Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO per l'erogazione di un'assistenza finanziaria eccezionale al Montenegro

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Introduzione

Il Montenegro, che conta circa 600.000 abitanti, è una delle repubbliche che costituiscono la Repubblica federale di Iugoslavia (FRI). La sua situazione macroeconomica ha registrato un continuo deterioramento in un decennio in cui si è assistito al graduale dissolversi della Repubblica federale socialista di Iugoslavia, allo sconvolgimento dei rapporti commerciali, a guerre nella regione e al declino economico del vasto mercato serbo. La crisi del Kosovo e l'ingente afflusso di rifugiati kosovari hanno aggravato ancora il deteriorarsi della situazione economica del Montenegro. In aggiunta a tutto ciò, negli ultimi anni vi è stato un allontanamento tra la Serbia e il Montenegro in termini al tempo stesso politici ed economici.

In misura sempre crescente il Governo federale/serbo da un lato e il Governo montenegrino dall'altro affrontano con politiche diverse le sfide che si presentano alla Repubblica federale di Iugoslavia. Il Governo montenegrino si è impegnato ad osservare i principi democratici e conduce una politica di apertura nei confronti dell'UE e di riforme mirate a stabilire una sana economia di mercato. Le politiche condotte a livello federale, in particolare la politica monetaria, a giudizio del Governo montenegrino non favoriscono i suoi propositi di riforma, e, di conseguenza, il Montenegro ha preso iniziative per sottrarsi all'incidenza di tali decisioni politiche.

Nel riconoscere la difficile situazione del Governo democratico del Montenegro e la grave crisi economica che ne colpisce la popolazione, la Comunità ha fornito al paese una consistente assistenza economica. I sussidi (a titolo di aiuto umanitario, del regolamento OBNOVA, del programma di sicurezza alimentare ecc.) sono ammontati nel 1998-1999 a oltre 60 milioni di euro, a tutt'oggi versati per circa due terzi. Tali sussidi comprendevano ingenti aiuti umanitari e assistenza eccezionale a sostegno del bilancio, per far fronte alle spese causate dal massiccio afflusso di rifugiati.

Il 23 e 24 marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha sottolineato "l'urgente necessità di un'assistenza sostanziale al Montenegro allo scopo di assicurare la sopravvivenza del Governo democratico e di evitare un'altra grave crisi nella regione". Inoltre, il Consiglio europeo ha chiesto alle "istituzioni competenti di adottare senza indugio le necessarie decisioni per il finanziamento [...] di progetti, programmi e altre forme di assistenza atte a sovvenire alle esigenze finanziarie immediate del Montenegro, se necessario ricorrendo alle riserve di bilancio dell'UE e all'assistenza macroeconomica."

Sulla base di questi elementi, si propone di fornire al Montenegro un'assistenza finanziaria eccezionale, in aggiunta all'assistenza già prevista dalla Comunità per il 2000 nell'ambito del regolamento OBNOVA (20 milioni di euro) e del programma di sicurezza alimentare (10-12 milioni di euro).

La situazione macroeconomica del Montenegro

È molto difficile ottenere dati statistici precisi sull'economia montenegrina. Secondo stime prudenti, il PIL ammonta a circa 500 milioni di euro (1 miliardo di DEM). Cifre indicate dal Ministero montenegrino delle finanze come base delle sue proiezioni di bilancio suggeriscono che il PIL nominale del Montenegro, calcolato in DEM, si sia ridotto di circa il 13,3% nel 1999 dopo un calo del 3,8% nel 1998. Per il 2000 è prevista una crescita nominale del 5,0%.

Secondo le statistiche disponibili, il tenore di vita è basso: il salario minimo è di 50 DEM al mese e il salario medio di 160-170 DEM al mese. Queste cifre, tuttavia, non tengono conto del reddito derivante dalle attività nel vasto settore dell'economia informale, né delle rimesse dei numerosi Montenegrini che lavorano all'estero. Per quanto riguarda il mercato del lavoro, gli occupati sono 116.000 (di cui 35.000 nel settore pubblico e 81.000 nel settore privato) e i disoccupati 73.000: si può quindi calcolare un tasso di disoccupazione ufficiale del 39%, nel quale tuttavia non si tiene conto dell'occupazione nel settore informale. I pensionati sono 82.000, un numero molto elevato rispetto al numero di occupati.

I dati ufficiali relativi al commercio estero e alla bilancia dei pagamenti del Montenegro comprendono soltanto le operazioni al di là delle frontiere esterne (cioè non con la Serbia). Tuttavia, sembra che gli scambi con la Serbia siano praticamente cessati dall'inizio del 2000. Nel 1999 le esportazioni al di là delle frontiere esterne sono ammontate a 123 milioni di USD e le importazioni a 358 milioni di USD: il "disavanzo commerciale" sarebbe quindi di 235 milioni di USD, ma potrebbe risultare di molto sopravvalutato poiché non tiene conto delle riesportazioni di merci non registrate. Per il 1999, il Consiglio monetario del Montenegro stima a circa 50-70 milioni di DEM (circa il 5-7% del PIL) il disavanzo totale della bilancia dei pagamenti.

Il sistema monetario

Nell'autunno 1999 la Banca nazionale di Iugoslavia (BNI) ha aumentato di circa il 40% la massa monetaria in dinari iugoslavi, il che ha portato a un drastico deprezzamento del tasso di cambio del dinaro sul mercato nero e una forte accelerazione dell'inflazione. Secondo i dati pubblicati dall'Istituto statistico federale, l'inflazione dei prezzi al consumo nella RFI (in dinari) è aumentata (mese su mese) del 12,4% in settembre e del 9,1% in ottobre, mentre in agosto l'aumento era stato del 3,8%. Secondo le autorità montenegrine, è per questo motivo che esse hanno introdotto il 2 novembre il marco tedesco/euro come moneta parallela, e hanno adottato piani per trasformare la filiale montenegrina della BNI nella Banca nazionale del Montenegro (BNM, un'iniziativa non ancora portata a compimento a causa, tra l'altro, di difficoltà costituzionali) e per istituire un Consiglio monetario preposto alle decisioni di politica monetaria. Queste trasformazioni sono state facilitate dal fatto che il marco tedesco già circolava illegalmente (soprattutto a fini di risparmio e per operazioni commerciali d'importo cospicuo, per esempio nel settore immobiliare).

In seguito all'introduzione dell'uso parallelo del marco tedesco in Montenegro, è stato effettuato un versamento di circa 14 milioni di DEM a favore del sistema di pagamenti montenegrino. Il Governo ha versato quest'importo a titolo di retribuzioni e di pensioni su conti tenuti presso l'istituto che provvede ai pagamenti dei pubblici dipendenti (lo ZOP). Da allora, è aumentata in misura considerevole la presenza del marco tedesco nelle operazioni commerciali che si effettuano in Montenegro: nel febbraio 2000 circa due terzi delle operazioni registrate nel paese venivano effettuate in marchi tedeschi. Tuttavia, non si sono tradotte in realtà le precedenti aspettative della totale scomparsa del dinaro dalla circolazione entro il marzo 2000, il che si può spiegare in parte per il fatto che i militari iugoslavi presenti in Montenegro continuano a esser pagati in dinari e questa moneta continua a essere ampiamente accettata nella parte settentrionale del paese.

Inoltre, in reazione alla decisione del Montenegro di adottare il marco tedesco come moneta parallela, le autorità federali si sono affrettate ad adottare provvedimenti per ridurre i pagamenti in dinari dal Montenegro alla Serbia ed i pagamenti in marchi tedeschi alle imprese montenegrine, sconvolgendo così il normale sistema di pagamenti. Oltre alle misure di controllo alla frontiera tra le due Repubbliche, ciò ha comportato la quasi cessazione degli scambi commerciali tra il Montenegro e la Serbia.

Il Montenegro dipendeva in misura essenziale dalla Serbia per le importazioni alimentari. Dopo la virtuale soppressione degli scambi commerciali tra le due Repubbliche, il Montenegro si è trovato costretto a importare sostanze alimentari da altri paesi, a prezzi più alti. Di conseguenza, dopo l'introduzione del sistema monetario dualistico le pressioni inflazionistiche non si sono ridotte in Montenegro, poiché si è avuto un forte rincaro delle sostanze alimentari: nel dicembre 1999 l'inflazione è aumentata nella RFI soltanto dello 0,8% su base mensile (del 50,1% su base annua), mentre in Montenegro i prezzi in dinari del paniere controllato di sostanze alimentari sono aumentati del 20,8% su base mensile (del 128,4% su base annua).

La situazione di bilancio del Montenegro

Oltre al bilancio federale della RFI, ogni repubblica che la costituisce ha il suo proprio bilancio in quanto repubblica e varie altre dotazioni finanziarie, tra cui fondi fuori bilancio. Al bilancio federale viene imputato di norma il finanziamento di spese di natura federale, quali le pensioni dei militari e degli ex combattenti. Come risultato delle tensioni politiche tra la Serbia/RFI e il Montenegro, sono ora soppresse le normali relazioni finanziarie tra il bilancio del Montenegro in quanto repubblica e il bilancio federale: di conseguenza, il Montenegro non riceve fondi dal bilancio federale per pagare le pensioni degli ex combattenti, ma d'altra parte le autorità doganali montenegrine non versano al bilancio federale i proventi doganali. L'effetto netto della cessazione dei legami finanziari con il bilancio federale è stato un deterioramento del bilancio del Montenegro.

Dopo essere stato quasi in equilibrio negli ultimi anni, secondo le stime il bilancio statale consolidato del Montenegro ha registrato nel 1999 un disavanzo di circa 66 milioni di DEM (pari a circa il 6,5% del PIL). Inoltre, secondo il Ministero delle finanze, si sono accumulati ritardi nel pagamento delle pensioni e alcuni versamenti vengono effettuati circa due mesi dopo la data dovuta. L'importo degli arretrati è calcolato a circa 25 milioni di DEM.

Per incoraggiare i contribuenti a pagare le imposte in marchi tedeschi, nel novembre 1999 il Governo ha adottato un regolamento secondo il quale le imprese che realizzano proventi in valuta estera sono tenute a pagare le imposte in marchi tedeschi, mentre alle altre imprese e ai privati sono offerti sgravi fiscali tra il 15% e il 30% se pagano le imposte in marchi tedeschi. Benché questo regolamento abbia avuto un effetto positivo, nel breve periodo, sul gettito dell'imposta sul reddito in marchi tedeschi, nel lungo periodo il costo fiscale di un simile provvedimento potrebbe indebolire ancor più la situazione del bilancio statale.

Attualmente il bilancio della repubblica per il 2000, che ammonta a 394 milioni di DEM ipotizzando una crescita nominale del PIL del 5%, è in equilibrio come disposto dalla legge. Tuttavia, vi sono gravi rischi che una simile prospettiva non si avveri. Anzitutto, l'equilibrio di bilancio si fonda sul presupposto esplicito di un'assistenza finanziaria dall'estero nella misura del 2-3% del PIL; in secondo luogo, l'ipotesi di una crescita nominale del PIL del 5% (in termini di marchi tedeschi) potrebbe rivelarsi troppo ottimistica; infine, da un raffronto con le cifre del 1999 sembra che nel bilancio per il 2000 vi sia una certa sopravvalutazione delle entrate e una certa sottovalutazione delle spese, il che implica che il fabbisogno effettivo potrà rivelarsi di molto superiore al previsto. Di conseguenza, sembra ragionevole prevedere che saranno necessari sussidi di bilancio almeno pari a quelli del 1999, anche senza tener conto della necessità di eliminare gli arretrati, in particolare quelli del fondo pensioni.

Nel complesso, è difficile ottenere un quadro preciso del fabbisogno di finanziamento estero del Montenegro. Uno dei motivi principali è la mancanza di una valutazione particolareggiata e di un progamma economico dell'FMI e della Banca mondiale, dei quali il Montenegro non è membro. Nondimeno, vi sono chiare indicazioni che la situazione economica del Montenegro è difficile e che probabilmente il fabbisogno sarà di natura macroeconomica.

Possibilità di un'assistenza finanziaria eccezionale per il Montenegro

Considerate le circostanze sfavorevoli dell'ultimo decennio e in particolare degli ultimi mesi, sarebbe importante per la Repubblica del Montenegro ottenere un sostegno dall'estero in questo momento cruciale. Una simile assistenza favorirebbe la ripresa dell'economia, migliorando così il tenore di vita, e inoltre contribuirebbe ad assicurare il proseguimento delle funzioni amministrative di base in concomitanza con le nuove iniziative intese a migliorare le entrate. A sua volta, ciò favorirebbe i recenti fragili progressi intesi a instaurare nella Repubblica del Montenegro e più in generale nella regione dei Balcani la stabilità economica, sociale e politica.

La Repubblica del Montenegro non ha i requisiti per divenire membro delle istituzioni sorte in seguito agli accordi di Bretton Woods: di conseguenza, non può beneficiare delle consuete misure dell'FMI o della Banca mondiale in appoggio a un piano economico.

Vari donatori bilaterali hanno già annunciato la loro intenzione di concedere sussidi al Montenegro: gli Stati membri UE hanno dichiarato che forniranno al Montenegro assistenza finanziaria per l'importo di circa 4,5 milioni di euro, oltre ai previsti 45 milioni di euro in forma di garanzie, mentre gli USA dovrebbero erogare un sussidio di circa 30 milioni di euro a titolo di assistenza.

A complemento di tali iniziative e oltre all'assistenza comunitaria dell'importo di 30-32 milioni di euro previsti nel regolamento OBNOVA e nel programma di sicurezza alimentare, la Commissione presenta ora un proposta di assistenza finanziaria eccezionale sino all'importo massimo di 20 milioni di euro in forma di erogazioni a fondo perduto. Prima di presentare la sua proposta, la Commissione ha consultato il Comitato economico e finanziario, che ha approvato tale iniziativa.

Le erogazioni verrebbero versate in almeno due rate e sarebbero soggette ad adeguate condizioni macroeconomiche e di aggiustamento strutturale: per esempio, tali condizioni potrebbero comprendere misure per migliorare la trasparenza in sede di bilancio e la riscossione delle entrate, e potrebbero prevedere anche l'imperativo di ridurre gli arretrati nel pagamento delle pensioni.

Data l'assenza di un monitoraggio officiale da parte delle istituzioni di Bretton Woods in Montenegro, la Commissione intende rivolgere particolare attenzione all'adeguata attuazione e all'opportuno controllo dell'assistenza. Tutti i costi della preparazione, dell'attuazione e di monitoraggio, il cui totale dovrebbe essere dell'ordine di un milione di euro, saranno coperti dall'importo dell'assistenza.

Tenuto conto delle considerazioni qui esposte, si chiede al Consiglio di approvare, dopo aver ottenuto il parere del Parlamento europeo, la proposta qui allegata di decisione del Consiglio per l'erogazione di un'assistenza finanziaria eccezionale al Montenegro.

2000/0114 (COD)

Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO per l'erogazione di un'assistenza finanziaria eccezionale al Montenegro

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 308,

vista la proposta della Commissione [1],

[1] GU C , , p. .

visto il parere del Parlamento europeo [2],

[2] GU C , , p. .

considerando quanto segue:

(1) prima di presentare la sua proposta, la Commissione ha consultato il Comitato economico e finanziario;

(2) il Governo del Montenegro persegue una politica di apertura nei confronti dell'UE e di riforme volte a creare una sana economia di mercato;

(3) la situazione economica generale del Montenegro si è deteriorata negli ultimi anni e il bilancio della Repubblica ha registrato nel 1999 un deterioramento sostanziale;

(4) riconoscendo la difficile situazione del Governo democratico del Montenegro e la grave crisi economica che colpisce la popolazione, la Comunità ha fornito al Montenegro nel 1998-1999 cospicui sussidi;

(5) si prevede che nel 2000 il fabbisogno di bilancio del Montenegro rimarrà ingente;

(6) si prevede che nel 2000 il necessario sostegno estero da parte di donatori internazionali resterà ingente, data anche la necessità di eliminare gli arretrati, in particolare nei pagamenti del fondo pensioni;

(7) la Repubblica del Montenegro non è in grado di ottenere prestiti a lungo termine né all'interno né dall'estero;

(8) la Repubblica del Montenegro non ha i requisiti per divenire membro delle istituzioni sorte in seguito agli accordi di Bretton Woods: di conseguenza, non può beneficiare della consueta assistenza dell'FMI o della Banca mondiale in appoggio a un programma economico;

(9) il 23 e 24 marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona ha sottolineato "l'urgente necessità di un'assistenza sostanziale al Montenegro allo scopo di assicurare la sopravvivenza del Governo democratico e di evitare un'altra grave crisi nella regione". Inoltre, il Consiglio europeo ha chiesto alle "istituzioni competenti di adottare senza indugio le necessarie decisioni per il finanziamento [...] di progetti, programmi e altre forme di assistenza atte a sovvenire alle esigenze finanziarie immediate del Montenegro, se necessario ricorrendo alle riserve di bilancio dell'UE e all'assistenza macroeconomica";

(10) l'assistenza finanziaria eccezionale della Comunità alla Repubblica del Montenegro in forma di erogazioni a fondo perduto allevierebbe le ristrettezze finanziarie della Repubblica nelle attuali difficili circostanze;

(11) in assenza di monitoraggio macroeconomico e sostegno finanziano da parte dell'FMI a della Banca mondiale, si deve rivolgere particolare attenzione all'adeguato utilizzo e all'opportuno controllo dell'assistenza; tutti i costi della preparazione, dell'attuazione e del controllo saranno compresi nell'importo dell'assistenza;

(12) l'assistenza finanziaria eccezionale sarà gestita dalla Commissione europea;

(13) per l'adozione della presente decisione, il trattato non prevede poteri diversi da quelli di cui all'articolo 308,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

1. Per sovvenire al fabbisogno di finanziamento estero del Montenegro, la Comunità mette a disposizione della Repubblica del Montenegro un'assistenza finanziaria eccezionale in forma di erogazioni a fondo perduto sino all'importo massimo di 20 milioni di euro.

2. Quest'assistenza viene gestita dalla Commissione in stretta consultazione con il Comitato economico e finanziario.

Articolo 2

1. La Commissione è autorizzata a convenire con la Repubblica del Montenegro, previa consultazione del Comitato economico e finanziario, le condizioni economiche alle quali è subordinata l'assistenza.

2. In consultazione con il Comitato economico e finanziario, la Commissione verifica a intervalli regolari che nelle sue politiche economiche la Repubblica del Montenegro rispetti gli obiettivi e le condizioni di politica economica dell'assistenza.

Articolo 3

1. L'assistenza viene messa a disposizione della Repubblica del Montenegro in almeno due rate, a condizione che siano opportunamente rispettate le condizioni di politica economica di cui all'articolo 2, paragrafo 1. La seconda rata non sarà versata prima che siano trascorsi due mesi dal pagamento della prima.

2. Tutti i costi relativi alla preparazione, l'attuazione e al monitoraggio sono compresi nell'importo dell'assistenza.

3. I fondi saranno messi a disposizione del bilancio della Repubblica del Montenegro.

Articolo 4

La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione annuale comprendente una valutazione di come verrà attuata la presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Consiglio

Il Presidente

SCHEDA FINANZIARIA

1. Denominazione dell'azione

Assistenza finanziaria eccezionale alla Repubblica del Montenegro.

2. Linea di bilancio

B7-532: assistenza macroeconomica a favore dei paesi dei Balcani occidentali.

3. Base giuridica

Imminente decisione del Consiglio basata sull'articolo 308 del trattato.

4. Descrizione dell'azione

4.1 Obiettivo generale

Concessione di un'assistenza finanziaria eccezionale in forma di erogazioni a fondo perduto sino all'importo massimo di 20 milioni di euro, a sostegno del bilancio del Montenegro.

4.2 Periodo coperto e condizioni per il rinnovo

Sino a fine 2000.

5. Classificazione della spesa o dell'entrata

5.1 Spesa non obbligatoria

5.2 Stanziamenti dissociati

6. Natura della spesa o dell'entrata

Erogazioni a fondo perduto (sussidio al 100%), che saranno versate in almeno due rate successive. Tutti i costi della preparazione, dell'attuazione e del monitoraggio sono compresi nell'importo dell'assistenza.

7. Incidenza finanziaria

7.1 Metodo di calcolo del costo totale dell'azione (rapporto tra costi individuali e totali)

In mancanza di un programma economico valutato dalle istituzioni di Bretton Woods e poiché non si dispone di dati statistici affidabili, è molto difficile stimare con precisione il fabbisogno di assistenza esterna. Per il 2000 tali stime variano in misura considerevole a seconda delle fonti. Nondimeno, sembra ragionevole supporre che il fabbisogno in sostengo del bilancio sia almeno del medesimo ordine di grandezza che nel 1999 (stimato a circa 66 milioni di DEM), anche senza tener conto dell'esigenza di eliminare gli arretrati, in particolare nei pagamenti del fondo pensioni, che sono stimati a circa 25 milioni di DEM. Per il contributo comunitario viene proposto un massimale di 20 milioni di euro, per sopperire a una parte sostanziale di tale fabbisogno. Per l'importo rimanente, si prevede l'intervento di altri donatori bilaterali.

7.2 Ripartizione per elementi del costo dell'azione: scadenzario degli stanziamenti d'impegno e di pagamento

Milioni di euro (ai prezzi attuali)

>SPAZIO PER TABELLA>

Si prevede di procedere al primo impegno e al primo pagamento entro la fine dell'agosto 2000, mentre per la seconda rata è prevista la scadenza del dicembre 2000.

8. Misure antifrode previste

I fondi saranno versati direttamente al Ministero delle finanze della Repubblica del Montenegro solo dopo che i Servizi della Commissione, in consultazione con il Comitato economico e finanziario, abbiano accertato che la Repubblica attui una politica economica soddisfacente e soddisfi le condizioni specifiche a cui l'assistenza è subordinata. Ciò potrebbe comprendere misure intese a migliorare la trasparenza in sede di bilancio, contribuendo così anche a impedire le frodi.

Tutti i costi della preparazione, dell'attuazione e del monitoraggio saranno compresi nell'importo dell'assistenza: una piccola percentuale (circa il 5%) delle erogazioni sarà dunque fornita in forma di supporto tecnico, per finanziare la preparazione, l'utilizzo e il monitoraggio dell'assistenza. Quest'elemento migliorerà la trasparenza e faciliterà la prevenzione delle frodi.

L'assistenza sarà soggetta alle procedure di verifica, controllo e revisione dei conti sotto la responsabilità della Corte dei conti europea e dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (ULAF)

9. Elementi dell'analisi costo-efficacia

9.1 Giustificazione dell'azione

Sostenendo le iniziative intese a organizzare la ricostruzione e lo sviluppo economici e ad instaurare una sana economia di mercato, l'assistenza migliorerà le prospettive di ripresa economica e di futura crescita della Repubblica del Montenegro, l'aiuterà ad affrontare le gravi ricadute economiche e sociali della crisi economica attuale e ne limiterà, a medio ed a più lungo termine, la dipendenza dai finanziamenti esteri.

Inoltre, l'assistenza costituirà un segnale di appoggio politico alla Repubblica in un momento critico.

9.2 Controllo e valutazione dell'azione

L'assistenza proposta ha carattere eccezionale. Le erogazioni saranno messe a disposizione del Ministero delle finanze della Repubblica del Montenegro solo dopo che i Servizi della Commissione abbiano accertato che la Repubblica soddisfi le condizioni in materia di politica economica.

I Servizi della Commissione effettueranno il monitoraggio e la valutazione dell'azione, procedendo all'esame delle relazioni valutative preparate dalle autorità del Montenegro e da esperti finanziati tramite l'elemento di supporto tecnico dell'assistenza.

L'assistenza sarà soggetta alle procedure di verifica, controllo e revisione dei conti sotto la responsabilità della Corte dei conti europea e dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (ULAF).

10. Spese amministrative (Sezione III, Parte A del bilancio)

L'azione ha carattere eccezionale e non comporterà aumenti del personale della Commissione.