Relazione speciale Analisi dei rischi connessi 
all’approccio orientato 
ai risultati per l’azione 
dell’UE in materia di 
sviluppo e cooperazioneIT 2015  n. 21
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015
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PDF ISBN 978-92-872-3403-2 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/042928 QJ-AB-15-019-IT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3424-7 ISSN 1977-5709 doi:10.2865/284283 QJ-AB-15-019-IT-E
© Unione europea, 2015
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Printed in Luxembourg
Analisi dei rischi connessi 
all’approccio orientato 
ai risultati per l’azione 
dell’UE in materia di 
sviluppo e cooperazione
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo 
comma, TFUE)Relazione specialeIT 2015  n. 21
02
 Équipe di audit
Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di 
conformità espletati dalla Corte su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti 
compiti di audit affinché abbiano il massimo impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del 
livello di entrate o spese in questione, dei futuri sviluppi nonché dell’interesse politico e pubblico.
Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, la quale è specializzata nei settori di spesa re -
lativi alle azioni esterne. La Sezione III è presieduta da Karel Pinxten, membro della Corte, che è anche il membro relatore 
della presente relazione. L’audit è stato diretto da Philippe Froidure, direttore della Sezione III, il quale è stato coadiuvato 
da Hubert Devillé, assistente del direttore per l’audit.
Da sinistra a destra:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Indice
Paragrafi
I-V Sintesi
1-12 1. Introduzione
1-5 1.1. Ragioni per le quali i risultati hanno importanza
6 1.2. Cosa si intende per «risultato»?
7-12 1.3. Il quadro d’insieme relativo ai risultati dell’azione dell’UE in materia di sviluppo 
e cooperazione
13-19 2. Politica in tema di risultati e contesto normativo
13-18 2.1. Contesto della politica
14-15 2.1.1. Obiettivi di alto livello in materia di sviluppo
16-17 2.1.2. Forum ad alto livello sull’efficacia degli aiuti
18 2.1.3. Comunicazioni dell’UE
19 2.2. Contesto normativo
20-22 3. La nostra analisi
23-79 4. Principali aree di rischio
24-38 4.1. Formulazione di obiettivi e indicatori
24-26 4.1.1. Terminologia
27-31 4.1.2. Allineamento e coerenza tra documenti
32-35 4.1.3. Fissare obiettivi SMART e indicatori chiari
36-38 4.1.4. Definire come obiettivo l’impegno di un paese partner ad attuare riforme
39-46 4.2. Costituzione della catena dei risultati
39-42 4.2.1. Collegare azioni e risultati tramite un chiaro nesso logico
43-46 4.2.2. Contributo o attribuzione?
47-50 4.3. Accresciuta complessità dovuta all’integrazione di questioni trasversali
04 Indice
51-57 4.4. Armonizzazione tra strumenti e quadri usati dai partner per lo sviluppo
51-53 4.4.1. Allineamento con i quadri in tema di risultati usati dai paesi partner
54-55 4.4.2. Armonizzare gli strumenti impiegati dagli attori dello sviluppo
56-57 4.4.3. Far fronte alla sovrapposizione di diverse strutture di rendicontabilità
58-61 4.5. Debolezze nella valutazione e nella comunicazione dei risultati
62-65 4.6. Consolidamento dei dati e comunicazione
66-68 4.7. Qualità dei dati
69-73 4.8. Risultato dell’esecuzione del bilancio
74-79 4.9. Cambiamenti nel contesto delle azioni dell’UE
74-77 4.9.1. Gestione del rischio e scelta delle modalità di attuazione
78-79 4.9.2. Fattori esogeni
80-83 5. Conclusioni e raccomandazioni
80-82 5.1. Conclusioni
83 5.2. Raccomandazioni
 Allegato  — Quadro di valutazione completo per le valutazioni del sostegno al bilancio
 Risposte della Commissione
05
 Sintesi
I
Ogni anno, l’Unione europea (UE)- impiega ingenti 
risorse per sostenere lo sviluppo dei paesi più poveri 
del mondo. Al fine di determinare la credibilità dell’as -
sistenza allo sviluppo, è essenziale che i risultati otte -
nuti per mezzo di queste risorse siano dimostrabili.
II
Di recente, vi è stato un rinnovato interesse da parte 
del Parlamento europeo e del Consiglio nello spostare 
la focalizzazione delle politiche di sviluppo e coope -
razione dell’UE dalle attività ai risultati. Inoltre, nel 
dicembre 2013 la Commissione ha pubblicato un docu -
mento di lavoro intitolato «Preparare il terreno per un 
quadro dei risultati dell’UE in materia di cooperazione 
e sviluppo» e, nel marzo 2015, ha illustrato il quadro 
pubblicando un altro documento di lavoro intitolato 
«Avvio del quadro dei risultati dell’UE in materia di 
cooperazione internazionale e sviluppo».
III
Nella nostra analisi, abbiamo individuato nove princi -
pali aree di rischio connesse a un approccio orientato 
ai risultati per l’azione dell’UE in materia di sviluppo 
e cooperazione.IV
Dalla nostra analisi è emerso che queste aree di rischio 
erano state correttamente identificate dalla Com -
missione in un’ampia gamma di documenti. È inoltre 
emerso l’interesse verso le misure che la Commissione 
sta intraprendendo per avviare un quadro dei risultati 
dell’azione dell’UE in materia di cooperazione interna -
zionale e sviluppo.
V
Ciononostante, devono essere adottate ulteriori 
misure per conseguire il pieno potenziale delle ini -
ziative della Commissione volte a migliorare i risultati 
dell’azione dell’UE in tema di sviluppo e cooperazione. 
In questo contesto, la Corte ha formulato una serie 
di raccomandazioni di cui la Commissione dovrebbe 
tener conto.
06
 1. Introduzione
1.1. Ragioni per le quali 
i risultati hanno 
importanza
01 
Ingenti risorse vengono impiegate per 
sostenere lo sviluppo dei paesi più 
poveri del mondo. Pur sottolineando 
il fatto che non esiste un’unica fonte 
di dati sulla finanza di sviluppo, nel 
luglio 2014 la Commissione ha stima -
to che le risorse complessivamente 
disponibili per i paesi in via di sviluppo 
nel corso del decennio 2002-2012 sono 
ammontate a circa 2 171 dollari USA, 
cifra comprendente fondi interni e in -
ternazionali, sia pubblici che privati.
02 
Come parte dell’impegno a raggiunge -
re l’obiettivo internazionalmente con -
venuto di un aiuto pubblico allo svi -
luppo («APS») pari allo 0,7 % dell’RNL, 
nel 2013 la spesa netta complessiva 
dell’UE (inclusi Stati membri) per l’APS 
è ammontata a 56,5 miliardi di euro, 
che equivalgono allo 0,43 % dell’RNL 
complessivo dell’UE1.
03 
Gli importi che si prevede di rende -
re disponibili nel periodo 2014-2020 
ammontano, per lo sviluppo e la 
cooperazione, a 19 661 milioni di euro 
a valere sul bilancio generale dell’UE2 
e, per i paesi ACP , a 30 506 milioni 
di euro a valere sul Fondo europeo di 
sviluppo3.04 
Al fine di determinare la credibilità 
dell’aiuto allo sviluppo, in particolare 
per quanto concerne gli strumenti 
impiegati, i metodi di erogazione degli 
aiuti e i fondi interessati, è essenziale 
che i risultati ottenuti tramite tale so -
stegno finanziario siano dimostrabili.
05 
Anche la rendicontabilità pubblica 
è una questione importante. In una 
relazione pubblicata nel gennaio 2014, 
il Parlamento europeo osservava che 
«la formazione del bilancio per attività 
[era] ancora il principio fondamen -
tale per l’elaborazione del bilancio 
dell’Unione europea» e deplorava che 
alcune delle proposte per il periodo 
di programmazione 2014-2020 rima -
nessero «fondamentalmente basate 
sui mezzi (orientate alla spesa) e di 
conseguenza [continuassero] a essere 
incentrate sulla conformità alle regole 
piuttosto che sul rendimento». Il Par -
lamento europeo sottolineava inoltre 
che il quadro di riferimento per la per -
formance utilizzato dalla Commissione 
per il quadro finanziario pluriennale 
2014-2020 dovrebbe comprendere 
i seguenti tre elementi principali4:
a) conseguimento degli obiettivi dei 
programmi (risultati);
b) sana gestione dei programmi stessi 
da parte della Commissione e degli 
Stati membri;
c) misura in cui i risultati dei pro -
grammi e la loro sana gestione 
contribuiscono al raggiungi -
mento degli obiettivi principali 
dell’Unione.1 Cfr.  EU Accountability Report 
2014 on Financing for 
Development — Review of 
progress by the EU and its 
Member States , SWD(2014) 235 
final .
2 Cfr. http://ec.europa.eu/
budget/mff/figures/
index_en.cfm#documents , 
gennaio 2015.
3 Cfr. brochure della 
Commissione intitolata 
Multiannual financial 
framework 2014 -2020 and EU 
budget 2014 — The figures , 
Lussemburgo, 2013.
4 Cfr. Parlamento europeo, 
«Relazione sulla valutazione 
delle finanze dell’Unione in 
base ai risultati conseguiti: un 
nuovo strumento per 
migliorare la procedura di 
discarico alla Commissione 
europea», A7-0068/2014, 
30 gennaio 2014.
07 1. Introduzione
1.2. Cosa si intende per 
«risultato»?
06 
Un risultato è una conseguenza mi -
surabile che deriva — direttamente 
o indirettamente — da una relazione 
causa-effetto. Un approccio allo svi -
luppo e alla cooperazione orientato ai 
risultati è fondato sul principio che gli 
interventi di sviluppo e cooperazione 
dovrebbero essere focalizzati sull’ot -
tenimento di risultati invece che sulla 
gestione di attività o processi. Con il 
termine «risultato» in genere si fa riferi -
mento a tre categorie5:
a) realizzazione: ciò che viene prodot -
to o conseguito con le risorse stan -
ziate a favore di un intervento (ad 
esempio, corsi di formazione eroga -
ti a disoccupati, strade costruite);b) effetto: cambiamento che soprag -
giunge a seguito di un intervento 
e che ha generalmente a che fare 
con gli obiettivi dell’intervento 
stesso. Gli effetti possono essere 
attesi o inattesi, positivi o negativi 
(ad esempio, inserimento nel mon -
do del lavoro dei partecipanti alla 
formazione, migliore accessibilità 
a un’area grazie alla costruzione di 
una strada);
c) impatto: conseguenze socioecono -
miche a più lungo termine, osser -
vabili dopo un certo lasso di tempo 
dalla conclusione di un intervento 
e suscettibili di interessare sia i be -
neficiari diretti dell’intervento, sia 
i beneficiari indiretti.Figura 1Concetto di «risultati»
Risultati
Impatto Realizzazioni Eﬀetto RisorseAttività /
processi
1.3. Il quadro d’insieme 
dei risultati dell’azione 
dell’UE in materia di 
sviluppo e cooperazione
07 
Oltre ai meccanismi esistenti per la 
misurazione e comunicazione dei risul -
tati, un’iniziativa degna di nota presa 
dalla Commissione nel dicembre 2013 
è stata la produzione di un documento 
di lavoro intitolato «Preparare il terre -
no per un quadro dei risultati dell’UE 
in materia di cooperazione e sviluppo». 
Detta iniziativa mirava a:«definire i processi portati avanti dalla 
Commissione per rispettare l’impegno 
assunto nel “programma di cambia -
mento” a rafforzare la propria capacità 
di monitorare e comunicare i risultati 
operativi ottenuti tramite l’attuazione 
di progetti e programmi di sviluppo 
e cooperazione finanziati dall’UE»6 
[traduzione della Corte] .5 Ai fini della presente relazione, 
per queste tre categorie di 
risultati utilizzeremo la 
terminologia che è impiegata 
negli strumenti di 
finanziamento delle azioni 
esterne. Termini simili 
potrebbero essere usati in 
modo diverso in altri 
documenti dell’UE.
6 SWD(2013) 530 final  del 
10 dicembre 2013.
08 1. Introduzione
08 
Questo documento di lavoro dei 
servizi della Commissione ha tenuto 
conto delle conclusioni di uno studio, 
intrapreso dalla Commissione nel 2013, 
che mirava a fornire un’analisi degli 
insegnamenti tratti da cinque agenzie 
di sviluppo che stavano già attuando 
il proprio quadro di riferimento per 
i risultati. Presentava un approccio pre -
liminare alla redazione di un quadro di 
riferimento complessivo per i risultati 
dell’azione dell’UE in materia di svilup -
po e cooperazione, descrivendo tale 
quadro come segue:
«Un quadro di riferimento per i risultati 
è uno strumento impiegato dai diversi 
partner per lo sviluppo per misurare 
i risultati ottenuti a fronte degli obiet -
tivi strategici di sviluppo. Il quadro di 
riferimento per i  risultati può essere 
considerato un’articolazione dei diversi 
livelli o catene di risultati attesi dall’at -
tuazione di una particolare strategia, 
programma o progetto» [traduzione 
della Corte] .
09 
Il quadro per i risultati dell’azione 
dell’UE in tema di sviluppo e coopera -
zione servirà due finalità principali: in 
quanto strumento di rendicontazione, 
informerà le parti interessate circa 
i risultati che sono stati ottenuti; in 
quanto strumento di gestione, fornirà 
dati sulla performance sui quali basare 
le decisioni gestionali.
10 
Nel giugno 2014 è stato pubblicato un 
altro documento di lavoro dei servizi 
della Commissione, volto a descrivere 
«il quadro di monitoraggio, valuta -
zione e comunicazione alla fine del 
prossimo quadro finanziario plurien -
nale risultante dagli strumenti giuridici 
alla base della prossima generazione 
di programmi e dal lavoro aggiuntivo 
della Commissione per completare il quadro» — il cosiddetto «qua -
dro MORE» [traduzione della Corte] . 
Detto documento di lavoro fornisce, 
per ciascun settore d’intervento, un 
quadro riepilogativo degli obiettivi 
generali e specifici degli strumenti, dei 
principali indicatori collegati a ciascun 
obiettivo, dei meccanismi di monito -
raggio nonché della tempistica e del 
contenuto delle valutazioni e delle 
comunicazioni7.
11 
Nell’aprile 2014, il Parlamento europeo 
ha espresso il proprio sostegno agli 
«incessanti sforzi della Commissione 
per passare da un approccio basato 
sui mezzi a un approccio orientato al 
rendimento e all’impatto»8. Nel mag -
gio 2014, il Consiglio ha accolto con fa -
vore il documento di lavoro dei servizi 
della Commissione del dicembre 2013 
intitolato «Preparare il terreno per un 
quadro dei risultati dell’UE in materia 
di cooperazione e sviluppo» ed ha 
espresso interesse per «i risultati della 
fase pilota in vista della finalizzazione 
tempestiva del quadro dei risultati 
dell’UE in materia di cooperazione 
e sviluppo, affinché i risultati del 2014 
possano essere presentati nel primo 
semestre del 2015»9.
12 
Nel marzo 2015, la Commissione ha 
adottato un nuovo documento di 
lavoro intitolato «Avvio del quadro dei 
risultati dell’UE in materia di coopera -
zione internazionale e sviluppo». Detto 
documento mirava a tradurre gli ap -
procci definiti nel documento di lavoro 
del 2013 dei servizi della Commissione 
(cfr. paragrafo 7) in piani operativi 
della DG Cooperazione internazionale 
e sviluppo consistenti nel riferire ogni 
anno, a partire dal 2015, e dimostrare 
come i fondi spesi contribuiscono al 
raggiungimento degli obiettivi delle 
politiche10.7 Cfr.  Overview of the Monitoring, 
Reporting and Evaluation 
Frameworks for the MFF 
2014-2020 Programmes  
(SWD(2014) 200 final  del 
26 giugno 2014) che 
accompagna il documento 
«Relazione della Commissione 
al Parlamento europeo ed al 
Consiglio sulla valutazione 
delle finanze dell’Unione in 
base ai risultati conseguiti».
8 Decisione del Parlamento 
europeo del 3 aprile 2014 sul 
discarico per l’esecuzione del 
bilancio generale dell’Unione 
europea per l’esercizio 2012, 
sezione III — Commissione 
e agenzie esecutive 
riferimento P7_TA-
PROV(2014)0287, sezione 
«Relazioni esterne», 
paragrafo 264.
9 Cfr. «Conclusioni del Consiglio 
relative al quadro dei risultati 
dell’UE in materia di 
cooperazione e sviluppo», 
riunione del Consiglio «Affari 
esteri/sviluppo» del Consiglio 
dell’Unione europea del 
19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 final  del 
26 marzo 2015.
09
 2. Politica in tema di risultati 
e contesto normativo
2.1. Contesto della 
politica
13 
Il ruolo della Commissione europea 
sulla scena internazionale è definito 
all’articolo 17 del trattato sull’Unione 
europea. In particolare, la Commissio -
ne lavora insieme alle Nazioni Unite 
e all’Organizzazione per la cooperazio -
ne e lo sviluppo economico (OCSE) su 
questioni di cooperazione allo svilup -
po. In tale ambito, vengono decisi di 
comune accordo gli obiettivi di alto 
livello in materia di sviluppo, nonché 
i principi per la fornitura di un aiuto 
più efficace11.
2.1.1. Obiettivi di alto livello 
in materia di sviluppo
14 
Nel settembre 2000, l’Assemblea ge -
nerale delle Nazioni Unite ha adottato 
la «dichiarazione del millennio» delle 
Nazioni Unite, tramite la quale gli Stati 
membri dell’ONU si sono impegnati 
a porre in atto un nuovo partenariato 
mondiale al fine di ridurre la povertà 
estrema e con la quale è stata fissata 
una serie di obiettivi a termine — da 
raggiungere entro il 2015 — cui ci si 
riferisce di solito con l’espressione 
«obiettivi di sviluppo del millennio» 
(OSM).
