Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazioni»



Gazzetta ufficiale n. C 204 del 15/07/1996 pag. 0017



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazioni» (96/C 204/06) Il Consiglio, in data 14 marzo 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernandez Bataller, in data 10 aprile 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 1996, nel corso della 335a sessione plenaria, con 108 voti favorevoli, 1 contrario e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La Commissione ha presentato un Libro verde sulla liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni e sulle reti televisive via cavo (doc. COM(94) 682 def.) in cui affrontava, fra l'altro, questioni quali le procedure per la concessione delle licenze, i criteri di selezione e le condizioni cui possono essere subordinate le licenze nel settore delle infrastrutture. 1.2. Il Libro verde passava in rassegna le condizioni di base per la concessione delle licenze di infrastruttura; la concessione di dette licenze e la posizione dei servizi; le procedure di concessione; i criteri di selezione per il rilascio di licenze e autorizzazioni; le condizioni cui possono essere subordinate le licenze di infrastruttura, ivi compresi gli obblighi di servizio pubblico sotto forma di regolamentazioni commerciali, nonché aspetti quali la durata delle licenze, il relativo regime fiscale, il passaggio di proprietà, l'esenzione degli organismi di telecomunicazione dagli obblighi non connessi alle telecomunicazioni e la promozione della fornitura di servizi competitivi. 1.3. Il 3 maggio 1995, la Commissione ha presentato una comunicazione al Parlamento ed al Consiglio sul termine per la consultazione relativa alla concessione di licenze, in cui si effettua una differenziazione fra le licenze per lo sfruttamento delle infrastrutture e quelle relative ai servizi. 1.4. Il Comitato economico e sociale ha formulato un parere in merito al Libro verde () nel quale concordava con l'obiettivo della Commissione di creare un quadro giuridico permanente, riconoscendo nel contempo che la liberalizzazione delle telecomunicazioni riveste capitale importanza per il proseguimento del processo di modernizzazione economica e sociale in Europa. 1.5. La risoluzione del Consiglio del 18 settembre 1995 sulla realizzazione del futuro quadro normativo attribuisce un ruolo fondamentale alla definizione di principi comuni per i regimi di autorizzazioni generali e di licenze individuali degli Stati membri basati su categorie di diritti e obblighi equilibrati, all'assenza di qualsiasi restrizione ingiustificata all'accesso al mercato, all'applicazione di procedure e criteri di rilascio obiettivi, trasparenti e non discriminatori, nonché ad una gestione efficiente delle risorse essenziali, in particolare delle frequenze, della numerazione e dei diritti di passaggio, al fine di garantire un trattamento equo a tutti gli operatori del mercato, sotto il controllo delle autorità nazionali competenti. 2. Proposta della Commissione 2.1. I tratti principali della proposta di direttiva della Commissione, che mira a definire un quadro comune per i regimi nazionali di autorizzazione, sono i seguenti: a) Proibisce di limitare «a priori» il numero di autorizzazioni per qualsiasi categoria di servizi o infrastrutture di telecomunicazione, salvo quando ciò sia necessario per un'efficace attribuzione delle radiofrequenze. b) Distingue fra «autorizzazioni generali» (concesse in base a norme generali e che non richiedono previa autorizzazione individuale per l'accesso al mercato) e «licenze individuali» (che richiedono un controllo a priori), accordando priorità alle autorizzazioni generali rispetto alle licenze individuali al fine di rispondere all'interesse pubblico. c) Definisce principi armonizzati e crea meccanismi di armonizzazione per la concessione di autorizzazioni e per le condizioni cui queste sono subordinate; introduce disposizioni volte ad agevolare i servizi transfrontalieri. d) Prevede la possibilità per gli Stati membri di non subordinare l'accesso al mercato al possesso di un'autorizzazione. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato economico e sociale accoglie con favore la proposta della Commissione e ribadisce che occorre definire una procedura di concessione delle licenze estremamente semplice e quanto meno burocratica possibile. 3.2. Il regime di rilascio delle autorizzazioni, generali o individuali, deve rispettare gli obiettivi di interesse pubblico e servizio pubblico. 3.2.1. Il Comitato concorda con la possibilità di introdurre condizioni specifiche da associare alle autorizzazioni per gli operatori che vogliano accedere alle reti pubbliche. 3.3. In ogni caso, le categorie di diritti e obblighi per le autorizzazioni devono essere equilibrate, e gli operatori che accedono al mercato non devono sottostare ad obblighi superflui. 3.4. La proposta dovrebbe fondarsi sul principio generale dell'autorizzazione obbligatoria, sia essa generale o specifica, in quanto non è ragionevole che in un settore di grande importanza strategica come quello delle telecomunicazioni gli Stati membri accettino il principio della prestazione di servizi senza autorizzazione, a meno che ciò non possa esser considerato conveniente. 3.5. Sarebbe auspicabile precisare che le autorizzazioni, anche se generali, non possono includere la prestazione di tutti i tipi di servizi di telecomunicazioni, bensì solo di alcuni. 3.6. Data la complessità di alcuni servizi compresi nell'ambito delle autorizzazioni generali, il lasso di tempo a disposizione degli organi nazionali di regolamentazione per verificare il rispetto delle condizioni da parte degli operatori può risultare eccessivamente breve. Sarebbe dunque opportuno fissare termini ragionevoli in funzione dei servizi interessati. 3.7. Il Comitato ribadisce che gli interessi dei cittadini non devono essere subordinati a quelli tecnici e commerciali. Per i lavoratori, l'occupazione, la formazione e condizioni di lavoro umane sono alla base di una società dell'informazione progressista ma allo stesso tempo sociale. Solo in questo modo una politica delle comunicazioni moderna e progressista potrà ottenere un ampio consenso in Europa e l'economia europea potrà essere rafforzata. 3.8. Il Comitato condivide, in linea di massima, il criterio della Commissione secondo cui i servizi che richiedono l'uso di risorse rare potranno esser soggetti a licenze individuali, mentre per i restanti si potranno rilasciare autorizzazioni generali. 3.8.1. Occorre nondimeno differenziare i servizi che richiedono un'interconnessione alla rete telefonica dagli altri. Tutti i servizi che possono aver diritto ad un'interconnessione alla rete pubblica potranno essere soggetti ad un regime di licenze individuali. 3.9. Il Comitato ritiene necessario stabilire obblighi di servizio pubblico sotto forma di regolamentazioni commerciali, nella misura in cui le condizioni associate alle licenze siano coerenti con la legislazione comunitaria in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, garantiscano un livello elevato di protezione dei consumatori e rispettino le regole della concorrenza. 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Il disposto del secondo comma dell'articolo 9 non pare ragionevole perché, se da un lato si stabilisce il principio generale di pubblicità nella procedura di concessione delle autorizzazioni, dall'altro gli Stati membri sono obbligati a concedere dette autorizzazioni senza rispettare le formalità, a meno che non esistano motivazioni che giustifichino un'eccezione temporanea. Inoltre il termine previsto risulta eccessivamente breve per la complessità che possono presentare alcuni servizi interessati. 4.2. Secondo la proposta di direttiva, gli Stati membri dovranno rivedere la limitazione del numero di licenze. È opportuno segnalare che ciò introduce un elemento di incertezza nel mercato, tanto per gli attuali titolari di licenza, quanto per i potenziali. In caso di revisione del numero occorrerebbe quindi introdurre una serie di condizioni in modo da rispettare le programmazioni già effettuate dalle imprese in base ad altre disposizioni. 4.2.1. Sebbene il principio generale della proposta sia il divieto della limitazione «a priori» del numero di autorizzazioni, sarebbe opportuno riflettere su detta limitazione nel caso di costruzioni di infrastrutture, sostanzialmente quando ciò implica l'uso del patrimonio pubblico, poiché anche questo potrebbe essere una risorsa rara; non sembra inoltre ragionevole permettere investimenti inadeguati che potrebbero portare al fallimento delle imprese, con le relative conseguenze sociali ed economiche. 4.2.2. Il Comitato condivide il criterio della Commissione secondo cui le licenze individuali possono essere subordinate a condizioni specifiche, in maniera giustificata e conformemente al principio della proporzionalità, in base a esigenze di qualità, disponibilità e continuità del servizio o rete, ivi comprese le competenze finanziarie, tecniche e di gestione del richiedente e l'eventuale durata minima dell'attività. 4.3. Secondo la proposta, tutte le autorizzazioni esistenti dovranno essere adeguate alla direttiva entro il 1° gennaio 1999, anche se può essere previsto un periodo transitorio. È opportuno sottolineare che tale periodo di transizione non dovrà servire per prorogare la validità di una serie di obblighi che incombono a taluni operatori, che possono pregiudicare la libertà commerciale, e risultare pertanto incompatibili con un mercato competitivo. 4.4. Il Comitato ribadisce quindi () che le ripercussioni sociali rivestono un'importanza fondamentale per il proseguimento del processo di liberalizzazione, e più concretamente: «Il Comitato teme che la creazione di posti di lavoro nell'ambito delle telecomunicazioni non potrà controbilanciare né le perdite già subite né quelle imminenti, in particolare per gli operatori pubblici. Non va taciuto che, naturalmente, le innovazioni tecnologiche e il ricorso a nuove tecnologie hanno anche causato la perdita di posti di lavoro. L'armonizzazione e la liberalizzazione vanno effettuate in maniera equilibrata, anche per garantire l'attuazione sostenibile a livello sociale delle future azioni di liberalizzazione, a beneficio degli occupati.» 4.5. La proposta dovrebbe garantire un trattamento equo ai diversi operatori del mercato, prevedendo un insieme equilibrato di diritti e obblighi per i futuri detentori di licenza, e concedendo pari opportunità a tutte le imprese, dato che è fondamentale che esse godano tutte della stessa libertà di azione commerciale. 4.5.1. La proposta di direttiva prevede un criterio di applicazione degli obblighi basato sul «significativo potere di mercato», di cui alla proposta di direttiva sull'interconnessione. 4.5.1.1. Sarebbe opportuno eliminare il riferimento a tale criterio e ricorrere alla normativa ed alla giurisprudenza esistente in materia di concorrenza. 4.5.1.2. Il criterio del «significativo potere di mercato» è contrario al principio della simmetria; esso determina infatti l'imposizione di obblighi aggiuntivi a talune organizzazioni in base alle loro quote di mercato, con la conseguente perdita di libertà e di capacità competitiva degli operatori esistenti. Sotto il profilo della concorrenza, sarebbe opportuno evitare tale distinzione e prevedere nelle licenze un insieme equilibrato di diritti e obblighi per tutti gli operatori, senza favorire quelli già presenti né quelli che stanno per arrivare sul mercato. 4.6. Il testo non specifica chiaramente le condizioni per la prestazione del servizio universale né le relative forme di finanziamento. 4.7. Il diritto all'interconnessione alla rete telefonica costituisce un fattore della massima importanza in sede di determinazione di tutti gli obblighi ad esso collegati. Il possesso dell'autorizzazione è dunque necessario per poter accertare che le società autorizzate soddisfino i principi generali della stessa, ovvero gli obblighi associati alla possibilità di accedere all'interconnessione alla rete pubblica. 4.7.1. Fondamentalmente, gli obblighi che condizionano la possibilità di accedere all'interconnessione dovrebbero essere i seguenti: offrire un servizio al pubblico in genere, soddisfare i requisiti essenziali e rispettare una serie di misure per la tutela della concorrenza e della trasparenza riguardanti i termini e le condizioni di interconnessione offerti dai nuovi operatori. 4.8. Sebbene nella definizione di «sportello unico», di cui all'articolo 2, figuri un riferimento al riguardo, occorre precisare che tale procedura vale solo per i servizi che si intendono prestare in Stati membri diversi. 4.8.1. D'altra parte, i termini previsti per il sistema dello sportello unico dovrebbero variare, nei limiti del possibile, in funzione della complessità dei servizi in questione. 4.9. Il Comitato ritiene che sia necessario un organismo europeo di regolamentazione con pieni poteri in materia, e che la Commissione dovrebbe presentare proposte in tal senso. 4.10. La proposta della Commissione istituisce un Comitato delle telecomunicazioni dell'Unione europea (CTUE) con funzioni consultive. 4.10.1. La Commissione dovrebbe definire con maggior chiarezza le misure da adottare in applicazione degli articoli 13 e 17; infatti, per quanto riguarda l'intervento del Comitato delle Telecomunicazioni dell'Unione europea, la soluzione proposta all'articolo 13 risulta insoddisfacente, in quanto rinvia all'articolo 17 che, in sintesi, prevede solo che la Commissione possa adottare delle misure, senza specificare quali siano o come saranno attuate. 4.10.2. D'altra parte, per quanto riguarda le procedure di cui agli articoli 13 e 17 della proposta, visto che un rappresentante della Commissione fa parte del Comitato delle telecomunicazioni, si potrebbe affidare direttamente al CTUE la definizione delle misure da adottare, semplificando in tal modo la procedura. Bruxelles, 24 aprile 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 301 del 13. 11. 1995, pag. 24. () GU n. C 301 del 13. 11. 1995, pag. 24.