Relazione della Commissione al Consiglio sulla sorveglianza dei movimenti transfrontalieri di denaro contante /* COM/2002/0328 def. */





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO sulla sorveglianza dei movimenti transfrontalieri di denaro contante (PRESENTATA DALLA COMMISSIONE) 1. INTRODUZIONE 1. Il presente documento contiene la relazione finale della Commissione presentata in risposta alla richiesta del Consiglio dei ministri GAI-ECOFIN, il quale, nella riunione del 17 ottobre 2000, ha concluso: "Riconoscendo che la sorveglianza sui movimenti transfrontalieri di denaro può aumentare l'efficacia della lotta svolta giorno per giorno contro il riciclaggio, il Consiglio invita la Commissione a studiare, entro il 1º luglio 2001, la possibilità di presentare una proposta volta a rendere più coerenti e a rafforzare le disposizioni nazionali esistenti, a permettere agli Stati membri di dotarsi di un siffatto dispositivo e a organizzare lo scambio di informazioni." 2. In occasione del Consiglio GAI-ECOFIN del 16 ottobre 2001, la Commissione ha presentato una relazione orale preliminare ed è stata invitata dal Consiglio ad elaborare una relazione finale entro la fine del 2001. Il presente documento costituisce la relazione finale. 2. RISULTATI DEL PROGETTO MONEYPENNY 3. La richiesta iniziale del Consiglio è stata formulata alla luce della relazione relativa al progetto "Moneypenny". 4. Il progetto Moneypenny [1] è un progetto comune attuato dai servizi doganali degli Stati membri tra il settembre 1999 e il febbraio 2000 per sorvegliare i movimenti transfrontalieri di denaro contante superiori a 10.000 euro e valutare se l'entità di tali movimenti non pregiudicasse l'efficacia dei controlli antiriciclaggio applicati dagli enti finanziari. [1] Documento 9630/2/00 rev. 2 del Consiglio del 7.9.2000. 5. I risultati del progetto hanno dimostrato, in primo luogo, l'entità dei movimenti transfrontalieri di denaro contante, movimenti che possono comportare operazioni di riciclaggio di capitali. Nel corso del progetto si è registrato infatti un importo complessivo di mezzi di pagamento equivalente a 1,6 miliardi di euro, dei quali 1,35 miliardi costituiti dai movimenti di denaro contante. 6. La relazione ha inoltre evidenziato notevoli differenze nei controlli attuati dagli Stati membri. 7. Nonostante la relazione costituisca un utile punto di partenza per valutare la necessità di attuare controlli sul denaro contante, è opportuno utilizzare con prudenza i dati numerici in essa contenuti. Alcuni Stati, infatti, non attuano alcun controllo e non hanno quindi potuto fornire alcun dato numerico mentre altri hanno fornito anche informazioni sugli scambi intracomunitari. 3. NECESSITÀ DI UN'AZIONE A LIVELLO COMUNITARIO 8. In materia di lotta al riciclaggio di capitali, la direttiva 91/308/CEE modificata [2] stabilisce disposizioni che disciplinano i controlli a livello comunitario sui movimenti di denaro contante di importo pari o superiore a 15.000 euro nel caso in cui le operazioni siano effettuate da enti finanziari. [2] Direttiva 91/308/CEE del Consiglio, del 10 giugno 1991, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (GU L 166 del 28.6.1991, pag. 77), modificata dalla direttiva 2001/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 dicembre 2001 (GU L 344 del 28.12.2001, pag. 76). 9. Invece, sebbene alcuni Stati membri abbiano istituito controlli sui movimenti di denaro contante alle loro frontiere nazionali, non esistono controlli che consentano di sorvegliare tali movimenti alle frontiere comunitarie. 10. Nonostante non sia ancora possibile quantificare l'entità del riciclaggio di capitali attraverso i movimenti di denaro contante, la quantità di denaro contante trasportata è sufficiente per costituire un rischio potenziale per gli interessi comunitari e nazionali. 11. La relazione Moneypenny non fa distinzione tra i movimenti di denaro contante intracomunitari o extracomunitari. E' comunque molto probabile che i movimenti intracomunitari, di notevole entità, siano per la maggior parte leciti e riflettano il volume ingente di scambi commerciali leciti effettuati nella Comunità, i quali sono a loro volta stimolati dalla facilitazione offerta dal mercato unico nelle vendite, nei trasferimenti, negli acquisti, ecc. L'avvento dell'euro non ha fatto altro che rafforzare questa tendenza. 