La proposta è stata ampiamente discussa con il Parlamento e il Consiglio. La Commissione ha ritenuto che la sua proposta fosse stata snaturata durante il lungo iter legislativo e che, se adottato, il regolamento quadro per l'AMF avrebbe costituito una grave violazione dell'equilibrio interistituzionale, in particolare in quanto avrebbe limitato il diritto d'iniziativa legislativa della Commissione. Pertanto l'8 maggio 2013 la Commissione ha deciso di ritirare la proposta.

Già nel 2003 il Parlamento europeo aveva ravvisato nel lungo processo decisionale una delle principali lacune dello strumento dell'AMF. Nel sistema vigente all'epoca, le decisioni sulle singole operazioni di AMF erano adottate caso per caso dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento. Dall'entrata in vigore del trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, le decisioni legislative sulle singole operazioni di AMF sono adottate dal Parlamento e dal Consiglio nel quadro della procedura legislativa ordinaria (codecisione); ciò si traduce in un processo decisionale ancor più lungo. Tuttavia, come evidenziato dalla crisi finanziaria e del debito sovrano, per gestire efficacemente le situazioni di emergenza macroeconomica e finanziaria è necessario uno strumento di risposta alla crisi che possa essere attivato in maniera rapida ed efficiente.

A partire dalla seconda metà del 2011 le condizioni di finanziamento dei mercati mondiali dei capitali hanno subito un forte peggioramento, che riflette in parte gli effetti della crisi del debito sovrano nella zona euro. Inoltre la primavera araba e i conseguenti sconvolgimenti politici ed economici nei paesi partner arabo-mediterranei hanno messo sotto ulteriore pressione i bilanci e le posizioni finanziarie esterne di tali paesi. Questi sviluppi hanno portato a un aumento delle richieste di AMF nel 2012 e nel 2013, con richieste di aiuto da parte dell'Egitto, della Giordania e della Tunisia. Nel dicembre 2013 e nel maggio 2014 i colegislatori hanno adottato decisioni di erogazione di un'AMF alla Giordania e alla Tunisia. La proposta di decisione di erogazione di AMF all'Egitto è invece stata sospesa, in attesa della conclusione di un programma di finanziamento dell'FMI tra Egitto e FMI ed anche in risposta agli sviluppi politici nel paese.

Nel 2010 e agli inizi del 2011 la situazione economica generale è nettamente migliorata e la pressione sulla bilancia dei pagamenti dei paesi ammissibili all'AMF si è quindi leggermente attenuata. Ciò ha determinato un calo del numero di nuove operazioni di AMF proposte o approvate: la Commissione ha proposto soltanto due operazioni (per la Georgia e per la Repubblica del Kirghizistan, entrambe del 2011). Questa netta diminuzione delle nuove operazioni di AMF approvate è imputabile anche a ritardi nel processo legislativo, dovuti a divergenze tra i colegislatori in merito alle modalità di applicazione del nuovo regolamento sulla procedura di comitato alle decisioni di AMF. La questione è stata risolta nel 2013.

La crisi economica e finanziaria mondiale del 2008-2009, che ha colpito profondamente le economie emergenti dei paesi vicini all'Unione europea, ha comportato un forte aumento delle richieste di aiuto finanziario rivolte all'UE, anche sotto forma di AMF. Alla fine del 2009 il consiglio dei ministri ha adottato quattro programmi di AMF per fornire sostegno all'Armenia, alla Bosnia-Erzegovina, alla Georgia e alla Serbia. Sempre nel 2009 la precedente operazione di AMF approvata a favore del Kosovo è stata prorogata di un anno. Nel 2010 altri due programmi, a favore dell'Ucraina e della Repubblica moldova, sono stati approvati, questa volta – a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona – congiuntamente dai colegislatori dell'Unione europea, ossia il Consiglio e il Parlamento. Le operazioni per la Georgia e il Kosovo sono state completate nel 2010. Nel 2011, nel 2012 e nel 2013 la Commissione ha completato l'attuazione dei programmi di AMF per l'Armenia, la Bosnia-Erzegovina, la Repubblica moldova e la Serbia.

L'assistenza macrofinanziaria (o AMF) è uno strumento finanziario concepito per sopperire al fabbisogno eccezionale di finanziamenti esterni dei paesi vicini all'UE dal punto di vista geografico, economico e politico. Il suo obiettivo è rafforzare la stabilità macroeconomica e finanziaria nei paesi candidati e potenzialmente candidati e nei paesi partecipanti alla politica europea di vicinato, incoraggiando nel contempo l'attuazione di adeguate riforme strutturali. Essa integra un programma di aggiustamento e di riforme concordato con il Fondo monetario internazionale (FMI) ed è subordinata alla sua esistenza. L'AMF è uno strumento di sostegno alla bilancia dei pagamenti e può assumere la forma di prestiti, per i quali la Commissione prende in prestito i fondi necessari dai mercati dei capitali e trasferisce il prestito al paese beneficiario oppure, in circostanze specifiche, la forma di sovvenzioni finanziate dal bilancio dell'UE.

Esperienze recenti, in particolare la necessità di avviare rapidamente nuove operazioni di AMF in Ucraina nel 2014 e nel 2015, hanno ancora una volta sottolineato l'esigenza di garantire che l'AMF, in quanto strumento di emergenza, possa essere mobilitato rapidamente per reagire a situazioni di crisi. La Commissione continuerà pertanto a riflettere sui possibili modi per migliorare l'efficacia e l'efficienza del processo decisionale.



3. Operazioni di assistenza macrofinanziaria nel 2014

3.1. Presentazione

Nel 2014 sono stati realizzati progressi per quanto riguarda le seguenti decisioni di AMF:

nell'agosto 2013 i colegislatori hanno adottato la proposta della Commissione del 2011 di fornire l'AMF alla Georgia per un totale di 23 milioni di EUR in prestiti e 23 milioni di EUR in sovvenzioni. I documenti relativi all'AMF sono stati firmati nel 2014. La prima rata è stata erogata nel gennaio 2015 per quanto riguarda le sovvenzioni (13 milioni di EUR) e ad aprile per quanto riguarda i prestiti (10 milioni di EUR). Il versamento della seconda rata (23 milioni di EUR) è previsto per l'estate 2015, a condizione che sia rispettata la tabella di marcia del programma dell'FMI e che la Georgia attui le misure politiche concordate nel memorandum d'intesa;

nell'aprile 2013 la Commissione ha proposto una nuova decisione che prevedeva la concessione di 180 milioni di EUR in prestiti alla Giordania; la decisione è stata adottata nel dicembre 2013. Il memorandum d'intesa e l'accordo di prestito sono stati firmati dalle autorità giordane e dall'Unione europea nel marzo 2014. La prima rata (100 milioni di EUR) è stata erogata nel febbraio 2015. Anche la seconda rata dovrebbe essere corrisposta nel 2015;

la proposta presentata dalla Commissione nel 2011 per offrire un'AMF eccezionale alla Repubblica del Kirghizistan (prestiti per 15 milioni di EUR e sovvenzioni per altri 15 milioni di EUR) è stata adottata nell'ottobre 2013. I documenti relativi all'AMF sono stati firmati nel 2014 e ratificati dal parlamento kirghiso nel febbraio 2015. L'erogazione della prima e della seconda rata è prevista per il 2015;

nel dicembre 2013 la Commissione ha presentato una nuova proposta volta a fornire l'AMF alla Tunisia per un importo fino a 250 milioni di EUR in prestiti. La decisione è stata adottata dai colegislatori nel maggio 2014 e il memorandum d'intesa e l'accordo di prestito firmati sono stati ratificati dal parlamento tunisino nel marzo 2015. Durante l'iter legislativo, l'importo dell'assistenza è stato aumentato a 300 milioni di EUR. È previsto che l'assistenza sia attuata nel 2015 e nel 2016 e che la prima rata (100 milioni di EUR) sia erogata a maggio.

Per quanto riguarda l'Ucraina, nel 2014 sono stati erogati prestiti per un totale di 1,36 miliardi di EUR nel quadro di due programmi di AMF. Il primo (AMF I), basato su due decisioni adottate nel 2002 e nel 2010, ha erogato un'AMF per un totale di 610 milioni di EUR. La prima rata di 100 milioni di EUR è stata erogata nel maggio 2014, subito dopo l'approvazione da parte dell'FMI di un nuovo accordo stand-by per l'Ucraina della durata di due anni. La seconda rata di 260 milioni di EUR è stata erogata nel novembre 2014, mentre la terza (250 milioni di EUR) è stata versata nell'aprile 2015. Nell'aprile 2014 il Consiglio ha approvato un secondo programma di AMF per l'Ucraina di importo pari a 1 miliardo di EUR in prestiti (AMF II) nell'ambito della procedura d'urgenza (articolo 213 del TFUE). L'intero importo è stato versato in due rate di 500 milioni di EUR ciascuna a giugno e a dicembre del 2014. L'8 gennaio 2015 la Commissione ha proposto un terzo programma di AMF per un importo fino a 1,8 miliardi di EUR sotto forma di prestiti, che è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio il 15 aprile 2015. Nel loro complesso le tre operazioni di AMF per l'Ucraina ammontano a 3,41 miliardi di EUR e dunque rappresentano l'assistenza finanziaria più consistente erogata dall'Unione ad un paese terzo in un periodo di tempo così breve.

3.2. Operazioni specifiche nei paesi beneficiari nel 2014

3.2.1. Georgia

Nel 2013 è stata adottata una decisione relativa ad un programma di AMF a favore della Georgia per un importo totale di 46 milioni di EUR. L'AMF, da erogare in pari misura in prestiti e sovvenzioni, sarà fornita in due rate. Dopo la conclusione, nel luglio 2014, dell'accordo su un nuovo programma tra la Georgia e l'FMI, sono ripresi i negoziati sull'AMF (che erano in sospeso dal 2011 in quanto la Georgia non aveva attinto al programma esistente dell'FMI). I documenti relativi all'AMF sono stati firmati e, ove opportuno, ratificati dal parlamento georgiano nel dicembre 2014. La prima rata è stata erogata nel gennaio 2015 per quanto riguarda le sovvenzioni (13 milioni di EUR) e nell'aprile 2015 per quanto riguarda i prestiti (10 milioni di EUR). L'erogazione della seconda rata dell'AMF (per un totale di 23 milioni di EUR) è prevista per la seconda metà del 2015, a condizione che la Georgia rispetti la tabella di marcia del programma dell'FMI ed attui le misure concordate nel memorandum d'intesa.

Sebbene la crescita del PIL in Georgia sia risalita dal 3,2% del 2013 al 4,7% nel 2014, grazie ai consumi sostenuti e a una ripresa degli investimenti privati, la situazione macroeconomica rimane delicata. In linea con la crescita, l'inflazione ha registrato un'accelerazione salendo al 3,1% nel 2014, sebbene il calo dei prezzi del petrolio abbia avuto un effetto attenuante. A seguito dell'andamento negativo dei tassi di cambio registrato dal novembre 2014 in Russia e in altri paesi della Comunità di Stati indipendenti (CSI), il lari si è fortemente svalutato rispetto al dollaro, alimentando le aspettative inflazionistiche. In risposta, la banca centrale ha aumentato il suo tasso di riferimento al 4,5% nel febbraio 2015. Poiché dal 2013 il governo segue un modello economico più inclusivo sul piano sociale, anche attraverso l'adozione di un sistema sanitario universale, le pressioni sul bilancio sono aumentate e nel 2014 il deficit di bilancio ha raggiunto il 2,9% del PIL, contro il 2,6% del 2013. Le pressioni esterne si sono nuovamente intensificate nel 2014. Il disavanzo delle partite correnti è passato dal 5,9% del PIL nel 2013 al 9,6% nel 2014, in quanto le importazioni sono aumentate sulla scia della crescita economica mentre le esportazioni e le rimesse hanno risentito del contesto esterno sfavorevole. Nel 2014 si sono registrati progressi soddisfacenti sul fronte delle riforme strutturali, con un'ulteriore estensione della copertura dell'assistenza sanitaria universale e notevoli miglioramenti per quanto riguarda la concorrenza, la trasparenza fiscale e la vigilanza bancaria. Nel dicembre 2014 il consiglio esecutivo dell'FMI ha completato la prima verifica del programma nel quadro di un accordo stand-by della durata di tre anni di importo pari a 154 milioni di USD che era stato concluso nel luglio 2014.

3.2.2. Giordania

A seguito di una richiesta ufficiale di AMF da parte della Giordania nel dicembre 2012, il 29 aprile 2013 la Commissione ha adottato una proposta di decisione per offrire un'AMF per un importo fino a 180 milioni di EUR sotto forma di un prestito a medio termine. La decisione è stata adottata dal Parlamento e dal Consiglio l'11 dicembre 2013. All'inizio del 2014 si sono conclusi i negoziati sul memorandum d'intesa che definisce le misure di politica economica che devono essere adottate dalle autorità giordane e sull'accordo di prestito. I due documenti sono stati firmati nel marzo 2014. L'AMF alla Giordania è destinata a integrare i fondi erogati dall'FMI nell'ambito dell'accordo stand-by in corso. La prima rata (100 milioni di EUR) è stata erogata nel febbraio 2015, mentre la seconda dovrebbe essere versata nell'autunno del 2015.

Sebbene la Giordania sia esposta all'elevata instabilità regionale (anche per via del conflitto siriano in corso e dell'attività terroristica nella penisola del Sinai, che hanno continuato a incidere sull'approvvigionamento di gas dall'Egitto), nel 2014 il paese ha registrato un'espansione dell'economia. La crescita del PIL reale ha raggiunto il 3,1%, contro il 2,8% del 2013, stimolata dalla ripresa registrata nei settori estrattivo, dell'edilizia, dei servizi pubblici e del turismo, nonché da un forte afflusso di sovvenzioni estere. L'inflazione è stata contenuta, permettendo nel 2014 una politica monetaria più accomodante. Il deficit di bilancio (tenendo conto delle sovvenzioni estere e dei trasferimenti alla compagnia nazionale dell'elettricità, NEPCO) è leggermente diminuito, passando dall'11,5% del PIL nel 2013 al 10% nel 2014, grazie al maggiore gettito fiscale e a consistenti afflussi di sovvenzioni estere. La bilancia dei pagamenti è migliorata grazie a massicci afflussi di sovvenzioni ufficiali e di capitale, in particolare dai paesi del Consiglio di cooperazione del Golfo (CCG). Si calcola che nel 2014 le sovvenzioni estere siano complessivamente salite al 7% del PIL, contro il 2,7% del 2013. I progressi nelle riforme strutturali sono stati disomogenei; in particolare l'adozione di una legge rivista in materia di imposte sui redditi ha subito notevoli ritardi. La quinta valutazione del programma dell'FMI è stata completata con successo nel novembre 2014, consentendo l'erogazione di 129 milioni di USD; con la concessione di questi fondi, il sostegno fornito dall'inizio del programma ha raggiunto un totale di circa 1,4 miliardi di USD (su complessivi 2 miliardi di USD).

3.2.3. Repubblica del Kirghizistan

Sulla scia delle violenze di natura etnica e politica che hanno portato a un drastico calo dell'attività economica e ad un forte fabbisogno di finanziamenti esterni, l'UE si è impegnata a sostenere la ripresa della Repubblica del Kirghizistan in occasione di una conferenza internazionale dei donatori tenutasi nel luglio 2010 a Bishkek. Di conseguenza nel dicembre 2011 la Commissione ha adottato una proposta di decisione per offrire assistenza macrofinanziaria per un importo fino a 30 milioni di EUR (prestiti per 15 milioni di EUR e sovvenzioni per altri 15 milioni di EUR). Questa operazione di AMF è stata effettuata a titolo eccezionale, in quanto la Repubblica del Kirghizistan si trova al di fuori del normale ambito geografico dell'AMF, ma era giustificata dallo slancio di riforma politica ed economica a favore della democrazia in atto nel paese e dal fatto che questo si trovi in una regione che per l'UE riveste particolare importanza economica e politica. La decisione di AMF è stata adottata nell'ottobre 2013. I documenti relativi all'AMF sono stati firmati alla fine del 2014 e ratificati dal parlamento kirghiso nel febbraio 2015. L'erogazione della prima e della seconda rata è prevista per il 2015.