SINTESI

I. Gli organismi pagatori degli Stati membri erogano ogni anno, per conto della Commissione, circa 54 miliardi di euro a titolo della spesa agricola. L’accettazione finale di queste spese da parte della Commissione avviene mediante una procedura nota come "liquidazione dei conti". Con la riforma del 1996, la procedura ha subito un’evoluzione: mentre in origine prevedeva una decisione unica di liquidazione concernente un determinato esercizio finanziario, ora comprende due fasi. In primo luogo, gli organismi di certificazione degli Stati membri verificano l’esattezza dei conti degli organismi pagatori, e detti conti sono poi oggetto di una decisione annuale di liquidazione finanziaria adottata dalla Commissione. In secondo luogo, la Commissione procede alla verifica di conformità mediante audit intesi a individuare e ad escludere (negli anni successivi) i pagamenti non conformi alle norme applicabili.

II. L’audit della Corte ha esaminato entrambe le fasi della procedura per determinare se abbiano conseguito gli obiettivi stabiliti e consentito alla Commissione e agli altri portatori di interessi di ottenere le informazioni necessarie in merito all’esattezza dei conti e alla legittimità e regolarità dei pagamenti agricoli.

III. La procedura di liquidazione finanziaria, basata sugli audit svolti da organismi di certificazione indipendenti negli Stati membri, riguarda principalmente l’affidabilità dei conti degli organismi pagatori. Sulla base di tali lavori, la Commissione adotta la decisione di liquidazione finanziaria annuale e decide se accettare i conti dell’esercizio finanziario in questione o rinviarne l’accettazione finché non saranno state effettuate ulteriori verifiche. La Corte ha constatato che, nel complesso, la procedura descritta ha fornito alla Commissione informazioni sufficienti per adottare la decisione finanziaria annuale. Tuttavia, le modifiche recentemente apportate al lavoro degli organismi di certificazione ne hanno ampliato la portata oltre l’audit dell’affidabilità, per includervi elementi relativi alla legittimità e alla regolarità dei pagamenti. L’uso di questi elementi ai fini della garanzia è risultato, finora, limitato. Gli organismi di certificazione e i direttori degli organismi pagatori non sempre sapevano con chiarezza che cosa ci si aspettasse da loro, e ciò in un contesto di modifiche annuali delle linee guida e dei requisiti.

IV. Quanto alla verifica di conformità, concernente la legittimità e la regolarità dei pagamenti sottostanti, la Corte ha rilevato che essa aveva contribuito alla tutela degli interessi finanziari dell’UE, escludendo nell’ultimo decennio oltre 5 miliardi di euro di spese. L’analisi delle recenti decisioni di conformità ha mostrato che, laddove l’importo della rettifica finanziaria avrebbe potuto essere calcolato sulla base di una rettifica specifica, di un’estrapolazione dai risultati del controllo o di una rettifica forfetaria, nella grande maggioranza dei casi (in termini di valore) gli importi esclusi erano determinati sulla base di rettifiche forfetarie. La difficoltà con questo tipo di rettifiche è che esse non forniscono una base adeguata per determinare in modo accurato l’importo totale dei pagamenti irregolari derivanti dalle debolezze riscontrate nei sistemi. Esse sono dunque percepite più come una sanzione imposta alle autorità degli Stati membri che non come una rettifica contabile. Il massiccio ricorso a rettifiche forfetarie è una conseguenza delle risorse limitate di cui dispone la Commissione in materia di audit nonché dell’adozione, da parte di quest’ultima, di un approccio di audit adattato a tali circostanze. Pertanto, per approdare ad una rettifica contabile più accurata, basata su una stima precisa del danno arrecato alla Comunità, la Commissione deve contemplare il ricorso ad altri metodi e fonti di informazione per i propri calcoli, specialmente nei casi in cui le conseguenze finanziarie delle debolezze del sistema siano quantificabili e significative.

V. La procedura di liquidazione completa, in particolare la verifica della conformità, richiede ancora troppo tempo e non è più legata a un determinato esercizio di bilancio. Inoltre, al termine della procedura, la Commissione non riconosce formalmente, in un dato momento, la spesa imputabile a un particolare esercizio, come prescritto invece dal regolamento finanziario.

VI. A seguito dei cambiamenti più recenti, la distinzione fra gli obiettivi perseguiti in termini di affidabilità o di legittimità e regolarità è sempre meno netta. Al fine di realizzare meglio la finalità generale della procedura e soddisfare pienamente le esigenze e le aspettative dei vari portatori di interessi, la Corte raccomanda di procedere a un esame completo e, successivamente, alla riforma della procedura di liquidazione dei conti.

INTRODUZIONE

CHE COS’È LA LIQUIDAZIONE DELLA SPESA AGRICOLA?

1. Nell’esercizio finanziario 2008, la spesa agricola è ammontata a circa 54 miliardi di euro, pari a quasi il 50 % dei pagamenti effettuati dall’UE in tale anno. La spesa suddetta è gestita per lo più in maniera concorrente dagli Stati membri e dalla Commissione: l’aiuto è versato dalle autorità nazionali designate, i cosiddetti organismi pagatori ("OP"), i quali vengono poi rimborsati dalla Commissione. L’accettazione finale della spesa da parte di quest’ultima avviene tramite una procedura nota come "liquidazione dei conti".

2. Lo scopo di questa procedura è enunciato nel regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee [1] e nelle relative modalità di esecuzione [2]. A norma dell’articolo 53 ter, paragrafo 4, del regolamento finanziario, scopo della procedura è "assicurarsi che l’impiego dei fondi sia conforme alla normativa pertinente" e consentire alla Commissione "di assumere la responsabilità finale nell’esecuzione del bilancio". L’articolo 42, paragrafo 2, lettera c), delle modalità di esecuzione concernente l’applicazione dell’articolo 53 ter, precisa "che la procedura di liquidazione dei conti comprende (…) la determinazione da parte della Commissione (…), dell’importo delle spese riconosciute a carico del bilancio" [3].

CAMBIAMENTI IMPORTANTI AVVENUTI NEGLI ULTIMI 25 ANNI

3. Fino al 1996, la Commissione adottava, su base annua, una decisione unica di liquidazione dei conti concernente tanto l’affidabilità dei conti degli OP quanto la legittimità e la regolarità delle spese sottostanti.

4. La decisione era basata su audit specifici, svolti dalla Commissione, che comportavano notevoli ritardi nella liquidazione finale dei conti, nonostante le scadenze imposte dalla normativa (14 mesi e mezzo dopo la chiusura dell’esercizio finanziario). In una relazione speciale pubblicata nel 1982, la Corte evidenziava che il ritardo cumulato nel completare i lavori preparatori alla decisione di liquidazione era tale da averne ridotto, in gran parte, la pertinenza. Essa concludeva che nessuno degli esercizi finanziari che avevano formato oggetto di una decisione non poteva essere considerato definitivamente "liquidato", in quanto tali decisioni non avevano carattere definitivo, oppure erano incomplete o contestate [4].

5. La Commissione ha istituito, nel 1991, un gruppo di lavoro al fine di affrontare le crescenti difficoltà incontrate nella procedura di liquidazione dei conti, riferite da tutte le varie parti interessate. Secondo il gruppo di lavoro, la decisione di liquidazione unica su base annua creava difficoltà in quanto doveva, al contempo, conseguire un obiettivo contabile e determinare se la spesa fosse stata erogata conformemente alla normativa comunitaria. In base alla riforma proposta, fu deciso pertanto di scindere la procedura in due decisioni distinte:

a) una decisione annuale concernente la completezza, l’esattezza e la veridicità (aspetti indicati in prosieguo come "affidabilità") dei conti annuali presentati dagli OP riconosciuti (di seguito "decisione finanziaria"); ai fini di questa decisione, la Commissione dispone che i conti in questione vengano certificati da organi di controllo indipendenti (organismi di certificazione, di seguito "OC");

b) le decisioni relative alle spese da escludere dal finanziamento comunitario perché non effettuate conformemente alla normativa comunitaria. Tali decisioni (di seguito "decisioni di conformità") sono adottate su iniziativa della Commissione e non sono più riferite alla spesa sostenuta in un esercizio finanziario specifico; piuttosto, esse coprono, nella maggior parte dei casi, la spesa sostenuta in più esercizi.

6. Nel parere espresso nel 1994 sulla riforma in causa, la Corte continuava a professarsi a favore di un’unica decisione annuale e, pur riconoscendo i problemi connessi al sistema in vigore (in particolare i forti ritardi), riteneva che il nuovo sistema, ovvero l’adozione di due decisioni distinte, fosse più un compromesso che una soluzione ai problemi della liquidazione. Nel periodo intercorso, la Corte ha più di una volta osservato nelle proprie relazioni annuali che i tempi di liquidazione delle spese globali di un dato esercizio non erano stati accelerati.

RIQUADRO 1

DESCRIZIONE DELL’ATTUALE PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI

L’attuale procedura di liquidazione dei conti comprende le seguenti fasi:

a) gli agricoltori presentano le domande di pagamento ad un OP riconosciuto nello Stato membro di appartenenza;

b) l’OP verifica le domande ed effettua i pagamenti a favore dei richiedenti; successivamente presenta alla Commissione un prospetto delle spese eseguite; la Commissione rimborsa l’OP;

c) i conti e i pagamenti dell’OP vengono esaminati da un organo indipendente (l’OC), il quale presenta alla Commissione, nel febbraio dell’anno successivo, una relazione al riguardo;

d) entro il 30 aprile di tale anno, la Commissione deve decidere se accettare o meno i conti (decisione di liquidazione finanziaria) o se richiedere ulteriori verifiche o informazioni supplementari;

e) la Commissione può quindi esaminare ulteriormente i pagamenti effettuati dall’OP. A tal fine, una apposita direzione della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale espleta degli audit, selezionati in base ad una analisi dei rischi annuale, intesi ad accertare se gli Stati membri abbiano applicato rigorosamente le norme comunitarie per verificare la legittimità e la regolarità delle spese (audit di conformità);

f) qualora gli audit di conformità rivelino che la spesa non è stata effettuata conformemente alla normativa comunitaria o che gli Stati membri non hanno verificato in modo soddisfacente la spesa in questione con conseguenti perdite finanziarie per il bilancio dell’UE, la Commissione può imporre una rettifica, che consiste di fatto nel rifiuto di rimborsare allo Stato membro i pagamenti da questo effettuati. Le eventuali rettifiche di questo tipo proposte dalla Commissione devono essere notificate agli Stati membri, i quali hanno il diritto di invocare una procedura di conciliazione. La Commissione può includere una rettifica nella decisione di conformità solo dopo che tale procedura ha fatto il suo corso.

7. Le modifiche più recenti concernenti la procedura di liquidazione dei conti sono entrate in vigore nel 2007 con l’introduzione di regolamenti rivisti [5]. Tali modifiche si riferiscono a questioni di legalità e regolarità, e la Commissione riceve gli elementi aggiuntivi nel contesto della liquidazione finanziaria. In particolare, gli OC devono ora certificare, oltre ai conti, anche il funzionamento del sistema di controllo interno dell’OP e includere nella relazione di certificazione un parere sulla dichiarazione di affidabilità di recente introduzione emessa dal direttore dell’OP. Gli OC devono inoltre verificare e convalidare le statistiche sui controlli trasmesse alla Commissione dagli Stati membri e valutare una serie di verifiche in loco condotte dagli OP presso i beneficiari.

ESTENSIONE E OBIETTIVI

8. L’attuale articolazione in due fasi distinte della procedura di liquidazione dei conti ha determinato l’approccio di audit della Corte. L’estensione e gli obiettivi dell’audit sono stati stabiliti tendendo conto delle specificità di ciascuna fase e della procedura nel suo insieme. La presente relazione è pertanto divisa in tre parti.

LA LIQUIDAZIONE FINANZIARIA DEI CONTI

9. L’audit ha valutato il ruolo degli OC e la qualità dei vari elementi della garanzia (cfr. riquadro 2) forniti dalle entità nazionali nonché il loro utilizzo. I quesiti posti a tal fine erano i seguenti:

a) La Commissione dispone di informazioni sufficienti per adottare la decisione annuale di liquidazione finanziaria entro la data prevista, ossia il 30 aprile di ogni anno?

b) La procedura di liquidazione finanziaria fornisce, con le sue diverse componenti, elementi di garanzia in merito alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti?

10. Il lavoro di audit sul campo è stato espletato presso la Commissione e presso organismi pagatori selezionati in dieci Stati membri: Danimarca, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo e Regno Unito [6]. Le visite in questi Stati membri sono state effettuate fra novembre 2008 e maggio 2009.

11. Ciascun audit ha riguardato la pianificazione, lo svolgimento delle verifiche e la presentazione di relazioni da parte dell’OC, nonché la relativa documentazione. L’audit ha compreso incontri con funzionari, l’esame della metodologia di audit e dei documenti di lavoro dell’OC, nonché verifiche delle operazioni selezionate. È stata inoltre esaminata la base utilizzata per l’elaborazione della dichiarazione di affidabilità firmata dal direttore dell’OP.

12. Il periodo considerato, che ha compreso gli esercizi finanziari 2007 e 2008, ha tenuto conto dell’attuazione delle revisioni delle linee direttrici operate dalla Commissione nel corso del 2008. Le modifiche operate a partire dal 2009 non sono state incluse nell’audit.

LA VERIFICA DI CONFORMITÀ DEI CONTI

13. Questa parte dell’audit è stata pianificata in modo da poter stabilire come la Commissione adotti le decisioni di conformità e in che misura i pagamenti irregolari vengano esclusi, in tale contesto, dal finanziamento comunitario. L’audit intendeva pertanto rispondere ai seguenti quesiti:

a) La procedura di conformità consente una copertura sufficiente della spesa?

b) Il danno finanziario arrecato al bilancio dai pagamenti irregolari è adeguatamente compensato dalle rettifiche di conformità?

c) Le decisioni di conformità sono adottate tempestivamente?

14. In generale, l’audit ha riguardato le decisioni di conformità da 1 a 29, adottate dal 1999 alla fine del 2008. Tuttavia, quando reputato necessario, gli auditor della Corte si sono concentrati sulle decisioni di conformità più recenti. Gli elementi probatori sono stati ottenuti attraverso l’esame dei fascicoli e colloqui presso la Commissione.

LA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI NEL SUO INSIEME

15. Dopo aver analizzato in dettaglio ciascuna fase della procedura di liquidazione dei conti, l’audit ha valutato la copertura e i risultati della procedura nel suo insieme, al fine di appurare se adempia alla propria funzione, quale definita dal regolamento finanziario. Sono stati quindi affrontati i seguenti quesiti:

a) L’attuale procedura di liquidazione dei conti consente di accettare la spesa imputabile al bilancio e quindi la liquidazione dei conti presentati alle autorità di bilancio?

b) La procedura di liquidazione dei conti attualmente in vigore contribuisce alla tutela degli interessi finanziari del bilancio comunitario?

PARTE I – LA LIQUIDAZIONE FINANZIARIA DEI CONTI

INTRODUZIONE

16. L’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1290/2005, dispone che "la decisione di liquidazione finanziaria dei conti della Commissione riguarda la completezza, l’esattezza e la veridicità dei conti annuali trasmessi". La decisione è basata, in larga misura, sui certificati e sulle relazioni di audit redatti dagli OC, nonché sulla dichiarazione di affidabilità rilasciata dai direttori degli OP. La Commissione ha emanato a tal fine delle linee direttrici, di cui tanto gli OC quanto i direttori degli OP devono tener conto.

RIQUADRO 2

CRONOLOGIA DELLE MODIFICHE PIÙ RECENTI APPORTATE ALLA LIQUIDAZIONE FINANZIARIA DEI CONTI

Le modalità di applicazione dettagliate in vigore dall’esercizio 2007:

impongono agli OC di indicare, nei certificati da essi rilasciati, non solo se i conti degli OP siano veritieri, completi ed esatti ma anche se "le procedure di controllo interno hanno funzionato in modo soddisfacente";

rivedono il modello di relazione cui gli OC dovrebbero conformarsi e comprendono sezioni specifiche concernenti: i) la verifica e la convalida delle statistiche relative al SIGC, allo Sviluppo rurale ed ai controlli ex post [7]; ii) il rispetto dei massimali finanziari nelle misure soggette a limiti quantitativi e iii) il regime di pagamento unico;

dispongono che i conti annuali FEAGA e FESR siano corredati di una dichiarazione di affidabilità, firmata dalla persona incaricata presso l’OP riconosciuto (di norma il direttore di quest’ultimo), sull’affidabilità dei conti degli OP e sul sistema posto in essere per fornire una ragionevole garanzia sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. Gli OC sono inoltre tenuti a formulare un parere su tale dichiarazione.

Importanti aggiunte dovevano inoltre essere applicate a partire dall’esercizio 2008,

vale a dire:

l’indicazione del numero minimo di verifiche che gli OC dovrebbero eseguire riguardo ai debitori;

l’ulteriore rafforzamento dell’obbligo per gli OC di verificare e convalidare le statistiche sui controlli trasmesse dagli OP e di valutare la qualità dei controlli in loco che ne sono alla base;

l’obbligo di allegare alla dichiarazione di affidabilità un elenco schematico dei documenti e dei lavori svolti sulla cui base è stata elaborata la dichiarazione suddetta, nonché un’analisi delle statistiche sui controlli. Gli OC sono inoltre tenuti a "valutare se le informazioni utilizzate per redigere la dichiarazione di affidabilità costituiscano una base e una giustificazione sufficienti per la medesima dichiarazione e se concordano con le informazioni che ha ottenuto nel corso della propria attività di controllo".

17. I conti, unitamente alle dichiarazioni e ai certificati di audit che li accompagnano, devono essere presentati dagli Stati membri entro il 1o febbraio che segue la fine dell’esercizio finanziario [8]. Entro il 30 aprile, la Commissione adotta una decisione formale in cui accetta ("liquida") i conti annuali degli OP o li "stralcia", posticipandone l’accettazione a una data ulteriore. La decisione è presa al termine di un esame dell’insieme dei documenti presentati dallo Stato membro e, qualora lo si ritenga necessario, di indagini bilaterali supplementari.

18. Le osservazioni che seguono sulla liquidazione finanziaria dei conti sono presentate in due sezioni aventi rispettivamente per oggetto la certificazione dell’affidabilità dei conti (paragrafi 19-24) e il lavoro supplementare richiesto dagli OC sin dal 2007 in merito alla legittimità e regolarità delle operazioni (paragrafi 25-52).

OSSERVAZIONI

LA GARANZIA INERENTE ALL’AFFIDABILITÀ DEI CONTI DEGLI ORGANISMI PAGATORI

19. Come sopra indicato, la decisione annuale di liquidazione finanziaria adottata dalla Commissione verte sull’affidabilità dei conti, ossia sulla loro completezza, esattezza e veridicità, ed è basata, in larga misura, sui certificati e le relazioni stilati dagli OC sui conti in questione.

20. L’audit svolto dalla Corte su un campione di OC ha esaminato in quale misura il lavoro da essi svolto fornisca una garanzia sufficiente che consenta alla Commissione di pronunciarsi e se la decisione adottata rifletta correttamente le debolezze riscontrate. I paragrafi che seguono illustrano brevemente le principali carenze constatate dalla Corte.

UTILIZZO DEI LAVORI SVOLTI DALL’UNITÀ DI AUDIT INTERNO

21. Dall’audit è emerso che taluni OC facevano ampio affidamento sul lavoro svolto dalle unità di audit interno degli OP, senza condurre al riguardo sufficienti verifiche, come disposto invece dai principi internazionali di audit. Essi si avvalevano in parte del lavoro espletato in precedenza dall’unità di audit interno degli OP (DE, ES), oppure chiedevano a quest’ultima di eseguire, per loro conto, parte delle verifiche (DK, PT, UK) [9].

CARATTERE INSUFFICIENTE DELLA VERIFICA DI CONVALIDA DELLE SPESE (OSSIA IL CONTROLLO DEI SINGOLI PAGAMENTI)

22. Fra i casi di inosservanza delle disposizioni emanate dalla Commissione [10] in materia di verifiche di convalida — un elemento basilare delle procedure di audit — figurano l’inadeguatezza della documentazione intesa a dimostrare che il numero minimo di pagamenti era stato ricalcolato dagli OC (ES, IT), la verifica insufficiente dei diritti inerenti al regime di pagamento unico ("RPU") [11] e dei relativi pagamenti (DK, DE, ES, IT, UK), nonché le debolezze dei documenti di lavoro preparati dagli OC a sostegno delle proprie conclusioni di audit (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

VERIFICA INSUFFICIENTE DELLE TABELLE DEI DEBITORI

23. Nei conti che gli OP sono tenuti a presentare figurano alcune tabelle che elencano i casi di pagamenti indebiti, derivanti da irregolarità o da questioni inerenti alla condizionalità, il cui recupero e il conseguente riaccredito al bilancio comunitario non hanno ancora avuto luogo ("tabelle dei debitori"). È importante che questi dati siano affidabili, dal momento che hanno un impatto finanziario diretto sugli importi da recuperare in virtù del meccanismo di recupero previsto dalla procedura di liquidazione dei conti [12]. Gli OC devono pertanto verificare l’esattezza e la completezza delle tabelle.

24. Nella maggior parte degli Stati membri visitati, tale verifica è risultata insufficiente per quanto attiene sia alla completezza che all’esattezza. Le principali constatazioni riguardano la mancata verifica, da parte degli OC, dell’inserimento tempestivo nelle tabelle dei casi di irregolarità riscontrate e l’esistenza di elementi sufficienti a sostegno delle rettifiche e delle cancellazioni dei debiti inesigibili registrate dagli OP.

INSUFFICIENZA DEL LAVORO SVOLTO A SOSTEGNO DELLA GARANZIA FORNITA CIRCA LA LEGITTIMITÀ E LA REGOLARITÀ DELLE OPERAZIONI SOTTOSTANTI

25. Come già indicato, la Commissione ha ampliato sensibilmente l’estensione del lavoro richiesto agli OC, oltrepassando la sfera dell’affidabilità dei conti per coprire taluni aspetti connessi alla legittimità e alla regolarità. Gli OC devono ora certificare il funzionamento soddisfacente delle procedure di controllo interno, verificare e convalidare le statistiche nei controlli e valutare la qualità dei controlli in loco.

26. La procedura attualmente in uso non impone tuttavia agli OC di verificare, a livello del beneficiario finale, l’ammissibilità delle operazioni; gli OC pertanto non includono tale controllo nelle rispettive verifiche di convalida.

MANCATA IDENTIFICAZIONE DEI CONTROLLI ESSENZIALI E COMPLEMENTARI E VERIFICA LIMITATA DELL’AFFIDABILITÀ DEI SISTEMI

27. Uno degli elementi chiave introdotti dal quadro normativo rivisto è l’obbligo, per gli OC, di precisare se abbiano ottenuto sufficienti garanzie che "… le procedure di controllo interno hanno funzionato in modo soddisfacente" [13].

28. Un OC ha omesso di indicare i principali controlli essenziali e complementari che dovrebbero essere posti in atto nell’ambito degli OP controllati (ES), sebbene la Commissione avesse fornito un elenco orientativo per determinati regimi [14]. In altri casi (DK, EL, IT, PT), tale identificazione non era completa.

29. Nei casi in cui i controlli essenziali e complementari sono stati identificati dagli OC, l’audit ha palesato che le relative verifiche erano, in larga misura, limitate ad accertare l’esistenza di tali controlli anziché a verificarne il funzionamento e l’efficacia effettivi, ovvero se funzionassero veramente e se i risultati rispecchiassero la realtà (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. Inoltre, nella maggior parte dei casi in cui l’OP ha legittimamente delegato funzioni specifiche ad organismi esterni ("organismi delegati"), l’audit ha rilevato che gli OC limitavano l’estensione dell’audit alla documentazione disponibile presso l’OP centrale PA (DK, EL, IT, NL, PT) o che non avevano identificato e successivamente controllato alcuni di tali organismi (DE, FR).

LIMITAZIONI DELLA CONVALIDA DELLE STATISTICHE SUI CONTROLLI

31. Un ampliamento significativo del ruolo degli OC per quanto riguarda la legittimità e la regolarità consiste nel fatto che, a partire dall’esercizio 2007, sono tenuti a verificare e convalidare le statistiche sui controlli che gli Stati membri devono trasmettere ogni anno alla Commissione. Queste statistiche presentano, sotto forma di tabella, i risultati dei controlli amministrativi e in loco svolti dagli OP. Nel settembre 2008, la Commissione ha pubblicato le linee direttrici riviste sul lavoro di convalida di competenza degli OC.

32. Le nuove linee direttrici non specificavano ancora completamente l’estensione del lavoro di audit, segnatamente quali elementi delle statistiche dovessero essere verificati e campionati dagli OC. Questa mancanza di precisione ha contribuito alle notevoli variazioni nell’estensione e nel grado di approfondimento del lavoro svolto dagli OC palesate dall’audit della Corte, dal momento che alcuni OC hanno scelto di limitare le loro verifiche a una parte delle statistiche incluse nelle tabelle.

33. La maggior parte degli OC visitati non ha raggiunto il livello di approfondimento stabilito dalla Commissione per le verifiche:

a) non è stata effettuata una riconciliazione completa fra le statistiche sui controlli trasmesse alla Commissione e le basi di dati su cui si fondano (DE, EL, ES (2007), FR e IT);

b) alcuni OP non disponevano di basi di dati complete a sostegno delle proprie statistiche sui controlli relativamente ad alcuni regimi contemplati dal SIGC e dallo Sviluppo rurale (DE, EL, FR); inoltre, in alcuni casi (DE, DK, FR), dal raffronto fra le statistiche presentate e le basi di dati sottostanti sono emerse discrepanze che gli OC non hanno provveduto ad analizzare in modo adeguato;

c) inoltre, taluni OC non hanno selezionato il numero minimo di relazioni di controllo stabilito per la verifica delle basi di dati sottostanti le statistiche sui controlli (DE, NL) o hanno controllato solo parte di queste ultime (DE, EL, FR, IT).

34. Le lacune sopra descritte, unitamente ai giudizi negativi espressi da taluni OC (DK, UK) sull’affidabilità delle statistiche, o perlomeno di parte di esse, ne limitano in maniera significativa l’utilizzo da parte della Commissione ai fini della garanzia. Un’ulteriore limitazione intrinseca dell’uso delle statistiche sui controlli proviene dai metodi di campionamento adottati dai PO nel selezionare le domande di pagamento ai fini dei controlli in loco. Tali metodi non consentono un’estrapolazione statistica che presenti un determinato grado di affidabilità, il che incide sull’eventuale uso dei tassi di errore così calcolati.

VERIFICA INSUFFICIENTE DEI CONTROLLI IN LOCO

35. Nell’ambito del controllo obbligatorio dell’efficace funzionamento del sistema di controllo interno nonché della verifica e della convalida delle statistiche sui controlli, gli OC sono tenuti a verificare un campione di controlli in loco. In base agli orientamenti forniti, gli OC devono verificare almeno 10 controlli per ciascuna popolazione esaminata, o rieseguendo i controlli svolti o accompagnando gli ispettori, al fine di valutare l’adeguatezza dei controlli espletati. Solo uno degli OC controllati (PL) ha ottemperato alla disposizione della Commissione. Tutti gli altri OC visitati non hanno raggiunto il numero stabilito e in alcuni casi il lavoro svolto risultava inadeguato (EL, FR, IT). Gli OC hanno giustificato tali deficienze con l’introduzione tardiva, da parte della Commissione, della linea direttrice corrispondente, sottolineando le difficoltà che questo compito di audit comporta, segnatamente sotto il profilo dei costi, dei tempi di esecuzione e delle competenze tecniche richieste.

36. Gli OC visitati si sono inoltre concentrati sulle ispezioni in campo di tipo "classico", senza esaminare i controlli in loco condotti mediante telerilevamento, benché questi ultimi costituiscano una percentuale significativa dei controlli totali (DE, EL, FR, PL, UK).

37. La grande maggioranza degli OC visitati, eccetto in Danimarca e in Italia, ha scelto di presenziare alle ispezioni in campo anziché selezionare un campione specifico di ispezioni precedentemente svolte e di rieseguirle. Questo approccio è conforme alle linee direttrici della Commissione, ma presenta un inconveniente: poiché gli ispettori che si recano sul campo sanno di essere sottoposti a valutazione, viene a mancare l’"effetto sorpresa" e le ispezioni non possono pertanto essere ritenute rappresentative della popolazione oggetto della valutazione. La ripetizione [15] di un controllo precedente consente di valutare meglio i controlli in loco svolti nel corso del periodo in esame.

38. I risultati della valutazione dei controlli in loco svolta dagli OC incidono anche sulle modalità di utilizzo delle statistiche sui controlli trasmesse dagli OP alla Commissione, essendo queste ultime basate sostanzialmente sui risultati dei controlli. Ciò viene riconosciuto nelle nuove proposte della Commissione agli Stati membri (cfr. la risposta della Commissione al paragrafo 67), nelle quali essa fissa nuove condizioni in base alle quali è pronta a limitare l’importo delle rettifiche finanziarie al tasso di errore riscontrato dallo Stato membro e riportato nelle sue statistiche sui controlli.

LA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ RILASCIATA DAL DIRETTORE DELL’ORGANISMO PAGATORE — UN ELEMENTO POSITIVO, MA NON ANCORA FONDATO SU UNA BASE ADEGUATA

39. A partire dall’esercizio 2007, il direttore di ciascun OP deve presentare alla Commissione una dichiarazione di affidabilità [16], in cui attesta se i conti presentino in maniera esatta, veritiera e completa le entrate e le spese dell’esercizio e se sia stato posto in essere un sistema atto a fornire una garanzia ragionevole circa la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti.

40. Inoltre, a partire dall’esercizio 2008, i direttori degli OP sono tenuti a indicare su quale base sia stata elaborata la dichiarazione di affidabilità, fornendo l’elenco dei documenti utilizzati e illustrando in sintesi il lavoro svolto. La dichiarazione di affidabilità deve basarsi su un’analisi delle statistiche sui controlli.

41. La Corte ritiene che l’introduzione della dichiarazione di affidabilità rappresenti un passo avanti verso il rafforzamento dell’obbligo di rendere conto e una maggiore responsabilizzazione per quanto attiene alla corretta gestione della spesa agricola. Tuttavia, il suo utilizzo da parte della Commissione ai fini della garanzia dipende dalla metodologia applicata per la stesura della dichiarazione.

42. Nell’esercizio finanziario 2008, le debolezze rilevate dalla Corte in merito all’elaborazione delle dichiarazioni di affidabilità limitano la garanzia che la Commissione può trarne. Tali limitazioni sono descritte con maggior dettaglio nei paragrafi che seguono.

43. Benché la revisione 2008 della linea direttrice n. 4 [17] sia stata dapprima discussa nella riunione del comitato dei fondi agricoli tenutasi nel luglio 2008, è stata presentata ai direttori degli OP solo nella riunione di dicembre del medesimo anno, una volta concluso l’esercizio e a meno di due mesi dalla scadenza stabilita per la presentazione dei conti. Pertanto, è stata messa a disposizione troppo tardi perché se ne potesse tenere debitamente conto per l’esercizio finanziario 2008. Cosa ancora più significativa, la linea direttrice non specificava in modo sufficientemente dettagliato quali statistiche sui controlli fossero considerate più pertinenti e che tipo di analisi dovesse essere eseguita.

