Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito:

- alla "Proposta di direttiva (Euratom) del Consiglio che definisce gli obblighi fondamentali e i principi generali nel settore della sicurezza degli impianti nucleari", e

- alla "Proposta di direttiva (Euratom) del Consiglio sulla gestione del combustibile nucleare esaurito e dei residui radioattivi"

(COM(2003) 32 def. - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS))(1)

(2003/C 133/15)

La Commissione, in data 30 gennaio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 31 del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alle proposte di cui sopra.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Wolf, in data 13 marzo 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 26 marzo 2003, nel corso della 398a sessione plenaria, ha adottato, con 88 voti favorevoli, uno contrario e un'astensione il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Attualmente nell'UE l'energia prodotta mediante la fissione nucleare copre circa il 15 % del consumo di energia primaria (e il 35 % del consumo di energia elettrica) e non produce gas nocivi per il clima. Tuttavia, dato il timore di contaminazioni radioattive dovute a incidenti di funzionamento e allo smaltimento dei residui, il suo impiego è controverso e i singoli Stati membri hanno posizioni differenti in merito. Le principali problematiche da affrontare, anche in considerazione della tutela sanitaria della popolazione, sono pertanto la sicurezza degli impianti nucleari e la gestione dei residui radioattivi. L'importanza della questione era già stata segnalata nel Libro verde della Commissione "Verso una strategia europea di sicurezza dell'approvvigionamento energetico"(2) e nel parere del Comitato in materia(3).

1.2. Il trattato Euratom (trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica), firmato nel 1957, si prefiggeva di dotare la Comunità europea di una fonte alternativa di approvvigionamento di energia interna per porre freno alla crescente dipendenza dalle importazioni di petrolio dal Medio Oriente(4). Ai sensi del trattato Euratom, per l'assolvimento dei suoi compiti la Comunità deve tra l'altro stabilire norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori e vigilare sulla loro applicazione (articolo 2, lettera b) e articolo 30). Le disposizioni concordate per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti sono stabilite nella direttiva(5) 96/29/Euratom del Consiglio.

1.3. Con l'intento di dar seguito ulteriormente al suddetto obbligo e considerato l'imminente allargamento dell'Unione europea, la Commissione ha presentato le due proposte di direttiva (Euratom) del Consiglio in esame, riguardanti rispettivamente la sicurezza degli impianti nucleari e la gestione del combustibile nucleare esaurito e dei residui radioattivi.

1.4. Conformemente al disposto dell'articolo 31 del trattato Euratom, il Comitato è stato consultato in merito.

2. Obiettivo e contenuto dei progetti di direttiva presentati dalla Commissione

2.1. Stabilire gli obblighi fondamentali e i principi generali nel settore della sicurezza degli impianti nucleari

La direttiva intende definire una serie di misure che, affinando e completando gli accordi e le regolamentazioni esistenti, consentano alla Comunità di imporre ai singoli Stati membri principi comuni e le norme da essi derivate, e di verificare che vi sia un effettivo controllo da parte degli Stati membri stessi. Agli Stati membri sarebbe comunque lasciata la facoltà di applicare eventualmente norme ancor più rigorose. Le misure proposte dalla Commissione prevedono anche l'obbligo per gli Stati membri di garantire la disponibilità di risorse finanziarie adeguate per poter adottare misure di sicurezza durante il ciclo di vita degli impianti nucleari e finanziare poi le necessarie operazioni di disattivazione. Le risorse finanziarie per i lavori di smantellamento verrebbero messe a disposizione sotto forma di fondi di disattivazione.

2.2. Gestione del combustibile nucleare esaurito e dei residui radioattivi

L'obiettivo della direttiva è quello di obbligare gli Stati membri ad impiegare i metodi migliori (in termini di protezione della popolazione) per uno smaltimento sostenibile dei residui radioattivi prodotti dal combustibile nucleare esaurito e da altre fonti. La direttiva contempla anche proposte per la definizione di un calendario vincolante in base al quale tutti gli Stati membri sono tenuti a mettere a disposizione cosiddetti siti di smaltimento. A questo proposito non va esclusa la possibilità di un approccio comune da parte di più Stati membri. Stando alle conoscenze attuali si tratta dello smaltimento in formazioni geologiche adatte, nelle quali è possibile depositare i residui radioattivi a vita molto lunga per tutto il tempo necessario, tenendoli lontani dall'uomo e dalla biosfera, per proteggere in maniera sicura la salute dei cittadini. La direttiva sottolinea inoltre che la Comunità e gli Stati membri devono proseguire ed intensificare la ricerca e lo sviluppo in questo campo e ricorda che è necessaria la massima trasparenza nella ricerca di possibili soluzioni, anche per creare fiducia nell'opinione pubblica.

3. Osservazioni generali

3.1. Entrambi gli aspetti, vale a dire da un lato l'approvvigionamento energetico e il suo inserimento nel mercato interno (una scelta politica degli Stati membri) e, dall'altro, le conseguenze di eventuali incidenti agli impianti nucleari e della contaminazione radioattiva (una legge naturale), sono processi transfrontalieri che interessano tutti gli Stati membri e vanno anche oltre. È quindi opportuno e coerente affrontare entrambi gli aspetti considerandoli compiti comunitari. Il Comitato, in linea di principio, è pertanto favorevole anche all'iniziativa della Commissione in materia di sicurezza degli impianti nucleari e di gestione dei residui radioattivi, su cui verte il presente documento, nonché agli obiettivi della relativa proposta di direttiva. Reputa inoltre che un aspetto particolarmente importante sia quello della sicurezza degli impianti nucleari nei paesi candidati e della loro integrazione in un quadro normativo europeo. Oltre ad avere una posizione piuttosto critica su alcuni punti sostanziali della proposta di direttiva, il Comitato ritiene che per alcune questioni siano necessari ulteriori chiarimenti.

3.2. Il Comitato ha già rilevato più volte(6) che non esiste una soluzione a più lungo termine del problema energetico e ha sottolineato in questo contesto anche l'importante ruolo svolto dall'energia nucleare. Dato che da decenni l'approvvigionamento energetico della popolazione è soddisfacente, è possibile che l'opinione pubblica sia meno sensibile all'importanza di un approvvigionamento a lungo termine e sostenibile. È inoltre possibile che i rischi e le conseguenze di un futuro insufficiente approvvigionamento energetico vengano sottovalutati.

3.3. Nonostante l'elevato livello di sicurezza degli impianti nucleari negli attuali Stati membri, la presenza di norme comunitarie in materia di sicurezza degli impianti e di gestione dei residui nucleari e del combustibile nucleare esaurito è particolarmente importante, anche in considerazione del diverso atteggiamento dei singoli Stati membri nei confronti dell'impiego dell'energia nucleare.

3.4. Per questo motivo il Comitato, vista l'importanza della tematica e nonostante i possibili conflitti, raccomanda alla Commissione di procedere con determinazione e con tenacia, mostrando tuttavia una flessibilità sufficiente e lasciando il tempo necessario(7) per un dibattito a livello dei diversi gruppi sociali, delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri. A questo proposito va anche chiarito che le misure proposte dalla Commissione non toccano le differenti posizioni di principio dei singoli Stati membri sull'energia nucleare, né il rispetto reciproco di tali posizioni da parte degli Stati membri stessi.

3.5. Un possibile punto di conflitto potrebbe consistere nel fatto che la base giuridica delle misure proposte dalla Commissione è individuata in una missione comunitaria ai sensi dei trattati vigenti, e precisamente dell'articolo 2, lettera b)(8), e dell'articolo 30 del trattato Euratom. Anche se la Corte di giustizia, nella sentenza del 10 dicembre 2002(9), sostiene la posizione di fondo della Commissione, basata appunto su tali articoli, il Comitato, pur non nutrendo alcun dubbio al riguardo, raccomanda di sancire al momento opportuno anche in modo esplicito la competenza della Comunità in materia di sicurezza degli impianti nucleari e di gestione del combustibile nucleare esaurito.

3.5.1. Il Comitato nutre tuttavia dubbi sul fatto che da ciò si possa dedurre anche la competenza della Comunità in materia di regolamentazione degli accantonamenti finanziari per lo smantellamento degli impianti nucleari. Le disposizioni proposte dalla Commissione in merito vertono soltanto sugli aspetti amministrativi e organizzativi e precisano esclusivamente le modalità di finanziamento dello smantellamento, senza analizzare gli aspetti concreti della protezione sanitaria.

4. Osservazioni particolari

Pur condividendo, come affermato con chiarezza ai punti precedenti, l'approccio di fondo della Commissione, il Comitato ritiene opportuno formulare alcune precisazioni e puntualizzazioni.

4.1. Quanto alla sicurezza degli impianti nucleari, il Comitato raccomanda di non elaborare definizioni e norme nuove ed autonome, ma di utilizzare come sistema comune di riferimento quelle dell'Agenzia internazionale dell'energia atomica (AIEA) di Vienna ed esorta la Comunità a controllarne la piena e rigorosa applicazione da parte degli Stati membri (ai sensi delle misure proposte dalla Commissione). Al tempo stesso, però, il Comitato raccomanda alla Comunità di partecipare con impegno e competenza ad un ulteriore sviluppo delle direttive dell'AIEA, fornendo così anche un significativo contributo alla richiesta globale di un uso sicuro e responsabile dell'energia nucleare. Il Comitato accoglie con favore l'intenzione della Commissione di tener conto anche dei risultati conseguiti dalla WENRA(10) e dal NRWG(11).

4.2. A parere del Comitato, le direttive in materia di sicurezza degli impianti nucleari e le relative procedure di controllo dovrebbero specificare chiaramente che in questo contesto saranno rispettati fino in fondo gli attuali compiti e competenze delle autorità di sicurezza degli Stati membri e che la responsabilità per la sicurezza degli impianti nucleari continuerà a spettare esclusivamente all'esercente. Quest'ultima richiesta si fonda anche sul principio del "chi inquina paga", che il Comitato reputa molto importante.

4.3. Inoltre, le verifiche previste dalla Commissione non dovrebbero comportare ulteriori oneri nel quadro delle ispezioni degli impianti nucleari, bensì concentrarsi sull'accertamento del corretto espletamento degli obblighi di controllo da parte degli Stati membri e delle autorità nazionali, sulla base delle norme di sicurezza comuni, non appena saranno entrate in vigore. La Commissione, se necessario, potrà effettuare dei controlli anche prima(12). A tal fine il Comitato raccomanda di completare come segue l'articolo 12, paragrafo 1, della proposta di direttiva: "Per garantire il mantenimento di un elevato livello di sicurezza nucleare, la Commissione effettua verifiche presso le autorità di sicurezza, conformemente alle norme di sicurezza comuni di cui all'articolo 7, paragrafo 1, non appena queste saranno entrate in vigore".

4.4. Per quanto riguarda l'applicazione delle procedure contemplate dalla direttiva o raccomandate dal Comitato, nonché il calendario previsto per la loro attuazione, occorre tuttavia precisare e garantire che gli impianti nucleari già in uso o progettati negli Stati membri non vengano ingiustamente sottoposti a restrizioni, né svantaggiati o ostacolati, nella misura in cui rispondono ai già elevati standard di sicurezza attualmente imposti dagli attuali Stati membri. Si tratta di trovare un equilibrio tra i principi della salvaguardia dei diritti acquisiti, della sicurezza della pianificazione e della certezza del diritto da un lato, e la garanzia della massima sicurezza possibile dall'altro. Il Comitato deplora che nella proposta della Commissione non figurino dichiarazioni chiare riguardo a questa importante questione. Il Comitato raccomanda quindi di completare l'articolo 7, paragrafo 1, della proposta di direttiva, ad esempio formulandolo come segue: "Gli Stati membri impongono all'impresa responsabile dell'impianto nucleare di gestire questo impianto nel rispetto delle norme comuni in materia di sicurezza nucleare e della regolamentazione stabilita dall'autorità di sicurezza e delle misure eventualmente prese da essa. Il calendario relativo all'introduzione delle norme di sicurezza comuni nonché le disposizioni di attuazione saranno stabiliti nelle future integrazioni apportate alla presente direttiva."

4.5. Inoltre, le relative norme tecniche e l'obbligo del loro monitoraggio andrebbero formulati in modo da incentivare e promuovere (i) le scoperte che comportano un ulteriore sviluppo degli impianti nucleari e dei loro schemi di sicurezza, (ii) la competizione per la scelta dei migliori approcci e delle migliori soluzioni tecniche in base ai principi del mercato interno. L'obiettivo da perseguire deve essere sia il rispetto degli standard di sicurezza di cui al punto 4.3, sia un continuo sviluppo tecnico-scientifico degli impianti nucleari, dei loro piani di sicurezza e dei procedimenti di smaltimento, per garantire al meglio la tutela della salute e ridurre al minimo il potenziale rischio.

4.5.1. In questo contesto il Comitato fa presente che il concetto non meglio definito di "protezione adeguata" menzionato nella proposta della Commissione (articolo 1, paragrafo 1, lettera a)) dovrebbe essere concretizzato e precisato conformemente agli obiettivi in materia di protezione stabiliti nella direttiva 96/29/Euratom del Consiglio(13).

4.6. Il Comitato, in linea di principio, sostiene la proposta della Commissione di garantire le risorse finanziarie necessarie alla disattivazione degli impianti nucleari. Reputa tuttavia che nella maggior parte degli Stati membri siano già previste disposizioni adeguate in tal senso. I fondi di disattivazione proposti dalla Commissione possono invece lasciare agli esercenti degli impianti e agli Stati membri un margine di manovra troppo limitato nella scelta delle modalità economicamente più vantaggiose per realizzare tale obiettivo.

4.6.1. Indipendentemente dalla scarsa chiarezza quanto alla base giuridica (v. punto 3.5.1) della competenza comunitaria per questa specifica questione di finanziamento, il Comitato reputa, anche sulla base di considerazioni di contenuto, che questo settore debba rientrare nelle esclusive competenze degli Stati membri. Raccomanda inoltre di consentire agli esercenti, a livello di Stati membri, di scegliere liberamente l'opzione economicamente più vantaggiosa per garantire un finanziamento sufficiente, sicuro e compatibile con la legislazione comunitaria in materia di concorrenza. In questo senso i fondi di disattivazione proposti dalla Commissione dovrebbero essere considerati soltanto come una possibile alternativa. Fa inoltre presente che anche per questa problematica, come già rilevato al punto 4.4, sarà necessario tener conto dell'equilibrio tra i principi della salvaguardia dei diritti acquisiti, della sicurezza della pianificazione e della certezza del diritto da un lato, e la garanzia della massima sicurezza possibile dall'altro.

4.6.2. Il Comitato appoggia la proposta della Commissione (articolo 2, punto 10), in base alla quale i residui convenzionali, cioè i residui non radioattivi che si producono durante i lavori di smantellamento, devono essere gestiti e smaltiti in base alle norme già vigenti in materia. Il loro smaltimento, secondo il Comitato, non rientra pertanto nell'argomento trattato ai punti 4.6 e 4.6.1.

4.7. Le direttive proposte dalla Commissione per la gestione dei residui radioattivi prevedono un calendario preciso per l'approvazione dei diversi siti di deposito. In particolare, è previsto che tutti gli Stati membri in cui va gestito il combustibile esaurito debbano rilasciare l'autorizzazione per il funzionamento del relativo impianto di smaltimento entro il 2018. Il Comitato è concorde con la Commissione nel ritenere che uno stoccaggio a tempo indeterminato in superficie o troppo in prossimità della superficie del combustibile nucleare esaurito (altamente radioattivo) non destinato al ritrattamento non possa essere ritenuto un'alternativa adeguata o duratura allo smaltimento geologico.

4.8. Ciò nondimeno, reputa che il calendario proposto dalla Commissione, nonostante il periodo di qui al 2018 possa sembrare lungo, in realtà potrebbe non dare agli Stati membri e ai paesi candidati il tempo sufficiente per trovare una soluzione e attuarla a livello politico. Trovare rapidamente una soluzione soddisfacente farà aumentare il livello di sicurezza raggiungibile. In linea di principio ogni Stato membro che gestisce impianti nucleari dovrebbe mettere a disposizione sul suo territorio almeno un sito adatto allo smaltimento. Tuttavia non va escluso un approccio comune o l'allestimento di un sito di smaltimento comune da parte di uno o più Stati membri limitrofi su base volontaria. Tali approcci comuni dovrebbero essere inseriti, a cura di tutti gli Stati che vi partecipano, nei loro programmi di gestione dei residui radioattivi. A questo proposito il Comitato rimanda alla direttiva 92/3/Euratom del Consiglio(14), che stabilisce, tra l'altro, che l'importazione di residui radioattivi in uno Stato membro è possibile solo previa approvazione di quest'ultimo. Anche se questa disposizione riguarda la supervisione e il controllo dei trasporti di residui radioattivi, il Comitato, per ragioni di chiarezza, raccomanda di specificare nell'articolo 4, paragrafo 1, che nessuno Stato membro è obbligato a importare o a esportare residui radioattivi se ciò è contrario alle disposizioni della legislazione nazionale.

4.9. Analogamente a quanto già esposto al precedente punto 4.1, il Comitato, anche per quanto riguarda la gestione dei rifiuti, reputa che da un lato sia necessario armonizzare le definizioni dei singoli Stati membri ma che, dall'altro, ci si debba attenere per quanto possibile alle definizioni e alle norme tecniche dell'AIEA. Prima di introdurre definizioni o norme tecniche che si discostano dagli strumenti dell'AIEA, si deve cercare in via prioritaria di colmarne eventuali lacune o correggerne eventuali imperfezioni.

4.10. Il Comitato ritiene che per le procedure di autorizzazione occorra garantire la trasparenza e un'adeguata partecipazione dei potenziali interessati applicando norme procedurali minime. Esso si compiace che questo aspetto sia già stato disciplinato nella direttiva 97/11/CE del Consiglio(15) (del 27 marzo 1997) e raccomanda agli Stati membri di adottare le misure che ne conseguono qualora non lo abbiano già fatto(16).

4.11. Il Comitato si compiace espressamente del fatto che la Commissione, anche in futuro, intenda sostenere e coordinare a livello comunitario la ricerca nel campo della sicurezza degli impianti nucleari e della gestione dei residui radioattivi, e ribadisce(17) che tali programmi necessitano di un sostegno adeguato e su larga scala. In questo intento il Comitato ravvisa un contributo essenziale per garantire alla popolazione il miglior livello possibile di protezione sanitaria, e invita pertanto gli Stati membri a impegnarsi in questo compito con vigore e in maniera appropriata, anche a livello di programmi nazionali di ricerca.

5. Sintesi

Il Comitato

- ribadisce l'obbligo fondamentale degli Stati membri e della Comunità di garantire la sicurezza degli impianti nucleari e la gestione dei residui radioattivi;

- accoglie con favore, in linea di principio, l'iniziativa della Commissione in tal senso, in particolare per quanto riguarda l'armonizzazione normativa e i nuovi Stati membri;

- non mette in dubbio la competenza comunitaria in questo settore, che attualmente si fonda implicitamente sulla competenza della Comunità in materia di protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori, precisando tuttavia che ciò non vale per i fondi di smantellamento proposti;

- raccomanda di preservare fino in fondo gli attuali compiti e responsabilità degli Stati membri e delle loro autorità di sicurezza, e di fare in modo che la responsabilità per la sicurezza degli impianti nucleari continui a spettare esclusivamente all'esercente (principio del "chi inquina paga");

- raccomanda di non introdurre norme e definizioni tecniche nuove, ma di garantire invece il rispetto delle direttive dell'AIEA, esortando la Comunità a contribuire alla loro ulteriore messa a punto;

- raccomanda di interpretare le norme tecniche e di formulare l'obbligo di controllarne il rispetto in modo da incentivare e promuovere le scoperte che comportano un ulteriore sviluppo dei diversi approcci in materia di sicurezza e di smaltimento, nonché la competizione tra di esse;

- sostiene la posizione della Commissione, secondo cui va perseguito l'obiettivo in base al quale ogni Stato membro deve smaltire i residui altamente radioattivi in formazioni geologiche adeguate, senza comunque escludere una ripartizione volontaria dei compiti tra Stati membri limitrofi; raccomanda tuttavia di definire un calendario più elastico per l'approvazione dei siti di smaltimento da parte degli Stati membri, adattandolo alle peculiarità di ciascuno Stato membro;

- sostiene l'obiettivo formulato dalla Commissione, che prevede che gli Stati membri mettano a disposizione risorse finanziarie sufficienti per la disattivazione degli impianti nucleari, ma raccomanda di lasciare loro la competenza esclusiva in questo settore;

- raccomanda di precisare e di garantire, modificando gli articoli 7, paragrafo 1, e 12, paragrafo 1, che, per quanto riguarda l'applicazione delle procedure previste dalla direttiva o raccomandate dal Comitato, nonché il calendario previsto per la loro attuazione, gli impianti nucleari già in uso o progettati negli attuali Stati membri non vengano ingiustamente sottoposti a restrizioni né svantaggiati o ostacolati, nella misura in cui rispondono agli elevati standard di sicurezza vigenti negli attuali Stati membri, e che siano rispettati in modo equilibrato anche il principio di salvaguardia dei diritti acquisiti e quello della sicurezza della pianificazione e della certezza del diritto;

- sostiene l'intenzione della Commissione di continuare a promuovere con determinazione e a coordinare a livello comunitario la ricerca nel settore della sicurezza degli impianti nucleari e della gestione dei residui radioattivi, ritenendo che si tratti di un contributo essenziale per garantire alla popolazione, in futuro, il miglior livello possibile di protezione sanitaria, e invita gli Stati membri a dedicarsi a questo compito con vigore e in maniera appropriata.

Bruxelles, 26 marzo 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Tra i documenti presentati dalla Commissione figura anche la comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo "La sicurezza nucleare e l'allargamento dell'Unione europea". Di tale documento, considerata la sua importanza, il Comitato ha tenuto ampiamente conto nel presente parere.

(2) Libro verde COM(2000) 769 def.

(3) GU C 221 del 7.8.2001, pag. 6.

(4) Libro verde COM(2000) 769 def., pag. 40.

(5) GU L 159 del 29.6.1996, pag. 1.

(6) Cfr. il parere sul Libro verde (GU C 221 del 7.8.2001, pag. 6) e quello sul tema "La necessità di una ricerca finalizzata a un approvvigionamento energetico sicuro e sostenibile" (GU C 241 del 7.10.2002, pag. 3).

(7) Il Comitato deplora il fatto che, nonostante l'importanza della questione, la Commissione abbia concesso un termine così ristretto per l'elaborazione del parere.

(8) "Per l'assolvimento dei suoi compiti, la Comunità deve, alle condizioni previste dal presente trattato (...) stabilire norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori e vigilare sulla loro applicazione".

(9) Causa C-29/99.

(10) Western European Nuclear Regulators Association (Associazione delle autorità di controllo per la sicurezza nucleare dell'Europa occidentale).

(11) Nuclear Regulators Working Group (Gruppo di lavoro regolamentazione nucleare).

(12) Soprattutto nei paesi candidati in base alle disposizioni vigenti nell'Unione europea in materia di sicurezza.

(13) GU L 159 del 29.6.1996, pag. 1.

(14) GU L 35 del 12.2.1992, pag. 24.

(15) GU L 73 del 14.3.1997, pag. 5.

(16) Il Comitato rinvia inoltre alla Convenzione di Espoo del 25 febbraio 1991, in vigore dal 10 settembre 1997, una Convenzione ONU vincolante a norma del diritto internazionale.

(17) GU C 260 del 17.9.2001, pag. 2 e GU C 241 del 7.10.2002, pag. 3.