Parere del Comitato delle regioni sul tema «Servizi e nuove attività nelle zone rurali»

(97/C 215/03)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la propria decisione del 12 giugno 1996, conformemente al disposto dell'articolo 198C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di elaborare il parere sul tema «Servizi e nuove attività nelle zone rurali» e di incaricare la Commissione 2 «Assetto dello spazio, agricoltura, caccia, pesca, foreste, mare e montagna» della preparazione di detto documento;

visto il progetto di parere (CdR 3/97 riv.) adottato dalla Commissione 2 in data 12 febbraio 1997 (relatrice: Perkkiö),

ha adottato all'unanimità il 12 marzo 1997, nel corso della 17a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Un raffronto fra le diverse zone rurali europee evidenzia fortissime differenze. Quando si esamina però l'evoluzione delle zone rurali emerge tutta una serie di caratteristiche sociali comuni legate ai profondi cambiamenti che hanno inciso sulla struttura di tali zone. Una di queste è lo spopolamento. Nel 1988 nelle zone rurali viveva ormai solo il 18 % della popolazione complessiva, contro il 29 % nel 1965. Sono soprattutto gli abitanti delle zone agricole periferiche (regioni degli obiettivi 1, 5b) e 6) ad essersi trasferiti nelle città sperando che queste offrissero migliori opportunità di lavoro.

1.2. Le popolazioni delle zone rurali invecchiano. Mentre i gruppi attivi della popolazione si spostano verso le città, gli anziani rimangono nelle campagne. La percentuale degli anziani sul totale della popolazione aumenta anche perché la durata media della vita si allunga e le fasce più giovani della popolazione si assottigliano.

1.3. I problemi nelle campagne variano a seconda delle regioni in funzione delle condizioni specifiche regionali e locali. Il problema comune ai villaggi delle zone scarsamente popolate del Nord Europa è l'esodo rurale, imputabile soprattutto alla partenza delle donne. Tipico dell'Europa meridionale è invece che le donne rimangono nei villaggi mentre gli uomini cercano lavoro altrove. D'altro canto, in alcune zone della Baviera, ad esempio, è di moda vivere in campagna perché il pendolarismo è facilitato dalla buona qualità della rete dei trasporti e dalle distanze relativamente brevi.

1.4. Il venir meno dei servizi nelle campagne è un fenomeno generale in Europa. Nelle aree scarsamente popolate i servizi si concentrano in centri assai distanti che comportano spostamenti per gli interessati. Per parte loro i pendolari utilizzano i servizi dei centri in cui lavorano. In entrambi i casi ciò significa che manca un numero di clienti sufficiente per i servizi prestati nelle aree rurali e nei villaggi. E più i servizi sono lontani, più occorre spostarsi, con conseguente aumento del traffico, e indirettamente anche dei problemi ambientali.

1.5. La disponibilità di servizi nelle zone rurali dovrebbe essere garantita per assicurare che anche le zone periferiche e con minori attrattive rimangano popolate. Lo spopolamento delle zone periferiche significa lasciare inutilizzate le infrastrutture disponibili. Se si vogliono mantenere i servizi nelle zone rurali, facendo quindi in modo che queste rimangano popolate, occorrono decisamente nuove strategie, che devono essere concepite al livello dell'UE, a favore dei villaggi e dei singoli. Lo sviluppo e il mantenimento di servizi che soddisfano le esigenze degli abitanti delle zone rurali richiedono una riorganizzazione delle attività e la creazione di nuove forme di sostegno finanziario. Sono fra l'altro importanti l'accessibilità e la continuità dei servizi nel lungo periodo. In tal modo, l'importanza dei servizi pubblici è più evidente, ad esempio, nei distretti rurali periferici che nelle zone vicine agli insediamenti urbani. Nella prestazione dei servizi occorre dare la preferenza alla cosiddetta prestazione combinata dei servizi, che comporta costi inferiori rispetto ai servizi prestati isolatamente.

1.6. In questi ultimi decenni i servizi e le nuove attività legate ad essi hanno costituito il settore caratterizzato dalla più rapida espansione. Nel loro insieme rappresentano attualmente il settore che offre maggiore occupazione nell'UE. Si prevede che esso continuerà ad espandersi, offrendo così nuove opportunità anche nelle zone rurali. Ciò deriva dalla maggiore domanda di servizi assistenziali, dalla maggiore disponibilità di tempo libero e dalle opportunità conseguenti allo sviluppo tecnologico. Sono cambiate anche le esigenze: in effetti, per le campagne vengono richiesti servizi di livello pari a quelli forniti nelle città.

1.7. L'occupazione nel settore dei servizi è caratterizzata da una forte presenza di manodopera femminile, dalla quota relativamente elevata di lavoratori a tempo parziale in confronto ad altri settori e dal principio dell'autogenerazione del lavoro: ad eccezione dei servizi sociali od educativi organizzati dalle autorità, è il singolo che prende l'iniziativa di procurare lavoro a sé ed eventualmente anche ad altri. Queste peculiarità offrono prospettive per lo sviluppo del settore, ma presentano anche problemi che vanno risolti.

1.8. Un fattore importante che occorre tener ben presente consiste nelle disparità fra le regioni, ciascuna delle quali ha i propri vantaggi e punti deboli. Ciò implica che lo sviluppo regionale deve essere congegnato in funzione della situazione specifica propria delle singole regioni. Nel potenziare servizi preesistenti e nel creare nuove attività è importante avere un'idea chiara delle possibilità esistenti per la creazione di posti di lavoro del tutto nuovi. È opportuno studiare il potenziale inutilizzato in termini di personale e di organizzazione nelle singole regioni, al pari delle possibili esigenze in termini di prestazione di servizi non ancora ben individuate nella pratica. Facendo chiarezza in proposito per ciascuna regione e Stato membro, viene a delinearsi una serie di soluzioni pratiche e di politiche che dipenderanno sia dalla situazione economica e dalla struttura economica della regione che dalla cultura, dalle tradizioni e dalla situazione politica dello Stato membro o della regione.

2. Prospettive per lo sviluppo di servizi e di nuove attività nelle zone rurali

Osservazioni di carattere generale

2.1. Le attività che puntano su iniziative intraprese a livello locale in funzione delle caratteristiche specifiche delle singole regioni hanno una base duratura. Il Comitato si compiace del fatto che, istruendo la documentazione per i programmi relativi alla politica strutturale e consolidando i principi che informano le varie iniziative dell'UE, in particolare il programma Leader, la Commissione abbia giustamente fatto leva sul principio «dal basso verso l'alto», come pure sul principio di sussidiarietà.

2.2. Nelle zone rurali si riscontra tutta un'ampia gamma di servizi e di nuove attività. Grazie alle iniziative locali è possibile fare di tutto: attività strettamente legate alla vita quotidiana, servizi che migliorano la qualità della vita, servizi nel settore della cultura e del tempo libero, come pure attività sul fronte della salvaguardia ambientale.

2.3. Come esempi delle attività che interessano da vicino la vita quotidiana si possono citare la custodia dei bambini, l'assistenza agli anziani, l'assistenza a domicilio e l'organizzazione di corsi. I servizi che migliorano la qualità della vita riguardano fra l'altro i negozi e i trasporti. Tali settori offrono nuove possibilità di occupazione, in particolare alle donne delle zone rurali entrate sul mercato del lavoro. Se nelle zone rurali periferiche non è possibile assicurare agli abitanti di potersi spostare utilizzando mezzi tradizionali come i trasporti pubblici, si possono contemplare altre soluzioni, ad esempio un sistema di tassì da chiamare a domicilio (Francia e Finlandia) o cooperative multitrasporti (Italia). Anche il trasporto combinato di posta e passeggeri, realizzato dalle Poste in Irlanda e Irlanda del Nord, rappresenta un buon esempio. D'altro canto, il turismo, i servizi culturali e la tutela del patrimonio culturale sono fonte di posti di lavoro nei settori culturale e del tempo libero.

2.4. Il numero dei posti di lavoro nel settore dei servizi ambientali aumenterà a seguito dell'inquinamento ambientale e della conseguente sensibilizzazione sull'importanza dell'ambiente: basti pensare alla raccolta e al riciclo dei rifiuti, alla salvaguardia e conservazione del paesaggio, nonché al legame tra il paesaggio stesso e il turismo rurale (Belgio, Irlanda, Francia).

Problemi e ostacoli dello sviluppo di servizi e di nuove attività nelle zone rurali

2.5. Diversi sono i fattori che influiscono sulla creazione e riorganizzazione dei servizi negli Stati membri dell'UE. Spesso la pubblica amministrazione è organizzata secondo un modello settoriale eccessivamente pronunciato, impedendo così la creazione di strutture per la prestazione dei servizi e di modelli amministrativi che siano nuovi e innovativi. Senza un'assistenza sotto forma di consulenza le complessità legislative e regolamentari possono costituire un ostacolo insormontabile per le piccole imprese agli esordi.

2.6. L'avvio d'imprese di servizi può essere anche ritardato da fattori finanziari. Numerosi servizi sono ad alto contenuto di manodopera ed implicano pertanto un esborso elevato in termini di remunerazioni e di costi salariali accessori. Per di più, tra quanti richiedono i servizi, ben pochi sono in grado di pagare le prestazioni fornite. Un settore caratterizzato da costi della manodopera elevati non è nemmeno interessante per gli investitori, mentre per parte loro le piccole imprese non possono neppure offrire garanzie ai finanziatori. È quindi difficile attirare capitali di rischio per la creazione di un'impresa e del capitale di esercizio necessario all'azienda nella fase d'avvio.

2.7. Lo sviluppo dei settori dei servizi può essere ostacolato anche da fattori inerenti all'insegnamento. Nei comparti che richiedono molto tempo parziale (ad esempio quello turistico) i lavoratori non sono invogliati a migliorare la formazione professionale. Per contro, numerose imprese delle regioni rurali operano in svariati settori, per cui gli imprenditori devono avere competenze polivalenti, mentre la formazione è troppo specializzata. È quindi indispensabile un sistema di formazione permanente in modo che le qualifiche degli imprenditori possano tenere il passo con le esigenze della società in evoluzione. Circa la formazione, non si deve puntare unicamente sulle capacità tecniche, bensì occorre prestare attenzione all'aspetto umano del lavoro (competenze sociali, ecc.).

2.8. In molti casi l'insegnamento rimane troppo teorico. Nell'insegnamento professionale, come anche nelle fasi iniziali dei progetti di sviluppo, le conoscenze acquisite nella scuola vanno combinate con l'esperienza sul posto di lavoro e con i risultati della ricerca in modo che ne risulti un complesso utile sia all'imprenditore che al lavoratore.

2.9. L'aumento dei posti di lavoro nel settore dei servizi può essere frenato anche da problemi legati alla legislazione di vari Stati membri. Molte imprese delle zone rurali operano spesso in vari comparti. Ora, a causa delle conoscenze e dei mezzi finanziari insufficienti, queste imprese hanno difficoltà a risolvere tutti i complessi problemi sul versante tributario, dei finanziamenti e dei sistemi di controllo sulla qualità dei prodotti. La qualità dei servizi merita comunque un'attenzione particolare dato che in questo caso le prestazioni sono per lo più direttamente destinate ad altre persone.

Esempi di soluzioni positive

2.10. Per i problemi finanziari sopraindicati a livello locale vengono messe a punto delle soluzioni, ad esempio l'uso di buoni come mezzo di pagamento (adottati in Francia per l'assistenza agli anziani) e un fondo di capitali di rischio a favore delle piccole imprese. Un esempio positivo viene anche dal sostegno alle piccole imprese introdotto in Finlandia a favore, soprattutto, delle imprenditrici del settore dei servizi.

2.11. A livello nazionale ci si può avvalere anche di strumenti fiscali, della riduzione dei costi salariali accessori o di sovvenzioni assegnate direttamente al destinatario dei servizi e al prestatore di questi ultimi. Sotto il profilo costi-benefici le attività parzialmente finanziate con fondi pubblici risultano spesso più vantaggiose dei servizi esclusivamente «pubblici» (ad esempio, assistenza agli anziani a domicilio o in un centro, oppure lavori di salvaguardia del paesaggio compiuti dai produttori agricoli anziché da salariati).

2.12. Gruppi locali, attivi nel quadro dell'iniziativa Leader, hanno trovato soluzioni ai problemi finanziari fra l'altro fondando imprese operanti in tutta una serie di ambiti , facendo sì che le attività più redditizie sostengano quelle meno redditizie. In gruppi d'azione (Leader) gestiti da donne sono state varate combinazioni innovatrici che integrano l'assistenza sanitaria, gli asili nido e la prestazione di servizi nel settore dell'insegnamento, in modo che le donne possano recarsi al lavoro, optare per il telelavoro oppure occuparsi della loro impresa (Irlanda e Galles).

2.13. La cooperazione fra i settori privato e pubblico offre possibilità per un'organizzazione affidabile dei servizi. I servizi pubblici possono essere privatizzati o trasferiti ad un organismo parastatale senza che il settore pubblico perda il controllo sulla responsabilità organizzativa. Un buon esempio al riguardo consiste nell'organizzazione dei servizi mediante un sistema di subappalto. L'Irlanda ha ottenuto buoni risultati istituendo comitati aziendali, relativamente indipendenti, non rappresentanti del settore pubblico e di quello privato, incaricati di sviluppare nuovi modelli di azione.

Possibilità offerte dalla società dell'informazione

2.14. Le opportunità offerte dalla società dell'informazione dovrebbero essere sfruttate più efficacemente di quanto non avvenga ora, anche per lo sviluppo delle zone rurali. I servizi che utilizzano le tecniche dell'informazione possono raggiungere gli interessati direttamente a domicilio attraverso un computer (ad esempio nel caso dei servizi bancari e degli acquisti): in tal modo anche i servizi diventano più accessibili nelle zone periferiche. Non sempre, però, sono disponibili conoscenze e mezzi finanziari sufficienti per l'acquisto e l'uso efficace dei computer.

2.15. Nelle zone rurali dovrebbe essere creato un maggior numero di centri di servizi che forniscano informazioni e offrano l'assistenza necessaria per accedere ai servizi disponibili attraverso le reti informative. Ciò accrescerà sensibilmente l'accessibilità dei servizi. Centri d'informazione esistono in Finlandia sin dagli anni '80: il loro uso su una scala più ampia è stato ostacolato dal fatto che non disponevano di uno statuto «ufficiale». Questo tipo di centri d'informazione andrebbe trasformato o in imprese che operano secondo criteri aziendali, o in centri di servizi finanziati parzialmente da fondi pubblici. Queste organizzazioni possono funzionare come centri in grado di fornire servizi «combinati» oppure essere aggregate a scuole e biblioteche per fornire servizi formativi.

2.16. La società dell'informazione offre anche nuove possibilità per il telelavoro, che si svolgerebbe o in un centro d'informazione o nell'impresa dell'interessato. La maggiore diffusione del telelavoro significa uno snellimento del traffico, un aumento dei residenti nelle zone rurali e quindi una maggiore richiesta di servizi a livello locale. Le possibilità del telelavoro non sono ancora state studiate per intero (ad esempio: istruzione, assistenza sanitaria); occorre quindi dedicare particolare attenzione alla promozione del telelavoro nel contesto dello sviluppo rurale.

3. Conclusioni di carattere generale

3.1. Il Comitato apprezza pertanto i provvedimenti consentiti dalle iniziative comunitarie Leader I e II per lo sviluppo di servizi e nuove attività nelle campagne. A giudizio del Comitato sono importanti i criteri adottati per le iniziative comunitarie in materia di assegnazione di un sostegno finanziario ai gruppi che si faranno carico dello sviluppo locale: il principio «dal basso verso l'alto», l'orientamento all'innovazione, la capacità di fungere da modello e la trasferibilità delle conoscenze. Ciò stimola l'iniziativa personale, la cooperazione e il patrimonio delle idee a livello locale, ad esempio nei villaggi. Il Comitato ritiene che i progetti e programmi Leader potrebbero essere attuati in modo più efficiente se fossero meglio coordinati con gli obiettivi dei fondi strutturali o con l'«approccio integrato» di cui al punto 2 della Dichiarazione di Cork.

3.2. Una politica innovativa è tra l'altro caratterizzata dalla realizzazione di progetti con nuovi partner. Ciò può offrire tra l'altro un modello efficiente per la ripartizione delle competenze fra il settore pubblico e quello privato e fra i diversi settori amministrativi. Il Comitato sottolinea pertanto che, a prescindere dal tipo di servizio, l'efficienza non deve costituire il criterio preminente e più importante. In effetti è opportuno prestare al tempo stesso attenzione alla dimensione sociale e alla generale accessibilità della prestazione di servizi, ciò che non sempre è possibile per un organismo che presta servizi operando con criteri puramente commerciali.

3.3. Il Comitato si compiace del fatto che, istruendo i documenti relativi ai programmi per le regioni rientranti nei diversi obiettivi (1, 5b e 6), la Commissione si sia fondata sul principio «dal basso verso l'alto». In questo modo può essere creato per le regioni un legame di cooperazione cui partecipano quanti studiano le esigenze locali e quanti diffondono le informazioni, al pari di attori che fungono da trait-d'union fra la domanda e l'offerta di lavoro e da iniziatori di nuovi progetti di sviluppo.

3.4. Il Comitato si compiace del contenuto del 4° programma quadro per la ricerca e l'insegnamento (1994-1998), specie sotto il profilo delle tecniche e dei servizi di telecomunicazione in quanto tali progetti rendono possibile sperimentare il telelavoro e l'insegnamento a distanza. Di questi aspetti occorrerà tener conto anche nella preparazione del 5° programma, poiché si tratta di attività che possono essere prese in considerazione per finanziamenti.

3.5. La Commissione ha presentato una Comunicazione su una strategia europea per la promozione dello sviluppo locale e le iniziative occupazionali (). Secondo il Comitato, essa affronta le possibilità e i provvedimenti relativi allo sviluppo di 17 diversi settori sotto angolature diverse, compresa quella dei servizi e delle nuove attività nelle zone rurali. Spetta alla Commissione contribuire alla realizzazione dei provvedimenti illustrati nella comunicazione attraverso proprie iniziative e mediante il sostegno agli Stati membri nel tentativo di attuare questi provvedimenti in conformità del principio di sussidiarietà.

4. Proposte del Comitato per promuovere lo sviluppo di servizi e nuove attività nelle zone rurali

4.1. Il Comitato invita le istituzioni dell'UE a sostenere le iniziative autonome a livello regionale e locale per il potenziamento dei servizi nelle zone rurali semplificando e accelerando le procedure per la presentazione e l'istruzione di progetti pilota e di progetti per esperimenti e ricerche.

4.2. Il Comitato invita la Commissione a vigilare particolarmente al modo in cui la documentazione relativa ai diversi programmi regionali può in pratica contribuire a migliorare il livello qualitativo dei servizi, ad esempio tramite la creazione di sistemi di qualità e di controlli della qualità.

4.3. Il Comitato invita la Commissione a intraprendere iniziative per formulare con maggiore rigore, a livello UE, i criteri minimi cui deve soddisfare la qualità del lavoro delle imprese che forniscono i vari servizi (i cosiddetti «servizi combinati»).

4.4. Il Comitato invita altresì la Commissione a dare impulso all'adozione di provvedimenti diretti a migliorare il trasferimento delle informazioni sui diversi metodi messi a punto nel quadro dell'attuazione delle iniziative comunitarie (come, ad esempio, Leader, NOW, SME) per organizzare i servizi e le attività connesse. Ciò presuppone che vengano resi disponibili fondi sufficienti nel contesto del sostegno tecnico ai programmi. Al tempo stesso occorrerà utilizzare in maniera più efficiente i dati raccolti dalle reti nazionali Leader e dall'osservatorio comunitario del programma Leader denominato AEIDL, riflettendo sin d'ora, nel contesto della discussione sull'imminente revisione della politica strutturale, sugli obiettivi, la struttura, la finanziabilità e il futuro di questi strumenti.

4.5. Il Comitato invita le istituzioni europee a spronare gli Stati membri ad attuare provvedimenti per realizzare una politica sul modello di Leader e altre iniziative locali su base nazionale in modo da addivenire a nuovi metodi innovativi nel campo della prestazione dei servizi. Si deve puntare soprattutto sull'accessibilità dei servizi e su una soluzione del problema della ripartizione dei compiti fra il settore pubblico e quello privato.

4.6. A giudizio del Comitato, occorre incoraggiare gli Stati membri a individuare nuove soluzioni per semplificare e ridurre l'imposizione e i costi salariali accessori.

4.7. Il Comitato auspica vivamente che la Commissione provveda ad un'armonizzazione dei sistemi dei «fondi rischi» delle imprese di servizi, fermo restando che questi devono essere in linea, per quanto riguarda l'efficienza, con i sistemi normalmente applicabili per le imprese produttrici di beni. Ciò è soprattutto importante per le imprese delle zone rurali attive in comparti diversi.

4.8. Il Comitato ritiene che la Commissione debba adottare provvedimenti supplementari per trovare a livello UE soluzioni che consentano un migliore utilizzo delle reti di telecomunicazioni anche nelle zone scarsamente popolate (ad esempio grazie ad una riduzione dei costi d'installazione). Al livello sia dell'UE che dei singoli Stati membri occorre ricercare soluzioni ai problemi che le nuove tecnologie comportano sul versante della protezione dei dati.

4.9. Il Comitato invita la Commissione a fare in modo che, (nel quadro della revisione dei fondi strutturali e della ridefinizione delle regioni assegnate ai vari obiettivi) la delimitazione dei territori sia chiaramente determinata dalle caratteristiche delle aree e dai loro problemi, e che non vengano quindi frammentate le aree di cooperazione che sono importanti per lo sviluppo dei servizi e le altre iniziative per la promozione del potenziale di sviluppo endogeno. Al tempo stesso occorre coordinare meglio le attività dei vari fondi in ciascuna regione designata nel quadro di un obiettivo (cfr. il cosiddetto «rural package-model») in modo da addivenire ad un'interazione ottimale. Occorre elaborare, per ogni distretto rurale, un documento relativo allo stato d'avanzamento dei numerosi programmi finora ideati, ad esempio per gli obiettivi 5a, 5b, 3 e 4.

4.10. Il Comitato approva il Programma di sviluppo dello spazio rurale, esposto nella Dichiarazione di Cork (). Le misure proposte in tale Dichiarazione coincidono con gli obiettivi e le misure trattate nel presente parere.

Bruxelles, 12 marzo 1997.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() COM (95) 273 def.

() GU n. C 116 del 14. 4. 1996, pag. 46.