IT    IT IT 
 
IT 1   IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
che accompagna la  
 
Proposta di 
 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
 
recante norme minime per le procedure app licate negli Stati me mbri ai fini del 
riconoscimento e della revoca della protezione internazionale 
  
Sintesi della valutazione d'impatto  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
IT 2   IT 1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA  
Malgrado le misure adottate nella prima fase  del sistema comune europeo di asilo, le 
prospettive per i richiedenti asil o di ottenere protezione inte rnazionale variano ancora di 
molto a seconda che la domanda sia esam inata nell’uno o nell ’altro Stato membro 
dell’Unione. Le risposte al Libro ve rde segnalano in prevalenza che la direttiva 2005/85/CE 
del Consiglio del 1º dicembre 2005 (" direttiva procedure" o "direttiva")  accusa gravi carenze 
che possono comportare "vuoti" di pr otezione e rischi di respingimento.   
Le disposizioni della direttiva sono per lo pi ù facoltative e consent ono agli Stati membri di 
continuare ad applicare le procedure naziona li vigenti. Ne disce nde un quadro normativo a 
livello UE incoerente che genera incertezza nei ri chiedenti, per cui è difficile poter parlare di 
un sistema comune di asilo. Come dimostrano le st atistiche in materia di asilo, le ambiguità e 
le possibilità di deroga hanno portato ad applicazioni dell a direttiva qualif iche alquanto 
divergenti. Seguono alcuni esempi: 
• nel 2007 la percentuale delle decisioni positiv e nei vari Stati membri è oscillata tra il 
52,2% in Lussemburgo e lo 0,8% in Grecia,  passando per il 27,5% in Germania; 
• nel periodo 2005-2007 il tasso di riconoscimento ne i vari Stati membri per i richiedenti con 
la stessa cittadinanza è variato sensibilmente: per i richiedenti asilo provenienti dalla 
Russia (in gran parte di origine cecena), per es empio, si è attestato tr a il 63% in Austria e 
lo 0% in Slovacchia. 
La valutazione d'impatto si concentra sulle quest ioni più controverse e suscettibili di destare 
reazioni diverse fra gli Stati membri, per le  quali sono necessari investimenti finanziari 
aggiuntivi, ossia: 
• ostacoli alle domande di pr otezione internazionale; 
• margini di errore amministrativo; 
• concetti procedurali divergenti; 
• preoccupazioni per l'efficacia e la qualità del processo decisionale.  
2. VALORE AGGIUNTO DELL 'AZIONE A LIVELLO DELL ’UE  E RISPETTO DEL PRINCIPIO 
DI SUSSIDIARIETÀ  
Le conclusioni di Tampere prevedono che il sist ema comune europeo di asilo debba stabilire, 
a breve termine, norme comuni per procedure di asilo eque ed efficaci  e che, nel lungo 
periodo, le norme comunitarie debbano indirizzarsi verso una procedura comune in 
materia di asilo nella Comunità europea . Il programma dell'Aia fissa quale obiettivo della 
seconda fase del sistema comune europeo di asil o l’instaurazione di una procedura comune di 
asilo nell'Unione.  
Lo sviluppo di un sistema comune europeo di asilo è diventato una priorità dell'UE per una 
serie di fattori, tra cui, in particolare, il fatto che in alcuni Stati membri il numero delle domande di protezione internaz ionale è di lungi superiore ch e in altri. Circa 1/5 delle 
domande sono domande multiple. Evidentemente, per i richiedenti asilo certi Stati membri 
 
IT 3   IT sono più “attraenti” di altri – ad esempio nel 2006 il Belgio, la Germania, la Francia, la Svezia 
e il Regno Unito hanno ricevuto oltre 3 000 domande multiple, mentre Cipro e il Portogallo meno di 100. Non tutte le persone bisognose di  protezione hanno ottenuto la protezione 
richiesta. 
Uno dei motivi di tali disparità è l’applicazi one disomogenea delle procedure d'esame delle 
domande. Si è quindi protratta nel tempo una sort a di “lotteria dell’asilo”, con conseguenti 
movimenti secondari tra gli Stati membri che ha nno minato la ragion d'essere del regolamento 
Dublino, il cui presupposto è ch e i richiedenti abbiano accesso  alla protezion e a condizioni 
equivalenti in tutti gli Stati membri. La direttiva costituisce il nucleo del sistema comune 
europeo di asilo in quanto collega e sostiene tu tti gli strumenti in materia di asilo, e le sue 
eventuali carenze pregiudicano l'applicaz ione delle altre norme comunitarie. 
È pertanto necessaria un'azione a livello dell’UE che assicuri norme più elevate e 
armonizzate, basate sulle norme minime esistenti in materia di procedura di asilo.  
3. O
BIETTIVI STRATEGICI  
Obiettivi generali: 
Assicurare norme di protezione più elevate in tutta l'UE per le persone che necessitano di 
protezione internazionale. 
Obiettivi specifici:  
(1) garantire l'accessibilità delle procedure di asilo; 
(2) garantire procedure più eque; 
(3) garantire l'applicazione coerente dei meccanismi procedurali comuni;  
(4) migliorare la qualità e l’efficacia delle procedure;  
(5) migliorare l'accesso a un ricorso effettivo; 
(6) assicurare la coerenza tra i vari strumenti UE in materia di asilo. 
4. OPZIONI STRATEGICHE  
A causa della diversità della natura dei probl emi da affrontare è impossibile individuare 
un'unica opzione strategica globale. La valu tazione d'impatto propone quindi opzioni 
strategiche distinte per ciascun obiettivo e per ciascuna opzione due o tre subopzioni 
legislative. In materia di norme procedurali sull’asilo, soltanto con misure legislative si 
possono ottenere ripercussioni sistemiche e so stenibili sulla qualità e sull'efficacia delle 
procedure d'esame. Le subopzioni sono quasi  tutte cumulative e sono accompagnate da 
proposte di misure di cooperazione  pratica. Al fine di stabi lire gli elementi dell'opzione da 
preferire, tutte le subopzioni sono  valutate rispetto a llo scenario di riferimento in funzione 
della loro efficacia, efficienza e coerenza, della loro proporzionalità e del loro impatto sociale e sui diritti fondamentali. 
 
IT 4   IT Data la complessità delle opzioni proposte, la presente sintesi si li mita a descrivere le 
componenti principali dell'opzione prescelta. 
i. Status quo 
Il quadro normativo vigente rimarrebbe immutato. Il c ontrollo della Commissione 
contribuirebbe a un maggior rispetto delle norme  vigenti. La giurisprudenza della Corte di 
giustizia delle Comunità europee e della Cort e europea dei diritti dell'uomo, ribadendo ad 
esempio il principio dell'esame rigoroso della domanda, potrebbe ridurre la discrezionalità 
nell'applicazione della direttiva. Tali sviluppi però avrebbero carattere  ad hoc e non sistemico 
e continuerebbero a sussistere le procedure di as ilo eterogenee consentite dalla direttiva, per 
quanto mitigate dalla cooperazione  pratica, soprattutto  se l'Ufficio europeo di sostegno per 
l'asilo sviluppasse programmi di formazione o fornisse supporto specialistico specifico caso per caso con un gruppo di esperti. 
ii. Garantire l'accesso alle procedure di asilo 
- Prevedere un'autorità competente per la registrazione delle domande di protezione 
internazionale;
 
- specificare che le forze di polizia, le guardie  di frontiera e le altre autorità cui potrebbe 
rivolgersi chi intende presenta re domanda di protezione in ternazionale devono ricevere 
istruzioni chiare sul modo in cui trattare ta li casi, compreso l'obbl igo di trasmettere la 
domanda all’autorità competente;  
- introdurre l'obbligo di rendere accessibili a quanti si trovano ai punti di ingresso e sono di 
fatto dei richiedenti asilo, le informazioni sull e procedure di present azione della domanda e 
sui servizi di consulenza  o di interpretazione; 
- introdurre l'obbligo per gli St ati membri di registrare le domande entro un termine 
ragionevole; 
- rivedere i motivi di inammissi bilità della domanda e prevedere disposizioni che consentano 
al richiedente di far conoscere il proprio punto  di vista riguardo ai mo tivi e alle informazioni 
su cui le autorità inte ndono basare la decisione; 
- sopprimere il concetto di paesi terzi europei sicuri. 
iii. Migliorare le garanzie procedurali  
- Eliminare le deroghe ai principi e alle gara nzie di base e prevedere l'assistenza legale 
gratuita nelle procedure di primo grado per i minori non accompagnati e gli altri richiedenti 
asilo che non dispongono di  risorse finanziarie; 
- impedire che i trattati di estradizione venga no applicati per rimpatriare richiedenti asilo nel 
loro paese di origine; 
- consentire ai ri chiedenti asilo di accedere al verbale del colloqui o personale e di presentare 
le proprie osservazioni, prima che l’auto rità decida in merito alla domanda; 
 
IT 5   IT - prevedere che il colloquio personale si svolga in  una lingua in cui il richiedente è in grado di 
comunicare e presentare gli elementi della domanda correttamente.  
iv. Migliorare la parità di accesso alla protez ione per le persone con esigenze particolari 
- Introdurre il concetto di richie dente con esigenze particolari;  
- prevedere il diritto del minore di presentare domanda di prot ezione internazionale, eliminare 
l'attuale possibilità di astenersi dal nom inare un rappresentante se il minore non 
accompagnato ha 16 anni o più;  
- definire le competenze del tutore e specificare il diritto del tutore di  presentare domanda di 
asilo per conto di un minore non accompagnato;  
- disporre l’obbligo in capo agli St ati membri di informare, in privato, ogni adulto del diritto 
di presentare domanda separata di protezione in ternazionale, e dare la possibilità agli adulti a 
carico di esporre la loro situazione particol are al personale dell’autorità accertante;  
- definire il ruolo delle perizie medico-legali ne l documentare i segni di tortura e le procedure 
per ottenerle, concedere ai s opravvissuti a tortura il tempo necessario per prepararsi al 
colloquio sul merito della domanda, e introdurre  requisiti in ordine all’età e al sesso del 
richiedente pe r i colloqui;  
- precisare che nell'applicare la direttiva va te nuto debitamente conto delle considerazioni di 
genere e degli obblighi internazionali in mate ria di diritti dei minori, ed escludere i 
sopravvissuti a tortura, i disabili psichici e i minori non accompagnati dall'applicazione delle 
procedure accelerate basate sulla nozione di domanda manifestamente infondata;  
- escludere i minori non accompagnati dall'applicaz ione delle procedure di frontiera e delle 
procedure relative al paese terzo sicuro;  
- includere nei programmi di formazione del pe rsonale competente le problematiche correlate 
al genere, ai traumi e all'età.  
v. Ravvicinamento delle procedure accelerate  
- Introdurre un elenco esaustivo e limitato de i motivi per l’applicaz ione delle procedure 
accelerate, basato sulla nozi one di domanda manifestamente infondata, lasciando nel 
contempo agli Stati membri il potere discrezional e di dare la priorità  ad altre domande;  
- obbligare gli Stati membri a svolgere colloqui personali e precisare che l’autorità accertante 
deve disporre del tempo necessario per un esame rigoroso la domanda.  
vi. Chiarire il concetto di paese di origine sicuro  
- Sopprimere la nozione di  elenco comune minimo di paesi di  origine sicuri e le deroghe ai 
criteri sostanziali per la designa zione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine sicuri; 
- prevedere un esame periodico della situazione nei paesi designati quali paesi di origine 
sicuri.  
 
IT 6   IT vii. Migliorare l'accesso  a un ricorso effettivo  
- Precisare che il riesame riguarda gli elementi si a di fatto che di diri tto, quanto meno nelle 
procedure di primo grado, e si basa su un esame ex nunc  delle esigenze di protezione;  
- prevedere l'effetto sospensivo automatico dei ricorsi avverso le decisioni di primo grado, 
salvo limitate eccezioni. In quest'ultimo caso, il giudice potrebbe disporre, caso per caso, provvedimenti provvisori.  
- prevedere il diritto illimitato del giudice di accedere al materiale su cui si è fondata la 
decisione dell'autorità accertante;  
- prevedere un termine ragionevole  per la proposizione del rico rso avverso le decisioni di 
primo grado.  
viii. Migliorare la coerenza tra i vari strumenti UE in materia di asilo  
- Stabilire nella direttiva gli elementi basilari  di una procedura unica in materia di asilo; 
- estendere le norme vigenti della direttiva sulla  revoca dello status di rifugiato ai casi di 
revoca della protezione sussidiaria;  
- precisare che la direttiva riguarda le pe rsone cui si applicano le procedure del 
regolamento Dublino e che la nozione di ritiro  implicito della domanda  non si applica alle 
persone trasferite nello Stato membro comp etente ai sensi del regolamento Dublino. 
ix. Migliorare l'efficacia e la qua lità del processo decisionale  
- Ridurre le attuali der oghe al principio di un'uni ca autorità accertante. 
- prevedere che l’autorità accertante disponga di personale competente in numero 
sufficiente;  
- introdurre criteri minimi pe r il contenuto del colloquio; 
- precisare i requisiti minimi del c ontenuto dei programmi di formazione; 
- unificare la procedura di trattamento delle domande reiterate e la procedura di esame 
di ammissibilità;  
- fare obbligo agli Stati membri di tenere co nto delle ulteriori dichiarazioni prima di 
decidere nel merito; 
- fissare un termine ragionevole per le decisioni di primo grado nel merito.  
5. V
ALUTAZIONE DELL ’IMPATTO  
Ogni subopzione si ripercuote, in grado diverso, sui seguenti settori.   
 
IT 7   IT • Migliore accesso alla protezione e alla giustizia,  in quanto i margini di errore 
amministrativo nelle procedure di asilo si ridu rrebbero notevolmente grazie alle migliori 
garanzie procedurali, alla maggior coerenza tra gli strumenti sull'asilo e a un processo 
decisionale di migliore qualità. 
• Migliore accesso alla protezione sociale,  in quanto le persone in cerca di asilo avrebbero 
più possibilità di accedere alle procedure e, se  del caso, di ottenere la protezione, compresa 
la necessaria assistenza sociale e sanitaria.  Lo stesso dicasi per una migliore sanità 
pubblica. 
• Maggiore parità/non discriminazione : tra gli elementi fondamentali dell'opzione prescelta 
figurano, in particolare, dispos izioni che promuovono la parità di fatto nelle procedure di 
asilo (garanzie speciali per le donne e i richiedenti vulnerab ili), disposizioni sull'accesso a 
un ricorso effettivo e migliori garanzie proce durali, elementi quest i che aumenteranno la 
parità e rafforzeranno il princi pio di non discriminazione.  
• Buona governance : la si otterrebbe negli Stati membri introducendo un'unica autorità 
accertante e fornendo al personale le co mpetenze e le conoscenze necessarie.  
Quantificare i costi delle modifiche al sistema comune europeo di asilo  è particolarmente 
difficile. La protezione è concessa caso per caso , in base a una complessa analisi legata al 
contesto, e dipende da una serie di circostanze di  diritto e di fatto. Non esistono statistiche che 
spieghino il motivo per cui, in un determinato periodo, alcune domande siano state accolte e 
altre respinte. Il volume o il pr ofilo dei flussi di richiedenti asilo non può essere previsto anno 
per anno. Di seguito sono riport ati i dati disponibili sui pr incipali elementi dell'opzione 
prescelta. 
Nel 2008 i 10 Stati membri che sarebbero poten zialmente interessati dalle disposizioni 
previste sul colloquio personale hanno accolto un totale di 111 650 richiedenti. Se la 
possibilità di accedere al colloquio aumenta del 5%, la disposizione proposta riguarderà come 
minimo 5 582 richiedenti per un importo di circa 266 149, 76 euro  all'anno1. Nel 2008 i 
cinque Stati membri che sarebbero interessati dalle misure previste per agevolare l'accesso 
alle procedure alla frontiera marittima hanno accolto 56 985 richiedenti. Le disposizioni 
sull'assistenza legale gratuita nei procedimen ti di primo grado interesserebbero almeno 11 
Stati membri che nel 2008 hanno accolto 125 255 richiedenti. Fino a 48 400 persone (20% dei richiedenti totali) potrebbero avere bisogno delle misure previste per le vittime di tortura. 
Circa 45 140 persone potrebbero beneficiare di un accesso migliore a un ricorso effettivo in otto Stati membri.
 I probabili costi amministrativi tota li dell'opzione prescelta sono stimati a 
2 857 555 euro. 
La maggior parte dei costi potrebbe e ssere largamente compensata dai vantaggi 
finanziari nel lungo periodo.  La riduzione dei movimenti s econdari e la maggior effiicacia 
delle procedure di prim o grado consentirebbero potenziali ri sparmi. “Anticipa ndo” i servizi, 
l’assistenza e gli esami, l'opzione prescelta dovrebbe ridurre i ricors i, consentendo quindi 
risparmi a livello amministrativo e finanziari o. Stando ai dati, i ricorsi possono raddoppiare i 
costi di una domanda di asilo, e si stima ch e nel 2007 siano stati pr oposti 110 846 ricorsi. 
L'opzione prescelta diminuirebbe anche i costi de i servizi di accoglienza.  In media, un anno di 
accoglienza può costare 11 000 euro a persona; la durata prevista  delle proce dure di primo 
grado è di sei mesi e quella dei ri corsi è spesso di almeno un anno.  
                                                           
1 Stima basata sul costo orario medio di un funzionario competente in materia (23,84 euro).  
 
IT 8   IT Le misure nazionali destinate ad attuare le norm e della proposta possono  essere cofinanziate 
al 50% o al 70% dal Fondo europeo per i rifugiati. 
6. CONFRONTO DELLE OPZIONI  
L'opzione prescelta prevede l'introduzione nel diritto comunitario di principi, garanzie e 
concetti procedurali essenziali. Armonizzando i regimi procedural i, si creano i presupposti per 
un accesso alla protezione a condizioni equivalenti in tutta l'Unione e una migliore distribuzione dell'“onere” tra gli Stati membri. L’opzione privilegiata segna inoltre un 
importante passo verso il raggiungimento dell'obi ettivo dell'UE di garantire il rispetto del 
diritto di asilo, del principio di  “non refoulement” e, più in ge nerale, dei diritti fondamentali. 
L'opzione prescelta dovrebbe accrescere l’efficaci a e la qualità delle procedure “anticipando” 
i servizi, la consulenza e l’as sistenza e incoraggiando gli Stati membri ad adottare, in tempi 
ragionevoli, decisioni solide in  primo grado. Ciò dovrebbe i) pe rmettere agli Stati membri un 
rapido distinguo tra richiedenti as ilo e altri migranti negli arrivi  misti, ii) migliorare la 
difendibilità delle decisioni nega tive di primo grado, iii) perme ttere al personale competente 
di individuare con maggiore certezza le domande  infondate e strumentali, iv) sostenerne gli 
sforzi degli Stati membri diretti ad allontanar e dal territorio i richiedenti asilo respinti.  
7. C
ONTROLLO E VALUTAZIONE  
La Commissione assicurerà il controllo e la valutazione nell’ambito di una relazione di 
valutazione da presentare ogni cinque a nni. Gli esperti continueranno a riunirsi 
periodicamente per discutere dei problemi di a ttuazione e consentire lo scambio delle migliori 
prassi tra gli Stati membri. L'U fficio europeo di sostegno per l'as ilo contribuirà alla raccolta di 
informazioni aggiornate sull'attuazione della direttiva negli Stati membri.