I. Introduzione

La creazione dello spazio Schengen di libera circolazione senza frontiere interne rappresenta una conquista storica che costituisce tuttora l’emblema di quei valori europei che hanno fatto cadere mura e unito un continente. La rapidità con cui le persone, i beni e i servizi possono attraversare le frontiere dei nostri Stati membri contribuisce anche ad aumentare la nostra competitività in quanto spazio economico più ampio al mondo, creando contemporaneamente posti di lavoro e crescita. Tuttavia, la decisione di condividere uno spazio comune interno di libera circolazione comporta anche la responsabilità condivisa di fornire standard elevati e coerenti per la gestione e la sicurezza delle frontiere esterne. In effetti, uno spazio Schengen senza frontiere interne può esistere solo se le sue frontiere esterne sono sicure protette efficacemente.

La fiducia dei cittadini nella nostra capacità collettiva di gestire le frontiere esterne comuni è stata messa a dura prova dagli eventi di quest’anno e in particolare dall’aumento senza precedenti dei flussi di migranti e rifugiati. La crisi ha messo in luce carenze e lacune nei meccanismi di gestione delle frontiere esistenti, che si sono dimostrati insufficienti a garantire una gestione efficace e integrata delle frontiere. Alcuni Stati membri non hanno potuto garantire un controllo efficace delle frontiere né l’identificazione e la registrazione dei migranti irregolari. E la crisi ha dimostrato che le limitazioni di Frontex – carenza di risorse in termini di personale e attrezzature, incapacità di avviare e svolgere operazioni di rimpatrio o di gestione delle frontiere e la mancanza di un ruolo esplicito per condurre operazioni di ricerca e soccorso – hanno ostacolato la sua capacità di affrontare la situazione in modo efficace ponendovi rimedio.

Tra gennaio e novembre 2015 sono stati rilevati più di 1,5 milioni di attraversamenti illegali delle frontiere , che rappresentano il picco massimo mai raggiunto di arrivi di migranti nell’UE. Cittadini di paesi terzi sono stati in grado di attraversare illegalmente le frontiere esterne dell’UE per poi continuare il loro viaggio in tutta l’UE, senza essere stati prima identificati, registrati e soggetti a controlli di sicurezza adeguati. L’entità di questi enormi movimenti secondari di migranti all’interno dell’UE ha seriamente messo in discussione la coerenza dello spazio Schengen e, di conseguenza, alcuni Stati membri hanno scelto di reintrodurre controlli temporanei alle frontiere interne — una situazione che non può e non deve durare a lungo. Alle preoccupazioni dei cittadini si sono aggiunte quelle in materia di sicurezza in seguito agli attacchi terroristici di quest’anno e al fenomeno dei combattenti terroristi stranieri.

È sempre più evidente che le sfide rappresentate da questi movimenti non possono essere affrontate adeguatamente dai singoli Stati membri con azioni non coordinate. Abbiamo bisogno di norme a livello dell’Unione e di un sistema unitario di responsabilità condivisa per la gestione delle frontiere esterne.

L’Agenda europea sulla migrazione della Commissione europea del maggio 2015 ha individuato la necessità di passare a una gestione condivisa delle frontiere esterne, in linea con l’obiettivo di “instaurare progressivamente un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne” stabilito all’articolo 77 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Nel discorso sullo stato dell’Unione pronunciato a settembre, il presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker ha annunciato che la Commissione presenterà misure ambiziose al riguardo prima della fine dell’anno sotto forma di una guardia costiera e di frontiera europea pienamente operativa, come poi è stato confermato nel programma di lavoro della Commissione per il 2016.

Tale obiettivo è stato altresì evidenziato dal Parlamento europeo e sancito nei chiari orientamenti definiti dal Consiglio europeo il 23 settembre e il 15 ottobre.

La presente comunicazione, e le misure che l’accompagnano, indicano una politica forte e unitaria in merito alla gestione delle frontiere esterne dell’UE, sulla base del principio della responsabilità condivisa. Un sistema integrato permanente per la gestione delle frontiere garantirà che l’Unione e i suoi Stati membri siano pronti a fronteggiare situazioni eccezionali alle frontiere esterne e in grado di reagire in modo efficace e in tempo utile qualora si verificassero. Esso si baserà su un meccanismo permanente di prevenzione delle crisi basato su un monitoraggio costante delle capacità degli Stati membri, ricorrendo anche a una periodica e stringente analisi dei rischi.

I benefici di uno spazio di libera circolazione privo di frontiere interne sono ormai condivisi da molti anni. È giunta l’ora di rendere la gestione efficace delle frontiere esterne una responsabilità veramente condivisa. È ora di fare un passo decisivo verso un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne.

II. La guardia costiera e di frontiera europea e il principio della responsabilità condivisa

La Commissione europea propone di creare una guardia costiera e di frontiera europea per fare fronte alle nuove sfide e alle nuove realtà politiche che l’UE si trova a combattere, sia sul piano della migrazione che su quello della sicurezza interna.

Sarà istituita una guardia costiera e di frontiera europea al fine di assicurare l’effettiva applicazione di stringenti norme comuni di gestione delle frontiere nonché fornire, ove necessario, un sostegno operativo e capacità di intervento per rispondere rapidamente alle crisi emergenti alle frontiere esterne. La guardia costiera e di frontiera europea sarà composta dall’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera, costituita a partire da Frontex, nonché dalle autorità degli Stati membri responsabili della gestione delle frontiere, che continueranno a esercitare la gestione quotidiana delle frontiere esterne. Anche le autorità nazionali di guardia costiera faranno parte della guardia costiera e di frontiera europea, nella misura in cui effettuano la sorveglianza delle frontiere marittime. Notevolmente rafforzato risulterà il ruolo dell’Agenzia in merito al suo contribuito a operazioni di ricerca e soccorso.

La nuova Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera («l’Agenzia») sarà essenziale per il funzionamento di un sistema più integrato di gestione delle frontiere. Essa deve essere un centro di competenze e di capacità operative, un sostegno pratico alle autorità nazionali di controllo delle frontiere, nonché un garante dell’efficace funzionamento del sistema. La proposta della Commissione prevede una serie di misure per permettere all’Agenzia di rispondere efficacemente alle sfide attuali, basandosi sulle raccomandazioni formulate dal Consiglio di amministrazione di Frontex nel novembre 2015.

Per essere efficace, la guardia costiera e di frontiera europea deve essere presente in tutte le fasi di gestione delle frontiere. In primo luogo, è necessario fissare norme comuni che rispondano al bisogno di una solida gestione delle frontiere in grado di reagire in momenti di crisi. L’integrazione dei livelli nazionali e dell’Unione all’interno della guardia costiera e di frontiera europea dovrebbe consentire di porre il continuo miglioramento delle norme al centro del lavoro delle autorità nazionali di controllo delle frontiere, comprese le guardie costiere nella misura in cui esse svolgono compiti di controllo di frontiera, a tutti i livelli. Le autorità nazionali competenti svolgeranno i loro normali compiti in linea con le norme elaborate, e una pressante presenza dell’Unione contribuirà a garantirne un’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri. In secondo luogo, è necessaria la presenza di un sistema in grado di individuare le carenze con congruo anticipo, al fine di prendere misure correttive. In terzo luogo, è essenziale disporre di un sistema solido e reattivo per garantire che le crisi siano affrontate adeguatamente ogniqualvolta sia necessario. In situazioni eccezionali, il sostegno fornito agli Stati membri in prima linea deve essere considerato una responsabilità che l’UE e gli Stati membri devono condividere e sostenere insieme. A tale riguardo, la guardia costiera e di frontiera europea deve essere in grado di intervenire quando le guardie di frontiera nazionali degli Stati membri in prima linea non possono gestire efficacemente, per qualsiasi motivo, le sfide che si trovano ad affrontare da soli.

III. Un sistema unico di gestione integrata delle frontiere esterne

1. Attuazione efficace della gestione integrata delle frontiere

La gestione integrata delle frontiere non si limita ai controlli di frontiera effettuati esclusivamente alle frontiere esterne. Essa comprende misure attuate nei paesi terzi, misure svolte con paesi terzi limitrofi e misure all’interno dello spazio di libera circolazione, compreso il rimpatrio dei migranti irregolari dall’UE verso i loro paesi di origine. La gestione adeguata delle frontiere è sostenuta anche da un’ulteriore serie di elementi quali una solida e periodica analisi dei rischi, una migliore cooperazione interagenzie e l’uso di tecnologie avanzate.

Come primo passo, è necessario garantire che le vigenti norme comuni dell’UE siano pienamente e adeguatamente attuate. La loro attuazione è essenziale anche in circostanze normali, quando lo spazio di libera circolazione deve comunque essere garantito anche in assenza di ulteriore pressione.

Per garantire il monitoraggio costante della gestione delle frontiere esterne degli Stati membri, la Commissione propone di rafforzare gli obblighi di cooperazione e di condivisione delle informazioni tra la nuova Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera e le autorità nazionali. In particolare, presso l’Agenzia verrà istituito un centro di monitoraggio e analisi dei rischi con il compito di seguire i flussi migratori verso e all’interno dell’Unione europea. Tale strumento andrà di pari passo con un’analisi dei rischi affidabile e aggiornata. Sarà reso obbligatorio l’uso del modello comune di analisi integrata dei rischi (CIRAM), elaborato dall’Agenzia in stretta cooperazione con gli Stati membri.