RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Il regolamento (CEE) n. 95/93 (il "regolamento sulle bande orarie") stabilisce le norme per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti dell'UE. Il relativo articolo 10 stabilisce il principio "use it or lose it", in base al quale i vettori aerei devono utilizzare almeno l'80 % delle bande orarie in una serie di bande orarie loro assegnate in una determinata stagione di traffico (estiva o invernale) per mantenere i loro diritti sulla stessa serie di bande orarie nella successiva corrispondente stagione di traffico ("diritti acquisiti" o "storici").

La pandemia di COVID-19 ha provocato un calo improvviso e senza precedenti della domanda di trasporto passeggeri (i cui minimi sono stati raggiunti nell'aprile 2020, con un calo dell'89 % rispetto alle stesse settimane del 2019). Vista l'impossibilità per le compagnie aeree di rispettare il principio "use it or lose it" senza rischiare un danno finanziario o ambientale notevole, l'UE ha modificato due volte il regolamento sulle bande orarie al fine di adeguare tale principio. Il regolamento modificato ha inoltre conferito alla Commissione europea i poteri delegati per ampliare l'alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie e adeguare la soglia di utilizzo qualora la riduzione del traffico aereo dovuta alla COVID-19 si protraesse e qualora fosse probabile l'ulteriore protrarsi di tale riduzione. La Commissione ha utilizzato questo potere tre volte. L'attuale alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie scadrà il 29 ottobre 2022. I poteri delegati della Commissione sono scaduti il 21 febbraio 2022 e pertanto la Commissione non può prorogare l'alleggerimento delle norme UE sull'utilizzo delle bande orarie oltre la stagione di traffico estiva 2022.

La norma ispirata al principio "use it or lose it" è stata completamente sospesa dal 1º febbraio 2020 al 27 marzo 2021 (vale a dire una deroga completa). Data la successiva ripresa della domanda di traffico aereo legata alla campagna di vaccinazione e all'introduzione del certificato COVID digitale dell'UE, l'UE ha adottato l'approccio secondo cui l'alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie dovrebbe essere mirato a quanto necessario ed essere controbilanciato introducendo alcuni aspetti favorevoli alla concorrenza. Per sua stessa natura, l'alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie ha l'effetto di conferire un certo vantaggio alle compagnie aeree già presenti sul mercato, a scapito dei nuovi concorrenti che potenzialmente sarebbero in grado di fornire servizi aerei ma non possono accedere alla capacità aeroportuale. Per ridurre il rischio di effetti anticoncorrenziali, il tasso di utilizzo delle bande orarie è stato gradualmente aumentato dallo 0 % al 64 % (per la stagione di traffico estiva 2022). Nel momento in cui il tasso di utilizzo delle bande orarie è stato innalzato oltre lo 0 %, è stata introdotta una serie di nuove eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie come ulteriore salvaguardia. Tali eccezioni forniscono un'ulteriore attenuazione in casi specifici in cui una compagnia aerea non può operare un volo a causa di misure imposte dalle autorità pubbliche per mitigare la diffusione della COVID-19 (ad esempio, divieti di volo o lockdown in uno dei due estremi della rotta).

Sono state introdotte anche altre norme per massimizzare l'uso efficiente e favorevole alla concorrenza della capacità aeroportuale (ad esempio, una scadenza di 3 settimane per la restituzione delle bande orarie non destinate a essere utilizzate, la priorità per gli utenti di bande orarie ad hoc in determinate circostanze ecc.). Tali norme mirano a massimizzare i benefici per il maggior numero di utenti, consentendo ai passeggeri di sfruttare i vantaggi derivanti dalla competitività del mercato dell'aviazione e della connettività aerea.

