Un'attuazione ambiziosa e rapida del programma "Next Generation EU", compreso l'RRF, apporterebbe un forte impulso all'economia dell'UE. A seguito dell'accordo politico raggiunto sull'RRF nel dicembre 2020, la preparazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza si è intensificata in tutti gli Stati membri. Finora la maggior parte dei progetti di piano non è stata integrata nelle previsioni della Commissione. Quando le misure dei prossimi piani di ripresa e resilienza saranno attuate, nel 2021 e 2022 la ripresa economica potrebbe rivelarsi più forte di quanto al momento previsto. Parallelamente allo sviluppo dei loro piani di ripresa e resilienza, gli Stati membri dovrebbero anche accelerare la programmazione dei fondi della politica di coesione 2021-2027, in modo che tutti gli strumenti sostengano con coerenza una ripresa sostenibile, verde e digitale.

Secondo le indicazioni, l'economia europea ha concluso il 2020 e iniziato il nuovo anno su una posizione debole, ma le previsioni d'inverno 2021 della Commissione pronosticano una ripresa della crescita europea in primavera e un'accelerazione in estate. L'attività economica si è contratta nel quarto trimestre del 2020 e dagli indicatori delle indagini svolte emerge uno stato di depressione all'inizio dell'anno. Si ritiene tuttavia che i progressi compiuti nella vaccinazione delle popolazioni vulnerabili favoriscano uno sblocco dell'attività economica. La domanda estera dovrebbe sostenere la ripresa sulla scia di un miglioramento delle prospettive dell'economia mondiale. Nel complesso, si prevede che nel 2021 la crescita rimonterà di circa il 3¾ % nell'UE e nella zona euro, dopo essersi contratta di circa il 6½ % nel 2020. Con l'avvio della ripresa, il tasso di crescita annuale per il 2022 dovrebbe attestarsi intorno al 4 % nell'UE e al 3¾ % nella zona euro. Secondo le proiezioni, il PIL reale raggiungerà in media i livelli pre-crisi nell'UE e nella zona euro nel secondo trimestre del 2022. Tuttavia, non si prevede che la produzione torni alla tendenza pre-crisi entro la fine del 2022 (cfr. il grafico 1 nell'appendice).

Allo stesso tempo, negli ultimi mesi si comincia a intravedere la luce in fondo al tunnel. La svolta nello sviluppo dei vaccini lo scorso autunno e l'avvio di campagne di vaccinazione di massa in tutti gli Stati membri hanno migliorato le prospettive al di là del breve termine, alimentando le speranze di un ritorno a una nuova normalità. È stato inoltre raggiunto un accordo sul quadro finanziario pluriennale e su "Next Generation EU" ed è entrato in vigore l'RRF, che sosterrà gli Stati membri sulla via di una ripresa sostenibile.

L'attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita in risposta all'insorgere della pandemia di COVID-19 ha consentito agli Stati membri di discostarsi dai requisiti di bilancio normalmente applicabili. Poiché la clausola non sospende le procedure del patto, la Commissione europea continua a gestire il ciclo annuale di sorveglianza di bilancio. La presente comunicazione dà orientamenti politici per agevolare il coordinamento delle politiche di bilancio e la preparazione dei programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri. Esamina la corretta progettazione e la qualità delle misure di bilancio sotto il profilo dell'efficacia, di un loro graduale adeguamento da interventi di emergenza a misure più mirate e di una loro eventuale eliminazione progressiva. Espone inoltre le considerazioni della Commissione in merito all'opportunità di disattivare o di mantenere la clausola di salvaguardia generale. La comunicazione fornisce infine indicazioni generali sulla politica di bilancio a medio termine nel suo complesso, comprese le implicazioni che l'RRF ha per la politica di bilancio.

Nella presente comunicazione la Commissione espone le proprie considerazioni su come coordinare la conduzione della politica di bilancio a livello dell'UE, puntando anche nella prossima fase a un approccio concertato per affrontare la pandemia, sostenere l'economia, supportare la ripresa sostenibile e mantenere la sostenibilità di bilancio a medio termine. Gli Stati membri sono attualmente impegnati nell'esecuzione dei rispettivi bilanci per il 2021, adeguando tempestivamente misure temporanee e mirate alla situazione specifica del paese. In aprile presenteranno i loro programmi di stabilità e convergenza, che definiscono le politiche nazionali di bilancio a medio termine. Nei prossimi mesi, dopo l'entrata in vigore del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF), gli Stati membri presenteranno i loro piani di ripresa e resilienza, la cui attuazione prevede in molti casi un considerevole stimolo di bilancio finanziato dall'UE. In questo contesto la presente comunicazione fornisce agli Stati membri orientamenti generali per la conduzione delle politiche di bilancio nel prossimo futuro.

Riquadro 1: politiche di bilancio nel resto del mondo La risposta mondiale di bilancio alla pandemia di COVID-19 è ammontata nel 2020 a circa 6 000 miliardi di EUR di sostegno diretto di bilancio (quasi il 7½ % del PIL mondiale), per la maggior parte dai paesi del G20. Si tratta di oltre il doppio dell'importo stanziato in risposta alla crisi finanziaria mondiale nel 2008-2010. Il sostegno di bilancio ha attenuato gli effetti della pandemia sui consumi e sulla produzione, determinando nel contempo un aumento dei disavanzi pubblici e del debito pubblico. Si stima che il debito pubblico mondiale abbia raggiunto il 98 % del PIL mondiale alla fine del 2020, rispetto all'84 % del PIL atteso per lo stesso anno sulla base di proiezioni formulate poco prima dello scoppio della pandemia. La spesa aggiuntiva nel settore sanitario è ammontata a 800 miliardi di EUR, mentre il sostegno diretto di bilancio alle famiglie e alle imprese ha raggiunto quasi 5 000 miliardi di EUR. Oltre agli stimoli diretti di bilancio, i governi hanno fornito circa 5 000 miliardi di EUR (circa il 6 % del PIL mondiale) in misure di sostegno alla liquidità a favore di imprese e famiglie, sotto forma ad esempio di apporti di capitale, prestiti, acquisti di attività o assunzione di debiti e garanzie. L'impatto futuro di queste passività potenziali sul debito e sul disavanzo pubblico dipende dalla misura in cui il settore privato farà ricorso a queste garanzie e dalla misura in cui saranno richieste e attivate. L'accesso a finanziamenti abbordabili, le dimensioni dello Stato sociale e il margine di manovra disponibile hanno influenzato le risposte di bilancio specifiche per paese. I paesi con reti di sicurezza più ampie hanno espanso le misure esistenti e la loro risposta politica si è basata in misura relativamente maggiore sugli stabilizzatori automatici. Per contro, i paesi con reti di sicurezza più limitate hanno dovuto adottare misure di bilancio discrezionali più importanti. Ad esempio, nel 2020 gli Stati Uniti hanno adottato misure di bilancio pari a quasi il 17 % del PIL e misure di sostegno alla liquidità corrispondenti al 2,4 % del PIL, mentre il Congresso discute attualmente un nuovo pacchetto di 1 900 miliardi di USD (circa il 10 % del PIL). Un altro progetto di legge dovrebbe essere presentato nel corso dell'anno e concentrarsi su misure volte a creare posti di lavoro, migliorare le infrastrutture, combattere i cambiamenti climatici e affrontare il problema dell'uguaglianza razziale. In un contesto di politica monetaria vincolata, il Giappone ha fatto ricorso a uno stimolo di bilancio relativamente consistente, pari a circa il 15½ % del PIL per il sostegno diretto di bilancio e a oltre il 28 % del PIL per il sostegno alla liquidità. La Cina ha fornito un sostegno di bilancio pari a circa il 4½ % del PIL e un sostegno alla liquidità superiore all'1 % del PIL. Nel Regno Unito le misure di bilancio e le misure di liquidità sono rispettivamente ammontate a oltre il 16 % del PIL. Infine, la percentuale di misure rivolte al settore sanitario ha rispecchiato la situazione epidemiologica e le condizioni preesistenti nel settore, con una spesa pubblica totale per la sanità compresa tra lo 0,1 % del PIL in Cina e oltre il 5 % del PIL nel Regno Unito. In generale, le economie avanzate sono state in grado di contrarre prestiti a prezzi più bassi rispetto ad altri paesi e sono state quindi in grado di finanziare pacchetti più grandi. Il 24 % del PIL destinato in media a misure di bilancio nelle economie avanzate è in netto contrasto con il 6 % nei mercati emergenti e meno del 2 % nei paesi a basso reddito . Il sostegno della comunità internazionale attraverso sovvenzioni, finanziamenti agevolati e alleggerimento del debito è essenziale per facilitare la risposta politica dei paesi partner dell'UE.

3.La risposta della politica di bilancio nazionale: affrontare la pandemia, sostenere l'economia e supportare la ripresa sostenibile

Gli Stati membri hanno adottato una risposta di politica di bilancio inedita per vigore e rapidità, con misure di bilancio e di liquidità che, secondo le stime, nel 2020 hanno attenuato la contrazione del PIL di circa 4,5 punti percentuali. Questa risposta è stata agevolata dalla rapida attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita nel marzo 2020 e dall'uso della piena flessibilità prevista dal quadro degli aiuti di Stato, in particolare mediante un quadro temporaneo adottato anch'esso nel marzo 2020. In totale, il sostegno di bilancio nell'UE - stabilizzatori automatici e misure discrezionali - nel 2020 è stimato a circa l'8 % del PIL, un importo notevolmente superiore a quello fornito nel periodo 2008-2009. Gli Stati membri hanno adottato misure di bilancio discrezionali connesse alla crisi, pari a quasi il 4 % del PIL nel 2020 (cfr. la tabella 1 nell'appendice), in aggiunta a stabilizzatori automatici già consistenti, stimati a circa il 4 % del PIL. La maggior parte delle misure discrezionali ha riguardato la spesa aggiuntiva (3,3 % del PIL), tra cui la spesa di emergenza per l'assistenza sanitaria (0,6 % del PIL), ad esempio per aumentare la capacità dei sistemi sanitari, fornire dispositivi di protezione o istituire sistemi di diagnosi e tracciamento. Le misure di spesa in altri settori (2,7 % del PIL) hanno riguardato compensazioni a settori specifici per perdite di reddito, regimi di riduzione dell'orario lavorativo e altre voci. Le misure di sgravio fiscale hanno rappresentato un ulteriore 0,4 % del PIL. Gli Stati membri hanno inoltre fornito un notevole sostegno alla liquidità (circa il 19 % del PIL), principalmente sotto forma di garanzie pubbliche. Finora è stato utilizzato circa un quarto delle garanzie disponibili. In molti casi questi regimi di garanzia hanno richiesto la valutazione e l'approvazione di aiuti di Stato da parte della Commissione, rapidamente concessi in linea con le norme dell'UE in materia di aiuti di Stato.

Il 20 luglio 2020 il Consiglio ha raccomandato agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per affrontare efficacemente la pandemia, sostenere l'economia e supportare la ripresa. In prospettiva, ha inoltre raccomandato agli Stati membri di perseguire, qualora le condizioni economiche lo consentano, politiche di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio a medio termine prudenti e ad assicurare la sostenibilità del debito, incrementando nel contempo gli investimenti.

Le misure adottate dagli Stati membri si stanno rivelando efficaci per proteggere i posti di lavoro. Le iniziative nazionali a breve termine a favore dell'occupazione hanno protetto circa il 20 % dell'occupazione nell'UE. Gli Stati membri stanno facendo ampio ricorso al sostegno finanziario sotto forma di prestiti a tassi favorevoli nell'ambito dello strumento di sostegno per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) allo scopo di finanziare regimi di riduzione dell'orario lavorativo e misure analoghe a tutela dei lavoratori dipendenti e dei lavoratori autonomi. Tra le misure si annoverano: un'ampia gamma di programmi, compresi alcuni intesi a rendere più flessibili i regimi esistenti al fine di sostenere le transizioni professionali, l'aggiornamento delle competenze e la formazione professionale straordinaria come alternativa alla riduzione dell'orario di lavoro. Questi regimi sponsorizzati dallo Stato stanno riducendo il costo del lavoro per le imprese, offrendo nel contempo ai lavoratori redditi di sostituzione migliori rispetto alle normali indennità di disoccupazione. Stanno inoltre contribuendo a salvaguardare i posti di lavoro e ad attenuare l'ulteriore calo sia dei posti di lavoro stessi che del reddito disponibile delle famiglie e della domanda interna. I regimi si stanno rivelando molto efficaci: il tasso di disoccupazione nell'UE ha registrato solo un leggero aumento nel 2020, nonostante il forte calo dell'attività economica. Tale aumento è stato molto inferiore a quello risultante dalla relazione storica tra disoccupazione e crescita del PIL (cfr. il grafico 3 nell'appendice). Il tasso di disoccupazione nell'UE è inoltre oscillato in misura nettamente minore che negli Stati Uniti (cfr. il grafico 4 nell'appendice). I regimi di sostegno all'occupazione sono più efficaci in quei paesi che disponevano già di regimi nazionali consolidati. Nei paesi in cui tali regimi sono stati introdotti per la prima volta durante la pandemia, il loro effetto attenuante sulla disoccupazione potrebbe essere stato leggermente inferiore.

Il sostegno vitale alla liquidità ha impedito che le carenze di liquidità si trasformassero in problemi di solvibilità. Il settore delle imprese ha sofferto durante la crisi e molte imprese finanziariamente sane con modelli aziendali sostenibili si sono ritrovate in difficoltà finanziarie. L'impatto è stato diverso a seconda del settore, con una pressione particolare sulle imprese del settore dei servizi che dipendono più direttamente dai contatti sociali. Le misure comprendevano conferimenti di capitale, l'apertura di linee di credito, la concessione di garanzie pubbliche sui prestiti, il rinvio del pagamento degli interessi e il differimento o l'annullamento di talune imposte e contributi sociali e misure connesse all'insolvenza. Secondo le stime della Commissione, in assenza di misure di sostegno pubblico (oltre ai regimi di riduzione dell'orario lavorativo) o di nuovi prestiti, un quarto delle imprese dell'UE, dopo aver esaurito le riserve di capitale, avrebbe incontrato difficoltà di liquidità entro la fine del 2020. Le garanzie pubbliche sui crediti e le moratorie sul rimborso dei prestiti hanno finora contenuto l'aumento dei crediti in sofferenza. Le proroghe amministrative, le moratorie sul rimborso dei prestiti e l'allentamento temporaneo delle norme del diritto fallimentare hanno avuto per effetto che nel 2020 si è registrato un numero inferiore di fallimenti di imprese rispetto all'anno precedente.

È prevista una graduale diminuzione del sostegno offerto dalle politiche di bilancio discrezionali in ragione della revoca o della scadenza delle misure di emergenza. Di recente, visti l'evoluzione della pandemia e il protrarsi delle restrizioni dei contatti sociali, molti Stati membri hanno riconsiderato il ritmo al quale sospendere le misure di emergenza, confermando la necessità che le risposte di bilancio nazionali restino flessibili. Al momento si prevede che l'impatto delle misure connesse alla COVID-19 ammonterà complessivamente a circa il 2,6 % del PIL nel 2021 e a circa lo 0,6 % del PIL nel 2022. Gli stabilizzatori automatici continueranno altresì a fornire ulteriore sostegno all'economia.

I documenti programmatici di bilancio 2021 degli Stati membri erano nel complesso in linea con la raccomandazione sulla politica di bilancio. Nell'autunno 2020 la Commissione ha valutato i documenti programmatici di bilancio degli Stati membri della zona euro per il 2021 sulla base di una valutazione qualitativa delle misure di bilancio, compreso il loro carattere mirato e temporaneo. La maggior parte delle misure indicate nei documenti programmatici di bilancio sostiene l'attività economica in un contesto di grande incertezza. Nella maggior parte degli Stati membri, le misure presentate erano prevalentemente temporanee. Tuttavia, alcune misure indicate nei documenti programmatici di bilancio di alcuni Stati membri non sembravano essere temporanee o accompagnate da misure di compensazione. Dopo la valutazione dei documenti programmatici di bilancio 2021, gli Stati membri hanno adottato misure con un impatto diretto supplementare sul bilancio pari all'1,0 % del PIL dell'UE nel 2021; quasi tutte queste misure riguardano la spesa. La spesa sanitaria supplementare e la spesa per i regimi di riduzione dell'orario lavorativo sono stimate rispettivamente allo 0,2 % del PIL. La spesa supplementare comprende anche vari regimi di sostegno alle imprese colpite dalla crisi, tra cui sovvenzioni a settori particolarmente colpiti.

4.La risposta politica dell'UE: utilizzare al meglio la clausola di salvaguardia generale e il programma "Next Generation EU"

Nel marzo 2020 l'UE ha attivato la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita, che consente uno scostamento temporaneo dal normale funzionamento delle regole di bilancio in una situazione di grave recessione economica nell'UE. La Commissione ha proposto di attivare la clausola di salvaguardia generale affinché l'UE continui a rispondere in modo rapido, vigoroso e coordinato a una crisi in rapida evoluzione. Disposizioni specifiche delle regole di bilancio dell'UE consentono una deviazione temporanea coordinata e ordinata dai normali requisiti per tutti gli Stati membri che si trovano in una situazione di crisi generalizzata. In particolare, per il braccio preventivo, l'articolo 5, paragrafo 1, e l'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1466/97 stabiliscono che "in caso di grave recessione economica della zona euro o dell'intera Unione, gli Stati membri possono essere autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa". La Commissione ha precisato che, sebbene la clausola di salvaguardia generale non sospenda le procedure del patto, la sua attivazione consente alla Commissione e al Consiglio di adottare le necessarie misure di coordinamento delle politiche nel quadro del patto, discostandosi dai requisiti di bilancio normalmente applicabili.

Nel maggio del 2020 la Commissione ha adottato relazioni a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'UE per tutti gli Stati membri tranne la Romania, già soggetta alla procedura per i disavanzi eccessivi. Nelle relazioni è stata valutata la conformità degli Stati membri al criterio del disavanzo nel 2020 in base ai loro piani o alle previsioni di primavera 2020 della Commissione. Per alcuni Stati membri è stata valutata anche la conformità al criterio del debito nel 2019. A seguito della risposta politica alla crisi della COVID-19, i disavanzi previsti dagli Stati membri per il 2020 si sono generalmente attestati al di sopra della soglia del 3 % del PIL. La Commissione ha ritenuto che in quel momento non dovesse essere presa una decisione sull'opportunità di sottoporre gli Stati membri a una procedura per i disavanzi eccessivi. Ciò era giustificato dall'eccezionale incertezza creata dall'impatto macroeconomico e di bilancio della pandemia di COVID-19, anche per quanto riguarda la definizione di un percorso credibile per la politica di bilancio.

Secondo la Commissione, la decisione sulla disattivazione o sul mantenimento della clausola di salvaguardia generale dovrebbe essere presa nel quadro di una valutazione globale dello stato dell'economia sulla base di criteri quantitativi. Le prospettive economiche rimangono altamente incerte e non consentono di anticipare con chiarezza la fine della grave recessione economica nell'UE o nella zona euro. La disattivazione della clausola dovrebbe essere subordinata allo stato dell'economia nell'UE e nella zona euro, riconoscendo che ci vorrà del tempo prima che l'economia torni a condizioni più vicine alla normalità. È possibile prendere in considerazione diversi indicatori che tuttavia presentano dei limiti:

·le stime del divario tra prodotto effettivo e potenziale, un elemento comune delle norme di bilancio dell'UE, sono soggette ad un'incertezza particolarmente forte nella congiuntura attuale, in ragione della gravità dello shock economico e delle sue caratteristiche uniche;

·i tassi di crescita economica trimestrali, o anche annuali, forniscono solo una lettura parziale dello stato dell'economia, con tassi di crescita elevati nel 2021-2022 che falsano la reale forza della ripresa tenuto conto del calo senza precedenti del PIL nel 2020 e le relative conseguenze negative;

·gli indicatori relativi al mercato del lavoro, come il tasso di disoccupazione registrato, potrebbero presentare la situazione economica in modo inesatto a seguito del massiccio ricorso a regimi di riduzione dell'orario lavorativo, del lavoro a tempo parziale involontario e perché gli indicatori del mercato del lavoro reagiscono con ritardo agli sviluppi economici.

·Il livello dell'attività economica nell'UE o nella zona euro rispetto ai livelli precedenti la crisi è un indicatore più adatto per misurare lo stato della ripresa.

Il livello dell'attività economica nell'UE o nella zona euro rispetto ai livelli precedenti la crisi (fine 2019) costituirebbe pertanto, a parere della Commissione, il principale criterio quantitativo per valutare nel complesso l'opportunità di disattivare o di mantenere la clausola di salvaguardia generale. Sulla base delle previsioni d'inverno 2021 della Commissione, si ritiene che il PIL dell'UE raggiungerà il livello del 2019 verso la metà del 2022. Le attuali indicazioni preliminari suggeriscono pertanto di continuare ad applicare la clausola di salvaguardia generale nel 2022 e di disattivarla a partire dal 2023. La Commissione valuterà la disattivazione o il mantenimento della clausola di salvaguardia generale nel quadro del pacchetto del semestre europeo di primavera, sulla base delle previsioni di primavera 2021. Dopo la disattivazione della clausola di salvaguardia generale si continuerà a tener conto delle situazioni specifiche di ciascun paese. Se in uno Stato membro l'attività economica non sarà tornata ai livelli precedenti la crisi, saranno sfruttate appieno tutte flessibilità nell'ambito del patto di stabilità e crescita, in particolare nel proporre orientamenti in materia di politica di bilancio.

Con azioni senza precedenti, l'UE ha sostenuto e integrato le risposte delle politiche di bilancio nazionali. Lo strumento SURE fornisce prestiti a basso costo agli Stati membri per offrire sostegno ai lavoratori. Nel 2020 il Consiglio ha approvato un sostegno per un totale di 90 miliardi di EUR a titolo di SURE a favore di 18 Stati membri, mentre un altro Stato membro ha presentato domanda nel febbraio 2021. La Banca europea per gli investimenti ha istituito una rete di sicurezza per le imprese, mentre lo strumento di sostegno per la gestione della crisi pandemica a titolo del meccanismo europeo di stabilità offre una rete di sicurezza agli Stati membri per sostenere il finanziamento dell'assistenza sanitaria e dei costi per le cure e la prevenzione generati dalla pandemia di COVID-19. Il programma "Next Generation EU", compreso l'RRF, garantirà una ripresa uniforme, equa, inclusiva ed equa. Infine, i fondi della politica di coesione sono stati riorientati ove più necessario attraverso l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus. Della risposta dell'UE fa parte anche l'adozione del quadro temporaneo in materia di aiuti di Stato per consentire agli Stati membri di avvalersi appieno della flessibilità prevista dalle norme pertinenti al fine di sostenere l'economia nel contesto dell'emergenza determinata dalla COVID-19. Il quadro è stato modificato a più riprese per aumentare le possibilità di sostegno pubblico alla ricerca, alla sperimentazione e alla produzione di prodotti utili nella lotta contro la pandemia, per tutelare i posti di lavoro e sostenere ulteriormente l'economia. Un'ulteriore modifica ha autorizzato misure di ricapitalizzazione e di debito subordinato e ha permesso di potenziare il sostegno alle piccole imprese e incentivare gli investimenti privati. Di recente, il quadro temporaneo è stato prorogato fino alla fine del 2021, sono stati aumentati alcuni massimali di aiuto ed è stata consentita la conversione di taluni strumenti rimborsabili in sovvenzioni dirette. In risposta alle ripercussioni economiche causate dalla pandemia, la BCE ha adottato un'ampia serie di misure di politica monetaria, in particolare varando il programma di acquisto per l'emergenza pandemica (PEPP) e fornendo liquidità aggiuntiva attraverso operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine. Queste misure contribuiscono a mantenere condizioni di finanziamento favorevoli durante il periodo della pandemia per tutti i settori dell'economia, sostenendo in tal modo l'attività economica e salvaguardando la stabilità dei prezzi a medio termine.