COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 01.07.1998 
COM(1998)395def. 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca 
centrale europea ed al Comitato economico e sociale 
UN QUADRO D'AZIONE PER LA LOTTA 
ALLA FRODE ED ALLA FALSIFICAZIONE 
A DANNO DEI MEZZI DI PAGAMENTO DIVERSI DAI CONTANTI 

Introduzione 
Se da un lato la realizzazione del mercato unico e la società dell'informazione generano all'interno 
dell'Unione un potenziale di crescita economica senza precedenti, dall'altro la criminalità 
organizzata rappresenta una crescente minaccia per la società, in quanto ormai valica le frontiere e 
trae profitto dalla libera circolazione di beni, capitali, servizi e persone. Alla prova dei fatti, 
innovazioni tecnologiche quali Internet ed i servizi finanziari elettronici non si limitano ad 
agevolare gli affari leciti, ma rappresentano anche uno strumento adatto a commettere reati od a 
trasferire i proventi di reati in attività apparentemente lecite. 
Affinché l'attività economica e sociale possa svolgersi in modo ordinato e recare vantaggio agli 
utenti ed ai fornitori di beni e servizi la società deve poter far conto su strumenti di pagamento 
razionali, di facile impiego, efficienti e sicuri. Per promuovere l'indispensabile clima di fiducia è 
di cruciale importanza fornire adeguate garanzie che gli strumenti di pagamento non possano 
essere utilizzati per attività illecite od in connessione ad esse. 
Il Consiglio europeo di Dublino del dicembre 1996 ha sottolineato la sua assoluta determinazione 
di combattere la criminalità organizzata ed ha dato rilievo alla necessità di un'impostazione 
coerente e coordinata da parte dell'Unione. Traducendo in pratica tale determinazione, il Consiglio 
europeo di Amsterdam del giugno 1997 ha avallato un piano d'azione contro la criminalità 
organizzata1, in cui invita tra l'altro il Consiglio e la Commissione ad esaminare ed affrontare entro 
la fine del 1998 il problema della frode e della falsificazione per tutti gli strumenti di pagamento 
diversi dai contanti, inclusi quelli elettronici2. La presente comunicazione tratta specificamente i 
suddetti strumenti di pagamento; il problema della contraffazione di monete e banconote in euro 
viene affrontato dalla Commissione in separata sede. 
Le frodi a carattere puramente nazionale stanno internazionalizzandosi. I reati a danno delle carte 
di pagamento possono ad esempio essere commessi in ogni località in cui tali carte siano accettate 
come mezzo di pagamento o per il prelievo di fondi. Poiché i mezzi di pagamento diversi dai 
contanti possono di norma essere accettati in transazioni effettuate a distanza, essi svolgono una 
funzione di rilievo nella maggior parte delle transazioni transfrontaliere, che si tratti di forme 
tradizionali di compravendita o di commercio elettronico. Inoltre le frodi su larga scala 
comportano sempre una pluralità di operatori "specializzati" e vengono per lo più commesse da 
gruppi organizzati di criminali. La sofisticazione e l'internazionalizzazione dell'attività criminosa 
dimostrano la necessità d'intervenire in modo coordinato a livello europeo. 
La necessità di affrontare il problema delle attività criminose che interessano direttamente od 
indirettamente gli strumenti di pagamento si fa più pressante alla luce dei cambiamenti 
istituzionali, economici e tecnologici in atto od in preparazione, segnatamente: 
Piano d'azione contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997; GU C 251 del 15 
agosto 1997, pag. 1. 
La Commissione sta elaborando un libro verde sulla lotta alla falsificazione ed alla violazione dei diritti di 
proprietà intellettuale nel mercato interno, che mira a proteggere i suddetti diritti pur consentendo un efficace 
funzionamento del mercato interno. 
1 
• il passaggio alla moneta unica che, soprattutto nel periodo di transizione precedente 
l'introduzione delle banconote e delle monete in euro, risulterà agevolato dalla disponibilità 
di strumenti trasparenti e sicuri per i pagamenti elettronici; 
• l'avvento della società dell'informazione e delle varie forme di commercio elettronico che, 
come evidenzia la comunicazione intitolata "Un'iniziativa europea in materia di commercio 
elettronico"3, esige la disponibilità di strumenti di pagamento efficienti. 
Uno studio del 1997 realizzato dalla Commissione sulle forme di frode che si verificano 
nell'Unione europea pone in particolare risalto la frequenza delle frodi relative alle carte di 
pagamento e l'entità degli importi in questione4. Nel dicembre 1996 la Commissione ha 
patrocinato una conferenza che trattava esclusivamente il problema del crimine organizzato 
relativo alle carte di pagamento, la quale ha dato ulteriore risalto a queste tendenze evidenziando 
altresì le carenze delle legislazioni nazionali5. 
La presente comunicazione presenta la valutazione che la Commissione dà del 
problema e propone una serie di provvedimenti miranti a promuovere un ambiente 
sufficientemente sicuro per gli strumenti di pagamento ed i relativi sistemi di 
supporto, costituito da due elementi: 
In primo luogo la Commissione presenta una proposta di progetto d'azione comune 
(allegato 1). Tale azione comune mira a garantire che la frode e la falsificazione a 
danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti vengano riconosciute in tutti gli 
Stati membri come reati penalmente perseguibili e punibili con sanzioni efficaci, 
proporzionali e dissuasive. 
In secondo luogo è sottoposta all'esame di tutte le parti interessate una seconda 
serie d'interventi (allegato 2). Per valutare con chiarezza quali provvedimenti 
aggiuntivi possano rivelarsi necessari in questo campo, la Commissione invita tutti 
gli interessati a inoltrare entro il 31 dicembre 1998 le proprie osservazioni scritte in 
merito a queste iniziative al seguente indirizzo: 
Direttore Generale - DG XV 
Commissione europea 
Rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelles 
Fax: (+32 2) 295 65 00 
E-mail: JOHN.MOGG@DG15.CEC.BE 
Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle 
regioni; COM(97) 157 del 15 aprile 1997. 
Il rapporto riassuntivo dello studio, intitolato Fraud Without Frontiers, è reperibile nel sito 
http://www.deloitte.ca/Whatsnew/Headlines/InternatFraud.htm 
Il rapporto finale del progetto Co-operation to Combat Organised Payment Card Crime, organizzato dalla 
polizia metropolitana britannica e dall'Agenzia nazionale di polizia olandese, descrive le ricerche svolte ed i 
risultati della conferenza. 
1. Natura e portata del problema 
Benché l'insieme dei mezzi di pagamento diversi dai contanti sia composto da una serie di sistemi 
0 strumenti in continua evoluzione (si veda più avanti alla sezione 2.a), i principali dati statistici 
circa l'entità del problema posto da frodi e contraffazioni riguardano i sistemi più affermati, quali 
assegni e carte di pagamento. Il fatturato globale dell'industria delle carte di credito si sta 
rapidamente avvicinando ai 2 000 miliardi di USD all'anno, dei quali circa 3 miliardi di USD 
vengono dichiarati annualmente persi in seguito ad attività criminose riguardanti tale strumento. 
Anche se in termini di volume tale percentuale rappresenta lo 0,15% soltanto, gli importi in 
questione sono nondimeno considerevoli, ed alla luce della prevista crescita nell'emissione di 
nuove carte (fino al 25% all'anno) tali somme risultano tutt'altro che trascurabili. Circa il 25% di 
tutte le perdite occasionate dalle carte di credito fanno capo ad emittenti dell'Unione europea. 
Benché tradizionalmente la maggior parte di tali perdite si verifichi all'interno dello stesso paese, 
sta crescendo la percentuale di quelle incorse all'estero in seguito ad attività criminose. 
1 provvedimenti antifrode vengono presi soprattutto a livello nazionale, il che in diversi casi ha 
determinato un calo quanto meno temporaneo delle frodi nazionali; la criminalità ha peraltro dato 
prova della sua capacità di adattarsi aumentando proporzionalmente la propria attività 
internazionale. Oltre al problema di frodi e contraffazioni riguardanti assegni e carte di pagamento, 
sussiste il rischio potenziale di frodi contro il sistema, cioè attacchi alle reti informatizzate di 
supporto ("hacking") con ripercussioni a carico anche degli strumenti e dei sistemi di pagamento. 
L'attività criminosa transfrontaliera incentrata sulle carte di credito rappresenta pertanto un reale 
problema per gli Stati membri dell'Unione europea, oltre che per gli operatori del settore dei 
sistemi di pagamento e per gli utenti. 
Nell'adottare la propria risoluzione il 15 maggio 1998, il Parlamento europeo, consultato in merito 
ad un progetto di azione comune mirante allo scambio di informazioni tra le autorità competenti 
per l'applicazione della normativa e il settore delle carte di pagamento, ha insistito sulla necessità 
di un'azione coerente e di ampia portata. 
La fornitura di servizi di pagamento non si realizza in una situazione di vuoto normativo. Il 
quadro normativo comunitario esistente mira a realizzare una zona integrata all'interno della quale 
capitali, persone, merci e servizi possono circolare liberamente. Un breve riepilogo degli elementi 
costitutivi di tale quadro normativo figura nell'allegato 1. 
