Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La Slovenia verso l'adesione"

(2002/C 241/33)

Il Comitato economico e sociale, durante la sessione plenaria del 30-31 maggio 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La sezione Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Confalonieri, in data 27 giugno 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 100 voti favorevoli, 0 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.

Premessa

Il presente documento è il risultato:

- della discussione del documento di lavoro presentato alla prima riunione del gruppo di studio, il 30 gennaio 2002 a Bruxelles;

- della discussione del conseguente progetto preliminare di parere, presentato alla seconda seduta del gruppo di studio, il 27 febbraio 2002 a Bruxelles;

- delle audizioni dei rappresentanti di organi istituzionali e organizzazioni della società civile della Slovenia, da parte del gruppo di studio, il 13 e 14 marzo 2002 a Lubiana;

- della riunione della sezione Relazioni esterne svoltasi il 27 giugno 2002 a Bruxelles.

Le informazioni e osservazioni contenute nell'allegato costituiscono parte integrante e fondamentale del presente documento.

1. Il progresso verso l'adesione

1.1. La Slovenia dimostra la massima disponibilità e capacità di raccordo con l'Unione in tutti i campi, da quello politico-istituzionale a quello economico e sociale, nonchè sul piano culturale e della comunicazione. Lo confermano, tra l'altro, il recepimento e l'attuazione del 90 % dei capitoli dell'acquis comunitario, da un lato, e, dall'altro, lo sviluppo degli scambi e della cooperazione, i cui principali partner sono, nell'ordine d'importanza, Germania, Italia, Francia e Austria.

2. L'importanza strategica per l'area balcanica

2.1. La Slovenia - unico Paese dell'ex Jugoslavia sulla via dell'adesione all'Unione - dimostra di cogliere efficacemente le opportunità e potenzialità, offerte dalle politiche comunitarie nei confronti dei Paesi dell'Europa centro-orientale, candidati e non all'adesione. Ciò vale in particolare per la stabilizzazione e la coesione dell'area balcanica, in cui la Slovenia, che partecipa al Patto di stabilità per l'Europa sud-orientale, si afferma come importante testa di ponte che trova la sua sponda dirimpetto meridionale nella Grecia.

3. I rapporti di scambio economico con l'Unione

3.1. Le predette osservazioni trovano il loro riscontro nei dati commerciali. Il valore delle esportazioni della Slovenia è progressivamente salito e si avvicina nel 2000 al 60 % del PIL. Prevalgono però ancora le importazioni per un valore del 16 % sulle esportazioni. È significativo che l'iniziato miglioramento della bilancia commerciale sia dovuto ad un crescente saldo positivo negli scambi con i Paesi non comunitari, tra cui soprattutto i Paesi dell'area balcanica e in primo luogo la Croazia. L'Unione è stata in tutti questi anni e rimarrà per il futuro comunque il principale partner della Slovenia. Nel 2000, l'Unione incide per il 68 % sulle importazioni e il 64 % sulle esportazioni, da cui deriva un disavanzo commerciale della Slovenia nei rapporti con l'Unione del 29 %.

3.2. La Slovenia ha conquistato e sta rafforzando, quindi, una sua posizione sui mercati di ragguardevole importanza per l'Unione. Di ciò occorrerà tener conto nel trattato di adesione e, in particolare, nella determinazione della contribuzione finanziaria della Slovenia all'Unione rapportata ai programmi di aiuto finanziario dell'Unione alla Slovenia. La questione rappresenta una delle principali materie ancora in discussione, anche se in base alle dichiarazioni ufficiali della Commissione europea è ormai certo che l'Unione assicurerà alla Slovenia dopo la sua adesione finanziamenti (in particolare a titolo dei fondi strutturali) che, insieme agli altri programmi di aiuto finanziario, corrisponderanno completamente al contributo finanziario della Slovenia all'Unione. Ciò è conforme alla proposta della Commissione europea in base alla quale nessun nuovo Stato membro dell'UE, con l'adesione, deve diventare un contribuente netto.

