Parere del Comitato economico e sociale sulla «Comunicazione della Commissione sul riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti»

(97/C 89/02)

La Commissione, in data 2 agosto 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Colombo, in data 7 gennaio 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato, il 29 gennaio 1997, nel corso della 342a sessione plenaria, con 80 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il Comitato reputa opportuno il riesame della strategia comunitaria per la gestione dei rifiuti, al fine di fare il punto sui risultati acquisiti e di individuare gli strumenti più adeguati per superare i ritardi e le lacune registrate; esso accoglie dunque con favore l'iniziativa della Commissione di aprire un ampio dibattito su tale riesame e apprezza la tempestività con la quale il Consiglio ha adottato il 9 dicembre una risoluzione in merito.

1.2. Il Comitato è stato tra i fautori della necessità di un approccio globale alla gestione dei rifiuti, secondo una precisa gerarchia, con la priorità alla prevenzione della generazione di rifiuti, ed una precisa distinzione tra riciclaggio, riutilizzazione materiale e riutilizzazione energetica. In tale ottica ha esaminato le varie proposte specifiche elaborate nel corso degli anni della Commissione, mettendo l'accento sulla partecipazione di tutti gli attori, sulla opportunità di accompagnare le misure regolamentari con strumenti di mercato, sulla necessità di definire i livelli di «responsabilità» e sull'urgenza di disporre di basi dati armonizzate in materia.

1.3. È tenendo presenti le passate prese di posizione () che il Comitato ha esaminato il presente documento della Commissione al fine di contribuire ad una messa a punto della futura strategia.

1.4. Esso reputa che l'adozione di una risoluzione del Consiglio sia solo un primo passo per il rilancio della strategia comunitaria mediante un preciso impegno degli Stati membri ad assolvere i compiti che derivano dall'ampia legislazione in materia. Si avverte la necessità non solo di produrre nuove misure legislative nei settori ancora carenti (ad es. la regolamentazione delle discariche, la disciplina di specifici flussi di rifiuti, ecc.), ma anche e soprattutto di rendere efficaci e operative quelle esistenti, correggendone le eventuali carenze e disfunzioni, in combinazione con l'adozione di un mix di strumenti di accompagnamento che coinvolgano l'intera filiera della generazione e gestione dei rifiuti.

1.5. Occorre articolare la strategia traducendola in obiettivi quantitativi e fissando scadenze precise, verificabili periodicamente, stabilendo le responsabilità rispettive.

1.6. In effetti le responsabilità non si situano esclusivamente a livello delle autorità comunitarie e nazionali, ma coinvolgono quelle regionali e locali, a cui spettano competenze dirette di gestione e che sono più vicine ai cittadini e ai diversi interlocutori socioeconomici, che devono essere i veri protagonisti di un approccio preventivo alla generazione di rifiuti.

2. Osservazioni generali

2.1. Il testo della comunicazione costituisce una esauriente disamina dei problemi che vengono dibattuti all'interno della Comunità in materia di politica di gestione dei rifiuti. Fatte salve le osservazioni che seguono, risultano altresì condivisibili i principi generali che la comunicazione formula e la relativa gerarchia, più volte ribaditi dal Comitato.

2.2. Viceversa il documento non fornisce una informazione sufficiente né una valutazione dei risultati conseguiti dalle politiche comunitarie e nazionali adottate per la gestione dei rifiuti; anzi a questo proposito il documento sottolinea l'insufficienza di dati statistici idonei ad elaborare un quadro conoscitivo affidabile e rileva i ritardi con cui viene data attuazione alle politiche comunitarie in materia. Si tratta di una carenza che il Comitato non può che deplorare avendo tante volte insistito su questo aspetto nei passati pareri.

2.3. Al di là delle considerazioni specifiche su singoli temi e problemi trattati nella Comunicazione, emerge dal documento un giudizio complessivamente negativo circa i risultati della gestione dei rifiuti a livello dell'intera UE. I sistemi adottati nei paesi membri appaiono spesso inefficaci, ambientalmente non sostenibili ed economicamente non efficienti (aumento continuo della generazione media di rifiuti, prevalenza dello smaltimento in discarica, esiguità dei flussi effettivamente recuperati, e così via). Ancora di più, emerge l'impossibilità di articolare adeguatamente questo giudizio, cioè di giungere ad una adeguata conoscenza del problema e delle sue componenti, individuando in modo appropriato le cause e i fattori critici di insuccesso. Vale a dire che, se da un lato la Commissione è grado di affermare che la situazione è per nulla soddisfacente, dall'altro non può valutare esattamente «quanto», «come» e «perché». Questo crea una drammatica «impasse» nella elaborazione di misure correttive alle politiche ed alle azioni comunitarie in materia.

2.4. Questo è particolarmente evidente nella parte propositiva del documento, laddove la Commissione annuncia una serie di impegni futuri, senza però essere in grado di formulare idee operative, un quadro preciso di misure, obiettivi quantificati e temporalmente definiti da calarsi all'interno di una concreta politica.

2.5. Nella comunicazione possono essere identificati tre ordini di problemi principali:

a) La carenza di informazioni quantificate e l'inefficiente sistema di raccolta e trasmissione di dati omogenei da parte degli Stati membri, nonché la necessità di sviluppare metodi e sistemi comunitari efficienti in funzione di priorità ben individuate e di definizioni armonizzate.

b) L'insufficiente impegno da parte degli Stati membri nell'attuazione delle direttive e regolamenti comunitari.

c) I ritardi e l'inadeguatezza dell'impegno nell'elaborazione e nell'adozione da parte della UE di strumenti di politica ambientale più avanzati, quali gli strumenti economici, gli accordi volontari e ogni altra misura afferente al concetto della responsabilità allargata, innanzitutto responsabilità dei produttori e dei consumatori, per quanto concerne questo campo.

2.6. Si tratta con ogni evidenza di nodi politici di grande rilevanza che richiedono da parte degli organismi comunitari e dei governi nazionali uno sforzo ed un impegno straordinari per coinvolgere in un vasto dibattito i cittadini europei, i soggetti economici e le autorità decisionali ed amministrative sui grandi temi della sostenibilità, del rapporto tra protezione dell'ambiente e riorientamento dei comportamenti individuali e collettivi, della convergenza possibile tra finalità economiche ed ecologiche delle attività umane, ecc.

2.7. Il Comitato constata che la risoluzione del Consiglio costituisce un primo positivo passo per affrontare tali nodi e per aprire un ampio dibattito, valorizzando le esperienze positive che esistono a livello regionale e locale, rafforzando le strutture di coordinamento e scambio di esperienze, individuando precise priorità di intervento che si traducano in obiettivi quantitativi, nel rispetto della sussidiarietà.

2.8. In effetti il Comitato tiene ancora una volta a ribadire che nel campo ambientale la possibilità contemplata dall'articolo 130 T di adottare provvedimenti di protezione più elevata a livello di singoli Stati membri va intesa in senso dinamico, nella prospettiva di una loro progressiva estensione, e che l'articolo 100 A relativo al funzionamento del mercato interno prevede al comma 3 un livello di protezione elevato dell'ambiente.

2.9. Per questa ragione esso non considera utile riproporre una sterile contrapposizione tra mercato interno e protezione dell'ambiente, riaprendo un dibattito legalistico sulla base giuridica più opportuna delle misure nel settore dei rifiuti, questione più volte affrontata in sede di Corte di Giustizia a causa della difficoltà di stabilire l'esatto confine tra merci e rifiuti.

2.10. Quello che è importante ribadire è l'approccio integrato alla gestione dei rifiuti con priorità alla fonte, e dunque fin dalla concezione del prodotto destinato a divenire rifiuto. Un mercato interno con un alto livello di protezione ambientale implica la definizione di una politica industriale e dei prodotti che integrino la dimensione ambientale nei cicli di produzione e nelle attività di consumo, avviando quella crescita sostenibile che costituisce impegno internazionale dell'Unione europea a seguito della Convenzione di Rio, nonché principio iscritto all'articolo 2 del Trattato.

2.11. Il Comitato rileva infine che la Commissione sta facendo un bilancio piuttosto negativo dell'applicazione del diritto comunitario in campo ambientale () rilevando i limiti degli strumenti sanzionatori di fronte alle inadempienze degli Stati membri. È evidente che sul terreno della difesa dell'ambiente c'è un problema di cultura, di informazione e di educazione, al fine di pervenire ad un'assunzione di responsabilità a livello dell'intera società.

2.12. La responsabilità compartita non deve tuttavia divenire un alibi per diluire le responsabilità, che devono essere ben definite: sul terreno della gestione dei rifiuti il principio dell'inquinatore paga e della responsabilità per danni all'ambiente vanno utilizzati nel modo più appropriato.

2.13. Il concetto di responsabilità del produttore che la Comunicazione menziona è particolarmente complesso e va meglio precisato, individuando priorità specifiche. Ciò anche alla luce della crescente complessità dei prodotti, della loro molteplicità e delle modifiche che intervengono nella durata del loro ciclo di vita. Il Comitato rimanda in merito ai suoi pareri sulla responsabilità civile in materia di rifiuti e sul Libro verde sul risarcimento dei danni all'ambiente (), nei quali si formulavano precise proposte. In particolare il Comitato reputa che i concetti di responsabilità civile per danno e quello della responsabilità del produttore debbano essere nettamente distinti. Nel caso della gestione dei rifiuti la responsabilità del produttore assume una rilevanza particolare dal momento che il produttore ha più di altri la possibilità di influenzare il tipo e la quantità dei rifiuti che si originano al termine della vita utile del prodotto. L'esempio della Direttiva imballaggi già adottata rappresenta un modo corretto di dare pratica attuazione al principio della responsabilità del produttore.

2.14. Il Comitato auspica l'estensione di tale approccio ad altri tipi di bene e di rifiuto, individuando i flussi prioritari e facendo ricorso altresì a strumenti volontari quali l'etichetta ecologica e l'audit ambientale, che possono stimolare l'assunzione di responsabilità dei produttori ed altresì coinvolgere con l'informazione tutti gli altri attori implicati.

3. Osservazioni specifiche

3.1. Gerarchia

3.1.1. Nel documento (3.1.1, 3.2.1 e 3.2.2) mentre è ben evidenziata la differenza tra riciclo, come recupero di materiale, e recupero di energia dai rifiuti, non altrettanto chiaramente viene messo in luce il significato e il ruolo del riuso o reimpiego dei beni. In alcuni punti (3.1.1) pare essere assimilato (correttamente) alle misure e strategie di prevenzione dei rifiuti, in altri (paragrafi 3.2.1 e 3.2.2) pare essere una forma di recupero. Il tema è particolarmente importante in materia di rifiuti da imballaggi, di «rifilling» dei contenitori, ecc. Esso necessita di approfondimento mediante studi di ecobilancio che verifichino gli effetti diretti ed indiretti del reimpiego sull'ambiente.

3.1.2. Il Comitato, mantenendo gli orientamenti già espressi in passato nella stessa materia, condivide la proposta della Commissione su di una razionale gerarchia di principi che assegna la priorità, nell'ordine, alla prevenzione della generazione dei rifiuti nei cicli di produzione e di consumo e, quindi, al reimpiego e al recupero di materiali come forma ecologicamente più accettabile rispetto ad altre forme di recupero e smaltimento, secondo un principio di precauzione in attesa di ulteriori sviluppi delle conoscenze scientifiche e tecniche e delle metodologie di analisi del ciclo di vita dei prodotti; condivide l'orientamento che assegna al recupero energetico la priorità rispetto a forme di smaltimento finale quali l'incenerimento senza recupero energetico e la discarica, alla quale deve essere attribuito in prospettiva il solo ruolo residuale di smaltimento delle frazioni di rifiuto inoffensive o previamente trattate per essere rese inoffensive.

3.1.3. Occorre fare una distinzione più chiara tra il recupero di energia termica da una parte e l'incenerimento (= smaltimento) dall'altra. Il Comitato prende atto con soddisfazione che la risoluzione del Consiglio, al punto 17.5, invita la Commissione a valutare l'opportunità di modificare la legislazione comunitaria sull'incenerimento di rifiuti per rendere più chiara questa distinzione. Esso tiene a sottolineare, in tale prospettiva, che si può parlare di recupero energetico dei rifiuti solo se vengono soddisfatti severi requisiti di qualità in materia di

- potere calorifico dei rifiuti;

- rendimento dell'impianto;

- energia che se ne ricava.

3.1.4. Lo smaltimento dei rifiuti con scarico in mare dovrebbe essere espressamente proibito anche dal diritto comunitario, ad integrazione degli accordi internazionali in tal senso.

3.2. Principio di prossimità ed autosufficienza

3.2.1. Si concorda con il fatto che, in materia di rifiuti destinati a smaltimento, i principi di prossimità geografica, a prescindere dalle frontiere nazionali e di autosufficienza possono e devono temperare quello della libera circolazione, mentre per i rifiuti da avviarsi a recupero deve prevalere il secondo. Ma in questo caso deve porsi molta attenzione a che non si producano situazioni (quali quelle già verificatesi), in cui paesi che non vogliono o non sanno sviluppare una industria nazionale del riciclo e del recupero deprimono, con il loro export di materiali, le capacità dei paesi importatori di avviare raccolte differenziate e il recupero dei rifiuti da loro prodotti. Il principio della libera circolazione dei rifiuti recuperabili è valido se i diversi Stati membri si impegnano a dotarsi di impianti competitivi e norme per il riciclaggio o, quanto meno, non contribuiscono a distorcere il mercato con misure unilaterali di sostegno o disincentivo, dirette o indirette che siano.

3.2.2. Inoltre, nel caso dei rifiuti pericolosi, se è vero che la recuperabilità costituisce una ragione sufficiente, in base al Regolamento (CEE) n. 259/93, per consentirne il libero commercio ed il trasporto su lunga distanza, non si può trascurare il fatto che il rischio insito nella presenza di sostanze tossiche (tipo di sostanza e concentrazione) aumenta con la lunghezza del trasporto e con il crescere dell'area e delle persone esposte alla contaminazione. Pertanto, il principio di prossimità ed autosufficienza deve essere fatto valere laddove possibile, anche alla luce delle priorità in termini di prevenzione.

3.3. Strumenti volontari e fiscali

3.3.1. Nella sua comunicazione, la Commissione sostiene la necessità di spostare l'accento dagli strumenti regolatori a favore di un maggiore impegno sul fronte degli strumenti volontari ed economici. In generale questa tendenza deve essere favorita in quanto dalle politiche di seconda generazione (accordi volontari, misure tributarie, ecc.) ci si aspetta una maggiore efficacia e pervasività. Molta attenzione deve però essere posta al rischio di indebolire la strumentazione di governo dei problemi. Infatti è esperienza comune delle autorità che hanno sostenuto la conclusione di accordi volontari che questi vengono raggiunti e sottoscritti più facilmente se i partner sono consapevoli della possibilità che le autorità pubbliche adottino provvedimenti regolatori restrittivi quando non si raggiungono accordi coerenti con l'obiettivo di un elevato grado di protezione ambientale, e se vengono comunque fissati valori e standard di comportamento minimi di garanzia.

3.3.2. In certi casi, ad esempio per quanto riguarda i metalli pesanti e le altre sostanze tossiche, l'uso di strumenti di mercato innovativi non può precludere la possibilità di adottare nuove misure regolamentari per limitare o, dove possibile, eliminare la loro presenza nei processi produttivi e nei prodotti. Un accorto dosaggio di provvedimenti regolatori e di strumenti di mercato rappresenta la strumentazione attuativa più conveniente per le politiche ambientali e per quella dei rifiuti in particolare, se si intende perseguire il duplice obiettivo di un elevato livello di protezione e dell'integrazione della politica ambientale nelle altre politiche settoriali.

3.4. Banche dati e informazione del pubblico

3.4.1. È necessario, affinché la comunicazione della Commissione acquisti anche il valore di un richiamo di preoccupazione alla pubblica opinione e un contributo all'avvio di una ampia discussione sul tema, che questa venga integrata da una base informativa quantificata minima, quale oggi disponibile presso l'Agenzia, Eurostat, e la Commissione medesima.

3.4.2. Il Comitato chiede che venga potenziata l'attività dell'Agenzia dell'ambiente, che solo nel 1996 ha avviato la creazione di una rete tematica sulla gestione dei rifiuti, volta a mettere in collegamento i «punti focali» a livello nazionale e ad individuare le priorità sulla base delle esperienze acquisite. I lavori dell'Agenzia non devono costituire doppione rispetto alle raccolte statistiche di Eurostat e alle discussioni sull'armonizzazione della terminologia e della definizione dei rifiuti a livello OCSE. Poiché l'articolo 2 del regolamento istitutivo dell'Agenzia () le affida compiti di raccolta di «informazioni obiettive necessarie per la formulazione e l'attuazione di politiche ambientali oculate ed efficaci», in preparazione delle azioni e della legislazione in materia d'ambiente, è in quest'ottica che la sua raccolta di dati va predisposta, selezionando le priorità politiche.

3.4.3. Inoltre è necessario che il testo della Comunicazione venga tradotto in uno strumento più facilmente leggibile ed utilizzabile dal grande pubblico. In molti punti l'attuale testo presenta infatti riflessioni e concetti complessi comprensibili solo agli addetti ai lavori. Data la natura del problema e la necessità che nella sua soluzione vengano coinvolti tutti i soggetti interessati, secondo il principio della responsabilità condivisa che lo stesso documento richiama, è necessario che esso si presenti nella forma e con i contenuti più adatti a provocare l'interesse e la discussione più ampi possibile.

3.5. Commenti sulla risoluzione dei Consiglio

3.5.1. Infine il Comitato è dell'avviso che, sebbene la comunicazione abbia l'obiettivo di stimolare in tutta l'Unione europea un'approfondita riflessione sulla strategia della gestione dei rifiuti, ciò non di meno la risoluzione del Consiglio contiene affermazioni e proposte sulla cui base si dovrà fondare la futura azione politica e normativa in materia di gestione dei rifiuti. A questo proposito il Comitato auspica che la risoluzione costituisca la base dell'assunzione da parte delle varie istanze responsabili di impegni precisi, tra i quali si evidenziano:

- l'adozione di obiettivi chiari e temporalmente definiti per la riduzione della generazione dei rifiuti e per il raggiungimento di uniformi tassi di reimpiego e riciclo di materiali;

- la definizione di obiettivi chiari e temporalmente definiti per la limitazione e, ove necessario, l'eliminazione, delle sostanze tossiche dai prodotti e dai cicli produttivi;

- la presentazione in tempi rapidi della proposta di nuova direttiva sulle discariche, che garantisca elevati livelli di protezione ambientale inducendo l'internalizzazione dei costi ambientali che questa forma di smaltimento determina e che, se non vengono pagati, determinano un'errata convenienza a non recuperare né materiali né energia;

- la predisposizione di provvedimenti che assicurino in tutto il territorio UE uniformi requisiti ambientali negli impianti di trattamento e valorizzazione dei rifiuti, affinché non si determinino tra gli Stati membri distorsioni di concorrenza che incentivano in maniera perversa il commercio ed il trasporto dei rifiuti;

- l'adozione di standard uniformi per il trattamento dei rifiuti negli impianti industriali e in quelli specifici di trattamento, che tengano conto dell'obiettivo prioritario della prevenzione. In base ad un approccio integrato si dovranno quindi fissare, insieme ai limiti di emissione per gli impianti industriali che utilizzano rifiuti combustibili, anche requisiti di qualità e di sicurezza dei processi e dei beni da essi prodotti, al fine di impedire la diffusione e l'uso di tecnologie e di prodotti contaminati o di scarsa qualità;

- l'incremento delle risorse finanziarie destinate al sostegno della ricerca nei settori della prevenzione e del riciclaggio, nonché alla realizzazione del sistema integrato di gestione dei rifiuti, orientando opportunamente gli strumenti finanziari disponibili, quali ad esempio di Quarto programma quadro R& S, il Programma Life per i progetti pilota, i Fondi strutturali e i Fondi di coesione, in un quadro che valorizzi le implicazioni occupazionali dello sviluppo di un moderno sistema industriale di gestione dei rifiuti basato sulla prevenzione, il riciclo dei materiali, il recupero energetico e lo smaltimento innocuo delle frazioni non ricuperabili;

- la promozione del mercato dei prodotti riciclati mediante iniziative mirate che individuino i settori prioritari;

- l'impegno a sostenere e a diffondere la conoscenza e l'informazione sulle esperienze ed i casi di successo realizzati a livello locale, attraverso la promozione del ruolo delle autorità locali e regionali per il raggiungimento degli obiettivi strategici e il sostegno alla realizzazione di reti di informazione e di collaborazione tra le autorità competenti, ai fini della diffusione delle migliori esperienze organizzative e gestionali;

- l'impegno a promuovere campagne di sensibilizzazione del pubblico e di educazione dei consumatori valendosi del contributo attivo delle relative associazioni e organizzazioni;

- promuovere, anche con uno specifico incarico all'AEA, studi e ricerche mirati a comprendere gli aspetti cruciali del problema e a evidenziare situazioni particolari, in attesa che il complesso meccanismo dell'elaborazione statistica dei dati su scala europea cominci a produrre dati affidabili;

- un maggiore impegno della Commissione a sviluppare più incisive ed efficaci attività di controllo e verifica sullo stato di attuazione della normativa comunitaria da parte degli Stati membri, lanciando ove necessario programmi specifici di indagine e studio;

- una maggiore attenzione delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri alle possibilità occupazionali che la politica di gestione dei rifiuti può aprire, sulla base delle indicazioni del Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione, opportunamente richiamate al punto 20.1 della risoluzione del Consiglio.

Bruxelles, 29 gennaio 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Cfr. in particolare i pareri in GU n. C 318 del 12. 12. 1988 (incenerimento rifiuti urbani), n. C 112 del 7. 5. 1990 (responsabilità civile rifiuti), n. C 40 del 17. 2. 1992 (discariche), n. C 332 del 16. 12. 1992 (incenerimento), n. C 129 del 10. 5. 1993 (imballaggi), n. C 34 del 2. 2. 1994 (rifiuti pericolosi), n. C 18 del 2. 1. 1996 (controllo spedizioni rifiuti).

() Comunicazione COM (96) 500 def.

() GU n. C 112 del 7. 5. 1990 e n. C 133 del 16. 5. 1994.

() GU n. L 120 del 11. 5. 1990.