IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 317/94

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo

COM(2008) 852 def. — 2008/0247 (COD)

(2009/C 317/17)

Relatore: FORNEA

Il Consiglio, in data 19 gennaio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo

COM(2008) 852 def. - 2008/0247 (COD).

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha adottato il proprio parere in data 26 giugno 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore FORNEA.

Alla sua 455a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 luglio 2009 (seduta del 15 luglio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 164 voti favorevoli, 2 voti contrari e 1 astensione.

1. Conclusioni

1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si rallegra della proposta di regolamento della Commissione, che rappresenta un passo avanti verso la creazione di corridoi internazionali per il trasporto merci su rotaia e verso lo sviluppo di questo modo di trasporto in Europa.

1.2. Per mobilitare energie allo scopo di sviluppare corridoi ferroviari dedicati al trasporto merci, occorre un'azione politica concreta a livello dei corridoi, a prescindere da qualsiasi iter legislativo. Una semplice regolamentazione da sola non basta a promuovere i corridoi ferroviari per il trasporto merci. Fra le priorità fondamentali dovrebbero figurare quella di riuscire a ottenere investimenti pubblici e privati allo scopo di aumentare globalmente qualità, efficienza e capacità dell'infrastruttura e la piena attuazione del primo e del secondo pacchetto ferroviario in tutta l'UE.

1.3. Onde conseguire progressi in termini di miglioramento dell'infrastruttura ferroviaria, occorre un efficiente coordinamento ad alto livello per ogni corridoio interessato ed è quindi assolutamente fondamentale riunire tutti i ministri dei trasporti per l'esame di ciascun corridoio. Al termine delle discussioni intergovernative, gli Stati membri dovranno stabilire le condizioni e assumersi gli impegni. Lo stesso commissario per i Trasporti dovrebbe svolgere un ruolo più attivo riguardo alla mobilitazione dei ministri per i singoli corridoi, nel contesto di un'azione politica coordinata a livello di UE.

1.4. Il CESE accoglie con favore la scelta di non rendere obbligatorie le riserve di capacità anticipate, lasciando che siano determinate dai gestori dell'infrastruttura laddove considerate necessarie. Imporre ai gestori dell'infrastruttura di riservare capacità anticipatamente può provocare uno spreco di capacità anziché un'ottimizzazione. I gestori dell'infrastruttura dovrebbero in ogni caso mantenere la possibilità di riservare capacità.

Il CESE è del parere che sia opportuno concedere ai gestori dell'infrastruttura una certa flessibilità affinché possano applicare le regole di priorità in modo pragmatico. In tale ambito ciò che conta è ridurre al minimo i ritardi complessivi sulla rete, piuttosto che dare priorità a un tipo di traffico rispetto a un altro. Di fatto, quali che siano le norme in vigore, è necessario che quelle applicate sui treni in ritardo dai gestori dell'infrastruttura risultino trasparenti per gli operatori.

1.5. Tutti i soggetti interessati dovrebbero essere obbligatoriamente consultati o fare parte dell'organo di gestione dei corridoi ferroviari per il trasporto merci: gestori dell'infrastruttura, imprese ferroviarie, rappresentanti degli Stati membri, sindacati del settore, utenti e organizzazioni ambientali. È opportuno garantire la piena rappresentanza degli operatori ferroviari nella gestione dei corridoi, in quanto più vicini al mercato e poiché molto probabilmente saranno chiamati ad attuare le decisioni sui miglioramenti o saranno comunque destinati a sentirne gli effetti.

1.6. Per favorire la concorrenza fra le diverse entità infrastrutturali, le imprese ferroviarie non dovrebbero essere obbligate a ricorrere allo sportello unico. Sarebbe opportuno mantenere il metodo tradizionale per richiedere una traccia, tramite il gestore dell'infrastruttura nazionale o il gestore principale, almeno come soluzione di riserva in caso di mancato funzionamento dello sportello unico.

1.7. Ai richiedenti autorizzati non dovrebbe essere consentito l'accesso all'intero corridoio, qualora uno dei paesi attraversati negasse loro l'accesso a livello nazionale. È necessario che la Commissione approfondisca l'analisi della questione relativa ai richiedenti autorizzati, onde consentire all'opinione pubblica una piena comprensione delle conseguenze economiche e sociali di tale disposizione. Il CESE non è necessariamente contrario al concetto di accesso non discriminatorio all'infrastruttura, ma ritiene che in questo particolare caso sia opportuno svolgere ulteriori ricerche nonché consultare i governi degli Stati membri, le parti sociali europee e nazionali, gli utilizzatori dei servizi ferroviari e le altre organizzazioni della società civile interessate.

1.8. L'appartenenza alla rete TEN-T non dovrebbe essere un criterio esclusivo per la scelta dei corridoi merci. I corridoi non devono essere definiti dall'esterno, esclusivamente sulla base di criteri politici e geografici: occorre garantire una scelta dei corridoi che sia flessibile e determinata dal mercato. La selezione dei corridoi dovrebbe basarsi su obiettivi di mercato comprendenti consistenti flussi reali o potenziali di merci. I fattori determinanti devono essere il mercato e il rapporto costi/benefici.

1.9. Sarebbe opportuno inserire nel regolamento la possibilità di ampliare la selezione oltre la rete TEN-T. Ad esempio, se una tratta che non fa parte della rete TEN-T si rivela importante per il dinamismo del trasporto merci su rotaia, occorre prevedere la possibilità di inserirla nel corridoio fin dall'inizio, e nella rete TEN-T in una fase successiva.

1.10. Il concetto di terminal strategico è anticoncorrenziale. Tale concetto può portare a un ulteriore consolidamento della già forte posizione dei cosiddetti terminal strategici a danno di quelli considerati «non strategici». Il riferimento ai terminal strategici dovrebbe essere eliminato dalla proposta di regolamento per offrire ai terminal non strategici di oggi un'opportunità di sviluppo che potrebbe forse condurli a divenire i terminal strategici di domani.

1.11. La libertà di circolazione delle merci non dovrà essere presa a pretesto per negare a chiunque lavori su questi corridoi merci l'esercizio dei suoi diritti fondamentali.

2. La proposta della Commissione

2.1. La Commissione si è impegnata ad accelerare la creazione e l'organizzazione di una rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo che si basi sui corridoi ferroviari internazionali dedicati al trasporto merci. Per raggiungere tale obiettivo, al termine di un ampio processo di consultazione pubblica e dopo aver valutato diverse opzioni tramite uno studio d'impatto, la Commissione ha deciso di presentare la proposta di regolamento in esame. Lo studio d'impatto ha dimostrato che un approccio legislativo potrebbe offrire risultati economici migliori rispetto a un approccio volontario, che comporta un rischio maggiore di non raggiungere gli obiettivi prefissati.

2.2. Le disposizioni del regolamento si rivolgono essenzialmente agli attori economici interessati, ai gestori dell'infrastruttura e alle imprese ferroviarie e riguardano in particolare:

— le procedure per la selezione dei corridoi ferroviari per il trasporto merci,

— la gestione dell'intero sistema dei corridoi,

— le caratteristiche che i corridoi ferroviari per il trasporto merci devono possedere.

2.3. Il regolamento non viene applicato alle:

— reti locali e regionali autonome adibite ai servizi di trasporto passeggeri che circolano su un'infrastruttura ferroviaria,

— reti adibite unicamente alla prestazione di servizi passeggeri urbani e suburbani,

— reti regionali adibite unicamente alla prestazione di servizi merci regionali da un'impresa ferroviaria esclusa dall'ambito di applicazione della direttiva 91/440/CEE, finché non vi siano richieste di utilizzo della capacità della rete da parte di un altro richiedente,

— infrastrutture ferroviarie private adibite unicamente alle operazioni merci del proprietario (1).

3. Osservazioni generali

3.1. Come indicato nel Riesame intermedio del Libro bianco sui trasporti pubblicato nel 2001 dalla Commissione europea (COM(2006) 314 def.), la politica europea dei trasporti punta allo sviluppo ottimale di tutti i mezzi di trasporto all'interno degli Stati membri, nel rispetto della protezione dell'ambiente, della sicurezza, della concorrenza e dell'efficienza energetica.

3.2. L'Unione europea si è fermamente impegnata a ridurre le emissioni di gas ad effetto serra del 20 % entro il 2020. Tale obiettivo non potrà essere raggiunto se non attraverso una drastica riduzione delle emissioni provenienti dal settore dei trasporti. Per tale ragione è fondamentale attribuire una priorità elevata ai modi di trasporto più efficienti dal punto di vista energetico e più rispettosi dell'ambiente. Al riguardo, tutti concordano nel ritenere che il trasporto ferroviario rispetti l'ambiente sia in termini di consumi energetici che di emissioni (2).

3.3. Il Comitato economico e sociale europeo ha già espresso il proprio parere riguardo al concetto di rete ferroviaria a priorità merci (3). Nel presente parere non ripeteremo le osservazioni generali già formulate che sono valide anche per la proposta di regolamento in esame.

3.4. L'attuale situazione del trasporto merci nell'UE richiede strumenti legislativi nazionali ed europei efficaci e una mobilitazione politica al fine di reperire i fondi necessari agli investimenti nell'infrastruttura ferroviaria. In questo contesto, il CESE si compiace della proposta di regolamento presentata dalla Commissione, che considera un passo in avanti per incoraggiare l'istituzione di corridoi ferroviari internazionali per il trasporto merci e per lo sviluppo di questo modo di trasporto in Europa (4).

3.5. I potenziali vantaggi derivanti dalla creazione di questi corridoi sono:

— un modo di trasporto rispettoso dell'ambiente: una riduzione dell'impatto ambientale complessivo delle attività di trasporto in Europa,

— la riduzione degli incidenti nel settore dei trasporti,

— la conformità agli obiettivi di crescita dell'agenda di Lisbona,

— un forte contributo alla riduzione della congestione nei trasporti su strada,

— la promozione della co-modalità (rotaia-mare-via navigabile interna-strada),

— il contributo dato dalla creazione dei corridoi alla sicurezza degli approvvigionamenti di materie prime per le industrie dell'UE, grazie al ricorso a uno dei modi di trasporto più ecologici per spostare grandi quantità di merci alla rinfusa,

— il sostegno alla costruzione di centri logistici collegati alle ferrovie (i terminal logistici potrebbero sempre più spesso fungere da magazzini di distribuzione, che oggi nella maggior parte dei casi sono annessi agli impianti di produzione),

— il rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea.

3.6. Gli obiettivi ambientali per l'esercizio dei corridoi ferroviari per il trasporto merci sono:

— un'infrastruttura e dei veicoli adibiti al trasporto merci rispettosi dell'ambiente,

— basse emissioni specifiche,

— un basso livello di emissioni sonore in fase di esercizio grazie alle barriere antirumore e all'utilizzo di tecnologie silenziose per il materiale rotabile e l'infrastruttura ferroviaria,

— una quota pari al 100 % di linee elettrificate per i corridoi ferroviari adibiti al trasporto merci,

— l'aumento della quota di energia da fonte rinnovabile nel mix della corrente di trazione.

4. Osservazioni particolari sulla proposta di regolamento

4.1. Investimenti per l'infrastruttura dei corridoi ferroviari per il trasporto merci, i terminal e le relative attrezzature

4.1.1. Negli ultimi dieci anni, grazie alle politiche europee è stato possibile ottenere progressi verso l'apertura dei mercati. Tuttavia, negli Stati membri si sono ottenuti risultati limitati per quanto concerne la concorrenza leale fra i modi di trasporto e gli investimenti efficaci a favore di un'infrastruttura interoperabile moderna.

4.1.2. La capacità finanziaria degli Stati membri sembra non essere adeguata agli ambiziosi obiettivi della Commissione. Per tale motivo, le istituzioni europee dovranno svolgere un ruolo rilevante nell'agevolare il ricorso agli strumenti di sostegno dell'UE ai fini dello sviluppo di una rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo, cofinanziando la creazione di corridoi ferroviari per il trasporto merci mediante le risorse destinate alla rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) e quelle provenienti dal Fondo europeo per lo sviluppo regionale e dal Fondo di coesione, nonché mediante i prestiti della BEI.

4.1.3. Il CESE ritiene opportuno che il regolamento evidenzi più chiaramente le necessità di investimento (e il relativo finanziamento) (5). Fra il 1970 e il 2004 la lunghezza della rete autostradale dell'UE a 15 è aumentata del 350 %, mentre quella della rete ferroviaria è diminuita del 14 %. Quando le strade risultano congestionate, le decisioni di migliorare le infrastrutture stradali esistenti o di costruirne di nuove vengono attuate in tempi rapidi. Il CESE è del parere che il trasporto ferroviario non sia in grado di assorbire un volume maggiore di merci se non applicando a tale settore la stessa politica in materia di investimenti che ha caratterizzato il settore dei trasporti su strada negli ultimi quaranta anni.

4.1.4. Al riguardo, non va trascurata l'esigenza di finanziare i collegamenti ferroviari tra i siti industriali e la rete ferroviaria principale. I collegamenti stradali dalle zone industriali alla rete stradale principale sono di solito finanziati tramite i bilanci pubblici. Nella maggior parte dei paesi UE, però, le connessioni ferroviarie dai siti industriali alla rete ferroviaria principale non ricevono di solito lo stesso trattamento. Tali collegamenti sono generalmente finanziati dall'impresa che opera nel sito industriale e dall'operatore di trasporto merci per ferrovia in affari con l'azienda. Per agevolare il trasporto merci su rotaia occorrono soluzioni d'investimento sia a livello europeo che nazionale (ricorrendo, ad esempio, a strumenti quali i regimi di finanziamento pubblico, come già avviene in Germania, Austria e Svizzera).

4.1.5. Uno degli obiettivi della Commissione è l'applicazione di tutti gli strumenti tecnici e legislativi concernenti la sicurezza degli approvvigionamenti di materie prime per le industrie europee. I corridoi ferroviari offriranno un rilevante contributo per la realizzazione di tale obiettivo strategico e in questo ambito il traffico merci fra l'Unione europea e i partner orientali riveste un'importanza fondamentale. A tal fine, è molto importante che l'UE preveda investimenti destinati a migliorare l'infrastruttura ferroviaria Est-Ovest e le infrastrutture di trasbordo connesse. Inoltre, contribuirà a raggiungere tale obiettivo anche la revisione delle TEN-T.

4.1.6. È bene prestare una particolare attenzione ai servizi doganali, allo scopo di semplificare le procedure all'interno dell'UE (6) e conseguentemente garantire un rapido transito attraverso le frontiere delle merci trasportate su rotaia. Si rende necessario un sostegno finanziario europeo in previsione di un sistema relativo agli obblighi doganali basato sull'EDI (7) e al fine di garantire gli investimenti su quelle ferrovie che attualmente non dispongono di sistemi automatizzati per soddisfare gli obblighi doganali.

4.1.7. A giudizio del CESE è importante poter disporre di orientamenti precisi in materia di aiuti di Stato, allo scopo di evidenziare più agevolmente gli aiuti pubblici destinati al settore ferroviario che possono incontrare il favore dei servizi della Commissione. Al contempo, il Comitato sottolinea che l'uso di contratti pluriennali potrebbe contribuire al finanziamento sostenibile della rete ferroviaria europea.

4.1.8. Con riferimento al concetto di «terminal strategici» di cui all'articolo 9 della proposta di regolamento in esame, il CESE fa presente che ciò può condurre a un consolidamento della già forte posizione dei cosiddetti terminal strategici a danno di quelli considerati «non strategici».

4.1.9. La libertà di circolazione delle merci non dovrà essere presa a pretesto per negare a chiunque lavori su questi corridoi merci l'esercizio dei suoi diritti fondamentali.

4.2. Selezione dei corridoi ferroviari per il trasporto merci e la gestione della rete

4.2.1. La revisione della politica TEN-T offre al settore ferroviario l'occasione per sottolineare quanto sia importante sviluppare ulteriormente corridoi ferroviari destinati al trasporto merci flessibili e a lungo raggio, quale struttura portante della rete di trasporto dell'UE.

4.2.2. Il CESE sottolinea che non ci si dovrebbe limitare a considerare esclusivamente i corridoi facenti parte della rete TEN-T (come stabilito al capo II, articolo 3, paragrafo 1, lettera a)) o gli attuali corridoi ERTMS, poiché un approccio di tal genere potrebbe escludere tratte che, pur non essendo ancora parte dei corridoi TEN-T o ERTMS, hanno o potrebbero assumere un ruolo importante per il trasporto merci. Al contrario, nel momento in cui vengono creati nuovi corridoi ferroviari per il trasporto merci, sarebbe opportuno adattare la rete TEN-T.

4.2.3. Tutte le parti interessate, compresi i sindacati del settore, gli utenti e le organizzazioni ambientaliste, dovrebbero essere obbligatoriamente consultate o fare parte dell'organo di gestione. Le imprese ferroviarie dovrebbero farne parte allo stesso titolo dei gestori dell'infrastruttura, dal momento che sono i fruitori dei corridoi, hanno contatti con i clienti e sono più vicine al mercato. Le imprese ferroviarie saranno direttamente interessate dalle decisioni prese dall'organo di gestione e potrebbero persino essere chiamate ad applicarne alcune. Pertanto, è giusto che siano rappresentante all'interno dell'organo di gestione stesso.

4.2.4. Un'adeguata rappresentanza delle imprese ferroviarie che utilizzano i corridoi, senza appesantire la struttura di gestione, è possibile ricorrendo, ad esempio, alla rappresentanza di singole aziende, di «gruppi di aziende» o alla combinazione di entrambe le soluzioni. Tuttavia, per riuscire realmente a contribuire al miglioramento dei corridoi, vanno considerate soltanto le imprese che li utilizzano.

4.3. Misure operative

4.3.1. Il CESE è del parere che sia difficile e delicato discutere di regole di priorità (ubicazione delle tratte, riserva di capacità, priorità in caso di ritardi) in modo generale per tutti i corridoi merci (articoli 11, 12 e 14 del capo IV). Tali regole dovrebbero essere formulate in modo da rendere possibile una loro attuazione pragmatica al livello di ciascun corridoio e da far sì che l'assegnazione delle tracce da parte dei gestori dell'infrastruttura avvenga nel modo più equo e trasparente possibile.

4.3.2. La riserva della capacità, laddove considerata necessaria, non deve essere obbligatoria ma definita dai gestori dell'infrastruttura. Imporre ai gestori dell'infrastruttura di riservare delle capacità in anticipo può determinare uno spreco anziché un'ottimizzazione delle capacità, in special modo nei casi in cui è impossibile stabilire con certezza la circolazione dei treni con molti mesi di anticipo.

4.3.3. Allo stesso modo, la modifica delle regole di priorità può non rivelarsi necessaria e non aumenta in alcuna maniera la capacità. Tale modifica non farà altro che trasferire le frustrazioni da una categoria di utenti a un'altra. In ogni caso, la regola prevalente dovrebbe essere quella di ridurre al minimo il ritardo complessivo sulla rete ed eliminare le congestioni il più rapidamente possibile.

4.3.4. Per quanto concerne le disposizioni di cui all'articolo 10 del capo IV riguardo all'uso dello «sportello unico», il CESE è del parere che ciascuna struttura di corridoio dovrebbe essere messa in condizione di scegliere, tenendo conto delle esigenze del mercato o dei bisogni delle imprese ferroviarie che utilizzano i corridoi.

4.3.5. Le imprese ferroviarie dovrebbero continuare a essere libere di chiedere le tracce in base alle modalità che preferiscono (tramite uno sportello unico oppure nel modo tradizionale). Il ricorso facoltativo allo sportello unico offre alle imprese ferroviarie l'opportunità di mettere in concorrenza fra loro le diverse entità infrastrutturali (vale a dire lo sportello unico e i singoli gestori dell'infrastruttura lungo il corridoio), incentivandole al miglioramento.

4.3.6. L'uso obbligato degli sportelli unici potrebbe portare alla creazione di un vasto monopolio sulle infrastrutture dei corridoi, senza fornire alcuna garanzia del fatto che lo sportello unico possa realmente offrire servizi migliori rispetto ai singoli gestori dell'infrastruttura. Inoltre, lo «sportello unico» tradizionale non funziona bene.

4.3.7. L'ipotesi di consentire ai richiedenti autorizzati (ad esempio i mittenti, gli spedizionieri, gli operatori intermodali) di acquistare tracce può scoraggiare le imprese ferroviarie (soprattutto le ultime arrivate) dall'effettuare investimenti relativi ai macchinisti e alle locomotive, a causa dell'elevato rischio connesso alla disponibilità delle tracce. Ciò potrebbe determinare una distorsione della concorrenza sui mercati interni a danno delle imprese ferroviarie e della qualità dei posti di lavoro che esse offrono. I prezzi potrebbero aumentare, le capacità disponibili resterebbero limitate e la speculazione potrebbe crescere.

4.3.8. Nell'Europa di oggi, tuttavia, è un fatto che imprese diverse da quelle ferroviarie (servizi logistici, commercio, produzione) hanno un forte interesse a utilizzare di più la ferrovia (8). Alcune imprese ferroviarie europee hanno già acquistato imprese di servizi logistici nel tentativo di portare su ferrovia merci che finora erano state trasportate su strada. In queste condizioni, è possibile che nel prossimo futuro, grazie a un approccio innovativo e socialmente responsabile, i richiedenti autorizzati assumano un ruolo significativo nello sviluppo dei corridoi ferroviari per il trasporto merci.

Bruxelles, 15 luglio 2009. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) COM(2008) 852 def., articolo 1, paragrafo 2.

(2) Circa l'80 % del traffico ferroviario in Europa viaggia su linee elettrificate.

(3) GU C 27 del 3.2.2009, pag. 41-44.

(4) La necessità di strumenti legislativi efficaci, di una mobilitazione politica e degli investimenti è stata messa in rilievo ancora una volta nel corso dell'audizione sul tema Rete ferroviaria europea per un trasporto merci competitivo, organizzata dal CESE a Brno (Repubblica ceca) il 28 aprile 2009, in collaborazione con la presidenza ceca dell'UE.

(5) Secondo uno studio della Comunità delle ferrovie europee (CER) sui corridoi ferroviari per il trasporto merci, realizzato dalla società di consulenza McKinsey, investendo 145 miliardi di euro da qui al 2020, si potrebbe aumentare del 72 % la capacità del trasporto ferroviario dei sei principali corridoi ferroviari di trasporto merci basati sul sistema ERTMS, pari al 34 % dei volumi trasportati in Europa.

(6) In tal senso è fondamentale garantire a livello comunitario un'efficace attuazione del regolamento (CE) n. 1875/2006 della Commissione che istituisce il codice doganale comunitario.

(7) Interscambio elettronico di dati.

(8) Clecat Position Paper, Bruxelles, 19 gennaio 2009.