IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 267/12

Parere del Comitato delle regioni «Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2009-2010 — i paesi candidati potenziali»

(2010/C 267/04)

I. RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO DELLE REGIONI

Andamento complessivo e calendario

1. accoglie con favore la comunicazione della Commissione europea Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2009-2010 che riferisce in merito ai paesi candidati potenziali e la comunicazione concernente la richiesta di adesione da parte dell'Islanda;

2. accoglie con favore i progressi realizzati dai paesi candidati potenziali, che nel 2009 hanno portato alla presentazione della domanda di adesione all'UE da parte dell'Albania e della Serbia, e i passi avanti compiuti grazie alla costante applicazione degli Accordi interinali sugli scambi e sulle questioni commerciali e degli Accordi di stabilizzazione e associazione in tutti i paesi candidati potenziali; si compiace inoltre per la prosecuzione delle riforme nel Kosovo;

3. osserva che l'UE si è adoperata notevolmente per avvicinare i paesi candidati potenziali all'Unione europea. Gli sforzi recenti si sono concentrati, tra l'altro, su misure volte ad attenuare l'impatto della crisi finanziaria e su proposte intese ad alleggerire l'obbligo di visto. Entrambi questi tipi di iniziative mettono in luce il valore aggiunto che l'UE offre ai cittadini;

4. si rallegra dell'abolizione del regime dei visti per i cittadini del Montenegro e della Serbia, che ha consentito a questi ultimi di spostarsi liberamente nella maggior parte degli Stati membri dell'UE, e auspica che anche l'Albania e la Bosnia-Erzegovina soddisfino presto i criteri necessari a tal fine;

5. prende atto delle conclusioni del Consiglio sulle strategie dell'Unione europea per la regione del Mar Baltico adottate il 26 ottobre 2009 e della Dichiarazione del Consiglio adriatico-ionico a supporto della strategia europea per la regione adriatico-ionica, adottata ad Ancona il 5 maggio 2010 (1) dai ministri degli Affari esteri degli otto paesi aderenti all'Iniziativa adriatico-ionica (IAI - Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Grecia, Italia, Montenegro, Serbia e Slovenia) e rileva con favore come la strategia europea per le macroregioni rappresenti un importante strumento per velocizzare il processo di integrazione anche attraverso la valorizzazione degli enti regionali e locali;

6. fa presente che per la riuscita del processo di integrazione è importante che la prospettiva della futura adesione goda di un ampio sostegno tra la popolazione. Gli enti regionali e locali possono contribuire non solo a rafforzare tale sostegno ma anche a facilitare la «capacità di assorbimento» dell'acquis UE e degli aiuti finanziari dell'UE. A tal fine è fondamentale che:

— alle regioni e ai comuni sia data la possibilità di partecipare attivamente al processo di integrazione a livello nazionale, come previsto dai principi della Carta europea dell'autonomia locale del Consiglio d'Europa,

— l'IPA (strumento di assistenza preadesione) sia configurato in maniera tale da consentire alle regioni e ai comuni di sfruttare il programma di sviluppo degli investimenti e delle capacità in misura maggiore di quanto non possano fare ora,

— gli enti regionali e locali continuino a partecipare al processo di integrazione, poiché i criteri di Copenaghen richiedono istituzioni e sistemi finanziari stabili. È in questo modo che si creano le condizioni per la trasparenza del processo di preparazione all'adesione e del sistema decisionale,

— conformemente all'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento CE n. 1085/2006 del Consiglio, concernente l'ambito di applicazione dell'IPA, l'assistenza è utilizzata per «a) il rafforzamento delle istituzioni democratiche […]» e «c) la riforma della pubblica amministrazione, compresa la creazione di un sistema che consenta di decentrare la gestione dell'assistenza al paese beneficiario […]». Tenendo conto di questo ambito di applicazione e delle pratiche attualmente in uso nei paesi candidati potenziali, il regolamento dovrebbe prevedere, nella fase di programmazione dell'IPA, un meccanismo di consultazione obbligatoria dei rappresentanti degli enti regionali e locali,

— la durata della programmazione dell'IPA a livello nazionale è eccessiva e per questo risulta inaccettabile. Il Comitato raccomanda alla Commissione di rivedere urgentemente le condizioni di programmazione allo scopo di snellire le procedure.

Attività di informazione

7. rileva che gli enti regionali e locali sono in una posizione ideale per portare avanti il dialogo con i cittadini per quanto concerne il processo di integrazione e più in particolare le sfide poste dal recepimento dell'acquis UE, e per informarli a questo riguardo;

8. sottolinea quanto sia importante che l'UE favorisca la partecipazione e un accesso adeguato alle informazioni a tutti i livelli della società. Per le nuove democrazie l'accesso alle informazioni è ancora più essenziale, perché spesso questi paesi sono particolarmente vulnerabili rispetto al manifestarsi di tendenze populiste che il dibattito pluralista non sempre riesce a contrastare;

9. mette in risalto l'importanza dell'attività di informazione svolta dall'UE e di analisi chiare e concrete della situazione dei paesi candidati potenziali per evitare il rischio di interpretazioni erronee che renderebbero più difficile per i governi responsabili gestire tutti gli aspetti del processo di integrazione. Il dibattito aperto e un'adeguata informazione dei cittadini possono invece contribuire ad attenuare il potenziale di conflitto insito nelle soluzioni di sistema che, nel corso degli anni, hanno rafforzato le tensioni etniche.

Sviluppo delle capacità

10. ritiene che il programma IPA debba essere utilizzato meglio per consentire alle regioni, ai comuni e alla società civile di mettere a frutto le proprie competenze per contribuire a rafforzare il processo di integrazione. Questo programma può essere utilizzato inoltre per sviluppare le capacità istituzionali a tutti i livelli;

11. condivide l'importanza che la Commissione attribuisce alla cooperazione interregionale ai fini del processo di integrazione. Con la Rete delle associazioni di enti locali dell'Europa sudorientale (NALAS (2)) gli enti locali hanno creato un modello di cooperazione che può essere utilizzato anche per gli scambi tra i diversi paesi;

12. osserva che la comunicazione in esame potrebbe avere un impatto molto più incisivo se la sua portata fosse estesa in modo da riservare maggiore attenzione agli enti regionali e locali. È infatti a questi livelli di governo che, una volta raggiunta l'adesione, dovrà essere attuata una parte consistente dell'acquis UE;

13. si rammarica che la valutazione periodica effettuata dalla Commissione si limiti a considerare le capacità sviluppate dai paesi candidati a livello nazionale e non anche quelle a livello subnazionale.

Il livello regionale e locale e la società civile

14. ritiene che la società civile svolga un ruolo importante nello sviluppo di una democrazia stabile e debba perciò essere coinvolta nel processo di integrazione;

15. raccomanda di intensificare gli sforzi a livello legislativo per sostenere i settori più vulnerabili della società. Numerosi paesi candidati presentano infatti ritardi in materia di sanità pubblica e di politica sociale e fanno ancora troppo poco per ridurre la vulnerabilità e favorire l'uguaglianza delle donne;

16. osserva che la capacità dei paesi candidati potenziali di tutelare i diritti delle minoranze è di importanza fondamentale per il processo di integrazione e ricorda che in molti casi è proprio a livello regionale e locale che si raggiunge un consenso sulle soluzioni pratiche;

17. condivide il punto di vista della Commissione secondo cui occorre rafforzare le capacità istituzionali dei paesi candidati potenziali. Quando la Scuola regionale dell'amministrazione pubblica sarà pienamente operativa, sarà essenziale che i rappresentanti regionali e locali possano partecipare ai programmi di formazione.

Osservazioni specifiche sui singoli paesi

Albania

18. accoglie con favore il fatto che l'opposizione abbia ripreso l'attività parlamentare, anche se con alcune limitazioni. In questo paese continua a mancare quel coordinamento tra i diversi livelli della società che è necessario per il processo di integrazione;

19. osserva che in materia di armonizzazione del quadro giuridico sono stati compiuti passi avanti in numerosi settori dell'acquis UE, soprattutto da quando il paese ha presentato la domanda ufficiale di adesione all'UE. Quando saranno avviati i negoziati ufficiali, questi dovranno essere condotti secondo la procedura prevista dal Trattato di Lisbona, per la quale è importante che le regioni e i comuni siano coinvolti e contribuiscano con le loro valutazioni;

20. sottolinea che è essenziale che i comuni partecipino al processo che l'Albania sta per intraprendere, ossia quello dei futuri negoziati di adesione;

21. pone l'accento sull'importanza che gli strumenti per lo sviluppo delle capacità (gemellaggi, TAIEX e SIGMA) a disposizione della Commissione siano utilizzati nella riforma della pubblica amministrazione in corso nel paese a tutti i livelli. L'impiego di questi strumenti è fondamentale sia per creare istituzioni efficienti e trasparenti sia per promuovere l'adozione di misure volte a combattere il grave problema della corruzione;

22. ritiene importante che l'Albania acceleri gli sforzi tesi a garantire un buon funzionamento del suo mercato immobiliare. Questo processo consentirà peraltro ai comuni di migliorare a lungo termine la loro base imponibile;

23. fa presente che il decentramento in Albania è ancora in una fase iniziale. Le leggi già in vigore, alle quali dovrebbe essere data esecuzione a livello comunale, non sempre vengono applicate. L'attuazione delle leggi è importante non da ultimo anche per la tutela dei diritti delle minoranze;

24. osserva inoltre che la Commissione, nella sezione della comunicazione dedicata ai diritti economici e sociali, si limita a dare una valutazione dell'attività legislativa, mentre sarebbe opportuno prendere in esame anche la sfera applicativa e analizzare in che misura la scarsa applicazione della nuova legislazione si ripercuota sui gruppi più svantaggiati;

25. è d'accordo con la Commissione sul fatto che sono stati compiuti progressi nel settore della fiscalità, ma nel contempo fa presente i rischi che possono derivare dagli squilibri nella ripartizione delle competenze e delle risorse nell'ambito del processo di decentramento.

Bosnia-Erzegovina

26. osserva che la Costituzione della Bosnia, fondata sull'Accordo di Dayton, ha contribuito a creare una complessa struttura amministrativa. Il modo in cui tale accordo è stato impostato costituisce uno dei motivi per cui la Bosnia-Erzegovina non dispone del potere decisionale necessario per realizzare l'allineamento con l'acquis UE. La Bosnia divisa ha bisogno di leader politici che siano in grado di superare i contrasti e avviare soluzioni condivise. Non è nell'interesse dei cittadini bosniaci avere una leadership che, nelle proprie decisioni, si lasci condizionare da criteri di natura etnica;

27. si rammarica del fallimento dei negoziati di Butmir (i cosiddetti Butmir talks) sulle riforme costituzionali e invita i leader di tutti i gruppi etnici della Bosnia-Erzegovina a trovare una soluzione accettabile affinché il paese ottenga la piena sovranità e sia in grado di portare avanti le riforme e i processi di integrazione europea;

28. osserva inoltre che, non appena l'opinione pubblica si renderà conto delle conseguenze di questa frammentazione della leadership in Bosnia, si creerà una pressione sul sistema decisionale che porterà infine all'avvio di un processo di riforme. Se si vuole favorire questa spinta, l'UE dovrà indicare chiaramente se l'alternativa politica reale sia quella di continuare a concentrarsi su questioni che inaspriscono i contrasti, o se sia invece quella di passare a una politica che apra il paese alle quattro libertà del mercato unico;

29. giunge alla conclusione che il dibattito relativo ai visti deve essere condotto diversamente, sia nella forma che nella sostanza. La questione dei visti mostra che, quando l'opinione pubblica si mobilita, anche i responsabili delle decisioni politiche a livello nazionale sono in grado di agire. In questo contesto un ruolo di responsabilità spetta all'UE, e in particolare al Comitato delle regioni. Attraverso il livello di governo locale occorre infatti far capire ai cittadini bosniaci quali esigenze e quali vantaggi comporta l'integrazione. A tale riguardo è necessario intensificare l'impegno, rafforzare la coesione e porre maggiormente l'accento sui valori e sulle idee in linea con il rispetto per la persona e i suoi diritti;

30. condivide il punto di vista della Commissione secondo cui le strutture istituzionali, così come sono ora, producono inefficienze che si ripercuotono negativamente sul clima imprenditoriale;

31. è convinto che vi siano modi per sostenere le forze riformatrici in Bosnia interessate a promuovere sia un consolidamento dello Stato che un processo di decentramento con enti locali più forti. I cittadini che vorrebbero poter viaggiare e che hanno compreso il motivo per cui mancano gli investimenti o per cui i fondi strutturali rimangono un sogno potrebbero dar vita a una mobilitazione capace di estendere il dibattito ad ambiti che vanno oltre la questione dei visti. Il Comitato delle regioni deve poter partecipare alle campagne di informazione e promuovere incontri con i rappresentanti eletti locali in Bosnia, che a loro volta possono contribuire al processo di cambiamento;

32. osserva che la complessità della struttura istituzionale ha contribuito a far sì che i comuni e le loro organizzazioni dispongano solo in misura limitata di informazioni sull'UE e sugli aiuti IPA;

33. giunge alla conclusione che il livello di governo nazionale deve essere rafforzato in numerosi ambiti di competenza, soprattutto perché è proprio a tale livello che spetterà di attuare una legislazione comune per il livello amministrativo comunale;

34. auspica che lo strumento IPA sia reso disponibile anche per le misure da adottare a livello locale.

Serbia

35. si compiace per l'approvazione data dal Parlamento serbo al nuovo Statuto della provincia autonoma di Voivodina, che è entrato in vigore il 1o gennaio 2010 e rafforza le competenze regionali di questa provincia. Constata che la Serbia ha compiuto importanti progressi nel processo di integrazione, ma osserva che, per quanto riguarda il processo di decentramento, il paese appare ancora piuttosto frammentato, e nella ripartizione delle competenze dei diversi ministeri si riscontrano delle sovrapposizioni che ne ostacolano l'efficienza. Nel quadro delle riforme in atto, si sta lavorando alla creazione di un livello regionale dotato di competenze per le questioni dello sviluppo e della crescita, ma l'attuazione pratica presenta ancora aspetti poco chiari. A giudizio del Comitato, il rafforzamento delle capacità, condotto con il sostegno internazionale dall'Associazione dei comuni serbi (3), contribuisce notevolmente alla modernizzazione degli enti locali;

36. osserva che il processo di integrazione deve andare di pari passo con l'attuazione di riforme interne a tutti i livelli della società;

37. si compiace che il Consiglio nazionale per il decentramento della Repubblica serba (National Council for Decentralisation of the Republic of Serbia), costituto nel marzo 2009, sia stato incaricato, insieme con un gruppo di esperti, di elaborare una strategia globale per realizzare il decentramento secondo standard europei. Quest'iniziativa dovrebbe contribuire a rafforzare il processo di riforma;

38. accoglie con favore i progressi compiuti nel rafforzamento istituzionale degli enti locali. Una situazione finanziaria sana, e quindi anche prevedibile, riveste un'importanza fondamentale e impone non soltanto di adottare misure per il rafforzamento delle capacità, bensì anche di compiere degli sforzi tesi a garantire che i comuni soddisfino pienamente i criteri di Copenaghen in materia di stabilità delle istituzioni pubbliche. Una questione importante per il prossimo futuro è anche la restituzione dei beni immobili ai comuni e la creazione della possibilità per questi ultimi di acquisire beni di proprietà;

39. constata che, nonostante la Serbia disponga di un sistema di perequazione fiscale, per alcuni enti locali è difficile assicurare la fornitura dei servizi di base. Tra le riforme necessarie figurano pertanto anche misure intese ad accrescere l'autonomia finanziaria dei comuni, obiettivo che si può conseguire applicando un principio di finanziamento in base al quale i costi derivanti dai nuovi ambiti di competenza devono essere coperti con fondi statali;

40. accoglie con favore l'iniziativa della Serbia di sostenere le misure ambientali adottate dai comuni tramite un fondo per l'ambiente basato su un'apposita tassa. Si tratta di un buon esempio del tipo di misure che possono favorire l'adeguamento degli enti territoriali alle normative dell'UE. Una parte di questi introiti fiscali viene direttamente corrisposta ai comuni per la realizzazione di obiettivi specifici e può essere utilizzata, ad esempio, per la creazione di capacità ai fini dell'elaborazione di studi di sostenibilità ambientale;

41. osserva che l'IPA viene visto innanzitutto come uno strumento per riformare l'amministrazione centrale e sostenere misure infrastrutturali di ampio respiro. In tale contesto, il Comitato si rammarica che solo una parte molto limitata dei finanziamenti sia destinata a misure urgenti quali, ad esempio, la creazione di capacità a livello locale;

42. accoglie con favore la risoluzione del Parlamento serbo del 31 marzo 2010 in merito ai fatti avvenuti nel luglio 1995 a Srebrenica, nella quale si condanna il massacro perpetrato nella città. L'adozione di questa risoluzione rappresenta per il paese un passo importante verso la revisione della propria storia. In questo modo il governo serbo lancia un segnale positivo per la riconciliazione e lo sviluppo interno del paese, nonché per un ulteriore avvicinamento all'Unione europea.

Kosovo (4)

43. si rallegra del processo di stabilizzazione in atto nel Kosovo. Le misure adottate da organizzazioni internazionali, tra cui anche numerosi Stati membri dell'UE, hanno posto le condizioni per la stabilità dello Stato di diritto e una maggiore sicurezza per i cittadini. Al tempo stesso, determinati aspetti di tale processo di stabilizzazione richiamano la situazione della Bosnia-Erzegovina e celano il rischio di conflitti etnici che possono ostacolare la futura integrazione. Tali problemi possono rendere più difficile il processo di integrazione di un paese in cui il livello di istruzione della società è basso e le istituzioni pubbliche sono scarsamente sviluppate;

44. sottolinea l'importanza sostanziale che riveste il mantenimento dei principi dello Stato di diritto in Kosovo, e riconosce che la presenza internazionale nel paese svolge un ruolo decisivo nell'assicurare una coesistenza pacifica tra i gruppi etnici;

45. accoglie con favore l'iniziativa di riformare gli enti locali e il processo di decentramento in corso;

46. constata che l'attuale sviluppo in atto nel paese porta alla creazione di una serie di enti locali etnicamente connotati, cosa che rende ancora più necessario un dialogo a livello locale. In considerazione di questa tendenza, un ruolo importante nella promozione della cooperazione locale spetta agli organi di cooperazione a tale livello. In questo contesto, il lancio di progetti comuni IPA potrebbe servire ad avvicinare le comunità. Ai fini dello sviluppo futuro del Kosovo e tenuto conto non solo delle risorse pubbliche limitate del paese, ma anche dell'importante ruolo delle istituzioni come promotrici della solidarietà sociale e dell'universalità dei servizi pubblici primari, bisogna evitare il più possibile la creazione di istituzioni sdoppiate per motivi etnici (scuole, ospedali, ecc.). Fenomeni di questo tipo verrebbero infatti percepiti come il segno di un fallimento politico e di un cattivo utilizzo delle risorse pubbliche e, soprattutto, non farebbero altro che aggravare le divisioni etniche;

47. raccomanda di prestare particolare attenzione alla capacità di istruzione del Kosovo, affinché il paese possa trarre vantaggio dalla sua composizione demografica. Vi è infatti il grave rischio che gran parte della gioventù locale, oggi molto numerosa, lasci il paese dopo aver finito la scuola;

48. sottolinea che il potenziamento delle capacità istituzionali è importante perché il paese possa utilizzare in modo efficace le proprie, limitate, risorse pubbliche. Al tempo stesso, ciò consente di liberare anche le risorse necessarie a promuovere altri miglioramenti, ad esempio nel campo della sanità;

49. condivide l'idea della Commissione secondo cui occorrono misure di formazione su vasta scala per attuare in modo più efficace le disposizioni recentemente adottate nel settore degli appalti pubblici;

50. raccomanda di utilizzare il programma IPA come strumento per un ampio sviluppo delle capacità in Kosovo. In questo modo si potrebbero fare comprendere meglio le esigenze dell'integrazione e i vantaggi dell'adesione all'UE in tutto il paese.

Montenegro

51. si compiace della determinazione dimostrata dal Montenegro nel portare avanti il processo di integrazione. Tale atteggiamento emerge in particolare nel quadro nel dialogo istituzionalizzato tra i rappresentanti del governo e degli enti territoriali, che si incontrano diverse volte l'anno;

52. condivide il punto di vista della Commissione secondo cui vi è urgente bisogno di personale qualificato a tutti i livelli della pubblica amministrazione del Montenegro. Ciò spinge il governo a concentrare le risorse destinandole a interventi di coordinamento nell'ambito dei quali il livello locale è fortemente rappresentato. In questo contesto sono già stati ottenuti risultati positivi per quanto riguarda sia il ritmo del processo di riforma sia la capacità del paese di coordinare gli investitori esterni. Tutto ciò è stato reso possibile dal fatto che il livello locale è stato posto al centro del programma IPA;

53. constata che, benché il processo di riforma proceda a rilento, le riforme degli enti locali sono state precedute da un ampio dibattito riguardante sia il ruolo dei sindaci sia l'associazione volontaria tra enti locali intesa a preparare meglio i comuni al sostegno dei fondi strutturali;

54. accoglie con favore il rafforzamento delle norme legislative intese a ridurre la corruzione sia nelle elezioni comunali sia come fenomeno in generale tramite una più rigorosa verifica esterna;

55. constata che gli enti locali hanno un influsso limitato sui tassi di imposizione, il che si ripercuote sull'autonomia dei comuni;

56. osserva altresì che i tre anni necessari per lanciare i primi progetti finanziati dall'IPA (dalla pianificazione al lancio) costituiscono un intervallo di tempo inaccettabile. Anche se nei prossimi anni la fase di preparazione degli aiuti IPA venisse abbreviata, sarebbe comunque necessario semplificare le disposizioni in modo da accorciare i tempi.

Islanda

57. condivide la raccomandazione della Commissione di avviare i negoziati di adesione all'UE con l'Islanda e di inserire questo paese tra i beneficiari del sostegno finanziario previsto a titolo dello Strumento di assistenza preadesione (IPA).

Bruxelles, 9 giugno 2010 La Presidente del Comitato delle regioni Mercedes BRESSO

(1) www.aii-ps.org.

(2) Network of Associations of Local Authorities in South-East Europe.

(3) Conferenza permanente delle città e dei comuni.

(4) Ai sensi della risoluzione 1244/99 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.