COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 29.11.2016 COM(2016) 744 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'applicazione della direttiva (UE) 2015/413 intesa a facilitare lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza stradale



Indice 1.Introduzione 2.Contesto 3.Eventuale estensione dell'ambito di applicazione della direttiva CBE 4.Impatto della direttiva CBE sulla sicurezza stradale 5.applicazione automatizzata del codice della strada 6.Procedure di follow-up in caso di mancato pagamento di una sanzione pecuniaria 7.Eventuale armonizzazione dei codici della strada 8.Attuazione dello scambio di dati di immatricolazione dei veicoli 9.Conclusioni 1.Introduzione A norma dell'articolo 11 della direttiva (UE) 2015/413 intesa ad agevolare lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza stradale (la direttiva "CBE" - cross-border exchange), la Commissione è tenuta a valutare aspetti specifici dell'applicazione della direttiva da parte degli Stati membri e a presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 7 novembre 2016. La presente relazione, sostenuta da uno studio di valutazione esterno , costituisce un adempimento di questo obbligo. Il documento di lavoro che accompagna la presente relazione valuta ulteriormente se la direttiva CBE: è efficace ed efficiente nel conseguimento dei suoi obiettivi, ossia migliorare la sicurezza stradale e facilitare l'applicazione transfrontaliera delle sanzioni per le infrazioni stradali; è pertinente rispetto alle esigenze individuate; è coerente internamente e con altre politiche dell'UE; apporta un valore aggiunto a livello dell'UE;

ha effetti sostenibili. Occorre tuttavia rilevare che tale valutazione è stata effettuata dopo meno di 18 mesi di applicazione della direttiva da parte della maggioranza degli Stati membri; si tratta di un lasso di tempo troppo breve perché si possa disporre di una quantità sufficiente di dati e di altri elementi che consentano di valutare correttamente e in maniera esaustiva l'impatto della direttiva. Ad ogni modo i dati e gli elementi disponibili possono già fornire alcune utili indicazioni iniziali riguardo ad alcuni aspetti del funzionamento e dell'impatto della direttiva. 2.Contesto La direttiva 2011/82/UE intesa ad agevolarelo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza stradale è stata adottata sulla base dell'articolo 87, paragrafo 2, del TFUE, ovvero la base giuridica della cooperazione di polizia che ha consentito al Regno Unito, alla Danimarca e all'Irlanda di derogare all'applicazione della direttiva. La sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea, del 6 maggio 2014, nella causa C-43/12 ha annullato la direttiva 2011/82/UE con la motivazione che il fondamento giuridico alla base della sua adozione, ossia la cooperazione di polizia, non fosse valido e che la base giuridica per l'adozione della direttiva sarebbe dovuta essere quella dei trasporti, come proposto originariamente dalla Commissione (articolo 71, paragrafo 1, lettera c), del trattato che istituisce la Comunità europea, ora articolo 91 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea). La sentenza ha mantenuto gli effetti della direttiva 2011/82/UE per un periodo di tempo non superiore a dodici mesi a partire dalla data di pronuncia della sentenza. La nuova direttiva (UE) 2015/413 è stata adottata a marzo del 2015 con, a suo fondamento, la base giuridica modificata senza che venisse alterata la sostanza della direttiva annullata e si applica a tutti gli Stati membri. La direttiva CBE mira ad assicurare un elevato livello di protezione a tutti gli utenti della strada agevolando lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza stradale e l'applicazione di sanzioni, qualora tali infrazioni siano commesse con un veicolo immatricolato in uno Stato membro diverso dallo Stato membro in cui è stata commessa l'infrazione. La direttiva prevede l'utilizzo di un sistema per lo scambio elettronico di informazioni che consenta agli Stati membri di effettuare ricerche automatizzate sui dati di immatricolazione dei veicoli al fine di identificare il proprietario/l'intestatario del veicolo con il quale è stata commessa l'infrazione stradale. Essa obbliga ogni Stato membro a designare un punto di contatto nazionale incaricato di autorizzare i punti di contatto nazionali degli altri Stati membri ad effettuare ricerche nel sistema d'informazione utilizzando il numero di targa completo del veicolo in questione (articolo 4). Tutti i dati personali devono essere trattati conformemente alla direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (articolo 7) . Una volta identificato il proprietario/l'intestatario del veicolo o la persona sospettata di aver commesso un'infrazione in materia di sicurezza stradale, lo Stato membro sul cui territorio è stata commessa l'infrazione decide se avviare o meno procedimenti di follow-up. La direttiva CBE precisa le modalità di comunicazione dell'infrazione al soggetto interessato e fornisce un modello di lettera (non obbligatorio) da inviare. La lettera deve essere redatta nella stessa lingua del documento d'immatricolazione del veicolo o in una delle lingue ufficiali dello Stato membro di immatricolazione del veicolo. La procedura di applicazione transfrontaliera delle sanzioni per le infrazioni stradali si articola nelle seguenti fasi: 1)rilevazione dell'infrazione; 2)determinazione degli elementi costitutivi dell'infrazione; 3)identificazione del proprietario, dell'intestatario o del conducente del veicolo; 4)raccolta delle prove; 5)qualora lo Stato membro in cui è stata commessa l'infrazione decida di avviare procedimenti di follow-up, l'autorità di polizia o un'altra autorità competente trasmettono al presunto trasgressore una notifica della sanzione/una lettera d'informazione; 6)il presunto trasgressore paga la sanzione (o identifica l'effettivo trasgressore, con ripetizione della fase 5, oppure presenta ricorso); 7)in caso di mancato pagamento della sanzione pecuniaria e qualora lo Stato membro in cui è commessa l'infrazione decida di avviare procedimenti di follow-up, i tribunali amministrativi o penali dello Stato membro emettono una decisione finale; 8)lo Stato membro al quale è trasmessa la decisione (eventualmente) riconosce la decisione e applica la sanzione. La direttiva CBE svolge una funzione essenziale soltanto nelle fasi 3 e 5. I casi in cui il trasgressore rifiuta di pagare una sanzione pecuniaria possono rientrare nel campo di applicazione della decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio relativa all'applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie . 3.Eventuale estensione dell'ambito di applicazione della direttiva CBE L'ambito di applicazione della direttiva CBE può essere considerato adeguato, in quanto contempla le otto infrazioni più importanti in materia di sicurezza stradale. Infrazioni quali l'eccesso di velocità, il mancato uso della cintura di sicurezza, la guida in stato di ebbrezza e l'uso di dispositivi di comunicazione (distrazione) rappresentano una grave minaccia per la sicurezza stradale e sono spesso commesse da conducenti non residenti. La necessità di un sistema per lo scambio elettronico di informazioni è meno sentita se l'infrazione può essere rilevata fermando il veicolo, poiché in quel caso il trasgressore viene identificato sul posto. È quanto avviene nei casi di guida in stato di ebbrezza e di guida sotto l'influsso di sostanze stupefacenti, casi in cui il conducente deve sottoporsi a un test alcolemico e/o antidroga. Si considera tuttavia opportuno mantenere la guida in stato di ebbrezza e la guida sotto l'influsso di stupefacenti nell'ambito di applicazione della direttiva, tenuto conto dell'obiettivo specifico di sensibilizzare i cittadini riguardo alle norme stradali e di aumentare l'applicabilità delle sanzioni negli Stati membri. Alcune parti interessate, tra cui le autorità degli Stati membri, accoglierebbero con favore l'estensione dell'ambito di applicazione della direttiva CBE ad altre infrazioni, come il mancato rispetto della distanza di sicurezza dal veicolo che precede, il sorpasso pericoloso, il parcheggio abusivo o pericoloso (che in teoria potrebbe essere rilevato con mezzi automatici, ma in molti Stati membri non lo è) e le infrazioni relative al pagamento di pedaggi; l'inserimento di quest'ultimo tipo di infrazione faciliterebbe l'applicazione transfrontaliera delle sanzioni in caso di mancato pagamento del pedaggio, soprattutto in presenza di sistemi di pedaggio "free-flow" basati su una tecnologia satellitare o a microonde .

Dato il maggiore utilizzo delle apparecchiature automatiche di controllo, potrebbe essere utile valutare la possibilità di includere nell'ambito di applicazione della direttiva il mancato rispetto della distanza di sicurezza dal veicolo che precede, il sorpasso pericoloso e il parcheggio pericoloso. Tuttavia l'inclusione delle infrazioni relative ai pedaggi solleva la questione della coerenza interna ed esterna della direttiva, in quanto i pedaggi stradali si fondano sulla base giuridica "trasporti" che è diversa da quella per la sicurezza stradale e il loro principale obiettivo è l'eliminazione delle distorsioni della concorrenza tra le imprese di trasporto degli Stati membri. Lo stesso vale per il parcheggio abusivo connesso al mancato pagamento di diritti o tasse comunali e per la violazione di ordinanze comunali non correlate alla sicurezza stradale. 4.Impatto della direttiva CBE sulla sicurezza stradale La direttiva CBE dovrebbe migliorare la capacità delle autorità degli Stati membri di identificare i trasgressori non residenti e sensibilizzare gli utenti della strada non residenti in merito ai codici della strada vigenti negli altri Stati membri. Ciò dovrebbe avere un effetto deterrente sugli utenti della strada non residenti e condurre a una migliore osservanza della normativa. Un maggiore rispetto delle norme, ovvero un migliore comportamento e un minor numero di infrazioni, dovrebbe portare a una riduzione del numero di incidenti mortali e di vittime della strada. Non si dispone di informazioni sulla consapevolezza degli utenti della strada riguardo al codice stradale vigente negli altri Stati membri. La consultazione pubblica aperta effettuata dalla Commissione ha raccolto un esiguo numero di risposte da parte di utenti della strada; pertanto non è possibile trarre conclusioni sulle informazioni relative al codice stradale vigente fornite a norma dell'articolo 8 della direttiva CBE. Inoltre non si possono trarre conclusioni ragionevoli sul possibile impatto della direttiva CBE sulla consapevolezza dei cittadini riguardo alle norme vigenti negli altri Stati membri, data l'assenza di un approccio teorico per la valutazione dell'impatto delle misure di sensibilizzazione sul comportamento degli utenti della strada. Nondimeno è generalmente riconosciuta la necessità di sensibilizzare maggiormente gli utenti della strada in merito alle norme al fine di migliorare l'osservanza delle stesse. L'impatto della direttiva CBE sulla sicurezza stradale dipende fortemente dalla capacità di migliorare l'identificazione dei trasgressori non residenti. Come descritto più dettagliatamente nella sezione 8, il numero delle infrazioni stradali commesse da non residenti e oggetto di indagini è pressoché quadruplicato tra il 2013 e il 2015 negli Stati membri che hanno attuato la direttiva. È tuttavia possibile aumentare ancora l'utilizzo del sistema di scambio elettronico delle informazioni per migliorare la sicurezza stradale. Come spiegato nella sezione 6, dalla valutazione sono emersi anche alcuni problemi che riducono l'efficacia delle sanzioni previste per le infrazioni stradali: circa metà delle sanzioni non ha potuto essere applicata. Probabilmente ciò ha attenuato l'effetto deterrente della direttiva CBE, che avrebbe dovuto assicurare una migliore osservanza della normativa stradale da parte degli utenti della strada non residenti. Esistono inoltre alcuni fattori generali che incidono sulla situazione attuale, nella quale si osserva che il numero totale delle vittime della strada non diminuisce in misura significativa dal 2014. Tali fattori sono ad esempio i guasti tecnici dei veicoli, le dotazioni di sicurezza dei veicoli, l'infrastruttura stradale, il pronto intervento in caso di incidente stradale, lo sviluppo economico e il suo impatto sul volume di traffico, le condizioni meteorologiche e i cambiamenti climatici, l'aumento del numero di utenti vulnerabili quali i ciclisti, le pratiche di applicazione e il numero di apparecchiature automatiche di controllo, l'utilizzo di strumenti di comunicazione, il comportamento degli utenti della strada e l'impatto di altre norme dell'Unione correlate alla sicurezza stradale . L'andamento delle infrazioni stradali negli Stati membri riflette tale situazione: i dati sulle infrazioni stradali commesse da residenti e non residenti nel periodo 2013-2014, forniti da 13 Stati membri, non indicano una chiara correlazione tra la direttiva CBE e l'osservanza della normativa stradale da parte degli utenti della strada non residenti. Lo stesso vale per i decessi e gli incidenti mortali che coinvolgono non residenti, espressi in percentuale del numero totale di decessi e incidenti mortali , il che rende impossibile dimostrare in maniera chiara l'impatto della direttiva in questo ambito. 5.applicazione automatizzata del codice della strada La valutazione non ha individuato casi transfrontalieri nei quali le prove fornite dalle apparecchiature automatiche di controllo siano state respinte o non siano state riconosciute a causa dell'inaffidabilità delle apparecchiature stesse. Tuttavia mentre prosegue l'attuazione della direttiva CBE, tale evenienza potrebbe diventare più probabile. Se ciò dovesse accadere, norme armonizzate a livello dell'UE, procedure di omologazione e controlli periodici delle apparecchiature automatiche di controllo (ad esempio la taratura) potrebbero aumentare l'affidabilità delle apparecchiature stesse. Le modalità di rilevazione automatica delle infrazioni per eccesso di velocità variano da uno Stato membro all'altro (non esistono invece metodi diversi di rilevazione automatica delle altre infrazioni stradali). In alcuni Stati membri è possibile rilevare le infrazioni per eccesso di velocità misurando non soltanto la velocità istantanea ma anche la velocità media in un tratto stradale. In altri Stati membri esistono ostacoli giuridici e pratici (ad esempio i costi elevati) che rendono problematico l'uso di dispositivi di controllo della velocità su tratti stradali ("section control"). Poiché non vi sono elementi che comprovino un impatto significativo delle sanzioni sulla sicurezza stradale o sull'applicazione transfrontaliera, l'armonizzazione dei metodi di rilevazione a questo stadio sarebbe considerata un'ingerenza ingiustificata nelle scelte degli Stati membri in materia di applicazione delle norme. È generalmente riconosciuto che lo scambio e l'applicazione delle migliori prassi in materia di applicazione delle norme, compresa l'installazione e la gestione di apparecchiature automatiche di controllo, possono avere un impatto positivo sulla sicurezza stradale. Nell'allegato della presente relazione è descritto un esempio di prassi relativa all'efficace applicazione automatizzata del codice della strada, esempio che si basa sulle informazioni fornite dagli Stati membri nello studio di valutazione. La prassi in questione riguarda tutte le infrazioni stradali che possono essere rilevate con mezzi automatici. 6.Procedure di follow-up in caso di mancato pagamento di una sanzione pecuniaria Le procedure di follow-up in caso di mancato pagamento delle sanzioni pecuniarie previste per le infrazioni stradali dovrebbero basarsi su criteri comuni. Tali criteri dovrebbero rispecchiare i diritti e i principi fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e sostenuti dalla direttiva CBE, ovvero la protezione dei dati di carattere personale, il diritto a un processo equo, la presunzione di innocenza e il diritti di difesa. La significativa capacità della direttiva CBE di migliorare la sicurezza stradale può essere sfruttata ulteriormente. Circa il 50% delle infrazioni stradali commesse da non residenti e oggetto di indagini non sono sanzionate a causa dei seguenti problemi inerenti alla catena di applicazione non contemplati nella direttiva: non vi è cooperazione e assistenza reciproca tra gli Stati membri nelle indagini relative alle infrazioni stradali dopo lo scambio dei dati di immatricolazione dei veicoli, come illustrato alla sezione 8; oppure le decisioni pronunciate dagli Stati membri nei casi di mancato pagamento di una sanzione pecuniaria in relazione a tali infrazioni spesso non rientrano nell'ambito di applicazione della decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio. Inoltre è assai limitato il numero delle decisioni riconosciute reciprocamente che rientrano nell'ambito di applicazione della decisione quadro e riguardano sanzioni pecuniarie per infrazioni stradali. La percentuale di sanzioni riscosse coattivamente rispetto al totale delle sanzioni non pagate volontariamente varia dallo 0 all'1% . Soltanto la Germania (il ministero federale della Giustizia) ha fornito informazioni dettagliate sulle richieste (in entrata e in uscita) di riconoscimento delle decisioni relative a sanzioni pecuniarie per infrazioni stradali (p. es. nel periodo 2011-2014 la Germania ha emesso 15 843 decisioni relative a infrazioni stradali commesse da non residenti, di cui il 43% non è stato eseguito). È evidente che le procedure previste dalla decisione quadro sono inadatte alla situazione attuale, nella quale milioni di sanzioni pecuniarie per le infrazioni stradali rilevate devono essere oggetto di una procedura di esecuzione, e pertanto non integrano adeguatamente lo scambio di informazioni contemplato dalla direttiva CBE. L'impatto positivo della direttiva sulla sicurezza stradale derivante dall'effetto deterrente delle sanzioni previste per le infrazioni stradali rilevate non è ancora visibile e, anche qualora fosse conseguito, potrebbe non essere sostenibile in caso di mancata esecuzione, anche coattiva, delle sanzioni. La decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio è uno strumento di reciproco riconoscimento destinato a contemplare tutti i tipi di illecito penale. Essa non si propone di occuparsi delle infrazioni stradali più diffuse, che costituiscono solitamente infrazioni amministrative (lievi). Lo studio di valutazione esterno rileva che il principale ostacolo giuridico all'applicazione efficace della direttiva quadro è legato alle differenze esistenti nella qualifica normativa delle infrazioni stradali (qualifica penale/amministrativa) e al loro impatto sulle procedure nazionali e sui diritti riconosciuti ai presunti trasgressori. Attualmente le decisioni degli Stati membri in materia di sanzioni pecuniarie possono essere riconosciute soltanto se le infrazioni stradali sono qualificate come illeciti penali o se il loro riesame è effettuato nell'ambito di una procedura simile a un procedimento penale. Nonostante la recente interpretazione della Corte di giustizia dell'Unione europea , sembra permanere un'incertezza giuridica che rende difficile per le autorità amministrative degli Stati membri valutare se i tribunali di altri Stati membri che emettono le decisioni possano essere considerati tribunali competenti in materia penale o tribunali (amministrativi) che riesaminano le infrazioni stradali nell'ambito di una procedura simile a un procedimento penale. La maggioranza dei soggetti interessati che hanno maturato esperienza nell'applicazione della decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio ha evidenziato che l'invio elettronico delle decisioni e dei certificati riguardanti le sanzioni pecuniarie allo Stato membro di esecuzione è la modalità più appropriata per garantire un'efficace applicazione transfrontaliera delle sanzioni pecuniarie previste per le infrazioni stradali. La Commissione ha pubblicato nel 2008 una relazione di valutazione relativa alla decisione quadro e attualmente sta collaborando con gli esperti di vari Stati membri al fine di elaborare formulari standardizzati volti a facilitare la procedura di applicazione transfrontaliera delle sanzioni pecuniarie nell'ambito della decisione quadro.