44. Da un punto di vista formale, la Corte rileva che la maggior parte delle dichiarazioni di affidabilità esaminate non era corredata di una sintesi dei lavori svolti a sostegno delle stesse (EL, PT) né da un’analisi quantitativa delle statistiche sui controlli (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. In sostanza, la Corte ha constatato che la preparazione della maggior parte delle dichiarazioni di affidabilità, benché si avvalesse di diversi elementi del sistema di controllo interno, non era supportata dall’esistenza di un modello di garanzia che assicurasse in modo sistematico la copertura di tutti i controlli essenziali e dei criteri di riconoscimento. Un siffatto modello, se applicato dai direttori degli OP, rafforzerebbe la base su cui poggiano le dichiarazioni di affidabilità da essi redatte.

46. Un esempio delle conseguenze derivanti dall’assenza di un modello di garanzia è illustrato dal caso in cui la dichiarazione è basata parzialmente su "sottodichiarazioni di affidabilità" redatte dai responsabili dei diversi servizi di un OP, le quali risultano, a loro volta, basate sostanzialmente sul giudizio del capo servizio competente, senza essere corroborate da alcun elemento probatorio (ad esempio un elenco di controllo) che dimostri su quali basi sono state elaborate (EL, ES). In uno Stato membro (ES), non è stata rilasciata alcuna sottodichiarazione di affidabilità per funzioni chiave come l’esecuzione dei pagamenti.

47. Pur essendo menzionata sistematicamente dai direttori degli OP nell’elenco dei documenti allegati alla dichiarazione di affidabilità, l’analisi delle statistiche sui controlli, e in particolare dei tassi di errore, è risultata, durante le visite della Corte negli Stati membri, inesistente (EL, ES, NL, PL), inadeguata (DE, FR, IT) o incompleta (PT, UK).

48. La Corte, inoltre, ha parzialmente proceduto al ricalcolo dei tassi di errore, da cui è emerso che in alcuni casi questi ultimi superavano il 2 %, una percentuale definita dalla Commissione come la soglia oltre la quale deve essere contemplata l’inclusione di una riserva nella dichiarazione (EL, ES-Estremadura, IT, PT). Non è stata reperita alcuna analisi di questo tipo svolta dai direttori degli OP interessati.

49. Infine, le verifiche espletate dalla Corte o dagli stessi OC sulle statistiche relative ai controlli hanno rilevato, nelle tabelle corrispondenti di tre OP, alcune deficienze che danno adito a dubbi circa l’affidabilità delle statistiche in questione (DK, EL, UK).

IL GIUDIZIO ESPRESSO DAGLI OC SULLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ APPORTA UN VALORE AGGIUNTO LIMITATO

50. A partire dall’esercizio finanziario 2007, gli OC sono tenuti a fornire anche un giudizio distinto sulla conformità della dichiarazione di affidabilità ai requisiti del quadro normativo. La linea direttrice n. 7 della Commissione fornisce orientamenti al riguardo, imponendo agli OC, inter alia, di verificare se le informazioni addotte a sostegno della dichiarazione siano adeguate.

51. Sebbene taluni OC abbiano definito programmi di lavoro specifici per valutare la dichiarazione di affidabilità, in sostanza non sono stati espletati lavori di audit supplementari per sostenere il giudizio espresso, oltre a quelli intrapresi nel contesto della certificazione dei conti. Pertanto, il valore aggiunto dal giudizio degli OC sulla dichiarazione di affidabilità è limitato, trattandosi di poco più di un confronto fra la certificazione di audit e la dichiarazione di affidabilità (DK, DE, EL, ES, IT, UK). In un caso (FR), il giudizio dell’OC non ha seguito il modello previsto dalla linea direttrice n. 7 e, in particolare, non ha fatto riferimento ad alcuna valutazione degli elementi su cui è stata basata la dichiarazione di affidabilità.

52. La Corte rileva inoltre che le limitazioni che condizionano l’utilizzo delle statistiche sui controlli, già evidenziate nella presente relazione (cfr. paragrafi 47-49), non sono state menzionate dagli OC nei rispettivi giudizi sulla dichiarazione di affidabilità.

PARTE II – LA VERIFICA DI CONFORMITÀ DEI CONTI

INTRODUZIONE

53. La verifica di conformità nella sua attuale forma è stata introdotta nell’ambito della riforma entrata in vigore nel 1996. In virtù dell’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1290/2005, in questa fase della procedura "la Commissione decide gli importi da escludere dal finanziamento comunitario qualora constati che alcune spese [...] non sono state eseguite in conformità delle norme comunitarie [...]".

54. Dal 1999 alla fine del 2008, la Commissione ha adottato 29 decisioni di conformità e per mezzo di queste ultime ha escluso dal finanziamento comunitario un importo totale di 5582 milioni di euro. Il grafico 1 mostra gli importi esclusi per ogni anno civile nel corso di tale periodo [18].

GRAFICO 1

IMPORTI ESCLUSI PER ANNO CIVILE

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OSSERVAZIONI

GLI AUDIT DI CONFORMITÀ DELLA COMMISSIONE NON COPRONO ADEGUATAMENTE LE SPESE ED I RISCHI

55. La Commissione stabilisce ogni anno quali misure e quali Stati membri sottoporre ad audit di conformità sulla base di un’analisi dei rischi annuale svolta per tutta la gamma delle spese agricole.

56. Per svolgere tale analisi dei rischi per un dato anno n, la Commissione divide la spesa agricola dell’esercizio finanziario n-2 in "campi di audit" [19] separati. Nell’analisi centrale dei rischi (ACR) del 2008, la Commissione ha distinto 83 campi di audit, definiti come soggetti a sistemi di gestione e controllo simili. Dal momento che la spesa nell’ambito di detti campi di audit è stata effettuata da OP diversi, detti campi di audit sono assegnati al rispettivo OP e formano un cosiddetto accoppiamento campo di audit/OP (di seguito definito "area di audit"). Nel 2008, al fine di svolgere l’analisi centrale dei rischi, la Commissione ha individuato 1807 aree di audit caratterizzate da diversi fattori di rischio. I fattori di rischio presi in considerazione sono la consistenza finanziaria ed altri fattori, tra cui la qualità dei sistemi di controllo relativi a quell’area di audit oppure le caratteristiche dell’OP. Combinando tali fattori di rischio, la Commissione determina l’esposizione al rischio di ogni area di audit e la quantifica per mezzo di una singola variabile (il "rischio composito"). Le singole aree di audit vengono classificate in ordine decrescente, in funzione del relativo rischio composito. La Commissione fissa poi le proprie priorità di audit sulla base di tale elenco. Poiché la consistenza finanziaria svolge un ruolo rilevante nella quantificazione dell’esposizione al rischio, è più probabile che venga classificata in cima all’elenco e sottoposta ad audit un’area di audit con spesa elevata.

57. In base a questa procedura, un numero limitato di misure e di OP, individuati come prioritari dalla Commissione, è stata sottoposta da quest’ultima a audit di conformità. La tabella 1 mostra il grado di copertura degli audit di conformità della Commissione svolti nel 2006, nel 2007 e nel 2008.

58. La tabella mostra che gli audit di conformità hanno riguardato solo una parte della spesa agricola: il 44 % nel 2006, il 25 % nel 2007 e il 47 % nel 2008. Il fatto che la somma delle percentuali per i tre anni è superiore al 100 % non significa che tutte le aree di audit siano state coperte durante tale periodo. Ciò avviene perché alcune aree di audit sono state coperte più di una volta nel periodo esaminato.

TABELLA 1

COPERTURA DELLA SPESA DA PARTE DEGLI AUDIT DI CONFORMITÀ

Fonte: Informazioni basate sulla tabella contenuta a pag. 92 della relazione annuale di attività 2008 della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Commissione.

| % di spesa coperta |

Settori di intervento [1001] | Regimi principali | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervento sui mercati agricoli | Restituzioni all’esportazione, frutta e verdura, latte, ammasso pubblico, vino | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Aiuti diretti | Regime di pagamento unico, regime di pagamento unico per superficie (RPUS), premi accoppiati | 50 % | 24 % | 47 % |

Sviluppo rurale | Misure agro-ambientali, aree montane, ammodernamento delle aziende agricole, diversificazione | 16 % | 20 % | 45 % |

| Media | 44 % | 25 % | 47 % |

59. La capacità della Commissione di escludere, attraverso gli audit di conformità, spese non eseguite conformemente alla normativa comunitaria è ulteriormente limitata dalla cosiddetta "regola dei 24 mesi", contenuta nel regolamento [20]. Detta regola stabilisce che "il rifiuto del finanziamento non può riguardare [...] le spese [...] eseguite più di 24 mesi prima della comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche". Tale regola ha lo scopo di fornire certezza giuridica agli Stati membri. In pratica, ciò significa che le risultanze dell’audit comunicate per esempio il 15 ottobre 2005 permettono alla Commissione di escludere soltanto i pagamenti effettuati a partire dal 15 ottobre 2003. Se lo stesso tipo di pagamenti irregolari, rilevato nel corso dello stesso audit, è stato effettuato prima del 15 ottobre 2003, allora la "regola dei 24 mesi" non consente di escluderli.

60. Sebbene la certezza giuridica sia un obiettivo legittimo, e dal momento che la completa copertura di audit in un dato periodo non è fattibile, l’effetto combinato dell’attuale copertura di audit da parte della Commissione e della "regola dei 24 mesi" determina una situazione in cui per alcuni settori di spesa, quando finalmente sottoposti ad audit, non è più possibile imporre rettifiche, come mostrato chiaramente dall’esempio riportato nel riquadro 3.

RIQUADRO 3

PAGAMENTI IRREGOLARI NON OGGETTO DELLA VERIFICA DI CONFORMITÀ

La Corte ha esaminato una rettifica inclusa nella decisione di conformità n. 22 del 27 luglio 2006 (2006/554/CE). Detta rettifica ammontava a circa 77,1 milioni di euro e affrontava, inter alia, il rischio che venisse pagato l’aiuto per parcelle di terreno in zone umide in Francia non ammissibili agli aiuti diretti. L’entità della rettifica è stata fissata in base alla spesa eseguita nei 24 mesi precedenti alla comunicazione fatta alla Francia nell’ottobre 2001. Sebbene la Commissione considerasse come irregolari anche pagamenti per lo stesso tipo di parcelle eseguiti prima dell’ottobre 1999, non si è potuto includere tali pagamenti nella rettifica, a seguito dell’applicazione della "regola dei 24 mesi". In questo caso, un’ulteriore illustrazione dei forti ritardi inerenti al sistema, la Corte ha stimato che i pagamenti che non è stato possibile rettificare ammontano a circa 100 milioni di euro.

61. Per un’accurata determinazione dell’importo totale che la Commissione può non essere in grado di escludere a causa dell’applicazione di tale regola, sono necessarie informazioni specifiche ed esaustive, non disponibili presso la Commissione. L’analisi della Corte mostra che le aree di audit affette da questa limitazione sono, considerate singolarmente, relativamente poco importanti in termini finanziari, ma che, dato il loro numero, l’importo totale è significativo. In questo contesto, la Corte sottolinea inoltre che l’elevato numero di aree di audit (1 807 nel 2008) incluse nell’analisi centrale del rischio svolta dalla Commissione non permette di coprirle tutte in un arco di tempo ragionevole.

LE RETTIFICHE DELLA COMMISSIONE NON SONO BASATE SU UNA PRECISA STIMA DEL DANNO FINANZIARIO CAUSATO ALLA COMUNITÀ

62. Il regolamento (CE) n. 1290/2005 stabilisce i principi generali da seguire al fine di determinare l’entità delle rettifiche di conformità e dispone che "la Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza, nonché del danno finanziario causato alla Comunità" [21]. In base a tali norme, la Commissione ha la discrezionalità nella scelta dei metodi per determinare l’entità delle rettifiche finanziarie. La Commissione ha precisato in dettaglio in un documento di lavoro [22] tali metodi usati per il calcolo delle rettifiche di conformità.

63. Il documento di lavoro della Commissione sopra citato dispone che le rettifiche forfettarie debbano essere utilizzate quando non è possibile utilizzare uno degli altri due metodi (cfr. il riquadro 4). La Corte ha perciò esaminato la natura delle rettifiche applicate nei casi in cui il documento di lavoro permetteva l’uso delle rettifiche forfettarie o di altri metodi (casi specifici) per determinare le rettifiche [23]. Tale esame ha riguardato le sei decisioni di conformità adottate nel periodo coperto dall’audit (2007 e 2008) [24].

RIQUADRO 4

METODI USATI DALLA COMMISSIONE PER IL CALCOLO DELLE RETTIFICHE FINANZIARIE

La Commissione elenca tre metodi di calcolo:

a) quando l’errore individuato tramite l’audit si basa su un caso specifico (o pochi casi), la rettifica è pari al valore delle operazioni inficiate da errore;

b) se gli errori sono individuati all’interno di un campione rappresentativo di operazioni, la rettifica si basa allora sull’estrapolazione di tali risultati;

c) qualora non sia possibile utilizzare nessuno dei due metodi sopra menzionati, vengono applicate rettifiche forfettarie all’importo della spesa a rischio.

Il livello delle rettifiche forfettarie applicate (2 %, 5 %, 10 %, 25 % o più alto) dipende dalla gravità delle carenze riscontrate, se esse siano legate a controlli essenziali o complementari e se esse siano o meno ricorrenti [25].

Uso della rettifica forfettaria del 2 % | I controlli essenziali sono soddisfacenti ma uno o più controlli complementari sono stati tralasciati. |

Uso della rettifica forfettaria del 5 % | Non tutti i controlli essenziali sono eseguiti secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa. Di conseguenza, il rischio di danno finanziario per il Fondo è significativo. |

Uso della rettifica forfettaria del 10 % | Uno o più controlli essenziali non sono effettuati, o lo sono in modo tanto carente o sporadico da risultare del tutto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità. Vi è quindi un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo. |

Uso della rettifica forfettaria del 25 % | In caso di gravi carenze nell’applicazione di un sistema di controllo, o di assenza di quest’ultimo, nonché di comprovate e diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari. Vi è un rischio di perdite estremamente elevate per il Fondo. |

Uso di rettifiche forfettarie più elevate | Le carenze sono talmente gravi da costituire una totale inosservanza della normativa comunitaria, rendendo quindi irregolari tutti i pagamenti. |

64. Il grafico 2 mostra che, per ognuna delle decisioni di conformità esaminate (2007 e 2008), la vasta maggioranza delle rettifiche (in termini di valore) sono rettifiche forfettarie e non possono quindi essere considerate un’eccezione. Complessivamente, considerando le sei decisioni di conformità, il 92 % delle rettifiche (in termini di valore) è costituito da rettifiche forfettarie.

GRAFICO 2

CONFRONTO FRA RETTIFICHE FORFETTARIE ED ALTRI METODI

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65. Il motivo preponderante per cui tale metodo è usato nella maggior parte dei casi è che l’elemento essenziale degli audit di conformità svolti dalla Commissione consiste nella valutazione dei sistemi gestiti dagli Stati membri. Tale approccio, tuttavia, non tiene sufficientemente conto dell’esigenza di determinare con maggiore precisione le conseguenze finanziarie delle debolezze rilevate nei sistemi. Nei casi in cui dette conseguenze sono quantificabili e significative, di modo che le potenziali rettifiche sono importanti, c’è bisogno di effettuare un numero sufficiente di cosiddette verifiche di convalida, cioè verifiche dettagliate di un pagamento dell’aiuto, incluso l’accertamento della sua ammissibilità a livello del beneficiario (in loco), la quale permetterebbe un’accurata quantificazione dell’importo da rettificare (per esempio tramite estrapolazione di un campione statisticamente valido). La Commissione, nel proprio manuale operativo, riconosce tale limite e lo spiega affermando che, nella procedura di liquidazione dei conti, l’auditor non deve solo valutare i punti deboli del sistema (il che implicherebbe una verifica dei controlli), ma anche tener conto delle conseguenze finanziarie di tali debolezze (il che implicherebbe una verifica di convalida), aggiungendo che, in pratica, ciò non è fattibile, poiché un ragionevole livello di verifiche di convalida richiederebbe più risorse di quelle disponibili.

66. La difficoltà del metodo delle rettifiche forfettarie sta nel fatto che le debolezze nei sistemi denotano un rischio di pagamenti irregolari, ma non provano che questi ultimi siano stati davvero eseguiti, né, ancor meno, che il loro importo totale sia pari a quello della rettifica forfettaria imposta. Pertanto, le rettifiche forfettarie non forniscono una base adeguata per determinare con esattezza i pagamenti irregolari dovuti alle debolezze riscontrate nei sistemi [26]. Infatti la Commissione, nel proprio manuale operativo per gli audit di conformità, riconosce che l’approccio basato sui sistemi renderà di norma impossibile una stima accurata dell’importo dei pagamenti non conformi, dal momento che in genere non vi è un nesso osservabile fra le debolezze individuate nei sistemi e gli errori nei pagamenti [27]. Tale stato di cose è illustrato dall’esempio riportato al riquadro 5.

RIQUADRO 5

L’ESTENSIONE DELLE VERIFICHE DELLA COMMISSIONE

Con la decisione di conformità n. 28, la Commissione ha escluso dal finanziamento comunitario un importo pari a 55 milioni di GBP (68 milioni di euro), relativo a pagamenti effettuati dall’OP del Regno Unito negli esercizi 2004 e 2005. Tale importo risultava da una rettifica forfetaria del 5 % applicata in seguito all’individuazione di debolezze nel sistema da parte degli auditor della Commissione, e riguardava l’inadeguata qualità delle verifiche in loco eseguite utilizzando il sistema di telerilevamento (l’inappropriato calendario delle visite di monitoraggio in loco e l’inaccurata determinazione della superficie ammissibile al pagamento).

La Commissione ha controllato la dimensione e l’ammissibilità di alcune parcelle, ma non ha controllato un campione rappresentativo di singoli pagamenti, il che avrebbe permesso di calcolare la precisa entità del danno al bilancio dell’UE.

In mancanza di tale approccio, non è possibile determinare se la rettifica forfettaria fosse adeguata, insufficiente o eccessiva.

67. L’osservazione della Corte è stata sottolineata dal Parlamento europeo nella sua risoluzione sul discarico per l’esercizio 2007: il Parlamento deplorava, oltre ad altre carenze del sistema di liquidazione, il fatto che nessuna correlazione valida possa essere stabilita tra gli importi recuperati e l’importo reale dei pagamenti irregolari [28]. Già nel 2003, il Parlamento europeo, nella risoluzione sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti, aveva rilevato "che circa il 90 % di tutte le rettifiche in termini di valore corrisponde a rettifiche forfettarie e non a rettifiche esatte" e chiedeva "alla Commissione di proporre misure intese a ridurre il ricorso alle rettifiche forfettarie entro la fine del 2004" [29]. Fino ad oggi, tali misure non sono state proposte.

LE DECISIONI DI CONFORMITÀ SONO ADOTTATE TROPPO TARDI

68. La Corte ha sottolineato in più occasioni i forti ritardi nella procedura di liquidazione dei conti precedentemente alla riforma del 1996. Di conseguenza, nel proprio parere n. 5/94 sulla riforma del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio relativo al finanziamento della politica agricola comune, la Corte indicava che era necessario fissare precisi limiti di tempo per tutte le fasi della procedura di liquidazione, onde evitare ritardi inaccettabili. Tale proposta alla fine non è stata accolta nella versione modificata del regolamento.

69. Tuttavia, la Commissione ha fissato una scadenza interna indicativa entro la quale completare la procedura di verifica della conformità. L’intera procedura dovrebbe concludersi entro 450 giorni dallo svolgimento dell’audit (senza procedura di conciliazione) oppure entro 645 giorni nel caso in cui lo Stato membro richieda la procedura di conciliazione. Le varie fasi della prevista procedura sono presentate nel riquadro 6.

RIQUADRO 6

CALENDARIO INDICATIVO INTERNO DELLA PROCEDURA DI VERIFICA DELLA CONFORMITÀ

Fonte: Commissione, direzione generale dell’Agricoltura, documento informativo "La procedura di liquidazione dei conti" (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_it.pdf).

Fase A | Audit nello Stato membro | |

Fase B | Relazione sulle risultanze dell’audit | A + 60 giorni |

Fase C | Lettera agli Stati membri sulle risultanze | B + 30 giorni |

Fase D | Risposta degli Stati membri | C + 60 giorni |

Fase E | Traduzione ed esame della risposta | D + 90 giorni |

Fase F | Incontro bilaterale sui punti problematici | E + 45 giorni |

Fase G | Lettera con le conclusioni dell’incontro bilaterale | F + 15 giorni |

Fase H | Risposte dello Stato membro alle conclusioni, loro traduzione e loro esame da parte della Commissione | G + 105 giorni |

Fase I | Progetto di conclusione finale | H + 45 giorni |

Giorni dallo svolgimento dell’audit (senza conciliazione) | 450 giorni |

Fase J | Richiesta di conciliazione da parte degli Stati membri | I + 30 giorni |

Fase K | Relazione dell’organo di conciliazione | J + 120 giorni |

Fase L | Progetto di posizione finale della Commissione | K + 45 giorni |

Giorni dallo svolgimento dell’audit (con conciliazione) | 645 giorni |

Frequenza proposta per le decisioni di conformità | due - tre volte l’anno |

70. Sulla base delle sei decisioni di conformità adottate nel 2007 e nel 2008, la Corte ha rilevato il tempo che è stato effettivamente necessario per giungere ad un progetto di conclusione finale (fase I — procedura senza conciliazione) o ad un progetto di posizione finale (fase L — procedura con conciliazione). I risultati sono riportati nel grafico 3.

71. L’analisi mostra che, in generale, il tempo necessario per le rettifiche, con o senza la procedura di conciliazione, era significativamente maggiore rispetto al calendario indicativo interno della Commissione. In molti casi, ciò era dovuto al fatto che la Commissione era obbligata ad espletare ulteriori audit in uno Stato membro per poter meglio determinare l’estensione e la gravità delle carenze dei sistemi di controllo da questi posti in essere.

GRAFICO 3

TEMPO NECESSARIO PER LA PROCEDURA DI VERIFICA DELLA CONFORMITÀ

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72. Tale procedura ovviamente si allunga quando gli Stati membri richiedono la conciliazione. Nel 2003, il Parlamento europeo, nella sua risoluzione sulla riforma della procedura, osservava che esso "deplora che la procedura di conciliazione non consenta una riduzione del numero dei casi deferiti alla Corte di giustizia; ritiene che la procedura di conciliazione non miri, nella realtà pratica, a conciliare le posizioni, ma serva come via di ricorso supplementare per gli Stati membri, come controllo sui lavori della Commissione e come incitamento per migliorare l’operato di quest’ultima; si chiede se ciò sia sufficiente per giustificare il mantenimento della procedura di conciliazione a lungo termine; chiede alla Commissione di ricercare, congiuntamente all’organo di conciliazione, nuovi modi per filtrare i casi sottoposti a quest’ultimo e ridurne così il numero" [30].

73. Nell’insieme, la Corte ha rilevato che la procedura di verifica della conformità è troppo lunga (richiede da due a cinque anni). Alla fine del 2008, la liquidazione dei conti non era completata per tutti gli esercizi successivi al 2001.

PARTE III – LA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI NEL SUO INSIEME

INTRODUZIONE

74. Nelle parti I e II della presente relazione, sono state esaminate separatamente le due fasi della procedura di liquidazione dei conti attualmente in vigore. In questa terza parte, verrà esaminato se la procedura, nel suo insieme, adempie alla funzione di liquidazione dei conti.

OSSERVAZIONI

CONFORMITÀ AL REGOLAMENTO FINANZIARIO DELLA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI ATTUALMENTE IN VIGORE

75. Come ricordato nell’introduzione alla presente relazione, l’obiettivo complessivo della liquidazione dei conti è di permettere alla Commissione di assumere la responsabilità finale nell’esecuzione del bilancio, essendo la spesa agricola eseguita dagli Stati membri in regime di "gestione concorrente". A tal fine, la Commissione ha il compito di riconoscere quella parte della spesa che è stata eseguita nel rispetto della normativa applicabile ed è pertanto imputabile al bilancio dell’UE, e di escludere dal finanziamento comunitario quella parte di spesa che non è conforme alla normativa. Tale compito è descritto in maniera dettagliata all’articolo 53 ter del regolamento finanziario e all’articolo 42 delle modalità di esecuzione dello stesso.

76. La procedura di liquidazione dei conti consiste, quindi, nella determinazione dell’importo delle spese riconosciute imputabili al bilancio. Ciò implica che la Commissione riconosca formalmente, in modo definitivo, le spese a carico di uno specifico esercizio di bilancio, al fine di informare le autorità di bilancio e assumere la propria responsabilità finale.

77. Le attuali due fasi della procedura di liquidazione prevedono solo una decisione finanziaria annuale sull’affidabilità dei conti (la decisione finanziaria). Nelle successive decisioni di conformità, vengono esclusi specifici importi. Tuttavia, non viene adottata formalmente una decisione finale che indichi, per un dato esercizio, l’importo della spesa riconosciuta imputabile al bilancio. In assenza di tale decisione sulla legittimità e regolarità, la spesa dell’esercizio in questione non può essere considerata come pienamente liquidata.

78. Non si può ritenere che le decisioni di conformità compensino pienamente i limiti della decisione finanziaria annuale, per i seguenti motivi:

a) la Commissione adotta decisioni di conformità ad hoc (normalmente tre all’anno) quando ha completato un audit o un gruppo di audit. Dette decisioni non riguardano uno specifico esercizio, ma vari esercizi finanziari. Per esempio, la decisione di conformità n. 29, adottata nel 2008, includeva rettifiche riguardanti gli esercizi dal 2001 al 2007;

b) le decisioni di conformità possono essere adottate fino al termine di prescrizione. In termini pratici, ciò significa che gli audit di conformità in corso alla fine del 2008 consentivano rettifiche riguardanti gli esercizi fino al 2002. Ciò implica che, alla fine del 2008, l’esercizio 2001 può essere considerato chiuso. Tuttavia, tale status i) non è formalmente comunicato a nessuna delle parti interessate tramite una decisione della Commissione, e nemmeno tramite una nota ai rendiconti finanziari; ii) è ottenuto soltanto molto tempo dopo che la rispettiva decisione finanziaria è stata adottata.

79. La Corte ha a più riprese evidenziato tali questioni nelle proprie relazioni annuali, nelle quali ha individuato come limiti insiti nel sistema di liquidazione il carattere retroattivo e pluriennale della verifica di conformità [31]. Nel 2007, la Corte osservava che "le decisioni di conformità non riguardavano pagamenti ai beneficiari finali effettuati nell’anno in cui sono state adottate; esse riguardavano, di norma, più esercizi di spesa ed erano prese con diversi anni di ritardo. Alla fine del 2006, per tutti gli anni successivi al 1998, la liquidazione non era stata ancora completata" [32]. Alla fine del 2008, essa non era stata ancora completata per tutti gli anni successivi al 2001.

80. Il Parlamento europeo ha sollevato la questione nella risoluzione sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti per l’esercizio 2003, nella quale "invita la Commissione ad informare l’autorità di discarico quando uno specifico esercizio finanziario è concluso, e a presentare le rettifiche finanziarie per Stato membro e per settore relative a quell’anno nella successiva relazione finanziaria annuale sul FEAOG" [33]. Al momento dell’audit, non era stato compiuto alcun progresso nel rispondere a tale invito. Tuttavia, la Commissione si era impegnata a fornire informazioni aggiuntive nei conti annuali 2009 da pubblicare nel 2010.

81. Secondo la Corte, la procedura di liquidazione dei conti attualmente in vigore non prevede un riconoscimento formale e finale della spesa imputabile ad un dato esercizio di bilancio, né sotto forma di una decisione specifica che precisi l’importo alla fine accettato né sotto forma di specifiche informazioni rese note nei rendiconti finanziari; tale posizione è stata reiterata nelle relazioni annuali della Corte indirizzate all’autorità di discarico. Pertanto, detta procedura non fa la necessaria chiarezza circa l’importo riconosciuto a carico del bilancio in un dato esercizio, come disposto invece dal regolamento finanziario (cfr. il paragrafo 2).

82. A questo proposito, la Corte ricorda quanto osservato nel proprio parere del 1994 sulla riforma: "la Corte riafferma di essere favorevole al principio di un’unica decisione annuale di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, come prescritto dal regolamento (CEE) n. 729/70 nella sua versione iniziale" e ritiene che "in questo contesto, la proposta della Commissione si presenta come una soluzione di compromesso, che tiene conto delle carenze constatate nella procedura di liquidazione, senza tuttavia porvi interamente rimedio".

LE CONSEGUENZE DELLA SITUAZIONE ATTUALE

LE CONSEGUENZE SUI RENDICONTI FINANZIARI

83. I rendiconti finanziari sono presentati al Parlamento europeo e al Consiglio dopo l’adozione della decisione annuale di liquidazione finanziaria ma prima dell’adozione delle decisioni di conformità. Detti rendiconti finanziari quindi non riflettono ancora l’esclusione della spesa erogata in maniera non conforme alla normativa.

84. La Corte, in questo contesto, ha più di una volta affermato nelle proprie relazioni annuali che, "anche se le note esplicative che corredano i conti annuali contengono informazioni sul fatto che alcune operazioni saranno probabilmente rettificate in una data successiva dai servizi della Commissione o dagli Stati membri, gli importi ed i settori di spesa che possono fare oggetto di ulteriori procedure di verifica e liquidazione dei conti non vengono ancora identificati nelle note" [34]. Prendendo come esempio il 2008, le note ai rendiconti finanziari indicano che la Commissione ha deciso di recuperare 859 milioni di euro [35] presso gli Stati membri (tramite decisioni di conformità). Tale importo si riferisce a spese imputate ad esercizi precedenti, ma non viene fornita alcuna informazione su quali esercizi, quali Stati membri o quali misure siano interessati.

85. La Commissione ha cercato di ovviare a tale mancanza di certezza includendo, nelle note ai conti, una stima degli importi che essa ritiene potrebbero essere esclusi negli anni a venire, in base alla media del totale delle esclusioni negli anni precedenti. Le stime indicate forniscono informazioni supplementari a chi consulta i rendiconti finanziari, ma non possono essere considerate un indicatore affidabile delle future rettifiche né in termini di valore né di settori di spesa eventualmente oggetto di rettifica. Prendendo ancora una volta il 2008 come esempio, i rendiconti finanziari includono una nota da cui risulta che la Commissione prevede di recuperare, tramite future decisioni di conformità, circa 1,7 miliardi di euro relativi a spese eseguite nel periodo 2001-2008 [36].

CONSEGUENZE PER LA PROCEDURA DI DISCARICO

86. Lo scarico è la decisione adottata dall’autorità competente, il Parlamento europeo, che solleva l’esecutivo (ossia la Commissione) da qualunque ulteriore responsabilità che ad esso incombe in materia di gestione del bilancio, decretando così la chiusura finale del bilancio.

87. La decisione di scarico costituisce l’atto culminante di una procedura che ha inizio nell’anno che segue l’esecuzione del bilancio in questione e si conclude normalmente entro il 15 maggio dell’anno successivo. Dopo che il Consiglio ha redatto una raccomandazione, il Parlamento esamina i conti di cui all’articolo 275 CE (articolo 318 del TFUE), la relazione annuale e le pertinenti relazioni speciali della Corte dei conti, nonché la dichiarazione di affidabilità di cui all’articolo 248 CE (articolo 287 del TFUE).

88. La procedura di liquidazione dei conti attualmente in vigore ha ricadute sugli attori principali della procedura di discarico, il Parlamento europeo ed il Consiglio, nei modi seguenti. Al Parlamento europeo ed al Consiglio viene chiesto di esaminare rendiconti finanziari che contengono informazioni incomplete e di sollevare la Commissione dalla sua responsabilità per la gestione del bilancio benché la spesa in questione non sia definitiva e possa essere modificata, o rettificata, successivamente attraverso le decisioni di conformità della Commissione. Il Parlamento europeo ha commentato in passato tale situazione (cfr. paragrafo 80). Anche il Consiglio vi ha fatto riferimento nella sua raccomandazione sullo scarico da dare alla Commissione per l’esercizio 2004, nella quale "invita la Commissione a fare una distinzione, nella dichiarazione del direttore generale, tra le spese già verificate e quelle che saranno oggetto di ulteriori verifiche" [37].

IL RUOLO DELLA LIQUIDAZIONE DEI CONTI NELLA TUTELA DEGLI INTERESSI FINANZIARI DELLA COMUNITÀ

89. Sebbene l’esclusione dei pagamenti irregolari metta al riparo il bilancio UE da spese che non dovrebbero essergli imputate, la stessa Commissione sottolinea che la verifica di conformità non è un meccanismo per procedere a "recuperi" di pagamenti irregolari presso i beneficiari, ma essa evidenzia che le rettifiche "rappresentano un forte incentivo per gli Stati membri a migliorare i loro sistemi di gestione e di controllo" [38]. Tuttavia, i rendiconti finanziari della Commissione relativi all’esercizio 2008 includono un importo di 859 milioni di euro per verifiche di conformità alla voce "Ripetizione dell’indebito".

90. A tale proposito, la Corte sottolinea inoltre che le decisioni di conformità adottate possono senza dubbio, in qualche modo, contribuire a tutelare gli interessi finanziari dell’UE. Tuttavia, il fatto che le rettifiche finanziarie siano escluse dagli importi successivamente rimborsati agli Stati membri comporta delle conseguenze:

a) le rettifiche finanziarie non sono addebitate ai produttori agricoli e agli operatori commerciali che hanno ricevuto pagamenti irregolari, bensì principalmente ai contribuenti dei singoli Stati;

b) nella stragrande maggioranza dei casi, esse non hanno un effetto diretto preventivo o dissuasivo sui beneficiari che hanno ricevuto pagamenti non effettuati in conformità alla normativa, dal momento che le esclusioni operate non possono essere collegate ai singoli casi e successivamente recuperate.

91. La Corte osserva che la maggior parte delle rettifiche (in termini di valore) sono rettifiche forfettarie (cfr. il paragrafo 64) e, quindi, non escludono singole voci di spesa (individuate come non conformi alla normativa) ma piuttosto sanzionano i punti deboli delle procedure e dei controlli operati dagli Stati membri. Il meccanismo in base al quale gli importi decisi sono esclusi prevede che tali somme vengano dedotte da futuri pagamenti eseguiti dalla Commissione a favore degli Stati membri. Per tali ragioni, si è giunti a percepire le decisioni di liquidazione come sanzioni verso l’amministrazione dello Stato membro piuttosto che come rettifiche di pagamenti irregolari.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI

LA LIQUIDAZIONE FINANZIARIA DEI CONTI

92. La procedura annuale di liquidazione finanziaria inizialmente riguardava l’affidabilità dei conti ma, recentemente, è stata estesa a certi aspetti della legittimità e regolarità delle operazioni.

93. Per quanto riguarda l’affidabilità dei conti, la Corte ha riscontrato un’elevata variabilità nella qualità delle verifiche degli OC; ciò, in alcuni casi, ha avuto un impatto negativo sulla base utilizzata per la certificazione, come illustrato ai paragrafi 21-24. Nonostante le debolezze individuate, la Corte ha concluso che il loro impatto non avrebbe cambiato la decisione della Commissione sui conti degli OP interessati (vale a dire ai fini della liquidazione e dell’esclusione). La Corte conclude pertanto che la procedura di liquidazione dei conti, per quanto attiene all’affidabilità di questi ultimi, fornisce ragionevoli garanzie e sufficienti informazioni alla Commissione per adottare la decisione annuale di liquidazione finanziaria.

94. Per quanto riguarda i nuovi elementi di garanzia relativi alla legittimità e alla regolarità delle operazioni su cui sono basati i conti, elementi adesso richiesti ai direttori degli OC e degli OP, la Corte ha concluso, per le ragioni illustrate ai paragrafi 25-52, che l’utilizzo che poteva essere fatto di tali nuovi elementi a fini di garanzia era ancora limitato. In particolare, la verifica delle procedure di controllo interno variava in modo significativo fra gli OC visitati e, in generale, il lavoro svolto non basta a corroborare la loro dichiarazione che le procedure di controllo interno degli OP hanno funzionato in maniera soddisfacente. Inoltre, le dichiarazioni di affidabilità (DAS) dei direttori degli OP non possono fornire garanzie circa la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti, a meno che vi sia una ragionevole garanzia che le statistiche dei controlli siano attendibili, il che non avviene ancora. Il valore aggiunto del giudizio emesso dagli OC sulla DAS non è ancora chiaro.

LA VERIFICA DI CONFORMITÀ DEI CONTI

95. Fra il 1999 e la fine del 2008, la Commissione ha recuperato, presso gli Stati membri, 5582 milioni di euro tramite le decisioni di conformità adottate. Tuttavia, l’attuazione della procedura di verifica della conformità è ancora affetta da significative carenze che incidono negativamente sul raggiungimento dell’obiettivo di tale procedura, vale a dire escludere i pagamenti irregolari dal finanziamento comunitario.

96. Data l’entità delle risorse di cui dispone la Commissione per gli audit di conformità, la copertura di audit della spesa agricola risulta limitata. Tale restrizione, associata all’applicazione della "regola dei 24 mesi", genera una situazione che consente di individuare i pagamenti irregolari ma non poi di escluderli dal finanziamento comunitario.

97. Come precedentemente osservato dalla Corte, l’audit dei sistemi da parte della Commissione non preclude l’utilizzo di un appropriato metodo di campionamento per determinare l’impatto finanziario della spesa irregolare. Qualunque metodo appropriato dovrebbe includere un esame della legittimità e regolarità dei pagamenti al livello dei beneficiari finali. Il fatto che la Commissione abbia adattato la propria metodologia di audit alle risorse a disposizione genera un insufficiente numero di verifiche di convalida e, di conseguenza, un uso generalizzato di rettifiche forfettarie. Tali rettifiche non permettono di stabilire un valido nesso fra gli importi recuperati presso gli Stati membri tramite decisioni di conformità e gli importi dei pagamenti irregolari che i recuperi dovrebbero in teoria compensare.

98. Il Parlamento europeo, nella propria risoluzione sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti, ha indicato che "il sistema di liquidazione dei conti è stato riformato nel 1996 per risolvere il problema dei forti ritardi nelle decisioni di liquidazione". Tuttavia, il tempo necessario per adottare le decisioni di conformità e completare la procedura è ancora ritenuto troppo lungo. A causa della lunghezza della procedura di verifica della conformità, alla fine del 2008 la procedura di liquidazione dei conti non era stata completata per nessuno degli esercizi successivi al 2001.

LA PROCEDURA DI LIQUIDAZIONE DEI CONTI NEL SUO INSIEME

99. La riforma della procedura di liquidazione dei conti del 1996 ha introdotto una procedura a due fasi, per cui vi è adesso solo una decisione finanziaria annuale della Commissione, mentre le decisioni di conformità riguardano più anni e non sono più legate ad un particolare esercizio.

100. Tramite la procedura di liquidazione dei conti la Commissione non adotta formalmente una decisione finale che indichi, per un dato esercizio, l’entità della spesa riconosciuta imputabile al bilancio, come disposto invece dal regolamento finanziario. In assenza di tale decisione sulla legittimità e la regolarità, la spesa dell’esercizio in questione non può essere considerata pienamente liquidata al momento dello scarico.

101. I rendiconti finanziari sono presentati al Parlamento ed al Consiglio dopo l’adozione della decisione di liquidazione finanziaria ma prima dell’esclusione della spesa irregolare. Il Parlamento, concedendo lo scarico alla Commissione, la solleva dalla propria responsabilità per l’esecuzione. Così facendo, il Parlamento emette un giudizio su informazioni che riguardano operazioni delle quali la Commissione non si è ancora assunta la responsabilità e che potrebbero essere modificate in una fase successiva.

102. Quando la Commissione impone rettifiche tramite l’adozione di decisioni di conformità che sono, per lo più (in termini di valore), rettifiche forfettarie, corre il rischio che gli importi esclusi non siano considerati dagli Stati membri come chiari e incontrovertibili. Di conseguenza, sebbene la riforma del 1996 promuovesse una filosofia di prevenzione e di meccanismo correttivo piuttosto che uno strumento sanzionatorio, le rettifiche finanziarie rischiano di essere percepite come sanzioni [39] negoziabili piuttosto che come recuperi di pagamenti irregolari.

103. Le decisioni di conformità non sono direttamente collegate ai pagamenti irregolari eseguiti a favore di beneficiari e quindi non escludono direttamente questa spesa irregolare dal finanziamento comunitario. In realtà, il costo delle rettifiche finanziarie incluso in tali decisioni è sostenuto dagli Stati membri piuttosto che dai beneficiari degli aiuti indebitamente versati.

RACCOMANDAZIONI

104. La Corte raccomanda che la procedura di liquidazione dei conti, nel suo insieme, venga rivista al fine di affrontare, in particolare, i seguenti punti.

a) Gli obiettivi fissati per le varie fasi della procedura di liquidazione dei conti e per la procedura nel suo insieme, così come i rispettivi ruoli e responsabilità delle diverse parti coinvolte, dovrebbero essere definiti in maniera più chiara nei regolamenti pertinenti piuttosto che essere frequentemente modificati nel corso del tempo per mezzo di linee direttrici. Ciò dovrebbe contribuire a "stabilizzare" il ruolo degli OC.

b) Un importante elemento della revisione raccomandata alla lettera a) dovrebbe essere la fissazione di limiti di tempo per tutte le fasi della procedura e, in particolare, un limite di tempo per l’adozione da parte della Commissione della decisione finale su uno specifico esercizio.

c) La Commissione dovrebbe, alla fine della procedura di verifica della conformità, accettare l’importo della spesa imputabile ai conti di un dato esercizio ed informare di conseguenza le autorità competenti per il discarico.

d) Al fine di migliorare le informazioni attualmente accessibili a chi consulta i rendiconti finanziari, questi dovrebbero individuare, per ogni Stato membro, quali importi per area di bilancio e per esercizio di bilancio possano essere soggetti a ulteriori verifiche.

e) Si dovrebbe dare risposta a vecchie critiche ancora valide, nonostante le precedenti riforme, relative tra l’altro all’eccessiva lunghezza dei tempi necessari a completare la procedura, alla separazione della procedura rispetto ai rendiconti finanziari annuali (cfr. lettere c) e d) sopra), e all’utilizzo eccessivo di rettifiche forfettarie. Per quanto riguarda quest’ultimo, la Commissione dovrebbe considerare un uso più esteso di campioni statisticamente validi nei casi in cui sono riscontrate debolezze di sistema. Tale approccio costituirebbe un modo indiscusso per stabilire un nesso ben fondato e proporzionato fra l’impatto finanziario degli errori nei conti e la rettifica imposta dalla Commissione. La Commissione dovrebbe quindi esplorare i vari modi che le permetterebbero di raggiungere tale obiettivo, tenendo a mente il rapporto costi-benefici di tali controlli.

f) La facoltà di cui dispone la Commissione di sanzionare gli Stati membri per i punti deboli dei loro sistemi di controllo, attualmente esercitata tramite le decisioni di conformità, dovrebbe essere tenuta distinta dalla procedura di liquidazione dei conti, che è di diversa natura.

g) Infine, la Corte ritiene che la procedura di liquidazione dei conti, per quel che riguarda l’affidabilità di questi ultimi, verrebbe ulteriormente rafforzata da una continua supervisione, da parte della Commissione, del lavoro degli OC, in particolare tramite specifiche visite di audit.

La presente relazione è stata adottata dalla sezione I, presieduta da Michel CRETIN, membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 21 luglio 2010.

Per la Corte dei conti

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[2] Regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d’esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).

[3] Parimenti, il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio ricorda, nel 24o considerando, che "(è) necessario che la Commissione, la quale in virtù dell’articolo 211 del trattato ha il compito di vigilare sull’applicazione della normativa comunitaria, decida in merito alla conformità delle spese sostenute dagli Stati membri con la normativa comunitaria" (GU L 209 dell’11.8.2005, pag. 1).

[4] Relazione speciale n. 25/82 sulla verifica dei rendiconti del FEAOG, sezione Garanzia (GU C 313 del 29.11.1982).

[5] Regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune e regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione (GU L 171 del 23.6.2006, pag. 90) recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR.

[6] In quegli Stati membri nei quali è riconosciuto più di un organismo pagatore, l’audit ha riguardato un solo organismo pagatore, insieme al corrispondente organismo di certificazione. Era questo il caso di Germania (Sachsen-Anhalt), Spagna (Estremadura), Francia (AUP), Italia (AGEA), Polonia (ARiMR) e Regno Unito (RPA).

[7] Regolamento (CE) n. 485/2008 del Consiglio, del 26 maggio 2008, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di garanzia (GU L 143 del 3.6.2008, pag. 1).

[8] Per quanto riguarda il FEAGA e il FEASR, l’esercizio finanziario va dal 16 ottobre al 15 ottobre dell’anno successivo.

[9] Nel caso particolare della Danimarca, il ricorso all’unità di audit interno è stato considerevole. L’OC ha provveduto direttamente solo alla verifica di convalida della spesa e alla verifica della sicurezza del sistema informatico. Per quanto riguarda tutti gli altri aspetti, tra cui la valutazione del sistema di controllo interno, la verifica del conto debitori e la convalida delle statistiche sui controlli, l’OC si è basato sui lavori e sulle conclusioni tratte dall’unità di audit interno. Quest’ultima è stata inoltre coinvolta nel processo di selezione dell’OC, il quale si è visto infine affidare l’incarico direttamente dall’OP, su proposta dell’unità di audit interno.

[10] La linea direttrice della Commissione n. 3 (Strategia di audit) stabilisce le principali disposizioni applicabili al lavoro degli OC, precisando la metodologia di campionamento e i principali elementi sottoposti a verifica.

[11] Ai sensi dell’articolo 43 del regolamento (CE) n. 1782/2003 "ogni agricoltore è titolare di un diritto all’aiuto per ettaro calcolato dividendo l’importo di riferimento per il numero medio triennale di ettari che ha dato diritto ai pagamenti diretti (…) nel corso del periodo di riferimento" (GU L 270 del 21.10.2003, pag. 1).

[12] La cosiddetta "regola del 50-50", con cui la Commissione ha stabilito un meccanismo per ripartire l’onere della perdita risultante dal mancato recupero dei debiti entro una scadenza ragionevole, è enunciata agli articoli 32 e 33 del regolamento (CE) n. 1290/2005 (GU L 209 dell’11.8.2005, pag. 1).

[13] Articolo 5 del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR.

[14] I controlli essenziali sono le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e le condizioni qualitative, compreso il rispetto dei termini, delle condizioni di raccolta, del periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari. I controlli complementari sono le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande, quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure.

[15] La ripetizione di un controllo non implica che debba essere svolta unicamente dall’OC. Nella riesecuzione di un controllo in loco ci si può avvalere anche delle attrezzature e dei servizi competenti dell’OP.

[16] La presentazione di una dichiarazione di affidabilità è prescritta dall’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento (CE) n. 1290/2005.

[17] Linea direttrice n. 4 sulla dichiarazione di affidabilità rilasciata dal direttore dell’organismo pagatore ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), punto iii), del regolamento (CE) n. 1290/2005.

[18] Tali importi, tuttavia, si riferiscono a differenti esercizi finanziari precedenti.

[19] L’analisi centrale dei rischi per l’anno 2008 (n) è basata sulla spesa eseguita nell’esercizio finanziario 2006 (n-2).

[1001] I settori di intervento corrispondono ai diversi livelli del "bilancio per attività" (ABB) della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale.

[1002] La percentuale indicata differisce da quella (54 %) pubblicata nella relazione annuale di attività del 2008 della direzione generale Agricoltura e sviluppo rurale della Commissione. Ciò perché la Corte ha comparato i valori lordi sia per gli importi oggetto di audit che per quelli pagati, mentre la Commissione ha comparato gli importi lordi oggetto di audit agli importi netti pagati.

[20] Articolo 31, paragrafo 4, lettera a), del regolamento (CE) n. 1290/2005.

[21] Cfr. l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1290/2005.

[22] Cfr. "Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG" (documento VI/5330/97 del 23.12.1997).

[23] Tale esame è basato sulle rettifiche di cui all’allegato II del documento VI/5330/97, che permette di calcolare la rettifica forfettariamente o in base ad altri metodi.

[24] Decisioni della Commissione del 18 aprile 2007 (2007/243/CE), del 3 ottobre 2007 (2007/647/CE), del 20 dicembre 2007 (2008/68/CE), del 19 aprile 2008 (2008/321/CE), dell’ 8 luglio 2008 (2008/582/CE) e dell’ 8 dicembre 2008 (2008/960/CE).

[25] Per la definizione di "controlli essenziali" e "controlli complementari" cfr. la nota 14.

[26] Il fatto che tale metodo sia stato considerato dalla Corte di giustizia conforme alle disposizioni normative applicabili non mette in causa tale osservazione. In realtà, la Corte di giustizia, fino ad ora, non ha esaminato il metodo della rettifica forfettaria per se, ma solo se il suo utilizzo rispetti o meno le disposizioni normative.

[27] Cfr. il paragrafo 28.2.1 del manuale operativo della Commissione per gli audit di conformità.

[28] Cfr. i paragrafi 82 e 83 della risoluzione del Parlamento europeo del 23 aprile 2009 sul discarico per l’esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2007, Sezione III – Commissione (P6_TA(2009)0289): "82.deplora che le stesse limitazioni inerenti al sistema di liquidazione siano state ancora una volta constatate dalla Corte dei conti nel 2007, come ad esempio la retroattività e la pluriannualità della liquidazione di conformità e il fatto che alcuna correlazione valida può essere stabilita tra i recuperi e l’importo reale dei pagamenti irregolari (punto 5.47 della relazione annuale 2007);83.ritiene che dopo più esercizi caratterizzati dalle medesime gravi critiche da parte della Corte dei conti riguardanti lo stesso problema, la Commissione deve proporre misure di riforma del sistema di modo che sia possibile stabilire legami chiari e validi tra i recuperi e l’importo reale dei pagamenti irregolari e garantire, per quanto possibile, che i costi delle correzioni finanziarie vengano assunti dai beneficiari finali e non dai contribuenti e che le correzioni forfettarie siano applicate negli Stati membri che non rispettano i loro obblighi".

[29] Cfr. il paragrafo 19 della risoluzione del Parlamento europeo sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti (GU C 39 E del 13.2.2004, pag. 51).

[30] Cfr. i paragrafi 10, 11 e 12 della risoluzione del Parlamento europeo del 30 gennaio 2003 sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti.

[31] Cfr. il paragrafo 5.58 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2008 (GU C 269 del 10.11.2009) e il paragrafo 5.47 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2007 (GU C 286 del 10.11.2008).

[32] Cfr. il paragrafo 5.63, lettera a), della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2006 (GU C 273 del 15.11.2007).

[33] Cfr. il paragrafo 8 della risoluzione del Parlamento europeo sulla riforma della procedura di liquidazione dei conti.

[34] Cfr. il paragrafo 1.28 della relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2007.

[35] Cfr. la nota 6.4.1.1 ai rendiconti finanziari nei conti annuali delle Comunità europee per l’esercizio 2008.

[36] Cfr. nota 5.3 ai rendiconti finanziari nei conti annuali delle Comunità europee per l’esercizio 2008.

[37] Cfr. il capitolo 4, paragrafo 4, della raccomandazione del Consiglio sullo scarico da dare alla Commissione per l’esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee per l’esercizio 2004.

[38] Cfr. la nota 6.2.1 ai rendiconti finanziari nei conti annuali delle Comunità europee per l’esercizio 2008.

[39] Il fatto che i punti deboli individuati come "ricorrenti" dalla Commissione comportino l’applicazione di un tasso più alto di rettifica forfettaria rinforza tale percezione.

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