Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Tendenze, strutture e meccanismi istituzionali dei mercati internazionali dei capitali"

(2003/C 61/18)

Il Comitato economico e sociale, in data 30 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del suo Regolamento interno, di elaborare un parere sulle "Tendenze, strutture e meccanismi istituzionali dei mercati internazionali dei capitali".

La sezione Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Sepi, in data 3 settembre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 settembre 2002, nel corso della 383a sessione plenaria, con 58 voti favorevoli, nessun voto contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nell'ambito della globalizzazione dell'economia il mercato finanziario mondiale, che si è andato consolidando nell'ultimo decennio, svolge un ruolo fondamentale.

1.2. La sua importanza deriva dal fatto che è il primo settore economico la cui globalizzazione è praticamente effettiva, nel senso che le transazioni non hanno limiti di spazio, in quanto si può operare su tutte le piazze finanziarie mondiali nei 5 continenti, né hanno limiti di tempo, in quanto le transazioni possono essere effettuate giorno e notte nell'arco delle 24 ore da qualunque punto del mondo.

1.2.1. Il Comitato intende con questo parere partecipare al dibattito sul funzionamento del mercato internazionale dei capitali finanziari e sulle proposte di riforma avanzate a livello internazionale ed europeo. Il Comitato ritiene che tale dibattito abbia acquisito maggior rilievo in seguito ad alcuni recenti avvenimenti, non solo economici, tra i quali: l'esplodere, nella seconda metà del 2000, della bolla speculativa avviata negli USA e i suoi effetti sull'economia reale, i gravi fatti di terrorismo dell'11 settembre 2001 e l'esigenza di bloccarne, così come per la criminalità economica, le possibilità di finanziamento, la crisi finanziaria in Argentina.

1.2.2. Il Comitato considera fondamentale il contributo dell'UE alla stabilizzazione ed allo sviluppo mondiale. Sottolinea quindi l'importanza che le istituzioni della zona euro, pur se questa profitta di una moneta unica che la mette al riparo da determinati "shock", partecipino attivamente, nel contesto internazionale, alla ricerca di soluzioni operative comuni in grado di promuovere sistemi finanziari più solidi.

1.3. L'attuale situazione, caratterizzata da nuove fasi d'instabilità, si è creata in forza dell'intreccio di due fenomeni: la quasi completa liberalizzazione del mercato dei capitali, accompagnata dalla crescita degli strumenti finanziari derivati, e lo sviluppo delle telecomunicazioni che è l'altro settore sostanzialmente integrato a livello mondiale.

1.4. Questo parere parte dalla convinzione che l'accelerazione impressa da questi due settori globalizzati produce profonde contraddizioni in un mondo in cui comincia a crescere una coscienza di comunità di destini in vari settori della società civile a livello mondiale.

1.4.1. La libera circolazione dei capitali è un fenomeno politicamente irreversibile e per certi versi positivo. In linea di massima, la libertà del mercato degli investimenti a livello mondiale potrebbe produrre una allocazione ottimale dei capitali e rendere più equilibrato lo sviluppo mondiale.

1.4.2. La liberalizzazione inoltre può avere effetti importanti per impedire, allargando i soggetti e le risorse in gioco, crisi sistemiche, come avvenuto in passato.

1.4.3. Le nuove risorse finanziarie che essa genera possono avere importanti effetti sulla crescita produttiva allargando i confini geografici dello sviluppo e facendo affluire il risparmio anche nei paesi non in grado di produrne a sufficienza al proprio interno.

1.4.4. Secondo il Comitato, questi effetti positivi non sono per ora evidenti; al contrario, spesso, soprattutto in questi ultimi anni, la globalizzazione e in particolare quella finanziaria è stata oggetto di pesanti contestazioni.

1.4.5. Spesso queste contestazioni esprimono punti di vista unilaterali e analisi poco approfondite sulle difficoltà di uno sviluppo più equilibrato dell'economia mondiale. Spesso vengono ignorate pesanti contraddizioni dei sistemi politici dei paesi più poveri che hanno un'incidenza sul loro mancato sviluppo. Fenomeni di corruzione, di spese improduttive, di inadeguatezza delle politiche tributarie connotano spesso questi paesi.

1.4.6. Tuttavia tali contestazioni non sono infondate e le crisi a cui stiamo assistendo e che coinvolgono direttamente o indirettamente anche milioni di cittadini dell'UE - mettendo anche in pericolo la stessa tenuta democratica di questi paesi - come in Argentina - sono solo in parte il risultato di manchevolezze politiche locali. L'Argentina avrebbe dovuto rimborsare 750 milioni di dollari entro il 2001 e più di 2 miliardi di dollari entro gennaio 2002. La fuga dei capitali determinata da questa situazione ha causato la crisi di liquidità delle banche con i riflessi istituzionali e sociali che ne sono derivati. La fine della parità dollaro-peso viene ad inserirsi in un clima sociale esplosivo: su 37 milioni di persone 14 milioni sono sotto la soglia di povertà. La crisi sociale si è tradotta anche in crisi politica e istituzionale.

1.5. Ciò forse avviene perché ai progressi della globalizzazione finanziaria non corrispondono né una crescita delle istituzioni mondiali, né un indirizzo politico generale, né infine organi amministrativi a livello globale. Pertanto, ci troviamo di fronte al processo inverso a quello che ha caratterizzato la formazione degli Stati nazionali, in cui l'integrazione istituzionale ha preceduto quella dei mercati.

1.6. Stimolato dall'agguerrita concorrenza, dall'espansione del credito, dai rapidi cambiamenti finanziari, il progetto internazionale di una "nuova architettura finanziaria" propone una riforma sia delle regole di governance, partendo dalla definizione di prassi ottimali che diminuiscano il più possibile i fenomeni di instabilità e le connesse esternalità (spill-over), sia delle competenze dell'FMI e della Banca mondiale.

1.7. Il Comitato reputa che la messa a punto della "nuova architettura finanziaria" debba poggiare sull'arricchimento analitico del quadro logico che ha sinora presieduto al processo di liberalizzazione del mercato dei capitali finanziari.

2. Analisi della discussione a livello europeo

2.1. Il 2 febbraio 2002(1) la Commissione pubblicava una comunicazione di analisi dei documenti e degli studi esistenti su questa materia con due obiettivi principali, proposti a suo tempo dal Consiglio Ecofin, e cioè: la risposta alle crisi finanziarie e il "modo di finanziare lo sviluppo come mezzo per ridurre le disuguaglianze a livello planetario, la global inequality".

2.1.1. La comunicazione della Commissione non avanza proposte precise e si limita ad un esame delle idee sulla nuova architettura finanziaria mondiale che sono sul tappeto, lanciando così il dibattito nell'UE e a livello mondiale. Con il presente parere il Comitato intende partecipare al dibattito così avviato dalla Commissione.

2.1.2. Il consiglio Ecofin del 5 marzo 2002, nell'adottare la comunicazione della Commissione, affermava, tra l'altro che "la globalizzazione dei mercati dei capitali è essenziale per promuovere la crescita e lo sviluppo", concordando però con la Commissione sul fatto che "i suoi frutti non sono equamente distribuiti".

2.1.3. Il comunicato del Consiglio si concludeva elencando una serie di obiettivi da introdurre nella discussione(2).

2.1.4. La risoluzione del Parlamento europeo sul sistema monetario internazionale(3) afferma, tra l'altro, che "Considerando la necessaria stabilità finanziaria come un bene pubblico ... che l'economia reale sopporta le conseguenze dell'instabilità finanziaria e delle crisi da essa generate ..., il ruolo centrale svolto dall'ingegneria e dall'innovazione finanziaria che ... consente una frammentazione del rischio ... conduce al contempo ad una crescente complessità delle transazioni finanziarie e dei canali di assunzione del rischio...ritiene che le attuali riforme delle istituzioni finanziarie internazionali debbano essere volte ad accrescerne l'efficacia e la trasparenza ... (e) ... si dichiara favorevole ad una sorveglianza e a un controllo prudenziale ...".

2.1.5. In una sua relazione informativa adottata nel maggio del 2001(4) il Comitato osservava che la liberalizzazione totale dei movimenti di capitale ha favorito crisi finanziarie internazionali che hanno colpito con maggiore gravità i PVS. Gran parte della responsabilità nell'origine di questa crisi è stata attribuita ai movimenti di capitale puramente speculativi a breve termine provenienti dai paesi industrializzati che sono stati utilizzati da alcuni PVS per finanziare il deficit pubblico in maniera poco ortodossa e con alti livelli di rischio.

2.1.6. Il Comitato ha reputato opportuno elaborare il presente parere di iniziativa per dare impulso alla ricerca di una nuova architettura del mercato monetario e finanziario che riduca l'intensità ed eviti il ripetersi delle crisi che lo hanno colpito nel corso degli anni '90. In tale contesto il Comitato accoglie con attenzione la comunicazione della Commissione presentata nel mese di febbraio 2002 di cui richiama alcuni contenuti nel seguito di questo documento. In ogni caso il Comitato concorda con il fatto che nel corso degli anni '90 le variabili finanziarie hanno avuto un'influenza determinante sulla dinamica dell'economia reale.

3. Osservazioni generali

3.1. L'andamento congiunturale

3.1.1. La dinamica congiunturale è caratterizzata da un generalizzato rallentamento della produzione. Tale decelerazione ha preso avvio, in modo repentino, negli USA nella seconda metà del 2000: essa si è verificata dopo un decennio di ininterrotta espansione economica durante il quale la crescente deregolamentazione finanziaria è stata accompagnata da una notevole offerta di capitale di rischio a basso costo, date le aspettative di rendimenti superiori alla media soprattutto nei settori TIC (Information and Communication Technology). I casi di frode dei dirigenti di grandi imprese, venuti alla luce in questi ultimi tempi, hanno d'altra parte contribuito pesantemente a ridurre la fiducia dei risparmiatori.

3.1.2. Il rallentamento economico USA si è esteso ad altre aree geografiche dove agivano altri fenomeni tra cui: l'aumento del prezzo del petrolio tra il 1999 ed il 2000; gli interventi delle più importanti banche centrali sui tassi di interesse a breve per controllare spinte inflazionistiche; il persistere di difficoltà "strutturali" in Giappone. La contestualità dei fenomeni richiamati ha enfatizzato e sincronizzato la diminuzione generalizzata della produzione e della domanda aggregata.

3.2. La fisionomia ed il sincronismo dell'andamento congiunturale nella "third wave globalisation"

3.2.1. Il Comitato sottolinea che la liberalizzazione dei flussi internazionali di capitali ha permesso di controbilanciare in misura crescente i fortissimi divari nelle capacità di risparmio dei differenti sistemi nazionali e che questa possibilità è uno dei suoi effetti più positivi. Ma, allo stesso tempo e soprattutto in seguito alla forte deregolamentazione dell'ultimo decennio, tale liberalizzazione ha ampliato la possibilità che si verifichino cicli finanziari di elevata oscillazione e con rilevanti effetti sull'economia reale. Le variabili finanziarie hanno assunto un ruolo sempre più determinante nel provocare effetti macroeconomici e nel diffonderli anche al di fuori dell'area dove essi hanno preso avvio. Il Comitato ricorda in proposito che la BRI valuta che oggi i flussi dei capitali sono 40 volte più importanti dei flussi commerciali.

3.2.2. L'effetto di propagazione comporta quindi un sincronismo ed una generalizzata accentuazione del ciclo finanziario e di quello economico i cui risultati finali possono essere più o meno gravi a seconda dell'importanza economica e finanziaria del paese in cui il processo si è messo in moto, nonché delle capacità strutturali e gestionali delle realtà geografiche nelle quali si diffonde. Emerge inoltre, in modo crescente, il ruolo delle variabili USA nel determinare gli andamenti economici e finanziari di molti altri paesi.

3.2.3. Tra le cause del sincronismo dei cicli economici il Comitato conferma quelle evidenziate, nelle più recenti analisi congiunturali, dalla Commissione. Determinanti sono l'ampliamento e la moltiplicazione dei canali di trasmissione di "shock" esogeni. Si fa quindi riferimento non solo alla riduzione dei flussi di commercio, negativa per tutte le aree che collegano le proprie possibilità di crescita alle esportazioni. Altri canali di trasmissione hanno rafforzato il proprio ruolo, tra cui quello societario (attraverso le oscillazioni dei profitti delle multinazionali) e l'accentuazione della diversificazione nella gestione di portafoglio. Da non dimenticare infine la concordanza, ad esempio tra Usa e Europa, delle aspettative sia per le famiglie che per le imprese.

3.2.4. Il caso dell'Argentina ha mostrato quanto sia grande l'esposizione alla volatilità del circuito finanziario. Le aspettative negative sono state alimentate dalla precarietà dei suoi fondamentali macroeconomici (ammontare del debito pubblico, conti con l'estero, ecc.) e dalla crescente incontrollabilità del regime di cambio. Nel circuito avviato, questo rapporto di causa ed effetto si è ribaltato e il rallentamento economico mondiale, l'aumento generalizzato dell'avversione al rischio da parte degli operatori privati (enfatizzato anche dai fatti terroristici dell'11 settembre), le conseguenti modifiche delle loro convenienze e decisioni (con fenomeni di "herding behavior"), la rideterminazione dei tassi di interesse internazionali, ecc. hanno accentuato le pressioni sui tassi di interesse e sul tasso di cambio del paese.

3.2.5. In termini meno congiunturali, si può affermare che la globalizzazione ha reso non solo più ampi i canali di trasmissione degli "shock" esterni ma anche più complesse, all'interno dei differenti sistemi, le relazioni tra gli operatori privati e le istituzioni pubbliche, tra i fattori di natura micro ed i fattori di natura macro. Questa complessità trae stimolo dalla molteplicità degli interessi e interazioni di cui gli operatori privati sono portatori ognuno con il proprio progetto, il proprio criterio di razionalità e le proprie convenienze.

3.3. La nuova architettura concettuale

3.3.1. La riforma volta a creare una nuova architettura finanziaria e monetaria si rivela necessaria - così come afferma la Commissione - sia al fine di prevenire le crisi finanziarie e gestirle più efficacemente fin dal loro insorgere sia al fine di mettere il mercato finanziario in grado di affrontare le gravi ineguaglianze che il mondo presenta in termini di sviluppo. Si tratta di una esigenza che, prima ancora di rifarsi a criteri di solidarietà, coinvolge interessi fondamentali diretti di tutti i paesi, sia di quelli sviluppati che di quelli in via di sviluppo o di quelli maggiormente emarginati. A livello operativo, i fattori di propagazione e di sincronismo già richiamati comportano il sussistere di "rischi aggregati" per il mercato del credito e della liquidità e sottolineano la convenienza, anche per i paesi industriali, di non concentrarsi solo sulle proprie problematiche interne.

3.3.2. Il Comitato ritiene, tuttavia, che la regolamentazione del mercato finanziario, dati anche gli obiettivi più generali che si intendono perseguire con un suo più corretto funzionamento, richieda procedure di "razionalità allargata". Ciò comporta l'arricchimento del modello di analisi economica nel quale inquadrare la "nuova architettura finanziaria". Attraverso quest'ultima, infatti, si deve perseguire un mercato finanziario disciplinato, in cui i meccanismi operativi della concorrenza siano accompagnati da strumenti di regolazione e controllo. Ma perché la riforma possa essere efficace ed equa, essa va inserita in una più completa "architettura concettuale" che tenga conto non solo dei fenomeni strettamente intrinseci al mercato finanziario, ma anche delle connessioni tra questo e gli altri campi dell'economia reale.

3.3.3. La "razionalità allargata" per il quadro economico generale comporta attenzione sia ai fattori che agiscono dal lato della domanda che a quelli che agiscono dal lato dell'offerta. Ciò permette di correlare le problematiche macro che coinvolgono le istituzioni pubbliche e le problematiche micro, nonché di far cadere la schematica separazione tra i meccanismi e le decisioni economiche da un lato e le regole sociali della collettività in cui essi intervengono dall'altro.

3.3.4. A livello macroeconomico il tasso di incremento del PIL non è da solo un indicatore sufficiente per valutare lo sviluppo del sistema. La domanda interna, in tutte le sue componenti, ha un ruolo fondamentale per la stabilità della crescita e le sue modalità di distribuzione. Un suo adeguato livello attenua il "trade off" tra la necessità di stabilizzare i tassi di cambio e la competitività delle esportazioni. In proposito dovrebbe essere condotto un ampio riesame del modello dominante di politica tributaria che ha valorizzato frammentate manovre di alleggerimento del prelievo per determinare categorie di operatori e di basi imponibili. In tal modo non solo si contraddice il criterio equitativo, ma inoltre, rinunciando ad impegni di spesa pubblica, risultano indeboliti anche i livelli di crescita economica e sociale della collettività.

3.3.5. I piani di risanamento macroeconomico devono rispondere alle esigenze di gradualismo che il sistema economico e sociale esprime nel suo insieme. L'accelerazione dei tempi, motivata nei paesi emergenti sempre dall'obiettivo di una più rapida partecipazione al mercato dei capitali finanziari, nel provocare proprio in esso reazioni negative a catena, ha sottolineato come la volatilità del circuito finanziario si possa manifestare nella fase di un mercato "becoming open", e quindi nel breve periodo, piuttosto che ad apertura stabilizzata da tempo (being open). A parità di altre condizioni, infatti, proprio il processo di apertura del mercato dei capitali può stimolare un rialzo dei prezzi delle attività senza che le istituzioni finanziarie nazionali abbiano acquisito la necessaria capacità di controllo.

3.3.6. Strettamente legata al gradualismo è la scelta del regime di cambio. La parità fissa è stata adottata anche in Argentina perché considerata il più "appropriate foreign exchange regime". Deve essere chiaro che si rendeva in tal modo endogena la politica monetaria nazionale al fine di attuare una "disinflazione automatica".

4. Le proposte e considerazioni particolari

4.1. Il Comitato considera importanti le procedure che la comunità internazionale intende introdurre per realizzare una nuova economia finanziaria. Due gli obiettivi che si perseguono: fornire agli investitori esteri maggiore conoscenza sulle condizioni dei mercati nei quali intendono agire; rafforzare questi mercati attraverso riforme normative, economiche, istituzionali nonché nuove infrastrutture finanziarie.

4.2. Di qui la messa a punto di codici di trasparenza per le politiche macroeconomiche, di principi e direttive per la difesa dei creditori, di norme di contabilità internazionali (International Accounting Standards, International standards on Auditing), di controlli bancari, di difesa dell'integrità dei mercati, di regole cui devono attenersi i paesi emergenti e/o in via di sviluppo, in stretto coordinamento con le diverse istituzioni finanziarie internazionali competenti. Fra queste figurano in primo luogo il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca mondiale (che raggruppano 183 paesi), i quali intendono rafforzare la loro azione e sorveglianza all'interno del nuovo programma di valutazione del settore finanziario mondiale.

4.3. Il Comitato sottolinea che anche per quanto concerne le istituzioni internazionali deve essere assicurato il massimo della trasparenza e dell'informazione, e quindi della possibilità di confronti e dibattiti. Ciò al fine di rispettare, anche nelle strutture della globalizzazione, le regole di governance democratica. Gli organismi che vi operano sono infatti, allo stesso tempo, specializzati per quanto riguarda le loro competenze e indipendenti, pur gestendo fondi pubblici, una volta che un mandato internazionale ne ha decretato l'istituzione.

4.3.1. Il Comitato sottolinea che l'insieme delle regole appena richiamate deve rendere possibile ai paesi che vi sono coinvolti anche uno sviluppo interno equilibrato. È proprio l'ampiezza del tempo necessario al processo di riforma che impone, anche al fine di assicurare un efficace risultato economico in termini di riduzione della vulnerabilità finanziaria, di includere ulteriori variabili tradizionalmente omesse nei modelli e nelle procedure sinora seguite nelle relazioni tra paesi debitori e operatori creditori, facendo cadere la separazione tra le cosiddette esigenze del mercato e le aspirazioni della società civile a livello delle singole collettività nazionali.

4.4. A tale fine il Comitato reputa che non sia sufficiente aver stabilito che l'adozione, da parte dei singoli paesi, delle norme proposte dalla comunità internazionale debba essere volontaria, così come non è sufficiente affermare che spetta loro disegnare i contenuti del programma di azione e le scadenze di realizzazione. Occorre che le condizioni poste per i prestiti - a cominciare ad esempio dalla "linea di credito preventiva" messa a punto dall'FMI - tengano conto della loro tollerabilità anche in termini di economia reale, di condizioni sociali e di tenuta internazionale. Ciò può rassicurare gli stessi creditori privati ed evitare che crisi di liquidità possano trasformarsi in crisi di solvibilità. Può in altri termini salvaguardare la fattibilità e l'efficacia del progetto avviato.

4.5. Il Comitato sottolinea inoltre che un ruolo importante è svolto anche dai rapporti tra le principali tre valute internazionali dollaro, euro, yen. Una diminuzione delle oscillazioni dei loro tassi di cambio si tradurrebbe in una riduzione dei rischi e dell'aleatorietà che influenzano la finanza internazionale: un maggiore coordinamento tra le rispettive zone monetarie potrebbe rafforzare la corrispondenza tra i tassi di cambio e i dati fondamentali dell'economia reale e permettere una maggiore continuità della crescita economica generale.

4.6. L'economia finanziaria deve rispondere non solo alla logica del circuito finanziario ma anche a quella dell'economia monetaria. Il loro tradizionale antagonismo, esasperato dalla rapida liberalizzazione e dalla crescente deregolamentazione del mercato dei capitali, deve essere riportato in un quadro di governance concettualmente più ampio di quello unidimensionale cui sinora si è fatto riferimento. Solo in questo quadro allargato si possono inserire alcune proposte sul rafforzamento o meno del ruolo del FMI, sulla estensione delle sue competenze anche al conto capitale delle bilance dei pagamenti, sull'ampiezza dell'associazione sistematica del settore privato al trattamento delle crisi finanziarie, ecc.

4.7. Tra le proposte in discussione si è avanzata l'ipotesi di introdurre una "Tobin tax", cioè una tassa sulle transazioni tra le diverse monete articolata in modo da scoraggiare la speculazione sulle valute e cautelare i flussi di capitali indirizzati sugli investimenti produttivi, oppure di ricorrere a soluzioni alternative quali un sistema di depositi a termine non remunerato, ecc. Il Comitato ritiene che la convenienza e la praticabilità operativa della "Tobin Tax" si inquadrino nella più ampia questione di un coordinamento fiscale internazionale che eviti la cosiddetta concorrenza sleale, affronti il nodo dei paradisi fiscali (tax heavens) e dei mercati "off-shore" (ambedue le realtà abbinano evasione fiscale e totale anonimato) e permetta di lottare contro il riciclaggio del denaro proveniente dalla criminalità economica, nonché contro il finanziamento internazionale del terrorismo. Su questo tema della tassazione del capitale a livello internazionale è auspicabile che il Comitato prosegua la sua riflessione.

4.7.1. Il lavaggio del denaro sporco ed il finanziamento del terrorismo rappresentano realtà molto gravi che gestiscono risorse cospicue (l'ONU valuta in circa 500 miliardi di dollari annui l'ammontare delle risorse di origine criminale). Ambedue sfuggono alle capacità di controllo dei singoli stati, pur nella loro diversa origine (le risorse iniziali di finanziamento sono sempre illegali solo nel caso della criminalità) e sfruttano la transnazionalità, la globalizzazione e il progresso tecnico.

5. Le proposte nell'UE

5.1. L'Unione europea ha ben chiaro il suo ruolo e l'apporto che può fornire su tutti i temi richiamati. Il Comitato richiama la validità delle seguenti iniziative, per le quali auspica che siano rispettate le scadenze operative.

5.1.1. Nuove forme di governance democratica sono state auspicate dall'UE anche nel Consiglio europeo di Laeken. Esse richiedono una visione collettiva dei rapidi cambiamenti che il mondo affronta, l'individuazione di priorità, l'incontro tra risorse umane e risorse finanziarie, il rispetto del ruolo cruciale della società civile in una "liberalizzazione finanziaria ordinata". La proposta della Commissione sulla governance(5) dovrà essere tradotta in atti legislativi ed in una robusta e condivisa azione politica da parte di tutta l'Unione europea.

5.1.2. In riferimento alla partita tributaria, il Consiglio europeo di Helsinki (dicembre 1999) ed il Consiglio di Santa Maria da Feira (giugno 2000) hanno avviato operativamente, nel rispetto del criterio di sussidiarietà e di un mercato europeo senza ostacoli transfrontalieri, un "pacchetto di iniziative" da realizzare su base volontaria da parte degli Stati ("codice di condotta" relativo alla tassazione delle imprese), nonché un coordinamento delle imposizioni dei redditi da risparmio guidato da pertinenti direttive europee. I primi risultati dovrebbero emergere nel corso del 2002. Il cammino verso un'armonizzazione fiscale è appena cominciato.

5.1.3. L'UE è impegnata nell'integrazione del proprio mercato finanziario secondo le decisioni del Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000), che indicano quale data limite per il Piano di azione il 2005, e quelle del Consiglio di Stoccolma (marzo 2001) che anticipano al 2003 l'integrazione relativa al mercato dei valori mobiliari conformemente alle indicazioni del comitato dei saggi presieduto da Lamfalussy. Il Comitato si è già espresso sulla validità di questo percorso e delle sue tappe e non intende tornarvi in questa sede. Ma intende sottolineare che il mercato finanziario può essere creatore di crescita e polo di stabilità solo se si saprà applicare il migliore "trade off" tra efficienza e sicurezza.

5.1.4. In particolare, per quanto concerne lo stato di avanzamento del "Piano di azione" il Comitato sottolinea l'importanza di rilanciare la direttiva sull'OPA e la necessità di progredire su quella relativa ai fondi pensione complementari.

5.1.5. Per quanto concerne l'attuale fase di rallentamento economico a livello mondiale, il Comitato sottolinea l'importanza che l'UE rafforzi la propria crescita interna e gli scambi intracomunitari. Ciò potrebbe essere realizzato attraverso l'avvio di progetti infrastrutturali europei ("project financing") con risorse finanziarie provenienti dal mercato e dal sistema bancario, in congiunzione con un rilancio degli investimenti pubblici.

5.1.6. Tali categorie di interventi, nel rafforzare il ruolo della domanda interna nella crescita del PIL europeo, risponderebbero alle necessarie riforme strutturali e non andrebbero conteggiate nei meccanismi contabili del Patto di stabilità. Tali interventi, se condotti in un sistema di efficiente sviluppo cooperativo tra gli Stati, permetterebbero ad ognuno di essi di tener conto delle decisioni dei partner e quindi di contenere, a parità di risultati economici ottenibili con iniziative isolatamente prese, l'ammontare di risorse finanziarie da impiegare.

6. Le Istituzioni finanziarie internazionali

6.1. La Banca centrale europea

6.1.1. La BCE ha riconfermato il rifiuto - in primo luogo metodologico - all'adozione di politiche monetarie discrezionali di breve periodo, ipotizzando che esse renderebbero i cicli ancora più volatili. Una politica di medio termine, se basata su obiettivi (stabilità dei prezzi) e informazioni chiare, si confronta - a parere della BCE - con le aspettative degli operatori privati che finiscono per adeguarsi.

6.1.2. Per questo il tasso di cambio dell'euro è considerato dalla BCE un indicatore e non un obiettivo. La BCE ricorda che, rispetto agli accordi di Bretton Woods, il ricorso alla liberalizzazione dei capitali ed ai criteri di mercato ha rimosso, negli ultimi due decenni, gli svantaggi nell'allocazione delle risorse finanziarie e del risparmio. Ma riconosce che ciò può comportare maggiori difficoltà nel mantenere regimi di tassi di cambio stabili. Il rispetto dei principi di base della disciplina di mercato sembra comunque alla BCE la strada migliore per affidare ad essi la governance del sistema.

6.1.3. Solo situazioni del tutto anomale, quali gli avvenimenti dell'11 settembre, possono far optare per accordi - come di fatto si è in quell'occasione immediatamente verificato - di cooperazione tra le grandi aree monetarie. In termini generali gli accordi sono considerati dalla BCE possibili portatori di crisi, data la difficoltà di pervenire nella definizione delle loro regole interne, ad una relazione esaustiva tra le differenti variabili.

6.1.4. Il Comitato è pienamente consapevole della difficoltà che presenterebbe un accordo di cambio con le principali monete, ma tuttavia insiste sugli effetti positivi che questo avrebbe, rendendo meno volatili e più prevedibili i mercati. Inoltre è necessario un ruolo riconosciuto della BCE di rappresentanza della sua area monetaria nelle istituzioni mondiali.

6.2. Il Gruppo di Azione finanziaria internazionale (GAFI)

6.2.1. Secondo il GAFI, tutti gli obiettivi perseguiti attraverso la criminalità economica presentano la comune necessità di essere finanziati da un'efficiente struttura finanziaria. Ma la loro differente fisionomia condiziona il percorso del finanziamento stesso. La criminalità economica è caratterizzata da procedure che tendono a: pulire le risorse finanziarie derivanti da attività illecite (dal nero al bianco), smistare risorse lecite verso attività illecite (ad esempio per il finanziamento del terrorismo), cioè dal bianco al nero, trasferire risorse illecite (contrabbando, droga, ecc.) ad altre attività criminali (terrorismo) cioè dal nero ad un nero ancora maggiore.

6.2.2. L'acuita gravità dei fenomeni di terrorismo emersa nel settembre 2001 ha sollecitato il GAFI ad elaborare ulteriori raccomandazioni che permettano, in combinazione con quelle relative al lavaggio del denaro sporco, di creare il quadro di base necessario per scoprire, prevenire e sopprimere il finanziamento del terrorismo e gli atti terroristici. Il Comitato appoggia integralmente il contenuto di tali raccomandazioni e sottolinea la necessità che tutti gli Stati ratifichino la Convenzione internazionale delle Nazioni Unite del 1999 per la soppressione del finanziamento del terrorismo e che si rendano operanti le connesse risoluzioni, in particolare la risoluzione del Consiglio di sicurezza dell' ONU 1373 (sono considerati criminali il finanziamento del terrorismo, gli atti terroristici, le organizzazioni terroristiche. Ogni paese deve adeguare le proprie leggi e regolamenti per congelare e confiscare rapidamente fondi o altre risorse ed elaborare rapporti da trasmettere alle competenti autorità se emerge il sospetto che certi fondi siano ad essi collegati).

6.2.3. Il Comitato rileva che la globalizzazione dei mercati finanziari, la continua diversificazione di nuovi strumenti di pagamento e derivati finanziari, la stessa introduzione dell'euro rendono sempre più difficile il controllo del fenomeno. Questo dato di fatto impone non solo il raggiungimento di accordi bilaterali e multilaterali tra i differenti sistemi nazionali ma anche l'operativa accettazione di un quadro di governance internazionale basato su criteri e procedure omogenee.

6.2.4. La preoccupazione del Comitato trae alimento anche dalle difficoltà di un'effettiva applicazione e della concreta operatività di queste regole in contesti istituzionali e giudiziari molto differenziati.

6.3. Il Fondo monetario internazionale (FMI)

6.3.1. Il Comitato concorda con il FMI sulla necessità di un'integrazione e rafforzamento del codice di buona condotta ("code of good practices on transparency in monetary and financial policies"), avviato nel 1998. La volontaria accettazione (e applicazione) di tale codice da parte degli Stati può essere considerata uno dei passaggi essenziali per la prevenzione delle crisi. Esso prevede infatti il rispetto, nell'elaborazione delle politiche monetarie e di finanza pubblica nazionali, di due criteri:

a) mettere gli operatori privati a conoscenza degli obiettivi macroeconomici e degli strumenti per perseguirli (public must know the goals and instruments of policies);

b) garantire l'osservanza, da parte delle autorità monetarie e delle istituzioni finanziarie che agiscono nella propria sfera di autonomia, degli impegni e regole adottati confermandone in tale modo l'affidabilità.

6.3.2. Il Comitato sottolinea quindi l'utilità di rafforzare, all'interno del Fondo monetario, il nuovo Dipartimento per il mercato dei capitali internazionali, nonché l'importanza di aumentare la trasparenza delle scelte operative adottate dall'FMI stesso e quella dei dibattiti di politica economica e delle procedure decisionali che, al suo interno, le precedono e le accompagnano.

6.3.3. Il Comitato reputa tuttavia che il miglioramento di tale procedura analitica e la messa a punto di nuovi indicatori da parte dello stesso FMI debbano essere integrati in un quadro concettuale che ipotizzi, per le variabili economiche da riequilibrare, soluzioni e correlate cadenze temporali che tengano conto delle esigenze di sviluppo dell'economia reale e della sostenibilità sociale. Solo in tal modo, infatti, a parere del Comitato, le necessarie politiche di stabilità, che ogni Stato dovrebbe avere interesse e obbligo a perseguire, verrebbero rafforzate e rese più credibili sia sul piano della loro realizzabilità che su quello del loro consolidamento strutturale. Ciò comporta anche, a parere del Comitato, il coinvolgimento attivo ed esteso - nella fase di messa a punto dei piani di rientro e di risanamento nazionali - di tutte le forze politiche e della società civile.

6.3.4. Nel 2001, l'FMI aveva sollecitato la messa a punto di un nuovo meccanismo di ristrutturazione del debito estero attraverso l'introduzione di procedure analoghe a quelle adottate, a livello nazionale, per i casi di bancarotta e si era posto il problema di definire il proprio ruolo in tale nuovo quadro di clausole per azioni collettive.

6.3.5. Le ipotesi alternative attualmente in discussione si articolano tra:

a) un regime obbligatorio (statutory approach) che fornirebbe al Fondo un potere aggiuntivo nella definizione del meccanismo di ristrutturazione del debito;

b) un regime obbligatorio basato su una decisione di maggioranza dei creditori;

c) un approccio contrattuale basato sulle regole del mercato, all'interno del quale si possano includere volontariamente clausole relative ad un'azione collettiva.

Il Fondo monetario non ha ancora esplicitato quale tra queste opzioni sia considerata la più opportuna e quindi adottabile.

6.3.6. Il Comitato, nel prendere atto di tale incertezza e del presunto periodo di tre anni per l'introduzione del nuovo meccanismo, guarda con apprensione all'attuale situazione di alcuni paesi in grave difficoltà (ad esempio, l'Argentina) che non possono far riferimento a nuove regole né anticipare negli accordi in corso di sottoscrizione clausole simili a quelle che saranno inserite nella soluzione a regime. Per quanto concerne il dibattito in corso, considera che la procedura basata su scelte definite dalla maggioranza dei creditori permette di coinvolgere in maniera ponderata sia le istituzioni finanziarie macroeconomiche sia le agenzie private e di evitare contestualmente le aggressività dei creditori più forti.

6.3.7. Strettamente connessa sia alla prevenzione che alla soluzione delle crisi, emerge, secondo il Comitato, l'esigenza di riaffrontare l'iniziativa rafforzata nei confronti dei paesi poveri molto indebitati. Nei primi mesi del 2002, dei 21 paesi (sui 42 complessivi) che avevano cominciato a usufruire dei pagamenti per la riduzione del debito, 8 sono stati successivamente esclusi dall'FMI perché non rispettosi degli impegni macroeconomici e di riforma concordati. Il Comitato sottolinea che la valutazione di tali inadempienze da parte del Fondo monetario non può essere scissa dalla presa in considerazione dei tradizionali nodi strutturali, della generale crescita economica inferiore a quella (sempre) astrattamente ipotizzata dai programmi di rientro concordati nonché della caduta dei prezzi di alcune materie prime.

6.4. La Banca mondiale

6.4.1. Il primo tema preso in esame con la Banca mondiale è stato l'effettiva praticabilità del programma ONU, confermato dal Consensus di Monterrey che, al di là dell'articolazione degli interventi, intende dimezzare entro il 2015 il numero delle persone che vivono nella povertà (dal 29 al 14,5 % della popolazione mondiale).

6.4.2. Il Comitato sottolinea:

a) che la realizzabilità di molti degli obiettivi indicati (ivi comprese le politiche economiche che gli Stati coinvolti devono rispettare) dipende da ipotesi di partenza astratte tra cui, di base, un tasso di crescita del PIL a livello internazionale pari al 3,6 % annuo sino al 2015;

b) che la stessa Banca mondiale nei suoi rapporti di verifica ha sottolineato che il declino economico e l'aumento delle ineguaglianze che si sono verificati in molte aree geografiche impediscono il realizzarsi delle riforme strutturali cui gli Stati sono chiamati;

c) che tutto ciò comporta la necessità per la Banca mondiale d'integrare, sulla base delle esperienze acquisite, il proprio modello analitico ed i correlati indicatori statistici, sia economici che sociali.

6.4.3. Il secondo tema oggetto di confronto è consistito in una riflessione sulle procedure operative per gli impegni futuri. L'accordo di Monterrey ipotizza un nuovo patto di partenariato per una crescita sostenibile tra i paesi sviluppati ed i paesi arretrati sulla base di responsabilità e obblighi reciproci. Si pretende il rispetto di una buona governance e di politiche di stabilizzazione macroeconomica (controllo del settore finanziario, della finanza pubblica, del sistema di cambio) da parte di questi ultimi a fronte di aiuti addizionali e più efficienti dei paesi sviluppati, che dovrebbero anche rispettare le decisioni di liberalizzazione commerciale prese a Doha. In tale quadro operativo la Banca mondiale è chiamata ad aiutare i paesi in via di sviluppo perché superino gli ostacoli strategici, istituzionali, infrastrutturali, ecc.

6.4.4. Il Comitato considera fondamentali per la crescita economica dei paesi in via di sviluppo la presenza al loro interno di un settore privato dinamico così come la liberalizzazione dei mercati finanziari e la realizzazione di un sistema commerciale integrato. Il Comitato reputa tuttavia che, se introdotti senza un'attenzione qualitativa alle specificità economiche e sociali delle differenti realtà territoriali tali percorsi provocano, così come le esperienze degli ultimi 30 anni ampiamente dimostrano, sbilanciati rapporti di forza tra le diverse categorie di operatori economici: tali rapporti si cumulano con gli squilibri strutturali e bloccano, invece che favorire, qualunque processo di sviluppo, di riforma e di evoluzione sociale.

6.4.5. Il Comitato sollecita l'Unione europea, alla luce anche di quanto confermato dal Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno scorso, perché nelle apposite sedi internazionali proponga l'adozione di nuovi criteri che operino nella direzione di:

- un maggiore impulso allo sviluppo dell'economia reale,

- garanzia per i servizi e beni essenziali necessari a questo sviluppo,

- appoggio alle attività economiche locali.

6.4.6. Un grave margine di ambiguità esiste oggi tra le dichiarazioni di principio dei dirigenti della Banca mondiale sulla necessità di rivedere i criteri sinora adottati (ad esempio nella difesa ad oltranza del processo di privatizzazione) ed il confermato rispetto di questi stessi criteri nei programmi operativi.

7. Conclusioni

7.1. Il Comitato ha rilevato l'importanza crescente del mercato internazionale dei capitali, la cui dimensione non ha ormai soluzioni di continuità né nel tempo né nello spazio.

7.1.1. La sua attività influenza pesantemente i fenomeni dell'economia reale: produzione, occupazione, domanda e offerta privata e pubblica. La sua incidenza nel trasmettere le crisi finanziarie nell'economia reale si intreccia con la sua capacità di sincronizzare e estendere geograficamente le crisi finanziarie, creando e moltiplicando fenomeni d'instabilità economica, ma anche sociale e istituzionale.

7.1.2. Per questo si sta sviluppando un vasto dibattito sulla nuova architettura finanziaria mondiale e un'ipotesi per definire una governance in zone in cui le regole o sono obsolete o sono confinate in ambiti territoriali incapaci di contenere il fenomeno.

7.1.3. Per il Comitato una nuova architettura finanziaria atta ad anticipare o gestire le crisi non può basarsi che su nuovi concetti, e cioè su una nuova struttura, che tenga conto non solo dei fenomeni finanziari, ma anche di quelli economici, di quelli sociali e della tenuta istituzionale e democratica dei paesi colpiti.

7.1.4. Il Comitato auspica una governance sul tipo di quella ipotizzata dalla Commissione nel suo Libro bianco(6) in cui la partecipazione della società civile e la riduzione dei divari economici a livello mondiale diventano gli obiettivi da perseguire.

7.1.5. L'Unione europea deve perciò assumere in questo dibattito un ruolo più pronunciato, portando questa visione nuova nelle sedi istituzionali ed esprimendosi in maniera unitaria.

7.2. Per questo una riforma delle istituzioni internazionali risulta quanto mai necessaria. Il Comitato ha constatato che mentre la Banca mondiale sta allargando progressivamente i suoi metodi di analisi, introducendo elementi nuovi nel senso della governance europea, l'FMI resta fortemente ancorato ai suoi criteri tradizionali. Tuttavia è difficile immaginare, per questi organismi, modifiche sostanziali da raggiungere esclusivamente attraverso dinamiche interne.

7.2.1. Tale riforma è però possibile solo se cambieranno i rapporti di forza nelle istituzioni internazionali; ciò a sua volta presuppone un chiarimento tra i paesi europei per rompere l'attuale equilibrio ed esprimersi con una voce sola risolvendo i numerosi problemi politici che questo implica.

7.2.2. Il Comitato sollecita, infine, tutte le organizzazioni internazionali (FMI, BM, GAFI, Forum per la lotta alla corruzione, ecc.) ad agire in stretta collaborazione con i sistemi nazionali e a cooperare con efficacia tra di loro. Decisiva in tale contesto è la volontà politica di rafforzare il controllo dei mercati "off-shore" nonché dei rapporti tra i mercati "off-shore" e quelli "on-shore".

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2002) 81 def.

(2) Consiglio Ecofin del 5 marzo 2002 (6591/02 (Stampa 46) C/02/46).

(3) European Parliament resolution on the international monetary system - how to make it work better and avoid future crises (2000/2017 (INI) - A5-0302/2001).

(4) CES 326/2001 fin.

(5) COM(2001) 428 def.

(6) COM(2001) 428 def.