Parere del Comitato economico e sociale sul tema «L'uso dei trasporti pubblici e privati nell'ambiente urbano e periurbano»



Gazzetta ufficiale n. C 168 del 16/06/2000 pag. 0003 - 0007



Parere del Comitato economico e sociale sul tema "L'uso dei trasporti pubblici e privati nell'ambiente urbano e periurbano" (2000/C 168/02) In data 21 ottobre 1999 il Comitato economico e sociale ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Tosh, in data 6 aprile 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il seguente parere all'unanimità il 27 aprile 2000, nel corso della 372a sessione plenaria. 1. Introduzione 1.1. Questo parere d'iniziativa risponde alla preoccupazione espressa dal Comitato riguardo al livello di congestione attualmente sperimentato in diverse misure nella quasi totalità delle aree urbane e periurbane, all'impatto degli elevati livelli di traffico, alla relativa casualità dei modelli d'utilizzazione dell'automobile e all'adeguatezza e alla capacità di risposta dei servizi pubblici. In particolare risultano preoccupanti: - l'impatto e la prossimità delle emissioni e dell'inquinamento acustico nelle aree più densamente abitate, che riducono la qualità dell'aria sia per i residenti che per i pendolari; - le ripercussioni sull'economia: l'allungamento dei tempi di trasferimento e la paralisi del traffico hanno contribuito entrambi all'aumento dei costi di trasporto ed alla diminuzione delle prestazioni, danneggiando di fatto la competitività; - le conseguenze sulla mobilità delle persone, considerando che si sono allungati i tempi necessari ai trasferimenti per motivi di lavoro, sociali o del tempo libero e che non vi sono differenze rilevanti fra i vari modi di trasporto esistenti. 1.2. Il Comitato considera il diritto di accesso al trasporto urbano un diritto di base di tutti gli individui(1). Quando, per motivi sociali, economici, ambientali o di altro genere, si impongono dei vincoli, è necessario considerare il bisogno, da un lato, di migliorare l'ambiente urbano e, dall'altro, di creare uno spazio in cui le imprese possano operare in modo competitivo e coesistere con una popolazione la cui qualità di vita viene migliorata sensibilmente. L'accesso alla mobilità non implica necessariamente una mobilità incontrollata in automobile. 1.3. Il presente parere riflette la preoccupazione del Comitato al riguardo, oltre a contenere osservazioni e suggerimenti che meritano di essere considerati nella formulazione della politica in materia e delle priorità di spesa per i trasporti nel prossimo esercizio di bilancio, sia per gli Stati membri sia per i paesi candidati all'adesione. 2. Fattori determinanti dell'attuale situazione 2.1. Il Comitato riconosce la complessità dei fattori di base che hanno contribuito all'attuale situazione dei trasporti e dei flussi di traffico nelle aree urbane e periurbane. I fattori principali sono: - un numero sempre più alto di automobili e la preferenza per il loro utilizzo per il trasporto personale con i vantaggi che vi si trovano; - l'insufficienza degli investimenti in infrastrutture e modi di trasporto pubblico ereditata da alcuni Stati membri, che a volte è risultata dalla mancanza di una pianificazione preventiva. In tutti gli Stati membri si dovrebbero ottimizzare i sistemi di gestione logistica del trasporto di merci e di passeggeri per poter creare reali alternative a fronte di una domanda in evoluzione; - la natura della pianificazione territoriale, nella quale il concetto di risanamento inizia lentamente a ridefinire gli ambienti urbani laddove aveva finora prevalso un'espansione urbana incontrollata. È di fondamentale importanza che si riconosca l'interdipendenza della pianificazione territoriale e dei trasporti; - la maggiore ricchezza in diversi ambienti urbani regionali, che permette stili di vita con un ventaglio più ampio di scelte e le conseguenti esigenze di mobilità; - la preoccupazione per la sicurezza personale nelle aree urbane, in cui tali timori sono confermati dall'aumento delle statistiche sulla criminalità e dai risultati delle inchieste; - la scarsità di spazio disponibile, la cui offerta è limitata. Saranno necessari meccanismi di tariffazione e/o misure fiscali per garantire l'equilibrio tra l'uso, la domanda e l'offerta dello spazio disponibile su strada o su rotaia. 2.2. Il Comitato incontra una certa difficoltà nel misurare l'estensione e la natura della congestione, così come le conseguenze ed i costi attribuibili alla stessa. Esistono varie stime effettuate da diversi gruppi d'interesse, come ad esempio la Confederazione dell'industria britannica, che assicurano che il costo addizionale derivato dalla congestione del traffico per le imprese britanniche ammonta a 16 miliardi di sterline l'anno. 2.3. Si dovrebbe riconoscere che la congestione deriva non solo da un sovraccarico della rete viaria, fattore che spiega un terzo della congestione totale sebbene quasi tutto in ambiente urbano o periurbano, ma anche da una insoddisfacente gestione del traffico, dai lavori stradali, dagli incidenti, da eventi speciali, dalle condizioni meteorologiche, da manifestazioni, ecc. 2.4. Il Comitato comprende che le soluzioni dovranno essere specifiche ai centri urbani di ogni regione e che non esiste una panacea universale. Per questo motivo il dialogo locale e regionale dovrebbe influenzare le decisioni. I capitoli del presente parere che seguono esaminano le priorità che il Comitato ritiene rilevanti, senza pretendere di analizzare in modo esaustivo ogni questione. 3. Caratteristiche del traffico 3.1. La crescita aggregata composta delle nuove immatricolazioni negli Stati membri è stata del 6 % all'anno dagli anni sessanta agli anni novanta, attualmente è rallentata al 4 % e la Commissione prevede un ulteriore calo all'1-2 % nei prossimi 10 anni. Tale rallentamento non è uniforme e contiene ampie deviazioni. Nei paesi con la crescita più elevata, quali Grecia, Spagna ed Irlanda, si evidenzia nel corso degli anni novanta un aumento annuale del 12 % nel numero di autoveicoli per ogni 1000 abitanti; mentre nel Regno Unito ed in Germania tale aumento è rimasto dell'ordine del 4-6 % annuo fino al 1997 (cfr. Allegato). 3.1.1. Non risultano convincenti i segnali secondo i quali la densità di autoveicoli si starebbe assestando al livello relativamente stabile di 500 veicoli per ogni 1000 abitanti. Il numero di immatricolazioni totali ha sperimentato una crescita del 250 % negli ultimi 30 anni e le proiezioni dell'UE mostrano una crescita composta del 30 % da oggi al 2020. Gli attuali problemi di congestione del traffico probabilmente non accelereranno fino alla paralisi, restando pur tuttavia gravi in quanto gli europei abitano zone urbane o periurbane. 3.2. Si possono notare miglioramenti negli standard di sicurezza dei veicoli e nel rendimento dei motori, dato che i veicoli di nuova fabbricazione devono soddisfare limiti più severi di emissioni inquinanti e di CO2 (140 mg/km per il CO2 entro il 2008). La riduzione delle emissioni di inquinanti porterà ad un miglioramento progressivo della qualità dell'aria, senza però che quest'ultima raggiunga un livello soddisfacente. 3.3. La crescita dell'inquinamento acustico e l'impatto visivo degli ingorghi sulle strade continuano ad essere aspetti degradanti e poco invitanti, soprattutto nelle aree periurbane. 3.4. Le opzioni di trasporto pubblico costituiscono una forte preoccupazione per il Comitato. Invece di prevedere la mobilità intraurbana ed interurbana, tendono ad operare in pratica lungo percorsi radiali. Solo minibus e taxi sembrano adattarsi alla domanda ed anche questo costituisce un motivo per preferire l'auto. Anche i sistemi di trasporto collettivo potrebbero essere più flessibili e rispondere alla domanda. Rimangono largamente inutilizzate le possibilità offerte dai sistemi navigazionali di gestione del traffico, quali GPS e Galileo, per aumentare la velocità media e per ottimizzare l'allocazione e la fissazione delle priorità nell'uso dello spazio stradale. Alcuni esempi all'avanguardia esistono a Monaco, Torino, Zurigo, Vienna, Grenoble, Copenaghen ed Amsterdam. 4. Pianificazione territoriale 4.1. La crescita delle città ha portato a percorsi di viaggio molto più complessi, con molto traffico da periferia a periferia che non si adatta al trasporto pubblico a percorso fisso. 