Relazione sui progressi compiuti in materia di attuazione della raccomandazione del Consiglio del 20 settembre 2016 sull’istituzione di comitati nazionali per la produttività

1.Introduzione e risultati principali

Le politiche volte a promuovere la crescita della produttività e a migliorare la competitività sono una priorità per gli Stati membri, ma anche per l'Unione e, in particolare, per la zona euro. La crescita della produttività è in declino ormai da diversi decenni e, a seguito della crisi economico-finanziaria, ha subito un ulteriore calo. Inoltre, la divergenza degli sviluppi in materia di competitività e produttività nella zona euro nel periodo precedente alla crisi ha contribuito all'accumulo di squilibri macroeconomici la cui correzione si è dimostrata essere lunga e dispendiosa. Poiché la produttività nazionale è uno dei principali fattori di stimolo della prosperità e dell'incremento del reddito, tali sviluppi incidono significativamente sul benessere economico e sulla disparità di reddito, nonché sul corretto funzionamento dell'Unione economica e monetaria.

Nonostante siano stati compiuti alcuni progressi, resta ancora molto da fare per aumentare la resilienza economica della zona euro e preparare l'Unione ad affrontare sfide a lungo termine quali l'invecchiamento della popolazione, la globalizzazione e l'evoluzione tecnologica. Tanto negli Stati membri quanto a livello dell'Unione nel suo complesso è necessario un intervento politico. L'aumento della produttività occupa un ruolo di rilievo nell'analisi annuale della crescita e nelle raccomandazioni relative alla zona euro . Il sostegno all'attuazione di riforme strutturali è stato rafforzato attraverso il semestre europeo. L'Unione si sta altresì adoperando per promuovere gli investimenti, migliorare il contesto normativo e completare il mercato unico, il mercato unico digitale, l'Unione dei mercati dei capitali, l'Unione bancaria e l'Unione dell'energia. Negli Stati membri, tuttavia, i progressi delle riforme sono stati disomogenei e, nel complesso, troppo lenti.

Formulare e attuare politiche volte a migliorare la produttività è un compito arduo per il cui successo è richiesta una forte titolarità a livello nazionale. Tali politiche dovrebbero essere basate su dati solidi e affrontare in modo esaustivo i complessi fattori di stimolo della produttività, che in qualche misura sono specifici per ogni Stato membro. Per questo la relazione dei cinque presidenti sul completamento dell'Unione economica e monetaria dell'Europa ha raccomandato a ciascuno Stato membro della zona euro di creare un organismo incaricato di monitorare la competitività economica e di formulare raccomandazioni politiche al riguardo. Scopo di tali organismi è promuovere e sostenere l'attuazione di riforme strutturali fornendo una solida base analitica e informando i dibattiti pubblici. I governi degli Stati membri possono trarre beneficio dai dati generati da questi organismi al fine di raccogliere sostegno politico e pubblico per le riforme richieste.

Nel settembre 2016 il Consiglio, sulla base di una proposta della Commissione, ha adottato una raccomandazione per invitare gli Stati membri della zona euro a istituire comitati nazionali per la produttività entro marzo 2018 . La raccomandazione è indirizzata agli Stati membri della zona euro, ma anche gli Stati membri non appartenenti alla zona euro sono incoraggiati a individuare o istituire organismi analoghi. I comitati per la produttività si configuravano come organismi oggettivi, neutrali e indipendenti per quanto concerne analisi e contenuti, che potevano indagare sulle sfide legate alla produttività e contribuire a un'elaborazione delle politiche basata sui dati. Ogni Stato membro poteva decidere l'assetto esatto del proprio comitato per la produttività sulla base delle caratteristiche e dei compiti comuni di tali organismi.

La raccomandazione del Consiglio invita inoltre la Commissione a preparare una relazione sui progressi compiuti in materia di attuazione e sull'idoneità della raccomandazione stessa entro il 20 marzo 2019. La presente relazione assolve a tale compito. Essa si basa sulle risposte a un questionario inviato dai servizi della Commissione ai comitati per la produttività nominati e ai membri del comitato di politica economica nel dicembre 2018. La relazione fornisce una panoramica degli sviluppi in materia di produttività e competitività nell'Unione europea e nella zona euro, descrive la situazione attuale per quanto concerne l'istituzione dei comitati per la produttività a fine 2018 e sintetizza la collaborazione tra i comitati per la produttività e il ruolo della Commissione. I risultati principali della presente relazione sono i seguenti:

·la maggior parte degli Stati membri ha già istituito comitati nazionali per la produttività e il numero di comitati è in costante aumento. Gli Stati membri della zona euro che hanno istituito i propri comitati per la produttività sono attualmente dieci (Belgio, Cipro, Finlandia, Francia, Irlanda, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Slovenia). I restanti Stati membri della zona euro hanno confermato la loro intenzione di istituire comitati per la produttività e in alcuni di essi il processo è già in fase avanzata (Grecia, Malta e Slovacchia). Inoltre, tre Stati membri non appartenenti alla zona euro hanno individuato o istituito organismi analoghi (Danimarca, Ungheria e Romania);

·gli assetti scelti dagli Stati membri sono numerosi e rispecchiano in gran parte le circostanze specifiche di ogni paese. Gli assetti dei comitati per la produttività nominati sembrano essere ampiamente in linea con i requisiti di cui alla raccomandazione del Consiglio. In molti casi, tuttavia, alcuni requisiti non sono esplicitamente integrati nella legislazione nazionale, per esempio nel caso delle disposizioni volte a garantire autonomia funzionale e opportuno accesso alle informazioni. Inoltre, il mandato di alcuni comitati per la produttività è limitato nel tempo. Resta tuttavia da valutare se tali fattori avranno un impatto sulle prestazioni dei comitati per la produttività interessati, dato che molti di essi sono relativamente nuovi e avranno bisogno di tempo per dimostrare la propria efficienza;

·è incoraggiante vedere che alcuni comitati per la produttività stanno contribuendo attivamente ai dibattiti nazionali sulle sfide legate alla produttività. Generalmente i comitati per la produttività basati su organismi esistenti sono quelli che hanno conseguito i risultati migliori in quest'ambito. Alcuni comitati hanno già pubblicato le proprie relazioni annuali e partecipano attivamente ai dibattiti sulla produttività, anche mediante l'organizzazione di eventi, conferenze e seminari e la pubblicazione di relazioni;

·la Commissione europea ha istituito una rete per i comitati per la produttività al fine di facilitare la condivisione di opinioni, prassi ed esperienze e di aiutarli a tenere meglio conto della dimensione più ampia della zona euro e dell'Unione; la Commissione ritiene che i comitati per la produttività siano interlocutori e agenti importanti ai fini della creazione della titolarità delle riforme a livello nazionale. La Commissione procederà periodicamente a scambi di opinioni con tutti i comitati per la produttività partecipanti, anche nel corso delle missioni di conoscitive negli Stati membri svolte nel contesto del semestre europeo.

2.Produttività e competitività nell'Unione e nella zona euro

La crescita della produttività del lavoro all'interno dell'Unione e di altre economie avanzate era già in declino ben prima della crisi. Sebbene la crisi abbia colpito la maggior parte delle economie avanzate, il divario in termini di produttività tra Unione europea e Stati Uniti è cresciuto negli ultimi vent'anni (grafico 1). Nonostante una recente ripresa, la crescita della produttività del lavoro e quella della produttività totale dei fattori nell'Unione e nella zona euro permangono tuttora al di sotto del livello precedente alla crisi (grafico 2). Inoltre, il recente miglioramento nasconde forti discrepanze tra gli Stati membri . La disomogeneità della crescita della produttività del lavoro in Europa è riconducibile a fattori quali il processo di recupero di alcuni Stati membri; i paesi in cui il livello di produttività del lavoro iniziale era più basso hanno registrato, in media, una maggiore crescita della produttività a partire dal 1995 (grafico 3).

Grafico 1: produttività del lavoro nella zona euro e nell'UE-28 rispetto a Stati Uniti e Giappone Grafico 2: crescita della produttività del lavoro e della produttività totale dei fattori Grafico 3: produttività del lavoro nel 1995 (asse orizz.) e crescita media della produttività nel periodo 1995-2017 (asse vert.) Grafico 4: contributi alla crescita della produttività del lavoro

Fonte: AMECO. Nota: nel grafico 3, la produttività del lavoro nel 1995 è misurata in standard di potere d'acquisto.

La crescita della produttività del lavoro è trainata dagli investimenti produttivi e dai progressi tecnologici, entrambi ancora piuttosto deboli (grafico 4). I progressi tecnologici compiuti nell'Unione, misurati dalla crescita della produttività totale dei fattori, hanno subito un rallentamento durante il periodo di crisi e non sono ancora pienamente tornati ai tassi registrati prima della crisi. Anche gli investimenti sono diminuiti durante la crisi economica e finanziaria e devono ancora riprendersi completamente. La decisiva azione politica messa in atto a livello dell'Unione (per esempio mediante il piano di investimenti per l'Europa) e a livello nazionale ha contribuito a una notevole ripresa degli investimenti, che restano però ancora al di sotto dei livelli precedenti alla crisi.

La crescita della produttività è rallentata, mentre il divario tra le imprese con i livelli più alti e più bassi di sfruttamento dei progressi tecnologici si è ampliato . Lo dimostra l'allargamento del divario tra il livello di produttività delle imprese più efficienti del mercato e di quelle meno produttive, con i progressi tecnologici che avvantaggiano prevalentemente le prime, che hanno rafforzato il loro predominio sul mercato. Per contro, le imprese meno produttive non sono state in grado di sfruttare rapidamente le tecnologie più moderne e hanno perso terreno. Questo fenomeno comporta anche delle implicazioni sociali, dato che una maggiore dispersione della produttività tra le imprese potrebbe condurre a una maggiore dispersione salariale nell'economia, accentuando così le disparità di reddito.

Le condizioni macroeconomiche, istituzionali e normative incidono sulla crescita della produttività e sulla competitività. Tali condizioni comprendono: i) innovazione duratura e miglioramenti nei livelli d'istruzione; ii) mercati del lavoro e dei prodotti ben funzionanti; iii) accesso al credito e a quadri efficaci in materia di insolvenza; e iv) un contesto imprenditoriale favorevole. In molti Stati membri diversi fattori, quali il rallentamento nell'introduzione delle nuove tecnologie, norme che ostacolano la concorrenza nel mercato dei prodotti e il malfunzionamento dei mercati del lavoro, hanno inciso fortemente sullo scarso livello di crescita della produttività .

Per stimolare la crescita della produttività servono politiche mirate e basate sui dati. Per affrontare le sfide alla crescita della produttività, vi sono margini per un intervento politico a livello sia nazionale che dell'Unione. Le riforme nazionali dovrebbero mirare ad aumentare la crescita della produttività e dovrebbero prevedere misure mirate volte a promuovere gli investimenti, lo sviluppo delle competenze e il rafforzamento e il miglioramento dei collegamenti tra i sistemi di istruzione e le imprese. Gli Stati membri dovrebbero inoltre assumersi la responsabilità collettiva e individuale di liberare il pieno potenziale del mercato unico. Il dibattito sulle politiche connesse alla produttività e le riforme strutturali deve essere ben informato affinché si possano individuare correttamente le sfide e il possibile impatto delle politiche. Grazie al loro lavoro analitico e indipendente, i comitati per la produttività possono pertanto contribuire a un dibattito basato sui dati e condividere buone prassi.

Le politiche volte alla promozione della produttività sono trattate nel contesto del semestre europeo. Le sfide alla crescita della produttività variano in parte da paese a paese e non esiste alcuna ricetta politica unica che permetta di affrontarle tutte. Nel 2018 la maggior parte degli Stati membri ha ricevuto una raccomandazione specifica per paese contenente interventi politici da effettuare in un ambito connesso alla produttività. Allo stesso modo la raccomandazione del 2018 per la zona euro ne ha invitato gli Stati membri a dare priorità alle riforme che incrementano la produttività e il potenziale di crescita.