RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Dall'inizio del 2011 l'economia giordana subisce in modo significativo le conseguenze delle turbolenze in corso nella regione, in particolare nei vicini Iraq e Siria. In una congiuntura internazionale debole, queste turbolenze hanno inciso pesantemente sulle entrate esterne della Giordania, mettendo a dura prova le finanze pubbliche. Calo degli introiti del turismo e degli investimenti diretti esteri (IDE), blocco delle rotte commerciali e ripetute interruzioni del flusso di gas naturale dall'Egitto, che hanno costretto la Giordania a sostituire le importazioni di gas dall'Egitto con combustibili più costosi per la generazione di energia elettrica: tutto questo ha rallentato la crescita e si è ripercosso sulla posizione sull'estero e di bilancio della Giordania. Oltre a perturbare gli scambi commerciali con e attraverso la Siria, il conflitto siriano ha causato un afflusso di circa 1,3 milioni di rifugiati siriani in Giordania, aumentando la pressione sulla posizione di bilancio, sui servizi pubblici e sulle infrastrutture del paese.

Nel 2012 la Giordania e l'FMI hanno concordato un primo programma di aggiustamento sostenuto da un accordo stand-by triennale per 2 miliardi di USD. Il programma dell'FMI, completato con successo ad agosto 2015, è stato integrato da una prima operazione di assistenza macrofinanziaria dell'Unione europea (UE) per un importo di 180 milioni di EUR (AMF-I), adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel dicembre 2013 ed erogata in due rate di 100 e 80 milioni di EUR, rispettivamente a febbraio e ottobre 2015.

Nonostante i progressi in termini di riforme e stabilizzazione macroeconomica compiuti dal paese nell'ambito del primo programma sostenuto dall'FMI, dall'UE e da altri donatori, il persistere dei conflitti nei vicini Siria e Iraq ha continuato a perturbare gli scambi della Giordania con l'estero e a minare la fiducia degli investitori e dei turisti, con un ulteriore deterioramento della situazione economica nel 2015. Il governo giordano ha pertanto chiesto alla comunità internazionale di aumentare il sostegno per consentirgli di affrontare le conseguenze economiche della crisi siriana, in particolare la presenza di un gran numero di rifugiati siriani sul territorio nazionale. Durante la conferenza "Supporting Syria and the Region" sul sostegno alla Siria e alla regione, svoltasi a Londra il 4 febbraio 2016, la comunità internazionale si è impegnata a erogare circa 10 miliardi di USD per aiutare i paesi maggiormente colpiti dalla crisi dei rifugiati siriani. L'UE ha stanziato 2,39 miliardi di EUR di questo importo per i paesi colpiti dalla crisi dei rifugiati siriani, compreso un prestito di 200 milioni di EUR per una seconda operazione di assistenza macrofinanziaria (AMF-II) a favore della Giordania. Il 3 marzo 2016 le autorità giordane hanno chiesto ufficialmente una nuova AMF dell'UE con una lettera inviata dal ministero della Pianificazione e della cooperazione internazionale al commissario per gli Affari economici e finanziari, la fiscalità e le dogane. La nuova operazione di AMF proposta farà parte del cosiddetto "patto UEGiordania" (allegato alle priorità del partenariato UE-Giordania), un documento di cui l'UE e la Giordania stanno discutendo e che conterrà precisi impegni di entrambe le parti (compresa l'assistenza finanziaria dell'UE) per attuare una serie di priorità.

Contemporaneamente la Giordania e l'FMI hanno negoziato un nuovo accordo finanziario che dovrebbe entrare in vigore nella seconda metà del 2016. L'accordo, che assumerà probabilmente la forma di un Extended Fund Facility (meccanismo di finanziamento allargato - EFF), sosterrà un nuovo programma economico della probabile durata di 3 anni.

In questo contesto, e in linea con l'impegno assunto alla conferenza di Londra, la Commissione europea presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una proposta di decisione relativa a una nuova AMF a favore della Giordania pari a un massimo di 200 milioni di EUR, sotto forma di prestiti a medio termine. L'importo proposto è considerato giustificato sulla base di una valutazione aggiornata del fabbisogno di finanziamento esterno del paese, dell'entità del previsto programma dell'FMI, di considerazioni sulla ripartizione degli oneri e del margine di manovra disponibile nel bilancio dell'UE.

L'assistenza macrofinanziaria dell'UE proposta aiuterebbe la Giordania a coprire parte del fabbisogno residuo di finanziamento esterno nel 2016-2017, stimato a circa 3,2 miliardi di USD. Questa nuova assistenza andrebbe a sostenere il bilancio e quindi, come la prima, aiuterebbe la Giordania a coprire anche una parte dei costi di bilancio associati alla crisi dei rifugiati siriani.

Come illustrato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta e in base alla valutazione della situazione politica eseguita dal servizio europeo per l'azione esterna, la Commissione ritiene soddisfatte le condizioni politiche ed economiche preliminari a cui è subordinata l'operazione di AMF proposta.

•Contesto generale

Dopo un periodo di forte crescita, con un tasso medio del 6,5% nel 2000-2009, l'aumento del PIL della Giordania è rallentato scendendo a una media di 2¾% nel 2011-2014. Dopo essere risalita al 3,1% nel 2014, la crescita è nuovamente scesa al 2,4% nel 2015 a causa dell'intensificarsi della crisi siriana, che ha avuto ripercussioni sul commercio, sul turismo e sulla fiducia degli investitori, e della contrazione delle economie dei paesi del Consiglio di cooperazione del Golfo (CCG), che sono tra i principali partner commerciali della Giordania e un'importante fonte di turismo, rimesse e flussi finanziari.

Il rallentamento dell'economia ha determinato un notevole aumento della disoccupazione, il cui tasso, che tra il 2013 e il 2014 era sceso dal 12,6% all'11,9%, è risalito al 14,6% nel primo trimestre del 2016. La disoccupazione giovanile e femminile rimane a livelli particolarmente elevati (rispettivamente 33% e 23,7% nel primo trimestre del 2016).

I prezzi al consumo sono scesi dello 0,9% nel 2015, per effetto del crollo dei prezzi dei generi alimentari e dei combustibili (l'inflazione di fondo, tuttavia, si colloca al 2% circa, che riflette in parte la domanda proveniente dai rifugiati siriani). Quest'anno si prevede una ripresa dell'inflazione dei prezzi al consumo, a fronte di una stabilizzazione o di un lieve aumento dei prezzi dei combustibili, ma il suo tasso dovrebbe comunque rimanere basso (1%-1,5%). In considerazione di queste tendenze inflazionistiche contenute e del rallentamento della crescita, la Banca centrale di Giordania ha ridotto il tasso di risconto dal 4,25% all'inizio del 2015 al 3,75% nel luglio 2015.

Dopo l'impennata del disavanzo di bilancio registrata nel 2012-2013, la Giordania ha compiuto notevoli progressi in termini di risanamento di bilancio, dovuti in gran parte alle misure di aggiustamento adottate nell'ambito del programma dell'FMI (tra cui l'introduzione, nel 2015, di una nuova legge relativa all'imposta sul reddito) e al calo dei prezzi del petrolio, che ha consentito una netta riduzione delle perdite operative di NEPCO, l'ente nazionale per l'energia elettrica, e dei trasferimenti statali a suo favore. Il saldo di bilancio complessivo, che comprende i trasferimenti a NEPCO e WAJ (l'autorità giordana per le risorse idriche) e le sovvenzioni, è sceso da un picco di circa l'11% del PIL nel 2013 al 3,5% del PIL nel 2015.

Il miglioramento della posizione di bilancio sottostante risulta tuttavia meno sostanziale se si considera il disavanzo primario dell'amministrazione centrale, escludendo le sovvenzioni e i trasferimenti a NEPCO e WAJ. Questo dato ha registrato un deterioramento nel 2015, salendo al 5,2% del PIL, ed è tuttora superiore di oltre 3 punti percentuali del PIL rispetto a quanto programmato dall'FMI. Il disavanzo combinato dell'amministrazione centrale e di NEPCO (ossia la somma della suddetta misura del disavanzo primario e delle perdite operative di NEPCO) rimane al di sopra del 6% del PIL e risulta anche nettamente superiore all'obiettivo indicato nel programma dell'accordo stand-by dell'FMI (3,5% del PIL).

La persistente fragilità della posizione di bilancio della Giordania è ulteriormente sottolineata dal fatto che il paese rimane fortemente dipendente dalle sovvenzioni estere (che nei prossimi anni dovrebbero attestarsi a livelli più bassi a causa dell'impatto del calo dei prezzi petroliferi sulle finanze dei donatori del CCG) e dal rischio che i prezzi petroliferi abbiano una ripresa più pronunciata di quanto attualmente ipotizzato. La Giordania deve inoltre continuare a sostenere il notevole costo di bilancio collegato ai rifugiati siriani, che deriva principalmente dall'aumento delle spese per sussidi, assistenza sanitaria, istruzione e infrastrutture. Secondo le autorità giordane, il costo delle spese dirette e indirette sostenute dall'inizio del conflitto siriano per l'accoglienza dei rifugiati siriani ammonta a circa 6,6 miliardi di EUR.

Il notevole volume di prestiti contratti con donatori esteri e l'emissione di obbligazioni internazionali hanno fatto sì che il debito pubblico lordo della Giordania arrivasse al 93,4% del PIL alla fine del 2015, continuando la tendenza al rialzo osservata nel 2008, quando il rapporto debito pubblico/PIL era pari al 60,2%. L'FMI giudica tuttavia sostenibile la dinamica del debito pubblico, purché il paese porti avanti l'aggiustamento di bilancio a medio termine e continui a ricevere ingenti sovvenzioni dalla comunità internazionale.

Sebbene la Giordania abbia conseguito dal 2013 una riduzione sostanziale del disavanzo delle partite correnti (che riflette il risanamento di bilancio, il calo dei prezzi petroliferi e il passaggio a tipi di combustibili meno costosi), il disavanzo rimane molto elevato (11,7% del PIL nel 2015). Nel 2015, l'escalation dei conflitti in Siria e in Iraq ha inciso sulle esportazioni, sul turismo e sulla fiducia degli investitori. Le esportazioni sono diminuite del 6,6% a causa dell'interruzione delle rotte commerciali, mentre gli introiti del turismo hanno registrato un calo del 7,1% che riflette la notevole diminuzione degli arrivi di turisti (da 4,1 milioni nel 2014 a 3,7 milioni nel 2015). Questo ha parzialmente compensato il calo delle importazioni in un contesto di crescita più debole e di bassi prezzi petroliferi. Le pressioni esterne si sono mantenute nel primo trimestre del 2016 determinando un notevole aumento del disavanzo commerciale (del 13% su base annua), che riflette ulteriori diminuzioni delle esportazioni e degli introiti turistici. Nel 2016-2017 il disavanzo delle partite correnti, escluse le sovvenzioni, dovrebbe rimanere prossimo al 10% del PIL (o al 6% del PIL se si includono le sovvenzioni estere).