Relazione

sui conti finanziari dell'Agenzia europea per la ricostruzione e l'attuazione dell'aiuto al Kosovo per l'esercizio 2000, corredata delle risposte della Commissione e dell'Agenzia europea per la ricostruzione

(2001/C 355/01)

INDICE

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SINTESI

I. Nel giugno 1999, alla fine della guerra nel Kosovo, il Consiglio ha ribadito la volontà dell'Unione europea di svolgere un ruolo guida nella rapida attuazione degli sforzi per la ricostruzione nel Kosovo. Già nel luglio 1999, la Commissione aveva istituito una task force a Pristina al fine di avviare le prime fasi del programma di ricostruzione. Nel novembre 1999, il Consiglio ha istituito un'Agenzia europea per la ricostruzione che avrebbe operato secondo norme efficaci e flessibili pur garantendo la piena responsabilità di coloro che sono preposti alla gestione e la trasparenza della stessa. La base operativa dell'Agenzia, con una notevole autonomia di gestione, doveva essere inizialmente stabilita a Pristina per avviare il processo di ricostruzione nel Kosovo. I servizi generali dell'Agenzia hanno sede a Salonicco(1). Nel febbraio 2000, l'Agenzia ha rilevato le competenze della task force. Nel 2000, l'Agenzia era responsabile di 266 dei quasi 306 milioni di euro stanziati per la ricostruzione nel Kosovo.

II. Il controllo era inteso a valutare il rendiconto finanziario dell'Agenzia europea per la ricostruzione relativo all'esercizio chiuso al 31 dicembre 2000, l'efficienza dell'Agenzia nel 2000 sul piano della struttura organizzativa (cfr. i paragrafi 21-28), la gestione del bilancio operativo (cfr. i paragrafi 31-35) e l'attuazione del programma (cfr. i paragrafi 36-55). In tale contesto, il controllo ha valutato inoltre se non fossero stati trascurati taluni elementi che incidono sull'economia (cfr. i paragrafi 56-59) o sull'efficacia degli interventi (cfr. i paragrafi 60-66).

III. L'audit finanziario ha consentito alla Corte di asserire, con ragionevole certezza, che i conti annuali relativi all'esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2000 sono affidabili e che le relative operazioni sono, nel complesso, legittime e regolari. Tuttavia, la Corte raccomanda all'Agenzia di adottare quanto prima un sistema informatico affidabile per la contabilità di bilancio (cfr. i paragrafi 67-68).

IV. La Corte conclude che, per quanto riguarda l'esercizio 2000, l'amministrazione e la gestione del bilancio dell'Agenzia sono risultate decisamente efficienti. L'Agenzia è riuscita a portare a termine la maggior parte degli ambiziosi obiettivi che si era prefissa nel primo anno di attività nei settori dell'energia, dell'edilizia abitativa, dei trasporti e dell'agricoltura (cfr. il paragrafo 69). Alla fine del 2000, oltre il 90 % dei fondi impegnati prima del dicembre 2000 era stato assegnato a contratti e più della metà dei fondi impegnati per le varie operazioni erano stati erogati. L'Agenzia ha cercato di rispettare i criteri di efficienza e di economia (cfr. il paragrafo 70). Applicando le norme in vigore con notevole flessibilità, essa è riuscita ad ottenere prezzi inferiori e a stimolare l'economia della regione (cfr. il paragrafo 71). La Corte raccomanda all'Agenzia di non disperdere i propri sforzi e di continuare a impegnare le proprie risorse umane e finanziarie nelle priorità più urgenti della ricostruzione (cfr. il paragrafo 73).

V. La Corte ritiene che il funzionamento del consiglio direttivo dell'Agenzia dovrebbe essere migliorato (cfr. il paragrafo 75). Essa esorta inoltre la Commissione, che finanzia il Pilastro europeo della Missione ad interim delle Nazioni Unite per il Kosovo (MINUK), responsabile per la ricostruzione del Kosovo, ad attivarsi maggiormente per mettere a punto un quadro politico e una strategia che assicurino la sostenibilità dei finanziamenti UE nel Kosovo, tutt'altro che certa nelle circostanze attuali (cfr. i paragrafi 76-77).

INTRODUZIONE

1. La presente relazione consta di due parti. La prima parte comprende la relazione sui conti dell'Agenzia relativi all'esercizio chiuso al 31 dicembre 2000, indirizzata al Consiglio ed al Parlamento europeo in conformità dell'articolo 8 del regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio del 5 dicembre 2000. La seconda parte presenta i risultati di un esame dell'efficienza dell'Agenzia nell'attuazione dei programmi 1999 e 2000 per la ricostruzione nel Kosovo.

Antecedenti dell'Agenzia

2. Dopo la guerra nel Kosovo, la Missione ad interim delle Nazioni Unite per il Kosovo (MINUK) è stata istituita nel giugno 1999 a titolo della risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell'ONU (cfr. l'allegato 1). L'Unione europea, tramite gli Stati membri e la Commissione, sta svolgendo un ruolo di primo piano nella ricostruzione del Kosovo. Essa fornisce circa l'80 % della KFOR ("Kosovo Peacekeeping Force", un contingente militare composto da 40000 soldati) e guida il settore della MINUK responsabile della ricostruzione.

3. A pochi giorni dalla fine del conflitto, la Commissione aveva riattivato gli aiuti umanitari in loco attraverso l'ECHO(2). Nel luglio 1999, la Commissione ha istituito una task force (TAFKO) per avviare le prime fasi del programma di ricostruzione del Kosovo. Tale task force era responsabile di tutte le fasi dell'operazione successive alla fase di programmazione, dall'elaborazione del programma e del progetto alla stipulazione dei contratti e ai pagamenti.

4. Dato il ritmo di rientro dei profughi, era necessario promuovere rapidamente lo sviluppo economico e la ricostruzione, segnatamente attraverso misure intese ad alleviare il problema degli alloggi e a garantire i servizi pubblici di base. Secondo il Consiglio europeo, si doveva tener conto delle esigenze specifiche della ricostruzione nel Kosovo, che avrebbe richiesto la rapida attuazione di numerosi progetti, misure a sostegno del rientro dei rifugiati e la messa a disposizione di competenze specifiche in numerosi settori. Il Consiglio ha deciso pertanto di istituire un'Agenzia europea per la ricostruzione che avrebbe dovuto essere organizzata e gestita in maniera tale da consentire una "rapida attuazione" dei programmi di ricostruzione "pur garantendo la completa responsabilità di coloro che sono preposti alla gestione e la trasparenza della gestione stessa"(3). Il mandato dell'Agenzia è sintetizzato all'allegato 2.

5. Il 20 febbraio 2000, l'Agenzia ha rilevato le responsabilità della task force su una base di maggiore autonomia ed ha assunto la responsabilità della gestione di 266 dei quasi 306 milioni di euro programmati per la ricostruzione nel Kosovo nel 2000 (cfr. la tabella 1).

Tabella 1

Assistenza alla ricostruzione del Kosovo programmata per il 2000 (articolo B7-5 4 6)

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Fonte:

DG Relex.

Il controllo della Corte

6. La Corte ha esaminato il rendiconto finanziario dell'Agenzia europea per la ricostruzione relativo all'esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2000. Conformemente all'articolo 8 del regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio, il bilancio è stato eseguito sotto la responsabilità del direttore. Tale responsabilità comprende la compilazione e la presentazione del rendiconto finanziario, conformemente alle disposizioni finanziarie interne di cui al succitato articolo. La Corte dei conti esamina i conti in questione in virtù dell'articolo 248 del trattato che istituisce la Comunità europea.

7. Il controllo si è svolto nel periodo compreso fra novembre 2000 e maggio 2001. Oltre a formulare un parere sui conti finanziari dell'Agenzia per l'esercizio 2000, un obiettivo importante del controllo consisteva nel valutare l'efficienza dell'Agenzia nell'attuazione dei programmi 1999 e 2000 per la ricostruzione finanziati a titolo dell'articolo B7-546 del bilancio "Aiuto alla ricostruzione del Kosovo". A tale riguardo, la Corte ha valutato l'efficienza dell'Agenzia per quanto concerne la struttura organizzativa, la gestione del bilancio operativo e l'attuazione del programma. Essa ha verificato inoltre se taluni elementi che incidono sull'economia o sull'efficacia degli interventi non fossero stati trascurati. Nel controllare l'efficienza dell'Agenzia, la Corte ha fatto riferimento ai risultati della precedente relazione speciale sulla ricostruzione in Bosnia-Erzegovina(4) ed alla relazione annuale 1999(5).

8. Il controllo è consistito nell'analisi di fascicoli presso i servizi generali dell'Agenzia a Salonicco e il centro operativo di Pristina, nonché in verifiche in loco dell'attuazione del programma nel Kosovo. Il controllo ha interessato in particolare i programmi relativi all'energia, all'edilizia abitativa, ai trasporti e all'agricoltura (per un totale di 145 milioni di euro), poiché essi prevedevano obiettivi concreti da raggiungere entro la fine del 2000. Il controllo ha incluso una visita presso la delegazione a Sarajevo, al fine di confrontare il sistema "deconcentrato"(6) per l'esecuzione del regolamento Obnova(7) con le attività dell'Agenzia. Dati corroboranti sono stati ottenuti presso gli organi di sorveglianza ed altri donatori in Bosnia e nel Kosovo.

9. Per quanto nella presente relazione l'Agenzia sia l'oggetto principale del controllo, i servizi responsabili della Commissione sono stati coinvolti nel controllo e nella procedura del contraddittorio sulla presente relazione, in particolare riguardo alla parte II relativa all'efficienza dell'Agenzia.

10. La Corte ha svolto il controllo secondo le proprie strategie e norme di controllo. Queste sono il risultato di un adeguamento delle norme internazionali di controllo generalmente accettate allo specifico contesto comunitario. La Corte ha pertanto esaminato i documenti contabili ed applicato le procedure di controllo ritenute necessarie in questo contesto. Tale controllo ha permesso alla Corte di ottenere elementi idonei a sostenere il parere espresso al paragrafo 67.

PARTE I - AUDIT FINANZIARIO RELATIVO ALL'ESERCIZIO 2000

11. L'Agenzia è divenuta operativa nel febbraio 2000; l'esecuzione degli stanziamenti per l'esercizio 2000 è illustrata alla tabella 2(8).

Tabella 2

Esecuzione del bilancio - Esercizio 2000

Agenzia: AER

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12. Il bilancio iniziale dell'Agenzia per il 2000 a favore del Kosovo ammontava a 266 milioni di euro. Alla fine del 2000, a seguito di aumenti successivi e con l'estensione del suo mandato alla Serbia, il bilancio ammontava a 682 milioni di euro, inclusi 399,5 milioni di euro messi a disposizione alla fine del 2000 per essere erogati nel 2001.

13. Gli stanziamenti di bilancio dell'Agenzia relativi alle spese per il personale e di funzionamento (Titoli I e II) sono gestiti come stanziamenti non dissociati mentre quelli riguardanti le spese operative (Titolo III) sono gestiti come stanziamenti dissociati. In futuro, sarebbe auspicabile che nel bilancio figurassero gli importi annuali stimati degli stanziamenti di pagamento necessari per gli esercizi successivi. Benché il regolamento finanziario dell'Agenzia non richieda questo tipo di presentazione, tale procedura costituisce una prassi sensata per gli stanziamenti dissociati, in linea con il regolamento finanziario generale.

14. L'esame delle spese del Titolo III, che rappresentano il 97 % degli impegni effettuati nel 2000, non ha dato luogo a osservazioni significative. Impegni per un importo di 259,5 milioni di euro, pari al 93 % degli stanziamenti previsti nel 2000 per il Titolo III (279,4 milioni di euro), sono stati contratti nel 2000.

15. L'Agenzia non dispone ancora del sistema informatico di contabilità di bilancio SI2 e utilizza fogli elettronici. Considerati i rischi che l'utilizzo dei fogli elettronici comporta per l'integrità dei dati, essa dovrebbe adottare il sistema SI2 al più presto. In molti casi, nell'uso dei fogli elettronici da parte dell'Agenzia sono stati constatati errori o lacune. Inoltre, i raffronti con il bilancio risultano difficili e non vengono svolti con regolarità.

Rendiconto finanziario e tenuta dei conti

16. Le tabelle 3 e 4 illustrano, rispettivamente, il conto di gestione per l'esercizio 2000 e il bilancio finanziario al 31 dicembre 2000.

Tabella 3

Conto di gestione relativo all'esercizio 2000 - AER

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Fonte:

Tabella elaborata dalla Corte dei conti in base ai dati forniti dall'Agenzia.

Tabella 4

Bilancio finanziario al 31 dicembre 2000 - AERFonte:

Tabella elaborata dalla Corte dei conti in base ai dati forniti dall'Agenzia.

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(1000 EUR)

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Disposizioni finanziarie

17. Il regolamento finanziario dell'Agenzia prevede, all'articolo 21, che il controllo finanziario sia espletato dal controllore finanziario della Commissione. In base ad un accordo concluso nel febbraio 2000 tra il controllore finanziario della Commissione e l'Agenzia, a causa del decentramento del controllo finanziario di quest'ultima il visto a priori del controllore finanziario non è necessario.

18. Questo accordo, che intende ridurre i tempi amministrativi, limita il controllo dell'esecuzione del bilancio. In effetti, dato che a livello degli impegni il visto a priori del controllore finanziario ha un carattere molto generale, non vi è più, de facto, alcun controllo a priori sull'esecuzione del bilancio dell'Agenzia. Inoltre, l'Agenzia non ha preso misure adeguate per compensare l'assenza di controlli a priori, ad esempio tramite la creazione di un posto di auditor interno, come proposto dalla Corte nel suo parere 6/99. Nel corso del secondo trimestre 2001, sono state tuttavia prese disposizioni per assegnare, esclusivamente a servizio dell'Agenzia, un funzionario della DG Audit.

19. Nel settembre 2000 l'Agenzia ha proposto una serie di disposizioni di applicazione in conformità dell'articolo 74 del regolamento finanziario dell'Agenzia, ma nel settembre 2001 tali disposizioni non erano state ancora approvate dalla Commissione.

Gestione dei contratti della TAFKO

20. Oltre all'esecuzione del bilancio che le è stato assegnato, l'Agenzia ha rilevato la gestione dei contratti conclusi dalla Task Force per il Kosovo (TAFKO) che erano ancora in corso d'esecuzione quando quest'ultima ha cessato la propria attività. Questi contratti, che ammontavano a 60,9 milioni di euro, sono gestiti fuori bilancio. Nel febbraio 2000, l'Agenzia si trovava a dover pagare 31 milioni di euro, dei quali 26,9 milioni sono stati liquidati; al 31 dicembre 2000 restavano da liquidare 4,1 milioni di euro. Nel rispetto delle norme di bilancio e di trasparenza, sarebbe stato auspicabile che i fondi riservati alla gestione di questi contratti fossero stati integrati nel bilancio dell'Agenzia.

PARTE II - EFFICIENZA DELL'AGENZIA: CONTROLLO DELLA SANA GESTIONE FINANZIARIA

Efficienza amministrativa

Funzionamento del consiglio direttivo

21. Il consiglio direttivo dell'Agenzia, così come è composto, è stato concepito più come un organo amministrativo che non come organo di gestione. Riunire ogni mese oltre una ventina di persone, tra cui un Commissario, risulta, alla luce dell'esperienza fatta a Mostar, molto difficile.

22. L'esperienza dell'esercizio 2000 ha confermato le preoccupazioni della Corte:

a) la struttura del consiglio direttivo dell'Agenzia è piuttosto pesante: fino a 23 rappresentanti degli Stati membri partecipano alle riunioni mensili a Salonicco. I membri del consiglio direttivo hanno dedicato gran parte delle prime sei riunioni a discutere il regime linguistico che deve essere stabilito all'unanimità;

b) la Commissione ha insistito che il consiglio direttivo fosse presieduto da un Commissario, ma il membro designato non ha partecipato a nessuna riunione nel 2000;

c) l'organizzazione delle riunioni mensili costituisce un ulteriore sovraccarico di lavoro per l'Agenzia sottraendo tempo allo svolgimento delle funzioni principali.

23. Il nuovo regolamento dell'Agenzia(9), adottato subito dopo il regolamento (CARDS)(10) che sostituisce il precedente regolamento Obnova, risponde in parte a tale preoccupazione stabilendo che il presidente dovrebbe convocare il consiglio direttivo ogniqualvolta ciò sia necessario e almeno una volta per trimestre, ma non necessariamente ogni mese.

24. Alcuni membri del consiglio direttivo volevano prendere decisioni relative alle proposte di finanziamento per la ricostruzione del Kosovo avanzate dalla Commissione, mentre tale responsabilità incombe al comitato di gestione (cfr. l'allegato 3). Inoltre, l'approccio adottato dai rappresentanti degli Stati membri nel comitato di gestione e nel consiglio direttivo non è necessariamente coordinato. Ad esempio, il rappresentante di uno Stato membro ha accolto positivamente una proposta di finanziamento in sede di consiglio direttivo, mentre il rappresentante dello stesso paese ha espresso, nell'ambito del comitato di gestione, un voto contrario.

Organizzazione dell'Agenzia

25. I servizi generali dell'Agenzia hanno sede a Salonicco, ma essa ha la facoltà di istituire centri operativi dotati di una notevole autonomia di gestione [articolo 3 del regolamento del Consiglio (CE) n. 2667/2000]. Nel 2000, il consiglio direttivo ha autorizzato l'assunzione di 51 agenti temporanei espatriati e 54 agenti locali. L'Agenzia ha assunto 48 agenti temporanei (39 a Pristina e 9 a Salonicco) e 50 agenti locali (40 a Pristina, 8 a Salonicco e 2 a Skopje).

26. Il personale dell'Agenzia di stanza nei paesi terzi percepisce, in conformità dello statuto, un'indennità per condizioni di vita eccezionali e un premio rischi pari al 40 % dello stipendio, beneficiando inoltre della presa a carico, fino a 1278 euro al mese, delle spese di alloggio nonché di giorni di congedo supplementari (circa 20 giorni all'anno).

27. L'autorità di bilancio ha deciso che le spese operative dell'Agenzia sarebbero state finanziate dall'articolo di bilancio B7-546 "Aiuto alla ricostruzione del Kosovo" in misura pari, al massimo, all'8 % della dotazione globale. Nel 2000 le spese correnti dell'Agenzia (personale, locali ed attrezzature) sono ammontate a 8,6 milioni di euro, pari al 3,1 % del bilancio dell'Agenzia, esclusi i fondi messi a disposizione alla fine del 2000 per il 2001(11).

28. Nel 2000 l'Agenzia disponeva di 2,5 agenti per ogni 10 milioni di euro gestiti (senza contare il personale di supporto presso la sede centrale della Commissione) rispetto a una media di 2,9 funzionari in servizio presso la Commissione per la gestione dell'insieme degli aiuti esterni e a 4-9 funzionari per le agenzie di aiuto bilaterale degli Stati membri(12). Ad ogni modo, le unità corrispondenti dell'AIDCO gestiscono programmi più complessi riguardanti diversi settori mentre il lavoro dell'Agenzia nel 2000 è consistito principalmente in grandi contratti incentrati su un numero limitato di settori.

Gestione delle risorse umane

29. La buona prestazione dell'Agenzia relativa all'attuazione del programma di ricostruzione nel 2000 è dovuta in gran parte al considerevole impegno individuale di cui ha dato prova il personale. I membri dell'équipe sono stati assunti in base alle qualifiche richieste per un'attuazione rapida e professionale del programma di ricostruzione. Hanno lavorato intensamente in circostanze talvolta assai difficili.

30. La sfida cui l'Agenzia si trova ora difronte è quella di ottenere dal personale un livello di dedizione appropriato in un contesto futuro probabilmente meno urgente ed impegnativo. È probabile che, considerata la rapida crescita dell'Agenzia e la recente creazione di nuovi centri operativi, si renda necessaria una ridistribuzione del personale fra la sede centrale di Salonicco e i rispettivi centri operativi.

Gestione del bilancio operativo

31. Alla fine del 2000, l'Agenzia aveva impegnato il 96,4 % dei fondi ad essa assegnati per la ricostruzione del Kosovo. Nel febbraio 2000, quando l'Agenzia è subentrata alla task force, il 49 % dei fondi Obnova impegnati nel 1998 e nel 1999 era stato oggetto di contratti e il 23 % di essi era stato pagato. Entro la fine del 2000, l'88 % dei fondi impegnati nel 1998 era stato pagato, l'88 % degli stanziamenti impegnati nel 1999 aveva formato oggetto di contratti e il 75 % di questi ultimi era stato erogato. Nello stesso periodo, il 79 % dei fondi impegnati nel 2000 era stato oggetto di contratti e il 55 % di essi era stato pagato (cfr. la tabella 5).

32. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo14, del regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio, il consiglio direttivo ha presentato alla Commissione, entro il 31 marzo 2001, un progetto di relazione annuale sulle attività dell'Agenzia nel 2000 e sulle relative modalità di finanziamento. Tale relazione è stata adottata dalla Commissione nel giugno 2001 e trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio il 31 luglio 2001(13).

Tabella 5

Sintesi del programma al 31 diciembre 2000

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Fonte:

Agenzia europea per la ricostruzione.

Attribuzione dei contratti

33. Alla fine dell'anno, il 92 % degli stanziamenti per il 2000 impegnati nel periodo febbraio-novembre 2000 era stato oggetto di contratti. Il ricorso alla clausola sospensiva(14) ha consentito all'Agenzia di firmare contratti per un totale di 50 milioni di euro, nella settimana successiva alla decisione della Commissione di approvare proposte di finanziamento per un totale di 130 milioni di euro nel maggio 2000. Per quanto concerne i fondi operativi, il periodo di tempo necessario per aggiudicare un contratto dopo la decisione della Commissione è stato, in media, di 153 giorni per i programmi 1999 e 2000 e di 71 giorni per il programma 2000. Si tratta di un risultato positivo se paragonato al tempo impiegato dalla delegazione a Sarajevo per aggiudicare i contratti dei programmi OBNOVA (cfr. la tabella 6). Alla delegazione in Bosnia, tuttavia, a differenza dell'Agenzia nel Kosovo, occorre spesso tempo per raggiungere un accordo con le tre comunità locali interessate prima di bandire una gara o firmare un contratto.

Tabella 6

Tempo medio necessario per l'attribuzione dei contratti dopo la decisione della Commissione

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Fonte:

Agenzia europea per la ricostruzione e delegazione della Commissione in Bosnia-Erzegovina.

34. A causa della situazione di emergenza, l'Agenzia non sempre ha rispettato rigorosamente le norme Obnova in materia di gare d'appalto, che, in queste circostanze, si rivelano spesso inadatte.

Settore energetico

Era essenziale ripristinare un'unità di una centrale elettrica entro la fine del novembre 2000. Normalmente, un intervento del genere richiede circa un anno. Nel febbraio 2000, la MINUK ha chiesto all'Agenzia di attribuire un contratto tramite trattativa privata alla società che aveva già svolto alcune riparazioni d'urgenza nel contesto di un precedente contratto. L'Agenzia ha preferito ricorrere a una licitazione privata accelerata. Per quanto migliore della trattativa privata, questa procedura relativa a un contratto di lavori per 40 milioni di euro non era conforme al regolamento Obnova(15) di base che prevede, solo in determinate condizioni (presenti in questo caso), una licitazione privata per appalti di lavori non superiori a 10 milioni di euro. Il breve lasso di tempo tra l'invio del fascicolo di gara e il termine ultimo per la presentazione delle offerte (cinque settimane) ha costituito un vantaggio competitivo per la società che aveva già lavorato nella centrale. Solamente due società (con un'offerta pari a 34,5 e 37,6 milioni di euro) sono state in grado di presentare le proprie offerte in tempo utile. Tuttavia, nessuna delle due offerte è stata considerata tecnicamente accettabile e la gara è stata annullata alla fine del maggio 2000. D'intesa con la DG Relex, l'Agenzia ha in seguito negoziato un contratto diretto con un consorzio costituito dalle due società interessate. L'Agenzia ha aggiudicato il contratto al consorzio per 40 milioni di euro, a condizione che l'unità fosse nuovamente in servizio al più tardi alla fine del mese di novembre 2000, in modo da poter essere pienamente operativa durante il periodo di punta dell'inverno 2000/2001. Alla fine, questo ambizioso obiettivo è stato conseguito.

Edilizia abitativa

Per quanto concerne la fornitura di materiale edile, sono state accettate, per l'apertura, 46 offerte. Il risultato della valutazione formale delle offerte ha rivelato che gli offerenti locali che presentavano le offerte più competitive sotto il profilo dei prezzi incontravano enormi difficoltà nel presentare in modo corretto alcuni documenti richiesti per la gara, in specie il certificato di nazionalità, l'attestato relativo alla bancarotta, il certificato d'origine o una garanzia bancaria. Se i criteri formali di selezione stabiliti fossero stati applicati rigorosamente, solo sette offerte avrebbero superato la valutazione formale. In questo caso, tuttavia, l'importo totale dei contratti per i 14 lotti sarebbe ammontato a circa 110 milioni di DEM, mentre per le forniture erano stati stanziati 85 milioni di DEM. In circostanze normali, la gara pubblica avrebbe dovuto essere annullata dal momento che tutte le offerte accettabili dal punto di vista formale superavano il bilancio disponibile. Al fine di garantire l'esecuzione del progetto, l'Agenzia ha deciso, invece di esigere una garanzia bancaria, di inserire una clausola contrattuale che le avrebbe permesso di operare su tutti i pagamenti una trattenuta cumulativa del 10 % a titolo di garanzia. Alla fine del 2000, l'Agenzia non aveva incontrato grosse difficoltà per quanto concerne le prestazioni dei fornitori aggiudicatari.

Pagamenti

35. Tra il febbraio e l'ottobre 2000, le procedure di pagamento relative alle spese operative richiedevano in media 13 giorni (tra il ricevimento della fattura e la trasmissione del pagamento alla banca). A titolo comparativo, la delegazione a Sarajevo impiegava in media 43 giorni, nel secondo semestre 2000(16), per effettuare i pagamenti nel quadro del regolamento OBNOVA. Per quanto riguarda gli acquisti correnti di beni (Titolo II), il tempo impiegato dall'Agenzia per effettuare i pagamenti è, in base a un campione, di circa 25 giorni.

Attuazione del programma

Obiettivi generali per il 2000

36. Il programma di lavoro 2000 per la ricostruzione del Kosovo approvato dalla Commissione e dal consiglio direttivo concentrava la maggior parte delle risorse disponibili nel 2000 in cinque settori: energia, edilizia abitativa, trasporti, ambiente e sviluppo economico/agricoltura. La Commissione e la MINUK consideravano tali settori basilari per un più ampio sforzo di ricostruzione. Dal momento che i progressi nel campo energetico, delle abitazioni, dei trasporti e dell'agricoltura erano legati alle stagioni, l'Agenzia intendeva avviare rapidamente i progetti in questi settori; di conseguenza, ha fissato obiettivi molto ambiziosi da raggiungere prima dell'inverno 2000/2001. La Corte ha svolto un esame per verificare se tali obiettivi siano stati effettivamente raggiunti alla fine del 2000.

Energia

Obiettivi

37. Obiettivo generale del programma energetico 2000, per il quale erano stati stanziati 60 milioni di euro, era far sì che il settore energetico passasse da una fase di mantenimento e stabilizzazione di quasi-emergenza ad una fase di produzione di energia più regolare ed efficiente, come primo passo verso l'autonomia del settore. Parallelamente a questo programma, l'Agenzia ha assegnato 28 milioni di euro alla MINUK per importare energia nel contesto del programma per la ricostruzione 2000.

38. Al fine di aumentare la propria capacità di produzione ma, soprattutto, l'affidabilità della fornitura energetica, le due centrali elettriche richiedevano revisioni complete ed urgenti. L'Agenzia, a seguito delle consultazioni con la MINUK ed altri donatori, ha concentrato i suoi interventi sulla centrale più recente (Kosovo B). Come parte integrante dello sforzo globale nel settore, l'Agenzia ha dovuto inoltre appoggiare il ripristino delle miniere di lignite che alimentano le due centrali. L'atteso aumento di produttività delle miniere doveva rispondere alla crescente domanda di combustibile per le unità recentemente rinnovate delle centrali.

Risultati alla fine del 2000

39. Alla fine del 2000, il 96 % degli stanziamenti impegnati prima di dicembre per questo settore durante l'anno in questione era stato oggetto di contratti, e di questi il 59 % era stato pagato. Il ripristino dell'unità 2 della centrale Kosovo B è stato ultimato all'inizio del dicembre 2000, prima dell'inizio dell'inverno. L'unità B1 funzionava con alcune interruzioni di corrente impreviste, e le riparazioni sono proseguite nel corso dell'inverno. Per quanto il livello di produzione delle miniere di lignite fosse aumentato, alla fine del 2000 non aveva ancora raggiunto i due terzi dell'obiettivo (9000 t giornaliere contro le 15000 t stabilite); la produzione continuava tuttavia a crescere(17). Nonostante si verificassero ancora occasionali interruzioni di corrente, le due centrali assicuravano, in generale, elettricità a sufficienza, grazie anche a importazioni di energia finanziate dall'UE principalmente dalla Bulgaria, dalla FYROM e dal Montenegro.

Edilizia abitativa

Obiettivi

40. L'obiettivo generale del programma, per un importo di 55 milioni di euro, consisteva nell'aiutare i kosovari a ricostruire circa 8000 case danneggiate dalla guerra nel 2000. Tale obiettivo richiedeva sovvenzioni a favore delle famiglie più bisognose, in specie quelle più povere e quelle in sistemazioni provvisorie. Come regola generale, la ricostruzione delle abitazioni doveva essere intrapresa dai beneficiari secondo il principio dell'"auto-aiuto", mentre le ONG partner nell'attuazione del programma avrebbero assicurato il controllo di qualità e la necessaria assistenza tecnica. Qualora fosse stato necessario integrare l'approccio dell'"auto-aiuto", i beneficiari avrebbero potuto usufruire di manodopera, e i più bisognosi fra loro sarebbero stati affiancati da un imprenditore, segnatamente nel caso di abitazioni completamente distrutte.

41. Nel dicembre 2000, altri 5 milioni di euro sono stati assegnati a questo programma, poiché il progetto andava sempre più concentrandosi sulle case più gravemente danneggiate (il 56 % delle abitazioni interessate dal progetto) e richiedeva pertanto materiale supplementare. Inoltre, questo stanziamento supplementare ha consentito di alzare l'obiettivo a 8400 abitazioni.

42. Allo stesso tempo, l'Agenzia proseguiva l'attuazione del programma 1999 relativo alle abitazioni, per il quale erano stati stanziati 14 milioni di euro. Questo programma, finalizzato a rendere nuovamente abitabili 3600 case (per la maggior parte prive del tetto), è stato avviato dalla task force nel 1999, ma la maggior parte del lavoro è stato svolto nella prima metà del 2000.

Risultati alla fine del 2000

43. Sui 60 milioni di euro impegnati nel 2000, quasi il 100 % era stato oggetto di contratti e il 54 % era stato pagato alla fine dell'anno. Inizialmente, il programma aveva subito dei ritardi poiché le amministrazioni comunali erano lente nell'individuare le famiglie più vulnerabili che avrebbero dovuto beneficiare del programma. Tale problema avrebbe spesso potuto essere ridimensionato attraverso una presenza più forte della MINUK ed una maggiore professionalità da parte di alcune ONG. Ad uno stadio più avanzato, il programma ha sofferto inoltre di ingorghi alle frontiere nella consegna di materiali edili in provenienza dalla FYROM o in transito attraverso quest'ultima.

44. Alla fine del dicembre 2000, i lavori erano iniziati in circa 7700 cantieri in 23 delle 30 municipalità. Oltre la metà delle 8000 abitazioni inizialmente previste era stata ricostruita, oltre il 65 % era resistente alle intemperie e abitabile. All'inizio di aprile 2001, secondo rapporti di vigilanza, tutte le case avevano già un tetto. Sull'obiettivo combinato di 12000 abitazioni da ricostruire (3600 nel quadro del programma 1999 e 8400 nel quadro del programma 2000) con un finanziamento di 74 milioni di euro, l'Agenzia aveva già completato, nel corso del 2000, un totale di 8170 alloggi. Secondo rapporti delle ONG sull'avanzamento dei lavori, altre 2000 case avevano già un tetto e 1530 erano nelle prime fasi della ricostruzione, riducendo così a sole 300 quelle che non erano ancora state iniziate.

45. Il ritmo con cui l'Agenzia ha proceduto alla ricostruzione delle abitazioni contrasta con la lenta attuazione di programmi simili in Bosnia prima che la loro gestione fosse demandata alla delegazione a Sarajevo. In una lettera datata 31 ottobre 2000, il capo del Pilastro IV della MINUK (responsabile della ricostruzione) affermava di essere rimasto profondamente colpito dalla velocità con cui l'Agenzia europea per la ricostruzione aveva erogato i fondi, rispetto ad altri programmi dell'UE e ad altre agenzie multilaterali operanti nel Kosovo, nonché dai bassi costi amministrativi e dal buon rapporto costo/efficacia realizzato dall'Agenzia.

46. L'Agenzia aveva tratto insegnamenti dalle passate esperienze in Bosnia-Erzegovina (cfr. la relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione nell'ex Iugoslavia (periodo 1996-1997)(18). Essa ha dato la priorità alle persone più svantaggiate, ha esercitato un controllo più rigoroso sulle ONG incaricate ed ha affidato l'acquisto di materiali da costruzione non più alle ONG, bensì a fornitori del settore privato, controllati da uno specialista in approvvigionamenti designato dall'Agenzia.

Trasporti

Obiettivi

47. Un'infrastruttura di trasporti efficace è fondamentale per la ricostruzione del Kosovo. La rete stradale è sovraffollata e in condizioni precarie, mentre quella ferroviaria era sottoutilizzata, principalmente a causa della mancanza di materiale rotabile appropriato. L'Agenzia ha dovuto far fronte alle restrizioni poste dal poco tempo disponibile per i lavori, dai problemi logistici legati alle forniture e dalle risorse limitate. Il programma 2000 (15 milioni di euro) ha dunque riguardato, in particolare, il rifacimento del manto stradale di tre delle principali arterie del Kosovo, in specie la strada Pristina-Skopje collegata al valico di frontiera Blace, nonché il ripristino di due importanti ponti stradali distrutti dai bombardamenti NATO nel 1999.

Risultati alla fine del 2000

48. Alla fine del 2000, il 79 % dei fondi impegnati in questo settore nel 2000 era stato oggetto di contratti, e il 61 % di essi era stato erogato. La maggior parte dei lavori previsti erano stati portati a termine o procedevano nel rispetto dei tempi, fatta eccezione per il valico di frontiera Blace.

Agricoltura

Obiettivo

49. Nel 2000 la Commissione ha approvato una proposta di finanziamento (25 milioni di euro) per promuovere lo sviluppo economico del Kosovo. Tra le altre misure, 10 milioni di euro sono stati destinati a rilanciare l'economia rurale. L'agricoltura costituisce il settore principale dell'economia kosovara e nel 1999/2000 ha rappresentato circa il 50 % del PIL. La produzione, e con essa il PIL, è calata negli anni 1990, principalmente a causa dell'accesso ridotto ai fertilizzanti e del declino dei servizi agricoli.

50. Compito principale dell'Agenzia in questo settore era assicurare la disponibilità di 37500 tonnellate di fertilizzanti, pari al 40 % del fabbisogno totale, per il frumento autunnale e la stagione della semina primaverile, a beneficio di almeno 30000 agricoltori, pari al 40 % dei nuclei familiari agricoli. Gli obiettivi erano garantire l'incremento della produzione e dei raccolti delle principali colture per il mercato interno ristabilendo la fertilità del suolo. Per stimolare il coinvolgimento di grossisti, distributori e rivenditori del settore privato nella distribuzione e vendita di fattori di produzione agricoli, in particolare fertilizzanti, si è deciso di concedere crediti agli operatori commerciali.

Risultati alla fine del 2000

51. Al 31 dicembre 2000, il 97 % dei fondi impegnati per questo programma nel 2000 era stato oggetto di contratto, e il 53 % di essi era stato pagato. I fertilizzanti per la semina (NPK) sono stati consegnati nel settembre 2000, in tempo per la semina autunnale. Una parte (2000 tonnellate) è stata consegnata gratuitamente ad agricoltori in condizioni precarie, incluse le minoranze, sotto la supervisione della FAO. Il rimanente è stato venduto all'asta e sono stati firmati contratti con oltre 100 commercianti.

52. L'Agenzia ha offerto agli agricoltori fertilizzanti per la semina a un prezzo accessibile. I fertilizzanti consegnati sono stati ampiamente utilizzati e si attendeva un raccolto autunnale più abbondante. Da una ricerca condotta dall'Università di Pristina presso le fattorie, in tutto il Kosovo gli agricoltori hanno avuto accesso al prodotto ad un prezzo medio che era inferiore del 30 % al prezzo di mercato del 1999, e l'86,6 % di essi ha acquistato fertilizzanti importati per la semina dall'Agenzia. La disponibilità di fertilizzanti è stata fondamentale per il rilancio della produzione agricola commerciale e per invertire la tendenza al declino della produzione agricola totale.

53. Inoltre, la vendita all'asta dei fertilizzanti ha contribuito allo sviluppo di pratiche economiche di mercato. Ha avviato la concorrenza e allo stesso tempo ha contribuito a una crescita sostenuta permettendo al settore privato di recuperare il proprio ruolo di soggetto principale nella fornitura di fertilizzanti e altri fattori di produzione agricoli. Le agevolazioni di credito hanno permesso ai fornitori di ricostruire e rifornire i magazzini, di ricostituire le scorte e di aumentare la capacità dei magazzini.

54. Alla fine del 2000, 83 operatori su 103 hanno pagato la prima rata al fondo rotativo e altri che avevano pagato parte della rata hanno dovuto versare il resto, più una penale, entro la metà di aprile 2001. I sei commercianti che non hanno provveduto al rimborso hanno usato documenti falsificati e fornito informazioni false sulle loro attività al fine di ottenere il credito. Essi hanno rivenduto immediatamente i fertilizzanti ad un prezzo inferiore al costo. Nel settembre 2001 le indagini erano ancora in corso.

55. Per quanto riguarda la vendita di fertilizzante ureico, l'Agenzia ha dovuto cancellare l'asta perché i prezzi erano talmente elevati che gli agricoltori beneficiari non avrebbero potuto acquistarlo. L'Agenzia ha quindi stabilito un prezzo di vendita inferiore e lo ha distribuito in proporzione a quegli operatori che erano stati selezionati per la precedente distribuzione di fertilizzanti per la semina e che avevano operato in modo soddisfacente. Secondo l'Agenzia, gli agricoltori hanno ricevuto la maggior parte dei fertilizzanti in tempo per la semina primaverile. Tuttavia, parte delle consegne è stata rimandata all'aprile 2001 poiché, a seguito della chiusura della frontiera FYROM/Kosovo, i trasporti sono stati dirottati attraverso la Serbia.

Economia delle operazioni dell'Agenzia

56. In generale, l'Agenzia ha seguito i principi della gara competitiva volta a garantire i termini e le condizioni economicamente più favorevoli negli approvvigionamenti. Per motivi di urgenza, l'Agenzia ha preferito talvolta bandire una licitazione privata invece di una gara internazionale pubblica e spesso è stata costretta da circostanze particolari a ridurre il normale lasso di tempo tra la data di pubblicazione del bando di gara e il termine ultimo per il ricevimento delle offerte. Ciò può aver limitato la concorrenza, ma ha permesso all'Agenzia di conseguire la maggior parte degli obiettivi.

57. Inoltre, adattando le procedure di gara standard per permettere ai fornitori locali di partecipare, l'Agenzia è riuscita a mantenere i prezzi bassi (cfr. il secondo riquadro del paragrafo 34). Il costo medio della ricostruzione di una casa era stimato in 6167 euro per i programmi1999 e 2000 e in 7143 euro per il programma 2000, incentrato sulle abitazioni più gravemente danneggiate. Si tratta di un prezzo favorevole, paragonato al costo medio di circa 10000 euro in Bosnia-Erzegovina(19).

58. In Bosnia-Erzegovina, tuttavia, la ricostruzione delle abitazioni mirava ad incoraggiare il ritorno dei rifugiati o degli sfollati. Nel Kosovo i rifugiati avevano già fatto ritorno e, di conseguenza, l'Agenzia ha potuto chiedere più spesso ai beneficiari di contribuire alla ricostruzione. Inoltre, in Bosnia-Erzegovina, circa l'80 % delle 450000 case da riparare variava da seriamente danneggiate a completamente distrutte, rispetto al 70 % delle 120000 abitazioni da ripristinare nel Kosovo. Inoltre, nel Kosovo, gli standard tradizionali dell'edilizia abitativa sono inferiori a quelli della Bosnia-Erzegovina, anche se le abitazioni ricostruite dall'Agenzia sono spesso migliori di quelle distrutte, e il costo della manodopera è inferiore del 30 % alla Bosnia-Erzegovina.

59. In base ai dati raccolti dalla Corte, i costi medi di ricostruzione delle abitazioni ottenuti dall'Agenzia risultano inferiori a quelli di altri donatori nel Kosovo. Il costo per casa di un'altra grande organizzazione internazionale risulta essere superiore del 40-45 % ai costi unitari dell'Agenzia.

Efficacia dell'Agenzia

Impatto a breve termine degli investimenti

60. Secondo la Commissione(20), i programmi di ricostruzione hanno avuto un impatto positivo sull'economia dei paesi limitrofi che avevano sofferto a seguito dell'embargo imposto alla Repubblica federale di Iugoslavia negli anni precedenti.

Sostenibilità degli investimenti

61. Sebbene gli ambiziosi obiettivi siano stati ampiamente raggiunti alla fine del 2000, esistono alcuni rischi notevoli per quanto riguarda la sostenibilità degli investimenti fatti nei vari settori, soprattutto a causa della mancanza di una strategia a medio e lungo termine per la provincia. La MINUK ha adottato un approccio gestionale adatto alle situazioni di crisi fino alla metà del 2000 e ci è voluto quasi un anno per sviluppare una politica a medio termine.

62. L'interrogativo principale che ci si pone per quanto concerne il settore dell'energia è se un giorno la centrale elettrica del Kosovo sarà in grado di funzionare senza l'aiuto di donatori esterni. Le centrali elettriche devono diventare imprese economicamente vitali. Non è stata sviluppata nessuna strategia reale per la società elettrica del Kosovo. La maggior parte degli utenti non paga l'elettricità; è necessario pertanto disporre di una struttura di entrate e di un sistema di tariffe elettriche adeguati nonché di un sistema di gestione contabile appropriato. Nel medio periodo, l'Agenzia intende riorientare i propri sforzi dall'aiuto di emergenza verso un normale aiuto allo sviluppo ma, nel frattempo, è necessario un maggior impegno da parte della MINUK per la ristrutturazione del settore energetico.

63. La sostenibilità degli investimenti nel settore dei trasporti suscita alcune preoccupazioni. Le strade erano sovraffollate, principalmente a causa del pesante traffico militare. La manutenzione della rete stradale non è garantita. Non esiste un meccanismo di finanziamento e non vi sono piani per stabilire un sistema di manutenzione delle strade. Alla fine del 2000, la MINUK non aveva ancora definito una politica dei trasporti. Anche per il settore ferroviario mancava ancora un piano generale.

64. Nell'ottobre 1999, la MINUK ha imposto un insieme di dazi doganali e di imposte sulle vendite riscossi alla frontiera a un tasso combinato del 26,5 %. L'applicazione di tassi così alti ai fattori di produzione agricoli tende a scoraggiare la produzione agricola, lo sviluppo della trasformazione del cibo, i miglioramenti tecnologici in agricoltura e lo sviluppo di una rete articolata di fornitori di fattori di produzione agricoli. Tuttavia, alla fine del 2000, la MINUK non aveva modificato le imposte suddette.

Coordinamento

65. Il Consiglio ha insistito sul coordinamento con la MINUK, le istituzioni finanziarie internazionali, la BEI, l'ACNUR e le ONG. L'Agenzia organizza riunioni con la MINUK, gli Stati membri rappresentati a Pristina e gli altri donatori principali su base settimanale, o, se necessario, più spesso. Alla fine del 2000 la BEI, che è rappresentata anche nel consiglio direttivo, e la BERS non avevano ancora iniziato ad attuare progetti nel Kosovo, principalmente a causa della mancanza di un quadro giuridico.

66. Nei contratti stipulati con le ONG nel contesto del programma relativo alle abitazioni, l'Agenzia ha applicato le stesse tariffe dell'ECHO onde evitare competitività tra le due fonti di finanziamento UE. La cessazione graduale delle attività dell'ECHO nel Kosovo, nei settori delle abitazioni/riparo, della sanità, dell'agricoltura, dell'approvvigionamento idrico e delle misure di igiene pubblica era ben coordinata con le attività svolte dall'Agenzia negli stessi settori.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Parere della Corte

Parte I - Controllo finanziario relativo al 2000

67. L'esame ha consentito alla Corte di asserire, con ragionevole certezza, che i conti annuali relativi all'esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2000 sono affidabili e che le relative operazioni sono, nel complesso, legittime e regolari.

68. Tuttavia, senza attenuare il proprio parere sul controllo, la Corte deve richiamare l'attenzione sui rischi derivanti dai fatti descritti ai paragrafi 15 e 18. Considerando i rischi intrinseci che comporta la tenuta della contabilità mediante foglio elettronico e al fine di consolidare il proprio sistema di controllo interno, l'Agenzia dovrebbe installare, al più presto, un sistema informatico affidabile per la contabilità di bilancio (cfr. il paragrafo 15).

Parte II - Efficienza dell'Agenzia

69. L'efficienza dell'amministrazione dell'Agenzia è considerevole (cfr. il paragrafo 27) anche se il basso rapporto tra il numero di agenti e l'importo totale dell'aiuto gestito (cfr. il paragrafo 28) potrebbe costituire un altro fattore di rischio per la sostenibilità (cfr. il paragrafo 30). Nel concludere contratti ed effettuare pagamenti per attività operative l'Agenzia è stata molto rapida (cfr. i paragrafi 33-35). Inoltre, per quanto riguarda l'attuazione dei programmi, l'Agenzia è riuscita a raggiungere la maggior parte degli ambiziosi obiettivi fissati per il 2000 nei settori dell'energia (cfr. il paragrafo 39), dell'edilizia abitativa (cfr. i paragrafi 43-45), dei trasporti (cfr. il paragrafo 48) e dell'agricoltura (cfr. i paragrafi 51-52). L'efficienza dell'Agenzia è dovuta in gran parte al notevole impegno di cui ha dato prova il personale (cfr. il paragrafo 29).

70. Sebbene i normali tempi di svolgimento delle gare d'appalto siano stati spesso ridotti e potrebbero aver influito sulla concorrenza (cfr. il paragrafo 56), la Corte non ha riscontrato alcun elemento che dimostri che un lasso di tempo più esteso avrebbe permesso di ottenere prezzi inferiori senza mettere a rischio i termini previsti per l'attuazione. Il confronto, dall'esito favorevole, tra il costo medio della ricostruzione delle abitazioni finanziata dall'Agenzia e quella finanziata da altri donatori costituisce un buon indicatore del fatto che non è stato seguito solo il criterio dell'efficacia, ma anche quello dell'economia (cfr. il paragrafo 59).

71. La grande flessibilità nell'applicazione delle norme in vigore, che ha comportato rischi per l'Agenzia, ha anche consentito a molte società locali e regionali di partecipare al processo di ricostruzione. Ciò ha contribuito a ridurre i costi della ricostruzione (cfr. il paragrafo 57) e a stimolare la ripresa economica nei paesi dell'area balcanica che sono stati duramente provati dai conflitti verificatisi nella regione nell'ultimo decennio (cfr. il paragrafo 60).

72. I risultati eccezionali dell'Agenzia sono inoltre dovuti al fatto che nel 2000 essa ha concentrato le proprie risorse umane e finanziarie su un numero limitato di aree prioritarie.

Raccomandazione n. 1

73. L'Agenzia dovrebbe fare in modo di non disperdere i propri sforzi, bensì di sviluppare un programma settoriale pratico nel rispetto delle priorità più urgenti.

74. Le riunioni mensili del consiglio direttivo hanno rappresentato un carico di lavoro supplementare per l'Agenzia. L'idea di avere un Commissario a capo del consiglio direttivo si è rivelata irrealizzabile (cfr. i paragrafi 21-24).

Raccomandazione n. 2

75. Una riunione del consiglio direttivo ogni tre mesi dovrebbe essere più che sufficiente. I nuovi regolamenti (CE) n. 2666/2000(21) e (CE) n. 2667/2000(22) del Consiglio aiutano a chiarire i ruoli rispettivi del comitato di gestione e del consiglio direttivo. Tuttavia, la Commissione dovrebbe specificare più chiaramente le responsabilità dei due organismi, onde permettere all'Agenzia di far fronte rapidamente alle nuove priorità della ricostruzione nella regione.

76. La sostenibilità degli investimenti finanziati nei settori dell'energia e dei trasporti non è stata garantita poiché, invece di sviluppare prospettive a lungo termine, la MINUK ha mantenuto un approccio gestionale indicato per le situazioni di crisi, ma non più appropriato nel 2000 (cfr. i paragrafi 61-64).

Raccomandazione n. 3

77. Al fine di garantire la sostenibilità degli investimenti finanziati sono necessarie precise linee di condotta e una strategia a medio e lungo termine. Ciò esula dalle competenze dell'Agenzia, ma la Commissione è ampiamente responsabile di questa situazione insoddisfacente, dal momento che l'UE guida il pilastro della MINUK incaricato della ricostruzione nel Kosovo.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti di Lussemburgo nella riunione del 10 ottobre 2001.

Per la Corte dei conti

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) L'Agenzia è stata autorizzata dal regolamento del Consiglio (CE) n. 2667/2000 del 5 dicembre 2000, a stabilire centri operativi, dotati di un notevole grado di autonomia di gestione, nella Repubblica federale di Iugoslavia ed ha aperto uffici a Belgrado e a Podgorica.

(2) Cfr. la relazione speciale n. 2/2001 sulla gestione dell'aiuto umanitario di emergenza a favore delle vittime della crisi del Kosovo (ECHO).

(3) Regolamento (CE) n. 2454/99 del Consiglio del 15 novembre 1999 (GU L 299 del 20.11.1999, pag. 1), modificato dal regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, sull'Agenzia europea per la ricostruzione (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 7).

(4) Cfr. la relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo1996-1997) (GU C 241 del 31.7.1998, pag. 1).

(5) Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999 (paragrafi 5.28-5.31 e 5.75-5.78) (GU C 342 dell'1.12.2000).

(6) La "deconcentrazione" consiste nel trasferimento di talune responsabilità della Commissione dalla sede centrale alle delegazioni ("Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Regolamento (CE) n. 1628/96 del Consiglio, relativo all'aiuto alla Bosnia-Erzegovina, alla Croazia, alla Repubblica federale di Iugoslavia e all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia (GU L 204 del 14.8.1996, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2454/1999 del 15 novembre 1999 (GU L 299 del 20.11.1999, pag. 1) e abrogato dal regolamento (CE) n. 2666/2000 (cfr. la nota 6).

(8) Si noti che gli stanziamenti assegnati includono 65,9 milioni di euro di stanziamenti non utilizzati dalla TAFKO.

(9) Regolamento (CE) n. 2667/2000, del 5 dicembre 2000, relativo all'Agenzia europea per la ricostruzione (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 7).

(10) "CARDS: Programma di assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione - regolamento (CE) n. 2666/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, relativo all'assistenza all'Albania, alla Bosnia-Erzegovina, alla Croazia, alla Repubblica federale di Iugoslavia e all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1628/96 e modifica dei regolamenti (CEE) n. 3906/89, (CEE) n. 1360/90 e delle decisioni 97/256/CE e 1999/311/CE (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 1)."

(11) A tutt'oggi, l'Agenzia ha a sua disposizione, gratuitamente, uffici a Salonicco e a Pristina.

(12) Documento interno della Commissione sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna - Problemi e proposte, maggio 2000.

(13) COM(2001) 446 def.

(14) Il contratto è aggiudicato solo quando la decisione di finanziamento è presa dalla Commissione.

(15) Regolamento (CE) n. 1628/96 del Consiglio, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2454/1999 del 15 novembre 1999 (GU L 299 del 20.11.1999, pag. 1).

(16) In base al contratto il pagamento deve essere effettuato entro 60 giorni.

(17) 12000 t nell'aprile 2001.

(18) GU C 241 del 31.7.1998.

(19) Cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1999 (paragrafo 5.76) (GU C 342 dell'1.12.2000).

(20) Cfr. la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'assistenza macrofinanziaria ai paesi terzi nel 1999, COM(2000) 682 def. del 27 ottobre 2000.

(21) Regolamento (CE) n. 1628/96 del Consiglio, relativo all'aiuto alla Bosnia-Erzegovina, alla Croazia, alla Repubblica federale di Iugoslavia e all'ex Repubblica iugoslava di Macedonia (GU L 204 del 14.8.1996, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 2454/1999 del 15 novembre 1999 (GU L 299 del 20.11.1999, pag. 1) e abrogato dal regolamento (CE) n. 2666/2000 (cfr. la nota 6).

(22) Regolamento (CE) n. 2454/99 del Consiglio del 15 novembre 1999 (GU L 299 del 20.11.1999, pag. 1), modificato dal regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, sull'Agenzia europea per la ricostruzione (GU L 306 del 7.12.2000, pag. 7).

ALLEGATO 1

MISSIONE DELLE NAZIONI UNITE PER L'AMMINISTRAZIONE AD INTERIM NEL KOSOVO (MINUK)

Il 10 giugno 1999 è stata istituita, nel contesto della risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, l'amministrazione ad interim delle Nazioni Unite nel Kosovo, conosciuta come MINUK. L'autorità legislativa ed esecutiva relativa al Kosovo, inclusa l'amministrazione giudiziaria, è affidata interamente alla MINUK ed esercitata dal rappresentante speciale del segretario generale. Il rappresentante speciale è assistito nelle sue mansioni da quattro rappresentanti speciali aggiunti. Ognuno di essi è responsabile di uno dei settori principali della missione e ciascun settore è assegnato a un'organizzazione che assume la guida di un'area specifica, come segue:

a) amministrazione civile ad interim: Nazioni Unite;

b) assistenza umanitaria: Ufficio dell'Alto commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR);

c) consolidamento delle strutture istituzionali: Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE);

d) ricostruzione: Unione europea.

A seguito della ristrutturazione nel 2000, la nuova struttura è la seguente:

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ALLEGATO 2

MANDATO DELL'AGENZIA EUROPEA PER LA RICOSTRUZIONE

Il regolamento del Consiglio (CE) n. 2454/1999 sottolinea che:

a) la gestione dei programmi di ricostruzione dovrebbe essere effettuata secondo norme e procedure efficaci e flessibili che consentano una rapida esecuzione;

b) il centro operativo dell'Agenzia, dotato di un notevole grado di autonomia di gestione, sarà inizialmente stabilito a Pristina al fine di avviare i lavori di ricostruzione nel Kosovo utilizzando i servizi generali dell'Agenzia situati nella sede di Salonicco;

c) l'Agenzia eserciterà in un primo momento le sue attività nel Kosovo; spetta al Consiglio, che delibera su proposta della Commissione, decidere se estendere le attività dell'Agenzia ad altre regioni della Repubblica federale di Iugoslavia;

d) il mandato dell'Agenzia dovrebbe permetterle di gestire i programmi di altri donatori che contribuiscono alla ricostruzione della regione, in particolare nel quadro della cooperazione avviata con le istituzioni finanziarie appropriate.

I compiti dell'Agenzia comprendono:

a) l'individuazione e l'analisi dei bisogni;

b) la preparazione dei programmi di ricostruzione per il Kosovo;

c) tutti gli aspetti del ciclo di attuazione dei progetti;

d) la conclusione di convenzioni di finanziamento, la firma dei contratti e il coordinamento con altri donatori e istituzioni finanziarie internazionali.

ALLEGATO 3

FASI DELLA PIANIFICAZIONE DEI PROGRAMMI DI RICOSTRUZIONE

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(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (programma comunitario di assistenza alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione).

Risposte della commissione

SINTESI

V. Il nuovo regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio relativo all'Agenzia europea per la ricostruzione contiene misure volte a migliorare il funzionamento del consiglio direttivo.

L'UNMIK ha migliorato la propria capacità di definire quadri politici e strategie di investimenti sostenibili, essenzialmente attraverso il programma pubblico di investimenti e di ricostruzione, che fornisce orientamenti chiari in materia di bilancio e di investimenti, tanto per il proprio bilancio centrale quanto per la comunità dei donatori.

La Commissione e l'UNMIK hanno avviato discussioni relative alle politiche settoriali, imperniate in particolare su sviluppo del settore privato, energia, imposizione fiscale e politica commerciale. La politica macroeconomica viene regolarmente discussa nell'ambito del gruppo direttivo a livello operativo per l'Europa sud-orientale. La Commissione segue attentamente le attività del "pilastro" dell'UNMIK, di cui è responsabile l'UE, soprattutto attraverso il dispositivo istituito nell'ambito dell'assistenza finanziaria eccezionale, il cui esborso è subordinato al rispetto delle condizioni di politica economica.

Per tutelare i cospicui investimenti finora realizzati dalla Comunità in Kosovo, la Commissione collabora strettamente con l'UNMIK, l'Agenzia europea per la ricostruzione e gli Stati membri dell'Unione europea ad un esercizio di analisi comparativa volto a garantire che l'UNMIK attui le opportune misure istituzionali adeguate.

PARTE I - CONTROLLO FINANZIARIO PER L'ESERCIZIO 2000

17. Per garantire il pieno rispetto degli obblighi giuridici di controllo imposti dai diversi regolamenti finanziari, la Commissione ha definito il ruolo del controllore finanziario durante il periodo di transizione della riforma nell'ambito del decentramento della gestione dell'aiuto esterno verso le delegazioni e le agenzie (comunicazione adottata dal Collegio il 25 aprile 2001).

18 e 19. Nel secondo trimestre del 2001, un funzionario della DG Controllo finanziario è stato assegnato esclusivamente all'Agenzia, effettua regolari missioni in loco e procederà, tra l'altro, a controlli regolari sulle operazioni, compresi i controlli ex ante.

Questa nuova impostazione intende riunire i vantaggi di efficienza operativa e osservanza delle disposizioni regolamentari. La modifica del regolamento finanziario che ne consegue, nonché diverse questioni chiave relative alle disposizioni di attuazione, sono state oggetto di discussione tra la Commissione e l'Agenzia negli ultimi mesi. Il progetto finale sta per essere presentato alla Corte dei conti. Il progetto di modifica del regolamento finanziario prevede altresì la nomina di un revisore dei conti interno.

PARTE II - EFFICIENZA DELL'AGENZIA: CONTROLLO DELLA SANA GESTIONE FINANZIARIA

22. a) La Commissione, che presiede il consiglio direttivo, ha sostenuto un regime linguistico pragmatico, basato sulla cooperazione costruttiva dei membri del consiglio.

b) e c) La disposizione in base alla quale il consiglio direttivo doveva essere presieduto da un commissario e l'Agenzia doveva organizzare riunioni mensili del consiglio è già stata eliminata dal nuovo regolamento dell'Agenzia [regolamento (CE) n. 2667/2000 del Consiglio], che prevede un regime più flessibile in base al quale il consiglio direttivo si riunisce ogniqualvolta sia necessario e almeno una volta per trimestre.

24. Gli episodi citati dalla Corte si sono verificati nei primi tempi ma sono stati eccezionali e non hanno mai ostacolato o ritardato seriamente l'impegno dei fondi. Il nuovo regolamento CARDS, adottato nel dicembre 2000, chiarisce i ruoli del consiglio direttivo e del comitato di gestione, e i problemi segnalati dalla Corte non si sono più ripetuti.

26. Si applica l'allegato X dello statuto che stabilisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio nei paesi terzi. Il Kosovo, in particolare, fa parte dei paesi caratterizzati da condizioni di vita estremamente difficili e che rappresentano un pericolo per la sicurezza fisica del funzionario.

33 e 34. Oltre alle particolari difficoltà incontrate in Bosnia Erzegovina citate dalla Corte, va sottolineato che la delegazione della Commissione a Saraievo ha fatto un uso limitato della clausola sospensiva poiché l'assistenza alla Bosnia Erzegovina non rappresenta più un aiuto d'emergenza postbellico e le gare d'appalto anticipate erano giustificate solo in casi eccezionali.

35. Il periodo medio applicato ai pagamenti dalla delegazione di Saraievo (43 giorni) è nettamente inferiore al termine contrattuale di 60 giorni.

45. Il confronto riguarda il periodo precedente al decentramento della gestione del progetto verso la delegazione di Saraievo. È difficile effettuare confronti diretti tra il Kosovo e la Bosnia Erzegovina per quanto riguarda i programmi di rientro. In Bosnia Erzegovina, l'attuazione di tali programmi è spesso circondata da un clima ostile. I programmi sono più vasti rispetto a quelli realizzati in Kosovo e riguardano, oltre all'edilizia abitativa, i servizi di pubblica utilità, la creazione di posti di lavoro e le infrastrutture sociali.

48. I ritardi registrati al valico di frontiera di Blace sono dovuti essenzialmente ai negoziati con le autorità della ex Repubblica iugoslava di Macedonia sulla portata del progetto e al rilascio da parte dell'UNMIK dei permessi di espropriazione.

56. La Commissione ritiene che l'applicazione flessibile delle norme in materia di gare d'appalto da parte dell'Agenzia sia giustificata dalle circostanze.

57. Nell'invito a presentare proposte rivolto dalla delegazione CE nel 2000, il costo medio della ricostruzione di una casa in Bosnia Erzegovina era di 10000 euro. Tuttavia, uno studio realizzato nel settembre 2001 nell'ambito del dispositivo comunitario di controllo e valutazione del rientro, indica che il costo medio, calcolato su un campione di 9951 unità abitative ristrutturate dal 1996, è pari a 7430 euro.

61. La Commissione condivide l'opinione della Corte in merito alla necessità di un quadro politico e di una strategia a lungo termine. L'UNMIK ha migliorato la propria capacità di definire quadri politici e strategie di investimenti sostenibili e, nei settori in cui la CE rappresenta il principale donatore, la Commissione fornisce un aiuto diretto in materia di definizione di quadri politici strategici e di conformità con la politica dell'Unione europea e sta riesaminando, in collaborazione con l'UNMIK, l'Agenzia e gli Stati membri dell'Unione europea le misure e le azioni istituzionali che l'UNMIK deve ancora adottare per garantire la sostenibilità.

La Corte afferma che l'UNMIK ha continuato a seguire una strategia di gestione indicata per le situazioni di crisi. Tale critica, tuttavia, dovrebbe tener conto del fatto che le attività dell'UNMIK sono iniziate soltanto nel giugno 1999, in seguito a 78 giorni di conflitto armato tra la Nato e le forze iugoslave. L'UNMIK ha quindi ereditato una provincia devastata dalla guerra e compromessa dalle difficoltà sociali ed economiche dovute a 20 anni di sottoinvestimento cronico. Nonostante l'emergenza, l'UNMIK è riuscita a formulare una strategia di bilancio coerente e ad ottenere un finanziamento dai donatori internazionali in un momento in cui il Kosovo non possedeva uno status giuridico che gli consentisse di beneficiare dei prestiti delle istituzioni finanziarie internazionali. Il programma di pubblici investimenti per la ricostruzione dell'UNMIK per il 2000 e per il periodo 2001-2003 è servito come base per la definizione di un quadro politico.

62. Nel 1999 e nel 2000, la maggior parte delle attività dell'UNMIK nel settore energetico è consistita in una gestione giornaliera, compito per il quale il personale della società elettrica del Kosovo era assai poco preparato. Nella seconda metà del 2000, sono stati compiuti i primi progressi in campo gestionale e strutturale, anche grazie alla sostanziale assistenza della comunità dei donatori (e soprattutto dell'Agenzia europea per la ricostruzione). La società elettrica sta assumendo sempre maggiori responsabilità a livello operativo, consentendo all'UNMIK, che si sta occupando della strategia a lungo termine per il settore, di concentrarsi maggiormente sulle funzioni di controllo e regolamentazione.

63. Alla fine del 2000, non esisteva una strategia globale dei trasporti a medio termine; sono state elaborate, tuttavia, diverse strategie settoriali, compreso un piano per le ferrovie, che rappresentano i fondamenti di una strategia ben integrata. L'UNMIK sta esaminando progetti volti a stabilire un sistema sostenibile di manutenzione stradale, finanziato attraverso un'imposta speciale sui carburanti.

64. La base di prelievo del Kosovo ha dovuto essere praticamente creata da zero, il che spiega perché il regime fiscale imposto dall'UNMIK all'inizio del suo mandato, volto essenzialmente ad assicurare entrate sostenibili per il bilancio del Kosovo, possa aver inciso negativamente sulla produzione locale. La Commissione ha raccomandato all'UNMIK di riesaminare tale politica non appena le condizioni consentano di ampliare la base imponibile. A tal fine, l'imposta di consumo è stata sostituita dall'IVA il 1° luglio 2001. Il funzionamento del nuovo sistema sarà oggetto di un attento esame per 12 mesi, fino al luglio 2002, e l'UNMIK sta esaminando ulteriori modifiche della sua politica fiscale.

65. Le istituzioni finanziarie internazionali, comprese la BEI e la BERS, incontrano difficoltà ad operare in Kosovo poiché per statuto le loro operazioni si limitano al partenariato con Stati sovrani, ed esse non dispongono quindi di una base giuridica per le operazioni in Kosovo. Pur non potendo ancora intervenire come donatori, la BEI e la BERS hanno fornito preziosi consigli all'UNMIK.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

73. La Commissione conviene con la Corte che l'Agenzia dovrebbe continuare a concentrare le proprie attività in settori chiave, in funzione delle necessità locali e conformemente al regolamento CARDS. La Commissione sta redigendo il documento di strategia nazionale 2000-2006 per la Repubblica federale di Iugoslavia, nonché il programma indicativo pluriennale di tre anni, che costituirà in futuro la base dei programmi annuali dell'Agenzia.

74 e 75. La disposizione che prevedeva riunioni mensili del consiglio direttivo e l'affidamento della presidenza a un commissario è stata eliminata. Nel 2001, il consiglio direttivo si riunirà cinque volte, una dimostrazione di grande efficienza se si considera che le operazioni dell'Agenzia abbracciano l'interno territorio della Repubblica federale iugoslava. La Commissione ritiene che il nuovo regolamento del Consiglio chiarisca sufficientemente i ruoli del consiglio direttivo dell'Agenzia e del comitato di gestione CARDS.

76. La Commissione ritiene che una politica di gestione di crisi fosse ancora necessaria nel 2000, vista l'entità dei problemi. Essa conviene tuttavia che l'UNMIK avrebbe dovuto impegnarsi maggiormente per passare da una strategia di emergenza alla definizione di politiche di sviluppo a lungo termine.

77. La Commissione condivide l'opinione della Corte sulla necessità di un quadro politico e di una strategia a lungo termine. Essa perseguirà lo sviluppo di una politica sostenibile e di un quadro normativo con l'UNMIK, nonché con le istituzioni provvisorie che dovranno essere elette in Kosovo in vista dell'autonomia di governo.

Risposte dell'agenzia

SINTESI

III. Entro la fine del 2001 sarà completamente operativo un sistema più affidabile (SI2).

PARTE I - AUDIT FINANZIARIO RELATIVO ALL'ESERCIZIO 2000

15. L'Agenzia riconosce che il sistema di contabilità finanziaria usato prima dell'introduzione di Sincom 2 non era adeguato; esso rappresentava tuttavia l'unica soluzione possibile per disporre di una contabilità operativa sin dalla fase di avviamento. L'Agenzia intende rendere Sincom 2 pienamente operativo entro la fine del 2001.

Disposizioni finanziarie

17. L'accordo del 22 febbraio 2000 rispecchia i principi della riforma della gestione e del controllo finanziari operata dalla Commissione nell'aprile 2000.

18. L'assenza di un auditor interno non significa che l'ordinatore e il contabile dell'Agenzia non abbiano svolto alcun controllo ex ante. Lo dimostra il fatto che la Corte non ha individuato alcun errore rilevante.

Gestione dei contratti della TAFKO

20. Quando l'Agenzia ha rilevato l'attività della TAFKO, i contratti, per un valore di 60,9 milioni di euro, erano già stati firmati dalla Commissione. Il bilancio di previsione dell'Agenzia è lo strumento attraverso il quale il consiglio direttivo autorizza il direttore a firmare gli impegni assunti con terzi (contratti). Pertanto, gli importi che avevano già formato oggetto di contratti al momento del passaggio alla nuova gestione non dovrebbero essere inclusi nel bilancio di previsione.

I 31 milioni di euro che l'Agenzia si è trovata a dover pagare non sono stati inclusi nel suo bilancio di previsione in quanto il bilancio relativo al 2000 non indicava alcuno stanziamento di pagamento.

PARTE II - EFFICIENZA DELL'AGENZIA: CONTROLLO DELLA SANA GESTIONE FINANZIARIA

Attuazione del programma

Trasporti

48. I ritardi verificatisi al valico di frontiera Blace sono stati causati principalmente dalla necessità di raggiungere un accordo con le autorità della FYROM in merito alla portata del progetto nonché da ritardi nella fornitura da parte della MINUK delle autorizzazioni di esproprio necessarie.