Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea /* COM/2001/0715 def. */





LIBRO VERDE sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea (presentato dalla Commissione) Indice 1. Introduzione 1.1. Le origini della proposta della Commissione volta a creare una procura europea 1.2. Motivi per presentare in questa fase un libro verde 1.2.1. La frode ai danni degli interessi finanziari comunitari: un fenomeno da reprimere 1.2.2. Il problema della procura europea: un dibattito che va proseguito 1.3. Gli obiettivi del libro verde 1.3.1. Allargare il dibattito a tutti gli ambienti interessati 1.3.2. Studiare attentamente la fattibilità della proposta 2. Premesse al dibattito 2.1. Valore aggiunto della procura europea: riepilogo degli argomenti a sostegno della proposta formulata dalla Commissione nel 2000 2.1.1. Superare la compartimentazione dello spazio penale europeo 2.1.2. Superare la complessità e l'inadeguatezza dei metodi classici di cooperazione giudiziaria tra Stati membri 2.1.3. Dare un esito giudiziario alle inchieste amministrative condotte 2.1.4. Potenziare l'efficacia e la legittimità delle inchieste all'interno delle istituzioni comunitarie 2.2. Rispetto dei diritti fondamentali 2.3. Collocazione della procura europea rispetto alle priorità politiche europee in materia di giustizia e affari interni 2.3.1. Complementarità con gli obiettivi del Consiglio europeo di Tampere 2.3.2. Peculiarità della proposta rispetto agli obiettivi del Consiglio europeo di Tampere 2.4. Base giuridica 3. Impianto generale 3.1. Una competenza sostanziale limitata alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità 3.1.1. Una responsabilità particolare delle Comunità 3.1.2. Mantenere l'ambito attuale di tutela degli interessi finanziari comunitari 3.2. Verso uno spazio comune di attività investigativa e di azione penale 3.2.1. I poteri della procura europea: una direzione centralizzata dell'attività investigativa e dell'azione penale 3.2.2. Una buona articolazione con i sistemi penali nazionali 4. Status giuridico e organizzazione interna 4.1. Status del procuratore europeo 4.1.1. Principio di indipendenza 4.1.2. Condizioni di nomina e di destituzione 4.1.3. Ruolo gerarchico del procuratore europeo 4.2. Organizzazione decentrata della procura europea 4.2.1. Principio di decentramento vero i procuratori europei delegati 4.2.2. Principio di subordinazione al procuratore europeo 4.3. Mezzi di funzionamento della procura europea 5. Diritto penale sostanziale 5.1. Scelta del metodo legislativo: unificazione comunitaria o armonizzazione delle legislazioni nazionali 5.2. Fattispecie di reato comuni 5.2.1. Reati riguardanti la tutela degli interessi finanziari comunitari che hanno già formato oggetto di accordo tra gli Stati membri 5.2.2. Altri reati presi in considerazione in fatto di tutela degli interessi finanziari comunitari 5.2.3. Fattispecie di reato che è possibile prospettare al di là della tutela degli interessi finanziari comunitari 5.3. Sanzioni comuni 5.4. Responsabilità delle persone giuridiche 5.5. Regimi di prescrizione 6. Procedura 6.1. Modalità per informare e adire la procura europea 6.2. Fase istruttoria 6.2.1. Diritti fondamentali 6.2.2. Avvio delle indagini e dell'azione penale 6.2.3. Conduzione delle indagini 6.2.4. Esito dell'azione penale 6.3. Fase di giudizio 6.3.1. Scelta dello Stato membro di rinvio a giudizio 6.3.2. Esercizio dell'azione penale 6.3.3. Le Comunità europee, vittime di diritto comune 6.3.4. Disciplina delle prove 6.3.5. Cause di estinzione dell'azione penale 6.3.6. Esecuzione della sentenza 6.4. Garanzia dell'intervento di un giudice 6.4.1. Funzioni del giudice 6.4.2. Designazione del tribunale della libertà 6.4.3. Designazione del giudice del rinvio a giudizio 7. Relazioni con gli altri soggetti 7.1. Cooperazione con le autorità degli Stati membri 7.2. Relazioni con i soggetti istituzionali della cooperazione penale nell'ambito dell'Unione europea 7.2.1. Eurojust 7.2.2. Europol 7.2.3. Rete giudiziaria europea 7.3. Relazioni con le istituzioni, gli organi e gli organismi comunitari 7.3.1. Caso generale 7.3.2. Ruolo futuro dell'OLAF 7.4. Relazioni con i paesi terzi 8. Controllo giurisdizionale degli atti della procura europea 8.1. Atti della procura europea contro i quali è possibile formare ricorso 8.1.1. Atti istruttori che comportano una restrizione o una privazione di libertà delle persone 8.1.2. Altri atti istruttori 8.1.3. Decisione di archiviazione o di non luogo a procedere 8.1.4. Rinvio a giudizio 8.2. Diritti di ricorso 8.2.1. Ricorso di diritto interno 8.2.2. Ricorso dinanzi alla Corte di giustizia 9. Conclusione ALLEGATO 1 Contributo complementare della Commissione alla Conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali del 29 settembre 2000 81 Allegato 2 Schemi semplificati di procedura 90 Allegato 3 Caso fittizio di frode trattato dalla procura europea 94 ALLEGATO 4 Riepilogo delle domande formulate 99 1. Introduzione La necessità di perseguire efficacemente in giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari della Comunità europea, ha indotto la Commissione a proporre in questo campo la creazione di una procura europea. La proposta, che andava approfondita e nel contempo ampiamente discussa, giustifica oggi la presentazione di un libro verde ad opera della Commissione. Quantunque si basi su una proposta di principio già adottata dalla Commissione, il presente documento costituisce uno strumento di consultazione, come ogni libro verde. Uno sforzo di riflessione preliminare sulle possibilità di attuazione della proposta dovrà consentire, in un secondo tempo, di pronunciarsi con maggiore cognizione di causa sul principio medesimo sotteso alla proposta. 1.1. Le origini della proposta della Commissione volta a creare una procura europea In occasione della conferenza intergovernativa di Nizza, la Commissione ha proposto, per contrastare il fenomeno delle frodi ai danni delle finanze europee, di ovviare al frazionamento dello spazio penale sul territorio dell'Unione creando una procura europea [1]. La tutela degli interessi finanziari comunitari esige infatti, per la sua stessa specificità, una risposta specifica che permetta di trascendere i limiti della cooperazione giudiziaria classica. [1] Contributo complementare della Commissione alla conferenza intergovernativa sulle riforme istituzionali, La tutela penale degli interessi finanziari comunitari: un procuratore europeo, 29.9.2000, COM(2000)608, ripreso nell'allegato 1. Tale contributo completa il parere della Commissione ai sensi dell'articolo 48 TUE sulla convocazione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri mirante a modificare i trattati, La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento, 26.1.2000, COM (2000) 34, 5 b). Storicamente, l'idea di approfondire la problematica della tutela penale degli interessi finanziari comunitari è emersa in seguito all'assegnazione di risorse proprie alla Comunità, con un primo progetto di modifica del trattato in data 6 agosto 1976 [2]. Essa ha preso corpo con la firma di strumenti convenzionali, in particolare la convenzione 26 luglio 1995, adottati nel quadro della cooperazione in fatto di "giustizia e affari interni" (qui di seguito chiamata terzo pilastro), ma non ancora ratificati da tutti gli Stati membri [3]. Questa tutela penale è stata sancita una prima volta dal trattato di Amsterdam, nel quale è stata inserita una base giuridica che consente al legislatore comunitario di legiferare in misura limitata in materia di tutela penale degli interessi finanziari comunitari. Su tale base, la Commissione ha adottato di recente una specifica proposta di direttiva [4]. E questa stessa peculiarità della tutela penale degli interessi finanziari è sottesa alla proposta di creare una procura europea. [2] Vecchio progetto di trattato recante modifica dei trattati che istituiscono le Comunità europee, per adottare una normativa comune sulla tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità, nonché sulla repressione delle infrazioni alle disposizioni dei trattati COM(76)418, (GU C 222 del 22.9.1976). [3] Convenzione 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.95, pag. 48) e relativi protocolli aggiuntivi (GU C 313 del 23.10.1996, pag. 1 ; GU C 221 del 19.7.1997, pag. 11 ; GU C 151 del 20.5.1997, pag. 1). [4] Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità, presentata dalla Commissione in data 23.5.2001 (COM(2001)272). La proposta è stata preceduta da un approfondito lavoro preparatorio. Da quasi dieci anni, su richiesta del Parlamento europeo e della Commissione, gruppi di esperti di diritto penale di tutti gli Stati membri lavorano sul tema della tutela degli interessi finanziari della Comunità [5]. I risultati dei loro lavori, accolti con grande favore dal Parlamento europeo [6] e dalla Commissione, sono sfociati nella proposta di un corpo di norme relative alla tutela penale degli interessi finanziari comunitari, il cosiddetto Corpus juris. Essi si fondano su un ampio studio comparato dei sistemi penali nazionali, dal quale è emerso che il progetto di una procura europea è realizzabile [7]. [5] Analisi comparata dei rapporti degli Stati membri relativi ai provvedimenti presi a livello nazionale per contrastare lo spreco e la distrazione dei fondi comunitari e Documento di sintesi, Commissione europea, 13.11.1995, COM(95)556 ; si vedano altresì vari studi commissionati dalla Commissione: Studio comparato sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità, 3 volumi, 1992-1994 ; Studio sui sistemi di sanzioni amministrative e penali negli Stati membri delle Comunità europee, 2 volumi, 1994; Il patteggiamento nell'Unione europea, 1995. [6] Risoluzione sulla creazione di uno spazio giuridico e giudiziario europeo per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione europea contro la criminalità internazionale, Parlamento europeo, 12.6.1997 (GU C 200 del 30.6.1997, pag. 157). [7] Corpus juris recante disposizioni penali sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea, a cura di M. Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997. In seguito a tali raccomandazioni, più di recente gli esperti hanno riveduto il Corpus juris (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) e ultimato un importante studio comparato relativo all'esame della necessità, della legittimità e della fattibilità di una procura europea, nel quale si analizza l'incidenza che quest'ultima può avere sui sistemi nazionali di azione penale in vigore negli Stati membri: L'attuazione del Corpus juris negli Stati membri, M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, 4 volumi. Ai fini del libro verde, salvo diversa indicazione, viene costantemente fatto riferimento a questa seconda versione, detta "di Firenze", del Corpus juris (CJ). La riflessione non può tuttavia limitarsi a questi studi. La Commissione ha presentato nel 2000 il suo contributo sulla base di una propria riflessione, che non si ispira a nessun modello nazionale particolare, ma tenta di definire il sistema più adeguato alle esigenze specifiche della tutela degli interessi finanziari comunitari, nel rigoroso rispetto della massima protezione dei diritti fondamentali. 1.2. Motivi per presentare in questa fase un libro verde Il contributo sottoposto dalla Commissione alla conferenza intergovernativa mirava a una revisione del trattato CE per introdurre una base giuridica che consentisse di creare la procura europea [8], ma esso non è stato accolto dai capi di Stato e di governo riuniti a Nizza nel dicembre 2000. Da un lato la conferenza non ha potuto disporre del tempo necessario per esaminare la proposta. Dall'altro è stato auspicato che venissero approfondite le sue implicazioni. [8] COM(2000)608, già citato. La proposta resta comunque fondata e alcune reazioni sono state incoraggianti. Conformemente al suo piano d'azione 2001-2003, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità [9], la Commissione si è quindi impegnata ad adottare il presente libro verde per affinare la propria riflessione e allargare il dibattito. [9] COM(2000)254. Si tratta di rispondere allo scetticismo con cui troppo spesso la proposta è stata accolta, illustrando in termini pragmatici e discutendo le possibilità di concreta attuazione di una soluzione che sembra ambiziosa, ma è prima di tutto innovativa. 1.2.1. La frode ai danni degli interessi finanziari comunitari: un fenomeno da reprimere La frode resta inequivocabilmente un fenomeno da reprimere. Nel contesto generale attuale, contraddistinto da un intensificarsi a livello internazionale della lotta contro la criminalità finanziaria, l'ampiezza delle attività illecite che arrecano pregiudizio ai fondi comunitari merita, in questa sede, di essere rammentata. Sul totale di casi di irregolarità individuati dalla Commissione e dagli Stati membri, la percentuale di quelli che hanno rilevanza penale per il loro carattere intenzionale, nel 1999 è stata valutata al 20% circa dei casi noti, per un valore complessivo di quasi metà delle somme in causa. Applicando questi criteri, la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari individuata dagli Stati membri non meno che dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), nell'anno in questione, avrebbe totalizzato 413 milioni di euro [10]. [10] Commissione europea, Tutela degli interessi finanziari delle Comunità - Lotta contro le frodi, relazione annuale 1999, COM (2000) 718, 4 e 5. >SPAZIO PER TABELLA> Complessivamente, questi casi corrispondevano a frodi dell'ordine di 122 milioni di euro a livello di risorse proprie europee (pari allo 0,9% delle risorse proprie tradizionali), e di 291 milioni di euro nel quadro delle spese (pari allo 0,3% del bilancio), laddove 170 milioni di euro interessavano le spese agricole, 73 milioni le spese dirette delle Comunità e 48 milioni le spese per le azioni strutturali. Dal 1991, la Commissione pubblica ogni anno un resoconto sul fenomeno della frode, corredato di statistiche ed esempi, nella sua Relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari comunitari e sulla lotta contro le frodi [11]. [11] L'ultima in ordine di tempo, COM (2001) 255, riguarda l'esercizio 2000. I mezzi posti in essere a livello comunitario per individuare in sede amministrativa i casi di frode, nel corso degli anni sono stati perfezionati [12]. Contestualmente sono state notevolmente intensificate le misure preventive, nel quadro della riforma della gestione della Commissione, cui la strategia antifrode dell'OLAF contribuisce. [12] I capi di Stato e di governo, riuniti a Colonia nel giugno 1999, si sono rallegrati della rapida istituzione dell'OLAF e del relativo dispositivo normativo, che avevano chiesto in occasione del Consiglio europeo di Vienna, nel dicembre 1998. Prevenzione e individuazione delle frodi, da sole tuttavia non bastano. Resta la necessità di un'efficace repressione. Il coinvolgimento della criminalità organizzata è infatti comprovato in numerosi casi venuti da anni a conoscenza dei servizi della Commissione, in particolar modo dell'Unità di coordinamento e di lotta contro le frodi (UCLAF), creata nel 1988 e diventata undici anni dopo Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), che nei suoi compiti di indagine amministrativa opera in tutta indipendenza. La frode ai danni degli interessi finanziari comunitari deriva principalmente da casi di notevole entità, i cui risvolti penali si diramano in più Stati membri. Si tratta di casi complessi con una netta impronta transnazionale. Non è immaginabile che a un problema di tale ampiezza non venga data una risposta adeguata. Questa criminalità presenta tratti peculiari cui deve corrispondere una soluzione specifica. Tenuto conto del problema, occorre che la risposta comporti un aspetto repressivo, che deve essere conforme ai requisiti fissati dal trattato di Amsterdam. L'articolo 280 del trattato CE fa infatti obbligo, fin d'ora, di garantire una tutela degli interessi finanziari delle Comunità che risulti effettiva, dissuasiva ed equivalente nei vari Stati membri. In quest'ambito, la Comunità deve dare agli Stati membri e ai contribuenti europei la garanzia che contro i casi di frode e corruzione si proceda in modo efficace, anche sul piano penale. Diversamente, agli occhi dell'opinione pubblica potrebbe risultare gravemente compromessa la stessa credibilità della costruzione europea. 1.2.2. Il problema della procura europea: un dibattito che va proseguito La discussione relativa alla creazione di una procura europea non ha aspettato la pubblicazione del libro verde per mostrare un certo fervore. A livello europeo, da vari anni gli operatori, siano essi magistrati, forze di polizia o avvocati, denunciano i limiti degli spazi giudiziari nazionali di fronte alla criminalità economica e finanziaria transnazionale. Dall'appello lanciato a Ginevra il 1° ottobre 1996 alla recente dichiarazione di Treviri, del 15 settembre 2001, a favore di un rilancio della procura europea nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione, passando per il manifesto di Strasburgo del 20 ottobre 2000, le categorie interessate hanno fatto propria questa rivendicazione in vari Stati membri. In modo più latente, questa preoccupazione comincia a figurare tra le aspettative generali dei cittadini europei e a trascendere quindi le ristrette cerchie degli specialisti o dell'Università [13]. [13] Stando, per esempio, a un sondaggio annuale realizzato nel dicembre 2000 in otto Stati membri, dall'Istituto Haris per il quotidiano Le Monde, il 68% degli intervistati si dichiara favorevole all'armonizzazione degli ordinamenti giudiziari degli Stati membri. Il Parlamento europeo ha svolto una funzione trainante auspicando a più riprese, fin dagli anni Novanta, la concretizzazione di un progetto del genere per rendere possibile, non solo l'azione penale, ma la prevenzione e l'individuazione a livello amministrativo della frode [14]. [14] Si veda in particolare: risoluzione del Parlamento europeo sulla Relazione annuale 1996 della Commissione (GU C 339 del 10.11.1997 pag. 68); risoluzione sull'azione penale nell'Unione europea (Corpus Juris), 13.4.1999; risoluzione 19 gennaio 2000 sull'istituzione di una tutela penale degli interessi finanziari dell'Unione (GU C 304 del 24.10.2000, pag. 126); risoluzione 13.4.2000 ai fini della Conferenza intergovernativa; risoluzione 16.5.2000 sulla relazione annuale 1998 della Commissione concernente la tutela degli interessi finanziari delle Comunità; risoluzione 13.12.2000 sulla strategia antifrode della Commissione (GU C 232 del 17.8.2001, pag. 191); risoluzione 14.4.2001 sulla relazione annuale 1999 della Commissione concernente la tutela degli interessi finanziari delle Comunità. Più di recente, il comitato degli esperti indipendenti [15], il comitato dei saggi [16], nonché il comitato di vigilanza dell'OLAF [17], nel 1999 hanno raccomandato - ciascuno per quanto di sua competenza - la creazione di una procura europea competente in questa materia. [15] Secondo rapporto sulla riforma della Commissione, 10.9.1999, raccomandazione 59. [16] Rapporto dei sigg. Dehaene, Simon e Von Weizsäcker, 18.10.1999, 2.2.6.. [17] Pareri 5/99 e 2/2000 del comitato di vigilanza dell'OLAF, in Rapporto d'attività luglio 1999 - luglio 2000 (GU C 360 del 14.12.2000). A livello nazionale, la discussione si è arricchita di interventi politici, quantomeno in alcuni Stati membri. Senza avere minimamente la pretesa di renderne conto in modo esauriente, è istruttivo ricordare alcune delle opinioni espresse. Nel Regno Unito, la Camera dei Lord ha pubblicato l'audizione relativa all'azione penale contro le frodi ai danni delle finanze comunitarie, condotta dalla sua commissione parlamentare competente per le Comunità europee [18]. Il presidente di tale commissione, senza peraltro condividere le conclusioni del Corpus juris, ammette che l'instaurazione di un regime speciale per perseguire le frodi andrebbe presa in considerazione qualora gli sforzi per intensificare la cooperazione giudiziaria a livello intergovernativo subissero ritardi o non avessero esito. [18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, Londra. In Francia, la delegazione dell'Assemblea nazionale per l'Unione europea, nell'esaminare il problema della lotta contro le frodi in Europa, presenta la creazione di una procura come una delle possibili strategie [19]. Il relatore della delegazione, nel concludere che l'efficacia della repressione in questo settore costituisce un autentico problema, si dichiara favorevole all'istituzione di una procura europea. [19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Parigi, 22.6.2000, n. 2507. In Germania, in risposta alla richiesta di un gruppo di parlamentari del Bundestag, il governo federale ha illustrato i possibili sviluppi a livello comunitario in materia penale, con particolare riferimento alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità [20]. Nonostante riserve di rilievo sulla parte generale dello studio Corpus juris, la creazione di una procura europea andrebbe presa in considerazione nell'ambito di un'eventuale unificazione settoriale del diritto penale sostanziale e procedurale, sulla scorta dell'esperienza acquisita grazie a Eurojust, che il governo tedesco considera l'embrione di una futura procura europea. [20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, pag. 32 seg. Nei Paesi Bassi, il ministro della giustizia definisce interessante il contributo della Commissione alla conferenza intergovernativa. Egli reputa che tale contributo sia utile per far progredire una discussione sui provvedimenti necessari per migliorare la lotta contro le frodi ai danni delle Comunità, discussione alla quale egli si dichiara disponibile [21]. [21] Lettera alla commissione "Giustizia" del Parlamento olandese sulla cooperazione giudiziaria in materia penale, 5.7.2001. Alcuni capi di governo vedono addirittura, nel futuro dell'Europa, una procura impegnata nella lotta contro la criminalità su un fronte molto più ampio, seppure la terminologia che usano non è uniforme [22]. [22] Mozione dell'SPD sull'Europa, presentata il 30.4.2001, dal cancelliere tedesco Schröder, adottata nel novembre 2001; discorso sul futuro dell'Unione europea del primo ministro francese Jospin, del 23.5.2001. Posizioni del genere attestano quantomeno sia l'interesse destato dall'argomento sia la necessità di un dibattito sulle modalità di funzionamento di quel che potrebbe essere una procura europea. Da parte sua, la Commissione propone, su un terreno al tempo stesso più circoscritto e più specifico, una soluzione innovativa destinata a rispondere a un'esigenza tipicamente comune. Ecco la ragion d'essere del presente libro verde. 1.3. Gli obiettivi del libro verde Per sua stessa natura, il libro verde si differenzia dai lavori preparatori svolti finora. Esso mira ad ampliare e approfondire la discussione sulle proposte della Commissione, affinché la Convenzione che preparerà la revisione dei trattati possa esaminarle. 1.3.1. Allargare il dibattito a tutti gli ambienti interessati In quest'ottica, il primo obiettivo che il libro verde si prefigge è quello di avviare, nell'arco di tutto il 2002, la più ampia consultazione possibile di tutti gli ambienti interessati: parlamenti, pubbliche autorità comunitarie e nazionali, operatori del diritto penale, docenti universitari, organizzazioni non governative, ecc. La discussione dovrà vertere sui possibili compiti e sul funzionamento di una procura europea con competenze di tutela delle finanze comunitarie. Il libro verde deve permettere di organizzare il dibattito attorno ad alcuni temi portanti, e dargli la massima diffusione, in uno spirito di sana trasparenza. I temi scelti in questa sede sono i seguenti: - Premesse del dibattito (capitolo 2) - Impianto generale (capitolo 3) - Status giuridico e organizzazione interna (capitolo 4) - Diritto sostanziale (capitolo 5) - Diritto procedurale (capitolo 6) - Relazioni con gli altri soggetti (capitolo 7) - Controllo giurisdizionale (capitolo 8) Su ciascuno degli argomenti, la Commissione illustra innanzitutto gli elementi utili a chiarire i termini della discussione. Essa delinea quindi alcune possibili scelte esprimendo talvolta una preferenza nella fase attuale della sua riflessione. Infine essa solleva le questioni sulle quali desidera avere almeno un parere degli ambienti interessati. Se le preferenze della Commissione, nella loro globalità, delineano un sistema coerente, di sicuro esso non è l'unico possibile né intende in alcun modo predeterminare il dibattito. 1.3.2. Studiare attentamente la fattibilità della proposta Il libro verde offre altresì alla Commissione l'opportunità di precisare la propria riflessione, al di là degli approfonditi studi preparatori condotti da vari anni. Nella sua comunicazione del 29 settembre 2000, infatti, la Commissione ha proposto di integrare nel trattato solo gli aspetti essenziali che interessano la figura del procuratore europeo (nomina, destituzione, mandato, indipendenza), rinviando invece al diritto derivato per le norme e modalità relative al funzionamento della procura. Il libro verde tratteggia per l'appunto quello che il diritto derivato potrebbe prevedere al riguardo. Il diritto derivato dovrebbe fissare segnatamente, a livello comunitario, delle fattispecie di reato (frode, corruzione, riciclaggio, ecc.) e delle pene in ordine alle attività lesive degli interessi finanziari delle Comunità. Esso dovrebbe determinare in quale modo il dispositivo comunitario si articoli in particolare con gli ordinamenti penali nazionali. Dovrebbe definire le modalità per adire la procura europea, i suoi poteri investigativi, l'apertura e l'esito degli atti istruttori, oltre a stabilire a chi spetti il controllo giurisdizionale sull'operato della procura. Se nel 2000 la riflessione verteva sulla legittimità e sulle ragioni dell'istituzione di un organo del genere, nella fase del libro verde essa si allarga quindi alle modalità in grado di garantire effettivamente il funzionamento della procura europea. Al di là del principio che la Commissione ha già esposto nella sua precedente comunicazione, in questa sede - nell'intento di dare massima trasparenza ai lavori preparatori - si tratta di prospettare le condizioni concrete per attuare la proposta. La Commissione desidera riunire i vostri commenti sul presente libro verde, in particolare su ciascuna delle domande evidenziate in grassetto e riprese nell'allegato 4. Per agevolare gli scambi di opinioni, è stato allestito un sito Internet sul quale sono accessibili il contributo presentato dalla Commissione nel 2000 alla conferenza intergovernativa, il presente libro verde e una serie di collegamenti utili: http://europa.eu.int/olaf/livre_vert Fino al 1° giugno 2002, è possibile trasmettere le risposte, preferibilmente per via elettronica all'indirizzo seguente: olaf-livre-vert@cec.eu.int o per posta a: Commissione europea Ufficio europeo per la lotta antifrode (Unità A.2) Risposta al Libro verde sulla procura europea Rue Joseph II, 30 B-1049 Bruxelles I commenti pervenuti saranno pubblicati sul sito, salvo espressa richiesta di trattamento confidenziale da parte dell'autore. Nel 2002 verrà organizzata una audizione pubblica con gli interlocutori interessati. Sulla scorta di tutte le risposte ottenute, la Commissione presenterà delle conclusioni, ed eventualmente un nuovo contributo, fin dal 2003, nel quadro della preparazione della revisione dei trattati. 2. Premesse al dibattito Nel suo contributo alla conferenza intergovernativa di Nizza, la Commissione ha illustrato per la prima volta perché la procura europea rappresenterebbe un mezzo di tutela penale efficace degli interessi finanziari delle Comunità. La proposta è legata a varie condizioni che vale la pena di rammentare prima di intavolare la discussione. Attraverso una revisione dei trattati ( 2.4), essa costituisce un "valore aggiunto" rispetto alla situazione attuale ( 2.1), nel rispetto dei diritti fondamentali ( 2.2), oltre a configurarsi come uno strumento specifico che viene ad affiancare le priorità politiche europee in materia di giustizia ( 2.3). 2.1. Valore aggiunto della procura europea: riepilogo degli argomenti a sostegno della proposta formulata dalla Commissione nel 2000 Poter svolgere gli atti istruttori ed esercitare l'azione penale a livello comunitario, rappresenterebbe un miglioramento rispetto alla situazione attuale. Per quanto legittimi e insostituibili, infatti, i dispositivi esistenti, in mancanza di una struttura istituzionale specifica a livello comunitario, costituiscono altrettanti ostacoli a un'azione penale transnazionale che presenti sufficiente efficacia. Sono temi che la Commissione ha già sviluppato nella sua comunicazione del 29 settembre 2000, e che per questo motivo vengono qui ricordate in forma più sintetica [23]. [23] Per l'intero testo della comunicazione, si veda l'allegato 1. 2.1.1. Superare la compartimentazione dello spazio penale europeo Il coinvolgimento della criminalità organizzata nella frode ai danni degli interessi comunitari e il carattere transnazionale della frode stessa, attualmente costringono a una cooperazione tra 17 ordinamenti giudiziari che applicano regole di fondo e di procedura diverse [24]. Con l'allargamento dell'Unione queste difficoltà sono destinate ad aumentare per l'incremento del numero degli Stati membri e del numero di operatori e amministrazioni coinvolti nella gestione dei fondi comunitari. [24] Alcuni Stati membri comportano vari ordinamenti giuridici al loro stesso interno, per esempio nel Regno Unito gli ordinamenti sono diversi in Inghilterra e nel Galles, in Scozia nonché nell'Irlanda del Nord. Le carenze del dispositivo attuale sostanzialmente sono imputabili al frazionamento dello spazio penale europeo. È vero che varie convenzioni internazionali hanno introdotto anche tra gli Stati membri eccezioni sempre più numerose al principio di territorialità [25]. Resta nondimeno che, di massima, le autorità di polizia e giudiziarie degli Stati membri hanno competenze per intervenire solo sul proprio territorio. La compartimentazione tra queste autorità conduce a indagini e azioni penali che, quando non sono in concorrenza tra loro, risultano parziali o addirittura inesistenti. [25] Per esempio: convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen del 19 giugno 1990 (articoli 39 segg.: osservazione e inseguimento transfrontiera); convenzione 18 dicembre 1997 relativa alla reciproca assistenza e alla cooperazione tra le amministrazioni doganali (Napoli II); convenzione 29 maggio 2000 relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale (consegne sorvegliate, squadre investigative comuni, operazioni di infiltrazione). Ne offre un'illustrazione l'esempio citato dalla Commissione nel paragrafo 1.1 della sua comunicazione alla conferenza intergovernativa di Nizza (si veda l'allegato 1). Precedentemente all'adozione del trattato di Amsterdam, la firma della convenzione del 26 luglio 1995 e dei suoi protocolli aggiuntivi aveva rappresentato un primo passo di rilievo verso la protezione penale degli interessi finanziari comunitari. Queste disposizioni a tutt'oggi non sono però in vigore, non essendo state ratificate da tutti gli Stati membri [26]. Proprio per questo motivo la Commissione ha presentato la proposta di direttiva del 23 maggio 2001, citata in precedenza, volta a far adottare, in base all'articolo 280 del trattato CE, le disposizioni di diritto penale sostanziale contenute negli strumenti del terzo pilastro [27]. [26] Alla fine del settembre 2001, la ratifica della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari comunitari e del protocollo del 19.6.1997 non era ancora stata notificata, rispettivamente, da tre e otto Stati membri. [27] COM(2001)272. Tuttavia, queste disposizioni non basteranno da sole ad annullare il frazionamento dello spazio penale europeo, in quanto l'azione penale continuerà a essere esercitata a livello nazionale. Per questo motivo, pur mantenendo 17 sistemi giudiziari penali diversi, il presente libro verde mostra che la Comunità, grazie alla creazione della procura europea e alla direzione centralizzata degli atti istruttori e dell'azione penale, disporrebbe del mezzo per garantire una tutela dei suoi interessi finanziari effettiva ed equivalente sull'intero territorio dell'Unione europea, quale è prevista dal trattato. 2.1.2. Superare la complessità e l'inadeguatezza dei metodi classici di cooperazione giudiziaria tra Stati membri Già ora esistono forme di cooperazione penale internazionale, che l'intensificarsi della cooperazione giudiziaria nel quadro del terzo pilastro permette di consolidare. Nessuno dei testi attualmente in vigore, proposto o negoziato offre però una risposta sufficiente alla questione specifica dell'azione penale per il pregiudizio arrecato agli interessi finanziari comunitari. L'espandersi della criminalità organizzata che lede tali interessi rende obsoleti gli strumenti classici della mutua assistenza giudiziaria e i progressi segnati in fatto di cooperazione giudiziaria sono limitati. Queste lacune provocano ritardi, ricorsi dilatori o addirittura impunità. Ciò risulta particolarmente pregiudizievole alla ricostituzione dei circuiti finanziari a valle delle frodi. Al riguardo è emblematico l'esempio di ricorsi successivi che la Commissione cita nel paragrafo 1.2 della sua comunicazione alla conferenza intergovernativa di Nizza (si veda l'allegato 1). Come verrà esposto qui di seguito, la procura europea permetterebbe di risolvere queste difficoltà. Essa offrirebbe infatti un'interfaccia tra il livello comunitario e le autorità giudiziarie nazionali. Sarebbe in tal modo più agevole evitare, nei casi di frodi finanziarie transnazionali, la distruzione di prove e la fuga di persone sospette, che attualmente sono favorite dalla la scarsa cooperazione giudiziaria verticale fra la Comunità e gli Stati membri. 2.1.3. Dare un esito giudiziario alle inchieste amministrative condotte L'esperienza operativa accumulata mostra quanto sia difficile far approdare le inchieste amministrative a livello di azione penale. Nell'attuale configurazione del cosiddetto "acquis" comunitario [28], per quanto efficace possa essere il coordinamento amministrativo consentito dall'Ufficio europeo di lotta antifrode (OLAF), dotato ormai di una unità di magistrati che svolgono una funzione di consulenza giudiziaria, l'azione penale resta aleatoria. La Comunità non dispone infatti di uno strumento in grado di completare l'azione di prevenzione e di inchiesta amministrativa con l'azione penale. [28] Regolamento (CE) n. 1073/99 del Parlamento europeo e del Consiglio, e regolamento (Euratom) n. 1074/99 del Consiglio, del 25.5.1999, relativi alle indagini svolte dall'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999); decisione 28.4.1999 della Commissione che istituisce l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (GU L 136 del 31.5.1999); regolamento Euratom, CE n. 2185/96 del Consiglio, dell'11.11.1996 relativo ai controlli e alle verifiche in loco effettuate dalla Commissione per tutelare gli interessi finanziari delle Comunità europee dalle frodi e altre irregolarità (GU L 292 del 15.11.1996); regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio del 18.12.1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU L 312 del 23.12.1995). La trasmissione di informazioni tra Stati membri e a questi ultimi da parte dell'Ufficio europeo di lotta antifrode si scontra con ostacoli dovuti alle differenze nelle normative che disciplinano l'azione penale nei singoli Stati membri. Se, per gli stessi fatti, l'inchiesta in alcuni paesi membri viene affidata a un magistrato e in altri a un'autorità amministrativa, il contatto diretto tra gli uni e gli altri perlopiù risulta impossibile, nei fatti non meno che in diritto. Le autorità nazionali interessate, a loro volta, non tutte dispongono dello stesso accesso all'informazione, in applicazione delle varie normative nazionali riguardanti segnatamente il segreto fiscale [29], le cause o le istruttorie penali. Il fatto di integrare la funzione investigativa e l'azione penale, come sarebbe possibile con la creazione della procura europea, permetterebbe di superare queste difficoltà. [29] Relazione finale sul primo esercizio di valutazione dell'assistenza giudiziaria in materia penale, approvata dal Consiglio del 28.5.2001 (GU C 216 del 1.8.2001), III e): "Le valutazioni hanno dimostrato che la questione dei reati fiscali resta talmente delicata da comportare la limitazione, il rallentamento o, nella peggiore delle ipotesi, il rifiuto dell'assistenza giudiziaria". Infine, la diversità delle norme nazionali che disciplinano la produzione delle prove svuota spesso di qualsiasi effetto utile dinanzi ai tribunali di uno Stato membro gli elementi raccolti in un altro paese. Al paragrafo 1.3 della sua comunicazione alla conferenza intergovernativa di Nizza (si veda l'allegato 1), la Commissione riporta un classico esempio di non ammissibilità delle prove. Qualsiasi tribunale chiamato a giudicare nel merito applica le norme in vigore nella sua giurisdizione (in base al principio: locus regit actum), soprattutto con riferimento all'ammissibilità delle prove. Esso non riconosce necessariamente le regole del luogo nel quale gli atti istruttori sono stati compiuti, ove esse siano diverse, con il risultato di rendere inammissibili le prove che l'attività investigativa ha permesso di riunire. Si tratta di una situazione rovinosa per gli sforzi investigativi dispiegati nei casi di frode transnazionale. Un caso tipico di frode quando le prove non formano oggetto di reciproco riconoscimento In un caso recente, un importare d'olio di oliva era sospettato di aver presentato false dichiarazioni ai servizi doganali, per evitare il pagamento di dazi agricoli (elusione di risorse comunitarie). Egli si era servito di una serie di società insediate in più Stati membri, rispettivamente per il trasporto, la distribuzione, la vendita e il finanziamento. In tal modo le prove erano state disperse sul territorio delle Comunità. Nel caso di specie, per essere completo il fascicolo penale avrebbe dovuto includere i risultati di inchieste amministrative - una delle quali avviata dall'OLAF - e di inchieste giudiziarie, compresi vari elementi ottenuti tramite rogatorie internazionali. In sede di giudizio, il tribunale dello Stato membro investito del caso ha dichiarato inammissibile la massima parte delle prove, per il fatto che erano state ottenute da un'autorità amministrativa (l'OLAF) o dai servizi di polizia giudiziaria, e non da un pubblico ministero o da un giudice di istruzione. Anche le dichiarazioni di privati (i conducenti degli automezzi) debitamente verbalizzate dalle autorità giudiziarie sono state respinte. Si tratta solo di un esempio fra tanti altri. In alcuni Stati membri la disciplina delle prove è ancora più rigorosa per quel che riguarda le prove documentali ed esige una prova orale diretta dinanzi ai tribunali, il che ostacola notevolmente la cooperazione giudiziaria. Il presente libro verde mostra che la creazione di uno spazio comune di attività investigativa e di azione penale, fondata sul principio del reciproco riconoscimento [30], permetterebbe di superare quest'ultimo ostacolo. Gli elementi acquisiti tramite atti istruttori compiuti dalle autorità amministrative e giudiziarie, sotto la direzione della procura europea, e - se del caso - previa autorizzazione del tribunale della libertà, verrebbero riconosciuti come prove ammissibili dai tribunali penali sull'intero territorio comunitario. [30] Si veda il 2.3.1 (complementarità con le conclusioni di Tempere). 2.1.4. Potenziare l'efficacia e la legittimità delle inchieste all'interno delle istituzioni comunitarie Per il momento, non esiste un organo giudiziario europeo competente per condurre indagini all'interno delle istituzioni comunitarie. L'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) resta un servizio amministrativo d'inchiesta, a dispetto dell'assistenza che è in grado fin d'ora di offrire alle autorità giudiziarie. L'azione penale nei casi individuati all'interno dei servizi comunitari resta soggetta alla buona volontà delle autorità nazionali responsabili dell'azione penale nello Stato membro in cui un'istituzione o un organismo hanno sede. Un esempio: la frode interna alle istituzioni comunitarie Un esempio di inchiesta interna, che è stata avviata dall'OLAF e ha avuto esiti giudiziari in più Stati membri, riguardava un caso in cui dei funzionari erano sospettati di intervenire nell'assegnazione di fondi europei a imprese presso le quali avevano degli interessi. Le imprese erano stabilite in vari Stati membri, o addirittura su piazze finanziarie al di fuori del territorio comunitario. In questo tipo di casi ci si scontra con numerosi ostacoli. Le prerogative prettamente amministrative dell'OLAF non sono sufficienti per trattare tutti i fatti, che possono rendere necessario il ricorso a interrogatori, a perquisizioni domiciliari, a indagini bancarie o addirittura alla trasmissione di rogatorie internazionali. Il problema di individuare le giurisdizioni nazionali da adire per l'esercizio dell'azione penale in un medesimo caso, nel quale possano essere competenti le autorità di più paesi, attualmente è di difficile soluzione. La disparità tra le legislazioni nazionali in causa determina una situazione molto complessa, se si vogliono poter usare in dibattimento testimonianze raccolte dall'OLAF, qualora per esempio le norme di procedura di uno Stato membro vengano considerati insufficienti per tutelare i diritti individuali, nel quadro della procedura penale di un altro Stato membro. La diversità dei regimi di prescrizione può a sua volta essere causa di superamento dei termini. Inoltre, è possibile che un'autorità giudiziaria sia indotta a decidere l'archiviazione del caso, considerando che le sanzioni disciplinari e la partenza del funzionario incriminato cessino di far ritenere opportuna l'azione penale. La creazione di una procura europea potrebbe solo rafforzare l'organizzazione e l'efficacia delle indagini all'interno delle istituzioni [31]. Più in particolare, la proposta della Commissione recepisce la richiesta del Parlamento europeo, formulata a più riprese, di un'iniziativa relativa alla creazione di una procura europea competente all'interno delle istituzioni dell'Unione [32]. [31] Si veda al riguardo il parere 3/2001 del 6.9.2001, del comitato di vigilanza dell'OLAF, in merito all'eventuale istituzione di una procura europea competente in materia di inchieste interne. [32] Risoluzione del Parlamento europeo, del 16.5.2000 sulla relazione annuale 1998 della Commissione in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità e lotta contro le frodi, 2; risoluzione del 13.12.2000 sulla strategia antifrode della Commissione, 12 (GU C 232 del 17.8.2001, pag. 192); considerando 14 della proposta di direttiva sulla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità già citata, quale modificata dal Parlamento europeo in data 29.11.2001 (PE 305.612). 2.2. Rispetto dei diritti fondamentali Nell'espletamento dei suoi compiti, la procura europea sarebbe soggetta al rispetto dei diritti fondamentali, quali garantiti in particolare dall'articolo 6 del trattato UE, dai principi fondamentali del diritto comunitario sanciti dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (qui di seguito chiamata Corte di giustizia), dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea [33] e dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. [33] GU C 364 del 18.12.2000. In particolare, come verrà illustrato più oltre, tutti i provvedimenti coercitivi posti in essere dalla procura europea dovrebbero essere controllati e anzi disposti da un tribunale della libertà, designato a livello nazionale" [34]. [34] Si veda il 6.4 (garanzia dell'intervento di un giudice). Certo l'istituzione di una procura europea permetterebbe - e si tratta di uno degli obiettivi perseguiti - di avviare l'azione penale e di condurre davanti alla giustizia persone che oggi agiscono ancora nell'impunità. Nondimeno, il dispositivo proposto contribuirebbe altresì a migliorare la sorte degli imputati [35]. Per definizione verrebbe in tal modo ridotto il sovrapporsi di azioni penali diverse avviate ai livelli nazionali. Risulterebbe possibile accelerare la fase istruttoria, e di conseguenza il processo medesimo. In questo modo si dovrebbero poter inoltre indurre le autorità nazionali a moderare il ricorso alla custodia cautelare e ai provvedimenti restrittivi della libertà allo scopo di mantenere l'imputato sul proprio territorio, in quanto l'efficacia dell'azione nell'intera Comunità risulterebbe notevolmente potenziata. [35] Ai sensi del presente libro verde il termine "imputato" viene usato in modo generico e può corrispondere, a seconda della terminologia giuridica in uso nei vari Stati membri, al concetto di incolpato o accusato. Per imputato si intende in questa sede la persona sospettata alla quale la procura europea abbia notificato i capi di imputazione a suo carico. 2.3. Collocazione della procura europea rispetto alle priorità politiche europee in materia di giustizia e affari interni Il trattato di Amsterdam prevede tra gli obiettivi dell'Unione europea il fatto che essa si sviluppi quale «spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia in cui sia garantita la libera circolazione delle persone, insieme a misure appropriate per quanto concerne [...] la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima» [36]. [36] Articolo 2 TUE. I capi di Stato e di governo riuniti a Tampere il 15 e il 16 ottobre 1999 hanno assegnato una forte priorità politica alla creazione di questo spazio. Il contributo della Commissione alla conferenza intergovernativa 2000 costituiva a suo modo una proposta volta a conseguire lo stesso obiettivo generale, che non contraddice in nulla lo spirito di Tampere. Essa integra gli sforzi compiuti per intensificare la cooperazione giudiziaria generale - l'ultimo dei quali in ordine cronologico è l'istituzione prevista di Eurojust [37] -, cercando di approfondire l'esercizio comune di competenze condivise dalla Comunità e dagli Stati membri (articolo 280 CE) in un determinato ambito. [37] Si veda più oltre il 7.2.1 (Eurojust). 2.3.1. Complementarità con gli obiettivi del Consiglio europeo di Tampere Su vari punti la proposta di creare una procura europea trova presupposti favorevoli negli orientamenti di Tampere. La diagnosi su cui la Commissione fonda la sua proposta è, nelle sue linee generali, la stessa. Il Consiglio europeo ha infatti riconosciuto che "i criminali non devono poter sfruttare le differenze esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri" [38]. [38] Conclusione n. 5 della presidenza del Consiglio europeo di Tampere, 15-16 ottobre 1999. Anche determinati obiettivi generali sono comuni, dato che si tratta in ogni caso di contribuire allo "spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia" previsto dal trattato di Amsterdam. La proposta di creare uno spazio comune per gli atti istruttori e l'azione penale contribuirebbe a questo obiettivo in misura significativa, nello specifico ambito della tutela degli interessi finanziari delle Comunità. La garanzia dei diritti fondamentali, la cui importanza è già stata richiamata in precedenza, deve fare da contrappeso alla maggiore incisività dell'azione penale che si può conseguire istituendo un pubblico ministero europeo; per citare le conclusioni di Tampere "Si dovrebbe raggiungere l'obiettivo dell'elaborazione equilibrata di misure a livello dell'Unione contro la criminalità, proteggendo nel contempo la libertà e i diritti giuridici delle persone e degli operatori economici" [39]. [39] Conclusione n. 40. Uno dei principali mezzi che possono permettere di creare un sistema di azione penale in materia di tutela degli interessi finanziari delle Comunità, pur mantenendo integralmente la funzione giudiziaria a livello nazionale, è il principio di reciproco riconoscimento degli atti giurisdizionali tra Stati membri. Esso presuppone la reciproca fiducia negli ordinamenti giuridici nazionali e un nucleo fondamentale comune. Ciò implica che non si ricorra più a decisioni supplementari di convalida o di exequatur. Ed è proprio il principio di reciproco riconoscimento che il Consiglio europeo erge a "fondamento della cooperazione giudiziaria" all'interno dell'Unione, precisando che esso deve "altresì applicarsi alle ordinanze preliminari, in particolare a quelle che permettono alle autorità competenti di procedere rapidamente al sequestro probatorio e alla confisca di beni facilmente trasferibili" [40]. [40] Conclusioni nn. 33 e 36. Inoltre, uno degli strumenti discussi in questa sede in grado di potenziare l'azione della procura europea sarebbe un mandato d'arresto europeo. Individuato come una priorità a Tampere, questo strumento forma sin d'ora oggetto, in un contesto più ampio, di una proposta di decisione-quadro presentata dalla Commissione [41] e di un rinnovato interesse da parte di tutte le istituzioni europee, le quali hanno dichiarato che "l'Unione europea accelererà l'attuazione di un autentico spazio giudiziario europeo comune, il che implica tra l'altro la creazione di un mandato europeo d'arresto e d'estradizione, conformemente alle conclusioni di Tampere nonché il reciproco riconoscimento delle decisione giudiziarie e delle sentenze" [42]. La proposta di creare una procura europea si inquadra in questa dinamica. [41] Proposta di decisione-quadro relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri dell'Unione, COM(2001)522. [42] Dichiarazione comune dei capi di Stato e di governo dell'Unione europea, della presidente del Parlamento europeo, del presidente della Commissione, dell'alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, 14.9.2001. 2.3.2. Peculiarità della proposta rispetto agli obiettivi del Consiglio europeo di Tampere Per altri versi, tuttavia, la proposta completa gli orientamenti politici adottati a Tampere. Essendo circoscritta, non rivaleggia in nessun modo con le iniziative più generali che nascono nel quadro del terzo pilastro. Anzi, essa ne costituisce un prolungamento attraverso altri mezzi nel contesto comunitario del primo pilastro, permettendo un adeguamento alle esigenze specifiche della tutela penale degli interessi finanziari comunitari. Se per esempio Eurojust è destinato, secondo le conclusioni di Tampere, a vedersi affidare prerogative in materia di cooperazione giudiziaria, in un campo di competenza molto ampio, la procura europea, da parte sua, costituirebbe un organo comunitario dotato di poteri propri di azione penale nel settore molto specifico della tutela degli interessi finanziari comunitari. Per quel che riguarda poi più in generale la giustizia, il Consiglio europeo ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di avviare lavori "sugli aspetti del diritto procedurale per i quali sono reputate necessarie norme minime comuni" [43]. Per quel che riguarda i mezzi, la Commissione si spinge oltre, con riferimento alla fase preparatoria dei processi contro pratiche specificamente lesive degli interessi finanziari comunitari, in quanto propone una parziale armonizzazione delle procedure. Gli atti della procura europea - sotto il controllo del cosiddetto tribunale nazionale della libertà, al quale verrebbe affidato questo compito - risulterebbero in tal modo validi in tutti gli Stati membri, in quanto atti di un organo comune. [43] Conclusione n. 37 della presidenza del Consiglio europeo di Tampere. Fondamentalmente, la creazione di uno spazio comune per le attività investigative e l'azione penale in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari non costituisce una prima iniziativa sperimentale, destinata a prefigurare un qualche futuro dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Essa forma piuttosto il compimento logico dell'integrazione comunitaria. Il mercato interno e le politiche comunitarie che lo accompagnano hanno portato le Comunità a dotarsi di mezzi finanziari propri e tutelare questi ultimi contro la criminalità, rendendo possibile l'esercizio dell'azione penale a livello comunitario permetterebbe ora di completare il processo di integrazione. A interessi fondamentalmente comuni deve infatti corrispondere una comune tutela. In definitiva, la procura europea per la tutela penale degli interessi finanziari delle Comunità, per restare nell'ambito dell'"Europa della giustizia", rappresenta non tanto la giustizia in "Europa", quanto la giustizia "per l'Europa". 2.4. Base giuridica La proposta qui discussa presuppone che si determini una base giuridica. L'articolo 280 del trattato CE stabilisce che le misure adottate dal legislatore comunitario e destinate a contrastare le attività illecite ai danni degli interessi finanziari della Comunità "non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione della giustizia negli Stati membri". Il trattato CE - a fortiori il tratto Euratom le cui disposizioni al riguardo sono rimaste invariate dopo Maastricht - non permette quindi allo stato dei fatti di porre in essere uno spazio penale europeo che comprenda un organo giudiziario comune come una procura. La revisione dei trattati istitutivi delle Comunità europee risulta quindi una necessità. Solo essa può sancire la legittimità politica della proposta. La Commissione ha proposto di inserire nel trattato CE un articolo 280 bis. Stando a questa proposta, la necessaria modifica del trattato dovrebbe limitarsi a prevedere le condizioni di nomina e di destituzione del procuratore europeo e a definire i suoi compiti oltre alle principali caratteristiche della sua funzione. Qualora si procedesse a una revisione siffatta del trattato CE, sarebbe inoltre opportuno completare le disposizioni dell'articolo 183 A del trattato Euratom con disposizioni analoghe a quelle dell'articolo 280 bis CE proposto. Si tratta di una questione che potrebbe essere opportunamente esaminata dalla Convenzione incaricata di preparare la prossima revisione dei trattati. I trattati riveduti secondo questi orientamenti rinvierebbero al diritto derivato per le disposizioni relative allo statuto e al funzionamento della procura europea. Ecco perché, l'articolo 280 bis proposto prevede che le norme seguenti vengano adottate dal Consiglio dell'Unione europea, deliberando a maggioranza qualificata, in codecisione col Parlamento. "2. (...) Il Consiglio, conformemente alla procedura di cui all'articolo 251 fissa lo statuto del procuratore europeo. 3. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251, fissa le condizioni d'esercizio delle funzioni di procuratore europeo, adottando in particolare a) un regolamento che fissi gli elementi costituitivi dei reati penali per frode e per qualsiasi attività illegale lesiva degli interessi finanziari della Comunità, nonché le pene previste per ciascuna di esse; b) regole di procedura applicabili alle attività del procuratore europeo, nonché le norme che disciplinano l'ammissibilità delle prove; c) regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti di procedura disposti dal procuratore europeo nell'esercizio delle sue funzioni." Queste norme di diritto derivato, sulle quali verte per l'appunto il presente libro verde, dovrebbero determinare in tal modo come il dispositivo comunitario si articoli con i sistemi penali nazionali. In quest'ambito, il libro verde deve consentire di discutere due aspetti centrali: stabilire come creare la procura europea senza istituire, per garantirne il controllo, una giurisdizione speciale a livello comunitario, nonché decidere quale grado di armonizzazione del diritto penale sostanziale e procedurale sia necessario al buon funzionamento della procura europea. 3. Impianto generale Ai sensi dell'articolo 280 bis CE proposto dalla Commissione, la procura europea avrebbe il compito di «ricercare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori o i complici dei reati che ledono gli interessi finanziari della Comunità e di esercitare dinanzi ai tribunali competenti degli Stati membri l'azione penale relativa a questi reati, nel quadro delle regole» fissate dal legislatore comunitario. Affinché la proposta possa essere compresa correttamente, è opportuno delinearne innanzitutto l'impianto generale. La Commissione si è fissata i quattro orientamenti seguenti: la procura europea deve avere solo una competenza di attribuzione, circoscritta all'ambito definito qui di seguito. Nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, questa competenza deve limitarsi al minimo necessario per esercitare in modo efficace ed equivalente l'azione penale contro le attività illecite che ledono gli interessi finanziari comunitari sull'intero territorio delle Comunità europee (articolo 280 CE). Nell'ambito del presente libro verde, la Commissione propone di stabilire nel diritto comunitario solo lo stretto necessario al buon funzionamento della procura europea. Il principio è quindi quello di rinviare al diritto nazionale, e solo in casi eccezionali - debitamente giustificati dalla necessità di garantire l'efficacia dell'azione della procura europea - si ricorrerebbe al diritto comunitario. In questo spirito viene qui delineato la possibile sfera di competenza sostanziale del procuratore europeo ( 3.1), operante all'interno di uno spazio comune di attività investigative e azione penale ( 3.2). Vengono tratteggiati in particolare i suoi principali poteri ( 3.2.1.) e la sua posizione rispetto agli ordinamenti giuridici nazionali ( 3.2.2.). 3.1. Una competenza sostanziale limitata alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità Le competenze che la Commissione propone di attribuire alla procura europea sono limitate all'ambito della tutela degli interessi finanziari comunitari, quale è già oggi circoscritto dalle disposizioni dell'articolo 280 del trattato CE. Esistono naturalmente altri interessi fondamentalmente comuni, quali la moneta unica, la funzione pubblica europea, il marchio comunitario, ecc. Restando comunque rigorosamente nella logica del suo contributo del settembre 2000, la Commissione non propone alcuna estensione della competenza della procura europea ad altri reati, al di fuori della stretta tutela degli interessi finanziari comunitari, che si tratti di altri illeciti commessi dagli agenti comunitari nell'esercizio delle loro funzioni [44] o ancora della falsificazione dell'euro, problema nuovo e non meno cruciale [45]. Il presente libro verde evoca questi argomenti in meri termini di ipotesi, affinché la discussione possa svilupparsi in piena cognizione di causa. [44] Si veda più oltre il 5.2.3 (fattispecie di reato che trascendono la tutela degli interessi finanziari comunitari). [45] Articoli 3 e 4 della decisione-quadro 29.5.2000 del Consiglio, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e di altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro (GU L 140 del 2.6.2000). 3.1.1. Una responsabilità particolare delle Comunità Alle Comunità europee sono affidate maggiori responsabilità in fatto di tutela degli interessi finanziari comunitari. Il trattato di Amsterdam ha previsto esplicitamente questa responsabilità, accanto a quella degli Stati membri, ai sensi dell'articolo 280 CE. Le Comunità sono dotate di un bilancio fin dalle origini della costruzione europea. A norma degli articoli 274 e 276 del trattato CE, la Commissione europea è responsabile dell'esecuzione del bilancio dinanzi all'autorità di bilancio formata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'Unione europea. Per quel che riguarda più in particolare la tutela degli interessi finanziari comunitari, il trattato CE fissa criteri assai rigorosi. La tutela deve essere effettiva, dissuasiva e garantita in modo equivalente nei vari Stati membri. L'effettività presuppone che, al di là della individuazione amministrativa delle frodi, vengano realmente pronunciate e applicate delle sanzioni. L'esperienza dimostra che, affinché la dissuasione risulti credibile, è necessario opporre, nei casi più gravi, una risposta non solo amministrativa ma anche penale, che comprenda atti istruttori coercitivi e pene che possano arrivare fino alla privazione di libertà. Infine, l'equivalenza implica che la repressione penale sia omogenea in qualunque punto della Comunità. Questo livello particolarmente elevato di esigenza si giustifica appieno per il fatto che i fondi comunitari costituiscono, fin dalle origini della costruzione europea, interessi fondamentalmente comuni. Proprio questi interessi sono presi di mira dalla criminalità finanziaria, che nei casi più gravi è organizzata. Tale criminalità opera servendosi delle più recenti tecniche di comunicazione. Aggirando le frontiere, essa presenta uno spiccato carattere transnazionale. In quest'ambito le Comunità devono garantire che i fatti di frode e di corruzione vengano effettivamente perseguiti sul piano giudiziario. Gli interessi finanziari comunitari giustificano mezzi speciali di tutela. 3.1.2. Mantenere l'ambito attuale di tutela degli interessi finanziari comunitari Con la procura europea, non si tratta di ampliare le competenze sostanziali delle Comunità. L'ambito degli interessi finanziari comunitari rimarrebbe quello già definito dall'articolo 280 del trattato CE. È quindi opportuno rammentare che gli interessi finanziari delle Comunità da proteggere comprendono il bilancio generale, i bilanci gestiti dalle Comunità o per loro conto e determinati fondi non iscritti in bilancio [46], gestiti per conto proprio da organismi comunitari che non hanno il rango di istituzione [47]. La tutela degli interessi finanziari riguarda non solo la gestione degli stanziamenti di bilancio, ma si estende anche ai beni patrimoniali delle Comunità, per esempio ai beni immobili. [46] Per esempio il Fondo europeo di sviluppo, gestito dalla Commissione e dalla Banca europea per gli investimenti. [47] Relazione esplicativa della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, approvato dal Consiglio il 26 maggio 1997, parte III, 1.1 (GU C 191 del 23.6.1997, pag. 1). Sul fronte delle spese, interessano soprattutto quelle gestite dagli Stati membri: sovvenzioni erogate nel quadro delle garanzie agricole [48] e delle azioni strutturali [49]. In secondo luogo vi sono le spese direttamente gestite dalle Comunità [50]. [48] Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola - sezione garanzia. [49] Fondo sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo europeo di orientamento e di garanzia agricola - sezione orientamento, Strumento finanziario di orientamento della pesca, Fondo di coesione. [50] Politiche che interessano vari settori quali la formazione, i giovani, la cultura, l'informazione, l'energia, l'ambiente, il mercato interno, le reti transeuropee, la ricerca, le azioni esterne, ecc. Un esempio di caso che comporta un risvolto interno: distrazione di fondi destinati ai programmi di aiuti esterni In seguito a sospetti circa la destinazione finale dell'aiuto umanitario previsto da quattro contratti assegnati dall'Ufficio umanitario ECHO, l'UCLAF aveva avviato un'inchiesta amministrativa [51]. Uno dei contratti riguardava la regione africana dei Grandi Laghi, gli altri tre l'ex-Iugoslavia, nell'arco del periodo 1993-1995. L'importo dei finanziamenti assegnati alla società X incaricata della gestione dei contratti e alle società off-shore collegate, ammontava a 2,4 milioni di ECU. [51] Questo esempio ha già formato oggetto di pubblicazione. Si veda Commissione europea, Protezione degli interessi finanziari della Comunità e lotta contro la frode - Relazione annuale 1998, COM(1999)590, 2.2.5.2. Da una prima verifica negli Stati membri A e B, condotta nel 1997, è emerso che una parte dei fondi era stata utilizzata per finanziare in modo irregolare personale esterno che lavorava presso la Commissione, sia all'interno che al di fuori dei suoi locali. Nel 1988, inoltre, una missione di controllo nell'ex-Iugoslavia ha dimostrato che i tre contratti per quella regione non erano stati eseguiti sul campo e che né le persone né l'attrezzatura previste erano state impiegate conformemente a quanto stabilito dal contratto. Sul piano disciplinare, vari funzionari comunitari sono stati oggetto di sanzioni, in quanto avevano percepito denaro da società direttamente coinvolte nel caso, per lavori non effettuati o effettuati solo in parte. Le sanzioni andavano dalla retrocessione alla destituzione con perdita di una parte dei diritti alla pensione. Nonostante i tentativi per ricostituire le spese in questione, l'inchiesta amministrativa non ha permesso di ottenere risultati sufficienti a spiegare l'uso di tutti i fondi. Un controllo in loco, per esempio, condotto in base al regolamento n. 2185/96 presso la società X, nel 1998, non ha permesso individuare alcuna registrazione contabile che giustificasse gli importi versati per l'esecuzione dei contratti. Gli elementi passibili di sanzioni penali sono stati trasmessi alla magistratura inquirente negli Stati membri A e C, ma il procedimento giudiziario a tutt'oggi non è ancora concluso. Sul lato delle risorse, l'attenzione va rivolta verso i proventi dai dazi sugli scambi con i paesi terzi nel quadro della politica agricola comune e verso i contributi previsti nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero [52], da un lato, e verso i dazi doganali sugli scambi con i paesi terzi, dall'altro. La procura dovrebbe inoltre essere competente in materia di entrate derivanti dall'applicazione di un'aliquota uniforme alla base imponibile IVA degli Stati membri, nonché nei casi transnazionali che sembra particolarmente logico trattare a livello comunitario. La procura europea non avrebbe invece competenze sulle entrate derivanti dall'applicazione di un'aliquota uniforme alla somma dei prodotti nazionali lordi (PNL) degli Stati membri. [52] Ovvero le prime due categorie di risorse proprie di cui all'articolo 2, 1 della decisione 94/728/CE Euratom del Consiglio, del 31 ottobre 1994, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee. Un esempio di caso esterno: frodi sull'IVA Oltre a determinati tipi correnti di frode (elusione dell'imposta sulle vendite o recupero dell'imposta su acquisti fittizi), esiste una frode collegata all'attuale sistema comunitario transitorio di imposta sul valore aggiunto (IVA), fondato sul principio dell'imposizione nel paese di destinazione. Queste transazioni fraudolente sono possibili attraverso caroselli di merci e società create per brevi periodi, che consistono solo di una casella postale. Organizzazioni criminali hanno montato complesse transazioni per approfittare del regime di esenzione IVA in materia di forniture intracomunitarie, nonché dei regimi di favore concessi per le esportazioni. Il tutto allo scopo di ottenere, attraverso false dichiarazioni, la restituzione dell'IVA senza averla neppure preventivamente corrisposta. I metodi operativi per frodare l'IVA a livello internazionale sono noti. Per un'unica autorità nazionale è però difficile individuare questi casi nella pratica, dato che la situazione contabile in uno Stato membro preso individualmente appare sempre in ordine. La maggior parte degli Stati membri riconoscono che la frode internazionale sull'IVA è un problema di rilievo, anche solo a voler supporre che il volume delle frodi sull'IVA ai danni dell'erario nazionale sia più significativo, in termini di minori entrate fiscali, della percentuale dell'imposta frodata sul piano transnazionale. Quest'ultima colpisce soprattutto i prodotti a forte valore aggiunto, che è agevole trasportare rapidamente (per esempio: componenti di calcolatori, telefoni cellulari, metalli preziosi). Le difficoltà attuali Si è ben lungi dal riuscire a individuare per tempo - e di conseguenza a trattare correttamente - tutti i casi di frode sull'IVA. L'OLAF può intervenire in funzione di coordinamento solo se le autorità nazionali ne fanno esplicita richiesta, caso per caso [53]. Accade sovente che l'azione penale contro questo tipo di casi venga abbandonata, a causa del notevole impegno che richiede in termini di investigazioni transnazionali e di coordinamento a livello europeo. Anche con l'insediamento di Eurojust non si potrà raggiungere un coordinamento sufficiente, dato che Eurojust non verrà sistematicamente investito di ogni caso [54]. Informare la procura europea di tutti i casi e adirla in via prioritaria permetterebbe di affrontare il fenomeno in modo molto più sistematico. [53] COM(1999)590, 2.3. [54] Si veda il 7.2.1 (Eurojust). In quest'ambito, la cooperazione tra l'OLAF e i servizi giudiziari in alcuni Stati membri è stata intensificata per agevolare l'acquisizione delle testimonianze necessarie a promuovere l'azione penale. L'utilità della procura europea consisterebbe tuttavia nella possibilità di stabilire un collegamento tra le autorità giudiziarie e quelle amministrative, soprattutto le autorità fiscali. Nessuna autorità giudiziaria nazionale è infatti in grado di lavorare direttamente con tutte le autorità fiscali degli Stati membri, come potrebbe invece fare la procura europea. In base a questa definizione, gli interessi finanziari comunitari necessitano di un dispositivo efficace di tutela a livello penale. Con la procura europea, la Commissione propone di creare un nuovo strumento che permetta alla Comunità di esercitare effettivamente una delle sue responsabilità più importanti e più impegnative, entro un ambito sostanziale già definito. 3.2. Verso uno spazio comune di attività investigativa e di azione penale L'idea della procura europea è nata dalla necessità di risolvere una contraddizione non più giustificabile tra, da un lato il frazionamento del territorio delle Comunità europee in diciassette spazi penali nazionali, dall'altro i gravi pregiudizi arrecati a interessi comuni, specificamente comunitari. La Commissione propone che la procura europea eserciti i poteri che potrebbero esserle affidati sull'intero territorio delle Comunità quale definito dall'articolo 299 del trattato CE. Su questo territorio la procura europea agirebbe all'interno di uno spazio comune di attività investigativa e di azione penale, dato che i suoi atti avrebbero valore identico in tutti gli Stati membri. Si tratta del minimo necessario affinché la procura europea sia in grado di funzionare. La costituzione di questo spazio comune segna un salto qualitativo rispetto al semplice coordinamento tra spazi nazionali differenziati. Al di là di questo primo passo indispensabile, la "consistenza" di tale spazio comune potrebbe variare a seconda delle opzioni illustrate nel presente libro verde. Essa dipende infatti dal grado di armonizzazione scelto per le procedure, in particolare per quel che riguarda gli atti istruttori e il riconoscimento delle prove. 3.2.1. I poteri della procura europea: una direzione centralizzata dell'attività investigativa e dell'azione penale Specializzata in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari, ma competente sull'intero territorio delle Comunità europee, la procura dovrebbe essere dotata di un complesso coerente di prerogative. Prima di illustrare più in dettaglio le procedure che si potrebbero prospettare, per chiarire i termini della discussione è necessario presentare, schematicamente, la funzione della procura [55]. Degli schemi di procedura figurano in allegato [56]. [55] Si veda più oltre il capitolo 6 per una presentazione di questi poteri sotto il profilo procedurale. [56] Si veda l'allegato 2. L'originalità della proposta è data dal fatto che essa intende affidare a un organo comunitario la direzione centralizzata dell'attività investigativa e dell'azione penale, entro uno spazio comune. Gli atti della procura europea avrebbero validità in ogni punto di questo spazio. La fase del giudizio verrebbe comunque mantenuta interamente a livello nazionale. La creazione della procura europea lascia impregiudicati, da un lato l'intensificarsi della cooperazione giudiziaria generale, dall'altro la prevenzione a livello comunitario della criminalità finanziaria internazionale. * La procura europea dovrebbe riunire le prove, a carico e a favore, per permettere - se del caso - di avviare l'azione penale nei confronti degli autori dei reati comuni definiti per tutelare gli interessi finanziari delle Comunità [57]. Essa dovrebbe quindi essere incaricata di dirigere e coordinare l'azione penale [58]. La procura europea disporrebbe di una competenza specialistica che prevale su quelle delle autorità nazionali responsabili dell'azione penale, con le quali è però necessario trovare forme di coordinamento per evitare doppioni [59]. [57] Si veda più avanti il capitolo 5 (diritto sostanziale). [58] Questo principio, che nel quadro comunitario appare come un'innovazione, è già acquisito nell'ordinamento giuridico internazionale. Lo statuto della corte penale internazionale adottato a Roma il 17.7.1998 ha previsto la creazione di una procura internazionale, dotata di poteri investigativi sul territorio dei paesi aderenti. I quindici Stati membri dell'Unione europea hanno già firmato questa convenzione e il Consiglio ha auspicato che essa possa rapidamente entrare in vigore, ai sensi della sua posizione comune dell'11.6.2001 concernente la corte penale internazionale (GU L 155 del 12.6.2001, pag. 19). [59] Si veda il 6.2.2.2 per i casi misti. * Ricorrendo alle autorità investigative esistenti (polizia) per svolgere le indagini, la procura europea dirigerebbe le inchieste nei casi che lo interessano [60]. In tal modo sarebbe possibile rafforzare maggiormente la garanzia giudiziaria sulle indagini condotte all'interno delle istituzioni europee [61]. [60] Si veda il 6.2.3.2 (relazioni di lavoro coi servizi investigativi nazionali). [61] Si veda il 7.3 (ruolo futuro dell'OLAF). * Gli atti eseguiti sotto l'autorità della procura europea, nella misura in cui potrebbero mettere in causa le libertà individuali e i diritti fondamentali, dovrebbero essere soggetti al controllo del tribunale nazionale che funge da tribunale della libertà [62]. Il controllo esercitato in tal modo in uno Stato membro verrebbe riconosciuto nell'intera Comunità, per consentire l'esecuzione degli atti autorizzati e affinché le prove raccolte siano ammissibili in qualunque altro Stato membro. [62] Si veda il 6.4 (garanzia delle libertà ad opera del giudice). * La procura europea sarebbe competente, sotto il controllo del giudice, per rinviare a giudizio, dinanzi alle giurisdizioni nazionali, gli autori dei fatti per i quali si procede [63]. [63] Si veda il 6.3.1 (scelta del paese di rinvio a giudizio). * La procura dovrebbe esercitare l'azione penale essa stessa dinanzi ai giudici nazionali, per difendere gli interessi finanziari delle Comunità. La Commissione reputa essenziale che la funzione giudicante resti a livello nazionale. Non si tratta di creare un organo giurisdizionale comunitario per giudicare nel merito [64]. [64] Si veda il 6.3.2 (esercizio dell'azione penale). 3.2.2. Una buona articolazione con i sistemi penali nazionali I sistemi nazionali costituiscono il fondamento della tutela penale contro la criminalità transnazionale e restano indispensabili. La proposta di una procura europea mira soltanto a colmare una lacuna specifica. In nessun caso essa intende istituire un sistema penale comunitario completo e autonomo. Al contrario, la proposta si propone di istituire uno strumento supplementare che si articoli in modo armonico con gli ordinamenti giuridici nazionali, grazie alla designazione di procuratori europei delegati ubicati negli Stati membri (si veda il capitolo successivo). Essa si prefigge di mettere i tribunali nazionali in grado di giudicare effettivamente una parte della criminalità transnazionale in un settore nel quale l'integrazione comunitaria (fondi comuni, risorse proprie) rende sempre più vani interventi repressivi isolati. In tal modo i tribunali nazionali, in quanto giudici di diritto comunitario, applicherebbero a questa particolare categoria di reati le stesse norme integrate nell'ordinamento giuridico nazionale, analogamente a come già oggi applicano le regole di diritto comunitario in tutti i settori del trattato CE. Accentrare la direzione dell'azione penale non implica uno sconvolgimento dei sistemi giudiziari nazionali. Da parecchi decenni le varie tradizioni giuridiche presenti in Europa registrano un indubbio ravvicinamento. Le funzioni investigative e l'azione penale, con le stesse finalità, esistono in tutti gli Stati membri. Anche a livello delle strutture, quantunque restino differenti, vi è stato un certo ravvicinamento. Questo fenomeno è dovuto a molteplici cause, ma in gran parte dipende dal fatto che gli Stati membri devono conformarsi alle garanzie di un processo equo propugnate dalla Convenzione europea sui diritti dell'uomo. Gli esperti dei vari sistemi penali nazionali, siano essi improntati al diritto continentale o al "common law", nei loro lavori giungono alle stesse conclusioni [65]. La proposta mira soltanto a rendere i sistemi nazionali più efficaci in una materia che intrinsecamente comporta implicazioni comuni. Ecco perché la creazione di una procura europea va vista più come un'attribuzione di competenze comuni che come un trasferimento di competenze nazionali che già preesistevano in toto. [65] Si veda in particolare La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, cit., volume 1, pag. 42 seg.: «Il risultato di questa evoluzione è che, sotto il profilo giuridico, gli ordinamenti nazionali vigenti in Europa presentano una compatibilità nettamente superiore a quella che avevano un tempo. [...] è quel che rende possibile la sintesi costituita dalla proposta di un pubblico ministero europeo, che sancisce il principio di un'azione penale di carattere pubblico e non privato (ereditato dalla tradizione del sistema inquisitorio), escludendo però il ricorso a un giudice istruttore, al quale subentra «tribunale della libertà» che esercita la garanzia giudiziaria in modo imparziale e neutro (secondo la tradizione del sistema accusatorio)». Domanda generale - Quale è la vostra valutazione circa l'impostazione generale proposta per la procura europea, ovvero per il suo campo d'azione (limitato alla mera dimensione finanziaria degli interessi comunitari)* per i suoi poteri* per il modo in cui si articola con i sistemi penali nazionali* 4. Status giuridico e organizzazione interna Lo status e l'organizzazione interna di quel che potrebbe essere la procura europea meritano di essere qui precisati. Il termine "procuratore europeo" usato nella comunicazione della Commissione, si riferiva, a seconda del contesto, all'organo proposto o alla persona posta al suo vertice ( 4.1). Nel primo caso era sinonimo di pubblico ministero o di procura europea se si include il personale amministrativo ( 4.3); nel secondo caso esso si estende ai procuratori europei delegati ( 4.2). 4.1. Status del procuratore europeo Essendo il procuratore europeo destinato a esercitare poteri giudiziari, il suo status e più in particolare le condizioni della sua nomina, nonché della sua eventuale destituzione, devono conferirgli piena legittimità per esercitare le proprie funzioni. 4.1.1. Principio di indipendenza Ispirandosi a determinate disposizioni previste per garantire l'indipendenza dei membri della Corte di giustizia, la Commissione ha proposto di sancire nel trattato CE che «il procuratore europeo viene scelto tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio, nei rispettivi paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali. Nell'adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita né accetta istruzioni di sorta» [66]. [66] 2 del progetto di articolo 280 bis. Questa indipendenza è una caratteristica essenziale del procuratore europeo. Essa si giustifica nella misura in cui la procura europea costituirebbe un organo giudiziario specialistico. La sua indipendenza va intesa sia con riferimento alle parti, nel quadro di un procedimento contraddittorio [67], sia nei confronti degli Stati membri e delle istituzioni, degli organi e degli organismi comunitari. [67] Si veda il 6.2. (fase istruttoria) In questa veste, il procuratore europeo dovrebbe disporre di tutte le competenze richieste ed essere visto come effettivamente competente. Egli dovrebbe esercitare le sue funzioni in modo imparziale ed essere guidato solo dall'intento di rispettare la legalità [68]. [68] Si veda il 6.2.2.1. (obbligatorietà o discrezionalità dell'azione penale). 4.1.2. Condizioni di nomina e di destituzione Sia la nomina che l'eventuale destituzione del procuratore europeo devono rispecchiare i principi di indipendenza e legittimità. 4.1.2.1. Nomina del procuratore europeo La Commissione ha proposto che il procuratore europeo, inteso come persona al vertice della procura europea, venga nominato dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo [69]. Una procedura del genere ricalca alcuni aspetti della procedura che il trattato di Nizza prevede per la nomina della Commissione (maggioranza qualificata in Consiglio, voto del Parlamento europeo). Essa sembra in grado di garantire la piena legittimità del procuratore europeo. [69] 1 del progetto di articolo 280 bis. Il ruolo propositivo che spetterebbe alla Commissione nella procedura di nomina del procuratore europeo deriva dalla sua particolare responsabilità in materia di tutela degli interessi finanziari comunitari. Quanto alla durata di validità della nomina, la Commissione ha proposto un mandato di sei anni non rinnovabile [70]. Il procuratore europeo disporrebbe quindi di un mandato lungo, la cui durata supera per esempio quella di una legislatura del Parlamento europeo o quella del mandato della Commissione. Il carattere non rinnovabile del mandato contribuirebbe ad accrescere in modo esplicito l'indipendenza del procuratore europeo [71]. [70] 1 del progetto di articolo 280 bis. [71] A mo' di raffronto, gli stessi motivi hanno giustificato la proposta di conferire al procuratore presso la futura corte penale internazionale un mandato di nove anni non rinnovabile (articolo 42 dello statuto della corte penale internazionale). Resta da stabilire se il procuratore europeo debba o no essere soggetto allo statuto dei funzionari e altri agenti delle Comunità. 4.1.2.2. Destituzione e altre circostanze che pongono fine all'esercizio delle funzioni del procuratore europeo La Commissione ha proposto che il procuratore europeo risponda dei propri atti in caso di grave inadempienza nell'esercizio delle sue funzioni. Le condizioni per un'eventuale destituzione disciplinare del procuratore europeo devono tuttavia rispecchiare, a giudizio della Commissione, il principio della sua indipendenza. In ogni caso, la decisione di destituirlo può spettare solo a una giurisdizione a livello comunitario, vale a dire alla Corte di giustizia. Ecco perché la proposta di articolo 280 bis del trattato CE prevede che, se il procuratore europeo «cessa di soddisfare i requisiti necessari all'esercizio delle sue funzioni o se ha commesso una colpa grave, può essere destituito dalla Corte di giustizia su richiesta del Parlamento, del Consiglio o della Commissione» [72]. [72] 2 del progetto di articolo 280 bis. Inoltre, lo statuto della procura europea dovrebbe prospettare altri tre casi che pongono fine alle funzioni del procuratore europeo: il decesso, le dimissioni spontanee del procuratore europeo e l'arrivo a scadenza del suo mandato. 4.1.3. Ruolo gerarchico del procuratore europeo Il procuratore europeo, capo del pubblico ministero europeo, verrebbe incaricato di dirigere e coordinare le attività investigative e l'azione penale, per tutti i reati di sua competenza, sull'intero spazio comune definito a tal fine. Questa responsabilità dovrebbe comportare il potere di decidere l'organizzazione interna del suo servizio, di impartire istruzioni ai procuratori europei delegati, nonché di definire linee di condotta in materia criminale, nei limiti fissati dal legislatore comunitario [73]. [73] Si veda il 6.2.2.1 (obbligatorietà o discrezionalità dell'azione penale). 4.2. Organizzazione decentrata della procura europea La struttura complessiva della procura europea si fonderebbe si una ripartizione dei compiti tra un procuratore europeo, che centralizza il minimo necessario a livello comunitario, e procuratori europei delegati, che appartengono ai sistemi giudiziari nazionali e che eserciterebbero in concreto l'azione penale. 4.2.1. Principio di decentramento vero i procuratori europei delegati Nello spirito del principio di sussidiarietà, la Commissione propone che l'organizzazione della procura europea sia decentrata, onde garantire che il suo operato si integri negli ordinamenti giuridici nazionali, senza provocarne uno sconvolgimento. Il procuratore europeo si appoggerebbe negli Stati membri su procuratori europei delegati, per garantire che il dispositivo comunitario si raccordi ai sistemi giudiziali nazionali [74]. [74] COM(2000)608 già citato. 4.2.1.1. Status dei procuratori europei delegati A seconda del volume di casi da trattare e dell'organizzazione giudiziaria interna degli Stati membri, in ciascuno Stato membro potrebbero essere designati uno o più procuratori europei delegati. Questi ultimi sarebbero abilitati dal procuratore europeo, su proposta del loro Stato membro d'origine, che li sceglie tra i funzionari nazionali che esercitano nel proprio paese mansioni di azione penale e possono far valere al riguardo una provata esperienza. A seconda degli Stati membri, potrebbe trattarsi di procuratori nazionali, che abbiano o no lo status di magistrato, o di funzionari designati a tale scopo, ove non esista l'istituto del pubblico ministero. La Commissione non intende quindi necessariamente proporre uno status europeo autonomo per i procuratori delegati. Questi potrebbero mantenere il loro status nazionale per tutti gli aspetti relativi all'assunzione, alla nomina, alla promozione, alla retribuzione, alla previdenza sociale, alla gestione corrente, ecc. Solo il loro regime gerarchico e disciplinare cambierebbe per la durata del loro mandato, secondo quanto precisato qui di seguito. Questa sembra essere la soluzione che presenta le implicazioni di minore entità per il diritto degli Stati membri. Il regime statutario applicabile ai procuratori europei andrebbe in ogni caso esaminato in stretto collegamento con gli Stati membri, in particolare per garantire che possano esercitare le loro funzioni in piena indipendenza. I procuratori europei delegati verrebbero designati per un mandato a tempo determinato. A differenza del procuratore europeo, questo mandato potrebbe essere rinnovabile, per tener conto dell'offerta di potenziali candidati negli Stati membri. Si permetterebbe in tal modo anche una certa specializzazione degli interessati nel settore degli interessi finanziari comunitari, pur con la garanzia della loro conoscenza pratica e aggiornata del sistema nazionale di azione penale. Quanto alla possibilità di cumulare il mandato europeo con un mandato nazionale, vi sono varie ipotesi. In una prima ipotesi, il mandato dei procuratori europei delegati escluderebbe un altro mandato, per eliminare in partenza conflitti di interesse e di priorità in termini di politica criminale, nonché garantire piena efficacia alla loro azione. In una seconda ipotesi, il mandato dei procuratori europei delegati potrebbe comportare una semplice specializzazione («doppio incarico»). Essi sarebbero tenuti a procedere contro le attività illegali lesive degli interessi finanziari comunitari, e in via sussidiaria a svolgere le loro mansioni ordinarie, comprese quelle di tipo repressivo. In caso di sollecitazioni concorrenti determinate dalla loro duplice funzione, dovrebbero prevalere gli interessi comunitari. Questa soluzione ha il vantaggio di agevolare la soluzione dei casi misti - che verranno esaminati più avanti [75] -, nei quali occorre procedere contro reati ai danni degli interessi sia comunitari sia nazionali. [75] Si veda il 6.2.2.2 (casi misti). Secondo una terza ipotesi, la scelta tra le due possibilità precedenti potrebbe essere lasciata alla discrezione di ciascuno Stato membro. La responsabilità disciplinare dei procuratori europei delegati, nell'esercizio del loro mandato europeo o allorché svolgono tale ruolo, dovrebbe essere prevista dinanzi alla Corte di giustizia, analogamente al regime applicabile al procuratore europeo medesimo [76]. Quest'ultimo, in quanto capo gerarchico della procura europea, avrebbe un ruolo da svolgere nella procedura disciplinare. La massima sanzione disciplinare per un procuratore delegato sarebbe la perdita del suo mandato europeo. [76] Si veda il 4.1.2.2. (destituzione del procuratore europeo). Nell'ipotesi evocata in precedenza di un cumulo dei mandati, i procuratori europei delegati resterebbero responsabili sul piano disciplinare in ordine al loro mandato nazionale, fermo restando che la loro indipendenza deve essere garantita nei fatti. Occorre quindi prevedere quale relazione debba esistere tra gli effetti delle due procedure disciplinari. La perdita del mandato europeo sarebbe senza conseguenze, in base al diritto comunitario, sullo status nazionale del procuratore europeo delegato. Qualora venisse invece destituito dal suo mandato nazionale, un procuratore europeo delegato non soddisferebbe più uno dei requisiti per esercitare il suo mandato europeo, dal quale decadrebbe automaticamente. 4.2.1.2. Ruolo dei procuratori europei delegati Il ruolo dei delegati del procuratore europeo risulterebbe essenziale, in quanto verrebbero abilitati dal procuratore europeo a compiere qualsiasi atto per il quale il procuratore europeo abbia ottenuto la competenza. In pratica, essi costituirebbero il braccio esecutivo della procura europea, in quanto perlopiù spetterebbe a loro esercitarne in concreto le competenze, sia nella fase istruttoria sia nell'azione penale. Il campo d'azione di ciascun procuratore europeo delegato verrebbe naturalmente definito dal suo Stato membro. Ciascuno potrebbe però essere autorizzato dal procuratore europeo anche ad agire sul territorio di qualsiasi altro Stato membro, in cooperazione con il procuratore europeo ivi delegato. I procuratori europei delegati sarebbero quindi tenuti tra di loro a un obbligo di assistenza. Questa forma decentrata di organizzazione si inquadra nella logica sottesa all'organizzazione in rete dei mezzi giudiziari degli Stati membri (magistrati di collegamento, rete giudiziaria europea, ...) [77]. Lungi dal creare un sistema comunitario autonomo, l'organizzazione proposta si fonda principalmente sulle capacità giudiziarie degli Stati membri, in uno spirito di integrazione comunitaria. [77] Si veda il 7.2 (soggetti istituzionali della cooperazione penale nell'ambito dell'Unione europea). 4.2.2. Principio di subordinazione al procuratore europeo Tuttavia, per ovvi motivi di coerenza e unità d'azione, la procura europea sarebbe organizzata secondo un principio gerarchico. Al vertice, spetterebbe al procuratore europeo dirigere e coordinare l'azione dei procuratori delegati, in funzione delle esigenze dell'istruttoria e dell'esercizio dell'azione penale. I procuratori delegati, per la durata del loro mandato, sarebbero gerarchicamente soggetti al procuratore pubblico europeo - in via esclusiva o no a seconda dell'ipotesi scelta - e tenuti a obbedire alle sue istruzioni, generali non meno che particolari. In nessun caso potrebbero ricevere istruzioni di sorta dalle rispettive autorità nazionali, con riferimento alla tutela degli interessi finanziari comunitari. Secondo la Commissione, la procura europea dovrebbe essere soggetta a un principio di indivisibilità, analogo a quello in base al quale sono organizzate le procure nazionali, il che implica che qualsiasi atto compiuto da un procuratore delegato impegna la procura europea nel suo complesso. Sotto il controllo del procuratore europeo, i procuratori delegati dovrebbero pertanto essere di diritto sostituibili. Domanda n. 1 - Cosa pensate della struttura e dell'organizzazione interne proposte per il pubblico ministero europeo* Il mandato europeo conferito ai procuratori europei delegati dovrebbe essere esclusivo o potrebbe essere combinato con un mandato nazionale* 4.3. Mezzi di funzionamento della procura europea Spetterebbe naturalmente al diritto comunitario derivato precisare lo statuto della procura europea, in particolare per gli aspetti più concreti (bilancio, personale, ecc.), secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato CE (maggioranza qualificata in Consiglio e codecisione col Parlamento). Dato che la procura europea è organizzata su base decentrata, il nuovo organo da creare avrà una sede la cui struttura dovrebbe essere ridotta al minimo necessario per il suo corretto funzionamento. I servizi centrali della procura europea sarebbero più snelli dei servizi dei procuratori delegati europei, presso i quali si concentrerebbe l'essenziale delle risorse umane e dei mezzi di funzionamento. Le forma di sinergia con mezzi già esistenti a livello nazionale dovrebbero in particolare contribuire all'efficienza dell'intero dispositivo. La gestione delle risorse umane e dei mezzi di funzionamento della procura, presso la sede, sarebbero sottoposti all'autorità del procuratore europeo, al quale per queste mansioni verrebbero affiancati uno o più aggiunti [78]. [78] A titolo di confronto, il personale della procura presso la Corte penale internazionale verrà assunto, nominato e gestito dal procuratore, con l'ausilio di uno o più procuratori aggiunti (articoli 42 e 44 dello statuto di detta corte). La procura europea dovrebbe disporre di un proprio bilancio, imputato sul bilancio generale delle Comunità europee. Esso verrebbe gestito in completa indipendenza dalla procura europea, nel quadro dei trattati e delle regole finanziarie adottate per la loro applicazione. Ciascun procuratore europeo delegato, restando soggetto al proprio statuto nazionale, continuerebbe a essere retribuito dal suo Stato membro. Tuttavia, gli eventuali sovraccosti nelle spese di funzionamento a carico degli Stati membri, per i compiti inerenti alla procura europea, potrebbero essere imputati sul bilancio proprio della procura europea stessa. Il personale della procura europea potrebbe essere assunto, nominato e gestito dalla procura europea stessa per quel che riguarda il personale della sede, e dallo Stato membro, secondo le proprie regole, per quel che riguarda il personale decentrato. L'autorità sul personale della procura europea verrebbe esercitata nel rispetto delle norme comunitarie previste al riguardo, in particolare dello statuto dei funzionari e altri agenti delle Comunità. Se la sede del procuratore europeo sembra dover essere fissata secondo la procedura prevista per gli organi comunitari, i procuratori europei delegati, a discrezione degli Stati membri, sarebbero basati nelle rispettive capitali nazionali o regionali, o in qualunque altra località ritenuta idonea all'esercizio pratico della loro funzione, tenuto conto della ripartizione territoriale delle giurisdizioni nazionali competenti. 5. Diritto penale sostanziale La Commissione ha proposto di iscrivere nel trattato CE che il Consiglio, in codecisione col Parlamento europeo, fissi «le condizioni d'esercizio delle funzioni del procuratore europeo, adottando in particolare [...] a) un regolamento che fissi gli elementi costitutivi dei reati penali per frode e per qualsiasi attività illegale lesiva degli interessi finanziari della Comunità, nonché le pene previste per ciascuna di esse [...]». È infatti necessario prevedere regole specifiche circa la definizione delle fattispecie di reato ( 5.2) e le sanzioni corrispondenti ( 5.3). Quanto poi a prevedere per il buon funzionamento della procura europea norme sostanziali più generali, in fatto di responsabilità penale ( 5.4) o di prescrizione ( 5.5), occorre valutarne l'opportunità facendo salvo l'acquis comunitario. Per ciascuno di questi ambiti sorge il problema del metodo legislativo più idoneo ( 5.1). 5.1. Scelta del metodo legislativo: unificazione comunitaria o armonizzazione delle legislazioni nazionali A giudizio della Commissione, la creazione di uno spazio comune di attività investigativa e di azione penale nel settore specifico della tutela degli interessi finanziari delle Comunità non richiede una "codificazione generale del diritto penale" fra gli Stati membri. Per funzionare, la procura europea avrà bisogno di un complesso di regole di diritto sostanziale, sulla falsariga di quelle applicate dalle autorità nazionali responsabili dell'azione penale. In teoria, la definizione di queste regole può essere ottenuta combinando metodi diversi: - un rimando puro e semplice al diritto interno degli Stati membri (senza armonizzazione di sorta); - un'armonizzazione parziale di determinate disposizioni nazionali, il cui livello può essere più o meno elevato, completata per gli aspetti rimanenti con un rimando al diritto nazionale; - un'armonizzazione totale di determinate disposizioni nazionali, in forza della quale le norme comunitarie sostituiscono quelle nazionali interessate; - un'unificazione, vale a dire la creazione di un corpus giuridico comunitario autonomo, distinto dal diritto degli Stati membri. Nei fatti, fino ad oggi l'acquis potenziale in materia di tutela penale degli interessi finanziari comunitari si è fondato su un'armonizzazione, più o meno forte, a seconda degli ambiti. È proprio questo il metodo sotteso alle disposizioni della convenzione 26 luglio 1995, e dei relativi protocolli aggiuntivi, da un lato, e alla suddetta proposta di direttiva del 23 maggio 2001, dall'altro. Per il resto, la scelta del metodo più consono per definire il diritto sostanziale comune necessario al buon funzionamento della procura europea viene esaminata nel presente libro verde secondo un'impostazione inedita. In linea generale, occorre conciliare due logiche distinte. La prima è quella dell'armonizzazione totale, ovvero dell'unificazione. Più si armonizza o addirittura si unifica il diritto sostanziale, più l'azione della procura europea risulta agevolata. Inoltre, un'armonizzazione totale o un'unificazione del diritto garantirebbe per antonomasia quell'equipollenza della tutela sull'intero territorio della Comunità che il trattato CE esige. Infine, nei confronti delle parti, questa logica contribuirebbe a creare una maggiore certezza del diritto, semplificando l'accesso alle regole applicabili. Essa può tuttavia ritenersi legittima solo ove risulti proporzionata all'obiettivo specifico perseguito: la tutela penale degli interessi finanziari comunitari. La si potrà quindi ammettere più facilmente ove trovi applicazione per settori di precisa competenza della procura europea, ad esempio la definizione delle fattispecie costitutive di reato soggette alla sua giurisdizione o il relativo termine di prescrizione. La seconda logica è quella del rimando, parziale o totale, al diritto nazionale. Essa sembra il metodo più consono per determinare norme generali che travalichino