IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/39

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Promuovere le politiche e i programmi a favore dell'efficienza energetica a livello degli utenti finali (parere d'iniziativa)

2009/C 318/08

Relatore: CAPPELLINI

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 luglio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

«Promuovere le politiche e i programmi a favore dell'efficienza energetica a livello degli utenti finali (parere di iniziativa).»

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 settembre 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore CAPPELLINI.

Alla sua 456a sessione plenaria, dei giorni 30 settembre e 1o ottobre 2009 (seduta del 1o ottobre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 126 voti favorevoli e 2 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Nel corso dell'ultimo mandato il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si è occupato di molte delle tematiche legate alle politiche europee per l'efficienza energetica nelle loro diverse dimensioni (dimensione esterna, sfide energetiche di breve e di lungo periodo, politiche degli approvvigionamenti e della sicurezza), nell'ambito di una politica energetica improntata a criteri di economicità e sostenibilità. Esso ha altresì promosso, con la collaborazione di tutti i soggetti interessati, utilizzatori finali e Stati membri, le «giornate dell'efficienza energetica», di cui considera importante promuovere e valorizzare i risultati. Su tali basi, il CESE raccomanda alla Commissione europea ed al nuovo Parlamento di riprendere con forza le indicazioni già emerse nei precedenti pareri (1).

1.2 Il CESE ritiene inoltre che l'implementazione di una politica energetica di promozione dell'efficienza e delle nuove tecnologie «pulite» possa rappresentare una soluzione non solo per il problema ambientale, ma anche per ridurre la dipendenza in materia di approvvigionamento energetico, nonché per far fronte ai costi elevati delle materie prime e alle loro ricadute sugli utilizzatori finali. Il CESE raccomanda di intensificare gli sforzi rivolti a coinvolgere in modo sistematico gli utilizzatori finali (in particolare i consumatori e le piccole imprese) in relazione ai nuovi vincoli stabiliti dal Consiglio europeo nel marzo 2007 e a far fronte alla crisi economica in corso.

1.3 Il Comitato ritiene che il partenariato sociale europeo e nazionale potrà favorire un maggior coinvolgimento dei consumatori finali di energia, in particolare le piccole imprese, le loro associazioni, le forme associate private e pubbliche a livello locale e le forme cooperative, al fine di apportare un contributo più incisivo per il conseguimento degli obiettivi europei di efficienza energetica e green economy. Tale impegno, se inserito nelle forme più appropriate, ad esempio nell'agenda del dialogo sociale europeo, anche di tipo settoriale, potrà contribuire fattivamente alla crescita dell'occupazione e alla creazione di nuove professioni qualificate collegate al settore dell'energia e alla diffusione di nuovi servizi.

1.4 Il CESE ritiene che la scelta di rafforzare la dimensione europea delle politiche energetiche dovrebbe incoraggiare anche il consolidamento, nel mercato interno e sui mercati domestici, di una strategia di sviluppo sostenibile ed una più ampia cooperazione scientifico-tecnologica capace di rilanciare investimenti pubblici e privati, ivi incluse forme di «cooperazione rafforzata» tra diversi Stati membri dell'UE.

1.5 Il CESE esprime il proprio disappunto e la propria preoccupazione per la carenza di informazioni e di dati omogenei e dettagliati relativi all'efficienza energetica per gli usi finali, e per la conseguente difficoltà di elaborare indicatori statisticamente «robusti» ed armonizzati, anche a causa dell'esiguità delle serie storiche disponibili sul piano europeo ed accessibili agli utilizzatori finali. Il CESE conferma la propria preoccupazione per la mancata predisposizione in tempo utile da parte degli Stati membri dei piani nazionali di azione per l'efficienza energetica (PNAEE) come previsto dalla direttiva in esame.

1.6 Il CESE ritiene necessario ed urgente, per favorire una più completa, omogenea e incisiva implementazione a livello nazionale delle politiche europee per l'efficienza energetica, introdurre in collaborazione con la Commissione europea e gli Stati membri e previa sistematica consultazione delle rappresentanze degli utilizzatori finali, un sistema di monitoraggio europeo condiviso che promuova l'equità, nonché la trasparenza e la comparabilità delle bollette energetiche.

1.7 Il Comitato ritiene inoltre che per una migliore implementazione delle politiche europee per l'efficienza energetica vada rafforzato l'aspetto settoriale delle stesse al fine di consentire una loro più significativa attività di monitoraggio e di analisi d'impatto. Le politiche energetiche hanno, infatti, un impatto diverso sulle singole tipologie di attività economica, sia che si tratti di imprese consumatrici di energia (che hanno problematiche differenti a seconda dell'entità dei consumi, della tipologia dei processi ecc.), sia che si tratti di imprese che operano nei diversi settori della filiera energetica (ad esempio produttori e installatori di impianti, fornitori di servizi energetici, imprese dell'edilizia, ecc.), dove risiede un enorme potenziale di risparmio energetico ancora inespresso.

1.8 Il CESE è convinto inoltre che i programmi europei (il Programma quadro per la competitività e l'innovazione (CIP), il programma Energia intelligente - Europa (EIE) ed altri) necessitino di una improcrastinabile ed urgente semplificazione, di un maggior coinvolgimento degli utilizzatori finali e di un quadro meno dispersivo e più integrato di interventi (come ad esempio avviene nel programma ECAP). Propone pertanto un nuovo programma integrato, in grado di meglio coordinare tali attività a favore degli utilizzatori finali. Il CESE invita l'UE, gli Stati membri e le imprese ad investire sufficienti risorse nella ricerca applicata e nel suo trasferimento agli utilizzatori finali, nei risparmi realizzabili grazie all'utilizzo delle nuove tecnologie di informazione e comunicazione (ICT) nelle professioni tecniche ed avanzate, nonché nello sviluppo e innovazione in campo energetico e raccomanda una cooperazione globale più inclusiva in materia.

1.9 Il CESE ritiene urgente che l'UE si doti di strumenti e politiche fiscali e di accesso al credito più idonei a sostenere il risparmio energetico, agevolando tutti gli utilizzatori finali, e in particolare le PMI e le partnership pubblico-private che, in forma singola o associata, attuano modelli di produzione più efficienti e sostenibili. Il CESE, consapevole del ruolo cruciale dell'istruzione e della formazione per la diffusione di una cultura dell'efficienza energetica, propone di avviare una consultazione straordinaria con le parti sociali e tutte le parti interessate a livello europeo e nazionale per riorientare le risorse finanziarie dell'UE esistenti, consolidando i profili e le professionalità collegate all'efficienza energetica, e per favorire l'informazione e la sensibilizzazione del grande pubblico.

2. Obiettivi della direttiva 2006/32/CE

2.1 La direttiva 2006/32/CE ha lo scopo di: — «rafforzare il miglioramento dell'efficienza energetica negli usi finali» al fine di contribuire a migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento di energia, — ridurre le emissioni di CO2 e di altri gas a effetto serra per fronteggiare il cambiamento climatico, sfruttare in modo economicamente efficiente la possibilità di risparmi energetici sotto il profilo dei costi, dando impulso anche all'innovazione ed alla competitività. Per il raggiungimento di tale scopo la direttiva prevede alcuni obiettivi generali, tra i quali: — fornire agli Stati membri degli obiettivi indicativi di risparmio e i meccanismi appropriati per raggiungerli, — definire il quadro istituzionale, finanziario e giuridico per eliminare le barriere e le imperfezioni del mercato che ostacolano un uso finale efficiente dell'energia, — creare le condizioni per lo sviluppo di un mercato dei servizi energetici, in particolare per le PMI, — definire un obiettivo nazionale indicativo globale di risparmio energetico, pari al 9 % per il nono anno di applicazione della direttiva, da conseguire tramite servizi energetici e altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica.

3. Osservazioni generali

3.1 La fase di implementazione della direttiva 2006/32/CE si è rivelata inadeguata rispetto agli ambiziosi obiettivi iniziali fissati dalla Commissione, e questo a causa di:

— misure a volte troppo poco incisive e facilmente eludibili nei processi di recepimento a livello nazionale,

— piani d'azione e provvedimenti di recepimento nazionali poco coerenti ed incisivi rispetto a quanto dettato dalla direttiva,

— programmi e misure di accompagnamento poco coordinati e frammentari,

— carenza dei dati e delle informazioni omogenee indispensabili per condurre un'attività di monitoraggio e analisi di impatto della direttiva sugli utilizzatori finali, inadeguatezza e incapacità di fornire elementi utili per uno sviluppo coerente e duraturo dell'efficienza energetica nell'UE.

