendono l'applicazione e l'interpretazione uniformi del diritto dell'Unione. Un meccanismo essenziale per garantire tale uniformità è la possibilità — talvolta l'obbligo — per gli organi giurisdizionali nazionali di chiedere alla Corte, ai sensi dell'articolo 267 del TFUE, di pronunciarsi sulla validità o sull'interpretazione di disposizioni specifiche del diritto dell'Unione. A tale scopo è necessario l'accesso agli organi giurisdizionali nazionali.

95. Alla luce delle considerazioni che precedono, gli Stati membri sono tenuti a riconoscere la legittimazione ad agire per garantire l'accesso a un ricorso effettivo per la tutela dei diritti procedurali e sostanziali conferiti dal diritto ambientale dell'Unione anche se la legislazione ambientale dell'Unione in questione non contiene disposizioni specifiche al riguardo.

2.5.2 Legittimazione ad agire per la tutela dei diritti procedurali conferiti dal diritto ambientale dell'Unione

La legittimazione ad agire deve essere riconosciuta alle persone fisiche e alle ONG ambientaliste per garantire il rispetto delle disposizioni procedurali dell'Unione in materia ambientale, quali quelle che stabiliscono procedure decisionali con la partecipazione del pubblico, come le procedure in materia di piani e programmi.

96. I diritti procedurali sono particolarmente importanti nel caso dei piani e dei programmi. Molti atti legislativi dell'Unione in materia ambientale impongono l'adozione di piani e programmi per garantire il raggiungimento degli obiettivi ambientali perseguiti. Tali documenti possono servire da strumento per la gestione degli interventi nel tempo (ad esempio i piani di gestione dei bacini idrografici) (95) o per la definizione di azioni per affrontare problemi specifici (ad esempio i piani per la qualità dell'aria volti a ridurre i livelli eccessivi di inquinamento atmosferico) (96). Oltre a richiedere l'adozione di determinati tipi di piani e programmi, la legislazione ambientale dell'Unione fissa requisiti per la valutazione ambientale dei piani e dei programmi (ad esempio i piani di assetto territoriale) che possono avere un impatto significativo sull'ambiente (97).

97. Gran parte della legislazione interessata prevede una fase di consultazione pubblica obbligatoria durante il processo decisionale. A questo proposito, l'articolo 7 della convenzione di Aarhus richiede la consultazione del pubblico per i piani e i programmi che rientrano nell'ampio campo di applicazione della convenzione stessa. Su tale base, i piani e i programmi relativi all'ambiente che sono obbligatori ai sensi del diritto dell'Unione ma per i quali non sono contemplate esplicite disposizioni sulla partecipazione del pubblico possono comunque richiedere una consultazione pubblica.

98. La legittimazione ad agire per contestare decisioni, atti e omissioni di autorità pubbliche in relazione ai piani e programmi coperti dall'articolo 7 della convenzione di Aarhus può essere definita alla luce della giurisprudenza della Corte in materia di partecipazione del pubblico. Applicando il ragionamento della sentenza Kraaijeveld (98) (che riguarda un progetto anziché un piano o un programma), i beneficiari del diritto di partecipazione sono legittimati a chiedere a un organo giurisdizionale di controllare se il comportamento richiesto nel processo decisionale per un piano o un programma è stato rispettato.

99. La giurisprudenza della Corte indica che la legittimazione ad agire vale non solo per le decisioni, atti e omissioni riguardanti singoli piani o programmi, ma anche per la legislazione nazionale e gli atti regolamentari generali che stabiliscono i requisiti procedurali di tali piani e programmi. Infatti, nella sentenza Terre Wallonne e Inter-Environnement Wallonie (99) la Corte ha statuito che il programma d'azione previsto dalla direttiva sui nitrati (91/676/CEE) richiede, in linea di principio, anche una valutazione strategica dell'impatto ambientale (che comprende la consultazione pubblica) ai sensi della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (2001/42/CE). Di conseguenza, l'organo giurisdizionale nazionale ha annullato alcune parti di un provvedimento nazionale che istituiva un programma d'azione per i nitrati sulla base della mancata effettuazione della valutazione ambientale strategica. Nella causa successiva, Inter-Environnement Wallonie, la Corte ha confermato l'adeguatezza dell'annullamento in tali circostanze (100).

