P6_TA(2005)0301

Compensazione e regolamento nell'Unione europea

Risoluzione del Parlamento europeo sulla compensazione e il regolamento nell'Unione europea (2004/2185(INI))

Il Parlamento europeo,

- vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo dal titolo "Compensazione e regolamento nell'Unione europea — Prospettive future" (COM(2004)0312),

- viste la prima e la seconda relazione del gruppo Giovannini sui sistemi transfrontalieri di compensazione e di regolamento nell'UNIONE EUROPEA, pubblicate rispettivamente nel novembre 2001 e nell'aprile 2003,

- vista la sua risoluzione del 15 gennaio 2003 sulla comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo intitolata "Compensazione e regolamento nell'Unione europea: Principali questioni politiche e sfide future" [1],

- vista l'istituzione, da parte della Commissione, del Gruppo di consultazione e di monitoraggio in materia di compensazione e regolamento ("Gruppo CESAME"), che ha tenuto la sua prima riunione il 16 luglio 2004,

- vista la dichiarazione, in data 26 gennaio 2004, dei quattro paesi succedutisi alla Presidenza del Consiglio — Repubblica d'Irlanda, Paesi Bassi, Lussemburgo e Regno Unito — nella quale si sottolinea l'importanza del processo di Lisbona e la necessità di migliorare la qualità dell'attività normativa e di prendere in considerazione interventi alternativi alla legislazione,

- viste le dichiarazioni del Presidente della Banca centrale europea durante il dibattito nella seduta plenaria del 25 ottobre 2004,

- visto l'articolo 45 del suo regolamento,

- vista la relazione della commissione per i problemi economici e monetari (A6-0180/2005),

A. considerando che l'infrastruttura di compensazione e regolamento dei titoli nell'Unione europea sta prendendo forma attualmente e che le attività transfrontaliere di compensazione e regolamento non sono ancora sufficientemente armonizzate; considerando che la Commissione sta elaborando uno studio di valutazione d'impatto al fine di individuare i benefici comparativi netti delle opzioni normative e non normative per ridurre i costi delle operazioni transfrontaliere (compresa l'eliminazione degli "ostacoli Giovannini") tenendo conto dell'interesse di tutti gli attori (emittenti, investitori e intermediari finanziari), e che tale studio potrà o meno contenere proposte legislative,

B. considerando che l'industria di compensazione e regolamento è vitale, innovativa e reattiva alle pressioni esercitate dagli investitori sulle transazioni nazionali, che esiste un margine considerevole per un aumento dell'efficienza delle operazioni transfrontaliere di compensazione e regolamento dei titoli, ma che l'infrastruttura per il regolamento è frammentata in una molteplicità di sistemi nazionali; considerando, tuttavia, che alcuni utenti dei servizi di compensazione e regolamento tendono ad essere grandi imprese in grado di negoziare fermamente con i fornitori di servizi per difendere i propri interessi; che occorre sottolineare l'importanza di pervenire ad un sistema globale che garantisca un quadro sicuro ed efficiente per le operazioni a tutti gli utenti (investitori, emittenti, intermediari finanziari) promuovendo in tal modo la concorrenza,

C. considerando che il mercato dei servizi di compensazione e regolamento nell'Unione europea è concorrenziale ma che il livello di concorrenza varia a seconda dei servizi specifici offerti e che esiste un numero relativamente esiguo di grandi fornitori di servizi (ad esempio, alcuni grandi depositari offrono servizi di compensazione e regolamento intra-aziendali effettuando il trasferimento dei titoli tra investitori mediante registrazioni nella propria contabilità); considerando che la Commissione dovrebbe distinguere correttamente tra le funzioni post-negoziazione svolte in concorrenza dai seguenti enti:

a) depositari centrali di titoli, che combinano attività di registro centrale e di regolamento finale (centrale); in alcuni casi possono svolgere anche attività accessorie, come i servizi di netting che sono attualmente considerati dalla Commissione servizi di compensazione; in alcune circostanze possono altresì fornire servizi di custodia e bancari;

b) depositari centrali internazionali di titoli, che svolgono due funzioni:

1) fungono da depositari centrali per il regolamento delle operazioni in euro-obbligazioni,

2) svolgono attività di custodia globale di titoli dei quali non sono depositari; nell'ambito di queste attività di custodia globale, i depositari centrali internazionali offrono programmi di prestito e altri servizi tripartiti;

c) controparti centrali, che svolgono il ruolo di garanzia centrale e, nella maggior parte dei casi, attività di netting (entrambe definite come attività di compensazione nella summenzionata comunicazione della Commissione); poiché il compito principale delle controparti centrali consiste nel sostituire ciascuna controparte nella transazione interponendosi nelle operazioni, esse concentrano il rischio di sostituzione insieme ai loro membri delle stanze di compensazione; e

d) banche depositarie, che offrono servizi di compensazione e regolamento e possono partecipare ai servizi delle controparti centrali come membri delle stanze di compensazione,

D. considerando che le inefficienze presenti sul mercato delle attività transfrontaliere di compensazione e regolamento nell'Unione europea hanno sostanzialmente una duplice origine: i costi più elevati per transazione dovuti alle differenze esistenti a livello nazionale sul piano legislativo nonché in materia di requisiti tecnici, pratiche di mercato e procedure fiscali, e in alcuni casi i margini più ampi derivanti da pratiche di mercato restrittive,

E. considerando che le suddette relazioni Giovannini individuano 15 ostacoli riconducibili a queste differenze nazionali e che il Gruppo CESAME sta operando per coordinare le iniziative del settore pubblico e privato intese ad eliminarli, e considerando che alcuni degli ostacoli giuridici e in materia di accesso possono essere rimossi soltanto per via legislativa,

F. considerando che l'attuale concentrazione di borse e la tendenza delle funzioni centrali di compensazione e regolamento a svilupparsi in monopoli dimostrano la necessità di una maggiore trasparenza nel mercato transfrontaliero di compensazione e regolamento,

1. sostiene fermamente l'obiettivo indicato nella summenzionata comunicazione della Commissione di creare un mercato efficiente, integrato e sicuro per le attività di compensazione e regolamento dei titoli nell'Unione europea;

2. ritiene che la creazione di sistemi di compensazione e regolamenti efficaci nell'Unione europea costituirà un processo complesso; rileva che un'autentica integrazione e armonizzazione a livello europeo richiederà uno sforzo congiunto di tutti i soggetti e che il dibattito pubblico in corso sulla politica da seguire dovrebbe tenere debitamente conto dei principi guida della direttiva 2004/39/CE [2] e focalizzarsi:

a) sulla riduzione del costo delle operazioni transfrontaliere di compensazione e regolamento,

b) sulla necessità di assicurare che ogni rischio sistemico o di altra natura delle attività transfrontaliere di compensazione e regolamento sia adeguatamente gestito e regolato;

c) su una migliore integrazione della compensazione e del regolamento, eliminando le distorsioni della concorrenza; e

d) su disposizioni appropriate in materia di trasparenza e governo societario;

3. ritiene, in linea generale, che la legislazione dell'Unione europea dovrebbe essere soggetta ad un'analisi costi/benefici e che l'Unione europea dovrebbe ricorrere alla legislazione qualora risulti chiaramente che il mercato non funziona e che la legislazione costituisce il modo più efficace e proporzionato per risolvere problemi chiaramente identificati;

4. ribadisce fermamente che un'eventuale nuova normativa in questo settore non dovrebbe creare doppioni rispetto alla legislazione già in vigore per enti specifici; rileva che ciò è particolarmente importante al fine di evitare una doppia regolamentazione nel settore dei servizi bancari e di investimento; preferisce un approccio funzionale alla regolamentazione che tenga conto dei diversi profili di rischio e delle situazioni concorrenziali dei vari enti, nonché del ruolo svolto dai depositari centrali di titoli e riconosciuto dalla maggior parte degli Stati membri;

5. è convinto che il modo migliore per evitare oneri regolamentari superflui consista nel prendere attentamente in considerazione un'analisi volta ad individuare gli aspetti in relazione ai quali può rendersi necessaria una normativa;

6. non individua alcun elemento a riprova del fatto che i fornitori dei servizi di compensazione e regolamento sono regolamentati in modo inadeguato a livello nazionale, sebbene siano diversamente regolamentati nell'ambito dell'Unione europea, o che il rischio sistemico che essi rappresentano non è sufficientemente controllato; prende atto delle disposizioni in vigore per la gestione del rischio operativo (guasto dei sistemi), che è la fonte di rischio sistemico maggiormente associata alla compensazione e al regolamento; richiama tuttavia l'attenzione sulla necessità di tutelarsi da ogni rischio sistemico, che si tratti di rischio operativo, di liquidità o di credito; rileva che la tendenza naturale alla concentrazione delle funzioni centrali di compensazione e regolamento, dovuta all'esistenza di esternalità dirette, economie di scala e altri fattori, condurrà inevitabilmente ad una concentrazione dei rischi, che attualmente sono distribuiti tra numerosi sistemi di regolamento;

7. accoglie con favore la decisione della Commissione di effettuare una valutazione di impatto che dovrebbe comprendere un'approfondita analisi dei potenziali costi e benefici delle diverse opzioni, legislative o meno, e del loro relativo campo di applicazione;

8. ritiene che sia necessario applicare in modo efficace e migliorare la legislazione esistente; chiede alla Commissione di adottare misure incisive per assicurare che la pertinente legislazione (vale a dire la direttiva 98/26/CE [3] sul carattere definitivo del regolamento nei sistemi di pagamento e di regolamento titoli e la direttiva 2004/39/CE) sia attuata in modo adeguato e coerente e applicata in maniera rigorosa;

9. è preoccupato per i ritardi accumulati nel livello 2 nell'attuazione della direttiva 2004/39/CE e ricorda che nessun rinvio della data di applicazione dovrebbe portare ad ignorare le competenze del Parlamento europeo;

10. deplora che la Commissione non abbia trattato i servizi post-negoziazione contestualmente ai servizi d'investimento; è preoccupato quanto al vuoto giuridico venutosi così a creare, segnatamente in termini di armonizzazione delle procedure, di rilascio dei passaporti e di vigilanza, a causa dei principi di libero accesso fissati dalla direttiva 2004/39/CE;

11. ritiene che, se la Commissione, sulla base dei risultati dello studio di valutazione d'impatto, decidesse di optare per la legislazione, la sua proposta dovrebbe riguardare in particolare i seguenti aspetti:

i) riconfermare e rafforzare i diritti d'accesso in modo da assicurare un accesso equo e non discriminatorio ai fornitori centrali di servizi di compensazione e regolamento;

ii) rafforzare i diritti conferiti dal passaporto ai fornitori di servizi di compensazione e regolamento con l'ausilio, ove necessario, della convergenza delle regolamentazioni;

iii) assicurare la trasparenza e permettere alle forze di mercato di funzionare efficacemente;

iv) assicurare la coerenza della regolamentazione, la vigilanza e la trasparenza, in modo da consentire ai fornitori di servizi di compensazione e regolamento di gestire il rischio sistemico e i comportamenti anticoncorrenziali;

v) stabilire un approccio funzionale alla regolamentazione dei diversi soggetti, che tenga conto delle differenze nei profili di rischio e nelle situazioni competitive dei vari enti;

vi) introdurre definizioni coerenti e conformi alle pratiche di mercato vigenti e alla terminologia usata a livello mondiale e all'interno dell'Unione europea;

12. concorda con la Commissione sul fatto che dovrebbe essere principalmente il mercato a decidere la struttura dei servizi di compensazione e regolamento; ritiene che non si dovrebbe imporre un modello particolare, ad esempio proprietà/gestione degli utenti, proprietà degli azionisti, proprietà pubblica, ecc.;

Gli "ostacoli Giovannini"

13. è dell'avviso che la riduzione del costo delle attività transfrontaliere di compensazione e regolamento richieda in particolare che siano eliminati i 15 "ostacoli Giovannini", possibilmente attraverso meccanismi di mercato; sollecita tutti i soggetti, sia pubblici che privati, a raddoppiare i loro sforzi per rimuoverli; sostiene l'impegno della Commissione nel coordinare tale progetto attraverso il Gruppo CESAME;

14. reputa che la rimozione degli ostacoli Giovannini resti prioritaria; ritiene che la regolamentazione debba avere, se del caso, quale obiettivo primario l'eliminazione degli ostacoli giuridici e fiscali che non possono essere rimossi senza un intervento pubblico;

15. è del parere che le incongruenze esistenti a livello di disposizioni nazionali sul trasferimento di strumenti finanziari siano una delle cause principali del maggiore costo delle operazioni transfrontaliere rispetto a quelle nazionali; sostiene i tentativi in atto per armonizzare tali disposizioni, ma riconosce che il completamento di questo progetto potrebbe richiedere diversi anni; accoglie con favore la creazione, da parte della Commissione, del gruppo di lavoro sulla certezza giuridica; esorta la Commissione a intensificare il lavoro di questo gruppo come strumento prioritario per promuovere la convergenza a livello europeo; invita la Commissione a dare seguito ai risultati di tale lavoro e a cooperare strettamente con i paesi terzi e organismi quali Unidroit e la Convenzione de L'Aja del 13 dicembre 2002 sulla legge applicabile ad alcuni diritti su strumenti finanziari detenuti presso un intermediario, e chiede che il Parlamento europeo e gli Stati membri siano associati in tempo utile alla definizione della posizione negoziale europea in tale quadro;

16. ritiene che le barriere fiscali siano una delle cause all'origine dei costi elevati connessi alle attività transfrontaliere di compensazione e regolamento; sostiene i tentativi in atto per ridurre tali barriere; si compiace dell'istituzione, da parte della Commissione, del gruppo di lavoro di esperti sulle questioni fiscali al fine di avviare un processo di coordinamento e armonizzazione in questo settore;

17. ritiene che l'attività a breve termine sulle questioni fiscali dovrebbe focalizzarsi sulla standardizzazione dei requisiti di comunicazione, seguita da un'ulteriore abolizione di pratiche fiscali discriminatorie; è del parere che la possibilità di fornire informazioni alle autorità fiscali con un modulo standard in tutta Europa ridurrebbe in modo significativo i costi della compensazione e del regolamento, senza compromettere il potere degli Stati membri di decidere in merito alle proprie tasse;

Standard CESR/SEBC

18. esorta il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR) a definire chiaramente la base giuridica delle sue attività in relazione a questioni non disciplinate dalla normativa europea, e in ogni caso a cooperare strettamente con il Parlamento europeo e a tenerlo pienamente informato sulle sue attività di Livello 3 e 4, in particolare su questioni fortemente politiche relative alle strutture di mercato come la compensazione e il regolamento nonché ad eliminare il carattere vincolante dei suoi standard;

19. si rammarica del fatto che il CESR e il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) non abbiano consultato più ampiamente e apertamente gli operatori del mercato interessati nonché le altre istituzioni europee; s'interroga sull'utilità del concetto del CESR-SEBC di depositario importante ("significant custodian") considerandolo ambiguo; ritiene che l'applicazione degli standard CESR-SEBC debba evitare doppioni nella regolamentazione degli enti già soggetti alla disciplina bancaria;

20. deplora che l'adozione degli standard CESR-SEBC avvenga in un periodo in cui sono all'esame misure di Livello 1; ribadisce che gli standard CESR non devono predeterminare la normativa dell'Unione europea, di natura legislativa o meno; sollecita una completa consultazione e trasparenza nell'applicazione degli standard e ritiene che detta applicazione dovrebbe essere rimandata almeno fino a quando la Commissione non avrà deciso se proporre o meno una direttiva; ricorda comunque, qualunque sia il contributo del CESRSEBC, che il compito di legiferare in materia spetta al legislatore europeo che ne ha la responsabilità e la competenza primaria;

21. è preoccupato perché, nonostante la decisione del CESR di rinviare l'applicazione degli standard, alcune istanze stanno procedendo e ne richiedono già l'applicazione da parte degli operatori del mercato; è inoltre preoccupato per le informazioni secondo cui gli standard vengono rielaborati dal CESR-SEBC senza consultazione e a porte chiuse;

22. ritiene che, se non viene proposta alcuna direttiva sulla compensazione e il regolamento, si dovranno mettere a punto efficaci strumenti alternativi di controllo del CESR che garantiscano un effettivo controllo parlamentare delle attività di livello 3; invita tutte le istituzioni competenti e le parti interessate ad impegnarsi in un dibattito sulle modalità con cui raggiungere tale obiettivo; segnala le seguenti soluzioni possibili:

i) garantire che al Parlamento europeo siano notificati tutti i mandati inviati al CESR e assicurare altresì che quest'ultimo tenga informato il Parlamento europeo, in una fase quanto più precoce possibile, in merito al lavoro svolto al livello 3 su questioni che pongono delicati problemi politici;

ii) sviluppare e promuovere l'efficacia delle audizioni parlamentari con rappresentanti del CESR attraverso rigorosi questionari e verifiche incrociate;

iii) la presentazione di relazioni scritte regolari da parte del CESR alla commissione per i problemi economici e monetari;

Concorrenza

23. ritiene che le definizioni contenute nella summenzionata comunicazione della Commissione non distinguano chiaramente le attività dei diversi settori del mercato e che, qualora venga proposta una legislazione, esse andrebbero notevolmente migliorate;

24. riconosce le economie di scala e le sinergie che possono derivare dalle concentrazioni; rileva che gli utenti dei servizi di compensazione e regolamento chiedono da anni una maggiore concentrazione e che i recenti sviluppi, se adeguatamente controllati, dovrebbero apportare ulteriori benefici nell'immediato futuro; ritiene che l'assenza di un adeguato quadro regolamentare e legislativo non consenta la creazione delle condizioni uniformi necessarie per promuovere l'integrazione;

25. esorta la Commissione ad utilizzare in modo proattivo le competenze generali di cui dispone ai sensi della normativa sulla concorrenza per prevenire qualsiasi abuso di posizione dominante o altre pratiche anticoncorrenziali; rileva l'impatto significativo dei recenti casi di concorrenza in questo settore; sottolinea tuttavia che tali casi hanno riguardato grandi operatori dal potere negoziale non trascurabile e che è opportuno prestare una particolare attenzione affinché tutti i partecipanti abbiano accesso senza discriminazione alle strutture essenziali;

26. concorda sul fatto che alcuni aspetti delle attività di compensazione e regolamento meritino una - maggiore attenzione nella prospettiva della politica di concorrenza; riconosce che alcune imprese detengono un'ampia quota del mercato dei servizi di compensazione e regolamento e che ciò può implicare rischi per il buon finanziamento del mercato; reputa che, solo laddove via sia un abuso di posizione dominante, gli investitori risentono negativamente della situazione e sia giustificato un intervento delle autorità pubbliche;

27. mette in guardia la Commissione da qualsiasi indebolimento della normativa sulla concorrenza; esorta la Commissione ad utilizzare le sue competenze per salvaguardare la concorrenza in modo proattivo per impedire qualsiasi abuso di posizione dominante o altri comportamenti anticoncorrenziali, in particolare per quanto riguarda la trasparenza delle strutture dei prezzi; chiede alla Commissione di:

i) garantire parità di accesso a tutti gli utenti;

ii) esaminare l'esistenza di sovvenzioni incrociate tra servizi fondamentali e servizi a valore aggiunto; e

iii) assicurare un comportamento corretto dei soggetti che godono di posizioni di mercato dominanti, come stabilito dall'articolo 82 del trattato CE;

rileva l'impatto dei recenti casi di concorrenza in questo settore;

28. ritiene che la concessione di diritti d'accesso effettivi, trasparenti e non discriminatori ai servizi di compensazione e regolamento sia importante per assicurare un mercato finanziario integrato e competitivo nell'Unione europea; raccomanda di ricorrere alla possibilità di un'applicazione proattiva della direttiva 2004/39/CE nonché ad un attento esercizio delle competenze generali della Commissione in materia di concorrenza, per garantire che non si abusi delle restrizioni di accesso a fini anticoncorrenziali;

29. accetta l'idea che l'accesso possa essere rifiutato qualora non sia tecnicamente fattibile commercialmente redditizio o giustificato sotto il profilo prudenziale per motivi obiettivi e trasparenti; esorta la Commissione ad utilizzare le sue competenze generali in materia di concorrenza per assicurare che le restrizioni all'accesso non vengano applicate per motivi anticoncorrenziali;

30. appoggia la valutazione d'impatto che la Commissione sta realizzando per valutare la necessità di misure legislative; sostiene il punto di vista della Commissione per quanto riguarda la trasparenza delle strutture dei prezzi; rileva che il raggruppamento di diversi fattori di costo in un'unica componente tariffaria può creare difficoltà di confronto; s'interroga sulla necessità di distinguere le attività "fondamentali" di compensazione e regolamento dai cosiddetti servizi "a valore aggiunto" al fine di affrontare le legittime problematiche connesse alla libera concorrenza, ad un accesso non discriminatorio e alla riduzione del rischio; si attende che eventuali proposte della Commissione in questo settore siano proporzionate ai problemi individuati sul mercato;

31. è preoccupato in merito al problema di appurare se i servizi post-negoziazione debbano rientrare o meno nella categoria dei servizi d'interesse generale; chiede insistentemente alla Commissione di garantire che tutti coloro che forniscono lo stesso servizio vengano regolamentati allo stesso modo;

32. è del parere che i fornitori centrali di servizi di compensazione e regolamento dovrebbero tenere pienamente conto degli interessi di tutti gli utenti e intensificare al massimo la loro consultazione e la trasparenza delle strutture dei prezzi, nonché annullare le sovvenzioni incrociate fra i loro servizi centrali e quelli offerti in concorrenza con altri partecipanti al mercato, soprattutto banche depositarie, come avviene già in altri settori industriali; ritiene che gli utenti dovrebbero pagare soltanto i servizi che utilizzano ed avere una chiara e libera scelta sul luogo in cui acquistare i servizi bancari correlati alla loro transazione; è dell'avviso che i sistemi di regolamento di titoli che operano in moneta di banca commerciale dovrebbero offrire la possibilità di regolamento in moneta di banca centrale;

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33. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

[1] GU C 38 E del 12.2.2004, pag. 265.

[2] GU L 145 del 30.4.2004, pag. 1.

[3] GU L 166 dell'11.6.1998, pag. 45.

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