15 
Nel giugno 2012, la conferenza delle 
Nazioni Unite sullo sviluppo sosteni -
bile «Rio+20» ha deciso di avviare un 
processo di definizione di un insieme 
di obiettivi di sviluppo sostenibile 
(OSS) basati sugli obiettivi di sviluppo del millennio12. Nel settembre 2013, 
i leader mondiali hanno rinnovato il 
loro impegno a conseguire gli OSM ed 
hanno deciso di tenere una riunione 
di alto livello nel settembre 2015 per 
adottare un nuovo insieme di obiettivi 
che ripartirà da quanto conseguito ai 
fini degli OSM13. Sono attualmente in 
corso, tramite varie istanze, discussioni 
globali sulla più ampia agenda post-
2015. Nel dicembre 2014 il segreta -
rio generale delle Nazioni Unite ha 
pubblicato una relazione di sintesi sul 
programma di sviluppo sostenibile per 
il periodo post-201514, 15.
2.1.2. Forum ad alto livello 
sull’efficacia degli aiuti
16 
La Commissione europea e gli Stati 
membri dell’UE hanno preso parte 
a numerosi forum di alto livello miranti 
a migliorare l’efficacia dei programmi 
di aiuto allo sviluppo:
a) la dichiarazione di Roma sull’armo -
nizzazione (2003);
b) la Dichiarazione di Parigi sull’effi -
cacia degli aiuti (2005);
c) il programma d’azione di Accra 
(2008);
d) il partenariato di Busan per un’ef -
ficace cooperazione allo sviluppo 
(2011);
e) la prima riunione ad alto livello, in 
Messico, del partenariato globale 
per un’efficace cooperazione allo 
sviluppo: costruire un programma 
di sviluppo post-2015 inclusivo 
(2014).11 Cfr. http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Documento finale, intitolato 
The Future We Want  (Il futuro 
che vogliamo), della 
Conferenza delle Nazioni 
Unite sullo sviluppo 
sostenibile «Rio+20».
13 Nazioni Unite, Assemblea 
generale, Applicazione 
e seguito dato integrati 
e coordinati dei documenti 
emanati in occasione delle 
grandi conferenze e riunioni al 
vertice organizzate dalle 
Nazioni Unite nell’ambito 
economico e sociale e negli 
ambiti connessi — Seguito 
dato ai documenti adottati in 
occasione del Vertice del 
millennio ( Millennium Summit ), 
riferimento A/68/L.4.
14 Nazioni Unite, Assemblea 
generale, «Il cammino verso la 
dignità da ora al 2030: 
eliminare la povertà, 
trasformare le nostre vite 
e proteggere il pianeta», 
relazione di sintesi del 
segretario-generale sul 
programma di sviluppo 
sostenibile per il periodo 
post-2015, riferimento 
A/69/700.
15 Cfr. inoltre il documento «Un 
partenariato mondiale per 
l’eliminazione della povertà 
e lo sviluppo sostenibile dopo 
il 2015», COM(2015) 44 final  del 
5 febbraio 2015.
10 2. Politica in tema di risultati e contesto normativo
17 
In questi forum, è emerso un consen -
so tra paesi donatori e paesi partner, 
e sono stati convenuti alcuni principi 
relativi ai risultati dello sviluppo, tra 
i quali:
a) rafforzare la capacità dei governi 
dei paesi partner ad assumere un 
maggior ruolo di guida e ad assu -
mere la titolarità dei risultati dello 
sviluppo;
b) lavorare con i paesi partner per 
fare affidamento, il più possibile, 
sui quadri di riferimento dei paesi 
partner per una comunicazione 
e un monitoraggio orientati ai 
risultati;
c) armonizzare il monitoraggio effet -
tuato dai donatori e gli obblighi di 
rendicontazione;
d) migliorare la gestione per i risul -
tati da parte di donatori e paesi 
partner;
e) concentrarsi maggiormente sui 
risultati dello sviluppo.
2.1.3. Comunicazioni dell’UE
18 
L’impegno dell’Unione europea a con -
seguire obiettivi di sviluppo decisi 
a livello internazionale e a rendere 
l’aiuto più efficace è stato documenta -
to in numerose dichiarazioni pubbliche 
e comunicazioni, che esprimevano 
tutte, in un modo o nell’altro, l’impor -
tanza dei risultati dello sviluppo e della 
cooperazione:
a) Dichiarazione comune del Con -
siglio e dei rappresentanti dei 
governi degli Stati membri riuniti 
in sede di Consiglio, del Parla -
mento europeo e della Commis -
sione sulla politica di sviluppo 
dell’Unione europea: «Il consenso europeo», documento 14820/05 
del 24 febbraio 2006;
b) «Aiutare i paesi in via di svi -
luppo nel far fronte alla cri -
si», COM(2009) 160 definitivo 
dell’8 aprile 2009;
c) «Un piano d’azione in dodici punti 
a sostegno degli obiettivi di svilup -
po del millennio», COM(2010) 159 
definitivo del 21 aprile 2010;
d) Segretariato generale del Consi -
glio, «Quadro operativo sull’ef -
ficacia degli aiuti», documen -
to 18239/10 dell’11 gennaio 2011;
e) «Potenziare l’impatto della politica 
di sviluppo dell’Unione europea: 
un programma di cambiamen -
to», COM(2011) 637 definitivo del 
13 ottobre 2011;
f) «Un’esistenza dignitosa per tutti: 
sconfiggere la povertà e offrire 
al mondo un futuro sosteni -
bile», COM(2013) 92 final  del 
27 febbraio 2013;
g) «Oltre il 2015: verso un’impostazio -
ne globale e integrata al finanzia -
mento dell’eliminazione della po -
vertà e dello sviluppo sostenibile», 
COM(2013) 531 del 16 luglio 2013.
11 2. Politica in tema di risultati e contesto normativo
2.2. Contesto normativo
19 
Le principali disposizioni riguardanti 
l’obbligo di rendiconto per i risultati 
e l’audit del settore pubblico16 possono 
reperirsi nel trattato sul funzionamen -
to dell’Unione europea (TFUE), nel 
regolamento finanziario applicabile al 
bilancio generale dell’UE e in quello 
applicabile ai Fondi europei di svi -
luppo, nonché nel regolamento che 
stabilisce norme e procedure comuni 
per l’attuazione degli strumenti per 
il finanziamento dell’azione esterna 
dell’Unione.
a) Il trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea stabilisce:
i) che la Commissione debba 
presentare al Parlamento euro -
peo e al Consiglio una relazio -
ne di valutazione delle finanze 
dell’Unione basata sui risultati 
conseguiti (articolo 318, para -
grafo 2); e
ii) che la Corte dei conti eu -
ropea possa presentare in 
ogni momento osservazioni 
sotto forma, tra l’altro, di 
relazioni speciali (articolo 287, 
paragrafo 4)17.
b) Il regolamento finanziario appli -
cabile al bilancio generale dell’U -
nione (in appresso: «regolamento 
finanziario») dispone quanto 
segue18, 19:
i) devono essere stabiliti obietti -
vi specifici, misurabili, realizza -
bili, pertinenti e corredati di un 
termine per tutti i settori di at -
tività contemplati dal bilancio. 
La realizzazione di tali obiettivi 
è verificata mediante indicatori 
di performance stabiliti per 
ciascuna attività (articolo 30, 
paragrafo 3);ii) per migliorare il processo de -
cisionale, le istituzioni devono 
effettuare valutazioni ex ante 
ed ex post di tutti i programmi 
e le attività che comportano 
spese importanti (articolo 30, 
paragrafo 4);
iii) la Commissione deve acclude -
re al progetto di bilancio una 
serie di documenti, tra i quali: 
rendiconti di attività contenen -
ti informazioni sulla realiz -
zazione di tutti gli obiettivi 
specifici, misurabili, realizza -
bili, pertinenti e corredati di 
un termine, precedentemente 
fissati per le varie attività, com -
presi i nuovi obiettivi misurati 
mediante indicatori (artico -
lo 38, paragrafo 3, lettera e), 
punto i)); una giustificazione 
esauriente, compresa un’analisi 
costi/benefici, per le modifiche 
proposte riguardanti il livello 
degli stanziamenti; (articolo 38, 
paragrafo 3, lettera e), pun -
to ii)); una sintesi dei risultati 
della valutazione, se rilevanti 
ai fini delle modifiche del bi -
lancio (articolo 38, paragrafo 3, 
lettera e), punto v));
iv) l’ordinatore delegato deve 
rendere conto alla propria isti -
tuzione dell’esercizio delle sue 
funzioni mediante una relazio -
ne annuale di attività conte -
nente informazioni finanziarie 
e di gestione. Tale relazione il -
lustra i risultati delle operazio -
ni a fronte degli obiettivi che 
gli sono stati assegnati, i rischi 
associati a dette operazioni, 
l’impiego delle risorse messe 
a sua disposizione e l’efficien -
za ed efficacia dei sistemi di 
controllo interno (articolo 66, 
paragrafo 9);
v) le relazioni speciali della Corte 
dei conti europea devono esse -
re immediatamente trasmesse 
al Parlamento europeo e al 
Consiglio (articolo 163).16 La rendicontabilità si riferisce 
principalmente alla 
supervisione democratica 
delle politiche e delle attività 
degli organismi pubblici, 
mentre l’audit del settore 
pubblico si riferisce agli audit 
finanziari e ai controlli di 
gestione inerenti alle politiche 
e ai relativi fondi pubblici, 
nonché al loro legame con il 
processo di rendicontazione. 
Cfr. relazione della Corte dei 
conti europea «Lacune, 
sovrapposizioni e sfide: analisi 
panoramica delle disposizioni 
dell’UE in materia di 
rendicontazione e audit del 
settore pubblico», 2014 ( http://
eca.europa.eu ).
17 Cfr. inoltre articolo 163 del 
regolamento finanziario.
18 Regolamento (UE, Euratom) 
n. 966/2012 del Parlamento 
europeo e del Consiglio, del 
25 ottobre 2012, che stabilisce 
le regole finanziarie applicabili 
al bilancio generale 
dell’Unione e che abroga il 
regolamento (CE, Euratom) 
n. 1605/2002 del Consiglio (GU 
L 298 del 26.10.2012, pag. 1).
19 Disposizioni simili sono 
contenute nei regolamenti 
finanziari applicabili ai 
Fondi europei di sviluppo.
12 2. Politica in tema di risultati e contesto normativo
c) Il regolamento che stabilisce 
norme e procedure comuni per 
l’attuazione degli strumenti per il 
finanziamento dell’azione ester -
na dell’Unione dispone quanto 
segue20:
i) le decisioni di finanziamento 
dovrebbero comprendere in 
un allegato una descrizione di 
ciascuna azione, con indicazio -
ne degli obiettivi, delle princi -
pali attività, dei risultati attesi, 
dei metodi di attuazione, del 
bilancio e del calendario indi -
cativo previsti, e delle modalità 
di controllo del rendimento 
(considerando 5);
ii) l’azione esterna dell’Unione 
nell’ambito degli strumenti 
dovrebbe contribuire a risul -
tati chiari (realizzazioni, esiti 
e impatti); i risultati dell’azione 
esterna dell’Unione e l’efficien -
za di uno strumento specifico 
dovrebbero essere controllati 
e valutati sulla base di indica -
tori predefiniti, chiari, traspa -
renti e, se del caso, specifici 
per ciascun paese e misurabili 
(considerando 12);
iii) i programmi d’azione devono 
precisare per ciascuna azione 
gli obiettivi perseguiti, i risul -
tati attesi e le principali attività 
(articolo 2);iv) a decorrere dal 2015, la Com -
missione deve presentare al 
Parlamento europeo e al Consi -
glio una relazione annuale sul 
conseguimento degli obiettivi 
di ogni regolamento, utilizzan -
do indicatori che misurino i ri -
sultati ottenuti e l’efficienza di 
ogni strumento. Tale relazione 
deve valutare i risultati dell’as -
sistenza finanziaria dell’Unio -
ne, utilizzando per quanto 
possibile indicatori specifici 
e misurabili del suo ruolo nella 
realizzazione degli obiettivi 
degli strumenti (articolo 13).20 Regolamento (UE) n. 236/2014 
del Parlamento europeo e del 
Consiglio, dell’11 marzo 2014, 
che stabilisce norme 
e procedure comuni per 
l’attuazione degli strumenti 
per il finanziamento 
dell’azione esterna dell’Unione 
(GU L 77 del 15.3.2014, 
pag. 95).
13
 3. La nostra analisi
20 
Per mezzo della nostra analisi mira -
vamo a fornire in un unico documen -
to una panoramica di quelle che la 
Corte ritiene essere le principali aree 
di rischio connesse ad un approccio 
all’azione dell’UE in tema di sviluppo 
e cooperazione orientato ai risultati. 
La nostra analisi illustra inoltre i rischi 
in questione sulla base dell’esperienza 
acquisita dalla Corte tramite gli audit 
da essa condotti nel campo delle rela -
zioni esterne. Risulta particolarmente 
pertinente nel contesto dell’attuale 
dibattito sul quadro di performance 
della Commissione (cfr. paragrafo 5) 
e all’attuazione del quadro per i risulta -
ti dell’azione dell’UE in tema di coo -
perazione internazionale e sviluppo 
(cfr. paragrafo 11).
21 
La nostra analisi intendeva rispondere 
al seguente quesito: la Commissione 
ha affrontato in modo adeguato i prin -
cipali rischi che un approccio orientato 
ai risultati per le misure dell’UE in tema 
di sviluppo e cooperazione comporta?22 
Abbiamo effettuato il nostro lavoro 
di analisi tra l’ottobre 2014 e il genna -
io 2015. Esso è consistito in un esame 
della documentazione delle istituzioni 
dell’UE e di altri grandi donatori multi -
laterali e bilaterali, nonché in colloqui 
con personale della Commissione eu -
ropea, compreso quello della delega -
zione UE in Cambogia, e con personale 
di due organizzazioni internazionali 
e numerosi organismi attuatori. Ab -
biamo inoltre passato in rassegna le 
relazioni speciali della Corte pubbli -
cate in anni recenti, al fine di illustrare 
le principali aree di rischio identificate 
con esempi specifici. Il calendario degli 
interventi di sviluppo è tale che questi 
esempi a volte si riferiscono a interven -
ti effettuati parecchi anni fa.
14
 4. Principali aree di rischio
23 
Sulla base del lavoro svolto, la Corte 
ha individuato nove principali aree di 
rischio, di seguito elencate ed illustra -
te. Esse riguardano:
a) l’utilizzo coerente della terminolo -
gia relativa ai risultati (sezione 4.1);
b) la definizione di una chiara catena 
di risultati (sezione 4.2);
c) l’accresciuta complessità dovuta 
all’integrazione di questioni tra -
sversali (sezione 4.3);
d) l’armonizzazione di strumenti 
e quadri tra partner dello sviluppo 
(sezione 4.4);
e) la comunicazione e la valutazione 
dei risultati (sezione 4.5);
f) il consolidamento dei dati e la pa -
noramica dei risultati (sezione 4.6);
g) la qualità dei dati (sezione 4.7);
h) il focalizzarsi sul risultato dell’ese -
cuzione del bilancio (sezione 4.8);
i) i cambiamenti nel contesto delle 
azioni dell’UE (sezione 4.9).4.1. Formulazione 
di obiettivi e indicatori
4.1.1. Terminologia
24 
Dato il numero e la diversità delle 
parti coinvolte nella o associate alla 
attuazione di un nuovo quadro per 
l’azione dell’UE in tema di sviluppo 
e cooperazione, è essenziale che dette 
parti siano in grado di impiegare una 
terminologia comune e coerente.
25 
Tuttavia, la Corte ha constatato che la 
terminologia relativa ai risultati non 
è sempre usata in modo coerente 
(cfr.  riquadro 1 ).
26 
La mancanza di chiarezza e coerenza 
nella terminologia impiegata può cau -
sare incomprensioni e confusione tra 
coloro che sono coinvolti nelle attività 
dell’UE in tema di sviluppo e coopera -
zione, specialmente nel contesto delle 
azioni di valutazione.
15 4. Principali aree di rischio
4.1.2. Allineamento 
e coerenza tra i documenti
27 
Se corredati dei rispettivi indicato -
ri, gli obiettivi sono più semplici da 
comprendere; se formulati in un modo 
chiaro e coerente in tutti i documenti 
interconnessi, è più probabile che ven -
gano raggiunti.Esempi di problemi terminologici
Sebbene il regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce norme e procedure comuni per 
l’attuazione degli strumenti per il finanziamento dell’azione esterna dell’Unione21 disponga che i risultati com -
prendano realizzazioni, esiti e impatti (cfr. paragrafo 19), il piano di gestione di EuropeAid per il 2014 utilizza 
una diversa categorizzazione, secondo la quale gli esiti comprendono risultati e impatti22.
Sebbene i regolamenti dispongano la definizione di obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e cor -
redati di un termine (SMART), il manuale di monitoraggio orientato ai risultati di EuropeAid, che costituisce un 
documento di riferimento per le attività di monitoraggio orientato ai risultati svolte da EuropeAid, fa riferimen -
to a «SMART OVIs», dove «OVIs» è l’acronimo inglese per indicatori oggettivamente verificabili. Così facendo, 
confonde quindi obiettivi e indicatori. In modo analogo, la nota del bilancio della Commissione per il 2014 
chiamava «SMART» le «condizioni minime da rispettare da parte degli obiettivi e degli indicatori»23 [traduzione 
della Corte] .
Sebbene i regolamenti dispongano l’utilizzo di indicatori predefiniti, chiari, trasparenti e, se del caso, specifici 
per ciascun paese e misurabili, a volte vengono utilizzati altri insiemi di criteri di qualità, come sottolineato da 
EuropeAid nelle linee guida del 2012 per il sostegno al bilancio24: «Esistono diversi insiemi di criteri per valu -
tare la qualità degli indicatori: gli indicatori SMART sono specifici, misurabili, realizzabili, realistici e corredati 
di un termine. I criteri CREAM fanno riferimento a indicatori chiari, pertinenti, economici, adeguati e monito -
rabili. Gli orientamenti di Eurostat sugli indicatori sono incentrati su logica, pertinenza, possibilità di fissare 
un valore-obiettivo, frequenza della raccolta dei dati, adeguatezza e possibilità di stima della precisione. Gli 
indicatori RACER fanno riferimento a indicatori pertinenti, accettati, credibili, semplici e solidi» [traduzione della 
Corte] .
