Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa ad un metodo aperto di coordinamento della politica comunitaria in materia d'immigrazione", e

(COM(2001) 387 def.)

- alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa alla politica comune in materia d'asilo, recante un metodo aperto di coordinamento"

(COM(2001) 710 def.)

(2002/C 221/12)

La Commissione, in data 21 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle communicazioni di cui sopra.

La sezione Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice zu Eulenburg, in data 13 maggio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 29 maggio, nel corso della 391a sessione plenaria, con 106 voti favorevoli, 0 contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Consiglio europeo riunitosi a Laeken nel dicembre 2001 ha ribadito l'intenzione di adottare una politica comune in materia d'asilo e immigrazione sulla scorta delle conclusioni del Consiglio di Tampere dell'ottobre 1999. L'obiettivo di tale politica è quello di trovare un equilibrio tra la tutela dei rifugiati garantita dalla Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati, l'aspirazione a una vita migliore e la capacità d'accoglienza dell'Unione europea e degli Stati membri. Dalle discussioni sviluppatesi attorno alle precedenti iniziative della Commissione (proposte di regolamenti e direttive), di cui - finora - solo alcune sono state adottate, è però emerso che taluni Stati membri sono riluttanti a strutturare la loro politica nazionale in modo da renderla compatibile con una politica comune.

1.2. La necessità di una politica comune fondata sugli obiettivi di Tampere, che prevedono la creazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, resta comunque incontestata. La politica comunitaria deve però tener conto sia dell'immigrazione per ragioni umanitarie e di ricongiungimento familiare sia dei movimenti migratori per motivi economici o lavorativi.

1.3. Il Comitato ha esaminato con la massima attenzione le proposte e le iniziative della Commissione, assumendo al riguardo posizioni circostanziate. Finora ha accolto sostanzialmente con favore tali iniziative ed ha incoraggiato la Comunità a proseguire i propri lavori in un'ottica umanitaria e solidale.

2. Sintesi delle proposte

2.1. Coordinamento della politica d'immigrazione

2.1.1. Nella sua comunicazione sulla politica comunitaria in materia d'immigrazione, la Commissione conclude che l'applicazione a questa politica di un metodo aperto di coordinamento, a complemento delle misure legislative previste dagli articoli 61-69 del trattato CE, ben si adatta al carattere pluridimensionale del fenomeno migratorio, al gran numero di operatori coinvolti e alla responsabilità degli Stati membri nell'attuazione di questa politica.

2.1.2. Tale metodo è diretto a coordinare l'applicazione negli Stati membri delle previste disposizioni comunitarie e a integrare la politica comune che ne deriverebbe, in modo da contribuire a uno sviluppo coerente e unitario degli elementi centrali di una politica d'immigrazione comune.

2.1.3. Gli orientamenti previsti sono definiti in funzione degli obiettivi di Tampere e coprono i seguenti settori: gestione dei flussi migratori, ammissione dei migranti per ragioni economiche, partenariato con i paesi terzi e integrazione dei cittadini di paesi terzi.

2.2. Coordinamento della politica d'asilo

2.2.1. Quanto alla politica d'asilo, il metodo aperto di coordinamento, oltre a sostenere e completare la legislazione comunitaria prevista dal trattato, accompagna e agevola il passaggio alla seconda fase d'attuazione del sistema europeo comune in materia d'asilo. In contemporanea con la definizione del quadro legislativo, la Commissione intende:

- elaborare proposte di orientamenti europei e relative ai contenuti dei piani d'azione nazionali;

- garantire il coordinamento delle politiche nazionali;

- assicurare lo scambio delle migliori pratiche;

- verificare e valutare l'impatto della politica comunitaria;

- organizzare consultazioni regolari con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali interessate.

2.2.2. Gli orientamenti privilegiano i seguenti aspetti: conoscenza del flusso di rifugiati/richiedenti asilo, messa a punto di un sistema efficace in materia d'asilo che tuteli quanti ne hanno bisogno in applicazione della Convenzione di Ginevra, politica dei rimpatri, relazioni con i paesi terzi, integrazione/inserimento.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato accoglie con favore l'idea di applicare il metodo aperto di coordinamento alle politiche d'immigrazione e asilo quale strumento atto ad integrare l'elaborazione e il sostegno del quadro legislativo comune. Si rammarica tuttavia per la lentezza con cui avanza il processo legislativo a livello comunitario.

