2009
IL PROGRAMMA D’AZIONE EUROPEO 
NEL CAMPO DELLA SANITÀ PUBBLICA (PERIODO 2003-2007): UNO STRUMENTO 
EFFICACE PER MIGLIORARE LA SALUTE?CORTE DEI CONTI 
EUROPEA
Relazione speciale  n. 2
ISSN 1831-0869
IT

IL PROGRAMMA D’AZIONE 
EUROPEO NEL CAMPO DELLA SANITÀ PUBBLICA (PERIODO 2003-2007): UNO STRUMENTO EFFICACE PER MIGLIORARE LA SALUTE?Relazione speciale n. 2    2009
CORTE DEI CONTI EUROPEA(a norma dell’articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, CE)
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?2
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Relazione speciale n.  2   2009
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando 
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Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, 2009ISBN 978-92-9207-230-8
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Belgium
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?3
INDICE
Paragrafi
 ABBREVIAZIONI
I-VI SINTESI
1-9 INTRODUZIONE
10-12  ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT 
13-82  OSSERVAZIONI DI AUDIT
13-33  CONCEZIONE DEL PROGRAMMA
14-18 LA LOGICA DI INTERVENTO NON È STATA RESA ESPLICITA
19-21 GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA NON SONO SPECIFICI, MISURABILI, E NON SONO CORREDATI DI UN TERMINE
22-28 MANCANO LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA E LA DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ29-33 GLI INDICATORI A LIVELLO DI PROGRAMMA SONO INADEGUATI PER MONITORARE IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI
34-65  L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA: DALLA CONCEZIONE DEL PROGETTO AI RISULTATI
35-38 GLI OBIETTIVI DEI PROGETTI NON SONO SPECIFICI, VERIFICABILI E QUANTIFICABILI
39-49  LA DEFINIZIONE DEI RISULTATI ATTESI, L’IDENTIFICAZIONE DEI GRUPPI MIRATI E LA PIANIFICAZIONE IN VISTA 
DELLA SOSTENIBILITÀ SONO L’ECCEZIONE E NON LA REGOLA
50-54  LA COMPLEMENTARITÀ DEI PROGETTI E LA COERENZA DEL PORTAFOGLIO DEI PROGETTI NON SONO 
ADEGUATAMENTE MONITORATE
55-65 IL VALORE AGGIUNTO EUROPEO È LIMITATO
66-82  GESTIONE DEI PROGETTI
67-69 IL PARTENARIATO HA FUNZIONATO BENE70-73 IL MONITORAGGIO DEI PROGETTI DA PARTE DELLA COMMISSIONE È «AD HOC» E NON SISTEMATICO
74-78 LE REALIZZAZIONI PREVISTE SONO STATE FORNITE, MA NON SONO STATE ATTIVAMENTE DIVULGATE
79-82 LA VALUTAZIONE DEI PROGETTI NON È ANCORA UNA PRATICA DIFFUSA
83-92  CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
 ALLEGATO I:  PSP 2003-2007 (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — PROGETTI FINANZIATI, PER TEMA
 ALLEGATO II:  PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — ANALISI DI SEI SETTORI D’INTERVENTO ALLEGATO III:  PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — APPLICAZIONE DEI CRITERI SMART AGLI OBIETTIVI 
DICHIARATI NELLE CONVENZIONI DI SOVVENZIONE DEI 36 PROGETTI CHE SONO STATI CONTROLLATI 
 RISPOSTE DELLA COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?5
ABBREVIAZIONI
ABM : Activity-based management , gestione per attività
CE: Comunità europea
Ciclo RSA : Ciclo ricerca — sviluppo — attuazione
DG JLS : Direzione generale della Giustizia, della libertà e della sicurezza della Commissione 
europea
DG SANCO : Direzione generale per la Salute e i consumatori della Commissione europea
DG TREN : Direzione generale dell’Energia e dei trasporti della Commissione europea 
ECDC : Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie
OEDT : Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze 
OMS : Organizzazione mondiale della sanità
ONG : Organizzazione non governativa
PHEA : Public Health Executive Agency  (Agenzia esecutiva per il programma di sanità pubblica), 
la cui denominazione è stata trasformata nel luglio 2008 in EAHC ( Executive Agency for Health 
and Consumers  — Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori)
PLA : Programma di lavoro annuale
PSP : Programma di sanità pubblica (2003-2008)
PSP2 : Secondo programma d’azione comunitaria in materia di salute (2008-2013)
RST : Ricerca e sviluppo tecnologico
UE: Unione europea
VAE : Valore aggiunto europeo
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?6
SINTESI
I.
Il programma di sanità pubblica (PSP) per il 
periodo 2003-2007 mirava ad affiancare le  
misure adottate dagli Stati membri per la  
tutela e il miglioramento della sanità pub-
blica. Si articola nei seguenti tre capitoli:  
«informazione sanitaria», reazione rapida  alle «minacce alla salute» e promozione della 
salute agendo sui «determinanti sanitari». 
II.
Nel corso del periodo in questione il pro-gramma ha accordato sovvenzioni a con-
sorzi di organizzazioni, al fine di attuare  circa 352 progetti per i quali il contributo  comunitario globale si è elevato a circa  232 milioni di euro.
III.
L’audit della Corte ha esaminato se siano  
state create le condizioni per far sì che i pro-
getti finanziati dal bilancio comunitario con-
tribuiscano efficacemente al miglioramento 
della salute dei cittadini europei, affiancan-
dosi alle misure adottate dagli Stati membri. 
La Corte ha esaminato in particolare se:
la concezione del PSP costituisca un qua- a) 
dro di riferimento adatto all’efficace attua-
zione e al monitoraggio degli interventi 
per la promozione della salute finanziati dalla Comunità;
la Commissione abbia garantito, in fase di b) 
attuazione del programma e di selezione 
dei progetti, che quelli finanziati a titolo del capitolo «determinanti sanitari» del 
programma PSP abbiano la possibilità di conseguire risultati sostenibili, siano com-plementari e forniscano valore aggiunto europeo;
la Commissione e i coordinatori dei pro- c) 
getti abbiano assicurato una gestione effi-
cace degli stessi.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?7
IV.
La Corte formula le seguenti constatazioni 
e conclusioni:
Il PSP ha avuto obiettivi molto ampi e  a) 
ambiziosi che contrastano decisamente 
con i limitati mezzi a sua disposizione. Date le premesse, risulta essenziale con-
centrarsi sui risultati che possono essere 
realisticamente raggiunti. Tuttavia, la  
logica d’intervento non è stata mai espli-citata e ciò non ha facilitato la defini-zione di obiettivi chiari, significativi e  
logicamente correlati e di indicatori di performance adeguati; ciò ha fatto sì che il PSP difettasse di obiettivi strategici. I «settori d’intervento» del programma,  
stabiliti all’interno dei piani di lavoro  
annuali, sono stati numericamente supe-riori ai progetti finanziati e a essi rivolti. 
Dato che i promotori dei progetti sono 
stati invitati a richiedere finanziamenti 
nell’ambito di campi d’intervento molto 
generali, la molteplicità e la diversità  
degli argomenti trattati dai progetti e  
dei gruppi destinatari hanno condotto a una diluizione dei contributi e a risultati 
frammentari. 
L’efficacia dei progetti è stata sminuita b) 
da lacune nella loro concezione e da pro-blemi di attuazione. Salvo alcune ecce-
zioni, i progetti non hanno specificato  
quali risultati intendessero conseguire e 
di conseguenza non sono stati in grado di 
dimostrare gli eventuali effetti prodotti. 
La sostenibilità è stata spesso intesa dai 
partecipanti come continuazione delle  attività del progetto ed è pertanto for-
temente dipesa dalla prosecuzione del  finanziamento comunitario. Non vi è  stato un monitoraggio sistematico delle azioni già intraprese nelle diverse aree prioritarie e ciò ha talvolta portato a una duplicazione del lavoro.
Per quanto riguarda i fattori positivi, il pro- c) 
gramma è stato un luogo d’incontro per interlocutori provenienti da diversi paesi. I progetti hanno generalmente avuto una dimensione europea e, in molti casi, hanno facilitato la condivisione di esperienze e il reciproco apprendimento. Le reti sono state il mezzo che ha fornito più chiara-mente un valore aggiunto europeo.SINTESI
V.
Alla luce delle constatazioni espresse, la  Corte raccomanda che la logica d’intervento 
sia resa esplicita nella normativa futura in  
materia. Per quanto concerne l’attuale pro-
gramma, la Commissione dovrebbe effet-
tuare una ricognizione che le permetta di  ottenere un quadro d’insieme delle azioni  
già attuate e di identificare quindi le  
eventuali carenze che ancora sussistono.  
Il numero delle priorità annuali dovrebbe  essere significativamente ridotto ed esse  dovrebbero riguardare argomenti e attività 
strategiche che comportano un evidente  valore aggiunto europeo. La Commissione  dovrebbe inoltre porre rimedio alle carenze identificate a livello di concezione e attua-
zione dei progetti.
VI.
Su un piano più sostanziale, la Commissione 
e gli Stati membri sono invitati a riconside-
rare l’approccio comunitario in materia di  
finanziamento nel settore della sanità pub-
blica per il periodo a decorrere dal 2013.  
Altri meccanismi di cooperazione già esi-stenti, quali il «metodo aperto di coordi-
namento» potrebbero essere ulteriormente 
sviluppati.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?8
INTRODUZIONE
 1.  L’Articolo 152 del trattato CE definisce il ruolo svolto dalla Comunità nel 
campo della sanità pubblica, affermando che le azioni comunitarie 
sono rivolte « al miglioramento della sanità pubblica, alla prevenzione  
delle malattie e affezioni e all’eliminazione delle fonti di pericolo per  la salute umana ». Tali azioni della Comunità devono affiancarsi alle 
misure intraprese a livello nazionale nel rispetto delle responsabi-
lità degli Stati membri riguardo all’organizzazione e alla fornitura di 
servizi sanitari e assistenza medica.
 2.  Il ruolo primario della Commissione europea nel settore della sanità 
pubblica è di facilitare la cooperazione tra le autorità degli Stati  membri e di attuare azioni di incentivazione. A eccezione di una  specifica competenza sui parametri di sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana e del sangue, il potere della legislazione comunitaria in questo ambito è limitato a misure di incentivazione che escludono qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. 
 3.  Il primo programma di sanità pubblica (PSP) è stato adottato per il 
periodo 2003-2008 con la decisione n. 1786/2002/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio1, che ha abrogato otto programmi d’azione 
incentrati su temi specifici di carattere sanitario2. Il PSP persegue tre 
obiettivi di carattere generale:
migliorare l’informazione e le conoscenze per lo sviluppo della a) 
sanità pubblica (capitolo «informazione sanitaria»);
accrescere la capacità di reagire rapidamente e in modo coordi- b) 
nato alle minacce che incombono sulla salute (capitolo «minacce 
sanitarie»);
promuovere la salute e prevenire le malattie affrontando i deter- c) 
minanti sanitari nell’ambito di tutte le politiche e le attività (capi-tolo «determinanti sanitari»).
 4.  Per raggiungere questi obiettivi, la Commissione ha concesso sovven-
zioni a consorzi di organizzazioni (governative, non governative e  accademiche) che attuano progetti che affrontano problemi prioritari 
per la sanità pubblica, specificati in programmi di lavoro annuali  
(PLA) stabiliti dalla Commissione e da un comitato di rappresentanti 
provenienti dagli Stati membri
3. 1 GU L 271 del 9.10.2002, pag. 1.
2 Si trattava dei programmi 
d’azione comunitaria pertinenti a: prevenzione del cancro, 
malattie rare, malattie connesse 
con l’inquinamento, prevenzione 
dell’AIDS e di altre malattie 
trasmissibili, prevenzione delle lesioni personali, prevenzione della 
tossicodipendenza, monitoraggio 
sanitario, e promozione della 
salute, informazione, educazione e 
formazione sanitaria.
3 Il comitato del programma 
fa funzione del comitato di 
gestione citato agli articoli 4 
e 7 della decisione 1999/468/
CE del Consiglio (GU L 184 del 
17.7.1999, pag. 23) per il piano di 
lavoro annuale per l’attuazione 
del programma. Esso sorveglia le disposizioni, i criteri e le 
procedure per la selezione e il 
finanziamento delle azioni del 
programma, le disposizioni per 
l’attuazione di strategie e azioni congiunte e la valutazione del 
programma, nonché alcune misure 
connesse alla coordinazione 
del monitoraggio sanitario e la 
reazione rapida alle minacce alla sanità. Ulteriori misure collegate 
all’attuazione del PSP vengono 
adottate conformemente alla 
procedura consultiva di cui agli 
articoli 3 e 7 della decisione 
1999/468/CE.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?9
4 Le cifre relative al bando per 
il 2007 si basano sull’elenco 
delle proposte accettate. La 
negoziazione di molti contratti era ancora in corso nell’ottobre 2008. 5.  Il PSP riguardava il periodo 2003-2007, nel corso del quale sono stati 
finanziati 352 progetti, con un contributo comunitario totale pari  
a 231,7 milioni di euro di impegni4 (cfr. Figura 1 ). Dei tre capitoli,  
quello dei «determinanti sanitari» rappresenta il maggior impegno di bilancio, con un contributo comunitario di 90,8 milioni di euro che corrisponde al 40 % dell’importo totale destinato ai progetti. 
CONTRIBUTO COMUNITARIO TOTALE (IMPEGNI IN MILIONI DI EURO 
ESPRESSI IN PERCENTUALE DELL’INTERO BILANCIO PER IL PROGRAMMA) E NUMERO DI PROGETTI PER CIASCUN CAPITOLOFIGURA 1
 6.  Le convenzioni di sovvenzione a titolo del PSP sono state concluse con 
i coordinatori dei progetti, che hanno ricevuto cofinanziamenti pari 
fino al 60 % (in casi eccezionali fino all’80 %) dei costi sostenuti per 
condurre attività progettuali. Oltre alle sovvenzioni per i progetti, una piccola parte (circa il 3 %) del bilancio operativo del PSP è stato 
utilizzato per contratti di servizio attribuiti tramite gare d’appalto.Minacce per la salute
58,8 milioni di euro (25 %)68 progetti Informazioni sanitarie
82,1 milioni di euro (35 %)135 progetti 
Determinanti sanitari
90,8 milioni di euro (40 %)149 progetti 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?10
 7.  I progetti finanziati dal PSP sono stati molto eterogenei in termini di 
dimensioni, approcci e destinatari (cfr. riquadro 1 ). Il numero di part-
ner dei consorzi è variato da tre a 60, il contributo comunitario da 45 000 a 2,5 milioni di euro e il tipo di attività progettuali è stato  
estremamente diversificato.
 8.  Il secondo programma d’azione comunitaria in materia di salute per il 
periodo 2008-2013 (PSP2) è entrato in vigore il 1° gennaio 20085. 
La Commissione aveva originariamente proposto di accorpare i pro-
grammi sulla sanità pubblica e sulla tutela dei consumatori6. Aveva 
inoltre proposto di aumentare il bilancio di circa il 270 % (804 milioni di euro destinati alla sanità per il periodo 2008-2013), sostenendo che il bilancio del PSP destinato ad azioni per la sanità era insufficiente a rispondere all’obbligo stabilito dal trattato di far fronte alle minacce che possono pesare sulla salute
7. 
 9.  Tuttavia, a seguito dell’accordo interistituzionale del 17 maggio 2006, 
relativo al quadro finanziario 2007-2013, il Parlamento europeo e il 
Consiglio non hanno accettato né la fusione dei due programmi né 
l’aumento di bilancio. La procedura legislativa ha stabilito un secondo 
programma destinato alla sanità con obiettivi e attività simili a quelli del PSP, ma con un bilancio ridotto a 322 milioni di euro, circa il 9 % in 
meno all’anno rispetto al programma precedente (cfr. riquadro 2 ).5 Decisione n. 1350/2007/CE 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio (GU L 301 del 20.11.2007, 
pag. 3).
6 COM(2005) 115 definitivo.
7 Il mantenimento dell’attuale 
bilancio non permette di ottemperare in maniera ottimale 
agli obblighi del trattato, né di 
dar seguito alla volontà politica 
di compiere un maggior sforzo 
per i cittadini in materia di sanità 
e di tutela dei consumatori. In 
effetti, le attuali risorse finanziarie non permettono alla Comunità di 
garantire in modo esauriente le 
azioni necessarie, segnatamente 
per quel che concerne la lotta 
contro i grandi flagelli o le malattie 
gravi e per la cooperazione tra gli 
Stati membri in materia di sanità [valutazione d’impatto, SEC(2005) 
0425, pag. 29].
PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — ESEMPI DI ATTIVITÀ PROGETTUALI:
Raccolta di dati concernenti false ricette mediche, in quanto indicatrici di tossicomania.• 
Organizzazione di un convegno scientifico sugli effetti secondari del doping.• 
Preparazione di una relazione sul rispetto delle norme sulla commercializzazione degli alcolici.• 
Produzione e diffusione di materiale informativo destinato ai lavoratori del sesso migranti.• 
Organizzazione di un concorso per la promozione di classi scolastiche senza fumo.• 
Sviluppo di una politica e di piani nazionali e regionali per l’allattamento al seno.• RIQUADRO 1
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?11
PSP (2003-2007) E PSP2 (2008-2013) A CONFRONTORIQUADRO 2
PSP (2003-2007) PSP2 (2008-2013)
Base giuridica Decisione n. 1786/2002/CE del Parlamento 
europeo e del Consiglio del 23 settembre 2002 che adotta un programma d’azione comunitario nel campo della sanità pubblica (2003-2008)Decisione n. 1350/2007/CE del 
Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007 che istituisce un secondo programma d’azione comunitaria in materia di salute (2008-2013)
Obiettivi •  migliorare l’informazione e le conoscenze 
per lo sviluppo della sanità pubblica
•  accrescere la capacità di reagire 
rapidamente e in modo coordinato alle minacce che incombono sulla salute
•  promuovere la salute e prevenire le 
malattie aff  rontando i determinanti sanitari 
nell’ambito di tutte le politiche e le attività•  generare e diff  ondere informazioni e 
conoscenze sulla salute
•  migliorare la sicurezza sanitaria dei 
cittadini
•  promuovere la salute, anche 
riducendo le disparità sanitarie
Bilancio, secondo la decisione relativa al programma354 milioni di euro (per il periodo 2003-2008)
8
cioè, 59 milioni di euro all’anno, per 6 anni322 milioni di euro 
(per il periodo 2008-2013)cioè, 53,7 milioni di euro all’anno, per 6 anni
Meccanismi di fi nanziamento Sovvenzioni ad azioni 
Gare d’appalto (contratti di servizio)9Sovvenzioni ad azioniSovvenzioni di funzionamentoCongressiAzioni congiunteGare d’appalto (contratti di servizio)
Attuazione del programma DG SANCO10Gestita interamente dalla PHEA11 
Valutazione d’impatto Non eseguita Valutazione d’impatto approfondita 
(2005)12
8 La diff  erenza tra il budget indicativo per il PSP riportato nella decisione relativa al programma e la cifra di 231,7 milioni di euro  citata 
invece al paragrafo 5 che rappresenta gli impegni per progetti relativi al periodo 2003-2007 è dovuta a due principali ragioni:  il bilancio 
indicativo includeva circa 58 milioni di euro per il 2008 (esercizio che è stato poi coperto dal PSP2) ed esso copriva anche le  spese per 
l’Agenzia esecutiva.
9 Nel PLA è stato fi  ssato un tetto del 10 % del bilancio operativo per i bandi di gara. Tale massimale è stato portato al 20 % nel PSP2.
10 A partire dal 2005, la gestione delle sovvenzioni e l’organizzazione degli inviti a presentare proposte sono state gradualment e 
trasferite all’Agenzia esecutiva per il programma di sanità pubblica (PHEA), pienamente operativa dal 1° gennaio 2007.
11 Decisione 2004/858/CE della Commissione (GU L 369 del 16.12.2004, pag. 73). Nel 2008 la denominazione della PHEA è stata 
trasformata in Executive Agency for Health and Consumers  (EAHC), Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori.
12 SEC(2005) 425, Allegato alla strategia e proposta di programma sulla sanità e sulla tutela dei consumatori, COM(2005) 115 def.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?12
ESTENSIONE 
E APPROCCIO DELL ’AUDIT
 10.  Le azioni per la promozione della salute possono essere definite come 
azioni che incoraggiano le persone ad adottare e mantenere uno stile 
di vita sano e che creano condizioni di vita (ambienti) favorevoli per mantenersi in buona salute
13. Le azioni di questo tipo erano in larga 
misura coperte dal capitolo «determinanti sanitari» del PSP. L’audit 
ha esaminato se il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione 
al momento di concepire il programma, e la Commissione e i coor-
dinatori dei progetti in fase di attuazione, abbiano messo in atto le 
condizioni più idonee a che i progetti contribuiscano efficacemente a incrementare la capacità dei cittadini europei di migliorare la propria 
salute.
 11.  La Corte ha esaminato se: 
la concezione del PSP costituisca un quadro di riferimento adatto a) 
all’efficace attuazione e al monitoraggio degli interventi per la promozione della salute finanziati dalla Comunità e inteso ad  affiancare le misure intraprese dagli Stati membri;
la Commissione abbia garantito, in fase di attuazione del pro- b) 
gramma e di selezione dei progetti, che quelli rientranti nel  
capitolo «determinanti sanitari» del programma PSP abbiano la possibilità di conseguire risultati sostenibili, siano complementari 
e forniscano valore aggiunto europeo; 
la Commissione e i coordinatori dei progetti abbiano assicurato c) 
una gestione efficace degli stessi.
