[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 7.10.2005

COM(2005) 133 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Accelerare i progressi verso la realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio – finanziamento dello sviluppo ed efficacia degli aiuti

{SEC(2005) 453}{SEC(2005) 454}

SINTESI

L’evento ONU ad alto livello, che valuterà in particolare i progressi compiuti in merito alla Dichiarazione del millennio, tra cui la realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio (OSM), comprenderà una riunione speciale sul finanziamento dello sviluppo e sarà preparato nel quadro del dialogo ONU ad alto livello sul finanziamento dello sviluppo. Il questionario annuale di controllo inviato agli Stati membri nell’ottobre 2004 ha tenuto conto di tali circostanze nella formulazione delle domande specifiche.

Sulla base delle risposte fornite dagli Stati membri, la Commissione (1) fornisce un aggiornamento sullo stato di attuazione degli otto “impegni di Barcellona”, assunti dall’UE nel 2002 nell'ambito della conferenza di Monterrey sul finanziamento dello sviluppo, (2) individua gli impegni che devono essere rinnovati (aiuti pubblici allo sviluppo (APS), fonti innovative di finanziamento, alleggerimento del debito) e i settori in cui i progressi compiuti all'interno dell'Unione europea o sulla scena internazionale giustificano una revisione degli impegni (coordinamento, beni pubblici mondiali) e (3) presenta proposte concrete per nuovi impegni dell’UE.

Gli impegni originari riguardanti il volume degli APS, il coordinamento delle politiche e l'armonizzazione delle procedure, lo svincolo degli aiuti, l’assistenza in campo commerciale e l'alleggerimento del debito potrebbero essere completati nel 2006. Pertanto, potrebbe essere opportuno considerare nuovi impegni concreti per il periodo successivo. Lo stato di avanzamento dei lavori sui beni pubblici mondiali e sulle fonti innovative di finanziamento giustificherebbe l'assunzione di impegni più concreti. Lo stato del dibattito sulla riforma del sistema finanziario internazionale rende tuttavia improbabile l'ipotesi che i risultati auspicati vengano raggiunti entro il 2006.

La comunicazione delinea un percorso verso un nuovo eventuale obiettivo intermedio di incremento dei volumi di APS nell’UE entro il 2010 e verso un obiettivo ONU pari allo 0,7%, entro il 2015, in termini di rapporto APS/RNL (reddito nazionale lordo). Essa suggerisce nuove modalità di aiuto e una serie di fonti innovative di finanziamento e propone alcune soluzioni per far fronte ai restanti problemi di indebitamento dei paesi a basso reddito dopo l'iniziativa HIPC (iniziativa per i paesi poveri fortemente indebitati). Per quanto riguarda i beni pubblici mondiali, la comunicazione propone di ridefinire l'impegno dell’UE. Sul fronte del coordinamento e dell'armonizzazione, il problema principale consiste nell'attuare in maniera credibile il quadro UE recentemente concordato e i risultati del recente forum ad alto livello sull’efficacia degli aiuti nonché nell’adottare misure concrete in materia di complementarità nell'erogazione degli aiuti. Anche l'impegno riguardante la riforma del sistema finanziario internazionale deve essere rafforzato.

1. CONTESTO: IL CONSENSO DI MONTERREY, IL CONTRIBUTO DELL’UE E LE STRATEGIE FUTURE

La conferenza di Monterrey sul finanziamento dello sviluppo ha affrontato il problema dei “mezzi” necessari (ossia i finanziamenti) e dei “metodi” più efficaci (ossia l'efficacia degli aiuti) per realizzare gli obiettivi di sviluppo concordati a livello internazionale, compresi quelli enunciati nella Dichiarazione del millennio. Trattandosi di due obiettivi strettamente correlati, è opportuno che i progressi riguardino entrambi. L’UE ha contribuito all'esito positivo della conferenza di Monterrey attraverso i cosiddetti “impegni di Barcellona[1]”, vale a dire:

- gli impegni in termini di APS, volume e fonti – incremento dei volumi di APS, fonti innovative di finanziamento, iniziative riguardanti i beni pubblici mondiali e alleggerimento del debito per i paesi poveri fortemente indebitati;

- gli impegni in termini di efficacia degli aiuti - maggiore coordinamento delle politiche e armonizzazione delle procedure, svincolo degli aiuti, assistenza in campo commerciale (TRA), riforma del sistema finanziario internazionale.

Il Consiglio ha incaricato la Commissione di controllare l'attuazione degli impegni. La relazione del 2003 è stata utilizzata per i preparativi del primo dialogo ONU ad alto livello sul finanziamento dello sviluppo (ottobre 2003)[2]. Dalla relazione del 2004[3] è scaturita la relazione dell’UE intitolata “ Migliorare il coordinamento, l'armonizzazione e l'allineamento: il contributo dell'UE ”[4]. Tale relazione è stata approvata dal Consiglio nel novembre 2004 ed ha fornito spunti particolarmente utili per il secondo forum ad alto livello (HLF II), tenutosi a Parigi nel marzo 2005.

Le principali sfide cui deve far fronte l'evento ad alto livello (al quale l'UE deve fornire un contributo significativo) sono le seguenti: (i) il persistere del divario nei finanziamenti, (ii) l’uso efficiente degli APS e (iii) il debito cronico ed insostenibile di molti paesi poveri.

Un documento separato di lavoro dei servizi della Commissione contiene una descrizione dettagliata dei progressi fatti nell’attuazione degli impegni dell’UE[5].

2. L’IMPEGNO AD AUMENTARE LE RISORSE FINANZIARIE PER GLI APS

2.1. Risultati dell’UE nel 2003

In termini di rapporto APS/RNL, l’impegno di Barcellona prevede un obiettivo di base pari a 0,33% per ciascuno Stato membro. Ciò contribuirà a raggiungere l'obiettivo collettivo dell’UE dello 0,39% entro il 2006. Nel 2003 il rapporto APS/RNL dell’UE ha registrato una media dello 0,34%. Tale risultato è superiore alla media dei paesi OCSE/CAS (ad eccezione della Norvegia e della Svizzera). Dieci Stati membri hanno raggiunto o si sono impegnati a raggiungere una quota pari allo 0,7%. Il calo degli APS registrato in Austria, Danimarca, Irlanda, Spagna, Svezia e Italia nel 2003 è in parte dovuto all’eccezionale incremento degli APS verificatosi nel 2002 in seguito alle iniziative speciali per l'alleggerimento del debito.

Diagramma 1: Livello degli APS nell’UE nel 2003 (singoli Stati membri)

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Fonte: relazione annuale 2004 OCSE/CAS, allegati statistici.

Diagramma 2: contributi APS/RNL nel 2003: confronto tra l’UE e gli altri paesi CAS

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Fonte: relazione annuale 2004 OCSE/CAS, allegati statistici.

In termini di volume effettivo, gli APS sono aumentati nel 2003 in 12 Stati membri rispetto al 2002[6]. Nel 2003 gli APS dell’UE25 sono passati da 28,4 miliardi di euro nel 2002 a 33 miliardi di euro nel 2003, il che rappresenta un incremento annuale di 4,6 miliardi di euro. I nuovi Stati membri hanno aumentato il loro contributo collettivo del 53% in termini reali.

Sebbene i flussi di APS siano cresciuti, una percentuale significativa di tale aumento è dovuta alle operazioni di alleggerimento del debito. Ciò non è in linea con lo spirito del consenso di Monterrey, secondo il quale l'iniziativa HIPC dovrebbe essere finanziata interamente mediante risorse aggiuntive. A tale riguardo, sarà opportuno valutare attentamente l'effetto e l'impatto delle operazioni di alleggerimento del debito sui flussi di APS, come ad esempio l'operazione varata per l’Irak. Inoltre, è importante che il dibattito sulla definizione degli APS non sminuisca la credibilità e la misurabilità dell’impegno assunto dai donatori a Monterrey.

Diagramma 3: flussi di APS dell’UE e alleggerimento del debito 2000-2003

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Fonte: relazione annuale 2004 OCSE/CAS, allegati statistici.

2.2. Prospettive APS per il 2006

Se gli impegni degli Stati membri vengono confermati nel corso del tempo, l’UE raggiungerà collettivamente un volume di APS pari allo 0,42% del RNL nel 2006, il che rappresenta uno stanziamento annuale potenziale di 46,5 miliardi di euro. In tale contesto, desta particolare preoccupazione il modesto livello degli APS forniti dall'Italia.

Tabella 1: livelli APS dell’UE 2003-2006

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Fonte: relazione annuale 2004 OCSE/CAS, allegati statistici e risposte degli Stati membri dell’UE al questionario di Monterrey

2.3. Un nuovo obiettivo intermedio per il 2010

Il Consiglio europeo del dicembre 2004 ha confermato l'impegno dell’UE a realizzare gli OSM ed ha incaricato la Commissione di presentare al Consiglio “ proposte concrete relative alla fissazione di nuovi e adeguati livelli di APS per il 2009-2010, tenendo conto della posizione dei nuovi Stati membri ”.

La Commissione propone di stabilire due obiettivi correlati da raggiungere entro il 2010:

1. una soglia individuale per gli Stati membri, operando una distinzione tra i paesi che già erano membri dell’UE nel 2002 (impegni di Barcellona - UE15) e i paesi che hanno aderito successivamente (UE10);

2. una media collettiva per tutti gli Stati membri (UE25).

Questi obiettivi devono essere sufficientemente ambiziosi da garantire in maniera credibile la possibilità di raggiungere un livello dello 0,7% entro il 2015 . Per soddisfare la richiesta del Consiglio di fissare “ nuovi e adeguati livelli ” occorre raggiungere un livello intermedio entro il 2010 onde colmare il divario esistente. Riprendendo l’impostazione adottata nel 2002 per quanto riguarda gli impegni di Barcellona, la Commissione propone che

3. per ciascuno degli Stati membri che hanno aderito agli impegni di Barcellona (UE15) e che non hanno ancora raggiunto il livello di riferimento si portino gli APS ad un nuovo livello di riferimento individuale pari a (0,51) % in termini di rapporto APS/RNL;

4. gli Stati membri che hanno aderito all’Unione dopo il 2002 (UE10) raggiungano una soglia individuale pari a (0,17)% in termini di rapporto APS/RNL nel 2010, in modo da arrivare a metà strada rispetto al traguardo fissato nel cosiddetto “acquis di Barcellona” (0,33% nel 2015).

Raggiungendo lo 0,51% nel 2010 si arriverà ad un livello intermedio fra lo 0,33% del 2006 e lo 0,7% del 2015. Questa proposta garantirà un’equa ripartizione degli oneri tra gli Stati membri e permetterà di arrivare a una media collettiva di (0,56)% (UE 25), così da ottenere un importo supplementare stimato a 20 miliardi di euro entro il 2010.

Tabella 2 (rivista): Proposta relativa ai nuovi obiettivi dell’UE in materia di APS per il periodo 2006-2010

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Alla luce di quanto sopra, la Commissione chiede al Consiglio di:

- portare avanti gli sforzi per attuare l'impegno di Barcellona riguardante gli APS; esortare gli Stati membri dell'UE15 che non lo abbiano ancora fatto a fissare, entro il 2006, un calendario preciso per la realizzazione dell'obiettivo ONU dello 0,7% in termini di rapporto APS/RNL;

- esortare gli Stati membri (UE10) che hanno aderito all’Unione dopo gli impegni di Barcellona (marzo 2002) a fissare un calendario preciso per raggiungere “l’acquis di Barcellona” entro il 2015;

- garantire che l'ulteriore alleggerimento del debito da una parte e i cambiamenti nella definizione degli APS dall'altra non incidano negativamente sulla credibilità degli impegni assunti a Monterrey;

- approvare i nuovi obiettivi intermedi individuali e collettivi proposti per il 2010.

3. EFFICACIA DEGLI AIUTI: COORDINAMENTO E COMPLEMENTARITÀ

Una maggiore efficacia degli APS ridurrebbe il costo delle transazioni, garantirebbe un uso ottimale dei fondi stanziati e consentirebbe di assumere impegni a lungo termine onde aumentare le risorse disponibili per finanziare gli interventi nei paesi beneficiari. La maggior parte degli Stati membri ha riformato le modalità di organizzazione e attuazione dell’assistenza esterna e di definizione delle relative priorità. Anche la riforma della Commissione ha cominciato a dare i suoi frutti e continuerà a farlo, in particolare attraverso la semplificazione degli strumenti dell’assistenza esterna di cui si sta discutendo nell'ambito delle prospettive finanziarie 2007 – 2013.

Il processo internazionale di coordinamento ha ricevuto un notevole impulso dal secondo forum ad alto livello sull’efficacia degli aiuti (HLF II) svoltosi a Parigi nel marzo 2005, da cui è scaturito un programma globale di attuazione immediata. I donatori internazionali e i paesi beneficiari degli aiuti hanno assunto di comune accordo impegni relativi alla partecipazione, all’allineamento, all’armonizzazione, alla gestione in base ai risultati e alla responsabilità reciproca[7]. Come contributo all'HLF II l’UE ha adottato un quadro globale, completo di obiettivi vincolati a scadenze precise[8], che si basa sulle conclusioni del Consiglio in materia di armonizzazione del novembre 2004. Durante l’incontro di Parigi, l'UE si è impegnata inoltre a raggiungere altri traguardi concreti, e in particolare a: (1) fornire assistenza per lo sviluppo delle capacità attraverso programmi coordinati che si avvalgano sempre più di intese fra vari donatori, (2) erogare il 50% degli aiuti pubblici attraverso i sistemi nazionali, (3) non creare nuove unità di attuazione dei progetti, (4) raddoppiare la percentuale dell’assistenza fornita tramite aiuti al bilancio o intese settoriali e (5) ridurre di metà le missioni non coordinate entro 50%. Gli impegni in questione devono essere onorati gradualmente entro il 2010.

Ciononostante, i progressi sono ancora troppo lenti e persistono le discrepanze tra i diversi impegni politici e i concreti interventi di attuazione. In molti settori politicamente sensibili in cui sono in gioco interessi vitali (ad esempio l'immigrazione e la ricerca), l’UE adotta un approccio molto più coordinato rispetto a quanto faccia nel campo dell'assistenza allo sviluppo. Questa situazione è paradossale, se si considera che l’UE è il maggiore erogatore di APS a livello mondiale (55%) e che essa riceve costantemente richieste di solidarietà e di interventi collettivi.

Anche in settori complessi, dove la dimensione intergovernativa è ancora preponderante (come ad esempio la politica estera e di sicurezza), l’UE è riuscita ad adottare una piattaforma per azioni comuni (strategia europea per la sicurezza). Risulta difficile capire perché in un contesto come quello descritto precedentemente non si siano fatti ulteriori progressi in un settore strategico come lo sviluppo, disciplinato da norme precise del trattato (trattato di Nizza o trattato costituzionale). Per migliorare, attuare e controllare ulteriormente il coordinamento e la complementarità, l’UE dovrebbe impegnarsi a concordare una vera e propria strategia europea di sviluppo o un quadro di norme e principi guida per rendere più efficiente l'ingente volume di aiuti forniti e conferire ad essi una dimensione veramente “europea”. Esistono diversi modelli di quadri flessibili che potrebbero essere facilmente adattati. Perseguiamo obiettivi comuni (OSM) e abbiamo raggiunto un accordo sui mezzi necessari e su alcuni parametri. L’UE deve approvare formalmente tale quadro e le relative modalità operative. Laddove l’UE può offrire un valore aggiunto in quanto attore collettivo, gli aiuti comunitari dovrebbero svolgere (come anche in altri settori strategici) un ruolo catalizzatore attraverso il miglioramento delle modalità operative, come ad esempio il cofinanziamento e la cooperazione tra le istituzioni. L’atlante degli aiuti dell’UE ha individuato alcune aree di frammentazione, lacune e sovrapposizioni di donatori. È necessario operare un salto qualitativo nell’applicazione del concetto di divisione del lavoro attraverso il miglioramento della complementarità operativa. Come accennato nelle conclusioni del Consiglio, la programmazione congiunta pluriennale dell’UE contribuirà a realizzare tale divisione del lavoro a livello nazionale.

È essenziale che i futuri interventi tesi a migliorare il coordinamento e la complementarità comprendano anche un contributo da parte del settore privato e degli attori della società civile.

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- controllare in maniera rigorosa l'attuazione delle raccomandazioni contenute nelle conclusioni del Consiglio del novembre 2004;

- avviare un dibattito sulla creazione di un quadro volontario dell’UE per l'assistenza allo sviluppo basato su un metodo aperto di coordinamento che consenta di integrare le competenze comunitarie con le iniziative nazionali;

- valutare l’ipotesi di prevedere una relazione periodica, preparata dalla Commissione insieme agli Stati membri, sullo stato dell’Unione per quanto riguarda l’efficacia degli aiuti;

- avviare un dibattito operativo sulla complementarità, in particolare sulla divisione del lavoro a livello nazionale, nel quadro dei documenti congiunti di programmazione pluriennale.

4. SVINCOLO DEGLI AIUTI

Come concordato a Barcellona, le iniziative dell’Unione europea tese a garantire un utilizzo economicamente più efficiente degli APS hanno registrato progressi significativi. Gli Stati membri hanno svincolato i propri aiuti a favore dei paesi meno avanzati, come previsto dalla raccomandazione del CAS. Inoltre, la maggior parte di essi è impegnata ad incrementare le operazioni di svincolo. L’iter legislativo delle proposte riguardanti lo svincolo degli aiuti CE è attualmente in corso. Parallelamente, l’UE intende anche modificare l'allegato IV dell'accordo di Cotonou.

La Commissione fa osservare che le norme CE sul mercato unico e sulla concorrenza si applicano agli appalti riguardanti l'assistenza allo sviluppo fornita dagli Stati membri e che essa garantirà attivamente il funzionamento del mercato unico. Inoltre, i due studi commissionati parallelamente dall’OCSE/CAS e dalla Commissione hanno posto in evidenza il valore aggiunto e l'impatto positivo di un ulteriore svincolo.

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- completare rapidamente i lavori riguardanti la proposta di regolamento della Commissione sullo svincolo;

- fornire sostegno agli attuali dibattiti a livello internazionale sull’ ulteriore svincolo degli aiuti al di là delle raccomandazioni del CAS, ponendo un accento particolare sugli aiuti alimentari, sul trasporto degli aiuti alimentari e sull'accesso dei paesi beneficiari agli aiuti dei donatori.

5. ASSISTENZA IN CAMPO COMMERCIALE ( TRADE RELATED ASSISTANCE - TRA)

L’UE è il principale promotore di iniziative di TRA a livello mondiale[9] e fornisce quasi il 50% dei contributi, pari a 1 miliardo di euro l'anno. Questi ultimi sono destinati, tra l'altro, a importanti programmi pluridonatori come ad esempio il quadro integrato per i paesi meno avanzati e il fondo fiduciario globale di Doha. In termini quantitativi, quindi, l’UE ha rispettato l'impegno assunto nel 2002.

La sfida consiste nel migliorare ulteriormente la qualità e l'efficacia della TRA e nel far fronte alle nuove esigenze. In tale contesto, la Commissione europea e alcuni Stati membri hanno valutato le proprie iniziative di TRA condotte nel 2004[10]. I principali risultati indicano che la TRA (1) ha contribuito a migliorare la conoscenza dei problemi legati al commercio nei paesi partner e ad aumentare le esportazioni e la produttività delle imprese locali; (2) deve basarsi su una valutazione globale delle esigenze, utilizzata dai governi dei paesi beneficiari e da tutti i donatori; (3) dovrebbe essere più flessibile per potersi adattare ai rapidi cambiamenti.

In futuro sarà opportuno concentrarsi sul coordinamento della pianificazione della TRA e sull'efficace erogazione della stessa all'interno dell’UE e nella comunità dei donatori. I lavori del gruppo informale di esperti UE in materia di commercio e sviluppo e il contributo costruttivo ai lavori dell’OCSE/CAS sul fronte dei controlli rappresentano dei primi passi in tale direzione. Per il 2005 è prevista una valutazione congiunta per valutare il coordinamento UE nel settore della TRA.

È sempre più diffusa la consapevolezza che molti paesi in via di sviluppo dovranno sostenere costi di adeguamento considerevoli per integrarsi nel sistema commerciale internazionale e beneficiare dei vantaggi che comporta, in termini di crescita, la liberalizzazione degli scambi scaturita dai negoziati dell’agenda di Doha per lo sviluppo dell’OMC. L’adeguamento e la crescita economici basati sul commercio richiedono un notevole incremento dei finanziamenti a favore della TRA e dell’offerta. La Commissione cercherà di istituire uno strumento speciale che potrebbe attingere a fonti innovative di finanziamento, mirando in particolare a creare collegamenti con l’Africa sul fronte degli scambi e delle infrastrutture.

Alla luce di quanto sopra, l’UE deve:

- migliorare il coordinamento UE (1) a livello centrale e locale, coinvolgendo il paese o la regione beneficiari e gli altri donatori principali, e (2) dal punto di vista dell'integrazione del contributo UE nelle grandi iniziative internazionali, come ad esempio il quadro integrato per i paesi meno avanzati. A tal fine possono essere utilizzati gli attuali canali di coordinamento, come ad esempio il gruppo di esperti UE in materia di commercio e sviluppo. Ciò comprende il rafforzamento dello scambio di informazioni per la pianificazione e l'erogazione della TRA e lo scambio delle “migliori pratiche”;

- rafforzare il dialogo con i paesi beneficiari per garantire che integrino le politiche commerciali nelle rispettive strategie nazionali di sviluppo e di riduzione della povertà;

- migliorare la programmazione della TRA, ove opportuno e con l’accordo dei paesi partner, mediante valutazioni sistematiche delle esigenze in campo commerciale ;

- garantire programmi di TRA più flessibili che si possano adattare alle nuove situazioni (ad esempio per affrontare i problemi sanitari e fitosanitari) e si basino su nuovi metodi di erogazione ( ad esempio il sostegno di bilancio e il sostegno settoriale finalizzati a: (1) facilitare l'adeguamento (compresa la dimensione sociale) alle riforme della politica commerciale, (2) rafforzare il settore produttivo, (3) promuovere i meccanismi di sicurezza sociale a tutela dei poveri e (4) attuare politiche commerciali e ambientali che siano complementari e finalizzate allo sviluppo sostenibile;

- fornire maggiore sostegno all’adeguamento e all’integrazione commerciali in considerazione dell’onere elevato che detta integrazione rappresenta per i paesi in via di sviluppo;

- valutare la possibilità di finanziare iniziative orizzontali di TRA per fornire un sostegno più efficace alle varie regioni geografiche o per coinvolgere le agenzie multilaterali.

6. BENI PUBBLICI MONDIALI

Nel 2003 la Francia e la Svezia hanno istituito una task force internazionale sui beni pubblici mondiali. Anche le parti interessate sono state coinvolte attraverso il gruppo di amici della task force . Dal questionario di Monterrey emerge che dieci Stati membri dell’UE e la Commissione partecipano attivamente al dibattito. La relazione finale dovrebbe comprendere un piano d'azione, con una chiara definizione dei tempi e dei costi, per migliorare la fornitura dei sei beni pubblici mondiali.

Sembrerebbe profilarsi un crescente consenso tra gli Stati membri (1) riguardo alla definizione dei beni pubblici internazionali e alla pertinenza dei sei beni pubblici internazionali prioritari selezionati per un intervento rafforzato: commercio, conoscenza, pace e sicurezza, stabilità finanziaria, beni mondiali comuni e eliminazione delle malattie trasmissibili, (2) riguardo alla disponibilità ad esaminare il piano d’azione per elaborare una piattaforma comune dell’UE per la fornitura e il finanziamento di beni pubblici internazionali e (3) riguardo al principio secondo il quale tali beni devono essere finanziati attraverso gli attuali APS soltanto se la loro fornitura è collegata al perseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio, dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile e di altri obiettivi di sviluppo concordati.

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- esaminare il prossimo piano d'azione della task force sulla base di una proposta della Commissione relativa ad una piattaforma comune UE per la fornitura e il finanziamento di beni pubblici internazionali;

- individuare i beni pubblici internazionali che non rientrano nello sviluppo e devono quindi essere finanziati mediante fonti di finanziamento diverse dagli APS nei rispettivi bilanci nazionali;

- aggiornare come segue l'impegno di Barcellona: continuare a puntare su un'azione collettiva multilaterale più risoluta per migliorare la fornitura di beni pubblici internazionali prioritari, a partire dall'istituzione di un piano d'azione a livello UE entro il 2006.

7. FONTI INNOVATIVE DI FINANZIAMENTO E NUOVI MECCANISMI DI EROGAZIONE

Il Consiglio europeo del dicembre 2004 ha deciso di “ vagliare modi innovativi di finanziamento” ed ha chiesto alla Commissione di presentare le relative proposte in vista dell'evento ad alto livello.

Per consentire ai paesi in via di sviluppo di raggiungere gli OSM è necessario un volume di aiuti di gran lunga superiore. Accanto alla definizione di nuovi e adeguati obiettivi per il 2010 in termini di APS (che deve rimanere la priorità assoluta dell’UE), l’UE deve stabilire la propria posizione nell'ambito del dibattito internazionale sulle fonti innovative. Tuttavia, ciò non deve ritardare le azioni riguardanti l'aumento delle fonti tradizionali di finanziamento.

L'obiettivo di mobilizzare fonti di finanziamento ulteriori e più stabili deve guidare il dibattito sulle fonti innovative di finanziamento e sulle modalità di aiuto e dovrebbe, nel medio termine, consentire la fornitura di finanziamenti prevedibili, analogamente alle “risorse proprie” per lo sviluppo.

Numerosi Stati membri hanno partecipato alla valutazione dei meccanismi innovativi di finanziamento. Le proposte più significative sono le seguenti:

- la proposta del Regno Unito di “anticipare” i promessi aumenti del volume degli aiuti attraverso uno “strumento internazionale di finanziamento” (IFF) ;

- una serie di proposte per un sistema internazionale di tassazione contenute nella “relazione di Landau” e nei lavori del “gruppo di Lula” composto dai Presidenti del Brasile, del Cile e della Francia e dal Primo ministro della Spagna;

- opzioni su base volontaria , come ad esempio una lotteria mondiale o le donazioni in beneficenza.

Tutte queste proposte meritano attenzione, ma devono essere valutate sulla base di una serie di criteri per individuare le opzioni più promettenti, ad esempio: Quanti fondi verrebbero raccolti con le singole proposte? In quale misura si tratterebbe di fondi supplementari? Quale sarebbe il loro livello di stabilità e prevedibilità? Qual è l’impatto a livello settoriale e della competitività? Quali sono gli svantaggi, ad esempio i costi amministrativi e di avvio, ecc.? Quali proposte si prestano ad essere attuate in maniera più rapida? È richiesto un sostegno (pressoché) universale o le proposte possono essere attuate a livello regionale, ossia a livello UE?[11]

L’IFF è uno strumento temporaneo che dovrebbe permettere di anticipare gli importi annunciati a Monterrey mediante obbligazioni emesse sui mercati finanziari internazionali, con l’impegno vincolante per i donatori di contribuire allo strumento mediante versamenti regolari. L’idea non è quella di fornire risorse aggiuntive rispetto a quelle annunciate a Monterrey nel 2002, ma di contribuire a colmare il fabbisogno di finanziamenti individuato fino al 2015 in modo da raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio. La Commissione europea ritiene che la proposta relativa all’IFF meriti un’attenta valutazione, anche se desta qualche preoccupazione e ferma restando la necessità di chiarire un gran numero di punti specifici, specie per quanto riguarda la gestione. Qualora si optasse per dei finanziamenti anticipati, che avrebbero il vantaggio di procurare immediatamente risorse supplementari, si dovrebbe migliorare la capacità di assorbimento dei paesi in via di sviluppo. Questa soluzione potrebbe inoltre avere implicazioni intergenerazionali sia nei paesi donatori che nei paesi beneficiari. In definitiva, i costi associati allo strumento sarebbero a carico dei contribuenti futuri, anche se gli autori della proposta affermano che tali costi verrebbero coperti dall’ulteriore aiuto al bilancio che ci si è impegnati a fornire a Monterrey. Dopo il 2015, inoltre, l’aiuto al bilancio dei donatori dell’IFF verrebbe utilizzato in parte per rimborsare i detentori di obbligazioni IFF, con il rischio che diminuiscano gli APS messi a disposizione dei paesi in via di sviluppo. Un altro aspetto da chiarire è il metodo contabile che sarebbe applicato ai contributi dei donatori. A tale riguardo è importante garantire, almeno per gli Stati membri dell'UE, che tale metodo non comprometta la trasparenza fiscale.

Nel corso delle ultime discussioni sono state presentate diverse proposte riguardanti le risorse supplementari:

- tasse legate all’ambiente, all’energia e ai trasporti, come ad esempio le tasse sui trasporti marittimi o le tasse/imposte sulle emissioni di CO2;

- tasse sulle transazioni finanziarie in valuta, come ad esempio la tassa Tobin;

- tasse alimentari legate alla salute, come ad esempio la tassa sul tenore di zucchero nei prodotti alimentari;

- tasse sul commercio di armi;

- tasse sugli utili delle grandi multinazionali.

Meritano attenzione anche le attività di beneficenza e le iniziative connesse alla responsabilità sociale delle imprese . Oltre ad esprimere, in maniera straordinaria, la solidarietà tra i popoli, queste imprese generano ingenti volumi di denaro. La Commissione ritiene che anche in questo settore esistano ampi spazi per l'innovazione: lo stesso settore del volontariato dovrà fornire un aiuto importante, utilizzando ad esempio le tecnologie di internet per rafforzare la solidarietà. Anche la Commissione e i governi degli Stati membri potrebbero dare il proprio contributo attraverso incentivi fiscali per le donazioni di beneficenza, azioni di gemellaggio o incoraggiando la creazione di fonti di aiuto volontarie come ad esempio la lotteria mondiale .

A prescindere se si opterà per le fonti tradizionali o per quelle innovative, il risultato deve essere un aumento degli APS disponibili. Per garantire che tali risorse aggiuntive aiutino i paesi in via di sviluppo a realizzare gli OSM nella maniera più efficiente possibile, sarà necessario definire nuove modalità di aiuto più prevedibili e stabili. Le attuali modalità di aiuto, infatti, non garantiscono la flessibilità e la prevedibilità dei flussi di aiuto di cui hanno bisogno i paesi partner per avviare gli investimenti di medio termine necessari onde accelerare i progressi verso la realizzazione degli OSM.

Ciascuno strumento finanziario ha i suoi meriti: i progetti possono coinvolgere gli attori non governativi e, su scala più vasta, il sostegno di bilancio offre finanziamenti flessibili conformemente alle priorità nazionali. Tuttavia, nessuno di essi garantisce la combinazione ideale tra prevedibilità e flessibilità nel medio termine per finanziare i costi ricorrenti. Sebbene soddisfi questi criteri, l’alleggerimento del debito può produrre distorsioni nella ripartizione delle risorse. Pertanto, sono richieste nuove modalità per fornire sostegno alle riforme necessarie per la realizzazione degli OSM. I paesi fortemente dipendenti dagli aiuti dovrebbero essere ammissibili a beneficiare di tali modalità purché abbiano dimostrato il loro impegno a ridurre la povertà attraverso l'attuazione di un’opportuna strategia e la creazione di un sistema attendibile di controllo dei risultati. Essi dovrebbero possedere la necessaria stabilità economica e dimostrare di aver compiuto progressi sul fronte delle finanze pubbliche e del buon governo.

Si potrebbero introdurre diversi meccanismi per garantire una sufficiente prevedibilità, consentendo nel contempo ai donatori di adeguare ulteriormente il livello dei rispettivi impegni sulla base dei risultati conseguiti: sostegno garantito per 3-5 anni, con un riesame intermedio che definisca il livello del sostegno per il periodo successivo; contratti su base decennale che garantiscano un livello minimo di aiuti; impegni continuativi triennali, ecc. Soltanto una violazione degli “elementi essenziali” ai sensi degli accordi di partenariato e cooperazione (ad. es . una violazione dei diritti umani) potrebbe portare alla sospensione dei programmi.

Queste proposte dovrebbero essere discusse insieme ai paesi partner a livello tecnico e politico. È necessaria la disponibilità di fonti finanziarie sufficientemente flessibili e stabili per consentire l'attuazione di queste modalità innovative.

Per i paesi che devono far fronte a crisi esterne si potrebbero attuare dei meccanismi di alleggerimento temporaneo del debito.

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- accelerare i lavori riguardanti le alternative più promettenti in materia di fonti innovative supplementari di finanziamento;

- valutare l'opportunità di promuovere un' iniziativa europea per sviluppare delle modalità di aiuto nuove, più prevedibili e più stabili;

- studiare in dettaglio le proposte innovative di sostegno alle iniziative private (aziendali o di beneficenza).

8. RIFORMA DEL SISTEMA FINANZIARIO INTERNAZIONALE

L'efficace controllo dei progressi compiuti in relazione a questo specifico impegno assunto dall’UE a Barcellona è ostacolato dalla natura complessa e generica dell'impresa, che richiede un’azione di lungo termine affinché si possano realizzare progressi. La definizione di una posizione comune dell’UE appare tuttavia essenziale per contribuire ad onorare l'impegno di Monterrey ad aiutare i paesi in via di sviluppo ad assumersi maggiori responsabilità riguardo al loro futuro. Gli Stati membri dell’UE hanno espresso soddisfazione per il miglioramento del coordinamento informale (sotto forma di riunioni periodiche di coordinamento alle quali partecipa la Commissione) registrato negli ultimi anni tra i dirigenti UE del FMI e la Banca mondiale a Washington. Inoltre, il comitato economico e finanziario ha istituito uno speciale sottocomitato per coordinare la posizione dell’UE sulle questioni riguardanti il FMI e le altre questioni correlate. Questo tipo di collaborazione dell’UE dovrebbe essere esteso anche alle banche regionali di sviluppo, dove la partecipazione collettiva dell’UE è significativa.

Tuttavia, sono necessari ulteriori interventi. Numerosi Stati membri hanno espresso il desiderio di promuovere nuove iniziative (ad es. miglioramento della condivisione delle informazioni, approccio più armonizzato).

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- decidere di presentare il più spesso possibile una posizione europea univoca in seno alle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) , per rafforzare la visibilità e l’influenza (o la voce) dell’Unione europea in tali sedi;

- sviluppare una posizione congiunta dell’UE sul rafforzamento del ruolo dei paesi in via di sviluppo e dei paesi in transizione nell'ambito del processo decisionale relativo alle questioni di economia internazionale.

9. ALLEGGERIMENTO DEL DEBITO

Il sostegno dell’UE all'attuazione dell'iniziativa estesa HIPC procede speditamente e l’UE sta rispettando pienamente questo impegno. I nuovi Stati membri stanno fornendo il necessario contributo all’iniziativa in veste di creditori e alcuni di essi hanno anche contribuito al fondo fiduciario HIPC. La maggior parte degli Stati membri si è impegnata ad andare al di là dei requisiti del piano HIPC, concedendo un alleggerimento del debito del 100% sui crediti pre-cut off date (cioè quelli maturati prima della ristrutturazione delle scadenze debitorie).

Tuttavia, la situazione riguardante il debito dei paesi poveri rimane preoccupante e richiede una riflessione più approfondita[12] e ulteriori interventi. Nel breve termine il finanziamento globale dell'iniziativa HIPC non è garantito fino a quando i creditori che non appartengono al club di Parigi non provvederanno ad eseguire la propria parte di alleggerimento del debito. Si sta diffondendo l'idea che, nonostante le numerose estensioni, l'iniziativa HIPC non basterà a garantire nel lungo termine un livello di debito sostenibile per i paesi poveri . I membri del G7 hanno raggiunto un accordo sulla possibilità di cancellare integralmente il debito multilaterale[13].

Gli interventi devono pertanto concentrarsi sullo sviluppo di strategie lungimiranti per affrontare i problemi in questione:

- sebbene criticata, la cancellazione del debito dei paesi poveri fortemente indebitati ha rappresentato l'approccio più innovativo in termini di trasferimento degli aiuti e di costo delle transazioni. Tuttavia, il fabbisogno di finanziamento è di gran lunga superiore alla cancellazione del debito. Quest’ultima, inoltre, influisce negativamente sui criteri di distribuzione degli aiuti, poiché la maggior parte dei paesi indebitati non appartiene al gruppo dei paesi più poveri, meglio governati e più bisognosi;

- numerosi paesi , soprattutto nelle situazioni postbelliche , potrebbero ancora rimanere esclusi dall'iniziativa HIPC. La maggior parte degli Stati membri condivide questo timore, ma non ha elaborato una visione uniforme delle eventuali soluzioni;

- un'analisi dettagliata rivela che, anche dopo essere stati promossi nell’ambito dell'iniziativa HIPC, alcuni paesi rimarranno o ritorneranno in una situazione di forte indebitamento . La maggior parte degli Stati membri condivide o non è contraria all'idea di concedere un ulteriore alleggerimento del debito, ma ha opinioni divergenti sulle relative modalità di esecuzione;

- l’idea che il FMI e la Banca mondiale abbiano elaborato un quadro valido e lungimirante di analisi della sostenibilità del debito (DSA) per i paesi a basso reddito e che la rigorosa applicazione di tale quadro sia fondamentale per affrontare i suddetti problemi è ampiamente condivisa nell'UE;

- il quadro DSA sottolinea anche la stretta correlazione tra sostenibilità del debito e vulnerabilità di fronte alle crisi esterne e la Commissione è fortemente impegnata ad individuare gli strumenti necessari per assistere i paesi colpiti da tali crisi.

Alla luce di quanto sopra, la Commissione invita il Consiglio a:

- fornire sostegno – al di là dell’attuazione dell’iniziativa estesa HIPC – alla creazione e attuazione di soluzioni alternative e mirate per consentire ai paesi in situazioni postbelliche caratterizzati da ingenti arretrati nei pagamenti del debito estero e che non hanno potuto beneficiare dell'iniziativa HIPC di affrontare il problema della fragilità istituzionale e dell’alta percentuale di arretrati;

- valutare la possibilità di utilizzare, fra l’altro, uno strumento temporaneo di riduzione del servizio del debito per mitigare gli effetti delle crisi esterne nei paesi fortemente indebitati.

10 . CONCLUSIONI

L’UE sta rispettando puntualmente la maggior parte degli “impegni di Barcellona”. L’evento ONU ad alto livello del settembre 2005 sarà dedicato ad accelerare i progressi nella realizzazione degli OSM, soprattutto in Africa. Ciò impone all’UE allargata di ribadire la sua volontà di affrontare la questione del finanziamento dello sviluppo attraverso un rafforzamento dei propri impegni. Con le proposte contenute nel presente documento la Commissione intende avviare un dibattito in vista della definizione di una nuova serie di impegni e raggiungere un accordo sugli impegni del tipo “Barcellona II”. La presente comunicazione si concentra sugli strumenti necessari per migliorare il finanziamento dello sviluppo. La comunicazione sulla coerenza delle politiche[14] propone invece altre possibili misure politiche per favorire la realizzazione degli OSM.

Annex 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.

6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annex 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Conclusioni del Consiglio del 14 marzo 2002 relative alla conferenza ONU sul finanziamento dello sviluppo (Monterrey), vedi allegato 1.

[2] SEC(2003) 569 del 15.5.2003.

[3] COM(2004) 150 del 5.3.2004.

[4] Conclusioni del Consiglio (Consiglio affari generali e relazioni esterne) del 22-23.11.2004; 14724/04 (Presse 325) pag. 37, vedi allegato 2.

[5] Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC(2005) 453: EU follow-up to the “Barcelona commitments” and operationalisation of the Monterrey Consensus.

[6] Belgio (62,9%), Francia (30,5%), Svezia (27,6%), Lussemburgo (26,3%), Regno Unito (23,4%), Irlanda (18,3%), Germania (18,1%), Grecia (14,4%), Spagna (13,7%), Finlandia (11,7%), Paesi Bassi (9,9%) e Portogallo (5,7%).

[7] Dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti, forum ad alto livello, Parigi 28.2.-2.3.2005.

[8] Vedi allegato 2. Queste conclusioni, che si basano sulle raccomandazioni del gruppo di lavoro ad hoc dell’UE sull’armonizzazione, sono illustrate dettagliatamente nel documento di lavoro dei servizi della Commissione.

[9] Banca dati dell'agenda di sviluppo di Doha sul potenziamento delle capacità in campo commerciale (TCBDB). L’UE fornisce circa il 50% dei contributi a livello mondiale. La quota maggiore proviene dalla CE, che dal 2001 ha stanziato in media 700 milioni di euro l'anno per la TRA. I risultati dei singoli Stati membri sono misti: alcuni di essi hanno incrementato il loro sostegno alla TRA.

[10] UK (valutazione della TRA eseguita dal DFID), NL e D.

[11] Il documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato ‘Innovative sources of financing for development – a review of options’ esamina le questioni più importanti. (SEC(2005) 467).

[12] Vedi studio del marzo 2004 finanziato dalla CE intitolato “Beyond the HIPC Initiative”:

http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Conclusioni dei ministri delle finanze del G7 in materia di sviluppo, Londra, 5 febbraio 2005.

[14] COM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.