Bruxelles, 26.10.2004

COM(2004) 740 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Relazione annuale riguardante le revisioni contabili interne effettuate nel 2003, presentata all’autorità competente per il discarico (Articolo 86, paragrafo 4 del regolamento finanziario){SEC(2004) 1351}

INDICE

1. Introduzione 3

2. Quadro generale delle attività di revisione contabile del SAI nel 2003 3

3. Compendio dei risultati e raccomandazioni trasversali 6

3.1. I sistemi d’informazione per la contabilità e la gestione 6

3.2. Il rischio insito nel delegare 7

3.3. La gestione basata sulle attività – Gli strumenti ABM 8

3.4. I rischi ereditati, la ripartizione delle risorse e la gestione dei rischi 9

3.5. Dichiarazioni di affidabilità e attività di controllo 10

Introdu ZIONE

Lo scopo della presente relazione sommaria consiste, secondo il disposto dell’articolo 86, paragrafo 4 del regolamento finanziario, nell’informare l’autorità competente per il discarico riguardo ai risultati delle revisioni contabili interne effettuate dal Servizio di audit interno (SAI) e alle raccomandazioni da esso formulate in tale contesto nel 2003, nonché nel riferire sul seguito a queste riservato.

La presente relazione s’incentra sul numero e tipo di risultati e di raccomandazioni derivanti dalle revisioni contabili interne effettuate dal SAI nel 2003. Il documento di lavoro dei servizi della Commissione, presentato in parallelo alla presente relazione, è articolato per ampi settori di attività. Vi figurano brevi descrizioni delle singole revisioni interne effettuate dal SAI nel 2003 e indicazioni sul seguito loro riservato. Inoltre, basandosi principalmente sulle informazioni fornite dai servizi aventi formato oggetto di precedenti revisioni contabili, tale documento indica il seguito a queste riservato.

QUADRO GENERALE DELLE ATTIVITÀ DI REVISIONE CONTABILE DEL SAI NEL 2003

Nell’ambito dell’azione 87 del Libro bianco sulla riforma, il SAI aveva programmato di effettuare entro il 2003 un ciclo completo di revisioni contabili approfondite presso tutte le DG. Lo scopo era destinare alle DG con “profilo ad alto rischio” risorse sufficienti per realizzare revisioni contabili sistematiche, inclusi test sulle questioni sostanziali, e limitarsi per le altre DG a individuare i settori di maggior rischio.

L’attuazione del programma di revisioni contabili per il 2003 è stata rinviata in parte al 2004. Si era chiesto al SAI, in particolare, di esaminare i contratti e sovvenzioni gestiti dall’Eurostat o con la sua partecipazione. Nella risoluzione acclusa alla decisione, dell’8 aprile 2003, di concedere alla Commissione il discarico per il 2001, il Parlamento europeo aveva dichiarato: “ si aspetta che il servizio di audit interno della Commissione esamini, entro l'estate 2003, la legalità e regolarità di tutti i contratti conclusi con Eurostat dal 1999 ed includa nell'indagine i contratti conclusi dagli altri servizi della Commissione su raccomandazione di Eurostat ”. L’11 giugno 2003 la Commissione ha quindi deciso di affidare al SAI il compito di esaminare, in base a procedure concordate, la legalità e regolarità dei contratti conclusi e delle sovvenzioni erogate nel periodo 1999-2002 dall’Eurostat o da altre DG per consiglio dell’Eurostat.

Il SAI ha potuto completare nel 2003 nove revisioni contabili specifiche presso DG, nell’ambito dell’azione 87, due revisioni contabili tematiche, due revisioni contabili di controllo del seguito dato e anche l’esame, chiestogli dalla Commissione, dei contratti e sovvenzioni dell’Eurostat. Nella presente relazione, il SAI ha incluso inoltre una revisione contabile, effettuata nell’ambito dell’azione 87, per la quale la relazione definitiva era stata resa nota all’inizio del 2004.

La tabella qui di seguito presenta il quadro generale delle attività di revisione contabile effettuate dal SAI nel 2003:

Quadro generale delle attività di revisione contabile effettuate dal SAI nel 2003

+++++ TABLE +++++

Le raccomandazioni formulate dal SAI sono state in ampia misura accettate dai servizi formanti oggetto della revisione contabile e, secondo le informazioni provenienti da tali stessi servizi, sono già state in gran parte attuate o si stanno attuando.

La tabella qui di seguito fornisce il quadro generale del grado di accettazione delle raccomandazioni riguardanti le revisioni contabili di cui nella presente relazione.

Accettazione delle raccomandazioni in materia di revisione contabile formulate dal SAI

+++++ TABLE +++++

Una volta completato il ciclo di revisioni contabili presso le DG previsto nel 2004, ancora entro quest’anno il SAI sarà in grado di presentare un quadro globale dei risultati, che dovrebbe essere utile per valutare l’importanza relativa di ciascuno di essi.

Pochi progressi, a parte la programmazione generale, si sono registrati per il nuovo mandato del SAI di effettuare revisioni contabili presso le 14 agenzie, compito previsto dall’articolo 185 del regolamento finanziario e dalle modalità di esecuzione. Di conseguenza, nella relazione annuale di attività del SAI è stata espressa una riserva.

Il SAI assolve di tanto in tanto anche compiti specifici di consulenza e spesso gli viene chiesto di fornire, o fornisce volontariamente, consulenza professionale su questioni di controllo interno e sulla gestione e l’impiego delle risorse. Il SAI svolge tali attività di consulenza secondo la normale prassi delle revisioni contabili interne e secondo il mandato affidatogli dal regolamento finanziario e dal suo stesso statuto.

COMPENDIO DEI RISULTATI E RACCOMANDAZIONI TRASVERSALI

Nei cinque capitoli seguenti si espongono le raccomandazioni formulate dal SAI su questioni trasversali. Tali raccomandazioni, derivanti dai risultati delle revisioni contabili presentati nell’accluso documento di lavoro dei servizi della Commissione, in molti casi corroborano gli analoghi risultati riferiti dal SAI in precedenti relazioni annuali.

La delega della responsabilità, la responsabilizzazione e la supervisione, che sono obiettivi cruciali della riforma, sono al centro di molti dei risultati e delle raccomandazioni figuranti nelle relazioni del SAI e sono alla base della massima parte dei problemi sistemici individuati.

I sistemi d’informazione per la contabilità e la gestione

Il SAI ritiene necessario rendere più solide e professionali, parallelamente alla riforma della gestione finanziaria e della contabilità, le funzioni contabili presso le DG, in modo che, all’interno di queste e trasversalmente, la Commissione ed i suoi quadri direttivi possano avere la certezza sistematica della completezza, accuratezza e pertinenza dei conti. I sistemi adottati devono assicurare che i conti comprendano tutti i dati rilevanti: il personale deve essere consapevole dei rischi insiti in una registrazione non integrale di tali dati. I quadri direttivi e gli operatori esterni devono avere la certezza che le cifre corrispondono alla realtà, altrimenti le decisioni saranno mal fondate. Per questo motivo, il SAI ritiene preferibile che la funzione di monitoraggio/registrazione non soltanto presenti professionalità, ma non dipenda integralmente dalla funzione di autorizzazione.

In base a tali considerazioni, il SAI propone di formalizzare la dipendenza funzionale tra i responsabili delle funzioni di contabilità/controllo presso le DG e il contabile dell’istituzione. Secondo quanto fa notare invece la Commissione, i contatti in atto nella rete delle unità finanziarie (RUF), nel gruppo dei direttori delle risorse e nel gruppo dei coordinatori del controllo interno presso le DG e il costituirsi della rete di corrispondenti contabili e di utenti del sistema contabile, oltre all’esigenza di conservare relazioni gerarchiche chiare e non ambigue con il rispettivo direttore generale, significano che la Commissione stessa non intende formalizzare altre relazioni tra le funzioni contabili e le funzioni di controllo presso le DG e ai livelli centrali.

Per ottemperare al disposto del regolamento finanziario riguardante il ruolo e la funzione del contabile dell’istituzione (art. 61), il SAI ritiene necessario che al contabile, al quale, secondo l’articolo 61, paragrafo 2, spetta la funzione di procedere al consolidamento, sulla base esclusiva delle informazioni fornitegli dagli ordinatori delegati, sia attribuita anche la responsabilità sistemica e globale di tutti i conti dell’intera istituzione. Il SAI propone di confermare o chiarire tale ulteriore funzione, se necessario modificando il regolamento finanziario. A norma del regolamento finanziario, secondo il quale gli ordinatori delegati, e non il contabile, hanno la responsabilità di assicurare la legalità e regolarità delle operazioni e l’affidabilità dei dati riferiti, la Commissione ha confermato la responsabilità sistemica del contabile. In applicazione dell’articolo 61, paragrafo 1, lettera e) del regolamento finanziario, il contabile ha varato nel 2004 un’inchiesta intesa a convalidare i sistemi d’informazione e le procedure contabili delle DG.

Data l’impossibilità di ripartire le spese generali in grandi categorie per le diverse attività, il SAI propone di valutare gli strumenti necessari per proseguire l’attuazione della gestione basata sulle attività (ABM, secondo la sigla inglese), con particolare riferimento all’esigenza di contabilizzare i costi delle principali spese generali. La Commissione terrà conto di tale raccomandazione nel caso che si ritenga opportuno sviluppare l’attuale struttura PPS/ABM derivante dalla riforma amministrativa intrapresa dall’attuale Commissione.

Il rischio insito nel delegare

Si sono compiuti progressi nel riconoscere il rischio insito nel delegare, derivante dal fatto che la Commissione è responsabile del bilancio finale di tutte le sue spese, ma deve assumere la responsabilità in materia di bilancio anche quando condivide la gestione dei fondi UE con gli Stati membri. Nella sua relazione, il SAI ribadisce il suggerimento di risolvere questo problema cruciale mediante un protocollo, nel quale sia indicata chiaramente la responsabilità rispettiva degli Stati membri e della Commissione, e prevedendo che lo Stato membro interessato presenti la dichiarazione di affidabilità (DAS).

Il SAI propone quindi iniziative concrete da adottare sin d’ora, intese ad assicurare che il quadro giuridico per il prossimo periodo di programmazione dei fondi strutturali comprenda dichiarazioni di affidabilità che le autorità di gestione dovranno presentare “a priori”. In caso di dichiarazione inesatta, si dovrebbe prevedere in sede legislativa la possibilità d’infliggere sanzioni a carico del finanziamento totale dello Stato membro in questione. Nelle sue recenti proposte riguardanti, appunto, il quadro giuridico per il prossimo periodo di programmazione dei fondi strutturali, oltre a rendere più rigorose le norme riguardanti le rettifiche finanziarie la Commissione ha stabilito che gli organi di audit degli Stati membri presentino dichiarazioni di affidabilità delle revisioni contabili. Per il settore agricolo, il quadro giuridico per il prossimo periodo di programmazione prevede che presentino una dichiarazione di affidabilità gli organismi pagatori incaricati della gestione e del controllo negli Stati membri. Tale proposta riguarda tutte le spese agricole (due fondi: il Fondo europeo agricolo di garanzia e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale).

Il SAI propone di elaborare con la Corte di conti un’impostazione congiunta, allo scopo di concordare una forma accettabilmente qualificata di dichiarazione di affidabilità. La Commissione approva la nuova impostazione della Corte riguardante la DAS, riconoscendola quale base per giungere a una dichiarazione concordata, fondata su valide informazioni finanziarie che saranno presentate dalle DG nelle relazioni annuali d’attività e dalla Commissione stessa nella sintesi di tali relazioni.

La gestione basata sulle attività – Gli strumenti ABM

I risultati delle revisioni contabili hanno indotto il SAI a segnalare al riguardo vari problemi. In primo luogo, e quale elemento più fondamentale, la definizione degli obiettivi può rivelarsi troppo globale, con conseguenti difficoltà per la ripartizione delle risorse e per l’analisi dei rischi. In secondo luogo, vi sono comprensibili difficoltà per elaborare indicatori significativi dell’efficienza delle attività. A questo stadio, il SAI non ha formulato nessuna raccomandazione riguardo a tali osservazioni, poiché può trattarsi di problemi iniziali nell’impiego dei nuovi dispositivi ABM. In terzo luogo, in certi casi non vi è un nesso evidente tra il piano annuale di gestione (AMP) di una DG ed un piano analogo al livello delle direzioni o unità. Un simile nesso porterebbe peraltro a un’unica struttura di programmazione, chiara e integrata, di ogni DG: se corroborato dai piani delle varie unità, l’AMP della DG avrebbe maggiore probabilità di essere attuato. Di conseguenza, il SAI consiglia di rendere più chiare le istruzioni da impartire alle DG riguardo alla necessaria coerenza tra gli AMP a tutti i livelli organizzativi.

La Commissione riconosce l’esigenza di piani annuali di gestione al livello delle unità, ma non vuole introdurre standard vincolanti, poiché le responsabilità variano molto tra le diverse unità e poiché il decentramento delle responsabilità di gestione verso le DG implica che esse sono nella posizione migliore per organizzare la propria gestione interna, secondo la loro struttura gerarchica e le circostanze loro proprie.

I rischi ereditati, la ripartizione delle risorse e la gestione dei rischi

La Commissione ha ereditato vari e gravi rischi. Alcuni di essi, causati da un’insufficiente assegnazione di risorse in passato, secondo il SAI non vengono adeguatamente riconosciuti oppure vengono gestiti a detrimento di una sana gestione dei programmi in corso di attuazione. Il SAI ritiene necessario che simili situazioni siano riconosciute esplicitamente e figurino in un’analisi dei rischi inerenti alla gestione, da effettuare in tutta l’istituzione. Si getterebbero così le basi per decidere la ripartizione delle risorse, includendovi eventualmente il ricorso ad organismi esecutivi. I rischi “mal gestiti” devono essere segnalati all’autorità di bilancio.

Il SAI raccomanda che la Commissione ed i suoi servizi assicurino la disponibilità delle risorse per le previste attività di revisione contabile già in una fase precoce nel corso dell’attuazione dei programmi, così da evitare il sorgere di altri problemi che saranno poi ereditati. Per prevenire nuovi rischi di questo tipo, le revisioni contabili risulterebbe più efficaci se, come suggerito, ad esse si accompagneranno dichiarazioni di affidabilità. Il SAI raccomanda anche di procedere prontamente a correggere gli errori del passato, non appena scoperti, e di registrare e documentare opportunamente l’azione correttiva. La Commissione approva le raccomandazioni del SAI e terrà adeguato conto di tali considerazioni, nei limiti del possibile, in sede di ripartizione delle risorse e di programmazione. In particolare nel caso dei fondi strutturali, nell’attuale periodo di programmazione si coopererà maggiormente con le autorità nazionali per le revisioni contabili sistematiche e per i controlli a posteriori. La nuova rete di controlli a posteriori, che è un sottogruppo della rete dei coordinatori del controllo interno nelle DG, costituisce un forum per lo scambio delle pratiche migliori e per armonizzare la metodologia e le strategie. Questa nuova rete inizierà i suoi lavori in autunno, compilando un repertorio delle attività e dei metodi delle DG per i controlli a posteriori.

Il SAI ribadisce la sua raccomandazione dello scorso anno, accettata dalla Commissione, di sviluppare la gestione dei rischi al livello di tutta l’istituzione e, in particolare, di migliorare la comunicazione e l’analisi centrale dell’autovalutazione dei rischi di gestione formulata dalle varie DG, a titolo di complemento della rassegna che il Servizio finanziario centrale (SFC) elabora riguardo alla situazione dei controlli interni. Questa panoramica consolidata sarà completata con elementi quali i risultati delle revisioni contabili, le relazioni della Corte dei conti e la risoluzione di discarico, così da fornire un quadro dei rischi per tutta l’istituzione. L’intento è costituire una struttura centrale di gestione, tramite la quale si possano orientare e controllare opportunamente la crescita e il potenziale degli organismi esecutivi, come mezzo per sopperire alla carenza di personale nella gestione dei programmi.

La Commissione aveva accettato tale raccomandazione nella sintesi delle relazioni del 2002, e nella sintesi riguardante il 2003 ha confermato che, “nel decidere la destinazione delle risorse, può essere utile basarsi sull’analisi dei rischi parallelamente ad altri elementi, quali le priorità politiche”[1].

Dichiarazioni di affidabilità e attività di controllo

Maggiore importanza si sta riconoscendo alle dichiarazioni di affidabilità delle DG - introdotte da due anni - quale strumento per ottenere trasparenza e responsabilizzazione. Secondo le decisioni adottate nel febbraio 2004[2], il direttore delle risorse di ogni DG coordina le questioni relative al controllo interno e approva il testo degli allegati a tale riguardo acclusi alla relazione annuale d’attività, rafforzando così gli accertamenti e gli equilibri al livello della DG. Ciò costituisce uno dei principali strumenti di cambiamento nell’ambito della riforma. Secondo il SAI, è necessario migliorare ancora la sintesi delle relazioni annuali di attività, redatta dalla Commissione, e la parallela rassegna dei controlli interni elaborata dall’SFC.

Il SAI raccomanda che le future sintesi delle relazioni s’incentrino sulle dichiarazioni di affidabilità degli ordinatori delegati, relative all’efficacia dei controlli, e che l’SFC, nella dichiarazione valutativa (la “position statement”), attribuisca gradualmente maggiore prevalenza alla valutazione dell’efficienza, piuttosto che al grado di rispondenza formale agli standard prescritti per i controlli interni. La Commissione esprime il proprio accordo a tale riguardo, facendo notare che, nella sintesi delle relazioni 2003, è segnalata l’esigenza che le DG ed i servizi prestino “maggiore attenzione (...) all'efficacia dei sistemi di controllo interno , anche in vista di fornire un adeguato sostegno alla dichiarazione di affidabilità che questi devono rilasciare ogni anno in qualità di ordinatori delegati”[3].

Secondo il SAI, i controlli saltuari non sono abbastanza frequenti da costituire un disincentivo ad avanzare richieste eccessive di finanziamenti e/o non fanno parte di una strategia complessiva di controllo e di audit. Dove la gestione interna è integralmente decentrata, l’unità di gestione dovrebbe effettuare sotto la propria responsabilità tutti i controlli necessari, inclusi gli accertamenti saltuari intesi a prevenire le suddette richieste eccessive, nei casi in cui le sovvenzioni sono correlate a spese effettive. Spesso le unità di gestione non dispongono delle competenze necessarie per tale compito e, se questo viene effettuato, lo è dalle unità di controllo centrale delle DG.

Al livello di concetto, deve essere chiaro che, in simili casi, le unità specializzate assistono le unità di gestione ma non ne assumono le responsabilità. Il personale delle unità di gestione deve contribuire a delineare la strategia di revisione contabile e l’analisi dei rischi, partecipando anche ai controlli saltuari. Deve esservi una netta distinzione tra quest’attività e le operazioni di controllo interno (IAC), volte ad accertare l’efficacia dei sistemi di gestione nel loro complesso. Su tale sfondo, il SAI propone che l’SFC contribuisca a chiarire il concetto dell’attività di controllo saltuario rispetto alle responsabilità corrispondenti alle dichiarazioni di affidabilità degli ordinatori rispettivamente delegati e subdelegati, e che lo stesso SFC emani opportune istruzioni o modifichi gli standard prescritti per i controlli interni, così da assicurarne l’adeguata attuazione. La summenzionata rete di controlli a posteriori, costituita all’interno della rete dei coordinatori dei controlli delle DG e presieduta dall’SFC, ha tra l’altro il mandato di scambiare informazioni sulle pratiche migliori e di armonizzare le attività ed i metodi di controllo, tenendo conto dei principi contabili internazionali.

[1] Sintesi delle relazioni annuali di attività 2003 delle DG e dei servizi, punto 4.

[2] Completare il mandato di riforma: relazione sullo stato d'avanzamento e misure da attuare nel 2004, COM(2004) 93 del 10 febbraio 2004.

[3] Sintesi delle relazioni annuali di attività 2003 delle DG e dei servizi, punto 7.