4.2. Le decisioni di pianificazione territoriale basate sulla convenienza del momento o l'assenza di decisioni in materia hanno visto la disordinata espansione urbana contribuire ad accrescere le esigenze di mobilità per accedere alle scuole, agli ospedali, ai centri commerciali ed ai nuovi mercati residenziali. Il rapporto tra pianificazione, densità, uso combinato del territorio, consumo d'energia e mobilità non è stato ancora compreso appieno. Tuttavia la "città compatta", nella sua forma urbana con vari centri secondari autosufficienti, contribuisce ad accorciare la durata dei tragitti e riduce sostanzialmente l'uso delle auto private. Raccomandazioni 5. Ambientali Il Comitato ritiene che: 5.1. dovrebbero essere rispettate norme severe sulla qualità dell'aria e sull'inquinamento acustico in ambiente urbano e si dovrebbe rimediare con mezzi di riferimento appropriati alle eventuali deviazioni; 5.2. la gestione dei centri urbani deve includere e far primeggiare la questione dei trasporti quale fattore fondamentale di successo. Una utilizzazione più diffusa del monitoraggio via televisione a circuito chiuso e della sorveglianza locale contribuirebbe ad accrescere la sicurezza; 5.3. si dovrebbe esaminare la possibilità di concedere uno status preferenziale o un accesso privilegiato ai centri cittadini ai mezzi pubblici ed ai veicoli a basse emissioni il cui impatto totale sul consumo energetico e sui livelli di emissioni sia un elemento discriminante di valutazione. 6. Congestione Il Comitato è dell'avviso che l'UE dovrebbe cercare di incoraggiare gli Stati membri a: 6.1. stabilire un metodo uniforme per misurare la congestione urbana e periurbana e fissare livelli regionali minimi di servizio per i modi di trasporto pubblici e privati. Le misure quantitative dei costi per l'economia, dei livelli di mobilità, della qualità dell'aria e dell'inquinamento acustico associati a questo obiettivo serviranno a comunicare al pubblico il loro valore; 6.2. estendere le iniziative per stabilire le "migliori pratiche" per lo sviluppo di mezzi telematici(2) tendenti a migliorare la gestione delle strade e rotaie nel traffico intra- e interurbano; 6.3. cercare di catturare l'attenzione delle comunità locali ed ottenere il loro impegno per incoraggiare ed assistere i cittadini nel modificare gli schemi di trasporto verso il lavoro e la scuola, al fine di bilanciare l'utilizzazione delle risorse; 6.4. equilibrare l'assegnazione dello spazio stradale a tutti gli utenti - automobili, veicoli di consegna merci, autobus, motociclisti, ciclisti e pedoni, distribuirne l'utilizzo su un arco temporale più esteso nel corso della giornata e ottimizzare l'allocazione dello spazio per i modi di trasporto pubblici; 6.5. servirsi di pratiche e sistemi più sofisticati di consegna merci in città e sfruttare gli strumenti della logistica per tutti i movimenti di merci; 6.6. adoperare i migliori materiali di costruzione e di rivestimento compatibili con i vincoli di costo e farne un'adeguata manutenzione. I rivestimenti stradali dovrebbero inoltre essere dotati di dispositivi "intelligenti" che tengano conto del loro ruolo per i servizi di pubblica utilità; 6.7. organizzare alternative realistiche affinché determinati tragitti possano compiersi a piedi o in bicicletta; 6.8. adottare e far rispettare misure di priorità, comprese le corsie preferenziali per veicoli ad alto ingombro e altre misure di gestione delle corsie sulle autostrade, che possono rappresentare un'alternativa all'addebitamento dell'utente della strada agevolando l'allocazione del limitato spazio stradale a favore delle modalità di trasporto più efficienti; 6.9. prendere in considerazione l'introduzione di zone di tariffazione della sosta e di restrizioni alla durata consentita; 6.10. riconsiderare la possibilità di trasformare il centro città in area pedonale o ristretta ai soli trasporti pubblici, nel caso questa sia l'unica opzione sostenibile. 