IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/28

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Consultazione riguardante il progetto relativo alle linee direttrici della Commissione sulla valutazione d'impatto

2009/C 100/05

La Commissione ha deciso, in data 29 maggio 2008, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Consultazione riguardante il progetto relativo alle linee direttrici della Commissione sulla valutazione d'impatto.

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo ha incaricato, in data 8 luglio 2008, la sezione specializzata Mercato unico produzione e consumo di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, in data 22 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha nominato relatore generale RETUREAU e ha adottato il seguente parere con 83 voti favorevoli e 4 astensioni.

1. Introduzione

1.1. Nella sua Strategia politica annuale per il 2008 (1) la Commissione sottolinea che «La semplificazione e il miglioramento del quadro normativo per le imprese e per i cittadini dell'Unione costituisce una delle massime priorità (…). Il 2007 sarà caratterizzato dal miglioramento del sistema di valutazione d'impatto, dall'avvio del programma d'azione destinato a eliminare gli oneri amministrativi superflui che la legislazione impone a livello dell'Unione non meno che degli Stati membri, nonché dall'attuazione del programma aggiornato di semplificazione» e dal monitoraggio «dell'applicazione del diritto comunitario (2)». «La realizzazione di queste varie iniziative costituirà l'obiettivo centrale per il 2008.»

1.2. Questa strategia è tradotta nel programma di lavoro, di cui ogni azione o proposta è oggetto di un tabellino di marcia che risponde ad una serie di domande precise alle quali vengono date risposte generalmente brevi, che rispecchiano i primi risultati della valutazione d'impatto (VI) o della valutazione d'impatto preliminare e che stimano l'impatto di bilancio delle singole iniziative o proposte.

1.3. Per quanto riguarda il sistema di valutazione d'impatto, la Commissione ha messo a punto un progetto di linee direttrici interne, che è la proposta esaminata in questo parere (3), a seguito della valutazione esterna condotta nel 2007 sul sistema relativo alla valutazione d'impatto, definito nel 2002 e migliorato nel 2005. Tale progetto tiene conto delle esperienze e degli insegnamenti tratti dalle attività del comitato di valutazione d’impatto (CAI). La Commissione intende migliorare la metodologia generale, perché sia ben definita, prevedibile, trasparente e quantificabile per il bilancio comunitario (una VI ha bisogno, a seconda della complessità dei problemi, da cinque a tredici mesi per essere completata, e richiede risorse e mezzi, che la Commissione intende mettere a disposizione dei servizi per realizzare gli obiettivi del programma «legiferare meglio» in tema di VI).

1.4. Le linee direttrici (LD) rivedute sono destinate a dare orientamenti generali per eseguire le VI, dalla VI preliminare alla redazione delle opzioni finali proposte alla Commissione dalla direzione generale incaricata di effettuare la VI. Il collegio può così esercitare in modo informato la sua facoltà d'iniziativa legislativa, ovvero proporre un'alternativa alla produzione normativa o decidere, nella fase della VI preliminare, di non agire o di produrre una comunicazione, per definizione non normativa.

1.5. Ogni VI è unica, individuale, caratterizzata dagli obiettivi da raggiungere fissati nel programma annuale di lavoro della Commissione; le LD definiscono dunque un iter, procedure, metodi di lavoro, in modo sufficientemente flessibile per adattarsi alla diversità delle situazioni e dei problemi, in funzione delle competenze comunitarie e delle esigenze della Comunità previste nei Trattati e nel rispetto dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà.

1.6. Le VI possono essere eseguite in una delle seguenti lingue ufficiali comunitarie: inglese, francese o tedesco. In pratica, la quasi totalità delle VI è realizzata in inglese, per ragioni pratiche di comunicazione interna, tra le DG e nel loro seno, e di comunicazione esterna, in particolare in riferimento alla fase di consultazione delle parti interessate. Ad ogni progetto legislativo del programma di lavoro annuale, sotto il contrassegno (SEC (anno), numero), sono uniti sistematicamente allegati in lingua inglese che riportano la VI completa ed una sintesi esecutiva. La proposta legislativa è così corroborata dalla VI e dalle spiegazioni che giustificano l'opzione scelta dalla Commissione.

2. Osservazioni generali del Comitato

2.1. Ogni proposta legislativa comporta una procedura preliminare di valutazione che può comportare momenti o fasi destinati a precisarne la necessità e considerarne l'impatto sia interno che esterno sotto vari punti di vista.

2.2. La tecnica legislativa, «scienza (applicata) della legislazione, che cerca di determinare le migliori modalità d'elaborazione, di redazione, di promulgazione e di applicazione delle norme» (4), non prevede per il legislatore nazionale gli stessi vincoli cui è soggetto il legislatore comunitario. Quest'ultimo infatti è più lontano dai cittadini e sembra a volte più distante delle loro preoccupazioni immediate. Egli deve esporre chiaramente tutte le sue iniziative, favorire l'informazione e la partecipazione secondo vie diverse, per rafforzare la dimensione partecipativa della cittadinanza europea, indissolubilmente legata alla cittadinanza nazionale. In questo contesto politico particolare, le VI diventano parte integrante ed una componente importante del lavoro normativo e delle azioni della Commissione.

2.3. Fra diverse questioni teoriche e pratiche riguardanti l'attività legislativa nell'Unione europea, che sarebbe inutile esporre nei dettagli e discutere nel quadro di questo parere incentrato sulla prassi legislativa nell'Unione europea, occorre almeno sottolineare che i legislatori lavorano con «vincoli» inevitabili: i Trattati fondanti, i principi generali del diritto delle società democratiche economicamente sviluppate che ne sono membri (o possono diventarlo), tra cui i loro principi costituzionali e le interpretazioni giurisprudenziali del diritto primario e del diritto derivato (5).

2.4. Tutti i popoli dell'Unione aspirano ormai alla democrazia, al regolamento pacifico dei conflitti, ad una espansione della cooperazione e della solidarietà, alla promozione dei diritti individuali e collettivi, ad una legislazione realistica di qualità, chiaramente conforme ai Trattati ed ai principi generali del diritto applicabili in tutti gli Stati membri. Le decisioni politiche e le legislazioni si inseriscono in questo quadro globale, che bisogna effettivamente qualificare come «costituzionale» poiché definisce la natura democratica delle istituzioni politiche ed i limiti delle competenze delle istituzioni politiche, legislative ed amministrative o giudiziarie. Questo «quadro costituzionale», che distingue le politiche comunitarie derivate da competenze esclusive da quelle che sono condivise con gli Stati membri, come pure le procedure da seguire in un governo basato sul diritto, che deve dunque produrre legislazioni e regolamentazioni, deve permettere di apprezzare il monitoraggio della legislazione, controllare la sua efficacia ed il buon utilizzo dei mezzi finanziari o di altro genere messi a disposizione. Deve inoltre permettere di riesaminare periodicamente la legislazione per eventualmente adeguarla o modificarla o per constatare che gli scopi fissati sono stati raggiunti.

2.5. Questa semplice enumerazione dà la misura, pur senza tenerla realmente nel debito conto, della complessità delle competenze, delle responsabilità e dei compiti attribuiti ai diversi attori dell'Unione.

2.6. La VI è stata concepita fin dall'origine come uno strumento destinato a migliorare la qualità e la coerenza del processo legislativo d'elaborazione delle politiche che contribuirà ad un contesto normativo efficace ed efficiente ed all'attuazione coerente del processo di sviluppo sostenibile. Essa sostiene la competenza politica senza tuttavia sostituirvisi. Deve permettere di precisare gli effetti positivi e negativi probabili di un progetto legislativo e raggiungere un consenso nel conseguimento degli obiettivi concorrenti. In pratica, la VI è stata applicata dapprima per i progetti più importanti, quindi per tutti quelli della strategia politica annuale e del programma di lavoro della Commissione. La comunicazione del giugno 2002 espone nel suo allegato i principali elementi del metodo di VI e, separatamente, le modalità tecniche d'attuazione pubblicate nell'autunno 2002 (6). Una revisione delle LD ha avuto luogo nel 2005, poi dalla fine 2007 fino al presente progetto del maggio 2008.

2.7. Fin dai primi sforzi compiuti in vista dell'obiettivo di legiferare meglio, il Comitato economico e sociale europeo (qui di seguito il Comitato) ha sostenuto le proposte della Commissione a tal fine. Esso sostiene ancora in generale le proposte di miglioramento della esecuzione e della presentazione delle VI, che hanno assunto un'importanza sempre crescente nella preparazione dei progetti legislativi, come pure per altre pratiche come la codificazione, la semplificazione (per quanto possibile) della redazione e soprattutto la qualità e la chiarezza dei concetti giuridici utilizzati. Il Comitato nota anche che la qualità delle traduzioni dei testi e il monitoraggio dell'applicazione del diritto comunitario sono essenziali per migliorare l'armonizzazione ed il rispetto delle norme giuridiche.

2.8. Tre categorie principali di impatti sono previste:

— impatto sociale,

— impatto economico,

— impatto ambientale.

Il Comitato osserva che la categoria «impatto sociale» raccoglie un insieme molto vasto di questioni, che sarebbe preferibile trattare in due categorie distinte: da un lato, l'impatto sociale propriamente detto e, dall'altro, l'impatto sulla società (lotta contro il terrorismo, sicurezza, giustizia, ecc.). Le questioni sociali propriamente dette sono in rapporto con le questioni economiche e riguardano le parti sociali, la contrattazione collettiva e le condizioni di lavoro e d'occupazione, mentre le questioni di società riguardano altri settori (giustizia, polizia, ecc.) e coinvolgono maggiormente gli attori politici e si riferiscono alla società tutta intera.

2.9. La VI economica valorizza la presa in considerazione delle analisi costi-benefici e della concorrenza. Ma, data la necessità di uno sviluppo sostenibile, il Comitato tiene a sottolineare che i dati sugli impatti qualitativi e la presa in considerazione del calcolo economico devono essere esaminati in un'ottica di lungo periodo. Quanto alla concorrenza, ricorda che è un mezzo e non un fine. Si deve tener conto anche delle esigenze imprescindibili di politica industriale, della costituzione di soggetti economici e finanziari con una dimensione internazionale tale da resistere in un contesto di concorrenza globale. La dimensione mondiale dell'economia e le cooperazioni economiche con i paesi terzi costituiscono un quadro globale per le VI economiche e finanziarie.

2.10. Anche la VI ambientale deve ricorrere ad una serie di indicatori fondati su osservazioni regolari e su informazioni raccolte in condizioni tecniche e contestuali comparabili (qualità dell'aria in ambiente urbano, riscaldamento atmosferico, ecc.). Si tratta in particolare di combinare le analisi qualitative ed i costi e i benefici per questa categoria di impatti. Il Comitato considera che non sia obbligatorio privilegiare le analisi costi-benefici rispetto agli altri risultati, qualitativi. Deve essere possibile presentare i due tipi di risultati e fissarsi dei criteri di priorità, ad esempio per quanto riguarda l'impatto di alcune forme di inquinamento sulla salute. È praticamente impossibile quantificare in termini monetari gli anni di vita umana guadagnati grazie alle misure proposte, ma questo dato permette la comparazione nel tempo, anche se in realtà i fattori che incidono sulla salute sono molteplici e se le comparazioni nel tempo comporteranno sempre margini d'errore significativi, in particolare a causa degli effetti sulla salute di fattori diversi dalla qualità dell'aria (modi di vita, abitudini alimentari, effetti delle politiche di prevenzione, ecc.).

2.11. Il ruolo della consultazione delle parti interessate e delle loro organizzazioni rappresentative europee e, in particolare, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale europeo, che rappresentano la società civile organizzata e la sua espressione politica locale, è estremamente importante. Tenuto conto delle scadenze ravvicinate imposte e dell'uso di una sola lingua nelle VI, circostanze che pongono problemi ad un gran numero di organizzazioni, soprattutto nazionali, gli organi consultivi europei hanno una responsabilità particolare in ordine alla qualità delle VI ed alla consultazione, conformemente agli accordi interistituzionali di cooperazione. È importante che questa prima consultazione non sia d'ostacolo alla consultazione sui progetti effettivamente presentati al legislatore successivamente, consultazione che avrà allora un carattere politico più spiccato.

2.12. Il Comitato apprezza l'approccio complesso delle VI, di tipo orizzontale quando vi sono interessate molte DG, e la loro articolazione sotto il profilo della durata (breve medio e lungo, termine). L'esercizio di valutazione delle VI effettuato ex post nel 2007 dovrebbe forse condurre all'integrazione delle verifiche ex post nella procedura di esecuzione delle valutazioni d'impatto, effettuate dal comitato di valutazione d'impatto, per permettere una riflessione approfondita sugli indicatori e la loro pertinenza come pure sulla validità delle valutazioni, che siano del tipo costi-benefici oppure siano fondate su giudizi qualitativi. Il Comitato ritiene in particolare che l'aspetto relativo agli indicatori dovrebbe essere sviluppato maggiormente nelle LDVI (7) a partire dai dati statistici disponibili raccolti da Eurostat o grazie ad indagini specifiche condotte dai servizi della Commissione. Lo stesso dicasi per gli indicatori elaborati da altre organizzazioni, in particolare da parte delle agenzie dell'ONU come il PNUS (Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo) e quelli originati dalla ricerca sviluppata nei vari paesi, a livello ministeriale o universitario.

2.13. Le questioni di natura generale e trasversali sono ben trattate nella seconda parte del progetto di LD: articolazione nel tempo, considerazione dell'onere amministrativo da ridurre al minimo, necessità assoluta di non sottovalutare né gli impatti che non possono inserirsi immediatamente in un'analisi costi-benefici, né le interazioni dei vari fattori che influenzano gli impatti. Occorre tenere conto dell'effetto degli altri progetti legislativi approvati o per cui è in corso una VI, soprattutto nel caso di pacchetti legislativi e degli obiettivi comunitari generali (strategia di Lisbona, rispetto dei diritti fondamentali, strategia europea per l'energia ed obiettivo di sviluppo sostenibile). Non vanno neanche trascurati gli impatti esterni.

2.14. Gli impatti che influiscono sulle PMI e sulla piccola e media industria, come i costi eventualmente più elevati della regolamentazione a causa della loro dimensione e gli oneri amministrativi molto più significativi per una piccola struttura che per una grande impresa, devono essere valutati in modo specifico. Il Comitato accoglie con favore questa considerazione particolare degli impatti sulle PMI e sulla piccola e media industria ed è d'accordo con la Commissione quando questa raccomanda misure per ridurre questi impatti quando la VI mostra che sarebbero sproporzionati o eccessivi.

2.15. Infine, le possibili opzioni presentate nelle VI non devono avere una natura artificiale o forzata ma rappresentare vere alternative, credibili ed operative sulle quali esercitare la scelta politica più adeguata.

3. Riflessioni critiche

3.1. La Commissione mette a punto in modo dettagliato le procedure e le scadenze per tutte le valutazioni d'impatto, Nondimeno, tali procedure e tali scadenze non sono sufficientemente flessibili per coprire la molteplicità delle situazioni particolari.

3.2. Ogni valutazione d'impatto è un esercizio ad hoc originale, malgrado una serie di regole e di vincoli sia imprescindibile tanto per le VI preliminari quanto per quelle già sviluppate. Si possono citare, a titolo d'esempio, la consultazione interservizi, i termini assegnati per la realizzazione di uno studio affidato a un consulente esterno, la programmazione di bilancio o il programma di lavoro della Commissione europea.

3.3. Il centro comune di ricerca (CCR), i cui ricercatori lavorano spesso in collegamento con un'università o degli esperti basandosi sui dati di Eurostat, è l'organo che più spesso è coinvolto nell'elaborazione delle VI. Tuttavia, questi ricercatori procedono, eventualmente, ad aggregare loro stessi i dati disponibili per definire un problema particolare o ricorrono a metodi matematici e di bilancio oltre che ad indicatori comuni. Essi possono anche realizzare un'indagine o effettuare dei sondaggi per completare le procedure standard di consultazione previste in tale contesto.

3.4. Una tendenza delle VI che va sottolineata e risponde alle esigenze metodologiche dell'allegato (si tratta in effetti di un nuovo manuale o di una guida per l'elaborazione delle valutazioni d'impatto), consiste nel quantificare in termini monetari gli impatti delle diverse opzioni possibili per farne un criterio di decisione.

3.5. Ebbene, se gli impatti ambientali (8), per esempio, possono essere misurati in termini di costi o di risparmi, di certi fattori si dovrebbe tener conto, nonostante i costi, per ragioni di ordine superiore — ragioni, segnatamente, di ordine qualitativo, si pensi all'impatto relativo sui cambiamenti climatici, al rispetto dei diritti fondamentali, alle questioni etiche, all'impatto sulla salute nel breve e nel lungo periodo.

3.6. I criteri qualitativi dovrebbero spesso prevalere in quanto essi rispondono a obiettivi e politiche dell'Unione. È vero che essi si risolvono, alla fine, in costi finanziari (indennizzo delle vittime dell'amianto, ecc.), ma la prevenzione risponde ad una necessità etica. Infatti, anche se l'amianto ha rappresentato una soluzione efficace e poco costosa per l'isolamento degli edifici, delle macchine o delle condutture in particolare, oggi il costo rappresentato dai lavori di eliminazione dell'amianto dagli edifici azzera i vantaggi finanziari ottenuti nel breve termine. Il saldo è quindi negativo e, trascorsi ormai dei decenni, chi ha inquinato non è necessariamente colui che paga. Il principio precauzionale dovrebbe essere affermato vigorosamente nelle VI senza tuttavia farlo diventare un pretesto per giustificare l'immobilismo.

3.7. Prendendo le distanze, sembra che i problemi principali riguardino la consultazione delle parti interessate. Talune posizioni possono essere considerate come espressione di un punto di vista individuale mentre invece sono forse quelle di un piccolo imprenditore o di un lavoratore autonomo la cui esperienza preziosa non può essere messa da parte per privilegiare gruppi di pressione ben consolidati e attivi, suscettibili di fornire opinioni specialistiche o informazioni talvolta di parte (9).

3.8. Nel quadro di progetti molto complessi gli impatti possono rivelarsi molto difficilmente quantificabili (è il caso, per esempio, di REACH). Ha prevalso la scelta della protezione dei lavoratori e degli utilizzatori dei prodotti, benché il settore industriale sia riuscito a trovare appoggi politici abbastanza potenti per limitare la portata della normativa.

3.9. Non si tratta però di situazioni anomale. I gruppi in questione, infatti, difendono i loro interessi, ma spetta al legislatore far prevalere l'interesse generale su interessi particolari a breve termine. Talune misure considerate come «vincoli» nel breve periodo possono costituire vantaggi comparati nel medio termine, in particolare mediante l'adozione di norme europee che diventano universali in caso di progressi tecnologici (è segnatamente questo il caso dei limiti di emissioni dei motori delle automobili e dello sforzo di promozione delle energie alternative meno inquinanti e più sostenibili).

3.10. Il ricorso ai Libri verdi e ai Libri bianchi in preparazione di un atto legislativo è sicuramente efficace nel quadro di un dibattito pubblico per raccogliere i pareri delle parti interessate e, più in generale, della società civile organizzata in seno al Comitato o rappresentata dalle ONG europee specializzate. Il legislatore stesso, grazie ad un dibattito interno, ha il tempo di cercare dei compromessi dinamici.

3.11. Il Comitato è invece costretto a constatare che la fretta o l'ideologia possono avere delle conseguenze per dei progetti che finiscono per essere respinti o fortemente modificati, quando invece un approccio meno aggressivo sarebbe potuto sfociare in risultati accettabili per tutte le parti (come è stato il caso della proposta di direttiva «Servizi portuali» elaborato sotto la spinta dell'urgenza dalla Commissione europea uscente, che, all'epoca, non si era data il tempo di procedere a una consultazione e di cercare dei compromessi).

3.12. La crisi attuale dovrebbe indurre alla massima cautela di fronte a certi «luoghi comuni» e ad altri principi d'autorità. Il criterio di convalida in base alla pratica è essenziale per la costruzione di un'esperienza collettiva della VI governata al tempo stesso dalla prudenza e dalla creatività. Questo approccio è opposto a quelli falsamente scientifici come la concezione secondo cui, da un lato, un mercato non regolato sarebbe più efficace di una regolazione adattata volta ad assicurare la trasparenza, ad impedire le derive o le frodi e, dall'altro, qualsiasi aiuto di stato sarebbe negativo di per sé. Una visione realistica ed equilibrata dovrebbe prevalere sulle visioni troppo semplicistiche dell'economia e della finanza.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato ritiene che le valutazioni d'impatto contribuiscano al miglioramento effettivo della legislazione e conferma la sua disponibilità a parteciparvi in tutta l'ampiezza delle sue competenze e dei suoi mezzi materiali ed umani. Si tratta infatti di un obiettivo politico essenziale per garantire la migliore ricezione possibile del diritto comunitario nel diritto nazionale. Occorre assicurarsi che il processo legislativo o normativo, che si tratti quindi di diritto positivo (hard law) o di soft law (strumenti di regolamentazione non vincolanti), possa essere compreso al meglio dai cittadini. Inoltre, le organizzazioni non governative rappresentative devono essere associate ai processi comunitari per la via classica dei questionari.

4.2. Il Comitato è convinto che queste consultazioni debbano essere oggetto di una grande attenzione da parte delle DG, poiché le riserve espresse riguardo ad alcune proposte legislative possono non essere state prese in sufficiente considerazione. Ciò ha a volte provocato dei loro rimaneggiamenti sostanziali, tramite emendamenti «pesanti», se non addirittura la loro bocciatura da parte dell'uno o dell'altro dei legislatori, vale a dire il Consiglio ed il Parlamento, attenti alle reazioni o alle espressioni della società civile. La democrazia partecipativa può permettere di evitare queste situazioni in definitiva molto costose, tanto sul piano politico che di bilancio.

4.3. Il ruolo del legislatore comunitario non potrà che essere valorizzato da un metodo moderno ed efficace di produzione delle norme.

4.4. Concludendo, il Comitato accoglie con compiacimento gli sforzi compiuti ed i mezzi impiegati da anni con l'obiettivo di una migliore legislazione, questione essenziale per un'Unione fondata sul diritto, ed invita la Commissione a perseverare in questi sforzi.

Bruxelles, 22 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) COM(2007) 65 def., febbraio 2007.

(2) Cfr. parere CESE, GU C 204 del 9.8.2008, pag. 9.

(3) COM, maggio 2008, documento di lavoro non numerato (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_fr.htm).

(4) Chevallier J. (1995), L'évaluation législative: un enjeu politique, in Delcamp A. e al., Contrôle parlementaire et évaluation, Parigi, 1995, pag. 15.

(5) Occorrerebbe anche tenere conto delle diverse tragiche esperienze storiche, durante le quali le nozioni di diritto in generale e di diritti della persona in particolare sono state violate in modo incredibilmente efferato.

(6) COM(2002) 276 def., del 5 giugno 2002.

(7) Linee direttrici per le valutazioni d'impatto.

(8) Punto 9.3.4 dell'allegato «Environmental Impact Assessment Model».

(9) Aspetto illustrato dalla consultazione sulla brevettabilità delle invenzioni attuate per mezzo di elaboratori elettronici (documento di consultazione dei servizi della direzione generale Mercato interno e servizi del 19.10.2000).