COMVIISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
COM(94) 234 def. 
Bruxelles, 23.06.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
RELATIVA 
AD UN PIANO D'AZIONE 
DELL'UNIONE EUROPEA 
IN MATERIA DI LOTTA CONTRO LA DROGA 
(1995 - 1999) 
NOTA AL CONSIGLIO 
Nel trasmettere al Consiglio e al Parlamento la comunicazione acclusa sulle droghe, la Commissione attira 
la particolare attenzione del Consiglio sul complesso e sulla natura orizzontale del problema della droga. 
La necessità di affrontare contemporaneamente gli aspetti singoli ma strettamente correlati della riduzione 
della domanda, della cooperazione internazionale e dello smercio non solo riflette la struttura "tripode" 
del Trattato sull'Unione europea, ma evidenzia altresì l'importanza di una strategia globale ed equilibrata 
e l'esigenza di un'efficace coordinazione, sia intema che estema, delle molteplici e svariate dimensioni del 
problema. Al riguardo il Consiglio ed il COREPERdovranno svolgere un ruolo fondamentale per garantire 
questo approccio globale e co re rente. 
L'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea infatti offre la principale giustificazione per un riesame 
da parte dell'Unione del presente piano europeo contro la droga approvato dal Consiglio europeo di 
Edimburgo (1992) e che aveva riveduto e aggiornato il precedente piano europeo approvato dal Consiglio 
europeo di Roma (1990). La sostanza di questi piani precedenti resta valida. Il Trattato sull'Unione europea 
ha tuttavia introdotto un nuovo livello di impegno politico da parte degli Stati membri dell'Unione, 
unitamente ad un nuovo quadro istituzionale che riporta tutti gli aspetti sotto l'egida del Consiglio e delle 
sue strutture. Ciò esige - e l'opinione pubblica e parlamentare se lo attende - uno sforzo rinnovato per 
sfruttare tempestivamente ed efficacemente queste nuove possibilità al fine di realizzare ciò che resta in 
base al piano attuale, nonché questi nuovi elementi ripresi nella presente comunicazione, in conformità 
sia della ripartizione dei compiti quale prevista dal Trattato sia del principio ugualmente importante di 
sussidiarietà. La responsabilità del Consiglio per questi aspetti generali e istituzionali è chiara e evidenzia 
la necessità del sistematico controllo di quest'ultimo sull'attuazione di questo piano. 
Anche per quanto riguarda l'esterno il Consiglio deve seguire da vicino la coerenza dell'azione dell'Unione 
in numerosi consessi intemazionali in cui vengono discussi i problemi della droga, garantendo così che 
si sfruttino appieno i tradizionali strumenti comunitari nel campo delle politiche commerciali, di sviluppo 
e di cooperazione economica e le possibilità offerte dalla politica estera e di sicurezza comune, nonché 
le disposizioni pertinenti del titolo VI del Trattato sull'Unione europea. Ciò significa non solo garantire 
che il problema della droga trovi il suo posto nelle relazioni bilaterali dell'Unione con i paesi terzi 
interessati e che tutti gli strumenti multilaterali disponibili nel campo del commercio e dello sviluppo siano 
impiegati appieno, ma altresì che l'Unione, se del caso, deve intraprendere un'azione congiunta, 
coordinando la sua attività e definendo posizioni comuni nei principali consessi intemazionali. Fra questi 
ultimi rientrano segnatamente le Nazioni Unite, in particolare il programma di lotta contro la droga delle 
Nazioni Unite (UNDCP) e la Commissione delle Nazioni Unite per le sostanze stupefacenti con sede a 
Vienna, la Task Force Azione chimica e la Task Force Azione finanziaria istituite sotto gli auspici del G7 
e del Gruppo Pompidou del Consiglio d'Europa. 
Vi è infine un legame imprescindibile tra ogni piano efficace di lotta contro la droga e le risorse 
finanziarie e umane ad esso assegnate. La presente situazione economica e di bilancio rappresenta un 
momento difficile per prevedere uno sforzo addizionale significativo per quanto riguarda queste risorse; 
ma questo nel contempo pone una maggiore responsabilità su tutte le istituzioni dell'Unione ai fini della 
massima valorizzazione, coerenza e sinergia delle possibilità che esistono, rispettando il solenne impegno 
sancito dal Trattato dell'Unione di agire insieme contro il flagello della droga. 
NOTA SINTETICA 
[ Scopo del presente documento è evidenziare i temi principali 
affrontati dalla Comunicazione della Commissione al Consiglio e 
al Parlamento europeo riguardante un Piano d'Azione dell'Unione 
europea in materia di lotta contro la droga] . 
INTRODUZIONE 
La tossicodipendenza e il traffico di droga rappresentano più che 
mai una grave minaccia per i cittadini europei. Tale minaccia 
esige una risposta a tutti i livelli, dal piano locale a quello 
dell'Unione, affinché le strategie adottate dall'Unione e dagli 
Stati membri possano avere un impatto reale su tale flagello e 
contribuire agli sforzi prodigati a livello internazionale nella 
lotta contro la droga. 
La necessità di cooperare nell'ambito dell'Unione è stata già da 
lungo tempo riconosciuta. Prova ne é il ruolo rivestito da molti 
anni dalla droga nel dibattito politico europeo. L'adozione del 
primo Piano europeo di lotta contro la droga da parte del 
Consiglio europeo di Roma, nel 1990, e l'adozione ulteriore di 
una versione riveduta ed aggiornata di questo piano da parte del 
Consiglio europeo di Edimburgo, nel 1992, ne è un'ulteriore 
prova. Importanti risultati sono già stati raggiunti in ambito 
comunitario e mediante la cooperazione intergovernativa, mediante 
azioni che permettono di tradurre gli elementi chiave di tali 
piani in misure che portino ad un'effettiva cooperazione. 
IL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA 
La volontà di costruire, a partire da quanto è già stato 
realizzato, e di promuovere una cooperazione più ampia e più 
avanzata nell'ambito dell'Unione si è concretizzata nel Trattato 
sull'Unione europea che parla specificamente di lotta contro la 
droga e la tossicodipendenza sia nell'ambito delle nuove 
disposizioni in materia di salute pubblica che della cooperazione 
nei campi della Giustizia e degli Affari Interni. 
Il TUE offre nuove, significative, possibilità di consolidare le 
realizzazioni della Comunità e di promuovere strategie su scala 
dell'Unione. Tali potenzialità sono già state riconosciute dal 
Consiglio europeo, che ritiene indispensabile creare una strategia 
globale di lotta contro la droga. La comunicazione risponde a 
questa esigenza esaminando i risultati delle azioni realizzate 
in ambito comunitario e studiando quali delle azioni previste nei 
primi Piani europei possono ora essere approfondite e realizzate 
più efficacemente nel nuovo quadro creato dalla TUE. 
La presente comunicazione assume quindi la forma di un Piano 
d'Azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga 
e fornisce una nuova base di cooperazione che permette di trarre 
tutti i vantaggi dalle possibilità offerte dal TUE. 
UN APPROCCIO GLOBALE AL FENOMENO DELLA DROGA 
Un'azione efficace in materia di lotta contro la droga richiede 
una risposta al tempo stesso globale ed integrata al fenomeno 
della droga. Il nuovo Piano d'Azione proposto nella 
comunicazione, in linea con l'approccio seguito sul piano 
internazionale e il quadro fornito dai precedenti Piani europei, 
riguarda i tre elementi chiave propri di ogni approccio globale 
in materia di droga, vale a dire: 
l'azione relativa alla Riduzione della Domanda; 
l'azione relativa alla Lotta contro il Traffico Illecito; 
e 
l'azione internazionale. 
Altrettanto importante, in termini di approccio globale al 
fenomeno della droga è la necessità di assicurare la coerenza 
delle azioni da realizzare a ciascun livello e il coordinamento 
su scala nazionale e dell'Unione. La comunicazione esamina in 
quale modo possano essere ottenuti tali necessari coordinamento 
e coerenza. 
AZIONE RELATIVA ALLA RIDUZIONE DELLA DOMANDA 
L'articolo 129 del Trattato sull'Unione europea fornisce un nuovo 
quadro di azioni riguardanti gli aspetti sanitari del problema 
della droga. La Commissione ha già indicato la tossicodipendenza 
come un settore prioritario di azioni comunitarie in materia di 
Salute Pubblica nella sua comunicazione del novembre 1993 
riguardante il quadro dell'azione nel settore della Salute 
pubblica. 
Di conseguenza, la Commissione trasmette al Consiglio^ e al 
Parlamento sulla base dell'articolo 129, una nuova comunicazione 
ed una proposta di Decisione relativa ad un Primo Programma di 
azioni comunitarie in materia di tossicodipendenza. Tale proposta 
costituisce al tempo stesso un elemento del Piano d'Azione 
Globale in materia di lotta contro la droga e la concretizzazione 
della comunicazione della Commissione del novembre 1993. 
Il Piano d'Azione riprende gli elementi principali del programma 
indicato, vale a dire: 
Misure di prevenzione : attività di informazione destinate 
ai gruppi a rischio, educazione sanitaria, programmi di 
formazione professionale, proseguimento delle attività nel 
campo del depistaggio e della vigilanza; 
Misure destinate a promuovere il reinserimento sociale e 
professionale : appoggio ad iniziative di reinserimento di 
tossicodipendenti; 
Misure specifiche: attività finalizzate a gruppi ad alto 
rischio in specifici contesti. 
II 
AZIONE RELATIVA ALLA LOTTA CONTRO IL TRAFFICO ILLECITO 
La lotta contro il traffico illecito di droga richiede un'azione 
da realizzare sia nell'ambito della Comunità che nel contesto 
delle disposizioni del Titolo VI del TUE sulla cooperazione nei 
settori della Giustizia e degli Affari Interni. 
Le azioni realizzate in ambito comunitario in materia di lotta 
contro il dirottamento delle sostanze impiegate nella 
fabbricazione degli stupefacenti e di quelle psicotrope hanno 
permesso di ottenere importanti risultati grazie alla creazione 
degli strumenti legislativi necessari. E' questo il caso anche 
del riciclaggio di capitali per cui è già stata approvata una 
Direttiva ai fini della prevenzione dell'utilizzazione del 
sistema finanziario ai fini del riciclaggio di capitali. 
In ambito comunitario, le azioni riguarderanno i seguenti 
elementi: 
Applicazione degli strumenti legislativi esistenti: 
sviluppo di reti di posta elettronica per accelerare lo 
scambio di informazioni, formazione, etc. ... 
Promozione della cooperazione con i paesi terzi prendendo 
a modello gli strumenti legislativi comunitari e altri 
accordi internazionali pertinenti : negoziazione di accordi 
specifici, partecipazione ad iniziative internazionali 
pertinenti, assistenza tecnica per quanto riguarda 
l'elaborazione di legislazioni e di strutture 
amministrative, scambio d'informazioni, etc. ... 
Valutazione dell'applicazione pratica di tali misure 
Il Titolo VI del TUE crea anche nuove possibilità d'azione 
nell'ambito dell'Unione nei settori tradizionali della 
cooperazione intergovernativa. Comprende un obbligo istituzionale 
di cooperazione in materia di polizia, di dogana e di questioni 
giudiziarie, che sono i problemi d'interesse comune per gli Stati 
membri dell'Unione e per i quali detengono un potere esclusivo 
di iniziativa. Inoltre esso crea la possibilità di sviluppare 
nuove linee di azione che hanno come punto d'interesse comune la 
lotta contro la droga nella misura in cui tale punto non sia 
coperto da altre disposizioni del Titolo VI o da strumenti 
comunitari. La cooperazione in questi settori è quindi integrata 
in un quadro istituzionale unico. 
La comunicazione rileva l'importanza per gli Stati membri di 
ricorrere a tali possibilità e di attuare il "Piano d'Azione in 
materia di droga, EUROPOL e di riciclaggio di capitali" e il 
"Programma di attività prioritarie per il 1994" approvati dal 
Consiglio Giustizia e Affari Interni nel novembre 1993. Tali 
misure includono: 
EUROPOL - applicazione dell'Accordo ministeriale sull'Unità 
Droga di EUROPOL e conclusione dei lavori per la redazione 
della Convenzione relativa alla creazione di EUROPOL; 
III 
Elaborazione di una strategia di lotta contro il traffico 
illecito di droga che rinforzi anche i controlli alle 
frontiere esterne della Comunità; 
- Attuazione di misure destinate a promuovere la cooperazione 
di polizia. 
Oltre a tali programmi, la comunicazione propone di prestare 
attenzione anche ad altre misure al fine di realizzare le 
priorità precedentemente individuate dal Consiglio europeo. 
La Commissione condivide con gli Stati membri il potere di 
iniziativa riguardo all'articolo K.1.4) che è finalizzato a 
misure destinate alla lotta contro la tossicodipendenza oltre a 
quelle previste da altri aspetti del Titolo VI o da competenze 
comunitarie. La Comunicazione include, di conseguenza, un certo 
numero di suggerimenti sul modo in cui tale disposizione potrebbe 
essere attuata complementariamente ad altre attività realizzate 
attualmente. Tali suggerimenti riguardano segnatamente gli 
aspetti seguenti: 
Scambi interdisciplinari tra operatori ed organizzazioni 
professionali responsabili della riduzione della domanda e 
dell'offerta di droga; 
creazione di un Forum europeo di scambi e di cooperazione 
"multicittà"; 
cooperazione nel settore riguardante il rapporto tra droga 
e criminalità. 
AZIONE A LIVELLO INTERNAZIONALE 
L'Unione europea deve completare il piano d'azione contro la 
droga con una parte dedicata all'esterno. Ciò implica il ricorso 
agli strumenti comunitari nonché alla nuove possibilità in 
materia di Politica Estera e di Sicurezza Comune derivanti 
dall'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea. 
Il consolidamento dell'azione comunitaria si fonderà sulle 
realizzazioni comunitarie che si concretizzano nella 
partecipazione della Comunità agli sforzi prodigati, su scala 
internazionale alla lotta contro la droga e nell'utilizzazione 
di strumenti comunitari adeguati. 
L'azione della Comunità riguarderà di conseguenza i seguenti 
settori: 
sul piano della cooperazione multilaterale, continuazione 
della partecipazione agli sforzi internazionali per 
affrontare il problema della droga : partecipazione al 
Programma delle Nazioni Unite per il Controllo 
Internazionale della Droga, al Gruppo Pompidou del 
Consiglio dell'Europa, etc. ..., nei settori di competenza 
comunitaria; 
IV 
sul piano della cooperazione bilaterale, consolidamento 
delle strategie nazionali e regionali di lotta contro la 
droga, in cooperazione con alcuni paesi o regioni che 
presentano un rischio particolare in virtù della oro 
vicinanza con l'Unione; 
sviluppo della cooperazione mediante l'inserimento di 
clausole relative alla otta contro la droga negli accordi 
della Comunità con paesi terzi; 
inserimento della cooperazione in materia di lotta contro 
la droga tra i temi prioritari in termini di politica 
commerciale e di sviluppo : mediante il ricorso alle 
possibilità create da strumenti come il Sistema di 
Preferenze Generalizzate e la Convenzione di Lomé. 
La Politica Estera e di Sicurezza Comune offre una nuova 
dimensione che permette di aggiungere tutto il peso delle 
relazioni politiche e diplomatiche dell'Unione ai meccanismi 
commerciali e di cooperazione allo sviluppo già esistenti. Il 
Consiglio europeo ha indicato la lotta contro il traffico 
illecito di droga come un appropriato settore di azione comune 
nel quadro della PESC e ha scelto il Maghreb e il Medio Oriente 
come regioni prioritarie in tale contesto. 
La comunicazione propone, di conseguenza, che l'azione nel campo 
della PESC possa consistere in azioni comuni destinate ad 
assicurare una cooperazione rafforzata nell'ambito delle istanze 
internazionali nei settori non contemplati dalla competenza 
comunitaria e di azioni comuni destinate a sostenere gli sforzi 
comunitari finalizzati a consolidare la capacità dei paesi terzi 
ad impegnarsi a pieno nella lotta contro la droga. 
COORDINAMENTO 
La realizzazione di un approccio globale ed integrato al fenomeno 
della droga richiede sforzi continui per assicurare il 
coordinamento, sia a livello istituzionale che in relazione con 
alcuni tipi di azioni comuni a diversi settori. 
La comunicazione rileva quindi l'importanza di mantenere e 
migliorare il coordinamento tra gli Stati membri e all'interno 
dell'Unione. Richiama gli aspetti generali della questione per 
quanto riguarda più in particolare i seguenti tre schemi 
prioritari : 
Coordinamento all'interno e tra gli Stati membri : i 
coordinatori nazionali e il COREPER dovranno svolgere un 
importante ruolo; 
l'Osservatorio Europeo della droga e della 
tossicodipendenza : esso potrà contribuire al processo di 
decisione politica grazie alla importante funzione che 
assolverà in materia di informazione ed analisi, in stretto 
collegamento con la rete associata di centri nazionali 
(REITOX); 
V 
12) 
aspetti multidisciplinari : l'informazione, la ricerca, la 
formazione sono considerati come temi prioritari e si 
stanno esaminando le possibilità di migliorare la coerenza 
della loro realizzazione. 
CONCLUSIONE 
La Commissione ritiene che il Piano d'Azione dell'Unione in 
materia di lotta contro la droga, presentato nella comunicazione, 
fornisca il quadro dell'azione futura dell'Unione nel campo della 
droga fino al 1999. Tale quadro mira ad utilizzare nel modo 
migliore possibile le nuove possibilità create dall'entrata in 
vigore del Trattato sull'Unione Europea e a definire la strategia 
globale di lotta contro la droga di cui il Consiglio ha già 
rilevato la necessità. La tappa successiva consisterà nella 
trasformazione di tale quadro in azioni concrete di cooperazione 
e ciò richiederà lo sforzo congiunto di tutte le istituzioni 
dell'Unione. 
VI 
APPROCCIO GLOBALE E 
ORIENTAMENTI GENERALI DELL'AZIONE 
DELL'UNIONE EUROPEA 
IN MATERIA DI LOTTA CONTRO 
LA DROGA 
(1995 - 1999) 
SOMMARIO 
I. L'UNIONE EUROPEA E LA LOTTA CONTRO LA DROGA p.3 
La lotta contro la droga, un tema globale p.3 
Il Trattato sull'Unionse Europea p.5 
Un Nuovo Piano Globale per 1,'Unione (1995-1999) ..p.6 
Elementi fondamentali del Nuovo Piano d'Azione p.6 
II- IL PIANO D'AZIONE GLOBALE DELL'UNIONE (1995-1999)...P.8 
Approccio globale in materia di droga e sussidiarietà..p.8 
A. Azioni finalizzate alla riduzione della domanda p.9 
B. Azioni finalizzate alla repressione del traffico illecito 
di droga e di sostanze psicotrope p.12 
C. Azioni in ambito internazionale p.25 
D. Coordinamento p. 2 9 
E. Implicazioni di bilancio p.38 
III. CONCLUSIONI p.4 0 
Allegato 1: Le realizzazioni della Comunità e degli—Stati 
membri p.43 
Allegato 2: Il quadro giuridico posto dal Trattato 
sull'Unione Europea e le sue conseguenze...p.55 
Allegato 3: I bilanci "Droga" p.58 
Allegato 4: Statistiche di base p.61 
I. L'UNIONE EUROPEA E LA LOTTA CONTRO LA DROGA 
La lotta contro la droga, un tema globale 
1. A partire dalla metà degli anni 80, nella comunità 
internazionale si è evidenziata, in maniera sempre più 
chiara, la natura globale del fenomeno "droga". Tale 
riconoscimento ha comportato la presa di coscienza 
progressiva della dimensione planetaria del problema da una 
parte, e della stretta correlazione tra le sue diverse 
componenti - produzione, traffico e consumo - dall'altra. 
Tale constatazione ha avuto Inoltre come effetto il 
riconoscimento della necessità di trovare una risposta 
integrata e coordinata ai diversi aspetti del fenomeno 
della droga, sia a livello nazionale che internazionale, e 
di porre l'accento sulla prevenzione. 
2. A livello mondiale, tale evoluzione si è concretizzata, 
alle Nazioni Unite, nella creazione, nel 1990, del 
"Programma delle Nazioni Unite di Controllo Internazionale 
delle Droghe"(PNUCID), che unifica, all'interno di un unico 
quadro istituzionale, gli sforzi condotti dalla comunità 
internazionale in questo campo. In definitiva, 
l'elaborazione e l'adozione, da parte delle Nazioni Unite, 
di programmi come lo Schema Multidisciplinare Completo 
(1987), e il Programma d'Azione Globale (1990), mirano a 
rafforzare l'impatto della lotta internazionale contro il 
fenomeno della droga nell'ambito degli strumenti nazionali 
già adottati (Convenzioni delle Nazioni Unite del 1961, 
1971 e 1988). 
