Parere del Comitato economico e sociale sul tema "La cooperazione doganale nel mercato unico (OMU)"

(2000/C 268/13)

Il Comitato economico e sociale, in data 27 maggio 1999, ha deciso, conformemente all'articolo 23, paragrafo 3 del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Giesecke, in data 3 maggio 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 13 luglio 2000, nel corso della 374a sessione plenaria, all'unanimità il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel quadro degli sforzi profusi con rinnovata energia dall'Unione europea allo scopo di proteggere lo spazio comunitario di fronte all'avanzare della criminalità organizzata, l'UE ha notevolmente intensificato la sua lotta contro la frode a danno delle finanze comunitarie, rafforzando inoltre la tutela dei confini esterni. Il Comitato, da parte sua, ha seguito attentamente le proposte d'azione nei diversi campi, le ha valutate e nella maggior parte dei casi approvate, raccomandandone l'attuazione. Tale discorso vale anche per le dogane, un settore essenzialmente orientato alla pratica:

- Parere in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante adozione di un programma d'azione della dogana comunitaria ('Dogana 2000')"(1), e alla

- "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Decisione del 19 dicembre 1996 relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità ('Dogane 2000')"(2)

- Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 che istituisce un codice doganale comunitario (transito)"(3)

- Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario"(4)

- Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modificazione del Regolamento (CE) n. 3295/94 che fissa misure intese a vietare l'immissione in libera pratica, l'esportazione, la riesportazione e il vincolo ad un regime sospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative"(5).

1.2. La proposta presentata di recente dalla Commissione dal titolo "Protezione degli interessi finanziari della Comunità e lotta contro la frode - Relazione annuale 1998"(6) fornisce un'ulteriore occasione per fare una sorta di bilancio provvisorio delle misure prese finora, per indicare le eventuali possibilità di miglioramento e soprattutto per sollecitare le azioni non ancora avviate o adottate.

1.3. Nel decennio appena trascorso il quadro politico generale, come pure le possibilità tecniche di lavoro sono cambiati per le dogane più che per qualunque altra amministrazione. Oltre alle funzioni amministrative classiche, le dogane sono ora responsabili del controllo delle relazioni economiche esterne, un compito, questo, sempre più arduo. La transizione verso il mercato unico e l'inserimento degli accordi di Schengen nel trattato di Amsterdam, nonché l'apertura delle frontiere ad est hanno del resto reso necessario cambiare radicalmente le strategie doganali. Per tale ragione le amministrazioni doganali si trovano attualmente in piena rivoluzione.

1.4. L'apertura delle frontiere interne e l'improvviso aumento dei flussi di persone e di merci da e verso i paesi dell'est confinanti hanno posto l'UE di fronte a notevoli sfide, oltre che ad un accentuarsi della pressione migratoria. Soprattutto i dazi relativamente elevati su determinati prodotti importati come il tabacco e l'alcool, le preferenze tariffarie a volte molto vantaggiose accordate a taluni paesi terzi meno favoriti, ma anche le notevoli sovvenzioni alle esportazioni di prodotti agricoli hanno consentito l'affermarsi di una criminalità transnazionale organizzata.

1.5. Numerosi indizi portano a pensare che le reti di contrabbando internazionali adottino strategie analoghe o simili, che si tratti di traffico di droga o di clandestini, di commercio d'armi o di riciclaggio di denaro sporco, o anche del tentativo di eludere le norme europee a tutela del consumatore o della proprietà intellettuale. Sempre più di frequente si sente parlare di episodi di violenza ai danni del personale delle dogane.

1.6. Questa nuova forma di minaccia della sicurezza interna degli Stati membri rende necessario rafforzare la cooperazione internazionale con i potenziali paesi in cui l'attività criminosa ha origine o transita per poi essere importata nell'UE. Gli accordi stipulati nel frattempo tra l'UE e 33 paesi terzi costituiscono un buon presupposto in questo senso e mostrano già chiaramente i loro effetti. Tali accordi vanno però coltivati e potenziati.

1.7. Nella prospettiva del previsto ampliamento dell'UE e soprattutto di fronte al numero elevato di potenziali candidati all'adesione e alle tradizioni giuridiche e amministrative assai diverse esistenti a livello nazionale, le strategie di preadesione devono dedicare particolare attenzione a tali questioni(7).

