COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del telepedaggio

INDICE

PARTE I: STRUMENTI FINANZIARI E DI GESTIONE PIÙ EFFICIENTI PER LO SVILUPPO DELLA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO

1. Il finanziamento della rete transeuropea di trasporto: diagnosi della situazione attuale

1.1. Una rete che manca di finanziamenti

1.2. Fondi pubblici il cui coordinamento dev'essere migliorato

1.3. Investimenti pubblici molto selettivi

1.4. Il finanziamento interamente privato

1.5. La partecipazione congiunta di finanziamenti pubblici e privati

1.6. Un quadro più adatto ai finanziamenti

2. Elementi per una soluzione

3. Verso un migliore coordinamento e sinergie basate su nuove strutture

3.1. I fondi

3.2. Le strutture

3.3. Il coordinamento a livello di ogni progetto: la costituzione di entità giuridiche di natura transnazionale

3.4. Lo sviluppo di nuovi strumenti finanziari comunitari

3.5. Garanzie dell'Unione per i rischi politici della rete transeuropea di trasporto

PARTE II: VERSO UN SERVIZIO EUROPEO DI TELEPEDAGGIO

RELAZIONE

1. Introduzione

2. Il punto sulle azioni di normalizzazione

3. Accesso al pedaggio nei nuovi Stati membri e situazione per gli automezzi pesanti

4. Obiettivo della direttiva

5. Realizzazione dell'obiettivo

6. Associazione della localizzazione via satellite e delle comunicazioni mobili alle tecnologie a microonde a breve e medio termine, in vista di una scelta esclusiva della tecnologia più moderna per il lungo termine

7. La soluzione tecnica a lungo termine per la diffusione del servizio europeo: la soluzione satellitare s'impone a partire dal 2008 per i nuovi sistemi e nel 2012 in maniera generale.

8. Il calendario di attuazione del servizio europeo

9. Attuazione del servizio europeo: un comitato di regolamentazione

DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO concernente l'utilizzazione generalizzata e l'interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale nella Comunità

SCHEDA FINANZIARIA LEGISLATIVA

SCHEDA DI VALUTAZIONE DI IMPATTO IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE CON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del telepedaggio

Non esistono economie competitive senza valide reti di trasporto. La creazione e il buon funzionamento della rete transeuropea di trasporto, riconosciuti come politica comunitaria da dieci anni rappresentano una condizione essenziale per la riuscita del mercato interno e per garantire una mobilità sostenibile in un'Unione ampliata. Malgrado ciò, la rete resta confrontata ad una crescita del traffico forte ma non equilibrata mentre la necessità di uno sviluppo sostenibile e di un'integrazione delle reti dei futuri Stati membri diventa più evidente. Le infrastrutture di trasporto restano mal utilizzate e mancano di finanziamenti a causa della non trasparenza dei costi pagati dall'utenza, dei mezzi finanziari di cui dispone l'Unione e di un quadro favorevole agli investimenti.

Nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte» [1], la Commissione aveva già messo in evidenza la palese inadeguatezza tra obiettivi dichiarati e mezzi a disposizione della Comunità. Il bilancio assegnato dagli Stati membri per sviluppare queste infrastrutture di trasporto e i fondi messi a disposizione dall'Unione sono insufficienti. Paradossalmente il trattato ha conferito alla Comunità la responsabilità di stabilire degli orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto, senza assegnarle le risorse finanziarie per portare a buon fine questo compito.

[1] COM(2001) 370 del 12.9.2001.

La possibilità che i fondi pubblici destinati a questi progetti aumentino significativamente, nel breve periodo, è scarsa, considerati gli effetti congiunti del rallentamento economico attuale e dei vincoli di bilancio. Gli Stati membri si pongono altre priorità nell'uso di questi fondi pubblici, mentre i cittadini e le imprese dell'Unione subiscono quotidianamente e concretamente le conseguenze di squilibri modali sempre più marcati e dell'inadeguatezza della rete all'aumento della mobilità. Per alcuni progetti si può prevedere il ricorso a partnership pubblico-privato (PPP) come complemento al finanziamento pubblico, ma attualmente le incognite sui progetti da realizzare (soprattutto quelli ferroviari e transfrontalieri) e sulle scelte di politica di trasporto sono troppo numerose. Il settore privato non ha sufficiente fiducia per impegnarsi nel loro finanziamento e le PPP hanno quasi sempre bisogno di un sostegno finanziario pubblico considerevole, a base di sovvenzioni o di garanzie.

Innegabilmente una chiave per il successo dell'allargamento è però la realizzazione di una rete di infrastrutture di trasporto efficiente che consenta di completare le sezioni mancanti dei Quindici e dei nuovi Stati membri e di approfittare pienamente dello spazio unico europeo. Ciò richiede l'ammodernamento e la costruzione di nuove infrastrutture non soltanto in questi paesi, ma anche negli attuali Stati membri dell'Unione, considerati i progetti ancora non realizzati, i nuovi flussi di traffico che si svilupperanno e le connessioni (molto carenti) tra queste due zone.

La questione del finanziamento di queste nuove infrastrutture è una delle principali sfide nel contesto dell'allargamento.

In attesa che esse siano realizzate, bisogna garantire che la raccolta dei diritti, tramite una tariffazione dell'uso delle infrastrutture, non avvenga a detrimento della fluidità del traffico, donde la necessità che i sistemi siano interoperabili.

La presente comunicazione apporta chiarimenti sulla situazione delle infrastrutture della rete transeuropea e il loro finanziamento e mostra la necessità di attuare prontamente un insieme di misure complementari incentrate su un uso più efficace dei fondi destinati alle infrastrutture transeuropee. Queste misure si basano su due grandi pilastri:

* un migliore coordinamento dei finanziamenti pubblici e privati delle reti transeuropee di trasporto

* accompagnato da un Servizio europeo di telepedaggio efficiente.

Queste misure devono contribuire a rendere più stabile il quadro politico a lungo termine e le condizioni di finanziamento dei grandi progetti della rete transeuropea. La presentazione di uno strumento legislativo tramite modifica della direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (Eurovignette) entro il giugno 2003, a seguito del Consiglio europeo di Bruxelles del 20-21 marzo 2003, consentirà un approccio comunitario in materia di tariffazione delle infrastrutture e definirà le condizioni di attuazione dei finanziamenti incrociati previsti nel Libro bianco sui trasporti. Il «Servizio europeo di telepedaggio» offrirà a quanti circolano sulle reti stradali transeuropee un contratto di abbonamento unico in grado di offrire nuovi servizi.

PARTE I: STRUMENTI FINANZIARI E DI GESTIONE PIÙ EFFICIENTI PER LO SVILUPPO DELLA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO

Introduzione

La politica delle reti è stata inserita nelle competenze comunitarie dal trattato di Maastricht entrato in vigore nel 1993, che promuove l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti, affinché l'Europa possa beneficiare interamente dei vantaggi che derivano da uno spazio senza frontiere. In questo contesto, la Comunità è stata incaricata di stabilire un insieme di orientamenti che contemplano gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste nel settore delle reti transeuropee [2]. Ciò è avvenuto nel 1996, con l'adozione della decisione 1692/96 [3] sugli orientamenti nel settore dei trasporti. L'obiettivo principale di questa politica era - e resta - colmare le lacune (collegamenti mancanti) delle grandi reti di infrastruttura che ostacolano la libera circolazione dei beni e delle persone (trasporto), dell'elettricità e del gas (energia) e delle idee (telecomunicazioni). La presente comunicazione riguarda tuttavia soltanto la rete transeuropea di trasporto (Trans-European Network - TEN-T), tenuto conto delle differenze significative che esistono con i settori dell'energia e delle telecomunicazioni.

[2] Articolo 155.

[3] Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996 - GU L 228 del 9 settembre 1996.

Le lacune che caratterizzano le reti sono principalmente dovute al fatto che la pianificazione era, fino ad un'epoca recente, nazionale e non teneva sempre debitamente conto della dimensione transeuropea. Questa assenza di visione transeuropea è all'origine dei persistenti ostacoli al buon funzionamento del mercato interno [4]. In questo contesto, il Libro bianco [5] ha sottolineato che i ritardi nella realizzazione dei progetti della rete transeuropea di trasporto sono una delle principali fonti di inefficienza e di congestione dei grandi assi della rete. Con l'allargamento vi sarà inevitabilmente un aumento significativo del volume del traffico [6], su infrastrutture stradali o ferroviarie a volte obsolete o la cui capacità resta ben al di sotto delle necessità, donde l'urgenza di completare i collegamenti mancanti di questa rete. Dieci anni dopo l'entrata in vigore del trattato di Maastricht, quasi altrettanto dopo il vertice di Essen, lo sviluppo delle rete transeuropea di trasporto ristagna. I motivi sono molteplici e fanno capo principalmente a:

[4] La chiusura del Monte Bianco dopo l'incidente del 24 marzo 1999 e la scarsità di alternative, in particolare ferroviarie, è rivelatrice di questa situazione che ha inciso negativamente sull'economia della Valle d'Aosta (e dell'Italia in generale) in termini di reddito interno lordo. Questo impatto è stato stimato, tra il 1999 e l'inizio del 2002, a 3 000-3 200 milioni di euro in totale, per un terzo imputabili ad una maggiorazione dei costi di trasporto e per il resto a mancate esportazioni verso altri paesi dell'Unione europea (fonte: Dipartimento per lo sviluppo delle economie territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003)

[5] COM(2001) 370.

[6] Il Libro bianco prevede nel periodo 1998-2010 un aumento tendenziale del traffico viaggiatori del 24% e delle merci del 38% per i quindici paesi dell'Unione attuale. L'aumento del traffico di automezzi pesanti - in assenza di interventi per distribuire meglio la domanda - dovrebbe avvicinarsi al 50%. L'aumento del traffico potrebbe facilmente essere il doppio nei futuri Stati membri e per il traffico tra l'Unione attuale e questi paesi, tenendo conto in particolare della delocalizzazione di imprese industriali ad alta intensità di manodopera verso questi paesi.

- la mancanza di volontà politica dei decisori negli Stati membri che non hanno tenuto sufficientemente conto della dimensione transeuropea di questi progetti;

- l'insufficienza delle risorse finanziarie dedicate alla rete transeuropea, siano esse pubbliche (nazionali e comunitarie) o private e lo sfruttamento soltanto parziale delle formule di partnership pubblico-privato;

- la frammentazione delle entità responsabili di questi progetti che rende molto difficile coordinare le risorse e la gestione dei progetti.

Il presente documento fa il punto della situazione dei finanziamenti delle infrastrutture di trasporto, esamina alcune piste per rafforzare l'efficacia dei finanziamenti e rilanciare il dibattito, presso le parti interessate, sui mezzi necessari in futuro per garantire l'efficienza della rete di trasporto da cui l'Unione allargata dipenderà fortemente nei prossimi decenni in termini di competitività.

1. IL FINANZIAMENTO DELLA RETE TRANSEUROPEA DI TRASPORTO: DIAGNOSI DELLA SITUAZIONE ATTUALE

La Comunità si è dotata di nuove competenze in materia di pianificazione delle reti transeuropee che non si sono però accompagnate ad una dotazione finanziaria adeguata per realizzarle. Parallelamente, a parte le intenzioni, gli Stati membri registrano problemi, a causa dei vincoli di bilancio, a finanziare le infrastrutture identificate nella decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sugli orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea di trasporto, in particolare le sezioni transfrontaliere. Occorre un quadro più adatto a questi problemi di finanziamento per rispondere alle sfide poste dalla realizzazione di queste infrastrutture. I fondi disponibili - in particolare pubblici (anche comunitari) - sono coordinati male, a scapito dell'efficacia e gli investimenti privati - molto selettivi - restano molto insufficienti rispetto al fabbisogno finanziario.

1.1. Una rete che manca di finanziamenti

L'attuazione dei progetti della rete transeuropea di trasporto si urta principalmente al problema del suo finanziamento. Il costo stimato della sola rete transeuropea di trasporto sfiora 350 miliardi di EUR per tutti i progetti da realizzare entro il 2010, ai quali occorre aggiungere più di 100 miliardi di EUR per quelli relativi ai futuri Stati membri. Se gli obiettivi fissati dall'Unione per lo sviluppo delle reti sono giusti e ambiziosi, i risultati sono inferiori alle aspettative, con un tasso di realizzazione dei progetti prioritari, nel settore del trasporto, che non superava, alla fine del 2001, il 25% del costo totale previsto per questi progetti. Soltanto tre dei quattordici progetti prioritari ratificati dai capi di Stato e di governo ad Essen nel dicembre 1994 sono stati completati [7] e alcuni degli undici progetti restanti sono ancora alla fase di studi preliminari. I principali ritardi si concentrano sulle sezioni transfrontaliere di questi progetti - meno proficui e meno prioritari rispetto a sezioni nazionali. Questa situazione influisce in particolare sui progetti nelle Alpi e nei Pirenei [8].

[7] Il collegamento fisso dello Øresund tra la Svezia e la Danimarca, l'aeroporto di Milano Malpensa e l'ammodernamento della linea ferroviaria Cork-Dublino.

[8] Cfr. relazione della commissione Bilancio del Parlamento europeo sulla proposta della Commissione volta a modificare il regolamento finanziario rete transeuropea di trasporto. Relazione del sig. Turchi.

Gli Stati membri che negli anni '80 investivano in media l'1,5% del PIL nella realizzazione di infrastrutture di trasporto, ne investono ora meno dell'1% [9]. Il contributo degli Stati membri ai vari progetti della rete transeuropea di trasporto è di circa 15-20 miliardi di EUR l'anno. Questi finanziamenti sono chiaramente insufficienti per realizzare entro il 2010, tutti i progetti previsti e non tengono conto delle nuove necessità legate all'allargamento. Questo disimpegno nel finanziamento delle infrastrutture di trasporto può sorprendere, considerati il parallelo e forte aumento della domanda di mobilità e l'importanza dei trasporti per l'economia.

[9] Tutte le infrastrutture di trasporto.

Oltre ai finanziamenti degli Stati membri, anche la Comunità partecipa al finanziamento della rete transeuropea di trasporto. Infatti, come complemento del ruolo attribuitole nell'individuazione delle varie componenti della rete transeuropea, il mandato della Comunità copre anche gli aspetti finanziari. Un bilancio dedicato alle reti transeuropee, accompagnato, per la sua attuazione dal regolamento (CE) n. 2236/95 del Consiglio, modificato dal regolamento (CE) n. 1655/99 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee (in appresso chiamato per semplicità "regolamento finanziario TEN") è previsto per il sostegno a progetti di interesse comune, per studi o per la realizzazione di opere. Questi cofinanziamenti avvengono principalmente attraverso sovvenzioni dirette, mentre il regolamento finanziario TEN permette anche garanzie di prestito o abbuoni di interesse. La Comunità partecipa anche, in parallelo, al finanziamento di queste reti attraverso i Fondi strutturali (Fondo di coesione e FESR). Per i collegamenti nei futuri Stati membri, lo strumento strutturale di preadesione interviene nello sviluppo delle reti in questi paesi. Riassumendo, la partecipazione comunitaria dell'Unione europea (tutti gli strumenti, ad esclusione dei prestiti della Banca europea per gli investimenti) raggiunge circa 20 miliardi di EUR per il periodo 2000-2006 [10]. È chiaro che il contributo comunitario copre soltanto una parte (molto) limitata delle necessità finanziarie e risulta in gran parte insufficiente per contribuire allo sviluppo delle reti.

[10] Il bilancio della rete transeuropea di trasporto ha soltanto una dotazione di 4,17 miliardi di EUR per il periodo 2000-2006, del tutto inadeguata rispetto al fabbisogno reale di queste reti.

Alla luce di questi dati, sembra ovvio che il bilancio assegnato dagli Stati membri agli investimenti nella rete transeuropea, e i fondi messi a disposizione dall'Unione risultino insufficienti. Con l'attuale ritmo di investimenti, occorrerebbero quasi 20 anni per completare quanto era previsto per il 2010. Fra le nuove priorità, apparse da quando vige la politica delle reti, vi sono quelle legate all'allargamento, che richiederà, non soltanto la (ri)costruzione o la sistemazione delle reti dei nuovi Stati membri, ma anche di quelle degli attuali Stati membri dell'Unione e i collegamenti tra queste due zone. Bisogna inoltre segnalare, come elemento nuovo, la necessità di contribuire alla realizzazione di un trasferimento modale effettivo verso modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente, come richiesto dal Consiglio europeo di Göteborg, orientando gli investimenti verso questi modi. A ciò si aggiunge la necessità di contribuire alla realizzazione della società della conoscenza adattando le reti di trasporto all'uso delle nuove tecnologie sull'esempio del progetto "GALILEO".

Mentre la domanda di mobilità aumenta, la realizzazione di nuove infrastrutture di trasporto, in particolare transfrontaliere, sembra segnare il passo. Questa politica di trasporto, con obiettivi ambiziosi, in termini di costruzione di nuove infrastrutture, non dispone dei mezzi finanziari per concretizzare queste ambizioni. Come sottolineato nel Libro bianco sui trasporti, il perdurare di tale situazione potrebbe avere conseguenze, in termini di sicurezza, ambiente e qualità della vita per le popolazioni rivierasche e competitività generale dell'apparato produttivo della futura Europa ampliata.

1.2. Fondi pubblici il cui coordinamento dev'essere migliorato

Oltre alla ricerca di nuove fonti di finanziamento, la realizzazione di questi grandi progetti si scontra con la mancanza di coordinamento tra le diverse risorse finanziarie pubbliche. Questo coordinamento è problematico in quanto bisogna stabilire un delicato equilibrio tra diverse priorità, a livello regionale, nazionale e comunitario, priorità non sempre convergenti.

In primo luogo a livello di contributo comunitario, i Fondi strutturali (FESR), il Fondo di coesione e ISPA hanno il vantaggio di consentire una partecipazione ai progetti significativa, - con tassi spesso superiori al 50% del costo totale del progetto - cosa che conferisce alle istanze comunitarie un peso considerevole, nel loro programma di attuazione, pur nel rispetto del principio di sussidiarietà. Questa situazione, favorevole allo sviluppo della TEN è però principalmente limitata ai paesi detti di coesione e alle regioni in ritardo di sviluppo.

L'aiuto fornito dal bilancio della rete transeuropea di trasporto, è in teoria destinato a fungere da "catalizzatore" al momento dell'avviamento di questi progetti per dimostrarne la validità e l'interesse economico e finanziario. Può anche fungere da "leva" per mobilitare altre fonti di finanziamento, pubbliche e private, e facilitare il ricorso ai prestiti. Questa possibilità è però utilizzata raramente. Tenuto conto della complessità dei progetti in questione e del loro crescente costo, il regolamento finanziario TEN attualmente in vigore che limita il sostegno al 10% del costo totale, non può sufficientemente stimolare l'avviamento di alcuni di questi progetti. In queste condizioni, il bilancio della rete transeuropea di trasporto può assolvere sempre meno funzioni di catalizzatore e di leva.

In secondo luogo, l'esperienza mostra anche che gli Stati nelle domande di aiuto finanziario, tendono a disperdere le risorse comunitarie su una moltitudine di progetti, anziché concentrarle su un numero più ristretto, cosa che permetterebbe ai finanziamenti comunitari di svolgere un ruolo di catalizzatore. L'assenza di precise scelte prioritarie penalizza l'efficacia globale di questi fondi. Per questo motivo, nella gestione del bilancio della rete transeuropea, la Commissione non accetta una dispersione tra numerosi progetti di piccole dimensioni e vuole concentrare i finanziamenti sulle priorità del Libro bianco (strozzature, trasporto marittimo a corto raggio, fine dell'isolamento delle regioni periferiche).

Inoltre, a differenza del sostegno comunitario attraverso il bilancio delle reti transeuropee o il Fondo di coesione che assume la forma di sovvenzioni dirette (donazioni, in un certo senso), il contributo della Banca europea degli investimenti è realizzato attraverso prestiti a tasso agevolato [11] garantito dagli Stati membri. La Banca europea per gli investimenti è uno dei principali finanziatori dei grandi progetti di infrastruttura transeuropei e la sua politica di concessione dei prestiti segue criteri di valutazione propri e un sistema di gestione indipendente. La quota dei prestiti assegnati alla ferrovia (24% del totale dei prestiti assegnati nel settore del trasporto tra il 1997 e il 2001 [12]) è nettamente inferiore a quella delle sovvenzioni dirette del bilancio della rete transeuropea di trasporto a favore delle infrastrutture ferroviarie (approssimativamente due terzi nel 2000). I prestiti assegnati dalla Banca europea per gli investimenti alla strada permangono preponderanti (35% tra il 1997 e il 2001).

[11] La BEI può fornire prestiti della durata di 20 anni o più, a tassi derivati dal suo "rating" AAA (il più favorevole), più un debole margine.

[12] Una parte di questo 24%, è destinata all'acquisto di materiale di trasporto e copre anche infrastrutture che non fanno parte delle rete transeuropea di trasporto. Ciò significa che la quota delle infrastrutture ferroviarie rete transeuropea di trasporto è ancora inferiore. In cambio, la BEI contabilizza su un'altra linea, i prestiti concessi alle grandi infrastrutture (6%) del totale, per tutti i modi, ma dove la ferrovia ha una quota non trascurabile.

A livello nazionale infine, la pianificazione delle infrastrutture di trasporto transeuropee è caratterizzata spesso più da una pletora di progetti non coordinati [13] che da una scelta di priorità coerenti, rispondenti all'aumento dei flussi di traffico nell'Unione e tra l'Unione e questi principali partner (e futuri membri) esterni.

[13] Per i quali i finanziamenti non sono sempre garantiti.

Il grado di impegno degli Stati membri a favore dello sviluppo della rete transeuropea di trasporto dipende anche da alcuni fattori come la loro situazione geografica, in particolare il grado di isolamento rispetto al centro dell'Unione nonché dalla loro adesione ad un approccio tradizionale nella pianificazione delle infrastrutture che tende a scoraggiare il ricorso a formule innovative, basandosi quasi esclusivamente su finanziamenti pubblici.

1.3. Investimenti pubblici molto selettivi

Tenuto conto dei forti vincoli di bilancio che pesano sugli Stati membri e del fabbisogno di nuove infrastrutture altrettanto considerevole (in particolare nella prospettiva dell'allargamento), un finanziamento di queste infrastrutture, a medio termine, interamente pubblico si configura sempre più utopistico. Puntare soltanto su questo tipo di finanziamento rischia di provocare ritardi - con conseguenze inaccettabili - nella realizzazione di queste reti, come constatato nel Libro bianco.

1.4. Il finanziamento interamente privato

L'esperienza mostra che un modo di finanziamento interamente privato per infrastrutture di trasporto, non è la migliore opzione per realizzare progetti di grande dimensione. Uno dei rari esempi significativi recenti è il tunnel sotto la Manica che - a parte l'innegabile successo tecnico - non è, sul piano finanziario, un modello per gli investitori che vorrebbero lanciarsi nella realizzazione di questo tipo di infrastrutture. Gli investimenti nelle grandi infrastrutture di trasporto, per il tipo di vincoli che generano, si rivelano poco adatti al finanziamento unicamente del settore privato. Oltre agli importi significativi in gioco, i rischi di esercizio e quelli inerenti alla fase di costruzione, la durata d'ammortamento dell'infrastruttura, la redditività aleatoria [14] e a lungo termine, sono altrettanti elementi a sfavore di un finanziamento interamente privato di queste infrastrutture. Le amministrazioni pubbliche non hanno quindi il riflesso di cercare soluzioni in un finanziamento misto (pubblico-privato). Questa visione tradizionale scoraggia pertanto gli investitori privati.

[14] Considerati in particolare i costi di manutenzione che si aggiungono ai costi di costruzione.

1.5. La partecipazione congiunta di finanziamenti pubblici e privati

Se i vincoli di bilancio incidono pesantemente sulle possibilità di finanziamento pubblico, esistono tuttavia dei mezzi per aumentare l'effetto leva del denaro pubblico onde attirare capitali privati, come l'affidamento in concessione [15] che ha dato - e continua a dare - buoni risultati. L'affidamento in concessione delle reti ferroviarie che ha caratterizzato l'espansione del trasporto ferroviario nel XIX secolo, mostra che il finanziamento di queste infrastrutture, principalmente da parte di investitori privati appariva - all'epoca - sufficientemente interessante e remunerativo, ma restava tuttavia nella grande maggioranza dei casi, una prerogativa dell'autorità (regalia), in quanto gli investitori privati erano soltanto incaricati della posa dei binari e della gestione dell'infrastruttura. In epoca più recente, l'affidamento in concessione di autostrade o di aeroporti è diventato una pratica corrente in numerosi paesi, dove ha dimostrato la sua validità [16]. Le reti autostradali francesi, italiane e spagnole sono state in gran parte realizzate, a partire dagli anni 1950, attraverso concessioni, consentendo un rapido sviluppo di queste infrastrutture senza un indebitamento massiccio degli Stati.

[15] O di altre forme di partnership pubblico-privato basate su un principio di condivisione dei rischi e dei benefici tra il settore pubblico e il settore privato.

[16] Mediante l'applicazione di pedaggi reali o fittizi (shadow tolls).

Le partnership pubblico-privato (PPP) rappresentano ancora oggi una buona opzione per finanziare le infrastrutture di trasporto in Europa, ma sono confrontate a considerevoli ostacoli di natura economica, giuridica e a volte politica. Secondo la Commissione bisogna diffondere le buone pratiche e aggiornare il quadro normativo esistente per rendere più interessanti le formule PPP, in particolare per gli investitori privati. Questa revisione del diritto amministrativo classico di concessione è già stata avviata in alcuni Stati membri.

In questo contesto la Commissione preparerà un Libro verde sulle partnership pubblico-privato e sul diritto europeo in materia di appalti pubblici. L'obiettivo di questo Libro verde è lanciare una vasta consultazione pubblica sullo sviluppo rapido delle varie forme di PPP e sull'inquadramento giuridico in diritto comunitario degli appalti pubblici. Ai fini di un dibattito in conoscenza di causa, il documento presenterà un'analisi della situazione attuale, individuerà le incertezze giuridiche e presenterà le opzioni possibili per il futuro. Questa consultazione consentirà alla Commissione di valutare se il quadro giuridico debba essere migliorato o completato onde permettere un migliore accesso degli operatori economici alle varie operazioni di PPP realizzate nell'Unione europea. Nel contesto della rete transeuropea di trasporto, le PPP devono rispettare una serie di condizioni essenziali:

(1) la definizione del progetto in questione deve essere chiara;

(2) il progetto deve avere una volontà politica chiara e a lungo respiro, per evitare di rimettere in causa le decisioni iniziali;

(3) i soggetti interessati devono adoperarsi per garantire una partnership di qualità;

(4) si devono prevedere una trasparenza perfetta dei costi, delle condizioni di concessione e di esercizio e più generalmente del progetto. In particolare, bisogna garantire che il settore privato non debba far fronte ad una serie di sovraccosti rispetto alle previsioni esaminate al momento della scelta come candidato;

(5) si devono definire chiaramente garanzie finanziarie e deve esistere un ambiente giuridico preciso e stabile;

(6) il progetto deve essere ben dimensionato dal punto di vista economico;

(7) il progetto deve produrre entrate entro termini ragionevoli, anche attraverso attività connesse;

(8) il progetto deve prevedere una ripartizione delle entrate al di là di un importo congiuntamente deciso - importo minimo di entrate garantito dallo Stato (senza però che esse possano essere collegate ad aiuti mascherati);

(9) il progetto deve anche prevedere una ripartizione chiara e dettagliata dei rischi in modo che ogni partner abbia il controllo del rischio che non è più in grado di assumere.

Queste condizioni non sono sempre soddisfatte nella pratica. Ciò che questi progetti offrono, è una redditività finanziaria (debole) a lungo termine, un rischio di costruzione e di esercizio (traffico) a volte elevato. La complessità delle PPP porta anche ad una situazione nella quale i criteri necessari per raggiungere il successo sono di rado correttamente soddisfatti per l'insieme di un grande progetto della rete transeuropea di trasporto. Tuttavia, per le parti transfrontaliere di un progetto specifico e su sezioni ben definite di un progetto della rete transeuropea, il rispetto di queste condizioni è fattibile e può certamente suscitare l'interesse del capitale privato.

Parallelamente, non bisogna sottovalutare altri limiti di questo processo:

(1) le reticenze di alcuni Stati membri ad incoraggiare le PPP;

(2) la durata sempre più lunga dei negoziati, elemento dissuasivo;

(3) l'importo necessario per partecipare a un bando di gara correlato alle dimensioni e alla complessità del progetto;

(4) la ricerca della redditività a breve termine, mentre per la maggior parte dei progetti essa è a lungo o lunghissimo termine;

(5) il contesto politico, talvolta fluttuante, che genera incertezze che incidono sulla redditività del progetto e possono scoraggiare gli investitori privati.

Le PPP costituiscono uno strumento interessante, in piena espansione in numerosi settori ma il cui successo dipende dalla presenza di determinati fattori o condizioni: progetti di dimensione ridotta, progetti la cui retribuzione e i rischi sono facili da calcolare, autostrade, ponti o aeroporti. Possono anche essere utili dal momento che l'apporto del settore privato permette di massimizzare i risultati e di controllare meglio i costi rispetto a un progetto simile gestito dal settore pubblico. Questa soluzione è invece raramente neutrale in termini di costo che spesso supera il costo di un finanziamento interamente pubblico, a causa dei costi delle transazioni [17] e del capitale più elevati per gli investitori privati. Il ricorso alle PPP non è quindi una soluzione "miracolo" per il settore pubblico confrontato a vincoli di bilancio. L'esperienza insegna invece che una PPP mal preparata può comportare costi considerevoli per il settore pubblico.

[17] In particolare legati all'individuazione, alla condivisione e alla copertura dei rischi.

I parametri tecnici, le complessità strutturali e le incertezze politiche che influiscono sulle condizioni di esercizio dei progetti della rete transeuropea di trasporto ferroviario, rendono questi progetti un caso difficile che supera di gran lunga gli esempi attuali di PPP. Occorrerà tuttavia seguire da vicino l'esperienza tentata dai governi francese e spagnolo di affidamento in concessione per l'esercizio e la costruzione da parte di un consorzio privato della sezione internazionale Perpignan-Figueras del progetto prioritario n. 3 TGV Sud. Sul piano generale, il processo di apertura del mercato ferroviario alla concorrenza - già iniziato a livello dell'UE - comporterà un miglioramento dei servizi commerciali delle società ferroviarie e aumenterà l'interesse ad investire in questo tipo di progetti.

1.6. Un quadro più adatto ai finanziamenti

L'esperienza nel finanziamento di progetti mediante le PPP è essenzialmente limitata ad infrastrutture il cui costo resta nettamente inferiore a quello previsto per i grandi progetti di infrastruttura transeuropei attualmente allo studio [18]. Più la partecipazione del settore privato aumenta in questi progetti e più aumenta la necessità di istituire meccanismi di garanzia. Soprattutto le PPP recenti prevedono sistemi di compensazione finanziaria per l'esercente se il traffico reale è inferiore alle previsioni e ciò può rivelarsi talvolta molto costoso per lo Stato. In questo contesto, è sconsigliabile un modello unico di PPP, data la diversità dei progetti e risulta più adatto un approccio caso per caso. Bisogna tuttavia promuovere maggiormente le PPP a livello transeuropeo, con riferimento a progetti o parti di progetti [19] ben specifici le cui caratteristiche permettono di adattarsi a questi vincoli (strade, aeroporti [20], terminali, porti). Occorrono nuove idee, clausole innovative e il superamento di una nozione tradizionalmente "pubblica" per incoraggiare questa tendenza a livello comunitario. Il coordinamento tra i diversi soggetti di un progetto (siano essi entità pubbliche o private) è uno degli aspetti che maggiormente influenzano la riuscita di un progetto, soprattutto se si tratta di un'infrastruttura transfrontaliera. L'istituzione di una struttura per la gestione del progetto che sia responsabile del suo finanziamento risulta quindi particolarmente complessa.

[18] Ad esempio, la sola sezione internazionale del progetto Lione-Torino supera 6,5 miliardi di EUR, quella del Brennero è prossima a 5 miliardi di EUR.

[19] Il caso del collegamento HSL Zuid è emblematico al riguardo. Il settore privato finanzia il 20% del progetto (parte sovrastrutture), mentre i fondi pubblici concernono la realizzazione dell'infrastruttura e coprono tutti i rischi associati.

[20] In Grecia, il nuovo aeroporto di Atene Spata, è stato costruito e cofinanziato da un consorzio di imprese private e di banche e dai Fondi strutturali. Per garantire entrate sufficienti, è stato stipulato nel contratto di concessione che l'aeroporto esistente doveva essere chiuso al momento dell'apertura del nuovo aeroporto.

La rete di trasporto è caratterizzata dalla grande diversità dei progetti da realizzare, dalla loro durata di vita (talvolta molti secoli), da considerevoli rischi (finanziari, tecnici, ambientali, politici ecc.) e quindi da un tasso di redditività su cui gravano grandi incertezze. Non è quindi una risposta unica alla problematica del finanziamento delle infrastrutture. Per risolvere questo problema di finanziamento bisogna ricorrere a vari strumenti, eventualmente combinabili e adattabili ad ogni categoria di progetto. In questo contesto, la creazione di strutture - uniche - di gestione dei progetti, in grado di far fronte ai vincoli finanziari e amministrativi rappresenta una priorità.

In un contesto caratterizzato da una penuria di risorse, l'obiettivo è offrire un quadro più adatto al finanziamento delle grandi infrastrutture di trasporto, facendo appello soprattutto agli strumenti esistenti che devono però essere rafforzati.

Nel caso delle PPP, la Commissione ha già trattato questi aspetti più di quattro anni fa, nella comunicazione sulla partecipazione del settore pubblico e privato al finanziamento dei progetti della rete transeuropea di trasporto [21] che definisce chiaramente le condizioni di attuazione delle PPP per progetti di infrastruttura. Inoltre il regolamento finanziario TEN n. 1655/99 prevede aiuti alla costituzione di capitale di rischio (1% massimo del bilancio della rete transeuropea di trasporto) - sotto l'egida della Banca europea per gli investimenti - per contribuire ad organizzare partnership tra settore pubblico e privato nei progetti di reti transeuropee.

[21] COM(97) 453 - Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sulla partecipazione del settore pubblico e privato ai progetti di reti transeuropee di trasporto .

La Comunità dispone di quattro strumenti di bilancio per finanziare grandi infrastrutture di trasporto transeuropee: il FESR, il Fondo di coesione, lo strumento strutturale di preadesione (ISPA) [22] e la linea di bilancio dedicata alle reti transeuropee che assegnano finanziamenti sotto forma di sovvenzioni. Ai termini del regolamento del Fondo di coesione la Commissione sostiene gli sforzi compiuti dagli Stati membri beneficiari per massimizzare l'effetto leva delle risorse del fondo promuovendo un maggiore ricorso a fonti private di finanziamento. Di fatto i cofinanziamenti comunitari attraverso il FESR o il Fondo di coesione possono servire a sostenere progetti secondo uno schema PPP [23]. Ciò è reso possibile dal tasso elevato di sostegno possibile con questi fondi. Dopo fruttuose discussioni con la Commissione, la Grecia ha deciso di sviluppare delle PPP per alcuni dei suoi progetti stradali onde utilizzare i fondi così "risparmiati" per dei progetti ferroviari.

[22] I servizi della Commissione stanno esaminando le formule di PPP che potrebbero beneficiare dei fondi ISPA.

[23] Questo dovrebbe anche essere il caso nel quadro di ISPA.

Inoltre, è importante notare che negli ultimi anni il quadro economico e normativo e gli strumenti di finanziamento hanno fatto progressi considerevoli, che rendono più facile - in teoria - la creazione di PPP. In questo contesto bisogna far riferimento alle iniziative già prese dalla Commissione:

- una comunicazione interpretativa del 29 aprile 2000 in cui la Commissione ha precisato la situazione del diritto comunitario in materia di concessione. Attualmente le concessioni non sono coperte dalle direttive sugli appalti pubblici (ad eccezione delle concessioni di lavori disciplinate da alcune disposizioni della direttiva 93/37). Nella sua comunicazione interpretativa, la Commissione ha chiarito i principi derivanti dalle disposizioni del trattato CE in materia di libertà fondamentali, in particolare gli obblighi di messa in concorrenza e di parità di trattamento. La Corte di giustizia ha confermato questa interpretazione (cfr. sentenza Teleaustria [24]).

[24] Causa 324/98, sentenza del 7 dicembre 2000.

- La Commissione ha colto l'occasione della rifusione delle direttive sugli appalti pubblici [25] per introdurre una nuova procedura di aggiudicazione dei contratti, detta "dialogo competitivo" che si applica agli appalti complessi, in particolare quanto l'entità aggiudicatrice non è in grado di definire i mezzi tecnici atti a rispondere alle sue esigenze o il montaggio giuridico e/o finanziario di un progetto. La procedura di dialogo competitivo consente in una fase iniziale dialoghi paralleli con diversi candidati. Una volta che l'entità aggiudicatrice è in grado di individuare la o le soluzioni accettabili in risposta alle sue esigenze, il dialogo è chiuso. Esso è seguito da una fase di presentazione e valutazione delle offerte.

[25] COM(2000) 275 def.

- Nel luglio 2000 la Commissione ha anche adottato una proposta di regolamento che modifica il vecchio regolamento sugli aiuti di Stato (R/1107/70) e autorizza alcuni aiuti di Stato per la creazione di PPP.

- La moneta unica presenta inoltre dei vantaggi non trascurabili per il finanziamento di progetti transfrontalieri, annullando, in particolare, il rischio di cambio.

2. ELEMENTI PER UNA SOLUZIONE

Per promuovere una nuova cultura di finanziamento dell'infrastruttura di trasporto in Europa che rispetti l'articolo 155 del trattato che istituisce la Comunità europea, (la Comunità può contribuire al finanziamento negli Stati membri, (...) la Commissione può prendere, in stretta collaborazione con gli Stati membri, qualsiasi iniziativa utile per favorire detto coordinamento (finanziario)), pur facilitando le sinergie tra il pubblico e privato, è necessario un nuovo approccio.

Bisogna ricordare che il ruolo delle infrastrutture di trasporto è essenziale per il buon funzionamento dell'economia poiché consente di aumentare il potenziale di crescita dell'economia grazie ad economie di scala e di rete [26]. Bisogna esplorare le possibilità di rendere più efficace la gestione di queste risorse limitate e reperire nuove fonti di finanziamento. Ciò presuppone tra l'altro l'introduzione di strumenti di gestione unici per ciascun progetto. Il nuovo approccio proposto si basa sulla seguente gamma di opzioni:

[26] Ciò che guadagna una rete quando vi si aggiunge un nuovo nodo in termini di traffico indotto e di possibilità di nuove relazioni. I collegamenti mancanti creano effetti straordinari di rete (si pensi alla linea ad alta velocità che contorna Parigi a sud). Una rete deve raggiungere una massa critica per sopravvivere alla concorrenza dei suoi rivali e ha quindi bisogno di un finanziamento congruo e coordinato.

1. Una migliore sinergia degli investimenti pubblici: indipendentemente dal modo di finanziamento maggioritario, pubblico o privato, la dimensione, la complessità e il carattere transfrontaliero dei principali progetti della rete transeuropea di trasporto rafforzano la necessità di definire meglio le priorità e coordinare questi finanziamenti.

2. L'attuazione di strutture di gestione giuridica e finanziaria sul modello della società di diritto europeo: L'attuazione di queste strutture specificamente create per ogni grande progetto e favorite dalla regolamentazione della società europea, potrebbe apportare la trasparenza e il coordinamento - giuridico e finanziario - che mancano in numerosi meccanismi finanziari relativi a questi progetti di infrastruttura.

3. La promozione attiva dell'implicazione dei capitali privati richiede clausole innovative e azioni politicamente coraggiose capaci di invertire le condizioni e i limiti citati al punto 1.4. Fra queste opzioni che sono già testate nella pratica, citiamo:

a) sistemi di concessione che attribuiscono la maggioranza dei rischi all'investitore privato sulla base di una gestione attiva della domanda;

b) diversi sistemi che consentono ai partecipanti privati di intervenire già nella fase progettuale di un progetto, come ad esempio il sistema dell'iniziativa privata o l'organizzazione di messa in concorrenza sulla base di requisiti funzionali generali (output specifications);

c) l'introduzione di indicatori di qualità e "clausole di avanzamento" che permettono all'investitore privato di ammortizzare l'investimento iniziale nel corso della "vita" di un progetto;

d) la possibilità di ampliare questi metodi in molti progetti interconnessi (eventualmente al di là delle frontiere nazionali).

Queste soluzioni dovranno essere compatibili con le esigenze di trasparenza e parità di trattamento. Ad esempio, l'esperienza insegna che gli Stati membri spesso hanno difficoltà a conciliare l'iniziativa privata con gli obblighi di trasparenza e parità di trattamento di tutti i candidati potenziali. Alcuni Stati membri sostengono addirittura che quando l'iniziativa proviene dal settore privato, non si deve più garantire una messa in concorrenza, cosa ovviamente contraria al trattato CE.

4. La definizione di un quadro comunitario stabile e prevedibile in materia di tariffazione dell'uso delle infrastrutture. Tale approccio renderebbe più efficace l'uso delle infrastrutture, migliorandone la redditività e l'attrattiva per gli investitori. Contribuirebbe a migliorare la qualità del servizio finanziando le spese di manutenzione. La considerazione più precisa dei costi causati dal trasporto potrebbe, in alcuni casi ben definiti, permettere di rimborsare gli investimenti. La presentazione di uno strumento legislativo, tramite la modifica della direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture («Eurovignette») entro il giugno 2003, a seguito del Consiglio europeo di Bruxelles del 20-21 marzo 2003, permetterà un approccio comunitario alla questione della tariffazione delle infrastrutture e definirà le condizioni di attuazione dei finanziamenti incrociati previsti nel Libro bianco sui trasporti.

5. Si potrebbero infine prevedere l'aumento dei fondi specifici e l'attuazione di prestiti o di garanzie comunitarie per altri prestiti, specificamente dedicati a progetti mirati delle reti di trasporto transeuropee (cfr. punto 3.3).

3. VERSO UN MIGLIORE COORDINAMENTO E SINERGIE BASATE SU NUOVE STRUTTURE

3.1. I fondi

Il Parlamento europeo [27] nella sua risoluzione sul Libro bianco sulla politica comune dei trasporti privilegia un approccio coordinato per «la creazione nell'ambito delle prospettive finanziarie di un Fondo europeo dei trasporti, strumento finanziario iscritto in bilancio che sia di applicazione in tutti gli Stati dell'Unione per tutti i modi di trasporto». Al di là di questa proposta la cui portata e contenuto preciso restano da determinare, le necessità di una gestione coordinata di tutti i fondi pubblici e privati dedicati alla rete transeuropea permane una priorità. I fondi pubblici - che siano nazionali o comunitari - non sembrano infatti utilizzati in modo ottimale. Questi fondi nel quadro delle reti transeuropee di trasporto sono spesso dispersi in progetti innumerevoli, senza rispettare un vero ordine di priorità. Questa dispersione di risorse ha talvolta un effetto negativo sullo sviluppo delle rete transeuropea di trasporto come attestano i ritardi nella realizzazione di queste reti.

[27] Risoluzione del 12 febbraio 2003. Relatore Juan de Dios Izquierdo Collado. Paragrafo 82.

La proposta della Commissione di aumentare la sua quota massima di finanziamento nei progetti della rete transeuropea di trasporto dal 10 al 20% corrisponde alla sua volontà di concentrarsi su un numero ristretto di progetti prioritari a forte valore aggiunto transeuropeo. L'accento così posto su alcune infrastrutture, correlato ad un finanziamento pubblico comunitario, costituirebbe anche un segnale forte per i mercati dell'impegno pubblico per questi progetti e dovrebbe permettere di attirare altre risorse.

3.2. Le strutture

A livello di promozione e coordinamento attivo dei progetti transfrontalieri della rete transeuropea, l'idea di creare una struttura europea che potrebbe svolgere un ruolo di promotore e catalizzatore di questi progetti merita di essere sviluppata.

3.3. Il coordinamento a livello di ogni progetto: la costituzione di entità giuridiche di natura transnazionale

La formula del GEIE (Gruppo europeo di interesse economico) sembra rispondere alle fasi iniziali del progetto (studi), ma si rivela molto meno flessibile nella fase esecutiva, considerato che i partner del GEIE sono responsabili in maniera illimitata e non soltanto a concorrenza della loro partecipazione. Infatti, tenuto conto del numero di soggetti che dovranno intervenire nella realizzazione di un progetto europeo, dei mezzi finanziari e della competenza tecnica necessaria, è necessario garantire una gestione coordinata dei fondi destinati al progetto durante la sua fase di sviluppo e non soltanto durante la fase iniziale. È quindi imperativo trovare uno strumento giuridico che permetta un coordinamento più efficace a livello sopranazionale.

L'approvazione da parte del Consiglio, l'8 ottobre 2001, dello statuto della Società europea apporta già alcuni elementi di risposta. Quest'approvazione deve infatti permettere, fin dalla sua applicazione, cioè nel 2004, una semplificazione e economie di scala sostanziali nell'istituzione di società incaricate di gestire progetti transfrontalieri. Nel quadro delle società europee e nel rispetto del diritto comunitario sugli appalti pubblici, si potrebbe prevedere di creare imprese per ogni grande progetto della rete transeuropea di trasporto transfrontaliero, utilizzando, se non la struttura almeno lo spirito, dell'impresa comune GALILEO.

L'attuazione di una struttura giuridica coerente rappresenta una tappa essenziale per garantire maggiori possibilità di successo, in particolare per trovare i finanziamenti necessari, per i progetti transfrontalieri. A questo titolo, la Società europea disporrà di un vantaggio chiave con una personalità giuridica unica che le permette di operare in molti Stati dell'Unione. Questo aspetto era già stato menzionato da Eurotunnel come un vantaggio per evitare, entro un certo periodo, di dovere rispettare in modo cumulativo gli obblighi del diritto britannico e francese. A tale riguardo, la Società europea beneficerà inoltre di un vantaggio psicologico: ad esempio in caso di assorbimento di una società francese da parte di una società italiana, la società risultante non sarà italiana ma europea.

La Società europea sarà disciplinata da disposizioni comunitarie direttamente applicabili in tutti gli Stati membri e, in assenza di esse, dal diritto del suo luogo d'immatricolazione.

- In questo contesto, la creazione di queste imprese europee per gestire ciascun grande progetto della rete transeuropea di trasporto potrebbe risultare un vantaggio non trascurabile. In particolare, con l'adozione di una società per la gestione di un progetto della rete transeuropea di trasporto, società stabilite in più di uno Stato membro potranno procedere a una fusione e operare in tutta l'Unione europea, in particolare nei due paesi interessati dal progetto.

- Dal punto di vista finanziario, il fatto di costituire una società può permettere ai diversi soggetti interessati di avere una visione chiara della situazione economica e finanziaria del progetto, cosa meno agevole nel caso di molte società soggette a legislazioni diverse.

- L'esistenza di una sola società permetterebbe anche di ridurre le spese amministrative e giuridiche. Queste economie non sono generalmente trascurabili nel quadro di un gruppo multinazionale.

- Circa la scelta della fiscalità, probabilmente uno degli aspetti più importanti, finora non sufficientemente studiati, trattandosi di una questione che richiede l'unanimità in sede di Consiglio, queste imprese dovrebbero essere libere di scegliere il diritto loro applicabile dal momento che dispongono di una filiale nel paese determinato: la Società europea renderebbe più interessante la partecipazione del settore privato a tali progetti [28]; particolarmente la creazione di una società europea mediante fusione non comporterà l'imposizione immediata di plusvalenze ancora latenti, cosa che costituirà un vantaggio rispetto al diritto comune.

[28] Salvo per adeguamenti molto specifici alla legislazione fiscale in vigore, il problema del regime di imposizione fiscale rimane aperto per le società europee, come per qualsiasi impresa con sedi in molti paesi. Inizialmente si prevede di consentire alla società di scegliere la sua base fiscale a condizione di avere almeno una filiale nel paese in cui desidera essere tassata. L'obiettivo, entro un certo periodo, è raggiungere una sola base fiscale consolidata a livello dell'Unione per l'imposta di società.

- Il migliore coordinamento deve permettere economie di scala e di pesare probabilmente di più sui mercati finanziari per il prestito di capitali. Infatti, l'esistenza di una sola società potrà facilitare, ad esempio, tramite una gara d'appalto concorrenziale, la firma di un accordo globale di finanziamento riguardante il progetto.

- L'esistenza di un'entità unica faciliterà l'individuazione dei ruoli, delle responsabilità e dei rischi dei vari soggetti, in particolare quelli incombenti al settore pubblico e al settore privato. Si tratta inizialmente di garantire una definizione chiara dei compiti di questo tipo di società che dovrebbe avere il principale compito di portare a termine lo sviluppo del progetto transfrontaliero mediante l'associazione dei fondi pubblici [29] e eventualmente privati. Per garantire un funzionamento trasparente di queste società, sarà necessario istituire un meccanismo di sorveglianza onde controllare che le decisioni prese, riflettano gli orientamenti delle autorità pubbliche, nazionali o comunitarie. A questo titolo, la Società europea con il suo regime flessibile, permetterà di utilizzare tanto il sistema monista (presidente e consiglio di amministrazione) che il sistema dualista (comitato e consiglio di sorveglianza).

[29] Cfr. Øresundkonsortiet.

Bisogna anche ricordare che la Società europea prevede la possibilità di un'ampia associazione dei suoi dipendenti al suo funzionamento e controllo, tramite il negoziato sociale o in base a prescrizioni minime già fissate nel regolamento. Questi aspetti sono particolarmente importanti nel quadro delle infrastrutture di trasporto ferroviarie, settore dove le parti sociali, nella maggior parte degli Stati membri, restano legate alla dimensione pubblica dell'impresa.

3.4. Lo sviluppo di nuovi strumenti finanziari comunitari

Quasi dieci anni dopo la pubblicazione del "Libro bianco della Commissione sulla crescita, la competitività e l'occupazione", che proponeva l'emissione di prestiti comunitari per finanziare le reti transeuropee di trasporto, risulta chiara l'insufficienza degli strumenti finanziari e di bilancio esistenti, visto il crescente ritardo nella realizzazione del programma della rete transeuropea di trasporto, in particolare i progetti prioritari. Al riguardo, il Consiglio europeo di Bruxelles del dicembre 1993 aveva stabilito l'apporto di un complemento di finanziamento, nella misura necessaria, per evitare ostacoli finanziari che metterebbero in causa la realizzazione dei progetti prioritari. Di conseguenza, il Consiglio europeo ha invitato il Consiglio ECOFIN a studiare, in collaborazione con la Commissione e la Banca europea per gli investimenti, le modalità per mobilitare fino ad 8 miliardi di ECU supplementari di prestiti all'anno a favore degli operatori impegnati nella realizzazione delle reti. La possibilità così aperta non deve contrastare lo sforzo di riduzione del debito pubblico impegnato dagli Stati membri, né la stabilità dei mercati finanziari.

Il riorientamento e la riprogrammazione delle risorse finanziarie decisi dal Consiglio europeo di Berlino, la seconda revisione in corso degli orientamenti sulla rete transeuropea di trasporto (tutti i modi) e la definizione di una rete transeuropea del trasporto merci per ferrovia aperto alla concorrenza, costituiscono gli elementi di un nuovo slancio della politica sulla rete transeuropea di trasporto nell'Europa ampliata. Questo aspetto dovrà essere al centro della prossima revisione delle prospettive finanziarie.

In questo contesto, difficilmente l'Unione potrà evitare un dibattito sull'aumento dei fondi comunitari destinati alla realizzazione della rete transeuropea di trasporto. Ciò non pregiudica i lavori in corso sulle nuove prospettive finanziarie, ma illustra la specificità della rete transeuropea i cui tempi di realizzazione vanno ben al di là del quadro della pianificazione finanziaria tradizionale. Un aumento futuro dei fondi destinati a realizzare le reti transeuropee consentirebbe la creazione di grandi assi di collegamento tra i diversi paesi dell'Europa allargata.

3.5. Garanzie dell'Unione per i rischi politici della rete transeuropea di trasporto

Le garanzie forniscono un servizio essenziale per l'attività di prestito poiché offrono la copertura del rischio associato, anche se non hanno la visibilità pubblica dei prestiti. Bisogna sottolineare che le norme di sorveglianza dei disavanzi pubblici non si riferiscono alle garanzie accordate dagli Stati e dalle regioni. Pertanto le garanzie sovrane potrebbero permettere la flessibilità necessaria per far fronte agli attuali vincoli di bilancio.

Il titolo XV del trattato [30] si riferisce alla possibilità di un'azione comunitaria sotto la forma di una garanzia dei progetti della rete transeuropea di trasporto. Questa possibilità, formulata in modo molto chiaro, è stata finora utilizzata raramente nel regolamento finanziario della rete transeuropea di trasporto per stabilire come forma d'aiuto il contributo al costo dei premi delle garanzie di prestito accordati da istituzioni finanziarie dal momento che:

[30] Nel trattato esistono diverse menzioni relative alle garanzie. L'articolo 103, paragrafo 1 precisa che "Gli Stati membri non sono responsabili né subentrano agli impegni (...) di un altro Stato membro, fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto specifico". Anche la BEI può accordare garanzie, ai sensi dell'articolo 267, anche se utilizza molto di rado questa possibilità.

- il progetto è considerato redditizio;

- il progetto beneficia già della mobilitazione di finanziamenti pubblici e privati;

- il progetto beneficia di crediti comunitari;

- che il progetto è in parte finanziato dal prodotto delle entrate della tariffazione.

A queste tre condizioni, si potrebbe prevedere di ricorrere alle garanzie o ai prestiti comunitari [31].

[31] La medesima preoccupazione ha portato all'istituzione del Fondo europeo per gli investimenti (FEI) nel 1994. Nel 2000 la responsabilità e le competenze in tale settore sono state riprese dalla BEI.

Per le azioni esterne esiste un fondo di garanzia [32] che riceve pagamenti del bilancio comunitario per coprire queste operazioni. Questo fondo di garanzia del bilancio comunitario accorda anche garanzie per i prestiti della Banca europea per gli investimenti a paesi terzi. Tali garanzie coprono ora soltanto i rischi politici, cioè i rischi di non trasferimento di valute, espropriazione, conflitti armati, disordini civili e rischi commerciali. La Banca europea per gli investimenti è stata invitata dal Consiglio a coprire il rischio commerciale mediante garanzie non sovrane per il 30% dei suoi prestiti.

[32] Regolamento (CE) n. 2728/94, articolo 3: "L'importo del fondo deve raggiungere un livello adeguato, in prosieguo denominato «importo-obiettivo»". "L'importo-obiettivo viene fissato al 10% dell'insieme degli impegni di capitale in corso della Comunità (...)". Articolo 4, paragrafo 1: "I versamenti sul fondo previsti all'articolo 2, primo trattino sono pari al 14% dell'importo in capitale delle operazioni sino al raggiungimento importo-obiettivo da parte del fondo."

Ispirandosi a queste possibilità a livello dell'Unione, si potrebbe interpretare la decisione politica di non realizzare un progetto come un rischio politico di origine ambientale, di bilancio, ecc.; questa interpretazione potrebbe estendersi alla non realizzazione di altri progetti nella rete determinanti per l'economia di un progetto (rischio di rete) e alla non attuazione di impegni formali dell'Unione (apertura dei mercati). L'Unione potrebbe accordare garanzie ai progetti congiuntamente con gli Stati membri coinvolti in questi progetti e la Banca europea per gli investimenti. La funzione principale di queste garanzie è mostrare l'interesse e la fiducia dell'Unione per un dato progetto. Si tratterebbe di garanzie congiunte il cui maggiore peso sarebbe a carico degli Stati beneficiari del progetto. La partecipazione della BEI apporterebbe una credibilità tecnica a queste garanzie in quanto quest'ultima darebbe incaricata di valutare la vulnerabilità del progetto ai rischi coperti, soprattutto nel caso in cui uno Stato membro non rispettasse i suoi impegni in materia di realizzazione di infrastrutture di trasporto o cambiasse le sue priorità senza preventivamente consultare gli altri Stati o soggetti interessati. A titolo di esempio, ciò equivale a valutare quale sarebbe il pregiudizio economico della realizzazione di un nuovo attraversamento delle Alpi (raddoppio del tunnel stradale del Fréjus, attraversamento del Mercantour) sul progetto Lione-Torino. Per coprire queste garanzie si potrebbe creare un fondo di mutualizzazione del rischio tra i vari progetti della rete transeuropea di trasporto. Come per tutti i sistemi di assicurazione si tratterebbe di mutualizzare i rischi di un massimo di progetti.

Si potrebbe istituire un fondo di riserva, secondo modalità da concordare con la BEI - che sarebbe alimentato dai premi pagati dalle imprese partecipanti e dai poteri pubblici interessati, tra cui l'Unione.

La dotazione di tale riserva dovrebbe corrispondere alla probabilità che i rischi limitati incorsi si materializzino. I contributi del bilancio comunitario a questa riserva sarebbero forniti dalla linea di bilancio TEN, senza dover modificare il regolamento attuale o eventualmente mediante contributi dei Fondi strutturali e di coesione. Le concrete implicazioni di un tale approccio dovranno essere esaminate nel quadro dei lavori sulle nuove prospettive finanziarie.

CONCLUSIONI

Il finanziamento della rete transeuropea di trasporto nell'Unione europea allargata richiederà in futuro di:

- promuovere la partecipazione del capitale privato tramite metodi innovativi per superare le condizioni attuali che impediscono la diffusione delle partnership pubblico privato (PPP);

- garantire la coerenza e la complementarità tra le strutture che sono destinate a gestire questo tipo di progetti, in particolare mediante metodi e strumenti di gestione unica e la costituzione di nuove entità transnazionali;

- riesaminare nell'ambito del dibattito già avviato sulle future prospettive finanziarie, il livello delle risorse finanziarie comunitarie.

PARTE II: VERSO UN SERVIZIO EUROPEO DI TELEPEDAGGIO