IT EN Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/1

Rapporto di attività del Comitato di vigilanza dell'OLAF

febbraio 2013 — gennaio 2014

(2014/C 318/01)

Membri del Comitato di vigilanza dell'OLAF Johan DENOLF (Presidente) Commissario capo, direttore della direzione di lotta alla criminalità economica e finanziaria (Ecofin) della Polizia federale e membro dell'unità di informazione finanziaria (UIF), Belgio Herbert BÖSCH Ex deputato del Parlamento europeo Ex presidente della commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo, Austria Catherine PIGNON Procuratore generale della Corte d'appello di Angers, Francia Jens MADSEN Procuratore dello Stato incaricato della criminalità economica e internazionale, Danimarca Tuomas PÖYSTI Auditor generale della Finlandia, presidente della Corte dei conti, Finlandia

INDICE

MISSIONE 3

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE 4

PANORAMICA 5

1. CONTROLLO DELLE INDAGINI DELL'OLAF 5

Istruzioni per il personale in materia di procedure di indagine 6

Priorità della politica di indagine 6

Selezione dei casi all'interno dell'OLAF 7

Durata delle indagini 7

Casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali 8

Decisione di differire la comunicazione delle informazioni all'istituzione, all'organo o all'organismo 9

Raccomandazioni formulate dal direttore generale dell'OLAF 9

Procedure attuate dall'OLAF per la gestione dei reclami 10

Reclami e richieste trasmessi al comitato di vigilanza 10

2. CONTROLLO DELLA GESTIONE DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF 11

Progetto preliminare di bilancio per il 2014 11

Riorganizzazione dell'OLAF e indagini sulla soddisfazione del personale 12

3. COLLABORAZIONE CON L'OLAF 12

Seguito dato dall'OLAF alle raccomandazioni del comitato di vigilanza 12

Modalità di collaborazione con l'OLAF 12

4. COLLABORAZIONE CON LE PARTI INTERESSATE 13

Incontri con le istituzioni dell'Unione 13

Scambio di opinioni con le istituzioni dell'UE 13

Audizione pubblica del Parlamento europeo sulle garanzie procedurali 13

Società civile 13

5. LA GOVERNANCE DEL COMITATO DI VIGILANZA 14

Il ruolo attribuito al comitato di vigilanza dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 14

Priorità e obiettivi 14

Codice di condotta 14

Metodi di lavoro 14

6. IL SEGRETARIATO DEL COMITATO DI VIGILANZA 15

ALLEGATI 16

MISSIONE

Articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Il Comitato di vigilanza controlla regolarmente l'esecuzione della funzione di indagine da parte dell'Ufficio al fine di rafforzare l'indipendenza dell'Ufficio nell'esercizio effettivo delle competenze conferitegli in virtù del presente regolamento. Il comitato di vigilanza sorveglia, in particolare, gli sviluppi relativi all'applicazione delle garanzie procedurali e alla durata delle indagini, alla luce delle informazioni fornite dal direttore generale conformemente all'articolo 7, paragrafo 8.

La missione del Comitato di vigilanza dell'OLAF, delineata nel regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 (1), consiste nel rafforzare l'indipendenza dell'Ufficio nell'esercizio effettivo delle competenze conferitegli (2). Per consentirgli di assolvere tale missione, il legislatore dell'Unione ha affidato al comitato di vigilanza un triplice ruolo:

— il comitato di vigilanza è l'organo di vigilanza dell'OLAF e il garante dell'indipendenza dell'OLAF; esso controlla regolarmente l'esecuzione della funzione di indagine da parte dell'Ufficio e sorveglia, in particolare, gli sviluppi relativi all'applicazione delle garanzie procedurali e alla durata delle indagini,

— il comitato di vigilanza svolge un ruolo consultivo nei confronti del direttore generale dell'OLAF, al quale fornisce assistenza nello svolgimento dei suoi compiti: — comunicandogli i risultati delle attività di controllo dell'esecuzione della funzione di indagine dell'OLAF, dell'applicazione delle garanzie procedurali e della durata delle indagini e, ove necessario, formulando opportune raccomandazioni, — sottoponendogli pareri, comprese raccomandazioni ove opportuno, in merito, tra l'altro, alle risorse necessarie per svolgere la funzione di indagine dell'Ufficio, alle priorità in materia di indagini e alla durata delle indagini, — presentando le proprie osservazioni (comprese raccomandazioni, ove opportuno) in merito agli orientamenti sulle procedure di indagine (nonché su eventuali loro modifiche) adottati dal direttore generale a norma dell'articolo 17, paragrafo 8, del regolamento.

— Il comitato di vigilanza agisce in qualità di partner nel dialogo con le istituzioni dell'Unione, alle quali trasmette relazioni sulle sue attività. Esso può inoltre emanare pareri su richiesta delle istituzioni dell'UE, con le quali procede a uno scambio di opinioni a livello politico, mettendo a loro disposizione competenze uniche che si fondano sull'esperienza acquisita nell'attività di controllo.

PREFAZIONE DEL PRESIDENTE

In qualità di presidente del comitato di vigilanza dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode, ho l'onore di presentare la relazione annuale di attività del nostro comitato, conformemente all'articolo 15, paragrafo 9, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013.

La presente relazione di attività, che costituisce la seconda relazione dell'attuale comitato di vigilanza, presenta una panoramica delle principali attività svolte durante il periodo di riferimento, ovvero dal 1o febbraio 2013 al 31 gennaio 2014.

Le sezioni 1 e 2 illustrano in maniera esaustiva le attività di controllo svolte dal comitato di vigilanza. Esse vertono principalmente sul controllo dell'esecuzione, da parte dell'OLAF, della sua funzione di indagine e sulla gestione della funzione di indagine dell'Ufficio. Le sezioni 3 e 4 riguardano le relazioni che il comitato di vigilanza intrattiene con l'OLAF, con le istituzioni dell'Unione e con altre parti interessate. Le sezioni 5 e 6 offrono una rassegna dei metodi di lavoro del comitato, dei documenti strategici da esso adottati e delle considerazioni riguardanti il suo segretariato.

Alla fine del periodo di riferimento uno dei membri del comitato di vigilanza, Jens Madsen, ha lasciato il comitato per assumere un nuovo incarico impegnativo nell'amministrazione nazionale del suo paese. Colgo l'occasione di questa relazione per ringraziarlo per il prezioso contributo da lui fornito ai lavori del comitato e per dare il benvenuto ad un nuovo membro, Dimitrios Zimianitis, che ha assunto l'incarico il 1o febbraio 2014.

Desidero infine rivolgere uno speciale ringraziamento al personale del nostro segretariato per il prezioso sostegno fornito e per l'ottimo lavoro svolto, che ha contribuito in larga misura all'efficacia della nostra attività di controllo della funzione di indagine dell'OLAF.

Bruxelles, 12 marzo 2014 Johan DENOLF

PANORAMICA

Attività di controllo

Analisi e valutazione di:

— 56 casi che richiedono la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali,

— 186 relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi,

— 293 pareri sulla selezione dei casi,

— 14 reclami e richieste da parte di persone fisiche,

— 1 reclamo da parte di un'istituzione dell'UE,

— 2 richieste di accesso pubblico ai documenti del comitato di vigilanza,

— 1 richiesta di collaborazione presentata da un'autorità giudiziaria nazionale.

Pareri e relazioni

— 4 Pareri in relazione all'esecuzione e alla gestione della funzione di indagine da parte dell'OLAF: — Parere n. 1/2013: Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2014, — Parere n. 2/2013: Establishing an internal OLAF procedure for complaints (Stabilire una procedura di reclamo all'interno dell'OLAF), — Parere n. 1/2014: OLAF Investigation Policy Priorities (Le priorità della politica di indagine dell'OLAF), — Parere n. 2/2014: Case selection in OLAF (la selezione dei casi all'interno dell'OLAF).

— Relazione annuale di attività 2012.

Documenti di sintesi e strategici

— Documento di sintesi «Reinforcing procedural safeguards in OLAF» (Rafforzare le garanzie procedurali in seno all'OLAF),

— Osservazioni sulle procedure di indagine dell'OLAF,

— Documento relativo alla missione e alle competenze del comitato di vigilanza alla luce del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 e alla strategia intermedia,

— Orientamenti in materia di controllo (in corso di elaborazione),

— Modifica del regolamento interno (in corso).

Collaborazione

— Nuove modalità di collaborazione con l'OLAF.

1 CONTROLLO DELLE INDAGINI DELL'OLAF

1. Il comitato di vigilanza dell'OLAF controlla diversi aspetti delle attività di indagine dell'OLAF sulla base delle informazioni che il direttore generale dell'OLAF ha l'obbligo di fornire e delle informazioni richieste dal comitato di vigilanza di propria iniziativa.

Articolo 15, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Il comitato di vigilanza sottopone al direttore generale pareri, comprese raccomandazioni ove opportuno, in merito, tra l'altro, alle risorse necessarie per svolgere la funzione di indagine dell'Ufficio, alle priorità dell'Ufficio in materia di indagini e alla durata delle indagini. Tali pareri possono essere presentati di propria iniziativa, su richiesta del direttore generale o su richiesta di un'istituzione, organo o organismo, senza tuttavia interferire con lo svolgimento delle indagini in corso.

Istruzioni per il personale in materia di procedure di indagine

2. Il 7 febbraio 2013 il direttore generale dell'OLAF ha fornito al comitato di vigilanza una copia della versione modificata delle Istruzioni per il personale in materia di procedure di indagine (Instructions to Staff on Investigative Procedures, ISIP). Il 5 luglio 2013 il direttore generale ha presentato al comitato di vigilanza una seconda versione modificata delle ISIP, volta ad allineare le procedure di indagine dell'OLAF alle nuove disposizioni previste dal (progetto di) regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013. Il direttore generale dell'OLAF ha informato il comitato di vigilanza della sua intenzione di adottare le ISIP modificate il 31 luglio 2013.

3. Pur sottolineando di non potere svolgere un'analisi approfondita delle ISIP modificate in un lasso di tempo così breve, il 30 luglio 2013 il comitato di vigilanza ha presentato una serie di osservazioni e domande in merito alle ISIP modificate (3). Il comitato ha esaminato, in particolare, le disposizioni riguardanti la procedura di selezione e lo svolgimento delle indagini e dei casi di coordinamento.

4. Il comitato di vigilanza ritiene che le ISIP modificate dovrebbero, tra l'altro: — menzionare esplicitamente il concetto di «sufficiente sospetto» enunciato nel regolamento quale presupposto per l'apertura di un'indagine, — prevedere una netta separazione strutturale tra le funzioni di selezione e di esame dei casi all'interno dell'unità responsabile della selezione e dell'esame delle indagini, — mantenere una chiara distinzione tra indagini interne e indagini esterne, in quanto i poteri di indagine dell'OLAF sono diversi, — contenere disposizioni che consentano di predisporre un più ampio controllo interno della verifica di legalità, riguardante non soltanto le attività di indagine menzionate nelle ISIP ma anche quelle che non sono specificamente previste nelle ISIP ma che potrebbero determinare un'ingerenza nei diritti delle persone interessate.

