[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 8.11.2006

COM(2006) 649 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2006-2007 comprendente una relazione speciale sulla capacità dell'Unione europea di accogliere nuovi Stati membri

{SEC(2006) 1383}{SEC(2006) 1384}{SEC(2006) 1385}{SEC(2006) 1386}{SEC(2006) 1387}{SEC(2006) 1388}{SEC(2006) 1389}{SEC(2006) 1390}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Strategia di allargamento e sfide principali per il periodo 2006-2007 comprendente una relazione speciale sulla capacità dell'Unione europea di accogliere nuovi Stati membri

1. INTRODUZIONE

L'allargamento è da diversi decenni al centro dello sviluppo dell'UE. Per sua stessa natura, l'integrazione europea mira a sormontare le divisioni che esistono nel nostro continente contribuendo alla sua unificazione pacifica. L'allargamento dell'UE ha dato una risposta politica ai cambiamenti più rilevanti, tra cui il crollo delle dittature e del comunismo, consolidando la democrazia, i diritti umani e la stabilità nell'intero continente. L'allargamento è sintomatico della forza "tranquilla" dell'UE, la cui spinta gravitazionale ha dato risultati nettamente superiori a quelli che sarebbero stati ottenuti con altri mezzi.

Sul piano economico, l'allargamento ha contribuito ad aumentare la prosperità e la competitività, consentendo all'Unione ampliata di dare una risposta più efficace alle sfide della globalizzazione, con vantaggi diretti per l'intera Europa. L'allargamento ha conferito all'UE maggior peso e maggior voce in capitolo sulla scena mondiale.

L’adesione della Bulgaria e della Romania il 1° gennaio 2007 completerà il quinto allargamento dell’UE, iniziato nel maggio 2004 con l’adesione di dieci Stati membri la cui integrazione nelle istituzioni e nelle politiche dell'UE è stata agevolata da preparativi rigorosi. I dieci nuovi Stati membri hanno raggiunto un ottimo livello di conformità con la normativa UE e hanno dato un contributo considerevole all'attività delle istituzioni europee. Grazie ai nuovi membri si sono registrati un'espansione dell'attività economica, del commercio e degli investimenti e un forte tasso di crescita economica.

L'agenda attuale in materia di allargamento riguarda i paesi dei Balcani occidentali e la Turchia, a cui è stata prospettata l'adesione all'UE una volta che avranno soddisfatto le condizioni necessarie. Questi paesi si trovano a stadi diversi sulla via dell'adesione. La Croazia e la Turchia stanno negoziando il loro ingresso nell'UE. L'ex Repubblica jugoslava di Macedonia è diventata un paese candidato nel dicembre 2005, mentre gli altri paesi dei Balcani occidentali progrediscono verso la realizzazione della loro prospettiva europea.

L'agenda dell'UE in materia di allargamento per il 2006-2007 deve tener conto di notevoli mutamenti riguardanti, in particolare, i negoziati di adesione con la Turchia, la questione del futuro status del Kosovo, le relazioni con la Serbia e la maggiore responsabilizzazione della Bosnia-Erzegovina per quanto riguarda la sua gestione politica. Si tratta di aspetti molto importanti, che oltretutto sono connessi a questioni geopolitiche tali da incidere sulla sicurezza e sulla stabilità dell'intera Europa. Il cammino intrapreso verso l'adesione è importante di per se, anche nei casi in cui per diventare Stato membro saranno necessari ancora molti anni. L'impegno dell'UE deve essere costante, poiché il cammino è irto di difficoltà.

La strategia e i negoziati preadesione con i paesi candidati effettivi e potenziali devono essere improntati al massimo rigore e al pieno rispetto delle condizioni stabilite. Dal gennaio 2007 in poi, l'UE fornirà, attraverso il nuovo strumento di assistenza preadesione, un sostegno finanziario incentrato sulle priorità individuate nei partenariati per l'adesione e nei partenariati europei.

L'allargamento dell'UE è un progetto epocale, basato su una visione dell'Europa unita e del suo ruolo globale, che deve essere largamente condiviso e appoggiato dai cittadini europei per poter acquisire una piena legittimità democratica. Le decisioni fondamentali che portano all'adesione di un paese vengono adottate da organi democraticamente eletti in ciascuno Stato membro e nell'Unione.

Gli Stati membri devono dare un impulso determinante al processo spiegando perché, a loro parere, l'allargamento favorisce gli interessi dell'UE. La Commissione è disposta a migliorare il flusso di informazioni obiettive e accessibili, collaborando inoltre con gli Stati membri e il Parlamento europeo per illustrare meglio al pubblico il processo di allargamento.

Il Consiglio europeo che si terrà a dicembre 2006 discuterà anche dell'allargamento. Nelle sue conclusioni del dicembre 2005, il Consiglio ha definito la strategia presentata l'anno scorso dalla Commissione una valida base per un dibattito sull'allargamento nel 2006. La strategia sottolinea che, se gestito in modo oculato, l'allargamento può ampliare e approfondire l'integrazione europea. I principi su cui si basa la strategia sono tre: il consolidamento degli impegni assunti nei confronti dei paesi coinvolti nel processo, l’applicazione di condizioni eque e rigorose e una migliore comunicazione con i cittadini sulle questioni inerenti all'allargamento.

L'UE riserva la debita attenzione alle preoccupazioni riguardanti il ritmo degli allargamenti. Per evitare impegni eccessivi, l'UE rispetta gli impegni assunti nei confronti dei paesi già coinvolti nel processo vengono rispettati, ma rimane prudente per quanto riguarda qualsiasi impegno ulteriore.

A tutti i paesi candidati, siano essi effettivi o potenziali, vengono applicate condizioni rigorose. Qualsiasi progresso sulla via dell'adesione è condizionato all'andamento delle riforme politiche ed economiche nel paese. Il cammino verso l'adesione è lungo, per cui bisogna motivare costantemente i paesi a portare avanti le riforme. L'UE deve inoltre conferire maggiore trasparenza al processo.

Le stesse istituzioni dell'UE devono essere riformate, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo del giugno 2006. Una nuova configurazione istituzionale dovrebbe aver visto la luce nel momento in cui il prossimo paese candidato avrà presumibilmente ultimato i preparativi per l'adesione. La questione del finanziamento dell'Unione acquisirà in futuro sempre maggiore importanza. La capacità dell'UE di accogliere nuovi membri, pur continuando a dare impulso all'integrazione, sarà sempre più importante col passare del tempo. La relazione speciale della Commissione allegata al presente documento definisce un'impostazione che dovrebbe consentire all'UE di continuare a funzionare bene pur attuando un programma di allargamenti consono alle sfide degli anni a venire.

Il processo di allargamento non riguarda tutti i paesi europei. L'UE ha instaurato relazioni di vario tipo con altri paesi (spazio economico europeo, legami bilaterali con la Svizzera, politica europea di vicinato, partenariato strategico con la Russia). La politica europea di vicinato intende promuovere la prosperità, la stabilità e il buon governo nei paesi confinanti con l'UE intensificando le relazioni politiche e l'integrazione economica. La Commissione presenterà prossimamente proposte volte a rafforzare la PEV.

Prendendo spunto dalla strategia attuale dell'UE, il presente documento definisce un'impostazione intesa a trarre insegnamenti dal quinto allargamento, a sostenere i paesi sulla via dell'adesione, a mobilitare l'appoggio dei cittadini in favore di ulteriori adesioni, ad affrontare le sfide connesse all'allargamento e a garantire la capacità d'integrazione dell'UE. Su queste basi si costruirà un nuovo consenso in materia di allargamento.

2. IL QUINTO ALLARGAMENTO

L'allargamento ha dimostrato di essere una delle politiche più efficaci dell'UE, contribuendo in misura considerevole alla pace, alla stabilità e allo sviluppo democratico nell'intero continente. L'integrazione dei dieci Stati diventati membri nel 2004 nelle politiche e nelle istituzioni dell'UE è proseguita senza intoppi. Nel complesso, i sistemi politici democratici dei nuovi Stati membri hanno continuato a funzionare correttamente. Questi Stati hanno raggiunto un ottimo livello di conformità con la normativa UE e hanno dato un contributo considerevole all'attività delle istituzioni europee. Le istituzioni dell'UE hanno continuato a funzionare bene. L'allargamento ha conferito maggior peso all'UE sulla scena politica ed economica internazionale, ne ha aumentato il potere negoziale in vari consessi e ne ha arricchito il patrimonio culturale.

Oltre a promuovere la sicurezza e la stabilità in Europa, l'allargamento ha comportato anche vantaggi di natura economica. I dieci nuovi Stati membri stanno rapidamente recuperando il ritardo che avevano rispetto a quelli vecchi, che a loro volta hanno tratto beneficio dalle nuove possibilità di scambi e di investimenti. Nel complesso, l'allargamento è stato positivo per l'economia dell'UE, poiché ha contribuito ad affrontare con maggiore efficacia le sfide della globalizzazione[1]. L'adozione progressiva dell'euro da parte dei nuovi Stati membri, che inizierà con la Slovenia il 1° gennaio 2007, darà un ulteriore contributo a questa tendenza positiva.

L'Unione ampliata, caratterizzata da una divisione più efficiente del lavoro, ha acquisito una maggiore competitività a livello mondiale. Diversi studi importanti eseguiti di recente dimostrano che, nel complesso, l'ultimo allargamento è stato un fattore trainante per la crescita economica e la modernizzazione nell'UE. A titolo di esempio, i tre Stati membri che hanno introdotto la libera circolazione dei lavoratori al momento dell'adesione dei dieci nuovi Stati membri ne hanno ricavato vantaggi concreti in termini di aumento del reddito nazionale, incremento del gettito fiscale e riduzione dell'economia sommersa. I lavoratori dei nuovi Stati membri hanno ovviato in parte alla carenza di manodopera sul mercato occupazionale e si sono adattati agevolmente al nuovo contesto culturale[2]. Questi risultati hanno indotto altri cinque Stati membri ad aprire completamente i loro mercati del lavoro, mentre in altri due l'apertura è stata parziale[3].

La Bulgaria e la Romania hanno portato avanti i preparativi per l'adesione nel rispetto di condizioni estremamente rigorose, con il pieno sostegno dell'UE. Entrambi i paesi hanno attuato riforme di ampio respiro nel corso dei negoziati di adesione. Le relazioni di verifica presentate dalla Commissione a ottobre 2005, maggio 2006 e settembre 2006 hanno tuttavia evidenziato settori particolarmente preoccupanti, che richiedevano un ulteriore impegno. Grazie ai progressi registrati, la Bulgaria e la Romania saranno in grado di assumere i diritti e gli obblighi che comporta l'adesione fin dal 1° gennaio 2007. La relazione di settembre indica le condizioni estremamente rigorose necessarie affinché il processo di riforma proceda ininterrotto in questi paesi prima e dopo l'adesione, evidenziando inoltre le disposizioni inserite nell' acquis e nel trattato di adesione per garantire il buon funzionamento delle politiche e istituzioni dell'UE. La Commissione si avvarrà di questi meccanismi ogniqualvolta lo giudichi necessario.

L'adesione della Bulgaria e della Romania è una chiara dimostrazione, per i paesi i cui preparativi in vista dell'adesione sono a uno stadio più arretrato, che il loro obiettivo finale è realizzabile. Dal processo si sono inoltre tratti utili insegnamenti, di cui si tiene conto nell'elaborare la strategia preadesione. L'esperienza acquisita dimostra come sia necessario affrontare tempestivamente questioni quali la riforma giudiziaria o la lotta contro la corruzione e la criminalità organizzata. La Commissione sta cercando, ad esempio, di promuovere una maggiore consapevolezza circa il modo migliore per garantire l'indipendenza, l'imparzialità e l'efficienza dell'apparato giudiziario e combattere la corruzione, sottolineando al tempo stesso la necessità di portare avanti con impegno la riforma della pubblica amministrazione. I paesi che dispongono di una pubblica amministrazione efficiente e responsabile, dove la carriera professionale si sviluppa secondo criteri di professionalità, possono prepararsi adeguatamente all'adesione e operare in seguito come Stati membri a pieno titolo, con i vantaggi generali che ne conseguono.

Globalmente, il quinto allargamento è stato un notevole successo, i cui benefici continueranno a farsi sentire per diversi anni. Gli oltre 100 milioni di nuovi cittadini dell'UE, il cui reddito è in aumento, contribuiranno all'ulteriore espansione dell'economia europea. L'allargamento ha innalzato gli standard in materia di democrazia e stato di diritto in Europa, migliorato la sicurezza di tutti i cittadini e aumentato la prosperità nell'Unione.

3. IL PROCESSO DI ALLARGAMENTO

I principi su cui si basa la strategia attuale dell'UE in materia di allargamento sono tre: consolidamento degli impegni, rispetto delle condizioni e comunicazione.

Consolidamento significa che l'Unione attua il suo programma di allargamenti rimanendo prudente per quanto riguarda eventuali nuovi impegni, mentre tiene fede a quelli assunti nei confronti dei paesi già coinvolti nel processo. L'avvio dei negoziati di adesione con la Turchia e la Croazia e la prospettiva europea che l'UE ha offerto agli altri paesi dei Balcani occidentali costituiscono un notevole incentivo a proseguire le loro riforme.

A tutti i paesi candidati, effettivi o potenziali, vengono applicate condizioni giuste, anche se rigorose. Il passaggio a una fase successiva dipende dai progressi compiuti da ogni paese per soddisfare le condizioni fissate per ciascuna tappa del processo di adesione. Questa impostazione permette di consolidare le riforme e di preparare i nuovi Stati membri a rispettare i loro obblighi al momento dell'adesione.

Il successo dell'allargamento presuppone un sostegno da parte di tutti i cittadini dell'UE. Gli Stati membri devono assumersi le loro responsabilità per comunicare informazioni esaurienti su questo processo, evidenziando in particolare i vantaggi che ne conseguono per i cittadini dell'UE. La legittimità democratica rimane un fattore essenziale per il processo di adesione dell'UE.

3.1. Negoziati di adesione

I negoziati di adesione con la Croazia e la Turchia, avviati nell'ottobre 2005 con l'accordo unanime degli Stati membri, hanno motivato ulteriormente questi paesi ad attuare riforme politiche ed economiche e a mantenere buoni rapporti con i loro vicini. Il ritmo dei negoziati, che si svolgono in un contesto chiaro e rigoroso definito all'unanimità dal Consiglio, dipenderà dal ritmo delle riforme attuate in loco.

Durante i negoziati di adesione, i paesi candidati si impegnano ad applicare integralmente la legislazione e le politiche dell'UE, denominate acquis . Oltre ad accettare e applicare l' acquis , i paesi devono aderire agli obiettivi politici dei trattati. In sede negoziale, i paesi candidati concordano con l'UE le misure eventualmente necessarie per agevolare l'integrazione. Ciascun paese viene giudicato singolarmente, e può avvalersi del negoziati per dimostrare la sua capacità di portare a termine le riforme necessarie e di soddisfare tutti i requisiti di adesione.

I negoziati procedono in modo strutturato. Il processo di “screening” riunisce dall'ottobre 2005 centinaia di esperti della Turchia, della Croazia e della Commissione per spiegare l' acquis , valutare il grado di allineamento dei paesi ed esaminare i loro piani di attuazione. Il processo di screening è appena stato completato per tutti i capitoli dell' acquis .

Una volta terminato lo screening di un capitolo, gli Stati membri decidono, in base a una raccomandazione della Commissione, se il capitolo possa essere aperto al negoziato o fissano i parametri che il paese candidato deve soddisfare prima che possano essere avviati i negoziati. Al momento di aprire i negoziati, l'Unione espone la sua posizione comune, compresi i parametri che devono essere rispettati per poter chiudere temporaneamente il capitolo.

I parametri sono stati introdotti in seguito all'esperienza acquisita con il quinto allargamento per migliorare qualitativamente i negoziati, incentivando i paesi candidati ad attuare tempestivamente le riforme necessarie. Si tratta di parametri misurabili, collegati agli elementi principali del capitolo corrispondente dell' acquis . Di norma, i parametri di apertura riguardano i principali preparativi per il futuro allineamento (come le strategie o i piani d'azione) e l'adempimento degli obblighi contrattuali corrispondenti ai requisiti dell' acquis . I parametri di chiusura riguardano prevalentemente le misure legislative, gli organi amministrativi o giudiziari e i progressi registrati in termini di applicazione dell' acquis . I parametri relativi ai capitoli economici comprendono anche il criterio relativo all'esistenza di un'economia di mercato funzionante.

Qualora un paese candidato non rispetti più i parametri di apertura per un capitolo in fase di negoziato, la Commissione può proporre che i negoziati siano sospesi per il capitolo in questione. Qualora un paese candidato non rispetti più i parametri di chiusura per un capitolo che è stato temporaneamente chiuso, la Commissione può proporre agli Stati membri la riapertura dei negoziati di adesione su quel capitolo.

L'Unione si aspetta che i paesi coinvolti nei negoziati soddisfino i criteri politici e si adoperino per innalzare i loro standard durante l'intero processo. In sede negoziale si terrà conto dell'esito del dialogo con i singoli paesi sul grado di conformità raggiunto per quanto riguarda le questioni attinenti ai criteri politici. La Commissione preparerà il dialogo con gli Stati membri, a cui riferirà successivamente negli organi competenti del Consiglio. Il quadro negoziale attuale prevede inoltre un capitolo denominato "Settore giudiziario e diritti fondamentali", nel cui ambito vengono affrontate le questioni politiche. Ciò permette di progredire nei settori fondamentali tali da richiedere una stretta sorveglianza.

Il quadro negoziale attuale prevede la sospensione dei negoziati di adesione in caso di grave e persistente violazione dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e stato di diritto. Una maggiore attenzione alle riforme politiche migliorerà la qualità dei negoziati di adesione e promuoverà le riforme necessarie nei paesi candidati.

Da ora in poi, in sede negoziale si terrà conto anche dell'esito del dialogo con i singoli paesi sulle loro riforme economiche. La Commissione preparerà il dialogo con gli Stati membri, a cui riferirà successivamente negli organi competenti del Consiglio. Questo dialogo riguarderà prevalentemente la conformità con i criteri economici e la convergenza con le economie dell'UE. È pertanto indispensabile che, prima dell'adesione, i paesi dispongano di economie di mercato funzionanti in grado di sostenere la concorrenza sul mercato interno. Sarà fornita un'assistenza preadesione specifica per contribuire al conseguimento di questo obiettivo.

3.2. Strategia preadesione

I partenariati di adesione e i partenariati europei sono l'elemento centrale della strategia preadesione. Basandosi sui progressi riscontrati dalla Commissione nelle relazioni periodiche per ciascun paese, i partenariati definiscono le priorità che i singoli paesi devono realizzare per progredire sulla via dell'adesione all'UE, fornendo inoltre un quadro per l'assistenza concessa a tal fine dall'Unione. I partenariati attuali sono stati decisi dal Consiglio nel corso di quest'anno. La Commissione intende riesaminarli alla fine del 2007. A seguito dell'indipendenza del Montenegro, la Commissione propone attualmente un partenariato europeo per questo paese.

Strumento di assistenza preadesione

La Commissione utilizzerà dal 1° gennaio 2007 un nuovo strumento finanziario per promuovere la modernizzazione, le riforme e l'allineamento con l' acquis . Lo Strumento di preadesione (IPA) sostituirà tutti gli strumenti di assistenza già esistenti, come Phare, Cards, Ispa e Sapard. Potranno beneficiare di finanziamenti in tale ambito i paesi candidati effettivi e potenziali. L'impatto e l'efficacia dei fondi stanziati dall'UE aumenteranno grazie a una nuova serie di regole e procedure e a una maggiore flessibilità. Nei prossimi sette anni, quindi, i paesi dei Balcani occidentali e la Turchia riceveranno quasi 11,5 miliardi di euro. La Commissione è in procinto di presentare un quadro finanziario pluriennale che stabilisce gli importi indicativi per l'assegnazione dei fondi IPA a ciascun paese e a ciascuna componente principale.

Visto che gli obiettivi prioritari in materia di ricostruzione postconflitto sono stati raggiunti in Serbia, in Montenegro e nell'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, le attività dell'Agenzia europea per la ricostruzione diminuiranno progressivamente per poi cessare alla fine del 2008. La gestione degli aiuti sarà affidata, secondo priorità rivedute in funzione della nuova realtà, alle delegazioni della Commissione e in un secondo tempo, quando saranno pronte, alle autorità dei paesi stessi. L'introduzione dell'IPA consente inoltre un più stretto coordinamento con la Banca europea per gli investimenti, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, la Banca mondiale e altre istituzioni finanziarie internazionali. La Commissione svilupperà la cooperazione esistente con i partner in modo da combinare, nel modo più conveniente dal punto di vista economico, sovvenzioni e prestiti a sostegno della modernizzazione e dello sviluppo dell'intera regione.

Attuare la roadmap per i Balcani occidentali

Tutti i paesi dei Balcani occidentali stanno progredendo nella realizzazione della loro prospettiva europea in base alla roadmap presentata l'anno scorso dalla Commissione nel suo documento di strategia per l'allargamento. Ciascun paese va avanti al proprio ritmo, in funzione del suo grado di conformità con i requisiti fissati. Nel valutare ogni domanda di adesione all'UE si tiene conto, in particolare, del modo in cui il paese sta adempiendo gli obblighi assunti nell'ambito dell'accordo di stabilizzazione e di associazione (comprese le disposizioni commerciali).

Durante la riunione tenutasi a Salisburgo nel marzo 2006, prendendo spunto dall'agenda di Salonicco l'UE ha confermato ai paesi dei Balcani occidentali che il loro futuro è nell'Unione europea e li ha invitati a partecipare più attivamente al processo di cooperazione regionale, indispensabile per garantire la stabilità, lo sviluppo economico e la riconciliazione a lungo termine nella regione.

I paesi dell'Europa sudorientale hanno deciso quest'anno di creare un nuovo contesto, improntato a una maggiore responsabilizzazione e collegato al processo di cooperazione per l'Europa sudorientale. Sarà istituito un consiglio di cooperazione regionale composto da rappresentanti dell'Europa sudorientale e della comunità internazionale. La Commissione intende sostenere attivamente il processo e rileva con soddisfazione che nel 2006 sono entrati in vigore il trattato che istituisce la Comunità dell’energia e l'accordo sullo Spazio aereo comune europeo.

L'UE promuoverà i contatti interpersonali mettendo a disposizione un maggior numero di borse di studio per studenti e ricercatori e semplificando le procedure in materia di visti. I cittadini croati non hanno bisogno di visti a breve termine. La Commissione ha proposto che il Consiglio la autorizzi a negoziare accordi di agevolazione dei visti con gli altri paesi della regione, accordi che dovrebbero essere conclusi nel 2007. La proposta riguarda anche la riammissione, tranne nel caso dell'Albania, con cui l'UE ha già concluso un accordo in materia. L'UE continuerà inoltre a fornire assistenza in settori come l'energia, i trasporti e la cooperazione economica.

I paesi dell'Europa sudorientale hanno avviato nell'aprile 2006 i negoziati su un accordo regionale di libero scambio, che intendono concludere entro la fine del 2006. Il processo gode del pieno appoggio della Commissione e del patto di stabilità[4]. L'UE introdurrà prossimamente il cumulo diagonale delle norme di origine nei suoi accordi con la Croazia e l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia, per poi estenderlo ad altri paesi in modo da stimolare il commercio e gli investimenti su scala regionale. L'Albania, la Croazia e l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia fanno già parte dell'OMC. Le iniziative che la Bosnia-Erzegovina, il Montenegro e la Serbia dovranno prendere a breve per poter aderire all'OMC aiuteranno questi paesi a consolidare i rapporti commerciali regionali, a portare a termine le riforme economiche e ad applicare i futuri accordi di stabilizzazione e di associazione.

4. MOBILITARE L'APPOGGIO DEI CITTADINI IN FAVORE DELL'ALLARGAMENTO

L'AGENDA PER L'ALLARGAMENTO FORNISCE ALL'UNIONE GLI STRUMENTI NECESSARI PER AFFRONTARE MOLTE DELLE SFIDE SUDDETTE. LA PROSPETTIVA DI ADESIONE ALL'UE OFFERTA AI PAESI DEI BALCANI OCCIDENTALI E ALLA TURCHIA COSTITUISCE UN NOTEVOLE INCENTIVO PER L'ATTUAZIONE DELLE RIFORME A LIVELLO NAZIONALE, CON OVVI VANTAGGI PER L'UE IN TERMINI DI CRESCITA, STABILITÀ E SICUREZZA. È INDISPENSABILE PRESTARE ASCOLTO AI CITTADINI, RASSICURARLI E fornire informazioni concrete. Gli Stati membri, sostenuti dal Parlamento europeo e della Commissione, devono avvalersi delle autorità regionali e locali e degli organismi della società civile più vicini ai cittadini per informare l'intera popolazione dell'UE ampliata degli sviluppi positivi che ha comportato questa politica di allargamenti.

Per mobilitare l'appoggio dei cittadini in favore dell'allargamento occorre migliorare la comprensione reciproca. Nel 2005, pertanto, la Commissione ha lanciato un dialogo a livello di società civile tra l'UE e i paesi candidati effettivi o potenziali, volto a promuovere l'interazione tra le organizzazioni non governative (scambi di studenti, visite di studio di giornalisti, ecc.) e i contatti tra organizzazioni femminili, sindacati e ambienti commerciali.

La Commissione:

- promuoverà una maggiore trasparenza. Raccomanda di rendere pubbliche le relazioni di screening, i parametri di riferimento per l'apertura dei capitoli di negoziato e le posizioni comuni finali dell'UE;

- darà maggiore sostegno al dialogo sulla società civile, consolidando le misure prese finora per la Turchia e i paesi dei Balcani occidentali;

- promuoverà i contatti interpersonali in materia di istruzione, ricerca e cultura;

- continuerà a consultare la pubblica opinione in merito all'allargamento e presterà ascolto alle preoccupazioni dei cittadini, avvalendosi delle sue rappresentanze negli Stati membri e delle delegazioni nei paesi candidati effettivi e potenziali per comunicare meglio la sua politica in questo settore;

- fornirà informazioni accessibili e chiare, utilizzando fra l'altro siti web specifici, a beneficio del grande pubblico e degli esperti in materia di politica dell'allargamento. Spiegherà inoltre alcune questioni pratiche, come il modo cui in cui sono utilizzate le condizioni e le valutazioni d'impatto.

5. LE PRINCIPALI SFIDE DEL 2007

5.1. Problemi ancora in sospeso dopo il quinto allargamento

Deve ancora essere risolta la spinosa questione di una soluzione globale alla questione cipriota, accompagnata dall'unificazione dell'isola. La Commissione apprezza debitamente le iniziative prese nel 2006 dai leader delle comunità greco-cipriota e turco-cipriota per rilanciare il processo finalizzato a una soluzione globale sotto l'egida dell'ONU, iniziative che dovranno essere intensificate nel 2007.

La Commissione è disposta, come in passato, ad appoggiare questi sforzi. Il Consiglio ha adottato due delle tre misure proposte dalla Commissione per porre fine all'isolamento della comunità turco-cipriota. Il regolamento relativo alla linea verde garantisce la libera circolazione in tutta l'isola dei greco-ciprioti, dei turco-ciprioti e degli altri cittadini dell'UE. È stato adottato il programma di aiuti per la comunità turco-cipriota, ora in fase di attuazione. Occorrerà invece adoperarsi con maggiore impegno, in uno spirito di compromesso, per accelerare l'adozione del regolamento sugli scambi commerciali diretti con la parte settentrionale di Cipro, proposto dalla Commissione.

5.2. Paesi candidati

Croazia

Nel 2006, la Croazia ha registrato ulteriori progressi rispetto ai criteri politici, economici e dell' acquis e all'applicazione del suo accordo di stabilizzazione e di associazione. L'anno prossimo il paese dovrà adoperarsi con particolare impegno per consolidare i risultati ottenuti e accelerare il ritmo delle riforme, concentrandosi su aspetti fondamentali come la riforma dell'apparato giudiziario e della pubblica amministrazione, la lotta alla corruzione e la riforma economica. La Croazia deve puntare con decisione all'integrazione nell'UE attraverso l'adempimento rigoroso dei suoi obblighi, ad esempio quelli riguardanti gli aiuti di Stato e il settore immobiliare. Il paese deve portare avanti il suo programma di allineamento legislativo e rafforzare ulteriormente la propria capacità amministrativa.

Rimangono prioritarie le relazioni di buon vicinato, la cooperazione regionale e la soluzione delle questioni bilaterali ancora in sospeso, specie per quanto riguarda la demarcazione dei confini. Occorre infine sorvegliare con la massima attenzione la situazione per quanto riguarda i diritti delle minoranze e il rientro dei profughi.

I negoziati di adesione con la Croazia sono iniziati sotto buoni auspici. A seguito dello screening, la Croazia ha preso provvedimenti importanti onde adeguare la sua legislazione in un gran numero di settori. Il paese sta inoltre creando la capacità amministrativa necessaria. Considerati i progressi registrati finora, i negoziati dovrebbero proseguire a ritmo sostenuto, a condizione che la Croazia affronti i problemi di cui sopra.

Turchia

Nel 2006, la Turchia ha registrato ulteriori progressi in materia di riforme, adottando in particolare alcuni elementi del nono pacchetto di misure. Il numero dei casi segnalati di torture e maltrattamenti sta inoltre diminuendo, in linea con la politica di "tolleranza zero", anche se la situazione nella parte sudorientale del paese desta tuttora preoccupazione. Si è però registrato un rallentamento delle riforme. Nel 2007, il processo dovrà essere rilanciato con determinazione in tutto il paese. La Turchia deve abrogare o modificare con urgenza l'articolo 301 del codice penale e allineare tutta la legislazione pertinente con gli standard europei onde garantire la libertà di espressione. Occorre rafforzare la libertà di culto, i diritti delle donne, delle minoranze e dei sindacati e il controllo democratico civile sull'esercito, rendendo inoltre l'applicazione della legge e la prassi giudiziaria più consone allo spirito delle riforme. Parallelamente, la Turchia deve affrontare i gravi problemi economici e sociali delle zone nordorientali e assicurare alla popolazione curda il pieno godimento dei diritti e delle libertà. Il partenariato di adesione adottato nel gennaio 2006 contiene i parametri di riferimento necessari per valutare i progressi compiuti in materia di riforme. Rimane prioritario il mantenimento di relazioni di buon vicinato. La Commissione intensificherà il monitoraggio dei criteri politici.

Come risulta dalla dichiarazione della Comunità europea e degli Stati membri del 21 settembre 2005, l'UE si aspetta che il protocollo aggiuntivo dell'accordo di Ankara sia attuato integralmente e in maniera non discriminatoria e che siano eliminati tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, comprese le restrizioni sui mezzi di trasporto. Se la Turchia non adempirà integralmente i suoi obblighi, ciò si ripercuoterà sull'andamento generale dei negoziati. In tal caso, la Commissione formulerà opportune raccomandazioni prima del Consiglio europeo di dicembre. Come indicato nel partenariato per l'adesione, inoltre, è di fondamentale importanza che la Turchia prenda misure concrete per normalizzare quanto prima le sue relazioni bilaterali con tutti gli Stati membri dell'UE.

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

Nel dicembre 2005 si è conferito all'ex Repubblica jugoslava di Macedonia lo status di paese candidato in segno di apprezzamento per le riforme attuate e come incentivo a portare avanti il processo onde realizzare la sua prospettiva europea.

Il paese ha fatto ulteriori progressi nel corso del 2006, anche se il ritmo delle riforme è stato meno rapido. Nel complesso, le elezioni svoltesi in luglio sono state giudicate conformi agli standard internazionali. Vanno però presi tutti i provvedimenti necessari per ovviare alle carenze riscontrate.

Il governo deve ancora affrontare questioni fondamentali come la riforma della polizia e del sistema giudiziario, la lotta alla corruzione e l'applicazione integrale dell'accordo di stabilizzazione e di associazione. È indispensabile continuare ad applicare l'accordo di Ohrid per creare il clima positivo necessario alle riforme, che devono proseguire a ritmo sostenuto in uno spirito di cooperazione e di consenso politico. L'obiettivo prioritario del paese deve essere quello di accelerare le riforme nei settori chiave per poter progredire sulla via dell'adesione.

5.3. Paesi candidati potenziali

Albania

L'Albania ha continuato a contribuire alla stabilità della regione, grazie in particolare alla sua posizione equilibrata nei confronti della situazione nei paesi limitrofi. L'accordo di stabilizzazione e di associazione firmato quest'anno ha impresso un ulteriore impulso alle relazioni dell'UE con questo paese. Ora è prioritario concentrarsi sull'applicazione dell'accordo interinale sulle questioni connesse agli scambi commerciali, che entrerà in vigore il 1° dicembre 2006. L'Albania sta cercando di avviare, con l'aiuto dell'UE, riforme di natura politica, giudiziaria ed economica, nonché di combattere la corruzione e la criminalità organizzata, questioni che rimarranno prioritarie negli mesi a venire.

Bosnia-Erzegovina

La prospettiva europea è di fondamentale importanza per motivare tutte le parti coinvolte in Bosnia-Erzegovina ad attuare le riforme politiche ed economiche, come la riforma della polizia. Il ravvicinamento del paese all'UE è subordinato, fra l'altro, a una cooperazione totale con il Tribunale penale internazionale per l'ex Jugoslavia (TPIJ). Con il ritiro dell'Ufficio dell'Alto rappresentante (OHR), il popolo e le istituzioni del paese diventeranno ancor di più gli artefici del loro destino comune. Il completamento dei negoziati su un accordo di stabilizzazione e di associazione e l'applicazione dell'accordo stesso rafforzeranno la prospettiva europea del paese. I negoziati dovrebbero potersi concludere entro un paio di mesi, sempre che siano soddisfatte le condizioni necessarie. Gli sviluppi costituzionali sono indispensabili per costruire uno Stato più funzionale, sostenibile e democratico. L'UE deve riflettere sulla sua futura rappresentanza in Bosnia-Erzegovina dopo il ritiro dell'OHR.

Montenegro

Il Montenegro è diventato indipendente nel giugno 2006 a seguito di un referendum svoltosi in modo libero ed equo secondo modalità concordate con l'Unione europea. Il paese ha poi avviato negoziati su un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) separato, secondo nuove direttive approvate tempestivamente dal Consiglio. Il suo impegno nei confronti dell'UE permette al Montenegro di costruire una struttura statale nel contesto stabile e sicuro rappresentato dal processo di preadesione.

Sarà fondamentale proseguire le riforme a ritmo sostenuto e continuare a collaborare con il TPIJ, in modo da concludere i negoziati sull'ASA entro i prossimi mesi. Gli ulteriori progressi del Montenegro sono però subordinati a un potenziamento delle sue istituzioni, ancora del tutto inadeguate. Il partenariato europeo proposto contemporaneamente alla presente comunicazione definisce le principali misure da adottare a tal fine, in particolare la riforma giudiziaria e la lotta contro la criminalità organizzata e la corruzione. L'UE è pronta a concludere i negoziati non appena il Montenegro avrà soddisfatto le condizioni necessarie. Il paese deve migliorare la sua capacità amministrativa in previsione dell'applicazione dell'ASA.

Serbia

Va dato atto alla Serbia del suo atteggiamento responsabile a seguito dell'indipendenza del Montenegro. La nuova costituzione dovrebbe agevolare il rafforzamento del sistema nazionale di governo. La Serbia ha raggiunto la stabilità macroeconomica proseguendo le privatizzazioni e attirando investimenti esteri diretti. Si sono fatti ulteriori progressi in termini di integrazione economica con l'UE e di riforma amministrativa. I negoziati sull'accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) con l'UE hanno dimostrato la notevole capacità istituzionale dell'amministrazione serba. Ci sono quindi buone probabilità che la Serbia raggiunga gli altri paesi della regione sulla via dell'adesione una volta che avrà soddisfatto le condizioni necessarie per la ripresa dei negoziati sull'ASA.

La Commissione è pienamente consapevole delle notevoli sfide a cui la Serbia deve far fronte nel contesto politico attuale, non ultima quella di adottare un atteggiamento costruttivo nei confronti del Kosovo. Occorre garantire credibilità e visibilità, presso la popolazione serba, alla prospettiva di un'adesione all'UE riprendendo e concludendo rapidamente i negoziati sull'accordo di stabilizzazione e di associazione non appena la cooperazione con il TPIJ sarà totale. L'UE sta cercando inoltre di inserire la popolazione serba nel contesto europeo attraverso l'agevolazione dei visti[5] e di coinvolgere maggiormente la Serbia nei programmi comunitari riguardanti, ad esempio, l'istruzione, la gioventù, la ricerca e la cultura.

Kosovo[6]

L'UE ha continuato ad adoperarsi con impegno a favore del Kosovo attraverso il monitoraggio degli standard, la fornitura di assistenza e la collaborazione con l'UNMIK, sostenendo al tempo stesso il processo di definizione dello status di questo paese guidato da Martti Ahtisaari, inviato speciale del segretario generale delle Nazioni Unite. Una volta che tale status sarà stato stabilito dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, l'UE dovrà dare un contributo determinante alla sua applicazione.

La determinazione dello status deve essere sufficientemente chiara, dal punto di vista politico e giuridico, e definire un contesto per il futuro sviluppo del Kosovo. Si tratta di una questione sui generis , che pertanto non può costituire un precedente.

Risolvendo questo problema si motiveranno ulteriormente le autorità del Kosovo a portare avanti le riforme prioritarie necessarie per quanto riguarda lo stato di diritto, l'economia e la pubblica amministrazione preparando, al tempo stesso, il trasferimento delle competenze dell'UNMIK. Rimane fondamentale la questione dei diritti delle minoranze e della loro partecipazione alle istituzioni del Kosovo.

La prospettiva europea è di importanza capitale per dare a tutte le parti interessate un'idea del loro futuro comune nell'Unione europea.

6. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

Basandosi sull'analisi di cui sopra, la Commissione propone le seguenti conclusioni:

1. La strategia dell'UE in materia di allargamento rimane imperniata su tre principi: consolidamento degli impegni, rispetto delle condizioni e comunicazione. Gli impegni assunti nei confronti dei paesi già coinvolti nel processo vengono rispettati, mentre si impone la massima cautela per quanto riguarda qualsiasi impegno ulteriore. Il ritmo del processo di adesione dipende dal ritmo di attuazione delle riforme nel paese candidato.

2. La strategia attuale in materia di allargamento, associata a vari mezzi che garantiscano all'UE la capacità di integrare nuovi membri, permetterà di costruire un rinnovato consenso in materia di allargamento.

3. La capacità dell'UE di assorbire nuovi membri presuppone:

- che si mantenga inalterato il ritmo di consolidamento e approfondimento dell'integrazione europea, garantendo l'attuale capacità di funzionamento dell'UE nell'interesse dei cittadini attuali e futuri;

- che i paesi candidati siano effettivamente pronti a soddisfare gli obblighi connessi all'adesione, cosa che la Commissione valuta sulla base di condizioni estremamente rigorose.

4. La capacità di integrazione dell'UE sarà riesaminata in tutte le fasi essenziali del processo. Nei pareri della Commissione sulle singole candidature e durante i negoziati di adesione si valuterà l'impatto dell'adesione sulle principali politiche dell'UE. Gli Stati membri avranno così a disposizione tutti gli elementi utili per definire le posizioni comuni dell'Unione da adottare nell'ambito dei negoziati sui capitoli interessati, con particolare riguardo, se pertinente, ai periodi di transizione o ad altre disposizioni.

5. La Commissione analizzerà le conseguenze dei futuri allargamenti sulle politiche principali, segnatamente la politica agricola e la politica di coesione, al momento di valutare l'impatto delle nuove adesioni sul bilancio dell'UE.

6. L'UE deve poter mantenere e accelerare il suo ritmo di sviluppo attuando al tempo stesso il suo programma di allargamento. Occorre una riforma istituzionale per migliorare l'efficacia del processo decisionale nell'UE ampliata. Una nuova configurazione istituzionale dovrebbe pertanto aver visto la luce nel momento in cui il prossimo paese candidato avrà presumibilmente ultimato i preparativi per l'adesione.

7. La Commissione migliorerà ulteriormente la qualità del processo di adesione. Possono essere fissati parametri per l'apertura e la chiusura dei capitoli negoziali, su cui ci si baserà per la sospensione e lo riapertura dei negoziati sui singoli capitoli. L'esito dei dialoghi politico ed economico alimenterà direttamente il processo negoziale. Le questioni più delicate, come la riforma giudiziaria e la lotta contro la corruzione, vanno affrontate nelle prime fasi del processo di adesione.

8. Per migliorare la trasparenza, la Commissione raccomanda di rendere pubblici i principali documenti negoziali, fra cui le valutazioni d'impatto, le relazioni di screening, i parametri di riferimento per l'apertura dei capitoli di negoziato e le posizioni comuni dell'UE per i negoziati.

9. È indispensabile mobilitare l'appoggio dei cittadini in favore dell'allargamento, il cui mantenimento è però subordinato al rispetto di condizioni rigorose durante l'intero processo. Altrettanto importante al riguardo è la fiducia nella capacità di integrazione dell'UE. Dobbiamo inoltre fornire maggiori informazioni e chiarimenti su questo processo. È importante prestare ascolto ai cittadini, affrontare le questioni che li preoccupano mediante politiche adeguate e fornire informazioni concrete. Gli Stati membri avranno un ruolo determinante in tale contesto. La Commissione farà la sua parte insieme al Parlamento europeo, alle autorità nazionali, regionali e locali e alla società civile.

10. I negoziati di adesione con la Croazia sono iniziati sotto buoni auspici. A seguito dello screening, la Croazia ha preso provvedimenti importanti onde adeguare la sua legislazione in un gran numero di settori. Il paese sta inoltre creando la capacità amministrativa necessaria. La Croazia dovrà però adoperarsi con particolare impegno per affrontare questioni fondamentali come la riforma giudiziaria, la lotta alla corruzione e la riforma economica e continuare a offrire piena collaborazione al Tribunale penale internazionale per l'ex Jugoslavia. Rimangono prioritari il mantenimento di relazioni di buon vicinato e la cooperazione regionale.

11. Sebbene la Turchia continui a soddisfare in misura sufficiente i criteri politici di Copenaghen e abbia proseguito lungo la strada delle riforme politiche, durante lo scorso anno il ritmo di attuazione è rallentato. Il paese deve pertanto dar prova di notevole impegno, specie per quanto riguarda la libertà di espressione, tutelare maggiormente i diritti delle comunità religiose non musulmane, delle donne, delle minoranze e dei sindacati e migliorare la situazione per quanto riguarda il controllo civile sull'esercito. La Turchia può essere considerata un'economia di mercato funzionante e ha migliorato la sua capacità di assumersi gli obblighi che comporta l'adesione. Rimane prioritario il mantenimento di relazioni di buon vicinato.

12. Come risulta dalla dichiarazione della Comunità europea e degli Stati membri del 21 settembre 2005, l'UE si aspetta che il protocollo aggiuntivo dell'accordo di Ankara sia attuato integralmente e in maniera non discriminatoria e che siano eliminati tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, comprese le restrizioni sui mezzi di trasporto. Se la Turchia non adempirà integralmente i suoi obblighi, ciò si ripercuoterà sull'andamento generale dei negoziati. In tal caso, la Commissione formulerà opportune raccomandazioni prima del Consiglio europeo di dicembre. Come indicato nel partenariato per l'adesione, inoltre, è di fondamentale importanza che la Turchia prenda misure concrete per normalizzare quanto prima le sue relazioni bilaterali con tutti gli Stati membri dell'UE.

13. Nel dicembre 2005 si è conferito all'ex Repubblica jugoslava di Macedonia lo status di paese candidato in segno di apprezzamento per le riforme attuate. Il paese ha fatto ulteriori progressi nel corso del 2006, anche se il ritmo delle riforme è stato meno rapido. Tutti i paesi dei Balcani occidentali stanno progredendo in base alla road map presentata l'anno scorso dalla Commissione. Ciascun paese va avanti al proprio ritmo. Nel valutare ogni domanda di adesione all'UE si tiene conto, in particolare, del modo in cui il paese sta adempiendo gli obblighi assunti nell'ambito dell'accordo di stabilizzazione e di associazione (comprese le disposizioni commerciali).

ALLEGATO 1

Relazione speciale sulla capacità dell'Unione europea di accogliere nuovi Stati membri

INTRODUZIONE

La presente relazione speciale costituisce parte integrante del documento di strategia sull'ampliamento del 2006. A seguito della richiesta formulata dal Consiglio europeo del giugno 2006, essa è incentrata sui problemi da affrontare a medio e lungo termine per quanto riguarda la capacità dell'UE di integrare nuovi Stati membri. La relazione propone un'impostazione che garantisca all'Unione il mantenimento e l'accelerazione del suo ritmo di sviluppo, sia politico che istituzionale, consentendole nel contempo di perseguire un programma di allargamento che comporta una serie di sfide di grande rilievo nell'attuale scenario mondiale.

Il Consiglio europeo di Copenaghen del 1993 era pervenuto alla seguente conclusione: "La capacità dell'Unione di assorbire nuovi membri, mantenendo nello stesso tempo inalterato il ritmo dell'integrazione europea, riveste parimenti grande importanza, nell'interesse generale dell'Unione e dei paesi candidati". In base alla definizione contenuta nel documento di strategia del 2005, poi confermata dal Consiglio europeo del giugno 2006, il ritmo dell’ampliamento deve tener conto della capacità di integrazione dell’UE.

L'UE deve poter mantenere e accelerare il suo ritmo di sviluppo attuando al tempo stesso il suo programma di allargamento. Occorre una riforma istituzionale per migliorare l'efficacia del processo decisionale nell'UE ampliata. Una nuova configurazione istituzionale dovrebbe pertanto aver visto la luce nel momento in cui il prossimo paese candidato avrà presumibilmente ultimato i preparativi per l'adesione.

L’ampliamento è un progetto comune basato sulla condivisione di principi, politiche e istituzioni. L’Unione deve salvaguardare la propria capacità di agire e di decidere mantenendo il giusto equilibrio all’interno delle sue istituzioni, rispettare i vincoli di bilancio e attuare politiche comuni efficaci e ambiziose per ottenere i risultati auspicati.

La capacità di assorbimento o, per essere più precisi, di integrazione dell'UE dipende dallo sviluppo delle politiche e delle istituzioni dell'Unione europea, da un lato, e dalla capacità dei paesi candidati di diventare Stati membri provvisti di un livello di preparazione adeguato, dall'altro. La possibilità che i paesi candidati aderiscano all'Unione è scrupolosamente valutata dalla Commissione sulla base di rigide condizioni. La capacità di integrazione è la capacità dell'UE di assorbire nuovi membri, in un determinato momento o periodo, senza compromettere gli obiettivi politici e strategici stabiliti dai trattati. Si tratta quindi, in primo luogo, di un concetto funzionale. In futuro, la Commissione eseguirà valutazioni d'impatto in tutte le fasi essenziali del processo di adesione, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di ciascun paese.

L'UE ha già conosciuto cinque allargamenti, fino ad arrivare agli attuali 25 – e ben presto 27 – Stati membri. Questi allargamenti successivi hanno dato un contributo essenziale all'unificazione dell'Europa e hanno promosso i valori della democrazia, dei diritti umani e della stabilità nell'intero continente. Hanno incentivato lo sviluppo di nuove politiche comunitarie in settori quali la coesione economica e sociale, le relazioni esterne e la tutela dell'ambiente. Nel contempo hanno preso forma anche il mercato interno, lo spazio Schengen e l'euro. Il quinto allargamento, nel 2004, di cui l'adesione di Bulgaria e Romania tra qualche mese costituirà la fase conclusiva, ha conferito all'UE un peso politico maggiore sulla scena mondiale e determinato particolari guadagni economici in termini di scambi, investimenti e crescita dell'economia. Al tempo stesso, l'UE ha seguitato a elaborare e attuare nuove politiche, ad esempio in materia di giustizia, libertà e sicurezza. Il processo di ampliamento dell'Unione è andato di pari passo con l'approfondimento dell'integrazione europea.

Il presente programma di allargamento si basa su una strategia riassumibile in tre principi fondamentali: consolidamento, condizionalità e comunicazione. Il programma riguarda sia i Balcani occidentali che la Turchia, paesi che si trovano in fasi diverse di avanzamento lungo il cammino dell'adesione all'UE e per i quali il Consiglio europeo ha delineato una precisa prospettiva in quanto futuri Stati membri dell'Unione, purché soddisfino le condizioni necessarie. L'Unione europea mantiene un atteggiamento prudente in merito all'assunzione di nuovi impegni, ma tiene fede a quelli già presi nei confronti degli attuali paesi candidati.

Oggi appare improbabile che, in futuro, un gruppo numeroso di Stati possa aderire all'Unione alla stessa data. I paesi candidati effettivi e potenziali differiscono notevolmente tra loro quanto a sviluppo politico ed economico e a capacità amministrativa. Dato l'attuale stato di avanzamento dei preparativi di preadesione, l'adesione di nuovi Stati membri dovrebbe aver luogo soltanto nel medio-lungo termine.

L'integrazione riuscita di nuovi membri potrà avvenire a condizione che l'UE proceda sulla strada del proprio sviluppo e che i paesi candidati siano in grado di far fronte ai loro obblighi di Stati membri. È inoltre necessario che i cittadini dell'Unione siano disposti ad accettare un ulteriore allargamento e che abbiano una maggiore consapevolezza della posta in gioco, in modo tale che la legittimità democratica del processo in termini di percezione dell'opinione pubblica ne esca rafforzata. L'impostazione illustrata nella presente relazione si basa su queste tre componenti:

- Capacità dell'UE di mantenere inalterato il ritmo dell'integrazione europea

- Capacità dei paesi candidati di rispettare le rigide condizioni previste

- Migliore comunicazione

Negli ultimi anni si è acceso un dibattito sui confini definitivi dell'Unione europea che ha permesso alla Commissione di trarre alcune conclusioni. L'aggettivo "europea" ingloba una serie di fattori – geografici, storici e culturali – che contribuiscono tutti insieme alla costruzione dell'identità europea. La condivisione di idee e di valori e l'esperienza comune di interazione storica non possono essere condensate in una semplice formula eterna e immutabile, ma vengono invece sottoposte alla disamina di ogni nuova generazione.

La base giuridica del processo di allargamento è contenuta nell'articolo 49 del trattato sull'Unione europea: “ Ogni Stato europeo che rispetti i principi sanciti nell'articolo 6, paragrafo 1, può domandare di diventare membro dell'Unione ”. Questa disposizione del trattato, tuttavia, non implica che tutti i paesi europei debbano presentare domanda di adesione, né che l'UE sia tenuta ad accettare tutte le domande. L'Unione europea si definisce prima di tutto sulla base dei suoi valori.

PANORAMICA STORICA DELLA CAPACITÀ DI INTEGRAZIONE DIMOSTRATA DALL'UE

L'Unione ha valutato la sua capacità di integrare nuovi Stati membri nel corso degli allargamenti precedenti. Il Consiglio ha basato l'eventuale decisione di apertura dei negoziati di adesione con i paesi candidati sui pareri della Commissione in merito alle domande di adesione. In questi documenti si è esaminata la capacità dei paesi in questione di farsi carico degli obblighi derivanti dall'adesione, con particolare riguardo all'accettazione delle politiche comunitarie. Nel caso dei primi quattro allargamenti, i pareri hanno fornito inoltre una valutazione globale dell'impatto dell'adesione nell'Unione per quanto riguarda, ad esempio, il funzionamento del sistema di rotazione della presidenza del Consiglio, le previsioni dei trasferimenti finanziari netti sulla base delle politiche comuni in vigore o l'aggiunta di altre lingue ufficiali dell'UE.

Nel 2004 la Commissione ha presentato uno studio sulle conseguenze dell'eventuale adesione della Turchia, corredato dalla raccomandazione di intavolare i negoziati di adesione. Nello studio si avanzava l'ipotesi che i preparativi necessari per l'adesione sarebbero proseguiti almeno per il prossimo decennio; esso illustrava inoltre le previsioni dell'impatto sul bilancio derivante dall'adesione della Turchia e identificava i settori particolarmente problematici: agricoltura, coesione, energia, migrazioni, confini esterni e politica estera.

Nel corso dei preparativi per i precedenti allargamenti, la Commissione ha esaminato in documenti di strategia distinti le conseguenze per l'UE di una serie di problemi comuni alle domande di adesione provenienti da più paesi. In questi documenti si è posto l'accento sul rafforzamento delle istituzioni comunitarie, sull'approfondimento dell'integrazione economica e sull'elaborazione di politiche comuni quali condizioni ineludibili per l'integrazione europea.

Nel 1997, dopo aver analizzato il probabile impatto del quinto allargamento, la Commissione ha proposto una serie di riforme in materia di bilancio e di politiche destinate a preparare la strada per l'adesione. Uno dei principali obiettivi della "Agenda 2000" era garantire che le politiche dell'UE fossero pronte per l'allargamento.

Sul piano economico, l'Unione ha avviato i preparativi per il quinto processo di allargamento fin dal 1991, con la firma dei primi accordi europei con alcuni Stati dell'Europa centrale e orientale, ai quali hanno fatto seguito altri paesi. Grazie a tali accordi l'UE è diventata in breve tempo il primo partner commerciale di questi paesi; la maggior parte del commercio bilaterale di prodotti industriali tra l'Unione e i paesi in questione è stata liberalizzata ben prima dell'adesione, facilitandone così in larga misura l'integrazione economica.

L'unione doganale con la Turchia, promuovendo il dinamismo e le riforme economiche, contribuisce anche ad agevolare l'integrazione economica. Per quanto riguarda i paesi dei Balcani occidentali, i preparativi vengono predisposti tramite le disposizioni degli accordi di stabilizzazione e di associazione relative a una graduale liberalizzazione degli scambi e all'aiuto economico. Il contemporaneo processo di allargamento e modernizzazione dell'Accordo centroeuropeo di libero scambio ( Central European Free Trade Agreement - CEFTA) getta le basi per una più vasta e profonda integrazione economica dell'Europa sudorientale.

Anche nel corso dei negoziati di adesione si è continuato a esaminare la capacità dell'Unione di integrare nuovi paesi. La Commissione ha proposto delle misure destinate a specifici settori politici per far fronte alle ripercussioni dell'allargamento sugli Stati già membri dell'Unione: nel quadro del quinto processo di ampliamento tali misure riguardavano la circolazione dei lavoratori e il trasporto su strada. Le stime della Commissione sugli importi di bilancio necessari a finanziare il quinto allargamento sono servite da base per la conclusione dei negoziati, anche in materia di pagamenti agricoli.

L'Unione ha aiutato i paesi candidati a prepararsi ad assumere gli obblighi che comporta la loro futura adesione. Nel quadro del quinto allargamento è stata adottata una strategia di preadesione che prevedeva un severo monitoraggio dei progressi compiuti da ciascun paese candidato e la presentazione di relazioni periodiche su questo tema, la definizione di priorità contenute nei partenariati per l'adesione e un'assistenza finanziaria. Accordi di associazione ad ampio raggio hanno consentito agli Stati candidati, ancor prima dell'adesione, di assumere taluni obblighi e di avvalersi di alcuni diritti derivanti dall'acquis in determinati settori del mercato unico quali la politica della concorrenza, la proprietà intellettuale, i trasporti marittimi e la certificazione dei prodotti industriali. I paesi candidati, inoltre, hanno preso parte all'attività di agenzie e comitati dell'UE. Una volta firmati i trattati di adesione, i paesi in via di adesione hanno partecipato al processo legislativo comunitario in qualità di osservatori.

Una simile strategia, il cui scopo era fare in modo che gli stessi paesi candidati provvedessero a dotarsi di una solida preparazione prima dell'adesione, ne ha facilitato l'integrazione senza scosse nell'UE. A due anni dall'adesione, i dieci nuovi Stati membri sono pervenuti a un eccellente livello di osservanza delle normative comunitarie, come viene sottolineato dalla Commissione nel quadro di valutazione del mercato interno e nelle relazioni sull'attuazione del diritto comunitario. Non solo, ma anche l'impatto economico dell'adesione di questi paesi è stato positivo; le istituzioni dell'Unione hanno continuato a funzionare, così come il processo decisionale, al quale i nuovi Stati hanno preso attivamente parte.

A due anni dall'adesione dei nuovi paesi (1° maggio 2004), la Commissione ha realizzato uno studio sulla dimensione economica del processo di allargamento dal quale si evince che i risultati del biennio trascorso sono stati in larga misura positivi[7]: l'ampliamento verso Est ha infatti incentivato la crescita e creato nuovi posti di lavoro nell'economia europea. Fondamentale per il buon esito dell'adesione è stato l'attento lavoro di preparazione compiuto nel decennio precedente.

Sebbene la maggioranza dei cittadini dell'UE e dei paesi candidati abbiano sostenuto l'allargamento. La posta in gioco, tuttavia, è notevole e nell'opinione pubblica permangono alcune preoccupazioni, in realtà non fondate, alle quali occorre comunque dare una risposta.

L'ATTUALE CAPACITÀ DI INTEGRAZIONE DELL'UE

È necessario che l'Unione garantisca di poter mantenere l'attuale capacità di funzionamento, nell'interesse tanto dei cittadini degli Stati membri quanto dei cittadini dei paesi di futura adesione. Mentre l'Unione predispone l'approfondimento delle riforme istituzionali interne, una gestione attenta e scrupolosa permetterà il proseguimento del processo di adesione.

La presente sezione delinea, sulla base dell'esperienza acquisita in passato, un metodo di valutazione della capacità dell'Unione europea in previsione degli allargamenti futuri.

Capacità dell'UE di mantenere inalterato il ritmo dell'integrazione europea

La capacità dell'Unione di mantenere inalterato il ritmo dell'integrazione europea di pari passo con il suo ampliamento si articola in tre componenti principali: le istituzioni, le politiche comuni e il bilancio. Occorre che l'UE garantisca la continuità e l'efficienza di funzionamento delle istituzioni, il conseguimento degli obiettivi stabiliti dalle politiche comuni e la formazione di un bilancio commisurato ai suoi scopi e alle risorse finanziarie di cui dispone.

Istituzioni

La necessità di una nuova architettura istituzionale non dipende unicamente dalle esigenze dell'ampliamento, ma è indispensabile anche per garantire un migliore funzionamento dell'attuale UE a 25. L'Unione deve garantire l'efficienza e la continuità di funzionamento delle istituzioni comunitarie e dei processi decisionali, come pure il mantenimento del livello di responsabilità corrispondente alle une e agli altri, sia per l'attuale UE a 25 che in vista di un ulteriore allargamento.

Nel corso degli allargamenti precedenti la questione dell'integrazione dei nuovi paesi nelle istituzioni comunitarie era stata affrontata durante i negoziati di adesione, provvedendo a introdurre nei trattati di adesione con ciascuno di questi Stati gli opportuni adeguamenti alle disposizioni istituzionali. L'ultimo allargamento è stato preceduto da una riforma delle istituzioni. Le disposizioni istituzionali contenute nei trattati di adesione conclusi con i dieci nuovi Stati membri che hanno aderito nel 2004 e con la Bulgaria e la Romania si basano sul trattato di Nizza.

Il trattato di Nizza prevede disposizioni per un'UE composta da non più di 27 Stati membri, inclusa quindi l'adesione, tra qualche mese, di Bulgaria e Romania. Il trattato prevede però che, quando l'Unione annovererà 27 Stati membri, il numero dei membri della Commissione dovrà essere inferiore al numero di Stati membri. Il numero dei membri della Commissione sarà fissato dal Consiglio, che delibererà all'unanimità. Questa norma si applicherà dalla data di entrata in funzione della prima Commissione successiva alla data di adesione del ventisettesimo Stato membro. Il Consiglio stabilirebbe inoltre le modalità di attuazione di un sistema di avvicendamento basato sul principio di parità ("rotazione paritaria").

Il trattato di Nizza non stabilisce disposizioni per adattare la composizione e il funzionamento delle altre istituzioni in un'Unione composta da più di 27 Stati membri. L'assegnazione dei seggi al Parlamento europeo e la ponderazione dei voti al Consiglio hanno, ovviamente, un impatto determinante sulla capacità decisionale dell'UE. Di conseguenza, prima di un'eventuale nuova tornata di adesioni, l'UE dovrà decidere in merito alla portata e alla sostanza di tali riforme istituzionali.

L'ampliamento avrà anche conseguenze pratiche per il funzionamento delle istituzioni dell'UE, ad esempio per quanto riguarda l'uso delle lingue. Una valutazione dell'impatto sotto questo profilo sarà inclusa, pertanto, nei pareri formulati dalla Commissione su qualsiasi nuova domanda di adesione all'Unione.

Una nuova configurazione istituzionale dovrebbe aver visto la luce nel momento in cui il prossimo paese candidato avrà presumibilmente ultimato i preparativi per l'adesione. Un più efficace funzionamento dell'Unione europea è nell'interesse sia dell'Unione allargata che dei potenziali Stati membri per gli anni a venire.

Politiche comunitarie

Gli allargamenti precedenti hanno rafforzato le politiche comunitarie, dal momento che i nuovi Stati membri hanno apportato al progetto europeo comune il contributo delle rispettive esperienze e orientamenti politici in ambito nazionale: l'attuale acquis dell'UE – in settori diversi quali la politica di coesione, l'agricoltura, la pesca, la tutela dell'ambiente, le relazioni esterne, la trasparenza, l'assunzione di responsabilità e la cittadinanza europea – rispecchia, in parte, l'impatto delle precedenti adesioni. Talune politiche comunitarie potrebbero portare vantaggi anche più consistenti una volta estese, in condizioni adeguate, a un numero maggiore di paesi, ad esempio nel caso del mercato interno o dello spazio di giustizia, libertà e sicurezza.

Anche con le nuove adesioni, l'Unione deve essere in grado di continuare a garantire lo sviluppo e l'attuazione delle politiche comuni in tutti i settori. L'impatto dell'allargamento sulle politiche comunitarie sarà valutato durante tutte le fasi essenziali del processo.

In futuro, i pareri della Commissione sulle domande di adesione di ciascun paese candidato comprenderanno una valutazione dell'impatto dell'adesione del paese interessato sulle politiche dell'UE. Tale valutazione verrà presa in considerazione nel quadro di definizione del mandato per i negoziati di adesione.

I quadri negoziali per la Croazia e la Turchia propongono un pacchetto di provvedimenti destinati ad agevolare l'integrazione dei due paesi nelle politiche comunitarie e definiscono una serie di misure per garantire il corretto funzionamento di tali politiche dopo l'adesione, cioè periodi di transizione, deroghe, disposizioni specifiche e misure di salvaguardia permanenti.

La Commissione analizzerà le conseguenze dei futuri allargamenti sulla politica agricola e sulla politica di coesione al momento della valutazione dell'impatto delle nuove adesioni sul bilancio dell'UE, tenendo debitamente conto degli sviluppi futuri di tali politiche.

Nel quadro dei negoziati di adesione la Commissione fornirà valutazioni sostanziali dell'impatto dell'allargamento in settori politici di primaria importanza, segnatamente la circolazione delle persone, la gestione delle frontiere, la politica agricola, la politica di coesione e i trasporti. Valutazioni analoghe saranno realizzate anche in materia di politica energetica e di politica estera e di sicurezza, tenendo conto delle motivazioni strategiche dell'UE nel procedere all'allargamento in termini di maggiore stabilità, di vantaggi sul piano della politica estera e di sicurezza o sotto il profilo dell'approvvigionamento energetico sicuro. Gli Stati membri potranno così definire le posizioni comuni dell'Unione da adottare nell'ambito dei negoziati sui capitoli interessati, con particolare riguardo, se pertinente, ai periodi di transizione o ad altre disposizioni.

Bilancio comunitario

L'Unione deve essere in grado di continuare a finanziare le politiche comunitarie in modo sostenibile, perciò l'impatto delle nuove adesioni sul bilancio dell'UE sarà oggetto di una scrupolosa disamina nel corso dell'intero processo dell'allargamento. I pareri della Commissione sulle domande di adesione di ciascun paese candidato forniranno una stima circa il corrispondente impatto sul bilancio comunitario.

L'UE dovrà decidere, prima di ogni nuova adesione, quali siano le risorse complessive di bilancio necessarie, in funzione delle quali la Commissione proporrà, nei futuri negoziati di adesione, un pacchetto di misure finanziarie necessarie. L'analisi della Commissione prenderà in considerazione tanto gli aspetti di bilancio quanto l'accresciuto dinamismo economico determinato dalle adesioni.

Capacità dei paesi candidati di rispettare le rigide condizioni previste

La condizionalità è uno dei pilastri della strategia di ampliamento della Commissione. I paesi candidati che si sono preparati seriamente all'adesione si integrano con maggiore facilità nell'UE. Svolgere un lavoro preparatorio in profondità è quindi diventato fondamentale man mano che si estende la portata delle attività dell'Unione. Questo giustifica la rigorosa applicazione della condizionalità nella fase di preadesione e la necessità di rispettare appieno i requisiti previsti in ogni fase del processo di adesione.

La strategia di preadesione della Commissione prevede il rigoroso monitoraggio dei progressi compiuti da ciascuno dei paesi candidati all'adesione sulla base di criteri politici, economici e di rispetto dell' acquis . Particolare attenzione sarà rivolta all'istituzione delle strutture necessarie a garantire lo stato di diritto, compresa la capacità amministrativa e giudiziaria e le strutture di lotta contro la frode e la corruzione. Questi problemi dovrebbero essere affrontati nella prima fase del processo di preadesione.

In funzione dei risultati constatati, la Commissione proporrà priorità a breve e a medio termine in materia di riforme per i partenariati per l'adesione o i partenariati europei da concludere con ciascun paese candidato. Tali quadri politici si sono dimostrati strumenti efficaci per la definizione delle priorità nel corso del lavoro preparatorio al quinto allargamento. La Commissione proporrà aggiornamenti periodici. L'assistenza finanziaria destinata a sostenere i futuri Stati membri sarà concentrata sulle riforme individuate come obiettivi prioritari nell'ambito del partenariato. Tale sostegno comunitario ai preparativi per l'adesione sarà reso ancora più efficace dall'introduzione nel 2007 di un nuovo strumento finanziario unico per l'insieme dei fabbisogni della preadesione.

Gli accordi di associazione con i paesi candidati svolgono un ruolo fondamentale per il lavoro di preparazione all'adesione. La Commissione valuterà l'effettivo rispetto dei requisiti previsti, dal momento che un livello soddisfacente di adempimento degli obblighi bilaterali è un fattore essenziale perché l'Unione possa prendere in considerazione una domanda di adesione.

I passi in avanti di un paese nell'ambito dei negoziati di adesione dipenderanno dal rispetto o meno dei criteri di adesione definiti nel rispettivo quadro negoziale: il livello di adempimento sarà valutato individualmente per ciascun paese. I paesi candidati dovranno dimostrare di aver registrato progressi quanto all'osservanza di precisi parametri prima che venga decisa l'apertura o la chiusura di un determinato capitolo. Il mancato rispetto di un parametro potrà determinare la sospensione o la riapertura dei negoziati sul capitolo in questione.

In futuro il ritmo complessivo dei negoziati dipenderà in misura ancora maggiore dai progressi compiuti nel campo delle riforme politiche: l'esito del dialogo con i paesi candidati sui passi in avanti nell'adempimento dei criteri politici di adesione alimenterà direttamente il processo negoziale. La Commissione svolgerà il lavoro preparatorio delle discussioni con gli Stati membri, ai quali riferirà nelle sedi pertinenti del Consiglio. In quest'ultima istituzione sono state adottate nuove disposizioni per far sì che i funzionari degli Stati membri incaricati di monitorare i progressi in materia di riforme e i funzionari responsabili dei negoziati di adesione partecipino agli stessi gruppi di lavoro.

L'attuale quadro negoziale prevede inoltre un capitolo relativo al sistema giudiziario e ai diritti fondamentali nel cui ambito rientrano le questioni politiche. Tale capitolo consente di registrare progressi in settori sui quali occorre esercitare un rigido controllo. I negoziati di adesione possono essere sospesi in caso di violazione grave e persistente dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto.

L'esito del dialogo con i paesi candidati sulle riforme economiche da essi realizzate alimenterà direttamente il processo negoziale. La Commissione svolgerà il lavoro preparatorio delle discussioni con gli Stati membri, ai quali riferirà nelle sedi pertinenti del Consiglio. Il dialogo è incentrato sul rispetto dei criteri economici e sulla convergenza con le economie dell'Unione. Poiché è fondamentale che, prima dell'adesione, le economie dei paesi candidati possano essere considerate economie di mercato funzionanti e in grado di far fronte alla concorrenza sul mercato interno, l'assistenza preadesione sarà destinata soprattutto al conseguimento di questo obiettivo.

Unitamente ai quadri negoziali e alla definizione di parametri per l'apertura e la chiusura dei capitoli di negoziato, queste disposizioni garantiranno un metodo rigoroso per lo svolgimento dei negoziati di adesione.

Se è vero che tra le aspettative dei paesi candidati può esserci quella di fissare essi stessi le scadenze del processo di adesione per meglio guidare l'azione di riforma, l'UE dovrebbe evitare di stabilire tali date fintantoché non siano stati portati a termine i negoziati di adesione. Si dovrebbe mantenere saldo il principio che la data di completamento dei negoziati dipende dai progressi compiuti dal paese in questione.

Comunicare più efficacemente

È di fondamentale importanza che il processo di allargamento si basi sulla legittimità democratica. Le tappe fondamentali dell'adesione di un paese sono decise all'unanimità dai governi democraticamente eletti degli Stati membri dell'UE e dei paesi candidati, ratificate dai parlamenti nazionali e approvate dal Parlamento europeo, i cui membri sono eletti direttamente dai cittadini.

Per l'Europa, legittimità democratica significa anche prestare ascolto alle aspettative dei cittadini e affrontare i problemi che li preoccupano mediante politiche adeguate. Per introdurre una politica, e la politica di ampliamento non fa eccezione, l'UE deve poter godere del sostegno dei cittadini europei, il cui mantenimento è però subordinato al rispetto di condizioni rigorose durante l'intero processo. Altrettanto importante al riguardo è la fiducia nella capacità di integrazione dell'UE. Una comunicazione più efficace costituisce inoltre un fattore essenziale del processo di allargamento. Se, in generale, le precedenti adesioni si sono guadagnate il favore dell'opinione pubblica, lungo il percorso non sono tuttavia mancati dubbi e preoccupazioni non fondate. I cittadini europei devono essere preparati meglio ai futuri allargamenti.

La comunicazione dell'UE sui vantaggi e le difficoltà dell'allargamento deve diventare più efficace. Spetta in primo luogo agli Stati membri e ai paesi candidati la responsabilità di spiegare e difendere le loro scelte. Sono i dirigenti politici nazionali, regionali e locali i soli a poter sondare lo stato d'animo dei loro elettori e a poter comunicare direttamente con loro. Gli Stati membri impegnati nel processo di allargamento devono informare meglio i loro cittadini circa i vantaggi concreti che ne deriveranno. La Commissione avrà un ruolo importante da svolgere assieme al Parlamento europeo, alle autorità nazionali, agli enti regionali e locali, al mondo accademico e ai "laboratori di idee" ( think tank ) e, infine, alla società civile. La Commissione si adopererà in particolare per migliorare la disponibilità e la facilità di accesso di informazioni oggettive, sia sulle questioni legate alla politica di allargamento sia su aspetti pratici quali l'applicazione della condizionalità tramite il controllo dell'attuazione delle riforme, la definizione di parametri e lo svolgimento di valutazioni dell'impatto.

L'Unione, gli Stati membri e i paesi candidati devono intensificare gli sforzi per promuovere la conoscenza e la comprensione reciproche e per un sempre maggiore coinvolgimento nel comune progetto europeo. L'azione dovrà essere costante e sostenuta per un lungo periodo di tempo. Il dialogo con la società civile, instaurato con la Turchia nel 2004 ed esteso ai paesi dei Balcani occidentali nel 2006, andrebbe ulteriormente sviluppato: la Commissione intende infatti estenderlo ad altri settori della società e dell'economia, in collaborazione con il Comitato economico e sociale europeo, con il Comitato delle regioni e con altri organismi che operano in questo campo. È importante che i cittadini partecipino a questo dialogo perché sia possibile affrontarne le ansie e le preoccupazioni.

La Commissione promuove una maggiore trasparenza per avvicinare sempre più i cittadini al processo di allargamento: sono consultabili non solo i pareri della Commissione sulle domande di adesione e le relazioni sui progressi compiuti dai singoli paesi, ma anche i quadri negoziali per la Croazia e la Turchia, mentre dovrebbero essere presto pubblicati altri documenti fondamentali relativi ai negoziati di adesione. Nel quadro del quinto allargamento, taluni paesi candidati avevano adottato la politica della trasparenza quanto allo stato di avanzamento dei loro negoziati. La Commissione ritiene che le relazioni di screening, i parametri fissati per l'apertura dei capitoli di negoziato e le posizioni assunte dall'UE nel quadro dei negoziati debbano essere consultabili pubblicamente su Internet.

L'impostazione definita nella presente relazione consoliderà la base democratica del processo di allargamento. È interesse di tutte le parti in causa in tale processo evitare il divario tra i responsabili delle politiche, da un lato, e l'opinione pubblica, dall'altro. Gli insegnamenti tratti dalla quinta tornata di adesioni serviranno all'Unione europea per portare avanti il processo di allargamento negli anni a venire.

ALLEGATO 2

Conclusioni relative ad Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro, Serbia, Kosovo[8] e Turchia

Albania

Per quanto riguarda i criteri politici , l'Albania ha compiuto alcuni passi in avanti in materia di democrazia e stato di diritto, in particolare nella lotta contro la corruzione, che è una delle priorità fondamentali del partenariato europeo. Si è mantenuta una politica costruttiva nei confronti della regione, ma è necessario intensificare gli sforzi quanto alle altre priorità stabilite dal partenariato.

Qualche progresso è stato realizzato in materia di democrazia e stato di diritto , benché in maniera non uniforme. Il Parlamento svolge oggi pienamente la sua funzione politica e dispone di un comitato per l'integrazione europea estremamente attivo. L'assemblea parlamentare dà attualmente prova di maggiore trasparenza e di relazioni più efficienti con altri organi costituzionali, sebbene soffra ancora di alcune carenze sul piano tecnico e amministrativo. Per realizzare nuovi e importanti progressi – ad esempio in materia di riforma elettorale e di osservanza degli obblighi previsti dall'accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) – è necessaria una maggiore collaborazione tra governo e opposizione.

Il governo ha adottato un programma per l'adempimento degli obblighi definiti dal partenariato europeo e dall'ASA che consiste nel creare le strutture di coordinamento delle azioni essenziali per le riforme volute dall'UE e le strutture di gestione delle risorse necessarie ad attuarle. Il coordinamento tra queste strutture è fondamentale. Occorre inoltre utilizzare al meglio l'assistenza dei consulenti nella redazione delle proposte di legge. La ristrutturazione di parecchi ministeri ha temporaneamente ridotto la capacità in alcuni settori della pubblica amministrazione . Oggi è importante prendere come base le riforme introdotte per rafforzarne l'efficacia. Sono state apportate alcune modifiche degli organici senza tener conto della legge sulla funzione pubblica. Le nomine nell'amministrazione continuano ad essere influenzate dalla politica. La gestione della pubblica amministrazione, la struttura delle carriere e i salari sono tuttora inadeguati.

Una nuova normativa dovrebbe migliorare la struttura delle carriere e il metodo di assegnazione delle cause ai giudici. Il sistema giudiziario dà prova di una maggiore trasparenza e si sono fatti passi in avanti quanto all'effettiva esecuzione delle sentenze. In generale, tuttavia, si constatano progressi solo limitati nel sistema giudiziario, e occorre migliorare ulteriormente le procedure di assunzione dei magistrati e le condizioni di lavoro degli amministratori giudiziari. Si devono ripartire adeguatamente le competenze dei due ispettorati giudiziari. Occorre una migliore collaborazione tra le forze di polizia e il sistema giudiziario. Nel complesso il livello di esecuzione delle sentenze rimane insufficiente. La certezza del diritto è indispensabile per creare un contesto favorevole al commercio e agli investimenti.

L'azione di lotta contro la corruzione ha determinato licenziamenti su vasta scala nella pubblica amministrazione; il numero di funzionari pubblici sotto processo con l'accusa di corruzione è aumentato. È stata istituita una task force ad alto livello contro la corruzione ed è stata migliorata la legge sul conflitto di interessi. L'Alto ispettorato per la verifica delle dichiarazioni patrimoniali funziona oggi più efficacemente e sono state prese disposizioni per rafforzare la trasparenza della funzione pubblica. La Corte costituzionale è intervenuta laddove le misure di lotta alla corruzione avevano travalicato i limiti costituzionali. Sono però necessarie ulteriori misure di natura istituzionale per prevenire la corruzione, che rimane un problema grave nel paese. La lotta alla corruzione è una delle priorità per l'attuazione dell'ASA.

Si sono registrati progressi limitati in materia di diritti umani e tutela delle minoranze . Oggi il personale del sistema giudiziario riceve una formazione obbligatoria in materia di diritti umani. Le norme che regolamentano la custodia cautelare sono state migliorate. Il Mediatore dell'Albania si è dimostrato più attivo sulla questione dei diritti umani. Tuttavia, rimane ancora inadeguata l'applicazione delle norme internazionali in materia di prevenzione della tortura, condizioni carcerarie e diritti dei detenuti, soprattutto quelli in regime di custodia cautelare. Occorre attuare correttamente le modifiche introdotte di recente nella composizione dell'Autorità di vigilanza sui mezzi di informazione. Il quadro normativo relativo alla libertà dei media rimane carente e non adeguatamente applicato, mentre invece la promozione della libertà dei mezzi di informazione è una delle priorità fondamentali del partenariato europeo. Un'altra di queste priorità fondamentali è la restituzione delle proprietà, processo che la creazione di una nuova agenzia esecutiva potrebbe accelerare ma che, per il momento, non registra quasi alcun progresso. La garanzia del diritto di proprietà è essenziale per il rispetto degli impegni sottoscritti nel quadro dell'ASA. L'Albania ha avviato la creazione di un quadro normativo per la tutela delle minoranze; tuttavia, l'osservanza degli obblighi assunti sul piano internazionale è ancora insufficiente e sono necessari ulteriori sforzi per promuovere la tolleranza. La strategia adottata dal governo albanese per la minoranza Rom ha prodotto alcune iniziative valide, ma dovrebbe poter disporre di maggiori risorse. Sono soprattutto i bambini Rom ad essere esposti al rischio di coinvolgimento nella tratta di esseri umani.

Per quanto riguarda le questioni regionali e gli obblighi in campo internazionale , l'Albania ha continuato a svolgere un ruolo positivo: il paese partecipa attivamente a una serie di iniziative regionali in campo politico, commerciale, ambientale, economico e nei settori della sicurezza, dell'aviazione e dell'energia. L'Albania ha ulteriormente sviluppato le relazioni con i paesi limitrofi e con altri Stati della regione, segnatamente mantenendo una posizione costruttiva sulla questione del Kosovo.

In materia di rispetto dei criteri economici , l'Albania ha, nel complesso, raggiunto il livello di stabilità macroeconomica, il che le ha consentito di compiere progressi verso il traguardo di un'economia di mercato funzionante. Occorre realizzare risolutamente ulteriori e significative iniziative di riforma per permettere all'economia albanese di far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all'interno dell'Unione.

Il consenso politico sugli elementi chiave delle politiche economiche è stato mantenuto. Il paese è riuscito a preservare la stabilità macroeconomica. La crescita economica si è mantenuta forte, con ricadute positive sulla riduzione del livello di povertà. Il dosaggio di politiche macroeconomiche adottate continua a essere valido. La politica monetaria del paese è credibile ed è riuscita a contenere il tasso di inflazione. Si sono registrati nuovi progressi quanto al consolidamento fiscale e le riforme della pubblica amministrazione e dell'amministrazione fiscale hanno contribuito a migliorare la politica di bilancio. Sono stati ridotti gli ostacoli amministrativi all'ingresso nel mercato.

Tuttavia, il disavanzo dei conti esteri si è notevolmente aggravato e la base di esportazione rimane largamente insufficiente. Occorre migliorare il quadro normativo in materia di appalti, privatizzazioni e concessioni. La crescita economica è ostacolata da un contesto delle attività imprenditoriali che presenta una serie di carenze, dall'incertezza giuridica all'applicazione inadeguata delle leggi, dalle infrastrutture insufficienti a un approvvigionamento di energia elettrica irregolare. L'effettiva tutela dei diritti di proprietà continua a non essere sempre garantita e si sono registrati progressi soltanto marginali nel migliorare l'efficienza del sistema giudiziario. Un problema importante da affrontare è il consolidamento del quadro di regolamentazione e di vigilanza del settore finanziario non bancario. Occorre intensificare gli sforzi per far emergere e regolarizzare l'area molto consistente dell'economia sommersa. Il processo di privatizzazione non è stato ancora portato a termine; occorre provvedere senza ulteriori ritardi alla ristrutturazione delle aziende di proprietà statale, in particolare dell'ente pubblico per l’elettricità.

L'Albania ha realizzato passi in avanti nell'allineare la legislazione e le politiche nazionali e nel conformare le sue capacità alle norme europee , soprattutto nei settori delle dogane, della concorrenza e della lotta alla criminalità organizzata. Per un'adeguata attuazione dell'ASA è essenziale registrare progressi nella riforma dei settori degli appalti pubblici, della proprietà intellettuale e dei controlli veterinari e fitosanitari.

Benché siano stati fatti passi in avanti in alcuni settori del mercato interno , in altri molto resta ancora da fare per soddisfare gli obblighi dell'ASA. Qualche progresso è stato realizzato anche nell'adozione delle norme e nel controllo della loro applicazione. Si sta provvedendo a rafforzare la capacità in materia di accreditamento, metrologia e vigilanza del mercato, ma occorre ancora migliorare la normativa e aumentare il coordinamento. Le strutture responsabili per la salute e la tutela dei consumatori funzionano oggi in modo più coerente, sebbene sia necessario potenziarle. Tra gli impegni previsti dall'ASA figurano la circolazione dei lavoratori, la libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento : non si sono però registrati sviluppi di qualche rilievo in materia di libera circolazione dei lavoratori. Sono state abolite le discriminazioni nei confronti delle aziende straniere per quanto riguarda l'imposta di registrazione. Le procedure di registrazione delle imprese, pur essendo state semplificate, rimangono piuttosto farraginose; non sono stati eliminati gli ostacoli al diritto di stabilimento e le restrizioni ai movimenti di capitali.

Un'amministrazione delle dogane efficiente è essenziale per dare attuazione all'ASA. Grazie alle sostanziali riforme introdotte nel settore, le entrate derivanti dai dazi doganali sono aumentate. Passi in avanti si sono registrati quanto all'informatizzazione, alla regolamentazione doganale e alla gestione delle norme in materia di origine. La cooperazione tra le forze di polizia e le dogane è stata rafforzata: ora occorre potenziare le infrastrutture e conseguire un ulteriore allineamento all' acquis . Si è provveduto a semplificare l'amministrazione del fisco e si sono registrati progressi quanto all'informatizzazione e all'analisi dei rischi. Attualmente si deve ravvicinare maggiormente la legislazione a quella comunitaria e adottare una strategia globale di riscossione e controllo delle imposte.

L'Albania ha sottoscritto nel quadro dell'ASA una serie di impegni nel settore della concorrenza . In materia di antitrust , l'Autorità garante della concorrenza funziona in modo più efficiente, benché disponga di un organico carente con personale non abbastanza qualificato. Sono a buon punto i preparativi per adempiere agli obblighi previsti dall'ASA in materia di aiuti di Stato , dato che il quadro normativo e l'inventario degli aiuti sono stati completati. Ora occorre garantire l'indipendenza di funzionamento della direzione responsabile per gli aiuti di Stato.

Benché sia in attesa di approvazione una nuova normativa sugli appalti pubblici e sia stata rafforzata la formazione richiesta in materia, l'attuale quadro normativo non è conforme all' acquis e il funzionamento dell'agenzia per gli appalti pubblici è tuttora carente. È indispensabile registrare passi in avanti in questo campo onde migliorare la governance del settore pubblico (una delle priorità fondamentali del partenariato europeo) e rispettare gli obblighi previsti dall'ASA. Per quanto riguarda i diritti di proprietà intellettuale , è stata avviata la creazione di una banca dati per marchi commerciali, brevetti e disegni industriali; all'interno dell'amministrazione doganale è stata inoltre istituita un'unità specializzata in questo settore. Tuttavia, visto che l'Ufficio per i diritti d’autore non è ancora operativo e che la tutela effettiva dei diritti di proprietà intellettuale è ancora carente, molto resta ancora da fare in materia per far fronte agli impegni assunti nell'ambito dell'ASA.

Si registrano progressi solo limitati nel settore dell' occupazione e alcuni passi in avanti in quello dell' istruzione , segnatamente l'approvazione delle strategie nazionali per la scuola superiore e per la formazione professionale. Il tasso di iscrizione scolastica, tuttavia, rimane relativamente basso.

Sono stati fatti passi in avanti per quanto riguarda alcune politiche settoriali . Nel settore dell' industria e delle PMI , sono stati adottati un programma d'azione riveduto per eliminare gli ostacoli amministrativi alle attività d'impresa ed è stato istituito un nuovo organismo di coordinamento per la promozione degli investimenti, delle esportazioni e delle PMI. Non si registrano però progressi sostanziali quanto al miglioramento del contesto imprenditoriale e alla riduzione dell'economia informale. Pochissimi passi in avanti sono stati fatti anche nel settore dell' agricoltura : benché per alcuni prodotti si osservi un incremento delle vendite e degli investimenti, la produttività e la competitività del settore rimangono insufficienti. L'osservanza dei requisiti stabiliti dall'UE in campo veterinario e fitosanitario – fondamentale per poter usufruire efficacemente delle disposizioni commerciali dell'ASA e dell'accordo interinale – rimane inadeguata. I servizi della pesca controllano lo sbarco del pesce, ma continua lo sfruttamento eccessivo e illegale degli stock.

In materia di ambiente e trasporti sono stati fatti passi in avanti per quanto riguarda la legislazione orizzontale, ma l'attuazione e lo sviluppo delle infrastrutture sono tuttora insufficienti. Il settore dell' energia continua a presentare gravi carenze: l'Albania ha ratificato il trattato che istituisce la Comunità dell’energia e ha iniziato ad adottare le normative pertinenti, ma le perdite di energia elettrica sono aumentate e i risultati della riscossione delle fatture di elettricità appaiono disastrosi. Il paese è in ritardo nei preparativi per tener fede agli impegni sottoscritti nel quadro dell'ASA in materia di società dell'informazione e media . Occorre dare attuazione e applicazione alle normative sulla liberalizzazione nei settori delle comunicazioni elettroniche e delle tecnologie dell'informazione. Il quadro normativo non è ancora allineato all' acquis e l'autorità di disciplina delle telecomunicazioni non funziona adeguatamente. In materia di controllo finanziario , il governo ha approvato il documento di strategia sul controllo finanziario interno nel settore pubblico; si sono registrati progressi, soltanto iniziali, quanto al quadro normativo e di regolamentazione. Passi in avanti soddisfacenti si osservano nel settore delle statistiche .

Si sono registrati progressi in alcuni settori in materia di giustizia, libertà e sicurezza , ma serve ancora un'azione ad ampio raggio risoluta e costante in questo campo. L'amministrazione responsabile per i visti dispone oggi di una formazione migliore e rilascia documenti di viaggio più sicuri. Non è stata ancora realizzata una rete informatica centralizzata né sono state introdotte le modifiche necessarie alla legislazione. Sono stati fatti passi in avanti in materia di gestione delle frontiere grazie alle nuove attrezzature e a un migliore coordinamento, ma non è stata ancora attuata una strategia integrata di gestione delle frontiere. Occorre potenziare le infrastrutture necessarie in questo settore. La normativa sull' asilo è conforme alle norme internazionali, ma è necessario migliorarne l'applicazione. Il governo albanese ha potenziato il coordinamento interno e la collaborazione con i paesi vicini allo scopo di contrastare la migrazione illegale . È importante che l'amministrazione albanese disponga di organici adeguati per far fronte agli obblighi derivanti dall'applicazione degli accordi di riammissione.

In materia di lotta al riciclaggio di denaro , l'unità di intelligence finanziaria e le procure sono state potenziate e la cooperazione internazionale in materia è migliorata, ma occorrono ulteriori sforzi per rafforzarle e per migliorare il quadro normativo. Un maggiore impegno politico e una cooperazione internazionale rafforzata hanno permesso un aumento degli arresti dei grandi trafficanti di droga , ma sono necessari migliori capacità di intelligence in materia di criminalità, maggiore coordinamento interno tra agenzie e specifiche procedure per i sequestri delle partite di stupefacenti. Il traffico di stupefacenti rimane un problema serio nel paese. Si sta provvedendo a migliorare l'organizzazione delle forze di polizia . Benché sia migliorata la cooperazione con i servizi doganali e di intelligence, sono necessari ulteriori sforzi per una migliore gestione dei casi e per potenziare le strutture di controllo interno.

Sono stati fatti passi in avanti in materia di lotta contro la criminalità organizzata , che costituisce una priorità fondamentale del partenariato europeo. Una salda volontà politica di arginare il fenomeno ha condotto ad operazioni di polizia dirette contro i principali gruppi criminali. La collaborazione a livello operativo con i paesi limitrofi è notevolmente migliorata, e qualche progresso si è registrato anche nella cooperazione tra forze di polizia e magistratura. Tuttavia, molto resta ancora da fare per migliorare e soprattutto ottenere risultati concreti: occorre ad esempio un maggiore coordinamento tra forze di polizia e magistrati a livello locale, ed è necessario intensificare gli sforzi per lottare contro la corruzione ad alto livello nelle due istituzioni. I programmi di protezione dei testimoni devono essere rafforzati. Il governo ha adottato una strategia nazionale per combattere la tratta di esseri umani e potenziato le strutture di attuazione in questo campo. Malgrado continuino con buoni risultati a essere celebrati i processi e a venire comminate condanne contro i trafficanti, la tratta di esseri umani resta un grave problema, che richiede maggiori risorse e un migliore coordinamento interno e internazionale. La direzione di polizia responsabile dell' antiterrorismo ha sequestrato ingenti quantitativi di armi, ma occorre ancora potenziarne le infrastrutture e migliorare la cooperazione tra agenzie. Continua ad apparire preoccupante la situazione nel settore della protezione dei dati personali .

Bosnia-Erzegovina

La Bosnia-Erzegovina ha continuato a realizzare progressi al fine di soddisfare i criteri politici , sebbene ad un ritmo meno sostenuto. Le priorità politiche fondamentali previste dal partenariato europeo sono state conseguite soltanto in parte. Molti aspetti importanti devono essere ancora affrontati prima della conclusione dei negoziati in previsione di un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) con il paese.

Sono stati realizzati progressi solo limitati in materia di democrazia e stato di diritto . Le elezioni generali tenutesi il 1° ottobre scorso sono state le prime, dagli accordi di Dayton-Parigi, interamente gestite dalle autorità della Bosnia-Erzegovina. Secondo le conclusioni provvisorie dell'Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani (ODIHR) dell'OSCE, queste elezioni hanno segnato una tappa positiva nel consolidamento della democrazia e dello stato di diritto e si sono svolte, complessivamente, nel rispetto delle norme internazionali. La mancata modifica della Costituzione ha tuttavia impedito che le elezioni risultassero pienamente conformi ai requisiti previsti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).

Sono stati adottati provvedimenti per garantire che i ministeri e le istituzioni statali dispongano delle risorse necessarie per svolgere i loro compiti, ma sarà necessario intensificare gli sforzi per conseguire questa priorità fondamentale contenuta nel partenariato europeo. Sono stati realizzati progressi solo limitati al fine di dotare il Parlamento nazionale di risorse tecniche sufficienti e di un organico adeguato. Il coordinamento tra lo Stato centrale e le entità rimane insoddisfacente e non è stato introdotto nessun nuovo meccanismo per migliorarlo. I risultati complessivi registrati dai poteri esecutivo e legislativo rimangono insufficienti.

Sul piano della stabilità e della sicurezza, i risultati ottenuti dalla Bosnia-Erzegovina negli ultimi anni hanno permesso al Consiglio per l'attuazione della pace di pronunciarsi a favore della chiusura dell'Ufficio dell'Alto Rappresentante (OHR) entro il 30 giugno 2007. Questa decisione sarà riesaminata all'inizio del 2007.

L'adozione di una strategia globale di riforma della pubblica amministrazione ha permesso di realizzare, in parte, una delle priorità fondamentali del partenariato europeo. Anche la normativa relativa al Mediatore ( ombudsman ) statale costituisce un positivo passo in avanti. L'Ufficio per il coordinamento dell'amministrazione pubblica è stato rafforzato e le procedure di assunzione delle agenzie per la funzione pubblica sono state migliorate. Occorre ora attuare la riforma dell'amministrazione pubblica per rafforzarne le capacità amministrative complessive.

Scarsi progressi sono stati registrati per quanto riguarda la questione chiave della riforma delle forze di polizia . L'azione avviata dalla direzione incaricata della ristrutturazione delle forze di polizia ha incontrato una serie di ostacoli, soprattutto a causa dell'impostazione adottata nella Republika Srpska. Questa situazione ha comportato ritardi nell'applicazione dell'accordo dell'ottobre 2005 sulla riforma delle forze di polizia, che rappresenta una delle priorità fondamentali del partenariato europeo.

Per quanto riguarda il sistema giudiziario , il Tribunale di Stato, la Procura e il Consiglio superiore della magistratura hanno svolto i loro compiti in modo soddisfacente. Tali istituzioni si vanno sempre più facendo carico delle rispettive competenze a mano a mano che diminuisce la loro dipendenza dalla comunità internazionale. L'indipendenza e l'efficacia del sistema giudiziario devono tuttavia essere ancora rafforzate.

È stata adottata una nuova strategia di lotta contro la corruzione , fenomeno che continua a costituire fonte di gravi preoccupazioni in Bosnia-Erzegovina. Occorre rafforzare le indagini e processare gli accusati di questo reato con maggiore fermezza.

Si sono registrati progressi lim