Bruxelles, 14.12.2004

COM(2004) 813 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO

La situazione della Germania e della Francia rispetto agli impegni cui devono far fronte nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi a seguito della sentenza della Corte di giustizia

1. INTRODUZIONE

Avendo riscontrato che il disavanzo pubblico di Germania e Francia aveva superato il 3% del PIL nel 2002, nel primo semestre del 2003 il Consiglio ha formalmente constatato, su raccomandazione della Commissione, l’esistenza di un disavanzo eccessivo nei due paesi, formulando una serie di raccomandazioni per porvi rimedio entro la fine del 2004. Nell’autunno del 2003 la Commissione ha invitato il Consiglio ad accertare l’inadeguatezza dei provvedimenti presi dalla Germania e dalla Francia per correggere i disavanzi e a intimare ad entrambi i paesi di adottare le misure necessarie per ovviare alla situazione. In considerazione dell’inaspettata debolezza della congiuntura economica, la Commissione ha peraltro raccomandato di prorogare al 2005 la scadenza per la correzione del disavanzo. Il 25 novembre 2003 il Consiglio ha votato le decisioni raccomandate, senza tuttavia raggiungere la maggioranza richiesta. In compenso, ha adottato una serie di conclusioni che invitano la Germania e la Francia a correggere il rispettivo disavanzo eccessivo entro il 2005 e in cui si afferma che, a fronte dell’impegno dei due Stati membri, la procedura per i disavanzi eccessivi veniva sospesa. Contestando alcuni elementi delle conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003, la Commissione ha adito la Corte di giustizia. Con sentenza del 13 luglio 2004[1], quest’ultima ha annullato le conclusioni del Consiglio in quanto sospendono formalmente la procedura e modificano le raccomandazioni precedenti.

A seguito della sentenza della Corte, la Commissione ha affermato che intendeva valutare, in collaborazione con il Consiglio, come giungere ad una soluzione soddisfacente dei problemi di bilancio dei due Stati membri nell’ambito del patto di stabilità e crescita[2]. La presente comunicazione rientra in tale ottica.

2. LE RIPERCUSSIONI DELLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA SULLE PROCEDURE PER I DISAVANZI ECCESSIVI DI GERMANIA E FRANCIA

La Corte non si è soffermata sulle conseguenze che l’annullamento delle conclusioni del Consiglio del 25 novembre avrebbe avuto ai fini dell’applicazione della procedura per i disavanzi eccessivi.

Nel valutare l’attuale posizione della Germania e della Francia rispetto all’obbligo di correggere i disavanzi eccessivi, quale previsto dal trattato e dal patto di stabilità e crescita, è opportuno prendere in considerazione le conseguenze che le conclusioni del Consiglio hanno avuto fino al loro annullamento da parte della Corte. Tali conclusioni hanno beneficiato della presunzione di validità di cui gode generalmente ogni strumento comunitario. In altre parole, i due Stati membri in questione avevano il diritto di ritenere che le misure adottate dalle istituzioni comunitarie fossero valide e pertanto di agire di conseguenza. In sostanza, le conclusioni del Consiglio erano in linea con le raccomandazioni formulate dalla Commissione per porre rimedio alla situazione e, in particolare, riprendevano la scadenza del 2005 per la correzione dei deficit eccessivi. A seguito dell’adozione delle conclusioni, i provvedimenti presi dalla Germania e dalla Francia erano finalizzati a rispettare la scadenza del 2005 fissata dal Consiglio. Non si può ignorare che ciò abbia effettivamente influenzato il corso dell'aggiustamento.

Pertanto, se continua a sostenere l’inadeguatezza delle azioni intraprese da Germania e Francia per correggere i disavanzi eccessivi entro il 2004 sulla base delle raccomandazioni formulate dal Consiglio nel primo semestre 2003, la Commissione riconosce che i provvedimenti adottati dai due Stati membri a seguito delle conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003, fino al loro annullamento da parte della Corte il 13 luglio 2004, partivano dal presupposto che la scadenza per la correzione dei disavanzi era stata prorogata al 2005.

In considerazione delle circostanze eccezionali venutesi a creare dopo la sentenza della Corte sulla procedura per i disavanzi eccessivi di Germania e Francia e, in particolare, viste le conseguenze delle conclusioni del Consiglio prima del loro annullamento da parte della Corte, la Commissione ritiene che per risolvere in modo soddisfacente i problemi di bilancio dei due Stati membri nell’ambito del patto di stabilità e crescita sia necessario riferire all’anno 2005 la valutazione dei provvedimenti presi per correggere i disavanzi eccessivi.

La Commissione è pertanto chiamata a valutare se le azioni intraprese da ciascuno dei due Stati membri siano compatibili con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2005.

In caso affermativo, la Commissione dovrebbe concludere che il Consiglio non ha bisogno, in questa fase, di prendere nuovi provvedimenti nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi, al fine di sollecitare ulteriori interventi da parte dello Stato membro interessato.

In caso negativo, la Commissione dovrebbe invitare il Consiglio a riavviare la procedura per i disavanzi eccessivi e a rafforzare la sorveglianza del bilancio dello Stato membro interessato, in modo da indurlo ad adottare i necessari interventi correttivi.

La Commissione osserva che lo stesso Consiglio ha espresso nelle conclusioni del 25 novembre 2003 la sua disponibilità ad adottare una decisione ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 9, del trattato, sulla base di una raccomandazione della Commissione, qualora dalla valutazione della situazione emergesse l’incapacità di rispettare la scadenza del 2005.

La valutazione della situazione della Germania e della Francia figura rispettivamente nelle sezioni 3 e 4 della presente comunicazione. Nella sezione 5 sono riportate le conclusioni sulle iniziative intraprese dai due paesi e sull'opportunità che il Consiglio adotti ulteriori provvedimenti nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.

3. VALUTAZIONE DELLA SITUAZIONE DELLA GERMANIA

Secondo le autorità tedesche, il disavanzo pubblico dovrebbe calare dal 3,8% del PIL nel 2003 al 3,7% del PIL nel 2004. Stando invece alle previsioni d’autunno della Commissione, il deficit dovrebbe attestarsi al 3,9% nel 2004, mentre l’aggiornamento 2003 del programma di stabilità per la Germania prevedeva per il 2004 un disavanzo pari al 3,3% del PIL. In compenso, la crescita del PIL reale nel 2004 dovrebbe essere maggiore del previsto. Nelle previsioni d’autunno la Commissione si attende una crescita del PIL in termini reali dell’1,9% rispetto all’1,8% indicato dal governo tedesco. Nell’aggiornamento 2003 del programma di stabilità (e al momento di definire il bilancio 2004) le autorità tedesche avevano invece previsto una crescita dell’1,7% del PIL. Tuttavia, tale crescita è stata determinata dalla domanda estera, mentre quella interna è rimasta molto al di sotto delle aspettative.

Il fatto che il saldo del bilancio statale per il 2004 non sia migliorato rispetto ai programmi, nonostante una crescita più elevata del previsto, deriva dalla composizione poco favorevole al gettito fiscale di tale crescita del PIL. L'imposta sul valore aggiunto e le accise, come quelle sugli oli minerali e il tabacco, hanno determinato un gettito inferiore alle previsioni. Inoltre, l’annunciata graduale ripresa del mercato del lavoro non si è verificata, provocando un aumento della spesa connessa alla disoccupazione. Tuttavia, va ricordato che nel 2004 la spesa totale è rimasta costante in termini nominali rispetto all’anno precedente.

Ipotizzando una crescita del PIL reale dell’1,5%, le previsioni d’autunno della Commissione indicavano un disavanzo pubblico del 3,4% del PIL nel 2005, qualora le politiche restassero invariate rispetto alla data di riferimento del 18 ottobre 2004. Il 4 novembre il governo federale ha presentato un pacchetto aggiuntivo di risparmi. Nella riunione del 18 novembre del Consiglio per la pianificazione finanziaria ( Finanzplanungsrat ) i rappresentanti delle amministrazioni federali, regionali ( Länder ) e locali hanno convenuto di ridurre il disavanzo pubblico al 2,9% del PIL nel 2005. Tale cifra si basa su una proiezione del governo, secondo cui nel 2005 la crescita del PIL reale dovrebbe attestarsi all’1,7%.

Il pacchetto aggiuntivo di risparmi presentato dal governo federale contiene i seguenti tre elementi: i) nel 2005 l'amministrazione federale non dovrebbe sostenere alcuna spesa per coprire un eventuale disavanzo dell'ente ( Postbeamtenversorgungskasse ) che eroga le pensioni ai dipendenti dell’ex servizio postale pubblico per conto delle società che lo hanno rilevato; ii) è previsto un taglio globale aggiuntivo alla spesa federale; iii) il governo federale non intende concedere alcun aumento salariale al settore pubblico nel 2005. Inoltre, iv) nel 2005 il rimborso da parte delle banche regionali ( Landesbanken ) delle sovvenzioni ricevute dai rispettivi Länder , a seguito della decisione della Commissione del 20 ottobre 2004, ridurrà ulteriormente il disavanzo pubblico.

Rispetto allo scenario di partenza delle previsioni d’autunno della Commissione, che per il 2005 indicano un disavanzo pubblico di 76,6 miliardi di euro (3,4% del PIL), le tre misure proposte dal governo federale, nonché il rimborso delle sovvenzioni da parte delle banche regionali, dovrebbero ridurre il disavanzo al 2,9% del PIL nel 2005, a condizione che la crescita del PIL prevista dalla Commissione in autunno rimanga invariata. In particolare:

i) La Postbeamtenversorgungskasse (classificata nel settore privato secondo il SEC95) cartolarizzerà il previsto flusso dei contributi pensionistici provenienti dalle imprese che hanno rilevato il servizio postale pubblico, contributi che sono fissati per legge. Nel 2003 l’ente ha erogato pensioni per un importo di circa 6,5 miliardi di euro e ha ricevuto dal bilancio federale un contributo di 5,3 miliardi di euro. Attualmente l’importo versato dalle imprese che hanno rilevato il servizio postale pubblico dovrebbe, stando alle stime, ammontare a circa 13-14 miliardi di euro (rapporto annuale 2005 del consiglio tedesco degli esperti economici). Le entrate ricavate dalla cartolarizzazione dei contributi dovrebbero consentire di far fronte al versamento delle pensioni nel 2005 e 2006. Il fatto che lo Stato federale non sia chiamato a coprire un eventuale deficit dell'ente pensionistico nel corso di questi due anni contribuisce, ai sensi delle norme SEC95, a ridurre la spesa pubblica. Rispetto alle previsioni d’autunno della Commissione, tale provvedimento dovrebbe ridurre la spesa pubblica di ulteriori 5,45 miliardi di euro nel 2005. Le autorità tedesche hanno fornito all’Eurostat informazioni dettagliate sulla natura di questa operazione.

ii) I ministeri federali sono tenuti a realizzare risparmi aggiuntivi sulla spesa per un valore complessivo di 1 miliardo di euro nel 2005 (“ Globale Minderausgabe ”). Tali risparmi vengono generalmente iscritti in bilancio (per ridurre il disavanzo previsto), senza però essere imputati a singole voci di bilancio (dal momento che i vari sottobilanci sono già stati negoziati tra i ministeri). Per il 2005, il progetto di bilancio federale presentato nel mese di giugno prevedeva già un risparmio totale di 1,4 miliardi di euro. Con questi risparmi aggiuntivi, l’importo del "risparmio globale" ammonterebbe ora a 2,4 miliardi di euro. A titolo di paragone: il bilancio federale per il 2004 prevedeva un risparmio complessivo di 3,3 miliardi di euro, che è stato effettivamente realizzato. Rispetto alle previsioni d’autunno della Commissione, questo provvedimento dovrebbe ridurre la spesa pubblica di un ulteriore miliardo di euro nel 2005.

iii) Il governo federale non intende concedere ai pubblici dipendenti alcun aumento salariale nel 2005 (“Nullrunde”). In genere il governo federale negozia i contratti salariali con i sindacati del pubblico impiego a nome di tutti i datori di lavori del settore pubblico (compresi i Länder ). Tali accordi vengono in seguito adattati alle singole categorie di dipendenti. L’ultimo accordo prevedeva un aumento salariale dell’1% dall’1.1.2004 e di un ulteriore 1% dall’1.5.2004. Il contratto attuale giunge a scadenza il 31.1.2005. Dal momento che i dipendenti pubblici hanno dovuto accettare una riduzione dei premi nel 2003 e 2004 e che i funzionari federali si sono visti aumentare l’orario di lavoro da 38,5 a 40 ore settimanali nell’ottobre 2004, sembra poco probabile che non vi sia alcun aumento salariale. Dato l’esito incerto di questa misura, la Commissione mantiene l’ipotesi di un moderato aumento salariale, indicata nella previsione d’autunno.

iv) Il 20 ottobre 2004 la Commissione ha deciso che alcune operazioni effettuate all’inizio degli anni ’90 dai Länder con (allora) sette Landesbanken costituiscono aiuti illegali. Dato l’impegno assunto dai Länder nel Consiglio per la pianificazione finanziaria, si presuppone che il rimborso delle sovvenzioni verrà iscritto nel bilancio dei Länder per il 2005 e che non avrà luogo alcun pagamento compensativo. Ciò dovrebbe comportare una riduzione della spesa pubblica di 4,3 miliardi nel 2005.

In sintesi, la Commissione ritiene che nel 2005 la spesa pubblica possa essere di 10,75 miliardi di euro (0,5% del PIL) inferiore rispetto alle previsioni d’autunno. Ceteris paribus, il disavanzo pubblico dovrebbe scendere a 65,9 miliardi di euro, pari al 2,9% del PIL, mentre le previsioni d’autunno indicavano una riduzione del disavanzo corretto per il ciclo di 0,5 punti percentuali nel 2005. Aggiungendo la riduzione addizionale della spesa, il saldo di bilancio corretto per il ciclo migliorerebbe di 1 punto percentuale nel 2005. Inoltre, dal momento che la misura relativa all’ente pensionistico dovrebbe alleggerire la spesa federale dello 0,25% del PIL anche nel 2006, il deficit previsto per il 2006 dovrebbe passare, rispetto alle previsioni d’autunno, dal 2,9% al 2,6% del PIL, ceteris paribus. Tuttavia, nessuna delle misure indicate sopra comporta riforme strutturali con benefici a lungo termine. La riduzione della spesa all’ente pensionistico non fa che rimandare ai prossimi anni una passività implicita, i risparmi globali sono un provvedimento ad hoc e il rimborso delle sovvenzioni una sopravvenienza attiva che non si ripeterà. Qualsiasi evoluzione sfavorevole sul versante macroeconomico o finanziario potrebbe portare il disavanzo al di sopra della soglia del 3% nel 2005. Se tali eventi negativi dovessero verificarsi, si imporrebbero misure aggiuntive per garantire che il disavanzo eccessivo venga corretto al più tardi entro il 2005.

Il miglioramento della situazione macroeconomica e finanziaria nel 2005 non sarebbe comunque sufficiente per ricondurre il rapporto debito/PIL ad un andamento discendente. La Commissione prevede che tale rapporto salirà al 67,1% del PIL nel 2006. Poiché successivamente le passività implicite delle misure indicate tenderanno ad aumentare, la Commissione non ritiene che vi possa essere una flessione del rapporto debito/PIL dopo il 2006. In Germania la situazione del bilancio rimane fragile e la necessità di aggiustamenti strutturali sempre più pressante.

Germania - Previsioni della Commissione, autunno 2004, modificate per tener conto delle misure aggiuntive

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Le proiezioni partono dal presupposto che la politica resti invariata. I dati potrebbero non quadrare a causa degli arrotondamenti.

4. VALUTAZIONE DELLA SITUAZIONE DELLA FRANCIA

Secondo le autorità francesi, il disavanzo pubblico dovrebbe calare dal 4,1% del PIL nel 2003 al 3,6% del PIL nel 2004. Tale previsione è in linea con l’obiettivo fissato inizialmente nel progetto di bilancio per il 2004. Il rispetto di tale obiettivo è stato agevolato da un netto miglioramento della situazione macroeconomica rispetto alle previsioni di bilancio: le autorità francesi attualmente si attendono una crescita del PIL in termini reali del 2,5% rispetto all’1,7% indicato nel progetto di bilancio per il 2004. Nelle previsioni d’autunno la Commissione aveva indicato un disavanzo del 3,7% del PIL, ritenendo che il PIL reale sarebbe aumentato del 2,4%.

Il fatto che nel 2004 il deficit non sia migliorato rispetto ai programmi, nonostante una crescita più marcata del previsto, deriva da alcuni sviluppi sfavorevoli. In particolare, nell'aprile 2003 la stima del disavanzo è stata corretta al rialzo determinando un effetto base negativo (0,1% del PIL). Inoltre, lo scorso mese maggio il Conseil d’Etat ha parzialmente annullato una riforma del sistema di assicurazione contro la disoccupazione che limitava notevolmente le condizioni di ammissibilità (0,1% del PIL). Infine, la spesa sanitaria e quella locale sono state più elevate del previsto (0,1% del PIL).

Ipotizzando una crescita del PIL in termini reali del 2,5%, il progetto di bilancio per il 2005 prevede una flessione del disavanzo dal 3,6% del PIL nel 2004 al 2,9% del PIL l’anno successivo. La riduzione del disavanzo dovrebbe risultare da un contenimento della spesa, a fronte di un notevole incremento delle entrate. Il contenimento della spesa dovrebbe derivare in particolare: i) dalla stabilizzazione della spesa statale in termini reali per il terzo anno consecutivo e ii) da un netto rallentamento della spesa sanitaria, come primo effetto della vasta riforma del sistema di assicurazione contro le malattie, adottata nel settembre 2004. L’aumento del rapporto tra entrate e PIL dovrebbe invece risultare: i) dall’impatto delle misure discrezionali adottate in ambito fiscale[3] (0,1% del PIL) e ii) da un pagamento una tantum connesso al trasferimento della responsabilità del pagamento delle pensioni dei dipendenti delle imprese pubbliche del gas e dell'energia elettrica al settore della sicurezza sociale. Dalla presentazione del progetto di bilancio nel settembre 2004, questo pagamento una tantum è stato rivisto leggermente al rialzo (dallo 0,1% allo 0,5% del PIL).

Il miglioramento della situazione finanziaria nel 2005 non sarebbe comunque sufficiente per ricondurre il rapporto debito/PIL ad un andamento discendente. Secondo le proiezioni pluriennali allegate al bilancio, il rapporto debito/PIL dovrebbe cominciare a scendere nel 2006. In tale anno, nonostante la scomparsa delle entrate una tantum del 2005, il disavanzo pubblico verrebbe portato al 2,2% del PIL.

Le previsioni dell’autunno 2004 dei servizi della Commissione indicano un disavanzo pubblico del 3,7% del PIL nel 2004 e del 3,0% del PIL nel 2005. Il leggero scarto esistente tra le previsioni della Commissione e quelle delle autorità francesi per quanto riguarda il disavanzo pubblico 2005 deriva da due fattori: i) le proiezioni macroeconomiche della Commissione sono più caute di quelle delle autorità francesi (crescita del PIL in termini reali del 2,2% nel 2005, rispetto al 2,5% del governo francese); ii) pur riconoscendo i notevoli risparmi che la riforma del sistema di assicurazione contro le malattie dovrebbe comportare nel medio termine, la Commissione è più prudente sull’impatto della riforma nel breve periodo. L’effetto negativo cumulato di questi due fattori (0,2% del PIL) è compensato soltanto in parte dal fatto che, stando alle informazioni fornite dalle autorità francesi, le entrate una tantum inserite nelle previsioni d’autunno della Commissione sono leggermente superiori (dello 0,1% del PIL) di quelle iscritte nel progetto di bilancio. Secondo i calcoli fatti dalla Commissione sulla base delle previsioni d’autunno, il disavanzo corretto per il ciclo sarà ridotto di 0,7 punti percentuali del PIL nel 2005, di cui lo 0,5 punti percentuali per l’impatto delle misure una tantum.

In Francia la situazione del bilancio rimane comunque vulnerabile. Dal momento che il disavanzo dovrebbe collocarsi leggermente al di sotto del 3% del PIL secondo le autorità francesi ed esattamente al 3% del PIL secondo le stime della Commissione, uno sviluppo sfavorevole sul fronte macroeconomico o finanziario potrebbe bastare per portare il disavanzo al di sopra della soglia del 3% e quindi compromettere il raggiungimento dell’obiettivo di correggere il disavanzo eccessivo al più tardi entro il 2005. Inoltre, la riduzione del disavanzo nel 2005 dipende ampiamente dall’impatto favorevole sulle statistiche di bilancio 2005 di una misura che è globalmente neutra per la situazione di fondo delle finanze pubbliche francesi. Infatti, se il trasferimento della responsabilità del pagamento delle pensioni dei dipendenti delle imprese pubbliche del gas e dell’energia elettrica alla sicurezza sociale implica il versamento in un’unica soluzione di un’elevata somma al bilancio pubblico nel 2005, comporta anche una spesa aggiuntiva per gli anni successivi per un importo cumulato analogo, poiché in futuro spetterà alla sicurezza sociale pagare le pensioni ai dipendenti del settore del gas e dell’energia elettrica. La natura temporanea di questa misura si riflette nelle previsioni della Commissione per il disavanzo del 2006, le quali, nell’ipotesi che la politica economica resti invariata, indicano un aumento al 3,3% del PIL. Ciò significa che occorrerà adottare ulteriori misure di consolidamento per evitare un ulteriore sforamento del 3% del PIL nel 2006.

Francia - Previsioni della Commissione, autunno 2004

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Le proiezioni partono dal presupposto che la politica resti invariata. I dati potrebbero non quadrare a causa degli arrotondamenti.

5. CONCLUSIONE

In considerazione delle circostanze eccezionali venutesi a creare a seguito della sentenza della Corte sulla procedura per i disavanzi eccessivi della Germania e della Francia e, in particolare, viste le conseguenze delle conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003, prima del loro annullamento da parte della Corte il 13 luglio 2004, la Commissione conclude quanto segue in merito alla situazione dei due Stati membri interessati.

Per quanto riguarda la Germania, stando ai dati attualmente disponibili e alle misure illustrate in dettaglio nei programmi di bilancio per il 2005 e nel pacchetto aggiuntivo di risparmi annunciato dal governo il 4 novembre 2004, le iniziative intraprese dalle autorità tedesche dovrebbero essere generalmente in linea con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2005. Di conseguenza, la Commissione conclude che al momento non servono ulteriori provvedimenti nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.

Per quanto riguarda la Francia, stando ai dati attualmente disponibili e alle misure illustrate in dettaglio nel bilancio preventivo per il 2005, le iniziative intraprese dalle autorità francesi dovrebbero essere generalmente in linea con una correzione del disavanzo eccessivo entro il 2005. Di conseguenza, la Commissione conclude che al momento non servono ulteriori provvedimenti nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.

La Commissione osserva che la situazione finanziaria di entrambi gli Stati membri rimane vulnerabile. La correzione dei disavanzi eccessivi richiede un’effettiva attuazione di tutte le misure previste. Se in una fase ulteriore dovessero emergere carenze nell’attuazione delle correzioni previste, la Commissione sarebbe chiamata a raccomandare al Consiglio di rafforzare la sorveglianza di bilancio e prendere i provvedimenti necessari a norma del trattato e del patto di stabilità e crescita.

[1] Causa C-27/04, Commissione delle Comunità europee/Consiglio dell’Unione europea.

[2] Dichiarazione della Commissione sulla sentenza della Corte di giustizia relativa alla procedura per i disavanzi eccessivi, IP/04/897 del 13 luglio 2004.

[3] Gli aumenti delle imposte decisi nel contesto della riforma del sistema di assicurazione contro le malattie compenseranno abbondantemente le riduzioni delle imposte iscritte nel progetto di bilancio per il 2005 e le esenzioni fiscali, annunciate nel maggio 2004, sul pagamento degli interessi per i crediti al consumo e sui trasferimenti finanziari tra generazioni.