5. Il 5 settembre 2013, su richiesta del comitato di vigilanza, il direttore generale dell'OLAF ha presentato le sue osservazioni e trasmesso informazioni aggiuntive sulle questioni sollevate dal comitato. Il direttore generale ha inoltre comunicato al comitato di vigilanza il completamento delle modifiche delle ISIP, che hanno tenuto conto di alcune delle osservazioni formulate dal comitato, e ha sottoposto al comitato il progetto finale dei nuovi orientamenti in materia di procedure di indagine per il personale dell'OLAF, che sostituiscono le ISIP.

Priorità della politica di indagine

6. Con il parere n. 1/2014 il comitato ha valutato le priorità della politica di indagine (Investigation Policy Priorities, IPP) dell'OLAF stabilite ogni anno dal direttore generale dell'OLAF e pubblicate nel piano di gestione annuale (4).

7. Il comitato di vigilanza ha confrontato le IPP del 2012 e del 2013 con il progetto di IPP per il 2014 e ha apprezzato il fatto che, a seguito delle osservazioni formulate dal comitato durante le riunioni tecniche con il direttore generale dell'OLAF, si sia provveduto a migliorare la definizione delle IPP, stabilendo che esse non dovrebbero contenere principi generali (di cui occorrerebbe sempre tenere conto per decidere se avviare o meno un'indagine) ma soltanto ambiti o tipi di frode specifici che l'OLAF dovrebbe affrontare in via prioritaria.

8. Il comitato di vigilanza ha rilevato che gli indicatori finanziari, che negli anni passati erano stati sopravvalutati, sono stati completamente esclusi dal progetto di IPP per il 2014. Il comitato ha sottolineato che tali indicatori dovrebbero essere pertinenti per la valutazione della gravità del rischio di frode in questione e potrebbero essere utili come parametri di riferimento e fungere da orientamenti interni per l'applicazione del principio di proporzionalità. Il comitato ha inoltre richiamato l'attenzione sulla necessità di riconsiderare la politica della sussidiarietà/del valore aggiunto e di applicarla con cautela, nonché sull'esigenza di sottoporre le IPP a una valutazione periodica.

9. Il comitato di vigilanza ha sottolineato la necessità di chiarire le IPP e ha raccomandato al direttore generale dell'OLAF di emanare orientamenti sull'applicazione dei principi di selezione stabiliti dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 e di avviare un dialogo costruttivo con le parti interessate per quanto riguarda la definizione e l'attuazione delle IPP, con particolare riferimento agli indicatori finanziari e all'eventuale seguito dato ai casi archiviati laddove la loro valutazione porti a concludere che esistono sufficienti sospetti di frode. A questo stadio, è ancora difficile per il comitato valutare i risultati conseguiti dall'OLAF negli ambiti contemplati dalle IPP, in quanto lo stesso Ufficio non ha svolto alcuna valutazione d'impatto delle IPP. Il comitato di vigilanza ha pertanto chiesto al direttore generale dell'OLAF di presentare una valutazione dei risultati conseguiti nell'attuazione delle IPP 2012 e 2013 in ognuno dei settori prioritari, unitamente a una sintesi del feedback fornito dalle parti interessate.

Selezione dei casi all'interno dell'OLAF

10. Con il parere n. 2/2014 relativo alla selezione dei casi all'interno dell'OLAF (5) il comitato di vigilanza ha valutato l'efficienza, la qualità e la trasparenza del processo di selezione all'interno dell'OLAF. La valutazione del comitato di vigilanza si è basata, tra l'altro, sull'analisi di un campione di 293 pareri emanati dall'unità dell'OLAF responsabile per la selezione e l'esame delle indagini (Investigation Selection and Review Unit, ISRU) che raccomandano o l'archiviazione dei casi o l'apertura di indagini/casi di coordinamento.

11. In primo luogo il comitato di vigilanza ha valutato l'efficienza della funzione di selezione, esaminando le risorse messe a disposizione dell'ISRU per consentirle di svolgere i propri compiti, nonché i risultati concreti raggiunti nel 2012 e nel 2013. Il comitato ha constatato che le competenze sul piano tecnico, investigativo e linguistico erano talvolta carenti o insufficienti; che l'analisi giuridica non era suffragata da elementi sufficienti e che, in alcuni casi, il tempo riservato alle selezioni (periodo obbligatorio di 2 mesi) non risultava adeguato; il comitato ha inoltre rilevato la necessità di una chiara procedura per gestire le denunce di irregolarità.

12. Il comitato di vigilanza ha quindi valutato la qualità dei pareri alla luce della loro conformità con i criteri di selezione stabiliti dal direttore generale dell'OLAF. Il comitato ha rilevato che le istruzioni sull'applicazione dei criteri di selezione non sono state osservate in maniera rigorosa: nel valutare la competenza dell'OLAF ad agire si è tenuto poco conto degli strumenti giuridici pertinenti; i responsabili della selezione non disponevano di indicatori precisi per valutare la completezza delle informazioni; laddove tali indicatori erano presenti, non sono stati utilizzati in maniera costante e coerente; si è fatto frequente ricorso a dichiarazioni non suffragate da prove.

13. Infine il comitato ha esaminato in maniera scrupolosa la trasparenza del processo di selezione, analizzando il flusso delle informazioni lungo l'intero processo di selezione, in particolare per quanto riguarda la collaborazione tra l'ISRU e le unità investigative.

14. Il comitato di vigilanza ha presentato al direttore generale dell'OLAF una serie di raccomandazioni volte a migliorare la funzione di selezione dell'ISRU. Al termine della sua valutazione, il comitato di vigilanza ha formulato una raccomandazione conclusiva invitando l'OLAF a condurre una valutazione interna delle attività dell'ISRU volta a stabilire, tra l'altro, il livello delle risorse necessarie, i punti di forza e le debolezze dell'unità nonché il «tasso si errore» per i casi valutati. Il comitato di vigilanza ha inoltre chiesto al direttore generale di essere informato in merito al seguito dato alle raccomandazioni contenute in questo parere a un anno di distanza dalla sua adozione.

Durata delle indagini

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999 Nei casi in cui un'indagine sia in corso da più di nove mesi il direttore informa il comitato di vigilanza delle ragioni che non permettono ancora di concludere l'indagine e del prevedibile periodo di tempo necessario per concluderla. Articolo 7, paragrafo 8, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013: Se un'indagine non può essere chiusa entro dodici mesi dal suo avvio, il direttore generale, allo scadere di tale periodo di dodici mesi e successivamente ogni sei mesi, riferisce al comitato di vigilanza, indicando i motivi e le misure correttive previste al fine di accelerare l'indagine.

15. Il comitato di vigilanza ha controllato la durata delle indagini dell'OLAF attingendo alle informazioni contenute nelle relazioni sulle indagini di durata superiore ai nove mesi (6) e nelle relazioni redatte per i casi trasmessi alle autorità giudiziarie dall'OLAF ai sensi del vecchio regolamento (CE) n. 1073/1999, nonché consultando altri documenti relativi a casi specifici laddove è stato possibile accedere al sistema di gestione dei casi dell'OLAF (Case Management System, CMS).

16. Il comitato di vigilanza ha iniziato ad analizzare i motivi addotti dall'OLAF per spiegare i casi di durata superiore a nove mesi: complessità dei fatti oggetto dell'indagine, scarsità di risorse, bassa priorità del caso, assenza di collaborazione. Il comitato ha rilevato differenze in termini di accuratezza delle spiegazioni fornite dalle direzioni investigative e dalle rispettive unità. L'analisi da parte del comitato è tuttora in corso.

17. Il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 ha introdotto due importanti cambiamenti volti a consentire al comitato di migliorare il controllo della durata delle indagini: le relazioni sui casi di durata superiore a dodici mesi, che sostituiscono le relazioni sulle indagini in corso da oltre nove mesi (e che sono più realistiche, giacché la maggioranza delle indagini condotte dall'OLAF ha una durata superiore ai dodici mesi) e il nuovo obbligo per l'OLAF di riferire successivamente ogni sei mesi, grazie al quale il comitato di vigilanza può seguire l'intero ciclo di vita di un'indagine.

18. Il 31 gennaio 2014 il comitato di vigilanza ha ricevuto, per la prima volta, 83 relazioni relative a indagini in corso da oltre dodici mesi, su un totale di 243 casi di durata superiore a 12 mesi. Il comitato ha rilevato con preoccupazione che, sebbene il modello utilizzato per la stesura di queste relazioni sia stato rivisto dall'OLAF secondo le prescrizioni del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, le nuove relazioni trasmesse al comitato contenevano informazioni insufficienti, in particolare per quanto riguarda elementi che consentirebbero al comitato di verificare potenziali ritardi ingiustificati delle indagini. A titolo di esempio, 33 delle 83 relazioni riguardanti casi di durata superiore a 12 mesi espongono i motivi e le misure correttive previste per accelerare l'indagine, senza tuttavia fornire alcun tipo di informazioni fattuali (ovvero la descrizione dei fatti, le azioni investigative intraprese dall'OLAF e la loro successione temporale, i potenziali periodi di inattività, il tipo di frode, l'impatto finanziario, le considerazioni sulla prescrizione ecc.), senza le quali il comitato di vigilanza non è in grado di valutare appieno la durata di un'indagine. Sebbene il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 abbia rafforzato il ruolo del comitato di vigilanza per quanto riguarda il controllo della durata delle indagini, l'OLAF per il momento non fornisce, di propria iniziativa, informazioni sufficienti che consentano al comitato di assolvere tale compito. Il comitato ha sollevato tale questione in occasione di un incontro con il direttore generale dell'OLAF e auspica che le relazioni trasmesse in futuro siano più particolareggiate.

19. Nel corso di una riunione tecnica l'OLAF ha informato il comitato di vigilanza in merito agli strumenti utilizzati dall'Ufficio per controllare la durata dei casi; tali strumenti consistono essenzialmente in un sistema che segnala nel CMS le scadenze annuali e semestrali delle relazioni relative alle indagini in corso da più di dodici mesi. L'OLAF ha inoltre creato una nuova struttura dirigenziale intermedia all'interno delle unità investigative che si occupa, tra l'altro, di controllare la durata delle indagini. Il comitato plaude agli sforzi profusi dall'OLAF e alla sua volontà di diffondere tra gli investigatori una migliore consapevolezza dei termini di prescrizione. Al contempo il comitato di vigilanza sottolinea che le relazioni annuali e semestrali da trasmettere al comitato potrebbero costituire per l'Ufficio stesso un utile strumento di gestione per controllare la durata delle indagini se non fossero, per la maggior parte, prive di contenuto sostanziale. Tale questione è particolarmente importante nei casi in cui il protrarsi dell'indagine può incidere negativamente sulla reputazione e sulla vita professionale delle persone interessate o determinare la prescrizione delle successive azioni giudiziarie avviate a livello nazionale.

Casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999 Il direttore informa il comitato dei casi che rendono necessaria la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie di uno Stato membro. Articolo 17, paragrafo 5, terzo comma, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Il direttore generale informa periodicamente il comitato di vigilanza. (…) b) dei casi in cui le informazioni siano state trasmesse alle autorità giudiziarie degli Stati membri (…).

20. Il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 introduce un importante cambiamento riguardante i casi che l'OLAF intende trasmettere alle autorità giudiziarie nazionali: l'OLAF non ha l'obbligo di informare il comitato di vigilanza in merito a questi casi prima della loro trasmissione [come invece prevedeva il vecchio regolamento (CE) n. 1073/1999] ma si limita a informarlo regolarmente, dopo la trasmissione.

21. Tra il 1o febbraio 2013 e il 30 settembre 2013 [fino all'entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013] il comitato di vigilanza ha ricevuto 56 casi (7) che richiedevano la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. In 18 casi è stato autorizzato, su richiesta del comitato, il libero accesso ai documenti inerenti ai singoli casi registrati nel CMS.

22. Il comitato di vigilanza non è stato in grado, tuttavia, di esaminare questi casi in maniera approfondita prima della loro trasmissione alle autorità giudiziarie nazionali, in quanto poteva accedere ai fascicoli dei casi nel CMS soltanto una volta trascorso il periodo di cinque giorni previsto nei precedenti accordi con l'OLAF. La valutazione, da parte del comitato, del rispetto delle garanzie procedurali da parte dell'OLAF si basa essenzialmente sulle informazioni contenute nei pareri sulle relazioni finali o intermedie e sulle raccomandazioni formulate dall'ISRU (8) e, laddove è stato consentito l'accesso ai fascicoli dei casi, sulla documentazione relativa ai casi registrata nel CMS. Il comitato di vigilanza ha rilevato che, secondo i pareri dell'ISRU, tutte le attività di indagine sono state svolte nel rispetto delle norme giuridiche applicabili. Sulla base di tali pareri e degli altri documenti esaminati, il comitato di vigilanza ha individuato soltanto problemi sporadici inerenti al rispetto, da parte dell'OLAF, delle garanzie procedurali (ad esempio in un caso la persona interessata non era stata informata del completamento dell'indagine, in un altro caso mancava un mandato scritto per procedere all'audizione della persona interessata (9)).

23. In un caso la persona interessata ha segnalato al comitato di vigilanza una presunta violazione grave, da parte dell'OLAF, dell'obbligo di riservatezza. Tuttavia non disponendo di strumenti di indagine adeguati (l'episodio non era menzionato nel relativo fascicolo dell'OLAF), il comitato non ha potuto sottoporre il reclamo al direttore generale dell'OLAF, che ha negato l'esistenza di tale violazione.

24. Il 31 gennaio 2014 il comitato di vigilanza è stato informato in merito ad altri 17 casi nei quali le informazioni erano state trasmesse alle autorità giudiziarie degli Stati membri dal 1o ottobre 2013 [ovvero dall'entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013]. Poiché tali informazioni sono pervenute l'ultimo giorno del periodo cui si riferisce la presente relazione di attività, il comitato di vigilanza provvederà a richiedere ulteriori informazioni e ad esaminare questi casi nel corso del 2014.

Decisione di differire la comunicazione delle informazioni all'istituzione, all'organo o all'organismo

Articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Qualora dalle indagini interne emerga la possibilità che un funzionario, un altro agente, un membro di un'istituzione o organo, un dirigente di un organismo, o un membro del personale sia una persona interessata, l'istituzione, l'organo o l'organismo al quale tale persona appartiene ne è informato. (…) In casi eccezionali, la comunicazione di tali informazioni può essere differita sulla base di una decisione motivata del direttore generale, che è trasmessa al comitato di vigilanza dopo la chiusura dell'indagine.

25. Il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 ha introdotto, per la prima volta, l'obbligo per il direttore generale dell'OLAF di trasmettere al comitato di vigilanza, dopo la chiusura di un'indagine, una decisione motivata con cui viene differita la comunicazione delle informazioni a un'istituzione, a un organo o a un organismo a cui appartiene la persona che è oggetto di un'indagine interna. Il 31 gennaio 2014 l'OLAF ha informato il comitato di vigilanza che, dall'entrata in vigore del regolamento, non è stata adottata nessuna decisione di questo tipo.

Raccomandazioni formulate dal direttore generale dell'OLAF

Articolo 11, paragrafo 7, del regolamento (CE) n. 1073/1999 Il direttore informa il comitato dei casi in cui l'istituzione, l'organo o l'organismo interessato non hanno dato seguito alle raccomandazioni che egli ha formulato. Articolo 17, paragrafo 5, terzo comma, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Il direttore generale informa periodicamente il comitato di vigilanza: a) dei casi in cui le raccomandazioni formulate dal direttore generale non siano state seguite (…).

26. Durante il periodo di riferimento, e in realtà sin dall'inizio del suo mandato, il comitato di vigilanza ha ricevuto informazioni assai limitate sui casi in cui le raccomandazioni del direttore generale non sono state seguite. Al termine di una propria indagine, il comitato di vigilanza ha concluso che, come negli anni precedenti, numerose raccomandazioni non sono state seguite. Nelle sue precedenti relazioni di attività il comitato ha evidenziato che in passato lo stesso OLAF sembra essere stato privo di strumenti di controllo adeguati per seguire opportunamente l'attuazione delle sue raccomandazioni da parte delle autorità nazionali e dell'Unione.

27. Dopo la riorganizzazione dell'OLAF del 2012, il controllo dell'attuazione delle sue raccomandazioni è stato decentrato alle unità investigative. Attualmente l'OLAF sta provvedendo ad elaborare e applicare nuovi strumenti di controllo che consentano all'Ufficio di controllare meglio i risultati e l'impatto delle sue raccomandazioni. Il comitato di vigilanza ha constatato che l'OLAF ha già profuso notevoli sforzi per misurare il grado di attuazione delle sue raccomandazioni, in particolare quelle giudiziarie e finanziarie. Ad esempio l'OLAF sta esaminando oltre 600 casi chiusi con raccomandazioni giudiziarie. Il comitato nota con interesse la griglia di valutazione utilizzata per tale riesame, in base alla quale il seguito dato alle raccomandazioni dalle autorità giudiziarie nazionali è stato verificato in relazione alle fasi principali dei procedimenti giudiziari nazionali (avvio di un'indagine penale, decisione di rinvio a giudizio o di archiviazione, sentenza di assoluzione o di condanna ecc.). Per quanto riguarda il seguito dato alle raccomandazioni finanziarie, l'OLAF si adopera per migliorare le proprie procedure, al fine di poter determinare gli importi effettivamente recuperati per il bilancio dell'Unione.

28. Il comitato di vigilanza riconosce la complessità di questo esercizio, che è tuttora in corso, e manifesta apprezzamento per la volontà dell'OLAF di migliorare i propri strumenti di follow-up. A questo stadio, tuttavia, e in assenza di informazioni pertinenti, è prematuro per il comitato valutare l'impatto dei cambiamenti che la riorganizzazione ha apportato in termini di efficacia ed efficienza delle attività di controllo dell'OLAF. Il comitato auspica di ricevere, in futuro, informazioni migliori dall'OLAF, una volta che saranno stati messi in atto gli opportuni strumenti di controllo.

Procedure attuate dall'OLAF per la gestione dei reclami

29. Nel suo parere n. 2/2013 (Establishing an internal OLAF procedure for complaints), adottato nel dicembre 2013 (10), il comitato di vigilanza ha esaminato le possibilità di ricorso di cui dispongono le persone interessate dalle indagini dell'OLAF in caso di potenziali violazioni dei loro diritti e delle loro garanzie procedurali. Il comitato ha constatato che tali persone non dispongono di mezzi di ricorso sufficienti e immediati contro potenziali violazioni né attraverso un meccanismo esterno (organo giurisdizionale dell'Unione o nazionale, Mediatore europeo o Garante europeo della protezione dei dati) né attraverso un meccanismo interno (lo stesso OLAF).

30. Il comitato di vigilanza ha sottolineato che il nuovo regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 relativo alle indagini svolte dall'OLAF non risolve tale problema, in quanto non introduce un meccanismo per la gestione dei singoli reclami. Il comitato ritiene che l'attuale lacuna legislativa potrebbe essere colmata attraverso una procedura di reclamo formalizzata in seno all'OLAF, riguardante in particolare le presunte violazioni dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali nel corso delle indagini svolte dall'Ufficio.

31. Il comitato di vigilanza ha pertanto raccomandato al direttore generale dell'OLAF di istituire e pubblicare una simile procedura interna, previa consultazione con il comitato in ordine agli aspetti di dettaglio. Il comitato ha manifestato il desiderio di essere periodicamente informato dal direttore generale dell'OLAF in merito ai reclami pervenuti all'Ufficio e al seguito dato a questi ultimi.

32. Nel gennaio del 2014 l'OLAF ha pubblicato sul proprio sito Internet una descrizione delle azioni intraprese in seno all'Ufficio per gestire i reclami. A seguito della richiesta del comitato di prendere visione della decisione scritta che istituisce una procedura pertinente, nella sua lettera del 17 febbraio 2014 il direttore generale dell'OLAF ha confermato di ritenere che la pubblicazione delle suddette informazioni sul sito Internet costituisca la formalizzazione di procedure esistenti e che pertanto una sua decisione formale per iscritto non sia necessaria.

33. Pertanto il comitato di vigilanza deve concludere che la sua raccomandazione non è stata attuata. Il comitato teme che i cittadini che intendono presentare un reclamo all'OLAF ricevano informazioni fuorvianti e siano indotti a credere che il testo pubblicato sul sito Internet dell'OLAF configuri un quadro giuridico per la gestione del reclamo, mentre in realtà la procedura pertinente (per i reclami che riguardano le garanzie procedurali) formalmente non esiste, in assenza di un atto legislativo che possa costituire il fondamento giuridico di una siffatta procedura.

Reclami e richieste trasmessi al comitato di vigilanza

34. Nel periodo di riferimento il comitato di vigilanza ha ricevuto 14 reclami e richieste da più persone. Si tratta di un aumento del 100 % rispetto all'anno precedente. I reclami riguardano, tra l'altro, il presunto mancato rispetto dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali, la violazione della riservatezza delle indagini, la durata eccessiva delle indagini e la presunta chiusura illecita dei casi senza raccomandazioni. I reclami sono pervenuti soprattutto da persone interessate dalle indagini dell'OLAF ma anche da persone che hanno denunciato una presunta frode e che non sono soddisfatte delle decisioni adottate dall'OLAF a seguito della loro segnalazione.

35. Il comitato ha risposto agli autori dei reclami sottolineando che, alla luce dell'attuale regolamento, il comitato di vigilanza non è un organismo preposto a ricevere reclami. Il comitato ha tuttavia tenuto conto di questi reclami nel quadro della sua attività di controllo sistematico della funzione d'indagine dell'OLAF e ha chiesto, ove lo ha ritenuto opportuno, di ricevere dall'Ufficio ulteriori informazioni e spiegazioni e/o di potere accedere liberamente ai fascicoli dei casi registrati nel CMS.

36. Nel gennaio 2014 il comitato di vigilanza ha ricevuto una notifica formale da un'istituzione dell'UE che esprimeva preoccupazione per una presunta ingerenza ingiustificata, da parte dell'OLAF, nel diritto alla protezione dei dati di carattere personale dei funzionari di detta istituzione. Nella sua risposta, il comitato ha sottolineato che la presunta ingerenza riguardava un'indagine in corso nella quale il comitato non è autorizzato a intervenire. Il comitato ha inoltre indicato che l'autorità competente per gestire tale reclamo è il Garante europeo della protezione dei dati e che il comitato dovrà attendere la decisione di quest'ultimo.

37. Il comitato di vigilanza ha ricevuto 2 richieste di accesso al suo parere n. 2/2012. Il comitato ha ritenuto che il documento richiesto rientrasse nell'ambito delle eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio (11), in particolare l'articolo 4, paragrafo 2, secondo e terzo trattino, e l'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), e che pertanto non potesse essere reso pubblico ma si è dichiarato disponibile a fornire tale documento, su richiesta, nel quadro dei procedimenti giudiziari in corso.

38. Infine un'autorità giudiziaria nazionale ha chiesto, ai fini di un procedimento nazionale, la revoca dell'inviolabilità degli archivi del comitato di vigilanza per quanto riguarda il parere n. 2/2012 e del dovere di discrezione dei suoi membri. Il comitato ha accolto tale richiesta.

39. Lo statuto dei funzionari dell'Unione europea e il regime applicabile agli altri agenti dell'Unione prescrivono che un funzionario o un altro agente che venga a conoscenza di fatti che possano lasciar presumere una possibile attività illecita, o una condotta in rapporto con l'esercizio di incarichi professionali che possa costituire una grave mancanza agli obblighi dei funzionari dell'Unione, ne informa immediatamente il proprio superiore gerarchico diretto o il direttore generale o, se lo ritenga utile, il segretario generale o l'OLAF (12). Queste regole si applicano anche in seno all'OLAF; in altri termini un membro del personale dell'OLAF ha l'obbligo di riferire ad uno dei suoi superiori gerarchici dell'OLAF oppure, ove lo ritenga appropriato, direttamente al segretario generale della Commissione qualunque fatto ed elemento di prova riguardante possibili attività illecite o gravi mancanze professionali all'interno dell'OLAF di cui sia venuto a conoscenza. Per tenere conto della particolare posizione dei membri del personale dell'OLAF che intendono segnalare possibili irregolarità all'interno dell'Ufficio, si è stabilito (13) di concerto con il comitato di vigilanza che tali questioni potranno essere segnalate al suo presidente.

40. Il comitato di vigilanza non ha mai ricevuto segnalazioni di questo tipo. Probabilmente la procedura non è stata comunicata in maniera adeguata al personale dell'Ufficio ma soprattutto non sono stati forniti al comitato di vigilanza gli strumenti necessari per dare seguito agli eventuali reclami e garantirne un'efficace analisi e risoluzione.

2 CONTROLLO DELLA GESTIONE DELLA FUNZIONE DI INDAGINE DELL'OLAF

Articolo 6, paragrafo 2, della decisione della Commissione che istituisce l'OLAF, modificata dalla decisione della Commissione 2013/478/UE (14) Il direttore generale, sentito il comitato di vigilanza, comunica tempestivamente al direttore generale del bilancio un progetto preliminare di bilancio da iscrivere nell'allegato relativo all'Ufficio della sezione del bilancio generale dell'Unione europea riguardante la Commissione. Articolo 15, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 Il comitato di vigilanza sottopone al direttore generale pareri, comprese raccomandazioni ove opportuno, in merito, tra l'altro, alle risorse necessarie per svolgere la funzione di indagine dell'Ufficio (…).

Progetto preliminare di bilancio per il 2014

41. Per garantire che il bilancio dell'OLAF tenga in debito conto l'indipendenza dell'OLAF nell'esecuzione della sua funzione di indagine e che l'OLAF disponga delle risorse necessarie per potere assolvere in maniera efficace ed efficiente il proprio ruolo di servizio interistituzionale al fine di potenziare la lotta contro la frode, il comitato di vigilanza ha adottato il parere n. 1/2013 relativo al progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2014 (15).

42. Il comitato di vigilanza ha analizzato l'assegnazione delle risorse alle attività prioritarie e la strategia in materia di risorse umane. Le raccomandazioni del comitato si sono concentrate principalmente sul seguito dato alle indagini e sulla predisposizione di indicatori per misurare l'efficienza e la qualità della funzione di indagine sulla base della politica antifrode dell'Unione e della strategia antifrode della Commissione. Il comitato ha inoltre raccomandato all'OLAF di porre l'accento sulla formazione, sullo sviluppo professionale, sulla pianificazione della successione e su un giusto equilibrio tra il personale incaricato dei servizi di supporto e il personale responsabile delle attività investigative.

43. Il comitato di vigilanza ha sottolineato l'importanza di essere consultato attraverso uno scambio reale e sostanziale di pareri con il direttore generale dell'OLAF prima che il progetto preliminare di bilancio sia trasmesso, in qualsiasi forma, al direttore generale del bilancio.

44. Infine il comitato ha raccomandato l'introduzione, nel bilancio dell'OLAF, di una voce di bilancio distinta per il comitato di vigilanza e per il suo segretariato, al fine di chiarire i costi della funzione del comitato di vigilanza ed evidenziare in maniera trasparente il carattere interistituzionale del comitato e del suo segretariato. Il comitato ha inoltre sottolineato che è importante che il direttore generale assegni risorse sufficienti al segretariato del comitato e ne garantisca il funzionamento indipendente.

45. Il comitato di vigilanza ha appoggiato il progetto preliminare di bilancio per il 2014 a condizione che si tenga conto delle raccomandazioni formulate nel suo parere.

Riorganizzazione dell'OLAF e indagini sulla soddisfazione del personale

46. L'indagine condotta nel 2013 all'interno della Commissione, cui ha fatto seguito un sondaggio interno all'OLAF, ha indicato un basso livello di soddisfazione del personale per quanto riguarda l'ambiente professionale. Il comitato esprime particolare preoccupazione in ordine ai tre elementi menzionati di seguito, dato il loro potenziale impatto sull'efficienza della funzione di indagine dell'OLAF: — secondo il personale dell'OLAF, la riorganizzazione approfondita dell'Ufficio non ha diminuito l'onere amministrativo che grava sugli investigatori, né ha migliorato la trasparenza delle procedure interne, — il personale ritiene che le comunicazioni da parte degli alti dirigenti dell'OLAF non siano state sufficienti o che questi ultimi non abbiano riservato la necessaria attenzione al feedback fornito dai membri del personale, — con la riorganizzazione dell'OLAF del 2012, tutti i dirigenti di alto livello e più del 75 % dei dirigenti di livello intermedio sono stati nominati ex novo nelle rispettive unità/direzioni, molti membri del personale hanno lasciato il proprio posto di lavoro e oltre un quarto del personale residuo ha preso in considerazione tale possibilità. Nel complesso, tali elementi suscitano gravi preoccupazioni circa la continuità delle competenze in seno all'Ufficio.

47. Di conseguenza il comitato ha chiesto al direttore generale dell'OLAF di essere periodicamente informato riguardo alle misure previste o attuate per risolvere tali problemi.

3 COLLABORAZIONE CON L'OLAF

Seguito dato dall'OLAF alle raccomandazioni del comitato di vigilanza

48. Nel 2012 il comitato di vigilanza ha formulato una serie di raccomandazioni che ha trasmesso al direttore generale dell'OLAF, in particolare per quanto riguarda la tutela dei diritti fondamentali e delle garanzie procedurali (16). L'analisi iniziale del comitato indica che l'attuazione della maggior parte delle sue raccomandazioni dal 2012 a oggi non è stata soddisfacente. Le risposte fornite dal direttore generale dell'OLAF non contengono né elementi sufficienti a giustificare la mancata attuazione delle raccomandazioni né informazioni sostanziali sulle modalità con cui tali raccomandazioni sarebbero state attuate. Il comitato procederà pertanto ad esaminare tale questione in un parere a se stante che sarà emanato nel 2014.

Modalità di collaborazione con l'OLAF

49. Nel periodo di riferimento il comitato di vigilanza ha discusso a lungo e in maniera approfondita con il direttore generale dell'OLAF in merito all'accesso del comitato alle informazioni su casi specifici. L'esito di tali colloqui si riflette nelle modalità di collaborazione (17) firmate dal direttore generale dell'OLAF e dal presidente del comitato di vigilanza il 14 gennaio 2014. Tali modalità definiscono i) la portata delle informazioni relative alle attività di indagine dell'OLAF da trasmettere al comitato di vigilanza; ii) la metodologia di trasmissione delle informazioni e iii) le tempistiche. Esse intendono realizzare un equilibrio tra l'obbligo dell'OLAF di tutelare la riservatezza delle informazioni inerenti alle sue indagini e le esigenze di controllo del comitato di vigilanza.

50. Per quanto riguarda i casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali, il comitato di vigilanza ha manifestato il desiderio di ricevere una copia dei pareri presentati dall'ISRU al direttore generale dell'OLAF in merito alla relazione finale e alle raccomandazioni, al fine di poter sorvegliare gli sviluppi relativi all'applicazione delle garanzie procedurali. Dato che tale documento potrebbe contenere dati di carattere personale, il comitato di vigilanza ha convenuto con l'OLAF di chiedere preventivamente al Garante europeo della protezione dei dati di esprimere un parere a riguardo. Tale parere non è ancora stato emanato.

51. Nel quadro delle modalità di collaborazione, la prima comunicazione delle informazioni che il direttore generale dell'OLAF è tenuto a trasmettere periodicamente al comitato di vigilanza è avvenuta il 31 gennaio 2014, ossia l'ultimo giorno del periodo di riferimento della presente relazione. Pertanto una valutazione più particolareggiata dell'attuazione delle modalità di collaborazione sarà oggetto della prossima relazione.

52. Pur ritenendo che le modalità di collaborazione costituiscano un importante risultato, il comitato di vigilanza ribadisce la necessità di migliorarne l'attuazione, segnatamente per quanto riguarda il contenuto delle informazioni fornite al comitato dall'OLAF. Tale condizione è essenziale perché il comitato possa svolgere efficacemente le sue funzioni di controllo.

4 COLLABORAZIONE CON LE PARTI INTERESSATE

Incontri con le istituzioni dell'Unione

53. Tra maggio e luglio del 2013 il comitato di vigilanza è stato invitato a presentare le conclusioni della sua relazione di attività 2012 al Parlamento (commissione per il controllo dei bilanci), al Consiglio (gruppo di lavoro sulla lotta antifrode) e alla Corte dei conti europea.

54. In vari altri incontri con la commissione per il controllo dei bilanci e con il commissario Šemeta, il comitato di vigilanza ha riferito in merito ai risultati delle indagini dell'OLAF e al rispetto dei diritti fondamentali. Il comitato ha inoltre presentato le sue conclusioni riguardo all'efficacia della sorveglianza dell'OLAF, alla riforma del regolamento OLAF e alla nuova struttura di sorveglianza dell'OLAF proposta dalla Commissione nella sua comunicazione Migliorare la governance dell'OLAF e rafforzare le garanzie procedurali nel quadro delle indagini (18) .

55. Nel novembre del 2013 il comitato di vigilanza ha organizzato uno scambio informale di pareri sulle sfide che l'OLAF e il comitato di vigilanza devono affrontare dopo l'entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013.

Scambio di opinioni con le istituzioni dell'UE

56. Nell'agosto del 2013 il comitato di vigilanza ha avviato i preparativi per uno scambio formale di opinioni con la Commissione, il Parlamento, il Consiglio e la Corte dei conti per discutere la politica relativa alle attività dell'OLAF, come previsto dall'articolo 16 del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013. Il comitato di vigilanza ha proposto di concentrare l'attenzione innanzitutto sul quadro di sorveglianza dell'OLAF riformato. Purtroppo l'amministrazione della Commissione ha organizzato gli incontri preparatori con tutti i partecipanti ad esclusione del comitato di vigilanza. Resta pertanto da vedere se il primo scambio di opinioni soddisferà gli obiettivi fissati dal regolamento.

Audizione pubblica del Parlamento europeo sulle garanzie procedurali

57. Nell'ottobre del 2013 il comitato di vigilanza ha adottato, sulla base della sua esperienza di controllo, una documento di sintesi sul rafforzamento delle garanzie procedurali in seno all'OLAF (19). La posizione del comitato di vigilanza in merito alla possibilità di apportare nuove modifiche legislative al regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, come proposto dalla Commissione nella sua comunicazione, è stata illustrata nel corso di un'audizione pubblica organizzata dal Parlamento (20).

58. Il comitato di vigilanza ha accolto con favore la proposta della Commissione ma ha sottolineato che alcune soluzioni strutturali dovrebbe essere riviste con particolare riguardo all'indipendenza dell'OLAF e del comitato stesso. In particolare occorrerebbe evitare qualunque potenziale conflitto di competenze o duplicazione del lavoro tra la struttura di sorveglianza attuale e quella prevista. Il comitato di vigilanza ha proposto soluzioni alternative che manterrebbero gli utili strumenti proposti dalla Commissione, integrandoli però in un meccanismo di sorveglianza generale.

Società civile

59. Il Transparency International EU Office (TI-EU) ha deciso di effettuare una valutazione del sistema di integrità dell'Unione (21). Nel gennaio 2014 il presidente del comitato di vigilanza e alcuni membri del segretariato del comitato hanno incontrato rappresentanti del TI-EU per discutere di temi quali i rapporti tra l'OLAF e il comitato, la responsabilità e l'indipendenza dell'OLAF e le norme sull'integrità che regolano il comitato stesso.

5 LA GOVERNANCE DEL COMITATO DI VIGILANZA

Il ruolo attribuito al comitato di vigilanza dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013

60. Il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 ha introdotto una serie di cambiamenti per quanto riguarda il ruolo svolto dal comitato di vigilanza e gli strumenti di controllo di cui esso dispone. Pertanto durante le riunioni del comitato si è discusso diffusamente di come tali cambiamenti incidano sulle attività del comitato.

61. Il comitato di vigilanza ha svolto un'analisi approfondita dei cambiamenti che riguardano la sua missione e il suo ruolo, i suoi compiti principali e i suoi strumenti di controllo e di rendicontazione. Il documento concernente la missione, le competenze e gli obiettivi del comitato di vigilanza (22)alla luce del nuovo regolamento OLAF spiega questi cambiamenti, il sistema di controllo attuato dal comitato e il ruolo del suo segretariato, il cui funzionamento indipendente garantisce l'indipendenza del comitato stesso.

Priorità e obiettivi

62. Il comitato di vigilanza ha definito le proprie priorità e i propri obiettivi strategici per il prossimo periodo del suo mandato, allo scopo di incrementare l'efficacia e l'impatto delle sue attività principali e dunque sostenere maggiormente la funzione di indagine dell'OLAF e il rafforzamento dell'indipendenza dell'Ufficio. Il comitato ha fissato i seguenti obiettivi strategici: i) sviluppare strumenti di controllo efficaci e pragmatici; ii) migliorare la collaborazione con l'OLAF e con il suo direttore generale; iii) agire in qualità di parte interessata nell'attuare la politica antifrode; iv) accrescere la visibilità del comitato presso le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri; v) sviluppare le metodologie di lavoro del comitato; vi) preservare l'indipendenza del comitato e del suo segretariato; vii) contribuire alla proposta legislativa che mira a rafforzare la sorveglianza dell'OLAF. Per raggiungere tali obiettivi, il comitato ha individuato una serie di priorità, illustrate altresì nel documento concernente la missione, le competenze e gli obiettivi del comitato di vigilanza, che rappresenta peraltro la strategia intermedia del comitato di vigilanza.

Codice di condotta

63. Il 9 ottobre 2013 il comitato di vigilanza ha adottato un codice di condotta e una nota esplicativa concernente le garanzie di imparzialità e i rischi di conflitto di interessi nell'esercizio delle funzioni di controllo (23). Il comitato ha evidenziato che in genere i suoi membri rivestono incarichi importanti nel sistema giudiziario o nell'amministrazione nazionale e pertanto possono fungere da interlocutori/partner dell'OLAF a livello nazionale in qualunque fase di un'indagine dell'Ufficio. Al contempo essi controllano periodicamente i casi dell'OLAF, in particolare quelli che richiedono la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali. Può dunque accadere che essi debbano occuparsi di uno stesso caso OLAF sia nell'esercizio delle loro funzioni in ambito nazionale sia in qualità di membri del comitato di vigilanza. È dunque indispensabile assicurare che laddove essi trattino un caso in questa duplice veste non sorgano conflitti di interessi, reali o potenziali, che possano compromettere la fiducia dell'opinione pubblica nell'imparzialità e nell'obiettività del loro lavoro. Il comitato di vigilanza ha condotto un esame esaustivo dei compiti specifici assegnati ai suoi membri che potrebbero dare luogo a situazioni di conflitto di interessi, realizzando successivamente un inventario delle situazioni concrete in cui potrebbero sorgere conflitti di questo tipo. Il codice di condotta prevede una chiara procedura per la gestione dei conflitti di interessi.

64. Al fine di definire chiaramente, a livello giuridico, tale politica e il relativo codice di condotta, il comitato di vigilanza ha ritenuto opportuno modificare il proprio regolamento interno. I lavori sono ancora in corso.

Metodi di lavoro

65. Nel marzo 2013 il comitato di vigilanza ha dato il benvenuto a un nuovo membro, Tuomas PÖYSTI. Durante la sua riunione dell'ottobre 2013, il comitato ha riconfermato a Johan DENOLF l'incarico di presidente per un altro anno.

66. Dal febbraio 2013 al gennaio 2014 il comitato di vigilanza ha organizzato 11 riunioni plenarie a Bruxelles e a Lussemburgo. Il presidente, i relatori e i membri del segretariato si sono inoltre incontrati regolarmente per occuparsi di questioni specifiche e per preparare e dare seguito alle riunioni plenarie.

67. Per ogni questione importante esaminata, il comitato di vigilanza ha nominato un relatore. Così è avvenuto, in particolare, per il bilancio dell'OLAF, per l'analisi delle procedure di gestione dei reclami attuate dall'OLAF, per le ISIP redatte dal direttore generale, per le priorità della politica investigativa dell'OLAF e per l'analisi del processo di selezione in seno all'OLAF. I relatori hanno collaborato con il segretariato del comitato di vigilanza alla stesura dei progetti di pareri o dei documenti da discutere nelle riunioni plenarie.

68. Durante la riunione plenaria di febbraio 2013, il segretariato del comitato di vigilanza ha presentato ai quadri dirigenti dell'OLAF i metodi di lavoro del comitato, segnatamente per quanto riguarda i casi che l'OLAF è tenuto a trasmettere alle autorità giudiziarie nazionali. È stato inoltre chiarito quali sono le informazioni di cui il comitato di vigilanza necessita per poter assolvere adeguatamente i propri compiti. Questa presentazione ha fornito al comitato lo spunto per definire una serie di orientamenti in materia di controllo. In seguito all'entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, il comitato di vigilanza sta provvedendo a elaborare i nuovi orientamenti in materia di controllo.

6 IL SEGRETARIATO DEL COMITATO DI VIGILANZA

69. Il segretariato del comitato di vigilanza è composto da avvocati, investigatori e assistenti che provvedono a controllare quotidianamente le attività di indagine dell'OLAF e assistono i membri del comitato nell'esecuzione dei loro compiti. Il segretariato riceve tutte le informazioni fornite al comitato di vigilanza e svolge un esame iniziale. Il segretariato ha inoltre il compito di elaborare pareri giuridici per i membri del comitato.

70. Il comitato di vigilanza desidera sottolineare che il suo segretariato deve essere in grado di assisterlo affinché esso possa svolgere con lealtà ed efficienza le sue funzioni di controllo, senza incorrere in potenziali conflitti di interesse dato che il personale dell'OLAF dipende dal direttore generale dell'OLAF. Negli scorsi anni il comitato di vigilanza ha sottolineato a più riprese quanto sia importante la sua indipendenza e il suo funzionamento efficace, che presuppongono un segretariato indipendente e dotato di adeguate risorse umane che, pur collocandosi all'interno della struttura dell'OLAF, funzioni in maniera indipendente e accetti istruzioni esclusivamente dal comitato di vigilanza. Il comitato di vigilanza ritiene che il funzionamento indipendente del suo segretariato sia ora garantito dal regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 (24).

71. Il comitato di vigilanza ha individuato quattro condizioni di base che garantiscono il funzionamento indipendente del segretariato: i) assunzione, valutazione e promozione del capo del segretariato sulla base delle decisioni del comitato di vigilanza; ii) riclassificazione del capo del segretariato come «senior manager» (quadro di livello superiore); iii) assunzione, valutazione e promozione del personale del segretariato da parte del capo del segretariato; iv) delega dell'esecuzione del bilancio del segretariato al capo del segretariato. Il comitato di vigilanza ha avviato discussioni, tuttora in corso, con il direttore generale dell'OLAF in merito all'osservanza di questo nuovo requisito regolamentare.

72. Il comitato di vigilanza constata inoltre con soddisfazione che il direttore generale dell'OLAF ha riportato a otto il numero di posti assegnati al segretariato, ripristinando la situazione esistente prima della riorganizzazione dell'OLAF del 2012.

Come contattare il comitato di vigilanza

Attraverso il segretariato del comitato di vigilanza:

per posta J30 13/62 — Rue Joseph II, 30 — 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË per telefono + 32 22984022 per e-mail OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu per fax + 32 22959776 consultando il sito Internet http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/supervisory-committee/index_en.htm

(1) Regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 settembre 2013, relativo alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e che abroga il regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (Euratom) n. 1074/1999 del Consiglio (GU L 248 del 18.9.2013, pag. 1).

(2) Articolo 15.

(3) Cfr. l'allegato 5.

(4) Cfr. l'allegato 3.

(5) Cfr. l'allegato 4. Sebbene questo parere sia stato adottato nel marzo del 2014, il comitato di vigilanza ha deciso di allegarlo alla presente relazione di attività, in quanto il lavoro che ha condotto alla formulazione del parere è stato svolto in massima parte durante il periodo di riferimento.

(6) Nel 2013 il comitato di vigilanza ha ricevuto 186 relazioni riguardanti indagini in corso da oltre nove mesi.

(7) 21 casi che richiedevano la trasmissione di informazioni alle autorità giudiziarie nazionali e che sono stati segnalati al comitato di vigilanza dall'OLAF nel gennaio del 2013 sono stati trattati nella relazione annuale di attività 2012 del comitato di vigilanza. In totale nel 2013 sono pervenuti 77 casi.

(8) L'OLAF ha trasmesso al comitato di vigilanza i pareri sulla relazione finale/intermedia e le raccomandazioni in 72 dei 77 casi trasmessi alle autorità giudiziarie nazionali nel 2013.

(9) In quest'ultimo caso l'audizione della persona interessata è stata condotta secondo le regole fissate nel precedente Manuale dell'OLAF.

(10) Cfr. l'allegato 2.

(11) GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

(12) Articolo 22 bis dello statuto e articolo 11 del regime applicabile agli altri agenti dell'Unione.

(13) Previa consultazione con il servizio giuridico della Commissione — cfr. la nota trasmessa dal direttore generale dell'OLAF il 10 novembre 2008 al personale dell'OLAF.

(14) GU L 257 del 28.9.2013, pag. 19.

(15) Cfr. l'allegato 1.

(16) Cfr. una sintesi nell'allegato 7.

(17) Cfr. l'allegato 10.

(18) COM(2013) 533 final del 17.7.2013.

(19) Cfr. l'allegato 6.

(20) Audizione pubblica del 3 ottobre 2013«OLAF and the rights of the persons concerned» (l'OLAF e i diritti delle persone interessate).

(21) Cfr. http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/

(22) Cfr. l'allegato 8.

(23) Cfr. l'allegato 9.

(24) Considerando 40.

ALLEGATI 1. Parere n. 1/2013: Progetto preliminare di bilancio dell'OLAF per l'esercizio 2014 2. Parere n. 2/2013: Establishing an internal OLAF procedure for complaints (stabilire una procedura di reclamo all'interno dell'OLAF) 3. Parere n. 1/2014: OLAF Investigation Policy Priorities (Le priorità della politica di indagine dell'OLAF) 4. Parere n. 2/2014: Case selection in OLAF (La selezione dei casi all'interno dell'OLAF) 5. Osservazioni del comitato di vigilanza in merito alle procedure di indagine dell'OLAF 6. Documento «Reinforcing procedural safeguards in OLAF» (Rafforzare le garanzie procedurali in seno all'OLAF) 7. Raccomandazioni del comitato di vigilanza per il 2012 8. «Mission, competences and objectives of the SC: Mid-term strategy» (Missione, competenze e obiettivi del comitato di vigilanza: strategia intermedia) 9. Codice di condotta dei membri del comitato di vigilanza e nota esplicativa concernente le garanzie di imparzialità e i rischi di conflitti di interessi nell'esercizio delle funzioni di controllo 10. Modalità di collaborazione con l'OLAF

ALLEGATO 1 OPINION No 1/2013 OLAF's preliminary draft budget for 2014 Brussels, 16 July 2013 INTRODUCTION At the meetings of 27 February and 16 July, 2013, OLAF's Supervisory Committee examined OLAF's preliminary budget for 2014 and adopted the following opinion. In accordance with the Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1) and Article 3 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom (2), the European Anti-Fraud Office (hereinafter OLAF) shall have full independence to exercise its investigative function in all institutions, bodies, offices and agencies established by or on the basis of the Treaty on the European Union, Treaty on the Functioning of the European Union and the Euratom Treaty. To do this and to ensure that OLAF is able to function in an efficient and effective manner and contribute in the best possible way to the Union's objectives of the fight against fraud defined in Article 325 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a specific budget line within the Commission budget (European Commission section of the general budget of the European Union) is created for OLAF. (3) In accordance with Article 11 of the Regulation (EC) No 1073/1999 the mission of the OLAF Supervisory Committee (SC) is to reinforce the independence of OLAF in the exercise of OLAF's investigative function. In the reform of Regulation (EC) No 1073/1999 adopted by the European Parliament and the Council in 2013, the role of the SC has been strengthened as guardian of the independence of OLAF in its investigative function and in the supervision of the respect of fundamental rights and freedoms. In this context, and with a view to the powers conferred by the Commission on the SC (4), the SC has considered OLAF's preliminary draft budget (PDB) and the Commission draft budget for 2014 concerning OLAF and delivers the following Opinion. The objective of the procedure in which the SC adopts an Opinion on OLAF's preliminary draft budget and draft budget is to give assurance that the draft budget duly takes into account the independence of the investigative function of OLAF and that OLAF is resourced to function effectively and efficiently as an inter-institutional service in stepping up the fight against fraud as foreseen by the Union legislator in Regulation (EC) No 1073/1999. The SC Opinion on the preliminary draft budget also creates a documented forum of the SC advice to the Director-General of OLAF and to the Budgetary Authority of the Union and other Institutions of the Union on the prerequisites for efficient allocation and use of resources to and within OLAF. In this way the SC Opinion contributes to the attainment of value for money, legal certainty and efficient anti-fraud policy in the European Union. The Opinion of the SC is not therefore limited only to commenting on the budget line on the SC of the OLAF. I. RESOURCES In the draft budget presented by the Commission on 26 June 2013, the OLAF budget will be increased by approximately 1,5 % with a total expenditure of EUR 58 523 000. The increase comes principally from the transfer of an additional 6 posts from headquarters budget line ‘Expenditure related to officials and temporary staff working with the institution to OLAF’. If the impact of the EU enlargement to include Croatia is taken into account, the increase in the OLAF expenditure is 0,7 %. In the draft budget presented by the Commission the general increase in the Commission's administrative expenditure is 0,1 % and 0,8 % when taking into account the expenditure resulting from the enlargement to Croatia. The OLAF Budget has not been subject to the same strict savings measures as those within the Commission services in general. The SC notes this with satisfaction and considers that this line on resources provides the conditions necessary to continue the fight against fraud as one of the important priorities of the European Union. The budget line concerning buildings and IT has been kept on zero growth in accordance with the general orientation of the Commission. The SC observes that a well-organised and up-to-date ICT support and infrastructure are necessary conditions for a cost-effective fraud investigation function. The SC has no objection to the general orientation in the Commission draft budget but SC would stress the need to keep both OLAF's Case Management, ICT analytics and other information systems up to date in order to enable OLAF to function efficiently. Allocation of resources to priority activities The SC has regularly recommended to OLAF in its previous opinions on the budget to allocate more staff to OLAF's core business — investigations — by shifting them from the support units. In addition, the SC has proposed clarification of the distinction between investigative and operational activities of OLAF. The SC notes the reorganisation of OLAF put in place on 1 February 2012 in which resources at the organisational level were increasingly concentrated on investigations. As a result of this, in the OLAF Report of 2012, the distribution of staff in the units dealing with the fight against fraud, OLAF policy strategy and coordination and administrative support is reported separately. This goes in the direction of clarification of the distinction between investigative and other operational activities of OLAF in line with the SC's earlier recommendations. However, the SC considers that clarification between investigation and investigation support functions, anti-fraud policy functions and other operational activities of OLAF should go still further. Opening and follow up of the investigations The SC would mention that consistent application over the years of the investigative policy priorities in line with Union's anti-fraud policy and the Commission's anti-fraud strategy is a core issue in the resources management of OLAF and in the performance of its investigative function. The SC notes that in the OLAF Management Plan the alignment with the investigative policy priorities is defined as one of the performance indicators for OLAF. (5) The SC underlines the importance of transparent and reliable follow-up of the investigative policy priorities. The SC would refer to its earlier observations and statistics as presented by the European Court of Auditors in the Special Report No 2/2011 (6) on the low number of OLAF investigations leading to convictions by Member States judicial authorities. (7) The SC considers that the rate of OLAF reports leading to convictions is one of the key indicators of the effectiveness of OLAF's investigative function requiring close and open attention. The SC recognises that the reasons why OLAF reports do not lead to conviction may, in some instances lie outside OLAF's control, however, the impact of such external factors should be carefully analysed and transparently reported. The SC therefore encourages OLAF to continue to develop indicators and report on them in a transparent and reliable manner in order to show an example of value for money and to demonstrate the positive impact that contribution of additional resources to OLAF has in the fight against fraud in the European Union, appropriate follow-up thus ensuring that the ultimate results of investigations are achieved. Without this OLAF risks carrying out good, hard work which may ultimately not produce the required results. HR strategy The reorganisation of the Office resulted in significant shifts of staff and modifications in their job description or even a completely new allocation of tasks. In such circumstances the SC reiterates its earlier position that it is essential to have an appropriate human resources strategy built on the identified and real needs of the organisation and its priorities, with the aim of giving direction and maximising the use of existing resources. The SC draws particular attention to OLAF's ability to recruit and maintain high quality professionals in its investigative functions as a focal point of cost-effective anti-fraud service at the Union level. A crucial element of the human resources strategy should continue to be the continuous training related to internal mobility and overall restructuring. It should address the optimum balance between administrators and staff members with administrative professional background performing core investigative tasks and assistants providing support services. Recommendations: — Effective follow-up of investigations must be ensured and results of the investigations reported with timely and reliable indicators — OLAF shall continue to develop indicators describing the efficiency and quality of its investigative function and on the alignment with the anti-fraud policy of the European Union and anti-fraud strategy of the European Commission — A human resources strategy based on a needs assessment of OLAF's current activities should be developed and focus given to training, career development, succession planning and appropriate balance between assistants providing support services and administrators performing core investigative tasks. II. BUDGETARY PROCEDURE The Commission Decision establishing OLAF is clear that the SC must be consulted on the PDB of OLAF before it is sent to the Director-General for Budgets (8). Up to now the Director-General of OLAF has transmitted the PDB to the Committee after ‘technical’ meetings/arrangements with DG Budget. In 2013 the SC was presented with the preliminary draft budget in February and informed in June with regard to the Commission Decision on the draft budget for 2014. The SC believes that to provide an effective opinion on the PDB is one of its core tasks and would remind the Director-General of OLAF to undertake a substantive consultation with the SC prior to budget negotiations with DG Budget. Furthermore, the SC would encourage the Director-General to consult the SC on the OLAF Annual Management plan in order to have independent support and feed-back based on the follow-up of the investigative function by the SC. Conclusion: — The Director-General of OLAF shall ensure that the SC be effectively consulted regarding the next PDB by means of a real and substantive exchange of opinions between the Director-General and the Committee before the PDB is sent to the Director-General for Budget in any form. III. THE SC AND THE SECRETARIAT OF THE SC The SC expenditure The SC notes that the budget line of the expenditure related to the SC is not changed in 2014 draft budget. The SC draws attention to the fact that with the extended responsibilities attributed to the SC by the Union legislator, the performance of the duties of the SC requires the devotion of a considerable amount of time by its Members who, by definition, do so on a part time bases. The Resources of the Secretariat of the SC In accordance with Regulation (EC) No 1073/1999 the SC has a crucial role to play in the monitoring of OLAF's investigative function. Moreover, the SC has a specific inter-institutional character. In the discharge of its duties assigned by the legislator, the SC is dependent on its Secretariat. The SC would like to point out that the role of the Secretariat is primarily not to assist in the organisation and documentation of the meeting of the SC. In practice, the SC Secretariat performs an overall, regular monitoring of the investigative function of OLAF. This results from the fact that it is the SC Secretariat which has access, in accordance with the established access arrangements, to the OLAF Case Management System. The data protection rules de facto require that access to case information by the SC is implemented via the SC secretariat. An adequately staffed Secretariat with high quality personnel is thus a vital condition for the SC in the discharge of its duties as stipulated by the legislator. The SC considers that the 2014 draft budget creates conditions for appropriate resourcing of the SC Secretariat. The SC would point out the general principle of sincere cooperation between Institutions and bodies of the European Union, which is a general principle of the Union law, specifically that Regulation (EC) No 1073/1999 sets out further requirements on the sincere cooperation between the Director-General of OLAF and the SC. The Director-General of OLAF shall, in the spirit of sincere cooperation, consult the SC on all issues which relate to the staffing, promotion of personnel and resources of the SC Secretariat. To be fully informative and representative of the total cost of supervision, the budget entry for the SC should incorporate the total cost of operations stemming from the duties stipulated in Regulation (EC) No 1073/1999, that is, all the SC Members' expenditure as well as that of its Secretariat which includes their salaries, training, travel etc. OLAF has the privilege of transferring its funds freely from one line item to another. By joining up the total cost of the SC's function in a separate budget entry it is ensured that funds targeted for use by the SC are actually used for the supervisory function. However, funds remaining unused could be redeployed to other headings within the OLAF budget. Such redeployment should only be possible with prior notification to the SC and its approval. The Head of the SC Secretariat should be sub-delegated as the authorising officer to manage the total fund allocation for the SC's operations under the control of the Committee. Having one budget line which incorporates all expenditure will facilitate the management and efficiencies of the supervisory framework whilst, at the same time, any unused funds are passed on to other OLAF budget lines by the Director-General upon the approval of the SC. A separate budget line has the benefit of transparency and reflects also the independence of the SC in line with the Regulation. At the same time, this separate budget line will inform the three institutions appointing the SC regarding the resources specifically allocated to the supervisory function. Secretariat Staff The SC maintains its position, as expressed in its previous opinions on the OLAF budget, on the minimum requirement of eight Secretariat staff, which is equivalent to the current needs of the SC. This represents about 2 % of OLAF staff (9) which the SC deems the minimum number required for it to carry out its monitoring function efficiently. (10) The SC would point out that the legal duties of the SC require a small, but high quality staff in Secretariat. The SC has noted with satisfaction the intention of the OLAF Director-General to allocate additional posts to the Secretariat. The SC expects a fluid and rapid implementation of the announced intention. Furthermore, the SC is of the opinion that, with regard to the appointment of the Head of the Secretariat and other staff for its Secretariat, including internal transfers, there should be close consultation with the Committee, as indicated in its Rules of Procedure (11) reflecting the principle of cooperation stipulated in the Regulation. The SC acknowledges that the Commission staff rules and the appraisal and promotion system do not currently permit the SC Members to evaluate the performance of the staff of the Secretariat directly. The SC also notes that nothing in the Commission staff rules and appraisal and promotion system excludes the consultation of the SC and that some Institutions have developed consultation systems for situations in which a member of staff is effectively working for another directorate or body than the one which is legally responsible for the appraisal and promotion. Therefore the SC considers that even though the appraisal of the Head of Secretariat and his promotion are ultimately decided by the Director-General of OLAF, he should make these decisions on the basis of the opinions of the Committee under whose direct authority the Secretariat works, as it is foreseen in the SC's Rules of Procedure (12). This will ensure the continuous independence of the Secretariat in their day to day functions. Recommendations: — Separate budget line for both the SC and Secretariat should be considered to clearly indicate the costs of the SC function and to highlight in a transparent manner the inter-institutional character of the SC and its Secretariat. — The Director-General of OLAF shall, in sincere and close cooperation with the SC, ensure that appropriate resources and staff members are allocated to the SC Secretariat in line with the intention expressed by the Director-General. — Regular monitoring of the investigative function of OLAF and SC access to information depend on a small but high quality Secretariat. The Secretariat should have eight members of staff. — Appointments, appraisal and promotion of the SC Secretariat staff should only be made following the approval of the SC, thus ensuring full independence of the SC Secretariat in the performance of its duties. — Appraisal of the Head of Secretariat and his promotion should be decided by the Director-General on the basis of the SC's opinion. IV. CONCLUSION The SC supports OLAF's draft budget for 2014 with the provision that the above recommendations be taken into consideration. In accordance with Article 6(2) of the Commission Decision of 28 April 1999, the Opinion should be transmitted to the Budgetary Authority by OLAF. Furthermore, the SC invites the Director-General of OLAF to update the SC regularly on measures taken by OLAF towards implementation of the recommendations in this Opinion. Adopted in Brussels, on 16 July 2013 For the Supervisory Committee, Johan DENOLF Chairman (1) Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 1). (2) Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 20). (3) See Art. 13 of Regulation (EC) No 1073/1999 (Art. 18 of the Regulation amended as of 1 October 2013). (4) Article 6 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom. (5) See OLAF Annual Activity Report 2012 final, Ares (2013) 509786 — 26.3.2013: chapter 1.3, Specific objectives for ‘fight against fraud’: investigative and coordination activities, p. 5. (6) Special Report No 2/2011, ‘Follow-up of Special Report No 1/2005 concerning the management of the European Anti-Fraud Office’. (7) See the SC Opinion 1/2012 of the 2013 OLAF draft budget, reproduced as Annex 2 of the SC Annual Report of 2012. (8) Article 6(2) of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom cited above provides: ‘After consulting the Surveillance Committee, the Director shall send the Director-General for Budgets a preliminary draft budget to be entered in the special heading for the Office in the annual general budget’. (9) According to the OLAF report for 2011, there are 437 staff in the Office. (10) For the detailed analysis of the SC workload and consequently of the necessary SC Secretariat resources, see the note of the Head of the SC Secretariat of 21 March 2013. In view of the incoming amendments to Regulation (EC) No 1073/1999 entrusting additional tasks to the SC, the resources of the SC Secretariat may require reinforcement in the year 2014. (11) Article 11(3) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘In any case, the Head of the Secretariat shall inform the SC about the candidates for membership of the Secretariat. Once the applications are known, the Committee shall discuss in the plenary session whether they meet the Committee's working needs with a view to submitting a proposal for their appointment to OLAF's Director-General’ (OJ L 308, 24.11.2011, p. 114). (12) Article 11(5) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘The Supervisory Committee shall periodically evaluate the work of the Head of the Secretariat and of the Secretariat members’.

ALLEGATO 2 OPINION No 2/2013 on establishing an internal OLAF procedure for complaints The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the options for redress open to persons involved in OLAF's investigations regarding potential violations of their rights and procedural guarantees. The Committee found that such persons do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations either through an external (an EU or national court, the European Ombudsman or the European Data Protection Supervisor) or internal mechanism (OLAF itself). The Committee believes that the new Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by OLAF has not resolved the problem, since it does not introduce a mechanism for dealing with individual complaints. The Committee expressed the opinion that the current legislative gap could be closed by putting in place a transparent and efficient complaints procedure within OLAF, to deal with complaints alleging potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees in the course of an OLAF investigation. The Committee therefore recommended that the Director-General of OLAF institute such an internal procedure and put forward concrete suggestions with regard to its implementation. INTRODUCTION 1. OLAF has been given far-reaching powers of investigation in order to efficiently carry out its mission to protect the financial interests of the EU. The exercise of these powers is very likely to touch upon the fundamental rights of persons concerned by investigations (1), and therefore their respect by OLAF is essential. It contributes — as the SC has already emphasised (2) — not only to ensuring the effectiveness and efficiency of OLAF's investigative activities, but also to consolidating its reputation, credibility and ultimately its independence. 2. OLAF is obliged to ensure the protection of fundamental rights by safeguarding the procedural guarantees as listed by the EU Charter of Fundamental Rights (3). In addition, the EU legislator decided to enhance OLAF's accountability for its investigative activities by reforming its legal framework (4) which resulted in the adoption of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (5) (hereinafter, the Regulation). 3. The SC welcomes the changes brought by the Regulation but would like, nevertheless, to point out that the mechanisms put in place to enforce the procedural guarantees need further improvement. The Regulation provides for a legality check (6) and a monitoring mechanism (7), but does not establish a mechanism for dealing with individual complaints which would be, in the SC's view, indispensable for ensuring effective protection of fundamental rights. 4. In the SC's opinion, persons involved in OLAF investigations do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations of their rights and the recent reform of the legal framework has not solved that problem. Therefore, the SC takes the view that the Director-General of OLAF ((hereinafter, the DG) should swiftly establish a transparent and stable internal procedure for dealing with individual complaints. I. INSUFFICIENCY OF THE EXISTING REDRESS MECHANISMS 5. Persons considering that, in the course of an investigation, OLAF breached their fundamental rights and wishing to complain, have at their disposal various means of judicial and non-judicial review which, however, may be insufficient, for the reasons stated below. 6. Firstly, they may seek the direct judicial review by an EU Court (action for annulment, action for damages and request for interim relief) or indirectjudicial review by EU and national courts (preliminary ruling procedure). (8) However, it should be noted that these actions are governed by rather strict rules on admissibility (9) and must fulfil a number of conditions to trigger a right to reparation (10). Even when an action is successful, ‘Judicial protection is obtained long after the contested investigative act and the act as such is not affected by the EU court's ruling; only compensation for the prejudice created by that act is obtained’ (11). 7. Secondly, persons wishing to complain may address themselves to the European Data Protection Supervisor (EDPS), who is specifically entrusted (12) with the competence of hearing and investigating complaints lodged by persons whose personal data are processed by OLAF. However, the material scope of his review is limited to the protection of personal data and privacy. 8. Thirdly, the European Ombudsman (EO) is competent to investigate complaints regarding maladministration (13) against OLAF, namely failure to act in accordance with the law, to respect the principles of good administration, or breaches of fundamental rights. Nevertheless, it is the EO's view — which the SC fully shares — that an institution ‘in frequent contact with people who may have reason to complain should provide for a first line complaints mechanism allowing for their problems to be addressed and solved rapidly, before, in the event that resolution is not successful, having to turn to other redress mechanisms, such as Ombudsmen and courts’ (14). The SC considers that this statement also applies to OLAF. 9. Fourthly, the SC itself — as the OLAF's supervisory body — is quite often the addressee of individual complaints which it takes into consideration as a valuable source of information concerning OLAF's investigations and thus triggering the SC's monitoring activity. The SC's role, as emphasised by a ruling of the EU General Court (15) and confirmed by Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, is to monitor developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations (16) which cannot be carried out without examination of individual cases. However, the SC was not established as a complaints body and its supervision takes place only ex post, since the SC cannot intervene in ongoing investigations. Furthermore, the SC regrets the lack of appropriate monitoring tools at its disposal and the absence of a specific reporting obligation for the DG to inform the SC of complaints addressed to him and, in particular, on the way they were dealt with. 10. In addition to the external mechanisms, the SC notes that an internal mechanism for dealing with individual complaints is not completely absent from the legal framework governing OLAF's investigations. Any official or other servant of the EU who is the subject of an internal investigation has the right to submit to the DG a complaint against an act adversely affecting him in connection with investigations by OLAF (17). However, according to the existing EU case-law, OLAF's investigative acts do not constitute acts adversely affecting the persons concerned within the meaning of Article 90a of the Staff Regulations and therefore are not challengeable acts (18). 11. Moreover, the SC would point out that OLAF staff who are aware of possible illegal activities or serious violations of professional duties that might trigger potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees within an investigation have the additional possibility to report wrongdoing within OLAF to the President of the SC, on the basis of Article 22a of the Staff Regulations and of the agreement between the DG and the SC (19). II. LACK OF A COMPLAINT PROCEDURE IN REGULATION (EU, Euratom) No 883/2013 12. The SC notes that the intention of the EU legislator was to strengthen the protection of procedural guarantees applicable in OLAF's investigations (a) by inserting in the Regulation detailed provisions concerning the procedural guarantees and (b) by enforcing them by means of an enhanced review. As a result, Article 9 of the Regulation contains now explicit procedural guarantees and thus defines and clarifies the contents of those foreseen in the Charter. On the other hand, although the EU institutions involved in the legislative process all agreed on the need for a review of potential violation of fundamental rights and put forward various proposals aimed at establishing both an ex ante legality check (relating, inter alia, to the respect of procedural guarantees of persons under investigation, during all stages of the investigation) and an ex post review procedure for handling individual complaints (20), it seems that no consensus was finally reached, since the Regulation does not explicitly put in place any such procedure. 13. The SC would point out that in the past, via its internal rules, OLAF put in place a review procedure open to all persons concerned in internal and external investigations in which procedural guarantees were allegedly not respected in a manner possibly having an impact on the conclusions of the investigation (21). This procedure evolved under the influence of interinstitutional discussions on reforming the OLAF legal framework. Since the Commission's proposal of 17 March 2011 contained provisions on a review procedure (22), the Instructions to Staff on Investigation Procedures (ISIP) (23) adopted by the OLAF DG as of 1 February 2012 anticipated the forthcoming legislative changes with the setting up of a procedure for dealing with complaints concerning an alleged failure to respect procedural guarantees (24). However, that Commission's proposal, which was subject to negotiations during the legislative process, was ultimately not maintained. Therefore, when the ISIP were replaced by the new Guidelines on Investigation Procedures (GIP), which entered into force on the same day as the new OLAF Regulation (1 October 2013), this internal procedure disappeared. 14. As a result, neither the Regulation nor OLAF's internal rules foresee any formal procedure for dealing with individual complaints. Therefore, the objective of improving the mechanisms for redressing potential breaches by OLAF of procedural guarantees of persons under investigation has not been achieved. The SC would point out that the recent Communication from the Commission on Improving OLAF's governance and reinforcing procedural safeguards in investigations (25) supports the SC's view and its repeated recommendations (26) concerning the introduction of transparent and stable procedures for an internal legality check and for an independent review of complaints. This Communication also confirms the need for further improvements to the Regulation, by establishing of the office of a ‘Controller of procedural safeguards’. 15. With its longstanding experience in monitoring OLAF's investigative function and thereby compliance by OLAF with fundamental rights and procedural guarantees, the SC is therefore concerned by the lack of a transparent procedure for dealing with individual complaints and takes the view that, at least during the transitional period, until further amendments to the Regulation are adopted, the current gap should be closed by the DG re-establishing an internal procedure for complaint in OLAF. III. THE WAY FORWARD: AN INTERNAL PROCEDURE FOR COMPLAINTS 16. In OLAF's view, the notion of ‘complaints’ covers (i) complaints concerning procedural guarantees in the context of investigative actions, (ii) complaints against a reply by OLAF to a request for access to personal data and (iii) complaints from whistle-blowers (concerning either OLAF's obligation to inform them on the action taken following their fraud reporting or the protection of their identity) (27). According to information provided by OLAF, in the last three years there were 25 complaints concerning OLAF's investigation activity, of which 13 were addressed to the EO (28), 8 were addressed to the EDPS (29) and 4 were requests for review addressed to OLAF (30). OLAF is also aware of other complaints, addressed to other bodies (e.g. to the SC), but it does not have any systemic overview, register or statistics related to them. 17. Taking into account the number of cases opened by OLAF (718 in 2012 (31)) and the fact that complaints against OLAF are addressed, in particular, to the EDPS, the EO and the SC (32), the small number of complaints addressed to OLAF itself may lead to the conclusion that the absence of a transparent and independent procedure for handling complaints in OLAF effectively deters potential complainants from exercising their rights. 18. The SC notes, from its monitoring experience, that in the previous years the handling of complaints appeared to be carried out on a case-by-case basis rather than through a stable and consistent procedure. The SC shares the EO's view that a case-by-case approach is not ‘the best way to ensure the efficient and transparent handling of complaints’ (33) and that without a proper complaint procedure ‘compliance [with fundamental rights] cannot ultimately be effective’ (34). Such a procedure is a key element of OLAF's accountability and legitimacy, because protecting fundamental rights ‘is not only to the benefit of persons under investigation but also of OLAF, whose legitimacy can only increase when fundamental rights are (seen to be) effectively protected’ (35). 19. The SC considers that, from the OLAF perspective, a complaint procedure would help (i) the detection by OLAF of any breach of its own legal obligations, thus allowing for a prompt reaction, (ii) monitoring by OLAF of compliance with fundamental rights and procedural guarantees by its own staff, (iii) avoiding the risk of discriminatory treatment of persons concerned, (iv) settling possible disputes before they aggravate (36). 20. In the SC's opinion, Article 41 of the Charter of Fundamental Rights (37) (right to good administration) would offer a sufficient legal basis for establishing an internal procedure for dealing with individual complaints. Complainants are entitled to expect from OLAF that their ‘affairs’ are ‘handled’ — according to the principles defined by the Charter. 21. The SC therefore believes that the DG should put in place a transparent and efficient internal procedure for dealing with all the types of complaints related to OLAF investigative activities, including not only complaints alleging potential breaches of fundamental rights in the course of an OLAF investigation, but also those concerning duration of investigations, legality of OLAF's acts, breaches of confidentiality, refusals to provide information. The following practical recommendations are without prejudice to the forthcoming legislative proposals (38) or to the SC's position as expressed in its paper on Reinforcing procedural safeguards in OLAF — in view of the monitoring experience of the Supervisory Committee (39) — they should be regarded as transitional measures until the current legal framework is improved. 22. The SC would firstly point out that it is for the DG to establish and define the exact scope and content of rules on handling of complaints in OLAF. In so doing, the DG should take into consideration a number of requirements triggered by the right to good administration. Recommendations by the EO and the Code of Good Administrative Behaviour should be also taken into account. Without establishing an exhaustive list, the SC would point to the following requirements: — fairness and impartiality, including, inter alia, the requirement that a complaint should be treated by a person not related to the investigation or not in the direct line of hierarchy of the person(s) related to the investigation (40) and the necessity to set out a minimum level of guarantees ensuring the functional independence of the person handling a given complaint, — the requirement to state reasons for the decisions taken following a complaint (41); — a reasonable time-limit for handling a complaint (42), — the right of access to one's file (subject to limitations explicitly foreseen in the Charter (43), — the right to address OLAF in one of the EU official languages and to have an answer in the same language (44), — the requirement to inform the complainant of any possible alternative forms of redress (45). 23. Secondly, with regard to the person entrusted with the handling of complaints, he should have the appropriate competencies, qualifications and experience. Such person should have well defined tasks and benefit from access to appropriate resources. He should have access to all relevant case-related information and OLAF staff should fully cooperate with him. 24. Regarding particularly the requirement of independence, the SC would stress that any effective internal complaint procedure, which would necessarily imply the handling of a complaint by an OLAF (senior) official, requires that this person act, when carrying out his review duties, in full independence of the DG. This is a key element in ensuring external credibility and public trust. The SC acknowledges the difficulty of implementing such a requirement, since this person should report to the DG on his findings while the latter remains the appointing authority deciding on the career progress of all OLAF officials (46). 25. The SC would indicate three possible solutions to that problem. (i) Firstly, the SC Secretariat being the only part of OLAF with regulatory guarantees of independent functioning with regard to the DG (47), the most logical solution would be to place the (senior) official entrusted with handling complaints under the Head of the SC Secretariat, but without involving him in any regular work of the SC. (ii) Secondly, the official could be nominated as a ‘complaint’ advisor to the DG, but his functional independence should be safeguarded by the right to inform the SC whenever he considers that a measure taken by the Director-General puts his independence into question (48) and by the obligation to report on all his findings related to the complaints not only to the Director-General, but also to the SC (49). (iii) Thirdly, the task could be entrusted to the OLAF Legal Advice Unit, but then its Head should have equal safeguards as a ‘complaint advisor’ — in his capacity of the handler of complaints. 26. Finally, the SC considers that information on how to address complaints to OLAF, together with a description of the procedure for handling them, should be published on OLAF's website, for the sake of transparency and legal certainty. Moreover, the SC should be regularly informed of the complaints received by OLAF and the way they have been handled, this allowing it to properly perform its role of monitoring developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations. SUPERVISORY COMMITTEE'S RECOMMENDATIONS In the light of the above considerations, the Supervisory Committee: (1) Recommends that the Director-General set up an internal procedure for dealing with individual complaints concerning OLAF investigations; (2) Invites the Director-General to consult the details of the procedure with the SC, before its adoption; (3) Recommends that the Director-General publish the procedure on OLAF's website after its adoption; (4) Expects the Director-General to report regularly to the SC on complaints received by OLAF and the way they have been handled. Adopted in Brussels, December 2013 For the Supervisory Committee Johan DENOLF Chairman (1) Although little consideration w