Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa al risarcimento alle vittime di reato"

(COM(2002) 562 def. - 2002/0247 (CNS))

(2003/C 95/11)

La Commissione, in data 14 novembre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali e cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Koryfídis, in data 5 febbraio 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 26 febbraio 2003, nel corso della 397a sessione plenaria, con 110 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La problematica

1.1.1. Il diritto dei cittadini europei a circolare liberamente in tutta l'Unione presuppone, per poter essere esercitato, condizioni di sicurezza e di giustizia accessibili a tutti.

1.1.2. Ciò comporta fra l'altro la possibilità per i cittadini di adire i tribunali e le autorità di qualsiasi Stato membro altrettanto facilmente che quelli del proprio.

1.1.3. Implica inoltre il diritto di tutela da parte delle autorità e di risarcimento adeguato per i danni subiti in seguito a reati o ad atti terroristici.

1.2. Il trattamento delle vittime di reato negli Stati membri

1.2.1. In base ai dati disponibili, appare chiaro che le prospettive di risarcimento per le vittime di reato sono in genere meno favorevoli di quelle per coloro che hanno subito danni o pregiudizi di altro tipo. Gli ostacoli che le vittime devono affrontare per ottenere un risarcimento dall'autore del reato sono numerosi e complessi, e riguardano tre ordini di fattori:

- il fatto che, in molti casi, l'autore del reato rimane ignoto, non può essere perseguito con successo o non possiede i mezzi per risarcire la vittima;

- il fatto che anche altre fonti, come le assicurazioni obbligatorie o private, possono non essere in grado di coprire in misura sufficiente i danni sofferti dalla vittima;

- il fatto, infine, che l'assenza stessa, in due Stati membri, di qualsiasi possibilità per le vittime di ottenere un risarcimento e la mancanza di convergenza tra i sistemi di risarcimento negli altri Stati membri determinano disparità tra i cittadini comunitari, a seconda del loro luogo di residenza o del luogo in cui è stato commesso il reato.

1.3. L'acquis in materia e la necessità di agire al livello comunitario

1.3.1. L'approccio comunitario al problema del risarcimento alle vittime di reato è stato caratterizzato dalle seguenti tappe:

1983: Viene ratificata la Convenzione europea sul risarcimento delle vittime di reati violenti(1), che provvede a stabilire alcune disposizioni minime per i sistemi di risarcimento statale delle vittime di reato.

1989: Il Parlamento europeo adotta una risoluzione sull'indennizzo delle vittime di atti di violenza criminale(2), con cui si invita tra l'altro la Commissione a elaborare quanto prima una proposta di direttiva che imponga agli Stati membri di armonizzare al livello più alto l'importo del risarcimento per le vittime di atti criminali violenti, indipendentemente dal paese d'origine della vittima.

1998: Il Consiglio e la Commissione adottano il cosiddetto Piano d'azione di Vienna(3), che prevede tra l'altro:

- l'individuazione delle modalità di assistenza alle vittime;

- un'analisi comparativa dei sistemi di risarcimento alle vittime, e

- la valutazione della fattibilità di un'azione a livello dell'Unione europea.

1999: Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere(4) si sottolinea la necessità di adottare norme minime in materia di protezione delle vittime di reato, e si invitano nel contempo gli Stati membri a istituire programmi nazionali per il finanziamento di provvedimenti - pubblici ma anche non governativi - di assistenza e tutela delle vittime.

1999: La Commissione presenta una comunicazione sulle vittime di reati(5) che esamina non solo gli aspetti relativi al risarcimento, ma anche altre possibili questioni da affrontare per migliorare l'approccio ai reati all'interno dell'Unione europea.

2001: Il Consiglio adotta una decisione quadro(6) relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale.

2001: Viene pubblicato il regolamento Bruxelles I(7) concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni giudiziarie.

2001: La Commissione presenta un Libro verde sul risarcimento alle vittime di reati(8), incentrato sul tema del risarcimento statale e sull'esame dei sistemi vigenti nei singoli Stati membri. In tale contesto il Libro verde solleva la questione dei possibili obiettivi di un'iniziativa comunitaria in materia, proponendo i seguenti:

- garantire alle vittime la possibilità di accedere a un risarcimento statale nell'Unione europea;

- adottare provvedimenti per limitare gli effetti iniqui che potrebbero derivare dall'assoluta discrepanza dei livelli di risarcimento attualmente disponibili nei vari Stati membri;

- agevolare l'accesso al risarcimento statale per le vittime che si trovano in una situazione transfrontaliera.

Si noti che il Libro verde è stato oggetto di dibattito (nel biennio 2001/2002) sia presso le istituzioni europee sia su scala nazionale e al livello della società civile organizzata. I risultati di tale dibattito hanno confermato che la situazione attuale in tema di risarcimento delle vittime di reati nell'Unione non è soddisfacente e che è necessario intervenire perché gli obiettivi del Libro verde vengano centrati.

2002:Il Comitato economico e sociale europeo adotta il proprio parere sul Libro verde(9). Il parere plaude all'iniziativa della Commissione, sottolineando tra l'altro i seguenti punti:

- la difficoltà - che tende ad accentuarsi con l'ampliamento dell'Unione - di risolvere tale problematica, data la disparità degli approcci tradizionalmente seguiti negli Stati membri, ma nel contempo la necessità di raggiungere gli obiettivi del Libro verde "ai fini del successo di una costruzione europea incentrata sul cittadino e sui suoi problemi concreti";

- l'esigenza che tutte le parti in causa sviluppino una dinamica positiva e un approccio equilibrato al problema, per giungere a una convergenza;

- il rischio potenziale che le divergenze fra i sistemi di risarcimento permangano sia per la tendenza, in alcuni paesi, a trasformare il livello di risarcimento minimo da concordare in quello massimo, sia per quella, in altri paesi, ad aumentare ulteriormente il già elevato livello di protezione fornito;

- la necessità di garantire che la normativa futura venga applicata ricorrendo a un sistema di sanzioni contro quanti non si conformano alla soluzione consensuale raggiunta, come pure attraverso un fondo europeo improntato alla complementarità;

- infine, tenuto conto delle difficoltà finora menzionate, l'esigenza di determinare un "livello comune di risposta maggiormente elevato, creando gradi successivi di sviluppo e posizioni di partenza di diverso livello con rettifiche progressive volte a uniformare la situazione"(10).

2002: Il Parlamento europeo approva una risoluzione sul Libro verde(11) che, pur accogliendo con favore l'iniziativa della Commissione, rileva fra l'altro i seguenti aspetti:

- le rilevanti disparità tra i sistemi nazionali in materia, l'assenza di misure legislative al livello comunitario nei casi specifici delle vittime di reati transfrontalieri e la necessità di stabilire norme minime in materia di risarcimento statale;

- la necessità di far convergere i sistemi di risarcimento statale e di stabilire condizioni minime di applicazione sussidiaria sotto la responsabilità dello Stato;

- la necessità di creare un organismo europeo di coordinamento per le vittime di reato ed eventualmente un fondo di solidarietà europeo per l'attribuzione delle risorse in base ai criteri che determinerà la Commissione;

- l'esigenza, infine, di realizzare campagne informative per i cittadini sul sistema comunitario di risarcimento alle vittime di reato.

2002: La Commissione presenta la proposta di direttiva in esame, relativa al risarcimento alle vittime di reato.

1.3.2. Il risarcimento alle vittime di reato "va di pari passo con le molte misure adottate al fine di promuovere la cooperazione giudiziaria in materia civile e di combattere la criminalità e il terrorismo". Tale misura ottempera di conseguenza all'obbligo del trattato di creare nell'Unione europea uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, obbligo che costituisce altresì il quadro generale in cui rientra l'esigenza di un intervento comunitario su questo problema specifico.

2. La proposta di direttiva

2.1. La proposta intende contribuire a realizzare due obiettivi del trattato:

- la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per tutti, e

- la libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione.

2.1.1. In tale contesto, essa fa seguito al Libro verde sull'argomento e alle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere e ha l'obiettivo generale di garantire a tutti i cittadini dell'Unione e a tutti coloro che vi risiedono legalmente la possibilità di ottenere un risarcimento adeguato per i danni subiti in seguito a un reato di cui siano rimasti vittima sul territorio dell'Unione.

2.1.2. Stando alla proposta, per raggiungere tali obiettivi è necessario:

- far sì che tutti gli Stati membri dell'Unione introducano la possibilità di ottenere dallo Stato un risarcimento adeguato, attraverso la creazione di norme minime per il risarcimento statale alle vittime di reati;

- far sì che le possibilità pratiche per le vittime di reato di accedere a un risarcimento statale non siano influenzate negativamente dal fatto che il reato è stato commesso in uno Stato membro piuttosto che in un altro (situazioni transfrontaliere - presentazione della domanda di risarcimento a un'autorità del proprio Stato membro di residenza).

2.1.3. L'ambito d'applicazione della proposta non contempla alcuna possibilità per le vittime di ottenere un risarcimento dall'autore del reato. Stando alla relazione introduttiva, "la possibilità di ottenere una decisione, in quanto tale, di condanna dell'autore del reato al risarcimento rientra nell'ambito della decisione quadro relativa alla posizione della vittima nel procedimento penale. Per quanto riguarda la possibilità di fare eseguire tali decisioni nelle situazioni transfrontaliere, sono state adottate, o sono in preparazione, diverse iniziative sull'accesso alla giustizia per il contenzioso transfrontaliero in materia civile in generale, da cui trarranno vantaggio anche le vittime di reati"(12).

2.1.4. Secondo la proposta di direttiva, gli effetti iniqui e arbitrari originati dall'attuale sistema di risarcimento alle vittime di reato non sono compatibili con la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per tutti nell'Unione europea. A ciò si aggiunga che, malgrado il suo positivo contributo all'introduzione dei sistemi di risarcimento statale, la Convenzione europea del 1983 non è riuscita a garantire una copertura completa a tutti i cittadini dell'Unione, sicché, 19 anni dopo la sua apertura alle firme, i risultati ottenuti in relazione alle norme minime che mirava a istituire non sono commisurati alle aspettative dei cittadini europei e più in generale dei residenti legali dell'Unione. Ciò spiega anche l'esigenza di un intervento comunitario in questo settore.

2.1.5. La Corte di giustizia delle Comunità europee, nel riaffermare il collegamento tra la libera circolazione delle persone e il risarcimento alle vittime di reati, ha sostenuto che "la tutela delle vittime di reati costituisce il corollario della libertà di circolazione delle persone garantita dal trattato"(13). Tuttavia, la proposta in oggetto deve essere considerata al di fuori dell'ambito di applicazione degli articoli 94 e 95(14) del trattato: il suo obiettivo, infatti, ricade nell'ambito generale delle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, considerata nel complesso(15). Di conseguenza, si propone di assumere come base giuridica l'articolo 308(16) del trattato CE.

3. Osservazioni generali

3.1. Secondo il Comitato, la proposta di direttiva in esame rappresenta il risultato concreto di un impegno pluriennale volto a risolvere l'importante problema dell'erogazione di un risarcimento statale alle vittime di reati commessi sul territorio dell'Unione. Inoltre, si tratta di un contributo istituzionale di particolare rilevanza allo sforzo più generale di creare uno spazio unitario di libertà, sicurezza e giustizia. Essa apporta infine un sostanziale cambiamento al modo di affrontare i problemi attuali e reali dei cittadini europei, in considerazione non solo dei mutamenti in atto al livello delle competenze territoriali ma anche del buon senso che deve caratterizzare il ruolo e il carattere di un moderno Stato membro dell'Unione.

3.2. Alla luce delle suddette considerazioni, il Comitato accoglie con favore la proposta di direttiva con i suoi obiettivi, e ritiene che - a patto di rispettare alcune importanti condizioni - le disposizioni in essa contenute contribuiranno a promuovere:

- la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per tutti nell'Unione;

- la libera circolazione all'interno dell'Unione;

- la convergenza delle legislazioni nazionali in materia e dei meccanismi per gestire le situazioni transfrontaliere, in linea con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

3.3. In tale contesto, concorda in linea di massima con la proposta, pur ritenendo necessario precisare e formulare più chiaramente alcuni articoli.

3.4. Più nello specifico, il Comitato ritiene che la proposta di direttiva contribuisca a fare il punto su alcune questioni di rilievo. In particolare, essa:

- definisce con chiarezza i beneficiari (articolo 2), per evitare il riproporsi dei problemi sorti quando alcuni Stati membri sono stati invitati a risarcire i cittadini di altri Stati (cfr. la relativa decisione della Corte di giustizia e l'articolo 3, paragrafo 2 della proposta);

- vincola gli Stati membri che non si siano ancora adoperati in tal senso a creare un meccanismo adeguato di risarcimento;

- introduce un meccanismo volto a facilitare la comunicazione fra le vittime residenti in uno Stato membro diverso da quello tenuto a erogare il risarcimento.

3.5. Tuttavia, il Comitato fa anche presente che la proposta di direttiva consente agli Stati membri di concepire sistemi di risarcimento molto divergenti fra loro, ed esorta quindi a riesaminarla con attenzione, specie in riferimento ai seguenti punti:

- l'articolo 4, che stabilisce i principi relativi alla determinazione dell'importo del risarcimento. Infatti, in base al disposto dell'articolo, il paragrafo 1 introduce il principio di risarcimento completo, laddove i paragrafi 2 e 3 prevedono importanti deroghe: di conseguenza, il risultato finale può differire significativamente;

- le disposizioni relative alla cooperazione fra autorità di assistenza e autorità di decisione. Fintantoché le modalità di tale collaborazione non saranno state illustrate in modo sufficientemente dettagliato, il suo svolgimento potrà dare adito a problemi ed è quanto mai probabile che ciò scoraggi i cittadini degli Stati membri dall'esercitare i diritti previsti dal progetto di direttiva.

3.5.1. Come sottolinea il Comitato, non è scontato che, in definitiva, la possibilità di mantenere le rilevanti disparità fra i sistemi degli Stati membri inciderà positivamente sugli sforzi per promuovere la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per tutti nell'Unione europea.

4. Osservazioni specifiche

4.1. In generale, il Comitato ritiene che il fatto di poter definire con esattezza l'obiettivo da raggiungere sia un presupposto essenziale per favorirne il conseguimento nell'ambito di sistemi politici, amministrativi e legislativi che differiscono ancora considerevolmente.

4.1.1. A questo scopo, ritiene che la direttiva debba, fra le altre cose:

4.1.1.1. definire il concetto di reato in modo da comprendere non solo i crimini commessi contro la vita, la salute o l'integrità fisica, ma anche quelli tali da minare la salute e l'integrità psicologica (articolo 2, paragrafo 1, lettera a);

4.1.1.2. elencare in modo circostanziato le competenze delle autorità di assistenza e di decisione e semplificare nel contempo le procedure di cooperazione fra di esse, allo scopo di ridurre la burocrazia e di facilitare l'esercizio dei diritti previsti dalla direttiva per i cittadini degli Stati membri. In tale contesto bisognerà far cenno in particolare al diritto applicabile in ciascun caso e la relativa distinzione tra le leggi del luogo di residenza della vittima e quelle del luogo in cui è stato commesso il reato (articolo 16 e seguenti);

4.1.1.3. accrescere le possibilità per le vittime di ricevere pagamenti anticipati. Si fa infatti presente che il periodo immediatamente successivo al reato è spesso il più penoso per la vittima e quello in cui essa necessita di maggiore aiuto (articolo 5);

4.1.1.4. definire la procedura di erogazione dei pagamenti anticipati in modo da tendere quanto più possibile alla creazione:

- di un "sistema" transeuropeo dotato di applicabilità generale e di criteri uniformi per determinare l'importo dei pagamenti anticipati;

- di un sistema la cui applicazione spetti a un'autorità giuridica o amministrativa da determinare per ciascuno Stato membro;

- di un sistema, infine, che possa beneficiare, almeno in parte, di un finanziamento europeo, per far fronte alle notevoli disparità esistenti nei movimenti di cittadini all'interno dell'Unione.

4.1.1.5. Per quanto riguarda le caratteristiche della suddetta procedura, si potrebbe mettere a frutto l'esperienza positiva inerente alla tutela giuridica provvisoria nella fase precedente all'aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (direttiva 89/665/CEE).

4.1.1.6. È evidente che l'erogazione del risarcimento finale andrà in ogni caso garantita da parte dello Stato, qualora:

- nonostante gli sforzi non sia stato possibile identificare l'autore del reato, e

- quando l'autore del reato sia stato identificato, ma non possieda mezzi sufficienti per risarcire la vittima in modo adeguato.

4.1.1.6.1. Nei casi in cui venga decretata una soglia massima di risarcimento, essa dovrà essere adattata periodicamente all'andamento del costo della vita.

4.1.1.7. La soluzione esposta ai punti 4.1.1.3 e 4.1.1.4 permette di precisare l'obiettivo dell'intervento statale in questo settore. Tale intervento avrebbe luogo all'inizio della procedura, cioè subito dopo il reato, quando la vittima ne ha particolarmente necessità, e alla fine della stessa, una volta dimostrata definitivamente l'assenza di altre fonti di risarcimento adeguato.

Bruxelles, 26 febbraio 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) La Convenzione, ratificata da dieci Stati membri e successivamente sottoscritta da altri due, non prevede alcuna misura specifica per agevolare l'accesso al risarcimento statale nelle situazioni transfrontaliere.

(2) A 3-13/89, in: GU C 256 del 12.9.1989, pag. 32.

(3) GU C 19 del 23.1.1999, pag. 1, punto 51 (c).

(4) Conclusioni della presidenza, punto 32.

(5) COM(1999) 349 def.

(6) GU L 82 del 22.3.2001, pag. 1.

(7) Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, in: GU C 12 del 16.1.2001, pag. 1.

(8) COM(2001) 536 def.

(9) GU C 125 del 27.5.2002, pag. 1.

(10) GU C 125 del 27.5.2002, punto 5.2.

(11) Doc. finale A5-0309/2002.

(12) COM(2002) 562 def., punto 3.3.

(13) Causa 186/87, Ian William Cowan contro Trésor Public, Racc. [1989], pag. 195.

(14) Articoli 94 e 95 del trattato.

(15) Cfr. Corte di giustizia delle Comunità europee, Parere 2/94 del 28 marzo 1996.

(16) Trattato che istituisce la Comunità europea, articolo 308.