COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 28.02.1996 
COM(96) 90 del 
PARERE DELLA COMMISSIONE 
"RAFFORZARE L'UNIONE POLITICA E PREPARARE 
L'AMPLIAMENTO" 

PARERE DELLA COMMISSIONE 
"RAFFORZARE L'UNIONE POLITICA E PREPARARE 
L'AMPLIAMENTO" 
// Trattato prevede che una "conferenza dei rappresentanti degli Stati membri sarà 
convocata nel 1996". 
In questa prospettiva, la presidenza italiana, in conformità con l'articolo N: 
ha presentato al Consiglio un progetto di revisione dei trattati sui quali è fondata 
l'Unione, e 
ha presentato al Parlamento e alla Commissione una domanda di parere sulla 
convocazione della conferenza intergovernativa. 
Il presente documento costituisce il parere della Commissione. 
À6L 
"RAFFORZARE L'UNIONE POLITICA E PREPARARE 
L'AMPLIAMENTO" 
I. UN'EUROPA PER IL CITTADINO 
1. Promuovere il modello europeo di società 
2. Realizzare uno spazio di libertà e di sicurezza 
3. Rendere l'Europa accessibile e democratica 
IL UNA FORTE IDENTITÀ ESTERNA 
1. Garantire la coerenza dell'azione esterna 
2. Potenziare l'azione comunitaria esterna 
3. Rafforzare la politica estera e di sicurezza comune 
4. Costruire un'identità europea di sicurezza e di difesa 
III. DELLE ISTITUZIONI PER L'EUROPA AMPLIATA 
1. Adeguare le istituzioni 
2. Rendere generale il voto a maggioranza 
X. Organizzare la flessibilità 
Alo 
"RAFFORZARE L'UNIONE POLITICA E PREPARARE 
L'AMPLIAMENTO" 
La conferenza intergovernativa è la prima tappa di un calendario serrato di cui 
condiziona la riuscitarentro i prossimi quattro anni, l'Europa dovrà aver istituito 
una moneta unica (1° gennaio 1999), deciso gli orientamenti in materia di difesa 
e in particolare il futuro delPUEO, definito il nuovo quadro finanziario 
dell'Unione e adeguato le sue politiche nella prospettiva dell'ampliamento. 
Gli Stati membri hanno concluso e messo in atto, fin dal 1993, un Trattato 
sull'Unione europea che rispondeva a una duplice grande ambizione: 
la volontà di ricavare dal mercato interno tutti gli effetti positivi, 
completandolo con una moneta unica e una convergenza delle politiche 
macroeconomiche degli Stati membri; 
la necessità di dotare l'Unione di una reale dimensione politica 
consentendole di rispondere meglio collettivamente alle sue esigenze 
interne e di essere fortemente presente sulla scena internazionale. 
Queste due ambizioni sono legate: la moneta unica, importante fattore di unione 
fra gli operatori economici ma anche fra i cittadini, esige una forte identità politica 
e sociale. -
ir Trattato sull'Unione europea prevedeva che nel 1996 si sarebbe tenuta una 
nuova conferenza intergovernativa per consolidare e rafforzare quest'Unione in 
continua evoluzione. 
A tale scopo, nel primo semestre del 1995 le istituzioni dell'Unione hanno fatto 
una diagnosi convergente del funzionamento del Trattato sull'Unione europea che 
il Gruppo di Riflessione riassume concisamente: "l'Unione non dispone di mezzi 
all'altezza delle proprie ambizioni". 
La Commissione ritiene che ciò imponga già di per sé un adattamento sostanziale 
delle istituzioni. 
La necessità di adeguare il trattato, tuttavia, non si ferma qui giacché la storia 
offre l'entusiasmante possibilità di raccogliere i popoli in un'Unione ampliata. 
Il principio dell'ampliamento è acquisito ed è caratterizzato da due aspetti: 
non si tratta più di un avvenimento lontano. L'appuntamento del 1996 sarà 
probabilmente l'unica e ultima occasione per riflettere a quindici Stati 
membri sul funzionamento dell'Unione in un ambito ampliato; 
1 e 
quest'ampliamento sarà diverso da quelli che l'hanno preceduto data la sua 
estensione e la sua diversità; un'Europa più vasta sarà necessariamente più 
eterogenea e di conseguenza più complessa. 
L'aumento del numero dei membri dell'Unione porta con sé il rischio di una sua 
diluizione. Non bisogna dover arrivare al punto che, secondo le parole di un Capo 
di Stato, "quando l'ultimo aderente arriverà aderisca a qualcosa che già non esiste 
più". Nel procedere all'ampliamento va preservato il patrimonio di quarant'anni 
di costruzione europea. E questo patrimonio costituirà il fondamento della 
solidarietà nei confronti dei nuovi Stati membri. 
5. Per questa ragione l'Unione europea non può inoltrarsi in questo ampliamento 
senza che siano stati modificati previamente le vie e i mezzi del suo 
funzionamento, e in alcuni casi in maniera fondamentale. 
Inoltre, gli impegni presi nel trattato sull'Unione europea devono essere 
interamente rispettati, in particolare modo l'Unione economica e monetaria che 
comporta l'adozione di una moneta unica alla data prevista. 
6. La conferenza che sta per aprirsi è cruciale; l'approfondimento dell'Unione e il 
suo ampliamento sono legati. Dalla conferenza intergovernativa la Commissione 
attende che rafforzi l'Unione per preparare l'ampliamento attorno a un progetto 
politico. Di conseguenza, l'Unione deve: 
essere più vicina al cittadino; 
affermarsi all'esterno; 
dotarsi di un sistema istituzionale capace di funzionare in un'Europa 
ampliata. 
Considerato tutto ciò, la Commissione è favorevole alla riunione della conferenza 
intergovernativa. 
I. UN'EUROPA PER IL CITTADINO 
Il cittadino dev'essere coinvolto nell'Europa. La nozione di "cittadinanza europea", 
consacrata dal Trattato sull'Unione europea, completa la cittadinanza nazionale. 
Questa nozione di cittadinanza, che racchiude in sé molteplici aspetti, va 
sviluppata: 
essa si basa su un modello europeo di società che prevede la garanzia di 
diritti fondamentali riconosciuti da tutti e un impegno di solidarietà tra i 
suoi membri; 
si sviluppa in uno spazio nel quale la libertà di movimento e di 
stabilimento devono accompagnarsi a condizioni di sicurezza sufficienti; 
implica infine che i cittadini capiscano l'Europa la quale, costruita sulla 
base di modifiche successive dei trattati, è diventata ogni volta più 
complessa. Bisogna quindi semplificarla e renderla democratica. 
1. Promuovere il modello europeo di società 
Costruito su un insieme di valori comuni a tutte le società europee, il progetto 
europeo associa i principi della democrazia - diritti dell'uomo, stato di diritto - a 
quelli di un'economia aperta basata sul dinamismo del mercato, la solidarietà e la 
coesione. Tra questi valori figura l'accesso dei cittadini a servizi universali o a 
servizi di interesse generale, contributo agli obiettivi di solidarietà e di uguaglianza 
di trattamento. 
Il modello europeo di società è espresso in particolare nel trattato sull'Unione 
europea con obiettivi generali quali la realizzazione di un alto livello di 
occupazione o di uno sviluppo sostenibile, politiche specifiche e l'incoraggiamento 
al dialogo sociale. 
Al momento di passare ad una nuova tappa politica è utile confermare e definire 
l'appoggio a questo modello. 
I diritti dell 'uomo 
Gli Stati membri dell'Unione difendono i diritti dell'uomo: tutti hanno aderito alla 
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. L'Unione 
stessa vi si conforma nelle proprie decisioni e nella propria azione. 
Essa, tuttavia, dovrebbe dimostrare con maggior decisione la propria appartenenza 
a questi valori, sia direttamente nel trattato, sia aderendo alla Convenzione. Ciò 
sarebbe tanto più giustificato in un momento in cui l'Unione si ingrandisce e si 
diversifica. Su tale questione si attende Un parere della Corte di giustizia. 
Inoltre, la Conferenza dovrebbe includere nel trattato delle disposizioni sul divieto 
di qualsiasi discriminazione, in particolare per quanto concerne l'uguaglianza tra 
uomini e donne al di là delle disposizioni relative alla parità di retribuzione, e la 
condanna del razzismo e della xenofobia. 
Un 'Unione di diritto 
10. Consolidare un'Unione di diritto significa tra l'altro garantire la messa in atto e 
il rispetto del diritto comunitario, che competono in primo luogo alle autorità 
nazionali. Ciò diventa tanto più importante in una Comunità ampliata, con sistemi 
giuridici e amministrativi nazionali ancor più eterogenei. 
La Commissione è del parere che: 
dovrebbe disporre di mezzi più efficaci per garantire l'applicazione del 
diritto comunitario, segnatamente per quanto riguarda il mercato interno; 
dovrebbe essere rafforzato il ruolo della Corte di giustizia, in particolare 
per quanto riguarda il rispetto delle sentenze emesse. 
11. Dev'essere efficacemente combattuta la frode ai danni degli interessi finanziari 
delle Comunità. Ciò non potrà avvenire senza un impegno totale degli Stati 
membri e delle istituzioni. 
La Commissione propone che l'Unione si doti di una base giuridica appropriata. 
La dimensione sociale 
12. Attraverso politiche o regole pubbliche, con la partecipazione delle parti sociali 
e della società civile, ogni Stato membro cerca di garantire, nel contesto di 
un'economia aperta, la realizzazione di obiettivi sociali per tutti i cittadini. 
L'Unione ha per vocazione di contribuire alla realizzazione di questi obiettivi di 
cui gli Stati membri, gli operatori economici e le parti sociali sono i principali 
protagonisti. I cittadini devono rendersi conto del ruolo positivo dell'Unione nella 
tutela di alcuni diritti fondamentali di carattere sociale. 
La dimensione sociale deve avere un posto importante nella conferenza. Bisogna 
anzitutto garantire una base sociale comune a tutti i cittadini dell'Unione. La 
Commissione è dell'avviso che a tal fine sia assolutamente necessario reinserire 
il protocollo sociale nel trattato e inoltre precisare alcune disposizioni concernenti 
la cooperazione tra Stati membri in materia di politica sociale, come quelle 
relative alla lotta contro l'emarginazione o contro la povertà. È inoltre necessario 
associarvi maggiormente tutti i protagonisti della società civile che possono dare 
vita a nuove iniziative e solidarietà. 
L'occupazione 
13. La disoccupazione mina le basi delle nostre società: vi sono coinvolti circa venti 
milioni di persone, soprattutto giovani. Senza negare l'importanza di politiche 
macroeconomiche adeguate, il suo riassorbimento dipende in primo luogo dagli 
operatori economici. 
Nel Libro Bianco del 1993 sulla crescita, la competitività e l'occupazione, la 
Commissione proponeva un insieme di azioni intese a mobilitare tutti gli operatori 
della società. Questa strategia è tutt'ora attuale: crescita, competitività e 
occupazione vanno di pari passo. Solo un'economia competitiva sarà in grado di 
creare, in modo duraturo, dei posti di lavoro. 
Un'azione strutturata e coerente dell'Unione deve contribuire a ripristinare un alto 
livello di occupazione, che è già un obiettivo del trattato. 
