Parere del Comitato economico e sociale in merito al "Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea"

(2000/C 367/07)

La Commissione, in data 13 marzo 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Gafo Fernández in data 26 luglio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 settembre 2000, nel corso della 375a sessione plenaria, con 90 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Come previsto dal Protocollo di Kyoto, adottato nel dicembre 1998, l'Unione europea si è impegnata a ridurre collettivamente nel periodo 2008-2012 le proprie emissioni di gas a effetto serra (GES) dell'8 % rispetto ai valori del 1990.

1.2. Nel giugno 1998 il Consiglio ha predisposto una divisione asimmetrica di tale sforzo tra i vari Stati membri, chiamata "Accordo per la ripartizione degli oneri", tenendo conto di criteri quali le emissioni pro capite o il livello di reddito individuale di ciascun paese.

1.3. Le prime valutazioni, fondate sui dati relativi alle emissioni di gas a effetto serra nel 1998, evidenziano che, in base alle attuali tendenze, sarà difficile per l'Unione europea rispettare l'impegno assunto a Kyoto.

1.4. Il Protocollo di Kyoto stabilisce una distinzione tra paesi del cosiddetto Allegato 1, ossia paesi sviluppati, soggetti all'obbligo di prevedere, individualmente o nel quadro di un accordo collettivo a livello regionale, una riduzione delle loro emissioni di GES, e i paesi non sviluppati che, dato il loro modesto livello storico di emissioni pro capite sono esentati da tale riduzione affinché il loro potenziale di sviluppo non venga compromesso.

1.5. Il Protocollo ha introdotto tre meccanismi, detti meccanismi flessibili: l'applicazione congiunta, il meccanismo di sviluppo pulito e il meccanismo di scambio dei diritti di emissione, oggetto del presente documento.

1.6. I primi due meccanismi, applicazione congiunta e sviluppo pulito, sono intesi a favorire l'azione di un paese sviluppato o di una sua impresa in un altro paese sviluppato dell'Allegato 1 (applicazione congiunta) o in un paese non sviluppato (sviluppo pulito), al fine di realizzare una riduzione delle emissioni di GES che viene accreditata al primo paese o impresa. Lo scambio dei diritti di emissione è invece finalizzato a regolare la cessione a pagamento dei diritti di emissione eccedenti ottenuti da una determinata impresa o ente, grazie ad una riduzione dell'attività o ad un'utilizzazione più efficiente dell'energia o dei processi, ad un'altra impresa, dello stesso paese o di un altro paese sviluppato, cessione che permette alla seconda impresa di adempiere ai propri impegni in materia.

1.7. Come si può facilmente immaginare, la ragione ultima di tali meccanismi flessibili è quella di facilitare il raggiungimento globale degli obiettivi di riduzione delle emissioni, permettendo di concentrare gli sforzi nelle aree in cui la relazione tra efficacia e costi sia quanto più possibile favorevole a breve termine. Si tratta quindi di applicare un orientamento economico basato sul libero gioco del mercato come criterio di assegnazione di risorse. Non va tuttavia trascurato il fatto che tale ottimizzazione a medio termine non fa altro che accrescere, a lungo termine, il costo marginale delle misure da adottare, a meno che tali costi crescenti non si riducano grazie a sensibili progressi tecnologici.

1.8. Il Protocollo di Kyoto stabilisce che i meccanismi flessibili potranno essere applicati tra le "parti" (gli Stati firmatari dell'accordo) nel 2008, ossia a partire dal momento in cui gli impegni di riduzione delle emissioni di GES diverranno vincolanti. Tuttavia nulla impedisce ad una parte contraente di attivare anticipatamente e a livello interno uno o più di tali meccanismi, come prevede il documento in esame.

1.9. L'introduzione dei diritti individuali di emissione rende ovviamente necessario concedere permessi di emissione a singole imprese di determinati settori. Sembra logico che nell'Unione europea tali limiti individuali di emissione siano vincolati ai criteri BAT (Best Available Technologies) stabiliti dalla Direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento (direttiva IPPC). Ciò comporta tuttavia due problemi: in primo luogo, la citata direttiva non copre tutti i settori responsabili delle emissioni di GES né tutti i settori produttivi. In secondo luogo, per vari settori i suddetti criteri BAT non saranno disponibili sino al 2003-2004.

1.10. L'adozione del sistema di diritti di emissione nell'Unione europea comporta inoltre la possibilità di distorsioni della concorrenza dovute all'applicazione differenziata tra vari settori ed imprese di uno stesso paese o di vari paesi.

1.11. Vanno pertanto previste due possibili alternative. La prima consiste nel creare in ambito comunitario un quadro armonizzato che definisca i settori e le modalità da applicare, con la possibile distorsione derivante dal peso differente delle emissioni coperte in ciascuno Stato membro. La seconda consiste nell'effettuare un'analisi caso per caso di ciascun sistema nazionale (nei paesi che decidono di attivarlo) al fine di verificarne la compatibilità con il regime della concorrenza (sistema di aiuti di Stato indiretti) o con il mercato interno (i diritti di emissione sono di per sé un bene soggetto alla libera circolazione, almeno tra i paesi in cui viga un sistema nazionale in materia).

1.12. Applicando tale sistema occorre ovviamente tenere conto, ai fini dell'assegnazione, dei diritti storici di emissione ("grandfathering"), adeguati tuttavia sulla base dei criteri BAT di efficienza energetica. A tale criterio è legata l'assegnazione di diritti di emissione a nuove attività e la sua dipendenza dai massimali nazionali di emissione.

1.13. Per le nuove imprese che svolgono attività simili a quelle di altre imprese già coperte dalla Direttiva IPPC, il sistema può essere attuato applicando i criteri BAT di efficienza energetica che valgono per altre imprese in situazioni analoghe. Può esservi tuttavia un problema per le nuove attività ad elevato consumo di energia (sebbene tale evenienza sia molto improbabile) inesistenti negli altri Stati membri e per le quali non sono quindi disponibili criteri BAT. Un secondo problema può derivare dalla differente propensione di ciascuno Stato membro ad autorizzare nuove attività caratterizzate da un elevato consumo energetico o da considerevoli emissioni di GES, vista l'esigenza di rispettare gli impegni nazionali in materia di emissione.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato sostiene pienamente l'iniziativa della Commissione europea intesa a favorire la riduzione delle emissioni di GES e, in questo ambito, la creazione di un sistema europeo di diritti di emissione, pienamente compatibile con i principi del sistema analogo previsto dal Protocollo di Kyoto. Esso fa tuttavia notare che lo scambio di diritti di emissione con relativi certificati non rappresenta di per sé uno strumento per ridurre le emissioni. Il Comitato sollecita la Commissione a precisare, in una comunicazione particolareggiata quali meccanismi consentirebbero di conseguire tali riduzioni.

2.2. In effetti il documento della Commissione non indica orientamenti precisi su tre elementi essenziali per il progetto di sistema previsto e cioè l'assegnazione di livelli di emissione alle singole imprese (e quindi i possibili diritti di emissione), la relazione tra i massimali di ogni singola impresa e lo sforzo nazionale di riduzione e, infine, i livelli assegnati a nuove imprese che avviano attualmente la loro attività.

Secondo il Comitato, l'approccio di base che risponde globalmente a queste incertezze dovrebbe includere le seguenti idee su cui articolare il sistema:

- l'assegnazione di livelli individuali di emissione alle imprese è possibile soltanto da un'angolazione scientifica, solidamente giustificata e fondata su criteri definiti in ambito comunitario. Il Comitato si esprime pertanto a favore dell'utilizzazione dei criteri BAT in quei settori in cui la loro applicazione sia stabilita nel quadro della legislazione comunitaria oppure, in alternativa, tra l'altro, da un sistema di "benchmarking" a livello mondiale.

- L'emissione dei gas ad effetto serra di uno Stato membro è la somma delle emissioni dei sei gas e di tutte le fonti di emissione, tra le quali vanno citate quelle "puntuali" (ad esempio alcune di quelle già menzionate) e quelle cosiddette "diffuse" (come quelle dovute al traffico). Per questo motivo, benché l'applicazione di criteri BAT comporti una riduzione "di per sé" delle emissioni di CO2, lo sforzo nazionale di riduzione non può essere collegato univocamente ed esclusivamente alla riduzione delle emissioni puntuali di un dato numero di settori industriali.

- L'assegnazione di diritti di emissione a nuove attività (coperte dai criteri BAT) potrà così essere effettuata in modo automatico, proporzionale e non discriminatorio, come avviene per attività simili già esistenti. Naturalmente questo aumento del volume di emissioni di GES dovrà essere compensato, nell'ambito di ogni Stato membro, da riduzioni simultanee, e perlomeno equivalenti, in altri settori o attività, allo scopo di rispettare l'impegno nazionale sulle emissioni.

2.3. In base a quanto precede, il Comitato considera che il meccanismo di scambio di diritti di emissione deve poggiare sui seguenti principi fondamentali:

- il sistema deve prendere come punto di riferimento permanente il principio "chi inquina paga".

- Il sistema dev'essere del tutto compatibile con il meccanismo previsto dall'articolo 17 del Protocollo di Kyoto, il quale, dopo l'eventuale attivazione del sistema, dovrebbe esservi integrato in una fase successiva.

- Il sistema deve avere una dimensione comunitaria e una portata intersettoriale.

- Il sistema dev'essere progressivo, cioè applicarsi all'inizio solo a un numero ridotto di settori, che sono però rilevanti quanto alle loro quote di emissioni di CO2.

- Il sistema deve basarsi su un regolamento comunitario, vale a dire su un atto legislativo pienamente vincolante, approvato dal Consiglio e dal Parlamento europeo su proposta della Commissione.

- Detto regolamento dovrà creare un quadro normativo comune armonizzato che stabilisca i settori coperti e le modalità concrete, basato sulla Decisione 1999/296/CEE, relativa ad un meccanismo di controllo delle emissioni di CO2 e di altri gas ad effetto serra nella Comunità, e sulla Direttiva concernente i grandi impianti di combustione.

- Il sistema deve minimizzare gli effetti negativi in termini di distorsione della concorrenza e deve essere abbastanza flessibile da non creare una "appropriazione perpetua" dei primi benefici del sistema stesso.

- Deve trattarsi di un sistema volontario affinché le imprese dei settori definiti nell'ambito comunitario possano integrarvisi e beneficiarne.

- Occorre pertanto stabilire una data di entrata in vigore provvisoria ma ragionevole, che potrebbe essere il 1o gennaio 2005.

- Si dovrà inoltre stabilire una seconda condizione per l'entrata in vigore, e cioè che una percentuale minima, da stabilire, delle emissioni totali di uno stato membro sia teoricamente coperta dal sistema.

- Il sistema dev'essere applicabile su base volontaria ai paesi candidati all'adesione, compresi nell'Allegato 1 al Protocollo di Kyoto e ai paesi dello Spazio economico europeo.

2.4. Tale sistema deve infine integrare e non sostituire le azioni previste in ogni Stato membro per rispettare la quota nazionale di emissione secondo la suddetta "ripartizione degli oneri".

3. Osservazioni specifiche

In questo capitolo il Comitato intende attenersi alle domande formulate dalla Commissione nel Libro verde. Seguirà pertanto il loro ordine di presentazione.

3.1. Domanda 1

3.1.1. Dal momento che occorre una base armonizzata per stabilire le quote di emissione di ciascuna impresa che entra a far parte del sistema, tali quote possono essere fissate solo tenendo conto delle cifre relative all'efficienza energetica definite nei criteri BAT ed essere applicate, almeno nella fase iniziale, agli impianti coperti dalla Direttiva sui grandi impianti di combustione.

3.1.2. Pertanto, i settori compresi nel sistema saranno quelli previsti dalla Direttiva IPPC, purché siano disponibili per il 2005 le norme di efficienza relative a tali settori secondo i criteri BAT e purché, inoltre, gli impianti siano coperti dalla Direttiva sui grandi impianti di combustione oppure, qualora le norme di efficienza non siano disponibili, a condizione che l'industria abbia definito a titolo provvisorio alcune norme di emissione sulla base di accordi volontari in ambito europeo che abbiano ottenuto il benestare della Commissione europea e siano basati, tra l'altro, su un sistema di "benchmarking" a livello mondiale.

3.2. Domanda 2

3.2.1. Occorrerà un quadro comune armonizzato per i settori di applicazione concordati a livello comunitario, e quindi tutte le imprese di tali settori dovranno essere soggette al sistema. Tuttavia, non dovrà sussistere un obbligo di cessione a pagamento dei potenziali crediti di emissione, in particolare se il loro valore di mercato viene ritenuto insufficiente; le imprese invece saranno ovviamente obbligate a ridurre comunque le loro emissioni ai livelli che saranno determinati.

3.2.2. Dovranno essere ottenute garanzie di certezza giuridica, stabilendo alcune condizioni minime per disciplinare gli scambi. In un primo tempo si potrebbe fissare un termine iniziale non troppo lungo per gli accordi tra imprese relativi alla cessione di crediti di emissione, nella prospettiva che il mercato si vada consolidando e che la legge dell'offerta e della domanda funzioni in modo soddisfacente e non venga compromessa da un volume di transazioni troppo ridotto.

3.3. Domanda 3

3.3.1. Anche se, in teoria, il meccanismo di adesione/dissociazione sarebbe compatibile con il mercato interno (discriminazione nazionale alla rovescia), esso presenterebbe due svantaggi. In primo luogo porrebbe in una situazione di concorrenza negativa le imprese dello Stato membro che non decidesse di aderire al sistema (rendendo prima o poi necessarie delle formule di compensazione) e, in secondo luogo, priverebbe detto Stato membro e le sue imprese dell'esperienza pratica dell'avvio di tale sistema in una fase anteriore all'entrata in vigore obbligatoria, conformemente a quanto previsto nel Protocollo di Kyoto.

3.4. Domanda 4

3.4.1. L'inclusione, da parte di uno Stato membro, di ulteriori settori in aggiunta a quelli stabiliti obbligatoriamente nell'ambito comunitario sarebbe possibile, ferme restando le condizioni che seguono:

- vanno rispettate le modalità di applicazione (metodi di calcolo e verifica) dei diritti di emissione, stabilite dai settori sottoposti al regime comunitario.

- Lo scambio dei diritti di emissione di tali settori inclusi nell'ambito nazionale, ma non armonizzati per l'intera Comunità, non dovrebbe essere soggetto ad alcuna condizione restrittiva, per quanto riguarda la possibilità di essere acquisiti da imprese di altri Stati membri.

3.5. Domanda 5

3.5.1. La natura stessa dei criteri BAT, che servono di base per determinare le emissioni di ogni settore/impresa, rende superfluo fissare quote globali per settore che provocherebbero problemi insormontabili sia nell'ambito comunitario che in quello nazionale.

3.6. Domanda 6

3.6.1. Si dovrebbe fare lo stesso ragionamento per l'assegnazione individuale di diritti di emissione a ciascuna impresa. Se infatti si applicano i criteri BAT, è possibile attribuire una cifra storica di emissione (basata cioè sui livelli storici di produzione e moltiplicata per l'efficienza dell'uso dei gas ad effetto serra). Per gli anni successivi tale quota storica sarà stabilita in funzione dei livelli BAT ponderati con la cifra reale di produzione.

3.7. Domanda 7

3.7.1. Il sistema comunitario, qual è stato sinora definito, poggia sul sistema "downstream" ovvero quello delle "fonti puntuali" di emissione. Sembra necessario ed opportuno che ogni Stato membro, nell'ambito dei rispettivi programmi nazionali volti ad attuare la ripartizione degli oneri e conformemente al Protocollo di Kyoto, concentri i propri sforzi non solo su tali settori, ma anche su quelli cosiddetti delle "fonti diffuse" di emissione di GES.

3.7.2. Non è tuttavia possibile fissare livelli identici per ogni Stato membro; ciò non è realistico se si considera la diversità delle strutture economiche.

3.8. Domanda 8

3.8.1. I tre sistemi indicati (tasse ambientali, accordi ambientali volontari e scambio di diritti di emissione) costituiscono in tale contesto misure complementari. Gli accordi volontari, essendo azioni che vanno al di là delle norme, servono a compiere progressi in ambito settoriale; le tasse ambientali, in particolare quelle sulle emissioni di CO2 (proposta di tassa energia/CO2), servono a penalizzare le emissioni da fonti diffuse e, parallelamente, attraverso il previsto sistema di rimborso, a penalizzare le imprese le cui emissioni superino i criteri BAT. Infine gli scambi di diritti di emissione servono da complemento positivo per favorire la redditività degli sforzi di riduzione delle emissioni superiori ai criteri BAT. Occorre tuttavia chiarire che tali sforzi supplementari di riduzione delle emissioni non dovranno in nessun caso comportare la riduzione del sistema di rimborso dell'ecotassa energia/CO2, come invece prevede l'attuale proposta di direttiva in discussione al Consiglio.

3.9. Domanda 9

3.9.1. Sia i meccanismi di monitoraggio sia le procedure d'infrazione sono teoricamente sufficienti. Sembra però necessario perfezionare questi sistemi, in particolare migliorando il meccanismo di monitoraggio nella tappa del controllo, nonché nella fase di verifica in ambito comunitario. Si dovrà inoltre accertare che questi meccanismi sono del tutto compatibili con quelli che saranno elaborati in futuro in applicazione del Protocollo di Kyoto.

3.9.2. Lo stesso vale per le procedure d'infrazione, sebbene in generale il sistema di denuncia dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee abbia un effetto abbastanza significativo presso l'opinione pubblica dello Stato membro in questione, mentre invece i meccanismi di sanzione economica a carico dello Stato membro e non di una determinata impresa, non hanno il preteso effetto definito dal Libro verde, salvo in caso di sanzioni assai pesanti.

3.10. Domanda 10

3.10.1. Benché al punto 2 del presente parere sia stata espressa un'opinione favorevole ad un Regolamento comunitario, ovvero ad uno strumento giuridicamente vincolante senza che sia necessaria una trasposizione nel diritto nazionale, è evidente che numerosi aspetti del sistema dovranno essere definiti a livello di autorità nazionali e locali. Si propone in tal senso la seguente ripartizione delle attribuzioni e dei compiti.

3.10.2. Nell'ambito comunitario:

definizione delle modalità generali di applicazione del sistema: settori inclusi, sistema di verifica, modalità di funzionamento armonizzate della "borsa" dei permessi di emissione, criteri di attribuzione delle quote individuali basati sulla BAT, verifica dell'esattezza dei dati inviati dagli Stati membri.

3.10.3. Nell'ambito nazionale e locale:

assegnazione individuale di quote di emissione a imprese determinate, monitoraggio delle emissioni, definizione di settori soggetti a permessi di emissione in aggiunta a quelli fissati in ambito comunitario in modo armonizzato.

Bruxelles, 20 settembre 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli