IT    IT  
 COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 6.6.2012  
SWD(2012) 167 final 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO 
che accompagna il documento 
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 
che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e 
delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE 
e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE 
e 2011/35/UE e il regolamen to (UE) n. 1093/2010 
{COM(2012) 280 final} 
{SWD(2012) 166 final}  
 
IT 2   IT DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTA ZIONE DI IMPATTO 
che accompagna il documento 
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 
che istituisce un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi 
e delle imprese di investimento e che modi fica le direttive del Consiglio 77/91/CEE 
e 82/891/CE, le direttive 2001/24/ CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 
2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010 
1. D EFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Nel corso della crisi finanziaria la capacità dell e autorità pubbliche di gestire le crisi, sia 
a livello interno che in un contesto tran sfrontaliero, è stata messa a dura prova. È 
diventato ben presto evidente che né le autorità né le banche erano preparate 
adeguatamente. I piani d’emergenza per i po ssibili scenari di crisi finanziaria erano 
insufficienti. Non tutti gli Stati membri avevan o il potere di intervenire, stabilizzare e 
risanare una banca in difficoltà in una fase precoce. In molti Stati membri le autorità non 
disponevano di strumenti e pot eri adeguati per gestire i fallimenti di banche. Dato che il 
fallimento di banche grandi e interdipende nti avrebbe potuto provocare danni sistemici 
significativi, le autori tà non avevano altra scelta che util izzare il denaro dei contribuenti 
per il loro salvataggio. 
Inoltre, mentre il funzionamento delle banc he transfrontaliere è diventato fortemente 
integrato al punto che aree di attività e serv izi interni sono profondamente interconnessi 
al di là dei confini geografici degli Stati membri, il potere di intervento delle autorità è rimasto nazionale. Di conseguenza, se una banc a transfrontaliera fallisce, le autorità di 
vigilanza e altre autorità (di risoluzione dell e crisi) si concentra no solo sulle operazioni 
all’interno del loro territorio. Questo rischia di complicare la collaborazione transfrontaliera e dar luogo ad approcci ine fficaci e perfino confliggenti in materia di 
risoluzione delle crisi, con risultati non ottimali a livello UE. 
Durante la crisi finanziaria, i fondi messi da parte ex ante da l settore privato per 
finanziare le misure di ri soluzione delle crisi erano limitati o del tutto inesistenti. 
L’intervento pubblico è costato ai contribuenti ingenti somme di denaro e addirittura ha 
messo a repentaglio le finanze pubbliche di  alcuni Stati membri. Tra ottobre 2008 e 
ottobre 2011, la Commissione ha approvato ai uti di Stato agli enti finanziari pari 
a 4 500 miliardi di euro (equivalenti al 37% del PIL dell’UE), di cui 1 600 miliardi di euro (equivalenti al 13% del PIL dell’UE) sono stati utilizzati nel 2008-2010. Le garanzie 
e le misure a sostegno della liquidità ammontano a 1 200 m iliardi di euro ovvero circa 
il 9,8% del PIL dell’UE. Il resto è stato dest inato a misure di ricapitalizzazione e per 
 
IT 3   IT attività deteriorate per un importo pari a 409 miliardi di euro (3,3% del PIL dell’UE)1. 
Impegni e spese di queste proporzioni non sono so stenibili dal punto di vista del bilancio 
e impongono un onere gravoso per le generazioni pr esenti e future. Inoltr e la crisi, che ha 
avuto inizio nel settore finanz iario, ha spinto l’economia de ll’UE in una grave recessione, 
con una contrazione del PIL del 4,2%, ovvero 700 miliardi, nel 2009. 
2. A NALISI DELLA SUSSIDIARIETÀ  
Sebbene il settore bancario sia fortemente in tegrato all’interno dell’UE, i dispositivi di 
gestione delle crisi bancarie restano nazionali  e insufficienti per affrontare le difficoltà 
degli istituti transfrontalieri. In queste ci rcostanze il coordiname nto rischia di essere 
complesso e gli obiettivi perseguiti dalle singo le autorità possono esse re divergenti. Se le 
autorità dispongono di opzioni limitate per la  risoluzione delle crisi delle banche, 
aumenta il rischio di azzardo morale e si crea l’aspettativa che le banche grandi, 
complesse e interconnesse avranno nuovamente bis ogno di interventi p ubblici in caso di 
problemi. Pertanto solo un’azi one dell’UE può garantire che, in tempi di crisi, gli enti 
creditizi siano soggetti ad un intervento co erente che garantisca  pari condizioni e 
promuova un’ulteriore integr azione nel mercato interno. 
Non è invece necessaria alcuna azione a livello dell’UE per selezionare le autorità di 
risoluzione delle crisi e le pro cedure per la risoluzione delle crisi nel settore bancario. Ciò 
può essere deciso dagli Stati membri. 
3. O BIETTIVI DELL ’INIZIATIVA UE 
Gli obiettivi generali sono mant enere la stabilità finanziaria e la fiducia nelle banche ed 
evitare il contagio. Obiettivo de lla proposta è ridurre al minimo  le perdite a carico della 
società intera, in particolare dei contribue nti, e ridurre l’azzardo morale. Il quadro 
proposto mira inoltre a rafforzare il mercato interno dei servizi bancari mantenendo nel 
contempo condizioni di parità. 
4. O PZIONI PREFERITE E LORO IMPATTO ATTESO  
Preparazione e prevenzione 
Il primo obiettivo del quadro per il risanament o e la risoluzione delle crisi delle banche è 
garantire che i fallimenti bancari siano evitati ne lla misura del possibile e che le autorità e 
le banche siano preparate in caso di sviluppi  negativi. A tal fine, sono state esaminate e 
selezionate le seguenti opzioni. 
Accordi volontari di sostegno finanziario all’in terno dei gruppi fina nziari consentiranno 
il trasferimento di attività tra entità qua ndo un membro del gruppo presenta difficoltà 
finanziarie. In tal modo si impedirebbe l’aggrav arsi dei problemi finanz iari di parti di un 
gruppo a beneficio dell’intero gr uppo. Tuttavia, il trasferimento di attività da un’entità 
sana potrebbe ridurne la liquidità e il capital e e di conseguenza indebolire la posizione 
dei suoi creditori e depositanti. Pertanto i trasferimenti dovrebbero essere eseguibili solo 
                                                 
1 Fonte: Commissione europea, quadro di valutazione degli aiuti di Stato, aggiornamento 
autunno 2011 [COM(2011) 848]. 
 
IT 4   IT se non compromettono la liquidità o la solvibi lità del prestatore del sostegno. Le autorità 
di vigilanza potrebbero dare il  loro accordo al quadro, il che fornirebbe garanzie per tutte 
le parti interessate. In determinate situazioni le autorità di vigilanza potrebbero addirittura chiedere a banche che sono parti di un accordo volontario di sostegno 
infragruppo di aiutare un’altra entità de llo stesso gruppo. Questa possibilità di 
ottimizzare la ripartizione dell e attività in situazioni di emergenza rafforzerebbe inoltre 
anche il mercato interno. 
Banche e autorità dovranno preparare piani di em ergenza per situazioni di crisi. I piani di 
risanamento elaborati dalle banc he potrebbero consentire alle  autorità di vigilanza di 
definire i provvedimenti opportuni per ripristin are la solidità della banca in una fase 
precoce. L’elaborazione di piani di risaname nto permetterebbe alle banche stesse di 
riesaminare le operazioni, i rischi e le attività  necessarie in una situ azione problematica. I 
piani di risoluzione delle cris i elaborati dalle autorità perm etterebbero di adottare le 
eventuali misure in modo più rapido, più e fficiente e più efficace, riducendo così 
sostanzialmente il costo (sociale) dei fallimenti di banche. Se le autorità di risoluzione delle crisi sono pienamente consapevoli dei modi in cui esse possono effettivamente risolvere la crisi o liquidare una banca o gr uppo in stato di dissesto in modo ordinato, la 
probabilità di successo è sensibilmente più elevata. 
Le autorità di risoluzione delle crisi saranno dotate di poteri aggi untivi che permettano 
loro di imporre modifiche alle strutture operative e commerciali delle banche e limitare l’esposizione e le attività delle banche. Le misure sono volte a garantire che le banche 
possano essere oggetto di misure di risoluzion e delle crisi in caso di dissesto e così 
contribuirebbero ad eliminare il sostegno stat ale “implicito” (probabile salvataggio) di 
quelle banche troppo complesse, grandi o impor tanti per fallire. Ciò ridurrebbe l’azzardo 
morale e costringerebbe le banche ad operare con maggior e prudenza. Se le banche 
possono essere oggetto di misure di risoluzione  delle crisi, l’uso ma ssiccio del denaro dei 
contribuenti per salvarle non è l’unica soluzi one, in quanto il “fallimento controllato” 
diventa un’opzione possibile. Tuttavia, eliminare la garanzia statale implicita 
aumenterebbe probabilmente i costi di finanziamento delle banche. Inoltre, sebbene i maggiori poteri delle autorità di risoluzione delle crisi contribuirebbero a difendere 
l’interesse pubblico, essi potre bbero limitare i diritti fondame ntali degli azionisti e dei 
dirigenti di operare nel modo che meglio soddis fi i loro obiettivi e le strategie aziendali. 
Pertanto, le misure volte a rimuovere gl i ostacoli che si frappongono alla risoluzione 
delle crisi dovrebbero essere proporzionali all’importanza sistemica dell’ente creditizio e 
al probabile impatto del suo fallimento sulla stabilità finanziaria. Le misure dovrebbero essere non discriminatorie e tutelare il pubblico interesse. 
Intervento precoce 
Il quadro di intervento precoce esistente gestito dalle autorità di vigilanza sarà 
ulteriormente sviluppato. Le auto rità di vigilanza saranno in grado di intervenire ancora 
prima (ossia in caso di probabilità di violazio ne della direttiva sui requisiti patrimoniali 
(CRD)
2, e non solo in caso di effettiva violaz ione come avviene attualmente), e saranno 
dotate di una gamma più ampia di strumenti e poteri. In questo modo le autorità di 
                                                 
2 Direttiva 2006/48/CE relativa all’accesso all’attiv ità degli enti creditizi ed  al suo esercizio e 
direttiva 2006/49/CE relativa all’ adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli 
enti creditizi. 
 
IT 5   IT vigilanza potrebbero evitare un ulteriore peggioramento di even tuali problemi di una 
banca. 
Una serie più ampia e armonizzata di strumenti di intervento precoce potrebbe prevenire 
o correggere i problemi a livello di vig ilanza e pertanto aumentare notevolmente 
l’efficacia globale della gestione delle crisi nell’UE. Misure quali l’ obbligo di cessione di 
alcune attività potrebbero ridur re sostanzialmente i rischi eccessivi accumulati dagli enti, 
prevenendone quindi il fallimento. La nomina di un ammini stratore speciale 
consentirebbe alle autorità di porre immediatamente fine alla cattiva gestione delle banche e di attuare misure correttive per impedi re l’ulteriore deterior amento di situazioni 
difficili. 
La messa a disposizione di tutte le autorità di vigilanza di una serie più ampia e coerente 
di strumenti migliorerà la cooperazione fra di  loro e consentirà mi sure importanti che non 
sono attualmente disponibili in  tutti gli Stati me mbri in cui operano  i gruppi bancari 
transfrontalieri. 
Alcuni di questi strumenti potrebbero, tuttavia, limitare la libertà di gestione (ad esempio 
la riduzione dell’attività, la sostituzione de i dirigenti con un amministratore speciale) e 
degli azionisti (ad esempio la sospensione dei pagamenti di dividendi). Tali misure 
potrebbero pertanto essere in trodotte soltanto insieme a mi sure di salvaguardia che 
garantiscano che non ne venga fatto un uso improprio, che saranno nell’interesse pubblico e proporzionate. 
Per consentire alle banche di accrescere il loro capitale in una situazione di emergenza, la 
legislazione sarà modificata per accordare all’assemblea degli azionisti il potere di 
decidere prima di una crisi che l’assemblea può essere convocata c on un breve preavviso 
qualora emergesse la necessità di  un aumento di capitale urgente. 
Risoluzione delle crisi 
L’introduzione di un insieme minimo di strume nti speciali per la ri soluzione delle crisi 
bancarie (ad esempio vendita di attività, separa zione di attività, banca- ponte) in tutti gli 
Stati membri aumenterà significativamente le possibilità delle autorità di garantire una 
risoluzione delle crisi efficace (fallimento controllato e tempestivo) e pertanto di 
preservare la continuità de i servizi finanziari essenziali e la stabilità del sistema 
finanziario nel suo insieme. Contrariamente  alle normali procedure di insolvenza, una 
procedura speciale per la risoluzione delle cris i bancarie permetterebbe alle autorità di 
utilizzare tecniche più rispondent i alle esigenze del settore ban cario e di defi nire in modo 
più equilibrato le priorità in relazione alle pa rti interessate (la risoluzione delle crisi tutela 
i depositanti, la continuità dei servizi e, in  ultima analisi, la stabilità finanziaria). 
Un meccanismo supplementare consentirebbe la riduzione del debito delle banche o la 
sua parziale conversione in capitale («bail-i n). Ciò può essere utile in casi in cui altri 
strumenti non siano sufficienti per risolvere la crisi di un grande ente finanziario 
complesso ed interdipendente secondo modalità che tutelino la stabilità finanziaria e il denaro dei contribuenti. 
Il quadro di risoluzione delle crisi nel setto re bancario ridurrà o eliminerà anche la 
garanzia statale implicita sul debito dell e banche più grandi ed importanti. Una 
conseguenza prevedibile è che i costi di  finanziamento delle banche cresceranno 
 
IT 6   IT leggermente. In altri termini, i costi preced entemente sostenuti dai contribuenti dovranno 
ora essere sostenuti dalle parti interessate nel settore bancario (creditori e proprietari). Questo incremento dei costi di finanziament o delle banche potrebbe  ridurre leggermente 
il PIL. 
Le condizioni per il ricorso agli strumenti e ai poteri di risoluzione delle crisi debbono 
garantire che le autorità competenti siano in grado di agire prima che una banca sia 
economicamente insolvente per aumentare le reali possibilità di una risoluzione delle 
crisi riuscita ed efficace. Un fallimento controllato, in cui i dirigenti e gli azionisti sopportano in primis le perdite, ridurrà inol tre l’azzardo morale. Allo stesso tempo, le 
misure di risoluzione delle crisi potrebbero lim itare i diritti fondament ali degli azionisti e 
dei creditori. Pertanto si applicherebbero so ltanto in situazioni ecce zionali e nell’interesse 
pubblico. 
Cooperazione transfrontaliera 
La cooperazione tra le autorità di risolu zione delle crisi sarà  istituzionalizzata e 
formalizzata. Sono state esaminate varie opzioni , quali fornire alle autorità dell’UE poteri 
di risoluzione delle crisi e l’istituzione di un’autorità UE di riso luzione delle crisi. 
L’opzione prescelta è quella di stabilire m odalità di cooperazione tramite collegi di 
risoluzione delle crisi, i quali garantirebbero  che le autorità nazionali si informino 
reciprocamente delle situazioni di emergenza,  ne discutano e decida no azioni congiunte o 
coordinate in caso di dissesto di banche tran sfrontaliere. La partecipazione dell’Autorità 
bancaria europea (ABE) nei collegi di risolu zione delle crisi garantirebbe inoltre che 
vengano presi in considerazione gli interessi di  tutti gli Stati membri  e di tutte le parti 
interessate e che venga evitata una frammentazione del mercato interno. 
Finanziamento 
Fondi di risoluzione delle crisi ex ante e si stemi di garanzia dei depositi finanziati dal 
settore, calibrati congiuntamente, aumenteran no il successo delle misure di risoluzione 
delle crisi e forniranno ulteriori garanzie  per il contribuente. Sebbene i fondi di 
risoluzione delle crisi e i sistemi di garanzia  dei depositi differiscano per portata, la loro 
combinazione produrrà alcune sinergie. Vi sarebbero economie di scala, poiché la 
risoluzione delle crisi riduce il rischio di contagio e una  calibrazione ottimale del 
finanziamento delle misure di risoluzi one delle crisi riduce il fabbisogno di 
finanziamento dei sistemi di garanzia dei depositi. 
Sulla base dei calcoli di modello, le dimens ioni ottimali dei sistemi di garanzia dei 
depositi e dei fondi di risoluzione delle cr isi sarebbero di almeno l’1% dei depositi 
coperti detenuti dalle banche dell’UE. I fondi ex ante pot rebbero essere accumulati nei 
sistemi di garanzia dei depositi, ma in tal caso tali sistemi dovrebbero  essere in grado di 
finanziare la risoluzione delle crisi. Se uno Stato membro non consente ai sistemi di 
garanzia dei depositi di finanziare le misure di risoluzione delle crisi, sarebbe necessario un fondo separato. 
Nel quadro di questa politica sono state valuta te ma respinte anch e altre opzioni, come 
l’istituzione di f ondi nazionali di risoluzione delle cris i rigorosamente separati dai sistemi 
di garanzia dei depositi e di un fondo di risoluzione delle crisi a livello UE. 
 
IT 7   IT Impatto globale 
La proposta di quadro per la ge stione delle crisi a livello dell’UE è dest inata a preservare 
la stabilità finanziaria, ridurre l’azzardo mo rale, tutelare i depositanti e i servizi bancari 
essenziali e risparmiare il dena ro dei contribuenti. Mira inoltre a tutelare e a sviluppare 
ulteriormente il mercato interno dei servizi finanziari. 
Il quadro dovrebbe avere un impatto soci ale positivo, in primo luogo riducendo la 
probabilità di una crisi bancaria sistemica e di un successivo crollo del PIL, e in secondo 
luogo impedendo che il denaro dei contribuenti ve nga usato per salvare le banche in crisi 
future. Il costo delle crisi,  se si verificano, dovrebbe es sere sopportato in primo luogo 
dagli azionisti delle ba nche e dai creditori. 
I costi per la messa in opera del quadro derivano dal potenziale aumento dei costi di 
finanziamento delle banche, a causa della ri mozione del sostegno statale implicito, e dai 
costi relativi all’ istituzione dei fondi di risoluzione  delle crisi. Le banche possono 
trasferire tali costi maggiora ti ai clienti o agli azionisti,  facendo scendere i tassi sui 
depositi, aumentando i tassi sui prestiti e le commissioni ba ncarie o riducendo il 
rendimento delle loro azioni. Tuttavia, la c oncorrenza potrebbe ridur re la capacità delle 
banche di trasferire la totalità dei costi. 
I maggiori costi di finanziament o potrebbero ridurre il PIL, mentre la stabilità del settore 
finanziario e la riduzione del rischio che il denaro dei contribu enti sia necessario per 
ricapitalizzare le banche  in dissesto potrebbero avere un effetto positivo sul PIL. I nuovi 
requisiti patrimoniali previsti dall’accordo di Basilea III (che riduce la probabilità di fallimenti bancari) dovrebbero generare bene fici netti annui pari allo 0,14% del PIL 
dell’UE. I sistemi di garanzia dei depositi e i fondi di risoluzione delle crisi calibrati 
congiuntamente dovrebbero apportare benefici  netti annui pari al lo 0,2-0,3% del PIL 
dell’UE. Lo strumento della  riduzione del debito ( bail-in ) potrebbe produrre benefici 
economici netti annui pari allo  0,3-0,6% del PIL dell’UE. Nel complesso, queste misure 
dovrebbero generare un beneficio netto a nnuo complessivo pari allo 0,7-1,0% del PIL 
dell’UE. 
Le opzioni preferite non comportano alcun onere amministrativo di  rilievo. Potrebbe 
sembrare che alcuni elementi di questa pr oposta comportino oneri amministrativi, ma 
dalla consultazione pubblica emerge che ta li oneri sono considerati irrilevanti. 
La proposta è stata esaminata per verificarne la  piena compatibilità c on la Carta dei diritti 
fondamentali, in particolare c on il diritto alla proprietà (a rticolo 17) e il diritto a un 
ricorso effettivo e a un giudice imparziale (artic olo 47). Restrizioni di tali diritti e libertà 
sono ammesse se sono necessarie e rispondono effettivamente a finalità di interesse 
generale riconosciute dall’Unione  o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. 
Incidenza sul bilancio dell’UE 
Le suddette opzioni avranno effetti sul bilancio dell’Unione. 
In base alla presente proposta l’ABE dovre bbe i) elaborare circa 23 norme tecniche 
e 5 orientamenti, ii) partecipare ai collegi di  risoluzione delle crisi, mediare e prendere 
decisioni in caso di disaccordo e iii) occupa rsi del riconoscimento delle procedure di 
risoluzione delle crisi di paes i terzi e concludere  intese di coopera zione non vincolanti 
 
IT 8   IT con paesi terzi. Le norme tecniche dovrebbero  essere presentate 12 mesi dopo l’entrata in 
vigore della direttiva prevista tra giugno e dicembre 2013. Considerato che l’ABE dovrà 
dotarsi di competenze in un settore completa mente nuovo, si stima ch e per elaborare le 
norme tecniche e gli orientamenti necessari e per svolgere gli altri compiti di cui ai 
precedenti punti ii) e iii) occorreranno, pe r il 2014 e il 2015, 5 agenti temporanei 
e 11 esperti nazi onali distaccati. 
La proposta non ha alcuna incidenza sull’ambiente. 
5. M ONITORAGGIO E VALUTAZIONE  
Poiché i fallimenti di banche sono imprevedibili e l’obiettivo è di evitarli, non si può 
prevedere di monitorare le misure di risolu zione delle crisi bancarie sulla base della 
gestione di casi concreti. Tuttavia, sarebbe possi bile monitorare la fase di preparazione e 
prevenzione, in particolare l’el aborazione di piani di risana mento e di risoluzione delle 
crisi e le misure attuate dalle autorità in ba se a tali piani. Questo compito potrebbe essere 
affidato all’Autorità bancaria europea. Il  recepimento della nuova normativa UE sarà 
monitorato a norma del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.