IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/133

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio in merito ai contratti di credito relativi ad immobili residenziali»

COM(2011) 142 definitivo — 2011/0062 (COD)

2011/C 318/22

Relatrice: MADER

Il Consiglio, in data 18 aprile 2011, e il Parlamento europeo, in data 10 maggio 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio in merito ai contratti di credito relativi ad immobili residenziali

COM(2011) 142 definitivo — 2011/0062 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 giugno 2011.

Alla sua 473a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 luglio 2011 (seduta del 14 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 113 voti favorevoli, 4 voti contrari e 7 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con interesse, ma anche con alcune riserve la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio in merito ai contratti di credito relativi ad immobili residenziali. La crisi finanziaria, che ha provocato l'insolvenza di tanti mutuatari costretti a rivendere a prezzi irrisori gli immobili che avevano acquistato, ha evidenziato la necessità di disporre di una legislazione europea adeguata in questo campo.

1.2 Il CESE condivide l'obiettivo formulato dalla Commissione di creare le condizioni necessarie per lo sviluppo di un mercato unico efficiente e competitivo al fine di ripristinare la fiducia dei consumatori e promuovere la stabilità finanziaria. Teme tuttavia che il contenuto della proposta non sia sufficiente per raggiungere questo obiettivo.

1.3 Il CESE sottolinea l'importanza di garantire la coerenza con i testi in vigore, in particolare con la direttiva 2008/48/CE (1) relativa ai contratti di credito ai consumatori.

1.4 Il Comitato ritiene che, per la sua stessa natura, la proposta dovrebbe avere come base giuridica l'articolo 169 del Trattato e non l'articolo 114.

1.5 Rammenta che le norme dell'UE vanno armonizzate garantendo un livello elevato di protezione dei consumatori e ciò significa che non devono essere messi in discussione i diritti dei consumatori che beneficiano di una legislazione nazionale di tutela. Il Comitato ritiene che, per conseguire questo obiettivo, l'armonizzazione debba essere adeguatamente mirata.

1.6 Il CESE approva le disposizioni volte a migliorare la comparabilità, in particolare quelle che consentono di armonizzare le definizioni e il metodo di calcolo del tasso annuo effettivo globale.

1.7 Osserva che le misure intese a garantire una distribuzione di un credito responsabile non sono di per sé sufficienti a risanare il mercato e contribuire a prevenire l'eccesso di indebitamento.

1.8 Il CESE giudica poi essenziale l'inquadramento degli intermediari del credito, misura che risponde alla richiesta da esso formulata nel parere sulla proposta di direttiva relativa ai contratti di credito ai consumatori, tenuto conto dei numerosi problemi che si sono verificati con queste professioni. Tale inquadramento dovrebbe essere oggetto di una regolamentazione generale e non essere limitato all'oggetto specifico della proposta in esame.

1.9 Ritiene inoltre che la proposta non contribuisca a realizzare il mercato interno del credito ipotecario in generale e si rammarica che per tale settore non si sia pensato di ricorrere a uno strumento opzionale.

1.10 Il CESE propone che alcune disposizioni vengano precisate o completate al fine di rafforzare l'informazione dei consumatori sui tassi variabili. Nella pratica, i consumatori non conoscono molto bene gli indici di riferimento e quindi hanno difficoltà a misurare l'incidenza della variazione dei tassi sugli importi da rimborsare. Il CESE osserva altresì che devono essere vietati i tassi di interesse usurari e che dovrebbe essere fissato un tetto per i tassi sui mutui accesi per finanziare l'acquisto della residenza principale. Le variazioni dei tassi di interesse poi devono essere basate soltanto su indici obiettivi, affidabili, pubblici ed esterni al prestatore.

1.11 Il CESE raccomanda di dare ai mutuatari la possibilità di scegliere l'assicurazione a copertura del loro prestito, in modo da garantire una migliore concorrenza tra i diversi offerenti.

2. Contesto e osservazioni generali

2.1 Il 18 dicembre 2007 la Commissione ha adottato il Libro bianco sull'integrazione dei mercati UE del credito ipotecario. A seguito di un'ampia consultazione in materia, la Commissione ha potuto constatare che la divergenza tra le legislazioni vigenti in merito al credito ipotecario nuoce al buon funzionamento del mercato unico, aumenta i costi e danneggia i consumatori.

2.2 Il 9 luglio 2008 il CESE ha adottato un parere (2) in merito al Libro bianco sull'integrazione dei mercati UE del credito ipotecario. Nonostante alcune perplessità circa le possibilità concrete di integrare e rendere uniforme il mercato del credito date le specificità culturali, giuridiche ed etico-sociali dei diversi Stati membri, il Comitato ha accolto con favore il collegamento stabilito tra la regolamentazione vigente in materia di credito ipotecario e l'esigenza di proteggere i consumatori. Nel parere insiste quindi sulle responsabilità tanto dei creditori quanto dei mutuatari, che devono essere consapevoli dell'entità degli impegni assunti.

2.3 La crisi finanziaria ha messo in evidenza le disfunzioni legate alle carenze della regolamentazione e del mercato, ma anche al contesto economico, alle prassi attuate dagli intermediari del credito e dei creditori così come allo scarso livello di cultura finanziaria dei mutuatari. Tutte queste disfunzioni vanno corrette in futuro perché ne può derivare una notevole perdita di fiducia.

2.4 La proposta di direttiva tiene conto dei risultati delle consultazioni e dei lavori condotti dall'OCSE e dalla Banca mondiale.

2.5 L'obiettivo è quello di garantire un livello elevato di protezione dei consumatori, in un quadro armonizzato su scala dell'Unione europea, ravvicinando le legislazioni degli Stati membri. Per questa ragione e visto il tenore della proposta, il Comitato ritiene che essa dovrebbe avere come base giuridica l'articolo 169 del Trattato e non esclusivamente l'articolo 114.

2.6 La proposta è intesa a creare un mercato unico efficiente e concorrenziale nel rispetto dei diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, a ripristinare la fiducia dei consumatori e a promuovere la stabilità finanziaria.

2.7 La direttiva intende garantire i diritti dei consumatori nel senso indicato dalla direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti di credito ai consumatori, lasciando nel contempo agli Stati membri la possibilità di estendere i vantaggi a talune categorie professionali, in particolare le microimprese.

2.8 La direttiva si applica ai prestiti per l'acquisto o la ristrutturazione di un immobile che non sono coperti dalla direttiva 2008/48/CE, siano essi associati o meno a un'ipoteca o a garanzia analoga.

2.9 La proposta di direttiva risponde al principio dell'armonizzazione mirata, pur collocandosi ad un livello piuttosto elevato per tenere conto delle differenze tra le legislazioni vigenti e dell'eterogeneità dei mercati del credito ipotecario dell'UE.

2.10 Pur consapevole dell'importanza che il settore edile riveste per l'economia, il CESE ritiene, tuttavia, che la direttiva non abbia tratto tutte le conseguenze dalla crisi finanziaria, le cui origini vanno individuate nel mercato americano del credito ipotecario. La pratica malsana di erogare crediti pari al 100 % e oltre del prezzo degli immobili ha spinto all'acquisto i consumatori, anche quelli che disponevano di redditi scarsi. Mentre in una fase di espansione vi è la possibilità di far fronte a degli impegni importanti, è bastato che l'economia entrasse in una fase di stagnazione, e anche di recessione, perché la disoccupazione provocasse un fenomeno generalizzato di mancati pagamenti. La messa in vendita di una notevole quantità di immobili ha avuto come conseguenze il crollo dei prezzi e perdite enormi per le istituzioni finanziarie. All'origine della crisi vi è quindi l'eccessivo indebitamento dei mutuatari, un fenomeno che va assolutamente evitato. Il Comitato formulerà delle proposte a tale riguardo nelle osservazioni che seguono.

