COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 6.10.2011 
SEC(2011) 1139 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO 
che accompagna il documento 
Proposta di  
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
relativo a disposizioni specifiche concernenti il Fondo europeo di sviluppo regionale e 
l'obiettivo "Investimenti a favore della cres cita e dell'occupazion e" e che abroga il 
regolamento (CE) n. 1080/2006 
 
e 
 
Proposta di 
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
relativo al Fondo di coesione e che abr oga il regolamento (CE) n.1084/2006 del Consiglio
 
e 
 
Proposta di 
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
recante disposizioni sp ecifiche per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale 
all'obiettivo della cooperazione territoriale europea 
 
{COM(2011) 614 definitivo} 
{SEC(2011) 1138 definitivo}  
 
    {COM(2011) 611 final}     {COM(2011) 612 final} 
 
 2SINTESI 
La presente valutazione di impatto riguard a le proposte di regolamenti che stabiliscono 
disposizioni relative al Fondo europeo di sviluppo re gionale (FESR), al Fondo di coesione 
(FC) e all'obiettivo della cooperazi one territoriale europea.   
 Essa fa parte di un pacchetto di valutazioni di impatto che comprende anche la valutazione 
d'impatto della proposta di regolamento recant e disposizioni comuni sul Fondo europeo di 
sviluppo regionale, sul Fondo di coesione, su l Fondo sociale europeo, sul Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europea per gli affari marittimi e la pesca compresi 
nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul F ondo europeo di sviluppo regionale, 
sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesi one, e che abroga il regolamento (CE) n. 
1083/2006 (regolamento disposizioni comuni), e la  valutazione d'impatto della proposta di 
regolamento relativo al FSE. 
1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
La politica regionale europea ha un ruolo impor tante da svolgere per mobilitare le risorse 
locali e favorire lo sv iluppo del potenziale endogeno. Tuttavia, come la revisione del bilancio 
ha posto in evidenza, "il bilancio dell'UE dov rebbe essere impiegato per finanziare i beni 
pubblici dell'UE e azioni che gli Stati membri e le regioni non riescono a finanziare in 
autonomia e nei casi in cui l'intervento UE può garantire risultati migliori".  
La valutazione d'impatto si concentra esclusiv amente sui tre settori per i quali l'esperienza 
dimostra che sono necessari adeguamenti. 
1.1. Sostegno alle imprese 
Il sostegno alle imprese della politica di coesione ha prodotto ri sultati significativi. È 
dimostrato che nel periodo 2000-2006 la politica di  coesione ha contribuito a creare almeno 
un milione di posti di lavoro lordi nei progetti che hanno beneficiato del suo sostegno. 
Tuttavia, la politica non è sufficientemente concentrata sulle PMI e sull'innovazione.  
Nel caso delle PMI, si presenta particolarme nte problematico l'accesso ai finanziamenti sul 
mercato degli investimenti. Le ragioni per sosten ere le grandi imprese sono diverse, in quanto 
le grandi imprese di norma non hanno difficoltà per accedere ai finanziamenti. I dati empirici 
indicano che gli aiuti diretti al le PMI sono più efficaci, mentre "per le grandi imprese 
l'esclusione dagli investimenti privati può prevaler e sugli effetti positivi. " Il finanziamento di 
investimenti produttivi delle grandi imprese in  cui non è necessario un intervento pubblico è 
stato criticato perché si tratterebbe di un fina nziamento concesso a imprese che in realtà non 
ne hanno bisogno e che allontanerebbe gli inve stimenti privati invece di avere un valore 
aggiunto.  
Il tipo prevalente di sostegno alle imprese vari a secondo gli Stati membri: in alcuni prevale il 
sostegno agli investimenti, in altri prevalgono misure più "le ggere" come l'innovazione. In 
altri SM il sostegno che non è collegato all'i nnovazione conserva un ruolo molto importante. 
L'attuale ambito di applicazi one del FESR è definito in modo troppo ampio e permette un 
sostegno generico alle imprese per stimolare l'imp renditoria in tutti i se ttori, che esista o no 
una carenza del mercato per tale settore e quale ch e sia il contributo del settore alla crescita e 
all'occupazione.  
 
 3Il problema principale con l'attu ale ambito di applicazione de l FESR è dunque che il campo di 
applicazione dell'aiuto alle imprese è defi nito in modo troppo ampio e che occorre 
massimizzare l'efficacia e il valore a ggiunto degli aiuti alle imprese.  
1.2. Sostegno agli investimenti in infrastrutture 
Il problema principale che è stato identificato pe r quanto riguarda l'ambito di applicazione del 
finanziamento delle infrastrutture dei trasporti nell'attuale politica di coesione è l'incapacità di 
garantire una sufficiente concentrazione sulle priorità dell'Unione europea. Il Fondo di 
coesione si concentra sulle priorità de finite dagli orientamenti TEN-T, ma non 
necessariamente sulle parti che sono state identificate come quelle di maggiore valore 
aggiunto europeo al momento della loro definizione. La sfida per la politica di coesione sarà 
di contribuire efficacemente al fabbisogno di inves timenti in infrastrutture  di base per la TEN-
T nei paesi beneficiari del Fondo di coesione, de ll'ordine di 30 miliardi di euro fino al 2020.  
È inoltre importante migliorare il coordina mento dei diversi strumenti dell'UE nel 
finanziamento della TEN-T. Finora il programma TEN-T si è concentrato su misure leggere 
come il finanziamento di studi di fattibilità e il Fondo di coesione sugli investimenti in 
infrastrutture. La questione del coordinamento è diventata particolarment e rilevante, in quanto 
il campo di applicazione del Fo ndo di coesione definito dal trattato comprende gli 
investimenti materiali nella TEN-T, che saranno finanziati anche dal nuovo strumento 
"Collegare l'Europa". 
1.3. Cooperazione territoriale 
Il valore aggiunto della cooperazione territoriale  europea sta nel fatto che essa offre 
possibilità di azioni comuni che sono necessa rie per far fronte a sfide che sempre più 
oltrepassano i confini nazionali e regionali:  
• problemi transfrontalieri; 
• scambio di buone pratiche; 
• cooperazione che permetta economie di scala e massa critica; 
• cooperazione volta a mig liorare la governance; 
• cooperazione alle frontiere es terne dell'Unione europea su lle questioni connesse alla 
sicurezza e alla stabilità, e relazi oni reciprocamente vantaggiose. 
L'obiettivo "Cooperazione territoriale europea" è finanziato dal FESR con un bilancio totale 
di 8,7 miliardi di euro, che rappresenta il 2,5% della dotazione totale 2007-2013 per la politica 
di coesione. 
I programmi di cooperazione territoriale europe a, per quanto si siano dimostrati di valido 
aiuto nell'affrontare le questioni sopraele ncate, possono ancora essere migliorati: 
• l'insufficiente concentrazione strategica si è tradotta in ampie strategie di intervento 
che hanno reso difficile ottenere un impatto chiaramente identificabile; 
 
 4• è mancato un efficace coordinamento per trovare compromessi tra la 
regolamentazione UE e gli ordiname nti giuridici degli Stati membri. 
1.4. Giustificazione dell'azione dell'UE 
L'azione dell'UE è giustificata sulla base degli ob iettivi enunciati all'articolo 174 del trattato e 
del principio di sussidiarietà. Il  diritto di agire trova fondament o nell'articolo 3 del trattato 
sull'Unione europea, il quale prevede che "[l'Unione] promuove la coesione economica, 
sociale e territoriale, e la so lidarietà tra gli Stati membri",  nell'articolo 175 del TFUE, che 
prevede esplicitamente che l'Unione attui quest a politica per mezzo dei Fondi strutturali, e 
nell'articolo 177, che definisce il ruolo del Fondo di coesione.  
2. OBIETTIVI  
L'obiettivo generale  è definito all'articolo 176 del TFUE, secondo cui il FESR ha lo scopo di 
"contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, 
partecipando allo sviluppo e all'adeguamento stru tturale delle regioni in  ritardo di sviluppo 
nonché alla riconversione delle regioni industriali in declino."  In base all'articolo 177 del 
trattato, il Fondo di coesione ha lo scopo di fina nziare progetti "in materia di ambiente e di 
reti transeuropee nel settore dell e infrastrutture dei trasporti". 
Tenuto conto della portata di que sta valutazione dell'impatto, gli obiettivi specifici  consistono 
nel garantire che il FESR e il Fondo di coesione siano utilizzati:  
• in modo efficace; 
• in modo efficiente; 
• in modo tale da produrre un elev ato valore aggiunto europeo. 
Gli obiettivi operativi  si riferiscono ai singoli temi discussi e sono i seguenti:  
• sostegno alle imprese: gli aiuti alle impre se per investimenti de vono contribuire a una 
crescita sostenibile e all'occupazione e il sostegno all'innovazione allo sviluppo del 
potenziale locale e regionale. 
• investimenti nelle infrastrutture: deve esse rvi una sufficiente concentrazione sulle 
priorità europee. 
• cooperazione territoriale: deve esservi una sufficiente concentrazi one sulle priorità 
europee, con la possibilità pe r gli Stati membri e le regioni di scegliere obiettivi 
tematici.  
3. OPZIONI  
Le diverse opzioni consider ate nella valutazione d'impa tto propongono una soluzione del 
problema del campo di applicazione che tenga cont o degli obiettivi definiti, e vanno da lievi 
adattamenti del regime attuale a modifiche più radicali.  
 
 53.1.1.  Opzione 1 – Nessun cambiamento 
• L'ambito del FESR continua ad essere am pio e incentrato sugli investimenti produttivi 
e lo sviluppo del potenziale endogeno. 
• L'aiuto diretto è fornito principalmen te, ma non esclusivamente, alle PMI. 
3.1.2.  Opzione 2 – Sostegno più mirato a grandi imprese concentrato su 
R&S, innovazione e tecnologie di base abilitanti  
• Gli aiuti per investimenti produttivi generali che permettono di creare e salvaguardare 
posti di lavoro sono limitati alle PMI. 
• Sostegno allo sviluppo del potenziale endogeno di grandi e piccole imprese con aiuti 
allo sviluppo regionale  e locale e alla ricerca e innovazione. 
3.1.3.  Opzione 3 – Nessuna sovvenzione a grandi imprese; solo prestiti e 
equity finance per le PMI 
• Tutti gli investimenti produttivi sono sosten uti con aiuti diversi dalle sovvenzioni 
attraverso strumenti di finanziamento innovativi. 
3.2. Ambito del sostegno a infrastrutture mediante il FESR e il Fondo di 
coesione 
3.2.1.  Opzione 1 - Status quo  
• Il FESR e il Fondo di coesione  continuano a finanziare grandi  infrastrutture in tutte le 
regioni dell'UE, con finanziamenti con centrati nelle regioni meno sviluppate. I 
finanziamenti del Fondo di coesi one sono limitati agli SM poveri. 
• Nelle regioni meno sviluppate gli interventi s ono concentrati sui pr ogetti prioritari di 
interesse europeo identificati dal nuovo quadr o TEN-T e sull'infrastruttura secondaria. 
• Inoltre, il programma TEN-T continua a fina nziare progetti infrastrutturali con un 
elevato valore aggiunto nelle regioni sviluppate dell'UE, c oncentrandosi in particolare 
su interventi leggeri (ad es. studi di fattibilità, ecc.) 
• I programmi operativi nazionali coprono gli i nvestimenti in infrastr utture, con priorità 
stabilite a livello nazionale. 
3.2.2.  Opzione 2 - Maggiore concentrazio ne sulle priorità europee in 
grandi investimenti infrastrutturali nelle regioni meno sviluppate e Fondo 
"Collegare l'Europa" nelle regioni più sviluppate 
• Il Fondo di coesione finanzia investimenti infrastrutturali nel campo delle priorità 
strategiche europee. Il Fondo opera solo negli SM poveri. 
• Il FESR è concentrato su progetti di  interesse nazionale e/o regionale.  
 
 6• I grandi investimenti infrastrutturali sono finanziati dai programmi nazionali e 
l'allineamento degli investimenti con le priorità dell'UE è assicurato da un elenco 
vincolante di progetti di i nvestimenti strategici da rea lizzare fino al 2020, selezionati e 
negoziati con gli Stati membri e inclusi nei contratti di partenariato. Il finanziamento di questi progetti sarà riservato.  
• Condizionalità ex ante in materia di pian ificazione strategica accompagneranno la 
concentrazione sugli investimenti nel trasporto sostenibile.  
• Saranno stabilite priorità per gli investimen ti di importanza nazionale e regionale in 
base al loro contributo alla sostenibilità e alla rete.  
• Il fondo speciale "Collegare l' Europa" (FCE) integrerà gli in vestimenti della politica di 
coesione nelle infrastruttu re fisiche, non solo gli investimenti leggeri. Il FCE 
finanzierà progetti di infrastrutture ad alto valore aggiunto UE. 10 miliardi di euro saranno riservati per il FCE nella dotazione  finanziaria del Fondo di coesione. 
3.2.3.  Opzione 3 – Maggiore concentrazione  sull'infrastruttura nazionale 
mediante il Fondo di coesione  
• Il Fondo di coesione finanzia investimenti infrastrutturali nel campo delle priorità 
strategiche europee nel settore TEN-T di base e generale.  
• Il FESR è concentrato su progetti di  interesse nazionale e/o regionale. 
• Come nell'opzione 2, i grandi investimen ti infrastrutturali sono finanziati dai 
programmi nazionali.  
• Il FCE concentra i suoi investimenti negli Stati membri più sviluppati e finanzia  
progetti infrastrutturali con un elevato valore aggiunto UE.  
• Il Fondo di coesione finanzia progetti negli Stati membri meno sviluppati ed è pertanto 
geograficamente complementare al FCE. Non c'è trasferimento di 10 miliardi di euro 
dal Fondo di coesione al FCE.  
3.3. Cooperazione territoriale 
3.3.1.  Opzione 1 – Nessun cambiamento 
• Le priorità per i programmi di cooperazione  continuano ad essere definite a grandi 
linee.  
• Non è stabilito un legame formale tra i pr ogrammi di cooperazi one e i programmi di 
convergenza e competitività. 
3.3.2.  Opzione 2 – Concentrazione tematica e rafforzamento del 
collegamento con altri programmi 
• Il numero di obiettivi tematic i che la cooperazione transfrontaliera e transnazionale 
può scegliere è limitato.  
 
 7• Gli aspetti della cooperazion e costituiscono parte integran te del quadro strategico 
generale.  
3.3.3.  Opzione 3 – Integrazione della  cooperazione nei programmi 
regionali 
• Non più programmi di coopera zione territoriale separati. 
• Le attività di cooperazione sono svolte nel quadro dei programmi regionali esistenti 
che prevedono la possibilità di azioni di cooperazione. 
4. CONFRONTO DELLE OPZIONI  
Ambito del sostegno alle imprese finanziato dal FESR 
Nell'opzione nessun cambiamento, un campo di inte rvento relativamente ampio permette agli 
Stati membri una flessibilità sufficiente per s cegliere i settori di in tervento che corrispondono 
maggiormente alle loro necessità, e la maggior parte del so stegno va alle PMI e alla RSTI 
Restano però gli aiuti agli investimenti pe r le grandi imprese, il che può avere come 
conseguenza l'esclusione dagli investimenti privati.  
Nell'opzione 2 il sostegno alle grandi imprese è limitato ad investimenti specifici volti a 
sostenere lo sviluppo del potenziale endogeno della regione, in particolare nel campo 
dell'innovazione, delle nuove tecnologie e della ri cerca, della cooperazione e delle iniziative 
comuni tra grandi imprese, PMI e altre istituzioni . Inoltre, in questa opzione c'è un margine di 
manovra per accrescere il ruolo de gli strumenti diversi dalle s ovvenzioni in particolare per 
quanto riguarda il sostegno agli investimenti ch e generalmente è associ ato a un minore rischio 
e implica una maggiore perdita se cca rispetto agli investimenti ne ll'innovazione e alle attività 
ad alto rischio. Queste misure riducono la perd ita secca, ma anche la flessibilità per gli SM. 
Nell'opzione 3 il divieto del so stegno basato su sovvenzioni a favore delle grandi imprese 
accresce l'efficienza del finanziamento e ha un maggiore effetto moltiplicatore. Tuttavia, le 
attività innovative e di ricerca necessarie pe r conseguire gli obiettivi principali dell'UE 
possono essere scoraggiate in quanto l'aiuto non rimborsabile è più efficace per i progetti 
innovativi ad alta intensità di R&S lontani dal mercato. Il passa ggio dalle forme di aiuto alle 
grandi imprese non rimborsabili a quelle rimbor sabili può inoltre com portare un aumento 
significativo dei costi amministrativi per le autorità di gestione.  
L'opzione 2 è quella preferita, perché permette di migliorare l'efficacia del sostegno e il suo 
contributo al potenziale locale e regional e, alla crescita e all'occupazione.  
Ambito del sostegno alle infrastrutture mediante il FESR e il Fondo di coesione 
Nello scenario "nessun cambiamen to" restano i vantaggi che i finanziamenti dell'UE per le 
infrastrutture hanno prodotto. Tuttavia, la concentr azione sulle priorità de lla rete europea resta 
insufficiente e gli investimenti infrastrutturali in regioni ricche comporterebbero perdite di efficienza. Senza coordinamento tra la politica di  coesione e il FCE, il finanziamento UE per 
le infrastrutture continua  a essere frammentato.  
 
 8Nell'opzione 2 una maggiore concen trazione sulle priorità europee,  il FCE e i 10 miliardi di 
euro del Fondo di coesione UE permettono la concentrazione sui progetti prioritari. Tuttavia, 
questa opzione riduce la fl essibilità per gli Stati membri e le regioni. 
Nell'opzione 3 gli investimenti infrastrutturali continuano a essere concentrati nelle regioni 
"convergenza" in cui sono maggiori le necessità in frastrutturali. Il vantaggio principale di 
questa opzione è che consente ai paesi "coesion e" la massima flessibilità per affrontare le 
priorità regionali e nazionali in queste regioni.  L'inconveniente principale di questa opzione è 
l'insufficiente concentrazione del Fondo di coesione sui progetti TEN-T di base. 
L'opzione 2 è quella preferita in ragione del va lore aggiunto UE e de l coordinamento tra FCE 
e Fondo di coesione. 
Cooperazione territoriale 
Nell'opzione nessun cambiamento, i programmi di cooperazione territ oriale europea hanno 
una maggiore flessibilità nella scelta dei settori di intervento. Mancano tuttavia la 
concentrazione strategica e una definizione chiara  dei risultati attesi del programma. Inoltre, 
questa opzione rende difficile assicurare la co mplementarità con gli altri programmi dell'UE.  
L'opzione 2 consente di allineare meglio i pr ogrammi di cooperazione alla strategia Europa 
2020. La logica d'intervento all'interno dei progr ammi è migliore perché gli obiettivi del 
programma sono in rapporto con la definizione  dei risultati attesi. Le sinergie con i 
programmi operativi regionali sono rafforzate. Tuttavia, questa opzione può comportare una 
riduzione della flessibilità ne lla concezione dei programmi.  
L'opzione 3 permette maggiori sinergie e avvantaggia il programma regionale aggiungendo 
una dimensione UE. Tuttavia, permette solo la  cooperazione su progetti specifici e non 
favorisce lo sviluppo a lungo termin e di una strategia integrata per un territorio transnazionale 
o transfrontaliero. C'è anche il rischio che la dimensione UE sia trascurata nella programmazione. È più difficile realizzare proget ti comuni senza una struttura di sostegno.  
L'opzione 2 è quella preferita, perché permette  una maggiore concentrazione sulle priorità 
europee, implica una chiara logica d'interv ento dei programmi e offre un maggiore valore 
aggiunto.  
5. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
I sistemi di monitoraggio e di valutazione per la  politica di coesione sa ranno rafforzati rispetto 
alla situazione attuale, con una maggiore attenz ione per i risultati e l'allineamento con la 
strategia Europa 2020. In conc reto, questo significa:  
• I programmi prevederanno una  chiara articolazione dei cambiamenti perseguiti, 
preciseranno come questo contribuisca alla  strategia "Europa 2020", e come l'uso 
delle risorse per particolari interventi (out put) contribuirà al cam biamento (risultati). 
Questo sarà espresso in i ndicatori di output e di risu ltato. Saranno u tilizzati, ove 
necessario, indicatori com uni, in linea con gli obiettivi Europa 2020.  
• Ciascun programma comprenderà un quadro di performance con obiettivi intermedi 
quantificati per ciascun asse prioritario, stabiliti in base a un numero limitato di 
 
 9indicatori di programma al fine di forn ire una chiara indicazione dei progressi 
compiuti verso le priorità de lla strategia Europa 2020.  
• Questi obiettivi intermedi per il quadro di  performance saranno proposti dallo Stato 
membro e concordati tra la Commissione e gli Stati membri.  
• Il contratto di partenariato conterrà un sommario degli obiettivi intermedi, della 
metodologia e dei principi fondamentali.  
La realizzazione dei programmi operativi sarà  monitorata regolarmente sulla base degli 
indicatori del programma. Le relazioni annuali sullo stato di attuazione confronteranno gli 
output ottenuti con gli obiettivi e analizzeranno le ra gioni per le quali g li obiettivi non sono 
stati raggiunti o sono stati superati. I comitati di sorveglianza esamineranno la necessità di 
modifiche o altre iniziative per assicurare il  buon proseguimento del programma. I risultati 
saranno monitorati e comunicati non appena i da ti saranno disponibili e saranno discussi 
nelle riunioni del comitato di sorveglian za e nelle riunioni annuali di riesame.  
Sono previsti due esami formali dei progressi compiuti in rapporto ag li obiettivi intermedi 
definiti nel quadro di performance. La Commis sione procederà nel 2017 al primo esame dei 
progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi intermedi stabi liti sulla base delle  
relazioni annuali sullo stato di attuazione in relazione all'assorbimento e agli output. Un 
secondo esame avrà luogo nel 2019.