Relazione speciale n. 1/2001

sull'Iniziativa comunitaria URBAN corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2001/C 124/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

INTRODUZIONE

1. Nel giugno 1994, la Commissione ha deciso di adottare un'Iniziativa comunitaria (IC) ai sensi dell'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 4253/88(1) (regolamento di coordinamento dei Fondi strutturali), a favore delle zone urbane, denominata URBAN. Questa Iniziativa è andata ad aggiungersi ai progetti pilota urbani cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e riguardanti 33 zone urbane per il periodo 1989-1993 e 26 zone per il periodo 1994-1999(2). La Commissione ha fissato gli orientamenti relativi ai programmi operativi (PO), che gli Stati membri sono stati invitati a predisporre nell'ambito di URBAN, tramite due comunicazioni pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, l'una nel luglio 1994 (dotazione iniziale di 600 milioni di euro)(3) e l'altra nel luglio 1996 (dotazione supplementare di 157 milioni di euro)(4). Le due comunicazioni fissano i medesimi orientamenti per quanto concerne la portata e gli obiettivi di URBAN, le zone e le misure ammissibili, nonché l'attuazione. Un vademecum, destinato in particolare a facilitare la redazione dei PO, è stato elaborato dalla Commissione nel settembre 1994.

2. La strategia definita dalla Commissione(5) consiste nell'apporto di un aiuto comunitario proveniente dal FESR e dal Fondo sociale europeo (FSE) "per il finanziamento di programmi integrati di sviluppo a favore di settori di città territorialmente delimitati. L'impostazione integrata implica che vengano affrontati in maniera globale i problemi economici, sociali e ambientali dei quartieri dissestati. Il programma integrato dovrà comprendere un insieme organico di misure di sviluppo economico, d'integrazione sociale e di tutela ambientale, basate su proposte emerse a livello di compartecipazione locale. Verrà accordata la priorità ai programmi integrati di carattere innovativo, aventi valore dimostrativo e atti a promuovere l'occupazione locale".

3. Gli obiettivi dell'Iniziativa(6) sono espressi in termini piuttosto generici: "essa mira ad inserirsi in un disegno di vasta portata, fungendo da catalizzatore mediante progetti di punta intesi a migliorare in modo durevole le condizioni di vita degli abitanti delle città, in particolare dei quartieri più poveri e socialmente degradati".

4. In passato, la Corte ha esaminato le IC Interreg, PMI, Leader e PEACE(7), nonché gli interventi comunitari effettuati nel quadro dell'ambiente urbano e dello sviluppo locale(8). La Corte aveva concluso, fra l'altro, che in ambito urbano erano state realizzate azioni disparate e contrassegnate da una notevole compartimentazione(9). Il gran numero di interventi comunitari riguardanti, specificamente, la questione urbana ha indotto la Corte a prendere in esame l'IC URBAN. Del resto, URBAN è una delle quattro IC che sono state rinnovate per il periodo 2000-2006(10).

5. L'indagine della Corte si è posta l'obiettivo di analizzare la coerenza del quadro normativo e di valutare la qualità della programmazione, dell'attuazione, della gestione finanziaria e della valutazione di URBAN. I controlli sono stati eseguiti presso la Commissione ed in nove Stati membri (Italia, Spagna, Francia, Grecia, Regno Unito, Germania, Irlanda, Paesi Bassi e Portogallo)(11). I programmi di questi nove Stati membri rappresentano più del 90 % delle spese di URBAN.

L'ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E LA SITUAZIONE FINANZIARIA

6. La Corte ha già esaminato per il periodo 1994-1999 il processo di assegnazione delle risorse disponibili per i Fondi strutturali (FS), per obiettivo(12), per Stato membro e per IC(13). L'allegato presenta nel dettaglio il processo di assegnazione delle risorse URBAN per Stato membro, processo caratterizzato da numerosi adeguamenti. Nelle comunicazioni della Commissione sono state previste ripartizioni indicative globali fra le regioni che rientrano nell'obiettivo n. 1 e le altre zone. Non sono stati definiti, però, i criteri di attribuzione delle risorse tra le regioni rientranti nei vari obiettivi e le altre zone all'interno degli Stati membri, nonché fra le varie zone beneficiarie.

7. Uno degli obiettivi della Commissione era la concentrazione delle risorse su un massimo, inizialmente, di 50 zone urbane, divenute poi 70 a seguito dell'estensione dell'Iniziativa(14). La Commissione mirava parimenti ad un rapporto elevato tra il finanziamento comunitario e la popolazione della zona selezionata, al fine di assicurare una forte concentrazione, tale da produrre una migliore efficacia e visibilità degli interventi. Alla fine, tuttavia, 118 zone urbane hanno beneficiato di finanziamenti nell'ambito di URBAN. Dall'analisi delle zone beneficiarie ne emerge la notevole eterogeneità. In effetti, 34 zone contano meno di 10000 abitanti, mentre 17 zone ne contano più di 50 000, il che porta a differenze molto significative in termini di contributo complessivo dei programmi per abitante.

8. La tabella presenta i piani finanziari iniziali ed al 31 dicembre 1999, con una disaggregazione dei costi totali che illustra il contributo del FESR e del FSE, nonché la spesa pubblica e quella privata. Al 31 dicembre 1999, il contributo dei Fondi strutturali risultante dai piani finanziari dei programmi ammonta a 898,32 milioni di euro, ossia il 49,5 % del costo totale, di cui 750,06 milioni a carico del FESR e 148,26 milioni a carico del FSE, pari ad una media di 7,61 milioni di euro per zona beneficiaria, di cui 6,35 milioni a carico del FESR e 1,26 milioni a carico del FSE. La spesa nazionale pubblica e quella privata rappresentano, rispettivamente, il 45,1 % e il 5,4 % del costo totale. Sui 61 programmi adottati, 18 prevedevano inizialmente un contributo del settore privato superiore al 10 %. Riguardo all'insieme dei programmi, il contributo privato si è ridotto infine del 63 %. I grafici 1 e 2 presentano, rispettivamente, gli impegni ed i pagamenti comunitari eseguiti negli esercizi di bilancio 1994-1999. Riguardo all'intero periodo 1994-1999, gli impegni ed i pagamenti effettuati rappresentano, rispettivamente, 858,17 e 469,88 milioni di euro, vale a dire il 95,53 % ed il 52,31 % del contributo approvato dei Fondi strutturali.

9. I PO URBAN sono avanzati, in linea generale, molto lentamente rispetto alle previsioni iniziali dei piani finanziari. L'analisi delle modifiche apportate a tali piani dimostra che le spese si concentrano, in definitiva, nell'ultimo anno (cfr. il grafico 3). La Corte ha già constatato(15), da un lato, che la procedura di elaborazione dei piani finanziari nell'ambito dei Fondi strutturali non è basata sulle esigenze degli interventi e, dall'altro, che le modifiche dei piani finanziari introdotte alla fine del 1999 hanno avuto come obiettivo principale quello di permettere l'impegno dell'intero contributo comunitario. Per i programmi i cui fondi vengono impegnati per quote annuali, il meccanismo degli impegni comunitari avrebbe consentito soltanto d'impegnare la quota 1999 se le spese effettivamente sostenute dai beneficiari finali avessero rappresentato il 100 %, l'80 % e il 40 % delle spese relative, rispettivamente, alle quote 1994-1996, 1997 e 1998(16). Pertanto, dati i ritardi nell'esecuzione, i piani finanziari sono stati adattati alla situazione reale (riduzione sostanziale delle annualità 1994-1998) al fine di impegnare l'intero saldo dei programmi.

10. Del resto, non tutte le modifiche dei piani finanziari introdotte negli ultimi mesi del 1999 si riflettono nei conti chiusi al 31 dicembre 1999. Ne consegue che gli impegni eseguiti non corrispondono ai piani finanziari in vigore ma a quelli precedenti e che, per parecchi programmi, gli impegni contabilizzati sono quindi superiori agli impegni giuridici. Tale anomalia incide anche sui pagamenti di anticipi, essendo questi effettuati in proporzione agli impegni contabilizzati. Ne deriva che sono stati eseguiti pagamenti superiori agli importi risultanti dai nuovi piani finanziari. Per un programma, gli anticipi versati superano persino il totale del contributo comunitario concesso.

Tabella

Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999

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Fonte:

Corte dei conti.

Grafico 1

Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999 - Impegni 1994-1999

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Fonte:

conti di gestione della Commissione.

Grafico 2

Situazione dei programmi URBAN al 31 dicembre 1999 - Pagamenti 1994-1999

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Fonte:

conti di gestione della Commissione.

Grafico 3

Confronto fra i piani finanziari iniziali e finali (al 31 dicembre 1999) relativi agli otto programmi URBAN unici per l'insieme delle zone beneficiarie di uno Stato membro (in %)

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Fonte:

Decisioni di concessione di aiuti relative agli otto programmi nazionali URBAN (numeri FESR 940110001, 940810002, 941110003, 940410001, 940510001, 940610001, 941210004 e 961510002) adottati in seguito alla comunicazione della Commissione del luglio 1994. Questi programmi rappresentano circa la metà dei finanziamenti concessi da URBAN. Occorre rilevare che tra l'importo dei piani finanziari iniziali e quello dei piani finanziari finali vi è una differenza del 10 % circa dovuta all'indicizzazione e all'aumento delle dotazioni di taluni di questi programmi.

LA SELEZIONE DELLE ZONE URBANE AMMISSIBILI

11. La Commissione non ha definito criteri precisi per la determinazione delle zone urbane ammissibili. In linea di principio, sono ammissibili le zone urbane che si trovano in città ed agglomerati urbani con oltre 100000 abitanti: "Come zone bersaglio verrebbero scelti dei quartieri territorialmente delimitati, oppure unità amministrative costituite (borgo, comune, frazione), situate in zone densamente popolate e caratterizzate da un numero minimo di abitanti, alto tasso di disoccupazione, tessuto urbano disgregato, precarietà di alloggi e mancanza di servizi sociali. Si potrebbero eccezionalmente finanziare, in casi debitamente giustificati, anche interventi in città medio-piccole affette da una crisi economica generale"(17).

12. Nella motivazione della prima comunicazione relativa ad URBAN(18), si prevedeva che la selezione finale dei programmi si sarebbe basata sul parere di un gruppo di esperti indipendenti designati dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri, il quale avrebbe applicato dei criteri stabiliti in precedenza. Questa procedura non è stata però adottata dalla Commissione. La ripartizione delle responsabilità fra la Commissione e gli Stati membri non è stata chiaramente stabilita. La Commissione, che adotta le decisioni relative alla concessione degli aiuti, è intervenuta attraverso trattative informali, in un quadro poco trasparente, per ridurre il numero troppo elevato di zone urbane beneficiarie presentato dagli Stati membri, senza peraltro riuscire a scendere al numero stabilito, ossia 70 (cfr. il punto 7).

13. L'esempio seguente consente di illustrare le difficoltà legate alla procedura di selezione. Le autorità italiane avevano invitato 24 città a presentare dei progetti. Nove città non invitate, che sono venute a conoscenza dell'avvio di URBAN, hanno anch'esse presentato dei progetti, di propria iniziativa e al di fuori della procedura stabilita dalle autorità nazionali. Di fronte a questa situazione, lo Stato membro ha inviato tutte le proposte, decisamente eterogenee, alla Commissione, affinché prendesse una decisione. La selezione è stata infine negoziata tra la Commissione e lo Stato membro in quanto, nonostante gli sforzi compiuti, era risultato impossibile per la Commissione, in assenza di una metodologia e di informazioni appropriate, valutare in maniera obiettiva le proposte presentate.

14. Gli Stati membri hanno dovuto adottare rapidamente dei meccanismi di selezione ad hoc che, in pratica, consistevano nella preselezione, in un primo tempo, delle città, per poi lasciare la scelta delle zone urbane beneficiarie alle autorità locali corrispondenti. In parecchi casi, la scelta delle città e delle zone beneficiarie è stata effettuata senza una procedura formale di preselezione e senza che le relative autorità siano state in grado di fornire pezze d'appoggio o documenti atti a giustificare la scelta. Quando gli Stati membri hanno cercato di selezionare città e zone in maniera obiettiva, il risultato finale è stato alterato per realizzare riequilibri territoriali, al fine di dare la priorità ad alcune città, le capitali in particolare, oppure di offrire una compensazione a zone non contemplate nell'ambito di altri interventi dei Fondi strutturali. In pratica, la selezione non è stata realizzata sulla base di una comparazione di elementi oggettivi fissati in precedenza e suscettibili di essere quantificati, bensì sulla base di criteri variabili a seconda degli Stati membri e difficilmente comparabili, cosa che ha portato, del resto, alla dispersione degli obiettivi stabiliti.

15. L'assenza di dati statistici e di indicatori pertinenti che consentano di valutare e confrontare la situazione delle 350 o 400 città con oltre 100000 abitanti, nonché delle altre città che si trovano ad affrontare una crisi economica generale, rende impossibile una valutazione della fondatezza della selezione. Lo stesso dicasi per quanto concerne la selezione delle zone urbane beneficiarie all'interno delle città. Le comunicazioni della Commissione riportano alcuni indicatori socioeconomici che consentono di identificare le zone maggiormente svantaggiate(19). Tuttavia, questi indicatori sono talmente diversi che quasi tutte le zone delle città europee di medie e grandi dimensioni si trovano, relativamente ad uno o più di questi indicatori, in una situazione più sfavorevole rispetto al dato medio della città. Inoltre, questi indicatori sono a volte disponibili a livello di città, ma quasi mai a livello di zone. D'altra parte, le zone selezionate non corrispondono sempre ad unità geografiche, statistiche o amministrative e, in taluni casi, coprono parti non adiacenti di una città.

16. Data la mancanza di trasparenza del processo di selezione, le autorità nazionali interessate hanno difficilmente potuto giustificare l'esclusione di numerose zone che si erano candidate. A seguito di contestazioni, numerose città interessate hanno ricevuto una compensazione, consistente nell'inclusione nei nuovi programmi URBAN oppure in altri interventi comunitari o nazionali.

LA PROGRAMMAZIONE

L'approccio integrato

17. Una strategia che si basi sull'approccio integrato, quale quella prevista dalla Commissione (cfr. il punto 2), è molto ambiziosa e presuppone l'esistenza di piani di sviluppo urbano integrati a lungo termine, cui partecipino le amministrazioni pubbliche, i partner locali e le parti sociali. Tuttavia, questa situazione è molto rara e dipende dalle caratteristiche di funzionamento istituzionale degli Stati membri. Possono anche esistere dei piani municipali, ma questi ultimi vertono in generale su campi che per tradizione sono di pertinenza dei comuni (per esempio dei piani urbanistici) oppure su un determinato settore di attività (piani per il miglioramento dei trasporti, infrastrutture stradali, traffico ecc.).

18. Anche se "i Fondi strutturali potrebbero finanziare l'elaborazione di strategie urbane globali su richiesta degli Stati membri o delle competenti autorità regionali o locali"(20), non è stata presentata nessuna domanda in tal senso. URBAN non ha potuto contribuire a migliorare gli strumenti di pianificazione della città nel suo insieme. Comunque, per numerose autorità locali, URBAN ha permesso, per la prima volta, di programmare e di realizzare in maniera coordinata svariate azioni in una zona della città.

La selezione delle misure

19. I problemi delle zone selezionate sono molto diversi: elevata disoccupazione, traffico eccessivo, degrado del centro storico, criminalità, droga, prostituzione, crisi economica, alloggi scadenti ecc. Tuttavia le misure incluse nei programmi sono identiche o molto simili. Alcune autorità nazionali hanno ravvisato nelle misure proposte nelle comunicazioni della Commissione il contenuto di un programma tipo, per cui nelle loro proposte hanno seguito alla lettera questa struttura. Mentre i programmi avrebbero dovuto essere focalizzati sul problema che ha giustificato la selezione della città o della zona, essi sono, in generale, composti da numerose azioni di diversa natura, sulla falsariga degli interventi regionali dei Fondi strutturali.

20. Ne deriva una frammentazione dei finanziamenti comunitari, molto difficile da gestire e da sorvegliare, considerati il numero e la varietà dei progetti, nonché l'importo relativamente modesto dei finanziamenti comunitari (in media, 7,61 milioni di euro per zona). Gli Stati membri e la Commissione non sono riusciti, nell'ambito del partenariato, a concentrare meglio gli interventi sui problemi essenziali delle zone urbane interessate. I colloqui con i responsabili della gestione in loco hanno confermato che essi avrebbero preferito, in generale, programmi più semplici e composti da un limitato numero di azioni. Avrebbero preferito anche dei programmi facenti capo ad un unico fondo (FESR oppure FSE), per evitare la complessità della gestione simultanea di due Fondi strutturali (cfr. il punto 2) con norme e procedure di attuazione diverse. D'altra parte, la partecipazione del FSE è troppo modesta per avere un impatto significativo. Va rilevato che URBAN II (2000-2006) sarà finanziato soltanto dal FESR.

L'approvazione dei programmi

21. Mentre i tempi di preparazione dei programmi previsti nelle comunicazioni della Commissione (quattro mesi nella prima e sei mesi nella seconda)(21) erano molto brevi, la maggioranza dei programmi è stata approvata dalla Commissione con ritardi considerevoli(22) che, in taluni casi, hanno raggiunto i due anni dalla data di presentazione. I programmi URBAN facenti capo alla prima comunicazione sono stati adottati in media 15 mesi dopo, ridottisi a 7 per i programmi presentati a seguito dell'estensione di URBAN nel 1996. Una parte dei ritardi è riconducibile alla scarsa qualità dei programmi presentati nonché alle lunghe discussioni legate alla selezione definitiva delle zone beneficiarie, alla quantificazione delle singole dotazioni finanziarie e alla rielaborazione dei programmi. In effetti, il numero delle zone beneficiarie e la dotazione finanziaria concessa a ciascuna zona sono stati determinati solo dopo la presentazione dei programmi. Altri ritardi si spiegano con la pesantezza delle procedure interne della Commissione per l'adozione delle decisioni, in cui sono coinvolti una ventina di servizi. La tabellariporta le date di presentazione e le date di adozione dei programmi.

22. Per quanto le disposizioni normative e la comunicazione della Commissione prevedano che le proposte di programma debbano comportare una valutazione ex-ante della situazione con gli obiettivi da conseguire, le proposte di programma che sono state presentate, tranne alcune eccezioni, si sono limitate ad una descrizione della zona interessata e delle sue caratteristiche socioeconomiche, con la ripetizione degli obiettivi indicati nella comunicazione. La mancanza di obiettivi precisi, nonché di adeguati indicatori fisici e di impatto, si riscontra in quasi tutti i programmi esaminati. Nel caso di alcuni programmi, sono stati compiuti degli sforzi in fase di attuazione per migliorare la situazione, ma queste iniziative tardive non possono produrre risultati soddisfacenti.

23. La mancanza di valutazioni appropriate ex ante si spiega con i tempi molto ristretti previsti per l'elaborazione dei programmi, che non hanno consentito di svolgere analisi approfondite, con l'assenza di informazioni affidabili di tipo statistico o socioeconomico sulle zone in questione, nonché con la carenza di conoscenze globali in merito alla situazione delle azioni e dei finanziamenti comunitari, nazionali, regionali e locali, contemplati o già in corso. Nella maggior parte dei casi, l'obiettivo delle valutazioni effettuate ex ante è stato quello di giustificare le scelte già effettuate. Va rilevato che sono stati constatati dei miglioramenti nei programmi presentati a partire dal 1996.

24. In fase di istruzione dei programmi, la Commissione ha seguito approcci diversi. Per alcuni Stati membri, è stato approvato un programma per ogni singola zona, mentre per altri Stati membri è stato scelto un solo programma per l'insieme delle zone, a volte anche quando gli Stati membri avevano proposto il contrario. Il perché di tali scelte non emerge chiaramente dai fascicoli. Le modifiche dei programmi, necessarie a seguito dell'adozione di un approccio piuttosto che di un altro, hanno comportato ritardi ingiustificati nell'adozione degli stessi.

25. Le conseguenze della scelta di una formula piuttosto che di un'altra hanno un'incidenza particolarmente rilevante. Nel caso in cui il programma interessi una sola città, tenuto conto anche del suo modesto importo, l'impegno di tutta la dotazione finanziaria prevista può aver luogo nel momento in cui la decisione viene adottata. I beneficiari hanno anche il diritto di ottenere anticipi che possono arrivare fino al 50 % della somma complessiva. Nei programmi unici, il versamento degli anticipi comunitari segue un altro ritmo, in funzione delle dichiarazioni di spesa presentate per l'insieme delle zone urbane interessate. Basta che una città sia in ritardo perché tutte le altre ne risentano, dal momento che viene presentata un'unica dichiarazione di spesa globale. L'esigenza di coordinare tutti i partecipanti rende più difficili le trattative per l'adozione dei programmi, nonché l'elaborazione delle dichiarazioni di spesa e delle relazioni annuali. Per contro, i programmi unici consentono un miglior coordinamento degli interventi, nonché un miglior scambio di informazioni utili.

IL COLLEGAMENTO CON LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE

26. Nell'ambito delle principali politiche comunitarie, sono in corso numerosi interventi in materia di sviluppo urbano. L'esistenza di un gran numero di azioni, dirette o indirette, destinate alle città ed al loro sviluppo, nei settori, fra l'altro, della competitività e dell'occupazione, della coesione economica e sociale, dello sviluppo sostenibile, della ricerca e dello sviluppo tecnologico, dello schema di sviluppo dello spazio comunitario, dell'istruzione, della formazione e dei giovani, della cultura, del trasporto o della società dell'informazione, richiede uno sforzo notevole di coordinamento per poter garantire la coerenza degli approcci adottati e un'efficacia ottimale.

27. Nel 1997(23), la Commissione si è allora impegnata a studiare come poter adattare la sua organizzazione interna, in modo da stabilire dei meccanismi incentrati su una maggiore integrazione degli approcci in materia di problematiche urbane. Nel 1998, per la prima volta, ha elaborato un "quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea"(24), inteso a coordinare e ad orientare meglio le azioni comunitarie in ambito urbano. Sono così previste diverse iniziative per rafforzare il coordinamento e l'integrazione, visto che una delle sfide fondamentali menzionate in questo documento, per tutti i livelli di autorità interessati, è quella di evitare che i diversi organismi coinvolti operino in ordine sparso nell'affrontare i problemi urbani. Poche iniziative concrete sono state tuttavia attuate.

28. La Commissione prevede(25) che "ove possibile e opportuno, gli interventi finanziati nell'ambito di questa iniziativa dovrebbero essere pianificati e realizzati tenendo conto di altre azioni sovvenzionate dai Fondi strutturali o da altri programmi comunitari (quali Poverty IV e Leonardo), oppure sostenute dal Fondo di coesione, dall'EFTA o da prestiti della BEI".

29. Tuttavia, alle condizioni attuali, è illusorio pensare di pianificare e di attuare le operazioni alla luce delle altre azioni comunitarie. In effetti, la gestione delle azioni comunitarie resta contrassegnata dalla loro compartimentazione, sia a livello comunitario che nazionale, regionale o locale, nonché dall'assenza di informazioni aggiornate, complete ed affidabili sull'esecuzione, per non dire sull'esistenza, di azioni che spesso si inscrivono nell'ambito di programmi quadro. Inventariare le azioni comunitarie che si esplicano in un comune o in una zona, come per esempio quelle di URBAN, è un'attività che non è stata ancora intrapresa. Un censimento di questo tipo esigerebbe la collaborazione di tutti i responsabili della gestione e di tutti i potenziali beneficiari, un'impresa eccessivamente ambiziosa. Le implicazioni di tale situazione, in termini di sorveglianza e di controllo, non sono trascurabili.