3.2. Il ricorso a tale metodo è motivato dalle peculiarità del settore politico interessato. Da un lato, infatti, consente la cooperazione e lo scambio tra Stati membri in attesa dell'adozione di una normativa definitiva e riveste un ruolo ugualmente significativo nell'applicazione del futuro diritto comunitario. Dall'altro, tutti gli Stati membri - seppur in misura e con incidenza diversa - incontrano problemi analoghi. Il carattere transeuropeo e "trasferibile" dei problemi giustifica di conseguenza una cooperazione più stretta sulla base di obiettivi e orientamenti comuni.

3.3. Le politiche in materia d'asilo e immigrazione si influenzano a vicenda. I provvedimenti adottati in un settore non possono non aver ripercussioni nell'altro. Come l'esperienza insegna, l'adozione di misure volte ad arrestare l'immigrazione ha fatto aumentare l'incidenza di altre forme d'immigrazione, per es. quelle nel quadro dei regimi d'asilo, ed è accompagnata dai poco auspicabili fenomeni dell'immigrazione clandestina e della tratta di esseri umani. Malgrado questa correlazione tra le politiche d'immigrazione e d'asilo, il Comitato giudica appropriato differenziare l'utilizzazione del metodo aperto di coordinamento in base alle esigenze di ciascun settore, anche perché la politica in materia d'asilo e di rifugiati è già determinata fondamentalmente da obblighi internazionali come la Convenzione di Ginevra e, tanto l'articolo 63 del trattato CE che le conclusioni di Tampere prevedono entrambi misure ed obiettivi d'armonizzazione più concreti. Non bisogna poi confondere le istanze umanitarie con gli obiettivi della politica d'immigrazione.

3.4. A giudizio del Comitato, è importante che lo sviluppo dei due quadri legislativi comuni proceda di pari passo. Sarebbe errato se gli Stati membri si accordassero sui provvedimenti piuttosto restrittivi della politica comune senza definire al tempo stesso misure costruttive ai fini di un approccio comune.

3.5. Per poter giudicare e valutare la situazione dell'immigrazione negli Stati membri, è importante basarsi su conoscenze esatte. Nonostante le statistiche e le cifre disponibili negli Stati membri riguardo all'immigrazione e all'afflusso di richiedenti asilo, a livello europeo non esistono dati comparabili. Tale lacuna è attribuibile anche alla diversità dei concetti e delle definizioni adottati nei singoli paesi. Il Comitato raccomanda pertanto di mettere a punto procedure e schemi statistici comuni per agevolare tale valutazione.

3.6. A giudizio del Comitato, sarebbe deplorevole se, a causa dell'adozione del metodo aperto del coordinamento, si rinunciasse all'applicazione delle misure legislative ancora in sospeso. Tale metodo, infatti, non si sostituisce affatto al quadro legislativo da definire. Esso andrebbe pertanto applicato tenendo conto, nella definizione degli orientamenti, dei progressi registrati dai singoli Stati membri nell'attuazione del processo legislativo.

4. Osservazioni particolari

4.1. Coordinamento della politica d'immigrazione

4.1.1. Gli orientamenti proposti fanno propri e mirano a sostenere gli obiettivi della legislazione in materia di politica d'immigrazione comune. In considerazione delle esigenze demografiche, si pone giustamente l'accento anche sulla necessità di introdurre procedure atte ad assicurare il collegamento tra le politica d'immigrazione e d'asilo e le politiche economiche e sociali, nonché ad evidenziarne le interazioni.

4.1.2. Gestione dei flussi migratori

4.1.2.1. Orientamento n. 1: elaborare un'impostazione generale e coordinata per la gestione dell'immigrazione a livello nazionale

4.1.2.1.1. Il Comitato sostiene l'approccio adottato da questo orientamento, ma precisa che in questo caso non ci può limitare a un'analisi tecnica. Le procedure di gestione dell'immigrazione non devono mai trascurare l'aspetto della dignità delle persone destinatarie delle misure.

4.1.2.2. Orientamento n. 2: migliorare la diffusione delle informazioni sulle possibilità legali d'ingresso nell'UE e sulle conseguenze dell'utilizzo di canali clandestini

4.1.2.2.1. Tale orientamento affronta un importante aspetto della prevenzione dell'immigrazione clandestina o irregolare. La disponibilità d'informazioni affidabili riguardo alle possibilità legali d'ingresso nell'UE presuppone l'esistenza di una strategia per l'immigrazione ampia e credibile. In mancanza di un quadro legislativo chiaro e trasparente da applicare, le misure d'informazione sono del tutto inutili.

