COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 16.3.2001
COM(2001) 148 definitivo/2
ANNULE ET REMPLACE
LE COM (2001) 148 finalConcerne les 11 langues
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2Introduzione
Nella sessione speciale del 4 dicembre 2000 il Consiglio, facendo riferimento ai più
recenti sviluppi della BSE, ha chiesto alla Commissione di analizzare in maniera piùparticolareggiata la domanda e l'offerta di piante ad alto contenuto proteico e di trarne ledebite conseguenze in relazione alla politica attualmente perseguita in questo settore e alritiro dei seminativi dalla produzione (set-aside). Nella sessione del 26 febbraio 2001 ilConsiglio ha chiesto di preparare tale analisi per la sessione di marzo.
La presente comunicazione si limita a prendere in considerazione solo alcune delle
opzioni salienti, più volte avanzate nel dibattito politico allo scopo di promuovere laproduzione di proteine vegetali nell'UE. Le opzioni sono esaminate avendo comeriferimento l'analisi effettuata nel documento di lavoro dei servizi della Commissione“Domanda e offerta di colture ad alto contenuto proteico nell'UE in seguito alla crisidella BSE”.
Tutti i calcoli e le stime, che sono effettuati in una prospettiva a medio termine, fanno
riferimento alle più recenti previsioni a medio termine dei servizi della Commissione.
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Uno degli elementi più significativi delle decisioni adottate nell'ambito
dell'Agenda 2000 è stato quello di uniformare l’aiuto per i semi oleosi a quelloper i cereali a decorrere dal 1° luglio 2002, ossia 63 EUR/t. In futuro l'aiuto saràpertanto fisso e non più soggetto ad eventuali riduzioni, come previsto dagliimpegni di Blair House, qualora venisse superata la superficie complessiva di4,93 milioni di ettari. Eventuali modifiche delle decisioni dell'Agenda 2000 chepotrebbero tradursi in vantaggi a breve termine vanno dunque messe a confrontocon gli svantaggi che potrebbero risultarne nel lungo periodo.
Ciò premesso, una possibile soluzione per aumentare la produzione di proteine
vegetali a breve e medio termine (nei prossimi 2-5 anni) sarebbe quella dimantenere il regime di aiuto specifico per i VHPLROHRVL  e di fissare l'aiuto ad un
livello atto ad incentivare l'estensione della superficie coltivata a semi oleosi.Tale soluzione sarebbe tuttavia relativamente costosa, senza contare che lasuperficie coltivata sarebbe limitata dall'accordo di Blair House a 4,93 milioni diettari, ossia circa 375 000 ettari in più rispetto alle recenti previsioni a mediotermine dei servizi della Commissione. Inoltre, questa soluzione non sarebbe difatto coerente con un elemento fondamentale della riforma dell'Agenda 2000,ossia un maggiore orientamento verso il mercato. Il massimale fissato a BlairHouse potrebbe rapidamente diventare un fattore limitante se, nel lungo periodo,i prezzi di mercato dei semi oleosi aumentassero a causa dell’aumento delladomanda.
In base alle simulazioni effettuate dai servizi della Commissione e con
riferimento alle più recenti previsioni a medio termine, un aiuto specifico per isemi oleosi dell'importo approssimativo di 75 EUR/t potrebbe avere l'effetto, abreve o medio termine, di riportare la superficie coltivata a semi oleosi (perscopi alimentari) nell'UE al limite fissato a Blair House, qualora fossemantenuta la possibilità di applicare una resa specifica per tale coltura e letendenze dei prezzi dei cereali e dei semi oleosi non deviassero
3significativamente da quelle assunte nelle previsioni a medio termine. Il costo
aggiuntivo (spesa) dell'introduzione di un siffatto aiuto ammonterebbe a circa474 milioni di EUR all'anno. Tale importo è stato stimato presupponendo
l'attuazione completa della riforma delineata nell'Agenda 2000, ossia rispetto adun aiuto non specifico per i seminativi di 63 EUR/t. Esso non tiene conto dellevariazioni delle spese per l'intervento e le restituzioni dei cereali, variazioni chesembrerebbero comunque di lieve entità.
La produzione di semi oleosi sui 375 000 ettari aggiuntivi corrisponderebbe
all’equivalente di circa 370 000 t di panelli di soia (rispetto al fabbisognosupplementare di 1-1,5 milioni di t). Se si rapporta la spesa aggiuntiva allequantità addizionali prodotte in termini di equivalente panelli di soia, il costo-opportunità sarebbe di circa 1 270 EUR per ogni tonnellata supplementare diequivalente panelli di soia. Questo dato va raffrontato con il prezzo di220-230 EUR/t dei panelli di soia importati.
La quota di gran lunga maggiore della spesa aggiuntiva andrebbe a vantaggio
dei 4,56 milioni di ettari seminati secondo le condizioni indicate nell'Agenda2000 con un aiuto non specifico di 63 EUR/t. In teoria, quindi, una possibilitàpiù efficace potrebbe essere quella di limitare il pagamento aggiuntivo per isemi oleosi unicamente alla superficie supplementare investita a tale coltura.Tuttavia, definire e porre in atto la nozione di “superficie supplementare”potrebbe dare adito ad una serie di seri problemi politici, giuridici eamministrativi.
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/HFROWXUHSURWHLFKH  (piselli, fave, lupini dolci) sono generalmente seminate in
primavera. Esse ricevono un aiuto specifico che è stato ridotto a seguito dellariforma dell'Agenda 2000, ma che potrebbe essere nuovamente maggiorato di6 EUR/t, raggiungendo così 78,49 EUR/t. Eventuali ulteriori aumenti potrebberoprivare questo aiuto della protezione garantita dalla clausola di pace.
In base alle simulazioni effettuate dai servizi della Commissione e con
riferimento alle più recenti previsioni di mercato a medio termine, l'effetto di unsimile aumento dell'aiuto sulla produzione sembrerebbe piuttosto limitato(10 000-20 000 ettari). In base alle stesse simulazioni, anche un aumento a100 EUR/t, richiesto da alcune organizzazioni di categoria, porterebbe ad unincremento della superficie di soli 30 000-50 000 ettari. La modesta entitàdell'aumento è dovuta soprattutto all’evoluzione favorevole (attesa) dei prezzidei cereali, che rende allettante la produzione cerealicola. Va tuttavia precisatoche la previsione di base si fonda su una superficie coltivata a piante proteichedi circa 1,3 milioni di ettari, in seguito alla piena attuazione dell'Agenda 2000 esenza alcun aiuto aggiuntivo, ossia circa 200 000 ettari in più dell’estensioneattuale. La spesa supplementare ammonterebbe approssimativamente a47 milioni di EUR nel caso di un aumento dell'aiuto di 6 EUR/t e a più di220 milioni di EUR nel caso di un aumento di 27,5 EUR/t, che porterebbe l'aiutoa 100 EUR/t.
Se altri 20 000 ettari venissero coltivati e l'aiuto fosse aumentato di 6 EUR/t, la
produzione aggiuntiva corrisponderebbe all’equivalente di circa 50 000 t di
4panelli di soia. Il supplemento di spesa che ne conseguirebbe a titolo di aiuti
sarebbe di circa 990 EUR per ogni tonnellata supplementare di equivalentepanelli di soia.
Con un aumento di 27,5 EUR/t e 50 000 ettari coltivati, l'aumento della
produzione corrisponderebbe all’equivalente di circa 120 000 t di panelli di soia,con un supplemento di spesa a titolo di aiuti di circa 1.840 EUR per ognitonnellata supplementare.
Il principale svantaggio di un aumento dell'aiuto per le colture proteiche è la sua
efficacia molto limitata (costo relativamente alto, incremento molto modestodell'offerta). Va tuttavia osservato che questa scarsa efficacia è stata calcolatasulla base dei risultati di un modello e che le condizioni ipotizzate per le coltureproteiche nella simulazione effettuata dai servizi della Commissione sono piùlimitative che per altri seminativi.
Se si suppone, a scopo esemplificativo, che un aumento dell’aiuto per le colture
proteiche a 100 EUR/t porti alla coltivazione di una superficie supplementare di150 000 ettari, ossia da tre a cinque volte più di quanto previsto nellasimulazione, il risultato globale migliorerebbe rispetto al valore ottenuto sullabase delle decisioni sull'Agenda 2000, ma le conclusioni rimarrebberosostanzialmente le stesse:
– aumento della produzione in equivalente panelli di soia: + 360 000 t,
– costo aggiuntivo: 242 milioni di EUR,
– costo-opportunità per tonnellata aggiuntiva di equivalente panelli di soia:
675 EUR (rispetto a 220-230 EUR/t per i panelli di soia importati).
Come per i semi oleosi, l'aiuto supplementare andrebbe principalmente a
vantaggio della superficie che sarebbe seminata in ogni caso alle condizionipreviste nell'Agenda 2000. In altre parole, esso rappresenterebbe un ulteriorevantaggio economico di cui fruirebbero i produttori di piante proteiche perquello che già producono.
La coltivazione di piante proteiche è suscettibile di accrescere le infiltrazioni di
nitrati a partire dai suoli coltivati con conseguente inquinamento delle acque, ameno che non siano prese delle precauzioni di ordine ambientale. Questorappresenterebbe un ostacolo supplementare alla promozione di questo genere dicolture.
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La possibilità di autorizzare la coltivazione di piante proteiche o di altre colture
foraggere ad alto tenore proteico sulle VXSHUILFL PHVVH D ULSRVR VHW DVLGH
sembra a prima vista vantaggiosa in quanto, non solo non comporta costifinanziari diretti, ma incentiva anche una maggiore produzione di piantealtamente proteiche. Anche questa soluzione, tuttavia, suscita una serie diinterrogativi.
5Vi sono innanzi tutto due questioni di principio:
– La messa a riposo (obbligatoria) dei seminativi è stata introdotta come
strumento di regolazione del mercato (mediante limitazione dellaproduzione, soprattutto dei cereali), con la caratteristica di poter essereridotta qualora il mercato dia segni di offerta insufficiente. Investire lesuperfici ritirate dalla produzione ad altre colture riduce la flessibilitànecessaria per utilizzare questo strumento a fini di regolazione delmercato. Secondo alcuni esperti, il mercato del frumento attraverserànuovamente una congiuntura alta nei prossimi anni, per cui il ricorso a taleflessibilità potrebbe rivelarsi essenziale.
– La messa a riposo delle superfici fa parte del regime dei seminativi
dell'UE, e svolge un ruolo importante nel limitare la produzione. La suaefficacia sarebbe in qualche modo sminuita se una superficie ritiratavenisse utilizzata per una coltura che compete sul mercato con i cereali e isemi oleosi. Si tratta di un aspetto da non sottovalutare alla lucedell'importanza che l'UE attribuisce alla “blue box” ai fini dellacontinuazione delle riforme agricole. Un requisito di base dei pagamentidella “blue box” è infatti che essi siano concessi nell'ambito di programmidi limitazione della produzione.
A prescindere da queste considerazioni di principio, è necessario esaminare
anche altri aspetti.
– Se le colture proteiche (piselli, fave, lupini dolci), che fruiscono già di un
aiuto aggiuntivo di 9,5 EUR/t rispetto all'aiuto “seminativi”, fosseroautorizzate sulle superfici ritirate dalla produzione, sussisterebbe il rischioche gli agricoltori riducano la produzione normale di queste colture (percoltivare invece i più redditizi cereali), riseminandole poi sui terreni messia riposo per continuare a godere dei benefici agronomici che derivanodalla rotazione delle colture.
– Se l’UE autorizzasse la coltura sulle terre messe a riposo di foraggi
altamente proteici, che sono ammissibili anche all’aiuto per tonnellata peri foraggi essiccati, sorgerebbe il rischio che i produttori fruiscano dientrambi gli aiuti. Tale eventualità, ovviamente, potrebbe essere esclusanei testi giuridici.
– Se la coltura di foraggi altamente proteici venisse autorizzata sulle terre
ritirate dalla produzione sia a titolo obbligatorio che volontario, o soltantosu quelle interessate dalla messa a riposo volontaria, il gran numero diagricoltori che aderirebbe al regime di set-aside volontario farebbe entrare,in pratica, queste colture foraggere nel regime dei seminativi.
Tenuto conto di tutti queste considerazioni, e per incoraggiare la produzione
biologica, la Commissione ha finora proposto di autorizzare la produzione dicolture foraggere fissatrici di azoto, come il trifoglio, su terreni messi a riposo,unicamente nell’ambito dell’agricoltura biologica, la quale necessita in modoparticolare di una sapiente rotazione delle colture e che, in molti casi, viene
6praticata in aziende miste che possono utilizzare direttamente in loco i foraggi
prodotti.
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,IRUDJJLHVVLFFDWL  vengono somministrati per lo più ai ruminanti per i quali le
farine animali sono proibite già da alcuni anni. Nondimeno, alcuni obiettanoche, se i ruminanti consumassero più foraggi essiccati, essi finirebbero perassorbire una minore quantità di altre proteine, che resterebbero così disponibiliper altri animali. Si discute anche sull’ecocompatibilità della produzione diforaggi essiccati. Negli Stati membri del sud le superfici sono spesso irrigate edappertutto il procedimento di disidratazione richiede l’uso di energia (di solitocombustibili), tranne che per i foraggi essiccati al sole, la cui produzione tendeperaltro a diminuire.
Una soluzione relativamente semplice sarebbe quella di aumentare il
quantitativo massimo garantito, per esempio del 10% o di circa 440 000tonnellate, e di ridurre leggermente il tasso dell’aiuto, per esempio del 5%. Nerisulterebbe un costo aggiuntivo di circa 13,7 milioni di EUR.
Una produzione supplementare di 440 000 t di foraggi essiccati equivarrebbe a
circa 150 000 t di panelli di soia. Il supplemento di spesa che ne conseguirebbe atitolo di aiuti sarebbe di circa 93 EUR per tonnellata aggiuntiva di equivalentepanelli di soia. Si deve tuttavia tener presente che attualmente la produzione diforaggi essiccati eccede il quantitativo massimo garantito di circa 200 000 t nel1999/2000 e, secondo le stime, di 600 000 t nel 2000/01. Non è dunque certoche un aumento del quantitativo massimo garantito determinerà effettivamenteun uguale incremento della produzione, bensì potrebbe servire semplicemente acoprire le eccedenze già esistenti.
Conclusioni
1. Poiché l’uso di farine animali per l’alimentazione dei ruminanti è già vietato da
diversi anni nell’UE, l’interdizione imposta dal Consiglio nel dicembre 2000riguarda essenzialmente suini e pollame.
Si prevede inoltre che la domanda e la produzione di carni suine e di pollame
aumenteranno per effetto della crisi della BSE. Di conseguenza, crescerà ancheil fabbisogno di alimenti proteici in questi due comparti, che andrà adaggiungersi ai 2 milioni circa di tonnellate di farine animali che occorreràsostituire.
2. La sostituzione di proteine animali con proteine vegetali non pone particolari
problemi. A questo scopo, la migliore fonte di proteine vegetali è costituita daipanelli di soia.
Tuttavia, dato l’attuale rapporto di prezzi tra i cereali e la soia (nonché altri
panelli di semi oleosi), la reazione prevedibile dell’industria mangimistica edegli agricoltori non sarà semplicemente quella di utilizzare maggiori quantità dipanelli di soia, bensí potrà assumere una triplice direzione:
7– l’alimentazione a base di ingredienti altamente proteici verrà ridotta al
minimo compatibile con le esigenze zootecniche, il che dovrebbe portaread una lieve contrazione dell’uso di proteine grezze nell’alimentazioneanimale rispetto al 1998 e al 1999, anni in cui il prezzo dei panelli di soiaera estremamente basso,
– i cereali verranno incorporati in proporzioni crescenti nell’alimentazione
del bestiame. Naturalmente, i cereali forniscono soprattutto calorie e menoproteine; tuttavia, con un tenore proteico del 10-12% in media, ad unaumento prevedibile del consumo animale di cereali dell’ordine di5 milioni di tonnellate nel 2001 (anno civile) dovrebbero corrispondere0,5-0,6 milioni di tonnellate di proteine grezze,
– l’eventuale deficit rimanente sarà colmato principalmente con ulteriori
importazioni di panelli di soia. Considerando la lieve riduzionedell’impiego di proteine grezze ed il supplemento proteico apportato daicereali, il fabbisogno aggiuntivo di soia importata dovrebbe rimanerealquanto limitato (1-1,5 milioni di tonnellate).
3. La disponibilità di soia sul mercato mondiale non presenta alcun problema; al
contrario, i quantitativi in più necessari possono essere facilmente importati, conun aumento del 5% delle attuali importazioni.
4. Le possibilità prospettate nella presente comunicazione avrebbero come
conseguenza un incremento della produzione interna di proteine vegetali.Tuttavia, ognuna di esse consentirebbe di sopperire all’accresciuto fabbisognosoltanto in misura limitata e talvolta solo indirettamente, essendo mirateprevalentemente ai ruminanti e non ai suini e al pollame. Alcune di questepossibilità comporterebbero una spesa aggiuntiva, con un costo-opportunità pertonnellata supplementare di equivalente panelli di soia relativamente elevato. Inogni caso, si dovrà prestare particolare attenzione alle possibili implicazioni insede OMC.
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- fino a 78,49 EUR/t 20 48 48 
- fino a 100 EUR/t 50 120 221 
(1) Con un aiuto specifico per i semi oleosi, la superficie massima per la coltivazione di semi oleosi corrisponde al limite di Blair House.
(2) Costo suppleme ntare di bilancio rispetto all’Agenda 2000, tenuto conto dei trasferimenti di superficie tra semi oleosi/colture proteiche e ce reali (nel 2005/06) ma non delle
variazioni delle spese di mercato per i cereali.