COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO RELATIVA ALL'ATTUAZIONE DEGLI IMPEGNI ASSUNTI DAI PAESI ADERENTI NEL QUADRO DEI NEGOZIATI DI ADESIONE RIGUARDANTI IL CAPITOLO 21 - POLITICA REGIONALE E COORDINAMENTO DEGLI STRUMENTI STRUTTURALI {SEC (2003) 828 }

Introduzione

In occasione della riunione tenutasi a Bruxelles il 24-25 ottobre 2002, il Consiglio europeo ha approvato la proposta della Commissione - contenuta nel documento programmatico del 2002 relativo all'allargamento - di presentare, sei mesi prima dell'adesione, una relazione globale di controllo dell'attuazione degli impegni assunti dai paesi aderenti nel quadro dei negoziati di adesione. Tale relazione dovrebbe essere presentata nel novembre di quest'anno.

Inoltre, la Commissione si è impegnata a presentare, entro luglio 2003, una relazione sui progressi compiuti dal punto di vista dei preparativi nel settore della politica regionale e del coordinamento degli strumenti strutturali (capitolo 21). Nel corso dei negoziati di adesione è stata statuita una dotazione finanziaria per i nuovi Stati membri pari a 22 miliardi di euro per i Fondi strutturali e il Fondo di coesione per il periodo 2004-2006. Garantire che i programmi contribuiscano alla crescita e all'occupazione, sviluppare un'adeguata capacità di assorbimento e creare le necessarie strutture amministrative per un'efficace attuazione dei Fondi strutturali rappresenta una particolare sfida per i nuovi Stati membri, tenendo conto in particolare della brevità del periodo di programmazione a loro disposizione.

In tale contesto, i paesi aderenti si sono impegnati ad effettuare, prima della fine del 2003, i necessari preparativi riguardanti la creazione e l'attuazione delle strutture amministrative e delle procedure di monitoraggio e di controllo, indispensabili per un'efficiente attuazione dei suddetti fondi. Il rispetto di tale calendario riveste una particolare importanza, considerando che i progetti che verranno finanziati in seguito all'adesione nell'ambito dei Fondi strutturali e del Fondo di coesione saranno già ammissibili a decorrere dal 1° gennaio 2004.

Obiettivo della presente comunicazione è valutare l'adempimento di tali impegni da parte dei paesi aderenti ed esaminare il loro livello di preparazione alla gestione dei Fondi strutturali e di coesione. A tal fine, la comunicazione illustra i progressi compiuti dai paesi aderenti ed espone i problemi ancora irrisolti. Inoltre, essa formula una serie di suggerimenti riguardo alle misure necessarie per garantire che ciascun paese sia in grado di creare un sistema per una gestione sana ed efficiente dei fondi. La valutazione dei preparativi in vista dell'introduzione dei sistemi di controllo e di gestione dei Fondi strutturali contenuta nella presente relazione si basa principalmente sulle informazioni fornite dai paesi aderenti attraverso i questionari dettagliati inviati dalla Commissione.

In seguito all'attuazione dei programmi e al completamento delle disposizioni di attuazione riguardanti i Fondi strutturali e di coesione, la Commissione terminerà la sua analisi della conformità dei sistemi. In tale contesto assume una particolare importanza l'attuale processo di negoziazione del programma tra la Commissione e i paesi aderenti. L'UE ha già precisato che la Commissione non potrà approvare i finanziamenti comunitari fino a quando non saranno state soddisfatte tutte le condizioni fissate nei regolamenti relativi ai Fondi strutturali e di coesione.

1. QUADRO LEGISLATIVO

L'adeguamento delle legislazioni nazionali all'acquis e il pieno recepimento di quest'ultimo nel settore degli appalti pubblici, degli aiuti di Stato/concorrenza, dell'ambiente e delle pari opportunità sono essenziali per l'attuazione dei Fondi strutturali e di coesione.

