Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale»



Gazzetta ufficiale n. C 075 del 15/03/2000 pag. 0029 - 0033



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale"(1) (2000/C 75/11) Il Consiglio, in data 9 settembre 1999 ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali, cittadinanza" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Rodríguez García Caro, in data 16 dicembre 1999. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 27 gennaio 2000, nel corso della 369a sessione plenaria, con 78 voti favorevoli, 5 contrari e 20 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nel giugno 1971 la Comunità economica europea adottò il Regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità. 1.2. Nel corso della 59a sessione plenaria del Comitato economico e sociale, svoltasi nel gennaio 1967, si adottò un parere(2) al riguardo nel quale si formulavano alcune osservazioni sul testo proposto. 1.3. Dalla loro entrata in vigore, tanto il regolamento in parola, quanto il successivo Regolamento (CEE) n. 574/72, che stabiliva le modalità di applicazione del primo, hanno subito diverse modifiche miranti ad aggiornarne il contenuto per tener conto dei cambiamenti legislativi nazionali, degli accordi bilaterali sottoscritti dagli Stati membri e degli ampliamenti dell'Unione avvenuti dopo il 1971. 1.4. Nel 1992 il Consiglio europeo di Edimburgo(3) riconobbe la necessità di effettuare una revisione generale della legislazione per semplificare le norme di coordinamento. Nella Comunicazione dal titolo "Piano d'azione per la libera circolazione dei lavoratori" del 1997(4), la Commissione si è impegnata (punto 3.1.6) ad avanzare una proposta di revisione e di semplificazione del Regolamento (CEE) n. 1408/71, come parte importante e necessaria delle misure da adottare per superare gli ostacoli alla libera circolazione e alla mobilità nell'Unione europea. 1.5. Nel parere del 28 maggio 1998 al riguardo(5), il Comitato si è pronunciato a favore della riforma del Regolamento (CEE) n. 1408/71, approvando la semplificazione e il miglioramento del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati dell'Unione. 1.6. Inoltre, nel parere(6) del 9 settembre 1998 sul "Programma di azione sociale 1998-2000"(7), il Comitato ha sottolineato anche la necessità di migliorare i sistemi di protezione sociale e di adeguarli al mutare delle circostanze nelle quali si sviluppa il mercato del lavoro, al fine di garantire il mantenimento di un elevato livello qualitativo di sicurezza sociale in Europa. 2. Linee generali della proposta di regolamento 2.1. I due orientamenti sui quali si basa la proposta sono la semplificazione e il miglioramento del regolamento in vigore. 2.1.1. La semplificazione si evidenzia nella sostanziale riduzione del numero degli articoli. 2.1.2. Il miglioramento comporta l'estensione alle categorie di cittadini non contemplate esplicitamente, quali i cittadini di paesi terzi affiliati al sistema di sicurezza sociale di uno Stato membro ed i prepensionati. 2.2. Il cardine del coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale consiste nel principio di parità di trattamento secondo cui i cittadini ai quali si applica il regolamento godono degli stessi diritti e hanno gli stessi doveri dei cittadini dello Stato membro nel quale risiedono e/o lavorano. Tale principio si basa su tre elementi fondamentali: l'assimilazione dei fatti, il cumulo dei periodi e la conservazione dei diritti, indipendentemente dal luogo di residenza del cittadino. Come si afferma nella "Relazione" della proposta stessa, senza tale coordinamento, la libera circolazione rischierebbe di risultare inefficace; sarebbe quindi improbabile che i cittadini usufruissero di tale diritto, se il suo esercizio comportasse la perdita dei diritti di sicurezza sociale già acquisiti in un altro Stato membro. 2.3. Il regolamento oggetto del parere del Comitato è costituito da 6 titoli, fra i quali vanno evidenziati il primo e il terzo, relativi rispettivamente alle disposizioni generali e particolari che riguardano le diverse prestazioni. Il secondo titolo determina la legislazione alla quale è sottoposta la persona. Il quarto è dedicato alla Commissione amministrativa. Il quinto raccoglie disposizioni varie e il sesto le disposizioni transitorie e finali del regolamento. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato approva in linea di massima il testo della proposta, con la riserva delle osservazioni di carattere generale e particolare in merito all'articolato. Sebbene nella relazione introduttiva si dichiari che il documento mira a rivedere e semplificare il Regolamento (CEE) n. 1408/71, in realtà la portata della proposta è più ampia, poiché vengono introdotte, nella regolamentazione di alcuni settori, modifiche importanti rispetto alla normativa vigente. 3.2. Il Comitato esprime soddisfazione per i continui progressi compiuti nel consolidamento della parità di diritti dei cittadini dell'Unione. 3.3. La presenza di nuovi gruppi di persone suscettibili di beneficiare dei diritti contemplati dal regolamento mantiene e accresce la sensazione che si lavori per un'Europa dei cittadini. È necessario far percepire alla popolazione degli Stati membri che l'Europa senza frontiere favorisce la libera circolazione non solo dei capitali e dei beni, ma anche delle persone. 3.4. Il costante desiderio di un migliore coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale nell'Unione europea è confermato dalle molteplici proposte di riforma del Regolamento (CEE) n. 1408/71 presentate dalla Commissione, alcune delle quali praticamente in contemporanea alla presente riforma globale del testo. Il Comitato desidera esprimere la propria soddisfazione per il persistere di questa sensibilità sociale nelle istituzioni dell'Unione. 3.5. Se migliorare il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale costituisce un passo avanti di indubbio valore è opportuno tuttavia rispettare le caratteristiche proprie delle legislazioni nazionali degli Stati membri. 3.6. Gli ostacoli che possono frapporsi alla libertà di circolazione rischiano di riflettersi sul diritto dei cittadini al lavoro. Il Comitato ritiene che la proposta rappresenti un contributo positivo sulla via per eliminare gli ostacoli alla mobilità transnazionale dei cittadini dell'Unione, sebbene rimanga ancora molto da fare. 3.7. Date la complessità e l'importanza della proposta di regolamento in esame, le metodologie di lavoro adottate dal Consiglio e dal Parlamento, nonché le prevedibili modifiche che subirà il testo nel corso dell'iter legislativo attraverso le diverse Presidenze del Consiglio, e fatto salvo quanto segue, il Comitato seguirà costantemente l'evolvere di tale proposta in modo appropriato. 3.8. Il miglioramento e la semplificazione del regolamento devono tradursi parallelamente in un miglioramento ed una semplificazione delle procedure amministrative che gli aventi diritto a prestazioni devono espletare presso le istituzioni competenti. L'ulteriore sviluppo del regolamento deve prevedere i meccanismi necessari a consentire la semplificazione e lo snellimento delle procedure amministrative, sia per i lavoratori che per le imprese. 4. Osservazioni specifiche 4.1. Articolo 2 L'articolo stabilisce l'ambito di applicazione ratione materiae del regolamento, presentando un elenco delle prestazioni alle quali esso si applica. La frase iniziale del paragrafo 1, in riferimento alle suddette prestazioni utilizza, nella versione spagnola, il termine "principalmente" (N.d.T.: Nella versione italiana figura l'espressione "in particolare"). Tale formulazione induce a pensare che le prestazioni elencate siano quelle ritenute le principali del sistema di sicurezza sociale o che il regolamento si applichi principalmente alle prestazioni elencate rispetto ad altre prestazioni che pure figurano nel testo del regolamento, ma che non compaiono nell'elenco. La mancanza di precisione di un elenco aperto di prestazioni può originare incertezza giuridica ed effetti indesiderati. 4.2. Articoli 6 e 7 L'articolo 6 stipula quanto segue: "Nel suo campo di applicazione, il presente regolamento si sostituisce ad ogni convenzione di sicurezza sociale". L'articolo 7, relativo alle "Definizioni", stipula alla lettera h), terzo capoverso, che il termine "legislazione" comprende anche le convenzioni di sicurezza sociale stipulate fra due o più Stati membri o fra uno o più Stati membri e uno o più Stati che non fanno parte dell'Unione europea. In linea di principio, questa affermazione appare in contraddizione con quanto affermato all'articolo 6. La proposta va quindi chiarita. Sarebbe d'altro canto opportuno lasciare le definizioni per l'ultima fase del processo di elaborazione del regolamento. 4.3. Articolo 8 4.3.1. Il paragrafo 3 deve continuare a riprendere il contenuto dell'articolo 14, lettera b), del Regolamento (CEE) n. 1408/71 attualmente in vigore. 4.3.2. Il Comitato constata l'esistenza di un problema che riguarda le persone che esercitano funzioni di carattere rappresentativo presso le istituzioni dell'Unione europea, alcune delle quali sono al servizio delle organizzazioni socioeconomiche degli Stati membri. Ritiene quindi che la Commissione europea debba studiare a fondo la questione al fine di determinare quale legislazione sia applicabile. 4.4. Articolo 9, paragrafo 1 L'articolo stabilisce norme particolari sulla determinazione della legislazione applicabile ad un lavoratore dipendente in caso di trasferimento nel territorio di un altro Stato membro. Il nuovo testo riprende ampiamente le norme esistenti relative all'applicazione della sicurezza sociale, conferma la procedura che permette a due Stati di concedere deroghe e sopprime invece la possibilità di deroga prevista dall'articolo 14, paragrafo 1, lettera b) dell'attuale regolamento. Tale disposizione autorizza l'autorità competente dello Stato nel cui territorio il lavoratore è distaccato ad approvare una proroga del periodo di applicazione della sicurezza sociale del paese di origine (per un periodo che non superi i 12 mesi). Il Comitato ritiene che la possibilità di deroga prevista dall'articolo 14, paragrafo 1, lettera b) dell'attuale Regolamento (CEE) n. 1408/71 debba restare in vigore. Alcune funzioni altamente qualificate nell'ambito della ricerca e dello sviluppo, dell'introduzione di nuove tecnologie o di altri servizi strategici, delle quali si sa dal principio che lo spostamento durerà più di dodici mesi, comportano una problematica che richiede di essere esaminata più a fondo da parte della Commissione. 4.5. Articolo 10 L'articolo riguarda le persone che esercitano un'attività subordinata nel territorio di due o più Stati membri. Ai paragrafi 1 e 2 si utilizza ripetutamente il termine "sostanziale" in riferimento all'attività svolta dal lavoratore. In base a detta attività sostanziale si stabilisce la legislazione applicabile al lavoratore. Il termine "utilizzato" è ambiguo e la sua definizione non consente di stabilire la legislazione applicabile al lavoratore. La sua accezione sarà chiarita quando la Corte di giustizia pronuncerà la sentenza sul caso Fitzwilliam in merito al quale sta attualmente deliberando. La sicurezza giuridica delle persone interessate dalle condizioni descritte nell'articolo dovrebbe essere debitamente garantita, per cui occorrerebbe sollecitare la Commissione a definire chiaramente cosa intende per "attività sostanziale" e a quantificarla adeguatamente per lasciare il minor spazio possibile all'arbitrarietà o alla soggettività nell'applicazione della norma, tenendo conto, a tempo debito, della prevista sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in materia. 4.6. Articolo 18 Alla fine di tale articolo permane l'ambiguità dell'articolo 22, paragrafo 1, lettera c) attualmente in vigore, con la frase "non possono essergli praticate entro il lasso di tempo normalmente necessario". Sarebbe dunque opportuno aggiungere "qualora ciò venga stabilito in base ad un criterio medico". D'altro canto, nelle sentenze Kohll(8) e Decker(9), la Corte di giustizia delle Comunità europee indica che, in mancanza di un accordo previo, le spese mediche sostenute in uno Stato membro sono attualmente garantite secondo le tariffe dello Stato di origine. In ogni caso, per quanto riguarda l'esatta portata della sentenza Kohll e Decker, sarà necessario attendere precisazioni della Corte di giustizia, specie nel quadro di due cause in corso (Vanbraeckel e Smits-Peerboms) ed esaminare il risultato dello studio che la Commissione sta elaborando al riguardo. 4.7. Articolo 20 Il paragrafo 3 parla di "altri pensionati". Tale espressione può dare luogo a confusione poiché non è possibile determinare se si riferisce agli aventi diritto ad una pensione nazionale o ai pensionati in virtù della legislazione del paese di residenza (tutti). Inoltre, dalla lettura di tale articolo si potrebbe desumere che il pensionato che si trasferisca verrebbe assoggettato ad una doppia imposizione. Il Comitato chiede alla Commissione di rendere più chiaro l'articolo. 4.8. Articolo 26 Il paragrafo 1 fa riferimento ad un "rimborso integrale" mentre nelle osservazioni specifiche al riguardo contenute nella relazione si parla, in spagnolo, di "rimborso totale" (N.d.T.: Nella versione italiana figura in entrambi i casi "rimborso integrale"), aggiungendo in seguito che "il rimborso avrà luogo in base alle spese effettivamente sostenute". Ci si dovrebbe riferire alle spese effettivamente sostenute solo qualora queste possano essere determinate; in caso contrario, il calcolo andrebbe effettuato in base ai costi medi. 4.9. Articolo 33 Il paragrafo 3 dovrebbe fare riferimento a "prestazioni del regime applicabile" e non a "prestazioni del regime generale o, in mancanza, del regime applicabile agli operai o agli impiegati, secondo il caso", poiché potrebbero essere presi in considerazione contributi ad altri regimi speciali, come quelli relativi agli autonomi o ai dipendenti pubblici, che, secondo la redazione proposta, sarebbero esclusi. 4.10. Articolo 43 La formulazione attuale non garantisce in modo sufficiente che l'importo della prestazione sia quello più favorevole quando il calcolo viene fatto alla luce dell'applicazione della legislazione di un solo Stato. Se il lavoratore contrae una malattia per il tipo di lavoro svolto in più di uno Stato membro, occorre garantire che la prestazione economica per tale congiuntura sia quella più favorevole per il lavoratore. 4.11. Articolo 50, paragrafo 3 A norma del paragrafo in questione il lavoratore, che non abbia trovato lavoro nei sei mesi successivi all'espatrio, deve rientrare nello Stato membro d'origine se desidera continuare a fornire dei sussidi di disoccupazione nello Stato membro competente. Il testo esistente limitava tale periodo a 3 mesi. Il Comitato aderisce alla proposta di estendere il periodo da 3 a 6 mesi. Ritiene che una limitazione temporale continui ad essere giustificata tenuto conto delle condizioni di concessione del sussidio di disoccupazione in numerosi paesi e dell'insufficiente efficacia dei meccanismi di controllo. 4.12. Articolo 55 Il Comitato ritiene necessario sottolineare quanto segue: - L'articolo prevede due tipi di prestazioni speciali, quelle erogate previa indagine sulle risorse e quelle connesse all'accertamento di un handicap. Dato che le loro caratteristiche differiscono per natura, origine e condizioni, i due tipi di prestazioni dovrebbero essere contemplati all'interno di uno stesso capitolo ma in due articoli distinti per consentire un trattamento normativo differenziato. - Quanto all'allegato citato al paragrafo 1 di detto articolo, il Comitato constata che nel quadro della proposta di regolamento esso risulta privo di contenuto. Ciò non consente di conoscere con esattezza le singole prestazioni cui si riferisce l'articolo 55. - Nel caso concreto delle prestazioni destinate ai disabili, il Comitato ritiene che quelle definite dalla Corte di giustizia "prestazioni di sicurezza sociale di tipo misto" non dovrebbero essere soggette alla clausola della residenza. 4.13. Titolo IV Il Comitato approva le disposizioni relative alla composizione e alle funzioni della Commissione amministrativa per il coordinamento istituita nel suddetto titolo. Ritiene tuttavia che lo stesso titolo dovrebbe contemplare la composizione e le competenze del Comitato consultivo sulla libera circolazione e la sicurezza sociale dei lavoratori, in linea con la proposta di decisione presentata dalla Commissione(10) L'unificazione dei due attuali Comitati ha già ricevuto l'appoggio del Comitato economico e sociale nel parere in merito al "Piano d'azione per la libera circolazione dei lavoratori", nel quale si osservava che l'approvazione era condizionata alla capacità operativa che si sarebbe concessa al suddetto Comitato consultivo. Da parte sua, la Commissione ha avanzato una proposta di decisione del Parlamento e del Consiglio con la quale si crea il Comitato consultivo che unifica quelli esistenti rispettivamente sulla libera circolazione e sulla sicurezza sociale. In tal senso, si ritiene auspicabile che il nuovo Comitato consultivo venga menzionato nel regolamento in questione e che ne siano esplicitate le funzioni in relazione al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale. 4.14. Articolo 59 L'articolo fa riferimento alla cooperazione fra gli Stati membri. Il rispetto delle diverse lingue nelle quali si esprimono i cittadini dell'Unione viene sancito dal paragrafo 4 dell'articolo. Esso prevede che vengano accettate richieste e documenti, anche se redatti dagli interessati in una lingua diversa da quella dello Stato al quale vengono presentati. Dato che in tale articolo si dà prova di tolleranza e di rispetto per l'identità culturale dei cittadini, il Comitato si compiace del persistere di un'iniziativa che evidenzia la ricchezza e la diversità linguistica e culturale dell'Europa. 4.15. Articolo 62 Fra le attività e le azioni finanziabili con i fondi comunitari figurano quelle miranti ad informare i cittadini. Secondo il Comitato, gli strumenti descritti nel secondo trattino dell'articolo sono molto selettivi e di scarso impatto sull'opinione pubblica. Sarebbe opportuno concentrare i mezzi finanziari delle campagne di informazione ricorrendo a messaggi di grande diffusione principalmente destinati alle persone che da poco beneficiano delle norme sul coordinamento, ad esempio gli studenti e i funzionari pubblici. 4.16. Così come per l'articolo 55, il Comitato constata che, relativamente all'allegato II menzionato all'articolo 67, contenente le disposizioni particolari, la proposta di regolamento risulta priva di contenuto. Bruxelles, 27 gennaio 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) GU C 38 del 12.2.1999, pag. 11. (2) GU C 64 del 5.4.1967. (3) Consiglio europeo di Edimburgo 11-12 dicembre 1992. Conclusioni della Presidenza (SN 456/92). (4) COM(97) 586 def. (5) GU C 235 del 27.7.1998, pag. 82. (6) GU C 407 del 28.12.1998, pag. 187. (7) COM(1998) 259 def. (8) Causa C-158/96. (9) Causa C-120/95. (10) GU C 344 del 12.11.1998.