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1.Introduzione

1.1.Uno spazio senza controlli alle frontiere interne

La libera circolazione è un principio fondatore dell’Unione europea (UE) e la possibilità di spostarsi all’interno dell’Unione senza dover subire verifiche di frontiera alle frontiere interne rappresenta la realizzazione di uno dei suoi più importanti risultati. Tante persone usufruiscono di questa libertà, facendo ogni anno più di un miliardo di viaggi all’interno dell’Unione, e agli occhi dell'opinione pubblica la libertà di viaggiare è di conseguenza annoverata fra i benefici più importanti apportati dall'Unione. Inoltre, uno spazio senza controlli alle frontiere interne è cruciale per il successo del mercato unico, compresa la libera circolazione di lavoratori, beni e servizi, oltre che per l'impegno costante dell'Europa ad accelerare la crescita economica.

Lo spazio Schengen si fonda su un insieme di norme (l’acquis di Schengen) che ricomprende non solo la soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne e norme comuni sul controllo delle frontiere esterne, ma anche una politica comune dei visti, la cooperazione di polizia e giudiziaria, norme comuni sul rimpatrio dei migranti in situazione irregolare e l'istituzione di banche dati comuni come il sistema d’informazione Schengen (SIS).

Le basi della cooperazione Schengen sono solide, ma recenti sviluppi hanno messo in evidenza la necessità di garantire che lo spazio Schengen sia effettivamente in grado di far fronte a pressioni che possono derivare da debolezze alle sue frontiere esterne o da fattori esterni che sfuggono al suo controllo. L’Unione deve rispondere a queste sfide tra loro diverse, salvaguardando al contempo il diritto dei cittadini a circolare liberamente.

Pertanto la Commissione ha sottolineato, nella sua comunicazione di maggio sulla migrazione, il bisogno di una risposta coordinata a livello di Unione a tali situazioni e ha reso noto che potrebbe proporre un opportuno meccanismo e altri strumenti per garantire un’attuazione ed interpretazione coerenti delle norme Schengen.

Analogamente, il Consiglio europeo del 23-24 giugno 2011 ha richiesto formalmente che sia “introdotto un meccanismo per far fronte a situazioni eccezionali che mettono a rischio il funzionamento globale della cooperazione Schengen, senza compromettere il principio della libera circolazione delle persone”. A tal fine la Commissione è stata invitata a presentare una proposta nel settembre 2011.

La presente comunicazione e le proposte legislative che la corredano rispondono a detto invito così come alla richiesta da parte del Consiglio Giustizia e Affari interni di giugno di più forti orientamenti politici sulla cooperazione Schengen e alla risoluzione di luglio del Parlamento europeo che ha auspicato che qualunque nuovo meccanismo si concentri sul rafforzamento della libertà di circolazione e sul rinvigorimento della governance dello spazio Schengen da parte dell’Unione.

I cittadini dell’Unione europea si aspettano di poter esercitare il diritto di circolare liberamente e viaggiare a loro piacimento in un’Europa sicura e senza frontiere. Non dovrebbe essere permesso che minacce della criminalità, del terrorismo o di altra specie lo impediscano. Allo stesso tempo, l’Unione ed i suoi Stati membri devono essere in grado di reagire rapidamente ed efficacemente alle minacce gravi all’ordine pubblico e alla sicurezza interna. Con il presente pacchetto generale di misure collegate, la Commissione intende istituire una strategia coordinata e a livello di Unione, in grado di assicurare che i principi fondamentali del diritto dell'Unione ed in particolare il diritto alla libera circolazione siano salvaguardati; nel rendere più sicuro lo spazio Schengen, tale risposta permetterebbe di tenere in debito conto tutti gli interessi europei, pur fissando i limiti di iniziative nazionali unilaterali che, da sole, non potrebbero mai essere una risposta efficace alle minacce comuni. Garantire che il ripristino in via eccezionale e temporanea dei controlli di frontiera alle frontiere interne sia deciso secondo il metodo comunitario e tenendo conto della responsabilità generale della Commissione nei confronti del Parlamento europeo, è un elemento essenziale e indispensabile del presente pacchetto di misure.

2.Rafforzare la gestione dello spazio Schengen

La libera circolazione dei cittadini all’interno dello spazio senza controlli alle frontiere interne si fonda su un sistema imperniato sulla fiducia reciproca nella capacità e volontà di ciascuno Stato membro partecipante di dare attuazione ai vari strumenti legislativi che costituiscono l’acquis di Schengen.

L’Unione europea ha già messo a punto strumenti per assistere gli Stati membri nell’adempimento dei loro obblighi e nel reagire a situazioni di crisi che potrebbero mettere in pericolo lo spazio Schengen; ad esempio, gli Stati membri possono chiedere il sostegno finanziario e pratico della Commissione tramite i fondi dell'UE. Frontex può organizzare operazioni congiunte o dispiegare squadre di intervento rapido alle frontiere. Per un’assistenza ulteriore gli Stati membri possono anche rivolgersi ad altri Stati membri, ad Europol o all’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO). Si veda per maggiori dettagli l’allegato 1.

Inoltre, come dichiarato nella comunicazione di maggio sulla migrazione, la Commissione, unitamente agli Stati membri, continuerà il lavoro sugli orientamenti per garantire un'attuazione coerente delle norme Schengen. Il processo è stato avviato con una riunione di esperti nel luglio 2011. Gli esperti identificheranno le lacune e i settori che possono necessitare un ulteriore chiarimento sull'acquis di Schengen, per esempio l'emissione di documenti di viaggio e permessi di soggiorno.

Detti strumenti non sono in grado, tuttavia, di garantire di per sé che le norme Schengen siano applicate in modo coerente in ciascuno Stato membro. Il mezzo per operare questa verifica è il meccanismo di valutazione Schengen, usato per il monitoraggio dell'attuazione dell'acquis di Schengen e l’adozione di raccomandazioni su qualunque lacuna. L’attuale meccanismo, fondato su un sistema intergovernativo di valutazione tra pari, non è sufficientemente forte per rimediare in maniera efficace a tutte le debolezze. È per questo motivo che la Commissione ha proposto lo scorso anno un approccio guidato dall’Unione.

Il fulcro di questo nuovo approccio è la possibilità di procedere a visite, con o senza preavviso, in un dato Stato membro da parte di squadre guidate dalla Commissione, insieme ad esperti di altri Stati membri e a Frontex, per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen. Una relazione stilata a seguito di ciascuna visita identifica ogni lacuna e presenta raccomandazioni chiare per un intervento correttivo e scadenze per darvi attuazione. Lo Stato membro oggetto della valutazione è poi tenuto a definire un piano d’azione che chiarisca in che modo esso intende rispondere a dette raccomandazioni. I controlli a livello di Unione in merito all'attuazione del piano d'azione potrebbero includere ulteriori visite.

Questi cambiamenti miglioreranno il sistema di valutazione e monitoraggio ma non riguardano situazioni in cui detti interventi, anche combinati con le misure descritte nell’allegato 1, sono insufficienti per rimediare alle carenze di uno Stato membro nell’attuazione dell’acquis e, in particolare, nel controllare le frontiere esterne.

Qualora le misure adottate a livello di Unione o nazionale non dovessero migliorare la situazione, potrebbe essere necessario ripristinare il controllo di frontiera alle frontiere interne con lo Stato membro inadempiente, laddove la situazione sia tale da costituire una grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna a livello di Unione o nazionale. Un’azione simile sarebbe adottata come misura di ultima ratio e solo nella misura e per il tempo necessari a mitigare in modo proporzionato le conseguenze negative delle situazioni eccezionali. Includere questa possibilità nel sistema di governance Schengen fungerebbe anche da misura preventiva con effetto deterrente.

Per questa ragione, la Commissione intende modificare la sua proposta del 2010 al fine di risolvere la situazione.

3.circostanze eccezionali che possono portare al ripristino dei controlli alle frontiere interne come misura di ultima ratio