Parere del Comitato delle regioni sul tema «La politica attuale e futura dell'UE a favore della regione del Mar Baltico con particolare riferimento agli aspetti locali e regionali»(97/C 42/02)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

Vista la propria decisione del 15 novembre 1995, conformemente al disposto dell'articolo 198 C, quarto comma, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di predisporre il parere sul tema «La politica attuale e futura dell'UE a favore della regione del Mar Baltico con particolare riferimento agli aspetti locali e regionali» e d'incaricare la Commissione 1 «Sviluppo regionale, sviluppo economico, finanze locali e regionali» della preparazione di detto documento;

Visto il progetto di parere formulato dalla Commissione 1 il 21 giugno 1996 (CdR 141/96 riv. 3) (relatore: Bengt Holgersson);

Considerati i lavori del gruppo di lavoro, costituito in conformità dell'articolo 17, 3° comma, delle istruzioni dell'Ufficio di presidenza relative al funzionamento delle commissioni;

Considerato il parere del Comitato delle regioni in merito alla «Politica attuale e futura dell'UE a favore della regione del Mar Baltico con particolare riferimento agli aspetti locali e regionali» (CdR 10/56 fin) ();

Considerata la comunicazione della Commissione al Consiglio, del 25 ottobre 1994, sugli orientamenti per un approccio comunitario alla regione del Mar Baltico;

Considerate le conclusioni del Consiglio del 29 maggio sulla politica comunitaria a favore della regione del Mar Baltico;

Considerate le conclusioni del Seminario regionale sulla cooperazione interregionale nella zona del Mare del Nord e del Mar Baltico svoltasi a Edimburgo il 10 settembre 1996;

Considerata la comunicazione della Commissione al Consiglio, del 13 luglio 1994, sugli accordi europei e loro sviluppi futuri: una strategia di preparazione all'adesione dei paesi dell'Europa centrale e orientale e successivo documento del 27 luglio 1994;

Considerata la risoluzione della Commissione del 30 novembre 1994 sull'adesione dei paesi dell'Europa centrale e orientale;

Considerate le conclusioni del vertice del Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 e di Essen, del dicembre 1994, sulla strategia di adesione per i paesi dell'Europa centrale e orientale;

Considerata la proposta della Commissione su Interreg II C;

Considerata la proposta della Commissione del 23 novembre 1995, concernente le linee guida per l'iniziativa «small projects» a favore della regione del Mar Baltico (BSPF);

Considerata la relazione della Commissione del 29 novembre 1995 sullo stato attuale e le prospettive della cooperazione nella regione del Mar Baltico;

Considerate le conclusioni del vertice del Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995, riguardanti un programma specifico per la regione del Mar Baltico;

Considerata la proposta della Commissione a favore di un'iniziativa nella regione del Mar Baltico del 10 aprile 1996;

Considerato il Vertice degli Stati della regione del Mar Baltico 1996, dichiarazione della Presidenza, Visby 3-4 maggio 1996;

ha adottato, all'unanimità il 13 novembre 1996, nel corso della 15a sessione plenaria svoltasi il 13 e 14 novembre 1996, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il muro di Berlino, simbolo di un'Europa divisa, è stato abbattuto nel novembre 1989. L'evento ha fatto sì che nella regione del Mar Baltico si creasse un nuovo clima, caratterizzato dalla speranza di pace, cooperazione e progresso economico. I sette anni successivi sono stati densi di avvenimenti: l'Unione Sovietica ha cessato di esistere in quanto nazione ed è stata suddivisa in vari stati indipendenti, la riunificazione della Germania e l'adesione della Svezia e della Finlandia all'UE. Si sono dunque ricreati i presupposti per una stretta cooperazione nella regione del Mar Baltico e ci si interroga sulle prospettive future.

1.2. La regione del Mar Baltico in futuro sarà caratterizzata da strutture più aperte e meno rigide e da una minore importanza dei confini nazionali. La rete di contatti a livello regionale e comunale svolgerà un ruolo determinante e si svilupperà in tutti i settori, fra cui quello dell'industria, dell'istruzione, della cultura, dell'ambiente e naturalmente anche nella sfera politica. Gli elementi fondamentali per consentire di mettere a frutto le potenzialità esistenti sono senza dubbio le capacità, l'impegno e le competenze della popolazione.

1.3. Al fine di realizzare tali potenzialità, è particolarmente importante che la politica dell'Unione nella regione del Mar Baltico venga elaborata in modo tale da coinvolgere gli enti locali e regionali. Il presente documento esamina le motivazioni e le proposte concrete per la suddetta politica.

2. Osservazioni generali

2.1. Confini geografici

2.1.1. La regione del Mar Baltico è oggi praticamente circondata dall'UE. Gli stati che si affacciano sul bacino del Mar baltico sono nove. Quattro di essi (Danimarca, Finlandia, Germania e Svezia) sono già membri dell'UE; Estonia, Lettonia, Lituania e Polonia sono associate mediante gli accordi europei, mentre il nono stato, la Russia, è legato all'Unione da un accordo di partenariato.

