INDICE

Sintesi 3

1..... Introduzione. 4

2..... Sviluppi economici e sfide. 5

2.1. Sviluppi economici recenti e prospettive. 5

2.2. Sfide 6

3..... Valutazione dell’agenda politica.. 6

3.1. Politica di bilancio e fiscale. 6

3.2. Settore finanziario. 6

3.3. Mercato del lavoro, istruzione e politica sociale. 6

3.4. Misure strutturali per la crescita e la competitività. 6

3.5. Modernizzazione dell'amministrazione pubblica. 6

4..... Quadro generale. 6

5..... Allegato.. 6

Sintesi Si prevede che nel 2012 l'attività economica dell'Italia subisca una contrazione dell'1,4%, prima di una graduale ripresa nel 2013. Stando alle previsioni, il tasso di disoccupazione dovrebbe aumentare ulteriormente, arrivando al 9,5% quest'anno e al 9,7% nel 2013. La risposta politica adottata negli ultimi mesi per garantire il risanamento delle finanze pubbliche e affrontare le annose carenze strutturali dell’Italia è stata determinata e di ampia portata e ha investito numerosi settori, tra cui la fiscalità, le pensioni, la concorrenza nei mercati dei prodotti e dei servizi, il contesto imprenditoriale, l’efficienza della pubblica amministrazione e, di recente, il mercato del lavoro. L’Italia continua ad essere confrontata a sfide serie ed importanti in vari settori. Il dualismo in termini di sviluppo economico tra il Nord e il Sud resta un problema generale per il paese. La piena attuazione della coraggiosa strategia di consolidamento di bilancio rappresenta una necessità urgente. La debole posizione concorrenziale a livello esterno richiede un migliore allineamento dell’andamento dei salari e della produttività. Il pesante onere fiscale che grava sul lavoro ha un impatto negativo sull’offerta e sulla domanda di manodopera. La riduzione dell’evasione fiscale e il miglioramento del rispetto delle norme richiedono ulteriori interventi decisi. I tassi di partecipazione al mercato del lavoro e di occupazione sono ancora molto modesti, in particolare tra i giovani, le donne e i lavoratori più anziani. La qualità generale del sistema di istruzione e di formazione è insoddisfacente: i livelli di abbandono scolastico sono elevati e la partecipazione ad attività di formazione permanente è scarsa. Le significative carenze infrastrutturali e la mancanza di concorrenza nelle industrie di rete, in particolare dell'energia e dei trasporti, ostacolano l'attività economica. L'ambiente imprenditoriale non è favorevole alla crescita a causa di inefficienze amministrative, regolamentazioni onerose e considerevoli debolezze del sistema giudiziario in materia civile.

1. Introduzione

Aspetti procedurali

Nel giugno 2011 la Commissione ha proposto sei raccomandazioni specifiche[1] relative alle politiche di riforma economica e strutturale dell’Italia. Nel luglio 2011 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato le raccomandazioni[2], che vertevano sui seguenti settori: finanze pubbliche, mercato del lavoro, concorrenza, contesto imprenditoriale, ricerca e innovazione e fondi di coesione.

Nel novembre 2011 la Commissione ha pubblicato la propria Analisi annuale della crescita per il 2012[3] (AGS 2012) mediante la quale ha avanzato le proprie proposte per costruire un’intesa comune circa le priorità degli interventi da adottare nel 2012 a livello UE e nazionale. La Commissione ha individuato cinque priorità - risanamento di bilancio favorevole alla crescita, ripristino della normale attività di concessione di prestiti all’economia, promozione della crescita e della competitività, lotta alla disoccupazione e alle conseguenze sociali della crisi, ammodernamento della pubblica amministrazione - e ha incoraggiato gli Stati membri ad adottarle nel semestre europeo del 2012.

In questo contesto, nell’aprile 2012 l’Italia ha presentato il suo programma nazionale di riforma (PNR) e il programma di stabilità (PS) per il 2012, che sono stati poi approvati dal Parlamento italiano. Tali programmi forniscono informazioni dettagliate sui progressi registrati dal luglio 2011 e i piani per il futuro. Il programma nazionale di riforma è stato elaborato di concerto con le autorità locali e le parti sociali.

Il presente documento di lavoro dei servizi della Commissione valuta lo stato di attuazione delle raccomandazioni specifiche formulate nel 2011 e l’Analisi annuale della crescita per il 2012 in Italia, individua le sfide politiche da affrontare e, in quest’ottica, esamina i recenti piani di azione politica elaborati dal paese.

Valutazione globale

La risposta politica adottata per garantire il risanamento delle finanze pubbliche e affrontare le annose carenze strutturali dell’Italia è stata determinata e di ampia portata. L’Italia sta attuando un’ambiziosa strategia di risanamento del bilancio che, secondo le previsioni, dovrebbe correggere il disavanzo eccessivo entro il 2012 e consentirle di raggiungere l’obiettivo di medio termine relativo a una posizione di sostanziale equilibrio in termini strutturali entro il 2013, vale a dire con un anno di anticipo rispetto alla data indicata nelle raccomandazioni specifiche emesse nel 2011. Un altro deciso miglioramento della governance di bilancio, ossia l'inserimento nella Costituzione di una norma relativa al pareggio di bilancio, costituisce un’ulteriore dimostrazione dell’impegno assunto dall’Italia nei confronti di finanze pubbliche solide. L’Italia ha predisposto una vasta gamma di misure propizie alla crescita e alla competitività in materia di fiscalità, pensioni, concorrenza nei mercati dei prodotti e dei servizi, contesto imprenditoriale, efficienza della pubblica amministrazione e, più recentemente, mercato del lavoro. Si tratta di misure che affrontano la maggior parte di quanto evidenziato nelle raccomandazioni specifiche del 2011. Nonostante questi importanti risultati, la piena attuazione delle misure adottate rimane problematica, soprattutto nei casi in cui richiede la cooperazione di molti partecipanti, ed esistono margini per ulteriori progressi nel programma di riforma.

Le sfide più urgenti per l’Italia attengono ai settori delle finanze pubbliche, del mercato del lavoro, dell’istruzione e della regolamentazione del mercato, e parallelamente c’è spazio per rendere il sistema fiscale più orientato alla crescita e per incrementare l’efficienza della giustizia civile. In particolare, è necessario dare piena attuazione all’ambiziosa strategia di risanamento di bilancio. Un’altra problematica urgente per l’Italia è affrontare con ulteriori interventi la problematica situazione dei giovani nel mercato del lavoro, soprattutto alla luce del forte aumento della disoccupazione giovanile in conseguenza della grave crisi economica. Anche la concorrenza nel settore delle industrie di rete può essere ulteriormente migliorata.

Nel complesso, gli interventi di riforma previsti dal PNR sono pertinenti e ambiziosi per affrontare i problemi dell’Italia. Se correttamente attuate, le riforme contribuirebbero in modo significativo a migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche e a rafforzare il potenziale di crescita dell’Italia.

2. Sviluppi economici e sfide 2.1. Sviluppi economici recenti e prospettive

Sviluppi economici recenti

L’economia italiana è nuovamente entrata in recessione nel secondo semestre del 2011. Le acute tensioni registrate nei mercati del debito sovrano negli ultimi mesi del 2011 e il conseguente crollo della fiducia degli operatori economici hanno determinato una forte contrazione della domanda. Di conseguenza, la crescita del PIL reale nel 2011 è stata complessivamente soltanto dello 0,4%, rispetto all'1,8% nel 2010.

L’aumento dell’occupazione iniziato nell’ultimo trimestre del 2010 si è arrestato verso la fine del 2011. Secondo le stime, il tasso di disoccupazione sarebbe salito al 9,8% nel marzo 2012, il livello più elevato dal luglio 2000, un risultato che colpisce oltre un giovane su tre in età lavorativa. La pressione inflazionistica è stata relativamente forte nel primo semestre del 2011, ma si è ridotta nei mesi successivi a motivo di un contenimento dei costi e di una domanda debole. Negli ultimi mesi del 2011, tuttavia, l’aumento delle aliquote delle imposte indirette ha contribuito al rialzo dei prezzi al consumo.

A causa del rapporto debito pubblico/PIL molto elevato l’Italia si è astenuta dall’adottare un forte stimolo di bilancio durante la crisi, ragion per cui il disavanzo pubblico è rimasto al di sotto della media della zona euro nel periodo 2009-2011. Nonostante ciò, il rapporto debito/PIL ha raggiunto il 120% del PIL a fine 2011, soprattutto in seguito al grave calo del PIL. L’impennata del costo del credito negli ultimi mesi del 2011 a seguito dell’aggravarsi della crisi del debito sovrano ha evidenziato il rischio di una crisi di liquidità a causa dell’ampia quota di debito da rinnovare nei primi mesi del 2012.

Prospettive

Secondo le previsioni di primavera 2012 dei servizi della Commissione, il PIL reale dovrebbe registrare una contrazione dell’1,4 % nel 2012, per poi recuperare gradualmente nel 2013. Il PIL reale dovrebbe continuare a registrare una diminuzione nel primo semestre 2012, giacché i piani di spesa e di investimento da parte dei consumatori e delle imprese sono frenati dalle scarse prospettive sul mercato del lavoro e da un grado di incertezza sempre elevato sui mercati finanziari. Si prevede che l’attività economica si stabilizzi nel secondo semestre dell’anno, ipotizzando che le condizioni dei mercati finanziari non peggiorino ulteriormente e che la differenza tra i rendimenti dei titoli di Stato italiani con scadenze a 10 anni e quelli di altri paesi rimanga leggermente al di sotto del 6%.

Il disavanzo delle partite correnti dovrebbe ridursi nel 2012-13, rispetto al 3,2 % del PIL registrato nel 2011, sulla scia di una domanda interna debole e del calo delle importazioni. Per contro, le esportazioni sono destinate ad aumentare in linea con una domanda sostenuta dei partner commerciali extra-UE. Non si prevede alcun miglioramento di rilievo nella competitività in termini di costi in quanto il costo nominale unitario del lavoro dovrebbe aumentare sostanzialmente in linea con il resto della zona euro: gli aumenti salariali nel settore privato dovrebbero essere modesti e le retribuzioni del settore pubblico sono state congelate per tutto il periodo 2011-2014, mentre la produttività generale è destinata a rimanere al livello attuale. L’inflazione dell’Indice armonizzato dei prezzi al consumo dovrebbe salire al 3,2% nel 2012, a motivo di prezzi del petrolio più elevati e di un ulteriore aumento delle imposte indirette, per poi scendere successivamente sotto il 2% alla fine del periodo di riferimento delle previsioni.

Secondo le previsioni, l'occupazione dovrebbe scendere. Al tempo stesso, la partecipazione della forza lavoro dovrebbe continuare a recuperare terreno, spinta dal graduale aumento della partecipazione dei lavoratori in età più avanzata - grazie alle recenti riforme pensionistiche, e dal rientro nel mercato del lavoro di lavoratori inattivi che sono ora indotti a cercare lavoro dalla diminuzione del reddito familiare disponibile. Di conseguenza, il tasso di disoccupazione dovrebbe aumentare ulteriormente nel 2012-2013.

La coerenza tra il programma di stabilità e il programma nazionale di riforma, segnatamente in termini di scenario macroeconomico e interconnessioni tra il settore della finanza pubblica e altri settori macroeconomici, è garantita dall’integrazione dei due documenti che compongono il Documento di Economia e Finanza (DEF), il quale include in una terza sezione anche l’Analisi delle tendenze nella finanza pubblica. Il programma di stabilità e il programma nazionale di riforma sono conformi, rispettivamente, al codice di condotta e agli orientamenti definiti dalla Commissione.