4. I rapporti tra le popolazioni nella prospettiva dell'Unione

4.1. Per dimensione territoriale e demografica (solo il Lussemburgo, Malta e l'Estonia hanno un numero di abitanti inferiore a quello della Slovenia), ancorchè per il relativo potenziale economico, la Slovenia si annovera tra i Paesi "minori", che numericamente già prevalgono, e prevarranno ancora di più a seguito delle nuove adesioni, nei confronti dei principali paesi storici dell'Unione e leader economici anche nel mondo. Ciò richiede la massima attenzione nella convenzione per la riforma costituente dell'Unione, nel cui disegno occorre coinvolgere fin d'ora le popolazioni di ciascuno Stato. Segnali premonitori sono i fenomeni registrati nell'opinione pubblica nei diversi paesi membri, tra cui quelli che non hanno ancora aderito all'euro.

4.2. È quindi necessario attivare gli strumenti e le forme di comunicazione più idonei, in particolare nel campo dei mass media, della televisione e della stampa, in cui la Slovenia ha attuato recentemente una profonda riforma istituzionale. Nel contempo è indispensabile rafforzare gli scambi diretti e mirati attraverso i partenariati transnazionali tra le organizzazioni economiche e sociali, in grado di prestare un'adeguata attenzione alle motivazioni della popolazione slovena che prima del Trattato di adesione sarà chiamata ad approvarlo mediante referendum. Occorre tener conto in modo specifico dell'articolazione socioeconomica non solo dell'attuale maggioranza del 60 % favorevole all'adesione (secondo fonti ufficiali), ma anche e proprio della rimanente quota, comunque consistente, della popolazione slovena. Il contributo strategico delle associazioni economiche e sociali, nonchè delle organizzazioni non governative e religiose per la comunicazione diretta tra le popolazioni e, con ciò, per una più radicata coesione sovranazionale dell'Unione merita un suo sostegno nel tempo. In questa prospettiva, la Slovenia dev'essere accolta come una nuova risorsa per lo sviluppo dell'Unione.

5. Identità storico-culturali e minoranze nella prospettiva dell'Unione

5.1. La Slovenia si distingue dagli altri territori dell'ex Jugoslavia per il suo legame ininterrotto fin dal primo medioevo con l'area germanofona degli imperi cattolici e quindi dell'impero austro-ungarico, sotto il quale la popolazione slovena aveva rivendicato il riconoscimento della propria autonomia all'insegna dell'identità linguistica. I recenti conflitti nell'area balcanica dimostrano però l'importanza dell'affinità storico-culturale, con la sua radice confessionale più profonda di quella dell'identità linguistica, nel processo di transizione ad una democrazia pluralista e ad un'economia di mercato di tipo occidentale. Occorre, invece, superare ogni percezione schematica, statica e non evolutiva, del concetto delle "etnie" - che, in realtà, appaiono distinte fino a diventare incompatibili, soltanto quando, in assenza di un'autorità comune legittimata da valori condivisi, la competitività imposta dal mercato prevale sulla solidarietà di fronte alla carenza di risorse.

5.2. La tutela della pluralità delle lingue nell'unità sovranazionale richiede di essere considerata una parte essenziale della convenzione per la riforma costituente dell'Unione, a garanzia dell'effettiva parità delle lingue, con particolare riguardo alle lingue che - come lo sloveno (lingua slava meridionale con scrittura in alfabeto latino) - diventano minoritarie nel contesto comunitario. In questo quadro potranno trovare un riconoscimento più avanzato anche le minoranze linguistiche, al di qua e al di là dei confini nazionali, degli italiani e ungheresi in Slovenia e degli sloveni in Austria e in Italia. A queste minoranze bisogna attribuire un'importanza sostanziale nello sviluppo della cooperazione transfrontaliera.

5.3. Proprio questa pluralità culturale che va oltre i confini nazionali è il presupposto fondamentale dell'unità sopranazionale europea.

6. Il processo di transizione: stabilità e coesione, criticità e opportunità

6.1. La relativa omogeneità della popolazione sul suo territorio, nonchè la sua posizione e funzione di interfaccia economica tra Comunità europea ed ex-Jugoslavia (v. Accordo per il commercio e la cooperazione del 1980 e la comunità transfrontaliera Alpe-Adria fondata nel 1978) hanno permesso alla Slovenia, come a nessun altro Paese tra i PECO, una transizione non traumatica bensì graduale verso una democrazia pluralista e un'economia di mercato. Fin dalla nascita della Repubblica di Slovenia, nel 1991, le politiche di ravvicinamento erano finalizzate all'adesione e di fatto sostenute dall'Unione, anche se il trattato di associazione (trattato europeo) fu siglato soltanto nel 1996, essendo stato rallentato dalla questione della restituzione delle proprietà prebelliche, non ancora pienamente risolto. Alla luce del Patto di stabilità e crescita dell'Unione, è significativo il fatto che la Slovenia si collochi tra i Paesi con il minore disavanzo dello Stato, il quale, pur essendo aumentato nel 2000, arriva appena al 25,8 % del PIL (per la prima volta, a causa del debito estero più che di quello interno).

6.2. Stabilità e coesione interne hanno costituito e costituiscono il criterio fondamentale di governo, in coerenza con i criteri di adesione stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 1993. Questo criterio è stato sostanzialmente osservato nella gradualità delle riforme, la quale è stata però anche avvertita come criticità temporale del processo di transizione, soprattutto in relazione al progresso delle privatizzazioni, all'apertura agli investimenti e finanziamenti esteri, al diritto di proprietà degli stranieri, alla restituzione dei beni espropriati nel dopoguerra. Non possono essere disconosciuti i risultati così perseguiti e ottenuti: contenimento dell'inflazione e della disoccupazione (oggi, ad un livello ancora superiore l'una, ma nettamente inferiore l'altra, delle rispettive medie dell'Unione), salvaguardia della sicurezza sociale, difesa delle prerogative dei cittadini sloveni nelle privatizzazioni, tutela da forme di capitalismo selvaggio e da speculazioni finanziarie. Ma non possono altresì essere ignorati gli ostacoli così a lungo e in parte tuttora frapposti agli investimenti e finanziamenti esteri, con effetti ritardanti sulle ristrutturazioni, sull'innovazione e sulla competitività delle imprese, e quindi sull'intero sistema economico.

6.3. Gran parte delle medie imprese industriali e agricole, seppure di proprietà pubblica, era affidata alla "autogestione" attraverso un sistema di cooperative, considerato alternativo allo statalismo sovietico. La privatizzazione comportò per lo più la loro attribuzione ai precedenti soci, mediante il loro frazionamento in piccole imprese che oggi stentano a ricomporsi nuovamente in cooperative o più moderne forme societarie, necessarie per una loro adeguata capitalizzazione ancorchè per il loro posizionamento sul mercato.

6.4. La politica di salvaguardia dell'occupazione nel primo periodo di transizione aveva causato una certa rigidità del mercato del lavoro, che frenava a sua volta il processo di ristrutturazione dell'industria. Tradizionalmente, la popolazione slovena possiede un livello di formazione professionale nonchè di istruzione secondaria e universitaria relativamente elevato. Ciò è merito del già esistente sistema educativo e formativo, che pertanto non era difficile adattare alle nuove sfide, com'è avvenuto ultimamente attraverso una riforma complessiva.

6.5. Solo di recente si sono instaurate le condizioni per un'effettiva apertura del mercato del lavoro ai cittadini comunitari. La recente legge sui rapporti di lavoro costituisce il necessario quadro di riferimento, mentre non è ancora perfezionato il reciproco riconoscimento dei titoli professionali. Ciò vale anche per il diritto al libero insediamento ed esercizio di attività autonome.

6.6. Bisogna ora meglio individuare quali possano essere le nuove opportunità offerte, per orientare in modo attendibile ed efficace il mondo finanziario, imprenditoriale e delle professioni dell'Unione. Ma è altrettanto necessario prevedere e prevenire i potenziali rischi per l'occupazione, le condizioni di lavoro e la sicurezza sociale, connessi al completo passaggio a regime dell'economia di mercato e del sistema monetario dell'Unione. I rapporti presentati annualmente dall'agenzia governativa UMAR/IMAD (Institute of Macroeconomic Analysis and Development) sullo sviluppo generale della Slovenia dedicano, infatti, grande attenzione agli effetti del cambiamento economico e sociale sulle relazioni e condizioni di vita umane.

