Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Le nuove sfide di politica economica dell'Unione europea alla luce del mutato contesto economico mondiale"

(2002/C 48/19)

In data 28 e 29 novembre 2001 il Comitato economico e sociale, a norma dell'art. 23, par. 3, del Regolamento interno, ha deciso di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della Relatrice Konitzer in data 12 novembre 2001.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 e 29 novembre 2001 (seduta del 28 novembre), nel corso della 386a sessione plenaria, con 46 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. La situazione di partenza

1.1. Lo sviluppo economico dell'Unione è risultato nel 2000 il più favorevole da più di un decennio. Il PIL è cresciuto di quasi il 3,5 % e l'occupazione è aumentata considerevolmente (1,7 %), tanto che la disoccupazione è potuta scendere di un intero punto rispetto all'anno precedente ed ha riguardato l'8,3 % delle persone in età di lavoro. In tal modo, dopo aver toccato un tetto dell'11,1 % (nel 1994) è stato di fatto possibile raggiungere il livello precedente la recessione del 1992/1993. Nonostante l'elevato costo del petrolio il tasso di inflazione ha superato di poco il 2 %, ed è stato possibile conseguire l'equilibrio nel commercio con l'estero.

1.2. Tale sviluppo favorevole è il risultato dei continui sforzi in materia di politica strutturale per migliorare il funzionamento dei mercati dei beni e dei servizi, nonché di quelli del lavoro e dei capitali, ed è anche riconducibile ai decisivi progressi nel rafforzamento delle condizioni macroeconomiche per la crescita e l'occupazione, realizzati dopo l'ultima recessione soprattutto nella prospettiva del completamento dell'Unione economica e monetaria(1).

1.3. La speranza di poter continuare tale sviluppo favorevole senza interruzioni per un certo numero di anni, come sarebbe stato necessario per porre rimedio ai problemi occupazionali nell'Unione, è venuta tuttavia meno nel corso del 2001.

1.4. Nell'autunno del 2001 appare infatti chiaro che la crescita del PIL dell'Unione nel terzo trimestre è risultata nulla o addirittura negativa, e che per l'assieme del 2001 sarà necessario prevedere una crescita economica nettamente inferiore al 2 %(2). Ciò significa inoltre che il tasso di disoccupazione non continuerà a scendere, e che anzi potrebbe di nuovo aumentare nel 2001 e nel 2002.

1.5. Le cause di tale sviluppo negativo sono essenzialmente da ricercare all'esterno della Comunità, tuttavia la loro dimensione - e la forte dipendenza dell'Unione dagli sviluppi economici mondiali - sono state sottovalutate. Vanno citati soprattutto i seguenti fattori: la diminuita forza dacquisto nell'ambito dell'Unione a seguito dell'aumento del costo del petrolio (rafforzato dall'evoluzione del cambio del dollaro) e del notevole aumento dei prezzi dei prodotti alimentari sul breve termine, il calo delle esportazioni in seguito alla diminuzione della domanda per il forte rallentamento della crescita negli Stati Uniti e la sincronizzazione su scala mondiale del rallentamento delle economie. Le conseguenze degli attentati dell'11 settembre hanno rafforzato tali effetti non soltanto a seguito delle immediate ripercussioni negli Stati Uniti e nel mondo (compagnie aeree, turismo, assicurazioni, aumento delle spese per la sicurezza), ma anche per le conseguenze negative sulla fiducia delle imprese e dei consumatori, che eventi imprevedibili nel contesto della campagna contro il terrorismo potrebbero ulteriormente aggravare.

1.6. Per le economie europee diviene ora cruciale superare il prima possibile questa fase di debolezza che si accompagna ad una perdita di fiducia per imboccare la strada che porterà alla crescita più marcata - e sul lungo periodo - riconosciuta come obiettivo dal Consiglio di Lisbona nella primavera del 2000.

2. Possibilità e limiti della politica economica

2.1. I fattori descritti in precedenza hanno in linea di principio solo carattere temporaneo e non mettono in discussione i progressi di fondo realizzati negli anni '90 nel risanamento dell'economia europea. Tuttavia bisogna anche chiaramente ammettere che i tempi necessari a conseguire l'obiettivo della piena occupazione sono tornati ad allungarsi.

2.2. È quindi necessario chiedersi in che modo la politica economica possa contribuire a superare rapidamente le attuali difficoltà. Porsi una simile questione non significa alimentare l'illusione che la politica economica possa attutire completamente qualsiasi pressione proveniente dall'esterno o che la crescita e l'occupazione si possano realizzare per decreto. Non si tratta neppure di rimettere in discussione gli sforzi di politica strutturale e l'orientamento di fondo della politica macroeconomica, volto alla stabilità dei prezzi ed al mantenimento dei grandi equilibri. Si tratta invece di valutare:

- in che modo il policy-mix macroeconomico possa venir adeguato nel modo migliore alla nuova realtà, e,

- se le procedure di coordinamento delle politiche economiche su scala mondiale e nell'ambito dell'Unione e della zona euro possano venir migliorate allo scopo di realizzare il miglior policy-mix possibile.

3. Un policy-mix macroeconomico meglio adeguato alla nuova situazione

3.1. Nella situazione attuale si tratta in fin dei conti soprattutto di rafforzare il margine crescente di capacità della domanda interna e la domanda internazionale senza influenzare negativamente l'evoluzione dei prezzi e dei costi e senza neppure mettere a repentaglio il consolidamento sul medio periodo dei bilanci pubblici indispensabile per una crescita durevole (e quindi anche per conseguire l'obiettivo della piena occupazione). In tale contesto è importante che la politica economica sia impostata su di un'analisi chiara dell'economia globale, della situazione nella Comunità europea e dell'Unione monetaria nel suo insieme, e che sia credibile nel suo orientamento e nelle sue dimensioni, in modo che la fiducia dei consumatori e delle imprese nel futuro sviluppo economico possa venir rapidamente rafforzata.

3.2. Presi isolatamente, i margini di ciascun settore della politica macroeconomica (politica monetaria, politica fiscale e politica salariale) risultano piuttosto limitati.

3.2.1. La politica monetaria può venir resa più flessibile per sostenere la politica economica generale (Art. 105(1) del Trattato) ogniqualvolta si preveda un minor rischio di inflazione. Ciò è per certi versi già avvenuto, anche mediante un coordinamento internazionale. Gli ulteriori passi, eventualmente necessari, dipenderanno in forte misura dalla valutazione delle evoluzioni della politica fiscale e di quella salariale.

3.2.2. La politica fiscale non deve mettere a repentaglio la propria credibilità sul medio periodo, così faticosamente conseguita. Ciò è importante anche nella prospettiva dell'evoluzione dei tassi sul lungo periodo, inter alia, e per ottenere il rapporto equilibrato tra risparmio ed investimento nel corso del processo di crescita sul medio periodo indispensabile per conseguire l'obiettivo della piena occupazione. Rispettare tali condizioni non esclude tuttavia che nella situazione attuale - che certamente varia da paese a paese - gli stabilizzatori automatici possano dare un qual certo contributo ad equilibrare lo sviluppo economico della Comunità, e soprattutto dell'Unione monetaria. Tale contributo potrebbe in una certa misura venir affiancato dal potenziamento degli investimenti ad esempio nelle infrastrutture (se del caso nel contesto di partenariati tra settore pubblico e settore privato) e da riduzioni fiscali, misure che debbono tuttavia entrambe combaciare con il processo di crescita sul medio periodo che si intende conseguire. Tuttavia nella Comunità e nell'Unione monetaria il contributo della politica fiscale al policy-mix economico globale incontra una difficoltà aggiuntiva: a differenza della politica monetaria la politica fiscale nella Comunità e nell'Unione monetaria non è - per ragioni valide - centralizzata, ma continua ad essere di competenza nazionale. Il contributo della politica fiscale al policy-mix dell'Unione monetaria è nel suo assieme tuttavia una questione di interesse comunitario, la quale secondo il Comitato economico e sociale non trova nella situazione attuale un'articolazione adeguata.

3.2.3. Anche il margine della politica salariale delle parti sociali nel contesto del policy-mix economico globale è estremamente limitato, se visto isolatamente. Nel corso di procedure che variano a seconda del paese e del settore di appartenenza, le parti sociali decidono contemporaneamente sull'evoluzione economica globale dei costi e dei redditi dei lavoratori. In tal modo vengono influenzate in maniera decisiva la capacità concorrenziale complessiva dell'economia, la redditività e l'evoluzione della domanda dei consumatori. Nonostante l'istituzione del dialogo macroeconomico (processo di Colonia) si continua a tener conto in misura insufficiente delle dimensioni di tale fattore dinfluenza sul policy-mix macroeconomico della Comunità e dell'Unione monetaria. È necessario in tale contesto organizzare meglio il dialogo macroeconomico a livello di Consiglio e definire in maniera migliore l'articolazione degli interessi comunitari.

3.3. Il necessario policy-mix macroeconomico da sviluppare nella Comunità e nell'Unione monetaria per superare l'attuale fase di debole crescita e sventare il rischio di una recessione presuppone una miglior articolazione degli interessi della Comunità ed anche una quota ragionevole di fiducia reciproca nella prevedibilità e razionalità del comportamento dei responsabili della politica monetaria, di quella fiscale e di quella salariale. Si tratta di questioni importanti, le quali riguardano i contenuti e l'efficacia del coordinamento della politica economica.

4. Contenuti ed efficacia del coordinamento della politica economica nella Comunità e nell'Unione monetaria

4.1. Nonostante i progressi nel risanamento dell'economia della Comunità e nonostante i molteplici, anche se in parte burocratici, "processi" e procedure di coordinamento esistenti, la Comunità si trova di fronte ad un problema fondamentale nel definire il policy-mix macroeconomico più adatto e nell'adeguarlo alle mutevoli condizioni interne ed esterne. Si può dimostrare che la recessione del 1992/1993 è dipesa in ampia misura dagli errori compiuti nel definire il policy-mix (erronea valutazione del crollo borsistico del 1987, surriscaldamento del 1988/1989, errori nel finanziamento dell'Unità tedesca) e che inoltre anche alla base dei rallentamenti economici del 1995/1996 (crisi messicana, politica fiscale poco credibile in una serie di Stati membri, turbolenze monetarie) e del 1999 (crisi asiatica e crisi russa) vi era un adeguamento insufficiente o tardivo del policy-mix. Negli Stati Uniti invece la politica monetaria e la politica fiscale vengono adattate meglio e più rapidamente alle situazioni contingenti. Questa è una delle più importanti ragioni della netta inferiorità della crescita dell'Unione europea negli anni '90 rispetto a quella degli Stati Uniti.

4.2. Nel contesto del nuovo rallentamento economico globale bisognerebbe cercare di evitare nella misura del possibile di ripetere gli errori del passato. La realizzazione dell'Unione monetaria, con l'impossibilità di turbolenze monetarie interne che ciò comporta, è estremamente utile in tale contesto. Tuttavia nonostante le molteplici procedure ed istituzioni preposte continuano ad esservi carenze decisive soprattutto nei seguenti settori:

a) le diagnosi e previsioni sullo sviluppo economico, incentrate sulle necessità dell'Unione economica, e la discussione pubblica delle opzioni economiche che ne risultano per la Comunità e per l'Unione monetaria lasciano ancora a desiderare;

b) deve essere rafforzato il ruolo della Commissione europea nel formulare proposte globali di politica economica, in generale e in particolare in materia di policy-mix macroeconomico, che non siano influenzate dall'interesse nazionale o di parte, né da ideologie particolari, ma soltanto dall'interesse comunitario e da quello di uno sviluppo economico ottimale nell'Unione monetaria. Ciò vale in particolare anche per i contributi delle politiche fiscale e salariale al policy-mix macroeconomico, nel rispetto della sovranità degli Stati membri e dell'autonomia delle parti impegnate nelle contrattazioni salariali;

c) Il dialogo tra gli attori del policy-mix dovrebbe venir istituzionalizzato in maniera migliore e reso più trasparente. Questo vale sia per le regolari riunioni del Presidente della BCE, del gruppo euro e dei Commissari responsabili, sia per il dialogo macroeconomico, i cui contenuti dovrebbero venir migliorati. In entrambi i gruppi va rafforzato il ruolo dei responsabili della Commissione in quanto rappresentanti dell'interesse comunitario. Il Comitato economico e sociale europeo è in grado di offrire un contributo sostanziale ai lavori del dialogo macroeconomico e dovrebbe venir consultato in maniera adeguata.

5. I prossimi passi

Il Comitato economico e sociale europeo ritiene necessario che:

a) la Commissione presenti nelle prossime settimane proposte concrete - che vadano oltre la dichiarazione del Consiglio europeo di Gand - relative alle modalità con le quali la politica economica ed il policy-mix macroeconomico debbano venir adeguati al mutato contesto economico mondiale nella Comunità e nell'Unione monetaria. Le proposte dovrebbero precisare chiaramente i contributi che dovranno fornire le varie parti in causa;

b) venga ripresa al Consiglio ed in pubblico la discussione sulla Comunicazione della Commissione del 7 febbraio 2001(3) sul "Rafforzamento del coordinamento della politica economica nell'area euro", in modo che sia possibile effettuare il più presto possibile miglioramenti pragmatici ma efficaci in tale settore;

c) venga avviata prossimamente una discussione sulle modalità con le quali - nel contesto della revisione dei Trattati nella prospettiva dell'ampliamento della Comunità - sia possibile strutturare in maniera più efficiente le disposizioni relative alla politica economica ed alla articolazione degli interessi comunitari in materia di politica economica.

Bruxelles, 28 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Cfr. anche GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 51 (ECO/041). GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 60 (ECO/042). GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 72 (ECO/046). GU C 139 dell'11.5.2001, pag. 79 (ECO/054). GU C 221 del 7.8.2001, pag. 177 (ECO/065).

(2) Le nuove previsioni della Commissione verranno presentate il 21 novembre 2001.

(3) COM(2001) 82 def.