Parere in merito alla proposta di regolamento (CE) del Consiglio concernente gli aiuti alla costruzione navale

(96/C 39/20)

Il Consiglio, in data 20 settembre 1995, ha deciso, conformemente all'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Simpson, in data 7 novembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 23 novembre 1995, nel corso della 330a sessione plenaria il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Da molti anni il settore della costruzione navale dell'Europa occidentale opera in condizioni difficili sul fronte commerciale. La quota dell'Unione europea (a 15 Stati membri) sul totale della produzione mondiale è scesa dal 37 % del 1976 a meno del 25 % nel 1993 (). Durante lo stesso periodo la quota di mercato della produzione giapponese, pur subendo lievi fluttuazioni, è rimasta attestata sopra il 37 % e la produzione coreana è passata da meno del 2 % a quasi 15 %.

1.2. Nell'Unione europea (a 12), durante il periodo 1975-1993 il numero degli addetti alla costruzione di navi nuove, ad esclusione delle imbarcazioni militari, ha subito un crollo, passando da 208 000 a 69 000.

1.3. Nell'ultimo ventennio la Commissione europea ha svolto un ruolo di primo piano nella messa a punto di politiche comunitarie per equilibrare le pressioni competitive dovute ai seguenti fattori :

- la necessità di razionalizzare in maniera ordinata la capacità dell'Unione europea per ridurre l'eccesso di capacità;

- i tentativi compiuti dagli Stati membri per sostenere le attività della costruzione navale offrendo aiuti destinati a compensare le perdite provocate dalle disparità fra i costi di produzione e i prezzi ai quali i contratti vengono stipulati;

- la concorrenza più agguerrita e, stando alle accuse, sleale di costruttori navali di paesi terzi, in particolare il Giappone e più recentemente la Corea;

- le distorsioni dei prezzi per effetto di una serie di elementi combinati : eccesso di capacità, diversi livelli di aiuti diretti e indiretti e facoltà di concedere finanziamenti a particolari condizioni;

- le misure protezionistiche legate, negli Stati Uniti, all'uso di navi di costruzione e riparazione nazionale, come quelle incluse nel pacchetto normativo denominato « Jones Act ».

1.4. Nell'Unione europea il principale provvedimento è consistito nell'adozione di una serie di direttive che limitano gli aiuti di Stato alla costruzione navale. Tali direttive sono state perfezionate col passare degli anni. Le prime direttive intendevano aiutare il settore della costruzione navale dell'UE ad adeguarsi alla crescente competitività sui mercati mondiali. L'impostazione seguita fino alla quinta direttiva, in applicazione sino alla fine del 1985, è stata quella di cercare di ridurre la capacità dei cantieri navali in Europa, per attenuare i problemi derivanti dall'eccesso di capacità. La mancanza di una politica analoga negli altri principali paesi produttori di navi, come anche l'espansione verificatasi altrove, hanno fatto sì che tale impostazione si rivelasse perlopiù incapace di ripristinare l'equilibrio del mercato, benché, probabilmente, essa abbia limitato l'entità delle perdite che gli Stati membri hanno dovuto sostenere.

1.5. La sesta e la settima direttiva esprimono un cambiamento di politica. Anziché associare il sostegno finanziario a misure atte a favorire la razionalizzazione e la ristrutturazione della capacità, in modo da attenuare i problemi, si è consentito agli Stati membri di erogare aiuti finanziari in misura tale da compensare, in base alle stime, una parte della differenza tra i costi europei e i prezzi indicati da altri costruttori sui mercati mondiali. Di recente alla fine del 1994, l'applicazione della settima direttiva è stata prorogata di un anno, sino alla fine del 1995 (). Questa direttiva impone un limite massimo comune in tutta l'UE agli aiuti che gli Stati membri possono accordare a sostegno della produzione cantieristica. Tale limite equivale al 9 % del prezzo di costruzione, ed è inteso a coprire il valore di tutti gli aiuti alla produzione, a prescindere dal modo in cui vengono concessi.

1.6. Il Comitato ha approvato la proroga alla fine del 1995 () della direttiva.

1.7. Tale decisione è stata tuttavia presa sulla base di una presunzione importante, cioè che regole quadro internazionali per gli aiuti alla costruzione navale sarebbero state convenute e ratificate in tempo per essere applicate a partire dal 1° gennaio 1996.

1.8. La proposta della Commissione al Consiglio oggetto del presente parere tiene conto del nuovo accordo internazionale stipulato nel contesto dell'OCSE.

1.9. Il Comitato appoggia i principi alla base di tale accordo, e sostiene la conclusione della Commissione, secondo cui un'industria cantieristica competitiva risulta di interesse essenziale per la Comunità e contribuisce al suo sviluppo economico e sociale. Invero, il Comitato ritiene che tale industria rivesta un'importanza strategica per la Comunità.

2. L'accordo in sede OCSE

2.1. I punti qualificati dell'accordo concluso sotto l'egida dell'OCSE possono essere riassunti come segue :

a)

nel settore delle costruzioni di navi mercantili e delle riparazioni andranno eliminati tutti i provvedimenti e le pratiche attuali non compatibili con le normali condizioni di concorrenza;

b)

non potranno essere decise nuove misure di sostegno;

c)

verranno adottate procedure contro i costruttori navali che vendono navi mercantili ad un prezzo inferiore al loro valore normale, a scapito di altri costruttori (si contemplano ad esempio provvedimenti anti-dumping).

2.2. Per conto dell'UE la Commissione ha partecipato ai negoziati per l'accordo in sede OCSE. Ora, per adempiere ai suoi impegni internazionali la Commissione propone di adottare due strumenti.

2.3. Il primo consiste nella proposta di regolamento relativa al controllo degli aiuti finanziari alle imprese del settore, che è oggetto del presente parere. Il secondo, non ancora all'esame del Comitato, riguarderà più particolarmente i provvedimenti anti-dumping. Il Comitato avrebbe preferito esaminare contemporaneamente le due proposte di regolamento, ma la seconda non era disponibile.

2.4. Per quanto sul futuro della costruzione navale dell'UE pesino numerosi e complessi interrogativi, nessuno di essi dovrebbe scalfire gli importanti risultati che si dovrebbero ottenere grazie all'accordo OCSE.

2.5. Il Comitato appoggia il principio di un'industria mondiale delle costruzioni navali operante in base a normali criteri commerciali, senza che il settore benefici di aiuti consistenti. Tuttavia, come verrà ribadito in seguito, tale principio è valido a condizione che, nell'UE come negli altri paesi, si comprendano le implicazioni pratiche derivanti dalla distinzione tra aiuti specifici e aiuti generali su scala nazionale o regionale a tutti i settori, incluso quello delle costruzioni navali.

2.6. Il Comitato appoggia altresì il principio di un meccanismo efficace anti-dumping.

2.7. Questi due principi sono beninteso interdipendenti.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Il Comitato desidera richiamare l'attenzione su alcuni punti che gli stanno a cuore in merito all'adozione del nuovo regolamento.

3.1.1. Anzitutto, né la proposta di regolamento né l'accordo concluso sotto gli auspici dell'OCSE prevedono esplicitamente l'eventualità di un ritardo nella ratifica dell'accordo da parte di uno dei principali firmatari. Il Comitato raccomanda alla Commissione di tenersi pronta a proporre un'ulteriore proroga a breve scadenza della settima direttiva qualora si verificasse un ritardo nella ratifica da parte di tutti i firmatari. In caso di mancata ratifica dell'accordo OCSE da parte di qualsiasi altro firmatario entro la fine del 1995, sarebbe inaccettabile che i costruttori navali comunitari fossero costretti a operare senza alcun sostegno, sia pure nei limiti consentiti dalla settima direttiva, mentre i loro concorrenti continuerebbero la propria attività in base alle disposizioni vigenti.

3.1.2. Un altro problema è costituito dall'assenza di qualsiasi proposta intesa a impedire a paesi non firmatari dell'accordo OCSE di attuare una politica di sostegno finanziario alle costruzioni navali capace di provocare distorsioni sui mercati mondiali, o comunque dall'assenza di proposte volte a dissuaderli dal seguire siffatte politiche. La soluzione migliore sarebbe quella di ampliare la portata dell'accordo, così da includere tutti i costruttori navali. Si prevede che vari paesi con una produzione consistente non saranno tuttavia direttamente influenzati dall'accordo OCSE. I firmatari di quest'ultimo potrebbero ad esempio aver previsto la facoltà di escludere dai normali scambi commerciali nei porti di paesi firmatari dell'accordo le navi costruite in paesi che offrono aiuti finanziari non consentiti dall'accordo. L'assenza di qualsiasi sanzione rappresenta un punto debole dell'accordo. Il Comitato sottolinea che la Commissione dovrebbe esaminare i metodi in base ai quali si potrebbero introdurre sanzioni.

3.1.3. Il Comitato spera che l'accordo OCSE venga esteso a tutti i paesi produttori di navi. Fa notare, ad esempio, l'interesse di paesi dell'Europa orientale, quali la Polonia e l'Ucraina. Per quanto sia auspicabile estendere l'accordo ad altri paesi, bisognerebbe evitare di inserirvi deroghe inopportune e tali da invalidarne il rigore.

3.1.4. Anche se l'accordo entrerà in vigore il 1° gennaio 1996, e se nessun contratto stipulato dopo tale data beneficierà di un sostegno finanziario specifico per le costruzioni navali (eccezione fatta per i crediti all'esportazione e i crediti nell'ambito nazionale definiti con precisione), le politiche attuate di recente continueranno comunque a consentire vantaggi ancora per alcuni anni. Ad esempio, i contratti in vigore (compresi quelli anticipati in modo da poter essere firmati prima della fine del 1995) saranno attuati a condizioni negoziate in precedenza che comportano un aiuto finanziario.

3.1.5. Ancor più importante è che i costruttori navali che hanno beneficiato di aiuti in conto capitale per lo sviluppo delle loro infrastrutture verranno a trovarsi provvisoriamente in posizione di vantaggio.

3.1.6. Gli effetti di una consistente dotazione di capitale sarebbero difficili da misurare e da controbilanciare, ma diminuiranno col tempo. La situazione è invece diversa per i vantaggi potenzialmente ripetuti di cui godono i gruppi a integrazione verticale che acquistano materie prime, in particolare acciaio o prodotti per l'ingegneria da società collegate o controllate che fanno capo allo stesso gruppo. In teoria la pratica di prezzi vantaggiosi per i trasferimenti interni dovrebbe formare oggetto delle disposizioni volte ad evitare l'applicazione di prezzi pregiudizievoli per la concorrenza. Nella pratica, però, sarà difficile provare situazioni del genere e adottare contromisure.

3.1.7. In passato, alcuni costruttori navali europei hanno deplorato l'assoluta mancanza di fermezza da parte della Commissione nell'effettuare il controllo sulle risorse destinate al settore della costruzione navale nell'UE. Il Comitato ritiene che, per contribuire ad applicare il nuovo regolamento, la Commissione dovrebbe aumentare gli stanziamenti destinati a controllarne l'attuazione sia all'interno sia all'esterno dell'UE.

3.1.8. Se l'accordo non entrerà in vigore il 1° gennaio 1996, il Comitato raccomanda di modificare la disposizione secondo cui i contratti ammessi a beneficiare degli aiuti, a norma della settima direttiva, vanno stipulati entro il 31 dicembre 1998. Detta modifica dovrebbe essere intesa a concedere un periodo di tre anni dalla data di entrata in vigore del regolamento.

3.2. A norma dell'accordo OCSE alcune forme di sostegno finanziario continuano ad essere ammesse. Esse sono tuttavia definite con precisione per evitare gli aiuti operativi a tempo indeterminato.

3.2.1. Gli aiuti finanziari sono tuttora consentiti nei seguenti casi :

a)

aiuti alla ricerca e sviluppo;

b)

aiuti di natura sociale concessi in seguito alle chiusure;

c)

crediti all'esportazione per le navi, secondo le condizioni precisate nell'accordo OCSE;

d)

crediti interni praticati in base a condizioni equivalenti.

3.2.2. Dato che l'aiuto alla ricerca e allo sviluppo si presta a interpretazioni diverse, il Comitato rileva che il tipo di attività e l'entità degli aiuti consentiti sono stati definiti con precisione. In teoria le distinzioni possono essere utili, però nella pratica può crearsi un margine per gli abusi.

3.2.3. Le procedure per la notifica delle proposte, come anche gli impegni di spesa, devono essere adeguati, in modo da costituire uno strumento accettabile di controllo a livello internazionale. Per rassicurare le parti interessate, la notifica della finalità e dell'entità di tali pagamenti dovrebbe essere seguita dalla sollecita pubblicazione dei particolari. La Commissione dovrebbe accertarsi che tali informazioni vengano raccolte da ciascun paese firmatario dell'accordo OCSE, verificate con controlli dei conti e pubblicate su base annuale senza eccessivi ritardi.

3.2.4. Questo è un requisito aggiuntivo rispetto a quello della pubblicazione dei risultati di eventuali ricerche intraprese.

3.3. Il Comitato prende atto che i programmi di ristrutturazione in corso potranno proseguire sino alla fine del 1997, nel caso di quelli belgi, e sino alla fine del 1998 per quelli portoghesi e spagnoli.

3.3.1. Il regolamento non incide sugli aiuti molto vasti già approvati e concessi ai costruttori navali dell'(ex) Germania orientale, grazie ai quali tale categoria è stata messa maggiormente in grado di competere in base alle nuove condizioni.

3.3.2. Il Comitato giudica che l'accordo internazionale sulla politica per il settore delle costruzioni navali costituisce un fatto positivo e si rammarica che il governo statunitense non accetti pienamente lo spirito dell'accordo OCSE. Il regime di aiuti del Titolo XI che esiste per i costruttori navali statunitensi rappresenta un cospicuo aiuto indiretto. Tuttavia, il pacchetto di finanziamenti disponibile a norma del Titolo XI verrà ridotto a 12 anni, in conformità dell'accordo. L'esclusione dall'accordo OCSE dei requisiti relativi alla costruzione nazionale negli USA, in base al « Jones Act », in quanto interessa gli scambi costieri (o interni), rappresenta ben più di una deplorevole carenza.

3.3.3. Com'è stato riferito all'OCSE (), nonostante la rapida espansione della capacità dei cantieri navali in Corea costituisca un problema non trascurabile, con conseguenti squilibri nel rapporto fra la capacità produttiva e la domanda in questo settore, le ristrutturazioni della Daewoo e della KSEC proseguiranno. Questo è uno svantaggio se si considerano le limitazioni alla capacità che fanno parte integrante dei programmi di ristrutturazione dell'UE. Il Comitato non è ancora persuaso che lo squilibrio tra l'offerta e la domanda, il quale rappresenta la causa fondamentale della crisi del settore, possa essere corretto senza imporre ulteriori restrizioni agli aumenti di capacità nuovi o previsti in Corea.

3.3.3.1. La Commissione dà atto del problema e promette di continuare « i propri sforzi volti ad esercitare la pressione necessaria, a livello bilaterale e multilaterale, per poter trovare una soluzione a tale problema ». La grave lacuna è che ciò non sia stato realizzato nel quadro dei negoziati in sede OCSE.

3.4. Un regime dei crediti all'esportazione, approvato dall'OCSE, sarà mantenuto e parallelamente viene consentito un sistema analogo per le commesse interne. Detto regime dev'essere definito con maggior rigore rispetto a quello precedente. È tuttavia possibile che il sistema richieda una sorveglianza accurata. In passato i tassi d'interesse applicati per determinare i crediti all'esportazione e le possibilità relative agli swaps in valuta sono stati strumenti di distorsione nell'uso di tali crediti. La Commissione deve accertarsi che i tassi d'interesse commerciali di riferimento (TIGR) vengano definiti su base comune, e che si escluda la possibilità di concedere aiuti in forma dissimulata o indiretta. I meccanismi per definire i tassi di riferimento e i parametri operativi non sono ancora stati stabiliti e andrebbero posti in atto prima dell'entrata in vigore dell'accordo.

3.5. Già al punto 2.5, il Comitato ha accennato alla differenza tra gli aiuti specifici ai costruttori navali e i programmi d'aiuto generali determinati da situazioni nazionali o regionali. Il Comitato riconosce la necessità che vi sia un'intesa comune sul ruolo dei programmi generali d'aiuto, sia sul piano fiscale sia su quello delle spese.

3.5.1. È pur sempre possibile sostenere che i programmi di aiuto di ogni tipo andrebbero soppressi, ma in tal modo l'industria delle costruzioni navali verrebbe resa meno competitiva rispetto, per esempio, ad altri settori dell'industria meccanica. Parimenti, si può sostenere che è difficile definire un aiuto di tipo generale (ad esempio, contributi inferiori di previdenza sociale per giovani lavoratori in una data area). Il Comitato raccomanda che, fatte salve le consuete misure di salvaguardia previste agli articoli 92 e 93 del Trattato, la frase « nessun aiuto specifico » vada intesa nel senso che il settore della costruzione navale non dovrebbe fruire di alcun aiuto tale da metterlo in una posizione di vantaggio rispetto ad altri settori della stessa area geografica.

3.5.2. Il Comitato teme che l'autorizzazione a beneficiare di aiuti generali costituisca una potenziale scappatoia di cui si potrebbe abusare negli Stati membri o nei paesi terzi. Gli effetti degli aiuti di carattere generale sulla costruzione navale all'interno e all'esterno dell'UE dovrebbero essere oggetto di un attento controllo da parte della Commissione.

4. Osservazioni di carattere particolare

4.1. Durante quest'ultimo ventennio il settore della costruzione navale è stato fra l'altro caratterizzato dalla tendenza a tenere in servizio navi che si sarebbero ormai potute considerare vetuste. I noli bassi hanno dissuaso gli armatori dal sostituire le vecchie navi.

4.2. Benché l'accordo OCSE, e quindi le proposte della Commissione, non prevedano una politica per incoraggiare la demolizione anticipata delle navi più vetuste, il Comitato ritiene che, nell'ambito di una politica globale della costruzione navale che, tra gli altri aspetti, tenga conto di questioni ambientali e di sicurezza, la pratica di demolire e costruire andrebbe quanto prima considerata un mezzo per accrescere la domanda, l'efficienza e la competitività.

5. Prezzi pregiudizievoli

5.1. Il presente parere formula osservazioni solo in merito al contenuto della nuova proposta di regolamento sugli aiuti alla costruzione navale. Uno dei problemi più spinosi e più controversi sollevati dall'accordo OCSE riguarda i modi per impedire, affrontare e sanzionare la fissazione, da parte dei costruttori navali, di prezzi pregiudizievoli alla concorrenza. Le implicazioni per l'UE saranno approfondite in un'ulteriore proposta della Commissione. Il Comitato ha preso atto del tenore dell'accordo OCSE, e in particolare dei provvedimenti proposti per definire e valutare se le accuse relative alla fissazione di prezzi pregiudizievoli alla concorrenza siano veramente fondate. L'entità delle sanzioni che possono essere comminate e la loro attuazione pratica presentano particolare interesse. Ciò che conta è che senza disposizioni efficaci riguardo ai prezzi pregiudizievoli alla concorrenza molti dei vantaggi del nuovo sistema risulterebbero vanificati.

6. Conclusioni

6.1. Il Comitato si compiace delle iniziative volte a inquadrare l'industria cantieristica mondiale in un normale contesto competitivo, evitando aiuti di Stato eccessivi.

6.2. Per arrivare a un contesto competitivo più normale sarà necessario eliminare, in tutti i principali comparti del settore e in tutti i paesi, gli aiuti anomali che influenzano il mercato mondiale delle costruzioni navali.

6.3. L'accordo OCSE offre la prospettiva che, grazie alla concorrenza leale, sia possibile ottenere in questo settore un migliore equilibrio fra l'offerta e la domanda al pari della disponibilità a investire in tecniche innovative. Esso contiene altresì un'opportunità per applicare a questo settore migliori criteri in materia di ambiente e di sicurezza.

6.4. Il Comitato teme che la proposta di regolamento non contenga gli strumenti adeguati per garantire l'applicazione di sanzioni a quelle navi e a quei costruttori navali che non rientrano nel campo di applicazione dell'accordo OCSE.

6.5. Permangono in ogni caso evidenti motivi di scetticismo. È infatti lecito chiedersi se l'accordo avrà una portata sufficiente per influenzare la maggior parte del settore mondiale della cantieristica; se esso verrà ratificato da tutti i principali firmatari, e in tempo per entrare in vigore nel 1996; se la situazione risulterà destabilizzata dall'introduzione di capacità aggiuntive in Corea e nel Sud-est asiatico, e se essa verrà ulteriormente destabilizzata dalla conversione di cantieri navali militari, che verrebbero poi ad accrescere l'offerta sui normali mercati commerciali negli Stati Uniti, in Russia e negli altri paesi dell'Europa orientale.

6.6. Alla luce di tali elementi, l'accordo in sede OCSE potrebbe non costituire un meccanismo adeguato per far fronte ad ulteriori sviluppi. È quindi necessario che la Commissione si premunisca per ulteriori evenienze.

6.7. L'accordo OCSE rappresenta un'opportunità per elaborare una politica coerente su scala mondiale, e crea un precedente per questo tipo di accordi. Il Comitato raccomanda che, nell'ambito di negoziati del genere, la Commissione consideri altresì in maniera specifica non solo le conseguenze per questo settore ma anche l'esigenza di tutelare l'ambiente e di mantenere le condizioni sociali di base per i cittadini che verrebbero coinvolti.

6.8. Il Comitato accoglie con favore la proposta di regolamento giudicandola come un'iniziativa atta a favorire una maggiore competitività e redditività del settore delle costruzioni navali nell'Unione europea e anche su scala mondiale.

Bruxelles, 23 novembre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 375 del 30. 12. 1994, pag. 2.

() Direttiva 90/684/CEE modificata dalla Direttiva 94/73/CE.

() GU n. C 397 del 31. 12. 1994.

() Com'è detto nel documento dell'OCSE C/WP/6 (91) 58.

ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale

Il seguente testo, che ha ottenuto almeno un quarto dei voti espressi, è stato eliminato dal parere :

« 4.1. L'articolo 1 della proposta di regolamento riporta le definizioni. Anche se il regolamento si applicherà alle navi « d'alto mare a propulsione autonoma » e tale definizione è già stata utilizzata in precedenza, potrebbe essere utile ampliare la definizione sopprimendo le parole « a propulsione autonoma ». Ciò estenderebbe i requisiti a contratti per la costruzione di navi e costruzioni galleggianti utilizzate nell'esplorazione e nello sfruttamento del gas e del petrolio. Ad esempio, nei prossimi anni, le navi per la produzione e lo stoccaggio offshore potranno diventare una componente di rilievo della domanda. »

Esito della votazione

Voti favorevoli : 30, voti contrari : 46, astensioni : 18.