IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 232/1

Parere del Comitato delle regioni sul tema «Solidarietà in materia di salute: riduzione delle disuguaglianze sanitarie nell'UE»

(2010/C 232/01)

I. RACCOMANDAZIONI STRATEGICHE

IL COMITATO DELLE REGIONI

Introduzione

1. si compiace che la Commissione sia decisa a sostenere e integrare gli sforzi degli Stati membri e degli enti regionali e locali volti a ridurre le disuguaglianze sanitarie nell'Unione europea. È importante che venga riconosciuto il grande problema posto dalle differenze in campo sanitario esistenti fra gli Stati membri e all'interno di essi. Il punto di vista della Commissione, espresso con estrema chiarezza e ampiamente condiviso, è che la portata delle disuguaglianze sanitarie costituisce una sfida per l'impegno dell'UE alla solidarietà, alla coesione sociale ed economica, ai diritti umani e alle pari opportunità. La Commissione avrebbe tuttavia potuto evidenziare maggiormente l'obiettivo della «coesione territoriale» appena introdotto nel Trattato di Lisbona;

2. condivide e fa propria la seguente definizione del concetto di salute data dall'OMS: «la salute è uno stato di completo benessere mentale e fisico e non solo l'assenza di infermità o di malattia»;

3. ricorda alla Commissione che ora con il Trattato di Lisbona (e più precisamente l'articolo 3 del Trattato sull'Unione europea, TUE) le istituzioni sono chiamate a promuovere il benessere dei cittadini europei;

4. richiama l'attenzione della Commissione sul rapporto stilato dall'OMS, sotto la direzione di Sir Michael Marmot, e intitolato Closing the Gap in a Generation - Health Equity through action on the social determinants of health («Colmare il divario in una generazione - Promuovere l'equità sanitaria intervenendo sui determinanti sociali della salute»). Il CdR ritiene che l'UE dovrebbe considerare questo documento uno strumento chiave per ridurre le disuguaglianze sanitarie;

5. condivide la valutazione della Commissione, secondo cui questo problema delle disuguaglianze sanitarie è molto complesso e la sua evoluzione dipende da una varietà di fattori, in particolare: la constatazione che le ineguaglianze sono visibili a tutti i livelli, da quello europeo a quello di quartiere; il ruolo del gradiente sociale e lo stretto collegamento tra salute e benessere; le conseguenze delle disuguaglianze per la salute dei gruppi vulnerabili e socialmente esclusi; i diversi effetti delle decisioni di politica sociale nella fornitura dei servizi di assistenza sociosanitaria;

6. esprime apprezzamento per l'equilibrio in gran parte mostrato nel documento tra la sussidiarietà e la cooperazione a livello europeo, nel pieno rispetto dell'articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE); ricorda tuttavia che la riduzione delle disuguaglianze in materia sanitaria negli Stati membri costituisce, anche secondo il Trattato di Lisbona, una competenza della politica sanitaria nazionale.

Contributo delle politiche dell'UE alla riduzione delle disuguaglianze sanitarie

7. riconosce il contributo che può essere fornito dalle politiche di accompagnamento dell'UE, rispettando in linea di massima l'obiettivo previsto dall'articolo 168 del TFUE e dall'articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, ovvero che «Nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche ed attività dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione della salute umana»;

8. ricorda che «il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e prassi nazionali» è sancito dall'articolo 35 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE;

9. esprime approvazione per gli obiettivi generali della Strategia sanitaria dell'UE, che mira a favorire l'accesso ai servizi di assistenza sanitaria, prevenzione delle malattie e promozione della salute;

10. auspica che la Commissione lo rassicuri sul fatto che la proposta di direttiva sull'applicazione dei diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera, se attuata, terrà pienamente conto dell'impatto sulle disuguaglianze sanitarie;