30. Per quanto concerne, più in particolare, il FESR, la Commissione ha compiuto un esame(26) della sua incidenza finanziaria sulle città, definite come zone urbane aventi almeno 100000 abitanti. Ne risulta che il 40 % circa del bilancio complessivo del FESR per gli obiettivi n. 1 (1994-1999) e n. 2 (1994-1996) è dedicato allo sviluppo urbano (circa 21 miliardi di euro). A parte questa valutazione sommaria relativa all'incidenza puramente finanziaria, e malgrado il volume dei finanziamenti accordati allo sviluppo urbano, non è stata effettuata alcuna valutazione in merito alla loro incidenza in termini di sviluppo.

31. Nel caso particolare delle città rientranti nell'obiettivo n. 1, laddove le azioni nell'ambito di URBAN spesso non rappresentano che una frazione molto modesta degli interventi comunitari effettuati, in particolare tramite i Fondi strutturali, non ha molto senso analizzare le azioni URBAN al di fuori del contesto generale dei quadri comunitari di sostegno (QCS) o dei documenti unici di programmazione (DOCUP)(27). Il contributo dei Fondi strutturali per i soli QCS relativi all'obiettivo n. 1 e per il periodo 1994-1999 è superiore a 1000 euro(28) per abitante, mentre il contributo concesso nell'ambito di URBAN non supera i 280 euro per abitante.

32. D'altro canto, i progetti pilota urbani e numerosi interventi dei Fondi strutturali riguardano specificamente la questione urbana(29). Poiché le azioni previste da URBAN sono simili a quelle di interventi già esistenti, avrebbero potuto essere realizzate in tale ambito, in maniera più integrata e più efficace, evitando il ricorso a lunghe e costose procedure di elaborazione, istruzione e gestione. La partecipazione delle autorità locali agli interventi regionali dei Fondi strutturali finalizzati allo sviluppo locale è, nella maggior parte dei paesi, poco significativa. URBAN ha facilitato l'accesso delle autorità locali al cofinanziamento comunitario.

33. D'altronde, accade di frequente che esistano, negli Stati membri, programmi nazionali miranti al sostegno di azioni simili a quelle previste nell'ambito di URBAN. Il grado di coordinamento e di integrazione tra questi programmi e URBAN è molto variabile. In parecchi casi, anziché basarsi sulle azioni nazionali di riqualificazione urbana già esistenti e in considerazione di alcune differenze, in termini di scadenzario e di approccio, tra queste e la comunicazione URBAN, sono state create e poste in atto nuove azioni. Ne consegue che gli interventi aventi obiettivi analoghi si sono moltiplicati ed i costi di gestione sono aumentati(30).

LE STRUTTURE PREPOSTE ALLA GESTIONE ED ALLA SORVEGLIANZA

A livello decisionale

34. Il trattato non prevede l'attuazione di una politica comunitaria in materia urbana; pertanto, è il principio della sussidiarietà(31) che deve ispirare l'azione comunitaria. Sebbene sia stato incorporato nel testo delle comunicazioni della Commissione, avrebbe dovuto essere definito con maggior chiarezza affinché non venga confuso con il principio della compartecipazione: "Conformemente al principio della sussidiarietà, le misure da includere nei programmi integrati saranno messe a punto in sede di compartecipazione locale, tenendo conto della varietà di problemi che si presentano nelle diverse città"(32). L'applicazione pratica del principio della sussidiarietà nell'ambito di URBAN ha presentato numerose difficoltà, come quelle menzionate qui di seguito.

35. All'interno della Commissione, coesistono differenze sostanziali di approccio. Per taluni programmi (per esempio nel Regno Unito) e tenuto conto della sua interpretazione del principio di sussidiarietà, la Commissione ha ritenuto di non dover intervenire nella procedura di selezione dei progetti; di conseguenza, nei programmi non si fa alcun riferimento ai singoli progetti. Riguardo ad altri programmi, invece, la Commissione ha partecipato intensamente alla definizione ed alla selezione dei progetti, dando luogo a discussioni su aspetti talvolta marginali dell'uno o dell'altro progetto ed a programmi molto dettagliati. In Grecia, per esempio, le procedure di attuazione dei progetti si mettono in moto soltanto quando i servizi corrispondenti della Commissione hanno autorizzato i singoli progetti.

36. Le comunicazioni della Commissione privilegiano il partenariato locale, come strumento di decisione e di gestione delle azioni da porre in atto. Questa concezione si è scontrata con l'assenza di strutture giuridiche su cui basarsi, strutture che è stato necessario concepire e creare. Nel Regno Unito, un cambiamento integrale dell'approccio inizialmente proposto ha portato alla creazione di nuove strutture di partenariato locale, nell'improvvisazione e senza un quadro giuridico adeguato, il che ha comportato spesso discussioni che hanno inciso in maniera significativa sull'attuazione dei programmi. In generale, i programmi sono stati elaborati e posti in atto da amministrazioni pubbliche (centrali, regionali o locali) e l'intervento delle parti sociali nella fase di definizione dei programmi è stato modesto, se non inesistente. Le parti hanno comunque potuto accompagnare l'attuazione di un certo numero di azioni.

A livello dell'attuazione e della sorveglianza

37. All'interno della Commissione, l'attuazione dell'Iniziativa URBAN è stata realizzata da un servizio orizzontale responsabile delle questioni urbane in seno alla DG Politica regionale, che ha concepito le linee direttrici dell'Iniziativa, nonché da servizi incaricati dell'istruzione e della gestione dei programmi, sia presso la DG Politica regionale che presso la DG Occupazione. Sarebbe stato necessario un miglior coordinamento tra i servizi gestionali ed il servizio orizzontale, per garantire che venissero compiuti i medesimi sforzi per tutti i programmi, alla ricerca di soluzioni atte a conseguire gli obiettivi previsti ed allo scopo di evitare approcci troppo diversificati in fase di sorveglianza dell'Iniziativa. Inoltre, la gestione di programmi multifondo (cfr. il punto 2), specie se di dimensioni modeste, è molto pesante ed il coordinamento dei vari servizi, comunitari e nazionali, considerate le risorse umane disponibili e le priorità degli uni e degli altri, è difficile. Così, alla DG Occupazione, che si concentra soprattutto sulle procedure decisionali e di bilancio, la partecipazione alla gestione ed all'istruzione dei programmi URBAN è piuttosto formale.

38. Sarebbe stato necessario attivare dei circuiti di scambio delle informazioni rapidi ed efficaci, visto che i termini della comunicazione erano vaghi e che i servizi coinvolti, oltre ad essere numerosi sia all'interno della Commissione che presso gli Stati membri (amministrazioni centrali, regionali, comunali ecc.), non sempre sono abituati ad operare con le norme comunitarie. La diffusione delle informazioni e la risoluzione dei numerosi problemi che si sono presentati in fase di attuazione di programmi comunitari molto complessi sono dipese in gran parte dai contatti informali esistenti tra i vari livelli gestionali, nei quali ha influito la personalità dei gestori.

39. I comitati di sorveglianza(33), data la loro composizione e la frequenza delle riunioni, non sono sempre la sede più adatta per affrontare i problemi tecnici relativi, in particolare, all'attuazione delle azioni ed all'ammissibilità delle spese; tali comitati si concentrano su argomenti di carattere più generale e sulla formalizzazione delle modifiche ai programmi(34). Inoltre, in ragione del loro grande numero, l'approvazione di piccoli programmi per ciascuna zona rende difficile la partecipazione della Commissione alle riunioni dei comitati di sorveglianza. Dal canto suo, l'elevata rotazione del personale, sia a livello della Commissione che a livello degli Stati membri, in una situazione in cui molte discussioni hanno avuto luogo, ai vari livelli amministrativi, in via informale, ha ostacolato la gestione.

40. Le azioni poste in atto dipendono fortemente dalle competenze dei beneficiari. In effetti, la maggioranza dei programmi non è stata concepita partendo dalle strategie di sviluppo urbano, bensì partendo dai beneficiari. Una volta identificato il beneficiario che, nella maggior parte dei casi, è soltanto il comune, le azioni vengono incentrate sul suo campo di intervento. Parecchi comuni hanno cercato di attuare delle azioni in settori che non erano abituati a gestire, per esempio gli aiuti di Stato oppure la formazione professionale. Ciò ha ridotto, talvolta, l'efficacia degli interventi e generato doppioni, in quanto i comuni hanno dovuto creare nuovi dispositivi di attuazione che si sono aggiunti a quelli già esistenti.

41. I campi di intervento del FESR e del FSE e le misure ammissibili sono definiti in funzione dei vari obiettivi dei Fondi strutturali. Questo significa che, anche all'interno di un unico programma, le azioni potenzialmente ammissibili sono diverse a seconda della localizzazione delle zone urbane interessate. In totale, 66 zone si trovano in regioni rientranti negli obiettivi n. 1 o n. 6, 33 in zone rientranti nell'obiettivo n. 2 ed una ventina si trovano in zone non contemplate dagli obiettivi n. 1, n. 2 o n. 6. Gli investimenti in infrastrutture previsti dal regolamento del FESR(35) sono diversi a seconda degli obiettivi, mentre gli investimenti nei settori dell'istruzione e della sanità sono riservati alle regioni dell'obiettivo n. 1. Tuttavia, nell'ambito di URBAN, sono stati cofinanziati investimenti in questi settori anche in regioni che non rientrano nell'obiettivo n. 1. D'altro canto, le disposizioni di attuazione (in particolare valutazione, sorveglianza, competenze dei comitati di sorveglianza, nonché esecuzione finanziaria) dei QCS e dei DOCUP non sono esattamente le stesse per tutti gli obiettivi e, evidentemente, non ne esistono per le zone fuori obiettivo. Ne deriva che le disposizioni che disciplinano gli interventi avrebbero dovuto essere chiaramente definite per evitare lacune ed incertezze, nonché per facilitare il compito dei responsabili della gestione, che non sempre sono abituati a lavorare in base alle norme comunitarie(36).

42. Le relazioni annuali di esecuzione sono degli strumenti di sorveglianza privilegiati dal regolamento concernente il coordinamento dei Fondi strutturali(37). Tuttavia, la Commissione non richiede relazioni annuali se non quando procede alla chiusura di un impegno. Così, le relazioni annuali diventano in realtà delle relazioni di chiusura di quote annue e dunque, quando l'impegno è unico (in tutti i casi, tranne in Italia, Grecia, Spagna e Portogallo), le relazioni annuali coincidono con la relazione finale. In alcuni di questi casi, i testi che contengono le decisioni prevedono l'obbligo di elaborare una relazione ogni anno, ma questa disposizione non sempre è stata rispettata. Al 31 dicembre 1999, per numerosi programmi ad impegno unico, non era stata redatta alcuna relazione annuale. Nel caso dei programmi ad impegno per quote, alcune relazioni di esecuzione sono state redatte in ritardo. Per esempio, le prime relazioni annuale del PO Grecia sono state presentate soltanto nel novembre 1999.

A livello dell'assistenza tecnica

43. L'esame dei piani di finanziamento dei programmi URBAN rivela che le spese che riguardano l'assistenza tecnica, ivi compresa la gestione, la sorveglianza, la valutazione ed il controllo, sono nettamente più elevate di quelle previste in genere nei QCS o nei DOCUP (nell'ordine del 2 %). Benché le caratteristiche dei programmi attuati nell'ambito dell'Iniziativa comunitaria possano giustificare un bisogno supplementare di assistenza tecnica, in alcuni casi queste spese superano il 10 % della dotazione finanziaria dei programmi.

44. Nell'ambito dell'assistenza tecnica, si è potuto constatare a più riprese che, soltanto per le esigenze di URBAN, sono stati creati nuovi uffici, se non addirittura nuove società di sviluppo. La tipologia delle azioni poste in atto e le dimensioni dei programmi non giustificano la creazione di nuove strutture di gestione.

45. La creazione di queste nuove strutture è stata giustificata dagli Stati membri in ragione della complessità e della pesantezza delle procedure comunitarie di gestione e della necessità di coordinare i diversi responsabili della gestione coinvolti, nonché dell'inadeguatezza dei servizi comunali. Le spese sostenute per l'assistenza tecnica avrebbero tuttavia potuto avere effetti più duraturi se queste dotazioni fossero state utilizzate per rafforzare e migliorare le strutture esistenti, visto che le strutture create ex novo sono destinate a scomparire una volta terminato il programma.

46. In alcuni casi, per composizione od installazione, le strutture così create erano sproporzionate. In altri casi, la gestione dei programmi è stata affidata a società di diritto privato, il che può comportare conflitti di interessi. In effetti, in Grecia, una delle società che gestiva il programma ne era anche beneficiaria. Inoltre, il costo dei servizi di consulenza che tale società forniva a piccole e medie imprese (PMI) beneficiarie del programma URBAN veniva parimenti posto a carico di questo programma. In parecchi casi (E, EL), contrariamente a quanto previsto dalle direttive comunitarie applicabili in materia di IVA, alcune società di gestione sono state considerate come enti pubblici e non come soggetti di imposta, cosa che ha comportato l'assenza di fatturazione per i lavori svolti e i servizi forniti da tali società. In Portogallo, la creazione di una Fondazione incaricata di gestire un programma ha avuto come conseguenza un aumento considerevole del costo delle infrastrutture realizzate, poiché l'IVA applicabile ad opere di infrastruttura il cui committente sia un ente locale è inferiore a quella applicabile per i medesimi lavori commissionati da un'altra persona giuridica, quale ad esempio una Fondazione (il 5 % anziché il 17 %).

47. Nonostante le notevoli dotazioni finanziarie destinate all'assistenza tecnica, i programmi URBAN presentano il medesimo tipo di carenze, più volte constatate dalla Corte(38), degli altri programmi cofinanziati dai Fondi strutturali, per quanto concerne la gestione finanziaria (contabilità delle spese o dichiarazione di queste ultime), la sorveglianza e la valutazione ex post. D'altro canto, sono state svolte poche azioni concrete per favorire lo scambio di esperienze tra città beneficiarie, per quanto tale obiettivo(39) sia servito come giustificazione per aumentare le dotazioni finanziarie previste per l'assistenza tecnica.

48. La stessa Commissione si è fatta assistere da un consulente. Nonostante la denominazione dei compiti che il consulente selezionato avrebbe dovuto svolgere ("Coordination and reporting on Urban Community Initiative", coordinamento e stesura di relazioni sull'Iniziativa comunitaria URBAN), i risultati sono modesti: creazione di un sito Internet, elaborazione di schede "riassunto dei programmi" e preparazione di studi di casi concernenti una ventina di quartieri URBAN. Ciò è dovuto in particolare ad una descrizione imprecisa dei compiti affidati al consulente. D'altro canto, il sito Internet, puramente descrittivo dell'Iniziativa URBAN e dei programmi, non è stato più aggiornato dal mese di novembre 1999.

L'ESECUZIONE DEI PROGRAMMI

La gestione finanziaria

49. La data limite per gli impegni giuridici e finanziari a livello nazionale è stata fissata al 31 dicembre 1999, senza che ulteriori proroghe siano state accordate dalla Commissione. Il termine ultimo per i pagamenti, salvo eventuale proroga, è stato fissato al 31 dicembre 2001. Visto il lento avanzamento dei PO (cfr. i punti 8 e 9), alcuni dei quali sono stati avviati, di fatto, solo nel 1999, i relativi gestori sono stati indotti a ricercare tecniche atte a facilitare l'impegno rapido delle azioni, onde evitare la sotto-esecuzione dei PO e il disimpegno dei fondi comunitari corrispondenti.

50. I comitati di sorveglianza avevano tempo fino al 31 dicembre 1999 per proporre o per effettuare delle modifiche all'interno dei programmi, nel quadro delle loro competenze. Questa facoltà è stata ampiamente utilizzata. Il contenuto dei programmi è stato dunque adattato affinché essi si potessero accordare con quanto era stato realizzato, mettendo così in discussione la qualità della programmazione. Le successive modifiche dei programmi, effettuate negli ultimi mesi del 1999, hanno provocato incertezza tra i responsabili della gestione ed i beneficiari, i quali hanno spesso dovuto lavorare sulla base di tre testi e tre piani finanziari diversi: quello in vigore, quello in corso di istruzione da parte della Commissione e quello che sarebbe stato probabilmente adottato dal comitato di sorveglianza nell'ultima riunione dell'anno.

51. Per facilitare l'impegno degli interventi, sono state utilizzate alcune tecniche discutibili, ma non necessariamente irregolari:

a) la sostituzione delle azioni e delle misure inizialmente previste con altre, realizzabili più rapidamente o già terminate. Le azioni da condurre in cooperazione con il settore privato e le misure innovatrici, la cui attuazione è più difficile, sono state sostituite con misure più classiche (cfr. il punto 8);

b) l'aumento del tasso di cofinanziamento dei Fondi strutturali, per portare a termine il programma più rapidamente, pur avendo effettuato il medesimo importo di spesa. In alcuni casi, l'analisi dei piani finanziari dei programmi fa emergere una contrazione sostanziale delle contropartite nazionali (cfr. la tabella 1);

c) la firma di convenzioni per l'esecuzione delle azioni tra l'ente incaricato dell'attuazione del PO ed altri enti o società pubbliche o parastatali, volti a far apparire come beneficiario finale colui che in definitiva non è altro che il responsabile della gestione;

d) la commissione di beni o di prestazioni di servizi con molto anticipo rispetto alla data in cui avrebbe normalmente avuto luogo. Si è potuto constatare in parecchi casi che i beneficiari hanno acquistato delle attrezzature, oppure concluso contratti di servizio inquadrabili in attività che dovrebbero svolgersi in edifici in corso di costruzione o perfino allo stadio progettuale;

e) la creazione di Fondi che dovrebbero farsi carico dell'attuazione di talune misure. Le autorità competenti considerano la semplice costituzione del Fondo come un impegno giuridico e finanziario. Questa prassi, che consente di chiudere delle misure in termini di impegno anche se le azioni od i progetti non sono stati avviati, non è conforme alle disposizioni di esecuzione.

52. D'altro canto, le modifiche apportate alla fine del periodo ai piani finanziari dei programmi ed al contenuto concreto degli interventi, avrebbero dovuto essere accompagnate da variazioni negli obiettivi, negli indicatori e nelle conclusioni delle valutazioni ex ante, ma questo non è avvenuto.

53. I ritardi nell'avanzamento dei programmi hanno fatto sì che le procedure di stipulazione dei contratti pubblici si concentrassero negli ultimi mesi del 1999. Del resto, numerosi progetti infrastrutturali non saranno terminati se non dopo la fine dei periodi di impegno e di pagamento. La prestazione dei servizi o la realizzazione delle attività previste all'interno di queste infrastrutture, le ragioni principali che ne hanno giustificato il finanziamento, non potranno dunque essere realizzate nell'ambito di URBAN. Occorre adottare delle misure volte a garantire che gli investimenti effettuati siano destinati effettivamente alla realizzazione degli obiettivi previsti. In effetti, URBAN II (2000-2006) si indirizza principalmente a zone nuove e, se non viene dato il giusto seguito, il rischio di abbandono delle attività previste è reale.

54. Altre misure sono state realizzate in un lasso di tempo ridottissimo, quando invece avrebbero dovuto coprire tutto l'arco di vita dei PO. In parecchi casi si è constatato che dei corsi di formazione, inizialmente previsti per cinque o sei anni, si sono conclusi nell'arco di alcuni mesi. Inoltre, alcuni regimi di aiuto alle PMI hanno potuto essere avviati soltanto alla fine del periodo, data la difficoltà di definire un quadro giuridico per una popolazione numericamente ridotta.

La scelta e la realizzazione delle azioni

55. In fase di programmazione della maggior parte degli interventi, sono stati definiti il beneficiario, il tipo di azioni e spesso, esplicitamente o implicitamente, anche i singoli progetti. Era dunque raro che si svolgessero procedure di selezione per progetti individuali.

56. Nella maggior parte dei programmi controllati, è stato ammesso il finanziamento di spese di funzionamento di taluni servizi pubblici, in particolare sociali(40). Del resto, i medesimi servizi sono finanziati in certi programmi URBAN dal FESR e, in altri, dal FSE. Tuttavia, né il regolamento del FESR, né quello del FSE(41), consentono il finanziamento di questi servizi.

57. Gli organismi di gestione hanno giustificato l'introduzione nei programmi URBAN di questo tipo di azioni con l'ambiguità della comunicazione - la quale avrebbe lasciato intendere che l'Iniziativa voleva privilegiare le azioni di integrazione sociale nelle città(42) - e lo sviluppo del potenziale endogeno dei quartieri. Tuttavia, la comunicazione non è altro che un documento che stabilisce alcuni orientamenti della Commissione e non può mai derogare ai regolamenti comunitari.

58. La zona ammissibile dovrebbe essere una parte territorialmente definita e delimitata di una città. A questo proposito, i controlli effettuati dalla Corte hanno rilevato alcuni casi problematici:

a) in parecchi programmi, la zona ammissibile non è stata definita con precisione, cosa che ha dato luogo a discussioni e ad incertezze che, nel caso dei Paesi Bassi (L'Aia), sono state risolte soltanto nel 1998 a seguito di una nuova delimitazione del quartiere;

b) parecchie zone sono state ridefinite in corso d'opera, allo scopo di rendere ammissibile l'uno o l'altro progetto individuale; è accaduto perfino che una zona sia stata sostituita con un'altra (Madrid);

c) in altri casi, i gestori dei programmi hanno creduto di capire che gli interventi in zone diverse da quella ammissibile non fossero esclusi, purché la maggior parte delle azioni fosse concentrata nella zona in questione (EL);

d) si è constatato che alcuni progetti sono stati realizzati al di fuori della zona ammissibile: per esempio, un ponte situato in un altro quartiere del comune interessato (E-Léon), oppure un centro di lotta contro la droga situato in un altro comune (EL).

59. È più frequente il caso in cui progetti di costruzione o di ristrutturazione di edifici volti ad ospitare dei servizi sociali, oppure destinati alle PMI, siano situati fisicamente in quartieri ammissibili, ma i beneficiari potenziali risiedano in tutto il territorio comunale o perfino nella regione. Per esempio, a Peristeri (EL, 140000 abitanti), la zona ammissibile, con una popolazione di circa 5000 abitanti, è un quartiere industriale ove saranno collocate delle infrastrutture che andranno a vantaggio di tutto il comune. Dato che gli investimenti sono considerevoli, limitare l'accesso a questi servizi ai soli abitanti del quartiere rappresenterebbe uno spreco di risorse. Azioni di questo tipo avrebbero dovuto collocarsi nell'ambito di altri interventi di più vasta portata.

60. Anche altre azioni hanno comportato dei problemi:

a) le azioni a favore delle PMI riguardano principalmente la costruzione di nuove infrastrutture di sostegno alle PMI, ma non sempre sono state effettuate preventivamente analisi appropriate per accertarne la rispondenza alle esigenze reali;

b) visto che tutto il territorio comunitario può beneficiare dell'obiettivo n. 1 oppure degli obiettivi n. 3 e n. 4, e che esiste già un'offerta considerevole di corsi di formazione professionale, l'organizzazione di nuove azioni di formazione, che talvolta si sovrappongono a quelle già esistenti a livello regionale o comunale, è difficilmente giustificabile. Del resto, le azioni di formazione non sono state sempre limitate ai residenti del quartiere ammissibile: a volte le zone urbane sono state ridefinite allo scopo di aumentare la popolazione ammissibile. Se nel quartiere selezionato ci fosse stata un'esigenza effettiva ed identificata, l'azione avrebbe potuto rivolgersi ai soli residenti. Per contro, se l'azione riveste un carattere generale, essa dovrebbe essere realizzata nell'ambito di interventi comunali o regionali di più vasta portata;

c) il settore degli alloggi è escluso dal finanziamento tramite URBAN(43), sebbene la cattiva qualità degli alloggi fosse uno dei criteri di selezione dei quartieri previsto dalla comunicazione. A Utrecht, le autorità locali avevano inteso che, nell'ambito della misura principale del programma "qualità della vita", fossero ammissibili azioni nel settore abitativo, per cui hanno varato i primi progetti. Quando si sono rese conto che queste azioni non erano ammissibili, il programma ha dovuto essere rivisto completamente per ridurre sensibilmente la dotazione finanziaria della misura in questione (dal 78 % al 40 % del PO). Infine, alcuni progetti in questo settore sono stati cofinanziati in maniera indiretta, per esempio il rifacimento di facciate (E), l'ammodernamento delle abitazioni in vista dell'eventuale locazione di camere ai turisti (I) oppure il cofinanziamento delle parti comuni e dei locali commerciali di nuovi alloggi sociali, in proporzione alla superficie abitabile (P).

La valutazione

61. Le carenze constatate in fase di valutazione ex ante (cfr. i punti 22-23) si ripercuotono a livello di sorveglianza e di valutazioni intermedie. La mancanza di indicatori fisici e di impatto pertinenti, nonché l'assenza di obiettivi precisi e quantificabili, limitano la validità e la comparabilità delle successive valutazioni ex post.

62. Poche valutazioni intermedie sono state effettuate in tempo utile perché i risultati potessero essere tenuti in considerazione quando, entro la scadenza prevista per effettuare gli impegni (31 dicembre 1999), sono state apportate le ultime modifiche ai programmi. Pur presentando degli elementi interessanti, le poche valutazioni realizzate hanno il limite di non disporre di un punto di partenza che consenta di effettuare dei confronti. In parecchi casi, possono essere considerate come valutazioni ex ante; esse hanno avuto almeno il merito di stabilire dei sistemi di indicatori, per quanto di valore assai limitato essendo gli interventi già in uno stadio avanzato. In alcuni paesi, non è prevista nessuna valutazione intermedia: nella maggioranza dei casi, quest'ultima sarà effettuata per rispettare formalmente le disposizioni normative, piuttosto che per ottenere dei risultati utili. In effetti, le valutazioni intermedie effettuate dopo il termine del periodo degli impegni, non possono incidere sui programmi in corso e hanno luogo troppo presto per poterne misurare l'impatto. Del resto, rischiano di costituire un doppione rispetto alle valutazioni ex post.

63. Le comunicazioni della Commissione comprendono, a titolo illustrativo ed indicativo, un elenco delle misure(44) che potrebbe eventualmente figurare nei programmi integrati. Tuttavia, la Corte ha già constatato(45) a più riprese che la Commissione non dispone ancora di sistemi di dati completi ed affidabili tali da consentire l'individuazione delle azioni in corso per categorie omogenee di misure, nonché del loro impatto atteso ed avvenuto. Ciò è di ostacolo ad una valutazione adeguata degli effetti globali dei finanziamenti comunitari.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

64. L'Iniziativa comunitaria URBAN ha contribuito all'attuazione di numerosi progetti per lo sviluppo urbano in 118 zone dell'Unione europea e ha facilitato l'accesso delle autorità locali al cofinanziamento comunitario. Tuttavia, la Corte ritiene che questi progetti avrebbero potuto essere realizzati anche nell'ambito degli interventi comunitari già esistenti, evitando la creazione di nuove procedure e di costose strutture di gestione. In futuro, per garantire che si determini un autentico valore aggiunto, i nuovi interventi comunitari dovrebbero essere preceduti da un'analisi approfondita delle esigenze, tenendo conto delle osservazioni della Corte e delle esperienze precedenti.

65. Le comunicazioni della Commissione che hanno fissato gli orientamenti dell'Iniziativa URBAN perseguivano obiettivi numerosi ed ambiziosi, ma poco concreti. I programmi adottati sono privi anch'essi di obiettivi precisi e specifici. Ne deriva una frammentazione delle azioni che rende difficile la valutazione dell'impatto dei programmi e dell'insieme dell'Iniziativa. La nuova comunicazione della Commissione(46) fissa anch'essa degli obiettivi ambiziosi per il periodo 2000-2006. Affinché le valutazioni ex ante, la sorveglianza e le valutazioni ex post possano influenzare realmente la concezione e l'attuazione degli interventi, è necessario che agli interventi vengano preventivamente assegnati obiettivi precisi.

66. L'assenza di una metodologia precisa per la determinazione delle zone urbane ammissibili, che si basi sul confronto di elementi oggettivi stabiliti in precedenza, ha comportato una selezione di zone discutibile. Il numero delle zone beneficiarie (118) è superiore al numero previsto (70) e le zone beneficiarie sono spesso troppo ampie perché i finanziamenti accordati possano avere un impatto significativo (cfr. i punti 7 e 11-16). Sono state precisate, per il nuovo periodo, le competenze in materia di selezione delle zone ammissibili. Spetta ormai agli Stati membri procedere all'identificazione delle zone ed alla suddivisione del finanziamento tra le varie zone, tenendo conto di alcuni criteri menzionati nella nuova comunicazione(47). È opportuno che la Commissione vigili affinché gli Stati membri stabiliscano criteri precisi e procedure di selezione concorrenziali e trasparenti, nel rispetto delle norme nazionali di assegnazione delle sovvenzioni pubbliche.

67. La ripartizione delle risorse comunitarie tra Stati membri, regioni, città e zone urbane, è apparsa poco chiara; le decisioni definitive in merito al numero delle zone beneficiarie ed alle rispettive dotazioni finanziarie sono state adottate solo dopo l'elaborazione e la presentazione dei programmi, provocando ritardi e la difficile rielaborazione interna dei programmi (cfr. i punti 6 e 21). Il processo di assegnazione delle risorse dovrebbe essere quanto mai precoce, per evitare la persistenza di troppe incertezze in merito alla conoscenza dei mezzi finanziari di cui i vari interventi potrebbero beneficiare.

68. Nonostante la tipologia dei problemi delle zone urbane fosse molto diversa, le misure proposte nei PO per cercare di porvi rimedio sono molto simili. Dato l'importo modesto dei programmi, questa strategia ha portato ad una frammentazione dei finanziamenti estremamente pesante da gestire (cfr. i punti 19-20). I nuovi interventi, finanziati oramai solo dal FESR, dovrebbero essere più semplici e maggiormente focalizzati sui problemi principali delle zone interessate.

69. L'attuazione di URBAN è stata caratterizzata da ritardi considerevoli, che hanno fatto sì che le operazioni si siano concentrate a fine periodo. Questa è la conseguenza di una valutazione ex ante poco approfondita, se non inesistente, di una programmazione poco realistica e di una scarsa sorveglianza. Del resto, per consentire l'impegno degli interventi entro la scadenza del 31 dicembre 1999, sono state utilizzate tecniche discutibili (cfr. i punti 49-54). Il rafforzamento degli strumenti di programmazione e di valutazione ex ante è essenziale per migliorare la sorveglianza e la valutazione ex post degli interventi. D'altronde, i piani di finanziamento non dovrebbero limitarsi a riprodurre la ripartizione annuale prevista dalle prospettive finanziarie, ma dovrebbero essere accompagnati da previsioni realistiche circa l'avanzamento delle azioni.

70. I programmi URBAN sono stati condotti indipendentemente dagli altri interventi, comunitari e nazionali, posti in atto simultaneamente nelle zone interessate. L'assenza di sistemi di dati affidabili ed aggiornati presso la Commissione non consente di sapere in concreto quali sono le azioni che, in ambito urbano, sono cofinanziate dai Fondi strutturali. Si dovrebbero prendere iniziative concrete per garantire la conoscenza degli interventi effettuati in zone urbane, la loro coerenza ed integrazione (cfr. i punti 26-33). Inoltre, il rafforzamento delle azioni a favore dello sviluppo urbano preconizzato dalla Commissione(48) per gli interventi dei Fondi strutturali del periodo 2000-2006, dovrebbe comportare la riduzione degli strumenti specifici di sostegno alle città già interessate dagli obiettivi prioritari dei Fondi strutturali.

71. Le carenze degli indicatori, in particolare quelli di impatto, nonché i ritardi, quando non l'assenza, delle relazioni annuali di esecuzione, mettono in evidenza la scarsa sorveglianza degli interventi, nonostante l'entità dei cofinanziamenti concessi a titolo dell'assistenza tecnica (cfr. i punti 22-23, 42 e 61). È necessario migliorare i dati statistici a livello locale e gli sforzi già avviati, come ad esempio nell'ambito dell'audit urbano(49), dovrebbero essere proseguiti. Nell'ambito del partenariato, la Commissione dovrebbe peraltro stabilire dei circuiti di scambio delle informazioni operative, onde evitare ritardi nell'istruzione dei fascicoli e incertezze nel trattamento dei problemi tecnici connessi all'attuazione (cfr. i punti 37-41). Dalle misure volte a promuovere scambi di esperienze sono stati ottenuti pochi risultati concreti, il che dovrebbe indurre la Commissione a riflettere sul modo efficace di promuovere la diffusione di una buona prassi in ambito urbano, senza limitarsi alle azioni cofinanziate da URBAN.

72. Le principali constatazioni della Corte per quanto concerne l'attuazione di URBAN sono simili a quelle già formulate nelle indagini precedenti, che avevano come oggetto taluni interventi dei Fondi strutturali e, in particolare, delle Iniziative comunitarie. Le nuove disposizioni normative e l'avvio del periodo di programmazione 2000-2006 rappresentano una nuova opportunità per la Commissione e gli Stati membri di attuare rapidamente iniziative concrete volte a semplificare e a migliorare la programmazione, la gestione, la sorveglianza e la valutazione delle azioni strutturali.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 21 e 22 febbraio 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Regolamento (CEE) n. 4253/88 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20). L'articolo 11, "Iniziative comunitarie", prevede che la Commissione possa, di propria iniziativa, decidere di proporre agli Stati membri di presentare domande di contributo per azioni che rivestono un interesse particolare per la Comunità.

(2) I progetti pilota urbani sono cofinanziati dal FESR in virtù dell'articolo 10 del relativo regolamento [regolamento (CEE) n. 4254/88 del Consiglio, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale]. L'obiettivo generale dei progetti pilota urbani consiste nell'individuare e nell'attuare misure e concezioni innovatrici in materia di politica e di programmazione urbana al fine di contribuire ad una coesione economica e sociale durevole.

(3) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti dei programmi operativi che gli Stati membri sono invitati a proporre nell'ambito di un'iniziativa comunitaria concernente le zone urbane (GU C 180 dell'1.7.1994, pag. 6). Benché al momento dell'adozione di questa comunicazione gli importi in causa fossero espressi in ECU, nella relazione viene usata la menzione euro sia per gli importi in ECU che per quelli in euro.

(4) Comunicazione agli Stati membri che stabilisce gli orientamenti dei programmi operativi che gli Stati membri sono invitati a proporre nell'ambito di un'iniziativa comunitaria concernente le zone urbane (GU C 200 del 10.7.1996, pag. 4).

(5) Punto 14 delle comunicazioni della Commissione.

(6) Punto 7 delle comunicazioni della Commissione.

(7) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994, punti 4.61-4.73 (Iniziativa comunitaria di cooperazione interregionale e transfrontaliera - Interreg). Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995, punti 7.9-7.60 (Iniziativa comunitaria Leader 1990-1993) e relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996, punti 6.86-6.91 (Iniziativa PMI).

Relazione speciale n. 7/2000 sul Fondo internazionale per l'Irlanda e sul programma speciale di aiuto per la pace e la riconciliazione nell'Irlanda del Nord e nelle contee limitrofe dell'Irlanda nel periodo 1995-1999 (GU C 146 del 25.5.2000).

(8) Relazione speciale n. 4/94 sull'ambiente urbano (GU C 383 del 31.12.1994, pag. 1). Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994, punti 4.39-4.60 (Le sovvenzioni globali come strumento di sviluppo locale). Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995, punti 5.71-5.87 (Gli scambi di esperienze fra enti territoriali).

(9) Cfr. in particolare i punti 6.1-6.7 della relazione speciale n. 4/94 sull'ambiente urbano.

(10) Soltanto quattro delle 13 Iniziative comunitarie esistenti nel periodo 1994-1999 sono state rinnovate per il periodo 2000-2006.

(11) A titolo di esempio, i progetti cofinanziati da URBAN che si ritrovano con maggiore frequenza sono i seguenti: centri interaziendali e di sostegno all'occupazione; incentivi per le PMI (in particolare, imprese commerciali ed artigianali); riqualificazione degli spazi pubblici (strade, marciapiedi, parchi ecc.); ristrutturazione di edifici; attrezzature socioculturali; servizi sociali a favore dei ceti meno abbienti; corsi di formazione professionale.

(12) I Fondi strutturali contribuiscono alla realizzazione di sei obiettivi prioritari; fra questi, l'obiettivo n. 1 consiste nella promozione dello sviluppo e dell'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo sul processo di sviluppo, mentre l'obiettivo n. 2 consiste nella riconversione delle regioni, delle regioni frontaliere o delle parti di regioni gravemente colpite dal declino industriale.

(13) Relazione speciale n. 16/98 relativa all'esecuzione degli stanziamenti delle azioni strutturali del periodo di programmazione 1994-1999 (punto 3.1 e allegato I) (GU C 347 del 16.11.1998, pag. 48), nonché relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 (punti 5.32-5.33).

(14) Punto 12 delle comunicazioni della Commissione.

(15) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1997 (punti 3.24-3.34) e relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999 (punti 3.3 e 3.18-3.22), nonché relazione speciale n. 16/98 relativa all'esecuzione degli stanziamenti delle azioni strutturali del periodo di programmazione 1994-1999, punto 6.19.

(16) Disposizioni di esecuzione finanziaria applicabili agli interventi. Meccanismi degli impegni e dei pagamenti della Comunità. Allegato standard ai Quadri comunitari di sostegno, documenti unici di programmazione oppure programmi operativi.

(17) Punto 10 delle comunicazioni della Commissione.

(18) COM(94) 61 def./2 del 20 aprile 1994 "Iniziativa comunitaria concernente le zone urbane (URBAN)".

(19) Punto 5 delle comunicazioni della Commissione. Gli indicatori sono: il tasso di disoccupazione, il livello d'istruzione, l'indice di criminalità, la qualità degli alloggi, la percentuale di beneficiari dell'assistenza pubblica, la composizione etnico-sociale, il degrado ambientale, il disservizio dei trasporti pubblici, la penuria di servizi locali ecc.

(20) Punto 15 delle comunicazioni della Commissione.

(21) Punto 20 delle comunicazioni della Commissione.

(22) Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento di coordinamento, la Commissione decide il contributo entro un termine di sei mesi, di norma a decorrere dal ricevimento della domanda, purché le condizioni poste siano soddisfatte.

(23) COM(97) 197 def. del 6 maggio 1997. Comunicazione della Commissione "La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo".

(24) COM(98) 605 def. del 28 ottobre 1998. Comunicazione della Commissione: "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea".

(25) Punto 19 delle comunicazioni della Commissione.

(26) Valutazione dell'impatto finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione sulle città - allegato III del COM(97) 197 def. del 6 maggio 1997.

(27) Il QCS è il documento approvato dalla Commissione di concerto con lo Stato membro interessato, previa valutazione del piano presentato dallo Stato membro, contenente la strategia e le priorità dell'azione dei Fondi strutturali e dello Stato membro, gli obiettivi specifici, la partecipazione dei Fondi e le altre risorse finanziarie.

Il programma operativo è il documento approvato dalla Commissione al fine di attuare un QCS.

Il DOCUP è un documento unico, approvato dalla Commissione, che raggruppa gli elementi contenuti in un QCS ed in un programma operativo.

(28) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1995 - Tabella 5.3 - Aiuto comunitario, popolazione e PIL per regione dell'obiettivo n. 1.

(29) A titolo di esempio, il PO "Ambiente e rinnovamento urbano (P)", adottato prima che fosse stata concepita l'Iniziativa URBAN, prevedeva già dei sottoprogrammi miranti alla riqualificazione dei quartieri più poveri e socialmente degradati negli agglomerati di Lisbona e Porto. La medesima situazione si presenta in Irlanda nell'ambito del PO "Local Urban and Rural Development" (Sviluppo urbano e rurale locale).

(30) È il caso, in Italia, del programma nazionale di riqualificazione urbana e, nel Regno Unito, di programmi quale il "Single Regeneration Budget" (SRB) ed il "City Challenge". In Francia o nei Paesi Bassi, invece, alcuni programmi URBAN ricalcano, rispettivamente, i "contrats de ville" (piani d'azione) ed i grandi progetti urbani nazionali o la "Grote Stedenbeleid" ("Politica delle grandi città").

(31) Articolo 5 (ex articolo 3 B) del trattato che istituisce la Comunità europea e protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

(32) Punto 17 delle comunicazioni della Commissione.

(33) Come previsto dall'articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20).

(34) Relazione speciale n. 16/98 relativa all'esecuzione degli stanziamenti delle azioni strutturali del periodo di programmazione 1994-1999, punti 6.12-6.13.

(35) Regolamento (CEE) n. 4254/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 34).

(36) Si è riscontrata comunque un po' di confusione. Per quanto riguarda il primo programma URBAN spagnolo, l'articolo 8 della decisione rimanda alle disposizioni di applicazione allegate al testo del programma, che sono molto sommarie. Nel contempo, tale decisione riporta in allegato le disposizioni normalizzate di attuazione, con la conseguenza, ad esempio, che due diverse modalità di funzionamento regolano i comitati di sorveglianza e le relative competenze. Per il secondo programma spagnolo, esistono soltanto le disposizioni incluse nel testo del PO, mentre mancano le disposizioni normalizzate, il che significa che importanti aspetti relativi all'attuazione del programma non sono coperti, segnatamente l'esecuzione finanziaria.

(37) Articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 20).

(38) L'ultima volta nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999: valutazione specifica nel quadro della dichiarazione di affidabilità (punti 3.38-3.81) e gestione finanziaria delle azioni strutturali (punti 3.100-3.127).

(39) Punto 16 delle comunicazioni della Commissione.

(40) Asili nido e centri per l'infanzia; centri di lotta contro la droga (anche le siringhe ed il metadone sono stati cofinanziati); uffici di consulenza per famiglie con problemi o per persone anziane; biblio-piscine; attività sportive e culturali; corsi di danza, di pesca sportiva; punti di ristoro; centro per l'integrazione delle minoranze etniche; docce pubbliche; azioni di sostegno alla scolarizzazione dei bambini; centri sanitari; autobus gratuiti; partite di calcio per offrire una valvola di sfogo ai bambini del quartiere.

(41) Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4254/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo europeo di sviluppo regionale (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 34).

Articolo 1 del regolamento (CEE) n. 4255/88, così come modificato dal regolamento (CEE) n. 2084/93 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il Fondo sociale europeo (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 39).

(42) Punto 14 delle comunicazioni della Commissione.

(43) Punto 15 delle comunicazioni della Commissione.

(44) Si tratta, in particolare, di misure aventi come oggetto l'avvio di nuove attività economiche, l'occupazione a livello locale, il miglioramento delle strutture esistenti nell'ambito sociale, della salute e della sicurezza, oppure il miglioramento delle infrastrutture e dell'ambiente.

(45) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999, punti 3.23-3.28.

(46) Comunicazione della Commissione agli Stati membri del 28 aprile 2000 recante gli orientamenti relativi all'iniziativa comunitaria concernente la rivitalizzazione economica e sociale delle città e delle zone adiacenti in crisi, per promuovere uno sviluppo urbano sostenibile (GU C 141 del 19.5.2000, pag. 8).

(47) Punto 16 della nuova comunicazione della Commissione.

(48) Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione. Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006 [COM(1999) 344 def. del 1° luglio 1999].

(49) "L'audit urbano" è un progetto pilota finanziato dal FESR, inteso a tracciare un quadro della situazione delle città dell'Unione europea.

I risultati della prima fase coprono 58 delle principali città dei vari Stati membri e sono stati pubblicati nel 2000.

(Rif.: Vol. 1 - ISBN 92-828-9242-5 e Vol. 2 - ISBN 92-828-9244-1).

Va rilevato che, tenuto conto delle nuove priorità di URBAN II (2000-2006), poche tra le città analizzate dall'audit urbano beneficeranno di finanziamenti nell'ambito di URBAN.

Allegato

PROCESSO DI ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE DELL'INIZIATIVA COMUNITARIA URBAN

1. L'assegnazione iniziale di 600 milioni di euro (400 milioni di euro per le regioni rientranti nell'obiettivo n. 1 e 200 milioni di euro per le altre) ha dato il seguente risultato:

C(94) 1818 del 5 luglio 1994

>SPAZIO PER TABELLA>

2. Il criterio principale per l'assegnazione di queste risorse era, secondo la Commissione, la popolazione interessata dagli obiettivi n. 1, n. 2 e n. 5b, ma sono stati operati degli adeguamenti (aumenti a favore della Spagna e del Regno Unito, riduzioni per la Francia, la Germania e l'Italia).

3. Successivamente alla ripartizione dei 600 milioni di euro, sono stati effettuati ulteriori adeguamenti, riguardanti la Spagna (+ 30 milioni di euro), il Regno Unito (+ 21,6 milioni di euro) ed i Paesi Bassi (- 0,7 milioni di euro). Dopo il trasferimento del programma tessile - Portogallo alla rubrica 3 delle prospettive finanziarie, è stata effettuata un'ulteriore rettifica a favore della Spagna, pari a 50 milioni di euro.

4. La prima ripartizione delle Iniziative comunitarie tra i nuovi Stati membri ha prodotto il seguente risultato:

COM(95) 123 def. del 4 aprile 1995

>SPAZIO PER TABELLA>

5. Successivamente all'assegnazione della riserva delle Iniziative comunitarie ed alla seconda comunicazione URBAN, si sono resi disponibili 157 milioni di euro supplementari, di cui 61 milioni di euro per le regioni dell'obiettivo n. 1 e 96 milioni di euro per le altre regioni. Il risultato dell'attribuzione delle risorse ai vari Stati membri, senza la definizione di alcun criterio oggettivo, è il seguente:

SEC(96) 851

>SPAZIO PER TABELLA>

6. L'insieme di queste ripartizioni e di questi adeguamenti, ai prezzi del 1995, ha prodotto la seguente suddivisione:

>SPAZIO PER TABELLA>

7. A seguito della sesta riunione del comitato di gestione delle Iniziative comunitarie, tenutasi il 22 settembre 1998, la Commissione ha approvato il 16 dicembre 1998 una modifica delle assegnazioni concernenti le diverse Iniziative comunitarie. Per quanto concerne URBAN, gli adeguamenti decisi ammontano a - 18,7 milioni di euro (- 2,6 per la Francia; - 7,4 per la Grecia; - 3,2 per l'Italia; - 0,2 per il Lussemburgo e - 5,3 per il Regno Unito). Trattandosi di risorse già programmate, in particolare per i PO nazionali, le nuove assegnazioni non potrebbero essere riprogrammate nella loro totalità, se non nella misura in cui gli Stati membri interessati confermino il loro accordo circa la riduzione delle risorse, cosa che è ben lungi dall'essere acquisita. D'altronde, la tabella delle somme da assegnare ai vari Stati membri ed alle varie iniziative, che è stata oggetto di questa decisione della Commissione, è espressa in milioni di euro e dunque con arrotondamento.

8. Il 29 marzo 1999 la Repubblica italiana ha presentato ricorso (C 107/99) contro la Commissione, chiedendo l'annullamento della decisione del 16 dicembre 1998 in materia di assegnazione delle risorse. La richiesta di sospensione dell'esecuzione di tale decisione ha formato oggetto di un procedimento urgente da parte del Presidente della Corte di giustizia in data 29 giugno 1999. Alcuni degli elementi addotti in tale provvedimento e la necessità di attendere la sentenza della Corte alimentano nuove incertezze circa la ripartizione definitiva delle risorse delle Iniziative comunitarie.

9. Ai prezzi del 1999, dopo i vari adeguamenti sopra riportati, il risultato finale è il seguente:

>SPAZIO PER TABELLA>

10. Per decisione della Commissione, negli ultimi mesi, per non dire ultime settimane, del 1999, vi sono state diversi riadattamenti tra le Iniziative comunitarie. URBAN ha beneficiato di trasferimenti provenienti da altre Iniziative e, nel contempo, ha subito una riduzione di determinati fondi ad essa assegnati, a favore di altri programmi.

Risposte della commissione

INTRODUZIONE

3. La Commissione ritiene che la portata e gli obiettivi dell'iniziativa comunitaria (IC) URBAN I fossero definiti nelle sue Linee direttrici(1).

Lo scopo dell'iniziativa consisteva nel sostenere un certo numero di azioni esemplari per dimostrare che anche nei quartieri considerati normalmente in crisi c'è modo di rilanciare la speranza degli abitanti e la ripresa economica.

Questa iniziativa non poteva sperare di risolvere interamente ciò che in realtà è un problema grave della società contemporanea. Essa intendeva apportare alle autorità competenti un contributo ai loro sforzi volti a creare le attrezzature necessarie per richiamare le attività economiche e costruire un clima di fiducia e di sicurezza per gli abitanti delle regioni interessate, integrandoli al contempo nella vita economica e sociale normale.

URBAN I si iscrive quindi completamente nell'ambito della sussidiarietà e della coesione.

L'ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E LA SITUAZIONE FINANZIARIA

6. La ripartizione delle risorse dei Fondi strutturali tra i vari obiettivi, iniziative comunitarie e Stati membri ha costituito una operazione tecnica e politica di ampio respiro che la Commissione ritiene di avere efficacemente condotto a buon fine, nel rispetto dei regolamenti in materia. Tale ripartizione era basata su criteri oggettivi, con un adeguamento negoziato con gli Stati membri.

7. L'attuazione dell'IC era caratterizzata da una forte domanda delle popolazioni bersaglio e da un marcato sostegno del Parlamento europeo.

In termini globali, l'IC URBAN ha significato circa 1800 milioni di euro di investimenti, per 3,2 milioni di abitanti (560 euro per abitante, rapporto prossimo a quello degli interventi per i programmi dell'obiettivo n. 2).

9. Le modifiche dei piani di finanziamento dei programmi vengono operati in conformità delle modalità di esecuzione finanziaria allegate ai programmi dei Fondi strutturali che prevedono, al punto 18, che in caso di modifica del piano finanziario che oltrepassi i limiti dei poteri delegati ai comitati di sorveglianza, gli importi iscritti nel piano finanziario riveduto a titolo degli anni passati devono corrispondere alle spese effettivamente sostenute in detti anni, quali presentate o da presentare nelle certificazioni e nelle relazioni annuali di esecuzione. Per quanto riguarda gli anni successivi a quello della modifica, il piano finanziario è previsionale e la sua esecuzione deve iscriversi entro determinati limiti di tempo.

Per quanto concerne i programmi impegnati per quote annuali, la Commissione ha modificato effettivamente, conformemente alle norme e procedure d'applicazione, le decisioni sui programmi allo scopo di adeguarli alla situazione reale dell'esecuzione e di garantire così l'attuazione della totalità delle risorse attribuite per le finalità previste.

10. La Commissione aveva fornito indicazioni agli Stati membri volte ad evitare, per quanto possibile, i trasferimenti di stanziamenti tra Fondi implicanti operazioni correttive nella contabilità comunitaria e che, se necessario, queste dovevano essere notificate opportunamente per tempo (non oltre il 31.7.1999) per consentire alla Commissione di dar loro esecuzione nella propria contabilità prima della fine dell'anno. In tali indicazioni, era stato espressamente precisato che le proposte di modifica che comportassero riduzioni degli importi impegnati e pagati dovevano essere rifiutate.

Tuttavia, in casi eccezionali e per motivi del tutto particolari sono state ammesse deroghe a questa regola: ad esempio, per i programmi in cui l'ultima quota (1999) era stata impegnata nel 1998 o per alcuni programmi ad impegno unico.

La Commissione intende segnalare che le differenze nella contabilità alla fine dell'esercizio 1999 indicate dalla Corte rappresentano soltanto situazioni transitorie che possono presentarsi in qualsiasi momento nel corso dell'esercizio di bilancio e che sono rettificate con operazioni di regolarizzazione appena le procedure di modificazione dei programmi sono concluse. Pertanto, alcune operazioni di regolarizzazione, di disimpegno o di ricupero, derivanti dall'adattamento di alcuni programmi per la riduzione del contributo comunitario di uno dei Fondi partecipanti, sono state effettuate nel 2000 a causa delle decisioni adottate verso la fine del 1999.

LA SELEZIONE DELLE ZONE URBANE AMMISSIBILI

11-16. La selezione delle zone ammissibili è stata effettuata conformemente al dispositivo previsto dalle Linee direttrici dell'iniziativa e, più in generale, dai regolamenti relativi ai Fondi strutturali.

Tale dispositivo prevedeva la presentazione di proposte di programmi operativi da parte degli Stati membri in cooperazione con le autorità locali, secondo le modalità appropriate a ciascuno di loro.

Spettava infatti agli Stati membri indicare le zone prescelte prioritariamente per l'iniziativa URBAN, tenendo conto sia dei criteri suggeriti dalla Commissione (tasso di disoccupazione elevato, tessuto urbano disgregato, precarietà di alloggi, mancanza di servizi sociali)(2) sia della situazione esistente in ciascun paese riguardo, in particolare, agli altri programmi nazionali in materia di riqualificazione urbana.

Per gli stessi motivi, l'eventualità di ricorrere al parere di un gruppo di esperti per la selezione finale cui fa riferimento la Corte al punto 12 del progetto di relazione era stata accantonata e non inclusa nelle Linee direttrici finali di URBAN adottate dalla Commissione il 15 giugno 1994.

In base all'esperienza acquisita con URBAN I, la nuova iniziativa URBAN II ha rivolto particolare attenzione e impegno per migliorare il processo di selezione delle zone ammissibili, definendo segnatamente nove indicatori comuni. Ogni zona selezionata dovrà essere conforme ad almeno tre di questi indicatori comuni.

Per evitare che la discussione sul numero delle zone prescelte possa appesantire e ritardare la fase di negoziazione dei programmi, la procedura di selezione prevista per la nuova iniziativa URBAN II comporta ora:

- la conferma del numero delle zone consentite ad ogni Stato membro, con precedente approvazione, qualora quest'ultimo lo richieda, di un aumento delle zone,

- l'identificazione delle zone e la ripartizione del finanziamento per ogni zona, tenendo conto dei criteri indicati dalla Commissione al punto 11 delle nuove Linee direttrici.

Per quanto riguarda l'assenza di dati statistici cui accenna la Corte al punto 15, ciò rappresenta un fatto incontestabile non risolvibile a breve termine che impone di tener conto, di concerto con lo Stato membro, della realtà esistente nelle zone in questione basandosi eventualmente anche su elementi qualitativi e/o su indicatori complementari.

LA PROGRAMMAZIONE

L'approccio integrato

18. La possibilità di affiancare ad interventi nelle zone urbane prescelte l'elaborazione di strategie globali più ambiziose miranti l'insieme del contesto urbano interessato non ha effettivamente formato oggetto di alcuna richiesta da parte degli Stati membri.

La Commissione ritiene che ciò sia dovuto alla complessità dei sistemi istituzionali e legislativi in materia di pianificazione urbana e che, nel quadro della sussidiarietà, convenga rispettare la volontà degli Stati membri di non dar seguito incondizionatamente a qualsiasi azione di accompagnamento possibile.

Tuttavia, la Corte riconosce che per diverse autorità locali URBAN ha permesso per la prima volta di programmare e di realizzare in maniera coordinata svariate azioni in una zona della città.

Per quanto concerne la presentazione dei nuovi programmi di pertinenza di URBAN II, la Commissione incoraggerà le città a seguire, per quanto possibile, una stessa struttura.

La selezione delle misure

19. La Commissione non ritiene che i programmi avrebbero dovuto limitarsi ai problemi dominanti.

Infatti, pur ammettendo che i problemi si presentano con livelli di gravità differenti a seconda delle località, ve ne sono comunque alcuni che producono generalmente effetti socioeconomici abbastanza simili: stagnazione economica, deterioramento dei trasporti e dell'ambiente, insicurezza degli abitanti, ecc.

Il "valore aggiunto" di URBAN consiste specificamente nell'approccio integrato che privilegia l'importanza che si attribuisce a questa problematica plurisettoriale e che di conseguenza non affronta soltanto i sintomi ma cerca invece di debellare le cause dello stato di bisogno degli abitanti.

20. La Corte indica che i responsabili della gestione in loco avrebbero preferito dei programmi più semplici ed anche programmi facenti capo ad un unico Fondo (FESR o FSE).

Pur concordando sull'ultimo punto, peraltro inglobato in URBAN II che sarà d'ora in poi finanziato esclusivamente dal FESR, nonché sull'opportunità di introdurre alcune misure di semplificazione gestionale, la Commissione ritiene tuttavia che la semplificazione di URBAN non dovrebbe operarsi a scapito del suo valore aggiunto come illustrato qui di seguito e nelle osservazioni relative ai punti 31 e 32.

Occorre rammentare che sulle 118 città interessate da URBAN, soltanto una ventina erano "fuori obiettivo" mentre tutte le altre rientravano negli obiettivi n. 1, n. 2 o n. 6. Il valore aggiunto di URBAN consiste in particolare nel suo approccio integrato poiché diversi programmi "più semplici" venivano realizzati usualmente nel quadro degli interventi tradizionali dei Fondi strutturali, già nel quadro della programmazione 1994-1999 e lo saranno più particolarmente nella programmazione 2000-2006 in cui la problematica "urbana" è stata inglobata all'interno dell'obiettivo n. 2.

L'approvazione dei programmi

21. Si può condividere il parere della Corte secondo cui una parte dei ritardi accusati nell'adozione dei programmi presentati nel 1994 si spiega con la pesantezza del processo di selezione delle zone beneficiarie e con il carattere sostanziale e approfondito della negoziazione tra Commissione e Stati membri. Questi ritardi stanno anche a testimoniare il fatto che dato che URBAN costituisce sovente il primo caso in cui le autorità locali dovevano svolgere un ruolo essenziale nella preparazione dei programmi, questi ultimi hanno dovuto in molti casi essere riveduti e modificati in modo abbastanza considerevole per poter giungere ad un livello di qualità soddisfacente.

Questa funzione di apprendimento delle strutture locali ha dato i suoi frutti poiché già i programmi presentati nel 1996 sono stati adottati mediamente in un lasso di tempo inferiore alla metà di quello impiegato per i programmi del 1994.

Ad ogni modo, gli inconvenienti dovuti alla selezione delle zone beneficiarie vengono ora risolti a monte della presentazione dei programmi (cfr. osservazioni precedenti relative ai punti da 11 a 16) e non si ripresenteranno più per URBAN II.

22. (Cfr. punto 61).

23. La Commissione concorda sul fatto che il termine di quattro mesi per la preparazione della prima generazione dei programmi URBAN nel 1994 si è rivelato limitato, in alcuni casi. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo cui la situazione è andata migliorando con i programmi avviati a partire dal 1996. Il periodo di tempo previsto per la presentazione dei programmi URBAN 2000-2006 è stato esteso sino a sei mesi.

Tra le cause indicate dalla Corte, bisogna riconoscere che un problema essenziale consiste nella mancanza di informazioni affidabili di tipo statistico o socio-economico sulle zone in questione. Questo problema non potrà essere risolto in modo soddisfacente a breve termine. Tuttavia, la Commissione accoglie con favore il suggerimento della Corte (punto 71 del progetto di relazione) di proseguire gli sforzi avviati nell'ambito dell'audit urbano allo scopo di migliorare le conoscenze e i dati statistici a livello locale.

Inoltre, la Commissione inviterà i responsabili della preparazione dei programmi URBAN II a definire, per quanto possibile, un insieme comune di assi prioritari che faciliterebbe un sistema di sorveglianza coerente, comprendente anche un numero limitato di indicatori comuni che possano risultare particolarmente utili per una valutazione coerente e omogenea dei programmi.

24. Spetta agli Stati membri proporre programmi operativi(3), in quanto è di loro pertinenza la scelta tra programmi separati per ciascuna zona oppure un programma "mononazionale".

I servizi della Commissione hanno ritenuto opportuno, in certi casi, adeguarsi alle procedure gestionali dei Fondi strutturali, abitualmente applicate in ogni Stato membro.

25. La Corte ritiene che la coesistenza di due approcci (programma nazionale o per singola città) abbia causato talvolta ritardi nell'adozione dei programmi stessi ed una gestione inefficace. A tal riguardo, la Corte cita l'esempio dei programmi nazionali in cui basta che una città sia in ritardo perché tutte le altre ne soffrano, dal momento che viene presentata un'unica dichiarazione di spesa globale. In base all'esperienza acquisita con URBAN I, la Commissione condivide tale opinione e si è adoperata al fine di evitare che questo problema si ripresenti con URBAN II, le cui Linee direttrici precisano che ogni programma riguarda una zona urbana e deve essere elaborato dalle autorità locali della zona in questione.

Per contro, sin dalla fase di negoziazione la Commissione cercherà di cogliere tutte le possibilità di semplificazione e di maggior efficacia possibili traendo vantaggio "da un migliore coordinamento degli interventi e da un migliore scambio di informazioni utili" come sembra piuttosto risultare dai programmi nazionali. Ad esempio - e in ogni caso nella misura del possibile - verranno raggruppati i comitati di sorveglianza affinché svolgano i loro lavori contemporaneamente, verrà definita una stessa autorità di pagamento e verrà armonizzato il sistema di controllo.

IL COLLEGAMENTO CON LE ALTRE POLITICHE COMUNITARIE

27. Occorre precisare che sebbene talune iniziative previste dal Quadro d'azione - quali il Gruppo interservizi e il Gruppo di esperti - non abbiano ancora potuto essere poste in atto, i servizi della Commissione si sono peraltro incentrati su altre azioni prioritarie indicate nel Quadro d'azione. A tal riguardo, le azioni 1(4), 8(5), 18(6) hanno formato oggetto di particolare attenzione quando la Commissione ha adottato le sue nuove Linee direttrici per la programmazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 [COM(1999) 344 def. del 1° luglio1999].

L'audit urbano, come sottolineato dalla Corte al punto 71 e come preannunciato nell'azione 23 del Quadro d'azione, costituisce un esempio degli sforzi compiuti dalla Commissione per migliorare la qualità dell'informazione comparativa sulla situazione delle zone urbane e verrà proseguito in cooperazione con Eurostat.

Per quanto riguarda un altro argomento importante del Quadro d'azione (Azione 20: Sensibilizzazione, scambi di esperienze e potenziamento delle capacità in materia di sviluppo urbano), la Commissione prospetta di attribuirgli una priorità particolare grazie alle opportunità previste dalla nuova iniziativa URBAN II, che ha destinato 15 milioni di euro per lo scambio di esperienze nel periodo 2000-2006.

29. La difficoltà del problema sollevato dalla Corte è reale e riguarda l'insieme delle azioni comunitarie che si svolgono in un contesto geografico determinato.

La Commissione è cosciente di tale difficoltà ed ha pertanto disposto che nel quadro dei nuovi programmi dei Fondi strutturali (e quindi anche della nuova iniziativa URBAN II) il sistema di codifica delle spese consenta di individuare quelle pertinenti nel campo della riqualificazione urbana e cioè i trasporti urbani e gli investimenti volti alla riabilitazione delle zone urbane.

30. La Commissione, conformemente alle disposizioni del regolamento, intende effettuare valutazioni dei programmi relativi agli obiettivi n. 1 e n. 2 per esaminare l'incidenza a lungo termine degli interventi dei Fondi strutturali. Ciò significa che le valutazioni non saranno ultimate prima della fine del 2003. Esse conterranno, come propone la Corte, una valutazione dell'incidenza del programma sugli aspetti URBAN.

31. Per quanto riguarda la pertinenza finanziaria degli interventi di URBAN, occorre tener presente che:

- URBAN I ha svolto effettivamente il ruolo auspicato di catalizzatore dal momento che ha mobilizzato risorse considerevoli per le zone bersaglio; l'investimento globale ammonta infatti mediamente a 560 euro/persona (il che significa che il cofinanziamento nazionale e privato è stato dello stesso livello del contributo comunitario).

- Pur ammettendo che i 280 euro/abitante attribuiti mediamente da URBAN rappresentano un complemento modesto rispetto ai 1000 euro concessi per le 66 città dell'obiettivo n. 1, occorre riconoscere che per le 33 città dell'obiettivo n. 2 tale importo è dello stesso ordine di quello concesso tramite i QCS/DOCUP e che per le città al di fuori degli obiettivi n. 1 e n. 2 ciò rappresentava l'unico intervento dei Fondi strutturali incentrato su un quartiere povero.

32. Occorre segnalare che l'obiettivo primordiale di URBAN non si limita ad aggiungere una massa finanziaria complementare alle attribuzioni operate dalla programmazione dei Fondi strutturali secondo gli obiettivi n. 1 e n. 2. Il suo vero valore aggiunto consiste nel fare del partenariato di prossimità e della partecipazione degli abitanti il fulcro di un'azione attorno alla quale è possibile rilanciare la rigenerazione delle zone bersaglio. Pur ammettendo che tale metodo non è escluso dalle regole generali degli interventi dei Fondi strutturali, la Corte riconosce che "...la partecipazione delle autorità locali agli interventi regionali dei Fondi strutturali indirizzati allo sviluppo locale è, nella maggior parte dei paesi, poco significativa. URBAN ha facilitato alle autorità locali l'accesso al cofinanziamento comunitario".

33. La Commissione ritiene che tutti i programmi adottati nel quadro di URBAN tengano conto degli altri meccanismi esistenti in materia di riqualificazione urbana su scala nazionale.

Ciò non può implicare tuttavia che il grado di integrazione tra questi programmi sia uniforme in tutti gli Stati membri, poiché, in ossequio al principio della sussidiarietà, la relativa scelta spetta a ciascuno di essi.

Italia: la scelta delle città partecipanti e degli interventi da realizzare, nel quadro del PIC URBAN Italia, è stata fatta in collaborazione con le autorità nazionali competenti in materia quali il Dipartimento per le aree urbane, i Ministeri dell'Ambiente, dell'Industria, degli Interni, dei Lavori pubblici ecc. e certamente con la partecipazione delle amministrazioni comunali e regionali. Quest'approccio ha consentito l'elaborazione di una strategia sul piano urbano a livello nazionale.

Regno Unito: si è riscontrata effettivamente una sovrapposizione del programma URBAN con alcuni programmi nazionali (SRB o City Challenge). Ciò è dovuto alla scelta dei programmi da parte delle autorità britanniche e al fatto che il SRB funge da fondo di cofinanziamento dei programmi URBAN. Tuttavia, si sono riscontrate alcune differenze tra i programmi britannici e URBAN, in termini di portata e di criteri di selezione.

LE STRUTTURE PREPOSTE ALLA GESTIONE ED ALLA SORVEGLIANZA

A livello decisionale

34. La Commissione ritiene che la sussidiarietà sia stata un principio fondamentale dell'iniziativa URBAN, riguardo sia alla preparazione dei programmi che alla loro attuazione.

35. Il modo di partecipare in seno ai comitati di sorveglianza può essere differente, ma la responsabilità di selezionare i progetti spetta comunque sempre agli Stati membri.

Riguardo alla partecipazione della Commissione (in Spagna), sebbene essa non sia intervenuta nella procedura di selezione dei progetti, essa ha successivamente partecipato intensamente alla definizione del contenuto dei progetti.

È vero che in Grecia tutti i progetti inclusi nel programma per essere cofinanziati sono stati esaminati e approvati dal relativo comitato di sorveglianza. Questa disposizione ha prevalso durante il periodo 1994-1999 non soltanto per i PIC ma anche per tutti i programmi del QCS II in Grecia. La Commissione ha quindi esaminato ed autorizzato questi progetti in qualità di membro del comitato di sorveglianza del programma. Tale esame si prefiggeva di garantire che soltanto i progetti giunti ad uno stadio di "maturità" sufficiente sarebbero stati inclusi nel programma. Ciò garantiva in ampia misura che tali progetti venissero realizzati e diventassero operativi nei tempi previsti e che potessero così contribuire pienamente a conseguire gli obiettivi stabiliti per il programma.

36. La Commissione ritiene che il partenariato rappresenti una caratteristica specifica di URBAN e che la partecipazione delle parti sociali, e anche degli abitanti stessi, sia stata generalmente soddisfacente per quanto riguarda l'attuazione delle azioni. Si può tuttavia riconoscere che tale partecipazione non si sia potuta realizzare ad un livello altrettanto intenso nella fase di preparazione dei programmi, a causa soprattutto della mancanza di strutture adeguate.

A livello dell'attuazione e della sorveglianza

37. Il coordinamento dei programmi ha sempre formato oggetto di un impegno in seno alla Commissione, attraverso consultazioni interservizi nelle fasi di decisione e di gestione.

La nuova iniziativa URBAN II sarà d'ora in poi "monofondo" (FESR).

38 a 40. Alcune difficoltà dovute al fatto che le autorità responsabili, segnatamente a livello locale, non sempre avevano consuetudine con le norme comunitarie erano inerenti alla specificità di URBAN che implica, tra l'altro, una forte partecipazione di queste autorità nell'attuazione dell'iniziativa.

Pur riconoscendo che ciò abbia potuto provocare, in certi casi, qualche ritardo o inefficacia, occorre peraltro sottolineare che questo inconveniente è stato ampiamente compensato dall'apprendimento maturato, grazie a URBAN, da queste stesse autorità che potranno d'ora innanzi trarne profitto in modo da essere maggiormente coinvolte nell'insieme degli interventi dei Fondi strutturali nella loro regione.

Riguardo al numero eccessivo di partecipanti a livello comunitario, la Commissione ritiene di avere ora creato le condizioni opportune affinché questi problemi non si ripresentino, dato che d'ora innanzi all'interno della DG REGIO una sola unità amministrativa si occuperà dell'istruzione e della gestione di tutti i programmi di URBAN II.

42. La Commissione ritiene che nonostante queste lacune la sorveglianza sui programmi non ne abbia sofferto e si sia svolta in termini corretti.

Si può considerare che le carenze constatate in generale per quanto riguarda la presentazione delle relazioni annuali non si produrranno più per URBAN II, poiché ogni domanda di pagamento intermedio sarà soggetta all'obbligo di trasmissione alla Commissione dell'ultima relazione annuale prevista [articolo 32, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CE) n. 1260/1999]. Tale relazione sarà inoltre necessaria per il dialogo annuale della Commissione con l'autorità di gestione prevista all'articolo 34, paragrafo 2, dello stesso regolamento.

A livello dell'assistenza tecnica

43. È evidente che le spese per l'assistenza tecnica sono proporzionalmente più elevate nei programmi di Iniziative comunitarie, tra cui URBAN, che nei programmi derivanti dai QCS o nei DOCUP.

Nel caso di URBAN, ciò è dovuto in parte al carattere innovativo dell'approccio integrato promosso dai suoi programmi e in parte al fatto che le autorità responsabili sovente non avevano molta esperienza in materia di gestione dei Fondi strutturali (cfr. punti 20 e da 38 a 40).

Questa problematica viene peraltro riconosciuta anche nel nuovo regolamento (CE) n. 1685/2000 riguardante l'ammissibilità delle spese nel quadro dei programmi dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 e, in particolare, nella sua norma n. 11 che, nel fissare dei limiti per le misure di assistenza tecnica, aumenta tale limite sino al 5 % nel caso delle iniziative comunitarie, limite che però rimane sensibilmente inferiore nel