Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni eEurope 2002: un quadro normativo comunitario per la valorizzazione delle informazioni del settore pubblico /* COM/2001/0607 def. */





COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI eEUROPE 2002: UN QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO PER LA VALORIZZAZIONE DELLE INFORMAZIONI DEL SETTORE PUBBLICO INDICE 1. Introduzione 2. Un'importante risorsa economica 3. in un mercato europeo frammentato 3.1. Impatto sul mercato europeo dell'informazione 3.2. Impatto più generale sul mercato europeo 3.3. Mancanza di uniformità e chiarezza 3.4. Sfide sul piano pratico 3.5. Conclusioni 4. Azioni comunitarie proposte 4.1. Sperimentazione e dialogo 4.1.1. Sperimentazione mediante progetti 4.1.2. Acquisizione di conoscenze per esperienza diretta 4.2. Migliori condizioni quadro a livello europeo 4.2.1. Accesso alle informazioni del settore pubblico 4.2.2. Valorizzazione delle informazioni del settore pubblico 4.2.2.1. Questioni da regolamentare 4.2.2.2. Verso uno strumento che garantisca la valorizzazione dell'informazione del settore pubblico 4.2.3. Anche le istituzioni europee si rinnovano 4.3. Partecipazione di tutte le parti interessate 5. Conclusioni 1. Introduzione Come sottolineato durante il Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, l'economia basata sulle conoscenze nella sua dimensione digitale esercita un forte impatto sulla vita di tutti i cittadini europei, dando un notevole impulso alla crescita economica, all'occupazione e alla competitività e al contempo migliorando la qualità della vita in generale. Nel piano d'azione eEurope 2002 intitolato "Una società dell'informazione per tutti", approvato dai capi di Stato e di governo durante il Consiglio europeo di Feira del 19 e 20 giugno 2000, sono stati fissati obiettivi concreti per assicurare che l'Europa assuma il ruolo di protagonista dell'era digitale. In questo piano d'azione le informazioni del settore pubblico vengono segnalate tra le tematiche che richiedono particolare attenzione. Informazioni del settore pubblico: alcuni esempi I ministeri e svariati enti pubblici raccolgono informazioni di natura finanziaria e commerciale. In molti Stati membri è l'amministrazione pubblica a conservare i registri delle imprese prescritti dalla legge. Le informazioni di natura giuridica (in particolare sulla legislazione e la giurisprudenza) e amministrativa sono dominio del settore pubblico. Gli uffici brevetti sono in genere enti pubblici. Anche le informazioni scientifiche, tecniche, culturali e cliniche sono in gran parte raccolte e gestite da istituti e archivi dello Stato. Alcune agenzie pubbliche si occupano della raccolta e della gestione di dati geografici da utilizzare nel settore dei trasporti e del turismo (piante cartografiche, informazioni sulle condizioni del traffico, ecc.). Le informazioni turistiche vengono spesso rilevate e diffuse da enti pubblici a vari livelli amministrativi. Migliorando l'uso delle informazioni in possesso delle amministrazioni pubbliche si otterrebbero vantaggi per tutti i cittadini dell'UE, le imprese e lo stesso settore pubblico. Cittadini e imprese possono trarre grandi vantaggi da una disponibilità di tali informazioni su Internet. Le loro relazioni con la pubblica amministrazione ne risulterebbero agevolate e migliorerebbe la loro partecipazione al processo democratico. Contemporaneamente, l'informazione del settore pubblico presenta un notevole potenziale economico. Si tratta infatti di un elemento essenziale di molti prodotti digitali di informazione che potrebbe divenire un'importante materia prima per i nuovi servizi e in particolare le applicazioni Internet senza filo [1]. La predisposizione di un contesto ideale per lo sfruttamento di tali risorse a livello commerciale è perfettamente in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma (23-24 marzo 2001), in base alle quali occorre garantire "l'esistenza delle condizioni adatte alla creazione di un contenuto europeo multilingue per i servizi via etere". [1] Il 20 marzo 2001 la Commissione ha adottato una comunicazione intitolata "Introduzione delle comunicazioni mobili della terza generazione nell'Unione europea. Situazione attuale e approccio per il futuro" COM (2001) 141. Pur riconoscendo l'importanza dell'informazione del settore pubblico dal punto di vista civico e democratico, la presente comunicazione si incentra sugli aspetti economici e sugli aspetti legati al mercato interno e propone una serie di iniziative volte ad eliminare gli ostacoli che ancora permangono nel mercato europeo affrontando in particolare il problema della valorizzazione delle informazioni del settore pubblico. Non vengono tuttavia avanzate proposte in materia di accesso a questo tipo di informazioni. Alcune di queste iniziative sono nuove, altre sono già in fase di realizzazione, ma tutte concorrono a formare un pacchetto coerente di azioni incentrate attorno a due elementi principali: - sperimentazione e dialogo: gli sviluppi già in atto devono essere sostenuti mediante il finanziamento di progetti esemplari e lo scambio delle migliori pratiche a livello europeo; - legislazione: è allo studio la possibilità di un'armonizzazione minima a livello europeo delle condizioni per una valorizzazione commerciale delle informazioni detenute dagli enti pubblici. Tali proposte scaturiscono da un'analisi delle reazioni pervenute alla Commissione a seguito della consultazione sul Libro verde "L'informazione del settore pubblico nella società dell'informazione: una risorsa fondamentale per l'Europa" (COM(1998)585), adottato dalla Commissione il 20 gennaio 1999 [2]. [2] Le reazioni al Libro verde e la loro presentazione analitica sono consultabili al seguente indirizzo: http://www.cordis.lu/econtent/psi/. >RIFERIMENTO A UN GRAFICO> 2. Un'importante risorsa economica ... Le informazioni in possesso del settore pubblico rappresentano un'importante risorsa contenutistica con un notevole potenziale economico. Le tecnologie della società dell'informazione offrono ormai possibilità senza precedenti per aggregare dati provenienti da diverse fonti e creare così prodotti e servizi a valore aggiunto. Queste informazioni sono dunque un'essenziale materia prima per simili applicazioni. Le informazioni che attualmente risultano più interessanti sotto il profilo del loro potenziale economico sono quelle geografiche, commerciali, socioeconomiche e inerenti al traffico. Ad esempio le informazioni di natura geografica sono essenziali per applicazioni wireless come quelle dei sistemi di navigazione a bordo dei veicoli che attualmente formano un segmento di mercato con notevoli prospettive di espansione. Alcuni studi hanno dimostrato che tra il 15 e il 25% circa dei dati richiesti per effettuare transazioni di commercio elettronico si basano su informazioni del settore pubblico [3]. È evidente che queste importanti risorse racchiudono un considerevole potenziale di crescita che può determinare in maniera significativa lo sviluppo del settore dei contenuti. [3] Fonte: "Government information and the UK information market", rapporto redatto da Electronic Publishing Services per il Ministero britannico del commercio e dell'industria, maggio 2000. L'industria dei contenuti ha raggiunto oramai dimensioni di tutto rispetto: le stime [4] indicano infatti un valore complessivo pari a 433 miliardi di EUR, ossia il 5% del PIL europeo, dimostrando che questo comparto ha superato sia il settore delle telecomunicazioni che quello del software/hardware. [4] Osservatorio europeo per le tecnologie dell'informazione, 2001. Nei dati relativi all'industria dei contenuti sono compresi anche quelli dell'editoria, del marketing e del settore pubblicitario. Le statistiche sulle dimensioni del mercato e sull'occupazione trovano conferma anche in relazioni dell'OCSE. Ad esso fanno capo quasi 4 milioni di posti di lavoro in Europa, peraltro destinati a crescere come è avvenuto negli ultimi anni grazie all'incremento della produzione di contenuti. Negli Stati Uniti l'accesso alle informazioni detenute dal governo federale e la possibilità di riutilizzarle a fini commerciali sono garantiti da una legislazione semplice ed efficace che lascia ai cittadini e alle imprese un notevole margine di iniziativa [5]. L'informazione del settore pubblico non è tutelata da un diritto d'autore e non esistono restrizioni al suo riutilizzo. Inoltre, i prezzi fissati per riutilizzare l'informazione si limitano a coprire i costi marginali di riproduzione e di distribuzione. [5] Basti pensare al "Freedom of Information Act" del 1966 (Legge sul diritto all'informazione) modificato dall'"Electronic Freedom of Information Act" del 1996 (Legge sul diritto all'informazione elettronica) http://www.usdoj.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm, al "Paperwork Reduction Act" (Legge sulla riduzione della quantità dei documenti amministrativi) http://www.rdc.noaa.gov/~pra/pralaw.htm e all'importante circolare sul bilancio "Budget circular A130" http://www.cio.gov/docs/Recompiled_A-1301.htm. Grazie alle condizioni estremamente favorevoli alla valorizzazione commerciale delle informazioni messe a disposizione dalle amministrazioni pubbliche, negli Stati Uniti si è sviluppato un mercato specifico basato su queste risorse che, in base alle stime, è fino a cinque volte superiore a quello europeo. Il tasso di crescita delle principali imprese che operano in questo segmento varia dal 10 al 30% nell'arco degli ultimi sei anni. Negli USA le questioni attualmente dibattute non riguardano più l'accesso, la tariffazione o i diritti d'autore e di rivendita, bensì questioni pratiche relative all'attuazione, ai meta-dati comuni e alla dimensione ormai sempre più globale della valorizzazione delle informazioni del settore pubblico [6]. [6] Studio effettuato da Pira International per conto della Commissione vertente sull'utilizzo delle informazioni del settore pubblico a fini commerciali, ottobre 2000. In Europa, per contro, le possibilità di sfruttare le informazioni delle amministrazioni pubbliche sul piano commerciale sono al momento alquanto limitate ed inoltre non esiste né chiarezza né tantomeno uniformità in materia di regolamentazione nei vari Stati membri dell'UE (cfr. la sezione 3 della presente comunicazione). L'UE deve pertanto raccogliere la sfida economica e creare le premesse necessarie per dare un impulso alle attività di valorizzazione commerciale delle informazioni e aumentare l'occupazione in questo settore. I prodotti a valore aggiunto così ottenuti avrebbero una ricaduta positiva sull'economia, aumenterebbero l'efficienza dei processi decisionali a vari livelli grazie alla maggiore disponibilità di informazioni. Con l'avvento di Internet le amministrazioni pubbliche hanno iniziato a studiare varie possibilità per ottimizzare il valore delle informazioni in loro possesso. Alcuni Stati membri (tra cui il Regno Unito, la Francia, i Paesi Bassi e la Danimarca) hanno capito quale potenziale economico e sociale sia racchiuso in queste risorse e hanno deciso di adeguare di conseguenza la normativa per consentire un uso più ampio di tali informazioni. Hanno in particolare preso coscienza del fatto che i vantaggi economici ottenibili grazie ad un sistema più liberale di valorizzazione delle informazioni superano di gran lunga i proventi diretti che potrebbero derivare dalla semplice vendita di tali informazioni. Le iniziative a livello europeo mancano tuttavia ancora di coerenza. Il risultato di questa situazione sarà un ulteriore aggravarsi delle disparità tra gli Stati membri in termini di pratiche adottate, il che renderà ancor più critica la posizione delle imprese che operano sul mercato internazionale delle informazioni. 3. ... in un mercato europeo frammentato 3.1. Impatto sul mercato europeo dell'informazione Il processo di integrazione delle economie europee e lo sviluppo di applicazioni Internet senza filo contribuiranno ad incrementare la domanda di prodotti contenutistici paneuropei (servizi turistici erogati per telefonia mobile, servizi di informazione commerciale europei, ecc.). La realizzazione di prodotti e servizi di portata paneuropea basati sulle informazioni messe a disposizione dal settore pubblico non è certamente impresa facile. Nei diversi paesi le pratiche e le regole in materia di utilizzazione dei dati sono alquanto differenti e talvolta poco chiare. Può succedere dunque che un'impresa che aggrega contenuti incontri difficoltà in un paese e che pertanto non riesca a sviluppare un prodotto veramente utilizzabile su scala europea. Un servizio di informazioni turistiche, sul traffico o sull'ambiente che si ferma alle frontiere di un paese susciterà scarso interesse. Tutte queste disparità influiscono senz'altro negativamente sullo sviluppo di un mercato settoriale europeo, poiché l'incertezza sulle condizioni di utilizzo dei dati impedisce alle imprese di avviare attività transnazionali di valorizzazione delle informazioni del settore pubblico. Soprattutto le PMI, che non possono permettersi errori nella loro politica di investimento, rischiano di essere tagliate fuori. Basterebbe un insieme di regole minime comuni per trasformare questa situazione incerta in un terreno propizio allo sviluppo e all'affermazione di prodotti europei, facilitando così anche il compito degli enti pubblici stessi che spesso, sollecitati da una richiesta di utilizzo delle loro informazioni, sono costretti a definire pratiche ad hoc. Oltre ad ostacolare lo sviluppo di prodotti transnazionali, le diverse condizioni esistenti nei vari Stati membri incidono sul mercato europeo delle informazioni anche ad un altro livello: le imprese europee si trovano in netto svantaggio rispetto a quelle americane in termini di competitività, poiché queste ultime non incontrano impedimenti all'utilizzo delle informazioni del settore pubblico e riescono a confezionare prodotti a valore aggiunto adatti al loro mercato nazionale, creando una solida base per un'ulteriore espansione. I profitti così ottenuti vengono investiti in nuove attività che contribuiscono ad accrescere il vantaggio sulle imprese europee. Tale fenomeno è riscontrabile su scala ridotta anche all'interno del mercato europeo delle informazioni. Infatti, negli Stati membri nei quali esistono concrete possibilità di valorizzazione delle informazioni del settore pubblico le imprese riescono a crearsi un margine di vantaggio rispetto ai potenziali concorrenti di altri Stati membri che non possono invece contare sulle stesse possibilità di accesso sul mercato nazionale. 3.2. Impatto più generale sul mercato europeo La disponibilità di prodotti contenutistico-informativi affidabili che interessino più Stati membri è una premessa fondamentale per tutte le imprese che operano in un contesto internazionale. Quando un'impresa propone prodotti o servizi in un altro Stato membro deve disporre di informazioni attendibili, ad esempio, sulle procedure amministrative di quel paese, sul traffico, sulle condizioni relative agli investimenti, sulla normativa ambientale, ecc. Anche i cittadini che intendono esercitare i propri diritti sanciti dai trattati devono poter disporre di informazioni di questo tipo. Pertanto, gli ostacoli alla valorizzazione delle informazioni del settore pubblico si ripercuotono negativamente sul mercato interno in generale. 3.3. Mancanza di uniformità e chiarezza Quali sono in definitiva questi ostacoli che impediscono la valorizzazione delle informazioni del settore pubblico a livello europeo- Ne esistono di vari tipi, riconducibili a differenze nelle regole o nelle prassi (amministrative). Anzitutto si constatano differenze nei tempi di risposta da parte delle amministrazioni pubbliche, oppure il rifiuto di trasmettere le informazioni richieste in formato digitale (o in un formato digitale specifico preesistente), o ancora l'obbligo per le imprese di dimostrare che sono direttamente interessate all'uso delle informazioni richieste (non richiesto dalle norme sulla tutela dei dati), così come l'esistenza di accordi tra le amministrazioni pubbliche e talune imprese cui è concessa un'esclusiva e talvolta persino il vincolo di consultare le informazioni solo in loco. Un'impresa francese che intendeva creare un database contenente i nomi dei funzionari pubblici di tutte le amministrazioni europee con le rispettive competenze è stata sollecitata da uno Stato membro ad inviare personale sul posto per raccogliere le informazioni richieste. Un altro tipo di ostacolo riguarda il prezzo delle informazioni. Il fatto che le informazioni vadano pagate non rappresenta un problema per la maggior parte delle imprese interessate, ma esistono considerevoli differenze di prezzo relativamente allo stesso tipo di informazioni, ad indicazione del fatto che gli Stati membri applicano regole e criteri molto diversi nel determinare le tariffe per il riutilizzo dell'informazione. Dun & Bradstreet ha posto in evidenza le differenze dei prezzi praticati nei singoli Stati membri per ricevere informazioni dello stesso tipo. Ad esempio, per ottenere i dati del bilancio di un'azienda nel 2000 si pagavano 0,11 euro in Belgio contro 3,29 euro nei Paesi Bassi. In talune circostanze il potere di mercato degli enti pubblici in un determinato settore è tale da consentire loro di fissare prezzi proibitivi che impediscono di fatto il riutilizzo dell'informazione. Le tariffe proibitive applicate dal servizio di informazione meteorologica di uno Stato membro ha spinto un fornitore privato a ricorrere ad informazioni provenienti dagli Stati Uniti. Inoltre, l'impresa ha giudicato più conveniente costruire la propria stazione radar piuttosto che acquistare le immagini radar del servizio nazionale. In molti casi l'incertezza sulle condizioni imposte per riutilizzare i dati impedisce ad alcune imprese di avviare un'attività economica basata sulle informazioni del settore pubblico. Le norme applicabili sono dettate dalla legislazione nazionale, dalle disposizioni amministrative regionali o locali, dalle regole specifiche disposte dal ministero competente per gli enti o da disposizioni definite dagli enti stessi. In altre circostanze, mancando regole specifiche, è difficile prevedere come un'amministrazione reagirà alla richiesta di utilizzare l'informazione. Solo garantendo un livello minimo di trasparenza e certezza delle condizioni si potranno eliminare gli ostacoli che ancora impediscono lo sviluppo di prodotti e servizi transnazionali basati (in parte) sulle informazioni del settore pubblico. Anche in questo caso gli Stati Uniti offrono un buon esempio di come l'istituzione di un quadro giuridico chiaro e semplice torni a vantaggio delle iniziative economiche. 3.4. Sfide sul piano pratico Non è solo l'assenza di un quadro normativo sull'uso delle informazioni del settore pubblico ad ostacolare lo sviluppo di questo tipo di attività, bensì anche una serie di aspetti pratici che rendono l'utilizzo di tali informazioni a livello europeo alquanto difficile. Spesso non è semplice riuscire a capire quali informazioni e quali banche dati siano disponibili, né individuare le fonti di informazione del settore pubblico. Non esistono infatti repertori generali paneuropei e neppure nazionali che presentino un quadro generale delle risorse contenutistico-informative in mano alle amministrazioni pubbliche, né tantomeno che specifichino le condizioni di riutilizzo dei dati. Anche la mancanza di uno standard unico può creare problemi. I costi per il riutilizzo delle informazioni rischiano di lievitare significativamente quando un'impresa si trova di fronte a standard tecnici diversi per la conservazione delle informazioni, talvolta divergenti non solo tra paesi, ma anche a livello regionale. Analogamente anche la disomogeneità dei criteri di classificazione delle informazioni provoca ulteriori difficoltà alle imprese che intendono sfruttarne il potenziale economico. Non va dimenticata, infine, la problematica della diversità linguistica e la sfida che questa rappresenta per la valorizzazione delle informazioni a livello paneuropeo. I costi connessi alla traduzione del materiale e la necessità di adeguare i prodotti finali alla realtà linguistica locale sono elementi di cui qualsiasi impresa che intenda affacciarsi sul mercato europeo delle informazioni deve assolutamente tenere conto. 3.5. Conclusioni Occorre migliorare le condizioni di utilizzo delle informazioni del settore pubblico per consentire alle imprese europee di sviluppare prodotti contenutistico-informativi a valore aggiunto e dare così un impulso alla crescita economica e all'occupazione. Si contribuirebbe in tal modo a migliorare significativamente il flusso delle informazioni e di conseguenza anche il funzionamento del mercato interno. È bene sottolineare che la mancanza di un'iniziativa in questo settore costerebbe cara al comparto dell'informazione, ma anche al mercato europeo e alla società nel suo insieme. 4. Azioni comunitarie proposte Le misure proposte in questo capitolo tengono conto del valore economico delle informazioni detenute dal settore pubblico, dei loro potenziali vantaggi per l'occupazione e del tipo di ostacoli presenti. Il problema della valorizzazione delle informazioni viene affrontato in modo coerente mediante una serie di iniziative già in corso da affiancare a nuovi elementi. Le misure destinate a promuovere lo sviluppo di prodotti e servizi di portata europea e quelle volte all'istituzione di un quadro di regolamentazione si completano a vicenda e al contempo integrano e rafforzano i provvedimenti adottati a livello nazionale, regionale e locale. 4.1. Sperimentazione e dialogo 4.1.1. Sperimentazione mediante progetti La Comunità è chiamata a svolgere un ruolo importante di promotore di prodotti e servizi che abbiano un impatto o una portata a livello europeo. Finanziando progetti transnazionali che riguardano l'accesso alle informazioni del settore pubblico e il loro utilizzo a fini commerciali verrebbe rafforzata la collaborazione tra i vari paesi per poi ottenere risultati con un netto valore aggiunto europeo. A tale scopo la Commissione intende ampliare una serie di programmi già in corso, ponendo l'accento su particolari segmenti e settori quali le informazioni geografiche e le biblioteche [7]. [7] Un breve documento di lavoro dedicato all'argomento è consultabile al seguente indirizzo web: http://www.cordis.lu/econtent/psi/ Progetti orientati alle tecnologie Il programma sulle tecnologie della società dell'informazione del Quinto programma quadro di RST contiene una serie di elementi importanti per la gestione delle informazioni da parte delle amministrazioni pubbliche e il loro contatto con i cittadini. L'azione chiave I del programma TSI (Tecnologie della società dell'informazione) intitolata "Sistemi e servizi per il cittadino", e in particolare le parti che mirano ad ottimizzare i servizi erogati dagli enti pubblici, ne sono un chiaro esempio. La parte dell'azione chiave III "Contenuti e strumenti multimediali" che riguarda le tecnologie del linguaggio umano contribuisce a superare la barriera linguistica. Molti tra coloro che hanno reagito al Libro verde sulle informazioni del settore pubblico nella società dell'informazione hanno citato appunto la diversità linguistica come uno degli ostacoli all'utilizzo di tali informazioni a livello paneuropeo. Inoltre, il Sesto Programma Quadro di RST, che in questo momento e' in fase di discussione darà la possibilità di affrontare le varie tematiche inerenti al riutilizzo dell'informazione pubblica. Progetti orientati al mercato Per compensare il divario spesso esistente tra lo sviluppo di una nuova tecnologia e la sua penetrazione nel mercato si può ricorrere utilmente a progetti di dimostrazione orientati al mercato. Occorre infatti sperimentare nuovi modelli di mercato e nuove forme di partenariato tra pubblico e privato per individuare gli ostacoli reali e suggerire tipi di cooperazione efficienti. Questo tipo di sperimentazione è già stato avviato con il programma INFO2000 e troverà un proseguimento nel programma eContent [8], che a sua volta contribuirà anche ad incentivare l'uso e la creazione di meta-dati e standard paneuropei [9] e di esempi di collezioni di dati paneuropee e tratterà gli aspetti linguistici dell'informazione del settore pubblico. [8] Programma comunitario pluriennale inteso a incentivare lo sviluppo e l'utilizzo dei contenuti digitali europei nelle reti globali e a promuovere la diversità linguistica nella società dell'informazione (eContent); decisione 2001/48/CE del Consiglio, del 22 dicembre 2000, GU L 14 del 18.1.2001. [9] Organizzare strutturalmente le risorse atte ad identificare le informazioni esistenti e stabilirne l'ubicazione. La cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale tra le autorità pubbliche e altri enti che operano nel settore della società dell'informazione troverà un sostegno finanziario nell'iniziativa comunitaria Interreg III facente parte dei Fondi strutturali. Grazie al programma di scambio di dati tra amministrazioni (IDA II) verranno intensificate e consolidate le reti telematiche tra le amministrazioni pubbliche degli Stati membri e le istituzioni dell'Unione europea. Tale programma permetterà di finanziare la diffusione delle informazioni del settore pubblico a livello paneuropeo e lo sviluppo di portali. Sono state avviate azioni a sostegno dell'interoperabilità dei meta-dati e sono stati sviluppati diversi strumenti elettronici comuni, in particolare per venire incontro alle esigenze della pubblica amministrazione in materia di raccolta di dati. 4.1.2. Acquisizione di conoscenze per esperienza diretta Tutti gli Stati membri stanno esaminando le modalità più adatte per sfruttare pienamente il potenziale offerto dagli strumenti della società dell'informazione nell'ambito delle amministrazioni. In questo contesto vengono sperimentate nuove soluzioni a vari livelli. L'Unione europea può generare un forte valore aggiunto promuovendo i contatti e la convergenza di esperienze tra tutti i soggetti interessati nei vari Stati membri. Occorre pertanto incentivare lo scambio di informazioni a diversi livelli amministrativi nell'Unione europea, in particolare in riferimento alle migliori pratiche, affinché le amministrazioni siano in grado di adottare soluzioni efficienti e mirate. Potrebbero ad esempio essere collaudate nuove forme di partenariato settore pubblico/settore privato e di collaborazione all'interno dei servizi pubblici ai fini dell'utilizzazione e della valorizzazione delle informazioni del settore pubblico. Lo scambio di applicazioni innovative e già positivamente collaudate contribuirà a ridurre la distanza tra amministrazioni e cittadini di tutta Europa. Tale scambio di migliori pratiche può vertere anche sulla qualità delle informazioni offerte. Il sistema statistico europeo ha sviluppato un interessante modello di questo tipo contenente orientamenti che stabiliscono la portata e il grado di approfondimento dell'informazione resa disponibile nonché il prezzo di ogni suo singolo segmento. In materia di scambio di buone pratiche è utile ricorrere ad un'analisi comparata di vari casi concreti, a livello non solo europeo ma anche mondiale, esaminando casi dimostrativi, esempi pratici e altri elementi tra cui il valore che viene attribuito a taluni tipi di informazione nei vari paesi. Un altro aspetto interessante ai fini dello scambio di conoscenze e pratiche tra amministrazioni è l'uso che esse fanno di Internet per divulgare le informazioni e raccogliere i dati in maniera più efficiente. Sperimentazione e dialogo Azioni principali - Finanziamento di progetti orientati alle tecnologie e vertenti sulle informazioni del settore pubblico nell'ambito del programma Tecnologie della Società dell'informazione (TSI). - Finanziamento di progetti orientati al mercato (partenariato pubblico/privato, meta-dati) nell'ambito del programma eContent. - Finanziamento di progetti connessi all'offerta di informazioni del settore pubblico nell'ambito del programma IDA. - Scambio delle migliori pratiche, studi comparati di casi (iniziativa eEurope). 4.2. Migliori condizioni quadro a livello europeo In questo contesto occorre operare una netta distinzione tra due elementi fondamentali: l'accesso alle informazioni e l'uso che se ne può fare per fini commerciali (valorizzazione). 4.2.1. Accesso alle informazioni del settore pubblico Analizzando le osservazioni raccolte in reazione al Libro verde si evince chiaramente che l'accesso alle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche riveste un'importanza particolare sia per le imprese che per i privati cittadini. A livello comunitario, la direttiva 90/313/CEE del Consiglio concernente l'accesso all'informazione in materia di ambiente [10], stabilisce già i criteri e le condizioni di accesso all'informazione ambientale. Tuttavia, fatta eccezione per l'ambiente, questo aspetto viene in genere gestito a livello nazionale, regionale o locale. Non si prospetta dunque la necessità di armonizzare i sistemi e le procedure di accesso a tali informazioni. [10] Direttiva 90/313/CEE del Consiglio, del 7 giugno 1990, concernente l'accesso all'informazione in materia di ambiente. Tale direttiva sarà sostituita da una nuova direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del pubblico all'informazione relativa all'ambiente, attualmente in discussione presso le due istituzioni. Nel piano d'azione eEurope sono stati fissati alcuni obiettivi grazie ai quali si potrà migliorare l'accesso per via elettronica a questo tipo di informazioni, in particolare stabilendo quali dati essenziali devono essere messe in rete (informazioni giuridiche, amministrative, culturali, ambientali, dati sul traffico ecc.) [11]. A tale scopo verrà utilizzato il metodo di coordinamento aperto definito al Consiglio di Lisbona. Lo scambio di informazioni e delle migliori pratiche assumerà senz'altro un ruolo di spicco in questo contesto (cfr. sezione 4.1.2). [11] Le sfide poste dall'accesso ad adeguati contenuti e servizi on-line da parte di categorie svantaggiate e il potenziale di tali contenuti e servizi ai fini dell'inserimento sociale figurano nel documento di lavoro sulla cosiddetta "e-partecipazione" elaborato dai servizi della Commissione "e-Incluision - The Information Society's potential for social inclusion in Europe". 4.2.2. Valorizzazione delle informazioni del settore pubblico La mancanza di condizioni chiare e coerenti che regolino l'utilizzo delle informazioni del settore pubblico per fini commerciali impedisce di realizzare appieno il potenziale economico di tali dati nell'era digitale e dunque ostacola lo sviluppo di un vero e proprio mercato europeo dell'informazione. Con un migliore quadro di riferimento per la valorizzazione di tali informazioni sarebbe più facile sviluppare prodotti contenutistico-informativi riguardanti tutti o gran parte dei paesi europei piuttosto che un unico paese. 4.2.1.1. Questioni da regolamentare Pur evitando di prefigurare la scelta della Commissione per quanto riguarda lo strumento legislativo al quale ricorrere e la sua forma definitiva, il presente capitolo esamina le questioni che tale strumento sarà chiamato a disciplinare. La Commissione propone i seguenti orientamenti di base in materia di campo di applicazione, principio direttore, equità delle transazioni e aspetti pratici. Campo di applicazione Regimi di accesso invariati. Le misure tese a facilitare il riutilizzo dell'informazione del settore pubblico in tutta Europa devono basarsi sui regimi di accesso attuali e non comportare modifiche a tali disposizioni. Inoltre, il nuovo quadro di riferimento per la valorizzazione dell'informazione non deve incidere negativamente sull'accessibilità dell'informazione presso la sua fonte pubblica iniziale. Eccezioni Le misure in preparazione non si applicherebbero alle informazioni sensibili sotto il profilo commerciale (ad es. "segreti commerciali") in possesso di organismi di proprietà delle pubbliche autorità o posti sotto il loro controllo, che operano in campo commerciale o industriale. Anche gli archivi e le attività di creazione delle emittenti pubbliche non rientrerebbero nel campo di applicazione di tali misure a causa delle particolari caratteristiche del settore. Conformità alla normativa in materia di protezione dei dati. Le misure devono garantire l'assoluta conformità con le norme vigenti in materia di protezione dei dati. Se per motivi di tutela dei dati non è consentito l'accesso all'informazione questa non potrà di conseguenza essere valorizzata sul piano commerciale. Ciò vale anche per i casi in cui la consultazione di dati personali in possesso di enti pubblici sia subordinata a determinate condizioni (ad es. necessità di dimostrare un interesse legittimo per motivi riconducibili alla protezione dei dati, accesso limitato a determinate parti dell'informazione, ecc.). Diritti di proprietà intellettuale [12] : [12] Per evitare equivoci, con i termini "diritti di proprietà intellettuale" si indicano esclusivamente il diritto d'autore ed i diritti connessi (nonché le forme di protezione sui generis). Ogni iniziativa che riguarda i diritti di proprietà intellettuale del settore pubblico deve tener conto, da un lato, dell'acquis comunitario in materia di diritto d'autore e di diritti connessi che formano il quadro giuridico nel quale tali diritti sono esercitati e gestiti e, d'altro lato, degli obblighi internazionali della Comunità stabiliti dalle pertinenti convenzioni. Particolare importanza rivestono inoltre la direttiva 2001/29 sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei diritti connessi nella società dell'informazione e la direttiva 96/9 sulla tutela giuridica delle banche dati. Nel definire le norme per il riutilizzo dell'informazione del settore pubblico vanno inoltre tenuti in debita considerazione i diritti di proprietà intellettuale eventualmente detenuti da terzi sull'informazione in questione. In molti casi i prodotti e i servizi sono stati sviluppati dal settore pubblico in collaborazione con partner privati; di conseguenza i diritti di terzi non vengono messi a repentaglio dalle misure proposte. Definizioni La discussione dovrà basarsi sulla seguente definizione operativa del concetto di informazione. Per informazione si intende qualsiasi contenuto, a prescindere dal supporto (cartaceo o elettronico), o registrazione sonora, visiva o audiovisiva. La definizione che figura nelle direttive sugli appalti pubblici potrebbe costituire un utile punto di partenza per definire gli enti pubblici [13]. [13] La definizione di organismo di diritto pubblico di cui all'articolo 1 della direttiva 92/50 del 18 giugno 1992 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi dispone che per «organismo di diritto pubblico» si intende qualsiasi organismo: Il principio direttore Diritto generale di riutilizzare le informazioni del settore pubblico: ogniqualvolta l'informazione del settore pubblico è in linea di principio accessibile deve poter essere riutilizzata per fini commerciali. Equità delle transazioni Divieto di accordi di esclusiva: in futuro si dovranno limitare o vietare gli accordi di esclusiva per la valorizzazione dell'informazione del settore pubblico, quando tali accordi limitano indebitamente lo sfruttamento commerciale dell'informazione, in modo da garantire una maggiore apertura del mercato europeo. Saranno necessarie disposizioni transitorie volte a far sì che, dopo un determinato lasso di tempo, gli accordi già vigenti siano resi conformi alle nuove misure. Principi di determinazione dei prezzi Vanno applicati i seguenti principi di determinazione dei prezzi: - le tariffe richieste per il riutilizzo dell'informazione devono essere ragionevoli; - le tariffe devono essere trasparenti. Un diritto di riutilizzo dell'informazione non implica necessariamente una situazione analoga a quella degli Stati Uniti, dove le imprese possono avvalersi di tale informazione a titolo praticamente gratuito. Aspetti pratici * I tempi di risposta alle domande di riutilizzo dell'informazione devono essere ragionevoli e possono essere limitati al tempo necessario ad avere accesso ai documenti richiesti. * Le imprese e i singoli cittadini devono essere autorizzati a chiedere l'informazione in qualsiasi formato preesistente (ad es. uno specifico formato elettronico). Ciò non comporta per l'amministrazione alcun obbligo di creare o adattare i documenti. * Le autorizzazioni standard devono essere in linea di principio accessibili on-line. * Devono essere messi a disposizione anche i cataloghi di dati. 4.2.2.2. Verso uno strumento che garantisca la valorizzazione dell'informazione del settore pubblico La Commissione sta valutando il miglior strumento per garantire l'applicazione delle stesse condizioni di base a tutti i soggetti del mercato europeo dell'informazione, una maggiore trasparenza delle condizioni di riutilizzo dell'informazione e la minima distorsione possibile del funzionamento del mercato. Una direttiva garantirebbe la certezza del diritto necessaria per i soggetti del mercato e consentirebbe nel contempo agli Stati membri di adattare con precisione le sue disposizioni alla realtà locale. Tale direttiva risponderebbe alle aspettative dell'industria, più volte espresse nell'ambito della consultazione sul Libro verde sull'informazione del settore pubblico nella società dell'informazione. In via alternativa si potrebbe ricorrere allo strumento della raccomandazione [14] e/o rafforzare la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri in questo settore. [14] Il 4 luglio 2001 è stata adottata una raccomandazione specifica al settore del trasporto relativa, tra l'altro, all'offerta ai viaggiatori di servizi a valore aggiunto basati sull'informazione degli enti pubblici (C (2001) 1102, GU L 199 del 24.7.2001, pag. 20). Tuttavia, diverse sono le ragioni che spingono la Commissione a valutare la possibilità e le modalità di una direttiva e a ritenere che un maggiore coordinamento tra gli Stati membri e il ricorso ad una raccomandazione non sarebbero sufficienti per ristabilirela situazione, anche in considerazione della particolare valenza economica della questione. Solamente una direttiva sarebbe infatti in grado di tenere debitamente conto dell'internazionalizzazione dei bisogni di informazione e della natura paneuropea di molti dei prodotti e servizi a contenuto informativo. Se questi sono incompleti, ad esempio perché non coprono la realtà di un solo paese, perdono gran parte del loro valore intrinseco, tanto che le imprese potrebbero essere restie a investire nel loro sviluppo. È importante quindi che tutti gli Stati membri seguano lo stesso corso e gli stessi tempi nel predisporre condizioni minime comuni. Se da un lato è vero che molti Stati membri stanno studiando soluzioni per regolamentare l'utilizzo delle informazioni del settore pubblico, dall'altro lato, tuttavia, non sarebbe auspicabile instaurare regimi nazionali diversi tra loro. Soluzioni diverse, infatti, non garantirebbero all'industria dell'informazione le condizioni necessarie per sviluppare prodotti nuovi, innovativi e di portata paneuropea. Preme inoltre con urgenza la necessità di predisporre per tempo una normativa di base ottimale per i prodotti di informazione della prossima generazione, che già si prospettano determinanti per un ulteriore sviluppo della società dell'informazione. In mancanza di un'azione concreta, si rischia in un prossimo futuro di constatare la permanenza di gravi ostacoli all'utilizzo delle informazioni del settore pubblico a livello paneuropeo, oltre che un aggravarsi del divario esistente tra l'Europa e gli USA. Le esperienze maturate con l'applicazione degli orientamenti che i servizi della Commissione hanno pubblicato nel 1989 [15] in materia di valorizzazione delle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche mostrano che un approccio non legislativo in questo settore non dà i risultati auspicati: tali orientamenti sono infatti rimasti perlopiù lettera morta. [15] Orientamenti per incrementare le sinergie tra il settore pubblico e quello privato nel mercato delle informazioni, Lussemburgo, 1989. Gli strumenti giuridici comunitari in vigore (norme in materia di concorrenza, non discriminazione, libera circolazione dei servizi) possono essere applicati in determinati casi specifici di riutilizzo dell'informazione del settore pubblico da parte di imprese private. Tali norme offrono tuttavia rimedi parziali e in molte situazioni non risultano applicabili. Inoltre, la verifica dei limiti degli strumenti giuridici esistenti ricorrendo alle sentenze della Corte richiederà tempo e, di conseguenza, si protrarrà l'attuale situazione di incertezza del diritto. Del resto le sentenze giudiziarie non risolvono il problema di base, vale a dire la divergenza tra le norme e le pratiche esistenti negli Stati membri. Infine occorre rilevare che la proposta di direttiva prospettata dalla Commissione introdurrebbe un livello minimo di armonizzazione, lasciando un notevole margine di manovra ai singoli Stati membri, pur riducendo o addirittura eliminando gli ostacoli a cui sono confrontate le imprese del settore. 4.2.3. Anche le istituzioni europee si rinnovano Per incentivare la partecipazione dei cittadini europei e rafforzare la loro fiducia nei confronti delle istituzioni comunitarie sarebbe utile garantire un ampio accesso ai documenti amministrativi dell'UE. È proprio in quest'ottica che il Parlamento europeo e il Consiglio sono in procinto di adottare un regolamento [16] che dà attuazione all'articolo 255 del trattato. Inoltre la Commissione sta elaborando un programma per migliorare l'accesso alla documentazione pubblica anche da parte dei non vedenti [17]. [16] Regolamento (CE) n. 2001/1049 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. GU L 145 del 31.5.2001. [17] Il 25 settembre 2001 la Commissione ha adottato una comunicazione sul miglioramento dell'accesso ai siti web pubblici e al loro contenuto. L'intento è migliorare l'accesso ai siti web da parte delle persone disabili o anziane. L'accesso ai documenti delle istituzioni comunitarie non equivale tuttavia ad un accesso illimitato. I principi di tutela dei dati personali prevalgono comunque anche nel caso dei dati personali elaborati dalle istituzioni dell'UE e il fatto che tali dati figurino in un documento amministrativo della Comunità non priva il soggetto cui tali dati si riferiscono del proprio diritto alla privacy. Di conseguenza l'articolo 286 del trattato è stato interpretato in modo più restrittivo mediante il regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati [18]. [18] GU L 8 del 12.1.2001. Le questioni dell'apertura e della trasparenza sono inoltre elementi essenziali del Libro bianco sulla Governance, pubblicato dalla Commissione nel luglio 2001 [19]. [19] La governance europea - Un Libro bianco COM(2001) 428 del 25.7.2001. Rilevante in questo contesto è anche la comunicazione sul nuovo quadro di cooperazione per le attività di politica dell'informazione e della comunicazione nell'Unione europea COM(2001) 354. Per agevolare l'accesso alla legislazione dell'UE, dal 1° gennaio 2002 sarà accessibile su Internet, gratuitamente e in tutte le lingue dell'Unione, tutta la legislazione comunitaria vigente e in preparazione (tramite il portale EUR-Lex). Allo stesso tempo occorre adeguare e chiarire le politiche comunitarie in materia di utilizzo delle informazioni delle istituzioni UE. Questo processo di adeguamento terrà conto degli interessi di tutte le parti interessate, senza imporre limitazioni inutili alle iniziative private attuabili nel mercato dell'informazione, in modo da contribuire allo sviluppo di nuove attività economiche e all'incremento dell'occupazione. Verrà senz'altro considerato il problema delle informazioni geografiche relative al territorio europeo raccolte e compilate dalle istituzioni comunitarie allo scopo di monitorare le politiche attuate dall'UE. Più in generale, nel quadro dell'iniziativa eCommission, presentata nel marzo del 2000 in relazione al Libro bianco sulla riforma interna dell'istituzione, la Commissione intende ottimizzare l'uso degli strumenti della società dell'informazione mettendosi al passo con le soluzioni più avanzate adottate in Europa [20]. Il piano d'azione eEurope, e più precisamente l'azione prioritaria sulle amministrazioni on-line, ha stabilito come obiettivo che, entro la fine del 2001, le più importanti transazioni con la Commissione europea (ad es. finanziamenti, contatti per progetti di ricerca, procedure di concorso per il reclutamento di personale, gare d'appalto, ecc.) vengano effettuate on-line. [20] Il 12 giugno 2001 la Commissione ha adottato un documento strategico intitolato "eCommission strategy Towards the e-Commission 2001-2005", SEC(2001) 924. Un quadro normativo a livello europeo Azioni principali - Esaminare la necessità e le modalità di una proposta di direttiva sulla valorizzazione delle informazioni del settore pubblico. - Aggiornare le strategie delle istituzioni dell'UE per l'uso delle informazioni comunitarie. 4.3. Partecipazione di tutte le parti interessate Verrà istituito un gruppo di lavoro per la promozione dei dati pubblici digitali con il compito di coordinare le attività degli Stati membri e di tenere i contatti con tutte le parti interessate. Già in sede di adozione del programma eContent il Consiglio aveva auspicato la costituzione di un gruppo di questo genere. Per stimolare sinergie con altre attività nell'ambito dell'eGovernment limitando nel contempo il numero degli organismi che operano in settori simili questo gruppo può essere collegato o diventare parte integrante dell'attuale gruppo di lavoro eGovernment. La nuova struttura dovrebbe fungere da piattaforma di coordinamento tra gli Stati membri e da cassa di risonanza per tutte le attività menzionate in precedenza. Contribuirà ad arricchire le varie iniziative in atto e ad identificare e diffondere le migliori pratiche del settore. Il gruppo sarà composto di rappresentanti degli Stati membri e di altre istituzioni e organismi interessati quali il Parlamento europeo, l'industria dell'informazione, le associazioni dei consumatori, ecc. La sua composizione potrà comunque variare a seconda dei temi trattati. Sarà garantita una collaborazione con altri organismi e in particolare con il gruppo ad alto livello per l'occupazione e la dimensione sociale della società dell'informazione. Partecipazione di tutte le parti interessate Azione principale - Istituzione di un gruppo per la promozione dei dati pubblici digitali che fungerà da piattaforma di coordinamento e cassa di risonanza. 5. Conclusioni Grazie all'avvento della società dell'informazione si sta delineando un contesto senza precedenti che faciliterà l'accesso alle informazioni del settore pubblico e migliorerà le possibilità di utilizzarle sul piano commerciale. Può essere migliorata la comunicazione tra le pubbliche amministrazioni da un lato e i privati cittadini e le imprese dall'altro. Grazie agli strumenti elettronici sarà possibile migliorare in modo significativo i servizi e la qualità delle informazioni che le amministrazioni forniscono al cittadino. Nell'ottica della nuova "economia digitale" questi strumenti offrono notevoli possibilità di sviluppo di sistemi di riutilizzo e valorizzazione delle informazioni detenute dal settore pubblico. Sfruttando questo potenziale verranno a crearsi importanti opportunità economiche che contribuiranno a ridurre il divario esistente tra l'industria dell'informazione europea quella americana. Un atteggiamento di inerzia, per contro, comporterebbe un alto costo per l'Europa, non solo per l'industria dell'informazione europea ma per l'intero mercato interno. Con la presente comunicazione la Commissione intende avanzare alcune proposte per configurare un approccio coordinato in modo da affrontare una serie di questioni importanti e porre così le premesse ideali per lo sviluppo di questo settore. Si valuta in particolare l'opportunità di elaborare una direttiva che regoli l'utilizzo delle informazioni del settore pubblico per fini commerciali e non, affrontando nel contempo gli ostacoli dovuti alle differenze nella regolamentazione o nelle pratiche degli Stati membri. Il documento evidenzia anche l'importanza di promuovere le tendenze e gli sviluppi che possono avere un impatto a livello europeo, ricorrendo tra l'altro ai finanziamenti previsti nell'ambito del programma eContent e dei programmi quadro di RST. Infine, in linea con il metodo di coordinamento aperto introdotto dal Consiglio di Lisbona, la Commissione vorrebbe favorire lo scambio delle migliori pratiche e delle reciproche esperienze istituendo, tra l'altro, un gruppo ad hoc per la promozione di iniziative volte all'utilizzo dei dati pubblici in formato digitale che potrebbe far capo al gruppo di lavoro eGovernment. Le misure proposte nella presente comunicazione mirano nel complesso a migliorare l'uso delle informazioni del settore pubblico a beneficio dei cittadini e delle imprese europei. scopo principale di questa iniziativa è sfruttare appieno il potenziale racchiuso in queste risorse contenutistiche dall'indiscusso valore per l'Europa e tutti i suoi cittadini.