12. La relazione Moneypenny ha indicato inoltre che gli attuali controlli antiriciclaggio risultano in parte inefficaci per via dell'eterogeneità dei controlli sui movimenti transfrontalieri di denaro contante. Le forti differenze nell'approccio adottato dagli Stati membri indeboliscono la tutela a livello comunitario, con la conseguenza che permangono lacune facilmente sfruttabili dai criminali. 13. A seguito degli eventi dell'11 settembre 2001, si assiste necessariamente ad un potenziamento dei controlli sui movimenti di denaro effettuati dagli enti finanziari, il che potrebbe comportare un aumento dell'uso di denaro contante come soluzione alternativa. 14. L'integrazione economica europea, coronata dall'introduzione dell'euro, impone una riflessione diversa sulla necessità di un approccio comunitario. In passato, la frammentazione del territorio europeo, congiuntamente alla coesistenza di diverse valute nazionali, poteva giustificare la disparità tra i controlli nazionali; con l'attuale compenetrazione delle economie degli Stati membri, una simile eterogeneità è destinata a diventare un'eccezione, peraltro difficilmente giustificabile. Potrebbe accadere, infatti, che l'attuazione di controlli rigorosi in un determinato Stato membro provochi uno spostamento dei movimenti attraverso uno Stato membro limitrofo caratterizzato da controlli deboli o inesistenti. Inoltre, l'eterogeneità dei dispositivi di controllo attuati negli Stati membri è discutibile dal punto di vista del mercato unico. Coloro che viaggiano all'interno della Comunità si trovano confrontati, passando da uno Stato all'altro, a normative diverse e quindi di difficile comprensione. Pertanto, sarebbe opportuno non solo armonizzare le dichiarazioni previste, in questo settore, dalle legislazioni nazionali alla frontiera esterna prevedendo una dichiarazione uniforme a livello comunitario, ma anche riflettere sull'utilità stessa di mantenere l'obbligo di dichiarazione nazionale (cfr. paragrafo 23 in appresso). 15. La Commissione ritiene che sia giustificato integrare la direttiva antiriciclaggio mettendo a punto un dispositivo per istituire controlli sulle consistenti somme di denaro contante che varcano la frontiera esterna della Comunità. 16. Inoltre, affinché i dispositivi di controllo siano efficaci, è necessario creare un sistema di scambi di informazioni tra gli Stati membri interessati da movimenti sospetti. Occorre inoltre sottolineare il carattere complementare dei meccanismi di mutua assistenza amministrativa nella lotta al riciclaggio, in particolare lo scambio di informazioni multidisciplinari tra i diversi Stati membri e tra questi e la Commissione previsto nella proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio diretta ad istituire un meccanismo di cooperazione tra le autorità nazionali competenti degli Stati membri per garantire la tutela degli interessi finanziari della Comunità contro le attività illegali [3]. [3] Programma di lavoro della Commissione per il 2001 (programma 2001/98). 17. Sarebbe inoltre opportuno organizzare una campagna di sensibilizzazione su vasta scala per informare i viaggiatori del contenuto della normativa e degli obblighi in materia. Tale obiettivo sarà ancor più realizzabile se la normativa in questione, invece di essere eterogenea come è attualmente, si presenta come un insieme di norme uniformi. 4. CAMPO DI APPLICAZIONE DELLA PROPOSTA 18. La chiara opportunità di adottare un tale approccio in un'ottica sia preventiva che repressiva deve conciliarsi con la necessità di rispettare i principi del mercato unico, in particolare la libera circolazione dei capitali. 19. Per trovare un equilibrio tra le esigenze di controllo e quelle di tutela della libera circolazione dei capitali, occorre prestare un'attenzione particolare al campo di applicazione della proposta, al suo possibile impatto sui provvedimenti nazionali vigenti e infine alla sua forma specifica. Soglia dell'intervento 20. La proposta dovrebbe completare gli attuali controlli sui trasferimenti di denaro effettuati attraverso gli enti finanziari, colmando così le lacune dovute alla mancanza di un approccio comunitario omogeneo in materia di movimenti di denaro contante. In tale contesto, dovrebbero essere controllati unicamente i movimenti di importi significativi di denaro contante e la soglia oltre la quale applicare i controlli dovrebbe essere identica a quella in vigore per gli enti finanziari (ossia 15.000 euro). Questa soglia deve essere sufficientemente alta per evitare ulteriori formalità amministrative per i viaggiatori e gli operatori economici, oltre che un onere eccessivo per le amministrazioni doganali. Ciò significa che permane il rischio di movimenti frequenti di viaggiatori che trasferiscono somme inferiori alla soglia fissata. Tuttavia, il tentativo di risolvere questo problema abbassando la soglia per scoraggiare tali movimenti comporterebbe sicuramente enormi difficoltà di applicazione a livello amministrativo. Questo problema (generalmente noto come "smurfing") viene risolto nella direttiva sul riciclaggio con l'obbligo di segnalazione da parte dell'operatore interessato dall'operazione finanziaria in caso di sospetto. Questa soluzione non è plausibile per i viaggiatori che trasportano denaro contante. Questo tipo di movimento può essere controllato avvalendosi dei poteri di cui godono le amministrazioni doganali per sottoporre le persone e i loro bagagli a misure di controllo, in particolare mediante tecniche di analisi dei rischi e di identificazione dei viaggiatori ad alto rischio. In ogni caso, se l'esperienza futura dovesse dimostrare che l'analisi dei rischi non costituisce lo strumento più appropriato per risolvere il problema, occorrerà prendere in considerazione la necessità di modificare e rafforzare il regolamento. Controlli alla frontiera esterna della Comunità 21. Attualmente, gli Stati membri attuano controlli sia su diverse tipologie di movimenti (movimenti intracomunitari ed extracomunitari) sia secondo diverse modalità (ad esempio dichiarazione o analisi dei rischi). 22. A livello comunitario, è chiaro che il dispositivo può istituire controlli unicamente alla frontiera esterna. Anche a prescindere dalla questione dell'incompatibilità politica con i principi del mercato interno, le difficoltà pratiche di attuazione in una Comunità priva di frontiere interne (in particolare nello spazio Schengen e nella zona euro) escludono l'istituzione di controlli alle frontiere nazionali interne. 23. Alla luce della libera circolazione dei capitali sancita dal trattato e dell'azione comunitaria proposta per trattare in modo più efficace la possibilità di maggiori rischi derivanti dai movimenti extracomunitari di denaro contante, è essenziale che ogni misura nazionale rispetti il delicato equilibrio tra le esigenze di controllo e quelle di libera circolazione. Qualsiasi restrizione, anche l'obbligo di dichiarazione, deve portare ad un controllo solo in caso di reale necessità. 24. Nessuna disposizione comunitaria può limitare la portata dell'articolo 58, paragrafo 1, lettera b), del trattato CE il quale consente agli Stati membri di adottare talune misure che abbiano un impatto sulla libera circolazione dei capitali. Tuttavia, all'interno del mercato unico e della zona euro, tali misure dovrebbero essere attuate, logicamente, in modo estremamente limitato. In particolare, alla luce dell'introduzione di una dichiarazione uniforme a livello comunitario per i controlli sui trasferimenti di denaro contante alle frontiere esterne, gli Stati membri che hanno istituito un proprio sistema nazionale di dichiarazione dovranno garantirne la compatibilità con i provvedimenti comunitari e riflettere sull'opportunità o sull'inutilità di mantenerlo. 25. Allo stesso modo, la generalizzazione dei controlli alla frontiera esterna dovrebbe sfociare nell'eliminazione dei controlli sui movimenti di denaro contante alle frontiere interne. E' evidente che gli Stati membri che hanno istituito questi sistemi di controllo dovranno decidere se mantenerli o meno. Controlli sull'entrata e sull'uscita dei capitali 26. Il riciclaggio di capitali è un fenomeno dalle molteplici sfaccettature. L'importazione di denaro contante nella Comunità perché sia convertito in un'altra valuta è generalmente considerata come l'esempio classico del riciclaggio di capitali. Si potrebbe quindi sostenere che i controlli debbano essere applicati unicamente alle operazioni di questo tipo. 27. La realtà è invece alquanto diversa. L'esperienza degli Stati membri che applicano controlli mostra che i controlli sull'uscita di denaro contante sono spesso più importanti rispetto a quelli attuati sull'entrata. La Comunità, che è importatrice netta di droga, è quindi esportatrice di denaro contante, destinato sia a distribuire i proventi che a finanziare altre spedizioni. In alcuni Stati membri questo fenomeno si riscontra di frequente anche nel caso dei prodotti fortemente tassati, come l'alcool e il tabacco. 