100. È evidente che sia le persone fisiche sia le ONG ambientaliste possono beneficiare della legittimazione ad agire per tutelare i diritti procedurali, in quanto entrambe sono legittimate ad esercitare tali diritti.

2.5.3 Legittimazione ad agire per la tutela dei diritti sostanziali

Gli Stati membri devono riconoscere la legittimazione ad agire per contestare categorie molto ampie di decisioni, atti e omissioni affinché sia garantita la possibilità di esercitare una vasta serie di diritti sostanziali.

101. È chiaro dalla giurisprudenza della Corte che la legittimazione ad agire deve essere riconosciuta alle persone fisiche e alle ONG ambientaliste per proteggere la salute umana attraverso la legislazione ambientale dell'Unione, i diritti di proprietà coperti dagli obiettivi della legislazione ambientale dell'Unione e, nel caso delle ONG ambientaliste, per proteggere l'ambiente tramite le disposizioni della legislazione ambientale dell'Unione.

102. L'applicazione della «dottrina della violazione di un diritto» (vale a dire la dottrina seguita da taluni Stati membri secondo la quale una persona deve dimostrare all'organo giurisdizionale che un diritto di cui gode è stato violato) risulta problematica perché di norma la tutela dell'ambiente risponde all'interesse pubblico generale e non mira a conferire espressamente diritti alle persone fisiche. L'approccio alternativo di esigere un interesse sufficiente sembra sollevare meno problemi, ma dovrebbero applicarsi, mutatis mutandis, considerazioni analoghe a quelle descritte per la dottrina della violazione di un diritto.

103. La Corte ha confermato che spetta agli Stati membri determinare ciò che costituisce una violazione di un diritto (101). Tuttavia, ha anche precisato che dal tenore letterale dell'articolo 11, paragrafo 3, della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) e dell'articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, della convenzione di Aarhus discende che detto margine di discrezionalità trova i propri limiti nel rispetto dell'obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia (102). Inoltre, la discrezionalità degli Stati membri in merito a ciò che costituisce una violazione di un diritto non può rendere eccessivamente difficile la tutela dei diritti conferiti dal diritto dell'Unione. Di conseguenza, la legittimazione ad agire dei membri del pubblico interessato dalle decisioni, atti od omissioni che rientrano nel campo di applicazione della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) — e dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus — non può essere interpretata in modo restrittivo (103).

104. La Corte ha riconosciuto tali diritti nell'ambito delle seguenti decisioni, atti e omissioni di autorità pubbliche: l'omessa predisposizione da parte di un'autorità pubblica di un piano per la qualità dell'aria previsto per legge (104), l'adozione di programmi nazionali per la riduzione delle emissioni (105) e la concessione di una deroga ai sensi della legislazione sulla tutela della natura (106). La giurisprudenza sottolinea pertanto la necessità che gli Stati membri e gli organi giurisdizionali nazionali garantiscano la legittimazione ad agire per contestare categorie molto ampie di decisioni, atti e omissioni sulla base di una vasta serie di diritti sostanziali.

2.5.4 Criteri che le persone fisiche e le ONG devono soddisfare per beneficiare della legittimazione ad agire

Gli Stati membri possono stabilire criteri che le persone fisiche e le ONG devono soddisfare per beneficiare della legittimazione ad agire, ma tali criteri non possono rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti sostanziali e procedurali conferiti dal diritto dell'Unione.

105. La formulazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus (i membri del pubblico «che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale») accorda alle parti contraenti un certo margine discrezionale nello stabilire i criteri per la legittimazione ad agire.

106. Gli Stati membri non sono tenuti a riconoscere la legittimazione ad agire a qualsiasi membro del pubblico («actio popularis») o a qualsiasi ONG. Tuttavia, conformemente alla guida all'applicazione della convenzione di Aarhus, tali eventuali criteri devono essere coerenti con gli obiettivi della convenzione di garantire l'accesso alla giustizia (107). Le parti non possono invocare la condizione che i membri del pubblico «soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale» come pretesto per introdurre o mantenere criteri così severi da impedire di fatto a tutte o quasi tutte le organizzazioni ambientali di contestare atti o omissioni che violano il diritto ambientale nazionale (108). Inoltre, in forza del principio di effettività, gli Stati membri non possono adottare criteri tali da rendere impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dal diritto dell'Unione.

107. I criteri appropriati stabiliti dagli Stati membri in relazione all'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus saranno appropriati anche in relazione all'articolo 9, paragrafo 3. Tuttavia, contrariamente all'articolo 9, paragrafo 2, l'articolo 9, paragrafo 3, non prevede espressamente la legittimazione ad agire di diritto per le ONG ambientaliste. Sorge quindi la domanda se gli Stati membri siano autorizzati ad applicare la dottrina della violazione di un diritto senza tener conto del fatto che un'ONG non sarà in grado di dimostrare una violazione allo stesso modo di una persona fisica. A tale riguardo, considerato il ruolo delle ONG ambientaliste nel proteggere gli interessi ambientali generali come la qualità dell'aria e la biodiversità, gli Stati membri che applicano la dottrina della violazione di un diritto devono farlo in modo tale da garantire che le ONG ambientaliste siano legittimate ad agire per contestare decisioni, atti od omissioni che riguardano questo ruolo.

3. PORTATA DEL RIESAME GIURISDIZIONALE

3.1. Introduzione

La portata del riesame giurisdizionale determina il modo in cui gli organi giurisdizionali nazionali valutano la legittimità di decisioni, atti e omissioni contestate. Essa concerne due aspetti. Il primo riguarda i possibili motivi del riesame giurisdizionale, ossia i settori del diritto e gli argomenti giuridici che possono essere fatti valere, il secondo l'intensità del controllo (o livello di controllo).

108. La portata del riesame giurisdizionale è un elemento essenziale di un sistema effettivo di riesame giurisdizionale in quanto determina il modo in cui gli organi giurisdizionali nazionali valutano la legittimità di decisioni, atti e omissioni contestate. Essa concerne due aspetti principali. Il primo riguarda i settori del diritto e gli argomenti giuridici che possono essere fatti valere in sede di ricorso, in particolare la questione se il ricorrente possa invocare tutte le disposizioni pertinenti del diritto ambientale dell'Unione per fondare la sua azione. Questo aspetto è trattato nella sezione C.3.2. Il secondo riguarda l'intensità del controllo esercitato dall'organo giurisdizionale in sede di valutazione della legittimità, ed è trattato nella sezione C.3.3.

109. Alcune direttive dell'Unione che prevedono espressamente l'accesso alla giustizia contengono disposizioni rilevanti per la portata del riesame giurisdizionale (109). Tuttavia, la maggior parte degli atti di diritto derivato non contempla disposizioni di questo tipo e per conoscere la portata del riesame giurisdizionale occorre, come per la legittimazione ad agire, fare riferimento alla giurisprudenza della Corte.

3.2 Possibili motivi del riesame giurisdizionale

110. Questo aspetto è di particolare rilievo nelle giurisdizioni che riconoscono la legittimazione ad agire solo sulla base della violazione di un diritto del ricorrente. In tali giurisdizioni i possibili motivi del riesame giurisdizionale sono spesso tradizionalmente limitati alle disposizioni giuridiche che conferiscono i diritti soggettivi che costituiscono la base della legittimazione ad agire. Questo aspetto è di rilievo anche per le restrizioni intese a limitare le obiezioni del ricorrente agli argomenti sollevati nel precedente procedimento amministrativo (preclusione) o a impedire che il ricorrente abusi del procedimento giudiziario presentando argomenti giuridici irrilevanti.

3.2.1 Attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico

111. Questa categoria di attività rientra nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus. Come osservato in precedenza, l'articolo 9, paragrafo 2, mira a fornire l'accesso alla giustizia in relazione a decisioni, atti o omissioni riguardanti attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico di cui all'articolo 6 della convenzione.

112. Come già rilevato, l'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus consente agli Stati membri di limitare la legittimazione ad agire delle persone fisiche a quelle che dimostrino una violazione di un diritto o il possesso di un interesse sufficiente. In termini di possibili motivi del riesame giurisdizionale, tale limitazione dà luogo ad una potenziale disparità di trattamento tra le domande delle persone fisiche e quelle delle ONG ambientaliste. Ciò vale soprattutto per le decisioni, atti od omissioni che riguardano la direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) e la direttiva sulle emissioni industriali (2010/75/UE), principali atti di diritto derivato dell'Unione che danno attuazione all'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus. Tuttavia, nella sentenza LZ II (110) la Corte ha confermato che la portata dell'articolo 6 della convenzione di Aarhus — e quindi dell'articolo 9, paragrafo 2 — è più ampia di quella delle richiamate direttive dell'Unione.

3.2.1.1 Persone fisiche

Lo Stato membro che subordina la ricevibilità dei ricorsi delle persone fisiche alla condizione della violazione di un diritto soggettivo può anche stabilire che l'annullamento di una decisione amministrativa da parte di un organo giurisdizionale nazionale richieda la violazione di un diritto soggettivo del ricorrente.

113. Nella sentenza Commissione/Germania la Corte ha statuito che se, in forza delle disposizioni sull'accesso alla giustizia della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) e della direttiva sulle emissioni industriali (2010/75/UE), uno Stato membro limita la legittimazione ad agire delle persone fisiche alle situazioni in cui è stato violato un diritto, tale Stato membro «è altresì abilitato a prevedere che l'annullamento di una decisione amministrativa da parte del giudice competente richieda la violazione di un diritto soggettivo in capo al ricorrente» (111). Tale interpretazione può applicarsi ad altre decisioni, atti od omissioni contemplate dall'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus.

114. Ciò significa che, nell'ambito di un sistema che prevede la violazione di un diritto, in relazione alle domande presentate dalle persone fisiche, l'organo giurisdizionale nazionale può circoscrivere il proprio esame alle disposizioni che legittimano la persona fisica a proporre ricorso.

3.2.1.2 ONG ambientaliste riconosciute

Per quanto riguarda i ricorsi che rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus, le ONG ambientaliste riconosciute non hanno limitazioni quanto agli argomenti giuridici che possono addurre e sono legittimate a invocare qualsiasi disposizione del diritto ambientale dell'Unione.

115. La limitazione dei motivi giuridici descritta al punto C.3.2.1.1 non si applica alle ONG ambientaliste che soddisfano i criteri previsti dal diritto nazionale per la legittimazione ad agire di diritto.

116. Nella sentenza Trianel la Corte ha chiarito che tali ONG possono far valere le disposizioni di diritto ambientale dell'Unione aventi effetto diretto e le disposizioni di diritto nazionale che attuano il diritto dell'Unione. La Corte ha affermato che «se è possibile che il legislatore nazionale circoscriva ai soli diritti pubblici soggettivi i diritti di cui può essere invocata la violazione da parte dei singoli nel contesto di un ricorso giurisdizionale […], siffatta limitazione non può essere applicata in quanto tale alle associazioni a tutela dell'ambiente salvo travisare le finalità di cui all'articolo 10 bis, terzo comma, ultima frase, della direttiva 85/337» (112).

117. Ciò significa che un'ONG ambientalista che ha proposto ricorso in forza della legittimazione ad agire di diritto può far valere qualsiasi disposizione di diritto ambientale dell'Unione che ritiene sia stata violata.

3.2.2 Oggetto dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus

I motivi da esaminare nei ricorsi giurisdizionali di cui all'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus dovrebbero comprendere, come minimo, le disposizioni di diritto su cui si basa la legittimazione ad agire del ricorrente.

118. L'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus prevede la legittimazione ad agire per contestare atti e omissioni che non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 1 o 2, della convenzione di Aarhus.

3.2.2.1 Persone fisiche

119. A norma dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus, i membri del pubblico che soddisfino i criteri previsti dal diritto nazionale possono promuovere procedimenti di natura giurisdizionale. Pertanto, nell'ambito di un sistema che prevede la violazione di un diritto, gli Stati membri possono limitare la portata del riesame giurisdizionale ai motivi giuridici riguardanti i diritti che il ricorrente sostiene siano stati violati.

3.2.2.2 ONG ambientaliste

120. In mancanza di legittimazione ad agire di diritto, le ONG ambientaliste possono chiedere, come minimo, il riesame giurisdizionale delle disposizioni di legge che danno luogo a diritti e interessi che possono essere oggetto di ricorso. Come risulta dalle sezioni C.1 e 2, e in particolare dalla sentenza della Corte nella causa LZ II, le ONG ambientaliste godono di un ampio diritto di proteggere l'ambiente e di far valere gli obblighi ambientali dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali.

3.2.3 Preclusione e altre limitazioni

La portata del riesame dell'organo giurisdizionale nazionale non può essere limitata alle obiezioni che siano già state sollevate nel termine impartito nel corso del procedimento amministrativo. Tuttavia, l'organo giurisdizionale può considerare irricevibili gli argomenti presentati in modo abusivo o in mala fede.

121. Nella sentenza Commissione/Germania la Corte ha statuito che non si può limitare «la portata del controllo giurisdizionale alle obiezioni che siano già state sollevate nel termine impartito nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto all'adozione della decisione». La Corte ha giustificato la propria posizione facendo riferimento all'obbligo di garantire un controllo giurisdizionale sulla legittimità sostanziale e procedurale della decisione impugnata nella sua interezza (113). Tale sentenza è rilevante per le decisioni, atti od omissioni contemplate all'articolo 11 della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) e all'articolo 25 della direttiva sulle emissioni industriali (2010/75/UE) e per le decisioni, atti od omissioni che rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus. È inoltre applicabile agli atti e alle omissioni di cui all'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione, in quanto i ricorsi avverso tali atti e omissioni si riferiscono anche alla legittimità sostanziale e procedurale (cfr. sezione C.3.3.3).

122. Sebbene la preclusione non sia consentita, la Corte ha affermato che «[è] tuttavia possibile per il legislatore nazionale prevedere norme procedurali specifiche, quali l'irricevibilità di un argomento presentato in modo abusivo o in mala fede, che costituiscono meccanismi adeguati al fine di garantire l'efficacia del procedimento giurisdizionale» (114). A tale riguardo, spetta agli Stati membri stabilire norme che siano conformi con l'obbligo generale di prevedere il riesame giurisdizionale della legittimità sostanziale e procedurale di decisioni, atti e omissioni.

3.3 Intensità del controllo/livello di controllo

A norma dell'articolo 9, paragrafi 2 e 3, della convenzione di Aarhus, gli Stati membri devono assicurare un riesame giurisdizionale effettivo della legittimità sostanziale e procedurale delle decisioni, atti od omissioni che rientrano nel campo di applicazione di tali disposizioni, anche se il diritto derivato dell'Unione non fa alcun riferimento esplicito a un livello di controllo che riguardi entrambi questi aspetti di legittimità. Se necessario, il controllo dovrebbe estendersi alla legittimità degli atti legislativi e regolamentari che riducono o ledono diritti procedurali o sostanziali.

123. L'intensità del controllo o il livello di controllo determina quanto approfondita debba essere la valutazione, da parte dell'organo giurisdizionale nazionale, della legittimità della decisione, atto od omissione in questione. Gli approcci variano notevolmente tra gli Stati membri, potendo andare da un controllo sulle questioni procedurali fino a un riesame integrale delle decisioni, atti od omissioni contestati, con la possibilità per gli organi giurisdizionali di sostituire la propria valutazione al giudizio dell'amministrazione.

124. L'intensità del controllo o il livello di controllo non è stabilito dettagliatamente nella convenzione di Aarhus né nel diritto derivato dell'Unione. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte fa un po' di luce sui requisiti minimi che il riesame giurisdizionale deve rispettare per essere considerato effettivo.

3.3.1 Richieste di informazione ambientale

Gli Stati membri devono assicurare un riesame giurisdizionale effettivo del diritto di chiedere informazioni ambientali relative ai principi e alle norme pertinenti del diritto dell'Unione, tra cui le condizioni specifiche che l'autorità pubblica deve rispettare a norma delle disposizioni vincolanti dell'Unione sull'accesso all'informazione ambientale.

125. I ricorsi contro le decisioni relative a richieste di informazioni ambientali rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus. La direttiva sull'accesso all'informazione ambientale (2003/4/CE) contiene disposizioni sull'accesso alla giustizia (115) che riflettono quelle dell'articolo 9, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus. In base a tali disposizioni gli Stati membri sono tenuti a provvedere affinché chiunque chieda informazioni ai sensi della direttiva possa presentare ricorso, per chiedere il riesame degli atti o delle omissioni dell'autorità pubblica in questione, dinanzi ad un organo giurisdizionale o ad un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge le cui decisioni possano diventare definitive. Tali disposizioni, tuttavia, non specificano la portata del riesame giurisdizionale richiesto da detta direttiva.

126. Nella causa East Sussex la Corte è stata chiamata a interpretare la portata del riesame richiesto dalla direttiva sull'accesso all'informazione ambientale (2003/4/CE). Essa ha dichiarato che «[in] mancanza di precisazione nel diritto dell'Unione, la determinazione di tale portata rientra nell'ordinamento giuridico degli Stati membri, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività» (116). Nel contesto specifico delle disposizioni sull'accesso alla giustizia della direttiva, la Corte ha chiarito che il riesame, per essere effettivo, deve soddisfare l'obiettivo di prevedere un regime generale volto a garantire che qualsiasi persona fisica o giuridica di uno Stato membro abbia il diritto di accedere all'informazione ambientale detenuta dalla pubblica amministrazione o per conto di essa, senza che tale persona sia obbligata a far valere un interesse (117). Per quanto riguarda la decisione amministrativa contestata di applicare una tassa per la fornitura dell'informazione richiesta, la Corte, nella richiamata sentenza, ha statuito che l'organo giurisdizionale nazionale deve come minimo esaminare se le condizioni pertinenti della direttiva sono state soddisfatte (118).

3.3.2 Altre questioni, quali attività specifiche soggette al requisito della partecipazione del pubblico, responsabilità ambientale, piani e programmi, deroghe, legislazione nazionale di attuazione e atti regolamentari

La giurisprudenza della Corte fornisce orientamenti sulle modalità di controllo delle decisioni, atti e omissioni rientranti nella legislazione ambientale dell'Unione.

3.3.2.1 Necessità di controllare la legittimità sia procedurale sia sostanziale

127. Il riesame giurisdizionale previsto dall'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus — e dal diritto derivato dell'Unione di attuazione — deve valutare la legittimità sostanziale e procedurale di decisioni, atti e omissioni contestate. Tuttavia, né la convenzione di Aarhus né il diritto derivato dell'Unione stabiliscono la portata di tale controllo di legittimità.

128. Analogamente, l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus non prevede un obbligo esplicito di istituire un sistema di riesame per valutare la legittimità sostanziale e procedurale di un atto o un'omissione. Nell'ambito del diritto derivato dell'Unione, attualmente solo la direttiva sulla responsabilità ambientale (2004/35/CE) lo prevede esplicitamente. Ciononostante, la giurisprudenza della Corte, in particolare le sentenze East Sussex e Janecek, indica che agli atti e alle omissioni rientranti nel campo di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus si applica il principio del controllo giurisdizionale effettivo concernente la legittimità sostanziale e procedurale. In caso contrario, non potrebbe essere assicurata a livello nazionale una tutela giurisdizionale sufficiente degli obiettivi del diritto ambientale dell'Unione e dei diritti da esso conferiti. Conformemente alla guida all'applicazione della convenzione di Aarhus, il livello di controllo nel contesto dell'articolo 9, paragrafo 3, è identico a quello nel contesto dell'articolo 9, paragrafo 2, della convenzione, il che significa che l'organo giurisdizionale nazionale deve esaminare la legittimità sia sostanziale sia procedurale (119).

129. La giurisprudenza della Corte chiarisce che un riesame limitato alla legittimità procedurale non sarebbe compatibile con gli obblighi derivanti dall'articolo 9, paragrafo 2, e dal connesso diritto derivato dell'Unione. Nella sentenza Commissione/Germania la Corte ha affermato che «l'obiettivo stesso perseguito dall'articolo 11 della direttiva 2011/92 e dall'articolo 25 della direttiva 2010/75 consiste non solamente nel garantire al singolo il più ampio accesso possibile al controllo giurisdizionale, ma altresì nel consentire che tale controllo verta sulla legittimità sostanziale o procedurale della decisione impugnata nella sua interezza» (120).

130. Più in generale, nella sentenza East Sussex (121), la Corte ha statuito che un sistema di controllo giurisdizionale rispetta il principio di effettività, «a condizione che consenta al giudice investito di un ricorso di annullamento di una tale decisione di applicare effettivamente, nell'ambito del controllo di legittimità della medesima, i principi e le regole del diritto dell'Unione pertinenti».

131. Dalla sentenza East Sussex si trae necessariamente la conclusione che, anche se il diritto dell'Unione non specifica il livello di controllo, questo deve essere tale da proteggere effettivamente i diritti conferiti dalla legislazione pertinente dell'UE e garantire l'effettivo raggiungimento dei suoi obiettivi.

3.3.2.2 Legittimità procedurale

132. Conformemente alla guida all'applicazione della convenzione di Aarhus, per illegittimità procedurale si intende la violazione da parte dell'autorità pubblica delle procedure stabilite dalla legge (122).

133. I vizi procedurali suscettibili di comportare l'illegittimità di una decisione, atto od omissione possono concernere: 1) la competenza dell'autorità ad adottare la decisione o l'atto in questione; 2) una procedura obbligatoria prevista per il processo decisionale (ad esempio, la consultazione pubblica o la realizzazione di una valutazione dell'impatto ambientale); o 3) la forma di una decisione, atto od omissione.

134. Mentre i punti 1) e 3) sono generalmente stabiliti dagli Stati membri in base alla loro autonomia procedurale, il punto 2) ha maggiori probabilità di essere determinato dal diritto dell'Unione, che, nella convenzione di Aarhus e nella connessa legislazione derivata dell'Unione, contempla il requisito obbligatorio della partecipazione del pubblico. Ad esempio, la direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE) stabilisce i requisiti formali in materia di consultazione pubblica che l'autorità pubblica deve rispettare quando effettua una valutazione dell'impatto ambientale. Il rispetto di tali requisiti è essenziale per garantire la partecipazione effettiva del pubblico al processo decisionale. Di conseguenza, applicando l'approccio di cui sopra, l'organo giurisdizionale nazionale deve poter esaminare il rispetto di tali requisiti formali e, in caso di vizi procedurali, decidere in merito ai rimedi adeguati. I requisiti formali obbligatori non possono essere rimessi alla discrezionalità dell'autorità pubblica.

135. Il controllo della legittimità procedurale può riguardare la possibilità di sanare comportamenti illegittimi di un privato o di un'autorità pubblica. La Corte ha ammesso la possibilità di regolarizzazione a determinate condizioni (123). Nella causa Križan, relativa a una procedura di autorizzazione di una discarica, la Corte è stata invitata a pronunciarsi sulla possibilità di correggere un errore di un'autorità pubblica (nello specifico, la mancata messa a disposizione di determinate informazioni nel corso della procedura per l'approvazione di una discarica) in fase di ricorso amministrativo contro la decisione di tale autorità. La Corte ha confermato la possibilità di regolarizzazione purché tutte le alternative siano ancora praticabili in fase di ricorso (124), circostanza questa la cui verifica spetta all'organo giurisdizionale nazionale (125).

3.3.2.3. Legittimità sostanziale

136. Conformemente alla guida all'applicazione della convenzione di Aarhus, per illegittimità sostanziale si intende la violazione della sostanza del diritto (126).

a) Fatti

137. Un primo aspetto del controllo della legittimità sostanziale riguarda i fatti. Raccolte dall'amministrazione ed eventualmente modificate durante il processo di consultazione pubblica, le informazioni sui fatti costituiscono la base su cui l'autorità competente si fonda per decidere se prendere una decisione o agire e con quale contenuto e giustificazione. Qualora le informazioni sui fatti siano incomplete o errate, o interpretate erroneamente, l'errore si ripercuote direttamente sulla qualità della decisione amministrativa adottata e può compromettere gli obiettivi del diritto ambientale dell'Unione.

138. Nella sentenza East Sussex la Corte ha confermato che, in assenza di disposizioni del diritto dell'Unione, spetta all'ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi diretti a garantire la salvaguardia dei diritti che i singoli vantano in forza del diritto dell'Unione. A questo proposito, tali modalità non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione (principio di effettività) (127).

139. Gli organi giurisdizionali nazionali non sono in generale tenuti a raccogliere informazioni o a verificare i fatti di loro iniziativa. Tuttavia, per garantire l'effettività del riesame delle decisioni, atti od omissioni in questione, l'esame dei fatti deve essere conforme a un livello minimo onde garantire che il ricorrente possa esercitare il proprio diritto di chiedere un riesame effettivo anche per quanto concerne l'esame dei fatti. Se l'organo giurisdizionale nazionale non può mai controllare i fatti su cui l'amministrazione ha basato la sua decisione, potrebbe essere preclusa fin dall'inizio all'interessato la possibilità di presentare effettivamente un ricorso potenzialmente giustificato.

b) Valutazione della fondatezza di una decisione, atto od omissione

140. Nel trarre le conclusioni dai fatti e dalla legislazione applicabile i responsabili delle decisioni amministrative di solito godono di un ampio potere discrezionale. La Corte riconosce che un controllo limitato della fondatezza di una decisione, atto od omissione può essere compatibile con il diritto dell'Unione. Come osservato in precedenza, nella sentenza East Sussex la Corte ha affermato che un controllo giurisdizionale limitato, sebbene non renda di per sé eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione, deve, come minimo, consentire all'organo giurisdizionale investito del ricorso di applicare effettivamente i principi e le regole del diritto dell'Unione pertinenti (128).

141. Ciò significa che il livello di controllo deve garantire che gli obiettivi e il campo di applicazione del diritto dell'Unione in questione siano salvaguardati. Deve anche tenere conto del margine di discrezionalità di cui gode il responsabile decisionale nel valutare i fatti e trarne conclusioni.

142. La giurisprudenza della Corte fa chiarezza sul modo in cui gli organi giurisdizionali nazionali devono esaminare il potere discrezionale delle autorità pubbliche in vari contesti specifici.

143. Nel contesto della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale (2011/92/UE), nelle sentenze Mellor e Gruber (129) la Corte ha stabilito che la decisione di un'amministrazione di non effettuare una valutazione dell'impatto ambientale di un progetto può essere impugnata dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale da un membro del pubblico interessato. In particolare, il controllo giurisdizionale per essere effettivo deve comprendere la legittimità della motivazione della decisione impugnata (130), quindi anche la questione del probabile impatto ambientale importante del progetto. Inoltre, con riguardo alla stessa direttiva, nella sentenza Commissione/Germania la Corte ha statuito che uno Stato membro non può limitare la portata del controllo giurisdizionale alla questione della validità di una decisione di non effettuare una valutazione dell'impatto ambientale. Essa ha rilevato che escludere l'applicabilità del controllo giurisdizionale in caso di irregolarità, anche gravi, di una valutazione dell'impatto ambientale, che sia stata realizzata, priverebbe le disposizioni della direttiva relative alla partecipazione del pubblico di gran parte del loro effetto utile (131).

144. Nel contesto dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva Habitat (92/43/CEE), nella sentenza Waddenzee (132) la Corte ha stabilito che le autorità pubbliche competenti possono autorizzare un'attività in un sito protetto Natura 2000 solo se, tenuto conto delle conclusioni dell'opportuna valutazione, non sussiste alcun dubbio ragionevole dal punto di vista scientifico che, alla luce degli obiettivi di conservazione del sito, l'attività non avrà effetti pregiudizievoli per l'integrità di tale sito. Ciò significa che, quando è chiamato a riesaminare una decisione che autorizza una siffatta attività, il giudice nazionale deve determinare se i dati scientifici fatti valere dall'autorità pubblica non lasciano alcun ragionevole dubbio.

145. Il giudice nazionale può quindi essere chiamato a prendere in considerazione i dati scientifici pertinenti, su cui in genere si fondano le misure ambientali. Dal tenore della sentenza Waddenzee risulta che il criterio dell'assenza di ogni ragionevole dubbio è di natura oggettiva e non può essere trattato dall'organo giurisdizionale nazionale come se fosse un criterio soggettivo rientrante esclusivamente nel potere discrezionale dell'autorità pubblica.

146. Nel contesto dell'ob