COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - « ISTRUZIONE & FORMAZIONE 2010 » L'URGENZA DELLE RIFORME PER LA RIUSCITA DELLA STRATEGIA DI LISBONA (Progetto di relazione intermedia comune sull'attuazione del programma di lavoro dettagliato concernente il seguito dato agli obiettivi dei sistemi d'istruzione e di formazione in Europa) {SEC(2003) 1250}

INDICE

Sintesi

Introduzione: un ruolo determinante nella strategia di Lisbona

Sezione I : resta ancora molto da fare in poco tempo

1.1 Progressi insufficienti

1.1.1 Le basi della cooperazione sono in atto

1.1.2 Troppo poche le strategie coerenti d'istruzione e formazione permanente

1.1.3 Non vi è Europa della conoscenza senza un'Europa dell'istruzione superiore

1.1.4 La qualità e l'attrattiva dell'insegnamento e della formazione professionali rimangono insufficienti

1.1.5 La mobilità nell'istruzione e nella formazione rimane insufficiente

1.2 L'Unione continua ad essere in ritardo rispetto ai suoi principali concorrenti

1.3 Diverse spie restano sul rosso

Sezione II : quattro leve per riuscire

2.1 Concentrare le riforme e gli investimenti sui punti chiave

2.1.1 Definire delle politiche nazionali correlate agli obiettivi di Lisbona

2.1.2 Mobilitare efficacemente le risorse necessarie

2.1.3 Rafforzare l'attrattiva della professione di insegnante e di formatore

2.2 Fare dell'apprendimento permanente una realtà concreta

2.2.1 Porre in atto strategie globali, coerenti e concertate

2.2.2 Mirare gli sforzi sui gruppi svantaggiati

2.2.3 Prendere le mosse dai riferimenti e dai principi europei comuni

2.3 Costruire finalmente l'Europa dell'istruzione e della formazione

2.3.1 Porre rapidamente in atto un quadro europeo delle qualifiche

2.3.2 Rafforzare la dimensione europea nell'istruzione

2.4 Dare a «Istruzione & formazione 2010 » il ruolo che le compete

2.4.1 Accrescere lo status del programma di lavoro europeo

2.4.2 Migliorare l'efficacia dell'attuazione

Conclusione: Rafforzare la cooperazione e il follow up dei progressi

ALLEGATO STATISTICO

Note......

Sintesi

Nel marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona, constatando che l'Unione europea si trovava dinanzi a « una svolta epocale risultante dalla globalizzazione e dalle sfide presentate da una nuova economia basata sulla conoscenza », si è dotato di un obiettivo strategico forte: entro il 2010 l'Unione deve « diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale ». Esso ha ribadito che tali cambiamenti richiedevano non solo « una trasformazione radicale dell'economia europea » ma anche « un programma ambizioso per modernizzare i sistemi di previdenza sociale e d'istruzione ». Mai in precedenza il Consiglio europeo aveva riconosciuto con tanta forza il ruolo svolto dai sistemi d'istruzione e di formazione nella strategia economica e sociale e per il futuro dell'Unione.

Nel marzo 2001 il Consiglio europeo ha adottato tre obiettivi strategici (e tredici obiettivi concreti correlati) da raggiungere nella prospettiva del 2010: i sistemi d'istruzione e di formazione dovranno unire qualità, accesso e apertura al mondo. Un anno dopo, esso ha approvato un programma di lavoro dettagliato (« Istruzione & formazione 2010 ») per l'attuazione di tali obiettivi e ha fatto propria l'ambizione dei ministri dell'istruzione di fare dei sistemi d'istruzione e di formazione in Europa « un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010 ».

A che punto siamo con la realizzazione di questi obiettivi, ambiziosi ma realistici, che sono diventati ormai quelli dell'Unione allargata? L'Unione è in grado di raggiungerli entro il 2010 e di recuperare il ritardo rispetto ai principali concorrenti sulla scena internazionale? Il Consiglio (Istruzione) e la Commissione devono rispondere a tali quesiti nella relazione comune che trasmetteranno al Consiglio europeo di primavera 2004. La Commissione intende contribuirvi con la presente comunicazione che fa il punto dei progressi realizzati e propone le misure che si debbono prendere con urgenza.

Il programma di lavoro « Istruzione & formazione 2010 » è stato posto in atto progressivamente a partire dal 2001 e il follow up della Dichiarazione di Copenaghen sta facendo soltanto i primi passi. Anche se si sono già registrati progressi, in questa fase è ancora prematura una misura precisa dei progressi realizzati. La Commissione dispone tuttavia delle relazioni dei diversi gruppi di lavoro attivati, delle relazioni nazionali relative allo sviluppo dell'apprendimento permanente e della mobilità nonché di indicatori e di analisi quantitativi recenti. Tutte le indicazioni che ne derivano portano a formulare la stessa preoccupante constatazione: in tutti i paesi europei si compiono sforzi per adattare i sistemi d'istruzione e formazione alla società e all'economia della conoscenza, ma le riforme avviate non sono all'altezza delle sfide e il loro ritmo attuale non consentirà all'Unione di raggiungere gli obiettivi che si è fissata.

I cinque livelli di riferimento europeo (benchmark) adottati dal Consiglio (Istruzione) nel maggio 2003 saranno in gran parte difficili da raggiungere entro il 2010. In particolare, la partecipazione dei cittadini europei all'istruzione e alla formazione permanente rimane debole e l'abbandono scolastico e l'esclusione sociale, dagli elevati costi personali, sociali ed economici, rimangono troppo grandi. Inoltre non vi è nessun segno di un aumento sostanziale degli investimenti complessivi (pubblici e privati) nelle risorse umane.

L'Unione europea continua a registrare un grande ritardo in tale ambito rispetto ai suoi principali concorrenti a livello mondiale e risente in particolare di un investimento troppo limitato del settore privato nell'istruzione superiore e nella formazione continua. Contemporaneamente, non si registrano progressi sostanziali nel senso di un'utilizzazione più efficace delle risorse disponibili.

D'altro canto, per mancanza d'attrattiva e di qualità sufficiente, la formazione professionale non è all'altezza dei nuovi bisogni dell'economia della conoscenza e del mercato europeo del lavoro. L'Unione si trova inoltre ad affrontare un rischio crescente di penuria di insegnanti. Infine, essa fatica a ritrovare il suo ruolo di meta preferita degli studenti provenienti dai paesi terzi, ruolo da essa perso a vantaggio degli Stati Uniti.

Il persistere di questi punti deboli è tanto più inquietante in quanto gli effetti degli investimenti e delle riforme sui sistemi si fanno sentire soltanto a medio o addirittura a lungo termine e la scadenza del 2010 si avvicina rapidamente. Occorre quindi un nuovo impulso a tutti i livelli se si vuole ancora riuscire a raggiungere l'obiettivo di Lisbona. Per pervenirvi, la Commissione ritiene indispensabile agire simultaneamente, sin d'ora, su quattro linee prioritarie:

- concentrare le riforme e gli investimenti sui punti determinanti in ciascun paese, tenendo presente la situazione di ciascuno e degli obiettivi comuni; ciò richiede a livello comunitario una cooperazione strutturata e continua per lo sviluppo e la valorizzazione delle risorse umane e la massima efficacia degli investimenti realizzati;

- definire strategie effettivamente coerenti e globali d'istruzione e di formazione permanente, assicurando un'interazione efficace tra tutti gli anelli della catena dell'apprendimento e inserendo le riforme nazionali nel contesto europeo;

- costruire infine l'Europa dell'istruzione e della formazione, in particolare realizzando rapidamente un quadro di riferimento europeo per le qualifiche dell'istruzione superiore e della formazione professionale; tale quadro è indispensabile per creare un vero e proprio mercato europeo del lavoro, facilitare la mobilità e rendere l'Europa leggibile nel mondo;

- dare il suo vero spazio a «Istruzione & formazione 2010 » che deve diventare uno strumento più efficace di formulazione e di follow up delle politiche nazionali e comunitarie, anche al di là del decennio in corso; l'urgenza delle sfide da affrontare richiede che si utilizzino tutte le risorse del metodo aperto di coordinamento - nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà. La Commissione ritiene in particolare che occorrerà, a partire dal 2004, porre in atto un meccanismo di follow up dei progressi realizzati sulla base delle relazioni annuali trasmesse alla Commissione dagli Stati membri.

Se si prenderanno rapidamente tutte queste misure, gli obiettivi fissati dagli Stati membri possono ancora essere raggiunti. Altrimenti, è prevedibile che lo scarto tra l'Unione e i suoi principali concorrenti si allargherà e, cosa ancora più grave, che la riuscita della strategia di Lisbona nel suo insieme ne risulterà fortemente compromessa.

Introduzione: un ruolo determinante nella strategia di Lisbona

Uno dei contributi essenziali della strategia di Lisbona è di aver accelerato la transizione dell'Unione verso un'economia e una società fondate sulla conoscenza. Questa strategia si fonda su un'ampia gamma di azioni coerenti e complementari (come ad esempio le riforme dei mercati dei beni, dei servizi e dei capitali, l'adattamento delle politiche dell'occupazione e del mercato del lavoro e la riforma dei sistemi di previdenza sociale) che mirano a migliorare le prestazioni economiche e sociali dell'Unione e a garantire uno sviluppo duraturo.

Le politiche dell'istruzione e della formazione sono al centro della creazione e della trasmissione delle conoscenze e sono un elemento determinante delle potenzialità d'innovazione di ogni società. A tale titolo esse si trovano al centro di questa nuova dinamica, in sinergia con altri ambiti d'azione comunitari, compresi quelli dell'occupazione, della ricerca e dell'innovazione, la politica d'impresa, la società dell'informazione, la politica economica e il mercato interno. L'istruzione e la formazione beneficiano degli sviluppi che intervengono in questi ambiti e contribuiscono a loro volta a rafforzarne l'impatto. Per i sistemi d'istruzione e di formazione si tratta di un riconoscimento del loro ruolo che va di pari passo con una maggiore responsabilità e un'esigenza sempre più avvertita di modernizzazione e di trasformazione, in particolare nella prospettiva storica dell'allargamento dell'Unione.

Le risorse umane rappresentano la principale ricchezza dell'Unione e si riconosce ormai che un investimento in questo ambito è un fattore determinante della crescita e della produttività, allo stesso modo dell'investimento in materia di capitale o di attrezzature. Secondo alcune stime, l'innalzamento di un anno del livello dell'istruzione media della popolazione si traduce in un aumento del tasso di crescita del 5% a breve termine e di un altro 2,5% nel lungo termine[ii]. Inoltre, l'impatto positivo dell'istruzione sull'occupazione[iii], la salute, l'inclusione sociale e la cittadinanza attiva è già stato ampiamente dimostrato.

Orbene, se l'Unione nel suo insieme ha attualmente, nell'economia della conoscenza, una riuscita inferiore rispetto a certuni dei suoi principali concorrenti, ciò è dovuto in parte ad un investimento totale nelle risorse umane comparativamente troppo debole. Questa constatazione è tanto più preoccupante in quanto le nuove esigenze determinate dalla società e dall'economia della conoscenza sono destinate a crescere negli anni a venire. Dinanzi al probabile allungamento della durata media della vita attiva e a cambiamenti economici e tecnologici sempre più rapidi, i cittadini dovranno aggiornare sempre più spesso le loro competenze e qualifiche. Contemporaneamente, la società della conoscenza genera nuovi bisogni in termini di coesione sociale, di cittadinanza attiva e di sviluppo personale, bisogni ai quali soltanto l'istruzione e la formazione possono dare risposta.

In tale contesto, il Consiglio europeo di Stoccolma del marzo 2001 ha accolto tre obiettivi strategici (e tredici obiettivi concreti correlati) per i sistemi d'istruzione e di formazione formulati in termini di qualità, di accesso e di apertura al mondo[iv]. L'anno successivo il Consiglio europeo di Barcellona ha approvato un programma di lavoro per porre in atto tali obiettivi (« Istruzione & formazione 2010 »)[v]. Questo costituisce il quadro di riferimento strategico per lo sviluppo delle politiche dell'istruzione e della formazione a livello comunitario al fine di "fare dei sistemi d'istruzione e di formazione in Europa un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010 ».

La presente comunicazione fa il punto della situazione, identifica le sfide da cogliere e propone le misure urgenti necessarie per raggiungere gli obiettivi fissati. Essa servirà da base alla relazione comune della Commissione e del Consiglio (Istruzione) sull'attuazione del programma di lavoro sugli obiettivi che sarà trasmessa al Consiglio europeo di primavera del marzo 2004[vi]. Essa è corredata di un documento di lavoro dei servizi della Commissione che rende conto dei lavori realizzati sinora e fa il punto sulla posizione dell'Unione quanto agli indicatori e livelli di riferimento accolti[vii].

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Considerata la necessaria integrazione delle politiche dell'istruzione e della formazione che concorrono alla realizzazione degli obiettivi di Lisbona, la presente comunicazione concerne anche l'attuazione della raccomandazione e del piano d'azione sulla mobilità[viii], della risoluzione del Consiglio (Istruzione) sull'istruzione e la formazione permanenti[ix] e della Dichiarazione ministeriale di Copenaghen sulla "promozione di una maggiore cooperazione europea in materia d'istruzione e formazione professionale"[x]. Essa si alimenta anche del follow up di diverse comunicazioni della Commissione in particolare quelle sulla necessità di investire meglio e di più nelle risorse umane[xi], il ruolo delle università nell'Europa della conoscenza[xii], la necessità di valorizzare la professione del ricercatore in Europa[xiii] e il raffronto dei risultati educativi dell'Europa rispetto al resto del mondo.

Sezione I : resta ancora molto da fare in poco tempo

Come ribadito di recente al Consiglio europeo di Bruxelles dell'ottobre 2003[xiv], lo sviluppo del capitale umano costituisce una delle priorità per promuovere la crescita nell'Unione, in particolare tramite l'aumento degli investimenti nell'istruzione e una migliore integrazione con le politiche sociali e occupazionali. Analogamente, gli orientamenti per l'occupazione adottati dal Consiglio europeo del giugno 2003[xv] pongono l'accento sullo sviluppo del capitale umano e dell'istruzione e della formazione permanenti.

I sistemi d'istruzione e di formazione sono strettamente legati alle strutture proprie di ciascun paese e alle evoluzioni della società. La loro trasformazione è un processo dinamico nel medio o addirittura lungo termine. Le riflessioni e le riforme già avviate negli Stati membri (attuali e futuri) dell'Unione indicano che i responsabili dell'istruzione e della formazione si mobilitano innanzi ai problemi che si trovano a dover affrontare: essi si sono impegnati, con punti di partenza e ritmi molto diversi, ad adattare i loro sistemi alle sfide della società e dell'economia della conoscenza.

I due anni trascorsi dall'adozione del programma di lavoro non consentono di valutare con esattezza i progressi già realizzati. È invece possibile e molto importante in questa fase esaminare il cammino che resta ancora da percorrere verso gli obiettivi ambiziosi ma realistici fissati di comune accordo. Tutte le relazioni e gli indicatori disponibili inducono a formulare la stessa conclusione: se le riforme continuano al ritmo attuale l'Unione non sarà in grado di raggiungere i suoi obiettivi in materia d'istruzione e di formazione. Continuano ad esservi troppi punti deboli che limitano le potenzialità di sviluppo dell'Unione. D'altro canto, i futuri Stati membri devono recuperare il loro ritardo per quanto concerne lo sviluppo di un'economia e di una società della conoscenza.

Questa situazione è tanto più preoccupante in quanto gli effetti delle riforme sui sistemi non sono immediati e la scadenza del 2010 si avvicina rapidamente.

1.1 Progressi insufficienti

1.1.1 Le basi della cooperazione sono in atto

Il programma di lavoro sugli obiettivi dei sistemi d'istruzione e di formazione determina, in modo più strutturato che in passato, uno spazio di cooperazione tra 31 paesi europei[xvi] e vi coinvolge gli attori interessati (rappresentanti della società civile e parti sociali europei) e le organizzazioni internazionali (quali OCSE, UNESCO e Consiglio d'Europa). Esso copre tutti i sistemi e livelli d'istruzione e di formazione e tiene conto delle nuove iniziative politiche, in particolare per sviluppare l'apprendimento in linea (e-learning)[xvii], promuovere l'apprendimento delle lingue straniere e la diversità linguistica[xviii] e migliorare l'attrattiva dei sistemi europei d'istruzione superiore[xix].