6.7. Il quadro di riferimento di questo processo di transizione, della politica economica, regionale, sociale, ambientale, delle imprese e delle infrastrutture viene illustrato in modo dettagliato in allegato al presente parere, con particolare riferimento alle misure di attuazione della privatizzazione e della libera circolazione e al ruolo dell'amministrazione pubblica, delle camere economiche, dei partenariati sociali e delle organizzazioni della società civile.

7. Il ruolo delle parti sociali e le strategie di sviluppo per il futuro

7.1. La Slovenia ha ratificato la versione riveduta della Carta sociale europea nel giugno 2001. Le parti sociali sono costantemente coinvolte nel processo legislativo attraverso la loro rappresentanza nel Consiglio nazionale, previsto dalla Costituzione come organo consultivo del Parlamento. La camera di commercio ha finora rappresentato le imprese anche di fronte al governo e nella contrattazione collettiva con i sindacati. Ciò ha ostacolato l'evoluzione dell'autonomia sindacale e contrattuale. La concertazione triangolare a livello governativo continua comunque a prevalere sulla contrattazione bilaterale per settori e imprese. In questo contesto è previsto un "Contratto sociale 2001-2004" costituito da un pacchetto di norme in materia di politica salariale, diritti dei lavoratori, salute e sicurezza sui posti di lavoro, previdenza sociale e politica occupazionale.

7.2. Questo contratto si inserisce in un quadro di programmi e piani strategici adottati dal Parlamento e dal Governo, che offre un orientamento complessivo per il futuro:

- gli "Obiettivi strategici per lo sviluppo del mercato del lavoro fino al 2006", approvati dal Parlamento, mirano in particolare all'aumento dei livelli d'istruzione, alla realizzazione di programmi per l'impiego dei disoccupati, alla riduzione degli squilibri regionali, all'abbassamento del tasso di disoccupazione sotto il 6 %. Si tratta di un piano di azione conseguente alla "Valutazione comune delle politiche occupazionali prioritarie", accordata nel 2000 tra Commissione europea e Governo sloveno.

- Il "Programma strategico e indirizzi politici per lo sviluppo fino al 2006" - alla cui attuazione è preposta l'agenzia governativa UMAR/IMAD e al quale corrisponde anche il "Programma di ravvicinamento economico", presentato alla Commissione - è imperniato sul "capitale" umano per lo sviluppo della competitività. In coerenza con le strategie per il mercato del lavoro e lo sviluppo economico, il Governo ha recentemente stabilito un piano di azione per il passaggio alla società dell'informazione, la creazione di un sistema finanziario efficiente, la riconversione e l'infrastrutturazione dell'economia. Un piano specifico è stato adottato dal Governo per lo sviluppo delle PMI e dell'imprenditorialità, di raccordo con la politica comunitaria per le imprese.

- Il "Piano nazionale 2000-2003 della ricerca scientifica e tecnologica applicata alle imprese", a cui sono preposti l'accademia delle scienze e il consiglio nazionale della ricerca e dello sviluppo, coinvolge le due università slovene e numerosi istituti di ricerca applicata, tra cui alcuni privati, e mira a forme integrate di finanziamento pubblico (già nella media dell'Unione) e capitali privati. Le strutture di ricerca hanno dimostrato la loro efficienza nell'ambito del quinto programma quadro della ricerca scientifica dell'Unione e sono rappresentate nel Comitato per lo sviluppo scientifico e tecnico (CREST). La Commissione e il Consiglio europeo auspicano, anche in vista dell'attuazione del sesto programma quadro, un'ulteriore estensione della cooperazione tra istituti sloveni e altri partner comunitari.

7.3. Invece sono ancora inadeguate e richiedono azioni urgenti: l'articolazione istituzionale a livello territoriale e la capacità amministrativa per un corretto utilizzo sia del fondo sociale sia dei fondi strutturali e del fondo di coesione. Sotto questo aspetto risultano, infatti, incompiuti i capitoli dell'acquis comunitario relativi alla politica regionale, nonchè all'agricoltura per i pagamenti diretti.

8. Ambiente, trasporti, turismo, servizi sociali, tutela dei consumatori

8.1. La produttività richiesta all'economia della Slovenia dalle condizioni quadro dell'Unione per l'adesione può aver messo inizialmente in secondo piano la tutela integrata dell'ambiente. Ma nelle stesse condizioni quadro rientrano le norme ambientali dell'Unione, la cui applicazione si presenta oggi in Slovenia molto progredita anche nel confronto con gli altri paesi comunitari. Risale ai rapporti economici nell'ambito dell'ex Jugoslavia con la Francia, la centrale nucleare di Krsko, che produce il 20 % dell'elettricità della Slovenia e della Croazia. Si sono e continuano ad essere realizzate applicazioni di sicurezza avanzate, vagliate e sviluppate nell'ambito del Programma quadro dell'Euratom, e generalmente ritenute adeguate sia all'interno che all'esterno della Slovenia. Come in Germania, è escluso ogni potenziamento della produzione di energia nucleare ed è prevista la sua progressiva sostituzione con fonti energetiche rinnovabili. Il Programma nazionale di azione per l'ambiente stabilisce l'integrazione della tutela dell'ambiente nelle diverse politiche: in campo industriale, dei trasporti, dell'energia, dell'agricoltura e del turismo. Ne è una dimostrazione il Piano nazionale dei trasporti che attribuisce priorità al potenziamento della ferrovia per i corridoi transeuropei est-ovest e nord-sud, che si incrociano sul territorio sloveno e sono considerati strategici dall'Unione.

8.2. Ciò è inoltre in coerenza con la convenzione per la protezione delle Alpi, alla quale la Slovenia ha aderito, insieme ad Austria, Francia, Germania, Italia, Svizzera, i Principati di Liechtenstein e Monaco, assumendone a lungo la presidenza. Nonostante che a questa Convenzione del 1991 abbia aderito anche la Comunità europea e che ad essa sia interessato un buon terzo del territorio sloveno, comprensivo del parco nazionale del Triglav (2864 m), montagna emblema della Slovenia, non si riscontra alcun riferimento nei rapporti della Commissione. Nel quadro della stessa Convenzione è altresì stabilito un pacchetto di misure specifiche per il turismo. Il turismo, però, è a sua volta considerato, da parte della Commissione, appena per il suo apporto economico, mentre meriterebbe una più ampia considerazione non solo per il suo impatto ambientale, ma anche per i suoi effetti sul mercato del lavoro, nonchè per alcuni suoi aspetti potenzialmente distorsivi del mercato nelle vicinanze del confine verso l'Unione.

8.3. Soprattutto si avverte l'esigenza di informazione e attenzione in relazione ai servizi sociali e in particolare al sistema sanitario, che in precedenza eccelleva in alcune specialità chirurgiche, in modo da attrarre medici e pazienti sia dall'Italia sia dall'Austria. Il rapporto risulta oggi invertito, evidentemente a causa del contenimento della spesa pubblica destinata al settore. Problematico appare, pertanto, il fatto che la Commissione si limiti ad osservare che "la Slovenia deve intraprendere la riforma del sistema sanitario per sgravare il bilancio pubblico e assicurare la sua sostenibilità". Alla stessa stregua, la Commissione valuta positivamente la nuova legge sulla previdenza per anziani e inabili al lavoro, solo alla luce della riduzione della relativa spesa nella misura dello 0,7 % del PIL nel 2000 (in realtà derivante dalla conclusione dei prepensionamenti alternativi ai licenziamenti nella fase principale delle ristrutturazioni).

8.4. Il Programma nazionale di difesa dei consumatori, adottato per il 2001-2005, prevede misure specifiche e interventi diretti, attuati attraverso strutture governative specializzate, con il coinvolgimento costante e qualificato delle organizzazioni non governative dei consumatori, che sono riconosciute e finanziariamente sostenute dal Governo.