28. La necessità di combattere il terrorismo rende inoltre necessaria l'istituzione di controlli sui movimenti di denaro contante in uscita dal territorio. È probabile che fondi destinati a finanziare il terrorismo circolino in entrata e in uscita dal territorio comunitario. Nel momento in cui entrano in vigore diversi dispositivi contro il terrorismo, in particolare il congelamento dei beni, i gruppi terroristici dovranno ricorrere ad altre forme di finanziamento e cercheranno di evitare i rischi legati alle operazioni bancarie. Le organizzazioni terroristiche che finanziano le loro attività con la droga (o il contrabbando di prodotti fortemente tassati o contraffatti) tenteranno probabilmente di compensare la perdita di alcune somme con i profitti derivanti da nuove operazioni. 29. Ogni misura volta ad istituire controlli a livello comunitario dovrebbe quindi includere i movimenti di denaro contante sia in entrata che in uscita dalla Comunità. Nessuna misura dovrebbe incentivare gli Stati membri a mantenere i controlli intracomunitari. 5. CONTROLLI 30. L'istituzione di un sistema di controlli consentirebbe di sorvegliare i movimenti significativi di denaro contante, in entrata o in uscita dalla Comunità, senza pesare eccessivamente sui cittadini o gravare indebitamente sulle amministrazioni. 31. Gli Stati membri che applicano controlli seguono approcci molto diversi: dai sistemi fondati su una dichiarazione formale in aggiunta all'attività informativa a quelli fondati quasi esclusivamente su quest'ultima. Alcuni Stati richiedono una dichiarazione scritta, altri prevedono l'obbligo di dichiarazione nel caso in cui le dogane richiedano informazioni, altri, infine non prevedono alcuna dichiarazione. Le grandi differenze tra le normative ne pregiudicano la comprensione da parte dei viaggiatori e, inoltre, una volta che sarà entrato in vigore il testo comunitario, potrebbero rendere difficile il mantenimento di tali normative e l'applicazione parallela delle due categorie di testi. Il cumulo delle norme comporta infatti gravi problemi pratici. Si faccia il caso di un turista il quale, venendo da uno Stato terzo, intenda visitare diversi Stati membri nel corso dello stesso viaggio. Inoltre, come indicato sopra (paragrafo 14), con l'introduzione dell'euro, la molteplicità dei livelli di controllo perde ogni giustificazione. Dal punto di vista del mercato interno e della libera circolazione dei capitali, la logica richiederebbe un sistema unico di dichiarazione, alle frontiere esterne, che verrebbe a sostituirsi, nel rispetto dell'articolo 58 del trattato CE, alla varietà e eterogeneità degli attuali approcci nazionali. Di conseguenza, il dispositivo comunitario dovrebbe rendere superflue le procedure nazionali di dichiarazione nelle operazioni extracomunitarie ed intracomunitarie (cfr. paragrafo 23 sopra). Sistema fondato sulla dichiarazione 32. Gli Stati membri che applicano un sistema fondato sulla dichiarazione ritengono che l'obbligo di dichiarazione offra maggiore chiarezza, maggiore sicurezza e consenta di disporre di molte più informazioni giuridiche utili nella gestione dei rischi. 33. Gli Stati membri sprovvisti di un tale sistema ritengono che si rischi di creare un accumulo di documenti e di impegnare le risorse doganali mentre invece le informazioni così ottenute provengono quasi esclusivamente dai viaggiatori onesti (e non da coloro che sono effettivamente ricercati, ossia i criminali). A difesa del sistema di dichiarazione, si sostiene che non bisogna sottovalutare i suoi effetti dissuasivi e il fatto che le risorse coinvolte in pratica sono relativamente modeste rispetto ai risultati e ai vantaggi che presenta. Ciò avviene ad esempio se la soglia per l'obbligo di dichiarazione è fissata ad un livello elevato di 15.000 euro. 34. A livello comunitario, vi sono considerazioni più complesse. Visto il carattere divergente dei diversi approcci attuati e l'esperienza limitata di alcuni Stati membri nella sorveglianza dei movimenti di denaro contante, il dispositivo in questione dovrebbe risultare chiaro e consentire un'attuazione uniforme a livello della Comunità. 35. Un dispositivo fondato esclusivamente sull'attività informativa comporterebbe difficoltà di presentazione in un testo giuridico e non garantirebbe una sufficiente uniformità di approccio. 36. A fini di chiarezza, il metodo più appropriato per garantire uniformità nei controlli può essere considerato quello fondato su un approccio uniforme che preveda un'adeguata informazione ai viaggiatori, un obbligo generale di dichiarazione, una soglia comune ed un formulario comune, semplice ed utilizzabile in tutti gli Stati membri. Dal momento che, logicamente, si trarranno le conseguenze da questa iniziativa di armonizzazione a livello comunitario, gli Stati membri dovranno riflettere sulla necessità di continuare ad imporre ai viaggiatori l'obbligo di dichiarazione dei movimenti extracomunitari ed intracomunitari di denaro contante a livello nazionale. Controlli doganali 37. Qualsiasi sistema istituito a livello comunitario dovrebbe garantire il potere di attuare controlli efficaci sui movimenti di denaro a tutte le amministrazioni di controllo degli Stati membri che attualmente, in virtù della loro legislazione nazionale, non dispongono di tali competenze. 38. Ciò comporta non solo il potere di gestire e controllare il sistema di dichiarazione ma anche di introdurre sanzioni che siano proporzionali al reato commesso. È essenziale prevedere la possibilità di trattenere, per un periodo limitato, il denaro contante, generalmente per consentire di raccogliere informazioni nei casi di dubbio (in particolare se il denaro contante è destinato ad uscire dal territorio). 39. Tuttavia, ogni eventuale proposta dovrà rispettare la libera circolazione dei capitali e ogni provvedimento adottato di seguito dovrà essere circoscritto ai movimenti sospetti. Il dispositivo è quindi concepito in modo tale da individuare i movimenti sospetti garantendo che vengano trattati conformemente alla legislazione comunitaria o nazionale pertinente. 40. Appare quindi logico che il luogo in cui depositare le dichiarazioni siano le dogane. Queste dispongono di servizi alle frontiere esterne e il trattamento delle dichiarazioni rientra tra le loro normali attività. Si tratta della soluzione più pratica per i cittadini e non inciderebbe troppo sulle risorse degli Stati membri. Le dogane dispongono non solo dell'esperienza necessaria per scambiarsi questo tipo di informazioni ma anche di procedure già consolidate per garantire la rapidità e la sicurezza degli scambi di informazioni. 41. Ove possibile, lo scambio di informazioni dovrebbe fondarsi sui sistemi e sui dispositivi giuridici esistenti. In questo modo si potrà limitare la necessità di elaborare una nuova normativa e si ridurranno al minimo le formalità e i costi di tipo amministrativo, pur nel rispetto di un alto livello di sicurezza. Questa posizione predilige il ricorso alle attuali formule di mutua assistenza doganale e al loro quadro giuridico. 42. Le informazioni pertinenti raccolte dalle dogane potrebbero essere condivise, se necessario, con l'organo nazionale di controllo finanziario responsabile del riciclaggio di capitali da una parte, e con l'amministrazione doganale dello Stato membro interessato dai movimenti sospetti dall'altra. Inoltre, se le informazioni appropriate venissero condivise con la Commissione, si potrebbe contribuire ad arginare i rischi per gli interessi finanziari della Comunità. 43. Occorrerebbe altresì riflettere sull'utilità di scambiare informazioni con i paesi terzi nei casi gravi ed in particolare qualora si dovessero constatare azioni terroristiche. In questo ambito, si potrebbero stipulare particolari disposizioni amministrative con i principali partner della Comunità. 6. CONCLUSIONI 44. In un contesto caratterizzato da una preoccupazione crescente nei confronti del riciclaggio di denaro, in particolare visto il ruolo che esso svolge nel finanziamento della criminalità e del terrorismo internazionali, è opportuno adottare un approccio comunitario in materia di sorveglianza dei movimenti di denaro contante. 45. Tenuto conto del diverso grado di esperienza degli Stati membri, ogni futuro approccio dovrà avvalersi del raffronto tra le esperienze, le informazioni e le tecniche di gestione dei rischi utilizzate in questo settore. 46. Il futuro sistema dovrà essere valutato ad una data opportuna per garantirne la pertinenza. 47. In tale contesto, la Commissione sottopone quindi al Consiglio una proposta di regolamento in materia.