Conformemente al calendario fissato si sono creati in più riprese, a partire dal secondo semestre del 2001, gruppi di lavoro per attuare gli obiettivi comuni. Questa prima fase è stata necessaria per identificare le tematiche prioritarie, fare l'inventario delle esperienze disponibili, definire un primo elenco di indicatori di follow up dei progressi e raggiungere il necessario consenso tra tutte le parti coinvolte. Su questa base, la maggior parte dei gruppi di lavoro hanno raccolto e selezionato esempi di buone pratiche a livello delle politiche e delle strategia attuate nei diversi paesi che saranno oggetto di ulteriore valorizzazione. Le relazioni di tutti i gruppi di lavoro ribadiscono la necessità di un rafforzamento dell'azione nazionale nei campi chiave di « Istruzione & formazione 2010 » e di un'azione comunitaria più forte a sostegno degli sforzi nazionali[xx].

Quanto al follow up della Dichiarazione di Copenaghen, esso ha consentito di pervenire a primi risultati concreti. Entro la fine dell'anno la Commissione presenterà una proposta di quadro europeo unico per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze (il nuovo « Europass »), che razionalizza gli strumenti esistenti. D'altro canto, è stato stabilito un quadro di riferimento comune per lo sviluppo della qualità della formazione professionale, comprendente criteri e indicatori chiave per l'assicurazione di qualità. Inoltre, si sono poste le basi per la creazione di un sistema europeo di trasferimento di crediti per stimolare la mobilità nell'insegnamento e nella formazione professionali.

1.1.2 Troppo poche le strategie coerenti d'istruzione e formazione permanente

A seguito del Consiglio europeo di Feira del giugno 2000 la Commissione e gli Stati membri si sono impegnati nella definizione e attuazione di strategie globali e coerenti per l'istruzione e la formazione permanenti. L'analisi dei contributi nazionali pervenuti nel quadro del follow up della risoluzione del Consiglio (Istruzione)[xxi] conferma i progressi e i punti deboli già constatati nel contesto dell'analisi dei piani d'azione nazionali per l'occupazione[xxii]. In diversi paesi certi anelli della catena dell'istruzione e della formazione permanenti sono insufficientemente sviluppati[xxiii].

Le lacune da colmare risultano spesso da una visione che si limita eccessivamente alle esigenze dell'occupabilità o da un'attenzione troppo esclusiva per il recupero di coloro che sono scivolati tra le maglie dell'educazione iniziale. Questi elementi sono giustificati, ma non costituiscono di per sé una strategia dell'istruzione e della formazione permanenti, realmente integrata, coerente e accessibile a tutti.

1.1.3 Non vi è Europa della conoscenza senza un'Europa dell'istruzione superiore

L'istruzione superiore non ha ancora trovato il ruolo che le compete in « Istruzione & formazione 2010 ». In diversi punti chiave importanti progressi sono stati realizzati o pianificati nel quadro del processo di Bologna. Nella recente riunione a Berlino[xxiv], i ministri hanno di nuovo ribadito con fermezza il loro impegno per la creazione di un quadro europeo di riferimento per le qualifiche di livello universitario e hanno chiesto che si accelerino le riforme necessarie nell'architettura dei diplomi, dei sistemi di assicurazione di qualità e nel riconoscimento reciproco delle qualifiche. Essi hanno anche sottolineato l'importanza di rafforzare le sinergie tra lo Spazio europeo dell'insegnamento superiore e lo Spazio europeo della ricerca. Inoltre essi hanno posto in atto una procedura di follow up dei progressi in tutti i paesi partecipanti.

Per quanto importanti siano, questi passi avanti non devono far dimenticare che il ruolo dell'insegnamento superiore nella strategia globale di Lisbona va ben al di là del programma di riforme strutturali della Dichiarazione di Bologna. Il ruolo delle università riguarda ambiti diversissimi e cruciali quali la formazione degli insegnanti e quella dei futuri ricercatori; la loro mobilità in seno all'Unione, il ruolo della cultura, della scienza e dei valori europei nel mondo; l'apertura sulle imprese, le regioni e la società in generale; l'integrazione della dimensione sociale e di cittadinanza nei curriculum. Con la sua comunicazione su «Il ruolo delle università nell'Europa della conoscenza »[xxv], la Commissione ha avviato una consultazione di tutti gli attori del mondo universitario sulle questioni chiave quali il finanziamento, la diversità delle istituzioni nelle loro funzioni e priorità, l'attuazione di poli di eccellenza, l'attrattiva delle carriere o il lavoro in rete. I commenti e le proposte raccolti sottolineano la dimensione europea di tali questioni e indicano che l'azione in tutti questi ambiti deve essere concepita in stretto collegamento con gli obiettivi di Lisbona. La Commissione comunicherà le sue conclusioni e le sue proposte per l'insegnamento superiore europeo nella primavera 2004.

1.1.4 La qualità e l'attrattiva dell'insegnamento e della formazione professionali rimangono insufficienti

I sistemi d'insegnamento e di formazione professionali svolgono un ruolo essenziale per dotare le persone delle competenze e delle qualifiche rispondenti ai bisogni del mercato del lavoro. Tuttavia, la qualità dell'insegnamento professionale rimane estremamente disuguale in Europa e pochi paesi si sono veramente impegnati a fare della filiera professionale e dell'apprendimento in impresa un'alternativa altrettanto attrattiva dell'insegnamento generale. Nello stesso tempo, diversi settori si trovano ad affrontare una penuria di manodopera qualificata e in particolari di periti di alto livello e di tecnici specializzati. Per ovviare a questa situazione si dovranno fare sforzi più importanti negli anni a venire, in particolare tramite la cooperazione rafforzata a livello europeo nel quadro della Dichiarazione di Copenaghen.

1.1.5 La mobilità nell'istruzione e nella formazione rimane insufficiente

Le relazioni nazionali trasmesse nel quadro dell'attuazione della raccomandazione sulla mobilità[xxvi] presentano gli sforzi intrapresi dagli Stati membri per promuovere la mobilità, anche attraverso l'eliminazione degli ostacoli (di natura amministrativa o legale). Essi indicano che, nonostante i progressi constatati in diversi ambiti, non vi sono, nella maggior parte degli Stati membri, vere e proprie strategie per facilitare e promuovere la mobilità. La mancanza di finanziamenti e di motivazione (legata in particolare alle difficoltà in materia di riconoscimento accademico e professionale) continua a frenare la mobilità degli studenti e ancor più dei giovani in formazione. La mobilità nell'Unione allargata riguarda annualmente soltanto 120.000 studenti ERASMUS (vale a dire 0,8% del totale) e 45.000 giovani in formazione (nell'ambito del programma LEONARDO da VINCI). Queste cifre indicano un progressivo miglioramento, ma rimangono nettamente inferiori a quanto la Commissione considera necessario: da oggi al 2010 si dovrebbe accrescere significativamente il numero di partecipanti a ERASMUS come anche la mobilità nell'insegnamento e nella formazione professionali.

1.2 L'Unione continua ad essere in ritardo rispetto ai suoi principali concorrenti

L'Unione europea nel suo insieme è in ritardo rispetto agli Stati Uniti e al Giappone per quanto concerne il livello di investimenti nell'economia e nella società della conoscenza, anche se certi Stati membri presentano livelli simili o superiori a questi due paesi. Un certo recupero si è registrato nella seconda metà degli anni '90, ma non è sufficiente per sperare di colmare gli scarti entro il 2010. Una parte dei ritardi dell'Unione si spiega con certe debolezze dei sistemi d'istruzione e di formazione rispetto a quelli dei principali concorrenti.

- Un deficit d'investimento nelle risorse umane

Il Consiglio europeo di Lisbona ha invitato gli Stati membri a operare "un sostenibile aumento annuale degli investimenti pro capite in risorse umane". Nel 2000 l'investimento pubblico nell'istruzione misurato in rapporto al PIL era di 4,9% nell'Unione, vale a dire una cifra comparabile a quella degli Stati Uniti (4,8%) e superiore a quella del Giappone (3,6%). Nel periodo 1995-2000 lo sforzo pubblico si è ridotto nella maggior parte degli Stati membri. Inoltre, l'Unione risente di un sottoinvestimento del settore privato, in particolare nell'istruzione superiore e nella formazione continua. Rispetto all'Unione, lo sforzo privato è cinque volte maggiore negli Stati Uniti (2,2% del PIL contro lo 0,4%) e tre volte più elevato in Giappone (1,2%). Inoltre, la spesa per studenti negli Stati Uniti è superiore a quella della quasi totalità dei paesi dell'Unione per tutti i livelli del sistema d'istruzione. È nell'istruzione superiore che si registra la maggiore differenza: la cifra spesa per studenti dell'istruzione superiore negli Stati Uniti è da due a cinque volte maggiore che nei paesi dell'Unione.

- Insufficiente numero di diplomati dell'istruzione superiore

Per essere competitiva nell'economia della conoscenza l'Unione ha anche bisogno di un sufficiente numero di diplomati dell'istruzione superiore che dispongano di una preparazione adattata al mercato del lavoro europeo. Il ritardo a livello dell'istruzione secondaria si ripercuote a livello dell'istruzione superiore.

Nell'Unione, mediamente 23% degli uomini e 20% delle donne tra i 25 e i 64 anni hanno un diploma d'istruzione superiore. Tale cifra è nettamente inferiore a quella del Giappone (36% degli uomini e 32% delle donne) e degli Stati Uniti (37% per l'insieme della popolazione).

- L'Unione attira meno talenti dei suoi concorrenti

I ministri dell'istruzione si sono fissati l'obiettivo di fare dell'Unione « la destinazione più apprezzata dagli studenti, dagli universitari e dai ricercatori delle altre regioni del mondo». Questo obiettivo centrale fungerà anche da banco di prova: se l'Unione riesce ad attirare un maggior numero di studenti essa potrà anche meglio evidenziare le sue specificità e i suoi valori e assicurarsi così una maggiore influenza e una maggiore competitività. Se è vero che l'Unione, assieme agli Stati Uniti, è la sola regione del mondo beneficiaria netta in termini di mobilità, la maggior parte degli studenti asiatici e sudamericani preferiscono recarsi negli Stati Uniti. Inoltre, gli studenti europei negli Stati Uniti sono due volte più numerosi degli studenti americani che vengono a studiare in Europa. I primi cercano in generale di ottenere un diploma completo dell'università che li accoglie, spesso a livelli avanzati e in ambiti scientifici e tecnologici. I secondi vengono in Europa in generale per un breve periodo nel quadro degli studi di diploma della loro università d'origine, per lo più ad uno stadio poco avanzato del loro curricolo ed essenzialmente per studiare le scienze umane o sociali.

L'Unione « produce » un maggior numero di diplomi e di dottori in scienze e tecnologia degli Stati Uniti o del Giappone (25,7% del totale di diplomati dell'istruzione superiore per l'Unione rispetto a 21,9% e a 17,2% rispettivamente per il Giappone e gli Stati Uniti). Contemporaneamente, la quota dei ricercatori nella popolazione attiva è molto più debole nell'Unione (5,4 ricercatori su 1000 nel 1999) che negli Stati Uniti (8,7) o nel Giappone (9,7) e in particolare nelle imprese private. Il mercato del lavoro europeo è molto più stretto per i ricercatori che lasciano spesso l'Unione per continuare altrove le loro carriere (essenzialmente negli Stati Uniti in cui godono di migliori condizioni di lavoro) o decidono di cambiare professione[xxvii].

1.3 Diverse spie restano sul rosso

Gli indicatori e i livelli di riferimento europei (benchmark) sono strumenti essenziali del metodo aperto di coordinamento, senza i quali il programma "Istruzione & formazione 2010" perderebbe molto in termini di pertinenza[xxviii]. I ministri dell'istruzione nel maggio 2003 hanno superato una tappa importante accordandosi su cinque obiettivi quantificati da raggiungere entro il 2010[xxix]. L'analisi dell'attuale situazione dell'Unione fa emergere tuttavia importanti lacune che si devono colmare per raggiungere gli obiettivi comuni[xxx] :

- Il numero degli abbandoni scolastici rimane troppo elevato

L'Unione ha fatto della lotta contro l'insuccesso scolastico una delle sue priorità. Tale fenomeno interessava nel 2002 ancora circa 20% dei giovani tra i 18 e i 24 anni che si ritrovano emarginati rispetto alla società della conoscenza. I ministri dell'istruzione si sono accordati sull'obiettivo di far scendere tale tasso a 10% entro il 2010. Nella maggior parte degli Stati membri occorreranno sforzi sostanziali, anche se l'inserimento nel calcolo dei paesi in via di adesione migliorerà sensibilmente la media europea.

- C'è il rischio di una carenza di insegnanti e di formatori qualificati

In media nell'Unione 27% degli insegnanti dell'istruzione primaria e 34% di quelli dell'istruzione secondaria hanno più di 50 anni. Tra adesso e il 2015 si dovrà reclutare, e quindi formare, più di un milione di insegnanti del livello primario e di quello secondario. Questo massiccio rinnovo degli effettivi nella maggior parte dei paesi rappresenta nel contempo una notevole sfida e un'opportunità. Ma non c'è folla di candidati a questa professione e l'Unione rischia di trovarsi ad affrontare un'importante carenza di insegnanti e di formatori qualificati, come ha ribadito recentemente l'OCSE[xxxi]. Questa situazione inquietante solleva la questione dell'attrattiva della professione se si vogliono attirare e conservare i migliori talenti oltre al problema di una formazione continua di alta qualità per preparare gli insegnanti ai loro nuovi ruoli.

- Troppe poche donne nelle carriere scientifiche e tecnologiche

Il Consiglio europeo di Stoccolma del marzo 2001 ha posto l'accento sulla necessità di incoraggiare i giovani, e in particolare le giovani donne, a interessarsi ai curricoli e alle carriere scientifici e tecnologici. Una gran parte della capacità di ricerca e d'innovazione dell'Unione dipenderà da questo. Il Consiglio (Istruzione) si è fissato due obiettivi: aumentare di 15% entro il 2010 il numero di studenti in questi curricoli e ridurre lo squilibrio tra uomini e donne. Se vi sono maggiori probabilità di raggiungere il primo obiettivo, il secondo richiederà sforzi notevoli: attualmente nei paesi dell'Unione vi sono da due a quattro volte più uomini che donne nelle carriere scientifiche e tecnologiche.

- Quasi 20% dei giovani non acquisiscono le competenze chiave

Tutte le persone devono acquisire uno zoccolo minimo di competenze per poter apprendere, lavorare e raggiungere lo sviluppo personale nella società e nell'economia della conoscenza. Si tratta delle competenze di base tradizionali (lettura, scrittura e calcolo) e quelle più moderne (comprese le lingue straniere, l'imprenditorialità, le competenze personali e civiche, le competenze nelle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione). Tuttavia, se si considera l'aspetto essenziale della lettura, 17,2% dei giovani europei di 15 anni non dispongono delle competenze minime necessarie e l'Unione si trova ancora lontana dall'obiettivo che gli Stati membri si sono fissati di ridurre questa percentuale del 20% entro il 2010.

Per quanto concerne l'apprendimento delle lingue straniere, non vi sono ancora indicatori di competenza linguistica[xxxii]. Tuttavia, per quanto concerne il numero delle lingue straniere appresa per allievo nell'istruzione secondaria, si constata un lieve aumento: da 1,2 lingue straniere per allievo all'inizio degli anni '90 si è passati a una media di 1,5 nel 2000. Questo risultato è però ancora lontano dall'obiettivo fissato dal Consiglio europeo di Barcellona del marzo 2002 di garantire che tutti gli allievi/studenti apprendano almeno due lingue straniere.

- Insufficiente partecipazione degli adulti all'apprendimento permanente

In una società fondata sulla conoscenza le persone devono aggiornare e migliorare le loro competenze e qualifiche in modo continuativo. Nonostante i progressi realizzati, l'obiettivo di portare a 12,5% il tasso di partecipazione degli adulti alla formazione continua richiede un'attenzione particolare nella maggior parte degli Stati membri e ancor più nei paesi in via di adesione.

Nel 2002 il tasso di partecipazione nell'Unione è stimato a 8,5%, vale a dire solo lo 0,1% in più rispetto al 2001. Inoltre, tale cifra, che segnala un aumento dalla metà degli anni '90, è rimasta stazionaria nel corso dell'ultimo quadriennio.

Sezione II : quattro leve per riuscire

Le constatazioni di cui sopra sono altrettanti segnali d'allarme sulla situazione dei sistemi d'istruzione e formazione europei e sulle loro debolezze strutturali. Essi sottolineano l'urgenza delle riforme e la necessità di proseguire la strategia di Lisbona, ma in modo più risoluto. Senza riforme più ardite e investimenti più cospicui i deficit riscontrati oggi, invece di venire riassorbiti, appaiono destinati a diventare più profondi col pericolo che l'Unione non riesca a raggiungere gli obiettivi che si è fissata e mettendo anche in difficoltà i responsabili dell'istruzione e della formazione e il Consiglio europeo stesso.

Per sostenere gli Stati membri nei loro sforzi la Commissione propone di mirare l'azione futura sulle seguenti quattro leve che, a condizione di essere azionate insieme e tempestivamente, permetterebbero ancora di riuscire:

- concentrare le riforme e gli investimenti sui punti chiave;

- fare dell'apprendimento permanente una realtà concreta;

- costruire infine l'Europa dell'istruzione e della formazione;

- dare il suo vero spazio a "Istruzione & formazione 2010".

Queste proposte sono state sviluppate in particolare sulla base delle conclusioni dei gruppi di lavoro posti in atto nel quadro di "Istruzione & formazione 2010" e dell'analisi delle relazioni nazionali sull'istruzione e la formazione permanente e la mobilità.

2.1 Concentrare le riforme e gli investimenti sui punti chiave

In occasione della riunione informale di Milano i ministri dell'istruzione dell'Unione e dei paesi in via di adesione (in sessione comune con i ministri dell'occupazione e degli affari sociali) hanno ribadito l'importanza "di una cooperazione strutturata per sostenere lo sviluppo del capitale umano come anche di un follow up regolare dei progressi realizzati nel quadro del programma di lavoro sugli obiettivi dei sistemi d'istruzione e formazione in Europa, per raggiungere gli obiettivi di Lisbona"[xxxiii].

La riflessione sulle risorse necessarie all'istruzione e alla formazione e sulla loro efficacia dovrebbe essere oggetto di scambi tra ministri a livello comunitario. La Commissione ritiene inoltre che un gruppo di alto livello dovrebbe essere incaricato, a partire dal 2004, di fare il punto delle politiche nazionali nella materia e di definire gli ambiti di cooperazione più urgenti. Le azioni condotte nel quadro dell'iniziativa « Economia dell'istruzione » avviata dalla Commissione contribuiranno a sostenere la riflessione, in particolare di concerto con l'identificazione degli ambiti e dei gruppi in cui gli investimenti saranno più produttivi. Gli studi e le analisi effettuati da organizzazioni internazionali (quali l'OCSE) dovrebbero essere anch'essi utilizzati appieno per consentire all'Unione di trarre ispirazione dalle migliori pratiche a livello internazionale.

2.1.1 Definire politiche nazionali correlate agli obiettivi di Lisbona

La transizione verso una società e un'economia della conoscenza e i nuovi bisogni in materia di apprendimento permanente richiedono cambiamenti radicali dei sistemi d'istruzione e formazione. In un ambito di riforma tanto vasto non si può fare tutto subito. Le priorità che ispirano le riforme e l'azione sono definite da ciascun paese in funzione delle condizioni e dei vicoli ad esso propri. È essenziale che questa riflessione e queste scelte nazionali tengano ora pienamente conto degli obiettivi comuni fissati a livello europeo nel quadro della strategia di Lisbona.

Per rafforzare la coerenza tra l'azione nazionale e comunitaria e permettere una cooperazione più strutturata tra gli Stati membri, la Commissione propone che ciascun paese faccia conoscere le sue priorità politiche d'investimento e di riforma nell'istruzione e nella formazione a breve e medio termine come anche il contributo alla realizzazione degli obiettivi europei per il 2010 che se ne attende. Questo esercizio dovrebbe consentire di identificare, alla luce della strategia di Lisbona, gli ambiti chiave che condizionano più direttamente la riuscita di ciascun paese e quella dei suoi cittadini nell'economia e nella società della conoscenza e quelli che richiedono sforzi di riforma e di investimento più sostenuti.

2.1.2 Mobilitare efficacemente le risorse necessarie

Nell'attuale situazione economica e di bilancio gli argomenti a favore della "crescita sostanziale" dell'investimento nelle risorse umane richiesta dal Consiglio europeo di Lisbona rimangono più validi che mai in particolare perché essa condiziona la crescita futura. Conformemente agli indirizzi di massima delle politiche economiche per il periodo 2003-2005[xxxiv] e agli orientamenti per l'occupazione, gli Stati membri devono prendere misure attive per promuovere l'investimento nella conoscenza, e in ciò rientra anche il miglioramento della qualità e dell'efficacia dei sistemi d'istruzione e di formazione. La priorità assegnata nei nuovi orientamenti per le politiche dell'occupazione degli Stati membri alla promozione del capitale umano e dell'istruzione e della formazione permanenti va nella stessa direzione[xxxv]. Il necessario aumento di risorse dovrebbe risultare da una combinazione di diverse fonti.

- Investimenti pubblici più elevati in certi ambiti chiave: la Commissione ha già ribadito[xxxvi] che aumenti mirati possono avvenire nel quadro delle attuali limitazioni di bilancio; a livello nazionale, ciò può essere realizzato riducendo le sacche di inefficienza e riorientando verso l'istruzione e la formazione risorse esistenti destinate ad altri settori il cui rendimento economico e sociale è più limitato;

- Un contributo maggiore del settore privato, in particolare nell'insegnamento superiore, la formazione degli adulti e la formazione professionale continua; in questi ambiti in cui i poteri pubblici devono conservare appieno il loro ruolo, il contributo privato appare tuttavia più necessario (considerate le esigenze della società della conoscenza e le limitazioni dei bilanci pubblici) è maggiormente giustificato che nella scuola dell'obbligo; per tale motivo sono diventate necessarie misure d'incitamento a investire maggiormente da parte delle imprese (in particolare delle PMI);

- A livello comunitario, i fondi strutturali e la Banca europea di investimento[xxxvii] si mobilitano anch'essi a favore dello sviluppo del capitale umano. Gli Stati membri dovrebbero utilizzarli maggiormente per gli investimenti nel campo dell'istruzione e della formazione, tenendo conto degli obiettivi fissati dalla strategia di Lisbona.

L'aumento delle risorse deve però avere ricadute in termini reali, vale a dire un aumento del numero di beneficiari, del loro livello di qualifiche e della qualità dei corsi impartiti. Questi fattori legati a una migliore efficienza delle azioni avviate sono altrettanto importanti del livello stesso degli investimenti.

2.1.3 Rafforzare l'attrattiva della professione di insegnante e di formatore

Il successo delle riforme avviate dipende direttamente dalla motivazione e dalla qualità della formazione del personale dell'istruzione e della formazione. Per rispondere alla sfida di un importante rinnovo del corpo insegnante negli anni a venire e di una situazione di crescente penuria di candidati bisogna prendere misure per attirare verso la professione di insegnante e di formatore i migliori talenti e per conservarveli (tramite anche l'incoraggiamento e la ricompensa dei buoni risultati[xxxviii]) - questione questa che si avverte ancor più acutamente nei paesi in via di adesione. Bisogna inoltre prepararli ai loro nuovi ruoli nella società della conoscenza e nella trasformazione dei sistemi d'istruzione e di formazione. Ogni paese dovrebbe porre in atto, entro il 2005, un piano d'azione in materia di formazione continua del personale educativo rispondente chiaramente a queste sfide: tale formazione dovrebbe essere rafforzata in modo sostanziale, come hanno ribadito gli esperti del gruppo di lavoro in questione, ma dovrebbe anche essere gratuita, organizzata durante l'orario di lavoro (come avviene in molte altre professioni) e avere un impatto positivo sull'evoluzione delle carriere.

2.2 Fare dell'apprendimento permanente una realtà concreta

2.2.1 Porre in atto strategie globali, coerenti e concertate

I nuovi bisogni in materia d'istruzione e di formazione permanente richiedono riforme radicali e l'attuazione di strategie nazionali veramente globali, coerenti e concertate che devono essere anche in linea con il contesto europeo. La Commissione rammenta gli orientamenti molto precisi nel merito definiti nella sua comunicazione del novembre 2001 e nella risoluzione del Consiglio (Istruzione) del giugno 2002. Entro il 2005 tutti i paesi dovrebbero aver definito una simile strategia coinvolgendo tutti i partner interessati, e aver messo a punto un piano d'azione coerente per la sua attuazione vertente su tutte le dimensioni dei sistemi (formali e non formali).

2.2.2 Mirare gli sforzi sui gruppi svantaggiati

I giovani adulti, i lavoratori altamente qualificati, le persone attive sono coloro che hanno le maggiori possibilità di formarsi nel corso di tutta la loro vita. Essi sono consapevoli dei benefici di un aggiornamento delle loro competenze e sono quindi più motivati.

Le persone invece che hanno un basso livello d'istruzione o di qualifica, i lavoratori anziani, le popolazioni emarginate o che risiedono in quartieri svantaggiati o in regioni isolate e le persone che hanno difficoltà di apprendimento sono spesso poco informate delle possibilità d'istruzione e formazione. Esse trovano le istituzioni e i programmi scarsamente pertinenti rispetto ai loro bisogni. Una delle sfide essenziali sarà di sensibilizzare questi gruppi svantaggiati sui benefici dell'istruzione e della formazione e di rendere i sistemi più attraenti, più accessibili e meglio adattati ad essi. Il follow up comunitario dell'attuazione di strategie nazionali in materia d'istruzione e formazione permanente attribuirà un'importanza particolare a questa dimensione.

2.2.3 Prendere le mosse dai riferimenti e dai principi europei comuni

Le strategie nazionali devono essere radicate nel contesto europeo. È la condizione della loro piena efficacia a livello nazionale e della loro coerenza a livello europeo. I riferimenti e i principi europei comuni sono estremamente utili per sviluppare la fiducia reciproca tra gli attori chiave e incoraggiare in tal modo le riforme.

Simili riferimenti comuni sono in corso di sviluppo o di adozione per quanto concerne diversi aspetti importanti dell'istruzione e della formazione permanente. Essi riguardano: il quadro unico per la trasparenza (il nuovo « Europass »); i principi di convalida delle competenze non formali e informali[xxxix]; la definizione delle competenze chiave che ciascuno dovrebbe acquisire e che determinano il successo di qualsiasi apprendimento ulteriore[xl] ; la definizione delle competenze e qualifiche necessarie agli insegnanti e ai formatori per assumere i loro nuovi ruoli[xli] ; e i principi di base da rispettare per una mobilità di qualità[xlii]. Questi riferimenti comuni dovrebbero essere sviluppati entro il 2005 e la loro utilizzazione sistematica in tutti i paesi dovrebbe costituire una priorità.

2.3 Costruire finalmente l'Europa dell'istruzione e della formazione

2.3.1 Porre rapidamente in atto un quadro europeo delle qualifiche

Il mercato europeo dell'occupazione non potrà funzionare in modo efficace e fluido fino a quando non si disporrà di un quadro europeo che serva da riferimento comune per il riconoscimento delle qualifiche. La questione ha anche importanti ripercussioni sul piano sociale e su quello della cittadinanza: le pari opportunità sul mercato europeo del lavoro e lo sviluppo della cittadinanza europea dipendono anche dalle possibilità più o meno reali che avranno gli europei di vedere i loro diplomi e certificati riconosciuti ovunque nell'Unione.

Un simile quadro europeo deve ovviamente fondarsi su quadri nazionali che dovranno essere essi stessi coerenti e coprire i diversi livelli della formazione iniziale e continua. La fiducia reciproca necessaria può provenire soltanto da meccanismi di assicurazione di qualità sufficientemente compatibili e credibili da poter essere convalidati reciprocamente. A tal fine il "riferimento comune" per lo sviluppo della qualità della formazione professionale (contestualmente al follow up della Dichiarazione di Copenaghen) e la creazione di una piattaforma di assicurazione di qualità o di accreditamento nell'istruzione superiore (in connessione con il processo di Bologna) dovrebbero costituire priorità di primissimo piano per l'Europa. La Commissione è determinata a fare tutto il necessario per realizzare ciò entro il 2005 e si attende che gli Stati membri facciano altrettanto.

2.3.2 Rafforzare la dimensione europea nell'istruzione

A cinquant'anni dal suo avvio il progetto europeo non suscita ancora tutto l'interesse necessario e la piena adesione dei cittadini dell'Unione. Anche se si sono fatti dei progressi, in particolare grazie all'impatto delle azioni e dei programmi comunitari nel campo dell'istruzione, della formazione e della gioventù, i sondaggi confermano regolarmente la necessità urgente di rafforzare l'aspetto della cittadinanza dell'Unione europea[xliii]. La questione è stata al centro dei lavori della Convenzione sul futuro dell'Europa[xliv], una delle cui forti ambizioni è di ravvicinare i cittadini al progetto europeo. Il ruolo della scuola è fondamentale per permettere a ciascuno di essere informato e di comprendere il senso della costruzione europea.

Tutti i sistemi educativi dovrebbero assicurare, entro il 2010, che i loro allievi dispongano alla fine dell'istruzione secondaria delle conoscenze e delle competenze necessarie a prepararli al loro ruolo di futuri cittadini europei. Ciò richiede in particolare il rafforzamento dell'insegnamento delle lingue a tutti i livelli e della dimensione europea nella formazione degli insegnanti e nei curricoli dell'istruzione primaria e secondaria.

Molte iniziative interessanti sono sviluppate a livello nazionale, ma risentono di una mancanza di coordinamento e di efficacia. La definizione, entro il 2005, di un riferimento comunitario per un profilo di conoscenze e competenze europee che gli allievi devono acquisire permetterebbe di sostenere e facilitare l'azione nazionale nella materia, sia a livello legislativo che a livello della produzione di materiale e di strumenti adattati.

2.4 Dare a «Istruzione & formazione 2010 » il ruolo che le compete

2.4.1 Accrescere lo status del programma di lavoro europeo

«Istruzione & formazione 2010 » potrà produrre tutti i suoi frutti a livello nazionale e comunitario soltanto se si vedrà attribuire il ruolo che gli compete nella strategia d'insieme di Lisbona. Gli obiettivi fissati per l'istruzione e la formazione rimangono pienamente validi per gli anni a venire. Essi devono ovviamente poter essere interpretati alla luce di una realtà dinamica e di bisogni evolutivi.

Dall'esperienza del primo biennio di attuazione emerge la necessità di innalzare il profilo e lo status del programma di lavoro europeo a tutti i livelli. Affinché esso divenga effettivamente uno dei vettori essenziali della strategia di Lisbona è necessario che il ruolo essenziale dell'istruzione e della formazione sia riaffermato nelle conclusioni del Consiglio europeo. È anche cruciale che «Istruzione & formazione 2010 » divenga nei fatti un elemento centrale nella formulazione delle politiche nazionali.

In futuro i paesi dovrebbero meglio mobilitare le energie e colmare l'attuale deficit per quanto concerne il coinvolgimento di tutti gli attori interessati e della società civile in generale per aumentare a livello nazionale la visibilità e l'impatto del programma di lavoro europeo. Occorrono azioni continue d'informazione e di valorizzazione a livello nazionale e comunitario.

2.4.2 Migliorare l'efficacia dell'attuazione

- È essenziale utilizzare in futuro tutte le potenzialità del metodo aperto di coordinamento per massimizzare l'efficacia dell'azione. Il programma di lavoro "Istruzione & formazione 2010" è complesso e mobilita risorse umane e finanziarie notevoli che hanno consentito di porre le basi della cooperazione. Per il periodo a venire la Commissione intende, previa consultazione dei gruppi di lavoro (compresi quelli per il follow up della Dichiarazione di Copenaghen) prendere le misure necessarie per meglio definire il mandato dei gruppi, razionalizzare i metodi e rafforzare le sinergie. Si tratta in particolare di consentire l'approfondimento dei dibattiti a carattere tecnico, la riunione di diversi gruppi su problematiche comuni e la discussione delle raccomandazioni dei gruppi di lavoro con un pubblico più ampio. L'azione sarà tanto più efficace nella misura in cui coinvolgerà direttamente i livelli di responsabilità pertinenti.

- L'impatto e la visibilità dell'azione nel suo insieme dipendono anche dalla coerenza tra le diverse iniziative nel campo dell'istruzione e della formazione. Entro il 2006, l'integrazione delle azioni riguardanti l'istruzione e la formazione professionale, l'apprendimento permanente e la mobilità dovrebbe essere effettiva. Per i 31 paesi che partecipano a «Istruzione & formazione 2010 » si dovrebbe assicurare un coordinamento più stretto con il processo di Bologna. In termini generali, azioni parallele non integrate avranno sempre meno giustificazione in futuro, siano esse condotte nell'istruzione superiore o nella formazione professionale, a meno che non dimostrino chiaramente di essere più ambiziose e più efficaci.

- I lavori condotti sinora hanno consentito di identificare ambiti chiave che risentono di una mancanza di dati pertinenti e comparabili per assicurare il follow up dei progressi rispetto agli obiettivi fissati. Si tratterà da un lato di migliorare la qualità degli indicatori esistenti e dall'altro di stabilire priorità per lo sviluppo di un numero limitato di nuovi indicatori, sempre tenendo conto dei lavori condotti da altre istanze attive in questo ambito. Su tale base il gruppo permanente sugli indicatori e tutti i gruppi di lavoro attivati saranno invitati a proporre entro la metà del 2004 un elenco limitato di nuovi indicatori da svilupparsi come anche le loro modalità precise di realizzazione[xlv].

Conclusione: Rafforzare la cooperazione e il follow up dei progressi

La situazione attuale e l'urgenza delle azioni necessarie negli ambiti dell'istruzione e della formazione non possono essere ignorati dai Capi di stato e di governo in occasione del prossimo Consiglio europeo di primavera 2004. Se è importante che il Consiglio europeo riaffermi il ruolo centrale delle politiche d'istruzione e formazione per la riuscita della strategia di Lisbona, è anche essenziale che esso inviti ad accelerare le riforme nazionali e a attuare una cooperazione rafforzata in questi ambiti a livello europeo. Si devono mobilitare e utilizzare al meglio tutte le risorse necessarie, comprese quelle dei fondi strutturali, della BEI e della futura generazione di programmi comunitari nel campo dell'istruzione e della formazione se si vogliono realizzare progressi sostanziali negli anni a venire.

Considerato il tempo limitato che rimane per agire in modo efficace entro il 2010 e per mantenere la dinamica che si è creata, la Commissione ritiene che sia indispensabile assicurare un follow up più strutturato e più sistematico dei progressi realizzati. Essa propone che gli Stati membri le forniscano annualmente a partire dal 2004 una relazione consolidata sull'insieme della loro azione nel campo dell'istruzione e della formazione che contribuisce alla strategia di Lisbona nell'ottica degli obiettivi fissati, dei risultati realizzati e delle quattro leve strategiche menzionate in precedenza. Contestualmente all'approccio integrato, questa relazione sostituirebbe le relazioni specifiche richieste attualmente sulla mobilità e sulle strategie in materia d'istruzione e formazione permanente e potrebbe anche (dopo la riunione ministeriale di Berlino) essere estesa al processo di Bologna. Tale soluzione non recherebbe ovviamente pregiudizio alle relazioni annuali degli Stati membri sull'attuazione dell'aspetto dell'istruzione e della formazione permanenti insito negli orientamenti per l'occupazione e delle raccomandazioni rivolte individualmente ai paesi tramite i piani nazionali per l'occupazione. Tali relazioni nazionali sul contributo dell'istruzione e della formazione alla strategia di Lisbona dovrebbero ovviamente articolarsi in modo coordinato con quelle per le politiche europee dell'occupazione e dell'inclusione sociale.

Ciò costituirebbe un notevole progresso per accrescere l'impatto e l'efficacia del metodo aperto di coordinamento nel campo dell'istruzione e della formazione. La Commissione potrebbe analizzare tali relazioni e trarne un documento annuale contenente osservazioni utili a tutti gli attori e a tutti i decisori. Questo documento consentirebbe di recare annualmente un contributo alla relazione di sintesi della Commissione per il Consiglio europeo di primavera. Esso potrebbe fungere anche da base per la preparazione di una relazione congiunta che la Commissione e il Consiglio (Istruzione) potrebbero presentare con cadenza biennale, a decorrere dal 2006, contestualmente alla preparazione del Consiglio europeo di primavera.

Per quanto concerne gli altri anni (gli anni dispari) le relazioni nazionali potrebbero, di concerto con la Commissione e il Consiglio (Istruzione), sviluppare certi aspetti o tematiche dell'istruzione e della formazione particolarmente importanti alla luce degli obiettivi educativi, economici e sociali di Lisbona.

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ALLEGATO STATISTICO

Dispersione scolastica

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Percentuale della popolazione dai 18 ai 24 anni

che ha terminato soltanto il primo ciclo dell'istruzione secondaria inferiore

e non prosegue gli studi o una formazione, 2002

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Unione europea //

Paesi aderenti //

Unione europea +

paesi aderenti //

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Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

Note supplementari: aggregati UE Regno Unito escluso: non è stata concordata una definizione del completamento dell'istruzione secondaria superiore.

Malta: dati non disponibili.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

Il tasso medio attuale di giovani che abbandonano prematuramente la scuola all'interno dell'Unione è di 18,8 %. Nei paesi aderenti, solo circa 8,4 % di giovani dai 18 ai 24 anni abbandona la scuola dopo aver terminato soltanto il primo ciclo dell'istruzione secondaria. Questi paesi hanno quindi risultati migliori rispetto agli Stati membri dell'Unione per quanto concerne la percentuale di giovani che lasciano prematuramente la scuola. In un certo numero di paesi, la percentuale di questi allievi è diminuita in modo costante dall'inizio degli anni '90. È il caso in particolare della Grecia, della Francia e del Lussemburgo. In Danimarca e in Portogallo la tendenza calante riscontrata agli inizi degli anni '90 ha registrato però un'inversione a partire dalla seconda metà di questo decennio, di modo che il tasso di giovani che abbandonano prematuramente la scuola è vicino al livello dell'inizio degli anni '90. Occorreranno azioni importanti e un impegno sostenuto per raggiungere il livello di riferimento europeo in materia di dispersione scolastica. L'esperienza acquisita nei paesi dai risultati migliori - i paesi aderenti, ad esempio - potrà servire da fonte d'ispirazione per azioni nuove e innovative in questo ambito.

Diplomati in matematica, scienze e tecnologia

Numero totale di diplomati dell'istruzione superiore (CITE 5A, 5B e 6) nelle discipline matematiche, scientifiche e tecnologiche, 2001

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Unione europea //

Paesi aderenti //

Unione europea+

Paesi aderenti //

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Fonte dei dati: Eurostat, UOE

Note supplementari: DK, FR, IT, L, FI, UK e CY: i dati si riferiscono al 2000. Grecia: dati non disponibili.

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Studenti iscritti nei curricoli matematici, scientifici e tecnologici in proporzione del numero totale di studenti dell'istruzione superiore (CITE 5A, 5B e 6), 2001

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

>SPAZIO PER TABELLA>

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>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: Eurostat, UOE

I dati disponibili[xlvi] indicano che l'UE-15 dovrebbe accrescere il numero di diplomati in matematica, scienze e tecnologia di più di 80.000 unità all'anno da ora al 2010. Successivamente all'imminente allargamento dell'Unione, nel 2004, il livello di riferimento europeo sarà naturalmente più elevato e l'UE-25 dovrà aumentare il numero totale di diplomati in queste discipline di più di 100.000 unità all'anno.

Se si considera il tasso di partecipazione nei curricoli matematici, scientifici e tecnologici a livello dell'istruzione superiore, risulta chiaro, come lo sottolineano le conclusioni del Consiglio sui benchmark europei, che lo squilibrio uomini-donne è una questione di grande importanza. Infatti, l'Irlanda è il solo paese che ha più di 20% di donne iscritte in queste discipline. Di converso, nei Paesi Bassi e in Belgio, esse sono meno di 10%. Ciò vale anche per un certo numero di paesi in via di adesione (Cipro, Ungheria, Lettonia e Malta). Se si migliorerà l'equilibrio uomini-donne in questi ambiti a livello dell'istruzione superiore si contribuirà anche ad aumentare il numero di diplomati in tali curricoli.

Se si esamina la partecipazione degli uomini si constata che è in Finlandia e in Irlanda che tali curricoli sono più popolari tra gli uomini (più di 50% di uomini sono iscritti a tali discipline). Le differenze importanti che si riscontrano tra paesi i europei per quanto concerne i tassi di partecipazione in questi ambiti si rispecchiano anzi a livello del percentuale di diplomati in proporzione del numero totale di diplomati. In Giappone e negli Stati Uniti la percentuale di diplomati in matematica, scienze e tecnologie è attualmente inferiore a quello dell'UE-15.

L'Europa "sforna" infatti un maggior numero di diplomati in scienze (titolari di dottorati) degli Stati Uniti, ma annovera un minor numero di ricercatori sul mercato del lavoro. La Commissione ha proposto una serie di misure per far sì che i migliori ricercatori europei non abbandonino la loro carriera in Europa attirati da prospettive più lucrative negli Stati Uniti e altrove[xlvii]. L'Unione deve offrire un contesto molto più favorevole all'occupazione dei diplomati in scienze e tecnologie quali ricercatori nei settori innovativi e ad alto livello di qualifiche. Saranno necessari miglioramenti in ambiti quali il funzionamento del mercato del lavoro, la capacità d'innovazione e lo sviluppo di un clima favorevole all'imprenditorialità.

Completamento dell'istruzione secondaria superiore

Percentuale di giovani di 22 anni che hanno completato almeno l'istruzione secondaria superiore (CITE 3), 2002

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Unione europea //

Paesi aderenti //

Unione europea + Paesi aderenti //

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Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

Note supplementari : aggregati UE Regno Unito escluso: in questa fase non c'è accordo sulla definizione dei risultati dell'istruzione secondaria superiore.

Malta: dati non disponibili....................................

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

Le cifre indicano che l'obiettivo volto a raggiungere un livello di completamento degli studi secondari superiori pari a 85% nel 2010, per i giovani di 22 anni, è una sfida importante per gli Stati membri. Il livello medio attuale è di 75,4 % nell'Unione. Mentre diversi paesi sono riusciti soltanto ad aumentare leggermente tali cifre nel corso degli ultimi anni, altri hanno realizzato importanti progressi come ad esempio il Portogallo. In media, nell'Unione e nei paesi aderenti quasi 79 % dei giovani di 22 anni hanno completato almeno il secondo ciclo dell'istruzione secondaria.

Diversi paesi dell'Unione (Belgio, Francia, Grecia, Irlanda, Austria, Finlandia e Svezia) registrano tassi di completamento del secondo ciclo d'istruzione secondaria superiore pari a 80 %. Il Portogallo, per parte sua, ha la percentuale più debole (45 %), un livello che va tuttavia considerato nel contesto della sua rapida crescita nel corso degli ultimi anni. In tutti i paesi aderenti riscontriamo un tasso di completamento degli studi secondari superiori prossimo o addirittura superiore alla media dell'Unione. Il caso della Slovacchia (94,6 %), della Repubblica ceca (93,4%) e della Polonia (91,0 %) è rimarchevole. Il livello medio di completamento degli studi secondari superiori nei paesi aderenti è di 90,1 %, un livello già superiore all'obiettivo fissato per l'Unione per il 2010.

Competenze chiave

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Percentuale di allievi che dispongono di competenze pari o inferiori al livello 1 sulla scala di competenze nella lettura di PISA, 2000

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Unione europea //

Paesi aderenti //

Unione europea +

Paesi aderenti //

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Fonte dei dati: OCSE, base di dati, PISA 2000

Nota esplicativa:

Entro il 2010 la percentuale di giovani di 15 anni dai cattivi risultati nella lettura dovrebbe essere scesa di almeno 20% nell'Unione europea rispetto al 2000. Nel 2000 la percentuale di giovani di 15 anni che avevano competenze inferiori o uguali al livello 1 era di 17,2 % nell'Unione europea (15). Di conseguenza, il livello riferimento è stato fissato a 13,7.

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: OCSE, base di dati PISA 2000

In Finlandia, nei Paesi Bassi, in Irlanda, in Austria, in Svezia e nel Regno Unito meno di 15 % dei giovani di 15 anni presentano risultati negativi ai sensi dell'indagine PISA sulle competenze nella lettura. Invece in altri paesi dell'Unione la percentuale di allievi in questa categoria è più elevata. In Germania, Grecia e Portogallo più di 20% presentano cattivi risultati. In questo ambito vanno citati anche certi paesi candidati in cui la proporzione di allievi che presentano cattivi risultati raggiunge più di 40%.

La tabella indica che in media circa 17,2 % dei quindicenni presentano cattivi risultati negli Stati membri. Sulla base del livello di riferimento europeo adottato dal Consiglio, tale proporzione dovrebbe calare di 20% per raggiungere il 13,7 % nel 2010. L'obiettivo consistente nel raggiungere tale livello entro il 2010 rappresenterà un'importante sfida per diversi paesi. Occorrerà che i paesi dai risultati migliori e quelli meno performanti trovino soluzioni per realizzare maggiori progressi affrontando il problema delle scarse competenze di lettura tra i quindicenni. In questo ambito appare chiaro che certi paesi hanno acquisito un'ottima esperienza e hanno adottato pratiche eccellenti (ad esempio Finlandia e Paesi Bassi) di cui potranno far beneficiare gli altri.

Partecipazione all'istruzione e alla formazione permanenti

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Percentuale della popolazione dai 25 ai 64 anni di età che ha partecipato a un'azione d'istruzione o formazione nel corso delle quattro settimane precedenti l'indagine (2002)

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Unione europea //

Paesi aderenti //

Unione europea +

Paesi aderenti //

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Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

Nota supplementare: Malta: dati non disponibili

CITE 1-6

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: Eurostat, Indagine sulle forze di lavoro

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La percentuale media nell'UE-15 è di 8,5 % il che significa che, per ogni periodo di un mese, 8-9 persone su 100 hanno partecipato ad attività d'istruzione o di formazione. La tendenza media nell'UE-15 è rimasta stabile nel corso dell'ultimo quadriennio. Essa registrerà tuttavia una tendenza calante a seguito dell'allargamento poiché la media stimata per i paesi aderenti, nel 2002, era di 5,0 %. Le cifre variano notevolmente tra paesi. I quattro paesi dai risultati migliori sono il Regno Unito, la Svezia, la Finlandia e la Danimarca, seguiti da vicino dai Paesi Bassi. La percentuale media dei paesi dai migliori risultati è superiore a 20% mentre livelli nettamente più bassi si riscontrano in un certo numero di Stati membri e di paesi aderenti. In generale, le donne partecipano più degli uomini all'istruzione e alla formazione.

Investimento nelle risorse umane

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Spesa pubblica per l'istruzione in percentuale del PIL, 2000

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>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

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>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte dei dati: Eurostat, UOE

In tutti i paesi gli investimenti nell'istruzione rappresentano un'importante voce di spesa nei bilanci pubblici. I dati indicano chiaramente che le spese pubbliche per l'istruzione e la formazione in percentuale del PIL variano notevolmente tra un paese e l'altro. In Danimarca e in Svezia tali spese ammontano a più del 7 % del PIL. In un certo numero di paesi (Belgio, Francia, Austria, Portogallo e Finlandia) esse rappresentano 5-6 % del PIL. In Germania, Grecia, Spagna, Italia, Irlanda, nei Paesi Bassi e nel Regno Unito tale percentuale è tuttavia inferiore a 5%. Anche nei paesi aderenti l'istruzione rappresenta un'importante voce di spesa. In Estonia e Lituania le spese pubbliche per l'istruzione rappresentano più di 6 % del PIL mentre a Cipro, in Lettonia e in Polonia esse vanno dal 5 al 6 % del PIL. Con una percentuale di 2,89 % è la Romania, paese candidato, a registrare le spese pubbliche per l'istruzione più deboli rispetto al PIL.

Nel corso del quinquennio successivo al 1995 le spese pubbliche in percentuale del PIL sono state contraddistinte da un lieve calo. Soltanto quattro paesi hanno registrato un aumento. Il solo aumento sostanziale è avvenuto in Grecia, mentre l'Irlanda, la Finlandia e il Regno Unito hanno registrato un notevole calo[xlviii]. Il contesto demografico va anch'esso preso in considerazione visto che la maggior parte delle spese pubbliche per l'istruzione riguardano i giovani e che la quota della popolazione di meno di 25 anni è scesa di più di 1,5 punti percentuali tra il 1995 e il 2000. I dati indicano anche che la proporzione di giovani che studiano e le qualifiche che essi conseguono sono in aumento.

Tuttavia, i dati sulle spese pubbliche indicano che il settore pubblico non può sostenere da solo il peso finanziario dell'attuazione dell'obiettivo fissato a Lisbona vale a dire "una crescita annua sostanziale dell'investimento per abitante nelle risorse umane". La diminuzione delle spese pubbliche per l'istruzione in percentuale del PIL indica che il settore privato potrebbe doversi assumere una responsabilità maggiore a livello degli investimenti necessari nell'istruzione e nella formazione per rispondere alle sfide della società fondata sulla conoscenza.

Note....