2. I sistemi di pagamento e gli operatori economici interessati 
La presente sezione descrive gli strumenti di pagamento diversi dai contanti ed i relati\ i sistemi di 
supporto, le loro caratteristiche, i principali operatori e le loro rispettive funzioni. Vista la rapida 
evoluzione del settore, la tabella che segue ha valore puramente indicativo; inoltre gli strumenti di 
tipo più innovativo possono assolvere diverse funzioni. 
a) Classificazione di strumenti e sistemi di pagamento in base alle loro 
funzioni 
Per agevolare l'analisi nel novero degli strumenti di pagamento diversi dalla moneta a corso legale 
(vale a dire banconote ed in larga misura monete) possono essere inclusi: 
• strumenti di pagamento cartacei prepagati (ad es. traveller's cheques, buoni per determinate 
prestazioni o di un dato valore, ecc.); 
strumenti elettronici con valore immagazzinato (ad es. carte prepagate e moneta elettronica 
basata su software); 
strumenti di pagamento cartacei tradizionali (ad es. gli assegni); 
strumenti tradizionali elettronici, anche solo parzialmente (ad es. tutti i tipi di carte di 
pagamento, eccettuate quelle prepagate: carte di credito, carte di debito, carte di debito 
posticipato, carte T&E); nonché 
applicazioni bancarie elettroniche a distanza (ad es. le tecniche per compiere operazioni 
bancarie a domicilio mediante il telefono od il PC). '"*' 
STRUMENTI DI PAGAMENTO 
(diversi dai contanti) 
Al. Strumenti A2. Strumenti 
cartacei elettronici con 
Prepagati valore 
immagazzinato Bl. Strumenti I B2. Strumenti I BT 
cartacei anche solo Operazioni 
tradizionali parzialmente bancarie a 
elettronici distanza 
i) travellers' i) carte 
cheques prepagate 
ii) buoni per ii) moneta 
prestazioni elettronica 
basata su 
software 
lii) buoni di 
valore i) assegni, i) tutti i tipi di i) tecniche di 
cambiali carte utilizza- banca a 
bili per paga- domicilio 
menti (eccet- mediante 
tuate quelle telefono o PC 
prepagate) 
ii) ordini di ii) ordini di ii) ordini di 
trasferimento trasferimento trasferimento 
attivi/passivi attivi/passivi attivi/passivi 
cartacei od cartacei od cartacei od 
elettronici elettronici elettronici 
b) Definizione degli operatori di un sistema di pagamento 
Attualmente in un sistema di pagamento si possono individuare quasi invariabilmente i seguenti 
partecipanti (e le seguenti funzioni) ricorrenti: 
• 7 'emittente ": si tratta tipicamente dell'istituto (finanziario) il quale, nello svolgimento della 
propria attività commerciale (ed in applicazione di un contratto concluso con l'utente), pone a 
disposizione dell'utente uno strumento utilizzabile per effettuare pagamenti6; 
• "/ 'utente ": si tratta tipicamente di una persona (fìsica e/o giuridica) la quale (in esecuzione 
di un contratto concluso con un'emittente) detiene uno strumento che può essere utilizzato 
per effettuare pagamenti; 
• "// ricevente": si tratta tipicamente dell'impresa commerciale o di servizi che accetta, a 
nome proprio o della rete di cui fa parte, il pagamento di beni e servizi effettuato dai detentori 
ricorrendo ad uno degli strumenti in questione; 
• "l'acquirente": si tratta tipicamente dell'istituto (finanziario) che raccoglie informazioni 
sulle transazioni dal ricevente ed è responsabile dei pagamenti a favore di quest'ultimo. 
Poiché tutti i sistemi si basano su una pluralità di emittenti, utenti, riceventi ed acquirenti,non di 
rado tali sistemi fanno affidamento su procedure reciprocamente 
Nel caso della moneta elettronica l'emittente di questa moneta, l'emittente della relativa carta e l'istituto che 
pone a disposizione dell'utente la carta stessa possono essere organismi diversi. 
concordate per la compensazione (vale a dire trasmissione, pareggio e conferma degli ordini di 
pagamento) ed il pagamento vero e proprio (vale a dire l'esecuzione degli obblighi in corso 
realizzata con il trasferimento degli importi dovuti) in relazione alle varie transazioni. Sotto questo 
profilo va tenuta presente la funzione degli operatori di reti (vale a dire spesso, ma non 
esclusivamente, gli esercenti delle reti di telecomunicazione) in quanto vettori d'informazioni 
finanziarie, sebbene essa non comporti una partecipazione diretta ai sistemi di pagamento. 
3. La società dell'informazione e l'avvento del commercio elettronico 
La rivoluzione avviata dall'informazione globale, le cui manifestazioni più salienti sono l'Internet 
e la crescita del commercio elettronico, sta già trasformando il modo in cui interagiscono imprese e 
persone. Essa ha il potenziale per diventare il principale fattore di stimolo per l'economia mondiale 
in questo passaggio di secolo e sembra esser assurta al ruolo di un importante strumento 
commerciale, con ripercussioni sulla vita quotidiana. L'Internet è potenzialmente in grado di 
ridurre i costi iniziali e quelli pertinenti alle transazioni ad una frazione di quelli connessi a 
modalità più tradizionali. Ciò potrebbe risultare particolarmente vero per il settore dei servizi 
finanziari, e specialmente per sistemi e strumenti utilizzati per effettuare pagamenti. 
Nel contesto attuale risulta forse più importante capire se la criminalità abbia la possibilità di 
sfruttare le tecnologie dell'informazione, ed in caso affermativo in che modo. La domanda cui 
occorre rispondere è se la società dell'informazione, ed in particolare il commercio elettronico, che 
comportano entrambi un uso più intenso dei sistemi di comunicazione delle informazioni, aprano 
nuove possibilità di attività criminose o si limitino ad accelerare tendenze e schemi tradizionali7. 
Nel quadro delle sue attività relative alla Società dell'informazione e al commercio elettronico la 
Commissione ha già varato diverse iniziative, che mirano in particolare a definire un chiaro quadro 
per il loro ulteriore sviluppo così da promuovere gli investimenti nei servizi connessi al commercio 
elettronico, con tutti i benefici che ciò può comportare per l'Unione in termini di crescita, 
concorrenzialità ed occupazione8. Il fatto di progredire con celerità e di riuscire ad attuare queste 
iniziative contribuirà indubbiamente a rendere più sicuro l'ambiente operativo, realizzando un 
progresso da cui trarranno in ultima analisi beneficio anche i sistemi e gli strumenti di pagamento. 
Uno studio sulle attività criminose connesse agli elaboratori (studio COMCRIME) è stato commissionato dalla 
DG XIII e recentemente portato a termine dal prof. Sieber dell'Università di WUrzburg e dal prof. Kaspersen 
della Università libera di Amsterdam. 
http://www2.echo.lu/legal/en/comcrime/sieber.html 
Di queste iniziative fanno parte: la comunicazione intitolata "Un'iniziativa europea in materia di commercio 
elettronico" [COM(97) 157 def. del 15 aprile 1997]; la proposta di una direttiva del Parlamento europeo e del 
Consiglio sulla tutela dei servizi ad accesso condizionato e dei servizi di accesso condizionato [COM(97) 356 
def. del 9 luglio 1997 - 97/0198 (COD)]; la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al 
Consiglio, al Comitato economico e sociale ed al Comitato delle regioni intitolata "Garantire la sicurezza e 
l'affidabilità nelle comunicazioni elettroniche - Verso la definizione di un quadro europeo in materia di firme 
digitali e di cifratura" [COM(97) 503 def. dell'I ottobre 1997]; la proposta di una direttiva del Parlamento 
europeo e del Consiglio su una normativa comune in tema di firme digitali [COM(98) 297 def. del 13 maggio 
1998]; la comunicazione intitolata "Globalizzazione e Società dell'informazione - La necessità di rafforzare il 
coordinamento internazionale" [COM(98) 50 def.]; il proposto piano pluriennale d'azione comunitaria per 
promuovere l'uso sicuro d'Internet, che mira specificamente ad aumentare la fiducia nelle reti mediante diverse 
direttrici d'intervento e rientra dunque nelle attività volte a promuovere il commercio elettronico [GU C 48 del 
13 febbraio 1998]. 
4. Diritto penale 
a) Diritto sostanziale - fattispecie di reato 
La legislazione penale in materia di strumenti di pagamento si basa generalmente in tutti gli Stati 
membri sulle nozioni di "contraffazione" e "falsificazione"; in un contesto penale questi termini 
non hanno tuttavia lo stesso significato in tutti gli Stati membri. In generale i due elementi 
qualificanti di tali comportamenti sono l'atto di fabbricare un falso strumento di pagamento o la 
falsificazione di uno strumento autentico, e l'intenzione fraudolenta di utilizzarlo. Alcuni 
ordinamenti esigono peraltro l'esistenza di altri elementi, come ad esempio il sussistere di un 
"effetto significativo". 
Tutte le legislazioni penali degli Stati membri hanno reso perseguibile la falsificazione di 
banconote e monete. Per quanto riguarda gli strumenti cartacei tradizionali (ad es. gli assegni), le 
divergenze tra le legislazioni degli Stati membri sono più cospicue. Per quanto riguarda metodi di 
pagamento quali le carte di pagamento la differenza è ancora maggiore. In alcuni paesi perché vi 
sia reato occorre fare effettivamente impiego dei mezzi di pagamento, ed in alcuni casi è 
addirittura richiesta una prova dell'intenzione dolosa. Il semplice possesso di una carta di 
pagamento rubata o falsificata od il furto di una carta di pagamento non sono considerati reati in 
tutti gli Stati membri. Le difficoltà crescono ulteriormente nei casi in cui i criminali fabbricano, 
utilizzano e detengono carte di pagamento falsificate invece di fare un impiego abusivo di carte 
perdute o rubate. La maggior parte degli Stati membri non dispone di leggi che trattino 
espressamente dei reati a danno delle carte di pagamento, ma fa invece affidamento sulla 
legislazione vigente, elaborata in funzione di frodi più classiche compiute per mezzo di documenti 
e che non risulta del tutto adeguata alle innovazioni tecnologiche. 
