IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 11/8

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Principi, procedure e azioni per l'applicazione dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2 del Trattato di Lisbona» (parere di iniziativa)

2013/C 11/03

Relatore: JAHIER

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 14 luglio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere d'iniziativa sul tema:

Principi, procedure e azioni per l'applicazione dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2 del Trattato di Lisbona.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 3 settembre 2012.

Alla sua 484a sessione plenaria, dei giorni 14 e 15 novembre 2012 (seduta del 14 novembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 168 voti favorevoli, 3 voti contrari e 7 astensioni.

"Nulla si può realizzare senza i cittadini, niente può durare senza istituzioni"

Jean Monnet

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene d'importanza cruciale lo sviluppo di proposte di azione concreta affinché le diverse istituzioni dell'UE assumano le iniziative che competono a ciascuna di esse per la definizione delle misure adeguate alla implementazione dei paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11 del TUE. Tale processo deve essere inteso come occasione per allargare e rafforzare le strutture di dialogo con la società civile a livello europeo, ma anche nazionale, regionale e locale.

1.2 Il cuore della democrazia rimane la democrazia rappresentativa. La democrazia partecipativa è un approccio complementare e mai alternativo alla democrazia rappresentativa, sulla quale tutte le nostre società sono fondate. Parimenti, il dialogo civile non è in competizione con il dialogo sociale, ma ciascuno svolge un ruolo ben specifico e peculiare, ai sensi di quanto disposto nel Trattato.

1.3 È necessario realizzare un'effettiva democrazia partecipativa quale quella prevista nel TUE e che rispecchi i valori e l'identità dell'Unione europea. In considerazione dell'attuale crisi economica, sociale e politica, la necessità di applicare appieno l'articolo 11 è di straordinaria rilevanza per il rafforzamento della legittimità democratica dell'Unione europea agli occhi dei suoi cittadini. Infine, solo una maggiore trasparenza, un maggiore senso di titolarità e una maggiore partecipazione dei cittadini e della società civile organizzata, sia a livello nazionale sia europeo, permetteranno all'Europa di evitare l'estremismo, difendere i suoi valori democratici e creare una "comunità di destino".

1.4 L'applicazione dei paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11 del TUE deve essere considerata un'opportunità decisiva per andare oltre i processi già esistenti di consultazione e partecipazione della società civile, che sono stati sviluppati a livello europeo dalla pubblicazione del Libro bianco sulla governance europea del 2001. Diverse pratiche di partecipazione della società civile sono già state sviluppate, alcune delle quali sono andate al di là della condivisione di informazioni e potrebbero essere considerate buoni esempi sui quali costruire un quadro strutturato di dialogo civile europeo, in applicazione dei paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11.

1.5 Il CESE formula pertanto le seguenti raccomandazioni: — la Commissione europea dovrebbe realizzare uno studio approfondito per esaminare i processi esistenti per la partecipazione della società civile alla definizione delle politiche a livello europeo. Tale studio dovrebbe valutare l'efficacia dell'attuale sistema di cooperazioni strutturate e avanzare raccomandazioni per un quadro generale che stabilisca come tutte le istituzioni dell'UE potrebbero applicare i paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11. Il CESE e le parti direttamente interessate dovrebbero essere chiamati a contribuire a questo studio, per quanto riguarda la concezione, la realizzazione e la diffusione dei risultati; — il Registro comune per la trasparenza, uno strumento di uso comune tra il Parlamento europeo e la Commissione europea dovrebbe essere esteso per includere il Consiglio. Esso potrebbe diventare in futuro uno strumento utile per l'identificazione degli stakeholders del dialogo civile europeo; — le istituzioni europee dovrebbero creare un'unica banca dati con informazioni sui contatti, sulle consultazioni e sul dialogo con la società civile. Si dovrebbe prevedere anche l'elaborazione di una relazione annuale, quale utile strumento di comunicazione per dimostrare l'estensione delle iniziative di democrazia partecipativa condotte nell'UE; — il CESE dovrebbe svolgere un'analisi interna per valutare l'efficacia, la rilevanza e la percezione della propria cooperazione con le organizzazioni della società civile (OSC), al fine di individuare miglioramenti effettivi; — il CESE dovrebbe sviluppare una banca dati contenente informazioni dettagliate su quali organizzazioni della società civile siano state coinvolte nei lavori del CESE e a che titolo; — il CESE dovrebbe valorizzare appieno il nuovo Protocollo di cooperazione firmato con la CE nel febbraio 2012, per un maggiore coinvolgimento nella definizione delle priorità europee, dei programmi di lavoro e delle politiche chiave; — il CESE dovrebbe impegnarsi a riesaminare e rivitalizzare il suo gruppo di collegamento con la società civile europea, per ampliare la partecipazione e contribuire a una migliore applicazione dell'articolo 11, paragrafo 1; — il CESE dovrebbe contribuire ad organizzare con tutte le altre parti direttamente interessate e principalmente le istituzioni dell'UE, un evento annuale su grande scala, per offrire un contributo partecipato all'agenda delle priorità dell'UE. L'impatto politico di un evento del genere sarebbe accresciuto se esso si svolgesse parallelamente a una conferenza congiunta dei parlamenti nazionali dei 27 Stati membri insieme con il Parlamento europeo. Il primo di questi eventi potrebbe essere organizzato prima delle elezioni europee del 2014, consentendo un consolidamento dei ponti che uniscono i cittadini europei, l'elettorato e gli eletti.

1.6 Un significativo e sempre più pregnante impegno del CESE nella costruzione dello spazio pubblico europeo potrà così sollecitare e favorire un ruolo sempre più attivo della Commissione, del Consiglio e del Parlamento europeo nell'implementazione dei paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11 TUE e produrre così risultati di processo e di prodotto apprezzabili per l'insieme delle istituzioni e delle OSC europee.

2. Introduzione

2.1 Nel corso degli ultimi 12 anni il CESE ha compiuto progressi significativi nella definizione del dialogo civile europeo, del suo ruolo complementare rispetto alla democrazia rappresentativa e della sua natura distintiva rispetto al dialogo sociale. Il dialogo civile è stato definito come un processo democratico e di formazione dell'opinione pubblica, che può assumere forme diverse in funzione degli attori coinvolti. Il CESE si è accordato su una definizione degli attori e dei concetti del dialogo civile e della sua connessione con la governance partecipativa (1).

2.2 Il CESE ha altresì riaffermato il principio di sussidiarietà a livello europeo; ha proposto una griglia precisa di 14 criteri quantitativi e qualitativi per qualificare la rappresentatività delle organizzazioni della società civile chiamate a partecipare al dialogo civile orizzontale, verticale e settoriale; ha definito con precisione le differenze tra la consultazione (processo top-down) e il dialogo civile (processo bottom-up o più compiutamente circolare). Il CESE ha così contributo alle conquiste istituzionali sancite ora dall'articolo 11 del TUE (2).

2.3 Il TUE, entrato in vigore nel dicembre 2009, sancisce il riconoscimento formale del ruolo della democrazia partecipativa (dialogo civile, consultazione, ICE - iniziativa europea dei cittadini). Le disposizioni dell'articolo 11 (3) si aggiungono all'istituto centrale della democrazia rappresentativa (artt. 10 e 12) (4) e lo rafforzano, dando così espressione a un modello europeo innovativo di democrazia.

2.4 Si tratta ora di lavorare per un'applicazione concreta dell'articolo 11 e, in particolare, bisogna avviare il cantiere concernente i paragrafi 1 e 2, visto che le pratiche di consultazione di cui al paragrafo 3 sono ormai largamente sviluppate e l'iniziativa cittadina europea è già stata regolamentata (5). La storia del CESE ci ha insegnato infatti che, per avere strutture di dialogo efficaci, abbiamo bisogno di un quadro normativo preciso e di continuità istituzionale.

2.5 Nel mese di marzo 2010, il CESE invitava la Commissione a "presentare un Libro verde sul dialogo civile, in particolare sulla messa in opera dell'articolo 11, paragrafi 1 e 2, al fine di riflettere sulle pratiche esistenti, di definire più precisamente le procedure e i principi applicati, di valutarli e di apportarvi dei miglioramenti con l'aiuto della società civile organizzata, stabilendo soprattutto delle strutture chiare" (6). Un anno dopo, nel 2011, una riunione straordinaria promossa dal III gruppo del CESE sul tema Quali prospettive per la democrazia partecipativa in Europa? rilanciava tali richieste e approvava una "tabella di marcia per la democrazia partecipativa" (7).

2.6 Il CESE constata che, eccezion fatta per le pratiche di consultazione e per la regolamentazione dell'ICE, entrata in vigore il 1o aprile 2012, nessuna evoluzione si è verificata nelle diverse istituzioni in ordine ai dispositivi inerenti al dialogo civile (paragrafi 1 e 2 dell'articolo 11) e che anche la richiesta di un Libro verde in proposito non ha finora trovato risposte positive.

2.7 In tutta Europa si è peraltro estesa una crisi economica strutturale, che mette in discussione le stesse fondamenta della costruzione europea e contribuisce inoltre ad alimentare un duplice e pericoloso fenomeno. Da un lato, un ripiegamento sul negoziato intergovernativo per individuare soluzioni alla crisi, moltiplicando i vertici europei; dall'altro, una crescente distanza dei cittadini e delle loro organizzazioni dalle istituzioni dell'UE. A questo si aggiunge poi una percezione diffusa che l'UE non solo non riesce a determinare l'uscita dalla crisi, ma impone politiche di austerità che colpiscono la vita di tutti i cittadini europei, con un quasi inesistente confronto con le diverse espressioni della società civile organizzata rispetto alle scelte che vengono fatte. L'incomprensione e la distanza sembrano dunque aumentare, ponendo le basi per una pericolosa delegittimazione delle istituzioni stesse dell'Unione europea.

2.8 Il CESE è convinto che le dinamiche generate dal TUE, come anche la varietà e l'ampiezza delle questioni e delle priorità oggi iscritte nell'agenda politica dell'Unione, esigano un rilancio energico e determinato del "metodo comunitario". Tutto ciò può aver luogo soltanto grazie a un rafforzamento e un rinnovamento di tale metodo, a un rafforzamento della democrazia parlamentare, che è la base fondamentale delle istituzioni europee, nonché a una nuova stagione di impegno diretto della società civile che punti a rafforzare l'identità europea e a suscitare l'interesse dei cittadini. Un maggiore coinvolgimento dei cittadini attraverso il dialogo civile, sia nelle forme dirette sia attraverso le organizzazioni rappresentative, così come previsto dall'articolo 11, diventa una sfida cruciale per il futuro stesso della costruzione europea. Si tratta, infatti, di titolarità, adesione, trasparenza e maggiore legittimazione democratica dei processi decisionali.

2.9 L'articolo 11 e la sua messa in opera sono dunque uno strumento prezioso per realizzare una tale dinamica della democrazia partecipativa e il CESE ha indubbiamente tutta l'esperienza per proporsi come catalizzatore di questo processo di rafforzamento della vita democratica europea, in stretto raccordo con le diverse istituzioni dell'UE e le principali reti europee e nazionali della società civile organizzata.

2.10 Il CESE è consapevole di rispecchiare solo parzialmente le diversità incluse nel termine società civile organizzata (8) e proprio per questo, con un approccio pragmatico, ha adottato da tempo numerose iniziative per garantire una sempre più ampia articolazione delle sue relazioni con la società civile organizzata europea. In un tempo di crisi, il CESE ritiene che rafforzare un simile "ponte" tra istituzioni e società civile diventi quanto mai cruciale, per accompagnare le scelte politiche strutturali e anche le riforme istituzionali che l'UE è chiamata a realizzare per avere un futuro.

2.11 L'articolo 11 nel suo complesso è un chiaro messaggio di fiducia nel valore aggiunto della cittadinanza attiva, nel valore della democrazia partecipativa e nel ruolo che essa può giocare nel rafforzare il senso di adesione cittadina al progetto europeo, facendo emergere una sempre più informata e consistente opinione pubblica europea. L'articolo 11, collocando la già consolidata tradizione delle procedure di consultazione (paragrafo 3) nel quadro del pilastro partecipativo, con i paragrafi 1 e 2 indica pertanto un passaggio significativo verso un modello più avanzato di dialogo strutturato.

2.12 Dopo 15 anni di teorizzazioni e di elaborazioni importanti, quali si possono riscontrare nello stesso Compendio già citato (9), sono oggi necessarie azioni puntuali e strumenti specifici per ogni istituzione dell'UE, ma al tempo stesso si deve sviluppare un quadro di insieme coordinato e coerente, per consentire una migliore realizzazione dell'obiettivo complessivo indicato dallo stesso articolo.

2.13 Il CESE ritiene che debba essere evitata la tentazione di trasformare l'impianto prescrittivo dell'articolo 11 (in particolare i paragrafi 1 e 2) in qualcosa di meramente descrittivo, quasi fosse una fotografia di quello che già esiste. Ciò non rispecchierebbe per nulla le intenzioni del legislatore, né corrisponde alle forti attese della società civile organizzata europea.

3. Partire dalle buone pratiche esistenti

3.1 Il CESE ritiene che per iniziare a sviluppare delle azioni concrete per la messa in applicazione dei paragrafi 1 e 2 dell'art. 11 sia utile partire dalle buone pratiche esistenti.

3.2 In seno all'Unione europea, in questi ultimi dieci anni, sono progressivamente cresciute le forme di cooperazione con le organizzazioni della società civile. In gran parte si tratta di pratiche di consultazione, promosse dalla Commissione europea.

3.3 A livello della CE, un numero crescente di Direzioni Generali ha sviluppato un numero articolato di tali consultazioni, con obiettivi, regolarità, formato e impatto diversificati. Queste si sono evolute in modo sostanzialmente indipendente e talora si sono trasformate in veri e propri "Forum consultivi". Una varietà di situazioni e di risultati che, in alcuni casi, hanno già configurato delle forme piuttosto strutturate di dialogo permanente con la società civile (10). Il CESE ritiene in ogni caso necessario ribadire come non si possa confondere la struttura giuridica delle consultazioni con il nuovo istituto del dialogo civile, il quale deve peraltro diventare strutturato e permanente.

3.4 Potremmo ricordare il Forum UE sulla salute della DG Salute e consumatori (SANCO), la piattaforma per i diritti fondamentali dell'Agenzia UE per i diritti fondamentali, il gruppo di contatto della società civile della DG Sviluppo e cooperazione EuropeAid (DEVCO) e il Dialogo con la società civile avviato dalla DG Commercio (TRADE).

3.5 Quest'ultimo costituisce forse il meccanismo più evoluto di dialogo strutturato settoriale, sia per il numero assai vasto e articolato di attori coinvolti (oltre 800 organizzazioni registrate), sia perché quasi la metà di questi ha sede in uno degli Stati membri e non a Bruxelles. È anche il solo per il quale risulti sia stata commissionata una valutazione esterna (11) da parte della stessa DG TRADE.

3.6 Un secondo esempio è il "Forum europeo per l'integrazione" (12), nato nel 2009 da una iniziativa congiunta del CESE e della CE, e composto su base stabile da un centinaio di stakeholder sia europei che nazionali. Esso vede inoltre una partecipazione costante anche del PE, del CdR e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri dell'UE. Partito con qualche difficoltà, è oggi diventato uno snodo di dialogo strutturato in ordine alla concreta evoluzione dell'Agenda europea sulle politiche di integrazione, soprattutto nella fase ex ante.

3.7 Un terzo esempio sono i forum della società civile nel quadro del complesso sistema delle relazioni esterne dell'Unione. Si ricordano, in particolare, il successo dei comitati consultivi misti istituiti nel quadro dei negoziati di adesione all'UE, il ruolo del comitato consultivo Cariforum-UE nel monitoraggio dello specifico Accordo di partenariato economico tra l'UE e il Cariforum, il ruolo della società civile statuito nel quadro dell'Accordo di libero scambio UE-Corea.

3.8 Il caso dell'Accordo di Cotonou (13) è forse il più complesso e articolato, sia per il numero di paesi e attori coinvolti, che per il numero di azioni realizzate. Vi si statuisce il formale riconoscimento del "ruolo complementare e del contributo potenziale degli Attori non statali (definiti come Settore privato, Partner economici e sociali, Società civile) al processo di sviluppo" (14). Sulla base di un mandato specifico, il CESE organizza meeting regolari con gli attori socioeconomici ACP-UE ed è stato inoltre sviluppato uno specifico programma di supporto finanziario nei diversi paesi, gestito dalle rispettive delegazioni UE, con il crescente coinvolgimento di tali attori e l'investimento nel capacity bulding (15).

3.9 Infine, si rammenta l'iniziativa assunta dal Parlamento europeo, che dal 2007 ha realizzato, pur in modo non regolare e con esiti diversi, tre Agorà dei cittadini su base tematica, con una larga partecipazione di organizzazioni della società civile europea (16). Questo lavoro è oggi oggetto di una specifica valutazione interna al PE, per un suo necessario e più incisivo rilancio negli anni futuri.

3.10 Sono altresì degni di nota alcuni esempi a livello internazionale di effettiva partecipazione della società civile ai processi decisionali. Si annoverano tra questi la Convenzione di Aarhus (17) della Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa e il Codice di buone prassi per la partecipazione civile nel processo decisionale adottato dalla Conferenza delle OING (18).

3.11 La convenzione di Aarhus non solo prevede che il pubblico e le organizzazioni pertinenti della società civile abbiano il diritto di "accesso alle informazioni ambientali" delle autorità pubbliche, ma prevede anche il diritto di partecipazione del pubblico alle decisioni in materia ambientale ed eventualmente il diritto di contestare le decisioni pubbliche. Inoltre i rappresentanti della società civile possono nominare loro membri nel comitato sull'osservanza della convenzione e possono essere rappresentanti nell'Ufficio di presidenza. Infine, tali organizzazioni della società civile dispongono di un sostegno finanziario.

3.12 Per quanto riguarda il Consiglio d'Europa, il Codice di buone prassi, riconosciuto dal Comitato dei ministri, intende migliorare la partecipazione della società civile al processo decisionale a livello locale, regionale e nazionale. Il Codice di buone prassi definisce quattro diversi livelli di partecipazione (informazione, consultazione, dialogo e partenariato) che possono essere usati come una matrice sia dalla società civile sia dalle autorità pubbliche.

3.13 Vi sono altresì buoni esempi a livello regionale e nazionale. Tra queste spicca l'azione francese Grenelle Environnement creata su iniziativa del presidente della Repubblica francese nel 2007 (19). Il forum ha riunito rappresentanti dello Stato, degli enti locali, delle ONG e delle parti sociali in un processo di dialogo e di partenariato, per sfociare poi in due significativi pacchetti legislativi ambientali, rispettivamente nel 2008 e nel 2010. Inoltre, in seguito alla proposta della Grenelle Environnement, nel 2008 il nome del CES è stato cambiato in "consiglio economico, sociale e ambientale" e sono stati nominati nel suo seno rappresentanti del settore ambientale (20). E ricordiamo infine altri modelli di dialogo civile sviluppati a livello nazionale e locale, che prendono la forma di "Piattaforme di cooperazione", "Compact", "Accordi o Protocolli di cooperazione", ecc. e come tali andrebbero valorizzati.

4. Lezioni e opportunità da sviluppare

4.1 La situazione attuale evidenzia esempi di straordinario interesse che, nei fatti, hanno largamente superato le forme standard di mera consultazione, realizzando in diversi casi processi più stabili e articolati di partecipazione attiva e di consolidamento di forme di cooperazione che prefigurano forme possibili di un dialogo civile strutturato, quale prescritto dall'articolo 11 del TUE. Queste pratiche sono tuttavia in larga parte non sufficientemente conosciute al di fuori degli addetti ai lavori di ogni settore e necessitano di essere valutate, maggiormente promosse, estese e rese più stabili.

4.2 Come questi forum siano percepiti dai diversi stakeholder, in particolare riguardo alla loro efficacia, dipende inoltre da una serie di fattori: dal livello assai diversificato di ownership del processo, dal livello percepito di rappresentatività degli attori (21), dalle condizioni finanziarie che sostengono o meno la partecipazione anche dei soggetti meno strutturati e non presenti sulla piazza di Bruxelles, dalla capacità tecnica di contribuire attivamente alla discussione e di assicurare il follow-up del processo, dalla continuità dell'investimento operativo fatto dalle istituzioni dell'UE.

4.3 Preme sottolineare alcuni aspetti rilevanti di tali processi: — essi hanno prodotto alcune prassi di lavoro che sono progressivamente divenute degli standard largamente utilizzati e accettati, una ricchezza che andrebbe studiata e valutata; — la maggior parte di essi coinvolge una serie molto articolata di stakeholder, normalmente non di una sola famiglia o di un unico settore di organizzazioni della società civile organizzata, bensì includendo spesso esponenti corrispondenti a quelli che si trovano in seno al CESE: organizzazioni di impresa, dei lavoratori, degli altri attori socioeconomici, civici, professionali e culturali; — in diversi casi sono coinvolti più di una istituzione e/o un organismo dell'UE, anche se con ruoli differenti e in taluni casi questo produce un effetto di rete tra diverse istituzioni che andrebbe approfondito; — si moltiplicano anche i casi di coinvolgimento assai diversificato in questo processo di cooperazione strutturata di rappresentanti delle società civili nazionali e delle loro organizzazioni, in aggiunta alla presenza delle organizzazioni europee. Anche se, a questo proposito, molto resta da fare per un più ampio coinvolgimento dei livelli locali e nazionali delle società civili dei 27 paesi membri (22).

4.4 Queste constatazioni fanno emergere una potenzialità di massa critica che, se portata a sistema e fatta adeguatamente conoscere, potrebbe rappresentare un mattone importante del costruendo edificio della democrazia partecipativa a livello europeo. In ogni modo, esso permetterebbe di rendere visibile questo pilastro della democrazia europea, sia alle opinioni pubbliche, sia all'interno delle diverse istituzioni. Diventerebbe così più riconoscibile e apprezzabile il volume del contributo delle organizzazioni civiche europee e l'impegno già profuso da tempo in seno all'UE.

4.5 Il CESE propone pertanto che la Commissione europea, con la collaborazione fattiva di tutte le altre istituzioni, si faccia promotrice di uno studio più vasto e articolato.

4.6 A dieci anni dal Libro bianco sulla governance europea (23), un tale studio dovrebbe fornire più compiuti elementi di un bilancio complessivo in ordine ai risultati raggiunti, al concreto impatto sul processo legislativo, alle evoluzioni impensate che sono state realizzate e sperimentate, ai nodi problematici riscontrati e alle insufficienze e incongruenze, ai costi sopportati, individuando infine gli elementi necessari per rendere la partecipazione più appropriata ed estesa. Lo studio dovrebbe inoltre valutare la concreta efficacia ed estensione del complesso delle cooperazioni strutturate esistenti con le società civili, quali siano i parametri e le condizioni per aumentarne l'efficacia, quali siano le buone prassi da proporre ad esempio e come svilupparle ulteriormente. E dovrebbe infine anche valutare quanto e in che modo questa significativa massa di lavoro sia conosciuta e percepita all'esterno del circolo degli addetti ai lavori, contribuisca all'allargamento della partecipazione democratica, all'adesione al progetto europeo e dunque alla costruzione dello spazio pubblico europeo. Un tale studio dovrebbe peraltro riassumere gli elementi di valutazione di impatto sia dal punto di vista delle istituzioni che da quello dei diversi stakeholder della società civile organizzata.

4.7 Realizzato nella prospettiva indicata dall'articolo 11 (24), coinvolgendo direttamente e attivamente le organizzazioni della società civile, un tale studio potrebbe così diventare una buona base di lavoro per individuare linee direttive e ulteriori modalità pratiche per lo sviluppo del dialogo strutturato ai sensi dell'articolo 11 TUE. In tal modo potrebbe fornire gli elementi necessari per la definizione di successive e più precise proposte operative da parte della Commissione e delle altre istituzioni dell'UE, anche nella linea del Libro verde, di cui al punto 2.5 e di cui il CESE sottolinea l'importanza. Andrebbero in particolare individuate le possibili linee e prassi comuni a tutte le istituzioni, pur nel rispetto delle rispettive autonomie, al fine di sviluppare una univocità di processo effettivo, inclusivo e trasparente per la partecipazione strutturata della società civile alla costruzione del progetto europeo.

4.8 Il CESE può certamente prestare la sua opera, la sua competenza e le sue reti, con una partecipazione attiva alla realizzazione di tale studio, sia nella sua fase di concezione e di realizzazione, che di disseminazione successiva dei risultati, soprattutto nei 27 Stati membri.

4.9 Lo scorso 23 giugno 2011, la CE e il PE hanno inoltre varato il registro comune per la trasparenza, che è subentrato a quello istituito dalla Commissione nel 2008. Esso comprende già diverse migliaia di organizzazioni, provenienti dalle più diverse componenti della società civile europea, che devono fornire una gamma assai articolata di informazioni e si impegnano a rispettare un codice di condotta comune (25). Un unico registro, comune a due istituzioni, con un interesse già manifestato dal Consiglio ad aderirvi, è espressivo di una precisa direzione e volontà di procedere in modo coordinato tra le istituzioni dell'UE in una materia così rilevante e sensibile per i rapporti con la società civile.

4.10 Il CESE ritiene che tale registro, oggi finalizzato esclusivamente ad un obiettivo di trasparenza rispetto a chi si relaziona con le istituzioni europee per influenzarne le politiche, potrebbe diventare progressivamente uno strumento di lavoro per la identificazione degli stakeholder del dialogo civile, con riferimento alla questione dei criteri di rappresentatività. Le potenzialità di un simile registro per lo sviluppo del dialogo civile strutturato andrebbero pertanto anch'esse esplorate nel quadro del suddetto studio.

4.11 Il Trattato di Lisbona apre inoltre nuove finestre di opportunità in rapporto al Consiglio europeo. Esso è ormai una struttura permanente e il Presidente del Consiglio europeo è ora eletto per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabili. Tutto questo pone le basi per strutturare una prospettiva più a lungo termine e relazioni più stabili con la società civile organizzata. Anche il Consiglio europeo è tenuto infatti a corrispondere all'obbligazione dell'articolo 11 TUE e il fatto che oggi esso sia responsabile di fissare gli orientamenti politici generali dell'UE rende ancora più strategico lo sviluppo di una cooperazione che si evolva progressivamente verso un dialogo civile strutturato. Il CESE ritiene che il Consiglio debba istituire una speciale unità incaricata del dialogo con la società civile e, nel quadro delle sue funzioni specifiche, il CESE è disponibile a cooperare strettamente con il Consiglio per sviluppare concretamente questa prospettiva.

5. Il ruolo del CESE

5.1 Negli ultimi dieci anni, anche il CESE ha largamente modificato i propri metodi di lavoro e soprattutto ha assai ampliato il coinvolgimento nei propri lavori di soggetti, esperti e organizzazioni della società civile europea.

5.2 Ogni ambito ne è stato interessato: lo svolgimento più tradizionale dei lavori (i pareri) con il crescente coinvolgimento degli esperti e la forte moltiplicazione delle audizioni (delle dimensioni più varie); l'istituzione del gruppo di collegamento con le OSC (organizzazioni della società civile); i diversi convegni ed eventi organizzati nell'ambito dei programmi delle sezioni, dei gruppi e delle presidenze, sia a Bruxelles che nei diversi paesi dell'Unione; il lavoro condotto sulla strategia Europa 2020 assieme ai consigli economici e sociali e organizzazioni analoghe dei diversi Stati membri; infine, la stessa diversificata gamma di attività svolte nel quadro delle proprie relazioni esterne.

5.3 Ciò che emerge è una realtà consistente e in costante crescita di relazioni e dialoghi con le forze più ampie e diversificate della società civile organizzata europea. Uno sviluppo assai articolato, molto settorializzato, in cui l'azione degli uni è spesso poco nota agli altri, soprattutto non sufficientemente capitalizzata nelle sue diverse potenzialità di insieme.

5.4 Per questo, il CESE si deve impegnare a: — promuovere una più compiuta analisi sull'evoluzione e sulle prospettive del proprio sistema di relazioni con la società civile organizzata, volta sia a valutare l'efficacia, la pertinenza e la percezione del lavoro svolto, sia ad individuare le possibili evoluzioni e le innovazioni necessarie, al fine di qualificare sempre meglio la propria missione specifica di istituzione consultiva dell'UE e di rafforzare il processo di implementazione dell'articolo 11 TUE. Un tale studio dovrebbe essere svolto con l'ausilio di istituti di ricerca di primaria importanza e dovrebbe prevedere opportune modalità di coinvolgimento e cooperazione attiva delle OSC rappresentative a livello europeo, raccogliendo così anche le loro valutazioni e i loro orientamenti complessivi. — Promuovere uno specifico database centralizzato di tutti i contatti, le competenze e organizzazioni che a diverso titolo vengono implicate ogni anno nel lavoro del Comitato, provvedendo anche ad una loro tipizzazione e valutando poi quali possibili iniziative in termini di comunicazione unitaria e/o dialogo annuale con l'insieme sia possibile sviluppare, al fine di dare maggiore solidità a questo sistema di relazioni. — Proporre infine alle diverse istituzioni UE di dare vita ad una banca dati unitaria di tutto il sistema di relazioni e dialoghi con le organizzazioni della società civile sviluppati dall'insieme delle istituzioni e organismi dell'Unione europea, immaginando anche la possibile realizzazione di un adeguato rapporto annuale da rendere accessibile a tutti gli stakeholder nazionali ed europei (26).

5.5 Il CESE deve realizzare tutte le sinergie utili con le altre istituzioni dell'Unione, per assicurare la buona implementazione dell'articolo 11. A questo fine il CESE rinnova l'impegno ad aprire nuove prospettive di lavoro con il Consiglio europeo e a rafforzare e ampliare tutte le opportunità di cooperazione già in atto con il Parlamento europeo, con la Commissione europea e con il Comitato delle regioni.

5.6 Il nuovo Protocollo di cooperazione firmato dal CESE con la CE (27), il quale consolida e rafforza il ruolo del CESE quale intermediario privilegiato tra la società civile organizzata e le istituzioni dell'UE, offre numerose opportunità in questo senso, che vanno sviluppate con convinzione. Tale Protocollo consolida e rafforza le piste di cooperazione sviluppate negli anni trascorsi e stabilisce nuove e ambiziose vie concrete per procedere ad un'applicazione progressiva e congiunta dell'articolo 11 del TUE, al fine di sviluppare "la democrazia partecipativa a livello dell'Unione, con lo scopo di contribuire a rafforzare la legittimità democratica di quest'ultima" (28). In particolare, "secondo la Commissione, questa cooperazione rappresenta uno strumento privilegiato per organizzare un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile, come stabilito dall'art. 11 del TUE" (29).

5.7 In particolare, il Protocollo individua due momenti privilegiati per lo sviluppo di una tale cooperazione, che possono diventare un quadro stabile e strutturato nel quale includere progressivamente una rete vieppiù ampia di organizzazioni rappresentative della società civile europea, dando così ulteriore forma allo sviluppo concreto del dialogo civile strutturato di cui all'articolo 11, paragrafo 2. — Nel quadro della definizione delle priorità politiche dell'UE, il CESE ha la possibilità di influenzare le priorità politiche e il programma annuale di lavoro della CE. A questo fine, il CESE dovrà far conoscere le proprie proposte di priorità alla Commissione per l'anno seguente e, alla fine di ogni anno, il CESE organizza un dibattito sul futuro dell'UE, durante il quale la Commissione presenta le proprie priorità strategiche. — Nel quadro del semestre europeo e della strategia Europa 2020, il Protocollo istituzionalizza la presentazione di un rapporto annuale da parte del CESE, in stretta cooperazione con la rete dei consigli economici e sociali o istituzioni analoghe, sul coinvolgimento delle società civili nella preparazione dei programmi nazionali di riforma. Tale relazione è oggetto di dibattito prima del Consiglio europeo di primavera e la CE è tenuta a parteciparvi e presentarvi l'"Analisi annuale della crescita".

5.8 Il CESE deve inoltre impegnarsi per creare le più opportune sinergie con le organizzazioni della società civile sia a livello nazionale che europeo, sviluppando una cooperazione strutturata su entrambi i livelli.

5.9 In particolare, una tale cooperazione strutturata si può sviluppare al livello nazionale, in riferimento al contributo che il Protocollo richiede ora al CESE circa "la valutazione dell'applicazione della normativa europea, in particolare in relazione alle clausole orizzontali, come previsto dagli articoli 8-12 del TFUE" (30). A questo fine è da rafforzare la cooperazione già esistente con i CES nazionali e le istituzioni analoghe.

5.10 Il CESE ha infine istituito nel 2004 il gruppo di collegamento con gli organismi e le reti europee della società civile, cui si fa cenno anche nel Protocollo rivisto. Nel quadro delle prospettive delineate, il CESE ritiene necessario rivedere, ristrutturare e rilanciare il ruolo del gruppo di collegamento, in particolare aprendolo a tutti i settori della società civile organizzata e con riferimento alla più articolata composizione dei tre gruppi del CESE. Una simile prospettiva di rafforzamento potrebbe così rappresentare un contributo specifico a un avanzamento decisivo nella messa in opera in particolare del paragrafo 1 dell'articolo 11 TUE (concernente il dialogo civile orizzontale), facendo del CESE una piattaforma facilitatrice di tale processo. Il gruppo di collegamento così rivisto e rafforzato potrà svolgere un ruolo sempre più prezioso in seno al CESE, in particolare nel monitoraggio dell'implementazione dell'articolo 11 del TUE.

6. Costruire uno spazio strutturato per il dialogo civile europeo

6.1 Il CESE ritiene di doversi sempre più qualificare come centro di eccellenza del dialogo civile europeo, sviluppando e sempre meglio qualificando gli strumenti già esistenti, stimolando nuove forme di dialogo strutturato e di forum aperti e partecipati degli stakeholder, nel quadro di una strategia complessiva e con una partecipazione sempre più adeguata delle organizzazioni della società civile europea, con l'intento di moltiplicare le buone pratiche di dialogo civile a tutti i livelli. In questo modo, il CESE potrà dare un contributo decisivo all'implementazione dell'articolo 11.

6.2 Il CESE ritiene si debba anche avviare il cantiere per dare vita ad uno spazio visibile di questa nuova stagione di democrazia partecipativa, che sia un'innovazione di merito e di metodo, ma anche un incoraggiamento al processo complessivo e infine un evento comunicativo di per sé. È questo un modo per dare forma e sostanza alla costruzione di una sfera pubblica europea, proposta dal filosofo J. Habermas, quale condizione fondamentale dello stesso progetto europeo, ma ancora ben lungi dall'essere realizzata. Tale cantiere diventa tanto più necessario nel contesto della crisi e dei già evidenziati rischi di sfilacciamento dell'adesione democratica alla costruzione europea.

6.3 Nel CESE la proposta di un tale spazio è già stata espressa sia nel corso di conferenze organizzate in seno al CESE (31), che in un recente e autorevole parere sul Rinnovamento del metodo comunitario (32).

6.4 Il CESE ritiene che tale spazio strutturato per il dialogo civile europeo possa prendere la forma di un evento annuale, con le seguenti caratteristiche e finalità: — un evento, finalizzato a raccogliere, veicolare e sintetizzare i principali contributi della società civile organizzata europea al programma annuale delle Commissione e all'agenda delle priorità delle diverse istituzioni, in collegamento con quanto già indicato nel punto 5.7; — un evento progressivamente strutturato su più giornate, sullo stile degli Open Days proficuamente realizzati dal CdR (33), con workshop ed assemblee tematiche, che poi confluiscono in un evento complessivo di chiusura; — un evento cui il CESE offra una solida base preparatoria, costituendo uno specifico comitato che includa rappresentanti delle OSC europee e stabilisca le priorità tematiche su cui concentrare i lavori e le modalità di partecipazione (34); — un evento ove la partecipazione andrebbe allargata il più possibile, anche a livello delle organizzazioni nazionali e settoriali; — un evento in cui prevedere anche forme di partecipazione diretta dei cittadini europei, alla luce di quanto previsto dall'articolo 11, paragrafo 1, che richiede anche un dialogo diretto con i cittadini nei 27 paesi dell'Unione, utilizzando le grandi potenzialità delle nuove tecnologie di comunicazione; — un evento che potrebbe infine concludersi con una dichiarazione finale, la cui forma andrebbe gestita e coordinata dal comitato preparatorio stesso, come già sperimentato con profitto dal CESE in numerose occasioni interne ed esterne.

6.5 Il CESE ritiene che un tale evento rappresenti una spinta costruttiva affinché tutte le istituzioni dell'UE facciano del dialogo civile un compito trasversale per tutte le direzioni generali della Commissione, tutti i gruppi di lavoro del Consiglio e tutte le commissioni del Parlamento, in maniera trasparente ed equilibrata, rispetto alle diverse componenti della società civile organizzata europea, come a suo tempo già richiesto dal Parlamento europeo (35).

6.6 Al fine di dare più forza e consistenza a questa prospettiva, il CESE richiede inoltre che la Commissione formuli di nuovo una proposta precisa e finalmente conclusiva in ordine allo Statuto europeo delle associazioni europee, come sollecitano con forza le OSC europee e come è già stato più volte auspicato in diversi pareri del CESE.

Bruxelles, 14 novembre 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Una buona sintesi di tali concetti è riportata nel documento Participatory democracy in 5 points, redatto dal III gruppo del CESE nel marzo 2011, http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.publications.15525.

(2) Tutto questo si può trovare descritto più diffusamente nel Compendio Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC, http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.

(3) Articolo 11, (1) Le istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione. (2) Le istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. (3) Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell'Unione, la Commissione europea procede ad ampie consultazioni delle parti interessate. (4) Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea […].

(4) Articolo 10.1 statuisce che il "funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa" e l'art 10.3 che "Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini"

(5) http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome In ogni caso, entro un anno, sarà opportuno effettuare una ampia valutazione, anche con la società civile organizzata, del concreto funzionamento dell'ICE.

(6) GU C 354 del 28.12.2010, pag. 59.

(7) http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/roadmap-final-for-web.pdf

(8) Il CESE "è composto da rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale." Art. 300, par. 2 del TFUE.

(9) Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.

(10) Di seguito solo alcuni cenni sommari.

(11) http://trade.ec.europa.eu/civilsoc/index.cfm.

(12) http://ec.europa.eu/ewsi/fr/policy/legal.cfm.

(13) Cap. 2, art. 4.

(14) Cap. 2, art. 6.

(15) Per farsi un'idea del lavoro di monitoraggio svolto dal CESE, si veda la dichiarazione finale del seminario regionale di Addis Abeba, il 7-10 luglio 2010. www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.acp-eu-eleventh-regional-seminar-documents.10876.

(16) http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/00567de5f7/Agora.html.

(17) Convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale adottata nel 1998. http://www.unece.org/env/pp/introduction.html.

(18) Il codice è stato adottato nell'ottobre 2009. www.coe.int/ngo.

(19) Grenelle Environnement – http://www.legrenelle-environnement.fr/.

(20) Per altri esempi di partecipazione della società civile si rimanda all'audizione condotta nel contesto dell'elaborazione del presente parere http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-articles-11-1-2-lisbon-treaty.

(21) Si constata tuttavia la forte differenziazione in ordine ai criteri di rappresentatività applicati nelle diverse situazioni. Si rimanda pertanto ancora ai criteri quantitativi e qualitativi definiti nel parere del CESE (relatore: OLSSON), GU C 88 dell'11.04.2006, pag. 41-47.

(22) A questo proposito, andrebbe anche ricordata l'enorme quantità di organizzazioni locali, nazionali e regionali che sono state coinvolte in questi anni in concreti e specifici progetti europei e che potrebbero, se opportunamente stimolate e messe in rete, essere attivamente coinvolte in una più ampia dinamica di partecipazione e di dialogo civile, capace di rafforzare l'adesione dei cittadini al processo europeo a livello capillare, nei territori nazionali e locali dell’Unione.

(23) GU C 193 del 10.7.2001, pag. 117; GU C 125 del 27.5.2002, pag. 61 e COM(2001) 428 final.

(24) "[…] Le istituzioni mantengono un dialogo aperto […]", par. 2.

(25) http://europa.eu/transparency-register/index_en.htm.

(26) Si veda anche il n. 21 della Risoluzione PE del 13 gennaio 2009 sulle Prospettive di sviluppo del dialogo civile nel quadro del Trattato di Lisbona P6_TA(2009)0007.

(27) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.eu-cooperation.22469

(28) Protocollo, premessa, par. 6.

(29) Ancora premessa del Protocollo, par. 7.

(30) Protocollo, premessa.

(31) Si veda il punto 4 finale "[…] L'organizzazione di una Conferenza annuale della società civile organizzata in vista di contribuire all'elaborazione dell'agenda politica europea […]", nel documento adottato dalle principali OSC nella conferenza organizzata al CESE il 10 febbraio 2010.

(32) GU C 51 del 17.2.2011, pag. 29, punto 5.6, relatori: MALOSSE e DASSIS.

(33) Gli Open Days del CdR, che nel 2012 celebrano il loro decimo anniversario, sono un luogo di discussione e confronto politico ma anche uno spazio di scambio di buone pratiche e di cooperazione, coinvolgono ormai oltre 6 000 partecipanti, articolati in circa un centinaio di workshop, 3 assemblee tematiche generali e una sessione conclusiva, svolta in presenza dei massimi rappresentanti di tutte le istituzioni europee.

(34) Si ricorda la buona pratica del Programma per l'Europa: le proposte della società civile, realizzato dal CESE nella primavera 2009.

(35) Risoluzione P6-TA (2009)0007 del PE, 13 gennaio 2009, sulla prospettiva del dialogo civile nel quadro del Trattato di Lisbona, relatrice: GRABOWSKA.