1.8. In tutti i pareri formulati, il Comitato si è detto consapevole del fatto che alle strategie di frode in continua evoluzione occorre contrapporre delle strategie di difesa altrettanto flessibili e efficienti che dovrebbero però rispettare sempre le seguenti condizioni: devono pesare il meno possibile sulla circolazione internazionale di merci e persone in quanto, in un'era di globalizzazione sempre crescente, le procedure doganali costituiscono un importante fattore al momento di decidere dove impiantare un'impresa. Per questo il Comitato ha sempre spinto perché i progressi operativi andassero per quanto possibile di pari passo con lo sviluppo dell'economia. Il Comitato è consapevole del fatto che in alcuni Stati membri ciò incontra delle resistenze. Inoltre, la politica di riforma deve tener conto dei tempi e dei finanziamenti necessari per realizzare i cambiamenti riguardanti il personale e le attrezzature delle amministrazioni doganali.

1.8.1. Il Comitato si rende conto dei pericoli derivanti dalla criminalità transfrontaliera a seguito dell'abolizione dei controlli alle frontiere tra uno Stato membro e l'altro; la paura suscitata da questa forma di criminalità non può tuttavia servire a giustificare il rifiuto di sviluppare ulteriormente i commerci né, in pratica, a inasprire di nuovo le agevolazioni già adottate tramite un sistema di controllo per la lotta antifrode. Occorre trovare un equilibrio tra gli interessi commerciali da un lato e la lotta antifrode, dall'altro.

1.9. In questo contesto il Comitato si è impegnato con convinzione a favore dello sviluppo e dell'adozione di controlli "intelligenti" sulla base di un ampio utilizzo delle tecnologie dell'informazione e delle analisi del rischio di livello professionale. Naturalmente, all'interno di tale sistema i controlli fisici continueranno, com'è giusto, a svolgere un ruolo.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Secondo il Comitato, le analisi condotte dalla Commissione e dalla Corte dei conti, nonché l'ampia relazione investigativa del Parlamento europeo individuano con sufficiente chiarezza i punti deboli del regime doganale europeo. Il Comitato ha anche l'impressione che a livello di UE vengano prese le misure attualmente possibili con sufficiente determinazione e nella giusta direzione. Determinate decisioni, però, avrebbero potuto essere più tempestive.

2.1.1. Seppur in misura diversa, alcuni Stati membri non sono al passo con il ritmo di adattamento che - bisogna pur ammetterlo - è assai veloce. Ciononostante, la Commissione dovrebbe comunque sollecitare una rapida attuazione delle misure. La cooperazione tra amministrazioni doganali presuppone l'esistenza di infrastrutture pressoché analoghe a livello nazionale.

2.2. Il Comitato sottolinea che anche le nuove strategie di lotta e il lavoro dell'OLAF - l'Ufficio europeo per la lotta antifrode di nuova creazione - saranno coronati da successo solo se si darà un forte impulso all'elaborazione, che finora procedeva a rilento, di un diritto penale europeo sulla scia delle richieste avanzate in occasione del Vertice di Tampere. La situazione attuale rende assai difficile perseguire i colpevoli di frode. Le procedure di rogatoria e di assistenza giudiziaria internazionale restano uno strumento scomodo da utilizzare, nonostante le molte migliorie apportate. La relazione della Commissione(8) rileva un'estrema lentezza nel rispondere alle richieste d'informazioni e la presenza di procedure interne poco scorrevoli.

2.3. Al Comitato è stato fatto spesso rilevare che la collaborazione tra le amministrazioni doganali degli Stati membri risulta meno problematica che tra altre amministrazioni grazie ai decenni di esperienza maturata in seno all'unione doganale, ma anche all'esistenza di basi giuridiche relativamente chiare. Resta comunque un ampio margine di miglioramento. Sono ancora troppo grandi le differenze tra le strategie e le modalità di operare delle singole amministrazioni.

2.3.1. Il Comitato rileva che l'applicazione delle norme comunitarie differisce ancora in modo sostanziale da un'amministrazione nazionale all'altra a causa delle diverse strutture e tradizioni amministrative, dei diversi livelli di formazione e della grande differenza fra le attrezzature disponibili. Se in alcuni paesi si impiega lo scanner, in altri mancano, per esempio, i cani addestrati a fiutare la presenza di droga o di armi.

2.3.2. Il Comitato giudica appropriate ed estremamente importanti le misure adottate in materia di risorse umane, come seminari, scambi di personale, azioni comuni di formazione e perfezionamento. Bisognerebbe istituire al più presto un'accademia doganale europea in grado di infondere nel doganiere europeo uno "spirito di corpo" e soprattutto uno speciale senso di appartenenza.

2.3.3. Riguardo all'importante tematica delle risorse umane e della loro formazione, il Comitato auspica una più stretta collaborazione tra la Commissione e i rappresentanti sindacali del personale doganale.

2.3.4. Le differenze nelle attrezzature materiali disponibili costituiscono secondo il Comitato un problema più grave in quanto si tratta di una questione esclusivamente di competenza degli Stati membri. Esse possono comportare deviazioni sostanziali dei flussi di merci. Tocca alla Commissione far continuamente rilevare la presenza di questi punti deboli.

2.3.4.1. Il Comitato accoglie, in questo contesto, con favore la proposta della Commissione di aumentare dal 10 al 25 % dei dazi doganali esatti l'importo da trattenere per i costi amministrativi degli Stati membri. Insiste perché tali risorse siano realmente disponibili per una migliore attrezzatura degli uffici doganali. La Commissione deve controllare l'impiego di tali risorse.

2.3.5. Il Comitato propone che la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, elabori una raccomandazione riguardante le attrezzature dei diversi uffici doganali (presso gli aeroporti, i porti, lungo le strade, nelle stazioni e in corrispondenza delle frontiere interne), il cui risultato finale sia la proposta di una dotazione minima.

2.4. I diversi regimi IVA hanno anche ripercussioni sul funzionamento del mercato unico. Occorre in tal caso coordinare questo campo con la legislazione doganale unica. La struttura delle amministrazioni nazionali e le competenze in materia di IVA (all'importazione) variano a seconda dello Stato membro. Le autorità competenti devono collaborare maggiormente in termini d'imposizione e di controlli. Le competenze variano ulteriormente da uno Stato all'altro anche nel caso dei procedimenti penali per illeciti fiscali con la conseguenza di aumentare il numero di passi da compiere e di appesantire il lavoro amministrativo rispetto all'amministrazione doganale più uniforme.

2.5. I divieti e le limitazioni - differenti in termini di contenuto - in parte sovranazionali e in parte nazionali influenzano la circolazione di merci attraverso le frontiere interne e esterne. Il Comitato presume che alcuni settori essenziali sfuggano ad una rapida armonizzazione. Per tali settori auspica innanzitutto trasparenza e coordinamento a largo raggio delle regolamentazioni vigenti.

2.6. Le norme restrittive che vigono nei singoli Stati membri a tutela dei dati e del segreto fiscale ostacolano ulteriormente l'affermarsi di una cooperazione moderna informatizzata tra le amministrazioni doganali e finanziarie e con le istituzioni comunitarie nell'ambito del mercato unico. Il Comitato ritiene che tali norme non dovrebbero ostacolare questo scambio d'informazioni.

3. Osservazioni di carattere particolare

3.1. In merito alle disposizioni adottate dall'UE il Comitato ha assunto le seguenti posizioni:

3.2. Parere in merito alla "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio recante adozione di un programma d'azione della dogana comunitaria ('Dogana 2000')" e "Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la decisione del 19 dicembre 1996 relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità ('Dogane 2000')"

3.2.1. Un punto centrale è costituito dal flusso d'informazioni tra la Commissione e i singoli Stati membri da un lato e tra le amministrazioni degli Stati membri, nonché in seno alle amministrazioni nazionali, dall'altro. Se, secondo le stime dell'Interpol, lo scambio d'informazioni già esistenti rappresenta complessivamente l'80 % circa dei risultati delle indagini, la comunicazione nel settore doganale deve ancora farne di strada. Secondo il Comitato, finora la comunicazione orizzontale a livello internazionale tra un ufficio doganale e l'altro ha avuto uno sviluppo particolarmente limitato. Tra gli uffici doganali interni non esiste di fatto collegamento. La comunicazione tramite i diversi uffici centrali di collegamento è poco agevole e verrà - si spera - integrata quanto prima da un'ulteriore connessione diretta a livello di ambienti di lavoro. A questo proposito, un esempio calzante è sicuramente la prevista introduzione del nuovo sistema di transito computerizzato (NCTS). Nel frattempo il Comitato propone di incoraggiare le autorità doganali ad informare direttamente i colleghi di altri paesi qualora rilevino delle situazioni anomale. Questo tipo di comunicazione è in particolare ostacolata dal fatto che i singoli uffici doganali sono in alcuni casi collegati non a Internet, ma all'Intranet nazionale.

3.2.2. La comunicazione verticale è, secondo il Comitato, insufficiente tra gli Stati membri, i servizi della Commissione e l'OLAF. Non tutti sono in grado di valutare correttamente i vantaggi di un flusso d'informazioni basato sulla reciprocità, a prescindere da quanto prescritto per legge.

La lotta contro la criminalità non deve cominciare soltanto alle frontiere doganali. La collaborazione tra i punti di sdoganamento, tra gli uffici investigativi delle dogane all'interno degli Stati e nell'intera Comunità, e anche con i servizi corrispondenti dei paesi terzi sono un elemento essenziale della lotta antifrode.

3.2.3. L'intensificarsi della collaborazione tra l'UE e numerosi paesi terzi richiede anche in questo caso un aumento della cooperazione con le autorità doganali e commerciali competenti dei paesi interessati. Il Comitato si dichiara favorevole alle misure adottate finora in materia di formazione e di perfezionamento necessarie ai fini della comunicazione.

3.2.4. Il Comitato si rammarica invece del fatto che tutti i sistemi di sdoganamento informatizzati adottati nei singoli Stati membri abbiano un'impronta essenzialmente nazionale. Proprio in questo campo riscontra la forte esigenza di coordinare i sistemi nazionali a livello comunitario. Delle soluzioni limitate alle realtà nazionali ostacolano il funzionamento di un'unione doganale. Secondo il Comitato la Commissione, in quanto custode del diritto comunitario, deve anche in questo campo impegnarsi a garantire il buon funzionamento dell'unione doganale.

3.2.5. I controlli fisici delle merci sono un elemento a cui le amministrazioni non possono rinunciare. Essi frenano tuttavia notevolmente il flusso delle merci. Procedure di controllo tra loro diverse deviano tra l'altro il flusso delle merci, un fenomeno questo che si riscontra spesso nei porti già attrezzati di sistemi per lo scanning dei contenitori. Il Comitato è favorevole all'introduzione dei sistemi di rilevazione più moderni ovunque ciò sia giustificato dal flusso di merci. Le esperienze raccolte finora dimostrano che i costi relativamente elevati di tali sistemi vengono ammortizzati rapidamente dall'incremento che così si ottiene delle entrate.

3.2.5.1. L'informazione e la comunicazione - a questa correlata - tra amministrazione e settore economico interessato vanno migliorati a tutti i livelli. Perché ciascun settore possa prepararsi alle nuove circostanze e adottare al momento più opportuno le misure del caso occorre informare in modo tempestivo e dettagliato gli operatori di tale settore riguardo alle innovazioni o alle modifiche da apportare al diritto doganale e alle altre branche correlate. In questo contesto il Comitato fa rilevare che le banche dati già esistenti sono solo in parte accessibili agli interessati. Mentre le Gazzette ufficiali delle Comunità europee pubblicate negli ultimi 45 giorni si possono ad esempio consultare sulla banca dati EUR.LEX, perfino le autorità doganali devono pagare per accedere a CELEX.

3.2.5.2. Secondo il Comitato, nel caso di ripetuti movimenti di merci tra singole aziende e gli uffici doganali competenti, alle medesime condizioni di trasporto, si potrebbe creare una più stretta collaborazione grazie a un rapporto di fiducia maturato nel tempo, per analogia con la collaborazione che si fonda su un memorandum d'intesa.

3.2.6. Il Comitato accoglie con favore la definizione di profili di rischio in tutti gli Stati membri tramite il ricorso a tecniche di analisi appropriate. Presume che ciò agevolerà le imprese che operano nel rispetto delle norme doganali, ma deplora il fatto che tale iniziativa venga adottata in alcuni Stati membri senza collaborare con le imprese interessate, se non addirittura senza conoscerle. Secondo il Comitato il sistema dell'analisi del rischio serve effettivamente a dare più tempo alle amministrazioni doganali per controllare i flussi di merci a più alto rischio.

3.2.7. Per il Comitato l'impiego di squadre di controllo mobili lungo gli assi di trasporto fino al luogo di destinazione costituisce, grazie al fattore sorpresa, un efficace completamento dei controlli casuali effettuati alle frontiere.

3.2.8. Il Comitato si compiace dell'introduzione del sistema informativo doganale (SID). Partendo dal presupposto che tale sistema informativo centrale istituito in seno all'OLAF sarà poi sufficientemente alimentato dagli Stati membri, esso può diventare un ottimo strumento d'orientamento per i servizi doganali dei singoli Stati membri.

3.3. Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 che istituisce un codice doganale comunitario (transito)"

3.3.1. Il Comitato riconosce che, specie grazie all'aumento dell'importo della garanzia per il trasporto di prodotti sensibili, nel complesso il volume delle frodi si è ridotto sensibilmente. Accoglie però con favore anche i progressi compiuti da altri aspetti del transito interessati dalla riforma, in base ai quali, una volta soddisfatti tutti i requisiti previsti per legge, ora andrebbe data priorità all'applicazione della procedura di transito. L'NCTS sembrerebbe perfettamente adatto a soddisfare le esigenze di tutti gli operatori coinvolti. Il Comitato auspica un'applicazione uniforme della procedura di transito indipendentemente dai diversi sistemi informatici utilizzati in tutti paesi interessati dalla procedura di transito comunitaria e comune.

3.3.2. Il Comitato ritiene che, di fronte al calo del numero di frodi, sia auspicabile mantenere le diverse condizioni richieste per il trasporto di merci sensibili e non. Nel caso delle merci sensibili andrebbero però garantite agevolazioni ai trasportatori che abbiano dato prova di affidabilità.

3.3.3. Nel contesto della procedura di transito, resta il problema della trasmissione dell'esemplare da rinviare dal punto di destinazione a quello di partenza. In attesa di arrivare al riscontro elettronico della procedura di transito nell'ambito dell'NCTS, il Comitato chiede a tutti gli uffici doganali interessati di fare in modo che l'esemplare di cui sopra sia sempre rinviato in tempi brevi.

3.3.4. Considerato che una parte importante del commercio estero utilizza tale procedura, il Comitato fa rilevare che la sua funzionalità deve continuare ad essere prioritaria.

3.4. Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce un codice doganale comunitario"

3.4.1. Il Comitato ritiene che l'informatizzazione della procedura di sdoganamento possa funzionare solo se si rinuncia all'obbligo di presentare documenti giustificativi su supporto cartaceo ad ogni singola fase della procedura. Documenti cartacei come fatture commerciali o certificati a scopo preferenziale vanno conservati ai fini di una verifica. Sempre più di frequente, però, i documenti commerciali vengono spediti in veste elettronica con firma digitale. Questi documenti elettronici vanno archiviati separatamente in base alla procedura doganale. A questo proposito il Comitato accoglie con favore la decisione presa dal Consiglio "Mercato interno" il 16 marzo 2000 nella speranza che il Parlamento la adotti in tempi brevi.

3.4.2. Il Comitato riconosce che sono stati scoperti numerosi casi di frode alla presentazione di certificati a scopo preferenziale e si rammarica che finora la giurisprudenza abbia attribuito scarso valore in questo contesto alla buona fede dell'importatore. L'articolo 220 del codice doganale che disciplina la questione andrebbe maggiormente interpretato nel senso che l'amministrazione deve provare la malafede, in contrasto con la decisione del Consiglio "Mercato interno" di cui sopra, secondo la quale spetta all'importatore provare la propria buona fede, cosa che potrebbe risultare difficile proprio agli importatori di piccole o medie dimensioni.

Per i casi ancora pendenti, il Comitato propone alla Commissione di prendere una decisione in via amichevole che sia accettabile in termini economici.

3.4.3. Il Comitato ritiene che in tutti i paesi della zona euro le dichiarazioni in dogana dovrebbero poter essere effettuate in euro anche nel periodo di transizione.

3.5. Parere in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio recante modificazione del Regolamento (CE) n. 3295/94 che fissa misure intese a vietare l'immissione in libera pratica, l'esportazione, la riesportazione e il vincolo ad un regime sospensivo di merci contraffatte e di merci usurpative"

3.5.1. Il Comitato riconosce che il numero di violazioni in questo campo è in evidente aumento. Sottolinea l'importanza di tali attività per le imprese europee, che presuppongono un elevato livello di preparazione e informazioni aggiornate e comprensibili sui prodotti sensibili e i rispettivi paesi d'origine.

3.5.2. Per riuscire a prevenire l'immissione in libera pratica di merci contraffatte e usurpative occorre una stretta collaborazione fondata sulla fiducia tra le imprese interessate e le amministrazioni doganali. Il Comitato ha l'impressione che le imprese andrebbero informate più esaurientemente riguardo alle possibilità esistenti. In questo contesto il Comitato accoglie con piacere l'iniziativa della Commissione di elaborare disposizioni di applicazione uniformi che consentano alle imprese di comunicare la loro esigenza di protezione per tutta l'UE tramite una richiesta unica.

Bruxelles, 13 luglio 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) GU C 301 del 13.11.1995, pag. 5.

(2) GU C 138 del 18.5.1999, pag. 1.

(3) GU C 73 del 9.3.1998, pag. 17.

(4) GU C 101 del 12.4.1999, pag. 6.

(5) GU C 284 del 14.9.1998, pag. 3.

(6) COM(1999) 590 def.

(7) Un elenco dei compiti da affrontare è contenuto nel documento della Commissione dal titolo "Protezione degli interessi finanziari delle Comunità" (trad. provv.) (COM(1998) 278 def.).

(8) COM(2000) 28 def. del 28.1.2000.