(1)Il 16 novembre 2016 la Commissione ha adottato l'analisi annuale della crescita, segnando l'inizio del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche 2017. Il Consiglio europeo del 9 e 10 marzo 2017 ha approvato le priorità indicate nell'analisi annuale della crescita. Il 16 novembre 2016 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011, la relazione sul meccanismo di allerta, in cui il Portogallo è stato annoverato tra gli Stati membri da sottoporre a esame approfondito. Lo stesso giorno la Commissione ha adottato anche la raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro, che è stata approvata dal Consiglio europeo del 9 e 10 marzo 2017 e adottata dal Consiglio il 21 marzo.

(3)Il 22 febbraio 2017 è stata pubblicata la relazione per paese relativa al Portogallo 2017, nella quale sono stati valutati i progressi compiuti dal Portogallo nel dar seguito alle raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio il 12 luglio 2016, il seguito dato alle raccomandazioni adottate negli anni precedenti e i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi nazionali di Europa 2020. La relazione per paese comprende altresì i risultati dell’esame approfondito a norma dell’articolo 5 del regolamento (UE) n. 1176/2011, che sono stati pubblicati il 22 febbraio 2017. L'analisi ha portato la Commissione a concludere che il Portogallo presenta squilibri macroeconomici eccessivi. In particolare, l'ingente stock delle passività nette verso l'estero, il debito pubblico e privato e l'elevata percentuale di crediti deteriorati rappresentano punti di vulnerabilità in un contesto di disoccupazione elevata ma in calo e di lenta crescita della produttività. La crescita potenziale è al di sotto del livello pre-crisi, frenata dal persistere di strozzature e rigidità nei mercati del prodotto e del lavoro, a cui si aggiungono squilibri esterni. Il saldo delle partite correnti evidenzia alcuni miglioramenti, ma occorrono sforzi aggiuntivi per un aggiustamento significativo delle passività nette verso l’estero. A seguito di un aggiustamento sostanziale negli ultimi anni, il costo del lavoro per unità di prodotto ha cominciato a salire a causa di una crescita fiacca della produttività e dell'aumento dei salari. Il debito privato è in calo e il debito pubblico si è stabilizzato in un contesto di persistente necessità di ridurre l’indebitamento. Lo stock dei crediti deteriorati resta elevato e, associato alla bassa redditività e alla relativa esiguità delle riserve di capitale, pone rischi per i bilanci delle banche. Le condizioni del mercato del lavoro sono migliorate, ma la disoccupazione giovanile e a lungo termine, nonché la percentuale di lavoratori con contratto a tempo determinato restano ancora consistenti.

(4)Il 28 aprile 2017 il Portogallo ha presentato il suo programma nazionale di riforma 2017 e il suo programma di stabilità 2017. I due programmi sono stati valutati contemporaneamente onde tener conto delle loro correlazioni. Il programma nazionale di riforme del Portogallo contempla impegni sia a breve che a medio termine, tra i quali, in particolare, misure volte a migliorare la gestione delle finanze pubbliche e il contesto in cui operano le imprese, nonché ad affrontare il problema del debito delle imprese. Il programma impegna il paese ad attuare ambiziose riforme per modernizzare la pubblica amministrazione, per rafforzare la protezione sociale, migliorare il livello di competenze della forza lavoro e la governance delle imprese di proprietà dello Stato. Il documento prende anche in esame le sfide individuate nella relazione per paese 2017 e nella raccomandazione per la zona euro, in particolare la necessità di rilanciare gli investimenti e di assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche. Se attuate integralmente entro i termini indicati, queste misure dovrebbero contribuire a correggere gli squilibri macroeconomici del Portogallo e a dare seguito alle raccomandazioni specifiche per paese. In base alla valutazione degli impegni politici del Portogallo, la Commissione conferma le sue precedenti conclusioni, vale a dire che in questa fase non sono giustificate ulteriori iniziative nel quadro della procedura per gli squilibri macroeconomici. L’attuazione del programma di riforme politiche sarà seguita da vicino con l'ausilio di strumenti di controllo ad hoc.