4.1.2.3. Orientamento n. 3: rafforzare la lotta contro l'immigrazione clandestina e la tratta di esseri umani

4.1.2.3.1. Tale orientamento promuove un approccio volto a creare un equilibrio tra obblighi umanitari, immigrazione legale e lotta contro le organizzazioni criminali dedite alla tratta di esseri umani. Le misure proposte - seguire i movimenti illegali delle persone, prevedere sanzioni per le attività criminali e rafforzare i controlli alle frontiere esterne dell'UE - non costituiscono tuttavia una risposta del tutto adeguata a questo fenomeno. Nel suo parere in merito alla "Comunicazione su una politica comunitaria in materia d'immigrazione"(1) e in quello sulla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comune in materia d'immigrazione illegale"(2), il Comitato insiste sull'importanza e la necessità d'introdurre misure volte a regolarizzare la posizione di persone che vivono nell'UE in condizioni d'illegalità non da ultimo a motivo della politica restrittiva applicata finora in materia.

4.1.2.3.2. La situazione d'illegalità non deriva però soltanto dall'ingresso illegale in un determinato paese, ma può essere originata anche dalla perdita dei diritti di soggiorno in base alla legislazione vigente nei singoli Stati membri.

4.1.2.3.3. A giudizio del Comitato, gli orientamenti dovrebbero tener conto anche delle condizioni di vita degli stranieri e dei loro familiari che risiedono illegalmente in uno Stato membro e degli scambi di esperienze tra Stati membri in merito alle misure di legalizzazione (regolarizzazione) più appropriate.

4.1.3. Ammissione di migranti per ragioni economiche

4.1.3.1. Il Comitato accoglie con favore l'apertura del mercato del lavoro europeo a un'immigrazione controllata e orientata alla domanda. Dopo aver analizzato e valutato le proposte di direttive sul tema, per esempio quella relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo(3), il Comitato raccomanda l'adozione di un approccio maggiormente proattivo e rapido che offra possibilità legali d'ingresso nella Comunità e giudica di estrema importanza la collaborazione con i paesi d'origine.

4.1.3.2. Orientamento n. 4: instaurare una politica e procedure coerenti e trasparenti per l'apertura del mercato del lavoro ai cittadini dei paesi terzi nell'ambito della strategia europea dell'occupazione

4.1.3.2.1. La questione di stabilire quale contributo i migranti possano offrire al mercato del lavoro è importante in termini sia d'integrazione sociale sia d'incentivazione della disponibilità all'accoglienza. Il Comitato si dichiara soddisfatto del ruolo che verrà affidato, a tal fine, alle ONG e alle associazioni di emigrati.

4.1.3.2.2. Il Comitato riconosce, al pari della Commissione, la necessità di rivolgere particolare attenzione alle condizioni e alle esigenze delle donne migranti e propone di considerare con particolare attenzione tale tematica nel quadro degli orientamenti in materia di occupazione allo scopo di lottare contro la discriminazione e a favore dell'integrazione sociale tramite l'accesso delle donne al mercato del lavoro e la tutela delle pari opportunità.

4.1.4. Partenariati con i paesi terzi

4.1.4.1. Orientamento n. 5: integrare le questioni relative all'immigrazione nelle relazioni con i paesi terzi e soprattutto con i paesi d'origine

4.1.4.1.1. Tale orientamento è strettamente correlato a questioni di carattere politico, economico e sociale, nonché alla politica dello sviluppo e ai diritti umani. Nel suo parere sulla politica comunitaria in materia d'immigrazione(4), il Comitato evidenzia alcuni elementi importanti del partenariato: incrementare il sostegno allo sviluppo economico e umano dei paesi d'origine, ampliare le possibilità di mobilità tra paese d'origine e d'accoglienza, fornire un appoggio politico e istituzionale al rimpatrio volontario.

4.1.4.1.2. Le misure proposte da questo orientamento sono importanti elementi di un approccio comune nei confronti dell'immigrazione. Particolare attenzione meritano le misure destinate a incentivare la mobilità tra Stati membri e paesi terzi.

4.1.5. Integrazione dei cittadini di paesi terzi

4.1.5.1. Orientamento n. 6: garantire che siano elaborate politiche d'integrazione per i cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio di uno Stato membro

4.1.5.1.1. Occorre dare un forte impulso alle politiche d'integrazione sociale promuovendo un'integrazione lungimirante. La riuscita della politica comune in materia d'immigrazione dipende inequivocabilmente dall'integrazione dei migranti nel paese d'accoglienza e non può prescindere dai seguenti presupposti: trattamento equo, medesimi diritti e doveri, pari opportunità, lotta alla discriminazione, sensibilizzazione dei cittadini, partecipazione alla vita pubblica.