 12.  L’audit si è basato sui seguenti elementi:
un’analisi della base giuridica del programma e un esame delle a) 
valutazioni del programma e di altra documentazione in materia;
un’analisi delle azioni comunitarie e dello sviluppo delle politiche b) 
nei seguenti settori specifici del capitolo «determinanti sanitari»: 
droghe, alcol, tabacco, salute sessuale e riproduttiva, salute men-
tale, alimentazione e attività fisica14. L’analisi comprendeva un  
esame dei documenti relativi alle politiche della Commissione e dell’OMS, delle iniziative e dei programmi negli Stati membri e in 
paesi terzi e infine della letteratura scientifica e accademica. 
una valutazione di un campione costituito da 36 (su un totale di c) 
149) progetti finanziati dal capitolo «determinanti sanitari», cioè uno dei tre capitoli del PSP (2003-2007). Il campione ha coperto, 
nelle sei aree selezionate, tutti i progetti che avevano raggiunto un sufficiente grado di maturità al momento dell’audit
15. La valu-
tazione ha compreso un esame della documentazione dei progetti, colloqui con i coordinatori e un sondaggio online dei partner dei progetti
16;13 Don Nutbeam et al., The Evidence 
of Health Promotion Effectiveness — 
Shaping Public Health in a New 
Europe , International Union for 
Health Promotion and Education 
(IUHPE), 1999. pag. 3.
14 I settori selezionati 
comprendevano tutte le sei aree prioritarie legate allo stile di 
vita del capitolo «determinanti 
sanitari». Per ogni anno del 
periodo 2003-2007, i progetti sono 
stati selezionati in tutte e sei le 
aree (cfr. allegato I ).
15 Il campione includeva tutti 
i progetti già completati o che 
avevano almeno presentato la 
prima relazione tecnica intermedia 
nei sei settori dei «determinanti 
sanitari legati allo stile di 
vita»: alcol, tabacco, droghe, alimentazione e attività fisica, 
salute sessuale e riproduttiva, 
salute mentale.
16 Il sondaggio, svolto tra 
l’11 marzo e il 4 aprile 2008, 
è stato intrapreso al fine di 
sondare il punto di vista degli 
altri partecipanti ai progetti, per 
quanto riguarda i partenariati 
esistenti e la gestione dei progetti 
in materia di promozione della sanità. Il questionario utilizzato 
dalla Corte si è basato su 
precedenti indagini svolte nello 
stesso settore (cfr. El Ansari W., 
«Educational Partnerships for 
Health: Do Stakeholders Perceive 
Similar Outcomes? » in Journal 
of Public Health Management 
and Practice , Vol. 9(2), 2003, 
pagg. 136-156). Sono stati intervistati 505 partecipanti 
coinvolti nei progetti inclusi 
nel campione, 242 dei quali 
hanno completato interamente 
il questionario, pari a una 
percentuale di risposta del 47,9 %. 
Altri 19 partecipanti hanno risposto solo ad alcune delle domande. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?13
colloqui con personale della DG SANCO e della PHEA; d) 
un’analisi quantitativa delle proposte presentate, dei progetti  e) 
finanziati e dei loro bilanci;
consultazione delle parti interessate presso i ministeri e gli istituti f) 
della sanità a livello nazionale, dei rappresentanti degli Stati mem-
bri facenti parte del comitato del programma e di «punti focali 
nazionali» presso otto Stati membri (Belgio, Estonia, Finlandia,  Francia, Germania, Lettonia, Svezia, Regno Unito);
discussione dei punti principali in questione con un gruppo di  g) 
esperti nel campo della promozione della salute e della pre-venzione delle malattie, condotta in diversi momenti nel corso  dell’audit. Gli esperti hanno partecipato soprattutto dando un  contributo all’analisi svolta dalla Corte, suggerendo, ad esempio, di adottare come quadro di riferimento dell’analisi il ciclo RSA  (cfr. riquadro 10 ); essi hanno inoltre approvato le osservazioni  
di audit esposte nella presente relazione.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?14
CONCEZIONE DEL PROGRAMMA
 13.  I programmi risultano più efficaci se adeguatamente concepiti e se i risultati 
attesi sono chiaramente enunciati. È più probabile che ciò avvenga se: 
la logica su cui si basa l’intervento viene esplicitata nella decisione rela- a) 
tiva al programma (o nella documentazione che l’accompagna);
gli obiettivi del programma sono definiti in modo che siano spe- b) 
cifici, misurabili, adeguati, realistici e soggetti a vincoli temporali 
(SMART, secondo l’acronimo inglese);
le priorità vengono stabilite conformemente alla strategia  c) 
dell’organizzazione;
la performance e le realizzazioni possono essere controllate in base d) 
a indicatori validi e significativi.
LA LOGICA DI INTERVENTO NON È STATA RESA ESPLICITA
 14.  Un elemento chiave nella concezione di un programma è la definizione 
della logica d’intervento (un insieme di rapporti ipotetici di causa  ed effetto che descrivono come un intervento dovrebbe conseguire 
i suoi obiettivi generali). In genere, nel contesto comunitario, tali  
obiettivi generali che riguardano sia le politiche che i programmi  
vengono definiti dal trattato. La logica d’intervento fornisce il nesso 
concettuale tra le risorse impiegate per un intervento e le realizza-zioni prodotte e, successivamente, l’impatto sulla società in termini 
di risultati e di effetti
17. Rendere esplicita la logica di un intervento 
futuro consente di definire una gerarchia di obiettivi e di identificare 
indicatori chiave per il monitoraggio e la valutazione.
 15.  I modelli logici, che illustrano come i contributi forniti alle diverse attività 
conducono ai risultati attesi, sono il metodo più adeguato per illustrare 
la logica d’intervento. Né le proposte normative della Commissione per 
il programma18, né la base giuridica per il PSP, né altri documenti (quali 
le valutazioni di impatto19 o i PLA) descrivono esplicitamente la logica 
d’intervento del programma nel modo appena descritto. Per il PSP2, la situazione è rimasta immutata.OSSERVAZIONI DI AUDIT
17 Commissione europea, 
DG Bilancio, « Evaluating EU 
activities: a practical guide for the Commission services », luglio 2004, 
pag. 87.
18 COM(2000) 285 definitivo.
19 La proposta della Commissione 
per il PSP precede l’introduzione, 
avvenuta nel 2002, delle 
valutazioni d’impatto obbligatorie 
e, di conseguenza, si tratta di 
una proposta soggetta solo a una 
limitata analisi costo/efficacia. Al contrario, è stata svolta 
un’ampia valutazione d’impatto 
per il PSP2 — cfr. SEC(2005) 0425 
della Commissione europea, IA, 
contenente le proposte sulla 
strategia e sul programma in 
materia di sanità e di tutela dei consumatori.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?15
 16.  I modelli logici vengono utilizzati in altri settori delle politiche comunitarie, 
quali le azioni esterne, e in altre regioni del mondo (Stati Uniti, Canada). 
Essi costituiscono una pratica diffusa nell’ambito della sanità pubblica 
e sono stati utilizzati, ad esempio, per i processi di programmazione, 
attuazione e valutazione del programma sulle opportunità di carriera in campo sanitario della zona di frontiera dell’Arizona meridionale ( Sou-
thern Arizona Border Health Careers Opportunity Program )
20, oppure per 
l’iniziativa per il miglioramento della salute ( Health Improvement Ini-
tiative ) finanziata dalla California Wellness Foundation21 e anche per 
il progetto consultivo transculturale in materia di salute mentale di 
Calgary ( Calgary Cross-Cultural Mental Health Consultation Project )22.
 17.  Nella relazione sulla valutazione intermedia del PSP23, i valutatori esterni 
hanno raccomandato di sviluppare una simile descrizione sistema-tica e ragionata, fondata su prove documentali, dei collegamenti  tra risorse, attività, effetti e risultati (cfr. riquadro 3 ). La Corte ha  
raccomandato l’uso della logica di intervento in fase di concezione di un programma, definizione degli obiettivi e misurazione della per-
formance, per altri settori del bilancio
24.
 18.  La Corte ritiene che la definizione di obiettivi SMART (cfr. paragrafi 19-21) 
e di validi indicatori per il monitoraggio dell’attuazione del pro-
gramma (cfr. paragrafi 70-73) sia più difficile da ottenere in assenza di un quadro concettuale. 
RACCOMANDAZIONI DELLA VALUTAZIONE INTERMEDIA 
DEL PROGRAMMA DI SANITÀ PUBBLICA 2003-2008
In questa fase intermedia, [il PSP] sta realizzando il programma di lavoro presentato nei piani di lavoro 
annuali. Tuttavia, questo è il momento di migliorare i risultati raggiunti, attraverso:
la definizione di priorità più specifiche in risposta alle aspettative delle parti interessate e ai bisogni • 
dei cittadini e, allo stesso tempo, raggiungendo sia gli obiettivi programmatici che degli standard 
elevati di correttezza;
il monitoraggio delle attività in rapporto non solo agli obiettivi dei singoli progetti ma anche rispetto • 
agli obiettivi globali espressi dalla decisione relativa al programma;una più chiara comunicazione delle priorità e delle azioni alle parti interessate e la trasmissione di 
• 
messaggi più personalizzati ai membri della comunità sanitaria in senso lato.
Comprendere ciò che è necessario attuare per ottenere tutto ciò può essere facilitato se si sviluppa 
un modello logico in grado di tracciare precisi nessi causali e prevedibili, per collegare le attività dei programmi ai risultati attesi.
(Wija J. Oortwijn et al., Interim evaluation of the Public Health Programme 2003-2008.  Relazione finale, relazione tecnica a 
cura di RAND Europe, 2007, pag. 6).RIQUADRO 320 «How Using a Logic Model Refined Our 
Program to Ensure Success », 
M. Page, S. H. Parker and R. Renger, in: 
Health Promotion Practice OnlineFirst , 
pubblicato il 28 agosto 2007.
21 «Evaluating the California Wellness 
Foundation’s Health Improvement Initiative: 
A Logic Model Approach », A. Cheadle, W. 
L. Beery, H. P. Greenwald, G. D. Nelson, D. 
Pearson and S. Senter, in: Health Promotion 
Practice, aprile 2003; vol. 4: pagg. 146-156.
22 «Evaluability Assessment: 
A Catalyst for Program Change and 
Improvement », W. E. Thurston, J. Graham 
and J. Hatfield, in: Evaluation & the Health 
Professions , Jun 2003; vol. 26: pagg. 206-
221.
23 Wija J. Oortwijn et al., Interim 
evaluation of the Public Health 
Programme 2003-2008. Relazione finale, 
relazione tecnica a cura di RAND Europe, 
2007, pag. 6.
24 Cfr. relazione speciale n. 9/2007 
«Valutazione dei programmi quadro 
comunitari in materia di ricerca e sviluppo 
tecnologico (RST) — L’approccio della Commissione potrebbe essere migliorato?» 
(GU C 26 del 30.1.2008), paragrafi 34-36, 
e relazione speciale n. 7/2008 «Energia 
intelligente (2003-2006)» (GU C 279 
dell‘1.11.2008), paragrafi 18 e 21.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?16
GLI OBIETTIVI DEL PROGRAMMA NON SONO SPECIFICI, 
MISURABILI E NON SONO CORREDATI DI UN TERMINE
 19.  Il sistema di gestione per attività (ABM) della Commissione definisce 
gli obiettivi come gli effetti desiderati prodotti da un’attività. Essi 
non devono consistere in una descrizione dell’attività stessa, ma  
piuttosto illustrare i cambiamenti che tale attività dovrebbe pro-
durre25. La definizione di obiettivi SMART per tutti i settori di attività 
dell’UE contemplati dal bilancio è un obbligo sancito dal regolamento 
finanziario26. 
 20.  Senza una logica d’intervento esplicita, è difficile fissare obiettivi coe-
renti. Infatti, come illustrato nel capitolo «determinanti sanitari», la 
decisione concernente il programma PSP elencava le possibili atti-vità in termini molto generici e generali. L’obiettivo programmatico 
globale, «promuovere la salute e prevenire le malattie affrontando 
i determinanti sanitari in tutte le politiche e le attività», non era  
scomposto in obiettivi specifici, misurabili e corredati di un termine 
(cfr. riquadro 4 ).
 21.  La decisione relativa al programma non esplicita in che modo tali attività 
dovrebbero contribuire al generico obiettivo di promuovere la salute 
e prevenire le malattie, o come il raggiungimento di tale obiettivo 
possa essere valutato. 
MANCANO LA PROGRAMMAZIONE STRATEGICA 
E LA DEFINIZIONE DELLE PRIORITÀ
 22.  Per far sì che i programmi di spesa abbiano un’incidenza misurabile, essi 
devono concentrarsi su attività specifiche, identificate attraverso una 
programmazione strategica in base a un insieme rigoroso di priorità. 
Il numero delle priorità deve essere commisurato alla dotazione di 
bilancio disponibile, in quanto la presenza di un numero troppo ele-
vato di priorità porta a una minor possibilità di incidere su ciascuna 
area specifica.
 23.  Ogni anno gli Stati membri spendono in media 1 400 euro pro capite per 
la salute27. Sebbene tale spesa comprenda azioni sia per la promozione 
della salute che per l’informazione sanitaria, la maggior parte delle risorse sono destinate alla fornitura di servizi sanitari e assistenza  
medica, che secondo il trattato sono di competenza esclusiva degli Stati membri. 25 Commissione europea, SPP/ABM 
guide , seconda edizione, ottobre 
2004, pag. 25.
26 Articolo 27, paragrafo 3, del 
regolamento (CE, Euratom) 
n. 1605/2002 del Consiglio del 
25 giugno 2002 che stabilisce 
il regolamento finanziario 
applicabile al bilancio generale 
delle Comunità europee (GU L 248 
del 16.9.2002, pag. 1).
27 WHO Regional Office for Europe, 
Copenhagen, « Public expenditure 
on health, purchasing power parity 
euro per capita, WHO estimates for 2003-2005 », Health for All database 
(HFA-DB) (http://www.euro.who.
int/hfadb), ottobre 2008. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?17OBIETTIVI DEL PROGRAMMA PSP, CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI» 
Obiettivi del programma — 
capitolo «determinanti della salute»Criteri SMART
Specifi  co
(possibilità di 
verifi  carne il 
progresso)Misurabile 
(dovere di 
riferire sui 
progressi 
in modo 
credibile e 
verifi  cabile)Attuabile PertinenteSoggetto 
a un limite 
temporale 
(con un 
termine)
«Promuovere la salute e prevenire le malattie agendo al tempo stesso sui fattori determinanti sanitari e a livello di tutte le politiche e attività comunitarie, in particolare mediante:
No
1No2 Parzial-
mente3 Sì No43.1. l’elaborazione e l’attuazione di strategie e misure, comprese quelle connesse alla sensibilizzazione del pubblico sui determinanti sanitari legati agli stili di vita, quali l’alimentazione, l’attività fi  sica, il tabacco, l’alcool, le droghe e altre sostanze, nonché 
sulla salute mentale, ivi incluse le misure da prendere in tutte le politiche comunitarie e le strategie comunitarie specifi  che a seconda del sesso e dell’età;
3.2. l’analisi della situazione e l’elaborazione di strategie sui determinanti sanitari 
di ordine sociale ed economico, al fi  ne, da un lato, di individuare e combattere le 
disuguaglianze per quanto riguarda la sanità e, dall’altro, di valutare l’incidenza dei fattori sociali ed economici sulla salute;
3.3. l’analisi della situazione e l’elaborazione di strategie sui fattori determinanti 
sanitari legati all’ambiente e il contributo all’individuazione e alla valutazione delle conseguenze dei fattori ambientali sulla salute;
3.4. l’analisi della situazione e gli scambi di informazioni sui determinanti genetici e 
sull’impiego dello screening genetico;
3.5. lo sviluppo di metodi atti a valutare la qualità e l’effi   cacia delle strategie e delle 
misure di promozione della salute;
3.6. l’incoraggiamento delle pertinenti attività di formazione connesse alle suddette 
misure».
1 L’obiettivo non specifi  ca ciò che richiede un cambiamento o non indica obiettivi da raggiungere rispetto ai quali si possa monitorare il progresso.
2 L’obiettivo non è misurabile o quantifi  cabile, non sono defi  niti gli indicatori di risultato.
3 In base alle «attività» dichiarate come «obiettivi» nella decisione del programma, risulta attuabile entro certi limiti.
4 Non viene indicato nessun periodo di tempo.RIQUADRO 4
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?18
28 Questi nove temi sono: alcol, 
tabacco, droghe, alimentazione 
e attività fisica, salute sessuale e riproduttiva e AIDS, salute 
mentale, determinanti sanitari 
socioeconomici, determinanti 
ambientali e prevenzione delle 
malattie e delle lesioni personali. 
Nel 2003 e 2004, ulteriori temi 
erano costituiti da: formazione professionale nel campo della 
sanità pubblica (poi modificata 
in potenziamento delle capacità) 
e promozione della salute in 
particolari ambienti. Nel 2005 
è stato omesso l’ultimo tema e 
introdotto quello dei determinanti genetici della salute. 24.  Il bilancio del PSP è destinato alla promozione della salute e all’informa-
zione sanitaria, nonché a far fronte alle minacce che possono pesare 
sulla salute; esso ammonta a circa 59 milioni di euro all’anno, cor-rispondenti a 13 centesimi di euro per ciascun cittadino dell’UE. In 
tale situazione, una risposta adeguata dell’UE consisterebbe nel con-
centrare tale bilancio piuttosto esiguo su poche attività prioritarie specifiche in settori ove il valore aggiunto europeo sia evidente,  ovvero su questioni che possono essere trattate più efficacemente a 
livello internazionale.
 25.  Le priorità da affrontare nel settore della sanità pubblica sono elencate 
in PLA che forniscono orientamenti ai promotori dei progetti. I PLA 
per il periodo 2003-2007 contenevano un lungo elenco di temi per 
ciascun capitolo del programma, che abbracciavano un’ampia gamma di questioni. Ogni anno, sono stati proposti nell’ambito del capitolo «determinanti sanitari» (con un bilancio annuale di circa 18 milioni di euro), nove di tali temi. Sono stati destinati fondi anche ad altri tre 
settori, ma ciò non è avvenuto tutti gli anni (cfr. allegato I )
28.
 26.  Sono stati fissati da uno a sette «settori annuali per potenziali azioni», 
che spaziavano dal livello specifico a quello generale, per ciascuno 
dei nove temi considerati (cfr. gli esempi riportati nel riquadro 5 ). Tali 
«settori d’intervento» annuali sono stati definiti in termini di attività 
per le quali potevano essere presentate delle proposte di progetto, ma 
non come obiettivi il cui raggiungimento potesse essere misurato.
 27.  Di conseguenza, i PLA per il periodo 2003-2007 hanno stabilito un totale 
di 154 «settori d’intervento»per il solo capitolo dei «determinanti sani-tari». Nel corso dello stesso periodo, solo 149 progetti all’interno di tale capitolo hanno ricevuto finanziamenti; ciò significa che, anche nella 
migliore delle ipotesi, non tutti i settori hanno potuto essere affrontati attraverso un progetto. In realtà, le priorità coperte sono state ancora di 
meno, perché molti progetti avevano per oggetto gli stessi «settori d’in-
tervento». Inoltre, temi pertinenti alla sanità di carattere molto ampio, 
come l’alimentazione, l’alcol e la salute mentale, sono stati spesso trat-tati solo da uno o due progetti in un dato anno (cfr. allegato I ).
 28.  Dato che le organizzazioni e i consorzi sono stati invitati a richiedere 
finanziamenti nell’ambito di temi spesso molto generali (cfr. esempi 
riportati nel riquadro 5 ), le proposte presentate alla Commissione  
spesso difettavano in termini di obiettivi strategici. Questo problema 
ha riguardato in particolare settori per i quali era previsto che i pro-getti fornissero studi approfonditi o che contribuissero allo sviluppo 
della politica settoriale. In questi settori, le procedure d’appalto (e 
l’uso di contratti di servizio) consentono una definizione più precisa 
dei risultati finali attesi. Le gare di appalto erano tuttavia limitate 
a un massimo del 10 % del bilancio del PSP. Tale massimale è stato 
aumentato al 20 % nel PSP2 (cfr. riquadro 2 ).
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?19
«SETTORI D’INTERVENTO» ANNUALI PER IL CAPITOLO 
«DETERMINANTI SANITARI» DEL PSPRIQUADRO 5
Tema «Settori d’intervento» annuali defi  niti nei PLA (esempi)
(Fonte: Piani di lavoro annuali per l’attuazione del PSP, periodo 2003-2007)
Tabacco «Promozione di strategie miranti alla «debanalizzazione» del tabagismo, ivi 
comprese strategie e misure intese a ridurre la prevalenza del tabagismo» (2004) 
Alcol «Valutare l’applicazione delle leggi nazionali e dell’autoregolamentazione sulla pubblicità e la commercializzazione delle bevande alcoliche» (2004) 
Droghe «Sarà data priorità ai seguenti aspetti:•  attività di trattamento e reinserimento in tutti gli Stati membri, che si rivolgono 
sia al cattivo uso che all’abuso di droghe legali/illegali;
•  migliori pratiche per migliorare la disponibilità di servizi per la prevenzione e 
riduzione del danno, e priorità all’HIV/AIDS e ad altre infezioni a trasmissione ematica» (2005)
Alimentazione e attività fi  sica «Sviluppare misure e approcci innovativi per migliorare le abitudini alimentari e 
l’attività fi  sica in tutti i gruppi della popolazione» (2003)
Salute mentale «Prendendo in esame le migliori pratiche esistenti, elaborare strategie di 
intervento nelle strutture competenti, al fi  ne di promuovere la salute mentale e 
prevenire la depressione, il suicidio e i disturbi associati» (2003)
Salute sessuale e riproduttiva «Tenuto conto delle informazioni fornite nel quadro del sistema di sorveglianza della salute, elaborare strategie di promozione della salute e defi  nire buone pratiche 
per aff  rontare i problemi dell’educazione sessuale (gravidanze delle adolescenti, 
pianifi  cazione familiare) e della prevenzione delle malattie sessualmente 
trasmissibili, quali l’HIV/AIDS, comprese le strategie da adottare in ambiente scolastico e quelle destinate a gruppi specifi  ci» (2004)
Prevenzione delle lesioni 
personali«Sarà dato sostegno allo scambio di buone pratiche in materia di sicurezza dei bambini tra gli Stati membri, i paesi SEE e i paesi candidati e si sosterrà la promozione di questo tema mediante una conferenza a livello europeo. (…) Verrà riservata un’attenzione particolare al problema della violenza fi  sica e alla 
comunicazione dei rischi, mediante l’organizzazione di attività pratiche sulla prevenzione delle lesioni» (2006)
Determinanti ambientali «Sarà data priorità nel 2004 alle azioni che sostengono lo sviluppo di strategie e politiche in materia di sanità e ambiente e all’integrazione degli aspetti sanitari e ambientali in altre strategie comunitarie. Particolare attenzione sarà attribuita alla disponibilità di pareri e competenze per sviluppare attività, compreso il lavoro legislativo e altre iniziative nel settore della salute e dell’ambiente, in particolare l’inquinamento atmosferico (compresi gli ambienti chiusi) e i campi elettromagnetici»
Determinanti socioeconomici «I determinanti socioeconomici rimangono uno dei principali aspetti prioritari del programma. Nel corso del 2004 saranno sostenuti lavori relativi a:1.  l’identifi  cazione di strategie effi   caci per l’eliminazione delle disparità in materia 
di salute e per lo studio dell’impatto dei determinanti socioeconomici in alcuni contesti specifi  ci e per particolari gruppi della popolazione particolarmente 
interessati, in particolare le vittime dell’esclusione sociale, le minoranze e i migranti;
2.  lo sviluppo di strategie volte a esaminare le conseguenze sulla salute della 
disoccupazione e delle condizioni di lavoro precarie»
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?20
GLI INDICATORI A LIVELLO DI PROGRAMMA SONO INADEGUATI 
PER MONITORARE IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI OBIETTIVI
 29.  Nel quadro della gestione per attività (ABM), le DG della Commissione 
sono tenute a definire obiettivi chiari, significativi e logicamente  correlati per le loro attività, e a identificare indicatori di performance adeguati, che consentano di monitorare il raggiungimento degli  
obiettivi. Occorre definire indicatori sia per l’impatto (cambiamenti 
per il gruppo mirato) sia per le realizzazioni (mezzi attraverso i quali si produce il cambiamento)
29.
 30.  L’assenza, all’interno della decisione relativa al PSP o dei PLA, di una 
logica d’intervento esplicita e di obiettivi specifici, misurabili e sog-getti a vincoli temporali, ha ostacolato la definizione di tali indica-tori. Ad esempio, i piani di gestione annuali della DG SANCO non  includevano alcun indicatore d’impatto per l’obiettivo «determinanti 
sanitari», se non a partire dal 2006. L’indicatore d’impatto «numero 
di anni di vita in buona salute» (misurazione del numero di anni che 
un individuo di una determinata età può sperare di vivere senza pro-
blemi di salute) è stato individuato da un progetto cofinanziato dalla Commissione e specificato come un indicatore strutturale di Lisbona 
nel 2005.
 31.  Tuttavia, anche l’indicatore d’impatto successivamente definito era 
troppo generale ai fini del monitoraggio o della valutazione e non 
era collegato ad alcun obiettivo quantificato. Come l’esempio dimo-stra, l’indicatore d’impatto era formulato come un obiettivo piuttosto 
che come modo di misurare il raggiungimento degli obiettivi (cfr.  riquadro 6 ). 29 Commissione europea, 
segretariato generale, SPP/ABM 
guide , seconda edizione, 
ottobre 2004, pag. 26 e seguenti.
INDICATORE D’IMPATTO PER IL CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI» 
DEL PSP NEL PIANO DI GESTIONE ANNUALE 2006 
Aumentare la sensibilizzazione e la risposta delle parti in causa e delle politiche pubbliche, in materia 
di determinanti sanitari legati allo stile di vita, con particolare riguardo all’alimentazione, all’attività fisica, all’alcol e alle malattie rilevanti per la sanità pubblica.RIQUADRO 6
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?21
INDICATORI SPECIFICI PER L’OBIETTIVO DI «PROMUOVERE UN BUONO STATO DI 
SALUTE IN UN’EUROPA CHE INVECCHIA», NEL PIANO DI GESTIONE ANNUALE 2009
Il livello di sensibilità dei cittadini rispetto ai comportamenti dannosi per la salute e ai rischi per la • 
salute nonché ai determinanti sanitari collegati allo stile di vita, in particolare per quel che riguarda 
l’alimentazione, l’attività fisica e l’alcol, deve aumentare dal 66 % all’80 %;
la percentuale dei cittadini che si sottopone alla misurazione della pressione sanguigna ogni anno • 
deve aumentare dal 59 % all’80 %; la percentuale della popolazione cosciente dei rischi per la salute legati al tabagismo anche per i 
• 
non fumatori deve aumentare dal 75 % all’80 %.RIQUADRO 7 32.  Recentemente, la situazione è migliorata in quanto le dichiarazioni di 
attività per il progetto preliminare di bilancio 2009 hanno definito 
indicatori d’impatto e hanno quantificato gli obiettivi in materia di sensibilizzazione dei cittadini riguardo a specifici determinanti sani-
tari (cfr. riquadro 7 ). 
 33.  Tuttavia, al momento della stesura della presente relazione la Commis-
sione non aveva ancora utilizzato tali indicatori per valutare l’efficacia 
del PSP nel suo complesso o dei singoli progetti. Anzi, dall’audit è emerso che la Commissione non ha posto in opera ad alcun livello un 
sistema di monitoraggio adeguato che le avrebbe permesso di effet-
tuare tale misurazione della performance (cfr. paragrafi 70-73).
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?22
L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA: DALLA CONCEZIONE 
DEL PROGETTO AI RISULTATI 
 34.  Per far sì che un programma sia efficace, i progetti devono conseguire 
risultati positivi. Ciò si verifica con maggiore probabilità se, prima di lanciare un progetto ne vengono individuati gli obiettivi, i gruppi mirati, i risultati attesi e il modo in cui i risultati produrranno gli  
effetti desiderati.
  In questo settore, un’efficace attuazione richiede altresì che la Commis-
sione, nel suo ruolo di gestore del programma:
abbia una visione d’insieme adeguata del portafoglio dei progetti, a) 
in modo da garantirne la coerenza e l’uniformità;
verifichi che i progetti finanziati dimostrino chiaramente di pos- b) 
sedere un valore aggiunto europeo (VAE).
GLI OBIETTIVI DEI PROGETTI NON SONO SPECIFICI, 
VERIFICABILI E QUANTIFICABILI
 35.  I progetti dovrebbero essere concepiti in modo da garantirne la proba-
bile efficacia. Dato che, a livello di programma, una parte importante 
del processo di concezione è rappresentato dallo stabilire obiettivi 
SMART, essi dovrebbero logicamente essere estrapolati dagli obiettivi 
della politica in questione e definiti nella decisione relativa al pro-gramma. I criteri di aggiudicazione del PSP esigono che i richiedenti 
definiscano «obiettivi specifici e realistici» e che i progetti definiscano «obiettivi verificabili e quantificabili»
30. 
 36.  L’analisi svolta dalla Corte sulle convenzioni di sovvenzione relative 
ai progetti controllati ha evidenziato che i richiedenti, al momento 
di sottoporre le proposte, hanno presentato una combinazione di  
attività e realizzazioni invece di stabilire degli obiettivi. Alcuni tipici «obiettivi» dei progetti erano rappresentati dallo scambio di infor-mazioni tra le organizzazioni operanti sul campo, dal potenziamento delle capacità e dalla promozione delle «buone pratiche» (cfr. riqua-
dro 8 ). Nonostante ciò, la Commissione non ha attuato alcuna azione 
correttiva volta a correggere tali lacune prima di stipulare le conven-
zioni di sovvenzione.30 Modalità, criteri e procedure 
che consentono di selezionare e 
finanziare le azioni del programma 
«Sanità pubblica» (GU C 62 del 
15.3.2003).
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?23
 37.  La Corte ha svolto un’analisi dettagliata, esaminando se gli obiettivi dei 
progetti stabiliti nelle convenzioni di sovvenzione possano essere  
definiti SMART; tale analisi è riportata nell’ allegato III . Essa conclude 
che nessuno dei progetti campione era corredato da obiettivi piena-
mente rispondenti ai criteri SMART. Gli obiettivi non erano enunciati 
in un formato misurabile e soggetto a limite temporale; inoltre, il loro livello di attuabilità era poco chiaro e non erano espressi in termini tali da consentire di monitorare in fasi successive il loro raggiungi-
mento. Tuttavia, laddove i progetti indicavano uno specifico gruppo 
mirato, gli obiettivi dichiarati erano in genere pertinenti per tale  gruppo (cfr. paragrafo 40).
PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — ESEMPI DI OBIETTIVI PROGETTUALI 
TRATTI DA CONVENZIONI DI SOVVENZIONE
A&M («European Centre AIDS and Mobility», Centro europeo AIDS e mobilità):
Stimolare la collaborazione e il coordinamento in rete tra gli Stati membri e i paesi candidati in • 
merito al problema dei (giovani) migranti.
Valutare e documentare le migliori pratiche in materia di prevenzione, assistenza e supporto in • 
Europa, nel settore dell’HIV/AIDS e dei migranti, della popolazione mobile e dei giovani.
CHOB («Children, obesity and associated avoidable chronic diseases», Obesità infantile e 
patologie croniche evitabili associate):
Misurare e analizzare l’impatto del marketing alimentare sui bambini e sugli adolescenti.• 
Determinare e prendere in considerazione delle opzioni strategiche che contrastino l’obesità • 
infantile.
ELSA («Enforcement of National Laws and Self-Regulation on Advertising and Marketing of Alcohol», Applicazione della legislazione nazionale e dell’autoregolamentazione in materia di pubblicità e commercializzazione dell’alcol):
Creare una rete di esperti, formata da partner provenienti dai 28 Stati membri europei, volta a for-• 
mare tali partner alla valutazione della legislazione e dell’autoregolamentazione a livello nazionale, prevedendo l’organizzazione di tre incontri.
Preparare una relazione sulla legislazione nazionale esistente, sulle strutture, la regolazione e i meccani-• 
smi di autoregolamentazione in materia di pubblicità e commercializzazione delle bevande alcoliche.RIQUADRO 8
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?24
 38.  Ciò, tuttavia, non implica che sia impossibile stabilire obiettivi SMART 
in questo settore. All’interno del campione controllato, nel corso  
dell’audit è stato rilevato l’esempio di un progetto i cui obiettivi spe-cifici avrebbero risposto pienamente ai criteri SMART, semplicemente 
operando adeguamenti minimi (cfr. riquadro 9 ). 
LA DEFINIZIONE DEI RISULTATI ATTESI, L’IDENTIFICAZIONE 
DEI GRUPPI MIRATI E LA PIANIFICAZIONE IN VISTA DELLA 
SOSTENIBILITÀ SONO L’ECCEZIONE E NON LA REGOLA
 39.  I criteri di attribuzione relativi al PSP esigevano che i richiedenti mirassero 
a «produrre risultati duraturi, utili alla realizzazione dell’obiettivo del 
programma»31. I progetti dovevano quindi specificare quale fosse il 
gruppo mirato, illustrare i risultati che si intendevano raggiungere e come mantenere questi risultati una volta concluso il progetto.
PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — «PEER DRIVE CLEAN! PROJECT» 
(PROGETTO RIVOLTO A GIOVANI AUTOMOBILISTI PRINCIPIANTI, CHE UTILIZZA IL METODO DELLA «DISCUSSIONE DI GRUPPO» MODERATA DA UN GIOVANE EDUCATORE) — UN ESEMPIO DI OBIETTIVI SMART FORMULATI IN MANIERA QUASI CORRETTA
Gli obiettivi generali del progetto sono: la sensibilizzazione di giovani adulti, di età compresa tra i 18 
e i 24 anni, ai pericoli derivanti dall’assunzione di alcol e droghe e il cambiamento, operato in una fase iniziale, di tali comportamenti ad alto rischio. I destinatari del progetto devono essere convinti, attraverso sessioni di discussione «faccia a faccia» tenute da giovani educatori, a evitare l’assunzione di sostanze tossiche se alla guida di veicoli.
Si tratta di obiettivi formulati secondo criteri SMART?
Specifici:•  sì (il gruppo destinatario del progetto e ciò che deve essere modificato sono espressi 
chiaramente)
Misurabili:•  no («sensibilizzare», «convincere»)
Realizzabili:•  sì
Pertinenti:•  sì (i giovani automobilisti rappresentano una categoria a rischio più elevato per gli 
incidenti in stato d’ebbrezza)
Soggetti a limiti temporali:•  no
Gli obiettivi del progetto rispondono a tutti i criteri SMART tranne quelli della misurabilità e dei 
limiti temporali. Anche queste due dimensioni avrebbero potuto essere soddisfatte definendo un obiettivo per la sensibilizzazione  (ad esempio, «a chiusura del progetto, X % dei candidati all’esame 
di guida nelle scuole guida partecipanti dovranno saper indicare X pericoli derivanti dall’assunzione 
di droghe o alcol)  o, ancora meglio, per un cambiamento comportamentale ( ad esempio, «nessuno 
dei partecipanti dovrà essere fermato in stato di ebbrezza alla guida di un veicolo nel corso del primo anno dal rilascio della patente» ).RIQUADRO 931 Modalità, criteri e procedure 
che consentono di selezionare e 
finanziare le azioni del programma «Sanità pubblica» (GU C 62 del 
15.3.2003).
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?25
IL GRUPPO MIRATO NON È SPECIFICATO NELLA MAGGIORANZA DEI CASI
 40.  Solo 16 delle convenzioni di sovvenzione per i progetti di promozione della 
salute facenti parte del campione specificavano in modo chiaro un gruppo 
destinatario. Di queste, solo nove illustravano i cambiamenti attesi per 
quel determinato gruppo in seguito all’attuazione del progetto. Gene-ralmente, i progetti PSP non si rivolgono direttamente ai cittadini euro-pei in quanto gruppo mirato finale degli interventi per la promozione 
della salute (ad esempio: persone affette da HIV, bambini o adolescenti 
soprappeso, tossicodipendenti, individui a rischio di alcolismo), ma ope-rano invece attraverso gruppi «intermedi» costituiti da professionisti del 
settore sanitario o responsabili politici. Tuttavia, nove dei 36 progetti 
controllati dalla Corte sono stati concepiti sin dall’inizio in modo da avere 
un impatto diretto sulla salute della popolazione. Essi costituiscono più 
della metà dei progetti (il 56 %) che specificano un gruppo mirato.
I RISULTATI ATTESI NON SONO COLLEGATI AGLI EFFETTI PREVISTI
 41.  Le convenzioni di sovvenzione dichiaravano i «risultati previsti» per ogni singolo progetto in rubriche distinte. Tuttavia, l’audit della Corte su un campione di progetti ha rilevato che essi equivalevano a un elenco 
di effetti, prestazioni e attività (ad esempio: organizzare un incontro, 
stilare un manuale per la formazione) senza spiegare il modo in cui tali 
attività potessero produrre cambiamenti presso i destinatari diretti. La 
scarsa definizione dei risultati previsti e l’assenza di indicatori hanno 
fatto sì che i risultati non potessero essere né dimostrati né confutati.
 42.  La Corte ha inoltre riscontrato che le proposte non esprimevano chiaramente 
il nesso logico tra i progetti e gli eventuali benefici sociali da essi deri-vanti; l’esistenza di tale nesso non è stata verificata dalla Commissione o dagli stessi coordinatori dei progetti nel corso del processo di sele-zione o prima della stipula delle convenzioni di sovvenzione. Sembra che implicitamente si presupponesse che gli effetti positivi sarebbero derivati dal porre i problemi connessi alla sanità pubblica sull’agenda politica, dalla creazione di reti e dallo scambio informazioni. Tuttavia, in nessun momento è stato spiegato come le attività progettuali avreb-bero prodotto un effetto di ricaduta in grado di migliorare realmente la capacità individuale di scegliere stili di vita sani. Ciò evidenzia anche l’importanza di disporre di una logica di intervento.
LA PIANIFICAZIONE DELLA SOSTENIBILITÀ DEI RISULTATI AVVIENE SOLO 
IN POCHI CASI
 43.  Al momento di valutare i progetti per la promozione della salute, le diverse 
fasi del ciclo possono essere classificate come segue: progetti di studio 
e ricerca, progetti di sviluppo, progetti di attuazione, progetti «going-
to-scale» che consentono cioè di replicare le esperienze altrove. Tale 
successione di fasi è nota come «ciclo RSA» (cfr. riquadro 10 ). 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?26
 44.  I progetti PSP, a causa dei limiti temporali (nella maggior parte dei casi, 
due o tre anni) e di bilancio, non sono concepiti per coprire l’intero 
ciclo delle azioni per la promozione della salute, che va dalla creazione di una base di conoscenze allo sviluppo e all’attuazione di interventi 
pubblici e alla creazione di un impatto a lungo termine sulla salute. 
Essi possono infatti coprire solo parte del processo sopra illustrato. Nonostante ciò, ci dovrebbe essere un piano indicativo sull’utilizzo dei risultati di un progetto nella fase successiva del ciclo.
 45.  Nessuno dei progetti controllati disponeva di un tale piano o spiegava 
come i risultati conseguiti potessero essere fatti perdurare nel tempo. 
I coordinatori di progetto intervistati solitamente intendevano per 
sostenibilità la possibilità di continuare le attività legate a un pro-
getto, invece che l’uso efficace dei risultati successivamente alla sua conclusione. In tutti i casi controllati, le realizzazioni ottenute nel corso di un progetto, quali siti web o basi di dati, non sono state  aggiornate dopo la sua conclusione.
 46.  Salvo qualche eccezione, la Corte ha riscontrato che i progetti non 
disponevano nemmeno di un piano di sostenibilità e di utilizzo dei risultati al di là della conclusione del periodo di finanziamento. Essi 
si focalizzavano sull’ottenimento di una successiva sovvenzione da 
parte della Commissione, in modo da poter continuare le attività  
intraprese. L’atteggiamento più diffuso consisteva nel credere che 
i risultati dei progetti potessero essere sostenuti solo se i partner  
avessero continuato a ricevere finanziamenti comunitari.
IL CICLO RSA
Il ciclo ricerca-sviluppo-attuazione (RSA) è un concetto che descrive la sequenza delle fasi del pro-
gramma sulla sanità pubblica, dalla raccolta di dati, alla creazione di una base di conoscenze per sostenere la formulazione di una strategia o di un piano di lavoro, alla sperimentazione attraverso progetti pilota, per giungere infine all’attuazione su larga scala. 
I progetti che rientrano in una sola di queste fasi sono giudicati sostenibili solo se i risultati rag-
giunti vengono incorporati e utilizzati nella fase seguente del ciclo. Ad esempio, i progetti di ricerca devono far sì che i dati raccolti siano utilizzati nella fase di sviluppo, mentre i progetti incentrati sullo sviluppo degli interventi devono utilizzare la base di conoscenze precedentemente raccolta dai progetti di ricerca, al fine di definire dei progetti (pilota) di attuazione.
L’audit ha utilizzato le seguenti categorie di progetti:
progetti di studio e ricerca (raccolta di dati);
• 
progetti di sviluppo (per l’elaborazione di politiche, linee guida o programmi);• 
progetti di attuazione (progetti pilota, formazione e potenziamento delle capacità);• 
progetti che consentono di replicare le esperienze altrove (divulgazione e attuazione su più • 
ampia scala).RIQUADRO 10
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?27
IL FINANZIAMENTO DELLE RETI È CONTINUATO PER OLTRE 10 ANNI
 47.  Le reti di professionisti e organizzazioni del settore sanitario dei diversi 
Stati membri costituiscono una piattaforma che consente di centra-
lizzare le esperienze e scambiare le migliori pratiche; rappresentano 
quindi uno strumento per ottenere alcuni risultati, ma non necessa-riamente rappresentano un risultato in sé. Data la loro natura, non possono venire classificate con precisione come appartenenti a una 
fase specifica del ciclo RSA. Il campione dei progetti controllati conte-
neva 13 delle suddette reti. Al momento del colloquio, i coordinatori hanno espresso la convinzione che la costituzione delle reti fosse la 
finalità e il risultato principale dei rispettivi progetti.
 48.  Le reti erano particolarmente dipendenti dalla disponibilità di un finan-
ziamento comunitario continuativo. Alcune reti avevano ricevuto  finanziamenti a titolo del PSP e dei programmi precedenti per oltre 
10 anni (cfr. figura 2 ). Nei casi in cui non sono state prorogate le  
sovvenzioni della Commissione, le reti hanno cessato l’attività e si 
sono disgregate. 
PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI») — ESEMPI DI PROGETTI DI «NETWORK» 
PROTRATTISI NEGLI ANNIFIGURA 2
1991 1996 2003 2008AIDS e mobilità
(dal 1991)  
TAMPEP
(dal 1993)  
ENSP
(1996-2008)  
ENYPAT
(1996-2006)  17 anni (in corso)
15 anni (in corso)
13 anni 
10 anni Prima del 1996
(Europa contro l’AIDS
piano d’azione 1991-1994)8 programmi d’azione 1996-2002(Programma d’azione sull’AIDS e altremalattie trasmissibili; Programmad’azione sul cancro)
PSP(2003-2007)PSP2
(2008-2013)
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?28
 49.  Va altresì notato che nessuno dei meccanismi di finanziamento del PSP 
si presta a finanziare in modo continuativo le spese di funziona-
mento delle reti. I bandi per il PSP offrivano sovvenzioni destinate 
alle azioni (Articolo 108, paragrafo 1, lettera a), del regolamento  finanziario), ma non sovvenzioni di funzionamento. Di conseguenza, 
le reti dovevano essere designate come progetti di vario genere e le 
convenzioni di sovvenzione dovevano includere attività progettuali 
attraverso le quali coprire le spese di funzionamento. Le reti dovevano altresì rispondere agli inviti a presentare proposte e sottostare alle stesse procedure di selezione previste per i progetti. Tale situazione rappresentava un onere amministrativo inutilmente gravoso sia per 
i partecipanti che per la Commissione. Con l’entrata in vigore del  
PSP2, le reti possono ora essere finanziate attraverso un meccanismo 
specifico per le sovvenzioni di funzionamento (cfr. riquadro 2 ).
LA COMPLEMENTARITÀ DEI PROGETTI E LA COERENZA 
DEL PORTAFOGLIO DEI PROGETTI NON SONO STATE 
ADEGUATAMENTE MONITORATE
 50.  Affinché un programma possa essere attuato in maniera efficace, è neces-
sario che il responsabile dello stesso (cioè, la Commissione o l’agenzia esecutiva) disponga di un quadro d’insieme accurato e aggiornato del 
portafoglio dei progetti. Ciò consente di evitare la sovrapposizione 
e la duplicazione degli sforzi, favorisce la creazione di sinergie tra le 
azioni intraprese e un’esecuzione coerente e omogenea delle fasi di 
pianificazione, attuazione e follow-up dei programmi. 
ASSENZA DI MONITORAGGIO DEL PORTAFOGLIO DEI PROGETTI
 51.  Al momento dell’audit, né la DG SANCO né l’Agenzia esecutiva per il 
programma di sanità pubblica (PHEA) potevano far affidamento su  
uno strumento di monitoraggio che fornisse una sintesi dei progetti intrapresi, in termini delle priorità che intendevano affrontare, delle 
attività in essi comprese e dei risultati ottenuti (cfr. paragrafi 70-73). 
Ciò ha rappresentato un ostacolo che ha impedito di assicurare un’at-
tuazione coerente del programma nel corso del tempo. In assenza di 
tali dati consolidati, la Commissione ha preso delle decisioni riguardo alle priorità per il proprio PLA senza sapere quali progetti esistessero 
già in ciascun settore o quali attività riguardassero.
FRAMMENTAZIONE, SOVRAPPOSIZIONE DEI PROGETTI E ATTUAZIONE 
IN PARALLELO DI AZIONI SIMILI
 52.  Per riuscire a raggiungere una conclusione riguardo la complementarità 
in assenza di dati d’insieme, la Corte ha analizzato tutti i progetti  
che si occupavano di uno dei sei determinanti sanitari collegati allo 
stile di vita (alcol, tabacco, droghe, alimentazione e attività fisica, salute sessuale e riproduttiva, salute mentale) (cfr. allegato II ). Tale 
analisi dettagliata è stata affiancata da un’analisi quantitativa, e da 
colloqui con le parti interessate e con esperti del settore. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?29
 53.  L’analisi ha mostrato che la complementarità tra i progetti e la coerenza 
all’interno del portafoglio globale dei progetti erano carenti per le 
seguenti ragioni: 
frammentazione a) : nel settore «droga», i progetti finanziati all’in-
terno del PSP erano pochi e si rivolgevano ad aspetti molto  
diversi nel campo della tossicodipendenza: dal doping sportivo 
alle ricette mediche falsificate ritenute indicatori per l’abuso di droghe legali, e alla prevenzione della tossicomania nelle carceri. Una situazione simile è stata riscontrata nel settore «nutrizione e attività fisica», dove i pochi progetti del PSP in materia differivano 
notevolmente in termini di obiettivi e attività; 
sovrapposizione delle attività e duplicazione del lavoro b) : i pro-
getti PSP del settore «alcol» erano caratterizzati da una notevole 
sovrapposizione dei partner coinvolti e delle informazioni pro-dotte; ciò riguarda non solo i progetti del campione, ma anche un 
progetto finanziato dal precedente programma d’azione comu-
nitario concernente la promozione della salute e una relazione  
stilata a seguito di una precedente gara d’appalto. Nel settore  
della «salute mentale», due progetti aventi attività identiche sono 
stati finanziati tramite successivi inviti a presentare proposte;
attuazione in parallelo di azioni simili c) : nel settore «tabacco», i  
progetti principali finanziati a titolo del PSP consistevano in due 
ampie reti istituite per la lotta al tabagismo, l’una mirata ai cit-
tadini in generale, l’altra alla popolazione giovanile. Nel settore 
«salute sessuale e riproduttiva» il PSP ha finanziato molte reti il cui obiettivo era di rafforzare le capacità delle ONG partecipanti al progetto che hanno trovato la loro «nicchia» concentrandosi su destinatari diversi, diretti e indiretti: ONG che operano in paesi 
dell’Europa centrale, oppure ONG che lavorano con migranti, lavo-
ratori del sesso migranti, lavoratori del sesso locali, consumatori 
di droghe iniettabili o persone affette da HIV/AIDS. 
 54.  In tutti questi settori, operano già altri meccanismi che potrebbero sosti-
tuirsi al PSP: piattaforme tematiche, gruppi di lavoro, agenzie (OEDT, 
ECDC), l’OMS e altri programmi comunitari come i programmi quadro 
comunitari in materia di ricerca e sviluppo tecnologico o il programma di prevenzione e informazione in materia di droga (cfr. paragrafo 64 
e riquadro 12 ). 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?30
IL VALORE AGGIUNTO EUROPEO È LIMITATO 
 55.  Conformemente ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità definiti 
dal trattato, l’azione comunitaria nei settori che non sono di esclusiva 
competenza della Comunità, come ad esempio la sanità pubblica,  
dovrebbe essere intrapresa soltanto se e nella misura in cui, a motivo delle sue dimensioni o dei suoi effetti, il suo obiettivo può essere  meglio conseguito dalla Comunità
32.
VAE PER CIASCUN CAPITOLO DEL PROGRAMMA: IL CAPITOLO 
«DETERMINANTI SANITARI» HA MENO PROBABILITÀ DI FORNIRE VAE
 56.  Una delle principali implicazioni del principio di sussidiarietà è che la 
politica sanitaria dell’Unione europea dovrebbe consistere solo di  
azioni che producono risultati non ottenibili attraverso l’azione indi-
viduale degli Stati membri, o di azioni che creano economie di scala. 
Il capitolo «minacce sanitarie» riguarda la sorveglianza delle malattie 
trasmissibili, mentre il capitolo «informazione sanitaria» riguarda la 
raccolta di dati comparabili e lo sviluppo di indicatori comuni. Que-sti due capitoli si concentrano quindi su problemi che, chiaramente, 
non possono essere gestiti dai singoli Stati membri attraverso azioni 
individuali. Tuttavia, a parere della Corte, altri meccanismi di coo-
perazione tra gli Stati membri, potrebbero ugualmente svolgere tale 
ruolo (cfr. paragrafi 64 e 65).
 57.  Intervenire sui determinanti sanitari per promuovere la salute e preve-
nire le malattie, invece, non è, in sé, un compito «transfrontaliero». In 
particolare, la promozione della salute svolta in modo diretto — attra-
verso l’educazione sanitaria e la promozione di stili di vita sani — è 
un’attività che va calibrata alle culture specifiche e che deve tenere conto delle specificità dei sistemi sanitari nazionali, oltre che delle 
caratteristiche e dei bisogni locali. Quindi, quando si mettono a con-
fronto i tre capitoli del PSP, quello relativo ai «determinanti sanitari» 
sembra avere il minor potenziale di creazione di VAE.
VAE PER CIASCUN TIPO DI PROGETTO: LE RETI HANNO PIÙ PROBABILITÀ 
DI CREARE VAE 
 58.  Per quanto riguarda i progetti per la promozione della salute rientranti 
nel capitolo «determinanti sanitari», la Corte ha valutato il VAE pren-dendo in considerazione una serie di ragioni che rendono necessa-
rio — o preferibile — intraprendere una data misura a livello europeo. 
L’analisi ha esaminato le quattro categorie di progetti definite nel 
quadro del ciclo RSA, mentre le reti sono state esaminate separata-mente (cfr. riquadro 10 ).32 Cfr. articoli 2 e 5 del trattato 
sull’Unione europea, insieme al 
paragrafo 5 del protocollo (n. 30) 
sull’applicazione dei principi di 
sussidiarietà e di proporzionalità.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?31
 59.  Tutti i progetti hanno l’obbligo di coinvolgere partner provenienti da 
diversi paesi europei. In ragione della loro natura «transfrontaliera», 
le reti hanno più probabilità di ottenere un VAE attraverso la condi-visione di competenze, la ricerca del consenso tra le parti interessate 
e lo scambio di «buone pratiche» tra i vari paesi. 
 60.  Il VAE degli altri progetti è meno ovvio.
Progetti di studio e ricerca: a) il VAE si esprime principalmente nella 
raccolta di dati provenienti da diversi paesi e nel loro utilizzo per 
un’analisi comparativa. Tali progetti mirano a sviluppare una ter-
minologia comune, a stabilire standard comuni e ad assicurare la 
comparabilità dei dati e dei metodi tra i diversi Stati membri. Tut-
tavia, vi è una certa sovrapposizione rispetto alle attività condotte nell’ambito del capitolo «informazione sanitaria», come pure di 
altri programmi UE, quali i programmi quadro in materia di ricerca 
e sviluppo tecnologico
33 o il programma di prevenzione e infor-
mazione in materia di droga (cfr. paragrafo 54 e allegato II ).
Progetti di sviluppo: b) il VAE di questi progetti è rappresentato dal 
loro collegamento con lo sviluppo delle politiche comunitarie. Essi mirano a promuovere lo sviluppo delle rispettive aree prioritarie 
a livello europeo e a facilitare l’elaborazione di una serie di punti 
all’ordine del giorno in tutta Europa. 
Progetti di attuazione che consentono di replicare le esperienze  c) 
altrove («going-to-scale»): il VAE di questo tipo di progetti è meno 
evidente perché, per loro stessa natura, le attività collegate (ad esempio: progetti pilota, formazione e potenziamento delle capa-cità, diffusione e attuazione su più ampia scala) devono svolgersi 
sul terreno, cioè non a livello europeo bensì in una regione o  
in un paese in particolare. Per questa categoria di progetti si  
potrebbe sostenere che le attività dovrebbero essere finanziate dalla regione o dal paese in cui si svolgono. Questo è avvenuto per 
alcuni progetti. In tale caso, i finanziamenti comunitari sono stati 
utilizzati solo per «attività su scala europea» (quali, ad esempio, 
gli incontri tra i coordinatori nazionali), ma non per gli interventi 
stessi o le attività quotidiane svolte su scala nazionale. In altri casi, 
però, i finanziamenti del PSP sono stati utilizzati per le attività 
nazionali o regionali. 
 61.  La Corte ritiene che tutti i tipi di progetto rientranti nel capitolo «deter-
minanti sanitari» possano, potenzialmente, creare un certo grado di 
VAE, per il fatto di mettere insieme partner provenienti da diversi Stati membri. Tuttavia, applicando i criteri utilizzati dalla Corte ai progetti 
del campione, i migliori risultati, per quanto riguarda la creazione di 
VAE, sono stati ottenuti dalle reti.33 Nel periodo 2003-2008, il 
programma «Scienze della 
vita, genomica e biotecnologia per la salute» rappresenta una 
delle sette maggiori priorità 
tematiche di ricerca del sesto 
programma quadro dell’Unione 
europea (6° PQ) finalizzato a 
generare nuove conoscenze e 
a tradurle in applicazioni che migliorano la salute umana. 
A tal fine, le organizzazioni di 
ricerca che svolgono sia ricerca 
fondamentale che applicata sono 
state sostenute con un bilancio indicativo pari a 2 514 milioni 
di euro. Tali opportunità di 
finanziamento riguardavano gli 
approcci genomici alla salute e 
alle malattie, la biotecnologia, il 
cancro, l’HIV/AIDS, la malaria e la 
tubercolosi. Simili opportunità di finanziamento esistevano già nel 
5° PQ e sono presenti nell’attuale 
7° PQ.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?32
INCHIESTA SVOLTA TRA I PARTNER DEI PROGETTI
«Gli obiettivi del progetto potevano essere realizzati solo partecipando 
al programma europeo di sanità pubblica»
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
15 %
9 %
2 %
5 %36 %32 %
né vero né falso
falso
assolutamente falso
non soveroassolutamente vero
«La partecipazione al programma europeo di sanità pubblica è più efficace 
rispetto alla partecipazione a un progetto sanitario nazionale»
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
26 %
6 %
2 %
6 %29 %31 %
né vero né falso
falso
assolutamente falso
non soveroassolutamente veroRIQUADRO 11
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?33
GLI INTERESSATI HANNO ESPRESSO GIUDIZI POSITIVI 
SULLA PARTECIPAZIONE AL PROGRAMMA
 62.  I partecipanti hanno ampiamente confermato la dimensione europea 
dei loro progetti. La maggior parte (68 %) dei partner dei progetti  
che hanno partecipato all’inchiesta svolta della Corte si è dichiarata 
d’accordo o profondamente d’accordo sul fatto che gli obiettivi dei progetti potevano essere realizzati solo partecipando al programma PSP. Circa il 60 % di essi ritiene che la partecipazione al PSP sia  più efficace rispetto alla partecipazione a progetti nazionali (cfr.  
riquadro 11 ).
 63.  Gli interessati degli Stati membri hanno anche ritenuto che il programma 
nel suo complesso abbia rappresentato una fonte di VAE, in quanto ha fornito l’opportunità di concentrare le conoscenze e condividere 
le «buone pratiche». I rappresentanti delle autorità nazionali inter-
vistati nel quadro dell’audit (membri del comitato del programma e 
punti focali nazionali) concordavano sul fatto che il PSP rispondesse 
all’esigenza di cooperazione tra Stati membri, attraverso lo scambio di 
informazioni, esperienze e linee guida su problemi sanitari condivisi 
da tutti. La valutazione intermedia del PSP ha concluso che la logica alla base dell’intervento pubblico comunitario in materia di sanità 
pubblica è largamente accettata e sostenuta dai partecipanti
34. 
Esempi di meccanismi di coordinamento esistenti 
(cfr. allegato II  per maggiori dettagli)
Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT, Lisbona)• 
Forum europeo «Alcol e salute» • 
Piattaforma europea in materia di alimentazione, attività fisica e salute• 
Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC, Stoccolma)• 
Centro studi su HIV/AIDS• 
Forum della società civile sull’HIV/AIDS• RIQUADRO 1234 Wija J. Oortwijn et al.,  Interim 
evaluation of the Public Health 
Programme 2003-2008 . Relazione 
finale, relazione tecnica a cura di 
RAND Europe, 2007, pag. 63.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?34
 64.  Tuttavia, lo scambio di informazioni e la cooperazione tra gli Stati mem-
bri in materia di sanità pubblica non si limita al PSP. Vi sono altri  
meccanismi in grado di creare VAE ed esistono diversi forum, gruppi di lavoro e piattaforme nella maggior parte dei settori collegati alla 
sanità pubblica che si occupano non solo dei determinanti sanitari 
ma anche dell’informazione sanitaria e dei rischi per la salute. Tutti questi strumenti facilitano l’interazione tra le parti in causa — le  organizzazioni governative in particolare, ma anche la società civile, 
le associazioni di categoria ecc. — e rappresentano un «luogo d’incon-
tro» per sviluppare e coordinare approcci comuni (cfr. paragrafi 54 e 60, lettera a). L’esistenza di meccanismi alternativi induce a chiedersi 
se sia opportuno continuare a svolgere tali attività nell’ambito del 
PSP.
 65.  Nell’attuale strategia sanitaria dell’UE, pubblicata nell’ottobre 2007, la 
Commissione ha proposto l’istituzione di un «meccanismo di coo-perazione strutturata» a livello comunitario volto all’individuazione e alla promozione delle necessarie attività di coordinamento tra  gli Stati membri
35. Nel dicembre 2008 è stato istituito un « Council  
Working Party on Public Health at Senior Level » (un gruppo di lavoro ad 
alto livello sulla sanità pubblica) al fine di assistere la Commissione nell’individuare priorità, definire indicatori, elaborare orientamenti e 
raccomandazioni, incoraggiare lo scambio di buone pratiche e misu-
rare i progressi. 35 Commissione europea, libro 
bianco «Un impegno comune per 
la salute: approccio strategico dell’UE per il periodo 2008-2013», 
COM(2007) 630 def., pag. 10.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?35
GESTIONE DEI PROGETTI
 66.  La fase di concezione dei progetti è cruciale, ma essi devono anche 
essere gestiti in modo da accrescerne la possibilità di essere effi-
caci. Un progetto può in ultima analisi contribuire al raggiungimento dell’obiettivo globale se vengono raggiunti i risultati desiderati e se questi vengono utilizzati dal gruppo mirato. È più probabile che ciò 
avvenga se:
la partnership funziona bene; a) 
i progetti sono monitorati adeguatamente nella fase di attuazione, b) 
consentendo alla Commissione di trarre informazioni su attività, 
realizzazioni, eventuali sovrapposizioni e opportunità di sinergie tra i progetti, nonché di fornire un riscontro ai coordinatori dei progetti; 
le realizzazioni attese vengono ottenute e diffuse in modo  c) 
adeguato;
a chiusura, i progetti vengono valutati consentendo alla Commis- d) 
sione e agli altri promotori di trarre insegnamento dall’esperienza 
acquisita.
IL PARTENARIATO HA FUNZIONATO BENE 
 67.  Il buon funzionamento del partenariato è un fattore importante per l’ef-
ficacia di qualsiasi progetto realizzato da diversi partecipanti. Tutti i progetti del campione controllato sono stati attuati da un certo  numero di organizzazioni in diversi Stati membri e, a volte, in paesi 
candidati. Generalmente, a essi partecipavano un coordinatore prin-cipale e, in media, 12 partner associati provenienti da paesi diversi. 
 68.  Nella maggior parte dei casi, le responsabilità erano chiaramente asse-
gnate e suddivise tra coordinatore e partner. In nove dei 36 casi  controllati, tuttavia, la Corte ha riscontrato che la partnership era  particolarmente sbilanciata, in quanto il coordinatore del progetto e/o un altro partner svolgevano la maggior parte delle attività, con un limitato coinvolgimento degli altri partner. 
 69.  La maggior parte dei coordinatori e dei partner hanno valutato molto 
positivamente la cooperazione all’interno del partenariato (cfr. riqua-
dro 13 ). Molti dei partecipanti all’inchiesta svolta dalla Corte hanno 
sottolineato l’importanza del partenariato, considerandolo uno degli 
aspetti più importanti del progetto, in quanto offre la possibilità di 
stabilire contatti, scambiare idee e condividere esperienze e «buone 
pratiche».
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?36
INCHIESTA SVOLTA TRA I PARTNER DEI PROGETTI
«Sono soddisfatto di come i partner del progetto cooperano/hanno cooperato»
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
13 %
5 %
1 %
1 %48 %32 %
né vero né falso
falso
assolutamente falso
non soveroassolutamente vero
«Il coordinatore del progetto coinvolge nel lavoro tutti i partner»
10 %
3 %
0 %
3 %43 %41 %0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
né vero né falso
falso
assolutamente falso
non soveroassolutamente veroRIQUADRO 13
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?37
IL MONITORAGGIO DEI PROGETTI DA PARTE 
DELLA COMMISSIONE È «AD HOC» E NON SISTEMATICO
 70.  Né la DG SANCO né la PHEA hanno stilato degli orientamenti su come 
monitorare i progetti o su come documentare tale processo36 (cfr. para-
grafo 51). Di conseguenza, la modalità delle operazioni è dipesa dal singolo responsabile di progetto. In generale, il monitoraggio consi-steva nell’uso delle relazioni intermedia e finale, compilate dal coor-
dinatore, al fine di verificare se i requisiti del contratto fossero stati rispettati, per autorizzare il contabile a procedere con il pagamento. 
Di norma, la Commissione non ha fornito ai coordinatori un riscontro 
scritto sul contenuto e sui risultati raggiunti dai loro progetti.
 71.  Molti coordinatori erano insoddisfatti del monitoraggio della Commis-
sione sui progetti, in particolare nei casi in cui essi contribuivano allo sviluppo delle politiche comunitarie. 17 dei 32 coordinatori inter-vistati hanno indicato di non aver mai discusso gli aspetti tecnici  dei loro progetti con i rappresentanti della Commissione durante lo svolgimento del progetto. La maggior parte dei coordinatori aveva invitato i responsabili della Commissione a partecipare alle riunioni del progetto, ma tali inviti erano raramente stati accolti.
 72.  I funzionari della DG SANCO hanno confermato che il monitoraggio rap-
presentava una parte molto limitata delle loro attività e che normal-
mente non disponevano di tempo sufficiente per seguire da vicino i 
progetti. Inoltre, a causa della rotazione del personale, in alcuni casi a un singolo progetto erano stati assegnati, nel corso della sua attua-
zione, tre o quattro responsabili mentre altri progetti sono rimasti senza un responsabile per diversi mesi. 
 73.  Il monitoraggio da parte della Commissione sugli aspetti tecnici dei 
progetti in corso è stato «ad hoc» e non sistematico, non si è fondato 
su requisiti minimi condivisi e non ha fornito ai partecipanti alcun 
feedback formale. Oltre a ciò, va considerata anche l’assenza di una sintesi dei progetti intrapresi, che, invece, avrebbe consentito alla Commissione di evitare la duplicazione del lavoro e di assicurare  che siano sfruttate appieno le potenziali sinergie dei progetti (cfr. 
paragrafi 50 e 51). 36 Per la maggior parte dei 
progetti compresi nel campione 
controllato, il monitoraggio 
tecnico competeva ancora ai 
responsabili di progetto della 
DG SANCO; per dodici progetti selezionati a seguito del bando 
del 2005, la responsabilità del 
monitoraggio era stata trasferita 
alla PHEA (l’appena creata Agenzia 
esecutiva per il programma di 
sanità pubblica), dopo la stipula 
del contratto.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?38
LE REALIZZAZIONI PREVISTE SONO STATE FORNITE, 
MA NON SONO STATE ATTIVAMENTE DIVULGATE 
 74.  Per realizzazione, o risultato tangibile, si intende ciò che viene prodotto 
con le risorse destinate all’intervento. In generale, le realizzazioni  contrattualmente previste nei progetti nel campo della promozione della salute sono state prodotte. Le realizzazioni più comuni hanno 
riguardato relazioni su tematiche particolari, corsi di formazione,  
banche dati, siti web, newsletter e materiali informativi, ad esempio brochure.
 75.  Per la diffusione delle informazioni, i progetti hanno utilizzato in mag-
gioranza Internet. Quasi tutti i progetti hanno messo a disposizione le loro realizzazioni sui siti web dei coordinatori oppure su siti apposita-mente creati per i progetti. Ciò ha portato alla creazione simultanea di una serie di siti web simili in ciascun settore, rendendo più difficile 
il reperimento di informazioni pertinenti agli eventuali interessati. 
 76.  Altri canali di divulgazione hanno incluso conferenze, newsletter, articoli 
su pubblicazioni scientifiche e comunicati stampa. I partner locali  
hanno svolto un ruolo importante nella fase di divulgazione dei pro-
getti, in quanto a conoscenza delle situazioni nazionali e regionali e 
verosimilmente già in possesso di una rete di contatti nella regione 
o nel paese di appartenenza.
 77.  Sebbene gli auditor abbiano riscontrato l’avvenuta produzione e divul-
gazione delle realizzazioni, i coordinatori dei progetti non sono stati in grado di dimostrare, per nessuno dei progetti controllati, l’»ado-zione» da parte dei gruppi mirati. I progetti non hanno provveduto 
neppure a raccogliere informazioni di questo tipo
37. La divulgazione 
non ha inoltre risposto a criteri di sostenibilità, in quanto i siti web 
e le banche dati, in genere, non sono stati aggiornati dopo la fine  
del periodo di finanziamento (cfr. paragrafo 45).
 78.  Inoltre, i rappresentanti dei ministeri e degli istituti di sanità nazio-
nali che sono stati intervistati spesso non erano a conoscenza dei  progetti intrapresi, e meno ancora dei risultati ottenuti. La maggior parte dei partecipanti nazionali intervistati hanno espresso critiche sulla divulgazione dei risultati ottenuti dai progetti, ritenendo che le informazioni loro pervenute al riguardo (sia per progetti in corso che quelli conclusi) fossero troppo limitate.37 Va sottolineato che non 
rientrava nell’estensione del 
presente audit di determinare gli 
effetti della divulgazione delle 
realizzazioni o prestazioni sui 
gruppi mirati, e cioè verificare, ad esempio, se una newsletter 
fosse stata letta e accolta 
favorevolmente oppure se una 
banca dati fosse stata consultata 
da operatori del settore sanitario.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?39
LA VALUTAZIONE DEI PROGETTI NON È ANCORA 
UNA PRATICA DIFFUSA
 79.  L’assenza di un valido sistema di valutazione rende impossibile dimo-
strare l’efficacia dei progetti. Secondo l’OMS, le iniziative per la pro-mozione della salute dovrebbero essere valutate in termini di processi e non solo di realizzazioni
38. La valutazione dei progetti non rientrava 
tuttavia tra gli obblighi giuridici previsti dal PSP.
 80.  Nonostante ciò, già dal 2003 la Commissione aveva annunciato, nel primo 
invito a presentare proposte, che avrebbe dato priorità ai progetti 
che « forniscono un’adeguata attenzione all[‘auto]valutazione del pro-
cesso e dei risultati »39. A partire dal bando del 2005, un pacchetto di 
lavoro «Valutazione del progetto» fa obbligatoriamente parte delle convenzioni di sovvenzione, anche se i coordinatori dei progetti non hanno ricevuto ulteriori o più dettagliate istruzioni in merito.
 81.  La Corte ha esaminato, per i progetti di promozione della salute control-
lati nell’audit, se fossero state condotte valutazioni in ottemperanza 
dei criteri di utilità, coerenza, solidità, imparzialità, chiarezza e rap-
porto costi/efficacia40. L’analisi condotta ha evidenziato che:
dei 24 progetti contenuti nel campione e selezionati prima del   —
2005, tre avevano svolto un’autovalutazione completa. Di queste, una soltanto rispondeva a tutti i criteri sopra elencati; 
nove dei 12 progetti selezionati in base al bando del 2005 include- —
vano programmi di autovalutazione più circoscritti, basati ad  esempio sulla raccolta da parte del coordinatore del feedback  ricevuto dai partner, sotto forma di questionari da compilare,  sulle riunioni o seminari del progetto. In altri tre casi, sono stati indicati piani di valutazione affidati a un valutatore esterno.
 82.  Sebbene la Commissione abbia incoraggiato e, più recentemente, richie-
sto l’effettuazione di un’autovalutazione completa per i progetti per 
la promozione della salute, questa non è ancora diventata una pratica 
comune tra i partecipanti, in parte a causa della mancanza di orien-
tamenti stilati dalla Commissione per i coordinatori dei progetti, e 
in parte per l’assenza di un follow-up da parte della Commissione o 
della PHEA (cfr. paragrafi 70-73).38 Health promotion evaluation: 
Recommendations to policy-makers. 
Report of the WHO European 
Working Group on Health Promotion 
Evaluation , pag. 4.
39 Modalità, criteri e procedure 
che consentono di selezionare e 
finanziare le azioni del programma 
«Sanità pubblica» (GU C 62 del 
15.3.2003).
40 Linee guida concernenti la 
valutazione, ECA, novembre 2005, 
pag. 7. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?40
CONCEZIONE DEL PROGRAMMA
 83.  La Corte ritiene che la concezione del PSP non abbia fornito un quadro di 
riferimento adeguato ai fini di un’efficace attuazione e monitoraggio 
delle iniziative per la promozione della salute finanziate dalla Comu-
nità. Il fatto che non sia stata resa esplicita la logica alla base degli interventi del PSP non ha permesso di definire obiettivi program-matici specifici, misurabili e corredati di un termine e di specificare 
indicatori adeguati per misurare i risultati conseguiti.
 84.  L’audit ha riscontrato anche carenze nella pianificazione strategica della 
Commissione e una mancata definizione delle priorità. La diversità 
dei temi e la molteplicità dei «settori d’intervento» annuali hanno  
causato una diluizione e frammentazione dei risultati, tenuto conto in particolare del limitato bilancio disponibile. Il programma ha seguito molti filoni differenti ed è stato privo di orientamento strategico. La Corte ritiene che il PSP (2003-2007) non ha contribuito in maniera  
determinate alla promozione della salute nell’Unione europea.
RACCOMANDAZIONE 1
Per ovviare all’attuale squilibrio tra gli obiettivi e i mezzi, i programmi 
successivi in materia dovrebbero avere obiettivi meglio definiti e più 
coerenti con i mezzi finanziari di cui dispongono.
Per tutti i nuovi programmi in materia, la logica alla base degli  
interventi deve essere chiaramente esplicitata, con la definizione di 
obiettivi specifici, conseguibili, pertinenti e corredati di un termine a 
livello tanto di politica che di programma, illustrando i relativi nessi 
e definendo indicatori per misurare il raggiungimento degli obiettivi 
stessi. CONCLUSIONI 
E RACCOMANDAZIONI
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?41
L’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA: DALLA CONCEZIONE 
DEL PROGETTO AI RISULTATI
 85.  La Corte rileva che la selezione dei progetti e l’attuazione del programma 
da parte della Commissione non hanno garantito la complementarità 
dei progetti, la coerenza complessiva del portafoglio dei progetti  adottati nonché il finanziamento del tipo di progetti in grado di  fornire il livello più elevato possibile di VAE. 
 86.  Gli obiettivi dei progetti (così come sono stati proposti dai promotori) 
non sono stati logicamente derivati dagli obiettivi del programma  
né conformi ai requisiti SMART specificati dal regolamento finanzia-
rio. La Commissione non ha adottato misure correttive per ovviare 
a tale lacuna prima di stipulare le convenzioni di sovvenzione  controllate. 
 87.  I risultati previsti dei progetti non sono stati definiti in termini di impatto 
sui gruppi mirati e il grado di sostenibilità dei risultati può ritenersi 
modesto. I progetti hanno generalmente prodotto i risultati previsti, 
ma l’audit non ha constatato alcuna «adozione» ( take-up ) dimostrabile 
degli stessi. Molto spesso, la rilevanza di tali risultati per il gruppo 
mirato e la loro adozione da parte degli attori a valle sono risul-
tati poco chiari sin dall’inizio. La sostenibilità è stata spesso intesa 
dai partecipanti come continuazione delle attività del progetto ed 
è pertanto fortemente dipesa dalla prosecuzione del finanziamento 
comunitario. 
 88.  La Corte riconosce che il programma ha riunito soggetti interessati di 
paesi differenti. I progetti hanno generalmente avuto una dimensione europea e, in molti casi, hanno facilitato la condivisione di esperienze e il reciproco apprendimento. Tuttavia, l’articolo 152 del trattato CE conferisce all’Unione europea solo una competenza limitata in materia di politica della sanità pubblica. Il trattato di Lisbona (attualmente in fase di ratifica) non modifica sostanzialmente tale situazione. Di conseguenza, il valore aggiunto delle attività dell’UE nel campo della promozione della salute, comprese quelle svolte nell’ambito del PSP, consiste soprattutto nel facilitare la cooperazione tra le parti inte-ressate in Stati membri differenti. Tra i vari tipi di progetti realizzati nell’ambito del PSP, le reti sono quelli in grado di fornire la maggiore probabilità di VAE e che più chiaramente rispondono alla necessità degli attori in campo di condividere le «buone pratiche», di sviluppare standard e orientamenti comuni e di scambiare le conoscenze. 
 89.  Il principale meccanismo di attuazione del PSP (ovvero le sovvenzioni 
per azioni accordate mediante inviti a presentare proposte) non è  
il più adeguato per finanziare tali reti. Ciò vale anche per le atti-
vità che dovrebbero contribuire allo sviluppo della politica della  
Commissione. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?42
GESTIONE DEI PROGETTI
 90.  Per quel che riguarda la gestione dei progetti, la Corte ha constatato che, 
in generale, i partenariati hanno funzionato bene. Il monitoraggio della 
Commissione sui progetti in corso è stato tuttavia «ad hoc» anziché sistematico e non ha fornito ai partecipanti un feedback formale. I progetti hanno prodotto i risultati tangibili definiti nelle relative con-
venzioni di sovvenzione, ma i promotori sono stati raramente attivi nel 
divulgarli. La valutazione ex-post dei progetti non è ancora divenuta una pratica corrente tra i partecipanti. 
RACCOMANDAZIONE 2
Per quel che riguarda l’attuale PSP (2008-2013), la Commissione  
dovrebbe procedere a un censimento per ottenere un quadro d’insieme 
dei progetti avviati e dei loro risultati al fine di identificare le sovrap-
posizioni esistenti e per colmare le eventuali lacune che permangono 
nel suo portafoglio di progetti. 
Andrebbe significativamente ridotto il numero dei «settori d’intervento» 
annuali; essi dovrebbero concentrarsi sulle priorità strategiche.
La Commissione dovrebbe anche porre rimedio alle carenze nella con-
cezione e attuazione dei progetti adottando le seguenti misure:
adeguare gli obiettivi dei progetti agli obiettivi del programma e • 
alle «priorità annuali» ridefinite in base ai criteri sopra enunciati; 
inoltre, le convenzioni di sovvenzione dovrebbero definire non  
solo quali siano le attività da intraprendere, ma anche i risultati  
attesi dalle stesse, i gruppi mirati e come verranno usati in maniera 
sostenibile i risultati una volta completato il progetto; 
definire obiettivi quantificati e degli indicatori di risultato ogni  • 
qualvolta ciò sia possibile, al fine di facilitare il monitoraggio dei 
progressi compiuti nella realizzazione degli obiettivi;
valutare i progetti ex post al fine di migliorare la concezione dei • 
futuri progetti (e degli eventuali programmi a venire) applicando 
l’esperienza acquisita.
La Commissione dovrebbe infine sfruttare pienamente gli attuali mec-
canismi di finanziamento per il PSP (2008-2013), dal momento che  
essi sono più adatti per tale tipo di attività rispetto alle sovvenzioni alle azioni. Per quanto riguarda i contratti di servizio, la Commissione 
dovrebbe fare uso del massimale aumentato (il 20 % invece del 10 % 
del bilancio disponibile) per svolgere attività in grado di contribuire 
allo sviluppo della politica. Ciò richiederà tuttavia una definizione  
dei capitolati più rigorosa rispetto a quella riscontrata negli inviti a presentare proposte.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?43
CONCLUSIONE GENERALE
 91.  Il PSP ha avuto obiettivi molto ampi e ambiziosi che contrastano deci-
samente con i limitati mezzi a sua disposizione. Tale squilibrio si è 
ulteriormente accentuato con il lancio dell’attuale PSP (2008-2013). 
 92.  La Corte solleva dei dubbi sull’utilità di alcuni componenti dei programmi 
europei rivolti alla sanità pubblica, quali il PSP. L’audit suggerisce che tali programmi difficilmente producono un impatto dimostrabile sulla 
salute dei cittadini. Laddove esiste un «valore aggiunto europeo»,  
esso scaturisce in primo luogo dalla capacità di creare condizioni  
grazie alle quali gli intermediari possano coordinarsi e condividere 
le «migliori pratiche», affiancandosi in tal modo ai programmi e alle attività nazionali. Inoltre, la Corte rileva l’esistenza di meccanismi di cooperazione, quali il «metodo aperto di coordinamento», che per-mettono tale coordinamento e gli scambi.
RACCOMANDAZIONE 3
Per il periodo a partire dal 2013, il Parlamento europeo, il Consiglio 
e la Commissione dovrebbero riesaminare la portata delle attività nel 
settore della sanità pubblica nell’UE e il relativo approccio al finan-
ziamento comunitario. Ciò deve essere fatto tenendo conto dei mezzi 
finanziari a disposizione e dell’esistenza di altri meccanismi di coo-
perazione (quali il «metodo aperto di coordinamento»)41 quali mezzi 
per facilitare la collaborazione e lo scambio di informazioni tra gli  
interessati in tutta Europa. 
La revisione in corso del bilancio fornisce una prima occasione per  
questo processo di riflessione. 
  La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussem-
burgo, nella riunione del 5 marzo 2009.
Per la Corte dei conti
e a Co te de co t
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente41 Tale metodo di 
cooperazione si basa sul 
principio della cooperazione 
intergovernativa volontaria. 
Esso si basa particolarmente 
sull’apprendimento reciproco, 
sull’analisi comparativa e sulla condivisione delle migliori 
pratiche.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?44
ALLEGATO I PSP 2003-2007 (CAPITOLO «DETERMINANTI DELLA SALUTE») — PROGETTI FINANZIATI, PER TEMA
Anno Tema
Tabacco
Alcol
Droghe
Alimentazione 
e attività fi  sica
Salute sessuale e 
riproduttiva, HIV/AIDS
Salute mentale
Determinanti sociali 
della salute 
Determinanti ambientali 
della salute
Promozione della salute 
in particolari contesti 
Formazione nel settore 
della sanità pubblica
Prevenzione di malattie 
e lesioni
Determinanti genetici
Sviluppo delle capacità Totale
2003 Progetti fi  nanziati 2 1 1232 2114 19
Numero settori d’intervento 7 2 3211 3211 23
Progetti fi  nanziati/settori d’intervento 0,29 0,50 0,33 1,00 3,00 2,00 0,67 0,50 1,00 4,00 1,33
2004 Progetti fi  nanziati 2 1 224132532 27
Numero settori d’intervento 7 1 131121211 21
Progetti fi  nanziati/settori d’intervento 0,29 1,00 2,00 0,67 4,00 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 2,00 1,81
2005 Progetti fi  nanziati 5 4 222332 411 29
Numero settori d’intervento 5 4 235543 312 37
Progetti fi  nanziati/settori d’intervento 1,00 1,00 1,00 0,67 0,40 0,60 0,75 0,67 1,33 1,00 0,50 0,81
2006 Progetti fi  nanziati 4 2 5545 1 1 3 4 2 45
Numero settori d’intervento 3 3 354344 2 2 33
Progetti fi  nanziati/settori d’intervento 1,33 0,67 1,67 1,00 1,00 1,67 2,75 0,75 2,00 1,00 1,38
2007 Progetti fi  nanziati (stima) 10 11 4 3 1 29
Numero settori d’intervento 3 5 465344 4 2 40
Progetti fi  nanziati/settori d’intervento 0,83 0,79 0,50 0,75 0,50 0,67
Totale progetti fi  nanziati 149
Numero totale settori d’intervento 154
Totale progetti fi  nanziati/settori d’intervento 0,97
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?45
ALLEGATO II
PSP (CAPITOLO «DETERMINANTI DELLA SALUTE») — ANALISI 
DI SEI SETTORI D’INTERVENTO
DROGHE
 1.  Il Consiglio europeo ha adottato nel dicembre 2004 una strategia  
dell’Unione europea in materia di droga (2005-2012), che costitui-
sce la base di due specifici piani d’azione consecutivi quadriennali. I due obiettivi generali della strategia riguardano la salute pubblica 
(prevenzione dell’uso di droga, riduzione e trattamento dei danni  
alla salute) e la sicurezza (osservanza delle leggi che vietano la pro-
duzione e i traffici di droga). La DG SANCO ha un ruolo secondario 
per quel che riguarda la politica in materia di droga a livello dell’UE. Lo sviluppo dell’azione in materia è diretto dalla DG JLS, ed il grosso 
dei finanziamenti dei progetti va ai progetti di ricerca gestiti dalla 
DG RTD e dalla DG TREN. Per il periodo 2007-2013, è stato istituito il 
programma «Prevenzione e informazione in materia di droga» la cui 
gestione compete alla DG JLS (con un bilancio di 21 milioni di euro). 
Esso ha obiettivi e destinatari simili a quelli del PSP.
 2.  L’osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT) 
assicura all’UE ed agli Stati membri un quadro informativo comune 
sulle droghe. L’OEDT raccoglie informazioni su tutti gli aspetti con-
nessi all’uso di droga mediante una rete di centri di monitoraggio  nazionali. L’Osservatorio ha anche creato una banca dati delle prati-
che migliori in materia di prevenzione.
 3.  I progetti sulle droghe finanziati dal PSP sono stati poco numerosi ed 
hanno coperto un’ampia gamma di aspetti e contesti legati al pro-
blema della droga. Essi hanno tuttavia avuto come punti in comune la ricerca/raccolta di informazioni e lo scambio delle pratiche migliori. 
La Corte ha rilevato che alcuni dei loro obiettivi ed attività, quali ad 
esempio la raccolta di dati e la creazione di banche dati sulle pra-
tiche migliori, si sono sovrapposti col settore di attività dell’OEDT. Essi avrebbero potuto inoltre essere svolti dall’OEDT con maggiore 
efficienza in termini di costi e di tempo. Tenuto conto dell’esistenza 
dell’OEDT e del programma destinato alla prevenzione e informazione 
in materia di droga, andrebbe riesaminato il valore della scelta di  
includere i progetti sulle droghe nei programmi sanitari dell’UE.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?46
ALLEGATO II
ALCOL
 4.  L’alcol, in quanto socialmente accettabile e poiché non rappresenta di 
per sé un rischio per la salute se consumato in modica quantità, è  più difficile da trattare in termini sanitari rispetto agli altri determi-nanti che comportano dipendenza. Tuttavia, si stima che il consumo 
nocivo di alcol sia responsabile di circa il 10 % del carico totale di 
morbilità e che esso inoltre crei, o aggravi, altri problemi sociali  ed economici, quali ad esempio incidenti e violenze. Le politiche  
di controllo dell’alcol più vantaggiose in termini di rapporto costi/
efficacia sono le restrizioni giuridiche, che rientrano nella sfera di  
competenza degli Stati membri (maggiori oneri fiscali per l’acquisto, 
ridotta disponibilità e misure per combattere la guida in stato di  ebbrezza ed il consumo da parte dei minori). 
 5.  In risposta alle conclusioni pubblicate dal Consiglio nel 2001, la Com-
missione ha adottato nell’ottobre 2006 una strategia per ridurre i  
danni derivanti dal consumo di alcol. La strategia offre sostegno a 
progetti per la riduzione degli effetti nocivi, per la raccolta di dati e per lo sviluppo di misure di informazione e istruzione in cooperazione 
con gli Stati membri. Per quel che riguarda l’industria, la strategia 
comunitaria in materia di prodotti alcolici si basa su codici volontari 
e sull’autoregolamentazione piuttosto che su restrizioni giuridiche. 
Nel giugno 2007, la Comunità europea ha costituito il Forum europeo 
«Alcol e salute» cui partecipano i rappresentanti del settore commer-
ciale (produttori di alcolici, pubblicitari, media, dettaglianti e ristora-tori), della sanità pubblica e delle organizzazioni della società civile. I 
membri del Forum sono invitati ad intensificare l’azione per ridurre i danni derivanti dal consumo di alcol, promuovendo ad esempio delle comunicazioni commerciali responsabili. 
 6.  I progetti PSP riguardanti l’alcol sono stati caratterizzati da un grado ele-
vato di sovrapposizione per quel che riguarda i partner interessati e 
le informazioni prodotte. Tre dei cinque progetti del campione hanno raccolto dati e prodotto relazioni sulla situazione relativa alla politica sugli alcolici in ciascuno degli Stati membri dell’UE. Nel contempo, è stata pubblicata per conto della Commissione un’ampia relazione 
globale su «L’alcol in Europa» come pure una relazione sulle politiche 
in materia di alcolici negli Stati membri dell’UE ed in Norvegia rea-
lizzata utilizzando fondi del precedente programma d’azione comu-
nitario in materia di promozione della salute. Tale sovrapposizione 
può spiegarsi con l’assenza, nel periodo precedente al 2006, di una strategia dell’UE in materia di alcolici per orientare le priorità e con 
la mancanza di un lavoro di censimento delle attività precedenti in 
tale campo. 
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?47
ALLEGATO II
TABACCO
 7.  Secondo l’OMS, l’uso del tabacco è attualmente, a livello mondiale, una 
delle cause principali di morti premature che si possono prevenire. Per quel che riguarda il tabacco, l’azione di promozione della salute più efficace (in termini di costi) è svolta dalla legislazione (maggiori oneri 
fiscali per l’acquisto, divieto di fumare sul posto di lavoro, divieto 
della pubblicità), che dovrebbe essere accompagnata dall’educazione dei consumatori mediante avvertenze e campagne sanitarie.
 8.  Il sostegno comunitario alle organizzazioni contro il fumo è iniziato sin 
dal 1987 con il programma «Europa contro il cancro». L’UE ha adottato anche delle misure legislative per il controllo del tabacco. Queste si basano sulla competenza dell’Unione europea sul funzionamento del mercato interno definita dall’articolo 95 del trattato CE. In particolare, 
nel 2001 e nel 2003 rispettivamente, sono state adottate due importanti 
direttive sui prodotti del tabacco e sulla pubblicità. Più recentemente, 
all’inizio del 2007, è stato pubblicato il libro verde «Verso un’Europa 
senza fumo: opzioni per un’iniziativa dell’Unione europea».
 9.  L’azione legislativa è stata accompagnata dal sostegno comunitario ad attività 
di prevenzione e abbandono del tabagismo a livello europeo, nell’ambito 
delle quali i progetti PSP hanno avuto un ruolo secondario in termini di 
bilancio. Programmi di maggiore importanza sono costituiti dalle campa-
gne pubbliche contro il tabagismo finanziate dal Fondo comunitario per il tabacco, le cui risorse provengono da una ritenuta sui premi concessi ai 
produttori di tabacco dell’UE. Il Fondo per il tabacco ha sinora finanziato due grandi campagne di sensibilizzazione. L’ultima campagna antifumo, «HELP — Per una vita senza fumo», è stata lanciata nel 2005 con un bilancio 
di 72 milioni di euro su quattro anni. Essa è stata organizzata per la Com-missione da un consorzio di esperti in campo sanitario e di professionisti 
nel campo delle pubbliche relazioni, e prevede una campagna itinerante 
e la trasmissione di spot televisivi in tutti gli Stati membri dell’Unione.
 10.  I progetti antifumo finanziati dal PSP sono consistiti principalmente in due grandi reti che avevano già ricevuto finanziamenti sin dal 1996 nell’am-bito dei precedenti programmi d’azione. La prima si è occupata di pre-
venzione del fumo in generale, ma con una forte enfasi sull’attività di 
pressione e lobby sul controllo del tabacco, mentre la seconda si è con-
centrata sui giovani. Poiché le due reti non erano ufficialmente ammis-
sibili al finanziamento, esse sono state trasformate in «progetti quadro» che coordinano diversi sottoprogetti. Tale struttura è stata abbandonata 
nel 2005, e alcuni sottoprogetti sono proseguiti in maniera autonoma. 
 11.  Sebbene l’effetto dei «progetti» PSP non sia misurabile, il finanziamento 
comunitario ha indirettamente permesso alla rete in generale ed alle 
organizzazioni che ne facevano parte di esercitare attività di pres-
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?48
ALLEGATO II
sione per il controllo del fumo con risultati positivi tanto a livello  
comunitario che nazionale. La recente normativa che vieta il fumo nei locali pubblici in diversi Stati membri ne costituisce un esempio. 
ALIMENTAZIONE E ATTIVITÀ FISICA
 12.  La crescente preoccupazione dell’opinione pubblica per l’incremento del 
tasso di obesità, specialmente tra i bambini, si è concretizzata, negli 
ultimi anni, in diverse azioni della Commissione. Nel 2006, la Com-
missione ha pubblicato il libro bianco «Una strategia europea sugli 
aspetti sanitari connessi all’alimentazione, al sovrappeso e all’obesità». Uno strumento chiave per l’attuazione di questa strategia è costituito dalla Piattaforma d’azione europea in materia di alimentazione, atti-vità fisica e salute, che è stata creata nel 2005 come forum per le parti 
interessate della società civile e dell’industria che desiderano impe-
gnarsi nell’adozione di misure che siano in grado di ridurre l’obesità. 
Le autorità degli Stati membri sono collegate tramite la Rete europea 
per l’alimentazione e l’attività fisica. Nel 2007, al fine di ampliare lo scambio di idee e pratiche in materia tra gli Stati membri, la Commis-
sione ha anche creato un gruppo di esperti ad alto livello specializzato 
sui problemi sanitari legati all’alimentazione ed all’attività fisica. 
 13.  Oltre a queste piattaforme, la strategia mette in rilievo le attività dell’UE 
nei settori d’intervento collegati quali la tutela dei consumatori (eti-chettatura), l’agricoltura (distribuzione di frutta nelle scuole) ed i  
trasporti urbani (stimolo dell’attività fisica). Il PSP svolge un ruolo del tutto secondario nell’ambito di tale strategia
1.
 14.  I progetti PSP nel settore dell’alimentazione e dell’attività fisica non sono molti, ed hanno obiettivi ed attività molto diversificate, il che produce 
un quadro frammentato. Diversi singoli progetti che sono stati sotto-
posti ad audit non sono stati in grado di dimostrare il conseguimento di risultati oppure hanno prodotto un modesto VAE. Un progetto, ad esempio, è stato finanziato con la finalità di trovare partner per un progetto di follow-up, la cui proposta non è stata mai presentata. Per 
un altro progetto, una ricerca sull’impatto del marketing dei prodotti 
alimentari sui bambini, gli auditor hanno trovato che si trattava di una 
parziale duplicazione di un’analoga ricerca effettuata dall’OMS. Un terzo 
progetto ha finanziato attività che sono state realizzate autonoma-
mente dai partner del progetto, in una serie di scuole, attorno ai temi dell’alimentazione e dell’attività fisica. Queste attività locali sono state 
organizzate dagli stessi bambini per accrescerne l’impegno e potevano 
andare dall’organizzazione di una manifestazione sportiva in un parco 
alla decorazione delle pareti della scuola con disegni che riproducono 
frutta. Anche se ciò può avere un qualche impatto sulla salute nelle 
scuole che partecipano, il VAE e la necessità di un finanziamento da 
parte dell’UE per queste attività locali sembrano discutibili.1 Esso viene menzionato solo 
una volta: « La Commissione 
proseguirà la funzione di controllo 
attraverso i progetti nell’ambito 
del programma di sanità pubblica, 
che sostiene le azioni di messa 
in rete e la condivisione delle 
informazioni a livello delle buone 
prassi, nell’ambito dell’attività fisica, dell’alimentazione e della 
prevenzione dell’obesità » 
(libro bianco, pag. 10).
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?49
ALLEGATO II
SALUTE SESSUALE E RIPRODUTTIVA
 15.  Il PSP ha rappresentato una rottura rispetto all’approccio «connesso 
alla malattia» della Commissione (che ha caratterizzato invece il pro-gramma AIDS/malattie trasmissibili 1996-2002). Il settore d’intervento sulla salute sessuale e riproduttiva si è ampliato. Tuttavia, la lotta  
contro l’HIV/AIDS resta ancora l’obiettivo principale della maggior 
parte dei progetti in questo settore
2. 
 16.  La Commissione ha adottato nel 2005 una comunicazione sulla «lotta 
contro l’HIV/AIDS nell’Unione europea e nei paesi vicini, 2006-2009». 
Essa ha fornito un piano d’azione, un documento essenziale che indica gli attuali fabbisogni e le azioni necessarie. La Commissione ha anche avviato diverse iniziative per consultare gli specifici operatori in  materia. Il gruppo di riflessione sull’HIV/AIDS è un forum in cui pos-
sono scambiarsi informazioni la Commissione, gli Stati membri, oltre 
ai paesi candidati e a quelli del SEE. Il Forum della società civile (FSC) 
sull’HIV/AIDS è un organismo consultivo informale che è stato creato 
nel 2005 per favorire la partecipazione delle ONG e delle reti.
 17.  Il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC) è 
stato istituito nel 2005 come agenzia comunitaria per il monitoraggio 
delle malattie trasmissibili. Il suo campo di azione si estende all’HIV 
ed il Centro ha un programma per l’HIV, le infezioni sessualmente  
trasmissibili (IST) ed i virus trasmissibili per via ematica.
 18.  I progetti PSP nel settore della salute sessuale e riproduttiva rappresen-
tano il gruppo più ampio nel campione di audit. La maggior parte  
di essi consistono in reti con un obiettivo condiviso di rafforzare la capacità delle ONG partecipanti. Essi hanno trovato le loro «nicchie» 
concentrandosi su differenti destinatari, diretti e indiretti: le ONG  
nei paesi dell’Europa centrale, o le ONG che operano con i migranti, 
coi lavoratori del sesso migranti, coi lavoratori del sesso locali, con coloro che fanno uso di droghe iniettabili o con le persone che vivono con l’HIV/AIDS. 
 19.  Alcune reti hanno raccolto dati e monitorato la prevalenza o altri aspetti 
dell’HIV/AIDS nell’ambito dei relativi gruppi mirati. In futuro, tali  
attività potrebbero essere riprese dall’ECDC.2 Da quando ha fatto la sua 
comparsa negli anni 80, l’HIV/
AIDS ha causato la morte di oltre 
25 milioni di persone in tutto il 
mondo. Nel corso degli anni 90, 
la sua diffusione in Europa è stata temporaneamente bloccata. La 
situazione è cambiata nel nuovo 
secolo, quando l’OMS ha dichiarato 
che l’HIV si sta rapidamente 
diffondendo in Europa orientale 
e sta di nuovo aumentando in 
Europa occidentale.
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?50
ALLEGATO II
SALUTE MENTALE
 20.  Negli ultimi anni, la salute mentale è stata sempre più riconosciuta come 
un problema di salute pubblica. Contrariamente all’attuale trattato CE, il trattato di Lisbona menziona esplicitamente la salute mentale come un settore d’intervento per l’UE
3. Tuttavia, in passato, pro-
grammi successivi di salute pubblica hanno già cofinanziato progetti 
nei settori della promozione della salute mentale e della prevenzione dei disordini mentali.
 21.  Nel settembre del 2005, facendo seguito alla Conferenza ministeriale 
europea dell’OMS sulla salute mentale, la Commissione ha pubblicato un libro verde sulla salute mentale («Promuovere la salute mentale della popolazione. Verso una strategia sulla salute mentale per l’UE») che ha avviato una consultazione sulle possibili azioni da inserire in 
una strategia pianificata sulla salute mentale. Gli Stati membri non 
sono stati tuttavia in grado di concordare una strategia, ed il pro-
getto è stato abbandonato. Per tale motivo, non ha potuto prendere 
forma neanche la prevista piattaforma sulla salute mentale nell’UE. Dopo diversi tentativi per far avanzare tale aspetto, la Commissione 
ha organizzato nel giugno 2008 una conferenza ad alto livello che ha 
approvato un «patto europeo per la salute mentale e il benessere».
 22.  In mancanza di una strategia sulla salute mentale in grado di orientare 
l’azione dell’UE, considerata la natura ampia delle priorità per la  salute mentale definite negli specifici programmi di lavoro e la man-
canza di un quadro d’insieme delle attività esistenti, tre dei quattro progetti presenti nel campione riguardanti il settore della salute  mentale si sovrappongono in maniera significativa. Due progetti,  
finanziati da inviti consecutivi a presentare proposte, hanno svolto attività identiche, finalizzate allo sviluppo di politiche ed alla raccolta 
di dati. Vi è stata anche una parziale duplicazione del lavoro con altri 
attori. Diverse banche dati dei programmi di salute mentale sono state 
create in parallelo (ad esempio, l’Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro di Bilbao ha una banca dati sullo stress), ma non sono bene interconnesse tra loro. 
 23.  Un altro progetto, finanziato per sostenere la Commissione nello sviluppo 
di una strategia per la salute mentale, non si è mai materializzato. Il 
progetto è stato poi riorientato affidandogli il compito di coordinare 
gli altri progetti di salute mentale e di contribuire a diffonderne i  risultati — aspetto questo che si sovrappone con un altro progetto, 
finanziato nel quadro RST.3 Articolo 152 del trattato CE: 
«L’azione della Comunità, che 
completa le politiche nazionali, si 
indirizza al miglioramento della 
sanità pubblica, alla prevenzione 
delle malattie e affezioni e all’eliminazione delle fonti di 
pericolo per la salute umana ». 
Articolo 168 del trattato di 
Lisbona: « L’azione dell’Unione, che 
completa le politiche nazionali, si 
indirizza al miglioramento della 
sanità pubblica, alla prevenzione delle malattie e affezioni e 
all’eliminazione delle fonti di 
pericolo per la salute fisica e 
mentale ».
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?51
ALLEGATO III
CAPITOLO «DETERMINANTI SANITARI» DEL PSP — APPLICAZIONE 
DEI CRITERI SMART AGLI OBIETTIVI DICHIARATI NELLE CONVENZIONI DI SOVVENZIONE DEI 36 PROGETTI CHE SONO STATI CONTROLLATI
Criteri SMART. Gli obiettivi 
devono essere:4Analisi degli obiettivi del progetto
Specifi  ci (specifi  cano il gruppo 
mirato ed i fattori che richiedono un cambiamento?)Poche convenzioni di sovvenzione hanno specifi  cato chiaramente il 
gruppo mirato in termini di destinatari diretti ed indiretti ed i cambiamenti che il progetto intende apportare. Spesso, pur non essendo menzionato negli obiettivi, il gruppo mirato ha potuto essere dedotto dalle attività del progetto (gruppo mirato implicito).
Misurabili (sono formulati in 
forma misurabile, ad esempio: ampiezza degli eff  etti, quantità da 
raggiungere?)Nessun progetto ha fornito obiettivi misurabili. Quando gli indicatori di 
risultato sono stati defi  niti in termini quantitativi, essi si sono riferiti agli 
output da produrre, non agli obiettivi (tipicamente, hanno fatto riferimento a «X copie della relazione da stampare» ma mai, ad esempio, a «la percentuale degli alunni che riferiscono di aver fatto attività fi  sica nel corso 
degli ultimi 7 giorni deve salire all’X %»).
Attuabili (risultano fattibili tenendo 
conto del tempo, del denaro e del personale di cui si dispone?)Per la maggior parte dei progetti, non è chiaro se gli obiettivi siano 
stati raggiunti. Sono largamente mancati degli indicatori di risultato ad integrazione degli obiettivi; non sono stati solitamente monitorati i progressi fatti per raggiungere gli obiettivi. D’altra parte, si può sostenere che nel caso di obiettivi quali «scambio di informazioni», «aumento delle conoscenze» o «promozione della cooperazione», un mancato raggiungimento è pressoché impossibile.
Pertinenti (sono pertinenti per il/i 
gruppo/i mirato/i?)Non rientra nell’estensione dell’audit la verifi  ca di tale questione per tutti i 
progetti scendendo sino al gruppo mirato fi  nale. Tuttavia, i destinatari diretti 
come le ONG e gli operatori sanitari sono stati spesso coinvolti come partner del progetto. Nell’indagine svolta tra i partner dei progetti, l’88 % di coloro che hanno risposto ha dichiarato che gli obiettivi erano pertinenti per il loro paese o regione, e l’86 % ha dichiarato che erano pertinenti per la loro organizzazione.
Soggetti a un limite temporale 
(dichiarano entro quale limite di tempo devono essere raggiunti gli obiettivi?)I calendari non hanno quasi mai riguardato gli obiettivi ma solo i risultati (ad 
esempio, una relazione deve essere pubblicata entro il mese X).
4 Le domande ausiliarie tra parentesi sono state riprese da Kok, H., Bollars,C., Molleman, G. and Van den Broucke, S., The European 
Quality Instrument for Health Promotion (EQUIHP) , 2005.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?52
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
SINTESI
IV.
Per quanto riguarda le constatazioni e le  
conclusioni della Corte: 
a) 
Conformemente all’articolo 152 del trattato, tutte le azioni della Commissione nel campo della sanità pubblica sono mirate a integrare le misure adottate dagli Stati membri per  proteggere e migliorare la salute. Il pro-gramma di sanità pubblica (PSP) 2003-2007 è solo uno degli strumenti utilizzati in que-sto contesto.
La Commissione concorda sul fatto che un  
bilancio più elevato potrebbe produrre  
risultati migliori, tuttavia l’attuazione del  
PSP 2003-2007 riflette le risorse finanziarie 
messe a disposizione dal Parlamento euro-
peo e dal Consiglio nonché le priorità e gli obiettivi che le due istituzioni hanno attri-
buito a tale programma.
La logica sottostante del PSP 2003-2007, che 
si basa sulla strategia in materia di sanità  pubblica adottata dalla Commissione nel  
2000 [COM(2000) 285 definitivo], tiene conto del principio di sussidiarietà sancito dal trat-tato. Le priorità specifiche sono indicate  nell’allegato alla decisione relativa al pro-gramma. Lo scopo principale del programma 
è di raggiungere indicatori intermedi come l’identificazione e la divulgazione di «buone 
pratiche», la messa in rete delle competenze 
dell’UE in materia di sanità pubblica e la rico-
gnizione delle realtà europee di sanità pub-blica al fine di elaborare strategie comuni.
Le priorità per il PSP indicate nella deci-
sione 1786/2002/CE del Parlamento europeo 
e del Consiglio, che adotta un programma  
d’azione comunitario nel campo della sanità 
pubblica 2003-2008, sono state definite con-
formemente ai requisiti dell’articolo 152 del trattato e alla strategia in materia di sanità 
pubblica approvata nel 2000.
La Commissione riconosce che è necessa-
rio proseguire gli sforzi per specificare nel programma di lavoro annuale (PLA) settori 
prioritari e ambiti d’intervento che siano  
proporzionati agli stanziamenti di bilancio 
disponibili.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?53
b) 
I progetti controllati sono stati selezionati nella fase di avvio del PSP (2003-2007). La  
situazione è considerevolmente cambiata  
negli ultimi due anni del programma con-trollato, e l’attuale PSP (2008-2013) ne tiene conto. Sin dal 2006 la «guida per i candidati», 
utilizzata per gli inviti a presentare propo-
ste, dà istruzione ai richiedenti di adottare i più recenti principi comunemente accettati 
in materia di gestione dei progetti ai fini  
dell’elaborazione delle loro domande. La  
procedura di negoziato assicura che questi 
principi siano effettivamente recepiti nella loro integralità nella convenzione di sov-venzione; l’Agenzia esecutiva per la sanità pubblica (PHEA), divenuta EAHC, ne assicura 
l’applicazione per l’intera durata del pro-
getto. L’agenzia esecutiva svolge, dal 2007, 
una ricognizione annuale.
c) 
La Commissione si rallegra della constata-
zione che le parti interessate hanno confer-
mato il «valore aggiunto europeo» (VAE),  
così come l’utilità del PSP. Va aggiunto che 
l’esistenza del VAE è stato uno dei criteri  
di aggiudicazione delle sovvenzioni sin  dall’inizio del PSP (2003-2007).
V.
Nel contesto dell’UE, le proposte legisla-tive della Commissione sono generalmente corredate da una «valutazione d’impatto ex 
ante» che prende in esame le ricadute eco-
nomiche, sociali e ambientali delle possibili 
scelte politiche. È qui che la Commissione  intende definire la logica di programma di ogni programma che faccia seguito all’at-tuale PSP (2008-2013).
La valutazione intermedia del PSP (2003-
2007) attuata nel 2007 ha identificato una  
serie di punti da migliorare. Diverse di que-
ste misure sono state attuate o sono in via di attuazione nel quadro della gestione del 
programma di sanità pubblica (2008-2013), 
tra cui la ricognizione raccomandata dalla  
Corte.Sin dal 2006, e in special modo per l’attuale 
PSP (2008-2013), la «guida per i candidati», 
utilizzata per gli inviti a presentare propo-
ste, dà istruzione ai richiedenti di adottare i più recenti principi comunemente accettati in materia di gestione dei progetti ai fini  
dell’elaborazione delle loro domande. La  
procedura di negoziato assicura che questi principi siano effettivamente recepiti nella 
loro integralità nella convenzione di sov-
venzione; l’Agenzia esecutiva per la sanità 
pubblica (PHEA), divenuta EAHC, ne assi-
cura l’applicazione per l’intera durata del  progetto.
VI. 
La Commissione concorda con la Corte sul  fatto che i limitati finanziamenti disponibili 
a livello dell’UE debbono essere concentrati 
su temi e attività strategiche che presentino un evidente valore aggiunto europeo.
La Commissione condivide altresì il parere 
della Corte quando afferma che potrebbero 
essere ulteriormente sviluppati il «metodo 
aperto di coordinamento» e altri mecca-
nismi di cooperazione in campo sanitario,  che agevolano la collaborazione e lo scam-
bio d’informazioni tra Stati membri e parti interessate nell’intera Unione europea.
Tuttavia, la Commissione ritiene che tali  
meccanismi di cooperazione non possano (e 
non debbano) sostituirsi ad un programma 
europeo specifico di finanziamento nel set-
tore della sanità pubblica. Se è vero che tali strumenti facilitano la collaborazione e lo  scambio d’informazioni, essi non forniscono però i finanziamenti necessari per le inizia-
tive in materia di sanità pubblica su scala  
europea (ad esempio per l’avvio e la manu-
tenzione di reti).
Inoltre, il PSP fornisce alla Commissione i  
mezzi necessari per dare avvio ad azioni  volte a sostenere e promuovere l’elabora-
zione di politiche negli ambiti chiave della 
politica della sanità pubblica, mediante suc-
cessivi inviti a presentare proposte.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?54
ESTENSIONE E APPROCCIO 
DELL’AUDIT
10.
L’articolo 152 stabilisce che «l’azione della 
Comunità, che completa le politiche nazio-nali, si indirizza al miglioramento della  sanità pubblica» ed opera quindi una distin-
zione tra la responsabilità degli Stati membri 
nell’attuazione dei loro programmi di pro-mozione della salute e la responsabilità della 
Comunità nel completare la loro azione.
In questo senso la Commissione sottolinea 
che il PSP è destinato principalmente ad  individuare gli intermediari (Stati membri, 
soggetti e attori), a collegarli in rete a livello 
comunitario e a contribuire a identificare e 
collaudare «buone pratiche» al fine di soste-
nere e promuovere l’elaborazione di politi-
che nel campo della sanità pubblica.
Si veda anche la risposta ai punti 14, 21, 40 
e 60 c).
OSSERVAZIONI DI AUDIT
14.
La logica d’intervento che sta alla base del PSP si fonda sull’articolo 152 del trattato,  che stabilisce chiaramente che «l’azione  
della Comunità, che completa le politiche  
nazionali, si indirizza al miglioramento della sanità pubblica» ed opera pertanto una  
distinzione tra la responsabilità degli Stati 
membri nell’attuazione dei loro programmi 
di promozione della salute e la responsabi-lità della Comunità nel completare la loro  azione.
Il PSP mira quindi a individuare gli inter-
mediari (Stati membri, parti interessate e  attori), a collegarli in rete a livello dell’UE  
e a contribuire a identificare e collaudare  
«buone pratiche» al fine di sostenere e pro-
muovere l’elaborazione di politiche nazio-nali nel campo della sanità pubblica. A tale 
riguardo va osservato che la guida pratica  
«Valutazione delle attività dell’UE» è stata  
pubblicata nel 2004 e di conseguenza non  
avrebbe potuto essere utilizzata nel periodo 
1999-2000, al momento dell’elaborazione  del PSP (2003-2007).Inoltre il PSP (2003-2007) adottato dalla deci-
sione n. 1786/2002/CE riflette i punti di vista espressi dal Parlamento europeo e dal Con-siglio in ordine alle priorità e agli obiettivi 
nel corso del processo di approvazione.
Si veda anche la risposta ai punti 10, 21, 40 
e 60 c).
La Commissione ammette tuttavia che la  
logica d’intervento del PSP (2003-2007)  non è stata resa del tutto esplicita nella  
decisione relativa al programma. Va detto  
tuttavia che tale programma è stato conce-
pito nel periodo 1999-2000 e approvato nel 
2002, ossia in un periodo in cui gli attuali  
metodi di valutazione, di programmazione 
e di monitoraggio non erano ancora piena-mente operativi.
15. 
I benefici di una strategia basata su modelli 
logici diventeranno viepiù evidenti adesso che il PSP si è consolidato e i suoi risultati 
sono più chiari. Come suggerito nella rela-zione di valutazione intermedia del 2007,  un primo tentativo di modellizzazione dei  benefici potenziali del PSP per i cittadini  europei potrebbe essere fatto nel quadro  
della valutazione ex ante [prevista nel 2010] (Wija J. Oortwijn et al., Interim evaluation  
of the Public Health Programme 2003-2008.  
Relazione finale, relazione tecnica a cura di 
RAND Europe, 2007, sezione 2, pag. 100).
16. 
A giudizio della Commissione, la sanità pub-blica non può essere direttamente comparata ad altri settori politici per via della portata limitata delle competenze dell’azione comu-nitaria in virtù del trattato. Parimenti, gli  interventi della Commissione nel campo  della sanità pubblica non possono essere raf-frontati a quelli delle istituzioni citate dalla Corte. È evidente che la California Wellness Foundation (che è una fondazione privata) ha un mandato più specifico e un accesso  diretto ai beneficiari ultimi delle sue azioni (ossia i cittadini californiani) e può essere  paragonata soltanto agli organismi regionali degli Stati membri.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?55
17. 
Il piano d’azione definito sulla scorta della  
valutazione intermedia del PSP (2003-2007) del 
2007 ha confermato la necessità di utilizzare modelli logici per la valutazione del PSP.
Si veda anche la risposta al punto 15.
Inoltre, i formulari di domanda relativi ai  
progetti stabiliscono, dal 2006, l’obbligo di 
seguire un modello logico per l’elaborazione 
del progetto. Sin dalla creazione del PHEA, 
attualmente EAHC, quest’obbligo è stato raf-forzato e garantito nelle fasi di negoziato e 
di follow up dei progetti, come documentato 
dalle linee guida dell’agenzia in materia di 
negoziati.
18. 
La Commissione riconosce la necessità di defi-
nire indicatori per un monitoraggio efficace 
dei programmi. L’elaborazione di indicatori 
adeguati a livello delle politiche, dei pro-
grammi e dei progetti, unitamente alla rac-
colta di dati, costituisce uno degli obiettivi del capitolo «informazioni sanitarie» del PSP.
Si vedano anche le risposte ai punti 30 e 31.
19. 
Il PSP (2003-2007) è stato concepito nel  
periodo 1999-2000 e approvato nel 2002,  ossia in un periodo in cui gli attuali metodi di 
valutazione, programmazione e monitorag-
gio non erano ancora del tutto operativi.
Va aggiunto che la guida sulla pianificazione 
strategica e la gestione per attività è stata pubblicata soltanto nel 2004.
Per quanto riguarda i progetti, la definizione di obiettivi SMART è stata gradualmente messa in atto negli ultimi due anni del PSP (2003-
2007) e nel quadro del programma attuale  
che gli è succeduto. Sin dal 2006 la «guida per i candidati», utilizzata per gli inviti a pre-
sentare proposte, impone ai richiedenti ad 
adottare i più recenti principi comunemente 
accettati in materia di gestione dei progetti. 
Il PHEA, attualmente EAHC, ne garantisce l’ap-
plicazione per l’intera durata del progetto.
Si veda anche la risposta al punto 86.20. 
In linea di principio, la Commissione ritiene 
che la logica d’intervento del PSP non possa 
essere resa così esplicita come la logica d’in-tervento di un programma di sanità pubblica in uno Stato membro o in un paese terzo.  
Infatti, il PSP non è stato concepito come  
un programma di promozione delle salute  destinato ai cittadini. È per questo stesso  
motivo che non è facile scomporre gli obiet-
tivi politici globali in obiettivi specifici al  
livello dei programmi e dei progetti.
Si vedano anche le risposte ai punti 14-16.
21. 
Le attività del PSP traggono origine dalla  
strategia in materia di sanità del 2000 adot-
tata dalla Commissione [COM(2000) 285],  
che stabilisce un nesso con le altre attività degli attori (come gli Stati membri). Pertanto 
il PSP mira a individuare gli intermediari  
(Stati membri, parti interessate e attori), a 
collegarli in rete a livello dell’UE e a con-
tribuire a identificare e collaudare «buone pratiche» al fine di sostenere e promuovere 
l’elaborazione di politiche nel campo della sanità pubblica.
Inoltre il PSP (2003-2007) adottato dalla  
decisione n. 1786/2002/CE riflette i punti  
di vista espressi dal Parlamento europeo e dal Consiglio in ordine alle priorità e agli  
obiettivi.
Si vedano anche le risposte ai punti 10, 14, 
40 e 60 c).
22. 
La Commissione ha fatto notevolissimi sforzi 
per definire le sue priorità in maniera precisa e dettagliata nel PLA.
23. 
L’intervento finanziario della Commissione in materia di sanità pubblica non può essere 
raffrontato agevolmente con quello degli  
Stati membri, poiché i rispettivi settori di  
competenza sono diversi per portata ed  
estensione.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?56
24. 
La Commissione concorda sul fatto che un  bilancio più elevato potrebbe produrre  risultati migliori, tuttavia l’attuazione del  PSP 2003-2007 riflette le risorse finanziarie messe a disposizione dal Parlamento euro-peo e dal Consiglio nonché le priorità e gli obiettivi che le due istituzioni hanno asse-gnato a tale programma.
Il PSP è un catalizzatore, contribuendo a cre-
are le condizioni per l’elaborazione di atti-
vità perfezionate in materia di promozione della salute. Calcolare una spesa media per cittadino europeo non presenta particolare interesse per un programma quale il PSP.
25. 
La Commissione ha fatto sforzi costanti per 
definire le priorità di spesa in maniera pre-
cisa e dettagliata nel PLA, allo scopo di chia-
rire il tipo di compiti da svolgere, il nesso  politico e il nesso con i compiti svolti in pre-
cedenza. La scelta dei temi è influenzata dai 
rappresentanti degli Stati membri in seno al 
Comitato di programma che adotta il Pro-gramma di lavoro annuale.
Si veda anche la risposta al punto 78.26. 
Nell’elaborare il PLA, la Commissione ha  
indicato per ciascun tema specifici settori  
in cui le azioni sarebbero particolarmente  rilevanti.
27. 
La Commissione riconosce che è necessa-
rio proseguire gli sforzi per specificare nel 
PLA settori e ambiti d’intervento che siano 
proporzionati agli stanziamenti di bilancio disponibili.28. 
In numerosi casi, anche la creazione di col-legamenti tra gli attori in diversi ambiti  della politica di sanità pubblica e la crea-zione di strutture di collegamento in rete  negli Stati membri vanno considerati come obiettivi fondamentali della maggior parte dei progetti cofinanziati dal PSP. Tali atti-vità vengono attuate soprattutto mediante sovvenzioni concesse tramite procedure di «inviti a presentare proposte».
Il ricorso a procedure di gara è spesso dif-
ficoltoso, particolarmente nei settori in cui il numero di potenziali offerenti per tali  appalti di servizio è limitato.
30. 
Il PSP (2003-2007) è stato concepito nel  
periodo 1999-2000 e approvato nel 2002,  
ossia in un periodo in cui gli attuali metodi 
di valutazione, di programmazione e di  monitoraggio, come la gestione per attività, 
non erano ancora del tutto operativi.
Il PSP è stato il primo programma ad avere 
tra i suoi scopi la definizione di indicatori  comuni e solidi attraverso il capitolo «infor-
mazioni sanitarie» e la raccolta di dati perti-
nenti in tutti gli Stati membri. Va aggiunto 
che l’indicatore della Commissione, «numero 
di anni di vita in buona salute» è il primo e 
unico indicatore globale di sanità pubblica 
disponibile al livello comunitario.
31. 
La Commissione ritiene che l’istituzione di indicatori per un monitoraggio efficace del programma sia subordinata alla disponibi-lità di dati pertinenti al livello di progetto. L’elaborazione di indicatori e di metodi di  raccolta dei dati adeguati costituisce uno  degli obiettivi del capitolo «informazioni  sanitarie» del PSP.
Si veda anche la risposta al punto 18.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?57
32. 
Durante la preparazione delle dichiarazioni di attività per il 2009, nel quadro del pro-getto preliminare di bilancio 2009, sono stati elaborati nuovi indicatori del PGA (come  «livello di sensibilità dei cittadini rispetto  ai comportamenti dannosi per la salute»,  «percentuale dei cittadini che si sottopone alla misurazione della pressione sanguigna ogni anno», «percentuale della popolazione cosciente dei rischi per la salute legati al  tabagismo anche per i non fumatori», «per-centuale della popolazione consapevole del fatto che una dieta equilibrata dev’essere  costituita da una varietà di alimenti») e che sono stati accolti dal Comitato del bilancio del Consiglio come un notevole progresso  (documento del Consiglio 13895/08 FIN362 del 7 ottobre 2008, pagina 23, «relazione di valutazione COMBUD delle relazioni di atti-vità del PPB 2009, nota introduttiva»).
Inoltre la Commissione ha istituito un gruppo 
di lavoro incaricato di definire altri indica-
tori da utilizzare nel quadro della SPA e del 
PGA in modo da ottimizzare la raccolta dei relativi dati pertinenti in maniera più siste-
matica per gli esercizi SPA e PGA a partire  
dal 2010.
33. 
Nel periodo interessato dall’audit della  
Corte, la Commissione ha fornito, caso  
per caso, riscontri ufficiali ai partecipanti  in fase di relazione intermedia e finale, in  
merito a considerazioni sia operative che  finanziarie.
Dalla creazione del PHEA, divenuto EAHC, il 
monitoraggio dei progetti è ulteriormente 
migliorato.
Si vedano anche le risposte ai punti 51, 53 
e 70-73.36. 
I progetti controllati dalla Corte sono stati selezionati nella fase di avvio del PSP (2003-2007). La Commissione fa osservare che  i richiedenti hanno avuto bisogno di più  tempo per abituarsi all’obbligo di definire  meglio obiettivi, attività e azioni. A giudizio della Commissione la situazione sta miglio-rando costantemente.
La «guida per i candidati», utilizzata per gli 
inviti a presentare proposte dal 2006, chiede 
ai richiedenti di adottare i più recenti prin-cipi comunemente accettati in materia di  gestione dei progetti (compresa la defini-zione degli obiettivi) ai fini dell’elabora-zione delle loro domande. La procedura di negoziato assicura che questi principi siano 
effettivamente sanciti nella loro integralità 
nell’accordo di sovvenzione e i responsabili 
di progetto dell’Agenzia esecutiva per la  
sanità pubblica (PHEA), attualmente EAHC, ne assicurano l’applicazione per l’intera  
durata del progetto.
38. 
Si vedano anche le risposte ai punti 19  e 86.
40. 
Il PSP mira principalmente a individuare gli 
intermediari (Stati membri, parti interessate 
e attori) e a collegarli in rete a livello dell’UE. 
Inoltre contribuisce a identificare e collau-dare «buone pratiche» al fine di sostenere  
e promuovere l’elaborazione di politiche  nazionali nel campo della sanità pubblica.
Si vedano anche le risposte ai punti 10, 14, 
21, 36 e 60 c).
41. 
Questa osservazione vale unicamente per i progetti del 2003, 2004 e 2005, perché da  allora la situazione è stata migliorata grazie alla pubblicazione nel 2006 di una guida ai candidati migliorata.
Cfr. anche la risposta al punto 36. 
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?58
42.
Nella selezione dei progetti, la pertinenza  con le politiche dell’UE costituisce uno dei criteri fondamentali ai fini del finanziamento. I progetti hanno ripercussioni sul ciclo delle politiche in diversi modi, ad esempio:
mettendo i risultati a disposizione degli  —
organismi tecnici degli Stati membri e  
delle parti interessate;promuovendo reti sostenibili di   —
competenze;
fornendo le basi per le raccomandazioni  —
relative alle buone pratiche.
Gli effetti sullo stile di vita dei cittadini ven-
gono ottenuti in maniera indiretta.
45.
Il ciclo RSA non è pienamente applicabile  
in quanto i progetti hanno potuto essere  
destinati unicamente al livello interme-dio. L’azione è stata quindi circoscritta alla 
ricerca, seguita dallo sviluppo e in alcuni  
casi da progetti pilota, ma la Commissione 
non è in grado di raggiungere la fase di  attuazione completa.
La Commissione può menzionare diversi  
esempi in cui i risultati dei progetti finanziati 
nell’ambito del PSP (2003-2007) sono stati 
utilizzati in maniera efficace, ad esempio:
Il lavoro svolto sull’impatto della pubbli- —
cità sui giovani (obesità infantile e pato-logie croniche evitabili associate) è stato utilizzato per la tavola rotonda della  Commissione sull’autoregolamentazione nel settore della pubblicità (a partire dal 2005), dalla quale è scaturito un codice di condotta per l’autoregolamentazione nel settore pubblicitario dell’UE. Inoltre ha contribuito alla costituzione della  Piattaforma dell’UE sull’alimentazione,  l’attività fisica e la salute, nella quale  la Rete europea di cardiologia è tuttora 
membro attivo.Il programma Shape-up ha contribuito   —
all’elaborazione di esempi innovativi di buone pratiche atte a promuovere com-portamenti salutari in ambito scolastico e di strategie di partenariato pubblico-privato che vengono promosse nelle  questioni relative alla salute della Stra-tegia europea sugli aspetti sanitari con-nessi all’alimentazione, al sovrappeso e all’obesità, adottata dalla Commissione nel 2007. I responsabili di Shape-up  fanno attualmente parte di un gruppo  di attori incaricati dalla Commissione di promuovere esempi comunitari di buone pratiche e strategie basate su partena-riati pubblico-privato.Le buone pratiche e le raccomandazioni  —
strategiche sull’educazione e la salute  
sessuale messe a punto dal progetto  
SAFE sono state presentate al gruppo  
di riflessione sull’HIV/AIDS e al Forum  della società civile. Gli elementi essen-
ziali delle loro conclusioni sono stati  
recepiti nel documento di riflessione che 
è stato elaborato dalla tavola rotonda  sulla salute sessuale in relazione ad  
un’eventuale azione futura dell’UE in  
questo settore e discusso nell’ambito  
di un seminario nel maggio 2008. 
Per quanto riguarda la droga nelle car- —
ceri, l’ENDIPP ha fornito informazioni  
di base per il lavoro di follow-up, che  
a sua volta viene utilizzato per l’ela-borazione delle relazioni nazionali sui  
servizi di prevenzione, cura e riduzione del danno per i detenuti, sui servizi di  reinserimento degli ex detenuti e sui  
metodi di sorveglianza e/o analisi del  
consumo di droghe tra i detenuti, che  
viene integrato nel lavoro preparatorio per una proposta di raccomandazione al 
Consiglio.Il progetto SUPPORT è stato rimodellato  —
per aumentare la trasparenza e le siner-gie tra i progetti in materia di salute  mentale e per contribuire ad utilizzarne e diffonderne i risultati. SUPPORT ha for-
nito la base per la preparazione del Patto 
europeo per la salute e il benessere men-
tale, per la conferenza ad alto livello del 
giugno 2008 e ha organizzato seminari su questo tema.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?59
Il progetto Eurocare — colmare le   —
lacune, ha contribuito a creare i presup-posti per una discussione paritetica sulla politica in materia di alcol con le parti  interessate, poiché ha consentito ai par-tecipanti non appartenenti dall’industri dell’alcol di elaborare posizioni comuni e presentarle in occasione delle discus-sioni con gli operatori economici orga-nizzate dalla Commissione. Il progetto  ha permesso al settore della sanità pub-blica di dare un importante contributo, strutturato e coordinato, alla strategia  comunitaria in materia di lotta contro  l’alcolismo adottata nell’ottobre 2006 ed alla sua attuazione.Il contributo al libro verde della Com- —
missione dal titolo «Verso un’Europa  
senza fumo» (mediante diversi progetti 
finanziati dalla DG SANCO e menzio-
nati nel libro verde); il contributo alla  Convenzione quadro per la lotta contro 
il tabagismo mediante un documento  
strategico dell’Alleanza per la conven-
zione quadro (una rete internazionale  che raggruppa oltre 200 organizzazioni 
non governative) elaborata nel contesto 
dell’ENSP — Rete europea per la preven-
zione del tabagismo.
Gli sforzi per la creazione a Stoccolma  
dell’ECDC sono stati proseguiti e le sue prio-
rità di lavoro sono state definite sulla base di progetti relativi alla sorveglianza delle  
malattie trasmissibili sostenuti nel quadro  del capitolo «minacce per la salute».Più in generale, l’indicatore «numero di  
anni di vita in buona salute» nella strategia di Lisbona, che costituisce un riferimento  importante in materia di intervento sui deter-minanti sanitari, è stato elaborato in base a progetti relativi agli indicatori sanitari nel quadro del capitolo «informazioni sanitarie» e viene tuttora calcolato e sviluppato sulla base di progetti di questo tipo, come pure altri indicatori di riferimento della salute a livello comunitario che figurano nell’elenco degli indicatori sanitari della Comunità  europea (ECHI). La loro importanza su scala nazionale è evidente: ad esempio, l’indica-tore «numero di anni di vita in buona salute» è stato adottato in Estonia come parametro chiave di riferimento per la strategia nazio-nale in materia di sanità; i Paesi Bassi utiliz-zano un elenco ECHI più particolareggiato  per valutare i risultati delle loro politiche  nazionali in una pubblicazione specifica dal titolo «Osare confrontare».
46. 
Di norma le fonti di finanziamento nazionali sono disponibili unicamente per le compo-
nenti nazionali delle attività di messa in rete 
tra Stati membri. Ciò spiega la necessità di 
un PSP europeo per finanziare tutte le atti-
vità che rientrano con ogni evidenza nell’in-
teresse generale dell’UE.
Si vedano anche le risposte ai punti 56  
e 64.
Nell’ambito del primo PSP (2003-2007), i  
meccanismi di finanziamento non erano  
atti a fornire un sostegno finanziario a più 
lungo termine. Nel quadro dell’attuale PSP 
(2008-2013), sono disponibili altri strumenti e meccanismi di finanziamento, più appro-
priati. Si tratta principalmente di sovven-zioni di funzionamento e del finanziamento di azioni comuni.
48. 
Cfr. risposta al punto 46.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?60
51. 
La Commissione ritiene che il monitoraggio che ha svolto sui progetti avviati sia stato  significativamente migliorato rispetto al  periodo interessato dall’audit. Tuttavia, le  informazioni sui progetti finanziati in pre-cedenza sono sempre state disponibili. In  particolare, gli elenchi dei progetti prece-dentemente finanziati, corredati di link alle corrispondenti relazioni, sono stati pubbli-cati sui siti internet della DG SANCO oppure della PHEA (attualmente EAHC). Dal 2008  tali informazioni relative al monitoraggio  vengono anche inserite in una base dati  generalizzata.
Questo strumento migliorerà ancor più il  
monitoraggio della Commissione del suo  
portafoglio di progetti.
Si vedano anche le risposte ai punti 33, 52 
e 70-73.
52. 
Per quanto riguarda la complementarità  
tra i progetti, la Commissione ha chiesto ai promotori dei progetti di inserire i rispettivi 
progetti nel quadro di progetti esistenti e  
di basarsi sui risultati già ottenuti in pre-
cedenza. Questo è anche uno dei criteri di 
assegnazione delle sovvenzioni.
In determinati casi, la Commissione ha chie-
sto ai promotori dei progetti di collaborare con altri progetti e di mettere a disposizione 
la documentazione relativa ai lavori finan-ziati in precedenza.
Inoltre, generalmente gli elenchi dei pro-
getti selezionati ai fini del finanziamento  
vengono soggetti ad un’ampia procedura di 
consultazione interdipartimentale a livello 
della Commissione.
Si veda anche la risposta al punto 51.53.
a) Occorre tenere presente l’ampiezza della  portata delle azioni, per quanto riguarda i  «determinanti sanitari». Il PSP è proteso a  sperimentare diverse strategie, evitando al contempo le sovrapposizioni. La Commis-sione ritiene che il fatto che i progetti siano diversificati e riguardino diversi aspetti del settore «droghe» o «alimentazione e attività fisica» dimostra che gli sforzi volti a evitare sovrapposizione sono riusciti.
Progetti quali «Shape-up» oppure «EPODE», 
finanziati nel quadro del PSP, hanno contri-buito al libro bianco sugli aspetti sanitari  legati all’alimentazione, al sovrappeso e  all’obesità del 2007. La strategia dell’UE in 
materia di droga richiede un’impostazione 
pluridisciplinare (documento 15074/04 del 
Consiglio del 22 novembre 2004 sulla strate-
gia dell’UE in materia di droga 2005-2012).
53. 
b) 
Tutti i progetti controllati hanno soddisfatto i criteri di selezione e aggiudicazione del  
PSP. Nei casi in cui diversi progetti abbiano 
affrontato temi simili, lo hanno fatto da  
angolazioni diverse e con metodologie  
diverse.
Nel campo della riduzione dei danni causati 
dall’alcol, vi erano solo poche organizzazioni attive a livello europeo e/o in grado di con-
durre progetti su scala europea. Va osser-vato che le diverse relazioni nazionali sulla situazione in materia di politica sul consumo 
di alcol negli Stati membri dell’UE, da un  
lato, e la relazione su «L’alcol in Europa»,  
dall’altro, hanno avuto obiettivi diversi e dif-ferivano per quanto riguarda il contenuto  
(allegato II, punto 6).
53. 
c) La Commissione ritiene che le due reti dedi-
cate al tabagismo erano chiaramente rivolte 
a due gruppi destinatari diversi.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?61
Per quanto riguarda il tema «salute sessuale 
e riproduttiva», la Commissione ha una poli-tica specifica sull’HIV/AIDS, che comprende un piano d’azione parzialmente attuato  mediante finanziamenti del PSP. Tali finanzia-menti hanno avuto come effetto una migliore prevenzione della trasmissione dell’HIV in  Europa (cfr. allegato II, punto 15).
Gli organi consultivi menzionati dalla Corte 
svolgono un ruolo importante nel coordi-
namento della politica dell’UE in materia di HIV/AIDS, ma non dispongono di capacità di finanziamento (cfr. allegato II, punto 16).
A giudizio della Commissione, è importante 
sostenere e rafforzare le ONG e le reti spe-
cializzate che operano sul terreno o a livello 
politico, e sostengono le persone affette da 
HIV/AIDS o contribuiscono alla prevenzione 
di nuove infezioni da HIV. Le ONG o le reti devono poter interagire con i loro omolo-
ghi, che siano essi pazienti, persone appar-
tenenti a gruppi a rischio, autorità locali o 
nazionali o politici. Una specializzazione, o come indicato nella relazione della Corte,  
una «nicchia», è quindi un punto a favore  
per una ONG che opera nel settore dell’HIV/
AIDS. Tenuto conto, ad esempio, dei costi  
di una terapia anti-retrovirale a vita nell’UE 
ad un costo medio di 10 000 euro a persona 
all’anno (soltanto per i medicinali), un inve-
stimento su ONG specializzate e professio-nali che sono in contatto con le persone più 
a rischio di contrarre l’HIV è giustificato e  ragionevole (cfr. allegato II, punto 18).
Il centro europeo di prevenzione e controllo 
delle malattie (ECDC) di Stoccolma è diven-
tato pienamente operativo rispetto all’epi-demiologia HIV/AIDS a partire dal 2008 (cfr. 
allegato II, punto 19).
54. 
Soltanto il programma quadro di RST e il pro-gramma di lotta contro la droga, come pure l’ECDC per quanto attiene alla sorveglianza delle malattie trasmissibili, finanziano la  
cooperazione a livello europeo. In questi  
casi la Commissione ha posto in essere mec-
canismi atti ad assicurare il coordinamento ed evitare sovrapposizioni con il PSP.Per mezzo del PSP, la Commissione ha avviato 
azioni in diversi settori, che hanno sostenuto e promosso l’elaborazione di politiche nei  settori fondamentali della politica europea in materia di sanità pubblica. Questo è stato fatto alla luce dell’esistenza di altri mecca-nismi di cooperazione.
L’ECDC è stato creato sulla base dei risultati 
dei progetti PSP (2003-2007). Inoltre la Com-
missione finanzia progetti PSP in collabora-
zione con organizzazioni internazionali quali l’OMS (2007WHO02 «sistema di sorveglianza in materia di alimentazione e attività fisica») e l’OCSE (2006OECD02 «operatori sanitari e migrazioni internazionali»).
Si veda anche la risposta al punto 45.56. 
L’esistenza di un «valore aggiunto europeo» (VAE) è sempre stato un criterio fondamen-
tale ai fini delle decisioni di attribuzione dei 
progetti PSP.
L’esistenza di altri meccanismi di coopera-
zione (quale il «metodo aperto di coordi-
namento») per facilitare la collaborazione e 
lo scambio d’informazioni tra le parti inte-
ressate in Europa, non esclude l’intervento 
del PSP. La maggior parte di questi altri  
meccanismi non fornisce il finanziamento  
necessario all’avvio e al mantenimento delle iniziative a livello europeo.
Si vedano anche le risposte ai punti 46  
e 64.
57. 
La grande maggioranza dei progetti si  basava su reti, considerato che uno dei  
criteri di aggiudicazione era la partecipa-zione di  partner provenienti da diversi paesi europei.
58. 
Cfr. risposta al punto 45.
60. 
a) Cfr. risposta al punto 52.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?62
60. 
c) Il PSP di norma non finanzia i progetti di  attuazione in progressione, che rientrano  nella responsabilità degli Stati membri.
Si veda anche la risposta ai punti 10, 14 e  
40.
62. 
La Commissione accoglie favorevolmente  
questa conferma del «valore aggiunto euro-
peo» (VAE) così come l’utilità del PSP.
64. 
Altri meccanismi di cooperazione esistenti, in particolare con gli Stati membri, non pos-sono sostituire l’azione del PSP nel soste-
nere ed elaborare politiche in determinati  
settori o attività per i quali è fondamentale 
un sostegno finanziario reale.
Cfr. anche le risposte ai punti 46, 54 e 56.65. 
Le attività scaturite da questo gruppo di  lavoro del Consiglio devono essere finan-
ziate attraverso l’attuale PSP (2008-2013).
69. 
La Commissione condivide il parere circa il 
fatto che i partenariati hanno funzionato  
generalmente bene.
In particolare, accoglie con favore il fatto  
che i coordinatori del progetto valutino  positivamente le reti su grande scala volte ad accentrare le conoscenze e le competenze 
a livello comunitario.
70-73. 
Nel periodo interessato dall’audit della  
Corte, la Commissione ha fornito, caso per caso, riscontri ufficiali ai partecipanti in fase di relazione intermedia e finale, in merito a considerazioni sia operative che finanziarie. Ove necessario, sono state adottate azioni 
correttive in seguito alle relazioni, effet-tuando trattenute sui pagamenti per un  
determinato periodo in attesa di ricevere  
informazioni complementari.La Commissione ritiene che da quando è  
stato istituito il PHEA, attualmente EAHC, il 
monitoraggio dei progetti è stato ulterior-
mente migliorato.
Cfr. anche le risposte ai punti 33, 51 e 52.78. 
Gli Stati membri vengono informati ufficial-
mente dell’elenco dei progetti selezionati  
(cfr. ad esempio C(2008)6180 per il 2008)  dopo la valutazione delle proposte mediante i loro rappresentanti in seno al Comitato  PSP. Tale elenco viene ufficialmente esami-nato dal comitato del programma prima di essere presentato al Parlamento europeo per 
esame e successivamente alla Commissione 
per approvazione ufficiale.
Si veda anche la risposta al punto 25.
CONCLUSIONI E 
RACCOMANDAZIONI
Concezione del programma
83.
L’articolo 152 del trattato, che stabilisce  
chiaramente che «l’azione della Comunità,  
che completa le politiche nazionali, si indi-
rizza al miglioramento della sanità pub-blica» ed opera quindi una distinzione tra  
la responsabilità degli Stati membri nell’at-tuazione dei loro programmi di promozione della salute e la responsabilità della Comu-
nità nel completare la loro azione.
Il PSP è stato concepito conformemente alla 
strategia in materia di sanità pubblica che 
la Commissione ha adottato nel 2000 [cfr.  COM(2000) 285] tenendo conto della por-tata limitata delle competenze dell’azione  comunitaria in virtù del trattato.
Il PSP mira principalmente a individuare gli 
intermediari (Stati membri, parti interessate 
e attori), a collegarli in rete a livello dell’UE. 
Inoltre contribuisce a identificare e collau-
dare «buone pratiche» al fine di sostenere  e promuovere l’elaborazione di politiche  
nazionali nel campo della sanità pubblica.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?63
La Commissione riconosce che la logica  
d’intervento del PSP (2003-2007) non è  stata resa esplicita nella decisione relativa al programma. Va detto tuttavia che tale  programma è stato concepito nel periodo  1999-2000 e approvato nel 2002, ossia in un periodo in cui gli attuali metodi di valuta-zione, di programmazione e di monitoraggio non erano ancora pienamente operativi.
I benefici di una strategia basata su modelli 
logici diventeranno viepiù evidenti adesso che il PSP si è consolidato e i suoi risul-tati sono più chiari. Come suggerito nella  valutazione intermedia del 2007, sarà fatto un primo tentativo di modellizzazione dei  possibili vantaggi del PSP per i cittadini  
europei.
Cfr. le risposte ai punti 10, 14, 15, 19, 21,  
40 e 60 c).
L’elaborazione di indicatori e di metodi di  
raccolta dei dati adeguati costituisce uno  
degli obiettivi del capitolo «informazioni  sanitarie» del PSP. La Commissione ritiene  
che l’istituzione di indicatori per un moni-
toraggio efficace del programma sia subor-
dinata alla disponibilità di dati pertinenti al 
livello di progetto.
Sono stati elaborati nuovi indicatori nell’am-
bito del progetto preliminare di bilancio  2009. Inoltre la Commissione ha istituito un 
gruppo di lavoro incaricato di definire altri indicatori da utilizzare nel quadro dell’APS e del PGA per il 2010.
Cfr. le risposte ai punti 31 e 32.
84. 
La Commissione ha fatto notevolissimi sforzi per definire le sue priorità in maniera precisa e dettagliata nel PLA. La Commissione rico-nosce che è necessario proseguire gli sforzi 
per specificare nel PLA settori e ambiti d’in-
tervento che siano proporzionati agli stan-
ziamenti di bilancio disponibili.La valutazione finale del PSP (2003-2007)  
sarà disponibile nel 2010, quando la mag-giore parte dei progetti sarà conclusa, e  consentirà di trarre conclusioni complessive sulla capacità del programma di raggiungere i propri obiettivi.
Cfr. le risposte ai punti 22, 25 e 27.
Raccomandazione 1
Se la Commissione ha un diritto d’iniziativa, 
spetta al Parlamento europeo e al Consiglio adottare la decisione relativa al programma, compresi gli obiettivi da raggiungere e gli stanziamenti di bilancio da mettere a dispo-sizione per aggiungere questi obiettivi.
Dal 2002, le proposte legislative della Com-
missione sono generalmente corredate da  
una «valutazione d’impatto ex ante» che  prende in esame le ricadute economiche,  
sociali e ambientali delle possibili scelte  
politiche.
È qui che la Commissione intende definire la 
logica di programma di ogni programma che 
faccia seguito all’attuale PSP (2008-2013).
Cfr. la risposta al punto 15.85. 
Occorre tenere presente l’ampiezza della  portata delle azioni, per quanto riguarda i  
«determinanti sanitari». Il PSP è proteso a  sperimentare diverse strategie, evitando al contempo le sovrapposizioni.
Tutti i progetti controllati hanno soddisfatto 
i criteri di selezione e assegnazione. Nei casi in cui diversi progetti abbiano affrontato  
temi simili, lo hanno fatto da angolazioni  diverse ed adottando metodologie diverse, aumentando in tal modo la portata dei risul-tati ottenuti.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?64
La Commissione ritiene che il fatto che i pro-
getti siano diversificati e riguardino diversi aspetti di un determinato settore dimostra 
che gli sforzi volti a evitare sovrapposizione 
sono riusciti.
Per quanto riguarda la complementarità  
tra i progetti, la Commissione ha chiesto ai 
promotori dei progetti di inserire i rispettivi progetti nel quadro di progetti esistenti e  
di basarsi sui risultati già ottenuti in pre-
cedenza. Questo è anche uno dei criteri di 
assegnazione delle sovvenzioni.
Inoltre la Commissione rimanda alla sua con-
sultazione interdipartimentale generale, che 
è stata applicata al PSP.
Sarà più facile garantire la complementa-
rità mediante la creazione di una base dati 
generalizzata che contenga le informazioni relative al monitoraggio dei progetti.
L’esistenza di un «valore aggiunto europeo» 
(VAE) è sempre stato un criterio fondamen-
tale ai fini della selezione e delle decisioni di attribuzione dei progetti PSP.
Cfr. le risposte ai punti 46, 51, 52, 53 e 56.86-87 
Il PSP (2003-2007) è stato progettato nel  
periodo 1999-2000 e approvato nel 2002,  ossia in un periodo in cui gli attuali metodi 
di valutazione, di programmazione e di  
monitoraggio non erano ancora pienamente 
operativi.
I progetti controllati dalla Corte sono stati 
selezionati nella fase di avvio del PSP (2003-2007).La Commissione fa osservare che i richiedenti hanno avuto bisogno di più tempo per abi-tuarsi all’obbligo di definire meglio obiettivi, attività e azioni. A giudizio della Commissione la situazione sta migliorando costantemente. La «guida per i candidati», utilizzata per gli inviti a presentare proposte dal 2006, chiede ai richiedenti di adottare i più recenti principi comunemente accettati in materia di gestione dei progetti (compresa la definizione degli  obiettivi) ai fini dell’elaborazione delle loro domande. La procedura di negoziato assicura che questi principi siano effettivamente sanciti nella loro integralità nell’accordo di sovven-zione e i responsabili di progetto dell’Agenzia esecutiva per la sanità pubblica (PHEA), attual-mente EAHC, ne assicurano l’applicazione per l’intera durata del progetto.
Cfr. le risposte ai punti 19 e 36.
88. 
La Commissione accoglie positivamente que-
sta conferma del «valore aggiunto europeo» 
(VAE) così come l’utilità del PSP. L’esistenza di 
un «valore aggiunto europeo» (VAE) è sempre 
stato un criterio fondamentale ai fini delle 
decisioni di attribuzione dei progetti PSP.
La grande maggioranza dei progetti si basava 
su reti, considerato che uno dei criteri di  aggiudicazione era la partecipazione di part-ner provenienti da diversi paesi europei.
Cfr. le risposte ai punti 56 e 57.89. 
La Commissione ammette che nell’ambito del 
primo PSP (2003-2007), i meccanismi di finan-ziamento non erano atti a fornire un sostegno finanziario a più lungo termine. Nel quadro  dell’attuale PSP (2008-2013), sono disponibili altri strumenti e meccanismi di finanziamento, più appropriati. Si tratta principalmente di sov-
venzioni di funzionamento e del finanziamento di azioni comuni. Di norma le fonti di finanzia-
mento nazionali sono disponibili unicamente 
per le componenti nazionali delle attività di 
messa in rete tra Stati membri. Ciò spiega la 
necessità di un PSP europeo per finanziare  
tutte le attività che rientrano con ogni evi-
denza nell’interesse generale dell’UE.
Cfr. le risposte ai punti 46, 56 e 64.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?65
90. 
La Commissione condivide il parere circa il 
fatto che i partenariati hanno funzionato  generalmente bene. In particolare, accoglie 
con favore il fatto che i coordinatori del pro-
getto valutino positivamente le reti su grande scala volte ad accentrare le conoscenze e le competenze a livello comunitario.
Nel periodo interessato dall’audit della  
Corte, la Commissione ha fornito, caso per caso, riscontri ufficiali ai partecipanti in fase di relazione intermedia e finale, in merito a considerazioni sia operative che finanziarie. Dalla creazione del PHEA, attualmente EAHC, il monitoraggio dei progetti è stato ulterior-
mente migliorato.
Gli Stati membri vengono informati ufficial-
mente dell’elenco dei progetti selezionati  
dopo la valutazione delle proposte mediante 
i loro rappresentanti in seno al Comitato  PSP. Tale elenco viene ufficialmente appro-
vato dal comitato del programma prima di 
essere presentato al Parlamento europeo per 
esame e successivamente alla Commissione 
per approvazione ufficiale.
La Commissione intende attuare la racco-
mandazione della Corte di rafforzare le atti-vità di divulgazione per i progetti finanziati nell’ambito del PSP.
Cfr. le risposte ai punti 33, 51, 69, 70 e 78.
Raccomandazione 2
Risposta alla prima 
sotto-raccomandazioneLa valutazione intermedia del PSP (2003-2007) svolta nel 2007 ha identificato una  serie di punti da migliorare, tra cui la rico-gnizione raccomandata dalla Corte dei conti per il PSP in corso (2008-2013).
Cfr. la risposta al punto 51.La Commissione intende effettuare annual-
mente tale ricognizione per il PSP in corso (2008-2013). In tal modo completerà le  
ricognizioni effettuate nel 2007 e 2008 per 
i progetti intrapresi nell’ambito del PSP  (2003-2007).
Risposta alla seconda 
sotto-raccomandazioneLa Commissione riconosce che sono neces-
sari ulteriori sforzi per specificare nel pro-
gramma di lavoro annuale settori e ambiti  
d’intervento che siano proporzionati agli  
stanziamenti di bilancio disponibili.
Cfr. la risposta al punto 27.Risposta alla terza 
sotto-raccomandazione
Dalla creazione del PHEA, attualmente EAHC, 
la concezione e il monitoraggio dei progetti è stato ulteriormente migliorato. Le nuove 
possibilità di finanziamento saranno utiliz-
zate sistematicamente.
Cfr. le risposte ai punti 33 e 46.Conclusione generale91. 
La Commissione concorda sul fatto che un  bilancio più elevato avrebbe consentito di ottenere risultati migliori, tuttavia l’attua-zione del PSP 2003-2007 riflette le risorse  finanziarie messe a disposizione dal Parla-mento europeo e dal Consiglio nonché le  priorità e gli obiettivi che le due istituzioni gli hanno assegnato.
92. 
L’impatto sulla salute dei cittadini di qual-
siasi iniziativa di promozione della salute  può essere valutato soltanto mediante i cam-
biamenti nel comportamento dei cittadini, 
che possono essere osservati soltanto nel  
lungo periodo. La Commissione ritiene che i PSP precedenti e quello in corso abbiano 
dato un contributo significativo alla pro-
mozione di una politica sanitaria moderna  
e partecipativa a livello comunitario.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?66
Raccomandazione 3
Risposta alla prima 
sotto-raccomandazione
Attraverso il PSP, la Commissione ha potuto 
avviare azioni in diversi settori chiave in  materia di sanità pubblica che hanno soste-nuto e promosso l’elaborazione di politiche. 
Questo è avvenuto alla luce delle risorse  
di bilancio disponibili e dell’esistenza di  altri meccanismi di cooperazione (quale il  
«metodo aperto di coordinamento») che,  
sebbene facilitino la collaborazione e lo  
scambio d’informazioni tra soggetti par-
tecipanti in tutta Europa, non forniscono i finanziamenti necessari per la costituzione 
e il mantenimento di reti.
Risposta alla seconda 
sotto-raccomandazione
La Commissione ritiene che l’opportunità  
migliore per rivedere l’attuale programma  in materia di sanità si presenterà quando  
saranno disponibili, nel 2010, i risultati della 
valutazione del PSP (2003-2007).
Per qualsiasi programma eventualmente  
destinato a succedere al PSP in corso (2008-2013) dopo il 2014, la Commissione deve,  conformemente alle sue procedure, realiz-zare una «valutazione d’impatto ex ante»  che analizzi le diverse opzioni politiche e  
le rispettive ripercussioni.
RISPOSTE DELLA 
COMMISSIONE
Relazione speciale n. 2/2009 — Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento  efficace per migliorare la salute?67
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 2/2009
Il programma d’azione europeo nel campo della sanità pubblica (periodo 2003-2007): uno strumento efficace per migliorare la sal ute?
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee2009 — 66 pagg. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-230-8

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IN QUESTA RELAZIONE, LA CORTE DEI CONTI EUROPEA ANALIZZA IL 
PROGRAMMA DI SANITÀ PUBBLICA (PSP) DELL ’UNIONE EUROPEA PER IL PERIODO 2003-2007. L ‘A UDIT DELLA CORTE HA ESAMINATO SE SIANO 
STATE CREATE LE CONDIZIONI PER FAR SÌ CHE I PROGETTI FINANZIATI 
DAL BILANCIO COMUNITARIO AFFIANCHINO LE MISURE ADOTTATE DAGLI STATI MEMBRI PER LA TUTELA E IL MIGLIORAMENTO DELLA SANITÀ PUBBLICA. LA RELAZIONE ILLUSTRA DETTAGLIATAMENTE LE CONCLUSIONI E LE RACCOMANDAZIONI RELATIVE ALLA CONCEZIONE, ATTUAZIONE E GESTIONE DEL PROGRAMMA. ALLA LUCE DI TALI CONSTATAZIONI, LA CORTE SOLLEVA DEI DUBBI SULL ‘UTILITÀ DI ALCUNE COMPONENTI DEI PROGRAMMI EUROPEI IN MATERIA DI SANITÀ PUBBLICA, QUALI IL PSP . LA COMMISSIONE E GLI STATI MEMBRI SONO INVITATI A RICONSIDERARE L ‘APPROCCIO COMUNITARIO IN MATERIA 
DI FINANZIAMENTO NEL SETTORE DELLA SANITÀ PUBBLICA.
CORTE DEI CONTI EUROPEAQJ-AB-09-002-IT-C
ISBN 978-92-9207-230-8