Il regolamento UE sul legno è stato adottato nel dicembre 2010 ma si applica soltanto dal 3 marzo 2013. Scopo di tale periodo transitorio era consentire alle autorità competenti degli Stati membri e al settore privato di prepararsi per la sua applicazione. Durante questo periodo, la Commissione ha adottato un atto delegato e un atto di esecuzione per facilitarne l'attuazione.

Il piano d'azione FLEGT del 2003 delinea le procedure e le misure volte ad impedire la commercializzazione di legname illegale nell'UE, migliorare l'approvvigionamento di legname di provenienza legale e aumentare la domanda di legname proveniente da foreste gestite in modo responsabile. Il piano d'azione FLEGT ha riconosciuto la possibilità di elaborare una nuova legislazione per affrontare la questione del disboscamento illegale sotto il profilo della domanda, che ha portato all'adozione del regolamento UE sul legno.

La presente relazione riassume i principali risultati della valutazione, trae conclusioni e formula raccomandazioni per le azioni di follow-up. Essa è integrata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che illustra i risultati della valutazione in dettaglio. Va sottolineato che un'esperienza di attuazione di soli due anni si è dimostrata un fattore limitante per la valutazione.

Il riesame della Commissione, che consiste in una valutazione realizzata in conformità degli orientamenti dell'UE per legiferare meglio , risponde a cinque criteri di valutazione: pertinenza, efficacia, efficienza, coerenza e valore aggiunto dell'UE. La valutazione riguarda i primi due anni di applicazione del regolamento UE sul legno. Le sue conclusioni poggiano sulle relazioni in merito all'applicazione del regolamento, presentate alla Commissione dagli Stati membri, su un'ampia consultazione, sull'analisi di articoli scientifici pertinenti, su un'analisi dei flussi commerciali e su una relazione di valutazione elaborata da un consulente esterno.

Nel 2010 l'Unione europea (UE) ha adottato il regolamento (UE) n. 995/2010 che stabilisce gli obblighi degli operatori che commercializzano legno e prodotti da esso derivati (il regolamento sul legno, in appresso "regolamento UE sul legno" o "regolamento") nell'ambito dell'attuazione del piano d'azione per l'applicazione delle normative, la governance e il commercio nel settore forestale (piano d'azione FLEGT). Il piano d'azione FLEGT è lo strumento strategico dell'UE per combattere il disboscamento illegale nelle foreste di tutto il mondo, mentre il regolamento UE sul legno costituisce lo strumento principale per affrontare il problema sotto il profilo della domanda. Il regolamento si applica dal marzo 2013.

L'ampia collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri ha incluso riunioni di esperti in materia di attuazione e riunioni imperniate sull'applicazione, nonché contatti con una serie di paesi terzi produttori e consumatori di legname. Nel gennaio 2015 la Commissione ha istituito una piattaforma di comunicazione elettronica per lo scambio di informazioni tra le autorità competenti degli Stati membri.

Nel 2012 la Commissione ha realizzato una campagna di comunicazione relativa al regolamento UE sul legno e anche gli Stati membri hanno riferito di aver effettuato campagne di sensibilizzazione a livello nazionale. Per contribuire a un'interpretazione armonizzata delle principali disposizioni del regolamento al fine di conseguire un'applicazione uniforme in tutta l'Unione, la Commissione ha elaborato un documento di orientamento per il regolamento UE sul legno in stretta collaborazione con gli Stati membri. Tuttavia, l'orientamento e l'assistenza forniti alle piccole e medie imprese (PMI) dagli Stati membri, assistiti dalla Commissione, sono stati piuttosto limitati.

Non tutti gli Stati membri hanno comunicato di aver effettuato controlli. In diversi paesi, i controlli sono iniziati tardi a causa dei ritardi accusati nell'adozione della legislazione nazionale pertinente; inizialmente sporadici, sono però divenuti più sistematici e rigorosi nel corso del tempo.

Ventisei Stati membri hanno riferito che le loro autorità competenti hanno messo a punto, conformemente all'articolo 10, paragrafo 2, del regolamento UE sul legno, programmi per il controllo degli operatori. Tutte le autorità competenti applicano un'impostazione basata sul rischio per elaborare e rivedere i rispettivi piani. Tra i fattori di rischio figurano le caratteristiche dei fornitori e dei loro prodotti, il tipo di operatori, nonché le informazioni ricevute da terzi (ossia "indicazioni comprovate").

In diciannove Stati membri i controlli hanno determinato misure correttive o sanzioni per violazioni degli obblighi del regolamento UE sul legno. Sono state avviate alcune indagini sulla base di indicazioni comprovate fornite da terzi. Tenuto conto del numero limitato di sanzioni finora applicate, non è ancora possibile stabilire se esse siano "effettive, proporzionate e dissuasive".

La gamma di sanzioni varia notevolmente tra gli Stati membri: si va dalla comunicazione concernente gli interventi correttivi fino alla reclusione, passando da ammende, sequestro del legname e sospensione dell'autorizzazione a svolgere attività commerciali. Alcuni Stati membri hanno semplicemente adottato sanzioni amministrative, mentre per altri la violazione di alcuni obblighi costituisce reato. Le sanzioni previste in caso di violazione del divieto sono generalmente più elevate di quelle applicabili in caso di violazione degli obblighi di dovuta diligenza e di tracciabilità. Tra i fattori presi in considerazione dagli Stati membri per determinare il livello delle sanzioni figurano le condizioni economiche nazionali e i livelli delle sanzioni inflitte in caso di violazione di altri obblighi analoghi, ad esempio quelli previsti dai regolamenti dell'UE sul commercio di specie della flora e della fauna selvatiche. Sebbene gli Stati membri abbiano la facoltà di stabilire sanzioni, se il livello di queste è troppo diverso gli operatori dell'UE non possono svolgere le proprie attività a parità di condizioni.

Ventiquattro Stati membri hanno riferito in merito alle sanzioni previste dalla propria legislazione nazionale in caso di violazione degli obblighi del regolamento (divieto, dovuta diligenza e tracciabilità). Grecia, Ungheria, Romania e Spagna stanno ancora elaborando disposizioni adeguate in materia di sanzioni.

In conformità all'articolo 20, paragrafo 2, del regolamento UE sul legno, le relazioni degli Stati membri sull'applicazione del regolamento, presentate alla Commissione entro il 30 aprile 2015, hanno costituito la principale fonte di informazione ai fini della stesura della presente relazione. Inoltre, la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sul sito internet specifico "La vostra voce in Europa" (dal 15 aprile al 3 luglio 2015). Sono state utilizzate anche altre indagini mirate e osservazioni spontanee delle parti interessate.

5.1. Pertinenza

L'Unione è determinata a combattere il disboscamento illegale e il relativo commercio di legname, che si confermano un problema persistente a livello mondiale, con notevoli ripercussioni ambientali, sociali ed economiche. Il regolamento UE sul legno, che fa parte del piano d'azione FLEGT, è stato adottato quale strumento globale per garantire che solo i prodotti fabbricati con legname di provenienza legale siano commercializzati nell'UE. I fatti confermano che, dalla sua applicazione, il regolamento ha favorito politiche di approvvigionamento più responsabili e, pertanto, ha dimostrato di poter modificare il comportamento degli operatori sul mercato e creare catene di approvvigionamento prive di legname raccolto illegalmente, contribuendo in tal modo al conseguimento degli obiettivi generali del piano d'azione FLEGT.

La pertinenza del regolamento è stata confermata nel settimo programma d'azione per l'ambiente (2013-2020), che fa esplicito riferimento al regolamento UE sul legno quale "base giuridica per un'azione dell'Unione intesa ad affrontare il problema mondiale del disboscamento illegale attraverso la propria domanda di legname e prodotti del legname".

Dalla valutazione è emerso che molte parti interessate ritengono che il regolamento conferisca un valore aggiunto significativo alle iniziative internazionali volte ad arrestare il disboscamento e il degrado forestale, a preservare la biodiversità e a contrastare il cambiamento climatico (riducendo le emissioni prodotte dal disboscamento, rafforzando il ruolo di conservazione delle foreste e la loro gestione sostenibile e potenziando gli stock di carbonio nelle foreste dei paesi in via di sviluppo sulla base del quadro di Varsavia per REDD+), contribuendo in tal modo al rispetto degli obblighi internazionali dell'UE.

5.2. Valore aggiunto dell'UE

La lotta contro il disboscamento illegale e il relativo commercio di legname rappresenta un problema mondiale che non può essere affrontato in maniera efficace mediante l'intervento isolato dei singoli Stati membri. Istituendo norme uniformi a livello di Unione europea, il regolamento UE sul legno consente all'Unione e ai suoi Stati membri di trarre pieno vantaggio dalla loro influenza combinata sul mercato per garantire la domanda di legname raccolto legalmente ed evitare le distorsioni del mercato dell'UE che si sarebbero verificate se ciascuno Stato membro avesse applicato norme diverse.

Il regolamento UE sul legno intende creare condizioni di parità stabilendo i medesimi requisiti di legalità tanto per il legname raccolto all'interno dell'Unione quanto per i prodotti derivati importati e introduce un ulteriore livello di controllo applicabile a tutti gli operatori nell'UE. Senza il regolamento UE sul legno, si interromperebbe il processo di creazione di condizioni di parità per gli operatori economici, cosicché gli operatori che già applicano i requisiti di dovuta diligenza verrebbero a trovarsi in una posizione svantaggiata, soprattutto perché legname di provenienza illegale, meno costoso, entrerebbe liberamente nel mercato dell'UE. In assenza del regolamento UE sul legno, verrebbero seriamente compromessi i progressi compiuti riguardo ad altri elementi del piano d'azione FLEGT, come ad esempio gli accordi volontari di partenariato, nonché la possibilità per l'UE di impegnarsi a favore della lotta contro il disboscamento illegale nell'ambito di recenti accordi commerciali bilaterali.

5.3. Efficienza

Il regolamento UE sul legno comporta costi di conformità per gli Stati membri. Uno di tali costi riguarda i controlli da effettuare sugli operatori e sugli organismi di controllo. In molti casi, le risorse umane e finanziarie destinate ai controlli sugli operatori risultano sproporzionatamente basse rispetto al numero di operatori di detti paesi, limitando in tal modo l'effetto dissuasivo delle attività di controllo. La valutazione ha dimostrato che le risorse finanziarie destinate alle autorità competenti variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. A questo proposito, va rilevato che alcuni Stati membri non hanno destinato risorse finanziarie supplementari all'attuazione e all'applicazione del regolamento UE sul legno.

Il regolamento UE sul legno comporta costi di conformità anche per il settore privato. Tali costi dipendono da diversi elementi, quali l'esistenza di precedenti politiche di approvvigionamento responsabili, il tipo e la complessità dei prodotti commercializzati, il numero e l'ubicazione geografica dei fornitori e, infine, la complessità delle catene di approvvigionamento. I costi per le imprese possono comprendere investimenti in sistemi di informazione, sviluppo di competenze interne e formazione del personale. Tale valutazione coincide in larga misura con la stima dei costi contenuta nella valutazione d'impatto effettuata nel 2008, quando la Commissione ha presentato la propria proposta di regolamento. I costi di conformità relativi all'obbligo di divieto avrebbero dovuto essere neutri, mentre si riteneva che quelli riguardanti l'obbligo di dovuta diligenza dipendessero dalla preesistenza di sistemi di controllo nella politica di approvvigionamento delle imprese e dalla loro qualità.

I costi di conformità per il settore privato sono generalmente considerati accettabili per le imprese che già applicano politiche di approvvigionamento responsabili. Lo stesso può valere anche per quelle che optano per pratiche efficaci sotto il profilo dei costi (si veda oltre) o che commercializzano prodotti derivati dal legno avvalendosi di catene di approvvigionamento relativamente semplici.

Conseguenze amministrative per le PMI

L' obbligo di dovuta diligenza previsto dal regolamento UE sul legno si applica a tutte le imprese a prescindere dalle loro dimensioni. Le grandi imprese sembrano essere riuscite ad adeguarsi meglio e più rapidamente ai nuovi requisiti rispetto alle PMI. Queste ultime possono apparire svantaggiate a causa delle modeste economie di scala, dato che i costi del sistema di dovuta diligenza devono essere coperti tramite un fatturato più basso. Non è tuttavia dimostrato che il fatto di essere una piccola impresa ostacoli l'applicazione di un sistema di dovuta diligenza efficace .

La valutazione si basa su un campione molto esiguo, che ha risposto alla consultazione pubblica online. Essa ha dimostrato che alcune PMI ritengono problematico conformarsi al regolamento UE sul legno a causa di fattori come la difficoltà a comprendere le prescrizioni tecniche del sistema di dovuta diligenza, la mancanza di personale che possieda adeguate conoscenze e l'esperienza necessaria per esercitare la dovuta diligenza e/o la disponibilità di risorse finanziarie limitate per aggiornare i sistemi di controllo esistenti.

I dati dimostrano che i costi di conformità al regolamento UE sul legno per le PMI possono essere ridotti se le imprese ricorrono a pratiche efficaci sotto il profilo dei costi (si veda oltre), evitano soluzioni informatiche costose e beneficiano di un sostegno tecnico esterno per elaborare e applicare sistemi di dovuta diligenza adeguati.

Pratiche efficaci sotto il profilo dei costi

Nel corso dell'attuazione del regolamento UE sul legno sono state individuate diverse pratiche efficaci sotto il profilo dei costi: i) cooperazione tra le autorità degli Stati membri e tra queste e i loro omologhi di paesi terzi; ii) uso, da parte delle autorità competenti, di indicazioni comprovate ricevute da terzi riguardanti la conformità al regolamento e iii) messa a punto, da parte degli operatori, di sistemi di dovuta diligenza che non soddisfino soltanto i requisiti del regolamento UE sul legno ma anche altri strumenti giuridici (il "Lacey Act" degli Stati Uniti e la legge australiana che vieta il disboscamento illegale (Illegal Logging Prohibition Act)); iv) uso, da parte degli operatori, di schemi volontari verificati da terzi (certificazione forestale su base volontaria) nell'ambito della procedura di valutazione e di attenuazione del rischio; v) utilizzo, ai fini della dovuta diligenza, dei risultati dei negoziati tra l'UE e i paesi firmatari di accordi volontari di partenariato (AVP) riguardo alle definizioni di legalità e contatti con le autorità nazionali.

Dall'entrata in vigore del regolamento UE sul legno, i principali regimi di certificazione del legno hanno adeguato le proprie norme per tener conto dell'ambito di applicazione della definizione di legalità sancita dal regolamento e si sono rivelati un'opzione pratica per gli operatori dell'UE, che possono avvalersene nell'ambito della propria procedura di valutazione e di attenuazione del rischio. Il ruolo degli schemi verificati da terzi nell'attuazione della normativa potrebbe essere ulteriormente precisato nel documento di orientamento per il regolamento UE sul legno.

5.4. Efficacia

Nel corso del processo di valutazione sono state individuate le principali difficoltà che incidono sull'efficacia dell'attuazione del regolamento UE sul legno: risorse umane e finanziarie insufficienti destinate alle autorità competenti, differenze tra Stati membri riguardo al tipo e al livello di sanzioni e mancanza di comprensione e di applicazione uniformi del regolamento nell'UE. Tali difficoltà hanno comportato un'applicazione non omogenea, che crea condizioni di disparità tra gli operatori economici.