Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo"

(COM(2001) 447 def. - 2001/0182 (CNS))

(2002/C 125/08)

Il Consiglio, in data 30 agosto 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato all'unanimità il parere formulato sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Sharma, in data 27 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato nel corso della 389a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2002 (sessione del 20 marzo), con 79 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'attuale proposta di regolamento del Consiglio, presentata dalla Commissione, stabilisce i criteri e i meccanismi per determinare lo Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo.

1.2. La proposta, che è destinata a sostituire la convenzione di Dublino, non intende soltanto dare attuazione all'articolo 63, punto 1), lettera a) del Trattato CE, ma anche rispondere alla volontà espressa dal Consiglio europeo di Tampere di individuare, per determinare lo Stato competente per l'esame di una domanda d'asilo, criteri e meccanismi che siano caratterizzati da "chiarezza e praticità", nell'ambito di una procedura d'asilo "equa ed efficace". Il regolamento è inteso a trasporre la convenzione di Dublino nella legislazione comunitaria.

1.3. Dopo aver valutato una serie di alternative, la Commissione ha deciso di mantenere gli (attuali) criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame delle domande d'asilo.

1.4. Pertanto, il principio generale è che la competenza dell'esame di una domanda d'asilo spetta allo Stato membro che risulta maggiormente responsabile dell'ingresso o del soggiorno del richiedente nel territorio degli Stati membri, con deroghe intese a tutelare l'unità dei nuclei familiari. Va notato che il dispositivo di determinazione dello Stato competente si applica soltanto alle persone che chiedono il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relativa allo status dei rifugiati e non si applica alle forme di protezione sussidiaria, per le quali non esiste ancora alcuna armonizzazione.

1.5. La proposta mira a garantire ai richiedenti asilo un accesso effettivo alle procedure di determinazione dello status di rifugiato, a prevenire l'abuso delle procedure d'asilo, a colmare le lacune e correggere le imprecisioni constatate nella convenzione di Dublino, ad adattare il dispositivo alle nuove realtà derivanti dai progressi realizzati nell'instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, a determinare quanto più rapidamente possibile lo Stato competente e ad aumentare l'efficacia del dispositivo.

1.6. La proposta comporta varie innovazioni:

nuove disposizioni che evidenziano la responsabilità che ciascuno Stato membro si assume nei confronti di tutti i suoi partner dell'Unione lasciando perdurare situazioni di soggiorno clandestino nel territorio nazionale; tempi di procedura molto più brevi; termini più lunghi per l'esecuzione dei trasferimenti verso lo Stato competente e infine disposizioni intese a mantenere l'unità del nucleo familiare dei richiedenti asilo.

2. Osservazioni di ordine generale

2.1. Il Comitato desidera che il presente parere sul progetto di regolamento venga valutato nel contesto dei due precedenti pareri in materia.

2.2. Il primo è il parere del Comitato sulla proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato(1). Nel parere il Comitato ha sottolineato che non bisogna dimenticare che la Convenzione di Ginevra costituisce uno strumento per la difesa dei diritti umani. I riferimenti alla Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo del 1948, contenuti nei considerando, rafforzano l'idea secondo cui la protezione dei rifugiati dev'essere vista come parte integrante della tutela dei diritti umani in quanto trova origine e fondamento nella difesa della dignità e dei diritti fondamentali di tutti gli esseri umani.

2.3. Oltre alla Convenzione sopra citata, a parere del Comitato la proposta dovrebbe includere riferimenti anche ad altre convenzioni internazionali che abbiano rilevanza in questa materia: la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, il Patto internazionale sui diritti civili e politici, il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, la Convenzione sui diritti del fanciullo e la Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna.

2.4. Il secondo riferimento riguarda il parere del Comitato in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo(2). In tale parere il Comitato ha affermato che "è chiaro che comunque, alla luce della nuova impostazione complessiva proposta dalla Commissione, s'impone una revisione della Convenzione di Dublino, che tenga conto in particolare dei seguenti aspetti:

- rendere strumento giuridico vincolante la Posizione comune del 4 marzo 1996, che fornisce un'interpretazione uniforme della nozione di 'rifugiato', dopo aver corretto il concetto di persecuzione in quanto può emanare da soggetti non statali;

- la possibilità per il richiedente asilo di scegliere il Paese al quale rivolgere la domanda, tenendo conto delle implicazioni culturali e sociali, che determinano la scelta, e che sono determinanti per una più rapida integrazione;

- garantire il diritto alla tutela giuridica, all'informazione ed al ricorso in appello;

- definire standard minimi di accoglienza;

- superare l'eccessiva lentezza nei trasferimenti e la scarsità d'informazioni fornite ai richiedenti asilo."

2.5. La convenzione di Dublino è stata realizzata con il duplice scopo di ridurre le domande di asilo multiple (cioè presentate in più Stati dalla medesima persona) e di risolvere il problema dei richiedenti asilo respinti da uno Stato all'altro.

2.6. Alla luce dell'esperienza, è opinione comune che la convenzione non funzioni a dovere, causando più problemi di quanti ne risolva. Il volume del lavoro e dei costi che essa comporta non è proporzionato ai risultati ed è molto elevato il numero dei richiedenti asilo che spariscono prima del trasferimento, andando così ad ingrossare le fila dell'immigrazione clandestina.

2.7. Solo il 6 % dei casi dà adito a discussioni su quale sia lo Stato membro competente a prendere in esame la domanda; inoltre nel 95 % dei casi è lo Stato membro nel quale viene presentata la domanda stessa che si assume la responsabilità di esaminarla. Il complicato meccanismo previsto dalla convenzione di Dublino viene applicato pertanto solo in una percentuale molto limitata di domande di asilo e di queste solo l'1,7 % vengono deferite realmente ad uno Stato membro diverso da quello dove è stata presentata la domanda. Negli anni 1998/1999, su 655000 domande di asilo solo 10998 sono state trasmesse ad uno Stato membro diverso da quello in cui era stata presentata la domanda. Le cifre dimostrano quindi che ogni anno solo 5000 persone circa sono state trasferite/riprese in carico.

2.8. Il Comitato ne deduce che il regolamento in esame traspone nella legislazione comunitaria i principali elementi di una convenzione (quella di Dublino) che presenta notevoli imperfezioni. Anche in seguito alle modifiche proposte dalla Commissione non sarà possibile ottenere un regolamento chiaro, funzionante, efficace, equo ed umano.

2.9. Tuttavia il Comitato concorda sul fatto che vi possa essere un imperativo politico che obbliga ad adottare il regolamento in questo momento. Rileva che viene sottolineato maggiormente il principio della responsabilità di uno Stato membro per chi entra illegalmente nel suo territorio e per chi vi ha risieduto illegalmente per un periodo abbastanza lungo. Il Comitato si compiace inoltre della maggiore importanza riconosciuta all'unità del nucleo familiare, anche se certamente non all'altezza della proposta della Commissione sul ricongiungimento familiare. Accoglie con favore i tempi di procedura molto più brevi e auspica che ciò consenta di espletare più rapidamente le domande d'asilo.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Articolo 3

L'articolo 3 riguarda i criteri per determinare lo Stato competente per l'esame della domanda d'asilo. Degno di nota è il fatto che, a differenza della convenzione di Dublino, nelle attuali disposizioni non vi è alcun riferimento agli obblighi internazionali degli Stati membri. Il Comitato auspica che vengano ricordati agli Stati membri gli obblighi loro incombenti in virtù del diritto internazionale, quali la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e la Convenzione contro la tortura, quando procedono all'esame delle domande d'asilo.

3.2. Articolo 6

L'articolo 6 riguarda la posizione dei minori non accompagnati. Viene proposto che lo Stato membro competente per l'espletamento della domanda d'asilo di un minore sia quello in cui si trova un membro della famiglia che possa prendersene cura. Il Comitato conviene sul fatto che l'esame della domanda presentata da un minore non accompagnato possa sollevare numerosi problemi e che la definizione delle persone in grado di prendersi cura del minore non dovrebbe essere eccessivamente restrittiva nell'interesse superiore di tali minori e per consentire di espletare quanto più rapidamente possibile le procedure. La definizione proposta esclude nonni, zii e fratelli adulti, tutte persone che potrebbero essere in grado di prendersi cura del minore. Nell'interesse superiore del minore, il Comitato propone pertanto di estendere la definizione di "membro della famiglia" e di sostituirla con quello di un membro della famiglia o un altro parente che sia in grado e disposto a prendersi cura del minore.

3.3. Articolo 16

L'articolo 16 si riferisce ai casi in cui uno Stato membro può tener conto dei criteri del ricongiungimento familiare nel determinare dove una domanda d'asilo presentata da una persona a carico debba essere esaminata. Il regolamento propone che "gli Stati membri considerino come motivo atto a giustificare la riunione del richiedente asilo con un suo familiare presente nel territorio di uno degli Stati membri, nei casi non previsti dalle disposizioni del presente regolamento, le situazioni in cui una delle persone interessate è dipendente dall'assistenza dell'altra a motivo di una gravidanza o di una maternità, dello stato di salute o dell'età avanzata". Il Comitato propone di estendere la definizione di "familiare" e di aggiungere i termini o con un altro parente.

3.4. Articolo 18, paragrafo 1

L'articolo 18 riguarda i termini per chiedere ad un altro Stato membro di prendere in carico l'esame di una domanda d'asilo. La proposta prevede che la richiesta ad un altro Stato membro venga presentata al massimo entro 65 giorni lavorativi. Il Comitato ritiene che tale calendario sia troppo ristretto quando si esaminano domande di asilo presentate da minori non accompagnati. Il Comitato propone di sospendere il termine imposto e di cominciare a contare i 65 giorni lavorativi soltanto:

- quando è stata ultimata la valutazione dell'attitudine di un membro della famiglia o di un altro parente a prendersi cura del minore, e

- se del caso, quando è noto l'esito della procedura di ammissibilità della domanda di asilo di un membro della famiglia o di un altro parente.

3.5. Articolo 20

Questa disposizione prevede la possibilità di presentare ricorso dinanzi ad un organo giurisdizionale contro la decisione di inammissibilità. Tuttavia il ricorso non ha effetto sospensivo in quanto, "giacché un trasferimento verso un altro Stato membro non è una misura che rechi alla persona interessata un pregiudizio grave e difficilmente riparabile, non è necessario che l'esecuzione del trasferimento sia sospesa in attesa dell'esito della procedura di ricorso". Il Comitato non accetta questa logica in quanto per un richiedente asilo è estremamente difficile mantenere i contatti con i legali che dovrebbero occuparsi della procedura di ricorso. La maggior parte dei richiedenti asilo conduce una vita grama ed è verosimile che le comunicazioni internazionali siano impossibili.

4. Conclusione

4.1. Se da un lato il Comitato si compiace dei miglioramenti alla convenzione di Dublino proposti nel regolamento all'esame, esso resta peraltro convinto che l'armonizzazione delle procedure d'asilo, delle condizioni di accoglienza, dell'interpretazione della definizione di rifugiato e di altre forme di protezione sussidiaria dovrebbe avvenire prima di definire un sistema per ripartire tra gli Stati membri la competenza per l'esame delle domande d'asilo. Il Comitato ritiene che una siffatta armonizzazione ridurrebbe qualsiasi fattore atto ad indurre i richiedenti asilo a optare per un determinato Stato membro all'atto della presentazione della loro domanda. Nessun meccanismo di attribuzione della competenza per l'esame delle domande d'asilo può funzionare correttamente senza un'armonizzazione della legislazione e delle procedure.

4.2. Il Consiglio europeo di Tampere ha ribadito l'importanza che sia l'Unione europea che i singoli Stati membri rispettino il diritto di cercare asilo e ha sottolineato nuovamente la necessità di fornire garanzie a quanti cercano protezione o accesso nell'Unione europea.

4.3. Il diritto di chiedere asilo previsto dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo è pregiudicato da un sistema che collega l'attribuzione della competenza in materia di domande d'asilo alla responsabilità per i controlli all'entrata. Un siffatto sistema incoraggia gli Stati a cercare di impedire ai richiedenti asilo perfino attraverso una serie sempre maggiore di misure di controllo, di raggiungere il loro territorio.

4.4. Lungi dal contribuire a salvaguardare i diritti a livello nazionale, il regolamento proposto erode quei diritti. Esso incoraggia gli Stati membri ad "esternalizzare" i propri confini (vale a dire a spostare i controlli nei paesi di origine e di transito) e ad adottare misure repressive contro chi cerca di accedere al loro territorio, con il risultato di far cadere i richiedenti asilo in mano a membri della criminalità organizzata coinvolti nella tratta degli esseri umani.

Bruxelles, 20 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU C 193 del 10.7.2001, punti 2.1.1.1 e 2.1.2.

(2) GU C 260 del 17.9.2001, punto 2.3.4.3.