IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 327/65

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati»

COM(2012) 788 final — 2012/0366 (COD)

2013/C 327/13

Relatore: RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO

Il Parlamento europeo e il Consiglio, in data 15 gennaio 2013, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati

COM(2012) 788 final — 2012/0366 (COD).

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 26 marzo 2013.

Alla sua 491a sessione plenaria, dei giorni 10 e 11 luglio 2013 (seduta dell'11 luglio 2013), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 173 voti favorevoli, 52 voti contrari e 28 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 La base giuridica del progetto legislativo proposto dalla Commissione europea è l'articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (1). Pertanto l'obiettivo dichiaratamente perseguito con la proposta in esame è quello di ravvicinare le disposizioni giuridiche applicabili ai prodotti del tabacco al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno. Al punto 3.9.1 della relazione della proposta di direttiva viene puntualizzato che la scelta di tale base giuridica è stata confermata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea nel caso della direttiva 2001/37/CE (2), e che pertanto la stessa base giuridica è appropriata per la proposta in esame, che mira a garantire un livello elevato di protezione della salute pubblica dai rischi del tabacco.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore, in linea di principio, tale base giuridica alla luce degli obiettivi della proposta, che il Comitato condivide pienamente, in particolare allo scopo di prevenire la diffusione del tabagismo, specie tra i giovani. Tuttavia, fa osservare che in diverse occasioni sono state formulate riserve su questa base giuridica, ad esempio dalla commissione giuridica del Parlamento europeo, tra l'altro per il fatto che l'obiettivo può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri.

1.3 Il CESE condivide pienamente il giudizio della Commissione secondo cui il diritto alla salute deve prevalere su qualsiasi considerazione economica. In questo campo, il CESE è nettamente favorevole alla realizzazione di piani e campagne pubbliche di educazione e di sensibilizzazione sulle gravi conseguenze del fumo per la salute. Nutre tuttavia dubbi sul fatto che le misure proposte possano portare ad una rinuncia graduale al tabacco. Il CESE raccomanda pertanto di approfondire le misure all'esame in modo da evidenziare molto chiaramente l'importanza che rivestono a livello europeo le strategie educative e di consulenza realizzate negli istituti di insegnamento primario e secondario. In questo modo infatti ogni bambino o adolescente potrà essere regolarmente informato in modo corretto ed esauriente su ciò che è realmente il tabacco e sulle sue conseguenze nocive, soprattutto per quel che concerne gli effetti cancerogeni dell'esposizione al fumo ambientale (3).

1.4 Il Comitato riconosce che un gran numero di posti di lavoro a livello UE verranno messi a repentaglio in tutta la catena di valore nel settore dell'agricoltura, dalla produzione all'imballaggio e alla vendita al dettaglio di prodotti del tabacco e di prodotti correlati. Il CESE chiede di prestare la necessaria attenzione al fine di prevenire i rischi sul mercato del lavoro e raccomanda di utilizzare tutte le misure di transizione e di ristrutturazione disponibili, in particolare i programmi di formazione per i lavoratori e il sostegno nel campo della scienza, della tecnica e dell'innovazione per le imprese e le aziende agricole che sviluppino nuovi tipi di prodotti al fine di mantenere l'occupazione. Va notato che la coltivazione del tabacco contribuisce all'occupazione in ambito rurale. Gli Stati membri che devono far fronte in maniera particolare al processo di ristrutturazione dovrebbero utilizzare in modo efficiente il fondo di coesione e i fondi strutturali nonché i fondi per la ricerca e l'innovazione, in particolare nell'attuale contesto di crisi economica.

1.5 Si rischia una considerevole perdita di gettito fiscale, dovuta non soltanto all'aumento del commercio illecito, ma anche alla caduta delle vendite e dei prezzi. Attualmente nell'UE le accise sui tabacchi hanno un gettito di quasi 100 miliardi di euro.