L'attuale livello di traffico aereo negli Stati membri di Eurocontrol è pari a circa l'86 % del livello dello stesso periodo nel 2019. I dati di Eurocontrol mostrano anche che il traffico verso altri continenti si sta riprendendo a tassi simili. Il traffico aereo verso l'America del Nord è inferiore solo dell'8 % rispetto ai livelli del 2019 e quello verso l'Africa è inferiore del 37 % rispetto al 2019 (con una riduzione minore verso i paesi nordafricani). Il traffico aereo verso l'America del Sud è inferiore del 20 % rispetto al 2019 e quello verso il Medio Oriente dell'8 % rispetto ai livelli del 2019. Il mercato più in ritardo è quello UE-Asia, che si trova al 65 % dei livelli del 2019. Ciò è imputabile alle restrizioni di viaggio ancora in essere, soprattutto in Cina, a causa della COVID-19 (le bande orarie sulle rotte interessate sono protette dalle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie) e al fatto che molti vettori devono aggirare lo spazio aereo russo per raggiungere i paesi asiatici. Questo comporta un aumento significativo della durata dei voli sulle rotte interessate e obbliga le compagnie aeree a ridurre la frequenza dei voli.

Le previsioni sul traffico di Eurocontrol (scenario di base, attualmente migliorato) fissano il traffico al 90 % all'inizio della stagione di traffico invernale 2022/2023. In base alle stesse previsioni, il traffico aereo alla fine del 2022 sarà al 92 % (scenario di base), al 96 % (scenario superiore) o all'83 % (scenario inferiore). Nel giugno 2022, il traffico aereo da inizio anno si attesta al 75 % rispetto a quello del 2019, con una tendenza al rialzo. Nel mese di maggio 2022, l'Airports Council International Europe ha rivisto al rialzo le sue previsioni sul numero di passeggeri: la perdita di traffico passeggeri del 32 % prevista in precedenza per l'anno è ora del 22 %. In un'analisi pubblicata nel maggio 2022, il CAPA – Centre for Aviation (che fornisce informazioni di mercato) prevede che la capacità di posti offerti potrebbe raggiungere i livelli del 2019 nel terzo trimestre del 2022. Benché il numero di passeggeri non si sia ancora ripreso, il divario tra la capacità di posti offerti e il numero di passeggeri si sta riducendo. In considerazione di questa solida ripresa del traffico aereo, si propone di non modificare il tasso di utilizzo standard dell'80 % a partire dalla stagione di traffico invernale 2022/2023.

L'esperienza acquisita durante la pandemia ha dimostrato che la situazione epidemiologica legata alla COVID-19 è instabile e imprevedibile. Alcune autorità sanitarie hanno già avvertito che i casi di COVID-19 potrebbero intensificarsi nuovamente durante le stagioni autunnale e invernale nordiche. Non è possibile prevedere l'impatto di nuove potenziali varianti o di un numero maggiore di casi sulla capacità dei passeggeri di viaggiare. Inoltre l'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina potrebbe continuare a rappresentare un fattore perturbante.

Per attenuare le potenziali conseguenze negative sui livelli di traffico aereo nel caso in cui dovessero concretizzarsi tali scenari, è importante che il quadro normativo per l'assegnazione delle bande orarie sia sufficientemente resiliente da consentire un alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie proporzionato, favorevole alla concorrenza e rapido. Si propone pertanto di concedere alla Commissione poteri delegati per un periodo di tempo limitato per adeguare il tasso di utilizzo delle bande orarie, se necessario, nel caso in cui il traffico aereo rimanga persistentemente al di sotto di una certa soglia a causa della COVID-19 o degli effetti diretti dell'aggressione militare della Russia.

Le compagnie aeree dovrebbero inoltre continuare a beneficiare delle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie nel caso in cui le autorità pubbliche impongano misure sanitarie che limitano i viaggi aerei o che ostacolano gravemente la capacità dei passeggeri di viaggiare. Si propone inoltre di estendere l'eccezione alle misure imposte in risposta a tutte le situazioni epidemiologiche (non limitate alla COVID-19), alle calamità naturali e ai disordini politici che interessano gli aeroporti. La proposta di estensione delle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie ha ricevuto un'ampia approvazione da parte di tutte le categorie di portatori di interessi (descritte più avanti).

Sebbene spetti ai coordinatori delle bande orarie attuare il regolamento sulle bande orarie, l'esperienza ha dimostrato che è necessaria una più stretta collaborazione tra i coordinatori per sostenere gli obiettivi del regolamento sulle bande orarie, garantire un'applicazione coerente delle norme dell'UE a situazioni simili e mantenere condizioni di parità. Si propone quindi di rafforzare il ruolo dell'Associazione europea dei coordinatori degli aeroporti nella pubblicazione di linee guida. Poiché per le compagnie aeree è molto importante la trasparenza nell'applicazione delle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie, i coordinatori dovrebbero pubblicare le destinazioni alle quali si applicano le eccezioni. Inoltre quando un coordinatore applica l'eccezione alle bande orarie al punto iniziale o finale della rotta, il coordinatore all'altro punto dovrebbe valutare se applicarla a sua volta, a condizione che non pregiudichi indebitamente le operazioni aeroportuali o l'accesso equo alla capacità aeroportuale limitata, o entrambi. Si propone inoltre che se la maggioranza della popolazione dell'UE è colpita da misure che ostacolano gravemente il trasporto aereo, tutti i coordinatori di bande orarie possano concedere eccezioni di non utilizzo giustificato a tutte le bande orarie.

Durante i suoi contatti regolari con i portatori di interessi, la Commissione si è resa conto della necessità di affrontare alcune conseguenze dell'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina per il traffico aereo. Il divieto per i vettori aerei dell'Unione e di altri paesi di entrare nello spazio aereo di Bielorussia, Russia e Ucraina sta incidendo sui servizi aerei di linea. La necessità di modificare la rotta dei voli può aumentare in modo significativo il tempo di volo, rendendo impossibile il rispetto della collocazione oraria della banda oraria originariamente assegnata. In primo luogo, la Commissione sostiene pienamente il fatto che i coordinatori utilizzino la flessibilità concessa dall'articolo 8, paragrafo 4, del regolamento sulle bande orarie per modificare la collocazione oraria delle bande orarie utilizzate per le rotte dirette interessate dal divieto di entrare nello spazio aereo russo, bielorusso e ucraino. In secondo luogo si propone di chiarire che, una volta riaperto lo spazio aereo ucraino, alle compagnie aeree le cui bande orarie sulle rotte tra l'UE e l'Ucraina sono protette dall'articolo 10, paragrafo 4, lettera a), dovrebbe essere concesso un ulteriore periodo di ripresa di 16 settimane prima che gli obblighi relativi all'utilizzo delle bande orarie diventino nuovamente applicabili. In terzo luogo, per favorire la ripresa dell'Ucraina e incoraggiare le compagnie aeree a ripristinare la connettività tra l'UE e l'Ucraina, si propone di conferire alla Commissione il potere di adottare atti delegati al fine di ridurre il tasso di utilizzo delle bande orarie su quelle rotte specifiche tra l'UE e gli aeroporti ucraini. Infine, si propone di chiarire esplicitamente che i vettori aerei soggetti a misure restrittive adottate a norma dell'articolo 215 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) o presenti nell'elenco per la sicurezza aerea dell'UE non possono beneficiare dell'applicazione dell'articolo 10, paragrafi 4 e 4 bis, del regolamento sulle bande orarie. Per evitare di bloccare la capacità aeroportuale, le loro bande orarie dovrebbero essere revocate.

La Commissione ha pubblicato un invito a presentare contributi tra il 26 aprile e il 24 maggio 2022, invitando i portatori di interessi a esprimersi in merito all'iniziativa proposta per estendere l'alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie. La Commissione ha ricevuto in totale 43 risposte, di cui 29 sono disponibili pubblicamente sul portale Legiferare meglio .

Tutte le risposte ricevute sono a favore della continuazione dell'alleggerimento degli obblighi relativi alle bande orarie, in particolare per quanto riguarda: i) la disponibilità continua di eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie; ii) il coordinamento tra i coordinatori delle bande orarie nell'applicazione di tali eccezioni; iii) il conferimento alla Commissione di poteri delegati per abbassare il tasso di utilizzo (aspetto sostenuto da quasi tutti i portatori di interessi). Tra tutti i soggetti che hanno risposto, 5 portatori di interessi (3 compagnie aeree e 2 associazioni, che rappresentano la maggior parte degli aeroporti dell'UE) hanno chiesto esplicitamente di ripristinare il tasso di utilizzo dell'80 %, mentre 26 hanno chiesto espressamente un tasso di utilizzo inferiore (le compagnie aeree hanno chiesto principalmente di mantenere l'attuale tasso di utilizzo del 64 %). Alcuni portatori di interessi, soprattutto Stati membri, non hanno indicato alcun tasso di utilizzo preferito, ma hanno sostenuto la proposta di conferire alla Commissione il potere di adottare atti delegati. I portatori di interessi si sono inoltre ampiamente espressi a favore del fatto che le compagnie aeree che hanno utilizzato bande orarie ad hoc durante il periodo di alleggerimento delle norme sull'utilizzo delle bande orarie debbano avere accesso prioritario a tali bande orarie, in base alla capacità disponibile.

La Commissione riconosce che la richiesta di mantenere un tasso di utilizzo più basso è legata alle incertezze relative alla COVID-19 e all'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina nonché ai conseguenti impatti economici. I casi di COVID-19 potrebbero aumentare nuovamente nella stagione di traffico invernale, che in genere è caratterizzata da una domanda inferiore. Tuttavia, stando alle previsioni di Eurocontrol, all'inizio di tale stagione il traffico aereo dovrebbe attestarsi al 90 % dei livelli del 2019. Pertanto l'annuncio di un tasso di utilizzo inferiore in questa fase non è giustificato. La Commissione ritiene che esistano sufficienti salvaguardie contro gli sviluppi negativi imprevisti, ossia la possibilità di abbassare il tasso di utilizzo adottando atti delegati in qualsiasi momento (se necessario, ricorrendo alla procedura d'urgenza), insieme alla continua disponibilità delle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie. La Commissione ha altresì ripetutamente affermato che non è necessario che il traffico aereo ritorni ai livelli del 2019 per ripristinare le consuete norme sull'utilizzo delle bande orarie, poiché è probabile che le preferenze dei consumatori siano cambiate e il mercato debba adattarsi. È essenziale che la capacità aeroportuale sia utilizzata in modo efficiente e favorevole alla concorrenza, a beneficio dei consumatori e della connettività.

Molte compagnie aeree si sono dette favorevoli ad ampliare l'applicazione delle eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie, ad esempio per considerare anche le raccomandazioni pubbliche contrarie ai viaggi e coprire non solo le rotte direttamente colpite ma anche il traffico di collegamento e l'indisponibilità di servizi essenziali di assistenza a terra o di altre attività essenziali per sostenere le operazioni aeree.

La Commissione rammenta che le eccezioni di non utilizzo giustificato delle bande orarie costituiscono una deroga alle norme consuete e, pertanto, dovrebbero essere limitate a ciò che è strettamente necessario per non limitare indebitamente la concorrenza, il che potrebbe a sua volta danneggiare i consumatori. Benché le raccomandazioni degli Stati contrarie ai viaggi possano influire sulla volontà dei passeggeri di viaggiare, queste di per sé non costituiscono un grave ostacolo a viaggiare, e i viaggi continuano comunque ad essere effettuati. Se al punto iniziale o finale della rotta sono in atto restrizioni rigorose, come quarantene obbligatorie, lockdown ecc., si applica l'eccezione, che fornisce dunque una protezione adeguata.