3. Tale evoluzione può essere riscontrata anche all'interno 
dell'Unione europea. Gli Stati membri hanno rivolto 
un'attenzione crescente all'elaborazione e all'applicazione 
di politiche e strategie nazionali di lotta contro la-droga 
che implicano un coordinamento più stretto tra i"diversi 
operatori nazionali. Questa tendenza è stata consolidata 
nella Comunità mediante la creazione di un Comitato 
Europeo di Lotta Contro la Droga (CELAD), Forum che ha 
permesso di riunire alti responsabili di ciascuno Stato 
membro e della Commissione incaricati del coordinamento 
delle politiche di lotta contro la droga. In particolare, 
le attività del CELAD si sono tradotte nell'adozione del 
primo Piano europeo di lotta contro la droga, nel dicembre 
1990, da parte del Consiglio Europeo di Roma, poi 
nell'adozione di un secondo Piano europeo, una versione 
riveduta ed aggiornata del primo, da parte del Consiglio 
europeo di Edimburgo, nel dicembre 1922. Le attività del 
CELAD sono anche all'origine dell'adozione da parte del 
Consiglio della proposta di regolamento volta alla 
creazione dell'Osservatorio Europeo della Droga e della 
Tossicodipendenza. Tali sviluppi politici ed istituzionali 
sono descritti più ampiamente nell'allegato 1 che esamina 
anche le realizzazioni della Comunità e degli Stati membri 
in termini di misure concrete di cooperazione conformemente 
agli orientamenti dei Piani europei 
Il Trattato sull'Unione Europea 
L'impegno dell'Unione a favore di una cooperazione 
strutturata e rafforzata nella lotta contro la droga, 
testimoniato da questi progressi, ha trovato espressione 
nel Trattato sull'Unione Europea, la cui entrata in vigore 
ha creato nuove, significative opportunità per 
l'applicazione di strategie globali efficaci. La lotta 
contro la droga e la tossicodipendenza è menzionata 
specificamente nelle nuove disposizioni introdotte dal 
Trattato nei settori della Salute Pubblica (Titolo II, 
Articolo 129), e della cooperazione in materia di Giustizia 
e Affari Interni (Titolo VI). Inoltre, la lotta contro il 
traffico di stupefacenti è già stata individuata dal 
Consiglio Europeo come un settore d'azione prioritario 
potenziale nell'ambito della Politica Estera e della 
Sicurezza Comune (Titolo V) . Queste nuove disposizioni 
vengono a riempire un grave vuoto in quanto, malgrado il 
fermo impegno politico degli Stati membri a cooperare nella 
lotta contro la droga, né il, Trattato di Roma, né l'Atto 
Unico Europeo, contenevano il minimo riferimento alla 
droga. L'allegato 2 descrive il nuovo quadro giuridico 
creato dal Trattato sull'Unione europea. 
3. Il fatto che il problema globale della droga e dei suoi 
effetti nefasti in Europa abbiano continuato a minacciare 
la società nel suo complesso in maniera sempre più 
preoccupante, impone all'Unione di ricorrere nel modo 
migliore e più attivo possibile a tali nuovi strumenti. Il 
Consiglio Europeo ha esplicitamente riconosciuto il 
potenziale di maggiore efficacia costituito, nella lotta 
contro la droga, dal nuovo quadro istituito dal Trattato, 
nella Dichiarazione approvata all'atto dell'entrata in 
vigore del T.U.E., nel corso della sessione del 29 ottobre 
1993. Il Consiglio Europeo ha successivamente, durante la 
riunione di Bruxelles del 10 e 11 dicembre 1993, rinnovato 
il suo impegno per l'applicazione di una strategia globale 
di lotta contro la droga. 
5. Inoltre la Commissione si è impegnata a riflettere sulle 
conseguenze dell'entrata in vigore del TUE nel campo della 
droga. In particolare, ciò l'ha portata ad organizzare, 
nel contesto delle attività preparatorie alla creazione 
dell'Osservatorio Europeo della Droga e della 
Tossicodipendenza un Seminario scientifico europeo sulle 
politiche e le strategie di lotta contro la droga, presso 
l'Istituto Universitario Europeo di Firenze, dal 9 al 11 
dicembre 1993. Il seminario ha rappresentato un'occasione 
per riunire una vasta gamma di esperti, di rappresentanti 
degli Stati membri, del Parlamento europeo e della 
Commissione. .Le conclusioni hanno sottolineato 
l'importanza di un approccio globale per affrontare in modo 
pertinente il problema della droga e hanno individuato 
mezzi e strumenti che permettono di sfruttare tutte le 
opportunità create dal TUE per garantire pienamente tale 
131 
indispensabile approccio integrato al problema. 
Un Nuovo Piano Globale per l'Unione (1995-1999) 
7. La presente comunicazione è fondata su tutti questi 
sviluppi. Ha per obiettivo, di redigere l'inventario dei 
risultati già ottenuti all'interno della Comunità, e di 
esaminare in quale modo le azioni del tipo già individuato 
nel primo e nel secondo piano europeo possano essere 
proseguite e prolungate con maggiore efficacia nel nuovo 
contesto creato dal Trattato sull'Unione Europea. 
8. Il nuovo Piano d'Azione Globale dell'Unione (1995-1999), 
proposto nella presente comunicazione,implica una serie di 
iniziative, che sono rese oramai possibili dal nuovo 
contesto dell'Unione, e mirano effettivamente a: 
- consolidare le realizzazioni della Comunità sulla base 
degli strumenti comunitari esistenti, 
- sfruttare le nuove possibilità create dal TUE, al fine di 
rafforzare l'approccio globale della lotta contro la droga, 
mediante una serie di misure ai diversi livelli dell'azione 
(segnatamente: l'Unione europea, gli Stati membri, le città 
e le reti "multicittà") pur rispettando il principio di 
sussidiarietà cardine del Trattato. 
Tale nuova presentazione del Piano Europeo è organizzata 
intorno al trittico ampiamente accettato degli elementi 
costitutivi classici dell'approccio giuridico al fenomeno 
della droga: la riduzione della domanda, la cooperazione 
nel campo dell'applicazione della legge e della 
repressione, e la cooperazione internazionale. 
Elementi fondamentali del nuovo Piano d'Azione 
9. L'articolo 129 del T.U.E costituisce un nuovo contesto 
d'azione per quanto riguarda gli aspetti sanitari del 
problema della droga. In campo comunitario, l'articolo 
implica che sia la Commissione a prendere e proporre le 
iniziative necessarie. La comunicazione della Commissione 
su tali questioni individua le linee principali di azione 
da seguire ed attuare in applicazione di questo articolo 
del Trattato; a tali idee si accompagna una proposta 
dettagliata di programma e del testo legislativo necessario 
alla sua esecuzione. 
10. Sono già stati creati e mobilitati strumenti comunitari al 
fine di contribuire alle misure repressive indispensabili 
contro il traffico, soprattutto per quanto riguarda il 
dirottamento del commercio di sostanze stupefacenti e il 
riciclaggio di denaro sporco. Il Titolo VI del Trattato 
crea tuttavia nuove possibilità a due livelli. Introduce il 
nuovo obbligo per gli Stati membri dell'Unione di cooperare 
in campo giudiziario, di polizia e di dogana (articolo 
K.1.7)8)et 9)); in tale contesto, assume una particolare 
importanza la creazione della futura EUROPOL, dal momento 
che la sua azione sarà incentrata, in un primo tempo, sulla 
lotta contro il traffico degli stupefacenti. Ma l'articolo 
K.l 4) del Titolo VI introduce anche un nuovo campo di 
cooperazione e di azioni congiunte riguardanti " la lotta 
contro la tossicodipendenza" per quegli aspetti che non 
vengono coperti dalla cooperazione giudiziaria, di polizia 
e di dogana o dalle possibilità aperte dall'articolo 129. 
La comunicazione della Commissione specificamente dedicata 
al titolo VI suggerisce alcune idee sul modo per trarre 
vantaggio dalle possibilità aperte da tali disposizioni. 
11. Per quanto riguarda la cooperazione internazionale, la 
Comunità si è sforzata già da molti anni di affrontare il 
problema "droga" nelle relazioni commerciali e di 
cooperazione allo sviluppo con numerosi paesi terzi. 
Risultato pratico di questo approccio è stato l'inserimento 
delle clausole "droga" e "riciclaggio di denaro sporco" nei 
suoi accordi di cooperazione bilaterali e/o regionali con 
questi paesi. Ci si propone di proseguire ed intensificare 
tale approccio pur adattando gli strumenti utilizzati alle 
caratteristiche e alle esigenze particolari dei paesi terzi 
interessati. L'iniziativa in tale materia, dal momento che 
sono in gioco gli strumenti comunitari classici, spetta 
alla Commissione. 
La Politica Estera e di Sicurezza Comune introduce una 
nuova dimensione, permettendo di far valere a pieno le 
relazioni politiche e diplomatiche dell'Unione, a sostegno 
dei meccanismi commerciali e di cooperazione allo sviluppo 
già esistenti. In questo settore gli Stati membri e la 
Commissione condividono il diritto di iniziativa e sarà 
necessario un approccio coordinato e coerente allo scopo di 
evitare qualsiasi ambiguità e contraddizione. Le idee 
della Commissione in questo campo sono riprese nella 
presente comunicazione. 
12. La presente comunicazione esamina, quindi, infine un certo 
numero di progetti orizzontali comuni ai diversi capitoli 
settoriali (informazione, studi e ricerche, formazione e 
scambi di professionisti) e suggerisce come meglio 
integrare e coordinare a livello dell'Unione la loro presa 
in considerazione. 
IV. IL PIANO D'AZIONE GLOBALE DELL'UNIONE (1995 - 1999) 
Approccio globale in materia di droga e sussidiarietà 
13. Il principio portante dell'approccio globale al fenomeno 
della droga, promosso dalle Nazioni Unite a partire dal 
1987, ripreso e concretizzato a livello europeo dal CELAD 
e dal Consiglio europeo a partire dal 1990, continua a 
fornire l'ispirazione per il quadro sulla cui base è stato 
elaborato il nuovo Piano d'Azione per l'Unione. La 
realizzazione concreta di questo approccio non è priva di 
difficoltà. Il Trattato sull'Unione, europea che fornisce 
a quest'ultima la base giuridica di un'azione in materia, 
dovrà quindi essere applicato senza mettere in causa né il 
principio della globalità, né quello della sussidiarietà, 
ma, al contrario, attribuendo all'azione contro gli 
stupefacenti un impatto ottimale nel corso della "catena 
droga" . 
14. Il fatto che il fenomeno "droga" sia ormai riconosciuto 
come globale non significa che tutti debbano lottare 
contemporaneamente su tutti i fronti e a tutti i livelli. 
La natura multidisciplinare.e transnazionale del fenomeno, 
la moltiplicazione e l'interazione delle linee di attacco 
e tra gli operatori richiedono un'utilizzazione ottimale 
delle risorse esistenti. Ogni azione deve essere concepita 
con riferimento a tale quadro globale e realizzata dal 
miglior operatore possibile al miglior livello possibile. 
Quindi, occorre prestare un'attenzione sul collegamento e 
sul coordinamento delle azioni. 
15. La Commissione ha preparato il progetto di Piano d'Azione 
Globale tenendo particolarmente conto del principio di 
sussidiarietà così com'è posto dall'Articolo 3b del TUE per 
cui, nei campi che non sono di sua esclusiva competenza, la 
Commissione non interviene a meno che gli obiettivi scelti 
non possono essere realizzati in maniera sufficiente dagli 
Stati membri e possono, invece, essere realizzati in modo 
migliore a livello comunitario. Sarà quindi opportuno 
concentrarsi sulle attività che gli Stati membri non 
possono realizzare da soli, su quelle attività che è 
manifestamente vantaggioso realizzare in comune, attività 
complementari a quelle condotte sul piano nazionale e che 
, portino all'adozione delle migliori pratiche possibili. Le 
attività mediante reti, caratterizzate dalla collegamento 
e gli scambi reciproci tra operatori allo stesso livello, 
sia a livello molto centralizzato (per esempio: 
amministrazioni nazionali o coordinamenti contro la droga, 
istituti di ricerca etc..) che molto decentrato (per 
esempio: reti di città o iniziative locali, ONG, etc. ) 
costituiscono un altro esempio di formula operativa che 
risponde al principio di sussidiarietà. E' proprio tale 
formula, generatrice di valore aggiunto e che riduce i 
doppioni a fornire la base concettuale ed istituzionale 
all'Osservatorio della droga. 
16. Questo nuovo Piano d'Azione è destinato a rispondere alla 
richiesta del Consiglio europeo di sviluppare una strategia 
globale di lotta contro la droga che sia in grado di trarre 
vantaggio dalle nuove possibilità offerte dal Trattato 
sull'Unione europea. In tale prospettiva si sono dovute 
riesaminare le azioni indicate nei primi Piani europei di 
lotta contro la droga e determinare in quale misura e in 
quale modo esse possano essere attuate nel quadro del 
Trattato sull'Unione europea e quali nuovi tipi di azioni 
e di cooperazione debbano essere promossi per sfruttare a 
pieno le nuove possibilità offerte dal Trattato pur tenendo 
conto del campo esistente o potenziale di applicazione 
della competenza comunitaria in tali settori. 
17. L'organizzazione del nuovo Piano d'Azione Globale proposto 
si ispira largamente ai primi due piani europei di lotta 
contro la droga. Gli aspetti relativi al trittico 
dell'azione : riduzione della domanda, repressione del 
traffico e azione internazionale, nonché gli aspetti di 
coordinamento sono trattati in maniera più dettagliata più 
avanti. 
L'organizzazione del Piano . d'Azione Globale è quindi la 
seguente: 
1) Azioni volte alla riduzione della domanda; 
2) Azioni volte alla repressione del traffico illecito di 
droga e di sostanze psicotrope; 
3) Azione a livello internazionale; 
4) Aspetti orizzontali : 
* Coordinamento all'interno degli Stati membri; 
* Osservatorio europeo della droga e della 
tossicodipendenza; 
* Reti di cooperazione "multicittà"; 
* Coordinamento operativo multidisciplinare; 
A) Azioni volte alla riduzione della domanda 
18. Nella comunicazione del 24 novembre 19931 riguardante il 
quadro d'azione in materia di salute pubblica, la 
Commissione ha considerato la tossicodipendenza come un 
campo d'azione prioritario per la Comunità. In tale 
contesto, la Commissione sottopone al Consiglio e al 
Parlamento europeo una comunicazione riguardante l'azione 
comunitaria nel campo della tossicodipendenza nonché una 
proposta di decisione volta alla realizzazione di un 
programma pluriennale di azioni, in applicazione 
dell'articolo 129 del TUE. 
1 Doc. Com. (93) 559 definitivo del 24.1.1993 
9 
19. Questa proposta rientra nell'ambito del Piano d'Azione 
Globale dal momento che la prevenzione della 
tossicodipendenza mediante azioni di salute pubblica 
costituisce una delle componenti della parte relativa alla 
riduzione della domanda. Le azioni proposte costituiscono 
un prolungamento degli sforzi prodigati dalla Comunità e 
dagli Stati membri a partire dall'inizio degli anni '80 e 
soprattutto tengono conto delle risoluzioni del Parlamento 
europeo, delle risoluzioni e conclusioni del Consiglio e 
dei suoi Ministri della Sanità e della parte "riduzione 
della domanda" del piano europeo adottato dal Consiglio 
europeo di Roma (1990) e consolidato da quello di Edimburgo 
(1992) . 
20. Infatti, l'importanza di questo problema dalle molteplici 
sfaccettature e che è collegato ai principali flagelli 
sociali come l'emarginazione sociale e la disoccupazione, 
e le difficoltà incontrate da ciascuno Stato membro nel 
combattimento per attenuare le gravi ripercussioni sulla 
salute, hanno portato ad una serie di iniziative prese a 
livello comunitario nel corso degli ultimi anni. L'ampio 
ventaglio di iniziative prese a livello comunitario dal 
Consiglio e dal Parlamento europeo dimostra l'importanza da 
essi attribuita al problema e il fatto che essi ritengono 
che siano necessarie azioni su scala comunitaria per 
contribuire a risolverlo. . La Comunità è in grado di 
sviluppare tali realizzazioni, sulla base dell'articolo 129 
che designa la tossicodipendenza come uno dei peggiori 
flagelli. 
21. Gli articoli 3(o) e 129 del TUE parlano esplicitamente di 
competenza comunitaria in materia di salute pubblica. 
Pongono l'accento sulla realizzazione di un livello elevato 
di protezione della salute e sulla prevenzione delle 
malattie, soprattutto dei grandi flagelli^ La 
tossicodipendenza è l'unico pericolo per la- salute 
esplicitamente nominato nell'articolo 129 in quanto deve 
essere oggetto di un'azione comunitaria volta soprattutto 
a favorire la ricerca sulle cause e la trasmissione delle 
malattie nonché l'informazione e l'educazione in materia,di 
salute. Nella definizione e la realizzazione della propria 
azione inerente alla prevenzione della tossicodipendenza, 
la Comunità deve d'altronde tener conto, conformemente 
all'articolo 129 delle altre azioni intraprese nel settore 
della pubblica sanità, come il programma di lotta contro 
l'AIDS e le azioni in materia di educazione alla salute o 
che hanno un impatto sulla salute pubblica. 
22. Conformemente alle disposizioni dell'articolo 129, 
l'esercizio della competenza comunitaria volto alla 
prevenzione della tossicodipendenza si concentrerà in 
particolare sulla promozione della cooperazione tra gli 
Stati membri, sul sostegno alla loro azione e, in stretta 
collaborazione con gli Stati membri, sulla promozione del 
coordinamento delle loro politiche e dei loro programmi. 
Nel rispetto del principio di sussidiarietà, l'esercizio 
10 
della competenza comunitaria potrà contribuire alla 
realizzazione di pratiche dinamiche in un campo - la 
prevenzione - che emerge sempre più come assolutamente 
prioritario nella logica di un approccio globale di lotta 
contro la droga, sia a livello delle politiche nazionali 
che delle strategie internazionali di lotta contro la 
droga. 
23. Per quanto riguarda queste ultime, va notato che questa 
nuova forma d'azione comunitaria deve favorire "la 
cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni 
internazionali competenti" in materia di tossicodipendenza. 
L'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), il Programma 
delle Nazioni Unite per la Cooperazione Internazionale 
sulla Droga (PNUCID), il Gruppo POMPIDOU del Consiglio 
dell'Europa sono quindi, tra l'altro, partners privilegiati 
dell'Unione per la creazione di programmi d'azione. 
24. Per quanto riguarda le modalità di esercizio della 
competenza comunitaria, l'articolo 129 paragrafo 4 prevede: 
azioni di incoraggiamento, escludendo ogni 
armonizzazione delle disposizioni legislative e 
regolamentari degli Stati membri. Tali azioni sono 
adottate conformemente alla procedura di co-decisione 
(articolo 189B del TUE)., su proposta della Commissione 
al Parlamento europeo e al Consiglio, previa 
consultazione del Comitato Economico e Sociale e del 
Comitato delle Regioni. 
raccomandazioni (non costrittive) adottate a 
maggioranza qualificata dal Consiglio su proposta 
della Commissione. 
25. Il programma pluriennale proposto dalla Commissione nel 
campo della salute pubblica mira a determinare gli 
obiettivi dell'azione comunitaria e a definire le azioni 
prioritarie ai fini della prevenzione della 
tossicodipendenza e dei problemi che ne derivano nonché gli 
adeguati meccanismi di valutazione. 
Gli obiettivi della suddetta proposta partono dall'analisi 
delle5 iniziative previste per il passato: prevenzione del 
consumo di droga, obiettivo finale della cessazione del 
consumo di droga, obiettivi intermedi come la limitazione 
della mortalità; la limitazione dei rischi d'infezione 
dovuti al virus dell'AIDS o di altri agenti infettivi, 
riduzione dell'emarginazione. Il proseguimento di tali 
obiettivi implica segnatamente, ad ogni tappa del processo 
di prevenzione, che si contribuisca allo sviluppo di 
competenze adeguate e che si favorisca la cooperazione tra 
tutte le parti implicate e un coordinamento pertinente 
delle iniziative. 
2) Programma di azione relativo alla tossicodipendenza 
26. Le linee di azione proposte nell'ambito del programma sono 
11 
le seguenti : 
i) incoraggiare e favorire le attività finalizzate ai 
gruppi ad alto rischio in particolari situazioni; 
ii) promuovere l'individuazione,' lo sviluppo, la 
sperimentazione e l'utilizzazione delle migliori pratiche 
per assicurare la distribuzione delle informazioni e 
fornire consigli ai gruppi bersaglio; 
iii) promuovere iniziative nel settore dell'istruzione e 
della formazione al fine di sviluppare strategie di 
prevenzione in materia di droga; 
iv) appoggiare le attività relative alla diagnosi precoce 
e ai consigli da fornire a chi fa uso di droghe, 
v) promuovere la riabilitazione ed il reinserimento sociale 
dei tossicodipendenti. 
27. Va notato che questo programma tiene conto delle attività 
pertinenti dell'Osservatorio europeo della droga e della 
tossicodipendenza nei settori dell'informazione, degli 
studi ed indagini e della ricerca. Il programma assicura, 
inoltre, una cooperazione attiva con i paesi dell'Europa 
Centrale e Orientale, l'OMS, il Gruppo POMPIDOU, 1'UNESCO, 
il BIT e il PNUCID2. 
28. Il programma propone anche meccanismi di consultazione e 
partecipazione tra cui l'istituzione di un Comitato 
consultivo formato da rappresentanti degli Stati membri e 
presieduto dalla Commissione. L'informazione sulla 
realizzazione del programma è affidata alla trasmissione di 
relazioni al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato 
Economico e Sociale e al Comitato delle regioni. E' 
prevista anche una valutazione autonoma delle attività. 
B) Azioni volte alla repressione del traffico illecito di droghe 
e sostanze psicotrope : 
1) Considerazioni generali 
29. Come si è già indicato, l'azione futura dell'Unione nel 
campo della repressione del traffico illecito di droga e di 
sostanze psicotrope deve essere organizzato sulla base 
delle realizzazioni comunitarie e della cooperazione 
intergovernativa. Deve inoltre sforzarsi di sfruttare le 
nuove possibilità offerte dal TUE. Il nuovo Piano d'Azione 
propone quindi: 
- di sviluppare e consolidare le realizzazioni comunitarie; 
- di attuare il titolo VI del TUE, proseguendo le attività 
OMS : Organizzazione Mondiale della Sanità 
OIT : Organizzazione Internazionale del Lavoro 
12 
precedentemente intraprese dai Gruppi TREVI, GAM e CELAD. 
2). Consolidamento delle realizzazioni comunitarie 
a) Realizzazione del Mercato Interno 
30. La sentenza "Schumacher" (tra l'altro il giudizio del 7 
marzo 1988, processo 215/87) della Corte di Giustizia 
europea, fondato sull'articolo 30 del TUE, ha confermato il 
diritto dei cittadini della Comunità ad ottenere i prodotti 
farmaceutici di cui necessitano per uso personale nelle 
farmacie situate in uno Stato membro diverso da quello di 
residenza. 
Sarà necessario esaminare le conseguenze di tale decisione 
nel contesto della realizzazione del Mercato Interno. Il 
Piano europeo di lotta contro la droga approvato dal 
Consiglio europeo di Edimburgo, I'll e il 12 dicembre 1992, 
ha rilevato la necessità di elaborare delle misure 
destinate . a risolvere il problema delle persone che 
dispongono legalmente di droghe e/o sostanze psicotrope che 
sono state prescritte loro nell'ambito di una terapia 
medica e che desiderino viaggiare all'interno della 
Comunità senza dover sottostare a sanzioni in altri Stati 
membri. É quindi importante studiare la creazione di 
adeguati meccanismi operativi. 
b) Dirottamento delle sostanze impiegate nella 
fabbricazione degli stupefacenti e di quelle 
psicotrope 
31. La Direttiva 92/109/CEE del 14 dicembre 1992, relativa alla 
fabbricazione e all'immissione sul mercato di alcune 
sostanze usate per la fabbricazione illecita degli 
stupefacenti e di sostanze psicotrope, crea il quadro 
legislativo necessario per assicurare il controllo 
intracomunitario. Gli Stati membri avevano l'obbligo di 
trasporre la Direttiva entro il 1* luglio 1993, ma tale 
trasposizione non è ancora stata realizzata da tutti gli 
Stati membri. E' importante che questo recepimento nel 
diritto nazionale avvenga nel minor tempo possibile al fine 
di evitare che gli scambi commerciali leciti risultino 
turbati e la Commissione sorveglierà che tale trasposizione 
sia effettuata correttamente. 
Gli aspetti legislativi relativi alla sorveglianza del 
Commercio Internazionale sono stati ampiamente risolti 
dall'adozione di disposizioni comunitarie tra il 1990 e il 
19933. Tali disposizioni vengono descritte nell'Allegato 1. 
3 Regolamento del Consiglio (CEE) n* 3677/90, relativo alle 
misure destinate ad impedire il dirottamento di alcune sostanze 
per la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze 
psicotrope, modificato dal Regolamento del Consiglio (CEE) 
n'900/92 ed attuato dal Regolamento n*3769/92 della Commissione 
13 
(4) 
In futuro, sarà posto l'accento sulla realizzazione, la 
valutazione e il riorientamento possibile degli sforzi. 
32. Realizzazione : Il controllo riguarderà soprattutto la 
realizzazione di tali azioni. Tra le misure da attuare si 
possono citare : 
- lo sviluppo di reti di posta elettronica esistenti 
(SCENT/SID), in modo da accelerare lo scambio di 
informazioni in questo campo nonché la messa a 
disposizione, da parte delle autorità di controllo, di 
banche dati specifiche come la PREXCO (Precursors export 
control); 
- la formazione delle persone e dei servizi interessati al 
fine di permettere l'applicazione corretta della 
legislazione e di soddisfare le richieste formulate sul 
piano internazionale (ONU, Consiglio d'Europa, USA-DEA, 
OAS, etc.)4, in quanto la legislazione comunitaria si 
presenta come una legislazione modello. Tale azione implica 
segnatamente l'organizzazione di seminari come quelli 
esistenti nell'ambito del programma Matthaeus, nonché 
l'elaborazione di supporti didattici sotto forma di video, 
manuali, moduli di formazione, etc.; 
- l'approfondimento dei rapporti di cooperazione con le 
associazioni rappresentanti del commercio dei prodotti 
chimici e l'industria chimica al fine di sensibilizzare 
maggiormente gli ambienti interessati e di ottenere da 
parte loro un'attiva partecipazione per individuare i casi 
di dirottamento; 
- l'eliminazione degli ostacoli al controllo del commercio 
(segreto commerciale e statistico etc.) cercando accordi 
che consentano alle autorità competenti di avere accesso 
alle informazioni originarie e non rielaborate; 
- il rafforzamento della cooperazione amministrativa a 
livello comunitario (Regolamento No 1468/81) e con i paesi 
terzi tenendo conto del carattere eterogeneo delle 
amministrazioni implicate (sanità, commercio, dogana, 
polizia). Si dovrebbe porre l'accento sullo scambio 
standardizzato di informazioni sul contrabbando mediante la 
rete SCENT/SID5 nonché sullo scambio più generale di dati 
del 21 dicembre 1992, modificato dal Regolamento n*2959/93 della 
Commissione del 27 ottobre 1993. 
4 DEA : Drug Enforcement Administration of the United 
Nations 
OAS : Organisation of American States 
° SCENT : System of Customs Enforcement Network 
CIS : Customs Information System 
14 
nel quadro della rete REITOX creata dall'Osservatorio 
europeo della Droga e della Tossicodipendenza,conformemente 
alle disposizioni del suo regolamento costitutivo; 
La fornitura di adeguate informazioni e di dati statistici 
all'Osservatorio europeo della droga e della 
tossicodipendenza, in applicazione del Regolamento del 
Consiglio (CEE) n'302/93 dell'8 febbraio 1993. 
REITOX : Rete Europea di Informazione sulla Droga e la 
Tossicodipendenza 
15 
Durante il periodo 1995-1996, dovrebbe essere realizzata una 
prima valutazione affidabile sulla base dei seguenti elementi : 
- informazioni raccolte dalle autorità incaricate del 
controllo e dei procedimenti; 
- informazioni fornite dai paesi di destinazione; 
- procedure di valutazione nel quadro delle organizzazioni 
internazionali competenti (OICS), e in collegamento con 
altri importanti esportatori di prodotti chimici 
(eventualmente nel quadro del Gruppo di Dublino). 
Sulla base dei risultati ottenuti mediante le procedure di 
valutazione succitate, si potrebbe procedere ad un nuovo 
orientamento nell'approccio in materia di controllo, ad un 
nuovo tipo di adattamento (modifiche legislative, 
ampliamento delle sostanze chimiche contemplate, 
riconversione delle risorse amministrative). 
33. b) Azione dell'Unione europea a livello internazionale : 
Il dirottamento delle sostanze impiegate nella 
produzione degli stupefacenti costituisce un fenomeno su 
scala mondiale che trae vantaggio dalla complessità dei 
flussi commerciali e delle procedure commerciali. Ne 
risulta che la cooperazione con i partners 
industrializzati, nonché con i paesi di destinazione del 
terzo mondo continuerà ad essere un aspetto prioritario a 
livello bilaterale e multilaterale. 
A livello bilaterale gli sforzi principali punteranno a 
realizzare un "approccio paesi sensibili", fondato sui 
controlli sull'esportazione di sostanze destinate a paesi 
considerati a rischio per quanto riguarda il dirottamento. 
Sono stati conclusi accordi con 24 di questi paesi. 
Nell'immediato futuro dovrebbero essere stipulati accordi 
con altri 12 paesi. 
- Negoziazioni di accordi specifici 
La negoziazione di accordi specifici sulle sostanze 
impiegate nella produzione di droga inerente sia agli 
aspetti legati al controllo degli scambi che all'assistenza 
amministrativa e alla cooperazione tecnica, è considerata 
lo strumento più efficace per affrontare il problema, in 
particolare quando tali accordi hanno un carattere 
regionale. Oltre ai negoziati già in corso con i paesi 
dell'ASEAN, dovrebbe avere luogo un'azione di questo tipo 
nel corso del 1994 ai fini della negoziazione di un accordo 
con i paesi dell'America latina (OAS, Gruppo di Rio), che 
prevede anche lo sviluppo mediante collegamenti di 
posta elettronica. Altri paesi potrebbero essere oggetto di 
uno stesso approccio in funzione dello sviluppo futuro di 
pratiche di dirottamento. 
Continueranno i contatti con gli Stati Uniti allo scopo di 
impiantare un meccanismo di notifica sulle esportazioni 
sospette. Vi potrebbero rientrare anche connessioni per 
posta elettronica. 
16 
Nell'ambito del programma regionale PHARE è realizzato un 
importante progetto sulla droga; riguarda lo sviluppo di 
legislazioni e di strutture amministrative adeguate in 6 
paesi dell'Europa centrale e orientale (Bulgaria, Ungheria, 
Polonia, Romania, Slovacchia, Repubblica Ceca), e 
continuerà nel 1994 e nel 1995. A partire dal 1994, tale 
programma verrà esteso ed altri 5 paesi entreranno a farvi 
parte (l'Albania, gli Stati baltici e la Slovenia). 
Probabilmente potranno essere svolte azioni del genere 
nell'ambito del programma TACIS, considerata l'importanza 
crescente della Comunità degli Stati Indipendenti in quanto 
centro nevralgico del dirottamento delle sostanze per la 
fabbricazione degli stupefacenti. 
Dovranno essere organizzate, in forma di laboratori, 
seminari, etc., operazioni congiunte di sensibilizzazione 
con paesi terzi ed organizzazioni internazionali (USA-DEA, 
il PNUCID/OICS, il Gruppo Pompidou, il Consiglio di 
Cooperazione Doganale, 1' OIPC6-Interpol, etc.). 
A livello multilaterale e mondiale, la partecipazione della 
Comunità a delle iniziative internazionali come il CATF7, e 
a dei progetti sostenuti dall'OICS e dal PNUCID dovrebbe 
continuare ad essere una priorità, in particolare per 
quanto riguarda l'esame della realizzazione delle 
raccomandazioni del GAPC, la formulazione di un approccio 
congiunto nei confronti di paesi/regioni che non 
partecipano al sistema di controllo e, infine, la creazione 
di una rete internazionale di banche dati. 
-Il meccanismo di coordinamento nel settore delle sostanze 
impiegate nella fabbricazione della droga, che è stato 
impiantato con successo nel 1993 insieme con altri paesi 
esportatori (OICS/PNUCID, Gruppo Pompidou, Stati Uniti) 
dovrebbe essere esteso, ed eventualmente formalizzato, al 
fine di evitare doppioni. 
e) Riciclaggio di capitali 
34. Le azioni sviluppate a livello comunitario in tale campo 
sono basate sulla Direttiva relativa alla prevenzione 
dell'utilizzazione del sistema finanziario ai fini del 
riciclaggio di capitali approvata il 10 giugno 19918. Il 
consolidamento delle realizzazioni comunitarie dovrebbero 
fondarsi sui seguenti elementi: 
Garantire l'attuazione completa della Direttiva sul 
riciclaggio di denaro sporco da parte di tutti gli Stati 
membri e dei paesi dell'AELE che fanno parte dell'EEE. 
6 OIPC : Organizzazione Internazionale di Polizia Criminale 
7CATF : Gruppo d'Azione sui Prodotti Chimici del G7 
8 GU n* L1.66 del 28.6.1991, p.77. 
17 
Benché la data di applicazione della Direttiva scadesse il 
1* gennaio 1993, un gran numero di Stati solo adesso hanno 
adottato la legislazione necessaria mentre altri stanno per 
provvedervi. Quando tutti questi paesi avranno realizzato 
la legislazione e avranno dato inizio alle attività per la 
lotta contro il riciclaggio,, occorrerà valutare i risultati 
raggiunti nonché l'eventuale necessità di proseguire 
l'armonizzazione in questo settore. 
Assicurarsi che tutti gli Stati membri dell'Unione europea 
e i paesi dell'AELE che fanno parte dell'EEE ratifichino ed 
applichino le convenzioni di Vienna e di Strasburgo, come 
previsto dalla Dichiarazione approvata su base 
intergovernativa ed allegata alla Direttiva sul riciclaggio 
di denaro sporco. In tale modo, la dimensione penale del 
meccanismo di lotta contro il riciclaggio di denaro sporco 
potrà essere completata da misure specifiche sul sequestro 
e la confisca dei proventi del crimine e dall'applicazione 
di procedure adeguate per la cooperazione tra gli Stati a 
livello di servizi giudiziari e di polizia che 
costituiscono degli organi nevralgici per lottare contro 
questo fenomeno. 
Sviluppare tutte le possibilità contenute nel titolo VI del 
Trattato sull'Unione europea sulla cooperazione nei settori 
della Giustizia e degli Affari Interni, tra cui quella del 
ricorso, quando è il caso, ali'EUROPOL. In questo contesto, 
l'applicazione delle disposizioni previste nel piano 
d'azione "Giustizia e Affari Interni" approvato dal 
Consiglio europeo del 10 e dell'11 dicembre 1993 si rivela 
di notevole importanza9. 
Sviluppare l'azione a livello internazionale al fine di 
allargare l'applicazione delle misure "standard" adottate 
dall'Unione europea ad altri paesi e regioni del mondo, in 
particolare ai paesi dell'Europa centrale e orientale. In 
tale prospettiva, occorrerà continuare a fornire assistenza 
tecnica a questi paesi, cooperazione con il GAFI e altre 
organizzazioni internazionali come il Consiglio dell'Europa 
e le Nazioni Unite (PNUCID). 
In applicazione del regolamento (CEE) n* 302/93 dell'8 
febbraio 1993 fornire le adeguate informazioni 
all'Osservatorio europeo della droga e della 
tossicodipendenza. 
3. Applicazione del Titolo VI del T.U.E. 
35. Al di là del contributo che può essere apportato 
dall'attuazione degli strumenti della Comunità agli sforzi 
dell'Unione contro il traffico di droga, come ricordato nei 
paragrafi 29-34, non c'è dubbio che gli aspetti più 
direttamente operativi riguardo a tale fenomeno rientrino 
9 Si veda la sezione C della presente comunicazione. 
18 
nel Titolo VI del T.U.E. Tali compiti spettano alla 
polizia, alla dogana e alle agenzie specializzate, 
soprattutto in materia di informazioni e di sicurezza, ed 
è da essi che la gente si aspetta la lotta contro le 
potenti organizzazioni criminali che controllo e sfruttano 
il traffico a scopo di lucro delle droghe illecite e la 
loro sconfitta. Il Titolo VI prevede un impegno 
istituzionale da parte dei governi degli Stati membri a 
cooperare pienamente per compiere tale sforzo, sulla base 
dell'attività fondamentale svolta da molti anni nell'ambito 
di TREVI. Il Titolo VI, all'articolo K.1.7) a 9) precisa 
che la responsabilità per questo tipo di iniziativa spetta 
agli Stati membri e non alla Comunità. Tali disposizioni 
riguardano gli aspetti pertinenti della cooperazione 
giudiziaria (tra cui l'estradizione), la cooperazione 
doganale e la cooperazione di polizia. 
36. L'attuazione del Titolo VI del T.U.E. passa prima 
attraverso la piena realizzazione degli obiettivi scelti 
nei primi piani europei che contemplano proposte 
dettagliate in materia di riduzione del traffico di 
stupefacenti e di sostanze psicotrope. Le 6 priorità di 
cooperazione individuate in questi due piani sono le 
seguenti : 
Rafforzamento dei controlli anti-droga alle frontiere 
esterne ; 
Cooperazione e sorveglianza all'interno delle 
frontiere comunitarie e infrastruttura tecnica; 
Lotta contro la fabbricazione illecita di droga con 
misure finalizzate alla prevenzione del dirottamento 
a scopo di produzione illecita, delle sostanze_usate 
per la produzione di stupefacenti e di altri prodotti 
chimici di base ; 
Misure contro il riciclaggio dei proventi del traffico 
illecito di droga ; 
Rafforzamento del sistema giuridico e di quello 
giudiziario ; 
Informazioni statistiche. 
37. Tali priorità sono riprese nel Piano d'Azione in materia di 
droga, EUROPOL e di riciclaggio di capitali e nel 
"Programma di attività prioritarie per il 1994", adottati 
dal Consiglio Giustizia e Affari Interni nel corso della 
sua prima riunione, il 29 e 30 novembre 1993. 
Neil'approvare il piano ed il programma, il mese 
successivo, il Consiglio Europeo ha chiaramente manifestato 
l'importanza che attribuisce alla piena realizzazione del 
nuovo impegno di cooperazione portato dal T.U.E. 
19 
La Commissione ricorda che le priorità immediate ricavate 
da questo recentissimo programma sono le seguenti : 
realizzazione da parte dell'Unità Droga dell'EUROPOL 
dei compiti affidatele dall'accordo ministeriale del 
1* e 2 giugno 1993; 
accelerazione delle attività volte alla conclusione, 
per l'ottobre 1994, della convenzione di EUROPOL; 
creazione di una strategia di lotta contro il traffico 
illecito di droga che comprenda il rafforzamento dei 
controlli alle frontiere esterne nonché misure contro 
il "turismo" della droga e che includa segnatamente : 
* preparazione di una relazione sulla strategia 
doganale alle frontiere esterne; 
* la conclusione di una Convenzione sul sistema di 
Informazione doganale; 
* il rafforzamento del controllo operativo 
marittimo e della cooperazione marittima; 
* una maggiore complementarietà delle azioni dei 
servizi di polizia e di dogana; 
* lo sviluppo di una stretta cooperazione con i 
servizi di dogana e di polizia degli Stati vicini 
all'Unione; 
attuazione delle misure destinate a promuovere la 
cooperazione di polizia, soprattutto per quanto 
riguarda il riciclaggio di denaro sporco mediante 
scambi di informazioni ed azioni di formazione. 
creazione di un sistema centralizzato di raccolta di 
dati scientifici basato sull'analisi tecnica delle 
droghe sequestrate in Europa. 
38. Altri aspetti delle attività portate avanti nel quadro del 
Titolo VI del T.U.E. determineranno, inoltre, un 
rafforzamento della capacità dell'Unione di affrontare il 
problema della lotta contro il traffico di stupefacenti. Le 
azioni prioritarie individuate dal Piano d'azione in questo 
contesto sono segnatamente l'attuazione di raccomandazioni 
del gruppo di lavoro ad hoc sulla Criminalità Organizzata 
Internazionale, la conclusione della Convenzione sul 
Sistema di .Informazione Europeo e le attività riguardanti 
i settori dell'estradizione e della cooperazione 
giudiziaria.Per quanto riguarda la cooperazione 
giudiziaria, la cooperazione doganale e la cooperazione di 
polizia (art. K.1.7) a 9) ) , lo sviluppo futuro della 
cooperazione che deriva dal Titolo VI implicherà l'adeguata 
realizzazione delle priorità corrispondenti facendo ricorso 
agli strumenti creati dal Trattato. Sarà, inoltre, 
necessario sfruttare a pieno le opportunità create dalle 
reti di polizia e di dogana esistenti, nonché dalla 
creazione di nuovi organismi come 1'EUROPOL e l'OEDT che 
devono stabilire dei rapporti di stretta collaborazione 
20 
39. La Commissione contribuirà nella misura del possibile a 
perseguire tali obiettivi prioritari, per esempio mediante 
un collegamento con le attività comunitarie in materia di 
dogana e mediante strumenti legislativi comunitari come 
quelli relativi alle sostanze impiegate nella fabbricazione 
degli stupefacenti e al .riciclaggio dei capitali. La 
responsabilità principale è tuttavia degli Stati membri. 
b) Lotta contro la tossicodipendenza (Articolo K.1.4) 
40. L'articolo K.1.4) offre delle nuove possibilità di 
cooperazione nella lotta contro la tossicodipendenza che, 
nonostante siano definite in maniera piuttosto vaga nella 
redazione dell'articolo, meritano di essere esplorate al 
fine scoprire se sussistono gravi lacune negli sforzi della 
Comunità contro la droga al di là degli strumenti 
comunitari e, delle possibilità offerte dal TUE. La 
Commissione suggerisce che tale esame sia condotto sulla 
base di un approfondito scambio di idee, conformemente alle 
procedure previste dal Titolo VI, scambio a cui, 
conformemente al Trattato, dovranno partecipare la 
Commissione e tutti gli Stati membri sempre tenendo conto 
anche delle idee espresse dal Parlamento europeo. 
41. Occorre ammettere che non è facile individuare con 
esattezza le attività suscettibili di essere coperte 
dall'articolo K.1.4). E' più facile stabilire quello che 
non è coperto: 
i)dal momento che il primo paragrafo dell'articolo 
K.1.4)contiene le parole "senza pregiudizio delle 
competenze della Comunità europea", l'articolo K.1.4) non 
può essere considerato come la base giuridica di azioni che 
potrebbero essere realizzate sulla base di articoli del 
Trattato che istituisce la Commissione europea Ciò 
riguarda in primo luogo l'articolo 129 ma anche gli 
articoli sui quali si basano o potrebbero essere basati in 
futuro degli strumenti legislativi come, per esempio, 
l'articolo 113 nel caso del commercio internazionale delle 
sostanze chimiche usate nella fabbricazione della droga, 
l'articolo 100 A nel caso di movimenti intracomunitari di 
tali prodotti, o gli articoli 57 (2) e 100 A nel caso della 
Direttiva sul riciclaggio dei capitali; 
ii) allo stesso modo, non può essere utilizzato per le 
materie più adeguatamente contemplate dall'articolo K.l. 7) 
a 9) e che sono escluse dall'articolo K.1.4) per la sua 
stessa formulazione. Inoltre, all'interno del Trattato VI, 
gli articoli K.l. 6) (cooperazione giudiziaria in materia 
civile) e l'articolo K.5 (difesa di posizioni comuni nei 
Forum internazionali) offrono una base giuridica nettamente 
più adeguata per talune azioni anche se si tratta 
specificamente di droga, rispetto all'articolo K.1.4); 
iii) sempre le azioni in questioni devono, con riguardo al 
posto in cui figurano al Titolo VI, corrispondere al 
21 
(5) 
criterio generale di definizione di azioni di "cooperazione 
tra i settori della Giustizia e degli Affari Interni". 
42. Tenuto conto delle sollecitazioni effettive, l'articolo 
K.1.4) potrebbe essere considerato come una base per delle 
misure nel campo della cooperazione tra i Ministri della 
Giustizia e degli Affari interni destinate a promuovere 
l'armonizzazione, delle pratiche nazionali esistenti in 
materia di lotta contro la tossicodipendenza, che talvolta 
appaiono divergenti, al fine di integrarle, nella misura 
del possibile, in una legislazione comune o, per lo meno, 
di renderle più coerenti e dinamiche. In particolare 
l'articolo K.1.4) potrebbe essere utilizzato, nel rispetto 
delle competenze, per superare la frammentazione esistente 
tra gli approcci di natura medica e quelli relativi 
all'applicazione di tale legge. La Commissione suggerisce 
di prendere in considerazione le seguenti possibili linee 
di azione : 
scambi interdisciplinari sui problemi della droga tra 
operatori ed organizzazioni professionali responsabili 
della riduzione della domanda e dell'offerta di droga; 
creazione di un Forum europeo di scambio e di 
cooperazione "multicittà" che porterebbe un sostegno 
concreto agli sforzi realizzati sell'ambito delle 
città in Europa al fine di migliorare le strategie 
integrate per lottare contro la droga e la 
criminalità; 
cooperazione per quanto riguarda il collegamento tra 
consumo di droga e criminalità; 
armonizzazione dei criteri e dei parametri che sono 
alla base della raccolta di informazioni sulla droga 
e la tossicodipendenza, delle classificazioni delle 
sostanze, delle definizioni e dei sistemi di 
registrazione della tossicodipendenza nella misura in 
cui tali questioni non siano 'coperte da competenze 
comunitarie; 
creazione di un meccanismo di convergenza e di 
coordinamento delle indagini sulla popolazione in 
generale e sulla popolazione a rischio. 
43. Il consolidamento degli scambi interdisciplinari sul 
problema della droga tra i diversi operatori e le 
organizzazioni coinvolte in questo campo sul problema della 
droga è necessario perché le misure create per lottare su 
tutti i fronti contro il complesso fenomeno della droga 
siano efficaci. Le politiche e le azioni realizzate da uno 
degli operatori possono condizionare, in senso positivo o 
negativo, l'efficacia del lavoro realizzato da un altro 
operatore. E' quindi importante realizzare un approccio 
22 
veramente multidisciplinare. Scambi interdisciplinari sul 
problema della droga tra operatori ed organizzazioni 
professionali responsabili della riduzione della domanda e 
dell'offerta permetterebbero di incoraggiare ali scambi 
sotto forma di azioni comuni in applicazione dell'articolo 
K.1.4) tra i diversi operatori coinvolti (per esempio le 
autorità locali e comunali, i magistrati, gli avvocati, gli 
operatori sociali, gli agenti di dogana e di polizia, le 
ONG e le associazioni di tossicodipendenti). Sulla base 
delle esperienze acquisite nel quadro di tali scambi, 
potrebbero essere avviate azioni comuni al fine di 
promuovere modalità di cooperazioni specifiche tra organi 
responsabili dell'applicazione della legge e organi 
responsabili della riduzione della domanda. 
44. Il Piano d'Azione approvato dal Consiglio Giustizia e 
Affari Interni rileva la necessità, per i servizi 
incaricati della repressione, di esaminare congiuntamente 
con esperti medici e sociali i rapporti tra la 
microdelinquenza urbana e il consumo di droga. Il seminario 
di Firenze sulle politiche e le strategie di lotta contro 
la droga ha evidenziato l'aspirazione di numerose città 
europee a costituirsi in reti di scambio e cooperazione al 
fine di meglio definire delle strategie integrate, a 
livello locale, di lotta contro la droga e la criminalità. 
La creazione di un Forum europeo di scambi e di 
cooperazione "multicittà" fornirebbe un punto focale in 
tali iniziative sulla base dell'esperienza delle azioni già 
portate avanti dalla Commissione in questo campo 10 e ad 
integrazione delle raccomandazioni della relazione del 
Parlamento europeo sulla microdelinquenza urbana ed i suoi 
rapporti con il crimine organizzato11. La Commissione 
sarebbe pronta, per la durata del Piano d'Azione, a 
preparare un programma di attività pilota strutturato su 
tale problema. In ogni caso, nel 1994, le prime azioni 
sperimentale intraprese in tale campo saranno condotte a 
termine e valutate. 
45 La cooperazione nel settore del rapporto tra consumo di 
droga e criminalità dovrebbe permettere di portare avanti 
ed incoraggiare ricerche criminologiche sul rapporto tra 
droga e criminalità in ciascun anello della catena della 
droga tra cui quello della criminalità finanziaria. Infine, 
la cooperazione dovrebbe privilegiare lo sviluppo di azioni 
di natura multidisciplinare relative a questo complesso di 
problemi. 
46 La necessità di migliorare l'affidabilità e la 
comparabilità dei dati relativi al fenomeno della droga nei 
10 Nell'ambito delle attività preparatorie per la creazione 
dell'Osservatorio Europeo della droga e della tossicodipendenza. 
11 Relazione della Sig.ra SALISCH (dicembre 1993) 
23 
suoi diversi aspetti è stato più volte sottolineato nel 
corso degli ultimi anni. I programmi internazionali hanno 
costantemente messo in luce l'importanza di creare, a 
livello locale, nazionale, regionale ed internazionale, 
sistemi affidabili di raccolta e di valutazione dei dati 
relativi al fenomeno globale della droga. 
Il Gruppo Pompidou del Consiglio d'Europa ha svolto, sin dal 
1982, un importante studio statistico ed epidemiologico con 
l'obiettivo di elaborare parametri comuni e di creare una rete 
"multicittà". Nel quadro delle attività preparatorie del 
Osservatorio Europeo della droga e della tossicodipendenza 
(OEDT), la Commissione ha finanziato uno studio condotto da un 
esperto del Gruppo Pompidou al fine di determinare i possibili 
campi di cooperazione tra il gruppo Pompidou e 1'OEDT in materia 
di epidemiologia. 
Sulla base delle attività dell'OEDT e del gruppo Pompidou nel 
campo della raccolta e della comparabilità dei dati, e senza 
pregiudizio delle iniziative derivanti dall'ambito comunitario, -
segnatamente dall'articolo 129 del TUE- l'articolo K.1.4) del TUE 
potrebbe permettere l'adozione di posizioni comuni, azioni comuni 
o di convenzioni, conformemente all'articolo K.3 del TUE che 
permettano di realizzare più facilmente e più rapidamente 
l'armonizzazione, a livello dei Dodici: 
(i) dei criteri e dei parametri utilizzati per la 
raccolta delle informazioni sulla droga e sulla 
tossicodipendenza; 
(ii) delle classificazioni delle sostanze; 
(iii) delle definizioni (diverse da quelle riguardanti la 
salute pubblica contemplate dall'articolo 129) e dei 
sistemi di registrazione dei tossicodipendenti, in 
considerazione del fatto che le iniziative 
riguardanti la confidenzialità dei dati sulla salute 
sono contemplate dall'articolo 129. 
47. E' necessario disporre di un guadro completo delle 
popolazioni colpite dal fenomeno della droga nonché delle 
tendenze del consumo di droga nella Comunità. Sulla base 
delle attività intraprese in precedenza, soprattutto dal 
Gruppo Pompidou e di . quelle che saranno realizzate 
dall'OEDT, dovranno essere creati dei meccanismi di 
convergenza al fine di realizzare, su base coordinata, 
indagini sulla popolazione in generale e sulla popolazione 
a rischio. Infatti, l'affidabilità e l'utilità di tali 
indagini dipendono, in ampia misura, • dalla loro ripetizione 
periodica nonché dall'affidabilità e dalla costanza dei 
parametri e dei metodi di misurazione utilizzati. Le azioni 
comuni in questo campo potrebbero essere finalizzate a : 
(i) una prima indagine europea sulla tossicodipendenza 
tra la popolazione in generale su scala dell'Unione 
(1966); 
(ii) un coordinamento delle indagini nazionali, in 
ambiente scolastico e carcerario, soprattutto in 
rapporto con il Gruppo Pompidou; 
24 
iii) prevedere, nel quadro dell'Unione, 1'instaurazione di 
un sistema di "clearing" e di coordinamento delle 
indagini nazionali che potrebbe, eventualmente, 
essere affidato all'OEDT. 
C) Azione a livello internazionale 
1) Considerazioni generali 
48. L'Unione europea deve completare il piano d'azione interna 
di lotta contro la droga con una parte dedicata a quella 
esterna. L'efficacia della lotta sul piano interno contro 
l'uso ed il traffico illecito di droghe e sostanze 
psicotrope richiede infatti un'azione sull'offerta e la 
domanda di droga sui luoghi di produzione. Inoltre, l'uso 
illecito della droga e l'attività criminale ad essa 
collegata hanno conseguenze nefaste sullo sviluppo dei 
nostri partner. 
Il Trattato sull'Unione Europea (TUE) offre la possibilità 
di consolidare la globalità dell'azione esterna nel campo 
della lotta contro la droga mediante l'utilizzazione, nel 
quadro della politica estera e di sicurezza comune (PESC), 
di un'azione comune in un campo particolare in cui gli Stati 
membri hanno degli interessi importanti in comune e 
l'attuazione di una sistematica cooperazione tra gli Stati 
membri nei settori di interesse generale. Tale cooperazione 
è finalizzata, segnatamente, alla determinazione delle 
posizioni comuni e alla loro difesa negli ambiti 
internazionali. 
2) PROGRAMMA DI AZIONE ESTERNA DELL'UNIONE EUROPEA 
a) Consolidamento delle realizzazioni comunitarie 
49. Sul piano multilaterale 
La Comunità Europea dovrà partecipare attivamente alle 
attività del PNUCID con l'obiettivo di una prevenzione 
generalizzata del dirottamento delle sostanze chimiche 
impiegate nella fabbricazione degli stupefacenti. Per quanto 
riguarda la lotta contro il riciclaggio di capitali, la 
Comunità Europea continuerà a partecipare, insieme agli 
Stati membri dell'UE alla attività di cooperazione 
dell'azione nelle diverse regioni del mondo. Al fine di 
rafforzare la complementarietà tra il Gruppo Pompidou e 
l'UE, la cooperazione esistente in materia di sostanze 
impiegate nella fabbricazione degli stupefacenti potrebbe 
estendersi, tra l'altro ai settori del riciclaggio di denaro 
sporco e delle sostanze psicotrope. Una attenzione 
particolare dovrà essere rivolta alla cooperazione con 
Osservatorio Europeo della droga e della tossicodipendenza 
recentemente istituito a Lisbona. 
50. Sul piano bilaterale 
25 
a) Cooperazione e commercio (SPG) 12 
L'UE deve finalizzare la propria azione a dei singoli paesi 
o a gruppi di'paesi in funzione dei loro rischi e della loro 
vicinanza con la UE e delle priorità stabilite dal Consiglio 
Europeo, vale a dire l'arco Mediterraneo, il Vicino Oriente, 
l'Europa Centrale. Tali azioni finalizzate e coordinate 
devono inserirsi in un programma a livello della UE che 
dovrebbe, tra l'altro, comprendere strategie nazionali e 
regionali di lotta contro la droga. Tali programmi e 
strategie devono essere plurisettoriali, conformemente al 
Piano d'Azione Mondiale approvato dall'Assemblea Generale 
delle Nazioni Unite nel febbraio 1990. Tali settori 
comprendono: 
(1) creazione o consolidamento dei sistemi di informazione sul 
fenomeno globale della droga, le sue cause e le sue conseguenze; 
(2) creazione del meccanismo istituzionale, giuridico ed 
amministrativo per la prevenzione e la repressione della 
produzione e/o del traffico illecito, del dirottamento delle 
sostanze impiegate nella fabbricazione degli stupefacenti e del 
riciclaggio della narco-valuta e per il controllo delle attività 
lecite in materia di droga, 
(3) prevenzione e/o riduzione dell'abuso di droga 
(4)la riduzione della produzione mediante politiche atte a 
favorire lo sviluppo di attività economiche durevoli e produttive 
alternative nelle zone di produzione illecita e nelle sacche di 
povertà, emarginazione e disoccupazione elevata che alimentano la 
domanda. 
Peraltro, il regime del SPG droga deve essere confermato da 
tutti i paesi del Patto Andino e dell'America Centrale. 
b) Clausole anti-droga 
Inoltre, occorrerà rendere generale l'inserimento di una 
clausola "lotta contro la droga" e di "lotta contro il 
riciclaggio di capitali" negli accordi esterni della 
Comunità Europea non solo per fondare la cooperazione, ma 
anche per lo sviluppo del dialogo politico. A tele riguardo 
un obiettivo immediato consisterebbe nella promozione della 
ratifica da parte dei paesi terzi di 3 Convenzioni delle 
Nazioni Unite finalizzate a limitare la produzione, 
l'esportazione, l'importazione, la distribuzione e il 
possesso di sostanze narcotiche e di sostanze psicotrope per 
esigenze mediche e scientifiche e a promuovere il 
coordinamento internazionale per il controllo di tale 
traffico illecito. 
12 SPG : Sistema di Preferenze Generalizzate 
26 
Nonostante il TUE escluda specificamente l'armonizzazione 
delle legislazioni degli Stati membri in questo campo, va 
rilevato che gli sforzi dell'Unione per portare gli stati 
terzi ad adottare politiche più rigorose nei confronti della 
detenzione o della coltivazione di alcune droghe 
risulteranno molto più efficaci se riusciranno ad attenuare 
le differenze esistenti nelle politiche perseguite in tali 
campi all'interno dell'Unione europea stessa. 
e) Finanziamento 
Il dialogo politico, gli impegni internazionali in materia 
di lotta contro la droga sottoscritti dai paesi terzi e gli 
importi di assistenza disponibili devono, infatti, essere 
usati per portare i paesi terzi ad accettare che la lotta 
contro la droga divenga un settore prioritario delle azioni 
di cooperazione condotte dall'UE in questi paesi. 
Per quanto riguarda gli Stati ACP le possibilità aperte 
dalla Convenzione di Lomé IV (art. 154 §3 e art. 159 (K) per 
il finanziamento della azioni di lotta contro la droga non 
sono ancora sfruttate dalle autorità di tali paesi. E' 
quindi indispensabile avviare un dialogo con i paesi più 
colpiti per favorire la loro presa di coscienza 
dell'ampiezza del problema nei loro paesi e del suo impatto 
sul loro sviluppo e per stimolarli ad essere più attivi 
nella lotta contro la droga. Se le proposte della 
Commissione e del Consiglio per a revisione della 
Convenzione sono •accettate dai nostri partner, sarà 
stabilito un sistema di dialogo "politico" che ci fornirà 
maggiori strumenti per proseguire tale dialogo. Il dialogo 
deve servire soprattutto ad integrare i progetti di lotta 
contro la droga nella prossima programmazione di Lomé IV. 
Inoltre, per quanto riguarda i Paesi dell'Europa Centrale ed 
Orientale, sarà necessario esaminare le possibilità di 
ampliare gli strumenti d'azione e di cooperazione nei 
programmi PHARE e TACIS. 
La specifica linea di bilancio B7-5080 intitolata 
"Cooperazione Nord-Sud nel campo della lotta contro la 
droga" prevede stanziamenti d'impegno di 10 milioni di ECU 
per il 1994 contrariamente ai 13 milioni del 1993. In 
considerazione delle proposte effettuate sopra in merito 
all'allargamento della cooperazione allo sviluppo dell'UE, 
tale linea potrà essere mantenuta al livello attuale se 
servirà prioritariamente a facilitare l'integrazione della 
lotta contro la droga nei programmi di cooperazione 
bilaterale della Comunità Europea. Più in particolare 
servirà 
(1) a sensibilizzare le autorità politiche dei paesi 
individuati dall'UE mediante la creazione di "profili" del 
fenomeno della droga nel loro paese; 
27 
(2) a fornire un'assistenza tecnica per concepire strategie 
nazionali/ regionali integrate di lotta contro la droga in 
tali paesi. Il PNUCID e Osservatorio Europeo della droga e 
della tossicodipendenza costituiscono dei partner 
privilegiati per questa azione; 
(3) a creare dei progetti-pilota e la fase pre-progettuale 
della cui continuazione e fase progettuale si occuperà 
successivamente la cooperazione allo sviluppo. 
Va notato, inoltre, che, secondo il commento del bilancio, 
tale linea deve sostenere anche azioni del PNUCID. Dal 
momento che l'UE, ed altri importanti garanti, auspicano di 
vedere il PNUCID svolgere un ruolo sempre maggiore nel 
coordinamento degli sforzi internazionali nella lotta contro 
la droga, e che è nota la competenza del PNUCID che ha un 
ruolo di interlocutore privilegiato nei confronti dei paesi 
terzi, la Comunità europea dovrebbe porsi l'obiettivo di 
destinare una parte consistente dei suoi mezzi alla presa a 
carico delle azioni che rientrano nella programmazione 
biennale del PNUCID. 
51. Il consolidamento di tale realizzazione richiede che la 
tradizionale azione esterna della Comunità trovi sostegno 
nell'ambito della PESC. Il Consiglio Europeo di Lisbona 
(giugno 1992) che ha considerato la lotta contro il traffico 
di droghe illecite come un settore che si presta ad 
un'azione comune della UE, ha anche indicato il Maghreb e il 
Medio Oriente come regioni prioritarie per l'applicazione 
della PESC nel campo della droga. Il Consiglio Europeo di 
Bruxelles (dicembre 1993 ha confermato tali conclusioni. 
In un primo tempo, l'azione della PESC potrebbe consistere 
nel sistematico inserimento del punto "lotta contro la 
droga" nel dialogo politico portato avanti dall'Unione con 
i paesi terzi sulla base dell'esperienza acquisxta nel 
settore della democratizzazione e dei diritti dell'uomo e ai 
fini di una maggiore sensibilizzazione sul fenomeno della 
droga a livello politico elevato. Non va escluso a priori 
che un atteggiamento risolutamente negativo da parte del 
partner del dialogo possa portare l'UE a riconsiderare, o a 
sospendere, la cooperazione avviata o in procinto di 
esserlo. Peraltro, gli Stati membri, nel quadro dell'azione 
comune, possono sostenere gli sforzi della Comunità con 
adeguate manovre diplomatiche. 
In tale ottica occorrerebbe anche individuare una serie di 
posizioni comuni che permettano all'Unione di rafforzare e 
perseguire più efficacemente i propri obiettivi nel campo 
della droga all'interno degli organi nazionali competenti 
(PNUCID, Consiglio d'Europa, etc. ). Spetta al gruppo Droga 
della PESC esaminare e definire il contenuto di tali 
posizioni in ogni caso. 
Nell'ambito delle conclusioni del Consiglio Europeo riguardo 
alla lotta contro il traffico illecito di droga, potrebbero 
essere individuate delle azioni comuni allo scopo di 
consolidare le capacità e la volontà di alcuni paesi o 
regioni di impegnarsi a pieno nella lotta contro la droga. 
Infine, le iniziative comunitarie possono essere sostenute 
da azioni congiunte in particolare nel caso in cui esse 
possano fornire un quadro politico adeguato che permetta di 
assicurare la effettiva realizzazione delle iniziative. 
D) COORDINAMENTO : 
1) Considerazioni generali 
52. Una realizzazione efficace dell'approccio globale integrato 
al fenomeno della droga a livello dell'Unione richiede 
azioni a diversi livelli: locale, nazionale, Unione europea 
e, per quel che riguarda direttamente l'Unione, trasversale 
rispetto ai tre pilastri che li costituiscono. Inoltre sarà 
coinvolta un'ampia gamma di operatori, governativi e non 
governativi. Il nuovo Piano d'Azione fornisce un quadro per 
tali attività, ma la sua realizzazione richiederà uno sforzo 
continuo che permetta di garantire, in modo operativo, un 
coordinamento effettivo delle azioni da portare avanti e la 
coerenza degli interventi dei diversi operatori coinvolti. 
53. Gli inconvenienti incontrati nel corso di tale coordinamento 
rischiano di provocare perdite di energie e lo spreco delle 
risorse nella realizzazione di obiettivi non 
sufficientemente coerenti tra loro. Potrebbe derivarne una 
mancanza di priorità chiaramente definite al livello 
dell'azione, e, come corollario, dei doppioni dannosi. Un 
altro inconveniente grave è la non trasparenza dei programmi 
sia rispetto ai responsabili politici che al grande 
pubblico. 
54. Per evitare tali debolezze, è necessario rafforzare il 
coordinamento a livello degli Stati membri e dell'Unione. La 
presente sezione ha l'obiettivo di individuare in quale 
misura i meccanismi esistenti potrebbero contribuire in modo 
coerente a tale processo e rendere operativo il Piano 
d'Azione Globale. Inoltre, essa esamina le possibilità di 
migliorare il coordinamento tra le iniziative intraprese a 
livello locale nell'insieme dell'Europa. 
2• Coordinamento in seno agli Stati membri 
55. I due primi piani europei, come ribadito sopra, hanno 
attribuito un ruolo di primo piano ai coordinamenti 
nazionali come elemento chiave di ogni strategia integrata 
di lotta contro la droga. 
Nel secondo piano, il CELAD "pur riconoscendo che spetta ad 
ogni Stato membro determinare quale tipo di meccanismo 
risponda meglio alle esigenze nazionali, ritiene che gli 
Stati membri potrebbero utilmente procedere a scambi di 
esperienze riguardanti l'efficacia dei loro rispettivi 
meccanismi". 
29 
56. Inoltre, il Consiglio europeo ha previsto di continuare 
l'approccio globale ai problemi della droga e di affidare al 
COREPER, il ruolo di vigilare sulla coerenza delle attività 
in materia di droga che derivino dai tre "pilastri" . 
Inoltre, il Consiglio europeo ha preso nota ed approvato la 
relazione del CELAD che raccomanda che il COREPER preveda la 
convocazione delle riunioni dei coordinatori nazionali in 
materia di droga, al fine di coordinare la posizione dei 
Dodici e della Comunità in previsione delle grandi scadenze 
e riunioni internazionali. Ha inoltre raccomandato che "il 
COREPER provveda, in caso di necessità, e dopo aver 
proceduto alle adeguate consultazioni, a convocare riunioni 
di coordinatori nazionali in materia di droga per esaminare 
le questioni specifiche che derivano dai diversi "pilastri", 
per le quali risulteranno preziose le loro conoscenze 
specializzate, al fine di ottenere il loro parere sui 
problemi della droga13 
57. L'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea ha 
definito tale situazione, mediante la creazione o 
l'adeguamento, in sede di Consiglio, delle strutture 
verticali corrispondenti alla trilogia dell'azione contro la 
droga: Sanità pubblica (Consiglio Sanità), Giustizia e 
Affari Interni (Consiglio Giustizia e Affari Interni) , e 
Azione Internazionale (Consiglio Affari Generale). Gruppi 
specializzati del Consiglio sono competenti per i settori 
corrispondenti : Gruppo Sanità, Comitato K.4, Gruppo PESC -
Droga. 
58. Il coordinamento conserverà tutta la propria importanza in 
una serie di settori tra cui possono essere inclusi: 
il coordinamento più stretto e più sistematico delle 
posizioni della Comunità e degli Stati membri in 
previsione delle grandi scadenze internazionali inerenti 
al problema globale della droga: l'Assemblea Generale e 
commissione degli stupefacenti delle Nazioni Unite, 
Conferenze Ministeriali e riunioni dei Corrispondenti 
Permanenti del Gruppo Pompidou del Consiglio dell'Europa, 
riunioni del Gruppo di Dublino, etc.. 
l'esame degli aspetti "trasversali" dell'azione condotta 
dall'Unione in materia di lotta contro la droga 
(iniziative e controllo) tra cui gli aspetti pertinenti 
dei programmi di lavoro dell'Osservatorio europeo della 
droga (per i quali è richiesto il parere del Consiglio) , 
e, segnatamente, nel prossimo futuro, il primo programma 
di lavoro triennale dell'OEDT. 
l'avvio delle attività congiunte da parte dei 
Coordinatori nazionali e dell'Osservatorio europeo della 
droga, volte "a procedere a scambi di esperienze 
13 Doc. CELAD 124 del 3 dicembre 1992, di cui il Consiglio 
europeo di Edimburgo ha preso nota con approvazione 
30 
riguardanti l'efficacia dei rispettivi meccanismi (di 
coordinamento nazionale)", come previsto dal Secondo 
Piano europeo di lotta contro la Droga14. 
59. Spetterà al COREPER determinare i meccanismi di 
coordinamento adeguati nell'ambito del Consiglio. Bisognerà 
assicurarsi, nell'interesse stesso dell'approccio globale al 
fenomeno della droga, che le nuove strutture istituzionali 
contribuiscano al consolidamento del coordinamento a livello 
degli Stati membri e dell'Unione. 
3) L'Osservatorio europeo della droga e della tossicodipendenza 
(OEDT) 
60. La raccolta delle informazioni e l'analisi dei dati sono 
strumenti decisivi sia per la comprensione del complesso 
fenomeno della droga che per la razionalizzazione e 
l'ottimizzazione della presa di decisioni politiche a 
livello degli Stati membri e per l'Unione nel suo complesso. 
Questo è il motivo per cui la Comunità, nell ' adottare il 
regolamento che istituisce l'Osservatorio Europeo della 
Droga e della Tossicodipendenza15, ha deciso di dotarsi di 
una struttura adeguata ed ambiziosa (agenzia di diritto 
comunitario, dotata di un bilancio iniziale di + 5 MECU in 
forma di sovvenzione comunitaria basata su una rete 
interattiva di centri nazionali di informazione sulla droga 
chiamata REITOX) , al fine non solo di diffondere 
l'informazione esistente, ma anche e soprattutto, di 
contribuire ad una migliore comparabilità dei dati nazionali 
e, quando necessario, all'armonizzazione dei metodi e dei 
criteri di raccolta di questi. 
61. A tale fine è stata affidata all'Osservatorio la missione di 
informazione globale. Le sue 5 priorità di lavoro sono, 
nell'ordine : — 
1) domanda e riduzione della domanda di droga; 
2) strategie e politiche nazionali e comunitarie; 
3) cooperazione internazionale e geopolitica dell'offerta; 
4) controllo del commercio degli stupefacenti, delle 
sostanze psicotrope e delle sostanze impiegate nella 
fabbricazione della droga; 
5) implicazioni del fenomeno della droga per i paesi 
produttori, consumatori e di transito (segnatamente 
riciclaggio). 
14 
15 Tenuto conto a) della missione globale dell'OEDT, b) 
della seconda priorità di lavoro relativa alle politiche 
e alle strategie. 
Regolamento (CEE) n* 302/93 del Consiglio dell'8 
febbraio 1993, G.U. n* L36 del 12.2.1993. 
31 
62. Il Consiglio di Amministrazione dell'Osservatorio deve 
preparare e fissare il primo programma di lavoro triennale 
di quest'ultimo, dopo aver consultato la Commissione ed il 
Consiglio. Una "attenzione speciale" sarà attribuita 
all'inizio alla riduzione della domanda e l'Osservatorio 
avrà quindi un ruolo da svolgere proprio in questa sfera. 
Ma dovrà anche, nello stretto rispetto del regolamento, 
contribuire, non appena avviato, a garantire la globalità 
della visione del fenomeno della droga, di cui gli Stati 
membri e l'Unione hanno bisogno. La Commissione e gli Stati 
membri dovranno fornire il loro sostegno all'Osservatorio e 
alla realizzazione dei compiti per il cui svolgimento è 
stato creato, segnatamente mediante l'intermediazione dei 
loro rappresentanti in sede di Consiglio di 
Amministrazione16. 
63. L'Osservatorio e la sua rete di centri nazionali (REITOX) 
costituiscono quindi, ormai, una struttura comunitaria di 
raccolta e diffusione delle informazioni sulla droga e la 
tossicodipendenza. Ma esso dispone solo di potere di 
raccomandazione; non ha alcuna competenza normativa e 
legislativa; questa resta nelle mani della Commissione e 
degli Stati membri, ma il suo esercizio sarà notevolmente 
facilitato dalle attività dell'OEDT. Dovendo facilitare 
le decisioni politiche, il contributo che può fornire viene 
ad essere consolidato dall'entrata in vigore del T.U.E. e 
delle nuove strutture da esso create. 
64. Le attività più significative dell'Osservatorio dovranno 
fornire agli Stati membri e alle Istituzioni dell'Unione la 
materia di base necessaria al pieno esercizio delle loro 
rispettive responsabilità in materia di droga e, in 
particolare, ad una buona realizzazione degli obiettivi e 
delle azioni stabilite dal Piano d'Azione Globale. In 
particolare, l'Osservatorio offrirà un'opportunità di 
stimolo e di strutturazione della ricerca e della formazione 
sulla droga, la tossicodipendenza, le loro cause e le loro 
conseguenze, sia in campo politico, che socio-economico, 
biomedico o addirittura criminologico. Sono stati eseguiti 
degli studi descrittivi sulle ricerche e sulle attività di 
formazione realizzate dagli Stati membri, nell'ambito dei 
lavori preparatori dell'OEDT17 . 
65. A tale riguardo, è opportuno ricordare che la Commissione ha 
già realizzato importanti lavori preparatori per la 
creazione dell'Osservatorio. Le 35 relazioni tecniche da 
essa svolte tra il 1992 e il 1994, che sono state nella 
16 
17 Uno per ogni Stato membro, 2 per la Commissione e 2 per il 
Parlamento Europeo. 
Hilde VAN LINDT : "Drug research in the EC Member States and 
cross-border networks of researchers : Instruments of anti­
drug strategy?" 
Alexis GOOSDEEL : "Drug related training programmes in 
Europe: an overview". 
32 
maggior parte esaminate dagli Stati membri nel corso del 2* 
semestre 1993, forniscono una buona base tecnica ai lavori 
iniziali dell'OEDT. 
66. Infine, è opportuno constatare che, conformemente al proprio 
regolamento di base, l'OEDT dovrebbe disporre rapidamente di 
numerose informazioni sull'insieme dei problemi della droga 
degli Stati membri, della Commissione, delle organizzazioni 
internazionali con cui deve cooperare (PNUCID, OMS, Gruppo 
POMPIDOU, CCD, INTERPOL e EUROPOL18), delle ONG associate e 
di eventuali paesi terzi partecipanti alle sue attività di 
informazione. Perciò, sarà la struttura più in grado di 
assicurare un controllo continuo ed approfondito della 
realizzazione del Piano d'Azione Globale e della sua 
valutazione ed essa disporrà delle risorse finanziarie ed 
umane necessarie a tal fine. 
67. In questo contesto, servendosi degli strumenti sopra 
descritti, l'Osservatorio dovrebbe segnatamente essere in 
grado di. fornire alle Istituzioni e agli Stati membri 
dell'Unione, a partire dal 1995, un "Rapporto annuale sul 
fenomeno globale della droga e sulle politiche di lotta 
contro la droga in Europa". 
iii. Aspetti multidisciplinari : 
68. Anche il coordinamento svolge un ruolo importante in un 
certo numero di argomenti e di s attività di natura 
multidisciplinare. Tra queste figurano attività comuni ai 
alle tre parti costitutive del Piano d'Azione e/o alle 
attività nelle quali la Comunità è già impegnata a sostenere 
un approccio multidisciplinare. Il coordinamento in questi 
settori ha una particolare importanza se si vogliono evitare 
i doppioni o le lacune. 
69. I temi prioritari di tale punto di vista sono i seguenti: 
Informazione - valutazione; 
Studi e ricerche; 
Azioni di formazione e scambio di professionisti; 
70. Sarà necessario garantire la coerenza delle azioni che 
scaturiscono dai diversi programmi su tali argomenti. La 
creazione dell'Osservatorio europeo della droga e della 
tossicodipendenza aprirà nuove possibilità ai primi tre. La 
Commissione cercherà, da parte sua, di assicurare la 
coerenza necessaria alle iniziative che sarà portata a 
prendere. In sede di Consiglio tale funzione spetterà al 
COREPER, che avrà anche la possibilità di fare appello a tal 
fine ai coordinatori nazionali. 
18OMS : Organizzazione mondiale della Sanità 
CCD : Consiglio di Cooperazione Doganale 
33 
Vi sono altri modi, oltre alle possibilità istituzionali 
sopra individuate, di promuovere l'azione multisettoriale e 
multidisciplinare necessaria ad assicurare pienamente la 
coerenza dell'approccio alla lotta contro la droga. Le linee 
di azione che possono contribuire a tale necessaria coerenza 
sui quattro argomenti sopra individuati vengono esplorate 
più avanti. 
Informazione 
Essendo stato creato per questo scopo, l'Osservatorio 
europeo della droga e della tossicodipendenza offre, grazie 
soprattutto alla sua rete di centri nazionali REITOX, la 
migliore struttura possibile di assistenza per il 
coordinamento orizzontale nel suo settore di competenza, nel 
rispetto della missione globale affidatagli dal proprio 
regolamento di base. L'Osservatorio costituirà quindi la 
naturale sede comunitaria di sintesi, coordinamento e 
cooperazione, al livello dell'Unione, in materia di 
informazione sul fenomeno globale della droga e di 
valutazione delle politiche, dei programmi, degli strumenti 
e delle azioni di lotta contro la droga. Per maggiori 
dettagli, si può fare riferimento ai paragrafi 60-67 di cui 
sopra. Gli aspetti del Piano d'Azione globale relativi 
all'informazione e alle statistiche non devono essere dei 
doppioni rispetto alle statistiche socio-economiche e 
sanitarie comunitarie. E' opportuno, dunque, che si instauri 
una stretta cooperazione, in merito al contenuto e alle 
metodologie, tra Osservatorio Europeo della droga e della 
tossicodipendenza e EUROSTAT. 
Studi e ricerche 
Il seminario scientifico di Firenze sulle politiche e le 
strategie ha messo pienamente in luce l'importanza della 
ricerca come elemento-chiave di una strategia europea di 
lotta contro la droga, ma anche la relativa debolezza e le 
preclusioni della ricerca europea su tali problemi, in 
particolare se comparata alla politica portata avanti dagli 
Stati Uniti in questo settore. Questi ultimi sono del resto, 
invano, almeno per ora, alla ricerca di un autentico 
partenariato con l'Unione Europea su queste questioni. 
E' quindi assolutamente necessario, sia per le esigenze 
interne dell'Unione che per un funzionamento efficace 
dell'Osservatorio in questo fondamentale settore, rafforzare 
la ricerca sulla droga in Europa, dotarla di una struttura 
flessibile di coordinamento ed accordare un'importanza 
prioritaria al tema "droga" nei programmi di ricerca 
esistenti, segnatamente in quelli comunitari. 
A tale scopo si propone di coordinare una azione integrata 
di ricerca globale sulla droga e sulla tossicodipendenza, 
segnatamente nel contesto del 4 * Programma-quadro di ricerca 
34 
comunitaria e di sviluppo tecnologico (1994-1998)19, che 
assicurerebbe la coerenza delle attività pertinenti che 
rientrano in alcuni programmi specifici. Tale azione deve 
includere i seguenti elementi : 
1) Studi e ricerche comparative sulle politiche (sanitarie, 
sociali, repressive, etc..) e le strategie globali di 
lotta contro la droga in Europa, in cooperazione tra la 
Commissione, l'Istituto Universitario Europeo di Firenze, 
l'Osservatorio europeo della droga, il Programma COST 
A620, e i principali partners europei ed internazionali 
interessati; 
2) Studi e ricerche sulle applicazioni tecnologiche e 
telematiche d'interesse comune, in stretto collegamento 
tra la Commissione, l'Osservatorio Europeo della Droga 
e della Tossicodipendenza e la sua rete di centri 
nazionali REITOX, e nel contesto della creazione di reti 
transeuropee. 
3) Studi e ricerche ambientali e spaziali di interesse per 
la droga, segnatamente nel settore dello studio della 
terra e delle tecnologie spaziali, in stretta 
collaborazione con la ricerca biomedica e sanitaria e la 
ricerca agro-industriale, l'Osservatorio della Droga e 
l'O.M.S.. 
4) Studi e ricerche nel campo delle scienze della vita e 
delle tecnologie, segnatamente le biotecnologie, la 
ricerca biomedica e sanitaria e la ricerca agro­
industriale, in stretto collegamento con la Commissione 
(e con il CCR), con l'Osservatorio della Droga e l'OMS. 
5) Studi e ricerche socio-economiche incentrati 
prevalentemente sull'analisi delle cause e delle 
conseguenze della tossicodipendenza, in particolare 
sull'emarginazione sociale, i meccanismi dell'economia 
sommersa, tra cui segnatamente il riciclaggio dei 
capitali, in collegamento soprattutto con la Commissione, 
l'Osservatorio della Droga, il Gruppo Pompidou del 
Consiglio d'Europa e la linea d'azione avviata dal 
Parlamento europeo per risolvere il problema della scarsa 
sicurezza urbana. 