21 Regolamento (UE) n. 236/2014.
22 Cfr., ad esempio, la logica d’intervento dello strumento di cooperazione allo sviluppo, sezione 4.1.4 del piano di gestione di EuropeAid per il 2014.
23 Commissione europea, Budget circular for 2014 – Standing instructions , 14.12.2012.
24 EuropeAid, Budget Support Guidelines — Programming, Design and Management — A modern approach to Budget support , settembre 2012.Riquadro 1
16 4. Principali aree di rischio
28 
Gli obiettivi e gli indicatori per l’azione 
dell’UE in tema di sviluppo e coope -
razione sono specificati in un’ampia 
varietà di documenti, tra cui:
a) il trattato sul funzionamento 
dell’Unione europea;
b) gli obiettivi di alto livello in mate -
ria di sviluppo (cfr. sezione 2.1.1.);
c) i regolamenti applicabili agli stru -
menti di finanziamento dell’azione 
esterna25;
d) le strategie regionali e nazionali ed 
i programmi indicativi pluriennali 
della Commissione;
e) programmi d’azione annuali an -
nessi alle decisioni di finanziamen -
to della Commissione;
f) convenzioni di finanziamento con 
i paesi partner, accordi di ammi -
nistrazione/di contributo conclusi 
con organizzazioni internazionali, 
convenzioni di sovvenzione e con -
tratti conclusi con organizzazioni 
non governative e fornitori di 
servizi;g) rendiconti di attività (o dichiara -
zioni programmatiche) nell’ambito 
della procedura di bilancio;
h) piani di gestione annuali e re -
lazioni annuali di attività delle 
direzioni generali interessate della 
Commissione.
29 
La gestione di tutti questi documenti, 
che provengono da diverse autorità 
e sono soggetti a cicli e procedure di 
adozione diverse, porta necessaria -
mente ad aggiustamenti degli obiettivi 
e degli indicatori e, in alcuni casi, a in -
coerenze. A questo riguardo, a seguito 
di un esercizio pilota di comunicazione 
dei risultati svolto dalla Commissione 
nel 2014 all’atto della preparazione del 
quadro per i risultati è stato riscontrato 
che, quando esistevano quadri di rife -
rimento logici a livello delle decisioni 
e dei contratti, «il grado di coerenza tra 
loro era discontinuo nel migliore dei 
casi»26 [traduzione della Corte] .
30 
In precedenti audit, la Corte ha inoltre 
riscontrato incoerenze tra documenti 
di fissazione degli obiettivi e docu -
menti di fissazione degli indicatori 
(cfr.  riquadro 2 ).
Esempio di incoerenze tra documenti
«Le relazioni annuali di attività contemplano sette indicatori per l’Asia centrale. Sebbene di generale pertinen -
za per il buon esito dell’assistenza allo sviluppo fornita dall’UE in Asia centrale, questi indicatori sono diversi 
rispetto a quelli fissati nel documento di strategia regionale e nei programmi indicativi, e non sono diretta -
mente legati ai risultati auspicati della strategia del Consiglio per un nuovo partenariato con l’Asia centrale»27.
27 Cfr. paragrafo 79 della relazione speciale n. 13/2013 «L’assistenza allo sviluppo fornita dall’UE all’Asia centrale» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 225 Cfr. GU L 77 del 15.3.2014, 
sommario.
26 Un «quadro di riferimento 
logico» è un documento che 
fornisce una panoramica degli 
obiettivi, delle attività e delle 
risorse di un progetto. In 
genere, elenca inoltre le 
ipotesi fondamentali sulle 
quali si basa il progetto 
e fornisce informazioni sulle 
modalità di monitoraggio del 
progetto, compreso l’uso di 
indicatori.
17 4. Principali aree di rischio
31 
Incoerenze nella formulazione di 
obiettivi e indicatori possono dar 
luogo a confusione in merito a cosa 
dovrebbe servire da base per valutare 
cosa è stato conseguito.
4.1.3. Fissare obiettivi SMART 
e indicatori chiari
32 
Fissare obiettivi specifici, misurabili, 
realizzabili, pertinenti e corredati di un 
termine (SMART) costituisce un obbli -
go giuridico per tutte le attività dell’UE 
in tema di sviluppo e cooperazione. 
Inoltre, i risultati dell’azione esterna 
dell’UE — inclusa quella in tema di 
sviluppo e cooperazione — e l’effi -
cienza di un particolare strumento 
dovrebbero essere monitorati e va -
lutati sulla base di indicatori predefi -
niti, chiari, trasparenti e, se del caso, 
specifici per ciascun paese e misurabili 
(cfr. paragrafo 19)28.Figura 2Necessità di obiettivi SMART e indicatori chiari
Indicatori chiari Obiettivi SMARTRisultati
ImpattoEﬀettoRealizzazioniAttivitàRisorse28 Nell’aprile 2014, il Parlamento 
europeo ha sollecitato 
l’adozione di parametri di 
riferimento specifici, 
misurabili, realizzabili, 
pertinenti e a termine, per 
tutti i programmi di cui alla 
rubrica 4 («Ruolo mondiale 
dell’Europa») del quadro 
finanziario pluriennale 
2014-2020. Cfr. decisione del 
Parlamento europeo del 
3 aprile 2014 sul discarico per 
l’esecuzione del bilancio 
generale dell’Unione europea 
per l’esercizio 2012, 
sezione III — Commissione 
e agenzie esecutive, 
riferimento 
P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Principali aree di rischio
33 
In precedenti audit, la Corte ha spesso 
constatato che gli obiettivi fissa -
to erano troppo vaghi o irrealistici 
(cfr.  riquadro 3 ). Parimenti, la Corte ha 
spesso constatato che non erano stati 
definiti indicatori o che gli indicatori 
esistenti non erano chiari (cfr.  riqua -
dro 4 ). Anche quando gli indicatori 
sono definiti bene, la loro interpreta -
zione può essere soggettiva e il loro 
valore può variare in maniera consi -
derevole a seconda del contesto in cui 
vengono utilizzati (cfr.  riquadro 5 ).
34 
A seguito dell’esercizio pilota di co -
municazione dei risultati svolto dalla 
Commissione nel 2014 all’atto della 
preparazione del quadro per i risultati, 
è stato inoltre riscontrato che in molti 
casi, quando esistevano dei quadri 
logici di riferimento a livello di decisio -
ni e contratti, essi non erano di buona qualità. In altre parole, gli obiettivi non 
erano SMART e gli indicatori non erano 
ben definiti o erano basati su fonti di 
dati non chiare.
35 
Oltre a costituire una violazione dei 
regolamenti applicabili, la mancata 
fissazione di obiettivi SMART e di 
indicatori chiari ostacola il monito -
raggio della performance e la valu -
tazione dei risultati, il che nuoce alla 
rendicontabilità e all’audit del settore 
pubblico. Inoltre, i risultati di un inter -
vento rischiano di essere limitati se gli 
obiettivi di quest’ultimo non sono ben 
definiti dall’inizio.
Esempio di obiettivi troppo vaghi o non realistici
«La mancanza di obiettivi dei progetti chiaramente definiti ha riguardato prevalentemente gli impianti pia -
nificati, il loro livello di attività (in termini di quantità e qualità) e la popolazione destinataria che dovrebbe 
beneficiare dei risultati del progetto. La capacità della Commissione di monitorare i progressi compiuti nella 
fase di attuazione, e successivamente di misurare e controllare il mantenimento nel tempo dei risultati ottenu -
ti, ha risentito fortemente dell’assenza di misure chiare e quantificate»29.
«Talvolta gli obiettivi sono anche eccessivamente ambiziosi, soprattutto nel caso di progetti di ONG che 
dispongono di budget modesti e di un periodo di attuazione relativamente breve. Questo vale per i progetti 
di ONG finanziati attraverso lo Strumento alimentare: la loro attuazione era prevista in circa 20 mesi, che in 
pratica si riducevano più verosimilmente a 15 mesi, poiché i primi mesi venivano dedicati agli appalti e ad 
altre attività preparatorie. In alcuni casi, gli interventi si fondano su presupposti poco plausibili, per quanto 
riguarda i requisiti per attuare efficacemente i progetti: ad esempio, le capacità istituzionali e gestionali delle 
autorità nazionali o locali, la qualità dell’infrastruttura rurale o la disponibilità di personale adeguato (per 
esempio, nutrizionisti ed agronomi)»30.
29 Cfr. paragrafo 50 della relazione speciale n. 13/2012 «Assistenza dell’Unione europea allo sviluppo in materia di approvvigionamento di acqua 
potabile e impianti igienico-sanitari di base nei paesi dell’Africa subsahariana» ( http://eca.europa.eu ).
30 Cfr. paragrafo 52 della relazione speciale n. 1/2012 «Efficacia degli aiuti allo sviluppo forniti dall’Unione europea per la sicurezza alimentare 
nell’Africa subsahariana» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 3
19 4. Principali aree di rischio
4.1.4. Definire come obiettivo 
l’impegno di un paese 
partner ad attuare riforme
36 
Affinché gli obiettivi di una azione 
siano significativi in termini di svilup -
po, dovrebbero corrispondere all’ot -
tenimento di un risultato, ossia ad un 
cambiamento misurabile derivante 
dall’azione in questione.Esempio di mutevole pertinenza degli indicatori
L’UE fornisce sostegno al bilancio della Cambogia per lo sviluppo del settore dell’istruzione di questo pae -
se. Negli ultimi anni, in Cambogia gli esami di maturità sono stati inficiati da imbrogli e corruzione. I tassi di 
riuscita erano allora dell’80 % circa. Nel 2014, le autorità cambogiane si sono impegnate a prevenire e alla fine 
eliminare le irregolarità in questi esami, in particolare introducendo misure contro gli imbrogli presso i centri 
d’esame. In occasione di un primo esame organizzato nell’agosto 2014, il tasso di riuscita è stato del 25 %; 
l’esame di riparazione organizzato nell’ottobre dello stesso anno ha portato il tasso complessivo di riuscita per 
il 2014 al 41 % dei candidati, più o meno la metà del tasso di riuscita per il 2013. A prima vista, il cambiamento 
in questo indicatore potrebbe essere interpretato come un peggioramento; tuttavia, può al contrario essere 
ritenuto il riflesso di un miglioramento nell’affidabilità e nella credibilità degli esami.Riquadro 5Esempio di indicatori mancanti o non chiari
«Nelle convenzioni di finanziamento nell’ambito dell’SFD PEGASE non sono stati inclusi indicatori di per -
formance, e ciò rende più difficile per il SEAE, la Commissione e gli Stati membri la valutazione dei risultati 
concreti dell’assistenza […]. L’assenza di indicatori di performance rende anche più difficile dimostrare i risul -
tati ottenuti per attrarre nuovi finanziamenti. Inoltre, ciò non è conforme a quanto richiesto esplicitamente dal 
regolamento SEPV, secondo cui devono essere definiti indicatori di performance, a fini di monitoraggio, per 
tutte le forme di assistenza ENPI»31.
«[…] in Kirghizistan, il programma di informazione sulla sicurezza alimentare conteneva indicatori vaghi come 
“le informazioni sulla sicurezza alimentare sono generalmente considerate accurate e tempestive”, “un nume -
ro adeguato di membri del personale ha seguito le formazioni” e “utilità delle previsioni sui raccolti”»32.
31 Cfr. paragrafo 31 della relazione speciale n. 14/2013 «Il sostegno finanziario diretto dell’Unione europea all’Autorità palestinese» ( http://eca.
europa.eu ).
32 Cfr. paragrafo 52 della relazione speciale n. 13/2013.Riquadro 4
20 4. Principali aree di rischio
37 
In precedenti audit, la Corte ha con -
statato che gli obiettivi delle azioni 
dell’UE sono a volte formulati sotto 
forma di un impegno che il paese 
partner deve assumersi in un dato 
momento. Tuttavia, in alcuni di questi 
casi, anche se l’obiettivo dichiarato era 
stato raggiunto, ossia anche se risul -
tava evidente che il paese partner si 
era assunto l’impegno come previsto, 
l’azione non ha avuto che un effetto 
nullo o poco significativo nel corso del 
tempo; in altre parole, non ha prodotto 
alcun risultato significativo in termini 
di sviluppo (cfr.  riquadro 6 ).38 
Se il manifesto impegno del paese par -
tner ad ottenere risultati, senza ulterio -
ri prove che riforme sostanziali siano 
effettivamente in corso di attuazione, 
è ritenuto una condizione sufficiente 
a procedere con il pagamento, l’effica -
cia delle azioni dell’UE in tema di aiuto 
allo sviluppo e coordinamento dello 
sviluppo può risentirne.
Esempio di intervento in cui l’impegno assunto dal paese partner ad attuare 
riforme non si è tradotto in risultati di sviluppo
«La Commissione ha erogato il sostegno al bilancio in Kirghizistan in tre tranche, ciascuna delle quali è stata 
preceduta da una valutazione dei progressi verso il raggiungimento degli obiettivi della GFP» (gestione delle 
finanze pubbliche). «Secondo la valutazione, i progressi erano stati lenti, ma la Commissione ha giustificato 
l’erogazione di ciascuna delle tre tranche soprattutto in base alla considerazione che il governo kirghiso con -
tinuava a impegnarsi per ulteriori riforme. Non vi erano elementi probatori chiari a sostegno di questa opi -
nione. Il ragionamento della Commissione a favore delle decisioni di esborso si basa essenzialmente sulla sua 
valutazione dell’impegno dei paesi partner nei confronti delle riforme piuttosto che sugli effettivi progressi 
registrati»33.
«La Commissione non è riuscita a ottenere che alle questioni da essa sollevate nel dialogo del sottocomitato 
venisse poi dato un seguito da parte delle autorità egiziane con azioni concrete. Anche quando le questioni 
sollevate sono state incluse tra gli elementi di azione al termine della riunione, esse non sono state general -
mente attuate. Ad esempio, il sottocomitato del 2009 ha incluso il seguente punto di azione: «Esplorare la 
possibilità di usare l’assistenza tecnica UE per fornire consulenza all’Egitto in materia di legislazione sulle ONG 
negli Stati membri». A tale punto d’azione non è stato dato alcun seguito. […] La Commissione non ha stabilito 
alcun collegamento tra le proprie critiche in materia di violazione dei diritti umani formulate nelle relazioni sui 
progressi compiuti e la possibilità di ridurre o sospendere l’assistenza UE»34.
33 Cfr. paragrafo 57 della relazione speciale n. 13/2013.
34 Cfr. paragrafi 39 e 41 della relazione speciale n. 4/2013 «La cooperazione UE con l’Egitto in materia di governance» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 6
21 4. Principali aree di rischio
4.2. Costituzione della 
catena dei risultati
4.2.1. Collegare azioni 
e risultati tramite un chiaro 
nesso logico
39 
Al fine di ottenere i risultati attesi, 
è necessario individuare le azioni 
appropriate, stabilendo pertanto un 
chiaro nesso logico tra attività, realiz -
zazioni, effetto e impatto35, 36. Stabilire 
tale concatenamento logico è anche 
essenziale per dimostrare in che modo 
gli interventi dell’UE in tema di svi -
luppo e cooperazione contribuiscono 
all’ottenimento dei risultati37.
40 
Da alcune passate relazioni speciali 
della Corte e relazioni di valutazio -
ne della Commissione è emerso che 
il nesso tra azione e risultato non 
stato sempre stabilito in modo chiaro 
(cfr.  riquadro 7 ).
41 
Per alcune azioni, nelle convenzioni di 
finanziamento possono essere fissate 
condizioni di pagamento basate sui 
risultati, che collegano direttamente il 
pagamento all’ottenimento di risul -
tati, al fine di incentivare una miglio -
re performance tramite pagamenti 
interi o parziali per un pieno o parziale 
conseguimento dei risultati38, 39. In 
precedenti audit, la Corte ha a volte 
constatato che tale collegamento non 
era stato stabilito o non era stato fatto 
rispettare (cfr.  riquadro 8 ).42 
In mancanza di un nesso chiaro tra 
azioni — o condizioni di pagamento — 
e risultati perseguiti delle stesse, pos -
sono essere persi di vista gli obiettivi 
degli interventi, il che nuoce all’effica -
cia degli aiuti; ne risulta inoltre inde -
bolita la capacità dell’UE di dimostrare 
e rendere conto dei risultati delle 
proprie azioni. Parimenti, politiche 
apparentemente distinte possono in 
realtà essere strettamente collegate40. 
Nel concepire un’azione nel contesto 
di una data politica, potrebbe non 
tenersi debito conto dei suoi poten -
ziali risultati aventi attinenza con altre 
politiche; ad esempio, un progetto po -
trebbe contribuire al raggiungimento 
di obiettivi connessi alla sanità, quali 
la lotta alla malaria, nonostante i suoi 
obiettivi dichiarati riguardino solo il 
miglioramento dell’accesso all’acqua 
potabile sicura.35 Cfr. The European Centre for 
Development Policy 
Management, Study on Legal 
Instruments and Lessons 
Learned from the Evaluations 
Managed by the Joint 
Evaluation Unit — Final Report 
Volume 1: Final Summary 
Report , luglio 2011, pag. vi: 
«Formulare concatenamenti 
logici chiari nei regolamenti 
è essenziale. Ciò può essere 
promosso evitando elenchi 
non strutturati di attività 
e nessi non chiari tra attività, 
realizzazioni e impatti attesi. 
Le relazioni tra ciascun anello 
della catena dovrebbero 
essere chiare e logiche, per 
evitare lacune nella logica di 
fondo e realizzazioni o impatti 
“orfani”» [traduzione della 
Corte] . — Cfr. valutazione 
DG DEVCO 1292.
36 Una dettagliata spiegazione 
della catena dei risultati si può 
trovare nel manuale di 
gestione basata sui risultati del 
Gruppo delle Nazioni Unite 
per lo sviluppo, ottobre 2011, 
pag. 14.
37 Cfr. IBF International 
Consulting, Study on the uptake 
of learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice, Final report , 
giugno 2014, pag. vii.
