Parere sul ruolo della Pubblica Amministrazione nel partenariato (articolo 4 del Regolamento quadro) (94/C 393/07)

Il Comitato economico e sociale ha deciso, in data 22 febbraio 1994, in conformità dell`articolo 23, terzo comma, del Regolamento interno, di formulare un parere d`iniziativa sul seguente tema : « Il ruolo della Pubblica Amministrazione nel partenariato (articolo 4 del Regolamento quadro) ».

La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore E. Masucci e della Correlatrice Dame Jocelyn Barrow in data 26 luglio 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato alla maggioranza e 1 voto astensione il 14 settembre 1994, nel corso della 318a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il primo paragrafo dell`articolo 4 del Regolamento quadro dei Fondi strutturali, approvato dal Consiglio il 20 luglio 1993, recita :

« L`azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti - comprese, nell`ambito delle modalità offerte dalle regole istituzionali e dalle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro, le parti economiche e sociali - designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata « partnership ». La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni.

La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner. »

1.2. Esso costituisce una delle novità fondamentali della nuova versione dei regolamenti, in quanto inserisce per la prima volta le parti economiche e sociali nella « partnership », che deve perseguire un « obiettivo comune » attraverso quella che è definita una « stretta concertazione ».

1.3. Il Comitato - in un recente parere d`iniziativa () si è soffermato sull`identità e il ruolo dei partners, sui livelli e le forme del partenariato e sugli strumenti della partecipazione, ma sempre soltanto con riferimento alle parti economiche e sociali.

Questo parere d`iniziativa, invece, parte dalla constatazione che tale partenariato e tale stretta concertazione e quindi la filosofia dello sviluppo che è sottintesa, possano funzionare solo se c`è un`accettazione, una comprensione e una disponibilità sostanziale e formale da parte delle autorità competenti e della pubblica amministrazione ai livelli nazionale, regionale e locale.

Tale parere, quindi, intende fare il punto sull`atteggiamento delle autorità competenti nei riguardi dell`applicazione dell`articolo 4, riportando alcune esperienze, di cui il Comitato è venuto a conoscenza direttamente o attraverso studi e ricerche, allo scopo di dare il proprio contributo alla migliore realizzazione del partenariato.

1.4. Nel parere succitato il Comitato ha dato la sua lettura di tale articolo, resasi necessaria anche perché esso è stato il risultato di un serrato negoziato tra gli Stati membri, che ha portato ad una modifica della proposta iniziale della Commissione. Ci sembra opportuno richiamare alcuni aspetti di tale lettura ai fini del seguente parere.

1.4.1. In primo luogo, l`inciso relativo alle regole istituzionali ed alle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro, non esonera alcun Governo dal mettere in opera la concertazione con le parti economiche e sociali, ma riguarda il modo in cui realizzarla. E nel caso in cui tali regole e tali prassi non esistessero, questa sarebbe l`occasione per crearle ex novo.

1.4.2. In secondo luogo, la « stretta concertazione » è una dizione più forte della semplice « informazione » e della stessa « consultazione ». Con esso si intende l`associazione - sotto varie forme - delle parti economiche e sociali al processo decisionale, fermo restando che la decisione finale, in tempi utili, spetta alle autorità competenti.

1.4.3. In terzo luogo, la « concertazione » trova delle distinzioni e dei limiti nelle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner e, mentre nel caso delle politiche sociali si può pensare a meccanismi di concertazione sistematica o di trasferimento del potere di decisione al negoziato tra le parti, nel caso delle politiche economiche e di sviluppo il ruolo degli attori pubblici è chiaramente sovraordinato e non paritario rispetto a quello delle parti sociali.

1.4.4. In quarto luogo, si fa riferimento ad una pluralità di partners, che comprendono, oltre ai sindacati dei lavoratori ed alle organizzazioni dei datori di lavoro, anche organizzazioni che rappresentano interessi settoriali più definiti.

1.4.4.1. Tutti questi partners hanno ruoli diversi in relazione al coinvolgimento degli interessi rappresentati e la loro designazione ai vari livelli territoriali non può essere automatica, ma deve tener conto del grado reale di rappresentatività.

1.4.5. In quinto luogo, la stretta concertazione è prevista nel caso di tutte le differenti fasi della politica regionale, la preparazione, il finanziamento, la sorveglianza e la valutazione delle azioni ex ante ed ex post.

Tuttavia le parti economiche e sociali possono dare il massimo del loro contributo nelle fasi di preparazione e valutazione delle azioni ed è certamente importante il loro contributo alla trasparenza della gestione ed all`informazione e coinvolgimento dei cittadini.

1.4.6. Per ultimo, l`allargamento del partenariato alle parti economiche e sociali rappresenta un cambiamento nella filosofia dello sviluppo della politica regionale comunitaria, che richiede la partecipazione sinergica di tutte le forze vive della società.

Il cambiamento di filosofia non è casuale ma corrisponde anche alla natura della crisi attuale ed alla difficoltà di uscirne aumentando la competitività e l`occupazione.

1.4.6.1. È sempre più difficile aumentare l`occupazione basandosi sulla grande impresa, la cui intensità occupazionale è sempre più ridotta dai processi di ristrutturazione. L`obiettivo di un incremento dell`occupazione del 2 % l`anno, proposto dal Libro bianco, può essere raggiunto soprattutto attraverso le PMI, che svolgono un ruolo essenziale nel rapporto tra crescita e occupazione.

1.4.6.2. Questa esigenza trova riscontro nell`evoluzione che ha subito in questo decennio l`orientamento delle politiche regionali, che in passato erano soprattutto concentrate sull`obiettivo di attirare imprese ed investimenti esterni.

Nel corso degli anni `80 ha prevalso invece una seconda generazione di strategie di promozione delle attività e risorse endogene, rivolte sia al rafforzamento dell`esistente che alla creazione di nuove iniziative locali che riguardano le infrastrutture, le PMI, l`economia sociale, l`artigianato, i servizi alla collettività, ecc.

1.4.6.3. Negli anni più recenti ci si è orientati verso una sintesi delle strategie precedenti che combina la promozione dello sviluppo endogeno con gli sforzi tendenti ad attirare risorse ed attività esterne con il contributo di nuove tecnologie, di cui possono essere portatrici. Lo sviluppo endogeno, cioè, si nutre anche di quello esogeno, non è solo localismo, ma si colloca nell`economia nazionale e nell`ambito del mercato interno europeo.

Queste strategie della terza generazione quindi concentrano la propria attenzione sulla valorizzazione dell`ambiente delle imprese, e sul miglioramento del clima degli affari e delle comunicazioni oltreché sulla valorizzazione delle risorse umane e lo stimolo delle capacità imprenditoriali nuove.

1.4.6.4. Lo sviluppo delle economie locali è diventato uno degli assi strategici della politica regionale e richiede un decentramento delle strutture pubbliche, dei processi decisionali e della spesa. Anche nelle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Corfù del 24 e 25 giugno 1994, si sottolinea che le azioni destinate a promuovere lo sviluppo locale costituiscono un elemento essenziale del nuovo modello di sviluppo cui si fa riferimento nel Libro bianco ().

2. Alcune esperienze

2.1. Gli studi condotti sulle politiche regionali hanno messo l`accento in modo prevalente sul ruolo delle parti sociali e in modo piuttosto indiretto su quello delle istituzioni. Spesso è stato mostrato a quali condizioni le parti sociali possono influenzare le istituzioni e i loro comportamenti, ma non quale sia il peso e l`efficacia che autonomamente le pubbliche amministrazioni ai diversi livelli possono rivestire nel consentire la realizzazione delle politiche regionali, e il raggiungimento di un certo tipo di risultati invece che di altri.

2.1.1. In questo capitolo vengono riportate alcune esperienze o situazioni regionali di alcuni paesi, alcune positive, altre negative, ma certo non esaurienti né esemplicative delle realtà nazionali, che sono, nei paesi più grandi, molto composite e non tutte ben conosciute. Sono però sufficienti ad individuare problemi di carattere generale.

Si tratta di alcune regioni della Gran Bretagna, della Francia, dell`Italia e della Repubblica Federale Tedesca e della Spagna. Abbiamo quindi tutta la gamma del quadro istituzionale che ci interessa : dallo stato centralizzato a quello federale, passando per il regionalismo debole della Francia a quello più forte dell`Italia.

2.2.

Il caso della Gran Bretagna

2.2.1. Nel parere del CES in merito alla « Quarta relazione annuale della Commissione sull`attuazione della riforma dei fondi strutturali : 1992 » (rel. Little) () si citano i contenuti delle dichiarazioni del rappresentante del Governo del Regno Unito nel corso di una riunione in Scozia.

2.2.1.1. È emerso che il Governo non intende designare formalmente in qualità di partner né i sindacati né i datori di lavoro, che quindi non verranno invitati a partecipare ai comitati di lavoro e di sorveglianza.

Solo i rappresentanti degli enti ed agenzie di sviluppo esistenti nelle varie regioni verranno coinvolti formalmente nell`elaborazione e nella realizzazione della politica regionale, perché solo a questi organismi vengono riconosciuti l`esperienza e le conoscenze necessarie.

2.2.1.2. Anche il Governo scozzese ha risposto negativamente alla richiesta formale dei sindacati di essere coinvolti in un sistema di concertazione sull`utilizzo dei fondi strutturali.

2.2.1.3. Purtuttavia, la pressione delle parti sociali ha ottenuto qualche effetto. Infatti nella stessa occasione è stato reso conto che il Governo ha accettato di discutere con le parti sociali in modo informale sulle operazioni dei fondi strutturali.

2.2.2. Il caso della regione del Sud Est della Gran Bretagna dimostra il ruolo importante che le amministrazioni pubbliche giocano nelle politiche strutturali europee in senso sia positivo che limitativo.

2.2.3. Il Sud Est della Gran Bretagna presenta una bassa identità regionale : in termini geografici, copre un`area che si estende da Oxford a Dover; in termini amministrativi e di programmazione, include la Grande Londra, nonché una regione distinta del Sud Est che comprende le seguenti contee : Kent, Sussex orientale ed occidentale, Surrey, Hampshire, Isola di Wight, Berkshire, Oxfordshire, Buckinghamshire, Bedfordshire, Hertfordshire ed Essex.

2.2.4. Non esiste un`autorità eletta che rappresenti al contempo l`intera regione e Londra. A Londra, l`organismo strategico, il governo metropolitano (Greater London Council - GLC), è stato abolito nel 1986 benché alcune questioni di coordinamento incombano attualmente ai comitati che coprono l`intera area di Londra, in cui sono rappresentati gli enti locali eletti, i 32 comuni, e la city di Londra. Uno dei più attivi di tali organismi è il comitato consultivo londinese per la programmazione (London Planning Advisory Committee - LPAC).

2.2.5. Nel resto della regione del Sud Est, vi è scarso coordinamento tra i due livelli del sistema amministrativo locale e le numerose altre agenzie governative e non governative. Nell`intero Sud Est, di queste problematiche si occupa il SERPLAN, la conferenza per la programmazione di Londra e della regione Sud Est, un`associazione di rappresentanti eletti degli enti locali, con un mandato in materia di programmazione ma priva di poteri esecutivi. Esistono attualmente due associazioni di autorità locali londinesi.

2.2.6. I principali dipartimenti centrali governativi che intervenivano a livello di amministrazione locale e sviluppo economico, ossia quello dell`ambiente, dell`occupazione e del commercio e industria, avevano strutture regionali distinte. I detrattori ne hanno spesso evidenziato l`incapacità di coordinare efficacemente la miriade di programmi di sviluppo regionali e subregionali. Nel 1993, il governo britannico ha riconosciuto che l`esecuzione delle sue politiche, specie nel campo del rinnovamento urbano, mancava di coesione ed ha deciso di unificare la struttura amministrativa regionale. Ha così posto le agenzie governative sotto l`autorità di un funzionario regionale, un controllore regionale istituito nell`aprile 1994. Sono così stati unificati i dipartimenti responsabili della gestione dei fondi strutturali dell`Unione europea, benché a tutt`oggi si rilevi ben poca differenza nel modo in cui vengono amministrati. Il Sud Est è ancora suddiviso in due regioni.

2.2.7. Per quanto riguarda i fondi strutturali europei, non si è assistito ad un partenariato estensivo degli organismi nel Sud Est, dato che le principali zone del Regno Unito che possono beneficiare dei finanziamenti previsti all`obiettivo 2 si trovano nel Nord, in Galles ed in Scozia. L`eccezione è rappresentata dalla concessione a Londra nel 1989 di taluni finanziamenti a titolo dell`articolo 10, gestiti da un partenariato di enti locali e governo centrale. Un`altra eccezione è costituita dal Fondo sociale europeo (obiettivi 3 e 4), cui numerosi enti del Sud Est si sono rivolti con successo. Del comitato nazionale di monitoraggio fanno parte enti locali, rappresentanti del volontariato, dell`istruzione superiore e dei programmi governativi, nonché rappresentanti del Sud Est, quali un funzionario in rappresentanza delle due associazioni londinesi delle autorità locali. Come nella maggior parte delle partnership britanniche, le cariche principali sono attribuite a funzionari statali che assicurano la presidenza, la segreteria e fissano l`ordine del giorno. Secondo un`opinione diffusa, il dialogo tra i partner ed il governo centrale è minimo. Le dimensioni del comitato nazionale sono spesso ritenute molto ampie, ma ciò è necessario per assicurare la partecipazione dei rappresentanti di tutti gli organismi.

2.2.8. Dal 1993, talune zone di Londra possono beneficiare dei finanziamenti dell`obiettivo 2. Nuove forme di partenariato apportano il loro contributo ai documenti unici di programmazione (DOCUP) approvati dalla Commissione. Il partenariato adesso include una più ampia gamma di rappresentanti. Il comitato di monitoraggio nell`iniziativa dell`East London Lee Valley raggruppa i sei enti locali interessati, i tre organismi locali addetti alla formazione, le agenzie locali di sviluppo, due gruppi imprenditoriali, le associazioni degli enti locali ed i rappresentanti del volontariato e dell`istruzione superiore. I sindacati locali non sono rappresentati. Gli enti locali sono rappresentati prevalentemente da funzionari, anziché da membri eletti.

2.2.9. Altro esempio è quello della zona dell`isola di Thanet, sempre nel Sud Est, che ha avviato una partnership con enti locali, l`iniziativa del Kent orientale (settore privato), l`istruzione superiore, l`ente turismo, il volontariato, una compagnia idrica, English Nature e l`organismo di formazione del Kent. Anche in questo caso i sindacati non sono rappresentati. I partner partecipano all`elaborazione delle bozze dei documenti; il documento finale di programmazione è tuttavia approvato dal dipartimento governativo. I comitati si riuniscono ogni sei mesi.

2.2.10. L`ultimo esempio di partenariato è costituito dal progetto transfrontaliero Kent/NordPas de Calais (Interreg). La partnership nazionale si fonda sostanzialmente su enti locali e rappresentanti del governo centrale e della Commissione. Esiste altresì un comitato congiunto di partner del Nord/Pas de Calais ed altri gruppi di lavoro.

2.2.11. Con la riforma dei fondi il governo ne ha semplificato l`amministrazione. Mentre prima vi erano comitati che seguivano i quadri comunitari di sostegno (QCS), e poi programmi operativi per le zone più piccole, adesso vi è un comitato di programma associato al documento speciale di programmazione. Secondo gli enti locali, esso offre minori opportunità per un partenariato efficace, rafforza i segretariati gestiti a livello centrale ed impedisce alle aree dei sottoprogrammi di sviluppare delle strategie.

2.2.12. Qualsiasi forma di coordinamento regionale risulterà difficile nella complessa geografia politica ed economica del Sud Est. Dato che solo una piccola parte del territorio può beneficiare dei finanziamenti, l`opportunità di creare una strategia regionale europea è limitata. Nondimeno, nelle aree di programmazione, in termini di applicazione dell`articolo 4, esistono comitati di sorveglianza che coinvolgono la maggior parte degli interlocutori locali, ivi comprese le imprese locali ed il settore del volontariato. I sindacati, che dal 1979 sono stati privati del loro ruolo tripartito dal governo, non ne fanno parte. Sebbene esistano esempi di proficuo partenariato, la possibilità delle parti di influenzare le decisioni è ridotta. I funzionari del governo centrale, che rispondono ai ministri, presiedono i comitati e fissano l`ordine del giorno.

2.2.13. Il partenariato nel Regno Unito è altresì limitato dalla mancanza di un livello di amministrazione regionale eletta e dal trasferimento di funzioni e dagli enti locali eletti ad agenzie non elette. Il risultato della struttura subnazionale altamente complessa è quello di rendere difficile raggiungere un coordinamento delle politiche e, quindi, del partenariato e si traduce in una perdita di trasparenza.

2.2.14. Secondo le valutazioni di questo caso, la mancanza di un livello regionale di intervento si traduce in un triplice effetto complicante :

- da un lato, ne potrebbe derivare un effetto di sovraccarico sulle istituzioni nazionali, che non riescono a seguire in modo continuo, sistematico e ravvicinato la realizzazione degli interventi comunitari;

- da un altro, la creazione di comitati ad hoc o di altre forme di intervento conduce ad una proliferazione di agenzie, scarsamente coordinate e spesso sovrapposte che fa soffrire l`esigenza di programmazione e di messa in opera di politiche mirate;

- e infine, i cittadini di norma non risultano coinvolti in forme di partecipazione e controllo sull`organizzazione del proprio territorio, dato che vengono esclusi non solo le parti sociali organizzate ma spesso anche le altre associazioni degli interessi e gli stessi enti locali.

2.2.15. L`insegnamento che si ricava in prima istanza da queste poche note è che un intervento sistematico e efficace nel campo delle politiche regionali comunitarie richiede amministrazioni e livelli istituzionali non frammentari e stabilmente proposti alla selezione dei problemi ed obiettivi più rilevanti; è che questa strumentazione istituzionale, per agevolare il raggiungimento degli obiettivi comunitari, è utile che si collochi vicino alle realtà socioeconomiche nelle quali si vuole intervenire.

2.3.

Il caso della Francia

2.3.1. Il sistema istituzionale francese ha adottato solo in anni recenti e in modo prudente l`istituto regionale : sicché in Francia le regioni dispongono di poteri limitati. La struttura amministrativa francese si presenta nel contempo abbastanza complessa, ed è difficile inquadrare con precisione la ripartizione di competenze e la divisione del lavoro tra regioni, dipartimenti e città.

2.3.1.1. Gli anni `80 hanno sicuramente comportato un`evoluzione positiva, anche se il giudizio che danno comunemente i costituzionalisti e altri studiosi è che le regioni francesi si attestano al di qua dei poteri generalmente attribuiti in altri paesi a questi istituti. È sicuramente aumentato il grado di legittimità sociale di questo istituto, grazie all`elezione a suffragio universale. Ma le regioni non hanno comunque nel sistema francese un rilievo costituzionale.

2.3.2. Va anche rilevato che una Legge del 1992 ha rilanciato il ruolo delle amministrazioni territoriali in materia di interventi economici e sociali. La « intercomunalità » viene concepita dentro questo sforzo di innovazione istituzionale come il mezzo centrale di sviluppo di interventi economici decentrati.

2.3.2.1. Le politiche strutturali restano purtuttavia un « mélange » di programmi, tentativi d`azione e vincoli che rende la regione comunque operante dentro obiettivi e metodi fissati dall`amministrazione centrale. L`organizzazione amministrativa - come viene rilevato - risulta, nonostante i tentativi di revisione, ancora molto verticalizzata. E i ministeri economici si muovono dando la priorità alla definizione di regole di comportamento uniformi.

È significativo, ad esempio, che solo il 10 % delle spese per la formazione sia da attribuire direttamente alle istituzioni regionali.

2.3.3. Come è noto, la struttura amministrativa decentrata della Francia prevede un importante organismo con funzioni in campo economico-sociale, che è denominato appunto Consiglio economico e sociale regionale. È questo organo, composto da rappresentanti delle istituzioni e delle parti sociali, ad avere competenze in merito all`attuazione delle politiche strutturali comunitarie. Esso dispone però di poteri limitati, di tipo consultivo e non di indirizzo.

2.3.3.1. In generale questa limitatezza di funzioni viene lamentata, dal momento che questo spazio istituzionale viene considerato ricco di potenzialità e di specializzazione. Allo stato attuale esso corre il rischio di confondersi con altri organi di livello locale, impegnati in azioni e programmi economici di vario tipo e quindi non riesce ad andare oltre un compito di istruzione e di confronto tra gli attori, che è al di sotto delle necessità.

2.3.4. C`è però qualche esempio (come nell`Hainaut francese, regione Obiettivo 1), in cui le imprese sono state associate in « stretta concertazione » attraverso le Camere Consolari all`elaborazione del CCA. Infatti hanno partecipato sia al Comitato di Pilotaggio allargato, che a quello ristretto, ed il loro contributo è stato giudicato utile all`orientamento finale dei programmi. Si tratta di un passo avanti parziale ma significativo di un`evoluzione in corso.

2.3.5. Infatti, per quanto più articolata rispetto a quella inglese, la struttura amministrativa francese risente ancora di una tradizione centralista. L`impostazione e l`efficace attuazione delle politiche strutturali dipende in buona misura dalle capacità tecniche delle amministrazioni centrali. Sono queste che impostano i programmi e le scelte, e che si fanno aiutare dagli organismi locali nella definizione dei problemi e nella realizzazione degli obiettivi.

2.3.5.1. La forza di questo tipo di amministrazione è il suo orientamento al risultato, che può consentire a certe condizioni l`efficacia degli interventi legati ai fondi strutturali. Queste condizioni non sono sempre presenti perché sono correlate al grado di conoscenza delle realtà socioeconomiche territoriali. E quindi le istituzioni centrali possono favorire risultati migliori se riescono a monitorare - grazie all`uso corretto delle risorse istituzionali decentrate - problemi, potenzialità, programmi significativi.

2.3.5.2. In definitiva, pur se centralizzata, la politica regionale in Francia si svolge mantenendo un certo contatto sia con gli enti locali che con le organizzazioni economiche e sociali. Ma il modo in cui si realizza, e soprattutto la misura nella quale si tiene conto dei bisogni e delle opinioni, è totalmente discrezionale e comunque ancora lontano dallo spirito della stretta concertazione auspicata nell`articolo 4.

2.4.

Il caso dei « patti territoriali » in Italia

2.4.1. Va premesso che il Governo italiano ha risposto positivamente alla richiesta formale delle organizzazioni sindacali di applicare correttamente ed integralmente l`articolo 4.

2.4.2. Rispetto alla Francia ed alla Gran Bretagna, l`Italia gode di una tradizione regionale più strutturata, anche se non antica. Le regioni « ordinarie » sono state istituite nel 1970, mentre ci sono autonomie regionali più forti e più riconosciute, come quelle delle Regioni a « statuto speciale ».

2.4.3. Sono così emerse di recente alcune esperienze ancora allo stato embrionale che cercano di integrare e rafforzare l`azione delle istituzioni locali nell`ambito delle politiche di sviluppo.

Tra queste si possono segnalare i « patti territoriali », che hanno preso consistenza grazie anche all`attività di promozione del Consiglio Nazionale dell`Economia e del Lavoro, organo pubblico di rappresentanza e di consultazione tra le parti sociali e che citiamo perché costituiscono una novità.

2.4.3.1. In particolare queste esperienze hanno riguardato le regioni meridionali, cioè quelle con i maggiori problemi di ritardo di sviluppo e con le maggiori difficoltà di finanziamento nazionale dopo la chiusura della Cassa per il Mezzogiorno (che erogava risorse aggiuntive per il sostegno di progetti meridionali, denominate « intervento straordinario »).

2.4.3.2. Il modello dell`intervento territoriale ha quindi cercato di supplire a questo deficit attraverso l`individuazione di progetti di sviluppo relativi ad aree territoriali omogenee e capaci di coinvolgere organizzazioni, enti e gruppi dinamici e impegnati a promuovere nuove iniziative.

2.4.4. Questi « patti » hanno dato vita ad un metodo d`azioni e d`intervento sul territorio, così articolato in fasi successive :

- individuazione di un « motore locale », cioè di soggetti che si impegnano sul piano organizzativo nella progettazione e nella realizzazione. Questo motore può essere costituito sia da amministrazioni pubbliche (come nel caso del comune di Vicenza, nel Veneto), sia di associazioni di categoria (sindacati, imprenditori, gruppi ambientalisti e così via) : così è stato per Brindisi, uno degli esempi più significativi di « patto territoriale »;

- un`indagine territoriale con interviste mirate, ed amministratori locali e operatori economici;

- organizzazione di un « forum » degli interessi che si confrontano al fine di definire i caratteri e le priorità del progetto d`intervento;

- « lancio » del progetto stesso, attraverso cui gli attori coinvolti formalizzano il patto e si impegnano nella sua realizzazione.

2.4.5. Questi patti hanno un raggio d`azione così delimitato :

- viene scelta un`area territoriale di dimensioni sub-regionali ma non troppo piccola (può coincidere con le dimensioni della provincia italiana);

- si cerca di individuare un problema da risolvere (reti infrastrutturali, progetti di innovazione tecnologica ecc.) e delle competenze locali in grado di risolverlo.

2.4.6. Queste esperienze stanno muovendo i primi passi e sono sicuramente interessanti. Esse presentano però ancora dei fattori di gracilità.

2.4.6.1. Infatti sono evidenti i problemi di tipo finanziario : i gruppi che si mettono insieme e definiscono il patto non hanno mezzi economici adeguati.

2.4.6.2. Viene poi evidenziato anche un problema relativo agli esiti dell`intervento progettato : non sempre questi progetti riescono a costruire nuove occasioni di sviluppo e di occupazione.

2.4.6.3. Ma soprattutto ci sono problemi legati alle amministrazioni pubbliche, che sono interessanti dal nostro punto di vista. Ad un recente forum organizzato dal CNEL è emerso come fattore di debolezza o di carenza proprio la funzione delle istituzioni locali.

2.4.6.3.1. La maggioranza dei patti territoriali infatti è stata promossa dalle parti sociali, soprattutto da organizzazioni sindacali e da associazioni territoriali dei datori di lavoro.

Il ruolo degli enti locali è stato in generale passivo. Essi non hanno svolto una funzione di promozione di questi patti. In alcuni casi si sono aggiunti successivamente, quando il progetto era stato già definito.

2.4.6.4. A questo si aggiunge un`incertezza sui livelli istituzionali cui spetterebbe di intervenire : alle Regioni, alle Province, ad associazioni intercomunali ?

Va rilevato che, anche quando sono presenti articolazioni istituzionali specializzate, le cose non funzionano bene : è il caso della Sicilia dove funziona un consiglio economico-sociale regionale, che dovrebbe fungere da supporto attivo dell`iniziativa delle parti sociali.

2.4.6.5. Questo probabilmente significa che nel caso italiano contano molto, accanto ai poteri istituzionali e di quadro normativo, anche la cultura e la capacità organizzativa della pubblica amministrazione.

2.5.

Il caso del Land Nordrhein-Westfalen nella Repubblica Federale Tedesca

2.5.1. Si tratta di un caso estremamente significativo sia per ciò che questo Land rappresenta nell`economia della RFG sia per l`alto livello di concezione e strutturazione del meccanismo consultivo che è alla base della politica regionale.

2.5.1.1. Infatti il Land Nordrhein-Westfalen è il più popolato (con 18 milioni d`abitanti), produce il 25 % del PIL, contiene 40 delle 100 grandi imprese del Paese e rappresenta il 25 % delle esportazioni nazionali.

Il regresso della siderurgia ha comportato un processo continuo di ristrutturazione e questo Land assorbe da solo il 50 % delle richieste tedesche nell`ambito dell`obiettivo 2 e gran parte del Programma comunitario Rechar.

2.5.2. La politica strutturale regionale - anche a seguito della pressione delle parti sociali - è stata concepita come l`organizzazione di processi consensuali. A questo scopo il Land è stato suddiviso in 15 regioni basate sui distretti delle Camere del commercio e dell`industria.

La politica regionale è stata definita in modo molto ampio : assieme al nucleo centrale della ristrutturazione industriale, dei servizi, dell`agricoltura e del turismo viene data la stessa importanza ai fattori relativi alla giustizia sociale, allo sviluppo ambientale ed all`equiparazione tra uomini e donne.

2.5.3. Le forze che partecipano al processo consensuale sono le amministrazioni comunali, le rappresentazioni economiche, i sindacati dei lavoratori, le numerose associazioni tra le quali quelle ambientali, quelle del volontariato e le organizzazioni femminili.

2.5.4. Sono state costituite conferenze regionali in tutte le regioni, articolate in commissioni specifiche, ognuna sotto la responsabilità di un determinato partecipante alla concertazione. Sono stati istituiti inoltre gruppi di gestione con il compito di preparare gli ulteriori lavori e in particolare i lavori di preparazione per una strategia di sviluppo regionale.

2.5.5. Si tratta, in definitiva, di un processo aperto e strutturato formalmente solo in parte, che deve affrontare e risolvere in corso d`opera numerosi problemi e in particolare :

- l`integrazione di questo processo e di questa moltiplicità di attori in un sistema guiridico preesistente senza modificarlo;

- le modalità di coinvolgimento del pubblico attraverso un`adeguata presentazione;

- il coinvolgimento dei consigli eletti dalle città e dalle comunità;

- il comportamento dell`amministrazione rispetto ad un tale processo d`auto-organizzazione;

- la disponibilità di personale preparato da parte dei sindacati.

2.5.6. La definizione della strategia di sviluppo si articola in varie fasi :

- analisi della struttura economica, del mercato del lavoro e delle esistenti infrastrutture;

- individuazione dei progetti chiave, la cui importanza riguarda tutta la regione;

- individuazione dei « modelli », cioè gli assi di forza sui quali dovrebbe svilupparsi la regione.

2.5.7. Alla fine, in ciascuna regione, viene prodotta una strategia legalmente non vincolante, ma politicamente condizionante nei confronti del Governo del Land, che è tenuto a giustificare un mancato accordo ed è politicamente impegnato ad appoggiare finanziariamente i programmi scaturiti da questa cooperazione.

Infatti ogni strategia di sviluppo viene votata nei consigli regionali e negli organismi delle associazioni prima di approdare al Governo del Land, in seno al quale è stato istituito un apposito comitato che esprime il proprio parere.

Si tratta quindi di un procedimento trasparente, che vede alla fine coinvolto anche il Parlamento del Land.

2.5.8. Siamo di fronte ad un modello di concertazione esemplare, da qualche anno in corso di sperimentazione, che ha già dimostrato di poter funzionare, ma che solleva anche una serie di problemi. Si tratta anche di un caso molto particolare, che si inquadra in una situazione nella quale la reazione di singoli Länder all`articolo 4 è senz`altro più positiva di quella del Ministro federale dell`economia, che si è mostrato piuttosto reticente sul punto della « stretta concertazione ».

2.6.

Il caso della Spagna

2.6.1. La situazione in Spagna è finora caratterizzata da una forte azione centralizzata dell`amministrazione centrale dello Stato sulle politiche di sviluppo regionale.

Non mancano però né i fondamenti giuridici per la partecipazione delle forze sociali né il loro coinvolgimento in apposite sedi su settori specifici delle politiche sociali.

2.6.1.1. I fondamenti giuridici si ritrovano sia nella Costituzione spagnola (art. 7 e 28) sia nella Legge Organica delle libertà sindacali (art. 6.3).

Su queste basi la partecipazione degli interlocutori sociali nella vita socioeconomica può concretarsi in tutti quegli ambiti decisi bilateralmente con le differenti amministrazioni pubbliche ai vari livelli.

2.6.1.2. A parte le relazioni bilaterali che si instaurano tra le organizzazioni sociali e la pubblica amministrazione, diverse sedi formali sono state legalmente stabilite dove si può sviluppare una partecipazione effettiva, come il Consiglio Generale della Formazione Professionale, il Consiglio Generale dell`Istituto Nazionale dell`Occupazione e il Consiglio Economico e Sociale.

Codesti comitati esistono normalmente a livello regionale e qualche volta anche a livello provinciale.

2.6.2. Il quadro legislativo spagnolo permette l`utilizazione efficace di un processo di concertazione.

La sua articolazione delimita le competenze tra Amministrazione Centrale e le Amministrazioni decentrate (Comunità Autonome ed Enti locali). Questa articolazione coincide pienamente con la struttura dei Quadri Comunitari di Appoggio, che per ciascun obiettivo si differenziano tra un CCA pluriregionale, competenza dell`Amministrazione centrale e i CCA regionali, dipendenti dalle Comunità autonome.

Già si intravvedono i primi segni di un comportamento autonomo delle Amministrazioni decentrate.

2.6.2.1. Nel caso dell`Andalusia esiste la volontà del Governo autonomo di iniziare un processo di concertazione, perlomeno dal punto di vista formale a partire da un Accordo firmato tra l`Amministrazione autonoma, i sindacati e l`organizzazione imprenditoriale.

La buona volontà dimostrata dal Governo andaluso non sembra aver contagiato quella nazionale per ciò che attiene ai fondi centrali destinati all`Andalusia (eccezione fatta per quelli relativi al Fondo sociale : soprattutto obiettivo 4).

Ciò lascia immaginare un processo di partecipazione parziale e spezzato su uno stesso territorio.

2.6.2.2. Va citato anche l`esempio della Comunità di Valencia, dove l`amministrazione ha recentemente organizzato, insieme al sindacato, un forum con i rappresentanti degli enti locali dove si è affrontato il tema dello sviluppo regionale decentrato sul territorio, e dove si è registrata una loro totale disinformazione sui meccanismi della politica regionale comunitaria e in particolare sull`articolo 4.

Si tratta di una svolta rispetto al passato e di un esempio di grande interesse perché realizza la partecipazione - che va estesa a tutte le forze economiche e sociali rappresentative - partendo dai contenuti e dagli obiettivi dello sviluppo regionale, primo fra tutti l`occupazione.

2.7.

Alcune considerazioni sul Belgio, la Grecia, l`Olanda e il Portogallo

2.7.1. Non sono reperibili indagini scientifiche in profondità relative ai paesi comunitari di piccole dimensioni, per quanto questi presentino molte ragioni di interesse (strutture amministrative, cleavages etnici, autonomismi etc.). In realtà le ricerche più importanti realizzate in materia di partecipazione alle politiche regionali hanno riguardato i paesi più grandi della Comunità per dimensioni e numero di abitanti (Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Spagna).

È possibile ricavare qualche informazione e suggerimento indiretto anche da un`indagine promossa qualche tempo fa dalla Confederazione sindacale europea; indagine che ha il limite di occuparsi prevalentemente del ruolo dei sindacati e poco degli apparati amministrativi.

2.7.2. Alcune indicazioni emergono in relazione a regioni del Belgio incluse nei programmi dell`Obiettivo 2 (Liège, Hainaut, Aubange).

Il punto nodale del rapporto di ricerca (che si riferisce ad indicazioni emerse nel periodo 1989-93) riguarda il flusso di informazioni verso le parti sociali e il loro grado di coinvolgimento. A fronte di una buona informazione sui piani di sviluppo regionale si trova un giudizio critico sulla capacità dei responsabili politici e amministrativi (nazionali e regionali) di saper ascoltare gli input delle parti sociali e di favorire la partecipazione come metodo per realizzare le politiche regionali. Infatti secondo le valutazioni espresse nella ricerca le parti sociali non sono state associate alle discussioni e alle scelte dei programmi operativi : queste funzioni sono state assolte dai responsabili politici delle regioni, che quindi non hanno favorito nella misura del necessario la « stretta concertazione ».

Viene anche rilevato che in molti casi l`informazione fornita alle parti sociali ha luogo solo successivamente alle scelte.

2.7.2.1. Viene anche citato il ruolo del Comitato economico e sociale della regione vallona, come luogo potenziale di concertazione, ma se ne sottolineano le carenze da questo punto di vista, che sono addebitabili ai difetti delle autorità regionali, che non ne favoriscono il massimo coinvolgimento.

2.7.2.2. Risulta interessante e viene segnalata l`esperienza fatta nell`area di Turnhout, nella quale in vista della definizione di programmi di sviluppo i membri del comitato di sorveglianza si riuniscono in una « sorta di preconcertazione », che consente un confronto preventivo sugli obiettivi da raggiungere ed una loro selezione.

Vengono però messi in evidenza dei difetti di informazione, in particolare la « cattiva comunicazione » sull`evoluzione dei programmi introdotti dalla Commissione. Da parte sindacale si considera che un`informazione e un monitoraggio più costanti avvantaggerebbero l`azione delle autorità pubbliche fiamminghe, e si propone che la CEE informi in modo continuativo sull`evoluzione di questi dossiers tanto le autorità regionali che parti sociali.

2.7.3. Osservazioni analoghe vengono avanzate anche in relazione alla Grecia. Si sottolinea come le parti sociali non siano state coinvolte nell`elaborazione dei piani nel periodo 1989-93. La ragione dei difetti di preparazione e realizzazione di detti piani va rintracciata - sempre secondo l`indagine sopra menzionata - nelle insufficienze del quadro istituzionale preposto a pianificare correttamente lo sviluppo. Per esempio la concentrazione dei servizi di programmazione presso il Ministero dell`Economia nazionale non costituisce la soluzione più idonea.

2.7.3.1. Infatti secondo questo punto di vista uno dei fattori di debolezza della concertazione è da addebitare a problemi di organizzazione e di strumenti tecnici presso gli organi pubblici regionali. Così viene rilevato che i consigli regionali hanno informazioni parziali o incomplete. Viene considerata indispensabile la creazione nell`ambito della Commissione di un dipartimento tecnico per fornire alle autorità regionali il supporto tecnico indispensabile alla preparazione dei piani.

2.7.3.2. Il problema principale sembra essere - come d`altra parte in altri paesi - come attivare il potenziale di sviluppo endogeno proprio di ciascuna regione : attraverso quali vie istituzionali sia possibile mobilitare tutte le risorse locali, impegnando a fondo gli apparati pubblici sia di ambito regionale che di livello nazionale. A questo fine si propone di costituire a livello regionale società di sviluppo a cui prendano parte rappresentanti dell`amministrazione centrale e locale, oltre a rappresentanti del settore economico privato.

2.7.4. Insoddisfazioni e problemi emergono anche in relazione al caso del Sud-Limburg in Olanda. I programmi del fondo sociale europeo si svolgono sotto la responsabilità della Commissione regionale per l`occupazione, di cui sono membri le parti sociali. Ciononostante il loro grado di coinvolgimento - specie per quanto riguarda i sindacati - non è soddisfacente.

2.7.4.1. I programmi dei fondi regionali di sviluppo vengono seguiti da uno speciale Comitato chiamato European Stimulation Programme per il Sud Limburgo, nel quale sono rappresentate le istituzioni pubbliche e le Camere di Commercio. Anche rispetto a questo tipo di organismo vengono avanzati rilievi critici, relativi al grado di coinvolgimento delle parti sociali.

2.7.4.2. Nel caso specifico di questa regione olandese gli ostacoli al decollo della stretta concertazione non sono da attribuire a disfunzioni tecniche o a insufficienze del decentramento amministrativo, ma piuttosto a quello che potrebbe essere definito come un pregiudizio tecnocratico. Le autorità pubbliche non sembrano impegnarsi - secondo le valutazioni della ricerca sopra richiamata - nel senso di potenziare la concertazione a causa della preferenza accordata ad un decision making più snello e rapido (con la partecipazione di meno soggetti e tutti tecnicamente già qualificati).

2.7.5. Il caso del Portogallo non è connesso alla situazione del paese in termini di livello di decentramento regionale come fattore preponderante ai fini dell`applicazione del principio del partenariato.

In effetti, poiché l`intero territorio nazionale costituisce una regione obiettivo nell`ambito dei fondi strutturali, il problema dell`applicazione del principio del partenariato si colloca innanzitutto a livello nazionale.

2.7.5.1. La consultazione a livello di programma di sviluppo regionale e soprattutto quella realizzata in sede di approntamento di taluni regimi di aiuti, segnatamente il Pedip (Programma specifico per lo sviluppo dell`industria portoghese), ha creato aspettative circa un`apertura del governo alla partecipazione delle parti economiche e sociali all`esecuzione del quadro comunitario di sostegno (QCS).

Tali aspettative sembrano nondimeno contrastate dalla formulazione dello stesso QCS approvato dalla Commissione e dalla disposizione giuridica che definisce la struttura organica in materia di gestione, seguito, valutazione e controllo dell`esecuzione del QCS.

2.7.5.2. Nell`ambito del QCS, il coinvolgimento delle parti economiche e sociali si riassume in un vago riferimento al fatto che queste verranno associate al seguito del QCS nell`ambito delle disposizioni previste dalle regole istituzionali e dalle prassi in vigore in Portogallo.

Il contenuto della legislazione nazionale non corrisponde all`ambiente creato ed alle aspettative generate dallo stesso governo al riguardo. La partecipazione degli atttori socioeconomici prevista dalla legge non si configura, a parere del Comitato, come una corretta applicazione del principio del partenariato. In effetti, non è al livello delle unità, che insieme ai rappresentanti della Commissione assicurano il seguito e la valutazione previsti dai regolamenti comunitari, che viene sancita la partecipazione degli attori socieconomici.

Giova nondimeno rilevare una pregevole eccezione in termini di apertura alla partecipazione delle parti economiche e sociali, che può essere interpretata come uno sforzo di decentramento a livello regionale : la nuova possibilità di partecipazione dei rappresentanti delle associazioni imprenditoriali regionali nelle unità di gestione di un sottoprogramma dei programmi operativi regionali.

3. I problemi da affrontare

3.1. Gli obiettivi prioritari che il Comitato ritiene che la politica regionale comunitaria debba porsi in questo ciclo di programma 1994-1999 derivano dal contesto economico attuale e dal nuovo partenariato previsto dall`articolo 4 :

- massimizzare il risultato occupazionale;

- realizzare la « stretta concertazione ».

3.1.1. Tali obiettivi sono identici a quelli contenuti nel « Libro bianco » - dove i posti di lavoro previsti vengono condizionati ad un « patto politico con le parti sociali () » che riguarda le retribuzioni e il mercato del lavoro - e ad essi va quindi resa coerente la definizione della politica regionale, intesa :

- come una sintesi tra sviluppo locale (endogeno) e contributo proveniente dall`esterno (esogeno);

- nel modo più ampio, mettendo sullo stesso piano l`investimento produttivo, nei servizi e nelle infrastrutture, la dimensione sociale e l`aspetto ambientale;

- come processo consensuale che mette insieme tutti gli attori dello sviluppo.

3.1.2. Per realizzare una politica così concepita, diventano fondamentali due fattori :

- la vicinanza al terreno delle istituzioni che decidono;

- la creazione di una sinergia con le organizzazioni economiche e sociali.

3.1.3. Questa impostazione denuncia i limiti sia di una gestione puramente tecnocratica - affidata ad enti ed agenzie, che, anche quando sono sul terreno, normalmente escludono la concertazione con le parti sociali, e qualche volta tendono a scavalcare anche gli enti locali - sia di situazioni in cui « le parti economiche e sociali sono coinvolte in sedi non specifiche - come i Comitati economici e sociali, dove normalmente i soggetti sono delegati, diversi da quelli impegnati direttamente sul terreno, hanno una funzione puramente consultiva e non concorrono alla formazione di una sinergia indirizzata allo sviluppo locale.

3.1.3.1. Una strumentazione tecnocratica, che pure ha dimostrato la sua validità quando lo scopo era di attirare nuove imprese o nuove risorse per ristrutturare imprese esistenti, non basta più quando il problema diventa di favorire la creazione anche di un solo posto di lavoro in più. Ad una concezione manageriale dello sviluppo va quindi non contrapposta, ma aggiunta quella dell`analisi dei bisogni, del censimento delle risorse e delle capacità locali e della mobilitazione di tutti i cittadini.

3.2. Tra le esperienze nazionali e regionali elencate al cap. 2, il modello più cosciente e strutturato è indubbiamente quello del Land del Nordrhein Westfalen. Ma non è intenzione del Comitato proporre modelli, data la grande varietà di situazioni istituzionali e amministrative esistenti in Europa. Piuttosto di favorire lo scambio di informazione e di esperienze.

3.2.1. D`altra parte nessun modello è privo di controindicazioni e un modello complesso provoca difficoltà e ritardi anche in un contesto culturalmente maturo per riceverlo, come quello appena citato.

Se poi viene calato in un ambiente non maturo, qualsiasi modello concertativo risulta complesso.

3.2.2. Da questa premessa si ricavano due prime considerazioni generali :

- che ogni paese, regione o area territoriale deve individuare il suo modello concertativo tenendo conto delle sue caratteristiche socioeconomiche;

- che comunque tale modello, per non creare ritardi, non può esistere solo per l`utilizzo dei fondi strutturali, ma deve funzionare in permanenza per qualsiasi problema di sviluppo.

Una regione che disponesse di un meccanismo concertativo dello sviluppo funzionante sarebbe senza dubbio in grado meglio di altre di affrontare congiunture economiche di qualsiasi tipo.

3.3. Un primo problema riguarda la stessa struttura del decentramento regionale dei diversi paesi. Questo è il problema maggiormente messo a fuoco dagli studi e dall`analisi, prodotti soprattutto dai giuristi. Come si è visto, i paesi membri, anche a causa delle loro diverse dimensioni e della popolazione residente, possiedono tradizioni e prassi di decentramento alquanto variegate. Si va da poteri molto significativi per le strutture regionali a tendenze che sono invece di tipo centralistico.

3.3.1. Si tratta di aspetti molto delicati e complessi di natura sia istituzionale che politica, sui quali in alcuni Paesi c`è un dibattito vivo e coinvolgente. Il principio del partenariato entra nel vivo di questo dibattito, ma non deve essere utilizzato a fini strumentali.

3.3.1.1. Il Comitato comunque non è neutrale di fronte al problema del decentramento e lo stesso Comitato delle Regioni istituito con il Trattato di Maastricht rappresenta un`opzione chiara in questa direzione anche da parte degli Stati membri.

Che si tratti di un rafforzamento della democrazia e della partecipazione è dimostrato, anche in questo caso, dalla maggiore apertura e disponibilità manifestata dalle regioni sull`applicazione dell`articolo 4, rispetto alla maggiore prudenza e reticenza dei Governi nazionali.

3.3.1.2. Si è potuto confermare l`esperienza secondo cui, per mobilitare il potenziale endogeno, è più utile una competenza politica a livello regionale, certamente quando lo Stato membro superi una certa dimensione.

3.3.2. Proprio la varietà delle strutture politico-amministrative rende improprio porsi come obiettivo 1 l`omogeneizzazione dei circuiti istituzionali dei singoli Stati. Ma essi possono organizzarsi in modo da dare attuazione non episodica e non frammentaria alle politiche strutturali, a partire dalle loro specifiche caratteristiche e dalle loro tradizioni di public policy.

Non è quindi detto che l`unità di riferimento debba essere in tutti i paesi una regione con poteri significativi e organi specializzati ad essa collegati. In alcuni paesi piccoli l`unità di riferimento dovrebbe basarsi, più che sulle regole e sui confini amministrativi, sull`omogeneità economica di alcune aree territoriali più o meno estese. Quindi, nei casi in cui non siano già presenti divisioni amministrative precise, sono da valorizzare e incentivare le vocazioni produttive presenti in alcune aree.

3.3.3. Comunque gli enti locali troppo piccoli spesso non dispongono sul loro territorio di attività economiche sufficientemente diversificate, né di personale amministrativo. In questi casi nasce il problema di individuare bacini territoriali sufficienti a determinare una massa critica atta allo sviluppo e di strutture intermedie di coordinamento degli Enti locali minori.

3.4. Un secondo problema è quello dell`ambiente in senso lato, istituzionale ma non solo, che svolge un ruolo di incubatore dello sviluppo economico e lo rende possibile.

3.4.1. Da questo punto di vista le scienze sociali mostrano che alcune aree (qualche volta molto grandi, in altri casi anche molto piccole) hanno maggiori facilitazioni ed opportunità alla realizzazione di progetti e di innovazioni efficaci.

Anche se l`efficienza delle pubbliche amministrazioni aiuta questi progetti, essi non coincidono con le regioni in senso amministrativo, in quanto sono diversi i fattori che svolgono una funzione di aiuto : reti di infrastrutture, presenza di servizi alle imprese, impegno degli Enti locali, reti di servizi sociali.

3.4.2. Quindi hanno più chance quelle aree in cui le istituzioni svolgono un ruolo di regolatore, tale da garantire il buon funzionamento dei diversi pezzi della rete. Questo avviene tanto in alcune macroregioni, cioè aree estese di dimensione maggiore delle regioni ammistrative, che in alcuni distretti industriali o produttivi, che sono caratterizzati da una specializzazione economica e che in genere sono di dimensioni contenute (che potremmo definire subprovinciali).

3.5. Un terzo problema riguarda infine la qualità e l`adeguatezza degli apparati pubblici ed amministrativi preposti all`attuazione delle politiche regionali comunitarie.

3.5.1. Questa dimensione, che appare la meno indagata in profondità nelle varie ricerche, riguarda non la presenza di regole di decentramento, ma le modalità concrete con cui queste regole sono interpretate ed applicate. Da queste esperienze pratiche, che alludono a diverse tradizioni di efficacia delle amministrazioni pubbliche, dipende in buona misura l`avvicinamento agli obiettivi delle politiche strutturali.

3.5.2. È constatazione comune che in diversi casi le amministrazioni pubbliche dimostrano passività o scarso impegno per queste politiche, rivolgono attenzione solo ai vantaggi economici e non alle performance da realizzare, non sono attrezzate o non dispongono in senso lato di una « cultura amministrativa » e di una cultura del « dialogo sociale » in grado di gestire bene questi processi.

3.5.3. Rispetto a questo ordine di questioni finali si pone quindi non tanto la necessità di norme, quanto di incentivi all`azione efficace delle pubbliche amministrazioni, all`affermazione di logiche di comportamento più orientate al risultato, di selezione di personale qualificato, di specializzazione del personale intorno alle politiche regionali.

3.5.4. Tuttavia, l`efficienza dell`amministrazione locale o regionale il più delle volte è tanto causa quanto conseguenza del limitato grado di sviluppo della regione.

4. Conclusioni

4.1. Sia pure sulla base di analisi parziali e limitate ad alcuni casi all`interno di una grande varietà e ricchezza di esperienze diverse, il Comitato ritiene di poter affermare che per la piena attuazione dell`articolo 4 sia necessaria nell`amministrazione pubblica a tutti i livelli la presenza di tre elementi :

- il primo, è la volontà politica di attuarlo, che deriva dalla coscienza del significato generale positivo di un processo concertativo nella costruzione di una politica di sviluppo e del significato particolare che assume nell`attuale congiuntura economica, in ordine ai temi della competitività e dell`occupazione;

- il secondo è l`esistenza di una cultura della partecipazione e del dialogo sociale;

- il terzo è l`attribuzione di competenze e risorse a tutti i livelli dell`amministrazione e la capacità tecnica di organizzare la partecipazione orientandola al raggiungimento dell`obiettivo.

4.2. Rispetto al primo elemento va sottolineato che non esistono solo la volontà politica positiva e la volontà politica negativa ma che la situazione di gran lunga più vasta è rappresentata :

- da una mancanza pura e semplice di attenzione e di conoscenza dell`articolo 4, da parte dei livelli decentrati dell`amministrazione;

- da una sua accettazione e applicazione puramente formale, cui non segue cioè una sostanziale realizzazione delle sinergie necessarie, che può significare sia una non comprensione della natura del processo consensuale che occorre mettere in atto, sia una mancanza di strumenti politici e tecnici adeguati.

È chiaro che è necessario procedere ad accertamenti caso per caso e andare al di sotto della superficie - anche quando appare senza imperfezioni - per capire la natura degli interventi da mettere in atto; se politica o informativa o tecnica.

4.3. La cultura della partecipazione è a sua volta meno diffusa di quanto non appaia.

C`è infatti una netta tendenza a non saper distinguere tra l`informazione, la consultazione e la concertazione, che figura nell`articolo 4, e che si distingue proprio per il suo essere un processo dinamico sul terreno, e non solo un momento statico di partecipazione.

4.3.1. Ma la concertazione si distingue anche per i suoi fini, come risulta evidente nel caso di una concezione tecnocratica dello sviluppo regionale sia quando esso è diretto da un`amministrazione centralizzata, sia quando è delegato a un ente o ad un`agenzia.

In molte di queste situazioni, infatti, si può notare una certa intelligente attenzione nei confronti delle opinioni di rappresentanti di enti locali e di gruppi d`interessi specifici (con l`esclusione in genere delle parti sociali). Ma siamo, in questi casi, di più nel campo di una metodologia intelligente di rilevazione di informazioni e di elementi utili a completare o sostenere un quadro già esistente.

Per contrasto emerge meglio lo scopo della vera concertazione che è quello di mettere insieme e rendere compatibili elementi e bisogni diversi : cioè una dialettica politica.

4.4. La volontà politica positiva e la cultura della partecipazione sono certo indispensabili, ma comunque non sufficienti, perché se manca la possibilità e la capacità di organizzare il processo concertativo, non succede nulla.

La partecipazione infatti va realizzata in tutte le fasi della politica regionale comunitaria - dalla programmazione alla valutazione - ed è da questo parere definita come un processo.

4.5. Pur essendo evidente che un quadro istituzionale fondato su istituzioni politiche ed amministrative decentrate, forti per competenze e risorse proprie, facilita l`attuazione di una politica regionale così concepita, è opinione del Comitato che l`assenza di questa condizione - che nei Paesi più piccoli può anche avere un fondamento obiettivo - non possa costituire un alibi sufficiente e che i tre elementi succitati risultino preminenti.

4.6. Il Comitato ritiene che rientra nelle responsabilità della Commissione garantire il rispetto dei regolamenti dei Fondi strutturali nella loro interezza, ivi compreso l`articolo 4 del Regolamento Quadro. Di conseguenza ogni programma cofinanziato dall`UE dovrebbe essere corredato da una dichiarazione del Governo interessato che testimoni dell`attuazione del partenariato.

4.6.1. Data la diversità e ricchezza delle esperienze di partecipazione è importante che la Commissione si adoperi perché le Regioni e gli Enti locali le conoscano e siano messi in condizione di scambiarsele e di discuterle.

Non si tratta quindi soltanto di citarle nei rapporti annuali previsti dai regolamenti - cosa che, peraltro, avviene in maniera insufficiente - ma di organizzare forum, seminari e convegni.

4.7. Sia alla Commissione che ai Governi nazionali appartiene poi il compito di diffondere la più ampia informazione - attualmente fortemente carente - agli enti locali sul significato e la portata dell`articolo 4. Come anche di assicurare la formazione dei funzionari delle amministrazioni pubbliche a tutti i livelli sugli aspetti politici e tecnici del processo di concertazione.

4.8. Il Comitato invita il Comitato delle regioni a valutare iniziative comuni nei confronti dei governi e della Commissione europea sulle procedure di partenariato. Il CES è inoltre interessato alla posizione del Comitato delle regioni su questo punto.

4.9. Il Comitato infine ribadisce quanto già affermato nelle conclusioni del precedente Parere d`iniziativa sulla « Partecipazione delle parti economiche e sociali alla politica regionale comunitaria » ()(), e cioè la sua volontà di seguire l`attuazione dell`articolo 4 attraverso un periodico costante monitoraggio dei comportamenti delle istituzioni competenti e delle esperienze realizzate.

Bruxelles, 14 settembre 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

() GU n. C 127 del 7. 5. 1994.

() « Il Consiglio Europeo reputa che le azioni destinate a promuovere lo sviluppo locale abbiano un notevole potenziale per il rafforzamento del tessuto economico e sociale dell`Unione Europea e per la creazione di nuovi posti di lavoro. Esse costituiscono un elemento essenziale del nuovo modello di sviluppo cui si fa riferimento nel Libro bianco e contribuiranno a preservare la diversità culturale nell`Unione. » Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Corfù del 24 e 25 giugno 1994, versione italiana p. 8.

() GU n. C 195 del 18. 7. 1994.

() Crescita, competitività, occupazione. Libro bianco versione italiana, p. 138, 8.8 a).

() GU n. C 127 del 7. 5. 1994.