3. Proposte contenute nella direttiva

3.1 Capo 1: Oggetto, ambito di applicazione, definizioni e autorità competenti

3.1.1 L'articolo 3 della proposta di direttiva, in linea con la procedura impiegata per la direttiva sul credito al consumo, presenta una definizione dei termini più importanti. A tale riguardo, il CESE auspica che il termine «residenziale» sia precisato in modo da sapere se riguardi esclusivamente la residenza principale.

3.1.2 Il CESE approva questa disposizione intesa a garantire la comprensione dei termini impiegati e la comparabilità tra le varie offerte.

3.1.3 Il Comitato ritiene che istituire, organizzare autorità dotate di poteri di controllo, e garantire la loro collaborazione sia necessario e a maggior ragione importante tenuto conto delle disfunzioni rilevate durante la crisi.

3.2 Capo 2: Condizioni applicabili ai creditori e agli intermediari del credito

3.2.1 Gli articoli 5 e 6 stabiliscono dei requisiti in materia di onestà, lealtà e competenza dei creditori o degli intermediari del credito nel migliore interesse dei consumatori. Agli Stati membri spetta, in parte, il controllo del rispetto di tali requisiti, mentre la Commissione si riserva il diritto di specificare il livello richiesto di conoscenze e competenze.

3.2.2 Inoltre la proposta di direttiva chiede agli Stati membri di verificare che la remunerazione dei venditori non discrimini in funzione dei prodotti venduti.

3.2.3 Il CESE è favorevole a queste misure, dato che un'informazione di qualità è essenziale al momento di sottoscrivere un credito ipotecario. Ritiene inoltre che la remunerazione del personale degli organismi creditori e degli intermediari del credito non debba indurre alcuni di essi a promuovere crediti non adeguati alle esigenze dei consumatori. Il CESE richiama tuttavia l'attenzione sull'uso di concetti vaghi, indefiniti e soggettivi, che potrebbero dare origine a interpretazioni divergenti di un testo giuridico che definisce obblighi rigorosi.

3.2.4 Nei due articoli non viene tracciata la distinzione fondamentale tra creditori e intermediari del credito: la remunerazione del personale dei creditori, in linea di principio, è rappresentata da uno stipendio, mentre il personale degli intermediari percepisce una commissione. Quando la remunerazione rimane «neutra» si possono ipotizzare dei comportamenti improntati all'etica professionale, ma è difficile che tale etica sia sempre rispettata quando il profitto dipende da soluzioni più vantaggiose per il personale dell'organismo venditore, e a maggior ragione per gli intermediari. Sulla base di tali considerazioni è necessario impartire una formazione adeguata a tutti coloro che entrano in contatto con i venditori, qualunque sia la loro funzione, mentre il personale degli intermediari del credito deve essere in possesso di un'abilitazione ufficiale che ne certifichi le competenze, ma soprattutto ne controlli i comportamenti.

3.2.5 Un'altra differenza fondamentale: in caso di controversie, il consumatore può rivolgersi al creditore, un'istituzione finanziaria che in teoria è solida e solvibile; qualora si tratti invece di un intermediario, la responsabilità è spesso personale e la solvibilità è molto meno ovvia. È una ragione di più per adottare una regolamentazione molto più rigorosa di quella vigente.

3.3 Capo 3: Informazioni e pratiche preliminari alla conclusione del contratto di credito

3.3.1 Ai sensi della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali (3), la pubblicità deve essere leale, chiara e non ingannevole.

3.3.2 Ogni pubblicità contenente dati numerici deve fornire una serie di indicazioni indispensabili al consumatore che desidera concludere un contratto di credito ipotecario. Tali informazioni devono essere presentate in modo chiaro, conciso e leggibile, a prescindere dal supporto impiegato.

3.3.3 L'articolo 9 stabilisce le condizioni dell'informativa precontrattuale a due livelli. In primo luogo enumera le informazioni generali che vanno comunicate e, in secondo luogo, rimanda al Prospetto informativo europeo standardizzato (ESIS) per la fornitura di informazioni personalizzate. Il CESE non considera accettabile la presunzione legale di cui all'articolo 9, punto 2, terzo comma, secondo cui sarebbe sufficiente fornire l'ESIS perché le informazioni richieste siano considerate come date.

3.3.4 L'articolo 10 completa l'elenco delle informazioni da fornire al consumatore in merito alle qualifiche e alle condizioni di esercizio dell'intermediario del credito.

3.3.5 Il CESE prende atto di tali obblighi di informazione, ma ritiene che essi vadano rafforzati per quanto riguarda le conseguenze dei prestiti concessi a tasso variabile. A tale proposito dovrebbe essere fornito un prospetto informativo specifico.

3.3.6 Il CESE si interroga sulla formulazione scelta per descrivere l'obbligo di sottoscrivere un'assicurazione a garanzia del prestito: essa induce infatti a ritenere che l'assicurazione vada necessariamente sottoscritta presso il creditore. Il CESE propone di lasciare ai consumatori la possibilità di scegliere il proprio assicuratore al fine di garantire la concorrenza tra le varie compagnie di assicurazione.

3.3.7 Il Comitato giudica essenziale l'inquadramento delle attività degli intermediari del credito. A suo avviso, sarebbe opportuno introdurre il principio per cui è vietato percepire, sotto qualunque forma, una somma (provvigione, spese per ricerche, costi di istruttoria, ecc.) prima del versamento effettivo dei finanziamenti concessi.

3.3.8 Un'ultima considerazione cui il Comitato attribuisce un'importanza fondamentale: le informazioni fornite al consumatore dovrebbero anche indurlo a un'attenta riflessione sulle sue future capacità di rimborso. Ovviamente, non ci si può sempre aspettare un tale comportamento; è quindi necessario che i creditori adottino una politica responsabile e ricomincino ad applicare sistematicamente una pratica che una volta era stabilita per legge in molti Stati membri in base alla quale il credito concesso non doveva superare il 70-80 % del valore dell'immobile. Tale norma aveva un forte valore prudenziale, ed era intesa ad evitare comportamenti imprudenti da parte delle istituzioni finanziarie. La crisi legata ai subprimes ne ha dimostrato la fondatezza. Bisognerà riflettere sull'opportunità di reintrodurre tale norma, prevedendo però di renderla più flessibile nel caso degli alloggi sociali, per i quali esistono delle agevolazioni finanziarie nella maggior parte degli Stati membri.

3.3.9 La pratica di limitare il capitale finanziato avrebbe un duplice vantaggio. Da un lato, servirebbe a scoraggiare le persone non in grado di rimborsare il prestito, che acquistano dei beni e si ritrovano con un eccesso di indebitamento. Dall'altro, darebbe al creditore la garanzia della serietà dei clienti che hanno dato prova di essere capaci di risparmiare. Per concludere, la misura auspicata dal CESE si ispira al principio fondamentale di un credito responsabile per mutuatari responsabili.

3.4 Capo 4: Tasso annuo effettivo globale

3.4.1 Il CESE approva la proposta di armonizzare il metodo di calcolo del tasso annuo effettivo globale. La formula comprendente tutti i costi del credito, ad esclusione di eventuali penali che il mutuatario sia tenuto a pagare per la mancata esecuzione dei suoi obblighi, permetterà di mettere a confronto le offerte tra i diversi Stati membri.

3.4.2 L'informazione dei mutuatari sulle variazioni, prevista all'articolo 13, è molto importante se si considera che solo in circostanze eccezionali essi sono al corrente della modifica dei tassi di riferimento.

3.5 Capo 5: Valutazione del merito creditizio

3.5.1 È indispensabile effettuare una valutazione del merito creditizio dei consumatori al momento della conclusione del contratto di credito e in caso di aumento dell'importo totale. I consumatori devono sapere che, in caso di mancato rimborso, essi perderanno il bene acquistato, che sarà venduto all'asta a condizioni di mercato che rischiano di essere molto svantaggiose.

3.5.2 Tuttavia, quest'obbligo non deve determinare l'esclusione di talune categorie di mutuatari dalla concessione di crediti, né orientarle abusivamente verso una specifica tipologia di credito. L'obbligo di motivare le risposte negative è quindi essenziale, così come la possibilità di chiedere che la domanda venga riesaminata qualora il credito sia stato rifiutato tramite una procedura automatica. L'obiettivo della valutazione del merito creditizio del mutuatario dev'essere quello di evitarne l'eccessivo indebitamento. L'organismo creditore deve assumersi la responsabilità di un eventuale mancato pagamento, qualora la decisione di concedere il credito sia dovuta ad una valutazione inadeguata della solvibilità del mutuatario. I costi di pratiche irresponsabili di concessione dei crediti devono essere a carico dell'organismo di credito.

3.5.3 Il CESE rammenta l'importanza di una pratica di credito responsabile, che esige il rispetto di regole precise da parte del creditore e del mutuatario, il quale deve fornire informazioni affidabili sulla propria situazione.

3.6 Capo 6: Accesso alle banche dati

3.6.1 La proposta di direttiva impone agli Stati membri di garantire a tutti i creditori l'accesso alle banche dati utilizzate per valutare il merito creditizio dei mutuatari e verificare che questi ultimi rispettino gli obblighi di credito.

3.6.2 Questi registri pubblici o privati dovranno essere costituiti in base a criteri uniformi che la Commissione si riserva di definire e nel rispetto delle disposizioni della direttiva 95/46/CE (4) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati.

3.6.3 Il CESE ribadisce l'importanza di limitare la quantità di dati raccolti unicamente agli impegni finanziari, di rispettare i diritti dei consumatori e di non utilizzare a fini commerciali le informazioni contenute in queste banche dati.

3.7 Capo 7: Consulenza

3.7.1 Il CESE ritiene che l'adozione di norme in materia di consulenza non debba mettere in discussione l'obbligo di consulenza di cui al capo 5, inteso a garantire che al consumatore vengano proposti prodotti di credito adeguati.

3.7.2 D'altra parte, lo sviluppo di servizi che si potrebbero considerare accessori non deve determinare un aumento del costo del credito.

3.8 Capo 8: Estinzione anticipata

3.8.1 La proposta di direttiva permette di sottoporre a determinate condizioni il diritto di estinzione anticipata. Essa prevede in particolare la possibilità di un ragionevole indennizzo.

3.8.2 Tale disposizione è a svantaggio del consumatore rispetto alla normativa esistente in taluni Stati membri in cui la rescissione è sempre possibile con indennizzi limitati o addirittura nulli in caso di decesso o di cessazione forzata dell'attività lavorativa.

3.8.3 Il CESE, nel parere sulla proposta di direttiva relativa ai contratti di credito ai consumatori, si era già pronunciato contro la scelta di lasciare agli Stati membri il compito di fissare le modalità dell'indennizzo in caso di estinzione anticipata poiché in questo modo si rischiano notevoli differenze di trattamento dei consumatori e distorsioni del mercato.

3.9 Capo 9: Requisiti prudenziali e di vigilanza

3.9.1 La regolamentazione dell'intervento degli intermediari del credito riveste carattere prioritario, come già sottolineato dal CESE nel parere sulla proposta di direttiva relativa ai contratti di credito ai consumatori. Tale regolamentazione deve consentire di uniformare il livello di protezione dei consumatori nell'Unione europea.

3.9.2 Le disposizioni contenute nella proposta di direttiva vanno quindi nella direzione auspicata dal Comitato.

3.9.3 Esse prevedono: — l'obbligo di rilasciare un'autorizzazione agli intermediari del credito, indipendentemente dal fatto che si tratti di persone fisiche o giuridiche, e le condizioni per la revoca di tale autorizzazione; — un registro unico degli intermediari in cui siano obbligatoriamente indicati i nomi delle persone responsabili delle attività di intermediazione e di quelle che agiscono in regime di libera prestazione per loro conto. Il registro deve essere costantemente aggiornato e facilmente consultabile; — dei requisiti professionali (onorabilità, obbligo di possedere un'assicurazione per la responsabilità civile professionale). Occorre assicurare la trasparenza di tali criteri. Alla Commissione è delegato il potere di adottare standard tecnici che stipulino l'importo monetario minimo dell'assicurazione.

3.9.4 La proposta di direttiva sancisce anche il principio del riconoscimento reciproco delle autorizzazioni, che permette agli intermediari di esercitare le loro attività in regime di libera prestazione di servizi dopo aver informato le autorità competenti dello Stato membro d'origine.

3.9.5 La proposta definisce altresì il processo di informazione delle autorità per quanto riguarda sia l'iscrizione che la revoca dell'autorizzazione nonché le condizioni di cooperazione tra le autorità competenti dello Stato membro di origine e di quello ospitante.

3.9.6 Il CESE ritiene tuttavia preferibile che la Commissione regolamenti in modo generale la mediazione del credito nell'ambito di uno strumento legislativo autonomo, come già avvenuto nel caso dei mediatori di assicurazioni.

3.10 Capo 10: Disposizioni finali

3.10.1 La proposta della Commissione sancisce: — il principio dell'esistenza di sanzioni che consentono agli Stati membri, conformemente al loro diritto nazionale, di far sì che possano essere adottate misure appropriate a carico sia dei creditori sia dei mutuatari. Tale simmetria è certamente comprensibile, ma non bisogna dimenticare che i mutuatari sono la parte contraente più debole, poiché dipendono dalle informazioni fornite loro dai creditori o dagli intermediari; — l'obbligo di istituire o aderire a meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie, una scelta che è nell'interesse sia dei creditori sia dei mutuatari a patto che tali dispositivi siano indipendenti e non escludano eventuali procedure giudiziarie; — il conferimento di una delega alla Commissione. Il Parlamento e il Consiglio possono sollevare obiezioni riguardo alle decisioni adottate da quest'ultima e revocare la delega in qualsiasi momento.

3.10.2 Il CESE si interroga sulla portata dei poteri delegati attribuiti alla Commissione riguardo ad aspetti essenziali dello strumento legislativo e sulle conseguenze di tali poteri per la sicurezza giuridica del dispositivo da introdurre. Oltretutto tali poteri delegati superano ampiamente i limiti previsti all'articolo 290 del Trattato e definiti nella comunicazione sull'attuazione dell'articolo 290 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Tale possibilità di delega deve essere limitata e applicata unicamente in circostanze eccezionali.

3.10.3 La proposta di direttiva impone agli Stati membri di garantire l'attuazione delle disposizioni in essa contenute e di controllare che non vengano eluse in alcun modo.

3.10.4 Il CESE prende atto delle disposizioni contenute nella proposta di direttiva e ribadisce che essa non deve determinare un abbassamento del livello di protezione negli Stati membri in cui è già in vigore una legislazione sui contratti di credito relativi ad immobili residenziali.

3.10.5 Infine, la proposta di direttiva prevede un periodo di due anni per la sua attuazione e un riesame cinque anni dopo la sua entrata in vigore, cosa che appare ragionevole dato che l'analisi d'impatto delle misure della direttiva permetterà di giudicarne la validità.

Bruxelles, 14 luglio 2011 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) GU L 133 del 22.5.2008, pag. 66 (parere CESE in GU C 234 del 30.9.2003, pag. 1).

(2) GU C 27 del 3.2.2009, pag. 18.

(3) GU L 149 dell'11.6.2005, pag. 22 (parere CESE in GU C 108 del 30.4.2004, pag. 81).

(4) GU L 281 del 23.11.1995, pag. 31 (parere CESE in GU C 159 del 17.6.1991, pag. 38).