GLOSSARIO

ACP : Stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico

CPIA : Country Policy and Institutional Assessment (Valutazione politica e istituzionale del paese)

FES : Fondi europei di sviluppo

GFP : Gestione delle finanze pubbliche

OSM : Obiettivi di sviluppo del millennio

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Spese pubbliche e responsabilità finanziaria)

SBG : Sostegno al bilancio generale

SSB : Sostegno settoriale al bilancio

SINTESI

I. La Corte dei conti europea ha svolto un audit della gestione al fine di valutare se la Commissione europea gestisca efficacemente i propri programmi di sostegno al bilancio generale (SBG). L’SBG presenta una serie di vantaggi potenziali rispetto all’approccio tradizionale per progetti. Esso può fornire un maggior volume di aiuti in maniera più prevedibile e, dal momento che finanzia la strategia di sviluppo nazionale del paese partner, quest’ultimo tende a sentirsi maggiormente coinvolto da tale strumento di aiuto. Essendo erogato attraverso il bilancio nazionale, esso può incoraggiare una migliore gestione delle finanze pubbliche (GFP) da parte del paese partner e rafforzare l’obbligo di render conto a livello nazionale. Viene anche visto come un modo per rafforzare il dialogo politico e migliorare l’armonizzazione e il coordinamento degli aiuti tra i donatori, accrescendo così potenzialmente l’efficienza dell’erogazione degli aiuti e riducendo i costi per il paese partner. L’SBG è stato utilizzato in maniera crescente dalla Commissione nel corso dell’ultimo decennio per conseguire il principale obiettivo della sua politica di sviluppo che consiste nel ridurre la povertà.

II. I programmi di SBG sono costituiti, di norma, da un pacchetto di sostegno che comprende il trasferimento di fondi, misure di potenziamento delle capacità, il dialogo con il paese partner e la definizione di condizioni per l’erogazione. Numerosi altri donatori utilizzano l’SBG e la Commissione deve coordinare strettamente i propri programmi con i loro.

III. Al pari di altre modalità di aiuto, l’impatto finale dell’SBG sulla riduzione della povertà dipende dalla situazione specifica di ciascun paese, nonché dall’efficacia della gestione di tali programmi da parte della Commissione. Sebbene la Commissione abbia fatto considerevoli sforzi nel corso dell’ultimo decennio per sviluppare un proprio approccio per fornire aiuti tramite l’SBG, la Corte ha costatato che permangono debolezze nella metodologia e nella gestione dei programmi SBG nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia; tali programmi hanno pertanto minori probabilità di sviluppare appieno la loro potenziale efficacia.

IV. La Corte ha rilevato che, sebbene la considerazione sistematica di obiettivi macroeconomici e della GFP rappresenti un elemento positivo dell’approccio della Commissione, gli obiettivi dei programmi SBG non tengono sufficientemente conto delle circostanze specifiche e delle mutevoli priorità dei paesi partner, nonché degli altri programmi attuati dalla Commissione e da altri donatori. Inoltre, sebbene si siano constatati dei miglioramenti nei programmi più recenti, gli obiettivi dei programmi sono generalmente formulati in termini troppo generici; ciò ostacola la concezione delle varie componenti dei programmi e rende più difficile riconoscere la responsabilità della Commissione per quel che riguarda la loro efficacia.

V. La Commissione non ha ancora definito un quadro adeguato per la gestione dei rischi che permetta di valutare correttamente e di ridurre i rischi dei propri programmi SBG. Ciò è particolarmente importante alla luce dei livelli elevati di rischio fiduciario connessi alla debolezza dei sistemi di gestione delle finanze pubbliche (GFP) e dei livelli significativi di corruzione, nonché del rischio per lo sviluppo derivante dalle debolezze delle strategie nazionali di sviluppo di molti paesi partner.

VI. La logica seguita dalla Commissione nel fissare l’importo dei fondi da assegnare ai singoli programmi SBG non è chiara. Si è tuttavia costatato come la Commissione abbia migliorato la prevedibilità dei propri versamenti ai paesi partner, importante ai fini della loro gestione di bilancio.

VII. Il sostegno fornito al consolidamento delle capacità è utile per rafforzare la GFP, sebbene non sia basato su un’appropriata valutazione delle esigenze prioritarie. In particolare, non si è accordata sufficiente attenzione alla necessità di rafforzare gli organi di vigilanza, quali ad esempio le istituzioni superiori di controllo, i parlamenti, nonché le organizzazioni della società civile il cui obiettivo è monitorare l’utilizzo delle risorse di bilancio da parte delle autorità governative. Questo tipo di aiuto è stato inoltre poco utilizzato per sostenere altri obiettivi SBG, in particolare per quanto riguarda la sanità e l’istruzione. Spesso la Commissione non è stata in grado di attuare pienamente il sostegno allo sviluppo delle capacità entro i termini previsti dai programmi SBG. Nel 2008, la Commissione ha tuttavia adottato una strategia intesa a migliorare l’efficacia della sua cooperazione tecnica.

VIII. Le condizioni basate sui risultati previste dalla Commissione per l’erogazione dell’SBG sono generalmente pertinenti, ma è improbabile che conseguano l’auspicato effetto d’incentivazione in ragione del modo in cui sono definite e attuate. È spesso difficile valutare se le condizioni siano state o meno rispettate, in particolare a causa di una mancanza di chiarezza su cosa debba intendersi per progressi soddisfacenti e delle debolezze dei sistemi statistici usati per valutare i risultati.

IX. Anche se i programmi SBG hanno avuto un effetto catalitico per il rafforzamento del dialogo sul bilancio nazionale e la GFP, la Commissione non utilizza appieno le potenzialità dello strumento in quanto non dispone di competenze sufficienti nei settori prioritari relativi agli obiettivi dei programmi SBG e la sua gestione del processo di dialogo presenta delle debolezze.

X. La rendicontazione esterna della Commissione in materia di sostegno al bilancio generale si concentra prevalentemente sui potenziali benefici in termini di una migliore distribuzione degli aiuti, ma le informazioni sono relativamente modeste per quanto concerne l’effettivo impatto sulla riduzione della povertà. Non è ancora stata definita una metodologia di valutazione in grado di provare se, e in quali circostanze, il sostegno al bilancio contribuisca efficacemente alla riduzione della povertà. La Commissione svolge tuttavia un ruolo guida negli sforzi dei donatori volti a definire tale metodologia.

XI. La Commissione è consapevole della necessità di migliorare la propria gestione dell’SBG e ha avviato, alla fine del 2009, una revisione dei suoi orientamenti interni intesa ad affrontare la maggior parte delle questioni sollevate dalla Corte nella presente relazione, contenente una serie di raccomandazioni di cui la Commissione è invitata a tenere conto in tale contesto.

INTRODUZIONE

1. La riduzione della povertà rappresenta l’obiettivo primario della politica di cooperazione allo sviluppo dell’UE; nel corso dell’ultimo decennio, il sostegno al bilancio generale (SBG) è stato utilizzato in maniera crescente dalla Commissione europea, nonché da altri donatori, quale mezzo per cercare di conseguirlo. L’SBG consiste nel trasferimento di fondi dalla Commissione all’erario di un paese partner al fine di fornire risorse di bilancio supplementari a sostegno di una strategia di sviluppo nazionale. In tal modo, il trasferimento di fondi è anche inteso a favorire la stabilità macroeconomica, generalmente ritenuta un elemento fondamentale per lo sviluppo e la riduzione della povertà. Inoltre, la distribuzione di fondi tramite i sistemi finanziari nazionali dovrebbe anche migliorare la gestione delle finanze pubbliche (GFP), in quanto l’efficacia dei sistemi di GFP è importante anche per ridurre la povertà.

2. I programmi SBG della Commissione, e quelli di altri donatori, comprendono non solo il trasferimento di fondi ma anche altri tre elementi che contribuiscono in maniera fondamentale a sostenere gli obiettivi del programma:

a) le misure di sviluppo della capacità, principalmente attraverso l’assistenza tecnica, volte ad aiutare i paesi a rafforzare l’elaborazione delle politiche e la gestione (cfr. paragrafo 49);

b) la definizione di condizioni per l’erogazione di fondi legate agli obiettivi del programma e concordate tra il paese partner ed i donatori. L’approccio seguito dalla Commissione per quanto riguarda l’utilizzo di tali condizioni mirava principalmente a incentivare maggiormente i paesi in questione a conseguire risultati utilizzando il meccanismo delle cosiddette "quote variabili" per premiare l’efficacia e l’efficienza (cfr. paragrafo 58);

c) il dialogo con il paese interessato per quanto riguarda la concezione, l’attuazione ed i risultati delle politiche nazionali e settoriali, comprese la politica di bilancio. Le maggiori opportunità di dialogo sono spesso considerate come un vantaggio particolare del sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 68).

3. Il sostegno al bilancio generale presenta molte analogie con il sostegno settoriale al bilancio, che prevede anch’esso il trasferimento di fondi all’erario nazionale. Tuttavia, i programmi di sostegno settoriale al bilancio sono destinati a sostenere una politica settoriale anziché una strategia nazionale. Di conseguenza, lo sviluppo delle capacità, le condizioni ed il dialogo si concentrano tutti sul sostegno al settore in questione.

4. Una caratteristica importante dell’SBG è la stretta cooperazione che si stabilisce tra i donatori, dal momento che essi sostengono tutti la medesima strategia nazionale e utilizzano gli stessi sistemi nazionali. Ciò significa che al momento di definire gli obiettivi dei propri programmi SBG e di pianificare il trasferimento di fondi, le misure di sviluppo delle capacità, nonché le condizioni e i dispositivi di dialogo per conseguire tali obiettivi, la Commissione deve anche cercare di coordinare tali "input" con quelli degli altri donatori.

5. Uno stretto coordinamento dei donatori per quel che riguarda l’SBG fa anch’esso parte delle migliori pratiche, poiché permette di ridurre gli oneri di transazione per i paesi partner, derivanti dalla necessità di trattare con numerosi donatori su scala bilaterale. Tuttavia, pur seguendo il principio dell’armonizzazione fra gli interventi dei donatori, la Commissione continua a detenere la responsabilità esclusiva delle decisioni di finanziamento ed è responsabile nei confronti dell’autorità di discarico per quanto riguarda l’uso di fondi dell’UE. La ricerca di un equilibrio tra il necessario approccio di partenariato con i donatori e la responsabilità e l’obbligo di rendere conto che ad essa incombono per i programmi di SBG rappresenta inevitabilmente una difficile sfida per la Commissione.

IL SOSTEGNO AL BILANCIO È LA MODALITÀ D’AIUTO PREFERITA DA MOLTI DONATORI

6. La Commissione ha fornito l’SBG ai paesi ACP a partire dal 7o FES (1990-1995) e ai paesi dell’Asia e dell’America latina dal 2003. L’accordo di Cotonou [1] prevede la possibilità di accordare l’SBG ai paesi ACP; tale possibilità è stata anche formalmente inserita nel nuovo regolamento sullo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo [2] del 2006 riguardante l’Asia e l’America latina. Per la gestione dell’SBG, la Commissione usa una dettagliata guida metodologica interna [3] pubblicata per la prima volta nel 2002, completamente rivista nel 2007 e successivamente aggiornata nel 2009. Nel corso del presente audit, la Commissione ha avviato un’altra revisione di grande portata che si prevede verrà completata nel 2010. La Commissione ha anche dispensato una serie di corsi di formazione per il proprio personale su differenti aspetti del sostegno al bilancio.

7. Il sostegno al bilancio, che si tratti dell’SBG o del sostegno settoriale al bilancio (SSB), è divenuto la modalità di aiuto preferita da molti donatori, compresa la Commissione, in quanto viene considerato il modo più efficace per erogare gli aiuti. Nella dichiarazione di Parigi, firmata nel 2005, i donatori si sono impegnati a versare importi crescenti di aiuti finanziari attraverso i sistemi nazionali. L’UE si è specificamente impegnata a conseguire tale obiettivo fornendo, entro il 2010, il 50 % dell’aiuto da governo a governo mediante sistemi nazionali. Nel 2008, il programma d’azione di Accra è andato oltre la dichiarazione di Parigi affermando che l’uso dei sistemi dei paesi partner – ovvero, principalmente, il sostegno al bilancio – doveva costituire in futuro "la prima opzione" per l’erogazione degli aiuti e che i donatori avrebbero dovuto giustificare chiaramente un loro eventuale non utilizzo.

8. L’entità del sostegno dell’UE al bilancio è andata di conseguenza crescendo nel corso del tempo. Il sostegno al bilancio rappresentava il 30 % (SBG: 21 %, SSB: 9 %) dei finanziamenti totali nell’ambito del nono FES (2001-2007), mentre si prevede che raggiunga il 48 % (SBG: 31 %, SSB: 17 %) dei finanziamenti totali del decimo FES (2008-2013). Per le regioni dell’Asia e dell’America latina, la quota dei finanziamenti erogati tramite il sostegno al bilancio è passata dal 12 % (SBG: 3 %, SSB: 9 %) del periodo 2003-2005 al 25 % (SBG: 5 %, SBS: 20 %) nel periodo 2006-2009. L’SBG è stato usato in 35 paesi ACP ed è stato sinora erogato anche in sette paesi asiatici e dell’America latina. Gli allegati I e II presentano gli impegni per paese.

L’SBG PRESENTA MOLTI VANTAGGI POTENZIALI RISPETTO ALLA CONCESSIONE DI AIUTI NELL’AMBITO DI PROGETTI

9. L’erogazione degli aiuti tramite l’SBG presenta diversi vantaggi potenziali rispetto al finanziamento di progetti specifici. Esso può fornire un maggior volume di aiuti in maniera più prevedibile e, dal momento che finanzia le strategie di sviluppo nazionali dei paesi partner, questi tendono a sentirsi maggiormente coinvolti da tale strumento di aiuto. Essendo convogliato attraverso il bilancio nazionale, l’aiuto può incoraggiare una migliore gestione e programmazione delle finanze pubbliche da parte del paese partner e accrescere l’assunzione di responsabilità interna. L’SBG viene inoltre visto come un modo per rafforzare il dialogo politico e migliorare l’armonizzazione e il coordinamento degli aiuti tra i donatori, accrescendo così potenzialmente l’efficienza della fornitura degli aiuti e riducendo i costi per il paese partner.

10. Al pari di altre modalità di aiuto, l’impatto finale dell’SBG sulla riduzione del livello di povertà dipende dalla situazione specifica di ciascun paese. Il quadro giuridico [4] stabilisce che l’SBG può essere concesso solo quando siano in atto adeguate politiche macroeconomiche, strategie di sviluppo nazionali ben definite e una GFP sufficientemente trasparente, affidabile ed efficace. La Commissione interpreta tali condizioni in maniera dinamica. A suo parere, le debolezze nella gestione delle finanze pubbliche e nella strategia di sviluppo nazionale del paese partner esistenti al momento dell’adozione della decisione di finanziamento non impediscono l’avvio di un programma SBG, a condizione che vi sia la volontà di intraprendere riforme e che queste siano pertinenti e credibili. In tal modo, essa tiene conto non solo della situazione iniziale ma anche della direzione presa dal paese partner. Un approccio analogo in materia di SBG è seguito anche da altri donatori.

11. Oltre alla situazione specifica di ciascun paese, un secondo fattore di grande rilevanza che influenza l’impatto dei programmi SBG è la qualità della loro gestione da parte della Commissione. La presente relazione intende rispondere al seguente quesito: "La Commissione gestisce efficacemente i propri programmi SBG?"

ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT

12. Per rispondere al quesito "la Commissione gestisce efficacemente i propri programmi SBG?" l’audit si è concentrato su quattro aspetti chiave:

a) La Commissione seleziona e formula in maniera adeguata gli obiettivi ed i risultati attesi dei suoi programmi SBG?

b) La Commissione gestisce adeguatamente i principali rischi per l’efficacia dei programmi SBG?

c) La Commissione definisce e attua efficacemente i propri programmi SBG?

d) La Commissione rende conto in maniera chiara, esauriente e accurata della realizzazione degli obiettivi dell’SBG?

13. L’audit ha riguardato sostanzialmente la gestione dei programmi SBG della Commissione nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia. In considerazione delle loro peculiarità, i paesi che sono in una situazione di fragilità sono stati esclusi dall’ambito del presente audit. L’audit ha coperto il nono ed il decimo FES, ovvero gli impegni contratti dal 2001 in poi, e tutti i programmi SBG rientranti nel bilancio generale, il primo dei quali è stato impegnato nel 2003. Le valutazioni della Commissione sull’ammissibilità dei paesi all’SBG sono trattate negli audit finanziari della Corte, le cui costatazioni sono presentate nelle relazioni annuali di quest’ultima. Ove pertinente, la presente relazione fa riferimento a tali costatazioni. L’audit non si proponeva di valutare i vantaggi e gli svantaggi dell’SBG rispetto ad altre modalità di aiuto.

14. L’audit ha comportato un esame analitico di tutti i programmi SBG finanziati in queste regioni nel periodo compreso tra il 2001 ed il 2009, onde valutare l’approccio della Commissione in materia di gestione dell’SBG. Sono stati visitati quattro paesi: Benin, Laos, Paraguay e Uganda; nel corso di tali visite, gli auditor della Corte hanno intervistato personale della Commissione, rappresentanti delle autorità nazionali e altri donatori. Sono stati inoltre coperti i programmi SBG in Nicaragua e Vietnam mediante un esame documentale e questionari inviati alle delegazioni della Commissione nei due paesi. L’audit ha anche previsto riunioni con il segretariato PEFA [5], la Banca mondiale ed il Fondo monetario internazionale, nonché una missione nel Regno unito per visitare il Ministero per lo sviluppo internazionale, l’Istituzione nazionale di controllo ed una società di consulenza. L’audit è stato effettuato tra il maggio 2009 ed il maggio 2010.

OSSERVAZIONI

LA COMMISSIONE NON ADATTA A SUFFICIENZA GLI OBIETTIVI DEI SUOI PROGRAMMI SBG ALLA SITUAZIONE SPECIFICA DI CIASCUN PAESE

15. L’obiettivo generale dei programmi SBG è di sostenere l’attuazione della strategia di sviluppo nazionale di un paese [6]. La Commissione cerca di allineare gli obiettivi specifici dei suoi programmi a queste strategie.

16. La presente sezione si prefigge di stabilire se la Commissione selezioni e formuli in maniera adeguata gli obiettivi ed i risultati attesi dei suoi programmi SBG. La Corte ha inteso accertare se gli obiettivi dei programmi siano precisi e adeguati alla situazione di ciascun paese. Essa ha inoltre voluto appurare se tra gli obiettivi rientri il rafforzamento della GFP nei paesi partner e se i programmi definiscano chiaramente come il sostegno al bilancio contribuirà al conseguimento dei risultati attesi.

GLI OBIETTIVI DEI PROGRAMMI SBG TENDONO AD ESSERE SIMILI PER TUTTI I PAESI PARTNER NONOSTANTE LE DIFFERENTI SITUAZIONI IN CUI SI TROVANO

17. La maggior parte degli obiettivi dei programmi SBG sono molto simili nei differenti paesi in cui la Commissione utilizza questa modalità di aiuto. Nei paesi ACP in particolare, nel corso dell’ultimo decennio, ogni programma ha avuto, nella grande maggioranza dei casi, obiettivi riferiti a quattro settori: stabilità macroeconomica, GFP, sanità e istruzione [7]. Tale approccio "uniforme" non tiene sufficientemente conto delle priorità specifiche e mutevoli di ciascun paese, o degli altri programmi finanziati dalla Commissione e da altri donatori nel paese.

18. Il sistematico inserimento di obiettivi generali di governance economica relativi alla stabilità macroeconomica e alla riforma della GFP rappresenta un elemento positivo dei programmi SBG della Commissione. Sono entrambi essenziali per conseguire l’obiettivo primario dei programmi SBG, vale a dire contribuire a ridurre la povertà. Tuttavia, gli obiettivi GFP selezionati sovente non sono definiti in modo da poter rispondere alle priorità di riforma della GFP dei singoli paesi partner. Nel Laos, ad esempio, gli obiettivi GFP non affrontano gli aspetti importanti del controllo interno e della corruzione, mentre nel Vietnam non è stata attribuita priorità alle questioni di GFP. In Paraguay e nel Nicaragua, sebbene gli strumenti diagnostici in materia di GFP abbiano evidenziato significative debolezze, i programmi SBG non formulano obiettivi programmatici specifici al riguardo.

19. Per quel che riguarda gli altri obiettivi dei programmi SBG, l’approccio della Commissione non rispecchia adeguatamente il fatto che le strategie nazionali di sviluppo di alcuni paesi sono passate nel corso degli ultimi anni a soluzioni mirate alla crescita, al fine di conseguire l’obiettivo primario di ridurre la povertà. Questo cambiamento non trova riscontro negli obiettivi dei nuovi programmi SBG a sostegno di tali strategie nazionali. Un esempio è rappresentato dal nuovo "programma di sviluppo nazionale" dell’Uganda, che era in fase di elaborazione al momento dell’audit della Corte. Rispetto alle precedenti strategie di sviluppo nazionale, che avevano assunto la forma di "piani d’azione per l’eliminazione della povertà" [8], esso pone maggiormente l’accento sulle infrastrutture e sullo sviluppo del settore privato. Sebbene la guida metodologica interna della Commissione riconosca che la crescita è una condizione necessaria per ridurre la povertà, essa non tiene conto dell’importanza che le viene attualmente accordata dai paesi partner e non esamina come la Commissione debba affrontarla al momento di scegliere gli obiettivi programmatici e di stabilire le relative condizioni.

20. Le procedure di programmazione della Commissione prevedono che gli aiuti complessivamente assegnati a ciascun paese debbano essere ampiamente indirizzati a non più di due priorità o "settori chiave" e, qualora il paese possa usufruirne, all’SBG. L’approccio relativamente standardizzato seguito dalla Commissione nel definire gli obiettivi programmatici SBG non considera i settori chiave selezionati. In alcuni paesi, ciò ha anche indotto la Commissione ad attuare programmi SBG con obiettivi legati a sanità e istruzione e, contemporaneamente, finanziare tramite l’SSB, la sanità e/o l’istruzione a livello settoriale. In tali casi, non è chiaro quale valore aggiunto possa avere il programma SBG che persegue obiettivi legati all’istruzione e alla sanità. La Corte ha individuato casi di questo tipo nei programmi in corso di quattro paesi ACP [9]. Il problema si presenta meno grave in Asia e America latina, soprattutto perché i programmi SBG in questi paesi tendono ad essere meno standardizzati e ad avere obiettivi più focalizzati. I programmi SBG nei paesi asiatici, ad esempio, si articolano attorno ai crediti di sostegno alla riduzione della povertà della Banca mondiale che pongono un accento particolare sulla crescita, piuttosto che sui settori sociali, quale elemento chiave per ridurre la povertà.

21. L’uso di obiettivi standardizzati per i programmi SBG della Commissione comporta la difficoltà di adattare i programmi stessi per coordinarli con gli obiettivi dei programmi SBG di altri donatori. Inoltre, il codice di condotta dell’UE in materia di complementarità e divisione dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo del 2007 impone alla Commissione e agli Stati membri di concentrare il proprio coinvolgimento attivo in un paese partner su tre settori al massimo [10]. Ciò induce a chiedersi in che misura i programmi SBG debbano perseguire obiettivi settoriali, dal momento che ciò richiede la partecipazione della Commissione in questi settori oltre che ai due settori chiave.

GLI OBIETTIVI DEI PROGRAMMI SBG SONO SPESSO DEFINITI IN TERMINI TROPPO GENERALI

22. Nella maggior parte dei casi, gli obiettivi dei programmi SBG sono formulati in termini alquanto generali e non indicano chiaramente ciò che i programmi si propongono di conseguire e con quali tempi (cfr. riquadro 1). Ciò nuoce alla definizione delle varie componenti dei programmi SBG, in particolare il trasferimento di fondi, lo sviluppo delle capacità, le condizioni ed il dialogo (cfr. paragrafi 1 e 2). Inoltre, non permette di valutare oggettivamente se gli obiettivi siano stati raggiunti e rende più difficile riconoscere la responsabilità della Commissione per quel che riguarda l’efficacia dei suoi programmi SBG.

RIQUADRO 1

SELEZIONE E FORMULAZIONE DEGLI OBIETTIVI

Buona pratica della Commissione: Laos

I programmi SBG della Commissione nel Laos [11] sono integrati [12] nelle matrici per la politica di sostegno al bilancio della Banca mondiale che forniscono informazioni chiare e dettagliate sulle azioni prioritarie da completare entro i termini del programma. Ad esempio, l’obiettivo di introdurre riforme chiave nel campo della GFP si suddivide in tre obiettivi particolareggiati riguardanti la procedura di bilancio, la trasparenza dei trasferimenti fiscali intergovernativi e la funzione di audit finanziario. Per ciascuno di questi obiettivi particolareggiati, le matrici definiscono le azioni che il governo deve intraprendere per ciascuno degli anni di attuazione del programma. Il chiaro collegamento con indicatori di performance consente di monitorare in modo oggettivo il conseguimento degli obiettivi del programma.

Pratica non soddisfacente della Commissione: Nicaragua

La convenzione di finanziamento per il programma SBG della Commissione in Nicaragua [13] si concentra sulle zone rurali ma non definisce gli obiettivi generali e specifici ed i risultati attesi. Si fa riferimento agli obiettivi generali del piano di sviluppo nazionale senza però definire che cosa la Commissione intenda conseguire con il SBG. Non risulta inoltre chiaro quale sia il contributo atteso in termini di GFP. Sebbene la convenzione di finanziamento descriva le debolezze della GFP e le principali misure intraprese dal governo per migliorare il sistema vigente in questo campo, il miglioramento della GFP non rappresenta un obiettivo esplicito del programma.

23. Nel quadro del decimo FES, sono stati compiuti dei progressi sul piano delle convenzioni di finanziamento migliorando la formulazione degli obiettivi con una chiara distinzione tra obiettivi generali e specifici nella struttura del documento. La Commissione, rivedendo le proprie istruzioni interne in materia di sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 6), intende apportare ulteriori miglioramenti richiedendo al suo personale:

a) di specificare nei documenti di finanziamento le fasi necessarie per attuare le riforme della GFP e le strategie di sviluppo nazionali o le politiche settoriali;

b) di definire gli obiettivi a medio termine del programma.

LA COMMISSIONE NON GESTISCE ADEGUATAMENTE I PRINCIPALI RISCHI PER L’EFFICACIA DELL’SBG

24. Tutta la cooperazione allo sviluppo implica l’assunzione di rischi che possono incidere sull’efficacia degli aiuti. L’SBG implica dei rischi differenti da quelli derivanti dal tradizionale approccio per progetti alla cooperazione allo sviluppo. I principali rischi per l’efficacia dell’SBG sono il rischio fiduciario e il rischio per lo sviluppo: il rischio fiduciario può essere definito come il rischio che il finanziamento governativo non venga utilizzato per lo scopo cui era destinato, ossia ridurre la povertà; il rischio per lo sviluppo può invece essere definito come il rischio che le politiche e le strategie nazionali sostenute dall’SBG siano inadeguate.

25. La presente sezione si prefigge di stabilire se la Commissione gestisca adeguatamente i principali rischi che inficiano l’efficacia dell’SBG. La Corte ha preso in esame il modo in cui la Commissione ha valutato i rischi fiduciario e di sviluppo e le misure da essa adottate per gestire tali rischi (sviluppo delle capacità, condizioni, dialogo e misure per monitorare e ridurre il rischio).

IL QUADRO PER LA GESTIONE DEI RISCHI NON È BEN DEFINITO

26. Le condizioni di ammissibilità per il sostegno al bilancio sono concepite in maniera tale da garantire che l’SBG venga fornito solo in quei paesi che dispongono del quadro necessario affinché esso sia efficace: una sana conduzione delle politiche macroeconomiche, una politica di sviluppo nazionale ben definita, e un sistema di GFP sufficientemente trasparente, affidabile ed efficace (cfr. paragrafo 10). Poiché la Commissione ricorre ad un’interpretazione dinamica delle condizioni di ammissibilità, la presenza di debolezze significative nella gestione delle finanze pubbliche o nelle strategie di sviluppo al momento dell’adozione della decisione di finanziamento non impedisce l’avvio di un programma SBG, a condizione che il paese partner si impegni a intraprendere riforme e che i progressi compiuti nell’attuazione delle stesse siano giudicati pertinenti e credibili. L’attuazione delle riforme è un processo che richiede tempo. Sebbene l’approccio dinamico significhi che la Commissione, assieme agli altri donatori, investe sul futuro, essa deve pur sempre valutare e ridurre i rischi derivanti da sistemi che non offrono nell’immediato sufficienti garanzie in termini di trasparenza, efficienza ed efficacia [14].

27. Per i paesi ACP [15], la valutazione del rischio da parte della Commissione si è concentrata sul rischio che i paesi cessino di rispettare le condizioni di ammissibilità per tutto il periodo di attuazione dei programmi SBG. La valutazione si è basata sui precedenti risultati del paese in materia di SBG e sulle prospettive future dello stesso per quel che riguarda il rispetto dei criteri di ammissibilità. Le conclusioni della valutazione sono state un fattore importante nel decidere se fornire o meno un sostegno al bilancio in quei paesi (cfr. paragrafo 45). Anche se questa valutazione del rischio è utile, essa non è tuttavia sufficiente in quanto non copre l’impatto potenziale del rischio fiduciario e del rischio per lo sviluppo sull’efficacia dell’SBG.

28. La guida metodologica interna della Commissione non prevede la valutazione dei rischi fiduciari e per lo sviluppo. Non vengono identificati i principali tipi di rischio e non vi sono indicazioni su come valutare l’importanza, la probabilità e l’impatto potenziale dei rischi. Non è inoltre chiaro come debbano essere definite le misure di riduzione del rischio (quali il sostegno fornito allo sviluppo delle capacità, il dialogo, le condizioni e le misure a breve termine) per i diversi tipi e livelli di rischio e come tali misure debbano essere coordinate con quelle degli altri donatori.

I RISCHI SONO ELEVATI NELLA MAGGIOR PARTE DEI PAESI CHE BENEFICIANO DELL’SBG MA NON VENGONO AFFRONTATI IN MANIERA ADEGUATA DALLA COMMISSIONE

RISCHIO FIDUCIARIO

29. L’SBG viene fornito per lo più a paesi con sistemi di GFP deboli, come dimostra la valutazione annuale del quadro politico e istituzionale dei paesi (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA) pubblicata dalla Banca mondiale in cui l’indicatore della qualità della gestione di bilancio e finanziaria è relativamente basso per la maggioranza dei paesi che beneficiano dell’SBG [16]. Dei sistemi GFP deboli possono causare spreco di fondi e inefficienze che riducono l’efficacia dei programmi SBG nel perseguire gli obiettivi di riduzione della povertà.

30. Un’altra conseguenza della debolezza dei sistemi GFP è l’aumento della corruzione. La CPIA comprende anche un indicatore concernente la trasparenza, il rendimento di conti e la corruzione nel settore pubblico il cui punteggio è, anche in questo caso, basso per la maggior parte dei paesi che beneficiano dell’SBG [17]. Ulteriori indicazioni dei livelli spesso elevati di corruzione possono essere ricavate dall’indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index) pubblicato da Transparency International. Tra i 27 paesi ACP che non sono in una situazione di fragilità [18] e per i quali è stato pianificato l’SBG nei documenti di strategia nazionale del decimo FES, dodici [19] sono classificati come afflitti da "corruzione dilagante" in base all’indice di percezione della corruzione per il 2009 [20]. Per quel che riguarda i sei paesi dell’America latina e dell’Asia con programmi SBG, cinque [21] sono classificati nello stesso modo.

31. La Corte ha constatato che la Commissione dispone, ai fini del processo decisionale e del monitoraggio, di informazioni pertinenti sui sistemi GFP e sui programmi di riforma tesi a migliorarli. Una fonte di informazioni particolarmente utile sui sistemi GFP sono le valutazioni PEFA (Spese pubbliche e responsabilità finanziaria). Queste si basano su una metodologia comune definita nel 2005 mediante sforzi congiunti dei donatori e con contributi significativi da parte della Commissione. Le valutazioni PEFA sono state effettuate per molti paesi [22], e forniscono informazioni sullo stato del sistema GFP di un paese in base a 28 indicatori. In molti paesi, le valutazioni hanno stimolato il dialogo in materia di GFP, la definizione di piani d’azione per la riforma della GFP e programmi di sostegno alla stessa. I risultati delle valutazioni forniscono anche una buona base per misurare i miglioramenti nel corso del tempo. Sotto tale aspetto, essi sono integrati dalle relazioni annuali sulla GFP redatte dalle delegazioni che forniscono generalmente un buon quadro d’insieme della situazione e degli sviluppi recenti in materia di GFP.

32. La Commissione tuttavia non effettua valutazioni e non formula conclusioni sul rischio fiduciario. Ciò è in parte dovuto al fatto che essa, a differenza di alcuni Stati membri quali, ad esempio, la Francia [23] ed il Regno Unito [24] e di altre organizzazioni [25], non dispone a tal fine di una metodologia specifica. Essa manca inoltre di sufficienti informazioni su come i sistemi GFP operino effettivamente in pratica. Le valutazioni PEFA non sono intese quale strumento di valutazione del rischio fiduciario in quanto non contengono una valutazione sufficientemente approfondita per quel che riguarda il rispetto dei controlli e delle procedure e la stima dell’impatto della corruzione. Tali informazioni dovrebbero di norma essere reperibili nelle relazioni annuali delle istituzioni superiori di controllo e di altri organi di vigilanza. Tuttavia, in Uganda, ove l’istituzione superiore di controllo pubblica una relazione annuale di audit entro tempi ragionevoli, la delegazione della Commissione non ne ha fatto sufficientemente uso per individuare i problemi fiduciari. Nella maggior parte dei paesi, le istituzioni superiori di controllo pubblicano le loro relazioni con notevoli ritardi oppure, nel caso del Laos, esse non vengono nemmeno rese pubbliche.

33. Per la maggior parte dei paesi esaminati, inoltre, la mancanza di trasparenza nella presentazione dei bilanci nazionali e subnazionali rende anche difficile per la Commissione analizzare come siano state usate le risorse di bilancio. Studi a carattere diagnostico quali i "Public Expenditure Tracking Survey" [26] e le "Public Expenditure Review" [27] possono contribuire a compensare la mancanza di informazioni identificando le principali inefficienze e sprechi e permettendo così ai donatori ed ai governi beneficiari di concentrare in via prioritaria i propri sforzi su tali problemi. La Commissione ha fatto un uso relativamente ridotto di tali strumenti.

34. La Commissione utilizza nei suoi programmi SBG una serie di metodi che contribuiscono a ridurre il rischio fiduciario, in particolare il criterio di ammissibilità GFP, che richiede progressi soddisfacenti nella riforma della GFP, e altre condizioni GFP collegate agli esborsi. Il sostegno della Commissione ai programmi di riforma GFP mediante lo sviluppo della capacità ed il dialogo viene anche utilizzato per ridurre il rischio. Tuttavia, la mancanza di un’accurata ed esplicita valutazione del rischio fiduciario rende più difficile redigere un piano volto a ridurre i rischi che li definisca chiaramente indicando le misure necessarie per ridurli ed il tempo richiesto. Inoltre, le misure di riduzione del rischio della Commissione si concentrano prevalentemente su miglioramenti che produrranno effetti solo a medio e lungo termine. Nell’affrontare settori ad alto rischio, si è fatto poco ricorso a misure a più breve termine, concordate coi governi partner, quali ad esempio l’assistenza alle istituzioni superiori di controllo affinché svolgano audit più tempestivi e di migliore qualità o il sostegno ai paesi nell’applicazione delle procedure standard internazionali in materia di appalti (cfr. riquadro 2).

35. Sebbene la Commissione abbia incluso tali misure per ridurre il rischio nella definizione dei suoi programmi SBG nel quadro del nono FES in Uganda e nel Benin, come ad esempio l’impiego di società di audit private per assistere le istituzioni superiori di audit nello svolgimento dei loro audit e di indagini di monitoraggio della spesa pubblica e di revisioni di quest’ultima, esse non sono state accompagnate da un piano di attuazione chiaro e concordato per definire come e con che tempi tali misure debbano affrontare i rischi specifici. In effetti, la maggior parte delle misure pianificate non sono state in definitiva attuate. I programmi SBG nel quadro del decimo FES per questi paesi, come del resto i programmi SBG dei paesi asiatici e dell’America latina esaminati, non prevedono misure a più breve termine.

RIQUADRO 2

RIDURRE IL RISCHIO FIDUCIARIO

Buona pratica della Commissione: Etiopia

Il programma per la tutela dei servizi di base, fase II (Protection of Basic Services Program Phase II) [28] è finalizzato al sostegno dei bilanci delle amministrazioni, a livello regionale e a livello ancor più decentrato, responsabili di servizi di base quali l’istruzione, la sanità e le risorse idriche. Il programma prevede misure rafforzate per quanto concerne la presentazione di relazioni e la rendicontazione, affinché sia possibile verificare se i beneficiari designati usufruiscano effettivamente dei servizi forniti. Tali misure comprendono la presentazione più regolare e tempestiva di relazioni sulla spesa regionale e locale per i servizi di base. Inoltre, il flusso dei fondi governativi deve essere tracciato sino al punto di erogazione finale del servizio mediante, ad esempio, indagini sulla fornitura dei servizi pubblici. Le misure concernenti gli obblighi di relazione e rendicontazione comprendono anche l’esame ex post degli appalti, misure per migliorare le informazioni sul bilancio pubblico a livello regionale, subregionale e di erogazione del servizio, e l’audit continuo delle spese delle amministrazioni locali da parte dell’Auditor General in combinazione con il necessario sostegno fornito allo sviluppo delle capacità del suo personale.

Pratica non soddisfacente della Commissione: Paraguay

I documenti preparatori per l’approvazione del programma SBG della Commissione non menzionano il rischio fiduciario, nonostante la conclusione generale della valutazione sulla responsabilità finanziaria del paese (Country Financial Accountability Assessment) dell’agosto 2004 fosse che il rischio di gestione finanziaria era elevato e che, per ridurre il rischio ad un livello accettabile occorrevano riforme nei settori del controllo interno, dell’audit esterno e del controllo degli enti decentrati. I documenti preparatori non descrivono inoltre i principali rischi relativi a inefficienze e sprechi del bilancio nazionale e non trattano il problema della corruzione malgrado la sua rilevanza [29] . Nonostante l’elevato livello di rischio fiduciario, i documenti preparatori non dimostrano come vadano affrontate le principali debolezze e non è stata attuata alcuna misura a più breve termine.

36. Nei suoi programmi SBG, la Commissione ha accordato un’attenzione relativamente scarsa al rischio di corruzione in termini di obiettivi, di sostegno allo sviluppo della capacità e di monitoraggio, e fa generalmente scarso riferimento a tale problema nella sua documentazione di valutazione dei programmi. Una ragione di ciò risiede nel fatto che la Commissione tende a considerarlo come un problema più generale di governance e che di conseguenza non è stato sufficientemente trattato nel contesto degli sforzi di riforma della GFP. Tuttavia, nel 2008, la Commissione ha notevolmente incrementato i propri sforzi per far fronte alla corruzione in Uganda congiuntamente con altri donatori e con l’Ufficio europeo per la lotta antifrode.

RISCHIO PER LO SVILUPPO

37. Affinché l’SBG sia efficace, oltre a sistemi ben funzionanti di GFP, i paesi devono anche avere strategie di sviluppo nazionale ben definite, integrate con il quadro di bilancio nazionale e con le politiche settoriali. Nella stesura dei programmi SBG, una valutazione strutturata della strategia dovrebbe pertanto rappresentare una parte importante del lavoro della Commissione. La Corte ha constatato che le strategie di sviluppo nazionale sono generalmente descritte nei documenti di programmazione, identificazione e formulazione della Commissione, senza però essere valutate in maniera critica, e che la Commissione non trae una conclusione esplicita in merito alla pertinenza e alla credibilità della strategia.

38. Le strategie di sviluppo nazionale sono ancora generalmente deboli e ciò induce a credere che il rischio per lo sviluppo sia relativamente elevato. Nel 2007, un’analisi della Banca mondiale è pertanto giunta alla conclusione che solo otto dei 62 paesi in via di sviluppo esaminati (13 %) aveva una strategia "ampiamente sviluppata" [30], pur riconoscendo che tutti i paesi stavano compiendo progressi in tale direzione. L’analisi ha rilevato in particolare quanto segue:

a) nella maggior parte dei paesi, le strategie erano solo scarsamente collegate al bilancio;

b) molti paesi stavano ancora perseguendo una molteplicità di strategie a medio termine, cosa che può implicare una significativa duplicazione degli sforzi e compromettere i progressi per altre componenti della strategia di sviluppo;

c) molti paesi avevano identificato obiettivi e priorità corrispondenti alle loro specifiche esigenze, ma necessitavano di chiarire meglio come perseguire tali obiettivi.

39. La Commissione detiene numerose informazioni sui rischi per lo sviluppo. Queste non sono tuttavia chiaramente specificate nei documenti di identificazione e formulazione dei programmi SBG. In Paraguay, ad esempio, rientrano tra i rischi una programmazione insufficiente delle risorse finanziarie e umane necessarie per attuare la strategia di sviluppo nazionale, dei meccanismi istituzionali non adeguati che hanno indebolito e reso inefficienti le politiche, una mancanza di trasparenza nella definizione e attuazione delle politiche e dei programmi e un non appropriato orientamento delle spese. Laddove la Commissione ha identificato i rischi, come ad esempio in Uganda e Vietnam, essa non ha tuttavia espresso un giudizio esplicito sul livello del rischio per lo sviluppo e non ha sistematicamente individuato le misure necessarie per ridurlo.

LA CONCEZIONE E ATTUAZIONE DELLE DIVERSE COMPONENTI DEI PROGRAMMI SBG DA PARTE DELLA COMMISSIONE NON GARANTISCE L’OTTIMIZZAZIONE DELL’IMPATTO POTENZIALE DI QUESTI ULTIMI

40. La presente sezione si prefigge di stabilire se la Commissione abbia concepito e attuato in maniera efficace le diverse componenti dell’SBG, e cioè il trasferimento di fondi, Il sostegno allo sviluppo delle capacità, le condizioni ed il dialogo.

LA LOGICA DELL'ASSEGNAZIONE DEGLI STANZIAMENTI AI SINGOLI PROGRAMMI SBG NON È CHIARA, MA L’ESBORSO DEI FONDI È SEMPRE PIÙ PREVEDIBILE PER I PAESI PARTNER

41. La Corte ha esaminato se la Commissione abbia valutato gli importi dei singoli programmi SBG in base ai loro obiettivi e alla situazione specifica dei paesi. Essa ha inoltre esaminato se la Commissione eroghi l’SBG in modo prevedibile e in linea con i sistemi di bilancio nazionali.

MANCANZA DI UN QUADRO DI RIFERIMENTO PER VALUTARE L’ADEGUATEZZA DEGLI IMPORTI DEI PROGRAMMI SBG

42. I documenti di strategia nazionale e i vari documenti usati per decidere in merito ai programmi SBG che sono stati esaminati dalla Corte non forniscono chiare spiegazioni su come siano stati decisi gli importi attribuiti a titolo dell’SBG. Nella maggior parte dei casi, viene fatto riferimento solo all’obiettivo generale di accrescere l’utilizzo da parte della Commissione del sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 7).

43. L’imprecisione degli obiettivi (cfr. paragrafo 22) rappresenta un problema per la valutazione degli importi da attribuire ai singoli programmi SBG. Ad esempio, l’importo necessario per produrre un effetto sui modelli di spesa di bilancio del paese partner o per finanziare il disavanzo di bilancio può essere molto diverso da quello richiesto per il rafforzamento dei sistemi di GFP.

44. La Commissione non effettua una valutazione strutturata per ponderare i benefici attesi ed i rischi. I suoi orientamenti interni prevedono che venga prima fissata la dotazione finanziaria per l’SBG e che vengano in seguito valutati i benefici attesi ed i rischi derivanti da tale assegnazione. Un approccio più logico consisterebbe nel valutare dapprima i benefici attesi ed i rischi di un programma SBG e di definire poi la dotazione finanziaria in base a tale valutazione, entro i limiti delle dotazioni complessivamente previste per il paese.

45. Per quel che riguarda i rischi, la Commissione tiene conto del rischio di non utilizzo dell’SBG legato al mancato rispetto dei criteri di ammissibilità (cfr. paragrafo 27). Per il decimo FES, in generale, quanto più bassa era la valutazione di tale rischio per un paese, tanto maggiore era l’SBG che lo stesso aveva la probabilità di ricevere e tanto più elevata la percentuale del programma indicativo nazionale attribuita all’SBG (cfr. tabella). La Commissione non tiene tuttavia conto dei rischi fiduciario e di sviluppo (cfr. paragrafi 32 e 37) al momento di decidere l’importo del finanziamento.

TABELLA

CORRELAZIONE TRA LE QUOTE ASSEGNATE A TITOLO DELL’SBG E LA VALUTAZIONE, DA PARTE DELLA COMMISSIONE, DEL RISCHIO DI NON UTILIZZO DELL’SBG A CAUSA DEL NON RISPETTO DEI CRITERI DI AMMISSIBILITÀ

| RISCHIO BASSO | RISCHIO MEDIO | RISCHIO ELEVATO |

Numero di paesi ACP con programmi di sostegno al bilancio pianificati nel loro programma indicativo nazionale per il decimo FES | 20 | 14 | 8 |

Numero di paesi ACP senza programmi di sostegno al bilancio pianificati nel loro programma indicativo nazionale per il decimo FES [1001] | 0 | 8 | 18 |

Sostegno al bilancio in percentuale del programma indicativo nazionale per il decimo FES | Medio | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Minimo | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Massimo | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

LA COMMISSIONE EROGA L’SBG IN MODO PREVEDIBILE E IN LINEA CON I SISTEMI NAZIONALI

46. Per definizione, un elemento centrale del sostegno al bilancio è rappresentato dal trasferimento di fondi da parte della Commissione per sostenere il bilancio nazionale del paese beneficiario. Nel corso degli ultimi anni, la migliore pratica in materia di sostegno al bilancio ha sottolineato l’importanza per i paesi partner della prevedibilità dei flussi del sostegno al bilancio assegnato dai donatori. Ciò permette ai paesi partner di conoscere con sufficiente anticipo l’importo ed il calendario degli esborsi.

47. La prevedibilità degli esborsi SBG della Commissione è generalmente buona. Nella maggior parte dei paesi, si prevede che l’esborso venga effettuato nell’esercizio successivo alla valutazione della performance in modo da permettere al paese partner di inserire l’SBG in bilancio tra le entrate previste. La maggior parte dei casi in cui i pagamenti sono stati effettuati in ritardo era riconducibile a ritardi da parte dei paesi beneficiari nella presentazione delle richieste di esborso e non si sono registrati effetti negativi significativi.

48. La Commissione ha in particolare preso provvedimenti importanti intesi a migliorare la prevedibilità, con l’introduzione dei cosiddetti "contratti OSM" (obiettivi di sviluppo del millennio) [32]. Questi programmi impegnano i fondi per un periodo di sei anni invece dei normali tre e, nel caso in cui si continuino a rispettare le condizioni di ammissibilità, permettono l’esborso di almeno il 70 % del totale degli stanziamenti a prescindere dai risultati. I contratti OSM vengono concessi solamente a paesi che abbiano in passato ottenuto successi nell’attuazione del sostegno al bilancio, che mostrino un impegno a monitorare e perseguire gli OSM, e che abbiano sistemi di coordinamento attivo dei donatori per l’analisi dei risultati e il dialogo.

IL SOSTEGNO FORNITO ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ HA FORNITO UTILI CONTRIBUTI MA SPESSO NON SI È BASATO SU UNA VALUTAZIONE APPROPRIATA DELLE ESIGENZE PRIORITARIE

49. Il sostegno allo sviluppo delle capacità è una delle componenti chiave dei programmi SBG ed è direttamente incluso nel programma SBG oppure forma oggetto di un programma di accompagnamento specifico per contribuire agli obiettivi del programma SBG. Di norma, il 5 % circa del finanziamento complessivo del programma SBG è accantonato per lo sviluppo delle capacità.

50. La presente sezione si prefigge di stabilire se il sostegno allo sviluppo delle capacità fornito nel contesto dei programmi SBG contribuisca efficacemente al conseguimento degli obiettivi del programma. La Corte ha esaminato se il sostegno allo sviluppo delle capacità sia pertinente, sufficiente e chiaramente definito in funzione degli obiettivi del programma e degli interventi fatti da altri donatori. Si è inoltre esaminato se il sostegno allo sviluppo delle capacità sia stato attuato in maniera appropriata.

IL SOSTEGNO ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ PUÒ NON ESSERE SUFFICIENTE E PUÒ NON ESSERE LA FORMA DI SOSTEGNO PIÙ PERTINENTE

51. Nonostante l’importanza del sostegno allo sviluppo delle capacità, la Commissione non ha criteri o linee guida per valutare il sostegno allo sviluppo delle capacità richiesto per far fronte alle esigenze prioritarie del paese partner. I bisogni in materia di sviluppo delle capacità non sono valutati in modo completo e non tengono sistematicamente conto, al momento in cui la Commissione decide gli importi da assegnare ai programmi SBG, del sostegno fornito da altri donatori [33].

52. Il miglioramento della GFP rappresenta un importante obiettivo per tutti i programmi SBG della Commissione (cfr. paragrafo 18) e lo sviluppo delle capacità può svolgere un ruolo importante per ridurre i rischi. Pertanto, il sostegno allo sviluppo delle capacità da parte della Commissione si concentra soprattutto sulla GFP. Non vi è tuttavia un chiaro nesso tra l’esigenza di migliorare la GFP in un determinato paese e gli importi previsti per il sostegno allo sviluppo delle capacità. Non è quindi chiaro se la quota del finanziamento del programma SBG assegnata allo sviluppo delle capacità, generalmente nell’ordine del 5 %, sia sufficiente a produrre un impatto significativo.

53. Solo una parte limitata dello sviluppo delle capacità per la GFP è stata utilizzata per rafforzare organi di sorveglianza quali le istituzioni superiori di controllo, i parlamenti e le organizzazioni della società civile che cercano di monitorare l’uso delle risorse di bilancio da parte del governo [34]. Il sostegno allo sviluppo delle capacità in settori diversi dalla GFP, sui quali pure si concentrano gli obiettivi dei programmi SBG, in particolare la sanità e l’istruzione, è stato decisamente pertinente ma, in genere, marginale.

54. In alcuni casi, il sostegno allo sviluppo delle capacità è stato utilizzato per finanziare l’assistenza alla gestione dei programmi SBG. Di conseguenza, questi fondi non hanno direttamente contribuito alla creazione di capacità sostenibili nel paese partner. In Nicaragua, l’assistenza tecnica si è concentrata principalmente sulla produzione di relazioni, il monitoraggio delle condizioni, la preparazione delle richieste di esborso e l’analisi dei piani governativi. Analogamente, nel Benin, oltre un terzo dei fondi disponibili per il sostegno allo sviluppo delle capacità nell’ambito del nono FES è stato destinato alla valutazione degli indicatori, alla redazione delle analisi annuali congiunte, alla formulazione del programma SBG nel quadro del decimo FES e alla concezione del sostegno allo sviluppo delle capacità nella GFP e in campo statistico.

55. Nel luglio 2008, la Commissione ha adottato una strategia [35] tesa a migliorare l’efficacia della sua assistenza allo sviluppo delle capacità stabilendo che essa deve sostenere programmi nazionali, essere basata su richieste del paese partner e perseguire risultati sostenibili. Si sono riscontrati miglioramenti nella concezione del sostegno allo sviluppo delle capacità nell’ambito dei programmi avviati dopo l’adozione di tale strategia. Il sostegno allo sviluppo delle capacità fornito nell’ambito del decimo FES nel Benin e in Uganda viene erogato tramite fondi fiduciari multidonatori e risulta, rispetto al nono FES, più pertinente alle esigenze prioritarie, offrendo una migliore pianificazione e un miglior coordinamento con gli altri donatori. Non è ancora chiaro, tuttavia, come siano stati definiti gli importi del sostegno mediante tali meccanismi.

IL SOSTEGNO EROGATO HA FORNITO UTILI CONTRIBUTI ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ, MA UNA QUOTA SIGNIFICATIVA DEI FONDI DISPONIBILI NON È STATA IMPEGNATA

56. Il sostegno allo sviluppo delle capacità ha fornito utili contributi, specialmente quando il sostegno è stato erogato in risposta ad una chiara richiesta del paese partner. Nel campo della GFP, il sostegno è prevalentemente legato a riforme governative della GFP in settori quali il processo di bilancio, il controllo interno, gli appalti pubblici e la qualità delle informazioni statistiche. Nei casi in cui il sostegno allo sviluppo delle capacità si è concentrato su altri settori, esso ha riguardato ad esempio la formulazione di strategie nazionali e settoriali, lo sviluppo di sistemi di gestione delle informazioni settoriali, il monitoraggio e la valutazione (cfr. riquadro 3).

RIQUADRO 3

SOSTEGNO ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ

Buona pratica della Commissione: Laos

La Commissione ha destinato una quota significativa (pari al 20 % circa) dei propri finanziamenti legati all’SBG allo sviluppo delle capacità, il che rispecchia i limiti del governo in questo campo. Il programma si concentra sulle debolezze della GFP ma cerca anche di sviluppare le capacità nell’erogazione dei servizi sociali, riferita all’obiettivo della Commissione di migliorare i risultati nei settori della sanità e dell’istruzione Tra gli obiettivi dell’assistenza tecnica rientrano l’agevolazione del dialogo settoriale tra i ministeri e i partner dello sviluppo e l’aiuto fornito al governo per conseguire gli obiettivi degli indicatori di performance legati alle quote variabili del programma SBG. Si sono create così delle sinergie tra le diverse componenti dell’SBG, in particolare il sostegno allo sviluppo delle capacità da un lato ed il dialogo e le condizioni dall’altro.

Pratica insoddisfacente della Commissione: Benin

Il sostegno allo sviluppo delle capacità, da fornire nel quadro del programma SBG del nono FES, rappresenta circa il 2 % del finanziamento del programma e non è chiaramente definito in termini di esigenze, obiettivi, priorità e pianificazione. Non vi è alcun parere documentato su quali miglioramenti potrebbero e dovrebbero essere realizzati nell’arco del programma e su come il sostegno allo sviluppo delle capacità possa contribuirvi. Non vi è stata una valutazione delle esigenze e non è stata fornita una giustificazione in merito alla scelta di sostenere certi settori a discapito di altri quali, ad esempio, le misure anti corruzione e la riforma amministrativa, sebbene questi fossero stati indicati nella strategia di riduzione della povertà come atti a contribuire ad una buona GFP. Vi è anche un programma specifico distinto per sostenere la riforma della gestione pubblica per obiettivi. Tale programma affronta importanti debolezze ma non è chiaro come si articoli col programma SBG. I risultati del sostegno fornito sono stati variabili, in quanto parte di esso non ha portato ad un effettivo miglioramento dei sistemi.

57. Per la maggior parte dei programmi SBG, i fondi destinati al sostegno allo sviluppo delle capacità sono stati da ultimo impegnati solo in parte, riducendo così l’efficacia di questa componente dei programmi SBG. Infatti, mediamente, solo il 60 % circa degli importi destinati allo sviluppo delle capacità sono impegnati prima della chiusura dei programmi. Ciò è in parte dovuto al fatto che il periodo di attuazione del programma è spesso troppo breve perché sia possibile concepire e attuare pienamente la componente riguardante lo sviluppo delle capacità. Tale problema è stato esacerbato, dapprima, da difficoltà nel definire le esigenze e, successivamente, da ritardi nell’attuazione delle attività di sviluppo delle capacità. La Corte ha pertanto costatato notevoli ritardi nell’avvio delle azioni di sviluppo delle capacità in quattro dei sei paesi controllati. Tali difficoltà di attuazione non riguardano tuttavia specificamente il sostegno allo sviluppo delle capacità fornito dai programmi SBG [36].

LE CONDIZIONI LEGATE ALL’ESBORSO SONO ORIENTATE AI RISULTATI MA, IN PRATICA, NON OPERANO COME PREVISTO

58. Le condizioni legate all’esborso dell’SBG comprendono quelle generali, riguardanti l’ammissibilità al sostegno al bilancio, che devono essere soddisfatte prima del pagamento di ogni quota fissa o variabile, e quelle specifiche, legate principalmente al meccanismo della quota variabile, relative al conseguimento degli obiettivi associati agli indicatori di performance [37]. Il meccanismo della quota variabile è una caratteristica particolare dei programmi di sostegno al bilancio della Commissione e rispecchia l’accento crescente posto, nella cooperazione allo sviluppo, sulla gestione orientata ai risultati. In quanto incentivo, l’importo erogato dalle quote variabili dipende dalla misura in cui sono stati raggiunti gli obiettivi relativi agli indicatori di performance prescelti.

59. La Corte ha esaminato se le condizioni legate all’esborso dei programmi SBG siano pertinenti rispetto ai loro obiettivi, rappresentino un incentivo per il governo a conseguire gli obiettivi e consentano una valutazione obiettiva dei progressi compiuti.

LE CONDIZIONI SONO GENERALMENTE PERTINENTI MA È IMPROBABILE CHE PRODUCANO L’EFFETTO D’INCENTIVAZIONE PERSEGUITO

60. Le condizioni generali legate al pagamento di ogni quota, fissa o variabile, sono pertinenti in quanto sono in linea con gli obiettivi del paese di mantenere la stabilità macroeconomica e di compiere progressi in materia di sana GFP e di riduzione della povertà. In alcuni casi, vi sono possibilità di miglioramento per quel che riguarda l’identificazione delle misure prioritarie di GFP da attuare [38]. Anche le condizioni specifiche collegate alle quote variabili dei programmi SBG sono generalmente pertinenti in quanto sono in linea con le priorità di sviluppo nazionali del paese partner (cfr. riquadro 4). La Commissione utilizza in misura crescente gli indicatori di performance della strategia di sviluppo nazionale del paese partner. In alcuni programmi, la Commissione ha utilizzato indicatori concernenti in particolare le regioni più povere dei paesi partner o disaggregati per genere, in modo da accrescerne la pertinenza rispetto alle priorità di riduzione della povertà.

61. La Corte ha riscontrato che l’effetto incentivante del meccanismo della quota variabile è stato probabilmente inferiore al previsto. Spesso, è stato difficile fissare obiettivi appropriati per gli indicatori di performance. Obiettivi non sufficientemente impegnativi o troppo ambiziosi possono ridurre l’effetto incentivante. Inoltre, spesso non sono disponibili dati statistici affidabili per poter stabilire chiare basi di confronto e ottenere informazioni sulla tendenza del passato (cfr. paragrafo 67).

62. La documentazione della Commissione non ha inoltre dimostrato l’effettivo svolgimento, nel corso del processo di definizione degli obiettivi, di un’analisi sufficiente delle riforme fattibili e delle risorse di bilancio supplementari necessarie per poter conseguire gli obiettivi. Poiché le proposte per gli obiettivi provengono sempre più dal paese stesso, la Commissione deve mantenere un dialogo approfondito con le autorità nazionali per garantire che gli obiettivi non vengano fissati a un livello deliberatamente troppo basso o irrealisticamente elevato. Molte delegazioni della Commissione non dispongono tuttavia di competenze sufficienti al riguardo (cfr. paragrafo 74). Talvolta, inoltre, gli obiettivi sono stati definiti solo in una fase avanzata dell’esercizio per il quale era in corso la valutazione della performance.

RIQUADRO 4

SELEZIONE DELLE CONDIZIONI

Buona pratica della Commissione: Nicaragua

Il programma SBG in Nicaragua si concentra sulle zone rurali e su una selezione di indicatori sociali, indicatori del settore privato e indicatori GFP. I tre indicatori sociali del programma sono pertinenti rispetto agli obiettivi dei documenti sulla strategia di riduzione della povertà, in quanto affrontano alcune delle cause della povertà identificate in questa strategia nazionale. I quattro indicatori per il settore privato del programma riguardano il problema dell’affitto dei terreni e della capacità produttiva e sono coerenti con la priorità accordata nei documenti sulla strategia di riduzione della povertà agli investimenti nelle zone rurali e alla necessità di rafforzare il legame esistente tra produzione, competitività e valorizzazione dei terreni per ridurre la povertà. Uno dei due indicatori GFP è in linea con le raccomandazioni del piano d’azione in materia di GFP. Inoltre, la selezione degli indicatori della Commissione ha tenuto conto delle complementarietà con due programmi SSB.

Pratica insoddisfacente della Commissione: Benin

La pertinenza degli indicatori di performance è inficiata da una serie di debolezze:

tutti gli obiettivi per il 2005 relativi al settore dell’istruzione sono stati conseguiti, dando così l’impressione di un buon risultato del settore, ma l’esame annuale congiunto [39] per tale esercizio ha concluso che l’attuazione delle riforme in questo settore non era soddisfacente;

due dei quattro indicatori relativi al settore sanitario misurano la frequenza delle visite ai centri sanitari. Tuttavia, una delle priorità governative era costituita dalle azioni di prevenzione della malaria che hanno probabilmente un effetto negativo sugli indicatori. Di conseguenza, la Commissione ha dovuto escludere questi indicatori dal calcolo della quota variabile per l’esercizio 2006;

gli indicatori GFP non affrontano le esigenze principali del processo di riforma della GFP. In base alle conclusioni degli esami annuali congiunti e della valutazione PEFA, vi era una maggiore esigenza di apportare miglioramenti nei settori del controllo esterno, della responsabilità finanziaria e della riscossione delle imposte. Tale punto di vista era condiviso anche dalla valutazione della qualità interna della Commissione per la formulazione del programma SBG nel quadro del decimo FES. Tuttavia, questo programma non contiene una condizione relativa al tasso di riscossione delle imposte e comprende una sola condizione sul controllo esterno per la quota variabile del 2009 che non è stata mantenuta per il resto del programma.

63. In Uganda, la metà degli obiettivi SBG relativi al settore sanitario sono stati fissati, senza una spiegazione, al di sotto oppure troppo al di sopra del punto di riferimento. Nel Laos e in Paraguay, diversi obiettivi fissati risultavano poco impegnativi, e talvolta corrispondevano semplicemente al livello di partenza. In Nicaragua, il governo ha riconosciuto che per molti obiettivi non vi era una dotazione di bilancio adeguata.

64. Un ulteriore fattore che influisce sull’effetto incentivante della quota variabile è la percentuale del programma SBG ad essa assegnata. La Commissione non ha criteri in base ai quali decidere sulla ripartizione dei fondi tra la quota fissa e quella variabile, e ciò provoca differenze significative tra regioni e paesi nelle percentuali loro assegnate [40]. In effetti, la combinazione di quote fisse/quote variabili può anche variare in maniera significativa tra due programmi consecutivi nello stesso paese e senza che venga fornita una chiara spiegazione per tale cambiamento. La Commissione ritiene che la percentuale dell’SBG attribuita alla quota variabile debba essere più elevata nei paesi in cui essa nutre maggiori dubbi circa il loro impegno a ridurre la povertà e ad attuare le riforme. Tale approccio non è tuttavia menzionato nelle linee guida interne della Commissione o in documenti dei singoli programmi. Inoltre, nel caso di un numero significativo di programmi SBG, nei paesi asiatici e dell’America latina in particolare, le quote variabili non vengono utilizzate.

65. Alcune convenzioni di finanziamento contengono anche disposizioni secondo cui, qualora non vengano conseguiti gli obiettivi corrispondenti agli indicatori di performance della quota variabile, la Commissione può versare i fondi non esborsati alla fine del programma, purché siano soddisfatte nuove condizioni. Una tale possibilità era prevista dai programmi SBG per il Benin, il Nicaragua e il Paraguay. In altri casi, i fondi non esborsati sono stati riassegnati ad altri programmi o progetti della Commissione nel paese in questione.

RISULTA SPESSO DIFFICILE VALUTARE SE LE CONDIZIONI SIANO STATE O MENO RISPETTATE

66. Le condizioni generali cui sono sottoposti gli esborsi SBG sono spesso definite in modo vago, in quanto sono basate su risultati "soddisfacenti" dei governi partner nell’attuazione delle strategie di sviluppo nazionali, della riforma della GFP e della gestione macroeconomica. Non vengono definite le tappe fondamentali o le realizzazioni che possano servire da criteri per definire cosa debba intendersi per risultato "soddisfacente". Come osservato nelle relazioni annuali della Corte sulle attività finanziate dal settimo, ottavo, nono e decimo FES [41], la Commissione conclude spesso che i progressi nella riforma della GFP sono stati "soddisfacenti" pur disponendo solo di limitati elementi probatori a supporto di questa posizione. Tale approccio rispecchia sovente la preoccupazione della Commissione di garantire la continuità dei suoi programmi, anche se si deve riconoscere che la stessa, dopo l’avvio del decimo FES, ha migliorato la sua analisi in questo settore.

67. L’inaffidabilità dei dati può rendere difficile valutare se le condizioni basate sugli obiettivi degli indicatori di performance siano state rispettate o meno. L’analisi svolta dalla Banca mondiale nel 2007 sulle strategie di sviluppo nazionale basate sui risultati ha evidenziato le carenze dei sistemi statistici come una delle sfide principali cui devono far fronte quasi tutti i 62 paesi presi in esame. Il problema è aggravato dal fatto che la Commissione fissa i propri obiettivi per gli indicatori di performance della quota variabile su base annua, sebbene in alcuni settori i progressi rispetto all’anno precedente possano essere realisticamente attesi in termini di lievi incrementi percentuali. Tali incrementi di modesta entità sono difficilmente misurabili in maniera affidabile.

LE POSSIBILITÀ DI DIALOGO CON I PAESI PARTNER NON VENGONO PIENAMENTE SFRUTTATE

68. Uno dei benefici principali del sostegno al bilancio è rappresentato dalle maggiori opportunità offerte ai donatori di stabilire un dialogo con i governi sulle politiche nazionali. Il dialogo può anche svolgere un ruolo molto importante nell’aiutare a conseguire gli obiettivi dei programmi SBG, in quanto permette alla Commissione di discutere con i governi la definizione e l’attuazione degli obiettivi politici fondamentali sostenuti dai programmi. Il dialogo rappresenta anche un elemento chiave dell’approccio orientato ai risultati utilizzato dalla Commissione in materia di sostegno al bilancio, in quanto la stessa lo usa contestualmente alle condizioni e obiettivi fissati per esaminare la performance dei governi. Il dialogo avviene, di norma, a livello politico e tecnico e coinvolge gli altri donatori.

69. La Corte ha esaminato se la Commissione gestisca il dialogo con il paese partner in maniera da contribuire al conseguimento dei risultati attesi dai programmi SBG. A tale fine, la Corte ha valutato se gli obiettivi e le modalità del dialogo fossero chiaramente definiti e appropriati, se la Commissione abbia partecipato attivamente al dialogo a livello appropriato e secondo le modalità previste e se il contributo della Commissione al dialogo abbia affrontato in maniera adeguata gli aspetti fondamentali legati alla riduzione della povertà e alla GFP.

MANCANZA DI UN QUADRO APPROPRIATO CHE GARANTISCA L’EFFICACIA DEL DIALOGO

70. Nella maggior parte dei paesi in cui viene erogato l’SBG, sono stati sottoscritti degli accordi congiunti tra i donatori e i paesi partner per definire principi comuni e procedure per la conduzione del dialogo; la Commissione sostiene attivamente e partecipa a tali accordi. Tuttavia, la Commissione non ha ancora elaborato orientamenti dettagliati al fine di garantire che, nell’ambito di tale quadro, il personale sfrutti pienamente le opportunità di dialogo.

71. Gli orientamenti interni della Commissione forniscono scarse informazioni su quali dovrebbero essere gli obiettivi e il contenuto del dialogo, nonché su come intraprendere e documentare il dialogo nelle varie fasi del ciclo del programma. Essi tuttavia richiedono che si stabilisca una strategia appropriata per il dialogo quando vengono identificate debolezze relative ad aspetti chiave del programma SBG. In pratica, tali strategie non sono state redatte a dispetto dell’utile ruolo che potrebbero svolgere, in tutti i programmi SBG, nel contribuire a migliorare sistematicamente l’efficacia del dialogo fissando chiari obiettivi e modalità e definendo le risorse umane necessarie per condurre il dialogo.

72. La misura in cui i programmi SBG hanno stabilito solide basi per il dialogo è variabile. In Laos e Vietnam gli obiettivi e le modalità del dialogo erano chiaramente definiti nel ciclo annuale dei programmi "strategia di riduzione della povertà" diretti dalla Banca mondiale, cui hanno contribuito i programmi SBG della Commissione; in tali casi, il dialogo si incentrava sulle riforme che i governi nazionali dovevano introdurre. Al contrario, in Uganda e Uruguay vi erano scarse informazioni dettagliate su quali fossero gli obiettivi specifici del dialogo della Commissione nel corso del programma e, in Paraguay, le modalità da utilizzare per conseguirli erano anch’esse meno chiare. Nel Benin, nel decimo FES, si sono fatti notevoli progressi al riguardo rispetto al nono FES.

IL COINVOLGIMENTO DELLA COMMISSIONE NEL DIALOGO È VARIABILE, MA È SPESSO LIMITATO

73. I programmi SBG hanno svolto un ruolo particolarmente importante nel consentire alla Commissione di condurre un dialogo sul bilancio nazionale e la GFP, ed il contributo della Commissione al dialogo SBG è generalmente più sviluppato in questo settore. I risultati delle valutazioni PEFA (cfr. paragrafo 31) hanno spesso svolto un ruolo catalitico nel rafforzare il dialogo GFP. In altri settori su cui si focalizzano di norma gli obiettivi dei programmi SBG, il dialogo della Commissione si limita in molti casi a questioni relative alla valutazione del rispetto delle condizioni previste per le quote variabili e fisse del programma anziché affrontare i risultati complessivi ottenuti dai governi nazionali nei settori in questione. Di conseguenza, la Commissione spesso non svolge nel dialogo il ruolo che ci si potrebbe attendere alla luce degli importanti contributi finanziari da essa forniti (cfr. riquadro 5).

RIQUADRO 5

DIALOGO

Buona pratica della Commissione: Vietnam

Nel Vietnam, la Commissione fornisce l’SBG nell’ambito dei crediti di sostegno alla riduzione della povertà della Banca mondiale, che rappresentano il meccanismo di SBG utilizzato da tutti i donatori in questo paese. Esso fornisce un quadro di riferimento chiaro per il dialogo tra la comunità dei donatori, guidata dalla Banca mondiale, ed il governo. Esso prevede un ciclo annuale nel corso del quale tutti i cofinanziatori congiuntamente definiscono, monitorano e valutano le condizioni con il governo. Per il dialogo, la Commissione si concentra su un numero ristretto di settori che rispecchia i suoi sforzi per il rispetto del codice di condotta dell’UE in materia di divisione dei compiti nell’ambito della politica di sviluppo.

Pratica insoddisfacente della Commissione: Paraguay

L’obiettivo del programma SBG in Paraguay è di sostenere l’attuazione della rete per la protezione sociale, che è un elemento significativo dell’asse "protezione sociale" della strategia nazionale di riduzione della povertà. Dopo il grande mutamento politico avvenuto in seguito alle elezioni, il dialogo si è svolto in un contesto politico particolare. Non esiste un quadro di riferimento strutturato per il dialogo, con meccanismi di coordinamento dei donatori quali, ad esempio, i gruppi di lavoro o gli esami annuali congiunti ove discutere nei dettagli l’attuazione della strategia nazionale di riduzione della povertà. La Commissione ha concentrato il dialogo sul rispetto da parte del governo degli indicatori usati per le quote variabili. Di conseguenza, essa ha prestato scarsa attenzione all’attuazione complessiva della rete di protezione sociale e non ha colto l’opportunità di un più ampio dibattito sulla qualità dei servizi sociali. Di fatto, il monitoraggio limitato da parte della Commissione dell’attuazione della rete di protezione sociale e del piano d’azione GFP pone limiti alla possibile ampiezza del dialogo. Ciò impedisce di diagnosticare per tempo l’eventuale inadeguatezza della performance, e di reagire tempestivamente attraverso il dialogo. Quando gli indicatori non sono stati conseguiti, o quando sono stati conseguiti con un margine assai più ampio di quello normalmente prevedibile, la Commissione non ha cercato di ottenere spiegazioni dal governo e non ha messo in discussione l’affidabilità delle statistiche.

74. Un fattore chiave che influisce sulla qualità del dialogo è la capacità del personale della Commissione interessato. Una ragione importante per cui la Commissione non ha sfruttato pienamente le possibilità di dialogo offerte dall’SBG risiede nel fatto che molte delle delegazioni della Commissione non dispongono di competenze sufficienti per quel che riguarda i settori prioritari coperti dagli obiettivi del programma SBG. Nella sua relazione annuale sui FES per l’esercizio 2007 (paragrafo 33), la Corte indicava che "l’aumento del sostegno al bilancio ... crea un bisogno di competenze e conoscenze specifiche; la Corte osserva che la struttura di audit interno (IAC) di EuropeAid ha raccomandato, per quanto riguarda il sostegno al bilancio, l’elaborazione di una politica delle risorse umane comprendente obiettivi relativi al numero, alle competenze e alle conoscenze del personale responsabile del sostegno al bilancio".

75. Sebbene la Commissione abbia generalmente fatto del dialogo GFP una priorità, è stato difficile assumere specialisti GFP a causa delle competenze relativamente limitate disponibili in questo settore. La Commissione si è sforzata di superare tale problema realizzando diversi corsi di formazione in materia di GFP. Si rileva la tendenza ad attribuire una priorità minore al fatto di garantire un livello di personale adeguato per contribuire al dialogo nei settori della sanità e dell’istruzione, nonostante la Commissione abbia sistematicamente incluso nei programmi SBG degli obiettivi per questi due settori [42]. La delegazione nel Benin, pertanto, disponeva di specialisti GFP ma non aveva personale specializzato nei settori della sanità e dell’istruzione; di conseguenza, non partecipava ai gruppo di lavoro [43] di questi due settori e poteva partecipare solo in misura limitata agli esami annuali congiunti [44].

76. Le lettere trasmesse dalla Commissione ai governi per informarli sugli importi della quota variabile da erogare vengono utilizzate come parte del dialogo. La Commissione include in tali lettere dei messaggi pertinenti su questioni che destano preoccupazioni riguardo alla continuazione dell’ammissibilità del programma SBG, all’attuazione dello stesso e ai risultati ottenuti dal governo nei settori su cui è focalizzato il programma. In alcuni paesi, tuttavia, tale opportunità non è stata affatto sfruttata (ad esempio, in Paraguay), o lo è stata parzialmente (nel Benin, ad esempio).

77. Nonostante l’importanza del dialogo, la rendicontazione interna della Commissione sul dialogo intrapreso specificamente nel contesto dei propri programmi SBG è limitata [45]. Presso la Commissione, le informazioni di gestione interna trasmesse dalle delegazioni alla sede centrale di EuropeAid si limitano essenzialmente a commenti generali sullo stato del dialogo politico concernente il programma complessivo di cooperazione. Tale mancanza di informazioni, unita alla mancanza di obiettivi chiari per il dialogo della Commissione in materia di SBG (cfr. paragrafo 71), rende difficile per la Commissione valutare e dimostrare in che misura il dialogo abbia effettivamente contribuito agli obiettivi del programma SBG.

LE RELAZIONI PRESENTATE DALLA COMMISSIONE AI PORTATORI ESTERNI DI INTERESSI SI CONCENTRANO PREVALENTEMENTE SUI VANTAGGI POTENZIALI ANZICHÉ SUI RISULTATI DELL’SBG

78. I principali documenti della Commissione per informare sulla sua cooperazione esterna, incluso l’SBG, sono le relazioni annuali sulle politiche comunitarie in materia di sviluppo e assistenza esterna e sulla loro attuazione [46]. Nel 2008, la Commissione ha anche pubblicato due documenti dedicati al tema del sostegno al bilancio, uno intitolato "Budget Support - A Question of Mutual Trust", e l’altro "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?". Essa pubblica inoltre note informative per i comitati di gestione del FES e dello strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), composti da rappresentanti degli Stati membri [47].

79. La Corte ha esaminato le relazioni della Commissione sui suoi programmi SBG per valutare se riferissero in modo chiaro, esauriente e accurato in merito a questi ultimi, in particolare riguardo alla loro efficacia, ai vantaggi e rischi potenziali e alle sfide dell’attuazione. La Corte si è concentrata sulle relazioni annuali della Commissione concernenti il periodo 2001-2009.

LE RELAZIONI ESTERNE SONO FOCALIZZATE SUI VANTAGGI POTENZIALI DELL’SBG

80. Le relazioni annuali contengono di regola informazioni che descrivono le procedure della Commissione per la gestione del sostegno al bilancio e i nuovi sviluppi nella concezione dello strumento. Esse forniscono anche dettagli circa i finanziamenti impegnati nell’ambito del sostegno al bilancio. Viene inoltre dato ampio spazio ai potenziali vantaggi che tale strumento comporta.

81. La Commissione ha usato regolarmente le relazioni annuali per spiegare i benefici potenziali del sostegno al bilancio quali, ad esempio, l’adeguamento dell’assistenza alle politiche ed ai sistemi nazionali, il maggior coinvolgimento, le maggiori possibilità di dialogo, la migliore armonizzazione dei donatori, la maggiore prevedibilità degli aiuti e il minor costo delle operazioni. Le relazioni tendono tuttavia a non enfatizzare il fatto che i vantaggi descritti sono soltanto potenziali. In realtà, molti di essi possono, al massimo, essere realizzati solo parzialmente in quanto nel paese beneficiario non sussistono ancora pienamente le condizioni necessarie, in particolare a causa del permanere di debolezze nei piani di sviluppo nazionali e nei sistemi di gestione delle finanze pubbliche (cfr. paragrafi 26, 29 e 38). Parimenti, la Commissione stessa spesso non ha la capacità di trarre pieno vantaggio dai benefici potenziali, specie laddove le sue delegazioni non dispongono di competenze sufficienti per sfruttare appieno le maggiori opportunità di dialogo offerte dal sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 74).

82. A seguito della dichiarazione di Parigi del 2005 sull’efficacia degli aiuti, le relazioni annuali della Commissione hanno evidenziato il ruolo del sostegno al bilancio nell’accrescere l’efficacia degli aiuti [48]. Le relazioni non fanno tuttavia una chiara distinzione tra l’"efficacia degli aiuti" quale indicata nella dichiarazione di Parigi (ossia come migliore erogazione degli aiuti mediante l’applicazione dei principi chiave enunciati dalla dichiarazione stessa) e l’"efficacia degli aiuti" espressa dall’impatto dell’assistenza sulla riduzione della povertà. Il ricorso al sostegno al bilancio al fine di rispettare meglio i principi della dichiarazione di Parigi non garantisce che l’aiuto abbia contribuito efficacemente a migliorare la vita degli indigenti.

83. In considerazione del ruolo potenziale che il sostegno al bilancio potrebbe svolgere nel fornire aiuti in linea con i principi della dichiarazione di Parigi, l’Unione europea si è impegnata a convogliare il 50 % dell’assistenza da governo a governo mediante i sistemi dei paesi (cfr. paragrafo 7). Inoltre, la percentuale degli aiuti convogliati tramite il sostegno al bilancio viene utilizzata come indicatore di risultato nei programmi di lavoro annuali di EuropeAid. Su tale base, un elemento importante da trattare nelle relazioni annuali in relazione al sostegno al bilancio è l’evidenziazione dei progressi compiuti nel perseguire tale obiettivo quantitativo, anche se un incremento dell’uso del sostegno al bilancio non implica necessariamente un aumento della sua efficacia in termini di riduzione della povertà.

LE RELAZIONI ESTERNE FORNISCONO POCHE INFORMAZIONI SUI RISCHI, SULLE SFIDE DELL’ATTUAZIONE E SULLA REALE EFFICACIA

84. Nelle relazioni annuali, la parte riservata ai risultati reali del sostegno al bilancio è considerevolmente inferiore a quella contenente i commenti sui vantaggi potenziali e sull’uso crescente dello stesso. La mancanza di informazioni nelle relazioni annuali sui risultati del sostegno al bilancio è in contrasto con le informazioni su altre forme di aiuto che la Commissione ottiene dal "sistema di monitoraggio orientato ai risultati" posto in essere per effettuare le valutazioni annuali dei progetti. La Commissione non dispone di nessun’altra procedura interna di rendicontazione per valutare sistematicamente i risultati in termini di riduzione della povertà dei suoi programmi SBG che possa poi essere utilizzata a fini di rendicontazione esterna. Non vi è nulla di equivalente alle relazioni annuali delle delegazioni sulla GFP (cfr. paragrafo 31) per informare sui progressi compiuti nel perseguire gli obiettivi inerenti alla riduzione della povertà. Le relazioni semestrali sulla gestione dell’aiuto esterno (EAMR) redatte dalle delegazioni per EuropeAid sono focalizzate sullo stato di attuazione piuttosto che sui risultati.

85. Il feedback più importante sui risultati dell’SBG è stato fornito nella relazione annuale del 2007. Essa ha fornito una sintesi delle costatazioni della valutazione congiunta dell’SBG del 2006 che è stata la prima valutazione di rilievo svolta in materia. Tuttavia, pur sottolineando il giudizio in essa contenuto secondo cui l’SBG aveva avuto un effetto positivo sulla politica e sui processi di GFP, la relazione annuale osservava anche come la maggior parte degli effetti dell’SBG avessero riguardato sinora l’accesso ai servizi piuttosto che il reddito, la povertà e l’emancipazione dei poveri. Nella relazione annuale del 2009, la Commissione ha riconosciuto i limiti di questa valutazione che mancava di una valutazione dei risultati.

86. È preoccupante constatare che non esiste una metodologia consolidata di valutazione in grado di produrre un insieme di lavori di valutazione atti a provare se, e in quali circostanze, il sostegno al bilancio contribuisca effettivamente alla riduzione della povertà. Le difficoltà incontrate dalla valutazione del 2006 erano in parte legate alla sfida fondamentale per la valutazione dell’efficacia del sostegno al bilancio, ovvero come attribuire specificamente a quest’ultimo il miglioramento dei risultati in materia di sviluppo. Ciò è dovuto al fatto che il sostegno al bilancio dei donatori è conglobato nel bilancio nazionale e non può essere pertanto identificato separatamente, e che il miglioramento dei risultati può essere legato a fattori esterni oltre che ai programmi governativi cui contribuisce il sostegno stesso.

87. Sin dalla valutazione congiunta del 2006, la Commissione ha svolto un ruolo guida negli sforzi profusi dai donatori, nell’ambito della rete di valutazione del comitato per l’aiuto allo sviluppo (DAC) dell’OCSE, per definire una migliore metodologia di valutazione che permetta di affrontare meglio la questione dell’impatto del sostegno al bilancio. Alla fine del 2009, sono state lanciate tre valutazioni pilota a livello di paese, di cui due sotto la direzione della Commissione.

88. Un importante obiettivo intermedio dell’SBG, su cui sarebbe anche utile ottenere informazioni, è quello di contribuire a migliorare la gestione delle finanze pubbliche nei paesi partner. Garantire che i sistemi di GFP trasferiscano efficacemente le risorse di bilancio per le spese a favore dei poveri costituisce un elemento essenziale del conseguimento degli obiettivi di riduzione complessiva della povertà. Tuttavia, sebbene la Commissione abbia sviluppato un sistema di rendicontazione interna annuale da parte delle delegazioni sulle questioni di GFP, queste relazioni non valutano il conseguimento degli obiettivi GFP dei programmi SBG. Ciò significa che, ancora una volta, sono disponibili scarse informazioni riguardo all’informativa esterna sul conseguimento degli obiettivi GFP dell’SBG, il che spiega anche perché tale questione sia trattata in misura limitata nelle relazioni annuali.

89. Un rischio centrale per il sostegno al bilancio, in particolare in un contesto di gestione carente delle finanze pubbliche e in presenza, sovente, di livelli significativi di corruzione, è che il bilancio del paese beneficiario non venga utilizzato per lo scopo previsto di ridurre la povertà. Tuttavia, le relazioni annuali tendono a prestare scarsa attenzione a tale problema. In effetti, nella prefazione alla relazione annuale del 2009 si affermava, in riferimento ai maggiori beneficiari del sostegno al bilancio, che essi avevano dimostrato l’affidabilità delle loro finanze pubbliche. Le relazioni annuali si concentrano, ancora una volta, più sui benefici potenziali recati dal sostegno al bilancio allo sviluppo di sistemi di GFP che non sul rischio che, a causa di sistemi carenti di GFP, il sostegno al bilancio non consegua i suoi obiettivi legati alla riduzione della povertà.

90. Nell’affrontare questioni di GFP nel contesto del sostegno al bilancio, la relazione annuale della Commissione ha frequentemente fatto riferimento allo sviluppo del quadro PEFA quale strumento diagnostico della GFP. Come già osservato (cfr. paragrafo 31), il quadro PEFA svolge effettivamente un ruolo utile nell’evidenziare i settori in cui i paesi devono migliorare la GFP, nonché nella misurazione di tali miglioramenti nel corso del tempo. Tuttavia, una presentazione più equilibrata del ruolo del PEFA ne riconoscerebbe anche i limiti ed il fatto che esso non è di per sé uno strumento di valutazione del rischio.

91. Le relazioni annuali della Commissione non hanno inoltre affrontato le sfide fondamentali cui essa deve far fronte nella gestione dell’SBG e che sono esposte nella presente relazione della Corte, quali ad esempio gli svantaggi e i vantaggi delle condizioni basate sui risultati poste dalla Commissione, la capacità del suo personale di utilizzare appieno le opportunità di dialogo offerte dall’SBG, e la pertinenza e l’efficacia della cooperazione tecnica legata ai programmi SBG.

92. Il Parlamento europeo, nella sua relazione sul discarico dei FES per l’esercizio 2007, sottolineava la necessità che la Commissione elaborasse una relazione sul sostegno al bilancio basata su "informazioni ... analitiche, valutative e non solo descrittive" [49]. Più in generale, esso invitava la Commissione a basare il suo approccio su "dati reali e prove definitive" e non sulla "retorica" [50]. Nella propria relazione di follow-up, la Commissione si proponeva di trattare in modo più approfondito le questioni legate al sostegno al bilancio all’interno delle future relazioni annuali.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

CONCLUSIONI GENERALI

93. La concessione di aiuti mediante l’SBG presenta vari benefici potenziali sul piano dell’erogazione degli stessi. Tuttavia, al pari di altre modalità di aiuto, l’impatto dell’SBG sulla riduzione della povertà dipende, in definitiva, dalla situazione specifica di ciascun paese. Esso dipende anche dall’efficacia della gestione dei programmi SBG da parte della Commissione. Sebbene la Commissione abbia compito considerevoli sforzi, nel corso dell’ultimo decennio, per sviluppare un proprio approccio per fornire aiuti tramite l’SBG, la Corte ha costatato che permangono debolezze nella metodologia e nella gestione dei programmi SBG nei paesi ACP, dell’America latina e dell’Asia; tali programmi hanno pertanto minori probabilità di sviluppare appieno la loro potenziale efficacia.

94. Occorre riconoscere che i programmi SBG della Commissione sono definiti e attuati in coordinamento con altri donatori e che molte carenze riscontrate dalla Corte non riguardano specificamente la Commissione. Altre istituzioni superiori di controllo, come ad esempio il National Audit Office [51] del Regno Unito e il suo omologo svedese [52], hanno espresso osservazioni analoghe riguardo alla gestione dell’SBG da parte delle rispettive agenzie donatrici nazionali. Tuttavia, la Commissione detiene la responsabilità esclusiva in materia di decisioni di finanziamento ed è responsabile, nei confronti dell’autorità di discarico, della gestione dei programmi SBG.

95. La Commissione è consapevole della necessità di migliorare la propria gestione dell’SBG e ha avviato, alla fine del 2009, una revisione dei propri orientamenti interni che mira ad affrontare la maggior parte delle questioni sollevate dalla Corte. Un aspetto chiave, non attualmente affrontato, è la necessità che la Commissione migliori la rendicontazione nei confronti dei portatori esterni di interessi. Pur essendo incoraggiante che la Commissione abbia intrapreso questo processo di revisione, l’efficacia di quest’ultimo dipenderà, in ultima analisi, dai risultati. Definire orientamenti appropriati e farli applicare in maniera efficace e coerente dall’insieme del suo personale resta una sfida per la Commissione. Ciò richiederà un forte impegno a tutti i livelli, un calendario chiaro, ulteriori sforzi per la formazione del personale interessato, un sostegno rafforzato alle delegazioni ed un accurato monitoraggio del rispetto degli orientamenti modificati.

CONCLUSIONI SPECIFICHE E RACCOMANDAZIONI

96. Sebbene il sistematico inserimento di obiettivi macroeconomici e GFP rappresenti un elemento positivo e sebbene si siano constatati dei miglioramenti nei programmi più recenti riguardo alla definizione degli obiettivi, questi ultimi non sono sufficientemente adattati alla situazione specifica del paese e restano spesso imprecisi. Gli obiettivi non tengono conto, inoltre, delle risorse umane disponibili presso le delegazioni.

RACCOMANDAZIONE 1

SELEZIONE E FORMULAZIONE DEGLI OBIETTIVI E RISULTATI ATTESI DAI PROGRAMMI SBG

La Commissione dovrebbe adattare gli obiettivi del proprio programma di sostegno al bilancio alla situazione specifica del paese partner. A tale fine, la Commissione dovrebbe:

a) fare in modo che l’SBG risulti complementare agli altri programmi di sostegno della Commissione nel paese;

b) concentrarsi maggiormente su quei settori specifici, nell’ambito delle priorità globali nazionali, in cui il suo intervento può produrre il valore aggiunto più elevato;

c) definire obiettivi che siano sufficientemente precisi, misurabili e corredati di un termine onde permettere il monitoraggio dei progressi realizzati e la valutazione dei risultati conseguiti;

d) definire chiaramente la logica d’intervento, esplicitando il collegamento tra gli obiettivi e l’architettura delle varie componenti del programma SBG.

97. L’interpretazione dinamica delle condizioni di ammissibilità che viene data dalla Commissione comporta rischi elevati che i finanziamenti non vengano utilizzati in maniera efficiente ed efficace dai paesi partner. Tuttavia, il quadro per la gestione dei rischi utilizzato dalla Commissione per i suoi programmi SBG non è ben sviluppato e i rischi non sono gestiti in maniera adeguata.

RACCOMANDAZIONE 2

GESTIONE DEI PRINCIPALI RISCHI PER L’EFFICACIA DEI PROGRAMMI SBG

La Commissione dovrebbe rafforzare la propria gestione del rischio per meglio proteggere i fondi UE da dispersioni, sprechi e inefficienze. A tale fine, la Commissione dovrebbe:

a) effettuare, all’inizio dei programmi SBG, una valutazione strutturata ed esplicita dei rischi fiduciari e per lo sviluppo, aggiornandola regolarmente nel corso dell’attuazione del programma;

b) quale base per la valutazione del rischio fiduciario:

utilizzare meglio le informazioni già disponibili, in particolare le valutazioni PEFA e CPIA, le informazioni sull’esecuzione del bilancio, le relazioni delle istituzioni superiori di controllo e dei parlamenti, nonché le informazioni provenienti dalle organizzazioni della società civile;

fare maggior uso di altri strumenti quali, ad esempio, le indagini di monitoraggio della spesa pubblica, le revisioni della spesa pubblica e le relazioni sulla corruzione;

c) quale base per la valutazione del rischio per lo sviluppo, effettuare un’accurata valutazione della pertinenza e della credibilità della strategia nazionale di sviluppo anche per quel che riguarda la credibilità della stessa in rapporto al bilancio e alle principali politiche settoriali;

d) integrare nelle condizioni, nel dialogo e nel sostegno allo sviluppo delle capacità, una serie adeguata di misure precise per monitorare e ridurre i principali rischi identificati entro un termine specifico, includendo delle misure a breve termine laddove i sistemi di GFP siano particolarmente deboli.

98. La concezione e l’attuazione delle quattro componenti dei programmi SBG della Commissione (finanziamento, sostegno allo sviluppo delle capacità, condizioni e dialogo) non garantiscono l’ottimizzazione dell’impatto potenziale degli stessi:

a) gli esborsi sono effettuati in maniera prevedibile e in linea con i sistemi di bilancio nazionali, ma non è chiara la logica seguita per determinare gli importi da impegnare per i singoli programmi SBG;

b) Il sostegno allo sviluppo delle capacità è utile per rafforzare la GFP ma spesso non è basato su un’appropriata valutazione delle esigenze prioritarie e viene fornito solo in parte a causa di ritardi nell’attuazione. Nel 2008, la Commissione ha tuttavia adottato una strategia intesa a migliorare l’efficacia del suo sostegno allo sviluppo delle capacità;

c) l’approccio della Commissione riguardo alle condizioni per l’esborso SBG basate sui risultati rispecchia il rilievo crescente che viene dato, nella cooperazione allo sviluppo, alla gestione orientata ai risultati. Tuttavia, è poco probabile che si ottenga un effetto incentivante a causa di gravi carenze dei meccanismi d’incentivazione, particolarmente per quel che riguarda le quote variabili, e delle difficoltà incontrate per stabilire se le condizioni siano state rispettate o meno;

d) il dialogo è giustamente considerato dalla Commissione come un elemento chiave dei programmi SBG, ma il suo potenziale non viene pienamente sfruttato. I programmi SBG hanno avuto un effetto catalitico per quel che riguarda il rafforzamento del dialogo sul bilancio nazionale e la GFP, ma la mancanza di una strategia di dialogo per ciascun programma e le competenze non sufficienti presso le delegazioni rappresentano dei fattori chiave che limitano un maggiore e più efficace coinvolgimento nel dialogo.

RACCOMANDAZIONE 3

RISORSE FINANZIARIE

La Commissione dovrebbe stabilire gli importi da assegnare ai singoli programmi SBG con un migliore supporto e in maniera più trasparente. La Commissione dovrebbe:

a) effettuare una valutazione strutturata che ponderi i rischi e i benefici;

b) essere in grado di dimostrare che l’ammontare dei fondi assegnati al programma SBG è appropriato, considerati gli obiettivi e il quadro utilizzato per la valutazione dei rischi e dei benefici.

RACCOMANDAZIONE 4

SOSTEGNO ALLO SVILUPPO DELLE CAPACITÀ

In base alla sua recente nuova strategia in materia di cooperazione tecnica, la Commissione dovrebbe concentrare sui bisogni prioritari il proprio sostegno allo sviluppo delle capacità. A tale fine, la Commissione dovrebbe:

a) effettuare una valutazione, con il paese partner e in coordinamento con gli altri donatori, dei suoi bisogni prioritari nel campo dello sviluppo delle capacità;

b) concentrarsi sui settori in cui il suo sostegno può apportare il massimo valore aggiunto;

c) accordare sufficiente attenzione ai bisogni di sostegno in materia di rendicontazione e di meccanismi anti corruzione del paese partner, nonché ai settori diversi dalla GFP.

RACCOMANDAZIONE 5

CONDIZIONI

La Commissione dovrebbe rafforzare la propria gestione delle condizioni riferite ai risultati. A tale fine, la Commissione dovrebbe:

a) effettuare una valutazione formalizzata della proporzione più appropriata di quote fisse e variabili alla luce della situazione specifica del paese nonché degli obiettivi e dell’architettura del programma SBG;

b) per quanto riguarda le condizioni generali di ammissibilità, definire in ogni convenzione di finanziamento un quadro di valutazione chiaro che definisca le condizioni, il calendario, la fonte di elementi probatori, ed i criteri rispetto ai quali si debba valutare se i progressi compiuti sono soddisfacenti;

c) per quanto riguarda le condizioni specifiche per l’esborso delle quote variabili:

definire con chiarezza gli indicatori, gli obiettivi da raggiungere, i metodi di calcolo e le fonti che permettono di effettuare verifiche;

definire obiettivi impegnativi ma realistici utilizzando livelli di partenza, tendenze precedenti e un’adeguata valutazione degli impatti attesi dalle azioni e dalle dotazioni di bilancio pianificate per conseguire tali obiettivi;

d) sostenere le decisioni di esborso con una dimostrazione più strutturata e formalizzata dei progressi soddisfacenti compiuti nel corso del periodo esaminato, definendo con chiarezza i criteri sulla cui base devono essere valutati i progressi, i progressi compiuti e le ragioni per cui i progressi possano non aver coinciso con quanto pianificato.

RACCOMANDAZIONE 6

DIALOGO

La Commissione dovrebbe rafforzare il proprio approccio al dialogo. A tale fine, la Commissione dovrebbe:

a) definire, per ciascun programma SBG, una strategia in materia di dialogo che definisca gli obiettivi, il contenuto e le modalità della partecipazione della Commissione al dialogo;

b) fare in modo che siano disponibili le competenze necessarie per permettere alle delegazioni di partecipare efficacemente al dialogo per i settori prioritari su cui si concentrano gli obiettivi del programma SBG;

c) produrre relazioni per i portatori esterni di interessi che espongano il dialogo intrapreso e i relativi risultati.

99. Le relazioni presentate dalla Commissione ai portatori esterni di interes