Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Verso una strategia tematica per la protezione del suolo"

(COM(2002) 179 def.)

(2003/C 61/09)

Il Consiglio, in data 12 aprile 2002 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori in materia, ha adottato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Staffan Nilsson in data 29 agosto 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 18 settembre 2002, nel corso della 393a sessione plenaria, con 139 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere.

1. Sintesi della comunicazione della Commissione

1.1. Il Sesto programma di azione in materia di ambiente e la strategia per lo sviluppo sostenibile, pubblicati dalla Commissione nel 2001, hanno sottolineato la necessità di proteggere il suolo dall'erosione e dall'inquinamento, evidenziando che perdita e fertilità in declino del suolo compromettono in misura crescente la redditività dei terreni agricoli. La comunicazione in esame(1) rappresenta il primo passo della Commissione verso la messa a punto di una strategia tematica per la protezione del suolo.

1.2. La comunicazione presenta elementi di carattere sia descrittivo che orientati all'azione. Vi si descrive l'impatto sul suolo di fattori sia esterni che legati all'attività umana, quali l'erosione, la diminuzione della materia organica, la contaminazione locale e diffusa del suolo, la compattazione del suolo, la diminuzione della biodiversità, la salinizzazione, le inondazioni e gli smottamenti.

1.3. In tale contesto con il termine suolo si definisce lo strato superiore della crosta terrestre il quale è di vitale importanza per tutte le attività umane e per l'intera collettività. Il suolo svolge inoltre un ruolo centrale per la protezione dell'acqua e lo scambio di gas con l'atmosfera.

1.4. La Commissione mette altresì in rilievo la relazione tra la problematica della protezione del suolo e le altre politiche comunitarie (direttiva sui nitrati, direttive quadro sulle acque e sulla qualità dell'aria, politica agricola comune, politica dei trasporti e politica di ricerca).

1.5. La Commissione presenta un quadro sintetico della situazione nei paesi candidati.

1.6. Nelle conclusioni sulle minacce alle quali è sottoposto il suolo, la comunicazione constata che i processi di degrado del suolo sono innescati e inaspriti dall'attività umana. Tutti i paesi ne sono colpiti, sebbene in grado diverso e per motivi diversi; la situazione si sta deteriorando e i cambiamenti climatici tendono ad esacerbare ulteriormente gli effetti.

1.7. La Commissione delimita la comunicazione al suolo come viene definito nel documento. Non tratta quindi dell'uso del suolo, che formerà oggetto di un'altra comunicazione sulla dimensione territoriale la cui pubblicazione è prevista nel 2003.

1.8. La comunicazione indica inoltre che la formulazione di una strategia comunitaria per la protezione del suolo richiederà tempo. Gli obiettivi della protezione del suolo vanno inoltre integrati in numerose politiche comunitarie, mantenendone tuttavia la dimensione locale e regionale. A partire dal 2002 la Commissione prevede di proporre una serie di misure ambientali per la prevenzione della contaminazione del suolo dovuta ai rifiuti di miniera, ai fanghi di fogna e al compost. Entro il mese di giugno del 2004 la Commissione pubblicherà una relazione sulle misure tecniche e legislative adottate e sulle iniziative messe a punto per promuovere la protezione del suolo.

1.9. Un obiettivo importante del documento della Commissione è la proposta intesa a definire un sistema di monitoraggio per la raccolta d'informazioni e di conoscenze in vista di azioni e proposte future. La Commissione osserva che una proposta concreta in materia verrà inoltre presentata entro il giugno 2004.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il suolo, una risorsa naturale che si è formata nel corso di molto tempo, costituisce la base per la produzione alimentare. Esso è stato occupato dalle città e dalle agglomerazioni urbane e viene utilizzato per la costruzione delle nostre moderne infrastrutture, dei sistemi di distribuzione e di comunicazione, delle strade, ecc. Occupiamo e utilizziamo il suolo per un gran numero di fini diversi. Un cambiamento nell'utilizzo del suolo è spesso fonte di conflitti d'interesse. Numerosi Stati membri hanno messo a punto legislazioni che consentono alla collettività di avvalersi di determinate misure al fine di procedere all'esproprio per motivi d'interesse pubblico. La protezione del suolo riguarda pertanto sia il suolo e le sue caratteristiche che l'utilizzo che ne viene fatto.

2.2. L'Unione europea ha messo a punto delle strategie comuni per difendere e proteggere l'acqua e l'aria; mancano invece strategie comuni a lungo termine per la protezione del suolo. Nel parere d'iniziativa in merito all'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura il Comitato ha sollecitato una proposta per una strategia comunitaria in materia di protezione del suolo(2).

2.3. Il Comitato accoglie pertanto con favore la comunicazione della Commissione in merito ad una strategia tematica per la protezione del suolo e desidera contribuire ai lavori sul tema con le seguenti osservazioni.

2.4. Le precipitazioni eccezionali e le gravissime inondazioni verificatesi di recente in numerosi paesi europei evidenziano la necessità di una strategia ben congegnata per la protezione del suolo. Spesso il fenomeno degli allagamenti è aggravato dal fatto che la capacità di assorbimento del terreno si è deteriorata in aree precedentemente oggetto di esondazioni naturali o in cui è stata modificata la destinazione dei terreni. Sono fattori da tener ben presenti quando l'UE mette a punto strategie per la protezione dei terreni e per l'assetto territoriale.

3. Osservazioni del Comitato in merito alla comunicazione

3.1. A giudizio del Comitato, la descrizione, presentata dalla Commissione, delle diverse minacce che rischiano di alterare la qualità del suolo costituisce una base sufficientemente solida per le future proposte maggiormente orientate all'azione citate dalla comunicazione.

3.2. Dalla descrizione di dette minacce non è chiaro quali di esse, secondo la Commissione, vadano risolte a livello comunitario e per quali ragioni un'iniziativa comune sia più efficace di singoli interventi nazionali. Una strategia per la futura protezione del suolo dovrebbe logicamente essere motivata, anche solo per sensibilizzare quanti sono attualmente impegnati nella protezione del suolo a livello nazionale.

3.3. È difficile, se non addirittura poco pertinente, definire con esattezza il tipo di qualità del suolo che intendiamo conseguire. Il Comitato deplora d'altro canto l'assenza di un dibattito sugli obiettivi fondamentali da realizzare nell'ambito della protezione del suolo e sulle ambizioni che si possono ragionevolmente nutrire per i relativi lavori. Nella comunicazione si sostiene che il suolo vada protetto da diversi tipi di minacce, ma ciò significa anche migliorare un suolo degradato o naturalmente povero? A giudizio del Comitato, la Commissione dovrebbe specificare le priorità previste piuttosto che stabilire gli ettari di terreno in cui vanno rispettati determinati criteri di qualità. Una delle priorità potrebbe essere quella di proteggere il suolo più vulnerabile da ulteriori devastazioni. Una strategia europea deve definire le aspirazioni comuni per quanto riguarda il suolo europeo.

3.4. Secondo la Commissione, l'erosione, la diminuzione della materia organica e la contaminazione del suolo costituiscono le tre minacce principali. Visto che la comunicazione non prevede alcuna valutazione delle diverse minacce utile alla definizione di un ordine di priorità, è difficile contestare o avallare tale punto di vista. Sarebbe opportuno che nei suoi eventuali lavori futuri la Commissione valuti l'impatto socioambientale delle diverse minacce, ad esempio precisando il valore socioeconomico delle funzioni del suolo che rischiano di deteriorarsi.

3.5. Per valutare i diversi tipi di minaccia è inoltre opportuno che l'analisi preveda una scala temporale attualmente assente dalla relazione della Commissione. Per scala temporale s'intende il fatto di non limitarsi alla situazione attuale bensì di considerare anche il ritmo al quale il suolo migliora o si deteriora e le conseguenze che si producono nel lungo periodo. Anche se è possibile che le attuali conoscenze circa l'impatto sul suolo siano eccessivamente lacunose per conseguire tale obiettivo, l'iniziativa andrebbe attuata nelle regioni in cui essa è realizzabile. Le principali minacce identificate dalla Commissione come le più pericolose possono effettivamente essere le più importanti, ma in talune regioni possono sussistere minacce del tutto diverse e ancora più importanti: l'acidificazione delle foreste, ad esempio, determina problemi di fertilità nell'Europa settentrionale, mentre gli incendi forestali possono occasionare fenomeni di erosione nell'Europa meridionale.

3.6. La Commissione propone che la strategia per la protezione del suolo poggi essenzialmente su un sistema di monitoraggio e su un'armonizzazione dei sistemi nazionali esistenti. Come si è già osservato in precedenza, la comunicazione non specifica quali minacce vadano di preferenza affrontate sul piano comunitario e, in tal caso, come si debba configurare un'iniziativa comune. L'assenza di indicazioni circa l'oggetto e i motivi del monitoraggio accresce il rischio che il sistema risulti inefficace. È probabile che nei paesi candidati la necessità di proteggere il suolo sia perlomeno pari a quella dei Quindici, se non addirittura maggiore. È quindi importante che i sistemi di monitoraggio e le proposte concrete che la Commissione intende presentare riguardino anche i paesi candidati.

3.7. Il Comitato constata che esistono già diverse iniziative comunitarie relative alla protezione del suolo, ad esempio la direttiva quadro sulle acque e la futura legislazione sui fanghi di fogna e sul compost. Un sistema di monitoraggio comune e metodi armonizzati per la raccolta di dati potrebbero risultare utili anche per realizzare tali attività. Il Comitato è pertanto favorevole all'introduzione di proposte che si prefiggano tali obiettivi. A suo giudizio è indispensabile che una futura proposta relativa ad un sistema di monitoraggio comune garantisca il miglior uso possibile dei sistemi nazionali esistenti.

3.8. Per realizzare una migliore protezione del suolo è indispensabile che la strategia in materia tenga conto di fattori quali l'istruzione e l'informazione al fine di accrescere la comprensione e la consapevolezza circa l'impatto sul suolo dei diversi tipi di trattamento. In materia di contaminazione del suolo il Comitato ha emesso un parere(3) in merito alla proposta di direttiva della Commissione sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale(4). In questo documento la Commissione propone fra l'altro un quadro giuridico che prevede una responsabilità in caso di danni al terreno provocati da una sua contaminazione.

Occorre inoltre riflettere sull'opportunità d'introdurre sanzioni in caso di violazione della normativa vigente in materia di utilizzazione del suolo.

3.9. Come sottolineato dalla Commissione, il suolo si distingue dall'aria e dall'acqua per l'esistenza più manifesta di una persona fisica o giuridica che esercita diritti di proprietà. Di conseguenza il degrado del suolo è essenzialmente di due tipi.

3.9.1. Il primo consiste nell'impatto tradizionale sull'ambiente esercitato da soggetti i quali (attraverso emissioni, ecc.) provocano danni che non li toccano direttamente bensì interessano i proprietari dei terreni in questione.

3.9.2. Il secondo consiste in situazioni in cui un proprietario deteriora (o migliora) il proprio terreno. In questi casi il suolo può essere destinato alla produzione biologica, in quanto terreno agricolo e destinato alla silvicoltura. Esso può inoltre essere utilizzato per fini industriali, per la costruzione di strade, ecc., nel qual caso l'impatto negativo non interessa la produzione degli utilizzatori.

3.9.3. Con la graduale applicazione pratica della strategia sul suolo è importante tenere conto delle principali differenze tra i tipi di suolo e di relazioni di proprietà.

3.10. La Commissione constata che il suolo è esposto ad una pressione crescente dovuta alle attività umane e che la sua qualità si sta deteriorando. Sarebbe inoltre importante far notare i miglioramenti derivanti dalla drastica riduzione dell'apporto di metalli e dalla diminuzione delle piogge acide e far presente che in numerose regioni la qualità dei terreni agricoli è buona. Pertanto non è vero che tutti i terreni agricoli si stanno deteriorando costantemente.

3.11. Nel primo capoverso del punto 8.1.2, che riporta un'utile descrizione dell'impatto dell'agricoltura, la Commissione nota che talune pratiche agricole possono contribuire al degrado del suolo, mentre altre sono utili per proteggerlo. Dal punto di vista dell'agricoltura stessa, la protezione del suolo costituisce una componente naturale della sua utilizzazione e costituisce un'opportunità piuttosto che una minaccia.

3.12. La Commissione osserva che lo spargimento dei fanghi di fogna non dovrebbe rappresentare un problema, a patto di evitare la contaminazione, e che uno degli usi possibili è quello di spargerlo sui terreni agricoli. Il Comitato nutre seri dubbi circa tale punto di vista. Attualmente il problema dei fanghi di fogna consiste precisamente nel loro elevato tasso d'inquinamento. In precedenza il CES ha sollecitato una direttiva riveduta che fissi soglie più rigorose. La Commissione ha annunciato che intende presentarla entro il 2003 e il Comitato deplora tale ritardo.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato accoglie con favore la comunicazione della Commissione visto che costituisce un primo passo verso la realizzazione di una strategia europea sulla protezione del suolo. Per quanto riguarda il proseguimento dei lavori, desidera sottolineare quanto segue:

- deplora l'assenza di una relazione sui tipi di provvedimenti che sarebbe opportuno attuare a livello europeo nonché sui motivi di una tale scelta;

- si rammarica inoltre dell'assenza di una discussione strategica sulle legittime aspirazioni e, quindi, sugli obiettivi da fissare per il suolo europeo;

- le future proposte dovrebbero fondarsi su una valutazione delle probabili minacce presenti nelle diverse regioni europee, comprese quelle dei paesi candidati;

- le future proposte relative ai sistemi di monitoraggio vanno coordinate con le azioni già in corso al fine di rafforzarne la giustificazione e di avvalersi efficacemente dei sistemi di monitoraggio nazionali esistenti;

- le future proposte concernenti provvedimenti concreti intesi a migliorare la protezione del suolo dovrebbero prevedere azioni in materia d'istruzione e informazione nonché un adeguato regime di sanzioni;

- il suolo si distingue dall'aria e dall'acqua per il fatto che appartiene ad un proprietario e la strategia deve tenere conto dei diritti di proprietà;

- una descrizione dettagliata delle diverse minacce è comunque importante per incoraggiare tutti gli attori a sostenere l'iniziativa.

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2002) 179 def.

(2) CES 1199/2000, GU C 14 del 16.1.2001, pagg. 141-150.

(3) GU C 241 del 7.10.2002.

(4) COM(2002) 17 def.