IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/100

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Il ruolo dell'UE nel processo di pace in Irlanda del Nord (parere d'iniziativa)

2009/C 100/16

Il Comitato, nella sessione plenaria del 12 e 13 dicembre 2007, in applicazione dell'articolo 19, paragrafo 1, del Regolamento interno, ha istituito un sottocomitato incaricato di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Il ruolo dell'UE nel processo di pace in Irlanda del Nord.

Il sottocomitato ha quindi formulato il proprio parere in data 23 settembre 2008, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice MORRICE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 23 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 151 voti favorevoli, 1 voto contrari e 2 astensioni.

1. Conclusioni

1.1 Dalla partecipazione dell'UE al processo di pace in Irlanda del Nord si possono trarre numerosi insegnamenti. Dai giorni più oscuri della tormentata storia di questa regione ad oggi sono stati compiuti eccezionali progressi — in campo sociale, economico e soprattutto politico. La situazione della sicurezza è migliorata e la riorganizzazione della pubblica amministrazione ormai avviata, mentre l'afflusso dall'estero di immigrati e turisti non solo rafforza l'economia ma aiuta anche a superare la tradizionale mentalità settaria, la cooperazione transfrontaliera sta andando oltre le aspettative e la condivisione del potere tra ex nemici viene accettata come «politicamente corretta».

1.2 Nella situazione attuale, tuttavia, limitarsi a esprimere compiacimento per i progressi compiuti sarebbe del tutto fuori luogo. La visione inquietante dei «muri della pace», che a Belfast dividono le comunità cattolica e protestante, è un monito triste quanto tangibile delle gravi difficoltà che ancora attendono il processo di pace — in particolare riguardo alla riconciliazione transcomunitaria — e del molto lavoro che ancora resta da compiere. Decenni di violenza, odio, sospetto, ignoranza e intolleranza hanno condotto a una separazione senza precedenti tra le comunità dell'Irlanda del Nord. Se è vero che, dal «loro» lato di quei muri, nelle rispettive case, villaggi, chiese, scuole o impianti sportivi, i cittadini di ciascuna comunità possono ormai godere di un «livello accettabile» di pace, tuttavia queste «vite parallele» possono solo costituire una fase transitoria in un processo che conduca al rispetto reciproco, alla comprensione e alla concordia: un obiettivo per la cui realizzazione potrebbero essere necessarie diverse generazioni.

1.3 Il ruolo svolto dall'UE nel processo di pace in Irlanda del Nord è stato ed è tuttora senza precedenti nella sua storia. Il fatto che la storia del sostegno europeo a questo processo sia relativamente misconosciuta dimostra l'appropriatezza dell'approccio adottato. L'UE, infatti, non ha mai cercato di interferire inutilmente in una situazione al di là della sua portata o di mascherare le difficoltà esistenti. Il metodo usato dall'UE per costruire la pace in Irlanda del Nord è consistito in un peculiare impegno a lungo termine di notevoli risorse, pianificato e attuato in maniera strategica, basato sui principi di partenariato sociale e sussidiarietà e orientato — in ogni fase del processo — da consultazioni locali inclusive.

1.4 Grazie a una combinazione di intervento indiretto e diretto l'UE ha contribuito a far sì che il processo di pace creasse un ambiente favorevole — una volta soddisfatte le condizioni politiche — alla risoluzione del conflitto, e ha svolto un ruolo di catalizzatore per il rafforzamento effettivo della pace: un impatto, questo del contributo dell'UE al processo di pace, ancora misconosciuto in tutta la sua portata.

1.5 L'UE non ha mai rivendicato a gran voce l'importanza del suo contribuito alla buona riuscita del processo di pace. Tuttavia, sarebbe ingiusto sul piano storico non riconoscere il valore e l'importanza del suo ruolo: non solo perché il sostegno europeo — in particolare ai fini della riconciliazione — dovrà continuare ancora per diversi anni, ma anche perché gli insegnamenti tratti dai programmi PEACE potrebbero fornire un utile contributo agli sforzi da compiere per promuovere la pace e la riconciliazione in altre parti del mondo. L'UE non potrà mai fornire tutte le risposte necessarie; tuttavia — come dimostra l'esperienza nordirlandese — essa dispone senz'altro dei mezzi e dell'esperienza sufficienti per aiutare gli altri a trovarle.

1.6 Rappresentando essa stessa il principale «modello» al mondo in materia di costruzione della pace, l'UE — e con essa i suoi Stati membri — dispone delle competenze, dell'esperienza, della diversità, delle risorse e del prestigio sufficienti per sostenere la risoluzione dei conflitti e la costruzione della pace ovunque necessario nel mondo. Ma v'è di più: essa ha non solo la capacità, ma anche l'obbligo di fare tutto ciò, ed è tenuta a mettere la costruzione della pace al centro stesso del suo futuro orientamento strategico.

2. Raccomandazioni

2.1 Le raccomandazioni che seguono sono divise in due parti. La prima parte riguarda i settori di intervento sui quali l'UE dovrebbe concentrare il suo sostegno per promuovere il processo di riconciliazione in Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe; la seconda parte, invece, riguarda il sostegno che l'UE, facendo tesoro degli insegnamenti tratti dall'esperienza nordirlandese e riassunti nello «strumentario per la risoluzione dei conflitti» (cfr. la raccomandazione n. 5), dovrebbe dare al processo di costruzione della pace e di riconciliazione in un contesto più ampio, ossia in altre aree di conflitto presenti nel mondo.

2.2 Il contesto regionale: l'Irlanda del Nord

2.2.1 Gli insegnamenti tratti dall'esperienza nordirlandese dimostrano che, per costruire la pace, è necessario un processo strategico e a lungo termine, che inizia con la cessazione delle violenze e prosegue attraverso le fasi della stabilità politica, della coesistenza pacifica e della riconciliazione per condurre infine all'armonia sociale, alla prosperità economica e alla creazione di una «società condivisa». Il sostegno dell'UE a questo processo, quindi, deve essere anch'esso a lungo termine, tenendo conto della precarietà delle fasi iniziali del processo e del tempo necessario per realizzare un'autentica riconciliazione. Se l'entità del contributo finanziario dell'UE può dover ridursi — e il contributo stesso divenire più mirato — via via che la regione emerge dal conflitto, occorre però che la partecipazione dell'UE a questo processo e la sua capacità di sviluppare relazioni con gli attori della regione con modalità nuove e creative continuino a crescere.

2.3 Raccomandazione n. 1: L'UE dovrebbe continuare a garantire il proprio sostegno a lungo termine alla costruzione della pace in Irlanda del Nord, e nel far ciò dovrebbe porre ancora l'accento sui seguenti aspetti:

— la riconciliazione transcomunitaria in settori quali la cultura, l'arte, lo sport, il tempo libero, l'alloggio e l'istruzione, la creazione di posti di lavoro e la prestazione di servizi pubblici,

— il riconoscimento di una priorità, tra i beneficiari del sostegno, ai gruppi sociali emarginati che operano su una base transcomunitaria: in tale contesto, i progetti dei gruppi «monoidentitari» andrebbero sostenuti solo in casi eccezionali, laddove cioè essi rappresentino una condizione preliminare essenziale per costruire una capacità transcomunitaria,

— i bisogni delle vittime dei Troubles, per aiutarle a rifarsi una vita, a superare i traumi subiti e a condividere le loro esperienze con gruppi analoghi di altre comunità e di altre aree di conflitto,

— il sostegno alle iniziative volte a realizzare una «società condivisa», per contribuire a ridurre l'esigenza di duplicare i servizi nei settori degli alloggi, della sanità, dell'istruzione e delle strutture ricreative e sportive,

— il coinvolgimento delle associazioni di volontariato e assistenza alla comunità e delle organizzazioni sindacali e imprenditoriali a tutti i livelli del processo decisionale in relazione ai fondi PEACE dell'Unione europea,

— il ripristino delle strutture locali di partenariato che sono servite a riunire i rappresentanti delle parti sociali e quelli politici nelle fasi iniziali del programma PEACE,

— la riduzione della burocrazia, in particolare per i progetti di scala ridotta nelle comunità rurali e urbane, con una valutazione dei progetti in base a criteri sia sociali che economici.

2.4 Raccomandazione n. 2: La task force della Commissione per l'Irlanda del Nord dovrebbe continuare a concentrare la propria attività sulla promozione, l'agevolazione e il sostegno di modalità creative e innovative di sviluppo della regione, diverse da quelle dipendenti dai finanziamenti del programma PEACE, quali la ricerca, il trasferimento di conoscenze, l'istruzione e il sostegno alle reti internazionali per la risoluzione dei conflitti.

2.5 Un contesto più ampio: le aree di conflitto nel resto del mondo

2.6 L'UE ha non solo il dovere di trarre insegnamento dalla propria esperienza in Irlanda del Nord, ma anche quello di trasmettere tali insegnamenti a chi si trova ad affrontare altre situazioni di conflitto di vario livello, sia all'interno dell'UE o ai suoi confini che nel resto del mondo, al fine di massimizzare l'impatto effettivo del suo contributo alla risoluzione dei conflitti in ogni parte del mondo.

2.7 Raccomandazione n. 3: Occorre garantire la condivisione degli insegnamenti principali tratti da questa esperienza fra le diverse istituzioni comunitarie, tra le autorità degli Stati membri e sulla scena internazionale. A questo fine potrebbero essere particolarmente efficaci gli strumenti seguenti:

— una base dati completa di buone prassi in materia di risoluzione dei conflitti (come propone il PE),

— una raccolta delle valutazioni del programma PEACE e dei relativi progetti coronati da successo,

— ulteriori ricerche sul ruolo dell'Unione europea in una serie di settori (situazioni di conflitto a livello interno, transfrontaliero ed esterno).

2.8 Raccomandazione n. 4: Tutto ciò potrebbe essere reso più facile dalla creazione nell'Irlanda del Nord di una struttura istituzionale europea per la risoluzione dei conflitti che faccia tesoro dell'attività attualmente in corso, a livello locale e internazionale, nel campo della risoluzione dei conflitti. I dettagli di questa iniziativa dovrebbero formare oggetto di un dibattito con le parti sociali, avviato dal CESE su scala europea per esaminare i modi migliori di configurare una tale struttura.

2.9 Raccomandazione n. 5: Bisognerebbe adottare e sviluppare ulteriormente lo strumentario descritto qui di seguito, utilizzandolo, se e in quanto appropriato, per analizzare le situazioni di conflitto e fornire informazioni nei casi in cui sia necessario l'intervento dell'UE. Lo strumentario elenca infatti una gamma di strumenti impiegati dall'UE che potrebbe servire da riferimento e costituire una risorsa cui attingere in particolare per garantire la protezione dei minori, assicurare l'eguaglianza, rafforzare le capacità locali, promuovere la cooperazione transcomunitaria e transfrontaliera e favorire lo sviluppo socioeconomico in altre aree di conflitto situate all'interno dell'UE, alle frontiere di questa o al di fuori del suo territorio.

Strumentario dell'UE per la risoluzione dei conflitti

Kit diagnostico: Analisi socioeconomica e politica Guide di riferimento: Esperienze acquisite altrove (ad esempio da strutture di risoluzione dei conflitti). Raccolta/Base dati di programmi/progetti. Teorie sulla composizione dei conflitti. Visione strategica: Prospettiva obiettiva (sovranazionale) di lungo termine, da coniugare con un'impostazione volta all'assunzione di rischi. Applicazione degli insegnamenti appresi. Conoscenze acquisite e sviluppate. Valutazione volta a individuare la fase in cui il conflitto si trova. Determinazione del percorso di intervento, da effettuarsi in base alla fase del conflitto e all'ubicazione dell'area di quest'ultimo (intracomunitaria, alle frontiere comunitarie o extracomunitaria). STRUMENTI FINANZIARI STRUMENTI NON FINANZIARI Strumenti di massima (livello macro) Reti finanziate dall'UE e incentrate sulla trasformazione dei conflitti. Istituzioni UE, politiche comunitarie, opportunità offerte dall'UE. Modus operandi e metodologia comunitari, esempi di intervento dell'UE. Europeizzazione (a livello nazionale): norme, valori, istituzioni e procedure dell'UE (compreso il coinvolgimento delle parti sociali). Spazio neutrale per agevolare il dialogo/costruire consenso. Approccio imparziale per generare fiducia. Modello di pacificazione europeo — mostrare l'esempio da seguire. Stretto partenariato con i principali contributori. Strumenti di taratura e regolazione (livello intermedio) Programmi comunitari PEACE «su misura». Fondi strutturali adattati e mirati specificamente alla risoluzione dei conflitti (definiti in base a criteri di «distinzione» appropriati). Cooperazione. bilaterale/transfrontaliera. Accordi e iniziative. Modello di partenariato sociale. Valutazione a livello dei programmi. Task force incaricata di raccogliere informazioni a livello locale, individuare opportunità/settori di cooperazione e incoraggiare la partecipazione a programmi su scala europea. Approccio di partenariato nel quadro di una cooperazione con i responsabili politici locali e i rappresentanti delle parti sociali. Consultazioni a livello locale finalizzate al coinvolgimento di tale livello nella definizione e nello sviluppo dei programmi. Impegno delle istituzioni locali. Rimozione delle barriere mediante il ricorso alle politiche dell'UE. Strumenti di prossimità (livello micro) Agenti per la concretizzazione a livello locale degli interventi da effettuare sul terreno. Sovvenzioni globali per assicurarsi una ricettività a livello locale e raggiungere l'obiettivo appropriato. Finanziamento condizionale per promuovere le migliori pratiche. Monitoraggio ai fini dell'apprendimento permanente. Sostegno al rafforzamento delle capacità e collaborazione/cooperazione. Cooperazione «dal basso» e transfrontaliera in campo economico, sociale e culturale. Autovalutazione. Europeizzazione (a livello locale): coinvolgimento delle parti sociali, impegno dei cittadini, partecipazione delle comunità, impiego sul campo di funzionari della Commissione europea. Pubblicizzazione dei casi di successo. Sensibilizzazione mediante strumenti informativi e pubblicitari.

3. Introduzione

3.1 Il presente parere mira a ripercorrere la storia relativamente misconosciuta del successo del sostegno dato dall'UE al processo di pace in Irlanda del Nord e, a migliorare la comprensione dell'esperienza nordirlandese da parte della società civile europea, nonché a stilare una rassegna degli strumenti e dei metodi adoperati dall'UE per promuovere la pace e la riconciliazione, in vista dell'eventuale utilizzo di questo «strumentario» in altre aree di conflitto.

3.2 Il presente parere si concentra principalmente sul sostegno dato dall'UE attraverso i programmi PEACE, il Fondo internazionale per l'Irlanda (International Fund for Ireland — IFI) e Interreg. Esso esamina i modi in cui tali programmi sono stati elaborati e l'impatto che hanno avuto sulla vita sociale, economica e politica della regione, concentrandosi in particolare sul sostegno dato alla società civile (organizzazioni datoriali, sindacali, di volontariato).

3.3 Il parere esamina inoltre le opportunità offerte dall'UE per la cooperazione politica, diplomatica e amministrativa tra il Regno Unito e l'Irlanda, e valuta in che misura il «modello di pacificazione europeo» sia stato usato come guida per un'evoluzione positiva della situazione in Irlanda del Nord.

4. Metodo

4.1 L'elaborazione del parere ha già richiesto quattro riunioni di lavoro. Una di esse, svoltasi in Irlanda del Nord nell'aprile del 2008, è consistita in una conferenza consultiva intesa a raccogliere dalle parti interessate e dagli esperti, tramite questionari e consultazioni on-line, informazioni che consentissero di trarre conclusioni basate sull'esperienza diretta dei programmi e delle politiche dell'UE. Inoltre, i membri del sottocomitato hanno effettuato una visita di studio a Belfast, nel corso della quale hanno avuto modo di constatare l'avanzamento di alcuni progetti finanziati dall'UE.

4.2 La conferenza, che ha ripercorso le tappe più significative dell'evoluzione della situazione politica nordirlandese, ha visto la partecipazione del presidente e del vicepresidente della giunta regionale nordirlandese, di un sottosegretario del governo irlandese e di alcuni dei principali artefici, in seno alla Commissione europea, del programma PEACE.

4.3 Un elemento chiave dell'elaborazione di questo parere è stata la preziosa cooperazione tra i tre gruppi del CESE, i rispettivi esperti, i membri francesi, spagnoli, italiani, irlandesi e britannici del sottocomitato, il Parlamento europeo (relazione de Brún) e la Commissione europea.

5. Il profilo della regione

5.1 Geografia economica

5.1.1 La regione denominata «Irlanda del Nord» è situata all'estremità nordorientale dell'Irlanda. Si estende su una superficie di 5 500 miglia quadrate e, secondo l'ultimo censimento (2001), ha una popolazione di 1 685 000 persone, il 53,1 % delle quali è protestante, il 43,8 % cattolico, lo 0,4 % professa altre confessioni cristiane o altre religioni e il 2,7 % non ne professa alcuna. La popolazione nordirlandese è tra le più giovani d'Europa, dato che oltre il 40 % di essa ha meno di 29 anni. Se, fino a poco tempo fa, il saldo migratorio negativo aveva mantenuto stabile il numero degli abitanti, oggi si prevede che entro il 2011 la popolazione supererà gli 1,8 milioni di persone.

5.1.2 Sul piano economico, l'Irlanda del Nord attraversa una fase di transizione dalle tradizionali attività manifatturiere (come la cantieristica e il tessile) a un'economia trainata soprattutto dai servizi e maggiormente rivolta verso l'esterno. Dal periodo 2004-2005 il valore aggiunto lordo (VAL) è cresciuto in termini reali del 3,5 %, ossia in misura appena inferiore alla media del Regno Unito, ma molto inferiore a quello dell'Irlanda, il cui PIL, negli anni in cui veniva chiamata la «tigre celtica», ha fatto registrare tassi di crescita anche del 10 % all'anno. Quanto al VAL pro capite, quello nordirlandese è pari a circa l'80 % della media britannica. Il tasso di disoccupazione è sceso al 3,6 %, dopo aver raggiunto un picco del 17,2 % nel 1986. Queste statistiche mascherano però il fatto che la regione dovrà far fronte a una serie di gravi sfide. Una di queste è costituita dall'elevata inattività economica, che, con un tasso del 26,9 %, è la più alta di tutto il Regno Unito, mentre un'altra è rappresentata dall'elevata dipendenza del settore pubblico come di quello privato dal sostegno dei fondi pubblici (pari al 62 % del VAL), che continua a ostacolare lo spirito d'impresa.

5.2 Cronistoria storico-politica recente

5.2.1 L'Irlanda del Nord nasce come regione a sé stante del Regno Unito in seguito all'entrata in vigore del «Government of Ireland Act», la legge britannica che nel 1921 ha condotto alla divisione dell'Irlanda tra Nord e Sud, creando così una frontiera all'interno dell'isola e segnando l'inizio di una convivenza conflittuale sul piano sociale, economico e politico. Da allora, infatti, la divisione dell'isola è sempre stata fonte di conflitto tra i nazionalisti (perlopiù cattolici) e gli unionisti (perlopiù protestanti) dell'Irlanda del Nord. In generale, i primi aspirano all'unificazione dell'Irlanda, mentre i secondi vogliono che l'Irlanda del Nord continui ad appartenere al Regno Unito.

5.2.2 Nel 1921 i protestanti e i cattolici costituivano rispettivamente circa il 60 % e il 40 % della popolazione dell'Irlanda del Nord. In quanto maggioranza, gli unionisti hanno quindi detenuto il potere per quasi mezzo secolo. Alla fine degli anni sessanta, attivisti per i diritti civili hanno marciato nelle strade chiedendo a gran voce di porre fine alle discriminazioni. Gli scontri violenti e le rivolte che ne sono seguiti sono considerati da molti l'inizio della recente «questione irlandese» (in inglese «The Troubles»). Nella fase più acuta dei Troubles, nel 1972, il parlamento nordirlandese è stato sciolto e la regione è passata sotto il «diretto controllo» di Londra.

5.2.3 I decenni successivi hanno fatto registrare numerosi tentativi di stabilizzare la situazione, come le iniziative di riconciliazione promosse principalmente da organizzazioni della società civile, sindacati compresi. Tuttavia, in quello stesso periodo si sono registrati numerosi episodi di violenza, che in 35 anni hanno provocato la morte di oltre 3 500 persone e l'invalidità fisica e psichica permanente di molte altre migliaia.

5.2.4 Il cessate il fuoco paramilitare del 1994 ha poi aperto la strada all'avvio di negoziati, finché, nel 1998, le parti politiche hanno concluso l'accordo di Belfast (o «del venerdì santo»), approvato dalla stragrande maggioranza dei cittadini in due referendum distinti svoltisi a nord e a Sud del confine. L'anno seguente, quindi, si sono insediati un nuovo governo e un nuovo parlamento nordirlandesi, nonché una serie di organi transfrontalieri Nord-Sud, e nelle ultime settimane dello scorso millennio lo Stato britannico ha effettuato una nuova devoluzione di poteri (devolution) alla regione Irlanda del Nord.

5.2.5 Nel 2002, tuttavia, il parlamento regionale è stato sospeso, e solo nel 2007 si è insediato un nuovo governo regionale, guidato dal Partito unionista democratico (Democratic Unionist Party - DUP) e dal Sinn Féin (repubblicano), ed è stata ripristinata l'autonomia amministrativa della regione. La regione sta oggi attraversando il periodo di stabilità politica più lungo da quasi quattro decenni a questa parte.

5.3 La partecipazione dell'UE al processo di pace

5.3.1 Il Regno Unito e l'Irlanda hanno aderito alla CEE nel 1973 — quando i Troubles erano nella loro fase più acuta - e all'Irlanda del Nord è stato concesso uno «status speciale»: infatti, pur non avendo sempre soddisfatto i «requisiti» economici prescritti a tal fine, essa ha ottenuto di rientrare comunque tra le regioni dell'«Obiettivo 1», ricevendo così finanziamenti supplementari per lo sviluppo economico e sociale — finanziamenti intesi come «addizionali» rispetto a quelli erogati dal governo britannico, ma che, a giudizio di molti, di fatto sono stati usati per compensare le carenze del sostegno pubblico.

5.3.2 Alle prime elezioni a suffragio diretto del Parlamento europeo (PE), svoltesi nel 1979, i 3 seggi spettanti all'Irlanda del Nord venivano conquistati da Ian Paisley, John Hume e John Taylor. Nel 1984 il PE pubblicava la «relazione Haagerup» sull'Irlanda del Nord e l'allora vicepresidente della Commissione europea, Lorenzo Natali, prometteva che la Commissione avrebbe esaminato con attenzione la proposta di un piano integrato per la regione e per le zone limitrofe, sottolineando però che tale piano avrebbe richiesto il «via libera» dei governi britannico e irlandese.

5.3.3 Nel 1986 i governi britannico e irlandese istituivano il Fondo internazionale per l'Irlanda per «promuovere l'avanzamento sociale ed economico e incoraggiare la riconciliazione tra nazionalisti e unionisti in Irlanda». Insieme con gli Stati Uniti, il Canada, l'Australia e la Nuova Zelanda, l'UE è uno dei contributori principali dell'IFI, che in oltre 20 anni ha erogato 849 milioni di euro per sostenere più di 5 700 progetti in Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe irlandesi. Nel 2013 il contributo complessivo dell'UE al finanziamento dell'IFI avrà raggiunto i 349 milioni di euro.

5.3.4 La visita in Irlanda del Nord effettuata nel 1992 dall'allora Presidente della Commissione europea, Jacques Delors, per consultarsi con i rappresentanti locali, ha rafforzato la sua determinazione a promuovere la causa della pace nella regione. L'anno successivo, il completamento del mercato unico faceva cadere le barriere economiche agli scambi commerciali tra il Nord e il Sud dell'isola, finendo per aprire preziose opportunità di scambi e transazioni transfrontaliere.

5.3.5 Nel 1994, poco dopo l'annuncio del cessate il fuoco da parte dei gruppi paramilitari, Delors incontrava i tre europarlamentari dell'Irlanda del Nord (all'epoca Ian Paisley, John Hume e Jim Nicholson) e concordava con loro il lancio di un nuovo, importante pacchetto di aiuti europei per quella regione. Delors istituiva quindi una task force e, dopo ampie consultazioni a livello locale, quello stesso anno, poche settimane prima della fine del suo mandato presidenziale, la proposta di istituire il programma PEACE, con una dotazione di 300 milioni di euro per un periodo di tre anni, veniva accolta dal Consiglio europeo. La durata del programma veniva poi prorogata di due anni e la sua dotazione incrementata di 200 milioni di euro.

5.3.6 Nasceva così il primo Programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda, meglio noto come PEACE I. Tra le ampie consultazioni effettuate in merito al nuovo programma rientrava anche quella del Comitato economico e sociale europeo, il quale infatti, in due pareri del 1995 (1), salutava con favore l'iniziativa e sottolineava l'esigenza di un approccio a lungo termine nonché di flessibilità nell'allocazione delle risorse finanziarie.

5.3.7 Nel 2000, al programma PEACE I subentrava il PEACE II, negoziato dalle componenti del nuovo governo regionale nordirlandese e provvisto di una dotazione finanziaria di 531 milioni di euro. Il programma PEACE II veniva poi prorogato di due anni (fino al 2006) e la sua dotazione finanziaria aumentata di 78 milioni di euro. Su tale proposta di proroga e rifinanziamento il CESE ha adottato il suo secondo parere riguardante il programma PEACE (relatore Simpson), in cui chiedeva che tale programma si concentrasse maggiormente sui progetti volti a promuovere la riconciliazione e sui problemi dei lavoratori migranti. Da ultimo, nel 2007 è stato varato il programma PEACE III, con una dotazione finanziaria di 225 milioni di euro per il periodo 2007-2013. Complessivamente, l'UE ha contribuito a finanziare questi programmi con 1,338 miliardi di euro.

5.3.8 Dopo il ripristino della devolution, nel 2007 il Presidente della Commissione José Manuel Barroso ha istituito una nuova task force, presieduta dalla commissaria europea per la Politica regionale Danuta Hübner, per esaminare il futuro della cooperazione tra l'UE e l'Irlanda del Nord. Pubblicata nell'aprile 2008, la conseguente relazione propone numerosi modi di coinvolgere maggiormente quella regione nelle politiche comunitarie e prende atto dell'interesse manifestato dalle autorità nordirlandesi per lo sviluppo di un'apposita struttura istituzionale europea per la risoluzione dei conflitti che effettui ricerche e consulenze e promuova la condivisione delle esperienze in questo campo.

6. L'impatto della partecipazione dell'UE al processo di pace

6.1 La partecipazione dell'UE al processo di pace in Irlanda del Nord ha assunto molte forme diverse, che vanno dal sostegno politico di alto livello all'intervento finanziario di base. Tale attività è stata particolarmente intensa negli anni novanta per sostenere i progressi fatti registrare sul piano politico dai cessate il fuoco e dalla conclusione dell'accordo di Belfast, e continua ancora oggi con l'azione della task force della Commissione europea, incentrata sui nuovi spazi di cooperazione, sul programma PEACE III, sull'IFI e su Interreg.

6.2 L'aiuto finanziario ha senz'altro costituito un elemento essenziale del sostegno dato dall'UE al processo di pacificazione. Tuttavia, i fattori non finanziari, acquisiti automaticamente con l'adesione all'UE, hanno contribuito in misura considerevole ad agevolare l'esito positivo di tale processo. Il «contributo» dell'UE può quindi essere suddiviso in due tipi distinti, benché coesistenti, di fattori: quelli finanziari e quelli non finanziari.

6.3 I fattori non finanziari

6.3.1 L'UE ha rappresentato uno«spazio neutro»che ha favorito il dialogo tra politici britannici e irlandesi, offrendo loro nuove opportunità di incontrarsi con regolarità su un terreno, appunto, neutrale. Questo spazio neutro di dialogo si è rivelato prezioso anche per gli europarlamentari nordirlandesi: l'esempio migliore al riguardo è costituito dall'incontro tra Paisley, Hume, Nicholson e Delors, svoltosi nel 2004, che ha condotto al lancio del primo programma PEACE e che Paisley ha definito l'incontro uno dei più proficui della sua carriera politica. Inoltre, la cooperazione transfrontaliera tra funzionari britannici e irlandesi sui problemi quotidiani ha generato una «convergenza» tra le amministrazioni pubbliche che ha indubbiamente avuto un impatto positivo sul processo di pace.

6.3.2 Il carattere «neutrale» dell'UE è stato ancor più prezioso nell'agevolare il sostegno europeo al processo di pace «sul terreno». L'impegno, il coinvolgimento e l'empowerment (assunzione di potere e responsabilità da parte) della società civile sono stati agevolati sia dalle istituzioni che dall'intervento sul campo di funzionari impegnati ad assicurare un approccio «imparziale» e inclusivo.

6.3.3 Un altro interessante fattore non finanziario è stato costituito dall'opportunità per i decisori politici britannici e irlandesi di sperimentare il metodo di costruzione del consenso proprio del processo legislativo europeo. Nei negoziati svoltisi nell'ambito del Consiglio, gli Stati membri hanno infatti applicato un nuovo metodo di dialogo multilaterale - incentrato sulla transazione e il compromesso rivelatosi uno strumento prezioso per i colloqui politici a livello locale.

6.3.4 L'entrata in vigore del mercato unico europeo nel 1993 ha poi avuto un notevole impatto non finanziario sul processo di pace. La rimozione delle barriere amministrative al commercio transfrontaliero ha infatti incoraggiato una maggiore cooperazione fra le organizzazioni imprenditoriali dei due lati del confine e rafforzato l'azione da tempo svolta dal movimento sindacale per promuovere la cooperazione transfrontaliera. Tuttavia, il permanere dei controlli di sicurezza alla frontiera ha continuato a impedire progressi di rilievo nel campo della cooperazione economica e sociale.

6.3.5 Un fattore non finanziario dall'impatto inizialmente limitato è stato l'uso del modello di pacificazione europeo come esempio da seguire per la regione. Quando l'Irlanda del Nord ha aderito alla CEE, molti hanno sperato che tale adesione avesse un effetto stabilizzatore quasi immediato; invece, le divisioni fra le due comunità erano così radicate che l'impiego di tale modello ha potuto influire sul processo di pace solo dopo un certo periodo di tempo.

6.3.6 Ancora oggi, a 35 anni dall'ingresso dell'Irlanda del Nord nella CEE, a Belfast esistono sempre i cosiddetti «muri della pace» (peace walls) che separano fisicamente le comunità cattolica e protestante. Inoltre, la maggioranza dei bambini frequenta ancora scuole «separate» e il 90 % della popolazione vive ancora in quartieri «separati».

6.4 L'impatto finanziario

6.4.1 L'impatto finanziario di PEACE I sul processo di pace è stato significativo, date la particolarità e l'innovatività di questo programma, diverso da qualsiasi altro prima sperimentato dall'UE. Con un contributo dell'UE di 500 milioni di euro, pari al 73 % dell'investimento complessivo, mentre la quota restante è stata coperta dalle autorità pubbliche britanniche e irlandesi e dal settore non governativo.

6.4.2 Un fattore chiave per il successo di PEACE I è stato l'ampio processo di consultazione svoltosi per la definizione di tale programma. Così ad esempio Le organizzazioni della società civile — come le ONG e i sindacati dei lavoratori e dei datori di lavoro — hanno sentito come «proprio» il programma PEACE I perché al riguardo hanno visto riconosciuta l'importanza del loro contributo. Anche gli europarlamentari nordirlandesi hanno partecipato direttamente alla messa a punto nei dettagli di tale programma. Inoltre, PEACE I è stato ampiamente pubblicizzato, e quindi ben conosciuto, in tutta la regione interessata dal suo intervento. Un «apprezzamento» che perdura ancora oggi. I dati statistici mostrano del resto che quasi la metà della popolazione nordirlandese è stata beneficiaria dei programmi PEACE.

6.4.3 Un altro fattore decisivo per il successo di PEACE è stata l'originalità dei suoi meccanismi di finanziamento. Innanzitutto, l'uso di organismi intermedi di finanziamento è stato un modo ingegnoso di delegare responsabilità ai livelli di base e nel contempo rafforzare le capacità di questi ultimi. Inoltre, i partenariati distrettuali tra rappresentanti del commercio, dell'agricoltura, del volontariato, della comunità e dei sindacati, nonché rappresentanti eletti degli enti locali, hanno costituito una vera e propria «novità» per l'Irlanda del Nord. Questo approccio di partenariato al processo decisionale è stato parte integrante del processo di pace tanto quanto dello stesso meccanismo di finanziamento.

6.4.4 È ampiamente riconosciuto che questo approccio «dal basso» (bottom-up) abbia reso i finanziamenti più accessibili alle persone relegate ai margini della vita economica e sociale locale. In particolare, il programma si rivolgeva anche a gruppi sociali e organizzazioni che fino ad allora avevano ricevuto poco o nessun sostegno, quali le vittime e gli ex detenuti, e rafforzava l'aiuto finanziario offerto ad altri soggetti, quali le organizzazioni transcomunitarie e transfrontaliere, le associazioni femminili e quelle giovanili.

6.4.5 L'impatto finanziario di questi programmi è stato maggiore di quello dei precedenti finanziamenti comunitari, perché ne è stata garantita l'«addizionalità»: il fatto di «aggiungersi» ai finanziamenti governativi per la regione ha reso infatti i programmi PEACE particolarmente utili e visibili. A giudizio di molti, non può dirsi altrettanto per gli altri programmi finanziati dai fondi strutturali dell'UE.

6.4.6 Anche lo «spostamento di accento» intervenuto da un programma PEACE all'altro ha influito sul processo di pace. Nel programma PEACE I, infatti, la quota più elevata dei fondi era stata allocata all'«inclusione sociale», mentre in PEACE II è stato il «rinnovamento economico» ad assorbire la percentuale più alta. Con PEACE III, invece, l'accento si è spostato sulla riconciliazione, riconosciuta come il mezzo più idoneo per affrontare con successo i problemi legati alla perdurante divisione tra le comunità.

6.4.7 Inoltre, con PEACE II e poi III la responsabilità dell'attuazione del programma è passata a un nuovo organo esecutivo transfrontaliero, lo Special EU Programmes Body (SEUPB), assistito, in alcuni aspetti della sua attività, da comitati di monitoraggio in cui siedono rappresentanti del settore pubblico, sindacale e privato dell'Irlanda del Nord e delle contee limitrofe. Secondo alcuni tale cambiamento ha avuto l'effetto di ridurre il tasso di partecipazione degli attori di base, mentre altri ravvisano nel SEUPB un utile «sportello unico» per tutti gli aspetti del programma PEACE e dei finanziamenti transfrontalieri.

6.4.8 Anche l'IFI ha avuto un impatto di grande rilievo sul processo di pace, sia per i suoi progetti che per lo svolgersi di tale processo. L'IFI riunisce i rappresentanti dell'UE e degli altri suoi finanziatori, e questa peculiare forma di cooperazione — in particolare con gli Stati Uniti — potrebbe costituire un valido esempio di buona prassi per altre aree di conflitto.

6.4.9 Anche se il fondo comunitario Interreg opera a beneficio dell'intera Unione europea, lo specifico impatto da esso avuto in Irlanda è stato anch'esso estremamente importante per il processo di pace nell'isola. Affiancandosi agli elementi transfrontalieri dei programmi PEACE, Interreg ha permesso la realizzazione di investimenti nel campo delle infrastrutture transfrontaliere e dei programmi socioeconomici, contribuendo così a incoraggiare le comunità in conflitto a lavorare insieme.

6.4.10 Altre iniziative comunitarie, quali URBAN, EQUAL e Leader, hanno avuto e continuano ad avere un impatto meno diretto, ancorché importante, sul processo di pace in Irlanda del Nord.

6.5 L'impatto sulla cooperazione transfrontaliera

6.5.1 Dopo la divisione dell'isola (1921), il nord e il sud dell'Irlanda si sono sviluppati separatamente e in opposizione tra loro. Le conseguenze di questa contrapposizione erano già evidenti prima dell'inizio dei Troubles e sono state poi esacerbate da 35 anni di violenze. Tra le due parti dell'isola vi era solo una scarsa interazione, tanto che il volume degli scambi commerciali transfrontalieri è risultato il più basso mai registrato ad una frontiera interna dell'Unione europea.

6.5.2 Le politiche comunitarie hanno stimolato e agevolato un cambiamento di paradigma nella cooperazione transfrontaliera, reso più rapido dal fatto che sia l'Irlanda che il Regno Unito fossero membri della Comunità europea. In campo economico, l'impatto «dall'alto» del completamento del mercato unico è stato particolarmente importante, mentre in campo sociale e culturale l'impatto «dal basso» dei programmi PEACE, interessando anche le sei contee limitrofe a sud della frontiera, ha accelerato e favorito interazioni transfrontaliere prima inimmaginabili.

6.5.3 Fra gli obiettivi reciproci figuravano una più intensa attività economica, una maggiore interazione sociale e una cooperazione più stretta fra i rispettivi governi. Un punto fondamentale dell'accordo di Belfast è stata l'istituzione di un consiglio ministeriale Nord-Sud e di una serie di organi transfrontalieri. Questi organi istituiti congiuntamente non trovano precedenti nell'Unione europea. Inoltre, l'idea di un'economia «dell'isola», un tempo ritenuta azzardata, è ormai generalmente accettata e ritenuta utile e vantaggiosa.

6.5.4 Questo rafforzamento della cooperazione transfrontaliera è spesso avvenuto sotto la guida delle parti sociali. Esse, infatti, hanno preparato il terreno affinché i decisori del nord e del sud dell'isola potessero lavorare insieme per migliorare la comprensione, la stima e la fiducia reciproche. La stretta cooperazione che ne è derivata riguarda molti settori diversi, ma è in quelli dell'economia, della sanità e dell'istruzione che risulta particolarmente evidente.

6.5.5 Fra i molti esempi positivi al riguardo si può citare un programma settennale di sviluppo commerciale ed economico tra un'organizzazione imprenditoriale britannica (la Confederazione dell'industria britannica, Confederation of British Industry — CBI) e una irlandese (la Confederazione irlandese delle imprese e dei datori di lavoro, Irish Business and Employers Confederation — IBEC), finanziato dall'IFI, da PEACE e da Interreg, che ha comportato oltre 300 riunioni tra acquirenti e fornitori. Nel periodo di attuazione di tale programma (1991-1997) il valore degli scambi commerciali è raddoppiato, superando i 2 miliardi di sterline inglesi.

6.5.6 Un altro esempio positivo è costituito dall'attività svolta dal movimento sindacale per promuovere le relazioni transfrontaliere e transcomunitarie. Il Congresso dei sindacati irlandesi ( Irish Congress of Trade Unions — ICTU) è un organo che opera in tutto il territorio dell'isola e che, nel corso del conflitto nordirlandese, ha lavorato instancabilmente per promuovere relazioni migliori tra le diverse comunità. L'ICTU non ha chiesto alcun finanziamento per le sue attività, ma alcuni organismi associati ai sindacati partecipanti hanno comunque goduto del sostegno dei fondi europei.

6.5.7 Riguardo alla portata transfrontaliera del programma PEACE, essa è stata limitata, soprattutto per quanto attiene allo sviluppo economico, dal fatto che nel sud dell'isola a poter beneficiare direttamente dei relativi finanziamenti fossero solo le sei contee di confine, mentre le zone con maggiori potenzialità si trovano al di fuori di queste.

6.5.8 La cooperazione transfrontaliera è stata innalzata a un livello del tutto nuovo, assai più ampio e profondo che in passato. Ora che la maggior parte delle barriere fisiche, fiscali, tecniche e di pubblica sicurezza è stata rimossa, e che ciò ha permesso e incoraggiato, tra una parte e l'altra della frontiera, scambi, interazioni e cooperazioni di entità mai raggiunta prima, resta da affrontare la sfida posta dagli ostacoli culturali e sociali di lunga data ancora esistenti.

6.5.9 È fondamentale sottolineare che il metodo impiegato dall'UE per sostenere la pace e la riconciliazione, a livello economico e sociale e in seno alle diverse comunità, rappresenta un modello regionale senza precedenti, ben sviluppato e sempre più sperimentato, di applicazione della «filosofia», della competenza specifica e della metodologia proprie dell'Unione europea.

6.6 L'impatto sullo sviluppo economico

6.6.1 Sostenendo il processo di costruzione della pace, l'UE ha contribuito ad accelerare lo sviluppo economico nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe. L'impatto diretto dei programmi PEACE I e II su tale sviluppo è stato riconosciuto come significativo in una serie di valutazioni ex post. Il principale effetto indiretto di tali programmi è stato invece di consentire, grazie al contributo recato dall'UE al progresso politico e alla costruzione della pace, uno sviluppo sociale ed economico molto più rapido.

6.6.2 Insieme, i programmi PEACE, l'IFI e Interreg hanno creato occupazione sostenibile e migliorato l'ambiente e le infrastrutture, in particolare nelle zone colpite dal conflitto: essi, infatti, hanno portato sviluppo e capacità imprenditoriale all'interno di gruppi e comunità emarginati e contribuito in maniera notevole alla rapida crescita del commercio transfrontaliero nello scorso decennio.

6.6.3 In termini di qualità dell'impatto, è opinione ampiamente condivisa che i programmi in questione abbiano contribuito in maniera significativa alla creazione di una società pacifica e stabile. In larga misura questo successo è stato possibile grazie alla costruzione, nei settori del volontariato e dell'assistenza alla comunità, della capacità necessaria per sostenere il processo di riconciliazione.

6.6.4 Il «partenariato sociale» è un pilastro fondamentale del modus operandi dell'UE e, insieme alle altre caratteristiche peculiari dell'approccio europeo alla pace e alla riconciliazione, contribuisce a stimolare e incoraggiare il ricorso a modalità nuove di interazione reciproca fra gli interessi economici e quelli politici, a beneficio della società nel suo insieme.

6.6.5 Il contributo dell'UE ha aiutato a sviluppare una visione strategica dell'economia in un ambiente postconflittuale. Proseguendo su questa strada, per la regione si prospettano molte nuove e allettanti opportunità, anche attraverso una più stretta cooperazione all'interno dell'UE — quale raccomandata dalla nuova task force della Commissione in settori quali la ricerca, l'innovazione e il trasferimento di tecnologia — e l'ulteriore sviluppo delle sue relazioni commerciali con l'area dell'euro.

6.7 L'impatto sull'inclusione sociale

6.7.1 L'inclusione sociale rimane un elemento fondamentale e generale dell'approccio dell'UE alla costruzione della pace, e gli studi condotti in materia confermano che il programma PEACE ha sostenuto gli sforzi di categorie sociali e associazioni fino ad allora beneficiarie di poco o nessun sostegno. Tale programma, inoltre, ha consentito di compiere dei passi avanti in termini di integrazione delle minoranze etniche e di rafforzamento della fiducia e delle capacità, nonché nella crescita della partecipazione della società civile a livello locale e nel processo di coinvolgimento dei soggetti rimasti esclusi.

6.7.2 Coinvolgendo nei suoi progetti oltre la metà della popolazione della regione, il programma PEACE ha avvicinato l'UE ai cittadini grazie a quello che è stato descritto come un impegno senza precedenti dei livelli di base. Rivolgendosi in particolare ai soggetti impegnati volontariamente in seno alle rispettive comunità a promuovere il cambiamento, il programma europeo li ha rafforzati e sostenuti. Tale riconoscimento è stato un meccanismo importante di rafforzamento della fiducia.

6.7.3 L'applicazione di metodi di finanziamento innovativi — come l'intervento di organismi intermedi di finanziamento, poi divenuti partenariati strategici locali (PSL) — ha consentito di dirigere i finanziamenti il più vicino possibile ai loro destinatari e quindi di raggiungere aree mai toccate da molte altre iniziative. Inoltre, il fatto che il processo decisionale in materia finanziaria sia stato delegato a queste organizzazioni locali ha contribuito a rafforzare le capacità e a garantire la partecipazione degli attori di base sia alla definizione che alla realizzazione dei programmi.

6.7.4 L'approccio adottato dall'UE è stato caratterizzato in particolare dall'applicazione ai programmi PEACE del modello europeo di partenariato sociale. Rappresentanti delle imprese, dei sindacati e del volontariato nonché di «altri interessi» sono stati consultati e coinvolti. Tuttavia, anche se questo principio rimane fondamentale, molte delle strutture di partenariato originarie non sono state mantenute. Ciò è fonte di una serie di problemi, in quanto l'idea di riunire le parti sociali e i rappresentanti politici in una medesima istanza decisionale era, e dovrebbe continuare ad essere, parte integrante del processo di pace.

6.7.5 È ampiamente riconosciuto che molte persone, nelle zone più divise e svantaggiate, hanno tratto vantaggio dai finanziamenti dei programmi PEACE, di Interreg e dell'IFI; inoltre, le consultazioni effettuate dimostrano l'alto grado di apprezzamento del ruolo svolto al riguardo dall'Unione europea.

6.8 L'impatto sulla costruzione della pace e sulla riconciliazione

6.8.1 Per quanto attiene alla costruzione della pace, l'intervento dell'Unione europea ha contribuito a mantenere vivo il processo di pacificazione e a sostenere lo slancio a favore della stabilizzazione politica. I risultati delle consultazioni condotte dal CESE con le parti interessate confermano al di là di ogni dubbio che l'UE e i suoi programmi di finanziamento hanno contribuito a creare il clima di pace oggi prevalente.

6.8.2 Per quanto riguarda il più lungo processo di riconciliazione tra le comunità, si possono citare molti validi esempi dell'impatto positivo che la cooperazione e le interazioni «dal basso» hanno avuto a livello locale per le relazioni transcomunitarie e transfrontaliere. Al riguardo i programmi PEACE e l'IFI hanno consentito di realizzare notevoli progressi, aiutando le varie componenti della società locale a stabilire contatti tra loro. I contatti così stabiliti hanno sì rafforzato, in determinate zone, la comprensione e la fiducia reciproche, ma in altre ciò non è ancora avvenuto in misura sufficiente da vincere ogni diffidenza e fugare ogni sospetto.

6.8.3 Vi è dunque un generale consenso riguardo all'esigenza di adeguare i programmi di finanziamento europei per concentrarli maggiormente sull'obiettivo della riconciliazione tra le comunità. Ciò, infatti, dovrebbe contribuire a far giungere chi vive dietro i «muri della pace» al punto di avere una tale fiducia in se stesso, essere talmente a suo agio nei rapporti con gli altri e, soprattutto, sentirsi così tutelato e sicuro da poter abbattere i muri che separano le due comunità, fermo restando che qualsiasi decisione in tal senso spetta comunque ai diretti interessati. Uno strumento per costruire questa fiducia è stato ravvisato nel sostegno a determinati progetti «monoidentitari». Un approccio siffatto, tuttavia, può presentare alcuni svantaggi, potendo di fatto contribuire al protrarsi della separazione con lo spingere ulteriormente i beneficiari a occuparsi solo dei propri correligionari. Il fatto, poi, che alcune comunità siano meglio preparate delle altre a trarre vantaggio dai finanziamenti può indurre un senso di disparità di trattamento tra le diverse componenti della società.

6.8.4 In ogni caso, anche i progressi verso la creazione di una «società condivisa» sono stati modesti. Un rapporto recentemente pubblicato sottolinea quanto sia elevato il costo della segregazione, dovuto principalmente alla necessità di duplicare una serie di servizi per rispondere alle richieste di due comunità — la cattolica e la protestante — che vivono separate. La separazione dei servizi pubblici, che serve solo a dissipare i timori reciproci e il senso di insicurezza delle comunità, contribuisce ulteriormente ad assorbire fondi pubblici in settori come l'alloggio, la sanità e le strutture ricreative e sportive. Nel campo dell'istruzione, poi, solo il 6 % dei bambini dell'Irlanda del Nord frequenta scuole che adottano un approccio di autentica integrazione interconfessionale.

6.8.5 Partendo dal principio che la stabilità e la prosperità si rafforzano a vicenda, l'UE ha contribuito, con i suoi programmi di finanziamento, a risolvere le situazioni sociali ed economiche che erano derivate dal conflitto, ma contribuivano anche ad alimentarlo. Essa, tuttavia, non è mai stata in condizione di affrontarne le cause più profonde, di natura politica o costituzionale: in questo campo, infatti, l'UE ha potuto svolgere soltanto un ruolo di facilitatore e additare un valido esempio da seguire.

Bruxelles, 23 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Pareri in merito alla Nota all'attenzione degli Stati membri che fissa gli orientamenti per un'iniziativa nel quadro del programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda (SEC(95) 279 def.), pubblicati rispettivamente nella GU C 155 del 21.6.1995 e nella GU C 236 dell'11.9.1995.