1.6 Si assisterà a un forte aumento del commercio illecito (contrabbando e contraffazione) gestito da reti criminali, e di conseguenza a una riduzione delle vendite legali di tabacco e a una contrazione del gettito fiscale sui prodotti del tabacco. Ne risulterà un danno per la sicurezza dei consumatori, a causa della mancanza di controlli sanitari e di qualità, e l'accesso dei minori al tabacco verrà facilitato. Ogni anno il gettito fiscale perduto nell'UE a causa del commercio illecito ammonta a 10 miliardi di euro (4) (dati dell'OLAF), mentre le vendite di contrabbando ammontano al 10 % del totale (5). Il CESE non può che accogliere favorevolmente la recente firma, nell'ambito della Convenzione Quadro dell'OMS per la lotta al tabagismo, di un protocollo per l'eliminazione del commercio illecito dei prodotti del tabacco in cui si chiede ai soggetti interessati di applicare misure efficaci per scongiurare la produzione e il commercio illecito del tabacco (6).

1.7 L'attuale proposta modificherà sensibilmente le condizioni per l'accesso al mercato, la concorrenza e l'indispensabile funzionamento del libero commercio di un prodotto legale, sebbene estremamente regolamentato. Il CESE prende atto delle preoccupazioni espresse al proposito in alcune valutazioni d'impatto a livello UE e internazionale. Invita tuttavia a prendere in considerazione i vantaggi previsti in termini sia di riduzione delle spese sanitarie e di miglioramento della salute pubblica, tenendo a mente che i cittadini europei hanno diritto a un grado elevato di protezione della loro salute da parte dell'UE, conformemente al disposto dell'articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali.

1.8 Si configurerà inoltre un'ingerenza in competenze sovrane degli Stati membri, poiché verranno concessi alla Commissione ampi poteri ai fini del successivo sviluppo di aspetti essenziali della direttiva attraverso atti delegati, in contraddizione con il principio di sussidiarietà. Il CESE considera inaccettabile il ricorso ad atti delegati che non rientrino nei limiti indicati espressamente dall'articolo 290 del TFUE. Inoltre otto parlamenti nazionali (controllo della sussidiarietà) hanno espresso 14 voti contrari alla proposta della Commissione, in quanto questa non sarebbe conforme al principio di sussidiarietà (7).

1.9 Il CESE è favorevole al contenimento del rischio e chiede quindi alla Commissione una definizione chiara e un quadro giuridico adeguato per i "prodotti a rischio ridotto" che concretizzi in maniera scientificamente certa la diminuzione del rischio rispetto ai prodotti convenzionali, in particolare quelli che contengono tabacco (e non nicotina chimica) e che pertanto sono assoggettati alla direttiva.

2. Introduzione

2.1 Il CESE è pienamente consapevole dei rischi per la salute pubblica derivanti dal tabacco. Come risulta dal punto 1 della relazione della proposta di direttiva, al tabacco, principale causa di morte prematura nell'UE, si devono ogni anno quasi 700 000 decessi. Sotto questo profilo la proposta poggia su obiettivi lodevoli e pienamente condivisi, come prevenire l'iniziazione al consumo di tabacco, in particolare tra i giovani, visto che il 70 % dei fumatori inizia a fumare prima dei 18 anni di età e il 94 % lo fa prima dei 25 anni, cosa che rende ancora più importante adottare misure nell'ambito dell'infanzia e della gioventù (8).

2.2 In tale contesto il CESE ritiene che la revisione della direttiva sia assolutamente necessaria e vada pertanto condotta senza indugio. Tale revisione giunge infatti con anni di ritardo, anche se la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea stabilisce che nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche ed attività dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana. È chiaro che il diritto alla salute deve prevalere su qualsiasi considerazione economica. Va anche ricordato che, nei paesi che hanno adottato una legislazione molto restrittiva contro il tabagismo, i dati relativi al consumo sono cambiati in misura modesta. È il caso, per esempio, della Spagna, dove, stando a una recente relazione della Commissione europea sugli ambienti liberi da fumo, negli ultimi tre anni il consumo si è ridotto di appena il 2 %, malgrado le leggi molto rigorose che sono state adottate (9). In questo senso, oltre alle misure in esame, il CESE è nettamente favorevole alla realizzazione di piani e campagne pubbliche di educazione e di sensibilizzazione sulle gravi conseguenze del fumo per la salute e ritiene che rafforzeranno l'efficacia, nel lungo periodo, delle misure proposte, in termini di salute pubblica, in un contesto in cui permane un certo scetticismo circa la capacità di queste ultime di favorire la necessaria rinuncia graduale al tabacco.

2.3 Tuttavia, la proposta di revisione della direttiva sui prodotti del tabacco (2001/37/CE) presentata dalla Commissione europea il 19 dicembre 2012 può avere gravi conseguenze per l'occupazione, l'economia e il gettito fiscale dell'UE, e contrasta quindi con altri obiettivi di base dell'UE quali la piena occupazione e la crescita economica (art. 3 del TUE) ove non siano attuate misure integrative. Nell'UE il settore del tabacco dà lavoro a quasi 1,5 milioni di persone. In particolare, 400 000 persone sono impiegate nella coltivazione delle foglie di tabacco, e altre 956 000 lavorano nella vendita di tabacco al minuto (10). D'altro canto, le accise sui prodotti del tabacco ammontano ogni anno a quasi 100 miliardi di euro, e il settore riveste grande importanza nelle esportazioni, essendo uno dei pochi che mantengono bilanci positivi a livello sia europeo che di numerosi Stati membri. Nel 2010 le esportazioni di prodotti del tabacco provenienti dall'UE sono ammontate a circa 55 000 tonnellate, i principali esportatori sono stati rispettivamente la Bulgaria, con 13 200 tonnellate, la Grecia, con 11 200 e la Francia con 8 000 tonnellate. Inoltre, la coltivazione del tabacco dà lavoro a 400 000 persone nell'UE, per lo più in regioni depresse e senza alternative. Le statistiche dell'UNITAB e del Comitato delle organizzazioni professionali agricole dell'UE (COPA) indicano che il 96 % delle imprese agricole impegnate nella coltivazione di tabacco sono a conduzione familiare e hanno una superficie coltivata compresa tra 0,5 e 3 ettari (11).

3. Osservazioni generali

3.1 La proposta di direttiva sui prodotti del tabacco presentata dalla Commissione europea è incentrata su sei campi di attuazione: — etichettatura e confezionamento, — ingredienti, — formati, — rintracciabilità ed elementi di sicurezza, — vendite a distanza transfrontaliere, — prodotti del tabacco non da fumo e ampliamento della gamma di prodotti regolamentati. Di questi sei campi, tre avrebbero un enorme impatto in termini di occupazione e di prelievo fiscale per gli Stati membri. Nel caso dell'etichettatura, del confezionamento e degli ingredienti, la proposta impone un ampliamento sproporzionato delle avvertenze relative alla salute rispetto alla situazione attuale, con una limitazione del formato, del gusto e del contenuto dei prodotti del tabacco. Ad esempio, tutte le confezioni dovranno recare avvertenze relative alla salute, sotto forma di immagini e di testo, sul 75 % della superficie, nonché nuove avvertenze testuali sui lati (50 % di ciascun lato), in aggiunta al bollo fiscale obbligatorio in alcuni Stati membri, al messaggio relativo al divieto di vendita a minori e allo spazio riservato alle nuove misure rivolte a garantire il monitoraggio e la tracciabilità dei prodotti del tabacco. Tutto ciò comporta di fatto una riduzione estrema dello spazio disponibile per la comunicazione dei marchi commerciali legittimamente registrati. D'altra parte, i pacchetti dovranno essere conformi a un'altezza e a un'ampiezza minime, cosa che comporterà la sparizione di alcuni modelli. È il caso del modello "casket" molto richiesto in alcuni paesi, tra cui la Grecia. Sparirebbe anche il modello di pacchetto più venduto in Portogallo. D'altra parte, tali modifiche della confezione, che non sono basate su prove scientifiche, potrebbero mettere a rischio dei posti di lavoro nell'industria degli imballaggi e delle confezioni, che riveste grande importanza in numerosi paesi europei come, ad esempio, Germania, Polonia, Francia, Regno Unito e Austria. Va segnalato che i requisiti minimi di altezza e larghezza per i prodotti del tabacco non sono stati inclusi né nella consultazione pubblica, né nella relazione sull'impatto. Inoltre sarà vietata la vendita di sigarette con aromi caratterizzanti, e viene introdotta una nuova definizione di sigaretto, contraria alle legislazioni fiscali vigenti nell'UE da poco più di un anno (12).

3.2 Di conseguenza, nel momento in cui tutti i pacchetti avranno lo stesso formato e sapore, il prezzo costituirà l'unico criterio di distinzione tra le varie marche, cosa che comporterà un impoverimento della catena di valore dell'intero settore. Nel momento in cui il prezzo sarà l'unico elemento di concorrenza, si produrrà un ribasso dei prezzi che causerà, da un lato, una caduta dei redditi degli operatori del settore e del gettito fiscale degli Stati e, dall'altro, la perdita di occupazione nel settore.

3.3 Il fatto che il prezzo costituisca l'unico possibile criterio di distinzione farà sì, ad esempio, che le imprese che producono nell'UE troveranno meno interessante il tabacco di qualità che viene coltivato nell'UE, dal momento che la qualità cesserà di essere un criterio per l'acquisto della foglia di tabacco. Contrariamente a quanto afferma la Commissione nella valutazione di impatto, ciò comporterà un grave rischio per i posti di lavoro che dipendono da questa coltura. Attualmente nell'UE il raccolto di foglie di tabacco ammonta a 250 000 tonnellate all'anno. Il principale produttore è l'Italia, con 89 000 tonnellate, seguita dalla Bulgaria con 41 056 tonnellate, dalla Spagna con 38 400, e dalla Grecia con 24 240. Il segmento della coltivazione del tabacco dà lavoro a 400 000 persone, di cui 110 000 in Bulgaria, 75 100 in Polonia e 59 300 in Italia (13).

3.4 La standardizzazione dei formati e dei gusti potrebbe inoltre comportare un aumento del contrabbando. Se tutti i prodotti finiranno per essere quasi identici, ne beneficeranno i settori criminali, che potranno facilmente realizzare i loro prodotti di contrabbando con i formati e i sapori originali, ai quali i consumatori sono abituati, e soddisfare la relativa domanda attraverso canali irregolari, senza versare un euro alle amministrazioni delle Finanze degli Stati membri. Inoltre tali prodotti saranno realizzati senza alcun controllo di qualità, cosa che comprometterà fortemente la sicurezza dei consumatori.

3.5 Secondo le ultime cifre disponibili, nell'UE il commercio illecito causa annualmente un ammanco di 10 miliardi di euro nel gettito delle imposte sui prodotti del tabacco. Attualmente le vendite di tabacco di contrabbando nell'UE rappresentano il 10 % del totale (14). Il CESE accoglie pertanto con favore la firma, avvenuta il 12 novembre 2012 nell'ambito della convenzione quadro per la lotta al tabagismo dell'Organizzazione mondiale della sanità, di un protocollo sull'eliminazione del commercio illecito di prodotti del tabacco. La convenzione, che è stata negoziata dalla Commissione europea per conto dell'Unione e dei suoi Stati membri, invita le parti in causa ad adottare misure efficaci per eradicare la fabbricazione e il traffico illeciti di prodotti del tabacco (15).

3.6 Oltre alla perdita di gettito fiscale, l'incremento del commercio illecito condurrà a un ribasso delle vendite di tabacco, che si ripercuoterà sull'intera catena del valore, ma in maniera particolare sul settore della vendita al dettaglio. Nell'UE quasi 1 000 000 di posti di lavoro dipendono direttamente o indirettamente dalla vendita al dettaglio di tabacchi in minimarket, chioschi o negozi specializzati, quali le rivendite di tabacchi e valori bollati regolate e controllate dallo Stato, che si trovano in Francia, Italia, Spagna, e da poco anche in Ungheria. Nella sola Grecia 40 000 posti di lavoro dipendono dalla vendita al minuto di tabacchi (16).

3.7 Il CESE riconosce il possibile rischio per l'occupazione in tutti i settori della filiera di produzione, confezionamento e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, nonché nelle zone agricole in cui non sono state sviluppate alternative e non sono più disponibili i sussidi della politica agricola comune. Va tenuto conto del fatto che la coltivazione del tabacco contribuisce all'occupazione rurale. Il CESE chiede che venga dedicata la dovuta attenzione a minimizzare questi rischi per il mercato del lavoro e raccomanda con forza di applicare tutte le forme disponibili di misure transitorie e di ristrutturazione, in particolare regimi di formazione per i lavoratori in aggiunta a un sostegno nel campo della scienza, della tecnica e dell'innovazione per le imprese e le aziende agricole che producano nuovi tipi di prodotti, al fine di mantenere l'occupazione. Negli Stati membri maggiormente colpiti da tali possibili ristrutturazioni occorrerebbe utilizzare in maniera efficace, in particolare nel contesto dell'attuale crisi, i fondi strutturali e di coesione, i fondi regionali e i fondi per la ricerca e l'innovazione.

3.8 Riassumendo, il CESE riconosce che la proposta di direttiva può comportare rischi considerevoli, ma chiede che vengano tenuti presenti i previsti sviluppi positivi in termini sia di riduzione delle spese sanitarie che di miglioramento dei livelli di salute, dato che i cittadini europei possono legittimamente attendersi dall'UE un livello elevato di tutela della salute umana, a norma dell'articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali.

3.9 D'altro canto tale proposta comprende 16 atti delegati che conferiscono alla Commissione poteri di regolamentazione e decisione in merito a elementi essenziali della direttiva, cosa che invece è esplicitamente esclusa dall'articolo 290 del TFUE (17). In tal modo il Consiglio, il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali vengono lasciati quasi senza margini di azione ai fini della regolamentazione di aspetti fondamentali della direttiva.

4. Osservazioni particolari

4.1 Le misure inserite nella proposta di direttiva in esame sono molto restrittive e sono basate su criteri tendenti a ridurre l'attrattività del tabacco per raggiungere gli obiettivi sanitari che perseguono Inoltre, il CESE segnala l'esigenza di attuare piani e campagne di educazione rivolti specificamente ai giovani europei. In tale contesto va ricordato che le aspettative della stessa Commissione sugli effetti sanitari delle sue misure potrebbero apparire poco ambiziose (2 %). Questa progressività impedirà comunque l'insorgere di danni economici gravi e, pertanto, potenzialmente sproporzionati.

4.1.1 Le avvertenze relative alla salute che occuperanno il 75 % di entrambe le facce del pacchetto, oltre alle nuove diciture che saranno apposte sui lati del pacchetto stesso, coprendone il 50 % (articolo 9), non sono misure basate su prove scientifiche incontrovertibili. Sebbene uno studio di David Hammond (18) indicasse che tali avvertenze sono efficaci, altri studi, come quello eseguito dall'università di Maastricht (19) e dal Dipartimento alimentazione e farmaci (FDA) degli Stati Uniti (20) mostrano il contrario, vale a dire che le avvertenze esplicite per la salute non sono efficaci per ridurre il numero dei fumatori. A tale proposito, secondo l'Eurobarometro della stessa Commissione europea (21), nove fumatori su dieci riconoscono che le avvertenze di grande formato non li inducono ad astenersi dal fumare e sette su dieci ritengono che tale tipo di misura non contribuisca a diminuire il consumo da parte dei minori. Anche la recente sentenza di una corte d'appello federale degli Stati Uniti giunge alla conclusione che non vi sono prove sufficienti circa l'efficacia di queste avvertenze per la salute esplicite e di grandi dimensioni. Nella sentenza si afferma che non esiste alcuna prova del fatto che tali avvertenze abbiano provocato direttamente una diminuzione sostanziale dei livelli di tabagismo in alcuno dei paesi dove il loro uso è attualmente obbligatorio, e che le verifiche eseguite sono risultate molto poco probanti (22).

4.2 Questo aumento sproporzionato delle dimensioni delle avvertenze relative alla salute comporterà: — l'esproprio unilaterale dei legittimi diritti di proprietà intellettuale e industriale dei fabbricanti, che non potranno utilizzare i loro marchi registrati. Secondo la Corte di giustizia dell'Unione europea (23), i produttori hanno il diritto di utilizzare i loro marchi commerciali registrati e di continuare a individualizzare i loro prodotti; — una nuova limitazione della concorrenza, in un settore in cui le possibilità di differenziarsi sono già molto limitate; — la violazione dei diritti commerciali di base connessi a ogni attività commerciale legale; — un freno all'immissione di nuovi prodotti sul mercato; — l'eliminazione della ricerca e di un possibile miglioramento qualitativo dei prodotti offerti. Viene limitata in maniera arbitraria l'introduzione di prodotti di nuova generazione, senza dare la possibilità di definire un quadro regolamentare chiaro che serva per analizzare la riduzione dei rischi che tali prodotti possono comportare per la popolazione, cosa che può costituire anche un freno alla creazione di ricchezza e di posti di lavoro associati all'innovazione e alla ricerca relative a questi prodotti. Per di più questi nuovi prodotti, dal rischio potenzialmente minore, non devono essere assoggettati alle stesse restrizioni che si applicano ai prodotti convenzionali.

4.3 Altrettanto vale per la limitazione degli ingredienti, volta a eliminare sapori e aromi caratterizzanti (articolo 6), la quale non si basa su studi scientifici riguardanti ad esempio la riduzione della loro tossicità e della loro capacità di indurre dipendenza, bensì su un criterio soggettivo come quello di ridurre l'attrattività del tabacco, e su stereotipi soggettivi in merito al tipo di tabacco che viene consumato dalle varie fasce d'età e dai due sessi. La stessa soggettività emerge nel caso della proibizione arbitraria e ingiustificata di alcuni formati – tra cui le sigarette slim o sottili (che non è stata menzionata nella consultazione pubblica e non rientra nella valutazione di impatto), le sigarette corte, o l'intera categoria delle sigarette al mentolo - come pure della determinazione di un peso minimo dei sacchetti di tabacco da fumo, della standardizzazione del formato delle latte di tabacco, o ancora di più della creazione di una nuova categoria di sigaretti, in violazione della direttiva 2011/64/UE (24) in vigore dal 1o gennaio 2011. Tale proibizione delle sigarette slim e delle sigarette al mentolo, che sono consumate ampiamente in vari paesi europei, farebbe sì che i consumatori, non potendo procurarsi tali prodotti, dovrebbero ricorrere al mercato del contrabbando per poterli acquistare. Per di più si tratta di prodotti di tabacco consumati principalmente da fumatori adulti, e pertanto non si può invocare in questo caso l'argomento della prevenzione dell'accesso dei minori al consumo di tabacco. Nel caso specifico del mentolo, ad esempio, va ricordato che tale tipo di sigarette è consumato principalmente da anziani, e che per di più paesi dotati di legislazioni molto sviluppate per la lotta al tabagismo, con disposizioni molto concrete riguardo il divieto di determinati ingredienti, come gli Stati Uniti o il Canada, non lo hanno vietato, cosa che induce il CESE a proporre che la proibizione relativa al mentolo venga soppressa dalla proposta di direttiva.

4.3.1 Il CESE condivide infine totalmente la proposta della Commissione di vietare l'immissione nel mercato di nuovi prodotti al sapore di gomma da masticare, piña colada, mojito ecc., ossia le cosiddette sigarette al sapore di dolciumi, che possono essere destinate essenzialmente a consumatori giovani.

4.3.2 Un'eccessiva limitazione degli ingredienti provocherebbe una standardizzazione del sapore e, pertanto, l'impossibilità di differenziarsi fra concorrenti, limitando gli investimenti e il possibile lancio di nuovi prodotti, il tutto a detrimento dei consumatori, che vedranno compromessa la loro possibilità di scelta.

4.4 Il CESE chiede alla Commissione una definizione chiara e un quadro giuridico adeguato per i "prodotti a rischio ridotto" che concretizzi in maniera scientificamente certa la diminuzione del rischio rispetto ai prodotti convenzionali. Il concetto di rischio ridotto si applica ai prodotti che possono sostituire le sigarette convenzionali, ma comportano un rischio molto minore per la salute, e non ai prodotti per smettere di fumare. I prodotti che contengono tabacco (e non nicotina chimica) e che pertanto sono assoggettati alla direttiva, devono essere oggetto di una definizione e di una regolamentazione chiare, che permettano di comunicare ai consumatori le loro caratteristiche.

4.5 D'altra parte la Commissione inserisce nella proposta di direttiva misure rivolte a ridurre il commercio illecito di tabacco. Per esempio l'articolo 14 istituisce un sistema di monitoraggio e di controllo, come pure varie misure di sicurezza aggiuntive, rivolte a fare in modo che nell'UE si vendano solo prodotti conformi alla direttiva. Tale misura comporterà un onere economico e amministrativo sproporzionato, che numerose piccole e medie imprese non potranno sostenere e che, lungi dal ridurre il commercio illecito, imporrà un ulteriore onere amministrativo agli Stati membri per l'esecuzione dei controlli. Il sistema inoltre non servirà a frenare il contrabbando e il commercio illecito, che saranno invece favoriti dal resto delle misure proposte nel documento in esame. In tale contesto il CESE ritiene che le disposizioni dell'articolo 14 della proposta di direttiva dovrebbero essere esattamente uguali alle clausole sul monitoraggio e la tracciabilità incluse nel protocollo sul commercio illegale concluso alla fine dello scorso anno dalla conferenza delle parti nel quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità (25).

4.6 Infine, la direttiva consentirà alla Commissione di regolare e modificare, mediante una serie di nuovi atti delegati, aspetti fondamentali come per esempio il tenore di additivi o il contenuto, la collocazione e il formato delle avvertenze relative alla salute. Sotto questo profilo, agli Stati membri rimane un margine minimo di discrezionalità nell'attuazione delle disposizioni della direttiva: un livello di interventismo estremo, raggiunto finora poche volte nell'UE, che a sua volta compromette i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, come stanno già sostenendo i parlamenti nazionali di otto Stati membri (26) (Italia, Repubblica ceca, Grecia, Bulgaria, Danimarca, Portogallo, Romania e Svezia). Il Parlamento italiano, per esempio, ha non soltanto segnalato che la proposta lede i suddetti principi, ma ha anche affermato che alcuni dei modelli di sigarette proibite, come le slim e le sigarette a bassa concentrazione di catrame, possono costituire uno strumento utile per una politica intesa a ridurre il consumo o ad aiutare i consumatori a smettere (27).

4.6.1 Per esempio gli articoli 8, 9 e 11 della proposta consentono alla Commissione di modificare mediante un atto delegato la formulazione, la grafica, la presentazione, il formato e la collocazione delle avvertenze relative alla salute. Inoltre, l'articolo 6 consente alla Commissione di decidere, mediante un atto delegato, i contenuti e i tenori massimi degli additivi.

4.6.2 Nel caso dei sigari, dei sigaretti e del tabacco da pipa, la proposta di direttiva prevede inoltre la possibilità di sopprimere automaticamente determinate esenzioni se interverrà un mutamento sostanziale della situazione, ossia se vi sarà un aumento delle vendite pari ad almeno il 10 % in almeno 10 Stati membri, o un aumento del 5 % dei fumatori di età inferiore a 25 anni. La Commissione non è consapevole del fatto che in 10 degli attuali 27 Stati membri il mercato di tali prodotti è estremamente ristretto e una variazione del 10 % potrebbe verificarsi facilmente, ragion per cui la misura è del tutto priva di senso e genera una grande incertezza giuridica in questo comparto.

4.7 Sebbene la delega di poteri mediante atti delegati sia prevista dall'articolo 290 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, è necessario che tali atti siano conformi a una serie di requisiti. Un atto delegato deve riguardare esclusivamente elementi non essenziali di un atto legislativo, cosa che non avviene nel caso della proposta in esame.

Bruxelles, 11 luglio 2013 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Henri MALOSSE

(1) Articolo 114 TFUE:

"1. Salvo che i trattati non dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell'articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno."

(2) Cfr. causa C-491/01 The Queen contro Secretary of State for Health, ex parte British American Tobacco (Investments) Ltd e Imperial Tobacco Ltd.

(3) GU C 128 del 18.5.2010, pagg. 89-93.

(4) http://europa.eu/rapid/press-release_OLAF-11-5_en.htm?locale=EN.

(5) Cfr. lo studio Il settore del tabacco in Europa: l'analisi della situazione socioeconomica, elaborato (in inglese) da Nomisma, e il comunicato stampa del 16 novembre 2012 della Commissione europea.

(6) Idem.

(7) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=IT.

(8) GU C 351 del 15.11.2012, pagg. 6-11.

(9) Report on the implementation of the Council Recommendation of 30 November 2009 on Smoke-free Environments (Relazione sull'attuazione della raccomandazione del Consiglio del 30 novembre 2009 sugli ambienti senza fumo).

(10) Studio Il settore del tabacco in Europa: l'analisi della situazione socio-economica, elaborato da Nomisma.

(11) DIVTOB: Diversification for Tobacco Growing Regions in the Southern European Union. Hohenheim University. Sixth Framework Programme funded European Research and Technological Development [Diversificazione per le regioni che producono tabacco nell'Unione europea meridionale. Università di Hohenheim. Ricerca e sviluppo tecnologico europei finanziati dal Sesto programma quadro].

(12) Direttiva 2011/64/UE del Consiglio, del 21 giugno 2011, relativa alla struttura e alle aliquote dell'accisa applicata al tabacco lavorato, GU L 176 del 5.7.2011, pagg. 24-36.

(13) Cfr. nota 10.

(14) Cfr. nota 5.

(15) Cfr. nota 5.

(16) Cfr. nota 10.

(17) GU 115 del 9.5.2008, pag. 172.

(18) Hammond, D.: Health warning messages on tobacco products: a review (Analisi delle avvertenze relative alla salute sui prodotti del tabacco), Tobacco Control 2011; 20:327-3. Sambrook Research International, A review of the science base to support the development of health warnings for tobacco packages (Analisi delle basi scientifiche a sostegno della realizzazione di avvertenze per la salute per gli imballaggi dei prodotti del tabacco) Newport: Sambrook Research International; 2009 (studio elaborato per la Commissione europea).

(19) http://www.maastrichtuniversity.nl/web/Main/Sitewide/News1/SmokersWillNotBePutOff1.htm

(20) Nonnemaker, J., et al., Experimental Study of Graphic Cigarette Warning Labels: Final Results. Report Prepared for Center for Tobacco Products, Food and Drug Administration (Studio sperimentale sulle etichette delle sigarette recanti avvertenze esplicite: risultati finali. Relazione elaborata per conto del centro per i prodotti del tabacco, Dipartimento alimentazione e farmaci), Contract No. HHSF-223-2009-10135G, dicembre 2010.

(21) http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/eurobaro_attitudes_towards_tobacco_2012_en.pdf.

(22) RJ Reynolds Tobacco Company v Food & Drug Administration, United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, agosto 2012.

(23) Sentenza del 17 ottobre 1990 nella causa C-10/89.

(24) Direttiva 2011/64/UE del Consiglio, del 21 giugno 2011, relativa alla struttura e alle aliquote dell’accisa applicata al tabacco lavorato, GU L 176 de 5.7.2011, pagg. 24-36.

(25) http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop5/FCTC_COP5(1)-en.pdf.

(26) http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/dossier.do?code=COD&year=2012&number=0366&appLng=IT.

(27) Parere della Commissione Affari sociali del Parlamento italiano sul doc. COM(2012)788 final.