IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 9.11.2004 
COM(2004) 745 definitivo 
. 
RELAZIONE DELLA COMMISSI ONE AL CONSIGLIO E 
AL PARLAMENTO EUROPEO 
SUGLI INCENTIVI A FAVORE  DELLE ORGANIZZAZIONI 
ADERENTI AD EMAS 
  
{SEC(2004)1375}  
 
IT 2   IT INDICE 
1. Introduzione ................................................................................................................ .3 
1.1. Le sfide alle quali EMAS deve far fronte .................................................................... 3  
2. Le tipologie di incentivi esterni.................................................................................... 4  
2.1. Flessibilità della regolamentazione.............................................................................. 5  
2.2. Incentivi promozionali ................................................................................................. 6  
2.2.1. Appalti pubblici........................................................................................................ .... 7 
2.2.2. Sostegno finanziario.................................................................................................... .8 
2.2.3. Supporto tecnico e informativo.................................................................................... 8  
3. Conclusioni ................................................................................................................. .9  
 
IT 3   IT 1. I NTRODUZIONE  
Il sistema comunitario di ecogestione e audit ( Eco-Management and Auditing 
Scheme  – EMAS) è un sistema di gestione ambientale ad adesione volontaria tramite 
il quale le organizzazioni valutano, gestis cono e migliorano continuamente le loro 
prestazioni ambientali.  
La presente relazione ha due  obiettivi principali: informare il Parlamento europeo e il 
Consiglio degli incentivi attualmente esis tenti negli Stati membri a favore delle 
organizzazioni aderenti ad EMAS e far conos cere alle autorità nazionali le differenti 
pratiche seguite nei vari paesi. 
La relazione è destinata ad aiutare le ammi nistrazioni nazionali ad  adottare politiche 
e decisioni maggiormente basate sulla conos cenza ed a offrire quindi gli incentivi più 
adatti ad ogni singolo caso. Inoltre le in formazioni contenute nella presente relazione 
saranno utili alla Commissione in occas ione della prossima revisione del 
regolamento EMAS1 (di seguito “il regolamento”). 
La relazione è stata predisposta in otte mperanza al disposto dell’articolo 10, 
paragrafo 2, secondo comma e dell’articolo 11,  paragrafo 3 del regolamento, in base 
ai quali la Commissione europea è tenuta a trasmettere al Parlamento europeo e al 
Consiglio le informazioni ricevute dagli Stati membri in relazione alle misure adottate per:  
– evitare inutili duplicazioni di attività ne ll’attuazione e nell ’esecuzione della 
legislazione ambientale da parte de lle organizzazioni aderenti ad EMAS; e 
– promuovere la partecipazione delle organizzazioni ad EMAS. 
Nella prima parte della relazione  sono descritti il contesto in  cui si iscrive EMAS e le 
sfide che ancora rimangono da affrontare; successivamente sono elencate le misure 
incentivanti previste dalle autorità nazionali. 
1.1. Le sfide alle quali EMAS deve far fronte 
Sin dalla sua entrata in vi gore nel 1995, il regolamento ha avuto come obiettivo 
l’innalzamento della soglia di qualità dei sistemi di gestione ambientale. Grazie ad una concezione unica nel suo genere, finalizzat a ad un elevato livello di prestazioni, 
trasparenza e credibilità, EMAS costit uisce un prezioso stru mento in grado di 
contribuire al miglioramento dell’ambien te, incoraggiando il perseguimento di 
migliori prestazioni ambientali da part e di tutti i tipi di organizzazioni. 
                                                
 
1 Regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001. 
 
IT 4   IT EMAS integra in sé un sistema formale di  gestione ambientale (EN ISO 14001). Sul 
mercato sono disponibili altri sistemi di gestione ambientale meno formali2, che 
offrono varie alternative alle organizzazi oni che intendono attuare una gestione 
ambientale. Occorre notare che EMAS va o ltre la norma EN ISO 14001 e stabilisce i 
requisiti più rigorosi in a ssoluto, e perciò può richiede re maggiori sforzi da parte 
delle organizzazioni che cercano di soddisf are tali requisiti, circostanza che può 
spiegare le differenze esistenti tra le statis tiche riguardanti le re gistrazioni EMAS e le 
certificazioni EN ISO 14001. 
L’applicazione di EMAS può risultare molto positiva per le organizzazioni sotto vari 
profili. Ad esempio, un uso più sostenibile delle risorse procura vantaggi finanziari e favorisce una migliore immagine pubblica, un minore rischio di inosservanza della 
legislazione ambientale, un migliore rapporto con le autorità ambientali e con gli altri 
soggetti interessati e una corretta gestione del rischi o, che a sua volta può indurre gli 
istituti di credito e gli enti assicurativi ad  offrire migliori condizioni finanziarie. 
Peraltro, malgrado tutti questi benefici, il sistema si trova ora confrontato ad una 
serie di sfide: 
• negli ultimi due anni il numero di nuove registrazioni è diminuito; 
• il mondo imprenditoriale è particolarmente critico per quanto riguarda l’assenza di 
incentivi esterni e lo squilibrio tra costi e benefici, soprattutto per le piccole e 
medie imprese (PMI); 
• la maggior parte delle società registrate è concentrata in pochi Stati membri; ne 
emerge un quadro disomogeneo dell’accogl ienza riservata ad EMAS nell’Unione 
europea; 
• nel maggio 2004 il sistema è divenuto pienamente applicabile nei nuovi Stati 
membri, ampliando in tal modo le po ssibilità di nuove registrazioni. 
2. L
E TIPOLOGIE DI INCENTIVI ESTERNI  
La tipologia degli incentivi esterni messi a disposizione dalle autorità nazionali può 
variare a seconda degli obiettivi persegui ti. Sono state identificate due categorie 
principali: gli incentivi connessi alla regolamentazione e quelli destinati a 
promuovere l’adozione del sistema attraverso gli appalti pubblici, il sostegno finanziario e il supporto tecnico e informativo.  
                                                
 
2  Progetto BEST.  
http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/event s/sme_conference/present ations/best_report.pdf   
 
IT 5   IT 2.1. Flessibilità della regolamentazione  
Inquadramento della questione 
L’articolo 10, paragrafo 2 del regolamento costituisce la base giuridica che consente 
agli Stati membri di valutare il modo in cui tenere conto della registrazione EMAS nell’attuazione e nell’esecuzione della legisl azione ambientale. La  finalità di questa 
disposizione è di evitare inutili duplicaz ioni di attività sia da parte delle 
organizzazioni che delle autorità preposte ai controlli.  
Le amministrazioni nazionali devono predisporre un quadro regolamentare efficace, 
trasparente e reattivo, che assicuri l’osserv anza della legislazione ambientale. Finora 
sono stati applicati metodi  di tipo prescrittivo ( command and control ), con esiti 
alterni. Ciò potrebbe spiegare il moti vo per il quale, malgrado il ricorso a questi 
metodi, il grado di inosservanza della legi slazione ambientale è ancora elevato.  
Tale questione è anche collegata al modo in  cui le autorità preposte ai controlli 
utilizzano le risorse sovent e limitate di cui dispongono. Spesso le autorità di 
controllo sono costrette a ottimizzare l’uso delle risorse, ad esempio per il monitoraggio dei siti. La lim itatezza delle risorse può impe dire un monitoraggio e un 
controllo efficaci, con conseguente impossibi lità, sia pure involontar ia, di assicurare 
l’effettiva applicazione delle norme ambientali. 
Il regolamento stabilisce requisiti rigor osi per quanto riguarda l’osservanza della 
legislazione ambientale, in quanto impone l’intervento di ve rificatori esterni e 
indipendenti, che devono accertarsi che l’or ganizzazione possa dimostrare il rispetto 
delle norme. In compenso, alcuni Stati me mbri hanno stabilito una regolamentazione 
flessibile per le organizzazioni aderenti ad EMAS, al fine di alleggerire la pressione 
normativa e ottimizzare le proprie risorse. 
Obiettivi 
Il grado di flessibilità della regolamentazi one varia da un paese all’altro. Pertanto ai 
fini della presente relazione l’espressione “ flessibilità della regolamentazione”  
comprende sia la semplificazione degli adempimenti,  intesa come sostituzione degli 
obblighi giuridici senza modifich e della legislazione ambientale in quanto tale, sia la 
deregolamentazione,  che implica invece una modifica della legislazione. 
Di seguito sono indicati i principali obiettivi perseguiti mediante una 
regolamentazione flessibile:  
– semplificare e ridurre il quadro regolame ntare nelle situazi oni in cui esistono 
prescrizioni superflue; 
– rimuovere gli ostacoli di carattere procedurale; 
– ridurre la necessità di trasmettere docume nti inutili e ripetitivi alle autorità di 
regolamentazione; 
– favorire un comportamento responsab ile da parte degli operatori. 
 
IT 6   IT Tipologie generali 
Alcuni Stati membri hanno applicato una regolamentazione flessibile nei seguenti 
settori:  
– Informazioni richieste per le autorizz azioni: razionalizzazione delle domande 
Per le imprese registrate è possibile un certo margine di flessibilità per quanto 
riguarda le procedure di autorizzazione. Gran  parte delle informazioni richieste per le 
domande di autorizzazione è già raccolt a attraverso il sistema EMAS. Le 
informazioni ambientali fornite nell’ambito di tale sistema possono essere considerate affidabili, ag giornate e utilizzabili. 
– Riduzione degli adempimenti in mate ria di relazioni e monitoraggio  
Se un’impresa aderente ad EMAS ha dimost rato in passato un significativo grado di 
osservanza della legislazione ambientale o un livello di presta zioni superiore per un 
determinato periodo di tempo, ai fini de lla verifica delle su e prestazioni sarà 
necessario trasmettere alle autorità pre poste ai controlli una minore quantità di 
informazioni. In questi casi anche la frequenza con cui vengono richieste le 
informazioni potrebbe essere ridotta. 
– Consolidamento degli adempimenti in materia di relazioni e monitoraggio 
L’applicazione di EMAS offre alle autorità  di regolamentazione la possibilità di 
sfruttare le informazioni ambientali cont enute nella dichiarazi one ambientale. In 
effetti, la dichiarazione fornisce alle autorità competenti dati e informazioni 
utilizzabili ai fini delle re lazioni e/o del monitoraggio, ev itando la duplicazione delle 
attività.  
– Riduzione delle ispezioni 
In alcuni casi, le risorse disponibili a liv ello nazionale per i controlli sono limitate. 
Poiché l’applicazione di EMAS facilita il rispetto della legislazione ambientale, si 
potrebbe suggerire che le imprese registra te siano soggette ad un minor numero di 
ispezioni e/o a ispezioni di portata più limitata. 
2.2. Incentivi promozionali 
Introduzione 
L’articolo 11 del regolamento stabilis ce disposizioni volte a promuovere la 
partecipazione delle organizzazioni ad EMAS mediante incentivi nel campo del 
sostegno finanziario, degli appalti pubblic i, del supporto tecnico e informativo. 
Questo articolo contiene un esplicito riferimento alla promozione della 
partecipazione ad EMAS delle  piccole e medie imprese. 
Gli incentivi possono essere concessi  in tre settori principali:  
– appalti pubblici  
– sostegno finanziario 
 
IT 7   IT – supporto tecnico e informativo 
2.2.1. Appalti pubblici 
Gli acquirenti pubblici e gli al tri soggetti che rientrano ne l campo di applicazione 
delle direttive in materia di  appalti pubblici costituiscono un’importante categoria di 
consumatori; la spesa per appalti pubblici è pari a circa 1 000 miliardi di euro, vale a 
dire circa il 16% del prodotto interno lord o dell’Unione europea. L’integrazione 
negli appalti pubblici delle considerazioni am bientali, accanto alle considerazioni 
economiche e sociali, potrebbe  contribuire in maniera significativa allo sviluppo 
sostenibile. L’introduzione di un riferime nto ad EMAS nei bandi di gara ogni 
qualvolta possibile contribuirebbe a far conoscere il sistema e incentiverebbe gli 
offerenti ad aderirvi. 
La considerazione degli aspetti ambientali (come i sistemi di gestione ambientale) 
negli appalti pubblici dovrebbe essere collegata all’oggetto del contratto e rispettare i 
principi generali del diritto comunitario, co me il principio di tras parenza o la parità 
di trattamento3. 
L’articolo 11, paragrafo 2 del regolamento costituisce la base per promuovere la 
diffusione di EMAS attraverso le procedur e di appalto. A tal fine, l’articolo impone 
alle autorità pubbliche di st udiare come tener conto della registr azione EMAS nella 
definizione dei criteri da seguire nelle ri spettive politiche in materia di appalti 
pubblici, fatto salvo il diritto comunitario.  
La comunicazione interpretativa dell a Commissione sugli appalti pubblici4 illustra le 
possibilità che le pubbliche autorità hanno a ttualmente a loro disposizione per tenere 
conto della registrazione EMAS duran te le procedure di appalto. Nella 
comunicazione si afferma che i sistemi di  gestione ambientale quali EMAS non 
possono essere specificamente prescrit ti come criterio per l’aggiudicazione 
dell’appalto, ma costituiscono una prova della capacità tecnica dell’organizzazione di far fronte ai problemi ambientali.  
Questa impostazione è confermata dalle direttive modificate sugli appalti pubblici
5 
destinate a semplificare, chiarire e moderni zzare la legislazione comunitaria vigente 
in materia. Le nuove direttive sugli appalti pubblici hanno introdotto un nuovo 
criterio di selezione tecnica, in virtù del quale in determinati casi gli offerenti sono 
tenuti a dimostrare, su richiesta delle pubb liche autorità, di e ssere in grado di 
applicare misure di gestione ambientale nell ’esecuzione di specifici  lavori o contratti 
di servizio: ad esempio, un contratto per la costruzione di un ponte in una riserva 
naturale richiede una gestione  ambientale continua e l’adoz ione di specifiche misure 
di protezione durante i lavori. In questi casi le direttive stabiliscono che 
l’applicazione di EMAS o di qualsiasi altro sistema equivalente di gestione 
ambientale può essere utilizzata come pr ova del rispetto del criterio relativo 
all’adozione di misure di gestione ambientale.  
                                                 
3  Documento di lavoro dei servizi della Commissione “Buying Green!” - A Handbook on environmental 
public procurement , SEC(2004) 1050 del 18 agosto 2004. 
4 COM(2001) 274 def. del 4.7.2001. 
5 Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE del 31 marzo 2004.  
 
IT 8   IT 2.2.2. Sostegno finanziario 
L’articolo 11, paragrafo 1 del regolamento  sottolinea la necessità per gli Stati 
membri di garantire la partecipazione delle  piccole e medie imprese al sistema. Uno 
dei modi per conseguire questo obiettivo è favorire l’accesso ai finanziamenti e 
garantire spese di registrazione ragionevoli. 
Tipologie generali 
Di seguito sono elencati i pr incipali settori in cui si esplica attualmente il sostegno 
finanziario:  
– aiuti alle nuove registrazioni EMAS, sotto  forma di una somma forfettaria o di 
una percentuale dei costi totali sostenuti;  
– agevolazioni fiscali sugli acquisti de stinati a migliorare le prestazioni 
ambientali, come forma indiretta di finanziamento; 
– fondi speciali per l’assistenza tecnica,  la formazione del personale e la 
consulenza esterna; 
– riduzione delle spes e di registrazione; 
– infine, condizioni di favore per le impr ese aderenti ad EMAS, negoziate con gli 
istituti di credito e gli enti assicurativi.  
2.2.3. Supporto tecnico e informativo 
L’articolo 11, paragrafo 1 del regolamento  non soltanto invita gli Stati membri a 
promuovere la partecipazione ad EMAS, ma so ttolinea la necessità di accrescere la 
partecipazione delle PMI fornendo l’oppor tuna assistenza tecnica e facilitando 
l’accesso alle informazioni.  
Tipologie generali 
Per quanto riguarda l’ assistenza tecnica,  i principali settori di intervento sono i 
seguenti: 
– programmi educativi in cooperazione con le associazioni competenti, ad es. le 
camere di commercio e industria, o sotto  la supervisione  dell’organismo 
nazionale EMAS;  
– programmi ad attuazione graduale, dest inati specificamente alle piccole e 
medie imprese. Tali sistemi sono concep iti per aiutare le PMI a conseguire 
l’eccellenza ambientale a diversi livel li, a seconda delle loro esigenze 
specifiche; 
– sinergie tra tutti i partecipanti ai sistemi di gestione ambientale (ad es. gruppi di 
lavoro, partenariati, valutazioni inter pares  e consulenze personalizzate);  
– realizzazione di investimenti a breve e a lungo termine da parte delle autorità 
per educare e formare professionisti mediante programmi specializzati;  
 
IT 9   IT – linee guida e strumenti destinati a settori specifici. 
Per quanto riguarda l’ informazione i principali settori di in tervento sono i seguenti: 
– programmi specifici di informazione adat tati alle esigenze degli operatori 
economici, delle piccole imprese e delle imprese artigiane, de i sindacati, delle 
amministrazioni pubbliche e della popolazione in generale ecc.; 
– campagne di informazione destinate a sp ecifici gruppi di interesse e alla 
popolazione in generale, con il supporto di  campagne televisive, articoli su 
pubblicazioni specializzate e nella stampa locale, campagne promozionali o 
qualsiasi altra misura di sensibilizzazione generale; 
– conferenze e seminari finalizzati a prom uovere la partecipazione attiva e lo 
scambio di esperienze e di migliori pratiche. 
3. C ONCLUSIONI  
Attraverso la concessione di incentivi esterni, le autorità nazionali possono 
contribuire in maniera signifi cativa al successo di EMAS . Mediante l’adozione di 
politiche e programmi mirati,  sostenuti da validi incenti vi, esse possono incoraggiare 
le organizzazioni ad aderire al sistema. 
Secondo quanto emerge dalla presente relazion e, praticamente tutt i gli Stati membri 
applicano misure che prevedono una qualc he forma di incentivo esterno per le 
organizzazioni aderenti ad EMAS. Il fatto che il mondo imprenditoriale lamenti periodicamente l’assenza di misure conc rete è un indicatore del potenziale di 
miglioramento esistente. Tuttavia, indipendentemente dal complesso degli incentivi che un paese decide di utilizzare, questi ul timi devono essere concepiti in modo tale 
da soddisfare le aspettative delle organi zzazioni interessate e le esigenze delle 
autorità nazionali di  regolamentazione. 
Ripartizione dei compiti – valutazione quantitativa 
L’allegato II fornisce un quadro d’insiem e degli incentivi messi a disposizione da 
ciascuno Stato membro. 
La valutazione quantitativa dovrebbe essere affiancata da una valutazione qualitativa 
degli incentivi esistenti. A tal fine sarà necessario uno studio approfondito, che sarà 
commissionato nell’ambito del processo di revisione del regolamento attualmente in 
corso. Secondo le previsioni, lo studio dovrebbe indicare gli incentivi ch e risultano 
più utili e vantaggiosi per gli operatori.  
 
IT 10   IT È necessario che le autorità nazionali stabiliscano le prio rità. Nella definizione degli 
incentivi esterni alcuni Stati membri hanno assicurato ad EMAS un maggiore 
riconoscimento e una maggiore promozione ri spetto ad altri sistemi di gestione 
ambientale, formali (ad es. la norma EN ISO 14001) o meno formali, mentre altri 
paesi hanno seguito un’impostazione different e, favorendo sistemi diversi da EMAS. 
È da notare che, in generale, gli incentivi sono destinati ad or ganizzazioni private. 
Poiché EMAS è accessibile anche alle orga nizzazioni pubbliche, è importante che gli 
Stati membri prevedano incentivi anche in questo settore, soprattutto a favore delle 
amministrazioni locali.  
I vari paesi possono appre ndere dalle reciproche espe rienze e, se necessario, 
intensificare gli sforzi per concedere incen tivi concreti alle or ganizzazioni aderenti 
ad EMAS. Gli Stati membri hanno elaborato po litiche in materia di  incentivi, accanto 
a programmi di incentiv azione a lungo termine destinat i a promuovere le migliori 
pratiche. Le consultazioni con i principali soggetti interessati, ad  esempio i dirigenti 
delle organizzazioni, facilitano generalmente  la successiva adozi one di misure che 
tengano conto delle loro esigenze ed aspettative. 
I nuovi Stati membri 
Salvo un paio di eccezioni, ne i nuovi Stati membri gli ince ntivi sono irrilevanti, se 
non addirittura inesistenti. Questi paesi hanno dovuto dare attuazione ad un vasto 
complesso di norme di diritto ambientale  comunitario, e anche se lo sviluppo delle 
capacità amministrative e il recepiment o della legislazione sono praticamente 
completati, le autorità nazionali e gli ope ratori privati si trovano ora a dover far 
fronte ai nuovi obblighi derivanti dalle suddette norme.  
In questo contesto, le autorità possono considerare EMAS come uno strumento di 
gestione adeguato per a ffrontare le questioni conne sse a tali nuovi obblighi, e 
possono quindi incoraggiare le organizzazi oni pubbliche e private a partecipare al 
sistema. A tal fine uno strumento realme nte efficace è la previsione di incentivi 
concreti per la registrazione ad EMAS e la sua applicazione.  
La Commissione continuerà a fornire l’a ssistenza tecnica e il supporto informativo 
necessari per l’applicazione di EMAS nelle  organizzazioni pubbliche e private.  
Trasformare le sfide in opportunità 
La presente relazione individua una serie di sfide alle quali il si stema è confrontato e 
che non possono essere trascurate. 
La Commissione ha avviato un processo di  revisione di EMAS che comporterà fra 
l’altro l’esame delle disposizioni in materia di incentivi, al fine di ampliarne l’ambito 
di applicazione e di accrescerne l’efficaci a. Il processo di revisione dovrebbe 
assicurare la consultazione di tutte le pa rti interessate, consentendo in tal modo alle 
autorità nazionali di regolamentazione e agli operatori di far valere il loro punto di 
vista. 
 
IT 11   IT La revisione di EMAS rappresenta un punto di svolta per il sistema, e costituisce nel 
contempo un’opportunità per fare in modo che gli incentivi svolgano un ruolo 
determinante. La Commissione e le auto rità nazionali di regolamentazione devono 
sforzarsi di identificare le scelte strate giche più adatte a favorire una gestione 
efficiente e un uso razionale dell’ambiente.