PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alla relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: il mercato interno nel 1994



Gazzetta ufficiale n. C 039 del 12/02/1996 pag. 0070



Parere in merito alla relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo : il mercato interno nel 1994 (96/C 39/13) La Commissione, in conformità dell'articolo 198 del Trattato, che istituisce la Comunità europea, ha deciso il 21 aprile 1995 di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo : il mercato interno nel 1994. La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha elaborato il proprio parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vever il 18 ottobre 1995. Il 22 novembre 1995, il Comitato economico e sociale ha adottato alla maggioranza, con un voto contrario e tre astensioni nel corso della 330a sessione plenaria del 22 e 23 novembre 1995, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Lo stato di avanzamento del mercato interno, analizzato dalla Commissione nella relazione annuale del giugno 1995, coinvolge direttamente tutti i protagonisti della vita socioeconomica europea che operano quotidianamente in tale mercato e lo rendono così reale. In questo stadio avanzato, ma ancora incompleto, della sua unificazione, il punto di vista dei protagonisti socioprofessionali risulta più che mai fondamentale per orientare i lavori. Nessuno può infatti valutare meglio di loro l'impatto della nuova normativa, testimoniarne il grado di efficacia ed il livello di recepimento nella legislazione nazionale, sottolinearne le lacune, precisarne le priorità. 1.2. Il Comitato economico e sociale si compiace dunque del fatto che : - nella relazione la Commissione abbia insistito sull'importanza annessa alla partecipazione dei rappresentanti degli ambienti socioeconomici per alimentare la riflessione e le proposte sul mercato interno; - in occasione della sessione « Mercato interno » del 6 giugno, il Consiglio abbia accolto l'idea che il Comitato economico e sociale espleti la funzione di Osservatorio permanente per quanto riguarda il seguito della normativa sul mercato interno, ribadendo in tal modo quanto già sostenuto dal Parlamento e dalla Commissione. 1.3. Lo scorso anno, il Comitato ha condotto delle indagini e svolto delle audizioni che gli hanno consentito di presentare in un parere del settembre 1994 sulla precedente relazione annuale della Commissione, un elenco dei numerosi ostacoli tuttora esistenti. Con il sostegno delle Sezioni, il Comitato ha creato, nell'ambito delle proprie strutture, un Osservatorio permanente del mercato interno, fungendo così da interfaccia degli ambienti socioeconomici, con le istituzioni dell'Unione, onde contribuire a valutare e dare impulso all'effettivo completamento del mercato interno. 1.4. Nella valutazione globale dell'attuale situazione del mercato interno, il presente parere sulla relazione annuale 1994 della Commissione, tiene conto delle risposte già fornite nelle indagini svolte dalle organizzazioni professionali. Tale analisi sarà ulteriormente approfondita nell'ambito del dispositivo permanente di sorveglianza e seguito che l'Osservatorio del mercato interno del Comitato continuerà a sviluppare nei mesi e negli anni a venire, in collegamento con tutti i protagonisti del mercato interno. Sono attualmente in corso di elaborazione altri pareri del Comitato su diversi settori specifici che riguardano il mercato interno. 1.5. Il Comitato economico e sociale invita quindi tutte le parti socioeconomiche europee a mettere a punto un contributo alla valutazione del mercato interno ed a trasmettergli qualsiasi informazione suscettibile di migliorarne il funzionamento. 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Anche nel 1995, permane d'attualità l'obiettivo di disporre di un vero e proprio mercato interno, anche se negli ultimi anni sono stati compiuti grandi progressi, specie grazie all'impulso impresso nel 1986 dall'Atto unico che ha fissato la scadenza del 1992. Per il Comitato, la realizzazione del mercato interno, rimane assieme all'Unione economica e monetaria, che ne costituisce il prolungamento naturale, una condizione essenziale per : - rafforzare la competitività europea, consolidare la crescita e migliorare la situazione occupazionale, come sottolineato dal gruppo consultivo sulla competitività nella relazione presentata al Consiglio europeo di Cannes, - portare a termine e cementare la coesione dell'Unione europea prima di avviare nuovi processi di ampliamento, - promuovere gli interessi economici congiunti di imprese, lavoratori dipendenti, consumatori e degli europei in generale. - assicurare la credibilità e la visibilità della costruzione europea agli occhi dell'opinione pubblica, - definire con maggior precisione la realizzazione dell'UE secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Cannes, agevolando ed accompagnando la prevista transizione verso la moneta unica. 2.2. L'applicazione integrale del Libro bianco sul mercato interno del 1985 è incappata in difficoltà di vario genere : - problemi permanenti di adeguamento di legislazioni nazionali ben radicate, costrette a lasciare il passo, in termini relativamente brevi, alla normativa comunitaria; - capovolgimenti a livello europeo sin dal 1989 con il crollo del blocco orientale, la riunificazione tedesca e le prospettive di nuovi ampliamenti (Europa centrale ed orientale) che hanno creato nuove priorità per la Comunità; - mutamento congiunturale nel 1992 con la più dura recessione economica del dopoguerra che ha deteriorato nuovamente la situazione occupazionale annullando i benefici conseguenti alla realizzazione del mercato unico; - diffusione di un clima di europessimismo, aggravato dalle peripezie e dalle polemiche sulle ratifiche del Trattato di Maastricht e dal fatto che la recente ripresa risulta esitante ed incerta sotto il profilo della durata e dell'impatto sulla disoccupazione. 2.3. Date le circostanze, non è sorprendente che l'introduzione generale della relazione e l'analisi dettagliata settore per settore, offrano immagini contrastanti della situazione del mercato interno : - A livello generale, 271 disposizioni giuridiche sono state adottate in applicazione del programma fissato nel 1985 dal Libro bianco e sono attualmente in vigore; 11 devono essere ancora adottate. Considerate le difficoltà insorte nel corso degli ultimi anni, il Comitato si compiace del lavoro senza precedenti svolto, a partire dall'Atto unico, dalle istituzioni sotto l'impulso della Commissione. Gli Stati membri hanno anch'essi compiuto uno sforzo degno di nota visto che nel 1994 il 90 % circa delle misure nazionali di recepimento era stato adottato, con scarti che variavano dall'80 al 96 % a seconda dei paesi. - Sono stati compiuti progressi significativi nei settori più svariati; la relazione della Commissione ricorda in particolare la soppressione dei controlli delle merci alle frontiere, la liberalizzazione degli appalti pubblici, l'IVA, il riconoscimento reciproco delle professioni regolamentate. - In taluni di questi settori, e in altri ancora, permangono comunque lungaggini ed ostacoli. La relazione cita in particolare i ritardi nel recepimento delle disposizioni sulla liberalizzazione degli appalti pubblici, la complessità del regime intracomunitario IVA, specie per le PMI, il persistere di ostacoli tecnici agli scambi, la difficoltà di adire le vie legali, il mantenimento dei controlli delle persone alle frontiere, l'eccessiva imposizione fiscale delle attività transnazionali delle imprese, i ritardi nell'armonizzazione del diritto delle società, l'inadeguata liberalizzazione del settore dell'energia, delle telecomunicazioni e dei trasporti, le difficoltà pratiche di accesso al mercato, specie per le PMI, le deficienze rilevate nel settore dei diritti dei consumatori. 2.4. A livello quantitativo, il Comitato sottolinea che le misure da adottare per completare l'organizzazione del mercato interno, sono in realtà molto più numerose di quelle delineate nel Libro bianco, specie se si tiene conto che dopo la pubblicazione di detto Libro bianco : - talune direttive di liberalizzazione o armonizzazione necessitano, per la loro applicazione pratica, disposizioni complementari, ad esempio nel settore dell'IVA; - nuove e urgenti esigenze di armonizzazione sono peraltro emerse in seguito all'evoluzione della società e della tecnologia, ad esempio nel settore dell'informazione; - la Carta europea dei diritti sociali fondamentali evidenzia inoltre necessità di accompagnamento del mercato interno sul piano sociale. 2.5. A livello qualitativo, il Comitato ritiene che l'analisi della Commissione sui progressi e gli ostacoli rilevati nella realizzazione del mercato interno andrebbe completata per due ragioni. 2.5.1. Da un lato, l'approccio quantitativo spesso adottato dalla Commissione, che consiste nel sommare progressi e ostacoli senza qualificarli sufficientemente in termini di importanza e priorità a causa probabilmente della mancanza di un lasso di tempo appropriato per apprezzarne tutto il valore, non fornisce ancora un'immagine abbastanza precisa della situazione reale. Sarebbe quindi opportuno definire in ordine gerarchico il valore dei progressi effettivamente rilevati e l'importanza degli ostacoli che permangono. Il Comitato, cui sta particolarmente a cuore il modo in cui tutti i cittadini dell'Unione percepiscono il mercato interno, contribuirà a precisare la gerarchia degli ostacoli con inchieste ed audizioni degli ambienti interessati, specie in collegamento con lo studio generale sull'impatto del mercato interno che la Commissione intende svolgere entro il 1996. 2.5.2. Dall'altro, le modalità d'intervento per il completamento del mercato interno dovranno tener conto delle evoluzioni recenti o in corso suscettibili di modificare l'equilibrio tra armonizzazione e diversità. Basti citare il concetto di sussidiarietà dell'intervento comunitario sancito dal Trattato di Maastricht, il bisogno di snellire e semplificare la normativa europea recentemente evidenziato e la prospettiva di nuovi ampliamenti con l'adesione di paesi estremamente diversi. Sarebbe quindi opportuno che la Commissione precisasse gli adeguamenti necessari per conciliare l'obiettivo del mercato interno con le disparità tuttora esistenti e persino crescenti delle realtà nazionali. Ciò consentirebbe di distinguere meglio quanto resta ancora da armonizzare, ciò che dovrebbe formare oggetto di riconoscimento reciproco e le disparità che permarranno a livello regionale o nazionale ed alle quali i protagonisti del mercato interno dovranno adeguarsi. Tale precisazione andrebbe fatta in collegamento con gli ambienti interessati. Il Comitato, dal canto suo, è pronto a contribuirvi. 2.6. Diversi elementi mostrano infine in modo abbastanza chiaro che la Comunità incontra nuovi problemi e sembra marcare il passo nel completamento del mercato interno. 2.6.1. La Commissione deplora il fatto che nel 1994 il Consiglio abbia adottato poche decisioni ma sottolinea al tempo stesso come l'effettiva applicazione delle numerose decisioni prese in precedenza ed il loro controllo siano resi ardui dal sempre maggior numero di dati di vario genere da verificare. 2.6.2. Dal canto suo, il Comitato constata che : - talune decisioni comunitarie tardano o appaiono irraggiungibili, specie perché riguardano il nocciolo dei problemi da risolvere. Tali problemi, che sono particolarmente rilevanti per gli Stati membri, richiedono spesso in virtù delle attuali disposizioni del Trattato, l'accordo unanime del Consiglio, che con l'aumentare degli Stati membri diventa sempre più problematica da conseguire; - la diffusione di un clima di euroscetticismo tra gli Stati membri, alimentato dalle difficoltà economiche e sociali e dalle perplessità politiche sulla futura evoluzione dell'Unione è tale da favorire un protezionismo larvato, poco propizio a nuovi progressi decisivi; - i dibattiti ancora troppo contraddittori sul concetto di sussidiarietà e sullo snellimento della normativa comunitaria inducono le istituzioni a porre in questione la sostanza stessa del loro intervento; - le disparità stesse rilevate nei progressi del mercato unico, in cui i ritardi di convergenza economica e sociale contrastano con un sempre maggior grado di liberalizzazione degli scambi, creano nuovi squilibri. Tale situazione è comprovata dalle perturbazioni monetarie verificatesi a partire dal 1992 che pongono seri problemi alle imprese e rischiano di mettere in causa il completamento del mercato interno, pur essendo trattate solo incidentalmente nella relazione della Commissione. 2.7. Dinanzi ai nuovi problemi che si frappongono al completamento del mercato interno, la Commissione non indica in modo chiaro l'approccio e la strategia da seguire : - Alcuni elementi della relazione potrebbero far ritenere che i problemi attuali, specie per l'adozione delle ultime disposizioni, debbano essere relativizzati, nella misura in cui detto stallo fa seguito ad un lungo periodo ricco di decisioni a livello europeo e di recepimenti nel diritto nazionale degli Stati membri. Si tratterebbe, insomma, solo di una pausa passeggera che può essere riassorbita attraverso un certo numero di integrazioni, miglioramenti progressivi ed aggiustamenti ad hoc. - Altri elementi della relazione possono, per contro, far temere che la realizzazione del mercato interno abbia in realtà perso buona parte del suo dinamismo, difficilmente recuperabile senza un rilancio del programma intorno a nuovi obiettivi, un nuovo scadenzario e nuovi mezzi finanziari, elementi tutti che implicano una dimostrazione di grande determinazione politica da parte degli Stati membri. La Commissione sembra esitare tra i due approcci e menziona solo in termini ipotetici la possibilità di presentare un nuovo programma entro la fine dell'anno. 2.8. La terza parte della relazione, dedicata alla definizione delle priorità future rimane quindi molto sintetica, circoscritta a talune misure presentate in modo disparato, nonostante l'importanza capitale della questione che riguarda in modo diretto il dibattito e merita un'attenzione prioritaria. 2.9. Dal canto suo, il Comitato economico e sociale constata che il ritmo incalzante delle sfide e delle scadenze per l'Unione europea - che si tratti della pressione della concorrenza internazionale, della programmazione prossima dell'Unione monetaria o delle prospettive annunciate di nuovi ampliamenti - esige inequivocabilmente un impulso politico per assicurare a breve termine il completamento di un vero e proprio mercato interno. 2.10. Il Comitato auspica quindi un rilancio dei lavori nell'ambito di un programma finale di completamento del mercato unico, che tenga conto dei problemi che si pongono allo stadio attuale della sua realizzazione, ne precisi gli obiettivi e definisca nuovi metodi per conseguirli. Tale programma dovrebbe essere finalizzato al rapido completamento delle norme sostanziali tuttora mancanti. Un'attenzione particolare andrebbe prestata al recepimento delle decisioni già adottate, onde garantirne un'applicazione ed un'interpretazione conformi negli Stati membri. Andrebbero inoltre adottate iniziative complementari per eliminare gli squilibri ed avviare un processo dinamico di convergenza reale che assicuri la riuscita del programma. 3. Colmare le lacune normative 3.1. Benché il completamento del quadro giuridico che fissa le norme europee sull'organizzazione del mercato interno sia ancora lontano, la relazione della Commissione rileva che nel 1994 sono state adottate solo due delle decisioni del Libro bianco ancora pendenti. Si tratta della 7a direttiva IVA relativa ai beni d'occasione, agli oggetti d'arte, di collezione o di antiquariato e del regolamento sui ritrovati vegetali. Altre 11 proposte sono tuttora bloccate al Consiglio specie perché gli interessi a breve termine degli Stati membri hanno spesso prevalso sugli interessi della Comunità nel suo insieme. Un progetto volto a sopprimere la doppia imposizione dei pagamenti di interesse e dei canoni tra società madri e filiali è stato addirittura ritirato dalla Commissione per mancanza di qualsiasi possibilità di accordo. Giova sottolineare che la maggior parte delle decisioni ancora in sospeso sono indispensabili al funzionamento di un « vero » mercato interno. 3.2. Nel settore degli ostacoli fisici, per conseguire appieno la libera circolazione, sarà necessario : - da un lato, eliminare i controlli sulle persone alle frontiere interne, - dall'altro, completare talune misure d'accompagnamento, in particolare armonizzare i controlli sulle persone alle frontiere esterne. Talune disposizioni necessarie rientrano attualmente solo nel terzo pilastro del Trattato di Maastricht o nell'accordo di Schengen sottoscritto da diversi Stati membri. Sarebbe quindi opportuno rivedere, nell'ambito della conferenza intergovernativa, la loro esclusione dalla sfera delle competenze comunitarie. 3.3. Per quanto riguarda gli ostacoli giuridici di natura tecnica, per il completamento del mercato unico permangono necessarie una serie di misure citate nella relazione. Per la maggior parte, tali misure sono state già raccomandate nel Libro bianco del 1985 e non sono state ancora adottate o sono tuttora incomplete. 