7. Pianificazione territoriale Le preoccupazioni del Comitato sarebbero mitigate se le regioni: 7.1. affrontassero in modo sensibile la questione dello sviluppo e del risanamento delle aree urbane e rendessero possibile il recupero dei terreni industriali marginali in cattive condizioni per gli investimenti della nuova generazione; 7.2. sostenessero un'evoluzione dei centri secondari e uno sviluppo suburbano in cui sia presente una combinazione di abitazioni, attrezzature del tempo libero e d'intrattenimento, servizi commerciali al dettaglio e servizi generali che possa ristabilire comunità urbane e periurbane in larga parte autosufficienti e pianificate per il trasporto pubblico; 7.3. riflettessero sull'espansione dei centri commerciali e ricreativi nelle aree periferiche ed in particolar modo nei siti extraurbani accessibili solo via autostrada, che ovviamente inducono all'uso dell'automobile privata, sono difficili da collegare con autobus ed infine escludono dal processo le persone che non possiedono un'automobile. Questa evoluzione ricorda la disordinata espansione americana, con il conseguente alto consumo di energia e un uso del territorio che danneggia l'ambiente. Il fatto che sia possibile rifornirsi di benzina a basso prezzo nei centri commerciali periferici li rende ancora più attraenti. 8. Modi di trasporto ecologici Il Comitato ritiene che gli Stati membri possano apportare miglioramenti semplici e a basso costo: 8.1. realizzando piste ciclabili e migliorando le superfici pedonali, che dovrebbero essere possibilmente localizzate lontano dalle sedi destinate alle modalità motorizzate; 8.2. incoraggiando bambini e genitori a sviluppare l'abitudine di andare a piedi, per esempio a scuola, laddove questo si dimostri sufficientemente sicuro; 8.3. incoraggiando i datori di lavoro ad adottare incentivi e metodi di "miglior pratica" nei confronti dei dipendenti che condividono l'auto o utilizzano mezzi pubblici, scoraggiando l'utilizzazione degli spazi di parcheggio dell'impresa da parte di auto con un solo occupante. L'esempio dell'abbonamento ai trasporti pubblici ("carte orange") sussidiato dal datore di lavoro è operativo nell'Île de France. 9. Trasporti pubblici Il presente parere si concentra sulle iniziative per combattere la congestione e migliorare la mobilità; al riguardo si osserva che: 9.1. in precedenti pareri(3) si è affermato che una migliore qualità dei trasporti pubblici è imperativa per migliorare la mobilità di per sé e pertanto deve essere rafforzata; 9.2. salvo eccezioni per casi particolari, vanno seriamente considerate alcune restrizioni al traffico, inclusi chiari provvedimenti normativi sull'accesso delle auto ai centri cittadini, insieme al potenziamento del sistema "park and ride" (parcheggi d'interscambio). Altre forme di trasporto intermodale sono altrettanto importanti, quali le soluzioni "ibride" ed i nuovi schemi di proprietà delle auto adottati in Germania e a Edimburgo; 9.3. devono essere stabiliti collegamenti che riconoscano la crescente complessità dei percorsi di viaggio, utilizzando autobus appropriati o altri mezzi pubblici. I trasporti pubblici possono operare in modo efficace solo se costituiscono un sistema integrato. Si richiede il coordinamento e la cooperazione tra operatori e/o modalità che possano offrire ai potenziali utenti l'elevata qualità di servizio fornita dall'automobile; 9.4. la creazione e la successiva sorveglianza di percorsi preferenziali e corsie per gli autobus nelle periferie ed all'interno delle aree urbane assicurerebbero una maggior attendibilità e prevedibilità della performance dei trasporti pubblici e amplierebbero la possibilità che gli utenti optino per il loro utilizzo. La decisione di dare priorità al traffico di passaggio sulle tangenziali alla periferia delle aree urbane assicurerebbe il loro uso ottimale. 10. Osservazioni finali 10.1. Il Comitato segnala che per operare nel XXI secolo sono necessarie soluzioni di trasporto urbano che riflettano il luogo ed il modo in cui la società ritiene di doversi posizionare, ponendo la mobilità e la qualità dell'aria e della vita in posizione di primaria importanza insieme ad un'industria sostenibile e competitiva. Si deve sostenere l'applicazione selettiva della tariffazione degli spazi stradali e di parcheggio per le auto private in quelle aree che soffrono di congestione cronica o di grave degrado ambientale e laddove esistono vincoli politici, finanziari o economici alla capacità stradale. Tali aree includerebbero centri residenziali e commerciali, città storiche, ecc. 10.2. Gli obblighi imposti dal servizio universale a fornire prestazioni di trasporto non devono essere trascurati. Le soluzioni devono fare una distinzione tra la proprietà di automobili ed il loro utilizzo per evitare di demonizzare l'uso dell'auto, dato il suo ruolo nell'agevolare la mobilità verso il luogo di lavoro dei disabili e delle persone che abitano in zone rurali non servite dai mezzi pubblici e data l'esperienza sociale collegata all'uso dell'auto privata. Per queste ragioni è poco probabile che l'affidarsi unicamente a metodi di tariffazione risulti giusto o efficace. 10.3. Il Comitato desidera inoltre sottolineare che, nel caso si adotti la tariffazione stradale, i fondi generati localmente in tal modo dovrebbero essere destinati esclusivamente ad investimenti in iniziative di trasporto in quelle stesse aree: in questo modo il processo di vincolamento dei fondi ("hypothecation") assicura il massimo impatto in valore per la totalità degli utenti urbani ed evita la diluizione e la diversione di tali fondi verso altri scopi. Alcuni precedenti si trovano nel modello della S-Bahn tedesca. 10.4. Si ammette con troppa disinvoltura che i trasporti pubblici sono scomodi, poco sviluppati, poco efficaci e che non riescono a svolgere il loro ruolo di primario mezzo di trasporto per i passeggeri. Per ovviare alla situazione sono necessarie dosi uguali di volontà politica e finanziamenti in partnership tra pubblico e privato per sostenere investimenti, concepiti localmente, in infrastrutture e sistemi, che a loro volta si inseriscano nei piani nazionali e comunitari per la promozione dei mezzi di trasporto a impatto ambientale stabilmente ridotto. Gli organi regionali che già esistono e gestiscono lo sviluppo socioeconomico dovrebbero essere gli organi di gestione competenti. In questo contesto il Comitato approva l'intenzione della Commissione di rivedere il Regolamento (CE) n. 1191/96 e l'introduzione di criteri di qualità per il trasporto pubblico. Questo parere intende inoltre essere la base per il prossimo aggiornamento dell'iniziativa della Commissione "Rete dei cittadini". Va prestata particolare attenzione alla situazione dei paesi dell'Europa centrale ed orientale. 10.5. Le decisioni di pianificazione regionale integrata devono mostrare una rigorosa valutazione delle disposizioni e degli standard d'uso dei trasporti pubblici durante tutto l'arco di vita dei progetti approvati, che dovranno includere analisi di "resistenza" sui limiti d'uso e sugli standard che possono essere mantenuti. 10.6. Il Comitato stima che la ricerca volta a descrivere gli impatti prodotti sui trasporti dal commercio elettronico, dal telelavoro, dagli accresciuti percorsi di viaggio per il tempo libero, dalle consegne just-in-time, dallo sviluppo della coscienza sociale e dei valori ecologici, in particolare nelle aree urbane, sarà essenziale se l'UE vorrà imprimere una direzione positiva alle politiche future. È impensabile che la "vecchia" esperienza venga applicata alla spesa per i trasporti necessaria per l'allargamento. La prospettiva di una ipermobilità che si evolva in modo mostruosamente disordinato fino a paralizzare le nostre maggiori conurbazioni sarà in tal modo individuata ed evitata. Bruxelles, 27 aprile 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) Si veda il parere del Comitato riguardante "I servizi di interesse generale", GU C 368 del 20.12.1999. (2) Si veda il parere del Comitato riguardante "Le applicazioni telematiche nel settore dei trasporti in Europa", GU C 18 del 22.1.1996. (3) Si veda il parere del Comitato sul tema "Sviluppare la rete dei cittadini - Perché è importante un trasporto passeggeri regionale e locale di buona qualità e come la Commissione europea sta contribuendo alla realizzazione di questo obiettivo" (COM(1998) 431 def.), GU C 138 del 18.5.1999. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale Motorizzazione Numero di autovetture private ogni 1000 abitanti >SPAZIO PER TABELLA>