4.1.5.1.2. Una politica d'integrazione compiuta e sostenibile deve puntare al coinvolgimento a pieno titolo dei migranti nella vita sociale (partecipazione e pari opportunità). Vanno a tal fine promossi - singolarmente e nelle loro interazioni - tutti gli aspetti dell'integrazione sociale (mercato del lavoro, istruzione, apprendimento della lingua, cultura, integrazione sociale e giuridica). Un altro aspetto importante dell'integrazione è la partecipazione alla vita pubblica, contraddistinta dal godimento dei diritti dei cittadini e, contemporaneamente, dal rispetto dei doveri. La politica d'integrazione va intesa come un compito permanente della politica sociale.

4.1.5.1.3. Le misure previste dall'orientamento accolgono questi elementi volti a creare una politica d'integrazione. Particolare attenzione va alla promozione dell'apprendimento della lingua, requisito essenziale ai fini di una vera integrazione. La conoscenza della lingua è fondamentale per poter partecipare alla vita culturale, sociale e politica del paese d'accoglienza. Parimenti, migliorando le possibilità di apprendimento delle lingue straniere negli Stati membri si può contribuire in modo sostanziale alla conoscenza reciproca e ad una migliore comprensione e pertanto all'accoglienza e all'integrazione dei migranti.

4.1.5.1.4. Il Comitato si dichiara a favore del ruolo speciale assegnato agli attori locali e regionali, alle parti sociali, alla società civile e ai migranti stessi nello sviluppo e nell'applicazione dei relativi progetti d'integrazione. In numerosi paesi vi è inoltre la possibilità di attingere alle esperienze acquisite dalle reti e dai servizi sociali esistenti che operano nel settore della consulenza e assistenza ai migranti.

4.2. Coordinamento della politica d'asilo

4.2.1. Secondo l'avviso del Comitato, gli orientamenti proposti contribuiscono alla coerenza della politica comune in materia d'asilo. Se anche le politiche destinate ai migranti e ai rifugiati si condizionano a vicenda e si possono combinare assieme nell'ottica dell'immigrazione, bisognerebbe evitare di subordinare l'accoglienza di rifugiati per ragioni umanitarie alle esigenze sociali, economiche e demografiche di una politica d'immigrazione comune.

4.2.2. Orientamento n. 1: migliorare la conoscenza del flusso migratorio legato all'ammissione per ragioni umanitarie

4.2.2.1. La conoscenza dei flussi migratori, delle loro origini e motivazioni è essenziale per valutare le politiche e le strategie future. Lo sviluppo di procedure per lo scambio e l'utilizzo di informazioni e analisi possono contribuire a perfezionare l'azione politica. Preziosi suggerimenti possono ugualmente venire dalle organizzazioni non governative (ONG) che negli Stati membri forniscono assistenza ai rifugiati e in numerosi paesi d'origine svolgono un ruolo significativo nell'ambito dello sviluppo socioeconomico.

4.2.2.2. Può anche risultare opportuno, a più lungo termine, istituire un centro in grado di fornire informazioni sui paesi d'origine e sulla giurisprudenza, e aperto a tutti i responsabili del processo decisionale, nonché a coloro che si occupano del fenomeno migratorio associato alla politica d'asilo.

4.2.3. Orientamento n. 2: mettere a punto un sistema efficace in materia d'asilo

4.2.3.1. Il Comitato rimanda ai suoi pareri in merito alla comunicazione dal titolo "Verso una procedura comune in materia d'asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo"(5) e alla "Proposta di direttiva recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri"(6) nei quali esprime in sostanza il proprio sostegno alle proposte della Commissione.

4.2.3.2. Il Comitato accoglie con favore le misure proposte atte a sostenere lo sviluppo di un regime d'asilo efficiente. In questo caso si tratterà soprattutto di definire criteri comuni per le domande d'asilo. Nel suo parere in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo"(7), il Comitato ribadisce la necessità di armonizzazione per ridurre l'importanza di fattori che potrebbero influire sulla scelta dello Stato membro a cui presentare la domanda di asilo. Gli orientamenti dovrebbero dedicare particolare attenzione a questo aspetto della definizione di criteri comuni.

