1.Introduzione

Il patto di Amsterdam, approvato dagli Stati membri dell'Unione europea (UE) nel maggio 2016 ed elaborato in stretta collaborazione con la Commissione, istituisce l'agenda urbana per l'UE, che costituisce uno storico passo avanti nel cammino verso un più stretto coinvolgimento delle città nell'elaborazione delle politiche dell'UE e nazionali e offre alle città l'opportunità di proporre azioni concrete per il miglioramento della regolamentazione, del finanziamento e della conoscenza delle politiche UE e nazionali. L'agenda urbana rappresenta un metodo di lavoro innovativo che mette in pratica la governance multilivello: viene infatti definita collettivamente da tutti i partner coinvolti in modo volontario, inclusivo e paritario. Sono state identificate dodici tematiche particolarmente importanti per lo sviluppo urbano che saranno affrontate in modo integrato. Nel giugno 2016, il Consiglio dell'Unione europea ha confermato l'importanza dell'agenda urbana per l'UE e ha invitato la Commissione e gli Stati membri dell'UE ad impegnarsi a fondo per la sua attuazione.

Le conclusioni del Consiglio sugli obiettivi e sulle priorità dell'UE e dei suoi Stati membri, adottate per la terza conferenza delle Nazioni Unite sull'edilizia abitativa e lo sviluppo urbano sostenibile (Habitat III), presentano alcuni elementi fondamentali per lo sviluppo urbano. Sollecitano un approccio integrato e basato sul territorio, unitamente ad una visione a lungo termine, necessari per promuovere città di ogni dimensione ben gestite, socialmente inclusive e sicure, resilienti, efficienti sotto il profilo delle risorse, sostenibili dal punto di vista ambientale ed economicamente prospere. L'agenda urbana per l'UE è pienamente coerente con questa visione.

Le città sono importanti motori della crescita economica nell'UE. È nelle città che vive la maggior parte dei cittadini, viene prodotta la quota più consistente del prodotto interno lordo, vengono attuate molte delle politiche e delle norme legislative dell'UE e viene spesa una percentuale rilevante dei fondi UE. Inoltre, le città sono attori di innovazione aperta e rendono possibile interazioni multilivello, multidimensionali e multisettoriali tra le diverse parti interessate coinvolte nella co-creazione, nella co-progettazione e nella co-realizzazione di soluzioni integrate e innovative.

Le città sono anche i luoghi in cui si possono cogliere le opportunità che nascono dal contesto urbano (ad es. la transizione verso basse emissioni, l'economia circolare, la mobilità pulita, l'offerta culturale, ecc.). Allo stesso tempo, molte sfide hanno un forte impatto sulle città ed è proprio nelle città che le si può affrontare nel modo migliore. Tali sfide possono riguardare questioni globali (ad esempio la disoccupazione, la migrazione, le conseguenze delle catastrofi aggravate dai cambiamenti climatici, la scarsità d'acqua, la produzione e il consumo sostenibili o la perdita di biodiversità, l'economia irregolare e sommersa, ecc.), ma possono anche riguardare questioni locali, strettamente legate alla qualità della vita dei cittadini (ad esempio la qualità dell'aria, gli spazi ricreativi, il traffico e il rumore, l'inquinamento idrico, ecc.). Il libro bianco sul futuro dell'Europa ha sottolineato che "molti europei ritengono che l'Unione sia troppo distante o che interferisca troppo nella loro vita quotidiana" . Dato che le città sono il livello di governance più vicino ai cittadini, lavorare con loro può avvicinare l'UE ai cittadini. L'UE e le città, insieme agli Stati membri, alle regioni e alle parti interessate, dovrebbero quindi operare in stretta collaborazione per adeguare le politiche alle necessità delle città, così da apportare miglioramenti visibili alla vita quotidiana delle persone.

L'attenzione per le tematiche urbane è andata crescendo non soltanto nell'UE ma anche a livello mondiale, e proprio in questo contesto l'UE e i suoi Stati membri hanno avuto un ruolo di primo piano nella definizione della nuova agenda urbana, che riflette e rafforza i principi e i messaggi fondamentali del patto di Amsterdam. La nuova agenda urbana sta creando un rapporto tra l'urbanizzazione e lo sviluppo sostenibile che va a beneficio dell'una e dell'altro e guiderà le politiche di sviluppo urbano e i relativi finanziamenti per i prossimi 20 anni. L'agenda urbana per l'UE contribuisce alla cooperazione esterna finalizzata alla creazione di città sostenibili in tutto il mondo e rafforza il potenziale per uno sviluppo urbano inclusivo, sicuro, resiliente e sostenibile, nel quadro del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo e del documento di lavoro dei servizi della Commissione sulle città e sulle autorità locali nei paesi terzi, di prossima pubblicazione. Il Consiglio dell'Unione europea ha riconosciuto che l'agenda urbana per l'UE è un meccanismo fondamentale per la realizzazione della nuova agenda urbana nell'Unione europea .

L'agenda urbana per l'UE imprime un forte slancio anche all'attuazione di diversi altri accordi internazionali, in particolare l'obiettivo di sviluppo sostenibile 11 dell'agenda 2030, che auspica "città e insediamenti umani" "inclusivi, sicuri, resilienti e sostenibili" e altri obiettivi legati ai contesti urbani. Inoltre, promuove la realizzazione dell'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici, il primo accordo universale e giuridicamente vincolante sul clima mondiale che riconosce il ruolo cruciale delle città nella riduzione delle emissioni, nonché del quadro di Sendai per la riduzione dei rischi di catastrofi . Infine, ha ispirato l'elaborazione dell'agenda urbana dell'Unione per il Mediterraneo, di recente adozione.

L'obiettivo della presente relazione è descrivere la fase iniziale di attuazione dell'agenda urbana per l'UE e i risultati preliminari conseguiti fino all'ottobre 2017. La prima parte è dedicata all'attuazione e sottolinea gli elementi essenziali del metodo di lavoro; la seconda parte è dedicata invece ai risultati e presenta gli effetti che l'agenda urbana per l'UE ha avuto finora sull'elaborazione delle politiche, nonché alcune proposte preliminari per il miglioramento della regolamentazione, dei finanziamenti e delle conoscenze attraverso i primi progetti di piani d'azione.

2.Attuazione

L'agenda urbana per l'UE è la cornice entro cui si collocano tutte le iniziative di politica urbana e dovrebbe quindi essere attuata da tutti gli attori interessati a tutti i livelli.

I partenariati (gruppi composti da esperti della Commissione, degli Stati membri, delle città e delle parti interessate) svolgono un ruolo fondamentale. Nei partenariati, tutti i livelli di governance – istituzioni e organismi consultivi dell'UE, ministeri degli Stati membri, autorità regionali, autorità cittadine e parti interessate – sono coinvolti in ogni fase e lavorano su un piano di parità, condividendo quindi la responsabilità dei risultati e cooperando quotidianamente. Dopo un anno di esperienza, i membri giudicano questo metodo di lavoro molto positivo perché promuove l'identificazione con il lavoro svolto e migliora il contenuto dei risultati prodotti.

Nel patto di Amsterdam sono stati identificati dodici temi prioritari, scelti tenendo conto delle priorità della strategia UE 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva: inclusione dei migranti e dei rifugiati; povertà urbana; alloggio; qualità dell'aria; economia circolare; posti di lavoro e competenze professionali nell'economia locale; adattamento ai cambiamenti climatici (comprese soluzioni per le infrastrutture verdi); transizione energetica; uso sostenibile del territorio e soluzioni fondate sulla natura; mobilità urbana; transizione digitale; appalti pubblici innovativi e responsabili. Questi temi prioritari sono affrontati tenendo conto di una serie di questioni trasversali che riflettono alcune politiche importanti dell'UE, specialmente la dimensione territoriale: la necessità di una buona cooperazione tra le città e le zone rurali; l'importanza delle città di piccole e medie dimensioni; il valore aggiunto di una buona pianificazione urbanistica, che può influire sull'espansione urbana incontrollata e sull'attività nelle zone centrali delle città; i collegamenti con la dimensione internazionale, in particolare con la nuova agenda urbana e gli obiettivi di sviluppo sostenibile; il principio generale dell'integrazione di genere, ecc.

I partenariati analizzano le sfide e le strozzature per raccomandare azioni mirate, concrete e realizzabili sotto forma di un piano d'azione da completare entro due anni dall'inizio dell'attività. Le loro proposte, adottate per consenso, vertono su miglioramenti della regolamentazione, dei finanziamenti e delle conoscenze ma possono riguardare anche politiche, governance e prassi. Questo approccio tiene conto dell'eterogeneità delle città e del loro contesto territoriale più ampio per contribuire all'obiettivo di coesione territoriale dell'Unione.

I dodici partenariati sono stati tutti istituiti in tre fasi tra il maggio 2016 e il giugno 2017 (quattro partenariati sotto la presidenza neerlandese, quattro sotto la presidenza slovacca e quattro sotto la presidenza maltese). Gli Stati membri e le città partecipanti sono stati proposti dagli Stati membri, dal Comitato delle regioni, da Eurocities, dal Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa nonché dal programma URBACT e sono stati selezionati dal gruppo dei direttori generali responsabili delle questioni urbane. Molte città e molti partner hanno manifestato il proprio interesse a partecipare ai partenariati (le candidature ricevute sono state in tutto circa 250). La composizione dei partenariati è molto ampia: 22 Stati membri, 84 città, 13 direzioni generali della Commissione, due associazioni di città (Eurocities e il Consiglio dei comuni e delle regioni d'Europa), la BEI (in 8 partenariati) e diverse parti interessate quali associazioni, organizzazioni non governative, enti di ricerca e di istruzione, organismi di rappresentanza di imprese (ad esempio Federazione europea delle associazioni nazionali che si occupano dei senzatetto, rete Polis di città e regioni europee che lavorano insieme per il trasporto locale, Housing Europe). Vale la pena anche di sottolineare che la composizione dei partenariati è equilibrata: vi partecipa la maggior parte degli Stati membri, con città di ogni dimensione, di ogni parte dell'UE, e di ogni livello di sviluppo economico e sociale, nonché alcune reti regionali di città e alcune regioni.

Per garantire l'operatività dei partenariati, la loro dimensione è limitata a 15-20 membri. È quindi di fondamentale importanza che il loro lavoro si svolga in piena trasparenza e che venga data voce anche ai soggetti che non ne fanno parte. A tal fine, è stato creato un sito interattivo chiamato "Futurium" che permette a tutti gli interessati di informarsi e di trasmettere le proprie osservazioni (ad esempio sulle versioni preliminari dei piani d'azione proposti dai partenariati), è prevista una serie di workshop e ogni due anni si tiene una conferenza ad alto livello organizzata dalla Commissione e intitolata "Forum delle Città".

L'Agenda urbana per l'UE prevede che le questioni siano affrontate in maniera integrata. Le tematiche prioritarie richiedono contributi e la collaborazione di esperti di diversi settori. Ad esempio, per il miglioramento della qualità dell'aria si affrontano sia questioni legate ai trasporti, all'energia, alla gestione sostenibile delle risorse naturali, alle soluzioni basate sulla natura, alla salute, alla governance, agli alloggi, alle infrastrutture, all'attività economica, alle costruzioni, ai modelli finanziari sia alla ricerca e innovazione.

Coerentemente con questo approccio, al lavoro dei partenariati partecipano esperti di diverse direzioni generali della Commissione europea; questo fa sì che i partenariati si occupino delle molte politiche e dei molti strumenti dell'UE che hanno rilevanza per le città e lavorino insieme per evitare duplicazioni, stabilire complementarità e sfruttare sinergie. Per rafforzare un approccio globale alle tematiche urbane e proposte coerenti per affrontare queste sfide, i partenariati coordinano anche il lavoro tra di loro.‎

3.Primi risultati

3.1.Effetti sulla definizione delle politiche