Bruxelles, 9.2.2005

COM(2005) 37 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Valutazione 2005 della strategia dell’UE per lo sviluppo sostenibile:bilancio iniziale e orientamenti futuri

{SEC(2005) 225}

INDICE

Preambolo 3

Parte I: Sviluppo sostenibile – La posta in gioco 6

1. Introduzione 6

2. La strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile 7

3. Motivazione del riesame 8

4. Analisi dei progressi 9

Parte II: Raccogliere le sfide 19

5. Orientamenti per il futuro 19

5.1. Ribadire i principi alla base della strategia dell’Unione europea per lo sviluppo sostenibile 19

5.2. Confermare la nuova impostazione per quanto riguarda l'elaborazione e la coerenza delle politiche 19

5.3. Continuare a prestare la massima attenzione alle tendenze non sostenibili e analizzare in modo più approfondito i collegamenti tra di esse. 20

5.4. Fissare obiettivi e scadenze 21

5.5. Garantire un controllo efficace 22

5.6. Favorire la partecipazione e migliorare la cooperazione con gli interlocutori pubblici e privati a tutti i livelli 22

6. Prossime fasi 23

Preambolo

Lo sviluppo sostenibile fa parte degli obiettivi fondamentali dell'Unione europea, ma costituisce al tempo stesso una sfida globale per i nostri partner di tutto il mondo data la necessità di conciliare sviluppo economico, coesione sociale, parità nord-sud e tutela dell’ambiente. La sua importanza viene sottolineata sia dal trattato UE che dalla Costituzione, la quale invita l’Unione a garantire in Europa “uno sviluppo sostenibile basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che miri alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente".

A causa dei rapidi mutamenti demografici, nei prossimi decenni le risorse mondiali subiranno una pressione enorme (cambiamenti climatici, risorse naturali, biodiversità, divario in termini di ricchezza tra nord e sud, ecc.). Dobbiamo muoverci fin d’ora, quindi, per salvaguardare i delicati equilibri economici, sociali e ambientali del pianeta.

Il futuro dell’Europa va considerato necessariamente in questo contesto globale. L’UE si è già adoperata con impegno per promuovere lo sviluppo sostenibile a livello interno e internazionale. Adottando un’impostazione costruttiva, l’UE può trasformare la necessità di tutelare l'ambiente e di garantire la coesione sociale in possibilità di innovazione, crescita e occupazione. Con il riesame della strategia per lo sviluppo sostenibile ribadiamo l’impegno di definire meglio i mutamenti strutturali necessari nelle nostre economie e società e di elaborare un programma concreto atto ad orientare questo processo in modo da migliorare la qualità della vita per tutti.

Per raccogliere questa sfida, l’Unione deve agire in modo coordinato e autorevole onde trovare soluzioni che possano cambiare in modo duraturo la vita dei cittadini dell’Europa e di tutto il mondo.

All’inizio del millennio, pertanto, l’Unione europea ha avviato un preciso programma di cambiamenti per far fronte alle tendenze non sostenibili di natura economica, sociale e ambientale. Alla strategia di Lisbona, che nel 2000 stabiliva un ambizioso programma di riforme socioeconomiche volto a creare un'economia altamente dinamica e competitiva basata sulla conoscenza, ha fatto seguito una vasta strategia per lo sviluppo sostenibile, lanciata nel 2001 dal Consiglio europeo di Göteborg, la cui dimensione esterna è stata definita nel 2002 a Barcellona in previsione del vertice mondiale dell’ONU sullo sviluppo sostenibile che si è tenuto nell’estate dello stesso anno. Ciascuna di queste fasi è stata sostenuta da decisioni e iniziative importanti volte a rispettare gli impegni assunti. Ciò nonostante, i progressi fatti finora non sono sufficienti. Le tendenze non sostenibili non si sono ancora invertite e la posta in gioco a livello internazionale rimane alta.

L'insediamento simultaneo della nuova Commissione e del nuovo Parlamento europeo è l’occasione giusta per valutare i progressi fatti finora e per cercare di accelerare i cambiamenti.

Le prime fasi di questo processo sono già terminate. Nel proporre gli obiettivi strategici dell’Unione per il prossimo quinquennio, la Commissione ha ribadito il suo impegno nei confronti dello sviluppo sostenibile e ha proposto, nella revisione intermedia della strategia di Lisbona, di incentrare la strategia rinnovata sulla crescita e l’occupazione, per consentirci di far leva su un’economia più dinamica onde alimentare le nostre più vaste ambizioni in campo sociale e ambientale. La strategia di Lisbona rimane quindi una componente essenziale dell’obiettivo più vasto dello sviluppo sostenibile sancito nel trattato, vale a dire una migliore protezione sociale e un più elevato tenore di vita per le generazioni presenti e future. Come ha dichiarato la Commissione in occasione della revisione intermedia: “ Sia la strategia di Lisbona sia la strategia di sviluppo sostenibile contribuiscono al conseguimento di tale obiettivo: rafforzandosi reciprocamente, esse mirano a realizzare iniziative complementari, si servono di strumenti differenti e producono i rispettivi risultati in tempi diversi ”.

Contestualmente alla revisione della strategia di Lisbona, la Commissione ha varato in data odierna anche l’agenda sociale aggiornata dell’UE, in cui figurano politiche atte a rendere più solidale il nostro continente e a sviluppare ulteriormente il nostro modello sociale in risposta alle tendenze non sostenibili. Anche l’agenda sociale, quindi, potrà dare il proprio contributo allo sviluppo sostenibile.

Nella presente comunicazione, che dà inizio alla revisione della strategia per lo sviluppo sostenibile prevista per quest’anno, la Commissione analizza i progressi fatti dal 2001 ad oggi e propone una serie di orientamenti per il futuro su cui si baserà il riesame della strategia per lo sviluppo sostenibile, che sarà oggetto di una comunicazione separata da presentare nel corso dell’anno al Parlamento europeo e al Consiglio. La presente comunicazione prende spunto dal dibattito dell’anno scorso, compresi il parere espresso nell’aprile 2004 dal Comitato economico e sociale europeo e i risultati della consultazione pubblicata organizzata dalla Commissione in ottobre[1].

L’Unione europea ha una visione ampia e a lungo termine del suo futuro. Crediamo nella forza e nei valori alla base del nostro modello dinamico europeo e faremo in modo che le esigenze delle generazioni presenti e future possano essere soddisfatte. Questo obiettivo fondamentale sarà presente in tutte le politiche dell'Unione. Lo sviluppo sostenibile impone di agire adesso. L’Unione europea possiede le capacità, le competenze e la creatività necessarie per introdurre gli opportuni cambiamenti. I cittadini dell’Europa e del resto del mondo possono stare tranquilli: l’Unione si adopererà con il massimo impegno per garantire a tutti un futuro sostenibile.

Parte I: Sviluppo sostenibile – La posta in gioco

1. INTRODUZIONE

Lo sviluppo sostenibile , che si prefigge di soddisfare le esigenze attuali senza compromettere quelle delle generazioni future, è un obiettivo fondamentale del trattato sull’Unione europea[2] e della Costituzione. Questo ampio concetto, alla base di tutte le politiche, azioni e strategie dell'Unione, impone di definire politiche economiche, ambientali e sociali da attuare in modo sinergico.

In questo mondo sempre più globalizzato, occorre un’azione politica chiara ed energica volta a promuovere un modello europeo dinamico applicabile anche in futuro. La Commissione intende attivarsi con il massimo impegno per favorire lo sviluppo sostenibile ed elaborare un programma concreto per l’introduzione dei cambiamenti necessari. Il nostro futuro in Europa e nel mondo richiede una visione a lungo termine e l’attuazione di tutta una serie di politiche diverse. Secondo la Commissione, è indispensabile promuovere la prosperità, la solidarietà e la sicurezza onde garantire una qualità di vita migliore alle generazioni presenti e future. Oltre a stimolare la crescita e l’occupazione, dobbiamo rendere l’ambiente più sano e più pulito. Abbiamo bisogno di una società più solidale in cui la prosperità e le opportunità siano condivise sia all'interno dell’Unione europea che al di fuori dei suoi confini. Dobbiamo promuovere l’innovazione, la ricerca e l’istruzione. Dobbiamo assumere le nostre responsabilità e rispettare i nostri obblighi a livello globale. La nostra futura prosperità e la nostra futura qualità di vita dipenderanno dalla capacità e dall’impegno di cui daremo prova per modificare i nostri modelli di produzione e di consumo e per dissociare la crescita economica dal degrado ambientale.

L’Unione non può assumersi questo compito da sola: la sostenibilità rimane una sfida globale. L’Europa deve quindi agire con determinazione e autorevolezza a livello interno ed esterno, adottando un'impostazione integrata nella piena consapevolezza che, in un contesto di globalizzazione e di sempre maggiore interdipendenza tra i vari fattori, l’UE potrà realizzare pienamente le sue priorità interne solo se otterrà al tempo stesso buoni risultati a livello mondiale. Parimenti, l’UE deve poter riflettere gli impegni assunti a livello internazionale in tutte le sue politiche per poter trasformare le parole in fatti concreti, rimanendo credibile quale leader mondiale nel settore dello sviluppo sostenibile.

Sebbene il suo mandato scada a fine 2009, è evidente che la Commissione deve elaborare le sue politiche in un’ottica più a lungo termine. Se vogliamo raggiungere i nostri obiettivi per il futuro dobbiamo agire adesso, senza ulteriori rinvii. Per realizzare questa visione a lungo termine occorre definire sin d’ora obiettivi concreti, in base ai quali orientare le tendenze sul lungo periodo, e creare meccanismi per raggiungere i traguardi fissati. La Commissione ha già confermato la pertinenza dei suoi principali obiettivi strategici di “prosperità, solidarietà e sicurezza” ai fini dello sviluppo sostenibile[3].

Il primo impegno dell’UE nei confronti dello sviluppo sostenibile risale al giugno 2001, quando il Consiglio europeo di Göteborg ha adottato la strategia dell’UE per lo sviluppo sostenibile sulla base di una comunicazione della Commissione. Nel 2002, la Commissione ha presentato un’altra comunicazione[4], incentrata sulla dimensione esterna dello sviluppo sostenibile, che è stata poi approvata dal Consiglio europeo di Barcellona . I testi suddetti sono alla base della strategia globale dell’UE per lo sviluppo sostenibile. La Commissione si è impegnata a rivedere la strategia per lo sviluppo sostenibile all'inizio di ogni nuovo mandato. Questo riesame sarà avviato nel corso del 2005 in base all'esperienza acquisita negli ultimi quattro anni.

La strategia riveduta per lo sviluppo sostenibile dovrà seguire un’impostazione più ampia, evidenziando i cambiamenti economici strutturali necessari per arrivare a modelli di produzione e di consumo più sostenibili e analizzando le tendenze non sostenibili. L’ulteriore rafforzamento del nuovo metodo di elaborazione delle politiche ribadirà l'impostazione tridimensionale della strategia riveduta, garantendo inoltre la piena integrazione e l’approfondimento degli aspetti esterni dello sviluppo sostenibile. Conformemente all’impegno assunto nella proposta relativa alle prospettive finanziarie 2007-2013, si confermerà infine che lo sviluppo sostenibile sarà un principio guida delle politiche dell’UE.

2. LA STRATEGIA DELL’UNIONE EUROPEA PER LO SVILUPPO SOSTENIBILE

La strategia per lo sviluppo sostenibile si prefigge un triplice obiettivo.

Prima di tutto, definisce la sostenibilità in senso lato , affermando in sostanza che le dimensioni economica, sociale e ambientale della sostenibilità devono procedere di pari passo e rafforzarsi reciprocamente: “Lo sviluppo sostenibile offre all'Unione europea una visione positiva sul lungo termine di una società più prospera e più giusta, con la promessa di un ambiente più pulito, più sicuro e più sano: una società che garantisca una migliore qualità della vita per noi, per i nostri figli e per i nostri nipoti”[5] . È fondamentale in tale ottica cogliere appieno l’importanza di queste tre componenti basilari dello sviluppo sostenibile e l’interazione fra di esse.

