Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Partenariato strategico UE-Russia: le prossime tappe"

(2002/C 125/10)

Il Comitato economico e sociale, in data 28 febbraio e 1o marzo 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Partenariato strategico UE-Russia: le prossime tappe".

La Sezione "Relazioni esterne", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Hamro-Drotz, in data 28 febbraio 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato nel corso della 389a sessione plenaria del 20 e 21 marzo 2002 (sessione del 20 marzo), con 86 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Le relazioni tra l'Unione europea e la Russia sono considerevolmente migliorate negli ultimi anni e la cooperazione si estende ormai a tutti i più importanti settori d'interesse comune. Il buon andamento delle loro relazioni è un elemento centrale per un futuro prospero dell'Europa.

1.2. Con questo paese l'UE deve senz'altro promuovere rapporti di vicinato aperti e trasparenti a livello sia bilaterale sia multilaterale. Il prossimo ampliamento dell'UE accresce ulteriormente la necessità di buone relazioni e di una comprensione generalizzata dell'importanza di un partenariato solido tra l'UE e la Russia. Ciò vale non solo per l'UE, gli Stati membri e la Russia, ma anche per i candidati all'adesione, i paesi dello Spazio economico europeo (SEE) e il resto d'Europa.

1.3. L'obiettivo del presente parere è formulare un certo numero di conclusioni e raccomandazioni per sottolineare in particolare quanto l'impegno dei soggetti economici e sociali organizzati nell'ambito della cooperazione UE-Russia, come pure una maggior consapevolezza dell'opinione pubblica al riguardo, potrebbero contribuire agli sforzi volti a migliorare il partenariato UE-Russia.

2. Elementi chiave del quadro istituzionale

2.1. L'accordo di partenariato e cooperazione (APC), siglato nel 1994, è entrato in vigore nel 1997. Esso copre numerosi aspetti della cooperazione politica, economica e sociale, tra cui quella in materia di scambi, istruzione e formazione, ambiente ed energia, nonché i problemi connessi con la transizione all'economia di mercato. Il meccanismo della cooperazione è descritto nell'APC. I partner s'incontrano due volte all'anno nell'ambito di vertici; l'istanza principale è il Consiglio di cooperazione, che si riunisce con cadenza annuale; il Comitato di cooperazione è competente a livello operativo ed è stato affiancato da numerosi sottocomitati (dialoghi); è stato anche creato un Comitato di cooperazione parlamentare UE-Russia. Ai sensi dell'articolo 93 "il Consiglio di cooperazione può decidere di creare tutti i comitati od organi speciali necessari per coadiuvarlo nell'esercizio delle sue funzioni". L'APC ha una durata iniziale di dieci anni, rinnovabile per tacito accordo.

2.2. La Strategia comune dell'Unione europea sulla Russia, concordata dagli Stati membri nel 1999(1), descrive i principi guida e i mezzi a disposizione dell'UE e degli Stati membri per adottare azioni basate sull'APC. I principali campi d'azione sono il rafforzamento dello Stato di diritto e delle istituzioni pubbliche, il consolidamento delle riforme economiche in Russia, il rinsaldamento della società civile, nonché il rafforzamento della sicurezza e della stabilità. La strategia comune rimarrà in vigore fino al giugno 2003.

2.3. L'instaurazione di uno "Spazio economico europeo comune" è indicata tra gli obiettivi sia nell'APC sia nella Strategia comune.

2.4. L'articolo 1 dell'APC indica, tra gli obiettivi del partenariato, quello di "fornire un contesto appropriato per la progressiva integrazione tra la Russia e una più vasta zona di cooperazione in Europa".

2.5. Il capitolo "Obiettivi principali" della Strategia comune dell'UE indica al paragrafo 2 gli orientamenti per "l'integrazione della Russia in uno Spazio economico e sociale europeo comune". I preparativi per l'adesione della Russia all'OMC, lo sviluppo istituzionale e gli aspetti sociali della transizione a un'economia di mercato sono elementi importanti in tale contesto.

2.6. In occasione del vertice UE-Russia svoltosi a Mosca nel maggio 2001, è stato deciso che le parti avrebbero esaminato congiuntamente l'eventualità d'instaurare uno Spazio economico europeo comune. Al vertice di Bruxelles dell'ottobre 2001 è stato definito il mandato di un gruppo misto ad alto livello incaricato di sviluppare il concetto di Spazio economico europeo comune e le relative misure di applicazione. Entro il 2003 il gruppo dovrà riferire al vertice UE-Russia in merito ai suoi lavori, avviati nel dicembre 2001. Gli interlocutori considereranno, in una prima fase, la struttura e la sostanza dello Spazio economico europeo comune, che consisterà in parte nel rendere le legislazioni russa e comunitaria maggiormente compatibili in vista di un loro allineamento.

2.7. Negli ultimi anni l'UE ha sviluppato, assieme ai paesi partner interessati, la cosiddetta dimensione settentrionale. La cooperazione tra l'UE e la Russia è un elemento chiave del piano d'azione per la cooperazione multilaterale nella regione per il periodo 2000-2003. La riunione ministeriale svoltasi a Helsinki nel novembre 1999 ha posto le basi della dimensione settentrionale, mentre quella di Lussemburgo dell'aprile 2001, come pure il vertice europeo di Göteborg del giugno 2001, hanno avviato il piano d'azione. Il Comitato, da parte sua, ha influenzato le conclusioni della riunione ministeriale di Lussemburgo, nonché quelle del vertice UE di Göteborg, relative al pertinente piano d'azione. Della dimensione settentrionale si occuperanno i ministri competenti durante la Presidenza danese dell'UE nella seconda metà del 2002.

2.8. Dal 1999, Tacis è il principale programma di assistenza tecnica a sostegno del processo di transizione in Russia. Nel quadro di tale programma operano congiuntamente alcune tra le principali istituzioni dell'UE e della Russia. Fino a ora sono stati stanziati oltre 2,4 miliardi di EUR, destinati a più di 1500 progetti in numerosi ambiti politici.

3. Gli anelli da rafforzare

3.1. L'UE riconosce in linea generale la necessità che i soggetti economici e sociali partecipino agli sforzi per raggiungere finalità globali nell'instaurazione e nel miglioramento delle relazioni con i paesi terzi. Ciò vale per tutte le dimensioni proprie delle relazioni esterne e cioè: i vertici euromediterranei dei Consigli economici e sociali ed istituzioni analoghe, le riunioni di rappresentanti della società civile dell'UE, del Sudamerica e dei Caraibi, i Comitati consultivi misti bilaterali con i paesi candidati, il dialogo con le imprese, i sindacati e i consumatori nell'ambito della cooperazione transatlantica con gli Stati Uniti, il dialogo con le imprese nelle relazioni con l'Asia, la tavola rotonda UE-India, il Comitato consultivo misto SEE, l'accordo di Cotonou e i seminari regionali nelle relazioni con i paesi ACP, la relazione del Consiglio europeo del giugno 2001 - in cui si formula, tra l'altro, l'auspicio d'instaurare un dialogo e una cooperazione multilaterale tra i soggetti della dimensione settentrionale - e infine la promozione del dialogo sociale e civile nell'ambito del Patto di stabilità per l'Europa sudorientale. In molti dei casi appena elencati, le relazioni con paesi terzi sono state istituzionalizzate proprio grazie alla partecipazione del Comitato.

3.2. La cooperazione UE-Russia è condotta dalle istituzioni dell'UE e dal governo russo. La tavola rotonda degli imprenditori UE-Russia è riconosciuta come un utile organo consultivo, ma i rappresentanti economici e sociali della società civile sono stati coinvolti solo marginalmente nella cooperazione. Sia l'APC sia la Strategia comune, tuttavia, sottolineano la necessità che tutti gli interlocutori cooperino per rafforzare la società civile e per avvicinare la realtà russa a quella europea.

3.3. I principali gruppi d'interesse economici e sociali presenti in Russia hanno negli ultimi anni potenziato la loro organizzazione e capacità di agire da interlocutori indipendenti e credibili. Tale discorso vale soprattutto per aziende/datori di lavoro e sindacati, ma si applica anche ad altri rappresentanti della società civile: i consumatori, ad esempio, stanno attualmente rafforzando la loro funzione e si stanno organizzando in rete. In molti casi, però, i contatti con i loro omologhi europei restano ancora limitati. Alla summenzionata tavola rotonda degli imprenditori UE-Russia è stata affiancata di recente una forma di cooperazione europea tra i sindacati (CES-FNPR) ed anche altri soggetti, a livello sia bilaterale sia multilaterale. Le società europee hanno creato a Mosca il Circolo delle imprese europee (European Business Club - EBC). Le organizzazioni russe prendono parte, seppure con intensità variabile, alla cooperazione internazionale: le principali organizzazioni imprenditoriali e sindacali russe partecipano alle attività dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), le Camere di commercio russe sono affiliate alla rete internazionale delle Camere, le maggiori organizzazioni sindacali russe sono membri della Confederazione internazionale dei sindacati liberi (CISL); organizzazioni russe partecipano inoltre alla cooperazione del Mar Baltico. I principali rappresentanti della società civile russa si sono dichiarati interessati ad avviare e intensificare i contatti e la cooperazione con i loro interlocutori comunitari.

3.4. La conoscenza del partenariato da parte del pubblico è scarsa sia in Russia sia negli Stati membri dell'UE. L'interesse dell'opinione pubblica e lo spazio riservato ai dibattiti sulle relazioni emergenti tra UE e Russia e il loro futuro sono per il momento modesti. I mezzi di comunicazione possono contribuire in modo sostanziale a risvegliare tale interesse. La scarsa risonanza del processo d'integrazione UE-Russia in seno alla società ha riflessi negativi anche sul processo d'allineamento del diritto russo a quello comunitario, indispensabile ai fini di una più stretta coesistenza.

3.5. Tra il governo russo e i diversi interlocutori esistono relazioni istituzionalizzate in campo economico e sociale. Commissioni tripartite e gruppi di lavoro sono stati creati almeno dal Ministero del lavoro e dal Ministero per lo sviluppo economico e il commercio. Un esempio è costituito dalla Commissione tripartita russa sulla gestione delle relazioni sociali e lavorative che, con cadenza mensile, riunisce 10 rappresentanti di ciascuna delle principali parti sociali (datori di lavoro-sindacati-governo). Tale Commissione ha dato vita a 7 gruppi di lavoro permanenti. Tra i temi all'ordine del giorno, la ratifica e l'applicazione della Carta sociale del Consiglio d'Europa, l'applicazione del nuovo Codice del lavoro, la riforma del sistema pensionistico. Le parti sociali ritengono di fornire un valido contributo e sono dell'avviso che il governo ne tenga conto in misura soddisfacente. Il sistema funziona al meglio a livello federale e nelle principali regioni.

3.6. Il nuovo Codice del lavoro, in vigore dal 1o febbraio 2002, dovrebbe produrre progressi di ampia portata in materia di mercato del lavoro e di diritti dei lavoratori. Esso istituzionalizza il ruolo delle parti sociali e dedica un intero capitolo al dialogo sociale. Le prossime azioni a livello di mercato del lavoro si baseranno in via primaria su accordi tra le parti interessate. Negli anni a venire, l'applicazione del Codice a tutti i livelli costituirà per le parti sociali un compito assai impegnativo. In preparazione vi è anche un codice sui diritti e i doveri dei sindacati e dei datori di lavoro.

3.7. La creazione nel settembre 2001 del tripartito "Centre for Social Partnership" (centro per il partenariato sociale) e della "Model Labour Arbitration Court" (giurisdizione arbitrale modello per le relazioni di lavoro) potrebbe diventare un elemento importante per il mercato del lavoro. Entrambi gli organi, che sono chiamati a contribuire in modo sostanziale all'applicazione del nuovo Codice del lavoro, sono stati istituiti con finanziamenti Tacis.

3.8. Il governo russo, che mostra di riconoscere in misura crescente il ruolo della società civile organizzata, si sta adoperando per instaurare un dialogo con e tra le organizzazioni maggiori. Il Presidente russo ha incontrato ultimamente un'ampia rappresentanza della società civile e sono stati avviati nuovi contatti con la rete di organizzazioni attualmente in fase di sviluppo. Un altro segno positivo è la recente iniziativa di un membro della Duma d'istituire un comitato per una "Russia internazionale in un'Europa in via d'integrazione".

3.9. In Russia lo sviluppo istituzionale e l'applicazione della nuova legislazione vanno però ulteriormente incentivati. Altrettanto dicasi per il dialogo sociale e civile avviato nel paese e per le relazioni, a livello di mercato del lavoro, tra le parti sociali, che devono anch'essi progredire. La sfida che incombe sulla società civile organizzata e sulle parti sociali in Russia consiste nel contribuire a uno sviluppo positivo accrescendo la loro disponibilità a partecipare a un dialogo costruttivo, alle consultazioni e alle procedure negoziali.

3.10. Per quanto riguarda la Russia, il programma Tacis - nella sua dimensione sia nazionale che orizzontale - è di ampia portata. La maggioranza dei progetti è volta a sostenere la modernizzazione dell'economia e a rafforzare lo Stato di diritto, la democrazia e il settore sociale. Esistono un documento strategico per il 2002-2006 e un programma nazionale indicativo per il 2002/2003. Tacis appare concentrato in modo pragmatico sulle tematiche più importanti. Benché il fatto di avere affidato la gestione del programma alla delegazione della Commissione a Mosca sembri averne incrementato l'efficienza, gli interlocutori russi lamentano la complessità delle pratiche burocratiche e la lunghezza delle procedure preparatorie. Andrebbe inoltre migliorato il coordinamento dei progetti tra i diversi programmi (si pensi, ad es., ai piccoli progetti Tacis e Interreg IIIA). L'attuazione pratica dei progetti in materia di dimensione settentrionale incontra spesso difficoltà legate al coordinamento dei finanziamenti provenienti da programmi diversi (Tacis, Phare, ecc.). Sarebbe opportuno migliorare anche il coordinamento della gestione della dimensione settentrionale da parte della Commissione.

4. Conclusioni e raccomandazioni

4.1. Il Comitato esprime un forte appoggio a tutti gli sforzi volti a perfezionare il partenariato UE-Russia. Questo dovrebbe promuovere l'integrazione della Russia in Europa, privilegiando i seguenti aspetti: trasformazione economica e sociale del paese, scambi commerciali e adesione all'OMC, cooperazione e crescita economica, occupazione, miglioramento del benessere e della qualità di vita della popolazione locale, ambiente, infrastrutture di lavoro e relazioni con i paesi confinanti, investimenti e cooperazione tra imprese e cittadini.

4.2. Il Comitato concorda con la posizione formulata dall'UE nella Strategia comune, secondo cui uno Spazio economico europeo comune dovrebbe racchiudere aspetti sia economici sia sociali. Oltre all'economia, alla cooperazione tecnologica, agli scambi, alle condizioni in cui operano le imprese, ecc., bisognerebbe considerare aspetti come l'occupazione, l'istruzione e gli scambi tra università, la sicurezza sociale, le condizioni di vita e di lavoro, la lotta alla corruzione, la salute pubblica, il ruolo dei mezzi di comunicazione indipendenti. Il Comitato sta esaminando l'opportunità di dedicare un parere a questa tematica.

4.3. Nei negoziati sulle questioni d'interesse prioritario andrebbero individuate soluzioni innovatrici e di reciproco interesse. Per aderire all'OMC la Russia deve soddisfare alcune condizioni imprescindibili quale l'abolizione degli ostacoli agli scambi commerciali e agli investimenti. La liberalizzazione in Russia del settore bancario, assicurativo, terziario ed energetico andrebbe affrontata con uno spirito aperto. Prima ancora di procedere all'ampliamento dell'UE, le parti interessate dovrebbero chiarire per quanto possibile tutte le questioni, connesse a tale ampliamento, che possono avere un impatto sulle relazioni UE-Russia, quale ad esempio Kaliningrad e la libera circolazione di persone e merci.

4.4. Per quanto riguarda la garanzia della sicurezza dei cittadini e il rispetto dei diritti umani fondamentali in Russia, il Comitato reputa che essi andrebbero promossi soprattutto nelle regioni in crisi. Al riguardo, sarebbe opportuno attuare con determinazione i programmi di sostegno comunitari, primi tra tutti l'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo (EIDHR) e il Programma d'azione fondamentale Tacis. Il Comitato appoggia peraltro i tentativi di affrontare queste tematiche in sede di Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e di Nazioni Unite. Il Comitato seguirà con grande attenzione e partecipazione gli sviluppi nelle varie regioni di crisi, tra cui la Cecenia, riservandosi in un secondo momento di affrontare tali tematiche, partendo dalle proprie competenze ed esperienze in materia.

4.5. Lo sviluppo in Russia ha ormai raggiunto uno stadio in cui appare utile impegnare i principali interlocutori della società civile russa negli sforzi congiunti per migliorare il partenariato UE-Russia, nonché stabilire un dialogo regolare tra questi e i loro omologhi comunitari nell'ambito della cooperazione. I gruppi d'interesse economici e sociali potrebbero altresì contribuire sicuramente, con le loro esperienze e conoscenze, alla politica economica e sociale nell'ambito dell'APC.

4.6. Nel presente parere, il Comitato formula le seguenti raccomandazioni ai fini di un partenariato efficace: avvalersi dell'esperienza dei rappresentanti della società civile organizzata, associandoli attivamente alla cooperazione UE-Russia, radicare il partenariato in seno alla società promuovendo l'informazione del pubblico e il dibattito in materia, sostenere gli sforzi della Russia per migliorare il quadro e il dialogo istituzionale e infine appoggiare le iniziative intraprese dalla società civile organizzata russa per incrementare il proprio apporto.

a) Il Comitato sostiene la decisione di studiare le modalità per creare uno Spazio economico europeo comune. Si raccomanda - per quanto concerne il punto 4.2 - che il gruppo ad alto livello incaricato di stendere una relazione per il vertice del 2003 organizzi audizioni o analoghe manifestazioni, per dare ai principali interlocutori comunitari e russi l'opportunità di esprimere le rispettive posizioni sullo Spazio economico europeo comune.

b) Sulla base dei risultati di tali audizioni, il Consiglio di cooperazione dovrebbe istituire un forum consultivo permanente, composto dai principali esponenti della società civile organizzata, il cui compito sarebbe quello di fornire consulenza agli organi di cooperazione a vari livelli, nei modi ritenuti più appropriati (vertici, Consiglio e Comitato di cooperazione, sottocomitati). Il forum verrebbe creato sulla scorta di quanto previsto all'articolo 93 dell'APC(2). Il coinvolgimento della società civile organizzata andrebbe riconosciuto anche dalla Strategia comune. Nei suoi precedenti pareri, il Comitato aveva già raccomandato d'istituire un forum consultivo(3).

c) L'UE dovrebbe avviare misure atte a favorire l'informazione del pubblico sul partenariato UE-Russia e la visibilità dello stesso. Promuovendo il concetto di partenariato tra i cittadini, si consolidano le basi su cui operare per un allineamento delle legislazioni. È infatti estremamente importante favorire e stimolare la conoscenza dei cittadini e il pubblico dibattito sulla questione, e ciò a tutti i livelli della società in Russia, negli Stati membri dell'UE, nei paesi candidati, e anche nel resto d'Europa. Bisognerebbe inoltre realizzare pubblicazioni, seminari e campagne d'informazione, impegnando in tal senso gli Stati membri, il Parlamento europeo, le delegazioni dell'UE, i media e la società civile organizzata.

L'UE dovrebbe anche incrementare la trasparenza al proprio interno per quanto riguarda le attività in corso nell'ambito della cooperazione UE-Russia. Sarebbe opportuno migliorare le informazioni e i documenti sullo stato di avanzamento dei vertici e delle iniziative di dialogo, al pari delle relazioni sull'attuazione dei programmi e sui risultati della Presidenza UE di turno.

d) Il Comitato accoglie con favore gli sforzi compiuti dalle autorità russe per promuovere il dialogo con la società civile organizzata e per coinvolgere i principali interlocutori nella preparazione, attuazione e applicazione della nuova legislazione. In questo contesto sarebbe altresì opportuno concepire i progetti Tacis in modo da favorire l'applicazione del Codice del lavoro, promuovendo, tra l'altro, le relazioni strutturate a livello locale, settoriale e regionale (tra i vari soggetti, come pure tra loro e le autorità interessate). Sarebbe opportuno snellire ulteriormente la gestione di Tacis e avvalersi delle pratiche migliori.

La società civile organizzata andrebbe anch'essa incoraggiata, se opportuno, a prepararsi per partecipare al dialogo in qualità d'interlocutore credibile. Queste iniziative dovrebbero interessare le diverse regioni della Federazione russa, mentre gli attori economici e sociali a livello di UE e di singoli Stati membri andrebbero incoraggiati a coadiuvare tale sforzo.

e) La dimensione settentrionale dell'UE andrebbe attuata con convinzione e sviluppata ulteriormente negli anni a venire quale strumento d'elezione per migliorare le relazioni UE-Russia. Il Comitato invita l'UE ad elaborare nel 2002 un ulteriore piano d'azione e ad adoperarsi per garantire che il finanziamento e la gestione della dimensione settentrionale siano più mirati e coordinati onde consentire, in futuro, un'attuazione più efficace del piano d'azione.

Il Comitato accoglie positivamente la raccomandazione di organizzare periodicamente un forum ad alto livello con un'ampia partecipazione di tutte le componenti della società. Sarebbe ideale se tale forum si tenesse nel 2002, in preparazione della riunione ministeriale da organizzare sotto la Presidenza danese, come indicato nelle conclusioni del Consiglio europeo del giugno 2001. La raccomandazione di avviare azioni appropriate per porre in essere contatti multilaterali regolari tra i soggetti economici e sociali nei paesi interessati è anch'essa importante. Nel febbraio 2001 il Comitato ha organizzato una riunione multilaterale a Umeå, in linea con la raccomandazione formulata nel novembre 1999 dalla riunione ministeriale sulla dimensione settentrionale. Una risoluzione è stata formulata in occasione della riunione ministeriale di Lussemburgo. L'ideale, ora, sarebbe realizzare una riunione multilaterale nel contesto del suddetto forum ad alto livello e in collaborazione con i paesi che fanno parte del Consiglio del Mar Baltico. L'UE può contare in tal senso sul contributo del Comitato.

f) Il Comitato esprime la propria disponibilità a partecipare e a contribuire alle prossime azioni comunitarie tese a realizzare un partenariato dinamico tra UE e Russia. Sarebbe opportuno migliorare le relazioni tra le due società civili organizzate. Il Comitato studierà pertanto le modalità più appropriate per avviare e incoraggiare i contatti e un dialogo ad intervalli regolari con i principali esponenti della società civile organizzata russa.

Bruxelles, 20 marzo 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) (1999/414/CFSP), GU L 157 del 24.6.1999, pag. 1.

(2) Cfr. punto 2.1.

(3) Cfr. pareri d'iniziativa del Comitato economico e sociale sui seguenti temi: "Le relazioni dell'Unione europea con la Russia, l'Ucraina e la Bielorussia", GU C 102 del 24.4.1995, pag. 40, "Le relazioni tra l'Unione europea ed i paesi che si affacciano sul Mar Baltico", GU C 73 del 9.3.1998, pag. 57, "La dimensione settentrionale: piano d'azione per la dimensione settentrionale nelle politiche estera e transfrontaliera dell'Unione europea 2001-2003", GU C 139 dell'11.5.2001, pagg. 42-50.