Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio sui requisiti in materia di sicurezza e sull'attestazione di competenza professionale per il personale di bordo nel settore dell'aviazione civile»

(98/C 214/10)

Il Consiglio, in data 11 settembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 84, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore von Schwerin, in data 8 aprile 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 102 voti favorevoli, 6 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'adozione, il 23 luglio 1992, del terzo pacchetto del trasporto aereo (Regolamenti (CEE) n. 2407/92 e n. 2409/92 del 23 luglio 1992, GU L 240 del 24.8.1992) da parte del Consiglio «Trasporti» ha avviato la fase finale di liberalizzazione del settore dei trasporti aerei nel quadro del completamento del mercato unico.

1.2. A giudizio della Commissione, la liberalizzazione del settore del trasporto aereo deve essere accompagnata da misure complementari nel settore tecnico, della sicurezza e nel settore sociale, al fine di garantire condizioni generali uniformi di concorrenza. In tal modo si mira a mantenere un elevato livello di sicurezza e a limitare conseguenze che possano causare un regresso sul piano sociale.

1.3. Per conseguire tali obiettivi si dovrebbero adottare norme comuni sulla competenza tecnica dei vettori aerei, allo scopo di ottemperare alle disposizioni dell'allegato 6 della Convenzione di Chicago. Le Joint Aviation Authorities (Autorità aeronautiche comuni) hanno elaborato requisiti tecnici noti come JAR OPS, che sono stati adottati il 28 marzo 1995 e che potrebbero essere recepiti nel diritto comunitario ai fini di un'armonizzazione dei requisiti all'interno della Comunità.

Tra i requisiti delle JAR OPS si annoverano in particolare norme relative alla formazione del personale. In virtù di tali norme, il vettore aereo deve garantire che la categoria del personale di bordo in questione sia in grado di svolgere una serie di funzioni in materia di sicurezza, ad esempio l'esecuzione di procedure di emergenza in caso di incidenti, in caso d'incendio a bordo di un aeromobile, di depressurizzazione della cabina o di problemi medici tra i passeggeri. Sono previsti anche determinati controlli medici per il personale di bordo al fine di garantirne l'idoneità allo svolgimento delle relative funzioni.

1.4. Nel marzo 1995 è stata organizzata una riunione di esperti degli Stati membri, i quali sono giunti alla conclusione che non vi sono ragioni di sicurezza tali da giustificare un sistema di autorizzazioni. Alcuni esperti sono addirittura del parere che le norme comuni sulla formazione in materia di sicurezza debbano essere limitate al minimo, poiché una notevole parte della formazione richiesta riguarda specificamente ciascuna compagnia aerea e il tipo di aeromobile utilizzato. È stato manifestato un consenso generale sul mantenimento dell'approccio ICAO/JAA consistente nell'elaborare norme comuni, come è stato fatto nel caso delle JAR OPS, e nel rimettere a ciascuno Stato membro la decisione sul sistema di attuazione delle stesse.

Parallelamente alla suddetta riunione di esperti nazionali, la Commissione, attraverso il comitato paritetico per l'aviazione, ha richiesto il parere delle parti sociali, che, dopo lunghe discussioni, non sono riuscite a pervenire ad un accordo. Le organizzazioni dei datori di lavoro si dichiarano decisamente a favore dell'approccio ICAO/JAA, ma sarebbero disposte ad accettare anche disposizioni comuni volte ad armonizzare la formazione in materia di sicurezza. I sindacati sono, invece, del parere che sia necessario un sistema di autorizzazioni per garantire un elevato livello di sicurezza ed agevolare la mobilità dei lavoratori all'interno del mercato unico dell'aviazione.

2. Sintesi del documento della Commissione

2.1. La proposta della Commissione prevede i seguenti requisiti per il personale di bordo:

- età minima: 18 anni;

- regolari controlli medici;

- formazione iniziale, di conversione e periodica;

- controllo e attestazione della competenza professionale;

- riconoscimento reciproco delle attestazioni rilasciate da parte degli Stati membri.

