COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 465 def. 
Bruxelles, 03.11.1994 
Crescita economica ed ambiente: 
implicazioni per la politica economica 
Comunicazione della Commissione 
al Parlamento europeo e al Consiglio 
Indice 
1. Introduzione e sommario 
2. Rappresentazione schematica della relazione empirica tra ambiente 
e sviluppo: l'insegnamento del passato 
3. Costituzione di un quadro adeguato per le politiche ambientali: 
prezzi ed integrazione 
4. Concepire politiche ambientali economicamente efficienti: 
questioni di applicazione 15 
5. Conclusioni sulle iniziative politiche da prendere per realizzare 
una crescita ambientalmente sostenibile 19 
1. Introduzione e sommario 
La relazione tra crescita economica ed ambiente è un fattore fondamentale da tener presente 
nell'esame delle problematiche relative alla prosperità degli Stati membri della Comunità europea. 
La prosperità, o il benessere in senso lato, non dipende esclusivamente dal benessere 
economico, quale viene tradizionalmente misurato, ma anche dall'aria che respiriamo e dalla 
qualità dell'ambiente naturale da cui dipendiamo per molti servizi. Eravamo abituati a dare per 
scontato che tale qualità rimanesse intatta; ma oggi, con l'intensificarsi dello sviluppo, le pressioni 
sull'ambiente diventano sempre più pesanti. Si devono quindi perseguire modelli di sviluppo che 
rispettino l'ambiente e la cui attuazione sia sostenibile a lungo termine. Per sancire la sua 
fondamentale importanza per la prosperità dei cittadini europei, il principio della crescita 
sostenibile e rispettosa dell'ambiente è stato inserito nel trattato CE con il trattato sull'Unione 
europea (articolo 2), entrato in vigore il 1° novembre 1993. Inoltre, l'articolo 130 R del trattato 
stabilisce che le esigenze della tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e 
nell'attuazione delle altre politiche comunitarie. Si tratta di un principio pienamente conforme agli 
impegni assunti dagli Stati membri e dalla Comunità in occasione della Conferenza delle Nazioni 
Unite sull'ambiente e lo sviluppo (UNCED, Rio de Janeiro, giugno 1992). 
Ci si deve quindi chiedere quali siano le implicazioni di questo nuovo obiettivo della Comunità per 
le politiche economiche in Europa. 
La Commissione ha compiuto una prima analisi delle conseguenze del principio della crescita 
sostenibile e rispettosa dell'ambiente per la formulazione della politica economica e della politica 
fiscale e, con la presente comunicazione, intende sottoporre a discussione alcune prime 
conclusioni in materia. Le idee qui presentate vanno collegate anche con il quinto Programma 
d'azione in materia ambientale (COM(92) 23) ed il Libro bianco su crescita, competitività ed 
occupazione (COM(93) 700), che delineano alcuni indirizzi fondamentali per una strategia 
finalizzata allo sviluppo sostenibile in Europa. Naturalmente lo sviluppo sostenibile è un concetto 
complesso, che comprende aspetti che vanno assai al di là della problematica ambientale sulla 
quale si concentra la presente comunicazione. 
1. Sintetizzando gli elementi empirici del passato, non si riscontra alcuna relazione lineare 
univoca tra crescita economica e pressione sull'ambiente. Se è vero che le emissioni di alcuni 
agenti inquinanti crescono più o meno parallelamente alla crescita dell'attività economica, vi sono 
molti tipi di pressioni sull'ambiente che di fatto diminuiscono con l'aumento della prosperità. 
Questo induce a pensare che la crescita economica e uno sviluppo ambientalmente sostenibile 
non si escludano a vicenda; al contrario, si possono trovare validi argomenti a sostegno della tesi 
che, nel lungo periodo, la prima può difficilmente sussistere senza la seconda. 
2. È tuttavia importante sottolineare che il passaggio ad un tipo di sviluppo ambientalmente 
sostenibile non è in nessun modo automatico. Benché sia vero che la crescita economica genera 
di per sé risorse aggiuntive che possono essere destinate alla riduzione dell'inquinamento e alla 
protezione dell'ambiente, si verificherà effettivamente un'allocazione di risorse a tal fine solo in 
presenza di un quadro politico appropriato. 
3. La politica di protezione dell'ambiente è oggi in una fase di passaggio ad una nuova 
impostazione, che consiste nel perseguire la sostenibilità attraverso l'integrazione delle 
considerazioni ambientali nel processo di produzione e di consumo nei diversi settori fin dai primi 
stadi della concezione dei prodotti. Un più ampio ricorso a strumenti fondati sul mercato è 
essenziale per il successo di questa politica, in quanto la sua efficacia tanto sotto il profilo 
ambientale che in termini di costi dipende dalla trasmissione dei segnali giusti ai soggetti 
economici. 
4. Inoltre, un importante vantaggio di questa impostazione fondata sul mercato è che essa 
lascia i singoli operatori economici liberi di trovare le soluzioni più promettenti per i problemi 
ambientali. Una simile strategia potrebbe anche contribuire alla deregolamentazione e alla 
riduzione delle interferenze burocratiche che a volte ostacolano il funzionamento dei meccanismi 
di mercato, pur mantenendo o persino migliorando la qualità sotto il profilo ambientale. 
5. Vi sono buoni motivi per ritenere che, tra gli strumenti di una politica fondata sul mercato, 
uno dei più efficaci dovrebbe essere costituito, in un numero relativamente grande di casi, 
dall'imposizione di imposte e tasse ambientali. Si tratta di un compito estremamente impegnativo 
per le amministrazioni tributarie, che saranno incaricate di risolvere i numerosi problemi tecnici 
che si pongono in materia. 
6. La necessità di integrare le esigenze di tutela dell'ambiente nelle altre politiche richiede 
che la politica economica e fiscale individuino e, se del caso, coreggano le possibili conseguenze 
negative sotto il profilo ambientale dei sistemi attuali di tassazione e di incentivazione. 
7. Al tempo stesso, un riesame dei regimi vigenti di tassazione e di sicurezza sociale appare 
necessario anche per esigenze più generali, attinenti all'economia e all'occupazione (per es. per 
eliminare gli eventuali effetti negativi di tali regimi in termini di rigidità sul mercato delle merci e del 
lavoro). Si dovrebbe sfruttare H coincidere di guesta esigenza e della necessità di introdurre tasse 
correttive per ragioni ambientali per realizzare possibili sinergie. Sarebbe quindi particolarmente 
utile un'analisi delley condizioni in cui dette sinergie potrebbero manifestarsi. 
8. È oltremodo importante dare agli operatori economici il tempo di adeguarsi alle nuove 
esigenze in materia di sostenibilità della crescita. Occorre dungue modificare gradualmente e in 
modo prevedibile le varie politiche, per limitare i costi di aggiustamento. 
9. Anche se la transizione allo sviluppo sostenibile potrebbe creare difficoltà per gruppi 
specifici di consumatori e di produttori, sembra possibile tener conto della maggior parte dei 
problemi potenziali nella concezione di strumenti idonei a promuovere una crescita sostenibile. 
10. Il conseguimento di un ampio accordo tra autorità pubbliche, datori di lavoro e lavoratori 
sulle politiche da perseguire per realizzare una crescita ambientalmente sostenibile consentirebbe 
di massimizzare i benefici economici e ambientali della strategia stessa. 
La presente comunicazione si concentra sul processo di formulazione delle politiche economiche 
e sui compiti che dovranno assumersi i responsabili economici e fiscali in tale contesto. 
Naturalménte la necessità di integrare le considerazioni ambientali nelle diverse politiche settoriali 
implica l'esigenza di agire anche a tale livello. La presente comunicazione non affronta però i 
problemi delle singole politiche settoriali né le implicazioni a livello regionale, che sarebbe 
necessario sottoporre ad un'analisi dettagliata e caso per caso. 
La Commissione invita il Consiglio e il Parlamento europeo, come pure il Comitato economico e 
sociale e il Comitato delle regioni, ad analizzare i rapporti esistenti tra crescita economica ed 
ambiente e a discuterne le principali conseguenze per la conduzione delle politiche economiche. 
2. Rappresentazione schematica della relazione empirica tra ambiente e sviluppo: 
l'insegnamento del passato 
Si sostiene talvolta che la crescita economica e il miglioramento della qualità dell'ambiente sono 
incompatibili perchè l'espansione economica comporta un uso più intenso delle risorse naturali e 
quindi, di per sé, un ulteriore degrado ambientale. Questo punto di vista "malthusiano" è però 
fortemente distorto, perchè tiene conto di una sola delle correlazioni tra ambiente e crescita 
economica. In realtà, invece, esistono tre diversi meccanismi che determinano congiuntamente gli 
effetti della crescita economica sull'ambiente: 
• In primo luogo, se non muta il funzionamento dell'economia, è vero che la crescita 
economica comporta un aumento della pressione sull'ambiente. In queste condizioni è 
probabile che l'espansione delle attività economiche produca un deterioramento della 
qualità dell'ambiente attraverso un effetto di scala. 
• In secondo luogo, tuttavia, la composizione dell'attività economica muta mano a mano che 
si passa da uno stadio all'altro dello sviluppo economico. Quando l'economia decolla, si 
verifica uno spostamento dall'agricoltura all'industria manifatturiera che si traduce in un 
incremento dell'intensità d'uso delle risorse e dell'inquinamento. Quando però il livello di 
reddito cresce ulteriormente, la quota dei servizi nell'ambito dell'economia si accresce e, 
dato che i servizi sono caratterizzati da bassi livelli d'inquinamento per unità di prodotto, 
l'intensità dell'inquinamento diminuisce. Ë evidente che la Comunità europea si trova in 
questa terza fase. 
• In terzo luogo, con l'espansione economica mutano anche le tecnologie, e ciò tende a 
ridurre l'inquinamento per unità di prodotto; ciò è dovuto in parte al fatto che nelle 
economie di mercato l'esigenza di produrre a basso costo rende appetibili l'efficienza 
energetica e la riduzione dell'intensità di consumo di materiali. 
Ancor più importante è il fatto che, quanto più ricca diventa un'economia, tanto più l'aspirazione 
latente ad avere aria ed acqua pulita si traduce in politiche, dato che fa disponibilità a pagare per 
la qualità dell'ambiente cresce con il crescere del reddito. Le politiche si riflettono sulle tecnologie, 
favorendo talune scelte ed imponendone altre. Inoltre, mano a mano che le politiche favoriscono 
le attività "pulite" e penalizzano i settori ad alta intensità di inquinamento (rendendo obbligatorie 
misure anti-inquinamento che fanno crescere i costi di produzione), si hanno effetti anche sulla 
composizione settoriale dell'economia. Anche i consumatori possono incentivare direttamente 
questa tendenza aumentando la domanda di prodotti "ecologici". 
Sono questi ultimi aspetti, i mutamenti della composizione settoriale e della tecnologia, che 
spiegano il rapporto inverso, o la forma ad U rovesciata, riscontrabili nei grafici che illustrano la 
correlazione tra i diversi indicatori della crescita economica e l'inquinamento ambientale (si 
vedano i grafici della tavola 1). Mano a mano che la crescita economica nei paesi poveri decolla, 
l'impatto ambientale cresce rapidamente. Quando però si raggiunge un certo livello di reddito, la 
crescita non tende solo a orientare le preferenze dei cittadini verso un ambiente pulito, ma rende 
altresì disponibili le risorse finanziarie necessarie per prendere provvedimenti efficaci in tal senso. 
Tavola 1 Rappresentazione schematica della relazione tra crescita 
economica ed ambiente - gli insegnamenti del passato 
Indicatore tipico dell'inquinamento locale (ad es, popolazione priva di acqua sicura) 
percentuale 
100 
100 1000 
Reddito pro capite (scala logaritmica) 10000 100000 
Indicatore tipico dell'inquinamento regionale (ad es., anidride solforosa) 
Microgrammi per metro cubo <faria 
I60 
fco 
ko 
bo 
fco 
10 
100 1000 
Reddito pro capite (scala logaritmica) 10000 100000 
Indicatore tipico dell'inquinamento globale (ad es., anidride carbonica pro capite (a)) 
Tonnellate 
100 1000 
Reddito pro capite (scala logaritmica) 10000 100000 
(a) emissioni di combustibili fossili ^ 
Fonte: da Banca mondiale, "World Development Report" 1992. 
È perché, tra l'altro, in città come Parigi e Stoccolma sono state prese misure per ridurre il 
consumo di benzina con piombo e sono state imposte norme per le emissioni degli impianti di 
riscaldamento e di combustione ecc. che l'aria vi è molto più pulita che a Nuova Delhi o a Città del 
Messico, dove non sono stati presi provvedimenti di portata analoga. Si noti che alcune di queste 
politiche (ad es. le norme che limitano le emissioni delle autovetture e dei grandi impianti di 
combustione) sono state messe in atto a livello comunitario.Inoltre, come si è visto sopra, le 
politiche di protezione dell'ambiente possono influire anche sulla composizione settoriale 
dell'economia. Dunque le politiche ambientali consentono il realizzarsi dell'aspirazione latente ad 
un ambiente più pulito nella misura in cui la crescita economica genera i mezzi necessari a tal 
fine, modificando sia la composizione della produzione, sia le tecnologie utilizzate. 
Tuttavia non c'è da essere troppo ottimisti perchè una serie di problemi ambientali si sono 
aggravati nel corso degli ultimi decenni. Questo è vero in particolare per i problemi ambientali 
globali, quali il ridursi della biodiversità e il riscaldamento globale (vedi l'ultimo grafico della 
tavola 1). Si tratta di problemi che è relativamente complicato risolvere a causa della loro forte 
dimensione internazionale. Le nostre società dovranno quindi affrontare compiti assai difficili per 
realizzare la transizione ad uno sviluppo ambientalmente sostenibile nei prossimi decenni. 
Dalle analisi si desume che gli sforzi di riduzione dell'inquinamento intrapresi per migliorare la 
qualità dell'ambiente non sono risultati così costosi da danneggiare in misura significativa la 
crescita economica tradizionale. Questo non significa che la riduzione dell'inquinamento sia stata 
ottenuta gratuitamente; in realtà, secondo le stime, se si sommano i costi delle varie misure 
ambientali nei paesi altamente sviluppati, quali gli Stati membri della Comunità europea, la spesa 
per l'ambiente dovrebbe aver rappresentato tra N e il 2% del PIL. Tuttavia questi costi 
rappresentano solo una frazione della crescita cumulata realizzata nel corso degli scorsi decenni, 
durante i quali le politiche ambientali sono state gradualmente introdotte. In larga misura questi 
costi dovrebbero essere visti come il prezzo che la società è disposta a pagare per una migliore 
qualità dell'ambiente, fattore che ha dato un rilevante contributo al benessere dei cittadini 
europei. 
Sul più lungo periodo la sostenibilità dello sviluppo è una condizione per la crescita della 
prosperità. È chiaro che, guando l'inquinamento riduce la produttività della terra, della forza lavoro 
(ad es., attraverso i danni per la salute) e degli altri fattori della produzione, l'economia si inceppa 
progressivamente e la prosperità declina. 
Perciò, nel lungo periodo, crescita economica e sviluppo ambientalmente sostenibile 
devono andare di pari passo; invece di escludersi a vicenda, sono impossibili l'una senza 
l'altro. 
Quando si esaminano i dati empirici, certo incompleti, sulla relazione tra sviluppo economico e 
qualità dell'ambiente, si rimane colpiti nel vedere quanto spesso si ritrovino gli schemi dei primi 
due grafici della tavola 1. Curve di questo tipo si ripresentano per la concentrazione dei particolati 
in sospensione, per l'anidride solforosa, per il biossido di azoto, per il piombo e gli altri metalli 
pesanti e per una serie di altre forme di inquinamento. 
Questi schemi sembrano particolarmente validi per le forme locali d'inquinamento (ad es. il 
particolato in sospensione), mentre non li si riscontra (ancora) nei dati empirici relativi ad alcuni 
dei problemi ambientali globali quali il riscaldamento globale (vedi il grafico più in basso della 
tavola 1). Questo induce a ritenere che, mano a mano che i paesi diventano più ricchi, essi 
affrontano dapprima i problemi ambientali più urgenti che minacciano direttamente la salute e 
ricadono interamente nell'ambito della loro sovranità nazionale, e solo successivamente si 
interessano alle minacce ambientali regionali e globali, più complesse da affrontare. Ciò è dovuto 
al fatto che tal! problemi sono comuni a un gran numero di paesi e comportano forti effetti di 
ricaduta, il che complica la formulazione di politiche efficaci. È evidente che è proprio in questo 
ambito che si dovrà far fronte ai compiti più difficili nei prossimi decenni. 
È quindi essenziale sottolineare come non vi sia nulla di automatico tra la riduzione di varie 
forme di inquinamento e la crescita delle economie. Dunque, benché sia la stessa crescita 
economica a generare le risorse necessarie per combattere l'inquinamento e, quindi, a 
rendere possibile il miglioramento della qualità dell'ambiente, questo avverrà solo se sarà 
soddisfatta una condizione fondamentale: un adeguato quadro politico. 
3. Costituzione di un quadro adeguato per le politiche ambientali: prezzi ed integrazione 
La concezione delle politiche ambientali sta mutando indirizzo, orientandosi verso la sostenibilità ... 
La necessità di instaurare un solido quadro di riferimento per le politiche ambientali deriva sia 
dall'esigenza di scoraggiare le forme di sviluppo non sostenibili sotto il profilo ambientale, sia da 
quella di evitare che politiche mal concepite si traducano in costi inutilmente elevati. Questo 
comprometterebbe la crescita e quindi, a più lungo termine, minerebbe alle fondamenta la 
possibilità stessa di costruire politiche ambientali efficaci. Ovviamente, nel disegnare questo quadro 
si deve tener conto di tutti i benefici e costi potenziali dell'azione e della mancanza di azione. 
Una delle priorità, in questo contesto, è rappresentata dallo sviluppo di strumenti statistici attendibili 
per la definizione di politiche economiche ed ambientali efficaci ed efficienti. La definizione di un 
sistema di indicatori ed indici di pressione ambientale potrebbe essere un primo passo importante. 
Tuttavia, poiché simili indicatori non consentono una piena valutazione di tutti i costi e i benefici 
delle politiche, l'obiettivo a lungo termine dovrebbe essere quello di creare un sistema di conti 
integrati economico-ambientali. L'elaborazione stessa di simili conti integrati richiede però la 
soluzione di una serie di difficili problemi metodologici e di valutazione. A medio termine, quindi, la 
soluzione operativa potrebbe consistere nello sviluppo di conti ausiliari accanto ai conti nazionali 
esistenti. 
... e prestando maggiore attenzione al rapporto costo/efficacia. 
La necessità di un quadro d'insieme efficace è tanto più impellente in quanto le differenze di costo 
delle varie strategie alternative potrebbero essere maggiori che in passato. Mentre al momento in 
cui sono state elaborate le prime politiche ambientali era possibile realizzare miglioramenti 
significativi a costi relativamente bassi, quasi indipendentemente dal metodo scelto, sembra chiaro 
che attualmente, specie nei campi in cui si sono registrati i progressi più significativi, i costi 
potrebbero salire verticalmente se gli strumenti non verranno accuratamente scelti. Questo perché, 
dopo aver sfruttato le opportunità di riduzione dell'impatto ambientale più dirette e meno costose, 
rimangono solo da prendere misure che comportano presumibilmente un costo più sostanziale. 
// concetto chiave della nuova impostazione è "integrazione"... 
Tradizionalmente la politica ambientale è stata prevalentemente imperniata sull'imposizione di 
determinate tecnologie e sul divieto di altre. Spesso i mutamenti tecnologici resi obbligatori 
consistevano in aggiunte ("in uscita") alle tecnologie esistenti. Anche se questa politica di "comando 
e controllo" ha indubbiamente avuto significativi risultati positivi in alcuni campi in passato, sempre 
più si diffonde la consapevolezza che è necessaria una nuova impostazione, che consenta di 
integrare le considerazioni ambientali nella concezione dei prodotti e dei processi produttivi nei vari 
settori. L'integrazione richiede quindi un allargamento della gamma degli strumenti; questo obiettivo 
è stato accolto nel quinto Programma d'azione in materia ambientale della Comunità europea. 
L'opportunità di ricorrere a un opportuno dosaggio di misure legislative e di strumenti fondati sui 
meccanismi di mercato è stata evidenziata anche nella comunicazione della Commissione su 
"Competitività industriale e protezione dell'ambiente" (doc. SEC(92) 1986) e nella risoluzione del 
Consiglio sul rapporto tra competitività industriale e protezione dell'ambiente (GU C 331 del 
16.12.1992). L'integrazione concernerebbe tutti i prodotti e i processi produttivi, creando quindi tutta 
una serie di opportunità, finora non sfruttate, di migliorare le condizioni dell'ambiente e di sviluppare 
nello stesso tempo nuove tecnologie e nuovi prodotti. È evidente che un simile approccio integrato 
offre ia possibilità di abbassare in misura significativa i costi di riduzione dell'impatto ambientale e, 
Inoltre, di conferire il vantaggio della "prima mossa" agli autori di innovazioni sugli importanti mercati 
delle tecnologie per la protezione ambientale e per i beni e i servizi rispettosi dell'ambiente. 
Va sottolineato che questa impostazione integrata dovrà probabilmente comprendere ancora, in 
taluni casi, anche interventi normativi. Ad esempio, quando i problemi ambientali comportano una 
grave minaccia diretta per la salute (ad es. i rifiuti tossici) oppure quando gli strumenti economici 
rischiano di fallire a causa dell'insufficienza del mercato o per altri motivi, si porrà anche in futuro 
l'esigenza di ricorrere a forme tradizionali di regolamentazione a fini ambientali. L'integrazione deve 
quindi trovare un adeguato dosaggio dei vari tipi di strumenti di politica ambientale in riferimento 
alla specificità del problema da affrontare. 
Diventa quindi fondamentale la questione del come giungere alla desiderata integrazione delle 
considerazioni ambientali. Un aspetto appare cruciale: dare agli operatori economici i segnali giusti. 
... che è strettamente legato ad un più largo ricorso a strumenti fondati sul mercato ... 
Nelle nostre economie le decisioni sono prese in larga misura in base a segnali dati dai prezzi. 
Poiché i consumatori adeguano le loro decisioni di acquisto alle variazioni dei prezzi e le imprese 
determinano le caratteristiche dei prodotti, lo sviluppo delle tecnologie e l'organizzazione del 
processo produttivo in larga parte in funzione dei prezzi di mercato, è essenziale che i prezzi 
riflettano correttamente la totalità dei costi e dei benefici di ogni merce per gli individui e per la 
società. 
Facendo sì che i prezzi riflettano le scarsità sottostanti, i governi possono dare ai consumatori come 
alle imprese incentivi a limitare l'impatto sull'ambiente dei loro comportamenti, il principale 
vantaggio di questo approcciò è costituito dal fatto che vengono dati [segnali giusti per influire 
sull'intero spettro delle decisioni private. Quindi, invece di imporre l'uso di determinate tecnologie, 
questa politica integra l'ambiente nei processi decisionali quotidiani e lascia ai singoli soggetti il 
compito di trovare la soluzione più promettente per i problemi ambientali senza compromettere la 
loro competitività internazionale. Facendo affidamento sull'intero patrimonio conoscitivo della 
società anziché sul know-how tecnico di un numero limitato di legislatori, una strategia del genere 
offre maggiori probabilità di generare soluzioni a basso costo. Inoltre, poiché i miglioramenti 
ambientali sono ricompensati, viene impresso un potente incentivo allo sviluppo di tecnologie e 
processi produttivi puliti. A loro volta questi potrebbero dar luogo ad ulteriori miglioraménti della 
tecnologia grazie ad un effetto di diffusione capillare e rendere più forte la posizione delle imprese 
interessate sui mercati internazionali. 
... e contribuisce quindi alla deregolamentazione e all'aumento della flessibilità. 
Un'altra importante caratteristica di questa strategia è che potrebbe, se accuratamente mirata, 
contribuire a limitare o persino ridurre l'accumulo di regolamentazioni dettagliate che, secondo 
un'opinione sempre più condivisa, ha avuto un effetto negativo sul dinamismo delle industrie 
europee. Essa collima molto opportunamente con l'esigenza di liberalizzare i mercati nelle nostre 
economie, laddove e nella misura in cui è necessario, senza pregiudicare o eventualmente 
migliorando la qualità dell'ambiente. Benché tutte le forme di intervento a favore dell'ambiente 
comportino necessariamente qualche vincolo regolamentare, gli strumenti fondati sul mercato 
richiedono spesso una componente normativa più limitata del tradizionale approccio di "comando e 
controllo". Non si intende con guesto negare che esistano casi evidenti in cui un intervento 
normativo rimarrà necessario e appropriato. Sostituire norme tecniche dettagliate con una serie di 
segnali di mercato di portata generale, che puntino nella direzione di uno sviluppo ambientalmente 
sostenibile, può dunque contribuire a migliorare il clima economico in Europa. È probabile che in 
questo contesto alcuni organismi normativi dovrebbero mutare ruolo ed essere chiamati a 
sviluppare e a seguire l'applicazione di strumenti di politica ambientale fondati sul mercato. 
10 
Stimolando l'innovazione e l'inventiva, questa nuova impostazione, più decentrata e fondata 
sui mercato, si presenta come la strategia più naturale verso la quale riorientare le nostre 
politiche in materia ambientale nei prossimi decenni, durante i quali le nostre economie 
dovranno effettuare la transizione allo sviluppo sostenibile. 
Questa strategia è del resto pienamente in linea con il principio "chi inquina paga" sancito sia 
dall'OCSE che dalla Comunità europea (articolo 130 R, paragrafo 2 del trattato). Essenzialmente, 
questo principio afferma che chi sfrutta l'ambiente nella sua attività di produzione o di consumo 
deve pagare tutti i costi - compresi cioè i costi ambientali - che tale attività comporta. Poiché 
l'ambiente è un bene comune di tutti, è necessaria una politica che imponga agli inquinatori di 
pagare tali costi. Questo significa a sua volta che i governi dovrebbero fare uno sforzo per 
costringere i soggetti economici a sopportare quei costi che non sono inclusi nei prezzi correnti di 
mercato (i cosiddetti costi ambientali esterni). Tra l'altro, è necessario accelerare il lavoro di 
quantificazione di tali costi esterni. 
In pratica, si è già progressivamente iniziato a "intemalizzare" i costi ambientali esterni attraverso 
l'imposizione di limiti alle emissioni, strumenti fiscali, accordi volontari, norme sulla responsabilità 
civile ecc., che fanno ricadere sulle attività inquinanti una parte del costo che esse comportano per 
la società. Provvedimenti del genere sono compatibili con un'impostazione fondata sul mercato, 
dato che le decisioni vengono lasciate ai soggetti economici nell'ambito di un quadro congegnato in 
modo da riflettere le esigenze ambientali. La scelta degli strumenti o della combinazione di 
strumenti cui ricorrere deve fondarsi soprattutto sul criterio dell'efficienza economica nel 
conseguimento degli obiettivi dell'efficienza energetica ed ambientale. 
Tra questi strumenti fondati sul mercato, un ruolo importante potrebbe essere svolto dalle imposte 
ambientali... 
È verosimile che una politica ambientale economicamente sana ricorrerà, in misura maggiore di 
oggi, ad incentivi e strumenti fondati sul mercato, concepiti in funzione dei specifici problemi 
ambientali da affrontare. Di fatto esiste una vasta gamma di strumenti fondati sul mercato quali: 
sistemi di depositi/rimborsi, sistemi di licenze commerciabili, prelievi, canoni, incentivi fiscali, accordi 
volontari ecc. Anche se ciascuno di questi strumenti ha pregi specifici, vi sono buone ragioni per 
pensare che, tra l'insieme di questi strumenti, le imposte e le tasse ambientali dovrebbero rivelarsi il 
mezzo più efficace in un numero rilevante di casi. Si tratta di un compito formidabile per le 
amministrazioni fiscali, che saranno incaricate di risolvere i numerosi problemi tecnici che si 
pongono in questo campo. In particolare bisognerà fare attenzione a non rendere indebitamente 
complicato il sistema tributario. Inoltre, l'adozione di questa impostazione potrebbe richiedere anche 
un certo mutamento culturale all'interno delle amministrazioni tributarie. 
.. anche se i principi basilari di questo tipo di imposte sono notevolmente diversi di quelli che 
stanno a fondamento delle imposte tradizionali. 
Tradizionalmente le imposte sono concepite principalmente in funzione delle entrate che ne 
possono derivare. Le imposte ambientali, invece, mirano soprattutto a modificare un 
comportamento e, se raggiungono il loro scopo, il loro gettito diminuisce. Questo è dovuto ad una 
differenza di principio tra imposte intese come incentivo e imposte tradizionali, concepite in 
funzione del gettito: mentre le prime mirano a modificare un comportamento in modo da correggere 
una distorsione, e sono quindi tanto più efficaci quanto più producono una riduzione dell'elemento 
esterno nocivo per l'ambiente che costituisce la loro base imponibile, le seconde si propongono 
soprattutto di ottenere un gettito e non sono di conseguenza destinate a produrre un'erosione della 
loro stessa base imponibile. Va tuttavia osservato che, come illustrato più avanti, le imposte 
esistenti hanno spesso effetti secondari di fatto non voluti, e sono inoltre raramente 
economicamente neutrali. 
11 
Queste imposte potrebbero produrre un gettito sostanzioso... 
Vi è tuttavia una serie di esternante negative per l'ambiente che, secondo le previsioni, sono 
destinate a crescere notevolmente in mancanza di provvedimenti adeguati e per le quali le 
possibilità di riduzione a basso costo sono attualmente limitate. Le imposte ambientali potrebbero 
costituire uno degli strumenti migliori, sotto il profilo del rapporto costo/efficacia, per affrontare tali 
problemi e, in casi del genere, produrranno un gettito rilevante, in quanto è da prevedere che una 
parte significativa della base imponibile rimarrebbe intatta. Da questo punto di vista esse 
somigliano abbastanza ad alcune delle imposte esistenti, ad esempio a quelle sul lavoro. L'imposta 
sul CO2 e sull'energia già proposta e le imposte correlate agli effetti negativi dei trasporti (come la 
congestione) costituiscono degli esempi significativi in proposito. Poiché si tratta di strumenti che 
potrebbero generare, come effetto secondario, un gettito eventuale di parecchi punti percentuali del 
PIL, ci si può chiedere quale uso si debba fare di queste risorse. Ovviamente si tratta di una 
decisione che dovrebbe essere presa a livello dei singoli Stati membri, tenendo conto delle 
caratteristiche specifiche delle loro economie. 
>.. il che apre la possibilità di ridurre altre imposte che hanno forti effetti distorsivi. 
Comunque, nonostante la necessità di risanare i bilanci in molti Stati membri, sembra che, dal 
punto di vista puramente concettuale, usare questo reddito per ridurre altre imposte, nell'ambito di 
una riforma del sistema tributario neutrale in termini di gettito, potrebbe costituire in molti casi 
un'opzione logica e promettente. Logica perché l'obiettivo proprio delle imposte ambientali è di 
modificare il comportamento, non di accrescere la pressione tributaria complessiva sull'economia. 
Promettente perché diventa via via più evidente che alcune delle imposte attuali comportano 
significativi effetti distorsivi in termini di riduzione della crescita e dell'occupazione. Una diminuzione 
dell'incidenza di queste imposte distorsive potrebbe quindi produrre benefici economici. In questo 
contesto vale la pena di sottolineare, come si è fatto nel Libro bianco su crescita, competitività ed 
occupazione, che l'elevatissima pressione fiscale che grava sul lavoro - che in alcuni Stati membri 
fa sì che il suo costo per i datori di lavoro corrisponda a quasi il doppio della retribuzione, al netto 
delle imposte, che il lavoratore riceve - dà origine a gravi problemi di funzionamento del mercato del 
lavoro, particolarmente ai livelli più bassi della scala salariale. A questo proposito va sottolineato 
che attualmente le imposte ambientali e le imposte che si riconnettono a problemi ambientali 
rappresentano una percentuale estremamente modesta del PIL complessivo (vedi tabella 1). Di 
fatto, mentre la quota del PIL assorbita dalla tassazione ricollegabile ad obiettivi ambientali è 
rimasta praticamente stabile 0 è perfino diminuita in vari Stati membri tra il 1970 e il 1992, la 
pressione tributaria sul lavoro è cresciuta di diversi punti percentuali. 
12 
Tabella 1 - Imposte e contributi sociali obligatori nella Comunità, 1992 
(in % del PIL) 
l 1992 ~ 
Imposte sui consumi 10.86 
Imposte sul lavoro 23.44 
Imposte sul capitale 6.98 
Totale 41.28 
di cui: 
Gettito di imposte connesse a problemi 
ambientali: 
Trasporti 2.37 
proprietà e acquisto di veicoli 0.72 
carburante 1.65 
Energia 0.21 
gasolio da riscaldamento 0.04 
gas naturale 0.01 
carbone 0.00 
elettricità 0.08 
altre fonti 0.09 
Inguinamento e simili 0.07 
(p.e. di suolo, aria, acqua; rumore) 
Totale parziale: ricollegabili all'ambiente 2.65 
Fonte: Eurostat 
L'introduzione di imposte ambientali coincide con l'esigenza di rivedere il sistema tributario vigente 
per altri motivi... 
Quindi, anche se giustificata da considerazioni autonome, l'esigenza di ricorrere più ampiamente a 
imposte ambientali collima con l'esigenza, derivante da considerazioni di tutt'altro ordine, di 
eliminare gli eventuali effetti secondari negativi dei sistemi tributari attuali. Sarebbe quindi naturale 
procedere, nel quadro dell'esame dei regimi fiscali e di incentivi in vigore, ad una rassegna dei loro 
effetti sotto il profilo ambientale oltre che sotto il profilo della crescita e dell'occupazione. Poiché 
questi sistemi si sono sviluppati progressivamente nel passato, spesso in modo casuale e 
frammentario, e generalmente senza considerazioni di natura ambientale, una simile rassegna 
potrebbe produrre risultati positivi in termini economici, occupazionali ed ambientali. È evidente che, 
poiché vi sono rilevanti differenze tra i sistemi fiscali dei diversi Stati membri, sarebbe più opportuno 
procedere a questo riesame a livello dei singoli paesi. Tuttavia possono esservi anche delle 
somiglianze, non solo per quanto concerne le categorie generali di imposte che dovrebbero essere 
ridotte (ad es. quelle sul lavoro), ma anche sotto il profilo delle condizioni che dovrebbero 
sussistere perché la riforma fiscale produca i risultati più soddisfacenti. Quindi, se tali condizioni 
saranno soddisfatte, il nuovo orientamento della politica ambientale - giustificato da esigenze di 
protezione dell'ambiente oltre che da considerazioni attinenti al rapporto costo/efficacia - potrebbe 
avere ricadute positive anche in termini di stimolo all'occupazione e alla crescita. Una condizione 
importante è che si formi un grado elevato di consenso sociale sull'auspicabilità di una simile svolta 
politica, in modo da assicurare una dinamica salariale moderata sulla scia dello spostamento della 
pressione fiscale ed evitare che l'incentivo ad assumere manodopera non sia vanificato da sviluppi 
in senso opposto dei redditi non da lavoro. Questo processo potrebbe essere ulteriormente 
rafforzato dagli effetti positivi indotti da uno sviluppo accelerato di tecnologie pulite e dal 
conseguente rafforzamento della posizione delle imprese interessate sui mercati internazionali di 
questi prodotti, grazie al "vantaggio della prima mossa". 
13 
... suggerendo che la combinazione dei due obiettivi possa apportare sinergie, purché siano 
soddisfatte alcune condizioni. . y 
In questo contesto sembra particolarmente importante il consenso sociale sull'impostazione politica 
di base, dato che esso potrebbe evitare un andamento sfavorevole dei salari tale da erodere i 
benefici della riduzione della pressione fiscale sul lavoro. Inoltre i mutamenti strutturali richiesti da 
una crescita rispettosa dell'ambiente accrescono il bisogno di promuovere il potenziale di 
aggiustamento strutturale delle nostre economie. La rimozione degli ostacoli al funzionamento 
efficiente dei mercati dei beni e del lavoro è necessaria per ragioni puramente economiche, ma è 
particolarmente importante quando ci si avvia verso una politica di riforme strutturali. Risulta quindi 
evidentemente utile uno scambio di informazioni sui metodi e sugli insegnamenti tratti 
dall'esperienza. 
Vi sono quattro ragioni che possono indurre le autorità responsabili delle politiche economiche e 
fiscali a seguile con forte interesse e ad assumere anche l'iniziativa nel dibattito sulla tassazione 
ambientale. 
La prima è che, pur essendo evidente che nel lungo periodo la crescita economica è possibile solo 
nel quadro di uno sviluppo sostenibile, le politiche ambientali non hanno costo zero, in particolare 
ora che gli obiettivi diventano più ambiziosi. È perciò estremamente importante scegliere strumenti 
dotati di un rapporto costo/efficacia ottimale. Poiché l'intensificazione del ricorso a strumenti 
economici - tra cui imposte e tasse - comporterebbe in molti casi costi minori di quelli degli strumenti 
alternativi, eviterebbe procedure burocratiche e potrebbe contribuire alla deregolamentazione, i 
responsabili delle politiche economiche, se necessario, hanno tutto l'interesse ad esprimersi in 
favore di una simile politica nella prospettiva della salvaguardia della crescita e dell'occupazione. 
In secondo luogo, le imposte ambientali hanno un obiettivo diverso da quello delle imposte 
tradizionali, ma dovranno essere integrate nel sistema tributario di cui sono responsabili i ministri 
dell'economia e delle finanze. È quindi probabile che essi si vedranno assegnare un ruolo 
importante nella concezione e nell'applicazione di tali tasse. 
In terzo luogo, dato il rilevante gettito che alcune imposte ambientali sono probabilmente destinate 
a generare, si offrirà un'opportunità unica di intervenire sulla struttura dei sistemi tributari esistenti, 
come è stato già riconosciuto nel Libro bianco su crescita, competitività ed occupazione. In 
particolare dovrebbe essere possibile ridurre le imposte sul lavoro che provocano i più gravi effetti 
distorsivi e beneficiare quindi, in determinate circostanze, di un "doppio dividendo". Occorre quindi 
studiare attentamente quali siano le condizioni che devono essere soddisfatte perché questo 
avvenga. 
Infine è probabile che si porranno numerose questioni di applicazione che incideranno sull'impatto 
complessivo della nuova politica sulla società e devono quindi essere tenute presentì dalle autorità 
competenti all'atto dell'elaborazione della strategia. Questi problemi sono illustrati nella sezione che 
$egïie> 
14 
4. Concepire politiche ambientali economicamente efficienti; questioni di applicazione 
Vi sono cinque questioni fondamentali riguardanti Vapplicazione, determinanti per il successo delie 
politiche stesse. 
Quando si analizzano i principali problemi relativi all'applicazione che devono essere risolti nel 
quadro delie politiche per una crescita sostenibile ed economicamente efficiente, quelli seguenti 
sembrano: essere fondamentali, anche se non si tratta certo di un elenco esauriente: 
* i tempi di introduzione delie politiche stesse 
il ruolo della politica tecnologica e diR&S 
il coordinamento eia competitivitainternazionale 
requie a livello intemazionale e nazionale 
il processo di formazione dei salari e la politica monetaria. 
I primi due problemi attengono al nesso tra il profilo temporale delle politiche e la disponibilità della 
base tecnologica necessaria per una crescita sostenibile. Le due questioni successive riguardano 
principalmente la dimensione esterna, ossia l'introduzione di nuove politiche in un mondo che si 
trova ormai in una situazione di interdipendenza globale. Un aspetto importante in questo ambito è 
l'interrogativo su chi debba sostenere i costi di transizione, interrogativo che è rilevante anche a 
livello puramente nazionale, infine, l'ultima questione si riferisce alla reazione dei soggetti 
economici chiave al mutamento di politica e all'importanza del ruoto che può assumere il consenso 
sociale nell'ottimizzare i risultati in termini ambientali ed economici. 
Attuare le politiche gradualmente e ad un ritmo prevedibile per limitare I costi di aggiustamento 
Le aspettative riguardo alla futura composizione della domanda e alle politiche future costituiscono 
un fattore importante per la decisioni in materia di investimenti e di sviluppo tecnologico. Le 
aspettative presenti degli imprenditori determinano quali tecnologie saranno disponibili domani. È 
quindi essenziale che non vi siano dubbi su quale sia la politica a lungo termine e sui segnali dati al 
mercato e che sia chiaro per tutti che solo metodi di produzione sostenibili sotto il profilo ambientale 
avranno la possibilità di sopravvivere sui mercati del futuro. Questo messaggio deve essere 
convincente e credibile per essere efficace, Occorrono quindi strategie coerenti a lungo termine. 
Queste dovranno essere elaborate sulla base di un raffronto dei costi e dei benefici delle misure da 
prendere e dovranno indicare in che modo verranno resi più rigorosi in futuro i vincoli sull'uso 
dell'ambiente. 
Mentre la portata della trasformazione richiesta a lungo termine dovrebbe essere, come si è detto, 
del tutto certa, è importante dare ai soggetti economici tempo sufficiente per adeguarsi. Le politiche 
dovrebbero quindi essere messe in atto gradualmente e ad un ritmo prevedibile in modo da limitare 
i costi di aggiustamento, imporre la realizzazione di modifiche di grande portata da un giorno 
all'altro comporterebbe ingenti costi, ad esempio perché lo stock di capitale attuale non sarebbe 
atto a realizzare prodotti conformi alle specifiche introdotte. È quindi necessario abbinare una 
visione a lungo termine e un approccio improntato al gradualismo nell'introduzione delle nuove 
politiche. Occorre evitare la precipitazione, in quanto il prezzo che essa comporterebbe in termini di 
crescita ridotta genererebbe una resistenza e minerebbe la credibilità dell'indirizzo politico a lungo 
termine. 
L'introduzione di politiche coerenti in materia di tecnologie e di R&S 
Da quanto si è detto sopra dovrebbe essere già apparso chiaro il ruolo cruciale della R&S e della 
tecnologia. In quanto determinano congiuntamente le caratteristiche della capacità produttiva 
dell'economia, esse determinano fino a che punto siano raggiungibili gli obiettivi di sostenibilità e a 
quale prezzo. È evidente che ai governi spetta un ruolo importante nell'assicurare la transizione ad 
un modello tecnologico che faccia più affidamento sul capitale generato dall'uomo e sia meno 
15 
dispedioso nell'uso di risorse naturali scarse. Essi dovrebbero finanziare ricerche nello stadio pre­
concorrenziale in questo settore, eliminare gli ostacoli all'introduzione delle nuove tecnologie sui 
mercati e collaborare a progetti dimostrativi; ma è chiaro che i governi non possono fare più di 
questo per promuovere direttamente tecnologie più pulite. La massima parte del lavoro dovrà 
essere compiuta dal settore privato: da ciò deriva l'importanza dei segnali dati nel quadro della 
politica a lungo termine, che dovranno imperniarsi fondamentalmente sul mutamento dei prezzi 
relativi. 
Tener conto delle interdipendenze globali 
Si deve riconoscere che il mondo sta diventando sempre più un "villaggio globale" sotto il profilo sia 
economico che ambientale. Le interdipendenze costituiscono un problema essenziale per 
l'introduzione di politiche di promozione della crescita ambientalmente sostenibile in campi nei quali 
i problemi ambientali sono di portata internazionale se non mondiale. In quest'ultima categoria 
rientrano due delle problematiche fondamentali della politica ambientale: il riscaldamento della terra 
e la rarefazione dello strato di ozono. Date le interconnessioni esistenti attraverso i paesi e i 
continenti, è ovvicene tali problemi non possono essere risolti da un singolo paese o con un'azione 
a livello regionale. Per la loro stessa natura essi esigono un coordinamento delle politiche su scala 
internazionale. Questo vale in particolare per il mutamento del clima su scala mondiale, laddove 
bisogna accettare il fatto che la quota del consumo mondiale di energia assorbita dall'attuale 
mondo sviluppato è destinata a ridursi sempre più. Al tempo stesso dobbiamo riconoscere che molti 
di questi problemi sono stati provocati dall'eccessivo uso delle risorse naturali da parte dei paesi più 
sviluppati negli ultimi decenni, se non negli ultimi secoli. 
Riconoscere che si pone una questione di equità 
Dunque c'è chiaramente in gioco un problema di equità: noi, cittadini dei paesi sviluppati, abbiamo 
bisogno che il resto del mondo ci aiuti a risolvere problemi dei guali siamo in gran parte 
responsabili. Ciò implica che dobbiamo provvedere ad assistere il Terzo Mondo nell'introduzione di 
tecnologie non nocive per l'ambiente. Lo stesso vale anche per il trasferimento di tecnologie. È 
altresì chiaro che i paesi industrializzati dovranno essere pronti ad accollarsi una parte degli oneri 
che l'aggiustamento potrebbe comportare per i paesi meno sviluppati, anche se dovrebbe essere 
riconosciuto che alcuni dei cambiamenti che saranno introdotti daranno luogo di per sé a benefici 
immediati anche per il Terzo Mondo. Di conseguenza, il criterio pertinente per la definizione della 
ripartizione più equa sul piano internazionale è quello dei costi marginali. 
La competitività internazionale non è un motivo per ritardare un'azione ben studiata, perché ... 
Si sostiene a volte che la dimensione internazionale implica che la Comunità europea deve 
attendere che anche il resto del mondo si muova per introdurre politiche sostenibili sotto il profilo 
ambientale. La perdita di competitività internazionale, si argomenta, renderebbe proibitivo il costo di 
una politica unilaterale. La Commissione ha già analizzato diffusamente il rapporto tra protezione 
dell'ambiente e competitività internazionale nella sua comunicazione del 1992 e il Consiglio ha 
definito degli orientamenti in materia in una risoluzione del 1992. 
Si deve ammettere che i mutamenti strutturali richiesti possono indubbiamente comportare un costo 
in termini di riduzione - auspicabilmente temporanea - della competitività internazionale di taluni 
comparti o settori. Ciò vale in particolare per quei settori che devono affrontare un numero sempre 
crescente di concorrenti di paesi di recente industrializzazione che non devono far fronte ad alcun 
tipo di costo derivante da preoccupazioni ambientali. Tuttavia è importante sottolineare che in molti 
casi l'impatto sulla competitività risulterà probabilmente modesto. 
16 
... in parte per via della loro entità, i costi di controllo ambientale non sono un fattore decisivo,... 
Bisogna anzitutto riconoscere che questi costi saranno probabilmente molto ridotti per la grande 
maggioranza dei settori. La maggior parte delle ricerche empiriche disponibili concorda nel 
riscontrare che una più rigorosa politica ambientale ha un impatto limitato, se ne ha uno, sui flussi 
commerciali internazionali. Le decisioni più importanti sul luogo in cui insediare un'attività 
economica dipendono in misura assai maggiore da fattori quali la presenza di infrastrutture 
adeguate e di lavoratori altamente qualificati e il costo del lavoro. Per inciso, questi tre fattori sono 
stati individuati anche nel Libro bianco su crescita, competitività ed occupazione e sono elementi su 
cui l'azione della Communità si sta rafforzando. 
... attendere minerebbe la competitività di un settore in rapida crescita e ... 
In secondo luogo, come si è detto nella sezione 2 del presente documento, la crescita e il 
miglioramento della qualità dell'ambiente presentano una correlazione positiva in quanto la 
preferenza dei cittadini per un ambiente pulito si traduce, nelle economie in crescita, in una 
domanda di servizi in tal senso. Non soddisfare questa domanda, che è destinata ad emergere più 
tardi anche in altre economie, sarebbe una strategia autolesionista. Essa comporterebbe infatti la 
perdita del vantaggio tecnologico che ci mette in una posizione molto favorevole sui mercati 
internazionali delle tecnologie pulite, dei nuovi prodotti e dei processi produttivi del futuro. Il mercato 
mondiale dei beni e dei servizi ecologici aveva già un valore di circa 200 miliardi di dollari USA nel 
1990 e si prevede che crescerà del 50% di qui al 2000. È evidente che solo industrie che devono 
affrontare la sfida ambientale sui loro mercati domestici hanno buone probabilità di avere successo 
sui mercati internazionali che saranno duramente contesi dai principali concorrenti della Comunità. 
In questo contesto va tenuto presente anche che la politica ambientale della Comunità si è spinta 
già oltre l'ambito limitato del controllo dell'inquinamento considerato isolatamente. La tendenza a 
perseguire un uso sostenibile delle risorse naturali produce delle pressioni nel campo della R&S, 
dell'efficienza energetica, della gestione dei rifiuti (riduzione alla fonte, riciclaggio, riutilizzo e 
recupero) e dei prodotti verdi, pressioni che si riflettono su un larghissimo ventaglio di industrie e di 
servizi. Da questo aspetto più ampio emerge dunque un potenziale di maggiore competitività, di 
sviluppo di nuovi prodotti e mercati e di maggiori opportunità di occupazione. 
... politiche ambientali intelligenti possono aiutare i settori vulnerabili a compiere la transizione 
In terzo luogo, le obiezioni di cui sopra non tengono conto del fatto che, qualora sorgano dei 
problemi di competitività internazionale, si potrà ricorrere a diversi tipi di politiche di 
accompagnamento atte a compensarne gli effetti negativi. A questo riguardo si può pensare ad un 
temporaneo trattamento speciale di settori gravemente colpiti, ad adeguamenti dei dazi ecc. Se ben 
concepita, la politica ambientale non comporta necessariamente gravi perdite permanenti di 
competitività, anche in settori che potenzialmente potrebbero risentirne seriamente. 
Non dobbiamo confondere l'interesse di settori specifici con l'interesse generale delle nostre 
economie 
È comunque opportuno sottolineare nuovamente che la tesi secondo la quale esiste un problema di 
competitività internazionale deve essere sottoposta ad attento esame con riferimento agli sviluppi a 
lungo termine e non dovrebbe essere confusa con una comprensibile ma autolesionistica 
resistenza all'adeguamento, inevitabile sul lungo periodo, all'esigenza di una crescita sostenibile. Il 
fatto che spesso coloro che devono adeguarsi si fanno sentire più energicamente di coloro che 
beneficeranno dell'aggiustamento stesso non deve essere considerato un valido motivo per 
astenersi dal prendere i provvedimenti necessari. È quindi indispensabile assicurare un'equa 
rappresentanza di tutti i gruppi d'interesse nel dibattito pubblico. 
17 
Potrebbero sorgere problemi di equità sul piano interno 
Va sottolineato che, oltre che sul piano internazionale, potrebbero porsi anche sul piano intemo 
problemi di equità che vanno risolti. In particolare vi è il timore che le famiglie a basso reddito 
potrebbero risentire gravemente dell'introduzione di politiche ambientali più severe, ad es. intese a 
limitare l'uso di energia. Si tratta certo di una preoccupazione comprensibile, anche se va fatto 
presente che gli scarsi dati disponibili fanno pensare che non necessariamente si presenteranno 
problemi di equità in molti casi. È comunque probabile che la situazione sia diversa da un paese 
all'altro poiché vi sono forti differenze anche nel livello e nella struttura del consumo di energia 
nell'ambito della Comunità. Va tuttavia sottolineato che una politica attentamente elaborata conterrà 
già elementi atti a contrastare i problemi potenziali in questo campo. Una messa in atto graduale e 
ad un ritmo prevedibile, ad esempio, dà alla gente il tempo di fare gli aggiustamenti e contribuisce 
quindi in modo significativo ad alleviarne il peso. Nella misura in cui la politica ricorrerà a tasse 
ambientali, si produrranno entrate che potrebbero essere in parte utilizzate per compensare gli 
effetti indesiderabili sulla distribuzione dei redditi. Non si vuole con questo negare la possibilità che 
l'introduzione di politiche intese a realizzare una crescita sostenibile possa porre problemi di equità, 
ma semplicemente sottolineare che esistono varie strategie di risposta che sembrerebbero atte a 
minimizzare le conseguenze negative. 
... che possono tuttavia essere risolti senza compromettere la crescita sostenibile 
Va ripetuto ancora una volta che, a lungo termine, sarebbe inaccettabile ritardare l'avvio del 
necessario processo di transizione a motivo di tali considerazioni di equità, non solo perché le 
famiglie a basso reddito generalmente soffrono di più le conseguenze del degrado ambientale (in 
quanto hanno minori risorse per proteggersi), ma anche perché le perdite economiche che 
deriverebbero a più lungo termine da un rinvio comprometterebbero presumibilmente la capacità 
dei governi di finanziare tutta una serie di programmi di cui le famiglie a basso reddito beneficiano 
in misura relativamente ampia. 
// consenso sociale permetterebbe la massimizzazione dei benefici per l'economia e per l'ambiente 
Per finire va sottolineato il contributo essenziale che un ampio consenso sociale può apportare, 
assicurando una transizione senza scosse verso lo sviluppo sostenibile. Anche se questo vale, in 
principio, per qualsiasi politica ambientale che incida sui livello generale dei prezzi, si tratta di un 
fattore particolarmente rilevante nel caso di una riforma fiscale improntata a preoccupazioni 
ambientali, in cui l'introduzione di imposte indirette (a titolo di incentivi) potrebbe comportare rischi 
inflazionistici nel caso in cui non si abbia una moderazione salariale. Se, ad esempio, il gettito di 
una nuova imposta ambientale fosse utilizzato per abbassare le imposte sul reddito delle persone 
fisiche, si dovrebbe concordare una corrispondente moderazione delle richieste di aumento 
nominale delle retribuzioni lorde. Evidentemente, se una politica del genere è credibile e ben 
spiegata non c'è ragione che si verifichi un'eccessiva pressione sui salari, in quanto la riduzione 
dell'onere fiscale gravante sul lavoro contribuisce a compensare eventuali riduzioni del potere 
d'acquisto (dovute, ad esempio, ad un prezzo più elevato dell'energia). Di conseguenza i percettori 
di salari non dovrebbero tentare di sfruttare l'occasione di una riforma tributaria improntata a scopi 
ambientali, introdotta dal governo in modo neutrale rispetto al gettito, per tentare di accrescere il 
loro potere d'acquisto a spese delle imprese. Se non si configurerà alcuna minaccia di innesco di 
una spirale salari-prezzi indotta dalla pressione fiscale, le autorità monetarie non $aranno tentate di 
alzare i tassi d'interesse per prevenire una febbre inflazionistica, ma riusciranno a integrare nel 
livello generale dei prezzi l'incremento una tantum provocato dalla manovra tributaria. Un ampio 
accordo sociale tra governo, tlatori di lavoro, lavoratori e autorità monetarie sui principi della 
strategia è quindi di estrema importanza ai fini dei risultati economici. Se il consenso sociale 
potesse essere esteso in modo da abbracciare anche l'idea che il miglioramento della qualità 
dell'ambiente costituisce di per sé un beneficio sostanziale, allora risulterebbe probabilmente 
accettabile anche una perdita - temporanea - di potere d'acquisto, il che contribuirebbe a stimolare 
la crescita sostenibile sul medio e sul lungo periodo. 
• -'18 
5. Conclusioni sulle iniziative politiche da prendere per realizzare una crescita 
ambientalmente sostenibile 
Nell'affrontare il problema del rapporto tra crescita economica ed ambiente, una conclusione 
confortante che possiamo trarre dall'analisi del passato è che questi fattori fondamentali per il 
benessere dei cittadini della Comunità sono compatibili, purché venga instaurato un opportuno 
quadro politico. 
Tuttavia diventa sempre più evidente che la strada da seguire è data dall'integrazione delle 
considerazioni ambientali nel disegno delle politiche specifiche per tutti i settori dell'economia. 
L'integrazione si configura sia come una soluzione più efficace dal punto di vista della protezione 
dell'ambiente, sia come una strategia che può realizzare la sostenibilità a basso costo, aprendo 
cosi la possibilità di una crescita sostenibile prolungata. In economie di mercato quali le nostre, i 
prezzi relativi svolgono una funzione importante nel determinare le decisioni di investimento, di 
ricerca e di consumo. L'aggiustamento della struttura dei prezzi relativi attraverso strumenti 
economici quali le tasse ambientali sembra quindi essere la strada più naturale da seguire 
nell'ambito della politica di integrazione. Da un'azione in tal senso potrebbero anche. derivare 
benefici economici aggiuntivi, visto che si dovrebbe procedere ad un riesame dell'intero sistema 
delle imposte e dei contributi sociali. Ridurre altre imposte che frenano l'economia potrebbe 
costituire una linea d'azione promettente. È evidente che i responsabili delle politiche economiche e 
fiscali, che hanno appunto il compito di assicurare un sano sviluppo economico e di gestire un 
sistema tributario efficiente, sono chiamati a svolgere un ruolo essenziale nello sviluppo della nuova 
strategia. Inoltre, i nessi esistenti tra tale strategia, la politica salariale e quella di aggiustamento 
strutturale ne fanno un elemento di riferimento essenziale per le politiche economiche e fiscali in 
Europa. Nel riquadro conclusivo del presente documento sono illustrate alcune conclusioni 
concrete che i responsabili di dette politiche potrebbero trarre dal dibattito sulla crescita sostenibile. 
Evidentemente, per integrare gli obiettivi in materia ambientale in tutti i settori della società, i 
responsabili delle politiche dovranno definire, in collaborazione con le parti sociali e le altre autorità 
competenti, politiche ambientali caratterizzate da un rapporto costo/efficacia ottimale per i comparti 
di cui sono i principali responsabili. Un approccio intersettoriale vasto e coerente non può che 
essere fondato sull'instaurazione di un chiaro nesso tra strumenti fondati sul mercato e problemi 
ambientali, che rafforzerà a sua volta la credibilità e l'accettabilità delle misure fiscali, laddove 
queste siano opportune. 
In generale, quando si cambia politica è essenziale farlo in modo graduale e prevedibile, in quanto 
si lascia così ai soggetti economici la possibilità di adeguarsi con il minimo costo e si crea un 
margine per lo sviluppo di tecnologie pulite. Poiché la disponibilità di simili tecnologie costituisce 
una condizione preliminare per la realizzazione di una crescita sostenibile, si tratta di un fattore 
fondamentale ed occorre assolutamente attuare politiche di R&S e di sviluppo tecnologico 
attentamente mirate. La disponibilità di tecnologie adeguate è fondamentale anche per affermarsi 
sui mercati globali del futuro. Questa, accanto a considerazioni di competitività internazionale, è 
una delle ragioni per le quali la transizione ad un sentiero di crescita ambientalmente sostenibile 
non dovrebbe essere rinviata. Anche se non bisogna sottovalutare l'entità degli aggiustamenti a 
breve e medio termine che alcuni consumatori e produttori saranno costretti a compiere, sembra 
possibile risolvere in modo adeguato la maggior parte dei problemi con un attento lavoro di 
concezione degli strumenti più efficaci ai fini di una crescita sostenibile. 4 
J 
19 
Una politica economica per una crescita ambientalmente sostenibile 
C'è una serie di misure concrete che le autorità potrebbero prendere per promuovere lo sviluppo di 
politiche economicamente efficienti che contribuiscano ad una crescita ambientalmente sostenibile. 
Fra queste sembrano particolarmente degne di nota le seguenti: 
1. Trasformare l'idea di sviluppo sostenibile in un concetto più tangibile e misurabile. Vi è un 
evidente bisogno di migliorare le statistiche in materia per aiutare i responsabili ad elaborare 
politiche fondate ed a valutarie. Lo sviluppo di indicatori ed indici di pressione ambientale, 
l'elaborazione di conti ausiliari alla contabilità nazionale esistente e, sul lungo periodo, di conti 
nazionali integrati economico-ambientali - annunciati nel quinto Programma d'azione in materia 
ambientale - dovrebbero beneficiare di un deciso sostegno. 
2. I responsabili delle politiche economiche dovrebbero assicurarsi che l'integrazione della 
politica ambientale nelle diverse politiche settoriali, laddove è opportuna, ricorra il più possibile a 
strumenti fondati sui meccanismi di mercato, in quanto essi consentono spesso di trovare le 
soluzioni meno costose per l'economia. Inoltre una siffatta strategia potrebbe contribuire alla 
deregolamentazione e alla riduzione delle interferenze burocratiche che talvolta ostacolano il 
funzionamento dei meccanismi di mercato. Appare quindi necessario un sostegno attivo a questa 
nuova impostazione. 
3. L'obiettivo dell'integrazione implica l'esigenza di un esame delle conseguenze ambientali dei 
regimi fiscali e contributivi esistenti. In questo contesto, e tenendo conto anche di altri noti 
argomenti economici che militano nello stesso senso, occorrerebbe riesaminare attentamente gli 
incentivi ad attività non compatibili con il rispetto dell'ambiente e, ove opportuno, abolirli. 
4. L'introduzione di tasse ambientali costituirà probabilmente un elemento importante della 
nuova impostazione fondata sull'integrazione. Visto che hanno natura diversa da quella delle 
imposte tradizionali, le tasse ambientali pongono svariati problemi sotto il profilo della loro 
concezione ed applicazione. I responsabili delle politiche economiche e fiscali, competenti per il 
sistema tributario, dovrebbero essere invitati ad analizzare insieme i principali problemi in gioco atto 
scopo di concepire tasse ambientali efficienti. 
5. Sembra che una riforma dei regimi fiscali e di sicurezza sociale vigenti sia già auspicabile 
per ragioni attinenti all'economia e all'occupazione (tra l'altro perché tali regimi contribuiscono a 
talune rigidità dei mercati dei beni e del lavoro). Nel contempo la nuova strategia di "integrazione 
delle esigenze ambientali" porterà probabilmente spesso all'introduzione di tasse intese a far 
pesare l'onere delle "esternante ambientali", tasse che potrebbero produrre un gettito rilevante 
Occorre sfruttare questa coincidenza per realizzare sinergie. Ad esempio, se i costi indiretti del 
lavoro hanno effetti negativi soprattutto perii segmento inferiore del mercato del lavoro, si potrebbe 
considerare l'eventualità di ridurre la tassazione del lavoro in tale segmento. Questa riduzione 
potrebbe essere in parte finanziata con i proventi delle tasse ambientali che devono comunque 
essere introdotte per assicurare una crescita sostenibile. Sembra quindi che, in detémtinate 
circostanze, si possano ottenere vantaggi sia sotto il profilo economico che sotto il profilò 
ambientale. Sebbene tali circostanze possano essere fino ad un certo punto legate alta situazione 
specifica dei singoli paesi, sarebbe senz'altro utile imparare dalle rispettive esperienze e analizzare 
insieme le principali possibilità. 
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KSN 0254-1505 
COM(94) 465 def. 
N. <fî catafogo : CB-CO-94-494-IT-C 
ISBN 92-77-81526-4 
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