ABBREVIAZIONI

AT : Assistenza tecnica

CND : Consiglio nazionale della donna

CNDU : Consiglio nazionale per i diritti umani

CNIM : Consiglio nazionale per l’infanzia e la maternità

CSFA : Consiglio supremo delle forze armate d’Egitto

CUT : Conto unico del Tesoro

DSN : Documento di strategia nazionale

EIDHR : European Instrument for Democracy and Human Rights (Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani)

FED : Fondo europeo per la democrazia

FMI : Fondo monetario internazionale

GFP : Gestione delle finanze pubbliche

MdF : Ministero delle Finanze

MEDA : Misure di accompagnamento a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nei paesi terzi del Mediterraneo

MGF : Mutilazione genitale femminile

MTEF : Medium Term Expenditure Framework (programma quadro di spese a medio termine)

OCA : Organizzazione centrale di audit

ONG : Organizzazione non governativa

OSC : Organizzazione/i della società civile

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (programma spese pubbliche e responsabilità finanziaria)

PETS : Public expenditure tracking survey (sistema di tracciatura della spesa pubblica)

PEV : Politica europea di vicinato

PIL : Prodotto interno lordo

PIN : Programma indicativo nazionale

SCS-ANS : Strumento di cooperazione allo sviluppo — Attori non statali

SEAE : Servizio europeo per l’azione esterna

SEVP : Strumento europeo di vicinato e partenariato

SIGMA : Support in Governance and Management (sostegno per il miglioramento della governance e della gestione)

SpS : Strumento per la stabilità

SSB : Sostegno settoriale al bilancio

SSC : Strumento per la società civile

SINTESI

I. L’Egitto è il paese più grande del mondo arabo e ha tradizionalmente svolto un ruolo di primo piano nel Nord Africa e nel Medio Oriente. Ha anche svolto una parte importante nella "primavera araba" con la rivolta contro il regime di Mubarak all’inizio del 2011.

II. Sia prima che dopo la rivolta, l’Egitto è stato uno dei principali beneficiari dell’assistenza da parte dello Strumento europeo di vicinato e partenariato (SEVP) che l’UE utilizza a sostegno della sua politica europea di vicinato (PEV).

III. Per il periodo 2007-2013, l’Egitto ha ricevuto un finanziamento di circa un miliardo di euro. Questi fondi sono convogliati per circa il 60 % tramite il sostegno settoriale al bilancio (SSB) al governo egiziano e per il resto tramite progetti concordati con le autorità egiziane. L’UE ha anche messo direttamente a disposizione delle organizzazioni della società civile (OSC) importi molto inferiori, in particolare tramite lo Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR).

IV. L’audit ha preso in esame la questione se la Commissione europea e il servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) abbiano gestito efficacemente il sostegno UE per migliorare la governance in Egitto prima e dopo la rivolta del 2011.

V. L’audit ha coperto il periodo sino al mese di settembre 2012 e si è concentrato su due settori chiave della governance: i diritti umani e la democrazia da un lato e la gestione delle finanze pubbliche (GFP) e la lotta contro la corruzione dall’altro. L’audit ha esaminato 25 progetti e i tre principali programmi SSB. È stato anche esaminato il modo in cui l’UE ha gestito il più ampio quadro della cooperazione PEV con l’Egitto per conseguire progressi in questi settori.

VI. L’audit ha riscontrato che, complessivamente, la Commissione e il SEAE non sono stati in grado di gestire in maniera efficace il sostegno UE volto a migliorare la governance in Egitto. Ciò è stato in parte dovuto alle difficili condizioni cui hanno dovuto far fronte in Egitto, ma anche a carenze nel modo in cui il SEAE e la Commissione hanno gestito la cooperazione con l’Egitto.

VII. Prima della rivolta, la Commissione era riuscita a integrare un gran numero di questioni legate ai diritti umani e alla democrazia nel piano d’azione PEV UE-Egitto per le riforme e aveva anche fatto di tale settore una delle sue priorità nel contesto dell’assistenza SEVP. Non era tuttavia riuscita a ottenere progressi né nel quadro del dialogo PEV né tramite il principale progetto SEVP da essa finanziato in questo settore. Nonostante tali difficoltà, la Commissione ha continuato a fornire una significativa assistenza finanziaria al governo egiziano, in particolare tramite il sostegno al bilancio.

VIII. Prima della rivolta popolare, i progetti che finanziavano direttamente le OSC hanno teso ad avere relativamente più successo ma hanno ricevuto finanziamenti molto limitati. Nonostante i considerevoli finanziamenti forniti tramite il sostegno al bilancio, questo strumento non è stato efficace nel promuovere la GFP e si è ottenuto solo un lento progresso. La Commissione ha finanziato un progetto molto importante di lotta contro la corruzione ma la sua partenza è stata lenta e non è stato monitorato sufficientemente da presso.

IX. Dopo la rivolta, il riesame della PEV ha rappresentato un notevole sforzo, da parte del recentemente creato SEAE e della Commissione, volto a migliorare l’efficacia del sostegno UE. Il riesame non si è ancora tuttavia tradotto in una significativa revisione del sostegno UE all’Egitto. Mentre il fatto che il riesame fosse incentrato sulla promozione di una "democrazia a tutti gli effetti" è molto rilevante per l’Egitto, i diritti delle donne e delle minoranze sono aspetti fondamentali in Egitto che non sono stati fortemente evidenziati nel riesame e nella successiva nuova assistenza. Il valore aggiunto dei nuovi meccanismi a sostegno della società civile resta da dimostrare, mentre i finanziamenti aggiuntivi assegnati alle OSC in Egitto sono stati modesti.

X. Il relativo riesame del sostegno UE al bilancio identifica alcune modalità importanti per rafforzare la gestione della Commissione, ma tali cambiamenti non saranno efficaci se la Commissione non sarà più rigida nell’applicare la propria politica in materia di condizionalità.

XI. La relazione formula delle raccomandazioni su come rafforzare il sostegno ai diritti umani, alla democrazia, alla GFP e alla lotta contro la corruzione nonché sulla necessità di riesaminare l’uso del sostegno al bilancio in Egitto.

INTRODUZIONE

1. La presente relazione di audit valuta gli sforzi del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e della Commissione europea per promuovere una buona governance in Egitto prima e dopo gli eventi del 2011.

SVILUPPI RECENTI IN EGITTO

2. L’Egitto con 84 milioni di abitanti è il paese più grande del mondo arabo e ha tradizionalmente svolto un ruolo di primo piano nel Nord Africa e nel Medio Oriente. Esso ha anche una delle maggiori popolazioni musulmane al mondo, ma registra anche la presenza di una significativa minoranza cristiana. Le relazioni con il vicino Israele sono d’importanza cruciale per la pace all’interno e all’esterno della regione.

3. Dopo il rovesciamento della monarchia nel 1952, l’Egitto è stato governato sino al 2011 da tre presidenti autocratici, tutti di estrazione militare: dapprima il colonnello Nasser sino alla sua morte nel 1970, poi il colonnello Sadat prima che venisse assassinato da musulmani radicali nel 1981, e dal 1981 al 2011 il vice presidente di Sadat, Hosni Mubarak, che era anche stato il comandante dell’aviazione.

4. Mubarak ha mantenuto per tutta la durata dei suoi trent’anni al potere le leggi di emergenza inizialmente poste in essere a seguito dell’assassinio di Sadat. Sino al 2005, Mubarak è stato il candidato unico alla presidenza ed ha pertanto vinto cinque elezioni consecutive con un’altissima maggioranza. Il suo Partito Nazionale Democratico ha, in maniera simile, dominato il Parlamento. Alla fine, nel 2005 ha dovuto cedere alle pressioni per permettere libere elezioni presidenziali, ma ha poi posto condizioni talmente restrittive per la partecipazione da rendere difficile per un candidato valido competere contro di lui.

5. Al contrario, particolarmente a partire dal 2005, Mubarak ha avviato una serie di riforme per la liberalizzazione dell’economia che sono state generalmente accolte con favore dalla comunità internazionale. Tali riforme hanno tuttavia contribuito a rafforzare anziché ridurre le diseguaglianze, con i militari e i circoli legati alla sua famiglia detentori dei principali interessi economici.

6. Il 25 gennaio 2011 ebbe inizio una rivolta popolare con i dimostranti che protestavano contro la continuazione delle leggi di emergenza, le relative brutalità e torture da parte della polizia, la mancanza di libere elezioni e i limiti posti alla libertà di espressione. Le proteste erano anche dirette contro la corruzione generalizzata e gli elevati tassi di disoccupazione accompagnati da un aumento dei prezzi dei prodotti alimentari. Tali eventi, del tutto inattesi, portarono alle dimissioni di Mubarak l’ 11 febbraio 2011.

7. Dal febbraio 2011 sino a giugno 2012, l’Egitto è stato di fatto retto dal Consiglio supremo delle forze armate (CSFA). Il CSFA ha continuato per molti aspetti l’approccio autoritario dei precedenti governi, con un forte giro di vite nei confronti delle ONG estere a partire dall’autunno del 2011. Ciononostante, dopo diversi rinvii, le elezioni presidenziali tenutesi nel maggio e giugno 2012 hanno portato alla vittoria di stretta misura del candidato dei Fratelli musulmani, Mohamed Morsi.

8. Il successo dei Fratelli musulmani ha confermato il forte risultato da essi ottenuto alle elezioni parlamentari di fine 2011, nelle quali avevano conquistato 235 seggi su 498. Sempre in tali elezioni, un blocco islamico più conservatore, guidato dai salafiti, aveva ottenuto 123 seggi. I gruppi laici liberali, nonostante il ruolo importante da essi svolto nella rivolta, avevano ottenuto solamente il 20 % circa dei seggi. Tuttavia, nel giugno 2012 la Corte suprema ha giudicato incostituzionali certi aspetti delle elezioni e la data per le nuove elezioni è ora prevista per il 2013.

9. A dicembre 2012, gli egiziani hanno votato a favore di una nuova costituzione. Vasti settori della società egiziana hanno tuttavia espresso forti preoccupazioni per quello che essi ritengono sia un passaggio alla legge della Sharia, con restrizioni della libertà di espressione e dei diritti delle donne e delle minoranze e con la continuazione del ruolo privilegiato svolto dai militari.

QUADRO DELLA COOPERAZIONE UE

10. L’Accordo di associazione con l’UE dell’Egitto, entrato in vigore nel 2004, rappresenta la base giuridica e il quadro istituzionale della cooperazione con l’UE. Sono previste riunioni per lo meno annuali a livello ministeriale del Consiglio di associazione per discutere dei principali problemi connessi all’accordo o di altre questioni bilaterali o internazionali di interesse reciproco. Un Comitato di associazione, supportato da una serie di sottocomitati, è incaricato di favorire il dialogo a livello di alti funzionari al fine di garantire l’attuazione dell’accordo.

11. Un elemento chiave dell’Accordo di associazione è l’insistenza posta sul rispetto dei princìpi democratici e dei diritti umani fondamentali (articolo 2). Ciò rispecchia l’impegno di lunga data dell’UE a promuovere i diritti umani e la democrazia sulla scena internazionale, sancito anche nell’articolo 21 del trattato sull’Unione europea [1].

12. L’Egitto è, in termini di popolazione, il paese più grande coperto dalla Politica europea di vicinato (PEV) dell’UE [2]. La PEV è stata varata nel 2004 con l’obiettivo di evitare il sorgere di nuove linee di demarcazione tra l’UE allargata e i suoi vicini a Sud e a Est, sostenendo la prosperità, la stabilità e la sicurezza dell’UE e dei suoi vicini.

13. I piani d’azione bilaterali tra l’UE e ciascuno dei paesi partner costituiscono l’elemento centrale della PEV. I piani definiscono una serie di priorità a breve e a medio termine, per quel che riguarda le riforme politiche ed economiche concordate tra le due parti. Il piano d’azione UE-Egitto è stato adottato dal Consiglio UE-Egitto nel marzo 2007 e riguarda sei settori [3]. La scadenza prevista era a marzo del 2012, ma la durata è stata prorogata in attesa della redazione congiunta con le nuove autorità egiziane di un nuovo piano d’azione. La Commissione europea pubblica delle relazioni annuali sulla PEV che illustrano l’attuazione delle riforme pianificate definite nei piani d’azione.

14. Sino alla fine del 2010, la Commissione europea aveva la responsabilità di sviluppare l’approccio della PEV e di programmare e attuare in seguito l’assistenza e il quadro complessivo della cooperazione PEV. A seguito della creazione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) nel dicembre 2010, la responsabilità dello sviluppo delle politiche e del quadro complessivo della cooperazione è passata al SEAE, mentre per quel che riguarda la programmazione dell’assistenza vi è una suddivisione delle responsabilità tra il SEAE e la Commissione. L’attuazione dell’assistenza resta sotto la responsabilità della Commissione.

ASSISTENZA FINANZIARIA UE

15. Lo Strumento europeo di vicinato e partenariato (SEVP) [4] è stato creato nel 2007 al fine di fornire assistenza finanziaria per aiutare i paesi partner ad attuare il piano d’azione. Il SEVP ha sostituito il precedente programma "MEDA" di assistenza finanziaria dell’UE che riguardava solo i paesi del Mediterraneo meridionale e orientale [5]. L’assistenza da parte del SEVP è subordinata al rispetto della democrazia e dei diritti umani (articolo 28). L’Egitto è uno dei principali beneficiari del SEVP, avendo ricevuto un finanziamento di circa un miliardo di euro nel quadro del documento di strategia nazionale (DSN) per l’Egitto dell’UE per il periodo 2007-2013. Il DSN identifica tre settori prioritari per l’assistenza SEVP (cfr. allegato I per la ripartizione dei finanziamenti):

a) sostegno alle riforme in materia di democrazia, diritti umani e giustizia (90 milioni di euro);

b) sviluppo della competitività e della produttività in campo economico (409 milioni di euro);

c) garanzia della sostenibilità dello sviluppo (508 milioni di euro).

16. Grosso modo, un 40 % dell’assistenza SEVP all’Egitto è utilizzato per finanziare progetti, mentre all’incirca il 60 % viene fornito tramite il sostegno settoriale al bilancio. Ciò implica il trasferimento dei fondi UE direttamente al bilancio nazionale dell’Egitto a condizione che l’Egitto soddisfi le condizioni per la riforma della gestione delle finanze settoriali e pubbliche (GFP) [6]. In questi ultimi anni, la Commissione, per quel che riguarda i propri programmi di aiuto, ha posto maggiormente l’accento sul miglioramento della GFP — il modo in cui i governi beneficiari pianificano, attuano e controllano i rispettivi bilanci — al fine di contribuire a migliorare la gestione finanziaria in termini di economia, efficienza, efficacia e trasparenza per quel che riguarda l’utilizzo non solo delle finanze nazionali ma anche dei fondi UE. Il sostegno al bilancio è il principale strumento che la Commissione ha utilizzato a tal fine in Egitto.

17. Mentre l’assistenza dell’UE in Egitto è finanziata principalmente tramite il SEVP, un ulteriore sostegno, di entità molto inferiore, nel settore della governance è stato fornito tramite lo strumento europeo per la democrazia e i diritti civili (EIDHR), i programmi tematici finanziati dallo strumento di cooperazione allo sviluppo (SCS), dallo strumento per la stabilità (SpS) e dal più recente Strumento per la società civile. Una caratteristica fondamentale di questo sostegno è che la Commissione può fornirlo direttamente mediante sovvenzioni alle organizzazioni della società civile (OSC) e ad altri attori non statali (ANS) senza dover stipulare convenzioni di finanziamento con le autorità nazionali.

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

18. L’audit ha risposto al seguente quesito generale:

"la Commissione europea e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) hanno gestito in maniera efficace il sostegno dell’Unione europea volto a migliorare la governance in Egitto prima e dopo la rivolta del 2011?"

19. L’audit ha coperto il periodo intercorrente tra il varo del SEVP nel 2007 e il settembre del 2012 [7].

20. L’audit si è concentrato su due aspetti chiave della governance: la democrazia e i diritti umani da un lato, e la gestione delle finanze pubbliche (GFP) e la lotta contro la corruzione dall’altro.

a) Nell’ambito tematico della democrazia e diritti umani l’audit ha esaminato:

i) il principale programma per i diritti umani finanziato dal SEVP (17 milioni di euro);

ii) il finanziamento annuale da parte dell’EIDHR e del relativo programma tematico SCS per gli attori non statali (ANS), compreso un campione di 15 progetti per un importo totale di 2,95 milioni di euro;

iii) due progetti finanziati dallo Strumento per la stabilità per un importo totale di 2,88 milioni di euro.

b) Nell’ambito tematico della GFP e della lotta contro la corruzione sono stati esaminati:

i) i tre principali programmi di sostegno settoriale al bilancio (valore totale di 304 milioni di euro) [8];

ii) il principale progetto di lotta contro la corruzione finanziato dal SEVP (2,5 milioni di euro).

Maggiori ragguagli su tutti gli interventi controllati sono forniti nell’allegato II.

21. Per ciascuno di questi ambiti della governance, l’audit ha anche valutato il piano d’azione UE-Egitto, il dialogo tra l’UE e l’Egitto in merito all’attuazione del piano d’azione, e le specifiche relazioni della Commissione sullo stato di avanzamento.

22. Gli elementi probatori su cui si è basata la valutazione della Corte sono stati ottenuti tramite l’esame documentale e una serie d’interviste con personale del SEAE, della Commissione, delle autorità egiziane, delle OSC, ed anche con altri donatori. L’audit ha incluso una visita di due settimane in Egitto nel giugno 2012. Un esperto internazionale ha fornito consulenza in materia di democrazia e diritti umani all’équipe di audit.

OSSERVAZIONI

PRIMA DELLA RIVOLTA POPOLARE I RISULTATI CONSEGUITI SONO STATI SCARSI

PRIMA DELLA RIVOLTA POPOLARE I DIRITTI UMANI SONO STATI TRATTATI IN MODO INEFFICACE

23. Come avviene per tutti i paesi PEV, prima di negoziare il piano d’azione con le autorità egiziane, la Commissione europea ha pubblicato nel 2005 una relazione sul paese [9] per illustrare la propria valutazione in merito alla situazione in Egitto. La relazione conteneva delle osservazioni critiche sulla situazione politica ed evidenziava l’impatto negativo delle leggi di emergenza sui diritti umani e la democrazia.

24. A seguito di negoziati con le autorità egiziane, la Commissione ottenne che venissero inseriti nel piano d’azione, tra i 19 settori ad alta priorità, tre specificamente attinenti ai diritti umani e alla democrazia [10]. Tuttavia, a un livello più dettagliato, il piano d’azione conteneva addirittura 39 azioni prioritarie nel campo dei diritti umani e della democrazia. Ciò rappresentava un’agenda eccessivamente ambiziosa, che non si basava su priorità chiaramente enunciate da parte della Commissione.

25. Le azioni previste riguardavano temi sensibili quali la cooperazione nel campo delle elezioni, il diritto di assemblea e di associazione, i diritti dei detenuti. Peraltro, una serie di problemi fondamentali che erano stati sollevati nella relazione sul paese non veniva direttamente affrontata, in particolare per quel che riguarda la prosecuzione della legge di emergenza, il ruolo dei militari e i tribunali per la sicurezza dello Stato, e il ricorso generalizzato alla tortura. Alcune delle azioni erano inoltre definite in maniera alquanto vaga e senza chiari parametri di riferimento per valutare i progressi compiuti.

IL PRINCIPALE PROGETTO IN MATERIA DI DIRITTI UMANI È STATO IN LARGA MISURA INEFFICACE

26. Nel DSN 2007-2013 per la prima volta i diritti umani e la democrazia sono stati indicati come un settore prioritario per l’assistenza finanziaria dell’UE (cfr. paragrafo 15). Ciò ha rappresentato un successo per la Commissione negli sforzi volti a mettere in primo piano queste tematiche nell’agenda politica delle sue relazioni con l’Egitto.

27. Il principale intervento varato in questo settore nel quadro del DSN è stato un programma SEVP per la promozione e tutela dei diritti umani e della società civile, mirante ad accrescere la capacità delle istituzioni egiziane, nonché delle OSC di applicare in modo efficace le convenzioni internazionali in materia. Il programma avrebbe dovuto contribuire a far fronte all’elevata priorità accordata nel piano d’azione al tema dei diritti umani. La sua approvazione è avvenuta nel 2008, con una dotazione di 17 milioni di euro (cfr. allegato II per maggiori dettagli).

28. La concezione del programma presentava numerose debolezze. Esso era in larga misura la prosecuzione di differenti progetti finanziati nell’ambito del DSN 2002 - 2006 [11]. Nel nuovo programma i progetti non erano tuttavia ben integrati l’uno con l’altro, in particolare per quel che riguarda il progetto "Promozione dei diritti ambientali tramite le OSC". Inoltre, la Commissione nel concepire il programma non ha sufficientemente tenuto conto degli insegnamenti da trarre da questi precedenti progetti. Due delle organizzazioni selezionate per attuare il programma, pur essendo riformiste nel loro approccio, erano enti pubblici creati dal regime Mubarak, e specificamente legati alla moglie del Presidente, piuttosto che ministeri governativi [12]. Dopo la rivolta popolare, tale legame è divenuto un handicap per il programma.

29. L’attuazione del programma ha subito forti ritardi, in gran parte attribuibili alla mancanza d’impegno da parte delle autorità egiziane:

a) la convenzione di finanziamento è stata firmata dalle autorità egiziane solo il 23 dicembre 2009, ovvero il giorno prima della scadenza del termine ultimo per la firma. Ciò faceva seguito a un difficile processo negoziale tra la Commissione e le autorità egiziane in merito al contenuto del programma e alle sue modalità di attuazione;

b) successivamente alla firma, l’attuazione ha continuato ad essere molto lenta. Dopo 30 mesi, e ad appena sei mesi dalla scadenza per l’aggiudicazione, solo il 53 % dei fondi del programma era stato aggiudicato e solo il 22 % era stato pagato. Si sono registrati ritardi particolari nel rendere operativa l’unità di gestione del programma, che si sono ripercossi sull’esecuzione dell’insieme del programma;

c) l’annullamento nell’aprile 2012 della componente per rafforzare la capacità delle OSC (4 milioni di euro) ha rappresentato una grave battuta d’arresto per il programma. L’annullamento è stato il risultato del mancato accordo tra le autorità egiziane e la Commissione sui termini da usare nel formulare gli inviti a presentare proposte per il progetto in riferimento alle minoranze e alle questioni di genere. I servizi della Commissione stessi non hanno preso una decisione chiara su tali punti.

30. Nonostante gli sforzi compiuti dalla Commissione per mantenere in vita il programma, esso ha prodotto sinora pochi risultati e la sostenibilità degli stessi dipende in gran parte dagli sviluppi politici in Egitto. Mentre la Commissione intendeva il programma come un modo per innalzare il profilo delle questioni legate ai diritti umani, in pratica essa non è stata in grado di utilizzarlo come un mezzo per sviluppare il dialogo con le autorità egiziane su tali tematiche.

PRIMA DELLA RIVOLTA POPOLARE, I FINANZIAMENTI PER LA SOCIETÀ CIVILE EROGATI TRAMITE L’EIDHR E IL PROGRAMMA TEMATICO SCS-ANS SONO STATI SCARSI

31. La Commissione ha utilizzato l’EIDHR per affrontare alcuni temi molto delicati, come ad esempio il processo elettorale e la lotta contro la tortura e i maltrattamenti. Questi non avrebbero potuto essere trattati nell’ambito dell’assistenza SEVP, dato che essa impone alla Commissione di stipulare convenzioni di finanziamento con le autorità nazionali. Mentre all’inizio l’EIDHR è stato prevalentemente usato per occuparsi dei diritti socio-economici, l’introduzione da parte della Commissione del programma tematico SCS-ANS in tale settore a partire dal 2010 ha permesso di concentrare l’EIDHR sui temi della democrazia e dei diritti politici. I finanziamenti sono stati usati per potenziare la capacità delle OSC di agire efficacemente in tali settori e per fornire assistenza alle vittime di violazioni dei diritti umani.

32. Tuttavia, i finanziamenti molto limitati messi a disposizione di questi due strumenti prima della rivolta popolare non rispecchiano l’importanza politica accordata dal SEAE e dalla Commissione nel piano d’azione ai temi della democrazia e dei diritti umani (cfr. paragrafo 24). I finanziamenti risultano anche modesti se confrontati con l’assistenza che il SEVP accorda ai diritti umani e alla democrazia (cfr. sezione precedente) [13] e con gli importi assegnati al sostegno al bilancio. Per l’EIDHR, il finanziamento medio annuo dal 2008 al 2010 è stato solo di 875000 euro, nonostante sia stata presentata una media di 40 domande l’anno. Annualmente, sono state concesse da quattro a sette sovvenzioni per un importo medio di circa 150000 euro. Anche per il programma tematico SCS ANS, da quando è stato introdotto nel 2010, i finanziamenti sono stati modesti [14].

33. La Commissione non ha ancora effettuato un censimento delle OSC egiziane. La mancanza di informazioni dettagliate sulle OSC ha reso più difficile garantire che si tenesse conto del parere di una varietà di OSC in merito al contenuto degli inviti a presentare proposte per i programmi UE. È stato parimenti più difficile concepire inviti a presentare proposte adeguati alle loro capacità [15].

34. L’attuazione dell’assistenza tramite l’EIDHR e il programma tematico SCS-ANS è stata rallentata dalla lunghezza delle procedure per gli inviti a presentare proposte della Commissione. Per il campione di contratti esaminati, il tempo medio intercorrente tra il termine indicato alle OSC per presentare le loro proposte di progetto e la firma da parte della Commissione del contratto di sovvenzione per finanziare il progetto è stato pari a 8,5 mesi. Ciò a dispetto del modesto importo dei contratti e del fatto che l’arco di tempo per la loro attuazione è spesso di soli 24 mesi.

35. Nove dei 14 progetti firmati presenti nel campione hanno subito ritardi a seguito delle lunghe procedure di approvazione del ministero egiziano per la Solidarietà e la giustizia sociale [16]. In tali casi, la Commissione ha adottato un approccio flessibile e favorevole alle OSC, sospendendo in maniera sistematica i termini per l’attuazione del progetto fino a quando le OSC non avessero ricevuto la necessaria approvazione.

36. Dei cinque progetti presenti nel campione che sono stati completati, tre hanno prodotto i risultati previsti a beneficio dei gruppi obiettivo. Gli altri due progetti non hanno pienamente conseguito i propri obiettivi, soprattutto a causa di interferenze da parte delle autorità egiziane. Il contributo fornito dai progetti al miglioramento della governance è stato prevalentemente a livello strettamente locale.

DIALOGO MA SCARSE INIZIATIVE IN MATERIA DI DIRITTI UMANI E DEMOCRAZIA

37. Dopo lunghe trattative, la Commissione è riuscita a ottenere l’accordo delle autorità egiziane per istituire un sottocomitato per le questioni politiche nell’ambito del Comitato di associazione. Il nome dato al sottocomitato rispecchia tuttavia il compromesso raggiunto: "Sottocomitato per le questioni politiche: Diritti umani e democrazia – Problemi internazionali e regionali". Mentre la Commissione desiderava focalizzare il dialogo sui diritti umani e la democrazia, la controparte egiziana voleva concentrarsi sui problemi di sicurezza internazionale in linea con le proprie ambizioni di sviluppare un partenariato strategico con l’UE.

38. Tra il 2008 e il 2010, il sottocomitato si è riunito una volta l’anno. L’UE per parte sua ha sollevato in maniera via via crescente i problemi attinenti ai diritti umani e alla democrazia in Egitto, tra cui la tortura, la libertà di associazione e di espressione, la legge restrittiva sulle ONG [17] e il mantenimento della legislazione di emergenza stessa. La risposta da parte egiziana è stata tuttavia quella di concentrarsi sui problemi internazionali, di rassicurare la delegazione UE sulle iniziative in corso in materia di governance interna oppure di sminuire l’importanza dei problemi interni. Le autorità egiziane hanno anche sostenuto che esse stavano affrontando i problemi dei diritti umani tramite lo specifico programma SEVP, anche se in realtà ritardavano costantemente detto progetto (cfr. paragrafo 29).

39. La Commissione non è riuscita a ottenere che alle questioni da essa sollevate nel dialogo del sottocomitato venisse poi dato un seguito da parte delle autorità egiziane con azioni concrete. Anche quando le questioni sollevate sono state incluse tra gli elementi di azione al termine della riunione, esse non sono state generalmente attuate. Ad esempio, il sottocomitato del 2009 ha incluso il seguente punto di azione: "Esplorare la possibilità di usare l’assistenza tecnica UE per fornire consulenza all’Egitto in materia di legislazione sulle ONG negli Stati membri". A tale punto d’azione non è stato dato alcun seguito.

40. Le relazioni annuali della Commissione sull’attuazione dei piani d’azione hanno parimenti sollevato questioni delicate concernenti i diritti umani e la democrazia e hanno assunto posizioni via via sempre più critiche. Esse non hanno tuttavia fatto riferimento ai problemi incontrati nell’attuazione dell’assistenza UE intesa ad affrontare dette questioni. Al tempo stesso, sino alla relazione annuale del 2011 [18], la Commissione non ha avanzato proposte nelle relazioni sulle misure da adottare da parte delle autorità egiziane per affrontare le questioni sollevate.

41. La Commissione non ha stabilito alcun collegamento tra le proprie critiche in materia di violazione dei diritti umani formulate nelle relazioni sui progressi compiuti e la possibilità di ridurre o sospendere l’assistenza UE. E ciò nonostante il fatto che delle clausole in materia di diritti umani siano previste nell’accordo di associazione, nel regolamento SEVP (cfr. paragrafi 11 e 15) e nelle convenzioni di finanziamento dei singoli programmi. Sebbene la riduzione o la sospensione del sostegno al bilancio, dato che esso finanzia direttamente il bilancio nazionale, avrebbe potuto essere un modo particolarmente efficace per sostenere le preoccupazioni in materia di diritti umani, non si è mai fatto ricorso a tali misure prima della rivolta popolare.

NESSUN PIANO DI RIFORMA DELLA GFP

42. Il piano di azione UE-Egitto affronta, anche se non in maniera dettagliata, una serie di priorità riguardo alla riforma della GFP. Esso fa anche riferimento alla necessità di una maggiore trasparenza e di una revisione della politica anticorruzione, ma senza sottolineare l’importanza di combattere la corruzione e di includere tale problema tra i diciannove settori ad alta priorità.

43. Il sostegno al bilancio è uno strumento chiave usato dalla Commissione per promuovere la riforma della GFP nei paesi partner. La politica della Commissione sottolinea la necessità per i paesi che ricevono un sostegno al bilancio di attuare un piano di riforma della GFP per stabilire le riforme prioritarie e coordinarle. Tuttavia, nonostante che il 60 % circa dell’assistenza UE venga erogato tramite il sostegno al bilancio, la Commissione non ha richiesto alle autorità egiziane di definire tale piano.

44. Nel 2009, la Commissione ha finanziato una iniziativa in materia di responsabilità finanziaria e spesa pubblica (PEFA) che ha valutato lo stato della gestione delle finanze pubbliche in Egitto, evidenziando debolezze in settori chiave della GFP, come ad esempio l’audit esterno e l’impossibilità di esaminare le relazioni di audit da parte delle autorità legislative. L’iniziativa PEFA non è stata tuttavia seguita da interventi decisi volti a definire un programma di riforma. Solo nel dicembre 2011 il ministero delle Finanze ha adottato una tabella di marcia del Fondo monetario internazionale che forniva la base per un programma di riforma della GFP [19].

45. L’Egitto non dispone ancora di una strategia anticorruzione, anche se uno degli obiettivi del progetto anticorruzione del SEVP varato nel 2011 è proprio quello di produrre tale strategia (cfr. paragrafo 52).

NON VENGONO AFFRONTATE LE GRAVI CARENZE NELLA GFP

46. Il ritmo di avanzamento della riforma della GFP in Egitto è stato lento e i programmi SSB hanno contribuito alle riforme solo in maniera limitata. Ad esempio:

a) non si è compiuto alcun progresso significativo per quel che riguarda l’introduzione di un’efficace funzione di audit interno, nonostante tale aspetto fosse evidenziato nel piano d’azione UE-Egitto del 2007. Il ministero delle Finanze aveva originariamente richiesto il sostegno della Commissione in tale campo nel giugno 2009 ma, al momento dell’audit, il solo contributo concreto fornito dalla Commissione risultava essere l’organizzazione di un seminario regionale su tale argomento svoltosi nel giugno 2011 [20];

b) le autorità egiziane avevano iniziato a lavorare nel 2006 alla creazione di un conto unico del Tesoro (CUT) che rappresenta uno strumento essenziale per consolidare e gestire la tesoreria dello Stato. A giugno 2012, circa 500 delle complessive 2600 unità contabili del governo erano state integrate nel CUT. Sebbene la Commissione avesse inserito i progressi in questo settore quale condizione nel programma SSB per la Sanità, tale condizione non ha prodotto un significativo effetto incentivante;

c) anche i progressi nell’attuazione del sistema informatico per la gestione finanziaria dello Stato sono stati lenti a causa di una mancanza di risorse e della scarsa priorità attribuita dal ministero delle Finanze a tale progetto. Ancora una volta, ciò avviene nonostante la Commissione avesse stabilito una condizionalità in tale campo;

d) si sono compiuti progressi nello sviluppo di un progetto pilota di programma quadro delle spese a medio termine (MTEF) e di esecuzione del bilancio in base ai programmi per il settore della pubblica istruzione. Tuttavia, la successiva applicazione di tali progetti pilota presso gli altri ministeri è ancora in corso.

47. La Commissione non ha utilizzato i programmi di sostegno settoriale al bilancio per far fronte alle gravi carenze nella gestione delle finanze pubbliche qui di seguito elencate:

a) settori importanti del bilancio non sono trasparenti. Le spese del settore militare non sono dichiarate e non vi sono informazioni per quel che riguarda le spese presidenziali;

b) le autorità egiziane detengono almeno 36 miliardi di sterline egiziane (circa 4 miliardi di euro), equivalenti al 2,4 % del PIL dell’Egitto, al di fuori del bilancio statale in cosiddetti "fondi speciali". La loro esatta dimensione è ignota, come pure le finalità e le modalità in cui essi sono utilizzati. La Commissione non ha utilizzato i programmi SSB per affrontare specificamente questo problema;

c) non si è compiuto alcun progresso nella riforma dell’audit esterno. L’Organizzazione centrale di audit (CAO), ossia l’Istituzione superiore di controllo in Egitto, riferiva direttamente al presidente Mubarak e le sue relazioni di audit sono in gran parte segrete. La mancanza di una riforma e di trasparenza del CAO rappresenta un grave ostacolo per il miglioramento della GFP.

48. In base alla politica della Commissione, l’attuazione globalmente soddisfacente delle riforme della GFP è una condizione generale per il sostegno al bilancio. La Commissione non ha tuttavia stabilito criteri chiari in termini di tappe e parametri annuali per il monitoraggio e la valutazione di ciò che può rappresentare un adeguato ritmo di attuazione delle riforme e ha continuato a erogare il sostegno al bilancio nonostante la lentezza nell’attuazione delle stesse.

49. La Commissione è stata l’unico donatore a fornire sostegno al bilancio all’Egitto. Di conseguenza non vi è stata alcuna possibilità di coordinarsi con altri donatori per accrescere la condizionalità dei finanziamenti e rafforzarne così l’effetto incentivante.

50. Mentre nella maggior parte dei paesi i programmi UE di sostegno al bilancio sono generalmente accompagnati dall’assistenza tecnica (AT) per fornire consulenza in merito alle riforme della GFP, in Egitto si è fatto scarso ricorso a tale AT. Inoltre, sino al dicembre 2011 non è stato finanziato alcun progetto specifico di AT sulle riforme generali della GFP [21]. I programmi SSB non sono neanche stati accompagnati da finanziamenti alle OSC al fine di svilupparne il ruolo di monitoraggio del bilancio nazionale.

POCHI PROGRESSI NELLA LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE

51. Nonostante i gravi problemi dell’Egitto per quel che riguarda la corruzione [22], i programmi SSB hanno fatto poco per affrontare direttamente tale questione. Alcuni programmi UE di sostegno al bilancio in altri paesi hanno previsto condizioni specifiche in materia di corruzione, ma questo non è stato il caso in Egitto. La principale eccezione è rappresentata dalla fornitura di AT nel quadro del programma SSB "Istruzione" per un’indagine di monitoraggio della spesa pubblica (PETS). L’indagine era in parte destinata a identificare "perdite" nel settore dell’istruzione, ma l’esercizio si è rivelato non molto efficace.

52. Il principale progetto UE specificamente destinato alla lotta contro la corruzione è stato approvato nel 2008 con un finanziamento di 2,55 milioni di euro. Esso ha costituito l’unico progetto significativo varato in tale campo da un donatore negli anni che hanno preceduto la rivolta popolare. La sua attuazione è stata tuttavia difficile e la Commissione non ha monitorato a sufficienza il progetto, nonostante la sua rilevanza. Considerati il recente avvio del progetto e i ritardi già incontrati, i risultati sono sinora stati limitati. Tuttavia, le prospettive di sostenibilità del progetto sembrano buone, data la crescente preoccupazione condivisa da ampi settori dell’opinione pubblica in Egitto per quel che riguarda la corruzione.

LA COMMISSIONE NON HA USATO IN MANIERA ADEGUATA IL QUADRO DELLA COOPERAZIONE PEV PER AFFRONTARE I PROBLEMI DELLA GFP E DELLA CORRUZIONE

53. Né la Commissione né le autorità egiziane hanno messo i problemi della GFP all’ordine del giorno del Comitato di associazione, e nessuno degli otto sottocomitati dispone di un mandato specifico in materia di GFP. Le riunioni annuali del dialogo economico UE-Egitto avrebbero potenzialmente potuto essere utilizzate per affrontare i problemi di GFP, ma questo non è stato il caso.

54. Dal 2007 al 2010, le questioni legate alla corruzione sono state discusse nell’ambito del sottocomitato Giustizia e sicurezza. In tale sede, si sono avuti alcuni scambi di informazioni sulle iniziative anticorruzione, ma le regolari esortazioni a cooperare formulate da entrambe le parti non sono state seguite da azioni concrete. Il dialogo non ha neanche portato a nuovi progetti SEVP e non ha trattato le difficoltà riscontrate al momento dell’avvio dal progetto SEVP del 2008 (cfr. paragrafo 52). Le ampie competenze del sottocomitato e il tempo limitato previsto per le sue riunioni hanno reso difficili le discussioni più approfondite, la presa di decisioni e il controllo del seguito dato.

55. Le relazioni annuali sulla PEV hanno dedicato scarsa attenzione alla GFP. Le relazioni sono tuttavia divenute più critiche. Ad esempio, la relazione 2010 ha notato la complessiva lentezza del ritmo di attuazione della riforma della GFP, mentre la relazione 2011 ha affrontato per la prima volta il tema del bilancio del settore militare, criticando gli sforzi fatti dai militari per mantenerlo al di fuori di qualunque controllo civile e democratico, anche se tale tema ancora merita un’attenzione molto maggiore.

56. Analogamente, nelle relazioni sui progressi compiuti, la Commissione ha trattato solo brevemente il tema della corruzione. Dal 2007 al 2010 le relazioni hanno espresso un giudizio moderatamente positivo sui progressi compiuti, ignorando le sfide fondamentali in tale settore. La relazione 2011 ha adottato una posizione più critica, riconoscendo che la corruzione rappresenta un problema maggiore.

POCHI CAMBIAMENTI IN RISPOSTA ALLA RIVOLTA POPOLARE

I PROGRAMMI DI ASSISTENZA SONO RESTATI SOSTANZIALMENTE IMMUTATI NONOSTANTE IL RIESAME DELLA PEV

57. Prima della "primavera araba" del 2011, l’Alto rappresentante e la Commissione hanno avviato nel luglio 2010 un riesame complessivo della PEV che ha previsto consultazioni con gli Stati membri, i paesi partner e la società civile al fine di valutare come renderla più efficace. L’esito di tale riesame è stato pubblicato in una comunicazione congiunta nel maggio 2011 il cui titolo è "Una risposta nuova ad un vicinato in mutamento" [23]. L’obiettivo principale di detta comunicazione è sottolineare il sostegno dell’UE alla riforma democratica formulando la proposta di fornire incentivi ai paesi che vogliono andare in tale direzione, offrendo "more for more" (di più per di più): più finanziamenti UE, un migliore accesso commerciale all’UE e migliori possibilità di mobilità verso l’UE quale contropartita a più riforme democratiche [24]. A luglio 2011 è stato nominato un rappresentante speciale dell’Unione europea (RSUE) per la regione del Mediterraneo meridionale per contribuire ad attuare le proposte formulate in sede di riesame [25].

58. In effetti, già nel 2007, dopo il lancio del SEVP, una comunicazione della Commissione aveva formulato l’approccio "more for more": "La PEV è un partenariato per il rinnovamento, che offre di più a chi vi investe di più: a misura che si intensificano le relazioni di un partner con l’Unione, cresce anche il sostegno che questa può fornire in termini politici, economici e di cooperazione finanziaria e tecnica" [26].

59. Mentre, nel complesso, il riesame della PEV ha comportato un ampio processo di consultazione, le consultazioni con le parti in causa specificamente interessate in Egitto sono state piuttosto limitate:

a) non è stato effettuato alcuno studio approfondito o valutazione dettagliata per ricercare le ragioni dell’efficacia limitata dell’assistenza SEVP in Egitto prima della rivolta popolare;

b) mentre la Commissione ha organizzato nell’ottobre 2010 una riunione per gli alti funzionari dei paesi partner PEV, compreso l’Egitto, quale parte del riesame della PEV, la riunione ministeriale prevista per i primi del 2011 non ha avuto luogo;

c) nel quadro del riesame della PEV, le consultazioni con le ONG operanti in Egitto sono state molto limitate. Nel novembre 2010, la Commissione ha organizzato una riunione a Bruxelles con le ONG di tutti i paesi partner PEV, ma l’invito è stato inviato, con un breve preavviso, a solamente sei ONG egiziane, e solo una di esse ha partecipato alla riunione.

60. Dopo la rivolta popolare, il SEAE e la Commissione hanno proceduto a loro volta ad un riesame del DSN 2007-2013 e del PIN 2011-2013 al fine di valutarne il sussistere della pertinenza. Il SEAE e la Commissione hanno concluso che non era necessario rivedere formalmente questi due documenti in quanto l’assistenza da essi prevista era di portata sufficientemente ampia e flessibile. Il PIN 2011-2013 si basava su un riesame del 2009 del DSN che aveva considerato in maniera positiva gli sviluppi in materia di diritti umani e democrazia in Egitto, facendo riferimento alla necessità di consolidare i risultati sinora conseguiti e di intraprendere ulteriori misure coraggiose di riforma politica. In maniera analoga, il riesame da parte della delegazione UE del programma di assistenza PEV proposto per il 2011 non ha determinato modifiche sostanziali [27].

61. Particolarmente a livello di DSN e di PIN, ci si sarebbe potuto attendere che il SEAE e la Commissione proponessero un maggior numero di modifiche alla luce della rivolta popolare e del riesame della PEV. È lecito affermare ciò nonostante il fatto che il CSFA, mentre era al potere quale governo provvisorio nei 18 mesi successivi alla rivolta, avesse limitato la possibilità di sviluppare con le autorità egiziane una strategia completamente nuova di assistenza.

MINORE ATTENZIONE AI DIRITTI DELLE DONNE E DELLE MINORANZE

62. Il riesame della PEV sottolinea la necessità di promuovere una "democrazia a tutti gli effetti", mettendo in evidenza l’importanza di garantire non solo le elezioni ma anche l’autonomia del potere giudiziario, la responsabilizzazione della polizia e dell’esercito, e la necessità di lottare contro la corruzione. Tutti questi rappresentano dei gravi problemi in Egitto, un paese in cui il concetto di "democrazia a tutti gli effetti" contrasta con una mera dichiarazione d’intenti da parte delle autorità prima della rivolta.

63. D’altra parte, il riesame presta meno attenzione a due aspetti della "democrazia a tutti gli effetti" che sono di particolare rilevanza in Egitto e che sono a rischio dopo la rivolta popolare:

a) i diritti delle minoranze: le violenze settarie hanno registrato un aumento, e i cristiani hanno sofferto le maggiori violenze. Le indagini in merito a tali violenze sono procedute a rilento o sono mancate del tutto [28];

b) i diritti delle donne: questo è un settore in cui si erano registrati dei risultati nel corso dell’ultimo decennio del regime di Mubarak, ma in cui, dopo la rivolta, detti progressi sono a rischio. Dopo la rivolta, il nuovo Parlamento ha chiesto l’abolizione di diversi enti che sostengono i diritti delle donne. Sono stati anche richiesti una riduzione dell’età per contrarre matrimonio, la depenalizzazione della mutilazione genitale femminile (MGF) e una revisione della legislazione sullo status personale e sull’infanzia in linea con i principi della Sharia.

A parte gli aspetti concernenti i diritti umani, un ulteriore peggioramento della situazione in questi ambiti minaccia anche di aggravare gli attuali problemi economici, in particolare per quel che riguarda l’impatto negativo che possono avere sul turismo e sulla fiducia degli investitori esteri e nazionali.

64. Il SEAE e la Commissione hanno sinora preso solo poche nuove iniziative di finanziamento in questi due settori a seguito del riesame. Tra di esse rientrano i nuovi temi previsti per gli inviti a presentare proposte nell’ambito dell’EIDHR per il 2011 e 2012 concernenti la promozione della tolleranza, del pluralismo e del dialogo interculturale, sebbene i relativi finanziamenti per il bilancio 2011 siano ammontati solo a circa 500000 euro. La principale nuova iniziativa relativa ai finanziamenti per i diritti delle donne è consistita nella proposta di trasferire i 4 milioni di euro della componente del programma SEVP "Diritti umani e democrazia" che è stata annullata [cfr. paragrafo 29, lettera c)] ad un progetto con UN WOMEN a sostegno dei diritti e delle condizioni di vita delle donne.

IL NUOVO SOSTEGNO ALLE OSC HA SINORA AVUTO UN IMPATTO LIMITATO

65. Nel contesto del suo impegno a sviluppare una "democrazia a tutti gli effetti", il riesame sottolinea il ruolo importante della società civile. Vengono pertanto proposte due nuove iniziative in tale ambito: lo Strumento per la società civile (SSC) e l’istituzione del Fondo europeo per la democrazia (FED).

66. Una particolare finalità del FED è il sostegno alle OSC non registrate. Questa è una misura potenzialmente utile per affrontare i problemi cui si trovano confrontate le OSC in Egitto sia prima che dopo la rivolta. Il FED è anche inteso a permettere procedure per il finanziamento delle OSC più flessibili di quanto non sia attualmente il caso. Il FED deve comunque ancora iniziare a fornire assistenza, in quanto era ancora in fase di costituzione a metà del 2012 e stava registrando difficoltà nell’attrarre i finanziamenti.

67. Al momento dell’audit, lo SSC stava solo iniziando a divenire operativo e l’importo assegnato all’Egitto per il 2011 era di soli 600000 euro. Dopo la rivolta, nonostante un aumento del numero delle domande presentate dalle OSC, i finanziamenti aggiuntivi per l’EIDHR ed il programma tematico SCS ANS sono anche stati modesti. Vi è un rischio di sovrapposizione tra lo SSC, l’FED e l’attuale EIDHR ed il programma tematico SCS-ANS.

68. Mentre le autorità egiziane stanno riesaminando la vigente legislazione restrittiva sulle ONG, resta poco chiaro come e in che misura la nuova legge prevista per il 2013 apporterà una significativa liberalizzazione.

SOSTEGNO AL BILANCIO: POTENZIALI PROGRESSI, MA I CRITERI RIVISTI DI AMMISSIBILITÀ DEVONO ESSERE RIGOROSAMENTE APPLICATI

69. Il riesame della PEV ha fatto anche riferimento ai cambiamenti pianificati nel sostegno al bilancio. Gli effettivi cambiamenti sono stati definiti in seguito nella comunicazione della Commissione "Il futuro approccio al sostegno dell’Unione europea al bilancio dei paesi terzi" [29]. Diversi elementi dell’approccio modificato sono rilevanti per l’Egitto:

a) nel quadro dei criteri generali di ammissibilità per il sostegno al bilancio relativi alla GFP, la Commissione presterà particolare attenzione alla lotta contro la corruzione;

b) la voce "trasparenza e controllo del bilancio" costituirà un nuovo criterio di ammissibilità per il sostegno al bilancio;

c) vi sarà un più stretto coordinamento con gli altri donatori per aumentare l’effetto leva sul dialogo politico e strategico nonché l’incidenza dei fondi.

70. Tuttavia, i potenziali benefici del nuovo approccio non si potranno realizzare a meno che la Commissione non adotti un approccio più rigoroso rispetto a quello antecedente la rivolta popolare per quel che riguarda la valutazione dell’effettivo rispetto dei criteri di ammissibilità. Inoltre, mentre l’approccio riesaminato al sostegno al bilancio rende ora l’impegno a promuovere i diritti umani e la democrazia una condizione per accedere al sostegno al bilancio generale (ora definito "contratti di buona governance e di sviluppo"), questo non è altrettanto chiaramente il caso per il sostegno settoriale al bilancio (ora indicato come "contratti di riforma settoriale") che ha rappresentato la forma di sostegno al bilancio utilizzata in Egitto [30].

71. I programmi di sostegno settoriale al bilancio in corso in Egitto non sono stati modificati a seguito della rivolta popolare per tener conto dell’approccio riesaminato. I lavori per l’attuazione della "tabella di marcia" dell’FMI (cfr. paragrafo 44) non sono stati avviati nel corso del primo semestre del 2012.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Conclusioni

72. Complessivamente, il SEAE e la Commissione non sono stati in grado di gestire in maniera efficace il sostegno UE volto a migliorare la governance in Egitto. Ciò è stato in parte dovuto alle difficili condizioni cui hanno dovuto far fronte in Egitto, ma anche a carenze nel modo in cui il SEAE e la Commissione hanno gestito la cooperazione dell’UE con l’Egitto. Prima della rivolta popolare, la Commissione aveva tentato di affrontare alcuni problemi chiave in materia di governance ma non era riuscita a trovare un modo per ottenere risultati concreti. Dopo la rivolta, il riesame della PEV da parte del SEAE e della Commissione ha evidenziato una serie di settori in cui la cooperazione doveva essere resa più efficace, ma sinora i risultati conseguiti sono stati modesti.

73. Prima della rivolta, la Commissione aveva incluso nel Piano d’azione un gran numero di aspetti legati ai diritti umani e alla democrazia, senza però avere una chiara strategia in materia di definizione delle priorità e di attuazione. Mentre sollevava anche problemi importanti nel quadro del dialogo, non ha fatto in modo che alle discussioni facessero seguito azioni specifiche. Ciò è anche stato il caso per quel che riguarda le sue relazioni annuali sullo stato di avanzamento in Egitto.

74. Prima della rivolta popolare, la Commissione ha compiuto sforzi considerevoli per definire e attuare un ampio programma SEVP sui diritti umani, ma il programma ha sinora conseguito pochi risultati a causa, principalmente, della mancanza di cooperazione da parte delle autorità egiziane. Nonostante la mancanza di progressi in materia di diritti umani e democrazia, la Commissione ha continuato a erogare ingenti importi di denaro al governo egiziano, in particolare tramite il sostegno al bilancio. I progetti che la Commissione ha finanziato direttamente tramite le OSC hanno registrato un maggiore successo, ma le risorse finanziarie assegnate a questo settore sono state molto limitate.

75. Nel piano d’azione UE-Egitto non è stata attribuita una priorità elevata ai problemi legati alla GFP e alla corruzione, nonostante le notevoli sfide presenti in tali settori. Non è stato creato un forum per il dialogo sulla GFP nell’ambito del Comitato di associazione, mentre le relazioni annuali hanno dedicato solo scarsa attenzione a questi settori e, sino a poco tempo fa, hanno considerato con troppo ottimismo i risultati conseguiti al riguardo.

76. Il sostegno al bilancio è stato il principale meccanismo della Commissione per l’attuazione dell’assistenza all’Egitto, e uno dei principali obiettivi del sostegno al bilancio è il miglioramento della gestione delle finanze pubbliche. I progressi compiuti nel conseguimento di questo obiettivo sono stati molto lenti e alcune carenze fondamentali in materia di GFP non sono state affrontate. La Commissione, l’unico donatore a utilizzare il sostegno al bilancio, è stata troppo flessibile nelle sue valutazioni sulla capacità delle autorità egiziane di attuare in maniera soddisfacente le riforme inerenti alla GFP, che rappresenta una condizione chiave per accordare il sostegno al bilancio.

77. La Commissione non ha utilizzato il sostegno al bilancio per affrontare direttamente la corruzione, sebbene questa sia stata una pratica comune in altri paesi. La Commissione ha finanziato un importante progetto anticorruzione, ma il progetto stesso ha subito ritardi e la Commissione non lo ha monitorato a sufficienza. Esso non ha ancora conseguito grandi risultati e le prospettive di sostenibilità dipenderanno dal seguito dato dalle autorità egiziane alla domanda pubblica di iniziative per fronteggiare la corruzione.

78. Dopo la rivolta, il riesame della PEV ha rappresentato un notevole sforzo da parte del SEAE e della Commissione volto a migliorare l’efficacia del sostegno UE ai paesi PEV, compreso l’Egitto. Il SEAE e la Commissione non hanno tuttavia tradotto il riesame in una serie di cambiamenti significativi nel sostegno fornito all’Egitto, soprattutto a a causa delle difficili condizioni prevalenti sul terreno in tale paese. L’accento posto sul promuovere una "democrazia a tutti gli effetti" è molto rilevante per l’Egitto, ma i diritti delle donne e delle minoranze sono questioni fondamentali in Egitto che non sono state fortemente evidenziate nel riesame e nella successiva nuova assistenza. Sono stati definiti due nuovi meccanismi a sostegno della società civile, ma sinora la nuova assistenza sul terreno in Egitto è stata limitata.

79. Il recente riesame del sostegno al bilancio identifica alcuni aspetti chiave da migliorare e specifica nuovi criteri di ammissibilità più rigidi. L’impatto di queste nuove condizioni dipenderà ampiamente dal rigore con cui verranno attuate.

Raccomandazioni

80. In riferimento ai diritti umani e alla democrazia, il SEAE e la Commissione dovrebbero usare il nuovo contesto che ha fatto seguito alla rivolta popolare per:

a) identificare un numero limitato di priorità fornite di obiettivi quantificati in materia di diritti umani e democrazia, e sviluppare un dialogo intenso su di esse con le autorità egiziane;

b) riesaminare il bilancio per l’EIDHR e il programma tematico SCS-ANS in linea con l’impegno del riesame della PEV a sviluppare una "democrazia a tutti gli effetti" e riassegnare le risorse dell’assistenza SEVP a questi strumenti nei casi in cui le autorità egiziane non cooperano sufficientemente nei programmi di governance del SEVP;

c) evitare la sovrapposizione e la dispersione dei finanziamenti tra i diversi strumenti utilizzati in questo settore (EIDHR, SCS-ANS, QSC, FED);

d) accelerare il sostegno alle OSC, in particolare in fase di inviti a presentare proposte, e renderlo più flessibile e rispondente alla loro capacità organizzativa;

e) applicare rigorosamente la condizionalità in materia di diritti umani di "democrazia a tutti gli effetti".

81. Riguardo alla gestione delle finanze pubbliche e alla lotta contro la corruzione, il SEAE e la Commissione dovrebbero accelerare i progressi compiuti in tale settore:

a) ponendo maggiormente l’accento su tali questioni nel nuovo piano d’azione, in particolare per quel che riguarda la garanzia della trasparenza di bilancio e di un audit esterno pienamente indipendente;

b) creando un sottocomitato dell’Accordo di associazione specificamente incaricato della GFP e della lotta contro la corruzione;

c) sostenendo le autorità egiziane nell’attuazione della "tabella di marcia" dell’FMI e concordando chiare tappe intermedie per l’attuazione della stessa.

82. Per quel che riguarda specificamente il rafforzamento della gestione del sostegno al bilancio, il SEAE e la Commissione dovrebbero procedere ad un riesame, in base all’approccio modificato al sostegno al bilancio da parte dell’UE, in merito all’opportunità di fornire un sostegno al bilancio all’Egitto. Dovrebbero essere rigorosamente applicati i criteri di ammissibilità quali il rispetto dei diritti umani, la trasparenza e la vigilanza in materia di bilancio e l’affrontare seriamente il problema della corruzione.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 14 maggio 2013.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] L’articolo 21, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea stabilisce quanto segue: "L’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale. L’Unione si adopera per sviluppare relazioni e istituire partenariati con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali, regionali o mondiali, che condividono i principi di cui al primo comma".

[2] Gli altri paesi beneficiari della PEV sono: Algeria, Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Israele, Giordania, Libano, Libia, Moldova, Marocco, territori palestinesi occupati, Siria, Tunisia e Ucraina.

[3] 1) Rafforzamento del dialogo politico, sviluppo e riforme in campo economico e sociale; 2) Questioni inerenti al commercio, mercato e riforma della normativa; 3) Trasporti, energia e ambiente; 4) Migrazione, integrazione sociale, giustizia e sicurezza; 5) Scienza e tecnologia, ricerca e sviluppo, società dell’informazione e cooperazione nel settore audiovisivo; 6) Contatti tra i popoli.

[4] Regolamento (CE) n. 1638/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 2006 recante disposizioni generali che istituiscono uno strumento europeo di vicinato e partenariato (GU L 310 del 9.11.2006, pag.1).

[5] Regolamento (CE) n. 2698/2000 del Consiglio del 27 novembre 2000 che modifica il regolamento (CE) n. 1488/96 relativo a misure d’accompagnamento finanziarie e tecniche (MEDA) a sostegno della riforma delle strutture economiche e sociali nel quadro del partenariato euromediterraneo (GU L 311 del 12.12.2000, pag. 1).

[6] Il sostegno al bilancio da parte della Commissione può assumere due forme: sostegno generale al bilancio (SGB) oppure sostegno settoriale al bilancio (SSB). L’SGB è maggiormente focalizzato sul sostegno ai piani di sviluppo nazionali, mentre l’SSB si concentra sulle strategie settoriali. In conformità al suo approccio generale nel fornire sostegno al bilancio nei paesi a reddito medio-basso, la Commissione ha fatto esclusivamente ricorso in Egitto all’SSB.

[7] L’audit non ha riguardato il sostegno fornito dall’UE tramite il precedente programma "MEDA" (cfr. paragrafo 15).

[8] L’audit ha esaminato solo gli aspetti di questi programmi attinenti alla GFP e alla lotta contro la corruzione.

[9] COM(2005) 72 def. del 2 marzo 2005.

[10] i) sviluppo del dialogo e della cooperazione politica sulla base di valori condivisi; ii) potenziamento dell’efficacia delle istituzioni che operano per il rafforzamento della democrazia; iii) promozione della tutela dei diritti umani in ogni suo aspetto.

[11] I finanziamenti del DSN 2002 - 2006 provenivano dallo strumento MEDA (Sostegno nell’ambito del programma "Democratizzazione, diritti umani e società civile" e del programma "Bambini a rischio").

[12] Consiglio nazionale per l’infanzia e la maternità (CNIM), Consiglio nazionale della donna (CND).

[13] Alcune delle OSC che l’equipe di audit ha avuto l’occasione di incontrare nel corso della missione in Egitto hanno espresso particolare insoddisfazione per i finanziamenti erogati dall’UE alle OSC per il sostegno ai diritti umani e alla democrazia a fronte degli importi assegnati alle autorità egiziane.

[14] La dotazione finanziaria per il 2010 del programma tematico SCS è stata pari a 970000 euro. Sono pervenute 48 domande e sono stati aggiudicati tre contratti di sovvenzione.

[15] Ad esempio, l’entità delle sovvenzioni da concedere o il livello di cofinanziamento richiesto.

[16] Ai sensi della legge 84/2002, le ONG devono ottenere l’approvazione di ogni progetto finanziato da fonti estere prima di poter svolgere le attività previste.

[17] Legge 84/2002.

[18] Dal 2011, la relazione annuale è un documento di lavoro congiunto degli staff della Commissione e dell’SEAE, ed è sotto la responsabilità di quest’ultimo.

[19] Le autorità egiziane non hanno reso pubblica questa relazione.

[20] La Commissione ha organizzato un seminario regionale che ha interessato diversi paesi nordafricani utilizzando SIGMA (Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione).

[21] Un progetto "Sostegno alla riforma della pubblica amministrazione" (9 milioni di euro), la cui convenzione di finanziamento è stata firmata nel dicembre 2011, prevedeva l’aggiudicazione di contratti AT per la riforma della GFP.

[22] L’Egitto, nel 2004, era al 77o posto nell’indice di percezione della corruzione pubblicato da Transparency International; nel 2011, la posizione era scesa al 112o posto (su 183 paesi esaminati). Gli indicatori della Banca mondiale in tema di governance mostrano come il controllo della corruzione in Egitto sia peggiorato nell’arco del periodo 2001 - 2011.

[23] COM(2011) 303 def. del 25 maggio 2011.

[24] I benefici potenziali offerti dall’UE sono talvolta descritti come le "tre M": moneta, mercati e mobilità.

[25] Decisione 2011/424/PESC del Consiglio del 18 luglio 2011 relativa alla nomina di un rappresentante speciale dell’Unione europea per la regione del Mediterraneo meridionale (GU L 188 del 19.7.2011, pag. 24).

[26] "Una forte politica europea di vicinato", COM(2007) 774 def. del 5 dicembre 2007 (pag. 2).

[27] Due progetti, uno sulla pianificazione familiare (20 milioni di euro) e l’altro concernente le attività di sminamento (10 milioni di euro), sono stati annullati in quanto non ritenuti altamente prioritari. Sono stati sostituiti da un progetto a sostegno delle PMI in agricoltura (22 milioni di euro) e dal raddoppio del finanziamento per un progetto di miglioramento dei quartieri urbani degradati del Cairo.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians", Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] COM(2011) 638 def. del 13 ottobre 2011.

[30] La comunicazione indica la riduzione o la sospensione del SBG quale risposta a una "decisa" tendenza al peggioramento dell’impegno del paese partner a sostenere i valori dei diritti umani e della democrazia. Tuttavia, in tali casi i finanziamenti possono essere trasferiti ai programmi SSB. Nel caso dell’SSB i problemi di governance politica devono essere valutati a fronte dei bisogni in materia di prestazione dei servizi. I programmi SSB devono pertanto essere sospesi solo nell’ambito della sospensione di tutti i programmi di assistenza a seguito di un "deciso" peggioramento della governance politica.

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ALLEGATO I

FINANZIAMENTI SEVP PROGRAMMATI PER L’EGITTO NEL PERIODO 2007-2013

Fonte: Programmi indicativi nazionali per l’Egitto 2007-2010 e 2011-2013.

(in milioni di euro) |

| PIN 2007-2010 | PIN 2011-2013 |

Priorità 1 — Sostegno alle riforme nel campo della democrazia, dei diritti umani e della giustizia | 40 | 50 |

Sostegno allo sviluppo politico, al decentramento e alla promozione della buona governance | 13 | 5 |

Promozione e tutela dei diritti umani | 17 | 15 |

Sostegno all'ammodernamento dell'amministrazione della giustizia | 10 | 10 |

Ammodernamento del contesto normativo, istituzionale e legislativo | 0 | 20 |

Priorità 2 — Sviluppo della competitività e della produttività dell’economia | 220 | 189 |

Sostegno all’attuazione del piano d’azione | 220 | |

—Agevolazione degli scambi commerciali e riforma doganale | | 20 |

—Legislazione economica e contesto economico | | |

—Agricoltura e sistema sanitario e fitosanitario | | |

—Trasporti, energia, scienza e tecnologia | | 169 |

—Ammodernamento del sistema statistico | | |

Priorità 3 — Garantire la sostenibilità dello sviluppo | 298 | 210 |

Sostegno alla riforma della pubblica istruzione | 120 | 105 |

Sostegno alla riforma della sanità pubblica | 120 | 0 |

Abbuono di interessi (trasporti, energia, ambiente) | 58 | 0 |

Servizi idrici e delle acque reflue | 0 | 50 |

Sostegno allo sviluppo rurale | | |

Sviluppo delle comunità locali | 0 | 35 |

Sostegno alle PMI agricole | | |

Gestione dei rifiuti solidi | | 20 |

Totale PIN | 558 | 449 |

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ALLEGATO II

QUADRO RIEPILOGATIVO DEI PROGRAMMI E DEI PROGETTI CONTROLLATI

DIRITTI UMANI E DEMOCRAZIA

Programma SEVP per la promozione e la tutela dei diritti umani e della società civile in Egitto (17 milioni di euro) |

Titolo della componente | Importo del contratto (in euro) | Importo erogato (in euro) |

Programma "Famiglia e diritti del fanciullo" | 2000000 | 821736 |

Sostegno all'ufficio del mediatore del CND per promuovere i diritti delle donne e accrescere l'efficienza dello stesso | 1200000 | 578666 |

Sostegno all'ufficio del mediatore del CNDU per lo sviluppo di una cultura dei diritti umani tramite la sua struttura | 1000000 | 470224 |

Promozione dei diritti ambientali tramite le OSC | 500000 | 282654 |

Assistenza tecnica ai programmi "Tutela dei diritti umani", "Società civile" e "Sostegno allo sviluppo politico e alla buona governance" | 1161700 | 531915 |

Ministero per la Cooperazione internazionale. Stima per un programma di start-up per l'unità di gestione dei programmi "Promozione e tutela dei diritti umani e della società civile in Egitto" e "Sostegno allo sviluppo politico e alla buona governance" | 128035 | 76821 |

Programma congiunto "Abbandono della MGF e responsabilizzazione delle famiglie" | 3000000 | 1006320 |

Totale parziale programma SEVP | 8989735 | 3768336 |

EIDHR |

Titolo | Importo del contratto (in euro) | Importo erogato (in euro) |

Sostegno alla leadership e alla partecipazione femminili alle elezioni "Elezioni che attuino l'impegno delle donne nella vita pubblica" | 134071 | 134071 |

Lotta contro l'impunità e fine delle torture in Egitto (approccio integrato a più livelli) | 135457 | 75986 |

Programma per le reti di produttori marginalizzati di sostegno e responsabilizzazione in materia di diritti socio-economici | 56123 | 28649 |

Applicazione dei diritti economici e sociali nel corso della transizione alla vita adulta dei bambini e dei ragazzi disabili nel governatorato di Minia | 72780 | 72136 |

Piattaforma egiziana per il monitoraggio indipendente delle elezioni parlamentari e presidenziali | 300000 | 269149 |

Ostacoli legislativi e giudiziari per i diritti economici e sociali | 111645 | 106051 |

Protezione dell'infanzia a rischio mediante il riconoscimento dei suoi diritti | 111280 | 53002 |

Meccanismi di protezione giuridica per le donne oppresse | 173578 | 156220 |

Egitto, fai sentire la tua voce! Voci delle donne | 235046 | 87884 |

Non sbagliare! Migliorare le conoscenze dei professionisti del diritto in materia di diritto pubblico e diritti fondamentali | 246239 | 95920 |

Promuovere il dialogo interculturale: costruire valori civici e capacità per la coesistenza pacifica e la cooperazione | 213840 | 49045 |

Totale parziale EIDHR | 1790059 | 1128113 |

SCS-ANS |

Titolo | Importo del contratto (in euro) | Importo erogato (in euro) |

Acqua e fognature per i poveri nell'Alto Egitto | 257000 | 167107 |

Servizi di sostegno per la reintegrazione nella società dei bambini e adolescenti di strada | 350000 | 87442 |

Incoraggiare i bambini di strada a rivendicare i loro diritti di cittadini | 281237 | 85918 |

Impegno civico mediante le reti sociali | Importo pianificato in origine: 272787 | Annullato |

Totale parziale SCS-ANS | 1161024 | 340647 |

SpS |

Titolo | Importo del contratto (in euro) | Importo erogato (in euro) |

Sostegno alla democratizzazione in Egitto | 1654235 | 846171 |

Attività di supporto per i processi elettorali in Egitto | 1203431 | 962745 |

Totale parziale SpS | 2857666 | 1808916 |

GESTIONE FINANZE PUBBLICHE E LOTTA CONTRO LA CORRUZIONE

Totale generale:

25 progetti per un importo contrattuale di 17,3 milioni di euro.

3 programmi di sostegno settoriale al bilancio per un importo contrattuale di 304,8 milioni di euro.

Fonte: Sistema informativo CRIS (Common Relex Information System) alla data del 30.9.2012.

SEVP — Sostegno settoriale al bilancio [1] | |

Titolo | Importo assegnato (in euro) | Importo del contratto (in euro) | Importo erogato (in euro) |

Transport Sector Policy Support Programme (TSPSP) (Programma di sostegno alla politica nel settore dei trasporti) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Education Sector Policy Support Programme (ESPSP) (Programma di sostegno alla politica nel settore dell’istruzione) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Education Sector Policy Support Programme (ESPSP) (Programma di sostegno alla politica nel settore dell’istruzione) — Impegno supplementare | 20000000 |

Health Sector Policy Support Programme II (HSPSP II) (Secondo programma di sostegno alla politica nel settore della sanità) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Totale parziale SEVP-SSB 3 programmi SSB (più un impegno supplementare) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

SEVP — Programma di sostegno allo sviluppo politico, decentramento e promozione della buona governance (stanziamento di 3 milioni di euro) |

Sostegno alle misure per la lotta contro la corruzione e il riciclaggio di denaro, e per favorire il recupero dei beni in Egitto — 1 progetto | 2548657 | 487528 |

[1] Gli auditor hanno esaminato solo gli aspetti dei programmi di sostegno settoriale al bilancio (SSB) relativi alla gestione delle finanze pubbliche (GFP) e alla lotta contro la corruzione a livello nazionale o settoriale.

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