La seconda parte della strategia, che è probabilmente la più ambiziosa, cerca di perfezionare l’elaborazione delle politiche , migliorandone la coerenza e informando la popolazione della possibilità di conciliare obiettivi contraddittori affinché le decisioni pertinenti vengano prese con cognizione di causa. Ciò presuppone un’analisi accurata di tutti i loro effetti, compresi quelli di un mancato intervento, in particolare attraverso una valutazione dell’impatto allo stadio iniziale, e l'invio dei segnali giusti al mercato mediante l'adeguamento dei prezzi. I responsabili politici dell’UE devono inoltre tener conto del contesto globale e promuovere attivamente la coerenza tra politiche interne ed esterne. Occorre anche investire nella scienza e nella tecnologia per finanziare gli adeguamenti richiesti dallo sviluppo sostenibile. Il nuovo metodo di definizione delle politiche, infine, pone l’accento sul miglioramento della comunicazione e sulla mobilitazione dei cittadini e delle imprese.

In terzo luogo, la strategia analizza un numero limitato di tendenze palesemente non sostenibili , come i cambiamenti climatici e l’uso dell’energia, i rischi per la salute dei cittadini, la povertà e l’esclusione sociale, l’invecchiamento della popolazione, la gestione delle risorse naturali o l’uso dei terreni e i trasporti.

Rientrano infine nella dimensione globale alcuni degli obiettivi internazionali, in particolare gli obiettivi prioritari definiti nel contributo dell’UE al vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile: gestione efficace della globalizzazione, commercio per lo sviluppo sostenibile, lotta contro la povertà, sviluppo sociale, gestione sostenibile delle risorse naturali e ambientali, maggiore coerenza tra le politiche dell’Unione europea, migliore gestione a tutti i livelli e finanziamenti per lo sviluppo sostenibile.

3. MOTIVAZIONE DEL RIESAME

La Commissione si è già impegnata a riesaminare la strategia all’inizio di ciascun nuovo mandato, come ha sottolineato con soddisfazione il Consiglio europeo di giugno e novembre 2004. A questo stadio, inoltre, il riesame è giustificato anche dai seguenti motivi:

- l’accentuarsi delle tendenze non sostenibili, in particolare le pressioni sempre più forti sulle risorse naturali, la biodiversità e il clima, il persistere delle disuguaglianze e della povertà e le sfide socioeconomiche sempre più complesse che comporta l’invecchiamento della popolazione.

- L'andamento insoddisfacente delle economie europee, a cui si aggiungono le nuove pressioni competitive provocate dalla globalizzazione e dall'emergere di nuovi paesi industrializzati (Cina, India, Brasile, ecc.), indice di un aumento della concorrenza economica e di un possibile riorientamento delle strutture di produzione nazionali, con inevitabili ripercussioni sullo sviluppo sostenibile a livello mondiale.

- I nuovi impegni e negoziati internazionali, che sono tutti in grado di contribuire allo sviluppo sostenibile globale, devono essere affiancati da un maggiore impegno a livello di attuazione (ad esempio, l’agenda di Doha per lo sviluppo dell’OMC, il piano di attuazione di Johannesburg stabilito in occasione del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, gli impegni presi a Monterrey riguardo ai finanziamenti per lo sviluppo e gli obiettivi di sviluppo del millennio).

- Le nuove minacce per la sicurezza quali il terrorismo (attentati dell’11 settembre 2001 e dell’11 marzo 2004), le calamità naturali (inondazioni) e le crisi sanitarie (ad esempio, la SARS) hanno accentuato la sensazione di vulnerabilità. Si fa sempre più diffusa, inoltre, la consapevolezza di dover agire per combattere la criminalità organizzata, la corruzione e il razzismo.

- Il riesame, infine, deve tener conto dell’allargamento dell’Unione europea a 25 Stati membri, delle strategie di sviluppo sostenibile definite nella maggior parte degli Stati membri e del maggior coinvolgimento delle autorità locali e regionali.

4. Analisi dei progressi

Pur tenendo conto dei progressi compiuti nell’attuare la strategia e dell’impossibilità di ottenere risultati nell’immediato, è evidente che c’è ancora molto da fare. Il persistere della maggior parte dei fattori che minacciano lo sviluppo sostenibile impone un intervento immediato e costante. Nel documento di lavoro della Commissione[6] figura un riepilogo particolareggiato dei progressi compiuti, tra cui si segnalano in particolare gli sviluppi elencati in appresso.

- Un nuovo modo di elaborare le politiche. Il nuovo metodo adottato nel 2001 mira a rendere le politiche più coerenti e a favorire lo sviluppo sostenibile.

Migliorare la coerenza delle politiche

Uno degli obiettivi più importanti consiste nell’integrare determinati principi orizzontali dei trattati in tutte le politiche dell’UE. Il cosiddetto “processo di Cardiff”, volto a promuovere l'inserimento delle considerazioni ambientali nelle politiche settoriali, è un esempio di come l'UE possa agire in quest'ottica. Da una prima valutazione del processo di Cardiff eseguita nel 2004 si evince tuttavia che i progressi fatti finora sono piuttosto limitati.

Il nuovo meccanismo di valutazione dell’impatto introdotto dalla Commissione nel 2003 punta a migliorare la coerenza delle politiche, valutando in modo integrato l'incidenza economica, ambientale e sociale delle principali proposte strategiche e rendendo più chiari i compromessi tra obiettivi contrastanti. A tutt’oggi la Commissione ha elaborato oltre 50 valutazioni dell’impatto per una serie di proposte politiche riguardanti, ad esempio, la direttiva sulle riassicurazioni, gli orientamenti relativi all’organizzazione comune di mercato per lo zucchero e il finanziamento di Natura 2000. Sul fronte esterno, sono stati avviati studi di valutazione dell'impatto in termini di sostenibilità per tutti i principali negoziati commerciali.

Sviluppare il metodo di coordinamento aperto

Il metodo di coordinamento aperto può essere un modo molto efficace di promuovere gli scambi di buone pratiche, di coinvolgere e mobilitare le parti interessate e di far pressione sugli Stati membri affinché adottino un’impostazione più strategica e integrata e attuino politiche più efficienti. La Commissione e gli Stati membri, ad esempio, hanno definito obiettivi e indicatori comuni in materia di inclusione sociale e di pensioni. La maggior parte degli Stati membri ha fissato traguardi quantitativi per la riduzione della povertà e dell’esclusione sociale.

Adeguare prezzi e incentivi

Facendo in modo che i prezzi di mercato riflettano il costo effettivo delle attività economiche per la società si favorirà l’evoluzione dei modelli di produzione e di consumo. A tal fine, le misure normative tradizionali possono essere integrate efficacemente da strumenti basati sul mercato quali le tasse ambientali, i programmi di scambio delle emissioni e le sovvenzioni. Negli ultimi anni l’UE ha fatto progressi in questo campo, ma in certi casi il requisito dell’unanimità in sede di Consiglio ostacola tuttora il processo decisionale, specialmente in materia di fiscalità. Fra gli esempi di applicazione di strumenti basati sul mercato da parte dell’UE figurano la direttiva del 2003 sulla tassazione dei prodotti energetici, che estende il sistema comunitario di aliquote fiscali minime in vigore per gli oli minerali ad altri prodotti energetici, e il sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra applicato da quest’anno in tutta l’UE per contribuire agli obiettivi di riduzione fissati a Kyoto.

Investire nella scienza e nella tecnologia

Il progresso della scienza e della tecnologia è indispensabile per conciliare la crescita economica con la sostenibilità sociale e ambientale, sfruttando le numerose sinergie che esistono tra l’innovazione finalizzata alla qualità e al rendimento e quella volta a ottimizzare l'uso dell'energia, la gestione dei rifiuti e la sicurezza. Utilizzando macchinari più efficienti in termini di energia, ad esempio, si riducono sia il consumo di risorse naturali che le emissioni. Gli investimenti nelle nuove tecnologie promuovono inoltre l'occupazione e la crescita. Fra gli interventi dell’UE in questo campo figurano le attività connesse allo sviluppo sostenibile del 6° programma quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico. Il Piano d’azione per le tecnologie ambientali promuove le piattaforme tecnologiche per l'idrogeno e le celle a combustibile, il fotovoltaico, un'industria chimica sostenibile, l'approvvigionamento idrico e gli impianti igienico-sanitari. L’UE si sta inoltre impegnando per favorire l’adozione delle tecnologie che influiscono sui nostri sistemi sociali, ad esempio nel settore della sanità[7].

Informare e mobilitare i cittadini e le imprese

La società civile e il settore privato svolgono un ruolo di rilievo ai fini dello sviluppo sostenibile. Si sono quindi prese iniziative a livello dell’UE per incoraggiare l’attiva partecipazione di queste categorie e per migliorare la consultazione e la mobilitazione delle parti in causa. La Commissione ha adottato, fra l’altro, norme minime per la consultazione degli interessati e ha migliorato sia l'informazione sul processo decisionale in materia ambientale che la partecipazione a tale processo. Ha preso inoltre diverse iniziative per promuovere la responsabilità sociale delle imprese.

- Tendenze non sostenibili

Cambiamenti climatici e energia pulita

La temperatura in Europa si è alzata più velocemente negli ultimi 100 anni rispetto alla media mondiale (0,95°C in Europa e 0,7°C a livello mondiale); 8 dei 9 ghiacciai registrano una notevole regressione; si è inoltre verificato un aumento dei fenomeni meteorologici estremi quali siccità, ondate di calore e inondazioni[8]. Per contenere la temperatura globale al di sotto del livello a cui aumentano le probabilità di cambiamenti climatici più pericolosi occorreranno riduzioni drastiche delle emissioni di gas a effetto serra a livello mondiale. Da una stima dei danni causati dai fenomeni estremi nel 2002 risulta una perdita di 25 miliardi di euro[9]. Nei paesi in via di sviluppo l’approvvigionamento energetico non è, di norma, né affidabile né a buon mercato: la biomassa (legno, rifiuti, ecc.) costituisce la principale fonte di energia per oltre 2 miliardi di persone e 1,6 miliardi non hanno accesso all’elettricità.

Il Programma europeo per i cambiamenti climatici (ECCP), principale strumento di azione contro i cambiamenti climatici in Europa, ingloba iniziative fondamentali in materia di energia e il recente sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra, operativo dal 1° gennaio 2005. L’UE sta promuovendo inoltre, attraverso i Fondi regionali, una serie di misure volte a far fronte ai cambiamenti climatici. Sebbene, tuttavia, dagli ultimi dati disponibili risulti che nel 2002 l’UE-15 aveva ridotto del 2,9%, rispetto ai livelli del 1990, le emissioni di gas a effetto serra, c’è ancora molto da fare per raggiungere l’obiettivo del protocollo di Kyoto, vale a dire una riduzione dell’8%, rispetto ai livelli del 1990, nel periodo 2008-2012. A livello internazionale, l’UE ha dato un contributo determinante per promuovere la ratifica di Kyoto e il rispetto degli impegni assunti nel 2002 in occasione del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile (WSSD). In tale contesto, l’UE ha caldeggiato l’uso delle energie rinnovabili su scala mondiale attraverso la Coalizione di Johannesburg per l’energia rinnovabile. Fra i contributi al WSSD figura l’iniziativa UE per l’energia, volta a migliorare l’accesso a servizi energetici adeguati, sostenibili e abbordabili nelle zone rurali, periurbane e urbane.

In Europa ci si sta adoperando con rinnovato impegno, nel quadro di una nuova Iniziativa per l’efficienza energetica, per fare progressi concreti in questo campo.

Pubblica sanità

I rischi per la salute dei cittadini dell’UE sono in costante aumento dal 2001. Le malattie croniche e quelle legate allo stile di vita si stanno moltiplicando rapidamente in tutto il mondo. Il fenomeno più allarmante è quello dell’obesità, che negli ultimi dieci anni ha registrato un incremento del 10-40% nella maggior parte dei paesi dell’UE. A livello internazionale, l’epidemia di HIV/AIDS ha raggiunto il maggior numero di infezioni nella storia (39,4 milioni) e la percentuale di infezioni HIV segnalate di recente è più che raddoppiata in Europa dal 1996 a oggi. Il moltiplicarsi dei contatti e l’aumento della mobilità nell’intero pianeta hanno accentuato l’impatto dei rischi sanitari attraverso malattie infettive quali l’influenza aviaria e la SARS, a cui ultimamente si è aggiunto il bioterrorismo. La tendenza positiva in termini di sanità e di sviluppo si è invertita nei paesi del terzo mondo, il cui futuro è seriamente compromesso dal dilagare delle principali malattie trasmissibili. Secondo le stime dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), oltre 5 milioni di bambini muoiono ogni anno nel mondo per cause legate ad ambienti insalubri.

Fra le misure politiche prese dal 2001 in poi figurano, ad esempio, il finanziamento della ricerca sul genoma per combattere la resistenza agli antibiotici, la creazione di una rete comune di sorveglianza e di allarme rapido per tutta l’UE, l’adozione di una proposta di nuovo quadro normativo per i prodotti chimici (REACH), l’adozione del piano d’azione europeo per l’ambiente e la salute 2004-2010 e la creazione dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) o del Centro europeo per le malattie trasmissibili (ECDC).

A livello internazionale, l’UE ha notevolmente aumentato i finanziamenti destinati a combattere malattie quali l’HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria, contribuendo inoltre ad abbassare il prezzo dei prodotti farmaceutici di base nei paesi in via di sviluppo.

Povertà e esclusione sociale

Il problema della povertà e dell’esclusione sociale sta assumendo proporzioni considerevoli. Il 15% circa della popolazione dell'UE è esposto al rischio di povertà. La situazione è particolarmente preoccupante in alcuni dei nuovi Stati membri. Si ravvisano inoltre tendenze allarmanti quali la trasmissione della povertà e l’esclusione intergenerazionali o il peso enorme che grava su determinate categorie della popolazione (disoccupati, genitori soli, minoranze etniche, ecc.). Su una popolazione mondiale di 6 miliardi di persone, 2,8 miliardi vivono con meno di 2 euro al giorno.

Gli Stati membri dell’UE hanno deciso di coordinare le rispettive politiche di lotta contro la povertà e l’esclusione sociale fissando obiettivi comuni, elaborando piani d’azione nazionali e valutandoli secondo indicatori di progresso comuni. La Commissione europea sostiene questo processo di coordinamento. La politica regionale europea contribuisce al conseguimento di questo obiettivo investendo, ad esempio, nell’istruzione, nella formazione e nell’occupazione locale.

Per affrontare il problema a livello mondiale, la politica di sviluppo dell’UE si è prefissa come obiettivo principale una drastica riduzione finalizzata, a termine, all’eliminazione della povertà. Sono stati avviati interventi di vario tipo nell'ambito del nuovo partenariato globale per l'eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile lanciato in occasione dei vertici di Doha, Monterrey e Johannesburg.

Invecchiamento della popolazione

Secondo le previsioni, la crescita demografica nell’UE è destinata ad arrestarsi, il che comporterà un aumento del numero di anziani a carico di una popolazione attiva in diminuzione la cui età media sarà sempre più elevata. Il tasso di dipendenza degli anziani dovrebbe passare dal 24% nel 2004 al 47% nel 2050.

Ferma restando l’importanza dell’aver allungato la speranza di vita, l’invecchiamento della società pone problemi di sostenibilità a cui occorre ovviare, in quanto né l’immigrazione né un rapido aumento dei tassi di natalità potranno evitare che la percentuale di anziani registri un forte incremento nei prossimi vent'anni.

La Commissione collabora attualmente con gli Stati membri per modernizzare i regimi di protezione sociale onde garantirne anche in futuro la sostenibilità finanziaria e l’adeguatezza sotto il profilo sociale. Si stanno prendendo, tra l'altro, misure volte a prolungare la vita attiva dei lavoratori anziani affinché, secondo l’obiettivo stabilito dal Consiglio europeo di Barcellona, nel 2010 il 50% della fascia di età compresa tra 55 e 64 anni sia ancora in attività e l’età effettiva di uscita dal mercato del lavoro aumenti di 5 anni. Parallelamente all’aspetto finanziario, occorre riformare i sistemi sanitari per far fronte alla domanda rappresentata dal maggior numero di anziani, in particolare rendendo l’assistenza accessibile a tutti. L’Unione provvede ad agevolare la cooperazione strutturata e gli scambi di buone pratiche nel settore.

Gestione delle risorse naturali

A causa della rapida crescita della popolazione mondiale, nel 2010 il numero di abitanti del nostro pianeta supererà di 400 milioni quello attuale , con una forte concentrazione nelle aree urbane. A mano a mano che aumenta “l’interdipendenza”, s’impone una revisione dei nostri modelli di produzione e di consumo. La biodiversità è in pericolo. 15 500 specie della flora e della fauna mondiali sono ad alto rischio di estinzione. Negli ultimi decenni si sono registrate perdite gravissime per quasi tutti i tipi di ecosistemi e di specie (fauna, flora, foreste, acque dolci, terreni fertili, ecc.). L’acqua dolce è una delle preziose risorse naturali oggetto di pressioni. La crisi mondiale dell’acqua costituisce una minaccia generalizzata per la vita, per lo sviluppo sostenibile e, in definitiva, per la pace e la sicurezza.

Fra le misure politiche prese dall’UE per porre fine alla perdita di biodiversità entro il 2010 figurano la riforma della politica agricola comune e della politica comune in materia di pesca e la creazione della rete Natura 2000. Si sta elaborando una comunicazione su come arrestare la perdita di biodiversità entro il 2010. La direttiva UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche e le comunicazioni della Commissione sulla politica integrata dei prodotti fanno parte delle misure finalizzate a un uso più oculato delle risorse. L’Unione europea ha previsto inoltre di stanziare somme ingenti sui fondi strutturali e di coesione per cofinanziare, nel periodo 2000-2006, investimenti a favore delle infrastrutture ambientali nonché il ripristino e la gestione dei siti industriali, urbani e naturali.

A livello internazionale, si segnala l’iniziativa “Acqua per la vita” adottata dall’UE in seguito al vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile. L’UE sta dando inoltre un contributo determinante sia nell’ambito della convenzione sulla biodiversità che per la preparazione di un quadro decennale di programmi sul consumo e sulla produzione sostenibili.

Uso del suolo e trasporti

Nonostante l’impegno preso al fine di dissociare i trasporti dalla crescita del PIL, il loro volume continua ad aumentare a un ritmo troppo rapido con ripercussioni su numerosi settori, ad esempio la congestione del traffico e i problemi di salute provocati dagli inquinanti atmosferici o l’aumento delle emissioni di CO2, compromettendo il conseguimento degli obiettivi dell’UE in materia di cambiamenti climatici.

L’UE ha preso diverse iniziative politiche per limitare gli effetti negativi dell’aumento dei trasporti, incoraggiando l’abbandono del trasporto stradale a favore di altri modi con un impatto ambientale minore quali autobus, navi e treni “puliti”. La Commissione ha proposto inoltre che gli Stati membri introducano un sistema di pedaggi per l'uso delle infrastrutture onde influire sulla domanda di trasporto, facendo in modo che il prezzo pagato dagli utenti rifletta il costo effettivo per la società (ad esempio, la direttiva sull’eurobollo), ma l’applicazione di queste misure è tuttora limitata. Grazie alla legislazione e alle iniziative dell’UE, si sono fatti notevoli progressi per quanto riguarda le tecnologie dei veicoli e dei combustibili, anche se i risultati ottenuti sono stati in parte vanificati dall'aumento della domanda e del volume dei trasporti. Proseguono le iniziative volte a migliorare l’ambiente urbano e la gestione del territorio come il programma “Urban II”, finanziato dai fondi strutturali dell’UE, e il programma quadro per la ricerca. La Commissione sta preparando inoltre una strategia tematica per l’ambiente urbano che sarà pubblicata nel corso dell’anno.

Aspetti esterni dello sviluppo sostenibile

Oltre alle tendenze non sostenibili elencate più sopra, le azioni avviate dall’UE per promuovere lo sviluppo sostenibile a livello globale mirano segnatamente a:

- Gestire correttamente la globalizzazione

Lo sviluppo sostenibile deve inserirsi in un nuovo contesto di globalizzazione, che può costituire uno stimolo considerevole ma i cui vantaggi sono spesso ripartiti in modo troppo eterogeneo tra i diversi paesi e al loro interno. Se non è gestita correttamente, inoltre, l’integrazione può ripercuotersi negativamente sull’ambiente e sull’intera società.

L’UE caldeggia un’impostazione coerente e integrata in materia di globalizzazione da parte dell’OMC, delle istituzioni finanziarie internazionali (IFI) e di tutti gli organi delle Nazioni Unite. Intende inoltre potenziare gli organismi principali nel settore come l’Organizzazione internazionale del lavoro.

I negoziati dell’OMC attualmente in corso e l’agenda di Doha per lo sviluppo sono indispensabili per integrare in modo equo ed efficace i paesi in via di sviluppo nell’economia mondiale. Da quando, nel 2002, è iniziato il ciclo di Doha, l’UE si è sempre impegnata per conseguire i suoi obiettivi riguardanti la promozione globale dello sviluppo sostenibile in tutta una serie di capitoli negoziali. Per agevolare l’integrazione dei paesi in via di sviluppo nel sistema commerciale mondiale, inoltre, si è annoverata l’assistenza in campo commerciale (TRA) tra i settori prioritari della cooperazione allo sviluppo dell’UE e si è integrato questo aspetto in tutte le fasi pertinenti del processo decisionale relativo all’assegnazione dei fondi.

Dopo il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, l’UE ha preso iniziative importanti per sostenere la politica commerciale al di là degli aspetti contemplati dall’agenda di Doha per lo sviluppo, adoperandosi fra l’altro per inserire un elemento sostanziale di sviluppo sostenibile in tutti i negoziati in corso o futuri a livello bilaterale o regionale.

- Migliorare la governance a livello mondiale

Il buon governo e la promozione della democrazia sono fondamentali per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo del millennio. Conformemente alla dichiarazione del millennio, la creazione di un ambiente che porti allo sviluppo e all'eliminazione della povertà dipende, fra l'altro, dal buon governo all'interno di ciascun paese e a livello internazionale, come pure dalla trasparenza dei sistemi finanziari, monetari e commerciali.

La comunicazione della Commissione sul tema “Governance e sviluppo” affronta i temi dello sviluppo della capacità istituzionale, del buon governo e dello Stato di diritto concentrandosi in particolare sul primo di questi aspetti e sul dialogo in materia di governance in situazioni nazionali di vario tipo. Si è inoltre cercato di promuovere lo sviluppo sostenibile in tutti gli accordi e strumenti politici di cooperazione internazionale e regionale. Il rafforzamento della governance internazionale a favore dello sviluppo sostenibile, infine, è al centro delle iniziative prese dall’UE per sviluppare un multilateralismo effettivo.

- Finanziare lo sviluppo

Per raggiungere gli obiettivi di sviluppo del millennio occorrono finanziamenti adeguati, ma si è ancora molto lontani dall’obiettivo fissato dalle Nazioni Unite che consiste nello stanziare lo 0,7% del prodotto nazionale lordo (PNL) a favore dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS).

L’UE ha definito il suo contributo al finanziamento del processo di sviluppo sotto forma di otto impegni espliciti approvati dal Consiglio europeo di Barcellona il 14 marzo 2002. Dalle ultime relazioni di controllo disponibili risulta che il livello globale degli aiuti nell’UE ampliata (25 Stati membri) supererà l’obiettivo intermedio dello 0,39% del PNL a favore dell’APS e che l’UE destinerà all’APS lo 0,42% del PNL (stimato in 38,5 miliardi di euro) entro il 2006. Le risorse supplementari mobilitate nel periodo 2002 – 2006 ammontano complessivamente a 19 miliardi di euro.

Parte II: Raccogliere le sfide

5. ORIENTAMENTI PER IL FUTURO

Di fronte a queste sfide costanti, l’Europa ha il dovere di agire con maggiore efficacia e di rispettare l'impegno di fissare un programma a lungo termine per promuovere lo sviluppo sostenibile e una migliore qualità di vita.

5.1. Ribadire i principi alla base della strategia dell’Unione europea per lo sviluppo sostenibile

Nel preambolo si sono chiariti il concetto di sviluppo sostenibile e la complementarità tra la strategia per lo sviluppo sostenibile e la strategia di Lisbona.

Il riesame confermerà inoltre la natura tridimensionale intrinseca dello sviluppo sostenibile quale pietra angolare della strategia, la cui realizzazione impone quindi di conciliare crescita economica, inclusione sociale e tutela dell’ambiente in Europa e nelle altre parti del mondo.

Il riesame terrà conto altresì del contributo dell’UE allo sviluppo sostenibile globale mediante un’analisi degli aspetti internazionali delle sei tendenze non sostenibili contemplate dalla strategia e l’integrazione delle politiche esterne dell'UE che contribuiscono allo sviluppo sostenibile globale. L’UE ribadirà in tal modo l’impegno di dare un impulso determinante al programma per lo sviluppo sostenibile a livello mondiale.

5.2. Confermare la nuova impostazione per quanto riguarda l'elaborazione e la coerenza delle politiche

Il riesame rafforzerà la “nuova impostazione per l’elaborazione delle politiche” quale strumento indispensabile per porre lo sviluppo sostenibile al centro delle politiche dell’UE. La futura strategia dell’UE per lo sviluppo sostenibile, tra l’altro, darà maggiore spazio ai vari elementi del programma di lavoro dell’UE volto a migliorare la regolamentazione come la valutazione dell'impatto, la consultazione delle parti interessate e la semplificazione normativa.

Concretamente, quindi, si continuerà a promuovere l’elaborazione di politiche sostenibili e redditizie attraverso il miglioramento della normativa, in particolare mediante un’applicazione più efficace di un meccanismo equilibrato di valutazione dell’impatto riguardante le nuove iniziative politiche prese dalla Commissione a livello interno ed esterno. Si continuerà inoltre a valutare l’impatto sulla sostenibilità dei principali accordi commerciali. Lo strumento è stato perfezionato di recente in base all'esperienza acquisita[10], ma si continuerà a cercare il modo di migliorarlo ulteriormente, specie per quanto riguarda gli aspetti economici, sociali e ambientali dello sviluppo sostenibile. In tale ottica, la Commissione intende intensificare la consultazione delle parti interessate in merito alle politiche dell'UE. Si presterà inoltre particolare attenzione alla necessità di applicare correttamente l’accordo interistituzionale con il Parlamento europeo e il Consiglio[11] (il Parlamento europeo e il Consiglio, ad esempio, devono applicare gli stessi principi e le stesse norme per valutare l’impatto delle modifiche sostanziali alle proposte della Commissione).

Rientra nella nuova impostazione anche il metodo di coordinamento aperto , specie per quanto riguarda l’inclusione sociale, l’accesso al mercato del lavoro e la protezione sociale, settori in cui tale metodo dà un contributo determinante alla modernizzazione dei regimi previdenziali.

Nell’ambito della nuova impostazione per l’elaborazione delle politiche, la Commissione continuerà a promuovere l’uso di strumenti basati sul mercato onde rispecchiare il costo effettivo dello sfruttamento delle risorse e del suo impatto ambientale sulla società. Gli Stati membri, ad esempio, saranno invitati a riflettere su come trasferire l’onere fiscale dai lavoratori alle cause dei danni ambientali. Il riesame ribadirà inoltre l’importanza degli investimenti nella scienza e nella tecnologia per favorire lo sviluppo sostenibile. Fra i possibili strumenti atti a promuovere l’ecoinnovazione figurano il programma dell’UE per la ricerca, la politica della Commissione in materia di innovazione e le commesse pubbliche. Si favoriranno inoltre gli scambi di informazioni con i partner esterni per quanto riguarda la ricerca, la scienza e le tecnologie sostenibili.

5.3. Continuare a prestare la massima attenzione alle tendenze non sostenibili e analizzare in modo più approfondito i collegamenti tra di esse

La strategia riveduta rimarrà incentrata sulle principali tendenze che mettono a repentaglio lo sviluppo sostenibile. Molte di queste tendenze richiedono un’azione a lungo termine e comporteranno cambiamenti strutturali di rilievo nel funzionamento delle nostre società e delle nostre economie. Ciò non significa, tuttavia, che si possa restare inattivi nell’immediato.

Il riesame comprenderà pertanto una valutazione approfondita delle tendenze non sostenibili contemplate dalla strategia attuale onde individuare gli obiettivi e gli interventi necessari nei prossimi anni. Occorre inoltre allineare i settori prioritari definiti nel 2001 con gli impegni internazionali assunti dall’UE nell’ambito del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile, della Conferenza delle Nazioni Unite sul finanziamento dello sviluppo, della dichiarazione del millennio delle Nazioni Unite e degli altri accordi e impegni multilaterali sottoscritti dall’Unione. Con l’aggiornamento parallelo di tali settori reso necessario dall'adesione all'UE di dieci nuovi Stati membri (e dalla prospettiva di un ulteriore allargamento in un futuro non troppo lontano), l’Unione dovrà dimostrare nuovamente la sua capacità di far fronte alle tendenze non sostenibili. In tale contesto, si vaglierà la possibilità di aggiungere un numero limitato di tendenze nuove o finora ignorate, tra cui quelle non sostenibili dal punto di vista economico.

In occasione del riesame, infine, si rivolgerà maggiore attenzione ai collegamenti esistenti fra le tendenze non sostenibili selezionate , cercando di favorire per quanto possibile le sinergie positive e di ridurre i compromessi. Promuovendo ad esempio il passaggio dal trasporto stradale a quello ferroviario, si potrebbero ridurre contemporaneamente le emissioni di gas a effetto serra e le congestioni del traffico, ottenendo quindi vantaggi su entrambi i fronti. Analogamente, gli investimenti nei cambiamenti tecnologici fondamentali potrebbero migliorare la competitività, la qualità dell’ambiente e la coesione sociale.

5.4. Fissare obiettivi e scadenze

L’impostazione della strategia per il 2001 consisteva nel definire obiettivi prioritari a medio termine per ciascuna delle tendenze non sostenibili, individuando al tempo stesso le misure atte a conseguire tali obiettivi. Il riesame confermerà la necessità di fissare con maggior precisione obiettivi e scadenze per poter concentrare gli interventi nei settori prioritari e valutare i progressi.

Sebbene le tendenze non sostenibili costituiscano problemi a lungo termine che richiedono soluzioni a lungo termine, l’unico modo di accertarsi che la società si stia muovendo nella giusta direzione consiste nel definire obiettivi intermedi chiari e nel valutare i progressi. La definizione di obiettivi a lungo termine non deve giustificare, pertanto, il rinvio degli interventi necessari.

La strategia riveduta esporrà quindi i nuovi obiettivi prioritari per ciascuna delle tendenze non sostenibili fissando inoltre delle scadenze intermedie che consentano all’UE di valutare i progressi effettivi. I traguardi operativi e i piani d’azione saranno definiti nell'ambito delle politiche settoriali pertinenti attuate a livello interno ed esterno, che costituiranno altresì i principali strumenti di attuazione e di controllo delle iniziative politiche, compresi gli impegni internazionali assunti nel quadro della dichiarazione del millennio e in occasione dei vertici di Barcellona e Monterrey.

5.5. Garantire un controllo efficace

La decisione presa a Göteborg per garantire una verifica annuale della strategia in occasione dei Consigli europei di primavera non ha dato i risultati sperati. Il riesame potenzierà il sistema dei resoconti, che si concentrerà sulla realizzazione a breve e a medio termine degli obiettivi della strategia combinando e semplificando per quanto possibile i resoconti attuali sulle questioni attinenti allo sviluppo sostenibile. Si forniranno inoltre ulteriori precisazioni sulle competenze istituzionali (specie per quanto riguarda il ruolo del Consiglio europeo e del Parlamento europeo) nel processo di verifica.

La verifica si baserà in particolare su indicatori di sviluppo sostenibile che la Commissione definirà tenendo conto, tra l’altro, dei diversi indicatori propri dei processi delle politiche settoriali e della sintesi scaturita dagli indicatori strutturali utilizzati per valutare il grado di raggiungimento dei traguardi fissati nell’ambito del programma di riforma di Lisbona. Ci si adopererà inoltre con maggiore impegno per elaborare nuovi modelli e previsioni nonché per raccogliere dati scientifici ai fini di un controllo efficace.

5.6. Favorire la partecipazione e migliorare la cooperazione con gli interlocutori pubblici e privati a tutti i livelli

Occorre attivarsi ulteriormente per sensibilizzare, mobilitare e coinvolgere le parti interessate a tutti i livelli. Si deve indicare chiaramente chi è responsabile di un'azione a un determinato stadio e chi ne sosterrà i costi. A tal fine, la Commissione vaglierà le possibilità di creare partenariati con l’industria, i sindacati, le organizzazioni non governative e le associazioni di consumatori nel cui ambito si possa discutere, in particolare, di come invertire le tendenze non sostenibili individuate in occasione del riesame.

Si cercherà inoltre di migliorare la coerenza tra le iniziative prese a livello europeo, globale, nazionale, regionale e locale per promuovere lo sviluppo sostenibile. Gli interventi possibili a tal fine consisteranno, tra l’altro, nell’individuare priorità comuni per ciascuno degli obiettivi principali, nell’avviare un processo di conoscenza reciproca con gli Stati membri e/o le regioni e nel creare meccanismi che consentano scambi permanenti di informazioni sulle pratiche migliori.

L’Unione, d’altro canto, dovrà impegnarsi maggiormente per promuovere ulteriori interventi in altre parti del mondo (paesi industrializzati, paesi in via di transizione e paesi in via di sviluppo). La Commissione si attiverà per intensificare il dialogo sugli obiettivi dello sviluppo sostenibile con i partner extra-UE, segnatamente le amministrazioni e la società civile dei paesi terzi, le organizzazioni internazionali e le ONG che si occupano di questioni globali.

6. PROSSIME FASI

La Commissione invita il Consiglio europeo, il Consiglio, il Parlamento europeo, gli Stati membri, le autorità regionali e tutti gli esponenti della società civile a fare osservazioni sugli orientamenti proposti per la strategia. Il forum che il Comitato economico e sociale europeo organizzerà il 14 e 15 aprile 2005 permetterà alle parti interessate di avviare un primo dibattito in proposito, dopo di che la Commissione proporrà, entro l’anno, una strategia riveduta dell'UE per lo sviluppo sostenibile.

[1] Le parti 1 e 2 del documento di lavoro della Commissione SEC(2005) 225 contengono una sintesi più dettagliata in proposito. La relazione completa della Commissione sui risultati della consultazione sarà disponibile prossimamente all’indirizzo http://europa.eu.int/comm/sustainable/pages/review_en.htm.

[2] Articolo 2 del trattato sull’Unione europea.

[3] COM(2005) 12 del 26.1.2005 : “Obiettivi strategici 2005-2009 - Europa 2010: un partenariato per il rinnovamento europeo: prosperità, solidarietà e sicurezza”.

[4] COM(2002) 82 del 13.2.2002: "Verso un partenariato globale per uno sviluppo sostenibile".

[5] COM(2001) 264: “Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile”, pag. 2.

[6] SEC(2005) 225.

[7] Cfr. ad esempio il piano d’azione per la sanità elettronica, di recente adozione, intitolato: “Migliorare l’assistenza sanitaria dei cittadini europei: piano d’azione per uno spazio europeo della sanità elettronica”, COM(2004) 356.

[8] Relazione dell’AEA “Impacts of Europe’s changing climate”, agosto 2004.

[9] Münchener Rück, Geo risk research department, gennaio 2004.

[10] Rif. Impact Assessment: Next Steps – in support of Competitiveness and Sustainable Development, SEC(2004) 1377, 21.10.2004.

[11] Progetto interistituzionale - "Legiferare meglio”, GU C 321 del 31.12.2003, pag. 1.