IT    IT IT 
IT    IT  COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 2.2.2011 
SEC(2011) 133 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
che accompagna la 
proposta di 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
su un approccio comune all'uso dei dati del codice di prenotazione  
  
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO 
   
{SEC(2011) 132 definitivo} 
{COM(2011) 32 definitivo} 
IT    IT 1. QUESTIONI  PROCEDURALI  E CONSULTAZIONE  DELLE  PARTI  
INTERESSATE 
Il 6 novembre 2007 la Commissi one ha adottato una propos ta di decisione quadro del 
Consiglio sull'uso dei dati del codice di pren otazione (Passenger Name  Record, PNR) nelle 
attività di contrasto1, corredata di una valutazione d'impatto2. La proposta è stata discussa a 
fondo nei gruppi di lavoro del Consiglio e nel 2 008 il Consiglio Giustizia e Affari interni ha 
avallato i progressi conseguiti. Grazie a tali discussioni è stato possi bile raggiungere un 
consenso sulla maggior parte dell e disposizioni della proposta.  
Con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona il 1º dicembre 2009, la proposta della 
Commissione, all’epoca non anco ra adottata dal Consiglio, è diventata obsoleta. Il 
“Programma di Stoccolma - Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini”3 
invita la Commissione a presenta re una proposta sull’uso dei dati PNR al fine di prevenire, 
individuare, indagare e reprimere i reati di terrorismo e altri reati gravi. 
Ai fini della valutazione d'impatto del 2007, la  Commissione ha consultato tutte le parti 
interessate. In seguito all'a dozione della proposta della Commissione del 2007, tutti gli 
interessati, in particolare il Parlamento europeo, il gruppo di  lavoro articolo 29 per la 
protezione dei dati, il garant e europeo della protezione dei dati, l'Agenzia per i diritti 
fondamentali e le associazioni di compagnie aeree,  hanno pubblicato i loro pareri al riguardo. 
Scopo della presente relazione è esaminare la possibilità di adottare una nuova proposta in 
sostituzione di quella del 2007, seco ndo le disposizioni e le proce dure previste dal trattato di 
Lisbona, tenendo conto delle critic he espresse dalle parti inte ressate e di tu tti gli eventi 
verificatisi e le esperienze raccolte dal 2007. 
2. DEFINIZIONE  DEL  PROBLEMA 
2.1. La minaccia del terrorismo e dei reati gravi 
Nell'ultimo decennio l'Unione europea e altre pa rti del mondo hanno assistito a una diffusione 
della criminalità transfrontaliera. Stando al Sourcebook dell'UE, nel 2007 negli Stati membri 
(esclusi l’Italia e il Portogallo i cui dati non sono pervenuti) sono stati commessi 143 948 reati 
per 100 000 abitanti, con un’oscillazione compre sa tra 14 465 reati in Svezia e 958 a Cipro. 
La valutazione 2009 di Europol della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata 
nell'UE evidenzia che tale minaccia ha per lo più una dimensione internazionale e che le 
forme più gravi di criminalità organizzat a comportano spostamenti internazionali.  
Attualmente il terrorismo costituisce una delle principali minacce alla  sicurezza, alla pace, 
alla stabilità, alla demo crazia e ai diritti fondamentali. Il fenomeno non è confinato a zone 
geografiche specifiche: secondo la relazione 2010 di Europol sulla situazione e sulle tendenze 
del terrorismo nell'UE, benché nel 2009 il fenomeno sia diminuito nell'Unione, la minaccia rimane reale e grave. La maggior parte delle campagne terroristiche, specialmente quelle del 
tipo definito da Europol 'terrorismo isla mico', hanno carattere transnazionale. 
2.2. I dati PNR e il loro uso 
I dati PNR sono usati da molti anni, principalmente da autorità doganali e di contrasto di tutto 
il mondo. Possono essere usati a fini di polizia e giudiziari in vari modi: 
                                                
 
1 COM(2007) 654. 
2 SEC(2007) 1453. 
3 Documento n.17024/09 del Consiglio del 2.12.2009. 
IT    IT • reattivamente:  nel quadro di indagini o azioni pe nali, per lo smantellamento di reti dopo 
la commissione di un reato. Perché le autorità di c ontrasto possano risalire 
sufficientemente indietro nel tempo, è nece ssario prevedere un periodo commisurato di 
conservazione dei dati a bene ficio di queste autorità; 
• in tempo reale: prima dell’arrivo o della partenza de i passeggeri, allo scopo di prevenire 
reati, svolgere indagini o arrestare persone  prima o dopo che sia commesso un reato o in 
flagranza di reato. In tali casi i dati PNR sono particolarmente utili per effettuare confronti 
con criteri di valutazione pred eterminati al fine di identif icare persone precedentemente 
"non note" alle autorità di contrasto ed effettu are confronti con varie ba nche dati di persone 
e oggetti ricercati; 
• proattivamente:  per analisi e per la de finizione di criteri di valutazione che possono poi 
essere usati per la valutazione  dei passeggeri prima dell’arri vo e prima della partenza. Per 
svolgere tale analisi della pertinenza riguardo a reati di terrorismo e reati gravi, è necessario prevedere un periodo commisurato di  conservazione dei dati a beneficio delle 
autorità di contrasto. 
È necessario imporre ai vetto ri aerei tali obblighi giur idici per i motivi che seguono. 
Anzitutto i dati PNR consentono al le autorità di contrasto di identificare persone “non note”, 
ossia mai sospettate prima di reati gravi o di terrorismo, ma il cui probabile coinvolgimento è rilevato da un’analisi dei dati per cui è opportu no che le autorità competenti procedano ad 
ulteriori verifiche. L’identificazione di tali pers one aiuta le autorità di contrasto a prevenire ed 
individuare reati gravi, tra cui il terrorismo. Pe r questo le autorità di  contrasto devono poter 
usare i dati PNR sia in tempo reale, per esaminarli in base a criteri di valutazione predeterminati che indichino le  persone precedentemente "non not e" da sottoporre ad ulteriore 
verifica, sia proattivamente per effettuare analisi e creare criteri di valutazione.  
Ad esempio, l’analisi dei dati PN R può dare indicazioni sulle rotte più usate per la tratta di 
esseri umani o per il traffico di stupefacenti, che potranno poi essere in cluse tra i criteri di 
valutazione. Verificando in tempo reale i da ti PNR in base a questi criteri si possono 
prevenire o individuare reati. Un esempio concreto: l'analisi dei dati PNR ha permesso di 
smascherare, in uno Stato membro, un gruppo di tr afficanti di esseri umani attivo sempre sulla 
stessa rotta, che si serviva di documenti falsi per il check-in di un volo interno all'UE e di 
documenti autentici per effettuare in co ntemporanea il check-in su un altro volo a 
destinazione di un paese terzo; una volta nella sala d'attesa dell’aeroporto, la prassi era 
imbarcarsi sul volo interno. Senza i dati PNR sarebbe stato impossibile smantellare questa 
rete. 
L’uso insieme proattivo e in tempo reale dei dati PNR permette così alle autorità di contrasto 
di far fronte alla minaccia insita nei reati grav i e nel terrorismo in una prospettiva diversa 
rispetto al trattamento di altr e categorie di dati personali. Come spiegato di seguito, il 
trattamento dei dati personali acce ssibili alle autorità di c ontrasto tramite gli strumenti 
esistenti e programmati a livello UE, quali la diret tiva relativa alle informazioni anticipate sui 
passeggeri
4, il sistema d'informazione Schengen (SIS) e il sistema d'informazione Schengen di 
seconda generazione (SIS II), non me tte le autorità di contrasto ne lle condizioni di identificare 
sospetti “non noti”, come invece è po ssibile con l’analisi dei dati PNR.  
In secondo luogo, i dati PNR ai utano le autorità di contra sto, dopo che è stato commesso un 
reato, a prevenire, accertare, indagare e persegui re altri reati gravi, tr a cui il terrorismo. Per 
questo le autorità di contrast o devono poter usare i dati PNR in tempo reale  per confrontarli 
                                                 
4 Direttiva 2004/82/CE del 29 agosto 2004. 
IT    IT con varie banche dati riguardanti persone “not e” e oggetti ricercati; de vono poi poterli usare 
reattivamente  per raccogliere prove e, se pertinen te, scoprire complici e smantellare reti 
criminali.  
Ad esempio, grazie alle informazioni sulla carta di credito contenute ne i dati PNR le autorità 
di contrasto possono identificare e provare co llegamenti tra una determinata persona e un 
criminale o un’organizzazione criminale noti. Uno Stato membro ha riferito l’esempio di una 
vasta rete di tratta di esseri umani e traffico  di stupefacenti tra uno Stato membro e paesi terzi: 
dei criminali importavano stupefacenti in varie destinazioni europee facendoli inghiottire a 
persone a loro volta vittime di tratta. Sono stati identificati pe rché dai dati PNR è emerso che 
compravano i biglietti con carte di  credito rubate. È stato così possibile procedere ad arresti 
nello Stato membro in questione. In base a ques ta esperienza è stato de finito un criterio di 
valutazione che ha permesso di arrestare molte altr e persone in altri Stati membri e paesi terzi.  
Da ultimo, l'uso dei dati PNR prima dell'arrivo del volo permette alle autorità di contrasto di 
effettuare valutazioni e sottoporre a controlli appr ofonditi solo le persone che, in base a criteri 
di valutazione obiettivi e all'esperienza, è più probabile che costituis cano una minaccia per la 
sicurezza, agevolando così il viaggio a tutti gli a ltri passeggeri e riducendo il rischio che siano 
sottoposti a controlli basati su criteri illegittimi, quali la cittadinanza o il  colore della pelle, 
che le autorità di contrasto, comprese le auto rità doganali e le guardie di frontiera, potrebbero 
erroneamente associare a minacce per la sicurezza.  
L'Unione europea ha concluso con gli Stati Uniti, il Canada e l'Australia accordi per la 
trasmissione dei dati PNR nell'ambito della lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata transnazionale. È proba bile che in futuro anche altri paesi terzi chiedano ai vettori 
aerei che effettuano voli dall'UE di trasmettere i dati PNR. 
Il Regno Unito, la Francia e la Danimarca hanno già adottato disposizioni di diritto primario 
per raccogliere e usare dati PNR. Le leggi n azionali differiscono per vari aspetti e ulteriori 
divergenze emergeranno verosimilmente una volta  che questi Stati membri avranno adottato 
un quadro normativo completo. Poiché altri Sta ti membri stanno preparando leggi in materia 
di PNR, potrebbero venirsi a creare fino a 27 sistemi notevolmente divergenti, con 
conseguenti disparità nella protezione dei da ti, falle nella sicurezza, aumento dei costi e 
incertezza giuridi ca per i vettori.  
2.3. Diritto di agire da parte dell'UE e sussidiarietà 
Il diritto dell'UE ad agire in questo settore è sancito dagli articoli 82 e 87 del titolo V del 
trattato sul funzionamento dell'U nione europea. Dato che la ma ggior parte delle categorie di 
reato grave, quali la droga e la tratta degli esseri umani,  comportano in qualche fase 
spostamenti internazionali, è essenziale che le autorità ra ccolgano, trattino e scambino dati 
PNR per accrescere la sicurezza interna dell'UE . Poiché nello spazio Schengen le persone 
possono circolare liberamente, è necessario che tu tti gli Stati membri usino dati PNR in modo 
da evitare falle nella sicurezza. L'intervento de ll'UE garantirà inoltre l'applicazione di norme 
di protezione dei dati armonizzate,  la riduzione dei costi e la certezza del diritto per i vettori. 
3. OBIETTIVI 
3.1. Obiettivi strategici 
L'obiettivo generale è aumentar e la sicurezza interna nell'U E, rispettando al contempo il 
diritto alla protezione dei da ti personali e altri dir itti fondamentali, con i seguenti obiettivi 
strategici specifici: 
IT    IT (1) prevenire e ridurre le attività  terroristiche e altre forme gr avi di criminalità applicando 
un'impostazione globale dell'uso dei dati PNR e parando a eventuali falle nella 
sicurezza; 
(2) garantire che il diritto di ciascuno alla pr otezione dei dati personali sia debitamente 
rispettato nel processo di raccolta e tra ttamento dei dati PNR, agevolando lo scambio 
di tali dati tra le autorità responsabili e garantendo che l'accesso a tali dati sia limitato 
allo stretto necessario; 
(3) garantire ai vettori aerei la certezza de l diritto e ridurre i costi a loro carico, 
diminuendo le differenze nei requisiti legali e tecnici loro imposti. 
3.2. Osservazioni in materia di diritti fondamentali 
Nella valutazione d'impatto l'in cidenza sui diritti fondamental i è stata esaminata secondo la 
"Check-list  diritti fondamentali" contenuta ne lla Strategia della Commissione per 
un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea5. 
L'uso di dati PNR interferisce con i diritti fondame ntali al rispetto dell a vita privata e alla 
protezione dei dati di caratte re personale, che possono esse re soggetti a limitazioni e 
condizioni purché tale ingerenza sia "previst a dalla legge" e necessaria "in una società 
democratica". L'obiettivo delle azioni proposte, combattere il terrorismo e altri reati gravi, è un obiettivo di interesse generale in grado di gius tificare tali limitazioni, fatto  salvo il principio di 
proporzionalità. 
Ogni eventuale azione proposta rientrerebbe nel campo di applicazione del titolo V del TFUE, 
sulla cooperazione di polizia. La decisione quadro 2008/977/GAI sulla protezione dei dati 
personali trattati nell'ambito della cooperazion e giudiziaria e di polizia in materia penale
6 si 
applicherebbe soltanto agli aspetti delle eventual i azioni proposte in cui dati personali fossero 
trasmessi tra Stati membri e pertanto rimarrebbe  una lacuna relativa ai dati personali trattati 
esclusivamente a livello nazionale. Non esistono attualmente norme dell'U E che disciplinino il 
trattamento dei dati personali a livello nazionale. La soluzione più adeguata sarebbe disporre 
che, per qualsiasi misura proposta, le garanzie in materia di protezione dei dati siano in linea 
con la direttiva quadro 2008/977/GAI, assicu rando in tal modo un livello uniforme di 
protezione dei dati personali.  
È necessario disporre che le autorità co mpetenti conservino i dati per un periodo 
commisurato. Relativamente al metodo di trasmissi one dei dati da parte dei vettori, i vantaggi 
del sistema "push" rispe tto al sistema "pull" sono indiscutib ili e pertanto si dovrebbe applicare 
il primo per tutte le trasmissioni di dati. 
Per quanto concerne le critiche nei confronti de lla "profilazione", la legislazione dell'UE in 
materia di protezione dei dati garantisce a chiu nque il diritto di non essere sottoposto a una 
decisione che produca effetti giuridici o abbia e ffetti significativi nei suoi confronti fondata 
esclusivamente su un trattamento automatizzato di dati intesi a valutare taluni aspetti 
personali che lo riguardano. Qualsiasi decisi one automatizzata riguardante una persona 
dev'essere pienamente verificata e confermata da un'altra persona e comprendere disposizioni 
che consentano all'interessato di esprimere il suo punto di vista. 
                                                 
5 COM(2010) 573 del 19 ottobre 2010. 
6 Decisione quadro 2008/977/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, sulla protezione dei dati 
personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiz iaria e di polizia in materia penale (GU L 350 del 
30.12.2008, pag. 60). 
IT    IT 4. OPZIONI  STRATEGICHE 
La valutazione d'impatto consid era quattro opzioni principali: 
opzione A : nessun intervento dell'UE in questo se ttore e mantenimento dello status quo; 
opzione B : due varianti relative alla struttura del sistema PNR: 
B.1: raccolta e trattamento decentrati dei dati a cura degli Stati membri; B.2: raccolta e 
trattamento centralizzati dei dati a livello UE; 
opzione C : limitazione delle finalità proposte: 
C.1: accesso solo per reati di terrorismo e reati gravi; C.2: accesso per reati di 
terrorismo e reati gravi e pe r altri obiettivi strategici; 
opzione D : definizione dei modi di trasporto: 
D.1: solo i vettori aer ei; D.2: vettori aerei, marittimi e ferroviari; 
opzione E : cooperazione volontaria/raffor zata: la possibilità di incen tivare la cooperazione tra 
Stati membri nel settore è stata scartata in fase iniziale. 
5. CONFRONTO  TRA  LE OPZIONI  STRATEGICHE  E LORO  INCIDENZA 
Le opzioni sono state valutate per la loro in cidenza in termini di aumento della sicurezza 
nell'UE, aumento della protezione dei dati pers onali, costi a carico delle autorità pubbliche, 
costi per i vettori e concorrenz a sul mercato interno, relazioni con i paesi terzi e promozione 
di un approccio globale. 
L'opzione A, per il mantenimento dello status  quo, presenta vantaggi rispetto all'aumento 
della sicurezza nell'UE, ma ha anche cons eguenze negative in quanto crea difficoltà 
amministrative e costi dovuti alla diverg enza tra i numerosi sistemi nazionali.  
Quanto all'opzione B, la raccolta di dati decen trata (opzione B1) presenta vantaggi dal punto 
di vista della sicurezza nell'UE ri spetto alla raccolta centralizzata (opzione B2). L'opzione B2 
ha rischio di fallimento alto, in quanto non è in  grado di garantire una  cooperazione adeguata 
tra gli Stati membri, e a livello pratico il f unzionamento del sistema risulterebbe oneroso e 
costoso. L'opzione B1 sarebbe più costosa della B2, ma i vantaggi in termini di sicurezza 
compenserebbero gli svantaggi in termini di costi. 
Per quanto riguarda la limitazione  delle finalità proposte, l'opz ione C2 comporta vantaggi 
aggiuntivi per la sicurezza rispetto alla C1, ma  comporta in pratica ma ggiori interferenze con 
la protezione dei dati e costi più elevati. L'opzio ne C2, che contempla l'estensione dell'uso dei 
dati PNR ad altri scopi, appare sp roporzionata nella fase attuale. 
Per i modi di trasporto, l'opzione D2 ha più va ntaggi in termini di sicurezza dell'opzione D1 
perché comprende un maggior numero di modi di  trasporto e di passeggeri, ma ingerisce di 
più nella protezione dei dati e ha costi più elev ati dell'opzione D1 che limita l'applicazione 
della misura ai soli vettori aerei. L'opz ione D2, che prevede di estendere campo di 
applicazione della misura al trasporto marittimo e ferroviario, appare prematura, almeno in questa fase.  
6. OPZIONE
 PRIVILEGIATA 
Una proposta legislativa applicabile al traffico aereo, con raccolta decentrata dei dati a fini di 
prevenzione, accertamento, indagine e azione penale  nei confronti dei reati di terrorismo e 
altri reati gravi (combinazione delle opzioni B1, C1 e D1), a ppare al momento la migliore 
IT    IT opzione strategica, in quanto offre mezzi mi gliori per aumentare la sicurezza nell'UE, 
minimizzando nel contempo l'impa tto sulla protezion e dei dati e mantenendo i costi a un 
livello accettabile.  
È stata effettuata un'analisi dei costi dell'opzione privilegiata ai fini della valutazione 
d'impatto del 2007.  Stando ai calcoli del 2007, il costo totale dell'opzione  privilegiata a carico 
delle autorità pubbliche e dei vettori sarebbe il seguente. 
Costi stimati a carico delle autorità pubbliche nell'insieme degli Stati membri : 
Costo di attivazione (non ricorrente) 614  833  187 EUR 
MA ipotizzando un periodo di am mortamento di cinque anni 122  966  637 EUR 
Costi annui di personale (ricorrenti) 11  686  749 EUR 
Costi annui di manuten zione (ricorrenti) 61  483  319 EUR 
Costi per l'insieme dei vettori dell'UE : 
Costo di attivazione del sist ema "push" (non ricorrente) 11  647  116 EUR 
MA ipotizzando un periodo di am mortamento di cinque anni 2  329  423 EUR  
Costi di trasmissione "push" due vol te per passeggero (ricorrenti) 2  250  080 EUR 
Costi annui di personale e manutenzione (ricorrenti) 5  435  321 EUR 
Nel 2008 la Commissione ha pubblicato una gara di  appalto per uno studio  sull'istituzione di 
una rete PNR a livello dell'UE. La relazione, dal titolo Study on ways of setting up an EU 
network on exchange of Passenger Name Record  (PNR) data for law enforcement purposes7 
(studio sulle modalità di istitu zione di una rete UE per lo scambio dei dati PNR a fini di 
contrasto), è stata pubblicata nel 2009 e co mprende una nuova valutazione dei costi: 
Costi stimati a carico delle autorità pubbliche nell'insieme degli Stati membri:  
Costo di attivazione (non ricorrente) 221  000  000 EUR 
MA ipotizzando un periodo di am mortamento di cinque anni 44  200  000 EUR 
Costi annui di personale (ricorrenti) 11  686  749 EUR 
Costi annui di manuten zione (ricorrenti) 61  483  319 EUR 
Costi per l'insieme dei vettori:  
Costo di attivazione del sist ema "push" (non ricorrente) 
100  000 EUR * 120 vettori UE = 12  000  000 EUR 
100  000 EUR * 80 vettori non UE = 8  000  000 EUR 
MA ipotizzando un periodo di am mortamento di cinque anni 4  000  000 EUR 
Costi di trasmissione "push" due volte per passeggero (ricorrenti) 
33 500 EUR per compagnia aer ea per anno *120 vettori   
*3connessioni*2 push 24  120  000 EUR 
Costi annui di personale e manutenzione (ricorrenti) 6  240  000 EUR 
Rispetto alle previsioni del 2007, le cifre de l 2009 indicano una riduzione dei costi a carico 
delle autorità pubbliche per l' installazione di un sistema PNR a livello dell'UE, ma un 
                                                 
7 Autori: Accenture e SITA. 
IT    IT aumento dei costi a carico dei vettori. I costi effettivi saranno compresi tra queste due stime e, 
almeno per quanto riguarda quelli a carico dei ve ttori, saranno con ogni probabilità più vicini 
alla valutazione del 2007, che si basa sui prezzi  di mercato direttament e indicati dai vettori. 
Anche qualora si accettino le stim e molto alte del 2009, se i vettori  decidessero di rivalersi sui 
passeggeri per i costi sostenuti ciò comporte rebbe un rincaro pari a meno di 0,10 EUR al 
biglietto: un importo trascu rabile rispetto al prez zo totale del biglietto. 
7. SORVEGLIANZA E VALUTAZIONE  
Ogni Stato membro potrebbe redi gere una relazione annuale sull 'attuazione dei sistemi. La 
Commissione dovrebbe valutare il funzionament o della direttiva entro quattro anni dalla sua 
entrata in vigore, per controllar e se l'uso dei dati PNR consegue  gli obiettivi previsti, se gli 
Stati membri rispettano gli obblighi loro  imposti e se il sistema ha successo.  
La Commissione dovrebbe inoltre valutare l'opport unità di estendere la misura ai voli interni 
all'UE, con la possibilità di disporre di un periodo transitorio e trarre insegnamenti 
dall'applicazione della prima direttiva sui dati PNR.