DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

SINTESI DELLA RELAZIONE SULLA VALUTAZIONE D'IMPATTO SULLE RELAZIONI COMMERCIALI UE-GIAPPONE

che accompagna il documento

Raccomandazione di decisione del Consiglio che autorizza l’avvio di negoziati su un accordo di libero scambio (ALS) fra l’Unione europea e il Giappone

Questo è un documento di lavoro dei servizi della Commissione europea e ha scopo informativo. Esso non rappresenta una posizione ufficiale della Commissione su tale questione, né anticipa tale posizione

1. Definizione del problema

Termini reali del problema

Da vari anni si constata un declino degli scambi commerciali tra l'Unione europea e il Giappone, operatori di primo piano a livello mondiale. Nel periodo 2006/2010 le esportazioni dell'UE in Giappone sono diminuite dello 0,6% annuo, a fronte di un aumento delle esportazioni comunitarie globali del 3,8%. Nel corso dello stesso periodo le esportazioni giapponesi nell’UE sono diminuite del 3,2% all’anno, mentre le esportazioni globali dal Giappone sono aumentate del 3,1%.

Livelli così bassi delle relazioni bilaterali, commerciali e sotto il profilo degli investimenti, tra due grandi economie come UE e Giappone comportano perdite di concorrenzialità, di produttività e di benessere, sia a livello bilaterale sia nel contesto economico mondiale; riduzione della scelta e aumento dei prezzi per i consumatori; scarso sostegno all'occupazione e diminuzione dei salari.

Studi economici e consultazioni pubbliche indicano che le relazioni bilaterali commerciali e di investimento fra UE e Giappone non stanno esprimendo appieno il loro potenziale. Le ragioni principali sono un insieme di misure tariffarie e non tariffarie: sono queste ultime a rappresentare il deterrente principale per gli esportatori e gli investitori dell’UE in Giappone.

Principali danni

La situazione ha ripercussioni negative per UE e Giappone a livello non solo di economie, ma anche di imprenditoria, di lavoratori e consumatori. I settori dell'industria dell’Unione maggiormente colpiti sono quelli che potrebbero invece trarre beneficio dall'eliminazione delle misure non tariffarie, come i settori agroalimentare, automobilistico, farmaceutico e dei dispositivi medici.

Necessità di un intervento pubblico

In assenza di risposte concordate ai problemi che deprimono commercio e investimenti la situazione è destinata a peggiorare. In considerazione di ciò, al vertice UE-Giappone del 28 maggio 2011 i leader presenti hanno deciso di comune accordo di avviare negoziati paralleli per:

· un accordo di libero scambio (ALS)/accordo di partnership economica (APE) approfondito e globale riguardante tutte le questioni di interesse comune per entrambe le parti, ivi comprese tariffe, misure non tariffarie, servizi, investimenti, diritti di proprietà intellettuale, concorrenza e appalti pubblici; nonché

· un accordo vincolante che contempli la cooperazione politica, oltre che sul piano mondiale e settoriale nel suo complesso, sostenuto da un comune impegno per il rispetto dei valori e principi fondamentali.

I rappresentanti presenti al vertice hanno inoltre deciso di avviare quanto prima uno studio esplorativo al fine definire la portata, anche in termini di risultati perseguibili, di entrambi i negoziati.

Cause dei problemi

Vi sono molti fattori che riducono o limitano il potenziale commerciale e per gli investimenti tra l'Unione europea ed il Giappone. Alcuni di essi potrebbero essere affrontati mediante riforme interne o di politica commerciale, negoziati commerciali compresi, mentre per altri (ad esempio distanza geografica, problemi di comunicazione e preferenze dei consumatori) provvedimenti di questo tipo non hanno grandi possibilità di dimostrarsi efficaci.

Grazie ai negoziati è possibile cambiare le misure tariffarie e non tariffarie nonché le caratteristiche discriminatorie od onerose del contesto normativo che incidono sugli scambi di beni e servizi, sugli investimenti e sugli appalti pubblici.

Tanto l’UE quanto il Giappone hanno dazi bassi sui beni; il Giappone mantiene tuttavia dazi alti nel settore agricolo e degli alimenti trasformati e per le bevande, settori in cui l'UE è uno dei maggiori esportatori. I dazi medi applicati dal Giappone ad altre importanti esportazioni dell'UE sono generalmente bassi.

I dazi dell’UE sulle principali esportazioni giapponesi sono più elevati. Le esportazioni giapponesi nell’UE rientrano perlopiù in un numero limitato di settori manifatturieri, ad esempio veicoli a motore, elettronica e macchinari. Nei negoziati gli interessi giapponesi si concentrano sull’abolizione delle tariffe, soprattutto dopo l’entrata in vigore dell’ALS UE-Corea, data la concorrenza tra Giappone e Corea in tali settori di esportazione.

Le consultazioni pubbliche e gli studi evidenziano il fatto che le misure non tariffarie rappresentano un forte ostacolo per le esportazioni dell'UE in Giappone. Vi sono parti del mercato giapponese, come quelle riguardanti alcuni prodotti agricoli e alcune attrezzature di trasporto e prodotti aeronautici, quasi totalmente chiuse alle esportazioni dell'UE. Sono sette i settori di attività che coprono la maggior parte delle esportazioni dell'Unione europea verso il Giappone maggiormente colpiti dalle misure non tariffarie in vigore: i prodotti chimici (compresi quelli farmaceutici), i veicoli a motore, i dispositivi medici, i prodotti alimentari trasformati, le attrezzature di trasporto, le telecomunicazioni e i servizi finanziari. Anche la mancanza di trasparenza negli appalti pubblici e i problemi in tema di DPI sono stati identificati come pesanti ostacoli non tariffari che rendono il mercato giapponese di fatto inaccessibile per le imprese dell'UE.

2. Analisi della sussidiarietà

La politica commerciale e la possibilità di negoziare gli accordi commerciali internazionali sono settori di esclusiva competenza dell’Unione: articolo 207 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea - TFUE. Il principio di sussidiarietà non si applica in questo caso. La proposta rispetta inoltre il criterio di proporzionalità: anche le opzioni di più ampia portata non trascendono il conseguimento degli obiettivi dichiarati della politica.

3. Obiettivi

L'obiettivo generale della politica dell’UE per quanto riguarda le relazioni economiche e commerciali è

· rafforzare e sviluppare ulteriormente il commercio bilaterale,

· abolire le restrizioni esistenti su commercio e investimenti esteri, e

· abbassare le barriere doganali e di altro tipo. .

Gli obiettivi generali della politica commerciale europea comprendono pertanto:

· una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva grazie all'espansione del commercio;

· la creazione di posti e opportunità di lavoro e il miglioramento del benessere;

· l’abbassamento dei prezzi al consumo e altri vantaggi per i consumatori;

· una maggiore concorrenzialità sui mercati mondiali.

Per quanto concerne i futuri rapporti economici e commerciali fra UE e Giappone, gli obiettivi strategici specifici dell'UE sono:

· aumentare il volume degli scambi bilaterali di beni e servizi riducendo gli ostacoli;

· aumentare i flussi di investimenti tra l' Unione europea ed il Giappone riducendo gli ostacoli;

· conseguire un accesso equilibrato ai mercati degli appalti pubblici di entrambe le parti.

Gli obiettivi specifici all'interno di ognuno di questi quattro ambiti si traducono in ulteriori obiettivi operativi più dettagliati nella relazione principale.

4. Opzioni strategiche

Al fine di conseguire questi obiettivi, sono stati analizzati vari scenari strategici. Tra questi rientrano:

(a) il mantenimento del quadro attuale del piano d’azione 2001, con dialoghi bilaterali in tema di economia e programmi di cooperazione tra imprese, quali il dialogo sulla riforma della regolamentazione, il dialogo ad alto livello sul commercio e altri dialoghi settoriali bilaterali (per esempio il dialogo sulla politica industriale, il dialogo sui servizi finanziari, il dialogo bilaterale sulla proprietà intellettuale), eventualmente migliorandone il funzionamento e l’efficacia;

(b) un ALS UE-Giappone di ampia portata con abolizione delle tariffe, liberalizzazione degli scambi di servizi e liberalizzazione e agevolazione dei flussi di investimenti nel settore dei servizi e non, che comprenda inoltre la riduzione dei costi delle misure non tariffarie. Nel quadro di questa opzione, l’analisi prende in considerazione quattro diversi scenari possibili, ognuno dei quali prevede un grado diverso di liberalizzazione degli scambi: due scenari prudenziali e due ambiziosi, con uno scenario simmetrico e uno asimmetrico in ciascun caso.

Gli scenari prudenziali e quelli ambiziosi che prendono in considerazione la riduzione dei costi relativi a misure non tariffarie hanno lo scopo di fornire un ventaglio di risultati possibili. La riduzione del 20% fornisce una soglia minima molto al di sotto dei risultati effettivamente raggiunti nel negoziato dell’accordo di libero scambio UE/Corea, mentre il 50% delle riduzioni dei costi valuta la possibilità di pervenire a un risultato assai ambizioso riguardo alle misure non tariffarie[1]. I risultati all’interno di questa forcella sono sempre positivi e variano solo a livello di vantaggio globale.

Gli scenari simmetrici e asimmetrici forniscono una visione più completa delle ambizioni e degli obiettivi di entrambe le parti. Gli scenari simmetrici offrono una visione di completa parità. Gli scenari asimmetrici ammettono che, ancorché uno degli obiettivi più prioritari per l’UE sia ridurre gli oneri causati dalle misure non tariffarie e per il Giappone sia altrettanto prioritario mantenere i dazi UE nei settori chiave per il paese, un certo grado di asimmetria potrebbe risultare necessario per ottenere un equilibrio accettabile del risultato finale dei negoziati. Negli scenari asimmetrici presi in esame, da parte dell'UE si dovrebbe avere una riduzione dei costi delle misure non tariffarie sui beni pari a un terzo di quella che avrebbe luogo sul fronte giapponese.

Gli scenari ambiziosi prevedono un accordo in linea con la nuova generazione di accordi commerciali che la UE sta attualmente negoziando con partner commerciali come il Canada. I recenti accordi commerciali dell'UE tendono ad andare oltre gli ALS conclusi dal Giappone, sia come portata, sia come traguardi. Un ALS globale tra l'UE e il Giappone dovrebbe riguardare un numero elevato di questioni in tema di accesso ai mercati che interessi entrambe le parti, inclusi i dazi, le misure non tariffarie riguardanti gli scambi di beni (compresi gli aspetti concernenti TBT e SPS) e gli scambi di servizi, un ulteriore accesso al mercato per servizi, investimenti e appalti pubblici e comprendere la tutela degli investimenti, la concorrenza e i diritti di proprietà intellettuale.

La decisione presa al vertice del 28 maggio 2011 di avviare il processo verso negoziati ALS ha indicato un ALS globale tra l'Unione europea ed il Giappone come l'opzione più adeguata, purché sia possibile creare le condizioni giuste per poterlo realizzare.

È ragionevole ritenere che nei prossimi anni sia l’UE sia il Giappone concluderanno una serie di ALS con paesi terzi. Gli accordi che l’UE sta attualmente negoziando con altri partner commerciali (Canada, India, Mercosur e paesi ASEAN) o ha recentemente concluso (ad esempio l'ALS UE-Corea) sono stati tenuti in considerazione.

I diversi scenari sono analizzati partendo dal presupposto che l'agenda di Doha per lo sviluppo dell'Organizzazione mondiale del commercio sarà coronata dal successo. Ai fini del confronto sono stati tuttavia inseriti e valutati anche i dati disponibili sulla liberalizzazione degli scambi bilaterali a prescindere dall'effetto di un futuro accordo dell'agenda di Doha per lo sviluppo.

5. Valutazione degli impatti

Visti i risultati estremamente limitati conseguiti in molti anni fino ad oggi, è improbabile che l’opzione a), cioè il mantenimento di accordi analoghi a quelli attualmente in vigore, possa produrre una crescita sostanziale del volume degli scambi e degli investimenti bilaterali. Essa non permetterebbe quindi di ottenere notevoli incrementi del PIL né nell'UE né in Giappone.

L’opzione (b), un ALS globale, mostra benefici notevoli per il PIL dell'UE entro il 2020: lo 0,75% nel caso dello scenario prudente e simmetrico, o lo 0,34% per lo scenario prudente e asimmetrico; e l’1,9% nel caso dello scenario ambizioso e simmetrico, o lo 0,8% per lo scenario ambizioso e asimmetrico[2]. Per il Giappone l'aumento del PIL è stimato come pari allo 0,27% in entrambi gli scenari prudenti e allo 0,7% in entrambi quelli ambiziosi.

Sia negli scenari prudenti sia in quelli ambiziosi si prevede che le esportazioni globali aumentino negli stessi settori con forte aumento in quelli degli alimenti trasformati, dei macchinari elettrici e dei servizi alle imprese. Nel quadro degli scenari ambiziosi le importazioni globali dell’UE aumenterebbero notevolmente nei settori degli alimenti trasformati, del trasporto aereo e dei servizi alle imprese e diminuirebbero drasticamente nel settore dei macchinari elettrici. L’industria automobilistica vedrebbe un aumento sia delle esportazioni [il 6,37%/ nello scenario asimmetrico] sia delle importazioni [2,6%/ nello scenario asimmetrico] globali dell’UE.

Per il Giappone le esportazioni mondiali aumenterebbero in particolare nel settore dei macchinari elettrici, dei veicoli a motore, di altri macchinari, di altri mezzi di trasporto e di altri manufatti. Il Giappone sperimenterebbe un aumento sostanziale delle importazioni globali nel settore degli alimenti trasformati, dei prodotti chimici, delle attrezzature da trasporto, degli autoveicoli, dei metalli e dei servizi alle imprese.

Le PMI dell’UE trarrebbero verosimilmente benefici da un ALS UE/Giappone, se ed in quanto esse sostengono costi più onerosi per conformarsi alla normativa e occupano una posizione di primo piano in settori che beneficerebbero di un tale accordo, come quello degli alimenti trasformati.

Per l'ambiente eventuali effetti negativi sui rifiuti, sulla biodiversità e sulle risorse naturali sarebbero probabilmente attenuati almeno in parte da un aumento degli scambi di beni e di servizi sostenibili dal punto di vista ambientale. Per le emissioni globali l’aumento a seguito di un ALS dovrebbe essere prossimo a zero [1,5 milioni di tonnellate di CO2].

Un aumento degli scambi tra Unione europea e Giappone farebbe lievitare la domanda di manodopera e il benessere di entrambe le parti: quanto maggiore la liberalizzazione, tanto maggiore sarebbe l’aumento del benessere. Nell’UE l’occupazione dovrebbe aumentare notevolmente, ad esempio nel settore dei macchinari elettrici, con perdite limitate nel settore automobilistico [tra -0,40% per un ALS prudente e asimmetrico e -0.10% per un ALS ambizioso e asimmetrico].

Essendo l’UE e il Giappone due democrazie altamente sviluppate, un ALS non dovrebbe avere ripercussioni dirette sui diritti umani.

L'Unione europea, il Giappone e i paesi terzi trarranno beneficio dalla semplificazione derivante dalla riduzione delle misure non tariffarie in entrambi i paesi, diminuendo i costi amministrativi per gli scambi con l'UE e il Giappone.

6. Confronto delle opzioni

L’opzione a), mantenere lo status quo, non consegue gli obiettivi operativi di cui sopra. È improbabile che proseguire programmi bilaterali di cooperazione economica come il dialogo sulla riforma della regolamentazione, intensificando la cooperazione nei settori in cui gli accordi sono già stati firmati, possa produrre buoni risultati. La sua efficacia nel conseguimento degli obiettivi operativi può essere considerata pari a zero o addirittura potenzialmente negativa.

L’opzione b), con i suoi diversi scenari, invita a negoziare ALS a tutto campo con vari gradi di liberalizzazione degli scambi e riduzioni nei costi commerciali, il che comporterebbe notevoli vantaggi sia per l’UE sia per il Giappone. Tra tali vantaggi rientrano comprendono aumenti del PIL, aumenti delle esportazioni, crescita complessiva dell'occupazione e aumenti dei salari per lavoratori sia qualificati che semi-qualificati, nonché un’accresciuta concorrenzialità e una migliore posizione sia per l’UE sia per il Giappone rispetto ad altri concorrenti globali.

Un confronto tra i risultati principali per le varie opzioni di un ALS figura sotto forma di una tabella nell’allegato 1.

7. Controllo e valutazione

Una tabella che riepiloga i principali indicatori proposti per verificare i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi generali, specifici e operativi dichiarati figura nell’allegato 2.

ALLEGATO 1

Criterio || Opzioni strategiche

A || B1 || B2 || B3 || B4

Crescita economica più rapida e sostenibile || 0 || + || + || + || +

Miglioramento delle opportunità di lavoro e dei vantaggi per i consumatori e per il benessere || 0 || + || + || ++ || ++

Miglioramento della concorrenzialità dell'Europa sui mercati mondiali || 0 || + || + || ++ || +++

Aumento del volume degli scambi bilaterali di beni grazie alla riduzione degli ostacoli || 0 || + || + || ++ || +++

Aumento del volume degli scambi bilaterali di servizi grazie alla riduzione degli ostacoli || 0 || + || + || ++ || +++

Aumento dei flussi di investimenti tra l'Unione europea e il Giappone grazie alla riduzione delle barriere; || 0 || + || + || ++ || ++

Conseguimento dell'accesso al mercato degli appalti pubblici giapponesi paragonabile a quello offerto dall'UE || 0 || + || + || ++ || ++

Efficacia (globale) || 0/- || + || + || ++ || +++

Efficienza (tempo e risorse investite in relazione all’efficacia stimata) || 0/- || + || + || ++ || ++

Coerenza con gli obiettivi strategici generali dell'UE (illustrati per esempio nella strategia UE 2020) || 0 || + || + || ++ || ++

Capacità di trarre vantaggio da effetti sinergici (per esempio, lo scambio di competenze specifiche) || 0 || + || + || ++ || ++

Vantaggi degli effetti della semplificazione (ad esempio grazie ad una riduzione delle misure non tariffarie) || 0 || + || + || ++ || ++

ALLEGATO 2

Obiettivi generali || Indicatori

Crescita economica || - variazione percentuale del PIL - variazione assoluta del reddito nazionale

Creazione di opportunità di lavoro e vantaggi in termini di welfare || - variazione percentuale dell’occupazione più o meno qualificata - variazione percentuale dei salari dei lavoratori più o meno qualificati

Miglioramento della concorrenzialità relativa dell’UE || Collocamento degli Stati membri dell'Unione europea nelle classifiche di concorrenzialità globale quale la relazione sulla concorrenzialità globale del World Economic Forum

Obiettivi specifici ||

Aumento degli scambi bilaterali di beni || - variazione percentuale relativa e assoluta del valore di esportazioni e importazioni bilaterali di beni per settore

Aumento degli scambi bilaterali di servizi || - variazione percentuale relativa e assoluta del valore di esportazioni e importazioni bilaterali di servizi per settore

Aumento degli investimenti bilaterali || - variazione percentuale relativa e assoluta dei flussi di investimento bilaterali

Maggiore accesso al mercato, soprattutto per l'UE, nel settore degli appalti pubblici || Aumento del numero di offerte presentate da società della UE

Obiettivi operativi ||

Eliminazione delle tariffe su beni industriali e prodotti agricoli || Elenchi tariffari giapponesi

Riduzione delle misure non tariffarie relative agli scambi di beni || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - allegati specifici - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese

Riduzione delle misure non tariffarie ed estensione dell'accesso ai mercati per gli scambi di servizi || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - elenco di impegni e allegati specifici - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese

Riduzione delle misure non tariffarie relative agli investimenti esteri diretti || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - elenco di impegni e allegati specifici - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - indagini sulle imprese

Riduzione delle misure non tariffarie ed estensione dell'accesso al mercato degli appalti pubblici del Giappone || - convergenza delle norme/regolamentazioni tecniche - modifica di regolamenti/disposizioni legislative - maggiore trasparenza/disponibilità delle informazioni - elenco di impegni e Allegato specifico - indagini sulle imprese

[1] Poiché le disposizioni nazionali rispondono ad una serie di motivi legittimi, non è realistico supporre che tutte le misure non tariffarie possano essere eliminate, e neanche che le discrepanze normative possano essere uniformate. Una riduzione dei costi del 50% può pertanto essere considerata un obiettivo ambizioso.

[2] NB: Nello scenario asimmetrico, la riduzione dei costi delle misure non tariffarie sui beni sul fronte dell’UE è prevista a un terzo della riduzione sul fronte giapponese.