L'impiego abusivo d'elaboratori e tecnologie dell'informazione interagisce con le frodi pertinenti 
ai pagamenti qualora il trasgressore utilizzi un sistema elettronico di pagamento, od addirittura nei 
casi in cui la transazione che dà luogo a pagamento venga effettuata per via elettronica. L'impiego 
abusivo a fini criminosi degli elaboratori volto a defraudare il beneficiario di un pagamento, il 
settore delle carte di pagamento o gli istituti finanziari non è sempre coperto dalla legislazione 
vigente. L'accesso non autorizzato non costituisce reato in tutti i paesi. La manipolazione di dati 
mirante a effettuare in modo illecito un trasferimento di fondi non rientra necessariamente nella 
nozione di truffa laddove questa comporti l'inganno o l'abuso di una credenza erronea, due 
caratteristiche difficilmente riconducibili alle comunicazioni per via elettronica. 
Le organizzazioni criminali sfruttano queste differenze e operano a partire dai mercati meno 
protetti. Queste differenze tra i sistemi giuridici degli Stati membri rendono assai difficile 
investigare le frodi e perseguirle al di là delle frontiere nazionali. 
Una prima conclusione da trarre è quindi che nel tentativo di affrontare un problema esteso 
all'intera Europa si dovrebbe evitare di partire da questi termini già consolidati nell'uso, 
concentrandosi invece sul comportamento che è all'origine del problema. 
Una seconda conclusione riguarda l'opportunità di abbandonare qualsiasi classificazione basata 
sugli strumenti o dipendente da essi per fare invece riferimento a categorie più durevoli e flessibili. 
Effettivamente l'attività criminosa non è a priori né di per sé specificamente legata agli strumenti 
di pagamento; è piuttosto vero che i reati penali possono interessare: 
(i) lo strumento di pagamento stesso, e le caratteristiche di sicurezza che rendono possibile, 
limitano e/o tutelano l'accesso alla possibilità di farne uso; 
(ii) la transazione oggetto del pagamento, inclusi i sistemi per ordinare, riscuotere, computare, 
compensare ed effettuare i pagamenti, e/o 
(iii) i mezzi per preparare e svolgere l'attività criminosa, inclusa l'apparecchiatura per la 
fabbricazione di dispositivi o la sua elaborazione. 
Di conseguenza si propone di descrivere i tipi di comportamento da combattere, evitando di far 
ricorso a fattispecie consolidate per concentrarsi invece sull'obiettivo del trasgressore. Tale 
classificazione dovrebbe risultare "basata sugli intenti" e "neutra quanto agli strumenti" così da 
evitare una codificazione troppo minuziosa delle fattispecie che. oltre a poter essere sovvertita 
dall'evoluzione delle tecnologie o dei servizi, potrebbe portare ad interpretazioni divergenti dei 
reati. 
Giova infine rilevare che un'impostazione basata sui comportamenti è già stata adottata 
(apparentemente con ampio successo) negli Stati Uniti. In tale paese la legislazione penale più 
vecchia in materia di tutela dei consumatori per quanto riguarda le carte di credito, combinata con 
provvedimenti legislativi più recenti applicabili alla maggior parte delle manipolazioni pertinenti 
ai dispositivi d'accesso ("access devices'"), riesce a coprire tutti i metodi di pagamento non 
cartacei, facendo riferimento in particolare ai prodotti che consentono un accesso a distanza. 
b) Diritto procedurale 
Perché qualsiasi tribunale possa giudicare il comportamento di una persona esso deve avere la 
certezza della propria giurisdizione o del proprio diritto a giudicare tale persona. 
Nel diritto penale il criterio che stabilisce la giurisdizione è di norma il fatto che il reato sia stato 
commesso sul territorio dello Stato in cui ha sede il tribunale, benché in alcuni Stati membri e per 
determinati reati sia un elemento determinante la nazionalità del trasgressore, a prescindere dal 
luogo in cui il reato è stato commesso. Per la maggior parte dei reati contro i mezzi di pagamento 
diversi dai contanti, e in particolare contro i sistemi basati sulle infrastrutture di 
telecomunicazione, una transazione può travalicare una o più giurisdizioni nel suo iter tra il punto 
d'origine (il colpevole) e l'obiettivo (la vittima) o viceversa. In funzione della struttura del diritto 
penale negli Stati in questione possono essere chiamate simultaneamente in causa le giurisdizioni 
dello Stato in cui il pagamento è effettuato e quello in cui esso è ricevuto. Può verificarsi anche il 
contrario, vale a dire che non sia invocabile la giurisdizione di alcuno Stato. A qualsiasi proposta 
mirante al ravvicinamento delle disposizioni di diritto penale sostanziale dovrà dunque far seguito 
una discussione del problema della giurisdizione, che dovrà a sua volta precedere qualsiasi 
discussione in materia d'assistenza giudiziaria. 
La cooperazione tra autorità giudiziarie in campo penale si concreta soprattutto nella fornitura di 
assistenza giudiziaria reciproca ed in accordi d'estradizione. 
Nel primo caso lo Stato membro che desideri perseguire un reato ma per farlo debba ottenere 
elementi di prova da un altro Stato membro può richiederli e riceverli da tale Stato. Le procedure 
pratiche si basano in primo luogo sugli accordi bilaterali tra Stati e sulla Convenzione europea di 
assistenza giudiziaria in materia penale del 1959 e sul suo protocollo. Gli Stati membri stanno 
attualmente lavorando ad un progetto di convenzione dell'Unione europea che integri le 
disposizioni della convenzione del 1959 se ed in quanto esse si applicano agli Stati membri 
dell'Unione europea. 
Questa futura convenzione cercherà di migliorare e rendere più efficienti le procedure applicabili. 
La raccomandazione n. 16 del piano d'azione approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam fa 
riferimento all'importanza di queste attività per garantire una cooperazione giudiziaria efficiente 
nella lotta contro il crimine organizzato. 
Sono parimenti in vigore accordi d'estradizione, in forza dei quali uno Stato membro può ottenere 
che una persona imputata di un reato grave o condannata per un tale reato gli venga rinviata da un 
altro Stato membro per essere giudicato o per scontare la pena nello Stato membro richiedente. Lo 
strumento principale in cui s'inquadrano gli accordi in questo campo è la Convenzione europea di 
estradizione del 1957, con i suoi protocolli. Per integrare ed agevolare l'applicazione di detta 
convenzione, nel 1995 gli Stati membri hanno adottato una convenzione europea relativa alla 
procedura semplificata d'estradizione, che permette di applicare tale procedura alle persone che 
acconsentono ad essere estradate. La Convenzione europea di estradizione del 1996 migliora 
ulteriormente le condizioni applicabili a queste procedure tra Stati membri rendendo passibile 
d'estradizione una gamma più ampia di reati grazie ad una riduzione della soglia di durata della 
sentenza necessaria per rendere applicabile l'estradizione ad un reato. 
5. Aspetti internazionali 
Per garantire che le impostazioni prospettate a livello mondiale risultino coerenti e compatibili con 
quelle dell'Unione risulta particolarmente importante che tutte le parti in causa (autorità, operatori 
del settore e gruppi di utenti) si sforzino di coordinare le loro iniziative nelle pertinenti istanze e 
gruppi di discussione internazionali raggiungendo ogniqualvolta possibile un accordo a livello 
mondiale. In seguito al vertice di Halifax ad esempio il G8 ha istituito un gruppo d'esperti ad alto 
livello sulla criminalità organizzata transnazionale, il cosiddetto "Gruppo di Lione", che si è tra 
l'altro occupato di discutere il varo di progetti comuni volti ad investigare e combattere particolari 
forme di criminalità organizzata. In questo contesto particolare attenzione è stata dedicata alla 
frode a danno delle carte di pagamento e di altri dispositivi d'accesso. Attualmente la 
Commissione partecipa alle discussioni in tutte queste istanze nell'intento di evitare inutili 
duplicazioni delle iniziative e di agevolare il coordinamento delle attività. 
Inoltre nell'ambito del Consiglio d'Europa un gruppo di lavoro (il gruppo di lavoro PC-CY, detto 
anche "Cybercrime") sta attualmente elaborando un progetto di convenzione sui reati connessi agli 
elaboratori, una cui caratteristica di spicco è un elenco che distingue i reati tradizionali che 
possono essere perpetrati in un ambiente elettronico (ad esempio la truffa) da quelli di nuovo tipo, 
intrinsecamente connessi agli elaboratori (ad esempio il cosiddetto "hacking"). 
A prescindere dalle attività in corso pertinenti allo scambio d'informazioni con i paesi dell'Europa 
centrale ed orientale e dai progetti finanziati nel quadro di PHARE va rilevato che i programmi 
GROTIUS e 01 SIN nell'ambito del titolo VI si prestano potenzialmente ad essere utilizzati per 
finanziare singoli progetti miranti a rafforzare la cooperazione transfrontaliera migliorando le 
conoscenze, la formazione e la competenza dei gruppi di operatori interessati negli Stati membri, e 
che questi programmi sono aperti anche a partecipanti provenienti da paesi candidati all'adesione. 
Infine, nel contesto dei programmi per preparare l'adesione si dovrebbe esaminare in che modo 
sviluppare programmi che tengano conto delle politiche comunitarie volte a lottare contro la 
criminalità organizzata, compreso eventualmente il problema della frode e della falsificazione dei 
sistemi di pagamento diversi dai contanti. 
6. Verso una politica comune: condividere le responsabilità 
Tenuto conto di quanto precede la Commissione ritiene che la risposta al problema vada cercata in 
un'impostazione comune piuttosto che in iniziative isolate e parziali. L'elemento fondamentale di 
tale risposta è inoltre l'invito a condividere le responsabilità tra tutte le parti interessate 
(direttamente od indirettamente) nell'ambito di una graduatoria di responsabilità. 
In primo luogo gli strumenti, i sistemi di supporto e le caratteristiche che ne consentono l'impiego 
devono risultare tecnicamente idonei a ridurre le possibilità di abusi criminosi offerte dal sistema. 
Questa "condicio sine qua non" rappresenta un primo passo imprescindibile verso una risposta 
efficace alla criminalità. Tanto il settore nel suo insieme quanto i singoli istituti finanziari devono 
considerare come loro responsabilità primaria l'impegno di raggiungere una sempre maggiore 
sicurezza nei pagamenti e di indicare chiaramente agli utenti l'effettivo livello di sicurezza 
associato ai diversi prodotti offerti nel campo dei pagamenti. Questa responsabilità va estesa agli 
esercenti delle reti, a cui spetta il compito di garantire lo scambio d'informazioni finanziarie in 
condizioni di sicurezza. 
È tuttavia indubbio che la sicurezza tecnica da sola risulterà utile soltanto se ed in quanto essa 
riuscirà ad innalzare la soglia di protezione. Essa non può e non va considerata la soluzione 
definitiva; tutti gli operatori del settore e le autorità devono assumersi la loro parte nel promuovere 
e porre in essere la normativa più opportuna che porterà a: 
fornire incentivi per provvedimenti di rilevazione tempestiva (prevenzione), e 
stabilire una rete di sicurezza che miri a punire eventuali reati qualora essi siano 
stati commessi (sanzioni). 
In secondo luogo l'attività criminosa non ha mai costituito un fenomeno geograficamente limitato, 
e lo costituirà ancor meno nell'ambito della rivoluzione informatica che si profila all'orizzonte. Per 
aumentare l'efficacia di qualsiasi iniziativa occorre ogniqualvolta ciò sia possibile garantire la 
coerenza delle impostazioni seguite a livello internazionale. Ciò vale in particolare per quanto 
riguarda la criminalità organizzata, che ha in ripetute occasioni dimostrato di potersi trasferire 
agevolmente in basi più sicure per poter continuare ad operare indisturbata. 
Azione comune contro la frode e la falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi 
dai contanti 
Per far fronte al problema rappresentato dall'attività criminosa nel campo della frode e della 
falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti, la Commissione propone un 
progetto d'azione comune. Essa ha lo scopo di garantire che venga riconosciuta la perseguibilità 
penale delle attività fraudolente relative a qualunque forma di mezzo di pagamento diverso dai 
contanti, cosicché queste diventino punibili in tutti gli Stati membri con sanzioni efficaci, 
commensurate e dissuasive, ed inoltre far sì che per perseguire efficientemente tali reati vengano 
posti in essere dispositivi appropriati di cooperazione. Ciò lascia impregiudicata la facoltà degli 
Stati membri di considerare penalmente perseguibili altre forme di attività criminosa connessa (ad 
esempio) all'uso degli elaboratori, quali il semplice accesso non autorizzato ad un sistema di 
pagamento basato sull'informatica. 
L'azione comune evita deliberatamente di utilizzare le classificazioni specifiche e restrittive del 
diritto penale già esistente poiché esse non contemplano le stesse fattispecie in tutti i paesi. È stata 
invece seguita l'impostazione che consiste nel descrivere i diversi comportamenti da definire come 
reati penali nell'intera Unione in un modo che non limiti l'applicazione dell'azione comune a tipi 
particolari di strumenti di pagamento diversi dai contanti. A tale scopo l'elenco dell'articolo 2 è 
stato redatto in funzione dell'obiettivo diretto perseguito dal trasgressore. Esso prende dunque in 
considerazione quale sia il suo obiettivo immediato, cioè se l'attacco sia rivolto al sistema di 
pagamento o alla fabbricazione degli strumenti di pagamento, oppure ad una o più transazioni di 
pagamento, o ancora al sistema per ordinare, riscuotere, trattare, compensare ed effettuare i 
pagamenti connessi a tali transazioni. 
Per questo motivo si è preferita la forma dell'azione comune, dato che indica il risultato da 
conseguire lasciando alle autorità nazionali la scelta del metodo. La relativa proposta è stata 
ovviamente redatta in riferimento al trattato di Maastricht e con l'entrata in vigore del trattato di 
Amsterdam andrà quindi adattata al nuovo contesto legislativo, nel cui ambito assumerà la forma 
di una decisione quadro9. Nell'ambito del trattato vigente l'articolo 3, paragrafi 6 e 7 e l'articolo 6, 
che trattano della cooperazione giudiziaria, non fanno formalmente parte dell'iniziativa della 
Commissione, al cui esame vengono sottoposti in questa sede nel solo intento di completare il 
testo. La proposta va infine vista nel contesto di altri strumenti già adottati o ancora in corso di 
discussione, quali l'azione comune che rende perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione 
criminale10, l'azione comune che istituisce la rete giudiziaria europea" e il progetto di convenzione 
sull'assistenza giudiziaria12. 
Essa comporterà di conseguenza l'applicabilità dell'articolo 35 della versione consolidata del trattato 
sull'Unione europea, il quale stabilisce la competenza della Corte di giustizia a fornire pronunce pregiudiziali 
in merito alla validità e all'interpretazione delle decisioni quadro, tenendo in debita considerazione eventuali 
dichiarazioni degli Stati membri. Esso stabilisce parimenti la possibilità che alla Corte vengano trasmesse 
memorie od osservazioni scritte e stabilisce la competenza della Corte a valutare la legittimità delle decisioni 
quadro ed a dirimere eventuali controversie tra Stati membri in merito all'interpretazione delle decisioni 
quadro nei casi in cui non si arrivi alla soluzione di tali controversie in sede di Consiglio entro sei mesi dalla 
data in cui siano deferite a tale istituzione da uno Stato membro. 
Progetto d'azione comune adottata dal Consiglio in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea con 
cui si rende un reato penalmente perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione negli Stati membri 
dell'Unione europea (non pubblicato). 
Proposta d'azione comune volta a costituire una Rete giudiziaria europea (non pubblicata). 
Progetto di convenzione sull'assistenza giudiziaria in campo penale tra gli Stati membri dell'Unione europea 
(non pubblicato). 
Ulteriori interventi 
L'allegato 2 descrive inoltre una serie d'iniziative che tutte le parti interessate sono invitate a 
prendere in considerazione per poter adottare i provvedimenti necessari ad attuarle in modo 
efficace. Per valutare quali ulteriori provvedimenti, anche di natura legislativa, possano occorrere 
in questo campo la Commissione intende altresì avviaré*un dibattito di ampia portata con tutte le 
parti in causa, incoraggiandole a rispondere alle questioni sollevate nella presente comunicazione. 
Le osservazioni riguardanti tali iniziative andranno formulate per iscritto e dovranno pervenire alla 
Commissione entro il 31 dicembre 1998. 
12 
Allegato 1 
AZIONE COMUNE 
PER LA LOTTA 
ALLA FRODE ED ALLA FALSIFICAZIONE 
RELATIVE AI MEZZI DI PAGAMENTO 
DIVERSI DAI CONTANTI 
RELAZIONE 
Commento agli articoli 
Articolo 1 
L'articolo 1 contiene definizioni dei termini utilizzati nell'azione comune. Tali definizioni lasciano 
impregiudicate quelle più specifiche eventualmente adottate negli Stati memb-;i. 
1. I paragrafi 1 e 2 contengono definizioni d'importanza cruciale per l'azione comune. Il 
paragrafo 1 definisce gli "strumenti di pagamento (diversi dai contanti)" facendo cioè in modo da 
includervi tutti gli strumenti di pagamento ad eccezione di banconote e monete. 
2. Il paragrafo 2 definisce "transazione di pagamento" ogni transazione effettuata per mezzo 
di uno strumento di pagamento allo scopo di ottenere moneta o valori, pagare o ricevere il 
corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro oggetto di valore economico e/o impartire un ordine 
che comporti il trasferimento di fondi. 
3. Le definizioni includono il software e sono connesse all'articolo 2, lettera k laddove sono 
elencate le attività vietate riguardanti le apparecchiature per la fabbricazione di dispositivi. 
4. La definizione di "persona giuridica" è presa dal secondo protocollo della convenzione 
relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee13 . 
5. Il "riciclaggio" viene definito come nella direttiva del Consiglio 91/308/CEE del 10 giugno 
1991 sulla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di 
attività illecite. 
6. Il termine "cittadino" va inteso conformemente alle dichiarazioni fatte dagli Stati membri 
in rapporto all'articolo 6, paragrafo 1, lettera b) della convenzione europea d'estradizione del 13 
dicembre 1957. Detta convenzione sarà applicabile ai casi gravi contemplati dalla presente azione 
comune, di cui all'articolo 3, paragrafo 3, lettera a). 
Articolo 2 
L'articolo 2 descrive i comportamenti che l'azione comune propone vengano resi penalmente 
perseguibili in tutti gli Stati membri, laddove già non lo siano, fatto salvo quanto disposto dagli 
articoli 3, 4, 5 e 6. I comportamenti elencati all'articolo 2 non contemplano le semplici violazioni 
di obblighi contrattuali. 
a) corrisponde tipicamente al furto di assegni o carte; 
b ) contempla ad esempio la fabbricazione di carte integralmente false, nonché la falsificazione di 
quelle già esistenti; 
5 GU C 221 del 19 lugliol997, pag. 11. 
14 
e) corrisponde alla vendita, cessione, ecc. di strumenti di pagamento falsi o falsificati, nonché di 
strumenti autentici, ma senza l'autorizzazione del legittimo titolare; 
d) contempla il possesso intenzionale di uno strumento di pagamento di cui alle lettere a) o b); 
e) prende di mira l'effettivo uso di uno strumento di pagamento di cui alle lettere a) o b); 
f) riguarda i casi in cui un commerciante o un fornitore di servizi consapevolmente accetta un 
pagamento effettuato nelle circostanze di cui alla lettera e); 
g) riguarda i casi in cui ad esempio dati autentici per l'identificazione di una carta vengano 
utilizzati senza l'autorizzazione del legittimo titolare per effettuare un pagamento per telefono; 
h) contempla il caso in cui allo stesso scopo vengano utilizzati dati completamente falsi, ma non va 
peraltro inteso come un divieto fatto al legittimo titolare di utilizzare uno pseudonimo a fini 
d'identificazione; 
i) riguarda i casi in cui ad esempio informazioni che circolano all'interno del sistema di 
trattamento dati vengano intenzionalmente modificate per indirizzare l'ordine ad un conto diverso 
da quello che ne sia il legittimo beneficiario; 
j) tratta il caso in cui i dati d'identificazione vengano trasmessi ad una persona che non ha diritto a 
tali informazioni e che li usi o possa usarli per ottenere valori o vantaggi pecuniari; 
k) tratta dei mezzi per preparare o eseguire uno dei reati descritti in precedenza; 
1) contempla ad esempio il caso di chi sia in possesso di ologrammi appositamente progettati o 
dalla carta su cui vengono stampati gli assegni; 
m) rende incriminabile chiunque coadiuvi o istighi uno dei comportamenti sopra descritti o ne 
tragga consapevolmente beneficio. 
Articolo 3 
1. Questo articolo prescrive agli Stati membri di riesaminare la legislazione e le pratiche 
vigenti nell'intento di garantire che divengano operativi i provvedimenti di cui ai paragrafi da 1 a 
7. 
2. Il paragrafo 1 dispone che gli atti che figurano nella lista di cui all'articolo 2 siano 
classificati come reati penalmente perseguibili. 
3. Il paragrafo 2 dispone che alle persone giuridiche venga attribuita la responsabilità per i 
reati di cui ai paragrafi 1 e 5 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca a titolo 
individuale o in quanto parte di un organo della persona giuridica ai sensi delle disposizioni del 
diritto nazionale. Il testo di questo paragrafo è redatto sulla falsariga dell'articolo 3 del secondo 
protocollo alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, 
ma è stato modificato eliminando la prescrizione che la persona che commette il reato debba 
detenere una posizione di preminenza nell'organizzazione ed escludendo la responsabilità giuridica 
derivante dalla mancanza di vigilanza o di controllo. 
15 
4. Il paragrafo 3 impone agli Stati membri l'onere di disporre sanzioni adeguate per i reati. Se 
ed in quanto ciò interessa persone fisiche le disposizioni sono redatte sulla falsariga di quelle 
contenute nella convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della Comunità europea, 
del protocollo a tale convenzione e del protocollo sulla lotta contro gli atti di corruzione nei quali 
sono coinvolti funzionari sia nazionali che comunitari. Le sanzioni devono essere efficaci, 
commensurate e dissuasive14. 
Neil'uniformarsi a tale prescrizione gli Stati membri dispongono di una certa discrezionalità nel 
determinare la natura ed il rigore delle sanzioni comminabili, le quali non devono necessariamente 
comportare sempre la reclusione, in alternativa (od in aggiunta) alla quale potrebbero essere 
imposte ammende. 
L'articolo prescrive tuttavia che nei casi più gravi gli Stati membri dispongano sanzioni che 
comportano privazione della libertà personale, con possibilità d'estradizione. Spetterà agli Stati 
membri decidere in base a quali criteri determinare la gravità di un reato alla luce delle rispettive 
tradizioni giuridiche. 
Per quanto riguarda le persone giuridiche in alcuni ordinamenti non esiste la nozione di 
responsabilità penale di tali persone. Questo fatto è riconosciuto nell'articolo 4 del secondo 
protocollo alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, articolo 
che è servito da modello per la disposizione in esame, nel cui testo non sono state però inserite 
sanzioni più adeguate a reati in cui siano coinvolti funzionari delle Comunità e degli Stati membri. 
Ciò che è prescritto sono sanzioni efficaci, commensurate e dissuasive; l'obbligo minimo è quello 
d'imporre ammende di carattere penale o non penale. 
5. Giacché la convenzione europea del 1990 sul riciclaggio, le perquisizioni, il sequestro e la 
confisca dei proventi d'attività illecite non è stata ancora ratificata da tutti gli Stati membri il 
paragrafo 4 prescrive agli Stati membri di prendere i provvedimenti necessari per rendere possibile 
il sequestro e la confisca o la rimozione degli strumenti e dei proventi dei reati di cui al paragrafo 1 
e del riciclaggio, nonché di beni per un valore corrispondente a tali proventi. Gli strumenti, i 
proventi ed i beni d'altro genere sequestrati o confiscati verranno trattati conformemente alla legge 
nazionale. 
6. Le disposizioni in materia di riciclaggio della convenzione europea del 1990 si applicano ai 
reati definiti tali conformemente alle dichiarazioni rese dalle parti a tale convenzione. La portata 
della direttiva CE è attualmente limitata ai proventi di attività illecite pertinenti al traffico di 
stupefacenti, anche se in futuro potrà essere estesa a tutti i reati più gravi. Il paragrafo 5 stabilisce 
la perseguibilità del riciclaggio dei proventi di attività illecite definite dalla presente azione 
comune. Nell'articolo 1 il riciclaggio viene definito conformemente alla direttiva del Consiglio 
91/308/CEE del 10 giugno 1991. 
7. La natura internazionale delle frodi a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti fa 
sì che per combatterle efficacemente debbano essere stabilite chiare norme in materia di 
giurisdizione e di estradizione, che dovranno inoltre dimostrarsi quanto più progressive possibile 
nei limiti consentiti dai sistemi giuridici nazionali per offrire una garanzia contro la possibilità che 
qualcuno possa evitare l'azione penale. Per questo motivo le disposizioni del presente paragrafo 
sono redatte sulla falsariga di quelle utilizzate per forme di reato con una dimensione 
Questa espressione è ripresa da una sentenza della Corte di giustizia della Comunità europea (in causa 68/88, 
sentenza del 21.9.1989, in Race, pag. 2965) che si esprime nei termini seguenti: (gli Stati membri) "devono 
segnatamente vegliare a che le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale e 
procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per natura e per 
importanza e che in ogni caso conferiscano alla sanzione stessa un carattere d'effettività, di proporzionalità e di 
capacità dissuasiva". 
16 
internazionale particolarmente marcata. I modelli utilizzati sono le disposizioni in materia di 
giurisdizione della convenzione. relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità 
europee, il protocollo di tale convenzione ed il protocollo sulla lotta agli atti di corruzione nei quali 
sono coinvolti funzionari sia nazionali che comunitari. 
8. Il paragrafo 6 stabilisce una serie di criteri che conferiscono alle autorità nazionali, sia 
giudiziarie che amministrative, la competenza per perseguire casi che configurino i reati 
contemplati dall'azione comune. 
La giurisdizione di uno Stato membro è acquisita in due situazioni: 
- qualora il reato sia commesso anche solo parzialmente sul suo territorio, a prescindere dallo 
status o dalla nazionalità del trasgressore (principio di territorialità); 
- qualora il trasgressore sia un cittadino di quello Stato (principio della personalità attiva). Il 
criterio basato sullo status delle persone comporta l'acquisizione della giurisdizione a 
prescindere dalla lex loci delieti. Spetta agli Stati membri perseguire reati commessi all'estero; 
ciò risulta di particolare importanza per Stati membri che non estradano i loro cittadini. 
Tuttavia, poiché la possibilità di giurisdizione extraterritoriale non è riconosciuta in tutte le 
tradizioni giuridiche degli Stati membri, questi ultimi hanno la facoltà di limitare la propria 
competenza alla prima di queste due situazioni, fatti salvi gli obblighi di cui al paragrafo 7. 
Qualora non si avvalgano di tale facoltà essi possono inoltre subordinare l'applicazione del 
principio della giurisdizione nel secondo caso al verificarsi di situazioni o circostanze specifiche. 
9. Il paragrafo 7 tiene conto del fatto che alcuni Stati membri non estradano i loro cittadini e 
cerca di garantire che tale rifiuto di principio dell'estradizione in rapporto alla nazionalità non 
consenta alle persone imputate di frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti di 
evitare l'azione penale. 
Uno Stato membro che non estrada i propri cittadini ha l'obbligo di prendere i provvedimenti 
necessari ad acquisire la giurisdizione sui reati in questione commessi dai suoi cittadini al di fuori 
del proprio territorio, vale a dire in un altro Stato membro o in un paese terzo. In tali circostanze lo 
Stato membro cui si applichi tale prescrizione deve deferire il caso alle proprie autorità giudiziarie. 
Questa prescrizione non intende incidere sulle norme nazionali in materia di procedura penale. 
Ogni Stato membro deve trasmettere gli atti, le informazioni e le prove riguardanti il reato allo 
Stato membro in cui esso sarà perseguito. Lo Stato membro richiedente è informato dell'inizio del 
procedimento e del suo esito. 
Articolo 4 
Scopo dell'articolo 4 è predisporre la cooperazione tra organismi pubblici o privati ed organismi 
che si occupano della vigilanza su sistemi di pagamento, da un lato, ed autorità responsabili delle 
indagini e delle sanzioni relative ai reati descritti nell'azione comune, dall'altro. Nel rispetto del 
proprio ordinamento, ogni Stato membro deve prendere i provvedimenti necessari a garantire che 
gli organismi in questione informino le competenti autorità qualora vi siano ragionevoli motivi di 
sospettare che è stato commesso un reato, forniscano tutte le informazioni del caso e, 
all'occorrenza, prendano parte al procedimento in qualità d'esperti. Questo articolo è redatto sulla 
17 
falsariga della disposizione dell'azione comune per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo 
sfruttamento sessuale dei bambini15. 
Articolo 5 
Questa prescrizione mira a chiarire che ogni Stato membro deve garantire l'adempimento degli 
obblighi che gli competono in forza della direttiva 95/46/CE in rapporto al trattamento dei dati 
personali nonché alla libera circolazione di tali dati anche in relazione allo scambio di tali dati 
disposto dalla presente azione comune. La possibilità dello scambio di dati personali deriva in 
particolare dall'articolo 4. La formulazione proposta è subordinata ai risultati di una prossima 
discussione generale del problema della protezione dei dati nel contesto delle tematiche del titolo 
VI. 
Articolo 6 
1. Scopo di questo articolo è aumentare il numero di strumenti di cooperazione internazionale 
a cui partecipano gli Stati membri che verranno utilizzati per questa azione comune. 
La cooperazione internazionale tra autorità giudiziarie in campo penale assume soprattutto la 
forma d'assistenza giudiziaria e di accordi d'estradizione. 
Le disposizioni in materia d'assistenza reciproca sono contenute in diversi accordi bilaterali e 
multilaterali, segnatamente la convenzione europea del 1959 sull'assistenza giudiziaria ed il suo 
protocollo del 1978, la convenzione del 1990 sull'accordo di Schengen e il trattato del Benelux. 
Gli Stati membri dell'Unione stanno attualmente lavorando a un progetto di convenzione europea e 
ad un protocollo che integrino le disposizioni della convenzione europea del 1959 sull'assistenza 
giudiziaria e del suo protocollo. 
Gli accordi d'estradizione figurano nella convenzione d'estradizione del 1957 e nei suoi protocolli, 
nonché nella convenzione di Schengen e nel trattato del Benelux. Nel 1995 gli Stati membri hanno 
adottato una convenzione europea relativa a procedure semplificate d'estradizione, che contempla 
la possibilità di una procedura semplificata per le persone che acconsentono ad essere estradate. 
Una convenzione firmata nel 1996 in materia d'estradizione migliora ulteriormente le condizioni 
applicabili alle estradizioni tra Stati membri. Entrambi questi strumenti entreranno in vigore una 
volta espletate le procedure nazionali di ratifica. 
Altri strumenti comunitari concordati o programmati per far fronte alla criminalità organizzata 
avranno ripercussioni sulla lotta contro la frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai 
contanti. A titolo d'esempio possiamo citare l'azione comune sull'istituzione di una rete 
giudiziaria per agevolare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri e l'azione comune che 
rende penalmente perseguibile la partecipazione ad un'organizzazione criminale. 
2. Il paragrafo 1 prescrive agli Stati membri di offrirsi vicendevolmente la più ampia 
assistenza per quanto riguarda le indagini, l'azione penale e l'esecuzione della sanzione comminata 
in rapporto ai reati contemplati nella presente azione comune. 
3. In caso di conflitto di giurisdizioni positivo, il paragrafo 2 stabilisce che gli Stati membri si 
consultino a vicenda nell'intento di coordinare le loro iniziative per pervenire ad un'azione penale 
efficace. 
GU L 63 dei 4 marzo 1997, pag 2 
4. Il paragrafo 3 impone agli Stati membri l'onere di garantire che le informazioni relative ai 
reati descritti nell'azione comune e quelle sulle persone condannate per tali reati oppure utili per 
indagini ed azioni penali vengano organizzate in modo da renderle accessibili ai fini di un loro 
impiego efficace e dello scambio con altri Stati membri. Questa disposizione è redatta sulla 
falsariga di una disposizione analoga dell'azione comune per la lotta contro la tratta di essere 
umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini16. 
Articolo 7 
Questo è un articolo tipo che fa riferimento alle iniziative ed agli impegni per l'attuazione di questa 
azione comune. Esso stabilisce che entro la fine del 2000 il Consiglio provvederà a valutare 
l'adempimento degli obblighi che incombono agli Stati membri sulla base di una relazione della 
Commissione. 
GU L 63 del 4 marzo 1997, pag. 2. 
19 
AZIONE COMUNE 
adottata dal Consiglio 
in base all'articolo K. 3 del trattato sull'Unione europea 
relativa alla frode ed alla falsificazione di mezzi di pagamento diversi dai contanti 
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, 
visto il trattato sull'Unione europea, in particolare l'articolo K.3, paragrafo 2, lettera b), 
visto il rapporto del gruppo ad alto livello sulla criminalità organizzata, approvato dal Consiglio 
europeo di Amsterdam il 16 e 17 giugno 1997, ed in particolare la raccomandazione n. 18 del 
relativo programma d'azione; 
considerando che la frode e la falsificazione dei mezzi di pagamento diversi dai contanti hanno 
spesso luogo su scala internazionale; 
considerando altri strumenti concordati dal Consiglio, quali l'azione comune che istituisce la Rete 
giudiziaria europea e l'azione comune che rende penalmente perseguibile la partecipazione ad 
un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea, che coadiuveranno la lotta 
contro la frode a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti; 
riconoscendo l'importanza dell'attività svolta da diverse organizzazioni internazionali (vale a dire 
Consiglio d'Europa, G8, OCSE, Interpol ed ONU); 
considerando che il Consiglio ritiene che la gravità e lo sviluppo di determinate forme di frode 
relative ai mezzi di pagamento diversi dai contanti esigano soluzioni globali, le quali comportano 
sia provvedimenti repressivi che strategie preventive basate su una condivisione delle 
responsabilità tra gli operatori del settore dei sistemi di pagamento, i singoli utenti e le autorità; 
considerando che la Commissione ha presentato una comunicazione intitolata "Un quadro per la 
lotta alla frode ed alla falsificazione a danno dei mezzi di pagamento diversi dai contanti", la quale 
auspica una politica comune che contempli tanto gli aspetti preventivi quanto quelli repressivi del 
problema; 
considerando che la presente azione comune costituisce un elemento dell'impostazione globale di 
cui sopra; 
considerando che per pervenire ad un ravvicinamento delle legislazioni in materia di lotta contro la 
frode e la falsificazione di mezzi di pagamento diversi dai contanti occorre uno strumento 
giuridico chiaro, 
HA ADOTTATO LA PRESENTE AZIONE COMUNE: 
20 
Articolo 1 - Definizioni 
Ai fini della presente azione comune, e fatte salve le definizioni più specifiche contenute nelle 
legislazioni degli Stati membri, s'intende per 
1. "strumento di pagamento (diverso dai contanti)" uno strumento diverso dalla moneta a corso 
legale (vale a dire banconote e monete) che consenta al legittimo titolare/pagatore, da solo o 
in associazione ad un altro strumento (di pagamento), di ottenere moneta o valori, di pagare o 
ricevere il corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro oggetto di valore, d'inviare un ordine 
o un messaggio che richieda od autorizzi in altro modo il trasferimento di fondi (sotto forma 
di diritto ad esigere una somma di denaro da un terzo) all'ordine di un beneficiario; 
2. "transazione di pagamento" Tatto con cui per mezzo di uno strumento di pagamento si 
ottengono moneta o valori, si paga o si riceve il corrispettivo di beni, servizi o qualsiasi altro 
oggetto di valore, e/o s'invia un ordine o un messaggio con cui si richiede o si autorizza in 
altro modo il trasferimento di fondi (sotto forma di diritto ad esigere una somma di denaro da 
un terzo) all'ordine di un beneficiario; 
3. "apparecchiature per la fabbricazione di dispositivi" qualsiasi apparecchiatura (software 
incluso) progettata od adattata per accedere, fabbricare od alterare, anche solo in parte, 
qualsiasi strumento di pagamento o transazione di pagamento; in questo ambito rientrano 
apparecchiature progettate o adattate per modificare o alterare qualsiasi informazione o dato 
riportato in o su qualsiasi strumento o transazione di pagamento; 
4. "persona giuridica" qualsiasi entità che sia tale in forza del diritto nazionale applicabile, ad 
eccezione degli Stati o di altre istituzioni pubbliche nell'esercizio dei pubblici poteri e delle 
organizzazioni internazionali pubbliche; 
5. "riciclaggio" il comportamento definito all'articolo 1, terzo trattino della direttiva del 
Consiglio 91/308/CEE del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema 
finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi d'attività illecite; 
6. "cittadino" di uno Stato membro chi risponda alle caratteristiche stabilite da qualsiasi 
dichiarazione resa da tale Stato in forza dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b) della 
Convenzione europea d'estradizione del 13 dicembre 1957. 
21 
Articolo 2 - Descrizione di comportamenti 
Per lottare contro la frode e la falsificazione a danno di strumenti di pagamento diversi dai contanti 
e di transazioni di pagamento, ogni Stato membro s'impegna a riesaminare la propria legislazione 
nazionale in questo settore in riferimento ai provvedimenti di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 riguardanti 
le seguenti fattispecie: 
a) appropriazione indebita di uno strumento di pagamento; 
b) contraffazione o falsificazione di uno strumento di pagamento; 
e) impiego intenzionale di uno strumento di pagamento senza l'autorizzazione del titolare; 
d) possesso intenzionale di uno strumento di pagamento indebitamente ottenuto, contraffatto o 
falsificato; 
e) impiego intenzionale di uno strumento di pagamento indebitamente ottenuto, contraffatto o 
falsificato; 
f) accettazione consapevole di un pagamento effettuato nelle circostanze di cui alla lettera 
precedente; 
g) impiego intenzionale non autorizzato di dati d'identificazione per avviare o elaborare una 
transazione di pagamento; 
h) impiego consapevole di dati fittizi d'identificazione per avviare od elaborare una transazione di 
pagamento; 
i) manipolazione di dati, tra cui informazioni relative ad un conto od altri dati d'identificazione, 
per avviare o trattare una transazione di pagamento; 
j) trasmissione non autorizzata di dati d'identificazione per avviare o trattare una transazione di 
pagamento; 
k) fabbricazione, manipolazione, possesso od impiego non autorizzati di apparecchiature per la 
fabbricazione di dispositivi allo scopo di: 
• fabbricare od alterare qualsiasi strumento di pagamento o parte di esso, 
• avviare o trattare transazioni di pagamento, ovvero 
• modificare od alterare qualsiasi informazione riportata su od in qualsiasi strumento o 
transazione di pagamento; 
1) possesso intenzionale non autorizzato di un elemento o di una parte di uno strumento di 
pagamento; 
m)partecipazione in qualità di complice od istigatore in uno qualsiasi dei comportamenti sopra 
descritti con finalità criminose, od ottenimento consapevole di valori o vantaggi pecuniari 
derivati da tali comportamenti. 
22 
Articolo 3 - Provvedimenti da prendere a livello nazionale 
Ogni Stato membro riesamina la legislazione e le pratiche vigenti nell'intento di provvedere a che: 
1. Le fattispecie di cui all'articolo 2 vengano classificate tra quelle penalmente perseguibili. 
2. Le persone giuridiche possano essere considerate responsabili per i reati di cui ai paragrafi 
1 e 5 commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca a titolo individuale o in quanto 
parte di un organo della persona giuridica, secondo modalità da definirsi nel diritto nazionale dello 
Stato membro in questione. 
3. Le sanzioni per questi reati e per la partecipazione intenzionale ad essi od il tentativo di 
commetterli risultino: 
a) se ed in quanto interessano persone fisiche, sanzioni penali efficaci, 
commensurate e dissuasive incluse, almeno nei casi più gravi, pene detentive che 
comportino privazione della libertà e possano dar luogo a procedure d'estradizione; 
b) se ed in quanto interessano persone giuridiche, sanzioni efficaci, commensurate e 
dissuasive, tra cui ammende di carattere penale o non penale. 
4. Vengano presi i provvedimenti necessari a rendere possibile il sequestro e (senza 
recar pregiudizio ai diritti di terzi in buona fede) la confisca o la rimozione degli 
strumenti e dei proventi dei reati di cui ai paragrafi 1 e 5 ovvero di beni per un valore 
corrispondente a tali proventi. Gli strumenti, proventi o beni sequestrati o confiscati 
saranno trattato conformemente agli ordinamenti nazionali degli Stati membri. 
5. Il riciclaggio relativo ai proventi dei reati di cui al paragrafo 1 sia inquadrato come 
reato. 
6. Sia stabilita la sua giurisdizione in rapporto ai reati di cui ai paragrafi 1 e 5 laddove: 
a) il reato sia commesso anche solo parzialmente sul suo territorio; 
b) il trasgressore sia un suo cittadino. 
Fatto salvo il disposto del paragrafo 7, qualsiasi Stato membro può limitare 
l'applicazione della propria giurisdizione a quanto stabilito dal paragrafo 6, lettera a). 
Uno Stato membro che non si avvalga della facoltà di applicare tale limitazione può 
tuttavia limitare l'applicazione della propria giurisdizione nei casi di cui al paragrafo 6, 
lettera b) unicamente a casi o circostanze specifici. 
7. Sia stabilita la sua giurisdizione sui reati di cui ai paragrafo 1 e 5 commessi dai 
propri cittadini al di fuori del suo territorio nazionale, laddove lo Stato membro in 
questione non autorizzi l'estradizione dei propri cittadini. 
23 
Ogni Stato membro che non autorizza l'estradizione di uno dei suoi cittadini in un altro 
Stato membro, nel quale egli è imputato di un reato indicato ai paragrafi 1 e 5, 
unicamente a causa della sua nazionalità, deve all'occorrenza deferire il caso alle 
proprie autorità competenti per eventualmente intraprendere l'azione penale. Per 
rendere possibile l'azione penale, la documentazione, le informazioni e le prove 
relative al reato sono trasmesse conformemente alle procedure di cui all'articolo 6 
della Convenzione europea d'estradizione del 13 dicembre 1957. Lo Stato membro 
richiedente è informato dell'inizio del procedimento e del suo esito. 
Articolo 4 - Cooperazione di servizi od organismi pubblici e privati 
Ogni Stato membro prende i provvedimenti necessari a garantire che i servizi e gli organismi 
pubblici e privati che si occupano di gestire, controllare e vigilare i sistemi di pagamento 
cooperino, nel rispetto del diritto nazionale dello Stato membro, con le autorità competenti ad 
effettuare indagini e a comminare sanzioni relative ai reati definiti dalla presente azione comune. 
In particolare essi devono: 
- informare di propria iniziativa tale autorità in ogniqualvolta vi sia motivo ragionevole di 
ritenere che sia stato commesso uno dei suddetti reati; 
- fornire, di propria iniziativa o su richiesta, a tali autorità tutte le informazioni utili; 
- all'occorrenza, partecipare al procedimento in qualità di esperti. 
Articolo 5 - Tutela dei dati 
Per quanto riguarda il trattamento dei dati personali la presente azione comune è attuata in modo 
da garantire un livello di tutela equivalente a quello prescritto dalla direttiva 95/46/CE relativa alla 
tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali nonché alla libera 
circolazione di tali dati. I dati devono essere utilizzati unicamente per gli scopi per i quali sono 
stati trasmessi. 
24 
Articolo 6 - Cooperazione tra Stati membri 
1. Conformemente alle convenzioni ed agli accordi di vario tipo multilaterali e bilaterali 
applicabili, gli Stati membri si prestano reciprocamente la più ampia assistenza in rapporto ai 
proventi dei reati di cui alla presente azione comune. 
2. Qualora diversi Stati membri siano competenti a giudicare reati descritti nella presente azione 
comune, essi si consultano tra loro nell'intento di coordinare la loro attività per pervenire ad 
un'azione penale efficace. 
3. Ogni Stato membro garantisce che le informazioni relative a reati descritti nella presente azione 
comune nonché a persone condannate per tali reati e le informazioni potenzialmente utili per 
investigare e perseguire tali reati vengano organizzate in modo tale da renderle agevolmente 
accessibili, efficacemente utilizzabili e scambiabili con altri Stati membri, fatte salve le 
disposizioni nazionali in materia di segretezza dei procedimenti . 
Articolo 7 - Impegno e atti successivi 
1. Ogni Stato membro trasmette alle autorità competenti opportune proposte per l'attuazione di 
questa azione comune, nell'intento di ottenerne l'adozione. 
2. Sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio valuterà entro la fine del 2000 in 
che misura gli Stati membri abbiano adempiuto gli obblighi che loro incombono in forza della 
presente azione comune. 
3. La presente azione comune è pubblicata nella Gazzetta ufficiale. 
4. Essa entra in vigore alla data della sua pubblicazione. 
25 
Allegato 2 
Iniziative volte a prevenire la frode 
a) Il settore dei sistemi di pagamento nel suo insieme, esercenti di rete inclusi, è 
invitato a: 
1) migliorare la sicurezza intrinseca dei prodotti di pagamento offerti e dei sistemi 
utilizzati per elaborare le transazioni cui essi danno origine, incluso il sistema di 
reti vettrici; 
2) migliorare la sicurezza degli strumenti che consentono un accesso condizionato e 
discriminatorio all'impiego dei loro prodotti di pagamento; 
3) realizzare strutture per lo scambio d'informazioni ed imparare dalle esperienze 
compiute, pur garantendo un livello elevato di riservatezza e tutelando i diritti e le 
libertà fondamentali delle persone fisiche, ed in particular modo il diritto alla vita 
privata. 
Il settore dei sistemi di pagamento è inoltre invitato a: 
4) varare programmi di formazione destinati in primo luogo al personale degli istituti 
finanziari, nonché sviluppare le capacità necessarie per segnalare in modo 
sistematico le attività criminali alle autorità competenti; 
5) produrre materiale didattico per gli utenti dei diversi prodotti di pagamento 
(soprattutto dettaglianti e titolari dei differenti dispositivi). 
La Commissione è del parere che gli operatori del settore dovrebbero tener conto in 
particolare della necessità di rilevare tempestivamente gli atti criminosi al momento di 
progettare gli strumenti di pagamento ed i relativi sistemi di supporto (punti 1 e 2), e di 
denunciare eventuali (o potenziali) frodi agli organismi competenti (punto 3). 
Per garantire che il mercato dei servizi di pagamento si sviluppi in modo armonioso e 
favorevole alla concorrenza, la Commissione ritiene che si debba prestare attenzione a 
garantire che le iniziative di cui ai punti 1) e 2) non comportino indesiderabili ostacoli alla 
concorrenza e allo sviluppo della società dell'informazione nel suo insieme, segnatamente 
in connessione a pratiche che equivalgano a restringere l'accesso ad un sistema o la libertà 
d'uso di servizi transfrontalieri ovvero in seguito ad accordi d'esclusiva. 
b) / singoli emittenti e singoli utenti (dettaglianti e titolari di vari dispositivi) sono 
invitati a: 
promuovere una ragionevole ed equa condivisione delle responsabilità pratiche e giuridiche 
tra i vari partecipanti ad un sistema di pagamento (ad es. tra emittente e detentore, tra 
acquirente e dettagliante), che favorisca: 
26 
il rispetto delle condizioni che disciplinano il rilascio, 
l'impiego e l'accettazione di uno strumento di pagamento, 
una procedura di notifica quanto più tempestiva possibile. 
La Commissione è del parere che in termini di politica generale si debba considerare 
prioritario l'obiettivo di garantire che i singoli utenti non subiscano le conseguenze di un 
reato riguardante l'impiego di uno strumento e/o di un sistema di pagamento, a meno che 
non sia possibile provare la loro complicità nell'attività criminosa. In considerazione inoltre 
degli aspetti tecnologici che rientrano nel controllo degli istituti (finanziari) partecipanti al 
sistema, l'onere della prova non dovrebbe essere accollato al titolare dei dispositivi. 
Gli utenti dovrebbero peraltro essere informati in merito alle consegne di sicurezza che 
devono rispettare e dovrebbero assumersi, in quanto cittadini, il dovere civico di 
partecipare attivamente alla lotta contro la frode, segnatamente segnalando il più 
rapidamente possibile eventuali anomalie riscontrate, soprattutto nelle informazioni che 
ricevono in seguito ad una transazione. 
e) Le autorità sono invitate a: 
coordinare iniziative per la raccolta d'informazioni e la sensibilizzazione, che 
potranno essere estese all'intero settore17, 
coadiuvare le iniziative di operatori del settore, singoli emittenti ed utenti volte a 
garantire la sicurezza operativa. A livello dell'Unione europea, ciò comprende la 
promozione della realizzazione di un quadro di sostegno, normativo e non, in tutta 
l'Unione. La Commissione ha già intrapreso alcune iniziative al riguardo. 
A livello dell 'Unione europea 
La Commissione fa rilevare che la normativa comunitaria esistente mira sostanzialmente a 
realizzare un mercato unico nell'ambito del quale i servizi finanziari, ed in particolare 
quelli di pagamento, possano circolare liberamente. 
La legislazione comunitaria in questo settore si prefigge inoltre come scopo principale 
quello di garantire un'applicazione efficace delle disposizioni del trattato. Questo risultato 
è stato conseguito coordinando le disposizioni relative all'avviamento ed allo svolgimento 
delle attività degli istituti finanziari, disposizioni sostenute da un numero di prescrizioni 
specifiche che armonizzano le norme fondamentali della vigilanza cautelare. 
Il Regno Unito ha recentemente proposto un'iniziativa comune volta a stabilire una rete di punti di contatto 
negli Stati membri per migliorare lo scambio d'informazioni in rapporto alle frodi imperniate su carte di 
credito. Nell'ottobre 1997 l'assemblea generale dell'Interpol ha adottato una proposta per stabilire un sistema 
universale di classificazione delle carte di credito "fasulle", che in realtà attribuisce al segretariato dell'Interpol 
una funzione di stanza di compensazione, nell'ambito della quale esso raccoglierebbe informazioni con 
l'assistenza del settore delle carte di credito per diffonderla in seguito attraverso le linee di contatto con le forze 
nazionali di polizia di cui l'Interpol già dispone. Il PC-YC del Consiglio d'Europa ha ricevuto la proposta di un 
esperto belga mirante ad istituire punti di contatto in relazione ai reati informatici in generale. 
27 
Alcune iniziative specifiche della Commissione mirano a stabilire un quadro normativo 
adeguato nel settore contemplato dalla presente comunicazione. 
In questo contesto la Commissione sta attualmente lavorando ad un progetto di proposta 
che mira a garantire l'integrità finanziaria degli emittenti di moneta elettronica e a 
promuovere in tal modo la fiducia dei consumatori in questo nuovo mezzo di pagamento. 
Inoltre, nel contesto specifico della società dell'informazione e del commercio elettronico la 
Commissione ha già adottato recentemente diversi provvedimenti, tra cui la proposta di 
direttiva sulla tutela dei servizi ad accesso condizionato e dei servizi di accesso 
condizionato e la proposta di una direttiva sulle firme digitali. Per quanto riguarda la 
sicurezza dei sistemi di pagamento per il commercio elettronico la Commissione ha inoltre 
cofinanziato diverse iniziative di R&S estese all'intero settore nel quadro di diversi 
programmi sulle tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni18. 
La Commissione ha già recentemente formulato una raccomandazione19 relativa 
all'impiego dei mezzi elettronici di pagamento nelle transazioni ed in particolare alla 
relazione tra emittente e titolare, precisando in tal modo le prescrizioni minime in materia 
di trasparenza, responsabilità pratica e giuridica, e ricorsi. La Commissione si è assunta il 
compito di controllarne l'attuazione fino alla fine del 1998; qualora tale attuazione non 
risulti soddisfacente, la Commissione proporrà una direttiva in questa materia. 
La Commissione ha inoltre annunciato che intende modernizzare ed aggiornare una 
precedente raccomandazione del 198720 nell'intento d'inquadrare chiaramente la relazione 
tra acquirenti e riceventi in rapporto agli strumenti elettronici di pagamento. In questo 
contesto la Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di applicare 
particolari condizioni alla raccolta delle carte di credito così da tener conto dell'assenza o 
della ripetizione di comportamenti fraudolenti. Ciò contribuirebbe a ridurre il fattore di 
rischio dello strumento di pagamento e del relativo sistema di supporto. 
Si veda ad esempio il progetto AC026 SEMPER - Un mercato elettronico sicuro per l'Europa. 
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, all'Istituto monetario europeo ed al 
Comitato economico e sociale intitolata "Accrescere la fiducia dei consumatori negli strumenti di pagamento 
elettronici nel mercato unico"; COM(97) 353 def. del 9 luglio 1997; GU L 208 del 2 agosto 1997, pag. 52. 
Raccomandazione della Commissione 87/598/CEE dell'8 dicembre 1987 relativa ad un codice europeo di 
buona condotta in materia di pagamento elettronico (Relazioni fra istituti finanziari, commercianti-prestatori di 
servizi e consumatori); GU L 365 del 24 dicembre 1987, pag. 72 
Allegato 3 
La normativa comunitaria corrispondente 
Il presente allegato riepiloga brevemente gli elementi fondamentali del diritto comunitario che 
costituiscono il quadro normativo nell'ambito del quale vengono offerti, trattati ed utilizzati servizi 
finanziari, ed in particolare quelli di pagamento. 
La fonte primaria del diritto è il trattato CE. In primo luogo, a titolo di condizione preliminare 
indispensabile per l'integrazione dei mercati finanziari interni, e quindi per la realizzazione di un 
mercato unico dei servizi finanziari, gli articoli da 73B a 73G del trattato introducono il regime di 
libera circolazione dei capitali e dei pagamenti all'interno della Comunità e nei confronti di paesi 
terzi. In secondo luogo, gli articoli 52 (libertà di stabilimento) e 59 (libertà di prestazione di 
servizi) del trattato costituiscono i pilastri dell'edificio del mercato unico dei servizi finanziari, in 
quanto consentono alle imprese rispettivamente di cominciare ad operare (ed ottenere la relativa 
autorizzazione) in uno Stato membro, sotto la vigilanza delle autorità di tale Stato, oltre che di 
fornire liberamente servizi nell'intera Comunità unicamente in base all'autorizzazione dello Stato 
membro in cui l'impresa ha sede. 
La fonte secondaria del diritto nel settore dei servizi finanziari va ricercata nei diversi strati di 
legislazione comunitaria miranti a fare in modo che le suddette disposizioni del trattato vengano 
applicate in maniera efficace. 
Questo risultato è stato ottenuto in primo luogo coordinando le disposizioni relative 
all'avviamento ed allo svolgimento dell'attività commerciale degli istituiti finanziari, e 
segnatamente degli enti creditizi, delle imprese d'investimenti e delle compagnie d'assicurazione. 
Queste disposizioni sono state accompagnate e sostenute da diverse disposizioni specifiche che 
armonizzano le norme fondamentali della vigilanza cautelare. 
Tra le direttive nel settore dei servizi finanziari vi è la direttiva del Consiglio relativa alla 
prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi d'attività illecite21. 
Basandosi sul riconoscimento del fatto che il riciclaggio dei proventi in questione ha spesso luogo 
in un contesto internazionale, allo scopo di celare meglio l'origine criminosa dei capitali e dei loro 
frutti, tale direttiva stabilisce le basi per un coordinamento internazionale di carattere non penale, 
stabilendo una serie di prescrizioni per gli Stati membri, segnatamente quella di vietare il 
riciclaggio dei proventi d'attività illecite; quella, diretta agli istituti creditizi e finanziari, 
d'individuare i loro clienti e di registrare le transazioni per somme superiori a determinati importi 
come pure di esaminare e segnalare qualsiasi transazione che considerino probabilmente connesse 
al riciclaggio dei proventi d'attività illecite; ed infine la prescrizione che le autorità responsabili 
per la lotta a questo fenomeno cooperino con gli istituti creditizi e finanziari e con le loro autorità 
di vigilanza. 
21 Direttiva del Consiglio del 10 giugno 1991; GUL 166 del 28 giugno 1991, pag. 77 
29 
Benché le direttive relative ai servizi finanziari siano dirette in primo luogo agli operatori di 
questo settore, esse si occupano anche dei diritti e degli interessi dei consumatori, in quanto 
contengono determinate disposizioni che salvaguardano i diritti dei consumatori ad ottenere 
informazioni corrette e complete, ne tutelano gli interessi giuridici e garantiscono l'accesso agli 
strumenti di ricorso. 
Recentemente si sono fatte sempre più insistenti le richieste di ribadire l'idea che il mercato unico 
dei servizi finanziari non riguarda unicamente le imprese. Nel maggio 1996 la Commissione ha 
deciso di pubblicare un libro verde intitolato "Servizi finanziari: come soddisfare le aspettative dei 
consumatori", per avviare un dibattito di ampia portata sulla politica dei consumatori nel settore 
dei servizi finanziari. Il 26 giugno 1997 la Commissione ha dato seguito a questo passo adottando 
una comunicazione intitolata "Servizi finanziari: come rafforzare la fiducia dei consumatori"12. La 
comunicazione annuncia una serie d'iniziative imminenti, alcune delle quali sono già state varate 
(ad esempio una proroga della raccomandazione relativa ai nuovi mezzi di pagamento) o lo 
saranno prossimamente, tra cui una futura proposta sui contratti a distanza relativi a servizi 
finanziari. 
COM(97) 309 def. del 26 giugno 1997 



ISSN 0254-1505 
COM(98) 395 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 10 
N. di catalogo : CB-C0-98-432-IT-C 
ISBN 92-78-37890-9 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo