RELAZIONE DELLA COMMISSIONE - Quinta relazione sui progressi compiuti nell'attuazione del Piano d'azione per i servizi finanziari - Un mercato finanziario europeo integrato - L'Europa deve rispettare le scadenze previste

Introduzione

Nel giugno 2001 la Commissione giungeva alla conclusione che il bilancio globale dei progressi realizzati nel processo di integrazione dei mercati finanziari era ampiamente positivo [1]. Essa puntualizzava tuttavia che vi erano una serie di banchi di prova che avrebbero dimostrato a breve se esisteva realmente la volontà politica di rispettare la scadenza del 2005 (2003 per i mercati mobiliari) fissata nel Piano d'azione per i servizi finanziari su richiesta del Consiglio europeo. La mancata adozione di singole misure secondo i tempi previsti avrebbe potuto mettere in pericolo il calendario ottimale del Piano nel suo insieme. Essa riconosceva inoltre che il contesto economico non favoriva i progressi e che eventuali ritardi, gravando sui costi, avrebbero accentuato le pressioni a consolidare il settore finanziario dell'UE tuttora frammentato.

[1] Quarta relazione: « Servizi finanziari: sfide politiche » giugno 2001 COM(2001) 286 def.

È in questo contesto che è stata redatta questa quinta relazione, anch'essa con la collaborazione dei rappresentanti personali dei ministri Ecofin riuniti nel Gruppo per la politica dei servizi finanziari. Essa lancia al Consiglio Ecofin tre messaggi fondamentali:

- continua ad essere quanto mai importante assicurare l'integrazione del settore finanziario europeo, che costituisce un motore per la crescita e l'occupazione, nonché un importante cuscinetto contro la volatilità ed un polo di stabilità prezioso nelle attuali circostanze economiche turbolente;

- vi sono stati progressi importanti dall'ultima relazione. Vi è tuttavia preoccupazione quanto alla capacità di porre in atto il Piano d'azione secondo le scadenze concordate, conformemente alle dichiarazioni politiche dei vari Consigli Ecofin ed europei;

- è necessaria una revisione intermedia approfondita di quanto è stato finora realizzato, di quali sono i benefici dell'integrazione e di ciò che deve ancora essere fatto. Ad essa deve far seguito l'azione politica.

Un settore finanziario europeo integrato è più che mai necessario

In primo luogo, come polo di stabilità

Dopo gli eventi tragici dell'11 settembre, il Consiglio europeo straordinario riunitosi a Bruxelles il 21 settembre è giunto alla conclusione che il rallentamento dell'economia sarebbe stato più grave del previsto, ma ha sottolineato che "grazie alla moneta unica, i paesi della zona euro sono al riparo dagli shock connessi alle fluttuazioni monetarie". L'esistenza di un mercato dei servizi finanziari integrato è una conditio sine qua non per poter sfruttare appieno i vantaggi dell'euro ed assicurare la stabilità e la competitività del settore finanziario dell'UE.

Nonostante la volatilità, i mercati finanziari europei e mondiali hanno reagito agli eventi con maturità. Questa reazione ha determinato una maggiore avversione al rischio, una liquidità potenzialmente inferiore e spread più elevati. Una stretta e rapida collaborazione tra la Federal Reserve, la Banca centrale europea e le altre banche centrali ha garantito la liquidità ed il buon funzionamento dei mercati finanziari.

In un primo tempo i mercati azionari hanno subito forti perdite, che però sono state successivamente recuperate. Vi sono invece preoccupazioni per gli effetti che il ribasso del mercato azionario avrà per il settore assicurativo, giacché una quota consistente degli investimenti di questo settore (30%) è costituita da azioni. È ancora impossibile quantificare con precisione l'effetto del ribasso delle azioni e fornire stime definitive delle richieste di indennizzo collegate all'11 settembre (le stime variano da 20 a 80 miliardi di $).

Collaborando tra loro, le autorità di regolamentazione hanno tentato di mitigare i possibili effetti di contagio. Tuttavia l'interazione tra crescita economica più lenta e potenziale vulnerabilità dei mercati finanziari impone di continuare a vigilare per garantire che un'eventuale "seconda tornata di effetti" sia gestita con prudenza e responsabilità.

Il Piano d'azione contiene una serie di misure importanti, che, una volta attuate, consentiranno di far fronte direttamente alla duplice sfida dell'incertezza e del peggioramento delle prospettive economiche. Per le società di servizi finanziari, la solidità finanziaria resta di importanza fondamentale. È quindi più che mai necessario che le banche, le imprese di investimento e le imprese di assicurazione siano soggette a regole prudenziali severe che riflettano i rischi a cui esse sono realmente esposte. Un livello adeguato di accantonamenti e riserve nonché misure appropriate di gestione del rischio sono essenziali per far fronte a periodi di tensione. Un accordo politico sulla proposta di direttiva relativa alle garanzie è prioritario per far fronte ad una possibile diminuzione della qualità del credito e al rafforzamento dei rischi di contagio e può essere raggiunto prima di fine anno. All'inizio del prossimo anno la Commissione emanerà una Comunicazione relativa ai sistemi di compensazione e regolamento, nella quale esaminerà come migliorare l'efficienza di questi sistemi nell'UE ed alcune questioni collegate, in modo tale da rafforzare la stabilità del sistema finanziario. All'interno dei singoli settori le autorità di vigilanza e di regolamentazione dell'UE stanno predisponendo le misure che potrebbero essere necessarie a livello comunitario. Inoltre, la Tavola rotonda delle autorità di regolamentazione assicura il coordinamento tra i comitati europei di vigilanza e di regolamentazione per garantire che le questioni transettoriali vengano affrontate in modo coerente ed efficace [2].

[2] La Tavola rotonda delle autorità di regolamentazione è stata istituita informalmente all'inizio del 2000 per iniziativa della Commissione, la quale ha così risposto alla richiesta del Comitato economico e finanziario di rafforzare la cooperazione transfrontaliera a livello internazionale e di promuovere lo scambio di informazioni tra le autorità di regolamentazione e di vigilanza dei diversi settori. Essa comprende i presidenti dei seguenti comitati di regolamentazione e di vigilanza finanziaria dell'UE: il Comitato consultivo bancario, il Comitato per la vigilanza bancaria della BCE, il Gruppo di contatto delle autorità di vigilanza bancaria, il Comitato delle assicurazioni, la Conferenza delle autorità di vigilanza del settore assicurativo, il Comitato europeo dei valori mobiliari e il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari.

Gli sviluppi recenti dimostrano quanto l'integrazione finanziaria europea sia oggi necessaria, come motore della crescita e dell'occupazione, come cuscinetto contro la volatilità del mercato e come polo di stabilità economica [3]. È inoltre essenziale che l'integrazione si iscriva in un quadro di regolamentazione solido e stabile, che consenta di far fronte ai possibili rischi di instabilità che potrebbero emergere in un'Unione allargata.

[3] Per rafforzare il processo di monitoraggio del Piano d'azione, la Commissione sta mettendo a punto una serie di indicatori finanziari. Questi ultimi serviranno essenzialmente a quantificare il grado di integrazione e l'efficienza del mercato finanziario comunitario e saranno utilizzati per sviluppare la politica futura. Queste valutazioni economiche dovrebbero essere disponibili nei prossimi mesi.

In secondo luogo, per combattere il terrorismo

Gli attentati terroristici accaduti negli USA impongono di condurre a tutti i livelli sforzi concertati e intensi per combattere il terrorismo. I terroristi devono essere privati di qualunque possibilità di finanziamento delle proprie attività. Pertanto è assolutamente prioritario rafforzare il dispositivo anti-riciclaggio, a livello sia comunitario che mondiale. In questo contesto l'accordo sulla proposta di direttiva anti-riciclaggio registrato nel Consiglio ECOFIN e nel Consiglio congiunto ECOFIN/JAI del 16 ottobre e l'adozione della direttiva in codecisione con il Parlamento europeo hanno costituito una tappa fondamentale. In effetti l'estensione degli obblighi di identificazione e di segnalazione che essa prevede è un elemento cruciale dell'impegno dell'Unione a lottare contro il finanziamento del crimine e del terrorismo. Prima della fine dell'anno è inoltre possibile trovare un accordo politico sulla proposta di direttiva relativa agli abusi di mercato, che proteggerà il settore finanziario contro l'abuso di informazioni privilegiate e la manipolazione del mercato. Inoltre il Consiglio congiunto ECOFIN/JAI del 16 ottobre ha chiesto alla Commissione di presentare prima della fine dell'anno una relazione finale sul monitoraggio dei flussi transfrontalieri di capitali.

Un'altra priorità assoluta è sostenere la Task Force di azione finanziaria anti-riciclaggio a tutti i livelli. Si è pertanto allargato il suo mandato ed il campo di applicazione delle sue 40 raccomandazioni. Rendendo più flessibili le leggi sul segreto bancario e rafforzando la trasparenza delle persone giuridiche, sarà possibile identificare e seguire con maggiore rapidità ed efficacia le tracce delle operazioni finanziarie realizzate dai terroristi.

In terzo luogo, per beneficiare pienamente dell'imminente introduzione delle banconote e monete in euro

In data 19 ottobre il Consiglio europeo di Gand ha emesso una dichiarazione sulla preparazione all'introduzione delle banconote e monete in euro, basata su una relazione della Commissione. Il Consiglio europeo ha posto in risalto l'importanza storica dell'introduzione delle banconote e monete in euro ed i vantaggi che ne deriveranno per i cittadini e le imprese in Europa. Ha osservato con soddisfazione che i preparativi sono a buon punto, per quanto sia ancora necessario prestare attenzione ad un certo numero di questioni. I sistemi di pagamento transfrontalieri devono essere migliorati e i loro costi devono essere ridotti. Oggi i pagamenti transfrontalieri in euro sono molto più costosi dei pagamenti nazionali. [4] Il Consiglio europeo ha pertanto invitato il Consiglio ECOFIN ad adottare prima del Consiglio europeo di Laeken la proposta della Commissione per un regolamento che riduca le commissioni bancarie per i pagamenti transfrontalieri in euro. La proposta di regolamento consentirà ai cittadini europei di effettuare bonifici transfrontalieri allo stesso prezzo e con la stessa facilità che in caso di pagamenti nazionali.

[4] Bank charges: Key findings of new Commission study MEMO/01/294, 20 settembre 2001, disponibile al seguente indirizzo http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/payment/directives/index.htm

Ma sono necessari ulteriori sforzi per creare un mercato unico per tutti. È necessario rafforzare la protezione dei consumatori e semplificare gli scambi transfrontalieri. Il Consiglio Ecofin ha già sostenuto la strategia dei servizi finanziari elettronici transfrontalieri [5]. La Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri, sta inoltre mettendo a punto un nuovo percorso per la creazione di un mercato finanziario unico al dettaglio, articolato su tre assi:

[5] Relazione dell'FSPG al Consiglio Ecofin del 7 maggio 2001.

- un programma di convergenza riguardante regole, sia contrattuali che non contrattuali, per garantire ai consumatori informazioni comparabili e di elevata qualità. L'adozione finale della proposta di direttiva sulla vendita a distanza di servizi finanziari sarà un elemento importante per garantire tale convergenza. Insieme alla comunicazione della Commissione sul commercio elettronico e i servizi finanziari [6], la direttiva sarà una pietra miliare della politica per il commercio al dettaglio dei servizi finanziari su Internet;

[6] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul commercio elettronico e i servizi finanziari, COM(2001) 66 def.

- misure mirate ad incoraggiare la sicurezza dei pagamenti via Internet all'interno dell'Unione e ad offrire a coloro che vi fanno ricorso la certezza del diritto necessaria per rafforzare la fiducia dei consumatori in questo tipo di pagamenti e nei mezzi di ricorso transfrontalieri; e

- maggiore cooperazione tra le autorità di vigilanza dello Stato membro ospitante e quelle dello Stato membro nel quale il prestatore è stabilito.

A tal fine la Commissione si impegnerà in particolare a:

- assistere gli Stati membri e i prestatori di servizi e garantire l'osservanza della direttiva relativa al commercio elettronico; realizzare l'analisi prevista nella sua comunicazione sul commercio elettronico e i servizi finanziari; e

- proporre di rivedere e aggiornare la direttiva sul credito al consumo (prevista per fine 2001).

Il Piano d'azione per la prevenzione delle frodi [7] adottato in febbraio contribuirà anch'esso ad accrescere la fiducia del pubblico nei sistemi di pagamento transfrontalieri e promuoverà pertanto lo sviluppo del commercio elettronico. Di fatto vi è un problema crescente di frode e di contraffazione di carte ed altri mezzi di pagamento diversi dal contante utilizzati per le transazioni transfrontaliere. Si stima che attualmente tali frodi costino all'UE circa 600 milioni di euro all'anno. Obiettivi fondamentali del Piano sono rafforzare la certezza tecnica e giuridica degli strumenti di pagamento, migliorare lo scambio di informazioni tra tutte le parti interessate e promuoverne la formazione e l'istruzione.

[7] Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale e all'Europol - Prevenire le frodi e le falsificazioni dei mezzi di pagamento diversi dai contanti. COM (2001)11 def.

sono stati fatti progressi importanti

L'accordo politico raggiunto in sede di Consiglio del mercato interno, in data 27 settembre, in merito alla direttiva sulla vendita a distanza di servizi finanziari è stato un progresso fondamentale per lo sviluppo di un mercato finanziario integrato al dettaglio. Questa direttiva andrà a complemento di quella relativa al commercio elettronico che entrerà in vigore nel gennaio del prossimo anno. Anche l'adozione definitiva della direttiva contro il riciclaggio dei proventi di attività illecite destinata a rafforzare la politica anti-riciclaggio dell'Unione ha rappresentato un passo avanti importante. Il regolamento relativo allo statuto della società europea, adottato formalmente in data 8 ottobre 2001, è un ulteriore progresso verso l'integrazione dei mercati finanziari comunitari, in quanto offre alle società una struttura giuridica per organizzare le loro operazioni su base paneuropea. L'adozione formale delle direttive relative agli OICVM e al margine di solvibilità assicurazioni I è imminente. La presidenza del Consiglio punta a raggiungere un accordo politico sulla proposta di direttiva relativa agli intermediari assicurativi al Consiglio del mercato interno del 26 novembre. Per quanto concerne le proposte della relazione dei saggi [8], è stata creata la struttura di base dei comitati: svolgerà un ruolo fondamentale, assistendo la Commissione nel suo compito di attuare parti del Piano d'azione.

[8] La relazione finale del Comitato dei saggi, presieduto da Alexandre Lamfalussy e pubblicata il 15 febbraio 2001 è disponibile al seguente indirizzo

Per quanto riguarda il Piano d'azione stesso, su Internet sono disponibili informazioni dettagliate e regolarmente aggiornate sui progressi fatti nell'attuazione delle 42 misure previste [9]. Più in generale la figura 1 della presente relazione indica che 25 di tali misure saranno state completate entro metà dicembre. Nove sono atti legislativi formalmente adottati dal Consiglio e dal Parlamento europeo [10]. Le altre 16 sono decisioni, comunicazioni, raccomandazioni o relazioni [11]. La Commissione sta preparando altre otto misure del Piano di azione. Sei di queste sono proposte legislative e tra di esse figurano l'aggiornamento della regolamentazione patrimoniale per le banche e le imprese di investimento e la revisione della direttiva relativa ai servizi di investimento (entrambi previsti per il prossimo anno).

[9] http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/actionplan/index.htm

[10] Direttiva sugli OICVM, direttiva sul margine di solvibilità assicurazioni I, direttiva sul riciclaggio, direttiva sulla liquidazione delle banche, direttiva sulla liquidazione delle imprese di assicurazione, direttiva sulla moneta elettronica, direttiva recante modifiche alla quarta e alla settima direttiva sul diritto societario, direttiva sullo scambio di informazioni con i paesi terzi e regolamento sullo statuto della società europea.

[11] Ad esempio le raccomandazioni della Commissione sulla commercializzazione dei crediti ipotecari e sulle pratiche contabili, la comunicazione sul commercio elettronico e i servizi finanziari e la decisione della Commissione sull'istituzione di un comitato per i valori mobiliari.

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Figura 1: Attuazione delle misure previste dal Piano d'azione

Ma restano alcune preoccupazioni

La recente bocciatura da parte del Parlamento europeo della direttiva sulle offerte pubbliche di acquisizione in sede di procedura di conciliazione, dopo 12 anni di negoziati, ha costituito una grave battuta d'arresto. La misura era volta soprattutto a proteggere gli azionisti di minoranza in caso di offerta di acquisto ostile ed era considerata dal Consiglio europeo come un elemento importante per la creazione di un mercato finanziario unico. La Commissione presenterà pertanto una proposta rivista all'inizio del prossimo anno, dopo aver tenuto conto delle raccomandazioni del Gruppo di esperti ad alto livello di cui sono in corso attualmente i lavori [12].

[12] Il Gruppo ad alto livello di esperti di diritto societario è stato istituito dalla Commissione nel settembre 2001. Maggiori informazioni sul Gruppo sono disponibili presso

Una seconda preoccupazione è l'assenza di progressi decisivi in sede di Consiglio per quanto riguarda la proposta di direttiva sui fondi pensione. Il testo è stato presentato dalla Commissione nell'ottobre dello scorso anno ed il Piano d'azione ne prevede l'adozione entro il 2002. Il Parlamento europeo ha completato la prima lettura in luglio, ma i punti critici identificati nella relazione precedente sui progressi compiuti devono tuttora essere risolti, in particolare: (i) il campo di applicazione della direttiva, (ii) regole di investimento quantitative/qualitative (iii) le riserve tecniche e (iv) l'adesione transfrontaliera. È fondamentale registrare progressi per garantire che si raggiunga un accordo politico entro il 2002.

La terza preoccupazione riguarda le tre priorità fissate dal Consiglio europeo in materia di servizi finanziari: le proposte di direttiva sui prospetti e sui conglomerati finanziari e la proposta di regolamento sui principi contabili internazionali. Altre tre misure previste dal Piano d'azione richiedono un rapido avanzamento dei lavori: le proposte di direttiva sugli intermediari assicurativi, sull'imposizione fiscale dei risparmi e sugli abusi di mercato.

La figura 2 presenta il calendario per l'adozione di queste misure da parte della Commissione, del Parlamento e del Consiglio e la loro attuazione da parte degli Stati membri, nonché per l'adozione e l'attuazione delle proposte legislative relative all'aggiornamento della regolamentazione patrimoniale delle banche e delle imprese di investimento e della direttiva relativa ai servizi di investimento. Lo scadenzario indicato riflette il calendario ottimale stabilito dal PASF per l'attuazione delle singole misure previste dal Piano d'azione. La figura 2 indica i lavori che saranno necessari sotto le future presidenze per ottenere risultati concreti.

Figura 2: Calendario per l'attuazione del Piano d'azione

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Il piano d'azione necessita di un'accelerazione in questa fase intermedia

L'eventuale mancanza di progressi rischierebbe di minare la credibilità delle dichiarazioni politiche emesse da diversi Consigli europei consecutivi. Il Piano d'azione per i servizi finanziari è stato elaborato nel maggio 1999. La maggior parte delle misure legislative da esso previste dovrebbero essere adottate entro la fine del 2002 per poter essere pienamente attuate entro le scadenze convenute, criticate peraltro da molti inizialmente in quanto troppo poco ambiziose. Il prossimo febbraio la Commissione avvierà una revisione intermedia per rilanciare un impegno politico ad alto livello a sostegno del Piano d'azione e del suo calendario di attuazione. Più precisamente, essa consentirà di valutare l'entità dei progressi fatti, tenterà di riaffermare l'importanza fondamentale di un settore finanziario integrato per la competitività e la crescita europea, confermerà l'impegno, al più alto livello, di tutte le istituzioni interessate a realizzare gli obiettivi del Piano d'azione e stabilirà le priorità e gli impegni concreti necessari per completare le proposte chiave del Piano entro le scadenze previste. Al Consiglio europeo che si svolgerà a Barcellona in marzo si dovrebbe rafforzare il sostegno, il contributo e l'impegno del Parlamento europeo, degli Stati membri e degli operatori del mercato, sottolineando quanto un settore finanziario integrato sia importante per raggiungere gli obiettivi di riforma economica fissati a Lisbona.

Conclusione

L'importanza di un mercato finanziario integrato, sia come motore della crescita e dell'occupazione, sia come polo di stabilità finanziaria a beneficio dei cittadini e delle imprese comunitarie, è quanto mai evidente ora che le prospettive economiche sono diventate meno favorevoli. Progressi significativi per quanto riguarda l'attuazione del Piano d'azione per i servizi finanziari sono già stati realizzati durante la presidenza belga; 25 delle 42 misure previste sono state ultimate.

Tuttavia vi è una reale preoccupazione quanto alla possibilità di attuare tale piano secondo le scadenze convenute se i lavori continuano a procedere al ritmo attuale. Le dichiarazioni politiche inequivocabili emesse ripetutamente da vari Consigli ECOFIN ed europei consecutivi devono essere tradotte in accordi concreti e produrre risultati politici tangibili. L'eventuale incapacità di trovare soluzioni politicamente e tecnicamente praticabili entro i tempi previsti costituirebbe un fallimento politico ed economico per l'UE.

Il calendario dei lavori in sede di Parlamento europeo e di Consiglio è anch'esso serrato. Per rispettare le scadenze del Piano d'azione, si dovranno adottare 10 proposte legislative entro la fine del prossimo anno, ovvero

- sotto la presidenza spagnola: direttiva sulla vendita a distanza di servizi finanziari, direttiva sui prospetti, direttiva sugli abusi di mercato e regolamento sugli IAS; e

- sotto la presidenza danese: direttiva sugli intermediari assicurativi, direttiva sui fondi pensione, direttiva sui conglomerati finanziari, direttiva di modifica della 10° direttiva sul diritto societario, direttiva sulle garanzie e direttiva sull'imposizione fiscale dei risparmi.

Tutte le istituzioni condividono la responsabilità di garantire che si facciano progressi su queste questioni fondamentali. La Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo devono assumere tale responsabilità. Da parte sua la Commissione riafferma la sua determinazione a presentare le proposte legislative mancanti conformemente alle priorità stabilite dal Piano d'azione, ovvero: il dispositivo di adeguatezza patrimoniale per le banche e le imprese di investimento, la direttiva di ampliamento della DSI, la direttiva sulle informazioni periodiche, le modifiche alla 10°, alla 4° e alla 7° direttiva sul diritto societario e la 14° direttiva sul diritto societario. Inoltre potrebbe rendersi necessaria l'adozione di altre misure legislative e non legislative oltre a quelle già previste dal Piano d'azione.