Relazione della Commissione — Risposte degli Stati membri alla relazione annuale della Corte dei conti relativa all'esercizio 2000



Gazzetta ufficiale n. C 155 del 29/06/2002 pag. 0002 - 0010



Relazione della Commissione Risposte degli Stati membri alla relazione annuale della Corte dei conti relativa all'esercizio 2000 (2002/C 155/02) 1. INTRODUZIONE 1. A norma dell'articolo 276, paragrafo 3, del trattato e dell'articolo 89, paragrafo 8, del regolamento finanziario, nella presente relazione la Commissione esporrà le misure che ha adottato in risposta alle osservazioni che accompagnano le decisioni di scarico e le altre osservazioni del Parlamento riguardo all'esecuzione delle spese ed alle osservazioni che accompagnano le raccomandazioni di scarico adottate dal Consiglio. Fin dal Consiglio europeo di Dublino del 1996 e nel quadro delle sue conclusioni in materia di gestione finanziaria sana ed efficace, la Commissione ha invitato gli Stati membri a rispondere alle osservazioni formulate dalla Corte dei conti nella sua relazione annuale e nelle sue relazioni speciali ed a segnalare le misure correttive adottate, che completano quelle adottate dalla Commissione. 2. La Corte dei conti ha presentato la sua relazione annuale 2000 al Parlamento europeo il 13 novembre 2001. Lo stesso giorno, ha presentato la sua relazione al comitato di bilancio del Consiglio, dando seguito ad un accordo raggiunto nel corso della riunione del gruppo dei rappresentanti personali dei ministri delle finanze (PRG) dell'8 giugno 2001. In tale occasione si era infatti deciso che una presentazione anticipata delle osservazioni della Corte avrebbe permesso agli Stati membri di disporre di un termine più lungo per trasmettere le loro risposte alla relazione annuale. A tale scopo la Commissione ha inviato il 13 novembre 2001 una lettera ai rappresentanti permanenti chiedendo la trasmissione di queste risposte entro la fine di dicembre 2001. 3. Per presentare i contributi nazionali in un quadro coerente ed armonizzato, la richiesta della Commissione era accompagnata da un questionario stabilito in stretta collaborazione con la Corte dei conti. Comportava da un lato quesiti generali in particolare in relazione ai settori della gestione concorrente, una raccolta delle osservazioni dirette a ciascuno Stato membro nella relazione annuale ed infine un riepilogo degli errori DAS (dichiarazione d'affidabilità) riguardanti ciascuno Stato membro. Questo quadro generale stabilito dalla Commissione e dalla Corte dei conti perseguiva un duplice obiettivo: - da un lato, doveva permettere agli Stati membri di esprimersi sulle principali osservazioni formulate dalla Corte dei conti. Infatti, tranne le informazioni fornite nel quadro delle revisioni contabili (risposte alle lettere di settore), gli Stati membri sono scarsamente associati all'elaborazione della relazione annuale mentre essi sono i principali amministratori degli stanziamenti. Gli Stati membri sono stati dunque invitati a presentare le loro risposte ai punti della relazione annuale che li riguardano direttamente (citazioni dirette, errore DAS), nonché a pronunciarsi su osservazioni più generali della Corte sui settori che rientrano nella gestione concorrente. - Dall'altro lato, gli Stati membri potevano utilizzare le loro risposte per completare o commentare le risposte fornite dalla Commissione alle osservazioni della Corte. A questo titolo, le loro risposte dovevano fornire informazioni complementari sui casi che dipendono direttamente dalla gestione a livello nazionale. È anche un'opportunità per sostenere o, se necessario contestare, le raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti. 4. La presente relazione è dunque elaborata sulla base dei contributi degli Stati membri. Occorre sottolineare che, nonostante l'introduzione del quadro generale, questi sono ancora alquanto eterogenei sia nella forma che nel contenuto. Tuttavia, un'analisi generale (II) permette di mettere in rilievo i principali punti salienti delle risposte degli Stati membri. Inoltre, un'analisi delle risposte dettagliata per rubrica delle prospettive finanziarie (III) evidenzia l'attenzione particolare destata negli Stati membri da taluni settori d'attività. 2. ANALISI GENERALE Benché i contributi degli Stati membri riguardino principalmente le parti della relazione annuale che li riguardano più direttamente, un'analisi generale permette di individuare due grandi caratteristiche. Da un lato, gli Stati membri hanno una valutazione differenziata delle osservazioni e conclusioni della Corte dei conti. Dall'altro lato, le misure correttive proposte o adottate restano relativamente limitate ad una migliore applicazione dei sistemi di gestione e di controllo esistenti. 2.1. Gli Stati membri condividono, nonostante talune sfumature, la constatazione globale della Corte. Si possono sottolineare due tipi di risposte: sulle questioni generali o sulle osservazioni dirette a Stati membri specifici: - gli Stati membri non contestano, in generale la dichiarazione d'affidabilità e la constatazione globale della Corte dei conti, secondo la quale sussistono lacune rilevanti e sono ancora necessari sensibili sforzi, anche a livello nazionale. L'accettazione delle conclusioni della Corte riguarda sia l'aspetto quantitativo della dichiarazione d'affidabilità (incidenza degli errori) che il risultato delle revisioni contabili di sistemi. Infatti, benché i principali sistemi verificati dalla Corte (il sistema integrato di gestione e di controllo - SIGC nel settore agricolo, regolamento (CE) n. 2064/97 della Commissione nel settore dei Fondi strutturali) siano giudicati globalmente soddisfacenti, gli Stati membri riconoscono che l'attuazione di questo quadro giuridico potrebbe essere migliorata. - Tuttavia, quando le osservazioni della Corte riguardano direttamente la loro gestione, molti Stati membri contestano i risultati o le conclusioni della Corte. Questo disaccordo è particolarmente evidente per quanto riguarda gli errori. Benché non tutti gli errori siano stati oggetto di una risposta, dai contributi ricevuti emerge un elevato numero di contestazioni. In totale sono stati comunicati agli Stati membri 109 errori e questi hanno risposto nel 70 % dei casi. Nelle loro risposte gli Stati membri contestano un terzo degli errori nel settore agricolo ed un quarto in quello delle azioni strutturali, che rappresenta complessivamente la rimessa in discussione di un quarto degli errori degli Stati membri individuati dalla Corte. Secondo le varie risposte, gli Stati membri sono in disaccordo sui fatti o sull'interpretazione della Corte del quadro normativo. Questo disaccordo con le osservazioni della Corte mostra una certa contraddizione con l'accettazione globale della DAS e la critica sul fatto che l'incidenza degli errori resta elevata. Inoltre, alcuni Stati membri considerano che la metodologia della Corte è incerta su due aspetti. Ritengono implicitamente che la Corte non tiene in sufficiente considerazione le loro risposte o osservazioni. Ciò è dovuto al fatto che non esiste una fase contraddittoria a causa del tempo molto limitato a disposizione. Più importante è il fatto che alcuni Stati membri ritengono che la Corte basi le sue conclusioni generali su transazioni secondarie i cui errori talvolta sono molto limitati. 2.2. Un numero limitato di riforme senza rimessa in questione di fondo Considerando la parte di bilancio comunitario eseguito con il sistema della gestione concorrente, la soluzione dei problemi rilevati dalla Corte dei conti dipende in gran parte da azioni intraprese a livello nazionale. Per questo gli Stati membri sono stati invitati a comunicare le misure correttive adottate o previste, sia specifiche che maggiormente orientate all'introduzione di sistemi di gestione e di controllo. Gli Stati membri hanno peraltro chiesto di ampliare il campo di riflessione, presentando le riforme che essi giudicano opportune al livello comunitario. 2.2.1. Le riforme e le misure correttive nazionali Occorre innanzi tutto ricordare che i disaccordi esistenti tra gli Stati membri e la Corte dei conti spiegano perché non tutti i problemi evocati siano oggetto di azioni correttive. Quando gli Stati membri accettano la critica della Corte, sono avviati tre tipi principali di azioni: - un aggiornamento dei sistemi di gestione e di controllo se assenti, incompiuti o difettosi. Nel settore agricolo, ad esempio, prosegue l'attuazione del SIGC (sistema integrato di gestione e di controllo agricolo) con l'introduzione o il perfezionamento degli strumenti necessari ad un funzionamento regolare (base di dati come lo schedario oleicolo in Grecia, rafforzamento dei controlli in loco nei Paesi Bassi, miglioramento del registro del bestiame in Irlanda, ecc.). Inoltre, numerosi Stati regolarmente confrontati ai problemi relativi al prelievo supplementare sul latte hanno adottato le misure necessarie per rispondere alle critiche della Corte dei conti (Grecia, Italia), - uno sforzo di chiarezza per pervenire ad una migliore attuazione delle procedure esistenti. Numerosi Stati membri hanno fornito manuali, interpretazioni, tempo di formazione, per garantire un'applicazione uniforme ed efficace della regolamentazione comunitaria. Questo sforzo si accompagna regolarmente al chiarimento delle competenze nell'ambito delle amministrazioni nazionali e ad una revisione delle procedure interne per renderle più efficienti. Misure in questo senso sono state adottate, ad esempio, per quanto riguarda i controlli nel settore dei Fondi strutturali (attuazione del regolamento 2064/97 in Francia, Svezia e Paesi Bassi) o per l'applicazione dei dazi antidumping (Portogallo, Regno Unito, Svezia), - in alcuni casi, gli Stati membri hanno esaminato più a fondo la loro legislazione interna. Così, per rispondere alle osservazioni ricorrenti della Corte dei conti, in Grecia ed in Svezia sono state soppresse le normative nazionali da cui risultavano deduzioni sugli aiuti diretti agricoli, - fra le misure previste o adottate dagli Stati membri, occorre segnalare un'iniziativa particolare nei Paesi Bassi, che stanno esaminando un progetto di legge mirata a chiarire ed organizzare la catena delle responsabilità tra il governo centrale e gli organismi che gestiscono stanziamenti comunitari. Questo progetto di legge si articola in tre principali disposizioni, ossia il diritto d'informazione generale del governo sugli stanziamenti gestiti, il potere attribuito al governo di dare istruzioni agli organismi pubblici incaricati della gestione e la facoltà di adottare misure correttive, visto che lo Stato può considerarsi responsabile della gestione di questi organismi pubblici. 2.2.2. Riforme specifiche previste a livello comunitario Secondo le risposte degli Stati membri, il quadro regolamentare comunitario è globalmente soddisfacente ed offre un inquadramento giudicato generalmente adeguato. Tuttavia, alcuni Stati membri auspicano alcune riforme puntuali, in particolare laddove è già prevista una revisione della normativa esistente. Nel settore agricolo, si tratta in particolare delle OCM dei prodotti ortofrutticoli (Francia e Portogallo) e degli ovini e caprini (Regno Unito). Per le spese di personale, diversi Stati membri hanno espresso auspici di cui vorrebbero fosse tenuto conto, quali la presa in considerazione del merito nella retribuzione (Francia), il riesame del principio dell'occupazione a tempo indeterminato (Svezia) o le procedure d'assunzione (Germania). Tuttavia, le richieste provengono in generale da un numero limitato di Stati membri e non sembra emergere una maggioranza a favore di questa o quell'azione specifica. Infine, diversi Stati membri hanno segnalato la loro attenzione particolare per il processo di riforma avviato dalla Commissione, in particolare la revisione del regolamento finanziario. Anche se i contributi nazionali non si pronunciano direttamente sulla proposta della Commissione, se ne attende un significativo miglioramento della situazione e l'eliminazione di numerose lacune rilevate dalla Corte dei conti. 2.2.3. Il rafforzamento del ruolo di coordinamento della Commissione nei settori che rientrano nella gestione concorrente La maggior parte degli Stati membri considera che una parte significativa delle difficoltà e degli errori rilevati nella gestione nazionale deriva dalla complessità del quadro normativo comunitario. Questa complessità, alla quale alcuni Stati membri aggiungono l'instabilità, favorirebbe le interpretazioni errate e dunque le pratiche irregolari. Per questo motivo la maggior parte degli Stati membri insiste su due azioni complementari: - la semplificazione e la chiarificazione della regolamentazione comunitaria per facilitare il compito degli organismi incaricati della gestione e dei beneficiari finali. Da questo punto di vista, la recente riforma della regolamentazione relativa all'SIGC è considerata se non proprio come un buon esempio, almeno un passo importante nella direzione giusta. È significativo che i testi più segnalati sono quelli la cui applicazione è stata l'oggetto del maggior numero di critiche della Corte dei conti e che costituiscono il nocciolo delle risposte degli Stati membri alla sua relazione annuale (dazi antidumping, SIGC, norme e metodi di controllo stabiliti dal regolamento (CE) n. 2064/97). - Parallelamente a questa richiesta di semplificazione, numerosi Stati membri vorrebbero un aiuto da parte della Commissione, sotto forma d'interpretazione, di coordinamento, e d'informazione, ad esempio sulle pratiche migliori. Una maggiore implicazione della Commissione nella gestione concorrente permetterebbe un'applicazione più omogenea e più soddisfacente delle norme esistenti. 3. ANALISI PER SETTORI 3.1. Risorse proprie Due punti particolari della relazione annuale riguardano gli Stati membri nel settore delle risorse proprie: le misure antidumping e la tenuta della contabilità separata negli Stati membri (contabilità B). 3.1.1. Dazi antidumping La Corte ha messo in luce lacune in diversi Stati membri, in particolare in materia di controlli, di riscossione retroattiva di dazi o d'insufficienza del seguito dei messaggi di mutua assistenza. In generale gli Stati membri hanno accettato le critiche formulate dalla Corte ed hanno annunciato misure intese a correggere i principali problemi individuati. Tuttavia, l'Irlanda ha rilevato che un'ispezione condotta dalla Commissione aveva concluso che la sua pratica è soddisfacente. Parimenti, negli ultimi due anni la Francia ha deciso di concentrare maggiormente l'azione della dogana sul controllo dei dazi antidumping. Inoltre, anche il Regno Unito, la Germania ed il Portogallo hanno deciso di adottare le misure destinate a risolvere i problemi rilevati dalla Corte dei conti, in particolare procedendo ad un esame delle procedure interne. Ne dovrebbe derivare un rafforzamento della gestione ed il recupero dei dazi antidumping (Regno Unito), un approfondimento dei controlli basati su un'analisi di rischio (Portogallo) ed un miglior trattamento dei messaggi ricevuti nel quadro della mutua assistenza (Germania, Regno Unito). Inoltre uno sforzo nel campo della formazione e dell'informazione potrà ridurre il numero dei problemi incontrati. Da parte sua, la Svezia ha deciso di chiarire le responsabilità nell'ambito dell'amministrazione nazionale e regionale per quanto concerne i dazi antidumping riscossi retroattivamente. L'Italia ritiene che i propri controlli siano efficaci. I Paesi Bassi ricordano di non aver ricevuto gli orientamenti chiesti per l'applicazione dei dazi antidumping nel caso di vendite successive. 3.1.2. La contabilità separata Le osservazioni della Corte riguardano principalmente due aspetti: lacune nella tenuta della contabilità separata, ma anche una critica sull'imputazione di taluni importi nella contabilità B. La Corte ha ricordato a tale riguardo che potrebbero essere aperte procedure d'infrazione nei confronti di alcuni Stati membri. Gli atteggiamenti degli Stati membri interessati sono differenti: Alcuni accettano la critica ed hanno adottato o adotteranno misure correttive. È il caso del Regno Unito che segnala che un piano di miglioramento dovrebbe permettere di risolvere entro il 31 marzo 2002 i problemi constatati. I Paesi Bassi stanno riesaminando il loro sistema di contabilità per stabilire quali sono gli aspetti non conformi alla regolamentazione e se ne risultano ritardi nella messa a disposizione della Commissione dei fondi. La Danimarca invece non ritiene che la propria pratica contabile violi la regolamentazione comunitaria e presenta un'interpretazione dei testi, in particolare dei regolamenti (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio e (CE) n. 1150/2000 della Commissione, che diverge da quella della Commissione e della Corte dei conti. Questo stesso Stato non condivide l'opinione della Corte, ritenendo che le obbligazioni doganali derivanti da operazioni di transito rientrano nella contabilità B finché gli importi in causa non sono stati recuperati. L'Austria e la Germania condividono questo punto di vista, considerando in particolare che gli Stati membri non possono essere obbligati a trasferire fondi che non hanno già percepito. Quest'ultimo Stato è attualmente oggetto di una procedura d'infrazione relativa alla tenuta della contabilità separata, ma considera regolare la propria pratica. 3.1.3. L'IVA Solo due Stati membri si sono espressi su questioni relative all'IVA, la Germania e l'Italia, per i quali una relazione della Commissione segnala problemi di riscossione dell'IVA. L'Italia non ha segnalato questo punto ma riferito sulle difficoltà incontrate in materia di cooperazione amministrativa, che sottolineano la complessità della regolamentazione applicabile e la necessità di modificarla, come del resto è già previsto. In compenso, la Germania ha desiderato ricordare la propria posizione quanto alle dichiarazioni della Commissione. Ritiene in particolare che l'analisi della Commissione si basi su un calcolo teorico dell'IVA ricuperabile, di cui la Germania contesta la validità perché determina una differenza molto sensibile tra l'IVA teorica calcolata con tale indicatore e le entrate effettive. 3.2. Politica agricola comune 3.2.1. Sistema integrato di gestione e di controllo - SIGC Tutti gli Stati membri condividono il parere della Corte secondo il quale l'SIGC è un buon sistema, essenziale alla buona gestione delle spese agricole cui si riferisce. Tuttavia, diversi Stati membri ritengono necessari miglioramenti per facilitarne l'attuazione sul piano nazionale. Infatti, cinque Stati membri (Danimarca, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito, Svezia) ritengono che occorra spingersi oltre sulla via della semplificazione per facilitare l'interpretazione della regolamentazione ed evitare così un certo numero di errori individuati a livello nazionale. Due Stati membri (Francia, Paesi Bassi) ritengono del resto che la Commissione dovrebbe fornire una maggiore assistenza ed implicarsi maggiormente nel suo ruolo di coordinamento. D'altra parte, diversi Stati membri hanno sottolineato che le lacune constatate presso di loro erano oggetto di misure correttive. Si tratta in particolare dei Paesi Bassi (rafforzamento dei controlli in loco, miglioramento delle basi di dati) e dell'Austria (creazione di un server centrale, miglioramento del sistema di gestione delle spese di sviluppo rurale). 3.2.2. Liquidazione dei conti Nel capitolo relativo alla liquidazione dei conti, oltre alla sua analisi delle decisioni prese dalla Commissione, la Corte dei conti constata problemi sorti a livello nazionale. Citiamo alcuni casi significativi riguardo ai quali gli Stati membri non condividono il parere della Commissione: - il settore del lino è stato oggetto di speciale attenzione sia da parte della Corte dei conti che dell'autorità incaricata del discarico. Uno degli aspetti, fatti salvi i casi di frode, ha riguardato la coltura del lino nel Regno Unito. Questo Stato membro non condivide le conclusioni della Corte, in particolare per quanto riguarda la non ammissibilità della varietà di lino coltivata sul suo territorio. Infatti, le autorità britanniche considerano di avere correttamente rispettato la regolamentazione relativa alle varietà sperimentali, in particolare per le prove richieste per l'iscrizione nel catalogo comune delle varietà vegetali. Inoltre, per quanto riguarda l'assenza di sbocchi per questa cultura, il Regno Unito osserva che limitazioni alle superfici coltivate sono state introdotte soltanto con il regolamento (CE) n. 1673/2000 del Consiglio. La Spagna, non ha voluto esprimersi direttamente sulle osservazioni della Corte dei conti, precisando semplicemente che sta elaborando le risposte alla proposta di correzione finanziaria della Commissione ed alla relazione dell'OLAF. - Organismi pagatori. La Corte constata che alcuni di questi organismi registrano tassi d'errore troppo elevati, affermazione peraltro contestata da alcuni Stati membri. La Francia, ad esempio, ritiene che la Corte abbia considerato errore ciò che di fatto costituiva una segnalazione, ossia l'individuazione d'irregolarità che comportavano controlli amministrativi. Secondo la Corte, alcuni organismi sono poco affidabili anche in materia di recupero dei crediti. Il Regno Unito segnala di aver adottato in materia misure correttive mentre la Spagna, basandosi su una revisione contabile positiva effettuata dalla Commissione, non ritiene fondata la critica della Corte. - Attuazione dei controlli e seguito della pista di controllo. La Corte si è soffermata sui problemi di controllo negli Stati membri ed il loro trattamento da parte della Commissione, in particolare in materia di correzioni forfettarie. Uno Stato membro (Danimarca), senza pronunciarsi su quest'ultimo punto, ha affermato di non condividere l'analisi della Corte sui controlli effettuati nel quadro delle restituzioni all'esportazione. Ha tuttavia precisato che misure puntuali avevano permesso di risolvere le difficoltà all'origine dell'osservazione della Corte dei conti. Un altro Stato membro (Portogallo) riconosce la validità delle critiche della Corte ed ha adottato le misure necessarie per garantire la buona qualità dei controlli (registro per ovini e caprini, creazione di un sistema di controllo unificato per gli aiuti comunitari, introduzione di un sistema di registrazione e d'identificazione dei bovini riconosciuto operativo nel marzo 2001). Da parte sua la Grecia ha adottato alcune misure per modificare il sistema di erogazione degli aiuti diretti (trasferimenti bancari) in modo da fornire una pista di controllo soddisfacente. 3.2.3. Seguito dato alle osservazioni precedenti Per quanto riguarda l'OCM carni ovine e caprine, diversi Stati membri, come la Francia o il Regno Unito, esprimono la loro soddisfazione quanto alle riforme avviate dalla Commissione. La modifica del metodo di fissazione degli aiuti, che dovrebbe diventare forfettario, sembra essere oggetto dell'accordo degli Stati che si sono espressi. Per quanto riguarda l'OCM ortofrutticoli, le posizioni sembrano mitigate. Diversi Stati membri (Francia, Portogallo) condividono la valutazione della Corte sulla necessità di procedere ad una nuova riforma del regime: la Francia desidera risolvere i problemi di competitività, il Portogallo ritiene che occorra rafforzare il ruolo delle organizzazioni di produttori. I Paesi Bassi, dal canto loro, prendendo semplicemente atto delle osservazioni della Corte dei conti, ritengono che la riforma del 1996 abbia raggiunto l'obiettivo di riduzione delle spese per i ritiri. Infine, la Spagna non condivide un gran numero delle critiche emesse dalla Corte dei conti, in particolare sull'insufficienza dei controlli o su talune incoerenze (contraddizione tra aiuti al ritiro ed aiuti alla produzione). Per quanto riguarda la Relazione speciale fecola/amido, i Paesi Bassi ritengono di disporre di un sistema di controllo adeguato. 3.2.4. Altre questioni nel settore agricolo La gestione di bilancio è in gran parte di competenza della Commissione. Tuttavia, alcuni Stati membri hanno chiesto di esprimere la loro posizione sul prelievo supplementare sul latte (riduzione dell'anticipo). Il Portogallo ritiene che la portata dell'osservazione della Corte che lo riguarda debba essere relativizzata nella misura in cui riguarda soltanto una parte esigua della sua produzione nelle Azzorre, che d'altra parte non dà luogo alla riscossione di un prelievo supplementare sul latte. La Grecia sottolinea i progressi realizzati in materia con il recupero del 92 % delle somme dovute nel 2000. Da parte sua la Spagna ritiene di non avere problemi in questo settore e ricorda di aver inoltrato un ricorso alla Corte di giustizia in merito all'importo delle correzioni finanziarie decise dalla Commissione. 3.2.5. Valutazioni specifiche nel quadro della DAS/errori DAS Gli Stati membri sono più volte citati, in particolare nelle osservazioni specifiche riguardanti la DAS. La Corte dei conti riprende infatti in sintesi il risultato della revisione contabile effettuata su un campione di operazioni. In totale 53 errori sono stati oggetto di una risposta da parte degli Stati membri, mentre gli errori sostanziali stabiliti dalla Corte sono 68. Le risposte sono di tre diversi tipi: 3.2.5.1. In alcuni casi, gli Stati membri contestano tutte o parte delle conclusioni della Corte dei conti. Sulle 53 risposte ricevute, 18 rimettono in discussione tutte o parte delle osservazioni della Corte dei conti. In questi 18 casi, gli Stati membri contestano i fatti rilevati dalla Corte dei conti o la sua interpretazione della regolamentazione pertinente: - Gli Stati membri mettono in causa i dati materiali dei fatti. Nei casi di dichiarazione eccessiva di superfici agricole (6 casi), alcuni Stati ritengono che la Corte dei conti non abbia tenuto conto di tutti i parametri pertinenti o abbia commesso errori (inclusione delle recinzioni, modifica della destinazione delle parcelle) o emettono riserve, ritenendo di dover verificare le conclusioni dei revisori. In altri casi, contestano le affermazioni della Corte. La Francia ritiene di avere imposto le penalità adeguate ad un ritardo di consegna dell'aiuto alimentare alla Russia. Il Portogallo ritiene di avere rispettato il numero dei controlli richiesto nel settore dell'olio d'oliva. - Gli Stati membri ritengono di avere rispettato la regolamentazione comunitaria. Alcuni Stati membri si attengono ad un'interpretazione della regolamentazione comunitaria che diverge da quella della Corte. In queste condizioni, non ritengono che alcune transazioni comportino errori. Si tratta in particolare dei casi relativi all'aiuto al foraggio disidratato o agli aiuti alle banane in Francia, oppure al prelievo per i rilevamenti topografici delle parcelle in Svezia. 3.2.5.2. La critica è accettata e nella maggior parte dei casi sono avviate azioni correttive - Nella maggior parte degli altri casi (35 casi), gli Stati membri adottano le misure correttive necessarie, quali una riforma delle procedure di gestione (circolare interministeriale francese sull'aiuto allo stoccaggio pubblico del latte), l'introduzione dei necessari strumenti di gestione e di controllo (schedario oleicolo e catasto in Grecia, 5 casi) o di provvedimenti finanziari (recupero, rifiuto delle domande di aiuti), una modifica della regolamentazione (soppressione delle deduzioni operate sugli aiuti agricoli diretti in Grecia, 14 casi). - Tuttavia, taluni Stati membri (Francia, Regno Unito) sottolineano in alcuni casi che le constatazioni della Corte, anche se fondate, non impongono correzioni. Si tratta in particolare delle dichiarazioni in eccesso in misura trascurabile che beneficiano di tolleranza o di errori che non hanno reali incidenze finanziarie. 3.2.5.3. Gli interrogativi sulla metodologia della Corte dei conti Alcuni Stati membri ritengono che le constatazioni della Corte debbano essere sfumate, in particolare per quanto riguarda le dichiarazioni in eccesso di superfici agricole. Francia, Svezia e Danimarca sottolineano infatti che il metodo di misurazione utilizzato dalla Corte è diverso da quello utilizzato per calcolare gli aiuti. I tre Stati membri sottolineano che i controlli devono riguardare aziende e non singole parcelle (numerosi errori a livello delle parcelle possono compensarsi a livello dell'azienda). La Svezia precisa che, in occasione di controlli riguardanti 155000 ha, ha rilevato soltanto una differenza dello 0,8 % rispetto alle superfici dichiarate. Portando avanti il ragionamento, la Svezia ritiene difficile trarre conclusioni generali per estrapolazione, in particolare sulle perdite subite o sul carattere generalizzato delle dichiarazioni in eccesso. Ne ricorda il carattere molto limitato e sottolinea il piccolo numero di controlli realizzati (alcune decine di parcelle su scala europea). 3.3. Azioni strutturali Nelle risposte degli Stati membri alla relazione annuale della Corte dei conti si ripetono tre temi principali. 3.3.1. Attuazione dei controlli - regolamento (CE) n. 2064/97 La Corte dei conti ha formulato molte critiche sull'attuazione del regolamento (CE) n. 2064/97 riguardo ai controlli finanziari effettuati dagli Stati membri sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, in particolare nel quadro delle sue valutazioni specifiche per la DAS ed in quello della relazione speciale 10/2001. Nelle loro risposte, tutti gli Stati membri hanno sottolineato il carattere decisamente positivo di questa regolamentazione, che deve garantire la regolarità dell'utilizzo degli stanziamenti strutturali. 3.3.1.1. Rispetto dell'obiettivo di controllo del 5 % delle spese La maggior parte degli Stati membri ritiene che l'obiettivo di verifica del 5 % sia stato raggiunto o che sarà raggiunto entro il termine fissato del giugno 2002. Alcuni Stati, come il Regno Unito, sottolineano di essere anche andati oltre alle esigenze regolamentari. Altri, come la Grecia, relativamente alla quale la Corte osserva che nella primavera del 2001 i controlli necessari non erano iniziati, si sono impegnati a completarli entro i termini prescritti. L'Irlanda ha riconosciuto la critica della Corte sul fatto che i controlli non coprivano i pagamenti ai beneficiari finali. Per far fronte a questi controlli, lo Stato ha fatto ricorso ad un revisore indipendente e, per il futuro, ha modificato le istruzioni impartite alle amministrazioni competenti. 3.3.1.2. Qualità dei controlli e metodo utilizzato La Corte nota problemi d'interpretazione della regolamentazione quanto al metodo da utilizzare (dimensione e composizione del campione, analisi di rischio, documentazione insufficiente, ecc.). Alcuni Stati riconoscono di avere incontrato difficoltà (Grecia, Paesi Bassi, Regno Unito, Svezia) dovute non solo alla complessità e ad una certa inesattezza del regolamento ma anche al carattere retroattivo. Tuttavia, questi Stati membri ritengono di essere ormai in grado di effettuare controlli adeguati anche più spinti delle prescrizioni regolamentari (Regno Unito). Infatti, uno sforzo d'interpretazione e d'informazione è stato condotto in particolare nel Regno Unito (nota d'azione), in Francia (circolari nel 1998 e nel 2001), in Spagna, nei Paesi Bassi ed in Svezia. In ogni caso, molti Stati membri hanno sottolineato la necessità di una maggiore implicazione della Commissione, che a loro giudizio dovrebbe fornire un aiuto sotto forma di linee direttrici o di note interpretative per garantire un'applicazione soddisfacente ed uniforme della regolamentazione (Germania, Grecia, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito, Svezia). 3.3.2. Inizio del periodo di programmazione 2000-2006 La Corte dei conti ha ritenuto che l'entrata in vigore di un nuovo quadro normativo non abbia permesso di ottenere tutte le proiezioni previste, in particolare in materia di riduzione dei termini d'adozione dei programmi. Di fronte a questa critica, la maggior parte degli Stati membri ha segnalato il tempo che è stato necessario per adottare i programmi di loro competenza. Quando si sono pronunciati sulla riforma stessa, le posizioni espresse quanto alla regolamentazione applicabile al periodo di programmazione 2000-2006 appaiono mitigate. 3.3.2.1. Valutazione del nuovo quadro regolamentare Alcuni Stati membri ritengono che il nuovo quadro regolamentare abbia introdotto miglioramenti sulla base dell'esperienza del periodo 1994-1999. Secondo il Regno Unito il quadro regolamentare è più semplice e più chiaro e la diminuzione dei programmi d'interesse comunitario è un passo avanti. Il Portogallo ritiene che le disposizioni relative ai controlli siano migliorate. Tuttavia, altri Stati fra i quali l'Austria e la Danimarca sono più riservati e ritengono, come la Corte, che non si sono avuti tutti i miglioramenti attesi, in particolare a causa della persistente complessità della regolamentazione e della lunghezza delle discussioni con la Commissione prima dell'adozione dei programmi. 3.3.2.2. Rispetto del termine di 5 mesi per l'adozione dei programmi Diversi Stati membri hanno riconosciuto di non essere riusciti a rispettare i termini stabiliti (Danimarca, Paesi Bassi, Regno Unito), avendo constatato superamenti di alcuni mesi. Tuttavia, questi Stati hanno sottolineato che i ritardi sono imputabili a due cause di cui non sono responsabili. Da un lato, gli Stati membri più critici sul nuovo quadro regolamentare ritengono che all'origine di una parte dei superamenti di termini vi sia la complessità. Dall'altro lato, è sotto accusa anche la lunghezza delle discussioni con la Commissione per la messa a punto dei programmi. Occorre sottolineare che qualche Stato membro, come il Regno Unito o la Spagna, ha giustificato il sottoutilizzo degli stanziamenti nel 2000 in particolare con l'adozione e l'attuazione dei programmi meno rapide del previsto. Il Regno Unito ritiene tuttavia che questa situazione sarà rettificata e non perturberà il periodo di programmazione 2000-2006, mentre la Spagna considera che i pagamenti tardivi dei programmi adottati nel 2000 costituiscono un reale problema economico. 3.3.3. Valutazioni specifiche nel quadro della DAS Il controllo della Corte è stato effettuato sia sui sistemi (attuazione del regolamento (CE) n. 2064/97, cfr. supra) che su transazioni. Riguardo agli errori, gli Stati membri hanno fornito risposte per 24 errori su un totale di 41 loro comunicati. Un buon numero riguardava l'ineleggibilità di spese e lacune della pista di controllo o anche l'insufficienza di documentazione. In più di un quarto dei casi, gli Stati membri contestano tutte o parte delle conclusioni della Corte dei conti. Questa contestazione degli errori può riguardare sia una rimessa in discussione dei fatti materiali sia una divergenza dall'interpretazione della Corte della regolamentazione applicabile. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, dopo verifica, gli Stati membri accettano le conclusioni della Corte dei conti ed adottano le misure adeguate. Queste sono di due tipi: da un lato correzioni o recupero di pagamenti indebiti, dall'altro una riforma dei sistemi di gestione che hanno causato il problema, in particolare quando l'errore individuato è direttamente legato a lacune di funzionamento. 3.4. Altri capitoli 3.4.1. Spese amministrative Alcuni Stati membri hanno segnalato le spese di personale per ragioni molto differenti: - richiamo di preoccupazioni di bilancio specifiche: la Francia ribadisce le sue posizioni in materia di personale degli organi decentrati (definizione di un quadro minimo di gestione) o di scuole europee (fondatezza di alcune di esse), - rappresentanza nell'ambito delle istituzioni: la Germania considera che la scarsa rappresentanza dei suoi cittadini nel settore pubblico comunitario dipende da procedure d'assunzione non adeguate alle aspettative dei tedeschi (concorsi, tempi d'assunzione). La Germania si rammarica che la Commissione non abbia tenuto conto di quest'aspetto nel suo progetto di riforma ed auspica che sia instaurato un sistema di quote, - funzione pubblica comunitaria: la Svezia vorrebbe che fossero soppressi l'aumento automatico delle retribuzioni e il principio dell'occupazione a vita dei funzionari. 3.4.2. Politiche interne Le spese per queste politiche sono di competenza della sola Commissione e sono dunque state oggetto di poche osservazioni. Tuttavia, il Regno Unito ha voluto testimoniare il suo appoggio alle raccomandazioni formulate dalla Corte dei conti sulla politica di ricerca, in particolare in materia d'armonizzazione delle procedure amministrative e finanziarie e di rafforzamento dei controlli. Si rammarica tuttavia che le risposte della Commissione, secondo la quale sono previste azioni del futuro programma quadro, non abbiano fissato obiettivi e termini precisi per l'attuazione delle riforme previste. 3.4.3. Azioni esterne Il Regno Unito ha confermato il suo interesse per questo capitolo sottolineando le critiche della Corte dei conti anche se riconosce che gli sforzi della Commissione (eliminazione delle rimanenze da liquidare, revisione del regolamento finanziario) dovrebbero contribuire a migliorare la situazione. Questo Stato membro approfitta d'altra parte di questa sede per chiedere alla Corte di estendere il campo delle sue indagini, limitato nel 2000 al programma TACIS. Da parte sua la Francia incoraggia la Commissione a proseguire sulla via del decentramento dei mezzi della Commissione. 4. CONCLUSIONI 1. La Commissione desidera innanzitutto sottolineare il miglioramento della qualità delle risposte degli Stati membri, che dimostra la loro preoccupazione di fare della relazione annuale della Corte dei conti uno strumento al servizio del miglioramento della gestione finanziaria e la loro determinazione a tenere interamente conto delle osservazioni e raccomandazioni loro indirizzate. La Commissione considera necessaria quest'evoluzione verso una maggiore implicazione degli Stati membri. Benché la responsabilità finale dell'esecuzione del bilancio comunitario appartenga alla Commissione, esiste una responsabilità di gestione che spetta a coloro che attuano le politiche comuni. Questa responsabilizzazione è sempre più messa in luce dalla Corte dei conti che, nella sua relazione annuale, tende a distinguere più chiaramente il ruolo di ciascuno. È dunque naturale che a questa maggiore singolarizzazione delle osservazioni corrispondono risposte precise dell'organizzazione direttamente responsabile. Il controllo dell'utilizzo dei fondi comunitari impone di localizzare con precisione i problemi per prevedere le soluzioni. In questo contesto, un elemento essenziale è la revisione del regolamento finanziario, mirante a stabilire un quadro normativo chiaro e coerente per l'associazione degli Stati membri alle risposte fornite alla relazione annuale della Corte dei conti. Presentando con maggiori dettagli i vari aspetti della gestione del bilancio comunitario, sia la relazione annuale che le risposte fornite diventeranno gli strumenti per una diagnosi più efficiente nel quadro del controllo del bilancio esercitato dall'autorità incaricata del discarico. 2. Precisamente per valorizzare le risposte degli Stati membri, la Commissione desidera avviare una riflessione partendo dai contributi nazionali che ha ricevuto. Infatti, nonostante il carattere talvolta eterogeneo, possono essere sottolineati alcuni punti rilevanti: - dalle risposte degli Stati membri, ma anche da quelle della Commissione, alla relazione annuale risulta che esistono gravi disaccordi tra il revisore e le entità sottoposte a controllo, come emerge dai disaccordi su un gran numero di errori. Quest'affermazione è corroborata dal fatto che nemmeno la Commissione condivide tutte le analisi della Corte e ritiene che taluni errori non avrebbero dovuto essere considerati tali. Questa situazione non è soddisfacente poiché rischia di creare confusione nell'analisi e nella valutazione della gestione degli stanziamenti comunitari. Per questo motivo la Commissione auspica che una riflessione permetta di definire un approccio più uniforme, in particolare su quanto costituisce un errore, elaborando principi che consentano di evitare ulteriori disaccordi. La riflessione dovrebbe essere svolta nel quadro che le istituzioni interessate giudicheranno il più adeguato e che dovrebbe associare gli Stati membri e la Corte dei conti. In ogni caso, questa concertazione sugli errori deve iscriversi nel dibattito più generale che dovrebbe aprirsi sulla metodologia, nel seguito della procedura di scarico per il 2000. - Alcuni Stati membri hanno inviato alla Commissione raccomandazioni specifiche riguardanti talune politiche comuni. Saranno oggetto di un esame per vedere se queste proposte possono essere eventualmente integrate nei progetti di riforme che la Commissione desidera intraprendere. Ciò vale in particolare per la politica di ricerca o la riforma delle OCM ortofrutticoli e carni ovine e caprine. Negli ultimi due casi, gli Stati membri sono in grado di presentare proposte in sede di comitati di gestione. - La Commissione ha altresì preso atto dell'auspicio di diversi Stati membri di vedere rafforzati i mezzi che garantiscono un'attuazione soddisfacente della regolamentazione comunitaria. Nei settori della gestione concorrente, secondo la Commissione, devono essere avviate una riflessione ed una concertazione sui mezzi destinati a rafforzare i poteri di controllo e di sanzione, che potrebbero tradursi a medio termine in proposte concrete, da ancorarsi eventualmente su meccanismi già esistenti. - Infine, diversi Stati membri hanno sottolineato che la complessità del quadro giuridico europeo può essere causa delle lacune d'attuazione della regolamentazione negli Stati membri. La Commissione condivide fino ad un certo punto questa preoccupazione e cerca di risolvere la questione della complessità. Ha già del resto preso importanti iniziative in materia, in particolare nel settore agricolo, nell'ambito del quale essa ha istituito a fine 2000 un comitato di semplificazione, composto da rappresentanti degli Stati membri, e da tempo ha ripetutamente invitato gli Stati membri a presentare le loro proposte di semplificazione. Queste attività saranno ulteriormente incoraggiate ed estese. Vi sono peraltro già risultati quali la riforma della regolamentazione relativa all'SIGC e la semplificazione delle procedure per i pagamenti di piccolo importo. D'altra parte, esistono già impegni per inquadrare l'attività regolamentare e precisamente rispondere alla preoccupazione di semplificazione(1); di questa dimensione tiene conto la Commissione nell'esercizio delle sue competenze normative. La Commissione ritiene dunque che quest'obiettivo generale di semplificazione debba essere oggetto di un'analisi approfondita per chiarire se gli Stati membri mettono in causa politiche comuni particolari o se le loro proposte riguardano più in generale l'esercizio del potere legislativo comunitario. La Commissione consulterà gli Stati membri sulla questione generale della semplificazione della normativa per avere una visione più precisa delle loro attese. Infatti, la questione esula ampiamente dal quadro delle risposte alla relazione annuale della Corte dei conti e richiede, prima di qualsiasi iniziativa, una chiarificazione della posizione e delle attese degli Stati membri. Si potrebbe procedere ad una prima analisi, sulla base dei contributi degli Stati membri, se necessario nello stesso quadro predisposto per trattare la questione degli errori. - Il corollario di questa complessità sarebbe, secondo alcuni Stati membri, la causa di interpretazioni ed attuazioni divergenti del quadro normativo comunitario e dunque l'origine di molte delle osservazioni della Corte dei conti. Di fronte a questa situazione, questi Stati membri ritengono che la Commissione dovrebbe rafforzare il suo ruolo di coordinamento, di controllo e d'assistenza agli Stati membri. La Commissione effettua già un cospicuo sforzo d'interpretazione e d'assistenza, in particolare in sede di comitati di gestione, i quali hanno precisamente lo scopo di inquadrare l'attuazione delle politiche comuni. È naturalmente pronta a fornire tutto l'aiuto di cui gli Stati membri potrebbero avere bisogno per un'applicazione regolare ed efficiente della regolamentazione. Tuttavia, ciò può essere realizzato solo nell'ambito già esistente per ciascuna delle politiche comuni, con rapporti diretti tra le autorità nazionali ed i servizi competenti della Commissione. Secondo la Commissione, un approccio di portata generale per una maggiore implicazione nel controllo della corretta attuazione della normativa europea al livello nazionale crea molte difficoltà. Da un lato, ogni settore ha specificità proprie che inevitabilmente non si prestano ad un intervento fondato su principi generali. Dall'altro lato, un approccio globale produrrebbe gravi effetti negativi, in particolare quanto al rispetto del principio di sussidiarietà ed al rischio di introdurre nuovi elementi di complessità. La Commissione sottolinea infine che le sue risorse le permettono soltanto azioni specifiche in funzione di domande precise degli Stati membri. (1) Dal Consiglio europeo di Edimburgo (1992), è stata riconosciuta al più alto livello politico la necessità di legiferare meglio, ossia con testi più chiari, più semplici e rispettando le buone pratiche legislative. Il Consiglio e la Commissione hanno adottato un certo numero di misure per rispondere a questa necessità, che è stata ribadita dalla dichiarazione n. 39 relativa alla qualità redazionale della normativa comunitaria, allegata all'atto finale del trattato di Amsterdam. A seguito di questa dichiarazione, le tre istituzioni che partecipano alla procedura d'adozione degli atti comunitari, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, hanno adottato, con l'accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998, linee direttrici comuni miranti a migliorare la qualità redazionale della normativa comunitaria.