IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/84

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della decisione n. 1672/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale – Progress

COM(2009) 340 def. — 2009/0091 (COD)

2009/C 318/16

Relatrice generale: Gabriele BISCHOFF

Il Consiglio, in data 17 luglio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 152 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

«Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della decisione n. 1672/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale - Progress»

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo, in data 14 luglio 2009, ha incaricato la sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo di preparare i lavori in materia.

Conformemente all'articolo 20 del Regolamento interno, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 456a sessione plenaria, dei giorni 30 settembre e 1o ottobre 2009 (seduta del 1o ottobre 2009), ha nominato relatrice generale Gabriele BISCHOFF e ha adottato all'unanimità il presente parere.

1. Sintesi delle conclusioni e raccomandazioni del Comitato

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sottolinea l'importanza del programma Progress per consolidare l'Europa sociale, creare posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità, ridurre la povertà e rafforzare la coesione sociale. Accanto al Fondo sociale europeo (FSE), il programma Progress è infatti uno degli strumenti di finanziamento più importanti a sostegno dell'agenda per la politica sociale. Un compito essenziale del programma Progress è inoltre quello di contribuire all'ulteriore sviluppo della dimensione sociale.

1.2 Il CESE si compiace che tutte le energie siano concentrate sulla gestione della crisi, e che tutte le linee di bilancio vengano esaminate sotto questo profilo in modo da accertare quale contributo possano offrire per la gestione della crisi, e, in particolare, per garantire l'occupazione e creare nuovi posti di lavoro.

1.3 Sono proprio i disoccupati e i gruppi svantaggiati che hanno bisogno di sostegno e consulenza efficaci se vogliono avviare un'attività autonoma. Dato che a questo scopo è disponibile anche il FSE, il Comitato raccomanda di definire con maggiore precisione le interfacce tra il FSE e lo strumento di microfinanziamento Progress, in modo da garantire che le offerte create e l'accesso ai crediti fornito siano mirati a gruppi specifici e che vengano evitati doppioni.

1.4 Come affermato nel parere CESE INT/494 (Strumento europeo di microfinanziamento per l'occupazione e l'integrazione sociale), il CESE, in linea di principio, appoggia l'idea di rendere disponibili microcrediti - a condizioni favorevoli - anche alle microimprese dell'economia sociale, imponendo loro l'obbligo di assumere disoccupati o persone svantaggiate. Si dovrebbe tuttavia definire con maggiore precisione cosa si intenda con ciò.

1.5 Il Comitato si chiede tuttavia se la ridistribuzione dei fondi e la loro conseguente riduzione di 25 milioni di euro ogni anno non avrà un impatto considerevole sull'efficacia e sulla portata del programma Progress nel periodo 2010-2013, anche in riferimento all'ulteriore sviluppo e orientamento strategico del programma. Il Comitato invita pertanto la Commissione ad illustrare in maniera più dettagliata gli effetti della ridistribuzione e a studiare le possibili alternative. Ritiene inoltre opportuno analizzare il possibile impatto su altre linee di bilancio e su altri programmi, in particolare l'FSE e le linee di bilancio autonome, ad esempio quelle relative al dialogo sociale.

1.6 Temendo che la ridistribuzione comprometta l'efficacia del programma Progress in materia di politica sociale e di occupazione, il Comitato chiede alla Commissione di dimostrare, con le dovute motivazioni, che con i fondi che verranno ridistribuiti si potranno realizzare gli obiettivi di Progress meglio di quanto non farebbe la procedura prevista finora. È inoltre necessario spiegare come si possa garantire l'ulteriore sviluppo dell'Europa sociale, in particolare nel contesto dello sviluppo, della comunicazione e dell'attuazione della strategia post-Lisbona dopo il 2010.

1.7 Il Comitato raccomanda inoltre alla Commissione di precisare come si possa pervenire a un'attuazione più efficace di Progress, a una pianificazione più strategica e a misure più mirate, nonché in quali settori e su quali interventi sia possibile realizzare risparmi senza tuttavia mettere a rischio gli obiettivi e l'orientamento strategico del programma nel rimanente periodo di validità.

1.8 Il Comitato chiede inoltre informazioni sul tipo di incentivi economici da introdurre affinché il settore bancario svolga effettivamente uno dei compiti affidatigli che è quello di garantire l'accesso al credito.

2. Introduzione e sintesi della proposta della Commissione

2.1 Riallacciandosi alla propria comunicazione Guidare la ripresa in Europa (1) e allo scambio di opinioni nel corso del vertice sull'occupazione svoltosi il 7 maggio 2009, la Commissione, nella comunicazione dal titolo Un impegno comune per l'occupazione (2), pubblicata il 3 giugno 2009, ha proposto diverse azioni prioritarie, tra cui figurano le seguenti:

— fare un migliore uso delle misure di riduzione temporanea dell'orario di lavoro

— prevedere e gestire meglio le ristrutturazioni

— incentivare la creazione di posti di lavoro

— aiutare i giovani.

2.1.1 Nella comunicazione COM(2009) 257 def. si raccomanda che «gli Stati membri, insieme alle parti sociali e con il sostegno del FSE, dovrebbero aiutare i giovani e i disoccupati ad avviare una loro attività su solide basi, per esempio mettendo a loro disposizione formazione e capitale iniziale» (3).

2.1.2 Tutte le linee di bilancio disponibili, e in particolare l'FSE, devono contribuire maggiormente alla gestione della crisi. Gli aiuti finanziari dell'FSE devono essere concentrati, tra l'altro, sulla promozione dell'imprenditorialità e delle attività indipendenti, incoraggiando ad esempio la creazione di imprese o riducendo i costi del ricorso al credito.

2.1.2.1 Nella comunicazione la Commissione propone inoltre un nuovo strumento europeo di microfinanziamento per l'occupazione, con l'obiettivo di offrire nuove possibilità ai disoccupati e appianare la strada verso la creazione di un'impresa specie per i gruppi particolarmente svantaggiati, fra cui i giovani.

2.1.2.2 I fondatori di microimprese dovranno inoltre essere assistiti con servizi di orientamento, formazione, preparazione e rafforzamento delle capacità, oltre che con i tassi di interesse agevolati dell'FSE (4).

2.2 Il 2 luglio 2007 la Commissione ha infine proposto un nuovo strumento di microfinanziamento per l'occupazione e l'integrazione sociale - Progress (5), concepito per aiutare i disoccupati e i gruppi svantaggiati a creare microimprese e per sviluppare ulteriormente l'economia sociale. La Commissione propone di ridistribuire, a favore di questo nuovo strumento di microfinanziamento, 100 milioni di euro del bilancio attualmente disponibile, attingendo al programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale - Progress.

2.3 Il programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale - Progress (2007-2013) - fornisce sostegno finanziario alla realizzazione degli obiettivi dell'Unione europea nei settori dell'occupazione, degli affari sociali e delle pari opportunità, compreso il loro ulteriore sviluppo. Progress serve inoltre allo sviluppo e all'attuazione concreta dell'agenda sociale europea. Il programma mira poi a «rafforzare il sostegno dell'UE all'impegno e agli sforzi degli Stati membri per la creazione di più e migliori posti di lavoro e per una più ampia coesione sociale» (6).

2.3.1 Finora il programma Progress finanzia le seguenti azioni: — analisi e consulenza politica, — monitoraggio dell'applicazione della legislazione e delle politiche UE, — promozione del trasferimento di politiche di diversi attori, — creazione di una piattaforma per lo scambio di esperienze tra gli Stati membri.

2.3.2 In linea con la logica del quadro strategico, Progress mette a disposizione i seguenti prodotti (7): — formazione e apprendimento adeguati degli operatori del diritto e dei responsabili delle politiche, — accurate relazioni di monitoraggio/valutazione dell'attuazione e dell'impatto della legislazione e della politica comunitaria, — identificazione e diffusione di buone pratiche, — attività di informazione e comunicazione nonché creazione di reti ed eventi per le parti interessate, — strumenti, metodi e indicatori statistici adeguati, — consulenza, ricerca e analisi politica adeguate, — sostegno alle ONG e alle reti.

2.3.3 Il programma Progress si è sostituito a numerosi programmi comunitari precedenti: grazie a questo raggruppamento sarà infatti possibile creare sinergie e raggiungere maggiore trasparenza e coerenza.

2.4 Con il parere SOC/188 (parere in merito alla Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale - Progress), adottato nel 2005, il CESE ha espressamente aderito alla proposta della Commissione ritenendo che, accanto all'FSE, il programma Progress costituisse uno dei futuri strumenti di finanziamento più importanti a sostegno dell'agenda per la politica sociale.

2.4.1 In quello stesso parere, tuttavia, il CESE invitava a destinare a Progress stanziamenti di bilancio sufficienti, chiedendosi appunto se i mezzi proposti dalla Commissione effettivamente lo fossero. Chiedeva inoltre di garantire che la proclamata semplificazione amministrativa rendesse «possibile non solo una migliore gestione tecnica del programma, bensì anche un'articolazione dei contenuti in sintonia con i diversi obiettivi».

2.4.2 Il Comitato ha inoltre invitato non solo a sostenere le pertinenti reti UE-ONG, ma anche ad incoraggiare lo scambio di attori nazionali della società civile.

2.5 A norma dell'accordo interistituzionale del 2006, e sotto la spinta del Parlamento europeo, al programma Progress è stato assegnato un importo aggiuntivo pari a 114 milioni di euro. Per questo motivo il programma è stato avviato con un bilancio globale di 743 250 000 euro per un periodo di sette anni (2007-2013) ed è stato poi opportunamente adattato. Questa dotazione deve essere usata per promuovere le modifiche o l'ammodernamento nei cinque settori coperti da Progress: l'occupazione, la protezione e l'inclusione sociale, le condizioni di lavoro, la lotta contro la discriminazione e le pari opportunità.

2.6 Progress è accessibile ai 27 Stati membri, ai paesi candidati all'adesione e ai paesi EFTA/SEE. I gruppi destinatari sono gli Stati membri, gli enti locali e regionali, i servizi pubblici di collocamento e gli istituti nazionali di statistica. Anche le università, gli istituti di ricerca, le parti sociali e le ONG hanno la possibilità di partecipare.

2.6.1 La Commissione seleziona i progetti che devono essere appoggiati finanziariamente sulla base o di appalti pubblici o di inviti a presentare proposte.

2.7 La Commissione ritiene che la ridistribuzione di una parte degli stanziamenti di bilancio non danneggerà gli obiettivi del programma Progress.

2.7.1 L'importo di 100 milioni di euro deve essere attribuito al nuovo strumento europeo di microfinanziamento per l'occupazione e l'integrazione sociale - Progress. Ciò significa che per il restante periodo di validità di Progress (2010-2013) saranno disponibili 25 milioni di euro in meno ogni anno (8).

2.7.2 La Commissione propone pertanto di modificare come segue il paragrafo 1 dell'articolo 17 della decisione 1672/2006/CE che istituisce un programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale - Progress. — «La dotazione finanziaria prevista per la realizzazione delle attività comunitarie di cui alla presente decisione per il periodo dal 1o gennaio 2007 al 31 dicembre 2013 è pari a 643 250 000 euro» (9).

3. Osservazioni di carattere generale

3.1 Fondamentalmente il CESE si compiace che tutti i programmi europei vengano esaminati in relazione al contributo che essi possano prestare alla gestione della crisi, e, in particolare, per garantire l'occupazione e creare nuovi posti di lavoro.

3.1.1 Sono proprio i gruppi più svantaggiati, cioè i disoccupati, i giovani, i genitori soli, gli immigrati o le donne che hanno bisogno di essere sostenuti efficacemente. Mettere a disposizione crediti tuttavia non basta. Questi gruppi hanno bisogno piuttosto di consulenza specializzata, qualificazione e sostegno a monte, in particolare per poter elaborare un buon piano d'impresa. In questo contesto si dovrebbero definire le interfacce con gli aiuti a titolo dell'FSE, anche per verificare i rischi e le opportunità dell'idea di impresa.

3.2 In linea di principio, nella configurazione dello strumento di microfinanziamento Progress bisognerebbe operare una distinzione più netta tra i gruppi destinatari:

a) microimprese dell'economia sociale già esistenti

b) singoli richiedenti.

3.3 Come affermato nel parere CESE INT/494 (Strumento europeo di microfinanziamento per l'occupazione e l'integrazione sociale), il Comitato condivide in linea di principio l'idea di rendere disponibili microcrediti - a condizioni favorevoli - anche a singoli e a microimprese operanti nell'economia sociale, imponendo loro l'obbligo di garantire o creare posti di lavoro. Il Comitato si chiede tuttavia se la ridistribuzione dei fondi e la loro conseguente riduzione per Progress non avrà un impatto considerevole sull'efficacia e sulla portata del programma (10). Ci si chiede in particolare come la missione di Progress, cioè dare sostegno all'ulteriore sviluppo dell'Europa sociale, potrà essere assolta in maniera soddisfacente, anche in vista della strategia post-Lisbona. Il Comitato chiede pertanto alla Commissione di precisare questo aspetto quanto più rapidamente possibile. Non basta, come è invece successo nella valutazione ex ante (11), motivare l'adeguatezza delle linee di bilancio di Progress con il fatto che realisticamente i fondi devono provenire da una linea di bilancio esistente.

3.3.1 In ultima analisi esistono altre linee di bilancio e altri programmi - spesso di portata molto superiore - e in particolare l'FSE, che già offrono agli Stati membri la possibilità di utilizzare i fondi per microcrediti. Finora però gli Stati membri non vi hanno fatto ricorso.

3.3.2 Sarebbe inoltre opportuno illustrare il possibile impatto sulle linee di bilancio autonome, quali ad esempio quelle relative al dialogo sociale.

3.4 Nel complesso resta poco chiaro quale sia l'incentivo offerto al settore bancario affinché assuma concretamente, tra gli altri, il compito di erogare crediti. Di per sé, il trasferimento di fondi dal programma Progress con l'obiettivo di finanziare una misura specifica non rappresenta alcun valore aggiunto per la promozione degli obiettivi del programma. Il Comitato invita pertanto la Commissione a proporre opportuni incentivi economici intesi a far nascere - dal lato dell'offerta - un mercato dei microcrediti destinati ai gruppi specifici di cui sopra.

3.5 Nel contempo il Comitato invita la Commissione a spiegare se il programma per gli strumenti di microfinanziamento non possa essere finanziato da altri stanziamenti di bilancio o da altri programmi. Solo così facendo si potrebbe parlare di fondi supplementari impiegati per promuovere l'occupazione e l'integrazione sociale. In conseguenza della crisi l'Europa si troverà di fronte a grandi sfide: disoccupazione in crescita, introiti fiscali in calo e pesanti deficit di bilancio. Anche in questo senso Progress deve fornire contributi importanti. Occorre quindi garantire la disponibilità di mezzi sufficienti allo scopo.

3.6 Se il nuovo strumento di microfinanziamento viene finanziato attraverso una ridistribuzione degli stanziamenti Progress, si dovrebbe spiegare in maniera più concreta quali progetti o prodotti debbano essere soppressi o ridotti, dato che ogni anno il bilancio Progress disporrà di 25 milioni di euro in meno. Questa riduzione, che in relazione all'intera validità del programma (2007-2013) rappresenterebbe poco più del 13 %, in realtà corrisponde a una importo molto più elevato, dato che i 100 milioni di euro saranno prelevati sul bilancio rimanente per il periodo 2010-2013 per essere ridistribuiti. Ciò non deve portare ad una conseguente riduzione per esempio del sostegno accordato alle reti europee di ONG, che sono finanziate attraverso Progress. In analogia con il quadro strategico Progress, l'indicatore di rendimento del programma Progress è rappresentato dall'entità dei finanziamenti erogati alle ONG e alle reti.

3.6.1 Nel quadro strategico 2009 si sottolinea l'intento di rafforzare gli investimenti in questo settore, di «amplificare la capacità delle reti nazionali ed europee di partecipare e influire sul processo decisionale e sull'attuazione delle politiche a livello nazionale ed europeo» (12).

3.7 Nel contempo il Comitato ricorda che in nessun caso si parla di ridurre il finanziamento delle misure relative all'apprendimento reciproco (Mutual Learning/Peer-Reviews), uno dei cardini del metodo aperto di coordinamento. Queste misure dovrebbero essere rafforzate per poter contribuire più efficacemente alla gestione della crisi negli Stati membri, anche coinvolgendo maggiormente le parti sociali e le ONG interessate.

3.8 Il Comitato è convinto che tagli indiscriminati nei singoli settori del programma Progress metterebbero a rischio gli obiettivi, e danneggerebbero gravemente l'efficacia del programma. Raccomanda pertanto, qualora il nuovo strumento di microfinanziamento Progress venisse istituito, di convocare il comitato responsabile del programma per discutere un programma di riduzione insieme alla società civile.

3.9 Nel rimanente periodo di validità di Progress si dovrà anche trovare un'intesa su una nuova strategia post-Lisbona, comunicarla e attuarla coinvolgendo tutti gli attori interessati. Per fare questo sarà necessario un sostegno importante, finanziato essenzialmente attraverso Progress. Nel piano di lavoro Progress per il 2009 sono già previste misure a tale scopo. Dal 2010 dovrebbe esservi destinata una quota maggiore degli stanziamenti Progress.

Bruxelles, 1o ottobre 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) COM(2009) 114 def. del 4 marzo 2009.

(2) COM(2009) 257 def.

(3) COM(2009) 257 def., pag. 7.

(4) Ibidem, pag. 14.

(5) COM(2009) 333 def. e COM(2009) 340 def.

(6) Commissione europea: Assicurare il successo del programma Progress - Quadro strategico per l'attuazione del programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale Progress (2007–2013), pag. 5.

(7) Ibidem, pag. 9.

(8) La scheda finanziaria aggiornata della Commissione indica che alla fine del 2009 saranno stati spesi poco più di 280 milioni di euro, su un bilancio totale di 745 milioni di euro. Ciò significa che 100 milioni di euro saranno prelevati dallo stanziamento restante e ridistribuiti.

(9) COM(2009) 340 def.

(10) Nella valutazione ex-ante della sua proposta, la Commissione spiega che è auspicabile destinare ai nuovi strumenti di microfinanziamento un importo superiore a 100 milioni di euro, ma che un prelievo di fondi superiore a 100 milioni di euro avrebbe comunque un impatto negativo sugli obiettivi e sulle priorità del programma Progress. Manca tuttavia una motivazione che spieghi perché questo accada solo quando la somma supera i 100 milioni di euro.

(11) L'unica possibilità realistica sarebbe quindi quella di ridistribuire i finanziamenti da una linea di bilancio esistente. La linea di bilancio Progress sembra essere la più indicata allo scopo (SEC(2009) 907), pag. 12 (disponibile in lingua inglese).

(12) Commissione europea: Assicurare il successo del programma Progress - Quadro strategico per l'attuazione del programma comunitario per l'occupazione e la solidarietà sociale Progress (2007–2013), pag. 18.