Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio riguardante l'onere della prova nei casi di discriminazione basata sul sesso»

(97/C 133/12)

Il Consiglio, in data 17 ottobre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea e dell'articolo 2, 2° paragrafo, del Protocollo (n. 14) sulla politica sociale, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sigmund, in data 13 febbraio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 26 febbraio 1997, nel corso della 343asessione plenaria, con 103 voti favorevoli, 13 contrari e 26 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Comunità europea svolge da vent'anni un ruolo importante in materia di parità di trattamento fra uomini e donne nella società. Basandosi sull'articolo 119 del Trattato (in cui viene sancito il principio di una retribuzione uguale per uomini e donne per lavoro uguale), essa ha innanzitutto decretato il principio giuridico della parità di trattamento nella vita professionale ed in vasti settori della previdenza sociale. Il Consiglio ha inoltre adottato sei direttive, due raccomandazioni e dieci risoluzioni nell'ambito della parità di condizioni e di trattamento fra uomini e donne.

1.2. Nonostante la presenza di una legislazione esauriente, permangono ostacoli all'accesso alla piena parità di trattamento e di condizioni. Le difficoltà procedurali con cui si scontrano le vittime di discriminazioni e l'ignoranza dei loro diritti finiscono sovente per vanificare l'incisività potenziale delle garanzie fondamentali previste dalla legislazione comunitaria.

1.3. Già il 27 maggio 1988 la Commissione aveva presentato una «Proposta di direttiva del Consiglio riguardante l'onere della prova in materia di retribuzioni e di parità di trattamento fra uomini e donne» ().

Nel parere del 27 ottobre 1988 il Comitato si era pronunciato a favore della proposta della Commissione, sottolineando l'attualità delle richieste già formulate nel programma d'azione per l'uguaglianza delle condizioni delle donne (1986-1990) del 24 aprile 1986.

La proposta della Commissione è stata esaminata dal Consiglio a più riprese, tra il 1988 ed il 1994, e ha dovuto essere rielaborata più volte prima di ottenere un più ampio consenso. Nella riunione del Consiglio in data 23 novembre 1993 si è riusciti poi a conseguire un'intesa tra 11 degli allora 12 Stati membri su una proposta di direttiva notevolmente modificata, senza tuttavia raggiungere l'unanimità richiesta dal fondamento giuridico, ovvero gli articoli 100 e 235 del Trattato CE, assunto a base del testo.

Nel gennaio 1994, nella risoluzione sul Libro bianco relativo alla politica sociale europea, il Parlamento europeo ha chiesto alla Commissione di presentare una nuova proposta di direttiva. Il 5 luglio 1995 la Commissione decideva l'apertura d'una consultazione delle parti sociali sulla base d'un testo in cui si faceva la cronistoria delle iniziative avviate e delle proposte avanzate dalla Commissione sulla problematica dell'onere della prova.

Le organizzazioni consultate nel corso delle due audizioni concordavano sull'essenziale importanza di dare corretta applicazione alla legislazione comunitaria sulla parità di condizioni fra uomini e donne.

Le parti sociali non desideravano tuttavia raggiungere un'intesa in base alle disposizioni dell'articolo 4 dell'Accordo sulla politica sociale.

Quindi, in data 17 luglio 1996, la Commissione ha presentato la «Proposta di direttiva del Consiglio riguardante l'onere della prova nei casi di discriminazione basata sul sesso» ().

2. Osservazioni generali

2.1. In linea di massima il Comitato accoglie con favore l'iniziativa presa dalla Commissione presentando la proposta di direttiva in esame. Concorda altresì sulla necessità di avviare un'azione comunitaria intesa a garantire una miglior salvaguardia ed applicazione del principio della parità di trattamento.

2.2. Il Comitato ritiene che debba essere possibile imporre nella pratica la parità di trattamento tra i sessi, in quanto norma fondamentale della giustizia. Sostiene pertanto le misure volte a rimuovere le difficoltà con cui si scontrano coloro che vogliono far valere i propri diritti.

2.3. Il Comitato non condivide tuttavia l'opinione della Commissione che figura nella relazione introduttiva secondo la quale la regolamentazione proposta non comporta oneri amministrativi che potrebbero pregiudicare la creazione, il mantenimento e lo sviluppo delle piccole e medie imprese.

In molti casi la decisione di far valere i propri diritti non si verifica che molto tempo dopo la circostanza in cui tali diritti sono stati lesi. Quindi la presentazione delle prove richieste risulterebbe eventualmente difficile se non addirittura impossibile, in particolare per le piccole e medie aziende industriali e commerciali, gli artigiani, le libere professioni oppure le aziende agricole. Data la loro struttura ridotta, la registrazione delle operazioni legate all'organizzazione ed al lavoro non sarebbe indispensabile, visto che sarebbero comunque chiare. D'altro canto, l'obbligo di presentare prove documentali potrebbe in certi casi comportare oneri amministrativi e costi supplementari eccessivi.

Il Comitato precisa però che, nonostante tali obiezioni, la direttiva in esame che esso approva in linea di massima, deve valere anche per le PMI senza nessuna restrizione.

Il Comitato auspica peraltro che la Commissione tenga debitamente conto di questi fatti nel quadro del programma per la creazione, il mantenimento e il sostegno delle PMI introducendo le misure adeguate. Per motivi inerenti alla sicurezza giuridica non si può tenere conto di tali considerazioni nell'applicazione della futura direttiva.

2.4. La direttiva deve applicarsi a tutte le situazioni già disciplinate da disposizioni comunitarie esistenti in materia di discriminazione basata sul sesso e che non escludano l'applicazione della direttiva stessa. Quest'ultima non si applica alle procedure penali, a meno che gli Stati membri non dispongano altrimenti.

2.5. Il progetto di direttiva in esame tratta le tre tematiche seguenti:

- la definizione della discriminazione indiretta (articolo 2);

- l'onere della prova (articolo 4);

- le procedure (articolo 5).

3. Osservazioni particolari

3.1. Discriminazione indiretta (articolo 2)

3.1.1. Ad oggi non esiste nel diritto comunitario alcuna definizione del concetto di «discriminazione indiretta». Le direttive in materia riportano tale concetto senza definirlo. Solamente l'Irlanda, l'Italia ed il Regno Unito dispongono attualmente di una definizione giuridica di tale concetto.

3.1.2. In questi ultimi anni la Corte di giustizia delle Comunità europee ha tuttavia elaborato una giurisprudenza molto omogenea e univoca. Secondo la Corte, vi è discriminazione qualora si applichi «un criterio apparentemente neutro» che finisca per «interessare una percentuale significativamente più elevata di soggetti dello stesso sesso».

3.1.3. La Commissione si conforma a tale impostazione. Il Comitato approva l'inserimento in una direttiva della definizione di «discriminazione indiretta» conformemente ai criteri stabiliti dalla Corte di giustizia, in quanto la considera una misura presa nell'interesse della sicurezza giuridica. Inoltre in tal modo si evidenzia l'importanza del concetto cui viene attribuita la dovuta enfasi. Tale definizione dovrebbe consentire alle autorità nazionali di decidere autonomamente nei singoli casi se si tratta di discriminazione indiretta.

3.1.4. Il Comitato ritiene che il riferimento allo stato matrimoniale o familiare vada inteso come un esempio; tuttavia, l'espressione «in particolare» utilizzata nel testo della direttiva potrebbe in certi casi dar luogo ad interpretazioni errate. Il Comitato propone pertanto di sostituire a tale espressione i termini «ad esempio».

3.2. Onere della prova (articolo 4)

3.2.1. Benché la Commissione nei considerando affermi chiaramente che nell'articolo 4, 1° paragrafo non intende procedere ad un'inversione dell'onere della prova, ciò non risulta chiaramente dal testo della direttiva.

3.2.2. Considerando i diversi aspetti del problema relativo all'onere della prova, il Comitato ritiene necessario semplificare, chiarire e delimitare l'articolo 4.

Sembra pertanto appropriato, da un lato, prescrivere al datore di lavoro citato in giudizio l'obbligo di collaborazione ed informazione e, dall'altro, adottare una regolamentazione che definisca i requisiti per stabilire la prova dell'esistenza di una discriminazione.

3.2.3. Nell'interesse dell'applicazione giuridica del principio della parità di trattamento, il Comitato propone di stabilire chiaramente che l'onere della prova spetta sempre, di massima, alla parte attrice, ma che, quando si tratti invece di fatti che costituiscono una discriminazione basata sul sesso, è sufficiente che la parte ne stabilisca la probabilità. Pertanto non occorre che, come è previsto da alcuni ordinamenti giuridici nazionali, il tribunale sia convinto da una probabilità assai vicina alla certezza dell'esistenza di un pregiudizio basato sul sesso (che, in caso di discriminazione, renderebbe estremamente difficile in pratica un procedimento giudiziario) ma è sufficiente che, all'esame di tutte le circostanze, predomini la probabilità. Ciò significa che, nel caso di discriminazione basata sul sesso, è sufficiente accertare una fondata presunzione di trattamento non oggettivo. Ciò esime la parte attrice dalla difficoltà di convincere pienamente il tribunale dell'esistenza di una discriminazione.

Nei singoli casi spetta quindi ai tribunali degli Stati membri giudicare le affermazioni presentate, conformemente alle norme giuridiche nazionali.

Il Comitato reputa equa una tale regolamentazione, tanto più che consente alla parte attrice di beneficiare di un alleviamento dell'onere della prova, pur accordando chiaramente al datore di lavoro (parte convenuta) la possibilità di dimostrare l'assenza di discriminazione basata sul sesso.

3.2.4. Nei considerando la Commissione dichiara parimenti che non intende proporre un'inversione dell'onere della prova. Il Comitato ritiene tuttavia che le osservazioni riportate al punto 27 non concordino con l'attuale formulazione dell'articolo 4, 1° paragrafo.

3.2.5. Per assicurare la massima chiarezza possibile, il Comitato formula le seguenti proposte:

3.2.5.1. Il titolo dell'articolo 4 andrebbe modificato come segue:

«Prova di una discriminazione basata sul sesso.»

3.2.5.2. Il testo dell'articolo 4, 1° paragrafo, andrebbe modificato come segue:

«Nell'ambito dei sistemi giudiziari nazionali, gli Stati membri garantiscono quanto segue:

a) L'onere della prova viene trasferito sulla parte convenuta alla quale spetta quindi provare l'insussistenza della violazione del principio della parità di trattamento ove chi si ritenga leso dalla mancata osservanza nei propri confronti del principio della parità di trattamento abbia presentato al giudice o a un altro organo competente, la prova di un fatto che consenta di presumere l'esistenza fondata d'una discriminazione basata sul sesso. Qualsiasi dubbio residuale concernente l'accertamento degli elementi di fatto grava alla parte convenuta che ha motivato la presunta discriminazione.

b) Spetta alla parte convenuta provare, qualora essa applichi un sistema o adotti una decisione non trasparente, che l'apparenza di discriminazione era dovuta a fattori oggettivi ed estranei a qualsiasi discriminazione basata sul sesso.

c) La parte attrice non è tenuta a provare l'esistenza d'una colpa della parte convenuta per dimostrare che v'è stata violazione del divieto di discriminazione basata sul sesso.»

3.3. Procedure (articolo 5)

3.3.1. Quest'articolo prevede che, in caso di denunce di discriminazione, i giudici ed altre autorità possano «disporre ogni utile provvedimento» affinché si possa effettuare un'«istruzione efficace». Stabilisce altresì l'obbligo di informazione delle parti interessate, anche se solamente in circostanze precise.

3.3.2. Il Comitato dubita seriamente che tale materia possa essere regolamentata nell'ambito del diritto comunitario. In altre parole si chiede, se in base al principio di sussidiarietà, non spetti piuttosto ai singoli Stati membri decidere in merito all'ordinamento giuridico nazionale. Il Comitato esorta pertanto la Commissione ad approfondire tale questione.

Se una regolamentazione del genere risulterà in effetti inammissibili sul piano comunitario, il Comitato propone di sopprimere l'articolo 5 della proposta di direttiva.

Bruxelles, 26 febbraio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU n. C 176 del 5. 7. 1988.

() Doc. COM (96) 340 def.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

I seguenti emendamenti, che hanno ricevuto almeno un quarto dei voti espressi sono stati respinti durante la discussione:

Punto 3.3.2.

Sostituire i due capoversi del punto con il seguente testo:

«Il Comitato ritiene necessario prendere tali provvedimenti affinché la direttiva possa essere applicata in pratica. Rileva tuttavia che l'articolo 5, pur stabilendo che gli Stati membri devono garantire determinate procedure, non specifica chiaramente secondo quali modalità.»

Motivazione

Priva dell'articolo 5, la direttiva perderebbe la sua incisività. Dato che l'articolo 5 non precisa in che modo gli Stati membri debbano regolamentare le procedure giuridiche, non occorre mettere in discussione le disposizioni esistenti sulla base del principio di sussidiarietà.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 45, voti contrari: 77, astensioni: 9.