A tale scopo, la Commissione propone di inserire nel trattato delle disposizioni 
specifiche a favore dell'occupazione. Fondandosi sull'esperienza comunitaria e 
considerando l'occupazione come una questione di interesse comune, esse 
mireranno a: 
creare le condizioni di una strategia comune per l'occupazione; 
stimolare la cooperazione fra i vari operatori: 
consolidare i dispositivi di sorveglianza multilaterale dei programmi 
pluriennali degli Stati membri; 
tener conto dell'aspetto "occupazione" in tutte le politiche comunitarie. 
Uno sviluppo sostenibile 
14 Un ambiente basato su un alto livello di protezione è una delle principali 
preoccupazioni dei cittadini dell'Unione. 
La Commissione è dell'avviso che le disposizioni del trattato concernenti uno 
sviluppo sostenibile e un ambiente sano dovrebbero essere rafforzate su due punti: 
il diritto di godere di un ambiente sano e il dovere di garantirlo 
dovrebbero essere inclusi nelle disposizioni del trattato concernenti il 
cittadino; 
l'ambiente dovrebbe essere esplicitamente inserito nelle altre politiche 
dell'Unione. 
2. Realizzare uno spazio di libertà e di sicurezza 
15. Il principio della libera circolazione delle persone sul territorio dell'Unione è 
iscritto nel trattato. La sua attuazione resta tuttavia soggetta a forti limitazioni: 
è messa in pratica solo in maniera incompleta nell'insieme dell'Unione; 
per progredire in questo settore, alcuni Stati membri hanno dovuto far 
ricorso ad una convenzione ad hoc (Accordo di Schengen) che non dà 
tuttavia le medesime garanzie del diritto comunitario. 
L'esercizio della libertà di circolare presuppone anche che si possano tenere sotto 
controllo problemi complessi come l'asilo e i flussi di immigrazione, la 
criminalità, la droga e il terrorismo. Questi problemi hanno superato i confini di 
ogni singolo Stato membro e si sono sviluppati su scala internazionale. 
Finora l'Unione ha affrontato questi problemi con metodi e mezzi superati. 
La Commissione propone di ovviare alle carenze del trattato nei settori della 
giustizia e degli affari interni, in particolare la mancanza di efficienza e l'assenza 
di controllo democratico e giudiziario, dotandolo di obiettivi chiari e di strumenti 
e metodi appropriati. 
16. L'obiettivo generale sarà quello di applicare e rafforzare, in un contesto di 
sicurezza, il principio della libera circolazione e di soggiorno già iscritto nel 
trattato. 
Gli obiettivi specifici si articolano in quattro punti principali: 
stabilire delle condizioni comuni di entrata, di soggiorno e di statuto dei 
cittadini dei paesi terzi nell'Unione; 
permettere il reciproco riconoscimento effettivo delle sentenze emesse dai 
tribunali nazionali; 
lottare contro la criminalità e la frode nelle loro varie forme; 
stimolare l'effettiva cooperazione tra le amministrazioni degli Stati 
- membri. 
17. Inoltre, dovranno essere adottati gli strumenti e i metodi seguenti: 
Processo decisionale 
L'attuale regola dell'unanimità generalizzata paralizza, il Consiglio oppure 
riconduce la decisione al livello più basso. La Commissione considera che in linea 
di massima dev'essere sostituita da una maggioranza qualificata. 
E necessaria una maggiore partecipazione del Parlamento europeo in particolare 
sui temi che interessano più da vicino i diritti individuali dei cittadini. 
Infine, la capacità di iniziativa della Commissione dovrebbe essere prevista per 
tutti i settori interessati. 
Gli strumenti giuridici 
Non sono adeguate né l'azione né la posizione comune i cui effetti giuridici sono 
poco chiari, né la convenzione internazionale classica, la cui entrata in vigore è 
aleatoria e tardiva; bisogna che l'Unione disponga in questo campo di strumenti 
giuridici più efficaci. 
Il controllo giurisdizionale 
Le decisioni prese dovrebbero essere sottoposte al controllo della Corte di giustizia 
non foss'altro che per garantire un'interpretazione uniforme dei testi. 
I metodi di lavoro 
Vanno semplificate le attuali strutture di lavoro del Consiglio, i cui molteplici 
livelli non consentono un lavoro efficace. 
18. La Commissione ritiene che il raggiungimento di questi obiettivi si otterrebbe 
trasferendo i settori della giustizia e degli affari interni nel quadro comunitario, 
ad esclusione della cooperazione giudiziaria in materia penale e della cooperazione 
di polizia. Questo trasferimento è necessario in particolare nei settori strettamente 
legati alla circolazione delle persone, come le nprme che disciplinano il passaggio 
delle frontiere esterne, la lotta contro la droga, la politica d'immigrazione, la 
politica nei confronti dei cittadini dei paesi terzi e l'asilo. 
Inserire il contenuto degli accordi di Schengen nel quadro del Trattato ne è la 
conseguenza logica. 
3. Rendere l'Europa accessibile e democratica 
19. L'azione dell'Unione deve poter essere compresa: è una garanzia di democrazia. 
Di conseguenza la trasparenza è un'esigenza cui devono sottomettersi le 
istituzioni: le azioni dell'Unione devono essere comprensibili e leggibili per 
garantire l'accesso delle persone interessate ad un'informazione utile. 
II ruolo del Parlamento europeo è evidentemente fondamentale, e deve essere 
rafforzato. 
La trasparenza e il controllo democratico non saranno tuttavia pienamente garantiti 
finché i parlamenti nazionali non saranno più strettamente associati agli affari 
dell'Unione. A tal fine devono disporre tempestivamente di tutta l'informazione 
necessaria dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione, e dal loro governo. 
L'Europa deve agire meno per agire meglio. Vi si è già impegnata mettendo in 
atto il principio della sussidiarietà iscritto nel trattato. Gli Stati membri e le 
istituzioni devono proseguire su questa strada che è l'unica che consentirà 
all'Europa di intervenire al livello più efficace, che sia comunitario, nazionale o 
regionale. 
Semplificare l'Europa deve in primo luogo condurre a modificare le regole 
istituzionali. Di conseguenza bisogna: 
semplificare e consolidare i trattati; 
snellire e rendere democratico il processo decisionale. 
1. Semplificare e consolidare i trattati 
20.. I trattati che istituiscono l'Unione e le Comunità europee sono diventati nel corso 
degli anni sempre più complessi e sempre meno leggibili. 
L'esistenza di una dozzina di trattati e di atti di base, con oltre 700 articoli che 
comprendono disposizioni di natura fondamentale e altre di carattere tecnico, 
nonché la sopravvivenza di numerose disposizioni obsolete, rendono difficile 
l'accesso al diritto primario dell'Unione europea. 
Inoltre, la coesistenza di tre Comunità giuridicamente distinte e dell'Unione che 
le comprende, senza tuttavia avere personalità giuridica, non facilita la 
comprensione, nell'opinione pubblica, del processo di integrazione europeo. 
Infine, il sistema della cooperazione "intergovernativa" in materia di politica estera 
e di affari interni e di giustizia complica vieppiù la costruzione. 
La semplificazione e la consolidazione dei trattati devono essere proseguite quanto 
più possibile. 
2. Snellire e rendere più democratico il processo decisionale 
21. Il grande numero e la complessità delle procedure sia legislative sia di esecuzione 
hanno reso il sistema decisionale dell'Unione ridondante e illeggibile. Inoltre, le 
disposizioni relative alla procedura di bilancio dovrebbero essere semplificate e 
dovrebbe essere consolidata la normativa degli accordi interistituzionali. 
In nome della trasparenza e della democrazia la conferenza intergovernativa dovrà 
procedere assolutamente ad un riassetto e ad una semplificazione. 
22. La Commissione propone quattro provvedimenti per ovviare a questa situazione: 
Le procedure decisionali 
Dovrebbero essere limitate a tre tipi: le decisioni adottate su semplice parere del 
Parlamento, su parere conforme del Parlamento medesimo e in codecisione tra il 
Parlamento e il Consiglio. 
La codecisione 
Dovrebbe essere estesa e semplificata. Essa costituisce uno dei progressi di 
maggior rilievo nel processo di maturazione di un reale potere legislativo del 
Parlamento europeo. Conformemente al trattato, la Commissione presenterà al 
Consiglio una relazione sull'estensione del campo d'applicazione della 
codecisione. 
La Commissione ritiene che la procedura di codecisione abbia ben funzionato 
nell'insieme. Potrebbe tuttavia essere più rapida e più efficace se fosse snellita in 
particolare mediante: l'introduzione di scadenze in prima lettura, la soppressione 
della fase di intenzione di rifiuto in seconda lettura e la soppressione della terza 
lettura. 
Per quanto riguarda il campo d'applicazione della codecisione, la Commissione 
ritiene che gli atti di natura legislativa debbano essere adottati in codecisione. Ma 
bisogna innanzitutto chiarire ciò che si intende per atti di natura legislativa. La 
codecisione dovrebbe in ogni caso essere applicata ai settori attualmente 
disciplinati dalla procedura di cooperazione, che dovrebbe scomparire. 
Il parere conforme 
Il campo di applicazione del parere conforme dovrebbe essere completato e 
chiarito. Nei settori di carattere "costituzionaleM (modifica dei trattati, risorse 
proprie) dovrebbe essere richiesto il parere conforme del Parlamento europeo. 
Questa procedura non dovrebbe invece essere più applicata ai settori legislativi né 
ai programmi d'azione comunitari, per i quali la codecisione deve diventare la 
norma. 
Infine, nel settore degli accordi internazionali, il campo d'applicazione del parere 
conforme dovrebbe essere chiarito ispirandosi in particolare al ruolo svolto dai 
Parlamenti nazionali negli Stati membri. 
/ provvedimenti di esecuzione 
Il sistema comunitario in materia di provvedimenti di esecuzione è complesso e 
poco trasparente. 
Le procedure di decisione per gli atti di esecuzione devono essere rese 
maggiormente conformi alle responsabilità delle istituzioni. Ciò significa che la 
Commissione deve svolgere pienamente il proprio ruolo di organo esecutivo sotto 
il controllo dell'autorità legislativa. Al riguardo, bisogna tener conto del ruolo del 
Parlamento quando Tatto di base è adottato in codecisione. In questo caso 
bisognerebbe prevedere una procedura che consenta al Parlamento o al Consiglio 
di opporsi ad un progetto di provvedimento proposto dalla Commissione. Il 
provvedimento verrebbe allora adottato in codecisione. 
Inoltre, il numero delle procedure di esecuzione dovrebbe essere ridotto per evitare 
dibattiti sterili tra istituzioni sul tipo di procedura da seguire e per tenere 
maggiormente conto della natura delle decisioni da adottare. La Commissione 
suggerisce di attenersi al massimo ai tre tipi di comitati con le procedure 
corrispondenti, sopprimendo le varianti: il comitato consultivo, il comitato di 
gestione e il comitato di regolamentazione. 
IL Una forte identità esterna 
23. Secondo le parole del Trattato sull'Unione europea l'Unione deve "affermare la 
propria identità sulla scena internazionale". Ma l'esperienza non ha dato corpo 
all'accresciuta influenza che gli Stati membri potevano attendersi dalla loro azione 
comune. I loro sforzi sono spesso dispersi e rischiano di esserlo ancor più dopo 
l'ampliamento. 
La conferenza deve porsi un obiettivo semplice e chiaro: dare all'Unione la 
capacità effettiva di agire piuttosto che di reagire e permetterle quindi di difendere 
meglio gli interessi dei suoi cittadini. 
Alcuni elementi di una politica estera unica e coerente esistono già in misura 
diversa in settori quali la politica commerciale, l'assistenza economica, l'azione 
a favore dello sviluppo e l'azione umanitaria. Altri elementi come la politica 
estera e di sicurezza comune, sono ancora ad uno stadio troppo poco avanzato di 
sviluppo. 
La conferenza dovrebbe quindi porsi i seguenti obiettivi principali: 
raccogliere i vari elementi delle relazioni esterne in un insieme efficace 
attraverso strutture e procedure che rafforzino la coerenza e la continuità 
dell'azione esterna; 
migliorare la politica estera e di sicurezza comune a tutti gli stadi; 
-- creare un'effettiva identità europea nei settori della sicurezza e della difesa, 
parte integrante della politica estera e di sicurezza comune. 
1. Garantire la coerenza dell'azione esterna 
24. L'Unione dovrebbe poter parlare ad una voce. La sua politica estera sarà efficace 
solo se avrà raggiunto un'unità di azione tra i vari elementi che la compongono 
e per i quali sono responsabili diverse istituzioni. 
Il trattato obbliga già il Consiglio e la Commissione ad agire in modo coerente in 
politica estera. Ma là dove l'attuale struttura del trattato non garantisce la coerenza 
bisogna rafforzare quest'obbligo. 
La Presidenza del Consiglio e la Commissione dovrebbero promuovere una reale 
cooperazione tra le due istituzioni responsabili, a vario titolo, della politica estera 
dell'Unione,che ne uscirebbe allora notevolmente rafforzata sul piano della 
continuità e dell'efficacia. 
10 
2. Potenziare l'azione comunitaria esterna 
Si dovrà agire in tre direzioni: 
La politica commerciale 
25. Le disposizioni del Trattato devono essere aggiornate per tener conto 
dell'evoluzione radicale delle strutture dell'economia mondiale: i servizi, la 
proprietà intellettuale e gli investimenti esteri diretti vi partecipano in misura 
sempre crescente. Questa evoluzione si rispecchia nelle responsabilità estese 
accordate all'Organizzazione Mondiale del Commercio. 
I poteri di cui dispone la Comunità per trattare di questi elementi della politica 
commerciale sono vaghi e generano inutili dibattiti di procedura. Ne consegue un 
indebolimento della difesa degli interessi degli Stati membri e quindi delle loro 
imprese. 
La Commissione ritiene che la politica commerciale della Comunità dovrebbe 
essere chiarita di conseguenza. 
L'azione dell'Unione negli organismi internazionali 
26. Il trattato mal si adatta alla necessità crescente dell'Unione di negoziare nel quadro 
di organismi internazionali o di partecipare al loro funzionamento. Le difficoltà 
sorgono quando alcuni aspetti si trovano ad essere nel contempo di responsabilità 
comunitaria e di competenza degli Stati membri. Il coordinamento dei punti di 
vista degli Stati membri risulta allora complicato e inefficace indebolendo 
regolarmente la posizione di negoziato. 
La Commissione propone che il trattato comporti disposizioni esplicite intese a 
garantire che l'Unione, parlando ad una voce, possa difendere tutti gli interessi in 
, causa. 
Complementarità delle politiche estere degli Stati membri con quella della 
Comunità 
27. - In linea generale si cercherà di organizzare attraverso modalità appropriate, una 
reale convergenza tra la politica degli Stati membri e quella della Comunità nei 
settori a competenze condivise come lo sviluppo, i trasporti e l'ambiente. 
3. Rafforzare la politica estera e di sicurezza comune 
28. Va sottolineato in via preliminare che una politica estera e di sicurezza comune 
non può svilupparsi senza una solida volontà politica degli Stati membri e senza 
obiettivi chiaramente definiti. 
La Presidenza e la Commissione dovrebbero garantire insieme la visibilità della 
politica estera e di sicurezza comune. Essa va comunque migliorata in tutta una 
serie di procedure dalla preparazione delle decisioni fino alla loro adozione e alla 
11 
loro esecuzione. Lungo tutto il processo è indispensabile che il tandem 
Presidenza/Commissione agisca in modo coerente ed efficace. Dal canto suo, la 
Commissione rafforzerà il proprio dispositivo interno per far fronte a questa 
esigenza. In tale contesto, la conferenza dovrebbe studiare il modo di rafforzare 
la Presidenza, sostenuta dal segretariato del Consiglio. 
Preparazione delle decisioni 
29. Le decisioni devono essere fondate su un'analisi più approfondita e comune ai 
membri dell'Unione. 
A tale scopo, dovrà essere creato un "nucleo comune di analisi " costituito da 
esperti degli Stati membri e della Commissione. Si tratterebbe di un servizio 
comune, con un eventuale contributo dell'Unione dell'Europa occidentale. Le sue 
analisi fornirebbero alla Presidenza e alla Commissione elementi utili per la 
formulazione e la coerenza delle loro proposte. È meno importante decidere ora 
in quale ambito esso potrebbe essere inserito. 
La formulazione della politica estera sarebbe agevolata dairinserimento nelle 
strutture di preparazione del Consiglio di un comitato politico permanente a 
Bruxelles. 
Adozione delle decisioni 
30. Il trattato ha introdotto nella politica estera e di sicurezza comune la nozione di 
"posizione comune" e di "azione comune". L'uso che è stato fatto di questi due 
strumenti giuridici è stato confuso e fonte di contrasti. 
La Commissione ritiene che bisognerebbe chiarirne l'utilizzazione. 
31. Tuttavia, indipendentemente dallo strumento usato, l'obbligo dell'unanimità rende 
difficile l'adozione di una decisione. 
La Commissione ritiene che nella politica estera e di sicurezza comune dovrebbe 
vigere la regola generale del voto a maggioranza qualificata. Norme specifiche 
dovranno essere previste per le questioni attinenti al settore militare. 
Esistono peraltro delle situazioni in cui un certo numero di Stati membri vorrebbe 
agire su un determinato tema. Anche tali iniziative devono poter costituire azioni 
dell'Unione quando non si oppongano all'interesse generale dell'Unione e tengano 
debitamente in conto quest'ultimo. 
Esecuzione delle decisioni 
32. Rappresentare l'Unione all'esterno ed eseguire le sue decisioni è una funzione che 
presenta molteplici aspetti, dato l'importante ruolo degli Stati membri e la pluralità 
dei parametri della politica estera. Il fattore comune è costituito dal quadro 
istituzionale unico: indipendentemente dal settore, comunitario o 
"intergovernativo", le decisioni sono prese dal Consiglio. 
12 
La responsabilità dell'esecuzione dovrebbe incombere principalmente alla 
Presidenza e alla Commissione, ma tale approccio non impedirebbe che alcuni 
compiti ad hoc fossero eventualmente affidati a personalità specialmente 
incaricate. 
33. Nella misura in cui le decisioni prese a titolo della politica estera e di sicurezza 
comune comportino delle spese, l'attuale situazione non è né trasparente né 
efficace in quanto richiede negoziati specifici in ogni occasione. 
La Commissione propone che le spese corrispondenti siano incluse nel bilancio 
della Comunità,salvo espressa decisione contraria. 
4. Costruire un'identità europea di sicurezza e di difesa 
34. La politica estera dell'Unione risente della sua incapacità di progettare un supporto 
militare credibile. Non si può negare l'evidenza delle recenti esperienze. Una reale 
identità europea in materia di sicurezza e di difesa è indispensabile ed esige dagli 
Stati membri una chiara volontà politica. 
Perno centrale della difesa resta la NATO,nel cui ambito bisogna sviluppare un 
pilastro europeo. In tale contesto, l'UEO svolge già un ruolo importante nella 
linea tracciata dal trattato, ma tutti gli Stati membri non aderiscono attualmente 
ad identici impegni di difesa per quanto riguarda la NATO o l'UEO. 
La Commissione ritiene che un'effettiva politica estera e di sicurezza comune 
debba condurre ad una difesa comune. 
35. Di conseguenza, bisogna che la conferenza: 
permetta di inserire nel trattato degli impegni dell'Unione su missioni di 
mantenimento o ristabilimento della pace (missioni dette di "Petersberg"); 
- rafforzi la capacità dell'Unione in materia di sicurezza prevedendo 
un'adeguata partecipazione dei ministri della difesa al Consiglio; 
riesamini il ruolo dell'Unione dell'Europa occidentale in vista di una sua 
integrazione nell'Unione secondo un calendario stabilito. 
In tale contesto, la Commissione ricorda che la sicurezza e la difesa dell'Unione 
devono poggiare su una base industriale solida e credibile. Ciò esige una migliore 
integrazione del settore degli armamenti nelle regole generali del trattato, una 
solidarietà e una cooperazione rafforzate che includano la creazione di un'agenzia 
per gli armamenti, e un approccio coerente in materia di commercio estero. 
13 
III. Delle istituzioni per l'Europa ampliata 
36. Le proposte che precedono mirano ad approfondire l'Unione sia sul piano interno 
sia su quello esterno. Sono comunque indispensabili perché sono destinate a dotare 
l'Unione di mezzi all'altezza delle sue ambizioni e condizionano inoltre il 
successo dell'ampliamento. 
37. L'ampliamento solleva inoltre problemi specifici di carattere istituzionale. 
La Commissione è del parere che la conferenza dovrà risolvere tre problemi: 
tener conto delle ripercussioni del numero accresciuto di membri nelle 
istituzioni; 
prescindere sistematicamente dalla decisione all'unanimità; 
instaurare una flessibilità che consenta in particolare all'Unione di 
progredire senza essere ostacolata dal ritmo più lento di alcuni suoi 
membri. 
1. Adeguare le istituzioni 
38. L'aumento sostanziale del numero dei membri dell'Unione avrà delle ripercussioni 
sul funzionamento pratico delle istituzioni. Aumenterà certamente la difficoltà di 
lavorare insieme, difficoltà dovuta al maggior numero di lingue, a riunioni più 
lunghe e meno interattive. Questi problemi pratici, che saranno numerosi, non 
dovranno essere elusi. 
L'ampliamento, tuttavia, avrà anche delle effettive conseguenze a livello delle 
istituzioni di cui bisognerà mantenere l'equilibrio globale. 
H Parlamento europeo 
39. Il numero di seggi attribuito a ogni Stato nel Parlamento europeo ha consentito 
finora di raggiungere un compromesso tra la realtà demografica e la sua 
correzione attraverso una sovrarappresentanza degli Stati meno popolati, che 
garantisce una rappresentanza delle principali tendenze politiche presenti in tutti 
gli Stati. 
Questo principio dovrà essere mantenuto in un'Unione ampliata; ma, per evitare 
dimensioni eccessive del Parlamento europeo, il numero dei parlamentari dovrebbe 
essere limitato, indipendentemente dal numero degli Stati aderenti all'Unione. 
Il Parlamento stesso ha proposto di limitare i suoi membri a 700 e la 
Commissione condivide questo suggerimento. 
Una conseguenza di questa riduzione sarà la dimensione della base elettorale di 
ogni parlamentare, base che aumenterà al punto da superare il milione di elettori 
14 
negli Stati più popolati. La Commissione ritiene quindi che sia ancor più 
necessario stabilire un modo di elezione comune, che garantisca al meglio la 
rappresentatività degli eletti, com'è peraltro previsto dal trattato. 
Il Consiglio dei ministri 
40. Dell'aumento del numero di membri risentirà anche il Consiglio dei ministri 
sprattutto sotto tre aspetti: 
è vero che il sistema di rotazione semestrale della Presidenza farà sì che 
gli intervalli tra la Presidenza di un medesimo Stato membro siano più 
lunghi. La Commissione ritiene tuttavia che la Presidenza sia un servizio 
e un onere che ogni Stato assume a nome dell'Unione e che mobilita 
l'opinione pubblica attorno all'idea europea. La conferenza dovrà tuttavia 
esaminare varie modalità per rafforzare i poteri d'azione della Presidenza 
e l'ordine di rotazione dei semestri di presidenza; 
la ponderazione dei voti tra gli Stati membri: il voto a maggioranza 
qualificata è un meccanismo essenziale del processo decisionale nel 
Consiglio. La ponderazione dei voti degli Stati membri ne è un corollario: 
è stata stabilita come compromesso tra Stati giuridicamente uguali, ma con 
un peso demografico diverso. L'attuale ponderazione è un compromesso, 
accettato da tutti, a favore degli Stati meno popolati dell'Unione. 
I paesi interessati dall'ampliamento, tuttavia, saranno quasi tutti Stati 
relativamente poco popolati per cui, conservando la ponderazione attuale, 
si aumenterebbe il peso relativo degli Stati più piccoli. 
La Commissione è quindi dell'avviso che, per conservare l'attuale 
equilibrio, al momento dell'ampliamento, è giustificato modificare la 
ponderazione dei voti, oppure introdurre un sistema nuovo che si basi nel 
contempo sulla maggioranza degli Stati membri e sulla maggioranza della 
popolazione dell'Unione. 
La soglia della maggioranza qualificata: l'ampliamento renderà 
necessariamente più complessa la procedura decisionale. La Commissione 
è del parere che qualsiasi adeguamento non debba renderla più difficile. La 
soglia normale della maggioranza qualificata, fissata fin dall'origine della 
Comunità attorno al 71%, non dovrà quindi venir assolutamente alzata. 
Si risente inoltre il bisogno che il Consiglio "Affari generali" torni ad avere un 
ruolo efficace di coordinamento e di arbitrato nei vari settori del trattato. 
La Commissione 
41. Nella prospettiva di un aumento sostanziale del numero dei membri dell'Unione, 
bisogna mantenere nel contempo la legittimità, la collegialità e l'efficacia di 
un'istituzione la cui funzione è quella di rappresentare, in piena indipendenza, 
l'interesse generale. 
15 
Ciò significa in primo luogo che siano garantiti il suo diritto di iniziativa, i suoi 
poteri di esecuzione e la sua funzione di custode dei trattati. 
La Commissione ritiene inoltre che il suo Presidente dovrà essere designato dal 
Consiglio europeo e approvato dal Parlamento. Il Presidente della Commissione 
deve avere un ruolo determinante nella composizione della Commissione per 
garantirne la collegialità. In tale contesto i suoi membri dovranno essere designati 
di comune accordo dal Presidente della Commissione e i rispettivi governi degli 
Stati membri. 
42. Nella prospettiva dell'ampliamento, la Commissione è dell'avviso che il numero 
dei commissari dovrà comunque essere ridotto a uno per Stato membro. 
La Commissione è conscia del fatto che la sua composizione e la sua struttura 
dovranno essere rivedute al di là di un certo numero di Stati membri. La 
conferenza dovrà prevedere una procedura adeguata in merito. 
La Corte di giustizia 
43. Anche la Corte di giustizia dovrà affrontare un problema di numero. La 
prospettiva di arrivare a una sessantina di magistrati alla Corte e nel Tribunale di 
primo grado obbliga a riflettere maggiormente sulle conseguenze di tale 
evoluzione. 
Nella sua relazione al Gruppo di riflessione, la Corte ha sottolineato l'importanza 
della rappresentanza dei vari sistemi giuridici nazionali, ma ha segnalato anche che 
nel caso di un forte aumento del numero dei giudici essa, nella sua formazione 
plenaria, potrebbe superare la frontiera invisibile che separa una giurisdizione 
collegiale da un'assemblea deliberante; oltre a ciò, dal momento che la maggior 
parte delle cause sarebbe trattata dalle varie sezioni, potrebbe essere compromessa 
la coerenza della giurisprudenza. 
La-Commissione appoggia inoltre le affermazioni della Corte secondo cui il 
mandato dei giudici potrebbe essere prolungato e reso non rinnovabile, a garanzia 
di una maggior indipendenza. 
2. Rendere generale il voto a maggioranza 
44. In un'Unione ampliata, il mantenimento dell'unanimità porterebbe spesso alla 
paralisi. La difficoltà di ottenerla infatti aumenta in misura esponenziale con il 
numero dei suoi membri. 
La Commissione propone quindi che il voto a maggioranza diventi la norma. 
Vanno fatte allora due osservazioni complementari: 
l'unanimità non dovrà essere inesorabilmente sostituita dalla maggioranza 
qualificata nella sua forma attuale. Nei settori particolarmente sensibili la 
decisione potrebbe essere presa, ad esempio, ad una maggioranza 
"superqualifìcata" ; 
16 
quanto vale per la legislazione comunitaria è altrettanto valido per il 
trattato medesimo e le sue modifiche: se in futuro non fosse modificabile 
che all'unanimità, il trattato rischierebbe di restare definitivamente nello 
stato nel quale l'avrà lasciato la conferenza del 1996, rendendo 
improbabile la prospettiva di ulteriori progressi della costruzione europea. 
Va osservato al riguardo che i trattati comportano attualmente delle 
disposizioni di tipo diverso, di cui solo alcune sono di natura veramente 
fondamentale (preambolo, principi fondamentali, obiettivi dell'Unione, 
funzionamento delle istituzioni), mentre altre non lo sono (le politiche 
dell'Unione). La consolidazione dei trattati di cui si è parlato dianzi 
dovrebbe consentire di fare una chiara distinzione tra questi due tipi di 
disposizioni. 
La Commissione ritiene che, in futuro, almeno le disposizioni diverse da 
quelle di natura "costituzionale" dovrebbero poter essere modificate 
secondo un sistema meno oneroso di quello attualmente in vigore. 
3. Organizzare la flessibilità 
45. L'Unione europea non dev'essere condannata a progredire al ritmo dei membri più 
lenti. 
E a maggior ragione questo è vero in un'Unione ampliata. 
Da tempo l'Unione pratica alcune forme di flessibilità: le legislazioni comunitarie 
ammettono eccezioni o deroghe, in linea di massima limitate e temporanee. Nel 
contesto dell'adesione dei nuovi Stati membri si farà senza dubbio ricorso a questa 
prassi per portarli progressivamente ad una piena partecipazione a tutte le politiche 
comuni. 
La Commissione constata che l'approfondimento dell'Unione già si realizza spesso 
grazie ad una flessibilità organizzata, come si può constatare con l'Unione 
economica e monetaria. 
La Commissione respinge invece fermamente qualsiasi idea di Europa "à la carte" 
(come il protocollo sociale) che neghi il progetto europeo comune e i vincoli e le 
solidarietà che esso genera. 
46. La Commissione ritiene comunque che l'Unione europea debba rendere possibili 
forme di cooperazione o di integrazione più approfondita tra alcuni dei suoi 
membri che desiderino progredire più rapidamente nella realizzazione degli 
obiettivi del trattato. Questo approccio però dovrebbe essere preso in 
considerazione solo dopo che saranno state esaurite tutte le possibilità di azione 
tra tutti gli Stati membri a titolo del trattato. 
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La flessibilità dovrà rispettare i seguenti principi per garantire l'unità dell'Unione: 
compatibilità con gli obiettivi dell'Unione; 
rispetto del quadro istituzionale dell'Unione; 
apertura permanente agli Stati che vorranno e potranno raggiungerla; 
mantenimento del mercato unico e delle sue politiche di 
accompagnamento. 
La Commissione dovrà essere il garante del rispetto dei principi indicati, sotto il 
controllo della Corte. 
CONCLUSIONI 
47. È quindi una conferenza intergovernativa ambiziosa ciò che vuole la 
Commissione. La conferenza dovrà essere l'occasione di un vero dibattito 
sull'Europa e sulle sue finalità, sulle grandi sfide dei prossimi anni e sul ruolo che 
ciascuno deve svolgervi. Bisogna lanciare già ora questo dibattito, affinché 
illumini i lavori dei negoziatori. Non si può attendere la fase della ratifica per 
parlare dell'Europa. 
In questo dibattito la Commissione vuol ricordare delle verità semplici: in primo 
luogo quella evidente, ma spesso dimenticata, secondo la quale il più chiaro 
successo della costruzione europea resta lo spazio di pace nella prosperità che essa 
ha generato. Ora si tratta di sviluppare questa eredità incomparabile ed ampliarla 
ai paesi di un'Europa per lungo tempo divisa. 
In secondo luogo, l'utilità del metodo comunitario. E proprio grazie a questo 
approccio innovatore, basato su istituzioni originali, sul diritto e sulla 
solidarietà, che l'Unione è potuta diventare ciò che essa è oggi. Se bisogna 
tutelarne i valori, bisogna anche adattare i metodi al nuovo contesto, quello del 
passaggio ad un'Unione più chiaramente politica, ad un'Unione ben presto 
composta di più di 15 membri. È questo il senso delle riforme auspicate dalla 
Commissione. 
Infine, l'imperativo della volontà politica. Definire degli obiettivi chiari e creare 
gli strumenti opportuni è un'assoluta necessità. L'Unione deve dotarsi di mezzi per 
realizzare le proprie ambizioni, ma sarà tutto inutile se mancherà un'effettiva 
volontà politica. Va da sé che l'Unione non risolverà il problema della 
disoccupazione inserendo nel trattato un capitolo sulla disoccupazione, così come 
non creerà con un tratto di penna una politica estera. Ma l'adesione al medesimo 
Trattato crea un obbligo di agire insieme. 
Essere lucidi non significa abdicare. Ci auguriamo quindi che la CIG diventi 
un'occasione per mobilitare le energie e le volontà, per lanciare un messaggio di 
fiducia e di determinazione ai cittadini e al mondo, per far sapere che l'Unione 
ha degli obiettivi chiari e gli strumenti per realizzarli e che l'Europa, unita nella 
diversità, è pronta a difendere il suo modello di società, a porre la crescita e la 
competitività al servizio di un ideale sociale e culturale; che l'Europa, riunendo 
in un medesimo slancio le capacità delle sue istituzioni e gli sforzi dei suoi Stati 
membri, assumerà sul piano internazionale le proprie responsabilità e, lungi 
dall'essere una somma di egoismi, è la somma di tutte le ricchezze di questo 
continente. 
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ISSN 0254-1505 
COM(96) 90 def. 
DOCUMENTI 
rr 01 
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ISBN 92-78-01217-3 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo