Relazione speciale n. 1/2004

sulla gestione delle azioni indirette di RST nell'ambito del quinto programma quadro (5o PQ) in materia di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (1998-2002), corredata delle risposte della Commissione

(presentata in virtù dell'articolo 248, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE)

(2004/C 99/01)

INDICE

>SPAZIO PER TABELLA>

SINTESI

I. Il quinto programma quadro della Comunità europea per azioni di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (5o PQ) è stato adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel dicembre 1998, con una dotazione complessiva di 13700 milioni di euro. I finanziamenti messi a disposizione annualmente fino al 2002 per i sette programmi tematici e orizzontali rappresentano all'incirca un quarto dei finanziamenti pubblici assegnati a progetti di ricerca nell'Unione europea (paragrafi 1-5).

II. Le azioni di ricerca finanziate a titolo del 5o PQ sono oggetto di contratti con terzi e sono finanziate, in parte, dal bilancio comunitario. Sia il regolamento di attuazione che i contratti tipo sono stati adottati in ritardo. Il vasto numero di contratti tipo diversi ha inutilmente aggravato la complessità dei processi di gestione dei contratti (paragrafi 9-20).

III. I contributi finanziari a carico del bilancio comunitario si basano sul rimborso dei costi effettivamente sostenuti e debitamente giustificati. La complessità delle regole da seguire per fissare l'entità del contributo finanziario della Comunità ostacola la gestione efficiente, da parte della Commissione, degli aspetti finanziari e amministrativi e comporta inutili complicazioni per i partecipanti. L'introduzione, nel 5o PQ, del sistema di rimborso dei costi totali con spese generali forfettarie, dettata da un'esigenza di semplificazione, ha di fatto incoraggiato i partecipanti a optare per un meccanismo di finanziamento più vantaggioso (paragrafi 21-35).

IV. La proposta della Commissione volta a semplificare i sistemi di rimborso dei costi per il 6o PQ (2002-2006), in risposta alle precedenti raccomandazioni della Corte, è stata respinta dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Le regole per stabilire il contributo finanziario della Comunità successivamente adottate dal Consiglio e dal Parlamento europeo rispondono solo in parte alle perplessità espresse dalla Corte. La Corte accoglie favorevolmente l'introduzione, nel 6o PQ, di sanzioni visibili e dissuasive e il requisito che i rendiconti finanziari siano certificati da un revisore esterno (paragrafi 36-45).

V. I sette programmi specifici del 5o PQ sono gestiti congiuntamente da cinque direzioni generali. La frammentazione dei programmi determina una "diluizione" delle responsabilità, una duplicazione delle funzioni e una maggiore esigenza di coordinamento e consultazione. Inoltre, la concezione di base dei programmi, strutturati in azioni chiave, non trova adeguato riscontro nella struttura organizzativa della Commissione (paragrafi 46-57).

VI. Nella fase di avvio, il 5o PQ ha registrato sensibili problemi organizzativi e ritardi, a cominciare dalla tardiva adozione della decisione da parte del Consiglio e del Parlamento. A causa di vincoli giuridici, delle norme interne della Commissione e di determinate prassi amministrative, tra il ricevimento delle proposte e la firma, da parte della Commissione, di un contratto relativo ad azioni indirette di RST sono trascorsi otto-nove mesi. La Commissione ha incontrato continue difficoltà nel reperire personale in possesso dei requisiti richiesti, nonché problemi nell'assunzione di funzionari permanenti. A fine 2001, erano impegnati in attività connesse al 5o PQ circa 2000 agenti, un terzo dei quali era addetto alla gestione di proposte, contratti e progetti per azioni indirette di RST, con appena 4-5 giorni lavorativi all'anno disponibili, in media, per il monitoraggio scientifico di ciascuna azione. Le procedure e le prassi amministrative per la selezione delle azioni indirette di RST, unitamente alla ciclicità che caratterizza la consegna degli elementi da fornire stabiliti nei contratti tipo, hanno comportato, per i servizi della Commissione, un carico discontinuo di pratiche da seguire. Le conseguenti strozzature non potevano consentire un funzionamento efficiente del sistema di gestione, contribuendo a causare ritardi amministrativi e carenze nei controlli interni (paragrafi 58-77).

VII. Le decisioni del Consiglio che adottano i programmi specifici fissano, per le spese amministrative, massimali compresi tra il 6,5 % e il 9,8 % della spesa complessiva di ciascun programma specifico. Questi massimali sono stati rispettati per tutti i programmi. Un metodo di misurazione alternativo, consistente nel rapportare al bilancio totale la spesa per le azioni indirette di RST, indica che nell'arco dell'intera durata del 5o PQ sono stati spesi per la gestione dei programmi quadro di RST 837,4 milioni di euro (pari al 6,4 % della spesa totale per il 5o PQ). Per monitorare l'assegnazione delle risorse, la Commissione utilizza il sistema di bilancio per singole attività (ABB) che, per motivi metodologici e di attuazione da parte della Commissione, non è il più adatto per quantificare i costi di gestione dei programmi quadro di RST (paragrafi 78-81).

VIII. Benché il sistema di gestione sia sostanzialmente lo stesso per tutti i servizi che attuano azioni indirette RST, la Commissione non ha elaborato un sistema informatico comune o integrato. I sistemi informatici instaurati dalla Commissione per la gestione di proposte, contratti e progetti si sono rivelati inadeguati, anche a causa di investimenti insufficienti. Nella fase finale del 5o PQ sono stati constatati miglioramenti, ma nella maggior parte delle direzioni generali persistevano problemi tecnici e operativi (paragrafi 82-86).

IX. Mentre i programmi quadro di RST devono essere attuati sulla base di una serie di principi e procedure comuni, la riforma amministrativa della Commissione punta al decentramento e al conferimento di maggiori competenze ai servizi. Le contraddizioni fra questi due approcci sono all'origine di molte delle difficoltà incontrate dalle direzioni generali nella loro gestione congiunta del 5o PQ. La complessità dei meccanismi d'intervento e delle modalità di fissazione del contributo finanziario della Comunità aumenta l'importanza di un coordinamento efficiente all'interno del programma quadro. I test sui controlli più importanti, effettuati per un campione di contratti relativi ad azioni indirette di RST, hanno evidenziato che non tutti i controlli in causa erano stati eseguiti in modo efficace, e che alcuni non erano stati effettuati affatto. Nel complesso, il livello di controllo differiva notevolmente fra le direzioni generali incaricate della gestione del 5o PQ (paragrafi 87-95).

X. Le verifiche della legittimità e regolarità dei pagamenti basati sui costi dichiarati per le azioni indirette di RST del 5o PQ, sul versante dei beneficiari, hanno rivelato un livello significativo di errori, riconducibile principalmente alla dichiarazione di costi eccessivi da parte dei beneficiari finali. Rispetto ai lavori di audit effettuati in relazione ai precedenti programmi quadro, non è stato constatato alcun miglioramento generale (paragrafi 96-100).

XI. I sistemi d'informazione per la direzione e le relazioni trasmesse ai direttori e ai (vice) direttori generali necessitano ancora di miglioramenti. In nessuna delle cinque direzioni generali responsabili della ricerca vigevano procedure e prassi atte a garantire che fossero tempestivamente predisposte e accessibili in formato standard le informazioni destinate al livello direzionale. Nel 2002, le relazioni gestionali per i programmi quadro non erano ancora del tutto conformi ai requisiti indicati nelle norme di controllo interno della Commissione (paragrafi 101-110).

INTRODUZIONE

Il 5o PQ consta di quattro programmi tematici e tre orizzontali

1. Il quinto programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione (5o PQ) è stato adottato con decisione n. 182/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 dicembre 1998, per il periodo 1998-2002(1).

2. Il 5o PQ consiste in sette programmi, tutti adottati dal Consiglio in data 25 gennaio 1999(2). Di questi, quattro sono tematici:

- "Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche" (QoL),

- "La società dell'informazione di facile uso" (IST),

- "Crescita competitiva e sostenibile" (Growth),

- "Ambiente, energia e sviluppo sostenibile" (EESD): Ambiente (EESD-ENV) e Energia non nucleare (EESD-NNE),

e tre orizzontali, comprendenti azioni in tutte le aree di ricerca:

- "Confermare il ruolo internazionale della ricerca comunitaria" (INCO),

- "Promuovere l'innovazione e incoraggiare la partecipazione delle piccole e medie imprese" (PMI),

- "Accrescere il potenziale umano di ricerca e la base di conoscenze socioeconomiche" (IHP).

3. Le azioni di ricerca finanziate a titolo del 5o PQ possono essere:

- azioni indirette nell'ambito dei programmi tematici e orizzontali, svolte mediante contratti con terzi e cofinanziate dal bilancio comunitario,

- azioni dirette, finanziate interamente dal bilancio comunitario e svolte dal Centro comune di ricerca (CCR) della Commissione.

La parte del 5o PQ di competenza della Comunità europea (CE) è gestita in maniera congiunta da cinque direzioni generali, ossia le DG Ricerca, Società dell'informazione, Energia e trasporti, Imprese e Pesca.

La crescente importanza della politica di ricerca europea in termini di bilancio

4. La Comunità attua la propria politica in materia di ricerca tramite programmi quadro fin dai primi anni'80. La crescente importanza di tali programmi è testimoniata dalle dotazioni di bilancio ad essi assegnate nel tempo. Il bilancio del 5o PQ, pari a 14960 milioni di euro, supera del 13 %, in termini monetari, quello del precedente programma quadro (4o PQ: 1994-1998). Sul totale della dotazione, 13700 milioni di euro sono stati assegnati alla parte di competenza della CE, e di questi, 12961 milioni (pari al 95 %) sono stati destinati ad azioni indirette di RST (cfr. allegato 1)(3). A fine 2002, il 99 % degli stanziamenti d'impegno per il 5o PQ erano stati utilizzati (cfr. allegato 2A). Il bilancio del 6o PQ, che riguarda il periodo 2002-2006, registra un ulteriore incremento del 17 %.

5. Il 5o PQ rappresenta soltanto il 6 % della spesa pubblica non militare per progetti di RST, pari a 61809 milioni di euro l'anno nei 15 Stati membri dell'Unione europea. Tuttavia, detratti i finanziamenti istituzionali, il bilancio delle azioni indirette di RST del 5o PQ ammonta a circa un quarto del totale investito in progetti di ricerca a finanziamento pubblico nell'Unione europea(4). La spesa complessiva annuale del 5o PQ ammonta a meno di 10 euro per cittadino dell'Unione europea.

OBIETTIVI E METODO DELL'AUDIT

6. Nel corso dell'audit, la Corte ha esaminato la struttura del sistema amministrativo e di controllo e ne ha valutato l'apporto ai fini di un'attuazione economica, efficiente ed efficace del 5o PQ, verificando altresì l'applicazione uniforme, continua ed efficace dei controlli interni(5). Particolare attenzione è stata prestata, nel corso dell'audit, all'applicazione uniforme di tali controlli interni in tutti i servizi esaminati. Si è tenuto conto, pertanto, delle 24 norme di controllo interno (internal control standards) adottate nel dicembre 2000, cui devono attenersi tutti i servizi della Commissione nella gestione delle proprie risorse(6).

7. L'audit aveva lo scopo specifico di accertare:

- se i meccanismi d'intervento e le norme applicabili alla partecipazione finanziaria della Comunità consentissero un'attuazione economica ed efficiente del 5o PQ,

- se, e in che misura, le raccomandazioni formulate dalla Corte nelle sue relazioni annuali 2000 e 2001 e nelle sue relazioni speciali su programmi specifici del 4o PQ (1994-1998) fossero state prese in considerazione nel definire le modalità applicabili alla partecipazione finanziaria della Comunità al 6o PQ (2002-2006)(7),

- se la struttura, le procedure e i metodi di gestione del 5o PQ fossero concepiti in modo tale da garantire un'amministrazione economica, efficiente ed efficace delle azioni indirette di RST,

- se i sistemi informatici utilizzati dalla Commissione fornissero un supporto adeguato alla gestione delle proposte, dei contratti e dei progetti del 5o PQ,

- sulla base di test di controllo per un campione di contratti riguardanti azioni indirette di RST del 5o PQ, se fosse possibile ottenere attraverso i controlli interni della Commissione una garanzia sufficiente della legittimità e regolarità delle operazioni, anche in relazione alla realtà e all'ammissibilità dei costi dichiarati dai beneficiari finali,

- se le relazioni sulla gestione consentissero un adeguato monitoraggio dell'attuazione globale dei programmi del 5o PQ e il funzionamento efficace ed efficiente dei controlli interni.

8. L'audit ha riguardato tutte le procedure, dalla presentazione delle proposte alla consegna degli elementi da fornire dei progetti e, ove di pertinenza, la conclusione definitiva del contratto. Per verificare la conformità e il funzionamento dei controlli interni eseguiti dalla Commissione, la Corte ha selezionato un campione di 53 contratti relativi ad azioni indirette di RST del 5o PQ, estratto sulla base di una descrizione esaustiva del sistema gestionale applicato al 5o PQ. Il campione includeva tutte e cinque le direzioni generali nonché tutti i programmi tematici e orizzontali; l'intenzione alla base della sua composizione era quella di consentire conclusioni di ampia portata. L'audit ha compreso l'esame delle basi giuridiche del 5o PQ e dei contratti tipo adottati dalla Commissione. La Corte ha inoltre svolto indagini sulle risorse umane impiegate dai servizi della Commissione incaricati di gestire il 5o PQ ed ha analizzato statistiche relative a contratti per azioni indirette di RST. Ulteriori indagini hanno riguardato gli aspetti informatici e la trasmissione di relazioni alla direzione per il 5o PQ.

OSSERVAZIONI SCATURITE DALL'AUDIT

Meccanismi d'intervento e norme relative alla fissazione del contributo finanziario della Comunità

Meccanismi d'intervento per le azioni indirette di RST del 5o PQ

9. Il 5o PQ offre cinque diversi tipi di azioni per i programmi tematici e orizzontali(8): azioni a compartecipazione finanziaria (tipo 1); borse di formazione (tipo 2); sostegno alle reti di formazione alla ricerca e alle reti tematiche (tipo 3); azioni concertate (tipo 4); e misure di accompagnamento (tipo 5). Tutti i tipi di azioni sono attuati mediante contratti stipulati dalla Commissione con terzi. Le proposte di azioni indirette di RST sono presentate da un partecipante, o da un consorzio di partecipanti, a seguito di inviti a presentare proposte pubblicati nella Gazzetta ufficiale. Le proposte vengono valutate e classificate in una graduatoria da esperti esterni, in base ai criteri definiti nelle basi giuridiche. Le proposte classificate ai primi posti della graduatoria vengono selezionate e passano alla fase di negoziazione con la Commissione, purché siano disponibili i fondi specificati nell'invito a presentare proposte. Nel corso dei negoziati e sulla base dei risultati delle valutazioni, gli aspetti scientifici e finanziari delle proposte sono oggetto di discussione tra i servizi della Commissione e il consorzio di partecipanti. Le proposte che superano con esito soddisfacente la fase negoziale vengono selezionate mediante decisione della Commissione, dopodiché si passa alla firma dei contratti per le azioni indirette di RST tra i partecipanti e la Commissione.

10. Dalla figura 1 e dall'allegato 3A emerge che, nel periodo 1999-2003, sono stati firmati dalla Commissione 15223 contratti per azioni indirette di RST. Le azioni a compartecipazione finanziaria (tipo 1), con 7212 contratti firmati, rappresentano il 47 % del totale dei contratti, seguite dalle borse di formazione (tipo 2) e dalle misure di accompagnamento (tipo 5) con, rispettivamente, 3698 e 3286 contratti. Sono stati inoltre firmati 857 contratti per le azioni di sostegno alle reti (tipo 3) e 170 contratti per le azioni concertate (tipo 4). Per tutti i programmi sono stati firmati contratti relativi a tutti i diversi tipi di azioni, ad eccezione dei programmi "Accrescere il potenziale umano di ricerca e la base di conoscenze socioeconomiche" e "Promuovere l'innovazione e incoraggiare la partecipazione delle piccole e medie imprese".

Figura 1

Numero di contratti e contributo finanziario UE per tipo di azione

>PIC FILE= "C_2004099IT.000601.TIF">

Fonte:

Commissione europea, gennaio 1999 - luglio 2003 (non sottoposto a audit).

Adozione tardiva del regolamento di attuazione e dei contratti tipo

11. La decisione 1999/65/CE del Consiglio e il regolamento di attuazione (CE) n. 996/1999 della Commissione stabiliscono i principi generali che disciplinano i contratti per le azioni indirette di RST(9). Poiché il regolamento di attuazione è stato adottato solo nel maggio 1999, tali principi generali sono divenuti disponibili solo dopo la pubblicazione, nell'aprile 1999, dei primi inviti a presentare proposte a titolo del 5o PQ.

12. Come avvenuto per i precedenti programmi quadro, le modalità specifiche per le diverse azioni di RST sono state definite in un secondo tempo, nei contratti tipo standardizzati. Mentre, ufficialmente, il 5o PQ è stato avviato nel dicembre 1998, i contratti tipo sono stati adottati con decisione della Commissione solo nel settembre 1999. Successivamente, sono stati concordati in sede operativa ulteriori contratti tipo "derivati", alcuni dei quali sono stati resi disponibili solo nell'ottobre 1999. Di conseguenza, la formulazione esatta delle disposizioni contrattuali, che specificano i principi generali indicati nelle modalità di partecipazione e nel regolamento di attuazione della Commissione, non è stata resa nota in tempo utile per la scadenza, nel giugno 1999, dei termini per la presentazione delle proposte a seguito dei primi inviti, divenendo disponibile solo durante la fase di negoziazione dei primi contratti a titolo del 5o PQ. Ciò ha comportato ulteriori difficoltà per i partecipanti in sede di preparazione e negoziazione dei preventivi di costi delle loro proposte per azioni indirette di RST nel primo anno di attuazione del 5o PQ.

13. A differenza di quanto avvenuto per il 4o PQ, la Commissione ha definito contratti tipo per tutte le diverse tipologie di azioni indirette di RST. In totale, essa ha elaborato 20 contratti tipo per le cinque tipologie di azioni indirette di RST a titolo del 5o PQ, senza considerare le varie sottotipologie di conferenze scientifiche o versioni separate per azioni a uno o più partecipanti, o con uno o più contraenti (cfr. figura 2). I contratti tipo sono redatti in un linguaggio preciso, chiaro e inequivocabile. Tranne per il contratto tipo "accordi di sovvenzione" della tipologia 5, in uso in tutti i servizi della Commissione, la struttura e i contenuti di base dei contratti tipo per il 5o PQ sono simili. Le principali differenze si riscontrano nelle condizioni generali, in cui si definiscono le disposizioni applicabili ai rispettivi contributi finanziari.

Figura 2

Tipologie di contratti tipo per le azioni indirette di RST a titolo del 5o PQ

>PIC FILE= "C_2004099IT.000701.TIF">

Fonte:

CORDIS.

(10)

14. Tuttavia, non tutti i contratti tipo del 5o PQ erano disponibili in tutte le lingue ufficiali, essendo alcuni pubblicati solo in francese, inglese e tedesco. Oltre a ciò, la maggior parte del materiale informativo, in particolare quello pubblicato nel sito web CORDIS della Commissione (www.cordis.lu), è disponibile solo in inglese. Data la natura specialistica di molti termini tecnici e finanziari impiegati nelle disposizioni contrattuali, ciò avrebbe potuto comportare ulteriori difficoltà per coloro che non conoscono la lingua inglese, specialmente nel caso di persone che non hanno mai partecipato prima ai programmi quadro europei di RST (cfr. paragrafo 29).

15. Alcuni contratti tipo, così come i loro derivati, sono stati usati solo di rado (cfr. allegato 3A). Nel caso del contratto per la tipologia 1 "Progetti integrati di RST e dimostrazione", l'applicazione è stata ritenuta difficoltosa a causa dei diversi tassi di cofinanziamento per le attività relative alla ricerca e alla dimostrazione, fattore che ha indotto in alcuni casi a stipulare contratti separati per ciascun ramo di attività. Il numero elevato di contratti tipo ha inutilmente aumentato la complessità dei processi di gestione dei contratti, comportando anche costi supplementari per la loro integrazione nei sistemi informatici centrali e locali della Commissione (cfr. paragrafo 82).

Aumento dei partecipanti ad azioni a compartecipazione finanziaria

16. Nel periodo 1999-2003, la Commissione ha firmato contratti con oltre 77000 contraenti(11). Un contraente che partecipa a diverse azioni indirette di RTS viene pertanto contato separatamente per ciascun contratto firmato(12). Il 67 % circa di tutti i contraenti ha partecipato ad azioni a compartecipazione finanziaria (tipo 1). Per i progetti di RST a compartecipazione finanziaria (tipo 1), che rappresentano la parte più consistente del contributo finanziario dell'Unione europea contrattualmente convenuto, si calcolano in media 7,2 contraenti per contratto (cfr. allegato 3A).

17. Al contrario di quanto previsto nei precedenti programmi quadro, nel 5o PQ un contratto viene firmato non solo dai contraenti principali ma anche dai cocontraenti. Questa modifica ha determinato oneri amministrativi sensibilmente maggiori, sia per la Commissione che per il consorzio. A titolo di esempio, le attività relative alla negoziazione, alla procedura per la firma del contratto e alle eventuali modifiche del contratto stesso, quali la riassegnazione delle dotazioni (che richiede la firma di tutti i contraenti), oppure la cessazione della partecipazione di un dato contraente, sono diventate più complesse e onerose a motivo del diritto di veto che, di fatto, spetta a tutti i membri di un consorzio partecipanti ad un'azione indiretta di RST. Per i futuri programmi quadro, si potrebbe contemplare un meccanismo semplificato, in cui la Commissione stipula contratti solo con i coordinatori di azioni indirette di RST. Il contratto firmato con la Commissione obbligherebbe quindi il coordinatore a svolgere l'azione indiretta di RST con i partner nella ricerca indicati nella proposta (o con soggetti che possiedano un profilo scientifico e tecnico equivalente). Ciò rafforzerebbe notevolmente il ruolo del coordinatore e la responsabilità anche nella gestione scientifica delle azioni indirette di RST.

Le misure di accompagnamento possono essere sia azioni indirette di RST, sia pubblici appalti

18. Nel periodo 1999-2003, le misure di accompagnamento (tipo 5) hanno assorbito contributi finanziari dell'UE per 1080 milioni di euro (pari al 9 % del totale)(13). Rispetto ad altri tipi di azioni indirette di RST, le misure di accompagnamento seguono procedure diverse per la presentazione, la valutazione e la selezione. Le proposte di misure di accompagnamento formano oggetto di inviti a presentare proposte o di bandi di gara, ma, in determinati casi, possono essere presentate spontaneamente sotto forma di richieste di sovvenzioni, che nella maggior parte dei casi non vengono valutate da esperti esterni. Queste misure prevedono il rimborso al 100 % dei costi aggiuntivi ammissibili, oltre al rimborso forfettario dei costi indiretti nei limiti dell'80 % delle spese dirette per il personale(14). Spesso vengono utilizzate per misure che si collocano al limite tra le azioni indirette di RST e gli appalti pubblici della Commissione. In questo modo vi è il rischio che, attraverso azioni indirette di RST, si eludano le normali procedure in materia di appalti pubblici; di conseguenza potrebbe risultare difficile verificare se la Commissione ha rispettato il massimale previsto per le spese amministrative di ciascun programma (cfr. paragrafo 78).

19. Nella base giuridica si specifica che la partecipazione finanziaria della Comunità consiste nel rimborso, totale o parziale, dei costi sostenuti per le azioni indirette di RST (cfr. paragrafo 22). Tuttavia, tutti i meccanismi che prevedono il rimborso al 100 % dei costi aggiuntivi ammissibili oltre al rimborso forfettario dei costi indiretti consentono un margine di guadagno sulle spese generali se il forfait supera i costi effettivi. Tali disposizioni possono riguardare, oltre alle misure di accompagnamento (tipo 5), anche il supporto per le reti (tipo 3) e le azioni concertate (tipo 4). L'utilizzo predominante di queste tipologie contrattuali da parte di un partecipante può portare a situazioni in cui i partecipanti finiscono col dipendere finanziariamente dalla Commissione.

Concessione di sussidi ad associazioni alle quali partecipa la Commissione

20. Le misure di accompagnamento sono state utilizzate anche per elargire sovvenzioni ad associazioni alle quali la Commissione partecipa attivamente. Ne è un esempio l'Associazione internazionale per la promozione della cooperazione con gli scienziati dei Nuovi Stati Indipendenti dell'ex Unione Sovietica (INTAS), istituita nel giugno 1993 come associazione internazionale autonoma di diritto belga(15). Benché il Consiglio lo richiedesse, la Commissione non aveva di fatto il potere di istituire un soggetto esterno, né di partecipare al suo funzionamento in qualità di membro. Anche la delega di responsabilità all'INTAS da parte della Commissione andava oltre i limiti stabiliti nei trattati. La Commissione, inoltre, non ha rispettato aspetti essenziali delle proprie procedure amministrative per le misure di accompagnamento nel concedere la sovvenzione all'INTAS e nell'autorizzare i pagamenti(16).

Modalità della partecipazione finanziaria della Comunità

Gli accordi internazionali sugli aiuti di Stato limitano gli aiuti pubblici alla ricerca

21. La disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo stabilisce, in linea generale, che l'aiuto lordo alla ricerca industriale non può superare la misura del 50 % dei costi ammissibili del progetto(17). L'allegato IV della decisione n. 182/1999/CE del Parlamento europeo e del Consiglio prevede che la Comunità possa, in generale, rimborsare al massimo il 50 % dei costi ammissibili per le azioni di RST a compartecipazione finanziaria (tipo 1)(18).

22. La decisione 1999/65/CE del Consiglio e il regolamento (CE) n. 996/1999 della Commissione definiscono le modalità della partecipazione finanziaria della Comunità e i costi ammissibili nell'ambito del 5o PQ. I contributi finanziari si basano sui costi effettivamente sostenuti, che devono essere necessari e previsti nel contratto. I costi effettivamente sostenuti devono essere documentati dal beneficiario finale.

Tre sistemi per la dichiarazione dei costi sostenuti

23. Per i progetti di RST a compartecipazione finanziaria, i progetti di dimostrazione e quelli integrati di RST e dimostrazione, i contraenti possono scegliere fra tre sistemi di rimborso diversi(19):

- il sistema dei costi aggiuntivi (Additional Cost - AC), che prevede il rimborso del 100 % dei costi aggiuntivi a quelli di carattere ricorrente,

- il sistema dei costi totali (Full Cost - FC), che prevede il rimborso del 50 % dei costi totali ammissibili,

- il sistema dei costi totali - spese generali forfettarie (Full Cost Flat rate - FF), che prevede il rimborso del 50 % dei costi diretti totali ammissibili, con l'applicazione di un forfait per i costi indiretti, pari all'80 % delle spese per il personale ammissibili (cfr. paragrafi 30-32).

24. Fonte di ulteriore complessità è il fatto che il 5o PQ preveda altri sistemi di costi aggiuntivi, le cui caratteristiche specifiche dipendono dalla tipologia di azione e dal contratto tipo utilizzato(20). Per il sostegno alle reti (tipo 3) e le azioni concertate (tipo 4), tutti i partecipanti sono tenuti ad utilizzare i sistemi dei costi aggiuntivi, a prescindere dal metodo di contabilità adottato. Nel caso del contratto relativo al sostegno per l'accesso transnazionale alle principali infrastrutture di ricerca (tipo 1), si propongono due regimi distinti, ossia il sistema di rimborso dei costi aggiuntivi e quello delle tariffe di utenza. In tutti questi casi, la definizione di costi aggiuntivi non coincide con quella utilizzata per il sistema di costi aggiuntivi dei progetti di RST (tipo 1).

I sistemi dei costi aggiuntivi non consentono di verificare la parte di cofinanziamento dei beneficiari

25. Per tutti i sistemi dei costi aggiuntivi, compreso il sistema dei costi aggiuntivi (AC) per la tipologia 1 "progetti di RST", occorre comprovare e giustificare alla Commissione solo le spese aggiuntive rispetto a quelle di carattere ricorrente. Nel caso di contraenti che applicano questo sistema di rimborso dei costi (per la maggior parte università e istituti pubblici di ricerca) è quindi impossibile, per definizione, verificare la realtà e la portata del loro cofinanziamento di azioni indirette di RST(21).

26. La decisione 1999/65/CE del Consiglio stabilisce che il sistema di rimborso dei costi utilizzato deve essere adeguato alla capacità del sistema contabile del contraente. In particolare, solo se la Commissione ritiene che il sistema di contabilità utilizzato non consenta di stabilire con sufficiente precisione l'ammontare complessivo dell'azione indiretta di RST, o non consenta di distinguere tra costi diretti e indiretti riferiti al progetto, è possibile utilizzare il sistema dei costi aggiuntivi(22). Tuttavia, la Commissione non verifica sistematicamente la capacità del sistema contabile di ciascun partecipante, sebbene informazioni al riguardo siano raccolte, in alcuni casi, nella fase di negoziazione(23) (cfr. paragrafo 92).

Le condizioni particolareggiate di ammissibilità dei costi complicano l'amministrazione delle azioni indirette di RST

27. Sulla base degli articoli 12-14 del regolamento (CE) n. 996/1999 della Commissione, i contratti per le azioni indirette di RST del 5o PQ specificano sia i costi ammissibili che quelli non ammissibili. Vi sono otto categorie distinte per quanto riguarda i costi diretti(24), una categoria per i costi indiretti ("spese generali") e una categoria specifica per i "costi di coordinamento" per la dichiarazione dei costi ammissibili sostenuti. Rispetto al 4o PQ, che aveva otto categorie di costi, il 5o PQ ne prevede dieci, avendo introdotto due nuove categorie: "tutela delle conoscenze" e "coordinamento". La categoria "costi di coordinamento", destinata ai coordinatori finanziari e amministrativi, comprende tutte le categorie di costo suddette, ad esclusione dei subcontratti(25). Nell'insieme, il numero elevato di categorie di costi non ha contribuito a rendere più trasparenti le relazioni finanziarie destinate alla Commissione, ma ha complicato la gestione delle azioni indirette di RST del 5o PQ.

28. Nella tabella "ripartizione indicativa dei costi ammissibili", i contratti per le azioni indirette di RST indicano i massimali delle varie categorie di costi per ciascun contraente. Non possono essere effettuati rimborsi per importi superiori all'importo globale assegnato ai beneficiari; inoltre, per trasferire importi preventivati in bilancio da un contraente all'altro o da una categoria di costo all'altra, occorre, oltre determinate soglie, l'approvazione della Commissione. Considerata la difficoltà di prevedere con esattezza i costi stimati per ciascuna categoria, per annualità e per contraente in relazione ad un'azione indiretta di RST che si estende su più anni, i rigidi massimali indicati nella "ripartizione indicativa dei costi ammissibili" richiedono modifiche contrattuali per trasferimenti di bilancio in un considerevole numero di casi, con un ulteriore aggravio del carico burocratico, sia per i contraenti sia per i servizi della Commissione.

29. Spesso i partecipanti erano incerti circa l'interpretazone degli obblighi finanziari e amministrativi stabiliti nei contratti. Molti contraenti, ad esempio, hanno erroneamente ritenuto che i tassi preventivati (per i costi del personale e per i costi indiretti), negoziati al momento della definizione del contributo finanziario massimo della Comunità, dovessero o potessero essere imputati anche in periodi successivi. Analogamente, i contraenti che applicavano tassi medi, ad esempio per il costo orario del personale, non hanno capito di dover comprovare che tali tassi erano in linea con i costi effettivamente sostenuti. In queste circostanze sarebbe stato utile disporre di orientamenti più dettagliati da parte della Commissione.

Il sistema dei costi totali con percentuale forfettaria (FF) incoraggia tutti i partecipanti ad optare per un meccanismo di finanziamento più vantaggioso

30. Tra le principali iniziative adottate nel 5o PQ a scopo di semplificazione figura l'introduzione di un'opzione "tasso fisso" nel sistema dei costi totali per le azioni a compartecipazione finanziaria (tipo 1). Percentuali fisse quali la percentuale massima del 20 % dei costi diretti (ad eccezione delle spese di subcontratto) per le spese generali, applicando il tradizionale sistema dei costi aggiuntivi, oppure percentuali di rimborso delle spese generali ad un tasso (massimo) pari al 7 % dei costi diretti per gli "accordi di sovvenzione" (tipo 5) erano già state usate nei precedenti programmi quadro. Ma nel 5o PQ, la Commissione ha introdotto anche l'opzione di un sistema di costi totali con percentuale forfettaria (FF) che consente di applicare per i costi indiretti un tasso fisso pari all'80 % delle spese dirette per il personale (cfr. paragrafo 23)(26). Benché la Commissione abbia cercato di definire una base oggettiva a sostegno dell'introduzione del tasso fisso per le spese generali nell'ambito del nuovo sistema di rimborso dei costi, la metodologia da essa usata non giustifica né il tasso del 70 % inizialmente proposto dal gruppo di lavoro per la preparazione del 5o PQ, né quello dell'80 % infine adottato. Questo fatto è stato implicitamente ammesso dalla Commissione in sede di definizione del tasso fisso per il 6o PQ (cfr. paragrafo 38).

31. Sebbene l'intenzione della Commissione fosse dichiaratamente quella di offrire il sistema dei costi totali con percentuale forfettaria (FF), quale alternativa per i partecipanti che applicavano il sistema dei costi aggiuntivi, in realtà hanno potuto utilizzare il sistema FF tutti i soggetti partecipanti ad azioni a compartecipazione finanziaria. Estendendo questo sistema a tutte le tipologie di partecipanti, la Commissione ha consentito ai soggetti che in precedenza applicavano il sistema dei costi totali (FC) e la cui percentuale di spese generali era inferiore all'80 %, di ottenere, a parità di costi soggiacenti, un contributo finanziario comunitario più elevato. A fine 2002, la Commissione non aveva effettuato alcuna analisi dettagliata della tipologia di soggetti che avevano optato per il sistema dei costi totali con percentuale forfettaria (cfr. paragrafo 40).

32. Nel negoziare i contratti per azioni indirette di RST, alcuni dei servizi della Commissione hanno concordato tassi inferiori all'80 % dei costi diretti ammissibili per il personale nel caso di partecipanti che applicavano il sistema dei costi totali con percentuale forfettaria (FF). Ai sensi del regolamento di attuazione del 5o PQ, un simile approccio era accettabile solo se i tassi inferiori fossero stati richiesti dai partecipanti in base ai rispettivi regolamenti interni(27). I fondi comunitari sarebbero stati utilizzati in maniera più efficiente se il quadro normativo avesse previsto una prassi generale in cui i tassi sono negoziati (fino ad una data soglia) sulla base dei tassi medi documentati del soggetto partecipante (cfr. paragrafo 36).

33. Analogamente, nel caso delle misure di accompagnamento (tipo 5), i tassi fissi per i costi indiretti, che possono arrivare fino all'80 % dei costi ammissibili per il personale (tranne per gli "accordi di sovvenzione" tipo 5), sono stati negoziati, in genere, a livelli inferiori. Tuttavia, i tassi fissi in questione erano per lo più tassi medi fissati per il consorzio, a prescindere dall'effettiva struttura dei costi dei singoli partecipanti. Inoltre, la fissazione dei tassi sembrava essere determinata dalla disponibilità di stanziamenti di bilancio più che da una valutazione della sottostante struttura dei costi. In generale, la Commissione non ha spiegato le ragioni che l'avevano indotta a fissare un determinato tasso a seguito del processo di negoziazione.

La sovrapposizione di programmi quadro diversi ha aggravato gli oneri amministrativi e i problemi operativi

34. La natura stessa dei programmi quadro di RST comporta inevitabilmente sovrapposizioni fra le fasi di attuazione di programmi quadro successivi. Nella maggior parte dei contratti relativi ad azioni indirette di RST, la durata è di 36-48 mesi. Per altri contratti, la durata può arrivare a 60 mesi e oltre. Pertanto, i contratti per azioni indirette di RST firmati nell'ultimo anno del periodo di attuazione del 5o PQ (1998-2002) possono estendersi fino al 2007. A fine 2002, solo il 51,5 % del totale degli stanziamenti impegnati risultava effettivamente erogato (cfr. allegati 2A e 2B). Ne consegue che la gestione dei contratti per le azioni indirette di RST rientranti nel 5o PQ continuerà anche nel periodo di esecuzione del 6o PQ (2002-2006). La stessa cosa era già avvenuta per il 4o PQ (1994-1998), la cui gestione era proseguita in parallelo a quella del 5o PQ e ancora non si è interamente conclusa. Una delle principali conseguenze di tale sovrapposizione di programmi quadro è che sia la Commissione che i partecipanti interessati sono costretti a gestire contemporaneamente sistemi diversi sotto il profilo delle disposizioni amministrative e finanziarie e degli obblighi contrattuali. Quando decidono di modificare le modalità di funzionamento da un periodo di esecuzione all'altro, il legislatore e la Commissione dovrebbero pertanto considerare maggiormente gli effetti di tali modifiche sulla gestione da parte della Commissione delle azioni indirette di RST e il carico amministrativo che ne deriva per i partecipanti (cfr. paragrafo 50).

Divergenze continue nell'interpretazione giuridica delle disposizioni del regolamento di attuazione per tutta la durata del 5o PQ

35. Nelle sue relazioni annuali sull'attività, la Commissione ha già riconosciuto le carenze in materia di gestione e controllo delle azioni indirette di RST nel 5o PQ(28). Procedure e disposizioni definite nel regolamento di attuazione e nei contratti tipo, riguardanti ad esempio l'obbligo contrattuale di tenere schede certificate delle ore lavorate, il trattamento delle modifiche contrattuali, l'uso di sistemi di rimborso dei costi e il rimborso dell'imposta sul valore aggiunto, sono stati applicati in maniera non omogenea dai servizi della Commissione (cfr. inoltre paragrafi 32 e 51). Questa applicazione non uniforme è continuata per tutto il periodo di esecuzione del 5o PQ. Le divergenze nell'interpretazione giuridica degli obblighi contrattuali e delle norme di ammissibilità sono state esacerbate dall'assenza di una funzione di supporto centralizzata "Consulenza giuridica e procedurale" (cfr. paragrafo 122).

Modifiche introdotte nel 6o PQ (2002-2006)

Proposte per la semplificazione dei sistemi di rimborso dei costi respinte dal Consiglio e dal Parlamento

36. Per ridurre il rischio che il beneficiario finale dichiari (intenzionalmente o meno) spese non ammissibili e al fine di permettere una gestione finanziaria più accurata ed efficace delle azioni indirette di RST, la Corte ha raccomandato, nella sua relazione annuale sull'esercizio 2001, di semplificare in maniera radicale i sistemi di rimborso dei costi. I tre principali sistemi di rimborso [sistema dei costi aggiuntivi (AC), dei costi totali (FC) e dei costi totali con percentuale forfettaria (FF)] dovrebbero essere sostituiti da un sistema unico, mentre le dieci categorie di spese dovrebbero essere ridotte a tre (ossia: "spese per il personale", "spese di coordinamento" e "spese di carattere specifico"), utilizzando maggiormente tassi forfettari(29). I tassi in questione, soggetti ad un massimale più elevato, dovrebbero essere negoziati sulla base dei tassi medi documentati del soggetto partecipante (cfr. paragrafo 32).

37. Nella sua risposta la Commissione ha confermato che un sistema di rimborso così radicalmente semplificato avrebbe "[...] il vantaggio di una reale semplificazione, costituendo al tempo stesso una sicurezza giuridica e finanziaria sia per la Comunità che per i contraenti". La Commissione ha proposto tale sistema al legislatore in sede di elaborazione delle norme relative alla partecipazione e alla diffusione dei risultati per il 6o PQ (2002-2006), ma la proposta è stata respinta dal Consiglio e dal Parlamento europeo.

38. Sulla base delle disposizioni di cui all'allegato III della decisione n. 1513/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al 6o PQ, la Commissione ha infine optato, come nel 5o PQ, per tre modelli di dichiarazione dei costi: il modello dei costi totali con i costi indiretti effettivi (FC), il modello dei costi totali con percentuale fissa di costi indiretti (FCF) e il modello dei costi aggiuntivi con percentuale fissa di costi indiretti (AC)(30). Rispetto al 5o PQ, il cambiamento di maggior rilievo è la riduzione del tasso di rimborso forfettario per i costi indiretti, in caso di utilizzo del modello FCF, dall'80 % dei costi per il personale ammissibili al 20 % dei costi diretti totali, esclusi quelli di subcontratto. Il contratto tipo, inoltre, impone condizioni sulla tipologia di organismo che può o deve utilizzare determinati modelli di dichiarazione dei costi(31). Tuttavia, per quanto riguarda il numero di sistemi, nel 6o PQ non si è realizzata alcuna semplificazione di rilievo.

L'eliminazione delle categorie di costo riduce la possibilità di tutelare in maniera efficace gli interessi finanziari della Comunità

39. A parte la differenziazione fra costi diretti e indiretti, il contratto tipo per il 6o PQ elimina le singole categorie di costi(32). Ne consegue che i costi diretti non sono più giustificati per natura (vale a dire: "personale", "subcontratti", "beni durevoli" ecc.)(33). Benché a prima vista ciò possa sembrare una semplificazione, l'eliminazione completa delle categorie di costo presenta, a parere della Corte, alcuni svantaggi:

- rende meno chiara e comparabile la presentazione dei dati finanziari da parte del contraente, complicando il lavoro di verifica del revisore esterno, necessario per il rilascio della certificazione di audit che accompagna i rendiconti finanziari (cfr. anche paragrafi 44 e 45),

- riduce in modo significativo la possibilità di svolgere controlli di plausibilità efficaci relativamente alla completezza ed esattezza dei dati in sede di esame dei rendiconti finanziari e dei pagamenti. Il fatto che non siano più segnalati i dati essenziali relativi ai costi per il personale o alle ore lavorate complica ulteriormente il riscontro e il monitoraggio dei progressi scientifici compiuti dal progetto in relazione ai costi sostenuti, per i coordinatori scientifici, gli esperti esterni e la Commissione.

Rispetto al modello semplificato inizialmente proposto per il rimborso dei costi, l'eliminazione completa delle categorie di costo riduce pertanto le possibilità di tutelare in maniera efficace gli interessi finanziari della Comunità, come richiesto dall'articolo 20 del regolamento (CE) n. 2321/2002.

Rimborso di costi già finanziati da enti pubblici

40. Nelle basi giuridiche del 5o PQ, nel regolamento di attuazione e nei contratti tipo, non si afferma espressamente che i costi ricorrenti già finanziati dai bilanci nazionali sono inammissibili, al contrario di quanto è stabilito, ad esempio, nelle disposizioni vigenti per i Fondi strutturali(34). La Commissione ha rimborsato, per alcune azioni indirette di RST, una serie di costi già finanziati da uno Stato membro o da uno dei suoi organismi pubblici. Il problema si è aggravato quando la Commissione ha aperto i sistemi di rimborso dei costi totali (FC) e dei costi totali con percentuale forfettaria (FF) anche agli enti pubblici, incoraggiandone attivamente l'applicazione durante il 5o PQ (cfr. anche paragrafo 31). Applicando questi sistemi, gli enti pubblici hanno potuto richiedere il rimborso di costi per il personale in relazione a dipendenti o funzionari pubblici, anche nei casi in cui le persone interessate non erano state espressamente distaccate al progetto, come avrebbe invece richiesto la normativa nazionale. I costi in questione non erano stati sostenuti direttamente dal partecipante, e dunque non dovrebbero essere ritenuti ammissibili ai fini del contributo comunitario.

41. Per il 6o PQ, i costi già finanziati attraverso i bilanci nazionali possono essere rimborsati come costi ammissibili se le relative risorse sono liberamente a disposizione dei soggetti giuridici partecipanti(35). Il rischio insito nel rimborso di costi già finanziati dagli Stati membri è che a lungo termine il contributo finanziario della Comunità sostituisca, anziché completare, i finanziamenti nazionali alla ricerca.

Il principio della responsabilità solidale quale inizialmente proposto dalla Commissione è stato limitato dal Consiglio e dal Parlamento

42. La Corte aveva anche raccomandato che i singoli partecipanti ad un consorzio fossero ritenuti congiuntamente e solidalmente responsabili per l'utilizzo fatto del contributo finanziario comunitario per le azioni indirette di RST (ad eccezione di talune categorie di partecipanti, quali le università statali, a cui, per motivi giuridici, non è applicabile il principio della responsabilità congiunta e solidale)(36). Il principio della responsabilità congiunta e solidale dei partecipanti era esplicitamente citato nell'articolo 13 della proposta modificata della Commissione relativa alle norme di partecipazione e di diffusione dei risultati del 6o PQ. La responsabilità è stata poi limitata, su richiesta del Consiglio e del Parlamento. Anche nel 6o PQ, come già nel 5o PQ, i partecipanti sono collettivamente responsabili dell'attuazione tecnica delle azioni indirette di RST, mentre sotto il profilo finanziario ogni partecipante risponde della sua quota di contributo, fino a concorrenza del totale dei pagamenti ricevuti(37).

La raccomandazione della Corte in materia di sanzioni è stata approvata dal Consiglio e dal Parlamento

43. ll 6o PQ accoglie integralmente la raccomandazione formulata dalla Corte di proteggere maggiormente gli interessi finanziari della Comunità prevedendo la possibilità di comminare sanzioni ai sensi del regolamento (CE) n. 2988/95 del Consiglio(38). L'articolo 20 del regolamento (CE) n. 2321/2002 conferisce alla Commissione il diritto di recuperare l'importo indebitamente versato nonché di infliggere sanzioni ai contraenti che risultino aver dichiarato costi superiori a quelli reali e abbiano di conseguenza ricevuto un contributo finanziario ingiustificato.

Riguardo alla certificazione di audit restano da risolvere problemi importanti

44. L'articolo 14 del regolamento (CE) n. 2321/2002 applica precedenti raccomandazioni della Corte nel richiedere la certificazione dei rendiconti finanziari per le azioni indirette di RST del 6o PQ da parte di un revisore esterno o, nel caso di organismi pubblici, di un funzionario pubblico competente(39). Nel 6o PQ, il contratto tipo indica che tale audit deve consentire di certificare che "[...] i costi sostenuti nel periodo in esame rispondono alle condizioni contrattuali". I revisori vengono scelti e retribuiti dal contraente; la conseguente certificazione di audit è trasmessa alla Commissione. Il costo di tali certificazioni è integralmente rimborsato dalla Comunità (nei limiti previsti dal contratto). Nel corso del 5o PQ, la Commissione ha eseguito due azioni pilota sulle certificazioni di audit; l'efficacia e l'affidabilità delle certificazioni non è stata però valutata in tempo utile per consentire alla Commissione di trarne insegnamenti per la preparazione del 6o PQ.

45. Contrariamente a quanto avveniva per il 5o PQ, i partecipanti alle azioni indirette di RST del 6o PQ sono tenuti a segnalare soltanto i costi totali sostenuti per ogni attività, senza specificare ulteriormente la natura della spesa (ad esempio, se si tratta di spese per il personale e ore lavorate). La Commissione deve, di conseguenza, basarsi quasi esclusivamente sulle certificazioni di audit per stabilire la realtà, l'ammissibilità e l'esattezza dei costi dichiarati a titolo del 6o PQ. Ma per poter far questo, mancano attualmente alcune condizioni essenziali:

- il modello di contratto per il 6o PQ specifica solo il livello base di qualificazione del revisore esterno(40). La Commissione, però, non ha ancora definito con chiarezza l'ambito e l'ampiezza del lavoro di audit da svolgere(41). Se la Commissione non definisce questi aspetti essenziali, il rischio che le certificazioni di audit non bastino a garantire un controllo efficace dei pagamenti basati sulle dichiarazioni di spesa rimane elevato,

- affinché le certificazioni di audit divengano un meccanismo di controllo efficace, la Commissione deve inoltre assicurarsi che i revisori esterni espletino le verifiche in maniera indipendente. In particolare, la Commissione dovrebbe definire una strategia per verificare, caso per caso, che le certificazioni di audit rilasciate siano conformi a questi requisiti minimi e ai criteri professionali generalmente applicabili.

Struttura gestionale, procedure e metodi di attuazione del 5o PQ

Coerenza del programma e struttura organizzativa

Gestione congiunta dei sette programmi del 5o PQ da parte di cinque direzioni generali

46. Le azioni indirette del 5o PQ sono gestite da cinque direzioni generali, escluso il Centro comune di ricerca della Commissione (cfr. paragrafo 3). Queste cinque direzioni generali fanno capo a quattro commissari, uno dei quali è responsabile di due direzioni generali (Società dell'informazione e Impresa). Nel 4o PQ(42), invece, sette direzioni generali cogestivano le azioni indirette di RST. Da sempre, questa forma di gestione congiunta ha lo scopo di sostenere gli obiettivi politici della Commissione nei vari ambiti e di ottenere dall'attività di ricerca l'input per future iniziative comunitarie.

47. Ad eccezione del programma "Società dell'informazione di facile uso" e della parte ambientale del programma "Ambiente, energia e sviluppo sostenibile", tutti i programmi tematici sono gestiti da più di una direzione generale(43). In fase di preparazione del 5o PQ, l'intenzione della Commissione era che fossero due direzioni generali, la DG Ricerca e la DG Società dell'informazione, ad occuparsi dell'attuazione del 5o PQ, coinvolgendo però altre direzioni generali nella cogestione di parti dei programmi tematici. I programmi tematici sono stati quindi suddivisi tra i vari servizi della Commissione. Benché la ripartizione della gestione dei contratti e progetti di un programma tra più direzioni generali abbia moltiplicato le funzioni di supporto, non risulta che questa struttura organizzativa abbia apportato un valore aggiunto alla gestione degli aspetti scientifici di questi programmi.

48. La Commissione ha giustificato la creazione di un secondo "polo", dotato di ampia indipendenza, presso la direzione generale per la Società dell'informazione adducendo la rapida evoluzione delle tecnologie nel campo dell'informazione e della comunicazione e i loro legami con le relative norme, criteri e regolamenti, anch'essi rientranti nella competenza di tale servizio. Tuttavia, l'argomento della specificità scientifica e del collegamento ad un particolare regime normativo vale anche per altri campi di ricerca, tra cui le scienze della vita. Inoltre, le esigenze di gestione di un programma di ricerca prescindono in gran parte dall'area scientifica trattata.

Il frazionamento dei programmi contrasta con la prevista struttura di programmi di ricerca individuali

49. Ciascun programma tematico è stato progettato come una realtà a se stante, attorno alla quale dovevano essere costruite adeguate strutture gestionali. Tuttavia, come già osservato, quasi tutti i programmi tematici sono stati cogestiti da diverse direzioni generali, cosicché di fatto si sono create strutture di gestione distinte. Oltre a ciò, presso le DG Ricerca(44), Società dell'informazione(45), Energia e trasporti(46) i programmi specifici erano ulteriormente frazionati tra più direzioni.

50. Il frazionamento dei programmi contrasta con la prevista struttura di programmi di ricerca individuali. Lo svantaggio principale è costituito dalle inefficienze determinate dalla duplicazione degli sforzi. Ad esempio, la riorganizzazione nel 2001 della direzione generale della Ricerca, con la creazione di direzioni dotate di grande autonomia che gestiscono parti di programmi specifici, ha fatto salire il numero delle unità amministrative e finanziarie da cinque a nove. Ciò significa che i funzionari della direzione generale della Ricerca dotati delle necessarie capacità amministrative e finanziarie sono stati ripartiti tra un numero di unità quasi doppio. La suddivisione dei programmi ha fatto nascere inoltre esigenze supplementari di coordinamento per gli aspetti di comune interesse del programma nel suo insieme (comitati di programma, gruppi consultivi esterni o programmi di lavoro). Il problema è stato aggravato anche dall'ulteriore esigenza di eseguire le attività connesse al completamento dei precedenti programmi quadro nell'ambito di queste direzioni(47) (cfr. paragrafo 34).

51. La gestione congiunta del 5o PQ da parte di cinque direzioni generali e la ripartizione dei programmi tra più direzioni sostanzialmente autonome rende più difficili e meno coerenti le comunicazioni della Commissione con i soggetti che partecipano ai programmi quadro di RST. Nell'ambito dello stesso programma, i partecipanti sono costretti a comunicare, per le stesse questioni, con funzionari di altre unità o direzioni. Sono emersi vari casi di interpretazioni discordanti e istruzioni confuse (se non addirittura contraddittorie) fornite ai partecipanti dai vari servizi della Commissione. Ciò dimostra le carenze degli orientamenti interni e palesa la necessità di una maggior formazione sugli aspetti amministrativi e finanziari della gestione delle azioni indirette di RST (cfr. paragrafo 35). Il problema è aggravato dalla forte presenza, nell'area ricerca, di personale non permanente e dal conseguente avvicendamento (cfr. paragrafi 72 e 73).

Le azioni chiave non trovano sufficiente riscontro nella struttura organizzativa della Commissione

52. Rispetto al 4o PQ, un'innovazione di rilievo introdotta nel 5o PQ è stata la strutturazione dei programmi tematici (e, in misura più limitata, di quelli orizzontali) in azioni chiave (cfr. figura 3)(48). Tali azioni sono mirate alle priorità di RST e agli obiettivi delle politiche comunitarie, mentre le attività di natura generica e il supporto alle infrastrutture di ricerca si propongono l'acquisizione di conoscenza nelle aree specifiche nel lungo periodo. Lo scopo di una tale concentrazione di sforzi era quello di massimizzare l'impatto delle risorse impiegate in ciascun ambito in cui erano state intraprese le attività di RST(49). Tuttavia, ad eccezione del programma "La società dell'informazione di facile uso" gestito dalla direzione generale per la Società dell'informazione, la responsabilità per la gestione delle azioni chiave non è stata assegnata in modo chiaro a un'entità organizzativa, quale una direzione o un'unità specifica all'interno di una direzione. Nel caso dei programmi a gestione congiunta, alcune azioni chiave sono persino suddivise tra più direzioni generali.

Figura 3

Strutturazione dei programmi tematici e orizzontali in azioni chiave

>PIC FILE= "C_2004099IT.001601.TIF">

Fonte:

Decisione n. 182/1999/CE, allegato II.

AC:

Azione chiave.

53. Altre attività di ricerca focalizzate su questioni socioeconomiche e gruppi specifici, come i programmi "Confermare il ruolo internazionale della ricerca comunitaria" e "Promuovere l'innovazione e incoraggiare la partecipazione delle PMI", potrebbero essere integrate nei programmi tematici, con un ulteriore snellimento del programma quadro. In effetti, le azioni concernenti le piccole e medie imprese erano già integrate nel programma "La società dell'informazione di facile uso" sin dall'inizio del 5o PQ. Inoltre, nell'ambito della riorganizzazione della direzione generale della Ricerca, nel gennaio 2001, anche gli aspetti scientifici del programma "Confermare il ruolo internazionale della ricerca comunitaria" sono stati affidati alle direzioni operative che eseguono i programmi tematici più prossimi all'area scientifica delle azioni indirette di RST interessate.

Il 5o PQ non dispone di sufficienti meccanismi di coordinamento

54. Inizialmente, la Commissione aveva intenzione di istituire un forum orizzontale di consultazione e una struttura di coordinamento mediante un "consiglio dei direttori" che riunisse i rappresentanti delle cinque direzioni generali(50). Ma un siffatto gruppo è stato istituito solo alla fine del periodo di esecuzione del 5o PQ (1998-2002). La consultazione e il coordinamento per aspetti gestionali, quali la piattaforma comune di valutazione, la gestione delle modifiche dei contratti o la strategia di audit da seguire per il 5o PQ, sono stati posti in essere caso per caso e principalmente ad un livello tecnico che non disponeva dei necessari poteri per questo genere di atti.

55. Per tutti i programmi, compresi quelli gestiti congiuntamente da diverse direzioni generali, sono stati istituiti, quale meccanismo di coordinamento aggiuntivo, specifici "Gruppi di direttori". Alcuni di questi gruppi, ad esempio quello per il programma "Crescita competitiva e sostenibile", si sono riuniti per la prima volta solo a fine 2001, terzo anno di esecuzione del 5o PQ. Gli incontri di questi gruppi sono avvenuti in aggiunta alle normali riunioni di gestione dei direttori all'interno di ciascuna direzione generale. L'intento della Commissione era che le riunioni dei gruppi suddetti sostituissero le consultazioni tra servizi(51), che però sono continuate, creando un doppione delle procedure di consultazione.

56. Da un esame dei verbali delle riunioni dei direttori in seno alla direzione generale della Ricerca è emerso che in tali riunioni settimanali si affrontavano per lo più questioni diverse dai problemi di ordinaria amministrazione dei programmi operativi, salvo per la pianificazione di bilancio e il monitoraggio della sua esecuzione. In particolare, dalla metà del 2000 in poi, ha acquisito maggiore importanza la pianificazione e preparazione del 6o PQ. In nessuno dei verbali di riunione si accenna a discussioni su attività connesse al completamento di programmi precedenti o ai risultati scientifici delle azioni indirette di RST cofinanziate dalla Commissione.

57. La Commissione ha ammesso che vi sono state carenze nel coordinamento delle attività del 5o PQ, perfino all'interno delle singole direzioni generali. Nel 2001, applicando una raccomandazione formulata dalla Corte, la direzione generale della Ricerca ha centralizzato la responsabilità gestionale (delle parti) dei programmi di sua competenza nella persona del vicedirettore generale. Nello stesso anno, il posto corrispondente presso la direzione generale per la Società dell'informazione, fino ad allora vacante, è stato occupato.

Carico di lavoro legato ai contratti, durata delle procedure e risorse assegnate al 5o PQ

La maggior parte dei contratti è amministrata dalle direzioni generali della Ricerca e per la Società dell'informazione

58. Il 92 % dei 15223 contratti relativi alle azioni indirette di RST del 5o PQ (che rappresentano il 91 % circa della partecipazione finanziaria della Comunità) è gestito dalle DG Ricerca e Società dell'informazione, il resto dalle DG Energia e trasporti, Imprese e Pesca (cfr. figura 4).

Figura 4

Numero di contratti firmati e contributo finanziario dell'UE per direzione generale

>PIC FILE= "C_2004099IT.001801.TIF">

Fonte:

Commissione europea, gennaio 1999 - luglio 2003 (non sottoposto ad audit).

59. Il programma di maggior peso, in termini di contributo finanziario dell'Unione europea contrattualmente concordato, è il programma "La società dell'informazione di facile uso" con 3428 milioni di euro, seguito dal programma "Crescita competitiva e sostenibile" con 2673 milioni e dal programma "Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche" con 2339 milioni. Il programma "Energia, ambiente e sviluppo sostenibile" assorbe 944 milioni di euro per la parte "energia non nucleare" e 1046 milioni di euro per la parte "ambiente". Ai programmi orizzontali "Accrescere il potenziale umano di ricerca e la base di conoscenze socioeconomiche", "Confermare il ruolo internazionale della ricerca comunitaria" e "Promuovere l'innovazione e incoraggiare la partecipazione delle PMI" sono stati destinati, rispettivamente, 1235 milioni di euro, 403 milioni di euro e 236 milioni di euro (cfr. allegati 3A e 3B e figura 5).

Figura 5

Contributo finanziario dell'UE impegnato per programma

>PIC FILE= "C_2004099IT.001901.TIF">

Nota:

La dimensione dei cerchi indica il contributo totale UE impegnato per azioni indirette di RST a titolo di ogni programma.

Fonte:

Commissione europea, gennaio 1999 - luglio 2003 [non sottoposto ad audit].

Le procedure del 5o PQ comportano un'attesa di quasi 12 mesi per la firma del contratto

60. Sulla base del campione di contratti per azioni indirette di RST selezionato ai fini dell'audit, si è potuto stabilire che il lasso di tempo che intercorre fra la pubblicazione dell'invito a presentare proposte e la firma del contratto da parte della Commissione è in media di 348 giorni di calendario. Il tempo di attesa medio dal ricevimento della proposta alla firma del contratto per azioni indirette di RST da parte della Commissione è risultato di 263 giorni di calendario(52) (cfr. figura 6).

61. La lunghezza delle procedure che precedono la firma del contratto è dovuta in parte agli obblighi imposti dalle basi giuridiche del 5o PQ (ad esempio, la data fissa per la presentazione delle proposte, oppure la consultazione obbligatoria dei comitati del programma), al regolamento interno della Commissione (ad esempio, il limite di 10 giorni lavorativi per le consultazioni tra servizi prima della presentazione delle proposte selezionate e negoziate al segretariato generale) o al regolamento finanziario (come l'annualità del bilancio). Altre cause sono da imputare alle prassi amministrative che sono a discrezione dei servizi della Commissione (quali la selezione e l'adozione delle proposte per lotti(53) o la frequenza delle consultazioni interservizi). Per il programma "La società dell'informazione di facile uso", la direzione generale per la Società dell'informazione è riuscita a diminuire (applicando le stesse procedure) il tempo medio di attesa da 274 giorni di calendario dalla chiusura dell'invito (dal 1o al 5o invito) a 138 giorni di calendario (dal 6o all'8o invito nel 2001 e nel 2002). Ciò dimostra che lo spazio di miglioramento per altri programmi rimane significativo(54).

Figura 6

Tempo di attesa per la firma del contratto

>PIC FILE= "C_2004099IT.002001.TIF">

Nota:

basato su di un campione di azioni indirette di RST controllate.

Fonte:

Corte dei Conti.

62. In sede di preparazione del 5o PQ, la Commissione aveva inizialmente proposto che le consultazioni dei comitati di programma fossero limitate alle questioni strategiche, quali la redazione dei programmi di lavoro, gli inviti a presentare proposte o l'approvazione degli adeguamenti delle ripartizioni indicative dei finanziamenti nell'ambito di ciascun programma(55). Tuttavia, il legislatore ha conferito un ruolo di maggior rilievo ai comitati di programma, posto che la Commissione ha l'obbligo di ottenere un parere positivo prima di decidere in merito alla selezione delle azioni indirette di RST da finanziare (nei limiti specifici stabiliti per ogni programma)(56). Escludendo i comitati di programma, si potrebbe ridurre il tempo di attesa medio per la firma dei contratti delle azioni indirette di RST anche di un mese, senza compromettere la qualità della procedura di selezione.

Ritardi nella creazione della piattaforma comune di valutazione

63. La Commissione ha anche cercato, in vari modi, di rendere la struttura di gestione del 5o PQ più efficiente ed efficace, in particolare creando funzioni di supporto ad uso comune, tra cui una piattaforma comune di valutazione, e affidando all'esterno servizi amministrativi e logistici per valutare le proposte presentate nell'ambito dei programmi tematici e orizzontali del 5o PQ. Il prestatore di servizi esterno che cura la piattaforma di valutazione ha fornito assistenza per la valutazione delle proposte, nelle fasi di ricevimento, registrazione e amministrazione, nella gestione del dispositivo e nell'organizzazione logistica. A causa dei punti di vista contrastanti tra i vari servizi della Commissione, la creazione di tale piattaforma di valutazione ha subito notevoli ritardi che hanno contribuito a determinare problemi organizzativi per tutta la durata del primo anno di attuazione del 5o PQ(57). Nonostante queste carenze nella fase iniziale del 5o PQ, la piattaforma comune di valutazione ha migliorato in modo significativo l'efficienza e l'efficacia della gestione del 5o PQ.

64. Oltre alla piattaforma comune di valutazione e CORDIS (www.cordis.lu) - un servizio d'informazioni esternalizzato gestito dalla direzione generale per le Imprese - la Commissione non ha creato per il 5o PQ altre funzioni di servizio comuni, benché vi fossero al riguardo notevoli potenzialità. La Corte ha individuato quattro settori principali nei quali le funzioni di supporto esistenti potrebbero essere centralizzate per una gestione più efficiente ed efficace del programma quadro nel suo complesso (cfr. paragrafo 122).

Ridefinizione e razionalizzazione delle procedure del 5o PQ

65. A differenza di quanto avveniva per i precedenti programmi quadro, gli aspetti scientifici, amministrativi e finanziari delle azioni indirette di RST, sono stati negoziati, in base ai risultati della valutazione degli esperti esterni, prima dell'adozione formale da parte della Commissione(58). Questo cambiamento di procedura ha permesso di concordare una stima precisa dei costi necessari e il contributo finanziario massimo della Comunità per un determinato progetto prima della decisione della Commissione, rafforzando in maniera significativa la posizione negoziale dei servizi della Commissione (cfr. paragrafo 92).

66. La Commissione ha cominciato a snellire le sue procedure adeguandosi alle raccomandazioni della Corte. Nei primi tre anni di esistenza del 5o PQ, le proposte di azioni indirette di RST sono state adottate con procedura scritta. Nel 2002, la Commissione ha cominciato a prendere le proprie decisioni delegando i necessari poteri al Commissario, il quale, a sua volta, ha delegato il direttore generale, conformemente all'articolo 13 del regolamento interno della Commissione(59). Questo cambiamento di procedura consente potenzialmente di procedere con maggior frequenza a selezioni di proposte, riducendo quindi ulteriormente la durata delle procedure.

Avvio tardivo del 5o PQ e carico di lavoro soggetto a forti oscillazioni come illustrano le statistiche sui contratti

67. Le decisioni che stabiliscono la base giuridica del 5o PQ sono state approvate con un notevole ritardo. La decisione del Parlamento europeo e del Consiglio sul 5o PQ è stata ritardata fino al dicembre 1998 e le decisioni del Consiglio in merito ai programmi specifici sono state adottate solo a fine febbraio 1999. Tuttavia, poiché la Commissione aveva assunto l'impegno politico di eseguire il bilancio del 1999 come pianificato, i primi inviti a presentare proposte sono stati pubblicati nell'aprile 1999 con scadenza, per la maggior parte, in giugno 1999. Considerato il tempo medio di attesa per la firma del contratto, è stato possibile concludere la procedura della firma solo nell'anno successivo (cfr. figura 7).

68. Oltre all'avvio tardivo del 5o PQ, le statistiche in materia contrattuale mostrano l'esistenza di una ciclicità, per cui gran parte dei contratti vengono firmati nel quarto trimestre dell'anno. Nel 2001, ad esempio, i contratti firmati nell'ultimo trimestre hanno rappresentato il 47 % del totale di quelli firmati nel corso dell'anno, e il 49 % del contributo finanziario dell'UE contrattualmente convenuto (cfr. figura 7). Questo modello ciclico, con punte di contratti firmati verso la fine dell'anno, si ripete per tutti e sette i programmi del 5o PQ.

Figura 7

Contratti firmati e contributi UE impegnati per trimestre (1999-2003)

>PIC FILE= "C_2004099IT.002201.TIF">

Fonte:

Commissione europea, gennaio 1999 - luglio 2003 [non sottoposto ad audit].

69. Le procedure di selezione delle azioni indirette di RST, aggiunte alla ciclicità della pianificazione del lavoro, comportano picchi di attività nella valutazione e nella negoziazione delle proposte(60). Oltre a ciò, il carattere annuale dei contratti, in termini di consegna degli elementi da fornire del progetto ai fini della loro approvazione (in particolare le dichiarazioni di spesa e le relazioni periodiche contenenti informazioni sui progressi dei lavori scientifici), prolunga questi picchi di attività dopo la firma dei contratti(61). Ne consegue che, salvo ritardi nei progetti, un picco a livello di firma dei contratti provoca regolarmente, negli anni successivi, un picco nel ricevimento e nella verifica degli elementi da fornire previsti dal progetto e nei pagamenti. Questi momenti di punta per funzioni specifiche creano strozzature e fanno aumentare i rischi di errori e irregolarità, in quanto si riduce il tempo dedicato ad ogni operazione. A parere della Corte, l'eccessivo carico burocratico nei momenti di punta ha contribuito ai ritardi amministrativi e alle carenze che la Corte ha rilevato nei suoi test sull'esecuzione dei controlli interni della Commissione (cfr. paragrafi 90-95).

Percentuali di posti vacanti superiori alla media ed elevata dipendenza dal personale non permanente

70. Fin dai primi anni '70, le risorse umane assegnate alla gestione delle attività di ricerca sono state finanziate sia dalla parte amministrativa (parte A) che dalla parte ricerca (parte B) del bilancio generale(62). Data la breve durata dei programmi quadro di RST, il personale finanziato con gli stanziamenti per la ricerca è generalmente assunto con contratti a termine(63). Le comunicazioni della Commissione del 1994 e del 1996 miravano a riequilibrare la struttura del personale Ricerca nell'arco del periodo 1996-2005, in modo da raggiungere una struttura costituita per il 40 % da funzionari, per il 35 % da personale temporaneo e per il 25 % da altri agenti(64). A sei anni da tale decisione, i tassi corrispondenti sono, rispettivamente, del 28 %, 50 % e 22 %, e indicano che occorrono ulteriori sforzi per raggiungere l'obiettivo(65).

71. Nel novembre 2001, un equivalente di 1935 agenti a tempo pieno svolgeva attività connesse al 5o PQ presso le direzioni generali che attuano i programmi quadro di RST(66). La cifra suddetta non comprende il personale assegnato alla gestione di precedenti programmi quadro, alla preparazione del 6o PQ (2002-2006) oppure, presso le DG Energia e trasporti, Imprese e Pesca in particolare, ad attività diverse dalla ricerca.

72. Durante l'attuazione del 5o PQ, le cinque direzioni generali responsabili dei programmi quadro di RST hanno incontrato continue difficoltà nel reperire personale in possesso dei requisiti richiesti (ad esempio, con competenze in materia di sistemi informatici o competenze generali di gestione) nonché problemi nell'assunzione di personale permanente (vincitori di concorsi generali) per incarichi temporanei di ricerca. Nel 2001, i posti vacanti erano pari all'8-12 % del totale dei posti, una proporzione quasi doppia rispetto alla media di tutti i servizi della Commissione, pari al 5-6 % del totale dei posti, e 4-6 volte più elevata dell'obiettivo del 2 % indicato dalla Commissione. Dall'audit è emerso inoltre che il tasso di posti vacanti è aumentato leggermente rispetto al 1999(67). Per migliorare la situazione, nel dicembre 2001 la Commissione ha adottato una nuova politica per quanto concerne il personale di ricerca, in linea con le raccomandazioni espresse nel Libro bianco sulla riforma della Commissione(68).

73. Tra gli agenti, più di uno su quattro era un agente interinale o ausiliario, o esperti distaccati dalle amministrazioni nazionali o personale a contratto per il supporto informatico. La forte dipendenza dal personale non permanente, specialmente nelle unità amministrative e finanziarie come pure in quelle informatiche, va a scapito della qualità e della continuità del lavoro, a motivo del continuo avvicendamento di persone e della corrispondente perdita di conoscenze. Per quanto riguarda, invece, il personale che gestisce gli aspetti scientifici dei programmi di ricerca, la Corte è dell'avviso che i contratti a termine costituiscano una modalità appropriata. Questi tipi di contratto offrono infatti alla Commissione la flessibilità necessaria nell'impiego delle risorse umane in un settore in continua evoluzione.

Un terzo del personale è addetto alla gestione di proposte, contratti e progetti

74. Su un totale equivalente a 1935 agenti a tempo pieno, il 35 % era addetto alla gestione di proposte, contratti e progetti (cfr. figura 8)(69). Si osservano differenze di ripartizione tra dipartimenti e programmi della Commissione, in particolare nella direzione generale della Ricerca, che ha assegnato risorse umane molto più limitate all'amministrazione di proposte, contratti e progetti.

Figura 8

5o PQ - Ripartizione del personale per attività amministrativa

>PIC FILE= "C_2004099IT.002401.TIF">

Fonte:

Commissione europea, statistiche relative al personale, novembre 2001 [non sottoposte ad audit].

Un carico di lavoro significativo in termini di numero di contratti gestiti per persona

75. Per il 5o PQ nel suo complesso, sono stati firmati fino al luglio 2003 un totale di 15223 contratti (cfr. allegati 3A e 3B). Considerato che al 5o PQ era stato assegnato l'equivalente di 1935 agenti a tempo pieno, ciò significa una proporzione generale di 7,9 contratti per agente. Prendendo in considerazione il personale adibito direttamente alla funzione "gestione di proposte, contratti e progetti", la media aumenta tuttavia a 20-25 contratti per agente.

76. Ipotizzando che il monitoraggio scientifico e la gestione progetti assorbano la metà delle risorse umane adibite a tali attività, i funzionari addetti ai progetti scientifici dovranno gestire contemporaneamente una media di circa 40-50 progetti. Calcolando che i giorni lavorativi sono 200 all'anno, il tempo da dedicare ad ogni progetto è pari, mediamente, a un massimo di 4-5 giorni lavorativi l'anno. La Corte ritiene che questo tempo sia insufficiente per un monitoraggio scientifico adeguato di progetti di ricerca e dimostrazione multinazionali di elevata complessità.

77. La Corte ha riscontrato uno squilibrio anche nella ripartizione del personale tra i programmi, utilizzando per il confronto il numero di contratti firmati. Il totale delle persone assegnate al programma "La società dell'informazione di facile uso", ad esempio, è notevolmente più alto di quello di altri programmi del 5o PQ, sebbene i progetti in questione non siano più complessi. La Corte ha riscontrato che i controlli interni erano svolti in maniera più efficace nei servizi della Commissione che assegnavano una quota proporzionalmente più elevata di risorse umane all'amministrazione di proposte, contratti e progetti (cfr. paragrafi 90-95).

I limiti massimi per la spesa amministrativa sono stati rispettati

78. La gestione, da parte della Commissione, del programma quadro di RST è finanziata dal bilancio generale, sia dalla parte amministrativa (parte A) che da quella operativa (parte B)(70). Per le risorse provenienti dalla parte B del bilancio, ogni decisione del Consiglio che adotta un programma specifico stabilisce, all'articolo 2, un limite massimo, espresso in percentuale della dotazione totale, alla spesa amministrativa della Commissione(71). Questi massimali sono stabiliti in modo da coprire le spese amministrative del programma quadro in corso e di quelli precedenti. Essi sono fissati al 9,8 % della spesa totale per i programmi orizzontali "Confermare il ruolo internazionale della ricerca comunitaria" e "Accrescere il potenziale umano di ricerca e la base di conoscenze socioeconomiche", al 7,5 % per il programma tematico "La società dell'informazione di facile uso", al 7,4 % per il programma orizzontale "Promuovere l'innovazione e incoraggiare la partecipazione delle PMI" e al 6,5 % per i programmi tematici "Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche", "Crescita competitiva e sostenibile" e "Energia, ambiente e sviluppo sostenibile". I massimali fissati sono stati rispettati per tutti i programmi. La Corte osserva, tuttavia, che tali limiti massimi sono stati fissati senza un'analisi esterna indipendente delle risorse effettivamente occorrenti alla Commissione per la gestione dei programmi quadro di RST.

79. Un indicatore alternativo della percentuale del bilancio destinata all'amministrazione dei programmi quadro di RST fra il 1999 e il 2002 è quello della percentuale del bilancio globale assegnata alle azioni indirette di RST. Considerato che per le azioni indirette di RST sono stati firmati, tra il 1999 e il 2002, contratti con un contributo finanziario massimo di 12 303,6 milioni di euro ed è stato impegnato un importo globale di 13 141,0 milioni di euro (cfr. allegati 2A e 3A), 837,4 milioni di euro (pari al 6,4 % del bilancio complessivo) sono stati destinati all'amministrazione dei programmi quadro di RST. Questo importo non tiene conto però delle spese amministrative destinate alla gestione dei programmi quadro di RST finanziate dalla parte A del bilancio generale dell'UE.

Strumenti inadeguati per monitorare l'assegnazione effettiva delle risorse

80. La Commissione effettua il monitoraggio della destinazione delle risorse, comprese le risorse umane, attraverso il sistema di bilancio per singole attività (ABB). Il bilancio generale per l'esercizio finanziario 2004 sarà il primo bilancio basato ufficialmente su questa struttura. Tuttavia, per quanto riguarda il monitoraggio del costo reale dell'attuazione dei programmi specifici, o di un programma quadro di RST nel suo insieme, il sistema di bilancio per attività presenta alcune carenze:

- misura le spese di bilancio anziché i costi effettivamente sostenuti dalla Commissione per eseguire un programma,

- le risorse umane assegnate al programma ma finanziate dalla parte amministrativa del bilancio (parte A) non sono incluse in questi dati, bensì registrate separatamente,

- con il sistema di bilancio per singole attività la Commissione registra spese per attività che, nel caso del programma quadro di RST, non si riferiscono necessariamente a programmi specifici. Inoltre, spese sostenute per completare un programma dopo la fine del periodo ufficiale di esecuzione sono imputate al programma quadro successivo (cfr. paragrafo 34). Il sistema, nella sua configurazione attuale, non consente di stabilire se le spese riguardano il ciclo vitale completo di un programma specifico o di un programma quadro nel suo insieme.

81. La Commissione non utilizza ancora un sistema di contabilità analitica dei costi tale da permettere di determinare i costi effettivi di gestione di un programma specifico o di un programma quadro di RST. Un sistema del genere richiederebbe, tra l'altro, l'utilizzo di schede relative all'impiego del tempo, per registrare gli effettivi assegnati ad attività amministrative specifiche e per aiutare la Commissione a stabilire l'impiego più efficiente delle risorse umane. Così come attualmente utilizzato, il sistema di bilancio per singole attività può misurare la spesa a carico della parte B del bilancio generale per i programmi quadro di RST nel loro insieme, ma non i costi operativi di un programma tematico od orizzontale o di un programma quadro specifico di RST.

Supporto informatico per la gestione di proposte, contratti e progetti

I sistemi informatici del 5o PQ: integrazione, disponibilità di funzioni, qualità e costi

Mancanza d'integrazione dei sistemi di gestione delle informazioni nel 5o PQ

82. L'inadeguatezza del supporto informatico per i programmi quadro di RST è stata ripetutamente criticata dalla Corte nonché da esperti esterni(72). La principale carenza strutturale dell'architettura informatica del 5o PQ è l'insufficiente integrazione dei sistemi di gestione delle informazioni tra loro e con il sistema contabile SINCOM. La mancanza d'integrazione tra i sistemi informatici utilizzati dalle cinque direzioni generali impedisce il consolidamento automatico ed efficiente delle informazioni, ad esempio sulla situazione finanziaria e giuridica dei partecipanti, sui sistemi di rimborso dei costi adottati da un contraente per diversi contratti, i compensi orari indicati nei moduli per la preparazione dei contratti e le risultanze degli audit cui sono stati precedentemente sottoposti i contraenti. Di conseguenza, i controlli interni per quanto concerne la negoziazione dei contratti per le azioni indirette di RST, la verifica delle dichiarazioni di spesa o l'autorizzazione dei pagamenti, sono risultati meno efficienti ed efficaci (cfr. paragrafi 92, 93 e 95).

Il supporto informatico è inadeguato anche a causa di investimenti insufficienti

83. Il livello e la qualità del supporto informatico per la gestione di proposte, contratti e progetti del 5o PQ hanno rivelato carenze in tutto il periodo oggetto del presente audit. Al di là delle peculiarità di ciascun sistema e di ciascuna componente, la maggior parte dei problemi informatici incontrati nel 5o PQ sono imputabili all'assenza o inaffidabilità di determinate funzioni. Nella maggior parte delle direzioni generali, i sistemi centrali di elaborazione dati per la gestione sono stati messi a disposizione in ritardo, o laddove erano disponibili fin dall'avvio del 5o PQ, sono risultati incompleti o ritenuti inadeguati dagli utilizzatori. Nel 1999, le direzioni operative presso la direzione generale Ricerca hanno avviato progetti locali di sviluppo informatico per compensare la mancanza di un sistema informatico centrale per la gestione di proposte e contratti che fosse efficiente e affidabile. Queste attività di sviluppo informatico, volte a rimediare a carenze specifiche dei sistemi centrali e a realizzare nuove applicazioni locali, sono continuate per tutta la durata del 5o PQ. Al termine del periodo di esecuzione del 5o PQ, in talune direzioni generali i sistemi informatici centrali erano ancora utilizzati solo parzialmente (ad esempio, per la gestione di contratti e progetti nella direzione generale per le Imprese), erano incompleti (ad esempio, supporto per tutti i contratti tipo) oppure costituivano doppioni delle applicazioni locali senza interfaccia con i sistemi informatici centrali o erano privi di importanti funzioni (ad esempio, la registrazione degli elementi da fornire previsti dai progetti).

84. La Commissione ha osservato che, a causa della tardiva adozione delle basi giuridiche (decisione 182/1999/CE, decisioni del Consiglio recanti adozione di programmi specifici e delle norme relative alla partecipazione), non vi era tempo sufficiente per elaborare adeguati sistemi informatici, dato che non era possibile determinare i requisiti specifici di ciascun programma prima dell'adozione formale da parte del Consiglio e del Parlamento(73). Le carenze individuate sono, tuttavia, imputabili anche all'assenza di una strategia generale in materia di sistemi informatici per il 5o PQ e all'insufficiente coordinamento tra direzioni generali a livello di pianificazione, acquisizione, sviluppo dei sistemi informatici e gestione dei dati. Questi problemi sono stati aggravati dall'esigenza di continuare ad utilizzare sistemi informatici diversi per la gestione delle azioni indirette di RST dei precedenti programmi quadro (cfr. paragrafo 34).

85. Secondo le stime della Commissione, il costo globale del supporto informatico per il periodo 1999-2002 è inferiore allo 0,2 % della dotazione totale del 5o PQ, escluse le spese relative al sito web della Commissione riguardante CORDIS. Data la dimensione e la complessità del 5o PQ, tale livello d'investimenti è insufficiente. Il nuovo regolamento finanziario promuove un maggiore ricorso allo scambio e all'archiviazione elettronici dei dati(74). Un sistema informatico basato sullo scambio elettronico di dati in tutte le fasi procedurali consente potenzialmente di migliorare in misura significativa l'efficienza della gestione del programma quadro sotto il profilo dei costi.

Sviluppo di un sistema informatico integrato per il 6o PQ

86. Aderendo alle raccomandazioni formulate dalla Corte, la Commissione si è impegnata a realizzare, dall'inizio del 6o PQ (2002-2006), un sistema informatico comune per la presentazione elettronica delle proposte, l'individuazione e selezione degli esperti, la valutazione delle proposte e la selezione delle proposte da finanziare(75). Secondo la Commissione, questo nuovo sistema informatico consentirà di trattare elettronicamente le operazioni in tutte le fasi della procedura, compresa la negoziazione dei contratti, la trasmissione degli stessi, la presentazione degli elementi da fornire del progetto (quali relazioni e rendiconti finanziari) nonché le comunicazioni con i partecipanti. A parere della Corte, si dovrebbe inoltre prevedere una funzione di supporto informatico centralizzata per questo sistema informatico comune (cfr. paragrafo 122).

Procedure di controllo interno

Procedure di controllo a livello della Commissione

Mancanza di documentazione sulle procedure operative

87. La riforma amministrativa varata dalla Commissione nel 1999 è finalizzata al decentramento e al conferimento di maggiori competenze ai dipartimenti gestionali. D'altro canto, l'attuazione di un programma quadro deve essere basata su una serie di principi e procedure comuni. La contrapposizione fra questi orientamenti è all'origine delle difficoltà incontrate dalle direzioni generali nella gestione comune del 5o PQ.

88. La necessità di una serie di procedure armonizzate per tutte le direzioni generali coinvolte nella gestione del 5o PQ è stata affrontata dal Consiglio e dal Parlamento europeo nella loro decisione n. 182/1999/CE che richiede alla Commissione la redazione e pubblicazione di un manuale dettagliato di procedure operative, dalla presentazione di proposte fino alla selezione delle azioni indirette di RST. In risposta a tale richiesta, la Commissione ha adottato, all'inizio del 5o PQ, un "manuale di valutazione", il quale non è però sufficientemente dettagliato per poter fungere da manuale delle procedure operative. Il manuale in questione era inoltre incompleto, in quanto talune procedure propedeutiche alla selezione di azioni di RST, con particolare riferimento alla procedura di negoziazione delle proposte, erano trattate solo parzialmente(76). L'inadeguatezza del manuale in relazione alla fase di negoziazione era in parte dovuta alla riorganizzazione delle procedure del 5o PQ, in seguito alla quale era stato stabilito che la fase di negoziazione precedesse l'adozione formale mediante decisione della Commissione (cfr. paragrafo 65).

89. In taluni casi, sono stati predisposti e utilizzati manuali più dettagliati o linee guida complete a livello delle unità e dei programmi operativi o di una particolare direzione generale. Ad esempio, le DG Società dell'informazione ed Energia e trasporti hanno cominciato a redigere la propria documentazione dei circuiti e delle procedure finanziarie fin dal 2000. La messa a punto di manuali operativi è continuata nel 2001 oppure, come nel caso della direzione generale della Ricerca, è stata avviata solo in tale anno(77). Nel caso della direzione generale della Ricerca, eccezion fatta per i circuiti finanziari, il manuale operativo era ancora piuttosto incompleto nel dicembre 2002. La Commissione non ha peraltro adottato alcuna iniziativa per uniformare la forma e il contenuto di questi manuali, come raccomandato dalla Corte(78). Di conseguenza, per il 5o PQ nel suo insieme, la documentazione delle procedure operative non soddisfaceva ancora il livello minimo richiesto dalle norme di controllo interno della Commissione(79). Tale carenza ha contribuito al persistere di procedure e prassi di lavoro contrastanti tra i vari servizi della Commissione (cfr. paragrafo 51).

Differenze nel grado di controllo interno nell'ambito del 5o PQ

90. In un campione di azioni indirette di RST sottoposte a audit da parte della Corte, sono state riscontrate differenze nella tipologia e nella portata dei controlli svolti dai diversi servizi della Commissione addetti all'attuazione del 5o PQ. Alcune delle carenze nei controlli interni sono attribuibili alle diverse procedure applicate, all'assenza di determinati controlli o all'interpretazione non uniforme delle procedure esistenti e dei controlli previsti (cfr. paragrafo 35).

91. I test di controllo più importanti per il campione di 53 contratti relativi ad azioni indirette di RST hanno evidenziato che non tutti i controlli sono stati eseguiti in modo efficiente e coerente. Ad esempio, non tutti i controlli espressamente previsti dal "manuale di valutazione", tra cui la verifica dell'ammissibilità formale delle proposte ricevute sotto il profilo amministrativo, la preventiva autorizzazione degli esperti incaricati delle valutazioni, la norma di partecipazione per i valutatori o la verifica dell'assenza di conflitto d'interessi per tutti gli esperti, sono stati interamente attuati nel corso del 5o PQ. In alcuni casi, dei controlli svolti non vi era alcuna prova, sotto forma di documentazione o registrazione, che indicasse la natura del controllo e da chi era stato effettuato.

92. Carenze specifiche nei controlli interni sono state riscontrate nella negoziazione degli aspetti scientifici, amministrativi e finanziari delle azioni indirette di RST (cfr. paragrafo 65):

- per la maggior parte delle proposte sottoposte a audit, gli aspetti scientifici, amministrativi e finanziari da modificare a seguito della valutazione degli esperti esterni non erano sufficientemente documentati quando le proposte selezionate sono state adottate successivamente alla valutazione. Al termine della fase di negoziazione i servizi della Commissione, per la maggior parte, non ne hanno documentato l'esito (tranne per il contratto) specificando in che misura fosse stato rispettato il mandato negoziale, né hanno sottoposto il risultato della negoziazione a formale autorizzazione da parte del funzionario responsabile del programma, prima dell'adozione mediante decisione della Commissione. In un caso, un'azione indiretta di RST è stata inserita in un progetto di decisione della Commissione nonostante la negoziazione del contratto non fosse stata ancora adeguatamente completata,

- i servizi della Commissione non hanno controllato, in sede di negoziazione, l'adeguatezza del sistema di contabilità del contraente. Tale controllo avrebbe potuto fornire ulteriori garanzie in merito alla conformità del partecipante alle disposizioni contrattuali per quanto concerne la registrazione delle ore effettivamente dedicate al progetto. I servizi della Commissione non hanno inoltre verificato se i partecipanti utilizzassero lo stesso sistema di rimborso dei costi (cfr. paragrafo 26). Analogamente, non è stata verificata la solidità giuridica e finanziaria dei contraenti per tutti i partecipanti alle azioni indirette di RST del 5o PQ. Presso la direzione generale della Ricerca, la verifica preliminare della situazione giuridica e finanziaria del contraente è stata attuata solo a partire dalla fine del 2001. Quando tale controllo è stato effettuato, non si è basato su norme e criteri uniformi. Parimenti, non sono state armonizzate, nell'insieme del 5o PQ, le azioni volte a tutelare gli interessi finanziari della Comunità. Questi controlli sarebbero stati agevolati da una funzione centralizzata di supporto ("registrazione e appuramento") per registrare le proposte e verificare la solidità giuridica e finanziaria dei contraenti (cfr. paragrafo 122).

93. Altre carenze sono state rilevate a livello di procedura d'impegno e di firma dei contratti, come pure nell'autorizzazione degli anticipi. In particolare, sono state riscontrate difficoltà persistenti nella gestione delle modifiche ai contratti, dall'individuazione a tempo debito dei contratti da modificare all'eccessiva durata della procedura di modifica. In diversi casi, ciò ha causato l'accumularsi di modifiche nell'assetto del consorzio e del progetto prima che il contratto fosse infine modificato.

94. In alcuni casi la Commissione non ha provveduto alla risoluzione dei contratti, sebbene fosse chiaro che gli obiettivi scientifici originariamente stabiliti non potevano affatto essere conseguiti dal consorzio, o quanto meno non nel periodo definito nel contratto. Evitare questi casi sarebbe più facile, e la Commissione potrebbe monitorare le azioni indirette di RST in modo più efficiente, se nell'ambito di tutti i programmi fosse previsto l'obbligo di procedere a valutazioni periodiche (o perlomeno intermedie) dei progetti in corso, se del caso con il supporto di esperti esterni. Nel 5o PQ, solo il programma "La società dell'informazione di facile uso" ha richiesto sistematicamente tali valutazioni periodiche per tutta la durata del progetto.

95. Quanto alla verifica dell'ammissibilità ed esattezza dei costi dichiarati dai beneficiari finali e al trattamento dei pagamenti basati sui costi dichiarati, si sono riscontrati diversi casi in cui l'ambito e il rigore dei controlli svolti dalla Commissione non erano sufficienti, determinando di conseguenza pagamenti superiori al dovuto, seppure non in misura rilevante. A titolo di esempio, sono state accettate dichiarazioni di costi compilate secondo un sistema di rimborso delle spese diverso da quello stabilito nel contratto; sono state accettate dichiarazioni di costi contenenti informazioni insufficienti sui costi sostenuti, o predisposte in formati inaccettabili (ad esempio, senza l'indicazione di tutti i dati richiesti nel modello standard) nonché dichiarazioni contenenti costi palesemente inammissibili. In un caso, la Commissione ha continuato ad accettare le tariffe orarie preventivate in relazione al personale dichiarato da un partecipante, sebbene fosse stata precedentemente informata che dall'audit finanziario svolto dalla Corte sullo stesso contraente era emerso che le tariffe addebitate erano eccessive (cfr. paragrafo 98). Ciò dimostra che le procedure adottate per dare seguito alle risultanze di un audit non sono ancora ben sviluppate (cfr. paragrafo 100).

Osservanza delle disposizioni contrattuali a livello dei beneficiari

Persistenza di irregolarità a livello dei beneficiari finali

96. Fino al settembre 2001, i servizi della Commissione hanno autorizzato pagamenti per la consegna degli elementi da fornire previsti dai progetti, forniti ed accettati per un totale di 28 azioni indirette di RST sulle 53 campionate dalla Corte. Tutti i relativi contratti sono stati controllati dalla Corte a livello del beneficiario finale. Scopo di questi audit finanziari era verificare che i costi dichiarati dal beneficiario e accettati dalla Commissione fossero ammissibili, effettivamente sostenuti e dichiarati conformemente agli obblighi contrattuali.

97. In un numero significativo di casi, i beneficiari non hanno rispettato le disposizioni contrattuali, con particolare riguardo alla metodologia di calcolo applicata per determinare i costi dichiarati o alla documentazione dei costi sostenuti. In altri casi sono state presentate, e rimborsate dalla Commissione, dichiarazioni di costi non ammissibili o non rientranti nel periodo di ammissibilità. In alcuni casi, non sono stati offerti alla Commissione accordi conclusi con le amministrazioni nazionali competenti per i finanziamenti pubblici a favore della ricerca (ad esempio, sui costi salariali medi o sulle percentuali orarie delle spese generali). Analogamente, sono emersi casi in cui procedure che erano applicate dalle organizzazioni partecipanti (e che avrebbero comportato un contributo finanziario inferiore da parte della Comunità) non sono state applicate a progetti finanziati dalla Commissione.

Conseguenze degli errori riscontrati dalla Corte

98. Nel valutare l'impatto delle sue risultanze di audit, la Corte ha interpretato in maniera rigorosa il fondamento giuridico e le disposizioni contrattuali sulla cui base viene determinato il contributo finanziario della Comunità. Nel campione di contratti sottoposti a controllo a livello del beneficiario finale, sono stati rilevati due casi in cui il contraente non era ammissibile ai fini del cofinanziamento. In tutti, eccetto uno, dei restanti 26 contratti per azioni indirette di RST nell'ambito del 5o PQ, concernenti 33 dichiarazioni di costi, i beneficiari avevano dichiarato costi ammissibili superiori al dovuto. Il tasso di sovradichiarazione per questo campione di 26 contratti era rilevante. Per 25 dei 26 audit considerati conclusi dalle direzioni generali nel gennaio 2004, i servizi della Commissione hanno proceduto ad adeguamenti finanziari pari in media al 21,6 % dei costi dichiarati dai beneficiari. Questo tasso di rettifica corrisponde al tasso medio per il campione di azioni indirette di RST esaminate dalla Corte. A parere di quest'ultima, il tasso suddetto non può essere esteso per estrapolazione al bilancio totale del 5o PQ. Benché la maggior parte delle irregolarità potessero essere rilevate solo nel corso di un audit in loco, diversi errori avrebbero potuto e dovuto essere rilevati dai servizi della Commissione in sede di verifica delle dichiarazioni di costo, prima di autorizzare i pagamenti. Essendo i controlli assenti o inadeguati, gli errori non sono stati rilevati (cfr. paragrafo 95).

Ritardi nei pagamenti causati dai coordinatori e dalla Commissione

99. Il contratto per le azioni indirette di RST nell'ambito del 5o PQ specifica il termine massimo per i pagamenti, sia per la Commissione (entro 60 giorni dalla firma del contratto per gli anticipi e, per i pagamenti periodici, dopo l'approvazione degli elementi da fornire previsti dal progetto) sia per il coordinatore che ha il compito di suddividere il contributo comunitario tra tutti i partecipanti (30 giorni dal ricevimento dei fondi pagati dalla Commissione). In diversi casi è risultato che il coordinatore aveva effettuato con ritardo il trasferimento del contributo UE agli altri partecipanti del consorzio. Vi sono stati anche alcuni casi di pagamenti ritardati da parte della Commissione.

Inadeguatezze nel seguito dato alle risultanze dell'audit da parte della Commissione

100. Per un numero significativo di contratti sottoposti all'audit della Corte, la Commissione, pur avendo accettato le risultanze di fatto, non ha adottato in tempo utile le opportune misure correttive(80). In molti casi in cui tali misure erano state adottate, il recupero delle somme indebitamente pagate ha subito ritar