Parere del Comitato delle regioni sui temi:

- "Verso un'Unione allargata: Documento strategico e relazione della Commissione europea sui progressi compiuti da ciascun paese candidato all'adesione", e

- la "Relazione della Commissione al Consiglio: Spiegare l'ampliamento dell'Europa"

(2003/C 128/10)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

visto il documento "Verso un'Unione allargata: Documento strategico e la relazione della Commissione europea sui progressi compiuti da ciascun paese candidato all'adesione" (COM(2002) 700 def.);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Bulgaria sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1400);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti da Cipro sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1401);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Repubblica ceca sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1402);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dall'Estonia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1403);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dall'Ungheria sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1404);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Lettonia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1405);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Lituania sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1406);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti da Malta sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1407);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Polonia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1408);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Romania sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1409);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Slovacchia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1410);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Slovenia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1411);

vista la "Relazione periodica (2002) relativa ai progressi compiuti dalla Turchia sul cammino verso l'adesione" (SEC(2002) 1412);

vista la "Relazione della Commissione al Consiglio: Spiegare l'ampliamento dell'Europa" (COM(2002) 281 def.);

vista la decisione, presa dal proprio Ufficio di presidenza il 9 ottobre 2002 a norma dell'articolo 265, quinto comma, del trattato che istituisce la Comunità europea, di affidare alla commissione Relazioni esterne il compito di stilare un parere sull'argomento;

visto il proprio parere dell'11 marzo 1999 sul tema "Euroformazione per gli enti regionali e locali in Europa" (CdR 404/98 fin(1);

visto il proprio parere del 16 maggio 2002 in merito alla "Nota d'informazione della Commissione: Quadro finanziario comune 2004-2006 per i negoziati d'adesione" (CdR 71/2002 fin(2);

visto il proprio progetto di parere in merito alla "Comunicazione della Commissione riguardante i piani d'azione per rafforzare la capacità amministrativa e giudiziaria e la verifica degli impegni assunti dai paesi coinvolti nei negoziati di adesione" (CdR 244/2002 fin(3);

vista la propria risoluzione del 17 novembre 1999 sul tema "Il processo di ampliamento dell'Unione europea" (CdR 424/1999 fin(4);

visto il progetto di parere (CdR 325/2002 riv.) adottato dalla commissione Relazioni esterne il 29 novembre 2002 (relatrice: Helene Lund, secondo vicesindaco, comune di Farum, Danimarca (DK/PSE));

considerando che il Comitato delle regioni sottolinea il proprio impegno a contribuire all'attuale processo di ampliamento dell'UE, processo che considera un investimento a favore della pace, della stabilità politica, della coesione sociale e della prosperità per i popoli d'Europa;

considerando che il prossimo allargamento dell'Unione europea rappresenta una sfida che delineerà il volto dell'Europa per le generazioni a venire e che incide su tutti gli aspetti del dibattito in merito alla natura e struttura future dell'UE;

considerando che gli enti locali e regionali, in quanto responsabili del recepimento di una grande parte dell'acquis comunitario, avranno un ruolo determinante per la riuscita del processo di allargamento;

considerando che i principi fondamentali dell'Unione europea, quali la prossimità ai cittadini (articolo 1 del trattato sull'Unione europea), il principio di sussidiarietà e il principio di proporzionalità (articolo 5 del trattato CE) e il Protocollo allegato al trattato di Amsterdam sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità riguardano formalmente e in primo luogo le relazioni tra l'Unione e gli Stati membri, ma concernono nella pratica anche il processo decisionale di ciascuno Stato membro, il recepimento della normativa europea a livello nazionale e la sua applicazione sul piano nazionale, regionale e locale;

considerando che questi principi devono quindi informare anche i negoziati di ampliamento con i paesi candidati. L'Unione europea, pur rispettando l'ordinamento interno dei poteri dei paesi candidati, deve fare in modo di assicurare che l'applicazione del diritto comunitario nei futuri Stati membri avvenga non solo con la massima efficacia ma anche il più possibile a contatto con il cittadino,

ha adottato all'unanimità il seguente parere nel corso della 48a sessione plenaria del 12 e 13 febbraio 2003 (seduta del 13 febbraio).

1. Posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. si compiace della conclusione dei negoziati con i primi dieci paesi candidati già in occasione del Consiglio europeo di Copenaghen del 12 e 13 dicembre 2002, in vista della firma del trattato di adesione il 16 aprile 2003 ad Atene;

1.2. constata con soddisfazione che il Consiglio europeo ha condiviso la valutazione della Commissione, secondo la quale Cipro, la Repubblica ceca, l'Estonia, l'Ungheria, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Slovacchia e la Slovenia, essendo paesi caratterizzati da istituzioni stabili, che garantiscono la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la protezione delle minoranze, rispondono alle condizioni politiche necessarie per aderire all'UE;

1.3. nota con soddisfazione che il Consiglio europeo si è dichiarato d'accordo con la valutazione della Commissione, in cui si rileva che i dieci paesi candidati sono tutti in grado di assumersi gli obblighi derivanti dall'adesione, tra cui quello di accettare gli obiettivi dell'unione politica, economica e monetaria, nonché quello di avere un'economia di mercato funzionante e capace di resistere alla pressione della concorrenza e alle forze di mercato dell'Unione allargata, e che tali paesi soddisfano quindi i criteri economici;

1.4. plaude al fatto che il Consiglio europeo, per quanto riguarda le raccomandazioni formulate nella strategia per l'allargamento della Commissione, ha deciso di aumentare gli aiuti di preadesione per la Bulgaria e la Romania, in modo da consentire a tali paesi di divenire membri a pieno titolo per il 2007;

1.5. si compiace del fatto che il Consiglio europeo, sempre relativamente a tali raccomandazioni, abbia deciso che dopo la firma del trattato di adesione si dovrà far sì, con l'aiuto di un continuo monitoraggio, che gli impegni presi nella precedente tornata di negoziati continuino ad essere rispettati;

1.6. constata che il potenziamento delle proprie capacità costituisce la sfida più grande in assoluto per i paesi candidati, e in proposito si compiace del fatto che il Consiglio europeo abbia deciso d'istituire un regime transitorio speciale al fine migliorare la capacità dell'amministrazione e dell'apparato giudiziario dei paesi candidati;

1.7. appoggia la proposta della Commissione che intende, dopo la firma dei trattati di adesione e fino all'adesione definitiva, coinvolgere nel processo decisionale comunitario e nei lavori delle istituzioni europee i rappresentanti dei paesi candidati, in qualità di osservatori. Il Comitato delle regioni prenderà le necessarie decisioni in proposito, così che i rappresentanti degli enti locali e regionali dei paesi candidati possano partecipare ai lavori del Comitato delle regioni, in qualità di osservatori, fino all'adesione definitiva, cioè fino al 2004;

1.8. si compiace del fatto che, dinanzi a capitoli particolarmente spinosi dei negoziati finali, la UE e gli Stati membri abbiano fatto onore alla grande responsabilità di cui sono investiti, dando prova di solidarietà e di comprensione con i paesi candidati che, oltre agli sforzi compiuti per soddisfare i requisiti necessari alla loro integrazione, hanno dovuto far fronte a gravi problematiche economiche e sociali. La solidarietà resta un presupposto fondamentale per il successo dell'allargamento.

Aspetti specifici attinenti alle autorità locali e regionali

Il Comitato delle regioni

1.9. constata che gli enti locali e regionali dei paesi candidati lavorano con impegno e competenza all'attuazione pratica di quegli aspetti dell'acquis comunitario che comportano una revisione o un'estensione delle loro competenze, nonché delle procedure decisionali a livello politico;

1.10. constata che l'attuazione della legislazione UE impone un gravoso onere in termini di amministrazione e di formazione non solo agli enti locali e regionali dei paesi candidati,ma anche a quelli degli attuali Stati membri;

1.11. esprime soddisfazione per il grande interesse dimostrato dagli enti locali e regionali dei paesi candidati, che si è concretizzato nella loro volontà di documentarsi, in maniera molto consapevole e mirata, sulle conseguenze concrete che deriveranno loro dall'adesione all'UE;

1.12. guarda con compiacimento al successo dei numerosi progetti di cooperazione, in special modo di quelli transfrontalieri fra gli enti locali e regionali degli Stati membri e dei paesi candidati. Tali progetti contribuiscono in maniera proficua al sentimento di appartenenza all'Europa;

1.13. raccomanda che gli enti locali e regionali si impegnino nello scambio di esperienze e nella definizione di misure di sostegno alla creazione di imprese non appartenenti al settore primario;

1.14. si compiace della buona volontà e dell'interesse dimostrati dagli enti locali e regionali degli attuali Stati membri, desiderosi di condividere le loro esperienze con i loro omologhi nei paesi candidati, soprattutto per quanto riguarda l'appartenenza all'UE e le conseguenze sul governo locale;

1.15. ritiene importante che i buoni risultati conseguiti grazie agli strumenti di preadesione in materia di politica regionale, cioè ISPA, Sapard e Phare, vengano consolidati e preservati quando i nuovi Stati membri avranno accesso ai fondi strutturali.

2. Dialogo con i cittadini sull'allargamento dell'UE

Il Comitato delle regioni

2.1. è d'accordo con la Commissione nel ritenere che l'opinione pubblica dell'Unione e quella dei paesi candidati avranno un ruolo decisivo sia nella fase conclusiva dei negoziati di adesione che per i referendum nazionali che si terranno nella maggior parte dei paesi candidati. Ritiene pertanto necessaria un'informazione ancora più mirata sugli antefatti, sulle conseguenze e sullo stato di avanzamento del processo di allargamento, destinata sia all'opinione pubblica in generale che a specifici gruppi di cittadini;

2.2. constata la reale necessità di creare un maggiore consenso sull'allargamento presso le popolazioni europee. I cittadini sia dei paesi candidati che degli attuali Stati membri non si sentono sufficientemente informati, e tendono quindi a guardare all'allargamento con grande incertezza;

2.3. si compiace quindi degli sforzi profusi dalla Commissione europea per presentare una strategia di comunicazione sull'allargamento coerente e di lungo respiro, con l'obiettivo di tenere informati i cittadini dell'Unione e dei paesi candidati e di garantire la loro partecipazione e il loro sostegno al processo di allargamento;

2.4. propone di aiutare gli enti locali e regionali degli attuali Stati membri a condurre campagne d'informazione sui futuri Stati membri presso i propri cittadini. La cooperazione fra gli enti locali e regionali degli Stati membri e dei paesi candidati rappresenta un importante strumento per promuovere la comprensione fra popoli;

2.5. concorda con la Commissione nel ritenere che una strategia della comunicazione efficace non debba limitarsi alla comunicazione a livello statale tra i paesi candidati, gli Stati membri e le istituzioni UE, ma che debba invece prevedere anche una discussione aperta, che coinvolga tutte le categorie sociali e le organizzazioni della società civile, gli enti regionali e locali, le ONG, il mondo del lavoro, i produttori agricoli, i sindacati, e così via;

2.6. sottolinea, a tale proposito, che gli enti regionali e locali, essendo il livello politico e amministrativo a diretto contatto con i cittadini, svolgono un ruolo del tutto particolare, e si prestano meglio di chiunque altro a promuovere il dialogo con i cittadini ed a spiegare le conseguenze del processo di allargamento sul piano regionale e locale;

2.7. aggiunge che, nella pratica, gli enti locali e regionali rappresentano per i cittadini un'ottima "scuola" di democrazia, e risultano quindi molto utili per garantire e consolidare il buon funzionamento delle democrazie sia degli Stati membri attuali che di quelli futuri;

2.8. invita i governi dei paesi candidati e degli Stati membri a coinvolgere gli enti locali e regionali nell'attuazione delle strategie di comunicazione sull'allargamento, e chiede inoltre alla Commissione, che svolge un ruolo fondamentale nei preparativi all'adesione, di appoggiare la cooperazione con tutti gli opportuni livelli amministrativi nei paesi candidati e negli Stati membri.

3. Miglioramento delle capacità dell'apparato amministrativo e giudiziario nel quadro dell'allargamento

Il Comitato delle regioni

3.1. constata che, in vista dell'integrazione di tutti i paesi candidati, occorre concentrarsi in via prioritaria sul miglioramento delle capacità dell'apparato amministrativo e giudiziario;

3.2. fa presente che gli Stati membri sono pienamente responsabili nei confronti dell'UE dell'applicazione della legislazione comunitaria. Tuttavia, dato che in alcuni Stati membri queste funzioni sono suddivise fra l'amministrazione centrale e gli enti locali e regionali, una reale applicazione dell'acquis non è possibile senza la partecipazione attiva di questi ultimi;

3.3. riconosce le grandi disparità esistenti sia negli Stati membri che nei paesi candidati in termini di competenze regionali e locali, ma sottolinea che probabilmente nei paesi candidati la responsabilità dell'applicazione della legislazione UE sarà in gran parte trasferita agli enti locali e regionali;

3.4. constata la necessità di rafforzare le capacità delle autorità locali per quanto riguarda l'attuazione, il monitoraggio e il rispetto della normativa UE nei settori amministrati a livello locale e regionale, o in quelli per i quali è prevista una partecipazione o un appoggio di questi ultimi all'intervento statale. Si tratta in particolare delle politiche comunitarie nel settore regionale, strutturale, ambientale, agricolo, sociale e occupazionale, degli appalti pubblici, delle strategie e degli strumenti informatici, in quei settori cioè che costituiscono una sfida anche per gli enti locali e regionali degli attuali Stati membri;

3.5. ritiene opportuno sottolineare che nei paesi candidati il livello regionale e locale, nel rispetto delle rispettive competenze e ruoli, debbano essere responsabilmente coinvolti, fin dalla prima fase, nella programmazione e utilizzo dei fondi strutturali;

3.6. prende atto della necessità, per gli enti locali e regionali, di migliorare ulteriormente gli strumenti a loro disposizione in materia di gestione, monitoraggio e rendiconto nei settori nei quali l'intervento nazionale non può prescindere dal loro contributo;

3.7. fa osservare che in molti dei paesi candidati è necessario individuare, con un attento esame, quali elementi dell'acquis comunitario vengono attuati dagli enti locali e regionali e quali rientrano, in modo diretto o indiretto, nelle funzioni di questi ultimi e nel processo decisionale a livello politico. Tale esame darà risultati diversi a seconda dei paesi, in funzione della ripartizione delle competenze e delle procedure sinora applicate per l'attuazione dell'acquis;

3.8. constata che diversi paesi candidati dovranno notevolmente rafforzare la propria capacità amministrativa e giudiziaria in quei settori che saranno probabilmente amministrati a livello locale e regionale o che comunque saranno determinanti per il benessere e lo sviluppo dei comuni e delle regioni dei paesi candidati;

3.9. approva la proposta formulata dalla Commissione, in cui si prevede di introdurre un regime transitorio che consenta di potenziare la capacità amministrativa e giudiziaria dei paesi candidati, cosa che, a sua volta, garantirà l'applicazione e il rispetto della normativa comunitaria dopo l'adesione;

3.10. prende atto dei piani d'azione della Commissione in tal senso e dell'impegno profuso sul piano istituzionale nel quadro del programma Phare fin dall'inizio degli anni '90;

3.11. ritiene tuttavia fondamentale, per rafforzare la capacità amministrativa e giudiziaria dei paesi candidati, valorizzare e rendere più incisivo il ruolo degli enti regionali e locali nel processo di allargamento;

3.12. sottolinea che l'azione di miglioramento di tale capacità a livello locale e regionale è un processo di lungo termine, che richiede la collaborazione fra la Commissione ed i paesi candidati sia a livello centrale che locale, sotto forma di informazione e consultazione reciproche, feedback e programmi di formazione ad hoc.

4. Raccomandazioni concrete del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

4.1. sollecita un intenso dialogo e una stretta collaborazione fra le autorità pubbliche dei paesi candidati, a tutti i livelli, per quanto riguarda il processo di adesione all'UE;

4.2. propone che nei paesi candidati si definisca una procedura istituzionalizzata per coinvolgere gli enti locali e regionali nella fase che precederà l'applicazione dell'acquis comunitario per i settori in cui la sua attuazione pratica dipenderà proprio dal loro intervento;

4.3. raccomanda che la cooperazione tra il livello centrale e gli enti locali e regionali si svolga su un piede di parità, e suggerisce, sul piano pratico, che le associazioni nazionali degli enti locali e regionali fungano da intermediari;

4.4. richiama l'attenzione sulle esperienze positive maturate in molti Stati membri, dove gli enti locali e regionali sono coinvolti nel processo decisionale relativo all'applicazione dell'acquis. Ricorda a questo proposito che la partecipazione di tali enti al processo decisionale comunitario già nelle sue fasi iniziali contribuisce a rendere accessibili ai cittadini i meccanismi della cooperazione con l'UE. Lo scambio di esperienze e conoscenze risulta inoltre positivo in quanto crea una consapevolezza comune degli obiettivi e degli orientamenti per l'attuazione delle varie componenti dell'acquis;

4.5. sottolinea come l'esperienza insegni che una cooperazione a carattere obbligatorio sia il miglior garante di un'attuazione della legislazione UE pienamente conforme, alla quale gli enti locali, regionali e centrali possono contribuire, apportando l'esperienza pratica raccolta svolgendo le proprie funzioni, offrendo la loro competenza in campo legislativo;

4.6. pone in particolare rilievo la necessità che i paesi candidati dispongano delle risorse necessarie per attuare l'acquis comunitario. In linea di principio il trasferimento delle competenze agli enti locali e regionali richiede di procedere ad una stima dei costi, per garantire, a fronte delle responsabilità, un corrispondente finanziamento;

4.7. raccomanda che gli enti locali e regionali dei paesi candidati possano accedere più facilmente agli scambi di esperienze e all'assistenza degli Stati membri su come assicurare l'applicazione dell'acquis comunitario UE a livello locale e regionale. Dato che i paesi candidati già dispongono d'informazioni a carattere generale sull'Unione europea, o comunque vi hanno già accesso, ciò di cui essi hanno bisogno è piuttosto un'esperienza molto specifica e concreta in settori ben precisi;

4.8. sottolinea che la collaborazione fra enti locali e regionali non dovrebbe limitarsi al semplice trasferimento di esperienze dagli attuali Stati membri ai paesi candidati: ciò che conta è che le amministrazioni locali e regionali dei paesi candidati, nel loro cammino verso l'integrazione dell'acquis comunitario, maturino esperienze che possano rivelarsi utili ai loro omologhi sia degli Stati UE che di altri paesi candidati;

4.9. si compiace che, nelle sue riflessioni sui negoziati di adesione, il Parlamento europeo attribuisca grande importanza alla cooperazione tra le regioni dei paesi candidati, e appoggia pertanto l'invito rivolto dal Parlamento alla Commissione a prendere altre misure per promuovere ulteriormente tale forma di cooperazione e per mettere a disposizione le risorse finanziarie necessarie;

4.10. richiama l'attenzione sulle esperienze positive raccolte nel quadro dei numerosi gemellaggi fra città, nonché dei partenariati e della cooperazione a livello locale e regionale. Tali scambi offrono a molti cittadini, a fronte di un investimento relativamente limitato, la straordinaria opportunità di conoscere la vita quotidiana della popolazione dei paesi candidati, il funzionamento del sistema scolastico e delle associazioni locali, il lavoro dei politici e dei funzionari pubblici delle amministrazioni locali e regionali, del personale sanitario, del personale addetto all'assistenza degli anziani, ecc. Per questo motivo è importante aggiornare, velocizzare e semplificare le procedure amministrative e prevederne modalità di prosecuzione anche successivamente all'ingresso in Unione europea dei paesi candidati;

4.11. si compiace dello sforzo profuso dalla BERS e della sua partecipazione al processo di sviluppo dei paesi candidati e sollecita un nuovo impegno in programmi di livello regionale e locale mediante l'investimento in progetti volti a migliorare la gestione delle imprese di interesse generale in modo che eroghino un miglior servizio a un prezzo più ragionevole;

4.12. raccomanda di ampliare ulteriormente le attuali possibilità di cooperazione interregionale, specialmente quella transfrontaliera, per rafforzare i rapporti tra gli enti locali e regionali attraverso i futuri confini esterni dell'UE, quali quelli con la Russia e le ex repubbliche sovietiche. In questo campo l'esperienza ha dimostrato che la cooperazione che si instaura a livello locale e regionale può fungere da traino per una collaborazione più intensa fra paesi limitrofi, rafforzando così la stabilità delle zone di frontiera;

4.13. sottolinea che sono soprattutto gli enti locali e regionali ad avere bisogno di accedere agevolmente a programmi e aiuti senza formalità burocratiche complicate;

4.14. raccomanda di finalizzare il processo che consenta a tutti i paesi candidati di partecipare ai diversi programmi comunitari;

4.15. raccomanda di applicare il principio di partenariato, prevedendo la possibilità di accesso decentrato ai programmi e agli aiuti;

4.16. chiede che venga rafforzata e promossa la rete degli enti di formazione, che può rappresentare un forum di discussione, dove scambiarsi esperienze e conoscenze sull'acquis comunitario e sul suo impatto quotidiano sugli enti locali e regionali;

4.17. raccomanda di applicare i principi stabiliti al convegno "Euroformazione per i poteri regionali e locali"(5), al fine di lanciare rapidamente iniziative di formazione e di scambio di esperienze;

4.18. raccomanda di potenziare gli strumenti preposti al coordinamento delle numerose attività svolte dalle istituzioni europee e dagli Stati membri: l'UE, il Comitato delle regioni, il Consiglio d'Europa e il Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa, il CCRE, l'ARE, Eurocities, il CESE, l'OCSE, l'EUMC ecc. Integrare in nuove attività le esperienze già maturate consente infatti di ottimizzare l'utilizzo delle risorse e la qualità degli interventi. A questo proposito si invita la Commissione a organizzare un gruppo di lavoro composto da rappresentanti provenienti dalle varie istituzioni, che possano avanzare proposte sulle modalità di attuazione di un coordinamento flessibile e poco burocratizzato.

Bruxelles, 13 febbraio 2003.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 68.

(2) GU C 278 del 14.11.2002, pag. 40.

(3) GU C 73 del 26.3.2003, pag. 20.

(4) GU C 57 del 29.2.2000, pag. 1.

(5) CdR 404/98 fin.