3.3.1. La liberalizzazione dei settori protetti o monopolistici deve essere ancora effettuata : l'accordo sul principio della liberalizzazione delle infrastrutture e dei servizi nel settore delle telecomunicazioni entro il 1° gennaio 1998, va accompagnato da una serie di misure finalizzate a rimuovere gli ostacoli normativi che impediscono agli investitori privati di partecipare in ampia misura al finanziamento delle reti d'informazione, allo scopo di costituire un quadro regolamentare che ne consenta l'intervento sul mercato. Nel settore energetico, vanno definiti i calendari e i mezzi per aprire maggiormente il settore alla concorrenza. Diverse misure tecniche, sociali ed in materia ambientale risultano necessarie per poter completare in modo soddisfacente la liberalizzazione nel settore dei trasporti, specie dei trasporti stradali, marittimi, fluviali ed aerei. 3.3.2. Nel campo del diritto societario, la semplificazione del regime delle fusioni di imprese rimane ancora in sospeso. L'adozione di uno statuto di società europea, bloccata da lungo tempo, e della decima direttiva sulla fusione transfrontaliera delle società per azioni è necessaria per facilitare le ristrutturazioni delle imprese in tutto il mercato interno. 3.3.3. Per quanto riguarda la proprietà industriale ed intellettuale, l'istituzione dell'Ufficio di armonizzazione nel mercato interno e l'entrata in vigore del regolamento sul marchio comunitario rappresentano progressi incoraggianti, ma nel settore permangono gravi lacune. L'accordo sul brevetto comunitario non è ancora stato ratificato dagli Stati membri. Diverse proposte della Commissione devono essere ancora adottate, in particolare il regolamento sui disegni e modelli comunitari e la direttiva sulla protezione giuridica delle invenzioni biotecnologiche, respinta dal Parlamento. 3.3.4. Per quanto riguarda i diritti dei consumatori, sarebbe opportuno prestare prioritariamente attenzione ai casi in cui le carenze degli Stati membri, o degli operatori economici, possono arrecare pregiudizio, in particolare nei casi di natura transfrontaliera, favorendo soluzioni amichevoli ed accordi contrattuali, nella misura del possibile e laddove ciò risulti abbastanza efficace. 3.3.5. In materia ambientale, occorre ancora assicurare un controllo efficace e compatibile con la competitività delle imprese, specie per quanto riguarda i rifiuti e la valorizzazione o il riciclaggio delle materie prime. 3.3.6. In materia di prestazione di servizi, il progetto di direttiva sul comando intracomunitario temporaneo dei lavoratori, volto ad agevolare ed inquadrare la mobilità dei lavoratori dipendenti europei all'interno del mercato unico, non è stato ancora adottato. 3.3.7. Il nuovo regime statistico nell'ambito del mercato unico va precisato e meglio adattato alla libera circolazione, in condizioni che garantiscano una rapida raccolta e l'attendibilità dei dati relativi al commercio con i paesi terzi, da cui dipende in particolare l'efficacia degli strumenti di politica commerciale. 3.3.8. Nel settore della società dell'informazione e delle questioni connesse al fenomeno multimediale urge definire norme comuni volte ad assicurare un funzionamento efficace del mercato unico. 3.3.9. Rimane incompleta l'armonizzazione doganale con i paesi terzi. Il codice doganale dovrebbe essere integrato e precisato sotto diversi punti di vista, in particolare il regime delle sanzioni per infrazione, il controllo dei prodotti ad uso civile e militare, la proprietà intellettuale, la definizione dell'origine dei prodotti e la base per la fissazione del valore doganale. 3.3.10. Nonostante il progresso in materia di adozione di norme europee, la Commissione nota un'eccessiva lentezza e grandi ritardi. Sarebbe opportuno accelerarne l'elaborazione dando ai comitati europei di normalizzazione ulteriori mezzi, di concerto con tutti i protagonisti dei settori industriali interessati ed assicurando un buon coordinamento tra i vari comitati. 3.3.11. Al fine di ridurre i costi di accesso ai diversi mercati nazionali, e per uniformarne le condizioni, occorre armonizzare le procedure di valutazione della conformità. Laddove esistono sistemi nazionali di certificazione volontaria, tale armonizzazione va ricercata piuttosto mediante accordi precisi di riconoscimento reciproco tra gli organi certificatori. Ciò presuppone anche l'eliminazione delle distorsioni create dalle normative nazionali spesso contrarie alle disposizioni comunitarie, ricorrendo laddove necessario alle sanzioni. 3.3.12. Infine, il buon funzionamento del mercato interno verrà costantemente rimesso in questione se non si accresce l'efficacia del dispositivo istituito per controllare alla fonte le iniziative nazionali che rischiano di pregiudicarne la coesione. La Commissione ne è ben cosciente. Occorre quindi appoggiare il suo progetto di una procedura d'informazione reciproca delle misure nazionali che derogano al principio di libera circolazione delle merci all'interno della Comunità. I casi di rifiuto di immissione sul mercato di prodotti fabbricati commercializzati legalmente in un altro Stato membro vanno notificati sistematicamente. 3.4. Per quanto riguarda gli ostacoli fiscali, il completamento del mercato interno implica una serie di decisioni di grande rilievo. 3.4.1. L'eccessiva imposizione dei flussi finanziari intracomunitari va corretta. Il Consiglio non ha ancora esaminato né le proposte volte ad estendere la portata della direttiva « Società madri-filiali », né la proposta di direttiva sulla contabilizzazione, da parte delle imprese, delle perdite subite dai propri stabilimenti e dalle filiali ubicati in altri Stati membri. Persistenti difficoltà in merito all'adozione della direttiva sul pagamento di interessi e di canoni tra società madri e filiali, hanno indotto la Commissione a ritirare la proposta alla fine del 1994. A livello generale, le attività intracomunitarie delle imprese (specie delle PMI) e delle persone continuano ad incontrare numerose difficoltà e discriminazioni fiscali. 3.4.2. Il sistema intracomunitario di IVA deve essere ulteriormente semplificato, mediante un regime definitivo che imponga condizioni rigorose in materia di aliquote e di diritti a detrazione, senza pur tuttavia trascurare gli imperativi di bilancio dei diversi Stati membri. Un siffatto regime implicherà una completa armonizzazione del diritto alla deduzione, un maggior ravvicinamento delle aliquote ed un meccanismo attendibile di compensazione tra paesi venditori netti e paesi acquirenti netti, onde garantire le entrate dei paesi di consumo finale. Esso dovrà inoltre essere compatibile con le esigenze di sgravio degli oneri delle imprese e di rafforzamento della lotta contro le frodi. In attesa di un regime definitivo occorre continuare ad adeguare il regime transitorio procedendo ad un'interpretazione uniforme (sistema trilaterale, rappresentazione fiscale) ed ampliando il campo d'applicazione della proposta di direttiva sulla semplificazione. 3.4.3. Infine, va migliorata l'armonizzazione delle aliquote delle accise all'interno della Comunità. 3.5. Per pervenire nei tre settori menzionati alle decisioni fondamentali necessarie al completamento del mercato interno, il Comitato suggerisce un programma finale che traduca l'impegno degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie a far tutto il possibile per realizzare un mercato unico in termini ravvicinati e ben precisi. Tale impostazione sembra preferibile alla politica dei piccoli passi applicata dopo il 1992, e che si limita oggi ad apportare complementi tecnici sporadici e molto limitati, lasciando in sospeso i grandi temi sui quali non si è ancora pervenuti ad un accordo. Tale situazione dissuade la Presidenza di turno del Consiglio dal dare un forte impulso e riduce i risultati in modo notevole e preoccupante come rileva la relazione della Commissione. 3.6. Tale programma dovrebbe sostanzialmente limitarsi ad una trentina di misure fondamentali, evidenziate dai bisogni analizzati ai paragrafi precedenti, ed effettivamente indispensabili. Esso dovrebbe incentrarsi attorno ad un calendario ben mirato ed essere dotato di mezzi adeguati, in particolare estendendo la maggioranza qualificata onde consentire l'adozione delle misure in questione. 3.7. A tal fine potrebbero essere messi a frutto due grandi appuntamenti europei : - Il passaggio, nel 1999, alla fase finale dell'Unione economica e monetaria, che costituisce di per sé una tappa importantissima e decisiva nella realizzazione del mercato unico, potrebbe esser scelto come termine ultimo per l'adozione di un programma definitivo sull'organizzazione del mercato interno nell'ambito di una logica sincronizzazione. Tale data corrisponde inoltre alla fase finale di un nuovo periodo di preadesione. Il programma « 1992 », che chiaramente beneficiava di un contesto più favorevole e delle speranze attizzate da una data « faro », ha mostrato la praticabilità del metodo; un'esperienza analoga con un programma mirato per il 1999 potrebbe quindi rivelarsi positiva. - Si potrebbe inoltre profittare della Conferenza intergovernativa del 1996 per inserirvi questo programma ed ottenere i mezzi necessari per realizzarlo nei termini previsti, vagliando in particolare la possibilità di estendere la maggioranza qualificata alle principali questioni connesse in specie alla libera circolazione delle persone, alla cooperazione doganale, alla tutela ambientale, ed al regime fiscale intracomunitario. 3.8. Il Comitato ritiene che tale programma potrebbe presentare numerosi vantaggi rispetto alla politica attuale : - risponderebbe meglio all'accelerazione delle scadenze dell'Unione in particolare all'imminente passaggio alla moneta unica, - permetterebbe di compiere un ultimo grande sforzo di consolidamento del mercato interno prima che si facciano sentire le forti pressioni derivanti dai nuovi ampliamenti, - sfrutterebbe al meglio l'occasione unica della Conferenza intergovernativa per assicurare il rilancio del mercato interno (persone, beni, servizi, capitali). 3.9. Tale programma di organizzazione finale del mercato interno terrebbe inoltre conto di due fondate preoccupazioni espresse di recente : - Lo snellimento e la semplificazione della normativa : incentrato sostanzialmente su una trentina di misure chiave, pari a un decimo del programma originale fissato nel 1985 dal Libro bianco, non provocherebbe un sovraccarico, a livello quantitativo, per le istituzioni, i parlamenti, le amministrazioni, pur imponendo decisioni politiche spesso di grande rilievo. La consultazione delle parti economiche e sociali potrebbe esser condotta in condizioni più favorevoli rispetto al momento dell'adozione delle 300 misure previste dal Libro bianco, consentendo così un'elaborazione accurata delle schede relative all'impatto, e con un minor rischio di accavallamento tra le direttive. La concentrazione del programma sulle misure chiave eviterebbe infine che le istituzioni, al momento di occuparsi del mercato unico, si perdano in argomenti secondari a scapito dell'essenziale. - Il rafforzamento della competitività ai fini dell'occupazione : permettendo di ultimare l'organizzazione del mercato unico e di conferirgli coerenza, questo programma fornirebbe un contributo essenziale al ripristino della competitività europea. Come evidenziato dal rapporto Ciampi, la competitività, pur non essendo un obiettivo di per sé, è una condizione indispensabile per lo sviluppo economico, il benessere sociale e la qualità della vita. Tra le misure che urge prendere nell'interesse della competitività dell'Unione, il rapporto Ciampi dà priorità al completamento totale del mercato interno, con il recepimento accelerato della normativa comunitaria, la sua applicazione conforme negli Stati membri ed un'interpretazione uniforme. Esso evidenzia inoltre l'importanza fondamentale del rafforzamento della formazione professionale e del miglioramento delle qualifiche di uomini e donne. Il Comitato ritiene inoltre che la competitività dell'Unione implicherà il rispetto del principio di equilibrio tra mercato interno e mercato internazionale. Ciò significa da una parte, che le condizioni di concorrenza e le disposizioni comunitarie non dovranno svantaggiare le industrie europee, e dall'altro, che occorrerà conseguire dai nostri principali partner migliori condizioni di reciprocità nell'accesso al mercato. 4. Rafforzare l'applicazione delle misure 4.1. Perché il mercato interno funzioni e sia credibile, è indispensabile che le decisioni europee siano effettivamente applicate da tutti gli Stati membri. La relazione della Commissione sottolinea nondimeno che spesso le regole adottate non vengono applicate in modo soddisfacente, specie per quanto riguarda gli appalti pubblici, le assicurazioni e la proprietà intellettuale. Per quanto riguarda gli appalti pubblici, la situazione è particolarmente nebulosa e la Commissione osserva che le statistiche in materia sono tutt'altro che soddisfacenti. In linea di massima, benché la Commissione non vi faccia riferimento, le amministrazioni nazionali o locali possono essere tentate di favorire, in pratica, con il loro comportamento, i propri cittadini. Di solito è comunque difficile provare obiettivamente l'esistenza di violazioni al principio della non discriminazione. È inoltre lecito avanzare dubbi sul fatto che gli operatori economici o i consumatori conoscano effettivamente il numero verde o i numeri verdi, di cui parla la Commissione, disposizione di chi intenda segnalare casi d'infrazione. 4.2. La Commissione tratta sbrigativamente nella relazione l'aspetto del controllo e delle sanzioni, aspetto che successivamente ha avuto l'occasione di sviluppare in una comunicazione al Consiglio; altri documenti, invece, specie le relazioni annuali sull'applicazione del diritto comunitario, offrono una migliore panoramica della situazione delle infrazioni. Il Comitato sottolinea che le sanzioni inflitte agli Stati membri in caso di mancata applicazione vanno decisamente potenziate mediante l'adozione di criteri comuni; ciò vale anche per le sanzioni pecuniarie previste dall'articolo 171 del Trattato, in caso di ritardo di applicazione e previa sentenza della Corte di giustizia. Nel fissare le sanzioni per i casi di mancato rispetto delle disposizioni che non coinvolgono la responsabilità degli Stati membri (violazioni da parte di associazioni, imprese, ecc.) si dovrebbe concedere un certo margine discrezionale : più che armonizzare le sanzioni sul piano amministrativo e/o penale, occorrerebbe assicurarne la visibilità, l'efficacia, il carattere dissuasivo e l'adeguatezza ovvero la ragionevole equivalenza quanto agli effetti. Le sanzioni delle infrazioni al diritto comunitario in ciascuno Stato membro dovrebbero essere quanto meno analoghe a quelle delle infrazioni alle leggi nazionali. 4.3. Da diversi anni, la normativa europea registra una tendenza sempre maggiore a lasciare agli Stati membri la possibilità di promulgare leggi nazionali più severe rispetto ai livelli di armonizzazione. Ciò nuoce all'applicazione uniforme del diritto comunitario. In taluni casi, tali legislazioni nazionali più rigorose possono intralciare il reciproco riconoscimento e pregiudicare la libertà degli scambi, fatte salve le disposizioni degli articoli 30-36 del Trattato. In altri, possono avviare una catena di discriminazioni all'inverso, a tutto vantaggio degli stranieri ed a discapito dei cittadini dello Stato membro. Ciò rischia di alimentare l'immagine negativa che i cittadini e le piccole imprese, vittime di tale situazione, hanno della costruzione europea. L'adozione di norme nazionali più severe può basarsi sull'articolo 100 A, 4° comma, del Trattato, che concede ad uno Stato membro il diritto di derogare, in talune condizioni, alle regole della libera circolazione delle merci, anche dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio. È indispensabile assicurarsi che il ricorso a tale disposizione da parte di uno Stato membro sia stato preceduto da una concertazione sistematica, di modo che in futuro la sua applicazione continua ad essere limitata a circostanze del tutto eccezionali. 4.4. L'applicazione del principio del riconoscimento reciproco dei controlli tecnici di conformità dei prodotti alle esigenze fondamentali fissate dalle direttive continua a registrare talune disfunzioni di carattere pratico : - Nel settore regolamentato, ovvero che forma oggetto delle direttive di armonizzazione tecnica, tali disfunzioni sono dovute sostanzialmente alla mancanza di organismi idonei a svolgere controlli di questo tipo negli Stati membri. Tale situazione implica sovraccosti per gli operatori economici costretti ad inviare i propri prodotti spesso molto lontano per ottenere i riconoscimenti, ovvero un rifiuto da parte delle autorità di un altro Stato membro di accettare i prodotti all'importazione perché il controllo è stato effettuato nello Stato d'origine da un organismo non abilitato. A parere del Comitato, occorre aumentare il numero dei centri riconosciuti negli Stati membri, ad esempio immettendo nel circuito e livellando operativamente, taluni organismi che esistono livello locale, in conformità della norma EN45000, o di qualsiasi altra garanzia equivalente. - Nel settore non regolamentato, che copre cioè i potenziali ostacoli agli scambi, diversi da quelli derivanti dalle esigenze fondamentali da proteggere, il principio del riconoscimento reciproco, pur essendo alla base del Libro bianco del 1985, non è culturalmente accettato. A parte gli aspetti espliciti dell'applicazione del riconoscimento reciproco attraverso il lavoro svolto in seno all'OEPC (), occorre che in pratica un prodotto non pericoloso, fabbricato e commercializzato legalmente nel paese di origine possa circolare liberamente nella misura in cui soddisfi adeguatamente alle esigenze del paese di destinazione. Tale principio, ormai globalmente accettato dalle amministrazioni nazionali, pone problemi di applicazione in loco sostanzialmente per il fatto di esser mal conosciuto dalle autorità locali responsabili dei controlli. È quindi indispensabile prevedere un'ampia operazione di sensibilizzazione o di formazione degli agenti amministrativi locali per l'applicazione pratica di tale principio. In effetti, il riconoscimento reciproco si inserisce più nell'ambito di un'impostazione pragmatica di equivalenza delle caratteristiche tecniche di un prodotto che non nell'affermazione generale e priva di significato reale dell'equivalenza delle regolamentazioni nazionali. A questo proposito, il Comitato incoraggia tutte le iniziative che la Commissione adotterà per promuovere tale impostazione pragmatica del concetto di riconoscimento reciproco, sinora compreso in modo troppo vago, e quindi mal applicato e privo di effetti. 4.5. Sul versante esterno, infine, le amministrazioni doganali, tuttora sotto il controllo nazionale, hanno armonizzato solo parzialmente le proprie procedure sull'importazione/esportazione da/verso i paesi terzi, circostanza che nuoce alla coerenza del mercato interno. Il problema si inasprirà con le nuove adesioni, specie dei paesi dell'Europa orientale, e senza un coordinamento più efficace rischia di non poter più venir risolto in modo soddisfacente. È per questo motivo che, al di là del programma « Dogana 2000 » cui fa riferimento la Commissione, ci si dovrebbe domandare se non sia opportuno instaurare un controllo europeo delle amministrazioni doganali nazionali, eventualmente con la creazione di una vera e propria direzione generale delle dogane europee. A questo scopo, la cooperazione doganale che rientra nel terzo pilastro, meriterebbe di essere inclusa nella sfera delle competenze comunitarie. 5. Creare una dinamica di convergenza 5.1. Pur costituendo delle condizioni essenziali per il completamento del mercato unico, l'adozione delle misure fondamentali ancora in sospeso ed il rigoroso recepimento delle regole di funzionamento da parte degli Stati membri, non sono sufficienti a garantirne il successo, specie a causa degli squilibri che rischiano di esacerbarsi in una fase avanzata di liberalizzazione degli scambi senza una convergenza economica e sociale di livello equivalente. 5.2. Innanzitutto esiste il rischio di frattura monetaria. Nel corso degli ultimi anni, gravi perturbazioni monetarie hanno influenzato le condizioni di scambio del mercato interno. Dinanzi a variazioni di 20 o 30 punti del tasso di cambio nell'arco di qualche mese sul mercato nazionale, le imprese europee si pongono a giusto titolo dei dubbi sull'unificazione, la prevedibilità e la stabilità del loro mercato europeo. Tale questione è stata eccessivamente trascurata nella relazione della Commissione. Esiste il rischio di uno spacco deleterio per il mercato interno : da una parte, i paesi che possono accedere alla terza fase, che si impongono grandi limitazioni, e dall'altra i paesi rimanenti, che rischiano di cedere alla tentazione di lasciar svalutare la propria moneta, perturbando così gravemente gli scambi in Europa. 5.3. Si rende pertanto necessario prevenire qualsiasi ulteriore distorsione della concorrenza per ragioni monetarie e che dinanzi a dette distorsioni vengano prese misure di tipo isolazionistico che comprometterebbero irrimediabilmente il mercato interno. Occorrerebbe quindi tentare tutto il possibile per ottenere la massima partecipazione al momento del passaggio verso la moneta unica nel 1999. Ciò richiederebbe : - una vigilanza economica europea più autorevole ed efficace, che evidenzi maggiormente le divergenze rispetto ai parametri, - una maggiore subordinazione degli aiuti europei agli obiettivi ed alle norme comuni. 5.4. I Fondi strutturali che espletano un ruolo di primo piano per il completamento del mercato interno e per la coesione economica e sociale, dovrebbero essere messi in grado di sostenere più efficacemente questa dinamica di convergenza. Da un lato, dovrebbero rispondere meglio alle esigenze dello sviluppo locale. Dall'altro, dovrebbero appoggiare maggiormente i programmi a carattere transnazionale, in particolare il finanziamento delle reti transeuropee, nel settore dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia. Ciò rafforzerebbe la loro funzione di stimolo degli investimenti di interesse comune, dando un appoggio decisivo alla creazione delle nuove infrastrutture del mercato interno ed integrando le altre fonti di finanziamento, in particolare i prestiti accesi sui mercati dei capitali. 5.5. La politica della concorrenza deve tener pieno conto dell'apertura internazionale del mercato europeo nonché degli imperativi di una politica europea di competitività industriale. Mentre il mercato di riferimento diventa sempre più quello mondiale, le imprese europee vanno incoraggiate ad assumere le dimensioni necessarie per affrontare con successo la concorrenza internazionale sul mercato interno europeo e sui mercati esteri. La Commissione deve inoltre assicurare il rispetto delle condizioni di concorrenza leale sul mercato interno, sia tra le imprese europee, sia da parte delle imprese di paesi terzi, e garantire condizioni equivalenti di accesso ai mercati dei paesi terzi. 