L'esperienza in corso dimostra che soltanto pochi dei 27 Stati membri dell'Unione europea hanno attuato politiche energetiche solide e strutturate di incentivo all'efficienza energetica e allo sviluppo delle fonti rinnovabili, avviando un processo di sviluppo di nuovi settori collegati alle suddette tecnologie e contribuendo a ridurre il costo dell'energia per le piccole imprese e le famiglie.

Nel Libro verde Verso una rete energetica europea sicura, sostenibile e competitiva (2), la Commissione si esprime a favore dell'idea di istituire un gestore europeo delle reti energetiche.

In tre recenti pareri (3) il CESE ha sottolineato la necessità di realizzare degli studi sulla fattibilità di un servizio europeo di interesse generale dell'energia che potrebbe essere messo al servizio della politica comune dell'energia. Vi si sostiene in sostanza la necessità di condurre tale riflessione a monte, poiché si tratta di servizi che saranno espressione delle solidarietà europee e risponderanno alle sfide che l'Unione dovrà affrontare a livello multinazionale o transnazionale, in settori essenziali come la sicurezza dell'approvvigionamento energetico, la gestione delle risorse idriche, la tutela della biodiversità, il mantenimento della qualità dell'aria, la sicurezza interna ed esterna ecc. L’esistenza di servizi comunitari di questo tipo contribuirebbe a sensibilizzare tutti gli utenti finali riguardo alle loro responsabilità.

3.2 Gli utilizzatori finali e la visione europea delle politiche energetiche

Il forte ritardo registrato in alcuni Stati membri nel conseguire gli obiettivi di efficienza energetica, oltre al permanere della grave crisi economica, confermano la necessità e l'urgenza di interventi più coordinati, programmati e articolati volti a promuovere la erogazione di risorse da parte della Comunità europea e degli Stati membri ed a favorire una ripresa degli investimenti pubblici e privati. Una strategia ed una visione di sviluppo sostenibile, basata sui principi di efficienza, generazione distribuita, nuove fonti di «energia pulita» (incluse le fonti energetiche da biomasse) e una condivisione dei risultati a livello europeo tra gli Stati membri e le rappresentanze degli utilizzatori finali potrebbero contribuire ad evitare la frammentazione delle attività di ricerca necessarie unitamente agli sforzi profusi a livello internazionale.

Un aspetto importante per contrastare la crisi economica e rilanciare le politiche di efficienza energetica e le politiche di investimento ad esse collegate è quello di ripensare anche le politiche europee della fiscalità e del credito in funzione degli utilizzatori finali, del settore del credito e degli operatori energetici nonché delle amministrazioni interessate a livello locale, favorendo lo sviluppo delle ESCO (Energy Service Companies - società di servizi energetici) a livello europeo.

3.3 La cultura ed i nuovi saperi collegati all'efficienza energetica verso gli utilizzatori finali

Risulta evidente la carenza di informazioni generali e settoriali e di una valutazione d'impatto delle politiche di efficienza energetica dell'Unione europea sugli utilizzatori finali (in particolare le PMI e gli altri stakeholders), nonché l'assenza di una metodologia capace di verificare la coerenza tra obiettivi internazionali ed europei e di un processo di monitoraggio dei risultati ottenuti dai suddetti utilizzatori.

Sulla base di una prima verifica effettuata in alcuni Stati membri, si osserva che la disponibilità di dati sulla produzione industriale e sul consumo energetico è fortemente limitata dalla mancata fornitura di informazioni dettagliate.

Di qui l'esigenza di avviare indagini campionarie per la raccolta e l'elaborazione dei dati ed indicatori necessari per il monitoraggio e la valutazione dell'efficienza energetica negli usi finali e nei servizi, al fine di poter misurare l'impatto della direttiva stessa sulle strategie e le azioni d'intervento applicate in ciascuno Stato membro.