4.2.4. Orientamento n. 3: migliorare l'efficacia della politica dei rimpatri

4.2.4.1. Nella politica e nella gestione dei flussi migratori dovrebbe sempre figurare la componente del rimpatrio, basata sul dialogo e sulla cooperazione con i paesi d'origine e di transito, nonché sul principio della volontarietà. In questo caso si dovrebbe tener conto dell'esperienza acquisita dagli Stati membri e dalle ONG in materia di programmi di rimpatrio.

4.2.4.2. Le procedure di rimpatrio forzato di cui alla lettera d) della comunicazione della Commissione non dovrebbero essere associate a una politica dei rimpatri inspirata ai principi di cooperazione, flessibilità, volontarietà e sostegno.

4.2.5. Orientamento n. 4: integrare le questioni relative alla protezione internazionale nelle relazioni con i paesi terzi

4.2.5.1. Come già per la politica d'immigrazione, le relazioni con i paesi terzi assumono un ruolo importante nelle questioni di protezione internazionale; di qui la necessità di dedicare particolare attenzione agli aspetti connessi alla politica estera.

4.2.6. Orientamento n. 5: garantire l'elaborazione di politiche di integrazione e inserimento per i beneficiari di protezione internazionale in uno Stato membro

4.2.6.1. Della particolare importanza delle misure d'integrazione si è già parlato nel contesto della politica d'immigrazione. Le azioni proposte - tener in debito conto le esigenze specifiche dei bambini e dei minori non accompagnati, coinvolgere i diversi attori sociali e civili a livello locale e regionale, ecc. - sono importanti elementi di una politica d'integrazione efficace.

4.2.6.2. Specie per quanto riguarda le misure - di cui alla lettera f) della comunicazione della Commissione - dirette a dare sostegno sociale, economico e sanitario alle persone che abbiano subito violenze, traumi, torture o altro trattamento inumano e degradante, a livello di Stati membri esistono numerosi modelli a cui ispirarsi.

5. Conclusioni/Sintesi

5.1. Applicazione del quadro legislativo previsto

5.1.1. Il metodo aperto di coordinamento, volto a garantire coerenza alle politiche nazionali, dovrebbe essere utilizzato per consentire agli Stati membri di compiere tutti assieme dei passi avanti in vista degli obiettivi definiti a Tampere - vale a dire la creazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. L'applicazione di tale metodo, non deve però ritardare l'applicazione del quadro legislativo prevista dal trattato e confermata a Tampere. Gli Stati membri sono chiamati ad adottare al più presto le misure riconosciute come necessarie ed appropriate.

5.2. Coinvolgimento dei paesi candidati all'adesione

5.2.1. Occorre sin da ora pensare a coinvolgere negli orientamenti i paesi candidati all'adesione. Il metodo aperto di coordinamento consentirebbe - ancor prima di definire un quadro legislativo - di introdurre misure di cooperazione che potrebbero contribuire al raggiungimento di determinati obiettivi (ad es. gestione dei flussi migratori o sviluppo di un regime d'asilo efficiente), nonché di tener conto delle peculiarità dei paesi interessati, senza avanzare nei loro confronti richieste eccessive.

5.3. Partecipazione della società civile

5.3.1. Non è possibile prescindere dall'esperienza acquisita, nel corso di lunghi anni, da associazioni, ONG e parti sociali impegnate a fornire consulenza, assistenza e sostegno a migranti e rifugiati. Grazie alle strutture e ai servizi offerti, le organizzazioni attive negli Stati membri sono in grado di contribuire all'accoglienza, all'accettazione e all'integrazione dei migranti e vanno pertanto coinvolte a pieno titolo nella discussione, soprattutto in relazione ai piani d'azione a livello nazionale, ma anche regionale e locale.

5.4. I cittadini

5.4.1. Il Comitato ribadisce la necessità di adottare misure atte a rendere i cittadini maggiormente consapevoli delle esigenze e delle istanze dei migranti (per ragioni economiche ed umanitarie), garantire un clima favorevole di accettazione e contribuire alla lotta contro il razzismo e la xenofobia. Per poter essere efficaci, tali misure devono ottenere anche l'appoggio dei responsabili politici e trovar riscontro nelle loro azioni.

Bruxelles, 29 maggio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 260 del 17.9.2001.

(2) Parere del CES adottato il 24.4.2002.

(3) GU C 80 del 3.4.2002.

(4) GU C 260 del 17.9.2001.

(5) GU C 260 del 17.9.2001.

(6) GU C 48 del 21.2.2002.

(7) Parere CES 1573/2001 del 20.3.2002.