IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 18/95

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «25a relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2007)»

COM(2008) 777 definitivo

2011/C 18/17

Relatore: Christoph LECHNER

La Commissione europea, in data 18 novembre 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

25a relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2007)

COM(2008) 777 definitivo.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 2 marzo 2010.

Alla sua 462a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 aprile 2010 (seduta del 29 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 120 voti favorevoli e 4 voti contrari.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Alcuni Stati membri incontrano ancora difficoltà nell'elaborare le norme interne destinate a dare attuazione alle disposizioni delle direttive. Queste ultime offrono, quanto alla loro attuazione, diverse possibilità: dalle «disposizioni facoltative», che lasciano agli Stati membri un margine di manovra relativamente ampio nella scelta delle misure nazionali di recepimento, fino alle «disposizioni prescrittive/incondizionate». È necessario trovare il giusto equilibrio tra un recepimento pedissequo e un'attuazione troppo libera delle disposizioni da attuare.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) esprime il proprio appoggio alle priorità indicate dalla Commissione, ossia:

— affrontare il problema dei gravi ritardi nell'attuazione delle direttive,

— rafforzare le misure preventive, compresa l'analisi dei problemi di applicazione e di conformità in sede di valutazioni d'impatto,

— migliorare la diffusione delle informazioni e la soluzione informale dei problemi a vantaggio dei cittadini e delle imprese, nonché

— dare la priorità ai casi più importanti e collaborare strettamente con gli Stati membri per mettere fine più rapidamente alle infrazioni.

1.3 Il CESE apprezza le assicurazioni fornite dalla Commissione in merito alla sua volontà di continuare ad accordare la priorità ai problemi con un forte impatto sui diritti fondamentali e la libertà di circolazione delle persone e di dare precedenza alle infrazioni che comportano un pregiudizio significativo o ripetuto per i cittadini o che mettono seriamente a repentaglio la loro qualità di vita.

1.4 Il CESE promuove un approccio propositivo, che preveda tra l'altro:

— l'elaborazione di norme di diritto dell'UE di più facile attuazione,

— la redazione, sin dall'inizio del processo di elaborazione, di una tavola di concordanza accurata e continuamente aggiornata,

— l'ammissibilità dell'attuazione effettuata mediante rinvio specifico alle disposizioni prescrittive/incondizionate della direttiva.

1.5 Il CESE, tuttavia, richiama l'attenzione anche su alcuni settori in cui, per la pianificazione, l'elaborazione e l'attuazione delle disposizioni, si dovrebbe adottare un approccio proattivo; a questo proposito il CESE riconosce che le disposizioni e le regolamentazioni non sono sempre l'unico né tanto meno il miglior modo di raggiungere gli obiettivi auspicati.

1.6 Il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe migliorare la gestione dei procedimenti per infrazione, in particolare per quanto riguarda l'applicazione del procedimento accelerato nei casi di recepimento tardivo.

1.7 Secondo il CESE, altri meccanismi di risoluzione dei problemi, quali Solvit, il sistema d'informazione del mercato interno (IMI), il sistema di scambio di informazioni raccomandato dalla Commissione per il distacco di lavoratori ed EU Pilot, offrono buone possibilità di alleggerire il carico di lavoro della Commissione stessa legato alla gestione dei procedimenti per infrazione.

1.8 Il CESE ritiene necessario migliorare le modalità con cui le informazioni relative ai diversi procedimenti per infrazione vengono messe a disposizione della società civile e del pubblico tramite il «portale Europa», pur nel rispetto dell'eccezione fondata sul principio della tutela dell'interesse pubblico, come definita dalla giurisprudenza.

1.8.1 Il CESE propone inoltre di ampliare ulteriormente l'offerta di informazioni sul pertinente sito Internet, dove andrebbero pubblicate anche le decisioni adottate dalla Commissione nell'ambito dei procedimenti per infrazione, dalla registrazione delle denunce fino alla conclusione del procedimento.

1.9 Andrebbe inoltre valutata la possibilità di introdurre meccanismi di ricorso collettivo a livello dell'UE, completando così le iniziative attualmente in preparazione in materia di diritto dei consumatori e della concorrenza, al fine di rafforzare i meccanismi di autoregolamentazione negli Stati membri.

1.10 Il CESE propone che la Commissione lo consulti in futuro regolarmente sulla relazione annuale, in modo che essa possa tener conto del punto di vista della società civile organizzata e rafforzare così l'applicazione del diritto nell'UE.

2. La relazione della Commissione (1)

2.1 Nella sua veste di custode dei Trattati, la Commissione è investita dell'autorità e della responsabilità di far rispettare il diritto dell'Unione europea, verificando che gli Stati membri si conformino alle disposizioni del Trattato e al diritto secondario. Le norme del Trattato, i 10 000 regolamenti e le oltre 1 700 direttive in vigore nei 27 Stati membri costituiscono un corpus normativo imponente. I problemi e le sfide, numerosi e di varia natura, che pone l'applicazione del diritto sono inevitabili E in alcuni ambiti l'attuazione presenta sfide particolari.

2.2 Nel settembre 2007, la Commissione ha adottato la comunicazione Un'Europa dei risultati - applicazione del diritto comunitario (2), in cui ha annunciato che «nella relazione annuale» essa si sarebbe concentrata «sulle questioni strategiche, sulla valutazione dello stato attuale del diritto in vari settori, sulle priorità e sulla programmazione dell'attività futura, senza tralasciare l'esame dei settori nei quali le inadempienze sono più frequenti. Ciò risulterà proficuo per il dialogo interistituzionale diretto a stabilire in quale misura diritto comunitario consegua i suoi obiettivi, a evidenziare quali problemi sorgano e a proporre eventuali soluzioni».

2.3 La relazione in esame presenta le principali sfide relative all'applicazione del diritto e i tre grandi settori d'azione prioritari: 1) la prevenzione, 2) l'informazione e la soluzione dei problemi incontrati dai cittadini e 3) la definizione delle priorità nella gestione di denunce ed infrazioni. Nella comunicazione si sottolinea inoltre l'importanza di un solido partenariato tra Commissione e Stati membri, che operi a livello di gruppi di lavoro di esperti sull'applicazione degli atti giuridici e sia improntato a una cooperazione proattiva alla soluzione dei problemi.

2.4 Analisi per settore: significativo è il numero di denunce e procedimenti per infrazione in materia di ambiente, mercato interno, fiscalità e unione doganale, energia, trasporti, occupazione, affari sociali e pari opportunità, salute e tutela dei consumatori, nonché in materia di giustizia, libertà e sicurezza. In altri settori, invece, quali l'agricoltura, l'istruzione e la cultura, non si registra quasi alcun ritardo nel recepimento delle direttive (3).

2.4.1 A causa dei ritardi registrati nell'attuazione delle direttive, nel 2007 sono stati aperti nuovi procedimenti per infrazione nei seguenti settori:

— mercato interno e servizi (206 procedimenti),

— disposizioni in materia di libertà di circolazione delle merci (227),

— salute e protezione del consumatore (oltre 330),

— diritto dell'ambiente (125).

2.5 Gli esempi che seguono indicano la diversa incidenza dei problemi di attuazione e il loro impatto sui cittadini.

Appalti pubblici:

— nel 2007 sono stati gestiti 344 procedimenti per infrazione alla normativa in materia di appalti pubblici. Di questi, è stato possibile chiuderne 142 (41 %); solo per 12 (il 3,5 % circa) è stato necessario adire la Corte di giustizia. In circa 200 dei 344 casi si trattava di procedimenti per infrazione del diritto dell'UE, il 25 % dei quali aveva carattere prioritario.

— Quanto all'attuazione delle direttive in materia di appalti pubblici (4), nel 2007 è stato possibile concludere i procedimenti per infrazione in corso contro 7 dei 10 Stati membri che non avevano comunicato nei termini previsti le misure nazionali di recepimento. A fine 2007, solo 3 Stati membri - Belgio, Lussemburgo e Portogallo - non avevano ancora notificato le rispettive misure di recepimento. Da allora il Lussemburgo è l'unico Stato membro contro cui sia ancora in corso un procedimento per infrazione (5).

Consumatori:

— il termine per il recepimento della direttiva relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno (6) è scaduto il 12 giugno 2007. In quella data 22 Stati membri non avevano ancora notificato alla Commissione le rispettive misure di recepimento. La Commissione ha pertanto inviato a ciascuno di essi una lettera di messa in mora; entro la fine del 20076 Stati membri hanno notificato le rispettive misure di attuazione.

— Nel 2007 la Commissione ha verificato altresì l'attuazione della direttiva 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, da parte dei 10 paesi che hanno aderito all'UE nel maggio 2004. In 9 di questi 10 Stati membri sono stati individuati diversi gravi problemi di attuazione e sono state inviate lettere di contestazione prima dell'avvio di un procedimento per infrazione.

— Quanto alla direttiva (7) concernente la commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori, è stato individuato un certo numero di potenziali problemi di attuazione; tuttavia, nel 2007 non si è registrata alcuna denuncia da parte di cittadini riguardante un'insoddisfacente attuazione di tale direttiva.

2.6 Ulteriori dettagli sulla situazione nei diversi ambiti del diritto dell'UE, nonché gli elenchi e le statistiche relativi ai casi di infrazione, sono contenuti nei documenti di lavoro dei servizi della Commissione allegati alla relazione in esame (8).

3. Osservazioni di carattere generale

3.1 Dalla relazione, ma anche dai documenti di lavoro - in parte di difficile comprensione - ad essa allegati, emerge chiaramente che alcuni Stati membri continuano a incontrare difficoltà nell'elaborare norme interne destinate a dare attuazione alle disposizioni delle direttive. In teoria il recepimento può apparire semplice; nella pratica, invece, accade che nozioni proprie del diritto dell'UE non trovino un equivalente nella terminologia giuridica interna dello Stato membro (9), o ancora che non consentano alcun richiamo al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del loro senso e della loro portata (10).

3.2 Per quanto riguarda il loro recepimento, le direttive offrono diverse possibilità: dalle «disposizioni facoltative», che lasciano agli Stati membri un margine di manovra relativamente ampio nella scelta delle misure nazionali di recepimento, fino alle «disposizioni prescrittive/incondizionate», quali ad esempio le definizioni, gli elenchi o le tabelle riguardanti sostanze, oggetti o prodotti, che impongono agli Stati membri l'obbligo di adottare «misure di recepimento semplici» per conformarsi alle disposizioni contenute nella direttiva.

3.3 Le nuove disposizioni devono garantire la certezza del diritto, evitare cioè che nelle normative interne sussistano ancora eventuali disposizioni superflue o contraddittorie. È necessario pertanto trovare il giusto equilibrio tra un recepimento pedissequo e un'attuazione troppo libera delle disposizioni della direttiva.

3.4 Il recepimento non consiste però soltanto nell'integrazione di nozioni giuridiche dell'UE nel diritto interno, bensì in un processo concreto. A questo proposito gli Stati membri dovrebbero accelerare il processo di recepimento fin dalla pubblicazione della direttiva nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, assicurandosi che le autorità nazionali incaricate del recepimento - le quali potrebbero e dovrebbero disporre di un'apposita base dati aggiornata - collaborino in rete con i loro omologhi di altri Stati membri, in modo da poter condividere le reciproche esperienze e illustrare le difficoltà incontrate nel recepimento di determinate disposizioni.

3.5 La Commissione sottolinea la necessità di:

— affrontare il problema dei gravi ritardi nel recepimento delle direttive,

— rafforzare le misure preventive, compresa l'analisi dei problemi di applicazione e conformità in sede di valutazioni d'impatto,

— migliorare la diffusione delle informazioni e la soluzione informale dei problemi a vantaggio dei cittadini e delle imprese, nonché

— dare la priorità ai casi più importanti e collaborare strettamente con gli Stati membri per porre rimedio più rapidamente alle infrazioni.

3.5.1 Il CESE accoglierebbe con favore la gestione prioritaria dei procedimenti per infrazione di cui all'ultimo punto. Esso prende inoltre atto del fatto che, in questo caso, vengono in considerazione decisioni politiche, e non soltanto puramente tecniche, senza verifica esterna, controllo o trasparenza. In tale contesto la Commissione dovrebbe consultare nella forma più adatta la società civile in merito alle decisioni sul trattamento prioritario di infrazioni. Il CESE si rallegra, tuttavia, che si sia tenuto conto di alcune delle raccomandazioni da esso formulate in precedenza, soprattutto in materia di consultazione delle organizzazioni della società civile, delle parti sociali, degli esperti e dei rappresentanti degli operatori del settore, nella messa a punto della procedura di recepimento (11).

3.5.2 Il CESE apprezza le assicurazioni fornite dalla Commissione in merito alla sua volontà di continuare ad accordare la priorità ai problemi con un forte impatto sui diritti fondamentali e sulla libertà di circolazione delle persone e di dare la precedenza alle infrazioni che comportano un pregiudizio significativo o ripetuto per i cittadini o che mettono seriamente a repentaglio la loro qualità di vita.

3.6 Il CESE desidera cogliere questa opportunità per promuovere un approccio propositivo: per agevolare il corretto recepimento del diritto comunitario, propone infatti il rispetto di determinate regole, tra cui le seguenti:

— elaborare normative UE più semplici da recepire, in quanto dotate della coerenza concettuale e della relativa stabilità indispensabili per garantire la certezza giuridica. Nel 2007 i giudici nazionali degli Stati membri hanno chiesto in 265 casi alla Corte di giustizia europea di pronunciarsi in via pregiudiziale ai sensi dell'articolo 234 del Trattato CE (12),

— sin dal principio delle discussioni in merito alla proposta di direttiva, predisporre una tavola di concordanza aggiornata (cosa che avviene già in numerosi Stati membri ed è destinata ad estendersi a tutti gli altri),

— ammettere il recepimento mediante rinvio specifico alle disposizioni prescrittive/incondizionate della direttiva, come quelle contenute nelle tavole ad essa allegate.

3.7 Il CESE richiama però l'attenzione su alcuni settori in cui, per la pianificazione, l'elaborazione e il recepimento delle disposizioni, si dovrebbe adottare un approccio proattivo (13); a questo proposito il CESE riconosce che le disposizioni e le regolamentazioni non sono sempre l'unico né tanto meno il miglior modo di raggiungere gli obiettivi auspicati. A volte, infatti, per il legislatore il modo migliore di promuovere obiettivi validi è astenersi dal legiferare e, laddove necessario, promuovere l'autoregolamentazione e la coregolamentazione. In questo caso i principi centrali di sussidiarietà, proporzionalità, precauzione e sostenibilità acquistano un nuovo significato e una nuova portata.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Nel 2007 1 196 nuovi procedimenti per infrazione riguardavano la mancata o ritardata comunicazione delle misure interne di recepimento delle direttive comunitarie. Per la Commissione (14), il termine massimo di riferimento è in generale 12 mesi, entro i quali essa deve adire la Corte di giustizia (affinché questa decida nel merito) oppure chiudere il caso, anche se esso necessita di un esame approfondito. Il CESE è dell'avviso che i casi che non richiedano una particolare analisi o una valutazione specifica debbano essere trattati in maniera più spedita. La Commissione dovrebbe migliorare la gestione delle procedure per infrazione, con particolare riguardo all'applicazione del procedimento accelerato nei casi di recepimento tardivo.

4.1.1 Va anche precisato che, nel 99,4 % dei casi (sul totale delle direttive adottate al settembre 2009), le misure interne di recepimento risultano già comunicate (15).

4.2 Il CESE appoggia l'idea di instaurare reti e scambi di informazioni tra autorità nazionali incaricate del recepimento, purché questo sistema non comporti alcun onere amministrativo supplementare o una maggiore opacità rispetto alla situazione attuale.

4.3 Secondo il CESE, altri meccanismi di risoluzione dei problemi, quali Solvit, il sistema d'informazione del mercato interno (IMI) (16), il sistema di scambio di informazioni raccomandato dalla Commissione per il distacco di lavoratori (17) ed EU Pilot, offrono buone possibilità di alleggerire il carico di lavoro della Commissione legato alla gestione dei procedimenti per infrazione, purché la Commissione stessa continui a effettuare valutazioni di conformità sistematiche delle disposizioni di attuazione, basate su un'analisi dei rischi potenziali.

4.4 Il CESE è d'accordo con la Commissione quando questa ribadisce nella relazione la necessità di una cooperazione permanente e proattiva tra la Commissione e gli Stati membri. Tale cooperazione sarebbe ancor più efficiente se si realizzasse in una fase più precoce e nella forma di corsi di formazione al recepimento del diritto dell'UE destinati agli amministratori nazionali. La Commissione potrebbe, da parte sua, contribuire alla definizione dei bisogni di formazione.

4.5 Il CESE reputa necessario migliorare le modalità con cui le informazioni riguardo alle diverse procedure di infrazione vengono messe a disposizione della società civile e del pubblico tramite il portale Europa. Per un cittadino «medio» costituisce attualmente una sfida capire in quali circostanze può presentare una denuncia alla Commissione o se invece è preferibile ricorrere ad altri strumenti giuridici quali i meccanismi di composizione delle controversie o i difensori civici disponibili negli ordinamenti interni (18).

4.6 Il CESE accoglie positivamente il nuovo metodo di lavoro della Commissione (EU Pilot), che le consente di inoltrare la richiesta di informazioni e la denuncia direttamente allo Stato membro interessato, se la questione sollevata rende necessaria una rapida chiarificazione della posizione di fatto o di diritto assunta nel merito da tale Stato.

4.7 Andrebbe inoltre valutata la possibilità di introdurre meccanismi di ricorso collettivo a livello dell'UE, completando così le iniziative attualmente in preparazione in materia di diritto dei consumatori e della concorrenza (19), al fine di rafforzare i meccanismi di autoregolamentazione negli Stati membri.

4.8 La Commissione ha allestito un sito web da titolo Applicazione del diritto comunitario (20), su cui sono già disponibili importanti informazioni sul recepimento del diritto dell'UE, pur nel rispetto dell'eccezione fondata sul principio della tutela dell'interesse pubblico, come definita dalla giurisprudenza.

4.8.1 La protezione dell'interesse pubblico giustifica infatti il diniego di accesso alle lettere di messa in mora e ai pareri motivati redatti nell'ambito di procedimenti per infrazione del diritto dell'UE e relativi ad attività di controllo, attività di indagine e procedimenti giudiziari (21). Ciò nonostante, è importante osservare che la Commissione non può limitarsi ad invocare l'eventuale avvio di un procedimento per infrazione per giustificare, a motivo della protezione dell'interesse pubblico, un diniego di accesso a tutti i documenti oggetto della richiesta di un cittadino (22).

4.9 Inoltre, dato che una politica efficiente si fonda su un sistema di informazione e di comunicazione efficiente, il Comitato propone che le informazioni disponibili figurino sui pertinenti siti Internet dove vengono pubblicate le decisioni adottate dalla Commissione nell'ambito dei procedimenti d'infrazione, dalla registrazione delle denunce fino alla conclusione del procedimento per infrazione, fatta salva naturalmente la tutela dell'interesse pubblico come definita dalla giurisprudenza.

4.10 É stato lo stesso Comitato a chiedere alla Commissione di essere consultato, per la prima volta, in merito alla relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario. Il CESE propone pertanto alla Commissione di consultarlo anche in futuro sulla relazione annuale, in modo da tener conto del punto di vista della società civile organizzata in merito all'applicazione del diritto comunitario e rafforzare così l'applicazione del diritto nell'UE.

Bruxelles, 29 aprile 2010 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) COM(2008) 777 definitivo, SEC(2008) 2855, punti 1 e 2.

(2) COM(2007) 502 definitivo del 5 settembre 2007, oggetto del parere del CESE pubblicato nella GU C 204 del 9.8.2008, pag. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_fr.pdf (documento non disponibile in italiano).

(4) GU L 134 del 30.4.2004, pag. 1, e GU L 134 del 30.4.2004, pag. 114.

(5) COM(2008) 777 definitivo, SEC(2008) 2854, del 18 novembre 2009, pag. 206.

(6) GU L 149 dell'11.6.2005, pag. 22.

(7) GU L 271 del 9.10.2002, pag. 16.

(8) COM (2008) 777 definitivo, SEC(2008) 2854 e SEC(2008) 2855.

(9) Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza del 26 giugno 2003 nella causa C-233/00, Commissione/Francia, Racc. 2003, pag. I-6625.

(10) Corte di giustizia dell'Unione europea, sentenza del 19 settembre 2000 nella causa C-287/98, Granducato del Lussemburgo/Linster, Racc. 2000, pag. I-6917.

(11) GU C 24 del 31.1.2006, pag. 39, e GU C 24 del 31.1.2006, pag. 52.

(12) COM(2008) 777 definitivo, SEC(2008) 2855, Allegato VI, pag. 1.

(13) GU C 175 del 28.7.2009, pag. 26.

(14) Nel frattempo la Commissione ha migliorato i requisiti per il recepimento delle direttive, nei nuovi orientamenti sulla valutazione d'impatto da essa adottati nel 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_fr.htm#_guidelines; testo non disponibile in italiano) nonché in altri documenti, e prevede di adottare una dichiarazione di politica sull'applicazione dell'articolo 260 TFUE (in materia di irrogazione di sanzioni pecuniarie da parte della Corte di giustizia).

(15) Cfr. http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_it.htm.

(16) Parere del CESE 1694/2009, del 5 novembre 2009, in merito alla comunicazione della Commissione Beneficiare pienamente del mercato interno attraverso una più stretta cooperazione amministrativa.

(17) GU C 85 del 4.4.2008, pag. 1.

(18) Cfr. http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_it.htm.

(19) GU C 128 del 18.5.2010, pag. 97.

(20) Cfr. http://ec.europa.eu/community_law/index_it.htm.

(21) Sentenza del Tribunale di primo grado del 5 marzo 1997 nella causa T-105/95, WWF (WorldWide Fund for Nature) UK/Commissione europea, punto 63 e segg.

(22) Sentenza del Tribunale di primo grado dell'11 dicembre 2001, nella causa T-191/99, David Petrie et al./Commissione europea.