2.1.2. In totale quella che è considerata la zona centrale della regione del Mar Baltico, comprendente Danimarca, Finlandia, Svezia, Estonia, Lettonia, Lituania, gli Stati federati dello Schleswig-Holstein, Meclemburgo-Pomerania anteriore, Amburgo, Berlino e Brandeburgo, nonché le otto province della Polonia settentrionale, la regione di Kaliningrad e di San Pietroburgo, conta circa 50 milioni di abitanti. Esiste inoltre una regione di influenza con confini geografici più ampi.

2.2. Storia comune

2.2.1. Gli ultimi 50-60 anni del dopoguerra hanno rappresentato un periodo di interruzione in una regione con forti legami storici. La regione del Mar Baltico è infatti una zona con un'antichissima tradizione culturale e commerciale comune, in cui si sono sviluppati contatti fra i popoli a livello locale, regionale e nazionale.

2.2.2. Le tradizioni storiche che questi paesi condividono fanno sì che le nuove potenzialità possano trarre vantaggio dagli interessi comuni già esistenti. La regione può così riprendere il proprio posto sulla carta politica ed economica dell'Europa mentre si apre la strada all'integrazione delle economie dell'Europa orientale all'interno dell'UE. A questo proposito, va osservato che, all'interno dell'Unione, la regione del Mar Baltico e la Finlandia sono le sole a condividere i propri confini con la Russia.

2.2.3. Storicamente, San Pietroburgo ha rappresentato per la Russia la via di accesso all'Europa e all'epoca della rivoluzione del 1917 era una delle città europee più importanti. Attualmente, con quasi sette milioni di abitanti, rimane una delle maggiori città europee e di conseguenza lo sviluppo della città stessa e della regione circostante avrà un'influenza decisiva sull'evoluzione di tutta la regione del Mar Baltico. Si prevede inoltre che nel contesto russo la città riconquisti il proprio ruolo di via di accesso all'Europa.

2.3. Finalità della politica del Mar Baltico e della cooperazione nella regione

2.3.1. Come proposto anche dalla Commissione nell'iniziativa a favore della regione del Mar Baltico, il Comitato ritiene che la politica dell'Unione debba avere quale obiettivo principale la promozione della stabilità, della sicurezza e di uno sviluppo economico equilibrato e sostenibile in tutta la regione. Le azioni devono essere condotte primariamente sui seguenti tre fronti: il rafforzamento della democrazia, l'appoggio ad uno sviluppo economico equilibrato e sostenibile e la tutela ambientale.

Come ha dichiarato il Presidente Santer in occasione del vertice degli Stati della regione del Mar Baltico, il 3 maggio 1996, l'unica via percorribile è quella della cooperazione.

2.3.2. Fra i fattori decisivi per la regione vi è in primo luogo l'evoluzione dei nuovi stati formatisi dopo la disintegrazione dell'Unione sovietica. Benché le incertezze circa lo sviluppo economico e politico dei paesi che si affacciano sul bacino del Mar Baltico siano ancora numerose, è evidente che si è giunti ad una nuova fase di sviluppo. Numerosi osservatori, fra cui l'OCSE, ritengono che un certo ottimismo sia giustificato, purché vengano attuate misure di supporto attive. Rimangono tuttavia numerose lacune da colmare per giungere ad una democrazia e un'economia di mercato efficienti. Se non si fornirà un solido sostegno allo sviluppo, il rischio che le tendenze positive cedano il passo al caos politico e a problemi economici rimarrà di attualità.

2.3.3. La regione del Mar Baltico deve essere considerata in una prospettiva globale. Coordinando i propri sforzi, l'Unione, gli stati nazionali e gli enti locali e regionali possono ottenere risultati migliori rispetto a quanto riuscirebbero a fare individualmente. Anche il Comitato è convinto che lo sviluppo della regione del Mar Baltico sia di grande importanza per l'evoluzione dell'Unione nel suo insieme.

2.4. Democrazia

2.4.1. Fin dall'inizio, il sostegno al processo di democratizzazione è stata una delle priorità dell'UE. Già nel 1989 è stato adottato il programma di aiuto Phare, che si concentrava anche su questo genere di provvedimenti. Lo stesso genere di sostegno è stato successivamente reso disponibile tramite il programma Tacis. Alla Conferenza di Copenaghen del 1993 si è inoltre constatato che i paesi dell'Europa centrale ed orientale che lo desiderano potranno diventare membri dell'Unione europea. L'adesione potrà avere luogo appena i paesi associati saranno in grado di assumersi gli obblighi da essa derivanti. Ciò presuppone che i paesi in questione abbiano raggiunto la stabilità all'interno delle istituzioni che garantiscono la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani, la tutela delle minoranze e l'esistenza di un'economia di mercato efficiente.

2.4.2. Gli sforzi dell'Unione devono concentrarsi sulla costruzione di strutture e istituzioni democratiche sostenibili a livello nazionale, regionale e locale. Lo scambio di esperienze e di conoscenze tra gli enti locali e regionali della zona del Mar Baltico svolge un ruolo decisivo per la promozione della democrazia e dell'autogoverno locale. In questa regione gli organi locali e regionali si impegnano attivamente e ciò costituisce un importante punto di partenza per l'approfondimento della democrazia.

2.4.3. Al fine di proseguire il processo di democratizzazione in maniera positiva, è essenziale intensificare la cooperazione nel settore della cultura e dell'istruzione e promuovere azioni a favore di uno sviluppo sociale equilibrato, ambiti nei quali gli enti locali e regionali dispongono di ampie competenze e considerevole esperienza.

2.4.4. Si può citare come esempio il processo di transizione verso l'economia di mercato nei paesi dell'Europa orientale che ha esposto la popolazione a problemi come quello della povertà. In questi casi manca l'esperienza necessaria per risolvere tali situazioni. Il cambiamento comporta anche l'aggravarsi del problema della criminalità e nello stesso tempo manca una rete di servizi sociali efficiente per risolvere i nuovi problemi insorti. È quindi necessario trasmettere a questi paesi le esperienze e le conoscenze relative ai provvedimenti che possono essere assunti a livello locale e regionale. Ciò vale anche per il sistema sanitario che dovrà subire un processo di ristrutturazione considerevole. In tutti questi settori, gli enti locali e regionali dell'Unione detengono competenze ed esperienze pluriennali preziose nel contesto del processo di democratizzazione e di sviluppo nell'Europa orientale.

2.5. Un'economia di mercato efficiente

2.5.1. L'esistenza di un'infrastruttura pubblica efficiente e di un codice di comportamento coerente per le imprese sono due presupposti essenziali per uno sviluppo economico sostenibile. Attualmente, uno dei principali problemi è la mancanza o l'instabilità di alcune strutture istituzionali di importanza fondamentale per l'industria e per l'economia di mercato. Tali carenze si ripercuotono su un'ampia gamma di settori come quello dell'efficienza del mercato dei capitali, della registrazione delle proprietà e della standardizzazione. Di importanza fondamentale è inoltre l'introduzione di controlli alle frontiere e di sistemi di sdoganamento efficienti a livello nazionale.

2.5.2. A questo proposito, occorre sottolineare che uno degli elementi più importanti per stabilire relazioni più strette fra le due parti della regione è l'aumento e la liberalizzazione degli scambi commerciali. Si tratta di un'evoluzione essenziale per il buon esito della ristrutturazione e per l'attuazione dell'economia di mercato nella regione. In questo contesto, le piccole e medie imprese svolgono un ruolo decisivo e l'azione dell'UE deve quindi essere fortemente incentrata sul sostegno alla continua espansione di un mercato efficiente in cui tali soggetti possano operare. Gli enti locali e regionali possono fornire un contributo importante e diversi organi regionali effettuano già interventi di sostegno diretti e/o collaborano con l'industria al fine di favorire la creazione di imprese e di contatti all'interno della regione del Mar Baltico. Si può inoltre affermare che molti dei progetti di cooperazione interregionale esistenti nella regione tendono in diversa misura a promuovere lo sviluppo industriale a livello locale e regionale. Anche gli enti locali e regionali, nello svolgimento delle loro attività quotidiane, influenzano lo sviluppo economico in maniera significativa.

2.5.3. Per raggiungere uno sviluppo equilibrato e sostenibile occorrono anche infrastrutture efficienti. Per infrastrutture si intendono in questo contesto le tecnologie dell'informazione, l'energia e le comunicazioni. È essenziale che le lacune esistenti in questi tre settori vengano colmate e che si prendano provvedimenti per far sì che lo sviluppo della regione avvenga in maniera equilibrata. Gli enti locali e regionali dispongono in tutti e tre i settori di competenze ed esperienze che devono essere utilizzate in vari progetti di cooperazione.

2.5.4. Gli interventi nel settore dell'energia, come ad esempio la creazione di un'unica rete elettrica all'interno della regione, dovrebbero inoltre avere effetti positivi sull'ambiente mentre gli investimenti dovrebbero poter fornire un forte stimolo allo sviluppo economico. Per soddisfare la forte richiesta di investimenti bisognerà prevedere misure per vari decenni.

2.5.5. Una delle condizioni necessarie per lo sviluppo di una rete di contatti fra le varie parti della regione del Mar Baltico è la creazione di un sistema di trasporti frequenti ed efficienti. Il collegamento delle varie zone tramite traghetti veloci e frequenti voli regionali assume un'importanza primaria e deve essere incentivato dall'UE.

2.5.6. Gli interventi sul piano delle comunicazioni devono inoltre comprendere la rete transeuropea, la navigazione costiera, i porti e le ferrovie.

2.5.7. Occorre infine effettuare investimenti non meno importanti nel settore delle tecnologie dell'informazione che comprende svariati aspetti, fra cui le comunicazioni, la presentazione di dati, testi, immagini e suono, e che può offrire nuove possibilità di sviluppo. Le prospettive di uno sviluppo equilibrato sono relativamente buone poiché la parte occidentale della regione del Mar Baltico possiede un potenziale ineguagliabile in tutto il mondo, mentre la parte orientale, rispetto a molte altre zone d'Europa, possiede una rete di telecomunicazioni relativamente efficiente.

2.6. Ambiente

2.6.1. Nel quadro della regione del Mar Baltico, la questione più importante, oltre a quella della democrazia, è probabilmente quella del degrado ambientale e dell'inquinamento. Secondo alcuni osservatori, la situazione ambientale in alcune zone dell'Europa orientale può essere definita catastrofica. La problematica ambientale assume svariate manifestazioni, come la gestione dei rifiuti, la depurazione degli scarichi, la qualità dell'aria, la depurazione delle risorse idriche, il risparmio energetico e, non da ultimo, la sicurezza nucleare. In tutti questi settori gli enti locali e regionali hanno responsabilità significative. Lo scambio di esperienze e l'attuazione di programmi inerenti alla tutela dell'ambiente sono sempre stati settori prioritari di cooperazione tra gli enti locali e regionali della regione del Mar Baltico e stanno acquistando sempre maggiore importanza.

2.6.2. Tutti i paesi aventi corsi d'acqua che sfociano nel Mar Baltico si sono accodati a livello interministeriale sull'attuazione del programma di tutela ambientale a favore della regione del Mar Baltico (Joint Comprehensive Action Programme) per il periodo 1992-2012. La realizzazione di tale programma è di importanza fondamentale sia per gli Stati che si affacciano sul Mar Baltico sia per l'Unione europea nel suo insieme e il sostegno di quest'ultima svolge un ruolo decisivo.

2.6.3. Il programma d'azione illustra le misure necessarie per risolvere il problema dell'inquinamento nella regione. Sono state identificate in totale 132 fonti di inquinamento (hot-spots) che necessitano di interventi. Si tratta di scarichi fognari comunali, industriali e agricoli. Il programma concerne anche la necessità di introdurre provvedimenti legislativi e di regolamentazione, nonché del trasferimento di conoscenze tra i vari livelli amministrativi della regione. Si prevede che il costo di attuazione del programma sia di 18 miliardi di ECU.

2.6.4. La Commissione di Helsinki ha recentemente completato una relazione intermedia in cui valuta lo stato dei lavori di depurazione degli scarichi fognari. La relazione dimostra che dal 1990 sono stati fatti grandi progressi. Purtroppo però non è raro che si continuino a riversare direttamente nel Baltico scarichi fognari e industriali non trattati. Uno degli esempi peggiori è quello della zona di San Pietroburgo, che costituisce una delle principali fonti di inquinamento del Mar Baltico.

2.6.5. Secondo la relazione, uno dei problemi più gravi è rappresentato dal fatto che i paesi baltici, come la Russia e la Polonia, non forniscono garanzie statali per i prestiti concessi dagli stati dell'Europa del Nord e dalle banche internazionali. Manca inoltre un sistema di riscossione delle imposte sul consumo delle risorse idriche e sugli scarichi destinate a finanziare l'ampliamento degli impianti di depurazione.

2.6.6. I problemi ambientali provocano il degrado del Mar Baltico arrecando danni alla pesca, che rappresenta una risorsa importante dal punto di vista commerciale, ricreativo e turistico nonché del patrimonio ambientale. È quindi urgente prendere provvedimenti volti a preservare il Mar Baltico nel futuro come mare vivo.

2.7. La struttura locale e regionale

2.7.1. Le regioni e i comuni svolgono un ruolo sempre più importante nel processo di cooperazione e di integrazione europeo. Negli ultimi anni sono state introdotte nuove forme di cooperazione tra i vari soggetti a livello locale e regionale dell'Unione e fra i paesi ad essa limitrofi. Come si vedrà in seguito, la cooperazione nella regione del Mar Baltico costituisce un esempio di ottima riuscita. A questo proposito si deve osservare che le strutture locali e regionali delle zone occidentali della regione del Mar Baltico sono probabilmente all'interno dell'Unione quelle politicamente più forti.

2.7.2. Affinché le misure introdotte nel contesto di una regione ottengano il massimo impatto, occorre adattarle alle condizioni strutturali esistenti. La carta dei comuni e delle regioni nella zona del Mar Baltico è tutt'altro che ben definita e presenta numerose divergenze. Per semplificare la situazione, si possono individuare cinque diversi sistemi:

a) Svezia, Norvegia, Danimarca e Finlandia, dove i comuni e le regioni (enti regionali e intercomunali nel caso della Finlandia) svolgono un ruolo importante, gestiscono una parte considerevole della attività del settore pubblico, hanno competenze proprie piuttosto ampie fondate per molti aspetti sull'autogoverno. Le attività svolte vengono finanziate mediante il diritto di imposizione.

b) Germania, dove vige la struttura federale, i poteri dello stato sono suddivisi tra il livello federale e i 16 Länder. Questi ultimi possono legiferare in determinati ambiti che riguardano la realtà locale e regionale. Inoltre, parte delle attività che nei paesi del Nord Europa sono di competenza degli enti locali e regionali, in Germania vengono gestite dai Länder. Il livello di governo più basso è la «Gemeinde». Il livello successivo è il «Kreis». Alcune grandi città costituiscono entità a sé stanti chiamate «Kreisfreistädte». I compiti riservati ai comuni variano a seconda dei Länder, ma la struttura di base e le competenze generali rimangono invariate.

c) Polonia, dove l'istituzione di comuni aventi poteri di autonomia locale ha fatto grandi progressi. Le riforme si sono ampiamente ispirate al modello dei paesi nordici. Le prime elezioni comunali libere si sono svolte in Polonia nel maggio 1990. Storicamente, le tradizioni di autogoverno locale in Polonia risalgono a diversi secoli fa.

d) Estonia, Lettonia e Lituania, dove gli enti locali sono responsabili della gestione delle attività pubbliche in misura variabile. Nei paesi baltici infatti, le tradizioni di democrazia locale sono molto esigue e spesso il lavoro è dovuto iniziare da zero. Tuttavia, si è ormai giunti ad una fase in cui le riforme hanno portato alla formazione di strutture locali e regionali.

e) Russia, dove non esiste alcuna tradizione di democrazia locale. Il problema è rappresentato dal fatto che il «vecchio» sistema sovietico sopravvive in parte accanto alle nuove strutture create. Negli ultimi tempi tuttavia, si sono verificati cambiamenti positivi a livello sia locale sia regionale.

2.7.3. Come si può notare, le differenze tra i nove Stati del Mar Baltico sono notevoli. Considerando le divergenze strutturali esistenti, occorre quindi assumere misure di natura diversa. Data la rapida evoluzione della situazione, per ottenere i massimi risultati, è necessario che i programmi destinati alla regione siano più flessibili.

2.8. Cooperazione esistente a livello locale e regionale nella regione del Mar Baltico

2.8.1. La cooperazione all'interno della regione del Mar Baltico ha priorità assoluta per molte delle autorità locali e regionali della zona. Sviluppatasi molto rapidamente dopo la caduta del comunismo, si estende in svariati ambiti, come ad esempio quello della democrazia, degli affari sociali, della cultura, dell'ecologia, dell'istruzione e della formazione, dell'industria e della politica.

2.8.2. Alla base di tale impegno vi sono numerosi fattori, fra cui probabilmente in primo luogo le considerazioni umanitarie e democratiche insieme agli aspetti ecologici. Bisogna inoltre citare le azioni volte a stimolare lo sviluppo industriale in una zona che offre ottime potenzialità per uno sviluppo economico sostenibile a lungo termine in Europa.

2.8.3. Come emerge dalle valutazioni contenute nel documento «L'impegno degli enti locali e regionali nella regione del Mar Baltico», i progetti sono molto numerosi e coinvolgono migliaia di persone. Le esperienze acquisite dimostrano che i progetti concreti gestiti dalle autorità territoriali sono spesso più vantaggiosi dal punto di vista dei costi e sono più mirati. Le stesse conclusioni sono state presentate in uno studio eseguito per conto del Parlamento svedese. Nella relazione si afferma ad esempio che «una cooperazione più approfondita mediante accordi di gemellaggio sembra essere più vantaggiosa dal punto di vista dei costi rispetto alle alternative commerciali» e che «i fondi messi a disposizione sotto forma di aiuti statali da parte della Svezia sono stati modesti». «L'esiguità dei costi e i numerosi contributi di volontariato hanno fatto sì che, in proporzione ai fondi pubblici impiegati, i risultati ottenuti siano stati molto soddisfacenti».

2.8.4. Fra le ragioni di tale successo vi è l'evidente utilità delle azioni e il coinvolgimento personale dei diretti interessati nella loro attuazione. Altri fattori importanti sono ad esempio:

- la crescente consapevolezza della necessità di adeguare misure e soluzioni in base ai presupposti esistenti a livello locale e regionale;

- gli enti territoriali hanno migliori opportunità di operare in maniera intersettoriale e di incentivare la cooperazione tra i diversi soggetti;

- la vicinanza ai cittadini fa sì che i problemi e le soluzioni emergano a livello locale e regionale.

2.8.5. La cooperazione ha inoltre dato origine a numerosi contatti interpersonali che hanno consentito di conoscere meglio le reciproche situazioni. Si tratta di un aspetto importante, in quanto è proprio mediante la cooperazione quotidiana fra soggetti a questi livelli che possono essere attuati gli interventi più efficaci ed incisivi.

2.8.6. I progetti di cooperazione esistenti hanno tuttavia anche evidenziato alcune difficoltà che potrebbero ostacolare l'ulteriore sviluppo della cooperazione tra gli enti territoriali, come l'insufficiente supporto finanziario, la mancanza di coordinamento tra i vari progetti o la scarsa diffusione delle esperienze acquisite.

2.8.7. Gran parte della cooperazione avviene attualmente mediante piccoli progetti pilota che ricevono un sostegno finanziario limitato. Spesso si tratta di progetti che si prestano ad essere ampliati, ma in realtà si è dimostrato difficile passare a progetti più grandi e di maggiore portata, che richiedono un impegno finanziario e di organizzazione completamente diverso, come ad esempio nell'ambito di Phare. Il Comitato ritiene tuttavia che nel futuro si dovrà favorire la trasformazione di progetti minori in progetti più ampi.

2.8.8. Si profila quindi una nuova fase nell'evoluzione della cooperazione nella regione del Mar Baltico. La prima fase sta cedendo il passo ad una cooperazione più ampia e approfondita tra gli enti territoriali della regione. In futuro, le azioni saranno sempre più incentrate su questioni riguardanti lo sviluppo a lungo termine.

3. Osservazioni particolari

3.1. La politica attuale e futura dell'UE nella regione del Mar Baltico

3.1.1. Il Comitato sottoscrive a grandi linee la «Proposta della Commissione a favore di un'iniziativa nella regione del Mar Baltico» nonché la maggior parte dei nuovi programmi presentati al fine di promuovere la cooperazione locale e regionale nella regione. Suggerisce tuttavia una serie di adeguamenti volti a ottimizzare la loro attuazione.

3.1.2. Il Comitato è dell'opinione che fino ad ora l'azione dell'UE sia stata eccessivamente caratterizzata dall'approccio «top-down» e si sia concentrata troppo a livello nazionale nell'ambito dei programmi Phare e Tacis. Ritiene inoltre importante migliorare le procedure amministrative nonché la trasparenza di tali programmi. La regolamentazione relativa ai diversi programmi non è infatti stata adeguata ai presupposti strutturali della regione del Mar Baltico. Nell'ambito di questi progetti minori, sono necessarie procedure semplici e flessibili per favorire la cooperazione.

3.1.3. È estremamente importante integrare la Russia nella cooperazione della regione del Mar Baltico. Il Comitato delle regioni appoggia le iniziative tese ad integrare nei programmi di cooperazione gli enti locali e regionali russi intorno al Mar Baltico, alle stesse condizioni valide per gli enti dell'area Phare.

3.2. Ecos-Ouverture

3.2.1. Si può citare l'esempio del programma Ecos-Ouverture, il cui scopo è quello di promuovere la cooperazione fra regioni e reti composte da almeno due enti regionali o locali dell'UE e un partner di uno dei paesi Phare. Le azioni riguardano la modernizzazione dell'amministrazione locale, l'ambiente e lo sviluppo economico. Per essere presi in considerazione, i progetti devono soddisfare alcuni requisiti, fra cui:

a) almeno uno dei partner del progetto deve essere di una regione rientrante nell'obiettivo 1 o 6;

b) tutti i partner devono avere una popolazione minima di 30 000 abitanti.

3.2.2. Tali requisiti rappresentano un problema per la regione del Mar Baltico, in quanto gli unici enti locali svedesi o finlandesi rientranti nell'obiettivo 6 che li soddisfino sono Östersund, Skellefteå e Rovaniemi e gli unici partner potenziali della regione si trovano nella Germania settentrionale (ad esempio nel Meclemburgo-Pomerania anteriore, Berlino est e Brandeburgo, Obiettivo 1).

3.2.3. Lo scopo principale di Ecos-Ouverture è quello di «rafforzare la coesione economica e sociale promuovendo la partecipazione degli enti territoriali delle zone meno favorite dell'Unione europea a progetti di cooperazione fra est e ovest e fra nord e sud». Le zone cosiddette «meno favorite» sono quelle degli obiettivi 1 e 6. Per quanto riguarda la cooperazione tra est e ovest, nella regione del Mar Baltico non vi è alcuna «zona meno favorita», eccezion fatta per quelle menzionate sopra.

3.2.4. Il secondo e il terzo obiettivo di Ecos-Ouverture sono intesi a «sostenere il processo di transizione politica ed economica degli enti locali e regionali dell'Europa centrale e orientale» e «a contribuire allo sviluppo regionale e alla modernizzazione degli enti territoriali». Gli enti locali dei paesi dell'Europa centrale e orientale hanno grande bisogno di esempi e modelli provenienti dai paesi occidentali, in particolar modo nel campo della democrazia locale.

3.2.5. Fra gli altri problemi evidenziati vi sono anche i requisiti economici di Ecos-Ouverture (sostegno minimo per ciascun partecipante dell'UE di 225 000 ECU per progetto) che inducono molti enti territoriali ad astenersi dal partecipare. Inoltre, le regole sul sostegno massimo (75 000 ECU per progetto per i partecipanti dei paesi dell'Europa centrale e orientale) fanno sì che molti enti locali e regionali abbiano difficoltà a partecipare a condizioni eque.

3.2.6. La regolamentazione attuale impedisce quindi a molti enti territoriali anche soltanto di tentare di partecipare a tali progetti. Il Comitato raccomanda perciò che essa venga al più presto modificata.

3.3. Cooperazione transregionale

3.3.1. Secondo il Comitato i programmi transregionali rappresentano un ottimo strumento per accelerare il processo di integrazione nella regione del Mar Baltico. Grazie ai programmi Interreg IIA molti degli ostacoli rappresentati dalle frontiere nazionali possono essere eliminati. La regolamentazione è inoltre ampiamente adeguata alle condizioni strutturali esistenti sul territorio transregionale interessato. L'obiettivo dell'UE è quello di sostenere le regioni di confine economicamente meno favorite e di assistere le regioni situate lungo il confine esterno dell'UE nello sforzo di adeguarsi alle nuove condizioni dovute alla vicinanza della frontiera con il mercato interno. È dunque necessario che all'interno della regione del Mar Baltico l'ammissibilità al sostegno venga estesa a una zona più ampia di quella prevista dal programma Interreg.

Secondo il Comitato, una delle condizioni per realizzare tale obiettivo è il buon funzionamento dei controlli doganali e frontalieri nonché un'integrazione più flessibile fra i programmi Phare e Tacis e Interreg.

3.3.2. La cooperazione transfrontaliera nella regione del Mar Baltico è stata attuata come componente separata del programma comunitario Phare. I progetti approvati dal 1994 sono molti, ma la gestione amministrativa della cooperazione rimane scadente. La realizzazione è stata avviata soltanto adesso, nel 1996. É in corso di preparazione un'iniziativa tesa a creare un ufficio di attuazione tecnica per gli Stati baltici. Recentemente sono stati invitati a partecipare all'iniziativa dei rappresentanti delle regioni. In futuro la cooperazione transfrontaliera nella regione del Mar Baltico dovrà essere sviluppata, in modo tale da promuovere effettivamente la cooperazione degli enti locali e regionali.