2.2. Sulla base dei pareri ricevuti e dopo un approfondito esame dell'ultima versione del manuale di formazione dell'ICAO, nonché delle prassi vigenti negli Stati membri e nel settore, la Commissione è pervenuta alle seguenti conclusioni, che, a suo parere consentiranno una valutazione equa e obiettiva dell'idoneità del personale di bordo e ne agevoleranno la mobilità.

Le norme comuni sulla formazione in materia di sicurezza previste dalle JAR OPS (sottosezione 0) emergono favorevolmente dal raffronto con le norme raccomandate a livello internazionale e con le migliori prassi del settore in materia di formazione. Esse sono pertanto idonee a garantire un elevato livello di sicurezza.

Secondo la Commissione, le disposizioni delle JAA non sono tuttavia sufficientemente chiare per quanto riguarda i requisiti che devono soddisfare i vettori aerei o altri organi di formazione per essere riconosciuti idonei a formare il personale di bordo conformemente alle summenzionate norme. Un numero sempre crescente di organi di formazione propongono corsi commerciali per il personale di bordo, che comunque essi non intendono assumere. Pertanto, non si può fare affidamento sull'autorizzazione dei vettori aerei per garantire che il personale di bordo acquisisca una formazione adeguata alle funzioni che gli spettano in materia di sicurezza. Allo scopo di mantenere un elevato livello di sicurezza, si giudicano quindi necessari la debita approvazione e il riconoscimento ufficiale dell'organismo di formazione - sia esso un vettore o altro organo - nonché del programma di formazione e delle strutture approntate. I requisiti relativi all'approvazione e al riconoscimento devono rimanere prerogativa degli Stati membri.

2.3. La Commissione propone che sia concessa un'attestazione (riconoscimento formale), con cui si constata che è stata ricevuta la formazione corrispondente e che è stato raggiunto il livello richiesto. La formulazione «attestazione di competenza professionale» è stata scelta dopo un'accurata riflessione per designare un concetto che tenga conto anche delle prassi attuali degli Stati membri - sia che si tratti di autorizzazioni, di certificazione delle compagnie o di approvazione dell'autorità competente, e che rispetti pienamente il principio di proporzionalità.

2.4. Al fine di mantenere determinati livelli di idoneità, è necessario prevedere che i membri del personale di bordo siano sottoposti a controlli medici regolari, anche se la definizione in dettaglio dei requisiti di salute potrebbe restare affidata alle autorità degli Stati membri. Si propone pertanto che le autorità nazionali competenti per l'aviazione stabiliscano i rispettivi criteri per dimostrare e per mantenere l'idoneità medica.

2.5. Il risultato cui giunge la Commissione è che le disposizioni della direttiva rispettano le diverse prassi nazionali affermatesi da lungo tempo e che stabiliscono nel contempo norme e requisiti uniformi.

Per queste ragioni la Commissione conclude che la proposta è compatibile con il principio di sussidiarietà.

2.6. Poiché il contenuto della proposta della Commissione concorda strettamente con i requisiti fissati dalle disposizioni JAR OPS, secondo il parere della Commissione, dovrebbe essere possibile per gli Stati membri garantire l'attuazione delle disposizioni della proposta di direttiva entro il 1° aprile 1998.

3. Osservazioni del Comitato

3.1. Il Comitato approva l'iniziativa della Commissione intesa a garantire norme uniformi in materia di sicurezza per la formazione del personale di bordo dell'aviazione civile.

Il dibattito in corso, riguardo a tale proposta della Commissione, fa riferimento a due possibili varianti di attuazione.

3.1.1. Da un lato, è stato proposto di applicare le disposizioni JAR OPS nel quadro delle procedure ICAO/JAA. In questo modo, decisioni di così grande importanza verrebbero prese esclusivamente dalle autorità aeronautiche degli Stati membri, al di fuori di ogni possibilità di intervento diretto di istituzioni democraticamente elette. Per ciò che riguarda i contenuti, l'approccio ICAO/JAA resta in alcuni punti rilevanti anche ai fini della sicurezza, più arretrato rispetto alla proposta della Commissione (2a variante). Infatti, non vengono previsti, ad esempio, controlli medici regolari, verifiche e attestazioni della competenza professionale e neppure il riconoscimento reciproco. Inoltre, verrebbe mantenuta la situazione per cui, in alcuni Stati membri, la formazione del personale di bordo è affidata integralmente ai vettori aerei, senza che vi sia un riconoscimento o un'attestazione ufficiale.

3.1.2. D'altro canto, la proposta della Commissione (2a variante) prevede la partecipazione responsabile delle istituzioni politiche e, soprattutto, che vengano regolamentate in modo controllabile le carenze sostanziali della 1a variante già segnalate, in direzione del rafforzamento della sicurezza per i passeggeri e l'equipaggio. Il Comitato approva espressamente la regolamentazione proposta negli articoli 5, 6 e 7 concernente la formazione iniziale fino all'attestazione di competenza. Il Comitato accoglie con favore anche la proposta della Commissione di imporre un livello più elevato di sicurezza nel mercato interno del trasporto aereo, mediante l'imposizione di sanzioni adeguate, da parte degli Stati membri, da comminare in caso di mancato rispetto della direttiva.

3.2. La direttiva sui requisiti in materia di sicurezza e sull'attestazione di competenza professionale per il personale di bordo nel settore dell'aviazione civile costituisce anche una premessa fondamentale per creare un quadro uniforme per la concorrenza. Essa garantisce che i vettori, che hanno già conseguito un elevato livello di norme di sicurezza per il loro personale di bordo, non ne risultino svantaggiati sul piano della concorrenza. Da queste misure viene esercitata una pressione, da valutare positivamente, sui vettori che finora si sono assicurati dei vantaggi concorrenziali grazie all'applicazione di requisiti di sicurezza minimi per il loro personale.

3.3. Il Comitato è fermamente convinto che la Commissione debba fornire una definizione più esatta del concetto di «personale di bordo» nell'articolo 1, paragrafo 1, «Ambito di applicazione». Tutti i componenti del personale di bordo devono essere in grado di svolgere funzioni inerenti alla sicurezza qualora se ne presenti la necessità, poiché i passeggeri non fanno distinzione, in caso di emergenza, tra chi è abilitato a prestare assistenza e chi non lo è. Secondo il Comitato il personale di bordo è formato da tutte le persone impegnate nel servizio di cabina a bordo di un aeromobile. La direttiva in esame deve pertanto essere applicata, senza eccezioni, alla totalità dei membri del personale di cabina.

3.3.1. Le possibilità di comunicazione a bordo, secondo l'Allegato I Formazione iniziale, paragrafo f), devono essere garantite non solo tra i membri del personale di bordo, ma anche tra i passeggeri e il personale addetto al servizio in cabina. La necessità di garantire tale comunicazione risulta in particolare dai paragrafi e) «Gestione dei passeggeri» e g) «Disciplina e responsabilità». Il Comitato ritiene quindi che la conoscenza di una lingua straniera costituirebbe logicamente un presupposto utile per l'approvazione della formazione iniziale.

3.3.2. Il Comitato si chiede se non sia opportuno fissare il limite minimo di età a 21 anni (articolo 4, paragrafo 1, della Direttiva) per il personale che svolge funzioni direttive gerarchicamente superiori nel campo del trasporto aereo, come previsto per altri settori del trasporto di persone. Il Comitato ritiene che i membri del personale di bordo con mansioni superiori cui sono demandate considerevoli responsabilità specialmente nelle situazioni di emergenza, debbano possedere una certa esperienza di vita, ma anche conoscenze pratiche nel servizio di cabina.

3.4. Il Comitato si dichiara a favore della finalità indicata dalla Commissione, vale a dire la centralità che mediante l'attuazione della direttiva acquisisce la sicurezza dei passeggeri. Per tale motivo, il Comitato sostiene nettamente le proposte formulate dalla Commissione negli allegati I-III concernenti la formazione iniziale, la formazione di conversione e quella relativa alla differenza con altri tipi di aeromobile o di equipaggiamento e la formazione periodica.

3.5. Il Comitato non condivide le preoccupazioni circa la possibilità che l'introduzione di configurazioni della cabina e procedure operative diverse limiti l'auspicata mobilità o si ripercuota negativamente sulle esigenze di sicurezza.

3.5.1. Pertanto il Comitato approva la procedura di attestazione descritta nell'articolo 7, paragrafo 3. La condizione per il riconoscimento reciproco delle attestazioni di competenza professionale proposto nell'articolo 8 è che, ovviamente, in caso di passaggio ad un altro vettore aereo, debbano essere organizzati i prescritti periodi di formazione di conversione e relativa alle differenze con altri tipi di aeromobile o di equipaggiamento, e i corrispondenti controlli, che costituiranno parte integrante della competenza personale.

3.5.2. Le compagnie aeree possono accantonare le riserve esistenti nei confronti delle procedure per il riconoscimento reciproco contenute nell'articolo 8, in quanto esse, nel caso di un cambiamento richiesto dal dipendente, per mezzo di una procedura qualificata di assunzione, hanno tutte le possibilità di accertare il livello di formazione in materia di sicurezza, l'idoneità e la competenza per l'impiego su diversi tipi o varianti di aeromobile. Il solo possesso dell'attestazione prevista dall'articolo 7, paragrafo 3, non comporta il diritto all'assunzione.

3.6. La Commissione dovrebbe elaborare con chiarezza un regime transitorio destinato agli equipaggi già in attività, ma anche al personale di bordo che non è impiegato al momento dell'entrata in vigore della direttiva, allo scopo di garantire la certezza del diritto. Una possibilità in tal senso è offerta dai corsi periodici di cui nell'allegato III, da organizzare con cadenza annuale. Nell'ambito di tali corsi deve essere previsto il superamento dei controlli prescritti e il rilascio di attestazioni conformemente all'articolo 7, paragrafo 3.

3.7. Ciò consente di raggiungere all'interno della cabina un massimo di sicurezza, e ciò è nell'interesse dei consumatori, dei vettori aerei e, non ultimo, rappresenta una protezione per l'intero equipaggio ai sensi della Direttiva 89/391/CEE del 12 giugno 1989 concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro. Infine, non si tratta soltanto dell'applicazione degli articoli relativi alla concorrenza (articoli 84-86 del Trattato che istituisce la CE), bensì anche della protezione dei passeggeri e del progresso sociale nel senso dell'articolo 118 A del Trattato.

3.8. L'attuazione di questa direttiva comporterà un aumento degli oneri amministrativi, per gli Stati membri e per i vettori aerei, che finora si sono procurati vantaggi concorrenziali adottando standard di sicurezza bassi. Gli Stati membri e i vettori che abbiano già spontaneamente innalzato le loro norme in materia di sicurezza al livello previsto dalla proposta della Commissione, dovranno sostenere oneri amministrativi considerevolmente minori. In base alle motivazioni espresse sopra, il Comitato esprime la ferma convinzione che il miglioramento della sicurezza per tutti gli interessati sia l'aspetto più importante, poiché l'esigenza di sicurezza è in costante crescita. Inoltre il perfezionamento delle norme relative induce altresì un rafforzamento della posizione concorrenziale dell'aviazione civile europea nel mercato globale del trasporto aereo.

3.9. Il Comitato invita la Commissione ad adeguare alla situazione effettiva la scelta del momento previsto per l'attuazione delle disposizioni negli Stati membri. In considerazione dello stato di avanzamento della discussione al Consiglio, non è possibile fissare al 1° aprile 1998 la trasposizione a livello nazionale della direttiva da parte degli Stati membri.

3.10. Il Comitato raccomanda al Consiglio di esaminare speditamente la proposta di direttiva e di decidere nel senso della proposta della Commissione. La sicurezza nel settore del trasporto aereo, come pure la sicurezza per i passeggeri, nonché per l'equipaggio, deve avere la precedenza rispetto agli interessi particolari.

3.11. La creazione e l'accettazione di un mercato interno uniforme presuppongono la partecipazione degli organi democraticamente eletti. Per tale motivo, con riferimento a quanto esposto nel punto 3.1, la proposta di direttiva è da preferire alla procedura JAA. La Commissione ha dato ascolto a questa esigenza.

Bruxelles, 29 aprile 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS