Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al "Documento di lavoro della Commissione — La relazione tra la salvaguardia della sicurezza interna ed il rispetto degli obblighi e strumenti internazionali in materia di protezione" (COM(2001) 743 def.)



Gazzetta ufficiale n. C 149 del 21/06/2002 pag. 0030 - 0035



Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al "Documento di lavoro della Commissione - La relazione tra la salvaguardia della sicurezza interna ed il rispetto degli obblighi e strumenti internazionali in materia di protezione" (COM(2001) 743 def.) (2002/C 149/09) La Commissione, in data 21 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al Documento di cui sopra. La Sezione "Occupazione, affari sociali e cittadinanza", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore unico Retureau in data 10 aprile 2002. Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 24 aprile 2002, nel corso della 390a sessione plenaria, con 92 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il documento di lavoro della Commissione mira a individuare soluzioni politiche, giuridiche e pratiche in materia di sicurezza interna, vale a dire per ciò che concerne la protezione della società europea dalla presenza e dalle attività di gruppi terroristici e dei loro affiliati sul territorio dell'Unione. Esso fa seguito alle conclusioni del Consiglio straordinario GAI, svoltosi il 20 settembre 2001 sulla scia del terribile attentato commesso a New York l'11 settembre precedente. 1.2. In tale occasione, il Consiglio aveva invitato la Commissione "ad analizzare con urgenza il rapporto tra salvaguardia della sicurezza interna e rispetto degli obblighi e strumenti internazionali in materia di protezione". 1.3. Il documento della Commissione verte sugli strumenti relativi alla protezione dei richiedenti asilo e delle persone ammesse a godere dello status di rifugiato o di un altro status di protezione in uno degli Stati membri. La Commissione non si limita infatti a considerare la protezione sancita dalla Convenzione di Ginevra e del relativo Protocollo (ratificati da tutti gli Stati membri), ma anche quella garantita da altri testi di portata internazionale e regionale a talune categorie di persone costrette, per motivi di incolumità, a lasciare il rispettivo paese di origine o di residenza e a chiedere asilo a uno Stato membro dell'Unione. 1.4. Il documento esamina anzitutto le possibilità giuridiche, a norma degli strumenti in vigore, di escludere dallo status di rifugiati le persone che non meritano una tale protezione, in particolare chi è implicato in attività terroristiche o criminali di altro genere (Capitolo 1). Successivamente si sofferma sulle conseguenze giuridiche dell'esclusione di talune persone da un regime di protezione internazionale (Capitolo 2). Passa poi ad analizzare le misure giuridiche o amministrative che possono essere oggetto di armonizzazione fra gli Stati membri, come pure la cooperazione amministrativa e il ricorso al metodo aperto di coordinamento (Capitolo 3), e infine esamina le disposizioni di "sicurezza interna" contenute nella legislazione comunitaria in vigore e in quella in preparazione nel settore dell'asilo e dell'immigrazione (Capitolo 4). 1.5. Come sottolinea la Commissione, il documento poggia su due importanti principi: - quello secondo cui i rifugiati e coloro che richiedono asilo in buona fede non devono pagare per i recenti avvenimenti; - quello secondo cui i terroristi e chi li sostiene sul piano finanziario o in altro modo non devono poter accedere facilmente al territorio degli Stati membri. 1.6. La richiesta di asilo è presentata come un potenziale canale di penetrazione del terrorismo, anche se tale affermazione viene subito dopo attenuata dalla constatazione che il ricorso a tale canale è di fatto improbabile: infatti, i terroristi dispongono di vie illegali più discrete per fare il loro ingresso sul territorio dell'Unione, al pari di chi commette azioni criminose o reati di altro genere. La Commissione concorda con l'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (Acnur) sul fatto che, anziché prevedere disposizioni nuove o eccezionali, sarebbe meglio limitarsi ad applicare, nei casi opportuni, alcune clausole di esclusione già presenti nell'articolo 1 F della Convenzione relativa allo status dei rifugiati. 