IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 4.12.2008  
SEC(2008) 2951  
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
Documento che accompagna la   
 
proposta di  
 
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO  EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
relativo ai diritti dei passeggeri che viaggian o via mare e per vie navigabili interne e che 
modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 sull a cooperazione tra le autorità nazionali 
responsabili dell’esecuzione della no rmativa che tutela i consumatori  
 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO  
{COM(2008) 816 definitivo} 
{SEC(2008) 2951} 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
relativo ai diritti dei passeggeri che viaggian o via mare e per vie navigabili interne e che 
modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 sull a cooperazione tra le autorità nazionali 
responsabili dell’esecuzione della no rmativa che tutela i consumatori  
1. ASPETTI PROCEDURALI E CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE  
Organizzazione  
La valutazione dell’impatto è stata realizzata  al fine di esaminare la situazione della 
protezione dei diritti dei passeggeri nel se ttore marittimo e l’esigenza di istituire una 
normativa che garantisca ai passeggeri diritti ge nerali. Si concentra sui principali aspetti che 
suscitano preoccupazione, messi in luce dalla  Commissione nei suoi documenti politici: i 
diritti delle persone a mobilità ridotta; la qualità del servizio; l’assistenza e il risarcimento ai 
passeggeri quando il viaggio è interrotto in caso di ritardo o cancellazione del servizio; il 
diritto all’informazione; La non discriminazione. 
Consultazione e ricorso al parere di esperti 
Nel 2005-2006 la DG TREN ha commissionato uno studio i ndipendente per esaminare il 
livello attuale di protezione dei diritti dei passeggeri nel settore del trasporto marittimo UE in caso di interruzioni del servizio. Nel 2006 la Commissione europea ha  avviato anche una 
consultazione pubblica. Da entrambe le azioni  è emerso che ci dovrebbe essere un livello 
minimo comune di protezione de i diritti dei passeggeri in tutta  la UE, indipendentemente dal 
modo di trasporto o dal fatto che il viaggio si svolga all’interno di un unico Stato membro o 
attraversi una frontiera esterna o interna. 
2. D
EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
I problemi dei passeggeri a mobilità ridotta 
Un’ampia maggioranza (79%) dei cittadini che vivono nell’Unione europea ritiene la 
disabilità uno svantaggio. In tutti gli Stati memb ri è diffusa l’opinione (91%) che si dovrebbe 
fare di più e destinare più fondi per migliorare l’accessibilità. Nei servizi di trasporto i diritti 
delle persone a mobilità ridotta non possono e ssere limitati all’accessib ilità dei mezzi di 
trasporto, ma devono includere anche la non disc riminazione, l’assistenza costante durante 
tutto il viaggio e l’informazione. 
I problemi del settore mari ttimo per i passeggeri UE 
Una protezione efficace dei diri tti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili 
interne incide su tutto il settore marittimo, vale  a dire il traffico nazi onale, intrac omunitario, 
internazionale e il traffico  delle navi da crociera. 
L’apertura del mercato non ha avuto gli effetti previsti per quanto riguarda il miglioramento 
della qualità delle norme e dei servizi, compre si il miglioramento della protezione dei diritti 
dei passeggeri e strumenti di risoluzione delle controversie facilmente accessibili. I 
IT 3   IT passeggeri, che si trovano confrontati con pr ocedure e scadenze diverse a seconda della 
compagnia, devono potere disporre di procedure comuni per esprimere, se necessario, la 
propria insoddisfazione. La mancanza di procedure comuni isola i passegge ri e impedisce loro 
di manifestare il proprio malcontento, quando necessario. 
Fattori alla base del problema  
– Disomogeneità quanto all’estensione e al grado della protezione dei diritti dei passeggeri.  
– Mancanza di un quadro comune di soluzion i immediate e predefinite in caso di 
cancellazione e di ritardo.  
– Mancanza di informazione dei passeggeri in ge nerale e di quelli a mobilità ridotta in 
particolare in caso di avvenimenti gravi. 
– Potenziale discriminazione dei passeggeri a mobilità ridotta e mancanza di strutture 
dedicate nel trasporto marittimo.  
Chi è interessato e in che modo? 
Il numero di passeggeri che utilizzano il traspor to marittimo è in aumento grazie all’apertura 
dei mercati di questo tipo di trasporto, con il ri sultato di un’offerta pi ù ampia di destinazioni 
turistiche a prezzi sempre più bassi. Nel 2006 il  numero annuo totale di  passeggeri marittimi 
per i paesi considerati è stato stimato a 199 milioni  di persone, di cui circa il 60% nel traffico 
nazionale, il 35% in quello intraco munitario e il rimanente ripart ito fra traffico internazionale 
e crociere. Nel 2005 nella UE 27 le persone a mobilità ridotta erano circa 136,2 milioni in 
totale1.  
L’UE ha il diritto di intervenire? 
La protezione dei passeggeri, in  particolare la protezione de i gruppi più vulnerabili, rientra 
nelle politiche del mercato inte rno e della politica comune dei trasporti dell’Unione europea. 
Si ritiene realizzato il mercat o unico quando i consumatori e le imprese possono godere di 
tutti i vantaggi che esso può offr ire. Poiché nel trasporto mari ttimo il mercato comune è stato 
realizzato, all’interno di tale mercato comune eu ropeo si deve attuare ora anche la protezione 
dei diritti dei passeggeri marittimi. Questa dime nsione europea è già stata riconosciuto e il 
legislatore europeo è già intervenuto a livello co munitario tanto nel settore del trasporto aereo 
quanto in quello del trasporto ferroviario2. Una proposta di regolamento  relativo ai diritti dei 
passeggeri nel trasporto effettu ato con autobus è attualmente in fase di consultazione 
interservizi. 
I passeggeri e le imprese hanno bi sogno di una serie di principi comuni che regolamentino la 
responsabilità in tutt i i modi di trasporto: resp onsabilità in caso di in cidenti; informazione e 
protezione di alto livello delle persone c on disabilità o a mobilità ridotta; assistenza e 
rimborso in caso di ritardo e cancellazione. 
                                                 
1 Analisi dei dati di Eurostat e della piattaforma One-Stop-Shop for Accessible Tourism in Europe 
(OSSATE) effettuata da PwC: “Accessibility Market and Stakeholder Analysis” (Analisi 
dell’accessibilità del mercato e degli interessati).  
2 Regolamenti (CE) n. 261/2004, GU L46, e (CE) n. 1107/2006, GU L204, per quanto riguarda il 
trasporto aereo; per il traspor to ferroviario, si veda il regolamento n. 1371/2007. 
IT 4   IT 3. OBIETTIVI  
La definizione dei diritti dei passeggeri ri sponde agli obiettivi pi ù generali perseguiti 
dall’Unione europea a favore di un livello elev ato di protezione dei consumatori, di una 
maggiore coesione economica e sociale, dell’inc lusione sociale di diversi gruppi sociali e 
della mobilità dei cittadini all’interno dell’Unione europea.  
4. OPZIONI  
“Statu quo” (opzione 1)  
Non viene presa alcuna iniziativa a livello UE  e si mantiene la situazione esistente, 
caratterizzata da norme giuridiche nazionali e internazionali divergenti. 
Azione legislativa comunitaria per migliora re i diritti delle persone che viaggiano in 
nave (opzione 2) 
Un’altra opzione sarebbe un intervento legislativ o a livello UE, vincolante e immediatamente 
applicabile. Tale regolamento si applicherebbe sia alle rotte internazionali che toccano almeno 
un porto UE che a tutti i servizi nazionali, all’interno di un singolo Stato membro. Tale 
norma: 
• stabilirebbe i diritti delle persone a mobilità ridotta: accessibilità nei porti, 
assistenza nei porti e a bordo delle navi e obblighi di informazione; 
• stabilirebbe i diritti dei passeggeri in caso di inte rruzione del viaggio per 
cancellazione o ritardo; 
• stabilirebbe le norme per la fornitura di informazioni sui diritti dei passeggeri 
marittimi al pubblico e in particolare ai pa sseggeri, comprese le persone a mobilità 
ridotta; 
• prevederebbe procedure di trattament o dei reclami, nonché il controllo e 
l’esecuzione dei diritti dei passeggeri.  
Coordinamento e scambio di migl iori pratiche a livello UE per rafforzare la legislazione 
nazionale (opzione 3) 
In questo scenario la regolamentazione UE si limita a promuovere un quadro comune di 
norme non vincolanti (soft law) per gli Stati membri. Tale quadro dovrebbe basarsi sulle 
migliori pratiche e costituirebbe un termine di riferimento per le legislazioni nazionali 
riguardo all’esecuzione dei diritti dei passeggeri  che viaggiano via mare e per vie navigabili 
interne. 
Accordi volontari (opzione 4) 
L’efficacia degli accordi volontari nel trasport o di passeggeri è estremamente dubbia: le 
opinioni molto nette espresse dalle organi zzazioni dei consumatori confermano che i 
pochissimi codici di condotta elaborati fino ad oggi non hanno dato i risulta ti attesi. Le 
esperienze acquisite in passato nel settore  della regolamentazione  del trasporto aereo 
sembrano confermare il successo estremamen te limitato di questo tipo di accordi.  
IT 5   IT 5. ANALISI DELL ’IMPATTO ECONOMICO  
Opzione 1: Statu quo  
Nell’ambito di questa opzione politica gli operatori , i porti, le amministrazioni e le autorità 
locali non devono sostenere costi supplementari, anche se, a termine, potrebbero subire 
perdite dovute al mancato aumento del traffi co. Senza misure a favore dei passeggeri che 
viaggiano per nave, è infatti improbabile ch e il numero dei passeggeri aumenti.  
Un ulteriore impatto sugli operatori, i porti, le amministrazioni e le autorità locali nella UE e 
al di fuori sono i costi dovuti alle divergenze fr a le normative nazionali. 
Opzione 2: Intervento legislativo comunitario 
(1) Costo delle misure relative alle persone a mobilità ridotta. 
Un livello accettabile di  accessibilità nei porti si può ot tenere con costi minimi per gli 
operatori in occasione di grandi lavori di rist rutturazione dei terminal o di costruzione di 
nuovi terminal. 
Per quanto riguarda il costo dell’a ssistenza nei porti, gli operatori di navi dovranno sostenere 
probabilmente solo i costi dei corsi di formazione . I vettori sono già tenut i a organizzare per il 
personale corsi di formazione in materia di “a ssistenza a bordo delle navi”. Il costo annuo 
stimato per la formazione del personale a contatto con il pubblico è di circa 2,9 milioni di euro. Ai fini di una maggiore sensibilizzazione, tuttavia, si  potrebbe chiedere anche al 
personale che non lavora a contatto con il pubb lico di seguire tali corsi. In questo caso 
specifico, i costi aggiuntivi sono stati stimati a circa 1 milione di euro.  
Gli obblighi di informazione possono essere cons iderati un costo trascurabile, in quanto tale 
aspetto può essere aggiunto come  parte delle altre informazioni  già elaborate/diffuse dagli 
operatori.  
(2) Costo delle misure in caso di interruz ione del viaggio per ca ncellazione o ritardo 
È improbabile che le azioni volte a elaborar e meccanismi di risarcimento e a informare i 
passeggeri dei loro diritti comportino costi eccessiv i, anche se è difficile formulare previsioni. 
È probabile tuttavia che gli effe tti sulle entrate e sui profitti siano irrilevanti e anche l’impatto 
sulla competitività delle imprese comunitarie dovrebbe essere ridott o, visto che sarebbero 
coperti tutti gli operatori  coinvolti nel settore. 
(3) Costi derivanti dagli obblighi di fornire informazioni Non risulta che l’obbligo di forn ire informazioni generi costi supplementari particolari per gli 
operatori. 
(4) Costo del trattamento dei reclami e del controllo La procedura di gestione della risoluzione di controversie non dovreb be comportare oneri 
economici di rilievo pe r gli operatori.  
IT 6   IT (5) Effetti sui passeggeri marittimi  
L’aumento dei costi può comportare una riduzione dei margini operativi pe r i gestori di navi o 
un aumento delle tariffe per i passeggeri. Eventu ali effetti sulle tariffe dipenderanno dai costi 
supplementari che dovranno sosten ere gli operatori di navi.  
(6) Effetti sul settore del turismo  È probabile che le misure proposte abbiano un effetto positivo sulla posizione competitiva 
delle imprese UE.  
Opzione 3: Coordinamento e scambio di miglio ri pratiche a livello UE per rafforzare la 
legislazione nazionale 
I benefici e i costi previsti a seguito delle misure proposte dipenderanno dall’impegno degli 
Stati membri UE ad adottare norme nazionali e ad eseguirle. L’impatto sul settore del turismo dovrebbe essere positivo quando si applicano misure nazionali. Le potenziali entrate 
supplementari derivanti dal turismo, tuttavia, sarebbero infe riori rispetto a quelle ottenibili 
grazie all’opzione 2 in quanto i servizi sarebb ero pienamente accessibili solo negli Stati 
membri che aderiscono integralme nte alle raccomandazioni UE.  
Opzione 4: Accordi volontari 
I tipi di costi sono gli stessi previsti nell’amb ito dell’opzione precedente. I costi totali, 
tuttavia, dovrebbero essere inferiori rispetto al le altre opzioni in quanto è probabile che solo 
un numero limitato di operatori  accetti volontariamente di sostenere costi supplementari. 
6. A
NALISI DELL ’IMPATTO SOCIALE   
Opzione 1: Statu quo 
La fiducia dei passeggeri in altri modi di tras porto, fondata sui diritti già approvati a livello 
comunitario, si trasformerebbe in diffidenza se il trasporto marittimo rifiutasse di fornire ai passeggeri lo stesso livello mi nimo di uniformità, chiarezza ed  efficacia riguardo ai loro 
diritti. Conseguenze sociali ne gative potrebbero, a termine, c ondurre a perdite di posti di 
lavoro e a una mancanza di integrazione  degli anziani e dei disabili.  
Opzione 2: Azione legislativa comunitaria 
Grazie a questa opzione, i passeggeri che viaggi ano via mare e per vi e navigabili interne 
godranno di un servizio di  qualità migliore e beneficeranno anche di assistenza in caso di 
problemi durante il viaggio.  
Per quanto riguarda l’aumento de ll’occupazione nei porti, l’aume nto del numero di passeggeri 
che viaggiano per nave richie derà probabilmente un aumento del personale nei porti e nei 
terminal passeggeri. Il numero di posti supp lementari nei porti potre bbe aggirarsi intorno 
a 176 400 unità, secondo le stime più prudenti, mentre nel settore turistico tale numero 
potrebbe variare fra circ a 12 000 e oltre 24 000 ETP. 
IT 7   IT Opzione 3: Coordinamento e scambio di miglio ri pratiche a livello UE per rafforzare la 
legislazione nazionale 
Nell’ambito di questa opzione  i benefici e i costi attesi  dipenderanno dall’impegno che 
mostreranno gli Stati membri nell’adozi one e nell’esecuzione  delle nuove norme. 
Opzione 4: Accordi volontari 
I benefici e i costi attesi di penderanno dall’impegno che mostreranno gli operatori per quanto 
riguarda l’adozione de i diritti dei passeggeri , la loro accettazione  quando vengono adottati a 
livello collettivo e, in ogni caso, il loro rispetto nella pratica. 
7. IMPATTO AMBIENTALE  
Opzione 1: Statu quo 
Se il trasporto marittimo non soddisfa le aspettative dei passeggeri, è probabile che questi 
ultimi esprimano la propria insoddisfazione opta ndo per un modo di trasporto alternativo, se 
disponibile. Il trasporto di merc i per nave è di otto volte me no inquinante del trasporto aereo, 
che può essere considerato l’unica soluzione di trasporto alternat iva. Il costo ambientale del 
mantenimento dello “statu quo” è quindi consistente.  
Opzione 2: Intervento legislativo comunitario 
Un miglioramento di rilievo della qualità dei servizi passeggeri farebbe aumentare la 
domanda di trasporto marittimo. Un aumento del numero di passeggeri comporterebbe in 
primo luogo un aumento dei fattori di carico me dio e una migliore gestione della flotta 
europea esistente. Un aumento del numero di servizi di trasporto marittimo avrebbe invece un 
effetto positivo marginale sull’ambiente in quanto la maggior parte dei nuovi passeggeri 
proverrebbe da altri modi di trasporto (più inquinanti).  
Opzione 3: Coordinamento e scambio di miglio ri pratiche a livello UE per rafforzare la 
legislazione nazionale 
Nei paesi che non hanno adottato le misu re proposte dalla UE, non si prevedono 
miglioramenti del servizio. È probabile che i pa sseggeri esprimano la propria insoddisfazione 
optando per modi di trasporto  alternativi, più inquinanti di quello marittimo. 
Opzione 4: Accordi volontari 
Non si prevede un miglioramento dei servizi marittimi. L’esito sarebbe simile a quello 
previsto per l’opzione 3 qui sopra. 
8. COSTI AMMINISTRATIVI  
L’organismo responsabile dell’esecuzione e de l controllo delle norme proposte, nonché del 
trattamento dei reclami sarebbe molto simile, in termini di campo d’azione, compiti e struttura, a quello designato da ogni Stato memb ro per l’esecuzione del “regolamento relativo 
IT 8   IT ai diritti e agli obblighi dei passe ggeri nel trasporto ferroviario”3 o del “regolamento relativo a 
diritti dei passeggeri aerei”4. L’esperienza già acquisita nel settore del trasporto aereo è 
pertanto estremamente utile nel caso presente . Il costo totale previsto sarebbe pari a 
circa 568 000 EUR per la UE.  
9. LE OPZIONI A CONFRONTO  
Le conclusioni dello studio di valutazione dell’impatto sono che, fra le quatto opzioni 
valutate, l’intervento legislativo UE è quella ch e consente di conseguire tutti gli obiettivi.  
Sulla base dell’esempio fornito da altri modi di trasporto, emerge che un vero miglioramento 
nella protezione dei passeggeri può essere conseguito solo a livello UE. Se  il beneficio per i 
passeggeri è evidente, l’armonizzazione dei di ritti di base conferisce anche un vantaggio 
considerevole al settore dei trasporti ch e opera in un mercato unico. Norme nazionali 
frammentarie contenute in testi legislativi e co ntratti disorganici tendono a generare costi di 
adeguamento e a limitare la flessibilità geografi ca degli operatori nell’utilizzo del personale e 
dei mezzi di trasporto. 
                                                 
3 COM(2004) 143 definitivo. 
4 Regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che 
istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato 
imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato, e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 .