Proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri /* COM/2001/0181 def. - CNS 2001/0091 */



Gazzetta ufficiale n. 213 E del 31/07/2001 pag. 0286 - 0295



Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (presentata dalla Commissione) RELAZIONE 1. NORME MINIME IN MATERIA DI ACCOGLIENZA DEI RICHIEDENTI ASILO NEGLI STATI MEMBRI: UN ULTERIORE PASSO VERSO LA COSTRUZIONE DI UN REGIME EUROPEO COMUNE IN MATERIA DI ASILO Come indicato dalle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999, un regime europeo comune in materia di asilo dovrebbe, a breve termine, permettere di determinare con chiarezza e praticità lo Stato competente per l'esame delle domande di asilo e di prevedere norme comuni per una procedura di asilo equa ed efficace, condizioni comuni minime per l'accoglienza dei richiedenti asilo e il ravvicinamento delle norme relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato. Il regime dovrebbe anche essere integrato da misure che prevedano forme complementari di protezione e offrano uno status adeguato alle persone che necessitano di tale protezione. Inoltre, le conclusioni indicano chiaramente che la normativa comunitaria dovrebbe condurre, nel lungo periodo, ad una procedura comune in materia di asilo e ad uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per coloro ai quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo. Per finire, il Consiglio europeo di Tampere ha esortato il Consiglio ad intensificare gli sforzi per giungere ad un accordo sulla protezione temporanea degli sfollati, basato sulla solidarietà tra gli Stati membri. Il 28 settembre 2000 il Consiglio ha adottato una decisione (2000/596/CE) che istituisce un Fondo europeo per i rifugiati come misura di solidarietà volta a promuovere un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi. L'11 dicembre 2000, il Consiglio ha adottato il regolamento (2725/2000/CE) che istituisce il sistema "Eurodac" per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di Dublino, relativa alla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri dell'Unione europea. Oltre alle proposte relative ai menzionati strumenti legislativi approvati dal Consiglio, la Commissione ha adottato: * il 24 maggio 2000, una proposta di direttiva del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati, basata sulla solidarietà tra Stati membri; * il 20 settembre 2000, una proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato; * il 22 novembre 2000, una Comunicazione dal titolo "Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo". Come annunciato nel Quadro di controllo per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea, approvato dal Consiglio il 27 marzo 2000, la Commissione presenta ora, all'inizio del 2001, una proposta di direttiva del Consiglio relativa alle norme minime in materia di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. La proposta è stata redatta sulla scorta dei risultati di varie attività preparatorie e di molti documenti di base. La Commissione ha commissionato uno studio, consegnato all'inizio di novembre 2000, avente per oggetto la cornice giuridica e le prassi amministrative adottate dagli Stati membri dell'Unione europea in relazione alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, degli sfollati e di altre persone richiedenti protezione internazionale. Nel giugno 2000 la delegazione francese ha presentato un documento di discussione sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, al quale ha fatto seguito l'adozione delle conclusioni del Consiglio di dicembre. A fine luglio 2000, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR) ha pubblicato un importante studio sullo stesso tema. Nel dicembre 2000 la Commissione ha ritenuto opportuno avviare consultazioni bilaterali con gli Stati membri, sulla base di un documento di discussione relativo al futuro strumento comunitario, concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo nell'Unione europea. Oltre agli Stati membri, la Commissione ha in particolare consultato l'ACNUR ed alcune delle organizzazioni non governative più direttamente impegnate nel settore. Le conclusioni del Consiglio di dicembre, lo studio sulle condizioni di accoglienza e le osservazioni, formulate oralmente e per iscritto, al documento di discussione della Commissione sono serviti da base ai fini dell'elaborazione della presente proposta. È stato parimenti tenuto conto dello studio dell'ACNUR, della IV relazione del Consiglio danese per i rifugiati sulle condizioni giuridiche e sociali dei richiedenti asilo ed i rifugiati nei paesi dell'Europa occidentale, nonché degli esistenti strumenti giuridici non vincolanti ("soft-law") (in particolare la Risoluzione del Consiglio del 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi). Infine, è stata prestata attenzione anche al progetto di azione comune sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, proposta dalla presidenza spagnola nel 1995 e mai approvata. 2. OBIETTIVI DELLA PROPOSTA Con la presente proposta di direttiva, la Commissione persegue i seguenti obiettivi: 1. dare attuazione all'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera b) del trattato CE, al paragrafo 36, lettera b), punto v) del Piano d'azione di Vienna, alla conclusione n. 14 della presidenza del Consiglio europeo di Tampere ed alla seconda parte del paragrafo relativo ad una procedura di asilo equa ed efficiente contenuto nel Quadro di controllo presentato al Consiglio ed al Parlamento nel marzo 2000; 2. stabilire norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, che siano sufficienti, in linea di principio, a garantire loro un dignitoso livello di vita; 3. individuare le diverse condizioni di accoglienza di cui possono beneficiare i richiedenti asilo nelle diverse fasi o nei diversi tipi di procedure d'asilo e le categorie di persone che hanno particolari necessità, tra i quali i minori, nonché i casi di esclusione o di riduzione di tali condizioni e la possibilità di un riesame delle decisioni in tal senso; 4. delineare le misure che potrebbero migliorare l'efficienza dei sistemi nazionali di accoglienza; 5. limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo influenzati esclusivamente dalla diversità delle norme applicabili in materia di condizioni di accoglienza; 6. far sì che i richiedenti asilo godano di condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri dato che, a norma della Convenzione di Dublino, essi non hanno il diritto di scegliere lo Stato membro che deve esaminare la loro domanda d'asilo. 3. RASSEGNA delle NORME DEFINITE NELLA PROPOSTA La presente proposta si compone di cinque principali categorie di disposizioni: a) La prima contiene le disposizioni più generali della proposta, vale a dire le finalità e l'ambito di applicazione della direttiva, nonché le definizioni dei termini necessari ai fini di una piena comprensione della proposta. b) La seconda categoria di norme verte sulle condizioni di accoglienza che devono essere garantite, in linea di principio, a tutti gli stadi e in tutti i tipi di procedure in materia di asilo (informazioni, documentazione, libertà di circolazione, alloggio, vitto, vestiario, sussidio per le spese giornaliere, unità del nucleo familiare, assistenza sanitaria, istruzione scolastica per i minori). Inoltre, giacché alla base di tali disposizioni vi è la considerazione che nessuno debba essere privato delle normali condizioni di vita per un periodo eccessivamente lungo, ne discende che gli Stati membri non devono, in linea generale, negare talune condizioni di accoglienza ai richiedenti asilo quando essi non sono responsabili del prolungarsi delle procedure o il procedimento che li concerne perdura da lungo tempo (accesso al mercato del lavoro e alla formazione professionale). c) Un terzo gruppo di norme fissa i requisiti (o norme minime) per alcune condizioni di accoglienza (condizioni materiali e assistenza sanitaria) che gli Stati membri sono tenuti ad assicurare. L'impostazione suggerita nella proposta è sufficientemente flessibile per consentire a ciascuno Stato membro di conservare un ampio margine di manovra nell'attuazione delle norme minime. L'approccio generale mira a garantire ai richiedenti asilo condizioni di vita che siano in tutti i casi dignitose, ma che devono essere migliorate quando le domande d'asilo sono ritenute ammissibili e non manifestamente infondate o quando il procedimento nei loro confronti si prolunga eccessivamente. Qualora i richiedenti asilo rientrino in una categoria di persone con particolari necessità, ovvero se si trovano in stato di trattenimento, le condizioni di accoglienza loro riservate devono essere tali da soddisfare le loro specifiche necessità. d) Il quarto gruppo di norme include le disposizioni volte a ridurre o revocare l'accesso ad alcune o a tutte le condizioni di accoglienza così come la possibilità di un ricorso giudiziario avverso una decisione di riduzione o revoca delle condizioni di accoglienza. Tali norme sono intese ad impedire abusi del sistema di accoglienza. Tuttavia, giacché la riduzione o la revoca delle condizioni di accoglienza possono influire sullo standard di vita dei richiedenti asilo e sulla loro possibilità di avvalersi effettivamente delle garanzie procedurali, è della massima importanza che le decisioni in tal senso siano passibili di riesame. e) Infine, la proposta contiene diverse norme volte ad assicurare la piena attuazione della direttiva nonché il miglioramento dei regimi nazionali di accoglienza. Se si vogliono conseguire le finalità ultime della direttiva, gli strumenti utilizzati a tale scopo devono essere controllati, rivisti e adattati affinché producano i risultati desiderati. Ciò deve avvenire a diversi livelli. A livello nazionale, occorre orientare, monitorare e controllare il sistema e la possibilità di migliorarlo e di eliminare le cause di inefficienza. Inoltre, è importante designare un punto di contatto nazionale ed adottare le opportune misure per istituire una collaborazione diretta e lo scambio di informazioni tra le autorità competenti. A livello comunitario, si dovrà valutare se gli obiettivi della presente direttiva sono stati raggiunti o se vi è spazio per ulteriori miglioramenti. Le relazioni sull'attuazione della direttiva che dovranno essere presentate a norma della stessa dovrebbero servire a tale scopo. Infine, per quanto riguarda l'atteggiamento generale dell'opinione pubblica nei confronti dei richiedenti asilo, è evidente che la percezione politica e sociale delle questioni relative all'asilo da parte della pubblica opinione in generale e da parte delle comunità locali in particolare costituisce un elemento fondamentale ai fini della buona qualità di vita dei richiedenti asilo. La presente direttiva non impone al proposito obblighi particolareggiati agli Stati membri, ma stabilisce le finalità da perseguire (promuovere rapporti armoniosi tra le comunità locali e i centri di accoglienza e di alloggio ubicati nel loro territorio). La Commissione, da parte sua, prevede di istituire un comitato di contatto. Esso dovrà agevolare il recepimento e la successiva attuazione della direttiva attraverso consultazioni periodiche su tutti gli eventuali problemi di ordine pratico sollevati dalla sua applicazione. Il Comitato contribuirà ad evitare una duplicazione dei lavori, nei settori nei quali si definiranno delle norme comuni. Inoltre, esso faciliterà la consultazione tra gli Stati membri sulle norme che volessero adottare a livello nazionale in materia di accoglienza dei richiedenti asilo. Si contribuirebbe così in modo sostanziale alla costruzione di un regime comune europeo in materia di asilo, come previsto nelle Conclusioni della presidenza al Consiglio europeo di Tampere nell'ottobre 1999. Infine, il comitato consiglierà la Commissione, ove necessario, su eventuali modifiche o integrazioni da apportare alla presente direttiva o altri adattamenti che si rendano necessari. 