IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 157/92

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa all'ingresso gestito nell'Unione europea delle persone bisognose di protezione internazionale e al rafforzamento della capacità di protezione nelle regioni di origine: «Migliorare l'accesso a soluzioni durature»

COM(2004) 410 def.

(2005/C 157/16)

La Commissione, in data 25 agosto 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla: comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 25 novembre 2004, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 dicembre 2004, nel corso della 413a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 139 voti favorevoli, 1 voto contrario e 9 astensioni.

1. Contenuto del documento della Commissione

1.1 La comunicazione in esame costituisce la risposta della Commissione al punto 26 delle conclusioni del Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003, che invita la Commissione «ad esplorare tutti i parametri che consentono di garantire alle persone bisognose di protezione internazionale un ingresso nell'UE caratterizzato da maggior ordine e controllo e ad esaminare le modalità e i mezzi diretti a potenziare la capacità di protezione delle regioni d'origine».

1.2 Il documento si suddivide in 4 capitoli. Il primo si incentra sulla prima parte del compito: esso si ripropone infatti di «esplorare tutti i parametri che consentono di garantire alle persone bisognose di protezione internazionale un ingresso nell'UE caratterizzato da maggior ordine e controllo».

1.3 Il reinsediamento consiste nel trasferire nel territorio dell'Unione o di paesi terzi (Canada, Stati Uniti, Australia, ecc.) dei rifugiati provenienti da un primo paese di accoglienza o da un paese di transito. Esso costituisce per definizione un ingresso ordinato e controllato nell'UE e potrebbe quindi svolgere un certo ruolo nella politica comune dell'UE in materia di asilo. La Commissione ritiene quindi opportuno adottare un approccio esteso a tutta l'Unione nel settore in questione e istituire un programma di reinsediamento a livello comunitario.

1.4 Il capitolo II esamina come potenziare la capacità delle regioni d'origine di tutelare le persone bisognose di protezione internazionale e come l'UE possa assisterle in questo compito.

1.5 Le azioni dirette a migliorare la capacità di protezione richiedono un approccio coordinato e sistematico. In questo senso, è necessario adoperarsi per definire parametri di riferimento in materia di protezione efficace, verso i quali indirizzare, con l'aiuto e la collaborazione dell'UE, i paesi ospitanti. A tal fine, l'UE deve anzitutto esaminare le misure che usa per garantire protezione a quanti ne hanno bisogno: misure che sono incentrate sulla protezione contro la persecuzione e il respingimento, l'accesso a una procedura legale e la possibilità di avere mezzi di sussistenza adeguati.

1.6 Gli elementi di protezione individuati qui di seguito potrebbero avere un duplice obiettivo: da un lato, potrebbero fornire indicatori appropriati per valutare la capacità di protezione di un paese ospitante e verificare se sia stato messo a punto un sistema di protezione sostenibile e, dall'altro, potrebbero costituire orientamenti sui parametri di riferimento relativi al potenziamento della capacità: — adesione agli strumenti sulla protezione dei rifugiati, compresi gli strumenti regionali e altri trattati sui diritti dell'uomo e il diritto umanitario internazionale, compreso il ritiro di riserve, — quadri giuridici nazionali: adozione/modifica della legislazione in materia di asilo/rifugiati, — registrazione dei richiedenti asilo e dei rifugiati e documentazione delle loro richieste, — ammissione e accoglienza dei richiedenti asilo, — sostegno all'autonomia e all'integrazione locale.

1.7 Il capitolo III esamina le modalità per pervenire a un approccio integrato, globale, equilibrato e flessibile nonché adatto alle diverse problematiche relative all'asilo e all'immigrazione.

1.8 A questo fine la Commissione propone programmi di protezione dell'UE a carattere pluriennale e regionale, con un'agenda di azioni e programmi in materia di asilo e migrazione, da elaborarsi in partenariato con i paesi terzi della regione interessata. Questi programmi devono essere elaborati congiuntamente con e secondo i cicli dei documenti di strategia nazionale e regionale, che costituiscono il quadro complessivo delle relazioni della Comunità con i paesi in via di sviluppo.

1.9 I programmi di protezione regionale dell'UE offrirebbero un «paniere» di misure, alcune già esistenti, altre in fase di sviluppo e altre non ancora proposte: azioni per migliorare la capacità di protezione, programma di registrazione, programma di reinsediamento a livello dell'UE, assistenza per migliorare l'infrastruttura locale, assistenza in materia di integrazione locale delle persone bisognose di protezione internazionale nel paese terzo, cooperazione in materia di immigrazione legale, azioni in materia di gestione della migrazione, rimpatrio.

1.10 Infine, il capitolo IV contiene le conclusioni della comunicazione e delinea la strada migliore da percorrere, chiedendo il sostegno del Consiglio, del Consiglio europeo e del Parlamento alla soluzione adottata.

2. Osservazioni generali

2.1 Il Comitato accoglie con favore il proposito espresso dalla Commissione europea sulla base delle raccomandazioni dell'Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (ACNUR), ma ritiene che la comunicazione non garantisca adeguatamente il mantenimento del livello di protezione internazionale acquisito sin dal 1951. È purtroppo tuttora necessario salvaguardare tale grado di protezione, o addirittura rafforzarlo ulteriormente, in quanto a livello internazionale permangono situazioni di discriminazione con una componente di odio razziale, che possono sfociare perfino in conflitti armati, discriminazioni di gruppi sociali, della popolazione civile o di singoli individui appartenenti a determinati gruppi sociali, nonché persecuzioni di individui o di interi gruppi da parte dello Stato o di entità non statali (gruppi o individui). Da questo punto di vista, il Comitato esprime apprezzamento per i lavori condotti nell'ambito dell'iniziativa «Convenzione +» dell'ACNUR, il cui obiettivo è quello di migliorare e di adeguare sia lo status del rifugiato che la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati.

2.2 Nel quadro della proposta relativa ai programmi di reinsediamento si dovrebbe specificare meglio che l'obiettivo primario del reinsediamento come soluzione duratura è quello di garantire in breve tempo condizioni di vita normali e dignitose — a norma della Convenzione di Ginevra e dalla guida alle procedure dell'ACNUR — alle persone aventi lo status di rifugiato o altrimenti bisognose di protezione internazionale ai sensi della direttiva sulle condizioni richieste per il riconoscimento dello status di rifugiato (1).

2.3 A giudizio del Comitato gli Stati membri dovrebbero stabilire uno status giuridico comune al fine di dare riconoscimento e sostegno ai programmi di reinsediamento già esistenti in alcuni di essi e di pervenire all'adozione di norme comuni che consentano di estendere tali programmi a tutti gli Stati membri firmatari della Convenzione di Ginevra.

2.4 Questi programmi fornirebbero una risposta alle esigenze delle persone che necessitano di una vera e propria protezione internazionale ai sensi della Convenzione del 1951, escludendo la «risorsa abusiva» che consiste nel limitare la concessione dello status di rifugiato e il relativo grado di protezione. Pur condividendo questa preoccupazione il Comitato rammenta che: — gli obblighi internazionali degli Stati membri dell'Unione europea firmatari della Convenzione del 1951 rimangono validi, sebbene taluni Stati membri non si premurino più neppure di ricevere o esaminare le richieste e neghino l'ingresso senza neppure valutare se il rimpatrio metta in pericolo la vita del richiedente, — le condizioni di accoglienza in alcuni Stati membri sono tali per cui il richiedente asilo — la cui domanda non viene esaminata subito al momento della presentazione — viene di fatto «trattenuto» dalle autorità. I rapporti dei servizi sociali su questo tema rivelano fatti traumatici sia per i richiedenti stessi che per la società civile, la quale si fa quindi un'opinione disastrosa della realtà dell'asilo in generale, — tra gli obiettivi della Commissione dovrebbe figurare anche quello di migliorare sensibilmente la libertà di circolazione, l'assistenza finanziaria, l'assistenza fornita dalle associazioni specializzate nel sostegno ai rifugiati e i programmi a favore dell'inserimento, — occorrerebbe inoltre migliorare le condizioni di presenza delle ONG e delle associazioni di assistenza ai rifugiati nei centri di accoglienza, stipulando accordi di partenariato con le autorità dei paesi ospitanti o quantomeno definendo più chiaramente i diritti dei rifugiati.

2.5 Mettere sullo stesso piano la ricerca di protezione internazionale e la lotta contro l'immigrazione clandestina, insinuando che tutte le richieste di asilo sarebbero abusive e infondate e che la protezione dello status del rifugiato richieda il rafforzamento delle misure coercitive globali, non serve certo a rendere l'opinione pubblica più consapevole delle proprie responsabilità.

2.6 Come ammoniscono le relazioni del Parlamento europeo (2), i pareri del CESE (3) e le raccomandazioni delle organizzazioni internazionali (4), i programmi non dovrebbero sostituirsi al rispetto delle procedure e all'esame delle richieste individuali da parte degli Stati membri.

2.7 Il Comitato rammenta che le persone che tentano e riescono ad attraversare le frontiere dell'UE nella speranza di chiedervi asilo sono solo una minoranza (all'incirca un centesimo) degli aventi diritto a richiedere l'asilo. Per quantificare correttamente gli impegni e gli obblighi dell'UE bisogna fare riferimento al rapporto dell'ACNUR per il 2003, che fornisce il numero delle persone e delle popolazioni che sono oggetto dell'attività o dell'attenzione dell'Alto commissariato.

3. Osservazioni specifiche

3.1 Alla luce del bilancio di valutazione effettuato dalle ONG europee e dalle istituzioni, ivi compreso il Parlamento europeo, il Comitato teme che il margine lasciato agli Stati nella determinazione dei criteri di accesso ai programmi di reinsediamento comporti una graduale diminuzione della protezione garantita dalle norme della Convenzione di Ginevra e dal Protocollo di New York del 1967.

3.2 Il riconoscimento prima facie, da parte dei servizi dell'Alto commissariato, dei rifugiati che richiedono una protezione internazionale al paese di prima accoglienza nelle regioni d'origine non costituisce un riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra, ma consente all'Alto commissariato di elaborare un elenco di persone che soddisfano le condizioni per poter beneficiare di un programma di reinsediamento. Spetterà alle autorità del paese di prima accoglienza, del paese di transito o del paese di reinsediamento riconoscere lo status di rifugiato ai sensi della Convenzione o lo status di protezione sussidiaria. Ai beneficiari del programma di reinsediamento dovrà essere stato riconosciuto uno status di protezione internazionale.

3.3 Il Comitato riafferma la necessità di esaminare le singole richieste a prescindere dall'ammissibilità ai programmi di reinsediamento (con diritto di ricorso giuridico sospensivo delle misure di respingimento) e teme che senza un chiara assunzione e suddivisione delle responsabilità, si venga a creare una zona indefinita in cui ciascuna parte rimanda la responsabilità all'altra, a prescindere dalla Convenzione di Dublino II, che in ogni caso non è vincolante per i paesi ospitanti e i paesi di transito delle regioni d'origine. Inoltre, subordinando il riconoscimento della protezione internazionale all'ammissibilità a un programma di reinsediamento si potrebbero indurre gli Stati membri che partecipano ai programmi di reinsediamento a limitare numericamente il riconoscimento dello status di rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra o della protezione sussidiaria.

3.4 Il Comitato sostiene la proposta della Commissione in quanto contributo dell'UE alla protezione effettiva dei rifugiati che sono stati riconosciuti come tali a condizione che vengano applicate le garanzie giuridiche circa le procedure e il rispetto dei diritti individuali dei richiedenti asilo previsti dalle convenzioni internazionali, in particolare la Convenzione di Ginevra e quella di New York, e che non venga limitato il diritto dei rifugiati che non soddisfano i criteri di selezione per l'ammissione ai programmi di reinsediamento a far esaminare le loro richieste d'asilo e al riconoscimento dello status di rifugiato. Il Comitato non sarebbe invece favorevole a misure che rafforzando le capacità dei paesi di prima accoglienza o di transito nelle regioni di origine, sottraessero gli Stati membri dell'Unione europea agli obblighi di riconoscimento dello status giuridico di rifugiato o della protezione sussidiaria.

3.5 Il Comitato raccomanda di applicare e rivedere le procedure armonizzate adottate dal Consiglio il 29 aprile 2004; raccomanda inoltre di non finalizzare la comunicazione in esame allo spostamento dell'esame delle richieste verso le regioni d'origine. Auspica, al contrario, che le norme minime adottate incoraggino gli Stati membri ad applicare garanzie che vadano al di là delle norme raccomandate.

3.6 Molte sono le regioni che possono diventare fonte di rifugiati e molteplici le ragioni per cui questi abbandonano il loro paese: discriminazioni, inosservanza dei diritti umani, persecuzioni a danno dei militanti dei diritti dell'uomo, catastrofi naturali o fenomeni ad esse collegati, carestie, speculazione, cambiamenti climatici, o concorsi di circostanze. Il Comitato si chiede quindi se i paesi limitrofi dei paesi d'origine dei richiedenti asilo siano sempre i più adatti ad accogliere, riconoscere e selezionare tutti i rifugiati ammissibili ai programmi di reinsediamento. Il Comitato si interroga inoltre seriamente sulla capacità delle rappresentanze UE nei paesi terzi di svolgere i loro compiti senza l'assistenza e l'intervento della società civile organizzata. Esso raccomanda di attuare le procedure armonizzate adottate dal Consiglio il 24 aprile 2004 e di riesaminarle prima di passare alla tappa successiva, che consiste nel decentrare l'esame delle richieste nelle regioni di origine.

3.7 Il Comitato teme che le associazioni e le ONG europee, internazionali o locali, che hanno già difficoltà ora a prestare la loro assistenza, si trovino impossibilitate a svolgere la loro opera a causa della distanza, dei maggiori costi, del moltiplicarsi degli interlocutori presso gli enti pubblici, delle tensioni nelle relazioni o ancora della scarsità di risorse di cui dispongono a le associazioni locali in alcuni paesi.

3.8 Malgrado la necessità di venire in soccorso ai paesi di prima accoglienza o di transito nelle regioni di origine e di contribuire maggiormente a ridare ai rifugiati condizioni di vita normali e dignitose, l'eventuale cooperazione con i paesi di prima accoglienza o di transito sui programmi di reinsediamento non deve in alcun caso sostituirsi al diritto individuale di chiedere asilo sul territorio dell'UE, né agli obblighi degli Stati firmatari della Convenzione di Ginevra in presenza di una richiesta d'asilo individuale.

3.9 Il Comitato ricorda che occorre portare avanti l'azione «politica» presso il paese di origine, in particolare per quanto riguarda il richiamo al rispetto dei diritti umani e l'assistenza fornita a questo scopo. A seconda della situazione individuale delle persone potrà trattarsi del paese di origine, di accoglienza o di transito. Occorre inoltre che vi sia una condivisione degli obblighi tra gli Stati di tutte le regioni.

3.10 Si possono ancora verificare afflussi massicci. La direttiva in merito (5) si applica unicamente nel caso in cui l'afflusso massiccio interessi il territorio comunitario. Il Comitato si rammarica che la Comunicazione non dia indicazioni sul tipo di assistenza auspicabile in questi casi o circa la possibilità di utilizzare i programmi di reinsediamento in tali circostanze.

4. Conclusioni

4.1 L'apertura di canali legali di immigrazione deve rispondere al bisogno di emigrazione e di immigrazione, mentre i canali dell'asilo devono rimanere consacrati all'asilo e tener conto in modo assoluto del bisogno di protezione e della necessità di ridare ai rifugiati una vita normale e dignitosa, a prescindere dagli strumenti di cooperazione e di assistenza ai paesi terzi messi in atto sul piano economico, sociale e ambientale dall'Unione europea, i quali vanno a integrare la protezione internazionale individuale e non a sostituirla. Bisogna guardarsi dal mescolare questi due elementi e, sebbene talvolta le cause non vadano ricercate lontano dall'effetto, non vi è sempre un rapporto causale tra scarsa integrazione nell'economia mondiale e violazioni dei diritti umani.

4.2 Lo sviluppo della politica comune in materia di asilo è oggetto di critiche severe e unanimi: ONG e sindacati, sia di livello nazionale che internazionale, guardano con crescente preoccupazione alle promesse non mantenute dell'UE. È questo il contesto in cui si inserisce la comunicazione della Commissione, con l'intento di elaborare e mettere in atto «soluzioni durature».

4.3 Il Comitato ritiene che la Commissione e il Consiglio non possano ignorare la preoccupazione causata da una situazione per cui gli impegni assunti a Tampere hanno dato luogo a direttive o a misure normative che privilegiano un approccio rispetto a un altro. Il Comitato insiste sul fatto che l'opinione pubblica europea è composta da più correnti, non è omogenea e monolitica: ciò è caratteristico di una società democratica aperta fondata sul diritto. Di conseguenza l'approccio della Commissione e le decisioni del Consiglio dovrebbero interpretare gli impegni assunti a Tampere per la creazione di uno spazio di libertà e giustizia ponendo l'accento sui diritti dei cittadini e delle persone sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali e sugli obblighi che ne conseguono per gli Stati.

4.4 La grande attenzione dedicata alla sicurezza dopo gli attentati dell'11 settembre 2001 rivela i suoi limiti sia nei risultati delle diverse elezioni nazionali ed europee, ivi compreso il tasso di astensionismo in costante crescita, sia nei diversi conflitti armati che si trasformano in guerre civili croniche e nelle violazioni dei diritti umani universali.

4.5 Negli ultimi dieci anni l'UE ha accolto e riconosciuto un numero variabile di rifugiati a seconda degli Stati membri, ma, qualunque sia la parte svolta dall'Unione nell'accoglienza internazionale, i bisogni reali sono tali per cui i programmi di sostegno nelle regioni di origine (ad esempio Africa, Asia centrale e sudoccidentale, Nordafrica, Medio Oriente) come i programmi di reinsediamento nell'UE potrebbero contribuire a migliorare la situazione dei rifugiati o dei richiedenti asilo che hanno diritto a beneficiare di una protezione internazionale.

4.6 Il Comitato appoggia la comunicazione con riserva dei chiarimenti che chiede in merito alle seguenti questioni: — occorre migliorare la gestione delle richieste di asilo da parte di tutti gli Stati membri e por fine alla pratica di negare l'ingresso e respingere i richiedenti nei paesi o nelle regioni di origine senza previo esame delle richieste individuali, pratica che infrange il principio di non respingimento. A tal fine occorre che gli Stati membri recepiscano e attuino tempestivamente la direttiva Procedure e la direttiva Qualifiche ricorrendo eventualmente a norme più elevate di quelle minime previste, — occorre migliorare le condizioni di presenza delle ONG e delle associazioni di assistenza ai rifugiati nei centri di accoglienza, attraverso accordi di partenariato con le autorità dei paesi ospitanti, o eventualmente chiarendo quanto meno i diritti di tali organizzazioni e associazioni, — occorre riesaminare il principio che sta alla base della qualifica di «Stato terzo sicuro» concessa a taluni Stati di origine, qualifica che priva i richiedenti asilo del diritto ad un esame della loro situazione e individuale e degli altri diritti che ne conseguono, — occorre sancire il primato, di procedura e di diritto, della Convenzione di Ginevra sulla protezione sussidiaria (6), — occorre definire chiaramente il diritto dei beneficiari dei programmi di reinsediamento al riconoscimento dello status di rifugiati ai sensi della Convenzione di Ginevra e allo status di rifugiati o di beneficiari di protezione sussidiaria ai sensi della direttiva Qualifiche, che garantisce in qualsiasi circostanza il rispetto dei loro diritti fondamentali; occorre inoltre evitare che vi sia di fatto un popolo di undecided cases senza diritti precisi nei paesi di reinsediamento, siano essi Stati comunitari, paesi europei o paesi terzi.

Bruxelles, 15 dicembre 2004. La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) Si veda la direttiva 2004/83/CE, adottata dal Consiglio il 29 aprile 2004.

(2) Si vedano le relazioni del Parlamento europeo A5-0304/2001 (relatore: EVANS) sulla comunicazione della Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo (COM(2000) 755 def.), A5-0291/2001 (relatore: WATSON) sulla proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato e A5-0144/2004 (relatore: MARINHO) sulla comunicazione della Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo: Verso regimi di asilo più accessibili, equi e meglio gestiti (COM (2003) 315 def.).

(3) Si vedano i pareri del CESE in merito rispettivamente alla comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo: Verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme e valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto d'asilo (COM (2000) 755 def.), GU C 260 del 17.09.2001 (relatori: MENGOZZI e PARIZA CASTAÑOS) e alla proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, GU C 193 del 10.07.2001 (relatore: MELICÍAS).

(4) In particolare quelle dell'ACNUR, del Consiglio europeo per i rifugiati e gli esiliati (ECRE) e della Caritas Europa.

(5) Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi 2001/55/CE.

(6) Si veda la comunicazione della Commissione COM(2004) 503 def. e il parere del Comitato in merito (SOC/185).