Quadro di valutazione degli aiuti di Stato, seconda edizione /* COM/2001/0782 def. */





Quadro di valutazione degli aiuti di Stato, seconda edizione (presentato dalla Commissione) Quadro di valutazione degli aiuti di Stato 2001, seconda edizione Indice 1. Introduzione 4 2. Struttura e limiti del quadro di valutazione 5 2.1. Struttura 5 2.2. Limiti 5 3. Quadro riassuntivo degli aiuti di Stato nell'Unione europea 7 3.1. Indicatore di Stoccolma - Gli Stati membri mostrano una tendenza decrescente negli aiuti concessi- 7 3.2. Distribuzione degli aiuti di Stato tra gli Stati membri e tra i principali settori economici 8 4. Necessità di riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali, regionali e di coesione 10 4.1. Riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali 11 4.2. Aiuti di Stato a sostegno dello sviluppo regionale e della coesione 13 4.3. Aiuti di Stato a favore di specifiche attività nel settore dei servizi 14 5. Risultati conseguiti a livello di procedure nell'Unione europea 15 5.1. Procedura decisionale 15 5.2. Decisioni negative e recupero degli aiuti di Stato 16 6. Aiuti di Stato a favore di R&S e mercato interno 18 6.1. Aiuti di Stato a favore di R&S 18 6.2. Aiuti di Stato a favore di R&S come parte della spesa generale delle imprese in R&S 19 6.3. I capitali di rischio a sostegno delle nuove imprese ad alta tecnologia 20 6.4. Aiuti di Stato a favore di R&S e innovazione nel mercato interno 20 7. Forum sugli aiuti di Stato 23 7.1. Forum degli Stati membri 23 7.2. Forum del Parlamento europeo 23 Grafici e tabelle 1. Grafico 1: nella maggior parte degli Stati membri, tra il 1997 e il 1999, si registra una tendenza decrescente negli aiuti di Stato in rapporto al PIL. 7 2. Grafico 2: forte variazione nella distribuzione degli aiuti di Stato nella UE nel 1999. 8 3. Grafico 3: tra il 1997 e il 1999 la maggior parte degli Stati membri hanno riorientato gli aiuti verso obiettivi orizzontali. 11 4. Grafico 4: diminuzione della quota degli aiuti concessi a singoli settori tra il 1997 e il 1999. 12 5. Tabella 1: aiuti regionali e sviluppo regionale 13 6. Grafico 5: sette Stati membri hanno ridotto gli aiuti accordati a specifiche attività nel settore dei servizi. 14 7. Grafico 6: numero di decisioni negative per Stato membro. 16 8. Tabella 2: ordini di recupero pendenti al 10.9.2001. 16 9. Grafico 7: ordini di recupero pendenti negli Stati membri. 17 10. Tabella 3: ordini di recupero pendenti e importi da recuperare per Stato membro. 17 11. Grafico 8: bassa è la quota degli aiuti di Stato a favore di R&S in confronto alla spesa in R&S delle imprese. 19 12. Grafico 9: capitali di rischio nella fase iniziale. 20 13. Tabella 4: aiuti di Stato per R&S e indicatori di innovazione selezionati. 21 14. 15. 1. Introduzione Questa seconda edizione del quadro di valutazione degli aiuti di Stato mira ad accrescere ulteriormente la trasparenza e a promuovere la consapevolezza della necessità del controllo degli aiuti di Stato, un controllo che la Commissione ha significativamente rafforzato negli ultimi anni, assicurandosi in tal modo che gli Stati membri concedano solo aiuti che siano veramente di interesse comune. Per quanto la concessione di ogni singolo aiuto sia soggetta a condizioni approvate dalla Commissione, è incontestabile che, cumulati, tali aiuti, il cui volume nel 1999 superava ancora i 79 miliardi di euro, abbiano un notevole effetto distorsivo sulla concorrenza nel mercato interno, come riconoscono sia gli Stati membri che il Parlamento europeo. Pertanto nel marzo del 2001 il Consiglio europeo di Stoccolma ha chiesto agli Stati membri di dimostrare, entro il 2003, una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL, tenendo conto dell'esigenza di convogliare aiuti verso obiettivi orizzontali di interesse comune, inclusi gli obiettivi di coesione [1]. Nel dicembre 2001, il Consiglio energia e il Consiglio industria hanno ribadito questi obiettivi, sottolineando l'importanza e l'utilità del quadro di valutazione degli aiuti di Stato. [1] SN 100/01 punti 20 e 21. La Commissione continuerà ad esercitare un attento controllo sugli aiuti di Stato per accrescere la trasparenza e per monitorarne da vicino il livello; gli Stati membri, da parte loro, sono chiamati ad intervenire per ridurre gli aiuti di Stato e per riorientarli verso obiettivi orizzontali, in particolare verso gli obiettivi indicati nelle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona, obiettivi che mirano a fare dell'Unione europea la più dinamica e la più competitiva società fondata sulla conoscenza al mondo. Gli Stati membri sono chiamati a rivedere le rispettive politiche nazionali in materia di aiuti, a valutare se la concessione di aiuti di Stato sia sempre lo strumento più adeguato per correggere alcune carenze del mercato, ad esaminare l'efficacia degli aiuti concessi e a concentrare le misure di sostegno pubblico in quei settori dove le carenze del mercato risultano chiaramente individuate. Con questa seconda edizione del quadro di valutazione la Commissione vuole incoraggiare questo processo di riesame negli Stati membri. Gli Stati membri hanno già dato il loro contribuito al quadro di valutazione. Alcune delle osservazioni da essi trasmesse in merito alla prima edizione del quadro di valutazione, nonché quelle formulate dal Parlamento europeo, sono state incorporate nella presente edizione; altre osservazioni verranno incluse nelle prossime edizioni. Parte integrante del quadro di valutazione è il Forum degli Stati membri: esso fornisce già ora un esempio concreto di come gli Stati membri possono scambiarsi informazioni sulle rispettive politiche di sostegno e sulla valutazione da essi effettuata ex ante ed ex post degli aiuti concessi. Gli Stati membri sono invitati a continuare a sostenere l'iniziativa. 2. Struttura e limiti del quadro di valutazione 2.1. Struttura La presente versione del quadro di valutazione si articola in quattro parti: la prima parte traccia il quadro generale della situazione degli aiuti di Stato negli Stati membri. La seconda parte analizza l'attuale situazione degli aiuti orizzontali, regionali e settoriali nei settori manifatturiero e dei servizi. La terza parte contiene dati sia sulle procedure di controllo degli aiuti di Stato seguite dalla Commissione che su quelle adottate dagli Stati membri. La quarta parte tenta di situare gli aiuti di Stato nel contesto più ampio del mercato interno e delle riforme strutturali avviate dagli Stati membri. Tenendo conto delle più ampie implicazioni degli aiuti di Stato e andando al di là del semplice rispetto delle regole comunitarie sulla concorrenza, gli Stati membri potrebbero prendere in considerazione l'opportunità di rivedere la politica da essi seguita in materia di aiuti di Stato per ragioni di efficienza ed efficacia economica. La quinta parte, il Forum sugli aiuti di Stato, raccoglie le fonti e i collegamenti Internet dai quali è possibile attingere ulteriori informazioni. È stato infine aggiunto un allegato tecnico dove figurano i dati che hanno fatto da base per l'elaborazione dei grafici e delle tabelle riportati nel quadro di valutazione. Tutti i dati sono espressi a valori 1998 costanti. In futuro il quadro di valutazione manterrà la stessa struttura. Nelle prossime edizioni, la quarta parte, dedicata agli aiuti di Stato nel più ampio contesto del mercato interno, si concentrerà sugli aiuti di Stato in altri settori specifici quali: la tutela dell'ambiente, le PMI o lo sviluppo regionale, nell'intento di misurarne, se possibile, l'efficacia e l'efficienza. In questa seconda edizione del quadro di valutazione, la prima parte descrive l'andamento degli aiuti di Stato tra il 1997 e il 1999, espresso in percentuale del PIL, e il loro livello negli Stati membri nel 1999, espresso in percentuale del PIL e ripartito tra i principali settori economici. La seconda parte presenta grafici e tabelle che illustrano in che misura gli Stati membri siano riusciti a riorientare gli aiuti di Stato, concessi in precedenza a specifici settori, verso obiettivi orizzontali e regionali. La terza parte fornisce informazioni sulle procedure di controllo degli aiuti di Stato, in particolare sulla lunghezza media dei procedimenti, nonché sulle modalità di recupero degli aiuti concessi illegalmente. La quarta parte della presente edizione del quadro di valutazione, dedicata agli aiuti di Stato come strumento economico nel mercato interno, sottolinea il ruolo degli aiuti di Stato nella politica generale in materia di R&S. L'ultima parte, il Forum, fornisce ulteriori informazioni sulle attività degli Stati membri e, nella presente edizione, anche del Parlamento europeo. 2.2. Limiti Questa seconda edizione del quadro di valutazione copre il periodo compreso tra il 1997 e il 1999, ossia un periodo precedente il Consiglio europeo di Stoccolma del 2001. Nel 2003, quando saranno rivisti gli obiettivi fissati a Stoccolma, bisognerà tener conto delle seguenti limitazioni relativi ai dati: i dati del 2000 saranno disponibili agli inizi del 2002; l'insieme dei dati del 2003 saranno disponibili solo all'inizio del 2005, in quanto gli Stati membri e la Commissione impiegano fino ad un anno per raccogliere e analizzare i dati sugli aiuti di Stato. I dati sugli aiuti di Stato raccolti per il quadro di valutazione sono raggruppati in funzione degli obiettivi principali. Occorre sottolineare che gli obiettivi principali non sempre forniscono un quadro completo e preciso dei beneficiari finali: ad esempio, una parte degli aiuti a finalità regionale viene di fatto corrisposta alle piccole e medie imprese; gli aiuti a favore di R&S vanno a settori particolari, e così via. La Commissione continuerà pertanto ad accrescere la precisione dei dati raccolti. Il quadro presenta una serie di indicatori. Va sottolineato che lo scopo di tali indicatori è evidenziare gli sviluppi fattuali, senza tentare di determinare i legami causali. Il quadro di valutazione non formula pertanto giudizi ma offre dati fattuali intesi a promuovere un dibattito senza predeterminarne l'esito. È importante tener conto di questi limiti nell'utilizzo dei dati del quadro di valutazione. 3. Quadro riassuntivo degli aiuti di Stato nell'Unione europea Questa sezione offre una panoramica dell'evoluzione degli aiuti concessi nell'Unione europea tra il 1997 e il 1999, oltre a presentare la distribuzione degli aiuti concessi nel 1999 in funzione dei principali settori economici. 3.1. Indicatore di Stoccolma - Gli Stati membri mostrano una tendenza decrescente negli aiuti concessi- Il Consiglio europeo di Stoccolma del 2001 ha chiesto agli Stati membri di dimostrare, entro il 2003, una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL. Il grafico 1 offre un indicatore per la verifica degli sforzi compiuti dagli Stati membri per soddisfare quanto chiesto dal Consiglio europeo. 'L'indicatore di Stoccolma' evidenzia per ogni Stato membro le riduzioni degli aiuti di Stato intervenute tra il 1997 e il 1999, prima cioè del Consiglio europeo di Stoccolma. La Commissione provvederà ad aggiornare annualmente l'indicatore. Avvalendosi di questo indicatore gli Stati membri dovrebbero poter dimostrare una tendenza decrescente degli aiuti di Stato rispetto al PIL entro il 2003. Grafico 1: nella maggior parte degli Stati membri, tra il 1997 e il 1999, si registra una tendenza decrescente negli aiuti di Stato in rapporto al PIL. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: variazione in punti percentuali, tra il 1997 e il 1999, degli aiuti di Stato in percentuale del PIL concessi dagli Stati membri. Fonte: DG Concorrenza e Eurostat. Il valore degli aiuti di Stato in percentuale del PIL è diminuito in undici Stati membri. Nei restanti quattro Stati membri il valore è aumentato. L'aumento del volume complessivo degli aiuti di Stato in Lussemburgo, nei Paesi Bassi e in Danimarca è dovuto ai livelli più elevati degli aiuti concessi al settore del trasporto ferroviario. Il drastico aumento del livello degli aiuti in Irlanda è dovuto al fatto che dal 1998 la Commissione considera la ridotta imposta a carico delle imprese in Irlanda, ora in fase di graduale abolizione, come un aiuto di Stato. 3.2. Distribuzione degli aiuti di Stato tra gli Stati membri e tra i principali settori economici Il livello nella UE degli aiuti di Stato complessivi espressi in percentuale del PIL è andato costantemente diminuendo a partire dal 1993. Tra il 1997 e il 1999 si è ridotto di più del 30%. Tuttavia, in futuro, visto che i dati più recenti relativi al 1999 indicano un livello degli aiuti pari all'1% del PIL della UE, potrebbe esservi ancora spazio per ulteriori diminuzioni. Permangono inoltre importanti disparità tra gli Stati membri per quanto riguarda il livello complessivo degli aiuti concessi, e si registra anche una forte variazione nella misura in cui i principali settori economici beneficiano di tali aiuti. Il grafico 2 offre un quadro della distribuzione degli aiuti di Stato tra gli Stati membri e tra i principali settori economici. Grafico 2: forte variazione nella distribuzione degli aiuti di Stato nella UE nel 1999. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: distribuzione degli aiuti di Stato, in percentuale del PIL, tra i principali settori economici per Stato membro nel 1999. Aiuti di Stato concessi a specifiche attività nel settore dei servizi, comprese le compagnie aeree, i servizi finanziari, il turismo, i mezzi d'informazione, la cultura. Fonte: DG Concorrenza e Eurostat. Nel 1999, mentre in Irlanda e in Finlandia il livello degli aiuti di Stato in percentuale del PIL è stato superiore all'1,5%, nel Regno Unito tale valore si è attestato al di sotto dello 0,5%. Oltre al Regno Unito, anche la Svezia, i Paesi Bassi, l'Italia e la Grecia evidenziano un livello degli aiuti inferiore alla media UE. La quota percentuale degli aiuti a favore dei settori manifatturiero, carbonifero e dei servizi sul totale degli aiuti varia dal 16% del Lussemburgo al 69% del Portogallo. In Germania gli aiuti ai settori agricolo e della pesca ammontavano solo al 7% degli aiuti complessivi, mentre in Finlandia gli aiuti all'agricoltura sono stati pari al 73%. La quota degli aiuti a favore del settore ferroviario è risultata la più elevata in Lussemburgo e la più bassa in Finlandia. Ulteriori informazioni sugli aiuti di Stato per occupato sono riportate nell'allegato tecnico (cfr. tabella 0). 4. Necessità di riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali, regionali e di coesione In occasione dei Consigli europei di Lisbona e di Stoccolma gli Stati membri hanno riconosciuto l'importanza di un riorientamento degli aiuti dal sostegno a singole imprese o settori verso obiettivi orizzontali di interesse comune, compresi gli obiettivi di coesione. Il quadro di valutazione si concentra pertanto su questi obiettivi. La presente edizione pone l'accento in particolare sul perseguimento di questi obiettivi nei settori manifatturiero, carbonifero e dei servizi. Un'ampia parte dei settori dell'agricoltura e della pesca ha tradizionalmente beneficiato di un notevole sostegno da parte del bilancio comunitario. Esso sarà l'oggetto di un'analisi a parte nelle prossime edizioni del quadro di valutazione. Nel settore del trasporto ferroviario gli aiuti di Stato sono generalmente concessi, a titolo di compensazione, alle imprese che svolgono un servizio pubblico. Si tratta di compensazioni che beneficiano di una deroga [2] all'obbligo generale dell'esame degli aiuti di Stato sancito dall'articolo 88 del trattato CE. Gli aiuti all'agricoltura, alla pesca e al trasporto ferroviario non sono pertanto trattati nella presente sezione. [2] Articolo 17 del regolamento n. 1191/69 del Consiglio. 4.1. Riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali Gli aiuti di Stato concessi per obiettivi orizzontali, ossia gli aiuti non destinati a aree geografiche o settori specifici, sono solitamente ritenuti meno distorsivi rispetto agli aiuti settoriali e ad hoc, quali quelli per il salvataggio e la ristrutturazione. Gli aiuti orizzontali concessi a tutti i settori sono meno selettivi rispetto agli aiuti di altro tipo. È più facile quindi che gli effetti positivi che tali aiuti possono avere nel quadro dell'azione volta ad ovviare alle carenze del mercato ne compensino l'impatto negativo sulla concorrenza. La ricerca e lo sviluppo, la tutela dell'ambiente, il risparmio energetico e il sostegno alle piccole e medie imprese sono gli obiettivi orizzontali maggiormente perseguiti tramite gli aiuti di Stato. Sia il Consiglio europeo di Lisbona che quello di Stoccolma hanno chiesto agli Stati membri di ridurre gli aiuti a favore di settori specifici e gli aiuti ad hoc per riorientarli verso questi obiettivi orizzontali di interesse comune. Il grafico 3 mostra in che misura, tra il 1997 e il 1999, gli Stati membri sono riusciti in questo obiettivo. La Commissione provvederà ad aggiornare ogni anno questo indicatore in modo da poter seguire gli sviluppi negli Stati membri. Grafico 3: tra il 1997 e il 1999 la maggior parte degli Stati membri hanno riorientato gli aiuti verso obiettivi orizzontali. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: variazione in punti percentuali, tra il 1997 e il 1999, dell'incidenza degli aiuti di Stato a favore di obiettivi orizzontali (PMI, R&S, tutela dell'ambiente e risparmio energetico, commercio delle PMI, occupazione e formazione) sul totale degli aiuti, esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario. Fonte: DG Concorrenza. Dal 1997 al 1999, la quota relativa degli aiuti destinati ad obiettivi orizzontali, in opposizione agli aiuti regionali e settoriali, è aumentata nella UE di quasi il 12%. Nei Paesi Bassi, in Austria e in Irlanda la quota relativa ha subito invece una diminuzione. Il grafico 4 mostra che nella UE, dal 1997 al 1999, la quota degli aiuti concessi a settori specifici, in opposizione agli aiuti destinati ad obiettivi regionali e orizzontali, è diminuita dell'1,6%, nonostante l'aumento registrato in Lussemburgo, Germania, Paesi Bassi, Austria e Belgio. Grafico 4: diminuzione della quota degli aiuti concessi a singoli settori tra il 1997 e il 1999. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: variazioni in punti percentuali, tra il 1997 e il 1999, dell'incidenza degli aiuti di Stato concessi al settore carbonifero e a specifiche attività nei settori manifatturiero e dei servizi sul totale degli aiuti (esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario). Fonte: DG Concorrenza. A livello dell'UE, l'evoluzione va già nella direzione auspicata dal Consiglio europeo. Tuttavia, nel 1999 gli aiuti al settore carbonifero e a specifiche attività nei settori manifatturiero e dei servizi incidevano ancora per il 30% sul totale degli aiuti. Sono pertanto necessari maggiori sforzi da parte degli Stati membri per riorientare, come auspicato, gli aiuti dagli obiettivi settoriali a quelli orizzontali. 4.2. Aiuti di Stato a sostegno dello sviluppo regionale e della coesione Sia il Consiglio europeo di Lisbona che quello di Stoccolma hanno chiesto agli Stati membri di spostare l'accento verso lo sviluppo regionale e gli obiettivi di coesione. La presente sezione illustra, da una parte, gli aiuti regionali concessi ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), nonché il sostegno diretto alle imprese accordato nel quadro del Fondo regionale europeo (obiettivo 1) e dall'altra la crescita economica relativa delle regioni assistite. Nella tabella 1 non sono inclusi gli aiuti regionali concessi ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c). Tabella 1: aiuti regionali e sviluppo regionale >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: tutti i dati sono valori medi 1996-1998. Un differenziale di crescita del PIL positivo (+) indica che le rispettive regioni assistite crescono ad una velocità maggiore della media nazionale, un segno negativo (-) indica che la crescita è inferiore alla media nazionale. (*) Data l'assenza di regioni non assistite in Portogallo, in Grecia e in Irlanda si indica il differenziale di crescita del PIL nazionale rispetto alle media UE. La tabella riporta i dati relativi agli aiuti regionali accordati nelle regioni assistite ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), nonché gli aiuti accordati nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (interventi in regioni obiettivo 1). Per regioni assistite si intendono le regioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) che hanno goduto di tale status fino al 31.12.1999. Fonte: DG Concorrenza, DG Politica regionale e Eurostat. La tabella 1 mostra che in Francia, Germania e Italia, nel periodo dal 1996 al 1998, gli aiuti regionali nazionali a favore delle regioni assistite, espressi in percentuale del PIL, sono stati superiori alla media UE. Emerge inoltre che in Portogallo, in Grecia e in Spagna il sostegno diretto alle imprese concesso nel quadro del fondo europeo di sviluppo regionale, espresso in percentuale del PIL delle regioni assistite, è stato superiore alla media UE. In Grecia, in Francia, in Irlanda, in Italia e in Portogallo, tra il 1996 e il 1998, le regioni assistite sono cresciute ad una velocità superiore rispetto alle regioni non assistite. 4.3. Aiuti di Stato a favore di specifiche attività nel settore dei servizi Gli aiuti a specifiche attività nel settore dei servizi, in particolare gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione sono destinati ad alterare la concorrenza in misura maggiore rispetto a quelli destinati agli obiettivi orizzontali. La maggior parte degli aiuti a favore di specifiche attività nel settore dei servizi, ossia le compagnie aeree, i servizi finanziari, il turismo, i mezzi di comunicazione e la cultura [3], va a beneficio delle attività la cui importanza è in continuo aumento, quali il turismo o i settori di recente liberalizzazione, come il trasporto aereo e i servizi finanziari. Il grafico 5 riporta la variazione relativa dell'incidenza degli aiuti di Stato concessi specificamente al settore dei servizi negli Stati membri sul totale degli aiuti (esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario). [3] Per quanto riguarda i mezzi di comunicazione e la cultura, bisogna tuttavia osservare che una parte significativa delle sovvenzioni concesse a queste attività sono accordate a titolo di compensazione per un servizio pubblico e configurano aiuti di Stato a sostegno degli obiettivi culturali di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera d) del trattato CE. Grafico 5: sette Stati membri hanno ridotto gli aiuti accordati a specifiche attività nel settore dei servizi. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: variazione percentuale dell'incidenza degli aiuti di Stato concessi tra il 1997 e il 1999 dagli Stati membri specificamente a favore delle compagnie aeree, del turismo, dei servizi finanziari, dei mezzi di comunicazione e della cultura sul totale degli aiuti, esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario. Fonte: DG Concorrenza. Tra il 1997 e il 1999, sette Stati membri hanno ridotto la quota relativa di aiuti a favore di specifiche attività nel settore dei servizi, gli altri otto Stati membri l'hanno invece aumentata. Tuttavia, dato che l'entità della riduzione, in particolare in Grecia e Francia, supera l'entità dell'aumento - per quanto significativo - nei Paesi Bassi e in Lussemburgo, il dato generale per l'Unione europea segna una netta diminuzione. 5. Risultati conseguiti a livello di procedure nell'Unione europea 5.1. Procedura decisionale La Commissione controlla la concessione degli aiuti da parte degli Stati membri avvalendosi di una procedura formale e trasparente, in conformità del regolamento n. 659/1999 del Consiglio [4]. Attualmente, il tempo medio per l'autorizzazione di un caso notificato è di circa quattro mesi. Tale durata è dovuta al fatto che in molti casi la prima notifica inviata dagli Stati membri manca di informazioni importanti che devono essere successivamente richieste esplicitamente dalla Commissione. [4] Cfr. GU 83 del 27.3.1999, pag. 1. In caso di dubbio sulla compatibilità con il trattato CE di una misura di aiuto di uno Stato membro, la Commissione avvia un procedimento formale di indagine ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2. Attualmente trascorrono in media nove mesi prima che la Commissione avvii un tale procedimento in merito ad un aiuto notificato. La Commissione è attualmente impegnata in un'opera di semplificazione sia delle norme in materia di aiuti di Stato che delle procedure di controllo, con l'obiettivo di ridurre i tempi, in particolare fornendo agli Stati membri informazioni più chiare e più concise sui dati da trasmettere alla Commissione. Il miglioramento della qualità delle notifiche dei casi di aiuti di Stato trasmesse dagli Stati membri contribuirà in maniera significativa ad accelerare la procedura decisionale della Commissione. La recente introduzione dei regolamenti sulle esenzioni di categoria per gli aiuti alle PMI [5] e per gli aiuti alla formazione [6] consentirà ugualmente di ridurre i tempi per la valutazione. La loro incidenza verrà analizzata nelle prossime edizioni del quadro di valutazione. [5] Regolamento (CE) n. 70 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese, GU L 10 del 13.1.2001, pagg. 33-42. [6] Regolamento (CE) n. 68 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti destinati alla formazione, GU L 10 del 13.1.2001, pagg. 20-29. 5.2. Decisioni negative e recupero degli aiuti di Stato Nel caso giunga alla conclusione che un aiuto non soddisfa i criteri di compatibilità con il trattato CE, la Commissione adotta una decisione negativa. Il grafico 6 riporta il numero di decisioni negative per Stato membro nel periodo 1998-2000. Grafico 6: numero di decisioni negative per Stato membro. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: decisioni in materia di aiuti di Stato in tutti i settori esclusa la pesca. Fonte: DG Agricoltura, DG Concorrenza e DG Trasporti e energia. In caso di decisione negativa, se gli aiuti sono già stati erogati, la Commissione intima di norma agli Stati membri di recuperare gli aiuti dalle imprese beneficiarie. La tabella 2 e il grafico 7 offrono un quadro dell'attuale situazione degli ordini di recupero. Tabella 2: ordini di recupero pendenti al 10.9.2001. >SPAZIO PER TABELLA> Nota: procedimenti di recupero di aiuti di Stato in settori diversi da quello agricolo, della pesca e dei trasporti. I procedimenti giurisdizionali non comportano necessariamente un effetto sospensivo del recupero. Fonte: DG Concorrenza. Grafico 7: ordini di recupero pendenti negli Stati membri. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: numero di procedimenti di recupero di aiuti di Stato in settori diversi da quello agricolo, della pesca e dei trasporti, pendenti al 10.9.2001 per Stato membro. Fonte: DG Concorrenza. La tabella 3 fornisce la ripartizione degli importi di aiuti incompatibili che devono essere recuperati negli Stati membri. In alcuni casi in cui il numero dei beneficiari è elevato non è possibile specificare l'importo esatto dell'aiuto incompatibile prima che i beneficiari abbiano provveduto al rimborso. Circa metà dell'importo da recuperare in Germania è riconducibile ad un caso attualmente pendente di fronte alla Corte europea di Giustizia. Tabella 3: ordini di recupero pendenti e importi da recuperare per Stato membro. >SPAZIO PER TABELLA> Nota: procedimenti di recupero di aiuti di Stato in settori diversi da quello agricolo, della pesca e dei trasporti per Stato membro. Fonte: DG Concorrenza. 6. Aiuti di Stato a favore di R&S e mercato interno 6.1. Aiuti di Stato a favore di R&S Le forze di mercato non sono in grado da sole di garantire un livello ottimale dal punto di vista socio-economico delle attività di ricerca e sviluppo. Le decisioni di investimento delle imprese sono dettate innanzitutto dai vantaggi privati che esse possono derivarne, ma i benefici di un programma di R&S per la società nel suo complesso vanno ben al di là dei vantaggi privati, grazie alle ricadute che ne conseguono (esternalità). Queste esternalità possono prodursi per mezzo di vari canali: contatti tra il personale di imprese diverse, mobilità dei ricercatori, pubblicazioni tecniche e conferenze, presentazione nei documenti relativi ai brevetti e imitazioni. Inoltre, i risultati della ricerca che non si concretizzano direttamente in nuovi prodotti o processi non possono essere protetti con brevetti. Ma anche quando i risultati possono essere brevettati, la durata del brevetto può essere inferiore al tempo necessario per conseguire una giusta remunerazione dell'investimento. Inoltre, in particolare le piccole imprese possono avere difficoltà a trovare fonti esterne di finanziamento per i progetti di R&S, a causa degli elevati rischi che tali attività comportano. Il volume delle attività di R&S effettuate da un'impresa tende pertanto ad essere limitato dalle risorse finanziarie di cui la stessa dispone al suo interno. Pertanto, l'impossibilità delle imprese di mettere a profitto i risultati della ricerca, che esse devono comunque finanziare, nonché le limitazioni di ordine finanziario spingono le imprese a svolgere attività di R&S in misura inferiore a quanto sarebbe auspicabile. Il sostegno pubblico finalizzato a ridurre la spesa per R&S sostenuta dalle imprese può pertanto accrescere il benessere generale. Tuttavia, se ha effetti distorsivi sulla concorrenza, il sostegno ricade nel campo di applicazione delle norme del trattato CE in materia di aiuti di Stato. La Commissione deve pertanto controllare questi effetti con attenzione. Per quanto la Commissione, in linea con l'obiettivo politico generale di riorientare gli aiuti verso obiettivi orizzontali, abbia tradizionalmente assunto un atteggiamento favorevole nei confronti degli aiuti di Stato a favore di R&S, tali aiuti possono essere autorizzati solo se incentivano le imprese ad effettuare attività di R&S che vanno ad aggiungersi alle loro attività correnti (principio di addizionalità). 6.2. Aiuti di Stato a favore di R&S come parte della spesa generale delle imprese in R&S Tradizionalmente una parte importante delle attività di R&S nella Comunità è stata finanziata dalle imprese. Gli aiuti a favore delle attività di R&S sono uno degli strumenti mediante il quale gli Stati membri possono sostenere le attività di R&S delle imprese. Il grafico 8 mette pertanto a confronto la spesa per R&S delle imprese e gli aiuti di Stato alla R&S. Grafico 8: bassa è la quota degli aiuti di Stato a favore di R&S in confronto alla spesa in R&S delle imprese. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: tutti i dati sono valori medi 1997-1999. I dati sugli aiuti di Stato a favore di R&S non sono stati raccolti secondo le linee guida e gli standard normalmente seguiti negli studi relativi a R&S (manuale Frascati): ogni eventuale raffronto potrebbe quindi comportare inesattezze. Non sono inclusi gli aiuti a favore di R&S concessi nel quadro degli aiuti a finalità regionale. Non sono disponibili i dati sulla spesa per R&S delle imprese di Austria e Lussemburgo. I dati sulla spesa per R&S di alcuni Stati membri sono basati sulle stime Eurostat. Fonte: DG Concorrenza e Eurostat (indicatori strutturali). Nella UE gli aiuti di Stato a favore di R&S ammontano solo allo 0,05% del PIL. La Finlandia, la Danimarca e l'Austria presentano le percentuali più alte. 6.3. I capitali di rischio a sostegno delle nuove imprese ad alta tecnologia In determinati casi le imprese hanno difficoltà a trovare fonti esterne di finanziamento per i loro piani aziendali a causa degli elevati rischi connessi. Sono soprattutto le imprese ad alta tecnologia nelle fasi di avvio e di sviluppo [7] che si trovano a dover affrontare queste difficoltà, a causa della maggiore incertezza sul successo della loro attività in confronto a imprese già affermate. Le imprese in fase di avvio che operano nel settore delle alte tecnologie e delle attività di R&S incontrano notevoli difficoltà a trovare finanziamenti sufficienti per affrontare gli alti rischi connessi all'immediata commercializzazione dei risultati dell'attività di R&S. La concessione di capitali di rischio nella fase iniziale può, almeno in parte, ovviare a questo problema. Il grafico 9 illustra l'importanza relativa dei capitali di rischio nella fase iniziale negli Stati membri. [7] Cfr. per la definizione di capitali di rischio la comunicazione della Commissione: "Il capitale di rischio: un fattore chiave nella creazione di posti di lavoro" (SEC(1998) 552 def., 31 marzo 1998). Grafico 9: capitali di rischio nella fase iniziale. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: capitali di rischio (fase iniziale - fase di impianto e di avvio) in percentuale del PIL (media 1997-1999). I dati sui capitali di rischio del Lussemburgo non sono disponibili. Fonte: DG Concorrenza e Eurostat (indicatori strutturali) e European Venture Capital Association (Associazione europea dei capitali di rischio). La quota dei capitali di rischio in percentuale del PIL è al livello più elevato in Belgio, Paesi Bassi, Svezia e Finlandia. Nella UE nel suo complesso i capitali di rischio nella fase iniziale ammontano solo allo 0,02% del PIL. 6.4. Aiuti di Stato a favore di R&S e innovazione nel mercato interno Dato il contributo relativamente ridotto degli aiuti a favore di R&S al totale della spesa per R&S sostenuta dalle imprese negli Stati membri, gli effetti sull'innovazione nel mercato interno del volume totale degli aiuti a favore di R&S non è misurabile che in parte. Ciononostante, la tabella 4 riporta gli aiuti di Stato a favore di R&S in percentuale del PIL e la spesa generale per R&S in percentuale del PIL assieme ad alcuni risultati delle attività di R&S, qui illustrati dal numero di brevetti e dai dati sulla crescita della produttività del lavoro. La crescita della produttività del lavoro misura l'efficienza della produzione. Si ritiene che una parte considerevole dell'incremento di efficienza della produzione sia il riflesso delle attività di R&S. Anche se la pertinenza di tali indicatori è chiaramente limitata, il loro confronto consente alcune considerazioni. Sia il numero dei brevetti che il tasso di crescita della produttività del lavoro variano considerevolmente da uno Stato membro all'altro. Non vi è alcuna correlazione evidente tra questi due indicatori e il livello degli aiuti a favore di R&S. Ad esempio, gli Stati membri che presentano un livello relativamente alto di aiuti a favore di R&S non registrano necessariamente un elevato numero di brevetti né presentano un alto tasso di crescita della produttività del lavoro. Va osservato che l'obiettivo principale delle attività di R&S non è quello di generare brevetti, e che il numero dei brevetti varia fortemente in funzione del settore in cui la ricerca industriale viene effettuata. Ne consegue che il numero di brevetti è anche influenzato dalla posizione di maggiore o minore forza che determinate industrie occupano negli Stati membri. Tabella 4: aiuti di Stato per R&S e indicatori di innovazione selezionati. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Nota: tutti i dati, con l'eccezione di quelli sulla produttività del lavoro, sono espressi in valori medi 1997-1999. Si è tenuto conto solo dei brevetti registrati presso l'Ufficio europeo dei brevetti. I dati sulla spesa totale per R&S del Lussemburgo non sono disponibili. I dati sugli aiuti di Stato a favore di R&S non sono stati raccolti secondo le linee guida e gli standard normalmente seguiti negli studi relativi a R&S (manuale Frascati): ogni eventuale raffronto potrebbe quindi comportare inesattezze. I dati sugli aiuti a favore di R&S non includono gli aiuti a favore di R&S concessi nel quadro di aiuti a finalità regionale. Fonte: DG Concorrenza, DG Ricerca e Eurostat. Una futura ulteriore analisi approfondita dell'efficacia degli aiuti a favore di R&S potrebbe valersi anche di alcuni degli indicatori raccolti nel quadro della prima fase dell'analisi comparativa delle politiche nazionali in materia di ricerca. In particolare, un'ampia gamma di indicatori utilizzati per l'analisi comparativa delle politiche nazionali in materia di investimenti pubblici e privati in attività di R&S e per l'analisi comparativa delle produttività scientifica e tecnologica potrebbero rivelarsi utili per comprendere le possibili interazioni tra aiuti a favore delle attività di R&S e la performance economica. Le pubblicazioni che si elencano di seguito contengono un'analisi più approfondita della politica generale degli Stati membri in materia di R&S: Commissione europea (2001): "Towards a European Research Area: Key figures 2001; Special edition; Indicators on benchmarking of national research policies" ("Verso uno spazio europeo della ricerca: dati chiave 2001; edizione speciale; Indicatori per l'analisi comparativa delle politiche nazionali in materia di ricerca") e Commissione europea (2001): "Quadro di valutazione dell'innovazione in Europa". Indirizzi Internet: http://europa.eu.int/comm/research/area/benchmarking2001.pdf http://www.cordis.lu/innovation-smes/scoreboard/scoreboard_2001.htm 7. Forum sugli aiuti di Stato Nella presente sezione sono riportati gli indirizzi dei siti Internet degli Stati membri e del Parlamento europeo contenenti informazioni sulle questioni relative alle politiche in materia di aiuti di Stato. Una panoramica del quadro giuridico in materia di controllo degli aiuti di Stato è disponibile sul sito Internet EUROPA alla pagina: http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/ 7.1. Forum degli Stati membri Un'importante componente della valutazione tra pari che la Commissione intende incoraggiare mediante il quadro di valutazione è lo scambio trasparente delle informazioni tra gli Stati membri su vari aspetti delle rispettive politiche in materia di aiuti di Stato e di concorrenza. Il quadro di valutazione è dunque strutturato in modo tale da fornire i collegamenti ai relativi siti Internet gestiti da o per conto degli Stati membri. Si intende in questo modo migliorare la qualità delle informazioni che gli Stati membri già fornisco al pubblico in merito alla propria politica in materia di aiuti. In aggiunta alle informazioni già pubblicate nella sezione relativa al Forum degli Stati membri della prima edizione del quadro di valutazione si riportano di seguito gli ultimi sviluppi registrati negli Stati membri. La Francia ha dato vita ad una commissione nazionale e a varie commissioni regionali aventi il compito di esaminare l'impatto sul piano economico e sociale degli aiuti di Stato alle imprese e di controllarne l'impiego con l'obiettivo di aumentarne l'efficienza (Loi n. 2001-7 del 4 gennaio 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises, pubblicata nel Journal Officiel n. 4 del 5 gennaio 2001 pag. 218; Décret n. 2001-483 del 6 giugno 2001 rélatif à la Commission nationale et aux commissions régionales des aides publiques aux entreprises, pubblicata nel Journal Officiel del 7 giugno 2001 pag. 8999). Questi atti legislativi possono essere consultati sul sito Internet del "Journal Officiel de la République Française": http://www.legifrance.gouv.fr/ La Germania ha recentemente pubblicato la sua 18ma Relazione sulle sovvenzioni. http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage6738/Beiheft-zum-18.-Subventionsbericht.pdf e http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage6737/18.-Subventionsbericht-der-Bundesregierung.pdf . 7.2. Forum del Parlamento europeo I documenti del Parlamento europeo sulla politica in materia di aiuti di Stato sono disponibili al seguente indirizzo Internet: http://www.europarl.eu.int/committees/econ_home.htm. Allegato tecnico Tutti i dati sugli aiuti di Stato fanno riferimento a decisioni della Commissione già eseguite e non tengono conto dei casi in corso di esame, casi che, una volta adottata la relativa decisione, potrebbero dar luogo a modifiche dei dati storici. La spesa per aiuti di Stato è imputata all'anno in cui è stata effettuata. Nei casi in cui la spesa è ripartita su vari anni, l'importo complessivo degli aiuti viene imputato a ciascuno degli anni in cui la spesa è stata effettuata. _______________________________________________________________________ Grafico 1 Fonte: // Banca dati della DG Concorrenza sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri. Prodotto interno lordo a prezzi di mercato secondo i dati forniti dalla banca dati di Eurostat Newcronos. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 1a: variazione percentuale degli aiuti di Stato, tra il 1997 e il 1999, per Stato membro, esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario. Fonte: // Banca dati della DG Concorrenza sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri. Prodotto interno lordo a prezzi di mercato secondo i dati forniti dalla banca dati di Eurostat Newcronos. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 2 Fonte: // Banca dati della DG Concorrenza sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri. Prodotto interno lordo a prezzi di mercato secondo i dati forniti dalla banca dati di Eurostat Newcronos. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 2a: ripartizione degli aiuti di Stato tra i principali settori economici, esclusi agricoltura, pesca e trasporto ferroviario, in percentuale del PIL. Fonte: // Banca dati della DG Concorrenza sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri. Prodotto interno lordo a prezzi di mercato secondo i dati forniti dalla banca dati di Eurostat Newcronos. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Tabella 0: Aiuti di Stato in euro per occupato. Fonte: // Banca dati della DG Concorrenza sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri. I dati sull'occupazione provengono dalla banca dati di Eurostat Newcronos. Note: // Tutti i dati sono espressi in euro a valori 1998 costanti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 3 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 4 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati della DG Concorrenza sulla spesa in aiuti di Stato negli Stati membri. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Tabella 1 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. I dati sul prodotto interno lordo (PIL) regionale a prezzi di mercato provengono dalla banca dati di Eurostat Newcronos. I dati sugli aiuti concessi nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (interventi in regioni obiettivo 1) sono tratti dai rapporti annuali dei fondi strutturali 1996, 1997 e 1998. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. I dati sul PIL regionale sono stati selezionati a livello NUTS 3. I dati sul PIL dell'Italia sono disponibili solo a livello NUTS 2. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> Grafico 5 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. Note: // Tutti i dati sono espressi in milioni di euro a valori 1998 costanti. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Grafico 6 Fonte: // Registro della Commissione XXVIII relazione sulla politica di concorrenza 1998 XXIX relazione sulla politica di concorrenza 1999 Note: // Per questa tabella non sono stati presi in considerazione i seguenti tipi di decisione, definiti nel regolamento di procedura n. 659/99 (GU 83 del 27.3.1999, pag. 1): - Decisioni di ingiunzione - Decisioni di avviare il procedimento - Decisioni di chiudere il procedimento a seguito del ritiro della notifica - Misure opportune per modificare misure di aiuto esistenti - Rinvio alla Corte di giustizia o al Consiglio. Le decisioni in materia di aiuti di Stato nel settore della pesca non sono incluse nella tabella. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> _______________________________________________________________________ Tabella 2, Grafico 7, Tabella 3 e procedura decisionale Fonte: // DG Concorrenza. Note: // Aiuti notificati: è stato preso in considerazione un campione di 96 decisioni di non sollevare obiezioni adottate di recente in merito a casi di aiuti notificati relativi a settori diversi da quello agricolo, della pesca e dei trasporti ferroviari. Aiuti non notificati: sono state analizzate tutte le decisioni di avviare un procedimento formale di indagine in merito a casi relativi a settori diversi da quello agricolo, della pesca e del trasporto ferroviario, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale tra il giugno 2000 e il giugno 2001. _______________________________________________________________________ Grafico 8 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. I dati sulla spesa per R&S provengono dalla banca dati di Eurostat. Note // Un quarto settore (il settore privato del non profit) è in genere di importanza minore, fatta eccezione per il Portogallo dove il settore copriva una percentuale superiore 10% nel 1999. La ripartizione è stata calcolata senza tener conto di questo settore. Le medie sono state calcolate sulla base dei dati disponibili. Non sono disponibili i dati sulla spesa per R&S da parte del settore istituzionale di Austria e Lussemburgo. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> ______________________________________________________________________ Grafico 9 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. I dati sui capitali di rischio (fase iniziale) provengono dalla banca dati di Eurostat. Dati: >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> ______________________________________________________________________ Tabella 4 Fonte: // I dati sugli aiuti di Stato provengono dalla banca dati sulla spesa per aiuti di Stato negli Stati membri della DG Concorrenza. I dati sui brevetti, sulla spesa per R&S e sulla produttività del lavoro provengono dalla banca dati di Eurostat. ______________________________________________________________________