(5)I programmi degli Stati membri per i fondi strutturali e d'investimento europei (fondi SIE) per il periodo 2014-2020 hanno tenuto conto delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese. In applicazione della normativa che disciplina i fondi SIE, ove necessario per sostenere l'attuazione delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese, la Commissione può chiedere ad uno Stato membro di rivedere e modificare i programmi rilevanti per i fondi SIE. La Commissione ha fornito ulteriori orientamenti sull'applicazione di tali norme.

(6)A seguito dell'abrogazione della procedura per i disavanzi eccessivi, il Portogallo è sottoposto al braccio preventivo e soggetto alla regola del debito transitoria. Nel suo programma di stabilità 2017 il Portogallo prevede di conseguire un disavanzo nominale dell'1,5% e dell'1,0% del PIL rispettivamente nel 2017 e nel 2018, e un ulteriore miglioramento che dovrebbe far registrare un avanzo dello 0,4% del PIL nel 2020. Tali previsioni non comprendono il potenziale impatto a incremento del disavanzo derivante da misure di sostegno alle banche. L’obiettivo di bilancio a medio termine, ossia un avanzo strutturale dello 0,25% del PIL, dovrebbe essere raggiunto entro il 2021. Secondo il programma di stabilità, il rapporto debito pubblico/PIL dovrebbe arrivare al 127,9% nel 2017 e al 124,2% nel 2018, per poi attestarsi al 117,6% nel 2020. Lo scenario macroeconomico su cui si basano le proiezioni di bilancio è plausibile per il 2017, ma favorevole per gli anni successivi, mentre le misure a sostegno degli obiettivi di disavanzo pianificati a partire dal 2017 non sono state illustrate in modo sufficientemente dettagliato.

(7)Il 12 luglio 2016 il Consiglio ha raccomandato al Portogallo di conseguire nel 2017 un aggiustamento di bilancio annuo verso l’obiettivo di bilancio a medio termine pari almeno allo 0,6% del PIL. Sulla base delle previsioni di primavera 2017 della Commissione, nel 2017 vi è il rischio di una deviazione significativa dall'aggiustamento raccomandato.

(8)Nel 2018, alla luce della situazione di bilancio e, segnatamente, del livello di debito, il Portogallo dovrebbe effettuare un ulteriore aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine, corrispondente ad un avanzo strutturale dello 0,25% del PIL. Conformemente alla matrice comune di aggiustamento nell'ambito del patto di stabilità e crescita, tale aggiustamento si traduce in un tasso di crescita nominale della spesa pubblica primaria netta che non superi lo 0,1% del PIL, corrispondente a un aggiustamento strutturale almeno dello 0,6% del PIL. A politiche invariate, nel 2018 vi è il rischio di una deviazione significativa dall'aggiustamento raccomandato. A prima vista, non si prevede che il paese si conformi alla regola del debito transitoria nel 2017 e nel 2018. Nel complesso, il Consiglio è del parere che nel 2017 saranno necessarie ulteriori misure per ottemperare alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. Tuttavia, come previsto dal regolamento (CE) n. 1466/97, la valutazione dei piani e dei risultati di bilancio dovrebbe tener conto dell'equilibrio di bilancio degli Stati membri alla luce delle condizioni congiunturali. Come ricordato nella comunicazione della Commissione che accompagna le presenti raccomandazioni specifiche per paese, la valutazione del documento programmatico di bilancio per il 2018 e la successiva valutazione dei risultati di bilancio per il medesimo anno dovranno tener conto dell'obiettivo di conseguire una politica di bilancio che contribuisca sia a rafforzare la ripresa in corso che ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche del Portogallo. In tale contesto la Commissione intende avvalersi del margine di discrezionalità applicabile, alla luce della situazione congiunturale del paese.

(9)Un solido risanamento di bilancio si basa sull'attuazione tempestiva e rigorosa della nuova legge quadro di bilancio, sulla revisione e sulla razionalizzazione della spesa pubblica e sul miglioramento della riscossione delle imposte. Il Portogallo ha avviato un esercizio di revisione della spesa principalmente basato su misure di efficienza che coinvolgono i ministeri competenti per sanità e istruzione, le imprese di proprietà dello Stato, nonché gli appalti pubblici e la gestione di beni immobili (centralizzati). Tuttavia, tale revisione della spesa non è caratterizzata da un approccio globale, dal momento che riguarda solo l’amministrazione centrale e si concentra solo su risparmi in termini di efficienza derivanti dalla razionalizzazione dei servizi. Nel settore della sanità il governo ha adottato misure volte a promuovere la prevenzione delle malattie e politiche in materia di sanità pubblica. Inoltre, sono stati adottati vari provvedimenti per rendere il settore sanitario più efficiente e sostenibile, ad esempio mediante la centralizzazione delle procedure di appalto o un più ampio utilizzo dei medicinali generici. Al tempo stesso, mentre prosegue la riforma del settore ospedaliero, la pianificazione e l'esecuzione del bilancio nei nosocomi resta un problema importante. I pagamenti tardivi (arretrati) continuano ad aumentare, il che denota carenze nei meccanismi di controllo contabile e nelle prassi gestionali. Previsioni di bilancio accurate ed equilibrate, il rafforzamento dei controlli e l’effettiva applicazione della legge sul controllo degli impegni potrebbero contribuire a ridurre gli arretrati e a migliorare l’efficienza e la qualità in questo settore. I costi dell’invecchiamento, elevati e in aumento, continuano a costituire un rischio per la sostenibilità di bilancio. Nel medio periodo maggiori rischi di bilancio dovrebbero essere connessi in gran parte ai costi di finanziamento delle pensioni. In Portogallo i rischi di bilancio a lungo termine sono considerati bassi, principalmente in virtù delle riforme delle pensioni e nell’ipotesi di uno scenario a politiche invariate; inoltre, si è ulteriormente ridotta la dipendenza del sistema pensionistico dagli storni di bilancio. La ristrutturazione delle imprese di proprietà statale finalizzata a renderle sostenibili sul piano finanziario non è ancora stata pienamente attuata. Le imprese di proprietà dello Stato sotto il controllo dell'unità di monitoraggio del ministero delle Finanze erano complessivamente indebitate per 32 miliardi di EUR nel secondo trimestre del 2016. Un quadro con obiettivi definiti volto a garantire la sostenibilità finanziaria delle imprese di proprietà dello Stato potrebbe contribuire a diminuire la loro dipendenza dai trasferimenti dal bilancio pubblico e a ridurre l'ingente stock del debito.

(10)La ripresa del mercato portoghese del lavoro è continuata nel 2016, con un costante miglioramento degli indicatori del mercato del lavoro e, in particolare, un calo del tasso di disoccupazione. Una quota significativa dei nuovi posti di lavoro creati è a tempo indeterminato, anche se il numero di contratti a tempo determinato si è mantenuto stabile su livelli elevati. La fitta segmentazione del mercato del lavoro influisce negativamente sulle prospettive di carriera e di reddito, in particolare per i giovani. Nel gennaio 2017 il Portogallo ha rielaborato il programma di sostegno all’occupazione per promuovere le assunzioni con contratti a tempo indeterminato. Tuttavia, l'incidenza attesa sulla riduzione della segmentazione appare limitata, dato il numero relativamente esiguo dei potenziali beneficiari del programma. Sebbene le recenti riforme del mercato del lavoro abbiano migliorato gli incentivi per la creazione di nuova occupazione, alcuni aspetti del quadro giuridico potrebbero ancora scoraggiare le imprese dall’assumere lavoratori con contratti a tempo indeterminato. In particolare, i datori di lavoro devono far fronte a costi elevati e incerti in caso di licenziamento individuale di un lavoratore a tempo indeterminato. Ciò è dovuto in parte alla possibilità che il lavoratore sia reintegrato se il licenziamento è considerato abusivo e all'inefficienza dei procedimenti giudiziari.

(11)Con la riduzione della disoccupazione a partire dal 2014, in termini assoluti è diminuito anche il numero dei disoccupati di lunga durata. Tuttavia, oltre la metà dei disoccupati è senza lavoro da più di un anno, e questa percentuale non accenna a diminuire con la ripresa. Un livello elevato di disoccupazione di lunga durata e giovanile aumenta il rischio che le persone senza lavoro si sgancino dal mercato del lavoro, perdendo gradualmente competenze e occupabilità e incidendo quindi negativamente anche sulla crescita potenziale. La disoccupazione giovanile, sebbene ancora rilevante, sta diminuendo grazie a una serie di misure adottate negli anni scorsi, in particolare mediante misure di sensibilizzazione nell’ambito della garanzia per i giovani, il che potrebbe in parte spiegare perché la percentuale di giovani che non studiano, non frequentano corsi di formazione e non lavorano (NEET) è inferiore alla media dell’UE. Il Portogallo si sta altresì adoperando per razionalizzare le politiche attive del mercato del lavoro e affrontare il problema della disoccupazione giovanile con l’introduzione nell'aprile 2017 di incentivi all’occupazione (sotto forma di sconti sugli oneri previdenziali), finalizzati all'assunzione di giovani e di disoccupati di lunga durata con contratto a tempo indeterminato. Tuttavia, al fine di garantire l'effettiva attivazione dei disoccupati di lunga durata, è fondamentale che i servizi pubblici per l’impiego collaborino in modo proficuo con i servizi sociali per individuare meglio le esigenze di questo gruppo di persone e dare una risposta efficace. Un passo importante in questa direzione potrebbe essere la creazione degli annunciati sportelli unici per l'impiego.

(12)Seguendo la tabella di marcia annunciata, nel 2017 il governo ha aumentato il salario minimo per il terzo anno consecutivo. L'ultimo aumento, superiore all’aumento previsto dell'inflazione e della produttività media, dovrebbe rendere il salario minimo sempre più vincolante, dato che la percentuale di lavoratori che ne beneficiano ammontava già a un quinto del totale nel 2016. Gli aumenti del salario minimo contribuiscono a ridurre il numero elevato di lavoratori poveri e potrebbero avere un'incidenza positiva sulla domanda aggregata, anche se, per le persone poco qualificate, potrebbero comportare rischi relativi all’occupazione che non si sono manifestati nell’attuale contesto di ripresa, ma restano un problema. Il governo sta monitorando l’impatto dell’andamento dei salari minimi con relazioni trimestrali che sono pubblicate e discusse con le parti sociali.

(13)Il Portogallo ha compiuto notevoli progressi in relazione ai risultati nel campo dell’istruzione, come dimostrato dai più recenti risultati PISA. Il paese, tuttavia, rimane tra i paesi OCSE con il più alto tasso di ripetenti, un fattore che - com’è dimostrato - aumenta il rischio di abbandono scolastico e incide in misura significativa sui costi dell'istruzione. Il livello complessivo delle competenze della forza lavoro rimane tra i più bassi in Europa e frena il potenziale di innovazione e la competitività del paese. Inoltre, le scarse competenze digitali rimangono un ostacolo al miglioramento delle competenze della forza lavoro. Circa il 22% delle persone che compongono la forza lavoro portoghese non ha competenze digitali (principalmente perché non usa Internet regolarmente), una percentuale pari a circa il doppio della media dell’UE. Il governo ha adottato misure per promuovere l’istruzione degli adulti, segnatamente con l'istituzione dei centri "Qualifica" e del "passaporto". Affinché siano efficaci, è indispensabile che questi strumenti offrano valide opportunità per il miglioramento delle competenze e la riconversione professionale dei lavoratori, in linea con le esigenze del mercato del lavoro. Inoltre, il governo ha adottato una serie di misure per sostenere la cooperazione tra gli istituti di istruzione superiore e le imprese, in particolare per quanto riguarda i risultati e le attività in materia di ricerca. Tuttavia, per favorire tale cooperazione sarebbe necessario un adeguamento delle strutture universitarie.

(14)Gli ingenti stock di crediti alle imprese deteriorati, la modesta redditività, l’esposizione ai rischi del debito sovrano e la debolezza delle riserve di capitale esercitano pressioni sul settore bancario. Il deterioramento della qualità degli attivi, in particolare nel settore societario, grava sulla redditività del comparto bancario. Si tratta di uno degli elementi, assieme alle scarse riserve di capitale, che impedisce l'allocazione produttiva dei crediti e degli investimenti. La quota di crediti deteriorati rimane elevata (20,1% contro il 19,6% alla fine del 2015) ed è ancora in aumento per alcuni settori dell’economia, in particolare per le imprese che operano nell'edilizia e nel settore immobiliare. Nonostante siano state adottate di recente iniziative per far fronte alla grande quantità di crediti deteriorati, manca ancora una strategia globale volta a garantire una sensibile diminuzione dello stock di debito che ha subito una riduzione di valore, anche incoraggiando lo sviluppo di mercati secondari per consentire alle banche di vendere quote dei loro portafogli in sofferenza.

(15)Le condizioni di credito sono in graduale miglioramento sia sul lato della domanda che su quello dell’offerta, ma l’accesso ai finanziamenti continua ad essere fonte di grande preoccupazione per le PMI. La percentuale di PMI portoghesi che non è riuscita ad ottenere la totalità dell’importo del prestito chiesto è salita dal 34% al 42%, a fronte di una media dell'UE in calo che nel 2016 ha raggiunto il 30%. Le imprese competitive e innovative con forte potenziale di crescita potrebbero trarre beneficio da un migliore accesso al capitale, il che ridurrebbe la loro dipendenza dal finanziamento tramite ricorso al debito migliorandone l'accesso al credito e aiutando le imprese a crescere e a internazionalizzarsi. Nel 2016 la differenza nel costo del capitale tra gli investimenti finanziati tramite debito e quelli finanziati tramite capitale di rischio si è collocata al quinto posto tra le più elevate dell’UE e ben al di sopra della media dell’Unione. Benché le modifiche al regime fiscale abbiano ridotto gli incentivi al finanziamento tramite ricorso al debito, è ancora troppo presto per rilevare, nella tassazione delle imprese, un'eventuale incidenza sulla propensione relativamente alta per il finanziamento tramite ricorso al debito. Nel luglio 2016 le autorità hanno avviato il programma Capitalizar che, elaborato con il principale obiettivo di incoraggiare gli investimenti privati, definisce nuove linee di credito per le PMI, creando fondi specializzati per partecipazioni negli investimenti privati e introducendo modifiche al regime fiscale a sostegno degli investimenti. Parallelamente, il governo ha messo in atto un altro programma (Programa semente) per finanziare le start-up e le piccole imprese nelle fasi iniziali ("seed capital") che le aiuta a raccogliere finanziamenti di capitale di rischio offrendo sgravi fiscali, per un periodo di almeno due anni, ai singoli investitori che acquistano nuove quote di tali imprese. Entrambi i programmi dovrebbero migliorare il finanziamento delle imprese in Portogallo, a condizione che siano attuati in modo rapido e completo.

(16)Nel gennaio 2017, nel quadro del pacchetto di misure per ridurre le barrire nei mercati dei servizi, la Commissione ha fornito orientamenti a tutti gli Stati membri concernenti esigenze nazionali di riforma nazionali per regolamentare i servizi professionali con elevato potenziale per la crescita e la creazione di posti di lavoro. Le raccomandazioni di riforma riguardano un ampio ventaglio di requisiti fondati su un'analisi comparativa effettuata nel rispetto dei principi e del lavoro svolto nell'ambito dell'esercizio di valutazione reciproca con gli Stati membri nel corso degli ultimi tre anni. Il Portogallo, che ha partecipato attivamente a tale esercizio, spiega nel suo piano d’azione nazionale che, poiché dal 2011 sono state attuate importanti riforme e un riesame delle professioni regolamentate, non prevede modifiche sostanziali negli anni a venire. Gli orientamenti predisposti dalla Commissione integrano le valutazioni del semestre europeo, trattando in modo specifico i requisiti applicabili a tali professioni. Notevoli ostacoli normativi e amministrativi si frappongono all’accesso ai servizi in diversi settori. Concordate durante il programma di assistenza finanziaria, le riforme del settore edile e quelle più restrittive dei servizi alle aziende, che comprendono le professioni regolamentate, sono state o sospese o annullate. I regolamenti interni che disciplinano determinate professioni sono meno ambiziosi della legge quadro in termini di apertura di tali professioni alla concorrenza e sollevano anche preoccupazioni per quanto riguarda l’effetto diretto o indiretto di limitare la concorrenza nel mercato dei servizi professionali.

