IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 18/80

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta»

(rifusione)

COM(2009) 551 definitivo — 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Relatore: Cristian PÎRVULESCU

Il Consiglio, in data 26 novembre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione)

COM(2009) 551 definitivo — 2009/0164 (COD).

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 marzo 2010.

Alla sua 462a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 aprile 2010 (seduta del 28 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 136 voti favorevoli e 2 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime il proprio accordo in merito agli obiettivi fissati dalla Commissione per quel che concerne il perfezionamento del sistema comune europeo in materia di asilo. Richiama tuttavia l'attenzione sulla sproporzione tra gli obiettivi fissati a livello europeo e le prassi nazionali in questo campo, la quale potrebbe venir accentuata dalla crisi economica e dalle sue ripercussioni sul piano sociale e politico.

1.2 Il Comitato ritiene che la rifusione della direttiva possa contribuire alla creazione di una base legislativa e istituzionale molto più adeguata che consenta di garantire un livello di sostegno elevato e coerente per i richiedenti protezione internazionale.

1.3 Al tempo stesso, il CESE avverte che anche nel caso di questa politica europea esiste il rischio che i valori sostenuti perdano di contenuto per abuso di retorica e per eccesso di dichiarazioni di buone intenzioni. Per questo motivo è necessario che la seconda fase di applicazione di questa politica, quando il processo decisionale seguirà la procedura di codecisione, assicuri le condizioni legislative che consentano il reale accesso dei richiedenti asilo al mercato del lavoro e ai programmi di formazione.

1.4 Il Comitato richiama l'attenzione sul principio del riconoscimento del ruolo svolto dalla società civile in generale e, soprattutto, dalle ONG specializzate in materia di asilo e nelle tematiche legate all'asilo concernenti i rifugiati, e chiede che ad esse venga accordato un accesso senza restrizioni a tutte le procedure e a tutti i luoghi pertinenti per lo svolgimento della loro attività. Al tempo stesso, tuttavia, richiama l'attenzione sul fatto che esse non possono farsi carico del ruolo e della responsabilità dei governi in questo campo.

1.5 Il CESE rileva con preoccupazione che le prassi nazionali e comunitarie relative all'espulsione di persone che potrebbero trovarsi nella situazione di aver bisogno di protezione internazionale sono prive della trasparenza che potrebbe legittimarle di fronte ai cittadini dei paesi interessati e alla comunità internazionale.

1.6 Il Comitato reputa che i diversi livelli di restrizione di bilancio dovuti alla crisi economica non debbano tradursi in una diminuzione del livello e della qualità della protezione per coloro che ne beneficiano.

1.7 Il Comitato appoggia l'obiettivo di migliorare il contenuto della protezione internazionale attraverso il riconoscimento delle qualifiche e il potenziamento dell'accesso sia alla formazione professionale e all'occupazione che agli strumenti di integrazione e all'alloggio.

2. Introduzione

2.1 La creazione del sistema comune europeo in materia di asilo nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia si basa sulla volontà di farsi carico dell'effettiva applicazione della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati (1951) e sui valori fondanti - e condivisi dagli Stati membri - nel settore dei diritti umani. Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere e, successivamente, con il programma dell'Aia la creazione del sistema comune europeo in materia di asilo rappresenta lo strumento più importante per stabilire una procedura comune di concessione dell'asilo e un regime di protezione uniforme in tutti gli Stati membri dell'UE.

2.2 Nel periodo 1999-2006 si sono compiuti importanti progressi, tra cui l'adozione dei 4 strumenti normativi che costituiscono attualmente l'acquis in materia. Con la direttiva 2004/83/CE del Consiglio (la «direttiva qualifiche») si sono definiti i criteri comuni per identificare le persone che possono chiedere protezione internazionale e si è stabilito un livello minimo di prestazioni per tali persone in tutti gli Stati membri dell'UE. Con il programma dell'Aia e il programma di Stoccolma, la Commissione europea si è impegnata a valutare i progressi della prima fase e a proporre al Consiglio e al Parlamento europeo una serie di misure entro la fine del 2010.

2.3 Fin dal 2002 il Comitato ha partecipato al processo di elaborazione e attuazione di un sistema comune europeo in materia di asilo attraverso numerosi pareri, tra cui il parere in merito alla direttiva che è oggetto della rifusione in esame (1), il parere in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo (2), nonché il parere in merito al piano strategico sull'asilo (3).

2.4 Con la comunicazione Piano strategico sull'asilo (4) del 17 giugno 2008, la Commissione ha proposto di portare a termine la seconda fase del sistema comune europeo in materia di asilo attraverso il miglioramento delle norme di protezione e la garanzia di una loro applicazione uniforme in tutti gli Stati membri dell'UE. Con il Patto europeo sull'immigrazione e l'asilo adottato dal Consiglio europeo il 17 ottobre 2008, si è riconfermato il sostegno a questa politica e agli obiettivi fissati.

2.5 Il piano strategico prevede sia la rifusione della direttiva qualifiche nel quadro di un pacchetto più vasto che comprende la modifica del regolamento Dublino, del regolamento Eurodac e della direttiva Accoglienza (5), sia la presentazione - avvenuta il 19 febbraio 2009 - della proposta relativa all'istituzione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo (6). Le misure proposte comprendono inoltre il rafforzamento della dimensione esterna dell'asilo, anche attraverso un programma dell'UE per il reinsediamento e lo sviluppo di programmi regionali di protezione.

2.6 Una rifusione della direttiva può contribuire alla creazione della base legislativa e istituzionale che consenta di garantire un livello di sostegno elevato e coerente per i richiedenti protezione internazionale. Nella seconda fase il processo decisionale seguirà la procedura di codecisione, conformemente all'articolo 294 del TFUE, la quale implica il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio e la partecipazione del Parlamento europeo in qualità di colegislatore.

2.7 La rifusione della direttiva è necessaria in considerazione delle ambiguità nelle formulazioni della parte iniziale che sono identificate dagli Stati membri come una causa rilevante delle disfunzioni esistenti, tra le quali si possono ricordare le differenti percentuali di accoglimento delle domande e il grande numero di impugnazioni delle decisioni.

2.8 Con la rifusione si allineerà il contenuto della direttiva alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo e a quelle della Corte di giustizia dell'Unione europea, le quali offrono una base importante per chiarire le formulazioni dell'acquis e l'insieme delle procedure per la concessione di protezione internazionale.

2.9 La riformulazione è necessaria in considerazione del fatto che la direttiva riguarda una componente importante del meccanismo di concessione di protezione internazionale. Le norme in essa descritte vengono a completare altre parti dell'acquis, in specie la «direttiva procedure». La rifusione della direttiva, assieme ad altre misure di sostegno istituzionale e finanziario, può rappresentare un progresso significativo verso la realizzazione di un sistema comune europeo in materia di asilo funzionale ed efficiente.

2.10 Il CESE, nella sua qualità di rappresentante della società civile organizzata europea, ha accolto con compiacimento gli sforzi volti a consultare la società civile e degli esperti nel processo di formulazione della politica in materia di asilo. A questo riguardo, evidenzia la consultazione realizzata in vista dell'elaborazione del Libro verde presentato dalla Commissione europea nel giugno 2007 (7), nonché quelle in rapporto alla preparazione degli studi sull'attuazione della direttiva (ad esempio, la relazione «Odysseus») e alla relazione esterna sull'esito positivo della politica in materia di asilo (8).

2.11 Il CESE riconosce l'importanza degli enti territoriali ai fini di una politica in materia di asilo capace di offrire buoni risultati, specialmente sotto l'aspetto dell'integrazione dei beneficiari di protezione internazionale. A questo proposito, il CESE auspica che nelle consultazioni sulla politica in materia di asilo venga interpellato anche il Comitato delle regioni.

2.12 Il CESE è estremamente preoccupato per quel che concerne le prassi dei governi degli Stati membri e dell'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (Frontex) relative all'espulsione di persone che potrebbero aver bisogno di protezione internazionale (9). Queste operazioni, che sono aumentate in termini di frequenza e dimensioni, devono essere realizzate in condizioni di totale trasparenza e piena assunzione di responsabilità (10). Il Comitato raccomanda la collaborazione tra Frontex e l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo per prevenire la violazione dei diritti umani. L'espulsione di persone verso paesi/zone in cui la loro sicurezza è in pericolo rappresenta una chiara violazione del principio di non respingimento. Il CESE chiede che venga elaborata quanto prima una relazione sull'attività di Frontex e sulle modalità con cui questa agenzia, assieme alle autorità nazionali competenti, gestisce le espulsioni. Il Comitato avverte che il rafforzamento di Frontex senza l'istituzione di procedure che assicurino il rispetto dei diritti umani rappresenta un pericolo per l'intero sistema comune europeo in materia di asilo e per la credibilità dell'Unione europea e dei singoli Stati membri.

2.13 Il Comitato ritiene che il funzionamento efficace del sistema comune europeo in materia di asilo sia possibile soltanto traducendo in pratica il principio della solidarietà tra gli Stati membri. Infatti alcuni di essi, soprattutto a causa della loro posizione geografica, sopportano una pressione notevolmente maggiore degli altri. Il sistema comune europeo in materia di asilo funzionerà soltanto se gli Stati membri più esposti saranno sostenuti dagli altri Stati membri e dalle agenzie specializzate dell'UE.

3. Osservazioni generali

3.1 Il CESE valuta positivamente la proposta di rifusione della direttiva, in quanto il contenuto di tale proposta tiene conto delle raccomandazioni già formulate al riguardo dal Comitato, soprattutto per quanto concerne il trattamento dei richiedenti protezione internazionale e il chiarimento dello status delle persone che possono beneficiare di tale protezione. Contuttociò, rimangono da compiere molti passi avanti per la creazione di un sistema comune europeo funzionale in materia di asilo. Una simile realizzazione non sarà possibile se non ancorando saldamente tale sistema a un insieme di valori e principi comuni che pongano la dignità e la sicurezza dell'essere umano al centro delle azioni dell'UE e degli Stati membri. Al tempo stesso, la costruzione di questo spazio è compromessa dalla mancanza degli strumenti e delle risorse che assicurino una procedura trasparente ed efficiente per la concessione della protezione internazionale, accompagnata da politiche e programmi di integrazione dei beneficiari di tale protezione nella società e nell'economia degli Stati membri.

3.2 Sussiste un divario significativo tra, da un lato, il livello della normativa europea e, dall'altro, la legislazione e le prassi nazionali (11). L'armonizzazione non va realizzata in direzione del minimo comun denominatore in materia di protezione. A causa delle notevolissime divergenze tra le prassi nazionali - evidenziate dalle differenti percentuali di accoglimento delle domande, dal numero di impugnazioni delle decisioni e dal livello di movimenti secondari -, il principio implicito della solidarietà tra gli Stati membri non viene applicato.

3.3 In ripetute occasioni il CESE ha promosso una serie di principi che devono costantemente guidare l'azione degli Stati membri e quella delle istituzioni comunitarie (12). Essi sono: il principio di non respingimento, secondo il quale nessun rifugiato può essere espulso verso un paese in cui la sua vita o la sua libertà sia in pericolo; il principio della riservatezza delle informazioni contenute in ogni domanda di asilo; la garanzia di non trattenimento dei richiedenti asilo per il solo motivo di aver chiesto di beneficiare di tale status.

3.4 Nel suo parere in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo (13), il CESE ha sostenuto questi principi formulando delle raccomandazioni puntuali per migliorare il trattamento delle persone che chiedono protezione internazionale. Le istituzioni comunitarie e le autorità nazionali devono quindi cooperare per garantire che le persone che necessitano di protezione internazionale possano sempre entrare nel territorio dell'UE oppure che l'esame della domanda sia fatto scrupolosamente e su base individuale. Analogamente, il Comitato ha raccomandato l'eliminazione dell'elenco dei paesi considerati sicuri oppure l'istituzione di un Ufficio europeo in materia di asilo.

3.5 Oltre al chiarimento della base di valori e di principi che devono informare le azioni in materia di asilo, il CESE raccomanda che ci si impegni a raggiungere alcuni obiettivi specifici che devono trovare la loro realizzazione concreta attraverso un miglioramento sostanziale del trattamento dei richiedenti protezione internazionale e di coloro che beneficiano di tale protezione. Il Comitato raccomanda di definire una serie di indicatori chiave sulla cui base si possano monitorare e valutare i progressi compiuti verso il raggiungimento di questi obiettivi.

3.6 Il CESE valuta positivamente la creazione di un sistema europeo di analisi e di valutazione dei rischi per la sicurezza dei singoli e dei gruppi nei paesi terzi con il coinvolgimento dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo. Attualmente esistono molti sistemi di valutazione dei rischi o della violenza politica, sviluppati sia da autorità nazionali che da ONG, università e centri di ricerca (14).

3.7 Nella raccolta delle informazioni si raccomanda di coinvolgere, ove necessario, il servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), i rappresentanti diplomatici degli Stati membri, nonché le organizzazioni internazionali e gli enti senza scopo di lucro che hanno accesso a paesi terzi e in essi svolgono le loro attività. Questo sistema di analisi e valutazione servirà da parametro di riferimento per le autorità nazionali al fine di trattare in modo più rapido ed efficiente le domande di protezione internazionale. Il sistema creerà una base comune di valutazione e permetterà l'identificazione in tempo reale dei rischi.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Nella presentazione degli elementi giuridici della proposta di direttiva, la Commissione propone una serie di definizioni che garantiscano norme di protezione più elevate nonché l'ulteriore armonizzazione di quelle già esistenti. A questo riguardo il CESE propone una serie di precisazioni e di approfondimenti con cui intende contribuire alla determinazione di alcune prassi in linea con l'insieme dei principi e dei valori sostenuti dall'UE.

4.2 Soggetti che offrono protezione. Il CESE ritiene inopportuna l'estensione della definizione dei soggetti che offrono protezione e si rammarica che nell'elenco di tali soggetti sia stato inizialmente incluso qualunque ente non statuale come le ONG e le organizzazioni internazionali. Sebbene tali enti (organizzazioni internazionali e ONG) possano avere la volontà e persino la capacità di proteggere i cittadini di un dato paese, non hanno la responsabilità finale di agire in tal modo. Le organizzazioni internazionali devono rispondere agli Stati membri da cui sono formate, mentre le ONG devono rispondere ai loro membri e ai loro finanziatori. L'unica protezione valida e funzionale nel medio e nel lungo termine può essere soltanto quella dello Stato, il quale deve rispondere ai suoi cittadini, che sono naturalmente i più interessati alla sostenibilità e stabilità del loro paese. Anche se i soggetti non statuali che offrono protezione possono fornire servizi utili, talvolta persino indispensabili nel breve termine - soprattutto nel risolvere problemi umanitari -, la responsabilità di garantire la protezione delle persone in un dato territorio non può essere affidata neanche parzialmente a questi soggetti non statuali. La loro esistenza non può essere addotta a giustificazione del rifiuto di protezione internazionale.

4.3 Protezione all'interno del paese d'origine. L'esistenza di una protezione all'interno del paese d'origine non è atta a garantire la sicurezza dei potenziali richiedenti protezione internazionale. Esistono casi in cui soltanto una piccola parte del territorio è sicura e la probabilità che tutti coloro che si trovano in situazione di rischio possano dirigervisi è ridotta. Analogamente, esistono situazioni in cui il controllo di alcune aree è conteso e non è chiaro chi abbia la responsabilità di garantire l'ordine e la sicurezza. Si rende quindi necessaria una precisazione importante. La protezione all'interno del paese d'origine è valida soltanto se la maggior parte del territorio si trova sotto il controllo di un'autorità centrale che può e vuole garantire l'ordine interno, un livello minimo di servizi pubblici e una protezione adeguata dei diritti e della sicurezza dei singoli.

4.4 Il nesso causale. La previsione del nesso causale è utile soprattutto nelle situazioni in cui le persecuzioni sono opera di soggetti non statuali. Nei casi in cui viene accertata l'esistenza di persecuzioni e la mancanza di protezione governativa, le domande di protezione internazionale sono giustificate. È necessaria un'interpretazione estesa di questo nesso, la quale deve essere puntualmente osservata in tutte le situazioni in cui un governo rifiuta, implicitamente o esplicitamente, di proteggere i cittadini.

4.5 Appartenenza ad un determinato gruppo sociale. Il CESE valuta positivamente, e accoglie quindi con favore, l'inclusione del criterio di genere per la definizione dei gruppi sociali che si trovano potenzialmente in situazione di rischio. È al tempo stesso necessario che nell'interpretazione della convenzione di Ginevra si utilizzi una prospettiva trasversale che permetta di comprendere in modo migliore in quali situazioni le donne sono soggette a un rischio specifico. Analogamente, richiama l'attenzione sull'orientamento sessuale come causa delle persecuzioni. In certe società la sicurezza e il benessere individuale sono legate al sesso della persona. Il CESE incoraggia il coinvolgimento, nelle consultazioni sulla politica in materia di asilo, delle organizzazioni e delle istituzioni competenti in questo campo perché esse offrono un quadro più completo dei rischi associati al genere. Il Comitato raccomanda del pari che nell'attività dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo la problematica di genere venga riconosciuta attraverso la creazione di strutture specializzate.

4.6 Cessazione dello status di rifugiato. Il CESE giudica favorevolmente il cambiamento proposto e lo ritiene in linea con l'insieme dei principi e dei valori che sostengono la politica in materia di asilo. Lo status di persona sotto protezione internazionale può cessare soltanto quando il ritorno al luogo di origine non presenta nessun rischio per coloro che hanno usufruito di questo status.

4.7 Differenza del contenuto dei due status di protezione. Il CESE valuta positivamente l'avanzamento verso l'unificazione dei due status di protezione. Il Comitato ha appoggiato in ripetute occasioni una simile evoluzione, in quanto può garantire in futuro una protezione più completa delle persone che si trovano in situazione di rischio e una loro migliore integrazione negli Stati membri dell'UE. Al tempo stesso, l'unificazione dei due status di protezione non deve ridurre, direttamente o indirettamente, il livello e la qualità del contenuto della protezione stessa.

4.8 Contenuto della protezione. Il contenuto della protezione rappresenta un aspetto delicato della politica in materia di asilo. Le differenze tra gli Stati membri sono persino più significative di quelle legate alla procedura per la concessione di protezione internazionale propriamente detta. È imperativamente necessario che nello sviluppo della politica in materia di asilo la Commissione mobiliti risorse per esaminare in modo particolare le politiche e i programmi nazionali in questo campo. In assenza di misure proattive, la concessione di protezione internazionale sarà priva di sostanza e avrà come effetto l'implicita discriminazione di coloro che usufruiscono di questo status. Il Comitato raccomanda di coinvolgere, nell'elaborazione e nell'attuazione della politica in materia di asilo a livello nazionale, i sindacati e le associazioni dei datori di lavoro.

4.9 Il CESE giudica favorevolmente sia l'inclusione delle disposizioni concernenti il riconoscimento/l'equivalenza dei diplomi e delle qualifiche, sia l'incentivazione dell'accesso da parte dei beneficiari di protezione internazionale ai programmi di formazione professionale. Si tratti di passi avanti importanti verso l'integrazione di queste persone nell'economia e nella società e verso il miglioramento della qualità della vita. L'accesso al mercato del lavoro deve essere incentivato con misure attive di lotta alla discriminazione e di stimolo dei soggetti economici.

4.10 Familiari. Il CESE valuta positivamente il chiarimento della definizione di familiari e ritiene che tale chiarimento permetterà una valutazione più esatta e uniforme delle domande di protezione internazionale in tutti gli Stati membri dell'UE.

4.11 Il CESE giudica favorevolmente l'utilizzo del criterio dell'interesse del minore nella valutazione in merito alla concessione di protezione internazionale.

Bruxelles, 28 aprile 2010 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) GU C 221 del 17.9.2002, pag. 43.

(2) GU C 204 del 9.8.2008, pag. 77.

(3) GU C 218 dell'11.9.2009, pag. 78.

(4) COM(2008) 360 definitivo

(5) COM(2008) 815 definitivo, COM(2008) 820 definitivo e COM(2008) 825 definitivo.

(6) COM(2009) 66 definitivo.

(7) COM(2007) 301 definitivo.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC (Studi sulla valutazione d'impatto in merito al Futuro sviluppo delle misure sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta sulla base della direttiva 2004/83/CE del Consiglio, e al Futuro sviluppo delle misure per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato sulla base della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, contratto quadro multiplo di servizi JLS/2006/A1/004).

(9) Cfr. la relazione di Human Rights Watch: Scacciati e schiacciati - L'Italia e il respingimento di migranti e richiedenti asilo, la Libia e il maltrattamento di migranti e richiedenti asilo, settembre 2009.

(10) Il Comitato accoglie con compiacimento i propositi della Commissione europea di rendere trasparente lo svolgimento delle procedure in questo campo.

(11) COM(2009) 551 definitivo - SEC(2009) 1374 definitivo, pagg. 14-16.

(12) GU C 193 del 10.7.2001, pagg. 77-83.

(13) GU C 204 del 9.8.2008, pagg. 77-84.

(14) Si possono citare numerosi sistemi di valutazione di questo tipo: il «Failed States Index» elaborato da The Fund for Peace (http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366), il «Minorities at Risk» elaborato dal CIDCM (http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp) e il «Peace and Conflict» elaborato dal CIDCM (http://www.cidcm.umd.edu/pc/). Cfr. anche il Global report elaborato dal Center for Systemic Peace (http://www.systemicpeace.org/) e l'HSR elaborato dallo Human Security Report Project (http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.