2.2. Sfide

L’Italia deve far fronte a una duplice sfida: un debito pubblico molto elevato e una persistente debolezza della crescita. Queste problematiche sono di gran lunga precedenti alla crisi finanziaria globale e spiegano in gran parte le crescenti riserve degli investitori nei confronti della sostenibilità del debito pubblico italiano in un contesto caratterizzato da un'elevata avversione al rischio. Si è innescato un circolo vizioso tra crescita debole e le preoccupazioni circa la sostenibilità che opera in entrambe le direzioni: una crescita debole rende più difficile raggiungere e mantenere l’elevato avanzo primario necessario per ridurre il rapporto debito/PIL, mentre le riserve sulla sostenibilità del debito aumentano la pressione sui tassi di interesse e minano la fiducia degli operatori economici, con un impatto negativo sulla domanda interna e sull’attività economica in generale. Pertanto, benché i sostenuti sforzi volti al consolidamento di bilancio possano deprimere la domanda interna e la crescita nel breve termine, essi sono un presupposto indispensabile per ripristinare la fiducia e attuare una efficace strategia volta a stimolare la crescita. Esiste anche margine per migliorare la qualità delle finanze pubbliche, in un modo che stimoli la crescita, incrementando l’efficienza e l’efficacia della spesa pubblica, spostando ulteriormente il carico fiscale dai fattori della produzione e migliorando il rispetto degli adempimenti tributari e la governance fiscale. Il sistema fiscale italiano è ancora caratterizzato da una consistente evasione fiscale e i costi amministrativi della riscossione delle imposte si attestano nell’intervallo superiore dello spettro dell’UE.

Nel periodo 1999-2007 la crescita annua reale del PIL in Italia è stata mediamente solo dell'1,5%, circa ¾ di punto percentuale inferiore ai risultati conseguiti nell’intera zona euro. Ciò riflette in particolare una bassa crescita della produttività, in particolare perché la crescita della produttività totale dei fattori è drasticamente diminuita. Dopo la profonda recessione registrata nel 2008-2009 e la temporanea modesta ripresa del 2010-2011, il livello del PIL reale nel 2012 dovrebbe, secondo le proiezioni, essere di circa 6 punti percentuali inferiore al 2007. Una bassa crescita della produttività spiega in gran parte la notevole perdita di competitività esterna che l’Italia registra da oltre un decennio. Contribuiscono inoltre a questa tendenza una specializzazione merceologica non favorevole e un orientamento geografico non ottimale delle sue esportazioni (cfr. riquadro 1).

Infine, l’Italia risente ancora di un marcato dualismo in termini di sviluppo economico tra il Nord e il Sud, dove i deprimenti risultati economici del Mezzogiorno sono in gran parte dovuti alla sua incapacità di sfruttare il suo potenziale occupazionale[4]. Si tratta di un problema generale per l’Italia, che aggrava le sfide da affrontare in molti settori.

Nonostante i notevoli progressi realizzati nel corso dell’ultimo decennio, i tassi di partecipazione e di occupazione sono ancora molto modesti, in particolare tra le donne, i giovani e i lavoratori più anziani, e la disoccupazione di lunga durata è elevata tra i lavoratori giovani, soprattutto nel Mezzogiorno. Il pesante onere fiscale che grava sul lavoro ha un impatto negativo sull’offerta e sulla domanda di manodopera, e rimane insufficiente l’offerta di adeguate strutture per l'infanzia e per l'assistenza agli anziani a prezzi accessibili. La creazione di nuovi posti di lavoro permanenti è cronicamente insufficiente. Frammentarie riforme del mercato del lavoro adottate in passato hanno allentato le condizioni di ingresso al mercato del lavoro, aumentando il numero di contratti di lavoro atipici, ma non hanno modificato il tradizionale assetto del mercato del lavoro italiano, basato sulla protezione dei lavoratori già occupati che godono di estese garanzie contro i licenziamenti individuali e su un accesso preferenziale ad un sistema di indennità di disoccupazione che ostacola la mobilità occupazionale e settoriale. Di conseguenza, l'occupazione è aumentata ma a costo di una maggiore segmentazione. Molti dei lavoratori esclusi dalle condizioni garantite – segnatamente i giovani e le donne – risentono della precarietà del posto di lavoro e non godono di adeguate indennità in caso di disoccupazione. Durante la crisi del 2008-09 la copertura delle indennità di disoccupazione è stata estesa alle categorie di lavoratori che prima non potevano usufruirne a causa del settore, delle dimensioni dell'impresa o del tipo di impiego, ma il sistema rimane frammentato e i sussidi sono spesso concessi in modo discrezionale. Infine, le disparità di reddito sono elevate rispetto agli standard internazionali e i lavoratori poco qualificati, i minori e le famiglie numerose sono particolarmente esposti al rischio di povertà e di esclusione sociale[5].

Gli aumenti delle retribuzioni non rispecchiano adeguatamente le condizioni del mercato locale del lavoro e la produttività. Ciò è particolarmente rilevante in un contesto di debole crescita della produttività che ha progressivamente eroso la competitività in materia di costi dell’economia italiana nel suo insieme, contribuendo a mantenere le disparità regionali nelle prestazioni del mercato del lavoro.

L’Italia è in ritardo rispetto agli altri paesi dell’UE in termini di formazione del capitale umano. Il rendimento degli studenti italiani, valutato nell’ambito del Programme for International Student Assessment dell’OCSE, è variabile: mentre nelle regioni settentrionali i risultati sono in linea o superiori alla media dell’UE, nel Sud la situazione è significativamente più grave. Nonostante varie riforme dell’istruzione, l’abbandono scolastico resta una grande sfida. Anche il tasso di istruzione terziaria e la partecipazione degli adulti in attività di formazione permanente sono piuttosto basse, a danno del perfezionamento professionale della forza lavoro. Si tratta di un modello di specializzazione produttiva ancora incentrato sui settori tradizionali ad alta intensità di manodopera, con limitata intensità di ricerca, sviluppo e innovazione; tale caratteristica, che si aggiunge alle piccole dimensioni delle imprese italiane, tende a limitare la domanda di lavoratori altamente qualificati e frenare lo sviluppo di capacità in materia di ricerca e sviluppo.

L’accumulazione di capitale è inoltre ostacolata da una serie di fattori, tra cui il livello relativamente elevato delle imposte sulle società e un complesso sistema fiscale, nonché una cultura di governo societario e caratteristiche istituzionali che contribuiscono al mantenimento di una struttura economica estremamente frammentata, con una prevalenza di piccole imprese che dipendono fortemente dalle banche per i loro finanziamenti. Anche le carenze infrastrutturali ostacolano l’attività economica e limitano l’attrattiva che il paese può esercitare nei confronti degli investimenti esteri. Innanzitutto, l’Italia soffre di una grave carenza di infrastrutture nel settore energetico e l’impiego delle strutture esistenti non è ottimale. Gli impianti di stoccaggio e di importazione di gas sono in difficoltà di fronte a eventi eccezionali e sono insufficienti a soddisfare il fabbisogno di un paese che intende diventare un “hub del gas” per l’UE. La quota elevata del gas importato per la produzione di energia elettrica significa che la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica dipende, in ultima analisi, dalla sicurezza dell’approvvigionamento di gas[6]. Nonostante i recenti progressi, la concorrenza nel settore del gas rimane limitata e il settore dell'energia elettrica è ancora intensamente concentrato in alcune zone del paese. La mancanza di infrastrutture adeguate determina un uso non ottimale delle capacità di produzione dell’energia il che, unito alle carenze di mercato, porta ad alti prezzi dell’energia per i consumatori. L’Italia è dipendente in larga misura dalle importazioni di energia e l'ulteriore sviluppo di fonti energetiche rinnovabili potrebbe svolgere un ruolo importante nel proteggere il paese da shock esterni nell'approvvigionamento energetico. Anche il settore dei trasporti deve affrontare una serie di sfide, soprattutto nei settori dei trasporti ferroviari e marittimi. Nonostante la crescente concorrenza nei servizi ad alta velocità, il grado di apertura del mercato nel settore ferroviario non è ancora ottimale. Le Ferrovie dello Stato italiane controllano ancora sia il gestore dell’infrastruttura ferroviaria sia il principale operatore nel settore dei trasporti di persone e merci, il che ostacola il funzionamento ottimale del settore. Nel settore del trasporto marittimo, l’insufficiente interconnessione con il trasporto interno e la scarsa concorrenza costituiscono altre sfide importanti per l’Italia.

Lo sviluppo infrastrutturale in Italia trarrebbe vantaggio da un migliore uso dei fondi di coesione dell’UE, più mirato su progetti atti a stimolare la crescita. La capacità di assorbimento di questi fondi è particolarmente bassa tra le regioni del Sud.

Il contesto regolamentare italiano è appesantito da inefficienze della pubblica amministrazione, gravose normative in materia di imprese e di diritto del lavoro, un complesso sistema fiscale e una costosa esecuzione dei contratti dovuta a carenze cruciali nel sistema italiano della giustizia civile. Inoltre, l’attuazione ancora incompleta della direttiva “Servizi” a livello locale contribuisce a rendere difficile il contesto imprenditoriale.

Riquadro 1. Sintesi dei risultati dell’analisi approfondita nell’ambito della procedura per gli squilibri macroeconomici Il 14 febbraio 2012 la Commissione europea ha presentato la prima relazione sul meccanismo di allerta, redatta in conformità del regolamento (CE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici. La relazione annovera l’Italia tra i 12 Stati membri la cui situazione macroeconomica deve essere sottoposta ad un esame più approfondito al fine di individuare squilibri, effettivi o potenziali, e i possibili rischi macroeconomici che ne possono derivare. Il principale squilibrio dell’economia italiana è l’elevato debito pubblico. In combinazione con le insoddisfacenti prospettive di crescita, esso costituisce la principale vulnerabilità dell’economia italiana, con effetti negativi per il settore bancario e l’economia reale e possibili ricadute negative per la zona euro nel suo complesso. Inoltre, dall’adozione dell’euro, l’Italia ha perso competitività nei confronti dell’estero, soprattutto a causa di una stagnante crescita della produttività e una sfavorevole struttura delle esportazioni. Per quanto il disavanzo delle partite correnti resti contenuto, il suo andamento negativo potrebbe comportare significativi rischi macroeconomici per l’Italia e l’intera zona euro. Le principali osservazioni della presente analisi sono: • L’elevato debito pubblico rappresenta un fondamentale squilibrio dell'economia italiana, con effetti negativi per l’economia reale e possibili ricadute negative per la zona euro nel suo complesso. La tassazione elevata, attuale e prevista, necessaria per provvedere al servizio del debito e intraprendere un percorso sostenibile, grava sui costi del lavoro e del capitale. Inoltre, i premi di rischio più elevati connessi con l’elevato debito pubblico incidono sul costo del capitale anche per il settore finanziario e l’economia reale. Altri fattori sono la maggiore incertezza sul piano macroeconomico e un ridotto margine per le politiche di bilancio anticicliche. Infine, la crisi del debito sovrano nella zona euro ha evidenziato le potenziali ricadute negative derivanti da un accumulo del debito in un'Unione monetaria. Anche se durante la crisi l'aumento del rapporto debito/PIL era più contenuto rispetto al resto della zona euro, il suo alto livello ha esposto il paese alle preoccupazioni degli investitori in merito alla sostenibilità, in particolare in un contesto di risultati di crescita deludenti e di forte avversione al rischio. • L’Italia ha registrato un calo della competitività dalla fine degli anni '90, dovuta a fattori sia relativi ai costi che indipendenti da essi. Ciò è particolarmente evidente nelle perdite di quote di mercato subite dall’Italia a livello mondiale, mentre si riflette solo parzialmente nella posizione esterna dell’Italia, data la crescita relativamente modesta della domanda interna. Benché il disavanzo delle partite correnti rimanga ancora entro la soglia del quadro di valutazione, la tendenza negativa deve essere invertita per continuare ad assicurare la sostenibilità della posizione verso l’estero dell’Italia. La stagnazione della produttività è il fattore principale all’origine della perdita di competitività in materia di costi dell’Italia, successivamente all’adozione dell’euro. La competitività in termini di costi, misurata mediante il tasso effettivo di cambio basato sul costo unitario del lavoro, si è aggravata rispetto ai principali concorrenti della zona euro nei primi anni di adesione alla moneta unica. Mentre la produttività dell’Italia non ha tenuto il passo della media della zona euro, le retribuzioni sono aumentate sostanzialmente in linea con gli altri paesi della zona euro, se non leggermente di più, facendo registrare una dinamica dei costi unitari del lavoro più sostenuta. Le stime più recenti indicano una leggera sopravvalutazione del tasso di cambio effettivo reale dell’Italia e quindi un adeguamento ancora gestibile se gli sviluppi salariali saranno coerenti con la necessità di recuperare la competitività in termini di costi e l’attuazione di coraggiose riforme strutturali riuscirà a rafforzare la crescita della produttività. • Il calo della competitività può essere spiegato anche con una sfavorevole specializzazione merceologica del paese e destinazioni geografiche non ottimali per le sue esportazioni. Con un mix di prodotti di esportazione piuttosto simile a quello delle economie emergenti, l’Italia è stata più esposta alla crescente concorrenza mondiale rispetto agli altri paesi della zona euro. Per rispondere in parte a queste pressioni concorrenziali, già prima della crisi era stata avviata la ristrutturazione del settore tradable: pur mantenendo la propria specializzazione nei settori ad alta intensità di manodopera, il commercio italiano ha registrato un aumento della qualità. Le esportazioni dell’Italia sono anche ostacolate dalla loro presenza ancora relativamente debole nei mercati emergenti in rapida crescita, soprattutto l’Asia orientale. Le piccole dimensioni delle imprese italiane costituiscono uno dei motivi principali che ostacolano il riorientamento delle esportazioni italiane verso mercati più lontani.

3. Valutazione dell’agenda politica 3.1. Politica di bilancio e fiscale

Sviluppi di bilancio e dinamica del debito

Il programma di stabilità aggiornato conferma l’obiettivo principale della strategia volta al consolidamento di bilancio dell’Italia, presentata dal governo in settembre e rinnovata nel dicembre 2011, di conseguire il pareggio di bilancio in termini strutturali[7], vale a dire l’obiettivo a medio termine dell’Italia, entro il 2013. L'obiettivo di medio termine riflette in modo adeguato quanto richiesto dal patto di stabilità e crescita. Il piano del pareggio nel 2013 è più ambizioso rispetto a quello presentato nel programma aggiornato dell’aprile 2011, sul quale si basava la raccomandazione del luglio 2011 del Consiglio intesa a ridurre il disavanzo strutturale a ½ punto percentuale del PIL entro il 2014. Il piano comprende le misure adottate nell’estate e nel dicembre 2011 in risposta alla crisi del debito sovrano e alla forte avversione al rischio sui mercati finanziari.

In termini nominali, il programma prevede di ridurre il disavanzo all’1,7 % del PIL nel 2012, vale a dire il termine stabilito per la correzione del disavanzo eccessivo, e di raggiungere un sostanziale pareggio nominale del bilancio nel 2014. Gli obiettivi sono sostenuti da misure adottate nel 2010 e 2011 per gli anni 2012-14 (cfr. tabella nel riquadro 2). Lo sforzo di risanamento è concentrato nel 2012, anno in cui il programma prevede un adeguamento strutturale (ricalcolato) di 3,2 punti percentuali del PIL, seguito dalla riduzione di un ulteriore punto percentuale del PIL nel 2013, il che consentirebbe all'Italia di raggiungere l’obiettivo di bilancio di medio termine in tale anno.

Nel 2011 la posizione di bilancio dell’Italia è migliorata, in linea con l’obiettivo: il disavanzo delle amministrazioni pubbliche è sceso al 3,9 % del PIL (dal 4,6 % nel 2010 e dal 5,4 % nel 2009) e il saldo primario è divenuto positivo passando all'1 % del PIL (dallo 0,0 % nel 2010 e - 0,9 % nel 2009). Misure una tantum volte alla riduzione del disavanzo hanno contribuito al risultato, controbilanciando un gettito delle entrate correnti inferiore al previsto. La spesa per interessi è aumentata di 0,3 punti percentuali del PIL, mentre la riduzione del disavanzo è dovuta quasi interamente alla spesa primaria, diminuita di 1 punto percentuale del PIL (al 45,1 %). La spesa primaria corrente ha registrato un moderato aumento, soprattutto grazie al blocco delle retribuzioni e delle assunzioni nella pubblica amministrazione, mentre la spesa in conto capitale è scesa notevolmente sulla scia di ulteriori riduzioni nelle sovvenzioni agli investimenti e di un'operazione una tantum di vendita di licenze di banda larga, contabilizzate come spese negative. Le entrate totali sono aumentate di 0,1 punti percentuali del PIL (a 46,1 %), soprattutto grazie all’imposta di capitale una tantum sulla rivalutazione dei beni d’impresa. Anche le imposte indirette sono aumentate, mentre le imposte sul reddito sono rimaste stabili.

Nel 2012 il programma prevede una diminuzione del disavanzo all’1,7 % del PIL e un ulteriore miglioramento dell’avanzo primario al 3,6 % del PIL, grazie alle sostanziose misure di risanamento del bilancio adottate nel 2010-2011 e nonostante una riduzione delle sottostanti prospettive di crescita rispetto al programma 2011 aggiornato. Le prospettive macroeconomiche del programma per il 2012 sono sostanzialmente in linea con le previsioni di primavera: riportano una flessione più modesta della domanda interna, quasi interamente compensata da un contributo meno positivo delle esportazioni nette. Ciò implica che la composizione del PIL presentata nel programma ha una più forte componente fiscale rispetto a quanto stimato nelle previsioni di primavera, il che spiega in larga misura la differenza di 0,3 punti percentuali di PIL nelle proiezioni del disavanzo. Sulla base del congelamento delle retribuzioni, dell’evoluzione delle carriere e delle assunzioni nella P.A., in aggiunta alla parziale deindicizzazione dei trattamenti pensionistici, nel 2012 il programma prevede un aumento marginale in termini nominali della spesa primaria corrente, che rimane invariata in percentuale del PIL, ampiamente in linea con le previsioni di primavera. Queste ultime indicano un aumento piuttosto rapido della spesa per interessi, compensato da una leggera flessione della spesa in conto capitale, che il programma prevede invece stagnante. Grazie alle diverse misure volte ad incrementare le entrate fiscali adottate nel 2011, le stime relative al gettito fiscale corrente registrano una crescita di oltre 10 % e un marcato aumento in percentuale del PIL, considerevolmente maggiore di quanto indicato nelle previsioni di primavera, principalmente a causa della diversa composizione della crescita. In entrambe le proiezioni le imposte in conto capitale sono indicate in forte calo nel 2012. Considerato al suo valore nominale, l’obiettivo di disavanzo per il 2012 è ben al di sotto del valore di riferimento del 3 %. In termini strutturali, il previsto adeguamento annuale (ricalcolato) di 3,2 punti percentuali del PIL supera l’adeguamento medio annuo minimo di 0,5 punti percentuali richiesto nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi. Il saldo primario strutturale dovrebbe aumentare di 3,5 punti percentuali per attestarsi al 4,8 % del PIL. Sussistono rischi sia per quanto riguarda l’attuazione, dato che alcune misure devono essere applicate in modo rigoroso per generare i risparmi di spesa messi in bilancio, sia sotto il profilo macroeconomico, poiché la crescita potrebbe risultare inferiore e le spese per interessi più elevate del previsto nell’ipotesi di una nuova recrudescenza delle tensioni sul mercato del debito sovrano.

Le prospettive di crescita del programma per il 2013 sono molto simili alle previsioni di primavera; la principale differenza consiste nelle più favorevoli prospettive per la domanda interna riportate nel programma, mentre le previsioni di primavera indicano ancora un contributo negativo. Ciò ha implicazioni evidenti per la dinamica delle entrate, che dovrebbe aumentare di quasi ½ punto percentuale del PIL nel programma, mentre rimane invariata come percentuale del PIL nelle previsioni di primavera. Le stime relative alle spese totali sono molto simili, con una spesa per interessi leggermente più elevata nelle previsioni di primavera, compensata solo in parte dalla minore spesa in conto capitale.

Nel complesso, il disavanzo nominale - che il programma stima allo 0,5 % del PIL - appare ottimistico rispetto al 1,1 % del PIL nelle previsioni di primavera. Il programma prevede un avanzo primario maggiore (4,9 % del PIL) delle previsioni di primavera (4,5%), in cui il previsto aumento dell’avanzo primario strutturale, per il 2012-13, è di circa 4 punti percentuali del PIL, derivante da un incremento delle entrate strutturali di 2½ punti percentuali del PIL e da una diminuzione della spesa primaria strutturale di 1½ punti percentuali del PIL. Tuttavia, le previsioni di primavera indicano che il pareggio di bilancio in termini strutturali sarà raggiunto nel 2013.

Secondo le informazioni fornite nel programma e le previsioni dei servizi della Commissione, il tasso di crescita della spesa pubblica, al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, non supererà nel 2013 un tasso che è inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL (-0,8 %) e che assicura un adeguamento strutturale annuo verso l’obiettivo di medio termine dello 0,5% del PIL.

Nel periodo 2014-15, il tasso di crescita della spesa pubblica, al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, previsto dal programma non supera il tasso di riferimento a medio termine della crescita potenziale del PIL (0,3 %). Giova osservare che le proiezioni del programma per il periodo 2014-15 non contengono altri adeguamenti in termini strutturali: il conseguimento di un pareggio nominale di bilancio in quegli anni dipende dall’effettivo verificarsi delle favorevoli prospettive di crescita ipotizzate nel programma (tasso di crescita reale del PIL dell’1,0 % nel 2014 e dell’1,2 % nel 2015).

Riquadro 2. Principali misure

|| Principali misure di bilancio adottate nel 2010-11 ||

|| Entrate || Spese ||

|| 2011 ||

|| Misure di lotta all’evasione fiscale (0,1% del PIL) Aumento dell’aliquota IVA normale (0,3% del PIL) || Tagli ai trasferimenti alle autorità regionali e locali (-0,4% del PIL) Congelamento delle retribuzioni del settore pubblico e restrizioni alle assunzioni (-0,1% del PIL) Tagli alla spesa ministeriale discrezionale (‑0,1% del PIL) ||

|| 2012 ||

|| Reintroduzione dell’imposta sull'abitazione principale di proprietà e aumento delle aliquote d’imposta su altri beni immobili (0,7% del PIL) Accise (0,5% del PIL) Imposta di bollo sulle attività finanziarie (0,3% del PIL) Aliquote IVA (0,2% del PIL) Armonizzazione dell’aliquota della ritenuta applicabile a interessi e dividendi per le persone fisiche (0,1% del PIL) Addizionale regionale sui redditi delle persone fisiche (0,1% del PIL) Misure di lotta all’evasione fiscale e recupero delle imposte non versate (0,5% del PIL) ACE e deducibilità dei costi del lavoro (-0,15% del PIL) || Tagli ai trasferimenti alle autorità regionali e locali (-0,2% del PIL) Tagli alla spesa ministeriale discrezionale (‑0,4% del PIL) Parziale deindicizzazione dei trattamenti pensionistici (-0,1% del PIL) Altre spese correnti (autorità locali, missioni militari all’estero) (0,2% del PIL) ||

|| 2013 ||

|| · Aliquote IVA (0,6% del PIL) · Imposta di bollo sulle attività finanziarie (0,2% del PIL) · Contributo di solidarietà prelevato sugli stipendi pubblici elevati (0,1% del PIL) · Contributi sociali più elevati per i lavoratori autonomi (0,1% del PIL) Misure di lotta all’evasione fiscale e recupero delle imposte non versate (0,1% del PIL) · Deducibilità dei costi del lavoro (-0,2% del PIL) · ACE e deducibilità dei costi del lavoro (-0,15% del PIL) || · Risparmi derivanti dall’innalzamento dell’età pensionistica, dalla deindicizzazione dei trattamenti pensionistici e rinvio del pagamento delle liquidazioni (-0,4% del PIL) · Tagli minori alla spesa ministeriale discrezionale (0,2% del PIL) ||

|| 2014 ||

|| · ACE e deducibilità dei costi del lavoro (-0,1% del PIL) || · Risparmi derivanti dall’innalzamento dell’età pensionabile, dalla deindicizzazione dei trattamenti pensionistici (-0,1% del PIL) ||

|| Note: L’impatto di bilancio riportato nella tabella è l’impatto incrementale annuo indicato nel programma, ossia dalle autorità nazionali. Il segno positivo implica che le spese/entrate sono aumentate a seguito della misura. Le misure di carattere permanente non sono ripetute per gli esercizi successivi, a meno che l’impatto di bilancio cambi in modo significativo. Lo scenario “status quo” esclude i rinnovi contrattuali fino al 2015. Il grado di dettaglio rispecchia il tipo di informazioni fornite nel programma di stabilità e nel bilancio pluriennale. ||

L’Italia ha anche adottato diverse misure macrostrutturali intese a rafforzare il potenziale di crescita, senza incidenza diretta sul saldo di bilancio. Esse sono descritte e valutate nelle sezioni che seguono.

A partire dal 2008 il rapporto debito lordo delle pubbliche amministrazioni/PIL è nuovamente aumentato, soprattutto a causa di sviluppi negativi del PIL in termini reali, toccando il 120,1% nel 2011 (dal 103,1% nel 2007). Secondo il programma, il rapporto debito/PIL dovrebbe raggiungere il punto di massima nel 2012 - anche in considerazione del significativo contributo dell’Italia ai firewall per la zona euro - e iniziare la discesa a partire dal 2013, grazie ai consistenti e crescenti avanzi primari.

Alla fine del 2011 la scadenza media dei titoli di Stato era di sette anni, mentre la loro durata finanziaria era di circa 4,7 anni, vale a dire leggermente inferiore ai corrispondenti valori a fine 2010 (7,2 e 4,9 anni rispettivamente). Grazie a tali durate relativamente lunghe, secondo l’analisi di sensitività presentata nel programma, un aumento permanente di 1 punto percentuale nell’intera curva dei rendimenti a partire da fine marzo 2012 produrrebbe un impatto aggiuntivo sulla spesa per interessi pari a solo 0,19 % del PIL il primo anno, 0,36 % nel secondo e 0,44 % nel terzo. Tali aumenti sono leggermente inferiori alle stime riportate nel programma precedente, dato che ora il previsto fabbisogno di cassa da finanziare è molto inferiore.

Per il 2012-13 le proiezioni del debito nel programma sono simili a quelle delle previsioni di primavera. L’effetto di incremento del debito dello scarto tra i tassi d’interesse reali pagati sul debito e la crescita reale del PIL è leggermente superiore nelle previsioni di primavera, mentre gli avanzi primari a riduzione del debito sono leggermente maggiori nel programma. Realizzare il programmato obiettivo di avanzi primari elevati riporterebbe il rapporto debito/PIL su una traiettoria in costante discesa. Ciò contribuirebbe a migliorare la percezione nei mercati finanziari della sostenibilità del debito e a creare un circolo virtuoso, riducendo i rendimenti sui titoli sovrani italiani.

Nel 2013-14 l’Italia attraverserà un periodo di transizione e i suoi piani in materia di bilancio dovrebbero assicurare progressi sufficienti a garantire il rispetto del criterio del debito. Secondo i piani il valore di riferimento per la riduzione del debito sarà raggiunto alla fine del periodo di transizione (2015).

Sostenibilità a lungo termine

Nel lungo periodo, l’andamento delle spese connesse all’invecchiamento demografico è inferiore alla media dell’UE, anche grazie alle recenti misure che contribuiscono a più che stabilizzare la spesa pensionistica in rapporto al PIL. Inoltre, la posizione di bilancio iniziale è già sufficiente per mettere il debito su un percorso di riduzione costante giacché, nell’ipotesi che non siano presi ulteriori provvedimenti, scenderebbe a 95,9 % del PIL entro il 2020. Il conseguimento degli obiettivi di bilancio indicati dal programma contribuirebbe a ridurre il debito in tempi ancora più rapidi entro il 2020, anche se rimarrebbe comunque al di sopra del valore di riferimento del 60 % del PIL. Il mantenimento di avanzi primari sufficienti nel medio periodo, come previsto dal programma, avrebbe pertanto l’effetto di migliorare in modo significativo la sostenibilità delle finanze pubbliche.

Quadri di bilancio

Il 17 aprile 2012 il Parlamento ha adottato una legge che introduce il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale italiana, a decorrere dal 2014. La modifica della Costituzione stabilisce che tutti i sottosettori delle amministrazioni pubbliche devono contribuire a garantire il pareggio del bilancio dell’intera amministrazione pubblica, coerentemente con la legislazione UE. Tale norma accolla pertanto alle Regioni la responsabilità di mantenere un bilancio in pareggio a livello regionale, mentre le amministrazioni locali sono tuttora autorizzate a contrarre prestiti per finanziare i loro investimenti. I provvedimenti attuativi dovranno precisare le principali caratteristiche delle nuove norme, e prevedere meccanismi correttivi atti a compensare disavanzi temporanei nei periodi di congiuntura sfavorevole o in circostanze eccezionali, meccanismi di coordinamento tra i diversi livelli amministrativi e garanzie per l’indipendenza di un organismo di vigilanza collegato al Parlamento.

Parte dello sforzo di risanamento realizzato attraverso la legislazione approvata nel 2011 si basa su risparmi di spesa da parte delle amministrazioni centrali e locali. Il processo di razionalizzazione della spesa sarà agevolato dal previsto esercizio approfondito di revisione delle spese (spending review). Nel breve termine il governo prevede di realizzare, con la collaborazione di tutti i ministri, economie pari allo 0,3 % del PIL nel 2012. Nel frattempo, è in fase di preparazione una più ampia revisione delle spese. Il governo manifesta una giustificata prudenza circa l'entità dei risparmi immediati che genererà l'esercizio di spending review e attribuisce maggiore importanza ai meccanismi permanenti che promuovono l’efficienza e l’efficacia della spesa pubblica. Nel presente esercizio di revisione, tuttavia, dovrebbero essere considerate prioritarie le voci di spesa atte a promuovere la crescita (ad esempio, istruzione, innovazione).

Il decentramento fiscale in Italia è ancora incompleto trasferimenti provenienti dal governo centrale continuano a finanziare un quota ingente della spesa regionale e locale. Ciò ha determinato considerevoli squilibri verticali di bilancio: le amministrazioni locali sono all’origine di oltre un terzo del totale della spesa delle amministrazioni pubbliche nel 2009, malgrado abbiano una limitata autonomia a livello di entrate. Il completamento del federalismo fiscale può rivelarsi un utile complemento alle riforme strutturali e al risanamento di bilancio in Italia. Conferendo alle amministrazioni periferiche maggiori competenze in materia di bilancio e obbligandole a rendere conto ai loro cittadini dell’utilizzo dei fondi pubblici, è possibile migliorare la distribuzione delle risorse pubbliche e il rapporto tra contribuenti e amministrazioni pubbliche. Tuttavia, una forte decentralizzazione di bilancio richiede ovviamente un quadro altrettanto forte per il coordinamento di bilancio a tutti i livelli amministrativi. Nel breve periodo, rimane prioritario rafforzare il controllo sulla spesa decentrata mediante un’applicazione rigorosa del patto interno di stabilità e del Patto salute. A più lungo termine, si devono definire dettagliate modalità di attuazione del federalismo fiscale in modo da promuovere la disciplina di bilancio.

Sistema fiscale

Gli ulteriori sforzi di risanamento delle finanze pubbliche compiuti dall’estate 2011 in risposta alla crisi del debito sovrano vertono essenzialmente sul lato delle entrate, il che comporta un ulteriore aggravamento del carico fiscale generale già elevato. Tuttavia, come già annunciato nell’ambito degli impegni assunti con il patto Euro Plus, le nuove misure operano un certo riequilibrio del carico fiscale trasferendolo dal lavoro e dal capitale verso il consumo e la ricchezza patrimoniale, provvedimento opportuno data la marcata dipendenza dell’Italia da imposte dirette e il potenziale di crescita insito in un tale spostamento; allo stesso tempo la composizione delle misure aumenta l’equità complessiva del sistema. Tali misure comprendono una maggiore deducibilità dei costi del lavoro dalla base imponibile delle imprese, in particolare per le donne e i giovani lavoratori, un aumento delle imposte sulle proprietà immobiliari con una rivalutazione della base imponibile, maggiori imposte sugli strumenti finanziari e su determinati beni di lusso. Il governo ha inoltre in programma una riforma di ampio respiro delle spese fiscali che dovrebbe contribuire a semplificare il regime tributario e avere conseguenze su altri settori dell’economia. Ad esempio, la sovvenzione relativa al trattamento fiscale dell’uso privato di veicoli aziendali ha effetti negativi sull’ambiente.

Inoltre, una nuova legge delega sulla riforma fiscale adottata dal governo il 16 aprile mira a i) semplificare il sistema fiscale grazie alla revisione e alla razionalizzazione delle spese fiscali; ii) renderlo più favorevole alla protezione dell’ambiente; iii) migliorare il rispetto della normativa tributaria e rafforzare la lotta contro l’evasione fiscale, iv) sostituire l’imposta sul reddito delle persone fisiche per le microimprese e i lavoratori autonomi con il pagamento a forfait di un’unica imposta societaria, e v) migliorare l’equità mediante la revisione dei valori catastali avvicinandoli ai valori di mercato.

Le riforme fiscali recentemente avviate e programmate rappresentano un importante passo verso una struttura fiscale più favorevole alla crescita. La maggiore deducibilità fiscale del costo del lavoro di donne e giovani sosterrà l’accesso di queste due categorie particolarmente svantaggiate a un’occupazione permanente, in particolare nel Mezzogiorno. La maggiore enfasi sulla tassazione della ricchezza patrimoniale, compresa la prevista rivalutazione dei valori catastali, dovrebbe aumentare l’equità e la capacità del sistema fiscale di favorire la crescita: le imposte ricorrenti sulla proprietà risultano infatti meno distorsive rispetto ad altri tipi di imposte, offrono una fonte di entrate più prevedibile e sono coerenti con l’obiettivo del decentramento delle competenze di bilancio in Italia. Da un punto di vista distributivo, la maggiore aliquota fiscale sulle “seconde case” e la detrazione applicata all’imposta dovuta sull'abitazione principale garantiranno un certo grado di progressività. Esiste ancora un margine di manovra per operare un ulteriore spostamento del carico fiscale dal lavoro e dal capitale verso i consumi e la ricchezza patrimoniale, anche al fine di favorire la partecipazione al mercato del lavoro delle persone che costituiscono la seconda fonte di reddito familiare. Infine, il miglioramento del sistema di recupero delle imposte non versate rimane una sfida prioritaria per l'Italia.

3.2. Settore finanziario

Le preoccupazioni destate dal debito sovrano e da una crescente avversione degli investitori per il debito sovrano di Stati periferici della zona euro in presenza di limitate prospettive macroeconomiche per l’economia italiana hanno esercitato ulteriore pressione sui costi di finanziamento e sulla redditività delle banche italiane nel secondo semestre del 2011. Le banche hanno dovuto far fronte a gravi tensioni sul mercato interbancario della zona euro ed a un aumento drastico dei costi di finanziamento all’ingrosso e al dettaglio, circostanze che, assieme a maggiori accantonamenti per perdite sui crediti alla luce del deterioramento della qualità dell’attivo, hanno contribuito a ridurre la redditività del settore bancario.

Le preoccupazioni relative ai mercati del debito sovrano e le difficoltà sul mercato interbancario hanno indotto il Consiglio europeo a chiedere, il 27 ottobre 2011, un aumento temporaneo del requisito patrimoniale minimo di base di classe 1 delle banche al 9 % entro la metà del 2012 (superiore alla soglia indicata nel quadro del pacchetto Basilea III); tale aumento è coordinato dall’Autorità bancaria europea. Nel dicembre 2011 l’Autorità bancaria europea ha stabilito che quattro istituti di credito italiani[8] dovevano operare un ulteriore aumento di capitale per un importo totale di 15,37 miliardi di euro. Unicredit è stata una delle prime banche a reperire nuovi capitali (tramite una emissione di diritti nel dicembre 2011) e entro febbraio 2012 tutte le banche interessate hanno presentato all’Autorità bancaria europea piani di conformità, sui quali l’Autorità ha espresso parere favorevole. Inoltre, la pressione esercitata dalla necessità di finanziamento sulle banche italiane è stata attenuata mediante le due operazioni di rifinanziamento a lungo termine effettuate dalla Banca centrale europea (la prima nel dicembre 2011, la seconda nel febbraio 2012). Questo ha inizialmente determinato un notevole miglioramento delle condizioni di finanziamento per le banche.

Negli ultimi mesi si è aggravata la situazione dell’accesso al finanziamento per le piccole e medie imprese, oggetto della raccomandazione 2011 relativa alla concorrenza e al contesto imprenditoriale e l’AGS 2012. La Banca d’Italia e le associazioni imprenditoriali lamentano consistenti riduzioni dell'offerta di credito alle società non finanziarie. Le misure recentemente adottate dal governo possono migliorare le condizioni finanziarie delle imprese ed evitare il rischio della contrazione del credito. In primo luogo è stato introdotto un regime fiscale agevolato che consente alle società di dedurre dal reddito imponibile parte del rendimento figurativo del nuovo capitale immesso nell’impresa. In secondo luogo è stato rifinanziato il Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese. Infine, 5,7 miliardi di euro sono stati resi disponibili per accelerare il pagamento di vecchi crediti commerciali (di oltre due anni) ai fornitori di merci e servizi all’amministrazione pubblica centrale.

Tali misure sono molto rilevanti. In particolare, la riduzione fiscale per il nuovo capitale societario dovrebbe incoraggiare le imprese, comprese le piccole e medie imprese, ad aumentare la loro base di capitale, e allo stesso tempo superare la distorsione del sistema fiscale a favore del debito nel finanziamento degli investimenti (ossia nei confronti del capitale proprio). Tale misura tende giustamente a favorire le imprese più innovative. Nel complesso, tuttavia, lo sviluppo di altre opzioni di finanziamento alternative, non bancarie per le imprese rimane insufficiente.

3.3. Mercato del lavoro, istruzione e politica sociale

I tassi di partecipazione e di occupazione della forza lavoro in Italia sono molto inferiori alla media dell’UE, in particolare tra i giovani, e l’Italia è ancora lontana dal raggiungere l’obiettivo nazionale del 67-69 % di occupati nel 2020. Ciò riflette una serie di fattori, tra cui l’elevato carico fiscale sul lavoro, un sistema d’istruzione che non risponde efficacemente alle esigenze del mercato del lavoro e un’attenzione insufficiente ad idonee politiche attive per il mercato del lavoro e per la conciliazione tra vita professionale e vita privata. Un mercato del lavoro segmentato ostacola il dinamismo del mercato del lavoro e genera disparità.

Le misure adottate nel 2011 e illustrate nel PNR si collocano nell’ambito della raccomandazione sul mercato del lavoro formulata nel 2011 e delle priorità AGS per il 2012. In aggiunta alla già citata maggiore deducibilità del costo del lavoro dalla base imponibile delle imprese, in particolare per le donne e i giovani lavoratori, sono stati introdotti incentivi volti a promuovere l’assunzione di donne disoccupate nelle aree svantaggiate. Tali misure contribuiscono a stimolare la domanda di lavoro, soprattutto in due segmenti cruciali del mercato del lavoro in Italia, e assumono quindi rilevanza. Tuttavia, l’aumento dell'occupazione femminile rimane una delle più importanti priorità per il mercato del lavoro italiano. Il tasso di partecipazione femminile al mondo del lavoro in Italia è notevolmente inferiore alla media dell’UE-27, e il tasso di disoccupazione femminile è in aumento. Il tasso di occupazione tra le donne senza figli in età lavorativa primaria è già molto inferiore alla media della zona euro - di quasi 12 punti percentuali nel 2010 - soprattutto tra le lavoratrici meno qualificate, e il divario si acuisce per le donne con almeno due figli. L'aumento della disponibilità e dell'accessibilità economica dei servizi di custodia dei minori rimane una sfida importante per l' Italia.

Il 4 aprile, dopo aver consultato le parti sociali e altre parti in causa, il governo italiano ha adottato un progetto di legge ordinaria volta a riformare il funzionamento del mercato del lavoro. La riforma è sufficientemente ambiziosa per affrontare, con un intervento ad ampio raggio, le rigidità e le asimmetrie della legislazione di tutela dell’occupazione e, al contempo, disciplinare più efficacemente la flessibilità in ingresso al mercato del lavoro e orientarsi verso una rete di sicurezza sociale più integrata. In tal modo, l’intervento riformatore affronta la questione della segmentazione del mercato del lavoro, come richiesto nelle raccomandazioni specifiche emanate nel 2011. La riforma introduce disincentivi al ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato e misure di contrasto dell’utilizzo abusivo di tirocini e rapporti di lavoro non subordinato da parte delle imprese. La flessibilità in uscita è migliorata con la revisione dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori in materia di licenziamenti individuali illegittimi nelle imprese con oltre 15 dipendenti. Per i licenziamenti collettivi, il progetto di legge mira a semplificare gli obblighi procedurali e a ridurre i costi per i datori di lavoro. Infine, a partire dal 2017 sarà introdotto un sistema integrato e più esteso di indennità di disoccupazione basato su coperture assicurative. L’integrazione salariale e regimi di lavoro a breve termine non saranno più applicati ai lavoratori che perdono il posto di lavoro a seguito della chiusura dell’azienda o dello stabilimento, ma saranno estesi a settori finora esclusi da tali prestazioni.

La riforma delle norme sul licenziamento riduce potenzialmente l’incertezza e il costo generale per i datori di lavoro legati ai licenziamenti, limitando la possibilità di reintegrazione del lavoratore e fissando i massimali per il risarcimento del danno retributivo in caso di licenziamento ingiustificato e rendendo più rapidi i procedimenti giudiziari connessi alla conclusione del rapporto di lavoro. La loro efficacia dipende anche dall’interpretazione delle nuove norme da parte dei tribunali del lavoro. I vincoli introdotti per il ricorso ai contratti a tempo determinato e per il contrasto dell’abuso del lavoro non subordinato mirano a promuovere i contratti a tempo indeterminato come forma corrente di rapporto di lavoro, anche se non si può trascurare il rischio di un impatto negativo sulla domanda di lavoro nel suo complesso. La riforma della rete di sicurezza sociale è un passo positivo, ma l’adozione di efficaci politiche attive sarà fondamentale per evitare qualsiasi impatto negativo sugli incentivi all’offerta di lavoro e sulle finanze pubbliche.

L'occupazione sommersa rimane una grave problematica irrisolta in Italia. L’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) stima che l’economia sommersa rappresenti tra il 16 % e il 18 % del PIL, con punte massime in sei regioni del Mezzogiorno (Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia). Il lavoro "nero" rappresenta circa il 12 % del totale occupazione equivalente a tempo pieno. Il programma nazionale di riforma richiama l’intensificazione delle attività di controllo e gli effetti positivi attesi dalla liberalizzazione dei servizi per l’impiego.

Con riferimento alla raccomandazione 2011 sulla contrattazione salariale (ripresa anche nelle priorità AGS del 2012 in materia di determinazione delle retribuzioni e di produttività), il 28 giugno 2011 le parti sociali hanno raggiunto un accordo per riformare il quadro della contrattazione, nell’ottica di aumentare il ricorso a contratti sottoscritti a livello aziendale. Una disposizione del pacchetto legislativo del settembre 2011 consente inoltre – in deroga al diritto del lavoro – una contrattazione a livello d’impresa su vari aspetti del rapporto di lavoro, comprese le procedure di licenziamento e le tipologie contrattuali utilizzate nell’impresa. Gli incentivi fiscali sulle retribuzioni legate ai risultati, negoziati a livello aziendale, sono stati prorogati al 2012. Queste iniziative sostengono la contrattazione decentrata riducendone la dipendenza dalla contrattazione collettiva a livello nazionale ed eliminando i vincoli ai compromessi negoziati in loco tra sicurezza del posto di lavoro/condizioni di lavoro e l’evoluzione salariale, adeguandosi così meglio alle esigenze degli specifici comparti produttivi. Pertanto, misure importanti sono state prese in risposta alla raccomandazione specifica fatta nel 2011 sulla contrattazione salariale ma è necessaria anche una loro corretta attuazione, che dipende in gran parte dal grado di effettiva applicazione ad opera delle parti sociali. Sarà pertanto importante seguire con attenzione il processo attuativo. Come sostenuto nell’analisi approfondita a titolo della procedura per gli squilibri macroeconomici, esiste anche la possibilità di migliorare ulteriormente la determinazione delle retribuzioni in vista di ristabilire rapidamente la competitività verso l’estero.

Il prolungamento della vita lavorativa rientra tra le priorità AGS 2012 in materia di mercato del lavoro. La più recente riforma del sistema pensionistico adottata nel dicembre 2011 mira ad accelerare le misure necessarie per rendere sostenibile il sistema pensionistico, rafforzando al contempo l’equità e la partecipazione al mercato del lavoro. È da segnalare che l’età pensionistica è stata innalzata, in particolare per le donne[9]. La riforma è pertinente e ambiziosa perché affronta le principali debolezze del sistema pensionistico italiano. La rimanente sfida principale consiste ora nell'adottare una efficace strategia in materia di invecchiamento attivo per offrire adeguate opportunità di lavoro ai lavoratori anziani, in particolare le donne, e nel rafforzare i regimi pensionistici professionali, affinché i lavoratori possano maturare contributi sufficienti a garantire pensioni adeguate.

I servizi pubblici per l’impiego non sono sempre all’altezza delle sfide poste dall'elevata disoccupazione di cui soffrono alcune regioni, soprattutto al Sud, e sono scarsamente integrati nelle politiche attive del mercato del lavoro. La recente riforma del mercato del lavoro contiene leggi che consentono di mettere in atto meccanismi efficaci in questi settori, destinati soprattutto a raggiungere un miglior equilibrio tra domanda e offerta di lavoro e agevolare l’integrazione dei giovani e il reinserimento di disoccupati nel mercato del lavoro. Sarà determinante conoscere i dettagli completi delle misure programmate e della loro successiva attuazione.

Infine, la crisi economica sta incidendo pesantemente sulla disoccupazione giovanile. A seguito del Consiglio europeo del 30 gennaio 2012, le autorità italiane e la Commissione hanno esaminato alcune misure volte a ridurre la disoccupazione giovanile, che comprendono una riprogrammazione e una migliore utilizzazione dei fondi strutturali europei, per sostenere l’istruzione, la formazione, la mobilità, nonché estendere il credito d’imposta a favore dell’occupazione dei giovani. Inoltre, come annunciato anche nell’ambito degli impegni del patto Euro-Plus, una riforma del sistema di apprendistato intesa a facilitare l’ingresso dei giovani (di età inferiore ai 29 anni) nel mercato del lavoro è entrata in vigore nell’ottobre 2011, con un ampio sostegno delle parti sociali. Incentivi fiscali per l’uso di contratti di apprendistato sono stati introdotti nel novembre 2011 (con il cofinanziamento del Fondo sociale europeo). A seguito di queste iniziative, il progetto di riforma del mercato del lavoro ha l’ambizione di valorizzare l’apprendistato come canale di accesso privilegiato verso un’occupazione stabile. Il 19 aprile il governo ha concluso un accordo con le autorità regionali per istituire un sistema di certificazione delle competenze e degli standard per l'istruzione e la formazione professionale. L'attuazione di questo nuovo quadro è essenziale e mira ad un riconoscimento delle competenze nell'intero paese e non soltanto a livello regionale.

L’Italia registra ancora risultati peggiori rispetto alla media UE in termini di abbandono scolastico, soprattutto tra i giovani immigrati. Gli obiettivi nazionali per ridurre i tassi di abbandono scolastico – al 15-16 % nel 2020 – sono realistici ma non sufficientemente ambiziosi per incidere sulla disoccupazione giovanile e sulla percentuale di giovani che non lavorano né sono impegnati in corsi di studio o di formazione.

Le misure adottate di recente mirano a contenere l'abbandono scolastico in generale, ridurre le disparità tra il Nord e il Sud e migliorare la qualità dell’istruzione, ad esempio attraverso percorsi di istruzione più flessibili, transizioni più agevoli, una migliore offerta di servizi di orientamento, maggiore attenzione alle qualifiche di base e alle competenze fondamentali. L’Italia ha inoltre predisposto un nuovo registro nazionale degli alunni per controllare il rispetto dell'obbligo scolastico, tenere traccia dei casi di abbandono scolastico, assenteismo e frequenza irregolare delle lezioni, allo scopo di adottare misure preventive mirate. Tali misure sono pertinenti, ma non vi è alcuna prova di una strategia globale per combattere l’abbandono scolastico precoce che proponga misure di prevenzione, di intervento e compensative. Ottenere dei risultati duraturi dipenderà da un’efficace attuazione.

Migliorare la qualità e le prestazioni dell’istruzione terziaria è un’altra priorità, anche in vista di raggiungere l’obiettivo nazionale di un tasso di istruzione terziaria del 26-27 %, rispetto al 19,8 % registrato nel 2010, tasso che si situa ben al di sotto della media UE. Il sistema universitario è stato riformato nel 2010 in tre principali settori: la governance, il finanziamento e l’assunzione del personale. In particolare, la gestione finanziaria/amministrativa è al momento nettamente separata dalla gestione delle attività di insegnamento e di ricerca. Infine, i meccanismi di reclutamento e carriera verranno resi più trasparenti e basati sul merito. Inoltre, una quota crescente dei finanziamenti verrà assegnata alle università sulla base dei risultati conseguiti in materia di insegnamento e di ricerca. La quota dei finanziamenti pubblici concessi secondo questi principi, tuttavia, è aumentata solo dal 7% nel 2009 al 13% nel 2012. La riduzione del tasso di abbandono scolastico[10] e l'adeguamento dell'offerta di competenze alle esigenze del mercato del lavoro rimangono sfide significative, visto l’elevato tasso di disoccupazione tra i diplomati dell’istruzione terziaria.

Infine, il sistema di istruzione e formazione professionale è piuttosto frammentato e la partecipazione degli adulti all’apprendimento permanente resta bassa rispetto alla media dell’UE. Ciò vale in particolare per i lavoratori poco qualificati (1,1 %), che trarrebbero - più di altre categorie - vantaggi da un perfezionamento professionale.

L’Italia si è impegnata a ridurre di 2 200 000 il numero delle persone a rischio di povertà o di esclusione sociale entro il 2020. Secondo il programma nazionale di riforma 2012, il governo italiano intende concentrare la sua azione sulle persone in condizioni di deprivazione materiale e su quelle appartenenti a famiglie a bassa intensità di lavoro. La sperimentazione della “nuova social card" rimane la principale misura in questo senso. Altre misure riguardano i cittadini di paesi terzi e la lotta contro il lavoro sommerso. Secondo il PNR, il governo italiano intende rivedere gli obiettivi di riduzione della povertà e le misure applicabili. La spesa per la politica sociale, in particolare la spesa pubblica decentrata, sarà probabilmente influenzata dai tagli alla spesa pubblica operati nei vari pacchetti di risanamento adottati nel 2010-2011, con effetti potenzialmente negativi per la prestazione di servizi di assistenza sociale alle persone in difficoltà e alle famiglie a partire dal 2012. Inoltre, la modesta integrazione nel mercato del lavoro rappresenta uno dei principali ostacoli che impediscono la riduzione della povertà in Italia. Pertanto, la creazione di un mercato del lavoro più partecipativo è un obiettivo chiave da realizzare nei prossimi anni. In particolare, la politica illustrata dall’Italia dà priorità all’occupazione dei giovani e delle donne.

3.4. Misure strutturali per la crescita e la competitività

Le misure strutturali sono essenziali per aumentare il potenziale di crescita dell’economia italiana. La presente sezione riguarda i seguenti settori: i) liberalizzazione e concorrenza; ii) ricerca e innovazione; iii) legislazione in materia di mercato interno; iv) Energia, trasporti, infrastrutture e ambiente.

Liberalizzazione e concorrenza

La raccomandazione 2011 relativa alla concorrenza e al contesto imprenditoriale consigliava l’apertura del settore dei servizi a una maggiore concorrenza, compreso nel settore dei servizi professionali, e l’adozione della Legge annuale sulla concorrenza. In risposta alla raccomandazione, l’Italia ha adottato una serie di misure importanti nel settore dei servizi, in particolare nel quadro del pacchetto di misure di liberalizzazione del gennaio 2012, che ha sostanzialmente sostituito la legge annuale sulla concorrenza inizialmente prevista. Il PNR stima il potenziale di crescita di tali misure (anche nei settori dei servizi pubblici locali, professioni, trasporti ed energia) all’1,2% del PIL entro il 2020. Tuttavia, alcuni regolamenti di base devono ancora essere adottati per dare piena attuazione alla raccomandazione, in particolare nel campo dei servizi professionali, e vi è altro margine per l’apertura alla concorrenza di alcuni servizi.

Le principali misure introdotte a partire dall’estate del 2011 riguardano i servizi pubblici locali e i servizi professionali. Ora si prevede, come regola generale, di assegnare la fornitura dei servizi pubblici locali mediante gara di appalto, fatta eccezione per i casi in cui gli enti locali ritengano più efficiente disporre di un prestatore unico o per servizi di valore non eccedente 200 000 euro all’anno. I servizi ferroviari regionali, salvo un regime temporaneo per le concessioni esistenti, formeranno d’ora in poi oggetto di gare d’appalto pubblico, mentre in precedenza l’obbligo di appalto era esplicitamente escluso e l’aggiudicazione diretta rappresentava la norma. L’autorità garante della concorrenza è stata dotata di più ampi poteri di vigilanza sui servizi pubblici locali e può emettere un preventivo parere vincolante in merito all’attribuzione di diritti di esclusiva assegnati dalle autorità locali a specifici operatori economici. Incentivi sono stati forniti anche per aggregare le imprese più competitive in configurazioni geografiche ottimali per ottenere economie di scala.

La concorrenza nei servizi professionali è stata promossa in certa misura mediante la deregolamentazione delle tariffe, la riduzione degli ostacoli all’ingresso e la revisione dei parametri che stabiliscono il numero dei professionisti ammessi, quali le tabelle di farmacisti e notai. In particolare, sono soppressi tutti i riferimenti a tariffe minime, massime e raccomandate per le professioni regolamentate, in attesa del DPR che dovrebbe riformare gli ordini professionali entro agosto 2012. L’adozione e l’attuazione di questa riforma determinerà il riesame dell’accesso e della regolamentazione di talune professioni, segnatamente in termini di politica in materia disciplinare e di protezione dei consumatori. I professionisti possono ora costituire società a responsabilità limitata e l’accesso dei giovani alle professioni è stato agevolato abbreviando i tempi dei praticantati obbligatori e consentendo loro di svolgere una parte del tirocinio durante gli studi universitari. Un aumento significativo del numero di notai è previsto tra il 2012 e il 2014. Tuttavia, ad oggi non si è provveduto a ridurre il numero delle attività riservate alle professioni, che limitano la prestazione di alcuni servizi, sebbene il PNR preveda un intervento mirato in questa direzione.

Il pacchetto del gennaio 2012 presta un’attenzione particolare anche ai consumatori, che dovrebbero beneficiare dei vantaggi della liberalizzazione e delle misure volte a favorire la concorrenza previste in un’ampia gamma di servizi, tra cui la distribuzione dei carburanti, le banche, le assicurazioni, gli esercizi commerciali al dettaglio e le farmacie. Nel complesso, nonostante i progressi compiuti, vi è ancora margine per aprire questi segmenti di mercato alla concorrenza.

Per contro, nonostante l’attuazione della direttiva 97/67/CE per armonizzare il quadro normativo postale con i principi europei, il mercato postale italiano è ancora dominato dall’operatore nazionale. Secondo l'autorità garante della concorrenza, sono necessarie ulteriori misure per liberalizzare completamente il mercato postale.

Ricerca e innovazione

La raccomandazione 2011 relativa alle politiche in materia di ricerca e innovazione è stata attuata soltanto in misura limitata. Anche se sono state adottate alcune misure conformi alla raccomandazione, i progressi risultano ancora insufficienti. Secondo il programma nazionale di ricerca 2011-2013, le procedure saranno semplificate e l’approccio sarà più orientato al mercato. Il nuovo “contratto di rete” costituisce una promettente mossa positiva per sostenere l’aggregazione di imprese innovative e incentivare la cooperazione. Sono entrate in vigore le misure di sostegno pubblico e le condizioni quadro in materia di ricerca e sviluppo (per esempio le sovvenzioni per la ricerca industriale, la semplificazione del sistema di diritti di proprietà intellettuale), l’Agenzia nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR) è diventata operativa ed è stata creata una nuova struttura governativa per coordinare le attività di ricerca e sviluppo e i collegamenti con i soggetti operanti in tale settore. Con riferimento alla politica d’innovazione, l’Italia è complessivamente un innovatore modesto con un rendimento al di sotto della media[11]. Sono state adottate alcune misure, in particolare il rifinanziamento del credito d’imposta per la ricerca (nel maggio 2011) a favore delle imprese che finanziano progetti di ricerca nelle università e negli istituti pubblici di ricerca. Questo tipo di strumento “automatico ” è un utile complemento agli strumenti selettivi che si basano sugli inviti a presentare proposte.

L’Italia ha stabilito un obiettivo nazionale per aumentare la percentuale di PIL investito in ricerca e sviluppo all’1,53% nel 2020. Tuttavia, il livello di ambizione delle misure adottate finora è insufficiente e notevoli sfide riguardanti la competitività dell’Italia restano da affrontare: prima fra tutte il persistente livello modesto degli investimenti del settore privato nella ricerca e nello sviluppo che, come evidenziato nel PNR, ammonta solo allo 0,56% del PIL in Italia, contro una media dell’1,09% nell’UE. Altre carenze croniche riguardano (i) l’insufficiente coordinamento tra ricerca e politica dell’innovazione e altre politiche, come l’istruzione, le imprese, l’occupazione e le politiche di concorrenza; (ii) la mancanza di un’attuazione efficiente delle misure, di continuità politica e di una revisione svolta sulla base di una valutazione sistematica; (iii) la frammentazione e la dispersione del sistema degli incentivi pubblici nazionali, dovuta a una miriade di misure di limitata portata; (iv) il basso livello di investimenti in ricercatori e personale altamente qualificato.

Si sono fatti pochi progressi in materia di sistemi di appalto innovativi, essenzialmente in termini di strumenti innovativi per lo sviluppo dell'agenda digitale. Inoltre, la razionalizzazione delle procedure di appalto pubblico è uno dei principali obiettivi della spending review prevista. Dal luglio 2011 sono stati introdotti incentivi per i sottoscrittori di determinati fondi di capitale di rischio che sostengono l'avviamento di imprese e la loro crescita. Benché questa misura possa costituire un passo nella giusta direzione, la sua efficacia è dubbia, visto che l’incentivo fiscale stimola solo indirettamente l’avvio dei fondi di capitale di rischio.

Legislazione in materia di mercato interno

Per quanto riguarda la direttiva “Servizi”, il recepimento risulta soddisfacente a livello nazionale. Tuttavia, molti campi della direttiva rilevano della competenza concorrente tra lo Stato e le Regioni. Pertanto, malgrado i nuovi poteri di cui dispone l'autorità garante della concorrenza per verificare e contestare eventuali atti amministrativi contrari alla concorrenza, è possibile che vi sia un rischio ex ante – e alcuni elementi lo proverebbero - che l’applicazione della legge nazionale di attuazione da parte delle autorità locali sia ostacolata da conflitti normativi a livello regionale o locale. Pertanto, un certo numero di restrizioni ostacolano tuttora l’effettiva applicazione della direttiva, in particolare nei settori della distribuzione, del turismo e dei prodotti alimentari. Inoltre, nel settore turistico e in quello delle costruzioni esistono diversi obblighi attinenti a autorizzazioni, registrazioni o concessioni che presumibilmente si applicano anche ai prestatori di servizi transfrontalieri. La situazione relativa ad uno Sportello unico è migliorata. Il portale italiano offre un buon livello di informazioni sulle formalità obbligatorie, anche se non consente ancora di effettuare completamente in linea le procedure amministrative come previsto dalla direttiva sui servizi. Lo Sportello unico italiano è inoltre di difficile utilizzo per prestatori transfrontalieri, sia per ragioni tecniche che linguistiche.

L'Italia presenta inoltre alcune debolezze nel suo assetto istituzionale per la gestione delle procedure relative agli aiuti di Stato, in quanto non esiste un coordinamento e un controllo formale delle notifiche degli aiuti né un sistema di consulenza formale e indipendente sui progetti di misure di aiuto. Ci sono inoltre margini per ridurre la durata delle procedure relative agli aiuti di Stato.

Energia, trasporti, infrastrutture e ambiente

Una serie di misure adottate nel quadro del pacchetto del gennaio 2012 mira ad accrescere la concorrenza e la trasparenza nei mercati del gas e dell’energia elettrica. Una di tali misure prevede di separare l’operatore del gas dominante dal gestore del sistema di trasporto del gas entro il settembre 2013. Altre misure mirano a incoraggiare la concorrenza nel mercato del gas italiano, allineare maggiormente i prezzi del gas con altri mercati a pronti del gas nell’UE e gestire meglio gli impianti di stoccaggio del gas. Per contro, nel settore delle energie rinnovabili l’Italia deve ancora adottare una serie di provvedimenti attuativi per rendere pienamente operativo il nuovo regime di sostegno.

Nel settore dei trasporti, il pacchetto del gennaio 2012 ha creato una nuova "autorità di regolazione dei trasporti", indipendente, con competenze in materia di autostrade, aeroporti, porti e ferrovie, a livello sia nazionale che locale. La nuova autorità avrà una serie di responsabilità, tra cui (i) garantire a tutti gli operatori condizioni di accesso non discriminatorie alle infrastrutture; (ii) definire i criteri per la fissazione delle tariffe di accesso nel mercato delle infrastrutture ferroviarie; (iii) definire gli schemi dei bandi di gara per l'assegnazione dei servizi di trasporto; (iv) garantire una partecipazione non discriminatoria di tutti gli operatori ai bandi di gara per i servizi ferroviari regionali; e (v) liberalizzare il meccanismo che definisce le condizioni e il sistema tariffario dei pedaggi autostradali.

La nuova autorità dovrebbe migliorare la regolamentazione del settore ferroviario, che resta problematico. Il controllo sia del gestore dell’infrastruttura ferroviaria sia del principale operatore dominante nel settore dei trasporti da parte delle Ferrovie dello Stato italiane nonché il persistere di sovvenzioni e pratiche potenzialmente distorsive della concorrenza rimangono infatti importanti ostacoli a un funzionamento efficace del settore. La nuova autorità dei trasporti deve presentare una relazione al governo entro giugno 2013 per valutare la possibilità della separazione tra l'impresa che gestisce l'infrastruttura e l'operatore ferroviario dominante. L'Italia non sfrutta appieno le potenzialità del trasporto marittimo: la scarsa integrazione dei porti con la rete di trasporto interna, la mancanza di concorrenza nei servizi portuali e l’eccessiva burocrazia compromettono l’efficienza del sistema portuale italiano, con ripercussioni negative in termini di competitività.

Un’altra questione molto rilevante è il tempo necessario per completare i progetti infrastrutturali in Italia, poiché le attuali procedure amministrative tendono ad essere molto lente. I due livelli di ricorso (Tribunale amministrativo regionale e Consiglio di Stato) mettono spesso fine ad una gara o allo sviluppo di un progetto, con la conseguenza di costi più elevati anche per gli investitori privati. Pertanto diverse misure nel pacchetto del gennaio 2012 mirano a semplificare le procedure amministrative e attirare maggiori capitali privati. Le società di progetto potranno emettere obbligazioni anticipatamente, durante la fase di realizzazione del progetto, e anche gli enti locali potranno emettere obbligazioni di scopo destinate a progetti specifici in modo da garantire un adeguato livello di finanziamento per la realizzazione di opere pubbliche.

I progressi relativi agli obiettivi climatici assunti nell’ambito della strategia Europa 2020 non sono omogenei: la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra del 13 % entro il 2020 per i settori non regolati dalla direttiva ETS ha registrato solo progressi modesti, mentre procede bene il perseguimento dell'obiettivo di un aumento, entro il 2020, del 17 % della quota dell'energia prodotta da fonti rinnovabili nel consumo finale di energia. L'obiettivo di riduzione dei consumi energetici di 27,9 Mtep entro il 2020 beneficerà del nuovo obiettivo fissato nel piano d’azione 2011 per l’efficienza energetica, ossia un risparmio energetico del 9,6% entro il 2016. In termini di emissioni totali di gas a effetto serra, l’Italia occupa il quarto posto nell’UE-27. Secondo le ultime proiezioni presentate dall’Italia e sulla base delle misure in vigore, l’Italia ridurrà le emissioni entro il 2020 solo dell’1,5 %. Nel 2011 il governo ha recepito la direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Il governo ha inoltre emanato il piano d’azione 2011 per l’efficienza energetica, il cui obiettivo è ridurre il consumo di energia del 14 % entro il 2020. Tuttavia, il piano d’azione 2011 si pone il medesimo obiettivo per il 2016 del precedente piano d’azione dell’Italia del 2007. Sebbene contenga un’argomentazione delle misure adottate e delle opportunità per il settore dei trasporti (che rappresenta oltre un quarto del consumo energetico dell’Italia), il piano non specifica nuovi interventi concreti per il settore. Uno sviluppo positivo è la creazione del Fondo rotativo per Kyoto che mette a disposizione prestiti a sostegno di investimenti nelle energie rinnovabili e in altri settori. Il governo dovrebbe altresì presentare un piano energetico nazionale nel 2012.

I rifiuti conferiti in discarica non sono solo dannosi per l’ambiente, ma rappresentano anche un costo ingente per l’economia italiana. Mancano regimi di responsabilità estesa del produttore per i principali flussi di rifiuti, il che limita il finanziamento adeguato e sostenibile per la raccolta differenziata, la separazione e il riciclaggio. Esistono sistemi tariffari puntuali per i rifiuti ("pay-as-you-throw") che incentivano la prevenzione e la partecipazione del pubblico alla raccolta differenziata, ma non in tutto il paese.

3.5. Modernizzazione dell'amministrazione pubblica

Il contesto imprenditoriale italiano presenza carenze ben radicate, che derivano principalmente da oneri amministrativi elevati che gravano sulle imprese, un sistema giudiziario inefficiente e una pubblica amministrazione a volte farraginosa, comprese le prassi nel settore degli appalti pubblici.

Semplificazione amministrativa

Il funzionamento della pubblica amministrazione in Italia è caratterizzato da una serie di carenze che incidono sulla sua qualità ed efficacia. In particolare, anche se mette a disposizione molte informazioni e sofisticato materiale online, l’Italia figura tra i paesi con i più bassi livelli di utilizzo di e-government, sia da parte delle piccole imprese che dei cittadini. Entro fine giugno 2012 il governo si propone di definire le misure di attuazione dell’Agenda digitale italiana, al fine di promuovere l’e-government e diffondere l’uso della tecnologia digitale nei luoghi pubblici e per gli appalti pubblici. In quest’ultimo settore, l’Italia intende semplificare le procedure e istituire, a partire dal 2013, una banca dati nazionale come unica fonte di informazione, ad esempio per le gare di appalto.

L’Italia registra anche il costo maggiore di avvio di un’impresa: sette volte la media europea. Nel gennaio 2012 è stata abolita un’ampia gamma di autorizzazioni amministrative e ostacoli alle operazioni commerciali. Il governo ha inoltre facoltà di emettere entro la fine del 2012 regolamenti volti a sostituire inutili autorizzazioni con controlli ex post. Le Regioni e le Province devono adattare la rispettiva legislazione entro fine 2012.

Si tratta di iniziative rilevanti per l’Italia, che devono essere attuate correttamente per migliorare il funzionamento del contesto imprenditoriale.

Fondi di coesione

La raccomandazione 2011 sul fondo di coesione sottolineava la necessità di accelerare in modo efficace l’assorbimento dei fondi della politica di coesione, ponendo in particolare l’accento sul miglioramento della capacità amministrativa e della governance politica. Benché siano state adottate misure per accelerare l’assorbimento dei fondi, le tematiche della capacità amministrativa e della governance politica non sono state ancora affrontate. Iniziative di riprogrammazione interna adottate nel 2011 hanno consentito di ridurre al minimo la perdita di risorse nell’ambito della politica di coesione a 1,9 milioni di euro alla fine dell’anno. Si può ipotizzare che l’esteso esercizio di riprogrammazione per un importo di 3,7 miliardi di euro avviato dall’Italia nel dicembre 2011 nell’ambito del Piano d’Azione Coesione darà i primi risultati positivi nel 2012. Il piano riguarda quasi esclusivamente le Regioni meridionali dell’obiettivo “Convergenza” e concentra le risorse su quattro settori prioritari (istruzione, occupazione, agenda digitale e infrastrutture ferroviarie). Per l’attuazione del piano, sono state create Task Force specifiche per i due programmi FESR più impegnativi (Campania e Sicilia), al fine di sostenere le amministrazioni locali e regionali nell’accelerare l’esecuzione dei programmi.

Tuttavia, in attesa dell’impatto del piano e dei risultati delle citate Task Force, i tassi di assorbimento nel Mezzogiorno d’Italia, in cui si concentra quasi l '80 % dei finanziamenti erogati nell’ambito del FESR, continuano ad essere tra i più bassi dell’UE. I lavori delle Task Force hanno confermato la persistenza di gravi carenze nella capacità delle amministrazioni pubbliche regionali ad attuare la politica di coesione sul loro territorio nonché l’importanza e la necessità, per le autorità nazionali, di fornire maggiore sostegno e coordinamento.

Sistema giudiziario

La raccomandazione 2011 relativa alla concorrenza e al contesto imprenditoriale ha evidenziato la necessità di accelerare le procedure di esecuzione dei contratti. In risposta, alcune misure sono state adottate per migliorare l’efficienza della giustizia civile, in particolare riducendo i tempi di durata dei procedimenti e gli arretrati, ma la maggior parte di esse non è evidenziata nel PNR, nonostante la centralità della questione. Esse mirano alla riorganizzazione geografica degli uffici giudiziari e a promuovere la specializzazione di tribunali e magistrati e un maggiore ricorso ai metodi alternativi di risoluzione delle controversie. Una legge del settembre 2011 ha conferito al governo una delega per la revisione della distribuzione territoriale degli uffici giudiziari entro dodici mesi; il primo decreto attuativo è stato adottato in dicembre. Le attuali sezioni specializzate in materia di proprietà industriale ed intellettuale, istituite presso 12 tribunali, diventeranno ora 20 “Tribunali delle imprese”, il che dovrebbe accelerare la durata dei procedimenti giudiziari in alcune cause in materia di imprese. Inoltre, dal marzo 2011 è stata introdotta la mediazione obbligatoria in diversi settori giudiziari, estesa ad altri settori nel marzo 2012. Tali misure sono passi positivi che, se correttamente attuati, dovrebbero ridurre la durata delle procedure, evitare un ricorso eccessivo al contenzioso e contribuire ad aumentare la produttività e la specializzazione dei giudici, in modo da migliorare il funzionamento della giustizia civile. Restano tuttavia margini di azione. Le misure attuative per la razionalizzazione della dislocazione territoriale degli uffici giudiziari non sono ancora pronte e l’efficacia di alcune delle misure adottate è ostacolata dall’ambito di applicazione limitato, in quanto si applicano solo a specifiche fasi del procedimento giudiziario e potrebbero essere estese ad altre fasi del procedimento.

Come indicato nel PNR, un’altra importante sfida per l’Italia è quella di intensificare la lotta contro la corruzione. L’Italia rimane uno dei pochi Stati membri a non aver ratificato la convenzione penale sulla corruzione firmata a Strasburgo nel 1999 che stabilisce le disposizioni per perseguire e punire come reato le pratiche corruttive, comprese alcune che non configurano illeciti penali nel paese. La pervasività della corruzione comporta costi ingenti per il sistema produttivo dell’Italia – stimati a 60 miliardi di euro dalla Corte dei conti – e ostacola il corretto funzionamento dei mercati.

4. Quadro generale

Impegni 2011 || Sintesi della valutazione

Raccomandazioni specifiche per paese

Raccomandazione 1: attuare il programmato risanamento di bilancio nel 2011 e nel 2012 allo scopo di garantire la correzione del disavanzo eccessivo in linea con le raccomandazioni del Consiglio nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi, in modo da riportare l'elevato rapporto debito pubblico/PIL su una traiettoria in discesa. Sulla base della normativa approvata di recente, trarre pieno vantaggio da qualsiasi andamento economico o di bilancio migliore del previsto allo scopo di attuare una riduzione del disavanzo e del debito in tempi più rapidi e vigilare per evitare scostamenti in fase di attuazione del bilancio. Sostenere gli obiettivi per il periodo 2013-2014 e il previsto raggiungimento dell'obiettivo di medio termine entro il 2014 con misure concrete entro ottobre 2011, come previsto nel nuovo quadro di bilancio pluriennale. Rafforzare ulteriormente il quadro introducendo tetti di spesa vincolanti e migliorando il controllo di tutti i sottosettori pubblici. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. adottando nel 2011 tre pacchetti legislativi sul risanamento di bilancio: nel mese di luglio (a sostegno degli obiettivi di bilancio del PS); di settembre (con misure intese a conseguire il bilancio in pareggio nel 2013, ossia con un anno di anticipo sulle previsioni) e di dicembre (ulteriore impegno per un effetto netto di risanamento permanente pari a circa 1,3 % del PIL, a partire dal 2012). Il Parlamento italiano ha recentemente approvato un disegno di legge che introduce il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale italiana. Dovrà essere definita un’efficace legislazione ordinaria che precisi il saldo da considerare, le modalità di applicazione (ad esempio nelle condizioni congiunturali) e gli adeguati meccanismi correttivi, come richiesto dal “patto di bilancio”.

Raccomandazione 2: rafforzare le misure intese a contrastare la segmentazione del mercato del lavoro, anche rivedendo aspetti specifici della legislazione a tutela dell’occupazione, comprese le norme e le procedure che disciplinano i licenziamenti, e rivedendo il sistema di indennità di disoccupazione, attualmente frammentato, tenendo conto dei vincoli di bilancio. Intensificare gli sforzi intesi a contrastare il lavoro non dichiarato. Adottare inoltre misure per promuovere una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro, aumentando la disponibilità di asili e servizi di assistenza in tutto il paese e fornendo incentivi finanziari per le persone che costituiscono la seconda fonte di reddito familiare per accedere ai posti di lavoro in un modo neutro in termini di bilancio. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. Non sono state adottate strategie decisive per contrastare l’occupazione sommersa e il sostegno all’occupazione femminile è limitato (ad esempio con incentivi fiscali nel Mezzogiorno). La riforma del mercato del lavoro, presentata dal governo il 4 aprile, a seguito di consultazioni con le parti sociali, mira ad affrontare con misure ad ampio raggio le rigidità e le asimmetrie della legislazione a tutela dell’occupazione e, parallelamente, rivedere il sistema di indennità di disoccupazione per renderlo più integrato. Ciò dovrebbe migliorare l’equilibrio tra la flessibilità in ingresso e in uscita dal mercato del lavoro.

Raccomandazione 3: adottare ulteriori misure, sulla base dell'accordo di riforma del quadro di contrattazione collettiva del 2009 e in consultazione con le parti sociali, in conformità delle prassi nazionali, volte a garantire che la crescita dei salari rifletta meglio l’evoluzione in termini di produttività e le condizioni locali e delle singole imprese, ivi incluse eventuali clausole intese a permettere che la contrattazione a livello d'impresa vada in questa direzione. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. Un accordo con le parti sociali è stato raggiunto nel mese di giugno; esso ammette – in deroga al diritto del lavoro – la contrattazione a livello aziendale (anche in tema di procedure di licenziamento e tipologie contrattuali che l’impresa può applicare). L’attuazione dell’accordo sulla contrattazione collettiva dipenderà in larga misura dal comportamento delle parti sociali.

Raccomandazione 4: estendere il processo di apertura del settore dei servizi ad un’ulteriore concorrenza, in particolare nell’ambito dei servizi professionali. Adottare nel 2011 la legge annuale per il mercato e la concorrenza, tenendo conto delle raccomandazioni presentate dall’Autorità Antitrust. Ridurre la durata delle procedure di applicazione del diritto contrattuale. Adottare misure per promuovere l’accesso delle PMI ai mercati dei capitali eliminando gli ostacoli normativi e riducendo i costi. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. Sono state adottate norme per liberalizzare i servizi pubblici locali, eliminare le rigidità nei servizi professionali (Legge di stabilità e pacchetto sulle liberalizzazioni del gennaio 2012), potenziare le competenze dell’Autorità Antitrust e abolire divieti, restrizioni e autorizzazioni di portata eccessiva sull’attività economica a partire dal 2012 (ciò richiede che siano adottate altre misure legislative entro la fine del 2012). La liberalizzazione settoriale è stata avviata (negozi, farmacie, trasporti pubblici ad eccezione dei servizi di taxi). Sono state adottate riforme del sistema giudiziario in settembre e dicembre 2011 (pacchetto “Severino”) per migliorarne l’efficienza riducendo i tempi di durata dei procedimenti e il volume degli arretrati. Il pacchetto di dicembre ha affrontato anche il tema del sostegno alle PMI.

Raccomandazione 5: migliorare il quadro per gli investimenti del settore privato nella ricerca e nell’innovazione, estendendo gli attuali incentivi fiscali, migliorando le condizioni per il venture capital e sostenendo sistemi di appalto innovativi. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. Sono state adottate alcune misure, segnatamente il rifinanziamento del credito d’imposta a favore delle attività di ricerca delle imprese. Il livello di ambizione e di efficacia rimane tuttavia insufficiente. Non vi è stato alcun significativo miglioramento della promozione del capitale di rischio.

Raccomandazione 6: adottare misure per accelerare e rendere più efficiente la spesa volta a incoraggiare la crescita cofinanziata dai fondi della politica di coesione, al fine di ridurre le persistenti disparità regionali, anche attraverso il miglioramento della capacità amministrativa e della governance politica. Rispettare gli impegni assunti nel quadro strategico di riferimento, in termini di ammontare delle risorse e qualità della spesa. || L’Italia ha dato parziale attuazione alla raccomandazione. Le misure volte ad accelerare l’assorbimento dei fondi strutturali sono state avviate nel marzo 2011 e sono culminate in novembre nel Piano d’Azione Coesione. Le fondamentali carenze nella capacità della pubblica amministrazione continuano ad ostacolare l’attuazione del programma, in particolare nelle Regioni “Convergenza”.

Patto Euro Plus (impegni nazionali e progressi realizzati)

Finanze pubbliche: modificare la Costituzione per rafforzare la disciplina di bilancio. || L’impegno relativo alle finanze pubbliche è stato pienamente realizzato. Il Parlamento italiano ha recentemente approvato un disegno di legge che introduce il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale italiana. Dovrà essere definita un’efficace legislazione ordinaria che precisi il saldo da considerare, le modalità di applicazione (ad esempio nelle condizioni congiunturali) e gli adeguati meccanismi correttivi, come richiesto dal “patto di bilancio”.

Mercato del lavoro: · estendere il regime di apprendistato; · riformare il sistema fiscale al fine di operare uno spostamento del carico fiscale dal lavoro ai consumi. || L’impegno relativo al mercato del lavoro è stato parzialmente realizzato. · La riforma dell’apprendistato che è entrata in vigore nell’ottobre 2011 è promettente, anche se vi sono alcuni dubbi sulla sua capacità di incrementare il ricorso a questo tipo di contratti. Con la recente riforma del mercato del lavoro i contratti di apprendistato diventano il canale di accesso privilegiato verso un’occupazione stabile. · Il pacchetto di dicembre sposta il carico fiscale dal lavoro e dal capitale verso i consumi e la ricchezza patrimoniale. · La legge delega sulla riforma fiscale adottata il 16 aprile non prevede ulteriori spostamenti del carico fiscale dal lavoro ai consumi.

Politica strutturale: · accelerare i lavori pubblici; · ridurre gli oneri burocratici e aumentare l’efficienza della pubblica amministrazione. || Gli impegni relativi alla politica strutturale sono stati parzialmente realizzati. · Nel settore dei lavori pubblici, diverse misure nel pacchetto del gennaio 2012 mirano a semplificare le procedure amministrative e attirare maggiori capitali privati. Uno dei settori prioritari del Piano d’Azione Coesione è il miglioramento dell’infrastruttura ferroviaria. · Con riferimento alla modernizzazione dell’amministrazione pubblica, nel gennaio 2012 è stata abolita un’ampia gamma di autorizzazioni amministrative e di ostacoli alle operazioni commerciali. Restano tuttavia margini di miglioramento in questi ambiti.

Europa 2020 (obiettivi nazionali e progressi realizzati)

Obiettivo in materia di tasso di occupazione: 67-69 % || Tasso di occupazione: 61,7 % nel 2009, 61,1 % nel 2010. Non sono stati compiuti progressi verso il conseguimento dell’obiettivo.

Obiettivo in materia di ricerca e sviluppo: 1,53 % del PIL || La spesa nazionale lorda per ricerca e sviluppo: 1,26 % del PIL nel 2009, 1,26 % del PIL nel 2010. Non sono stati compiuti progressi verso il conseguimento dell’obiettivo.

Obiettivo relativo alle emissioni di gas serra: -13% (rispetto ai livelli del 2005; le emissioni ETS non rientrano in questo obiettivo nazionale) || Variazione delle emissioni di gas serra non compresi nel sistema ETS: -10% (i settori non compresi nel sistema ETS rappresentano attualmente il 62% delle emissioni complessive di gas serra).

Obiettivo relativo alle energie rinnovabili: 17 % || Quota di energie rinnovabili nel consumo finale lordo di energia: 8,9 % nel 2009.

Efficienza energetica – riduzione del consumo di energia primaria in Mtep: -27.9 || Non pertinente. Gli obiettivi di efficienza energetica sono fissati in base alle circostanze nazionali e alle formulazioni nazionali. Atteso che la metodologia uniforme per determinare l’impatto di tali obiettivi sul consumo energetico nel 2020 è stata convenuta solo recentemente, la Commissione non è ancora in grado di presentare il quadro generale.

Obiettivo relativo all’abbandono scolastico: 15-16 % || Gli studenti che abbandonano prematuramente l’istruzione e la formazione (percentuale della popolazione di età compresa tra i 18 e i 24 anni con al massimo un titolo di istruzione secondaria inferiore e non inserita in corsi di istruzione o formazione): 19,2 % nel 2009, 18,8 % nel 2010. Sono stati compiuti alcuni progressi verso il conseguimento dell’obiettivo.

Obiettivo relativo all’istruzione terziaria: 26-27 % || Tasso di istruzione terziaria: 19 % nel 2009, 19,8 % nel 2010. Sono stati compiuti alcuni progressi verso il conseguimento dell’obiettivo.

Obiettivo di ridurre la quota di popolazione a rischio di povertà o esclusione sociale, in numero di persone: -2 200 000 || Persone a rischio di povertà o esclusione sociale in migliaia di persone: 14 835 nel 2009, 14 742 nel 2010. Sono stati compiuti alcuni progressi verso il conseguimento dell’obiettivo.

5. Allegato

Tabella I. Indicatori macro-economici

Tabella II. Confronto tra sviluppi e prospettive a livello macroeconomico

Tabella III. Composizione dell’aggiustamento di bilancio

Tabella IV. Dinamica del debito

Tabella V. Sostenibilità a lungo termine

Tabella VI. Indicatori fiscali

Tabella VII. Indicatori rilevanti della stabilità macrofinanziaria

Tabella VIII. Indicatori sociali e del mercato del lavoro

Tabella VIII (cont.). Indicatori sociali e del mercato del lavoro (continuazione)

Tabella IX.