Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il monitoraggio delle foreste e delle interazioni ambientali nella Comunità (Forest Focus)"

(COM(2002) 404 def. - 2002/0164 (COD))

(2003/C 85/20)

Il Consiglio, in data 26 luglio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kallio in data 13 novembre 2002.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere il 12 dicembre 2002, nel corso della 395a sessione plenaria, con 98 voti favorevoli, 1 voto contrario e 8 astensioni.

1. Contenuto del regolamento

1.1. L'obiettivo della proposta della Commissione in esame è istituire un nuovo sistema comunitario di monitoraggio delle foreste e delle interazioni ambientali per proteggere le foreste della Comunità.

1.2. Il sistema si avvarrà dei risultati di due precedenti regolamenti del Consiglio riguardanti il monitoraggio dell'impatto dell'inquinamento atmosferico ((CEE) n. 3528/86) e degli incendi ((CEE) n. 2158/92) sugli ecosistemi forestali(1). In questo caso la Commissione propone un campo di azione più vasto, volto ad estendere le attività di monitoraggio alla biodiversità, al suolo, ai cambiamenti climatici e alla cattura del carbonio.

1.3. La Commissione motiva il nuovo regolamento con il fatto che i vari elementi di monitoraggio proposti sono tutti collegati a priorità chiave del Sesto piano di azione per l'ambiente e della strategia per lo sviluppo sostenibile. La Commissione reputa che le varie strategie necessitino di informazioni migliori, che consentano di individuare la natura dei rischi e delle incertezze del settore e offrano una base alle soluzioni e alle ulteriori decisioni politiche. Propone di adottare come base giuridica del regolamento l'articolo 175 del trattato che istituisce la Comunità europea.

1.4. Il sistema avrà una durata di sei anni, dal 1o gennaio 2003 al 31 dicembre 2008. Per monitorare gli effetti dell'inquinamento atmosferico e degli incendi sulle foreste, sviluppare nuove attività di monitoraggio e migliorare il sistema saranno stanziati 13 milioni di EUR all'anno.

1.5. La proposta prevede una partecipazione finanziaria massima del 50 % alle spese ammissibili per le attività di monitoraggio e le piattaforme delle banche dati come pure per studi, sperimentazioni e progetti dimostrativi svolti dagli Stati membri. La Commissione finanzierà integralmente le proprie attività, come lavori di coordinamento e valutazione, studi, esperienze e progetti di dimostrazione.

2. Il quadro preesistente

2.1. Il contenuto della silvicoltura sostenibile e le autorità nazionali

2.1.1. La strategia forestale dell'Unione europea(2) prevede che "... l'obiettivo globale consiste nel migliorare lo sviluppo e la gestione sostenibili delle foreste, come enunciato nella dichiarazione di principio sulle foreste approvata dalla conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo e specificato nella risoluzione adottata dalle conferenze ministeriali paneuropee sulla protezione delle foreste" ossia "... la gestione e l'utilizzazione delle foreste e dei terreni boschivi in modo e ad un'intensità tali da consentire loro di mantenere la biodiversità, la produttività, la capacità di rigenerazione, la vitalità e la capacità di soddisfare, attualmente e in futuro, le funzioni ecologiche, economiche e sociali pertinenti, a livello locale, nazionale e mondiale, senza causare pregiudizio ad altri ecosistemi". "... Tale approccio va definito e attuato mediante piani forestali a livello nazionale o locale, o strumenti equivalenti messi a punto dagli Stati membri, e mediante azioni intraprese dalla Comunità europea, nel rispetto del principio della sussidiarietà, qualora tali azioni comportino un vantaggio supplementare se attuate a livello dell'UE."

2.1.2. La strategia forestale si basa sul principio di sussidiarietà, vale a dire che le responsabilità in materia di politica forestale e dell'uso, della gestione e della tutela sostenibile delle foreste ricadono sugli Stati membri. Questi devono avere la massima autonomia possibile per quanto riguarda la silvicoltura sostenibile, in quanto ciò rende possibile trattare le foreste come un insieme integrato, che comprende aspetti sociali ed economici oltre che considerazioni ambientali. Rispettando le competenze nazionali in questo settore, si può tenere conto in modo più adeguato della diversa importanza sociale della silvicoltura nei singoli Stati membri nonché delle variazioni regionali e locali negli ecosistemi forestali e nelle specie. La Comunità, da parte sua, svolge un ruolo di coordinamento e di armonizzazione, nella misura del necessario e nel quadro delle sue competenze, ad esempio in materia di politica ambientale, di sviluppo rurale o di tutela della biodiversità.

2.2. Attività di monitoraggio attuali

2.2.1. I dati relativi alla diversità biologica e alla cattura del carbonio nella biomassa vengono già raccolti e sono oggetto di relazioni nel quadro di vari accordi internazionali e di inventari nazionali e internazionali. Tra essi figura la valutazione delle risorse forestali (Forest Resources Assessment) della FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations), le conferenze ministeriali paneuropee sulla protezione delle foreste (Ministerial Conference on Protection of the Forests in Europe, MCPFE), come pure accordi internazionali quali la convenzione sulla biodiversità (Convention on Biodiversity, CBD), la convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) e gli inventari forestali nazionali.

2.2.2. La FAO ha intrapreso già nel 1946 il monitoraggio dello stato delle foreste mondiali attraverso la valutazione delle risorse forestali; essa pubblica inoltre relazioni in materia ad intervalli di alcuni anni. La valutazione contiene dati sulle risorse forestali, sul ciclo del carbonio, sullo stato degli ecosistemi forestali, sulla biodiversità, sui prodotti forestali e sull'impatto delle misure di tutela. Le relazioni elaborate a livello nazionale contengono dati sulle funzioni socioeconomiche delle foreste.

2.2.3. Nel contesto delle conferenze ministeriali paneuropee (MCPFE) sono stati predisposti sei criteri di riferimento paneuropei per il monitoraggio della silvicoltura sostenibile. Ognuno di essi comprende indicatori quantitativi e qualitativi. Sulla base di tali criteri, i paesi europei hanno elaborato dei sistemi nazionali di monitoraggio della silvicoltura sostenibile. Vari gruppi di interesse hanno utilizzato i criteri e gli indicatori paneuropei nell'ambito delle proprie attività di valutazione e di monitoraggio della silvicoltura sostenibile.

2.2.4. Nella sua sesta riunione, svoltasi all'Aja nella primavera del 2002, la conferenza delle parti contraenti della convenzione sulla biodiversità ha adottato il programma di lavoro ampliato per la biodiversità forestale (Expanded Work Programme for Forest Biological Diversity). Questo programma sottolinea che la conservazione e la gestione della biodiversità forestale rientrano nell'attuazione delle politiche forestali nazionali e che il relativo monitoraggio è di competenza nazionale. Secondo uno studio in materia(3), l'attuazione e il monitoraggio di programmi sulla biodiversità sono stati riconosciuti come altamente o mediamente prioritari in quasi tutti i paesi. Inoltre quasi tutti i paesi che hanno preso parte allo studio hanno già un programma dedicato alla biodiversità o un programma equivalente. Nell'attuazione del programma di lavoro si dovrà tenere conto delle priorità nazionali nonché delle esigenze e delle specificità regionali e nazionali. Il monitoraggio avverrà a livello nazionale e i vari paesi riferiranno alla conferenza delle parti contraenti in merito alle misure attuate.

2.2.5. Le parti contraenti della convenzione sul cambiamento climatico (UNFCCC) devono elaborare i cosiddetti inventari nazionali sui gas ad effetto serra, nei quali ogni paese valuta, elenca, pubblica e aggiorna periodicamente i dati sulle varie fonti di gas ad effetto serra di origine umana e sui relativi pozzi di assorbimento. Le azioni di politica del clima connesse alla silvicoltura (Land-use, land-use change and forestry, LULUCF) si riflettono sia nella strategia per il clima dei vari paesi che nei programmi forestali nazionali.

2.2.6. Gli inventari nazionali delle risorse forestali raccolgono dati in merito alle risorse forestali, alle condizioni delle foreste, al suolo e alla flora. In anni recenti questi inventari sono stati estesi al monitoraggio della biodiversità e alla raccolta di dati sulla cattura del carbonio negli alberi e nel suolo. I dati raccolti comprendono tra l'altro informazioni sulla biodiversità o sui fattori che contribuiscono ad essa, come la vegetazione del sottobosco, la varietà di specie arboree e la qualità nutritiva del terreno. Nello studio summenzionato, Fischer osserva che i vari paesi ricavano principalmente dagli inventari forestali nazionali i dati di cui hanno bisogno per il monitoraggio dei programmi a favore della biodiversità.

2.3. Comitato forestale permanente

2.3.1. Il comitato forestale permanente, istituito con la decisione del Consiglio n. 367/89/CEE del 29 maggio 1989, ha il compito di promuovere la cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri nel settore forestale e di sostenere le misure di politica forestale attuate nel quadro della politica comunitaria per lo sviluppo rurale. L'obiettivo del comitato è di favorire lo scambio di informazioni sullo stato e lo sviluppo della silvicoltura negli Stati membri e, in particolare, di informare la Commissione su come le politiche comunitarie influiscono sul settore forestale. Il comitato si compone di rappresentanti degli Stati membri ed è presieduto da un rappresentante della Commissione.

3. Osservazioni

3.1. Le foreste svolgono un ruolo importante nella regolazione del clima, nella prevenzione dell'inquinamento, dell'erosione, delle inondazioni, delle valanghe e degli smottamenti, come pure nella regolazione delle risorse idriche. Esse offrono inoltre un ricco ambiente biologico. Costituiscono un patrimonio essenziale dal punto di vista sia ambientale che economico, perché, se ben gestite, offrono risorse rinnovabili e durevoli; le forme di proprietà delle foreste sono differenti, ma le funzioni dell'ambiente forestale sono così utili per la società che è necessario proteggerle e regolare in maniera intelligente lo sfruttamento delle risorse, favorendo lo sviluppo rurale e agendo nell'interesse generale. A tal fine le autorità competenti devono adottare le misure tecniche e normative adeguate contro gli incendi, l'acidificazione del suolo(4), l'impoverimento della biodiversità e tutti i rischi di degrado di questo specifico ambiente. L'ambiente forestale ha subito nel corso dei millenni l'impatto sempre più forte delle attività umane e dei relativi mezzi tecnici di sfruttamento.

3.2. Il Comitato considera importante sviluppare i mezzi di studio e di monitoraggio dell'ambiente forestale in funzione della situazione propria a ciascuno Stato membro, coordinando le informazioni raccolte per utilizzarle più razionalmente in vista della strategia comunitaria(5). Accoglie con favore le proposte della Commissione, fatta riserva delle osservazioni e delle proposte che seguono.

3.3. È importante sviluppare e proseguire i programmi attuali basati sui regolamenti in materia di protezione delle foreste contro l'inquinamento atmosferico e gli incendi, vigenti da più di dieci anni. Ai fini della comparabilità dei dati è essenziale mantenere invariata la struttura di base dei programmi.

3.4. Lo sviluppo di attività di monitoraggio della biodiversità forestale, degli effetti del cambiamento climatico, della cattura del carbonio e del suolo costituisce un compito differente dalla prosecuzione e dallo sviluppo dei programmi attuali ma si tratta di attività complementari, che si riferiscono allo stesso contesto e possono prendere le mosse e svilupparsi sulla base dei mezzi e dei metodi già in uso. È innegabile che l'inquinamento atmosferico(6) e l'acidificazione del suolo siano i maggiori problemi ambientali per le foreste comunitarie e dei paesi candidati. È vero anche che talune questioni connesse al rispetto degli impegni internazionali sul clima, i gas ad effetto serra e la biodiversità devono essere trattate congiuntamente a livello nazionale e, in maniera armonizzata e coordinata tra Stati membri, a livello comunitario. Ciò richiede adeguate attività di monitoraggio, di cui occorre valutare la necessità, i costi finali e tutte le possibilità di finanziamento ai fini della massima efficacia possibile rispetto ai costi.

3.5. I costi di monitoraggio menzionati nel quadro finanziario non appaiono realistici, in particolare perché non si conosce la maniera in cui tale monitoraggio sarà messo in atto. I metodi e i mezzi da applicare, come pure i costi relativi all'acquisizione di dati affidabili e adeguati a fungere da base per decisioni politiche, devono essere accuratamente valutati.

3.6. Secondo uno studio(7), per un monitoraggio affidabile della biodiversità sul territorio dell'Unione europea occorrerebbero da 150000 a 1,5 milioni di aree di rilevamento, mentre l'attuale rete di monitoraggio degli effetti dell'inquinamento atmosferico ne comprende solo 7000. Di fronte ad una tale incertezza scientifica si dovrebbero specificare più esattamente le reali esigenze, prendendo tra l'altro in considerazione il ricorso a nuove tecnologie di osservazione, quali i satelliti, i siti di osservazione e rilevamento automatici e l'informatizzazione, al fine di raccogliere informazioni utilizzabili e affidabili ed elaborare statistiche a sostegno della strategia forestale comunitaria.

3.7. È probabile che i paesi candidati aderiscano all'Unione già all'inizio del 2004; in questo caso la superficie forestale complessiva della Comunità aumenterebbe di circa 30 milioni di ettari(8). Le stime fornite non specificano quali sarebbero i costi dell'istituzione e del mantenimento dei regimi di monitoraggio nei nuovi Stati membri. Estendere il raggio di azione delle attività di monitoraggio alla biodiversità, al cambiamento climatico, alla cattura del carbonio e al suolo comporterebbe probabilmente un sensibile incremento dei costi. Nel considerare l'attuazione del regolamento si dovrebbero anche valutare la capacità dei nuovi Stati membri di eseguire un monitoraggio più intensivo e i cambiamenti strutturali e istituzionali che potrebbero rendersi necessari in tali Stati per rendere possibile il monitoraggio.

3.8. Va ricordato che gli Stati membri verificano lo stato della biodiversità a livello nazionale, tra l'altro in base agli obblighi assunti nel contesto della convenzione sulla biodiversità e attraverso le conferenze ministeriali paneuropee sulle foreste. Inoltre altri organismi ed enti internazionali raccolgono dati relativi alla salute delle foreste, alla biodiversità e al ciclo del carbonio. Pertanto gli organi comunitari dovranno sforzarsi di utilizzare tutte le informazioni già raccolte dagli Stati membri e dalle istituzioni internazionali, per evitare eventuali sovrapposizioni e limitare così i costi connessi all'estensione dei sistemi esistenti e al coordinamento delle procedure. In tale contesto, occorre dedicare particolare attenzione alle modalità di attuazione.

3.9. Anche nei settori delle emissioni e dei pozzi di gas ad effetto serra occorre evitare una duplicazione delle attività di monitoraggio e delle relazioni già previste dalla legislazione comunitaria e da altri accordi. Per quanto riguarda il carbonio sarebbe meglio utilizzare gli orientamenti che il gruppo intergovernativo sul cambiamento climatico (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) è incaricato di formulare sulle questioni forestali e le relazioni che gli Stati membri saranno tenuti a fornire nel quadro del protocollo di Kyoto. Sarebbe utile che queste relazioni fossero redatte con tutta la diligenza e la precisione del caso. Per quanto riguarda il monitoraggio del suolo, ci si dovrà riferire alla proposta legislativa della Commissione in materia.

3.10. I vari paesi hanno investito somme consistenti nello sviluppo e nell'aggiornamento degli inventari nazionali. L'efficacia del monitoraggio rispetto ai costi si fonda sui regimi nazionali e sul loro rafforzamento. Attraverso il sostegno delle attività nazionali di monitoraggio si potrà mantenere la continuità delle serie temporali e tener conto delle specificità nazionali, senza sprecare risorse attraverso la duplicazione dei sistemi ma effettuando comunque gli adattamenti necessari per armonizzare meglio tra di loro le attività di monitoraggio dei diversi Stati membri e soddisfare le esigenze d'informazione aggiuntive. Il ruolo della Comunità potrebbe consistere nel migliorare la comparabilità dei dati, in cooperazione con gli Stati membri e - all'occorrenza - con le istituzioni e le agenzie internazionali competenti, nell'elaborarne una sintesi tenendo conto anche di altre fonti, nel promuovere una cooperazione aperta e l'individuazione di buone pratiche e nel formulare proposte politiche strategiche oppure, se necessario, proposte legislative.

3.11. La Commissione menziona l'articolo 175 del trattato CE, che è già servito da base per altri regolamenti in materia ambientale, come unica base giuridica del regolamento. La risoluzione sulla strategia forestale dell'Unione europea, adottata dal Consiglio nel 1998, ribadisce l'importanza del principio di sussidiarietà nella conduzione della politica forestale: in base a tale principio la responsabilità principale e le obbligazioni connesse alla gestione e all'uso sostenibile delle foreste e alla loro protezione ricadono sugli Stati membri. Anche il Sesto programma d'azione comunitario per l'ambiente prevede che le strategie e le misure relative alle foreste vengano attuate e sviluppate conformemente alla strategia forestale dell'Unione europea e al principio di sussidiarietà. Quest'ultimo consente di attribuire le competenze al livello più appropriato tra gli Stati membri e la Comunità e va applicato congiuntamente al principio di proporzionalità.

3.12. La silvicoltura sostenibile comprende tutti i differenti aspetti della sostenibilità. Nello studio si dovrebbe prendere in considerazione la sostenibilità ecologica, accanto a quella sociale ed economica, come un elemento della silvicoltura sostenibile. L'industria forestale e le attività collegate sono tra i principali settori produttivi nell'UE. Con l'ampliamento il numero totale delle persone occupate in questo settore salirà nell'Unione europea approssimativamente a cinque milioni di unità, aumentando di circa un quarto rispetto ad oggi. Ricadono sui singoli paesi la responsabilità e le obbligazioni principali per la gestione, l'uso e la protezione delle foreste in una prospettiva di sviluppo sostenibile, che è un elemento chiave dei programmi e delle strategie forestali nazionali. Ricade sul livello nazionale anche la responsabilità di assicurare che gli addetti al settore forestale abbiano competenze professionali in materia di silvicoltura sostenibile. Nel contesto forestale possono essere sviluppate anche altre attività economiche o ricreative, come la raccolta di piante medicinali o il turismo verde, purché ne siano salvaguardate in modo equilibrato le caratteristiche tradizionali, in particolare la varietà delle essenze vegetali e delle specie animali. In futuro, gli Stati membri dovrebbero continuare ad esercitare queste competenze in materia di gestione, utilizzazione e protezione delle foreste tenendo conto delle nuove domande della società riguardo all' uso sostenibile delle risorse e all'ambiente.

3.13. Ai fini dei piani di azione per le foreste e le altre risorse naturali, dei relativi sistemi di monitoraggio e delle decisioni prese sulla base delle attività di monitoraggio si dovrebbe tener conto del fatto che l'importanza sociale delle foreste e delle attività economiche basate sulle foreste varia da un paese all'altro. È importante che la legislazione comunitaria tenga conto dell'esigenza di sviluppare le condizioni operative delle attività economiche basate sulle foreste negli Stati membri.

3.14. L'obiettivo di sviluppare dei sistemi di informazione va accolto con favore. In tale contesto occorre migliorare la disponibilità di informazioni e diffondere tra l'altro scambi di conoscenze e di esperienze in merito alle buone pratiche. Nel contesto dello scambio e della pubblicazione di informazioni bisogna al tempo stesso garantire una protezione adeguata dei dati personali, per esempio delle informazioni relative alla proprietà forestale. La proposta di regolamento dovrebbe fare esplicito riferimento alla direttiva comunitaria del 1995 sulla riservatezza dei dati.

3.15. Il regolamento menziona il programma di cooperazione internazionale per la valutazione e il monitoraggio degli effetti dell'inquinamento atmosferico sulle foreste ("ICP Forests"), l'organismo di coordinamento scientifico e l'Agenzia europea dell'ambiente in quanto organismi preposti all'applicazione del regolamento stesso, oltre alla Commissione, agli Stati membri e al comitato forestale permanente. La suddivisione del lavoro tra tali organizzazioni dovrebbe essere chiarita, in modo da evitare duplicazioni del lavoro e una crescita esponenziale degli obblighi di relazione degli Stati membri.

3.16. Il comitato forestale permanente dovrebbe avere un ruolo di primo piano nell'applicazione e nello sviluppo del regolamento e fungere da comitato di regolamentazione nell'attuazione del regolamento stesso. Esso dovrebbe inoltre favorire lo scambio di informazioni e il dialogo con l'opinione pubblica e i gruppi di interesse.

Bruxelles, 12 dicembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) GU C 80 del 3.4.2002, pag. 45.

(2) COM(98) 649 def. del 18.11.1998 (non pubblicato sulla Gazzetta ufficiale), parere, GU C 51 del 23.2.2000, pagg. 97-104.

(3) Fischer R., Overview on national biodiversity monitoring activities within some EU/ICP Forest countries, Draft 7.10.2002.

(4) Parere CESE in merito alla comunicazione "Strategia per la protezione del suolo", parere sul tema "Protezione delle foreste/Inquinamento atmosferico", GU C 51 del 23.2.2000, pagg. 24-26.

(5) COM(98) 649 def. del 18.11.1998 (non pubblicato sulla Gazzetta ufficiale), parere, GU C 51 del 23.2.2000, pagg. 97-104, punto 2.1.1 (Strategia forestale dell'UE).

(6) Parere CESE Limiti nazionali/Inquinanti atmosferici/Ozono, GU C 29 del 23.2.2000, pagg. 11-17.

(7) Prof. Tomppo, E.: Assessing the Biodiversity of Forests at National and Continental Level. 10.9.2002.

(8) Parere, GU C 149 del 21.6.2002, pagg. 51-59.