11. tenuto conto dell'importanza che l'articolo 168 del TFUE annette al miglioramento dei servizi sanitari nelle regioni di frontiera, il Comitato chiede che le regioni contigue di diversi Stati membri vengano aiutate a sviluppare accordi volontari per ridurre i divari che le separano in campo sanitario. A questo proposito, il Comitato sottolinea le opportunità offerte dal gruppo europeo di cooperazione transfrontaliera (GECT), uno strumento già attivato da diversi gruppi. Beninteso, eventuali accordi di più ampia portata in materia di assistenza sanitaria transfrontaliera dovranno essere valutati attentamente per evitare che gli spostamenti transfrontalieri di pazienti favoriscano quei gruppi che già beneficiano dell'assistenza sanitaria a scapito di altri, esacerbando in tal modo le disuguaglianze sanitarie. Occorre impegnarsi chiaramente nei confronti di tutte le regioni a garantire che i sistemi/regimi transfrontalieri consentiranno pari opportunità di accesso al miglioramento delle condizioni di salute per i gruppi vulnerabili e in condizioni di salute meno buone, qualora il diritto di tali gruppi si trovi in concorrenza con altri per l'accesso alle risorse sanitarie. Il ricorso all'assistenza sanitaria transfrontaliera dovrebbe essere possibile solo previa autorizzazione, in modo da garantire anche ai cittadini a basso reddito le stesse opportunità di accesso a tali servizi;

12. si compiace per il riconoscimento del ruolo che la politica agricola comune può svolgere in merito alle questioni sanitarie e prende atto del contributo fornito dai programmi in materia di nutrizione e promozione di stili di vita più sani, come il programma di distribuzione di latte nelle scuole, di alimenti per le persone in condizioni economiche più disagiate e di frutta nelle scuole. I programmi di distribuzione di prodotti alimentari nelle strutture pubbliche, come le scuole e gli ospedali, dovrebbero puntare in primo luogo a fornire cibi sani, nutrienti e se possibile locali. Plaude altresì al riconoscimento dell'influenza che alcune politiche, tra cui la PAC, possono esercitare in termini di miglioramento della salute nelle zone rurali, intervenendo sui determinanti sociali della salute. Il CdR prende atto delle specifiche sfide che le zone rurali si trovano ad affrontare nell'ambito della salute, come la mancanza di un adeguato accesso ai servizi sanitari, che può provocare disparità sanitarie in alcuni Stati membri, e del fatto che, per effetto della relazione intercorrente fra economia agricola e migrazione, alcune comunità possono sviluppare la necessità di particolari servizi sanitari e addirittura disuguaglianze sanitarie. In entrambi i casi la PAC può contribuire al miglioramento delle condizioni di vita e svolge pertanto un ruolo importante;

13. ritiene che non basti affermare che la politica ambientale dell'UE e le politiche di mercato nell'ambito della politica agricola comune appoggiano una serie di iniziative atte a contribuire al miglioramento della salute. Sebbene la PAC abbia potenzialità per offrire un contributo, in quanto tale essa non è organizzata per dare la priorità ai risultati in materia di salute o alle disuguaglianze sanitarie, ed è legittimo prendere in considerazione l'impatto negativo che un'impostazione squilibrata della produzione di latticini e di carni rispetto a quella di ortofrutticoli può avere sulla salute. La riforma della PAC offre la possibilità di rivedere questi squilibri, e l'importanza d'impegnarsi per promuovere la salute di tutti dovrà essere ribadita in ogni fase del processo di riforma.

Disuguaglianze sanitarie e questioni economiche

14. si rammarica che nel documento della Commissione non vengano approfondite le ricadute del consumo eccessivo di alcol e di altre sostanze stupefacenti per la salute e le disuguaglianze sanitarie. Per quanto riguarda il consumo di alcol, il CdR riconosce l'importanza della sfida che esso pone per i responsabili politici, i quali devono anche tener conto delle ricadute che il problema ha sull'economia locale e del territorio, e a cui concorrono gli aspetti sia pubblici che privati. Si deve dare atto che la regolamentazione del loro consumo presenta sì delle difficoltà, ma che questo non costituisce tuttavia un motivo valido per trascurarne l'impatto sulla salute, né per abbassare l'attenzione contro l'abuso di alcol e di ogni altra sostanza che tenda ad alterare lo stato psichico;

15. riconosce che tutti gli Stati membri dell'UE si trovano ad affrontare una grave crisi finanziaria ed economica che avrà inevitabilmente ripercussioni sulla salute e sul benessere dei cittadini. L'attuale congiuntura economica potrebbe in effetti accentuare ulteriormente le disparità delle condizioni sanitarie, ma non dovrebbe servire da pretesto per non adeguare le politiche in modo da porre più facilmente rimedio a tale problema. Il fallimento delle istituzioni finanziarie a livello mondiale impone agli Stati membri e agli enti regionali e locali di riesaminare la loro strategia per lo sviluppo di comunità sostenibili. Le politiche eccessivamente incentrate sulla prosperità economica possono dar luogo a disuguaglianze in campo sanitario. Per quanto possano tradursi in una prosperità economica ridotta, le difficoltà economiche non devono impedire di annettere maggiore priorità alla riduzione delle disparità economiche, sociali e sanitarie. Nel contesto del 7PQ e della programmazione di bilancio la Commissione ha ora l'opportunità di riesaminare le priorità e porre maggiore enfasi sulle misure di riduzione delle disuguaglianze;

16. osserva che, a causa delle attuali difficoltà economiche, la dimensione economica dei servizi sanitari e le implicazioni economiche di una popolazione in buono stato di salute acquistano una sempre maggiore importanza. I servizi sanitari sono importanti datori di lavoro e generano prosperità economica attraverso i settori collegati, come la ricerca e l'innovazione nel settore sanitario, con particolari opportunità nelle economie emergenti. Al tempo stesso la riduzione della forza lavoro, per invalidità o morte prematura, comporta un calo della produttività e un aumento della pressione sui sistemi di assistenza sociale;

17. si compiace che nel contesto dell'invecchiamento demografico sia stata riconosciuta l'importanza di garantire livelli elevati di salute per tutti i gruppi della popolazione. I sistemi di protezione sociale già risentono degli effetti del cambiamento demografico. L'allungamento della vita è certamente un fatto positivo, tuttavia, affinché i sistemi di protezione sociale possano continuare a soddisfare le aspettative degli europei, occorre fare di più per gestire la richiesta di servizi. Aumentare il numero di anni di vita in buono stato di salute per i cittadini con le prospettive peggiori è quindi una priorità. Alla luce dei profondi cambiamenti socioeconomici che l'invecchiamento della popolazione dell'UE porterà con sé, il CdR giudica importante un processo di ricerca e sviluppo volto a migliorare l'assistenza sanitaria per gli anziani.

Contributo della politica della coesione dell'UE alla riduzione delle disuguaglianze sanitarie

18. approva l'affermazione secondo cui la politica di coesione dell'UE è importante per raggiungere gli obiettivi della Strategia Europa 2020 di coesione economica e sociale e può costituire un potente strumento per far fronte alle disuguaglianze in materia di salute. Il 2010 offre un'importante opportunità, grazie alla definizione e all'approvazione della strategia Europa 2020, per riflettere sull'assegnazione dei fondi strutturali a decorrere dal 2013. Il Comitato si attende che la strategia Europa 2020 sia fortemente incentrata sulla lotta all'esclusione, il che consentirebbe di stabilire una relazione diretta con il problema delle disuguaglianze sanitarie;

19. ritiene che i fondi strutturali dell'UE possano essere utilizzati per migliorare localmente l'assistenza sanitaria, nel quadro di una strategia regionale di sviluppo. Il motivo è che non tutti i cittadini europei godono di quell'accesso alle pari opportunità (ambito sanitario incluso) che è previsto da uno degli obiettivi fondamentali della politica di coesione dell'UE e dei fondi strutturali;

20. prende atto che la Commissione addita tre ambiti in cui sono possibili miglioramenti: conoscenza delle possibilità di utilizzazione dei fondi in questo settore, coordinamento tra i vari dipartimenti nazionali responsabili delle politiche connesse e capacità tecnica di predisporre investimenti in questo campo. Non ritiene tuttavia che questi tre ambiti siano necessariamente in cima alle priorità. Un impatto maggiore potrebbe essere ad esempio garantito migliorando il coordinamento tra gli istituti e le aziende regionali e locali, laddove siano direttamente responsabili della prestazione dei servizi. Inoltre, poiché la capacità tecnica può esistere a livello nazionale ma non a livello di istituti o aziende sanitarie regionali o locali, per raggiungere i risultati auspicati è necessario che gli interventi vengano orientati verso il livello più appropriato.

Raccolta dei dati, controllo e analisi

21. condivide l'idea della Commissione di ampliare il metodo di valutazione dei progressi nella realizzazione dell'agenda UE 2020, in modo tener conto dell'importanza della riduzione delle disuguaglianze in materia di salute. In effetti, l'indicatore del buono stato di salute consente sì di farsi un'idea dei risultati conseguiti sul fronte della salute, ma dovrebbe comunque essere integrato con altri indicatori che riflettano l'importanza di ridurre il divario fra le persone più sane e quelle meno sane;

22. concorda sull'esistenza di differenze tra gli Stati membri nei metodi di raccolta e analisi dei dati e giudica utile che Eurostat definisca indicatori relativi alla salute. Il CdR ritiene inoltre che il sostegno che gli Stati membri si forniscono reciprocamente attraverso lo scambio di conoscenze nel settore dell'assistenza sanitaria costituisca un mezzo efficace per limitare le disuguaglianze tra uno Stato membro e l'altro;

23. invita la Commissione a riconoscere le particolari difficoltà di monitoraggio dello stato di salute dei migranti e delle comunità immigrate. È infatti meno probabile che le popolazioni in transito o migranti godano di buona salute. Esse possono peraltro incontrare difficoltà particolari per accedere all'assistenza sociale. La comunicazione equipara i migranti ai gruppi vulnerabili. Per garantire un efficace monitoraggio in materia di salute bisognerebbe quindi tener conto delle difficoltà specifiche che sussistono quando tale attività si concentra su gruppi di popolazioni migranti o in transito;

24. sollecita la Commissione a riconoscere le disuguaglianze sanitarie legate al genere e a sostenere la raccolta, il controllo e l'analisi di dati in materia di salute ripartiti in funzione del sesso e di statistiche basate sul genere. Particolare attenzione dovrebbe essere riservata al diritto delle donne e degli uomini di accedere all'assistenza sanitaria preventiva, per combattere in maniera efficace le disparità sia tra gli Stati membri che all'interno di ciascuno di essi.

Il ruolo degli enti regionali e locali

25. esprime soddisfazione per il riconoscimento del ruolo svolto dagli enti regionali e locali, per quanto riguarda sia la diffusione dei dati sulla salute, sia la prestazione di servizi che influiscono favorevolmente sui determinanti sociali di quest'ultima;

26. propone che venga dato maggior risalto all'importanza dell'azione locale nel promuovere stili di vita sani e prevenire il verificarsi di condizioni dannose per la salute. Alcune regioni hanno già elaborato proprie strategie volte a perseguire gli obiettivi indicati nella comunicazione e a definire il quadro di una politica generale di promozione della salute. A questo proposito, sottolinea che i programmi educativi scolastici sono indispensabili per promuovere abitudini alimentari e stili di vita sani. Molti enti sono in grado di contribuire a rafforzare l'attività preventiva. Spesso, però, perché questa risulti efficace occorre intervenire principalmente a livello locale e in funzione delle esigenze di specifiche comunità. Per quanto la natura dei fattori eziologici possa essere comune a tutti gli Stati membri, la comunicazione dei messaggi sugli stili di vita sani richiede spesso interventi su scala ridotta, che presuppongono la conoscenza delle specificità locali. Questi interventi possono risultare efficaci nelle realtà locali di numerosi Stati membri: zone geograficamente distanti l'una dall'altra possono infatti trovarsi ad affrontare problemi analoghi, come un elevato tasso di disoccupazione provocato dalla chiusura dell'industria pesante. Le azioni future dovrebbero quindi mirare a collegare tra loro quelle piccole comunità sparse nell'UE che devono confrontarsi con sfide analoghe, non necessariamente condivise con le realtà regionali a loro più vicine. La collaborazione a livello nazionale può non essere sufficiente a fornire indicazioni utili sulle strategie efficaci per determinate piccole comunità;

27. condivide decisamente l'idea della Commissione secondo cui un migliore scambio di informazioni e coordinamento delle politiche tra i vari livelli di governo e fra i diversi settori può consentire azioni più efficaci e un impatto più ampio e coerente. Ma non basta: oltre a ciò, lo scambio di informazioni e il coordinamento delle politiche sono anche un presupposto importante per ridurre le disuguaglianze in materia di salute. L'impegno a favore della riduzione di tali differenze offre agli Stati membri una preziosa opportunità per riflettere sul livello di cooperazione interna e apprendere da quegli Stati membri che hanno conseguito maggiori successi nella realizzazione di iniziative comuni tra i vari livelli di governo e fra i diversi settori.

Strutture di cooperazione al livello dell'UE

28. ribadisce l'interesse già mostrato in precedenza ad assicurare che la cooperazione regionale sulla salute si concentri anche sulle disuguaglianze sanitarie. Il CdR è fautore di un'interazione strutturata di cui i suoi membri siano antesignani. Inoltre, attraverso questa interazione, è interessato a sviluppare una collaborazione con la DG SANCO e con il suo lavoro sulle disuguaglianze sanitarie;

29. ritiene che, oltre a contribuire con tale interazione strutturata, il Comitato delle regioni debba essere rappresentato nei comitati e nei gruppi di lavoro dell'UE che si occupano di tematiche sanitarie. Per quanto gli Stati membri abbiano chiaramente la facoltà di nominare propri rappresentanti a questi gruppi di lavoro, sarebbe utile esaminare i progressi realizzati a livello regionale e locale in materia di riduzione delle disuguaglianze sanitarie.

Gruppi vulnerabili

30. si compiace che vengano riconosciute le esigenze dei gruppi vulnerabili, e che si preveda di prestare particolare attenzione alle necessità delle persone in ristrettezze economiche, dei gruppi di migranti sfavoriti e appartenenti a minoranze etniche, delle persone disabili, delle persone anziane e dei bambini che vivono in povertà;

31. chiede che venga prestata attenzione anche alle necessità di altri gruppi vulnerabili, soprattutto nei casi in cui le disuguaglianze in materia di salute possono manifestarsi nel tempo. La consapevolezza che la società si evolve dando luogo a disuguaglianze è essenziale per poter combattere quelle disparità che sono evitabili. Può trattarsi delle necessità di adulti isolati a seguito della disgregazione del nucleo familiare, di persone private della libertà e di quelle in istituti di ricovero o di tutela, oppure di coloro che abitano in zone rurali in declino economico. Occorre inoltre essere consapevoli dell'importanza di comprendere le influenze socioculturali predominanti nei diversi gruppi della società, in quanto ciò può influire sui comportamenti individuali;

32. sottolinea che le azioni a sostegno dei gruppi vulnerabili dovrebbero tener conto dell'ambiguità del concetto di «migranti». Per quanto riguarda le disuguaglianze sanitarie, qualsiasi movimento di popolazione, indipendentemente dal fatto che abbia avuto origine all'interno o all'esterno dell'UE, può dar luogo a svantaggi sociali, accesso inadeguato all'assistenza sociale e quindi disuguaglianze sanitarie. I gruppi di popolazione che si sono spostati all'interno dell'UE non godono di pari accesso a servizi come gli alloggi e possono di conseguenza ritrovarsi senza fissa dimora, una condizione che può incidere profondamente sullo stato di salute. Dovrebbero essere adottate misure specifiche per valutare le condizioni di salute delle popolazioni che si spostano all'interno dell'UE.

Ruolo degli enti regionali e locali in materia di finanziamenti e prestazione di servizi

33. ritiene che là dove gli attuali flussi di finanziamento sono destinati alla sanità, gli enti regionali e locali dovrebbero poter disporre di una certa flessibilità nello scegliere se privilegiare lo sviluppo delle competenze, delle conoscenze e della capacità degli enti responsabili della prestazione dei servizi oppure lo sviluppo di infrastrutture sanitarie. Mentre infatti gli investimenti in infrastrutture sanitarie possono rappresentare una priorità per alcuni Stati membri, regioni o località con carenze infrastrutturali, per altri invece può sussistere il problema inverso, ovvero buone infrastrutture sanitarie ma notevoli disuguaglianze sanitarie, che richiedono quindi un utilizzo degli investimenti a livello essenzialmente locale, per sviluppare competenze, conoscenze e capacità sia nelle aziende sanitarie che fra la popolazione locale;

34. è consapevole del fatto che l'applicazione a livello nazionale della legislazione comunitaria in materia di salute e di sicurezza sul posto di lavoro offre l'opportunità di ridurre le disuguaglianze in materia di salute a livello nazionale, proteggendo la salute dei lavoratori; d'altro canto, però, anche gli enti regionali e locali possono contribuire alla definizione di buone pratiche in materia di occupazione. Ciò è possibile per gli enti locali, sia nella loro qualità di importanti datori di lavoro nei propri territori, sia grazie alla loro capacità di influenzare le pratiche in materia di occupazione di altre organizzazioni e parti interessate che operano nei loro territori;

35. ricorda la sua richiesta di una maggiore certezza giuridica per i fornitori di servizi sociali di interesse generale, relativamente alle regole sulla concorrenza dell'UE e si attende che la Commissione tenga conto di questa proposta nel suo programma di lavoro per il 2010. Al riguardo rileva l'impegno assunto dal Presidente della Commissione europea di elaborare un quadro di riferimento per la qualità dei servizi pubblici.

Raccomandazioni

Raccomandazioni del Comitato delle regioni

36. Più ampio riconoscimento, nel quadro della strategia Europa 2020, della salute e del benessere come fattori chiave per la lotta all'esclusione.

37. Possibile utilizzo dei fondi strutturali per combattere le disuguaglianze sanitarie.

38. Inclusione di altri indicatori, oltre alla speranza di vita in buona salute, per misurare i progressi relativi all'agenda di Lisbona: in particolare indicatori dei divari nello stato di salute dei diversi gruppi della popolazione.

39. Riconoscimento che l'attuale crisi finanziaria accentuerà ulteriormente le disuguaglianze sanitarie di quei cittadini dell'UE che si trovano ad essere disoccupati, senza fissa dimora o in condizioni di povertà. Appello a realizzare maggiori investimenti per finanziare programmi come il 7PQ e Progress, allo scopo di aiutare gli enti regionali e locali a ridurre i divari in materia di salute sia nel breve termine, nella fase conclusiva degli attuali programmi, sia nel lungo termine, per far fronte alle crescenti disuguaglianze sanitarie.

40. Riconoscimento e diffusione, da parte dell'UE, dell'attività della Commissione dell'OMS sui determinanti sociali della salute, nonché delle risposte nazionali alla Commissione OMS.

41. Impegno a favore del metodo aperto di coordinamento come strumento per condividere le migliori pratiche e consentire un'analisi comparata per combattere le disuguaglianze nelle condizioni sanitarie degli Stati membri senza pregiudicare gli sforzi già intrapresi a livello regionale e locale.