Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali"

(COM(2002) 119 def. - 2002/0061 (COD))

(2003/C 61/14)

In data 22 marzo 2002 il Consiglio ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Ehnmark, in data 4 settembre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il seguente parere il 18 settembre 2002, nel corso della 393a sessione plenaria, con 135 voti favorevoli.

1. Sintesi del parere

1.1. Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha formulato un obiettivo molto ambizioso per lo sviluppo dell'Unione, con profonde implicazioni sul piano non solo economico, ma anche sociale ed ambientale. La strategia di Lisbona ha sottolineato che l'obiettivo generale per il progresso dell'Unione, poi ribadito da Consigli europei successivi, deve essere quello di diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo entro il 2010.

1.2. Uno dei principali campi d'azione per realizzare l'obiettivo di Lisbona è quello dell'istruzione e della formazione e, più in generale, lo sviluppo delle risorse umane. Un altro ambito d'intervento estremamente importante riguarda l'evoluzione e il funzionamento del mercato del lavoro. Il punto di raccordo tra questi due settori consiste negli sforzi per promuovere un'istruzione e una formazione di qualità e per garantire il riconoscimento reciproco delle qualifiche professionali fra gli Stati membri. Solo in tal modo il mercato del lavoro e i sistemi d'istruzione potranno contribuire appieno a realizzare l'obiettivo di Lisbona.

1.3. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la nuova proposta della Commissione europea tesa a consolidare e semplificare il quadro giuridico del mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali, tanto più che si tratta di una proposta di vasta portata che giunge al momento opportuno. Nonostante si concentri soprattutto sulle professioni regolamentate, essa riguarderà di fatto anche le professioni non regolamentate, come pure quelle che necessitano di periodi di formazione più o meno lunghi, soprattutto perché molte professioni sono regolamentate in alcuni Stati membri e non lo sono in altri. In questo senso, benché il progetto di direttiva non ne faccia esplicita menzione, potrebbe risultare positivamente interessata anche la mobilità nel settore non regolamentato; il progetto di direttiva non esamina comunque espressamente questo nesso. La nuova direttiva proposta comporta una considerevole semplificazione dell'attuale quadro giuridico. Il CESE appoggia tali obiettivi.

1.4. Qualsiasi sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali deve basarsi sul sostegno e sulla partecipazione attiva delle associazioni professionali interessate e delle parti sociali. Il sistema vigente garantisce in una certa misura che ciò avvenga, cosa non prevista invece dal nuovo sistema proposto. Il CESE propone quindi di emendare in più punti il progetto di direttiva al fine di continuare a garantire la partecipazione delle associazioni professionali.

1.5. Il mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali deve fondarsi sul presupposto che le qualifiche siano di qualità elevata e comparabile. È di fondamentale importanza che i consumatori e i cittadini in generale possano avere fiducia nella qualità dei servizi forniti dai professionisti, sia migranti sia nazionali. Il CESE ritiene che il progetto di direttiva non si soffermi a sufficienza sui problemi relativi alla qualità dei servizi destinati ai consumatori. La questione non riguarda solo le autorità pubbliche, ma anche le associazioni di categoria e le parti sociali. Gli Stati membri devono garantire che al centro dell'attenzione vi sia la protezione dei consumatori.

1.6. Il nuovo sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali deve essere semplice, flessibile e in grado di adattarsi ai cambiamenti che potrebbero verificarsi nel mercato del lavoro o nei sistemi d'istruzione. Nella proposta non si specifica fino a che punto il disposto della direttiva possa essere riveduto in caso di cambiamenti a livello delle politiche di istruzione. Il CESE raccomanda inoltre alla Commissione europea di tener conto dell'esigenza di coerenza tra le politiche dell'istruzione, del mercato del lavoro e del mercato interno.

1.7. Il nuovo sistema consente alle associazioni europee di categoria di proporre piattaforme comuni paneuropee per il riconoscimento delle qualifiche professionali. Il CESE trova molto positivo che si preveda questa possibilità, ma ritiene che la direttiva dovrebbe anche stabilire con maggiore precisione i criteri per la presentazione di tali proposte. Il CESE propone una serie di criteri.

1.8. La nuova direttiva proposta pone molte sfide dal punto di vista dell'informazione e della comunicazione sia per le autorità nazionali che per le associazioni di categoria. Il CESE reputa assolutamente necessario fornire ai cittadini un servizio di qualità per il riconoscimento dei titoli professionali dei prestatori di servizi.

1.9. Il CESE rappresenta la società civile organizzata, ivi comprese le parti sociali e quindi anche i professionisti e i consumatori. Desidera pertanto essere coinvolto nelle iniziative future legate alla direttiva, nel quadro dei propri lavori sul mercato interno e sull'evoluzione dei sistemi d'istruzione.

2. La necessità di una maggiore mobilità sul mercato del lavoro: il riconoscimento dei diplomi nel contesto della strategia di Lisbona

2.1. La mobilità geografica tra gli Stati membri dell'UE è ancora relativamente bassa, come si vede dal fatto che nel 2000 solo 225000 persone - pari allo 0,1 % della popolazione totale dell'UE - hanno spostato la propria residenza ufficiale in un altro Stato membro. Tuttavia, lo schema della mobilità è cambiato: quarant'anni fa, quando venne concepito il regime di riconoscimento delle qualifiche professionali, la mobilità geografica riguardava per lo più gli operai non specializzati; oggi, invece, la categoria che si avvale maggiormente della mobilità sul mercato del lavoro dell'UE è quella dei lavoratori specializzati.

2.2. La mobilità - sia geografica che occupazionale - è considerata uno strumento cruciale per aumentare l'occupazione e accrescere la competitività generale dell'UE. Di conseguenza, l'eliminazione degli ostacoli alla mobilità è diventata una questione politica di primaria importanza. Con il mutare delle tendenze della mobilità professionale, è diventato importante facilitare gli spostamenti all'interno dell'Unione piuttosto che verso l'esterno.

2.3. La strategia di Lisbona vede nella mancanza di mobilità sul mercato del lavoro un ostacolo fondamentale alla crescita economica ed industriale, e sottolinea inoltre la necessità di mantenere un'elevata qualità dei servizi. L'aspetto della qualità è peraltro uno degli elementi chiave dell'attuale dibattito sull'evoluzione dei sistemi d'istruzione.

2.4. Sia nel campo dell'istruzione superiore che in quello della formazione professionale si stanno compiendo sforzi per raggiungere un certo grado di convergenza nei programmi d'insegnamento e negli standard. Nonostante sia troppo presto per parlare di armonizzazione, è ovvio che i sistemi d'istruzione abbiano riconosciuto la necessità di una programmazione convergente. È fuori di dubbio che la convergenza delle qualifiche accademiche e professionali contribuirà ulteriormente ad una maggiore mobilità.

2.5. Il quadro giuridico per il riconoscimento delle qualifiche professionali è uno strumento volto a creare un mercato interno aperto e flessibile. La medesima professione è spesso organizzata in modi molto diversi nei vari Stati membri. L'approccio principale dev'essere quello di mantenere la norma generale del diritto di stabilimento disciplinato dalle disposizioni nazionali. Le disposizioni relative all'accesso parziale alla professione o alla prestazione transfrontaliera di servizi dovrebbero comportare solo una liberalizzazione limitata o eccezionale. Dato che la direttiva non è riuscita ad illustrare chiaramente questo aspetto, il CESE raccomanda di inserirvi una dichiarazione in merito.

2.6. In tale contesto va sottolineato che sarà sempre più importante stare in guardia da chi "sforna titoli" e da altri fornitori fasulli di attestati di qualificazione ed adottare le misure necessarie.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il CESE accoglie con favore la proposta di una nuova direttiva sul riconoscimento delle qualifiche professionali. L'obiettivo perseguito è istituire, sulla base del sistema generale vigente e delle direttive settoriali in materia di riconoscimento, un sistema di mutuo riconoscimento delle qualifiche più coordinato, trasparente e flessibile per le professioni regolamentate. Il Comitato rileva che la proposta rappresenta il primo aggiornamento integrale del regime comunitario di riconoscimento delle qualifiche concepito quarant'anni fa.

3.2. Il consolidamento generale del regime di riconoscimento delle qualifiche per le professioni regolamentate dovrebbe renderlo più facile da gestire e da utilizzare, più chiaro e più rapido, e agevolare così la libera circolazione di lavoratori qualificati tra gli Stati membri. Questi aspetti sono ancor più importanti nella prospettiva di un'Unione europea allargata.

3.3. Definendo una serie coerente di principi per il mutuo riconoscimento, la Commissione ha tentato di eludere i possibili punti di conflitto con i sistemi nazionali. È il caso soprattutto dei paesi in cui esistono federazioni pubbliche degli ordini professionali con competenze in materia di fondi pensione e di altri fondi di previdenza sociali. Il CESE raccomanda di indicare chiaramente nel preambolo del progetto di direttiva che il disposto della direttiva non comporta alcun cambiamento delle strutture di base delle associazioni professionali degli Stati membri. L'obiettivo della direttiva è solo quello di promuovere e semplificare la mobilità, non di modificare le strutture dei vari Stati membri.

3.4. L'informazione sul riconoscimento dei diplomi e delle qualifiche, in merito sia alle professioni regolamentate sia a qualsiasi iniziativa per le professioni non regolamentate, dovrà essere potenziata, a partire dalle reti informative e di comunicazione esistenti e dal lavoro avviato per migliorare la trasparenza delle qualifiche, in modo da garantire ai cittadini un servizio più completo e in grado di fornire ragguagli e consigli calibrati sugli interessi e sui diritti individuali. Il CESE avrebbe gradito un'analisi particolareggiata su come istituire un buon servizio d'informazione per i cittadini.

3.5. La direttiva sostituirebbe quindici direttive vigenti in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali: alla dozzina di direttive riguardanti le sette professioni di medico(1), infermiere responsabile delle cure generali(2), dentista(3), veterinario(4), ostetrica(5), farmacista(6) e architetto(7), adottate nell'arco di un ventennio negli anni '70 e '80, si aggiungono le tre direttive relative al sistema generale(8), tutte aggiornate dalla direttiva SLIM nel 1999 e da quella del 2001. Essa coprirebbe pertanto tutto l'intero spettro delle professioni, dall'istruzione superiore alle professioni artigianali e commerciali.

3.6. Il CESE sostiene l'approccio adottato dalla Commissione. È fondamentale intraprendere ulteriori sforzi per semplificare il quadro regolamentare del riconoscimento delle qualifiche. È particolarmente importante, in vista dell'ampliamento dell'UE, mettere a punto un nuovo sistema che tenga conto dell'esigenza di semplificazione e di una qualità costantemente elevata nei servizi offerti.

3.7. La proposta di direttiva impone ai fornitori di servizi l'obbligo di fornire informazioni specifiche ai loro clienti e ai punti di contatto degli Stati membri, mentre gli Stati membri hanno l'obbligo più generale di procedere ad uno scambio di informazioni. Il CESE avrebbe gradito proposte più specifiche in merito all'obbligo degli Stati membri di integrare i sistemi nazionali vigenti.

4. Osservazioni specifiche

Il CESE sottolinea che nel titolo della proposta si dovrebbe chiarire che la direttiva riguarda solo le professioni regolamentate.

4.1. Titolo I - Disposizioni generali

4.1.1. Il campo d'applicazione della direttiva proposta

4.1.1.1. Il CESE rileva che il testo non copre i cittadini di paesi terzi che hanno effettuato gli studi in uno Stato membro dell'UE. Al riguardo, reputa che questa categoria di cittadini dei paesi terzi muniti di permesso di soggiorno dovrebbe avere diritto al riconoscimento delle qualifiche alla stregua dei cittadini dell'UE(9).

4.1.1.2. Quanto ai cittadini degli Stati membri, ed al fine di mantenere elevato lo standard dei servizi prestati, il Comitato raccomanda di autorizzare lo Stato membro ospite a sottoporre ad una prova attitudinale il richiedente in possesso di un attestato relativo a qualifiche formali rilasciato da un paese terzo e con un'esperienza professionale di tre anni certificata dallo Stato membro che ha riconosciuto il titolo di formazione ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2.

4.1.2. Effetti del riconoscimento

4.1.2.1. Il Comitato rileva con soddisfazione che i primi due paragrafi sono formulati in modo chiaro e diretto.

4.1.2.2. Ciò nondimeno, il Comitato ha delle riserve circa l'applicazione dell'articolo 4, paragrafo 3, in virtù del quale se la professione esercitata dal richiedente è un'attività autonoma di una professione che nello Stato membro ospitante ha una gamma di attività più ampia, e se tale differenza non può essere colmata con un provvedimento di compensazione, il richiedente nello Stato membro ospitante può accedere solo a tale attività. Nella fattispecie, il Comitato teme che per i consumatori vi sia il rischio di confusione circa le competenze del professionista al quale si rivolgono per la fornitura di servizi. Il Comitato reputa che il professionista interessato dovrebbe essere tenuto a fornire ai consumatori informazioni chiare e precise sull'esatta portata del suo settore di attività.

Il Comitato ha già segnalato (cfr. punto 2.5) che nella direttiva si dovrebbe indicare chiaramente che l'accesso parziale ad una professione deve essere un'eccezione e non la regola generale.

4.1.2.3. In tale contesto, il CESE ha preso atto del fatto che alcune associazioni professionali nazionali temono che la formulazione dell'articolo 4, paragrafo 3 - e di altri punti - possa essere interpretata come un segno di maggiore uniformità delle strutture delle associazioni professionali nazionali. Il CESE raccomanda di inserire nel preambolo della direttiva una dichiarazione che illustri che l'obiettivo della direttiva è quello di promuovere e di semplificare la mobilità e non quello di interferire in alcun modo con le strutture delle associazioni professionali nazionali.

4.2. Titolo II - Libera prestazione di servizi

4.2.1. Articolo 5 - Principio di libera prestazione di servizi

4.2.1.1. Il Comitato sottolinea che la libera prestazione di servizi dovrebbe essere finalizzata ad offrire servizi di elevata qualità ai cittadini europei e a tutelare la salute e la sicurezza dei consumatori europei, che si tratti di servizi pubblici o privati. I consumatori devono ricevere informazioni adeguate nella loro lingua in merito al prestatore del servizio e alle condizioni alle quali esso viene fornito.

4.2.1.2. In generale il destinatario di un servizio non può accertare in quale Stato si sia stabilito il singolo fornitore. Deve pertanto poter fare affidamento sul fatto che il servizio offerto soddisfa lo stesso livello di tutela dei consumatori richiesto nello Stato in cui avviene la prestazione. Il Comitato ritiene quindi che i pertinenti ordinamenti professionali dello Stato ospite debbano essere vincolanti anche per i fornitori di servizi provenienti da altri Stati membri.

4.2.1.3. La direttiva proposta prevede un regime meno rigido per la prestazione transfrontaliera di servizi rispetto a quello previsto per lo stabilimento, ma con una clausola di salvaguardia. La mobilità dei prestatori di servizi all'interno degli Stati membri sarà più facile se si consentirà loro di lavorare temporaneamente fino a 16 settimane nel paese ospite con il titolo professionale del paese d'origine. Il CESE sottolinea che questo non va interpretato come un modo per indicare che vi sono differenze nella qualità dei servizi, bensì come un sistema per risolvere una questione amministrativa. In questo contesto il CESE desidera richiamare l'attenzione sull'articolo 7 della proposta di direttiva, relativo all'obbligo del prestatore di servizio di informare in anticipo il punto di contatto dello Stato membro di stabilimento. Tale obbligo è previsto anche nel caso della prestazione di servizi su base temporanea.

4.2.1.4. Ai sensi dell'articolo 7 della proposta di direttiva, se la prestazione è effettuata con spostamento del prestatore, questi ne informa in anticipo il punto di contatto dello Stato membro di stabilimento. Questa regola creerà sicuramente dei problemi amministrativi e d'informazione, ma servirà da meccanismo di controllo della qualità.

4.2.1.5. L'articolo 9 della direttiva impone agli Stati membri di vigilare a che il prestatore di servizi soddisfi gli obblighi che gli incombono in materia d'informazione. Per poter assolvere questo compito è necessario che le autorità dello Stato ospitante siano informate in merito alla prestazione del servizio. Anche il diritto sancito dall'articolo 8, secondo cui le autorità dello Stato membro ospitante possono chiedere informazioni alle autorità dello Stato membro di stabilimento, resta lettera morta se le autorità dello Stato membro ospitante non sono a conoscenza della prestazione del servizio. Il Comitato ritiene pertanto che l'intenzione di fornire un servizio vada notificata anche al punto di contatto dello Stato membro ospitante.

4.2.1.6. Quanto all'articolo 8, il Comitato reputa inoltre che si dovrebbe fissare una scadenza per le risposte delle autorità competenti.

4.2.1.7. Oltre alle informazioni richieste in virtù dell'articolo 9 della direttiva proposta, si dovrebbero adottare disposizioni atte a garantire che il prestatore di servizi fornisca al destinatario informazioni circa un'eventuale assicurazione contro i potenziali rischi finanziari derivanti dalla sua responsabilità professionale.

