RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

L'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui è garantita l'assenza di controlli sulle persone alle frontiere interne. In virtù dell'acquis di Schengen, le frontiere interne possono essere attraversate in qualsiasi punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Tra tali persone sono compresi i cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nell'UE e i cittadini di paesi terzi che sono entrati legalmente nel territorio di uno Stato membro e che possono circolare liberamente nel territorio di tutti gli altri Stati membri per non più di 90 giorni su un periodo di 180 giorni.

In risposta alla pandemia di COVID-19 gli Stati membri hanno adottato varie misure, spesso divergenti, per limitare la diffusione del virus, alcune delle quali hanno inciso anche sul diritto dei cittadini di paesi terzi che soggiornano o risiedono legalmente nell'Unione di viaggiare liberamente tra i territori degli Stati membri, quali le restrizioni all'ingresso o l'obbligo per i viaggiatori transfrontalieri di sottoporsi a test per l'infezione da SARS-CoV-2. Nell'adottare e applicare restrizioni alla libera circolazione, gli Stati membri sono tenuti a rispettare i principi del diritto dell'UE, segnatamente la proporzionalità e la non discriminazione.

Le misure unilaterali in questo settore hanno causato gravi perturbazioni in quanto le imprese, i cittadini, i residenti e i visitatori hanno dovuto far fronte a un'ampia gamma di misure divergenti e in rapido cambiamento. Ciò è particolarmente dannoso in una situazione in cui l'economia europea è già stata colpita duramente dal virus. Tale divergenza può inoltre minare la fiducia dei cittadini nelle misure sanitarie, in particolare nella vaccinazione, il che a sua volta potrebbe aggravare la situazione epidemiologica.

Per garantire un maggiore coordinamento tra gli Stati membri, il 13 ottobre 2020 il Consiglio ha adottato, sulla base di una proposta della Commissione, la raccomandazione (UE) 2020/1475 per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19. La raccomandazione del Consiglio ha definito un approccio coordinato sui punti chiave seguenti: l'applicazione di criteri e soglie comuni per decidere se introdurre restrizioni alla libera circolazione, una mappatura del rischio di trasmissione della COVID-19 basata su un codice cromatico concordato e un approccio coordinato per quanto riguarda le eventuali misure che potrebbero essere opportunamente applicate alle persone che si spostano da una zona all'altra in funzione del livello di rischio di trasmissione in tali zone. La raccomandazione del Consiglio è stata successivamente aggiornata alla luce degli sviluppi della situazione epidemiologica.

Parallelamente, per quanto riguarda i cittadini di paesi terzi che soggiornano o risiedono legalmente nell'UE, il 30 ottobre 2020 il Consiglio ha adottato la raccomandazione (UE) 2020/1632 per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19 nello spazio Schengen.

Per agevolare la libera circolazione in condizioni di sicurezza durante la pandemia di COVID‑19, il 14 giugno 2021 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato i regolamenti (UE) 2021/953 e (UE) 2021/954 sul certificato COVID digitale dell'UE. Il certificato COVID digitale dell'UE si è rivelato uno strumento fondamentale per contribuire a ripristinare gli spostamenti all'interno dell'Unione. Per utilizzare al meglio il quadro del certificato COVID digitale dell'UE, il Consiglio ha inoltre modificato, lo stesso giorno, la raccomandazione (UE) 2020/1475. In base alle norme modificate, le persone vaccinate o guarite dovrebbero essere esentate dalle restrizioni applicate in linea con la raccomandazione.

Dal giugno 2021 l'introduzione del certificato COVID digitale dell'UE è progredita rapidamente. Al 13 ottobre 2021 gli Stati membri avevano emesso più di 591 milioni di certificati COVID digitali dell'UE, di cui 437 milioni di certificati di vaccinazione, 144 milioni di certificati di test e 10 milioni di certificati di guarigione. Il certificato COVID digitale dell'UE è quindi uno strumento ampiamente disponibile e considerato affidabile per agevolare la libera circolazione durante la pandemia di COVID-19. Circa due terzi (il 65 %) dei partecipanti a un'indagine Eurobarometro pubblicata nel settembre 2021 hanno convenuto che il certificato COVID digitale dell'UE costituisce il mezzo più sicuro per viaggiare liberamente in Europa durante la pandemia di COVID-19. Quasi tutti gli Stati membri utilizzano il certificato COVID digitale dell'UE anche a fini nazionali.

Il quadro del certificato COVID digitale dell'UE è utilizzato con successo non solo dagli Stati membri dell'UE, dai tre paesi dello Spazio economico europeo non appartenenti all'UE e dalla Svizzera, ma anche da un numero crescente di paesi terzi, ai quali dovrebbero aggiungersene altri in futuro. Di conseguenza, il quadro del certificato COVID digitale dell'UE è l'unico sistema su larga scala operativo a livello internazionale.

D'altra parte la situazione epidemiologica all'interno dell'Unione, caratterizzata da un tasso cumulativo dei casi registrati elevato e in aumento, rimane problematica e giustifica il mantenimento di misure volte a tutelare la salute pubblica. Il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) raccomanda l'ulteriore aumento della copertura vaccinale contro la COVID-19 in tutte le fasce di età ammissibili, nonché il mantenimento di misure non farmaceutiche, come l'uso di mascherine facciali, una migliore ventilazione negli spazi chiusi e misure di distanziamento interpersonale, quali strumenti principali per ridurre l'ulteriore diffusione del virus e delle sue varianti.

Il 25 novembre 2021 la Commissione ha adottato una proposta di raccomandazione del Consiglio su un approccio coordinato per agevolare la libera circolazione in sicurezza durante la pandemia di COVID-19 e che sostituisce la raccomandazione (UE) 2020/1475. La Commissione propone di adattare l'approccio coordinato alla luce di due importanti sviluppi che incidono sulla situazione epidemiologica: in primo luogo è aumentata notevolmente la copertura vaccinale, in secondo luogo l'introduzione del certificato COVID digitale dell'UE, disponibile anche ai cittadini di paesi terzi che soggiornano o risiedono legalmente nell'UE, è progredita rapidamente. La motivazione della proposta è ulteriormente spiegata nella proposta di raccomandazione del Consiglio su un approccio coordinato per agevolare la libera circolazione in sicurezza durante la pandemia di COVID-19 e che sostituisce la raccomandazione (UE) 2020/1475, presentata dalla Commissione.

Di conseguenza, per garantire la coerenza, è opportuno modificare la raccomandazione (UE) 2020/1632 del Consiglio per fare riferimento alla nuova raccomandazione, una volta adottata.