COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa alla presentazione di una proposta di direttiva e di due proposte di raccomandazione volte ad agevolare l'ammissione dei cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica nella Comunità europea

(presentata dalla Commissione)

1. Presentazione generale

1.1 Promuovere la ricerca per diventare l'economia della conoscenza più competitiva e dinamica del mondo

Fin dalla sua creazione, ad opera della Commissione, nel gennaio 2000 lo spazio europeo della ricerca [1] costituisce l'asse centrale della politica dell'Unione europea in materia di ricerca. Dopo la sua approvazione nel corso del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, tale spazio è diventato una componente fondamentale del nuovo obiettivo strategico che l'Unione europea si è posta per il prossimo decennio: diventare l'economia della conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo. La realizzazione di tale obiettivo necessita di una strategia globale che prepari il passaggio ad una società e a un'economia fondate sulla conoscenza. Uno degli strumenti privilegiati per la sua attuazione è il sostegno concesso alla mobilità dei ricercatori come ha sottolineato, tra l'altro, una risoluzione del Consiglio del 10 dicembre 2001. Nelle conclusioni di Lisbona il Consiglio europeo ha "invitato il Consiglio e la Commissione, eventualmente insieme agli Stati membri, a prendere opportune misure per eliminare, entro il 2002, gli ostacoli alla mobilità dei ricercatori in Europa e per attirare e trattenere in Europa i ricercatori di alto livello" [2]. Tale volontà è stata ribadita nelle conclusioni del Consiglio del 26 novembre 2000 che invitano gli Stati membri a potenziare, in cooperazione con la Commissione, le azioni avviate per proseguire lo sviluppo dello spazio europeo della ricerca segnatamente "agevolando e continuando ad agevolare l'ingresso e il soggiorno dei ricercatori provenienti da paesi terzi". Tale preoccupazione è condivisa anche dal Parlamento europeo, segnatamente in una relazione del 9 maggio 2000 [3] e in una risoluzione del 18 maggio 2000 [4].

[1] COM (2000) 6 del 18.1.2000.

[2] Punto 13 delle conclusioni.

[3] Relazione sulla comunicazione della Commissione «Verso uno spazio europeo di ricerca» (A5-0131).

[4] Risoluzione del Parlamento europeo del 18 maggio 2000 sulla comunicazione della Commissione «Verso uno spazio europeo della ricerca» (A5-0131/2000), pag. 40.

1.2 Favorire la mobilità dei ricercatori nell'era della globalizzazione

La mobilità dei ricercatori costituisce un elemento fondamentale per l'acquisizione e il trasferimento delle conoscenze. La globalizzazione dell'economia, sempre più fondata sulla conoscenza, attribuisce un ruolo sempre più importante alla dimensione internazionale della scienza. Tale circostanza, come ha ribadito la comunicazione della Commissione su "La dimensione internazionale dello spazio europeo di ricerca" [5] è anche un elemento fondamentale del sesto programma quadro di azioni comunitarie di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione [6], e più segnatamente del programma specifico sullo spazio europeo della ricerca e dell'innovazione [7], che ha dato un forte impulso alla mobilità, incoraggiando sia la mobilità dei ricercatori europei in altre parti del mondo che l'ammissione e il trasferimento di ricercatori di paesi terzi nell'Unione europea. Tale nuova dimensione della ricerca è stata caratterizzata da un'apertura sostanziale delle possibilità offerte ai cittadini di paesi terzi per partecipare al sesto programma quadro. L'apertura ai ricercatori di paesi terzi è stata percepita come un elemento fondamentale del ruolo futuro di polo di ricerca dell'Unione europea e della sua capacità di attirare ricercatori di tutto il mondo.

[5] COM(2001)346 del 25 giugno 2001.

[6] GU L 232 del 29.8.2002, pag. 1.

[7] GU L 294 del 29.10.2002, pag. 44.

1.3 Necessità di disporre, entro il 2010, di 700 000 ricercatori

Con l'attività "Risorse umane e mobilità" [8] del sesto programma quadro di ricerca, la Commissione stanzia fino a 1,6 miliardi di euro per azioni in favore della formazione, della mobilità e dell'evoluzione della carriera dei ricercatori. Si tratta di un'impostazione che nasce dalla constatazione che l'Unione europea avrà bisogno, entro il 2010, di 700 000 ricercatori supplementari per realizzare l'obiettivo, fissato dal Consiglio europeo di Barcellona, di stanziare il 3% del PIL degli Stati membri per attività di ricerca e di sviluppo tecnologico [9] prima della fine del decennio. Si tratta di un'esigenza che deve essere soddisfatta mediante una serie di misure convergenti che rendano più attraenti per i giovani i settori scientifici dell'istruzione, che migliorino le prospettive di carriera per i ricercatori nell'ambito dell'Unione europea e aumentino le opportunità in materia di formazione e di mobilità. Tuttavia, poiché è probabile che l'Unione europea non troverà al proprio interno tale numero considerevole di ricercatori, occorrono misure per attirare anche i ricercatori di paesi terzi.

[8] GU L 294 del 29.10.2002, pag. 50.

[9] Comunicazione "Investire nella ricerca: un piano d'azione per l'Europa" del 30 aprile 2003, COM(2003) 226.

1.4 Uno strumento triplice

La presente iniziativa della Commissione prevede una proposta di direttiva e due proposte di raccomandazione del Consiglio. La prima raccomandazione intende portare gli Stati membri ad adottare molto rapidamente un certo numero di misure pratiche dal momento che il processo per l'applicazione di una direttiva dura diversi anni e che l'adozione della direttiva non basta da sola a rispondere entro i termini stabiliti agli obiettivi del Consiglio di cui sopra. La raccomandazione permetterà di anticipare, su alcuni punti, il recepimento della direttiva chiedendo agli Stati membri di attuare misure che vadano nello stesso senso della direttiva e che facilitino successivamente la sua applicazione. D'altro canto, la presentazione di questa raccomandazione si giustifica indipendentemente dalla direttiva in quanto essa affronta temi come il ricongiungimento familiare e la cooperazione operativa che non vengono trattati nella proposta di direttiva. Una seconda raccomandazione tratta la questione più specifica dei visti per soggiorni brevi per rispondere alle esigenze particolari dei ricercatori che sono invitati ad intervenire, nell'ambito delle loro attività, a conferenze e congressi.

1.5 Promuovere la cooperazione con i paesi terzi

L'ammissione al proprio interno di un maggior numero di ricercatori di paesi terzi gioverà all'Unione europea, in particolare permetterà di moltiplicare le reti di cooperazione e di partenariati scientifici a livello mondiale. Questa volontà di favorire l'ammissione e la mobilità dei ricercatori dovrà d'altra parte tenere conto della necessità di prevedere misure d'accompagnamento per evitare che si sviluppino nuove forme di fuga dei cervelli a scapito dei paesi meno sviluppati. Oltre alle misure relative alla politica dei visti per soggiorni brevi introdotte nella raccomandazione per favorire la mobilità internazionale dei ricercatori e l'invito rivolto agli Stati membri affinché vigilino sulla coerenza delle loro azioni al fine di favorire le attività e il soggiorno dei ricercatori di paesi terzi nell'Unione europea e di lottare contro la fuga di cervelli a scapito dei paesi emergenti o in via di sviluppo, devono essere studiate altre misure nell'ambito della cooperazione con i paesi di origine, che è considerata - nelle conclusioni del vertice di Tampere - uno degli elementi necessari ai fini di una politica globale delle migrazioni. La Comunità ha già deciso di finanziare, nel sesto programma quadro di ricerca, i meccanismi per la reintegrazione dei ricercatori nel loro Stato d'origine, quando provengono da paesi in via di sviluppo o in transizione [10]ed esaminerà la possibilità di adottare altre misure per favorire lo sviluppo di "diaspore scientifiche" che riuniscano i ricercatori espatriati che operano per lo sviluppo del loro paese d'origine nei settori scientifici, tecnici e dell'istruzione superiore. La riflessione su questo tema è progredita a livello europeo con la comunicazione della Commissione "L'integrazione delle questioni legate alle migrazioni nelle relazioni dell'Unione europea con i paesi terzi" del 3 dicembre 2002 [11] sulla base della quale il Consiglio ha adottato, il 19 maggio 2003, alcune conclusioni sulla questione delle migrazioni e dello sviluppo invitando la Commissione a presentare per la fine del 2004 una relazione e proposte concrete.

[10] Azioni Marie Curie «Risorse umane e mobilità».

[11] COM (2002) 703.

2. Genesi e compatibilità delle proposte con le altre iniziative della Commissione

2.1. Le proposte sono in linea con la politica europea in materia di ricerca

La necessità di una maggiore apertura dei programmi di ricerca ai cittadini di paesi terzi è stata discussa appena creato lo spazio europeo della ricerca. In seguito al mandato attribuito al Consiglio europeo di Lisbona, la Commissione ha messo insieme, nel corso del 2000, un gruppo di esperti di alto livello cui ha affidato l'incarico di individuare gli ostacoli alla mobilità dei ricercatori e di formulare delle proposte per eliminarli. Sulla base della relazione del gruppo presentata in data 4 aprile 2001 [12] la Commissione ha adottato, in data 20 giugno 2001, una comunicazione che propone una "Strategia in favore della mobilità all'interno dello spazio europeo della ricerca" [13] in cui formula una serie di proposte concrete, di cui alcune relative ad aspetti giuridici e normativi, e segnatamente l'idea di istituire un permesso di soggiorno specifico per i ricercatori di paesi terzi. L'attuazione di questa comunicazione ha portato ad una stretta cooperazione tra la Commissione e i ministeri della Giustizia o degli Interni degli Stati membri. Sulla base delle risposte ad un questionario destinato agli Stati membri e ai paesi candidati che hanno fatto riscontrare che nove Stati membri su quindici avevano adottato misure finalizzate ad agevolare l'ammissione dei ricercatori di paesi terzi ma che soltanto due di loro avevano istituito una procedura di ammissione specifica, la Commissione ha realizzato delle missioni esplorative complementari in alcuni Stati membri nel corso del 2003. Ciò ha reso possibile alla Commissione proporre una serie di opzioni politiche che sono confluite nelle presenti proposte di direttiva e di raccomandazione dopo essere state discusse con gli esperti degli Stati membri.

[12] http//europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] COM (2001) 331.

2.2. Proposte che integrano gli strumenti della politica europea in materia di immigrazione

Nella comunicazione "Politica comunitaria in materia di immigrazione" del 22 novembre 2000 [14], la Commissione si mostra apertamente favorevole a una riapertura controllata dei canali dell'immigrazione legale in funzione di diversi parametri e a seconda delle categorie di migranti prese in considerazione. In tali parametri si tiene conto delle esigenze degli Stati membri. Si tratta di una politica molto opportuna nel caso dei ricercatori che costituiscono una categoria particolare di migranti altamente qualificati di cui l'Unione europea ha una grande necessità e dalla cui presenza ricaverà il massimo profitto. I ricercatori, che sono tra i cittadini che, per motivi professionali, si spostano frequentemente e soggiornano per periodi più o meno brevi in diversi Stati nel corso della loro carriera, si avvantaggeranno dei progressi della politica europea in materia di migrazione. Lo stesso vale per il visto di tipo uniforme per soggiorni di breve durata - che permette loro di spostarsi liberamente nello spazio Schengen per un periodo massimo di tre mesi - nonché per il diritto di soggiorno negli altri Stati membri che la direttiva relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo riconosce a determinate condizioni ai cittadini di paesi terzi dopo cinque anni di soggiorno legale [15].

[14] COM (2000) 757.

[15] Cfr. il cap.III - dedicato al diritto di soggiorno negli altri Stati membri - della direttiva 2003/109 del 25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GUCE L 16 del 23.01.2004, pag. 44).

Si fa tuttavia sentire l'esigenza di norme comunitarie specifiche per l'ammissione e la mobilità dei ricercatori dei paesi terzi al fine di affrontare le sfide cui l'Unione europea si trova di fronte in materia di ricerca. La proposta di direttiva relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi ai fini di un'occupazione dipendente o dell'esercizio di un'attività economica indipendente ha d'altronde previsto l'adozione di disposizioni comunitarie specifiche per i ricercatori [16]. La possibilità per i ricercatori di paesi terzi ammessi nell'Unione europea di ricongiungersi con i propri familiari costituisce un aspetto molto importante della problematica della mobilità. Dal momento che il ricongiungimento familiare dei cittadini di paesi terzi è l'oggetto di una direttiva adottata dal Consiglio il 22 settembre 2003 [17], tale aspetto non viene trattato nella proposta di direttiva ma nella prima proposta di raccomandazione. La presente iniziativa integra la proposta di direttiva relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato [18] che concerne coloro i quali si iscrivono a un istituto di insegnamento superiore nell'Unione europea per svolgere una tesi di dottorato. I dottorandi costituiscono quindi una categoria particolare di ricercatori e sono esclusi dal campo di applicazione della presente proposta tranne quando fanno parte del personale di ricerca del loro organismo di accoglienza ad altro titolo (per esempio, se beneficiano di un contratto di lavoro per realizzare la loro tesi). Quindi tutti i ricercatori di paesi terzi che potrebbero essere ammessi nell'Unione europea sono coperti da iniziative legislative, dal momento che la Commissione si era impegnata a farlo in seguito agli emendamenti proposti dal Parlamento europeo per quanto riguarda i ricercatori non retribuiti [19] nella risoluzione legislativa del 3 giugno 2003 sulla proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, formazione professionale o volontariato [20].

[16] COM(2001)386 (GUCE C 332 del 27.11.2001, pag. 248).

[17] Direttiva 2003/86 del 22 settembre 2003 relativa al diritto al ricongiungimento familiare (GUCE L 251 del 3.10.2003, pag. 12).

[18] COM(2002)548 (GU C 45 del 25 febbraio 2003, pag. 18).

[19] Un ricercatore non retribuito rientra nel campo di applicazione della presente direttiva qualora disponga delle risorse sufficienti per provvedere alle proprie necessità e alle spese di di soggiorno conformemente all'articolo 5, paragrafo 2, punto b). Ciò vale segnatamente per gli studenti iscritti ad un corso di dottorato presso un istituto di insegnamento superiore del loro paese di origine che si rechino in altri paesi dell'Unione europea per effettuare una parte delle loro ricerche.

[20] PE 332.951, pag. 46.