3.4. Nuovi programmi

3.4.1. La Commissione ha proposto due nuovi programmi d'azione a favore della regione, ovvero il programma Baltic Small Project Facilities (BSPF) e l'iniziativa comunitaria Interreg IIC. Il programma BSPF e il bando attuale dal titolo «Baltic Small Projects Facility Innovative Actions» saranno valutati nella seconda metà dell'anno dagli Stati coinvolti e da esperti regionali, e adattati meglio alle condizioni delle regioni baltiche in vista di un bando successivo.

a) Si tratta di un'iniziativa che per la prima volta si rivolge alla regione del Mar Baltico intesa come entità regionale e dedica particolare attenzione alla realtà locale e regionale. Tuttavia, i fondi a disposizione non sono altro che la ridistribuzione delle risorse dell'articolo 10 e di Phare. Il programma di azioni innovative Baltic small project facilities è accolto con favore. Le sue disposizioni sono più concrete di quelle del programma Ecos-Ouverture. La prosecuzione del BSPF dovrebbe essere garantita da ulteriori finanziamenti e da un impegno a lungo termine da parte dell'UE. Sarebbe opportuno che la Russia fosse ammessa a beneficiarne in tempi brevi, con la differenza che, in caso di cooperazione con un partner occidentale, anche quest'ultimo dovrebbe poter presentare la domanda.

b) Interreg IIC comprende tre diverse aree d'azione, fra cui la pianificazione territoriale e le misure di cooperazione transfrontaliera. La proposta include la regione del Mar Baltico fra le zone in cui la cooperazione dovrà essere incentivata. L'iniziativa Interreg IIC non copre la Polonia, i paesi baltici e la Russia, paesi in cui il sistema di pianificazione territoriale è scarsamente sviluppato. Parallelamente a tale iniziativa è quindi necessario rivolgere un'attenzione particolare alla promozione dello sviluppo regionale e della pianificazione territoriale nei suddetti paesi mediante i programmi Phare e Tacis.

3.4.2. I programmi d'azione e i progetti saranno cofinanziati dagli Stati membri e dalla Commissione. In base alla proposta, gli stanziamenti della Comunità nelle regioni non ammesse al sostegno degli obiettivi 1, 2, 5b o 6 dovrebbero rappresentare una quota inferiore del contributo totale. Nel caso dei paesi dell'Europa centrale e orientale e della CSI tali attività potranno essere cofinanziate mediante i programmi Phare e Tacis. Di conseguenza, ad esempio, vaste zone della Svezia centrale e meridionale, della Danimarca e della Finlandia meridionale e alcune parti della Germania non possono essere ammesse al sostegno poiché non rientrano nelle categorie interessate. Le regioni vengono classificate per obiettivo per consentire, con il sostegno dell'UE, di affrontare i problemi che ostacolano lo sviluppo a livello locale. Il Comitato ritiene tuttavia che dando maggiore spazio alla cooperazione fra regioni meno sviluppate e regioni più ricche quest'ultima possa avere un impatto maggiore.

3.4.3. Anche questa proposta prevede che la cooperazione comprenda sostanzialmente almeno tre stati, fra cui due Stati membri. Il Comitato non è convinto che questo criterio sia adeguato alla situazione esistente. In molti casi infatti sarebbe più naturale che la cooperazione avvenisse fra due soli stati.

3.4.4. Riguardo all'elaborazione dei programmi, la proposta Interreg IIC suggerisce che «gli Stati membri e gli enti territoriali presentino una strategia coordinata concernente le regioni interessate e le proposte di provvedimenti ad esse relativi» e che «la Commissione individui le proposte prioritarie in collaborazione con le autorità locali». Il Comitato è favorevole a tale approccio e ritiene che l'impostazione «bottom-up» costituisca un buon presupposto per la riuscita del progetto.

4. Conclusioni e ulteriori proposte di azione

4.1. Le azioni presenti e future devono essere impostate su un modello di sviluppo comune per l'intera regione del Mar Baltico. Insieme, i vari soggetti presenti nella regione possono ottenere risultati migliori rispetto ai suoi singoli componenti. È evidente la necessità di obiettivi comuni, risorse economiche più consistenti, coordinamento e trasparenza.

4.2. La cooperazione tra gli enti locali e regionali nella regione del Mar Baltico può fornire un utile contributo al raggiungimento e alla realizzazione degli obiettivi che la politica dell'Unione europea si prefigge nell'ambito dello sviluppo di strutture e istituzioni democratiche, della promozione di uno sviluppo economico equilibrato e sostenibile a livello locale e regionale e della tutela ambientale.

4.3. Per consentire l'attuazione della politica dell'Unione europea nella regione del Mar Baltico, quest'ultima deve essere elaborata in modo tale da integrare in misura notevolmente maggiore rispetto al passato gli interessi, le necessità e i presupposti esistenti a livello locale e regionale e mettere a frutto le loro competenze. Le esperienze acquisite, soprattutto tramite la cooperazione bilaterale in corso nella regione del Mar Baltico, dimostrano che spesso i progetti concreti gestiti dalle autorità territoriali sono più vantaggiosi dal punto di vista dei costi e sono più mirati. Per questo motivo è importante che gli enti locali e regionali svolgano un ruolo più attivo sia nella fase di pianificazione delle iniziative future sia in quella di attuazione dei diversi programmi che vengono realizzati nella regione.

4.4. È proprio mediante la cooperazione quotidiana fra soggetti a questi livelli che possono essere attuati gli interventi più efficaci ed incisivi. La creazione di una vasta rete di contatti è un altra condizione essenziale per il successo di tali azioni. La politica dell'Unione deve dunque sforzarsi di coinvolgere nei paesi interessati il maggior numero possibile di soggetti della realtà locale. Anche la molteplicità e la diversità dei contatti costituisce un supporto importante per il processo di democratizzazione. La popolazione dell'Europa orientale, che per decenni non ha avuto alcun contatto con l'altro versante della regione del Mar Baltico, potrà ora lavorare e operare in condizioni di democrazia. L'Unione può fornire il proprio apporto instaurando ampi contatti fra i cittadini dell'intera regione.

4.5. La cooperazione a livello locale e regionale nella regione del Mar Baltico è considerevole sia in termini di contenuto sia delle dimensioni dei progetti. In altre parole, esistono solide basi su cui fondare le azioni future. I programmi di gemellaggio costituiscono una forma di cooperazione che dovrebbe poter essere sviluppata ulteriormente. Lo stesso vale anche per le reti fra soggetti operanti a livello locale e regionale recentemente create nella regione del Mar Baltico. Si tratta di organizzazioni che potranno fornire un apporto particolarmente utile al momento dell'attuazione delle iniziative comunitarie nella regione.

4.6. Le esperienze acquisite indicano che i progetti di cooperazione nella regione stanno sviluppando una struttura più stabile, orientata verso piani e programmi di cooperazione pluriennali a lungo termine più completi. Il Comitato ritiene quindi che, per ottenere un maggiore impatto e produrre effetti duraturi, sia necessario garantire la continuità di tali progetti.

4.7. I programmi e i metodi di lavoro futuri dovranno tenere conto dei presupposti strutturali della regione. Data la rapida evoluzione della situazione, per ottenere i massimi risultati, è necessario che i programmi destinati alla regione siano più flessibili. È necessaria maggiore flessibilità anche nel coordinamento e nell'associazione di programmi esistenti.

4.8. Le azioni della Comunità non devono limitarsi alle zone ammesse agli obiettivi 1, 2, 5b e 6. Un'azione incisiva presuppone che anche altre regioni che soddisfano i requisiti abbiano la possibilità di partecipare attivamente alle iniziative proposte sia nell'iniziativa a favore della regione del Mar Baltico, sia nella dichiarazione della Presidenza del Vertice degli Stati della regione del Mar Baltico di Visby, alle stesse condizioni vigenti per le regioni che rientrano nelle categorie dei vari obiettivi.

4.9. Il Comitato sottoscrive pienamente la realizzazione del programma d'azione adottato dalla Commissione di Helsinki (HELCOM) per il periodo 1992-2012, finalizzato a risolvere i diversi problemi esistenti nella regione del Mar Baltico. Sottolinea inoltre le responsabilità degli enti locali e regionali nell'ambito dell'attuazione dei provvedimenti nonché le considerevoli competenze ed esperienze disponibili nel settore.

4.10. Il Comitato appoggia con favore l'evoluzione del Consiglio degli Stati del Mar Baltico (CSMB) a forum politico nell'ambito del quale poter riunire vari interessi e iniziative lanciate dalla Commissione o a livello regionale e locale.

4.11. Non è necessario creare nuove strutture amministrative nella regione del Mar Baltico. È opportuno invece sviluppare ulteriormente le strutture esistenti in modo tale che possano servire di supporto alla cooperazione a livello locale e regionale. Tali strutture potrebbero ad esempio rappresentare una piattaforma globale e un punto di contatto mediante il quale identificare i potenziali progetti di cooperazione, promuovere la creazione di reti e studiare l'evoluzione dei vari progetti pilota in progetti più ampi. Sebbene vi sia effettivamente la necessità di un coordinamento delle numerose iniziative, istituzioni e programmi nella regione del Baltico, occorre tuttavia aver cura, nella pianificazione, di evitare sovrapposizioni di organi di coordinamento, ad esempio con la Segreteria del Consiglio del Baltico, e fare in modo che le strutture amministrative rimangano trasparenti e snelle.

4.12. Il Comitato riconosce inoltre l'importanza di utilizzare le esperienze e i risultati ottenuti dai progetti già completati e di comunicarli ai soggetti interessati nelle regioni in questione e alla Commissione. In autunno, il Comitato intende perciò condurre un'analisi comparativa di una serie di casi concreti al fine di identificare le cause che hanno determinato il successo di alcuni progetti e non di altri. Tali ricerche riveleranno inoltre quali risultati sono stati ottenuti, come si è riusciti ad ottenerli, quali risorse sono state impiegate e da chi sono state rese disponibili.

Bruxelles, 13 novembre 1996.

Il Presidente del Comitato delle regioni

Pasqual MARAGALL i MIRA

() GU n. C 337 dell'11. 11. 1996, pag. 7.