38 EuropeAid, Budget Support 
Guidelines — Programming, 
Design and Management — 
A modern approach to Budget 
support , settembre 2012.
39 Cfr. Posizione comune dell’UE 
per il quarto forum ad alto 
livello sull’efficacia degli aiuti 
(Busan, 29 novembre – 
1° dicembre 2011), Conclusioni 
della 3124a riunione del 
Consiglio «Affari esteri/
sviluppo», Bruxelles, 
14 novembre 2011: «L’UE invita 
i paesi partner e i partner dello 
sviluppo a privilegiare 
maggiormente condizioni 
armonizzate e basate sui 
risultati».
40 Cfr. Particip GmbH, Thematic 
evaluation of the European 
Commission support to the 
health sector — Final 
report — Volume 1 , 
Agosto 2012, pag. xiv.
22 4. Principali aree di rischio
Esempi di collegamenti non chiari tra azioni e risultati
«Per i 24 interventi esaminati, si fa chiaro riferimento alla strategia della politica europea di vicinato (PEV) 
come l’ombrello sotto il quale ha luogo la cooperazione. Nei documenti di programmazione, si fa chiaro 
riferimento ad uno o più degli obiettivi della PEV, e gli interventi seguono la linea dei documenti di strategia. 
Tuttavia, la documentazione esaminata non illustra né spiega in modo esplicito come gli obiettivi verranno 
raggiunti tramite gli specifici interventi, né come gli interventi programmati contribuiranno al raggiungimen -
to dei risultati»41 [traduzione della Corte] .
«I programmi di sostegno al bilancio in Malawi e Ruanda rimandano agli obiettivi delle strategie nazionali di 
riduzione della povertà e delle politiche e dei programmi settoriali. Non dichiarano come intendano contribui -
re agli obiettivi definiti dai governi»42.
41 DRN e altri,  Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) — Final report — Volume 1 , 
giugno 2013, pag. 24.
42 Cfr. paragrafo 53 della relazione speciale n. 1/2012.Riquadro 7
Esempi di interventi finanziari con condizioni di pagamento non efficaci
«Uno degli obiettivi dei due programmi mirati di sostegno al bilancio era contribuire a migliorare la GFP 
[gestione delle finanze pubbliche]. I programmi non sono tuttavia riusciti a stabilire alcun legame con il piano 
governativo di riforma della GFP né a individuare le priorità da finanziare. È difficile immaginare come si possa 
raggiungere questo obiettivo con programmi simili, dato che i fondi sono stati erogati in un’unica tranche 
fissa, senza definire condizioni legate alla performance o requisiti di dialogo sulle politiche»43.
«Nei progetti di investimento per le infrastrutture stradali, le modalità con cui la Commissione utilizza le con -
dizioni non incentiva sufficientemente i paesi partner ad attenervisi. Le condizioni fissate non sono giuridica -
mente vincolanti, bensì presentate […] nelle convenzioni di finanziamento come “misure di accompagnamen -
to» che devono essere adottate” dal paese partner. Nella pratica, la Commissione approva di norma contratti 
di opere tra i paesi partner e i contraenti indipendentemente dall’adozione o meno di misure di accompagna -
mento. Essa è quindi tenuta a erogare il finanziamento FES per tali contratti e non ha sufficiente autorità per 
imporre al paese partner di rispettare le condizioni»44.
43 Cfr. paragrafo 65 della relazione speciale n. 9/2013 «Il sostegno dell’UE alla governance nella Repubblica democratica del Congo» ( http://eca.
europa.eu ).
44 Cfr. paragrafo 27 della relazione speciale n. 17/2012 «Il contributo del Fondo europeo di sviluppo (FES) per una rete stradale sostenibile nell’Africa 
subsahariana» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 8
23 4. Principali aree di rischio
4.2.2. Contributo 
o attribuzione?
43 
Gli interventi dell’UE in tema di svilup -
po e cooperazione si svolgono in un 
ambiente complesso, nel quale molti 
altri donatori e molti fattori esogeni, al 
di là all’intervento dell’UE, influiscono, 
positivamente o negativamente, sul 
raggiungimento dei risultati. Per que -
sto motivo, nonché al fine di stabilire 
un nesso causale tra l’azione dell’UE 
in tema di sviluppo e cooperazione e i 
risultati della stessa (cfr. sezione 4.2.1), 
potrebbe essere utile valutare la so -
lidità di tale nesso, ossia determinare 
quale parte dei risultati può essere 
attribuita all’azione dell’UE.
44 
Tuttavia, come sottolineato dalla 
Commissione al paragrafo 7 del suo 
documento di lavoro «Preparare il ter -
reno per un quadro dei risultati dell’UE 
in materia di cooperazione e sviluppo», 
«è difficile misurare il contributo di un 
livello della gerarchia dei risultati al 
livello successivo», ossia dalle realizza -
zioni all’effetto, e dall’effetto all’impat -
to. Infatti, mentre le realizzazioni di un 
intervento possono in genere essere in 
larga misura attribuite all’intervento, 
ciò non è spesso il caso per il suo effet -
to, ed ancor meno per il suo impatto, 
come la Corte ha constatato in alcuni 
dei propri audit (cfr.  riquadro 9 ).45 
Nel caso particolare degli interventi di 
sostegno al bilancio, non è di norma 
possibile individuare le realizzazio -
ni, data la fungibilità del sostegno 
finanziario dell’UE all’interno del 
bilancio del paese partner. Infatti, il 
bilancio del paese partner sostiene la 
strategia di sviluppo dell’intero paese, 
e le realizzazioni degli interventi UE 
di sostegno al bilancio sono pertanto 
connesse a cambiamenti delle politi -
che e dei servizi pubblici che non sono 
la conseguenza del solo programma di 
sostegno al bilancio, ma di varie altre 
azioni e decisioni del governo, di altri 
programmi di assistenza esterna e di 
fattori esterni non connessi all’azio -
ne governativa45. Ciò è ben illustrato 
dal quadro di valutazione completo 
dell’OCSE per le valutazioni del soste -
gno al bilancio (cfr.  allegato ).
46 
Di conseguenza, anche laddove possa 
stabilirsi un chiaro nesso logico tra 
azioni e risultati, può risultare diffici -
le, se non impossibile, valutare quale 
parte dei risultati è attribuibile agli 
interventi dell’UE e quale è dovuta agli 
interventi di altri donatori o di altri 
fattori. Per tale ragione, è più perti -
nente parlare in termini di contributo 
piuttosto che di attribuzione. Al di là 
dei suoi aspetti tecnici, tale questione 
si collega inoltre a quella più politica 
della titolarità dei risultati. Difatti, se 
sono coinvolti molti attori, inclusa 
l’UE i paesi partner e altri donatori, vi 
possono essere numerose pretese di 
vedersi accreditare i medesimi risul -
tati positivi, o nessuna assunzione di 
responsabilità per i risultati negativi.45 OECD — DAC Network on 
Development Evaluation, 
Evaluating Budget Support 
Methodological Approach , 
pag. 11. Cfr. anche pagina 12, 
sugli effetti del sostegno al 
bilancio: «Gli effetti sono 
il risultato dell’intero insieme 
di politiche, strategie e azioni 
di spesa del governo […], delle 
reazioni/risposte dei pertinenti 
attori ai cambiamenti 
nell’elaborazione delle 
politiche pubbliche e nelle 
decisioni di assegnazione 
delle risorse, nonché 
dell’influenza di altri fattori 
esterni. Detti effetti sono 
pertanto solo parzialmente 
influenzati dal sostegno al 
bilancio fornito. La relazione 
causale tra il sostegno al 
bilancio fornito e gli effetti 
sarà quindi (fortemente) 
indebolita da altri fattori 
aventi influenza» [traduzione 
della Corte] .
24 4. Principali aree di rischio
Esempi di difficoltà riscontrate nell’attribuire i risultati all’intervento dell’UE
«La Corte non può valutare in quale misura i programmi dell’UE di sostegno al bilancio in Malawi e Ruanda 
abbiano contribuito ai risultati dei programmi governativi visto che questi sono condizionati da molteplici 
fattori complessi»46.
46 Cfr. paragrafo 57 della relazione speciale n. 1/2012.Riquadro 9
4.3. Accresciuta 
complessità dovuta 
all’integrazione 
di questioni trasversali
47 
Nella propria comunicazione «Po -
tenziare l’impatto della politica di 
sviluppo dell’Unione europea: un 
programma di cambiamento» (cfr. pa -
ragrafo 18), la Commissione ha pro -
posto che le attività dell’UE in ciascun 
paese partner siano concentrate su un 
massimo di tre settori. Concentrare gli 
interventi dell’UE su un piccolo nume -
ro di settori può accrescerne l’impatto 
e l’effetto-leva, aiutando a mantene -
re l’assistenza dell’UE gestibile non 
solo a beneficio dei paesi partner, 
ma anche della Commissione e delle 
delegazioni UE47.
48 
Allo stesso tempo, secondo le istru -
zioni dell’UE per elaborare documenti 
di programmazione pluriennale per 
il periodo di programmazione 2014-
2020, gli impegni delle politiche 
settoriali devono tenere anche conto 
di nove questioni trasversali, compresa 
la promozione dei diritti umani, la pari -
tà tra generi, la democrazia, il buongo -
verno, i diritti dei bambini, le persone 
con disabilità, le popolazioni autocto -
ne, la sostenibilità ambientale e la lotta 
contro l’HIV/AIDS48 (cfr.  riquadro 10 ).47 SEAE e Commissione, 
«Istruzioni per la 
programmazione 
dell’11° Fondo europeo di 
sviluppo (EDF) e dello 
strumento di cooperazione 
allo sviluppo — 2014-2020».
48 Cfr. anche, ad esempio, 
l’articolo 3, paragrafo 3, del 
regolamento (UE) n. 233/2014 
che istituisce uno strumento 
per il finanziamento della 
cooperazione allo sviluppo, il 
quale dispone quanto segue: 
«Le problematiche trasversali 
quali definite nel consenso 
europeo sono integrate in 
tutti i programmi. Sono inoltre 
integrati, ove opportuno, la 
prevenzione dei conflitti, il 
lavoro dignitoso e i 
cambiamenti climatici».
25 4. Principali aree di rischio
49 
Precedenti relazioni di valutazione 
della Commissione hanno sottolineato 
le difficoltà di integrare i diritti umani 
delle azioni dell’UE in tema di sviluppo 
(cfr.  riquadro 11 ).50 
L’integrazione di questioni trasversali 
negli interventi dell’UE può rendere 
più complessa l’attribuzione di pri -
orità agli obiettivi di tali interventi. 
L’accresciuta complessità dovuta a tale 
integrazione costituisce un rischio 
aggiuntivo quanto al raggiungimento 
dei risultati e alla comunicazione degli 
stessi.Figura 3Settori focali e questioni trasversali
Settore focale 3 Settore focale 2
Questione trasversale 9Questione trasversale 8Questione trasversale 7Questione trasversale 6Questione trasversale 5Questione trasversale 4Questione trasversale 3Questione trasversale 2Settore focale 1
Questione trasversale 1
Integrazione di questioni trasversali in un programma: l’esempio della Cambogia
Il programma indicativo pluriennale 2014-2020 della Commissione per la Cambogia prevede tre settori focali: 
Agricoltura/gestione delle risorse naturali, Istruzione/competenze e Buongoverno. Prevede inoltre l’integra -
zione di numerose questioni trasversali: parità tra generi ed emancipazione femminile, nutrizione, ambiente, 
tecnologie dell’informazione e della comunicazione.Riquadro 10
26 4. Principali aree di rischio
Esempi di difficoltà nell’affrontare questioni trasversali: il caso dei diritti umani
«L’UE ha cercato di tradurre ulteriormente il proprio impegno e integrare i diritti umani a livello di program -
mazione, inclusi i documenti di strategia regionale, i piani d’azione bilaterali e i programmi tematici. Diritti 
umani e democrazia sono integrati come principi-guida nei documenti che definiscono le politiche. Ciono -
nostante, si può osservare un fenomeno di “diluzione” della componente dei diritti umani e della democrazia 
mano a mano che il ciclo si sposta “verso il basso”, ossia da impegni politici generali a quadri di riferimento 
politici, giù fino alla programmazione, alla scelta degli strumenti, all’assegnazione dei fondi e alla selezione 
dei progetti. Questa “diluzione” si manifesta sotto varie forme, tra le quali: i) mancanza di strategia coerente 
per affrontare problemi tramite interventi concreti; ii) fondi limitati per aspetti connessi alla democrazia e ai 
diritti umani in altri importanti settori tematici; iii) tendenza a confinare il lavoro in tema di diritti umani a stru -
menti tematici»49 [traduzione della Corte] .
«L’analisi documentale di sei settori concreti nei quali la Commissione europea (CE) ha cercato di integrare i di -
ritti umani illustra il fenomeno della “diluzione” della componente relativa ai diritti umani mano a mano che il 
ciclo si sposta verso il basso […]. A tutto ciò si aggiunge l’assenza anche dei più basilari sistemi di monitorag -
gio e valutazione dei progressi relativi all’integrazione. Detta diluzione è connessa alla resistenza politica dei 
paesi partner, ma anche a importanti debolezze interne a livello dell’UE; quali una limitata leva politica e una 
presa delle decisioni incoerente rispetto al posto e al peso dei diritti umani nell’azione esterna dell’UE. Le 
difficoltà incontrate dall’UE nel riconciliare valori e interessi sono state ampiamente documentate e criticate 
dai media e dalla società civile. La primavera araba ha aperto gli occhi sui limiti dell’approccio “stabilità contro 
diritti umani” e potrebbe aprire prospettive per un approccio più serio all’integrazione dei diritti umani in 
tutte le politiche»50 [traduzione della Corte] .
49 DRN e altri,  Evaluation of the European Union’s Support to two European Neighbourhood Policy Regions (East and South) — Final report — Volume 1 , 
giugno 2013, pag. 62.
50 AA.VV., Thematic evaluation of the European Commission support to respect of Human Rights and Fundamental Freedoms (including solidarity with 
victims of repression)  [Valutazione tematica del sostegno da parte della Commissione europea al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali (inclusa la solidarietà verso le vittime di repressione)] — Final Report — Volume 1 , dicembre 2011, pag. 15.Riquadro 11
27 4. Principali aree di rischio
Esempio di mancanza di allineamento con i quadri in tema di risultati usati dai 
paesi partner
«[…] lungi dall’essere un quadro diretto dal governo, genuinamente armonizzato, il quadro di valutazione 
della performance (PAF) era diventato la «sommatoria delle singole preferenze e dei singoli requisiti di tutti 
i partner per lo sviluppo». […] L’effettiva titolarità del governo è andata persa, e il processo di valutazione 
nell’ambito del PAF è divenuto poco più di un processo obbligatorio, che doveva essere rispettato affinché 
continuassero le erogazioni del sostegno al bilancio […]. Parallelamente a questa perdita di titolarità e coin -
volgimento, vi è stato un significativo aumento dei costi di transazione associati al processo di valutazione 
annuale e al correlato dialogo politico. Si tratta di una percezione unanime di tutti gli attori pertinenti inter -
vistati. Essa si manifesta nella maniera più ovvia con la costante crescita di indicatori incorporati nel PAF»52 
[traduzione della Corte] .
52 Cfr. Itad e altri, Joint Evaluation of Budget Support to Tanzania: lessons learned and recommendations for the future Final Report: Volume 1 , 2013, 
paragrafi 74-75 [traduzione della Corte].Riquadro 124.4. Armonizzazione 
tra strumenti e quadri 
usati dai partner per lo 
sviluppo
4.4.1. Allineamento con 
i quadri in tema di risultati 
usati dai paesi partner
51 
In linea con i principi convenuti in 
forum internazionali di alto livello, 
i donatori, compresa l’UE, dovrebbero 
basarsi, nella misura del possibile, sui 
quadri di comunicazione e monito -
raggio orientati ai risultati che i paesi 
partner utilizzano (cfr. sezione 2.1.2). 
In particolare, i donatori dovrebbero 
minimizzare l’uso di quadri aggiuntivi, 
astenendosi dal chiedere l’introdu -
zione di indicatori di performance 
che non sono coerenti con le strate -
gie nazionali di sviluppo dei paesi in 
questione51.52 
Tuttavia, precedenti relazioni di va -
lutazione della Commissione hanno 
rilevato problematiche concernenti il 
non-allineamento tra i quadri usati dai 
donatori e quelli usati dai paesi part -
ner (cfr.  riquadro 12 ).
53 
Quando i paesi partner devono rispet -
tare molti diversi tipi e livelli di obbli -
ghi di comunicazione e condizioni di 
pagamento dei vari donatori, ciò può 
rappresentare un onere ingestibile, 
che nuoce sia all’efficienza che all’effi -
cacia dell’aiuto.51 Cfr. Partenariato di Busan per 
un’efficace cooperazione allo 
sviluppo.
28 4. Principali aree di rischio
Esempi di problemi dovuti alla mancata armonizzazione degli strumenti utilizzati 
dai partner per lo sviluppo
«Il programma di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) ha stimato che ci sono più di 50 fondi pubblici interna -
zionali, 45 mercati del carbonio e 6 000 fondi di private equity  che erogano finanziamenti per il cambiamento 
climatico, ciascuno con la propria struttura di governance. Come osserva la Banca mondiale, una siffatta fram -
mentazione rischia di ridurre l’efficacia generale dei finanziamenti per il clima […]. La Commissione e gli Stati 
membri utilizzano canali bilaterali e multilaterali per erogare i finanziamenti per il clima. Nel 2010 hanno usato 
non meno di 22 canali multilaterali.
[…] Nessun tentativo è stato fatto per ridurre la proliferazione dei finanziamenti per il clima, e ciò comporta 
gravi rischi di inefficienze, una responsabilizzazione inadeguata e una frammentazione degli aiuti»53.
53 Cfr. paragrafi 57-58 e paragrafo 68 della relazione speciale n. 17/2013 «Finanziamenti UE per il clima nel contesto degli aiuti esterni» ( http://eca.
europa.eu ).Riquadro 134.4.2. Armonizzare 
gli strumenti impiegati 
dagli attori dello sviluppo
54 
In precedenti relazioni speciali della 
Corte, sono stati rilevati problemi 
relativi alla mancata armonizzazione 
degli strumenti usati dai partner per lo 
sviluppo (cfr.  riquadro 13 ).55 
La mancata armonizzazione degli 
strumenti utilizzati dai partner per 
lo sviluppo può nuocere all’efficacia 
e all’efficienza del monitoraggio e del -
la comunicazione dei risultati.
4.4.3. Far fronte alla 
sovrapposizione di diverse 
strutture di rendicontabilità
56 
Nell’ambito dell’azione dell’UE in tema 
di sviluppo e cooperazione, la Com -
missione europea affida ad organiz -
zazioni internazionali alcuni compiti 
di esecuzione del bilancio a gestione 
indiretta54. Per tali compiti, la rendi -
contabilità è basata sulle strutture a tal 
fine operanti presso l’organizzazione 
internazionale in questione, compresa 
la governance, i quadri per i risultati55 
e l’audit esterno, nonché sugli audit 
e sulle disposizioni disciplinanti l’obbli -
go di rendiconto della stessa UE.57 
In precedenti audit, la Corte ha consta -
tato che la sovrapposizione di diffe -
renti strutture di rendicontabilità per 
compiti a gestione indiretta affidati 
a organizzazioni internazionali ha 
talvolta creato lacune in tema di rendi -
contabilità (cfr.  riquadro 14 ).54 Cfr. regolamento finanziario, 
articolo 58 («Metodi 
d’esecuzione del bilancio»).
55 Cfr., ad esempio, il manuale di 
gestione basata sui risultati del 
Gruppo delle Nazioni Unite 
per lo sviluppo, il quadro 
integrato per i risultati del 
Fondo delle Nazioni Unite per 
la popolazione, oppure il 
manuale dell’UNDP su 
pianificazione, monitoraggio 
e valutazione dei risultati dello 
sviluppo.
29 4. Principali aree di rischio
Esempio di una distinta architettura di rendicontabilità: le Nazioni Unite
«Anche se verifica i sistemi di gestione finanziaria dei propri partner ONU (utilizzando la cosiddetta analisi 
dei quattro pilastri), la Commissione dipende dalla relazioni ONU per confermare il funzionamento pratico 
dei sistemi di controllo e il raggiungimento dei risultati. Tuttavia, all’epoca dell’audit, la Commissione non era 
ancora riuscita a ottenere dall’ONU informazioni adeguate in merito»56.
«[…] le relazioni dell’ONU non forniscono alla Commissione informazioni sufficientemente tempestive. Buona 
parte delle relazioni è ancora tardiva, non sufficientemente dettagliata e focalizzata sulle attività piuttosto 
che sui risultati»57.
56 Cfr. riquadro I dell’analisi panoramica del 2014 («Lacune, sovrapposizioni e sfide: analisi panoramica delle disposizioni dell’UE in materia di 
rendicontabilità e audit del settore pubblico»), http://eca.europa.eu .
57 Cfr. paragrafo IV della relazione speciale n. 3/2011: «L’efficacia e l’efficienza dei contributi dell’UE erogati attraverso gli organismi delle Nazioni 
Unite nei paesi teatro di conflitti» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 14
4.5. Debolezze nella 
valutazione e nella 
comunicazione 
dei risultati
58 
Le disposizioni normative relative al 
monitoraggio, alla valutazione e all’au -
dit dei risultati prevedono due diversi 
tipi di tempistica:
a) tempistica periodica:  ad esempio, 
l’articolo 318 del TFUE stabilisce 
che la Commissione debba presen -
tare ogni anno «una relazione di 
valutazione delle finanze dell’Unio -
ne basata sui risultati conseguiti, in 
particolare rispetto alle indicazioni 
impartite dal Parlamento europeo 
e dal Consiglio» nel contesto della 
procedura annuale di discarico;b) tempistica basata sulle azioni:  
ad esempio, l’articolo 18, para -
grafo 3, del regolamento recante 
le modalità di applicazione del 
regolamento finanziario prevede 
che i risultati conseguiti attuando 
un programma pluriennale per il 
quale le risorse mobilitate supe -
rano l’importo di 5 milioni di euro 
siano valutati periodicamente, se -
condo un calendario che consente 
di tener conto dei risultati della 
valutazione ai fini di ogni decisio -
ne riguardante la riconduzione, 
la modifica o la sospensione del 
programma.
59 
In precedenti relazioni di audit, la 
Corte ha riscontrato che, in alcuni casi, 
il raggiungimento degli obiettivi dei 
progetti o del programma non poteva 
esser valutato prima della conclusione 
degli stessi, il che ha ostacolato la valu -
tazione periodica del conseguimento 
dei risultati (cfr.  riquadro 15 ).
30 4. Principali aree di rischio
60 
La Corte ha altresì rilevato debolezze 
concernenti la presentazione delle va -
lutazioni nei tempi previsti: spesso, le 
valutazioni strategiche hanno richiesto 
più tempo del previsto e le valutazioni 
dei programmi sono state talvolta rin -
viate o annullate58. Un recente studio 
commissionato dalla Commissione ha 
inoltre rilevato «importanti disgiunzio -
ni» tra le valutazioni e la formulazione 
delle politiche, la programmazione, il 
monitoraggio e la gestione orientata 
ai risultati. In particolare, sono state 
rilevate opportunità mancate — in 
termini di adesione — laddove sono 
stati ignorati insegnamenti tratti in 
precedenza, poiché le risultanze della 
valutazione non erano sincronizzate con il processo di presa delle decisioni 
da parte del management, o perché 
nel momento in cui le risultanze sono 
state messe a disposizione il contesto 
era cambiato59.
61 
Debolezze nella tempistica della 
comunicazione e della valutazione dei 
risultati possono impedire che le per -
tinenti conoscenze e gli insegnamenti 
tratti siano reinseriti nei processi di co -
municazione e di presa delle decisioni.Figura 4Il ciclo temporale di un’azione
Processo 
legislativo
Individuazione
FormulazioneVeriﬁca del seguito dato  
(compresa valutazione)Programmazione
Attuazione
(inclusi monitoraggio
e valutazione intermedia)58 Cfr. paragrafi 27-29 della 
relazione speciale n. 18/2014 
«I sistemi di valutazione 
e monitoraggio orientato ai 
risultati di EuropeAid» ( http://
eca.europa.eu ).
59 Cfr. IBF International 
Consulting, Study on the uptake 
of learning from EuropeAid’s 
strategic evaluations into 
development policy and 
practice, Final report , 
giugno 2014, pag. vii.
31 4. Principali aree di rischio
4.6. Consolidamento 
dei dati e comunicazione
62 
Al fine di dimostrare i risultati conse -
guiti dalle politiche dell’UE in materia 
di sviluppo, i dati sui risultati ottenuti 
dalle azioni dell’UE in tema di svilup -
po e cooperazione devono essere 
raccolti e consolidati tramite sistemi 
informativi, nonché presentati e disse -
minati attraverso opportuni canali di 
comunicazione.
63 
Tuttavia, in precedenti relazioni di 
audit la Corte ha rilevato problemi 
concernenti la capacità dei sistemi di 
informazione di EuropeAid di racco -
gliere dati relativi ai risultati (cfr.  riqua -
dro 16) . Nel 2014, la Commissione ha 
inoltre sottolineato che, affinché l’UE 
sia in grado di comunicare i risultati, 
i sistemi e gli strumenti di raccolta dati 
necessiterebbero di un’ulteriore razio -
nalizzazione e sviluppo61.64 
I dati sulle attività dell’UE in tema di 
aiuto allo sviluppo e cooperazione 
servono da base per un’ampia varietà 
di relazioni; di seguito si elencano le 
principali:
a) conti annuali e relazione annuale 
della Commissione sulla gestione 
finanziaria e di bilancio62;
b) relazione annuale di attività di 
EuropeAid e relazione di sintesi 
della Commissione63;
c) comunicazione annuale al Comi -
tato di aiuto allo sviluppo (DAC) 
dell’OCSE, in linea con le direttive 
del DAC64;
d) contributo mensile di dati al regi -
stro dati della IATI, in linea con gli 
standard della IATI65;
e) relazione annuale di valutazione 
delle finanze dell’Unione basata 
sui risultati conseguiti66;Esempio di risultati che potevano essere valutati solo alla fine dell’azione 
in questione
«La Corte ha valutato l’efficacia di un campione di 19 progetti, confrontando gli obiettivi indicati nella con -
venzione di contributo e i risultati effettivamente conseguiti. […] A causa delle informazioni insufficienti, non 
è stato possibile valutare i risultati nei seguenti casi: […] un grande progetto riguardava la costituzione di un 
fondo fiduciario. Gli obiettivi indicati nella convenzione sul contributo riguardavano il fondo nel suo comples -
so ed erano perciò di natura più generale. Sebbene fossero stati definiti obiettivi più specifici per i progetti 
collegati, non può esistere un nesso chiaro tra gli obiettivi dei progetti e gli obiettivi generali del fondo stabi -
liti nella convenzione sul contributo. Di conseguenza, l’efficacia potrà essere valutata soltanto alla chiusura del 
fondo, il che non era ancora avvenuto al momento dell’audit»60.
60 Cfr. paragrafi 25 e 27, lettera b), della relazione speciale n. 3/2011.Riquadro 15
61 Cfr. SWD(2013) 530 final , 
pag. 12.
62 Cfr. regolamento finanziario, in 
particolare gli articoli 141 
e 142.
63 Cfr. regolamento finanziario, in 
particolare l’articolo 66, 
paragrafo 9.
64 Cfr.  Converged statistical 
reporting directives for the 
creditor reporting system (CRS) 
and the annual DAC 
questionnaire  e addendum, 
riferimento DCD/DAC(2013)15/
FINAL , 11.6. 2013.
65 Cfr. sito Internet della 
International Aid Transparency 
Initiative (Iniziativa per la 
trasparenza degli aiuti 
internazionali): www.
iatiregistry.org
66 Cfr. articolo 318 del trattato sul 
funzionamento dell’Unione 
europea.
32 4. Principali aree di rischio
Esempio di debolezze nel sistema informativo di EuropeAid
«Il principale strumento utilizzato dalla Commissione per le comunicazioni tra delegazioni e EuropeAid è 
l’External Assistance Management Report (EAMR, relazione sulla gestione degli aiuti esterni) […]. [Tali relazio -
ni] descrivono per lo più le attività svolte e i problemi incontrati in fase di attuazione. Inoltre, le informazioni 
fornite si sovrappongono in parte a quelle disponibili nel sistema CRIS, ma contengono scarse indicazioni sui 
risultati effettivi degli aiuti, provenienti sia da valutazioni compiute dalle delegazioni stesse che da valutazioni 
svolte dopo il completamento degli interventi di aiuto»69.
«Analogamente, il CRIS non può essere agevolmente utilizzato per calcolare l’importo totale speso per una 
data politica o finanziato tramite un dato strumento finanziario. Infatti, l’elenco di domini usato per associare 
i record di molti moduli del CRIS ad un dato dominio mischia zone geografiche (ad esempio, Asia), strumenti 
finanziari […] e politiche tematiche (ad esempio, sicurezza alimentare).
A causa di questo stato di cose, il consolidamento dei dati — specialmente finanziari — contenuti nel CRIS 
a fini di rendicontazione si avvera particolarmente complesso. Ciò nuoce all’efficienza ed all’efficacia del CRIS 
come strumento di rendicontazione e di gestione»70.
69 Cfr. paragrafo 59 della relazione speciale n. 1/2011 «La deconcentrazione della gestione dell’assistenza esterna della Commissione dai servizi 
centrali alle delegazioni ha migliorato l’erogazione degli aiuti?» ( http://eca.europa.eu ).
70 Cfr. paragrafi 40-41 della relazione speciale n. 5/2012 «Il sistema integrato di gestione dell’informazione (CRIS) usato per le relazioni esterne» 
(http://eca.europa.eu ).Riquadro 16f) relazione annuale sulle politiche 
dell’Unione europea in materia di 
sviluppo e assistenza esterna e sul -
la loro attuazione;
g) aggiornamenti periodici al sito 
Internet «EU Aid Explorer» della 
Commissione67.65 
Attualmente la maggior parte di que -
ste relazioni è incentrata sulle attività; 
nessuna di esse fornisce dati consoli -
dati sui risultati raggiunti globalmente 
mediante queste attività68. L’assenza 
di relazioni consolidate sui risultati 
ottenuti tramite gli aiuti UE, nonché 
di una panoramica degli stessi, può 
pregiudicare la presa di decisioni e la 
rendicontabilità.67 Cfr. http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 In particolare, la relazione 
annuale sulla valutazione delle 
finanze dell’Unione sulla base 
dei risultati conseguiti non 
fornisce una visione chiara 
della misura in cui gli obiettivi 
principali dell’Unione sono stati 
raggiunti. Cfr. Parlamento 
europeo, «Relazione sulla 
valutazione delle finanze 
dell’Unione in base ai risultati 
conseguiti: un nuovo 
strumento per migliorare 
la procedura di discarico alla 
Commissione europea», 
A7-0068/2014, 30.1.2014.
33 4. Principali aree di rischio
Esempi di debolezze relative alla qualità dei dati
«In linea generale, la Commissione ha utilizzato indicatori adeguatamente incentrati sugli [Obiettivi di svilup -
po del millennio], anche se non ha fatto sufficientemente ricorso a quelli che misurano la qualità dell’istruzio -
ne. Peraltro, i sistemi nazionali di informazione sulla gestione dell’istruzione di cui si avvale la Commissione 
non garantiscono sempre informazioni sufficienti, affidabili e tempestive»71.
71 Cfr. paragrafo V della relazione speciale n. 12/2010 «Assistenza UE allo sviluppo per l’istruzione di base nell’Africa subsahariana e nell’Asia 
meridionale» ( http://eca.europa.eu ).Riquadro 174.7 . Qualità dei dati
66 
Il monitoraggio e la valutazione dei 
risultati richiede la raccolta di dati suf -
ficienti, pertinenti, attendibili e aggior -
nati. In linea con gli impegni assunti in 
forum di alto livello sull’efficacia degli 
aiuti (cfr. sezione 2.1.2), la raccolta dei 
dati dovrebbe fare affidamento, per 
quanto possibile, sui quadri di comu -
nicazione e monitoraggio orientati ai 
risultati degli stessi paesi partner.67 
Tuttavia, da precedenti audit espletati 
dalla Corte e valutazioni operate dalla 
Commissione è a volte emerso che le 
fonti dei dati non fornivano informa -
zioni sufficienti, pertinenti, attendibili 
e tempestive sui risultati (cfr.  riqua -
dro 17 ). La raccolta dei dati è a volte 
costosa — specialmente nel caso di 
censimenti — e dunque non è svolta in 
modo frequente dai paesi partner.
68 
La mancanza di dati sufficienti, per -
tinenti, attendibili e aggiornati può 
notevolmente indebolire la qualità 
e l’affidabilità dei risultati comunicati.
4.8. Risultato 
dell’esecuzione 
del bilancio
69 
Negli anni scorsi, vi è stata pressione 
per aumentare gli importi destinati 
alle azioni dell’UE in tema di svilup -
po e cooperazione, in particolare nel 
contesto dell’impegno a raggiungere 
il valore-obiettivo internazionalmente 
concordato di un rapporto APS/RNL 
pari allo 0,7 % entro il 201572.72 «Gli Stati membri si 
impegnano a raggiungere 
l’obiettivo di un rapporto APS/
RNL pari allo 0,7 % entro il 
2015, mentre quelli che hanno 
già raggiunto tale obiettivo si 
impegnano a rimanere al di 
sopra di tale percentuale; gli 
Stati membri che hanno 
aderito all’UE dopo il 2002 si 
adopereranno per aumentare 
entro il 2015 il loro rapporto 
APS/RNL fino allo 0,33 %» — 
cfr. Consiglio europeo di 
Bruxelles del 16 
e 17 giugno 2005, Conclusioni 
della presidenza, riferimento 
10255/1/05 REV 1, 
paragrafo 27.
34 4. Principali aree di rischio
70 
L’articolo 317 del TFUE dispone che la 
Commissione debba dare esecuzione 
al bilancio rispettando le disposizioni 
del regolamento finanziario e tenendo 
conto dei principi della buona ge -
stione finanziaria. L’articolo 38, para -
grafo 3, del regolamento finanziario 
dispone che la Commissione accluda 
al progetto di bilancio, inter alia, 
informazioni sui tassi d’esecuzione 
dell’attività dell’esercizio precedente 
e sui tassi d’esecuzione per l’esercizio 
in corso.
71 
Il risultato dell’esecuzione del bilancio 
può essere visto come un obiettivo in 
sé ed è a volte definito come tale nei 
piani di gestione della Commissione 
(cfr.  riquadro 18 ).
72 
Per tale motivo, vi può essere tensione 
tra la necessità di eseguire il bilancio 
e la necessità di eseguirlo confor -
memente al principio di sana gestio -
ne finanziaria (efficacia, efficienza 
e economia)73. In particolare, successi 
e fallimenti in termini di esecuzione 
del bilancio sono più direttamente 
visibili di quanto conseguito in termi -
ni di performance (risultati). Per tale 
ragione, può essere naturale tendere 
a concentrarsi sull’esecuzione del 
bilancio a scapito della focalizzazione 
sui risultati, come osservato dalla Corte 
nella relazione annuale sull’esecuzione 
del bilancio per l’esercizio finanzia -
rio 2013: «L’utilizzo delle risorse dell’UE 
nel periodo di programmazione 2007-
2013 era incentrato sull’assorbimento 
dei fondi (la necessità di spendere 
i fondi) e sulla conformità, anziché 
sulla performance»74.73 
Focalizzare la propria attenzione sul 
risultato dell’esecuzione del bilancio, 
considerandolo come un obiettivo, 
può nuocere alla sana gestione finan -
ziaria e al raggiungimento dei risultati.73 «Una questione eterna […] 
è come riconciliare la natura 
a lungo termine della 
cooperazione allo sviluppo, 
necessitante di orizzonti di 
pianificazione pluriennali, con 
l’ordinaria pratica degli 
stanziamenti degli aiuti che 
scadono ogni anno. In molti 
paesi membri del DAC, le 
procedure della pubblica 
amministrazione richiedono 
che i fondi stanziati in un dato 
esercizio finanziario siano 
erogati entro quell’esercizio o, 
come minimo, impegnati 
entro quell’esercizio e spesi 
subito dopo. Di conseguenza, 
coloro che gestiscono gli aiuti 
in alcuni paesi operano sotto 
notevole pressione 
a impegnare e erogare i fondi 
in modo rapido, e ciò favorisce 
una indebita enfasi sulle 
risorse finanziarie delle attività 
a favore dello sviluppo anziché 
sugli effetti desiderati e sugli 
effettivi risultati» [traduzione 
della Corte] . Cfr. OCSE, 
Development Assistance 
Committee, Managing aid: 
practices of DAC Member 
countries , riferimento DCD/
DAC(2004)40.
74 Cfr. paragrafo 10.56 della 
relazione annuale della Corte 
dei conti europea sull’esercizio 
finanziario 2013 (GU C 398 del 
12.11.2014).
35 4. Principali aree di rischio
Esempio di un obiettivo di esecuzione del bilancio
Il piano di gestione di EuropeAid per il 2014 stabilisce il seguente obiettivo per il Fondo europeo di sviluppo 
(FES) in Africa: «Livelli di esecuzione del bilancio — Mantenere elevati livelli di esecuzione del bilancio, com -
presi i pagamenti concernenti il sostegno al bilancio»75.
Il piano di gestione di EuropeAid contiene inoltre, per strumenti di finanziamento esterno diversi dal FES, un 
allegato intitolato «Sana gestione finanziaria e uso efficace delle risorse della CE», che definisce numerosi 
indicatori e valori-obiettivo per l’esecuzione del bilancio (si veda la tabella seguente).
Indicatore Valore-obiettivo (2014)
1 Esecuzione della previsione finanziaria annuale iniziale (pagamenti) dal 90 % al 110 %
2 Esecuzione della previsione finanziaria annuale (contratti) dal 90 % al 110 %
3 Esecuzione della previsione finanziaria annuale (decisioni) dal 90 % al 110 %
75 Piano di gestione 2014 – Direzione generale Sviluppo e cooperazione – EuropeAid.Riquadro 18
4.9. Cambiamenti 
nel contesto delle azioni 
dell’UE
4.9.1. Gestione del rischio 
e scelta delle modalità 
di attuazione
74 
Le azioni dell’UE in tema di sviluppo 
e cooperazione sono attuate in un 
vasto numero di paesi aventi livelli 
di sviluppo diversi; molti di questi 
paesi sono caratterizzati da condizioni 
sociali, politiche e umanitarie critiche, 
o persino da situazioni instabili sul 
piano della sicurezza. La scelta di una 
modalità di attuazione degli aiuti per 
raggiungere gli obiettivi di un’azione 
dovrebbe essere basata sulla capa -
cità attesa di produrre risultati in un 
modo efficace ed efficiente dato il 
contesto dell’azione. In alcuni casi, la 
scelta di una modalità di attuazione 
che potrebbe sembrare più rischiosa di 
altre può a volte essere motivata dalla 
previsione che essa genererà risultati 
migliori o più rapidi.
36 4. Principali aree di rischio
75 
Il sostegno al bilancio illustra bene tale 
stato di cose. Infatti, sebbene possa es -
sere inteso come un mezzo per fornire 
grandi volumi di aiuti in maniera più 
prevedibile rispetto al tradizionale ap -
proccio per progetti, il sostegno al bi -
lancio viene spesso fornito a paesi con 
deboli sistemi di gestione delle finanze 
pubbliche (GFP). Poiché i fondi trasfe -
riti tramite operazioni di sostegno al 
bilancio si mescolano ad altre risorse di 
bilancio all’interno del bilancio del pa -
ese (la cosiddetta «fungibilità»), sono 
anch’essi esposti alle stesse debolezze 
di GFP , compresi rischi di frode e cor -
ruzione76. Per di più, i risultati ottenuti 
tramite il sostegno al bilancio e la loro 
sostenibilità possono essere messi 
a rischio in caso di instabilità politica 
del paese partner, ad esempio a causa 
di una mancanza di considerazione per 
il buongoverno, importanti problema -
tiche economiche e sociali o per i di -
ritti umani. La decisione di concedere 
un sostegno dell’UE al bilancio dovrà 
essere presa caso per caso, sulla base 
di una valutazione dei benefici previsti 
e dei rischi potenziali77.76 
In precedenti relazioni di audit, la Cor -
te ha a volte constatato che la scelta di 
una modalità di attuazione degli aiuti 
non era stata preceduta da una oppor -
tuna analisi dei rischi che tale modalità 
comportava in relazione ai vantaggi 
attesi (cfr.  riquadro 19 ).
77 
Il mancato raffronto tra benefici attesi 
e svantaggi potenziali delle modalità 
di attuazione prescelte può condur -
re ad una scelta di modalità errata, 
o esporre il bilancio dell’UE a rischi 
irragionevolmente elevati.
Esempi di assenza di analisi dei rischi per la modalità di attuazione prescelta
«[…] la Commissione non dimostra in modo convincente, prima di decidere di lavorare con un’organizzazione 
delle Nazioni Unite, di aver valutato se i vantaggi superano gli eventuali svantaggi. La scelta di un’organizza -
zione delle Nazioni Unite non si basa su sufficienti prove della maggiore efficienza ed efficacia di tale approc -
cio rispetto ad altre modalità di erogazione degli aiuti»78.
78 Cfr. paragrafo III della relazione speciale n. 15/2009.Riquadro 1976 Cfr. paragrafo 7.10 della 
relazione annuale della Corte 
dei conti europea sull’esercizio 
finanziario 2011 (GU C 344 del 
12.11.2012).
77 Cfr. COM(2011) 638 definitivo 
del 13 ottobre 2011, «Il futuro 
approccio al sostegno 
dell’Unione europea al 
bilancio dei paesi terzi».
37 4. Principali aree di rischio
4.9.2. Fattori esogeni
78 
La maggior parte delle azioni dell’UE in 
tema di sviluppo e cooperazione sono 
progettate al fine di produrre risultati 
nell’arco di molti anni. Nel corso di tale 
periodo, dette azioni possono andare 
incontro a significativi cambiamenti 
o instabilità:
a) nel contesto politico o economico 
a livello di paese partner (come 
avvenuto, ad esempio, nel caso 
dell’Egitto79, della Repubblica 
Democratica del Congo80 e della 
Palestina81) o a livello di progetto 
(cfr.  riquadro 20 );b) nel contesto dello sviluppo in 
relazione a catastrofi naturali 
(ad esempio ad Haiti, nel genna -
io 2010, quando la capitale e l’area 
circostante sono state colpite da 
un sisma di magnitudo 7,0 sulla 
scala Richter82); o
c) nella gestione degli aiuti e nei 
sistemi di controllo dell’UE 
(cfr.  riquadro 21 ).
79 
Tali cambiamenti nel contesto delle 
azioni dell’UE in tema di sviluppo e co -
operazione possono rendere difficile 
tracciare i risultati e riferirne in modo 
coerente e sensato.79 Cfr. relazione speciale 
n. 4/2013.
80 Cfr. relazione speciale 
n. 9/2013.
81 Cfr. relazione speciale 
n. 14/2013.
82 Cfr. relazione speciale 
n. 13/2014 «Sostegno dell’UE 
per la riabilitazione a seguito 
del terremoto di Haiti» ( http://
eca.europa.eu ).
Esempio di instabilità nel contesto economico di un progetto
In Cambogia, la Commissione ha finanziato un progetto per promuovere la tecnologia di trasformazione dei 
rifiuti in energia nel settore della lavorazione del riso. Negli anni scorsi, tuttavia, in Cambogia vi sono stati 
ingenti investimenti in risiere più grandi e più efficienti che hanno condotto alla quadruplicazione della capa -
cità tra il 2009 e il 201383. Si prevede adesso che la maggior parte degli imprenditori del settore avrà bisogno 
di sistemi più potenti di quelli inizialmente previsti per la promozione dal progetto, a costi molto più alti. Per 
questo motivo, gli obiettivi iniziali del progetto hanno in certa misura perso la loro pertinenza e verosimil -
mente non verranno raggiunti come inizialmente previsto.
83 Banca mondiale, Turning Cambodia into a leading rice exporter , Policy note, Trade Development, Washington, settembre 2013.Riquadro 20
Esempio di cambiamenti nei sistemi di gestione e controllo
Il 1° gennaio 2015, il «gruppo di sostegno per l’Ucraina» e la direzione «Vicinato» della Commissione sono 
stati trasferiti da EuropeAid alla direzione generale per la Politica di vicinato e i negoziati di allargamento 
(DG NEAR), ex direzione generale per l’Allargamento (DG ELARG)84. Ciò inciderà sia sulla copertura geografica 
del quadro per i risultati di EuropeAid sia sulle modalità con cui i risultati della politica di vicinato vengono 
monitorati e comunicati.
84 Verbale della 2104a riunione della Commissione, tenutasi mercoledì 5.11.2014, PV(2014) 2104.Riquadro 21
38
 5. Conclusioni 
e raccomandazioni
5.1. Conclusioni
80 
Sulla base della nostra analisi, abbiamo 
individuato nove principali aree di ri -
schio connesse a un approccio orien -
tato ai risultati per l’azione dell’UE in 
materia di sviluppo e cooperazione.
a) L’uso di terminologia relativa ai 
risultati incoerente, o la mancata 
definizione di un chiaro nesso 
logico tra azione, realizzazioni, 
effetto e impatto può essere 
fonte di confusione e ostacolare la 
valutazione di quanto conseguito 
(cfr. sezioni 4.1 e 4.2).
b) L’accresciuta complessità dovu -
ta all’integrazione di questioni 
trasversali nei programmi dell’UE 
costituisce un rischio aggiuntivo 
quanto al raggiungimento dei 
risultati e alla comunicazione degli 
stessi (cfr. sezione 4.3).
c) La mancanza di armonizzazione 
tra gli strumenti di attuazione 
dell’aiuto, i quadri per i risultati 
e le strutture di rendicontabilità 
dei partner per lo sviluppo può 
generare inefficienze e lacune di 
rendicontabilità (cfr. sezione 4.4).
d) Debolezze nella valutazione e co -
municazione dei risultati possono 
impedire che le pertinenti cono -
scenze e gli insegnamenti tratti sia -
no reinseriti nei processi di comu -
nicazione e di presa delle decisioni 
(cfr. sezione 4.5).
e) L’assenza di relazioni consolidate 
sui risultati ottenuti tramite gli 
aiuti UE, nonché di una panorami -
ca degli stessi, può pregiudicare la 
presa di decisioni e la rendiconta -
bilità (cfr. sezione 4.6).f) La mancanza di dati sufficienti, 
pertinenti, attendibili e aggiornati 
può notevolmente indebolire la 
qualità e l’affidabilità dei risultati 
comunicati (cfr. sezione 4.7).
g) Focalizzare la propria attenzio -
ne sul risultato dell’esecuzione 
del bilancio, considerandolo 
come un obiettivo, può nuoce -
re alla sana gestione finanziaria 
e al raggiungimento dei risultati 
(cfr. sezione 4.8).
h) Cambiamenti nel contesto delle 
azioni dell’UE possono nuocere al 
raggiungimento o alla sostenibi -
lità dei risultati, nonché rendere 
difficile la valutazione dei risultati 
raggiunti (cfr. sezione 4.9).
81 
Dalla nostra analisi è emerso che que -
ste aree di rischio erano state corretta -
mente identificate dalla Commissione 
in un’ampia gamma di documenti. 
È inoltre emerso l’interesse verso le 
misure che la Commissione sta intra -
prendendo per avviare un quadro dei 
risultati dell’azione dell’UE in materia 
di sviluppo e cooperazione.
82 
Ciononostante, devono essere adot -
tate ulteriori misure per conseguire 
il pieno potenziale delle iniziative 
della Commissione volte a migliorare 
i risultati dell’azione dell’UE in tema di 
sviluppo e cooperazione.
39 5. Conclusioni e raccomandazioni
5.2. Raccomandazioni
83 
Al fine di mitigare i rischi indi -
viduati, formuliamo le seguenti 
raccomandazioni.
Raccomandazione 1  
Migliorare gli orientamenti 
per l’uso della terminologia 
e la formulazione 
di obiettivi e indicatori
La Commissione dovrebbe migliorare 
i propri orientamenti per garantire un 
utilizzo coerente della terminologia 
concernente i risultati (realizzazioni, 
effetti e impatti) e, ove pertinente, 
formulare obiettivi SMART e indicatori 
chiari per gli interventi a tutti i livelli.
Raccomandazione 2  
Stabilire un nesso chiaro 
tra azioni e risultati attesi
Tramite i propri orientamenti interni, 
strumenti pratici, nonché mediante 
i processi di formulazione e monito -
raggio dei progetti la Commissione do -
vrebbe assicurarsi che venga stabilito 
un chiaro nesso tra azioni e risultati 
attesi, comprendente le questioni 
trasversali.Raccomandazione 3  
Migliorare il sistema 
informativo per 
comunicare i risultati 
e gli insegnamenti tratti
La Commissione dovrebbe migliorare 
il proprio sistema informativo al fine di 
poter consolidare efficacemente e ri -
ferire sui risultati dei propri interventi. 
A ciò dovrebbero affiancarsi misure 
che permettano alle attività di valu -
tazione operate dalla Commissione 
di individuare insegnamenti utili per 
successiva normativa, programmazio -
ne o progettazione di azioni nei settori 
d’intervento.
Raccomandazione 4  
Garantire disponibilità 
e qualità dei dati
In tutti i propri interventi, la Commis -
sione dovrebbe valutare la disponibi -
lità e la qualità dei dati, e impegnarsi 
per disporre di dati sufficienti, perti -
nenti, attendibili e aggiornati sui risul -
tati conseguiti. I sistemi e gli orienta -
menti della Commissione dovrebbero 
tener conto di ciò.
Raccomandazione 5  
Valutare i rischi insiti nella 
modalità di attuazione 
prima di impegnare risorse 
finanziarie
Prima di impegnare le proprie risorse 
finanziarie, e nel considerare i risultati 
attesi, la Commissione dovrebbe anche 
valutare i rischi insiti nella scelta di una 
particolare modalità di attuazione.
40 5. Conclusioni e raccomandazioni
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel 
PINXTEN, membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione 
del 17 novembre 2015.
 Per la Corte dei conti europea
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
FATTORI ESTERNI, CARATTERISTICHE DEL CONTESTO E PROCESSI DI FEEDBACKPOLITICHE PUBBLICHE E INTERVENTI DI SPESA (STRATEGIA)
Risorse per politiche pubbliche e interventi di spesa 
3. Realizzazioni indotte. 
Miglioramento di politiche 
pubbliche, istituzioni 
pubbliche, spesa pubblica 
e erogazione di servizi 
pubblici4. Effetti. Reazioni 
positive da parte dei 
beneficiari (utenti 
dei servizi e attori 
economici) alla gestione 
delle politiche pubbliche 
e all’erogazione dei 
servizi pubblici5. Impatto. 
Crescita sostenibile 
e inclusiva & riduzione 
della povertà1 a. Risorse del sostegno 
generale/specifico al 
bilancio 
2 a. Realizzazioni indirette
Miglioramento nella relazione 
tra assistenza esterna e pro -
cessi di adozione del bilancio 
e delle politiche nazionali
-  Trasferimento di fondi al 
Tesoro sulla base di con -
dizionalità previamente 
concordate 
-  Dialogo politico e indica -
tori di performance 
-  Attività di sviluppo di 
capacità, compresa 
assistenza tecnica. -  Aumento della dimensione e 
quota dei fondi di assistenza 
esterna resi disponibili trami -
te il bilancio nazionale. 
-  Aumento della dimensione 
e quota della dotazione 
finanziaria disponibile per 
spesa discrezionale. 
-  Maggiore prevedibilità dell’e -
rogazione dei fondi esterni 
-  Miglior coordinamento delle 
attività di dialogo politico, 
condizionalità e assistenza 
tecnica/sviluppo delle capaci -
tà, suscettibile di agevolare 
l’attuazione delle strategie 
pubbliche. 
-  Miglior armonizzazione e 
allineamento a politiche e 
sistemi pubblici dell’assisten -
za esterna nel suo insieme 
(compreso il sostegno al 
bilancio). 
-  Riduzione dei costi di 
transazione della fornitura 
degli aiuti. -  Miglioramento della 
gestione macroeconomica 
e di bilancio (quali politica 
di bilancio, monetaria, 
commerciale e di crescita 
economica). 
-  Maggior quantità e qualità 
di beni e servizi forniti dal 
settore pubblico 
-  Potenziamento dei 
sistemi di GFP e di appalto 
(trasparenza, disciplina 
di bilancio, controllo, 
efficienza allocativa ed 
operativa) 
-  Miglioramento dei pro -
cessi di formulazione ed 
esecuzione delle politiche 
pubbliche 
-  Rafforzamento delle istitu -
zioni del settore pubblico. 
-  Rafforzamento dei nessi 
tra governo e organismi 
di controllo in termini di 
formulazione e appro -
vazione delle politiche, 
responsabilità finanziaria e 
non-finanziaria e controllo 
del bilancio 
-  Altri miglioramenti in 
questioni di governance 
(ad esempio, maggior 
decentralizzazione, 
applicazione dello Stato di 
diritto diritti umani) -  Maggior uso di beni e 
servizi forniti dal setto -
re pubblico e maggiori 
benefici conseguenti 
-  Aumento della fiducia 
delle imprese e degli 
investimenti e della 
produzione del settore 
privato 
-  Miglioramento 
della competitività 
dell’economia. 
-  Maggior fiducia della 
popolazione nell’o -
perato del governo, 
specie per quanto 
riguarda governance, 
GFP ed erogazione di 
servizi. -  Potenziamento della 
crescita economica 
sostenibile e inclusiva. 
-  Riduzione della pover -
tà in termini di reddito 
e non. 
-  Emancipazione & 
inclusione sociale dei 
poveri e dei gruppi 
svantaggiati (comprese 
le donne). 
-  Altri aspetti, quali 
definiti negli specifici 
quadri e priorità di 
partenariato ( ad 
esempio, miglioramenti 
relativi a democrazia, 
diritti umani, tutela 
dell’ambiente ). 
 
 
1b. Risorse pubbliche 
varie2b. Altri effetti di risorse 
pubbliche varie 
 
- xxxx -  Fondi da entrate nazionali e 
risorse da politiche nazionali 
1c. Risorse di altri 
programmi di assistenza 
esterna2c. Altri effetti di altra 
assistenza esterna
- xxxx - xxxx
-  Varie caratteristiche delle «condizioni 
d’ingresso» 
- Quadro complessivo degli aiuti 
-  Processi e strumenti di apprendimento 
esistenti- Capacità del governo di attuare le riforme; 
-   Grado dell’impegno politico verso i processi di riforma - Capacità del settore pubblico 
-  Natura della domanda di servizi 
pubblici 
-  Solidità della rendicontabilità 
nazionale - Sviluppo economico complessivo 
- Afflusso di capitali esteri 
-  Reazioni a mutevoli strumenti 
d’incentivazione Allegato AllegatoQuadro di valutazione completo per le valutazioni del sostegno al bilancio
Fonte : OCSE, DAC Network on Development Evaluation, Evaluating Budget Support Methodological Approach .
42
3. La nostra analisi
22
La natura dell’analisi della Corte è tale da includere 
esempi che talvolta fanno riferimento ad azioni 
intraprese diversi anni fa. Ciò vale, in particolare, 
per gli esempi relativi ai documenti di program -
mazione pluriennale (documenti strategici o pro -
grammi indicativi), per i quali la Commissione desi -
dera sottolineare di aver sistematicamente incluso 
indicatori nei documenti di programmazione del 
periodo 2014-2020, nonché per gli esempi relativi al 
sostegno al bilancio, per cui si è tenuto conto di una 
serie di rischi attraverso l’adozione nel 2012 di linee 
guida rivedute per il sostegno al bilancio.
La Commissione fa altresì riferimento alle proprie 
risposte alle relazioni speciali in questione della 
Corte e alle risposte aggiuntive alle osservazioni 
della Corte contenute nella presente relazione per 
quanto riguarda alcuni degli esempi, al fine di sot -
tolineare uno o più aspetti che ritiene specificata -
mente più pertinenti nel contesto delle sua risposta 
a tali osservazioni.
4. Principali settori di rischio
26
La Commissione è consapevole e concorda con 
la Corte sulla necessità di garantire la coerenza 
della terminologia impiegata. Nel documento di 
lavoro dei servizi della Commissione (SWD) del 
26 marzo 2015 «Avvio del quadro dei risultati 
dell’UE in materia di cooperazione internazio -
nale e sviluppo» viene utilizzata la terminologia 
risorse-realizzazione-effetto-impatto, che corri -
sponde alla terminologia internazionale relativa ai 
risultati utilizzata dall’OCSE/DAC ed è anche in linea 
con quella utilizzata dagli strumenti di finanzia -
mento per il 2014-2020. La medesima terminologia 
viene utilizzata nel nuovo modello di documento di 
azione (applicabile dal 1° gennaio 2015) e nel nuovo 
Manuale di monitoraggio orientato ai risultati 
(MOR) («Handbook on ROM reviews and support to 
end-of-project results reporting»/«Manuale sulle 
analisi del MOR e sostegno per la comunicazione 
dei risultati di fine progetto») (marzo 2015).Sintesi
III
La natura dell’analisi della Corte è tale da includere 
esempi che talvolta fanno riferimento ad azioni 
intraprese diversi anni fa. Ciò vale, in particolare, 
per gli esempi relativi al sostegno al bilancio, per 
cui è stata affrontata una serie di rischi mediante 
l’adozione nel 2012 di linee guida rivedute per il 
sostegno al bilancio (cfr. le risposte fornite nei vari 
riquadri in appresso), nonché per gli esempi rela -
tivi ai documenti di programmazione pluriennale 
(documenti strategici o programmi indicativi), per 
i quali la Commissione desidera sottolineare di aver 
sistematicamente incluso indicatori nei documenti 
di programmazione per il periodo 2014-2020.
1. Introduzione
07
Il quadro dei risultati (QR) costituisce uno degli 
strumenti per la comunicazione dei risultati a livello 
di realizzazione ed effetto diretto. Le valutazioni 
forniscono giudizi sul nesso causale e logico tra 
i diversi livelli di risultati fino all’impatto e al raggiun -
gimento di «obiettivi strategici di sviluppo» a livello 
nazionale o globale. Inoltre, sono state intraprese 
diverse iniziative per migliorare l’intero sistema di 
monitoraggio e valutazione (M&V) e ottimizzare così 
l’approccio orientato ai risultati della Commissione.
10
Il documento di lavoro dei servizi della Commis -
sione (SWD) sul «quadro MORE» descrive i diversi 
quadri esistenti di monitoraggio, valutazione 
e comunicazione in relazione all’attuazione del 
quadro finanziario pluriennale (QFP). In termini di 
obiettivi e indicatori, descrive ciò che è stato stabi -
lito negli atti giuridici che istituiscono gli strumenti 
di finanziamento per il 2014-2020 e cosa è stato 
integrato nell’ambito delle dichiarazioni program -
matiche sul bilancio per il 2014 e il 2015, nonché gli 
strumenti di monitoraggio, valutazione e comuni -
cazione inclusi nei piani annuali di gestione (PAG) 
e nelle relazioni annuali di attività (RAA). Per gli 
strumenti di assistenza esterna, fa altresì riferi -
mento al nuovo quadro dei risultati come uno degli 
strumenti di monitoraggio e comunicazione relativi 
all’attuazione del quadro finanziario pluriennale.Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 43
29
La Commissione concorda sul fatto che l’ampia 
gamma di documenti a cui fa riferimento la Corte 
aumenti il rischio di incoerenze. Prendendo in consi -
derazione il fatto che i documenti vengono adottati 
in fasi diverse della formulazione delle politiche 
nonché del ciclo di gestione dei progetti e pro -
grammi (inclusa la fase di programmazione), ciò 
comporta necessariamente aggiustamenti e tipolo -
gie più specifiche di attenzione nell’attuazione.
La Commissione ha adottato delle misure per 
ridurre i rischi menzionati dalla Corte. Pertanto, 
nell’esercizio di programmazione 2014-2020, 
i documenti di programmazione nazionali, regionali 
e tematici sono stati sistematicamente riesaminati 
per accertarsi che i risultati attesi e gli indicatori fos -
sero di una qualità adeguata (ossia misurabili) e in 
un numero gestibile (cfr. i documenti di program -
mazione all’indirizzo http://eeas.europa.eu/around/
index_it.htm ).
La revisione del modello di documento di azione (in 
vigore dal 1° gennaio 2015) e la revisione in corso 
dei relativi documenti interni del gruppo di soste -
gno alla qualità mirano a garantire che i risultati 
attesi e gli indicatori siano adeguatamente inseriti 
nei documenti di azione.
Inoltre, i servizi della Commissione stanno lavo -
rando per migliorare il sistema di monitoraggio 
e valutazione, prevedendo la possibilità di even -
tuali aggiustamenti necessari per l’attuazione delle 
azioni nonché la flessibilità richiesta per attuare tali 
aggiustamenti, al fine di adattarsi ai contesti e alle 
politiche nazionali mutevoli.
32
La Commissione ha adottato e sta adottando 
misure per ridurre i rischi menzionati dalla Corte. Si 
veda la risposta della Commissione al paragrafo 29.
Riquadro 4
Conformemente alla raccomandazione 2 sullo 
sviluppo degli indicatori di performance formulata 
dalla Corte nella relazione speciale 14/2013, la Com -
missione ha sviluppato un quadro orientato ai risul -
tati che include indicatori per monitorare i progressi 
delle riforme dell’Autorità palestinese.Riquadro 1
La terminologia usata nel piano annuale di gestione 
di EuropeAid segue quella prevista dalle istruzioni 
generali del Segretariato generale della Commis -
sione nonché della DG Bilancio per la predisposi -
zione di piani di gestione da parte delle direzioni 
generali e dei servizi della Commissione.
I rischi definiti dall’esempio fornito nel Riquadro 
1 fanno riferimento alla terminologia usata nel 
Manuale di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) 
applicabile al sistema MOR precedente, terminato 
nella primavera del 2014. Quest’ultimo è stato 
sostituito da un nuovo sistema e un nuovo Manuale 
MOR, introdotto nella primavera del 2015, che non 
contiene più tale riferimento ed è totalmente in 
linea con il linguaggio utilizzato a livello internazio -
nale che applica il riferimento SMART agli obiettivi 
e non agli indicatori. Di conseguenza, la Commis -
sione modificherà la prossima nota del bilancio.
Inoltre, la Commissione intende precisare la lingua 
e le istruzioni relative agli obiettivi e agli indicatori 
da utilizzare nel contesto della nota del bilancio.
La Commissione concorda sul fatto che gli obiettivi 
e i risultati attesi debbano essere il più possibile 
SMART, ma ritiene altresì che in molti casi questo 
non sia di facile attuazione. Ciò è particolarmente 
vero nel caso in cui i risultati attesi possono essere 
ragionevolmente misurati solamente in termini 
qualitativi e non possono essere invece quantificati, 
come avviene, tra l’altro, per i risultati delle politi -
che globali o degli strumenti di finanziamento.
I quadri aziendali per i risultati per natura si concen -
trano sui risultati quantitativi, come menzionato nel 
documento di lavoro dei servizi della Commissione 
«Avvio del quadro dei risultati dell’UE in materia 
di cooperazione internazionale e sviluppo» (QR 
dell’UE). Gli indicatori nel quadro dei risultati dell’UE 
sono stati concepiti per essere quanto più possibile 
fedeli ai criteri RACER («Pertinenti, accettati, credi -
bili, semplici e solidi», come disposto negli orienta -
menti di Eurostat sugli indicatori menzionati dalla 
Corte.
Risposte della Commissione 44
Nella sua risposta alle constatazioni della Corte, 
la Commissione ha altresì osservato che «è neces -
sario operare una distinzione da un lato tra i cri -
teri di ammissibilità per il sostegno al bilancio, 
che richiedono un approccio olistico basato sulla 
credibilità e sull’attuazione positiva e che sono per 
natura generali, e, dall’altro, le condizioni speci -
fiche, collegate alle tranche variabili, che devono 
essere, in effetti, chiare e specifiche. […] I donatori 
devono riconoscere la complessità delle riforme 
e definire obiettivi più ragionevoli e organizzati 
meglio a livello temporale. Ad esempio, i progressi 
compiuti nella riforma della GFP in entrambi i paesi, 
Kirghizistan ed Egitto, che ricevono il sostegno al 
bilancio sono stati più lenti del previsto. Infatti, 
i piani di riforma della GFP , inizialmente preparati 
per la maggior parte da donatori esterni, erano 
troppo ambiziosi e sopravvalutavano le capacità 
locali di attuarli. Per rimediare a questo problema, 
le riforme e i piani d’azione in materia di GFP sono 
stati rivisti in modo da renderli più realistici ed 
è stata fornita ulteriore assistenza tecnica».
Di conseguenza, il caso rappresenta piuttosto un 
esempio di obiettivi eccessivamente ambiziosi. 
Inoltre, è necessario sottolineare che la riforma del 
sistema di gestione delle finanze pubbliche costi -
tuisce un processo a lungo termine. In un arco di 
tempo di tre anni di operatività è possibile indivi -
duare solo un numero di risultati molto ridotto.
Il caso dell’Egitto si riferisce piuttosto a un esem -
pio in cui la questione non riguarda la definizione 
dell’impegno di un paese partner ad attuare le 
riforme come obiettivo (cfr. il titolo della sezione 
4.1.4) ma, nei termini delle linee guida del 2012 per 
il sostegno al bilancio, riguarda il pre-requisito per 
il pagamento relativo a elementi essenziali come 
i diritti umani.
In base alle conclusioni del Consiglio dell’agosto 
2013/febbraio 2014 e alle raccomandazioni della 
Corte, la Commissione ha concentrato la propria 
assistenza sugli interventi socioeconomici e sul 
sostegno alla società civile.
Non vi è stata nessuna nuova operazione di soste -
gno al bilancio in Egitto dal 2011 né vi sono state, 
dal 2012, erogazioni relative al sostegno al bilancio 
per nessuna delle 5 operazioni di sostegno al bilan -
cio in corso.Il quadro orientato ai risultati, sviluppato in coor -
dinamento con la Banca mondiale e con gli Stati 
membri dell’UE nel quadro della strategia di 
sviluppo locale dell’UE è stato concordato insieme 
all’Autorità palestinese attraverso un memorandum 
d’intesa firmato il 25 marzo 2015. I settori coperti 
nella fase pilota includono gli indicatori macroeco -
nomici/fiscali, la gestione delle finanze pubbliche 
(GFP), la riforma della pubblica amministrazione 
(incluse misure volte al reinserimento dei dipen -
denti pubblici disoccupati di Gaza), l’istruzione, 
la salute e la protezione sociale. Una valutazione 
della fase pilota verrà effettuata tra la fine del 2015 
e l’inizio del 2016 e potranno essere aggiunti ulte -
riori settori per la prossima fase. Il testo di cui sopra 
mostra la predisposizione degli indicatori, in linea 
con il regolamento ENPI.
Riquadro 5
La Commissione considera il caso come un esempio 
in cui ha dovuto adattare, in definitiva, l’interpre -
tazione del concetto di indicatore alle condizioni 
dello specifico contesto locale e, di conseguenza, 
accettare l’adattamento del valore obiettivo 
dell’indicatore. L’esempio dimostra l’importanza di 
un’attenzione continua a tali situazioni, ma non si 
riferisce a un rischio che la Commissione può affron -
tare diversamente.
38
Le riforme istituzionali implicano un processo lungo 
e difficile in cui può essere più sostenibile aiutare il 
governo di un paese partner a compiere progressi 
gradualmente piuttosto che arrivare a una rapida 
attuazione del progetto. Cfr. risposta al riquadro 6.
Riquadro 6
La Commissione osserva che i pagamenti citati 
(riferiti a giugno 2008, dicembre 2010 e luglio 
2011) precedono ampiamente la nuova politica sul 
sostegno al bilancio che ha introdotto una valuta -
zione molto più rigorosa dei criteri di ammissibilità, 
specialmente il criterio della GFP . Il rischio illustrato 
dall’esempio viene ridotto attraverso e a partire 
dall’applicazione delle linee guida del 2012 per il 
sostegno al bilancio.
Risposte della Commissione 45
46
I contributi dell’UE ai risultati in materia di sviluppo 
nazionale verranno comunicati come risultati nazio -
nali supportati, optando quindi per un approccio 
contributivo (cfr. il documento di lavoro dei servizi 
della Commissione del marzo 2015 «Avvio del qua -
dro dei risultati dell’UE in materia di cooperazione 
internazionale e sviluppo»). Per quantificare tale 
contributo, sono possibili due metodi attualmente 
utilizzati dai donatori:
— il «metodo complessivo», in cui vengono comu -
nicati i risultati totali (o complessivi) che l’UE 
ha ottenuto insieme agli altri (come il governo 
del paese partner e gli altri donatori) piuttosto 
che i risultati legati alla quota di finanziamento 
messa a disposizione dall’UE;
— il «metodo proporzionale» in cui i risultati ven -
gono comunicati sulla base della percentuale di 
finanziamento totale dell’UE. Con tale approccio 
i risultati dei progetti e dei programmi vengono 
calcolati come una quota pro rata corrisponden -
te al livello di risorse finanziarie fornite dall’UE. 
In questo modo la comunicazione procede 
implicitamente sulla base di un nesso causale 
diretto tra i finanziamenti forniti e i risultati 
conseguiti.
A livello aggregato, come nel caso della comuni -
cazione sulla base del nuovo quadro dei risultati, 
è necessario scegliere un metodo. Dal momento 
che non è sempre semplice ottenere da terzi, com -
presi i governi partner, le informazioni dettagliate 
di bilancio sulle risorse per consentire il calcolo dei 
risultati proporzionali, la Commissione ha optato 
per una comunicazione che segua l’approccio com -
plessivo, essendo al momento l’unica opzione rea -
listica per comunicare i risultati ottenuti in maniera 
aggregata. Come ugualmente stabilito dal docu -
mento di lavoro dei servizi della Commissione del 
marzo 2015, il metodo complessivo sarà altresì più 
adeguato dal punto di vista dell’efficacia degli aiuti, 
visto il forte accento posto sulla titolarità nazionale.Riquadro 7 — Secondo trattino
Le operazioni di sostegno al bilancio in Malawi 
e Ruanda risalgono a prima del 2010 e precedono 
ampiamente la nuova politica sul sostegno di 
bilancio, che ha introdotto un approccio molto 
più rigoroso per chiarire il legame tra l’operazione 
finanziata dall’UE e le politiche nazionali.
Il rischio illustrato dall’esempio viene ridotto attra -
verso e a partire dall’applicazione delle linee guida 
del 2012.
Riquadro 8
Le operazioni avevano come obiettivo misure di 
emergenza di sostegno al bilancio per consentire 
una stabilizzazione macroeconomica del paese 
con l’obiettivo generale di sostenere la Repubblica 
democratica del Congo durante la crisi economica 
e alimentare e, di conseguenza, l’analisi dei risultati 
deve essere vista in questo contesto.
Il piano di riforma della GFP a cui fa riferimento 
la Corte è stato in realtà menzionato nella con -
venzione di finanziamento e la sua ideazione ha 
rappresentato una delle tappe essenziali per la 
misurazione dei progressi.
Anche le tranche fisse sono soggette ad ammissibi -
lità, ossia sono legate alla performance. Pertanto le 
condizioni di pagamento erano legate agli obiettivi, 
ivi compresi i miglioramenti della GFP .
Risposte della Commissione 46
60
La Commissione ha già adottato misure per miglio -
rare le valutazioni attraverso:
— la redazione e la pubblicazione di una «Eva -
luation Policy for the European Union deve -
lopment cooperation» (Politica di valutazione 
per la cooperazione allo sviluppo nell’Unione 
europea) (2014);
— il miglioramento della qualità della pianifica -
zione, dell’attuazione e del monitoraggio della 
valutazione dei progetti e dei programmi (in 
corso);
— il maggiore coinvolgimento da parte del mana -
gement nelle valutazioni strategiche già nella 
fase di lancio (in corso); e
— l’applicazione del principio «in primo luogo la 
valutazione», conformemente alla comunicazio -
ne COM(2013) 686 final.
Riquadro 15
La Commissione non considera l’esempio un caso di 
debolezza nella comunicazione o nella valutazione 
dei risultati con riferimento all’azione nel suo com -
plesso, la cui efficacia può, per definizione, essere 
valutata verso la fine o dopo l’attuazione di tutte le 
sue componenti o sottoprogetti.
65
Nel 2015 la Commissione pubblicherà la sua prima 
relazione sui risultati consolidati riguardante 
l’assistenza fornita nel contesto delle politiche di 
cooperazione internazionale e di sviluppo dell’UE. 
Tale relazione sarà, nella forma, complementare alla 
relazione annuale.
Riquadro 16 — Terzo trattino
Il miglioramento dei sistemi di monitoraggio 
e comunicazione e l’attuazione di un sistema di 
gestione delle informazioni operative (che sostitui -
sca anche il CRIS) intensificherà in maniera significa -
tiva il ricorso di EuropeAid a sistemi di informazione 
per la comunicazione, in particolare, dei risultati.Riquadro 9
Se da un lato è possibile valutare in che misura, in 
generale, una politica nazionale sostenuta da un 
programma di sostegno al bilancio ha contribuito al 
raggiungimento di risultati ben definiti a livello di 
paese, dall’altro non è possibile attribuire una par -
ticolare percentuale del risultato al finanziamento 
dell’UE.
Riquadro 11
L’esempio di cui al riquadro 11 si concentra sull’in -
sufficienza dell’integrazione della prospettiva dei 
diritti umani nei programmi, piuttosto che sulla 
sempre maggiore complessità dovuta all’inte -
grazione di questioni trasversali o sugli ulteriori 
rischi conseguenti per l’adeguata definizione degli 
obiettivi e degli indicatori e la relativa misurazione 
dei risultati.
Riquadro 14 — Secondo trattino
Nel 2015, la Commissione ha introdotto disposizioni 
specifiche relative alla comunicazione dei risultati 
da parte dei partner esecutivi dell’UE nelle condi -
zioni generali dell’accordo di amministrazione (che 
copre la Banca mondiale come partner esecutivo) 
e dell’accordo PAGODA, che copre tutte le orga -
nizzazioni sottoposte a una valutazione dei pila -
stri, comprese le agenzie dell’ONU. Ciò dovrebbe 
garantire una maggiore disponibilità di dati relativi 
ai risultati nelle relazioni sui progressi compiuti e in 
quelle finali trasmesse dai partner esecutivi dell’UE.
59
Il fatto che in alcuni casi, per la natura del progetto 
o del programma, i risultati possono essere indivi -
duati e comunicati solo alla fine del progetto o del 
programma e, pertanto, non è possibile una valuta -
zione periodica degli obiettivi raggiunti, non porta 
inevitabilmente a un indebolimento nella comuni -
cazione dei risultati. In tali casi è possibile indivi -
duare tappe essenziali o parametri di riferimento 
che contribuiscono a comprendere se il progetto 
o il programma si trova a buon punto per l’effettivo 
conseguimento dei risultati.
Risposte della Commissione 47
75
Per i programmi di sostegno al bilancio, la Commis -
sione ha sviluppato un quadro di gestione dei rischi 
per individuare i rischi principali e ridurli. Quest’ul -
timo viene preso in considerazione nel processo 
decisionale, in particolare nella governance miglio -
rata attraverso il Comitato direttivo interno per il 
sostegno al bilancio. Il quadro fornisce sistematica -
mente informazioni sul dialogo politico con i paesi 
partner a livello strategico, nonché ponendo l’atten -
zione su questioni chiave. Viene inoltre utilizzato 
per bilanciare i benefici attesi con i rischi indivi -
duati, secondo quanto definito nel documento di 
azione, e propone misure di attenuazione.
L’analisi interna (relazione 2013 e 2014 sul sostegno 
al bilancio) mostra che i paesi destinatari del soste -
gno al bilancio dell’UE hanno una performance in 
materia di GPF nettamente migliore e in costante 
evoluzione rispetto ai non beneficiari del sostegno 
al bilancio.
Il rischio illustrato dall’esempio viene ridotto attra -
verso e a partire dall’applicazione delle linee guida 
del 2012 per il sostegno al bilancio.
Riquadro 19
Nel 2015, la Commissione ha deciso di intensificare 
caso per caso la valutazione in merito all’oppor -
tunità di lavorare o meno con un’organizzazione 
internazionale che funga da partner esecutivo.
Riquadro 20
La Commissione riconosce che i cambiamenti nel 
contesto politico ed economico rappresentano dei 
rischi in termini di risultati da raggiungere. Questi 
rischi rappresentano la ragione per cui l’analisi del 
contesto costituisce un aspetto importante del 
processo standard di identificazione e formulazione 
applicato dai servizi della Commissione e dalle 
delegazioni dell’UE nella preparazione dei progetti 
e dei programmi.Riquadro 17
Le debolezze della raccolta dei dati nazionali e dei 
sistemi di gestione delle informazioni nei paesi 
ai quali l’UE fornisce assistenza rappresentano 
un fattore legato allo stato di sviluppo dei paesi 
interessati e una perenne fonte di preoccupazione 
per tutti i donatori. Questa situazione può essere 
affrontata in maniera sostenibile solo attraverso la 
costruzione di sistemi statistici nazionali adeguati. 
Questo fattore di rischio è mitigato da parte dell’UE 
nell’ambito del sostegno settoriale e di altro tipo 
fornito dall’Unione. Può, tuttavia, essere affrontato 
in maniera sufficiente solo attraverso sforzi collet -
tivi sostenuti da parte del paese e della comunità 
dei donatori.
72
Il quadro finanziario pluriennale 2014-2020 intro -
duce una serie di nuove caratteristiche per stimo -
lare, in particolare, la performance dei programmi 
di spesa. Su questa base, un’iniziativa della Com -
missione condotta dalla vice-presidente Kristalina 
Georgieva, responsabile per il bilancio e le risorse 
umane, si prefigge di passare dalla spesa a un bilan -
cio dell’UE focalizzato sui risultati. L’obiettivo è cre -
are le condizioni per l’ulteriore rafforzamento della 
performance di bilancio in termini sia di risultati dei 
programmi sia di una sana gestione finanziaria dei 
fondi in un approccio equilibrato e globale. In que -
sto modo è possibile ridurre il rischio di focalizzarsi 
sull’esecuzione di bilancio a scapito dei risultati del 
programma, includendo i settori di spesa e i metodi 
attraverso i quali l’UE può massimizzare i risultati 
e la rigorosa applicazione di controlli efficaci sotto il 
profilo dei costi per una maggiore conformità.
73
La Commissione affronta il rischio attraverso una 
programmazione pluriennale, una pianificazione 
di 24 mesi delle singole azioni di attuazione non -
ché attraverso il processo interno del gruppo 
di sostegno alla qualità. Queste azioni vengono 
integrate da ulteriori misure come il prossimo 
quadro dei risultati dell’UE. Cfr. altresì la risposta al 
paragrafo 29.
Risposte della Commissione 48
5. Conclusioni e raccomandazioni
80 a)
I servizi della Commissione hanno lavorato a diversi 
livelli per assicurare una terminologia coerente: 
gli orientamenti sugli indicatori di settore 2013, il 
modello di documento di azione e i relativi orien -
tamenti applicabili dal 1° gennaio 2015, nonché il 
nuovo quadro dei risultati in materia di coopera -
zione internazionale e sviluppo, le relative istruzioni 
e orientamenti per la comunicazione sulla base del 
quadro dei risultati.
I servizi della Commissione sono, inoltre, coinvolti 
nel processo di rafforzamento del sostegno al con -
trollo interno della qualità in riferimento a questi 
aspetti dei singoli documenti di azione, ritenuti 
importanti dalla Commissione sia per il monitorag -
gio e la comunicazione relativi all’attuazione, alla 
performance e ai risultati, sia per la valutazione 
delle azioni.
Sono inoltre tutti in linea con la terminologia usata 
nei regolamenti di base che rappresentano il qua -
dro normativo per l’assistenza esterna dell’UE.
La Commissione concorda sul fatto che istituire «un 
chiaro nesso logico» dalle risorse all’impatto sia di 
estrema importanza a livello di progetto. Questo 
aspetto è stato rafforzato dall’introduzione del 
modello di documento di azione dal 1° gennaio 
2015. Tuttavia, l’istituzione di un chiaro nesso logico 
a livello strategico o politico non rispecchierà mai 
la complessità del contesto di sviluppo. Nel mondo 
della valutazione internazionale, l’uso di un quadro 
logico lineare a tale livello strategico/politico è, 
pertanto, sempre più messo in discussione.
80 b)
L’integrazione di questioni trasversali presenta in 
effetti diverse sfide per l’adeguata formulazione 
degli obiettivi e dei risultati specifici delle azioni 
e per la raccolta dei dati corrispondenti che consen -
tano di monitorarne l’attuazione.Per adattarsi ai cambiamenti imprevisti del contesto 
degli aiuti, durante la fase di attuazione è neces -
sario un certo grado di flessibilità, che è stato 
garantito dalla semplificazione delle relative norme 
e procedure a partire da luglio 2014. Tali misure di 
semplificazione hanno incluso cambiamenti relativi 
all’uso degli indicatori in maniera tale che potes -
sero essere prese in considerazione le modifiche 
di priorità specifiche o relative alla raccolta e alla 
disponibilità dei dati.
Tuttavia, non è possibile escludere la possibilità di 
non riuscire a raggiungere gli obiettivi iniziali del 
progetto che, in tal caso, devono essere adattati alle 
circostanze e al contesto mutevoli.
Riquadro 21 
La riorganizzazione del gennaio 2015 non inciderà, 
in quanto tale, né sulla definizione degli obiettivi né 
sul conseguimento dei relativi risultati nel quadro 
delle azioni specifiche.
La Commissione, indipendentemente dalla propria 
organizzazione amministrativa, e in linea con le 
disposizioni del regolamento di esecuzione comune 
relativo ai paesi cui si applica lo strumento euro -
peo di vicinato (in particolare gli articoli 12 e 13), 
rispetterà i propri obblighi di monitoraggio dell’at -
tuazione dei progetti e riferirà agli Stati membri, al 
Parlamento europeo e alle altre istituzioni dell’UE.
La Commissione riferirà sulla base del quadro dei 
risultati anche per i paesi del vicinato, coerente -
mente con le conclusioni del Consiglio n. 9145/15 
del 26.5.2015. Uno strumento specifico per soste -
nere «la comunicazione dei risultati di fine pro -
getto» è stato messo in atto nel quadro del nuovo 
sistema di monitoraggio orientato ai risultati (MOR) 
per aiutare a consolidare i dati relativi ai risultati 
di fine progetto con riferimento, in particolare, 
agli indicatori sulla base del quadro dei risultati 
concordato.
Per quanto concerne la valutazione, la DG NEAR 
ha la propria funzione di valutazione che dal 2015 
è rivolta alle regioni del vicinato e dell’allargamento.
Risposte della Commissione 49
Sono tutti in linea con la terminologia impiegata nei 
regolamenti di base.
I servizi della Commissione sono, inoltre, coin -
volti nel processo di rafforzamento del sostegno 
nell’ambito del controllo interno della qualità in 
riferimento a questi aspetti dei singoli documenti di 
azione e continueranno, altresì, a migliorare i propri 
orientamenti generali sulla gestione dei progetti 
e dei programmi e sui moduli per la formazione del 
personale in tale settore.
Raccomandazione 2
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Negli ultimi due anni vi è stato un processo di 
preparazione di varie misure per rafforzare i suoi 
sistemi, orientamenti e processi a tale riguardo. Cfr. 
altresì risposta alla raccomandazione 1.
La Commissione ha concordato (cfr. la risposta al 
paragrafo 80, lettera a)) sul fatto che istituire «un 
chiaro nesso logico» dalle risorse all’impatto sia di 
estrema importanza a livello di progetto.
Raccomandazione 3
La Commissione accetta questa raccomandazione.
Sono in atto azioni per migliorare l’intero sistema di 
monitoraggio e valutazione, potenziando anche la 
capacità della Commissione di individuare gli inse -
gnamenti (cfr. anche le risposte della Commissione 
alla relazione speciale della Corte 18/2014).
Per quanto concerne più nello specifico il sistema 
informativo, le azioni finora poste in essere dalla 
Commissione riguardano l’istituzione di un sistema 
preliminare per garantire la comunicazione dei 
risultati consolidati per la sua prima relazione sui 
risultati del 2015, prima dello sviluppo dei primi 
moduli del nuovo sistema informativo operativo, 
che dovrebbero comprendere anche la comunica -
zione dei risultati.80 c)
Il rischio di inefficienze e lacune a cui fa riferimento 
la Corte sembrerebbe maggiormente presente 
a livello nazionale. Ciò dimostra l’importanza dell’al -
lineamento da parte dei donatori al quadro nazio -
nale di sistema/politico/dei risultati quale approccio 
preferito rispetto alla semplice armonizzazione tra 
donatori, come già precisato dalla Corte al para -
grafo 17, lettere a) e b).
Nell’applicazione di tale approccio, la Commissione 
ha già compiuto importanti sforzi nel contesto 
della programmazione pluriennale 2014-2020 per 
allinearsi il più possibile con le politiche e i quadri 
nazionali, conformemente agli impegni di Busan 
sull’efficacia degli aiuti. Questo è stato l’approccio 
della Commissione anche nella creazione del nuovo 
quadro aziendale per i risultati. A livello nazionale, 
la Commissione, insieme agli altri donatori, è favore -
vole alla definizione di quadri nazionali dei risultati 
e vede una programmazione congiunta con gli Stati 
membri dell’UE come uno dei mezzi per la loro 
promozione.
80 h)
I cambiamenti nel contesto delle azioni possono 
portare a cambiamenti degli indicatori utilizzati 
o dei valori obiettivo iniziali degli indicatori.
Raccomandazione 1
La Commissione accetta la raccomandazione e si 
sta già adoperando per assicurare una termino -
logia coerente: gli orientamenti sugli indicatori di 
settore 2013, il modello di documento di azione e i 
relativi orientamenti applicabili dal 1° gennaio 2015, 
nonché il nuovo quadro dei risultati in materia di 
cooperazione internazionale e sviluppo, le relative 
istruzioni e orientamenti per la comunicazione sulla 
base del quadro dei risultati.
Risposte della Commissione 50
Anticipando il nuovo sistema e conformemente 
anche a una delle raccomandazioni formulate dalla 
Corte nella sua relazione speciale 18/2014 sulle 
valutazioni e il MOR, la Commissione si trova nella 
fase finale dello sviluppo di un modulo informativo 
specifico relativo alle valutazioni, la cui produzione 
è prevista per la prima metà del 2016, che miglio -
rerà progressivamente la capacità della Commis -
sione di individuare gli insegnamenti tratti per 
i diversi scopi pertinenti.
Raccomandazione 4
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
Ha già intensificato i propri sforzi in tal senso, come 
menzionato nella risposta alla raccomandazione 1.
Raccomandazione 5
La Commissione accetta questa raccomandazione.
L’attuazione della raccomandazione farà parte della 
valutazione generale dei rischi riguardanti un’a -
zione (ad esempio la scelta di una particolare moda -
lità di attuazione, cfr. anche la sezione 2 «Rischi 
e presupposti» del modello di documento di azione 
applicabile dal 1° gennaio 2015).
Per i programmi di sostegno al bilancio, la Commis -
sione ha sviluppato un quadro di gestione dei rischi 
per individuare i rischi principali e ridurli. Quest’ul -
timo viene preso in considerazione nel processo 
decisionale, in particolare nella governance miglio -
rata attraverso il comitato direttivo interno per il 
sostegno al bilancio. Il quadro di gestione dei rischi 
fornisce sistematicamente informazioni sul dialogo 
politico con i paesi partner a livello strategico. Il 
quadro viene impiegato per valutare l’equilibrio che 
è necessario garantire tra i risultati attesi dell’azione 
prevista, identificare i rischi e proporre misure di 
attenuazione del rischio.
L’analisi interna (relazione 2013 e 2014 sul sostegno 
al bilancio) mostra che i paesi destinatari del soste -
gno al bilancio dell’UE hanno una performance in 
materia di GPF chiaramente migliore e in costante 
evoluzione rispetto ai non beneficiari del sostegno 
al bilancio.
Nel 2015, la Commissione ha deciso di intensificare 
caso per caso la valutazione in merito all’oppor -
tunità di lavorare o meno con un’organizzazione 
internazionale che funga da partner esecutivo.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
  una sola copia:  
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  più di una copia o poster/carte geogra/f_iche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea (http://ec.europa.eu/represent_it.htm),  
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_it.htm),  
chiamando il numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*)  Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
(con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
 tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Nella nostra analisi, abbiamo individuato nove  principali 
aree di rischio connesse a  un approccio orientato ai 
risultati per l’azione dell’UE in materia di sviluppo 
e cooperazione.
Dalla nostra analisi è  emerso che queste aree di rischio 
erano state correttamente identificate dalla Commissione. 
È inoltre emerso l’interesse per le iniziative della 
Commissione volte a  migliorare i  risultati dell’azione 
dell’UE in tema di sviluppo e  cooperazione.
Ciononostante, devono essere adottate ulteriori misure 
per rendere tali iniziative pienamente efficaci. La Corte formula una serie di raccomandazioni in proposito.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA