[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 14.12.2005

COM(2005) 651 τελικό

2005/0264 (CNS)

Proposta di

REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO

che abroga il regolamento (CEE) n. 4056/86, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi, e che modifica il regolamento (CE) n. 1/2003 estendendone il campo di applicazione al cabotaggio e ai servizi di trasporto con navi da carico non regolari

(presentata dalla Commissione) {SEC(2005) 1641}

RELAZIONE

CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE

I servizi di trasporto marittimo sono un elemento chiave dello sviluppo dell'economia dell'Unione europea ed è fondamentale che le regole di concorrenza applicabili al settore rispecchino le attuali condizioni del mercato. Conformemente all’agenda di Lisbona, è necessario eliminare tutto ciò che ostacola la competizione, l'innovazione e la crescita delle imprese dell'Unione europea. In questa prospettiva, è necessario che la legislazione in materia sia semplificata e risulti economicamente vantaggiosa. Attualmente, la Commissione sta svolgendo ampie consultazioni su una nuova politica generale in materia di trasporti marittimi intesa a stimolare la fiorente economia marittima. La presente proposta è conforme a tali obiettivi.

Regolamento (CEE) n. 4506/86 del Consiglio

1. Il regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio determina le modalità di applicazione ai trasporti marittimi delle regole di concorrenza (articoli 81 e 82 del trattato).

2. Originariamente, il regolamento aveva una duplice funzione. Da una parte, esso contiene disposizioni procedurali relative all’attuazione nel settore dei trasporti marittimi delle regole di concorrenza della CE. Dal 1° maggio 2004, però, da quando cioè i trasporti marittimi sono soggetti alle disposizioni generali di applicazione delle regole di concorrenza, di cui al regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, tale funzione non è più necessaria. Dall’altra parte, tale regolamento fissa alcune disposizioni specifiche e sostanziali in materia di concorrenza relative al settore marittimo, prevedendo in particolare l’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea, che permette loro, a certe condizioni, di fissare i prezzi e di regolare la capacità.

3. In termini di valore, i servizi regolari di trasporto di container rappresentano il 40% circa del commercio estero marittimo dell’UE 25. Ciò significa che la capacità dei trasportatori di concordare e fissare i prezzi prevista dall'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea ha un’incidenza sul 18% delle importazioni e sul 21% delle esportazioni dell’UE 25.

Il riesame del regolamento (CEE) n. 4056/86

4. Dall’epoca dell’adozione del regolamento n. 4056/86, il mercato delle compagnie marittime di linea è cambiato in modo sostanziale. La tendenza sempre più marcata a utilizzare i container ha prodotto l’aumento del numero e delle dimensioni delle navi portacontainer cellulari integrali e ad un aumento del traffico sulle reti di trasporto mondiali. Tali tendenze hanno diffuso l'utilizzo di consorzi e alleanze, che permettono di ripartire i costi. La diffusione di tali modalità operative ha a sua volta prodotto la perdita di importanza delle conferenze. Quest’ultima tendenza è risultata particolarmente marcata per quanto riguarda gli scambi tra Unione europea e Stati Uniti, soprattutto come effetto delle decisioni della Commissione di applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato, che hanno favorito la concorrenza, e delle modifiche della legislazione statunitense, che hanno favorito i contratti di servizio singoli rispetto alle tariffe di trasporto fissate a livello di conferenza.

5. Gli utenti (i caricatori e gli spedizionieri) ricercano con i trasportatori relazioni basate sui bisogni del cliente, una retribuzione basata sui risultati e soluzioni logistiche integrate ed hanno sistematicamente messo in dubbio il sistema delle conferenze, che, secondo loro, non garantisce un servizio efficiente, affidabile ed adeguato alle loro esigenze. Essi chiedono l’abolizione delle conferenze.

6. Anche altre istanze e organizzazioni internazionali hanno espresso dubbi sui vantaggi di mantenere il sistema delle conferenze. Nell’aprile 2002, l’OCSE ha pubblicato una relazione[1] in cui ha chiesto agli Stati membri di eliminare l’esenzione delle regole antitrust relativa a tariffazioni comuni e concordate e di prorogare le esenzioni a favore di altri accordi operativi tra compagnie marittime di linea. Anche l’Australia ha esaminato il settore, giungendo recentemente a conclusioni analoghe[2].

7. In tale contesto, la Commissione ha avviato il riesame del regolamento (CEE) n. 4056/86 per determinare se fosse possibile garantire dei servizi marittimi regolari affidabili con mezzi meno restrittivi della fissazione dei prezzi e della regolazione della capacità orizzontali. Ad un documento di consultazione pubblicato nel marzo 2003 hanno fatto seguito un’audizione pubblica nel dicembre 2003 e un libro bianco nell’ottobre 2004. Tutte le parti in causa hanno presentato numerose osservazioni. Il Parlamento europeo[3], Il Comitato economico e sociale[4] e il Comitato delle Regioni[5] hanno espresso un parere. Si sono svolte tre riunioni con esperti in materia di concorrenza e trasporti degli Stati membri. La Commissione ha commissionato tre studi a consulenti indipendenti per valutare le conseguenze di un'eventuale abrogazione dell'esenzione di categoria a favore delle conferenze. Tutti i documenti sono disponibili sul sito web della DG Concorrenza[6].Oggetto

Oggetto

8. Il regolamento proposto mira ad abrogare il regolamento n. 4056/86 nella sua integralità e in particolare l'esenzione di categoria a favore delle conferenze (articoli da 3 a 8, articolo 13 e articolo 26). Saranno abrogate anche alcune disposizioni ridondanti, conformemente alla politica generale di riduzione e semplificazione della legislazione comunitaria (articolo 2 e articolo 9).

9. Infine, esso modifica il regolamento n. 1/2003 del Consiglio per far rientrare il cabotaggio e i servizi di trasporto con navi da carico non regolari nel campo di applicazione delle disposizioni generali di attuazione delle regole di concorrenza.

Base giuridica

10. La base giuridica della presente proposta di regolamento è l'articolo 83 del trattato CE. Anche la proposta iniziale della Commissione relativa al regolamento (CEE) n. 4056/86 è stata avanzata in base all’articolo 87 [oggi articolo 83] del trattato. Il Consiglio aveva ritenuto che l'articolo 87 rappresentasse una base giuridica adeguata per il regolamento, ma aveva aggiunto l'articolo 84, paragrafo 2 [oggi articolo 80, paragrafo 2] del trattato, poiché l’articolo 9 del regolamento trattava dei possibili conflitti di leggi con i paesi terzi. La Commissione aveva formalmente ribadito la propria posizione, affermando che l’articolo 87 del trattato costituiva una base giuridica adeguata per il regolamento nella sua integralità, compreso l’articolo 9.

11. Anche se la prassi consueta prevede di fondare una misura comunitaria sulla stessa base giuridica della misura originale, esistono buoni motivi per deviare da tale consuetudine se la base giuridica della misura originale viene considerata inadatta. Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, l’articolo 84, paragrafo 2, del trattato è inefficace e ridondante come base giuridica del regolamento (CEE) n. 4056/86 poiché lo scopo e il contenuto di tale regolamento riguardano il diritto in materia di concorrenza. La proposta di regolamento che modifica il regolamento (CEE) n. 4056/86 dovrebbe quindi fondarsi solamente sull'articolo 83 del trattato.

Cabotaggio e servizi di trasporto con navi da carico non regolari

Osservazioni di carattere generale

12. Il cabotaggio e i servizi di trasporto con navi da carico non regolari sono attualmente gli ultimi due settori esclusi dalle regole di applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza[7]. Dal punto di vista normativo, la mancanza di un potere di applicazione effettivo per tali settori rappresenta un’anomalia.

13. La proposta di far rientrare tali servizi nel campo di applicazione delle disposizioni comuni di attuazione delle regole di concorrenza non implica una modifica sostanziale dell’industria in quanto le regole di concorrenza fondamentali, di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, sono già di applicazione.

Cabotaggio

14. Il regolamento (CEE) n. 4056/86 non spiega perché il cabotaggio non rientra suo campo di applicazione. L'unico riferimento indiretto si trova al considerando 6, che afferma che l'obiettivo del regolamento è quello di evitare una regolamentazione eccessiva del settore, affermazione che implica che, nella maggioranza dei casi, i servizi di cabotaggio non hanno ripercussioni sul commercio tra gli Stati membri. Ciò non giustifica tuttavia che tali servizi vengano automaticamente esclusi dal campo di applicazione del regolamento 1/2003.

Servizi di trasporto con navi da carico non regolari

15. I servizi di trasporto marittimo non regolari di merci alla rinfusa o di “break-bulk” coprono oggi un’ampia gamma di servizi altamente diversificati e di notevole importanza economica, la maggior parte dei quali hanno un’evidente dimensione europea. Il quarto considerando del regolamento (CEE) n. 4056/86 sembra indicare che l'esclusione di tali servizi sia dovuta al fatto che il loro è un mercato libero e concorrenziale. Lo stesso vale però per tutti i servizi non regolamentati, senza che si ritenga necessario escludere tali servizi dai regolamenti di applicazione.

16. L’inserimento di tali servizi nel campo di applicazione del regolamento di attuazione aumenterà la certezza del diritto. Conformemente al regolamento (CEE) n. 4056/86, le imprese e le autorità garanti della concorrenza devono consacrare notevoli risorse alla valutazione della conformità dei servizi ai cinque criteri di cui all'articolo 1, paragrafo 3, lettera a, del regolamento[8], prima di determinare quale azione possa essere intrapresa e da parte di chi.

Orientamenti relativi al settore dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari

17. Nell'ambito del processo di consultazione, numerosi interventi hanno sottolineato la necessità di fornire degli orientamenti validi relativi all'applicazione delle regole di concorrenza comunitarie per il settore dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari. Nel libro bianco, la Commissione ha dichiarato l'intenzione di pubblicare tali orientamenti in una forma che non è ancora stata decisa. Per tale ragione, la Commissione è impegnata in discussioni con gli operatori dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari, in modo da comprendere meglio i termini della questione. La Commissione si è impegnata a far progredire tali discussioni in modo da determinare se, e in quale misura, tali accordi rappresentano una nuova questione a cui la giurisprudenza della Corte e le pratiche della Commissione devono ancora fornire una risposta.

18. La Commissione intende presentare degli orientamenti che spieghino in che modo le regole di concorrenza si applicano al settore marittimo in generale e ai servizi di trasporto con navi da carico non regolari in particolare. Anche se gli orientamenti potranno essere presentati formalmente solo dopo che la Commissione ne sarà stata autorizzata ai sensi del regolamento (CE) n. 1/2003, la Commissione sta attualmente studiando assieme alle imprese se sia necessario ed opportuno fornire orientamenti informali prima di apportare le modifiche al regolamento (CE) n. 1/2003.

Accordi tecnici

19. L’articolo 2 del regolamento (CEE) n. 4056/86 afferma che il divieto di cui all'articolo 81, paragrafo 1, del trattato non si applica agli accordi aventi per oggetto e per effetto solamente l'applicazione di miglioramenti tecnici o la cooperazione tecnica, in quanto questi non limitano la concorrenza.

20. Se un accordo limita la concorrenza ai sensi dell’articolo 81, paragrafo 1, l’articolo 2 non si applica. Ciascun accordo tecnico, anche se rientra nelle categorie di cui all’articolo 2, deve quindi essere oggetto di una valutazione. L’esperienza acquisita nell’applicazione di tale articolo indica che tale approccio non è semplice e che esso comporta un costo per l'industria. I trasportatori hanno spesso interpretato l'articolo 2 in modo ampio, mentre la Commissione e il Tribunale di prima istanza ritengono che gli accordi che non sono puramente tecnici ma comportano anche una certa forma di collaborazione commerciale rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1[9], e quindi non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 2. Ciò ha causato un contenzioso.

21. Alcune parti hanno sostenuto che nonostante il carattere dichiaratorio, l'articolo 2 dovrebbe essere mantenuto in quanto potrebbe offrire un orientamento, soprattutto nel contesto della modernizzazione, nei casi in cui le imprese devono valutare da sole se i loro accordi rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato. La giurisprudenza della Commissione e della Corte di giustizia è chiara relativamente alla portata molto limitata della disposizione, che intende semplicemente confermare che gli accordi che non limitano la concorrenza non rientrano nel campo di applicazione dell’articolo 81, paragrafo 1, del trattato, che non sono quindi vietati[10]. L'articolo 2 non rafforza quindi la certezza del diritto. Va inoltre osservato che, per motivi analoghi, nel 2004 il Consiglio ha abrogato una disposizione simile sugli accordi tecnici nel settore del trasporto aereo[11].

L’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea

22. L'esenzione di categoria è allo stesso tempo estremamente generosa e unica: è generosa poiché permette alle conferenze di compagnie marittime di linea di svolgere attività che normalmente costituirebbero una limitazione fondamentale della concorrenza (determinazione collettiva dei prezzi e regolazione della capacità) e che difficilmente soddisfano le condizioni di cui all'articolo 81, paragrafo 3[12] ed è unica in quanto contenuta in un regolamento del Consiglio[13] adottato senza che la Commissione avesse acquisito la minima esperienza in materia di concessione di esenzioni individuali nel settore. Inoltre, essa non prevede limiti di quota di mercato ed è illimitata nel tempo.

23. L'adozione di un tale regolamento, che prevede un'esenzione di categoria eccezionalmente generosa trova la sua unica giustificazione nel contesto storico e politico. Il regolamento è il risultato di discussioni finalizzate a riconciliare le esigenze opposte del codice di condotta delle conferenze di compagnie marittime di linea dell'UNCTAD[14], al quale avevano aderito alcuni Stati membri, e del trattato CEE.

24. L'industria ha cercato di applicare le disposizioni previste dall'esenzione di categoria in modo ampio ed estensivo, al fine di farvi rientrare tutte le attività che i trasportatori giudicavano utili o necessarie per adattarsi al mutamento delle condizioni del mercato. Ciò ha portato ad una serie di decisioni della Commissione e quindi ad una sentenza della Corte in cui questa ha confermato che l'esenzione di categoria, nonostante il suo carattere eccezionale, non può derogare dalle regole di concorrenza del trattato e deve essere interpretata in modo restrittivo[15].

25. In sostanza, la giustificazione dell'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea si basa sull'ipotesi che le conferenze portino stabilità e garantiscano agli esportatori dei servizi affidabili che non si potrebbero ottenere con mezzi meno restrittivi.

26. Al termine di un riesame approfondito, la Commissione è arrivata alla conclusione che le compagnie marittime di linea non hanno un carattere di unicità in quanto la loro struttura dei costi non differisce sostanzialmente da quella di altri settori. Non ci sono quindi elementi di prova che indichino che tale settore debba essere protetto dalla concorrenza.

27. Nelle condizioni attuali del mercato, le quattro condizioni cumulative di cui all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato, necessarie per giustificare un'esenzione a favore delle attività di fissazione dei prezzi e di regolazione della capacità esercitate dalle conferenze di compagnie marittime di linea, non sono soddisfatte.

28. Per soddisfare la prima condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato, è necessario dimostrare che le attività di fissazione dei prezzi e di regolazione della capacità esercitate dalle conferenze producono vantaggi economici concreti. È quindi necessario stabilire un nesso causale diretto tra la presunta stabilità e la fornitura di servizi di trasporto affidabili.

29. I trasportatori ritengono che il principale vantaggio prodotto dalle conferenze sia l'affidabilità del servizio. Nell’attuale situazione del mercato, però, le conferenze non sono nella condizione di applicare le tariffe fissate e non gestiscono la capacità disponibile sul mercato. La maggior parte delle merci sono trasportate nel quadro di singoli accordi riservati tra trasportatori e utenti e non sulla base delle tariffe fissate dalle conferenze. La percentuale delle merci trasportate nel quadro di contratti è molto alta e varia da oltre il 90% del traffico transatlantico al 75% del traffico tra Europa e Australia. La situazione è analoga per quanto riguarda i traffici tra l'Europa e l'estremo oriente. Nell'attuale situazione del mercato, sono i contratti di servizi individuali che producono la stabilità dei prezzi e l’affidabilità dei servizi.

30. La seconda condizione prevista dall'articolo 81, paragrafo 3, del trattato prevede che, nell'ipotesi che le conferenze di compagnie marittime di linea producano un profitto economico, una porzione congrua di tale profitto sia trasferita ai consumatori. Gli utenti (caricatori e spedizionieri) non ritengono che vi sia alcun vantaggio nella fissazione dei prezzi da parte delle conferenze e ne chiedono la soppressione. Anche se le tariffe delle conferenze non sono più applicate, esse possono, in alcuni casi, fungere da punto di riferimento per la conclusione di singoli contratti. Inoltre, le conferenze continuano a fissare tasse e soprattasse e i trasportatori che non appartengono alla conferenza spesso applicano lo stesso livello di tasse e di coefficienti di adeguamento. Tali tasse e soprattasse corrispondono al 30% circa del prezzo del trasporto.

31. Per quanto riguarda la terza condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3, del trattato, si tratta sostanzialmente di verificare se esistano soluzioni meno restrittive rispetto alla fissazione dei prezzi da parte delle conferenze, che garantiscano servizi di linea affidabili a vantaggio dei consumatori.

32. Oggi, i servizi di trasporti di linea sono forniti in vari modi. Nell'ambito di tutti i principali commerci da e verso l'Europa operano trasportatori indipendenti non membri di conferenze. Gli accordi di cooperazione tra società marittime di linea che non riguardano la fissazione dei prezzi, quali i consorzi e le alleanze[16], si sono moltiplicati e detengono importanti quote di mercato nell’ambito di tutti i principali commerci. A certe condizioni, il regolamento (CE) n. 823/2000 della Commissione, del 19 aprile 2000[17], permette ai consorzi di derogare, grazie ad un’esenzione di categoria, al divieto sancito dall'articolo 81 del trattato, in quanto contribuiscono alla razionalizzazione delle attività delle società che ne fanno parte e permettono di effettuare economie di scala nell'utilizzo delle navi e delle installazioni portuali. Inoltre, la maggior parte delle merci sono trasportate nel quadro di contratti di servizi singoli tra singoli trasportatori e singoli caricatori. Le restrizioni autorizzate ai sensi del regolamento (CEE) n. 4056/86 (fissazione dei prezzi e regolazione della capacità) non risultano quindi indispensabili alla fornitura di servizi di trasporto marittimo affidabili.

33. Infine, la quarta condizione di cui all’articolo 81, paragrafo 3, del trattato prevede che la concorrenza non venga eliminata in una parte sostanziale del mercato. Le conferenze operano accanto ai consorzi, alle alleanze e agli operatori indipendenti. Sembra quindi che la quarta condizione dell’articolo 81, paragrafo 3, potrebbe essere soddisfatta. Tuttavia, poiché le quattro condizioni dell’articolo 81, paragrafo 3, del trattato sono cumulative e le prime tre condizioni non sono soddisfatte per le ragioni illustrate, non è necessario appurare se la quarta condizione sia soddisfatta o meno.

34. Ciò detto, i trasportatori possono essere membri di una conferenza relativamente ad un commercio e allo stesso tempo operare indipendentemente rispetto ad un altro commercio. Essi possono inoltre essere membri di conferenze e di consorzi o alleanze sullo stesso mercato, cumulando così gli effetti di entrambe le esenzioni di categoria. In ogni caso, essi scambiano informazioni commerciali importanti con i concorrenti, che possono permettere loro di adeguare la propria politica al mercato. È inoltre evidente che non esiste concorrenza su quella parte del prezzo del trasporto, pari al 30% circa, rappresentata da tasse e soprattasse. Considerato il numero crescente di contatti tra trasportatori, solamente un’analisi individuale può permettere di valutare la misura in cui una conferenza è effettivamente soggetta alla concorrenza.

Conflitti di leggi

35. Le conferenze di compagnie marittime di linea sono state sempre tollerate in tutto il mondo e nessuna autorità giuridica ha mai completamente abrogato l'immunità o le esenzioni di cui beneficiano. Se l’Unione europea fosse la prima autorità ad abrogare l’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea, è necessario appurare se esiste un rischio di conflitto di leggi.

36. La Commissione non ritiene che l’abrogazione di tale esenzione implichi un rischio di questo tipo, che emergerebbe solamente se un sistema giuridico esige qualcosa che un altro sistema giuridico vieta . Alla Commissione non risulta che vi sia un sistema giuridico che impone un obbligo di questo tipo agli operatori dei servizi di trasporto marittimo di linea.

37. Se l’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea viene abrogata, tutti i trasportatori (comunitari ed extracomunitari) che sono attualmente membri di conferenze non potranno più fissare i prezzi e regolare le capacità rispetto ai commerci in questione. Considerata la definizione di conferenza, ciò significa che le conferenze non opererebbero più nell’ambito dei traffici commerciali da e verso la Comunità, anche se i trasportatori coinvolti potranno continuare a far parte di conferenze attive nell’ambito di altri traffici (extracomunitari).

38. L’articolo 9 del regolamento (CEE) n. 4056/86 prevede una procedura applicabile se l’attuazione del regolamento entra in conflitto con disposizioni legislative o regolamentari di un paese terzo. Tale disposizione è superflua poiché la procedura prevista è una procedura standard. In caso di conflitto relativo al diritto della concorrenza, la Commissione procede a consultazioni con il paese terzo in questione per ridurre la portata della divergenza di approccio e adotta eventualmente le misure necessarie.

39. Il diritto della concorrenza non viene applicato uniformemente in tutti i sistemi giuridici. Le divergenze esistono e la crescente importanza della cooperazione internazionale tra autorità responsabili dell’applicazione delle leggi sulla concorrenza è largamente riconosciuta. Per tali motivi, la Commissione persegue una duplice politica: da una parte favorisce il consolidamento della cooperazione bilaterale con i principali partner commerciali della Comunità europea e dall’altra studia le possibilità di espansione della cooperazione multilaterale nel campo della concorrenza. Per questi motivi e in conformità della politica generale dell'Unione europea di riduzione e di semplificazione della legislazione comunitaria, l'articolo 9 deve essere abrogato.

Necessità di trovare un’alternativa al sistema delle conferenze

40. L’industria è divisa rispetto alla necessità di trovare un'alternativa al sistema delle conferenze in caso di abrogazione dell'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea. Gli utenti ritengono che le alternative esistenti, quali l’esenzione di categoria a favore dei consorzi, siano sufficienti. I trasportatori sostengono invece che sia necessaria una nuova esenzione di categoria.

41. La European Liner Affairs Association (ELAA), un’associazione di trasportatori che rappresenta l'80% circa della capacità mondiale, ha proposto di sostituire l'esenzione di categoria a favore delle conferenze con un sistema di scambio di informazioni che copra potenzialmente l’intero mercato dei trasporti marittimi di linea, e che sia quindi più ampio dell’attuale esenzione di categoria.

42. Per risultare accettabile, tale sistema deve rispettare la giurisprudenza della Corte e la pratica della Commissione in materia di scambi di informazioni tra concorrenti. Alcuni aspetti della proposta dell’ELAA sembrano essere conformi a tali requisiti. Altri aspetti sono però problematici, in particolare perché non sono sostanzialmente diversi dalle attuali attività delle conferenze. Accettare la proposta significherebbe eliminare tutti gli effetti favorevoli, in termini di concorrenza, dell’abrogazione del sistema delle conferenze.

43. La Commissione si impegna a proseguire il dialogo con l’industria al fine di individuare indicazioni chiare e dati concreti relativi all’efficacia del suo funzionamento. Considerato che le regole di concorrenza non sono mai state applicate integralmente al settore dei servizi di trasporto di linea, la Commissione presenterà degli opportuni orientamenti in materia di concorrenza nel settore marittimo, in modo da rendere più agevole la transizione ad una situazione di piena concorrenza. Tali orientamenti, che dovrebbero essere presentati entro la fine del 2007, dovrebbero affrontare questioni quali la creazione di un deposito di dati ( data warehouse ) indipendente, la creazione di un’associazione commerciale e di un forum commerciale, la pubblicazione di un indice dei prezzi e di formule comuni relative a tasse e soprattasse. Lo scopo di tali orientamenti è spiegare, tra le altre cose, il modo in cui le regole di concorrenza si applicano al settore dei trasporti di linea in genere, tenendo conto di uno scambio tempestivo e regolare di informazioni e della pubblicazione delle informazioni relative a capacità e tasso di utilizzo. Come misura intermedia, nel settembre 2006 la DG COMP pubblicherà un documento che espone le principali questioni da trattare in materia.

Effetti dell’abrogazione del regolamento (CEE) n. 4056/86

Valutazione economica

44. Come risulta dalla valutazione di impatto allegata, l’abrogazione dell'esenzione di categoria a favore delle conferenze e l'abrogazione degli articoli 2 e 9 rappresenta la migliore opzione possibile per ridurre i costi di trasporto garantendo allo stesso tempo l'affidabilità dei servizi relativi a tutti i commerci; per migliorare la competitività dell'industria europea, in particolare l'industria degli utilizzatori dei servizi di trasporto, senza arrecare pregiudizio a quella dei trasportatori europei e per realizzare gli obiettivi dell'agenda di Lisbona, che raccomanda l'opzione legislativa più semplice e maggiormente efficace rispetto ai costi.

Implicazioni internazionali

45. Quattordici Stati membri hanno utilizzato l'opzione di cui al regolamento (CEE) n. 954/79 del Consiglio ed hanno ratificato il codice di condotta UNCTAD delle conferenze di compagnie marittime di linea. Nella pratica, il codice non viene applicato e non si registrano nuove ratifiche dall'inizio degli anni '90.

46. Se l'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea viene abrogata, l'applicazione del codice diventa incompatibile con le regole di concorrenza della Comunità europea. Ciò implica che gli Stati membri che hanno ratificato il codice di condotta devono denunciare tale ratifica[18] e che, per coerenza, il legislatore comunitario deve abrogare il regolamento (CEE) n. 954/79. La Commissione presenterà una proposta in merito.

47. Inoltre, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali con cui viene applicato il regolamento (CEE) n. 954/79 dovranno essere modificate. Due Stati membri dovranno forse riesaminare gli accordi con dei paesi terzi che fanno riferimento al codice di condotta o al regolamento (CEE) n. 4056/86.

48. Di conseguenza, le disposizioni del regolamento (CE) n. 4056/86 relative all'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea devono rimanere in vigore per un periodo di due anni. Ciò riguarda l'articolo 1, paragrafo 3, lettere b) e c), gli articoli da 3 a 8 e l'articolo 26.

49. L'abrogazione dell'esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea non avrebbe implicazioni per quanto riguarda gli accordi internazionali conclusi dall'Unione europea che contengono riferimenti al regolamento (CEE) n. 4056/86 e/o al codice di condotta. Attualmente, tali accordi sono 14[19]. Tenuto conto della formulazione delle disposizioni in questione, la Commissione ritiene che non sia necessario modificare tali accordi se il Consiglio decide di abrogare il regolamento (CEE) n. 4056/86, dato che i testi non hanno alcun effetto sulla capacità dei trasportatori di entrambe le parti dell'accordo di operare al di fuori delle conferenze.

CONCLUSIONI

50. La Commissione propone pertanto che il Consiglio adotti la proposta di regolamento che abroga delle regolamento (CEE) n. 4056/86 e modifica il regolamento (CE) n. 1/2003.

51. Il regolamento proposto

52. abrogherà tutte le disposizioni rimanenti del regolamento (CEE) n. 4056/86 e

53. sopprimerà l'articolo 32 del regolamento (CE) n. 1/2003, che esclude dal suo campo di applicazione i servizi di trasporto con navi da carico non regolari e il cabotaggio.

54. Il regolamento proposto presentato dalla Commissione con la presente relazione, si applica allo Spazio economico europeo e riveste pertanto un interesse per quest'ultimo.

55. 2005/0264 (CNS)

Proposta di

REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO

che abroga il regolamento (CEE) n. 4056/86, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi, e che modifica il regolamento (CE) n. 1/2003 estendendone il campo di applicazione al cabotaggio e ai servizi di trasporto con navi da carico non regolari (Testo rilevante ai fini del SEE)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 83,

vista la proposta della Commissione[20],

visto il parere del Parlamento europeo[21],

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[22],

visto il parere del Comitato delle regioni[23],

considerando quanto segue:

56. Dal 1986, l’applicazione delle regole di concorrenza al settore dei trasporti marittimi è soggetta alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 4056/86 del Consiglio, del 22 dicembre 1986, che determina le modalità di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi[24]. In origine, il regolamento (CEE) n. 4056/86 svolgeva due funzioni. In primo luogo, conteneva disposizioni procedurali relative all’attuazione nel settore dei trasporti marittimi delle regole di concorrenza della CE. In secondo luogo, fissava alcune disposizioni specifiche e sostanziali in materia di concorrenza relative al settore marittimo, prevedendo in particolare l’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea, che permette loro, a certe condizioni, di fissare i prezzi e di regolare la capacità, l’esclusione degli accordi puramente tecnici dall’applicazione dell’articolo 81, paragrafo 1, del trattato e una procedura per risolvere i conflitti di leggi a livello internazionale. Tale regolamento non si applica ai servizi di trasporto marittimo tra i porti dello stesso Stato membro (cabotaggio) e ai servizi di trasporto con navi da carico non regolari.

57. Il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato[25] ha modificato il regolamento (CEE) n. 4056/86 per far rientrare il settore dei trasporti marittimi nell’ambito di applicazione delle disposizioni comuni di attuazione delle regole di concorrenza valide dal 1° maggio 2004 per tutti i settori, ad eccezione del cabotaggio e dei servizi internazionali di trasporto con navi da carico non regolari. Tuttavia, le disposizioni specifiche e sostanziali in materia di concorrenza relative al settore marittimo continuano a rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento (CEE) n. 4056/86.

58. L’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie di trasporti marittimi di linea prevista dal regolamento (CEE) n. 4056/86 esclude dal divieto di cui all’articolo 81, paragrafo 1, del trattato accordi, decisioni e pratiche concordate di tutti o di parte dei membri di una o più conferenze di compagnie marittime di linea che soddisfano determinate condizioni. In sostanza, la giustificazione dell'esenzione di categoria si basa sull'ipotesi che le conferenze portino stabilità e garantiscano agli esportatori servizi affidabili che non si possono ottenere con mezzi meno restrittivi. Tuttavia, al termine di un riesame completo dell'industria, la Commissione ha dimostrato che i trasporti marittimi regolari non hanno un carattere di unicità in quanto la struttura dei costi non differisce sostanzialmente da quella di altri settori. Non ci sono quindi elementi di prova che indichino che tale settore debba essere protetto dalla concorrenza.

59. La prima condizione relativa all’esenzione di cui all'articolo 81, paragrafo 3, prevede che l'accordo restrittivo contribuisca a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico. Per quanto riguarda l’efficienza promossa dalle conferenze, risulta che le conferenze di compagnie marittime di linea non siano più in grado di applicare le tariffe da loro determinate ma che siano ancora in grado di fissare le tasse e le soprattasse che fanno parte del prezzo del trasporto. Non ci sono nemmeno elementi di prova che dimostrino che il sistema delle conferenze produca una maggiore stabilità dei prezzi di trasporto o una maggiore affidabilità dei servizi di trasporto rispetto ad un mercato caratterizzato da una situazione di concorrenza completa. Sempre più frequentemente, i membri delle conferenze offrono i propri servizi attraverso singoli accordi di servizio sottoscritti con singoli esportatori. Inoltre, le conferenze non riescono a gestire la capacità di trasporto disponibile in quanto le decisioni in materia sono adottate individualmente da ciascun trasportatore. Nell'attuale situazione del mercato, sono i singoli accordi di servizi che producono la stabilità dei prezzi e la affidabilità dei servizi. Il preteso nesso di causalità tra le restrizioni (fissazione dei prezzi e regolazione della fornitura) e la presunta efficienza (affidabilità dei servizi) appare pertanto troppo debole per soddisfare la prima condizione di cui all’articolo 81, paragrafo 3.

60. La seconda condizione relativa all’esenzione è che gli utilizzatori vengano compensati rispetto agli effetti negativi che derivano dalle restrizioni alla concorrenza. Nel caso delle restrizioni fondamentali, quali la determinazione orizzontale dei prezzi che avviene quando la conferenza fissa le tariffe congiuntamente a tasse e soprattasse, gli effetti negativi sono molto gravi. Al contrario, non sono stati individuati effetti chiaramente positivi. Gli utenti ritengono che le conferenze rechino un vantaggio ai membri meno efficienti e ne chiedono la soppressione. Attualmente, le conferenze non soddisfano la seconda condizione di cui all'articolo 81, paragrafo 3.

61. La terza condizione relativa all’esenzione è che la pratica in questione non imponga alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi. I consorzi sono accordi di cooperazione tra compagnie marittime di linea che non prevedono la fissazione dei prezzi e sono quindi meno restrittivi della concorrenza. Gli utenti ritengono che essi garantiscano servizi regolari adeguati, affidabili ed efficienti. Inoltre, negli ultimi anni è aumentato in misura significativa l’uso di singoli accordi di servizi. Per definizione, i singoli accordi di servizi non sono restrittivi della concorrenza e arrecano un vantaggio agli esportatori in quanto permettono di fornire servizi su misura. Inoltre, poiché il prezzo è fissato in anticipo e non è soggetto a fluttuazioni per un determinato periodo (generalmente fino ad un anno), i contratti di servizi possono contribuire alla stabilità dei prezzi. Non è quindi stato stabilito che le restrizioni della concorrenza autorizzate dal regolamento (CEE) n. 4056/86 (fissazione dei prezzi e regolazione della capacità) siano indispensabili alla fornitura agli utenti di servizi di trasporto affidabili, che possono essere ottenuti anche con mezzi meno restrittivi. La terza condizione di cui all’articolo 81, paragrafo 3, non risulta pertanto soddisfatta.

62. Infine, la quarta condizione di cui all’articolo 81, paragrafo 3, prevede che la conferenza debba rimanere soggetta alle effettive restrizioni della concorrenza. Nelle attuali condizioni del mercato, le conferenze sono presenti su tutte le maggiori rotte commerciali, dove si trovano a competere con i trasportatori riuniti in consorzi e con compagnie indipendenti. Anche se, a causa dell’indebolimento del sistema delle conferenze, è possibile che ci sia concorrenza a livello di prezzi per quanto riguarda le tariffe di nolo, per quanto concerne soprattasse e costi accessori, la concorrenza è pressoché nulla. Tali costi sono infatti fissati dalla conferenza e i trasportatori non membri della conferenza applicano spesso costi di livello analogo. Inoltre, i trasportatori partecipano a conferenze e consorzi nell’ambito dello stesso commercio, scambiandosi importanti informazioni commerciali e sommando i vantaggi delle esenzioni di categoria delle conferenze (fissazione dei prezzi e regolazione della capacità) e dei consorzi (cooperazione operativa per la fornitura di un servizio comune). Considerato il numero crescente di contatti tra trasportatori nell’ambito dello stesso commercio, la valutazione della misura in cui le conferenze sono soggette ad un’effettiva concorrenza interna ed esterna è un’operazione molto difficile, che può essere svolta solo caso per caso.

63. Le conferenze di compagnie marittime di linea non soddisfano più le quattro condizioni cumulative relative all’esenzione di cui all’articolo 81, paragrafo 3, del trattato e l’esenzione di categoria relativa a tali conferenze dovrebbe pertanto essere abrogata.

64. Anche l’esclusione dal divieto di accordi puramente tecnici di cui all’articolo 81, paragrafo 1, del trattato e la procedura per risolvere eventuali conflitti di legge non sono più necessarie. Anche tali disposizioni dovrebbero quindi essere soppresse.

65. In considerazione di quanto sopra, è opportuno abrogare il regolamento (CEE) n. 4056/86.

66. Numerosi sistemi giuridici tollerano le conferenze di compagnie marittime di linea. Anche in questo settore, il diritto in materia di concorrenza non è applicato in maniera uniforme in tutto il mondo. Considerato il carattere mondiale dell’industria dei trasporti marittimi di linea, la Commissione adotterà tutte le misure adeguate per promuovere l’abrogazione dell’esenzione relativa alla fissazione dei prezzi di cui beneficiano altrove le conferenze di compagnie marittime di linea e per mantenere l’esenzione relativa alla cooperazione operativa tra le compagnie marittime di linea riunite in consorzi e alleanze, conformemente alle raccomandazioni del segretariato dell'OCSE.

67. Il cabotaggio e i servizi internazionali di trasporto con navi da carico non regolari sono stati esclusi dal campo di applicazione delle regole di attuazione dell'articolo 81 e dell'articolo 82 del trattato, originariamente fissate nel regolamento (CEE) n. 4056/86 e quindi nel regolamento (CE) n. 1/2003. Essi rappresentano attualmente gli unici due settori esclusi dalle regole di applicazione del diritto comunitario in materia di concorrenza. Dal punto di vista normativo, la mancanza di un potere di applicazione effettivo per tali settori rappresenta un’anomalia.

68. L’esclusione dei servizi di trasporto con navi da carico non regolari dal regolamento (CE) n. 1/2003 si è basata sul fatto che le tariffe relative a tali servizi vengono negoziate liberamente caso per caso in base alla situazione della domanda e dell’offerta. Le stesse condizioni di mercato sono però presenti in altri settori e le disposizioni sostanziali degli articoli 81 e 82 si applicano già a questi servizi. Non sono state presentate ragioni convincenti che giustifichino il mantenimento dell'attuale esenzione di tali servizi dalle regole di attuazione degli articoli 81 e 82 del trattato. Analogamente, anche se i servizi di cabotaggio non hanno spesso effetto sui commerci intracomunitari, questo non rappresenta un motivo sufficiente per escluderli automaticamente dal campo di applicazione del regolamento (CE) n. 1/2003.

69. Poiché i meccanismi previsti dal regolamento (CE) n. 1/2003 sono adeguati all’applicazione a tutti i settori delle regole di concorrenza, il campo di applicazione di tale regolamento dovrebbe essere modificato in modo da includere i servizi di cabotaggio e i servizi di trasporto con navi da carico non regolari.

70. Occorre pertanto modificare in tal senso il regolamento (CE) n. 1/2003.

71. Poiché gli Stati membri potrebbero dover adeguare i propri impegni internazionali alla luce dell’abolizione del sistema delle conferenze, le disposizioni del regolamento (CEE) n. 4506/86 relative all’esenzione di categoria a favore delle conferenze di compagnie marittime di linea dovrebbe continuare ad essere di applicazione per le conferenze che soddisfano le condizioni di cui al regolamento (CEE) n. 4056/86 alla data di entrata in vigore del presente regolamento e per un periodo di transizione,

HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:

Articolo 1

Il regolamento (CEE) n. 4056/86 è abrogato.

Tuttavia, l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b) e lettera c), gli articoli da 3 a 7 e l’articolo 26 del regolamento (CEE) n. 4056/86 continueranno ad essere di applicazione rispetto alle conferenze di compagnie marittime di linea che soddisfano le condizioni di cui al regolamento (CEE) n. 4506/86 alla data di entrata in vigore del presente regolamento per un periodo transitorio di due anni a decorrere da tale data.

Articolo 2

L'articolo 32 del regolamento (CE) n. 1/2003 è soppresso.

Articolo 3

Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Fatto a Bruxelles,

Per il Consiglio

Il Presidente

[1] DSTI/DOT (2002) 2 del 16.4.2002.

[2] Riesame della parte X del Trade Practices Act 1974: International Liner Cargo shipping, relazione della commissione d’inchiesta sulla produttività, reso pubblico dal governo il 23 febbraio 2005.

[3] Relazione su iniziativa propria della commissione per i trasporti e il turismo, A6-0314/2005(definitivo) 24 ottobre 2005

[4] TEN/208 – CESE 1650/2004 – 16 dicembre 2004

[5] CdR 485/2004, 13 aprile 2004

[6] http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/legislation/maritime/

[7] Articolo 32, lettere a) e b), del regolamento (CE) n. 1/2003.

[8] Trasporto di merci alla rinfusa o di «break-bulk», mediante una nave totalmente o parzialmente noleggiata ad uno o più caricatori sulla base di un noleggio a viaggio o a tempo o di qualsiasi altro tipo di contratto, su linee non regolari o non pubblicate allorché le tariffe di nolo siano liberamente negoziate caso per caso conformemente alle condizioni dell'offerta e della domanda.

[9] Decisione della Commissione relativa ad una procedura di applicazione dell'articolo 85 del trattato CE (IV/33.218 - Far Eastern Freight Conference) (GU L 378 del 31.12.1994, pag. 17, considerando (66)) e decisione della Commissione relativa ad un procedimento a norma dell'articolo 81 del trattato CE (IV.34.018 - Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA)) (GU L 268 del 20.10.2000, pag. 1, considerandi (146) e (147)) per quanto concerne la disposizione relativa agli accordi tecnici dell’articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1017/68 e dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4056/86, rispettivamente. Per il Tribunale di prima istanza, cfr. la causa T-229/94 Deutsche Bahn / Commissione [1997] ECR II-1689, punto 37, per quanto riguarda una deroga analoga prevista per gli accordi tecnici all’articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1017/68.

[10] Cfr. a tale proposito la comunicazione della Commissione sugli orientamenti orizzontali (GU C 3 del 6.1.2001, pag. 2), punto 24.

[11] Cfr. regolamento n. 411/2004 del Consiglio, del 26.2.2004 (GU L 68 del 6.3.2004, pag. 1).

[12] Cfr. comunicazione della Commissione sull’attuazione dell’articolo 81, paragrafo 3, del trattato (GU C 101 del 27.4.2004, pag. 27, punto 46).

[13] Tipicamente, il Consiglio autorizza la Commissione ad adottare regolamenti relativi alle esenzioni di categoria. Delle 15 esenzioni di categoria attualmente in vigore, solamente una, a parte il regolamento (CEE) n. 4056/86, è stata adottata dal Consiglio (regolamento n. 1017/68). Questi sono gli unici due regolamenti relativi a esenzioni di categoria che non prevedono una data di scadenza e una clausola di riesame.

[14] http://www.admiraltylawguide.com/conven/liner1974.html

[15] Sentenza del Tribunale di prima istanza del 28 febbraio 2002 nella causa T-395/94 Atlantic Container Line and others contro Commissione [2002] ECR II-875, punto 146.

[16] Sulla base dell’articolo 87 [oggi 83] del trattato, il regolamento (CEE) n. 479/92 del Consiglio, del 25 febbraio 1992, autorizzava la Commissione ad applicare l'articolo 81, paragrafo 3, del trattato a talune compagnie marittime di linea riunite in consorzi e che forniscono un servizio comune (GU L 55 del 22.9.1992, pag. 3).

[17] GU L 100 del 20.4.2000, pag. 24, modificato dal regolamento (CE) n. 463/2004 della Commissione, del 12 marzo 2004 (GU L 77 del 13.3.2004) e dal regolamento (CE) 611/2005 della Commissione (GU L 101 del 21.4.2005, pag. 10).

[18] L'articolo 50 del codice prevede che la denuncia sia effettuata per iscritto e che entri in vigore almeno un anno dopo.

[19] Cfr. allegato 1.

[20] GU C […] del […], pag. […].

[21] GU C […] del […], pag. […].

[22] GU C […] del […], pag. […].

[23] GU C […] del […], pag. […].

[24] GU L 378 del 31.12.1986, pag. 4. Regolamento modificato da ultimo dall'Atto di adesione del 2003.

[25] GU L 1 del 4.1.2003, pag. 1. Regolamento modificato dal regolamento (CE) n. 411/2004 (GU L 68 del 6.3.2004, pag. 1).