COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 10.09.1997 
COM(97)453 def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
E AL COMITATO DELLE REGIONI 
SULLA PARTECIPAZIONE DEL 
SETTORE PUBBLICO E PRIVATO AI PROGETTI DI RETI 
TRANSEUROPEE DI TRASPORTO 

COMUNICAZIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO 
EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL 
COMITATO DELLE REGIONI SULLA PARTECIPAZIONE DEL 
SETTORE PUBBLICO E PRIVATO AI PROGETTI DI RETI 
TRANSEUROPEE DI TRASPORTO 
1. Introduzione 
2. Raccomandazioni riguardanti gli interventi delle istituzioni comunitarie 
2.1 Appalti pubblici 
2.2 Politica in materia di concorrenza 
2.3 Sviluppo degli strumenti di finanziamento 
2.4 Forme proattive al sostegno a livello comunitario 
2.5 I benefici di rete e su scala transeuropea e la banca dati sulle PPP 
3. Altre raccomandazioni del Gruppo ad alto livello 
4. Attuazione delle PPP : progetti idonei 
5. Conclusioni 
A&-
COMUNICAZIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI 
SULLA PARTECIPAZIONE DEL SETTORE PUBBLICO E PRIVATO AI 
PROGETTI DI RETI TRANSEUROPEE DI TRASPORTO 
1. Introduzione 
1. Il Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al 
finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto è stato costituito nel 
settembre 1996 su iniziativa del Commissario Kinnock e con il consenso del 
Consiglio dei Ministri dei trasporti. Il Gruppo comprendeva esponenti di diversi 
comparti del settore privato coinvolti nella realizzazione di infrastrutture di 
trasporto e rappresentanti del settore pubblico nominati dai rispettivi Ministri dei 
trasporti, nonché della BEI e del FEI. Il Gruppo ha presentato in maggio una 
relazione1 che il Commissario Kinnock ha sottoposto al Consiglio Trasporti nel mese 
di giugno. 
2. Il Gruppo ad alto livello era incaricato di valutare in che modo le forme di 
partecipazione del settore pubblico e privato (PPP) potessero contribuire ad 
accelerare la realizzazione della rete transeuropea di trasporto. Il Gruppo è giunto 
alla conclusione che le PPP possono svolgere un ruolo fondamentale al riguardo. 
3. La Commissione condivide pienamente le raccomandazioni formulate dal Gruppo. 
In considerazione dei vincoli cui sono soggetti i bilanci pubblici, è necessario 
sviluppare con urgenza forme di collaborazione tra settore pubblico e privato al fine 
di accelerare la realizzazione delle TEN, rendendo disponibili risorse complementari 
e migliorando la redditività, favorendo così lo sviluppo di progetti sempre più vicini 
all'efficienza finanziaria. In tal modo l'impegno finanziario posto a carico del 
settore pubblico sarà più limitato. 
4. La presente comunicazione descrive le modalità con cui la Commissione darà 
attuazione alle raccomandazioni che la coinvolgono direttamente. Essa seleziona 
alcuni progetti che la Commissione ha individuato preventivamente, la cui 
realizzazione potrebbe essere accelerata da un approccio del tipo PPP, così come 
delineato dal Gruppo ad alto livello. 
5. Le reti transeuropee (Trans-European Neworks- TEN), unitamente al mercato 
unico, costituiscono un elemento essenziale per garantire la competitività e la 
crescita a lungo termine dell'UE, e quindi l'occupazione a lungo termine. Ed è per 
questo che le proposte avanzate nella presente comunicazione saranno di grande 
rilievo nello sviluppo di una strategia europea dell'occupazione che costituisce una 
pressante priorità per l'Unione. 
Relazione finale del Gruppo ad alto livello sulla partecipazione del settore pubblico e privato al 
finanziamento dei progetti di reti transeuropee di trasporto (VII/321/97) 
2 
2. Raccomandazioni riguardanti gli interventi delle istituzioni comunitarie 
In questa sezione la Commissione fornisce una risposta alle raccomandazioni formulate 
dal Gruppo ad alto livello circa le azioni della Commissione. Il testo delle 
raccomandazioni è riportato in corsivo e grassetto. 
2.1 Appalti pubblici 
È necessario chiarire l'applicazione della normativa comunitaria sugli appalti 
pubblici, in particolare delle direttive "appalti pubblici" e "settori esclusi" La 
Commissione dovrebbe mettere a punto specifici orientamenti per meglio precisare le 
procedure da seguire per gli appalti pubblici, in particolare per l'aggiudicazione di 
contratti relativi alle infrastrutture di trasporto. 
Conformemente alle norme UE sugli appalti pubblici le procedure di gara possono 
essere utilizzate in ogni fase dello sviluppo di un progetto, secondo il tipo di formula 
adottata dalle autorità pubbliche per la partecipazione dei privati. Le gare possono 
riguardare contratti di modesta entità per la realizzazione di studi di fattibilità tecnica o 
l'elaborazione di previsioni sul traffico, nonché contratti di importo ben più elevato per 
la concessione della costruzione, del finanziamento e/o dell'esercizio di un progetto di 
infrastrutture. 
Sono state analizzate le questioni che interessano il settore privato ed elementi specifici 
delle disposizioni UE in materia di appalti al fine di privilegiare un quadro normativo i 
cui elementi cardine siano flessibilità, pubblicità, negoziazione e procedura di gara. Le 
conclusioni del Gruppo ad alto livello sono utilizzate ai fini della stesura del Libro 
verde sugli appalti pubblici cui forniranno un apporto fondamentale. 
La Commissione presenterà quanto prima una comunicazione sugli appalti pubblici che 
costituirà il quadro degli orientamenti sull'applicazione delle norme riguardanti gli 
appalti pubblici ai progetti di infrastrutture, in particolare relativamente alle questioni 
sotto esaminate: 
* Rapporti tra le direttive "appalti pubblici" (93/37/CEE) e 
"settori esclusi» (93/38/CEE) 
Le direttive potenzialmente rilevanti per i grandi progetti di infrastrutture di trasporto 
sono due, la direttiva appalti pubblici e la direttiva settori esclusi; esse contengono 
disposizioni diverse per quanto riguarda riguarda le procedure di gara. Gli orientamenti 
preciseranno quale delle direttive sia applicabile. In molti casi, in considerazione della 
natura dell'amministrazione aggiudicatrice (autorità pubblica che non esercita una delle 
attività di cui all'articolo 2, paragrafo 2 della direttiva 93/38/CEE), la norma 
d'applicazione sarà la direttiva sugli appalti pubblici di lavori. Di conseguenza, il 
concessionario potrà aggiudicare liberamente i contratti di lavori pubblici alle imprese 
che si sono riunite in consorzio per concorrere all'aggiudicazione del contratto di 
concessione, o alle imprese ad esse collegate ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 4 di 
questa direttiva. In aggiunta, se i lavori ricadono nel campo di applicazione della 
direttiva 93/37/CEE, le forniture necessarie all'esecuzione del progetto originano dei 
lavori rientreranno anch'esse in questa eccezione, giacché è possibile ritenere che tali 
forniture siano parte integrante dell'insieme dei lavori (cfr. per analogia, l'articolo 6, 
paragrafo 5, della direttiva 93/37/CEE). 
Nel settore dei servizi di pubblico interesse, cui si applica la direttiva 93/38/CEE, 
l'ente aggiudicatore dispone di una notevole flessibilità nella scelta della procedura di 
gara da adottare. Di conseguenza, ad esempio, l'ente aggiudicatore può sempre 
scegliere una procedura negoziata dopo l'indizione della gara, che gli consentirà di 
negoziare con i potenziali appaltatori nella fase di aggiudicazione del contratto (cfr. 
articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 93/38/CEE). E' prevista inoltre la possibilità di 
concludere i cosiddetti ""accordi-quadro" al fine di instaurare un durevole rapporto di 
collaborazione tra l'ente aggiudicatore e le controparti (cfr. articolo 1, paragrafo 5, 
della direttiva 93/38/CEE). 
* Altre questioni relative ai contratti di PPP 
È opportuno ricordare che l'attuale regime comunitario in materia di appalti riguarda 
unicamente le fasi che conducono all'aggiudicazione del contratto. Di conseguenza, la 
maggior parte delle questioni relative alla vita di un contratto di PPP, quale viene 
delineato dai partner del settore privato, è tuttora basata su regole non armonizzate a 
livello europeo, anche nel settore degli appalti pubblici (indennizzo a favore di tutti gli 
offerenti, pagamenti e equilibrio finanziario, specifiche, ecc.). Tali ambiti sono perciò 
disciplinati unicamente dagli ordinamenti nazionali e dalle norme comunitarie sulla 
concorrenza. 
* Consulenza tecnica e fase di definizione di una PPP 
L'altra questione fondamentale che interessa il settore privato è l'adeguata 
organizzazione delle fasi preliminari di ideazione e pianificazione del progetto al fine 
di conciliare le trattative per la definizione dei dettagli tecnici e la protezione della 
proprietà intellettuale degli offerenti. 
La Commissione ritiene che le trattative per la definizione delle specifiche tecniche 
siano ammissibili nella misura in cui non impediscano la concorrenza tra potenziali 
appaltatori (cfr. articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 93/38/CEE "Gli enti 
aggiudicatoli provvedono affinché non vi siano discriminazioni tra fornitori, 
imprenditori o prestatori di servizi" e articolo VI, paragrafo 4, dell'Accordo sui 
contratti pubblici2). Qualora in esito alle trattative con un potenziale appaltatore per la 
definizione dei dettagli tecnici non fosse pubblicato un bando di gara o fossero previste 
specifiche discriminatorie, la Commissione ravviserebbe in via presuntiva l'esistenza di 
una violazione. In tutti gli altri casi sarà necessario procedere ad un'indagine sui fatti 
specifici per stabilire se sussista infrazione. 
La tutela delle soluzioni tecniche innovative proposte dal settore privato per lo sviluppo 
del progetto e la lealtà nella fase di ideazione dello stesso possono essere garantite 
dall'attuale normativa europea sui brevetti e disegni, nonché attraverso apposite 
clausole incluse nei capitolati, ma non nell'ambito di un rapporto di discussione delle 
specifiche tecniche che è per sua stessa natura informale. 
"Le entità non sollecitano uè accettano, in maniera che possa avere l'effetto di ostacolare la 
concorrenza, consulenze che potrebbero essere utilizzate nella preparazione delle specifiche per un 
determinato appalto da parte di imprese che potrebbero avere interesse commerciale all'appalto 
stesso" 
4 
Allo scopo di migliorare la procedura di appalto tenendo conto nei capitolati delle 
esigenze del settore privato, il Gruppo ha raccomandato il ricorso ai "concoidi di 
progettazione" che consentono di ricompensare direttamente le idee progettuali 
presentate dal settore privato sin dalle primissime fasi di sviluppo del progetto globale 
di PPP (cfr. articolo 13 della direttiva 92/50/CEE e articolo 23 della direttiva 
93/38/CEE). Un approccio di questo tipo incoraggerebbe la partecipazione di 
potenziali offerenti, che potrebbero così recuperare almeno una parte dei costi sostenuti 
nella formulazione del progetto, e permetterebbe di selezionare le idee migliori in 
condizioni di assoluta parità. 
Il "concorso di progettazione" consentirebbe all'autorità di progetto di decidere le 
grandi linee del progetto per poi preparare la fase di aggiudicazione della concessione 
sulla base di un progetto realistico, ancorché impegnativo, e fornire la documentazione 
delle offerte ai concessionari interessati in una fase successiva sulla base delle proposte 
di costruzione ed esercizio. 
2.2 Politica in materia di concorrenza 
L'applicazione delle norme comunitarie di concorrenza ha suscitato qualche 
incertezza e confusione tra i potenziali partner di PPP. Il Gruppo ha raccomandato 
di sviluppare gli orientamenti relativi all'applicazione della legislazione inclusi nella 
relazione della Commissione al Consiglio europeo di Madrid (COM(95)571, dicembre 
1995, allegato II), in modo da fornire chiarimenti in proposito. 
* Diritti di accesso e riserva di capacità 
Parallelamente alla presente comunicazione, verrà presentata una comunicazione 
distinta3 contenente chiarimenti sugli orientamenti attuali in materia di nuovi progetti di 
infrastrutture ferroviarie. 
Questa comunicazione sui problemi di concorrenza cerca di precisare in particolare le 
condizioni in cui le regole di concorrenza siano eventualmente applicabili in caso di 
riserva di capacità e cerca in qualche modo di conciliare la difficoltà di massimizzare 
l'efficienza finanziaria di un progetto ferroviario con l'obbligo di garantire al tempo 
stesso il libero accesso all'infrastruttura. 
Benché gli orientamenti chiariscano l'applicazione delle regole di concorrenza, ciascun 
caso va esaminato in funzione delle sue caratteristiche data la sua complessità e, 
spesso, unicità. È quindi consigliabile prendere contatto e consultare i competenti 
servizi della Commissione, in particolare per quanto attiene alle norme in materia di 
concorrenza. 
Al fine di promuovere un più approfondito dibattito, ottenere maggiori informazioni e 
indicazioni sulle varie questioni connesse, gli operatori interessati, sia del settore 
pubblico che privato, sono caldamente invitati a contattare i competenti servizi della 
Commissione sin dalle primissime fasi dello sviluppo di un progetto. 
3 Chiarimenti sulle raccomandazioni della Commissione in materia di applicazione delle norme di 
concorrenza ai progetti di nuove infrastrutture COM(97).... 
* Aiuti di Stato 
La costruzione di infrastrutture di trasporto finanziate dal settore pubblico costituisce 
una misura generale di politica economica e quindi non ricade in linea di massima 
nell'ambito delle regole in materia di aiuti di Stato, sempreché le infrastrutture siano 
accessibili a concorrenti potenziali in ottemperanza al diritto comunitario4. Qualora lo 
Stato finanzi l'infrastruttura insieme al settore privato, il progetto può richiedere un 
esame sotto il profilo delle norme in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, nella 
fattispecie, è spesso possibile calibrare il sostegno pubblico in modo da garantirne la 
compatibilità con le norme sugli aiuti di Stato. Uno dei modi migliori per assicurare 
detta compatibilità è l'indizione di una gara non discriminatoria che ponga in 
concorrenza tutti i candidati effettivi e potenziali, atta quindi a garantire che il sostegno 
pubblico resti nei limiti del minimo necessario per realizzare il progetto. Anche in 
questo caso è auspicabile una discussione fin dall'inizio con i servizi competenti della 
Commissione allo scopo di rendere compatibile con il diritto comunitario un 
determinato progetto in funzione delle sue specifiche caratteristiche. 
2.3 Sviluppo degli strumenti di finanziamento 
H Gruppo ad alto livello sulle TEN ha raccomandato il ricorso a prestiti 
strutturalmente postergati e a prestiti per l'avvio della fase operativa come strumento 
per far fronte ai rischi connessi alle incertezze riguardanti il cash flow generato in 
tale fase. H Gruppo ad alto livello ha raccomandato altresì iniziative volte a 
promuovere la disponibilità di capitale di rischio e in particolare di capitali ad esso 
assimilabili per progetti di infrastrutture in Europa. 
* Prestiti strutturalmente postergati e prestiti per Vavvio della fase operativa. 
Il Gruppo ha osservato che molti progetti di infrastrutture di grandi dimensioni nel 
settore dei trasporti sono redditizi a lungo termine, mentre nel periodo immediatamente 
successivo al completamento risentono delle scarse entrate di cassa; ciò rende difficile 
reperire adeguati pacchetti di finanziamento per progetti che non godano di un 
vigoroso sostegno da parte del settore pubblico. Durante l'avvio della fase operativa di 
un progetto, quando l'onere del debito e del suo servizio è al livello massimo, i 
proventi generati dal progetto sono minimi e il promotore è esposto ad un alto grado di 
incertezza. I prestiti strutturalmente postergati e i prestiti per l'avvio della fase 
operativa sono stati considerati gli strumenti più idonei a superare tali difficoltà. In 
aggiunta all'eventuale sviluppo di tali strumenti nel settore privato, la Commissione 
nota che essi potrebbero essere ulteriormente sviluppati nel quadro delle istituzioni 
finanziarie della Comunità e, ove necessario e adeguato, con il sostegno delle risorse 
comunitarie. 
Prestiti strutturalmente postergati: si tratta di prestiti di grado identico ai tradizionali 
crediti bancari, ma di scadenza più lontana (20-30 anni) e periodi di grazia che 
consentono di iniziare l'ammortamento soltanto quando il debito contratto con le 
banche commerciali è stato in larga misura rimborsato. Questo strumento creditizio 
complementare alleggerirebbe l'onere dell'ammortamento ripartendolo su un 
periodo più lungo. 
In qualche occasione possono esistere problemi per quanto riguarda la concorrenza tra modi di 
trasporto. Secondo la Commissione è più opportuno un loro esame alla luce di una disciplina 
comunitaria per i diritti di uso dell'infrastruttura su cui intende elaborare un Libro bianco il 
prossimo anno. 
6 
Prestiti per l'avvio della fase operativa: sono prestiti che non prevedono un piano 
d'ammortamento o crediti rotativi che coprono il primo periodo di operatività di un 
progetto. Questi prestiti per l'avvio della fase operativa possono essere trasformati 
in prestiti a termine da cedere alle banche commerciali sul mercato secondario del 
credito non appena il progetto ha raggiunto la stabilità finanziaria. Uno strumento 
creditizio di questo tipo consentirebbe inoltre un rapido riutilizzo di risorse 
pubbliche. In aggiunta, la successiva cessione di questi prestiti contribuirebbe a 
creare un mercato secondario dei prestiti erogati per le reti transeuropee di 
trasporto, incoraggiando le banche commerciali a concedere prestiti per progetti nel 
settore dei trasporti. 
La Commissione osserva che i prestiti strutturalmente postergati sono uno strumento 
già utilizzato su scala limitata dalla BEI in cooperazione con il FEI. La Commissione 
invita la BEI e il FEI, in collaborazione diretta con organismi che praticano il credito 
commerciale, ad accrescere il volume di queste operazioni ed a sviluppare i prestiti per 
l'avvio della fase operativa. 
La BEI è stata formalmente incaricata dal Consiglio europeo di Amsterdam di 
sviluppare i prestiti a lungo termine per progetti di infrastrutture di trasporto, in 
particolare quelli definiti prioritari ad Essen. La Commissione ritiene che le 
raccomandazioni del Gruppo ad alto livello forniscano un utile impulso e considera 
opportuno, in casi specifici, evitare di richiedere garanzie complete a copertura dei 
prestiti per le TEN. Al riguardo, il bilancio per le reti transeuropee di trasporto, ove 
necessario e adeguato, può svolgere un utile ruolo di sostegno, fornendo contributi in 
conto interessi e concorrendo alle spese per la prestazione di garanzie a fronte di un 
prestito. 
* Debito postergato e capitale di rischio 
Il Gruppo ha notato che in Europa il mercato del debito postergato o dei prestiti 
"mezzanine" ( finanziamenti di grado intermedio tra capitale di rischio e di debito) per 
investimenti in infrastrutture è limitato e che i progetti di infrastrutture non riescono a 
sfruttare la capacità di finanziamento degli investitori istituzionali, ad esempio delle 
compagnie di assicurazione. La Commissione ritiene che i grandi progetti di 
infrastrutture debbano fondamentalmente disporre di una struttura finanziaria 
equilibrata con una solida percentuale di capitale di rischio e di debito postergato per 
poter così accedere al finanziamento bancario. Fino ad ora, tali fondi sono stati 
disponibili in misura molto ridotta all'interno della Comunità e questa carenza è 
particolarmente significativa nel settore delle infrastrutture. 
Il finanziamento "mezzanine", cioè il debito postergato che è assimilabile al 
capitale di rischio, consente di limitare i rischi di un progetto in quanto è prioritario 
rispetto al capitale azionario, ma subordinato al debito bancario; integra il capitale 
azionario e copre lo scarto tra capitale di rischio e debito bancario. Contribuisce ad 
attenuare i rischi connessi al capitale azionario e consente di reperire finanziamenti 
bancari per il progetto. In numerosi progetti di infrastrutture, il debito subordinato 
può fungere da catalizzatore e attirare finanziamenti per il progetto. 
Il capitale di rischio è costituito dai fondi che gli azionisti intendono rischiare in 
un progetto. E il primo tassello di un pacchetto di finanziamento e consente di 
accedere al debito bancario in quanto è subordinato a tutte le altre forme di 
finanziamento creditizio. Il capitale di rischio è perciò essenziale per il buon esito di 
una PPP. 
È possibile affermare che, negli anni, questi strumenti di finanziamento potranno 
svilupparsi in quanto cresce il numero di progetti da finanziare. Tuttavia, in pratica, la 
loro mancanza impedisce il tempestivo sviluppo dei progetti TEN. Di conseguenza la 
Commissione ritiene opportuno intervenire per stimolare la disponibilità di questi 
strumenti. La Commissione, in collaborazione con la BEI e il FEI, intende esaminare 
l'istituzione di un fondo di finanziamento "mezzanine"destinato alle TEN. Questo 
fondo fungerebbe da catalizzatore per incoraggiare la partecipazione degli investitori 
istituzionali al finanziamento delle TEN non appena il mercato inizia a credere nella 
validità dei progetti. Si tratterebbe di una PPP limitata nel tempo con investitori 
istituzionali che conferiscono la maggior parte del capitale. Un'eventuale 
partecipazione della Comunità avverrebbe nel rispetto degli attuali massimali della 
prospettiva finanziaria. La Commissione ha già avviato consultazioni esplorative con i 
mercati finanziari per istituire un fondo di finanziamento di questo tipo. 
2.4 Forme proattive al sostegno a livello comunitario 
Andrebbero esaminate forme innovative di sostegno pubblico ai progetti di PPP nel 
settore delle TENI...J. La Commissione, con il supporto tecnico della BEI e del FEI 
dovrebbe adottare iniziative [„.] alfine di ottenere un impiego ottimale e coordinato 
delle risorse pubbliche iscritte nel bilancio delle TEN e stanziate dalle istituzioni 
finanziarie della Comunità. Tali iniziative necessitano chiaramente del sostegno degli 
Stati membri. 
La Commissione condivide questa raccomandazione, ma sottolinea che un ruolo più 
proattivo da parte sua, da svolgere in collaborazione con la BEI e il FEI, dovrà 
prioritariamente tener conto del fatto che la responsabilità primaria per lo sviluppo 
delle infrastrutture compete agli Stati membri. Ogni intervento in tale ambito può 
quindi avvenire unicamente con il pieno sostegno dello Stato membro interessato. La 
Commissione ritiene che un suo ruolo più proattivo può essere utile a due fini: 
(1) catalizzare la partecipazione del settore privato sin dalle prime fasi della 
definizione del progetto, in modo da contribuire, soprattutto nei progetti 
transfrontalieri, a riunire i partner fondamentali e fornire un impulso allo 
sviluppo del progetto; 
(2) garantire l'utilizzo coordinato degli strumenti finanziari disponibili a livello 
comunitario più idonei a sostenere ciascun progetto, consentendo in tal modo di 
massimizzarne gli effetti. Una ottimale combinazione di tali strumenti può essere 
attuata, ad esempio, utilizzando maggiormente talune forme di sostegno 
comunitario, ad esempio il finanziamento dei premi sulle garanzie del FEI. 
Questa impostazione può essere applicata soltanto a casi concreti. E' perciò necessario 
che ciascuno Stato membro, unitamente alla Commissione, individui i progetti idonei. 
Lo Stato o gli Stati membri interessati all'esame del progetto dovranno poi 
risolutamente impegnarsi ad attuarlo in base ad un sistema di PPP. I progetti in 
questione possono trovarsi in una qualunque fase di sviluppo, ma la partecipazione del 
settore privato deve già essere stata provata o prevista. 
Uno dei problemi evidenziati nello sviluppo delle TEN è la relativa lentezza con cui 
procedono molti progetti approvati ad Essen. Questi 14 progetti sono stati inclusi in un 
elenco di "progetti specifici" allegato agli orientamenti sulle TEN adottati dal 
8 
Parlamento europeo e dal Consiglio il 23 luglio 19965. Sono stati presi in esame dal 
Consiglio europeo di Cannes nel giugno 1995 e più di recente dal Consiglio europeo di 
Amsterdam in cui è stato richiesto alla BEI un aumento degli impegni per prestiti a 
lungo termine destinati alla realizzazione di reti di infrastrutture e, in particolare, ai 
"progetti prioritari approvati ad Essen". Essi appaiono perciò come il naturale punto di 
partenza per individuare i progetti idonei, soprattutto quelli in una fase in cui 
l'intervento del settore privato è fattibile, anche se non è stato ancora attuato. La 
formula delle PPP si adatta inoltre a una vasta gamma di progetti di infrastrutture per 
le TEN, alcuni di entità relativamente modesta: ciò consentirebbe di utilizzare le 
risorse del settore pubblico per i progetti che ne hanno maggiormente bisogno. 
Il ruolo della Commissione verrà stabilito di volta in volta. Nel caso di progetti ancora 
nella fase iniziale di sviluppo, la Commissione potrebbe collaborare con gli Stati 
membri per l'organizzazione dei concorsi di progettazione al fine di selezionare i 
partner del settore privato. Oppure, potrebbe riunire i partner principali per facilitare il 
processo decisionale. Farebbe inoltre in modo che nella definizione del pacchetto 
finanziario si tenga conto di tutti gli strumenti finanziari disponibili a livello 
comunitario. In tale contesto, si rivelerà molto utile la partecipazione alle discussioni 
della BEI e del FEI. 
In tal modo, tutti i problemi e gli ostacoli potrebbero essere affrontati su basi concrete 
e realistiche, individuando ed esaminando in ciascun caso gli interventi specifici 
necessari a livello comunitario. 
Per quanto riguarda il bilancio TEN nel settore dei trasporti, il regolamento (CE) 
n. 2236/956 stabilisce all'articolo 6 (Criteri di selezione dei progetti), paragrafo 3, 
secondo trattino, che la decisione di concedere il contributo comunitario tiene anche 
conto "...dell'effetto stimolante dell'intervento comunitario sui finanziamenti pubblici 
e privati". Il ricorso ai capitali privati come uno degli elementi da considerare per 
quanto riguarda il sostegno finanziario ad un dato progetto è dunque già acquisito. 
La Commissione intende sfruttare al massimo le potenzialità offerte da tale norma ed è 
disponibile ad adottare provvedimenti per far sì che i progetti per i quali sia stato 
studiato o messo a punto un sistema di PPP siano adeguatamente sostenuti a livello 
finanziario tramite la linea di bilancio per le reti transeuropee di trasporto e, se del 
caso, le altre fonti, in conformità con le procedure esistenti, tra cui la presentazione al 
comitato TEN della bozza di misure di sostegno finanziario. Come stabilito all'articolo 
129D, comma 2 del trattato sull'Unione europea, "...i progetti di interesse comune che 
riguardano il territorio di uno Stato membro esigono l'approvazione dello Stato 
membro interessato". 
Ai fini di un valido utilizzo delle risorse, è fondamentale la partecipazione di un 
numero sufficiente di autentici concorrenti alle varie fasi di gara (tra cui gli eventuali 
"appalti-concorso"). Tuttavia, i costi elevati connessi alla preparazione di offerte per 
grandi progetti di infrastrutture spesso ostacolano notevolmente una partecipazione su 
vasta scala. La Commissione intende esaminare se, in questi casi specifici, sia possibile 
sostenere finanziariamente un numero ristretto di offerenti selezionati attingendo alla 
Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli 
orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti. 
Regolamento (CE) n. 2236/95 del Consiglio del 18 settembre 1995 che stabilisce i principi generali 
per ia concessione di un contributo finanziario della Comunità ne! settore delle reti transeuropee. 
9 
linea di bilancio per le reti transeuropee di trasporto. Chiaramente, tale sostegno dovrà 
essere subordinato a rigidi criteri di qualità. 
La Commissione valuterà se un'eventuale futura proposta di modifica del regolamento 
(CE) n. 2236/95 conformemente al suo articolo 19, debba eventualmente comprendere 
modalità relative all'erogazione di un sostegno ai progetti PPP attingendo alla linea di 
bilancio per le reti transeuropee di trasporto. 
2.5 I benefìci di rete e su scala transeuropea e la banca dati sulle PPP 
U Gruppo ha raccomandato che nella valutazione dei progetti vengano presi in 
considerazione i benefici di rete e su scala transeuropea. La Commissione, 
unitamente agli Stati membri, dovrebbe garantire la diffusione in tempi brevi di dati 
utili e di adeguate metodologie di valutazione. Una banca dati europea dei progetti di 
PPP potrebbe essere proficua per tutte le parti coinvolte nello sviluppo di 
infrastrutture in quanto consentirebbe agli operatori del settore sia pubblico che 
privato di trarre vantaggio da precedenti esperienze di sistemi di PPP, di sviluppare 
in modo migliore i progetti futuri e di ridurre i costi. La Commissione valuterà se 
esistono possibilità per realizzare questa banca dati e cercherà di sostenerne 
attivamente la costituzione. 
I benefici di rete e su scala transeuropea, nonché il corrispondente impatto 
sull'ambiente e sulla sicurezza sono spesso importanti ai fini della valutazione 
dell'opportunità socio-economica dei progetti e possono influenzare le decisioni 
relative alla loro prosecuzione e alle fonti di finanziamento. (In sede di valutazione dei 
progetti TEN occorre naturalmente porre a confronto i benefici finanziari e socio­
economici e gli effetti di rete e su scala transeuropea sull'ambiente e sulla sicurezza). 
La valutazione degli effetti di rete connessi alla realizzazione dei progetti TEN 
faciliterebbe l'attuazione dei progetti, consentendo un'equilibrata ripartizione dei costi, 
dei benefici e dei rischi tra i partner pubblici e privati delle reti transeuropee. 
La valutazione dei benefici sia finanziari che socio-economici, nonché degli effetti 
sull'ambiente dipende in larga misura dalla disponibilità di statistiche attendibili sul 
traffico. Le autorità pubbliche dovrebbero mettere a disposizione di tutte le parti 
interessati informazioni dettagliate e attendibili sul traffico. La Comunità dovrebbe 
analizzare la fattibilità di un'armonizzazione delle metodologie di rilevazione ed 
elaborazione dei dati. La Commissione intende perciò intensificare, in collaborazione 
con gli Stati membri, le sue ricerche in materia di metodologie comuni e, ove 
opportuno, provvedere ad un'integrazione di questi lavori nel programma statistico 
comunitario per il 1998-2002. 
Attraverso una classificazione ed un'analisi delle esperienze di PPP fino ad oggi 
realizzate, questa banca dati consentirebbe a tutte le parti coinvolte nello sviluppo di 
infrastrutture di trasporto di conoscere le soluzioni metodologiche, finanziarie, 
amministrative e giuridiche adottate in altri progetti di infrastrutture realizzati sotto 
forma di PPP. La Commissione intende esaminare le possibilità per la costituzione di 
una banca dati europea sulle PPP. 
10 
3. Altre raccomandazioni del Gruppo ad alto MveE© 
13 Gruppo ha formulato altre raccomandazioni circa le iniziative che gli Stati membri 
e/o il settore privato dovrebbero adottare. Tali raccomandazioni sono scaturite da una 
conclusione di massima del Gruppo: la formula della PPP consente di mettere a frutto 
lo spirito imprenditoriale e manageriale e le capacità finanziarie del settore privato e di 
ottimizzare in tal modo le risorse destinate allo sviluppo delle infrastrutture delle TEN. 
La Commissione presenta qui alcuni commenti su queste altre raccomandazioni: 
3.1 La collaborazione tra pubblico e privato deve essere avviata nelle primissime 
fasi del ciclo di vita di ogni progetto specifico 
Approfondite discussioni nell'ambito dei sottogruppi costituiti dal Gruppo ad alto 
livello hanno evidenziato come la partecipazione del settore privato ad un progetto è 
maggiormente proficua quando avviene nella fase di formulazione e nel successivo 
sviluppo, prima di raggiungere la fase di costruzione o quella delicata del 
finanziamento. Tuttavia, per molti progetti in corso, la partecipazione del settore 
privato è stata presa in considerazione solo in fase di costruzione: è così venuta a 
mancare quella flessibilità che consente di modificare il progetto in funzione dei vincoli 
finanziari. 
3.2 II settore pubblico deve, nella fase iniziale, definire chiaramente gli 
obiettivi di un progetto 
Nel momento in cui si richiede l'impegno del settore privato per un dato progetto, è 
fondamentale che il settore pubblico si impegni in egual misura al raggiungimento 
degli obiettivi previsti nello sviluppo del progetto. In caso contrario, potrebbero non 
prodursi tutti i benefici in termini di costo delle PPP e l'efficienza finanziaria del 
progetto potrebbe essere compromessa. 
3.3 La costituzione di società ad hoc rappresenta spesso la soluzione migliore. 
Gli Stati membri devono eliminare tutti gli impedimenti alla nascita di tali 
società 
La relazione sottolinea come le società/tramite forniscano un quadro di riferimento 
stabile all'interno del quale i vari partner possono instaurare un proficuo rapporto di 
collaborazione. In particolare, i progetti transfrontalieri sostenuti da una o più 
amministrazioni nazionali possono trarre vantaggio dalla creazione di una società unica 
che abbia la responsabilità tecnica, economica e commerciale del progetto nel suo 
insieme. La Commissione raccomanda la costituzione di un GEIE (Gruppo europeo di 
interesse economico), cui deve partecipare il settore privato, che funga da tramite nelle 
prime fasi di sviluppo di un progetto. La Commissione auspica una rapida adozione 
dello statuto della società europea viste le nuove possibilità aperte dal gruppo di lavoro 
Davignon e la procedura accelerata prevista nel piano di azione sul mercato interno 
approvata dal Consiglio europeo di Amsterdam. Nei progetti transfrontalieri, sarà 
necessario costituire una specifica commissione intergovernativa. L'individuazione di 
un punto di contatto unico tra i promotori del progetto e le autorità pubbliche 
contribuirà ad accelerare lo sviluppo dei progetti. 
11 
3.4 Se i rischi connessi alle politiche adottate dalle autorità pubbliche devono 
essere sostenuti dal settore pubblico, vale la pena sviluppare un approccio 
comune alla definizione e contenimento di detti rischi. In linea di principio, 
ciascun settore [privato e pubblico] dovrebbe assumere i rischi che è in 
grado di controllare meglio e che ha maggiormente interesse a controllare. 
I progetti per la realizzazione di infrastrutture di grandi dimensioni, come la maggior 
parte dei progetti TEN, richiedono un notevole impegno da parte del settore pubblico 
soprattutto nelle primissime fasi di sviluppo. Senza di esso, i costi del progetto 
tenderanno quantomeno a subire significativi incrementi. È comprensibile che ciascun 
settore auspichi che sia l'altro ad assumersi il maggior numero di rischi possibile, in 
quanto i rischi comportano costi. Tuttavia, la PPP è una forma di partenariato in cui 
entrambe le parti hanno interesse a minimizzare i rischi. Il settore che meglio può 
minimizzare i rischi è quello maggiormente in grado di tenere ciascun rischio sotto 
controllo. Di conseguenza, il settore pubblico deve assumere i rischi connessi ad una 
modifica delle politiche, mentre i rischi relativi ai livelli di traffico dovrebbero 
ricadere sul settore privato. Una migliore ripartizione dei rischi consentirà di 
ottimizzare l'uso delle risorse, di gestire il progetto con maggiore efficienza e di 
alleviare il peso del sostegno finanziario attinto alla linea di bilancio per le TEN-
trasporti. 
3.5 Le valutazioni circa l'impatto ambientale dei progetti vanno 
strategicamente effettuate nelle primissime fasi di sviluppo del progetto 
La Commissione solleciterà l'attuazione della normativa comunitaria in materia da 
parte degli Stati membri. Se i progetti attualmente in fase di studio non rispettano le 
norme di tutela ambientale, rischiano verosimilmente di comportare ritardi ed 
incertezze in una fase successiva e più critica della loro realizzazione. La Commissione 
è già impegnata nell'elaborazione di metodi adeguati di valutazione strategica 
dell'impatto ambientale di tutta le rete transeuropea di trasporti, nonché dei suoi 
corridoi, come previsto dagli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete 
transeuropea dei trasporti. Ciò consentirà una migliore integrazione delle 
considerazioni di natura ambientale nelle prime fasi di pianificazione della rete. 
3.6 Le PPP dovrebbero essere introdotte per alcuni progetti prioritari [e non] 
in modo da sbloccare le risorse pubbliche da destinare a [altri] progetti 
[TEN]. 
Ovviamente, se il settore privato apporta competenze e risorse che altrimenti avrebbero 
dovuto essere fornite dal settore pubblico, le risorse di quest'ultimo possono trovare 
un'altra destinazione. Un maggior numero di progetti potrà quindi beneficiare del 
necessario sostegno da parte del settore pubblico. 
12 
4. Attuazione delle PPP : progetti idonei 
Dopo aver esaminato le raccomandazioni ad essa direttamente rivolte, la Commissione 
ha cercato innanzitutto di individuare alcuni tra gli attuali progetti TEN idonei ad un 
approccio PPP. Si tratta di una risposta alla raccomandazione formulata nella relazione 
circa le azioni future. Manifestamente, l'obiettivo non è stilare un nuovo elenco di 
progetti prioritari, bensì individuare le potenziali PPP tra i progetti prioritari attuali. 
I progetti riportati nell'allegato sono stati individuati sulla base delle informazioni 
fornite in precedenza dagli Stati membri o delle discussioni a cui la Commissione ha 
già preso parte. In particolare, i progetti sono stati selezionati sulla base dei seguenti 
criteri: 
(a) si tratta di progetti TEN, o parte di essi, validi da un punto di vista 
economico che rientrano nel sistema TEN; 
(b) esiste un deciso ed esplicito impegno da parte degli Stati membri 
interessati ad adottare la formula delle PPP; 
(e) si tratta di progetti per cui è possibile prevedere, sin dall'inizio, un flusso 
di proventi; 
(d) la soluzione proposta rappresenta una parte/fase critica di un progetto in 
corso o si colloca su un asse transfrontaliero. 
Va sottolineato che si tratta di un primissimo tentativo di individuare i progetti. Dopo 
l'approvazione da parte degli Stati membri, questi ed eventuali altri progetti verranno 
discussi e approvati nel corso di permanenti scambi di opinioni con la Commissione. I 
progetti individuati rientrano in due categorie: quelli in una primissima fase di sviluppo 
e quelli più avanzati. Il loro elenco è riportato nell'allegato 1. Per questi progetti la 
Commissione, di concerto con la BEI e con il FEI, cercherà in modo particolare di 
sostenere gli Stati membri a pervenire già in fase iniziale ad un accordo sulle strutture 
di una PPP e sul finanziamento. 
13 
5. CONCLUSIONI 
Il Gruppo ad alto livello si è detto concorde sul fatto che la partecipazione del settore 
pubblico e privato costituisca uno strumento essenziale per lo sviluppo delle reti 
transeuropee di trasporto previste dal trattato di Maastricht. La Commissione ha in 
precedenza riferito al Consiglio circa i deludenti progressi registrati, fino ad oggi più 
lenti del previsto anche per i progetti il cui sviluppo è stato ritenuto prioritario. La 
Commissione sta quindi provvedendo, con la massima sollecitudine, ad intraprendere 
le azioni raccomandate dal Gruppo ad alto livello per quanto di sua diretta competenza 
al fine di favorire maggiormente le PPP nei progetti TEN. 
La Commissione invita le altre istituzioni ad approvare le conclusioni del Gruppo ad 
alto livello e a sostenere lo sviluppo delle PPP per accelerare l'attuazione dei progetti 
TEN nel settore dei trasporti. In particolare, la Commissione invita gli Stati membri a 
individuare rapidamente specifici progetti idonei ad una realizzazione tramite PPP. 
Pur rispettando integralmente le priorità attualmente indicate negli orientamenti per lo 
sviluppo delle reti transeuropee dei trasporti, la Commissione ha individuato, sulla 
base delle valutazioni degli Stati membri, alcuni progetti o parti di essi che si prestano 
ad una realizzazione tramite PPP. Per questi progetti ed altri che possono essere in 
seguito individuati, la Commissione e le altre istituzioni si impegneranno in particolare 
per favorire un rapido accordo su una determinata struttura di PPP; il settore privato 
avrà un ruolo fondamentale nella definizione di tale struttura. L'impostazione adottata 
dipenderà dal contesto in cui si colloca ogni singolo progetto. 
La Commissione invita inoltre le altre istituzioni comunitarie a prendere atto che: 
(1) propone l'emanazione di nuovi orientamenti sull'applicazione della normativa 
comunitaria relativa agli appalti pubblici alle concessioni di infrastrutture di 
trasporto; 
(2) ha rivisto gli attuali orientamenti sull'applicazione della normativa comunitaria 
sulla concorrenza, allo scopo di fornire ulteriori chiarimenti. In proposito verrà 
trasmessa al Consiglio una apposita comunicazione; 
(3) ha avviato discussioni con la BEI e il FEI su un eventuale sviluppo dei prestiti 
postergati e dei prestiti per l'avvio della fase operativa; 
(4) sta consultando, di concerto con la BEI e il FEI, investitori potenziali del settore 
privato sulla costituzione di un fondo di finanziamento "mezzanine" destinato 
specificamente alle TEN; 
(5) esaminerà, congiuntamente alla BEI e al FEI, eventuali modalità innovative e 
proattive per sostenere i progetti TEN; 
(6) studierà eventuali metodologie per valutare i benefici dei progetti a livello 
europeo, (anche sotto il profilo della strategia ambientale) da utilizzare nella 
valutazione del livello degli stanziamenti da destinare alle TEN, e vagherà le 
possibilità per la costituzione di una banca dati europea sulle PPP nei progetti di 
infrastrutture di trasporto. 
14 
Sollecita inoltre un consistente impegno da parte degh Stati membri per 
l'attuazione delle raccomandazioni che richiedono una azione a livello nazionale. 
La Commissione auspica quindi che gli Stati membri: 
(1) cerchino di coinvolgere il settore privato nelle primissime fasi dello sviluppo di 
progetti di infrastrutture; 
(2) rimuovano gli ostacoli che tuttora si frappongono alla costituzione di specifiche 
società/tramite di progetto, in particolare nel settore ferroviario; 
(3) procedano celermente alla ristrutturazione del rispettivo comparto ferroviario, 
secondo gli orientamenti indicati nel Libro bianco della Commissione; 
(4) collaborino il più possibile con il settore privato nello sviluppo di idonei strumenti 
finanziari, sia nuovi che già esistenti, per il finanziamento dei progetti di 
infrastrutture. 
(5) integrino nei loro piani le considerazioni relative all'ambiente fin dalle primissime 
fasi. 
15 
ALLEGATO 
Progetti finora individuati in cui è possibile attuare una PPP: 
Il treno ad alta velocità Sud: il sottogruppo n. 2 ha proposto la sezione Madrid -
Barcellona per una eventuale PPP che coinvolga il settore privato nelle fasi 
riguardanti gli investimenti e l'esercizio delle sovrastrutture; e la sezione Figueras-
Perpignan, dove Francia e Spagna hanno sottoscritto un formale accordo per un 
suo sviluppo in base ad un sistema di concessione. 
La sezione olandese del PBKAL: le autorità competenti hanno condotto un primo 
esame diretto a stabilire le possibilità per l'attuazione di una PPP durante la fase 
operativa. 
Il progetto del tunnel del Brennero: la PPP riguarda la sezione base comprendente 
il tunnel (concessione di costruzione e di esercizio); a breve termine, verrà 
costituito un GEIE responsabile sia della pianificazione tecnica del progetto che 
dell'analisi giuridica e finanziaria per la definizione della PPP. 
Il nuovo aeroporto di Berlino: si stanno esaminando le possibilità per predisporre 
un pacchetto giuridico e finanziario ad hoc. 
Il progetto del tunnel Semmering (parte dell'asse Pontebbana che collega l'Austria 
all'Italia): è attualmente in corso una gara per una concessione BOOT. 
Il collegamento ferroviario Pireo-Atene 
Gli Stati membri sono invitati a presentare ulteriori progetti che si prestano ad un 
approccio PPP, mentre la Commissione per parte sua sta esaminando insieme alla BEI 
quali altri progetti possano essere idonei. 
16 

ISSN 0254-1505 
COM(97) 453 def. 
DOCUMENTI 
IT 07 08 06 
N. di catalogo : CB-CO-97-470-IT-C 
ISBN 92-78-24634-4 
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L-2985 Lussemburgo