4. LA SCELTA DELLA BASE GIURIDICA La scelta della base giuridica è conforme alle modifiche apportate al trattato che istituisce la Comunità europea dal trattato di Amsterdam entrato in vigore il 1° maggio 1999. L'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera b) del trattato CE dispone che il Consiglio adotta le misure in materia di asilo, a norma della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e del protocollo del 31 gennaio 1967, relativo allo status dei rifugiati, e degli altri trattati pertinenti, tra l'altro nel settore delle norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. L'articolo 63 rappresenta pertanto l'idonea base giuridica di una proposta volta a definire le norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. Il titolo IV del trattato CE non è applicabile nel Regno Unito ed in Irlanda, a meno che tali Stati membri non decidano altrimenti, in conformità della procedura stabilita nel Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda allegato ai trattati. Il titolo IV non è neppure applicabile in Danimarca, in virtù del Protocollo sulla posizione della Danimarca allegato ai trattati. 5. Sussidiarietà e Proporzionalità: giustificazione e valore aggiunto Sussidiarietà L'inserimento nel trattato che istituisce la Comunità europea del nuovo Titolo IV (Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone) dimostra la volontà delle Alte Parti Contraenti di conferire alla Comunità europea la competenza in questi settori. Tuttavia la Comunità europea non dispone di una competenza esclusiva in questo settore e conseguentemente, benché esista la volontà politica di perseguire una politica comune in materia di asilo e immigrazione, essa deve agire conformemente all'articolo 5 del trattato CE, vale a dire che può intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. La presente direttiva risponde a questi criteri. La creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta l'approvazione di misure in materia di asilo. L'obiettivo specifico della presente iniziativa è di stabilire le norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. Le norme stabilite nella presente proposta devono poter essere applicate grazie a misure minime in tutti gli Stati membri. La definizione di norme comunitarie minime deve avvenire attraverso un'azione come quella qui proposta. Tali norme contribuiranno a limitare i "movimenti secondari" dei richiedenti asilo dovuti alle disparità delle condizioni di accoglienza da uno Stato membro all'altro. Di conseguenza, i richiedenti asilo decideranno, in minor misura che in passato, quale sarà il loro paese di destinazione in base a motivi attinenti alle condizioni di accoglienza ivi praticate. Non prevedere norme relative alle condizioni di accoglienza comprometterebbe l'efficacia di altri strumenti concernenti l'asilo. Invece, una volta che siano attuate le norme minime relative alle condizioni di accoglienza, l'applicazione, tra l'altro, di un sistema efficace per determinare quale Stato membro sia competente per l'esame di una domanda d'asilo sarà pienamente giustificata. Giacché i richiedenti asilo non possono scegliere in piena libertà dove presentare la domanda di asilo, devono ricevere le medesime condizioni minime di accoglienza in qualsiasi Stato membro dell'Unione europea. Il principio che un unico Stato membro è responsabile per l'esame della loro domanda di asilo assume una connotazione più equa agli occhi dei richiedenti asilo se sono loro concesse le medesime condizioni minime di accoglienza in tutti gli Stati membri. Al contempo, le norme minime relative alle condizioni di accoglienza potrebbero limitare l'importanza di uno dei fattori che determinano i movimenti secondari nel territorio dell'Unione e, pertanto, contribuirebbero a rafforzare l'efficacia del meccanismo di determinazione dello Stato membro responsabile per l'esame della domanda di asilo. La definizione di norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo è uno strumento fondamentale per rendere più efficaci i regimi nazionali di asilo e più concreto un regime comune europeo in materia di asilo. Proporzionalità L'azione comunitaria deve assumere la forma più semplice possibile che le consenta di conseguire i suoi obiettivi ed essere attuata quanto più efficacemente possibile. In questa ottica, lo strumento giuridico prescelto è la direttiva, che permette di definire norme minime, lasciando alle autorità nazionali la scelta della forma e dei modi più appropriati per attuarla nel loro sistema di protezione sociale e nel contesto nazionale generale. La proposta verte su un insieme di norme minime strettamente necessarie ai fini della coerenza dell'azione prevista, senza disciplinare altri aspetti del diritto d'asilo. In diverse occasioni, sono proposti diversi modelli che consentono agli Stati membri di scegliere quello che meglio si adatta alla loro situazione nazionale. In altri casi, la proposta fissa delle scadenze temporali corrispondenti ai termini stabiliti nella proposta di direttiva recante norme minime per le procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (COM(2000)578) al fine di assicurare la coerenza all'interno del regime comune europeo in materia di asilo. Infine, diverse norme obbligano gli Stati membri soltanto a conformarsi a talune finalità (ad esempio, si chiede agli Stati membri di integrare le considerazioni attinenti specificamente alla protezione delle persone che presentano particolari necessità nelle disposizioni nazionali relative all'assistenza psicologica e sanitaria e alle condizioni materiali d'accoglienza), ma li lasciano completamente liberi di scegliere gli strumenti per raggiungere tale obiettivo. La presente proposta, pertanto, non va al di là di quanto strettamente necessario per conseguire gli obiettivi della direttiva. COMMENTO DEGLI ARTICOLI Capo I: Oggetto, definizione e campo d'applicazione Articolo 1 L'articolo definisce la finalità della direttiva. Le condizioni di accoglienza per i richiedenti asilo negli Stati membri sono soggette alle norme minime stabilite nella direttiva. Articolo 2 L'articolo contiene la definizione dei diversi concetti e termini utilizzati nelle disposizioni della proposta. a) Ogniqualvolta, nella presente proposta e compresi gli allegati, sia menzionato il termine "Convenzione di Ginevra", esso si riferisce alla convenzione relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967. Tutti gli Stati membri sono firmatari di entrambi, senza alcuna riserva temporale o geografica. b) La "domanda d'asilo" è definita con riferimento alla definizione di rifugiato nella convenzione di Ginevra. Qualsiasi domanda di protezione presentata da un cittadino di un paese terzo o da un apolide alla frontiera o nel territorio degli Stati membri deve essere considerata una domanda ai sensi della convenzione di Ginevra, a meno che la persona esplicitamente non richieda un'altra forma di protezione per la quale lo Stato membro applica una procedura distinta. Il riferimento ai termini "cittadino di un paese terzo" o "apolide" esclude dall'ambito della presente direttiva i casi di domande d'asilo presentate da cittadini dell'Unione europea. c) La situazione di un "richiedente asilo" è definita con riferimento al processo volto a decidere in via definitiva se sarà riconosciuto lo status di rifugiato. Ciascun adulto può essere un richiedente asilo giacché, in base alla direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, qualora una domanda d'asilo venga presentata da un richiedente anche a nome degli altri membri della famiglia che lo accompagnano, ciascun adulto tra loro deve essere informato del proprio diritto di presentare una domanda d'asilo separata. d) Il concetto di "familiare" corrisponde a quello utilizzato per l'articolo 13 della proposta di direttiva relativa alle norme minime per la concessione della protezione temporanea. Detto articolo riguarda le condizioni per il mantenimento dell'unità del nucleo familiare per tutta la durata della protezione temporanea. Appare opportuno applicare il medesimo concetto ai fini della presente direttiva, giacché anche lo status di richiedente asilo è, per definizione, temporaneo. i) Questo punto riguarda i coniugi o i partner (anche dello stesso sesso) non legati da vincolo matrimoniale. La disposizione relativa ai partner non sposati trova applicazione soltanto negli Stati membri nei quali le coppie di fatto ricevono ai fini giuridici il medesimo trattamento delle coppie sposate. La disposizione non produce alcuna effettiva armonizzazione delle norme nazionali sul riconoscimento delle coppie non sposate; essa consente semplicemente che possa essere applicato il principio di parità di trattamento. Per prevenire eventuali abusi, i partner non sposati devono condurre una relazione stabile, sostenuta da prove di coabitazione o da testimonianze affidabili. ii) Questo punto si riferisce ai figli di una coppia sposata o non sposata, che a loro volta non sono sposati e sono a carico dei genitori, indipendentemente dal fatto che siano minorenni o maggiorenni. Non viene operata alcuna distinzione nel trattamento di figli nati fuori dal matrimonio, di un matrimonio precedente o di figli adottivi. Pertanto, i figli non sposati maggiorenni rientrano in questa disposizioni se sono a carico dei genitori, sia perché sono oggettivamente incapaci di essere finanziariamente autonomi o a motivo del loro stato di salute. iii) Il punto iii) riguarda i familiari che non sono già ricompresi nei punti precedenti, se sono a carico di altri familiari. Essi devono pertanto essere oggettivamente incapaci di provvedere a se stessi ovvero soffrire di seri problemi di salute o aver subìto esperienze particolarmente traumatiche. Si può trattare di nipoti, nonni, bisnonni o altri adulti a carico di altri membri della famiglia. e) Il concetto di "familiare che accompagna il richiedente asilo" è definito in relazione alla definizione di familiare ai sensi della lettera d) e al fatto che essi sono presenti nel paese ospitante per chiedere asilo. Tale disposizione intende quindi escludere dal ricongiungimento familiare, ai sensi della presente direttiva, i familiari che si trovano nel paese di accoglienza per ragioni diverse (ad esempio per motivi di lavoro) o che si trovano in un altro Stato membro o in un paese terzo. f) Un "rifugiato" è una persona che soddisfa le condizioni di cui all'articolo 1A della convenzione di Ginevra. g) Ai sensi dell'articolo primo paragrafo, punto 1 del trattato CE, con il termine "status di rifugiato" si intende lo status riconosciuto da uno Stato membro ad una persona che è un rifugiato ed è, in quanto tale, ammesso nel territorio di tale Stato membro. h) Le procedure alle quali si fa riferimento nelle disposizioni della presente direttiva sono quelle definite nella direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. i) Il concetto di "minore non accompagnato" è tratto dalla definizione contenuta nella risoluzione del Consiglio del 26 luglio 1997 sui minori non accompagnati che sono cittadini di paesi terzi. j) Il concetto di "condizioni di accoglienza" è riferito all'insieme delle misure che gli Stati membri attuano in conformità della presente direttiva (sono escluse quindi le misure procedurali) a favore dei richiedenti asilo in relazione all'esame della loro domanda di asilo. k) Il termine "condizioni materiali d'accoglienza" comprende tutti gli aspetti dell'assistenza materiale che gli Stati membri accordano ai richiedenti asilo: alloggio, vitto, vestiario, sussidio per le spese giornaliere. l) Per "trattenimento" di un richiedente si intende il fatto che un richiedente asilo sia confinato da uno Stato membro in un'area ristretta nella quale la sua libertà di movimento è sostanzialmente ridotta. m) Le caratteristiche che individuano un luogo come centro di accoglienza sono le seguenti: si deve trattare di una struttura destinata all'alloggiamento collettivo (sono esclusi pertanto singoli appartamenti o stanze di albergo) nella quale sono ospitati soltanto i richiedenti asilo ed i loro familiari; quanto più lunga è la permanenza prevista, tanto più numerosi devono essere i servizi e le attrezzature messe a disposizione dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito. n) Per individuare un centro come centro di trattenimento è sufficiente che esso sia utilizzato per l'alloggiamento dei richiedenti asilo e dei loro familiari in una situazione in cui la loro libertà di movimento sia significativamente limitata. Rientrano nella definizione di centri di trattenimento ai sensi della presente direttiva anche le strutture destinate specificamente ad alloggiare i richiedenti asilo e i familiari al seguito durante l'esame della domanda di asilo nel contesto di una procedura volta a stabilire il loro diritto di entrare legalmente nel territorio di uno Stato membro, nonché i centri di accoglienza stessi nei casi in cui ai richiedenti asilo e ai loro familiari sia fatto divieto, in linea di principio, di allontanarsene. Articolo 3 L'articolo definisce l'ambito di applicazione della direttiva. 1) Utilizzando il termine "cittadini di paesi terzi o apolidi" invece di "persone", questo paragrafo evidenzia che le disposizioni della direttiva si applicano esclusivamente ai cittadini di un paese terzo e agli apolidi, e non ai cittadini dell'UE. Per quanto riguarda quest'ultima categoria, vigono le ordinarie disposizioni sull'assistenza e la libera circolazione applicabili ai cittadini dell'UE. Ai sensi di questo paragrafo le disposizioni della direttiva si applicano anche quando le decisioni sulla ammissibilità e/o sul merito di una domanda d'asilo sono adottate nell'ambito di una procedura volta a stabilire se il richiedente abbia diritto di entrare legalmente nel territorio di uno Stato membro. Le condizioni di accoglienza per i cittadini di paesi terzi e gli apolidi soggetti alle cosiddette "procedure di frontiera" rientrano quindi pienamente nella presente proposta. 2) La direttiva non si applica ai cittadini di paesi terzi e agli apolidi che presentano una domanda di asilo diplomatico o di asilo territoriale presso una rappresentanza degli Stati membri dell'UE. Né la concessione dell'asilo diplomatico (che di solito avviene nel paese d'origine del richiedente asilo), né l'esame (preliminare) dell'asilo territoriale (che di solito avviene in un paese terzo), nel caso di domande presentate presso le rappresentanze negli Stati membri, implicano che i richiedenti asilo possano godere delle norme minime di accoglienza applicabili alle domande d'asilo presentate alla frontiera o nel territorio degli Stati membri. 3) A norma di questo paragrafo gli Stati membri possono anche applicare la direttiva alle condizioni di accoglienza di cittadini di paesi terzi o ad apolidi che presentano una domanda di protezione diversa da quella derivante dalla Convenzione di Ginevra. Le discussioni tenutesi a diversi livelli in seno al Consiglio, in merito all'ambito di applicazione del futuro strumento comunitario, hanno messo in evidenza l'esistenza di diverse opzioni. La presente proposta suggerisce che sarebbe auspicabile adottare l'opzione secondo la quale la decisione relativa all'applicabilità dello strumento comunitario ad altre forme di protezione è interamente lasciata alla discrezione di ciascuno Stato membro; essa è più consona alle intenzioni del trattato di Amsterdam ed al concetto di un approccio graduale verso la creazione di un regime europeo comune in materia di asilo al quale fanno riferimento le conclusioni di Tampere. Inoltre, l'opzione è conforme alla proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. Ad ogni modo, la presunzione alla base dell'articolo 2, lettera b) della presente proposta consente un'applicazione quanto più ampia possibile delle disposizioni della direttiva. Articolo 4 La presente proposta di direttiva verte esclusivamente sulle norme minime relative alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo. Le pertinenti disposizioni del trattato di Amsterdam non devono essere intese nel senso che gli Stati membri non possono concedere condizioni più favorevoli di quelle convenute in questo settore (in generale o per specifiche categorie: ad esempio i richiedenti asilo che sono legati da vincoli di parentela con cittadini dell'Unione europea). Il presente articolo pertanto consente agli Stati membri di concedere ai richiedenti asilo condizioni più favorevoli, purché compatibili con le norme minime definite nella presente direttiva. Capo II: Disposizioni generali relative alle condizioni di accoglienza Articolo 5 Questo articolo riguarda le informazioni che devono essere fornite ai richiedenti asilo. 1) Il paragrafo, in linea con le conclusioni adottate dal Consiglio del 30 novembre-1° dicembre 2000, riguarda le informazioni da fornirsi ai richiedenti asilo circa i loro diritti, le prestazioni che possono richiedere e gli obblighi che sono tenuti ad osservare. Occorre fissare con precisione un termine entro il quale l'obbligo di informazione deve essere adempiuto e il momento della presentazione di una domanda di asilo sembra essere il termine più idoneo. L'obbligo di informazione è una condizione preliminare affinché i richiedenti asilo possano ottenere ciò che è nel loro diritto e adempiere i doveri cui sono tenuti. Essi devono anche essere informati circa le organizzazioni o le persone che forniscono specifica assistenza legale e le organizzazioni che potrebbero aiutarli in relazione alle condizioni di accoglienza disponibili, giacché tali organizzazioni possono contribuire a garantire un effettivo accesso dei richiedenti asilo all'assistenza legale e all'accoglienza. Il paragrafo pertanto è il necessario corollario dell'articolo 9, paragrafo 1 della proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime in materia di procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato ("Gli Stati membri provvedono affinché tutti i richiedenti asilo abbiano la possibilità, in ogni fase della procedura, di prendere effettivamente contatto con le organizzazioni o le persone che forniscono assistenza giuridica ai rifugiati"). Infine, il paragrafo dispone espressamente che i richiedenti asilo devono ricevere informazioni relative all'esistenza di organizzazioni che possono aiutarli a risolvere problemi relativi all'effettivo accesso alle cure mediche. 2) In conformità della direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, anche nel caso in cui un richiedente asilo abbia presentato la domanda di asilo anche a nome dei familiari che lo accompagnano, ciascun adulto tra loro deve essere informato in privato del suo diritto di presentare una distinta domanda di asilo. 3) La necessità di fornire ai richiedenti asilo lo stesso tipo di informazioni, indipendentemente dal luogo in cui hanno presentato la loro domanda, e la necessità per gli stessi di conservare tali informazioni, implicano che esse devono essere fornite per iscritto, in forma comprensibile anche per coloro che generalmente non hanno conoscenze giuridiche e, nella misura del possibile (giacché non è possibile fornire informazioni scritte in tutte le lingue esistenti), in una lingua che il richiedente comprende. 4) I corsi di apprendimento della lingua aiutano i richiedenti asilo a comprendere la società che li sta accogliendo. I programmi di rimpatrio volontario possono contribuire in modo significativo a risolvere alcuni dei problemi relativi al rientro nel paese di origine delle persone cui non è stato riconosciuto il diritto d'asilo. Pertanto, sembra opportuno che tali opportunità, laddove esistono, siano rese note ai richiedenti asilo. Articolo 6 L'articolo si conforma alle richieste formulate nelle conclusioni del Consiglio in materia di documenti personali da rilasciare ai richiedenti asilo. 1) Il paragrafo fa obbligo agli Stati membri di rilasciare ai richiedenti asilo e a ciascun familiare adulto che li accompagna un documento attestante il loro status di richiedente asilo o di familiare al seguito. Il riferimento nelle conclusioni del Consiglio a "qualsiasi altro mezzo di prova" non è sufficientemente tecnico per essere integrato nel testo. Gli Stati membri possono concedere ai richiedenti asilo di soggiornare nel loro territorio con o senza diritto alla libera circolazione. Conseguentemente, in questo ultimo caso, gli Stati membri devono assicurare che il menzionato documento certifichi che il titolare si trova legalmente nel territorio nello Stato membro in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata. Infine, i documenti in questione possono essere utilizzati anche per semplificare la situazione dei richiedenti e dei familiari al seguito che hanno bisogno di ricorrere alle cure mediche o che hanno diritto ad accedere al mercato del lavoro, certificando tali diritti specifici in questi settori. 2) Questo paragrafo dispone che i minori non accompagnati devono ricevere il documento di cui al paragrafo 1. 3) Il paragrafo riguarda il periodo di validità dei documenti menzionati nei precedenti paragrafi. Esso deve corrispondere al periodo per il quale i richiedenti asilo sono autorizzati a soggiornare nel paese. 4) Il paragrafo consente una deroga alle disposizioni dell'articolo in caso di procedure svolte alla frontiera o negli aeroporti. Tali procedure sono generalmente rapide e durante il loro espletamento si considera che i richiedenti asilo non siano presenti nel territorio statale dello Stato membro che sta valutando la loro richiesta d'ingresso. 5) Questa disposizione può aiutare gli Stati membri a risolvere una problema di ordine pratico. In genere, i richiedenti asilo non godono della libertà di circolazione da uno Stato membro all'altro. Tuttavia, potrebbe essere necessario fornire ai richiedenti asilo un documento di viaggio quando insorgano gravi ragioni di tipo umanitario che richiedono la presenza degli stessi in un altro Stato. Articolo 7 1) Nelle discussioni sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo condotte in seno al Consiglio l'accordo sulla questione della libera circolazione ha incontrato le maggiori difficoltà. Le conclusioni adottate dal Consiglio hanno approvato il principio della libera circolazione entro il territorio dello Stato membro in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata, ma lasciano aperte alcune opzioni per quanto riguarda i limiti di tale libertà. Il primo paragrafo dell'articolo sancisce il principio della libertà di circolazione dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito nel territorio nazionale dello Stato membro ospitante o in una parte dello stesso, precisando che tale libertà è soggetta ai limiti definiti nei successivi paragrafi. 2) Il secondo paragrafo, che esclude il trattenimento dei richiedenti asilo per il solo motivo di aver presentato una domanda di asilo, è sia la logica conseguenza del principio di libera circolazione sia il coerente equivalente della pertinente disposizione contenuta nella proposta di direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. 3) Questo paragrafo consente agli Stati membri di decidere che i richiedenti asilo e i familiari al seguito siano confinati in un'area ristretta del territorio nazionale (è necessario che la porzione del territorio nazionale nella quale i richiedenti asilo sono tenuti a vivere non sia limitata come nei casi di trattenimento). È stato considerato che i limiti alla libertà di circolazione che non pregiudicano la sostanza di tale diritto (i casi di trattenimento) dovrebbero essere consentiti se necessari ai fini dell'attuazione della presente direttiva o al fine di assicurare un esame rapido della domanda di asilo. Spetta agli Stati membri dimostrare che tali limiti sono necessari ai fini dell'attuazione della presente direttiva o per rendere rapide le procedure in materia di asilo. I menzionati limiti alla libertà di circolazione dei richiedenti asilo sono conformi all'interpretazione del protocollo n. 4 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, data dalla giurisprudenza della Commissione europea dei diritti dell'uomo. Ad ogni modo, le restrizioni poste all'esercizio della libertà di circolazione influiscono sulla qualità di vita dei richiedenti asilo di modo che, per quanto possibile, si dovrebbero prevedere degli obblighi sostitutivi di tali restrizioni (ad esempio l'obbligo di firma quotidiana al centro di accoglienza). 4) Come garanzia in relazione alle limitazioni di cui al paragrafo 3, deve essere prevista la possibilità di una deroga per gravi motivi. Tutte le decisioni relative alle richieste di permesso temporaneo di uscita devono essere adottate caso per caso, in modo oggettivo ed imparziale, e le decisioni negative devono essere motivate, al fine di permetterne una revisione la più accurata possibile. 5) In conformità della Carta dei diritti fondamentali (articolo 47) ed in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia, questo paragrafo dispone che le restrizioni di cui al paragrafo 3 e le decisioni negative adottate a norma del paragrafo 4 possono essere soggette alla revisione di un organo giudiziario (anche di tipo amministrativo, quale il Conseil d'Etat in Francia), perlomeno in ultimo grado. 6) I richiedenti asilo che sono liberi di scegliere il loro luogo di residenza devono dare comunicazione alle autorità competenti del loro indirizzo attuale e notificare quanto prima a tali autorità qualsiasi variazione di residenza. Articolo 8 Secondo le conclusioni del Consiglio del 30 novembre - 1° dicembre 2000 sulle condizioni di accoglienza: "lo Stato membro ospitante dovrebbe prevedere o una sistemazione a carico delle sue autorità competenti, inclusi vitto, alloggio, vitto e spese di prima necessità, o il versamento di un sussidio, eventualmente maggiorato a seconda della composizione della famiglia". Questo articolo si conforma alle indicazioni contenute nelle conclusioni del Consiglio su questo aspetto e richiama il capo III che disciplina espressamente le condizioni materiali d'accoglienza. Articolo 9 Questo articolo riguarda il tema dell'unità del nucleo familiare alla luce della relativa conclusione del Consiglio. La sua applicazione è subordinata alla volontà del richiedente asilo di ricomporre l'unità della sua famiglia (ad esempio attraverso ricerche che possono essere limitate se necessario al territorio dello Stato membro ospitante). La finalità di questa disposizione è di risolvere i problemi che insorgono quando i membri di una stessa famiglia giungono nel paese ospitante nello stesso momento o in tempi successivi (presupponendo che l'esame della domanda di asilo sia tuttora in corso) e per vari motivi sono alloggiati in centri diversi. Articolo 10 L'articolo verte sull'aspetto dell'assistenza sanitaria. Si conforma alle indicazione del Consiglio sull'argomento ("L'accesso dei richiedenti asilo alle cure mediche appropriate per far fronte ad esigenze immediate dovrebbe essere garantito ...") e richiama il capo IV che disciplina l'assistenza sanitaria. Articolo 11 L'articolo riguarda gli esami medici cui possono essere sottoposti i richiedenti asilo. È necessario assicurare che le competenti organizzazioni che effettuano gli esami medici applichino metodi innocui e rispettosi della dignità umana. La Commissione condivide il parere espresso da alcune delle ONG consultate secondo le quali dovrebbe essere effettuato perlomeno il test della tubercolosi, giacché si tratta di una delle malattie infettive più frequentemente riscontrate nei cittadini di paesi terzi al loro arrivo nell'Unione europea. Articolo 12 1) Questo paragrafo riguarda la scolarizzazione e l'istruzione dei minori figli di richiedenti asilo e dei richiedenti asilo che sono minori. La possibilità di istruzione per i minori è una delle condizioni di accoglienza che dovrebbe essere armonizzata in tutti gli Stati membri. Si fa riferimento al concetto di "minori" senza specificare "in età scolare", poiché tale età varia da uno Stato membro all'altro, e la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo non subordina l'istruzione dei minori alla loro età. In linea di principio, dovrebbero avere accesso gratuito almeno al sistema scolastico pubblico (si può escludere il settore privato) fino al momento in cui diventa esecutivo un provvedimento di espulsione. Il motivo di tale riferimento al sistema scolastico pubblico è di permettere di escludere le scuole private da tale obbligo. Questa disposizione stabilisce uno dei principi che dimostra la particolare attenzione ai minori che informa l'intera proposta di direttiva. Una volta che il minore ha cominciato la frequenza scolastica dovrebbe poter continuare quanto più a lungo possibile e, quindi, fino al momento in cui l'esecuzione di un provvedimento di espulsione ne rende impossibile il proseguimento. Il paragrafo consente il proseguimento dell'istruzione scolastica da parte di un minore che ha raggiunto il 18° anno di età alle condizioni applicate agli altri scolari (cittadini del paese ospitante). 2) Questo paragrafo dispone che l'accesso all'istruzione scolastica può essere ritardato al massimo per 65 giorni lavorativi per motivi attinenti alla politica di dispersione praticata da alcuni Stati membri o al calendario scolastico, dal momento in cui la presente direttiva diventa applicabile ad un determinato minore. 3) Il paragrafo intende assicurare, quanto prima possibile, l'istruzione dei minori che non possono frequentare la scuola pubblica perché non conoscono la lingua del paese ospitante. In questo caso devono essere loro offerti dei corsi di lingue. I loro genitori o tutori devono essere sensibilizzati all'importanza che riveste anche per i minori l'apprendimento della lingua del paese che li ospita. Articolo 13 Questo articolo concerne l'accesso al mercato del lavoro. Lasciare piena discrezionalità agli Stati membri di decidere se concedere o meno il diritto al lavoro non favorirebbe sistemi nazionali più simili tra loro e sarebbe contrario sia alla finalità generale della presente proposta sia alle conclusioni del Consiglio del 30 novembre-1° dicembre 2000 sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo. L'articolo appare come un ragionevole compromesso che adempie il mandato del Consiglio (conseguire una certa armonizzazione nel settore) e soddisfa la necessità dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito di condurre una vita normale, senza imporre allo Stato membro l'obbligo di garantire loro il diritto al lavoro. Gli Stati membri conservano quindi il pieno controllo del mercato nazionale del lavoro, poiché possono determinare il tipo di lavoro al quale i richiedenti asilo possono avere accesso, il numero di ore di lavoro al mese o all'anno, le competenze e le qualifiche professionali che devono possedere, ecc. Poiché in questo caso il fattore determinante è la durata della procedura, nel contesto della procedura di ammissibilità non si fa alcuna distinzione tra i casi ai quali si applica la Convenzione di Dublino e gli altri casi. Il motivo che ispira tale norma non cambia a seconda delle cause specifiche all'origine della durata del procedimento, sempre che essa non possa essere direttamente imputabile alla volontà del richiedente asilo. Infine, l'articolo è coerente con la scelta operata nel paragrafo 4 dell'articolo 15, che sostanzialmente permette agli Stati membri di concedere ai richiedenti asilo il diritto al lavoro non appena essi lo reputino opportuno. 1) Come norma minima la Commissione propone che gli Stati membri siano tenuti a adottare disposizioni che non escludano l'accesso dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito al mercato del lavoro per oltre sei mesi dalla data di presentazione della domanda d'asilo. 2) Una volta che gli Stati membri abbiano concesso l'accesso al mercato del lavoro, non dovrebbero poter revocare tale diritto per la sola ragione che è all'esame un ricorso con effetto sospensivo. La soluzione che consente di evitare un'interruzione delle attività lavorative nel caso in cui ai richiedenti asilo sia permesso rimanere nel paese in attesa della decisione in merito ad un ricorso è una ragionevole risposta alle loro necessità ed è nell'interesse degli Stati membri (i richiedenti asilo potrebbero altrimenti diventare indigenti o entrare nel mercato del lavoro clandestino). 3) Gli Stati membri possono prevedere un'eccezione al paragrafo 1 quando sia accertato un comportamento negativo del richiedente asilo (ad esempio il richiedente si nasconde per un certo tempo), in conformità dell'articolo 22. La presentazione di un ricorso avverso una decisione negativa non può pertanto essere considerata una condotta negativa. Articolo 14 Questo articolo tratta il tema della formazione professionale e si basa sulle considerazioni espresse con riferimento all'articolo 13. 1) Il primo paragrafo si basa sulle stesse considerazioni espresse con riferimento alla questione dell'accesso al mercato del lavoro nel paragrafo 1 dell'articolo 13. Inoltre, giova ricordare che l'iniziativa comunitaria per le pari opportunità ("EQUAL"), volta ad eliminare le diverse forme di discriminazione nel mercato del lavoro fa specifico riferimento ai richiedenti asilo. La formazione professionale può includere attività che consentano ai richiedenti asilo di conservare le competenze già in loro possesso. 2) Il paragrafo si basa sulle stesse considerazioni espresse con riferimento al paragrafo 2 dell'articolo 13. 3) Il paragrafo si basa sulle stesse considerazioni espresse con riferimento al paragrafo 3 dell'articolo 13. Capo III: Condizioni materiali d'accoglienza Articolo 15 L'articolo concerne l'individuazione delle persone che potranno beneficiare delle condizioni materiali d'accoglienza e la durata delle stesse. Esso verte inoltre sulle norme minime relative alle condizioni materiali d'accoglienza. La Commissione propone che, in linea di principio, i richiedenti asilo e i familiari al seguito beneficino di condizioni materiali d'accoglienza per la durata delle procedure ordinarie, di ammissibilità ed accelerate. La disposizione trova sostegno nelle seguenti argomentazioni: * L'esclusione dal beneficio di qualsiasi condizione materiale di accoglienza delle persone che presentano domanda d'asilo in uno Stato membro costituirebbe una violazione delle norme giuridiche internazionali contenute in diversi strumenti relativi ai diritti dell'uomo, soprattutto il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, come anche della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. * Tale opzione è perfettamente in linea con gli obiettivi della presente proposta, come definiti nella sezione 2 della relazione introduttiva. La piena esclusione dal beneficio di qualsiasi forma di condizioni materiali d'accoglienza per talune categorie di richiedenti asilo sarebbe difficilmente conciliabile con le finalità di assicurare un livello dignitoso di vita e buone condizioni di accoglienza per i richiedenti asilo in tutta l'Unione europea, nonché con la finalità di limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo dovuti esclusivamente alla diversità delle norme applicabili in materia di accoglienza. * Altre opzioni potrebbero portare a situazioni in cui un gran numero di persone si troverebbe sulla strada, potendo accedere solo alla "valvola di sfogo" fornita dalla società civile, le congregazioni religiose, ecc. (negli Stati membri nei quali tale "valvola di sfogo" esiste). 1) Questo paragrafo sancisce il principio che i richiedenti asilo e i familiari al seguito devono beneficiare di condizioni materiali d'accoglienza per la durata delle procedure ordinarie, di ammissibilità ed accelerate. L'obiettivo generale della presente direttiva potrebbe essere compromesso se non si raggiunge in proposito una maggiore armonizzazione tra gli Stati membri. Quando gli Stati membri accordano condizioni materiali d'accoglienza (o, in alternativa, la possibilità di lavorare) nel corso delle procedure ordinarie, di ammissibilità o accelerate, tali condizioni (o la possibilità di lavorare) devono essere concesse anche per la durata del ricorso con effetto sospensivo o nei casi in cui al richiedente sia concesso attendere nello Stato membro, in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata, l'esito della decisione in merito al ricorso. 2) Il paragrafo riprende, con riferimento alle condizioni materiali d'accoglienza, i principi generali sanciti nell'articolo 25 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo. Le condizioni materiali d'accoglienza fornite devono assicurare un tenore di vita adeguato per la salute ed il benessere dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito (ad esempio: nel fornire gli alloggi, gli Stati membri devono assicurare, per quanto possibile, la separazione tra uomini e donne, salvo nel caso in cui sia necessario preservare l'unità del nucleo familiare). In questo contesto, gli Stati membri devono garantire la tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito. Questa disposizione si riferisce, in particolare, ai diritti sanciti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (ad esempio: l'articolo 9 della Convenzione include il diritto di manifestare la propria religione e lo Stato membro dovrebbe assicurare la possibilità dell'esercizio di tale diritto concedendo l'accesso ad un luogo di preghiera). Stati membri devono di adattare la norma generale di cui al primo comma alla specifica situazione delle persone che presentano esigenze particolari (ad esempio tipi particolari di alloggio per gli anziani o disabili, mentre per i minori sono necessarie zone adeguatamente attrezzate per lo studio e le attività ricreative se ospitati in un centro di accoglienza) in conformità dell'articolo 23 (valutazione individuale delle esigenze particolari) e in relazione alla situazione delle persone che sono trattenute (ad esempio è necessario assicurare l'accesso a spazi all'aria aperta oltre a locali per le attività di svago). Per finire, il paragrafo stabilisce che lo standard attuale deve essere migliorato in relazione alla durata della procedura. Si deve supporre che quanto più si prolunga il procedimento tanto maggiori saranno le necessità che devono essere soddisfatte per assicurare il benessere dei richiedenti asilo. 3) Gli Stati membri possono scegliere di accordare il beneficio delle condizioni materiali d'accoglienza in natura o sotto forma di sussidio finanziario o di buoni. Tale disposizione è sufficientemente flessibile per consentire agli Stati membri di scegliere le modalità di realizzazione di dette condizioni di accoglienza che siano più confacenti alla loro situazione interna. 4) Questo paragrafo si basa sul principio che gli Stati membri possono limitare il loro obbligo di fornire condizioni materiali d'accoglienza se consentono ai richiedenti asilo di diventare finanziariamente indipendenti, permettendo loro di avere accesso al mercato del lavoro. Gli Stati membri devono, in questi casi, fornire ai richiedenti asilo condizioni materiali d'accoglienza per un minimo di tre mesi, giacché trovare un'occupazione richiede tempo. Per garantire decorose condizioni di vita ai richiedenti asilo durante la ricerca di un'occupazione, gli Stati membri sono tenuti a continuare a versare loro il sussidio per il vitto e a consentire loro l'accesso all'assistenza sociale di base (l'assistenza alla quale hanno accesso le persone senza fissa dimora), fino a che non siano finanziariamente indipendenti. Articolo 16 1) Questo paragrafo verte sulle formule alloggiative tra le quali gli Stati membri possono scegliere. Emerge chiaramente dalla esperienza attuale degli Stati membri che nessuno degli attori attualmente coinvolti in materia di gestione degli alloggi dei richiedenti asilo possa essere privilegiato a livello comunitario. È utile preservare l'attuale gamma di opzioni che consentono agli Stati membri di adattare facilmente l'accoglienza alle loro diverse situazioni (locali). Le formule alloggiative sono indicate in un elenco esaustivo, ma possono essere combinate tra loro. a) Locali destinati specificamente ad ospitare i richiedenti asilo e i familiari al seguito durante l'esame della loro domanda d'asilo nel contesto della procedura volta a stabilire se abbiano il diritto di entrare legalmente nel territorio di uno Stato membro (tali locali possono trovarsi negli aeroporti, nei porti marittimi, ai posti di frontiera o nelle loro prossimità, ma anche altrove). b) Alloggio in centri di accoglienza. c) Alloggio in case, appartamenti o alberghi privati: è la formula che può tipicamente essere proposta in situazioni di emergenza, quando non sono disponibili posti nei centri di accoglienza o vi sono solo pochi richiedenti asilo in una determinata zona del territorio nazionale. d) Questa lettera prevede la situazione in cui i richiedenti asilo possono scegliere autonomamente dove alloggiare, grazie alla concessione di un sussidio finanziario o buoni che consente loro di cercare un posto di propria scelta. 2) Questo paragrafo dispone alcuni requisiti specifici da rispettare in materia di condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo: accesso all'assistenza sanitaria e psicologica di emergenza e alle cure mediche che non possono essere differite; protezione della vita familiare (per quanto possibile gli appartenenti ad uno stesso nucleo familiare non devono essere separati) e della vita privata; messa a disposizione di mezzi di comunicazione con il mondo esterno (ad esempio almeno la possibilità concreta di comunicare con i parenti, i consulenti giuridici, l'ACNUR e i rappresentanti delle ONG competenti) e protezione dalle aggressioni sessuali all'interno dei locali di cui alle lettere a) e b) del paragrafo 1 (separazione tra uomini e donne che non appartengono allo stesso nucleo familiare);. 3) Secondo questo paragrafo i minori devono essere alloggiati assieme ai loro genitori o ai familiari che ne sono responsabili per legge o per consuetudine. Lo stesso dovrebbe valere se il familiare adulto che ne è responsabile viveva nel paese prima dell'arrivo del minore. L'adulto in questione non deve necessariamente essere un richiedente asilo. I minori devono poter rimanere con l'adulto in questione per tutta la durata del loro soggiorno nello Stato membro in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata. Questa disposizione ammette una deroga soltanto in circostanze eccezionali (ad esempio, un improvviso massiccio afflusso di richiedenti asilo) e per un breve periodo. 4) Atteso che il trasferimento da una struttura alloggiativa ad un'altra potrebbe essere causa di stress per i richiedenti asilo, si deve far ricorso a tale misura soltanto quando sia necessario ai fini dell'esame della domanda di asilo o per motivi di sicurezza. In tali casi, affinché la procedura di asilo si svolga correttamente, i richiedenti asilo devono avere l'effettiva possibilità di informare i loro consulenti giuridici del trasferimento e della nuova località in cui sono ospitati. 5) Le particolari necessità dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito implicano che il personale che lavora in detti centri d'accoglienza deve essere specificamente formato o avere una specifica esperienza nel settore. Poiché i richiedenti asilo stessi o i loro familiari che sono rimasti nel paese di origine possono essere l'oggetto di atti di rappresaglia, il personale che opera a contatto dei richiedenti asilo deve essere vincolato dall'obbligo di riservatezza. 6) È nell'interesse delle autorità e delle organizzazioni che gestiscono i centri, nonché dei richiedenti asilo stessi, che le relazioni all'interno di tali centri siano il più possibile armoniose. Si propone, pertanto, quale strumento importante per assicurare che i rapporti rimangano armoniosi ed al fine di rendere i richiedenti asilo stessi responsabili in parte del proprio benessere, che gli stessi siano associati nella gestione delle risorse materiali e negli aspetti non materiali della vita del centro attraverso un comitato o un consiglio consultivo rappresentativo. Per lo stesso motivo, gli Stati membri dovrebbero conferire loro una responsabilità comune ogni volta che sia possibile. 7) I richiedenti asilo hanno bisogno di essere in contatto con i loro consulenti giuridici o avvocati per poter pienamente cooperare ai fini dell'esame della loro domanda di asilo. Tali legali devono, pertanto, avere accesso alle strutture che ospitano i richiedenti asilo. Inoltre l'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati e le organizzazioni non governative competenti hanno un interesse specifico ad avere accesso a tutte le strutture ospitanti. Questo principio può essere limitato solo nel caso in cui la sicurezza delle strutture o degli stessi richiedenti asilo sia in pericolo. Giacché gli Stati membri possono decidere di distribuire i richiedenti asilo sul territorio nazionale, si deve garantire che le zone del territorio in cui i richiedenti asilo devono soggiornare siano effettivamente accessibili alle menzionate persone ed organizzazioni. La norma minima implicita è che le strutture alloggiative previste siano ubicate in tali zone accessibili del territorio. 8) Questo paragrafo riguarda l'alloggiamento dei richiedenti asilo che presentano domanda d'asilo presso gli aeroporti o i porti marittimi o i posti di frontiera e sono soggetti alla "procedura di frontiera". Quando tali richiedenti asilo devono attendere per oltre 12 ore l'esito di una decisione in merito al loro diritto di entrare nel territorio dello Stato membro, si deve fornire loro una sistemazione in locali destinati appositamente a tale scopo. Questa disposizione ammette una deroga soltanto in circostanze eccezionali (ad esempio, un improvviso massiccio afflusso di richiedenti asilo) e per un breve periodo. Articolo 17 Questo articolo riguarda l'importo complessivo dei sussidi o buoni destinati ad assicurare le condizioni materiali d'accoglienza dei richiedenti asilo. Non introduce ulteriori sussidi a favore dei richiedenti asilo. 1) Per conseguire l'obiettivo della presente proposta, è necessario fare in modo che tutti gli Stati membri offrano un equivalente livello di aiuto (finanziario, in buoni, in natura) in relazione alle condizioni materiali d'accoglienza dei richiedenti asilo (per alloggio, vitto, vestiario, sussidio per le spese giornaliere). Poiché non è stato possibile stabilire un parametro obiettivo per la determinazione del valore minimo di tale aiuto, il paragrafo introduce una clausola generale intesa ad escludere che il livello di aiuto in uno Stato membro sia inferiore a quanto necessario per evitare che il richiedente asilo ed i familiari che lo accompagnano diventino indigenti. Il contenuto di questa disposizione generale sarà definito da ciascuno Stato membro in relazione al proprio sistema di assistenza sociale e al costo della vita nel suo territorio nazionale. L'esperienza in questo settore ha dimostrato che i richiedenti asilo ai quali è consentito stare con familiari o amici e che si trovano nelle situazioni che danno loro titolo al beneficio di tutti i sussidi menzionati nella proposta, possono diventare un pesante fardello per le persone che danno loro ospitalità, se gli stessi non possono contribuire alle spese derivanti da tale ospitalità. Conseguentemente, il secondo comma dispone che gli Stati membri possono concedere ai richiedenti asilo in tale situazione 50% dell'importo finanziario di cui al primo comma. 2) Il sussidio per le spese giornaliere può essere escluso se i richiedenti asilo sono trattenuti giacché, in tale situazione, potrebbe non essere necessario ai fini di garantire il benessere loro e dei familiari al seguito. Articolo 18 Questo articolo ha per oggetto un ufficio indipendente competente a ricevere i reclami e a comporre le controversie relative alle condizioni di accoglienza individuate negli articoli 15, 16 e 17. La considerazione che informa tale disposizione è che prevedere una revisione formale dei casi di reclamo relativi alle condizioni di accoglienza non garantirebbe, con ogni probabilità, l'efficienza in tutte le circostanze e non sarebbe sempre necessario, mentre è importante assicurare rapporti armoniosi all'interno dei centri e porre rimedio agli eventuali casi di abuso. I richiedenti asilo dovrebbero avere l'effettiva possibilità di riferire gli abusi esistenti nei centri senza divulgare il loro nome alla direzione dei centri. L'istituzione di tale ufficio non esclude che i richiedenti asilo ed i familiari al seguito possano adire un organo giudiziario, almeno quando ritengono che i loro diritti fondamentali sono stati violati. Articolo 19 L'articolo riguarda il contributo economico che i richiedenti asilo possono essere tenuti a versare quando vengono loro fornite le condizioni materiali d'accoglienza. 1) Il primo paragrafo permette agli Stati membri di chiedere ai richiedenti asilo che dispongono delle risorse economiche necessarie di contribuire ai costi sostenuti per le loro condizioni materiali d'accoglienza. La disposizione mira a tener conto delle preoccupazioni espresse dal Consiglio in merito ai "mezzi finanziari insufficienti" dei richiedenti asilo. Ad ogni modo gli Stati membri devono assicurare che i richiedenti asilo abbiano la possibilità di essere alloggiati, in quanto anche i richiedenti asilo che dispongono di mezzi finanziari potrebbero non riuscire a trovare una sistemazione idonea. Le decisioni in merito al contributo da chiedere ai richiedenti asilo devono essere adottate caso per caso, in modo obiettivo e imparziale e in caso di decisione negativa, devono essere motivate, al fine di rendere il più accurato possibile un loro riesame. 2) Conformemente alla Carta dei diritti fondamentali (articolo 47) e in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia, il paragrafo assicura che avverso le decisioni di cui al paragrafo 1 si possa interporre ricorso dinanzi un'autorità giudiziaria (anche un'autorità giudiziaria amministrativa, quale il Conseil d'Etat in Francia) perlomeno in ultimo grado. Capo IV: Assistenza sanitaria e psicologica Articolo 20 1) Il paragrafo fissa il livello relativo all'assistenza sanitaria e psicologica durante le procedure ordinarie e di ricorso. Le opzioni disponibili al riguardo includono la possibilità di concedere ai richiedenti asilo lo stesso livello di assistenza fornito ai cittadini nel corso dell'intera procedura o di concedere un livello diverso di assistenza, in funzione di diversi fattori. La proposta suggerisce che il livello di assistenza sanitaria e psicologica che si deve garantire ai richiedenti asilo ed ai familiari al seguito dovrebbe essere, come norma minima, l'assistenza sanitaria di base, l'assistenza psicologica e le cure mediche non differibili. L'assistenza sanitaria di base è l'assistenza prestata da un medico generico ed esclude il trattamento specialistico che dovrebbe essere concesso soltanto se indifferibile (le cure dentistiche vanno considerate alla luce della presente disposizione). La valutazione delle cure che non possono essere rimandate deve essere effettuata da un medico di concerto con l'autorità che si assume tali spese. Tali cure devono essere fornite in funzione delle diverse situazioni procedurali elencate nel paragrafo. 2) Il paragrafo introduce una disposizione relativa alla specifica protezione dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito che siano donne in stato di gravidanza, minori o malati mentali, disabili o vittime di stupro ed altre forme di violenza nei confronti delle donne. 3) Questo paragrafo riguarda le cure sanitarie che prevengono l'aggravarsi di una malattia già esistente. Il paragrafo fa obbligo agli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni relative all'accesso dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito a tale tipo di cure. 4) Nei casi menzionati nel paragrafo 1, gli Stati membri possono chiedere ai richiedenti asilo che dispongono di risorse economiche sufficienti di contribuire, in parte o in tutto, ai costi relativi alla loro assistenza sanitaria o psicologica. Le decisioni di prestare assistenza sanitaria e psicologica non a titolo gratuito devono essere adottate caso per caso, in modo obiettivo ed imparziale e devono essere motivate. 5) Gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che i richiedenti asilo possano impugnare una decisione di cui al paragrafo 4 dinanzi, almeno in ultima istanza, un'autorità giudiziaria (anche un organo giudiziario amministrativo, quale il Conseil d'Etat in Francia) e che abbiano accesso al patrocinio legale. Articolo 21 1) L'assistenza sanitaria e psicologica di emergenza e le cure indifferibili sono attualmente fornite a tutti i richiedenti asilo in tutti gli Stati membri. Il paragrafo conferma tale pratica con riferimento alle procedure di ammissibilità e alle procedure accelerate e durante l'esame di una domanda nel contesto di una procedura volta a decidere se il richiedente asilo abbia diritto di entrare legalmente nel territorio di uno Stato membro, a decorrere dal momento in cui è presentata la domanda di asilo. Quando un cittadino di un paese terzo o un apolide non possa più essere considerato un richiedente asilo (ad esempio, quando è stata respinta la sua domanda di asilo), l'aspetto dell'assistenza sanitaria è disciplinato dalle pertinenti disposizioni comunitarie o nazionali, applicabili in base al suo status giuridico (beneficiario di altra forma di protezione, migrante in situazione irregolare, ecc.). 2) Il paragrafo introduce una norma per la specifica protezione di richiedenti asilo e di familiari al seguito che sono donne in stato di gravidanza, minori, malati mentali, disabili o vittime di stupro o di altre forme di violenza nei confronti delle donne. Le speciali necessità di tali categorie di persone devono essere soddisfatte nel corso delle procedure indicate al paragrafo 1. 3) Questo paragrafo riguarda le cure sanitarie che prevengono l'aggravarsi di una malattia già in corso. Il paragrafo obbliga gli Stati membri a introdurre o mantenere disposizioni relative all'accesso dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito a questo tipo di assistenza. Nel rispetto del principio secondo il quale le condizioni di vita dei richiedenti asilo devono essere in ogni caso dignitose, ma possono essere migliorate quando le domande di asilo siano considerate ammissibili e non manifestamente infondate, le disposizioni stabilite in conformità del presente paragrafo possono differire dalle disposizioni fissate in base all'articolo 20, paragrafo 3. 4) Secondo questo paragrafo, quando scade inutilmente il termine per l'adozione di una decisione nell'ambito di una procedura di ammissibilità o di una procedura accelerata, gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che i richiedenti asilo e i familiari al seguito abbiano accesso all'assistenza sanitaria di base e alle cure mediche che non possono essere differite, e che tale assistenza sia concessa durante la procedura ordinaria. Questa disposizione si applica ai richiedenti asilo che sono in attesa di una decisione a norma della Convenzione di Dublino. 5) Il paragrafo introduce la stessa norma contenuta nel paragrafo 4, nel caso in cui non sia rispettata la scadenza per l'adozione di una decisione in merito al ricorso avverso una decisione negativa nelle procedure di ammissibilità e accelerate. 6) Questo paragrafo riguarda i costi finanziari delle cure mediche urgenti. Si conforma alla conclusione del Consiglio relativa ai "mezzi insufficienti" dei richiedenti asilo. Gli Stati membri possono chiedere ai richiedenti asilo che dispongono di risorse economiche sufficienti di contribuire, in tutto o in parte, ai costi relativi alla loro assistenza sanitaria o psicologica. Le decisioni in merito al contributo da chiedere ai richiedenti asilo devono essere adottate caso per caso, in modo obiettivo e imparziale e, se si tratta di decisioni negative, devono essere motivate, al fine di rendere il più accurata possibile una loro revisione. 7) Il paragrafo assicura che avverso le decisioni negative adottate in conformità del paragrafo 6 si possa interporre ricorso dinanzi, almeno in ultima istanza, un'autorità giudiziaria (anche un organo giudiziario amministrativo, quale il Conseil d'Etat in Francia). Gli Stati membri devono assicurare anche che i richiedenti asilo abbiano accesso al patrocinio legale. Capo V: Riduzione o revoca delle condizioni di accoglienza Articolo 22 Questo articolo tratta i motivi che determinano la revoca o la riduzione delle condizioni di accoglienza a seguito di un comportamento negativo tenuto dal richiedente asilo. Esso si applica soltanto se gli Stati membri lo desiderano. 1) Il primo paragrafo introduce un elenco, che si deve considerare tassativo, delle cause di riduzione o revoca delle condizioni di accoglienza. a) La finalità di questa lettera è di sanzionare il comportamento negativo di un richiedente asilo che non dimostra interesse per la procedura di asilo. I richiedenti asilo che si rendono irreperibili senza valido motivo o non si conformano all'obbligo di presenza o alle richieste di fornire informazioni o non si presentano al colloquio personale relativo alla procedura d'asilo per almeno 30 giorni lavorativi, dimostrano con ogni evidenza che non intendono collaborare con le autorità responsabili della decisione o che intendono rendersi irreperibili senza valido motivo. Il termine di 30 giorni lavorativi è pari al termine fissato dall'articolo 16, paragrafo 2 della proposta di direttiva recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato: "In caso di scomparsa del richiedente asilo, l'autorità accertante ha facoltà di sospendere l'esame della domanda qualora il richiedente stesso abbia contravvenuto, senza validi motivi, all'obbligo di presentarsi o alla richiesta di fornire informazioni o di comparire per un colloquio personale durante un periodo non inferiore a trenta giorni lavorativi." Questa disposizione non si applica al mancato possesso di documenti di identità, in quanto tale fatto non può essere di per sé interpretato come un comportamento negativo da parte dei richiedenti asilo. b) I richiedenti asilo che ritirano la loro domanda di asilo non sono più considerati richiedenti asilo ai sensi della presente direttiva e non hanno pertanto più diritto ai benefici ivi enunciati. Il ritiro di una domanda d'asilo è considerato un comportamento legittimo, ma dimostra che la domanda d'asilo è stata presentata senza una sufficiente attenzione. c) Questa lettera intende tener conto del comportamento negativo dei richiedenti asilo che hanno tenuto nascoste le risorse finanziarie di cui disponevano e pertanto hanno indebitamente beneficiato di condizioni di accoglienza materiali. 2) Il paragrafo introduce sanzioni limitate nel caso di comportamento inadeguato tenuto nei luoghi nei quali i richiedenti asilo sono ospitati. 3) Il paragrafo introduce una sanzione limitata per gli adulti che impediscono ai minori a loro carico di frequentare la scuola o le lezioni individuali nei programmi scolastici ordinari. Questa norma è intesa quale strumento di promozione del pieno rispetto del diritto del minore di frequentare le scuole pubbliche. 4) Questi motivi di riduzione o revoca devono essere basati esclusivamente sul comportamento personale dell'interessato (i richiedenti asilo e i familiari al seguito, se diversi dalla persona interessata, mantengono le condizioni di accoglienza). Le decisioni devono essere basate sul principio di proporzionalità (in quanto una decisione negativa può causare conseguenze molto gravi per la vita di un richiedente asilo, il comportamento da sanzionare deve essere particolarmente grave). Le decisioni citate ai paragrafi 1, 2 e 3 devono essere adottate caso per caso, in modo obiettivo e imparziale e in caso di decisione non favorevole al richiedente devono essere motivate, affinché la valutazione in sede di ricorso sia il più possibile accurata. 5) In conformità della Carta dei diritti fondamentali (articolo 47) e nel rispetto della giurisprudenza pronunciata dalla Corte di giustizia, il paragrafo assicura che avverso le decisioni adottate in conformità dei paragrafi 1, 2 e 3 si possa interporre ricorso dinanzi un'autorità giudiziaria (compresa un'autorità giudiziaria amministrativa, quale il Conseil d'Etat in Francia) perlomeno in ultimo grado. Poiché la revoca, riduzione o rifiuto delle condizioni di accoglienza costituisce una decisione molto seria ai fini della qualità di vita del richiedente asilo durante il procedimento, sembra opportuno e in linea con le conclusioni del Consiglio che ai richiedenti asilo sia consentito, in tali casi, accesso al patrocinio legale, che dovrebbe essere gratuito nel caso in cui il richiedente asilo non possa affrontarne le spese. 6) Questo paragrafo esclude l'applicazione delle norme enunciate nel presente articolo per quanto riguarda il diritto all'assistenza sanitaria o psicologica urgente e le cure mediche indilazionabili, che non può mai essere ridotto o revocato. Capo VI: Disposizioni a favore di persone aventi esigenze particolari Articolo 23 1) Questo articolo introduce una clausola generale a favore delle persone che hanno esigenze particolari. Senza voler essere esaustiva (si deve infatti tener conto delle particolari necessità di qualsiasi altra categoria di persone, ad esempio, transessuali che dimostrano gravi difficoltà ad alloggiare assieme a uomini o a donne e che spesso necessitano di specifico sostegno psicologico), elenca le categorie che nelle prassi degli Stati membri e negli studi effettuati in materia sono considerate aventi esigenze particolari sotto l'aspetto dell'alloggio e dell'assistenza sanitaria e psicologica. Si è ritenuto necessario precisare che le "donne sole" generalmente hanno esigenze particolari se provengono da paesi nei quali sono soggette, per il solo fatto di essere donne, a pesanti discriminazioni legali, giacché non si può presumere che le donne sole abbiano, in quanto tali, particolari necessità che devono essere soddisfatte. 2) Le particolari necessità degli individui appartenenti alle menzionate categorie devono essere valutate su base individuale. Articolo 24 Questo articolo tratta delle specifiche necessità dei minori. 1) A norma dell'articolo 3 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989, "in tutte le decisioni relative ai fanciulli ... l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente". Tale principio obbligatorio è riformulato nel presente paragrafo di modo che possa essere utilizzato quale strumento di interpretazione di tutte le disposizioni della presente proposta di direttiva che riguardano i minori. 2) I minori sono spesso vittime di molte specifiche forme di abuso, negligenza, sfruttamento, tortura, crudeltà, trattamento disumano o umiliante o delle conseguenze di conflitti armati. Gli Stati membri sono tenuti a offrire ai minori che sono stati vittime delle menzionate forme di abuso servizi di riabilitazione, una adeguata assistenza psichiatrica e, ove necessario, assistenza psicologica e sociale. Articolo 25 Questo articolo tratta delle specifiche necessità dei minori non accompagnati. 1) Gli Stati membri sono tenuti a nominare quanto prima un tutore per il minore non accompagnato che chiede asilo al fine di garantire che le sue necessità siano debitamente soddisfatte all'atto dell'applicazione delle disposizioni della presente direttiva. Per finire, in considerazione della vulnerabilità e della possibilità di abuso di un minore, viene qui previsto il principio delle valutazioni periodiche della effettiva situazione del minore da parte di competenti autorità del settore sociale. 2) Il paragrafo contiene norme che devono essere intese come un'applicazione esplicita del principio di salvaguardia del prevalente interesse del minore per quanto riguarda le condizioni di accoglienza. Gli Stati membri sono tenuti a fornire ai minori non accompagnati che presentano una domanda di asilo una delle elencate forme di alloggio dal momento della loro ammissione sul territorio fino al momento in cui lasciano il territorio dello Stato membro in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata. Inoltre, si stabilisce che i fratelli devono restare uniti (questa regola può essere disattesa soltanto in circostanze eccezionali, quali l'improvviso afflusso di richiedenti asilo, e per un breve periodo di tempo) e le variazioni di residenza devono essere ridotte al minimo. 3) Questo paragrafo riguarda le attività di rintraccio ed il principio di riservatezza applicabile alle stesse, nella misura in cui esse siano nel prevalente interesse del minore. 4) Al fine di soddisfare adeguatamente le esigenze dei minori non accompagnati nel corso delle procedure di asilo, gli Stati membri devono assicurare che il personale che opera con i minori non accompagnati abbia ricevuto una adeguata formazione circa le loro necessità. Articolo 26 Questo articolo riguarda le vittime di tortura e della violenza organizzata. Secondo le conclusioni della riunione del Consiglio del 30 novembre - 1° dicembre sulle condizioni di accoglienza: "Lo Stato membro ospitante dovrebbe prevedere un'assistenza medica specifica per i richiedenti asilo vittime di torture, stupro o altre forme gravi di violenza." Il paragrafo prevede un'assistenza medica specifica e aggiunge alle menzionate categorie le vittime della violenza organizzata e della violenza rivolta contro le donne, per assicurare che le persone traumatizzate dall'esposizione alla pulizia etnica possano rientrare nel campo di applicazione della direttiva. Capo VII: Azioni volte a migliorare l'efficienza del sistema di accoglienza Articolo 27 Questo articolo riguarda la cooperazione tra Stati membri, e tra gli stessi e la Commissione. 1) Il paragrafo obbliga gli Stati membri a designare un punto di contatto nazionale e ad adottare le misure idonee al fine di stabilire una cooperazione diretta, compreso lo scambio di visite e uno scambio di informazioni tra le competenti autorità. Questo tipo di attività può beneficiare facilmente di finanziamenti del Fondo europeo per i rifugiati. 2) Il paragrafo riguarda le informazioni ed i dati che devono essere trasmessi alla Commissione affinché possa svolgere i suoi compiti in relazione all'applicazione della direttiva e agli eventuali miglioramenti da apportare. Articolo 28 Questo articolo, tenendo conto delle conclusioni del Consiglio con riferimento alle ONG, propone un approccio più esteso che includa il coordinamento tra le autorità competenti e tutti gli altri operatori coinvolti a livello nazionale e locale nell'accoglienza dei richiedenti asilo. Articolo 29 L'atteggiamento generale della pubblica opinione nei confronti dei richiedenti asilo e la percezione politica e sociale degli aspetti relativi all'asilo da parte dell'opinione pubblica in generale e delle comunità locali in particolare è un elemento fondamentale nella qualità della vita dei richiedenti asilo. Questo articolo fa obbligo agli Stati membri di prevedere disposizioni per assicurare che siano adottate idonee misure volte a promuovere relazioni armoniose tra le comunità locali ed i centri di accoglienza ubicati nelle stesse al fine di prevenire atti di razzismo, di discriminazione sessuale e di xenofobia contro i richiedenti asilo. Articolo 30 Questo articolo riguarda gli orientamenti, la sorveglianza ed il controllo del sistema di accoglienza da parte degli Stati membri. Al fine di assicurare che i richiedenti asilo godano di condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri e di limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo dovuti alla varietà delle condizioni di accoglienza tra uno Stato membro e l'altro è fondamentale che gli Stati membri stabiliscano un sistema permanente di orientamento, sorveglianza e controllo dei livelli relativi alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo. Il primo comma dispone che gli Stati membri introducano norme in materia di orientamento, sorveglianza e controllo del livello delle condizioni di accoglienza in conformità della presente direttiva al fine di garantire il raggiungimento di taluni obiettivi. Non viene qui proposto alcun modello per il menzionato sistema di orientamento, sorveglianza e controllo interno dell'idoneo livello delle condizioni di accoglienza. Ad eccezione delle attività menzionate nel paragrafo 2, spetta agli Stati membri scegliere le modalità atte a raggiungere gli obiettivi fissati nella presente direttiva. Il secondo comma fornisce la base giuridica per l'istituzione di un ufficio o per la scelta dell'ufficio di cui all'articolo 18 (ad ogni buon conto gli Stati membri sono liberi di decidere di incaricare un ufficio indipendente già esistente, ad esempio un Mediatore, del ricorso di cui all'articolo 18). Inoltre, esso precisa alcune delle attività che gli Stati membri dovrebbero effettuare per garantire l'efficacia del sistema di accoglienza. Articolo 31 L'articolo 31 tratta le risorse materiali e umane. 1) Questo paragrafo si basa sulla considerazione che i richiedenti asilo costituiscono una categoria di persone che hanno subito particolari esperienze e che presentano particolari necessità. Occorre provvedere a che le autorità e gli altri organismi che danno attuazione alla presente direttiva abbiano ricevuto la necessaria formazione di base in relazione a tali necessità. 2) Il presente paragrafo dispone che gli Stati membri sono tenuti a stanziare le necessarie risorse in relazione alle disposizioni nazionali di attuazione della presente direttiva onde assicurarne l'effettiva applicazione. Disposizioni finali Articolo 32 L'articolo introduce una disposizione generale di non discriminazione. La formulazione è basata sull'articolo 3 della Convenzione di Ginevra, sull'articolo 13 del trattato CE e sull'articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Questa disposizione non pregiudica gli obblighi che discendono dagli strumenti internazionali, quali la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (articolo 14). Articolo 33 L'articolo concerne le relazioni sull'applicazione della direttiva. La Commissione è incaricata di elaborare una relazione sull'applicazione della direttiva negli Stati membri, conformemente al suo ruolo di garante dell'applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza del trattato. La Commissione ha altresì facoltà di proporre eventuali modifiche. Una prima relazione deve essere presentata entro due anni dalla scadenza del termine di recepimento della direttiva negli Stati membri. Gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione tutte le informazioni utili ai fini della citata relazione, compresi i dati statistici di cui all'articolo 27, paragrafo 2 e i risultati delle azioni di cui all'articolo 29. Dopo aver presentato la relazione di cui al paragrafo 1, la Commissione deve redigere una relazione sull'applicazione della direttiva con periodicità almeno quinquennale. Articolo 34 L'articolo è una disposizione generale di diritto comunitario, che prevede sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive. Esso lascia agli Stati membri il potere discrezionale di stabilire le sanzioni contro le infrazioni alle disposizioni nazionali adottate in forza della presente direttiva. Articolo 35 Gli Stati membri sono tenuti a recepire la direttiva entro il 31 dicembre 2002. Articolo 36 L'articolo fissa la data di entrata in vigore della direttiva. Articolo 37 Destinatari della direttiva sono esclusivamente gli Stati membri. 2001/0091 (CNS) Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 63, primo comma, punto 1, lettera b), vista la proposta della Commissione [1], [1] GU C ... visto il parere del Parlamento europeo [2], [2] GU C ... visto il parere del Comitato economico e sociale [3], [3] GU C ... visto il parere del Comitato delle regioni [4], [4] GU C ... considerando quanto segue: (1) Una politica comune nel settore dell'asilo, che preveda un regime europeo comune in materia di asilo, costituisce uno degli elementi fondamentali dell'obiettivo dell'Unione europea relativo alla progressiva realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nella Comunità. (2) Il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, ha convenuto di lavorare all'istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull'applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, integrata dal Protocollo di New York del 31 gennaio 1967, e di garantire in tal modo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione, in ottemperanza al principio di non respingimento (non-refoulement). (3) Secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, il regime europeo comune in materia di asilo deve includere a breve termine le condizioni comuni minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo. (4) La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. In particolare, la presente direttiva intende assicurare il pieno rispetto della dignità umana ed il diritto di asilo dei richiedenti asilo e dei familiari al seguito nonché promuovere l'applicazione dell'articolo 1 e dell'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. (5) Conformemente all'articolo 2 e all'articolo 3, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea, la presente direttiva mira, nelle finalità e nel contenuto, all'eliminazione delle ineguaglianze e alla promozione della parità tra uomini e donne. (6) Devono essere adottate norme minime in materia di accoglienza dei richiedenti asilo che siano sufficienti a garantire loro un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri. (7) L'armonizzazione delle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo deve contribuire a limitare i movimenti secondari dei richiedenti asilo dovuti all'esistenza di condizioni di accoglienza diverse da uno Stato membro all'altro. (8) Le condizioni di vita dei richiedenti asilo devono essere in ogni caso dignitose; esse devono inoltre essere incrementate se le domande di asilo sono ritenute ammissibili e non manifestamente infondate. (9) Le condizioni di accoglienza devono essere migliorate, sotto l'aspetto quantitativo e qualitativo, quando i procedimenti si prolungano nel tempo, sempre che la durata non sia causata da un comportamento negativo del richiedente asilo. (10) L'accoglienza di categorie di persone portatrici di esigenze particolari deve rispondere alle speciali necessità di tali soggetti. (11) L'accoglienza di richiedenti asilo che si trovano in stato di trattenimento deve rispondere alle esigenze delle persone versanti in tale situazione. (12) Al fine di assicurare il rispetto di garanzie procedurali minime, che prevedano la possibilità di contattare le organizzazioni o le persone che forniscono l'assistenza legale, deve essere garantito l'accesso effettivo di queste organizzazioni e persone a qualsiasi tipo di alloggio che ospiti i richiedenti asilo. (13) I consulenti giuridici dei richiedenti asilo, l'ACNUR e le competenti organizzazioni non governative devono poter accedere a tutti gli alloggi che ospitano i richiedenti asilo. (14) L'eventuale sfruttamento abusivo del sistema di accoglienza deve essere contrastato prevedendo la riduzione o la revoca delle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo per giustificati motivi. (15) Occorre assicurare l'efficienza dei sistemi nazionali di accoglienza e la cooperazione tra gli Stati membri nel settore dell'accoglienza dei richiedenti asilo. (16) La percezione politica e sociale della problematica dell'asilo, da parte dell'opinione pubblica in generale e delle comunità locali in particolare, è un elemento determinante ai fini della qualità di vita dei richiedenti asilo. Devono pertanto essere promosse relazioni armoniose tra tali comunità ed i centri di accoglienza. (17) Discende dal concetto stesso di norme minime che gli Stati membri hanno facoltà di stabilire o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli per i cittadini di paesi terzi e gli apolidi che chiedano la protezione internazionale in uno Stato membro. (18) In tale ottica, gli Stati membri sono invitati ad applicare le disposizioni della presente direttiva anche in relazione ai procedimenti di esame delle domande intese a conseguire una protezione diversa da quella conferita dalla convenzione di Ginevra, presentate da cittadini di paesi terzi o apolidi cui sia stata negata la qualità di rifugiato. (19) Gli Stati membri devono prevedere un sistema di sanzioni contro la violazione delle disposizioni nazionali adottate in forza della presente direttiva. (20) L'attuazione della presente direttiva deve formare oggetto di periodiche valutazioni. (21) In base ai principi di sussidiarietà e proporzionalità enunciati dall'articolo 5 del trattato, gli obiettivi dell'intervento prospettato, ossia la definizione di norme minime comuni relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, non possono essere conseguiti dagli Stati membri e, per le dimensioni e gli effetti dell'intervento stesso, possono essere realizzati soltanto a livello comunitario. La presente direttiva si limita al minimo indispensabile per conseguire tali scopi, HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: CAPO I OGGETTO, DEFINIZIONI ED AMBITO DI APPLICAZIONE Articolo 1 Oggetto La presente direttiva stabilisce norme minime comuni relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri. Articolo 2 Definizioni Ai fini della presente direttiva s'intende per: a) "Convenzione di Ginevra": la Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 ed integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967; b) "domanda di asilo": la domanda con cui il cittadino di paesi terzi o l'apolide chiede protezione internazionale ad uno Stato membro e che può considerarsi fondata sulla circostanza che l'interessato sia un rifugiato ai sensi dell'articolo 1A della convenzione di Ginevra. Tutte le domande di protezione internazionale sono considerate domande di asilo salvo che il cittadino di paesi terzi o l'apolide solleciti esplicitamente un distinto tipo di protezione, che possa essere richiesto con domanda separata; c) "richiedente" o "richiedente asilo": qualsiasi cittadino di paesi terzi o apolide che abbia presentato una domanda di asilo sulla quale non sia stata ancora adottata una decisione definitiva. Per decisione definitiva s'intende qualsiasi decisione nei confronti della quale siano stati esauriti tutti i rimedi giuridici previsti dalla direttiva del Consiglio .../... [recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato] [5]; [5] COM(2000) 578 def. d) "familiari": i seguenti soggetti appartenenti al nucleo familiare del richiedente asilo già costituito nel paese di origine: i) il coniuge o convivente, se la legislazione dello Stato membro, in cui la domanda è stata presentata o viene esaminata, equipara le coppie non sposate alle coppie sposate; ii) i figli della coppia di cui al punto i) o del richiedente asilo, a condizione che non siano coniugati e siano a carico, indipendentemente dal fatto che siano figli legittimi, naturali o adottivi; iii) altri soggetti appartenenti al nucleo familiare, se sono a carico del richiedente asilo o hanno subito esperienze particolarmente traumatiche o hanno bisogno di specifico trattamento medico; e) "familiari al seguito": i familiari del richiedente asilo che si trovano nel medesimo Stato membro in connessione alla domanda di asilo; f) "rifugiato": qualsiasi persona rispondente ai criteri stabiliti dall'articolo 1A della convenzione di Ginevra; g) "status di rifugiato": lo status riconosciuto dallo Stato membro alle persone aventi la qualità di rifugiato ed ammesse, in quanto tali nel territorio dello Stato medesimo; h) "procedimento ordinario", "procedimento accelerato", "procedimento di ammissibilità" e "procedimento di ricorso": i procedimenti definiti nella direttiva .../... [recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato]; i) "minore non accompagnato": qualsiasi persona d'età inferiore ai diciotto anni che entri nel territorio dello Stato membro senza essere accompagnata da un adulto che ne sia responsabile per legge o per gli usi, fino a quando non sia effettivamente affidata ad un tale adulto; il termine include i minori che vengono abbandonati dopo essere entrati nel territorio degli Stati membri; j) "condizioni di accoglienza": il complesso dei provvedimenti adottati dagli Stati membri a favore dei richiedenti asilo a norma della presente direttiva; k) "condizioni materiali d'accoglienza": le condizioni di accoglienza costituite da alloggio, vitto e vestiario (forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni), nonché da un sussidio per le spese giornaliere; l) "trattenimento": il confinamento del richiedente asilo, da parte dello Stato membro, in aree chiuse quali carceri, centri di trattenimento, aree di transito degli aeroporti, che limitino significativamente la sua libertà di circolazione; m) "centro di accoglienza": qualsiasi struttura destinata esclusivamente all'alloggiamento collettivo di richiedenti asilo e dei familiari al seguito; n) "centri di trattenimento": i luoghi utilizzati per alloggiare, in stato di trattenimento, i richiedenti asilo e i familiari al seguito, ivi inclusi i centri di accoglienza nei quali la libertà di circolazione dei richiedenti asilo sia limitata ai centri stessi. Articolo 3 Ambito di applicazione 1. La presente direttiva si applica a tutti i cittadini di paesi terzi ed agli apolidi che presentano domanda di asilo alla frontiera o nel territorio di uno Stato membro nonché ai familiari al seguito. Essa si applica altresì quando l'esame della domanda d'asilo avviene nell'ambito di procedimenti volti a determinare se il richiedente asilo abbia il diritto di entrare legalmente nel territorio dello Stato membro. 2. La presente direttiva non si applica alle domande di asilo diplomatico o territoriale presentate presso le rappresentanze degli Stati membri. 3. Gli Stati membri possono decidere di applicare le disposizioni della presente direttiva anche in relazione ai procedimenti di esame di domande intese ad una protezione diversa da quella conferita dalla convenzione di Ginevra, presentate da cittadini di paesi terzi o apolidi cui sia stato negato lo status di rifugiato. Articolo 4 Disposizioni più favorevoli Gli Stati membri possono stabilire o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, purché compatibili con la presente direttiva. CAPO II DISPOSIZIONI GENERALI SULLE CONDIZIONI DI ACCOGLIENZA Articolo 5 Informazione 1. Gli Stati membri informano i richiedenti asilo ed i familiari adulti al seguito, immediatamente dopo la presentazione della domanda d'asilo, sui diritti ed obblighi loro spettanti in riferimento alle condizioni di accoglienza. Gli Stati membri provvedono a che i richiedenti asilo siano informati sulle organizzazioni o persone che forniscono specifica assistenza legale e sulle organizzazioni che possono aiutarli riguardo alle condizioni di accoglienza disponibili ed in particolare riguardo all'assistenza sanitaria cui hanno diritto. 2. Gli Stati membri provvedono a che ciascun familiare adulto al seguito sia informato in privato del diritto di presentare una distinta domanda di asilo. 3. Gli Stati membri provvedono a che le informazioni di cui al paragrafo 1 siano fornite per iscritto e, per quanto possibile, in una lingua che il richiedente asilo comprenda. 4. I richiedenti asilo devono venir informati sui corsi di apprendimento linguistico e sui programmi di rimpatrio volontario, laddove siano disponibili. Articolo 6 Documentazione 1. Gli Stati membri provvedono affinché, immediatamente dopo la presentazione della domanda di asilo, ai richiedenti asilo e a ciascun familiare adulto al seguito sia rilasciato un documento nominativo che certifichi lo status di richiedente asilo o di familiare al seguito. Per gli adulti che possono circolare liberamente in tutto il territorio nazionale o in una parte di esso, il documento deve attestare altresì che il titolare si trova legalmente nel territorio dello Stato membro in cui la domanda d'asilo è stata presentata o viene esaminata. Detti documenti possono contenere informazioni relative al diritto del titolare di accedere all'assistenza sanitaria o psicologica e alla sua situazione rispetto al mercato del lavoro. 2. Gli Stati membri provvedono a che i minori non accompagnati siano provvisti di un documento equivalente a quello di cui al paragrafo 1. 3. Gli Stati membri dispongono che i documenti di cui ai paragrafi 1 e 2 siano valido o siano rinnovati fino alla notifica della decisione adottata in merito alla domanda di asilo. Gli Stati membri dispongono che la validità del documento possa essere prorogata per tutta la durata del procedimento di ricorso se il richiedente asilo ha presentato ricorso o è in corso un riesame d'ufficio che sospende la decisione negativa o se il richiedente asilo ha ottenuto un provvedimento provvisorio recante effetto sospensivo. 4. Gli Stati membri possono escludere l'applicazione del presente articolo durante l'esame di della domanda svolto nel contesto di un procedimento inteso ad accertare se il richiedente abbia diritto di entrare legalmente nel territorio dello Stato membro. 5. Gli Stati membri possono fornire ai richiedenti asilo un documento di viaggio quando sussistano gravi ragioni umanitarie che rendano necessaria la loro presenza in un altro Stato membro. Articolo 7 Libera circolazione 1. Gli S