3.4 Gli indicatori per l'efficienza energetica e i bisogni degli utilizzatori finali

La Commissione europea e gli Stati membri potrebbero, anche attraverso l'istituzione di una task force indipendente di esperti, sostenere e favorire l'elaborazione di indicatori armonizzati ed affidabili, in grado di quantificare e ponderare il risparmio energetico che può comportare l'uso delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione. L'elaborazione di tali indicatori, di facile comprensione, potrebbe rappresentare una garanzia per gli utilizzatori finali, che potrebbero a loro volta fruirne in modo appropriato. Tale approccio contribuirebbe anche a ridurre il crescente ricorso, ingannevole o confuso, ai concetti di energia «verde» o «pulita», come mera strategia di marketing e senza una giustificazione reale, dimostrabile e quantificabile in termini di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni, evitando altresì pratiche commerciali sleali.

3.5 Un sistema di monitoraggio e di osservatori integrato e condiviso da tutti gli Stati membri consentirebbe in particolare all'Unione europea e agli Stati membri di:

— valorizzare una task force europea di esperti e una rete di organismi indipendenti per l'efficienza energetica, rivolta agli utilizzatori finali ed in particolare alle imprese, alle PMI e all'artigianato,

— produrre rapporti periodici sulle politiche dell'UE ed il loro impatto sugli utilizzatori finali (in particolare le PMI),

— disporre di una piattaforma informativa in più lingue di facile utilizzo ed accessibilità; realizzare il consolidamento e la qualificazione delle relazioni tra le organizzazioni di rappresentanza a livello europeo e nazionale ed i principali stakeholder.

3.6 Superare i ritardi e colmare i deficit nella preparazione dei PNAEE

Dai piani nazionali (PNAEE) non si evince un impegno forte e serio degli Stati membri nel realizzare gli obiettivi della direttiva, in particolare per quanto riguarda la riduzione dei consumi nei settori più significativi, cioè il trasporto e le abitazioni: spesso, infatti, i piani risultano molto generici, privi di dati e di un set di indicatori scientifici adeguati per una valutazione corretta del potenziale d'impatto delle misure previste, nonché non idonei alle finalità perseguite con la direttiva. Di qui l'esigenza di adottare iniziative più concrete e fattibili e la necessità di rendere più cogenti almeno alcune misure, verificando lo scostamento tra i piani nazionali e i risultati concreti, come è avvenuto per le emissioni degli autoveicoli, per la riduzione delle emissioni di CO2 in generale, per le emissioni di gas serra e per le energie rinnovabili.

La recente consultazione on line Public Consultation on the Evaluation and Revision of the Action Plan for Energy Efficiency [COM(2006) 545 def.] promossa dalla Commissione dimostra le carenze della direttiva in materia di consultazione degli utilizzatori finali. Un rapporto annuale, a cui anche il CESE potrebbe contribuire, basato su una appropriata metodologia di consultazione, potrebbe rappresentare uno strumento in grado di colmare una parte delle carenze rilevate nella preparazione dei PNAEE.

3.7 Una «nuova generazione» di programmi europei più a misura dell'utilizzatore finale (end-user friendly)

È pertanto necessario semplificare le procedure per l'accesso ai programmi (CIP ed in particolare EIE), al fine di facilitarne l'accesso anche alle imprese più piccole ed alle loro associazioni di rappresentanza nonché alle amministrazioni delle aree più svantaggiate (montane e periferiche). Il CESE è inoltre favorevole ad incoraggiare le partnership pubblico-private e le ESCO (Energy Service Companies - società di servizi energetici), in particolare a livello europeo, nazionale e locale, favorendo la partecipazione delle PMI all'esercizio effettivo della politica europea del Green Public Procurement (appalti pubblici «verdi»). Inoltre, nell'ambito del processo di semplificazione e better regulation, si invita la Commissione europea a studiare, insieme con i rappresentanti delle associazioni europee/nazionali degli utilizzatori finali, le procedure e le pratiche più efficaci per agevolare gli utilizzatori finali e i soggetti interessati dalla direttiva nell'implementazione delle politiche di efficienza energetica.

4. Osservazioni specifiche

4.1 La direttiva prevede un ruolo specifico per gli operatori energetici nel settore dei servizi energetici (art. 6). Tale previsione risulta particolarmente critica, poiché in molti mercati nazionali è accaduto che i grandi operatori energetici abbiano operato nei mercati a valle della filiera energetica, quali i servizi energetici e le attività c.d. post-contatore, godendo di una condizione di vantaggio a causa della loro posizione dominante nelle altre fasi della filiera (produzione, distribuzione e vendita) e creando così forti barriere allo sviluppo del settore dei servizi energetici per le piccole imprese.

4.1.1 Permangono rilevanti problemi e criticità nella fase di recepimento della direttiva per quanto riguarda gli utilizzatori finali, quali: — disponibilità e trasparenza delle informazioni rilevanti per l'implementazione dei servizi energetici (spesso riservate ai soli operatori energetici ed alle autorità preposte) - art. 7, — corretta misurazione e fatturazione informativa del consumo energetico. È opportuno pertanto un rafforzamento dell'azione di vigilanza, controllo e sanzione da parte degli organi competenti degli Stati membri e dell'UE e un monitoraggio più efficace ed incisivo degli operatori energetici (vedi articoli 11 e 13 della direttiva).

4.1.2 L'accesso agli «strumenti finanziari per il risparmio energetico» ed il funzionamento dei relativi «meccanismi» andrebbero rafforzati ed approfonditi, in sede tecnica e politica, a favore degli utilizzatori finali con particolare riguardo alla fiscalità energetica. Occorrerebbe uno specifico monitoraggio di tali strumenti e dei loro risultati, da attuare in stretta collaborazione con le associazioni europee e nazionali degli utilizzatori finali e tenendo in considerazione soprattutto le modalità con cui mitigare l'effetto rimbalzo (rebound effect). L'effetto rimbalzo, come è scaturito dall'audizione CESE presso il CNEL sulle «Politiche e i programmi a favore dell'efficienza energetica a livello degli utenti finali» del 9 luglio 2009, si riferisce al fatto che a volte interventi di miglioramento dell'efficienza energetica comportano un aumento dei consumi energetici e non una loro diminuzione.

4.1.3 Anche la diagnosi energetica e i certificati bianchi (art. 12) risultano particolarmente importanti per lo sviluppo dei servizi energetici e andrebbero pertanto ulteriormente rafforzati da parte degli Stati membri. In tale ambito è auspicabile che anche il dialogo sociale europeo, incluso quello settoriale, possa apportare un contributo all'implementazione delle politiche dell'efficienza energetica al fine di favorire nuova occupazione e una maggiore competitività del sistema produttivo.

4.1.4 Per misurare il risparmio energetico sono infine previsti dei metodi di calcolo. Dato che tali metodi risultano ancora poco sviluppati e non armonizzati, si dovranno definire ed individuare quelli più largamente condivisi dagli utilizzatori finali, da utilizzare in maniera armonizzata tra gli Stati membri. Si rileva, per concludere, che la Commissione europea ha avviato numerose procedure d'infrazione per il mancato o parziale recepimento della direttiva e che le relative conseguenze in termini di costi ed oneri burocratici ricadranno sugli utilizzatori finali.

Bruxelles, 1o ottobre 2009. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) CESE 1513/2008 (GU C 77 del 31.3.2009, pag. 54), CESE 1913/2008; CESE 621/2009; CESE 52/2009.

(2) COM(2008) 782 def./2.

(3) Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Le conseguenze sociali dell'evoluzione del binomio trasporti/energia, CESE 1911/2008 (GU C 175 del 28.7.2009, pag. 43) e parere sul tema Libro verde - Verso una rete energetica europea sicura, sostenibile e competitiva, CESE 1029/2009 (relatrice dei due pareri: BATUT); parere del CESE in corso di elaborazione sul tema Servizi di interesse economico generale: come ripartire le responsabilità tra l'UE e gli Stati membri?, CESE 966/2009 (non ancora pubblicata nella Gazzetta ufficiale) – TEN/389, relatore: HENCKS.