I consumatori dovrebbero venire informati anche sulla durata del soggiorno professionale del prestatore di servizi nel loro paese in modo da accertare la possibilità o meno di un follow-up della terapia, o dar seguito al dossier o alla vertenza giudiziaria. Inoltre devono essere informati sui mezzi di ricorso in caso di difficoltà.

4.2.1.8. Onde evitare ambiguità e difficoltà, il Comitato ritiene che andrebbe chiarito se il periodo di sedici settimane è calcolato in base ai giorni solari o a quelli feriali e propone di optare per i giorni solari in quanto alcuni professionisti potrebbero prestare dei servizi anche durante il fine settimana.

4.3. Titolo III - Libertà di stabilimento

4.3.1. Capitolo I - Regime generale di riconoscimento di titoli di formazione

4.3.1.1. La sezione in esame riprende in sostanza i principi definiti dalle direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE. Il regime generale si basa sul principio del riconoscimento reciproco, il quale prevede che qualsiasi professionista qualificato esercitante una professione in uno Stato membro ha diritto al riconoscimento dell'idoneità del proprio diploma a soddisfare i requisiti della stessa professione in un altro Stato membro, senza essere tenuto a cominciare un nuovo ciclo di formazione. Poichè non vi è coordinamento dei requisiti minimi di formazione, in linea di massima il regime generale non consente il riconoscimento automatico. Lo Stato membro ospitante potrà esigere provvedimenti di compensazione nel caso in cui esistano sostanziali differenze tra la formazione acquisita dal lavoratore migrante e quella richiesta in tale Stato membro. Il principio è mantenuto nella proposta di direttiva.

4.3.1.2. Tuttavia, l'applicazione sussidiaria del regime generale a chi esercita una professione disciplinata da una direttiva settoriale non è compatibile con l'armonizzazione dei requisiti minimi di formazione. Inoltre il regime di norme settoriali risulta privo di senso qualora, in caso di inottemperanza ai requisiti minimi di formazione da esso previsti, si applichi direttamente il regime generale.

4.3.1.3. Così facendo si creerebbero due categorie all'interno della medesima professione: da un lato, i professionisti la cui formazione soddisfa i requisiti minimi previsti dalla direttiva settoriale e, dall'altro, i professionisti la cui formazione è giudicata carente. Il consumatore però non ha modo di conoscere questa differenza e non può distinguere un fornitore di servizi qualificato da uno meno qualificato.

4.3.1.4. Il CESE ritiene che la prassi attuale degli Stati membri di valutare individualmente le conoscenze e le competenze dei richiedenti e di prevedere misure di compensazione adeguate e proporzionate ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia europea sia legittima e tuteli i consumatori e vada pertanto mantenuta.

4.3.2. Articolo 11 - Livelli di qualifica

4.3.2.1. Sono presentati, in termini teorici, cinque livelli di qualifiche professionali. I livelli da 1 a 3 corrispondono ai tre livelli di qualifiche cui si applica la direttiva 92/51/CEE. La direttiva 89/48/CEE è stata suddivisa nei livelli 4 e 5. Ai sensi del progetto di direttiva il riconoscimento è concesso soltanto se il livello richiesto nello Stato membro ospitante non supera il livello immediatamente superiore a quello attestato dal titolo di formazione del richiedente. Il sistema attuale prevede meccanismi di passaggio tra le direttive 92/51/CEE e 89/48/CEE relative al sistema generale.

4.3.2.2. Rappresenta un passo in avanti il fatto che la proposta contempli una distinzione tra diversi livelli d'istruzione superiore. Ciò nondimeno, il CESE segnala che i livelli di qualifiche non si conciliano con le politiche generali dell'UE nel campo dell'istruzione, nè con il cosiddetto "processo di Bologna" relativo all'istruzione superiore.

4.3.2.3. Il CESE propone di modificare l'articolo 11 come segue:

- il livello 5 corrisponde ad una formazione a livello d'insegnamento superiore di almeno quattro anni e inferiore a cinque anni;

- il livello 6 corrisponde ad una formazione a livello d'insegnamento superiore di almeno cinque anni.

4.3.3. Articolo 13 - Condizioni del riconoscimento

4.3.3.1. Il contenuto riprende in sostanza quello dell'articolo 3 delle direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE.

4.3.3.2. Il Comitato rileva che una formazione regolamentata attestata da un titolo esenta i lavoratori migranti provenienti da uno Stato membro che non regolamenta la professione in questione dall'obbligo di dimostrare un'esperienza professionale almeno biennale.

4.3.4. Articolo 14 - Provvedimenti di compensazione

4.3.4.1. Le statistiche rivelano che oltre l'80 % delle domande sono accolte senza provvedimenti di compensazione. Tuttavia deve esistere la possibilità di esigere, per esempio, una prova attitudinale o un tirocinio di adattamento nel caso in cui vi siano differenze sostanziali tra il tipo d'istruzione e di formazione che possiede il richiedente e quelle richieste dal paese ospitante. Il CESE sottolinea che lo Stato membro ospitante dovrebbe poter decidere quale di questi due provvedimenti di compensazione esigere dal richiedente, fatto salvo il principio di proporzionalità.

4.3.4.2. Osservando che la proposta interpreta le "differenze sostanziali" solo in termini di durata e di contenuto della formazione richiesta dallo Stato membro ospitante, il Comitato sottolinea che le autorità competenti dovrebbero concentrare l'attenzione sulle competenze attuali del richiedente, e non sulla sua formazione iniziale. È necessario prevedere metodi comuni per valutare l'esperienza professionale e le competenze acquisite mediante la formazione continua.

4.3.4.3. In virtù dell'articolo 14, la Commissione intende sopprimere la possibilità per uno Stato membro di esigere un'esperienza professionale piuttosto che una misura di compensazione in caso di differenze sostanziali riguardanti la durata e non il contenuto delle formazioni. Le parole chiave sono ovviamente "la durata e non il contenuto" delle formazioni. Ciò significa che un richiedente non può compensare una formazione più breve con un'esperienza professionale di notevole durata. Il CESE avrebbe gradito una valutazione dei possibili effetti di tale proposta.

4.3.4.4. Ai sensi del progetto di direttiva, se uno Stato membro reputa di non potere o non volere lasciare al migrante la scelta tra tirocinio di adattamento e prova attitudinale, ne informa preventivamente gli altri Stati membri e la Commissione, fornendo adeguata giustificazione della deroga. Il Comitato riconosce il merito di una siffatta disposizione, in quanto renderà più difficile introdurre nuovi ostacoli alla mobilità. Tale disposizione dimostra inoltre la necessità di creare una rete molto efficiente di punti di contatto nazionali per l'attuazione della direttiva.

4.3.4.5. Dovrebbe essere assicurata l'osservanza del codice di condotta approvato dal gruppo di coordinatori per il sistema generale di riconoscimento dei diplomi.

4.3.4.6. La crescente mobilità, unita agli sforzi profusi per incoraggiarla, stanno già stimolando un maggiore raffronto e una maggiore convergenza tra le varie qualifiche e formazioni, ragion per cui è ancor più importante chiarire e semplificare ulteriormente le condizioni applicabili alla prestazione transfrontaliera temporanea e occasionale di servizi.

4.3.5. Articolo 15 - Piattaforme comuni

4.3.5.1. Il CESE si compiace vivamente dell'introduzione nel progetto di direttiva di piattaforme comuni europee che verranno proposte dalle pertinenti associazioni professionali a livello europeo e adottate dalla Commissione previa la necessaria consultazione degli Stati membri. A norma della proposta di direttiva, per piattaforma comune si intende l'insieme dei criteri delle qualifiche professionali che attestano un livello di competenza adeguato all'esercizio di una certa professione e in base ai quali tali associazioni accreditano le qualifiche acquisite negli Stati membri. Nel caso in cui i criteri per il riconoscimento delle qualifiche siano fissati, in base a piattaforme comuni esistenti o future, con decisione presa a livello comunitario (dal comitato per il riconoscimento delle qualifiche professionali), lo Stato membro non potrà più imporre provvedimenti di compensazione. Questo nesso tra le piattaforme comuni e le misure di compensazione è alquanto interessante e va sostenuto.

4.3.5.2. Secondo il Comitato questa forma di coinvolgimento attivo delle associazioni professionali potrebbe essere una buona soluzione per rendere il riconoscimento delle qualifiche più semplice, automatico, prevedibile e trasparente. Il metodo deve tuttavia fornire garanzie adeguate in merito al livello di qualifica del richiedente.

4.3.5.3. Il CESE esorta pertanto a definire criteri chiari per le associazioni professionali europee che intendano partecipare a tali piattaforme comuni. A tal fine, un'associazione professionale europea deve:

- coprire, nei limiti del possibile, tutti i paesi UE;

- promuovere e mantenere uno standard elevato del settore professionale in questione prevedendo una convergenza verso l'alto delle formazioni iniziali e obblighi in materia di formazione continua;

- promuovere regolari valutazioni esterne della qualità delle prestazioni dei loro membri negli Stati membri;

- rilasciare un attestato che certifichi un determinato livello di qualifiche professionali laddove ciò non sia di competenza dello Stato membro;

- garantire che i membri delle associazioni affiliate rispettino il codice di deodontologia professionale da essa previsto e

- rappresentare a livello nazionale (vale a dire nello Stato membro) la categoria professionale corrispondente.

4.3.5.4. La Commissione europea dovrebbe istituire un registro europeo delle piattaforme comuni. Tale registro andrebbe pubblicato poi sul sito web di informazione sulla mobilità ("sportello unico") e corredato di links verso le organizzazioni che creano le piattaforme.

4.3.5.5. Alcune federazioni europee di associazioni professionali (come la Federazione europea delle associazioni degli psicologi (EFPA), il Comitato collegamento geometri europei (CLGE), la Confederazione della Comunità europea dei chimici clinici (EC4) ecc.) si sono dichiarate favorevoli al progetto di direttiva e ha annunciato nel contempo che presenterà una proposta di piattaforma comune ai sensi dell'articolo 15. Il CESE si compiace di queste prime possibilità di valutare le procedure previste dal progetto di direttiva.

4.3.6. Capitolo II - Riconoscimento dell'esperienza professionale

4.3.6.1. È mantenuto il principio alla base del sistema attuale. Per le attività artigianali, industriali e commerciali enumerate, la proposta prevede il riconoscimento automatico delle qualifiche in base all'esperienza professionale attestata dal richiedente. Il CESE reputa che la distinzione tra gli anni in cui l'attività è stata esercitata "a titolo indipendente o in qualità di dirigente d'impresa" e gli anni in cui è stata esercitata "a titolo dipendente" vada esaminata con la massima attenzione.

4.3.7. Capitolo III - Riconoscimento in base al coordinamento delle condizioni minime di formazione

4.3.7.1. La formazione richiesta per le professioni oggetto delle direttive settoriali vigenti (medico di base e medico specialista, infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, farmacista e architetto) è stata armonizzata, in una certa misura, a livello comunitario. In linea di massima, perciò, le qualifiche nazionali vengono riconosciute automaticamente. La sezione in esame riprende il principio alla base del riconoscimento automatico dei titoli di formazione. Tuttavia, la portata della nuova direttiva potrebbe evidenziare differenze più generali quali, ad esempio, il numero di anni richiesti per una determinata professione.

Il Comitato sottolinea che occorre mantenere l'obiettivo di garantire un'elevata qualità della formazione, dell'istruzione e dei servizi prestati ai pazienti/clienti.

5. Osservazioni su professioni specifiche

5.1. La direttiva proposta comporta un importante cambiamento nel numero di specialità mediche riportate in allegato alla direttiva. Delle 52 formazioni mediche specializzate attualmente disciplinate dalla vigente direttiva settoriale, in futuro solo 18 sarebbero riportate nell'allegato mentre le altre 34 verrebbero considerate come facenti parte del sistema generale. Poiché sembra esservi confusione circa il numero di specializzazioni, il CESE raccomanda alla Commissione di aggiornare l'allegato in questione.

5.2. Talune associazioni mediche di categoria hanno sottolineato che questo comporterebbe una suddivisione delle specialità in due gruppi, uno con chiare garanzie di qualità e l'altro con caratteristiche di qualità più generiche. Il CESE è cosciente della necessità di riportare in allegato solo le specialità esistenti in tutti gli Stati membri; d'altro canto, però, è innegabile che una tale distinzione tra le specialità rischia di avere conseguenze negative per quelle facenti capo al sistema generale. Il CESE ritiene che tale distinzione non sia opportuna e raccomanda di riportare in allegato tutte le attuali specialità.

5.3. I farmacisti hanno espresso il desiderio di mantenere la deroga di cui all'articolo 2, paragrafo 2, della direttiva 85/433/CEE in virtù della quale gli Stati membri non sono tenuti a dare effetto a diplomi, certificati ed altri titoli formali rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri per la creazione di nuove farmacie aperte al pubblico. Anche le farmacie aperte da meno di tre anni sono considerate nuove. Al fine di mantenere un'elevata qualità dei servizi farmaceutici forniti ai pazienti europei e di garantire un'adeguata distribuzione geografica delle farmacie, il Comitato raccomanda di inserire questa deroga nell'articolo 41 della proposta di direttiva.

5.4. Gli architetti sono propensi a non voler essere inseriti nella nuova direttiva, poichè in tale contesto annettono un'importanza particolare alle considerazioni relative alla qualità. D'altra parte, però, l'inserimento nel progetto di direttiva sottolinea chiaramente l'aspetto della qualità della professione di architetto. Considerato fino a che punto la Commissione nel progetto di direttiva cerchi di soddisfare gli interessi degli architetti, il CESE raccomanda d'inserire gli architetti nella nuova direttiva.

5.5. Un altro esempio è costituito dalla professione di veterinario che deve assicurare un elevato livello di tutela dei consumatori, deve prevenire e combattere le malattie degli animali e garantirne il benessere. Gli aspetti qualitativi di questa nuova direttiva sono quindi di particolare importanza.

6. Documentazione e procedure

6.1. Articolo 46

Il Comitato osserva che le formalità amministrative tendono ad essere attuate in modo diverso a seconda dello Stato membro. Il codice di condotta approvato dal gruppo di coordinatori per il sistema generale di riconoscimento dei diplomi ha consentito, in base all'esperienza maturata dalla Commissione e dagli Stati membri, di distinguere fra prassi preferibili, ammissibili e inammissibili. Il codice di condotta potrebbe aver bisogno di un aggiornamento per conformarlo alla nuova direttiva quadro.

6.2. Articolo 47

Il Comitato rileva che le autorità competenti devono fornire una decisione motivata entro tre mesi dalla presentazione della documentazione completa da parte dell'interessato. Nel caso del sistema generale ciò significherebbe una riduzione del tempo massimo di attesa, attualmente pari a quattro mesi, un fatto positivo dal punto di vista del richiedente.

6.3. Articolo 48 - Uso del titolo professionale

Il CESE rileva che tuttavia, se nello Stato membro ospitante l'accesso a una professione è parziale ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3, tale Stato membro può annettere al titolo professionale una menzione adeguata. Il Comitato ritiene estremamente importante che i consumatori non considerino tale aggiunta un'indicazione di una specializzazione ma, al contrario, una restrizione del settore di competenza del professionista.

6.4. Articolo 49 - Conoscenze linguistiche

Il Comitato è fermamente convinto che una certa conoscenza della lingua (o delle lingue) del paese ospitante possa risultare essenziale per l'esercizio di determinate professioni. I requisiti linguistici non devono però compromettere la fondamentale libertà di circolazione dei lavoratori garantita dal trattato, bensì essere imposti solo in caso di necessità e in misura proporzionale ai bisogni. Inoltre devono essere sempre accompagnati da pertinenti misure per un'ulteriore formazione linguistica.

6.5. Il CESE sottolinea l'importanza della formazione linguistica quale aspetto della mobilità e sostiene pertanto la proposta formulata nel piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità, in base alla quale gli Stati membri dovrebbero fare in modo che le competenze linguistiche vengano acquisite in giovane età, nella scuola materna e primaria, e approfondite nelle scuole secondarie e negli istituti di formazione professionale.

6.6. In questo contesto sarà molto importante tener conto fino in fondo delle esigenze dei mercati del lavoro europei. Le parti sociali dovrebbero fare in modo che i lavoratori, se del caso, ricevano una formazione linguistica adeguata nel quadro dei loro piani di sviluppo delle competenze. Gli sforzi per una formazione linguistica che promuova la mobilità devono essere rivolti a tutti i gruppi presenti sul mercato del lavoro. In seguito all'Anno europeo delle lingue, la Commissione presenterà proposte di azioni tese a promuovere l'apprendimento delle lingue straniere. Il CESE avrà modo quanto prima di formulare osservazioni in merito.

7. Titolo V - Cooperazione amministrativa e competenze esecutive

7.1. Autorità competenti e punti di contatto

7.1.1. Il progetto di direttiva sottolinea la necessità di migliorare notevolmente l'informazione e i servizi di consulenza a livello nazionale. Nel caso della realizzazione del mercato interno sono stati creati vari tipi di punti di contatto e di servizi di informazione, ma il numero delle domande e delle comunicazioni da parte delle imprese o del grande pubblico è stato finora piuttosto limitato. Quando entrerà in vigore la nuova direttiva e di conseguenza saranno diffuse informazioni più dettagliate e numerose sui prestatori di servizio, le reti di informazioni sul mercato interno avranno probabilmente una quantità del tutto nuova di contatti. Nel settore dell'istruzione, e in modo particolare di quella superiore, esistono già alcuni centri di informazione di provata efficacia: i NARIC (Centri nazionali d'informazione sul riconoscimento accademico negli Stati membri), ossia i punti di contatto dedicati alle professioni dell'istruzione superiore, gli NRCVG (National Resource Centres for Vocational Guidance - Centri nazionali di risorse per l'orientamento in materia di formazione) e i punti di riferimento nazionali in materia di formazione professionale.

7.1.2. Il CESE ritiene tuttavia doveroso rilevare che, sotto il profilo amministrativo, la nuova direttiva comporterà un aumento abbastanza considerevole delle sfide per gli Stati membri.

7.1.3. Le nuove procedure proposte, almeno all'inizio, richiederanno anche notevoli sforzi amministrativi da parte della Commissione europea. Il CESE avrebbe gradito un riepilogo di tutti i costi amministrativi comportati dalla nuova direttiva.

7.1.4. Il Comitato presume che le iniziative attualmente gestite dalla DG Mercato interno, come il call centre "Europa in diretta", il "Signpost service" (Servizio di orientamento) e "Dialogue with citizens" (Dialogo coi cittadini) saranno accessibili dal sito informativo unico sulla mobilità europea, come proposto dal piano d'azione sulla mobilità e dalle conclusioni del vertice di Barcellona.

7.1.5. Il sito unico dovrebbe consentire dei collegamenti diretti con i siti Internet delle associazioni professionali europee e delle parti sociali, in grado di offrire informazioni autorevoli in merito alle singole professioni. Inoltre, esso dovrebbe aiutare i richiedenti a collegarsi ad altri siti Internet privati relativi al riconoscimento dei diplomi; esistono già siti di questo genere in grado di fornire ulteriori informazioni.

7.1.6. Il Comitato appoggia la proposta di lanciare nel 2003 una campagna informativa sulla mobilità proposta, contenuta nel piano d'azione per le competenze e la mobilità e nelle conclusioni di Barcellona, e rivolta alla Commissione e agli Stati membri. Le parti sociali e le altre parti interessate sono invitate ad avviare campagne informative settoriali.

8. Articolo 54 - Comitato di riconoscimento delle qualifiche professionali

8.1. La proposta prevede un comitato unico, preposto a gestire l'attuazione e l'aggiornamento della direttiva, e la conseguente soppressione di tutti i comitati istituiti nell'ambito del sistema vigente.

8.2. Il Comitato rileva che il campo d'azione di un comitato unico sarebbe molto vasto, spaziando dai medici agli architetti e comprendendo tutto lo spettro delle professioni, da quelle che richiedono un titolo d'istruzione superiore a quelle artigianali e commerciali soggette al sistema generale. Pur concordando sul fatto che le procedure di comitato si prestano all'aggiornamento dei requisiti tecnici, il Comitato dubita che possano risultare appropriate per l'introduzione di garanzie affidabili sulla qualità dell'istruzione e della formazione. L'azione e il regime della Comunità in tema di riconoscimento delle qualifiche professionali si concentrano sulla libertà di circolazione mentre, di solito, i comitati consultivi si concentrano sulla formazione. Il futuro regime dovrà prevedere un meccanismo capace di garantire che il contributo di ogni professione all'aggiornamento dei relativi percorsi di studio e di formazione sia analogo a quello fornito nei comitati consultivi. Questo non riguarda solo le professioni che seguono il principio del riconoscimento automatico, ma anche altre categorie professionali. Le professioni devono infatti avere la possibilità di svolgere sia un ruolo proattivo, presentando proposte di modifica, sia reattivo, dando seguito alle richieste del Comitato.

8.3. Secondo il CESE è di fondamentale importanza che qualsiasi disposizione volta a creare un meccanismo di consultazione venga sancita in una forma giuridicamente adeguata, in modo da garantire che anche in futuro continui ad esservi una consultazione. L'importante è formulare tale garanzia in modo adeguato e vincolante.

8.4. Il CESE propone di aggiungere all'articolo 54 un nuovo terzo paragrafo con il seguente testo:

-

"Il Comitato consulta regolarmente e secondo modalità adeguate le associazioni professionali, le parti sociali e le altre parti interessate sulle questioni relative all'applicazione e all'evoluzione della direttiva. L'iniziativa di una tale consultazione può anche essere presa dalle pertinenti associazioni professionali e dalle parti sociali."

8.5. Quarant'anni fa, quando fu concepito il regime di riconoscimento delle qualifiche professionali, la mobilità geografica riguardava per lo più gli operai non specializzati. Oggi, invece, il gruppo che esercita maggiormente la mobilità sul mercato interno del lavoro sono i lavoratori specializzati. La mobilità è considerata uno strumento per aumentare l'occupazione e accrescere la competitività dell'UE. Al fine di potenziare i legami con il mondo del lavoro reale è importante coinvolgere attivamente le parti sociali nel processo di riconoscimento.

9. Conclusioni

9.1. La necessità di una strategia complessiva

9.1.1. Il Comitato è consapevole che la competenza formale della DG Mercato interno per il riconoscimento delle qualifiche professionali è circoscritta al regime comunitario per il riconoscimento delle professioni regolamentate. Al tempo stesso è conscio che un numero sempre maggiore di persone attive sul mercato del lavoro opera al di fuori del settore regolamentato, e che in questo contesto la trasparenza e la fiducia reciproca sono fattori fondamentali per il riconoscimento delle qualifiche e delle competenze.

9.1.2. Il CESE ha pertanto optato per un approccio globale in materia di riconoscimento e sostiene l'invito rivolto il 3 giugno 2002 dal Consiglio Occupazione e politica sociale alla Commissione, al fine di promuovere, in stretta cooperazione con il Consiglio e gli Stati membri, una maggiore cooperazione nel settore dell'istruzione e della formazione professionale, basata sulla trasparenza e sulla garanzia della qualità. L'obiettivo è mettere a punto un quadro di riferimento per il riconoscimento delle qualifiche (ECTS, diplomi e certificati integrativi, curriculum vitae europeo), basandosi sui risultati del "processo di Bologna" e promovendo azioni simili nel settore della formazione professionale. Una siffatta cooperazione dovrebbe garantire il coinvolgimento attivo delle parti sociali, degli istituti scolastici e di formazione professionale e delle altre parti interessate.

9.1.3. Il CESE rivela con grande compiacimento che ultimamente l'agenda politica europea ha riservato attenzione prioritaria alle azioni in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali. Per conseguire una strategia globale, tra queste azioni dovrebbero essere create delle sinergie.

9.1.4. Finora molte iniziative a favore del riconoscimento sono state messe a punto in modo isolato le une dalle altre. Ai sensi dell'articolo 15 della direttiva consolidata sul riconoscimento, verranno create delle piattaforme comuni monitorate dalla DG Mercato interno, mentre la DG Istruzione si occuperà dell'elaborazione volontaria di standard minimi in materia d'istruzione e di formazione, al fine di agevolare il riconoscimento delle qualifiche nel caso delle professioni non regolamentate. Anche le categorie professionali non regolamentate daranno vita a proprie piattaforme comuni? Il Forum sulla trasparenza della formazione professionale (Forum on Transparency for vocational training) coordinerà l'aspetto del riconoscimento dell'apprendimento non formale e informale. I comitati settoriali istituiti dal dialogo sociale europeo possono essere utilizzati per proseguire i lavori sulle qualifiche settoriali.

9.1.5. Diversi settori, come quello informatico, automobilistico e aeronautico, stanno sviluppando un approccio autonomo, su scala europea o internazionale, agli standard di riconoscimento delle qualifiche. Alcuni di loro puntano al conferimento di diplomi europei su base volontaria. Diversi progetti presentati nell'ambito di Socrates e Leonardo da Vinci affrontano problemi inerenti al riconoscimento. Il progetto Tuning ha come obiettivo creare una convergenza su determinate questioni relative all'istruzione superiore.

9.1.6. La compresenza in Europa del "processo di Bologna", rivolto all'istruzione superiore, e dell'analogo "processo di Bruges", rivolto alla formazione professionale, comporterà due processi paralleli di convergenza e di armonizzazione nel campo dell'istruzione e della formazione. Le parti sociali saranno coinvolte nel "processo di Bruges", ma per il momento sono escluse da quello di "Bologna". Il Comitato ritiene necessario un coordinamento fra strumenti e servizi paralleli nel campo della formazione professionale e dell'istruzione superiore, in quanto la linea di demarcazione tra i due settori appare confusa; inoltre, si dovrebbero coinvolgere le parti sociali in entrambi i settori. I punti di contatto nazionali per le qualifiche professionali vanno coordinati strettamente con il parallelo servizio NARIC relativo all'istruzione superiore.

9.1.7. Il Comitato sottolinea con vigore la necessità di sinergia e coerenza fra le azioni della DG Mercato interno, che si occupa delle questioni relative alla mobilità, della DG Istruzione e cultura, competente per i progetti europei nel settore della qualità dell'istruzione e della formazione, e della DG Occupazione, che dispone di numerosi comitati dedicati al dialogo sociale.

9.1.8. Secondo il Comitato, è indispensabile realizzare un quadro di riferimento per l'intero ambito del riconoscimento. Il progetto di direttiva all'esame è solo un passo in tale direzione. Il CESE sostiene vivamente la creazione di una piattaforma europea comune o di una tavola rotonda al fine di mettere a punto delle linee direttrici per il coordinamento del riconoscimento delle professioni regolamentate o meno nei settori dell'istruzione superiore, dell'istruzione e della formazione professionale, nonché dell'apprendimento non formale o informale. Una siffatta piattaforma europea comune o tavola rotonda formata dalla Commissione e dalle altre istituzioni europee, dagli Stati membri e dalle altre parti competenti, come gli istituti scolastici, le parti sociali e le associazioni professionali, darebbe un nuovo impulso agli sforzi generali volti a promuovere e stimolare la mobilità nell'Unione europea. In vista dell'ampliamento tali sforzi risultano di estrema importanza, così come il bisogno di coordinare con efficacia le diverse misure politiche.

9.1.9. Il Comitato accorderà la massima priorità a tali questioni nei suoi futuri lavori sulla politica dell'istruzione e dell'occupazione.

Bruxelles, 18 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) GU L 165 del 7.7.1993, pag. 1, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(2) GU L 176 del 15.7.1977, pagg. 1 e 8, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(3) GU L 233 del 24.8.1978, pagg. 1 e 10, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(4) GU L 362 del 23.12.1978, pagg. 1 e 7, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(5) GU L 33 dell'11.2.1980, pagg. 1 e 8, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(6) GU L 253 del 24.9.1985, pagg. 34 e 37, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(7) GU L 223 del 21.8.1985, pag. 15, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM.

(8) GU L 19 del 24.1.1989, pag. 16, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM. GU L 209 del 24.7.1992, pag. 25, modificata da ultimo dalla direttiva SLIM. GU L 201 del 31.7.1999, pag. 77.

(9) Cfr. la relazione finale della task force di alto livello sulle competenze e la mobilità (14 dicembre 2001), il Piano d'azione della Commissione per le competenze e la mobilità (COM(2002) 72) e la proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo (COM(2001) 386 def.).