6) Ricerca e sviluppo basati su attività diversificate di 
ricerca congiunta sull'insieme dei temi legati alla droga 
con alcuni PVD, i paesi dell'Europa Centrale e Orientale 
iy Doc. COM 93. 459 definitivo del 6 ottobre 1993. 
20 Programma C0ST(A6) sulla "valutazione delle azioni contro la 
tossicodipendenza" e le sue reti associate sulla "valutazione 
delle politiche, dei cambiamenti politici e la risposta della 
società", la "valutazione della prevenzione elementare", la 
"valutazione dell'elaborazione", "sviluppo degli strumenti di 
ricerca" e "la criminalità legata,, alla droga". 
35 
e alcuni paesi sviluppati, in collegamento con il 
programma STD del programma-quadro comunitario. 
Per l'insieme di queste linee di ricerca, sarà rivolta 
un'attenzione speciale all'instaurazione o al consolidamento 
di rapporti di cooperazione con i più significativi 
organismi e centri di ricerca internazionali. 
Per avere un impatto reale in termini di catalizzazione e 
stimolo sull'Osservatorio della Droga e della 
Tossicodipendenza e per riuscire a coinvolgerlo, cosa 
indispensabile, questa azione dovrà permettere, in 
particolare: 
- di stimolare e di spingere la ricerca negli Stati membri 
e al livello dell'Unione; 
- di facilitare gli scambi metodologici e la realizzazione 
di ricerche pluriennali via reti; 
- di incoraggiare la formazione di studiosi sul problema 
globale della droga in Europa; 
- di moltiplicare gli stages e di facilitare l'inserimento 
di studiosi europei nei centri nazionali esistenti; 
- di realizzare seminari e Conferenze da cui far scaturire 
soprattutto suggerimenti d'azione e di decisione di cui 
dovranno tener conto la Commissione e gli Stati membri, 
sulla base delle attività di diffusione e divulgazione dei 
risultati delle ricerche effettuate dall'Osservatorio della 
Droga. 
A tale fine è opportuno indagare sulle possibilità di 
attribuire un ruolo prioritario, per la durata del Piano 
d'Azione Globale, alla realizzazione di un'azione integrata 
di ricerca sulla droga che si inserisca nel Programma-quadro 
di ricerca esistente; tale azione, della portata 
approssimativa di 10 - 15 Mecu all'anno, non richiederebbe 
lo stanziamento di nuovi fondi di bilancio . 
Formazione e scambio di professionisti 
Allo stesso modo dell'informazione e della ricerca, la 
formazione costituisce uno degli obiettivi prioritari 
dell'azione dell'Unione nel campo della lotta contro la 
droga. Tale priorità risponde ad un'esigenza sostanziale per 
tutti i professionisti interessati al problema della droga 
e, in quanto tale, rientra in una prospettiva 
multidisciplinare. Per essere efficace, pur sforzandosi di 
sviluppare le competenze e le capacità d'azione tipiche di 
ogni professione, in funzione di esigenze specifiche o 
locali, essa deve mirare all'integrazione nell'analisi del 
fenomeno della considerazione delle specializzazioni e degli 
36 
obblighi delle altri parti in causa ed elaborare delle 
metodologie di lavoro multidisciplinari. 
Si tratta sia di mettere insieme e organizzare quanto esiste 
rendendolo uno strumento attivo e coerente che possa essere 
messo a disposizione degli Stati membri dell'Unione e dei 
suoi partners, che di favorire gli scambi e l'analisi 
critica dei responsabili dei programmi di formazione sulla 
base della loro esperienza. 
Per rispondere a tali esigenze importanti di formazione, 
riscontrate sia all'interno dell'Unione che nei paesi 
partner, in particolare nei paesi dell'Europa Centrale e 
Orientale, potrebbero essere individuate tre azioni 
prioritarie : 
Completare ed aggiornare l'inventario dei programmi di 
formazione esistenti sulla droga in Europa, e 
dell'insieme di iniziative appoggiate dalla Commissione 
in questo campo, secondo le diverse linee di bilancio 
esistenti (Erasmus, Programma Horizon, Programmi DG V, 
DG I, Tempus,...). Si tratterà, nel dettaglio, di creare 
un dossier completo sui programmi di formazione e i 
partner potenziali ai fini della creazione di una banca 
di dati interattiva. Tale azione prioritaria sarà 
condòtta in stretta collaborazione con gli organismi 
internazionali che dispongono di programmi analoghi (OMS, 
ONU, UNESCO, Gruppo Pompidou,...) 
Fornire appoggio logistico alla creazione di una Rete 
Europea di Formazione sulla Droga, al fine di offrire il 
supporto necessario agli scambi e al dibattito sui 
programmi di formazione, i loro contenuti, le loro 
metodologie e le loro valutazioni. Si tratterà, in questo 
caso, di trarre tutti i possibili vantaggi 
dall'inventario già realizzato mobilitando e.-facendo 
cooperare le risorse umane che ha permesso di 
individuare. 
Favorire le azioni di formazione scelte per il loro 
potenziale effetto riduttore e che possono servire sia 
all'interno che all'esterno dell'Unione. 
In questo spirito, occorre • sviluppare e coordinare in 
particolare 6 linee d'azione : 
1) Formazione di alto livello sugli aspetti globali e sulle 
strategie globali di lotta contro la droga. 
Obiettivo : responsabili politici, alti funzionari, alti 
responsabili- di politiche settoriali, amministratori, 
parlamentari etc... 
2) Formazione di formatori nel campo della riduzione della 
domanda 
37 
Programma d'azione congiunto insieme con il Gruppo Pompidou, 
mirante a formare operatori all'interno della Comunità, nei 
Paesi dell'Europa Centrale e Orientale e di alcuni paesi 
terzi, secondo un curriculum comune. 
3) Formazione di formatori nel campo delle strategie 
multidisciplinari sull'argomento, segnatamente integrando 
le conoscenze ed i metodi di lotta contro la droga 
(prevenzione, cura, reinserimento, applicazione della 
legge). 
4) Formazione di formatori nel campo della cooperazione 
internazionale e della geopolitica dell'offerta; rivolta 
principalmente ai responsabili della cooperazione nei paesi 
terzi, soprattutto alle ONG operanti nel campo della 
riduzione della domanda e dello sviluppo alternativo, ma 
anche a coloro che provengono da questi paesi. 
5) Formazione di quadri nel campo della sorveglianza delle 
sostanze impiegate nella fabbricazione degli stupefacenti e 
della prevenzione del loro dirottamento, sia all'interno 
della Comunità che all'esterno, coerentemente con le 
raccomandazioni della CATF. 
6) Formazione di quadri amministrativi e finanziari nel 
campo della lotta contro il riciclaggio di denaro sporco 
sia all'interno della Comunità che all'esterno, in linea con 
le raccomandazioni del GAFI. 
E. IMPLICAZIONI DI BILANCIO 
71. I primi bilanci "droga" della Comunità risalgono agli anni 
1986-87, momento in cui fu creata una linea di bilancio che 
consentiva di provvedere ad azioni di lotta contro la 
tossicodipendenza all'interno della Comunità ed una_±inea di 
bilancio che permetteva di provvedere ad interventi della 
Comunità in paesi in via di sviluppo di produzione e 
transito. 
Le realizzazioni comunitarie degli anni 1989-93 hanno 
comportato la nascita di nuove esigenze e , di conseguenza, 
di nuove strutture di bilancio; tali esigenze nuove 
riguardano essenzialmente le sostanze impiegate nella 
fabbricazione degli stupefacenti, il riciclaggio di denaro 
sporco, nonché le attività preparatorie per la creazione 
dell'Osservatorio (per il quale è stata creata una specifica 
linea di bilancio nel 1993). 
Le risorse assegnate alla lotta contro la droga sono state 
notevolmente aumentate, da 5,5 MECU nel 1987 a 22,6 MECU nel 
1994. Le linee di bilancio interessate nel bilancio 1994 
nonché le proposte della Commissione (APB) per il 1995 
figurano nell'Allegato 3. 
38 
72. Il fatto che il Piano d'Azione descritto nella presente 
comunicazione comprenda i tre "pilastri" del Trattato 
sull'Unione europea, ognuno con i propri meccanismi di 
bilancio e le proprie fonti di finanziamento, rende la 
presentazione degli aspetti relativi al bilancio di questo 
Piano particolarmente complessa. Per quanto riguarda gli 
aspetti di cui è responsabile esclusivamente la Comunità 
europea, va rivolta un'attenzione particolare alle proposte 
della Commissione riguardanti il programma di riduzione 
delle domanda e/o Osservatorio Europeo della droga e della 
tossicodipendenza il cui bilancio di 4,8 MECU per il 1994 
rappresenta una testimonianza concreta della determinazione 
dell'Unione ad affrontare il problema della droga. Per 
quanto riguarda il programma esterno della Comunità, si 
propone di proseguire le azioni avviate nel 1990 per un 
importo di spesa di 10 MECU. Peraltro, nel 1993, per la 
prima volta, nel quadro del programma PHARE, è stato 
finanziato un programma di assistenza in materia di droga a 
favore dei paesi dell'Europa centrale e orientale. Tale 
programma sarà ampliato e consolidato negli anni 1994/96. 
In compenso, è molto più difficile valutare, dal punto di 
vista del bilancio, le azioni da realizzare nel contesto 
della Politica Estera e di Sicurezza Comune, nella misura in 
cui c'è da attendersi che esse consistano in primo luogo in 
attività diplomatiche e politiche rivolte ai paesi terzi più 
importanti e che siano sostenute in funzione delle necessità 
mediante il ricorso articolato agli accordi dell'Unione con 
tali paesi. Ma oltre a queste linee di bilancio dedicate 
alla lotta contro la droga, il Piano d'Azione implica che 
sia attribuita un'importanza di primo piano al tema "droga" 
nel contesto di altri programmi comunitari esistenti, per 
esempio, in materia di ricerca o formazione. 
La cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari 
Interni richiede anche che siano mobilitati gli strumenti 
finanziari necessari. L'esempio più concreto è quello del 
bilancio richiesto dall'Unità "Droga" dell'EUROPOL, 
recentemente istituita, e dall'organizzazione "che le 
succederà, EUROPOL (che continuerà ad attribuire 
un'importanza di primo piano alla droga). Questo particolare 
bilancio è stato costituito sulla base di contributi 
nazionali e quindi non implica il bilancio comunitario. 
Altre eventuali azioni in applicazione del Titolo VI, una 
volta approvate, richiederanno la mobilitazione di strumenti 
finanziari. Le regole poste dal Trattato per gli 
stanziamenti da effettuare a tale titolo prevedono che, 
salvo decisione contraria del Consiglio presa all'unanimità, 
ad essi debbano provvedere gli Stati membri con contributi 
nazionali. Stando così le cose, la Commissione ha proposto 
per il 1995 un importo di 5 MECU destinato a finanziare, tra 
l'altro, l'avvio di azioni del tipo di quelle proposte nei 
paragrafi 40-47 di cui sopra. 
73. Gli importi summenzionati rappresentano in larga parte il 
proseguimento delle spese sulla base delle linee di bilancio 
esistenti, completate da un nuovo programma in materia di 
39 
riduzione della domanda. E' opportuno aggiungere il 
finanziamento di due^nuove organismi specificamente creati 
per contribuire alla lotta contro la droga : l'Unità "Droga" 
di EUROPOL e l'Osservatorio Europeo della droga e della 
tossicodipendenza. 
III. CONCLUSIONI 
74. La Commissione ritiene importante che l'Unione prosegua 
l'azione portata avanti finora dalla Comunità e dagli Stati 
membri in materia di lotta contro la droga mediante 
l'approfondimento sia dell'esperienza comunitaria che di 
quella accumulata nell'ambito della cooperazione 
intergovernativa (esperienza di TREVI, GAM e CELAD, 
segnatamente). Le nuove possibilità d'azione aperte dal 
Trattato in materia di lotta contro la droga (articolo 129, 
Titolo V e VI del T.U.E) dovranno essere sfruttate al 
massimo dall'Unione al fine di rafforzare e diversificare 
l'azione portata avanti finora in ambito comunitario da una 
parte, e intergovernativa, dall'altra. 
75. Il Piano d'Azione Globale dell'Unione (1995-1999) proposto 
offre quindi un quadro per la realizzazione, conformemente 
alle disposizioni del Trattato nei seguenti settori : 
i) Programma pluriennale di azioni comunitarie volte alla 
prevenzione della tossicodipendenza e dei problemi che 
ne derivano (articolo 129), da una parte, e, dall'altra 
di azioni volte a consolidare le realizzazioni 
comunitarie per quanto riguarda l'attuazione del mercato 
interno, le sostanze impiegate per la fabbricazione degli 
stupefacenti e il riciclaggio del denaro sporco. 
ii) Cooperazione nei settori della Giustizia e degli 
Affari interni, in applicazione del titolo VI~del TUE 
e sfruttamento delle possibilità offerte dall'articolo 
K.1.4) in materia di "lotta contro la 
tossicodipendenza" comprendente la creazione di un 
Forum europeo di scambio e di cooperazione 
"multicittà" ; 
iii) Azioni dell'Unione in campo internazionale che 
uniscano gli strumenti tradizionali dell'azione 
esterna della Comunità a quelli offerti dalla Politica 
Estera e di Sicurezza Comune (PESC); 
iv) Creazione di un Forum europeo di scambi e di 
cooperazione "multicittà". 
v) Programma di azioni orizzontali comprendente le tre 
seguenti priorità: 
consolidamento dei coordinamenti nazionali e della loro 
cooperazione 
40 
creazione ed attuazione della missione globale di 
informazione dell'Osservatorio Europeo della droga e 
della tossicodipendenza.; 
realizzazione di' un coordinamento multisettoriale in 
materia di informazione, ricerca, formazione e bilancio. 
Queste azioni implicano l'utilizzazione coerente ed ordinata dei 
diversi strumenti e mezzi d'azione del T.U.E., nel rispetto delle 
rispettive competenze della Comunità e degli Stati membri e 
tenendo conto del principio di sussidiarietà. 
La Commissione procederà ad un esame di questo Piano d'Azione e 
sottoporrà una relazione al Consiglio nella seconda metà del 
1996, accompagnata dalle raccomandazioni di rettifica considerate 
necessarie. Al più tardi il 1' gennaio 1999 la Commissione, 
assistita quando è il caso dai coordinatori nazionali della lotta 
contro la droga e dall'Osservatorio europeo della droga, 
sottoporrà anche agli organismi competenti dell'Unione una 
relazione di valutazione sull'attuazione del Piano d'Azione 
Globale, e potrebbe presentare delle proposte adeguate per il 
periodo quinquennale 2000-2004. 
41 
ALLEGATI 
Allegato 1 : Le realizzazioni della Comunità e degli 
Stati membri 
Allegato 2 : Il Trattato sull'Unione europea e le sue 
conseguenze in materia di droga 
Allegato 3 : I bilanci "droga" 
Allegato 4 : Statistiche di base. 
42 
Allegato 1 
LE REALIZZAZIONI DELLA COMUNITÀ' E DEGLI STATI MEMBRI 
A.L'evoluzione politica ed istituzionale (1989 - 1993). 
A partire dalla metà degli anni '80 si è stabilita, 
nell'ambito del gruppo TREVI, una cooperazione tra gli Stati 
membri ai fini della repressione del traffico di droga. 
Parallelamente, a partire dal 1984, i Ministri della Sanità, 
riuniti in sede di Consiglio si sono sforzati di definire 
congiuntamente un approccio a dodici al grave problema della 
tossicodipendenza. 
La Comunità in quanto tale ha partecipato per la prima volta 
nel giugno 1987 ai lavori sulla droga nell'ambito della 
Conferenza internazionale sull'abuso e il traffico illecito 
di droga. Sulla scia della Conferenza di Vienna, e nella 
prospettiva dell'adozione da parte della comunità 
internazionale di una nuova convenzione internazionale sulla 
lotta contro l'abuso di droghe illecite, il Consiglio ha 
approvato il 26 gennaio 1987, su proposta della Commissione, 
una prima decisione che forniva la Comunità di un approccio 
strutturato e globalizzante della droga nelle sue relazioni 
di cooperazione con i paesi terzi produttori e di transito. 
Questa prima decisione veniva ad essere completata, nel 
1988, da un mandato alla Commissione che permetteva alla 
Comunità in quanto tale di partecipare alla fase finale del 
negoziato della nuova convenzione internazionale, sulla base 
della propria competenza in materia di "sostanze 
stupefacenti chimiche e farmaceutiche", che formano 
l'oggetto di un articolo specifico del progetto di 
convenzione. La Comunità partecipava quindi, nel 1988, a 
tale negoziato, e, .dopo l'approvazione della convenzione 
avvenuta a Vienna il 19 dicembre 1988, la Comunità. ~e~htr a va 
a farne parte il 22 ottobre 1990. Sia pure sulla base delle 
sue limitate competenze, la Comunità veniva quindi 
riconosciuta come un partner a pieno diritto nella lotta 
internazionale contro gli stupefacenti. 
In tale contesto, ma anche nella prospettiva della creazione 
del Mercato Unico verso l'orizzonte 1993, il 3 ottobre 1989 
il Presidente Mitterand si è rivolto ai capi di Stato e di 
Governo e al Presidente della Commissione, preconizzando un 
procedimento globale dei dodici e due misure operative a 
tale effetto : la creazione di un meccanismo di 
coordinamento delle politiche nazionali e di uno strumento 
di misura del fenomeno della droga su scala europea, 
chiamato "Osservatorio". 
Il Comitato Europeo di Lotta contro la Droga (CELAD), 
istituito il 10 dicembre 1989 e confermato nel suo mandato 
dal Consiglio Europeo di Strasburgo l'8 e il 9 dicembre 
1989, si è dedicato, fin dalla sua presa di funzioni 
43 
all'elaborazione del primo Piano europeo di lotta contro la 
droga. Ciò che più risalta in questo primo Piano europeo, 
avviato nel 1990, è l'intenzione deliberata di presentarsi 
come globale. Si articola in 5 parti che costituiscono 
ormai il punto di riferimento obbligato della Comunità e 
degli Stati membri: 
1) Azione di coordinamento a livello degli Stati membri; 
2) Osservatorio europeo sul fenomeno della droga; 
3) Azioni volte alla riduzione della domanda di droghe; 
4) Azioni nel campo della repressione del traffico illecito; 
5) Azioni a livello internazionale. 
Quando tale approccio è stato approvato dal Consiglio 
europeo di Roma il 13 e il 14 dicembre 1990, il primo Piano 
europeo è divenuto il quadro concettuale ed operativo 
dell'azione degli Stati membri e della Comunità. 
In definitiva, i temi ed i punti forti del primo Piano 
possono essere così sintetizzati: 
a) aspetti orizzontali : istituzione di meccanismi efficaci 
di coordinamento sulla droga negli Stati membri; creazione 
di un Osservatorio europeo delle droghe, le cui funzioni 
riguardino "non solo gli aspetti sociali e sanitari, ma 
anche gli altri aspetti della droga, compreso il traffico e 
la repressione". 
b) riduzione della domanda : 
- azioni raccomandate agli Stati membri nei seguenti settori 
prioritari : prevenzione mediante l'informazione e 
l'educazione; cure socio-sanitarie; inserimento sociale e 
professionale dei tossicodipendenti; tossicodipendenza ed 
AIDS; statistiche ed epidemiologia; formazione di personale 
qualificato; organizzazioni non governative; 
- azioni comunitarie : applicazione delle conclusioni e 
risoluzioni del Consiglio dei ministri della Sanità, 
informazione e educazione sanitaria ( soprattutto nelle 
scuole), statistiche ed epidemiologia, prescrizione medica 
e fornitura di stupefacenti a fini terapeutici. 
e) repressione del traffico : azioni prioritarie : 
rafforzamento dei controlli anti-droga alle frontiere 
esterne, cooperazione e sorveglianza all'interno delle 
frontiere comunitarie, lotta contro il dirottamento delle 
sostanze stupefacenti e degli altri prodotti chimici 
essenziali, misure contro il riciclaggio dei prodotti del 
traffico illecito, rafforzamento dei sistemi giudiziari e 
giuridici, informazioni statistiche. 
d) azione internazionale : azioni prioritarie : attuazione 
delle convenzioni e del programma mondiale d'azione delle 
Nazioni Unite, cooperazione con i principali paesi di 
produzione e di transito, cooperazione con gli altri paesi 
sviluppati consumatori. 
44 
Questo primo Piano rappresenta un'autentica conquista in 
materia di droga, nonostante l'assenza di chiare competenze 
stabilite dal Trattato di Roma nella revisione dell'Atto 
Unico Europeo. 
Il secondo Piano europeo, approvato dal Consiglio Europeo 
d'Edimburgo (11-12 dicembre 1992), dà seguito alle racco­
mandazioni prioritarie del primo, di cui costituisce una 
versione aggiornata, pur tenendo conto dei suoi risultati 
come l'accordo politico intervenuto in giugno 1992 sulla 
proposta di regolamento del Consiglio che istituisce 
l'Osservatorio europeo della Droga e della Tossicodipendenza 
e l'organizzazione, dal 16 al 22 novembre 1992, della prima 
settimana europea di prevenzione della tossicodipendenza. 
Peraltro, prende atto della relazione (1992) della 
Commissione sulle politiche nazionali e le azioni 
comunitarie in materia di riduzione della domanda. 
La globalità dell'approccio sottintesa dal secondo piano 
europeo è esplicitamente proiettata nel futuro dal momento 
che afferma esplicitamente che "le proposte riguardanti il 
programma futuro dovrebbero tendere ad un equilibrio 
soddisfacente tra la riduzione della domanda, il ^rispetto 
delle leggi e delle azioni internazionali, e che occorrerà 
affrontare il problema del bilancio da prevedere a tale 
scopo" (doc. CELAD 126 del 3 dicembre 1992, p.8). 
B. GLI STRUMENTI ADOTTATI E L'ATTUAZIONE DEI PRIMI DUE PIANI 
EUROPEI (1989-1993). 
Gli anni 1989-1993 sono stati caratterizzati dall'adozione 
e dall'attuazione di una serie di strumenti che rientrano 
nel campo prioritario d'azione dei piani europei per la 
lotta contro la droga e che costituiscono un'importante 
garanzia per il futuro, per il momento in cui l'Unione dovrà 
definire le proprie strategie a medio termine su un problema 
sociale cruciale come quello rappresentato dal fenomeno 
della droga. Eccone una descrizione sintetica: 
45 
1) Aspetti orizzontali 
i) Coordinamento degli Stati membri 
Lo Schema Multidisciplinare Completo • adottato dalla 
Conferenza Internazionale sulla lotta contro il traffico 
illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, a Vienna, 
nel giugno 1987, ha rilevato, in particolare, la necessità 
di creare, in tutti gli Stati, una struttura di 
coordinamento della lotta contra la droga che unisca i 
rappresentanti pubblici, e nei limiti del possibile, quelli 
privati ed associati, in materia di lotta contro la 
tossicodipendenza. 
In conformità con gli obiettivi stabiliti dalla Conferenza 
di Vienna, gli Stati membri della Comunità Europea si sono 
quindi progressivamente dotati di tali strutture di 
coordinamento su scala nazionale. Tali strutture variano 
per composizione,organizzazione e prerogative. La creazione, 
nel dicembre 1989, del Comitato Europeo di Lotta contro la 
Droga (CELAD) ha permesso l'avvicinamento tra coordinamenti 
nazionali e l'avviamento di una fruttuosa cooperazione tra 
di loro. 
ii) Osservatorio europeo della droga e della tossicodipendenza 
(OEDT). 
La realizzazione di una diagnosi comune sulla 
tossicodipendenza in Europa con la creazione, entro un tempo 
determinato, di un osservatorio 21costituiva una delle misure 
suggerite dall'iniziativa del Presidente Mitterand 
nell'ottobre 1989. 
La Commissione ha realizzato nel 1990, su richiesta del 
CELAD, un primo studio di fattibilità dell'Osservatorio. Il 
primo Piano europeo, approvato dal Consiglio europeo di 
Roma, nel dicembre 1990, ne ha preso atto 'con 
soddisfazione" precisando che "le funzioni di questo 
osservatorio riguardano non solo gli aspetti sociali e 
sanitari ma anche gli altri aspetti della droga, compresi il 
traffico e la repressione" . Sulla base delle attività di 
approfondimento dello studio di fattibilità condotte dalla 
Commissione e ratificate dal CELAD, il Consiglio Europeo di 
Lussemburgo (28-29 giugno 1991) ha deciso di approvare la 
21La necessità di creare un meccanismo di questo tipo era già 
stata sottolineata dalla relazione del Parlamento europeo sulla 
lotta contro la droga della Sig.ra Scrivener (Doc. della seduta 
del PE (1-11079/81 del 5 marzo 1982) nonché dalla relazione di 
Sir Stewart-Clark sul problema della droga negli Stati membri 
della Comunità (Ufficio delle pubblicazioni della Comunità 
europea, Lussemburgo, 1987). 
46 
creazione di un Osservatorio europeo della droga dotato di 
un mandato globale d'informazione sulla droga. 
Dopo che nel frattempo il Comitato europeo di Lotta contro 
la Droga (CELAD) aveva creato l'opzione istituzionale di una 
"agenzia di diritto comunitario", la Commissione ha 
presentato il 27 gennaio 1992 una "proposta di regolamento 
del Consiglio che istituisce un Osservatorio Europeo della 
Droga e una Rete Europea di Informazione sulla Droga e la 
Tossicodipendenza" . Dopo lunghi negoziati, il regolamento 
basato sull'articolo 235 del TUE, é stato approvato l'8 
febbraio 1993 dal Consiglio22. E' entrato in vigore il 30 
ottobre 1993, in seguito alla determinazione della sede 
dell'Osservatorio, da parte del Consiglio europeo, a 
Lisbona. 
In definitiva, il regolamento constata "che è opportuno 
affidare all'Osservatorio una missione di informazione 
globale che contribuisca a dare alla Comunità e agli Stati 
membri uno sguardo d'insieme sul fenomeno della droga e 
della tossicodipendenza; che tale missione informativa non 
dovrebbe pregiudicare la ripartizione delle competenze tra 
la Comunità e gli Stati membri per quanto riguarda le 
disposizioni legislative relative all'offerta o alla domanda 
di droga".Le attività dell'Osservatorio saranno realizzate 
sulla base di una rete di centri nazionali d'informazione 
sulla droga, denominata REITOX. 
Anche se, nel corso dei primi tre anni, l'Osservatorio dovrà 
attribuire un' "attenzione particolare" alla riduzione della 
domanda, dovrebbe essere in grado di svolgere immediatamente 
il proprio ruolo di "bussola" europea sul fenomeno globale 
della droga, e di avvalorare considerevolmente le decisioni 
politiche prese dagli Stati membri e dalle Istituzioni 
dell'Unione in questa materia. 
2) Riduzione della domanda 
Alla riduzione della domanda di droga in Europa è stato 
attribuito, in entrambi i piani europei, un ruolo 
prioritario in ogni strategia globale di lotta contro la 
droga23*. Allo stesso modo, in alcune importanti relazioni 
22 Regolamento (CEE) n* 302/93 del Consiglio, dell'8 
febbraio 1993, G.U. n* L36 del 12.2.1993 
23 * Programma Europeo di Lotta contro la Droga. Relazione 
del CELAD al Consiglio Europeo di Roma del 13 e 14 
dicembre 1990. Doc. CELAD 126 p. 3-9, 25-28. 
* Relazione del Comitato Europeon di Lotta contro la 
Droga (CELAD) al Consiglio europeo di Edimburgo, 11-12 
dicembre 1992, p. 10-16. 
47 
approvate dal Parlamento europeo, la riduzione della domanda 
appariva sistematicamente come un elemento fondamentale24*. 
A partire dal 1986, i ministri della Sanità che si 
riuniscono in sede di Consiglio si sono sforzati di mettere 
in pratica tale volontà politica orientata sulla riduzione 
della domanda. Segnatamente, a partire dal 1989, hanno 
adottato una serie di risoluzioni e decisioni con cui 
chiedevano alla Commissione di sostenere l'azione degli 
Stati membri prendendo iniziative o realizzando delle 
attività in particolare nei seguenti settori: 
creazione di una rete europea di dati sanitari in materia 
di tossicodipendenza (Risoluzione del Consiglio del 16 
maggio 1989) , 
prevenzione dell'AIDS nei consumatori di droga 
(Conclusioni del 16 maggio 1989), 
individuazione dell'abuso di droghe illecite (Conclusioni 
del 16 maggio 1989) , 
realizzazione di azioni coordinate di prevenzione 
(Conclusioni del 13 novembre 1989), 
informazioni sulla droga e miglioramento della loro 
comparabilità qualitativa e quantitativa (Risoluzione del 
4 giugno 1991), 
cura e riabilitazione dei drogati in carcere (Risoluzione 
dell'11 novembre 1991), 
elaborazione di un quadro di cooperazione e di azioni 
comunitarie nel settore della salute pubblica 
(Risoluzione del 27 maggio 1993), 
Queste diverse riunioni dei Ministri della Sanità hanno 
permesso, nel corso degli anni, di esaminare questioni 
prioritarie, di avviare importanti iniziative congiunte che 
favorissero la nascita di un approccio sanitario ai 
tossicodipendenti su scala comunitaria. 
Tra tutte queste importanti realizzazioni è il "caso di 
citare in particolare le due relazioni della Commissione 
sulla riduzione della domanda negli Stati membri e nella 
Comunità (1990 e 1992), nonché la prima settimana europea di 
prevenzione dell'abuso di droga (16-22 novembre 1992). 
L'approvazione del regolamento che istituisce l'Osservatorio 
fornisce, tra l'altro, una risposta alle attese degli Stati 
membri nel campo dell'informazione sulla riduzione della 
domanda e dell'epidemiologia che costituiscono un aspetto 
assolutamente prioritario dell'attività dell'OEDT. Tali 
misure, oltre ad aver ricevuto l'avallo del Consiglio 
europeo ed essere state incoraggiate dall'opinione pubblica, 
sono tali da aver ispirato, sia per i loro obiettivi che per 
24 * Relazione sull'educazione sanitaria e l'abuso di 
stupefacenti negli Stati membri della Comunità europea 
e del Consiglio europeo. Sir J. STEWART-CLARK. 
* Relazione sul problema della droga negli Stati membri 
della Comunità. Sir J. STEWART-CLARK, p. 61-83. 
48 
il contenuto e i risultati, le proposte che la Commissione 
è portata a formulare ai fini dell'applicazione 
dell'articolo 129 del Trattato sull'Unione europea. 
3) Riduzione del traffico 
I primi due piani europei hanno individuato 6 settori 
prioritari di azione congiunta degli Stati membri in materia 
di repressione del traffico di stupefacenti: 
1) il rafforzamento dei controlli contro la droga alle 
frontiere esterne; 
2) la cooperazione e la sorveglianza all'interno delle 
frontiere comunitarie; 
3) la lotte contro la fabbricazione illecita di droga con 
misure volte a prevenire il dirottamento, ai fini della 
produzione illecita, delle sostanze stupefacenti e di altre 
sostanze chimiche di base; 
4) le misure contro il riciclaggio dei prodotti del traffico 
illecito di droga; 
5) il rafforzamento del sistema giudiziario e giuridico; 
6) le informazioni statistiche. 
La maggior parte di tali attività sono state condotte fino 
al 1994 all'interno di'gruppi intergovernativi (Gruppo TREVI 
e Gruppo GAM 92 per i punti 1) e 2); Task Forces del G7 
(CATF e GAFI) per i punti 3) e 4); Nazioni Unite per il 
punto 5) . Vi sono state, tuttavia, delle misure comunitarie 
per completare l'approccio intergovernativo su alcuni punti, 
e soprattutto sui punti 3) (regolamento e direttiva sostanze 
stupefacenti), 4) (direttiva sul riciclaggio) e 6) 
(creazione dell'Osservatorio della droga) . Seguirà un breve 
memorandum delle attività principali condotte in questi 
settori. 
a) Realizzazione del mercato interno — 
Sorveglianza intercomunitaria di alcune sostanze utilizzate 
per la fabbricazione illecita di stupefacenti e di sostanze 
psicotrope (sostanze impiegate per la fabbricazione della 
droga) 
La direttiva 92/109/CEE del Consiglio del 14 dicembre 1992, 
relativa alla fabbricazione ed immissione sul mercato di 
alcune sostanze utilizzate per la fabbricazione illecita di 
stupefacenti e sostanze psicotrope25 è finalizzata 
principalmente all'istituzione di una sorveglianza 
intercomunitaria sull'immissione sul mercato delle sostanze 
utilizzate frequentemente per la fabbricazione illecita di 
stupefacenti e di sostanze psicotrope allo scopo di evitare 
25 GU L 370 del 19.12.92, p. 76; gli allegati a tale 
direttiva sono stati modificati dalla Direttiva della 
Commissione 93/46/CEE del 22 giugno 1993. 
49 
il loro dirottamento dal commercio lecito. Tale direttiva 
è stata approvata nella prospettiva della realizzazione del 
mercato interno, sulla base dell'articolo 100 A del TUE ed 
è complementare al Regolamento (CEE) n" 3677/90 relativo al 
controllo del commercio internazionale di sostanze 
stupefacenti. 
Classificazione in materia di fornitura di medicinali per 
uso umano 
La direttiva 92/26/CEE del 31 marzo 1992 riguardante la 
classificazione in materia di fornitura di medicinali per 
uso umano26 stabilisce che le autorità competenti prevedano 
la classificazione dei medicinali in: 
medicinali soggetti a prescrizione medica, 
medicinali non soggetti a prescrizione medica 
Il Consiglio ha inoltre approvato, il 31 marzo 1992, due 
altre direttive riguardanti l'una la pubblicità e l'altra la 
distribuzione all'ingrosso di medicinali per uso umano. 
b) Controllo del commercio internazionale delle sostanze 
stupefacenti 
La Convenzione delle Nazioni Unite del 1988 contro il 
traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope 
comprende un articolo dedicato al controllo del commercio 
delle sostanze stupefacenti (articolo 12). Il Consiglio ha 
approvato un regolamento comunitario riguardo a questo punto 
della Convenzione di Vienna che instaura, di conseguenza, un 
sistema comunitario di sorveglianza delle esportazioni di 
tali prodotti verso paesi terzi. Questo è l'oggetto del 
"regolamento CEE n* 3677/90 del Consiglio del 13 dicembre 
1990 relativo alle misure da prendere al fine di impedire il 
dirottamento di alcune sostanze per la fabbricazione 
illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope27, 
(articolo 113 del TUE). Va notato che il regolamento in 
questione è stato modificato nel marzo 199228 per integrare 
segnatamente le raccomandazioni elaborate a livello 
internazionale dalla Chemical Action Task Force (CATF) 
creata dal Gruppo dei 7 paesi più industrializzati (G7), e 
che è stato completato dalla direttiva 92/109 del Consiglio 
del 14 dicembre 1992 relativa alla fabbricazione e 
all'immissione sul mercato delle sostanze stupefacenti 
all'interno della Comunità. 
26 
27 
28 GU N" L 113 del 30.4.92, p. 5 
GU N* L 357 del 20.12.90, p. 1 
GU N* L 96 del 10.4.92, p. 1 
50 
e) Prevenzione del riciclaggio dei capitali 
Il Consiglio ha approvato il 10 giugno 1991 la "direttiva 
relativa alla prevenzione dell'utilizzazione del sistema 
finanziario ai fini del riciclaggio dei capitali"29, volta a 
proibire e sottoporre a sanzioni in tutti gli Stati membri 
il riciclaggio. 
d) Attività del gruppo TREVI 
Il gruppo TREVI è stato creato (come successivamente il 
CELAD) in sede di Consiglio europeo a Roma nel dicembre 
1975. Si è strutturato come un satellite intergovernativo 
nel contesto europeo : presidenze a rotazione, segretariato 
assunto a turno dallo Stato membro che esercita la 
presidenza della Comunità, riunioni ministeriali periodiche 
formate da ministri dell'Interno e/o della Giustizia : la 
Commissione, da parte sua, non era ammessa in questo gruppo. 
TREVI, inizialmente limitato al problema del terrorismo, ha 
successivamente esteso le proprie attività alla criminalità 
in generale e al traffico della droga, in seguito ad 
un'iniziativa italiana alla metà degli anni '80. Allora è 
stato costituito il gruppo TREVI III, dedicato alla grande 
criminalità ed in particolare al traffico di droga. Una 
seconda estensione ha portato alla creazione del gruppo 
TREVI 92, incaricato di esaminare i problemi in relazione 
con l'attuazione dell'Atto Unico, compresa la criminalità 
legata alla droga. Si possono considerare un prolungamento 
di TREVI anche le attività relative alla creazione di 
EUROPOL e della sua Unità droga (EDU), che si sono svolte 
inizialmente con gli auspici di TREVI III, e sono proseguite 
. nell'ambito del gruppo ad hoc EUROPOL, prima di essere 
inserite nei meccanismi istituzionali del titolo VI del TUE, 
alla fine del 1993. Le attività del gruppo TREVI sone state 
integrate ai due piani europei di lotta contro la "droga. 
Le attività del gruppo TREVI hanno, quindi, alla fine degli 
anni '80: attribuito un'importanza prioritaria alla lotta 
contro il traffico degli stupefacenti, il crimine 
organizzato e il riciclaggio del denaro sporco come 
attestano, in particolare, la Dichiarazione dei Ministri 
TREVI del 15 novembre 1989 e il programma d'azione di 
Dublino approvato nel giugno 1990. Al gruppo TREVI si 
devono, segnatamente, le seguenti linee d'azione in materia 
di stupefacenti : 
creazione di unità nazionali di informazione sugli 
stupefacenti; 
accordo sulla creazione dell'Unità Droga di EUROPOL 
(Copenaghen..) 
29 GU N* L 166 del 28 giugno 1991 
51 
comando di ufficiali di collegamento droga in paesi non 
appartenenti alla Comunità Europea; 
cooperazione in materia di formazione; 
politica comune in materia di forniture di stupefacenti 
sotto sorveglianza; 
politica comune in materia di riciclaggio dei capitali; 
creazione di una rete di corrispondenti permanenti in 
materia di tecnica poliziesca, per l'assistenza ai paesi 
di produzione e di transito; 
istituzione di un coordinamento in materia di assistenza 
ai paesi dell'Europa dell'Est per la ricostituzione di 
corpi di polizia 
4) Azione a livello internazionale 
Dopo aver partecipato, sulla base della decisione del 
Consiglio del 26 gennaio 1987, alla Conferenza delle Nazioni 
Unite sul traffico illecito degli stupefacenti a Vienna, nel 
giugno 1987, e poi alla negoziazione e alla conclusione 
della 3 Convenzione Internazionale sulla lotta contro le 
droghe illecite e le sostanze psicotrope (9 dicembre 1988), 
la Comunità è diventata parte della suddetta Convenzione il 
22 ottobre 1990. La Convenzione di Vienna contiene articoli 
specifici sulle sostanze usate per la fabbricazione degli 
stupefacenti e il riciclaggio dei capitali. 
La Comunità europea ha inoltre partecipato attivamente 
all'elaborazione e all'attuazione delle strategie 
internazionali di lotta contro la droga e alle attività 
delle due Task Forces create dal gruppo dei sette paesi più 
industrializzati (G7), nel campo della sorveglianza delle 
sostanze chimiche stupefacenti(CATF), da una parte, e del 
riciclaggio di capitali (FATF), dall'altra. 
La decisione del Consiglio del 26 gennaio 1987 ha, inoltre, 
permesso di dotare la Comunità di strumenti specifici per 
intervenire attivamente presso i paesi produttori e/o di 
transito. Così sta realizzando, a partire da allora, un 
importante programma de cooperazione Nord-Sud, al fine di 
sostenere gli sforzi dei paesi in via di sviluppo con misure 
di prevenzione nonché con la concessione di un aiuto allo 
sviluppo alternativo e, per alcuni paesi dell'America Andina 
e Centrale, a partire dal 1990, di preferenze commerciali 
speciali. Più recentemente (1993), la Comunità ha promosso 
nella stessa linea un nuovo programma d'azione diversificato 
a favore del Marocco, al fine di sostenere gli sforzi di 
questo paese per la riduzione delle colture di cannabis, 
combattere il traffico di droga e sviluppare le regioni del 
Nord (dove la Cannabis è attualmente coltivata). 
Una strategia pan-europea di lotta contro l'abuso di droghe 
illecite, fondata sulla dimensione regionale del fenomeno, 
è stata definita nel corso della prima conferenza 
ministeriale Pan-europea organizzata sotto l'egida del 
52 
gruppo Pompidou del Consiglio europeo (Oslo, 1991), ed è 
stata aggiornata nel corso della seconda conferenza 
ministeriale Pan-europea, che si è svolta, con gli auspici 
del Consiglio europeo il 3 e il 4 febbraio 1994 a 
Strasburgo.Basandosi sugli orientamenti definiti dalla 
decisione del 1987, la Comunità europea ha introdotto 
progressivamente delle clausole sulla droga e sul 
riciclaggio di denaro sporco nei suoi accordi di 
associazione con i paesi dell'Europa centrale e orientale. 
Clausole analoghe sono previste per i futuri accordi con i 
paesi della Comunità di Stati indipendenti. La Commissione, 
sviluppa, inoltre, su questa base, una politica attiva di 
cooperazione operativa con i paesi dell'Europa centrale e 
orientale e gli Stati baltici, segnatamente mediante il 
programma PHARE. Nel novembre 1992, la Comunità ha approvato 
un programma pilota regionale nell'ambito di PHARE che 
interessa cinque paesi dell'Europa centrale ed orientale. 
Tale programma pilota è stato consolidato nel dicembre 1993 
da un programma aggiuntivo che interessa in totale undici 
paesi. La Commissione sta esaminando la possibilità di 
azioni analoghe nel quadro di TACIS. 
In considerazione della priorità che è opportuno attribuire al 
fenomeno del dirottamento di sostanze impiegate nella 
fabbricazione degli stupefacenti, la Comunità ha ottenuto il 
consenso di alcuni paesi considerati sensibili di rientrare in un 
elenco di paesi verso i quali l'esportazione delle sostanze 
impiegate nella fabbricazione degli stupefacenti a partire dalla 
Comunità è subordinata a controllo (attualmente 24 paesi). Un 
accordo formale a livello regionale che riguarda sia il controllo 
degli scambi che l'assistenza amministrativa e la cooperazione 
tecnica è in corso di negoziazione con i paesi dell'ANACE; 
prossimamente, si avvieranno discussioni analoghe con i paesi 
dell'America latina. 
Infine, nel quadro di Lomé IV, convenzione che costituisce 
il quadro di cooperazione tra la Comunità europea e" i paesi 
ACP (Africa-Caraibi-Pacifico), esistono anche degli accordi 
istituzionali e finanziari destinati ad incoraggiare la 
lotta contro l'abuso delle droghe illecite e il traffico. La 
Commissione ha ora individuato le esigenze dei paesi più 
colpiti. Ciò permetterà di approfondire il dialogo con i 
paesi interessati al fine di un approccio operativo nel 
quadro del Fondo Europeo allo Sviluppo (FES). 
Cooperazione politica 
Parallelamente a queste azioni che rientrano nell'attività 
tradizionale della Comunità europea nelle sue relazioni con 
i principali partner esterni, è stata condotta, in questi 
ultimi anni, un'intensa attività diplomatica congiunta 
ad opera degli Stati membri e della Commissione, nei 
confronti dei principali paesi di produzione e di transito, 
nel quadro: 
della cooperazione politica europea (CPE), 
53 
del gruppo di Dublino (gruppo informale di consultazione 
tra il CELAD - gli Stati membri della Comunità Europea 
e la Commissione, - e gli Stati Uniti,- la Svezia, il 
Giappone, il Canada,1'Australia, la Norvegia e il 
PNUCID). 
54 
Allegato 2 
IL QUADRO GIURIDICO CREATO DAL TRATTATO 
SULL'UNIONE EUROPEA E LE SUE CONSEGUENZE 
Il Trattato sull'Unione Europea (TUE) offre la possibilità 
di rafforzare notevolmente l'approccio integrato al fenomeno 
nell'ambito di un Piano di Azione Globale "Droga" che 
comprende il settore comunitario (e la Pubblica Sanità nelle 
condizioni stabilite dall'articolo 129), la Cooperazione nel 
campo della Giustizia e degli Interni (CIA, titolo VI del 
TUE), e la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC, 
titolo V del TUE). 
L'entrata in vigore del TUE rappresenta da allora un 
significativo progresso nella lotta contro la droga poiché 
nello stesso tempo amplia il campo d'azione della Comunità 
e la cooperazione tra gli Stati membri all'interno 
dell'Unione europea. 
I campi particolari e le modalità di esercizio delle 
competenze che rientrano nel Trattato sull'Unione europea 
sono diversi a seconda che si tratti di aspetti legati alla 
salute pubblica, alla politica estera e di sicurezza comune 
o alla cooperazione nei campi della giustizia e degli affari 
interni. 
a) La Droga, priorità della "Salute pubblica" (Titolo X, 
Articolo 129 del Trattato) 
L'articolo 129 del Trattato sull'Unione europea considera la 
prevenzione della tossicodipendenza un argomento prioritario 
dell'azione comunitaria nel campo della salute pubblica e la 
ricerca delle sua cause e delle sue conseguenze, 
l'informazione e l'educazione alla salute come campi 
d'azione privilegiati. Sulla base dell'articolo 129, 
paragrafo 1, 3* comma, le esigenze in materia di prevenzione 
della tossicodipendenza devono essere considerate nel quadro 
delle altre politiche della Comunità. L'articolo 129, 
paragrafo 3, stabilisce, inoltre, che la Comunità e gli 
Stati membri devono favorire la cooperazione con i paesi 
terzi e le organizzazioni internazionali competenti in 
materia di sanità pubblica. 'La Commissione ha inviato al 
Consiglio e al Parlamento, nel novembre 1993, une 
comunicazione riguardante il quadro di azione in materia di 
sanità pubblica che costituisce il punto di riferimento per 
l'applicazione dell'articolo 129 nel campo della prevenzione 
della tossicodipendenza. 
b) La Droga, priorità della "Cooperazione nei settori della 
Giustizia e degli Affari Interni" (CIA, Titolo VI del T.U.E) 
55 
Il Trattato sull'Unione europea individua all'articolo K.l, 
tra " le questioni di interesse comune" contemplate dal 
Titolo VI, le seguenti disposizioni che riguardano la droga: 
4) la lotta contro la tossicodipendenza nella misura in cui 
tale campo non sia contemplato dai punti 7), 8) et 9); 
7) la cooperazione giuridica in materia penale; 
8) la cooperazione doganale; 
9) la cooperazione di polizia volta alla prevenzione e alla 
lotta contro ... il traffico illecito di droga e altre forme 
gravi di criminalità internazionale, compresi, se 
necessario, alcuni aspetti di cooperazione doganale, in 
relazione con l'organizzazione su scala dell'Unione di un 
sistema di scambio di informazioni all'interno dell'Ufficio 
europeo di polizia (EUROPOL)." 
Per l'insieme di punti dell'articolo K.l "lotta contro la 
tossicodipendenza", il Consiglio può stabilire "posizioni 
comuni", "azioni comuni" o "convenzioni". Il potere 
d'iniziativa è condiviso dagli Stati membri e dalla 
Commissione. Spetta esclusivamente agli Stati membri per i 
punti da 7) a 9) . 
Nel corso della sua prima riunione, a Bruxelles, il 29 e il 
30 novembre 1993, il Consiglio Giustizia e Affari Interni ha 
approvato un "Piano d'azione in materia di droga, EUROPOL e 
di riciclaggio di capitali" che riprende e dà seguito alle 
realizzazioni fondamentali della cooperazione internazionale 
(gruppi TREVI e GAM 92), e dell'azione comunitaria, che 
rientravano nei due primi piani europei. 
e) La Droga, priorità della "Politica Estera e della Sicurezza 
Comune" (PESC, titolo V del T.U.E) 
L'articolo J.l, paragrafo 2, del T.U.E. stabilisce gli 
obiettivi principali della politica estera e della sicurezza 
comune dell'Unione tra cui vi sono: 
"- la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi 
fondamentali e dell'indipendenza dell'Unione; 
- il rafforzamento della sicurezza dell'Unione e degli Stati 
membri in tutte le sue forme; 
- la promozione della cooperazione internazionale." 
L'Unione persegue tali grandi obiettivi mediante "una 
cooperazione sistematica tra gli Stati membri" e mediante la 
realizzazione di "azioni comuni nei settori in cui gli Stati 
membri hanno importanti interessi in comune", (art. J.l, 
paragrafo 3) . Le questioni che devono essere oggetto di 
azioni comuni sono di fatto fissate dal Consiglio, sulla 
base degli orientamenti generali decisi dal Consiglio 
Europeo. 
56 
Il Trattato non individua specificamente la droga come un 
settore prioritario della PESC. Ma dal momento che la 
responsabilità di stabilire gli orientamenti generali della 
PESC, è, secondo il medesimo titolo del Trattato, del 
Consiglio europeo, occorre ricordare che il primo Consiglio 
di Lisbona (26-27 giugno 1992), primo vertice seguito a 
quello di Maastricht, ha proceduto ad un primo esame dei 
campi d'applicazione della futura PESC. Ha considerato, a 
titolo indicativo, la lotta contro il traffico di droghe 
illecite un settore prioritario tra i sei obiettivi 
specifici dell'Unione. D'altronde, ha anche scelto il 
Maghreb e il Medio-Oriente come regioni prioritarie per 
l'applicazione della PESC nel campo della lotta contro il 
traffico di droga. 
57 
Allegato 3 
I BILANCI PER LA DROGA DAL 1987 AL 1993 (ECU) 
J i9e7 
Misure 
di lotta 
contro 
la dtoga 
Osserva­
torio 
Europeo 
della 
Droga e 
della 
Tossico­
dipen­
denza 
Azioni 
di eoo 
perazio-
ne Nord-
Sud nel 
campo 
della 
lotta 
contro 
la droga 
B"? 504 5; 
B~> 5080; 
949 
Program­
ma PHARE 
(Paesi 
dell'Eu­
ropa 
cen­
trale e 
orienta­
le -
5.500.000 
TOTALE 1 5.500.000 1986 
].125.000 
5.500.000 
6.625.000 1969 
1.125.000 
5.5 00.000 
6.925.000 1990 
3.900.000 
9.800.000 
13.700.000 1991 
"5.418.000 
9.450.000 
14.868.000 1992 
5.973.000 
p.m. 
10.100.000 
16.073.000 1 s 
1993 
3.300.000 
4.800.000 
13.000.000 
2.000.000 
23.100.000 TOTALE 
20.841.000 • 
4.800.000 
59.150.000 
2.000.000 
86.791.000 
30 compreso 1.000.000 di ECU sulla linea B3 1006 • 
Informazione dei giovani per la prevenzione dell'abuso di droga 
L; 58 
I BILANCI "DROGA" (mecu) 
BILANCIO 
1994 APB 1995 
CAPITOLO INTERNO 
RIDUZIONE DELLA DOMANDA 
Salute Pubblica 3,3 3,5 Linea 
B3-440 "Misure di lotta contro la droga" 
RIDUZIONE DELL'OFFERTA 
Sostanze 
stupefacenti 
Riciclaggio 
denaro sporco 
Titolo VI 
(K.1.4) 0,83 
B3-440 
P.M. 
P.M. 0,875 
P.M. 
[531] Linea 
B3-440 "Misure di lotta contro la droga" 
B5-800 "Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari Interni" 
ASPETTI ORIZZONTALI 
31 Importo totale: per quanto riguarda le azioni "droga" non ci sono suddivisioni disponibili 
59 
OEDT 
EMC D DA 
Reti Multicittà 
Studi 
Ricerche 
Formazione 4,8 
1,0 
0,670 
P.M. 
CAPITOLO ESTERNO 
Cooperazione 
Nord/Sud 
Programma 
regionale 
"droga" del 
programma Phare 
B7-600 
TOTALE GENERALE 10 
22,6 5,0 
P.M, 
P.M. 
P.M, 
10 
24,375 Linea 
B3-441 "Osservatorio europeo della droga e della tossicodipendenza" 
B3_4103 "Misure di lotta contro la povertà" (stanziamenti 1994) Nuova linea 
da creare nel 1996 
B6-622 "Progetti di azioni indirette. Programma quadro 1994-1998" 
Programma di ricerca sulla droga da creare 
Misure da istituire e da coordinare nell'ambito dei programmi verticali 
Linea 
B7-5080 "Cooperazione Nord-Sud nel contesto della lotta contro la droga" 
B7-600 "Aiuto alla ricostruzione economica dei paesi dell'Europa centrale e 
orientale 
60 
Statistiche di base Allegato 4 
NUMERO DI TOSSICODIPENDENTI 
Stati membri 
Belgio 
Danimarca 
Francia 
Germania 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburgo 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Spagna 
Regno Unito 
Totale 0+S 
1989-1993 
15.000-20.000 
10.000 
150.000 
80.000-100.000 
? 
2.000 
150.000-
200.000 
1.000-1.500 
15.000-20.000 
7 
120.000 
150.000-
200.000 
693.000 
-823.500 CEC- 2a 
relazione 
Domanda di 
riduzione 
7 
10.000 
150.000 
80.000 
7 
7 
150.000 
7 
21.000 
7 
7 
35.000-90.000 
446.000-
501.00d_, CEC- la 
relazione 
Domanda di 
riduzione 
10.000-20.000 
10.000 
100.000 
60.000-80.000 
9.000-13.000 
7 
7 
1.800 
20.000 
40.000-50.000 
7 
7 
250.800-
294.800 L 'Express 
(7 ottobre 
1993) ' 
20.000 
20.000 
120.000 
100.000 
30.000 
20.000 
150.000 
2.000 
30.000 
50.000 
100.000 
100.000 
742.000 O'.M.S. 
1985-1990 
7 
10.000 
120.000-
150.000 
90.000-140.000 
40.000-50.000 
3.515 
100.000-
200.000 
1.200-1.500 
22.000-24.000 
40.000-50.000 
7 
7 
426.700-
629.000 NIAD 
1990-1991 
15.000-20.000 
10.000 
150.000 
100.000-
250.000 
10.000-20.000 
2.000 
150.000-
200.000 
1.000-1.500 
22.000 
40.000-50.000 
,120.000 
150.000-
200.000 
770.000-
1.045.500 
61 
DATI SULLA DROGA (kqs) 
Stati 
Membri 
Belgio 
Danimarca 
Francia 
Germania 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussemburco 
Paesi Bassi 
Portogallo 
Spagna 
Regno Unito 
Totale EROINA 
Studio 
multi­
città 
Gruppo 
Pompidou 
1991 
7 
30 
561 
1.594 
7 
0,2 
1041 
7 
406 
62 
•741 
450 
4.685,2 Interpol 
1992 
187 
33 
262 
1.399 
141 
0,215 
998 
6 
266 
31 
624 
511 
4.458 CCD 
1992 
80 
18 
153 
1.143 
123 
0,25 
174 
6,2 
36 
3 
198 
449 
2.383 GAM 
1992 
80 
18 
156 
1.143 
123 
0,25 
592 
6,3 
36 
3 
195 
449 
2.802 COCAINA 
Studio 
Multi­
città 
Gruppo 
Pompidou 
1991 
7 
?47 
831 
963 
7 
0 
750 
7 
2.288 
1.094 
7.574 
1.078 
14.578 Interpol 
1992 
1.140 
20 
1.322 
1.041 
4 
6 
1.221 
10 
2.129 
1.828 
3.115 
2.538 
14.374 CCD 
1992 
1.261 
14 
1.205 
754 
2,6 
2; 3 
300 
11 
721 
115 
2.434 
2.250 
9.070 GAM 
1992 
1.261 
14 
1.278 
1.025 
2,6 
2,3 
551 
11 
721 
115 
2.432 
2.250 
9.663 CANNABIS 
Studio 
mu11 i -
città 
Gruppo 
Pompidou 
1991 
7 
976 
21.150 
12.343 
7 
1.174 
6070 
7 
84.292 
7.754 
195.700 
26.000 
355.359 Interpol 
1992 
12.048 
2.055 
38.041 
3.057 
2.986 
633 
17.792 
7 
4 .546 
1.657 
99.252 
42.691 
224.758 CCD 
1992 
4. 968 
1.670 
30.258 
8.437 
2.840 
380 
34 
30 
24.082 
306 
76.111 
44.551 
193.667 C-AM 
1992 
4 . 968 
1.670 
30.759 
3.512 
2. 84 0 
380 
7.147 
31 
24.083 
4 
76.065 
44.551 
196.01 0 
62 
EROINA 
(FONTE / OlPC-Interpol) 
Sta ti 
Uniti 
Germania 
Belgio 
Danimarca 
Spagna 
Francia 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussembur­
go 
Paesi 
Bassi 
Portogallo 
Regno 
Unito 
Totale CEE 
(±) 1987 
501 kg 
319 kg 
140 kg 
13 kg 
412 kg 
106 kg 
73 kg 
0 kg 051 
323 kg 
0 kg 317 
517 kg 
29 kg 
31 kg 
1.963 kg 1988 
740 kg 
537 kg 
113 kg 
25 kg 
479 kg 
221 kg 
72 kg 
0 kg443 
57 6 kg 
14 kg 
441 kg 
33 kg 
247 kg 
2.758 kg • 
i 1989 
876 kg 
727 kg 
80 kg 
34 kg 
713 kg 
302 kg 
42 kg 
0 kg 398' 
685 kg 
0 kg 5 
481 kg 
60 kg 
348 kg 
3.4 72 kg 1990 
555 kg 
844 kg 
288 kg 
2 6 kg 
887 kg 
320 kg 
3,5 kg 
0 kg 162 
900 kg 
0 kg 1 
532 kg 
19 kg 
608 kg 
4.459 kg 1991 
6.020 kg(?) 
1.594 kg 
185 kg 
34 kg 
741 kg 
476 kg 
272 kg 
-
1.041 kg 
9 kg 
406 kg 
61 kg 
450 kg 
5.269 kg 1992 
920 kg 
1.426 kg 
184 kg 
33 kg 
670 kg 
323 kg 
165 kg 
0 kg 162 
1.330 kg 
7 kg 
543 kg 
54 kg 
510 kg 
5.245 kg 
63 
COCAINA (polvere) 
(FONTE / OlPC-Interpol) 
Stati 
Uniti 
Germania 
Belgio 
Danimarca 
Spagna 
Francia 
Grecia 
Irlanda 
Italia 
Lussembur­
go 
Paesi 
Bassi 
Portogallo 
Regno 
Unito 
Totale CEE 
(±) 1987 
43.254 kg 
295 kg 
269 kg 
25 kg 
1.133 kg 
749 kg 
26 kg 
0 kg 030 
326 kg 
22 kg 
405 kg 
222 kg 
54 kg 
3.526 kg 1988 
58.640 kg 
496 kg 
403 kg 
9 kg 
3.461 kg 
584 kg 
6 kg 
0 kg 044 
619 kg 
4 kg 
517 kg 
301 kg 
308 kg 
6. 708 kg 
i 1989 
80.894 kg 
1.405 kg 
89 kg 
54 kg 
1.838 kg 
92 6 kg 
2 kg 
3 kg • 
667 kg 
21 kg 
1.393 kg 
793 kg 
537 kg 
7. 728 kg 1990 
74.301 kg 
2.473 kg 
538 kg 
28 kg 
5.252 Jcg 
1.840 kg 
33 kg 
1 kg 
801 kg 
23 kg 
4.288 kg 
360 kg 
470 kg 
(?) 
16.107 kg 1991 
101.802 kg 
963 kg 
756 kg 
39 kg 
7.561 kg 
831 kg 
13 kg 
0 kg 031 
1.298 kg 
14 kg 
2.492 kg 
1.096 kg 
1.086 kg 
16.149 kg 1992 
68.827 kg 
1.331 kg 
1.221 kg 
21 kg 
4.414 kg 
1.025 kg 
9 kg 
10 kg 
1.377 kg 
11 kg 
3.433 kg 
1.893 kg 
2.266 kg 
17.011 kg 
64 
DATI SULLA DROGA NEL 1992 
(Fonte: OIPC- INTERPOL) 
EROINA 
Totale mondiale: 12.355 Kg.988 
Europa : 6.060 Kg 982 
COCAINA 
Totale mondiale: 48.021 Kg 672 
Europa: 14.852 Kg.140 
CANNABIS 
Totale mondiale: 476.490 Kg. 397 
Europa: 239.965 Kg. 094 
65 
ISSN 0254-1505 
COM (94) 234 def. 
DOCUMENTI 
rr os 
N. di catalogo : CB-CO-94-268-IT-C 
ISBN 92-77-70389-X 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo