IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 277/81

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi

COM(2008) 775 def./2 — 2008/0220 (CNS)

(2009/C 277/16)

Relatore: CEDRONE

Il Consiglio europeo, in data 10 dicembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto degli articoli 100 e 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi

COM(2008) 775 def./2 - 2008/0220 (CNS).

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 aprile 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore CEDRONE.

Alla sua 453a sessione plenaria, dei giorni 13 e 14 maggio 2009 (seduta del 13 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 182 voti favorevoli, 3 voti contrari e 8 astensioni.

1. Conclusioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che la proposta, al di là del merito, abbia il grande pregio di semplificare la normativa vigente in materia, in quanto si passa dai tre provvedimenti in vigore ad uno soltanto. Essa consente inoltre di snellire le procedure amministrative degli Stati membri, dato che allinea gli obblighi di stoccaggio a quelli dell'Agenzia internazionale per l'energia (in realtà l'allineamento non è poi così rilevante).

1.2. La proposta tiene conto del principio di sussidiarietà e lo applica correttamente a un bene di pubblica utilità; il mercato interno deve garantire che, in caso di crisi mondiale, tutte le scorte messe in circolazione possano essere acquistate liberamente da parte di tutti i paesi coinvolti, a prescindere dalla loro appartenenza all'Agenzia internazionale per l'energia (AIE).

1.3. Almeno il coordinamento, allo stato attuale, rappresenta la migliore modalità per mantenere un livello elevato di sicurezza dell'approvvigionamento di petrolio nell'Unione europea e per consentire l'adozione di criteri comuni.

1.4. La proposta di direttiva in esame facilita l'adozione di provvedimenti rapidi e più efficaci in caso di crisi, anche rispetto al rapporto finora instaurato tra sistema UE e AIE, in quanto tiene conto delle reali necessità che possono sorgere nelle situazioni di emergenza.

1.5. Il CESE ritiene che occorra una strategia globale, volta a realizzare, nei limiti del possibile, la massima autosufficienza energetica dell'Unione.

1.6. La proposta di direttiva si muove in questa direzione, ma è ancora insufficiente a raggiungere l'obiettivo auspicato.

1.7. Il CESE ritiene che il problema principale non sia tanto quello della titolarità (la proprietà) delle scorte, che potrebbe determinare conseguenze finanziarie molto pesanti almeno per alcuni Stati membri dell'Unione, quanto quello del loro controllo, che deve essere estremamente rigoroso, pubblico, preferibilmente gestito a livello europeo.

1.8. Perciò le scorte specifiche e quelle di sicurezza possono essere detenute anche dalle imprese, a condizione che il controllo rimanga nelle mani degli Stati o, meglio ancora, in mano europea. Solo nel caso che tali controlli si rivelino inefficaci si potrebbe adottare il criterio di imporre la proprietà pubblica delle scorte specifiche, secondo la proposta della Commissione.

1.9. Il CESE ritiene più consono il criterio di costituzione di scorte per 70 gg. di consumo che non quello che prevede scorte per 90 gg. di importazioni nette.

1.10. Può essere perseguito anche l'obiettivo di trasformare parte delle scorte commerciali in scorte di sicurezza. Per una effettiva solidarietà intraeuropea, si potrebbe mettere in atto un principio di rapida messa in comune degli stock in caso di crisi; si potrebbe studiare ed adattare, ad esempio, la regola dello use it or lose it già in uso nel mercato europeo dell'energia.

1.11. Il CESE invita la Commissione a valutare la possibilità di omogeneizzare le imposte (accise) sulle scorte petrolifere dei vari paesi.

2. Proposte

2.1. Il CESE chiede un maggior intervento della Commissione in materia di scorte petrolifere che attenga, in particolare, al coordinamento ed al controllo. Un intervento analogo va richiesto in materia di scorte di gas naturale.

2.2. Perciò l'Unione, nella prospettiva di tendere alla realizzazione del mercato unico dell'energia, deve assumere un ruolo di maggior rilievo.

2.3. Ogni Stato membro dovrebbe obbligare e controllare che le rispettive imprese detengano una quantità di scorte necessaria ad affrontare le eventuali crisi.

2.4. La Commissione, successivamente, deve monitorare la situazione a livello comunitario e gli Stati eventualmente inadempienti dovranno essere sanzionati con l'obbligo di costituire scorte specifiche di loro proprietà. In tutti i casi, il finanziamento di questi stock dovrebbe avvenire nella più grande trasparenza.

2.5. È preferibile una gestione delle scorte a prevalente carattere privatistico, supportata magari, a livello interno, dalla costituzione di un fondo rotativo (che faciliti la circolazione delle scorte dalle imprese abilitate allo Stato, senza dar luogo ad eccessivi sperperi di denaro), ma che sia sottoposta al controllo vigile dell'autorità pubblica.

2.6. Il coinvolgimento dell'Unione è comunque ritenuto decisivo dal Comitato, per garantire che gli Stati agiscano a parità di condizioni e che, di conseguenza, l'obbligo di costituire e conservare e mettere a disposizione le scorte sia effettivamente rispettato, in caso di necessità per uno o più Stati membri.

2.7. Occorre la costituzione di un comitato di coordinamento o di un'agenzia con un reale potere di intervento o meglio utilizzare l'Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell'energia.

2.8. Il CESE chiede che la Commissione presenti annualmente un rapporto al Parlamento europeo sulla condizione delle scorte.

3. Introduzione

3.1. Negli ultimi anni, in particolare nell'ultimo periodo, sono aumentati i rischi di interruzione degli approvvigionamenti dei prodotti energetici, ai quali si è sopperito con la messa in circolazione di petrolio proveniente dalle scorte. In effetti, negli ultimi quarant'anni si sono verificate in tutto il mondo diverse interruzioni fisiche dell'approvvigionamento e l'utilizzo delle scorte possedute dai diversi paesi ha consentito di attenuare questi problemi in maniera controllata. Poiché nell'UE esiste un mercato interno, unificato per i prodotti petroliferi, è probabile che qualsiasi interruzione degli approvvigionamenti si ripercuota in maniera uniforme su ciascun paese; pertanto è opportuno e utile per l'Europa adottare un approccio coordinato per la detenzione delle scorte petrolifere e per la gestione della loro messa in circolazione in caso di future interruzioni.

3.2. Ciò comporta la necessità di migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento nell'Unione europea e nei singoli Stati membri, ricercando sistemi migliori e più efficaci per fronteggiare i periodi di crisi.

3.3. L'UE ha elaborato una legislazione che obbliga gli Stati membri a mantenere un livello minimo di scorte petrolifere per un certo numero di anni, in accordo con la raccomandazione generale dell'AIE di garantire la disponibilità permanente di scorte sufficienti per un periodo di 90 giorni. Tuttavia, nel marzo 2007 il Consiglio, riesaminando le questioni relative alla sicurezza energetica, ha chiesto una revisione dei meccanismi comunitari di approvvigionamento petrolifero, con particolare attenzione alla disponibilità di petrolio nei periodi di crisi, insistendo altresì sulla complementarità con i meccanismi di crisi previsti dall'AIE.

3.4. Ciò è ancor più necessario, a causa delle lacune che presenta l'attuale sistema; lacune che potrebbero impedire un corretto approvvigionamento in caso di necessità, con ripercussioni gravi sul sistema economico.

3.5. Dato che il petrolio costituisce ancora la principale risorsa energetica dell'Unione occorre rendere il sistema delle scorte più affidabile, tenuto conto che il settore energetico NON opera ancora in un regime di mercato unico; ma non solo: siamo anche in assenza di procedure di intervento coordinato, né esiste un rapporto tra il sistema UE e quello dell'AIE.

3.6. Praticamente nell'UE ognuno fa quello che vuole; esiste una grande varietà di sistemi e di pratiche, che, tra l'altro, può portare anche a forme di distorsione della concorrenza tra gli operatori economici.

4. Sintesi della proposta

4.1. Prima di formulare la proposta di direttiva, la Commissione ha svolto numerose consultazioni e, anche attraverso degli esperti, ha formulato uno studio di impatto.

4.2. La valutazione dell'impatto ha preso in considerazione quattro ipotesi:

— ipotesi 0: non prevede cambiamenti rispetto alla situazione attuale, che è del tutto insoddisfacente,

— ipotesi 1: prevede il rafforzamento dei meccanismi di controllo e il coordinamento dell'attuale sistema, lasciando invariata la normativa esistente; rimarrebbero così le stesse lacune attuali, senza ottenere miglioramenti significativi,

— ipotesi 2: prevede la creazione di un sistema comunitario centralizzato, abbinato all'obbligo di proprietà pubblica delle scorte per un periodo di 90 giorni, separate da quelle commerciali; ciò consentirebbe una migliore capacità di fronteggiare le situazioni di emergenza, ma a costi elevati,

— ipotesi 3: prevede la creazione di scorte di sicurezza specifiche, attraverso una revisione del sistema attuale; questa ipotesi assicurerebbe la disponibilità di volumi supplementari in caso di necessità e appare quindi la scelta più adeguata.

4.3. La Commissione basa la sua proposta sull'ipotesi 3. Tuttavia, viene imposta agli Stati membri unicamente la costituzione delle scorte di sicurezza, equivalenti al quantitativo maggiore tra quelli corrispondenti a 90 giorni di importazioni o a 70 giorni di consumo. Gli Stati membri non sono obbligati a creare scorte specifiche, a meno che non s'impegnino volontariamente in tal senso. Sono introdotte norme atte al rafforzamento dei controlli ed è inoltre previsto che ciascuno Stato elabori una relazione annuale, recante le indicazioni relative all'ubicazione ed ai detentori delle scorte di sicurezza.

4.4. È previsto un riavvicinamento degli obblighi generali di stoccaggio a quelli dell'AIE.

4.5. Gli Stati membri potranno beneficiare di una maggiore elasticità per la definizione delle modalità sugli obblighi di stoccaggio, potendone delegare la gestione anche ad un altro Stato membro.

4.6. Vengono stabilite norme e procedure da seguire qualora sia in corso un intervento dell'AIE (decisione internazionale effettiva di messa in circolazione delle scorte). L'azione dei paesi che sono fuori dall'AIE viene coordinata dall'Unione.

4.7. È previsto che dopo tre anni la Commissione possa proporre che il governo o un'agenzia tenga obbligatoriamente una parte delle scorte specifiche di ciascuno Stato membro.

5. Osservazioni generali

Il Comitato condivide l'opinione della Commissione favorevole all'ipotesi 3 dello studio d'impatto, in quanto questa è meno impegnativa dell'ipotesi 2, che sembra al momento eccessiva soprattutto sul piano finanziario; ed anzi ritiene, anche sulla base del lavoro istruttorio compiuto esposto nei documenti che accompagnano la proposta della Commissione, che la costituzione di scorte specifiche, intese come quantitativi di prodotti petroliferi di proprietà degli Stati, possa entrare in contrasto con l'opportunità di mantenere congiuntamente scorte a fini di sicurezza e scorte commerciali, eventualmente addirittura negli stessi serbatoi.

5.1.1. Da un punto di vista tecnico questa sembra l'opzione preferibile, fatta salva, ovviamente, l'assoluta esigenza di garantire la costante disponibilità della parte di scorte detenute a fini di sicurezza insieme a quelle commerciali. In ogni caso, vanno prese in considerazione le conseguenze che, tanto a livello sociale quanto sul piano ambientale, ciascuna delle misure elencate potrebbe produrre.

5.2. Il CESE condivide l'obiettivo della proposta di direttiva, che è quello di far fronte alle crisi riscontrate nei rifornimenti del petrolio e/o dei prodotti petroliferi.

5.3. La disponibilità delle scorte, come afferma correttamente la Commissione, è il migliore strumento possibile per far fronte alle conseguenze più acute delle crisi che possono verificarsi sul mercato petrolifero (non trascurando, tuttavia, il ruolo centrale che, al giorno d'oggi, riveste il mercato del gas, sebbene esso non sia contemplato nella direttiva proposta).

5.4. Il CESE non condivide la proposta di una separazione fisica tra le scorte di sicurezza e quelle commerciali. Dette scorte possono essere tenute negli stessi impianti o serbatoi.

Il Comitato ritiene che vadano perseguite e rafforzate le altre tre strategie indicate dalla Commissione e che l'Agenzia internazionale dell'energia ha già promosso a partire dal 1974, ovvero:

5.5.1. l'aumento della produzione interna (che alcuni Stati membri non perseguono, allo scopo di conservare riserve strategiche nel sottosuolo, o di mantenere i prezzi del greggio più elevati).

5.5.2. L'ampliamento delle alternative tecnologiche negli impieghi dell'energia, puntando sulla strategia di accrescere la gamma delle alternative di utilizzo di combustibili primari nella produzione di energia elettrica; ciò si può ottenere sostituendo l'olio combustibile, nei limiti ovviamente di quanto consentito dalle conoscenze tecniche e dalle compatibilità ambientali e finanziarie, soprattutto con il gas naturale, con il carbone (il cui utilizzo «pulito» sembra avere importanti prospettive) e con i combustibili nucleari (anche in questo caso con le tecnologie di ultima generazione).

La limitazione dei consumi, che dovrebbe riguardare non tanto il riscaldamento domestico o l'industria chimica, quanto piuttosto il settore del trasporto privato, nel quadro di una strategia globale di preferenze per i trasporti pubblici.

5.5.3.1. Questa strategia, tenuto conto del fatto che una situazione di rischio per i rifornimenti energetici può ripresentarsi in Europa a breve scadenza (anche se per ora non sussiste quell'urgenza minacciosa che sembrava incombere l'estate scorsa), si giustifica anche per la circostanza che il trasporto privato sembra aver raggiunto sotto molti aspetti (soprattutto di carattere ambientale) dei limiti che richiedono una riflessione attenta su possibili misure di riequilibrio.

6. Osservazioni specifiche

6.1. È auspicabile l'inserimento, nella proposta di direttiva, di una più chiara distinzione tra le scorte specifiche (art. 9) e le scorte di sicurezza (art. 3: si dovrebbe indicare se la differenza tra le due categorie verta esclusivamente sulla sussistenza o meno, per gli Stati membri, dell'obbligo di costituirle, o se la diversa definizione coinvolga anche la tipologia dei prodotti petroliferi oggetto di stoccaggio, lasciando alla discrezionalità di ciascuno Stato membro la scelta di assumersi o meno l'obbligo di accumulare le scorte di altri prodotti, che, in questo caso, non costituiscono scorte di sicurezza. Non è chiara la motivazione che induce ad includere nel novero delle scorte taluni prodotti o talune qualità di petrolio, escludendo le altre.

6.2. Non è ben definito (art. 3) il luogo in cui le scorte di sicurezza debbano esser conservate, dato l'utilizzo dell'espressione «sul territorio della Comunità». Potrebbe essere opportuno inoltre individuare i requisiti geografici e climatici dei siti (oltre che delle connessioni alle RTE-E, se nel futuro le RTE-E riguarderanno anche il petrolio) che consentano, in caso di necessità, un'adeguata accessibilità delle scorte a tutti i paesi. È opportuno che il compito di provvedere allo stoccaggio sia assegnato ad una pluralità di Stati membri, anche a rotazione.

6.3. Bisogna chiarire meglio il contenuto dell'art. 5, che così come formulato attualmente si può prestare ad equivoci. In particolare i paragrafi 1 e 2 sembrano contraddittori: mentre infatti il paragrafo 1 impone che gli Stati membri garantiscano in permanenza l'accessibilità fisica e la disponibilità delle scorte di sicurezza e delle scorte specifiche che si trovino sul loro territorio nazionale, in virtù del paragrafo 2 pare che gli stessi Stati possano decidere, anche in maniera difforme, sulla destinazione e sulla messa in circolazione delle scorte.

6.4. Potrebbe essere opportuno fissare dei requisiti omogenei a cui ciascun organismo centrale di stoccaggio dovrà attenersi nel garantire le condizioni di offerta delle scorte (art. 7, par. 4).

6.5. Le funzioni attribuite al gruppo di coordinamento (art. 18) non sono particolarmente rilevanti, in quanto si limitano ad una mera partecipazione dello stesso alla realizzazione di valutazioni relative alla sicurezza dell'approvvigionamento di petrolio nella Comunità (laddove la funzione di controllo è invece attribuita alla Commissione) ed al contributo prestato al coordinamento ed all'applicazione di misure in tale ambito. Sarebbe invece auspicabile attribuire a tale gruppo un mandato più incisivo, ad esempio, in materia di verifica e di controllo delle scorte e delle procedure (costituendo, magari, una vera e propria agenzia).

6.6. Le misure «necessarie», che gli Stati membri debbono adottare (art. 21), in caso d'interruzione grave dell'approvvigionamento non sono ben specificate. Sarebbe opportuno definire in via preventiva le percentuali di petrolio greggio e di prodotti petroliferi che ciascuno Stato deve mettere in circolazione, o l'entità dei tagli che ciascuno Stato membro dovrebbe praticare sul consumo, preferibilmente in via paritaria, o quantomeno proporzionale all'ammontare delle scorte disponibili, o a quelle consumate. Inoltre dato che la ragione degli stock è quella di avere una solidarietà europea, sarebbe opportuno definire meglio delle forme di solidarietà e di compensazione tra gli Stati membri in caso di crisi, in particolare gli obblighi da parte dei paesi produttori, membri dell'UE. Inoltre sarebbe opportuno informare l'opinione pubblica europea su questioni così vitali, al fine di avvicinare i cittadini all'Unione.

6.7. Il CESE ritiene che in caso di crisi la riduzione delle forniture non debba riguardare il trasporto pubblico di persone e il trasporto di merci; quelle che vanno assolutamente garantite sono le forniture atte ad assicurare il riscaldamento alla popolazione in generale, ma soprattutto ai servizi pubblici come scuole ed ospedali. Va anche garantito il rifornimento dell'industria petrolchimica.

6.8. Per assicurare l'armonizzazione delle procedure (art. 21, par. 3) previste dall'Accordo AIE, gli Stati contestualmente membri della Comunità europea e dell'AIE possono utilizzare le loro scorte specifiche (laddove istituite) e le rispettive scorte di sicurezza per far fronte agli obblighi internazionali. In tal caso, però, si configura una situazione in cui interverrebbero soltanto gli Stati che sono membri, contemporaneamente, della UE e dell'AIE. Per evitare ciò, potrebbe essere opportuno rendere obbligatoria la costituzione di scorte specifiche da parte di tutti i paesi UE o utilizzare quelle già previste, da mettere ad esclusiva disposizione della Commissione, secondo il principio di sussidiarietà e gestite dal gruppo di coordinamento.

6.9. Non è ben chiaro quali siano i destinatari delle sanzioni (art. 22); se le stesse sono rivolte soltanto alle imprese, sembra corretto che gli Stati ne prevedano l'entità e che gli stessi si preoccupino d'irrogarle. Qualora invece gli Stati stessi possano essere oggetto di sanzioni pecuniarie, queste debbono essere previste e regolate a livello comunitario.

6.10. L'istituzione di un apposito comitato (art. 24), di ausilio alla Commissione, non risulta utile, a meno che non si tratti del comitato, o gruppo di coordinamento già previsto. Inoltre, l'art. 24 non cita né le eventuali funzioni da attribuire al comitato, né la modalità di reclutamento, né tanto meno il numero dei suoi componenti, così come non si fa alcun accenno alle modalità di finanziamento dello stesso. La proposta in esame non precisa chiaramente le differenze tra «servizio di controllo della Commissione» (art. 19), «gruppo di coordinamento» (art. 19) e «comitato» (art. 24). Il CESE lo deplora nella misura in cui ciò non porta alcun contributo alla trasparenza ed alla democrazia.