Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2008 dell'Estonia

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] stabilisce che gli Stati membri non partecipanti, ossia quelli che non hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione programmi di convergenza, ai fini della sorveglianza multilaterale da esercitare a intervalli regolari a norma dell'articolo 99 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Ai sensi dell'articolo 9 del suddetto regolamento, il Consiglio deve esaminare ogni programma di convergenza in base alle valutazioni preparate dalla Commissione e dal Comitato istituito dall'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Dopo aver esaminato ogni programma, il Consiglio deve esprimere il parere al riguardo basandosi sulla raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di convergenza, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo la medesima procedura.

Ai dieci paesi che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004 è stata concessa una deroga: non partecipano ancora al sistema della moneta unica. Essi si sono impegnati a presentare il loro programma di convergenza entro il 15 maggio 2004 e il primo aggiornamento verso la fine del 2004.

L'Estonia ha presentato il 13 maggio 2004 il programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2008. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica di tale programma, tenendo conto delle previsioni della primavera 2004 e sulla scorta del codice di condotta [2] e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Qui di seguito si espone il risultato di tale valutazione.

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza, approvato dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2001.

[3] COM (2002) 668 def., del 27.11.2002.

Il primo programma di convergenza dell'Estonia, nel quale figurano i provvedimenti adottati per il bilancio 2004, presenta la strategia del bilancio statale per il 2004-2008. Adottato formalmente dal Consiglio dei ministri, tale programma costituisce il contesto macroeconomico ufficiale dell'Estonia nel medio periodo. I provvedimenti politici in esso figuranti corrispondono alle prospettive macroeconomiche a medio termine indicate nel programma economico di preadesione (PEP). Vi è annunciata esplicitamente l'intenzione dell'Estonia di aderire al nuovo meccanismo del tasso di cambio (ERM II) e di adottare l'euro "il più presto possibile". Secondo il programma, l'Estonia sarà in grado di soddisfare i criteri per aderire alla zona euro per tutto il periodo del programma, pur con prudenti riserve sull'andamento dell'inflazione in futuro (al momento, l'inflazione è inferiore a quella della zona euro).

Il programma risponde ampiamente al "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza". Dopo una revisione dei conti nazionali, pubblicata poco dopo la presentazione del programma, sono stati maggiorati i dati relativi al PIL per il periodo 1993-2003. Di conseguenza, alcune delle cifre e delle tabelle del programma sono ormai superate, senza peraltro che ne risentano il quadro generale e la valutazione degli scenari quali sono ora, poiché le tendenze sottostanti alle proiezioni non subiscono un mutamento essenziale.

Il pareggio del bilancio statale e il regime del "currency board" devono rimanere gli elementi di base per la stabilità macroeconomica in Estonia. Nel programma è prevista una continua crescita del PIL, in termini reali, del 5-6% all'anno, derivante soprattutto dal proseguire di una forte domanda interna; Anche le esportazioni dovrebbero accelerarsi, con la prevista ripresa delle attività con l'estero, ma, si prevede che il contributo netto del settore estero resterà negativo per tutto il periodo del programma. I consumi privati e gli investimenti dovrebbero continuare ad accrescersi, benché a ritmo meno accelerato, mentre la disoccupazione dovrebbe ridursi lentamente a circa il 9,5% della popolazione attiva. La prevista ripresa dell'economia mondiale e il conseguente miglioramento della domanda di esportazioni dovrebbero ridurre il forte disavanzo delle partite correnti, che tuttavia dovrebbe restar superiore all'8% del PIL sino al 2008.

Nel complesso, lo scenario macroeconomico appare plausibile; Per il 2004 e il 2005, la crescita del PIL indicata nelle proiezioni è marginalmente inferiore a quella figurante nelle previsioni di primavera della Commissione, mentre l'inflazione è di poco superiore. Rispetto al PEP 2003, lo scenario macroeconomico prospetta cifre lievemente inferiori per la crescita del PIL, in considerazione del ritardo che si è palesato da allora nella ripresa economica internazionale. Sono invece migliorate le prospettive riguardanti l'inflazione e la disoccupazione, grazie a risultati più favorevoli del previsto nel 2003. I dati relativi alla crescita figuranti nelle previsioni dell'Estonia saranno maggiorati in seguito alla revisione dei conti nazionali effettuata il 20 maggio 2004, il aggiunge ancora plausibilità agli scenari presentati nel programma. Il principale squilibrio macroeconomico continuerà ad essere, nel futuro prevedibile, il grave disavanzo dei conti con l'estero, poiché l'economia estone ha un forte fabbisogno d'investimenti. Nel programma, tale questione è analizzata a fondo. Poiché per il bilancio delle pubbliche amministrazioni si continua a prevedere una modesta eccedenza o il pareggio per tutto il periodo del programma, l'orientamento della politica di bilancio consiste essenzialmente nel migliorare le partite correnti, ma in misura molto più limitata che nel 2002 e nel 2003. Una rigorosa disciplina di bilancio, incluso l'accantonamento di possibili "eccedenze a sorpresa" resterà quindi un elemento cruciale per una correzione sostenibile dello squilibrio nei confronti dell'estero.

Il regime del "currency board" introdotto quando l'Estonia è diventata indipendente - con la corona agganciata dapprima al marco tedesco e dal 1999 all'euro - è stato molto utile per il paese e gli conferisce un'elevata credibilità tra gli operatori del mercato. Con il rigido aggancio all'euro in apprezzamento, la strategia monetaria ha consentito di ridurre in tempi brevi l'inflazione, sino a portarla ad appena l'1,3% nel 2003, secondo i calcoli basati sull'IPC. Tuttavia, si prevede che il tasso d'inflazione salirà nel medio periodo a circa il 3%. I tassi d'interessi in Estonia sono al minimo storico, grazie agli sviluppi nella zona euro e alla buona affidabilità riconosciuta al paese nei rating internazionali. L'Estonia aspira ad aderire presto al nuovo meccanismo del tasso di cambio (ERM II), adottando una banda di fluttuazione standard, ma mantenendo al tempo stesso l'impegno unilaterale all'attuale regime del "currency board". Inoltre, è prevista l'adozione dell'euro "il più presto possibile".

La strategia di bilancio delineata nel programma mira a preservare l'eccedenza dei conti delle pubbliche amministrazioni, pari allo 0,7% del PIL nel 2004, e giungere al bilancio in pareggio dal 2005 in poi. Questa proiezione - un po' più ottimistica dello scenario presentato nel PEP 2003, secondo il quale non vi sarebbero più state eccedenze già dal 2004, ma corrispondente alle previsioni della Commissione sino al 2005 - nel complesso implica un certo indebolimento del quadro finanziario, rispetto all'eccedenza sorprendentemente cospicua del 2003. Il programma enuncia il risoluto impegno ad ottemperare alle regole del Patto di stabilità e di crescita ed a mantenere i conti statali in pareggio o in eccedenza per tutto il periodo previsto. Si sta attuando una riforma del sistema fiscale, intesa a eliminare gradualmente i tassi forfetari delle imposte sul reddito delle persone giuridiche e delle persone fisiche, alla quale si aggiungerà una maggiorazione dei trasferimenti sociali e degli sgravi fiscali. Tali riforme saranno finanziate da una crescita robusta, da risparmi nelle spese, dall'aumento del gettito dell'IVA e delle accise, da modifiche nella struttura delle spese e dal potenziamento dell'esazione fiscale. In generale, pur prevedendo un aumento delle spese in termini nominali, il rapporto tra spese e PIL dovrebbe ridursi. Secondo le previsioni, il bilancio statale e i fondi previdenziali resteranno in eccedenza nel periodo del programma (nonostante ingenti trasferimenti, sino all'1% del PIL, a un secondo pilastro pensionistico privato), ma le amministrazioni locali continueranno a registrare un disavanzo, seppure in diminuzione. Il debito pubblico era pari al 5,8% del PIL nel 2003 e dovrebbe calare ancora, sino ad appena il 3,2% del PIL entro il 2008. Tale debito è coperto integralmente dalle riserve del settore pubblico e costituisce per l'economia estone un rischio trascurabile.

Nell'insieme, le proiezioni finanziarie del programma appaiono plausibili. I risultati effettivi potranno rivelarsi, anzi, migliori del previsto. Quest'opinione si basa in particolare sull'abituale prudenza delle proiezioni estoni (con frequenti superamenti degli obiettivi finanziari) negli ultimi anni, su previsioni di crescita realistiche a fondamento delle proiezioni in materia di bilancio figuranti nel programma, su possibili altri effetti di riporto dell'ingente eccedenza del 2003, sulla maggiore lentezza, rispetto al previsto, nell'effettuare le spese in investimenti pubblici basate su trasferimenti dell'UE, ma anche sulla rettifica al ribasso degli indici del disavanzo e del debito, in seguito alla recente revisione dei conti nazionali. Tuttavia, possono palesarsi rischi, benché secondo la prospettiva attuale non dovrebbero essere gravi, perché i previsti tagli fiscali porteranno a una diminuzione delle entrate o anche perché potrebbero intervenire sviluppi negativi della crescita a causa di variabili esogene. La rapida scomparsa delle eccedenze di bilancio nel 2004 e nel 2005, che coinciderebbe con il previsto accelerarsi dell'attività economica, imprimerà probabilmente una chiara tendenza prociclica all'orientamento finanziario delineato nel programma. Inoltre, se non si verificasse la riduzione graduale e continua dello squilibrio nei confronti dell'estero, tramite una ripresa interna dei risparmi privati (come è suggerito nel programma), una politica finanziaria volta a conseguire bilanci in pareggio potrebbe non essere sufficiente per sostenere la prevista correzione del disavanzo delle partite correnti.

Il programma annuncia esplicitamente l'intenzione dell'Estonia di conseguire entro il 2010 gli obiettivi di Lisbona. Il tasso di occupazione verrà migliorato mediante riforme della formazione professionale e riducendo i contributi sociali e l'imposta sul reddito da lavoro. Si amplierà la base dell'offerta (e al tempo stesso la base imponibile) migliorando le infrastrutture e adottando provvedimenti nel settore dell'istruzione, così da ridurre l'attuale inadeguatezza delle competenze riscontrabile sul mercato del lavoro. Al basso livello di produttività si rimedierà stimolando la R&S nei settori pubblico e privato, nell'intento di potenziare ancor più la crescita. Per quanto riguarda le pubbliche finanze, il programma mira ad attuare riforme strutturali sul duplice fronte delle spese e delle entrate. Per le spese, le riforme mireranno in particolare a migliorare l'assegnazione dei trasferimenti sociali alle categorie svantaggiate ed a rafforzare gli incentivi al lavoro. Per le entrate, l'amplissima riforma fiscale iniziata nel 2004 accentuerà gradualmente il passaggio dall'imposizione diretta all'imposizione indiretta, preservando al tempo stesso la semplicità del regime tributario. Si può ragionevolmente prevedere che tali riforme, la maggior parte delle quali sono già avviate, rafforzeranno gli incentivi al lavoro, creeranno nuovi posti di lavoro e scoraggeranno l'evasione fiscale.

L'Estonia si trova in situazione favorevole per affrontare i previsti costi di bilancio derivanti dall'invecchiamento demografico. Nelle proiezioni del programma relative al bilancio si tiene conto dei considerevoli costi che comporta l'attuazione di un secondo pilastro del sistema pensionistico, finanziato integralmente dai privati. La scarsa entità del debito pubblico, le considerevoli riserve finanziarie statali e la strategia di bilancio a medio termine, pienamente consona con l'obiettivo di una situazione di bilancio vicina al pareggio o in eccedenza, oltre alle riforme dei sistemi pensionistico e sanitario intese a contrastare le pressioni sul bilancio a più lungo termine, dovrebbero assicurare il proseguire di un andamento sostenibile delle pubbliche finanze.

Tabella: Comparazione tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

In base a questa sua valutazione, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio la raccomandazione, qui allegata, per il parere del Consiglio sul programma di convergenza dell'Estonia.

Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2007 dell'Estonia

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [4], in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

[4] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza dell'Estonia, relativo al periodo 2004-2007. Tale programma soddisfa ampiamente alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza".

La strategia di bilancio sottostante al programma mira a preservare la solidità delle pubbliche finanze, definita da una situazione di bilancio vicina al pareggio o in eccedenza. A tale scopo, dopo un'eccedenza pari al 2,6% del PIL nel 2003, l'obiettivo del programma è una modesta eccedenza dello 0,7% nel 2004 e bilanci in pareggio dal 2005 in poi, oltre a una graduale riduzione degli indici al tempo stesso delle entrate e delle spese, dopo il rialzo di entrambi questi indici nel 2004 a causa dell'adesione all'UE. In particolare, il programma include riforme, che risulteranno in una riduzione delle imposte dirette, a cui si aggiungerà una maggiorazione dei trasferimenti e degli sgravi fiscali. Secondo le proiezioni, queste riforme saranno finanziate da una robusta crescita, dal miglioramento dell'esazione fiscale, da risparmi nelle spese e da modifiche nella struttura delle spese, e dall'aumento del gettito dell'IVA e delle accise. L'indice del debito, pari al 5,8% del PIL nel 2003, è molto basso e dovrebbe calare ancora al 3,2% del PIL entro il 2008.

Secondo le informazioni attualmente disponibili, lo scenario macroeconomico che fa da sfondo al programma sembra riflettere ipotesi plausibili di crescita del PIL del 5-6% nel periodo del programma. I principali apporti alla crescita dovrebbero essere la domanda interna (per circa il 7% all'anno) e l'accelerarsi dell'aumento delle esportazioni sino al 10% all'anno. Secondo le proiezioni, i consumi privati dovrebbero accrescersi a tassi annuali del 5-6%. Gli investimenti dovrebbero mantenere la loro vivacità, incrementandosi tra il 7 e il 9% all'anno, ma non più ai tassi superiori al 10% registrati negli ultimi anni. Appare realistica anche la proiezione relativa all'inflazione, che dovrebbe salire a tassi di circa il 3% dal 2004, dopo il minimo storico dell'1,3% nel 2003. L'attuale grave disavanzo delle partite correnti (pari al 13,7% del PIL nel 2003) dovrebbe ridursi entro il 2008 a circa l'8% del PIL.

I rischi gravanti sulle proiezioni di bilancio appaiono nel complesso equilibrati. L'Estonia ha infatti una tradizione di previsioni prudenti e di frequenti superamenti degli obiettivi finanziari negli ultimi anni, ma non si possono escludere del tutto un imprevisto calo delle entrate, come risultato dei tagli fiscali in programma o di effetti negativi sulla crescita provenienti da variabili esogene. L'orientamento del programma in materia di bilancio sembra quindi sufficiente per conseguire l'obiettivo a medio termine, indicato nel Patto di stabilità e di crescita, di una situazione di bilancio vicina al pareggio, e dovrebbe fornire anche un margine di sicurezza sufficiente per evitare di oltrepassare, in presenza di normali fluttuazioni macroeconomiche, il massimale del 3% del PIL prescritto per il disavanzo. Tuttavia, il rapido ridursi delle eccedenze dal 2004 in poi, in un periodo di continua e vivace crescita quale è previsto nel programma, implicherà probabilmente un chiaro orientamento finanziario prociclico.

Il rapporto tra il debito e il PIL registrato in Estonia, inferiore al 6% del PIL, è quasi il più basso dell'UE e, secondo le previsioni, dovrebbe ancora calare di 2,6 punti percentuali nel periodo del programma. È probabile che la tendenza effettiva sia ancora più favorevole di quella prevista, considerata la recente revisione dei conti nazionali, che accrescerà costantemente i livelli del PIL e quindi il denominatore del rapporto.

L'Estonia si trova in situazione favorevole per affrontare i previsti costi di bilancio derivanti dall'invecchiamento demografico. La scarsa entità del debito pubblico, le considerevoli riserve finanziarie statali e la strategia di bilancio a medio termine pienamente consona con l'obiettivo di una situazione di bilancio vicina al pareggio o in eccedenza, oltre alle riforme dei sistemi pensionistico e sanitario intese a contrastare le pressioni sul bilancio a più lungo termine, dovrebbero assicurare il proseguire di un andamento sostenibile delle pubbliche finanze.

Le principali proiezioni del programma di convergenza dell'Estonia

>SPAZIO PER TABELLA>

* Questi indici non tengono conto della revisione dei conti nazionali effettuata il 20 maggio 2004, dalla quale sono risultati dati statistici di un PIL costantemente superiore. Le cifre relative al 2003 diverranno quindi 5,1% per la crescita del PIL in termini reali, 2,4% del PIL per il saldo di bilancio delle pubbliche amministrazioni e 5,3% del PIL per il debito pubblico lordo.