RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

Nel dicembre 2012, in occasione della conferenza sui cambiamenti climatici tenutasi a Doha, le 192 Parti del protocollo di Kyoto alla convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici hanno adottato un emendamento al protocollo di Kyoto. Questo "emendamento di Doha" istituisce un secondo periodo di impegno, dal 1ºgennaio 2013 al 31 dicembre 2020, nell'ambito del protocollo di Kyoto, con un obiettivo vincolante di riduzione delle emissioni per le parti elencate nel suo allegato B.

L'accordo sull'emendamento di Doha rientra in un pacchetto più ampio. Oltre alle 38 parti che partecipano al secondo periodo di impegno, più di altri 60 paesi, compresi gli Stati Uniti, la Cina, l'India, il Sud Africa e il Brasile, si sono impegnati ad adottare misure di mitigazione nell'ambito della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (di seguito "la convenzione"). Ciò porta, nell'ambito del protocollo di Kyoto e della convenzione, la quota complessiva di emissioni globali oggetto di impegni di mitigazione a livello internazionale a oltre 80%. Un ulteriore elemento essenziale del questo ampio pacchetto è la disponibilità delle parti della convenzione ad adottare entro il 2015 un protocollo, un altro strumento giuridico o un risultato convenuto giuridicamente vincolante nell'ambito della convenzione applicabile a tutte le parti, che dovrebbe entrare in vigore ed essere attuato a partire dal 2020.

L'articolo 4 del protocollo di Kyoto consente alle parti di adempiere congiuntamente i loro rispettivi impegni. L'Unione europea e le quindici parti che erano Stati membri quando il protocollo di Kyoto è stato firmato nel 1997 hanno optato per questa modalità per il primo periodo di impegno (2008-2012), e hanno ratificato il protocollo nel 2002. L'emendamento di Doha e la dichiarazione dell'Unione europea e dei suoi Stati membri al momento della sua adozione, affermano che l'Unione europea e i suoi Stati membri intendono ancora una volta conseguire congiuntamente i loro obiettivi di riduzione nell'ambito del secondo periodo di impegno. Inoltre, l'Unione europea e i suoi Stati membri hanno espresso l'intenzione di rispettare gli impegni assunti nel secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto, congiuntamente con l'Islanda. L'integrazione dell'Islanda in questo gruppo di parti che intendono rispettare congiuntamente i loro impegni rispettivi fa seguito ad una richiesta in tal senso formulata dall'Islanda nel giugno 2009. Il Consiglio, in occasione della riunione del 15 dicembre 2009, ha accolto con favore questa richiesta e ha invitato la Commissione a presentare una raccomandazione per l'avvio dei negoziati con l'Islanda. La Commissione ha presentato la sua raccomandazione al Consiglio nel giugno 2013.

Ai sensi dell'emendamento di Doha, l'Unione europea, i suoi Stati membri e l'Islanda si impegnano a limitare le emissioni di gas a effetto serra medie annue (GHG), nel periodo dal 2013 al 2020, all'80% delle loro emissioni dell'anno di riferimento (in genere il 1990). Questo impegno si basa sugli obiettivi di riduzione delle emissioni stabiliti dal pacchetto "clima-energia" adottato nel 2009, in particolare il sistema di scambio di quote di emissioni dell'UE (ETS UE) e la decisione sulla ripartizione degli sforzi. Il calcolo dell'impegno tiene conto delle differenze del campo di applicazione tra la legislazione dell'Unione europea e il secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto. Questo approccio è in linea con le conclusioni del Consiglio del marzo 2012 che affermavano che l'impegno comune dell'Unione europea, dei suoi Stati membri e dell'Islanda doveva basarsi sul pacchetto "clima ed energia", ma anche che gli obblighi di riduzione delle emissioni dei singoli Stati membri nel secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto "non supereranno i loro obblighi convenuti nella legislazione dell'Unione europea". Questa è l'impostazione seguita nel documento trasmesso, nell'aprile 2012, dall'Unione europea e i suoi Stati membri, sul loro impegno nell'ambito del secondo periodo.

La legislazione dell'Unione europea predisposta per consentire il raggiungimento dell'obiettivo dell'80% entro il 2020 è già in vigore. Al momento dell'adozione della legislazione in questione sono state presentate valutazioni d'impatto dettagliate sulle implicazioni economiche per ciascun Stato membro; queste valutazioni sono state aggiornate per tener conto dell'impatto della crisi economica e finanziaria. Pertanto, l'Unione europea e i suoi Stati membri a Doha hanno deciso di dare attuazione immediata ai loro impegni e responsabilità relativi al secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto, a decorrere dal 1º gennaio 2013. D'altro canto, l'Unione europea è sulla buona strada per raggiungere l'obiettivo del 2020. L'ultimo inventario delle emissioni di gas serra evidenzia che le emissioni dei 27 Stati membri nel 2011 erano inferiori del 18,4% rispetto al livello del 1990 (escludendo le attività legate alla destinazione dei suoli, al cambiamento della destinazione dei suoli e alla silvicoltura e l'utilizzo dei meccanismi di flessibilità). Tenendo conto delle differenze di portata e copertura del protocollo di Kyoto e ipotizzando il 1990 come anno di riferimento per Cipro e Malta, l'effettiva riduzione delle emissioni nel 2011 rispetto alle emissioni nell'anno di riferimento del protocollo di Kyoto sarebbe leggermente superiore alla riduzione del 20% stabilita per il secondo periodo di impegno. Sulla base delle più recenti proiezioni degli Stati membri in materia di emissioni di gas serra e presupponendo l'effettiva attuazione delle politiche e delle misure attualmente esistenti, l'Agenzia europea dell'ambiente ha previsto un lieve ulteriore calo delle emissioni entro il 2020, con una riduzione complessiva di circa il 19% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2020. Ciò non fa che confermare che l'Unione europea, con le politiche e le misure attualmente in vigore, è sulla buona strada per conseguire i suoi obiettivi per il secondo periodo di impegno. La proposta dell'UE di portare tale riduzione al 30%, tuttavia, rimane in discussione. Inoltre, sono in corso discussioni per determinare la strategia più efficace in termini di costi affinché l'Unione europea possa ridurre le sue emissioni di gas serra dell'80-95% entro il 2050; tra le soluzioni considerate figura l'obiettivo per il 2030.

L'entrata in vigore ufficiale dell'emendamento di Doha rappresenta un obiettivo importante per l'Unione europea. Ciò presuppone che 144 delle 192 parti del protocollo di Kyoto, compresa l'Unione europea e i suoi Stati membri, depositino i rispettivi strumenti di accettazione. La proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione dell'emendamento di Doha consentirà all'Unione europea di agire in tal senso. Parallelamente alla ratifica da parte dell'Unione europea, gli Stati membri dovranno portare a termine il proprio processo di ratifica. Secondo una prassi consolidata, dopo l'espletamento delle rispettive procedure di ratifica, l'Unione europea e i suoi Stati membri depositeranno simultaneamente i loro strumenti di accettazione per consentirne l'entrata in vigore simultanea. Ciò dovrebbe avvenire molto prima della conferenza sui cambiamenti climatici che si terrà a Parigi alla fine del 2015.

2.L'EMENDAMENTO DI DOHA

L'emendamento di Doha stabilisce gli impegni in materia di mitigazione per il secondo periodo di impegno del protocollo di Kyoto per i paesi elencati nell'allegato B del protocollo. Inoltre, apporta varie modifiche al testo del protocollo che dovranno essere applicate nel secondo periodo di impegno. La maggior parte di questi emendamenti consente semplicemente l'attuazione dei nuovi impegni in materia di mitigazione, ma vi sono anche alcune disposizioni che comportano modifiche degli obblighi sostanziali. Si tratta in particolare dell'inclusione di un nuovo gas - il trifluoruro di azoto (NF3); di due disposizioni concernenti la portata degli impegni delle parti per il secondo periodo di impegno (il cosiddetto "meccanismo relativo all'ambizione") ed un nuovo articolo 3, paragrafo 7 ter.

Impegni in materia di mitigazione per il secondo periodo di impegno - Allegato B

L'emendamento di Doha modifica la tabella di cui all'allegato B del protocollo di Kyoto che nella terza colonna riporta gli impegni giuridicamente vincolanti in materia di mitigazione per il secondo periodo di impegno sotto forma di impegni quantificati di limitazione o riduzione delle emissioni prodotte dalle attività economiche nel loro complesso (QELRC). Trentotto parti del protocollo di Kyoto hanno inserito nella terza colonna della tabella di cui all'allegato B del protocollo di Kyoto, come QELRC, una percentuale delle loro emissioni per l'anno o periodo di riferimento. Tra queste figurano quattro parti che non hanno ancora stabilito un obiettivo nell'ambito di Kyoto (Cipro, Malta, Kazakistan e Bielorussia). Gli Stati Uniti sono stati eliminati dall'allegato B, in quanto non hanno mai ratificato il protocollo. Il Canada non è più una parte del protocollo di Kyoto a seguito del suo ritiro, entrato in vigore il 12 dicembre 2012. Il Giappone, la Nuova Zelanda e la Federazione russa restano parti del protocollo di Kyoto, ma non si sono prefissati un obiettivo per il secondo periodo di impegno. Sono stati inseriti, insieme al Canada, in una sezione separata nell'allegato B.

L'obiettivo dell'80% previsto per l'Unione europea e i suoi Stati membri nell'allegato B è accompagnato da una nota a piè di pagina che precisa che questi impegni si fondano sul presupposto che saranno soddisfatti congiuntamente dall'Unione europea e dai suoi Stati membri. Gli obiettivi dell'80% della Croazia e dell'Islanda sono anch'essi accompagnati da una nota a piè di pagina che precisa che questi due paesi conseguiranno i loro obiettivi congiuntamente all'Unione europea e ai suoi Stati membri.

Aggiunta del trifluoruro di azoto (NF3)

L'elenco dei gas serra disciplinati dal protocollo di Kyoto, riportato nell'allegato del protocollo stesso, è ampliato con l'aggiunta di un gas: il trifluoruro di azoto (NF3). Il NF3 è un gas serra potente le cui emissioni attualmente sono molto limitate ma stanno aumentando; è caratterizzato da un potenziale di riscaldamento globale pari a 17 200 (una tonnellata di NF3 emessa nell'atmosfera equivale a 17 200 tonnellate di biossido di carbonio).

Articolo 3, paragrafo 1 quater: il "meccanismo relativo all'ambizione"

L'emendamento di Doha, in un nuovo articolo 3, paragrafo 1 quater, prevede una procedura semplificata che consente ad una delle parti di adeguare il proprio impegno aumentandone il livello di ambizione durante un periodo di impegno. In precedenza, tale adeguamento era considerato un emendamento dell'allegato B del protocollo che, per entrare in vigore, richiedeva il consenso di tutte le parti al protocollo per l'adozione e la ratifica da parte di tre quarti delle parti. A seguito dell'emendamento di Doha, la procedura per fissare obiettivi più ambiziosi è diventata molto più semplice. L'aumento di ambizione proposto da una parte in relazione ai propri obiettivi è considerato adottato, a meno che più di tre quarti delle parti sollevi obiezioni. Inoltre, non è più necessaria la ratifica per la sua entrata in vigore.

Articolo 3, paragrafo 7 ter: adeguamento dei quantitativi attribuiti

L'emendamento di Doha cancella automaticamente le unità di quantità assegnate di una parte se e nella misura in cui il quantitativo assegnato per il secondo periodo di impegno superi le sue emissioni medie per i primi tre anni del periodo di impegno precedente, moltiplicato per otto (il numero di anni del secondo periodo di impegno). Ciò significa che l'emendamento di Doha adegua automaticamente l'obiettivo di una parte per evitare che le sue emissioni per il periodo dal 2013 al 2020 superino le sue emissioni medie registrate nel periodo dal 2008 al 2010.