1.7. Criteri di esclusione e loro applicazione al terrorismo 1.7.1. Non esiste una definizione comune del terrorismo nei vari strumenti internazionali o europei applicabili negli Stati membri. Tale reato viene definito caso per caso dagli organi giudiziari, a seconda delle circostanze specifiche. Il terrorismo non costituisce un motivo di esclusione ai sensi dell'articolo 1 F della Convenzione, ma secondo la Commissione può rientrare nell'interpretazione delle tre categorie generali di criteri che la Convenzione consente di invocare per motivare l'esclusione dal beneficio del diritto d'asilo (ad eccezione della seconda, poiché il terrorismo è per sua natura un crimine politico o che punta a obiettivi politici o ideologici): - crimine contro la pace, crimine di guerra o crimine contro l'umanità, così come vengono definiti negli strumenti internazionali pertinenti; - crimine grave di diritto comune commesso al di fuori del paese di accoglienza prima di esservi ammesso come rifugiato; - atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite(1). 1.7.2. Il terrorismo, stando alla giurisprudenza e a varie risoluzioni dell'Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite citate dalla Commissione, costituirebbe un chiaro criterio di esclusione in base a una delle motivazioni di cui al primo trattino dell'articolo 1 F. Quanto al terzo trattino, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha dichiarato nella risoluzione 1373 del 28 settembre 2001, che "gli atti, i metodi e le pratiche del terrorismo sono azioni contrarie ai fini ed ai principi delle Nazioni Unite" e che "anche le azioni deliberate di finanziamento, pianificazione e istigazione degli atti terroristici sono contrarie ai fini ed ai principi delle Nazioni Unite". 1.7.2.1. Tali atti terroristici consistono in particolare, secondo le giurisprudenze nazionali, nel dirottamento di aerei o di altri mezzi di trasporto, nella presa di ostaggi, negli attentati dinamitardi, ecc. 1.7.3. La Commissione aggiunge che la mera appartenenza a un gruppo terroristico può in certi casi essere considerata partecipazione personale e consapevole o acquiescenza equivalente a complicità, per quanto si debba tenere conto delle circostanze specifiche di ciascun caso e dell'effettivo livello di coinvolgimento. 1.7.4. Ne consegue, secondo la Commissione, che il terrorismo può essere addotto a motivo per respingere una richiesta di asilo o per revocare uno status di rifugiato o un altro status di protezione. 2. Osservazioni del Comitato 2.1. Il Comitato economico e sociale europeo sostiene appieno l'elaborazione di una strategia globale e coordinata di lotta al terrorismo su scala europea, come anche l'armonizzazione delle norme che definiscono e sanzionano il reato di terrorismo. L'Unione ha il pieno diritto di proteggere dagli attentati terroristici tutti coloro che risiedono o transitano sul suo territorio, nonché i beni pubblici e privati, come pure di impedire la pianificazione, l'organizzazione e il finanziamento di tali attentati da parte di gruppi o di individui. 2.2. Le cause del terrorismo, tanto sul territorio dell'Unione quanto nei paesi terzi, sono complesse e spesso riconducibili a situazioni di crisi politica e spirituale, a matrici ideologiche di natura politica e religiosa, a istanze nazionalistiche, ecc. Di conseguenza, i rimedi dovrebbero essere quanto più possibile preventivi e adeguati alle cause scatenanti: essi possono richiedere interventi diversificati, come la ricerca di soluzioni pacifiche ai conflitti, la repressione penale e l'adozione di misure socioeconomiche. L'Europa dovrebbe reagire in modo proporzionato, in funzione delle cause e della natura delle minacce. 2.3. Il Comitato però si chiede se sia davvero utile concentrarsi sulla politica in materia d'asilo nell'ambito di una strategia di lotta al terrorismo, poiché teme che tale orientamento possa dare origine a misure restrittive, contrarie alla Convenzione o limitative dei diritti dell'uomo. Ciò detto, le lettere a) e c) dell'articolo 1 F potrebbero costituire all'occorrenza una base giuridica accettabile per escludere una persona dallo status di rifugiato o da un altro status di protezione, qualora fosse dimostrato che tale protezione viene effettivamente utilizzata per commettere atti terroristici. 2.4. Al riguardo il Comitato ricorda in particolare il proprio parere(2) sul progetto di direttiva sulle norme minime ai fini del riconoscimento o della revoca dello status di rifugiato, e le posizioni di principio espresse in tale sede. 2.5. Il Comitato è convinto che non si possa rimettere in questione il diritto di ognuno a richiedere asilo e che il principio di "non respingimento" (non-refoulement) dei richiedenti debba essere scrupolosamente rispettato anche nelle situazioni di crisi e di pericolo per la pace e la sicurezza, le quali impongono una maggiore vigilanza da parte delle autorità. 2.6. Come ha sottolineato la stessa Commissione, la domanda d'asilo non è un modo consueto di penetrazione del territorio da parte del terrorismo e lo status di rifugiato non offre una copertura fra le più indicate a chi intende esercitare attività terroristiche, anche se tale ipotesi non può essere completamente scartata a priori. 2.7. Anche l'assenza di una definizione internazionale o comune del reato di terrorismo costituisce un problema. Non bisogna infatti sottovalutare il rischio che l'interpretazione dei criteri di esclusione venga generalizzata e che tali criteri si applichino con eccessivo rigore a fattispecie non direttamente legate alla preparazione e all'esecuzione di quegli atti criminali che gli ordinamenti e gli organi giudiziari degli Stati membri qualificano in genere di terrorismo. 2.8. Le norme internazionali e regionali in materia di diritti dell'uomo devono costituire un quadro di riferimento permanente ai fini dell'interpretazione e dell'applicazione della Convenzione e del Protocollo sulla protezione dei rifugiati. Fra le norme a carattere regionale si possono citare la Convenzione europea sui diritti dell'uomo e le libertà fondamentali, la Convenzione europea contro la tortura e, in materia di diritto d'asilo, anche la Carta dei diritti fondamentali adottata a Nizza, la quale ne fa un cenno esplicito. 2.9. In particolare, il diritto alla difesa e a una procedura equa non possono essere sospesi per via di un sospetto o di un'incriminazione per terrorismo. Non si può invocare la legittimità della lotta al terrorismo per ridurre il livello delle garanzie e della protezione, o per ignorare il principio di non respingimento. 2.10. Il Comitato richiama altresì l'attenzione sulla vasta accezione che il concetto di terrorismo trova in numerosi paesi, i quali definiscono terroristi i propri oppositori politici interni o in esilio. Pertanto, è necessario considerare le circostanze effettive di ciascun caso e procedere a un'indagine oggettiva suffragata da prove concrete, evitando di interpretare in senso lato talune disposizioni o ampliarne la portata per analogia al fine di definire talune azioni come terroristiche o assimilarle ad atti di terrorismo, incriminando di conseguenza una persona che chiede asilo o beneficia di protezione. 2.11. Il Comitato esprime quindi preoccupazione per le disparità riscontrabili fra la qualità della prova nell'ambito di un procedimento penale e quella richiesta per l'esclusione o la revoca dello status di protezione: basta infatti avere "serie ragioni per ritenere" che la persona in questione abbia commesso uno degli atti considerati di terrorismo o ne sia stato complice, ivi compresa l'"istigazione", senza che sia necessario dimostrare che essa ha davvero commesso tale atto (1.1.4). Il Comitato chiede che si adduca la prova del reato commesso o per lo meno che un'inchiesta sufficientemente approfondita apporti elementi seri e convergenti del coinvolgimento in un'attività destinata a recare o recante pregiudizio alle persone e ai beni allo scopo di seminare il terrore, giacché non ci si può limitare a esprimere dei sospetti. 2.12. Peraltro, la decisione di negare la protezione prevista dalla Convenzione o da un altro strumento internazionale non dovrebbe necessariamente condurre all'espulsione verso il paese d'origine o un paese terzo, specie se ivi i diritti dell'uomo non fossero pienamente garantiti come sul territorio dell'Unione, e il medesimo principio deve valere anche in caso di procedura d'estradizione. Tuttavia, il documento della Commissione appare piuttosto vago in proposito, e andrebbe precisato. La procedura di revoca non deve riguardare automaticamente gli intimi e i familiari dell'interessato, a meno che non se ne provi il coinvolgimento in un'attività terroristica. 2.13. Inoltre, il Comitato esprime profonda preoccupazione per il fatto che i documenti di lavoro sulla lotta al terrorismo rischiano di istituire - o quanto meno suggerire - un legame fra quanti richiedono asilo o protezione internazionale e le persone colpevoli del reato di terrorismo o, in un altro contesto, fra i lavoratori migranti e il terrorismo. 2.14. Il documento non considera il terrorismo alla stregua di un "crimine contro la pace". Nondimeno, il Comitato è dell'avviso che atti di guerra perpetrati in tempo di pace e volti a scatenare conflitti armati interni, a favorire colpi di stato militari o dittatoriali, o ancora a esacerbare una controversia fra paesi per provocare un'escalation militare, potrebbero rientrare nel concetto di crimini contro la pace. 2.15. Viceversa, è con la massima prudenza che si deve ricorrere al termine "terroristico" per qualificare determinati atti commessi in tempo di guerra. In effetti, l'attività dei movimenti di liberazione, specie quelli riconosciuti dall'ONU, le azioni di resistenza a interventi armati provenienti dall'esterno, eccetto quelli decisi dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, o gli atti di guerra di fazioni opposte in una situazione di conflitto civile sono di solito definiti "atti terroristici" dalla parte avversa, mentre l'altra parte li ritiene leciti. È quindi opportuno considerare la natura del regime politico, le cause del conflitto, l'eventuale legittimità dei mezzi impiegati, ad esempio contro un regime totalitario o dittatoriale o contro un intervento armato arbitrario, per determinare in ciascun caso e in modo oggettivo quali azioni si possano definire atti terroristici o crimini di guerra, contro la pace o contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite. 2.16. Peraltro, il fatto di definire taluni atti terroristici come crimini di guerra implicherebbe che si tratta di azioni gravi perpetrate in uno scenario di conflitto armato relativamente generalizzato, o di interventi armati di notevole intensità o rilievo e di lunga durata, posti in atto da gruppi armati, guerriglieri o bande paramilitari, contro la popolazione civile o la magistratura democraticamente designata. 2.17. Infine, il Comitato ritiene che anche la risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, adottata in un momento di profonda emozione internazionale, e che considera il reato di terrorismo contrario alle finalità e agli obiettivi delle Nazioni Unite, sia da interpretare come già indicato per l'articolo 1 F della Convenzione, cioè alla luce delle norme e dei principi consuetudinari relativi ai diritti dell'uomo; del pari, le azioni giudicate in tale contesto non dovrebbero formare oggetto di interpretazioni in senso lato o di deduzioni per analogia volte a definirle terroristiche, e quindi contrarie alle finalità e agli obiettivi delle Nazioni Unite. 2.18. Per quanto concerne i crimini internazionali (crimini di guerra, crimini contro l'umanità - o di lesa umanità, come li definisce la Convenzione interamericana dei diritti dell'uomo -, o genocidio), gli Stati membri dovrebbero contemplare l'adozione di strumenti giuridici che consentano loro di dotarsi di competenze giurisdizionali internazionali, sì da reprimerli con maggiore efficacia. In questo modo, chi si è reso colpevole di un tale crimine sarebbe dissuaso dal chiedere protezione a uno Stato membro, dove rischierebbe di essere giudicato per degli atti commessi in un paese terzo. 2.19. Il Comitato si chiede se non sia più opportuno "congelare" le domande di asilo o lo status di protezione, anziché adottare (1.4.2) la proposta di dichiarare "inammissibili" le domande di persone di cui sia stata chiesta l'estradizione o l'incriminazione da parte di un tribunale penale internazionale, sulla scorta di una decisione o di una convenzione delle Nazioni Unite. Quando la richiesta di estradizione o di incriminazione per "reato grave" proviene da un tribunale penale del paese del richiedente o di un altro paese, è opportuno procedere a verifiche accurate sull'effettiva natura dell'illecito, appurando se effettivamente esso si configuri come reato negli ordinamenti penali degli Stati membri, oltre che nella legislazione del paese richiedente. Quest'ultimo infatti potrebbe qualificare di "reato" le manifestazioni politiche pubbliche, l'espressione di idee "sovversive", ecc. Una volta emanata la sentenza, se il richiedente è assolto, la domanda di asilo potrebbe essere ripresa al punto in cui era stata "congelata" o lo status di protezione potrebbe essere ripristinato. Al contrario, la domanda potrebbe essere dichiarata inammissibile e lo status revocato qualora il tribunale penale pronunciasse in via definitiva una sentenza di condanna per reato grave o attività terroristica, tale da giustificare il rifiuto o la revoca di uno status di protezione. 2.20. La procedura di respingimento (refoulement) o di estradizione deve tenere conto della sorte che eventualmente attende il richiedente o il beneficiario a cui sia stato revocato il diritto d'asilo. Qualora esistano fondati timori che l'interessato possa incorrere nella pena capitale, nella tortura o in altri trattamenti inumani o degradanti, bisognerebbe senz'altro opporsi al respingimento o all'estradizione, anche laddove gli atti commessi giustificassero il rifiuto o la revoca di uno status di protezione. 2.21. Quanto ai "fattori d'attrazione" che in taluni paesi favorirebbero la concessione di diritti economici e sociali alle persone escluse dallo status di protezione ma non passibili di espulsione, il Comitato ritiene che non bisognerebbe allinearsi a quei paesi che non riconoscono nemmeno i più elementari diritti umani. I diritti socioeconomici fondamentali da accordare a tali persone, sulla base in particolare della Carta di Nizza e della Carta sociale europea, dovrebbero essere i medesimi in tutti gli Stati membri, per consentire ai beneficiari di sopperire legalmente alle proprie esigenze primarie, come pure, all'occorrenza, a quelle delle loro famiglie. Sarebbe opportuno che gli Stati membri trovassero un'intesa in materia. 2.22. Quanto alla creazione di unità di esclusione specializzate, tenuto conto che esse dovrebbero intervenire in un numero molto limitato di casi, il Comitato si chiede se, in caso di seri dubbi, non sarebbe meglio ricorrere di volta in volta ad agenti o a magistrati specializzati nella lotta al terrorismo o nel diritto penale per affiancare i servizi preposti all'esame delle domande. Dato l'esiguo numero di casi previsti, l'istituzione in via permanente di tali unità di esclusione specializzate rischia di tradursi in un loro impiego eccessivo per il semplice fatto che esistono e, di conseguenza, in un indebito aumento dei dinieghi. 2.23. Il ricorso agli specifici orientamenti interni di taluni Stati in materia di esclusione, al fine di ricavarne le "migliori pratiche", potrebbe comportare analoghi rischi di deriva, il che tuttavia non esclude la necessità di sottoporre tali orientamenti a una verifica per evitare prassi troppo divergenti o addirittura contraddittorie nell'interpretazione delle clausole di esclusione della Convenzione. Anche l'elaborazione di elenchi "europei" nominativi di esclusione, proposta nell'ambito dei meccanismi per lo scambio di informazioni (1.5.3), comporta dei rischi di esclusione abusiva se i criteri non sono uniformi o se tali elenchi non vengono opportunamente aggiornati (ad esempio nel caso di una persona estradata che frattanto sia stata assolta da una grave accusa criminale), senza contare le questioni relative alla riservatezza dei dati personali e al rispetto della vita privata. Ciò è particolarmente vero se il paese d'origine dell'interessato non applica gli stessi criteri di tutela dei dati personali o non si mostra sufficientemente rispettoso dei diritti umani, o ancora se il suo regime di governo non è pienamente democratico. 2.24. Il Comitato, pur approvando l'obiettivo di pervenire a definizioni comuni, o quanto meno a un elenco di azioni che si possano inequivocabilmente qualificare come terroristiche, invita a non optare per formulazioni troppo generiche suscettibili di applicarsi a situazioni prive di rapporti con il terrorismo, ad esempio i conflitti politici o sociali. I requisiti in materia di prova devono essere innalzati e bisogna prendere in considerazione il livello di coinvolgimento personale dell'interessato. Ciò non toglie che l'Unione necessita di criteri convergenti e universalmente accettati per evitare rischi di deriva o profonde divergenze interpretative. 2.25. Quanto alle persone escluse dallo status di rifugiati ma non passibili di espulsione, le quali si siano rese colpevoli di gravi reati o di terrorismo, se esse non rientrano nella giurisdizione di un tribunale internazionale, occorre riflettere sul modo di giudicarle (competenza universale) e più in generale sul modo di trattarle durante la loro permanenza sul territorio comunitario, nel rispetto degli obblighi in materia di diritti umani. Il Comitato è consapevole che si tratta di una questione complessa e che la detenzione deve potersi giustificare sul piano del diritto interno e delle norme internazionali in materia di diritti dell'uomo. Un'alternativa potrebbe essere il domicilio coatto, ma se un crimine restasse impunito si negherebbe giustizia alle vittime. 2.26. Riguardo al capitolo 3 sul ravvicinamento delle legislazioni e delle pratiche amministrative, il Comitato rinvia al proprio parere sulle norme minime per l'attribuzione dello status di rifugiato(3). 2.27. Sottolinea però che il cumularsi di norme supplementari non deve condurre a orientamenti comuni maggiormente restrittivi e che le modalità sempre più diversificate - e non necessariamente di origine statale -, con cui si mettono in discussione i diritti e l'integrità fisica o morale delle persone richiedono un approccio più aperto ed esteso alla Convenzione di Ginevra. L'Unione deve definirsi come territorio di tutela universale dei diritti della persona umana e adeguare di conseguenza la propria politica in materia d'asilo. 2.28. Infine, il capitolo 4 riguarda i richiedenti asilo, i rifugiati e i migranti, considerati sotto l'angolatura della "sicurezza interna". 2.29. Prima ancora di esaminare le proposte del documento di lavoro, il Comitato tiene a sottolineare che non bisognerebbe stabilire, né suggerire alcun legame fra il terrorismo internazionale e i richiedenti asilo o i migranti. Il solo fatto di ipotizzare l'esistenza di un tale legame a livello ufficiale rischia di incoraggiare le organizzazioni e le idee xenofobe e razziste. Al contrario, conformemente alle politiche dell'Unione in materia di lotta al razzismo e alla discriminazione, è necessario impedire il diffondersi di tali concezioni intolleranti. 2.30. Il documento propone di rivedere le attuali misure comunitarie di sicurezza interna alla luce delle nuove circostanze. Se è vero infatti che è cresciuta l'efferatezza degli atti terroristici commessi negli Stati Uniti, va anche notato che l'organizzazione indicata come responsabile è attualmente ricercata a livello internazionale e che, peraltro, il rischio di atti terroristici permane. Qualora le disposizioni vigenti nell'Unione si rivelassero inefficaci per proteggerne il territorio o favorissero la creazione di basi operative negli Stati membri per organizzazioni attive in paesi terzi, esse andrebbero rivedute. Il Comitato raccomanda di procedere a un tale esame prima di prevedere le modifiche o gli adeguamenti opportuni. 2.31. La protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di rifugiati(4) non deve significare una protezione di livello inferiore per gli interessati, né tanto meno può sostituirsi in via permanente a un regime di asilo. L'esclusione da tale tipo di protezione deve seguire regole altrettanto rigorose di quelle relative alla protezione derivante dal diritto d'asilo e dallo status di rifugiato. 2.32. Il Comitato si chiede se il sistema d'identificazione Eurodac, approvato dal Consiglio nel quadro del rafforzamento della sicurezza interna, il quale raccoglie e mette a disposizione di tutte le polizie europee i dati personali e le impronte digitali dei richiedenti asilo e di quanti hanno superato illegalmente le frontiere, senza però tracciare alcuna distinzione tra queste categorie di persone, sia davvero accettabile per coloro che richiedono asilo, i quali non commettono alcun reato e si limitano a sollecitare il beneficio di un diritto riconosciuto loro a livello internazionale. 2.33. Il Comitato continua a essere favorevole alla sospensione della procedura d'asilo, in caso di azione penale internazionale o di domanda di estradizione, rispetto a un'esclusione categorica per inammissibilità della domanda. 2.34. Quanto al punto 4.3.2 del documento della Commissione, il Comitato sottolinea che il criterio del finanziamento di un'organizzazione legata al terrorismo va valutato con prudenza. Possono esistere infatti organizzazioni caritatevoli, solidaristiche o politiche legate al terrorismo senza che i donatori ne siano a conoscenza. Va quindi dimostrato caso per caso che questi ultimi sono consapevoli di finanziare direttamente delle attività terroristiche con i loro contributi. 2.35. Del pari, la partecipazione ad associazioni politiche, sindacali, religiose o di altro genere non può essere accomunata ad attività terroristiche anche quando vengano dimostrati i legami fra alcuni membri o dirigenti di tali associazioni e gli autori di atti terroristici. Bisogna infatti provare l'elemento morale e la partecipazione pienamente consapevole degli interessati, giacché non basta addurre l'appartenenza a un'associazione presente in modo legale o riconosciuta de facto in uno Stato membro dell'Unione o in un paese terzo. 2.36. Analogamente, un'organizzazione che non commetta essa stessa atti di terrorismo e che propugni un'azione politica pacifica, ma disposta a giustificare sul piano politico degli interventi armati in determinate circostanze, non dovrebbe essere automaticamente accusata di complicità con il terrorismo, né tanto meno dovrebbero esserlo i suoi affiliati e quanti la sostengono finanziariamente. 2.37. Il Comitato auspica che nel quadro del metodo aperto di coordinamento previsto dal documento della Commissione si possa elaborare una definizione comune e limitativa dei concetti di "reati di terrorismo" e di "complicità con il terrorismo". 2.38. Nel punto 4.4.3 del documento di lavoro della Commissione si propone di modificare vari articoli della proposta di direttiva relativa allo status di residente di lungo periodo. Fra le proposte della Commissione figura quella di sopprimere il paragrafo 7 dell'articolo 13, che non ammette la procedura d'espulsione per direttissima. Il Comitato ritiene che, in caso di minaccia terroristica debitamente giustificata, ai residenti di lunga durata si debba applicare la procedura d'espulsione ordinaria. 3. Conclusioni 3.1. Il Comitato, che sostiene appieno un'azione coordinata contro il terrorismo su scala comunitaria e sottoscrive il metodo aperto di coordinamento raccomandato dalla Commissione(5), invita tuttavia alla massima prudenza e a una profonda riflessione sui metodi di lotta preventiva e di repressione, al di là della profonda e legittima emozione per gli odiosi attentati commessi negli Stati Uniti lo scorso 11 settembre, come pure per gli altri atti di terrorismo perpetrati in diversi Stati membri e paesi terzi. 3.2. Raccomanda alla Commissione, e più in generale a tutte le istituzioni, di subordinare tutte le politiche e le misure comuni di lotta al terrorismo all'osservanza degli impegni internazionali, e in particolare degli strumenti universali e regionali volti a tutelare i diritti della persona umana, facendo prevalere in ogni circostanza il rispetto dei diritti e la dignità dei rifugiati e dei richiedenti asilo. 3.3. Il principio di non respingimento (non-refoulement) deve continuare a caratterizzare la politica comune e le politiche nazionali relative ai rifugiati e a quanti richiedono asilo o protezione. Ciascun caso deve essere valutato in modo specifico e, ogniqualvolta la protezione venga negata, bisogna mettere degli strumenti di ricorso efficaci a disposizione degli interessati. 3.4. Infine, le politiche relative ai rifugiati e ai richiedenti asilo non possono essere confuse con quelle relative ai migranti. Tali politiche inoltre non devono in alcun modo contribuire ad avvalorare le tesi razziste e discriminatorie che tendono a fare delle persone provenienti da paesi terzi i capri espiatori dei problemi sociali e della delinquenza, incitando all'odio e al rifiuto dell'"altro". 3.5. Il diritto di chiedere asilo e protezione ai sensi della Convenzione di Ginevra e del relativo Protocollo, o altre forme di protezione internazionale, non deve in nessun caso essere affievolito o disconosciuto dalle politiche in materia di lotta al terrorismo, di sicurezza interna o di migrazione, né tanto meno dall'urgenza con cui si reagisce agli afflussi di rifugiati provocati dai conflitti, come quello dei Balcani. Bisognerebbe inoltre pensare a forme effettive di solidarietà per dare accoglienza a tali massicci flussi di persone. 3.6. Pur ribadendo che il rispetto dei diritti dell'uomo e degli strumenti internazionali di protezione deve prevalere su qualunque altra considerazione, il Comitato è consapevole della necessità di migliorare la politica comune di sicurezza interna e di lotta al terrorismo: ciò deve però avvenire senza rimettere in questione tali principi e tale etica politica e umanistica, assicurando l'effettiva protezione delle persone e dei beni, e ricercando a tal fine un equilibrio tra le varie esigenze legate alla tutela dei singoli diritti e delle singole libertà. Bruxelles, 24 aprile 2002. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Göke Frerichs (1) Cfr. Al riguardo, la silloge di orientamenti e posizioni adottate di volta in volta per applicare le disposizioni di questo articolo, pubblicata a cura dell'Acnur. (2) Cfr. GU C 193 del 10.7.2001 (Relatore: Melicias). (3) Cfr. parere CES in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi ed apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto dello status di protezione" (Relatrice: Le Nouail-Marliere). (4) Cfr. al riguardo il relativo parere del CES, in: GU C 311 del 31.10.2000 (Relatrice: Cassina). (5) Cfr. il parere del CES su questo tema, la cui adozione è prevista durante la sessione plenaria del 29-30 maggio 2002 (Relatrice: zu Eulenburg).