9. Ruolo strategico del management pubblico e privato

9.1. Il Programma nazionale di recepimento dell'acquis comunitario, che si basa sull'Accordo di partenariato del 1999 ed è stato aggiornato il 31 maggio 2001, indica gli obiettivi prioritari ancora da attuare attraverso un articolato piano temporale. Il rapporto della Commissione del novembre 2001 e la successiva deliberazione del Consiglio europeo di Laeken sottolineano come priorità l'esigenza dell'attuazione coerente ed efficace dell'acquis comunitario, ormai pressochè interamente recepito da parte della Slovenia. Al tal fine, la Commissione e il Consiglio sollecitano innanzitutto la riforma della pubblica amministrazione e della funzione pubblica, insieme alla prevista legge sugli enti pubblici.

9.2. Un'importanza fondamentale è attribuita al potenziamento e alla qualificazione del management pubblico, a cui sono stati appositamente preposti un Segretario di stato presso la presidenza del governo sloveno e un'accademia amministrativa, che hanno adottato un piano sistematico per la formazione. La Commissione, dal canto suo, ha sostenuto i progetti "Twinning", molti già conclusi con successo, molti ancora in programma. Essi sono finalizzati all'attuazione dei capitoli dell'acquis comunitario, per i quali è stata constatata la maggiore e più urgente necessità di azione. La loro pianificazione e realizzazione avvengono in cooperazione tra esperti sloveni ed esperti provenienti da altri partner europei che hanno acquisito un know how esemplare nelle rispettive materie. In questo campo spetta un grande compito alle organizzazioni rappresentative della funzione pubblica, alla loro disponibilità e capacità di cooperare a livello transnazionale ed europeo, anche nella più ampia prospettiva dell'auspicata armonizzazione delle pubbliche amministrazioni dell'Unione.

9.3. Ugualmente si presenta il bisogno di rafforzare e di formare il management privato in funzione dello sviluppo delle imprese esistenti e della creazione di nuove iniziative imprenditoriali, in grado di rispondere con efficienza ed efficacia alle nuove opportunità e potenzialità offerte dall'economia di mercato e dalla piena adesione della Slovenia all'Unione. A tal fine possono assumere un ruolo essenziale le rispettive organizzazioni di categoria, insieme a quelle imprenditoriali, e la loro cooperazione transnazionale ed europea.

9.4. Di questo contesto costituiscono parte integrante le libere professioni e i loro ordini di categoria. Alcuni di loro hanno peraltro già da tempo instaurato proficui rapporti transnazionali, finalizzati soprattutto al reciproco riconoscimento del diritto all'esercizio della professione nei rispettivi paesi.

9.5. L'interdipendenza tra ammodernamento della pubblica amministrazione e innovazione del sistema produttivo, l'efficacia dei diritti e doveri nella corretta interazione tra le parti, richiedono una forte sinergia tra pubblico e privato che può essere ottenuta in particolare sulla base di una formazione congiunta delle rispettive categorie della funzione pubblica, dell'impresa privata e delle libere professioni - rappresentate appunto nel Comitato economico e sociale europeo.

10. Considerazioni finali

10.1. Il passaggio da un sistema monocratico ad una democrazia pluralista, la conversione dell'economia statalista in un'economia di mercato, la conseguente trasformazione della società, il cambiamento delle relazioni sociali, dei bisogni e delle aspirazioni, che guidano i comportamenti individuali e collettivi, si orientano ai modelli esistenti - nel bene e nel male. In questo senso occorre contestualmente rivolgere l'attenzione critica verso l'Unione e la compatibilità delle sue politiche in tutti i campi (politico-istituzionale, economico, sociale, ambientale e culturale) con un'economia di mercato competitiva e nel contempo orientata ad uno sviluppo sociale ed ecologico sostenibile, in rapporto ai paesi in via di adesione.

10.2. Il Comitato reputa infine che l'integrazione della Slovenia e di tutti gli altri paesi dell'Europa sud-orientale richieda un approccio globale a livello regionale, strumenti adeguati per l'attuazione di una "politica" regionale e la promozione della cooperazione regionale.

Bruxelles, 18 luglio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs