Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa ad una strategia per rendere più funzionale l'assistenza reciproca in materia di ricupero di crediti e contenente una "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la Direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di ricupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli, dei dazi doganali, dell'imposta sul valore aggiunto e di talune accise"» () (1999/C 101/08)

Il Consiglio, in data 28 luglio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 100A del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La Sezione «Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bento Gonçalves, in data 15 dicembre 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 27 gennaio 1999, nel corso della 360a sessione plenaria, con 119 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Campo di applicazione della proposta

L'obiettivo fondamentale della comunicazione e della proposta di direttiva all'esame è quello di modificare, inter alia, le Direttive 76/308/CEE e 79/1071/CEE del Consiglio al fine di migliorare le procedure relative all'assistenza reciproca tra gli Stati membri per il ricupero dei crediti risultanti da operazioni effettuate nel quadro del sistema di finanziamento del FEAOG:

- prelievi agricoli e dazi doganali;

- imposta sul valore aggiunto (IVA);

- diritti all'importazione e all'esportazione;

- determinate accise;

- imposte sul capitale e sul reddito;

- spese e interessi relativi al ricupero di tali crediti.

1.2. Obiettivo e base giuridica

La Commissione sostiene l'importanza di assicurare il regolare funzionamento del mercato interno, previsto all'articolo 7A del Trattato e per proteggere gli interessi finanziari della Comunità e degli Stati membri dalla minaccia della mancata osservanza degli obblighi fiscali e dall'aggravarsi costante delle frodi. La base giuridica è l'articolo 100 A del Trattato.

2. Sintesi della comunicazione e della proposta di direttiva

2.1. La Commissione illustra le difficoltà riscontrate nell'applicazione delle procedure di assistenza reciproca tra gli Stati membri in materia di ricupero crediti. Tra dette difficoltà vanno evidenziate le seguenti:

- difficoltà di rintracciare i debitori nella Comunità;

- differenze sostanziali nei poteri dei vari Stati membri in materia di ricupero;

- disparità nel trattamento giuridico dei crediti a seconda degli Stati membri;

- disposizioni in materia di assistenza reciproca pesanti, burocratiche e complesse;

- mancanza di priorità amministrativa ai crediti di altri Stati membri.

2.1.1. Queste procedure sono state concepite per essere applicate ai prelievi agricoli e ai dazi doganali in quanto fonti di reddito comunitario di limitate dimensioni. I problemi sono sorti quando tra queste procedure sono state inserite imposte tipicamente nazionali, come l'IVA e le accise.

2.2. Le procedure all'esame, avviate nel 1976, sono state oggetto di quattro modifiche. Una di queste, proposta nel 1990, non è mai stata adottata e adesso la si intende sostituire.

2.3. Ancora una volta, la proposta mira a trovare soluzioni puntuali per la realizzazione degli obiettivi della Commissione e del Consiglio al fine di migliorare l'efficacia dei ricuperi.

3. Osservazioni generali

3.1. La Commissione giustifica la sua proposta con dati ottenuti mediante un'analisi particolareggiata dell'evoluzione dei problemi dagli anni '70. La Commissione è giunta alla conclusione che esiste una quantità sempre maggiore di indizi dai quali si evince che gli autori delle frodi sfruttano sempre di più le lacune del sistema attraverso tecniche sempre più perfezionate, circostanza che fa aumentare costantemente il numero delle frodi. La Commissione riconosce inoltre che i crediti ricuperati dagli operatori fraudolenti non superano il 3-5 % del valore dei debiti.

3.1.1. D'altro canto, la mancanza di efficacia e di cooperazione tra le amministrazioni dei vari Stati membri in materia di assistenza reciproca permette la prescrizione di numerosi crediti e rende impossibile il ricupero di altri, per mancanza di disponibilità delle imprese debitrici; questa situazione è aggravata dalla grande volubilità temporale delle stesse imprese. Ne conseguono una riduzione del gettito fiscale che rende l'attuale sistema insostenibile a causa delle ingiustizie fiscali, distorsioni di concorrenza e sperequazioni a livello di Stati membri e di imprese.

3.1.1.1. La proposta attuale prevede addirittura l'esclusione dei crediti troppo vecchi dal suo campo di applicazione.

Il Comitato comprende le giustificazioni della Commissione ma giudica questa ipotesi inaccettabile dal punto di vista della giustizia fiscale, in quanto vengono premiati gli operatori economici fraudolenti e penalizzati quelli che rispettano gli obblighi. Allo stesso modo, vengono penalizzate le entrate fiscali di alcuni Stati membri dell'UE a vantaggio di altri Stati membri.

3.1.1.2. I governi degli Stati membri devono agire con maggiore determinazione per incrementare l'efficacia del ricupero dei crediti e combattere in tal modo le frodi.

3.2. La Commissione afferma inoltre che attualmente la maggiore preoccupazione è rappresentata dal ricupero dell'IVA e delle imposte dirette, data l'importanza delle somme in gioco.

3.3. Misure per migliorare il sistema

3.3.1. Vengono indicate alcune azioni strategiche per migliorare l'efficacia del sistema:

- una strategia integrata per un miglior funzionamento degli accordi di ricupero e le azioni da mettere in atto per l'aggiornamento del quadro giuridico e della sua applicazione;

- la realizzazione di misure amministrative nell'ambito del programma Fiscalis, specie per quanto concerne l'IVA e le accise;

- la formazione professionale continua dei funzionari delle amministrazioni potrà contribuire al miglioramento della situazione attuale. Tenuto conto dell'evoluzione negativa di questo dossier, sussistono tuttavia dubbi legittimi sull'efficacia di queste misure. Ci si chiede inoltre se oggi non sia meglio affrontare la questione attraverso decisioni di natura politica da prendere al livello più alto.

3.4. Ritardo nell'applicazione del regime definitivo dell'IVA:

- un altro problema giustamente sollevato riguarda le cause della mancata applicazione del regime che avrebbe dovuto sostituire nel 1996 il «regime transitorio dell'IVA» stabilito nel 1993;

- il regime definitivo, la cui entrata in vigore era prevista nel 1996, aveva come base il principio della «imposizione nel paese di origine» che può essere una risposta più adeguata per far fronte alla situazione attuale.

4. Osservazioni particolari

4.1. Articolo 1

Esso riunisce in quattro articoli le disposizioni contenute in venticinque articoli nella proposta precedente.

Si sottolineano le seguenti modifiche:

4.1.1. Il titolo della direttiva diventa «Direttiva 76/308/CEE del Consiglio relativa all'assistenza reciproca in materia di ricupero dei crediti risultanti da taluni dazi, prelievi, imposte ed altre misure».

4.1.2. Del contenuto della proposta occorre evidenziare i seguenti elementi:

4.1.2.1. «Diritti all'importazione»: il concetto è ampliato per comprendere anche i dazi doganali di paesi terzi, i prelievi agricoli e altri oneri all'importazione previsti nell'ambito della politica agricola comune o di disposizioni specifiche relative a determinati prodotti derivanti dalla trasformazione di prodotti agricoli (articolo 1, terzo paragrafo, primo trattino).

4.1.2.2. È ampliato anche il concetto di «Diritti all'esportazione» (articolo 1, terzo paragrafo, secondo trattino).

4.1.2.3. «Imposte sul reddito e sul capitale» (articolo 1, terzo paragrafo, terzo trattino).

4.1.3. Al paragrafo 4, lettera a), la proposta di modifica della direttiva precisa ed amplia le informazioni che permettono agli Stati membri richiedenti di identificare i debitori (modifica dell'articolo 4, paragrafo 2 della Direttiva 76/308/CEE).

4.1.4. La lettera b) del paragrafo 4 sopprime l'articolo 4, paragrafo 3, lettera b) della Direttiva 76/308/CEE; lo Stato membro destinatario della richiesta non può più rifiutarsi di fornire al richiedente informazioni sul debitore che rivelino un segreto industriale, commerciale o professionale (modifica dell'articolo 4, paragrafo 3 della medesima direttiva).

Il Comitato ritiene che tale modifica non contribuisca a migliorare la lotta contro le frodi. Bisognerà definire pertanto un quadro giuridico che permetta di aggirare gli ostacoli in modo che le informazioni richieste siano fornite obbligatoriamente ogni qualvolta risultino necessarie per combattere le frodi.

4.1.5. Il Comitato approva in linea di principio la modifica di cui al paragrafo 6 della proposta di direttiva. Occorre tuttavia rispettare la data in cui l'autorità adita riceve la domanda dell'autorità richiedente, in modo che l'azione di ricupero forzato non venga pregiudicata dall'autorità adita.

4.1.6. Il Comitato concorda con la soppressione dell'articolo 14, di cui al paragrafo 12 della proposta di direttiva, in quanto contribuisce al miglioramento delle procedure di assistenza reciproca per il ricupero dei crediti.

4.1.7. Le proposte relative agli articoli 22 e 25 (paragrafi 15 e 16 della proposta) sono volte a migliorare le procedure di assistenza reciproca tra gli Stati membri e l'informazione sull'evoluzione dei procedimenti; la Commissione è autorizzata a trasmettere al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sui risultati ottenuti.

4.2. Articoli 2 e 3

Questi due articoli riguardano le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che gli Stati membri devono adottare per conformarsi alla direttiva proposta e la data della rispettiva entrata in vigore. Il Comitato non ha osservazioni da formulare in merito.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato concorda con il contenuto della proposta, in linea con gli orientamenti caldeggiati nei precedenti pareri sulla fiscalità generale dell'Unione europea, in cui la maggior parte dei problemi sorti in materia fiscale e di frodi individuate ma non risolte, erano stati puntualmente previsti ().

5.1.1. Tutte le misure puntuali e transitorie adottate in materia fiscale hanno portato all'aumento delle frodi, creando gravi distorsioni della concorrenza e mantenendo benefici e penalizzazioni tra Stati membri.

5.1.2. Tale evoluzione contrasta con gli orientamenti e gli impegni assunti all'atto della creazione del mercato interno, quando si istituì un regime transitorio valido fino al 1996. In detta occasione erano stati fissati orientamenti per approntare il quadro fiscale dell'UE in modo che tutti gli agenti economici e gli Stati membri potessero esercitare le proprie attività senza intralci burocratici ed in un ambiente improntato alla trasparenza ed alla giustizia fiscale.

5.1.3. Il Comitato non è convinto dell'adeguatezza delle proposte della Commissione ai fini del recupero dei fondi dirottati in modo fraudolento. Ritiene in effetti che le cause del problema vadano ricercate negli Stati membri: se gli Stati membri continuano a dare priorità al ricupero dei crediti nazionali, tutte le misure volte a combattere gli effetti delle frodi andranno incontro all'insuccesso. Giova tener a mente che l'Unione europea si prepara ad entrare nel XXI° secolo con un sistema fiscale che non sarebbe neppure degno del XIX° secolo.

5.2. Come riferisce la Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio 1997 ():

- la lotta contro la frode denota, in linea generale, una mancanza di strategia integrata negli Stati membri;

- gli strumenti di cooperazione tra Stati membri non vengono utilizzati appieno;

- la lentezza delle procedure e la cattiva conoscenza degli strumenti esistenti, specie a livello di amministrazioni locali, spiegano spesso questa sottoutilizzazione;

- in mancanza di un'alternativa valida, l'attuale sistema «transitorio» durerà ancora per anni.

Date le circostanze, il Comitato ritiene che per porre fine al problema delle frodi occorra adottare decisioni politiche al più alto livello.

5.3. Alla luce di quanto sopra, e considerati in particolare:

- la constatazione della Corte dei conti in merito all'incapacità delle amministrazioni nazionali a lottare efficacemente contro le frodi ed il loro costante aumento;

- l'affermazione della Corte dei conti sulla proroga del sistema fiscale transitorio;

- la maggiore consapevolezza dei cittadini europei dell'incapacità politica dei rispettivi governi e degli organi comunitari per affrontare di congiunto il problema;

- il fatto che il mercato interno e l'unione monetaria, già istituiti, saranno efficaci solo con la creazione del pilastro della fiscalità;

- i governi degli Stati membri devono prendere fermamente posizione per eliminare i problemi sociali, economici e politici conseguenti a detta situazione, creando così condizioni che consentano ai cittadini ed agli operatori economici d'Europa di beneficiare liberamente dello spazio europeo in condizioni di trasparenza e di equità.

Bruxelles, 27 gennaio 1999.

La Presidente del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() GU C 269 del 28.8.1998, pag. 16.

() GU C 237 del 12.9.1988; GU C 82 del 19.3.1996; GU C 204 del 13.7.1996; GU C 296 del 29.6.1997.

() GU C 349 del 17.11.1998.