(17)Nella pubblica amministrazione portoghese persiste un basso livello di efficienza e trasparenza. La concorrenza negli appalti pubblici resta limitata e, nonostante i progressi compiuti, vi sono ancora carenze per quanto riguarda la trasparenza e l’affidabilità dei dati e delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. La trasparenza dei contratti di concessione e dei partenariati pubblico-privato è ancora inficiata dalla mancanza delle competenze necessarie, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, nella gestione di contratti complessi. Resta diffuso l'uso di aggiudicare direttamente gli appalti pubblici. Gli oneri amministrativi e la mancanza di prassi di attuazione uniformi nel paese stanno ritardando la riforma delle procedure. Nonostante i progressi compiuti, vi sono stati ritardi nella semplificazione delle procedure amministrative locali e centrali, con uno scarso coordinamento tra i vari livelli dell’amministrazione pubblica. Le autorità portoghesi hanno approvato un nuovo programma di semplificazione, denominato "Simplex+", che contempla un pacchetto piuttosto ambizioso di misure per i cittadini e le imprese. Le misure sono promettenti ed è necessario garantire un’attuazione tempestiva del pacchetto "Simplex+" in modo che il programma possa cominciare a produrre un impatto concreto. Attualmente è stata avviata l'attuazione della maggior parte delle misure incluse nel pacchetto di pertinenza per le imprese. L’efficienza del sistema giudiziario portoghese è ancora al di sotto della media dell’UE, come registrato dai modesti risultati degli indicatori di efficienza per le controversie in ambito civile, commerciale e tributario, con un impatto negativo sulla dinamicità delle imprese e sulla capacità di attirare investimenti esteri diretti. L’efficienza degli organi giurisdizionali amministrativi e tributari rimane problematica in termini di tassi di risoluzione e i procedimenti sono ancora troppo lunghi. Sono ancora necessari fino a 40 mesi per concludere un procedimento dinanzi al giudice fallimentare, facendo sorgere dubbi circa l’efficacia dei quadri SIREVE.

(18)Il Portogallo sta compiendo progressi con una maggiore trasparenza e lottando contro la corruzione nella pubblica amministrazione, ma non dispone di una strategia globale. Il contrasto alla corruzione sembra essere diventato un'autentica priorità per le procure nazionali e sono state messe in atto procedure di gestione dei casi e delle risorse più efficienti. Resta però da vedere se ciò troverà riscontro in un miglioramento dei tassi di condanna definitiva per la corruzione ad alto livello e nell'applicazione di pene che fungano da deterrenti maggiormente dissuasivi. Sul fronte della prevenzione, finora i piani di prevenzione della corruzione istituiti in ogni ente pubblico sono stati soprattutto pro forma, in quanto non del tutto adatti a ciascuna organizzazione, né associati a meccanismi di controllo adeguati.

(19)Nell'ambito del semestre europeo la Commissione ha effettuato un'analisi completa della politica economica del Portogallo che ha pubblicato nella relazione per paese 2017. Ha altresì valutato il programma di stabilità e il programma nazionale di riforma, nonché il seguito dato alle raccomandazioni rivolte al Portogallo negli anni precedenti. La Commissione ha tenuto conto non soltanto della loro pertinenza ai fini della sostenibilità della politica di bilancio e della politica socioeconomica del Portogallo, ma anche della loro conformità alle norme e agli orientamenti dell'UE, alla luce della necessità di rafforzare la governance economica dell'Unione nel suo insieme offrendo un contributo a livello UE per le future decisioni nazionali.

(20)Alla luce della valutazione di cui sopra, il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità e il suo parere trova riscontro, in particolare, nella raccomandazione di cui al punto 1.

(21)Alla luce dell'esame approfondito della Commissione e della citata valutazione, il Consiglio ha esaminato il programma nazionale di riforma e il programma di stabilità. Le sue raccomandazioni a norma dell'articolo 6 del regolamento (UE) n. 1176/2011 trovano riscontro nelle raccomandazioni di cui ai punti da 1 a 4,

RACCOMANDA che il Portogallo adotti provvedimenti nel 2017 e nel 2018 al fine di: