[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 26.10.2004

COM(2004) 719 definitivo

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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Relazione sull’utilizzo delle risorse finanziarie destinate alle operazioni di disattivazione delle centrali nucleari di potenza

CONTESTO

Nel corso del dibattito sulla direttiva 2003/54/CE[1] del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, il Parlamento ha sollevato e discusso il tema delle distorsioni della concorrenza che potrebbero risultare da una cattiva gestione delle risorse finanziarie destinate alle operazioni di disattivazione (decommissioning) delle centrali nucleari ed alla gestione dei rifiuti radioattivi.

In detta occasione la Commissione aveva sottolineato l’importanza del finanziamento delle operazioni di disattivazione nel contesto del mercato interno dell’energia elettrica, ma aveva fatto presente che la questione doveva essere affrontata utilizzando gli idonei strumenti comunitari e non la direttiva relativa alle norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica. La Commissione riteneva che il trattato Euratom offrisse la cornice normativa adeguata a tale riguardo. La direttiva relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica è stata pertanto adottata con l’inserimento di due dichiarazioni che esprimono l’impegno politico delle istituzioni comunitarie al rispetto di una corretta concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica.

Dichiarazione interistituzionale

“Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sottolineano la necessità che gli Stati membri assicurino che adeguate risorse finanziarie per lo smantellamento degli impianti e le attività di gestione dei rifiuti, che sono soggette ad audit negli Stati membri, siano effettivamente disponibili per lo scopo per il quale sono state previste e siano gestite in modo trasparente, evitando in tal modo gli ostacoli a un’equa concorrenza nel mercato energetico.”

Dichiarazione della Commissione

“ La Commissione rileva l’importanza di assicurare che i fondi costituiti per lo smantellamento di impianti e le attività di gestione dei rifiuti, che si riferiscono agli obiettivi del trattato Euratom, siano gestiti in modo trasparente e utilizzati unicamente per detto scopo.

In questo contesto essa intende, nell’ambito delle competenze che le sono attribuite dal trattato Euratom, pubblicare una relazione annuale sull’impiego dei fondi per lo smantellamento degli impianti e la gestione dei rifiuti. Essa presterà particolare attenzione alla piena applicazione delle disposizioni pertinenti della normativa comunitaria.”

La disattivazione è un’operazione complessa sul piano tecnico che richiede risorse finanziarie considerevoli. Una stima degli importi necessari alla riabilitazione del sito di una centrale nucleare si aggira attualmente tra il 10 ed il 15% del costo dell’investimento iniziale dell’installazione da disattivare. In considerazione degli ingenti importi necessari, e nonostante il loro impiego differito nel tempo, fin dalla messa in esercizio dell’impianto nucleare l’esercente non deve soltanto considerare gli aspetti tecnologici, sociali ed economici dei costi di produzione, ma deve anche garantire la validità finanziaria del progetto nel suo insieme, che comprende anche la fase di disattivazione dell’installazione. La strategia di gestione adottata condizionerà la portata dell’investimento.

Indipendentemente dalle modalità di accantonamento delle risorse adottate dagli esercenti, la gestione commerciale di detti fondi non è, di per sé, criticabile. Tuttavia, non è facile tracciare una linea di demarcazione tra le operazioni che rientrano in una “normale” gestione delle risorse finanziarie e le pratiche che potrebbero ingenerare distorsioni della concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica. In proposito, è legittimo chiedersi quali siano i tipi d’investimento ammissibili. Non sembra infatti corretto che i fondi in questione possano essere impiegati per l’acquisto di partecipazioni in imprese concorrenti.

Consapevole del pericolo di distorsioni della concorrenza nel mercato interno dell’energia elettrica, già nel 2002 la Commissione aveva sottolineato, nella comunicazione intitolata “La sicurezza nucleare nell’Unione europea” che le risorse finanziarie destinate alle attività di disattivazione dovevano essere costituite, calcolate e gestite nel rispetto di norme specifiche intese ad assicurare che tali fondi non fossero utilizzati per altri fini. La proposta di direttiva che definisce gli obblighi fondamentali ed i principi generali nel settore della sicurezza degli impianti nucleari, adottata dalla Commissione il 30 gennaio 2003, rende giuridicamente vincolante il suddetto dispositivo.

Con la presente relazione, la Commissione ottempera all’impegno assunto in occasione dell’adozione della direttiva relativa al mercato interno dell’energia elettrica, ovvero quello di pubblicare una relazione sull’utilizzo delle risorse destinate alle operazioni di disattivazione delle centrali nucleari di potenza.

METODOLOGIA

Per preparare questa prima relazione, il 28 aprile 2004 la Commissione ha trasmesso ai 14 Stati dotati di centrali nucleari, tra gli Stati membri ed i paesi prossimi all’adesione, una lettera nella quale chiedeva precisazioni in merito all’utilizzo delle risorse finanziarie destinate alle operazioni di disattivazione. Gli Stati interpellati erano la Germania, il Belgio, la Spagna, la Finlandia, la Francia, l’Ungheria, l’Italia, la Lituania, i Paesi Bassi, la Repubblica ceca, il Regno Unito, la Slovacchia, la Slovenia e la Svezia.

La Commissione ha trasmesso ai citati Stati le informazioni in suo possesso circa l’utilizzo delle risorse finanziarie in parola, chiedendo conferma della loro esattezza e sollecitando al contempo ogni altra informazione pertinente. In particolar modo, agli Stati interpellati è stato chiesto di fornire informazioni sulla strategia di gestione adottata, sulle modalità applicate dal governo per assicurare la congruità delle risorse alle effettive necessità e sulla stima dei costi della disattivazione.

Tutti gli Stati membri interpellati (ad eccezione dell’Italia) hanno risposto alle domande della Commissione. Giova sottolineare che pur collaborando correttamente con la Commissione, in massima parte gli Stati membri si sono limitati a confermare, o a rettificare leggermente, le informazioni trasmesse dalla stessa. Nell’ambito del predetto esercizio, non sono pervenute alla Commissione informazioni supplementari che le consentissero di approfondire la sua conoscenza della situazione relativa all’utilizzo delle risorse finanziarie destinate al decommissioning delle installazioni nucleari.

RISULTATI

Le informazioni trasmesse dagli Stati membri presentano una grande varietà di situazioni, tanto sotto l’aspetto delle strategie di disattivazione che delle modalità di gestione adottate in merito alle risorse finanziarie. La tabella riportata in allegato riassume le informazioni trasmesse dagli Stati interpellati.

3.1 Strategie di disattivazione

a) Decommissioning immediato

Sei Stati membri hanno adottato una strategia di decommissioning immediato dopo la chiusura della centrale nucleare. Essi sono la Germania, la Spagna, la Finlandia, l’Italia, la Lituania e la Slovenia. Questa scelta implica che ingenti risorse finanziarie siano accantonate e rese disponibili fin dall’avvio delle operazioni di disattivazione.

Giova sottolineare il caso particolare della Lituania che, nell’ambito dei negoziati di adesione all’Unione europea, si è impegnata alla chiusura anticipata di due unità della centrale di Ignalina: l’unità 1 di tale centrale nucleare dovrà essere dismessa prima del 2005 e l’unità 2 entro il 31 dicembre 2009. Detti impegni di chiusura sono stati inseriti nel protocollo n. 4 all’Atto d’adesione entrato in vigore il 1º maggio 2004. In considerazione dell’eredità del passato e della prossimità della data di chiusura, la Lituania non poteva fare fronte da sola a questa situazione. Nel 2001, è stato pertanto istituito uno specifico fondo internazionale per la disattivazione della centrale di Ignalina, gestito dalla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), il cui contribuente principale è l’Unione europea. Inoltre, per tenere conto del carattere eccezionale di questa chiusura, l’Unione ha accettato, per solidarietà nei confronti della Lituania, di prevedere un finanziamento comunitario nell’ambito delle prospettive finanziarie 2007-2013. A tale riguardo si segnala che il 29 settembre 2004 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento inteso a dare attuazione al suddetto finanziamento.

b) Decommissioning differito

Quattro Stati membri hanno optato per una strategia di decommissioning differito: l’Ungheria, i Paesi Bassi, la Repubblica ceca e la Slovacchia. Questa strategia fa sì che non sia necessario accantonare somme tanto ingenti fin dalla chiusura della centrale come avviene nel caso del decommissioning immediato. Infatti, l’impianto viene “incapsulato” in condizioni di sicurezza per diversi anni in attesa che il livello di radioattività diminuisca. Tuttavia, è fondamentale assicurare che la modalità di gestione adottata permetta di garantire che al momento stabilito le risorse finanziarie saranno effettivamente disponibili ed adeguate.

Anche la centrale di Bohunice V1 in Slovacchia è oggetto di un impegno anticipato di chiusura negoziato nell’ambito del processo d’allargamento. Le unità 1 e 2 di questa centrale dovranno essere chiuse, rispettivamente, entro il 31 dicembre 2006 e il 31 dicembre 2008. Le conseguenze di tale chiusura anticipata hanno ricevuto un trattamento analogo a quello riservato alla centrale lituana. È stato istituito un fondo internazionale gestito dalla BERS e l’Unione ha accettato di prevedere un finanziamento comunitario nell’ambito delle prospettive finanziarie 2007-2013. La Commissione ha adottato il 29 settembre 2004 una proposta di regolamento inteso a dare attuazione a detto finanziamento.

Quattro Stati (Belgio, Francia, Regno Unito e Svezia) non hanno ancora scelto la loro strategia definitiva di disattivazione.

3.2 Gestione delle risorse finanziarie

a) Gestione esterna

Dieci Stati membri hanno adottato una modalità di gestione esterna, vale a dire separata rispetto alla contabilità dell’esercente. Essi sono: la Spagna, la Finlandia, l’Ungheria, l’Italia, la Lituania, i Paesi Bassi, la Repubblica ceca, la Slovacchia, la Slovenia e la Svezia.

Questa modalità di gestione è quella che offre la maggiore trasparenza e, verosimilmente, le maggiori garanzie che le risorse finanziarie saranno effettivamente utilizzate per la disattivazione dell’installazione.

b) Gestione interna

In Germania ed in Francia le risorse finanziarie destinate alla disattivazione sono registrate nella contabilità dei produttori di energia elettrica sotto forma di accantonamenti. Tale modalità di gestione permette un utilizzo molto flessibile delle risorse accantonate. Essa implica che sia le responsabilità finanziarie che quelle tecniche incombono alla medesima entità, in questo caso all’esercente.

Siffatta modalità di gestione non offre tuttavia la stessa trasparenza di una gestione esterna. Non permette, a priori, di garantire che le risorse saranno disponibili a tempo debito o che non saranno utilizzate per fini diversi da quelli per i quali sono state accantonate. Sotto l’aspetto tecnico, le possibilità di impiego di queste risorse sono molto vaste e potrebbero eventualmente dare luogo a pratiche anticoncorrenziali nel mercato interno dell’energia elettrica.

c) Altre modalità di gestione

Il Belgio ha adottato una soluzione originale. Fino al 2003, le risorse finanziarie erano registrate nei conti dell’esercente. Dall’adozione della legge dell’11 aprile 2003[2], queste risorse continuano ad apparire nei conti dell’esercente sotto forma di accantonamenti sui quali lo Stato detiene una “golden share” che gli permette di intervenire se ritiene che la gestione delle risorse possa comprometterne la disponibilità.

Nel caso del Regno Unito la situazione varia a seconda dell’esercente. Nel caso di BNFL, le risorse finanziarie sono registrate nella contabilità interna ma sono soggette ad una gestione ad hoc, distinta dalla politica generale d’investimento della società. Il governo britannico prevede che tali risorse siano prossimamente trasferite alla “Nuclear Decommissioning Authority”[3]. Per British Energy la situazione è più complessa a causa della ristrutturazione della società. Si prevede la costituzione di un nuovo fondo al quale lo Stato dovrebbe contribuire, ma questo progetto deve ancora essere autorizzato dalle autorità britanniche. Giova osservare che esso è già stato approvato a livello comunitario.

CONCLUSIONI

La disattivazione delle centrali nucleari è una questione che assumerà una crescente importanza nei prossimi anni. Infatti, è ragionevole prevedere che verso l’anno 2025 dovrebbero essere disattivati 50-60 reattori sui 155 attualmente in esercizio nell’Unione europea allargata.

Il finanziamento della disattivazione è una questione complessa che può essere considerata da diversi punti di vista. L’obiettivo principale delle risorse finanziarie destinate alla disattivazione consiste nell’assicurare che a tempo debito tali operazioni possano essere effettuate garantendo un elevato livello di sicurezza nucleare. La disattivazione di un impianto che non possa essere attuata in condizioni di sicurezza per mancanza di adeguate risorse finanziarie potrebbe avere conseguenze radiologiche non trascurabili. Per questo motivo, la Commissione aveva scelto di trattare la questione nell’ambito del capo 3 del trattato Euratom, relativo alla protezione sanitaria, nella sua proposta di direttiva che definisce gli obblighi fondamentali ed i principi generali nel settore della sicurezza nucleare. Le misure relative al finanziamento delle operazioni di disattivazione devono essere valutate conformemente al trattato Euratom. Tuttavia, se tali misure non sono necessarie ai fini degli obiettivi del trattato Euratom o li trascendono, ovvero distorcono o minacciano di falsare la concorrenza nel mercato comune, esse devono essere valutate alla luce del trattato CE .

La Commissione ritiene che sarebbe utile ottenere ulteriori elementi dagli Stati membri per poter esprimere un giudizio informato sulla situazione effettiva del finanziamento della disattivazione nell’Unione allargata. In considerazione della varietà di situazioni tra gli Stati membri, occorrerà adoperarsi al fine di ricevere informazioni più precise che permettano di ottenere un quadro più chiaro su elementi tanto fondamentali quali il metodo di calcolo dei costi di disattivazione, l’adeguatezza delle risorse accumulate, la garanzia della disponibilità delle risorse al momento stabilito o la gestione delle stesse.

Queste differenze tra Stati membri si spiegano, in gran parte, con ragioni d’ordine storico, in un contesto economico precedente all’instaurazione del mercato interno dell’energia elettrica. Il mercato interno ha infatti comportato l’esigenza di maggiore trasparenza e armonizzazione nella gestione di queste risorse finanziarie. Si rende pertanto necessario ottenere informazioni più dettagliate e strutturate da parte degli Stati membri. I contatti instaurati ai fini di questa prima relazione saranno quindi proseguiti allo scopo di definire una metodologia che permetta di procedere a confronti pertinenti tra i vari Stati membri.

Questo lavoro di base che si rende indispensabile dovrà permettere di conseguire, a termine, una armonizzazione dei metodi di finanziamento della disattivazione nell’Unione europea. L’Unione deve infatti garantire che le risorse costituite siano gestite nel rispetto del diritto comunitario. Allo stato attuale del diritto, la Commissione può intervenire puntualmente per verificare una data situazione. In tale caso, il suo intervento assume carattere reattivo anziché proattivo.

La Commissione ritiene indispensabile definire le misure più adeguate al fine di garantire che le risorse finanziarie costituite per coprire i costi delle operazioni di disattivazione delle centrali nucleari saranno disponibili al momento stabilito, affinché tale disattivazione possa essere realizzata garantendo un elevato livello di sicurezza nucleare e che dette risorse siano gestite nella massima trasparenza.

A tale scopo, ed in attesa dell’adozione da parte del Consiglio di strumenti giuridicamente vincolanti nel settore della sicurezza nucleare e della gestione dei rifiuti radioattivi, la Commissione intende presentare nel 2005, sulla base del trattato Euratom, una raccomandazione indirizzata agli Stati membri nella quale li esorta a:

- assicurare che siano costituite adeguate risorse finanziarie nel periodo di esercizio delle centrali nucleari di potenza in modo da assicurare un elevato livello di sicurezza nucleare durante le operazioni di disattivazione;

- assicurare che le risorse così costituite siano disponibili ed adeguate per fare fronte, al momento opportuno, ai costi delle operazioni di disattivazione;

- assicurare che dette risorse siano utilizzate per i fini ai quali sono state destinate e che siano gestite nella massima trasparenza.

ANNEXE

SYNTHESE PAR ETAT MEMBRE

SLOVAKIA | Centralised (blocked) State Fund independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs. | 3.6 Billion € | State Fund (active since 1995) 317,94 M € as of 31.03.2004: IBDSF: 90 M € (2004-2006) | a) Contributions from nuclear operators b) Grants from State budget c) Penalties imposed by Nuclear Regulator d) Interest from Fund deposits. | Also contributions from International Bohunice Decommissioning Support Fund (IBDSF) due to the consequences of early closure.of units 1 and 2. |

SWEDEN | Nuclear Waste Fund (managed by the State) independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs. | 63 Billion SEK (2003 price level, 13 billions already spent) | 29 billion SEK (beginning of 2003) | Electricity price from nuclear origin |

FINLAND | State Nuclear Waste Management Fund holds and manage funds independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs. Contributors are entitled to borrow money from the fund against securities | 1.3 Billion € (2004) (future liabilities) | 1.3 Billion € (2004) (to cover all future liabilities) | Contributions from nuclear operators plus interest generated by the fund |

SPAIN | State company ENRESA holds and manage fund independent from operators | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | Total 11.5 Billion € (2004 value) Decommissioning of NPPs only: 2.3 Billions € (2004 value) | 1.73 Billion € (31/12/2003) | Electricity price |

SLOVENIA | External. Managed by a specific agency | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 1.2 Billion € | Slovenian Fund 104 Million € (end 2003) Croatia shall form its own decommissioning fund | Levy on the produced electricity | Decommissioning and disposal of radwaste and spent fuel is a joint responsibility in equal shares of Slovenia and Croatia |

ITALY | External. Managed by a State owned company: SOGIN also responsible for dismantling works | 2.6 Billion € (2002) for power reactors plus 630 Million € (2002) for fuel cycle research plants. | Levy on the price of electricity added to the resources accumulated by ENEL and already transferred to the fund | All nuclear plants already permanently shut down and in the process of decommissioning |

CZECH REPUBLIC | Dedicated Nuclear Account (NA) managed by the Ministry of Finance. Verification of cost estimates and withdrawal of funds from the NA monitored by State organisation: RAWRA independent from operators | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 860 Million € (1999) for decommissioning only 1550 Million € (1999) for disposal of spent fuel and high level waste | Electricity price |

HUNGARY | Central Nuclear Financial Fund in a dedicated Treasury account, managed by the Hungarian Atomic Energy Authority independent from operators. A Public Agency (PURAM) is responsible for the D & WM activities | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 1.4 Billion € (2003) for decommissioning + 1.7 Billion € (2003) for waste management including disposal | ~60 Millions € | Electricity price, contributions from radwaste producers and State central budget |

NETHERLANDS | Funds for waste management transferred under 2002 agreement to the State together with ownership of responsible company COVRA. Operators have to make financial provisions for decommissioning requirements | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 180 Millions € (present value) for spent fuel management and decommissioning of Dodewaard. 145Million € for dismantling of Borssele 1270 Million € for COVRA fund | 120 Million € (Dec. 2001) in Borssele fund Dodewaard fund under review | Contribution from nuclear operators and radwaste producers | Dodewaard out of operation since 1997. Borssele expected to be shut down in 2013 |

BELGIUM | Before the law of April 2003: Provisions within the books of the electricity producers (i.e. internal) After 11.04.2003:Funds in Nuclear Provision Company (in which the State has a golden share giving the right to veto) | Decommissioning costs. The nuclear provision company can lend up to 75% of the total amount to the nuclear operators at industrial interest rates. | Slightly higher than 12% of investment costs. | By the end of 2003 all past provisions have been transferred to the Nuclear Provision Company. Nuclear operators pay each year a contribution to cover at the end of industrial operation (i.e. at least 40 years) the discounted dismantling costs. | Electricity price. | Recent shifts towards a management of the fund more independent from operators. |

UNITED KINGDOM | There are three main nuclear operators: BE (private) and BNFL and UKAEA (public sector). There is not a single common regime for funding. BNFL: Internal not segregated fund but a Nuclear Liabilities Investment Portofolio earmarked for that purpose. BE: Internal independent Nuclear Generation Decommissioning Fund (NGDF). Under a new scheme presently under discussion a Nuclear Decommissioning Authority(NDA) would be responsible for securing the discharge of all public sector liabilities on civil public sector sites (i.e. owned by BNFL and UKAEA). Under a BE’s restructuring plan, pending EC approval, the NGDF would be subsumed within new Nuclear Liabilities Fund (NLF). | BE’s estimated nuclear liabilities (as of 31.03.2003 discounted at 3% per annum): £ 3.3 Billion for contracted spent fuel liabilities and £ 1.0 Billion for uncontracted spent fuel liabilities. NDA’s estimated total undiscounted future expenditure on discharging nuclear liabilities : ~£ 50 Billion ( ~80% BNFL and 20% UKAEA liability share) | BE contributes around £ 18 Million per annum to the NGDF, which as of 31.03.2003 amounts to £ 334 Million. Under proposed BE’s restructuring plan , BE would contribute to the NLF: £ 20 Million a year for the 15 BE reactors( adjusted for inflation); £ 275 Million of new bonds; £ 150,000 per tonne/ U loaded into Sizewell B; and 65% of BE’s free cash flow. | Nuclear operators and Government contributions (historic spent fuel liabilities) | Recent shifts towards a management of the funds more independent from operators. |

GERMANY | Internal. Contingency reserves in operator’s accounts and tax deductible. | No constraints on the allocation of reserves except the due care principle. | 25 Billion € (decommissioning costs only) not including research reactors and those inherited from the former GDR. | In tax balance sheet funds for decommissioning accumulated in equal instalments over 25 years and discounted at 5.5%. Radioactive waste management funds constituted in proportion to the generated radwaste and discounted also at 5.5% |

FRANCE | Not separated Internal to the operator. EDF is fully responsible for its management. These provisions are tax deductible. | In addition to decommissioning the provisioned amounts have been used to reduce the company debt and to invest in new assets and to fund dedicated assets (bonds & equity) | Decommissioning cost estimated at 258.86 € (1998) per installed Kw. Decommissioning cost equal to 15% construction costs and discounted at 3%. Provision are calculated for 40 years operation and regularly re-evaluated. | Total provision at the end of 2003 for NPP’s decommissioning : 9.4 Billion €. End of fuel cycle provision: 13.9 Billion € (i.e. 10.2 Billion € for reprocessing and 3.7 Billion € for disposal of waste fuel) | Provisions in the operator’s (EDF) accounts. |

[1] GU L 16 del 23.1.2004, pag. 74.

[2] Legge sulle riserve di fondi costituite per la disattivazione delle centrali nucleari e per la gestione di materie fissili radioattive provenienti da tali centrali.

[3] Organismo pubblico incaricato di definire la strategia di disattivazione nel Regno Unito. La NDA dovrebbe diventare operativa il 1º aprile 2005.