IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 181/105

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Adeguamento al nuovo quadro legislativo» (applicazione del pacchetto merci)

COM(2011) 764 definitivo — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 definitivo — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 definitivo — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 definitivo — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 definitivo — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 definitivo — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 definitivo — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 definitivo — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 definitivo — 2011/0357 (COD)

2012/C 181/19

Relatore unico: HERNÁNDEZ BATALLER

Il Consiglio e il Parlamento europeo, rispettivamente in data 20 dicembre 2011 e 30 novembre 2011, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo sul tema:

Adeguamento al nuovo quadro legislativo (applicazione del pacchetto merci)

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD).

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 9 marzo 2012.

Alla sua 479a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 marzo 2012 (seduta del 28 marzo), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 115 voti favorevoli, 4 voti contrari e 10 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il Comitato accoglie favorevolmente l'adozione da parte della Commissione europea delle proposte di modifica riguardanti dieci direttive in materia di armonizzazione tecnica, relative all'attuazione del cosiddetto «pacchetto merci», attraverso un semplice adeguamento delle direttive stesse alla decisione n. 768/2008/CE (1) (un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti).

1.2 Sarebbe opportuno, in avvenire, precisare la natura e la soglia minima delle sanzioni che dovranno essere necessariamente previste dalla normativa degli Stati membri, poiché dall'insieme delle disposizioni pertinenti consegue, per le autorità nazionali, soltanto l'obbligo di stabilire le norme sanzionatorie per questi comportamenti e non, per esempio, quello di definirne la tipologia o di determinare ulteriori elementi sanzionatori, stabiliti a livello sovranazionale.

1.3 La Commissione dovrebbe tenere conto delle osservazioni che il CESE ha formulato nel suo parere del 13 dicembre 2007 sul quadro giuridico orizzontale (2) relativamente alla necessità di migliorare il coordinamento e il rafforzamento delle attività di vigilanza del mercato.

1.4 Per quanto riguarda la protezione giuridica nel mercato dell'UE, essa dovrebbe evolversi verso un nuovo sistema, che consenta di determinare l'origine e garantire la rintracciabilità dei prodotti, per migliorare l'informazione dei consumatori.

2. Introduzione

2.1 La libera circolazione delle merci è una delle quattro libertà fondamentali su cui si fonda il mercato interno, ed è espressamente riconosciuta dai Trattati (articoli 28 e seguenti del TFUE), il che ha dato luogo a una ricca giurisprudenza della Corte di giustizia, entrata a far parte dell'acquis dell'UE.

2.1.1 L'adozione, nel 1985, della tecnica legislativa detta «del nuovo approccio», che limita all'essenziale i requisiti legislativi e tratta nel dettaglio gli aspetti tecnici all'interno di norme europee armonizzate, ha contribuito ad accelerare il processo di armonizzazione, consentendo a interi settori industriali di beneficiare della libera circolazione.

2.1.2 Nel diritto derivato, la decisione 90/683/CEE (3) del Consiglio ha introdotto il cosiddetto «approccio globale» ed è stata successivamente abrogata e sostituita dalla decisione 93/465/CEE (4), che fissa orientamenti generali e procedure dettagliate in materia di valutazione della conformità, da utilizzare nelle direttive di nuovo approccio.

2.2 Nel luglio 2008, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato un nuovo quadro legislativo al fine di migliorare il funzionamento della commercializzazione delle merci nel mercato interno, approvando il regolamento CE 765/2008 (5) in materia di accreditamento e vigilanza e la decisione 768/2008/CE che stabilisce un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti

2.2.1 L'obiettivo del pacchetto del 2008 era quello di promuovere la circolazione di merci sicure, incrementando l'efficacia della legislazione UE in materia di sicurezza dei prodotti, rafforzando la protezione dei consumatori e creando condizioni di concorrenza eque per gli operatori economici. Per quanto riguarda la libera circolazione delle merci, il nuovo quadro giuridico orizzontale del 2008 deve essere completato con la legislazione sulla normalizzazione dei prodotti.

2.2.2 I suddetti strumenti giuridici vanno ben al di là di una semplice revisione del nuovo approccio e, di fatto, istituiscono un nuovo contesto legislativo per lo spazio armonizzato, trattandosi di documenti complementari, indissolubilmente legati l'uno all'altro, ed entrambi connessi alla normativa settoriale, che essi sostengono e completano.

2.3 Il regolamento CE 765/2008/CE dispone il rafforzamento delle norme in materia di accreditamento e di vigilanza del mercato, in modo che i prodotti non conformi possano essere facilmente identificati e ritirati dal mercato. L'obiettivo principale è quello di assicurare la libera circolazione delle merci nel settore armonizzato, attraverso:

— un rafforzamento della cooperazione europea, affinché l'accreditamento possa effettivamente svolgere il suo ruolo di livello finale di controllo, nell'ambito del buon funzionamento della normativa UE,

— l'istituzione di un quadro per il riconoscimento di un'organizzazione già esistente, la Cooperazione europea per l'accreditamento (EA), in modo da assicurare una rigorosa valutazione da parte degli organismi nazionali di accreditamento,

— un quadro comunitario in materia di vigilanza del mercato e di controllo sui prodotti che entrano nel mercato UE, che assicuri una più stretta cooperazione tra autorità interne ed autorità doganali, lo scambio di informazioni e la cooperazione tra le autorità nazionali relativamente a prodotti presenti sul mercato di più Stati membri,

— l'applicazione di norme standardizzate e chiare in tutti i settori, la stabilità giuridica e la coerenza delle misure, un alleggerimento degli obblighi da assolvere prima della commercializzazione e una riduzione degli oneri connessi con la valutazione di conformità.

2.4 La decisione 768/2008/CE è un atto «sui generis», che testimonia l'impegno del legislatore europeo ad applicare il suo contenuto nel modo più sistematico possibile a tutti i testi legislativi riguardanti prodotti (passati, presenti e futuri) e così agevolare la loro attuazione da parte di tutte le parti coinvolte.

2.4.1 La decisione istituisce un quadro orizzontale generale di coerenza della legislazione in materia di libera circolazione delle merci, che comprende:

— definizioni armonizzate, obblighi comuni per gli operatori economici, criteri per la scelta degli organismi di valutazione della conformità, criteri per le autorità nazionali notificanti e regole per la notificazione,

— regole per selezionare le modalità di valutazione di conformità, e una serie di procedure armonizzate, al fine di evitare sovrapposizioni gravose,

— una definizione unica del marchio CE (con relative responsabilità e tutele);

— una procedura di informazione e di vigilanza del mercato, come prolungamento del sistema creato dalla direttiva sulla sicurezza dei prodotti,

— disposizioni armonizzate, per i futuri meccanismi di salvaguardia, a complemento di quelle riguardanti la vigilanza del mercato.

2.5 Il CESE, nel suo parere riguardante entrambe le proposte, ha messo in rilievo:

— l'importanza di assicurare la piena operatività del principio della libera circolazione delle merci, affinché i prodotti legalmente commercializzati in uno Stato membro possano esserlo, senza difficoltà, in tutto il territorio dell'UE,

— il fatto che la libera circolazione dei beni rappresenta un motore essenziale della competitività e dello sviluppo economico e sociale del mercato unico europeo: il rafforzamento e la modernizzazione delle condizioni di commercializzazione di prodotti sicuri e di qualità costituiscono elementi fondamentali per i consumatori, per le imprese e per i cittadini europei.

In sintesi, il CESE appoggiava le proposte della Commissione, formulando una serie di osservazioni e di suggerimenti a proposito dei due strumenti.

2.6 Il regolamento 765/2008 è entrato in vigore il 1o gennaio 2010, le sue disposizioni sono direttamente applicabili a partire da quella data e vengono attuate dalle autorità nazionali con il coordinamento della Commissione.

2.7 La decisione 768/2008, rivolta alle istituzioni dell'Unione, è un atto giuridico privo di effetti vincolanti per le imprese, le persone fisiche o gli Stati membri. È stata concepita per servire da quadro orizzontale per inquadrare le disposizioni che costituiscono elementi comuni a tutta la legislazione in materia di armonizzazione tecnica. Dette disposizioni standardizzate dovrebbero essere integrate in qualsiasi atto legislativo nuovo o riveduto.

3. Gli ostacoli alla libera circolazione delle merci

3.1 L'obiettivo dei due strumenti è quello di affrontare vari problemi che si erano verificati in diversi settori industriali soggetti alla normativa europea in materia di armonizzazione tecnica, ossia la normativa che stabilisce i requisiti comuni per la commercializzazione dei prodotti.

3.2 La preoccupazione principale è quella di garantire la sicurezza dei cittadini e di ridurre il numero dei prodotti presenti sul mercato che non rispettano i requisiti della legislazione UE. Un altro obiettivo consiste nel miglioramento della qualità del lavoro svolto dagli organi di verifica e certificazione dei prodotti. Questo nuovo quadro orizzontale dovrebbe inoltre apportare maggiore coerenza all'insieme del quadro normativo dei prodotti, e semplificarne l'applicazione.

3.3 Problemi di mancato rispetto dei requisiti vigenti

3.3.1 Un numero elevato di prodotti che si trovano sul mercato non rispetta i requisiti stabiliti dalle direttive. Alcune imprese appongono semplicemente il marchio di conformità CE ai loro prodotti benché questi ultimi non rispettino le condizioni previste per poter recare detto marchio.

3.3.2 Non tutti gli importatori e i distributori svolgono i controlli necessari per assicurarsi di commercializzare soltanto prodotti conformi alle norme vigenti. Per le autorità di vigilanza del mercato è spesso difficile individuare gli operatori economici che forniscono detti prodotti, in particolare quando provengono da paesi terzi.

3.4 Anche gli Stati membri stanno intervenendo per imporre diversi obblighi agli importatori e ai distributori affinché si assicurino che i prodotti siano conformi ai requisiti applicabili. Le azioni che le autorità nazionali stanno conducendo nei confronti dei prodotti non conformi alla normativa, inoltre, sono spesso diverse da uno Stato membro a un altro.

3.5 Problemi riguardanti le azioni di alcuni organismi accreditati

3.5.1 Alcune direttive impongono la certificazione dei prodotti da parte di «organismi accreditati» (enti che verificano, ispezionano e certificano i prodotti). Benché la maggioranza di detti enti svolga il suo lavoro in modo coscienzioso e responsabile, si sono verificati casi che hanno fatto insorgere qualche dubbio sulla qualificazione di alcuni organismi e sulla credibilità dei certificati da essi rilasciati.

3.5.2 Esistono differenze nel metodo e nel rigore con cui gli Stati membri valutano e controllano la qualificazione degli organismi accreditati. Destano preoccupazione, in particolare, le qualificazioni delle filiali o degli enti subappaltatori situati al di fuori dell'UE.

3.6 Problemi concreti di incoerenza della normativa vigente

3.6.1 Le direttive in materia di libera circolazione delle merci seguono spesso un approccio basato sul rischio e, a volte, è possibile che a uno stesso prodotto si applichino direttive diverse. Per i fabbricanti ciò significa che al suddetto prodotto devono essere applicati tutti i requisiti pertinenti.

3.6.2 Dall'applicabilità simultanea di diverse direttive rispetto a uno stesso prodotto possono derivare difficoltà nella procedura di valutazione della conformità, in particolare quando le direttive utilizzano lo stesso «modulo» ma il testo del modulo varia da una direttiva all'altra.

4. La proposta della Commissione

4.1 Al momento di adottare il nuovo quadro nel luglio 2008, i servizi della Commissione hanno cercato, nella normativa sui prodotti, strumenti che sarebbero stati oggetto di revisione negli anni seguenti, per motivi settoriali, riscontrando che in maggioranza figuravano come revisioni individuali nel programma di lavoro della Commissione.

4.2 Con la proposta in esame, la Commissione europea intende aggiornare la legislazione del «nuovo approccio» esistente in determinati settori interessati rispetto ai nuovi standard stabiliti con la decisione n. 168/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. A questo fine di prevede di allineare alla suddetta decisione le 10 direttive seguenti:

— direttiva 2006/95/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al materiale elettrico destinato ad essere adoperato entro taluni limiti di tensione;

— direttiva 2009/105/CE sui recipienti semplici a pressione;

— direttiva 2009/23/CE sugli strumenti per pesare a funzionamento non automatico;

— direttiva 93/15/CE del Consiglio relativa all'armonizzazione delle disposizioni relative all'immissione sul mercato e al controllo degli esplosivi per uso civile;

— direttiva 94/9/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli apparecchi e sistemi di protezione destinati a essere utilizzati in atmosfera potenzialmente esplosiva;

— direttiva 95/16/CE per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli ascensori;

— direttiva 97/23/CE per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di attrezzature a pressione;

— direttiva 2004/22/CE relativa agli strumenti di misura;

— direttiva 2004/108/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica e che abroga la direttiva 89/336/CEE;

— direttiva 2007/23/CE relativa all'immissione sul mercato di articoli pirotecnici.

4.2.1 La principale caratteristica comune delle suddette direttive è la struttura: definizioni, requisiti essenziali di salute e sicurezza, riferimenti a norme europee armonizzate, requisiti per i fabbricanti, prescrizioni in materia di rintracciabilità e di valutazione della conformità e meccanismi di salvaguardia.

4.2.2 I settori interessati sono settori industriali molto importanti, che devono affrontare una forte concorrenza internazionale e che quindi trarranno beneficio dalla semplificazione e dalla garanzia di condizioni di concorrenza eque sul mercato dell'UE.

4.2.3 Nella proposta in esame, tuttavia, la Commissione propone di adeguare alla decisione n. 768/2008/CE un pacchetto di direttive per le quali non era prevista la revisione, ma in relazione alle quali avrebbe effetti positivi l'adozione di disposizioni sulla vigilanza del mercato e su altre tematiche multisettoriali, senza menzionare considerazioni di carattere puramente tecnico.

4.2.4 L'obiettivo del pacchetto consiste nel modificare le suddette direttive con il solo fine di integrare le disposizioni orizzontali della decisione in un processo unico e semplificato, senza rivedere questioni settoriali, al fine di produrre gli immediati benefici del nuovo quadro normativo nel maggior numero possibile di settori. Le proposte si limitano strettamente ad allineare alla decisione definizioni, prescrizioni in materia di rintracciabilità, obblighi degli operatori economici, criteri e procedure per la selezione degli organismi di valutazione della conformità e requisiti di valutazione della conformità.

4.2.5 Per ottenere la massima qualità giuridica, la Commissione ha optato per la tecnica legislativa della rifusione, «che consiste nell'adozione di un nuovo atto normativo che integra in un unico testo le modificazioni sostanziali che introduce in un atto precedente e le disposizioni immutate di quest'ultimo. Il nuovo atto normativo sostituisce e abroga il precedente». Occorre inoltre allineare le direttive alla terminologia e alle disposizioni del Trattato di Lisbona.

4.3 Secondo la Commissione, l'adeguamento delle dieci direttive può essere riassunto come segue:

4.3.1 Misure volte ad affrontare il problema della non conformità: — obblighi degli importatori e dei distributori; — obblighi dei fabbricanti; — prescrizioni in materia di rintracciabilità; — riorganizzazione della procedura relativa alla clausola di salvaguardia (vigilanza del mercato).

4.3.2 Misure volte a garantire la qualità dell'operato degli organismi notificati: — rafforzamento delle prescrizioni di notifica per gli organismi notificati; — processo di notifica riveduto; — prescrizioni applicabili alle autorità di notifica; — obblighi di informazione.

4.3.3 Misure volte a garantire maggiore coerenza tra le direttive: — adeguamento delle definizioni e della terminologia comunemente impiegate; — adeguamento dei testi delle procedure di valutazione della conformità.

4.3.4 La proposta, tuttavia, non include le questioni relative all'attuazione della politica di normalizzazione dell'UE, che potrebbe avere ripercussioni sull'attuazione delle direttive in questione; tali questioni saranno trattate in un'altra iniziativa legislativa.

5. Osservazioni generali

5.1 Il Comitato accoglie favorevolmente l'adozione da parte della Commissione europea delle proposte di modifica riguardanti dieci direttive in materia di armonizzazione tecnica, relative all'attuazione del cosiddetto «pacchetto merci», attraverso un semplice adeguamento delle direttive stesse alla decisione n. 768/2008/CE (un quadro comune per la commercializzazione dei prodotti).

5.2 La decisione n. 768/2008/CE, e il regolamento (CE) n. 765/2008 (in materia di accreditamento e vigilanza del mercato), adottato contestualmente, stabiliscono regole volte a migliorare il funzionamento del mercato interno, introducendo un approccio più coerente alla politica di armonizzazione tecnica in relazione alla sicurezza dei prodotti e un regime di vigilanza più efficace per tutte le merci che vengono immesse nel mercato, siano esse originarie dell'UE ovvero di paesi terzi, nonché dirette a rafforzare la protezione dei consumatori nel mercato unico.

5.2.1 Dato che la suddetta decisione non ha, di per sé, effetti giuridici vincolanti per i terzi (il che non esclude il controllo di legittimità da parte della CGUE), ma è un atto sui generis frutto di un compromesso istituzionale, l'applicazione di parte delle sue disposizioni alle direttive in questione renderà più efficiente il meccanismo di vigilanza del mercato senza che sia necessario modificare ciascuna delle direttive.

5.2.2 Di conseguenza, saranno chiariti gli effetti giuridici delle norme in questione in modo agile e semplificato, seguendo la tecnica della rifusione normativa, e nel contempo si adatterà il pacchetto di direttive alla terminologia e a determinate disposizioni del Trattato di Lisbona.

5.3 Il Comitato sottolinea inoltre il contributo delle suddette modifiche legislative al raggiungimento di altri obiettivi politici pertinenti dell'UE, tra i quali il rafforzamento della competitività delle imprese europee, delle strategie degli operatori economici nei settori interessati e delle garanzie volte a conseguire un elevato livello di protezione dei consumatori.

6. Osservazioni specifiche

6.1 Tenendo conto della particolare tecnica legislativa utilizzata in questo caso dalla Commissione, e del fatto che il campo di applicazione si riferisce a competenze concorrenti (funzionamento del mercato interno, articolo 4, paragrafo 2, lettera a) e articolo 114 del TFUE), è opportuno formulare qualche considerazione riguardo alla terminologia utilizzata in alcune disposizioni della decisione n. 768/2008/CE, all'applicazione del principio di sussidiarietà e al ruolo della società civile organizzata nella futura attuazione del pacchetto di dieci direttive.

6.2 Si riscontra una certa mancanza di precisione nell'uso indistinto dei termini «principi generali» (articolo 1 della decisione e articolo R11 dell'allegato I) e «principi comuni» (considerando 5 e 6), senza definire il significato dei due concetti o spiegare le eventuali differenze tra gli stessi, né nel testo della decisione, né in alcuna della direttive modificate dalle sue disposizioni. Analogamente, si utilizza il termine «interesse pubblico» (considerando 8 e articolo 3 della decisione, articoli R31 e R33 dell'allegato I) senza definirne concretamente il significato relativamente al campo di applicazione delle suddette direttive.

L'apprezzabile agilità resa possibile dal ricorso a questa tecnica di modifica delle direttive non impedisce certo di definire in modo preciso e dettagliato termini di tale rilevanza per la loro attuazione.

6.3 Uno dei vantaggi dell'entrata in vigore delle direttive è costituito dal rafforzamento dei meccanismi di vigilanza e delle procedure di denuncia, da parte degli stessi operatori del mercato, di pratiche irregolari e illegali. Sarebbe opportuno, tuttavia, precisare la natura e la soglia minima delle sanzioni che dovranno essere previste necessariamente dalla normativa degli Stati membri, poiché dall'insieme delle disposizioni pertinenti consegue, per le autorità nazionali, soltanto l'obbligo di “stabilire norme relative alle sanzioni applicabili per questi comportamenti (cfr. considerando 24 della proposta COM(2011) 773 final).

6.3.1 In un contesto giuridico frammentato a livello legislativo e amministrativo com'è quello degli Stati membri dell'UE in quest'ambito, si corre un serio rischio di inefficacia nel conseguimento degli obiettivi pertinenti se i suddetti obblighi non sono stabiliti più concretamente a livello sovranazionale.

6.3.2 Il CESE invita la Commissione a risolvere questo problema, che attualmente incide sul funzionamento del mercato interno, e a presentare proposte in merito, anche nell'ambito di altre politiche comunitarie.

6.4 Le modifiche legislative non rafforzano né valorizzano il ruolo delle organizzazioni dei consumatori nell'opera di supervisione, informazione e denuncia che, paradossalmente, è affidata principalmente agli operatori del mercato.

6.5 L'obiettivo, sancito dal TUE e dal TFUE, di rafforzare la sussidiarietà orizzontale, e quindi il principio della democrazia partecipativa e il ruolo della società civile organizzata nell'UE, sarà molto difficile da realizzare alla luce di quanto previsto dall'unica disposizione della decisione (considerando 35) che attribuisce alle organizzazioni dei consumatori un ruolo passivo in quest'ambito (il diritto a essere informate, da parte della Commissione, in merito alle campagne di sensibilizzazione riguardanti il marchio CE), ruolo che invece dovrebbe essere identico a quello dei produttori.

6.6 L'attuale sistema di marchi non garantisce che il prodotto sia stato oggetto di un processo sufficiente ad assicurarne la qualità e la sicurezza e questo significa che esso non corrisponde alle aspettative dei consumatori. La Commissione, i produttori e i consumatori dovrebbero studiare la possibilità di introdurre, in futuro, un nuovo sistema di marchi che consenta di determinare l'origine e garantire la rintracciabilità dei prodotti, per migliorare l'informazione dei consumatori.

Bruxelles, 28 marzo 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) GU L 218 del 13.8.2008, pag. 82; parere del CESE: GU C 120 del 16.5.2008, pag. 1.

(2) GU C 120 del 16.5.2008, pag. 1.

(3) GU L 380 del 31.12.1990, pag. 13.

(4) GU L 220 del 30.8.1993, pag. 23.

(5) GU L 218 del 13.8.2008, pag. 30; parere CESE: GU C 120 del 16.5.2008, pag. 1.