Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza degli aeromobili di paesi terzi che utilizzano aeroporti comunitari"

(COM(2002) 8 def. - 2002/0014 (COD))

(2002/C 241/06)

Il Consiglio, in data 31 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Santillán in data 19 giugno 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. In seguito all'incidente aereo di Puerto Plata (Repubblica Dominicana)(1), la Commissione europea, invitata dal Consiglio ad elaborare proposte volte ad accrescere la sicurezza dei cittadini europei che viaggiano in aereo, ha istituito un gruppo ad alto livello composto da esperti in materia di sicurezza aerea(2) e, con la loro assistenza, ha messo a punto una strategia comunitaria per il rafforzamento della sicurezza aerea e ha intrapreso due iniziative. La prima è consistita nel regolamento recante regole comuni nel settore dell'aviazione civile e che istituisce un'Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA), adottato il 27 settembre del 2000(3).

1.2. La seconda mirava ad assicurare che anche i paesi terzi applicassero le norme di sicurezza degli aeromobili. A questo fine la Commissione ha presentato nel 1997 una proposta di direttiva che istituisce un sistema di valutazione della sicurezza degli aeromobili di paesi terzi che utilizzano gli aeroporti della Comunità(4). Tale proposta, che ha formato oggetto di un parere del Comitato economico e sociale(5), è decaduta per il superamento dei termini previsti dall'art. 252 del trattato di Amsterdam.

1.3. Alla luce dell'accordo concluso dai governi spagnolo e britannico in merito all'aeroporto di Gibilterra, la Commissione ha deciso di presentare una nuova proposta che tiene conto di quanto evidenziato dal Consiglio nella presa di posizione comune del 4 giugno 1998(6) e dal Parlamento europeo in seconda lettura(7).

1.4. Per quanto riguarda la proposta allo studio, il gruppo ad alto livello, dopo aver esaminato la procedura della FAA(8), che consiste nel verificare che le autorità nazionali competenti dispongano dei mezzi giuridici, delle risorse finanziarie, del personale e dell'esperienza necessari in materia di controllo della sicurezza, ha concluso che una procedura di questo tipo non sarebbe adatta alla situazione europea.

1.5. Il gruppo ad alto livello ha optato invece per la procedura SAFA(9), di carattere graduale, da attivare una volta accertata, o presunta, l'esistenza di carenze nei livelli di sicurezza di una determinata compagnia aerea di paesi terzi.

1.6. In conformità della Convenzione di Chicago(10) i punti principali della relazione del gruppo ad alto livello che interessano il presente parere sono i seguenti:

- una strategia di rafforzamento della sicurezza che riguardi gli aeromobili e le compagnie aeree di paesi terzi deve essere compatibile con i principi che disciplinano l'aviazione civile internazionale.

- Spetta a ciascuno Stato contraente rilasciare o convalidare i certificati di navigabilità e di abilitazione di ogni aeromobile e di ogni equipaggio registrati in tale Stato. Questa certificazione deve essere accettata da tutti gli altri Stati contraenti nella misura in cui essa sia equivalente o superiore alle norme minime internazionali. Di conseguenza, uno Stato contraente non è tenuto a riconoscere i certificati che reputa non conformi alle norme ICAO(11). In tal caso si può prendere in considerazione il ricorso all'azione unilaterale per proteggere i cittadini di uno Stato. Ciò non significa tuttavia che sia possibile un'azione di tipo collettivo.

- Gli accordi bilaterali, pur riconoscendo il diritto reciproco di ciascuna parte di designare le compagnie aeree, di norma non contengono disposizioni che prevedono esplicitamente la verifica della sicurezza, né la possibilità di un'azione unilaterale che permetta a una parte di privare l'altra dei diritti che le sono stati riconosciuti.

- È pertanto molto difficile, in termini di diritto sull'aviazione internazionale, compilare "liste nere" di linee aeree non comunitarie, senza parlare dell'inevitabile rischio di rappresaglie o di altre eventuali conseguenze diplomatiche negative.

2. La proposta della Commissione(12)

2.1. La proposta in esame intende stabilire il quadro comune di un meccanismo di valutazione inteso a rafforzare la sicurezza tramite la procedura SAFA, mantenendo il diritto di ogni Stato membro di ispezionare qualsiasi aeromobile, nel rispetto della legislazione comunitaria.

2.2. L'allegato 8 della Convenzione ICAO "Navigabilità dell'aeromobile" prevede che tutti gli aeromobili debbano essere mantenuti in condizioni di navigabilità. Qualora nutra dubbi in proposito, lo Stato contraente non è più obbligato ad accettare la validità del certificato di navigabilità, può ispezionare l'aeromobile e, all'occorrenza deciderne il fermo. Le normative nazionali variano da un paese all'altro, ma in ogni Stato membro esiste un'autorità competente che ha la facoltà di decretare il fermo di qualsiasi aeromobile nazionale, di un altro Stato membro o di un paese terzo, quando sussistano dubbi in merito alla sua navigabilità. L'allegato 13 della Convenzione ICAO "Inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione" prevede una procedura analoga in caso di presunto incidente.

2.3. Le misure proposte dalla Commissione per accrescere la sicurezza aerea sono di tre tipi e comprendono (art. 1):

a) la raccolta e la diffusione delle opportune informazioni, necessarie per decidere le misure atte a garantire la sicurezza dei passeggeri;

b) l'ispezione degli aeromobili di paesi terzi, del loro funzionamento e del loro equipaggio ogniqualvolta sia lecito presumere che le norme internazionali di sicurezza non siano rispettate, nonché il fermo di tali aeromobili, se necessario;

c) l'adozione e l'attuazione di misure appropriate per rettificare le eventuali carenze rilevate.

2.4. La raccolta di informazioni (art. 4) comprende i rapporti (di piloti, organismi di manutenzione, organismi indipendenti dalle autorità competenti) e la documentazione relativa ad incidenti e reclami e alle azioni intraprese in seguito ad un'ispezione a terra, nonché informazioni complementari sull'operatore e sugli interventi correttivi da esso realizzati.

2.5. Si stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di pubblicare semestralmente informazioni accessibili al pubblico relative ai sei mesi precedenti e concernenti il numero di aeromobili bloccati a terra, il tipo di aeromobile, lo Stato di immatricolazione, l'aeroporto, la data del fermo, il paese di provenienza, ecc. (art. 7.2).

2.6. Esiste un obbligo di riservatezza delle informazioni (art. 7.4), in particolare di quelle fornite dall'equipaggio dell'aeromobile, riservatezza garantita dall'anonimato delle fonti di informazione.

2.7. Il diritto di ispezione a terra si attiva nei confronti degli aeromobili di paesi terzi "che si presume non rispettino le norme internazionali di sicurezza" (art. 5). Il suo contenuto è descritto nell'allegato II della proposta di direttiva e comprende, fra gli altri numerosi elementi, la verifica della documentazione operativa, delle condizioni dell'equipaggio (composizione e qualifiche) e della presenza a bordo di dispositivi e apparecchiature quali la "scatola nera".

2.8. Si può disporre il fermo di un aeromobile "quando la mancanza di conformità rispetto alle norme internazionali di sicurezza comporta un evidente rischio per la sicurezza" (art. 8.1). Nel caso di una tale misura estrema, l'autorità competente dovrà informare "immediatamente" le autorità dello Stato dell'operatore interessato e dello Stato di immatricolazione dell'aeromobile.

Esiste la possibilità di autorizzare, con le dovute precauzioni, il volo dell'aeromobile in condizioni di sicurezza, senza passeggeri o "carico pagante", fino all'aeroporto dove avranno luogo le riparazioni.

2.9. Le misure correttive possono comprendere la sorveglianza, in particolare, di un operatore specifico o di tutti gli operatori aerei di un determinato paese (art. 9), nonché l'imposizione di divieti o condizioni all'esercizio dell'attività (art. 10).

2.10. Nell'applicazione della proposta di direttiva, la Commissione sarà assistita da un comitato istituito a norma dall'articolo 12 del regolamento del Consiglio (CEE) n° 3922/91 del 16 dicembre 1991, concernente l'armonizzazione di regole tecniche e di procedure amministrative nel settore dell'aviazione civile(13).

2.11. Il termine previsto per il recepimento della direttiva è di due anni a partire dalla sua entrata in vigore (art. 12). Entro lo stesso termine, la Commissione deve elaborare una relazione sulla sua applicazione e proporre eventuali modifiche (art. 13).

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato economico e sociale europeo accoglie con favore la proposta della Commissione intesa a rafforzare la sicurezza dei viaggiatori europei e basata sulla procedura SAFA, gestita dalle Autorità aeronautiche comuni [JAA(14)] per conto della Conferenza europea dell'aviazione civile [ECAC(15)].

La procedura SAFA fa parte di una strategia generale della Commissione per partecipare al miglioramento della sicurezza dell'aviazione civile che risponde anche alla preoccupazione crescente dei passeggeri, osservabile in tutto il mondo ed aumentata in seguito a fatti non attinenti alle condizioni degli aeromobili, quali gli attentati terroristici dell'11 settembre negli Stati Uniti.

È indispensabile che tale procedura entri in vigore, anche se non apporterà una soluzione totale ai problemi, date le caratteristiche specifiche di questo mezzo di trasporto. Le brevi permanenze degli aeromobili negli aeroporti rendono ad esempio, difficile la realizzazione di ispezioni esaustive.

3.2. Le misure di informazione contemplate nella proposta in esame sono collegate ad altre esigenze, come quelle relative alla segnalazione di eventi nel settore dell'aviazione civile(16). Come già rilevato, la proposta non limita il diritto degli Stati membri di ispezionare, bloccare a terra, vietare o imporre condizioni di sicurezza agli aeromobili conformemente al diritto comunitario.

3.3. I vettori aerei della Comunità sono fra i più sicuri del mondo. Devono adempiere non solo alle norme previste dalla Convenzione di Chicago sull'aviazione civile del 1944 e dai suoi allegati, che stabiliscono i livelli minimi di sicurezza degli aeromobili adottati dall'ICAO, bensì anche ad un insieme di regole tecniche e di procedure amministrative(17). Tuttavia, i precedenti in materia di sicurezza di alcuni aeromobili di paesi terzi impongono di stabilire norme di protezione per i passeggeri nei casi in cui le compagnie aeree utilizzino gli aeroporti comunitari.

3.4. Il Comitato segnala l'eventualità che, di conseguenza, anche una volta entrata in vigore l'attuale proposta di direttiva, i livelli di sicurezza degli operatori dei paesi terzi possano essere inferiori a quelli degli operatori europei.

3.5. Il Comitato ribadisce che questa misura deve far parte di un'azione comune e più ampia che non deve comprendere solo gli aeromobili dei paesi terzi, bensì le condizioni generali del trasporto aereo in Europa, come segnalato dal gruppo ad alto livello.

3.6. Il Comitato concorda con la necessità che le misure relative all'informazione, ai controlli e al fermo di aeromobili o alle restrizioni nell'uso degli aeroporti siano comuni a tutti gli Stati membri per evitare che gli aeromobili con carenze accertate in uno Stato possano prestar servizio in altri aeroporti comunitari. Agire in base a norme comuni può inoltre contribuire a rendere più difficile il ricorso a rappresaglie da parte di paesi terzi nel caso in cui uno Stato membro adotti una misura contro un determinato operatore.

3.7. Il Comitato condivide il criterio secondo cui, in applicazione del principio di sussidiarietà, i mezzi amministrativi e giudiziari di ricorso contro le decisioni delle autorità competenti saranno quelli previsti dalla legislazione degli Stati membri.

3.8. Il Comitato approva la pubblicazione di una relazione semestrale sul fermo di aeromobili.

4. Osservazioni particolari

4.1. Aeromobili noleggiati. Per quanto riguarda il campo d'applicazione, la proposta fa riferimento in generale agli "aeromobili di paesi terzi", intendendo con tale espressione gli aeromobili "il cui impiego o la cui gestione non è soggetta al controllo delle autorità competenti di uno Stato membro" (art. 3) ed esclude dalle misure di ispezione solo: a) gli aeromobili di Stato(18), e b) gli aeromobili che hanno un peso massimo al decollo inferiore a 5700 kg e che non effettuano trasporti aerei di natura commerciale (art. 2).

Il Comitato propone di aggiungere all'articolo 3 la seguente definizione:

"aeromobile di paesi terzi: aeromobile utilizzato da una compagnia aerea il cui certificato di operatore aereo sia stato rilasciato da uno Stato che non è membro della Comunità europea o un aeromobile appartenente ad imprese che non hanno sede amministrativa o sede principale di attività nella Comunità."

Il Comitato osserva che la Commissione ritiene che la direttiva 2407/92 comprenda anche gli aeromobili noleggiati. L'emendamento proposto, tuttavia, non lascia spazio ad alcuna ambiguità.

4.2. Norme ICAO. L'allegato II dovrebbe stabilire più chiaramente per gli Stati membri l'obbligo di effettuare controlli per garantire che l'operatore soddisfi le norme ICAO per quanto riguarda i limiti dei tempi di volo, le qualifiche minime dell'equipaggio e la formazione.

4.3. Articolo 5. Ispezione a terra. Il Comitato ritiene opportuno fissare un numero minimo di ispezioni casuali per potenziare la sicurezza degli aeromobili di paesi terzi.

Al paragrafo 1 dell'articolo 5 sarebbe opportuno aggiungere "... siano sottoposti senza indugio ad ispezione a terra".

4.4. Articolo 7. Protezione e diffusione delle informazioni. Non è sufficientemente chiaro cosa debbano fare le autorità competenti dello Stato membro una volta ricevute le informazioni sugli aeromobili sottoposti a fermo di un determinato operatore. Se la gravità della causa lo giustifica, occorre prevedere la possibilità di decidere il fermo di tutti gli apparecchi della compagnia aerea.

4.5. Carenze minori. Le procedure SAFA si concentrano sulle carenze più rilevanti che possono addirittura comportare il fermo dell'aeromobile.

Il Comitato osserva che le carenze verrebbero classificate su una scala da 1 a 3. Propone che la direttiva imponga alle varie autorità competenti di procedere ad uno scambio trimestrale di informazioni su tutte le carenze, divulgando informazioni su quelle più gravi.

4.6. Lingua inglese. Il Comitato insiste sulla necessità di esigere, come condizione di sicurezza, che tutti gli equipaggi abbiano una buona conoscenza della lingua inglese. Tale requisito dovrebbe essere inserito nelle norme dell'ICAO.

4.7. Per garantire la massima celerità nello scambio di informazioni fra le autorità competenti e la Commissione (art. 6) bisogna ricorrere alle tecnologie dell'informazione. L'accesso della autorità alle basi dati è fondamentale.

4.8. Competenza dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea. Il Comitato considera auspicabile che la responsabilità dell'applicazione del programma SAFA incombe in futuro all'EASA (European Aviation Safety Authority - Agenzia europea per la sicurezza aerea).

4.9. Entrata in vigore. Data la sua finalità, è necessario che la procedura SAFA entri in vigore con la massima celerità. Per questo motivo, pur comprendendo la complessità tecnica della materia, il Comitato propone che il termine di due anni previsto per il recepimento della proposta venga ridotto a 12 mesi.

- A tale proposito va ricordato che era già stata presentata una proposta di direttiva in materia nel 1997 e che quindi gli Stati membri hanno già disposto di 5 anni per adottare le misure necessarie.

Bruxelles, 17 luglio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Repubblica Dominicana. Nel 1996, un aeromobile turco, noleggiato da un operatore turistico tedesco, precipitò uccidendo 176 passeggeri.

(2) SEC(96) 2083 def.

(3) COM(2000) 595 def.

(4) COM(97) 55 def.

(5) CES 1175/97, relatore: Mobbs.

(6) GU C 227 del 20.7.1998, pag. 18.

(7) GU C 313 del 12.10.1998, pag. 32.

(8) Federal Aviation Administration (Amministrazione federale dell'aviazione degli Stati Uniti).

(9) Safety Assessment of Foreign Aircraft.

(10) Convenzione sull'aviazione civile internazionale, firmata a Chicaco il 7 dicembre 1944.

(11) Organizzazione dell'aviazione civile internazionale.

(12) In merito all'impostazione generale, cfr. la comunicazione della Commissione, "Contributo della Comunità europea al miglioramento della sicurezza aerea a livello mondiale", COM(2001) 390 def.

(13) GU L 373 del 31.12.1991.

(14) Joint Aviation Authorities.

(15) European Civil Aviation Conference.

(16) COM(2001) 532 def.

(17) Regolamento del Consiglio 3922/91, del 16.12.1991. GU L 373 del 31.12.1991, pag. 4.

(18) Apparecchi utilizzati per i servizi militari, doganali e di polizia (Convenzione di Chicago, art. 3).