La legislazione in materia di appalti pubblici non è ancora pienamente conforme alla legislazione CE. L'adozione di misure in questo settore appare particolarmente urgente, dal momento che, per essere ammessi a beneficiare dei Fondi strutturali e di coesione al momento dell'adesione, tutti i progetti (ivi compresi i progetti per i quali lo stanziamento nazionale verrà effettuato tra il 1° gennaio 2004 e la data dell'adesione) dovranno essere conformi alle norme CE sugli appalti pubblici.

Per quanto riguarda la legislazione in materia di gestione del bilancio, sono richiesti ulteriori interventi per elaborare e adottare la legislazione necessaria al fine di riorganizzare la struttura del bilancio, favorire gli impegni pluriennali e ridistribuire le risorse tra i programmi e all'interno degli stessi.

Sono stati compiuti progressi nell'adozione della legislazione in materia di concorrenza/aiuti di Stato. Tuttavia, la notifica dei regimi di aiuti alla Commissione deve essere accelerata, dal momento che soltanto i regimi di aiuti di Stato approvati entro la fine del 2003 saranno ammessi a beneficiare dei finanziamenti dei Fondi strutturali a decorrere dal 1° gennaio 2004.

Sul fronte della tutela ambientale si registrano sviluppi significativi in tutti i paesi. Ciononostante, alcune disposizioni legislative e misure di attuazione riguardanti la valutazione di impatto ambientale, la protezione della natura e la gestione dei rifiuti devono essere ancora completate e applicate per consentire l'attuazione dei Fondi strutturali e di coesione.

2. QUADRO ISTITUZIONALE

Sebbene, a livello generale, siano stati compiuti progressi in termini di coordinamento interministeriale, permangono ancora alcune carenze. La pratica dimostra che tale coordinamento risulta spesso inadeguato. In alcuni casi, l'autorità responsabile dovrebbe essere più attiva e mostrare un maggiore impegno nella gestione di tale processo. In altri casi, è necessario garantire la piena partecipazione e cooperazione di tutti i ministeri settoriali.

Si sono verificati alcuni ritardi nella conclusione degli accordi istituzionali riguardanti il sistema di attuazione, che in diversi paesi appare carente e approssimativo. Un aspetto particolarmente preoccupante per la Commissione riguarda il numero e il ruolo degli organismi intermedi. In tutti i paesi si deve ancora provvedere ad elaborare e a stabilire in maniera chiara, mediante un accordo scritto, la ripartizione dei compiti e i canali di comunicazione tra i diversi organismi interessati.

Un altro problema da risolvere riguarda l'indipendenza del ruolo di certificazione svolto dall'autorità di pagamento. Data l'importanza del ruolo dell'autorità di pagamento ai fini del regolare cofinanziamento delle spese, tale questione dovrebbe essere risolta in tempi brevi per garantire la piena conformità degli accordi.

Sembrerebbe che i paesi aderenti siano consapevoli dei requisiti riguardanti il controllo finanziario e che abbiano adottato le opportune misure per garantire la conformità. Tuttavia, alcune questioni devono ancora essere affrontate, in particolare il problema della netta separazione delle funzioni di controllo.

A livello generale, sono previsti adeguati accordi in materia di revisione contabile interna. Tuttavia, mancano ancora delle informazioni su diverse autorità competenti. In altri casi, tali informazioni necessitano di ulteriori chiarimenti man mano che vengono conclusi gli accordi. Numerosi paesi devono ancora sviluppare una strategia di revisione contabile per poter gestire i controlli sin dall'inizio dell'attuazione del programma.

3. CAPACITÀ AMMINISTRATIVA

Sebbene la maggior parte dei paesi abbia predisposto dei piani di reclutamento e di formazione conformemente agli impegni assunti nel corso dei negoziati di adesione, l'assunzione del personale supplementare è stata ritardata. A livello generale, i piani di reclutamento soddisfano il fabbisogno di risorse umane delle autorità di gestione e di pagamento. Ciononostante, una valutazione completa delle esigenze in tale settore sarà possibile soltanto quando sarà stata adottata una decisione chiara riguardo al numero e al ruolo degli organismi intermedi. Inoltre, laddove tali organismi sono stati istituiti, l'organico appare ancora insufficiente per far fronte ai futuri incarichi. È opportuno riservare una particolare attenzione all'esigenza di rafforzare la capacità amministrativa delle amministrazioni regionali e locali. Infine, nella maggior parte dei casi le amministrazioni pubbliche hanno difficoltà a reclutare e mantenere personale qualificato e motivato.