5.6. Il Comitato sottolinea inoltre l'esigenza di intensificare l'assistenza all'Europa centrale ed orientale, in modo da preparare sin da ora le amministrazioni e le imprese di detti paesi all'enorme sforzo che dovranno compiere per adeguarsi al mercato interno nella prospettiva dei prossimi ampliamenti. A parte i diversi programmi di assistenza tecnica e di formazione professionale attualmente in corso, occorre cercare di promuovere una maggiore coerenza economica e sociale a tutto vantaggio delle parti socioeconomiche di detti paesi (imprese, lavoratori dipendenti, consumatori). 5.7. Il Comitato sottolinea infine l'opportunità di promuovere lo sviluppo, a tutti i livelli, di punti di incontro sul funzionamento del mercato unico. Le « settimane del mercato interno », organizzate dalla Commissione, hanno già consentito di avviare tra i diversi protagonisti (responsabili politici, funzionari, imprese, sindacati, consumatori) proficui scambi di vedute che andrebbero approfonditi. 5.7.1. Il Comitato appoggia tutte le iniziative nazionali, regionali e locali che potrebbero promuovere punti di incontro ed osservatori del mercato interno, con la partecipazione dei principali attori. Tali iniziative assicurerebbero una migliore circolazione dell'informazione sulla realtà e la percezione del funzionamento del mercato interno, dando ai diversi attori maggiori mezzi per contribuire direttamente al suo miglioramento. 5.7.2. Il Comitato sottolinea in particolare l'utilità, a livello transfrontaliero, di tali osservatori di cui fanno parte funzionari e partner socieconomici e dei paesi interessati, per affrontare problematiche locali comuni, sviluppare programmi locali di scambio e procedere ad operazioni pilote che facilitino la cooperazione transfrontaliera. 5.7.3. Dal canto suo, il Comitato economico e sociale svilupperà i contatti del proprio osservatorio del mercato interno con tutti i partner nazionali, regionali e locali che possono contribuire ad una maggiore diffusione delle informazioni sul mercato interno attraverso la percezione che ne hanno i suoi protagonisti. 6. Conclusioni 6.1. Il Comitato si compiace del fatto che tutte le istituzioni comunitarie abbiano riconosciuto il ruolo degli ambienti economici e sociali, in particolare dell'osservatorio da esso istituito per contribuire all'analisi ed all'orientamento dei lavori per il completamento del mercato interno. Invita l'insieme delle parti socioeconomiche europee a partecipare direttamente alla valutazione del mercato interno ed a trasmettergli le informazioni suscettibili di migliorarne il funzionamento. 6.2. Nonostante i numerosi progressi compiuti dopo la pubblicazione del Libro bianco nel 1985, il Comitato rileva che la relazione della Commissione mette in luce il mancato completamento del mercato interno. Pur essendo consapevole delle varie ragioni di detto ritardo, il Comitato ribadisce che la piena realizzazione del mercato interno permane una condizione indispensabile per rafforzare la competitività delle imprese europee, per assicurare la coesione politica, economica e sociale dell'Unione e garantire il successo dell'Unione economica e monetaria. 6.3. Il Comitato ritiene indispensabile approfondire l'analisi della situazione attuale mediante una maggiore classificazione gerarchica dei progressi e degli ostacoli e precisando più chiaramente cosa gli europei debbano aspettarsi da un vero mercato unico attraverso le disparità che sussisteranno. In tale spirito, appoggia l'intenzione della Commissione di effettuare nel 1996 una valutazione approfondita del funzionamento del mercato interno. L'osservatorio del mercato interno del Comitato intende contribuivi appieno, per mezzo soprattutto di indagini ed audizioni. 6.4. Preoccupato per le sempre maggiori difficoltà di adozione delle ultime misure relative al mercato interno, che contrastano con il ritmo sempre più serrato delle sfide e delle scadenze dell'Unione, il Comitato invita gli Stati membri e le istituzioni comunitarie a far tutto il possibile per completare le ultime disposizioni necessarie, circa una trentina, entro il 1999. A questo scopo, la Conferenza intergovernativa per la revisione del Trattato dovrebbe esaminare la possibilità di estendere la maggioranza qualificata a questioni fondamentali per il mercato interno, specie la libera circolazione delle persone, la cooperazione doganale, la tutela ambientale ed il regime fiscale intracomunitario. 6.5. Il Comitato sottolinea inoltre la necessità di rafforzare l'applicazione delle misure esercitando un controllo più soddisfacente, sostenuto a tutti i livelli da sanzioni efficaci. La corretta applicazione delle norme del mercato unico impone inoltre un migliore inquadramento delle deroghe nazionali alla libera circolazione, un'estensione del riconoscimento reciproco e l'armonizzazione delle procedure delle amministrazioni doganali. 6.6. Il Comitato insiste inoltre sulla necessità di creare, al di là delle disposizioni sulla liberalizzazione degli scambi e della loro corretta applicazione, una vera e propria dinamica di convergenza per eliminare le tensioni e gli squilibri che nascono dal mancato completamento del mercato interno e dell'Unione economica e monetaria. Ciò comporterà il rafforzamento della convergenza economica e sociale, una migliore utilizzazione dei Fondi strutturali, l'adattamento della politica della concorrenza dinanzi all'apertura dei mercati mondiali, preparando per altro attivamente i paesi dell'Europa centrorientale alla futura partecipazione al mercato unico. Il Comitato auspica in particolare che si possano sviluppare, ai diversi livelli, specie quello regionale e transfrontaliero, punti di incontro ed osservatori del mercato interno, con la partecipazione di tutti i protagonisti, e si adopererà per mantenere contatti con detti organismi. Bruxelles, 22 novembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () Organizzazione europea di prova e certificazione.