Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Ottava relazione annuale sui fondi strutturali 1996»

(98/C 235/08)

La Commissione, in data 25 novembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla «Ottava relazione annuale sui fondi strutturali 1996».

La Sezione «Sviluppo regionale, assetto territoriale ed urbanistica», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Little, in data 21 aprile 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 maggio 1998, nel corso della 355a sessione plenaria, con 116 voti favorevoli e 1 astensione, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La relazione della Commissione sui fondi strutturali nel 1996 è l'ottava relazione annuale di questo tipo, dopo l'ultima rilevante revisione dei regolamenti che disciplinano i fondi strutturali (la «riforma» dei fondi del 1988).

1.2. La relazione, pubblicata in conformità con i Regolamenti del Consiglio (CEE) nn. 2052/88 e 4253/88, secondo le modifiche ad essi apportate nel 1993, riferisce dettagliatamente sulla loro applicazione durante l'anno e sui progressi compiuti nel raggiungimento dei loro obiettivi.

1.3. Nel novembre 1996, la Commissione ha presentato la sua Prima relazione triennale sulla coesione economica e sociale (), come previsto dall'articolo 130 B del Trattato sull'Unione europea, e una sintesi di tale relazione, strettamente attinente, è inserita nella relazione in esame. La relazione sulla coesione prevede un esame del contributo dei fondi ai progressi compiuti nella realizzazione della coesione economica e sociale. Il Comitato ha adottato un parere () in merito a tale relazione il 23 aprile 1997.

1.4. La Commissione, rispondendo alle richieste del Consiglio europeo in un'esauriente comunicazione dal titolo Agenda 2000, ha delineato le prospettive generali di sviluppo dell'Unione e delle politiche da attuare nel nuovo secolo, nonché le prospettive di un ampio quadro finanziario, in funzione dell'ampliamento. Il documento contiene, tra l'altro, alcune proposte di massima per un'ulteriore riforma dei fondi strutturali, con l'obiettivo dichiarato di promuovere uno sviluppo competitivo e una crescita sostenibile e creatrice di nuova occupazione in tutta l'Unione. Il Comitato, in data 30 ottobre 1997, ha adottato un parere (), che presenta una prima reazione generale alle proposte della Commissione e si riserva di trattare più specificamente, in pareri complementari in corso di preparazione, gli aspetti più importanti, quale la riforma della politica strutturale, alla luce delle proposte più dettagliate () presentate dalla Commissione nel marzo 1998.

2. Caratteristiche dei fondi strutturali nel 1996

2.1. Le diverse forme di intervento per il periodo finanziario hanno attualmente trovato concreta applicazione in tutti gli Stati membri con l'adozione degli ultimi Documenti unici di programmazione e Programmi di iniziativa comunitaria nel 1996 e l'introduzione della programmazione pluriennale. Per i nuovi Stati membri, il 1996 è stato un anno di importanza fondamentale, nel quale sono stati compiuti notevoli progressi nell'assegnazione degli impegni.

2.2. I programmi dell'obiettivo 2 per il 1994-1996 sono stati portati a termine, per quanto siano stati trasferiti al periodo successivo stanziamenti per l'ammontare di 859 milioni di ECU. Nella preparazione dei programmi per il 1997-1999, la Commissione ha stabilito che le regioni ammissibili al secondo periodo dovrebbero essere le stesse del periodo 1994-1996, con modifiche di scarsa entità. La popolazione complessiva interessata dall'obiettivo 2 è ancora il 16,4 %.

2.3. La Commissione ha continuato a seguire da vicino l'attuazione, fornendo il proprio sostegno all'elaborazione delle valutazioni intermedie. Ha inoltre lanciato una serie di valutazioni tematiche dell'impatto dei fondi strutturali in diversi settori chiave, quali ricerca e sviluppo, piccole e medie imprese, ambiente e pari opportunità. L'avvio dei lavori volti ad utilizzare i risultati di tali valutazioni era previsto per la fine del 1997. Insieme con gli Stati membri, sono stati introdotti nuovi orientamenti finalizzati ad una gestione sana ed efficiente. Sono state registrate ancora una volta inadeguatezze e irregolarità in quasi tutti gli Stati membri.

2.4. L'applicazione dei quattro principi fondamentali istituiti dalla riforma del 1988 è stata tenuta sotto controllo. Secondo la Commissione, vi è stato un miglioramento nelle modalità concrete di applicazione del partenariato e sono stati compiuti considerevoli progressi nel verificare il rispetto del principio di addizionalità.

2.5. Sono stati compiuti indiscutibili progressi nel recupero dei ritardi nell'attività finanziaria e l'esecuzione del bilancio comunitario è stata pressoché completa nel 1996. 26,1 miliardi di ECU sono stati impegnati negli stanziamenti e l'entità dei pagamenti è stata di 22,4 miliardi di ECU.

2.6. Nel 1996 la situazione dell'occupazione ha continuato a destare forti preoccupazioni. La Commissione, da parte sua, ha cercato di garantire coerenza tra le azioni cofinanziate dai fondi strutturali e la strategia dell'Unione europea in modo da dare la precedenza agli interventi volti ad affrontare le problematiche occupazionali. La creazione di nuovi posti di lavoro è stata dunque collocata al primo posto negli orientamenti formulati dalla Commissione ad uso degli Stati membri per mettere a punto la seconda fase di programmazione (1997-1999) dell'obiettivo 2. Per la medesima ragione, la Commissione ha avviato un'iniziativa volta a promuovere Patti territoriali per l'occupazione con la compartecipazione finanziaria dei fondi strutturali.

2.7. La Commissione ha inoltre ripartito la riserva finanziaria di quasi 1,7 miliardi di ECU - che era stata costituita al momento dello stanziamento iniziale a favore delle iniziative comunitarie per il periodo 1994-1997 - in funzione di alcune priorità, e più precisamente lotta contro la disoccupazione, pari opportunità e lotta contro l'emarginazione, ambiente e dimensione territoriale delle politiche strutturali.

3. Osservazioni generali

3.1. La relazione della Commissione è allo stesso tempo esauriente e complessa. Essa, principalmente, fornisce un riepilogo della situazione e costituisce una fonte di riferimento. Non sarebbe né pratico, né opportuno, che il Comitato ne commentasse ogni aspetto.

3.2. In questo parere, il Comitato incentra la propria riflessione sulle questioni più rilevanti emerse nel 1996, su problemi sollevati precedentemente, ma ancora irrisolti, e sui meriti dell'ottava relazione medesima. Poiché i programmi dell'obiettivo 2 per il 1997-1999 sono argomento di un parere parallelo, per evitare ripetizioni, non verranno formulate osservazioni particolari concernenti la preparazione di tali programmi nel 1996, cui viene fatto riferimento nella relazione in esame. Analogamente, non vengono formulate in questa sede osservazioni specifiche in merito alle dettagliate proposte di riforma dei regolamenti che disciplinano i fondi strutturali in quanto tali proposte costituiranno l'oggetto di uno o più pareri specifici da elaborare ed adottare nei mesi a venire.

3.3. Il Comitato rileva che la relazione 1996 della Commissione è, in gran parte, articolata come quella per l'anno precedente. Una modifica importante consiste nel raggruppamento di tutte le informazioni riguardanti gli interventi dei fondi in ogni Stato membro, così da fornire una visione d'insieme, per ciascun paese, dei programmi strutturali realizzati. È stata mantenuta la novità introdotta l'anno scorso, cioè l'inserimento di un tema trasversale che percorre l'intera relazione, scegliendo, in questo caso, la promozione della ricerca e dell'innovazione tecnologica.

3.4. La relazione si divide in due parti principali. La prima, composta dai capitoli da I a IV (esecuzione degli interventi strutturali nel 1996, esecuzione del bilancio, questioni istituzionali connesse ai fondi strutturali, valutazione), fornisce una descrizione globale delle realizzazioni del 1996. La seconda parte, composta dai capitoli da V a X, analizza l'utilizzazione dei fondi strutturali: il capitolo V illustra i programmi e gli interventi realizzati per ogni Stato membro, mentre i capitoli successivi sono costituiti da tabelle finanziarie che offrono una presentazione particolareggiata dell'esecuzione finanziaria nel 1996, dell'esecuzione per gli esercizi dal 1994 al 1996, della ripartizione regionale dell'esecuzione finanziaria, dei grandi progetti e dei progetti pilota del FESR e del FSE.

3.5. Il Comitato accoglie con favore sia il contenuto che la struttura della relazione 1996 ed elogia la Commissione per l'accuratezza dimostrata nell'elaborazione di questo ampio documento, di circa 350 pagine, e per aver rispettato la scadenza di pubblicazione prevista per novembre. Dal momento che i tempi necessari per predisporre la relazione ne diminuiscono il valore, il Comitato appoggia l'intenzione espressa di recente dalla Commissione di anticiparne, negli anni a venire, la data di pubblicazione.

4. Osservazioni particolari

4.1. Il partenariato

4.1.1. Il Comitato è da molto tempo impegnato nell'attuazione di partenariati soddisfacenti, in seno ai quali avrà luogo una consultazione tra la Commissione, gli Stati membri ed altri organi interessati riguardo alla preparazione, al finanziamento e alla valutazione del funzionamento dei fondi strutturali. Il Comitato ha approvato, in linea di principio, i nuovi strumenti di partenariato, introdotti nel 1994, e riconosce ora i progressi compiuti nel 1996 nell'attuazione di tali strumenti.

4.1.2. La relazione fa riferimento ad un documento interno della Commissione, contenente alcune proposte preliminari volte ad affinare ulteriormente la nozione di partenariato da adottare per il periodo successivo al 1999. Tali proposte sono state riprese in una comunicazione della Commissione sugli interventi strutturali comunitari e l'occupazione (), in merito alla quale non è stato richiesto il parere del Comitato e sono state successivamente consolidate nella sua comunicazione dal titolo «Azione per l'occupazione in Europa - Un patto di fiducia» ().

4.1.3. Nell'ambito dell'iniziativa approvata dal Consiglio europeo nel luglio 1996, per promuovere i Patti territoriali per l'occupazione (inizialmente sulla base di progetti pilota), sono stati adottati degli orientamenti specifici per la messa in atto del «partenariato rafforzato» ritenuto necessario al progetto. Il Comitato ha già espresso il proprio sostegno ai patti e ha adottato una relazione informativa, per contribuire a farli conoscere, in data 30 ottobre 1997.

4.1.4. Il Comitato ritiene che, a tempo debito, i patti territoriali dovrebbero offrire una proficua esperienza di un simile partenariato rafforzato. Nonostante la sua rilevanza per il funzionamento generale dei fondi strutturali, in seguito ai ritardi verificatisi nell'attuazione dei patti pilota tale esperienza può non essere disponibile e valutabile prima che siano definiti il quadro e le normative per il periodo successivo. La relazione non fornisce indicazioni ulteriori sul modo in cui la Commissione propone di portare avanti le sue riflessioni sullo sviluppo futuro del partenariato. Tuttavia, il Comitato è a conoscenza del fatto che la Commissione, nel 1997, ha dato l'avvio ad una valutazione tematica del partenariato, i cui risultati sono attesi con interesse dal Comitato.

4.1.5. Nell'ambito della riforma dei fondi strutturali la Commissione propone ora una nuova definizione di partenariato.

4.2. Programmazione

4.2.1. I ritardi che hanno avuto luogo nel 1995 e 1996 nel lancio e nell'attuazione dei programmi sono stati ampiamente recuperati nel 1996. Mentre tale risultato è da accogliere con favore, il Comitato continua a nutrire preoccupazioni sul fatto che un divario probabilmente di circa diciotto mesi in media si sia venuto a creare tra il completamento dei programmi del periodo precedente e l'avvio di programmi relativi al periodo 1994-1999. La grande quantità di misure di intervento (attualmente 492 soltanto per gli obiettivi) comporta oneri enormi in termini di preparazione, valutazione e autorizzazione, tali da apparire inconciliabili con un'eliminazione soddisfacente di tale divario.

4.2.2. Il programma per le regioni dell'obiettivo 2 verrà doppiamente penalizzato da tali ritardi, a causa della suddivisione del periodo 1994-1999. Prima dell'inizio di tale periodo, nei pareri () formulati in merito alla revisione dei regolamenti dei fondi strutturali, il Comitato si era dichiarato contrario a tale suddivisione per l'obiettivo 2. In quella circostanza, erano state apportate delle modifiche trascurabili alla carta delle zone ammissibili e, se la raccomandazione del Comitato fosse stata adottata, i ritardi ulteriori e gli oneri amministrativi avrebbero potuto essere evitati.

4.2.3. Il Comitato continua ad essere favorevole alla semplificazione delle procedure di programmazione e, nel recente parere in merito alla relazione sulla coesione economica e sociale, ha in effetti presentato delle proposte specifiche per razionalizzare e ridurre il numero degli obiettivi, dei fondi e delle iniziative.

4.2.4. Il Comitato raccomanda di anticipare i tempi di preparazione, valutazione e autorizzazione, in modo da ridurre considerevolmente il lasso di tempo che intercorre tra l'inizio di un nuovo periodo finanziario e il lancio dei programmi e invita la Commissione a pubblicare quanto prima orientamenti chiari ed esaurienti in un momento quanto più vicino possibile all'inizio del periodo. Il rispetto di questo nuovo calendario per il periodo finanziario 2000-2007, richiede l'adozione delle decisioni politiche del caso da parte del Consiglio e del Parlamento europeo al principio del 1999.

4.3. Fondi strutturali e altre politiche comunitarie

4.3.1. Lo sviluppo regionale non è determinato soltanto dalle politiche regionali della Comunità e degli Stati membri. Allo stesso modo, le politiche strutturali dell'Unione devono agire all'interno del contesto economico complessivo e sono soggette agli effetti prodotti da altre politiche.

4.3.2. Il Comitato ha regolarmente sottolineato la necessità della coerenza massima tra le politiche e ha spesso invitato all'analisi delle relazioni intercorrenti tra i fondi strutturali e le altre politiche comunitarie e degli influssi reciproci.

4.3.3. La relazione sulla coesione, cui si è fatto riferimento nel punto 1.3, fornisce una prospettiva dell'impatto di tutte le politiche comunitarie e nazionali concernenti la coesione economica e sociale, obiettivo primario dei fondi strutturali. Il Comitato ha accolto molto favorevolmente tale relazione e, nel parere in merito, ha affermato che «il valore critico del primo rapporto sulla coesione sta nel fatto che esso inquadra i fondi nel contesto di una gamma più ampia di politiche UE ()».

4.3.4. Indipendentemente dagli sforzi compiuti per tener conto della coesione, le opportunità e i vantaggi delle politiche non strutturali produrranno inevitabilmente effetti non uniformi nelle diverse regioni, come avviene per l'intero processo di integrazione economica. Il riconoscimento delle spinte di segno opposto derivanti dalle politiche non strutturali fa parte della logica alla base del funzionamento dei fondi strutturali e di tali spinte occorre dunque tener dovuto conto al momento di stabilire la destinazione dei fondi. Nel capitolo II D dell'ottava relazione annuale, la Commissione sottolinea l'influsso esercitato dai fondi strutturali nel raggiungimento degli obiettivi delle altre politiche e menziona soltanto gli effetti positivi che tali politiche producono sulla coesione. Se da un lato il Comitato riconosce che non è opportuno fornire una descrizione dettagliata di tali pressioni di segno opposto nelle relazioni annuali (contrariamente a quanto avviene nella relazione di coesione), dall'altro ritiene che la loro esistenza non debba essere ignorata.

4.3.5. Il Comitato deplora come fuorviante il titolo del capitolo II D, in quanto il termine «complementarità» implica che le politiche dell'Unione siano complementari senza riserve (non vi possono essere diversi gradi di complementarità). Il termine utilizzato costituisce un inopportuno esempio di gergo burocratico e risulta tutt'altro che chiaro. Un titolo più appropriato sarebbe «compatibilità con altre politiche comunitarie».

5. Ricerca e innovazione tecnologica

Il Comitato si compiace dell'analisi trasversale degli interventi intrapresi dai fondi a favore dello sviluppo tecnologico delle regioni e condivide l'importanza data ai prodotti e ai servizi innovativi che nascono dalla ricerca applicata. La relazione sottolinea le forti disparità a livello comunitario degli indicatori relativi alla RST, a livello di occupazione e l'accesso alle reti di telecomunicazione del settore. Accoglie pertanto con favore la sempre crescente importanza attribuita alle azioni di RST finanziate dai fondi strutturali nell'ambito della programmazione 1994-1999 soprattutto per quanto concerne le regioni dell'obiettivo 1. Merita sottolineare inoltre il carattere sempre più sofisticato delle azioni in campo tecnologico (ad esempio servizi di informazione e consulenza, istruzione e formazione tecnica, sfruttamento delle infrastrutture per le telecomunicazioni, meccanismi di trasferimento di tecnologie), la partecipazione crescente del settore privato e gli investimenti destinati alle strategie complementari di trasferimento delle innovazioni/tecnologie a livello regionale in modo da favorire un approccio maggiormente analitico e strategico nei confronti delle questioni di RST. Nelle relazioni e nelle valutazioni che la Commissione chiederà in futuro di elaborare sarà importante individuare l'impatto di tali tendenze. Il Comitato rileva con interesse che per i primi mesi del 1998 è prevista la presentazione di una relazione incentrata segnatamente su RST e fondi strutturali.

Bruxelles, 27 maggio 1998.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() COM(96) 542 def.

() GU C 206 del 7.7.1997, pag. 78.

() GU C 19 del 21.1.1998, pag. 111.

() COM(98) 131 def.

() COM(96) 109 def., marzo 1996.

() SEC(96) 1 def., giugno 1996.

() GU C 201 del 26.7.1993, pag. 52.

() GU C 206 del 7.7.1997, pag. 78, punto 1.10 del parere.