Quattordicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (1996) /* COM/97/0299 def. */



Gazzetta ufficiale n. C 332 del 03/11/1997 pag. 0001



QUATTORDICESIMA RELAZIONE ANNUALE sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario - 1996 - (97/C 332/01) COM(97) 299 def. INDICE Pagina INTRODUZIONE .......... 8 LO SPAZIO SENZA FRONTIERE 1. Introduzione .......... 19 2. Situazione nei diversi settori .......... 20 2.1. Soppressione delle frontiere fisiche .......... 20 2.1.1. Questioni doganali .......... 20 2.1.1.1. Stato delle comunicazioni dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore delle questioni doganali .......... 21 2.1.2. Libera circolazione dei prodotti agricoli .......... 21 2.2. Soppressione delle frontiere tecniche .......... 21 2.2.1. Libera circolazione delle merci .......... 21 2.2.1.1. Gli articoli 30 e seguenti del trattato CE .......... 21 2.2.1.2. Le norme di prevenzione previste dalla direttiva 83/189/CEE .......... 23 2.2.2. Bilancio relativo allo stato di applicazione delle direttive per settore nel quadro della libera circolazione delle merci .......... 24 2.2.2.1. Derrate alimentari .......... 24 2.2.2.2. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei prodotti alimentari .......... 25 2.2.2.3. Prodotti farmaceutici .......... 25 2.2.2.4. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei prodotti farmaceutici .......... 25 2.2.2.5. Prodotti chimici .......... 26 2.2.2.6. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei prodotti chimici .......... 26 2.2.2.7. Veicoli a motore, trattori, motocicli .......... 26 2.2.2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei veicoli a motore, trattori, motocicli .......... 26 2.2.2.9. Prodotti edilizi .......... 27 2.2.2.10. Beni strumentali (meccanica, elettronica, impianti di protezione individuale, gas, pressione, preimballaggi, metrologia, apparecchi medici e natanti da diporto) .......... 27 2.2.2.11. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei beni strumentali (meccanica, elettronica, impianti di protezione individuale, gas, pressione, preimballaggi, metrologia legale, apparecchi medici e natanti da diporto) .......... 27 2.2.2.12. Responsabilità per danno da prodotti difettosi .......... 28 2.2.3. Libera circolazione delle persone, diritti di stabilimento, diritti elettorali .......... 28 2.2.3.1. Divieto di discriminazioni .......... 28 2.2.3.2. Ingresso e diritto di soggiorno .......... 29 2.2.3.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore del diritto di soggiorno .......... 29 2.2.3.4. Diritto di voto e di eleggibilità .......... 30 2.2.3.5. Accesso al pubblico impiego .......... 30 2.2.3.6. Sicurezza sociale dei lavoratori migranti .......... 30 2.2.3.7. Riconoscimento dei diplomi .......... 31 2.2.3.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore del riconoscimento dei diplomi .......... 32 2.2.3.9. Agenti commerciali autonomi .......... 32 2.2.4. Libera prestazione di servizi .......... 32 2.2.4.1. Servizi audiovisivi .......... 32 2.2.4.2 Telecomunicazioni .......... 33 2.2.4.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore delle telecomunicazioni .......... 34 2.2.4.4. Servizi finanziari .......... 35 2.2.4.5. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei servizi finanziari .......... 37 2.2.5. Libera circolazione dei capitali .......... 37 2.2.6. Diritto delle società .......... 38 2.2.6.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore del diritto delle società .......... 38 2.2.7. Proprietà intellettuale e industriale .......... 38 2.2.7.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore della proprietà industriale e intellettuale .......... 40 2.2.8. Appalti pubblici .......... 40 2.2.8.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nel settore degli appalti pubblici .......... 41 2.3. Soppressione delle frontiere fiscali .......... 41 2.3.1. Imposizione fiscale diretta .......... 41 2.3.1.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dell'imposizione fiscale diretta .......... 43 2.3.2. Imposizione fiscale indiretta .......... 43 2.3.2.1. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dell'imposizione fiscale indiretta .......... 45 PROTEZIONE DEI CONSUMATORI E SICUREZZA DEI PRODOTTI 1. Introduzione .......... 46 2. Situazione nei diversi settori .......... 46 2.1. Prodotti cosmetici .......... 46 2.2. Tessili .......... 46 2.3. Sicurezza e salute .......... 46 2.4. Protezione degli interessi economici .......... 46 2.5. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore della politica dei consumatori e della sicurezza dei prodotti .......... 47 CONCORRENZA 1. Introduzione .......... 47 2. Situazione nei diversi settori .......... 47 2.1. Imprese pubbliche .......... 47 2.2. Monopoli .......... 49 2.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore della politica di concorrenza .......... 49 OCCUPAZIONE E POLITICA SOCIALE 1. Introduzione .......... 49 2. Situazione nei diversi settori .......... 49 2.1. Parità di trattamento tra uomini e donne .......... 49 2.2. Condizioni di lavoro .......... 49 2.3. Sanità e sicurezza sul luogo di lavoro .......... 50 2.4. Sanità pubblica .......... 50 2.5. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dell'occupazione e della politica sociale .......... 50 AGRICOLTURA 1. Introduzione .......... 51 2. Situazione nei diversi settori .......... 51 2.1. Mercati .......... 51 2.2. Armonizzazione .......... 52 2.3. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore agricolo .......... 54 PESCA 1. Introduzione .......... 54 2. Situazione nei diversi settori .......... 55 2.1. Mercati .......... 55 2.2. Risorse .......... 55 2.3. Compatibilità con il diritto comunitario delle normative nazionali in materia di concessione della bandiera alle navi da pesca .......... 55 AMBIENTE 1. Introduzione .......... 55 1.1. Situazione generale .......... 55 1.2. Comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione .......... 56 1.3. Conformità dei provvedimenti nazionali di attuazione .......... 56 1.4. Corretta applicazione delle direttive .......... 57 1.5. Libertà d'accesso all'informazione .......... 58 1.6. Valutazione dell'impatto ambientale .......... 58 1.7. Iniziative da intraprendere .......... 59 2. Situazione nei diversi settori .......... 60 2.1. Aria .......... 60 2.2. Chimica .......... 60 2.3. Acque .......... 61 2.4. Inquinamento acustico .......... 62 2.5. Rifiuti .......... 62 2.6. Natura .......... 63 2.7. Difesa contro le radiazioni .......... 64 2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore ambientale .......... 65 TRASPORTI 1. Introduzione .......... 65 2. Situazione nei diversi settori .......... 66 2.1. Trasporti su strada .......... 66 2.2. Trasporti combinati .......... 66 2.3. Trasporti per via navigabile .......... 66 2.4. Trasporti ferroviari .......... 66 2.5. Trasporti marittimi .......... 67 2.6. Trasporti aerei .......... 68 2.7. Ora legale .......... 68 2.8. Stato di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore dei trasporti .......... 68 ENERGIA 1. Introduzione .......... 68 2. Situazione nei diversi settori .......... 69 2.1. Trasparenza dei prezzi .......... 69 2.2. Mercato interno dell'energia elettrica e del gas naturale .......... 69 2.3. Efficienza energetica .......... 69 2.4. Idrocarburi .......... 69 2.5. Stato della comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore energetico .......... 69 FONDI STRUTTURALI E DIRITTO COMUNITARIO .......... 70 QUESTIONI DI BILANCIO .......... 71 PERSONALE DELLE COMUNITÀ .......... 71 QUESTIONI STATISTICHE .......... 71 ALLEGATI Allegato I: Infrazioni presunte .......... 72 Allegato II: Infrazioni accertate .......... 79 Allegato III: Infrazioni ai trattati, ai regolamenti e alle decisioni .......... 87 Allegato IV: Stato di applicazione delle direttive .......... 100 Allegato V: Sentenze della Corte che non hanno ancora ricevuto esecuzione .......... 193 Allegato VI: Applicazione del diritto comunitario da parte delle autorità giudiziarie nazionali .......... 198 INTRODUZIONE La relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario viene redatta ogni anno dalla Commissione europea dietro richiesta del Parlamento europeo (risoluzione del 9 febbraio 1983) e degli Stati membri (dichiarazione n. 19, punto 2, allegata al trattato firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992). Essa accoglie anche le richieste espresse, in relazione a determinati settori, dal Consiglio europeo e dal Consiglio dei ministri. Come il Parlamento ha già ricordato nella precitata risoluzione del 9 febbraio 1983, «l'applicazione uniforme, piena e simultanea delle norme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri costituisce la condizione fondamentale per l'esistenza di una comunità di diritto» (1). Da qui la particolare importanza che assume il compito di «custode del trattato» che l'articolo 155 del trattato CE ha affidato alla Commissione. Per assolvere questa missione, la Commissione dispone di un mezzo privilegiato: il procedimento per inadempienza degli Stati membri a norma dell'articolo 169 del trattato CE. Nel 1996 il bilancio in fatto di applicazione dell'articolo 169 è stato ampiamente positivo, come lo dimostrano i risultati statistici (soprattutto diminuzione del numero delle denunce), nonché le iniziative prese dalla Commissione per rendere più efficiente il funzionamento della procedura per inadempienza. La Commissione ha adottato una serie di misure al fine di migliorare i suoi metodi di lavoro in modo da rendere più rapida, semplice e trasparente la gestione dei procedimenti in parola. Le misure previste dalla Commissione per l'insieme dei servizi sono state coadiuvate da azioni più specifiche sia nel settore del mercato interno [comunicazione alla Commissione sull'impatto e l'efficienza del mercato interno (2)], sia in quello dell'ambiente [comunicazione della Commissione sull'attuazione della normativa comunitaria in materia ambientale (3)]. I miglioramenti apportati hanno già fatto sentire i loro effetti positivi sui risultati statistici dell'anno scorso, soprattutto per quanto riguarda il numero di decisioni notificate agli Stati membri. Dall'analisi dei risultati emergono quattro grandi tendenze: - il numero di decisioni di messa in mora o di parere motivato notificate agli Stati membri è in netto aumento; - il numero di denunce è in diminuzione del 15 %. Questo evento - già constatato nella tredicesima relazione annuale - subentra a un periodo di stabilità del numero delle denunce. Già nella tredicesima relazione annuale si è cercato di spiegare il fenomeno. Tenuto conto tuttavia dell'ampiezza della diminuzione osservata nel 1996 occorre approfondire il caso; - il numero di archiviazioni si mantiene a un livello elevato; - l'attività delle riunioni «pacchetto» e degli incontri «direttive» è sostenuta. In questo contesto statistico, lo stato di recepimento delle direttive merita di essere commentato in modo particolare. Nel corso del 1996 si è osservato un leggero miglioramento dell'aliquota di recepimento dei provvedimenti nazionali di attuazione. La Commissione non solo si sforza di migliorare i propri metodi di lavoro, ma intende anche avvalersi appieno di tutti i diritti ad essa riconosciuti dai trattati. È per questo motivo che ha adottato una comunicazione sull'attuazione dell'articolo 171, paragrafo 2, secondo comma del trattato CE (4), nonché un metodo di calcolo della sanzione pecuniaria prevista dallo stesso articolo (5), il che le ha consentito di procedere nel gennaio del 1997 alle prime applicazioni concrete di questa nuova disposizione introdotta dal trattato di Maastricht. La Commissione ha tenuto infine a facilitare, nel rigoroso rispetto delle competenze di ciascuno, il lavoro del mediatore europeo, nel contesto delle prime inchieste sulla gestione delle procedure di infrazione ad opera della Commissione. Nell'introduzione si prenderanno quindi in esame i seguenti punti: I. Le misure per migliorare la procedura di infrazione II. Le tendenze statistiche per l'anno 1996 III. Lo stato dell'attuazione delle direttive nel 1996 IV. L'attuazione dell'articolo 171, paragrafo 2, comma 2 del trattato CE V. Le prime inchieste del mediatore europeo sui dossier d'infrazione I. LE MISURE PER MIGLIORARE LA PROCEDURA DI INFRAZIONE Qual è ideata dal trattato, la procedura per inadempienza offre allo Stato membro di cui trattasi la possibilità di regolarizzare la propria posizione prima che venga avviato il procedimento contenzioso propriamente detto. Il ricorso dinanzi alla Corte è necessariamente preceduto da almeno due tappe precontenziose (messa in mora e parere motivato) le quali richiedono obbligatoriamente una decisione della Commissione. Questa procedura per tappe consente di evitare la fase contenziosa in oltre l'80 % dei casi (6), ma essa è intrinsecamente lunga. Se la Commissione deve sforzarsi per ottenere una regolarizzazione, essa non può comunque accettarla a qualsiasi prezzo. Essa non può accettare termini di risposta esageratamente lunghi o addirittura mezzi dilatori o silenzi da parte degli Stati membri; è inoltre suo compito vigilare a che la durata dell'istruzione dei dossier sia limitata. Nell'intento di rendere la procedura d'infrazione più efficace, la Commissione ha già migliorato a più riprese i propri metodi di lavoro e, da ultimo, nel 1993. L'allungamento dei termini, la complessità o l'inadeguatezza di alcune procedure interne, l'eccessiva riservatezza che circonda la stessa procedura, nonché le reiterate richieste del Parlamento per maggiore rapidità e trasparenza (7), postulano sensibili miglioramenti su tre punti: - l'accelerazione dell'istruzione dei dossier (A); - la semplificazione delle norme di procedura interne (B); - la trasparenza delle decisioni della Commissione in materia d'infrazioni (C). A. L'accelerazione dell'istruzione dei dossier Come aveva richiesto il Parlamento europeo nella risoluzione sulla dodicesima relazione annuale (8), la Commissione ha adottato un certo numero di misure interne, di cui tre vanno sottolineate: la definizione delle priorità nel trattamento delle denunce [i)]; il rispetto più rigoroso dei termini di avvio della procedura o di archiviazione [ii)] e una maggiore rapidità nella preparazione dei pareri motivati [iii)]. i) Nel contesto dell'articolo 169, qualsiasi denuncia è registrata e sottoposta all'esame dei servizi competenti, quale che sia la gravità dei fatti o della violazione del diritto comunitario che essa segnala e indipendentemente dal fatto che presenti o meno «un interesse comunitario». La Commissione ha inoltre stabilito un certo numero di priorità nell'istruzione delle denunce, dal momento che alcune infrazioni possono trovare soluzione al di fuori del procedimento ex articolo 169, ad esempio attraverso adeguate «démarche» presso le autorità degli Stati membri. Si tratta delle seguenti priorità: - le infrazioni che causano il maggiore pregiudizio all'ordinamento giuridico comunitario: ossia la mancata attuazione di direttive ovvero la mancanza di conformità delle norme interne al diritto comunitario; - i casi orizzontali di inadeguata applicazione, soprattutto allorché essi siano individuati a partire da una serie di denunce puntuali presentate da privati; - le infrazioni che arrecano gravi pregiudizi agli interessi che la normativa violata intende proteggere; - i casi d'infrazione legati al cofinanziamento comunitario. Gli altri dossier, considerati come non prioritari, non sono per questo destinati all'oblio. ii) Per consentire la rapida istruzione dei dossier d'infrazione, la Commissione ha voluto che si rispettassero alcuni termini interni. Si è quindi stabilito che qualsiasi dossier di presunta infrazione deve formare oggetto, entro il termine di un anno a decorrere dalla registrazione, di una decisione che avvia il procedimento (messa in mora) ovvero di una decisione che ne dispone l'archiviazione. Il rispetto rigoroso di questi termini è molto delicato allorquando i negoziati siano in corso con lo Stato membro in causa, ovvero allorché quest'ultimo annunci l'imminente adozione di un provvedimento. Anche se la Commissione ammette deroghe al termine annuale quando ritiene per certo che lo Stato membro regolarizzerà la propria posizione, non per questo la sua azione manca di rigore: la credibilità dell'azione va di pari passo con la rapidità con cui è presa la decisione. In questa prospettiva, la messa in mora potrà anche essere decisa più rapidamente, in quanto essa non segna il termine dei contatti con lo Stato membro, ma rappresenta soltanto un momento privilegiato del negoziato. Quella che in pratica è designata con i termini «messa in mora» costituisce letteralmente, con riguardo al disposto dell'articolo 169 del trattato CE, la richiesta di conoscere le osservazioni dello Stato membro («dopo aver posto lo Stato membro in condizioni di presentare le sue osservazioni»). Si è quindi ritenuto opportuno ridare alla messa in mora il suo vero senso: non si tratta di condannare di già lo Stato membro con la notificazione della messa in mora, bensì di offrire allo stesso la possibilità di spiegarsi. Attraverso questo atto, la Commissione segue due obiettivi: rispettare rigorosamente il principio del contraddittorio e facilitare la regolarizzazione ad opera dello Stato membro prima che venga adita la Corte di giustizia. La Commissione restituisce quindi alla messa in mora la sua vera funzione: permettere che si stabilisca un dialogo con lo Stato membro nel rispetto dei diritti di quest'ultimo e aprire lo stesso dialogo al più presto possibile. iii) La Commissione ha preso le misure necessarie affinché, a decorrere dal 1997, il testo dei pareri motivati sia già pronto ancor prima delle decisioni in merito. Lo Stato membro di cui trattasi potrà prendere quindi conoscenza del parere motivato poco tempo dopo essere stato informato della decisione, mentre finora un intervallo di più mesi poteva separare la decisione della notificazione dal testo del parere motivato. B. La semplificazione delle norme di procedura Semplificare le regole di procedura nel trattamento delle infrazioni significa alleggerire il lavoro d'istruzione condotto dai servizi, nonché il lavoro di preparazione delle deliberazioni del collegio, facendo al tempo stesso fronte al volume dei dossier da trattare. Citiamo a titolo di esempio il ricorso sempre più frequente alla procedura semplificata di archiviazione che consente di archiviare i dossier di presunte infrazioni senza che sia necessario seguire tutte le tappe previste per le altre archiviazioni. L'archiviazione semplificata è decisa previo accordo del servizio giuridico. L'archiviazione semplificata è ammessa soltanto nel caso di dossier in cui la denuncia manchi di oggetto o sia manifestamente infondata o manchino le prove a sostegno dei fatti denunciati, ovvero quando lo stesso denunziante non dà più sue notizie. C. Una maggiore trasparenza delle decisioni prese dalla Commissione L'evoluzione delle mentalità in fatto di trasparenza, la volontà della Commissione di rendere più chiari i propri interventi, nonché le reiterate richieste del Parlamento in tal senso (9), hanno indotto la Commissione a rivedere le regole di pubblicità in materia d'infrazioni. Nel caso delle decisioni di inviare pareri motivati o di adire la Corte, la pubblicità è la regola, nel senso che, salvo decisione contraria della Commissione, si potrà sempre diramare un comunicato senza attendere che venga formulato il parere motivato o venga presentata l'istanza introduttiva del ricorso. Prima che il comunicato venga diramato lo Stato membro in questione deve riceverne copia. Prima del 1996 i comunicati stampa della Commissione aventi ad oggetto decisioni prese in materia di infrazioni erano eccezionali. La nuova politica attualmente in corso ha già dato risultati apprezzabili giacché, per l'anno 1996, il numero di comunicati stampa diramati dalla Commissione nel solo campo del mercato interno è di 32. Le cifre relative ad altri settori sono le seguenti: 19 nel campo dell'ambiente, 2 in quello dei trasporti e 1 nel campo sociale. Molti di questi comunicati sono stati ripresi sia dalla stampa internazionale che da quella locale. Si fa inoltre rilevare che la maggior parte dei comunicati verte su diverse infrazioni e che alcuni di essi riguardano decisioni di archiviazione. Per contro, le regole non sono state modificate per quanto riguarda la messa in mora: il principio della riservatezza è preminente salvo per la messa in mora basata sull'articolo 171 del trattato e quella relativa alla mancata comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive. Negli altri casi occorre quindi un'apposita decisione della Commissione che autorizzi espressamente la diramazione del comunicato stampa. La messa in mora non esprime mai la posizione definitiva della Commissione ma - come abbiamo già visto - è unicamente destinata a permettere allo Stato membro di regolarizzare la propria situazione. È comunque pacifico che il testo delle decisioni prese dalla Commissione in materia di infrazioni è riservatissimo. II. LE TENDENZE STATISTICHE DELL'ANNO 1996 Dall'analisi delle statistiche per l'anno 1996 in fatto di trattamento delle infrazioni scaturisce un bilancio positivo. Si noterà in particolare che il numero delle denunce è in declino. Ne emergono quattro grandi tendenze: - diminuzione del numero delle denunce, dei casi segnalati dai parlamentari e dei casi accertati d'ufficio (A); - persistenza di un numero elevato di archiviazioni (B); - forte aumento delle decisioni di messa in mora e di parere motivato trasmesse dalla Commissione agli Stati membri (C); - sostenuta attività per quanto riguarda le riunioni «pacchetto» e le missioni «direttive» (D). A. Diminuzione del numero delle denunce, dei casi segnalati dai parlamentari e dei casi accertati d'ufficio Il numero delle denunce è passato da 955 nel 1995 a 819 nel 1996, ossia una diminuzione del 14 %. La tendenza al ribasso del numero di denunce è iniziata nel 1995 (rispetto al 1994 il numero delle denunce era dell'ordine di 1 145, ossia una diminuzione del 19,8 %). Il numero di casi accertati d'ufficio è diminuito del 13 %, passando da 297 a 257. Si tratta qui di un'inversione di tendenza. La cifra di 1 076 (819 nuove denunce +257 nuovi casi accertati d'ufficio nel 1996) riflette una realtà contrastata. Il numero di denunce e di casi accertati d'ufficio è in forte aumento con riguardo all'Austria (+15,5 %), la Finlandia (+17,8 %), il Regno Unito (+82 %) (10). È per contro in diminuzione o in forte calo per quanto riguarda l'Italia (- 1,4 %), la Svezia (- 3,8 %), la Danimarca (- 8,4 %), la Germania (- 9,4 %), il Belgio (- 28,8 %), il Portogallo (- 30,8 %), la Francia (- 31,5 %) (11), la Spagna (- 32,7 %) (12), l'Irlanda (- 34 %), il Lussemburgo (- 36 %), i Paesi Bassi (- 41,6 %), la Grecia (- 41,7 %). Dall'esame delle cifre per settore emerge una sensibile diminuzione del numero di denunce e di casi accertati d'ufficio con riguardo al settore ambientale (207, di cui oltre un quarto riguarda la Spagna, contro 265, ossia - 27 %) e una lieve diminuzione nel campo del mercato interno (483 contro 512, ossia - 5,3 %). La flessione persegue nel settore delle dogane e della fiscalità indiretta (44 contro 62, ossia - 29 %) e in quello dell'agricoltura (136 contro 159, ossia un calo di - 15,5 %). Quanto al settore dei trasporti, la diminuzione costituisce un'inversione di tendenza rispetto all'aumento accertato negli anni precedenti: dopo un forte aumento registrato nel 1995 (82 contro 48 l'anno precedente), il numero delle denunce e dei casi accertati d'ufficio è in diminuzione: 53 (ossia - 35,5 %). L'interpretazione delle cifre anzidette è ardua; già nella tredicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario la Commissione aveva formulato alcune ipotesi. - La diminuzione del numero delle denunce La diminuzione del numero delle nuove infrazioni segnalate è dovuta a diversi motivi, di cui alcuni costituiscono segni incoraggianti che meritano di essere sottolineati: - si avrebbe un effettivo miglioramento nell'applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri, come dimostrerebbe la diminuzione simultanea delle denunce e dei casi accertati d'ufficio; - si avrebbe un miglioramento del controllo dell'applicazione del diritto comunitario negli stessi Stati membri ad opera delle giurisdizioni nazionali. Al fenomeno contribuirebbe il fatto che nel 1991 la Corte di giustizia ha riconosciuto nuovi diritti al singolo privato che si avvalga del diritto comunitario (azione che eccepisce la responsabilità dello Stato membro che non rispetta il diritto comunitario); - alla Commissione verrebbero segnalate soltanto le infrazioni che rientrano effettivamente nella sua sfera di competenza; - dopo la scadenza del 31 dicembre 1992, l'attività legislativa dell'Unione ha cambiato ritmo: i principali testi necessari all'instaurazione del mercato unico sono già stati adottati e la Comunità è entrata nel periodo di consolidamento e di gestione di quanto si è già acquisito. È indubbio che la relativa diminuzione del numero di nuovi testi comunitari - già constatata da diversi anni - porterà, a termine, sia alla diminuzione delle operazioni di conformità al diritto comunitario, sia alla diminuzione delle infrazioni potenziali; - la diminuzione potrebbe anche spiegarsi con un motivo di ordine tecnico: prima di chiedere al Segretariato generale che una missiva venga registrata come denuncia, alcuni servizi procedono al primo scambio di lettere con il mittente per assicurarsi che la domanda presenti tutte le caratteristiche di una denuncia ai sensi del procedimento di cui all'articolo 169. È questo in particolare il caso allorché la lettera iniziale non è sufficientemente esplicita. Questo maggior rigore dei servizi nella qualificazione delle denunce ha quindi potuto incidere sul numero complessivo dei casi registrati. La flessione del numero di nuovi fascicoli potrebbe essere anche dovuta a fenomeni più preoccupanti: - i denunzianti potenziali tenderebbero a ricorrere sempre meno alla procedura per inadempienza, considerata eccessivamente lenta e non suscettibile di modificare la loro situazione giuridica: gli effetti limitati di questa procedura (che consente soltanto l'accertamento dell'inadempienza da parte della Corte di giustizia senza la possibilità di ottenere il risarcimento dei danni come farebbe una giurisdizione ordinaria) avrebbero un impatto dissuasivo sugli autori potenziali di denunce; - il diritto comunitario non è molto conosciuto: sarebbe infatti ampiamente sconosciuto o insufficientemente conosciuto dal cittadino comunitario. Prova ne sia il lieve aumento del numero delle domande di pronunzia pregiudiziale proposte dinanzi alla Corte; - nella risoluzione sulla tredicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario il Parlamento si è già soffermato sul fenomeno anzidetto: «[Il Parlamento] è preoccupato dello scarso entusiasmo dell'opinione pubblica nei confronti della costruzione europea e ritiene che questo fenomeno potrebbe essere dovuto sia all'assenza di adeguate informazioni, sia all'adozione di atti che talvolta si allontanano dalle preoccupazioni dei cittadini» (13); - quanto al settore ambientale è da sottolineare che la flessione del numero delle denunce «non riflette comunque un miglioramento delle performance ambientali» (14). È qui inutile perdersi in congetture o in scenari inverificabili: il fatto è che la Commissione vuole fare dell'Europa un'«Europa dei cittadini» e sarà sempre a disposizione delle parti in causa. La Commissione è in ogni caso sempre considerata capace di risolvere una situazione individuale ed è vista come una «supergiurisdizione comunitaria», mentre la procedura di cui all'articolo 169 avrebbe la semplice funzione di indurre uno Stato membro a ripristinare una situazione conforme al diritto comunitario. Non si deve dimenticare che il cittadino dell'Unione può invocare dinanzi a una giurisdizione nazionale il diritto comunitario e fare così riconoscere i diritti che da questo gli derivano. L'allegato VI traccia un bilancio dell'azione delle giurisdizioni nazionali in questo campo. Sussiste quindi un fossato tra ciò che la Commissione potrebbe fare e ciò che i cittadini si attendono dalla stessa. È questa incomprensione del ruolo della Commissione da parte dell'opinione pubblica che spiega forse la relativa diminuzione del numero di segnalazioni d'infrazioni. Per rimediare alla situazione la Commissione deve maggiormente esplicitare il suo ruolo nelle procedure d'infrazione. Va in questo senso la prossima pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del nuovo formulario per la presentazione delle denunce in quanto fornirà l'occasione di precisare i diversi mezzi di diritto di cui il cittadino dispone: da un lato, il ricorso al giudice nazionale, dall'altro, la procedura comunitaria per inadempienza. In relazione a quest'ultima, la Commissione dimostrerà che si sta adoperando per renderla più rapida e trasparente nonché, grazie tra l'altro all'effetto dissuasivo delle proposte di sanzione ex articolo 171, più efficace. - La diminuzione del numero dei casi segnalati dai parlamentari europei Il numero dei casi direttamente registrati in seguito a interrogazioni parlamentari è anche in diminuzione (20 nel 1996 contro 34 nel 1995). Tra i casi segnalati da parlamentari europei, 5 riguardano i pubblici appalti e 4 gli ostacoli alla libera circolazione delle merci. Anche attraverso le petizioni si è fatto luogo nel 1996 alla registrazione di nuovi casi d'infrazione. Citiamo a titolo d'esempio le condizioni di accesso alle università francesi o le tasse d'iscrizione riscosse dal «General Medical Council» (15). Come la Commissione ha già sottolineato nella tredicesima relazione annuale, le cifre anzidette devono essere interpretate con precauzione: a prescindere dalle cifre summenzionate, i parlamentari potrebbero segnalare casi d'infrazione che sono stati già accertati dai servizi della Commissione ovvero aver fatto l'oggetto di una denuncia già registrata. - La diminuzione del numero dei casi accertati d'ufficio La diminuzione del numero dei casi accertati d'ufficio si spiega anzitutto con il fatto che i servizi della Commissione si avvalgono sempre più dei contatti diretti con gli Stati membri per ottenere la regolarizzazione di lievi infrazioni, evitando quindi qualsiasi procedimento d'infrazione. A titolo di esempio, ove il servizio constati la mancata notifica di una norma tecnica, esso tenterà di ottenerne la notifica, e applicherà la procedura del «caso accertato d'ufficio» soltanto ove lo Stato membro in questione vi opponga il proprio rifiuto, ovvero nel caso di litigio con lo stesso. La diminuzione in questione è inoltre da ricondursi alla volontà della Commissione di istruire i dossier d'infrazione entro termini ragionevoli e, quindi, di privilegiare il trattamento dei dossier in corso, in luogo dell'apertura di nuovi casi accertati d'ufficio. B. La persistenza di un numero elevato di archiviazioni Nella risoluzione sulla tredicesima relazione annuale, il Parlamento chiedeva alla Commissione di fare prova di trasparenza sui motivi per i quali essa si astiene dall'agire (16). Il numero dei fascicoli archiviati è passato da 2 043 nel 1995 a 1 771 nel 1996, ossia un calo del 14 %. I motivi dell'archiviazione variano a seconda dei casi. Il numero delle archiviazioni di fascicoli d'infrazioni «accertate», ossia in cui la messa in mora è decisa e inviata allo Stato membro, era dell'ordine di 1 344 nel 1995. Nel 1996 lo stesso numero è passato a 877, ossia una riduzione del 34 %. Questi dati sono generalmente il segno che gli Stati membri hanno provveduto a regolarizzare un'infrazione che la Commissione aveva già qualificato come tale, senza escludere il caso in cui gli Stati membri hanno convinto la Commissione del loro buon diritto. Sembra quindi che nel 1996 sia stato più difficile ottenere dagli Stati membri la regolarizzazione rispetto agli anni precedenti. Il leggero aumento del numero dei ricorsi presentati dinanzi alla Corte va nello stesso senso (93 istanze introduttive contro 72 nel 1995). Le archiviazioni delle infrazioni accertate devono essere distinte dalle 874 archiviazioni di fascicoli di infrazioni presunte: denunce o casi accertati d'ufficio. Il forte aumento dell'archiviazione dei fascicoli d'infrazione è indubbiamente dovuto alla rigorosa applicazione del termine di un anno tra la registrazione del fascicolo e la prima decisione sul merito: numerosi fascicoli sono stati archiviati per il fatto che la Commissione non ha potuto provare l'esistenza dell'infrazione entro il termine di un anno. C. Forte aumento del numero delle decisioni di messa in mora e dei pareri notificati agli Stati membri, nonché dei ricorsi proposti dinanzi alla Corte Nel 1996 la Commissione ha proceduto alla notifica di 1 587 decisioni di messa in mora o di parere motivato e ha adito la Corte di giustizia presentando 93 nuovi ricorsi, il che costituisce un record storico. L'aumento è dovuto essenzialmente ai pareri motivati. Nel 1996 la Commissione ha inviato 435 pareri motivati, contro 194 nel 1995, ossia un aumento del 224 %. Le misure di accelerazione delle procedure, già adottate nel 1996, cominciano a dare i loro frutti. Il ritardo registrato negli anni precedenti è stato, in parte, recuperato, e il numero dei pareri motivati in attesa di notifica («pareri motivati esecuzione senza indugio») è in forte diminuzione. Il numero di messe in mora notificate nel corso del 1996 è in leggero aumento, ossia del 9 % (passando da 1 044 a 1 142). Ciò si spiega quasi certamente con le nuove istruzioni impartite dalla Commissione invitando i servizi a proporre più rapidamente la messa in mora non appena dispongano di sufficienti presunzioni e di conservare alla stessa messa in mora la natura di «richiesta di osservazioni». Il numero di nuove istanze introduttive presentate alla Corte è passato da 72 nel 1995 a 93 nel 1996. Le decisioni di messa in mora, di parere motivato o di ricorso dinanzi alla Corte sono in massima parte da ricondursi alla mancata trasmissione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive, come emerge dalla tabella 2.2 più appresso. Il punto III è appunto dedicato allo stato del recepimento delle direttive comunitarie nel 1996. D. Attività sostenuta per quanto riguarda le riunioni «pacchetto» e gli incontri «direttive» Nel proprio parere sulla tredicesima relazione annuale, la commissione per le petizioni del Parlamento ha formulato alcune osservazioni sulle riunioni «pacchetto» (17): la Commissione ha quindi ritenuto necessario rendere conto di queste attività per il 1996. i) Le riunioni «pacchetto» interessano principalmente - ma non esclusivamente - il mercato interno e l'ambiente. Per quanto riguarda gli ostacoli alla libera circolazione delle merci si sono avute riunioni «pacchetto» con otto Stati membri: Paesi Bassi, Austria, Germania, Spagna, Francia, Grecia, Regno Unito, Portogallo. Sulle 172 infrazioni discusse con gli Stati membri si è potuta trovare una soluzione in 73 casi, ossia nel 42 % di essi. ii) In funzione del fabbisogno la Commissione organizza ogni anno numerosi incontri «direttive» negli Stati membri, il cui principale obiettivo è di esaminare con le autorità competenti sia la situazione in fatto di comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive nei settori in cui queste ultime sono state emanate, sia l'esame dei casi di mancata conformità della normativa nazionale al diritto comunitario. Tra gli incontri del genere avutisi in diversi Stati membri nel 1996 merita sottolineare più particolarmente quelli organizzati nei tre nuovi Stati membri, incontri che si sono dimostrati particolarmente fecondi grazie alla buona collaborazione delle autorità nazionali. Al tempo stesso essi hanno contribuito al netto miglioramento del tasso di recepimento delle direttive nei tre Stati anzidetti. III. STATO DELL'ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE NEL 1996 A. La comunicazione dei provvedimenti di attuazione Il numero di procedimenti d'infrazione promossi nel 1996 per la mancata comunicazione dei provvedimenti di attuazione è aumentato sensibilmente rispetto al 1995 (1 057 contro 799). La tabella qui appresso offre un quadro generale dello stato delle comunicazioni dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili al 31 dicembre 1996. Da notare che il numero di nuove direttive entrate in vigore nel corso del 1996 è inferiore a quello dell'anno precedente. Inoltre, per i motivi esposti più sopra (18), nel corso dello stesso anno considerato si sono sentiti gli effetti della meno intensa attività della Comunità in fatto di nuova legislazione. >SPAZIO PER TABELLA> Al 31 dicembre 1996 gli Stati membri avevano in media trasmesso il 92,8 % dei provvedimenti nazionali di esecuzione, necessari per dare attuazione all'insieme delle direttive comunitarie già applicabili, cifra che è comunque superiore a quella registrata nel 1995 (90,7 %). Le performance dei singoli Stati membri sono talvolta molto diverse. Da sottolineare lo spettacolare miglioramento del tasso di comunicazione dei provvedimenti nazionali di esecuzione da parte della Finlandia, che passa da 70,5 a 80,93 %, nonché della Svezia che migliora ancora la propria posizione (passando dal sesto al quinto posto), appena due anni dopo l'adesione. Come si è sottolineato nella tredicesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario queste elevate percentuali dissimulano una realtà contrastata. È giocoforza constatare che, in alcuni settori, anche nel caso di direttive spesso lontane nel tempo, la percentuale delle comunicazioni non migliora che lentamente. È que- sto in particolare il caso dei pubblici appalti (19). Può anche accadere che la stessa aliquota sia in diminuzione tenuto conto del mancato recepimento di direttive adottate recentemente (20). In altri settori i miglioramenti sono sensibili. Al riguardo è ad esempio eloquente la comparazione tra lo stato delle comunicazioni dei provvedimenti nazionali di attuazione delle direttive applicabili nel settore del reciproco riconoscimento dei diplomi nel 1995 e nel 1996 (21). Da sottolineare infine che in numerosi settori e, segnatamente, in quello della politica dei consumatori, la maggior parte degli Stati membri adotta i provvedimenti nazionali di attuazione dopo la scadenza del termine fissato a tal fine (22). B. La conformità dei provvedimenti di attuazione È indubbio che la qualità del recepimento è importante quanto il recepimento stesso. Merita sottolineare quanto siano utili, in numerosi settori, le riunioni «pacchetto» per rimuovere i casi di mancata conformità (23). Da rilevare al riguardo che il controllo della conformità dei provvedimenti nazionali sarebbe facilitato qualora tutti gli Stati membri trasmettessero alla Commissione delle tabelle di concordanza fra le disposizioni nazionali e le corrispondenti disposizioni comunitarie (24). C. L'applicazione dei provvedimenti di attuazione I principali casi di inadeguata applicazione negli Stati membri di normative nazionali conformi al diritto comunitario sono illustrati nelle parti settoriali qui appresso. Per fare un esempio di settore in cui vi sono stati numerosi casi di inadeguata applicazione citiamo l'applicazione delle direttive che facilitano il reciproco riconoscimento dei diplomi a fini professionali, nonché le restrizioni contrarie agli articoli 52 e 59 del trattato. In questo campo la Commissione ha ricevuto nel 1996 una trentina di denunce (25). IV. L'ATTUAZIONE DELL'ARTICOLO 171, PARAGRAFO 2, SECONDO COMMA DEL TRATTATO CE A norma dell'articolo 171, paragrafo 2, secondo comma, relativo ai ricorsi proposti dalla Commissione dinanzi alla Corte di giustizia contro gli Stati membri che violino il diritto comunitario, «Qualora lo Stato membro non abbia preso entro il termine fissato dalla Commissione i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte comporta, la Commissione può adire la Corte di giustizia. In questa azione essa precisa l'importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che consideri adeguato alle circostanze. La Corte di giustizia, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.» In molteplici campi la Commissione ha il potere di decidere sanzioni pecuniarie, sotto controllo della Corte. Nella fattispecie la Commissione ha un potere di proposta che gli autori del trattato sull'Unione europea non hanno voluto dettagliare. Si stabilisce soltanto che l'importo della penalità deve essere «adeguato alle circostanze». Ne consegue che la Commissione non poteva attuare questa nuova disposizione del trattato senza fissarsi delle precise linee di condotta e senza far conoscere in modo trasparente agli Stati membri i criteri e le modalità di calcolo di cui essa intende avvalersi per proporre una sanzione pecuniaria contro uno Stato membro nel contesto di una «inadempienza su inadempienza». A più riprese il Parlamento ha incitato la Commissione a provvedere all'attuazione dell'articolo 171 e a proporre delle sanzioni pecuniarie alla Corte di giustizia (26). La Commissione ha proceduto in due tappe. Nella prima ha adottato una comunicazione sull'attuazione dell'articolo 171 del trattato (27) e nella seconda un metodo di calcolo (28) per le sanzioni che essa proporrà alla Corte in applicazione dell'articolo anzidetto. Le osservazioni che seguono rispondono al desiderio espresso dal relatore parlamentare sulla tredicesima relazione annuale (29) nel senso di riassumere brevemente questi due documenti, fermo restando che si può sempre consultare l'originale. A. La comunicazione del 6 luglio 1996 Con questa comunicazione la Commissione voleva rendere pubblici «i criteri che essa conta applicare per chiedere alla Corte l'imposizione di sanzioni pecuniarie», nella convinzione che questi stessi criteri saranno precisati e affinati man mano che l'articolo 171, paragrafo 2, comma 2 troverà concreta applicazione. Sappiamo che la Commissione dispone di un potere discrezionale per decidere di adire la Corte di giustizia in caso di inadempienza ai sensi dell'articolo 171. Ove ricorra alla Corte, la Commissione deve pronunciarsi sulla sanzione, anche se può astenersi dal chiedere la comminazione della sanzione, purché giustifichi questa presa di posizione La fissazione dell'importo della sanzione persegue uno scopo ben preciso: «assicurare l'applicazione effettiva del diritto comunitario» (30) e «pervenire il più rapidamente possibile al ripristino della conformità» (31). È per questo motivo che la Commissione ha deciso di privilegiare la penalità di mora, considerata come lo strumento più idoneo per conseguire l'obiettivo anzidetto. La penalità di mora è la somma dovuta dallo Stato membro per ogni giorno di ritardo, a decorrere dal giorno in cui la sentenza gli è stata notificata fino al giorno in cui porrà fine all'infrazione. L'importo giornaliero deve essere calcolato in funzione di tre criteri fondamentali (32): - la gravità dell'infrazione; - la durata della stessa; - la necessità che la sanzione abbia effetti dissuasivi per evitare recidive. L'infrazione è per definizione sempre della stessa natura in quanto consiste nella mancata esecuzione di una sentenza della Corte. La mancata esecuzione è sempre da considerarsi una «grave inadempienza» (33). Tuttavia, nel fissare l'importo della sanzione pecuniaria occorre tener conto non soltanto della mancata esecuzione in quanto tale, ma anche della gravità dell'infrazione che ha dato luogo alla prima sentenza della Corte di giustizia. La gravità si misura alla luce di due parametri: l'importanza delle disposizioni comunitarie oggetto dell'infrazione e le conseguenze dell'infrazione stessa sugli interessi generali e particolari (34). Affinché la sanzione sia efficace occorre che venga fissata a un livello adeguato, esclusa restando l'imposizione di sanzioni puramente simboliche. B. Il metodo dell'8 gennaio 1997 Basandosi sui principi enunciati nella comunicazione anzidetta, la Commissione ha adottato un metodo di calcolo applicabile uniformemente all'insieme dei suoi servizi in modo da poter formulare concrete proposte secondo un metodo prevedibile e trasparente. Benché sia stato adottato formalmente l'8 gennaio 1997 (35) il metodo in parola è inseparabile dalla comunicazione summenzionata. Secondo il metodo in esame la sanzione si calcola a partire da un forfait di base uniforme - fissato a 500 ECU per giorno di ritardo - che sancisce la violazione del principio di legalità e del monopolio della giurisdizione della Corte che informa tutte le cause ex 171. Il forfait è corredato di due coefficienti moltiplicatori, di cui il primo tiene conto della gravità dell'infrazione e il secondo della durata della stessa. Il primo aggiunge al forfait di base un coefficiente pari a 1 minimo e 20 massimo. Il secondo aggiunge al forfait un coefficiente pari a 1 minimo e 3 massimo. Per rendere la sanzione dissuasiva, il prodotto ottenuto è moltiplicato per un «fattore n» che è funzione della capacità finanziaria di ciascuno Stato membro (espressa dal rispettivo PIL) e del numero di voti di cui dispone in sede di Consiglio. Questo fattore è pari a 1 per il Lussemburgo e a 26,4 per la Germania. Di conseguenza, nel caso che la Commissione consideri massima la gravità e la durata dell'infrazione, la penalità giornaliera proposta dalla stessa oscillerebbe tra 30 000 ECU per il Lussemburgo e 791 293 ECU per la Germania. Da notare che, tenuto conto dei principi di certezza giuridica e di irretroattività del diritto, le sanzioni pecuniarie sono proponibili soltanto nei casi di mancata esecuzione successiva al 1° novembre 1993, data dell'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea (36). Tenuto conto dei tempi della procedura precontenziosa (messa in mora ex 171 e parere motivato ex 171), solo di recente alcuni dossier sono da considerarsi «maturi» per sanzioni finanziarie. La Commissione si è quindi dotata di un metodo affidabile, equo e trasparente che le ha consentito in data 29 gennaio 1997 (37) di proporre concrete sanzioni in dossier che interessano due Stati membri. Da sottolineare fin d'ora che alcuni di questi dossier sono stati o stanno per essere regolarizzati e che la Corte non si è ancora pronunciata o non è stata addirittura ancora adita. L'allegato V qui appresso consente di individuare tutti i procedimenti ex articolo 171 in corso, di cui 10 sono allo stadio del parere motivato e 5 allo stadio del ricorso dinanzi alla Corte. Nelle future richieste presentate alla Corte in ordine ai dossier anzidetti saranno formulate osservazioni in merito alla proposta di sanzioni. V. LE PRIME INCHIESTE DEL MEDIATORE EUROPEO SU CASI D'INFRAZIONE È nel corso del 1996 che il mediatore europeo ha proceduto alle prime inchieste attinenti a procedimenti d'infrazione. Posto in essere con decisione del Parlamento europeo del 12 luglio 1995 (38), l'istituto del mediatore è entrato nella fase operativa. Il suo principale compito è di «trattare casi specifici di cattiva amministrazione; [egli] deve provvedere mezzi efficaci per riparare torti subiti dai cittadini che hanno visto denegati i loro diritti o che non hanno ricevuto un trattamento amministrativo corretto da parte di istituzioni od organi comunitari» (39). La Commissione intende cooperare con questo nuovo organo comunitario e facilitarne il lavoro come emerge dall'esempio qui appresso: in esito all'esame di un dossier sull'ambiente il mediatore ha escluso che si fosse in presenza di cattiva amministrazione imputabile alla Commissione. Ha comunque sollevato la questione di stabilire se il denunziante non debba essere consultato non appena il servizio capofila decida l'archiviazione del dossier e prima che la decisione in merito sia adottata formalmente. Ha quindi biasimato la Commissione per aver pubblicato la propria decisione sotto forma di comunicato stampa prima di informarne le parti in causa. La Commissione ha, da allora, modificato il proprio comportamento su questo punto. Il 1996 si è quindi rivelato un anno fecondo per quanto attiene al controllo dell'applicazione del diritto comunitario. Nelle sue precedenti relazioni annuali sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario la Commissione ha insistito sulla necessità di accelerare i procedimenti, sulla necessità di imprimere maggiore trasparenza ai propri interventi e sulla necessità di rafforzare il rispetto delle sentenze della Corte. Le iniziative intraprese dalla Commissione nel 1996 stanno a dimostrare che gli obiettivi da essa perseguiti hanno trovato concreta attuazione nei fatti. È certo comunque che queste «démarche» possono essere ancora migliorate. In conclusione si impongono due osservazioni. Per migliorare l'applicazione del diritto comunitario, l'attività della Commissione non può essere efficace senza la cooperazione concreta e permanente degli Stati membri, soprattutto nel corso della fase precontenziosa del procedimento per inadempienza, ma anche al di fuori di questo stesso procedimento, in modo da evitare il ricorso all'articolo 169 (40). È per questo motivo che da diversi anni la Commissione, su invito del Consiglio, porta avanti un'intensa collaborazione amministrativa con gli Stati membri (41). I progressi illustrati più sopra in fatto di applicazione del diritto comunitario sono il frutto di questa cooperazione, la quale è comunque perfettibile. Infatti, da alcuni procedimenti d'infrazione emerge che non sempre gli Stati membri apportano alla Commissione la piena collaborazione cui sono dovuti a norma dell'articolo 5 del trattato CE. Inoltre suscita alcune inquietudini la flessione del tasso di comunicazione dei provvedimenti di attuazione che si riscontra attualmente in alcuni Stati membri. La vigilanza della Commissione non potrebbe essere sufficiente per garantire il rispetto del diritto comunitario da parte degli Stati membri. Sappiamo quanto il procedimento per inadempienza è tributario della vigilanza dei singoli privati che tengono al rispetto dei diritti ad essi riconosciuti dall'ordinamento giuridico comunitario. Aggiungiamo che la vigilanza dei membri del Parlamento europeo - che intrattengono legami stretti e privilegiati con i cittadini comunitari - è anche una garanzia per rendere più efficace il controllo sul rispetto del diritto comunitario. Diamo infine alcune indicazioni sulla struttura della relazione. Come negli anni precedenti, anche la relazione in esame contiene l'analisi dell'applicazione del diritto comunitario per singoli settori. Per la prima volta un capitolo a parte è stato dedicato ai fondi strutturali. Si è ritenuto importante soffermarsi sull'attività della Commissione in fatto di gestione dei fondi strutturali e sul potere di cui essa dispone di ridurre, sospendere o sopprimere contributi comunitari, allorché accerti una violazione del diritto comunitario. L'efficacia di questo mezzo di pressione sugli Stati membri e la sua articolazione con il procedimento ex articolo 169 postulano nuovi sviluppi. Come negli anni precedenti gli allegati sono presentati in modo da rendere tra esse compatibili le tabelle statistiche. Struttura della quattordicesima relazione >INIZIO DI UN GRAFICO> La presente relazione contiene: - un'analisi per ciascun settore del diritto comunitario; - tabelle statistiche aggiornate al 31 dicembre 1996 riguardanti i casi di infrazioni presunte (allegato I) e di infrazioni accertate (allegato II); - un prospetto dei fascicoli relativi alle infrazioni constatate ai trattati, ai regolamenti e alle decisioni esaminati nel 1996 (allegato III); - la situazione esistente negli Stati membri, in relazione alle direttive vigenti al 31 dicembre 1996, con indicazione dei relativi fascicoli di infrazione (allegato IV); - un prospetto delle sentenze emesse dalla Corte di giustizia che non hanno ricevuto esecuzione (allegato V); - una panoramica dell'applicazione del diritto comunitario ad opera dei giudici nazionali (allegato VI).>FINE DI UN GRAFICO> LO SPAZIO SENZA FRONTIERE 1. INTRODUZIONE Il completamento del mercato unico rimane uno degli obiettivi principali dell'Unione europea e svolge un ruolo di primo piano nella crescita economica e nella creazione di posti di lavoro. Esso richiede tuttavia l'adozione e la messa in opera a livello nazionale di una normativa spesso molto particolareggiata in numerosi settori per eliminare le barriere fisiche, tecniche e fiscali. Questa azione è oramai in gran parte conclusa ed è stata estesa ai nuovi Stati membri che hanno aderito all'Unione europea all'inizio del 1995. Cionondimeno, persistono delle lacune in settori pur essenziali quali quelli della fiscalità o del diritto delle società. A ciò si aggiunge una applicazione talvolta diseguale o eccessivamente burocratica della legislazione in vigore. Il 26 novembre la Commissione ha presentato al Parlamento e al Consiglio una comunicazione sull'impatto e l'efficacia del mercato unico, nella quale ha esposto i risultati raggiunti fino ad ora e le sfide per l'avvenire (42). Il messaggio della comunicazione è semplice: il mercato unico deve essere consolidato e sviluppato; il suo buon funzionamento è una condizione di base per la prossima fase d'integrazione dell'Unione europea, e cioè la creazione dell'Unione economica e monetaria (UEM). Questo processo di consolidamento impone di avviare diverse azioni a livello sia nazionale che comunitario nonché di rispettare determinate priorità. La prima priorità consiste nell'applicazione della legislazione in vigore, vale a dire il recepimento nel diritto nazionale di tutti gli Stati membri delle direttive che garantiscono la realizzazione del mercato unico. Tale azione ha recentemente ricevuto un nuovo impulso dal Consiglio europeo di Firenze del 21-22 giugno 1996, il quale, nel sottolineare ancora una volta il contributo del mercato unico alla promozione della crescita economica e dell'occupazione, ha invitato gli Stati membri ad accelerare il processo di attuazione nella loro legislazione delle direttive mercato interno, e segnatamente nel settore degli appalti pubblici e dei servizi finanziari. Ma la realizzazione del mercato unico non si limita all'adozione delle misure nazionali necessarie all'applicazione delle direttive esistenti: essa implica altresì che le autorità nazionali garantiscano l'applicazione effettiva di dette direttive e dei principi di base del diritto comunitario e che cooperino con la Commissione e gli altri Stati membri a tale fine. Vero e proprio documento di riferimento, il Programma strategico per il completamento, la gestione e lo sviluppo del mercato unico (43), presentato dalla Commissione nel 1993, propone la cooperazione amministrativa come un altro elemento essenziale per garantire il buon funzionamento del mercato interno. Nella sua risoluzione del 16 giugno 1994 sullo sviluppo della cooperazione amministrativa nell'applicazione della legislazione comunitaria relativa al mercato interno, il Consiglio ha invitato la Commissione a sviluppare ulteriormente la cooperazione con le autorità competenti degli Stati membri. Quest'anno, la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento lo stato della situazione in questo campo nella sua relazione sulla «cooperazione tra le amministrazioni per l'applicazione della legislazione relativa al mercato interno» (44). Nel contesto della cooperazione amministrativa è stato realizzato il programma Karolus (45) relativo agli scambi di funzionari degli Stati membri. Tale programma persegue in particolare l'armonizzazione dell'interpretazione della legislazione comunitaria e della sua applicazione, segnatamente nel settore del mercato interno. Attualmente, tutti gli Stati membri hanno partecipato al programma Karolus in qualità di paese d'origine e/o di paese ospite di funzionari delle amministrazioni nazionali. Al 10 ottobre 1996 risultavano aver partecipato agli scambi previsti 377 funzionari. Un programma analogo, il programma Matthaeus, lanciato nel 1991, prevede lo scambio di funzionari nel settore doganale. Nel suo ruolo di guardiana dei trattati, la Commissione garantisce il controllo permanente del recepimento e dell'applicazione effettiva della legislazione relativa al mercato unico a livello nazionale, tra l'altro presentando, ad ogni riunione del Consiglio «Mercato interno», una relazione sul recepimento. Tale relazione fa il punto sullo stato di avanzamento del recepimento nel diritto nazionale delle misure previste nel programma del Libro bianco sul completamento del mercato interno adottato nel 1995 nonché di altre disposizioni legislative di particolare rilievo per il funzionamento del mercato unico. Al 31 dicembre 1996, sulle 275 misure del Libro bianco, di cui 219 necessitano misure nazionali di recepimento, gli Stati membri hanno comunicato il 93,8 % delle disposizioni legislative richieste. Nonostante questa percentuale assai elevata, sussistono dei ritardi considerevoli in settori importanti quali quelli degli appalti pubblici, dei servizi finanziari e della proprietà intellettuale e industriale. Tali ritardi sono da ascrivere principalmente alle difficoltà del processo decisionale nazionale o alla complessità tecnica dei testi comunitari, che si traduce spesso in una adozione solo parziale delle misure di esecuzione. La Commissione controlla altresì la qualità del recepimento, cosciente com'è del fatto che un'attuazione incompleta o scorretta delle disposizioni comunitarie potrebbe tradursi in una diseguaglianza di trattamento tra i diversi Stati membri e creare, de facto, proprio quegli ostacoli alla libera circolazione che il mercato unico si propone di eliminare. Un'altra priorità è quella di completare il quadro legislativo del mercato unico integrandovi le proposte essenziali contenute nel Libro bianco e organizzando la liberalizzazione di determinati settori non coperti da esso. La legislazione comunitaria in materia di diritto delle società, ad esempio, è incompleta e crea pertanto degli ostacoli alla mobilità delle imprese europee. Un accordo degli Stati membri sullo statuto della Società europea è oramai imperativo. Nel quadro della fiscalità indiretta, i problemi esistenti possono essere risolti unicamente con l'adozione di un regime definitivo. Su un altro piano, la libera circolazione delle persone non sarà realizzata integralmente fintanto che non saranno state messe in opera le misure essenziali di sicurezza. Infine, il completamento del mercato unico impone altresì la liberalizzazione di determinati settori soggetti ad un monopolio nazionale quali il gas o l'elettricità. A questo si aggiunge la necessità di adeguare il mercato unico alle nuove sfide tecnologiche, vale a dire la società dell'informazione e la realizzazione, grazie ad un quadro regolamentare adeguato, delle reti transeuropee. Cionondimeno, completare il quadro legislativo non è sufficiente. La creazione di un vero e proprio spazio unico senza frontiere interne richiede anche uno sforzo di semplificazione legislativa. In tale prospettiva, la Commissione ha lanciato il progetto pilota SLIM (Simpler legislation for the Single Market) (46) allo scopo di individuare, attraverso la semplificazione legislativa e amministrativa, le modalità per ridurre i vincoli e snellire le formalità che gravano sulle imprese a causa della complessità di determinate legislazioni. L'azione si è fino ad ora limitata a quattro settori (Intrastat, materiali da costruzione, mutuo riconoscimento dei diplomi e piante ornamentali) e i risultati ottenuti sono esposti nella relazione presentata dalla Commissione al Consiglio il 26 novembre 1996. La creazione del mercato unico ha dunque sviluppato la propria dinamica. Nuovi problemi si presentano, che richiedono nuove soluzioni. La gestione e il miglioramento del mercato unico rappresentano per la Commissione una autentica sfida. Nella sua citata comunicazione del 26 novembre sull'impatto e l'efficacia del mercato unico, la Commissione ha individuato una serie di azioni concrete da avviare sia a livello nazionale che a quello comunitario per far sì che il mercato unico possa contribuire pienamente al raggiungimento delle attuali priorità dell'Unione. 2. SITUAZIONE NEI DIVERSI SETTORI 2.1. Soppressione delle frontiere fisiche 2.1.1. Questioni doganali La Commissione ha deciso di avviare una procedura nei confronti dell'Italia a causa dell'incompatibilità con i principi stabiliti dalla Corte di giustizia delle misure relative al rimborso delle imposte riscosse in violazione del diritto comunitario. Infatti il sistema italiano di ripetizione per dette imposte si discosta dalle regole generali del codice civile: mentre l'amministrazione può basarsi su semplici presunzioni per provare l'arricchimento indebito, il contribuente è obbligato a fornire la prova negativa - cosa molto più difficile - della mancata ripercussione dell'imposta sui terzi. Inoltre, un termine di decadenza di tre anni riduce considerevolmente (rispetto al termine di prescrizione di dieci anni) le possibilità di cui dispone l'operatore economico per ottenere il rimborso delle somme indebitamente pagate. Pertanto, il regime italiano è contrario alla giurisprudenza della Corte secondo cui le modalità procedurali previste dalle norme nazionali non possono essere meno favorevoli di quelle concernenti ricorsi simili di natura interna e non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'ottenimento del rimborso delle imposte riscosse in violazione del diritto comunitario (47). Un'altra procedura concerne l'inosservanza da parte dell'Italia delle regole del transito comunitario. In effetti, l'amministrazione italiana impone l'emissione di un titolo di transito comunitario esterno (T1) per le merci comunitarie quando queste sono esportate verso uno dei paesi dell'EFTA con certificato di circolazione EUR 1 e dovrebbero quindi di massima dare luogo ad una procedura interna (T2) o quando si tratta di prodotti siderurgici italiani che beneficiano di una restituzione all'esportazione specifica. Ora, nessuna di queste due situazioni giustifica il ricorso al transito esterno, che può concernere delle merci comunitarie unicamente nei casi - assai limitati - in cui sono in gioco all'occasione dell'esportazione delle misure comunitarie. Per contro, la procedura avviata nei confronti del Belgio a titolo del sistema di contributi riscossi a vantaggio del Fondo per la salute e la produzione degli animali (FSPA) ha potuto essere archiviata dopo che le autorità belghe hanno soppresso il sistema contestato (48). 2.1.1.1. >SPAZIO PER TABELLA> 2.1.2. Libera circolazione dei prodotti agricoli Provvedere alla libera circolazione dei prodotti agricoli nel mercato unico è uno dei principi basilari che informano il funzionamento della politica agricola comune (PAC) e delle organizzazioni comuni di mercato. A più riprese la Corte di giustizia ha ricordato che gli articoli 30 e 34 del trattato fanno parte integrante delle organizzazioni comuni, anche se la loro espressa menzione nei provvedimenti istitutivi è divenuta superflua a decorrere dal 1° gennaio 1970. La Commissione ha continuato a vigilare sistematicamente al fine di rimuovere senza indugio gli ostacoli che si oppongono allo scambio di prodotti agricoli all'interno della Comunità. Si è confermata anche quest'anno la tendenza alla flessione, già osservata nello scorso anno, del numero di nuovi ostacoli che di frequente si oppongono alla libera circolazione dei prodotti agricoli, come i controlli sistematici all'importazione o l'esigenza dei certificati. È ancora pendente la causa promossa dinanzi alla Corte di giustizia nei confronti della Germania (49) avente ad oggetto alcune carni fresche di suini provenienti dalla Danimarca. La Commissione ha peraltro deciso di formulare un parere motivato nei confronti delle autorità regionali della Galizia avendo queste imposto un certificato zoosanitario all'importazione di ostriche nel proprio territorio. Sennonché, in forza del combinato disposto della direttiva 91/67/CEE e della decisione 93/55/CEE non è più necessario che l'autorità amministrativa competente rilasci un certificato zoosanitario ai fini della immissione sul mercato di animali o di prodotti dell'acquicoltura. La Commissione ha inoltre formulato un parere motivato nei confronti della Spagna in considerazione del fatto che le autorità regionali di Valenza hanno imposto l'obbligo di utilizzare esclusivamente la lingua spagnola nell'etichettatura di patate provenienti da altri Stati membri. La Commissione ha sottolineato in proposito che l'articolo 30 del trattato ed il regolamento (CEE) n. 1035/72 - recante organizzazione comune del mercato - si oppongono a che una normativa nazionale prescriva l'uso esclusivo di una determinata lingua ai fini dell'etichettatura di prodotti alimentari allo stadio del commercio all'ingrosso (stadio in cui il consumatore spagnolo non interviene, ma intervengono soltanto gli operatori del settore). La Commissione ha infine deciso di esprimere un parere motivato nei confronti dell'Irlanda le cui autorità hanno ristretto gli scambi di ovini riproduttori provenienti da altri Stati membri imponendo unilateralmente ulteriori requisiti di ordine sanitario in aggiunta a quelli previsti dalla regolamentazione comunitaria e senza tener conto della procedura prevista da quest'ultima. 2.2. Soppressione delle frontiere tecniche 2.2.1. Libera circolazione delle merci 2.2.1.1. Gli articoli 30 e seguenti del trattato CE Gli articoli 30 e seguenti del trattato vietano le restrizioni quantitative all'importazione e le misure di effetto equivalente (50). La Commissione ha il compito di assicurare la corretta applicazione delle norme del mercato interno da parte degli Stati membri. Essa opera pertanto per sopprimere gli ostacoli tecnici agli scambi e per sviluppare tutti gli strumenti atti ad evitare l'insorgere di nuove barriere. A tale scopo, la Commissione si fonda sulla giurisprudenza della Corte di giustizia, di cui diverse sentenze hanno ancora quest'anno confermato i principi cui si ispira l'azione della Commissione stessa. L'azione della Commissione I servizi della Commissione hanno esaminato, nel corso dei primi tre trimestri di quest'anno, circa 684 fascicoli di denunce e infrazioni presunte o constatate. Su tale numero, 194 sono stati archiviati e uno solo ha formato oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte di giustizia. L'organizzazione di riunioni con le autorità nazionali ha permesso notevoli progressi in un grande numero di fascicoli. I servizi della Commissione responsabili dell'applicazione degli articoli 30 e seguenti del trattato hanno incontrato nel 1996 le autorità di otto Stati membri. Sono state organizzate riunioni di questo tipo con l'Italia, la Germania, l'Austria, i Paesi Bassi, la Grecia, il Regno Unito e, per la prima volta, con la Finlandia e la Svezia. Queste riunioni - denominate «riunioni-pacchetto» - consentono non soltanto di dibattere i reclami e le procedure di infrazione in corso ma anche di sensibilizzare le amministrazioni alle disposizioni del diritto comunitario, della cui applicazione esse sono le prime responsabili. Gli esempi che seguono possono illustrare i risultati ottenuti dalla Commissione in occasione o a seguito di tali riunioni: - le autorità francesi hanno adottato una circolare interpretativa sulla legge detta Toubon che consente di esplicitare il concetto di applicazione «ragionevole» di quest'ultima e che riprende alcuni elementi della comunicazione interpretativa della Commissione concernente l'uso delle lingue per la commercializzazione dei prodotti alimentari (51); - le autorità danesi hanno adottato una circolare sulle attrezzature automobilistiche che riconosce il certificato di conformità rilasciato in altri Stati membri dell'Unione o dell'EFTA sui pneumatici o ruote di autovetture. L'archiviazione di un fascicolo ha luogo, in genere, dopo che lo Stato ha modificato la normativa controversa per renderla conforme alle disposizioni del trattato. In attesa della modifica formale, che spesso interviene solo dopo un certo tempo, gli Stati adottano frequentemente misure provvisorie quali circolari o avvisi pubblicati nelle rispettive Gazzette ufficiali, in cui informano gli operatori economici del fatto che le disposizioni nazionali controverse devono essere interpretate in maniera compatibile con le esigenze derivanti dal principio della libera circolazione delle merci e che saranno applicate dalle autorità pubbliche conformemente a tale principio. PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 597DC0299.1 Per meglio conoscere la diversità delle situazioni nazionali e seguire una linea coerente, i servizi della Commissione responsabili dell'applicazione degli articoli 30 e seguenti del trattato procedono a studi orizzontali che consentono loro di fare il punto delle normative nazionali concernenti i singoli settori. Tali studi, realizzati con il contributo delle amministrazioni nazionali, consentono tra l'altro di instaurare tra Commissione e amministrazioni nazionali l'indispensabile cooperazione per la corretta applicazione del diritto comunitario. Quest'anno è stato lanciato uno studio sulle definizioni nazionali dell'identità di due prodotti farmaceutici. L'azione della Commissione è infine volta a prevenire nuovi ostacoli alla libera circolazione delle merci incoraggiando gli Stati membri a inserire nelle loro regolamentazioni nazionali clausole di riconoscimento reciproco (52). In questo ordine di idee le autorità olandesi hanno introdotto nella legge sull'etichettatura delle bevande analcoliche una clausola di riconoscimento reciproco che recepisce il principio in base al quale possono essere prescritte diciture aggiuntive solo quando esistano rischi effettivi di confusione per i consumatori. Le principali sentenze della Corte La giurisprudenza della Corte contribuisce all'applicazione uniforme del diritto comunitario grazie all'interpretazione dei principi di quest'ultimo. Ciò avviene in particolare nell'ambito degli articoli 30 e seguenti del trattato dato che il concetto di «misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa» non è esplicitamente definito dal trattato. A titolo di esempio, si possono citare le sentenze seguenti: - Brasserie du pêcheur (53) La Corte ha confermato il principio secondo cui gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli da violazioni al diritto comunitario ad essi imputabili quando la violazione denunciata è imputabile al legislatore nazionale. La Corte ha precisato che i singoli lesi hanno diritto a riparazione solo se la norma di diritto che è stata violata conferiva loro dei diritti, se la violazione è caratterizzata e se esiste un legame di causalità diretta tra la violazione e il danno subito. - Hedley Lomas; portata dell'articolo 36 del trattato La Corte ha precisato che il diritto comunitario osta a che uno Stato membro invochi l'articolo 36 per giustificare una limitazione delle esportazioni di merci verso un altro Stato membro con il solo motivo che, secondo il primo Stato, il secondo non rispetta il dettato di una direttiva comunitaria di armonizzazione che persegue l'obiettivo che l'articolo 36 tenderebbe a tutelare. Essa ha inoltre ricordato le condizioni di rimessa in causa della responsabilità di uno Stato membro conformemente alla sentenza Brasserie du pêcheur. - Divieto di esercizio di talune attività commerciali la domenica e i giorni festivi (54) La Corte ha rilevato che le normative nazionali che limitano in generale il commercio di un prodotto, e quindi la sua importazione, non possono essere considerate per ciò solo come limitative della possibilità per i prodotti importati di avere accesso al mercato in misura maggiore dei prodotti nazionali analoghi. Essa ha altresì ricordato che, conformemente alla sentenza Keck e Mithouard, il fatto che una normativa nazionale sia atta a restringere in generale il volume delle vendite e dunque quello dei prodotti provenienti dagli altri Stati membri non è sufficiente per qualificarla come misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'importazione. - Autorizzazione di immissione sul mercato di prodotti biocidi (55) Una legislazione nazionale che vieta l'immissione sul mercato di un prodotto biocida contenente sostanze pericolose senza autorizzazione preventiva è giustificata alla luce dell'articolo 36 anche se tale prodotto ha già formato oggetto di un'autorizzazione di vendita in un altro Stato membro. Per contro, le autorità competenti non possono esigere senza necessità analisi tecniche o chimiche né prove di laboratorio nel caso in cui le stesse analisi e le stesse prove siano già state effettuate nell'altro Stato membro suddetto ed i relativi risultati possano essere messi a loro disposizione. - Discriminazione delle importazioni parallele di autovetture (56) La Corte ha precisato che l'articolo 30 osta alla normativa di uno Stato membro in materia di millesimi delle automobili che induca l'amministrazione e gli operatori economici di tale Stato membro a considerare che di due autovetture di uno stesso modello della stessa marca vendute alla stessa data, quella importata per via parallela non può portare lo stesso millesimo di quella venduta nell'ambito della rete dei concessionari autorizzati della marca. - Cause sul riconfezionamento dei prodotti farmaceutici (sentenza dell'11 luglio 1996, cause riunite C-427/93, C-429/93 e C-436/93, cause riunite C-71/94, C-72/94 e C-73/94 e causa C-232/94) La Corte ha precisato le condizioni in cui un importante parallelo può procedere al riconfezionamento dei prodotti farmaceutici senza che il titolare del marchio possa invocare il diritto di marchio. La sentenza contiene precisazioni importanti sulla dottrina dell'esaurimento del diritto di marchio. - Causa sull'esaurimento del diritto di brevetto nei confronti dei prodotti non brevettabili nello Stato membro d'origine (C-267/95 e C-268/95, del 5 dicembre 1996) La Corte di giustizia ha precisato in questa sentenza le condizioni di applicazione della sua giurisprudenza in materia di esaurimento del diritto di brevetto per le importazioni provenienti da uno Stato membro in cui il prodotto non sarebbe brevettabile, indicando che il titolare del diritto di brevetto può opporsi a siffatte importazioni solo quando può fornire la prova del fatto che era obbligato a commercializzare il prodotto nello Stato membro di provenienza di quest'ultimo. 2.2.1.2. Le norme di prevenzione previste dalla direttiva 83/189/CEE La procedura d'informazione istituita dalla direttiva 83/189/CEE costituisce uno strumento fondamentale ai fini della prevenzione degli ostacoli agli scambi e della reciproca informazione. A norma della direttiva, gli Stati membri sono tenuti a sottoporre i progetti di regolamentazioni tecniche a un controllo preliminare all'adozione definitiva dell'atto nel quadro della procedura d'informazione. Sono escluse dalla procedura le norme tecniche adottate nell'ambito del recepimento di direttive comunitarie. Quest'anno la Commissione ha ricevuto 523 (57) progetti di regolamentazioni tecniche che sono stati esaminati dai servizi competenti della Commissione. I progetti ricevuti nel 1994 sono stati 389 (58) e quelli ricevuti nel 1995 sono stati 439. Le cifre stanno ad indicare che, nonostante il perfezionamento del mercato interno alla fine del 1992, gli Stati membri continuano ad adottare una moltitudine di normative tecniche che rischiano di mettere a repentaglio la salvaguardia del mercato unico e l'integrità dei benefici che esso offre all'insieme degli operatori economici. Sulle 523 notifiche ricevute, 104 (59) sono state oggetto di un parere circostanziato della Commissione in base al quale la misura prevista deve essere modificata al fine di eliminare le infrazioni al diritto comunitario derivato o limitare gli ostacoli alla libera circolazione dei beni che potrebbero derivarne. Da parte loro, gli Stati membri hanno formulato 134 (60) pareri circostanziati. Cinque (61) notifiche sono state oggetto di una domanda della Commissione intesa a rinviare di un anno l'adozione della misura nazionale notificata, annunciando l'intenzione di proporre degli atti di armonizzazione comunitaria. Cinque altre (62) notifiche sono state rinviate di un anno, in quanto riguardanti materie disciplinate da una proposta di direttiva o di regolamento presentata al Consiglio. Il 26 giugno la Commissione ha adottato la relazione sul funzionamento della direttiva 83/189/CEE nel corso degli anni 1992, 1993 e 1994, nella quale si traccia il bilancio degli sviluppi e dei progressi compiuti nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche. Il documento consta di tre parti che si occupano rispettivamente: della procedura nel settore delle norme (con analisi del funzionamento negli anni considerati e con analisi delle statistiche estesa al miglioramento a breve e medio termine nell'ambito della direttiva), della procedura di notificazione nel campo delle regolamentazioni tecniche con analisi dettagliata dei problemi e delle questioni sollevati nel corso dell'applicazione e, infine, dello scambio di informazioni con i paesi EFTA nel settore delle stesse regolamentazioni tecniche. Dal 1989 la Commissione provvede al rispetto dell'obbligo di notifica attraverso l'esame sistematico delle pubblicazioni ufficiali di tutti gli Stati membri. L'accertamento da parte della Commissione di una violazione della direttiva 83/189/CEE può tradursi nell'avvio di un procedimento di infrazione conformemente all'articolo 169 del trattato CE. Il rispetto da parte degli Stati membri del loro obbligo di notifica dovrebbe migliorare a seguito della sentenza della Corte CIA Security International (63) a causa dell'effetto di impossibilità di opposizione di una regola tecnica non notificata ai terzi: posizione questa preconizzata dalla Commissione sin dalla sua comunicazione 86/C 245/05 (64). Nel corso dei primi nove mesi dell'anno sono state rilevate 2 200 norme nazionali. Il 40 % circa sono norme tecniche non notificate in forza della direttiva o che esulano dal campo di applicazione della stessa. In esito all'analisi intesa a stabilire se esse avrebbero dovuto essere notificate in forza della direttiva, sono stati avviati 80 procedimenti di infrazione. 2.2.2. Bilancio relativo allo stato di applicazione delle direttive per settore nel quadro della libera circolazione delle merci 2.2.2.1. Derrate alimentari Quanto ai procedimenti d'infrazione per omessa comunicazione dei provvedimenti nazionali di attuazione entro i termini prescritti, sono stati archiviati 47 casi. Tra quelli ancora pendenti, 31 sono allo stadio della messa in mora e 12 allo stadio del parere motivato. Quanto all'applicazione dei provvedimenti nazionali adottati ai fini del recepimento della legislazione comunitaria inerenti al settore, quattro procedimenti d'infrazione sono stati promossi per inadeguata applicazione. Peraltro sono state depositate una decina di denunce, di cui buona parte sono state risolte grazie ai contatti avuti dai servizi della Commissione con le autorità nazionali competenti. Diversi procedimenti d'infrazione sono stati promossi per l'inadeguata applicazione della direttiva 79/112/CEE relativa all'etichettatura delle derrate alimentari, di cui citiamo il seguente esempio: La direttiva 79/112/CEE stabilisce l'elenco tassativo delle diciture che devono obbligatoriamente figurare nell'etichettatura delle derrate alimentari (designazione ai fini della vendita, lista degli ingredienti, quantità netta, ecc.). Gli Stati membri sono tuttavia liberi d'imporre diciture aggiuntive, non previste dalla direttiva, al fine di provvedere meglio all'informazione dei consumatori. Ma considerato che questa misura unilaterale potrebbe costituire un ostacolo agli scambi commerciali tra gli Stati membri, la direttiva 79/112/CEE stabilisce che lo Stato membro comunicherà la prevista misura alla Commissione e agli Stati membri. La Commissione esaminerà allora il progetto e può opporsi all'adozione. È così che alcuni Stati membri hanno compiuto inadempienze per non aver seguito la procedura di notifica prevista dalla direttiva in parola. 2.2.2.2. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.3. Prodotti farmaceutici Nel corso del 1996 è stato registrato un notevole aumento delle notifiche dei provvedimenti nazionali di attuazione. Ne consegue che ormai tutti i 15 Stati membri hanno già recepito nell'ordinamento giuridico interno le direttive attinenti all'uso razionale dei prodotti farmaceutici (92/25/CEE, 92/26/CEE, 92/27/CEE, 92/28/CEE). La situazione in fatto di attuazione delle direttive sui prodotti omeopatici (92/73/CEE e 92/74/CEE) e delle direttive che stabiliscono il nuovo sistema di reciproco riconoscimento delle autorizzazioni alla commercializzazione (93/39/CEE e 93/40/CEE) è migliorata sensibilmente, anche se ancora almeno tre Stati membri non hanno notificato i rispettivi provvedimenti di attuazione. Avverso la mancata notificazione sono stati avviati procedimenti di infrazione che sono attentamente seguiti dalla Commissione. Sussistono inoltre alcuni problemi di ordine generale riguardanti l'interpretazione e l'applicazione delle direttive da parte degli Stati membri: si tratta principalmente della differente interpretazione data dagli Stati membri alle nozioni di «prodotto farmaceutico» (da cui potrebbero derivare ostacoli alla libera circolazione dei prodotti), come pure di denunce che allegano il mancato rispetto di termini vincolanti o l'imposizione di altre esigenze di ordine procedurale da parte delle competenti autorità nazionali. La Commissione ha preso in attento esame sia i problemi che le denunce, ma per il momento non è prevista nessuna attività normativa in materia. Merita tuttavia sottolineare che il progetto di codificazione della normativa in campo farmaceutico (sia a uso clinico che veterinario) è già in fase avanzata e che verrà così impressa maggiore chiarezza alla legislazione, e, nel contempo, si assicurerà una più efficace attuazione. 2.2.2.4. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.5. Prodotti chimici Il processo di recepimento procede in modo soddisfacente. Alcuni Stati membri che avevano accumulato del ritardo si sono impegnati per recuperarlo nel corso del 1996 (Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Italia). Sono state avviate nuove procedure concernenti in particolare la direttiva 95/8/CE relativa ai concimi (cfr. allegato IV). Le domande di deroga a norma dell'articolo 100 A, paragrafo 4 del trattato CE, continuano a essere una notevole peculiarità dell'armonizzazione in fatto di restrizioni imposte all'uso di sostanze pericolose. Cinque domande di deroga sono attualmente all'esame dei servizi competenti della Commissione. 2.2.2.6. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.7. Veicoli a motore, trattori, motocicli Il 1996 costituisce una data cardine per il settore. Infatti, l'applicazione della procedura di omologazione per tipo comunitario è divenuta obbligatoria dal 1° gennaio 1996 per i veicoli di tipo M1. Di conseguenza sono divenute obbligatorie anche le direttive particolari. Il recepimento delle stesse - essenziale in un contesto di armonizzazione totale - avviene senza difficoltà, tenuto conto dell'esperienza nel frattempo acquisita dalle autorità nazionali competenti. Infatti, tenuto conto del carattere tecnico e specifico delle norme attinenti a questo settore, diversi Stati membri procedono al recepimento automatico attraverso la semplice trasposizione del testo comunitario nell'ordinamento giuridico interno, il che facilita e accelera tanto il processo di recepimento quanto il controllo di conformità delle norme emanate. I ritardi nel recepimento raramente superano pochi mesi e sono di solito dovuti al fatto che la data limite del recepimento è assai vicina alla data di adozione della direttiva. Per le nove direttive entrate in vigore nel corso dell'anno sono stati avviati soltanto quattro procedimenti per mancata comunicazione. 2.2.2.8. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.9. Prodotti edilizi Il Belgio è il solo Stato membro che non abbia ancora comunicato i provvedimenti nazionali di attuazione della direttiva 89/106/CEE. La Commissione ha quindi adito la Corte di giustizia. Un problema particolare si pone all'Austria in considerazione della struttura federale dello Stato (competenza dei Länder per il recepimento nel loro ordinamento giuridico interno delle norme comunitarie e inadempienza di taluni Länder). Il dispositivo della stessa direttiva è ormai utilizzato per verificare talune prassi segnalate attraverso reclami e vertenti su ostacoli agli scambi, prassi che finora sono state esaminate solo alla luce degli articoli 30-36 del trattato. 2.2.2.10. Beni strumentali (meccanica, elettrotecnica, impianti di protezione individuale, gas, pressione, preimballaggi, metrologia, apparecchi medici e natanti da diporto) Nel settore sono state emanate 97 direttive e per tutte il termine di recepimento è scaduto il 31 dicembre 1996. La percentuale dei recepimenti è abbastanza elevata, tenuto conto dell'obiettiva complessità delle direttive applicabili al settore (in massima parte si tratta di direttive tipo «nuova impostazione»). Comunque, anche nei casi in cui le direttive non sono state integralmente recepite, non è in discussione la libera circolazione dei prodotti conformi. I ritardi sono in maggior parte dovuti a motivi di ordine «interno» agli Stati membri (pareri del Consiglio di Stato, competenza di più ministeri, iter legislativo complesso, ecc.). Un'applicazione non corretta a livello nazionale delle direttive nei settori anzidetti annulla i vantaggi attesi dall'armonizzazione comunitaria. D'altra parte, al termine del periodo transitorio previsto da alcune direttive sono stati evidenziati alcuni problemi di interpretazione dei testi. L'azione dei servizi della Commissione avviene sia sul piano formale (avvio dei procedimenti di infrazione) sia su quello informale (riunioni di «gruppi di esperti», schede interpretative, ecc.), il che ha consentito di risolvere numerosi casi dubbi o contenziosi. 2.2.2.11. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.2.12. Responsabilità per danno da prodotti difettosi La direttiva 85/374/CEE relativa alla responsabilità per danno da prodotti difettosi ha formato oggetto di misure di recepimento da parte di tutti gli Stati membri tranne la Francia. A seguito della mancata esecuzione della sentenza della Corte di giustizia del 1993 che constatava l'inadempimento, la Commissione ha proseguito la procedura d'infrazione a titolo dell'articolo 171 del trattato ed ha in tale contesto inviato alla Francia un parere motivato nel 1995. D'altro canto, la Commissione aveva adito nel 1995 la Corte di giustizia contro il Regno Unito (causa C-300/95) contestando a quest'ultimo il modo in cui esso aveva recepito la causa di esonero dalla responsabilità del produttore prevista all'articolo 7, lettera e) della direttiva (rischio di sviluppo). 2.2.3. Libera circolazione delle persone, diritto di stabilimento, diritti elettorali 2.2.3.1. Divieto di discriminazioni È in corso un certo numero di procedure di infrazione nei confronti di vari Stati membri concernenti l'applicazione del regolamento (CEE) n. 1612/68 relativo alla libera circolazione dei lavoratori. Prosegue la procedura avviata contro la Grecia sulla base dell'articolo 171 del trattato e concernente l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-123/94 (65) vertente sulle condizioni da soddisfare da parte dei cittadini degli altri Stati membri per insegnare le lingue straniere. Per quanto riguarda la legislazione belga che discrimina i giovani in cerca di prima occupazione che hanno fatto i loro studi in un altro Stato membro e non beneficiano pertanto delle indennità di disoccupazione giovanile e dei programmi speciali di inserimento, la Corte ha emesso la sua sentenza (66), la quale è favorevole al ricorso della Commissione. Prosegue anche la procedura d'infrazione a titolo dell'articolo 171 avviata contro il Belgio in esecuzione della sentenza della Corte nella causa C-47/93 (67). La procedura concerne il finanziamento delle università belghe ai fini dell'accoglienza degli studenti degli altri Stati membri che risiedono in Belgio all'unico scopo di seguire i corsi universitari. Hanno formato oggetto dell'avvio di una procedura dinanzi alla Corte la discriminazione in ragione della nazionalità per quanto concerne il riconoscimento come membro di una famiglia numerosa in Grecia per la concessione di certe prestazioni e la mancata presa in considerazione ai fini dell'indennità di anzianità e della classificazione in una categoria salariale dei lavoratori dei servizi pubblici greci dei servizi prestati precedentemente in un'amministrazione pubblica di un altro Stato membro, con l'unico motivo che tali servizi non sono stati prestati in un'amministrazione greca. Per contro, a seguito delle modifiche apportate alla legislazione greca, la Commissione ha potuto archiviare la procedura di infrazione per quanto riguarda l'accesso e le condizioni d'accesso all'impiego dei medici specialisti. A seguito dell'adozione di un decreto che rendeva la legislazione francese conforme al diritto comunitario, la procedura di infrazione avviata contro la Francia e relativa alla discriminazione basata sulla nazionalità per la concessione di indennità di formazione dei maestri ha potuto essere archiviata. La Commissione ha inviato alla Germania un parere motivato nel quadro della procedura di infrazione concernente la tutela dei dati personali dei lavoratori migranti. Prosegue altresì la procedura d'infrazione contro il Regno Unito concernente il mancato riconoscimento, come vantaggio sociale del lavoratore comunitario, sia delle riduzioni dei diritti d'iscrizione per l'accesso all'università sia delle borse di studio del coniuge. In materia fiscale, la Commissione vigila all'esecuzione da parte del Lussemburgo della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-151/94 concernente la liquidazione definitiva dell'imposta sui salari per i lavoratori non residenti (68). Prosegue infine la procedura d'infrazione avviata nei confronti del Belgio concernente la concessione di talune prestazioni di sicurezza sociale (69). Infine, due procedure d'infrazione sono state avviate contro i Paesi Bassi, a causa, da un lato dell'esclusione dei lavoratori transfrontalieri belgi temporaneamente disoccupati dai benefici di un fondo volto a finanziare l'assicurazione pensionistica complementare durante il periodo di sospensione dal lavoro indennizzato, e dall'altro la regolamentazione olandese che modifica l'importo delle tasse sul rilascio dei documenti di soggiorno permanente per i cittadini comunitari, importo che per questi ultimi è superiore a quello sulle carte d'identità per i cittadini nazionali. 2.2.3.2. Ingresso e diritto di soggiorno Nel quadro delle procedure di infrazione avviate per non conformità dei provvedimenti nazionali di attuazione con le tre direttive relative al diritto di soggiorno dei lavoratori dipendenti e che non hanno cessato la loro attività professionale (90/365/CEE), delle persone inattive (90/364/CEE) e degli studenti (93/96/CE), nel corso dell'anno sono stati decisi o notificati dei pareri motivati a vari Stati membri. Dette procedure riguardano essenzialmente l'attuazione delle disposizioni relative alla dichiarazione delle risorse degli studenti (Spagna, Francia, Irlanda, Italia), alla condizione in materia di risorse dei pensionati e degli inattivi (Francia, Italia), alla condizione dell'assicurazione malattia e al suo controllo (Francia, Italia), nonché al meccanismo di rinnovo della carta di soggiorno dei pensionati ed inattivi dopo due anni di soggiorno (Danimarca, Spagna, Portogallo). Oltre che per l'attuazione erronea delle direttive, la Commissione ha avviato e proseguito delle procedure anche per l'attuazione erronea del diritto comunitario. A tale titolo è stato ad esempio notificato un parere motivato alla Grecia concernente il costo del titolo di soggiorno rilasciato a cittadini di paesi terzi familiari di cittadini dell'Unione. Inoltre la Commissione ha deciso di inviare quattro pareri motivati alla Francia concernenti rispettivamente i giustificativi che si pretendono dai cittadini dell'Unione a sostegno delle domande di permesso di soggiorno, l'espulsione di un cittadino belga e la procedura di rilascio dei visti a cittadini dei paesi terzi membri della famiglia di cittadini dell'Unione (inosservanza dell'obbligo di concedere tutte le facilitazioni per l'ottenimento di detti visti e mancata motivazione del rifiuto di rilasciarli). La Commissione ha infine un parere motivato all'Italia concernente l'imposizione di un titolo di soggiorno per soggiorni di studio inferiori ai tre mesi. La Commissione ha d'altro canto ancora una volta constatato, tramite i reclami e le petizioni trasmessi dai cittadini dell'Unione, che molto spesso disposizioni chiare del diritto comunitario non sono correttamente applicate. Ad esempio, si rileva che il termine massimo di sei mesi per il rilascio del permesso di soggiorno previsto unicamente quando si impongono verifiche a titolo dell'ordine pubblico o della sanità pubblica rappresenta per alcune amministrazioni il termine normale. Altre amministrazioni nazionali impongono condizioni sproporzionate per quanto riguarda la documentazione da fornire per l'ottenimento di un permesso di soggiorno: così ad esempio non è conforme al diritto comunitario imporre ad un lavoratore indipendente di fornire la prova della sua attività mediante una moltitudine di documenti (iscrizione nel registro del commercio o nell'albo professionale, numero di IVA, estratti conto bancari, contratto d'affitto commerciale, dichiarazioni fiscali). E altrettanto non conforme al diritto comunitario è il fatto di imporre in generale a quanti richiedono un permesso di soggiorno, di presentare, oltre alla carta di identità o passaporto, un attestato di stato civile, per di più tradotto nella lingua del paese ospitante. Esempi come quelli citati figurano tra i fattori che spiegano perché numerosi cittadini dubitino della realtà della loro appartenenza all'Unione. Per ovviare a tale situazione, la Commissione interviene sistematicamente presso gli Stati membri interessati e, nel caso si tratti di prassi amministrative confermate, può anche decidere di avviare una procedura di infrazione. Questo tuttavia ha l'inconveniente di richiedere molto tempo. Per questo la Commissione intende agire parimenti anche ad un altro livello, e cioè quello dell'informazione. L'iniziativa «Cittadini d'Europa» ha appunto lo scopo di diffondere la conoscenza del diritto comunitario nel campo della libera circolazione delle persone nonché le modalità e formalità della sua applicazione negli Stati membri e dovrebbe dunque avere l'effetto di garantire a medio termine un migliore rispetto del diritto comunitario. 2.2.3.3. >SPAZIO PER TABELLA> 2.2.3.4. Diritto di voto e di eleggibilità Grazie alla direttiva 93/109/CE sul diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo i cittadini dell'Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza hanno potuto votare e candidarsi alle elezioni del Parlamento europeo del giugno 1994. La Commissione sta preparando una relazione su questa prima applicazione della direttiva alle elezioni del Parlamento europeo. Nei tre nuovi Stati membri le prime elezioni dei rappresentanti al Parlamento europeo si sono svolte il 17 settembre 1995 in Svezia, il 13 ottobre 1996 in Austria e il 20 ottobre 1996 in Finlandia. Con l'entrata in vigore della direttiva 94/80/CE, il 1° gennaio 1996, i cittadini dell'Unione europea che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza hanno potuto partecipare quest'anno alle elezioni comunali che si sono svolte in Germania (Baviera e Bassa Sassonia), in Lussemburgo, in Italia, in Finlandia e nel Regno Unito. 2.2.3.5. Accesso al pubblico impiego Da vari anni la Commissione svolge un'opera sistematica diretta ad aprire ai cittadini dell'UE quattro settori detti «prioritari» della funzione pubblica nazionale (pubblica istruzione, ricerca a fini civili, servizi operativi della sanità pubblica, enti incaricati di gestire pubblici servizi in campo commerciale) (70). Questa iniziativa settoriale, che ha un orizzonte nettamente più ampio degli interventi isolati con i quali in passato si cercava di far osservare l'articolo 48, paragrafo 4 del trattato, è sfociata nell'avvio di vari procedimenti per infrazione. La maggior parte di questi procedimenti sono stati archiviati dopo che gli Stati membri hanno modificato la loro normativa nel senso richiesto dalla Commissione. Quest'ultima aveva però già deferito il Belgio, la Grecia e il Lussemburgo alla Corte di giustizia, la quale, con sentenze pronunciate il 2 luglio 1996 (71) ha rilevato che i tre Stati membri erano venuti meno agli obblighi imposti loro dal trattato riservando ai soli lavoratori nazionali gli impieghi appartenenti ai settori prioritari (72). La Commissione vigilerà affinché questi tre Stati membri modifichino le loro disposizioni legislative nei tempi più brevi in conformità con le sentenze della Corte. Con queste tre sentenze la Corte di giustizia ha quindi fatto propria l'impostazione «settoriale» della Commissione; giova peraltro segnalare che l'opera sistematica che la Commissione ha svolto nei settori prioritari ha avuto un'incidenza positiva anche sugli altri settori, tenuto conto del fatto che alcune legislazioni (quella francese del luglio 1991 e quella tedesca del dicembre 1993) hanno una sfera di applicazione che non è circoscritta ai soli settori prioritari ma comprende, in linea di massima, l'intera funzione pubblica nazionale. Occorre ora fare in modo che sia garantito in tutti gli Stati membri il principio dell'accesso senza discriminazioni dei cittadini comunitari a tutti gli impieghi pubblici che non rientrano nella previsione dell'articolo 48, paragrafo 4; in questo verranno a cadere tutte le discriminazioni basate sulla nazionalità che impediscono di accedere al pubblico impiego nell'Unione europea. 2.2.3.6. Sicurezza sociale dei lavoratori migranti In seguito a varie denunce presentate contro la Grecia circa la qualifica di membro di famiglia numerosa, la Commissione ha deferito la Grecia alla Corte di giustizia, chiedendole di constatare che escludendo (tramite disposizioni regolamentari o prassi amministrative) per motivi di na