OSSERVAZIONI DELLA CORTE

INTRODUZIONE

7.1. Il presente capitolo espone le osservazioni dalla Corte per la rubrica «Risorse naturali». Vengono presentate, in modo distinto, le risultanze della verifica del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e delle altre spese («Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca») ricomprese nella rubrica del quadro finanziario pluriennale (QFP). Le principali informazioni sulla composizione di tale rubrica del QFP sono fornite nel grafico 7.1 .

Grafico 7.1 – Rubrica 2 («Risorse naturali») del QFP — Principali informazioni per il 2015 (miliardi di euro) Totale pagamenti per l’esercizio 58,0 - anticipi (48) 2,4 + liquidazioni di anticipi (48) 2,9 Popolazione controllata, totale 58,5

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

7.2. Oltre alle osservazioni sulla regolarità delle valutazioni specifiche, il capitolo presenta, in una sezione separata, le risultanze delle verifiche riguardanti alcune questioni relative alla performance per un campione di progetti di sviluppo rurale.

Breve descrizione della rubrica «Risorse naturali»

7.3. La base per le spese dell’UE nel settore dell’agricoltura è costituita dalla politica agricola comune (PAC). L’attuazione della PAC è soggetta alla gestione concorrente della Commissione (in particolare la direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale) e degli organismi pagatori negli Stati membri (cfr. paragrafo 7.31). I pagamenti ai beneficiari vengono effettuati tramite due fondi (1): il FEAGA, che finanzia integralmente gli aiuti diretti dell’UE e le misure a sostegno dei mercati (2), e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), che cofinanzia i programmi di sviluppo rurale insieme agli Stati membri.

7.4. Le misure principali finanziate dal FEAGA sono:

— gli aiuti diretti nell’ambito del «regime di pagamento unico» (RPU), pari a 29,3 miliardi di euro nel 2015, e del «regime di pagamento unico per superficie» (RPUS), pari a 7,8 miliardi di euro nel 2015. Detti regimi di aiuto per superficie forniscono un sostegno al reddito disaccoppiato (3);

— altri regimi di aiuto diretto (4), pari a 5,1 miliardi di euro nel 2015, e interventi sui mercati agricoli (5), pari a 2,7 miliardi di euro nel 2015.

7.5. Il FEASR cofinanzia la spesa per lo sviluppo rurale sostenuta attraverso i programmi di sviluppo rurale degli Stati membri. Detta spesa riguarda sia misure basate sulla superficie (6) che misure non basate sulla superficie (7). Nel 2015, il FEASR ha rappresentato 11,8 miliardi di euro di spesa.

7.6. Per quanto riguarda la regolarità, i rischi principali sono:

— la corresponsione di aiuti diretti per terreni non ammissibili o beneficiari non ammissibili;

— la concessione di aiuti per interventi sui mercati agricoli per spese non ammissibili o richiedenti non ammissibili;

— la non ammissibilità delle spese, in ragione del mancato rispetto di norme (comprese quelle in materia di appalti) e condizioni di ammissibilità spesso complesse, in particolare per le misure di investimento.

7.7. Il presente capitolo riguarda anche la politica ambientale, l’azione per il clima e la politica comune della pesca dell’UE. Per questi settori, il rischio principale sotto il profilo della regolarità è che gli aiuti siano concessi per spese non ammissibili o sovradichiarate.

Estensione ed approccio dell’audit

7.8. L’ allegato 1.1 descrive gli elementi essenziali dell’approccio e della metodologia di audit adottati dalla Corte. Per quanto riguarda l’audit della rubrica «Risorse naturali», si precisa in particolare quanto segue:

a) gli auditor della Corte hanno esaminato un campione di 180 operazioni del FEAGA e di 179 operazioni del settore «Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca», come definito nell’ allegato 1.1 , paragrafo 7. Nell’ambito di ciascuna delle due valutazioni specifiche, ogni campione è estratto in modo da essere rappresentativo della gamma di spese effettuate a titolo di detta rubrica del QFP (8). Per il 2015, il campione FEAGA è consistito di operazioni eseguite in 18 Stati membri (9). Per la seconda valutazione specifica, il campione è consistito di 159 operazioni per lo sviluppo rurale e di altre 20 operazioni comprendenti quelle per l’ambiente, l’azione per il clima e la pesca, eseguite in 17 Stati membri (10);

b) gli auditor della Corte hanno valutato i sistemi di controllo interno mediante un esame documentale di 24 audit espletati dalla Commissione sul FEAGA e sul FEASR. Tale attività è stata affiancata da una riesecuzione di sei degli audit della Commissione presso gli Stati membri in questione (11). In questi sei Stati membri, gli auditor della Corte hanno svolto attività di audit aggiuntive per un numero limitato di settori a rischio relativi al FEAGA e al FEASR, nonché per la condizionalità (12). Sono stati altresì analizzati cinque audit espletati dalla Commissione sulla politica comune della pesca, e uno di essi è stato rieseguito (13);

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c) gli auditor della Corte hanno analizzato le relazioni annuali di attività (RAA) della DG Agricoltura e sviluppo rurale e della DG Affari marittimi e pesca.

7.9. Tanto per il FEAGA quanto per il FEASR, il 2015 è stato l’ultimo anno in cui la maggior parte dei pagamenti ai beneficiari finali è stata effettuata sulla base delle norme vigenti prima della riforma della PAC del 2013 (14).

PARTE 1 — VALUTAZIONE DELLA REGOLARITÀ

Regolarità delle operazioni

7.10. L’ allegato 7.1 contiene una sintesi delle risultanze della verifica delle operazioni per l’insieme della rubrica «Risorse naturali» e per ciascuna delle due valutazioni specifiche (FEAGA e «Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca»). Delle 359 operazioni esaminate dagli auditor della Corte, 121 (34 %) erano inficiate da errori. Sulla base degli 87 errori quantificati dagli auditor della Corte, il livello di errore stimato per la rubrica «Risorse naturali» è del 2,9 % (15). 7.10. La Commissione prende atto dell'errore più probabile stimato dalla Corte, che è pressoché lo stesso dell'anno precedente, fatta eccezione per la condizionalità. La Commissione ritiene che le rettifiche finanziarie nette derivanti dalle procedure pluriennali di conformità, nonché gli importi recuperi dai beneficiari e rimborsati al bilancio dell'UE, rappresentino una capacità correttiva che deve essere presa in considerazione nell'ambito di una valutazione esaustiva del sistema complessivo di controllo interno. La Commissione inoltre fa notare che, come indicato nella relazione annuale di attività del direttore generale per l'agricoltura e lo sviluppo rurale, la sua capacità correttiva ammontava nel 2015 a 1 065,710 milioni di euro (ossia l'1,87 % della spesa della PAC).

7.11. Il grafico 7.2 illustra l’incidenza dei diversi tipi di errore sul livello di errore stimato complessivo per il 2015.

Grafico 7.2 – Incidenza dei diversi tipi di errore sul livello di errore stimato — «Risorse naturali» Fonte: Corte dei conti europea.

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7.12. La natura e la tipologia degli errori differisce in modo significativo tra le due valutazioni specifiche, come indicato nei paragrafi che seguono. 7.12. La Commissione nota che vi sono significative differenze nella concezione, nell'ambito e negli obiettivi di entrambi i pilastri della PAC, il che spiega le differenze riscontrate nella tipologia di errori connessi alla PAC.

FEAGA — Spese connesse al mercato e pagamenti diretti

7.13. Le risultanze della verifica delle operazioni sono sintetizzate nell’ allegato 7.1 . Per il FEAGA, delle 180 operazioni controllate, 52 (29 %) erano inficiate da errore. Sulla base dei 47 errori quantificati dagli auditor della Corte, il livello di errore stimato è del 2,2 % (16). 7.13. La Commissione prende nota dell'errore più probabile stimato dalla Corte, che è pressoché lo stesso dell'anno precedente, fatta eccezione per la condizionalità. La Commissione sottolinea inoltre che la frequenza degli errori è progressivamente diminuita nel corso degli ultimi tre anni.

7.14. Il grafico 7.3 illustra l’incidenza dei diversi tipi di errore sul livello di errore stimato per il 2015.

Grafico 7.3 – Incidenza dei diversi tipi di errore sul livello di errore stimato — FEAGA Fonte: Corte dei conti europea.

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7.15. Per quattro casi di errori quantificabili riscontrati a livello di beneficiari finali, le autorità nazionali disponevano di informazioni sufficienti (17) per prevenire o individuare e correggere gli errori prima di dichiarare la spesa alla Commissione. Se tutte le informazioni di cui sopra fossero state usate per prevenire o individuare e correggere gli errori, il livello di errore stimato per questa valutazione specifica sarebbe stato di 0,3 punti percentuali più basso. Per di più, si è riscontrato che, in altri quattro casi, l’errore rilevato dagli auditor della Corte era stato commesso dalle autorità nazionali. Detti errori hanno pesato per 0,6 punti percentuali sul livello di errore stimato. Il riquadro 7.5 contiene un esempio di errore compiuto dalle autorità nazionali. 7.15. La Commissione accoglie favorevolmente la valutazione della Corte sul ruolo degli Stati membri e ritiene che questi ultimi avrebbero dovuto fare di più per ridurre gli errori. La Commissione continua a lavorare insieme agli Stati Membri per diminuire il numero di errori.

7.16. La maggior parte degli errori quantificabili consisteva in sovradichiarazioni della superficie agricola ammissibile (cfr. grafico 7.3 ). Nel 2015, gli auditor della Corte hanno riscontrato tali errori in 12 dei 18 Stati membri visitati. Circa la metà di detti errori quantificabili era inferiore al 2 % (cfr. paragrafo 7.18) e ha avuto pertanto solo un’incidenza limitata sul livello di errore complessivo stimato. Un’ulteriore quarto di detti errori si situava tra il 2 % ed il 5 %. 7.16-7.18. La Commissione prende nota del fatto che la maggior parte degli errori di sovradichiarazione individuati dalla Corte erano errori relativamente insignificanti e accoglie favorevolmente la valutazione della Corte sul miglioramento dell'affidabilità dei dati del SIPA. La Commissione ritiene che sia impossibile evitare errori minori ad un costo ragionevole. La Commissione incoraggia gli Stati Membri ad aggiornare il proprio sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA) regolarmente al fine di individuare sovradichiarazioni significative. La Commissione ritiene che il fatto che la stragrande maggioranza degli errori riferiti dalla Corte rappresentasse meno del 5 % dimostra il corretto funzionamento del sistema integrato di controllo amministrativo (SIGC), di cui il SIPA costituisce un elemento fondamentale. Dal momento che il terreno cambia nel corso del tempo, possono insorgere differenze tra il SIPA e la realtà sul campo, ma questo rischio può essere limitato effettuando regolari aggiornamenti del sistema. Al fine di promuovere aggiornamenti frequenti del SIPA, la Commissione ha previsto, come condizione per ridurre i controlli a campione dal 5 % all'1 % per alcuni regimi di pagamenti diretti, un aggiornamento del SIPA almeno tre volte l'anno con ortoimmagini non più vecchie di 15 mesi (l'aggiornamento annuale dovrebbe coprire almeno il 25 % degli ettari interessati). Una valutazione della qualità del SIPA era stata altresì introdotta nel 2010 e viene mantenuta nel periodo attuale [regolamento (UE) n. 640/2014]. Questo esercizio annuale realizzato dalle amministrazioni degli Stati membri e monitorato dalla Commissione è un processo di controllo della qualità il cui obiettivo ultimo consiste nel migliorare la qualità e l'affidabilità del SIPA, analizzando le debolezze tecniche individuate e adottando provvedimenti correttivi per porvi rimedio. I controlli annuali in loco rappresentano un mezzo, partendo da un campione, per ottenere un SIPA esatto e aggiornato.

7.17. Negli Stati membri, lo strumento di controllo chiave per gli aiuti basati sulla superficie è il sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA), ossia una banca dati contenente dati relativi all’ammissibilità per tutte le parcelle agricole. Contiene informazioni grafiche informatizzate, comprese ortofoto (fotografie aeree) che gli Stati membri dovrebbero aggiornare almeno ogni cinque anni (18). Posto che le informazioni grafiche siano adeguatamente aggiornate ed analizzate, il SIPA apporta un contributo significativo alla prevenzione e alla individuazione di errori relativi alle superfici nelle domande di aiuto. Grazie ai piani di azione elaborati dalla Commissione e dagli Stati membri, l’affidabilità dei dati contenuti nel SIPA ha fatto registrare un continuo miglioramento negli scorsi anni.

7.18. Nondimeno, la Corte rileva ancora errori relativi alle superfici. Ciò accade perché i controlli amministrativi sull’ammissibilità dei terreni sono basati sui medesimi dati del SIPA che gli agricoltori frequentemente copiano nelle loro domande di aiuto (19). Pertanto, se i dati contenuti nel SIPA sono inesatti, tali controlli non sono in grado normalmente di rilevare errori di ammissibilità nella domanda. La norma tecnica obbligatoria per le ortofoto (20) non permette in genere agli agricoltori e agli organismi pagatori di rilevare errori di modesta entità (inferiori al 2 %, cfr. paragrafo 7.16) che sono, in larga misura, impossibili da evitare ad un costo ragionevole. Tuttavia, gli errori di maggiore entità relativi alle superfici erano, in genere, rilevabili. In tali casi, la superficie ammissibile registrata nella banca dati SIPA e dichiarata dall’agricoltore era considerevolmente inesatta, perlopiù perché:

— all’atto di determinare la superficie possibile ai fini dell’aggiornamento del SIPA, gli organismi pagatori non avevano ridotto i pagamenti in maniera sufficiente, o per niente, per la vegetazione non ammissibile e le caratteristiche visibili dalle ortofoto dei terreni in questione; oppure — le definizioni nazionali di pascolo permanente ammissibile non erano conformi alla definizione vigente nella normativa dell’UE. In caso di mancata conformità tra la definizione nazionale del pascolo permanente e quella dell'UE, vengono attuate specifiche azioni correttive, compresi se necessario, piani d'azione, per risolvere il problema. Per proteggere il bilancio dell'UE, la Commissione applica anche riduzioni e sospensioni dei pagamenti, nonché rettifiche finanziarie nette nell'ambito delle procedure di dichiarazione di conformità ogni volta che risulti necessario.

7.19. Il riquadro 7.4 illustra un esempio di dati di ammissibilità inesatti contenuti nel SIPA.

Riquadro 7.4 – Esempio di pagamenti irregolari a causa di dati sull’ammissibilità inesatti nel SIPA Il terreno «utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio» è definito «pascolo permanente». Nella relazione annuale relativa all’esercizio 2014, la Corte aveva constatato che in Spagna, nonostante significative azioni correttive, persistevano alcune debolezze importanti nel SIPA in relazione all’ammissibilità dei pascoli permanenti, e che nel 2014 e nel 2015 erano state avviate ulteriori azioni correttive (21). Gli auditor della Corte hanno ispezionato in Spagna (Madrid) una parcella di 48 ettari registrata nel SIPA come pascolo permanente interamente ammissibile nel momento in cui l’agricoltore ha presentato la domanda. L’ortofoto mostrava tuttavia la presenza di fitti arbusti e boscaglia. Nella domanda di aiuto del 2014, l’agricoltore aveva dichiarato la parcella sulla base della superficie ammissibile registrata nel SIPA e gli era stato versato un aiuto RPU per l’intera parcella. Gli auditor della Corte hanno rilevato che la parcella in questione non era ammissibile all’aiuto RPU. Nel 2015, le autorità spagnole hanno proceduto ad un riesame del SIPA sulla base di nuove ortofoto ed usando nuove tecnologie, ed hanno registrato la parcella in questione come non ammissibile. Gli auditor della Corte hanno inoltre constatato che in Grecia, Spagna (Aragona, Castilla-La Mancha, Castilla y León ed Estremadura), Italia (Calabria) e Regno Unito (Inghilterra) gli aiuti per superficie erano stati chiesti e pagati sulla base di informazioni sull’ammissibilità inesatte contenute nel SIPA, il che era rilevabile dalle ortofoto. Riquadro 7.4 – Esempio di pagamenti irregolari a causa di dati sull'ammissibilità inesatti nel SIPA La Commissione ha individuato problemi relativi al pascolo permanente prima del 2014 e negli Stati Membri interessati sono stati attuati piani d'azione. In Spagna, le autorità nazionali hanno proceduto a rimisurare per intero tutte le parcelle dichiarate dai beneficiari sottoposti ad audit dalla Corte e hanno avviato procedure di recupero laddove necessario. Inoltre, il fatto che la parcella in questione sia stata registrata come non ammissibile nel 2015 dimostra che in Spagna la procedura di aggiornamento del SIPA funziona correttamente. Gli audit effettuati dai servizi della Commissione negli anni precedenti hanno identificato lacune connesse all'ammissibilità dei pascoli permanenti in Grecia e Spagna e hanno permesso di ovviare a tali lacune attraverso piani d'azione specifici che hanno prodotto alcuni miglioramenti (vedere relazione annuale 2014 della Corte, riquadro 7.8). Sia in Grecia che in Spagna la superficie ritenuta ammissibile nel SIPA è diminuita significativamente: in Grecia, la superficie di pascolo permanente ammissibile è passata da 3,6 milioni di ettari nel 2012 a 1,5 milioni di ettari nel 2014 e in Spagna, la superficie di pascolo permanente ammissibile è passata da 18,5 milioni di ettari nel 2013 a 6,4 milioni di ettari nel 2016. Per il Regno Unito (Inghilterra) il piano d'azione correttivo è in corso ed è seguito da vicino dalla Commissione. Inoltre, le procedure di verifica della conformità garantiscono che il rischio per il bilancio dell'UE sia adeguatamente coperto dalle rettifiche finanziarie nette.

7.20. Il riquadro 7.5 illustra un esempio di criteri nazionali di ammissibilità non conformi alla normativa dell’UE.

Riquadro 7.5 – Esempio di criteri nazionali di ammissibilità non conformi alla normativa dell’UE Nella relazione annuale sull’esercizio 2013 (22), la Corte ha rilevato che le autorità francesi concedono aiuti per brughiere pascolabili, sebbene tali aree comprendano «un misto di vegetazione erbacea ammissibile e di cespugli, arbusti e simili non ammissibili». Nel 2015 gli auditor della Corte hanno constatato che sei parcelle di questo tipo erano del tutto o in parte non ammissibili, poiché contenevano fitti boschi e arbusti, che le autorità francesi avevano valutato come integralmente ammissibili. Riquadro 7.5 - Esempio di criteri nazionali di ammissibilità non conformi alla normativa dell'UE Gli audit eseguiti dalla Commissione prima del 2013 avevano già individuato mancanze simili in Francia. Le carenze vengono seguite nel quadro di uno specifico piano d'azione stabilito dallo Stato membro e vengono seguite da vicino dalla Commissione. Ciascuna delle carenze individuate ha formato oggetto di un seguito attraverso procedure di verifica della conformità atte a garantire che il bilancio dell'UE sia adeguatamente coperto mediante rettifiche finanziarie nette. In parallelo, la Commissione continua a vigilare sul rispetto del piano d'azione al fine di migliorare la situazione. Alla luce di alcuni ritardi intervenuti, sono state messe in atte ulteriori misure a partire dal 2015, conformemente all'articolo 41, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1306/2013.

Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca

7.21. Le risultanze della verifica delle operazioni sono sintetizzate nell’ allegato 7.1 . Nel settore «Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca», delle 179 operazioni controllate dalla Corte, 69 (39 %) erano inficiate da errore. Sulla base dei 40 errori quantificati dagli auditor della Corte, il livello di errore stimato è del 5,3 % (23). 7.21. La Commissione prende nota dell'errore più probabile stimato dalla Corte, che è inferiore a quello registrato l'anno scorso.

7.22. Il grafico 7.6 mostra l’incidenza dei diversi tipi di errori sul livello di errore stimato dalla Corte per il 2015.

Grafico 7.6 – Incidenza dei diversi tipi di errore sul livello di errore stimato — «Sviluppo rurale, ambiente, azione per il clima e pesca» Fonte: Corte dei conti europea.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

7.23. Per lo sviluppo rurale, delle 159 operazioni esaminate, 78 erano basate sulla superficie e 81 non basate sulla superficie. Delle 159 operazioni suddette, 64 (40 %) erano inficiate da errore, in 38 casi quantificabile. Per quanto riguarda l’ambiente, l’azione per il clima e la pesca, delle 19 operazioni facenti parte del campione, cinque (26 %) erano inficiate da errore, in due casi quantificabile. Per la restante operazione (24), non sono stati rilevati errori. 7.23. Per quanto riguarda lo sviluppo rurale, la frequenza di errori (quantificati e non quantificati) individuati dalla Corte è progressivamente diminuita nel corso del tempo.

7.24. Per 13 casi di errori quantificabili riscontrati a livello di beneficiari finali, le autorità nazionali disponevano di informazioni sufficienti (25) per prevenire o individuare e correggere gli errori prima di dichiarare la spesa alla Commissione. Se tutte le informazioni di cui sopra fossero state usate per prevenire o individuare e correggere gli errori, il livello di errore stimato per questa valutazione specifica sarebbe stato di 1,7 punti percentuali più basso. Per di più, in sei casi gli auditor della Corte hanno riscontrato che l’errore rilevato era stato commesso dalle autorità nazionali. Detti errori hanno pesato per 1,5 punti percentuali sul livello di errore stimato. Il riquadro 7.7 contiene un esempio di errore compiuto dalle autorità nazionali. 7.24. La Commissione è consapevole del fatto che le autorità nazionali avrebbero potuto individuare molti degli errori constatati dalla Corte. Le regole della PAC forniscono agli Stati Membri tutti gli strumenti finanziari per attenuare la maggior parte dei rischi di errori. Per l'esempio fornito nel riquadro 7.7, la Commissione ha avviato una procedura di verifica della conformità nel marzo 2016. Tutte le misure necessarie sono state intraprese al fine di proteggere il bilancio dell'UE.

7.25. La tipologia degli errori è simile a quella degli errori riscontrati per i precedenti esercizi e a quella degli errori individuati nella relazione speciale della Corte nella quale si analizzano le cause degli errori nella spesa per lo sviluppo rurale (26). Come per gli esercizi precedenti, la componente principale (82 %) del livello di errore stimato di cui al paragrafo 7.21 è stata costituita dalle misure non basate sulla superficie. 7.25. La Commissione è consapevole delle cause di fondo degli errori e sta lavorando insieme agli Stati membri per porre rimedio a tali situazioni fornendo orientamenti o chiedendo la messa in atto di piani d'azione. Ad esempio, la Commissione sa che il rischio di errori è maggiore per le misurazioni non legate alla superficie. Per questa ragione sono state promosse soluzioni sistemiche, come la semplificazione dell'elaborazione delle misure o il ricorso a metodi di calcolo meno complessi, come le opzioni semplificate in materia di costi o gli importi forfettari. La Commissione ritiene che l'esistenza di irregolarità nella procedura di appalto pubblico non significhi necessariamente che l'insieme della spesa fosse inammissibile. Per stabilire il rischio finanziario legato agli errori negli appalti pubblici, la Commissione ha adottato a dicembre 2013 linee guida per determinare le rettifiche finanziarie da applicare ai progetti attuati in gestione condivisa in caso di mancata conformità con le norme sugli appalti pubblici.

7.26. Delle 81 operazioni non basate sulla superficie esaminate, 15 (19 %) non rispettavano i requisiti di ammissibilità (cfr. esempio nel riquadro 7.7 ). Per l’ambiente, l’azione per il clima e la pesca, i due errori quantificabili erano dovuti a spese non ammissibili.

Riquadro 7.7 – Esempi di spese o attività non ammissibili La misura di sviluppo rurale «Pagamenti per il benessere degli animali» fornisce sostegno agli agricoltori che assumono su base volontaria impegni riguardanti il benessere degli animali. I pagamenti sono effettuati annualmente e coprono i costi aggiuntivi e il mancato reddito risultanti dall’impegno assunto, quale ad esempio un maggior spazio a disposizione degli animali. Ciò costituisce un esempio dell’utilizzo di opzioni semplificate in materia di costi, che può ridurre l’onere amministrativo per Stati membri e beneficiari. Dette opzioni dovrebbero basarsi su una valida metodologia, in particolare su un calcolo esatto dei costi semplificati. In Romania, gli auditor della Corte hanno rilevato spese non ammissibili, poiché le autorità nazionali, nel calcolare i costi semplificati, non avevano tenuto conto in modo adeguato del numero di cicli di produzione. Di conseguenza, i pagamenti corrisposti a tutti i beneficiari sono stati sistematicamente dichiarati in eccesso. Gli auditor della Corte hanno verificato tutte le tipologie di impegni assunti per il benessere degli animali in Romania, compresi quelli al difuori del campione di audit, al fine di stabilire in che misura i calcoli errati incidessero sull’intera spesa per il benessere degli animali in Romania. È stato constatato che la spesa non ammissibile, dal momento dell’avvio della misura (2012) fino all’ottobre 2015, avrebbe potuto giungere in totale fino a 152 milioni di euro (su un totale di 450 milioni). Gli auditor della Corte hanno inoltre riscontrato errori di ammissibilità in Belgio (Vallonia), Germania (Renania-Palatinato), Spagna (Andalusia, Galizia, Castilla-La Mancha), Grecia, Italia (Rete rurale, Sicilia e Campania) e Polonia. Riquadro 7.7 – Esempi di spese o attività non ammissibili La Commissione sostiene pienamente gli Stati Membri nei loro sforzi per ricorrere, laddove possibile, a opzioni semplificate in materia di costi quale strumento per evitare gli errori, come riconosciuto dalla Corte nella sua relazione speciale n. 23/2014 (vedere punto 86). Per quanto concerne i casi constatati in Romania, la Commissione concorda sul fatto che si è verificato un errore nel calcolo dei costi semplificati usati per i pagamenti. In seguito alle risultanze della Corte, la Commissione ha avviato una procedura di verifica della conformità nel 2016 per stabilire con precisione l'importo a rischio. Questo potrebbe dare luogo all'applicazione di una rettifica finanziaria.

7.27. Per 27 operazioni prese in esame, i beneficiari dovevano rispettare le norme in materia di appalti pubblici. Tali norme consentono l’acquisto di beni e servizi alle condizioni più favorevoli, garantendo allo stesso tempo parità di accesso agli appalti pubblici e il rispetto dei princìpi di trasparenza e non discriminazione. In sei casi, una o più di queste norme erano state violate. Il riquadro 7.8 illustra un esempio di tale errore. 7.27. La Commissione ha individuato negli appalti pubblici un'importante fonte di errori e ha intensificato l'attività di audit per garantire un'adeguata protezione del bilancio dell'UE. La conformità con le norme sugli appalti pubblici è anche uno degli elementi fondamentali dei piani d'azione per lo sviluppo rurale. Nel 2015-2016 sono stati eseguiti audit approfonditi in questo settore in quattro Stati Membri. La pratica di effettuare controlli approfonditi delle norme sugli appalti pubblici è proseguita in altri Stati membri nel 2016. Per determinare il rischio finanziario legato agli errori negli appalti pubblici, a dicembre 2013 la Commissione ha adottato linee guida per stabilire le rettifiche finanziarie da applicare ai progetti attuati nel quadro della gestione condivisa in caso di mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici.

Riquadro 7.8 – Esempio di mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici In Italia (Campania), un Comune ha ricevuto sostegno per la costruzione di una monorotaia: infrastrutture per aiutare gli agricoltori a trasportare le olive su e giù per le colline. Il contratto è stato aggiudicato a una società privata attraverso una procedura pubblica di appalto. Per valutare le diverse offerte, il Comune ha fissato un insieme di criteri, con ponderazioni diverse (misurate in punti). Ai sensi del bando di gara, gli offerenti erano tenuti ad includere, come parte delle offerte, proposte di lavori aggiuntivi concernenti nuove strade, fognature ed un acquedotto. Detti lavori aggiuntivi costituivano il 75 % del punteggio totale su cui il Comune avrebbe basato la decisione di aggiudicazione. A titolo di paragone, il prezzo rappresentava solo il 10 % del punteggio totale. Poiché l’aiuto dell’UE era stato concesso per la costruzione della monorotaia, il beneficiario ha violato la normativa italiana in materia di appalti fissando criteri (la costruzione di strade, fognature e di un acquedotto) estranei all’oggetto, alla natura e alle caratteristiche dell’appalto. Tali criteri erano pertanto irregolari ai sensi della normativa italiana in materia di appalti pubblici. Gli auditor della Corte hanno inoltre rilevato casi di mancato rispetto della normativa sugli appalti pubblici in Germania (Renania-Palatinato), Grecia e Romania. Riquadro 7.8 - Esempio di mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici La Commissione comprende che i criteri di assegnazione stabiliti nella gara d'appalto non erano completamente legati alla natura dei lavori. Tuttavia, la Commissione sottolinea che gli investimenti sono stati realizzati come previsto. Le autorità italiane hanno riesaminato la documentazione e avviato una procedura di recupero per le infrazioni alle procedure di appalto pubblico. Le autorità italiane hanno applicato una rettifica finanziaria del 10 %. La Commissione ritiene che questa misura correttiva contribuisca a proteggere il bilancio dell'UE. Nella relazione annuale di attività 2015 sono state emesse alcune riserve per coprire i problemi legati agli appalti pubblici, come riconosciuto dalla Corte al punto 7.60.

7.28. Il campione utilizzato includeva 45 operazioni per pagamenti agroambientali che riguardavano l’utilizzo di metodi di produzione agricola compatibili con la protezione dell’ambiente, del paesaggio e delle risorse naturali. In tre casi, gli agricoltori non avevano soddisfatto tutte le condizioni per il pagamento. 7.28. La Commissione tiene a sottolineare il fatto che i tre beneficiari dovevano rispettare un'ampia serie di impegni agroambientali e ne hanno attuato con successo la maggior parte. Solo pochi impegni non sono stati rispettati completamente o non sono stati debitamente documentati.

7.29. Tra le 78 operazioni relative alle superfici, gli auditor della Corte hanno riscontrato 15 casi (19 %) in cui la superficie ammissibile dei terreni era stata sovradichiarata. Metà di tali sovradichiarazioni rilevate erano di entità relativamente modesta, ed hanno avuto pertanto solo un’incidenza limitata sul livello di errore complessivo stimato. Cfr. anche il paragrafo 7.18. 7.29. La Commissione prende atto del fatto che la maggior pare degli errori di sovradichiarazione individuati dalla Corte erano errori relativamente insignificanti e accoglie favorevolmente la valutazione della Corte sul miglioramento dell'affidabilità dei dati SIPA (vedere punto 7.17). La Commissione ritiene che sia impossibile evitare errori minori ad un costo ragionevole.

7.30. Le autorità nazionali avrebbero dovuto verificare la ragionevolezza dei costi. Per 24 progetti d’investimento, le autorità nazionali non l’avevano verificata in modo appropriato. La Corte ha considerato tali casi come errori. Tuttavia, in genere non è possibile determinare l’importo della spesa non ammissibile, ed in tal caso la Corte non è in grado di quantificare l’errore. La sezione «verifica dei criteri di performance» (cfr. paragrafo 7.71) presenta ulteriori informazioni sulla ragionevolezza dei costi. 7.30. Vedere la risposta della Commissione al punto 7.71.

Analisi delle relazioni annuali di attività e di altri elementi dei sistemi di controllo interno

Sistemi della DG Agricoltura e sviluppo rurale concernenti la regolarità delle operazioni nel settore dell’agricoltura

7.31. La Commissione e gli Stati membri attuano una gestione concorrente di quasi tutte le spese agricole. Circa 80 organismi pagatori negli Stati membri versano gli aiuti agli agricoltori e ad altri beneficiari; la Commissione rimborsa tali spese agli Stati membri ogni mese (per il FEAGA) o ogni trimestre (per il FEASR). La Commissione espleta audit di conformità per valutare se i sistemi degli Stati membri garantiscano la legittimità e regolarità dei pagamenti degli aiuti ai beneficiari. Le debolezze dei sistemi eventualmente rilevate possono portare a rettifiche finanziarie, imposte agli Stati membri per mezzo di decisioni di conformità. Le rettifiche finanziarie sono spesso applicate su base forfettaria e riguardano spese relative a vari esercizi di bilancio. Raramente danno luogo al recupero delle somme pagate presso i beneficiari finali e sono quindi a carico dei bilanci nazionali (27). 7.31. Se è vero che la maggior parte delle rettifiche effettuate in passato erano forfettarie, nel nuovo quadro giuridico gli Stati Membri sono incoraggiati a fornire il calcolo del rischio per il Fondo. Quando pagamenti indebiti, che possono essere direttamente collegati a un beneficiario, sono identificati a seguito di procedure di verifica della conformità della Commissione, gli Stati membri devono adottare le necessarie misure di recupero nei confronti dei beneficiari finali.

7.32. Al fine di verificare che gli audit di conformità espletati dalla Commissione rispettassero i princìpi internazionali di audit (28) e le principali disposizioni normative, gli auditor della Corte hanno svolto esami documentali su un campione di 24 (29) dei 120 audit di conformità (30) comunicati dalla DG Agricoltura e sviluppo rurale nel 2015. Hanno inoltre rieseguito sei di questi 24 audit (31). Nel 2015, a seguito di un’autovalutazione della metodologia di audit e della politica di garanzia della qualità, la Commissione ha aggiornato le proprie procedure di audit. Le nuove procedure sono state analizzate e di esse si è tenuto conto ai fini della valutazione operata dalla Corte.

7.33. Nel complesso, gli audit di conformità espletati dalla Commissione rispettano le pertinenti norme. Tuttavia, quando non formula alcun rilievo, la Commissione deve migliorare il modo con cui documenta il lavoro di audit a sostegno di tale conclusione. 7.33. La Commissione si sforza di rispettare gli ISSAI quando esegue i suoi audit ed è questo uno dei motivi per cui ha fatto ricorso ai servizi di una società esterna per convalidare la sua autovalutazione delle procedure di audit che applica. Le relazioni di audit di ciascuna missione sono la base per le constatazioni emesse dalla Commissione. Se non viene emessa alcuna constatazione (nessun problema da riferire, debolezze individuate trascurabili), questo è indicato nella relazione di audit.

7.34. In precedenti relazioni annuali (32), la Corte ha attirato l’attenzione sul problema dell’eccessiva durata delle procedure di conformità, che provoca un significativo arretrato di pratiche pendenti (33). Nel 2015, la Commissione ha ridotto in modo significativo il numero di queste vecchie pratiche pendenti: da 192 a 34. Le modifiche alla normativa per il periodo 2014-2020, che hanno preso effetto per la PAC il 1o gennaio 2015, sono state concepite per razionalizzare la procedura di verifica della conformità, introducendo termini ultimi da rispettare obbligatoriamente. Di conseguenza, la Commissione adesso effettua un più attento monitoraggio del ciclo di audit al fine di rispettare le scadenze interne ed esterne. 7.34. La Commissione segue da vicino la chiusura degli audit in arretrato («vecchie pratiche pendenti»): il loro numero è ulteriormente sceso da 34 a 20 nel giugno 2016. L'obiettivo della Commissione è di chiudere tutti i rimanenti audit in arretrato («vecchie pratiche pendenti») entro la fine del 2016.

7.35. La nuova normativa per il 2014-2020 ha anche posto maggior enfasi sul ruolo dello Stato membro nella determinazione dell’importo a rischio, che la Commissione può usare per calcolare la rettifica finanziaria da imporre. Gli auditor della Corte hanno verificato se la Commissione avesse correttamente convalidato ed utilizzato i dati degli Stati membri esaminando gli orientamenti della Commissione e controllando sei rettifiche finanziarie adottate o predisposte nel 2015. 7.35-7.36. Come raccomandato dalla Corte negli anni precedenti, la Commissione ha elaborato un quadro concepito per aumentare il numero delle rettifiche finanziarie calcolate e, di conseguenza, ridurre l'applicazione delle rettifiche forfettarie. Tenuto conto della difficoltà inerente nei casi che comportano numerose transazioni, occorre inserire opportune disposizioni giuridiche nell'atto di base, compresi i principi di responsabilità degli Stati Membri nel fornire le informazioni necessarie e della proporzionalità dello sforzo. L'atto delegato contiene disposizioni dettagliate sul calcolo e l'estrapolazione delle rettifiche finanziarie. Gli orientamenti dettagliati della Commissione sulle rettifiche finanziarie sono stati aggiornati di conseguenza, in particolar modo per quanto concerne i criteri e la metodologia che la Commissione deve adottare per accettare o meno il calcolo o l'estrapolazione degli Stati Membri relativamente al rischio per il bilancio dell'UE. La Commissione ritiene che il manuale di audit contenga informazioni sulla verifica dei dati comunicati dagli Stati Membri. La Comunicazione C(2015)3675 allegata al manuale di audit definisce chiaramente i requisiti minimi che gli Stati Membri devono soddisfare quando presentano dati supplementari alla Commissione ai fini del calcolo delle rettifiche finanziarie nonché i criteri e la metodologia che la Commissione deve adoperare per accettare o meno il calcolo o l'estrapolazione della rettifica finanziaria. Per la Commissione è una procedura standard eseguire controlli approfonditi dei dati forniti dagli Stati membri. Questa prassi è infatti confermata dalle risultanze della Corte per quattro delle sei rettifiche finanziarie esaminate. Per quanto concerne le altre due rettifiche finanziarie menzionate: — per una di esse, l'importo in questione era relativamente esiguo e sono state chieste informazioni supplementari allo Stato Membro; — per la rettifica finanziaria di 5,8 milioni di euro, la Commissione ha verificato la validità dei dati forniti dallo Stato Membro, anche se tale procedura non è stata debitamente documentata. La Commissione tiene a sottolineare che gli sforzi per verificare le cifre fornite dallo Stato Membro devono essere proporzionali alle possibili conseguenze finanziarie. La Commissione può altresì fare affidamento sul lavoro degli organismi di certificazione.

7.36. Il manuale di audit usato dalla Commissione non comprende procedure di audit dettagliate né obblighi di documentazione ai fini della verifica dei dati trasmessi dagli Stati membri. Per quattro delle sei rettifiche finanziarie esaminate, la Corte ha riscontrato che la Commissione ha svolto visite di audit per verificare i dati trasmessi dagli Stati membri in questione. Per le altre due rettifiche finanziarie, la Commissione non ha fornito alla Corte elementi adeguati e sufficienti a comprovare lo svolgimento di controlli o verifiche. Per uno di questi casi, la rettifica finanziaria era relativamente modesta. Per il restante caso, tuttavia, la rettifica finanziaria era di 5,8 milioni di euro. L’uso di dati non verificati crea un rischio finanziario per il bilancio dell’UE, in quanto è nell’interesse degli Stati membri ridurre le rettifiche finanziarie.

Sistemi degli Stati membri relativi alla regolarità delle operazioni nel settore dell’agricoltura

7.37. Spetta alle autorità degli Stati membri instaurare e porre in atto:

a) procedure amministrative e di controllo appropriate, volte a garantire l’esattezza delle dichiarazioni presentate dai richiedenti e il rispetto dei criteri di ammissibilità;

b) controlli in loco riguardanti, a seconda del regime di aiuto, almeno il 5 % di tutti i beneficiari o della spesa pertinente.

7.38. La Corte ha basato il proprio esame dei sistemi sugli audit effettuati dalla Commissione (DG Agricoltura e sviluppo rurale). All’interno del campione di 24 audit di conformità analizzati dagli auditor della Corte (cfr. paragrafo 7.32), la Commissione aveva individuato debolezze significative per 17 dei sistemi in questione (34). Poiché la Corte ha constatato che il lavoro svolto dalla Commissione era nel complesso soddisfacente (cfr. paragrafo 7.33), ha fatto affidamento sulla valutazione di questi sistemi operata dalla Commissione. 7.38. La Commissione si rallegra della dichiarazione della Corte secondo cui il lavoro svolto dalla Commissione è stato nel complesso soddisfacente e che ha potuto fare affidamento sulla valutazione dei sistemi degli Stati membri operata dalla Commissione.

7.39. Nei sei Stati membri visitati dagli auditor della Corte (cfr. paragrafo 7.32), sono state inoltre condotte ulteriori attività di audit per un numero limitato di settori soggetti a rischio (35). I paragrafi seguenti presentano le osservazioni della Corte circa il FEAGA, lo sviluppo rurale e la condizionalità.

Sistemi degli Stati membri relativi alla regolarità delle operazioni FEAGA

7.40. Il sistema integrato di gestione e controllo (SIGC) è il principale sistema di gestione e controllo per i pagamenti degli aiuti diretti (36). Il sistema è costituito da una serie di banche dati relative alle aziende agricole e alle domande di aiuti presentate, dal Sistema per l’identificazione delle parcelle agricole (SIPA, cfr. anche paragrafi 7.17 e 7.18), dalle banche dati sugli animali e da un registro dei diritti negli Stati membri che attuano l’RPU. Gli organismi pagatori svolgono controlli amministrativi incrociati tra queste banche dati, per assicurarsi che i pagamenti siano effettuati per l’importo corretto, a beneficiari ammissibili e per terreni o animali ammissibili. 7.40-7.41. La Commissione ritiene che il SIGC, incluso il SIPA, sia un sistema affidabile e che la qualità e la copertura del SIGC siano essenziali per garantire la regolarità dei pagamenti degli aiuti diretti e delle spese del FEASR, in particolare le misure agro-ambientali e le zone svantaggiate. Ogni volta che si verifica una debolezza, gli Stati Membri devono attuare provvedimenti correttivi, compresi piani d'azione specifici, per porvi rimedio. Questi provvedimenti sono monitorati da vicino dalla Commissione.

7.41. Nella relazione annuale sull’esercizio 2014, la Corte affermava che il SIGC apporta un contributo significativo alla prevenzione e riduzione dei livelli di errore nei regimi di aiuto cui si applica (37). Quest’anno, gli auditor della Corte hanno esaminato l’affidabilità di alcune funzioni di controllo chiave nel SIGC presso i sei organismi pagatori visitati (cfr. paragrafo 7.32). Senza mettere in dubbio il contributo del SIGC alla prevenzione degli errori e alla riduzione del loro livello, gli auditor della Corte hanno constatato debolezze in alcune delle funzioni di controllo chiave esaminate. Dette debolezze erano relative al SIPA, ai controlli amministrativi, alla qualità dei controlli sul posto e alle procedure di recupero per i pagamenti indebiti (38). Il riquadro 7.9 illustra un esempio delle debolezze constatate.

Riquadro 7.9 – Esempio di debolezze riscontrate in merito al SIPA Per sei anni di seguito (2010-2015) nel Regno Unito (Irlanda del Nord) la valutazione annuale della qualità del SIPA ha mostrato che il SIPA non rispettava numerosi elementi di qualità prescritti dalla normativa dell’UE. Nonostante l’obbligo giuridico di porre in atto azioni correttive in tali situazioni, la valutazione della qualità per il 2015 ha mostrato che non vi era stato alcun miglioramento costante: nel complesso, le superfici ammissibili registrate nel SIPA dell’Irlanda del Nord erano sovradichiarate per più del 2 %, è ciò esponeva a un rischio di pagamento irregolari. La Corte ha già riferito delle debolezze del SIPA dell’Irlanda del Nord nella relazione annuale sull’esercizio 2012 (allegato 3.2). Riquadro 7.9 – Esempio di debolezze riscontrate in merito al SIPA Dal 2013 le autorità dell'Irlanda del Nord hanno messo in atto provvedimenti correttivi in seguito agli audit realizzati dalla Commissione. La stima della superficie ammissibile nella valutazione della qualità del SIPA era «non conforme» per il 2010, il 2011, il 2012 e il 2015. Le autorità britanniche e irlandesi del nord hanno fornito i motivi nelle rispettive relazioni annuali sulla valutazione della qualità. Negli anni in cui è iniziato l'aggiornamento del SIPA nell'arco di 3 anni (2013, 2014), il numero di parcelle non conformi è diminuito. Tuttavia, nel 2015, le autorità del Regno Unito e dell'Irlanda del Nord hanno riscontrato un aumento del numero di parcelle senza superficie ammissibile che non erano state individuate dal programma di aggiornamento. La Commissione continua a seguire da vicino la situazione.

Sistemi degli Stati membri relativi alla regolarità delle operazioni nell’ambito dello sviluppo rurale

7.42. Per cinque dei sei organismi pagatori visitati (cfr. paragrafo 7.32), la Corte ha individuato carenze nei controlli amministrativi connessi alle condizioni di ammissibilità, in particolare quelli concernenti gli appalti pubblici. Dette debolezze sistemiche erano molto simili a quelle constatate e sulle quali si è riferito negli anni precedenti (39). Le carenze dei sistemi sono una causa importante degli errori rilevati durante la verifica delle operazioni (cfr. paragrafo 7.24). 7.42. La Commissione realizza audit di conformità negli Stati Membri per verificare che le spese sostenute siano conformi alle regole. Nell'ambito di questi audit la Commissione ha anche riscontrato punti deboli nei controlli amministrativi relativi alle condizioni di ammissibilità e agli appalti pubblici. Sono stati attuati provvedimenti correttivi, compresi, ove necessario, piani d'azione. Inoltre sono state emesse riserve nella relazione annuale di attività 2015. Sono altresì state applicate rettifiche finanziarie a tale riguardo e sono attualmente in corso diverse procedure di verifica della conformità che potrebbero determinare nuove rettifiche finanziarie. Un audit specifico degli appalti pubblici è stato avviato nel 2015 in 4 Stati membri. Altri Stati membri saranno oggetto di audit nel 2016.

7.43. Riguardo agli appalti pubblici, gli auditor della Corte hanno preso in esame un campione di 41 progetti (oltre alla verifica delle operazioni), di cui otto (20 %) erano inficiati da errore. In tre degli otto casi, hanno individuato spese non ammissibili, ammontanti in totale a più di 1,5 milioni di euro di aiuti FEASR.

7.44. Nel tentativo di ridurre il livello di errore nella spesa per lo sviluppo rurale, la Commissione e gli Stati membri stanno attuando piani d’azione per individuare le cause degli errori e prendere provvedimenti correttivi mirati, al fine di ridurre il rischio che si verifichino errori. La Corte ha verificato se, per gli errori frequenti, il piano d’azione dello Stato membro interessato affrontasse la causa all’origine di detti errori.

7.45. Durante la verifica delle operazioni effettuata dalla Corte per il 2015 sono stati analizzati 14 degli errori quantificabili più significativi rilevati in otto Stati membri. Si è osservato che sette degli otto Stati membri avevano già aggiornato i rispettivi piani di azione al febbraio 2016, includendo misure per far fronte ad alcune delle problematiche rilevate dalla Corte. Nel corso dell’esame dei sistemi degli Stati membri, tuttavia, la Corte ha constatato che i quattro organismi pagatori per i quali erano state rilevate debolezze nei controlli amministrativi sulle procedure di appalto pubblico non avevano incluso alcuna azione su questo punto nei rispettivi piani d’azione. Sebbene la Corte ritenga che i piani d’azione costituiscano in genere uno strumento valido per ovviare alle cause degli errori, vi sono ancora ulteriori margini di miglioramento nel settore degli appalti pubblici. 7.45. Quando vengono identificate debolezze nel quadro degli audit di conformità e degli audit effettuati dalla Corte, la Commissione chiede sistematicamente agli Stati Membri di attuare provvedimenti correttivi, che possono assumere la forma di un piano d'azione. In seguito alle raccomandazioni della Corte nella relazione speciale n. 23/14, la Commissione ha raccomandato a tutti gli Stati Membri di prestare particolare attenzione al problema degli appalti pubblici e, laddove necessario, di prendere provvedimenti correttivi. Sono state emesse riserve nella relazione annuale di attività 2015 per coprire i problemi degli appalti pubblici, come riconosciuto dalla Corte al punto 7.60.

Sistemi degli Stati membri relativi alla condizionalità

7.46. Gli auditor della Corte hanno esaminato il sistema che assicura il rispetto degli obblighi di condizionalità nei sei organismi pagatori visitati (cfr. paragrafo 7.32). In particolare, hanno analizzato l’affidabilità delle statistiche sui controlli e le procedure poste in essere per far sì che gli Stati membri controllassero in modo adeguato il rispetto degli obblighi di condizionalità concernenti la protezione delle acque dall’inquinamento da nitrati (la direttiva «Nitrati» (40) e le notifiche sui capi di bestiame (41). Gli auditor della Corte hanno inoltre analizzato 63 relazioni di controllo. 7.46. La Commissione sottolinea che la condizionalità non è legata alla valutazione della legalità e regolarità delle transazioni sottostanti.

7.47. In cinque dei sei Stati membri visitati, la Corte ha riscontrato carenze, concernenti principalmente l’affidabilità delle statistiche sui controlli ed il campionamento. Sono stati riscontrati problemi (ad esempio, calcolo inesatto delle sanzioni o mancanza di controlli per certi obblighi) in 13 delle 63 relazioni di controllo esaminate. Inoltre, in Lituania e nel Regno Unito (Irlanda del Nord) quattro delle 24 relazioni di controllo incluse nel campione non includevano in modo corretto le sanzioni nelle statistiche sui controlli. Il riquadro 7.10 contiene un altro esempio delle carenze rilevate. 7.47. La Commissione condivide l'osservazione della Corte e presta particolare attenzione a queste esigenze nel corso dei suoi audit. Nell'ambito di molti di essi, la Commissione ha rilevato debolezze nella portata e nella qualità dei controlli di condizionalità. In caso di mancata conformità sistematica, la Commissione chiede sempre l'applicazione di provvedimenti correttivi, compresa l'adozione di piani d'azione ove necessario, e assicura la protezione del bilancio dell'UE attraverso la procedura di verifica della conformità.

Riquadro 7.10 – Esempi di controlli sulla condizionalità non sufficienti Gli auditor della Corte hanno constatato che in Lituania le autorità nazionali non avevano controllato in modo sufficiente il rispetto degli obblighi di condizionalità relativi alla protezione delle acque dall’inquinamento da nitrati, obblighi che si applicano a tutti gli agricoltori. La Lituania ha fissato diverse soglie, al di sotto delle quali gli agricoltori non erano soggetti ai controlli sulla condizionalità per gli obblighi prescritti dalla direttiva Nitrati. Ad esempio, gli agricoltori con una superficie agricola utilizzata pari o inferiore a 10 ettari non erano tenuti a dichiarare la quantità di fertilizzante usato. Tale tipologia di agricoltori costituisce più del 70 % del totale degli agricoltori ed utilizza il 14 % della superficie agricola. A titolo di altro esempio, gli allevatori che mantengono meno di 10 capi in uno stesso luogo non sono tenuti ad avere uno stoccaggio degli effluenti di capacità proporzionata. Tale tipologia costituisce l’87 % di tutti gli allevatori e detiene il 28 % di tutti i capi di bestiame in Lituania. La direttiva Nitrati mira a proteggere l’ambiente e la salute dei cittadini. Sebbene l’utilizzo di soglie possa ridurre gli adempimenti burocratici per le aziende agricole di dimensioni più piccole, escludere gli agricoltori dai controlli sulla condizionalità non è soltanto irregolare, ma può anche incidere negativamente sul conseguimento degli obiettivi della direttiva Nitrati. Riquadro 7.10 – Esempi di controlli sulla condizionalità non sufficienti La Commissione prende atto della risultanza della Corte. Sebbene l'audit effettuato nel 2014 dalla Commissione in Lituania riguardasse esclusivamente i CGO relativi agli animali, carenze simili sono state riscontrate per quanto riguarda il campionamento. Queste carenze vengono monitorate nell'ambito di una procedura di verifica della conformità.

Sistemi della DG Affari marittimi e pesca e degli Stati membri relativi alla regolarità delle operazioni nel settore della pesca

7.48. Le autorità di gestione effettuano pagamenti ai beneficiari e dichiarano la spesa alla Commissione, che la rimborsa poi agli Stati membri. La Commissione si avvale delle relazioni annuali di controllo e del giudizio annuale delle autorità di audit per valutare se gli Stati membri abbiano posto in essere sistemi di gestione e di controllo conformi alle prescrizioni normative. La Commissione espleta inoltre propri audit per verificare l’efficace funzionamento dei sistemi.

7.49. Nel corso dell’esame dei sistemi effettuato dagli auditor della Corte in tale ambito, ci si è soffermati sugli audit svolti dalla Commissione (DG Affari marittimi e pesca). È stato inoltre condotto un esame documentale su un campione di cinque audit di conformità espletati dalla Commissione. La Commissione ha rilevato debolezze significative nei sistemi di due (Italia e Romania) dei cinque Stati membri in questione.

7.50. Gli auditor della Corte hanno analizzato il lavoro di audit svolto dalla Commissione, nonché il rispetto da parte di quest’ultima dei princìpi internazionali di audit. I cinque audit presi in esame non rispettavano del tutto detti princìpi, e sono emerse debolezze nella supervisione degli audit e nella documentazione di audit. 7.50. La Commissione ha riconosciuto che erano necessari miglioramenti nella supervisione e documentazione degli audit e ha rafforzato le procedure di conseguenza. I fascicoli sottoposti ad audit sono antecedenti a queste modifiche.

7.51. Gli auditor della Corte hanno inoltre rieseguito un audit espletato dalla Commissione in Romania. Hanno rilevato carenze nei controlli amministrativi svolti dall’autorità di gestione, in particolare per quel che attiene alle procedure di appalto (cfr. riquadro 7.11 ).

Riquadro 7.11 – Carenze relative agli appalti in Romania Gli auditor della Corte hanno esaminato un campione di sette procedure di appalto, cinque delle quali inficiate da errori (due appalti pubblici e tre gare private). Quelle riscontrate nelle tre gare private non erano state rilevate dalla Commissione. In due dei sei casi esaminati, sono state inoltre rilevate carenze relative alla procedura di selezione dei progetti. Riquadro 7.11 – Carenze relative agli appalti pubblici in Romania Le checklist standard utilizzate dalla Commissione si concentrano sul rispetto delle norme sugli appalti pubblici anziché su quelle sugli appalti privati. Le sette procedure cui si fa riferimento concernono sia casi di appalti privati, sulla base delle istruzioni stabilite dalle autorità rumene (5 casi), sia casi di appalti pubblici (2 casi concernenti l'assistenza tecnica) per i quali la Commissione era già al corrente delle debolezze riscontrate. Inoltre, la Commissione aveva precedentemente identificato debolezze nella selezione dei progetti.

7.52. Sulla base dei 24 audit espletati nel 2014 e 2015 e ultimati al momento dell’audit della Corte, la DG Affari marittimi e pesca ha proposto due rettifiche finanziarie. Dall’esame condotto dagli auditor della Corte su cinque di detti audit, è emerso che in due casi (Italia e Romania) le rettifiche finanziarie non hanno ovviato a tutte le carenze inficianti i sistemi di controllo interno delle autorità di gestione. 7.52. La Commissione propone rettifiche finanziarie quando individua carenze significative. Essa ritiene, sulla base della propria analisi, che siano stati applicati livelli adeguati di rettifica sia per l'Italia che per la Romania. Tuttavia, per quanto riguarda la Romania valuterà la necessità di avviare ulteriori azioni in base alle risultanze della Corte.

Relazione annuale di attività della DG Agricoltura e sviluppo rurale

7.53. Nella propria relazione annuale di attività 2015, la DG Agricoltura e sviluppo rurale valuta la spesa a rischio per i principali settori di spesa. Il punto di partenza di tale valutazione è costituito dai livelli di errore comunicati dagli Stati membri (per ogni organismo pagatore) nelle rispettive statistiche sui controlli. Successivamente, la Commissione opera un aggiustamento di tali livelli di errore, utilizzando principalmente gli audit espletati dalla Commissione e dalla Corte negli ultimi tre anni, nonché i giudizi degli organismi di certificazione sulla legittimità e regolarità per l’esercizio finanziario 2015. I tassi di errore così aggiustati sono poi aggregati e impiegati per calcolare la spesa totale a rischio, ossia il livello di errore che secondo le stime della Commissione incide sul bilancio dell’UE. La Corte ritiene che si tratti generalmente di un approccio valido, in grado di fornire una base sufficiente per formulare riserve a livello di singolo organismo pagatore. Tuttavia, si evidenziano i punti seguenti.

7.54. Per la prima volta nel 2015, gli organismi di certificazione erano tenuti a verificare, sulla base di un campione rappresentativo, la legittimità e regolarità delle spese per le quali gli organismi pagatori avevano chiesto un rimborso alla Commissione. Gli organismi di certificazione costituiscono pertanto una componente fondamentale del modello di affidabilità della Commissione per il periodo 2014-2020. Nel 2015, la DG Agricoltura e sviluppo rurale ha potuto utilizzare soltanto in maniera molto limitata i giudizi degli organismi di certificazione sulla legittimità e regolarità, a causa di significative debolezze nella metodologia e nell’attuazione (quali ritardi nella nomina degli organismi di certificazione negli Stati membri, strategie di audit inadeguate, estrazione di campioni troppo piccoli per una verifica di convalida delle operazioni e competenze tecnico-giuridiche insufficienti a rilevare carenze nei controlli amministrativi e in loco svolti dagli organismi pagatori. 7.54. La Commissione ritiene che l'ottenimento di un parere sulla legalità e regolarità da parte di un organismo di certificazione professionale e indipendente, a livello nazionale, permetterà, nel corso del tempo, di migliorare i sistemi di controllo e gestione degli Stati Membri e di aumentare il livello di garanzia relativo ai tassi d'errore riferiti dagli Stati Membri. Poiché l'esercizio 2015 era il primo anno di implementazione di questa nuova strategia, non è stato possibile beneficiare di tutti i vantaggi delle nuove attività degli organismi di certificazione. Tuttavia, dall'esercizio 2015 si possono trarre una serie di messaggi e lezioni incoraggianti per il futuro.

7.55. La Commissione ha operato aggiustamenti per determinare il livello di errore aggiustato sulla parte di spesa per la quale erano disponibili risultanze di audit espletati da essa stessa o dalla Corte. La DG Agricoltura e sviluppo rurale, tuttavia, non ha comunicato nella propria RAA quale parte della spesa non fosse stata oggetto di aggiustamenti perché non erano disponibili le risultanze di tali audit. In questi casi, la Commissione fa affidamento sulle statistiche degli Stati membri sui controlli, il che può portare a sottostimare il tasso di errore aggiustato. 7.55. La Commissione esamina la situazione per ciascun organismo pagatore non solo in base alle proprie conclusioni e a quelle della Corte nel corso dei tre anni precedenti, ma anche in base ai pareri ricevuti per l'esercizio in questione dall'organismo di certificazione per ciascun organismo pagatore. In tutti i casi sono quindi disponibili i risultati degli audit. Per la prima volta nel 2015, agli organismi di certificazione è stato chiesto di fornire un parere sulla legalità e regolarità delle transazioni sottostanti, il che ha permesso di disporre di maggiori dettagli e informazioni pertinenti per stabilire se è necessario adeguare i tassi di errore comunicati.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE

7.56. La tabella 7.12 presenta i dati principali (42) usati per valutare la RAA 2015 della DG Agricoltura e sviluppo rurale.

Principale settore di spesa Relazione annuale di attività (esercizio) Spesa 2015 (milioni di euro) Livello di errore medio comunicato dagli Stati membri Tasso di errore aggiustato aggregato Capacità correttiva Rettifiche finanziarie medie degli ultimi tre anni Recuperi medi negli ultimi tre anni Totale (milioni di euro) (milioni di euro) FEAGA 2014 44 137,85 0,55 % 2,61 % 536,44 1,22 % 117,83 0,27 % 1,49 % 2015 44 834,52 0,68 % 1,47 % 665,36 1,48 % 107,41 0,24 % 1,72 % FEASR 2014 11 186,00 1,52 % 5,09 % 113,58 1,02 % 95,64 0,85 % 1,87 % 2015 9 843,14 1,78 % 4,99 % 177,99 1,81 % 114,95 1,17 % 2,98 % Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle relazioni annuali di attività della DG Agricoltura e sviluppo rurale.

OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

7.57. Per il FEAGA, nonostante il livello medio di errore comunicato dagli Stati membri sia aumentato dallo 0,55 % del 2014 allo 0,68 % del 2015, la Commissione conclude che il tasso di errore aggiustato aggregato è diminuito dal 2,61 % del 2014 all’1,47 % del 2015. La Commissione ha spiegato che detta diminuzione del tasso di errore aggiustato è in larga parte riconducibile a: — miglioramenti nei sistemi di controllo degli Stati membri, a seguito di azioni correttive attuate a partire dall’anno di domanda 2014; — informazioni più aggiornate a disposizione della Commissione, che hanno consentito una riduzione degli aggiustamenti precedentemente calcolati. 7.57. La Commissione ritiene che un aumento del livello medio degli errori riferiti dimostra che il sistema di gestione e controllo degli Stati Membri funziona meglio nel rilevare e riferire gli errori. Ne consegue che il tasso di errori riferito è considerato più affidabile e quindi sono necessari meno adeguamenti. I fattori menzionati dalla Corte hanno inciso positivamente sull'evoluzione del tasso di errore aggiustato.

7.58. Per il FEAGA, nella RAA viene indicato che il tasso di errore aggiustato è diminuito dal 2,61 % del 2014 all’1,47 % del 2015. Dall’audit della Corte è emerso che il livello di errore stimato è rimasto stabile, se si esclude la quantificazione degli errori di condizionalità (cfr. allegato 7.1 ).

7.59. Per il FEASR, la Commissione ha quasi triplicato il livello medio di errore comunicato dagli Stati membri, pari all’1,78 %, giungendo a calcolare un tasso di errore aggiustato del 4,99 %. La Commissione ha aggiustato i tassi di errore comunicati da 56 dei 72 organismi pagatori che avevano dichiarato spese FEASR. La Corte ritiene che il tasso di errore aggiustato del 4,99 % sia sostanzialmente in linea con il livello di errore da essa stimato. La Commissione negli ultimi anni ha aumentato il numero di audit di conformità espletati sulla spesa FEASR ed ha inoltre avviato audit orizzontali incentrati su misure/organismi pagatori presentanti rischi simili. Un esempio è costituito da un audit degli appalti pubblici, le cui risultanze hanno contribuito alle riserve generali espresse per la Germania e la Spagna.

7.60. La Commissione definisce la capacità correttiva come un meccanismo per correggere gli errori compiuti e tutelare il bilancio dell’UE. La capacità correttiva calcolata ogni anno è aumentata sia per il FEAGA (raggiungendo l’1,72 %) che per il FEASR (raggiungendo il 2,98 %); detti aumenti risultano da recenti sforzi della Commissione volti a ridurre il numero di vecchi audit di conformità ancora pendenti (cfr. paragrafo 7.34). Ciò ha inciso sull’ammontare complessivo delle rettifiche finanziarie adottate, specialmente nel 2015. 7.60. La capacità correttiva è una stima degli importi delle future rettifiche calcolata come la media storica delle rettifiche finanziarie nette, conformemente alle spiegazioni fornite nella relazione annuale di attività 2015 della direzione generale dell'agricoltura e dello sviluppo rurale.

7.61. La capacità correttiva della Commissione è calcolata sulla base della media triennale delle rettifiche finanziarie ricevute e non ha alcun legame diretto con la spesa 2015, che sarà oggetto di rettifiche negli anni a venire. Ciò spiega l’anomalia relativa al 2015, ossia il fatto che la Commissione comunica che la propria capacità correttiva per la spesa FEAGA è più elevata del tasso di errore aggiustato. Per quanto riguarda il FEASR, non vi è alcuna garanzia che il rischio finanziario residuo sarà inferiore alla soglia di rilevanza alla fine del periodo di programmazione. La Commissione lo ribadisce nella propria relazione annuale di attività del 2015 (43). 7.61. La capacità correttiva e il tasso di errore aggiustato sono due stime che insieme forniscono un indicatore della garanzia dell'efficacia del sistema di controllo pluriennale in termini di protezione del bilancio dell'UE. Nella sua relazione annuale di attività 2015, il Direttore generale per l'agricoltura e lo sviluppo rurale fornisce una garanzia per le spese della PAC per il 2015 nel suo complesso, prendendo in considerazione sia il tasso d'errore adeguato che la capacità correttiva.

Relazione annuale di attività della DG Affari marittimi e pesca

7.62. Gli auditor della Corte hanno analizzato la relazione annuale di attività 2015 della DG Affari marittimi e pesca, verificando in particolare se le informazioni fornite fossero in linea con le constatazioni della Corte e se le stime utilizzate dalla Commissione per calcolare i tassi di errore fossero ragionevoli.

7.63. La DG Affari marittimi e pesca ha inviato tre lettere di pre-chiusura relative a tre programmi operativi, proponendo di recuperare un importo di 53,6 milioni di euro. Di tale importo rilevante non viene fatta menzione nella relazione annuale di attività. La relazione annuale di attività include riserve relative a cinque Stati membri, tra cui la Romania, il che è in linea con le constatazioni di audit della Corte. L’audit della Corte non ha messo in dubbio il calcolo dei tassi di errore operato dalla DG Affari marittimi e pesca. 7.63. Questo importo non è stato comunicato, in quanto la Commissione non lo considera a rischio. Un ordine di riscossione è stato emesso per uno dei tre programmi, per l'importo versato sotto forma di anticipo. Per gli altri due programmi, in fase di stesura della relazione annuale di attività, lo Stato membro e la Direzione generale per gli affari marittimi e la pesca avevano raggiunto un accordo sugli importi da recuperare da parte della Commissione. Qualsiasi adeguamento di questo importo (e del rischio finanziario associato) sarà di conseguenza minimo.

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusione per il 2015

7.64. Nel complesso, dagli elementi probatori di audit risulta che la spesa per la rubrica «Risorse naturali» e per entrambi i settori sottoposti a valutazione specifica (cfr. paragrafi 7.13 e 7.21) è inficiata da un livello di errore rilevante.

7.65. Per questa rubrica del QFP, la verifica delle operazioni indica che il livello di errore stimato nella popolazione è pari al 2,9 % (cfr. allegato 7.1 ). 7.65. La Commissione prende atto dell'errore più probabile stimato dalla Corte, che è pressoché lo stesso dell'anno scorso, fatta eccezione per la condizionalità.

Raccomandazioni

7.66. L’ allegato 7.2 presenta i risultati dell’esame svolto dalla Corte sui progressi compiuti nell’attuare le raccomandazioni formulate in precedenti relazioni annuali. Nelle relazioni annuali sugli esercizi 2012 e 2013, la Corte aveva formulato 20 raccomandazioni. Di queste, quattro sono state interamente attuate dalla Commissione e dagli Stati membri, mentre cinque sono state attuate per la maggior parte degli aspetti e 10 lo sono state per alcuni aspetti. 7.66. La Commissione prende atto della valutazione più recente realizzata dalla Corte in merito ai progressi compiuti nel mettere in atto le raccomandazioni che figurano nelle precedenti relazioni annuali. La Commissione continuerà a lavorare con gli Stati Membri al fine di migliorare ulteriormente il modo in cui monitorare le raccomandazioni della Corte.

7.67. Alla luce di questo esame, nonché delle risultanze e delle conclusioni tratte per il 2015, per quanto concerne il FEAGA la Corte raccomanda alla Commissione di:

— Raccomandazione 1: proseguire i propri sforzi per dar seguito ai casi in cui la normativa nazionale non rispetta la normativa dell’UE, anche impiegando tutti gli strumenti giuridici di cui dispone, ed in particolare la sospensione dei pagamenti (cfr. paragrafo 7.20 e riquadro 7.5 ); La Commissione accetta la raccomandazione. La Commissione ritiene che tale raccomandazione possa essere attuata grazie all'attività di audit che svolge e alle raccomandazioni che fornisce in caso di bisogno; essa adotta, inoltre, le misure necessarie nel contesto della gestione condivisa per assistere gli organismi di certificazione dello Stato membro a svolgere efficacemente i loro compiti. Inoltre, le carenze nei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri vengono affrontate mediante piani d'azione completi e mirati, laddove necessario. Quando la Commissione individua tali problemi durante i suoi controlli o i suoi audit, chiede allo Stato membro di applicare provvedimenti correttivi. Se il problema è particolarmente grave, allo Stato Membro viene chiesto di implementare un piano d'azione correttivo che viene monitorato da vicino dai servizi. Finora tali piani si sono dimostrati molto efficaci. Quando l'implementazione del piano d'azione è ritenuta inefficace, i pagamenti possono essere ridotti o sospesi al fine di proteggere il bilancio dell'UE.

— Raccomandazione 2: monitorare ogni anno i risultati delle valutazioni della qualità del SIPA operate dagli Stati membri, e controllare che tutti gli Stati membri per i quali vi è una valutazione negativa adottino realmente le necessarie misure correttive (cfr. riquadro 7.9 ); La Commissione accetta questa raccomandazione. I risultati della valutazione della qualità del SIPA sono monitorati ogni anno. Questo esercizio annuale è un processo di controllo della qualità il cui obiettivo ultimo consiste nel migliorare la qualità e l'affidabilità del SIPA, analizzando le debolezze tecniche individuate e adottando provvedimenti correttivi per porvi rimedio.

per lo sviluppo rurale:

— Raccomandazione 3: far sì che i piani di azione di tutti gli Stati membri volti ad ovviare ad errori nella spesa per lo sviluppo rurale includano azioni efficaci in materia di appalti pubblici (cfr. paragrafo 7.45); La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione si adopera per fornire orientamenti completi e mirati sul modo in cui prevenire le irregolarità nelle procedure di appalto pubblico: «Appalti pubblici — uno studio sulla capacità amministrativa dell'UE» (2016), che include raccomandazioni specifiche ai paesi e «Orientamenti ad uso dei professionisti per evitare gli errori più comuni nei progetti finanziati dai Fondi strutturali e d'investimento europei» (2015). Nel dicembre 2015 la Commissione ha sottolineato che tutti gli Stati Membri dovevano prestare particolare attenzione alle norme sugli appalti pubblici e applicare provvedimenti correttivi laddove necessario. La Commissione collabora intensivamente con gli Stati Membri al fine di identificare e rimediare alle cause degli errori nell'implementazione della politica. Questo lavoro proseguirà per colmare ulteriormente le lacune identificate, anche chiedendo l'attuazione di piani d'azione. La Commissione insiste sulla completezza e l'efficacia di questi piani d'azione. Agli Stati membri viene chiesto di adottare provvedimenti correttivi quando vengono identificate debolezze nel contesto degli audit di conformità, degli audit effettuati dalla Corte o delle conclusioni dell'organismo di certificazione o dell'organismo pagatore. Infine, laddove necessario vengono applicate rettifiche finanziarie nette.

per il FEAGA e lo sviluppo rurale:

— Raccomandazione 4: monitorare gli organismi di certificazione ed aiutarli attivamente a migliorare le loro attività e la loro metodologia relative alla legittimità e regolarità delle spese, di modo che forniscano informazioni attendibili utili alla stima, da parte della Commissione, del tasso di errore aggiustato (cfr. paragrafo 7.54); La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione continuerà a sostenere gli Stati membri per migliorare e consolidare il lavoro eseguito dagli organismi di certificazione, al fine di garantire che, negli anni a venire, possa essere ottenuta una maggiore garanzia dal loro lavoro.

— Raccomandazione 5: aggiornare il manuale di audit della DG Agricoltura e sviluppo rurale includendovi dettagliate procedure di audit e obblighi di documentazione per la verifica dei dati trasmessi dagli Stati membri ed utilizzati ai fini del calcolo delle rettifiche finanziarie (cfr. paragrafo 7.36). La Commissione accetta questa raccomandazione. La Commissione si occuperà di questo problema in fase di aggiornamento del suo manuale di audit, attingendo all'esperienza maturata.

per la pesca:

— Raccomandazione 6: migliorare il rispetto dei princìpi internazionali di audit per quanto riguarda gli audit di conformità della DG Affari marittimi e pesca (cfr. paragrafo 7.50). La Commissione accetta questa raccomandazione. Occorre notare che i miglioramenti procedurali che hanno avuto luogo dopo il periodo oggetto dell'audit della Corte hanno già risolto molte delle questioni sottolineate qui (in particolare per quanto concerne gli elementi probatori e la pista di audit). Inoltre, è attualmente in corso una procedura di controllo della qualità.

PARTE 2 — QUESTIONI RELATIVE ALLA PERFORMANCE NELLO SVILUPPO RURALE

Valutazione della performance dei progetti

7.68. Nella relazione annuale dello scorso anno, la Corte ha riferito (44) circa il lavoro svolto su questioni relative alla performance per operazioni selezionate nel settore dello sviluppo rurale. Quest’anno, la Corte ha continuato tale lavoro. Delle 159 operazioni verificate ai fini della regolarità nel settore dello sviluppo rurale, la Corte ha valutato questioni relative alla performance per 59 progetti di investimento in beni materiali.

7.69. Dei 59 progetti di investimento, 34 erano stati completati all’epoca della visita di audit della Corte. Per detti progetti di investimento completati, si è verificato se l’investimento fosse stato effettuato così come previsto. Tale criterio è stato soddisfatto per la maggior parte dei progetti (95 %).

7.70. Per tutti i 59 progetti, la Corte ha riscontrato i seguenti problemi principali relativi alla performance: — elementi probatori insufficienti circa la ragionevolezza dei costi; — carenze nella focalizzazione delle misure e nella selezione dei progetti, compresi collegamenti deboli con gli obiettivi di «Europa 2020».

Elementi probatori insufficienti circa la ragionevolezza dei costi

7.71. Per 33 dei 59 progetti di investimento (56 %), la Corte ha riscontrato elementi probatori sufficienti circa la ragionevolezza dei costi del progetto. Per 26 progetti di investimento (44 %), invece, ciò non è avvenuto. Per lo scorso esercizio, le cifre corrispondenti erano del 69 % e del 31 %. Per entrambi gli esercizi, i progetti esaminati sono stati attuati a valere sul periodo di programmazione 2007-2013 e ai sensi della medesima normativa. Il riquadro 7.13 illustra due esempi di progetti di investimento per la stessa misura di sviluppo rurale: uno per il quale la Corte ha riscontrato che i costi erano ragionevoli, e l’altro dove è emerso il contrario. Nel 2014, la Corte ha pubblicato una relazione speciale che analizza in maniera dettagliata tale tematica (45). 7.71. La valutazione della ragionevolezza dei costi è di competenza degli Stati Membri [vedere articolo 48 del regolamento (UE) n. 809/2014]. La Commissione protegge il bilancio dell'UE quando vengono identificate debolezze nel quadro delle procedure di conformità e fornisce orientamenti su come migliorare i sistemi in atto (vedere orientamenti sui controlli e sanzioni in materia di sviluppo rurale, che comprendono una checklist per la valutazione della ragionevolezza dei costi). Inoltre, la rete europea di sviluppo rurale organizza formazioni e la condivisione delle migliori pratiche. Infine, la Commissione sta promuovendo attivamente l'uso di opzioni semplificate in materia di costi negli Stati Membri.

Riquadro 7.13 – Esempi di verifica della ragionevolezza dei costi per l’ammodernamento delle aziende agricole In Grecia, un beneficiario ha acquistato un trattore finanziato in parte da fondi per lo sviluppo rurale. Il beneficiario doveva usare una formula predeterminata per calcolare l’appropriata potenza del trattore, tenendo conto della superficie coltivata del terreno. Il beneficiario ha fornito un’offerta che l’organismo pagatore ha verificato in rapporto ad un prezzo di riferimento preso da una rivista specializzata in macchinari agricoli. L’organismo pagatore ha concluso che il prezzo per quello specifico modello avrebbe dovuto essere del 10 % più basso rispetto al prezzo proposto. Di conseguenza, il beneficiario ha acquistato un trattore più economico. In Slovacchia, gli auditor della Corte hanno controllato un progetto per la costruzione di una struttura di stoccaggio. L’organismo pagatore non ha verificato la ragionevolezza dei costi del progetto. Tuttavia, la Corte ha ottenuto elementi probatori che le hanno permesso di concludere che il prezzo di uno dei principali materiali di costruzione (cemento) era sei volte più elevato del normale prezzo di mercato. Nel complesso, il costo del progetto avrebbe dovuto essere del 50 % più basso. Riquadro 7.13 - Esempi di verifica della ragionevolezza dei costi per l'ammodernamento delle aziende agricole Nel caso della Slovacchia la Commissione sottolinea che il progetto è stato attuato.

7.72. Dei 59 progetti di investimento, 50 (85 %) erano in linea con i bisogni, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo. Ad esempio, gli auditor della Corte hanno visitato tre progetti relativi alla costruzione o all’estensione di centri comunitari in piccoli borghi o villaggi nell’ambito delle misure «Sviluppo e rinnovamento dei villaggi» e «Attuazione di strategie di sviluppo locale». Gli investimenti erano stati integralmente utilizzati all’epoca: tutte le stanze erano in uso e le attività della comunità locale erano previste con settimane di anticipo.

7.73. Tuttavia, per nove progetti (15 %), le realizzazioni del progetto sono andate al di là di quanto effettivamente necessario. Un esempio di ciò è costituito dalla costruzione di un magazzino diverse volte più grande di quanto necessario, che pertanto è rimasto in gran parte inutilizzato. Un altro esempio di un progetto che includeva voci di spesa non essenziali è illustrato nel riquadro 7.14.

Riquadro 7.14 – Esempio di un progetto che includeva voci di spesa non essenziali In Italia (Campania), un Comune ha ripristinato un sentiero pedonale della lunghezza di un chilometro in un’area montagnosa per un costo di 441 000 euro. Nel corso della procedura di gara, il Comune ha chiesto alle imprese interessate di presentare proposte per rendere l’investimento più funzionale e più rispettoso dell’ambiente. La proposta proveniente dall’impresa prescelta includeva voci di spesa aggiuntive ammontanti a 80 000 euro, superiori al costo dei lavori di ripristino del sentiero. Tali voci aggiuntive includevano una mountain bike del valore di 4 000 euro, un cannocchiale panoramico del costo di 3 500 euro ed una donazione di 10 000 euro ad una chiesa locale. Invece di restringere il contratto alle necessità del ripristino del sentiero, sono state aggiunte voci di spesa aggiuntive che hanno comportato maggiori costi. Riquadro 7.14 - Esempio di un progetto che includeva voci di spesa non essenziali Il progetto in questione, finanziato nel quadro della misura di silvicoltura 227 «Investimenti non produttivi», è attualmente all'esame della Regione. L'Autorità di gestione regionale non ha ancora versato il saldo finale del progetto e intende procedere a una riduzione a seguito del controllo eseguito.

Carenze nella focalizzazione delle misure e nella selezione dei progetti

7.74. Gli auditor della Corte hanno verificato se il sostegno fosse indirizzato verso obiettivi chiaramente definiti, che riflettessero le esigenze strutturali e territoriali e gli svantaggi strutturali. Per il 22 % dei progetti di investimento esaminati, tale criterio non è stato soddisfatto. Per lo scorso esercizio, la Corte ha riferito di una percentuale molto simile (21 %). Esempi di buone e cattive pratiche sono presentati nel riquadro 7.15 . In alcune sue relazioni speciali (46), la Corte ha segnalato la mancanza di un adeguato indirizzamento degli investimenti per lo sviluppo rurale. 7.74. Per il periodo 2014-2020, devono essere stabiliti criteri di selezione per tutte le misure, tranne quelle relative alla superficie e agli animali. I principi dei criteri di selezione, conformi alla strategia e agli obiettivi della politica, devono essere definiti nel programma. Le richieste devono quindi essere valutate e classificate in funzione dei criteri di selezione specifici per i quali il comitato di monitoraggio deve essere consultato. Occorre stabilire la soglia minima per l'applicazione dei criteri di selezione al fine di evitare di finanziare progetti di scarso valore.

Riquadro 7.15 – Esempi di indirizzamento e selezione In Italia (Campania), l’organismo pagatore ha bandito un invito a presentare proposte con una dotazione finanziaria di 25 milioni di euro nell’ambito della misura «Ammodernamento delle aziende agricole». L’organismo pagatore ha applicato diversi criteri di selezione per quanto riguarda il beneficiario (ad esempio, criteri relativi ai giovani agricoltori, all’equilibrio di genere), l’azienda (ad esempio, criteri relativi ad aziende situate in aree svantaggiate o che producono prodotti di qualità) ed il progetto (ad esempio, criteri relativi alle sinergie con altre misure, l’innovazione, ecc.). Le autorità italiane hanno inoltre prefissato una soglia minima che un progetto deve raggiungere per essere selezionato. Nel caso in questione, le autorità italiane hanno dato priorità ai princìpi della sana gestione finanziaria piuttosto che al fatto che venissero spesi i fondi. In Ungheria, gli obiettivi della misura «Ammodernamento delle aziende agricole» includono tre vaste aree: miglioramento, diversificazione e rispetto delle norme. La sottomisura oggetto dell’audit era indirizzata alle imprese di allevamento aventi una data dimensione minima. Non vi era alcuna altra attribuzione di priorità o indirizzamento geografico dell’aiuto. Il programma di sviluppo rurale ha diviso la dotazione finanziaria disponibile in importi che vengono messi periodicamente a disposizione dei richiedenti. Sebbene le autorità ungheresi avessero definito criteri di selezione, non li hanno utilizzati. L’invito a presentare proposte per il progetto controllato è stato bandito il 16 dicembre 2013, per una dotazione di 10 milioni di euro. Le autorità ungheresi hanno finanziato i progetti in base all’ordine di ricezione delle domande. L’ultimo progetto accettato è stato presentato il 19 dicembre 2013, solo tre giorni dopo che l’invito era stato bandito. In questo caso, la procedura di selezione non ha tenuto in alcun conto l’impatto potenziale dei progetti. L’approccio seguito in Ungheria permette all’organismo pagatore di finanziare progetti a più basso valore aggiunto, per la semplice ragione che essi sono stati presentati prima di altri progetti con più elevato valore aggiunto. Riquadro 7.15 - Esempi di indirizzamento e selezione Il valore aggiunto dei progetti viene valutato nel quadro dei controlli di ammissibilità. Al termine del periodo di programmazione 2007-2013, nel dicembre 2013, le autorità ungheresi non hanno utilizzato lo stesso sistema di selezione usato negli anni precedenti. L'obiettivo era di incoraggiare gli investimenti che potevano essere conclusi prima della fine del 2015.

7.75. Per i 59 progetti esaminati, la Corte ha valutato se i valori-obiettivo della strategia «Europa 2020», quali quelli relativi all’innovazione o alle energie rinnovabili, fossero stati tradotti in elementi operativi per le procedure di indirizzamento e selezione (47). È emerso che ciò è avvenuto solo per il 51 % dei progetti esaminati, nonostante il fatto che quasi tutti (57 su 59) fossero stati approvati dopo l’adozione dei valori-obiettivo di Europa 2020. Il riquadro 7.16 illustra esempi di buone e cattive pratiche. 7.75. I progetti selezionati dalle autorità nazionali durante il periodo di programmazione 2007-2013 non devono essere valutati rispetto agli obiettivi della strategia Europa 2020 in quanto questi non erano ancora stati definiti al momento dell'adozione del quadro giuridico del periodo di programmazione (nel 2005). Alla luce di ciò, la Commissione considera che sia un risultato positivo il fatto che per il 51 % dei progetti esaminati, gli obiettivi di Europa 2020 sono stati presi in considerazione. La Commissione ritiene che le priorità in materia di sviluppo rurale stabilite per il periodo 2014-2020 costituiscano una trasposizione degli obiettivi tematici della strategia Europa 2020 nel contesto specifico della politica di sviluppo rurale. Il quadro giuridico del FEASR stabilisce un collegamento chiaro: il contributo alla strategia Europa 2020 sarà garantito attraverso sei priorità, suddivise in settori prioritari. Questa esigenza è pienamente rispecchiata nella struttura dei programmi del FEASR. I progressi verso il conseguimento degli obiettivi stabiliti per le priorità/settori prioritari formano oggetto di un seguito nella relazioni annuali di esecuzione. Al fine di garantire la coerenza con gli obiettivi tematici, sono state accluse tabelle di corrispondenza ai documenti di orientamento.

Riquadro 7.16 – Esempi di legami con priorità dell’UE In Italia (Campania), gli auditor della Corte hanno controllato un progetto del valore di quasi 100 000 euro nell’ambito della misura «Investimenti non produttivi». Il progetto consisteva nel ripristino di muretti a secco usando pietre recuperate da un muro precedentemente esistente di dimensioni simili e mirava a ricostituire elementi del paesaggio rurale. In questo caso, la Corte non ha individuato un nesso con nessuno degli obiettivi della strategia «Europa 2020». Nella stessa regione, gli auditor della Corte hanno controllato un progetto selezionato in base alla procedura descritta nel riquadro 7.15 . Il progetto comprendeva investimenti in un nuovo sistema di irrigazione, una cisterna per la raccolta delle acque piovane e pannelli fotovoltaici. Il progetto contribuisce all’adattamento ai cambiamenti climatici e all’efficienza energetica, che è uno dei cinque obiettivi principali della strategia «Europa 2020». Riquadro 7.16 – Esempi di legami con priorità dell'UE Nel quadro del periodo di programmazione 2007-2013 dello sviluppo rurale, la ricostruzione di muretti a secco è un'azione ripresa nella misura 216, finalizzata alla protezione dei terreni e alla conservazione della biodiversità. Gli investimento sono consoni a tali obiettivi e conformi alla strategia dell'UE in materia di biodiversità per il 2020 [COM(2011) 244 definitivo]. Biodiversità, energia rinnovabile e gestione delle risorse idriche sono temi strettamente collegati tra loro e possono contribuire ad affrontare le sfide del cambiamento climatico.

Conclusione