COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Linee guida per una ripresa graduale e coordinata delle operazioni di visto

(2020/C 197 I/01)

I. INTRODUZIONE

Per i cittadini di 105 paesi è necessario ottenere un visto prima di entrare nella zona UE+ (1). Di norma, le domande di visto possono essere presentate presso i consolati degli Stati membri in quasi tutti i paesi terzi. Ventisei Stati membri Schengen (2) applicano pienamente la politica armonizzata dell’UE in materia di visti per soggiorni di breve durata e, in circostanze normali, rilasciano 15 milioni di visti ogni anno.

Nell’ambito delle misure volte a contenere la diffusione della pandemia di Covid-19, la maggior parte degli Stati membri ha optato per la sospensione del trattamento delle domande di visto per i viaggi non essenziali, in molti casi a tempo indeterminato. Alcuni hanno inoltre deciso di interrompere l’applicazione degli accordi di rappresentanza per il rilascio dei visti per conto di altri Stati membri. Poiché determinate categorie (3) di viaggiatori essenziali sono state esentate dalle restrizioni dei viaggi all’interno dell’UE, la Commissione ha invitato gli Stati membri a continuare ad erogare un «servizio minimo» per il trattamento delle domande di visto per tali categorie, anche per i paesi che rappresentano (4). Gli Stati membri hanno assicurato il servizio per quanto possibile, ma le misure di confinamento a livello locale ne hanno spesso ostacolato la continuità ed è diventato difficile, se non impossibile, accedere ai servizi degli Stati membri preposti al rilascio dei visti in molte parti del mondo. A seguito delle restrizioni dei viaggi imposte a livello mondiale, nel maggio 2020 gli Stati membri hanno rilasciato meno del 2 % del normale numero di visti mediamente rilasciati in un mese.

La ripresa delle operazioni di visto dovrebbe essere sincronizzata con la revoca graduale delle restrizioni di viaggio alle frontiere esterne dell’UE non appena si comincerà ad attuare tale revoca. I principi guida di questo processo sono illustrati nella comunicazione della Commissione relativa alla terza valutazione dell’applicazione della restrizione temporanea dei viaggi non essenziali verso l’UE (5).

Con l’allentamento delle restrizioni alle frontiere esterne, la progressiva ripresa dei collegamenti internazionali e l’attenuazione delle misure di confinamento nei paesi terzi, i viaggiatori devono poter accedere nuovamente ai servizi di rilascio dei visti nei paesi terzi. Affinché questo processo abbia il miglior esito possibile, è estremamente importante che gli Stati membri riprendano le operazioni in modo coordinato e armonizzato nei singoli paesi terzi, in piena trasparenza. Le norme giuridiche generali riguardanti la politica armonizzata in materia di visti, definite nel codice dei visti, continueranno ad applicarsi. A livello locale sarà inoltre opportuno armonizzare ulteriormente le procedure e attuare uno scambio costante delle migliori pratiche concernenti i protocolli d’igiene e i nuovi metodi operativi. A questo riguardo, i dialoghi periodici tra Stati membri nell’ambito delle riunioni di cooperazione locale Schengen, coordinate dalle delegazioni dell’UE, avranno un ruolo chiave.

Nelle prime fasi, le misure di confinamento locali avranno un impatto sulla capacità dei fornitori esterni di servizi e dei servizi visti di ricevere i richiedenti e di trattare le domande di visto. Tuttavia, se tali misure rimarranno in vigore in alcune zone, vi saranno anche poche domande e pochi spostamenti verso l’UE. Analogamente, se da un lato non si può escludere che la ripresa dei viaggi internazionali sarà lenta, dall’altro le possibili preoccupazioni riguardanti gli spostamenti tra un paese e l’altro nel contesto della pandemia mondiale attualmente in corso potrebbero tradursi in un aumento molto lento del volume complessivo delle domande di visto nei prossimi mesi. Con ogni probabilità le domande di visto rimarranno ben al di sotto dei livelli abituali fino alla fine dell’anno, anche nei paesi terzi in cui i volumi sono tradizionalmente elevati (6).

Per preparare il riavvio delle operazioni di visto, la Commissione ha organizzato, nel mese di maggio, due scambi informali con gli esperti degli Stati membri in materia di visti. Negli incontri, tutti gli Stati membri hanno convenuto che la ripresa di tali operazioni dovrebbe essere pienamente sincronizzata con la revoca delle restrizioni alle frontiere esterne e coordinata tra le varie sedi consolari.

Sulla base di questi scambi, l’obiettivo delle presenti linee guida è aiutare gli Stati membri a portare a termine tale processo in modo armonizzato.

II. RIPRESA DELLE OPERAZIONI DI VISTO

A condizione che si decida di revocare le restrizioni per i viaggi non essenziali verso l’UE, tutti gli Stati membri dovrebbero riprendere le operazioni di visto il più presto possibile in relazione ai paesi terzi interessati. In ogni caso è opportuno continuare ad assicurare ovunque servizi di visto minimi per le persone rientranti nella categoria dei «viaggiatori essenziali», anche se dovessero rimanere in vigore restrizioni generali dei viaggi per un determinato paese terzo.

Finché la capacità di trattare le domande di visto resterà limitata, dovrebbe essere data priorità alle domande dei viaggiatori essenziali e dei lavoratori che svolgono funzioni cruciali. Se la capacità dei consolati nel loro paese d’origine rimane insufficiente, gli Stati membri dovrebbero continuare a rilasciare visti a queste categorie di viaggiatori, tra cui in particolare i marittimi, alle frontiere esterne.

Una volta introdotta la possibilità di effettuare viaggi non essenziali da un dato paese terzo, parrebbe tuttavia inutile e controproducente tentare di definire categorie aggiuntive di «viaggiatori prioritari». Un’ulteriore differenziazione in base alle finalità dello spostamento potrebbe essere considerata sproporzionata e discriminatoria, in quanto non ricollegabile a una minaccia per la salute pubblica in fase di domanda di visto. Inoltre, in mancanza di un accordo sulle finalità definibili come prioritarie, l’obiettivo di una ripresa armonizzata delle operazioni di visto ne risulterebbe gravemente compromesso.

Ove possibile, gli Stati membri dovrebbero impegnarsi a riprendere le operazioni ovunque e simultaneamente e, se del caso, a riassumere a pieno titolo la rappresentanza degli altri Stati membri in materia di visti. Analogamente, essi devono continuare ad applicare le norme generali del codice dei visti per il trattamento delle domande e il rilascio dei visti. In tal modo, inoltre, si trasmetterà ai cittadini un messaggio uniforme e si impediranno la caccia al visto più vantaggioso e altri possibili abusi.

Considerando che in media il 90 % di tutte le domande di visto è presentato tramite fornitori esterni di servizi, la ripresa delle operazioni comporta necessariamente uno stretto coordinamento tra gli Stati membri e questi operatori privati. Gli Stati membri dovrebbero vigilare attentamente su tutti gli aspetti connessi al riavvio delle operazioni dei fornitori esterni di servizi, anche se spetterà a questi ultimi la responsabilità di applicare misure igieniche adeguate in linea con le prassi locali.

Sebbene la valutazione delle minacce alla salute pubblica rientri nella procedura di rilascio di un visto, la politica in materia di visti non è di per sé uno strumento di politica sanitaria. Al momento della presentazione della domanda di visto, che avviene in un arco di tempo compreso tra almeno 15 giorni e sei mesi prima del viaggio che si intende affrontare (nove mesi per i marittimi), non dovrebbero essere richiesti controlli sanitari.

1. Preparazione e attuazione di una ripresa armonizzata delle operazioni

Si esortano gli Stati membri ad avviare immediatamente i preparativi per la definizione di nuovi protocolli d’accesso riguardanti l’accoglienza dei richiedenti e la ricezione delle domande, applicabili sia ai fornitori esterni di servizi che ai consolati. Le misure potrebbero includere:

— l’elaborazione di protocolli riguardanti le misure igieniche: — per il personale: il distanziamento interpersonale, la turnazione, dispositivi di protezione (guanti, mascherine, divisori in plexiglas agli sportelli ecc.); — per i richiedenti: il rispetto del distanziamento interpersonale, l’uso obbligatorio di mascherine, l’installazione di distributori di prodotti igienizzanti ecc.;

— l’obbligo di fissare un appuntamento per l’accesso ai locali;

— la limitazione, per quanto possibile, dell’interazione fisica: — l’introduzione di altre modalità di presentazione delle domande che non implichino contatti interpersonali, ad esempio il deposito non in presenza o la presentazione online dei moduli di domanda e dei documenti giustificativi; — il rigoroso rispetto della norma che impone il rilevamento delle impronte digitali dei richiedenti solo una volta ogni 59 mesi (controlli sistematici miranti a verificare se i dati biometrici del richiedente siano già presenti nel sistema di informazione visti ridurrebbero in modo significativo la necessità di una sua presenza fisica); — l’autorizzazione al pagamento dei diritti attraverso sistemi senza contatto, ad esempio il pagamento online o a distanza.

2. Trattamento delle domande

L’attuazione della politica comune dei visti deve rimanere uniforme. Nella situazione attuale, discostarsi dalle norme generali può avere conseguenze negative. Eventuali restrizioni della validità territoriale o della durata di validità di un visto, ad esempio, limiterebbero la capacità del titolare del visto di adattarsi a modifiche repentine delle restrizioni dei viaggi. Limitare sistematicamente la validità territoriale dei visti potrebbe svantaggiare gli Stati membri privi di hub aeroportuali e chi viaggia di frequente. In futuro, inoltre, rischierebbe di creare nuove strozzature nei trasporti, poiché chi viaggia per garantire trasporti essenziali (autotrasportatori e macchinisti addetti alla guida dei treni, equipaggi di aerei e di navi ecc.) non sarebbe in grado di circolare liberamente. Potrebbe inoltre mettere ulteriormente sotto pressione la capacità limitata di rilascio dei visti da parte degli Stati membri alla ripresa delle operazioni.

Nel riprendere le operazioni, gli Stati membri dovrebbero attenersi ai principi enunciati qui di seguito.

a) Applicazione del codice dei visti Le disposizioni generali del codice dei visti continuano ad applicarsi. In particolare: — i visti uniformi (validi per l’intero spazio Schengen) dovrebbero essere rilasciati conformemente alle disposizioni generali; non esiste una base giuridica per il rilascio sistematico di visti con validità territoriale limitata; — gli Stati membri dovrebbero astenersi dal limitare la durata di validità dei visti, in quanto tale limitazione non è uno strumento efficace per impedire la diffusione della Covid-19; il possesso di un visto, peraltro, non conferisce al titolare il diritto assoluto di attraversare la frontiera esterna, poiché le condizioni di ingresso ai sensi del codice frontiere Schengen saranno nuovamente verificate al momento del viaggio; — i visti per ingressi multipli dovrebbero essere rilasciati conformemente alle norme generali; i visti con un lungo periodo di validità ridurranno il carico di lavoro dei consolati degli Stati membri, in particolare quando riprenderanno le operazioni con personale ridotto, poiché chi viaggia con regolarità avrà bisogno di chiedere un nuovo visto con minor frequenza.

b) Informazioni al pubblico — Gli Stati membri (e i fornitori esterni di servizi) dovrebbero garantire informazioni tempestive sulle nuove misure d’igiene e sui protocolli d’accesso per l’accoglienza dei richiedenti e la ricezione delle domande; — è opportuno informare individualmente i titolari di visto (mediante schede informative da distribuire al momento della restituzione del passaporto) che il possesso di un visto uniforme non esenta il viaggiatore da eventuali restrizioni di viaggio supplementari che potrebbero essere in vigore all’interno dell’UE e applicarsi indipendentemente dalla cittadinanza di una persona, ad esempio obblighi di quarantena.

c) Accordi di rappresentanza — È opportuno ricominciare ad applicare gli accordi di rappresentanza preesistenti per consentire ai richiedenti di presentare, nel loro paese di residenza, una domanda di visto anche per Stati membri che non sono né presenti né rappresentati in tale paese; — in caso di problemi temporanei di capacità presso alcuni consolati, gli Stati membri dovrebbero concludere rapidamente accordi di rappresentanza ad hoc, in uno spirito di solidarietà. Sarà particolarmente importante garantire che chi opera nel settore dei trasporti fondamentali, come gli autotrasportatori, i macchinisti addetti alla guida dei treni e gli equipaggi di aerei e di navi, siano in grado di presentare le domande.

d) Coordinamento e scambio di informazioni a livello locale In molti paesi terzi le misure di chiusura e di confinamento sono state attuate con pochissimo preavviso, il che ha comportato la chiusura immediata di consolati e di fornitori esterni di servizi e il rimpatrio del personale espatriato. In tali situazioni, c’è stato spesso poco tempo per informare adeguatamente altri Stati membri. Per la ripresa delle operazioni, invece, gli Stati membri dovrebbero cercare di ottimizzare il coordinamento e il flusso di informazioni e scambiarsi le migliori pratiche sui metodi operativi che essi hanno provveduto ad adeguare, compresi quelli dei fornitori esterni di servizi con cui collaborano. Il coordinamento e l’informazione reciproca sono essenziali anche nell’eventualità che, in futuro, si renda necessario reintrodurre determinate restrizioni dei viaggi.

3. Ruolo della cooperazione locale Schengen

La cooperazione locale Schengen svolge un ruolo cruciale nel garantire in ogni momento un’attuazione armonizzata della politica comune dei visti. Nei recenti scambi, gli Stati membri hanno ripetutamente sottolineato la funzione fondamentale di tale cooperazione, coordinata dalle delegazioni dell’UE, nel garantire la condivisione delle conoscenze relative alle situazioni locali (situazione epidemiologica, confinamento locale, misure di quarantena ecc.), l’armonizzazione delle pratiche e l’informazione dei cittadini. La Commissione ricorda che il buon funzionamento della cooperazione locale Schengen è una responsabilità condivisa degli Stati membri e delle delegazioni dell’UE. Le autorità centrali degli Stati membri dovrebbero consentire ai loro consolati la flessibilità necessaria per adeguarsi alla strategia concordata nell’ambito della cooperazione locale Schengen per la ripresa armonizzata delle operazioni.

III. CONCLUSIONI

Una ripresa coordinata e graduale delle operazioni di visto in tutto il mondo rappresenta una sfida che gli Stati membri possono affrontare efficacemente lavorando in stretta collaborazione. È di primaria importanza, per la coesione dello spazio Schengen e per il funzionamento della politica comune dei visti, evitare azioni unilaterali e far sì che la cooperazione locale Schengen svolga pienamente il suo ruolo di coordinamento. La Commissione è pronta a sostenere gli Stati membri in questo sforzo, che se gestito in modo adeguato consentirà un’agevole ripresa dei viaggi internazionali, delle attività imprenditoriali, del turismo e dei contatti interpersonali, essenziali per il nostro stile di vita europeo, e controllerà nel contempo i rischi per la salute nel modo più rigoroso possibile.

Non è escluso che, in futuro, una seconda ondata della pandemia di Covid-19 o un’altra emergenza sanitaria globale rendano necessario reintrodurre restrizioni dei viaggi. A breve termine, l’applicazione delle norme generali per il rilascio di visti per ingressi multipli con un lungo periodo di validità a tutti i richiedenti ammissibili, in particolare a chi opera nel settore dei trasporti fondamentali quali gli autotrasportatori, i macchinisti addetti alla guida dei treni e gli equipaggi di aerei e di navi, fungerà anche da misura di emergenza, evitando che molti viaggiatori essenziali si trovino ad affrontare più volte le lungaggini burocratiche di queste ultime settimane. L’obiettivo finale dovrebbe consistere nel rendere la politica comune in materia di visti più resiliente a perturbazioni su vasta scala come quella verificatasi negli ultimi mesi.

(1) La «zona UE+» include tutti gli Stati membri Schengen (compresi Bulgaria, Croazia, Cipro e Romania) e i quattro paesi associati Schengen, nonché l’Irlanda e il Regno Unito qualora questi ultimi decidano di allinearsi.

(2) 22 Stati membri dell’UE e 4 Stati associati Schengen.

(3) COM(2020) 115 final.

(4) Cfr. orientamenti della Commissione del 18 marzo 2020.

(5) COM(2020) 399.

(6) Ad esempio, la Russia, la Cina o l’India.