Per la maggior parte dei futuri programmi operativi sono state fissate le principali fasi riguardanti le richieste di finanziamento per i progetti. Sono necessari ulteriori perfezionamenti e una definizione più chiara delle responsabilità dei diversi attori coinvolti nel processo di selezione al fine di garantire la piena operatività prima dell'adesione.

In tutti i paesi l'elaborazione degli orientamenti e dei manuali dei rispettivi programmi operativi è stata avviata di recente. Tali strumenti sono essenziali per accumulare conoscenze all'interno delle organizzazioni e per ridurre la vulnerabilità di queste ultime di fronte alle fluttuazioni dell'organico.

4. CAPACITÀ DI PROGRAMMAZIONE

Nonostante i ritardi nella presentazione dei documenti di programmazione, i paesi aderenti hanno compiuto notevoli sforzi in questo settore. Inoltre, conformemente alle raccomandazioni della Commissione, essi hanno adottato una strategia di programmazione semplificata, riducendo in maniera significativa il numero di programmi operativi, priorità e misure alla luce del breve periodo di programmazione disponibile da qui al 2006. La maggior parte dei programmi è stata accompagnata da un'ampia consultazione degli attori regionali e locali, delle parti economiche e sociali e delle altre istituzioni competenti.

Tuttavia, i documenti di programmazione sono spesso caratterizzati dalla mancanza di un quadro strategico coerente a causa della difficoltà ad assicurare un efficace coordinamento interministeriale. Ciò trova riscontro nelle eventuali sovrapposizioni e nel carattere approssimativo che contraddistinguono le descrizioni delle priorità e delle misure in gran parte dei documenti trasmessi.

Nella maggior parte dei paesi si sono avuti gravi ritardi per quanto riguarda la definizione degli indicatori di controllo e la creazione di un sistema computerizzato per la raccolta e lo scambio dei dati necessari per soddisfare i requisiti di gestione, controllo e valutazione. I tempi per la prevista entrata in funzione del sistema appaiono spesso poco realistici, considerando che alcuni paesi sono ancora impegnati a progettare il sistema o a cercare un fornitore cui affidare l'attuazione dello stesso. In ogni caso, è necessario che vengano definiti gli opportuni indicatori fisici e gli indicatori di controllo finanziario e che le autorità di gestione istituiscano un sistema che consenta loro di raccogliere tali informazioni e di fornire un'adeguata valutazione dell'impatto degli interventi realizzati attraverso i Fondi strutturali.

5. GESTIONE FINANZIARIA E DI BILANCIO

Considerando il numero di organismi coinvolti nella gestione finanziaria e di bilancio, la creazione di adeguate strutture, capaci di garantire una gestione finanziaria efficiente, rappresenta un processo lungo e complesso. È probabile che, a livello generale, gli accordi saranno stati conclusi in maniera soddisfacente entro il 1° gennaio 2004. Ciononostante, saranno necessari notevoli sforzi in alcuni settori.

Per quanto riguarda i flussi finanziari, in diversi paesi occorrono ancora alcuni chiarimenti in merito alla trasmissione delle dichiarazioni di spesa alla Commissione. Tale elemento è essenziale per garantire la regolarità delle spese. Qualora permanesse un qualsiasi dubbio riguardo all'indipendenza dell'autorità di pagamento e ai controlli eseguiti, la Commissione potrebbe non essere in grado di effettuare i pagamenti a favore degli Stati membri in questione.

La distinzione tra due tipi di disposizioni in materia di controllo per i Fondi strutturali e per il Fondo di coesione, ossia le verifiche eseguite nell'ambito delle funzioni di gestione e i controlli a campione effettuati da personale non addetto alle funzioni di gestione e pagamento, costituisce un elemento essenziale del sistema di controllo applicabile ai fondi.

La maggior parte dei paesi aderenti deve ancora introdurre norme e procedure adeguate per garantire la conservazione dei documenti giustificativi, che rappresenta un requisito fondamentale della traccia di riferimento per la revisione contabile. In diversi paesi mancano anche le informazioni riguardanti le disposizioni per la presentazione di una dichiarazione conclusiva da parte di un servizio indipendente.

Per quanto concerne la messa a punto di opportuni sistemi contabili/codici contabili separati per i Fondi strutturali e per il Fondo di coesione, la situazione varia di paese in paese. Sembrerebbe che in alcuni casi sia ancora necessario adottare misure importanti per garantire la presenza di sistemi contabili soddisfacenti per i Fondi strutturali e il Fondo di coesione.

6. LA FUTURA RISERVA DI PROGETTI

La Commissione ritiene che non tutti paesi aderenti siano consapevoli di quanto sia difficile e complesso predisporre una riserva di progetti (project pipeline) per garantire il pieno utilizzo dei fondi in seguito al notevole incremento di questi ultimi a partire dal 2004. Molte delle proposte elaborate a tal riguardo dai paesi aderenti devono essere ancora sviluppate in maggior dettaglio. Gran parte dei paesi non ha predisposto bilanci mirati o definito i tempi della futura riserva di progetti. La Commissione teme che le azioni programmate finora non siano sufficienti a garantire il pieno assorbimento dei Fondi strutturali e di coesione.

La Commissione raccomanda vivamente di intensificare gli sforzi riguardanti la preparazione dei progetti, ricorrendo, ove opportuno, ad un'assistenza tecnica specifica. A tal fine è necessario massimizzare l'impiego dei fondi di preadesione. Gli interventi tesi a garantire la diretta partecipazione ai progetti dovrebbero essere promossi principalmente dagli stessi paesi aderenti, ai quali spetta fornire a tal fine risorse aggiuntive, in particolare un numero sufficiente di personale qualificato. È necessario mobilizzare tutte le fonti di finanziamento disponibili per la preparazione dei progetti. Quest'ultima comprende anche l'individuazione e la fornitura dei mezzi finanziari per il cofinanziamento.

La creazione di un'adeguata riserva di progetti rappresenta soltanto una delle prime fasi del ciclo progettuale. L'esperienza fatta con i fondi di preadesione dimostra che l'attuazione dei progetti in seguito alla loro approvazione rappresenta un notevole fattore di rallentamento e che le principali fasi del ciclo progettuale rilevatesi carenti in passato (in particolare la fase riguardante gli appalti pubblici) richiederanno una particolare attenzione da parte delle autorità nazionali.

7. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

La Commissione riconosce i notevoli progressi realizzati dai paesi aderenti nel creare le condizioni atte a garantire una gestione sana ed efficiente dei Fondi strutturali e di coesione. Tuttavia, c'è ancora molta strada da fare. È opportuno ricordare che, in base a quanto concordato nel corso dei negoziati di adesione, già a partire dal 1° gennaio 2004 i paesi aderenti potranno presentare i loro progetti e beneficiare del finanziamento delle spese attraverso i Fondi strutturali e di coesione in seguito all'adesione. Pertanto, tutta la legislazione riguardante i Fondi strutturali e di coesione deve essere allineata e pienamente recepita entro il 31 dicembre 2003.

I dieci punti elencati qui di seguito devono essere affrontati con urgenza affinché la Commissione possa concedere i finanziamenti comunitari conformemente a quanto previsto dai regolamenti:

1) I ritardi nell'allineamento e nell'attuazione delle norme in materia di appalti pubblici destano particolare preoccupazione. È essenziale rafforzare in maniera adeguata i relativi organismi e meccanismi per garantire una congrua attuazione in tale settore. Inoltre, è opportuno utilizzare il più possibile l'assistenza tecnica per potenziare ulteriormente la capacità delle amministrazioni nazionali.

2) È necessario rafforzare il coordinamento interministeriale. La Commissione è particolarmente preoccupata per il fatto che non siano ancora stati definiti in maniera completa e adeguata gli accordi istituzionali per la gestione dei fondi, soprattutto per quanto riguarda i rispettivi ruoli delle autorità di gestione e degli organismi intermedi. In alcuni paesi, non sono ancora stati forniti chiarimenti in merito all'indipendenza del ruolo di certificazione dell'autorità di pagamento.

3) Per quanto riguarda la gestione e il controllo finanziari, le principali carenze sono, da una parte, la confusione tra i controlli a livello di gestione (di competenza dell'autorità di gestione o degli organismi intermedi) e i controlli indipendenti a campione e, dall'altra, la mancanza di una netta separazione delle funzioni degli organi di attuazione da quelle degli organi di controllo.

4) Non tutti i paesi aderenti hanno istituito adeguati sistemi contabili, un elemento fondamentale per garantire una sana gestione finanziaria. Tale problema deve essere affrontato con urgenza.

5) In diversi paesi è stato ritardato il reclutamento di personale aggiuntivo per la gestione dei Fondi strutturali. Ciò vale in particolare per gli organismi intermedi e le amministrazioni regionali. I ritardi nella definizione del numero e delle funzioni degli organismi intermedi hanno inoltre impedito la corretta valutazione del fabbisogno di personale. Sono necessari notevoli sforzi per soddisfare in maniera tempestiva le esigenze di reclutamento e formazione. I paesi aderenti vengono incoraggiati a valutare a fondo la possibilità di cofinanziare talune spese amministrative supplementari attingendo alle future dotazioni per l'assistenza tecnica.

6) L'obiettivo di concludere i negoziati relativi al programma entro la fine del dicembre 2003 deve essere mantenuto per evitare eventuali ritardi nell'attuazione dei programmi dei Fondi strutturali. In tale contesto, è essenziale definire meglio le priorità e le misure nell'ambito dei diversi programmi al fine di riflettere correttamente le esigenze dei singoli paesi ed evitare sovrapposizioni tra i programmi.

7) La Commissione teme in particolare che le azioni programmate finora nell'ambito della riserva di progetti non siano sufficienti a garantire il pieno assorbimento del notevole volume di stanziamenti destinati ai Fondi strutturali e di coesione nel 2004. La Commissione raccomanda vivamente di intensificare gli sforzi in termini di preparazione dei progetti, ivi compreso, se del caso, l'impiego di un'assistenza tecnica specifica. È opportuno ricordare che spetta principalmente agli stessi paesi aderenti garantire la diretta partecipazione ai progetti.

8) I paesi aderenti hanno compiuto notevoli sforzi per attuare il principio di partenariato. Tale impegno deve essere portato avanti nel corso del periodo di negoziazione e di attuazione, in quanto la presenza di strutture di partenariato efficienti migliora l'efficacia degli interventi dell'UE.

9) Sono stati registrati notevoli ritardi nell'istituzione dei sistemi di controllo. Questo problema deve essere affrontato con urgenza, dal momento che il funzionamento di tali sistemi influenza la trasparenza in sede di attuazione dei programmi e svolge un ruolo decisivo dal punto di vista dell'assorbimento finanziario.

10) Considerando gli sforzi che dovranno compiere diversi paesi per arrivare a una sana gestione delle finanze pubbliche, è essenziale programmare attentamente le componenti di cofinanziamento nazionale associate ai Fondi strutturali e di coesione al fine di contribuire ad una proficua attuazione della politica di coesione nei paesi aderenti. Pertanto, la preparazione dei progetti deve anche comprendere l'individuazione delle fonti di cofinanziamento.

Questi dieci punti devono essere affrontati con la massima attenzione e urgenza nel corso dei prossimi mesi. Gli attuali negoziati sugli interventi promossi nel quadro dei Fondi strutturali forniscono ai singoli paesi aderenti un'occasione unica per adottare le rimanenti misure in questi dieci settori. La Commissione è certa che i paesi aderenti creeranno le migliori condizioni possibili per l'attuazione e si impegna a svolgere un ruolo costruttivo a tal fine.