Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulle aliquote di accisa applicate all'alcole e alle bevande alcoliche (presentata a norma dell'articolo 8 della direttiva 92/84/CEE del Consiglio relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sull'alcole e sulle bevande alcoliche)

COM(2004) 223 def.

(2006/C 69/03)

La Commissione europea, in data 27 maggio 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 novembre 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore WILKINSON.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 18 gennaio 2006, nel corso della 423a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 81 voti favorevoli, 33 voti contrari e 15 astensioni.

1. Sintesi delle conclusioni e raccomandazioni

L'attuale sistema delle accise applicate all'alcole e alle bevande alcoliche non è all'altezza delle legittime aspettative nutrite dai consumatori nei confronti del mercato interno: ciononostante, al di là del vigente accordo sulle aliquote minime, gli Stati membri (SM) non sono ancora riusciti a trovare un accordo circa l'armonizzazione delle aliquote. Gli addetti del settore definiscono «accisa» l'imposta dovuta nel paese nel quale l'alcole viene consumato.

La frequenza della presentazione delle relazioni sul sistema in vigore dovrebbe essere più realistica: la Commissione dovrebbe essere tenuta a presentarle con una cadenza non superiore ai cinque anni.

Il vigente sistema dà regolarmente adito a problemi circa la posizione di determinati prodotti all'interno delle strutture concordate: la difficoltà di trovare risposta a tali problemi può spingere gli SM a cercare soluzioni autonome. Difficoltà permangono anche per la corretta codifica di tali prodotti nella nomenclatura combinata (NC). È inoltre necessario tener conto del fatto che il commercio di questi prodotti si articola in due grandi categorie: da una parte il commercio tra professionisti e dall'altra gli acquisti dei privati. A loro volta queste due categorie comprendono due forme di acquisto, cioè l'acquisto diretto e l'acquisto per corrispondenza, che pongono problemi di diversa natura.

I danni alla salute derivano dall'abuso di alcole da parte dei singoli, non dalla forma in cui l'alcole viene consumato.

Aumentare le accise non aiuta a risolvere il problema dell'abuso di bevande alcoliche: non è infatti dimostrato che l'introduzione di tale misura, nel lungo termine, riduca il consumo di alcolici. Occorre pertanto affrontare questi problemi con altre misure, essenzialmente di tipo educativo e preventivo, intese a giovare alla salute pubblica.

Si raccomanda che la Commissione prenda in considerazione l'ipotesi di suddividere le bevande alcoliche in due categorie fondamentali, introducendo una base standard per tutte le bevande alcoliche incluse in ciascuna di queste categorie (cfr. punti 7.3-7.10), in virtù della quale le bevande vengano tassate secondo la loro tipologia, tenuto conto del loro metodo di elaborazione, dei loro effetti sulla salute e del loro contenuto di alcole. Per il vino e per le altre bevande fermentate (birra, sidro e bevande a base di succo di pera fermentato) occorre peraltro fare un discorso separato.

È evidente che tale trasformazione non può essere realizzata rapidamente: dovrebbe invece essere introdotta in un arco di tempo piuttosto prolungato.

2. Argomentazioni a favore di tale tesi

3. Osservazioni generali

Oltre ad effettuare un'utilissima analisi della situazione, la relazione della Commissione fornisce dati concreti: tali dati dimostrano la necessità di trasformare il mercato interno, rendendolo più efficace per i consumatori europei, più trasparente per gli operatori del settore delle bevande alcoliche, meno distorsivo della concorrenza e più adatto a ridurre i problemi di frode e contrabbando.

Nel definire le politiche in materia di accise, gli Stati membri tengono conto dell'esperienza passata, delle ricerche in materia di salute pubblica e delle diverse culture e stili di vita delle rispettive popolazioni. La fiscalità è un settore nel quale le modifiche devono essere concordate all'unanimità: qualsiasi cambiamento significativo richiederà quindi parecchio tempo.

È opportuno ricordare che tutte le accise (6) in questione si applicano sì alle bevande che contengono alcole, ma secondo aliquote diverse, a seconda della categoria in cui rientra l'alcole interessato.

4. Mercato interno

L'eventuale impatto dell'allargamento in questo settore non è ancora chiaro. Dato che a tutti gli Stati membri si applicano le stesse direttive, e visto che diversi nuovi Stati membri hanno dovuto aumentare le aliquote di accisa applicate prima dell'adesione, i risultati in questi paesi dovrebbero essere piuttosto omogenei.

5. Aliquote minime

Ciascuno Stato membro può stabilire in qualsiasi momento un'aliquota di accisa superiore al minimo concordato. Il fatto che le aliquote minime esistenti non vengano aumentate, pertanto, non è determinante per gli introiti. Alcuni Stati membri sono stati costretti ad aumentare le imposte sugli alcolici mentre altri le hanno ridotte (9) , cosa che ha determinato un forte ravvicinamento e ha reso meno attraenti gli acquisti transfrontalieri (leciti) nonché la frode e il contrabbando (illeciti) di alcole verso il mercato interno. Il progetto si limita a ravvicinare le aliquote d'accisa minime, senza pervenire ad una vera e propria armonizzazione: ogni Stato membro continuerà infatti a stabilire autonomamente la propria aliquota di base.

6. Obiettivi più ampi del Trattato: la salute

L'alcole rientra nel normale stile di vita di gran parte dei consumatori europei adulti, la maggioranza dei quali è responsabile delle proprie abitudini al riguardo. Se, da un lato, per determinati gruppi, il consumo di alcole può apportare alla salute alcuni benefici, dall'altro è vero che il suo eccessivo consumo provoca gravi problemi, che oltre a riguardare la salute, hanno ripercussioni negative sul piano sociale ed economico. Particolari preoccupazioni desta l'abuso di alcole da parte dei giovani (13) . È inoltre necessaria una maggiore informazione a proposito degli aspetti nutrizionali dell'alcol (14) e, più in generale, una vera e propria cultura della nutrizione.

Non è chiaro in base a quale dati rispondere a queste domande. Gli aumenti dei prezzi possono avere un impatto sul consumo globale, ma non è affatto dimostrato che riescano a prevenire l'abuso. È invece dimostrato che quando una particolare categoria di bevande alcoliche è gravata da un'imposizione eccezionalmente elevata rispetto ad altri prodotti, il suo consumo cala, a vantaggio di prodotti soggetti a tassazione inferiore e quindi meno costosi. Si può pertanto concludere che di per sé i prezzi elevati non hanno un effetto deterrente sul consumo di alcole.

Il modo migliore di combattere gli abusi passa attraverso i programmi di istruzione, informazione e sensibilizzazione, rivolti in primo luogo a chi fa abuso di alcolici. Nel proporre le proprie politiche in materia di sanità pubblica, la Commissione dovrebbe tenere conto di questo aspetto (15) .

7. Un'alternativa per il futuro

Di fronte alla realtà attuale, concludiamo che il sistema vigente, che si è evoluto nel tempo, nel contesto del mercato unico risulta insoddisfacente. Per quanto il mercato unico funzioni molto bene in diversi settori, in quello delle bevande alcoliche continuano a persistere distorsioni di concorrenza e deviazioni dei flussi commerciali, provocate dalla tassazione. Inoltre, nonostante i crescenti sforzi degli Stati membri, non sembra che attività illecite come la frode e il contrabbando siano state ridotte in maniera significativa.

Il Comitato ritiene che una maggiore convergenza contribuirebbe a ridurre tanto le frodi quanto le distorsioni di concorrenza. Inoltre, pur avendo convenuto di aumentare le aliquote minime attuali in linea con il tasso di inflazione, non è stato possibile trovare un accordo su altri aspetti problematici (cfr. nota 3). Tuttavia non sussiste alcuna buona ragione per cui la Commissione non dovrebbe proporre agli Stati membri di apportare modifiche alle strutture esistenti e al sistema di accise.

Il presupposto necessario consiste nel riconoscere che il prodotto va tassato in funzione della sua classificazione come bevanda fermentata o distillata. Per bevande fermentate si intendono le bevande naturali, di produzione agricola e destinate a un consumo alimentare, elaborate esclusivamente a partire dalla fermentazione di uva, cereali, frutti carnosi o bacche. Per bevande distillate o spiritose si intendono tutte le bevande che sono state distillate, ovvero le miscele di dette bevande fra di loro o con altre sostanze liquide, nonché le bevande a contenuto alcolico la cui elaborazione non sia soggetta a una regolamentazione specifica.

In particolare, sarà opportuno esaminare con grande attenzione le conseguenze sull'OCM (16) per il vino. L'industria vinicola dell'UE sta già facendo fronte a importanti sfide, quali il declino dei consumi in molti Stati membri e una maggiore penetrazione del mercato da parte dei vini d'importazione. Difficoltà analoghe colpiscono altre categorie di bevande alcoliche.

In aggiunta a quanto detto al paragrafo precedente, occorre rilevare che il vino costituisce un'importante attività complementare del produttore agricolo. Una gran parte dei viticoltori, indipendentemente dal prodotto che essi conferiscono a cooperative o a grossisti, producono in proprio il vino per il consumo familiare, destinando l'eventuale eccedenza alla vendita ad un ristretto numero di privati residenti nella loro zona. L'articolo 10 della direttiva del Consiglio 92/83/CEE consente già agli Stati membri di esentare dalle accise il vino prodotto da privati per il consumo personale (consumo personale, della famiglia o degli ospiti, senza vendita) (17) . Analogamente l'articolo 29 della direttiva 92/12/CEE consente agli Stati membri di esentare i piccoli produttori di vino (18) dagli obblighi relativi ai movimenti e al controllo dei loro prodotti. La mancata concessione di queste esenzioni da parte degli Stati membri comporterebbe aggravi economici, che andrebbero a penalizzare ulteriormente una viticoltura già colpita dalla concorrenza dei paesi terzi emergenti. Ci sarebbe quindi un buon motivo per escludere il vino dalle considerazioni che seguono.

Si raccomanda quindi che la Commissione stabilisca un'aliquota minima per tutte le bevande alcoliche di ciascuna categoria: vi sarebbe cioè un'aliquota minima per le bevande fermentate e un'aliquota minima per le bevande distillate. Si propone inoltre di tassare il contenuto alcolico di ciascuna bevanda all'interno di ciascuna categoria: una determinata quantità di prodotto contenente il 40 % di alcole (19) , ad esempio, sarebbe soggetta ad un'aliquota pari al quadruplo rispetto alla stessa quantità contenente il 10 % di alcole.

A differenza delle altre categorie di bevande alcoliche, le bevande fermentate sono contraddistinte da un particolare problema: il contenuto alcolico di una bevanda fermentata può variare, e varia, a seconda di diversi fattori che influiscono sulle materie prime a partire da cui è prodotta e sul metodo usato per la sua produzione. Per le bevande fermentate sarà quindi necessario stabilire un approccio più flessibile, ad esempio collocando ciascuna di esse all'interno di varie fasce a seconda della gradazione alcolica, per evitare di complicare inutilmente il lavoro dei produttori e dei commercianti.

Questo sistema consentirebbe agli Stati membri di conservare la facoltà di fissare un'aliquota zero per il vino o altre bevande fermentate e di estenderla a tutta la categoria di bevande fermentate.

Con questo sistema non sarebbe necessario cercare di inserire il sempre crescente numero di nuovi prodotti in una struttura inadeguata allo scopo: i prodotti sarebbero infatti tassati esclusivamente sulla base del loro contenuto alcolico.

(1) Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulle aliquote di accisa applicate all'alcole e alle bevande alcoliche (presentata a norma dell'articolo 8 della direttiva 92/84/CEE del Consiglio relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sull'alcole e sulle bevande alcoliche).

(2) Direttiva 92/84/CEE del Consiglio, del 19.10.1992, relativa al ravvicinamento delle aliquote di accisa sull'alcole e sulle bevande alcoliche (GU L 316 del 31.10.1992).

(3) Direttiva 92/83/CEE del Consiglio, relativa al ravvicinamento delle strutture delle accise sull'alcole e sulle bevande alcoliche (GU L 316 del 31.10.1992). Tra gli aspetti da analizzare figura l'opportunità di continuare a permettere la tassazione di vini tranquilli e spumanti a diverse aliquote di accisa, la necessità di aggiornare i codici della nomenclatura combinata e la diversa classificazione di alcuni prodotti simili.

(4) Nel 2001 25 miliardi di euro del PIL totale dell'UE a 15 erano rappresentati dal gettito da accise: in percentuale del PIL al primo posto si collocava la Finlandia (0,96 %) e all'ultimo l'Italia (0,06 %).

(5) Le aliquote di accisa applicate alle bevande alcoliche variano, tra il minimo e il massimo, di 15,9 volte per la birra e i prodotti intermedi e di 9,2 volte per le bevande spiritose. Per i vini (inclusi i vini spumanti), che non sono tassati in 15 dei 25 Stati membri e che in 2 altri Stati membri sono soggetti a un prelievo minimo (circa 2 centesimi), tale raffronto non è possibile.

(6) Si definisce «accisa» la tassa imposta sulle merci nel paese d'acquisto.

(7) La Corte di giustizia delle Comunità europee ha ritenuto in un certo qual modo sostituibili il vino e la birra: causa C-170/78 e causa C-166/98.

(8) lap: «litro di alcole puro». Come riferimento viene preso il contenuto alcolico, considerando la birra, il vino ed i prodotti intermedi come tipici prodotti venduti al dettaglio.

(9) In tutti questi casi, le riduzioni sono state essenzialmente dovute al fatto che i cittadini dei paesi interessati esercitavano il loro diritto ad acquistare in altri Stati membri nel quadro del mercato interno.

(10) Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda e Paesi Bassi.

(11) Conclusioni della seduta 2651 svoltasi il 12 aprile 2005.

(12) Lo stesso Consiglio Ecofin ha chiesto alla Commissione di formulare proposte intese ad aumentare le attuali aliquote minime in linea con il tasso d'inflazione degli ultimi anni. Tale decisione costringerà un numero significativo di Stati membri ad aumentare le aliquote applicate ad alcune bevande alcoliche. La Commissione riconosce che alcuni Stati membri avranno difficoltà nell'imporre questi aumenti e probabilmente avranno bisogno di deroghe e/o periodi transitori.

(13) Progetto d'indagine della scuola europea sull'alcole e sulle droghe (ESPAD), relazione 2003.

(14) «L'obesità in Europa - ruolo e responsabilità degli interlocutori della società civile» (parere d'iniziativa), GU C 24 del 31.1.2006.

(15) La DG SANCO sta lavorando su una proposta di strategia in materia di bevande alcoliche. È però improbabile che questo studio venga completato prima di un periodo abbastanza lungo.

(16) OCM: Organizzazione comune dei mercati.

(17) Esenzioni analoghe possono essere applicate alla birra (articolo 6) e ad altre bevande fermentate (articolo 14 della direttiva in questione).

(18) Per «piccoli produttori» si intendono quelli che producono, in media, meno di 100 000 litri di vino l'anno.

(19) La percentuale si riferisce ai volumi di alcole e definisce la quantità di alcole presente nel prodotto in questione. OCM: Organizzazione comune dei mercati.

ALLEGATO

al parere del Comitato economico e sociale europeo

Emendamenti respinti

Nel corso del dibattito sono stati respinti i seguenti emendamenti, che avevano tuttavia ottenuto un quarto dei voti:

Punto 7.5

Modificare come segue:

In particolare, sarà opportuno esaminare con grande attenzione le conseguenze sull'OCM (1) per il vino. L'industria vinicola dell'UE sta già facendo fronte a importanti sfide, quali il declino dei consumi in molti Stati membri e una maggiore penetrazione del mercato da parte dei vini d'importazione. Difficoltà analoghe possono colpire colpiscono altre categorie di bevande alcoliche fermentate. Per questi motivi oltre che per la comprovata relazione fra un consumo moderato di queste bevande e i loro effetti benefici per la salute, risulta opportuno introdurre dunque una classificazione in due categorie (fermentate e distillate), per ciascuna delle quali gli Stati membri potranno stabilire un'aliquota minima in funzione della gradazione alcolica, indipendentemente dalla forma in cui l'alcole si presenta.

Motivazione

Tenuto conto della loro origine agricola, della loro destinazione a uso alimentare, nonché degli effetti benefici sulla salute di un loro moderato consumo, occorre difendere le bevande fermentate, i cui modelli di consumo sono assai simili nel caso del vino, della birra e del sidro. D'altra parte non ha senso proporre un modello di imposizione unica senza tener conto del tipo di bevanda o del metodo di produzione, stabilendo tuttavia un'eccezione per una di loro, il vino, in funzione di circostanze che valgono allo stesso identico modo per il resto delle bevande fermentate (sidro e birra) secondo quanto si dice nel testo del parere adottato il 19 dicembre scorso.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 46

Voti contrari: 50

Astensioni: 23

Punto 7.5.1

Modificare come segue:

In aggiunta a quanto detto al paragrafo precedente, occorre rilevare che il vino costituisce un'importante attività complementare del produttore agricolo e che la produzione artigianale di birra o sidro su piccola scala fa anch'essa parte della cultura europea. Una gran parte dei viticoltori, indipendentemente dal prodotto che essi conferiscono a cooperative o a grossisti, producono in proprio il vino che occorre alla loro famiglia, destinando l'eventuale eccedenza alla vendita ad un ristretto numero di privati residenti nella loro zona. Lo stesso si può affermare per i piccoli produttori di sidro o di birra, la cui produzione è destinata al consumo domestico o a un circolo molto ristretto di consumatori. Questo fa sì che il controllo dell'imposizione delle accise dovrebbe essere effettuato, in ciascun paese interessato, su centinaia di migliaia di piccoli produttori: il relativo costo sarebbe insostenibile per gli SM a fronte di ricavi certamente esigui, e soprattutto comporterebbe aggravi economici per una viticoltura settori già colpiti colpita dalla concorrenza dei paesi terzi emergenti. Sembra quindi necessario escludere il vino tali bevande dai ragionamenti che seguono, mantenendo in vigore permettendo l'applicazione di un'aliquota «zero» a tutte loro.

Motivazione

Le ragioni date in questo punto valgono anche per l'elaborazione artigianale di altri prodotti contemplati dalle direttive 92/83/CE e 92/84/CE con la possibile applicazione di aliquote ridotte. Gli argomenti utilizzati non paiono sufficienti per limitare l'esclusione al settore vinicolo in generale, prendendo la parte per il tutto; l'esclusione deve applicarsi a tutti i prodotti simili, evitando gli effetti discriminatori della direttiva 92/84/CE.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 52

Voti contrari: 65

Astensioni: 8

Punto 7.11

Completare come segue:

La semplificazione del sistema di aliquote sui prodotti a contenuto alcolico è altamente auspicabile. Si osservi tuttavia che:

— 1) l'eterogeneità delle aliquote di base negli Stati membri non contribuirà a ridurre il contrabbando e la frode,

— 2) un'aliquota unica, basata sul contenuto alcolico, potrebbe: — indurre nuove frodi, modificando la procedura di fabbricazione del prodotto e quindi il suo contenuto alcolico, — penalizzare i produttori di vino, che dovrebbero differenziare tutti i vini che non hanno lo stesso tasso alcolico, — complicare notevolmente, per la stessa ragione, le attività commerciali dei depositari autorizzati, che per il pagamento dei diritti dovranno operare una distinzione tra le varie categorie all'atto della commercializzazione dei prodotti;

— 3) riducendo la pressione fiscale sugli alcolici, il sistema proposto, che non opera distinzioni in base alla natura dei prodotti (fermentati o distillati), comporterebbe una perdita di introiti per il bilancio comunitario,

— se in tale sistema venisse incluso il vino, invece, la pressione fiscale su quest'ultimo aumenterebbe notevolmente, in un momento in cui il settore soffre sempre di più la concorrenza dei paesi terzi. È quindi opportuno mantenere il vino in una categoria separata, con accise a tasso zero.

Esito della votazione:

Voti favorevoli: 35

Voti contrari: 75

Astensioni: 12

(1) OCM: Organizzazione comune dei mercati.