COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 13.11.1997 
COM(97) 559 dcf. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
presentata a norma dell'articolo 12, paragrafo 4 
della sesta direttiva del Consiglio, del 17 maggio 1977, 
in materia di armonizzazione delle legislazioni degli 
Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari -
Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: 
base imponibile uniforme 

INDICE 
1 INTRODUZIONE 1 a 
2 ARMONIZZAZIONE DELLE ALIQUOTE IVA: LA SITUAZIONE AL 
1996 ; 2 
3 LE ALIQUOTE IVA E IL FUNZIONAMENTO DEL MERCATO 
UNICO 4 
3.1 L'influsso delle aliquote IVA sull'andamento delle forniture e degli 
acquisti transfrontalieri: tendenze generali 4 
3.2 L'influsso delle aliquote IVA sulla struttura delle fornitóre- e degli 
acquisti transfrontalieri: analisi di casi specifici .• 8 
4 RIESAME DEL CAMPO D'APPLICAZIONE DELL'ALIQUOTA RI­
DOTTA IVA 10 
4.1 Criteri del riesame 10 
4.2 Riesame delle diverse categorie dell'allegato H 11 
4.3 Esame delle domande di inserimento di nuove categorie specifiche 
nell ' allegato H 15 
4.4 Esame del caso particolare dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) 21 
5 .ARMONIZZAZIONE DEL CAMPO D'APPLICAZIONE DELL'ALI­
QUOTA RIDOTTA IVA: COME PROCEDERE 23 
5.1 Analisi della situazione attuale negli Stati membri 23 
5.2 Valutazione in funzione del nuovo sistema comune IVA 26 
6 CONCLUSIONI 29 
ALLEGATO 1 : VARIAZIONE DELLE ALIQUOTE IVA APPLICATE 
DAGLI STATI MEMBRI NEL PERIODO 1994-1996 
(ECCETTUATE LE ALIQUOTE APPLICATE A 
NORMA DEL REGIME TRANSITORIO DI CUI 
ALL'ARTICOLO 28, PARAGRAFO 2) 31 
ALLEGATO 2 ALIQUOTE IVA RIDOTTE APPLICATE DAGLI 
STATI MEMBRI ALLE CATEGORIE DI BENI E 
SERVIZI ELENCATE NELL'ALLEGATO H DELLA 
SESTA DIRETTIVA IVA 32 
I INTRODUZIONE 
II presente documento costituisce la relazione che la Commissione è tenuta a presentare al 
Consiglio a norma dell'articolo 12, paragrafo 4 della sesta direttiva IVA, per consentire il 
riesame della portata delle aliquote ridotte IVA. Questo riesame, come tutte le questioni relative 
all'armonizzazione delle aliquote IVA, deve basarsi sul criterio enunciato all'articolo 99 del 
trattato CE, secondo il quale tale armonizzazione va effettuata qualora sia necessaria per 
assicurare l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. La relazione deve dunque 
perseguire i seguenti obiettivi. 
• Illustrare la situazione attuale in materia di armonizzazione delle aliquote IVA e riferire sulle 
azioni e sui fatti di maggior rilievo avutisi dopo l'ultima relazione COM(94) 584 [capitolo 2]. 
• Valutare gli effetti che la struttura delle aliquote IVA esercita sul funzionamento del mercato 
unico: nella relazione si deve quindi cercare di stabilire se siano emerse distorsioni di 
concorrenza o deviazioni degli scambi intracomunitari indotte dall'IVA, esaminando in 
particolare se i divari tra le aliquote IVA ostacolino o meno gli acquisti transfrontalieri o 
incidano sui programmi di approvvigionamento dei dettaglianti [capitolo 3]. 
• Esaminare la portata dell'aliquota ridotta e la gamma delle categorie di beni e servizi elencate 
all'allegato H della sesta direttiva: a norma dell'articolo 12, paragrafo 4 della direttiva, ogni 
due anni il Consiglio può decidere di modificare questo allegato. Sono dunque trattate in tale 
contesto tutte le lagnanze e le proteste che la Commissione ha ricevuto riguardo al campo 
d'applicazione dell'aliquota ridotta IVA. Particolare attenzione è anche riservata 
all'articolo 12, paragrafo 3, lettera b), relativa all'imposizione fiscale delle forniture di alcuni 
prodotti energetici [capitolo 4]. 
• Valutare come procedere nell'armonizzazione del campo d'applicazione dell'aliquota ridotta 
IVA: l'ulteriore armonizzazione non può basarsi soltanto sui dibattiti e sulle esigenze 
contingenti: occorre quindi un'analisi più ampia della situazione attuale negli Stati membri, 
che consenta di valutare la situazione in funzione del nuovo sistema comune IVA proposto 
[capitolo 5]. 
• Compendiare le principali constatazioni della relazione e trarre le conclusioni circa 
un'eventuale misura legislativa che potrebbe prendere la Commissione nel quadro 
dell'articolo 12, paragrafo 4 [capitolo 6]. 
Si noti che la presente relazione non riguarda 1:armonizzazione delle accise né tratta in modo 
approfondito tutte le questioni attinenti alle aliquote connesse all'attuazione del programma di 
un sistema comune IVA nel mercato unico [COM(96) 328 def], che richiede esplicitamente una 
maggiore convergenza tra le aliquote IVA Nella presente relazione non si anticipano, in 
particolare, le proposte legislative che la Commissione presenterà a tale scopo. 
A o 
Si segnala infine che nella presente relazione non si esaminano le disposizioni transitorie relative 
alle aliquote IVA: a norma dell'articolo 28, paragrafo 2, lettera g) della direttiva, sulla base di 
una relazione della Commissione il Consiglio doveva riesaminare entro il 31 dicembre 1994 le 
disposizioni di cui all'articolo 28, paragrafo 2, lettere da a) ad f): a tale riguardo, si rimanda alla 
relazione COM(94) 584. Tuttavia, è ovvio che il fatto di limitare la portata della presente 
relazione alle prescrizioni della sesta direttiva non significa che la Commissione approva 
automaticamente il persistere di queste disposizioni: la Commissione si pronuncerà al riguardo 
nelle sue proposte di programma per un sistema comune IVA nel mercato unico 
2 ARMONIZZAZIONE DELLE ALIQUOTE IVA: LA SITUAZIONE AL 1996 
L'attuale legislazione comunitaria in materia di IVA autorizza gli Stati membri ad applicare una 
o due aliquote ridotte, peraltro non inferiori al 5%, unicamente alle forniture di beni e alla 
prestazione di servizi delle categorie elencate nell'allegato H (articolo 12, paragrafo 3, 
lettera a))1. Inoltre, gli Stati membri possono applicare un'aliquota ridotta alle forniture di gas 
naturale e di elettricità, a condizione che non ne risultino rischi di distorsioni della concorrenza 
(articolo 12, paragrafo 3, lettera b)). Queste disposizioni sono esaminate a fondo nel capitolo 4. 
Le norme relative alle aliquote applicabili agli oggetti d'arte, d'antiquariato o da collezione 
figurano in una direttiva2 distinta, che modifica la sesta direttiva. Nel 1996, nel contesto delle 
disposizioni transitorie della sesta direttiva IVA3, il Consiglio ha fissato l'imposizione fiscale sui 
prodotti agricoli diversi quelli della categoria 1 dell'allegato H (principalmente fiori recisi, 
fogliame ornamentale, bulbi, radici e simili e legna da ardere) Per il regime e le aliquote 
applicabili all'oro, una proposta della Commissione è tuttora all'esame del Consiglio4 . 
L'articolo 28, paragrafo 2 riguarda vari provvedimenti relativi alle aliquote IVA che gli Stati 
membri possono mantenere in vigore durante il periodo transitorio di cui al paragrafo 1 del 
medesimo articolo. Come si è detto, la Commissione prenderà in considerazione tali disposizioni 
nell'ambito del nuovo sistema comune IVA per il mercato unico. 
Direttiva 96/95/CE del Consiglio, del 20 dicembre 1996. che modifica . in relazione al livello 
dell'aliquota normale dell'imposta sul valore aggiunto, la direttiva 77/388/CEE sul sistema 
comune di imposta sul valore aggiunto. GU L 338 del 28. 12.1996. pag. 89. 
Direttiva 94/5/CE del Consiglio, del 14 febbraio 1994. che completa il sistema comune 
dell'imposta sul valore aggiunto e che modifica la direttiva 77/388/CEE. GU n. L 60 del 3.3.1994. 
pag. 16. 
Direttiva 96/42/CE del Consiglio, del 25 giugno 1996. clic modifica la direttiva 77/388/CEE sul 
sistema comune di imposta sul valore aggiunto. GU n L 170 del 9.7 1996. pag. 34 
COM(92)441 dcf. 
Secondo le disposizioni transitorie di cui all'articolo 28, paragrafo 2, lettere da a) ad f), alcuni 
Stati membri possono applicare ad un numero limitato di beni e servizi l'esenzione con rimborso 
dell'imposta pagata nella fase precedente (la cosiddetta "aliquota zero") oppure aliquote ridotte 
inferiori al minimo stabilito all'articolo 12, paragrafo 3 (le cosiddette "aliquote superridotte"). 
Alcuni Stati membri sono pure autorizzati a continuare ad applicare un'aliquota ridotta, peraltro 
non inferiore al 12%, su forniture di beni e prestazioni di servizi diverse da quelle elencate 
all'allegato H, a condizione che tali aliquote fossero in vigore al 1° gennaio 1991 (le cosiddette 
"aliquote di parcheggio"). Gli Stati membri che al 1° gennaio 1991 applicavano un'aliquota 
ridotta ai servizi dei ristoranti, all'abbigliamento e alle calzature per bambini e alle abitazioni 
sono stati autorizzati a continuare ad applicare queste aliquote durante il periodo transitorio 
delle attuali disposizioni IVA. Infine, la Grecia è stata autorizzata a continuare ad applicare 
aliquote particolarmente ridotte in alcune isole e province. Poiché queste disposizioni rientrano 
nel regime transitorio IVA, non vengono esaminate a fondo in questa sede. 
All'allegato 1 figura una tabella particolareggiata delle variazioni delle aliquote IVA negli Stati 
membri, eccettuate quelle di cui all'articolo 28, paragrafo 2, dal dicembre 1994, data dell'ultima 
relazione della Commissione al riguardo. Si può constatare che il tasso delle aliquote presenta 
tuttora ampie variazioni, l'aliquota nonnaie si situa tra il 15% e il 25% e le aliquote ridotte 
vanno dal 5% al 17%-\ La media aritmetica dell'aliquota normale applicata nella Comunità è del 
19,5% circa, mentre quella dell'aliquota ridotta è di poco superiore all'8%. Si tratta di un 
aumento di rilievo rispetto al 1994, dovuto soprattutto all'ampliamento della Comunità a 
quindici Stati membri e alle aliquote, in media più elevate, dei tre nuovi Stati membri. 
L'aliquota media ponderata per tutta la Comunità segue una tendenza analoga. Secondo le stime 
della Commissione, basate sui dati ricavati dalle dichiarazioni degli Stati membri sulle risorse 
proprie e dalle statistiche relative all'IVA, la situazione è la seguente: 
Aliquota media ponderata 
Tutte le aliquote 
Aliquota normale 
Aliquota ridotta6 1994 
14.03% 
17.07% 
5.71% 1995UE-12 
14,25% 
17.28% 
6.17% 1995UE-15 
14,61% 
17.62% 
6,57% 
L'aliquota del 17"/i, si applica in Finlandia a un numero limitato di prodotti alimentari e soltanto 
per un periodo transitorio fino al 1998: nondimeno, rappresenta in questo paese una terza aliquota 
ridotta. La Commissione ha formalmente invitato le autorità finlandesi a portare a due il numero 
di aliquote ridotte. A prescindere da quest'eccezione, nella Comunità l'aliquota ridotta più elevata 
e del 12.5%. 
Si è qui tenuto conio di tutti i tipi di aliquote ridotte: aliquota zero, aliquote superridotte. aliquote 
di parcheggio, aliquote ridotte permanenti 
Secondo la Commissione, non vi sono dubbi che l'attuale grado di armonizzazione delle 
aliquote IVA costituisce il minimo assoluto che gli Stati membri hanno ritenuto 
indispensabile per il funzionamento del mercato unico. È ovvio che l'accrescersi del divario 
tra le aliquote IVA applicate negli Stati membri può sempre causare, in linea di principio, 
squilibri strutturali e distorsioni della concorrenza in alcuni settori economici. La 
Commissione intende trattare questi problemi al momento dell'elaborazione di nuove 
proposte in materia di armonizzazione delle aliquote IVA. La prima di tali proposte sarà 
presentata verso la fine del 1997 o all'inizio del 1998. 
A tale riguardo, si deve osservare ancora una volta che l'unico scopo della presente relazione 
è quello di esaminare come funziona attualmente il mercato unico per quanto riguarda la 
struttura delle aliquote ridotte IVA vigenti. 
3 LE ALIQUOTE IVA E IL FUNZIONAMENTO DEL MERCATO UNICO 
Neil"esaminare l'incidenza delle attuali disparità tra le aliquote IVA sul funzionamento del 
mercato unico, la Commissione ha tentato di stabilire anzitutto se i divari tra le aliquote degli 
Stati membri influiscano sul comportamento dei privati e delle imprese (soggetti passivi) e 
inoltre se i casi per i quali si è segnalato un tale influsso siano inerenti o meno alla struttura 
attuale delle aliquote IVA. 
3.1 L'influsso delle aliquote IVA sull'andamento delle forniture e degli acquisti 
transfrontalieri: tendenze generali 
Nella suddetta relazione del 1994 si era esaminato a fondo l'influsso delle aliquote IVA 
sull'andamento degli acquisti transfrontalieri da parte di privati e sugli scambi 
intracomunitari tra soggetti passivi. A tal fine erano stati commissionati molti studi, da cui 
era emerso che, sul piano generale e fatte salve varie eccezioni specifiche, non si erano 
verificate impreviste distorsioni della concorrenza o sviamenti degli scambi imputabili 
ali'IVA. I motivi sono essenzialmente due: anzitutto, sembra che fattori non fiscali 
controbilancino molto spesso un eventuale incentivo agli acquisti transfrontalieri indotto 
dairiVA; inoltre il regime transitorio, applicando agli scambi tra soggetti passivi il principio 
del paese di destinazione e avvalendosi di vari regimi fiscali speciali (per esempio le vendite 
a distanza), rende molto difficile sfruttare i divari tra le aliquote. 
Per le forniture da parte di soggetti passivi di uno Stato membro a particolari categorie di 
acquirenti in altri Stati membri (agricoltori forfettari, piccole imprese esenti, soggetti passivi 
che effettuano operazioni esenti a norma dell'articolo 13 della sesta direttiva IVA, persone 
non assoggettate che acquistano beni per un importo annuale inferiore al massimale di 
10 000 ECU), l'IVA è riscossa nello Stato membro d'origine. Lo stesso vale per le forniture 
di beni a viaggiatori che se li portano via direttamente7, per le vendite a distanza di valore 
inferiore al massimale stabilito dallo Stato membro dal quale proviene la fornitura e per la 
prestazione di alcuni servizi. La fornitura di beni soggetti ad accisa è ovviamente influenzata 
notevolmente dalle modalità di prelievo e dal livello delle aliquote delle accise che gravano 
su tali beni. 
Stando alle informazioni di cui dispone, la Commissione è persuasa che questi regimi non 
possano causare gravi distorsioni della concorrenza o sviamenti degli scambi. Tuttavia, un 
caso di rilievo di cui la Commissione è tornata ad occuparsi era già stato esaminato nella 
relazione del 1994: si tratta del caso degli agricoltori tedeschi soggetti al regime di aliquote 
forfettarie IVA che acquistano fertilizzanti, antiparassitari ecc., a cui in Germania si applica 
l'aliquota normale, direttamente negli Stati membri confinanti, nei quali questi prodotti 
beneficiano di aliquote ridotte. Analogamente, si registra una tendenza dei consumatori 
francesi ad acquistare combustibili per uso domestico, come il carbone, in Belgio, paese in 
cui l'aliquota applicata a tali prodotti è notevolmente più bassa. Altri casi di sviamenti indotti 
dall'IVA, in particolare gli acquisti francesi di bevande non alcoliche e di acqua minerale 
effettuati in Belgio o in Gran Bretagna, non hanno in genere grande incidenza. Tuttavia, 
sarebbe forse opportuno prendere in considerazione globalmente questi casi di scarsa 
importanza. Inoltre c'è sempre la possibilità di un'incidenza di rilievo su scala regionale, che 
potrebbe essere necessario valutare. In ogni caso, è importante osservare che quando aliquote 
differenti sono applicate nei diversi Stati membri o quando c'è un'aliquota IVA ridotta in 
certi Stati membri, ma non in altri, ciò ha un effetto negativo sulle vendite delle imprese che 
non beneficiano di aliquote ridotte o che sono in concorrenza con imprese similari di altri 
Stati membri dove è applicata l'aliquota ridotta. 
La prestazione di servizi di telecomunicazione transfrontalieri è l'esempio di un settore in cui 
i prestatari possono essere propensi a scegliere il paese in cui insediarsi (cioè in cui avere il 
domicilio fiscale) in modo da poter beneficiare di aliquote più favorevoli in materia di 
detrazione dell'IVA. Questi incentivi saranno ancora più forti nel quadro dei nuovi sistemi 
impositivi introdotti dagli Stati membri a seguito dell'iniziativa legislativa della 
Commissione nel settore8. 
Ad eccezione dei mezzi di trasporto nuovi. 
COM(97) 4 def. Cfr. anche le decisioni 97/200-214/CE del Consiglio, GU L 86 del 28.3.1997, 
pag. 5. 
È ovvio che le disparità tra le aliquote IVA sono maggiori in alcuni settori di attività che in 
altri. Nell'agricoltura e nella floricoltura, ad esempio, forti scarti tra le aliquote hanno 
provocato delle frodi. Inoltre, la Commissione è al corrente di casi in cui l'applicazione di un 
sistema forfettario agli scambi comunitari crea distorsioni tra gli operatori commerciali 
concorrenti. 
Dalla tabella dell'allegato 1 risulta che le aliquote IVA applicate negli Stati membri non si 
sono modificate di molto tra il 1994 e il 1996, il che spiega perché probabilmente la 
situazione nel 1996 risulterà comparabile a quella del 1994. Va osservato tuttavia che le 
conclusioni tratte nel 1994 dipendevano, ovviamente, dalle condizioni specifiche del sistema 
transitorio a cui si è accennato. È evidente che il passaggio al nuovo sistema comune IVA 
per il mercato unico creerà una situazione completamente nuova, di cui occorrerà tener conto 
al momento dell'elaborazione delle proposte per la sua instaurazione. Inoltre, i fattori non 
fiscali che influiscono sul comportamento delle imprese e dei privati registrano continui 
mutamenti. 
Per valutare l'incidenza di quest'ultimo aspetto, la Commissione ha colto l'occasione della 
presente relazione per sovvenzionare uno studio al riguardo, realizzato da un consulente 
esterno9, incentrato su zone di frontiera individuate come "delicate" in studi precedenti, cioè 
le regioni tedesche confinanti con Danimarca, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo, Francia e 
Austria. Scopo principale dello studio era esaminare le motivazioni delle decisioni dei 
consumatori, le tendenze generali negli acquisti transfrontalieri e gli incentivi e le strategie 
del commercio al minuto. Lo studio, basato su un'ampia inchiesta effettuata per iscritto e su 
interviste condotte da esperti, riguardava PIVA e le accise, ma a parte sono state esaminate 
anche le vendite a distanza (per corrispondenza). 
Tale studio conferma essenzialmente i risultati di quelli precedenti, presentati nella relazione 
del 1994, anche se alcuni risultati particolari meritano di essere segnalati. I risultati principali 
si possono compendiare come segue. 
• Nelle regioni in cui gli acquisti transfrontalieri sono relativamente intensi, i dettaglianti 
adeguano in effetti le loro strategie pubblicitarie e le loro scelte merceologiche e adattano 
i loro sistemi per accettare valuta estera ecc. in funzione del paese limitrofo. Si sono 
rilevati casi in cui la spiccata attività transfrontaliera ha mobilitato i consumatori UE. 
. I divari di prezzo imputabili ai divari di aliquota non sono gli unici fattori che 
determinano il volume degli acquisti transfrontalieri tra Stati membri confinanti. La 
varietà dei prodotti, un'atmosfera piacevole nei negozi e vantaggiosi servizi offerti ai 
clienti si aggiungono quali complementi al prezzo interessante. Le barriere linguistiche 
hanno importanza molto minore di quanto ci si potrebbe aspettare. 
"Retail strategies to benefit from indirect tax differences" (Strategie di vendita al minuto intese a 
trarre profitto dai divari tra le imposte indirette) di JUrgen Ratzinger, Istituto per la ricerca 
economica Ifo. marzo 1996. 
• In futuro si prevede il proseguire del processo d'integrazione, il che porterà al 
rafforzamento della concorrenza, all'ulteriore ravvicinamento dei livelli di prezzo e ad 
eventuali cambiamenti nei modelli d'acquisto. 
• Le vendite transfrontaliere a distanza contribuiscono notevolmente al fatturato dei 
dettaglianti tedeschi: circa il 5% della domanda finale riguarda le vendite per 
corrispondenza e circa il 3% del fatturato delle vendite per corrispondenza delle imprese 
tedesche è realizzato con consumatori di Stati membri confinanti. 
• Il volume degli acquisti transfrontalieri alle diverse frontiere in generale non è cambiato 
molto dal 1993. Vanno segnalati tuttavia due casi particolari: 1) nella regione tedesca 
confinante con il Lussemburgo, la clientela transfrontaliera ha un'importanza quanto mai 
rilevante, che si è ancora accentuata negli ultimi anni; 2) si è-constatato che la regione di 
frontiera tra Germania e Austria era già tradizionalmente molto integrata, anche prima 
dell'adesione dell'Austria. La Baviera e l'Italia settentrionale assorbono una parte 
importante del potere austriaco di acquisto (per esempio circa il 5% per i Lander Carinzia, 
Tirolo, Salisburgo e Austria superiore, senza tener conto del tabacco, del carburante e dei 
veicoli, il che rappresenta un aumento degli acquisti transfrontalieri del 23% circa tra il 
1994 e il 1995). 
Queste conclusioni - non particolarmente sorprendenti - mostrano due tendenze generali 
fondamentali per quanto riguarda l'incidenza delle aliquote IVA sulla struttura delle forniture 
e degli acquisti transfrontalieri: anzitutto, nonostante i divari esistenti tra le aliquote, il grado 
d'integrazione dei mercati continua ad aumentare e i dettaglianti continuano a cercare di 
migliorare le loro strategie. Sinora, il funzionamento del mercato unico non è dunque 
perfetto in termini economici, ma è in costante miglioramento. In secondo luogo, è ovvio che 
quando vi sono condizioni favorevoli agli acquisti transfrontalieri (nessuna barriera 
linguistica, tradizioni comuni ecc.), si producono effettivamente sviamenti degli scambi 
indotti dall'IVA, che si possono considerare distorsioni della concorrenza. Lo studio 
costituisce quindi una chiara conferma delle numerose rimostranze da parte di operatori 
austriaci riguardo a sviamenti degli scambi verso la Germania indotti dall'IVA (per esempio 
per gli elettrodomestici). Tranne che per qualche zona limitata, sono purtroppo impossibili 
valutazioni affidabili dell'ampiezza dei flussi di acquisti transfrontalieri per ogni singolo 
prodotto. 
Di conseguenza, né la valutazione delle grandi tendenze generali osservate negli scambi 
transfrontalieri, né i risultati particolari dello studio forniscono elementi sufficienti atti a 
giustificare modifiche di rilievo del sistema attuale di aliquote IVA. Questa valutazione si 
riferisce tuttavia unicamente alla situazione attuale e si basa sull'ipotesi che il regime fiscale 
vigente venga applicato e che il comportamento degli operatori e dei consumatori non 
registri grandi mutamenti. 
Al tempo stesso, sembra evidente che l'attuale regime fiscale - basato su un'ampia 
applicazione globale del principio del paese di destinazione e su vari regimi particolari -
impedisce un completo sfruttamento delle potenzialità del mercato unico. L'attuale struttura 
delle aliquote IVA, complessa e non uniforme, è la conseguenza del persistere degli Stati 
membri nel mantenere, per motivi politici interni e per ragioni economiche, la disparità delle 
aliquote. Il previsto proseguimento dell'integrazione dei mercati rafforzerà la concorrenza, 
ravvicinerà maggiormente i livelli di prezzo e in ultima istanza porterà all'adeguamento 
strutturale dei modelli d'acquisto. Probabilmente queste tendenze verranno accentuate 
dall'introduzione della moneta unica e dalla sempre maggiore diffusione del commercio 
elettronico. È quindi probabile un peggioramento degli effetti restrittivi dell'attuale struttura 
delle aliquote IVA. Anche nell'attuale regime transitorio, sarà probabilmente necessaria una 
maggiore armonizzazione più completa delle aliquote IVA, poiché i vari settori (merci e 
servizi) diventano sempre più competitivi negli scambi transfrontalieri. 
3.2 L'influsso delle aliquote IVA sulla struttura delle forniture e degli acquisti 
transfrontalieri: analisi di casi specifici 
La Commissione riceve regolarmente rapporti e rimostranze su casi specifici nei quali i 
divari tra le aliquote sono indicati come causa di gravi distorsioni tra gli operatori. È ovvio 
che nella presente relazione non si può riferire nei particolari sui vari casi che sono stati 
segnalati alla Commissione (molti di essi hanno carattere riservato oppure si applicano loro 
le disposizioni relative alla protezione dei dati). Ove opportuno, per casi specifici la 
Commissione ha preso contatto con le autorità nazionali responsabili per avere maggiori 
informazioni e una giustificazione. 
Si possono tuttavia individuare in due problemi insiti nella struttura attuale delle aliquote 
IVA le cause essenziali di alcuni effetti di distorsione della competitività dei soggetti passivi 
(il che. a sua volta, impedisce ai consumatori finali di trarre pieno profitto dal mercato 
unico): si tratta anzitutto del carattere facoltativo dell'allegato H, e, in secondo luogo, della 
mancanza di definizioni comuni nell'ambito delle categorie che vi sono elencate. 
Per il momento, gli Stati membri hanno semplicemente la facoltà di applicare una o due 
aliquote ridotte alle forniture di beni e alle prestazioni di servizi indicate nell'allegato H. Essi 
possono applicare o meno un'aliquota ridotta IVA ai vari beni o servizi. La tabella riportata 
nell'allegato 2 della presente relazione mostra in quale misura gli Stati membri si sono 
avvalsi di questa loro facoltà per ognuna delle 17 categorie dell'allegato H. È ovvio che la 
disparità di trattamento all'interno della Comunità, nell'applicazione dell TVA, tra beni e 
servizi identici può portare ad una situazione in cui possono verificarsi distorsioni della 
concorrenza. 
È certamente vero, da un lato, che le categorie di servizi di cui all'allegato H non sono, per 
loro stessa natura, tipi di attività economiche tali da formare oggetto d'intensi scambi 
transfrontalieri e, dall'altro, che le categorie di beni figuranti nell'elenco non comprendono i 
tipi di prodotti per l'acquisto dei quali i privati compiono di solito lunghi tragitti. La 
Commissione ritiene tuttavia che questa valutazione non spieghi necessariamente la 
situazione globale del 1996. Prima di passare all'esame categoria per categoria (capitolo 4), è 
utile riflettere su quanto segue: il divario tra le aliquote IVA applicate ai beni e ai servizi 
dell'allegato H varia come minimo di 20 punti percentuali (dal 5% al 25%) e di 25 punti 
percentuali se si considerano le aliquote superridotte e le aliquote zero. I cospicui risparmi 
potenziali bastano da soli a costituire un incentivo all'acquisto di beni e, in minor misura, di 
servizi all'estero, anche a costo di notevoli inconvenienti. Nel settore medico, per esempio, 
vi sono ampie possibilità per le imprese e gli operatori di trarre profitto da ogni eventuale 
divario tra i prezzi internazionali, quando i divari di prezzo sono dovuti alle aliquote IVA. 
Inoltre, gli Stati membri tendono a scegliere all'interno di una categoria dell'allegato H beni 
e servizi particolari a cui applicare l'aliquota ridotta, anziché applicarla all'intera categoria. 
In certi casi, si fanno distinzioni anche quando, per stabilire il contenuto preciso di una 
determinata categoria, ci si è avvalsi della nomenclatura combinata. La Commissione è al 
corrente di alcuni casi, e li deplora, in cui gli Stati membri operano distinzioni, che appaiono 
arbitrarie, all'interno di una determinata categoria dell'allegato H. 
Si potrebbe argomentare che, sebbene questa disparità di trattamento tra beni o tra servizi 
sostanzialmente identici sia difficile da capire, non produce distorsioni della concorrenza 
intracomunitaria, poiché riguarda nella stessa misura i fornitori nazionali ed esteri. Nella 
prassi, tuttavia, le autorità fiscali competenti prendono atto di queste distinzioni soltanto 
quando devono esser loro presentate dichiarazioni supplementari (per esempio nel caso di 
acquisti intracomunitari). È dunque possibile che i produttori di un paese beneficino 
regolarmente dell'aliquota ridotta, indipendentemente dalla natura dei beni da essi prodotti o 
dei servizi da essi forniti, mentre i loro concorrenti esteri sono ostacolati dalla corretta 
applicazione dell'aliquota normale IVA. 
La Commissione riceve anche frequenti reclami su distorsioni della concorrenza all'interno 
di uno Stato membro derivanti da un recepimento non uniforme quanto alle categorie 
dell'allegato H. Si tratta di distorsioni identiche per tutti gli operatori e cittadini della 
Comunità, che quindi non rientrano nelle responsabilità della Commissione in materia di 
regole di concorrenza nel mercato interno, ma la loro esistenza deve essere segnalata. Va 
notato che, secondo i principi di base della sesta direttiva IVA, non si possono applicare 
aliquote diverse a beni e servizi identici. Ove si applichino aliquote diverse, lo si deve 
giustificare con una differenza obiettiva. La Commissione aveva già insistito sul rispetto di 
questo principio fondamentale in altri settori e. in un caso, aveva intrapreso la procedura di 
infrazione. 
La mancanza di chiare definizioni comuni delle categorie dell'allegato H porta anche a 
numerosissimi "casi limite": per esempio, molti Stati membri applicano un'aliquota IVA 
ridotta al tè e al caffè e l'aliquota normale alle bevande non alcoliche. Appare quindi 
legittima la domanda se il tè freddo in lattina vada considerato come tè o come bevanda non 
alcolica, e lo stesso vale per numerose bibite già preparate a base di caffè. Quando due 
prodotti a cui si applicano aliquote IVA diverse sono venduti insieme e non possono essere 
separati, si presenta l'analogo problema di quale aliquota applicare: anche in questo caso non 
vi sono criteri conclusivi per stabilire, per esempio, se è determinante il CD oppure il libro 
quando i due articoli sono venduti insieme come costituenti di un dizionario. Questi esempi 
rivelano i problemi di fondo* insiti nella struttura attuale delle aliquote IVA, che costituiscono 
un ostacolo all'applicazione dei principi basilari dell'IVA e causano quasi sicuramente 
distorsioni della concorrenza. 
La Commissione non è purtroppo in grado di determinare con precisione l'effetto 
quantitativo delle distorsioni derivanti da questi problemi. È vero che, quando ha adottato al 
riguardo la direttiva 92/77/CEE sul ravvicinamento delle aliquote dell'IVA, il Consiglio si 
rendeva conto che effetti di distorsione di non grande entità potevano risultare dalla struttura 
dell'allegato H; è pure vero - come già si è detto - che la situazione attuale non richiede 
interventi urgenti, tanto più che in ogni caso tutta la questione dell'armonizzazione delle 
aliquote sarà affrontata tra breve nel contesto del nuovo sistema comune IVA per il mercato 
unico. Il numero crescente di casi problematici, tuttavia, induce la Commissione a ritenere 
che sia assolutamente necessario uno stretto controllo della situazione e che possano risultare 
inevitabili, in futuro, iniziative separate in questo settore. Si chiede esplicitamente agli Stati 
membri di cercare di superare le difficoltà qui descritte. 
4 RIESAME DEL CAMPO D'APPLICAZIONE DELL'ALIQUOTA RIDOTTA 
IVA 
4.1 Criteri del riesame 
La base giuridica della presente relazione, l'articolo 12, paragrafo 4, secondo comma della 
sesta direttiva IVA, prevede quanto segue: 
"Sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio riesamina ogni 
due anni, a decorrere dal 1994, la portata delle aliquote ridotte. Il Consiglio, 
deliberando ali 'unanimità su proposta della Commissione, può decidere di 
modificare l'elenco dei beni e dei servizi figuranti ali 'allegato H. " 
Come si è già visto, il nesso attualmente esistente nel regime temporaneo IVA tra la struttura 
delle aliquote IVA e il funzionamento generale del mercato unico (per quanto riguarda le 
operazioni transfrontaliere) non richiede una modifica sistematica delle aliquote. 
Rimostranze specifiche rivelano tuttavia che esistono dei problemi relativamente ad alcuni 
aspetti della situazione attuale. 
10 
Nel presente capitolo si esaminano le diverse categorie dell'allegato H, le domande di 
estensione di quest'allegato e il caso particolare di alcune forniture di prodotti energetici 
(articolo 12, paragrafo 3, lettera b)). Varie federazioni dei settori commerciale e industriale 
hanno inviato rappresentanze presso la Commissione per chiedere d'includere il loro settore, 
in occasione del prossimo riesame, nel campo d'applicazione dell'aliquota ridotta. 
Come si è detto, la revisione del campo d'applicazione dell'aliquota IVA ridotta e l'esame 
dell'allegato H e dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) si fondano sul criterio di base 
enunciato all'articolo 99 del trattato CE, che prevede l'armonizzazione delle legislazioni 
nazionali nella misura in cui tale armonizzazione è necessaria e precisa che l'armonizzazione 
è necessaria per assicurare l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. L'analisi 
deve dunque incentrarsi sulla necessità di modificare le disposizioni vigenti per risolvere i 
problemi di distorsione della concorrenza. 
Ne consegue che l'opportunità di applicare un'aliquota IVA ridotta ad un particolare settore, 
bene o servizio va valutata soltanto nell'ambito di quest'orientamento generale del trattato in 
materia d'imposizione fiscale indiretta. In altri termini, anche quando in un caso specifico 
non si siano accertate evidenti distorsioni della concorrenza, si devono valutare i pro e i 
contro della riduzione dell'IVA, alla luce dei loro effetti generali sul funzionamento del 
mercato unico. Per quanto riguarda 1TVA, il Consiglio ha dichiarato con molta chiarezza che 
il completamento del mercato unico implica il passaggio ad un sistema IVA basato sul 
regime fiscale dello Stato membro di origine dei beni e dei servizi forniti (articolo 28 
terdecies della sesta direttiva). Quindi, in ogni riflessione sul campo d'applicazione 
dell'aliquota ridotta IVA non si può trascurare l'eventuale incidenza che provvedimenti al 
riguardo possono esercitare sul suddetto programma di sistema comune IVA per il mercato 
unico. 
Le considerazioni sulle quali si basa l'allegato H e il contesto nel quale il Consiglio ha 
adottato le decisioni al riguardo non saranno rammentati nella presente relazione, poiché 
sono già stati esposti ampiamente in quella precedente. 
4.2 Riesame delle diverse categorie dell'allegato H 
Come già si è detto, il carattere facoltativo dell'allegato H e la definizione relativamente 
ampia delle categorie in esso figuranti provocano difficoltà tecniche fondamentali che vanno 
controllate e analizzate a fondo. Per alcune di queste categorie, vari gruppi d'interesse hanno 
chiesto alla Commissione d'includere determinati beni o servizi nel campo d'applicazione 
dell'aliquota ridotta. I casi di maggior rilievo sono trattati nel presente capitolo, che contiene 
anche un resoconto delle discussioni generali su alcune categorie. I settori più importanti 
sono i seguenti: agricoltura, sanità, trasporto di persone, cultura, politica sociale. 
11 
Agricoltura 
Le produzioni agricole interessate sono quelle non comprese nell'allegato H (categoria lì. e 
cioè i fiori recisi, il fogliame ornamentale, i bulbi, le radici e simili e la legna da ardere. Dal 
dibattito svoltosi in seno al Consiglio sulla proposta della Commissione a tale riguardo10 è 
emerso che gli Stati membri hanno pareri divergenti sull'aliquota IVA da applicare di norma 
ai prodotti agricoli: alcuni Stati membri desiderano estendere il campo d'applicazione 
dell'aliquota ridotta a tutti i prodotti agricoli, mentre altri preferiscono mantenere l'attuale 
elencazione. 
Nella categoria dei prodotti alimentari sono intensi gli acquisti transfrontalieri, come 
d'altronde è sempre avvenuto per gli scambi intracomunitari in questo settore. Tuttavia, 
come attestano tutti gli studi di cui la Commissione è al corrente, su tali acquisti non 
incidono prevalentemente le differenze delle aliquota IVA: molto spesso vengono acquistati 
prodotti alimentari in Stati membri confinanti anche quando le aliquote sono più elevate. Al 
momento si ritiene inopportuna una modifica mirata dell'allegato H per questa categoria. 
Sanità 
L'aliquota IVA ridotta applicabile ai prodotti farmaceutici (categoria 3) o agli apparecchi 
medici (categoria 4) illustra perfettamente il suddetto problema della mancanza di precisione 
delle definizioni. Quali prodotti sono "normalmente utilizzati per cure mediche", quali 
apparecchi sono "normalmente destinati ad alleviare o curare invalidità"? In vari Stati 
membri queste domande suscitano oggi controversie tra le autorità responsabili e le imprese 
interessate circa l'appartenenza o meno dei loro settori o dei loro prodotti ad una categoria 
dell'allegato H. Non stupisce che ciò accada, vista la formulazione non chiara 
dell'allegato H. 
Trasporto di persone 
L'imposizione fiscale relativa al trasporto di persone (categoria 5) costituisce un problema 
speciale ed estremamente complesso. Gli Stati membri tassano attualmente il "trasporto" 
secondo modalità molto diverse e applicano aliquote IVA varianti da zero (esenzione con 
rimborso dell'imposta a monte) al 25%. Nella maggior parte degli Stati membri si operano 
distinzioni tra i diversi modi di trasporto, fra il trasporto all'interno del paese o 
intracomunitario e il trasporto internazionale ecc. La Commissione deplora che la situazione 
attuale causi vari problemi pratici per le imprese del settore e che vi siano gravi distorsioni 
della concorrenza, ma si rende anche conto che i trasporti costituiscono un settore speciale, 
che potrebbe richiedere un trattamento IVA ad hoc. 
Cfr. nota 3. 
12 
È stato quindi commissionato uno studio per: valutare gli effetti dei vari metodi 
d'applicazione dell'IVA ai servizi di trasporto passeggeri; esaminare se vi siano squilibri di 
concorrenza tra i diversi modi di trasporto su tragitti analoghi (in particolare i treni ad alta 
velocità rispetto al trasporto aereo); calcolare l'incidenza sui prezzi di una modifica delle 
norme attuali di territorialità, in funzione di tutti i possibili metodi d'imposizione (nel luogo 
di partenza, di arrivo, di residenza o sede oppure presso il domicilio fiscale dell'acquirente?); 
esaminare i problemi connessi al diritto di detrazione dell'imposta per le imprese di 
trasporto. 
Cultura 
La categoria più controversa dell'allegato H è quella che comprende i libri, i quotidiani e i 
periodici (categoria 6); tuttavia le discussioni relative a questo settore si estendono anche 
all'imposizione fiscale sulle manifestazioni culturali in generale (categoria 7). In tale 
contesto, sono essenzialmente due i tipi di argomentazioni che perorano a favore 
dell'ampliamento del campo d'applicazione dell'aliquota ridotta. 
Anzitutto il settore industriale delle audio e videoregistrazioni chiede che i CD, i dischi, le 
cassette audio e le videocassette possano beneficiare di un'aliquota ridotta IVA, sostenendo 
che i Cd e simili, sono discriminati rispetto ad altri strumenti culturali come i libri, i 
quotidiani, i musei, i cinema, i teatri, ecc. Questo settore fa notare inoltre che, a medio 
termine, una riduzione dell'IVA sarebbe compensata da un aumento del gettito fiscale, 
poiché le vendite totali di CD, ecc. aumenterebbero grazie allo sgravio d'imposta. 
Alcuni Stati membri, in particolare la Francia, chiedono essenzialmente la stessa cosa, su 
base più ampia: sostengono infatti che i CD, i dischi, le audio e videocassette ecc., in quanto 
strumenti di comunicazione e di diffusione di valori culturali, hanno natura comparabile a 
quella dei libri, e che le ragioni storiche alla base dei privilegi accordati ai libri rispetto ai 
dischi, ecc., non sono più valide nella "società dell'informazione". La riduzione dell'aliquota 
IVA incrementerebbe la domanda di registrazioni di ogni tipo, il che promuoverebbe la 
produzione artistica e musicale, ecc. in Europa. Infine, si insiste sui potenziali vantaggi nel 
settore dell'istruzione. 
Nondimeno, queste argomentazioni non convincono ancora del tutto la Commissione, poiché 
in quasi tutti gli Stati membri i prodotti venduti in questo settore sono considerati perlopiù 
oggetti di svago e di divertimento, piuttosto che prodotti di per sé culturali. Si tratta di 
distinzioni difficili da operare in concreto. Le stesse considerazioni potrebbero applicarsi ai 
libri, ma dal punto di vista storico i libri sono apparsi per primi e hanno acquisito uno status 
privilegiato, che non si è esteso ai nuovi mezzi di trasmissione. Si deve ben constatare che i 
libri sono tuttora ampiamente considerati il mezzo prioritario di comunicazione culturale. 
Peraltro, discutere su questi sviluppi è piuttosto vano, poiché i criteri per distinguere tra 
"svaghi" e "cultura" sono ampiamente soggettivi. 
13 
Tra i libri e i CD, ecc. la differenza di maggior rilievo è che i libri possono essere letti 
immediatamente, mentre i CD, ecc. richiedono sempre un'attrezzatura tecnica supplementare 
per accedere alle informazioni. Se si volesse applicare loro un'aliquota ridotta, sorgerebbe il 
problema se essa si applichi anche a quest'attrezzatura. Un ulteriore problema riguarda i 
supporti d'informazione come le videocassette, i canoni da pagare per accedere a reti 
d'informazione come INTERNET, ecc. Ogni estensione dell'aliquota ridotta richiederebbe 
quindi l'elaborazione di una nuova giustificazione teorica, ed è probabile che le 
considerazioni inerenti alla cultura e all'istruzione non forniranno da sole un criterio pratico. 
In secondo luogo, l'industria editoriale e le federazioni di editori premono perché l'attuale 
possibilità di applicare un'aliquota ridotta ai libri sia estesa ai corrispondenti prodotti 
moderni, come i CD, che contengono informazioni di solito (in passato) reperibili soltanto 
nei libri. La Commissione ritiene che una simile sostituzione sia estremamente difficile, se 
non impossibile, da definire: anche un CD-ROM il cui contenuto è identico a quello di un 
libro è un prodotto diverso, che richiede l'uso di ulteriori attrezzature e offre possibilità di 
accesso all'informazione (elaborazione di indici, ricerche per argomento ecc.) di gran lunga 
superiori a quelle di cui dispone il lettore di un libro normale. 
Seguendo lo stesso filo logico, in Francia è stato proposto di ridurre dal 20,6% al 5,5% 
l'aliquota dell'IVA sui CD-ROM, sui servizi on-line, sul software multimediale, ecc. Questi 
problemi vanno comunque affrontati nel contesto più ampio dell'incidenza dei mutamenti 
tecnologici sui sistemi tributari (ad esempio commercio elettronico, ecc.). 
Politica sociale 
Per quanto riguarda fornitura, costruzione, restauro e trasformazione di abitazioni messe a 
disposizione nell'ambito della politica sociale (categoria 9), sembra che alcuni Stati membri 
siano propensi a includere in questa categoria tutti i tipi di servizi del settore della 
costruzione. La Commissione sta esaminando la normativa al riguardo. È importante rilevare 
che la mancanza di definizioni comuni non può essere invocata per giustificare 
un'applicazione più ampia di questa categoria; nel caso specifico, essa è limitata alle sole 
case popolari e la mancanza di definizioni comuni non può giustificare un'applicazione più 
ampia dell'aliquota ridotta IVA. 
Conclusioni 
In conclusione, tutte le domande di estensione del campo d'applicazione delle categorie 
dell'attuale allegato H pongono una serie di problemi tecnici specifici che non vanno 
sottovalutati. Un'analisi globale in base ai suddetti criteri rivela che le gravi questioni 
fondamentali evocate da tali domande, tra le quali l'incidenza sostanziale che l'estensione 
dell'aliquota IVA ridotta eserciterebbe inevitabilmente sul gettito fiscale. Saranno 
probabilmente necessarie misure di compensazione, la cui introduzione sarebbe impopolare 
e. soprattutto, controproducente. 
14 
Sotto il profilo teorico, si deve sottolineare che ITVA è un'imposta sul consumo neutrale, 
plurifase e ad ampio spettro che, in quanto tale, non costituisce il mezzo più adeguato per 
privilegiare attività culturali, sociali, ecc., riservando loro un trattamento di favore. Sul piano 
economico, è indubbio che altri mezzi (per esempio sovvenzioni dirette o sgravi delle imposte 
dirette11) sono molto più efficaci e non producono altrettanti effetti secondari indesiderati. Ciò 
vale, naturalmente, anche per l'aliquota ridotta IVA applicabile attualmente ai beni e ai servizi 
dell'allegato H. Si tratta tuttavia di vedere se la Commissione debba proporre una modifica di 
quest'allegato. Si può rispondere a questo interrogativo affermando che sinora pochi elementi 
militano a favore di un'urgente necessità di estendere il campo d'applicazione delle categorie 
attuali. 
4.3 Esame delle domande di inserimento di nuove categorie specifiche 
nell'allegato H 
Dibattiti con gli Stati membri e con i settori interessati 
Alcuni settori industriali e/od organizzazioni rappresentative di vario genere di diversi Stati 
membri insistono perché il campo d'applicazione dell'allegato H sia esteso. A tale riguardo, la 
richiesta più importante è quella di applicare l'aliquota IVA ridotta ai servizi cosiddetti a forte 
intensità di manodopera e a quelli di natura ecologica. All'origine di questa richiesta sta un 
problema specifico dei Paesi Bassi: l'imposizione fiscale sui servizi di riparazione delle scarpe e 
di ritocco degli abiti. A decorrere dal 1° gennaio 1993, i Paesi Bassi hanno dovuto applicare a 
questi servizi l'aliquota fiscale normale, il che ha suscitato un problema politico intemo. Allora 
non si era trovata una soluzione immediata, ed i Paesi Bassi avevano insistito, in una 
dichiarazione fatta mettere a verbale di una riunione del Consiglio, affinché in data successiva si 
procedesse al riesame dell'allegato H su questo punto. 
Vi sono anche pressioni perché si applichi un'aliquota IVA ridotta ai beni e ai servizi improntati 
al rispetto dell'ambiente e al risparmio dell'energia. Vari Stati membri applicano in effetti 
un'aliquota ridotta alle forniture di prodotti energetici (probabilmente inquinanti), mentre alle 
attrezzature che permettono di risparmiare energia applicano l'aliquota normale. Non vi è quindi 
da meravigliarsi che vi sia un'intensa attività di lobbying per ottenere un trattamento fiscale 
identico. La Francia ha proposto di applicare un'aliquota IVA ridotta ai veicoli elettrici e ai 
veicoli con motore a gas. 
11 In ogni caso, sovvenzioni e sgravi delle imposte dirette costituiscono aiuti di Stato ai sensi 
dell'articolo 92. paragrafo 2 del trattato CE e devono essere esaminati dalla Commissione in 
applicazione delle procedura prevista dall'articolo 93 del trattato. 
15 
Le argomentazioni a favore dell'applicazione di un'aliquota IVA ridotta ai beni e ai servizi a 
forte intensità di manodopera in generale (e non soltanto la riparazione di scarpe e il ritocco 
di abiti) sono state fatte proprie da molte associazioni, tra cui l'UEAPME12, che rappresenta 
le piccole e medie imprese della Comunità, che sostengono che l'applicazione di un'aliquota 
IVA ridotta contribuirebbe a ridurre il livello della disoccupazione in Europa, incentivando i 
settori che ricorrono a metodi di produzione o a servizi a forte intensità di manodopera. 
L'altra argomentazione fatta valere dal settore interessato a favore di una riduzione 
dell'aliquota IVA riguarda principalmente il lavoro in nero: si sostiene che il meccanismo 
dell'IVA non funziona molto bene nei settori che raramente possono fruire della detrazione 
dell'IVA e nei quali i clienti sono perlopiù privati non aventi diritto a detrazione. Se a questi 
settori si applica un'aliquota IVA elevata, essi tendono ad omettere la dichiarazione, con 
conseguente perdita di gettito fiscale diretto (imposta sul reddito delle persone fisiche e 
giuridiche). Non vengono pagati neanche, in questi casi, i contributi sociali. Inoltre, si dice 
che ciò induca le famiglie a ricorrere maggiormente al "fai da te". 
Altre organizzazioni sviluppano argomentazioni analoghe, ma limitate a un determinato 
settore: per esempio, varie organizzazioni operanti a favore della preservazione del 
patrimonio culturale, architettonico e naturale europeo chiedono che i restauri e la 
manutenzione di residenze storiche, di giardini, di costruzioni tipiche di una regione ecc. 
beneficino di un'aliquota IVA ridotta, sostenendo che un simile provvedimento sarebbe 
giustificato. Questi organismi affermano che una tale misura si giustifica non soltanto per 
l'importanza sociale e culturale di queste costruzioni e paesaggi, ma anche per le forti 
motivazioni economiche di una riduzione dell'aliquota applicabile. Da un lato, essi 
sostengono, l'applicazione dell'aliquota ridotta sarebbe un importante incentivo al 
rinnovamento e al restauro di edifici storici, ecc., e farebbe dunque crescere la domanda di 
servizi (relativamente poco qualificati per la maggior parte); ritengono, d'altra parte, che la 
ricchezza naturale della regione o il patrimonio culturale siano determinanti per attirare i 
turisti di qualsiasi categoria. Essendo quella dei viaggi e del turismo la più grande industria 
del mondo, l'incidenza indiretta della riduzione dell'aliquota dell'IVA sul restauro e la 
manutenzione del patrimonio storico e culturale sarebbe quindi profonda e diffusa in tutti i 
settori commerciali di un'economia locale. Come era prevedibile, sono stati anche intrapresi 
degli sforzi per applicare un'aliquota IVA ridotta a tutto il settore del turismo. 
Argomentazioni analoghe, che sottolineano l'effetto positivo al tempo stesso 
sull'occupazione e sull'ambiente, vengono fatte valere anche per altri settori13 o per servizi 
di natura particolare14. Si ritiene che questi servizi, per loro natura, non siano oggetto di una 
concorrenza transfrontaliera. Si sostiene quindi che questa caratteristica sarebbe sufficiente, 
da sola, a giustificare il loro inserimento nell'allegato H, cosa che permetterebbe agli Stati 
membri di applicare o meno un'aliquota IVA ridotta. 
12 Unione europea artigianato e piccole e medie imprese (Union européenne de l'artisanat et des 
petites et moyennes entreprises - Europàische Union des Handwerks und der Klein- und 
Mittelbetriebe - European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises). 
13 È praticamente impossibile compilare un elenco esauriente dei settori interessati, che vanno dalle 
fabbriche di biciclette al servizio di eliminazione dei rifiuti, passando per le lavanderie e la pulitura 
a secco. 
14 Per esempio, i "services de proximité" in Francia, cioè servizi a forte intensità di manodopera di 
solito forniti da lavoratori autonomi o da aziende a conduzione familiare, in genere al domicilio del 
cliente (lezioni private, custodia dei bambini, lavori eseguiti a domicilio, ecc.). 
16 
L'idea di utilizzare le aliquote IVA come uno strumento politico per realizzare specifici 
obiettivi economici quali l'aumento dell'occupazione o una migliore protezione 
dell'ambiente, incontra, in certa misura, l'approvazione del Parlamento europeo e del 
Comitato economico e sociale15. 
In alcuni casi, la scelta di tassare certi tipi di forniture ad aliquota ridotta è considerata come 
la soluzione ad un problema particolare. Organismi esonerati, come gli enti di beneficenza ad 
esempio, sono spesso penalizzati da un'IVA a monte non rimborsabile, il che significa che 
l'imposizione di un'aliquota ridotta sarebbe per essi molto più vantaggiosa. La Commissione 
ritiene che questi casi debbano essere distinti da quelli citati precedentemente. Essa conosce 
infatti i problemi del sistema fiscale attuale, tra cui quelli in materia di esenzioni e diritto a 
deduzione, che saranno affrontati nelle proposte relative al nuovo sistema comune IVA. In 
ogni caso, introdurre nuove specifiche categorie nell'allegato H sarebbe contrario 
all'obiettivo essenziale di semplificare il sistema IVA e di ridurre I costi. A questo proposito 
si fa riferimento all'iniziativa SLIM in corso, che è ugualmente importante per 1TVA. 
La Commissione nutre tuttavia seri dubbi circa l'adeguatezza dell'IVA come strumento utile 
di politica economica mirata. Infatti, le ricerche economiche indicano che, in definitiva, 
PIVA ha soltanto un'incidenza limitata sui prezzi di vendita. La domanda di servizi (in 
particolare di servizi a forte intensità di manodopera) dipende in misura molto maggiore da 
altri fattori come le abitudini dei consumatori, le tendenze economiche generali, ecc.. Inoltre, 
una riduzione dell'aliquota dell'IVA comporterebbe senza dubbio delle perdite in termini di 
bilancio. Sono quindi necessarie delle misure di compensazione come aumenti 
dell'imposizione diretta e l'effetto globale sulla domanda in un settore particolare e su tutto il 
mercato dell'occupazione è per lo meno incerto. Finora, nessuna constatazione empirica 
permette di trarre una conclusione diversa. 
Il funzionamento del sistema di imposizione verrebbe reso ancora più complesso e 
nascerebbero gravi problemi per quanto riguarda la definizione del campo d'applicazione 
esatto dell'aliquota ridotta e il controllo della sua applicazione. La soluzione a questo 
problema non è semplice. Anche il ricorso ad un criterio non fiscale, presumibilmente 
obiettivo, non è senza difficoltà ed inoltre altri problemi si presentano quando criteri di tal 
tipo sono integrati nel sistema fiscale. Sul piano generale, tali misure sono in contrasto con 
l'importante concetto fondamentale della neutralità dell'IVA e sono incompatibili con l'idea 
di un'imposta generale sul consumo. 
15 Cfr. risoluzione del Parlamento europeo sul programma di lavoro della Commissione per un nuovo 
sistema comune IVA, adottata il 10 giugno 1997 e parere del Comitato economico e sociale, 
adottato nella Sessione plenaria del 9 luglio 1997: entrambi approvano gli obiettivi e le linee 
generali del programma. 
17 
L'economia sommersa solleva effettivamente gravi difficoltà nei sistemi fiscali attualmente 
in vigore. La Commissione ritiene tuttavia che sarebbe prematuro modificare la legislazione 
comunitaria in materia di IVA al solo scopo di affrontare questo problema e senza tenere 
conto degli effetti di altre possibili modifiche. Dal punto di vista del fornitore, molto 
probabilmente l'IVA non è l'elemento trainante dell'evasione fiscale. I vantaggi finanziari 
della programmazione tributaria sono più rilevanti nel settore delle imposte dirette e dei 
contributi previdenziali. È comunque innegabile che i consumatori sono ovviamente 
propensi ad acquistare beni e servizi esenti dall'IVA. In ogni caso la Commissione è 
consapevole di questo problema ed è pronta ad intensificare le sue discussioni con gli Stati 
membri sulle misure da adottare per risolverlo. 
Studio sugli effetti che avrebbe sull'occupazione l'applicazione di un'aliquota IVA ridotta in 
alcuni settori specifici 
Per valutare gli effetti dell'applicazione di aliquote IVA ridotte rispetto ad altre misure di 
natura fiscale, la Commissione ha incaricato un consulente esterno di effettuare uno studio 
suif "Effetto potenziale di strumenti fiscali (aliquota IVA ridotta per alcuni settori specifici) 
sulla creazione di posti di lavoro"16. Tale iniziativa, inoltre, è stata presa anche per mantenere 
l'impegno assunto nell'autunno 199517 dinanzi al Parlamento europeo, nel quadro del 
dibattito sull'aliquota IVA applicabile ai prodotti della floricoltura e dell'orticoltura. 
Lo studio esamina tre possibilità di incoraggiare la creazione di posti di lavoro tramite misure 
fiscali: l'applicazione di un'aliquota IVA ridotta in alcuni settori specifici (considerati a forte 
intensità di manodopera), una riduzione dell'aliquota di imposizione diretta e una riduzione 
dei contributi sociali versati dalle imprese. Tutte le possibilità sono state studiate per poter 
mantenere una neutralità sul piano delle entrate fiscali, prendendo in esame, a tal fine, due 
misure di compensazione: un aumento generale dell'aliquota dell'IVA e un aumento delle 
accise sui combustibili. Sono stati immaginati, sei scenari per cinque Stati membri (Belgio, 
Germania occidentale, Italia, Spagna, Regno Unito). Lo strumento di analisi utilizzato è un 
modello econometrico entrata-uscita che comprende gli Stati membri prima 
dell'ampliamento del 1995, ripartito per regione e per settore. Il modello è stato adattato agli 
obiettivi dello studio. 
Naturalmente, i risultati globali dello studio sono influenzati da una serie di ipotesi inerenti al 
modello o necessarie per permettere il raffronto di simulazioni (per dimensione e per paese). 
Lo studio si conclude tuttavia su una dichiarazione univoca: 
"La riduzione compensata dell'IVA su alcuni servizi (simulazione 1) 
produce, in generale, soltanto degli effetti marginali sull'occupazione, 
mentre la riduzione compensata dell 'imposizione diretta (simulazione 2) non 
ha un effetto percettibile. La riduzione compensata dei contributi 
previdenziali (simulazione 3), invece, produce globalmente gli effetti più 
benefici per l'occupazione . " 
16 "Potential impact on employment creation of fiscal instruments (namely of a reduced VAT rate for 
selected sectors)", studio realizzato da Cambridge Econometrics Ltd. e Institute of Employment 
Research, Università di Warwick - settembre 1996. 
17 La direttiva in materia è stata adottata dal Consiglio nel 1996 (cfr. nota 3). 
18 
Per i cinque Stati membri presi in esame, le tre misure di base previste portano ai risultati 
seguenti, che differiscono solo leggermente in funzione della misura di compensazione 
applicata. 
1. Una riduzione del 50% dell'IVA in alcuni settori si traduce in un modesto aumento 
globale dell'occupazione dello 0,1% (senza cambiamento di politica fiscale). La 
distribuzione settoriale di questo piccolo miglioramento indica che sono i diversi servizi 
legati al mercato, l'industria manifatturiera e la costruzione a beneficiarne 
maggiormente, mentre i settori bancario, finanziario e assicurativo, oltre che la 
distribuzione, subiscono perdite18. La distribuzione per paese non è omogenea. 
2. I risultati del modello nel caso di una riduzione del 5% dell'imposizione diretta indicano 
che questa scelta non ha praticamente alcun effetto sull'occupazione (si rileva soltanto 
un aumento dello 0,05% a lungo termine). 
3. Una riduzione del 5% dei contributi previdenziali provocherebbe un debole aumento 
dell'occupazione (effetto a lungo termine superiore dello 0,3% al caso di riferimento). 
La distribuzione settoriale della creazione di posti di lavoro è squilibrata a favore dei 
servizi e, probabilmente, delle piccole e medie imprese. È tuttavia interessante osservare 
che la creazione di posti di lavoro in alcuni paesi compensa le lievi perdite registrate in 
altri paesi. 
Come in tutti i modelli economici, è necessaria una certa prudenza nella valutazione dei 
risultati dello studio, e va da sé che la ricerca economica non può sostituirsi alle decisioni 
politiche. Tuttavia, lo studio non permette in alcun modo di ritenere che una riduzione 
dell'IVA sui servizi a forte intensità di manodopera costituisca una scelta auspicabile di 
politica fiscale tale da giustificare le difficoltà considerevoli che solleverebbe detta misura. 
Questa valutazione è confermata da un raffronto con l'altra soluzione, che la Commissione 
ha già raccomandato nel Libro bianco "Crescita, competitività, occupazione" (capitolo IX), e 
cioè una riduzione degli oneri di sicurezza sociale che potrebbe, in alcuni casi, essere 
compensata da un aumento fiscale e, in particolare, da aumenti delle tasse ecologiche o delle 
imposte di consumo. La Commissione resta persuasa che le misure che hanno un'incidenza 
più diretta sul mercato dell'occupazione, come, ad esempio, la riduzione dei contributi 
previdenziali del datore di lavoro o dei lavoratori dipendenti, forme di incentivazione rivolte 
ai datori di lavoro, ecc., sono più suscettibili di favorire la creazione di posti di lavoro che le 
misure indirette, come le riduzioni dell'IVA. Queste misure possono avere anche il carattere 
di aiuti di Stato. 
Gli altri servizi legati al mercato comprendono l'ampia gamma di attività che non sono legate alla 
distribuzione, al settore alberghiero e della ristorazione, ai trasporti, alle comunicazioni o al settore 
bancario, finanziario e assicurativo. La distribuzione e gli altri servizi legati al mercato hanno bassi 
livelli di salario e costi unitari di manodopera poco elevati, vale a dire le caratteristiche tipiche dei 
settori a debole qualificazione e a forte intensità di manodopera. 
19 
La Commissione è consapevole del fatto che questa opinione non è condivisa né da tutti gli 
Stati membri né da tutti gli operatori. L'UEAPME, ad esempio, ha commissionato al suo 
associato olandese MKB un "contro studio", un "secondo parere" sullo studio realizzato da 
Cambridge Econometrics dell'Università di Warwick. I lavori sono stati effettuati 
dall'istituto olandese EIM19, e pubblicati di recente con il titolo "Incoraggiamento dei servizi 
ad alta intensità di manodopera. Effetti sull'occupazione di una riduzione delle aliquote 
IVA". Su questa base MKB ha pubblicato anche un pieghevole informativo intitolato "White 
on black20". 
La metodologia seguita per effettuare questo studio è diversa da quella applicata allo studio 
Cambridge/Warwick: lo studio si basa su un modello econometrico, ma non prende in 
considerazione le misure di neutralità di bilancio, in quanto parte dall'ipotesi che l'effettiva 
creazione di posti di lavoro può costare denaro. Per i Paesi Bassi gli effetti della riduzione 
dell'IVA sono calcolati in funzione di una variabile di base (che riproduce gli sviluppi 
previsti in caso di politica invariata) e viene fornita una ventilazione dei dati per settore. Per 
Germania, Italia e Regno Unito, paesi per i quali il calcolo è meno dettagliato, la prevista 
crescita dell'occupazione prende come parametro l'occupazione globale nell'industria. Per i 
Paesi Bassi l'applicazione dell'aliquota ridotta IVA del 6% (anziché dell'attuale aliquota 
normale del 17,5%) viene valutata per 24 settori specifici, in base a cinque scenari che 
fissano diversi limiti di intensità di manodopera (per tutti i 24 settori, almeno il 60, 70, 80 o 
90%); per gli altri paesi vengono applicati elasticità e coefficienti olandesi ai dati nazionali 
relativi al fatturato, ai livelli d'occupazione , alle aliquote IVA, ecc. 
I risultati chiave di questo studio sono: una diminuzione del livello della disoccupazione nei 
Paesi Bassi dello 0,5% circa entro il 2004, quando l'aliquota ridotta IVA sarà applicata in 
tutti e 24 i settori; un aumento dello 0,4%) del disavanzo del settore pubblico. Effetti analoghi 
(ma meno affidabili) sono previsti in Germania e, per l'industria edilizia, in Italia; per il 
Regno Unito l'effetto sull'occupazione è molto più ampio. 
La Commissione ritiene che sia diffìcile comparare direttamente i risultati dei due studi. La 
condizione di neutralità fiscale fa ovviamente un'enorme differenza. È chiaro che esenzioni 
fiscali prive di compensazione incidono molto di più sull' economia di esenzioni fiscali 
compensate, ma questo non vale solo per l'IVA. In questo ordine d'idee, il risultato 
fondamentale dello studio di Cambridge, cioè la conclusione che i tagli dei costi del lavoro 
non salariali (vale a dire dei contributi sociali) sono di gran lunga più efficaci e più incisivi 
come strumento fiscale per far aumentare l'occupazione, non è affatto confutata dai risultati 
dello studio MKB/EIM. 
19 Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf. 
20 Incentrato sull'aspetto economia sommersa. 
20 
La Commissione, in ogni caso, è disposta ad intensificare le discussioni tanto sul piano teorico 
dell'interrelazione tra sistema impositivo ed occupazione, quanto sul piano politico e pratico per 
trattare le riduzioni IVA in questo contesto. 
4.4 Esame del caso particolare dell'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) 
L'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) della sesta direttiva IVA recita: 
"Gli Stati membri possono applicare un 'aliquota ridotta alle forniture di gas 
naturale e di elettricità, purché non sussistano rischi di distorsioni di 
concorrenza. Lo Stato membro che intende applicare siffatta aliquota ne 
informa preventivamente la Commissione. IM Commissione si pronuncia 
sul! 'esistenza di un rischio di distorsione di concorrenza.'!... J" 
In base alla legislazione comunitaria vigente, nessuna fornitura di energia, ad eccezione di quelle 
di cui all'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) e della legna da ardere (articolo 28, paragrafo 2, 
Ietterai)21), può beneficiare di un'aliquota ridotta IVA. L'articolo 12, paragrafo 3, letterab) in 
genere è interpretato in modo restrittivo. Alcuni Stati membri sono autorizzati a continuare ad 
applicare un'aliquota inferiore in questo settore, per un periodo transitorio, prima dell'entrata in 
vigore del nuovo sistema comune IVA 
Vi sono quindi pareri ovviamente molto divergenti sulla interrelazione tra IVA ed energia, sia tra 
i vari Stati membri che all' intemo dei singoli Stati: 
• Nel Regno Unito ed in alcuni altri Stati membri è in atto una campagna a favore di 
un'aliquota IVA più bassa sui prodotti che consentono di risparmiare energia e prodotti 
analoghi. Presentando il bilancio 1997, il governo britannico ha affermato che uno dei suoi 
obiettivi è quello di aiutare i meno abbienti a risparmiare energia e che awierà consultazioni 
per stabilire il modo migliore per conseguirlo. La legge finanziaria 1997 impone al Tesoro di 
presentare entro maggio 1998 un rapporto sulle conseguenze per l'erario dello sgravio 
dell'IVA per i prodotti che consentono di risparmiare energia. In ogni caso, il rapporto 
valuterà anche altre misure fiscali oltre PIVA per favorire i prodotti che consentono di 
risparmiare energia. 
• I Paesi Bassi vorrebbero applicare l'aliquota ridotta IVA all'elettricità prodotta con "energia 
eolica, energia solare, energia ottenuta da piccole centrali idriche, energia da biomassa 
(energia ecologica o energia prodotta con processi non inquinanti)", facendo ricorso 
all'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) per incoraggiare le famiglie a consumare questo tipo di 
energia. 
Lettera inserita dalla Direttiva siili"inipo/.ionc Fiscale dei prodotti agricoli diversi da quelli 
compresi nella categoria 1 dell'allegato H: cfr. nota v 
21 
. Dal 1° settembre 1997, il Regno Unito ha anche ridotto dall'8 al 5% l'aliquota IVA 
applicabile al gasolio e all'elettricità per uso domestico, in virtù dell'articolo 28, paragrafo 
2, lettera b). L'intento di questa decisione è quello di alleviare l'onere fiscale che grava su 
beni considerati "sensibili" dal punto di vista sociale. 
• La Germania ha lanciato l'idea di applicare un'aliquota speciale IVA al consumo di 
energia, con l'intento di introdurre un elemento ambientale nel sistema IVA, applicando 
un'aliquota speciale, superiore all'aliquota normale applicata a tutti i tipi di fornitura di 
energia. 
• In generale le aliquote IVA applicate nella Comunità alla fornitura di energia (gas, 
elettricità) variano tra il 5 e il 25%. 
Da quanto precede si può desumere che l'imposizione dell'energia è un settore molto 
complesso, nel senso che gli aspetti ambientali e sociali agiscono in modo conflittuale nella 
determinazione dell'aliquota "equa", in quanto i primi militano a favore di un'aliquota in 
genere elevata, mentre i secondi a favore di un'aliquota in genere più bassa. Per il momento, 
non vi sono ampie possibilità di distorsioni della concorrenza, poiché i mercati dell'energia 
continuano ad essere prevalentemente caratterizzati da monopoli nazionali di distribuzione. 
Questi monopoli nazionali, tuttavia, sono soggetti a rapidi cambiamenti nel quadro del 
mercato interno, cosa che sicuramente fa aumentare la possibilità di distorsioni della 
concorrenza nel prossimo futuro. È necessario tener conto di questa tendenza nelle riflessioni 
sul futuro sistema IVA in questo campo. 
Secondo la Commissione le attuali disposizioni, illustrate più sopra, sono difficili da 
applicare e non consentono un approccio coerente né dal punto di vista sociale ed ecologico, 
né da quello fiscale. La loro revisione dovrebbe quindi avvenire nel contesto del nuovo 
sistema comune dell'IVA, ricalcando gli orientamenti generali seguiti per tale sistema. 
Va sottolineato, tuttavia, che le accise sono di fatto un prelievo molto più mirato sulle 
forniture di energia di tutti i tipi. Anche la loro incidenza sui prezzi al consumo è molto più 
forte, in quanto il livello delle aliquote è relativamente elevato (specie se raffrontato alle 
aliquote IVA) e l'imposta sul consumo non può essere detratta dalle imprese (come invece 
avviene per PIVA). Sembra quindi logico ricorrere - se necessario - a questo strumento, 
anziché all'IVA, per preseguire fini politici. La proposta della Commissione per un 
approccio globale in materia di imposizione dei prodotti energetici è un primo passo in 
questa direzione [COM(97) 30 def.]: in essa si stabiliscono nuovi livelli minimi comunitari 
di imposizione per tutti i prodotti energetici, lasciando però agli Stati membri la possibilità di 
differenziare i livelli di imposizione in funzione della qualità del prodotto in termini 
ambientali. Gli Stati membri hanno inoltre facoltà di esentare dall'imposta o di applicare 
un'aliquota ridotta ai combustibili (come quelli rinnovabili) o alle utilizzazioni che 
garantiscono il rispetto dell'ambiente. 
22 
5 ARMONIZZAZIONE DEL CAMPO D'APPLICAZIONE DELL'ALIQUOTA 
RIDOTTA IVA: COME PROCEDERE 
Il compromesso raggiunto al momento della negoziazione dell'allegato H tra gli Stati 
membri e della sua adozione da parte del Consiglio, non si fondava su un'impostazione del 
tutto coerente e concludente22. Gli Stati membri hanno cercato di attuare quanto ritenevano il 
minimo assoluto perché il regime transitorio funzionasse, ma è ben evidente che alcuni dei 
problemi descritti nella presente relazione derivano dall'incoerenza esistente riguardo al 
campo d'applicazione dell'aliquota IVA ridotta. È evidente, quindi, che il nuovo sistema 
comune IVA, fondato sul principio dell'imposizione nel paese d'origine, renderà necessario 
riesaminare il livello delle aliquote e strutturare in modo coerente il futuro campo di 
applicazione delle aliquote ridotte. 
Una simile strutturazione coerente e la futura armonizzazione delle aliquote non si possono 
basare soltanto sui dibattiti e sulle richieste contingenti. In questo capitolo si cerca di dare 
qualche suggerimento da un punto di vista più ampio e di riflettere sui possibili modi di 
procedere verso l'armonizzazione delle aliquote IVA ridotte. 
Le proposte della Commissione al riguardo corrispondono alle varie fasi dell'armonizzazione 
dell'IVA previste nel programma di lavoro della Commissione stessa per il nuovo sistema 
comune IVA. Quando si giungerà infine alla valutazione dell'armonizzazione delle aliquote, 
spetterà anzitutto al Consiglio e agli Stati membri decidere quale grado di ravvicinamento 
delle aliquote sia necessario per evitare gravi distorsioni della concorrenza. Una volta 
eseguito di conseguenza il programma di lavoro della Commissione, è probabile che si 
palesino distorsioni, che tuttavia avranno portata limitata o saranno semplicemente viste 
dagli Stati membri come un elemento positivo della concorrenza fiscale. A tale proposito, nei 
piani della Commissione non vi è una tendenza né in un senso né nell'altro, ma è ancora 
troppo presto per esaminare a fondo tale questione. 
Nonostante questa impostazione, la Commissione ritiene che il suo riesame del campo di 
applicazione dell'aliquota IVA ridotta debba includere una valutazione preliminare e 
stimolare il dibattito negli Stati membri. 
5.1 Analisi della situazione attuale negli Stati membri 
Gli Stati membri applicano l'articolo 12, paragrafo 3, lettera b) e l'allegato H della sesta 
direttiva secondo modalità molto diverse. I dati riportati nella tabella dell'allegato 2 
mostrano in quale misura gli Stati membri si avvalgono della facoltà di applicare un'aliquota 
ridotta alle categorie di beni e di servizi dell'allegato H. I dati di questa tabella sono tuttavia 
troppo particolareggiati per offrire un quadro globale delle decisioni di base e delle tendenze 
comuni relative alle aliquote applicate nei vari Stati membri. 
contesto storico dell'adozione dell'allegato H è descritto al capitolo 2 della relazione del 1994. 
23 
La tabella che segue fornisce un' "istantanea" della situazione nel 1996 che cerca di fornire gli 
elementi informativi essenziali. 
N. 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 
13 
14 
15 
16 
17 Categoria 
Prodotti alimentari 
Erogazione di acqua 
Prodotti farmaceutici 
Apparecchi medici 
Trasporto di persone 
Fornitura di libri, giornali e periodici 
Diritto d'ingresso a spettacoli e 
manifestazioni culturali, ricezione di 
servizi radiotelevisivi 
Servizi forniti da o diritti da versare a 
scrittori, compositori e artisti 
interpreti 
Abitazioni fornite nell'ambito della 
politica sociale 
Fornitura di beni e prestazione di 
servizi per la produzione agricola 
Alloggio in alberghi 
Diritto d'ingresso a manifestazioni 
sportive 
Diritto d'uso d'impianti sportivi 
Fornitura di beni e prestazioni di 
servizi da parte di enti impegnati in 
attività di assistenza e di sicurezza 
sociale 
Servizi prestati da agenzie di pompe 
funebri e di cremazione 
Fornitura di cure mediche e 
odontoiatriche 
Servizi prestati in connessione con la 
pulizia delle arterie pubbliche, la 
rimozione della spazzatura domestica 
e il trattamento dei residui Numero di SM che appli­
cano un'aliquota ridotta 
(art. 12, par.3. lettera b) 
11 
9 
6 
7 
11 
8 
10 
7 
i 
5 
9 
9 
6 
4 
5 
4 
7 
3 Numero di SM che appli­
cano un'aliquota speciale 
transitoria (art. 28, par. 2)23 
5 
-
6 
4 
2 
9 
5 
1 
4 
3 
2 
1 
2 
2 
1 
1 
4 
Senza le esenzioni a norma dell'articolo 13 della sesta direttiva IVA. 
24 
Si constata che la maggior parte degli Stati membri (cioè otto o più su quindici) applica 
l'aliquota IVA ridotta soltanto a sette delle diciassette categorie possibili. Da un'ulteriore 
analisi delle tabelle degli allegati 1 e 2 risulta anche quanto segue, in base alle informazioni 
disponibili: 
. pochi Stati membri applicano l'aliquota ridotta a un'intera categoria dell'allegato H; 
. tre Stati membri non si avvalgono per nulla dell'allegato H; 
. quattro Stati membri applicano due aliquote IVA ridotte24; 
• i tassi delle aliquote ridotte variano tra il 5% e il 12,5% (il 17% in Finlandia, a titolo 
temporaneo); 
. alcuni Stati membri fanno ampio uso delle aliquote "speciali" autorizzate durante il 
periodo transitorio sino all'introduzione del nuovo sistema comune IVA; 
• per undici delle diciassette categorie vi è un nesso concreto con le esenzioni (nel senso 
che all'interno di tali categorie almeno alcuni Stati membri esentano almeno alcune delle 
operazioni in esse incluse); 
• in termini generali, le categorie 6, 7 e 8 rientrano nell'ambito della cosiddetta "politica 
culturale"; 
. in termini generali, le categorie 3, 4 e 16 rientrano nell'ambito della cosiddetta "politica 
sanitaria"; 
• in termini generali, le categorie 1, 2, 5, 9, 12, 13, 14 e 15 rientrano nell'ambito della 
cosiddetta "politica sociale" (si potrebbero includere in tale ambito anche gli aspetti 
culturali e sanitari); 
. in termini generali, le categorie 1 e 10 rientrano nell'ambito della cosiddetta "politica 
agricola e ambientale"; 
• in termini generali, le categorie 2, 5, 9, 10 e 17 hanno incidenza o rientrano nell'ambito 
della cosiddetta "politica di protezione dell'ambiente"; 
• è difficile catalogare la categoria 11 in un ambito politico generale; 
. per il momento, non sono menzionati altri settori politici, quali la politica economica e 
simili. 
24 Per quanto riguarda le tre aliquote applicate dalla Finlandia, cfr. nota 5. 
25 
Per completare questa panoramica, può essere utile rammentare i risultati principali a cui si è 
giunti sinora: 
• il carattere facoltativo dell'allegato H e la mancanza di definizioni comuni delle sue 
categorie possono creare, almeno in determinate circostanze, distorsioni della 
concorrenza; 
. gli Stati membri sembrano sempre più convinti che, a condizione di evitare distorsioni 
della concorrenza, le aliquote IVA possano servire quali strumenti di politica economica; 
• in alcuni settori i nuovi sviluppi tecnologici sembrano portare a disparità di trattamento, 
per quanto riguarda l'applicazione delle aliquote IVA, tra beni e/o servizi comparabili. 
Ne consegue che gli Stati membri considerano, in generale, che un'aliquota ridotta è 
necessaria e che il suo campo di applicazione deve essere razionalizzato anche per ragioni di 
semplificazione e di riduzione dei costi. Questa razionalizzazione deve riguardare il livello 
della stessa aliquota ridotta, i criteri politici per la sua applicazione, il suo adattamento ai fini 
del completamento del mercato intemo e il problema generale di aggiomarmento del sistema 
IVA. La Commissione ha già posto le basi per questa razionalizzazione adottando il suo 
programma di lavoro per il nuovo sistema comune IVA, nel quale si affrontano tra l'altro 
proprio i problemi suddetti. 
5.2 Valutazione in funzione del nuovo sistema comune IVA 
In un sistema IVA che si basi sul principio dell'imposizione nel paese d'origine e che 
consenta ai soggetti passivi di effettuare forniture in ogni località comunitaria, l'aliquota IVA 
costituirà un importante elemento, in termini di prezzo, per determinare la posizione 
concorrenziale degli operatori. Per configurare il nuovo sistema comune IVA si deve quindi 
decidere quale grado di divario tra le aliquote sia ancora accettabile per evitare di creare gravi 
distorsioni della concorrenza. 
Come si è già detto, una delle caratteristiche essenziali dell'IVA è la sua neutralità nei 
confronti della concorrenza: di conseguenza, mantenere la possibilità di applicare aliquote 
troppo diverse da uno Stato membro all'altro ne porrebbe a repentaglio il carattere neutrale e 
potrebbe anche influire sulla scelta della sede da parte delle imprese, il che sarebbe contrario 
ai principi stessi del mercato unico. È chiaro inoltre che più sono numerose le aliquote IVA 
consentite agli Stati membri, più il controllo sarà complesso e privo di garanzie. 
26 
In questo contesto, merita rammentare l'impegno assunto dalla Commissione nel suo 
programma di lavoro. In termini generali, e benché nel breve periodo non sia necessaria una 
valutazione definitiva di tale problema, secondo la Commissione il ravvicinamento dei tassi 
delle aliquote in una banda piuttosto ristretta (per esempio due o tre punti percentuali) 
potrebbe bastare per quanto riguarda l'aliquota normale. Tuttavia, non si deve escludere 
d'introdurre un'aliquota normale unica, poiché sarebbe il solo modo di garantire la piena 
neutralità dell'imposta e di ottenere vantaggi notevoli in materia di lotta contro la frode e 
l'evasione. Il problema del livello dell'aliquota normale va risolto con una decisione politica, 
che va situata nel ben più ampio contesto del gettito fiscale globale, tenendo conto anche 
degli obiettivi generali dell'Unione europea e in particolare della sua strategia fiscale globale. 
Da questo punto di vista sarebbe giustificato aumentare il gettito IVA per compensare le 
riduzioni mirate dei costi non salariali del lavoro. 
Per quanto riguarda il campo di applicazione delle aliquote ridotte - argomento principale 
della presente relazione - gli elementi vincolanti coincidono con quelli dell'aliquota normale. 
La Commissione continua a ritenere che la semplicità del sistema IVA, come pure la sua 
conseguente vulnerabilità alla frode e i suoi effetti per le imprese, dipendano direttamente dal 
numero quanto più ristretto possibile di aliquote. A livello puramente tecnico, quindi, 
secondo la Commissione dovrebbe esservi un'unica aliquota ridotta, il cui campo va definito 
in senso restrittivo e secondo criteri coerenti. E ovvio che l'ideale sarebbe rendere 
obbligatoria in tutti gli Stati membri una simile aliquota ridotta. Questa aliquota potrebbe 
essere applicata anche a tutti i beni e servizi attualmente esenti, in quanto le esenzioni 
impediscono necessariamente la neutralità dell'IVA. 
Per quanto riguarda gli aspetti della struttura delle aliquote IVA connessi con l'ambiente, è 
difficile vedere come la regressi vita possa avere un ruolo nel giustificare l'applicazione di 
un'aliquota ridotta IVA a determinati beni o servizi. Tuttavia, si ammette che, come l'IVA 
influenza il prezzo dei beni e dei servizi, allo stesso modo essa può contribuire a cambiare le 
abitudini dei consumatori, facendo pagare chi inquina e incoraggiando i comportamenti più 
attenti ai problemi dell'ambiente. Contrariamente alle ragioni "sociali" dell'applicazione 
delle aliquote ridotte ai bisogni essenziali, di cui beneficiano anche i ricchi, i combustibili 
fossili, per esempio, utilizzati da chiunque, sono ugualmente dannosi per l'ambiente. 
Nondimeno, apparirebbero dei problemi pratici di definizioni. Non è, infatti, sempre 
semplice classificare dei beni e dei servizi come ecologicamente "buoni" o "cattivi", e non è 
facile neppure inserire, in un sistema IVA che deve evitare ogni complessità inutile, delle 
valutazioni sfumate quanto ai vantaggi e agli svantaggi ambientali. 
27 
In generale, in tale contesto di ulteriore armonizzazione si possono prendere in 
considerazione più opzioni. Poiché accrescere il numero di aliquote ridotte non è un'opzione 
realistica, in termini puramente aritmetici vi sono le seguenti possibilità: 
• la situazione attuale, cioè due aliquote ridotte applicate a titolo facoltativo; 
• due aliquote ridotte applicate a titolo obbligatorio; 
• la situazione ideale, cioè un'unica aliquota ridotta applicata a titolo obbligatorio; • 
• un'unica aliquota ridotta applicata a titolo facoltativo. 
Per rendere obbligatoria l'applicazione dell'aliquota IVA ridotta è necessario elaborare 
contemporaneamente definizioni comuni delle categorie di beni e di servizi ai quali essa 
dovrà applicarsi. 
Per quanto riguarda il numero di aliquote ridotte, l'attuale divario dei tassi all'interno della 
Comunità sembra richiedere una struttura a due aliquote, che sarebbero applicate a due 
elenchi distinti di beni e di servizi. Riguardo poi al campo di applicazione della o delle 
aliquote ridotte, sarà necessario esplicitare e aggiornare l'attuale distinzione implicita tra le 
varie categorie. L'elemento cruciale alla base di tutte queste categorie è il carattere regressivo 
dell'IVA, e l'unico metodo per tenerne conto consiste neh'applicare un'aliquota IVA ridotta 
nei settori "delicati" sotto il profilo sociale. Il problema di fondo, tuttavia, è determinare la 
giustificazione sociale e precisare il campo d'applicazione dell'aliquota ridotta: ciò sembra 
relativamente semplice nei settori sanitario, alimentare (più i beni e servizi per la produzione 
agricola) e di trasporto di persone, mentre è certamente difficile distinguere le attività 
culturali da quelle di puro svago. 
In ogni caso, sulle decisioni inerenti al livello delle aliquote IVA influisce l'entità delle 
distorsioni indotte dall'IVA che gli Stati membri riterranno accettabile nel nuovo sistema. 
28 
6 CONCLUSIONI 
Scopo della presente relazione è ottemperare all'obbligo previsto all'articolo 12, paragrafo 4 
della sesta direttiva IVA ai fini del riesame del campo di applicazione delle aliquote IVA 
ridotte. Al tempo stesso, con questa relazione la Commissione desidera fornire al Consiglio e 
al Parlamento europeo un'adeguata valutazione dell'incidenza che l'attuale struttura delle 
aliquote IVA esercita sul funzionamento del mercato unico, tanto nel contesto generale del 
regime transitorio IVA, quanto in previsione del mutamento verso il nuovo sistema comune 
IVA basato sul principio dell'imposizione nel paese d'origine. 
Sulla scorta delle informazioni disponibili, la Commissione ritiene che, globalmente, 
l'attuale struttura delle aliquote IVA non ostacoli, su scala comunitaria, il funzionamento del 
regime transitorio IVA. Di norma i divari tra le aliquote IVA generalmente non costituiscono 
ostacolo agli acquisti transfrontalieri, ma è inconfutabile che a volte influiscono sulle 
decisioni dei consumatori in misura tale da provocare delle distorsioni. I dettaglianti tendono 
sempre più a beneficiare del potenziale di acquisto d'oltre frontiera. Fatta eccezione per 
determinate regioni o determinati beni, non si sono registrate, su scala comunitaria, gravi 
distorsioni della concorrenza o sviamenti di traffico come risultato di eccessivi divari tra le 
aliquote IVA applicate nei vari Stati membri. 
Nondimeno, l'analisi dell'attuale struttura delle aliquote IVA e in particolare del campo di 
applicazione delle aliquote IVA ridotte ha consentito d'individuare che due problemi 
intrinseci provocano alcuni effetti di distorsione della posizione concorrenziale dei soggetti 
passivi (il che impedisce a sua volta ai consumatori finali di avvantaggiarsi appieno del 
mercato unico): si tratta del carattere facoltativo dell'allegato H e della mancanza di 
definizioni comuni delle categorie in esso elencate. Questi due elementi possono portare a 
situazioni nelle quali risulta leso il principio di neutralità dell'IVA. La Commissione invita 
quindi gli Stati membri ad esaminare le difficoltà che possono provocare questi due problemi 
di base. 
Nel riesaminare le categorie dell'allegato H si è constatato che su molte di esse vi sono 
attualmente delle controversie. La Commissione sa bene che nell'attuale redazione 
dell*allegato H non si tiene conto di tutti i nuovi sviluppi tecnologici avutisi dopo la sua 
adozione nel 1992, ma non ritiene urgente intervenire a tale riguardo. L'allegato H non segue 
un'impostazione coerente e concludente, il che può causare a volte particolari difficoltà in 
certi settori, ma questi problemi si potranno risolvere soltanto poco per volta, nelle varie fasi 
delle proposte che verranno presentate nell'ambito dell'instaurazione del nuovo sistema 
comune IVA. 
La Commissione e gli Stati membri, quindi, devono chiarirsi le idee sugli obiettivi che 
vogliono raggiungere tramite l'armonizzazione, nel breve e nel lungo periodo, del campo 
d'applicazione dell'aliquota ridotta IVA. Dalla presente relazione si possono desumere i 
seguenti orientamenti: 
• un maggiore ravvicinamento delle aliquote è una necessità tecnica; 
• il campo d'applicazione delle aliquote ridotte dovrebbe essere determinato alla luce di 
considerazioni di ordine sociale (per compensare il carattere a volte regressivo delPIVA); 
• una riduzione generale delle aliquote IVA costituisce un mezzo troppo impreciso per fare 
politica e non dovrebbe essere utilizzata in sostituzione di sovvenzioni dirette; 
. le aliquote ridotte IVA non dovrebbero influire sulla neutralità globale dell'IVA. 
Il Consiglio e il Parlamento europeo sono invitati ad esprimere il loro parere sulle 
conclusioni della presente relazione; la Commissione è disponibile e favorevole ad una più 
ampia discussione sul piano interistituzionale. 
30 
ALLEGATO 1: VARIAZIONE DELLE ALIQUOTE IVA APPLICATE DAGLI STATI 
MEMBRI NEL PERIODO 1994-1996 (ECCETTUATE LE ALIQUOTE 
APPLICATE A NORMA DEL REGIME TRANSITORIO DI CUI 
ALL'ARTICOLO 28, PARAGRAFO 2) 
Stato membro 
Belgio 
Danimarca 
Germania 
Grecia 
Spagna 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Austria27 
Portogallo 
Finlandia29 
Svezia30 
Regno Unito Aliquote ridotte 
1994 
6 
./. 
7 
8 
6 
5,5 
12,5 
9 
6 
6 
10 
5 
5/12 
12/21 
8 1995 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
IO26 
6 
6 
10/ 12 
5 
6/ 12/ 17 
12/21 
8 1996 
6 
./. 
7 
8 
7 
5,5 
12,5 
10 
6 
6 
10/ 12 
5/ 1228 
6/ 12/ 17 
6/ 12 
8 Aliq 
1994 
20,5 
25 
15 
18 
15 
18,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 uote normali 
1995 
20,5 
25 
15 
18 
16 
20,625 
21 
19 
15 
17,5 
20 
16 
22 
25 
17,5 1996 
21 
25 
15 
18 
16 
20,6 
21 
19 
15 
17,5 
20 
17 
22 
25 
17,5 
Aumento dal 18.6% al 20.6% dal Ie agosto 1995. 
Aumento dal 9% al 10% dal 24 febbraio 1995. 
Stato membro dal 1° gennaio 1995. 
L'aliquota del 12% è stata introdotta dal 12 luglio 1996. 
Stato membro dal 1° gennaio 1995. 11 sistema globale IVA è stato introdotto in Finlandia soltanto dal 1° 
giugno 1994. La Finlandia (come tutti gli altri Stati membri) non e autori/./.ata ad applicare tre aliquote IVA 
ridotte ed ha già ricc\iito notifica al riguardo da parte della Commissione (cfr. nota 5). 
Stato membro dal 1° gennaio 1995 
31 
ALLEGATO 2: ALIQUOTE IVA RIDOTTE APPLICATE DAGLI STATI MEMBRI ALLE CATEGORIE DI BENI E DI SERVIZI 
ELENCATE NELL'ALLEGATO H DELLA SESTA DIRETTIVA IVA 
Nota: Le aliquote ridotte previste all'articolo 12, paragiafo 3, lettera a) sono in grassetto; 
ex esenzione senza diritto a de frazione dell 'imposta a credito; 0 = esenzione con diritto a de frazione dell 'imposta a credito 
N. 
1 
2 
-> 
4 
5 Categoria 
Prodotti alimentari 
Erogazione di acqua 
Prodotti farmaceutici 
Apparecchi medici 
Trasporto di persone B 
6 
12 
21 
6 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
ex DK 
25 
25 
25 
25 
ex D 
7 
15 
7 
15 
7 
7 
15 EL 
8 
8 
8 
18 
8 
8 E 
4 
7 
7 
4 
16 
7 
7 
16 F 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 IRL 
21 
0 
12,5 
ex 
0 
0 
ex I 
4 
10 
16 
10 
4 
10 
19 
4 
10 
16 L 
-> .1 
3 
3 
15 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
6 
17,5 
17,5 
6 
ex A 
10 
10 
20 
20 
10 P 
5 
12 
17 
5 
5 
17 
5 
5 FIN 
17 
22 
12 
22 
ex 
6 S 
12 
25 
25 
0 
25 
25 
ex 
12 
0 UK 
0 
17,5 
0 
17,5 
0 
0 
0 
32 
N. 
6 
7 
8 
9 
10 
11 
12 Categoria 
Fornitura di libri, giornali e periodici 
Diritto d'ingresso a spettacoli e 
manifestazioni culturali 
Ricezione di servizi radiotelevisivi 
Servizi forniti da o diritti da versare a 
scrittori, compositori e artisti interpreti 
Abitazioni fornite nell'ambito della 
politica sociale 
Fornitura di beni e prestazione di 
servizi per la produzione agricola 
Alloggio in alberghi 
Diritto d'ingresso a manifestazioni 
sportive B 
6 
ex 
ex 
6 
21 
ex 
6 
21 
6 
12 
6 
12 
21 
6 
6 
ex DK 
25 
0 
25 
ex 
25 
25 
25 
ex D 
7 
7 
15 
ex 
7 
15 
7 
7 
15 
15 EL 
4 
4 
8 
18 
ex 
8 
8 
8 
8 
8 E 
4 
7 
16 
ex 
7 
4 
7 
7 
16 
7 
16 F 
2,1 
5,5 
2,1 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 
5,5 
5,5 
20,6 IRL 
12,5 
21 
0 
12,5 
21 
ex 
21 
12,5 
12,5 
12,5 
ex I 
4 
19 
4 
10 
19 
10 
19 
4 
10 
4 
10 
10 
10 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
15 
3 
3 
3 
ex NL 
6 
6 
17,5-
17,5 
17,5 
6 
6 
6 A 
10 
10 
ex 
10 
20 
20 
10 
20 
10 
20 P 
5 
5 
17 
ex 
17 
5 
5 
5 
5 FIN 
12 
0 
6 
22 
ex 
22 
22 
17 
6 
6 S 
6 
25 
ex 
25 
ex 
6 
6 
25 
ex 
25 
12 
ex 
6 UK 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
0 
17,5 
17,5 
17,5 
33 
N. 
13 
14 
15 
16 
17 Categoria 
Diritto di uso d'impianti sportivi 
Fornitura di beni e prestazioni di servizi 
da parte di enti impegnati in attività di 
assistenza e di sicurezza sociale 
Servizi prestati da agenzie di pompe 
funebri e di cremazione 
Forniture di cure mediche e 
odontoiatriche 
Servizi prestati in connessione con la 
pulizia delle arterie pubbliche, la 
rimozione della spazzatura domestica e 
il trattamento dei residui B 
6 
6 
21 
ex 
6 
6 
21 
ex 
21 DK 
ex 
25 
ex 
ex 
25 D 
ex 
7 
15 
7 
ex 
ex EL 
8 
8 
8 
8 
8 E 
16 
ex 
7 
7 
16 
7 
7 F 
20,6 
20,6 
20,6 
5,5 
20,6 
* 
20,6 IRL 
12,5 
ex 
21 
ex 
21 
ex 
21 
ex I 
19 
19 
19 
19 
4 L 
3 
3 
15 
ex 
3 
3 
ex 
3 NL 
17,5 
6 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex 
17,5 
ex A 
20 
ex 
10 
0 
20 
10 
ex 
10 P 
5 
17 
ex 
ex 
5 
ex 
ex FIN 
12 
ex 
ex 
ex 
22 S 
ex 
6 
ex 
25 
25 
ex 
ex 
25 UK 
17,5 
ex 
ex 
ex 
ex 
17,5 
0 
34 


ISSN 0254-1505 
COM(97) 559 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 06 01 
N. di catalogo : CB-G0-97-575-IT-C 
ISBN 92-78-26353-2 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo