Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni: "La competitività dell'industria della costruzione"»

(98/C 214/06)

La Commissione, in data 6 novembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Muller, in data 1° aprile 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 aprile 1998, nel corso della 354a sessione plenaria, con 117 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Osservazioni preliminari

1.1. La Comunicazione della Commissione merita un'attenzione particolare da parte del Comitato per una serie di motivi: innanzi tutto analizza la competitività in un settore importante dell'economia europea () caratterizzato da un'alta intensità di manodopera e da un numero impressionante di PMI che operano nei diversi campi della produzione e dei servizi della costruzione; inoltre cerca di mettere in luce una vasta gamma di elementi legati a tutte le fasi del processo di costruzione e agli operatori coinvolti nelle varie fasi di tale processo; infine essa viene presentata in un momento in cui è evidente l'esigenza di una maggiore competitività in tutta l'UE, in cui il problema occupazionale merita la priorità tra le preoccupazioni e le azioni, in cui occorre valutare e prevedere modifiche strutturali nel contesto del mercato interno e nella prospettiva dell'ampliamento dell'UE, e in cui è pertanto urgente individuare e concretizzare tutte le potenzialità di dinamismo e di progresso nel campo economico, sociale e tecnico.

1.2. Il Comitato appoggia l'iniziativa della Commissione in quanto non si accontenta di fare l'inventario dei punti da riesaminare e di presentare una lunga lista di possibili azioni, ma formula, sulla base di quattro grandi obiettivi da perseguire (), una serie di raccomandazioni da approfondire in vista di una loro integrazione in un futuro programma d'azione. A tale proposito, occorre sottolineare l'importanza delle tabelle relative alle «azioni specifiche» proposte o raccomandate, contenute nell'allegato alla comunicazione e che devono essere considerate in relazione agli obiettivi di incremento della competitività.

1.3. Il Comitato rileva la grande diversità, la complessità e la portata dei problemi e delle azioni citate nel documento. Percepisce che le molteplici correlazioni orizzontali e verticali, tangibili e potenziali, divergenti e interdipendenti al tempo stesso, possono far sembrare difficile la definizione di un programma d'azione coerente a livello europeo. Tuttavia, il Comitato non ci rinuncia e chiede al Consiglio di concentrare la sua attenzione, nella prospettiva dei 4 obiettivi fondamentali definiti e delle proposte già formulate, su alcuni punti di riferimento essenziali accompagnati da azioni prioritarie, di fissare orientamenti che dovranno servire d'ispirazione alla Commissione per determinare un programma d'azione obiettivo, stimolante e realizzabile in diverse fasi e a diversi livelli di competenza e di responsabilità, per garantire una maggiore coesione nazionale ed europea.

1.4. Da questo punto di vista e tenendo conto del fatto che nella fase di preparazione della comunicazione all'esame, la Commissione ha proceduto ad un'ampia consultazione degli ambienti socioeconomici direttamente interessati, il Comitato approva globalmente il contenuto e gli obiettivi del documento. Le osservazioni che formula nel presente parere rappresentano soprattutto degli elementi orientativi e prioritari che domanda di prendere in considerazione nel proseguimento dei lavori, che dovranno essere definiti in base ad un calendario preciso.

1.5. Oltre alle raccomandazioni formulate in merito ai quattro grandi obiettivi, il Comitato rimanda immediatamente al capitolo 4 «Conclusioni» del presente parere. Le osservazioni ivi contenute, che non possono essere considerate complete, sono rivolte in questa fase al Consiglio e alla Commissione perché definiscano quanto prima il quadro e le linee direttrici del futuro programma d'azione.

1.6. La Commissione ha provveduto a descrivere cosa s'intende, nell'ambito della comunicazione all'esame, per «industria della costruzione» (). La descrizione implica che il gruppo di operatori che partecipano a questa vasta gamma di attività include numerose e svariate categorie professionali od organizzazioni socioeconomiche direttamente interessate. Essi possono dunque essere consultati nella forma appropriata e chiamati a partecipare alla definizione e alla realizzazione di diverse misure da inserire nel programma d'azione. È ovvio che questo diritto/dovere in nulla pregiudica il ruolo, le attribuzioni e le responsabilità degli interlocutori sociali direttamente coinvolti nella vita delle imprese (datori di lavoro e lavoratori dipendenti con le loro organizzazioni e sindacati).

2. I fattori della competitività

2.1. La descrizione dei fattori o elementi della competitività e dei problemi connessi mette in risalto il livello d'interdipendenza e l'intensità dei collegamenti che possono agire tra le varie categorie di operatori che intervengono nell'atto della costruzione e le politiche settoriali dell'UE e degli Stati membri. Se ne deduce inoltre la motivazione di far valere in modo equo il principio di sussidiarietà, tenendo conto delle varie particolarità settoriali, nazionali e regionali. Se ne traggono infine, direttamente o indirettamente, indicazioni utili sulle possibilità e sulle necessità di azioni da adeguare, potenziare, lanciare o incanalare all'interno del settore della costruzione e degli organi di sostegno, il cui ruolo non dev'essere sottovalutato.

2.2. È vero che i fattori determinanti per la competitività illustrati nella Comunicazione formano un amalgama estremamente intricato. Gli autori del documento si sforzano di descriverli e di esaminarli in modo lineare in dieci punti (dal punto 4.1 al punto 4.10). Il Comitato condivide questa impostazione e sottoscrive anche al lavoro di analisi effettuato in merito ai numerosi aspetti del problema.

2.3. Il Comitato si dichiara in linea di massima d'accordo circa le questioni evocate nei dieci punti sopracitati e non scorge pertanto, nella fase attuale dei lavori, alcun motivo per formulare ulteriori osservazioni. Per di più la descrizione dei fattori di competitività e del loro impatto reale o potenziale trova un riscontro e delle risposte nel capitolo del documento relativo agli obiettivi fondamentali, alle azioni specifiche da prevedere e alle raccomandazioni da seguire. Nel presente parere, il Comitato intende occuparsi principalmente di questa parte della Comunicazione.

3. Le raccomandazioni: azioni specifiche e proposte per un programma d'azione

3.1. Nel documento, la Commissione dimostra che è necessario e possibile procedere alla definizione di un programma d'azione ben strutturato, proiettato nel tempo e che tenga conto, oltre alle azioni da precisare, anche dei seguenti elementi:

- le azioni già intraprese e la valutazione dei loro effetti;

- le interazioni che spesso passano inosservate e che possono esistere o sorgere tra la politica della costruzione, da un lato, e le altre politiche comunitarie, nazionali, regionali e locali dall'altro;

- le varie competenze, capacità e responsabilità dei soggetti che intervengono sul piano pubblico e privato;

- le possibilità che vengano prese in considerazione situazioni e sviluppi del mercato, nonché la relazione tra l'offerta e la domanda;

- la necessità di cercare costantemente d'integrare in maniera efficace le varie azioni, nonché di prevedere forme di coordinamento e di cooperazione orizzontali e verticali che siano di stimolo a tutto il settore.

3.2. L'approccio della Commissione può certamente sembrare ambizioso data la complessità del problema, ma la posta in gioco rende indispensabile questo modo di procedere. Il Comitato crede inoltre che i quattro grandi obiettivi permetteranno di far convergere i diversi aspetti e di incanalare le azioni.

3.3. Il Comitato nota con soddisfazione che la Commissione ha l'intenzione di attuare il programma d'azione (che sarà deciso dal Consiglio) in collaborazione con i rappresentanti del settore della costruzione. A suo avviso questo implica necessariamente la consultazione dei rappresentanti di tutte le categorie d'imprese interessate, specie le PMI, nonché dei rappresentanti dei lavoratori del settore. Vale la pena di trarre profitto dalla tradizionale collaborazione e concertazione tipica di numerose imprese di costruzione di piccole dimensioni. Da parte sua, il Comitato desidera partecipare al processo di consultazione.

3.4. Appare inoltre opportuno, una volta stabiliti i campi d'azione, dedicare una costante attenzione al monitoraggio delle misure adottate e ai loro effetti. Affinché il monitoraggio sia efficace, bisognerà definire concretamente e all'inizio del programma d'azione previsto il funzionamento di un sistema di concertazione nelle attuali strutture decisionali. È chiaro che adeguati meccanismi di coordinamento delle politiche e delle azioni e la valutazione dei risultati costituiscono la condizione essenziale per l'efficacia di un programma d'azione integrata.

3.5. Prima di prendere posizione in merito ai quattro grandi obiettivi e alle misure proposte, il Comitato ritiene opportuno sottolineare due aspetti di carattere generale.

3.5.1. La Comunicazione solleva il problema dell'immagine del settore della costruzione. Il Comitato, consapevole delle lacune esistenti in questo campo e delle loro ripercussioni negative, non può che appoggiare le intenzioni e i tentativi di rimediare a questa situazione. Ritiene tuttavia che, oltre a condurre azioni specifiche quali campagne d'informazione e di sensibilizzazione, portate avanti soprattutto a livello settoriale e nazionale, sia doveroso affrontare il problema mediante un approccio globale e integrato attraverso tutti gli obiettivi chiave illustrati nella Comunicazione.

3.5.2. Di fronte alla diversità dei problemi legati alla competitività e nella prospettiva dei numerosi e indispensabili cambiamenti da apportare a livello di strutture, mezzi, qualifiche, risorse, procedure e mentalità, il Comitato sottolinea la necessità di garantire, sul piano nazionale e comunitario, un dialogo leale e costruttivo con tutti gli operatori del settore, in particolare con le parti sociali. È inoltre convinto che la ricerca e l'applicazione delle forme migliori di dialogo, cooperazione e concertazione tra tutti gli interlocutori interessati faciliterà la definizione di nuovi orientamenti per il futuro del settore (es. campi di qualificazione, qualità, processo di costruzione, codice di comportamento, coordinamento, investimenti, organizzazione del lavoro, ecc.).

3.6. Primo obiettivo: Sviluppare una politica coerente della qualità

3.6.1. Questo obiettivo, filo conduttore verso una maggiore competitività, può essere concepito come un insieme di elementi qualitativi di diverso genere: definizione chiara e dettagliata in materia di obiettivi e di progettazione; modalità e fasi della programmazione, definizione delle clausole tecniche e delle norme contrattuali; conformità con i capitolati, i preventivi e le scadenze; rispetto delle norme di attitudine alla durata, delle regole architettoniche, delle norme di sicurezza, di salute, di quelle ambientali, estetiche, urbanistiche, ecc. Tali elementi qualitativi sono condizionati dalla qualificazione, dal know-how, dalla capacità e dall'esperienza nel campo tecnologico, finanziario, gestionale, organizzativo, del coordinamento, della cooperazione, della cultura e delle componenti sociali, riguardanti in particolare le condizioni di lavoro, la stabilità dell'impiego e la valorizzazione delle capacità individuali.

3.6.2. Se dunque, da un lato, si può definire la qualità e tracciare le vie per raggiungerla, dall'altro, può risultare difficile riuscire a rendere coerente una politica della qualità. Il Comitato ritiene che tale coerenza possa essere ottenuta a condizione di prendere in considerazione, nella fase d'avvio del programma d'azione, diversi fattori legati agli altri obiettivi fondamentali fissati. Tra questi fattori possono essere menzionati: i metodi e le possibilità di qualificazione delle imprese, le condizioni di accesso alla professione, il riconoscimento delle qualifiche dei lavoratori, le condizioni di occupazione e di accesso al mercato, il quadro giuridico, la trasparenza contrattuale, le possibilità d'informazione e di trasferimento di tecnologie e infine la facoltà di tener conto delle aspettative dei clienti. In tale contesto, il Comitato fa riferimento alle osservazioni formulate nel parere d'iniziativa «Sviluppo sostenibile: edilizia abitativa in Europa» ().

3.6.3. Se considerate da questo punto di vista più ampio, le azioni raccomandate alla tabella «Qualità» dell'allegato non danno luogo, in questa fase, ad ulteriori osservazioni da parte del Comitato.

3.6.4. Occorre tuttavia rilevare che il concetto di «qualità», visto in un contesto ampio e globale, comprende, oltre alle norme tecniche, aspetti quali: salute, sicurezza, energia, nuove tecnologie, nuove forme e metodi di costruzione, ambiente, i quali rappresentano tutti una sfida alle facoltà d'immaginazione e d'innovazione delle imprese e di tutti coloro che operano nel processo di costruzione. Bisogna poi notare che, in linea di massima, i fattori di competitività descritti al capitolo 4 della Comunicazione costituiscono, se ben valorizzati, altrettante procedure di miglioramento della qualità. A tale proposito e a titolo di esempio, va citata la qualificazione delle risorse umane, di cui si parlerà al punto 3.8.

3.6.5. La differenza (paragrafo 4.1 della Comunicazione) tra la formula «qualità del processo di produzione» e la formula «qualità della gestione integrata» è senz'altro interessante. Tuttavia, si può supporre che l'una o l'altra formula sarà normalmente applicata a seconda delle situazioni, spesso diverse. Ad ogni modo, è importante far valere, promuovere e mettere in pratica l'idea di mettere in contatto e di far cooperare realmente i vari operatori che intervengono nel processo di costruzione, la creazione di particolari forme di organizzazione e di gestione integrate, nonché il funzionamento di strumenti e di organi di programmazione e coordinamento prima e durante il processo di costruzione vero e proprio. È necessario cercare migliori formule di coordinamento e di cooperazione in quanto ciò consentirà di rispettare, o meglio ancora di ridurre i preventivi, i costi e i termini di realizzazione dei progetti, contribuendo al tempo stesso a migliorare l'immagine del settore.

3.6.6. Il previsto programma d'azione dovrà in ogni caso favorire la creazione delle condizioni giuridiche e contrattuali necessarie al funzionamento del sistema adottato e agevolare la promozione di misure di sensibilizzazione, d'informazione e di concertazione tra gli operatori interessati.

3.6.7. Sulla base delle considerazioni contenute ai paragrafi 4.1 e 4.4 della comunicazione, è opportuno incoraggiare la ricerca e lo sviluppo di formule innovative per migliorare la qualità, tenendo conto di aspetti specifici, quali ad esempio la portata dei progetti di costruzione, la loro complessità tecnica, la capacità delle imprese, lo sviluppo della standardizzazione, la ricerca di metodi di certificazione volontaria della garanzia della qualità specifici al settore e accessibili alle PMI, il miglioramento delle conoscenze in materia di tecnologia e di gestione, l'uso adeguato delle tecnologie dell'informazione e il ricorso all'ingegneria accessoria, l'incoraggiamento a divulgare tali tecnologie.

3.6.8. Il concetto di «qualità» riguarda anche i materiali impiegati per la costruzione, la struttura e l'estetica della costruzione. Il Comitato ha affrontato tali aspetti in diversi precedenti pareri.

3.7. Secondo obiettivo: Migliorare il quadro regolamentare e le condizioni generali del mercato

3.7.1. In diversi paragrafi della comunicazione (4.6, 4.2, 4.3, 4.10) e in due allegati (il terzo «Garanzia di condizioni di concorrenza leali» e il quarto «Riconfigurazione del ruolo delle autorità pubbliche») vengono illustrati i problemi concernenti il quadro regolamentare e le condizioni generali del mercato e formulate proposte di soluzione rivolte soprattutto alle autorità pubbliche. L'elenco delle azioni specifiche per «ammodernare il ruolo dei pubblici poteri» merita senz'altro speciale attenzione. Il Comitato approva in linea di massima le proposte attualmente avanzate dalla Commissione.

3.7.2. Nell'ambito dei lavori relativi alle procedure di standardizzazione, ai prodotti della costruzione, agli appalti pubblici, al riconoscimento delle qualifiche e soprattutto nei diversi pareri elaborati nel quadro dell'Osservatorio del mercato interno, il Comitato ha affrontato i problemi della regolamentazione, degli ostacoli e delle barriere di vario genere () e ha formulato proposte rivolte alla Commissione, agli Stati membri e ai settori economici interessati. Occorre riprendere tali problemi, considerandoli in particolar modo dal punto di vista della competitività, problema cruciale per lo sviluppo dell'UE.

3.7.3. Il Comitato nota con soddisfazione la volontà della Commissione di evitare, nelle proposte legislative e regolamentari che è chiamata a formulare, qualsiasi elemento che possa arrestare od ostacolare la crescita della produttività e della competitività.

3.7.4. Inoltre, è auspicabile che la Commissione prosegua gli sforzi di coordinamento e cooperazione a livello delle direzioni generali interessate e riesca così a portare avanti, sia nel settore della competitività sia in altri campi, quelle azioni efficaci che le imprese e i cittadini si aspettano.

3.7.5. È ovvio che il miglioramento della competitività nel settore spetta principalmente alle imprese di produzione, dei servizi e di consulenza, e in genere a tutti gli operatori che intervengono direttamente nel processo di costruzione. Tuttavia, è anche vero che in materia di regolamentazioni, i pubblici poteri svolgono un ruolo immediato. Il Comitato invita dunque il Consiglio dell'UE e la Commissione a prevedere, tra le prime azioni da inserire nel programma d'azione la compilazione, a livello sia di normative nazionali specifiche sia di norme comunitarie, di un inventario delle possibilità di semplificazioni amministrative ispirate dai ripetuti reclami e dalle esperienze in materia di buone pratiche. Questo inventario dovrebbe contemporaneamente mettere in luce le carenze di chiarezza e trasparenza dei regolamenti e dei contratti e condurre verso azioni concrete di miglioramento.

3.7.6. Nel contesto degli ostacoli di natura amministrativa e legislativa, alcune posizioni adottate per motivi d'interesse generale, di sicurezza, di tutela ambientale oppure altre misure precauzionali fondamentalmente giustificate minacciano di ostacolare gli sforzi intrapresi per rafforzare la produttività e la competitività, in quanto le regole imposte non tengono sufficientemente conto delle realtà cui devono far fronte le imprese di diverse dimensioni e attività.

3.7.7. Per quanto concerne il sistema del subappalto, il Comitato fa osservare che i problemi non riguardano esclusivamente le piccole e medie imprese del settore. È inoltre consapevole del fatto che occorre esaminare attentamente la problematica del lavoro con un'impresa generale, le diverse forme di cooperazione in atto nei settori pubblico e privato e le possibilità di definire nuovi sistemi di appalto in collaborazione. Desidera nondimeno sottolineare l'importanza e l'urgenza di mettere a punto iniziative volte ad ottenere situazioni e modalità economicamente accettabili e misure contrattuali d'applicazione generale e giuridicamente difendibili per porre rimedio in tal modo a delle pratiche che potrebbero nuocere soprattutto alle PMI e ai loro dipendenti. Sarebbe inoltre opportuno elaborare senza indugi un inventario delle «buone pratiche» esistenti negli Stati membri e tenerne conto in sede di definizione del previsto programma d'azione (ad esempio: questione della responsabilità dell'impresa generale nel campo tecnico, fiscale, sociale).

3.7.8. La stessa proposta di approfondimento vale per quanto concerne altri settori che richiedono un trattamento prioritario, ad esempio:

- le pratiche e le conseguenze negative delle offerte anormalmente basse;

- i diversi metodi di «dumping» qualitativo e sociale;

- la mancata osservanza delle norme di sicurezza, del diritto del lavoro e delle disposizioni sociali;

- il rispetto dei termini di pagamento da parte di tutti gli operatori;

- il ravvicinamento delle disposizioni relative alle scadenze delle garanzie, alle assicurazioni e alle responsabilità, in quanto cause di distorsione della concorrenza;

- le formule di buone pratiche introdotte o previste in materia di sgravi fiscali;

- le misure prese dal settore sotto diverse forme di partenariato in materia di sicurezza nelle imprese, di risparmio energetico, d'iniziative e di obblighi di natura ambientale;

- le disposizioni attuali o future nell'ambito dell'economia «sommersa», tenendo conto delle particolarità economiche, sociali, finanziarie, fiscali, regolamentari, concorrenziali e tecniche del settore.

3.7.9. È nota l'importanza delle ordinazioni dei pubblici poteri per il settore della costruzione. I problemi relativi alle norme e alle procedure in materia di appalti pubblici sono stati trattati dal Comitato in una serie di pareri, in particolare quello in merito al Libro verde sugli appalti pubblici (). Il Comitato spera che questo venga preso in considerazione nel programma d'azione sulla competitività.

3.7.10. Il ruolo dei pubblici poteri è fondamentale nel momento in cui bisogna definire e attuare piani e programmi d'investimento a media e lunga scadenza. Tali piani e programmi d'investimento sono uno strumento importante d'incremento della competitività per le imprese orientate al futuro. Per scongiurare eventuali perturbazioni di diversa natura, ad esempio un'eccessiva attrezzatura delle imprese per un contratto specifico, i piani dovranno rispondere alla domanda e alle esigenze reali e orientarsi verso obiettivi ben definiti (grandi infrastrutture, edifici pubblici, edilizia abitativa e sociale). Questo sarà possibile se saranno costituite riserve finanziarie (compreso il ricorso ai partenariati settore pubblico e privato) da utilizzare per gli scopi previsti e se le autorità disporranno dei mezzi tecnici e logistici adeguati e di un quadro giuridico chiaro che renda operative le varie fasi dei piani al momento propizio all'equilibrio tra offerta e domanda, all'occupazione, allo sviluppo tecnologico e agli adeguamenti strutturali. In tale contesto, va sottolineata la necessità di azioni volte anche ad assicurare la manutenzione e la conservazione delle infrastrutture, degli immobili e del patrimonio architettonico. Questo appello assume un particolare significato nel momento in cui le restrizioni di bilancio possono rendere difficile il finanziamento di nuovi investimenti e si fa sentire sempre di più il bisogno di un vero e proprio partenariato tra settore pubblico e privato.

3.7.11. L'importanza fondamentale delle reti transeuropee (RTE) per la competitività in Europa è stata messa in evidenza e riconosciuta più volte nei diversi vertici europei, in particolare nel corso dell'ultimo «Vertice straordinario sull'occupazione» (). Il loro impatto sulla competitività trascende il settore della costruzione. Oltre alla creazione immediata di posti di lavoro diretti nella fase di costruzione, la loro realizzazione avrà, a media e a lunga scadenza, ripercussioni positive e durature in termini di occupazione attraverso l'effetto moltiplicatore (1 = 3, cfr. studio Secteur citato nella comunicazione) () su altri settori economici.

Il Comitato insiste dunque affinché degli sforzi vengano profusi a tutti i livelli al fine di accelerare la realizzazione delle RTE e dei relativi centri di servizio, basandosi in particolare sulle raccomandazioni del Gruppo ad alto livello del Commissario Kinnock e attraverso la realizzazione di partenariati tra settore pubblico e privato e di un migliore coordinamento di tutti i fondi destinati al finanziamento delle infrastrutture.

3.7.12. Il Comitato condivide l'analisi effettuata dalla Commissione circa l'internazionalizzazione delle attività di costruzione al di là delle frontiere dell'UE. Occorre sottolineare che il settore europeo della costruzione è costretto ad affrontare una concorrenza schiacciante, soprattutto da parte di gruppi giapponesi e americani. I primi detengono infatti la leadership mondiale nella dimensione delle imprese, i secondi sono noti per la potenza della loro ingegneria.

3.8. Terzo obiettivo: favorire un aumento sensibile e sostenuto del livello e della qualità dell'istruzione e della formazione in tutto il settore

3.8.1. Tale obiettivo fondamentale è strettamente legato al perseguimento dell'obiettivo «Qualità» e può essere considerato il catalizzatore e il pilastro di tutte le azioni volte all'incremento della competitività.

3.8.2. Il miglioramento sensibile e sostenuto della formazione raccomandato nella comunicazione richiede una costante apertura al dialogo e alla cooperazione tra tutti gli operatori del settore e in particolare tra le parti sociali. Si dovrà incentrare sulle attività degli operatori a tutti i livelli, provocare vocazioni e creare carriere, rafforzare la professionalità, la sensibilità culturale, il senso di responsabilità e lo spirito d'iniziativa e d'innovazione, creare nuovi legami e nuove forme di lavoro di gruppo orizzontali e verticali. In tale contesto, possono servire d'esempio le esperienze effettuate da istituzioni che operano su base paritetica.

3.8.3. Il Comitato appoggia le azioni raccomandate dalla Commissione negli allegati al documento; esse riflettono quanto già affermato in diversi programmi e iniziative comunitari basati sui principi del Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione» (1994), del Libro bianco sull'istruzione e la formazione «Insegnare e apprendere: verso la società conoscitiva» (1995) e sui diversi orientamenti in materia di formazione permanente, formazione in alternanza, apprendistato. I diversi pareri del Comitato formulati in merito contengono indicazioni che possono essere considerate utili se analizzate dal punto di vista delle specificità del settore della costruzione e dei suoi diversi rami di attività ().

3.8.4. Una buona istruzione e formazione di base e la formazione permanente sono i fondamenti, lo ricordiamo ancora una volta, della qualificazione professionale, un fattore che a sua volta garantisce la stabilità dell'occupazione e facilita l'adeguamento alle nuove tecnologie. La qualificazione, accompagnata da altri elementi di valorizzazione e riconoscimento, condiziona la qualità e la produttività, fattori essenziali della competitività. Quest'ultima rende possibile il miglioramento delle condizioni di lavoro e dello status sociale di tutti coloro che operano in questo settore ad alta intensità di manodopera.

3.8.5. Il Comitato insiste dunque affinché al problema della formazione e della valorizzazione delle qualifiche e delle competenze nel settore della costruzione siano riservate un'attenzione particolare e una posizione centrale in sede di definizione degli orientamenti e di elaborazione di azioni concrete e coordinate nell'ambito del futuro programma d'azione. La posta in gioco, come sappiamo, è l'avvenire del settore e di milioni di posti di lavoro.

3.8.6. Nei recenti lavori della Commissione sulla formazione, sembra delinearsi un atteggiamento di preferenza nei confronti dei cosiddetti «settori emergenti». Questo atteggiamento non dovrà compromettere gli sforzi da intraprendere e gli investimenti da effettuare nel settore della costruzione che sembra ingiustamente essere estromesso dalle misure prioritarie destinate appunto ai settori emergenti, del resto mal definiti. Questa osservazione vale anche per i futuri lavori del Cedefop che dovrebbe approfondire le conoscenze relative alla formazione nel settore. Bisogna a tale proposito evitare doppioni nei lavori di analisi e di studio.

3.8.7. A rischio di ripetersi, il Comitato deve ricordare che lo sviluppo di sistemi adeguati di formazione per gli addetti alla costruzione costituisce un ottimo strumento per l'inserimento professionale dei giovani. Rammenta poi che la gamma delle qualifiche va dalle capacità puramente manuali alla padronanza delle alte tecnologie, dalla gestione dell'intero processo di costruzione a quella finanziaria, che lo stile di produzione si presta ai tirocini d'inserimento personalizzati, che tra i vari livelli di qualificazione è possibile mettere in atto azioni di promozione e di dinamismo interno e infine che la qualificazione professionale dovrebbe essere migliorata grazie anche a sistemi appropriati d'informazione, osservazione e orientamento professionale ai quali occorre far partecipare, oltre alle parti sociali, i genitori dei giovani e gli insegnanti chiamati ad applicare tali sistemi nell'ambito dei programmi educativi destinati a migliorare le condizioni di assunzione dei giovani. I cosiddetti «centri d'informazione e di formazione dell'edilizia» possono a loro volta contribuire a migliorare l'informazione e a debellare taluni pregiudizi negativi di cui soffre il settore.

3.8.8. Tra le azioni specifiche riportate nelle tabelle allegate alla comunicazione, «l'istruzione e la formazione» sono classificate, con la «qualità», la «tecnologia», le «condizioni di lavoro» e «altri campi», nella rubrica intitolata «Promozione degli investimenti in beni immateriali».

3.8.9. A tale proposito, il Comitato auspica che venga elaborata una strategia più appropriata a favorire, attraverso misure di promozione adeguate e coerenti, gli investimenti in beni immateriali o intellettuali in genere. È vero che le politiche a favore delle PMI tengono conto dell'importanza di questo tipo d'investimenti. Tuttavia si deve riconoscere che gli investimenti operati a favore delle conoscenze tecniche, dell'acquisizione di esperienze, delle capacità d'informazione, degli obblighi sociali, del perfezionamento e dell'innovazione nella gestione e nell'organizzazione non hanno in genere un gran peso nella definizione dei criteri di applicazione dei sistemi di sostegno e di aiuto, nella valutazione del grado di fiducia e di credito, nei sistemi fiscali di ammortamento, nelle modalità di rilevamento e di successione d'imprese, ecc. La valutazione ponderata degli investimenti in beni immateriali meriterebbe di essere analizzata in maniera più approfondita ai fini di una loro eventuale presa in considerazione a diversi livelli: occupazione, finanziamento, fiscalità, formazione e uso delle tecnologie dell'informazione in rete per favorire una formazione interattiva decentrata su vasta scala.

3.8.10. Dato che il settore della formazione rientra principalmente nella sfera di competenza nazionale, regionale e locale, il rispetto del principio di sussidiarietà è di rigore. Il programma d'azione dovrà tenerne conto in maniera costruttiva.

3.9. Quarto obiettivo: riorientare e rafforzare la ricerca e lo sviluppo

3.9.1. Il Comitato è d'accordo con la Commissione quando afferma che tale obiettivo fondamentale costituisce anch'esso un fattore chiave di miglioramento della competitività.

3.9.2. Il problema è inerente ai diversi programmi quadro di R & S in merito ai quali il Comitato si è espresso in successivi pareri. Per il settore della costruzione, esso è contraddistinto da talune particolarità, ad esempio le dimensioni relativamente ridotte delle imprese, e le difficoltà di effettuare in tempo utile e con cognizione di causa i trasferimenti di nuove tecnologie ed infine il carattere locale o regionale che rende difficile un approccio a livello europeo nel campo della R& S.

3.9.3. È lecito chiedersi se gli addetti al settore e i ricercatori percepiscano nella giusta misura l'importanza della ricerca e dello sviluppo in materia di nuove tecnologie. La stessa Commissione spesso attribuisce la priorità alla ricerca nel campo delle tecnologie di punta dei cosiddetti settori del futuro a scapito delle tecnologie di media intensità dei settori tradizionali. Non bisogna trascurare né gli uni né gli altri, bensì individuare le migliori procedure per tutti i settori chiamati ad accrescere la loro competitività.

3.9.4. Il Comitato ritiene che il quinto programma quadro di ricerca e sviluppo tenga conto delle esigenze particolari del settore. La Commissione ha proposto la creazione di un'azione chiave denominata «Crescita competitiva e sostenibile: la città del futuro». Questa azione si compone di tre elementi, uno dei quali concerne «la messa a punto e la dimostrazione di tecnologie di recupero, rinnovamento e costruzione che siano economiche, pulite, efficaci e sostenibili, destinate in particolare ai grandi complessi edilizi e alla tutela del patrimonio culturale» ().

3.9.4.1. Il Comitato sottolinea l'importanza di questa azione chiave per il settore della costruzione e chiede che ad essa venga rivolta tutta l'attenzione che merita. Essa dev'essere pertanto inserita nel contesto del quinto programma quadro di R& S, al capitolo 3 «Azioni di crescita sostenibile» e non al capitolo 4 «Energia, ambiente e sviluppo sostenibile». Se si considera il contributo importante del settore della costruzione al PIL comunitario (11 %), la percentuale dei fondi comunitari assegnati ai progetti di R& S del settore (meno del 5 %) appare inadeguata.

3.9.5. È necessario giungere ad una migliore conoscenza del livello della ricerca nel settore della costruzione nonché negli altri comparti interessati dalla ricerca (competitività industriale, ambiente, conservazione e valorizzazione del patrimonio architettonico, occupazione, energia, ecc.). Per quanto concerne il livello e la ripartizione delle attività di ricerca attraverso l'Europa, le stime sono alquanto approssimative. È dunque necessario effettuare un inventario di tali attività negli Stati membri, di suddividerle in categorie (ad esempio, ricerca fondamentale, generale, competitività, ecc.) e di classificarle in funzione degli operatori (imprese di fabbricazione dei prodotti, imprese di costruzione, uffici di consulenza, centri pubblici di ricerca, università,...). Inoltre, occorrerà stabilire metodi per valutare l'efficacia della ricerca, il suo impatto sulla competitività del settore, il miglioramento e la valorizzazione in materia di progettazione e costruzione sostenibili, nonché l'aumento della produttività.

3.9.6. Questo approccio consentirebbe all'industria della costruzione di agire in funzione dei punti forti e deboli in materia di ricerca, nonché di identificare in modo più mirato gli orientamenti strategici e di promuovere le iniziative appropriate. Non sembrano mancare i settori di ricerca interessanti e utili (es. protezione degli edifici da effetti nocivi di vario genere).

3.9.7. Tali considerazioni permettono di giungere a determinate conclusioni, una delle quali è giustamente segnalata dalla Commissione. Si tratta delle lacune nella ricerca relativa al processo di costruzione, delle forme di gestione e di organizzazione a cui si fa riferimento nel contesto di altri capitoli del presente parere, in particolare quello sulla qualità.

3.9.8. Di fatto, la maggior parte delle attività di ricerca sono orientate ai prodotti e, in misura minore, alle tecnologie, allorquando il processo stesso di costruzione resta la grande preoccupazione di qualsiasi impresa che desideri incrementare la propria competitività.

3.9.9. Il buon esito di un processo di costruzione (qualità, prezzi, scadenze, valorizzazione delle risorse umane, ambiente e sicurezza) dipende essenzialmente dalle forme di coordinamento che sarà possibile determinare e far funzionare tra tutti gli operatori: committenti e clienti, architetti, ingegneri-consulenti, fabbricanti di prodotti per la costruzione, imprese di costruzione divise in maestranze o raggruppate, imprese generali, subappaltatori. È vero che i programmi quadro di R& S elaborati dall'UE non potranno certo risolvere tutti i problemi che si presentano in questo settore; si deve però ammettere che esistono iniziative di ricerca relative all'ottimizzazione del processo di costruzione che meritano di essere esaminate per venir divulgate su scala europea, come quelle derivanti dall'applicazione delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

3.9.10. Nonostante alcuni rami dell'industria della costruzione siano altamente innovativi e che la ricerca nel campo dell'innovazione si stia sviluppando, il carattere frammentario e la tendenza conservatrice del settore fanno capire che occorre intraprendere un notevole sforzo a livello di diffusione, di trasferimento di tecnologie, di applicazione delle regole di comportamento, di accordi di cooperazione tra istituti di ricerca e imprese, di incoraggiamento all'introduzione di nuove tecniche e procedure innovative.

3.9.11. Accanto alle possibilità previste e illustrate nel quinto PQRS, specie quelle relative alle PMI, e ai punti segnalati nel presente parere, il Comitato intende sostenere le azioni specifiche riportate dalla Commissione nell'allegato alla comunicazione. Da tali considerazioni si desume la necessità di elaborare azioni e metodi coordinati e di definire con chiarezza le competenze in un campo nel quale l'UE, gli Stati membri e l'industria sono chiamati ad agire.

4. Conclusioni

4.1. I punti esposti precedentemente, gli orientamenti indicati e le proposte avanzate devono essere visti nella prospettiva di una decisione che il Consiglio dovrà prendere a proposito dell'attuazione di un programma d'azione a favore del settore della costruzione. In conclusione, il Comitato incoraggia, pertanto, il Consiglio ad adottare una decisione costruttiva e ribadisce i seguenti concetti:

4.2. Per quanto concerne la definizione e l'esecuzione del programma d'azione, il Comitato:

4.2.1. approva e sostiene l'iniziativa intrapresa dalla Commissione. In qualità di organo di rappresentanza, a livello europeo, degli ambienti socioeconomici direttamente o indirettamente interessati, desidera essere strettamente associato al processo di consultazione vertente sul programma d'azione;

4.2.2. insiste sull'urgenza di definire un quadro e degli orientamenti per l'attuazione del programma a livello dell'UE, degli Stati membri e delle imprese;

4.2.3. precisa che tale urgenza è motivata dalla necessità di creare elementi concreti per preparare e facilitare l'ampliamento dell'UE e di agire concretamente sulla base delle conclusioni emerse dal vertice sull'occupazione svoltosi a Lussemburgo il 20 e 21 novembre 1997, comprese quelle relative alle nuove forme d'intervento della BEI;

4.2.4. sottolinea che i quattro obiettivi fondamentali hanno un forte potere catalizzatore nei confronti di tutte le parti chiamate ad intervenire, più precisamente il committente pubblico e privato, i direttori dei lavori (ingegneri, architetti, consulenti, coordinatori), gli imprenditori e le persone che lavorano alle loro dipendenze;

4.2.5. nota che il programma d'azione dovrà mirare, sia negli orientamenti sia nel campo d'azione, ad un alto grado d'integrazione orizzontale e verticale a causa delle interdipendenze e dei collegamenti tra le politiche settoriali dell'UE e tra i campi d'azione e le sfere di competenze degli operatori del settore;

4.2.6. ritiene necessario corredare il programma d'azione di un calendario per l'avvio e la realizzazione delle azioni ai diversi livelli decisionali e d'intervento, tenendo conto di un'applicazione costruttiva e dinamica del principio di sussidiarietà;

4.2.7. chiede di prevedere, come parte integrante del programma d'azione, la creazione di un meccanismo basato sul principio di concertazione e di cooperazione e destinato a garantire una valutazione del monitoraggio del programma, a facilitare lo scambio periodico di esperienze e ad effettuare i necessari adeguamenti;

4.2.8. ribadisce il ruolo essenziale degli ambienti economici e sociali interessati e delle parti sociali nell'attuazione efficace delle azioni previste;

4.2.9. chiede di portare avanti la raccolta e l'aggiornamento dei dati di base che consentiranno di prendere decisioni adattate alle situazioni e ai problemi reali.

4.3. Per quanto riguarda le azioni da inserire nel programma d'azione, il Comitato:

4.3.1. raccomanda di seguire, in un primo tempo, le piste tracciate dagli obiettivi fondamentali;

4.3.2. ritiene utile stilare sistematicamente un inventario delle buone pratiche in atto nei diversi settori citati nel presente parere, atte a facilitare la ricerca delle soluzioni e a rendere superflui analisi e studi che si rivelano spesso dei costosi doppioni;

4.3.3. sottolinea l'importanza che occorre attribuire, nell'ambito degli obiettivi fondamentali, ad aspetti quali:

- la qualificazione professionale attraverso adeguati sistemi di formazione a tutti i livelli;

- il miglioramento dell'immagine del settore, delle condizioni di occupazione, dell'organizzazione del lavoro e della sicurezza e della salute sui cantieri;

- il miglioramento dei metodi di gestione e di organizzazione nel processo di costruzione;

- l'inventario dei settori di R& S coperti e da coprire;

- il trasferimento e l'applicazione delle nuove tecnologie mediante uno stretto collegamento tra imprese e istituti di ricerca;

- la promozione di nuove forme di cooperazione in grado di compensare le lacune inerenti alle piccole imprese;

- la definizione di politiche e di norme più trasparenti in materia di appalti pubblici e di forme di aggiudicazione;

- l'eliminazione degli ostacoli e delle ripercussioni negative che possono nuocere agli sforzi intrapresi per incrementare la competitività, nonché l'approfondimento delle questioni enunciate al precedente capitolo 3, in particolare al punto 3.7.8;

- la promozione degli investimenti in beni immateriali in particolare a livello di gestione delle risorse umane e di controllo dei nuovi dati nel campo della sicurezza, dell'ambiente, dell'energia e del finanziamento;

- l'efficacia dei programmi d'investimento a media e lunga scadenza e la loro conseguente attuazione, nonché la ricerca di formule adeguate di partenariato tra settore pubblico e privato.

Bruxelles, 29 aprile 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Dati chiave ripresi dal capitolo 2 della Comunicazione della Commissione: al primo posto tra i settori industriali: 11 % del PIL comunitario; al primo posto in materia di posti di lavoro: 8,8 milioni di addetti, ovvero il 7 % della popolazione attiva; 26 milioni di lavoratori dipendono direttamente o indirettamente dal settore della costruzione; «1 = 3», un impiego creato nel settore della costruzione genera due ulteriori impieghi indiretti; 2 milioni di imprese, il 97 % delle quali ha meno di 20 dipendenti e il 93 % delle quali meno di 10.

() Quattro grandi obiettivi: sviluppare una politica coerente della qualità; migliorare il quadro regolamentare e le condizioni generali del mercato; favorire un aumento sensibile e sostenuto del livello e della qualità dell'istruzione e della formazione in tutto il settore; riorientare e rafforzare la ricerca e lo sviluppo di fronte alle esigenze di cambiamento.

() L'industria della costruzione è intesa in senso lato e comprende l'edilizia abitativa e non abitativa, le opere del genio civile e la costruzione industriale. Inoltre va tenuto conto dell'intera catena di prodotti della costruzione, dalle materie prime grezze ai prodotti e ai sistemi complessi. Il processo di costruzione comprende poi tutte le fasi dall'ideazione iniziale, gli studi di fattibilità, la progettazione, l'esecuzione dei lavori, la manutenzione fino alla demolizione (compreso il recupero, il riciclaggio dei materiali, la messa in discarica e l'incenerimento).

() GU C 355 del 21.11.1997.

() Pareri del Comitato su: Norme tecniche e riconoscimento reciproco - GU C 212 del 22.7.1996; Libro verde «Gli appalti pubblici nell'Unione europea. Spunti di riflessione per il futuro» - GU C 287 del 22.9.1997: I problemi delle PMI nelle relazioni commerciali transfrontaliere, ivi compresa la conformità ai requisiti tecnici - GU C 206 del 7.7.1997.

() GU C 287 del 22.9.1997, pag. 92.

() Conclusioni del Vertice §§ 33 e 40; Comunicazione della Commissione «Le politiche comunitarie al servizio dell'occupazione» COM(97) 611, pag. 12.

() Studio SECTEUR «Strategie per il settore europeo della costruzione».

() Pareri del Comitato su: Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione» - GU C 295 del 22.10.1994; Libro bianco «Insegnare e apprendere: verso la società conoscitiva» - GU C 295 del 7.10.1996; Relazione della Commissione sull'accesso alla formazione permanente nell'Unione - GU C 19 del 21.1.1998; Comunicazione della Commissione «Promuovere la formazione in apprendistato in Europa» - GU C 95 del 30.3.1998.

() COM(97) 142 def. del 30 aprile 1997.