COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
C0M(94) 399 def. 
Bruxelles, 26.09.1994 
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO 
RELATIVA AL COORDINAMENTO IRA LA COMUNITÀ E GLI STATI 
MEMBRI NEL SETTORE DELLE AZIONI 
DI ISTRUZIONE E DI I ORMAZIONE NEI PVS 
A seguito della richiesta del Consiglio del maggio 1993, la presente comunicazione formula alcune 
proposte sul coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri per quanto riguarda le azioni di 
istruzione e formazione nei PVS. Il principale obiettivo delle proposte è di potenziare gli interventi 
della Comunità e degli Stati membri in questo campo, inserendoli in modo coordinato nel quadro 
di principi, priorità, strategie e mezzi al fine di aumentare l'efficacia e l'utilità dell'aiuto a livello 
operativo. 
La comunicazione fa un rapido bilancio dei sistemi di istruzione e di formazione nei PVS; essa 
sottolinea il ruolo dell'istruzione nello sviluppo dell'essere umano e pone l'accento, in conformità 
dei principi adottati a livello internazionale, sulla assoluta priorità dell'istruzione di base, sull'utilità 
di un impegno a lungo termine a sostegno dei sistemi didattici nei PVS e sulla necessità di 
promuovere la programmazione, la gestione e la riforma di questi sistemi. 
Le strategie di sostegno devono essere specifiche per ciascun paese e la cooperazione allo sviluppo 
può contribuirvi soltanto attraverso un approccio differenziato. 
Per quanto si riferisce specificamente alle modalità pratiche del coordinamento tra la Comunità e 
gli Stati membri (articolo 130x del trattato dell'Unione), la presente comunicazione insiste sugli 
scambi di informazioni relative a ciascun paese in base al principio di complementarità tra 
Comunità e Stati membri; la comunicazione propone inoltre riunioni regolari del gruppo di esperti, 
una relazione annuale sulla situazione del coordinamento e una maggiore concertazione con gli altri 
importanti finanziatori nel settore dell'istruzione e della formazione. 
-Si-
giugno 1994 
Comunicazione della Commissione 
al Consiglio e al Parlamento Europeo 
relativa al coordinamento fra la Comunità e gli Stati membri 
nel settore delle azioni di istruzione e di formazione nei PVS 
1 INTRODUZIONE 
1. Agli articoli 126, paragrafo 3 e 127, paragrafo 3, il Trattato sull'Unione prevede che 
la Comunità e gli Stati membri favoriscano la cooperazione con i paesi terzi e le 
organizzazioni internazionali competenti in materia di istruzione e di formazione 
professionale. 
Agli articolo 130 U e X, prevede, d'altra parte, che la politica comunitaria nel settore 
della cooperazione allo sviluppo integra quelle svolte dagli Stati membri e che la 
Comunità e gli Stati membri coordinano le rispettive politiche e si concertino sui 
rispettivi programmi di aiuto. 
Sulla base della comunicazione della Commissione "la politica di cooperazione allo 
sviluppo alle soglie del 2000", nel novembre 1992 il Consiglio ha adottato una 
dichiarazione che invitava la Commissione a presentare proposte sul miglioramento 
delle procedure di cooperazione a livello politico, a livello operativo e nell'ambito 
delle organizzazioni internazionali. 
Nelle sue conclusioni del maggio 1993, il Consiglio ha ritenuto che, fra i settori in 
cui il coordinamento doveva essere rafforzato, dovesse essere data priorità 
all'istruzione e alla formazione. 
2. Nella sua comunicazione su "la politica di cooperazione allo sviluppo alle soglie del 
2000", la Commissione ha vigorosamente sottolineato come l'istruzione rappresenti 
uno dei fattori più significativamente correlati al livello di sviluppo. 
Le politiche di istruzione e di formazione sono in effetti al centro delle strategie di 
sviluppo dei PVS e rientrano anche nel quadro degli obiettivi più generali sulla 
strategia dello Sviluppo Umano, obiettivi che godono del consenso dei finanziatori in 
base al principio secondo il quale l'istruzione è un diritto fondamentale. 
Nella comunicazione al Consiglio del novembre 1993 su "la politica della Comunità 
- s-
e degli Stati membri per la lotta contro la povertà nei paesi in via di sviluppo", la 
Commissione ha sottolineato il ruolo dell'accesso ai servizi sociali, e fra questi 
l'istruzione, per lottare contro la povertà. L'obiettivo della lotta contro la povertà nei 
PVS è un obiettivo comune alla Comunità e agli Stati membri. 
Nella maggior parte dei PVS, gli attuali sistemi di istruzione e di formazione, sia 
formali che informali, sono inadeguati a rispondere alle "esigenze" in risorse umane 
delle economie di questi paesi. Il fossato tra le "esigenze" e la "fornitura di servizi" 
si è approfondito, anche se vi sono differenze notevoli tra i paesi più poveri e i paesi 
a reddito intermedio. 
Il fossato tra esigenze e fornitura di servizi costituisce attualmente, per la comunità 
internazionale dei finanziatori, una sfida importante che si articola intorno a due 
considerazioni principali: 
la riforma dei sistemi di istruzione e di formazione dei PVS non può più 
essere oggetto di interventi "marginali". Al momento attuale, perché gli 
interventi risultino al tempo stesso efficaci e suscettibili di sviluppo, è 
necessario che l'aiuto ai settori dell'istruzione e della formazione raggiunga 
una "massa critica". 
La durata dei progetti convenzionali non può più essere considerata come un 
lasso di tempo sufficiente per assicurare la potenzialità di sviluppo delle 
misure di sostegno all'istruzione e alla formazione; ad essa deve sostituirsi 
l'approccio "programma", a più lungo termine e nel quadro delle priorità 
settoriali. 
Tuttavia, se la situazione attuale dell'istruzione e della formazione nei PVS 
rappresenta una sfida per i finanziatori europei, è al tempo stesso un'occasione unica. 
La sfida deve consistere nel rafforzare, nella misura del possibile, la complementarità 
fra i programmi di aiuto europei nel quadro più ampio dell'assistenza complessiva 
all'istruzione e alla formazione. Questo obiettivo non potrà essere realizzato se non 
incoraggiando un maggiore coordinamento fra gli Stati membri e la Comunità, al fine 
di migliorare la qualità e l'efficacia globale dell'aiuto europeo nel campo delle risorse 
umane, senza dimenticare le altre forme di coordinamento esistenti tra finanziatori e 
in particolare l'esperienza acquisita dalla Comunità con la cooperazione didattica e 
i programmi di formazione. 
Il coordinamento non potrà risultare efficace senza una analisi comune dei problemi 
in materia di istruzione e di formazione nei PVS e senza una base di principi e di 
priorità comuni applicabili agli interventi della Comunità e degli Stati membri. Tutto 
ciò costituisce l'oggetto della presente comunicazione, che è applicabile all'insieme 
dei PVS. 
II. LA SITUAZIONE DEI SISTEMI DI ISTRUZIONE E DI FORMAZIONE NEI 
PVS 
1. Definizioni 
E' anzitutto necessario definire i concetti cui si fa riferimento nella presente 
comunicazione, concetti che tengono conto delle vigenti definizioni internazionali: 
Istruzione di base: con questa locuzione si fa riferimento a qualsiasi forma di 
istruzione che miri a fornire conoscenze e qualificazioni di base. In questo senso, 
l'istruzione di base corrisponde ad un concetto che varia in funzione delle circostanze 
e delle esigenze legate ad una particolare situazione. L'alfabetizzazione resta 
ovviamente l'obiettivo primario di tutti i programmi di istruzione di base. La scuola 
primaria costituisce la prima trafila dell'istruzione di base per la popolazione in età 
scolare. 
Istruzione formale: questa locuzione designa i corsi offerti in scuole o istituti 
riconosciuti che, al termine degli studi coronati da successo, prevedono il rilascio di 
un diploma, conferito o riconosciuto dall'amministrazione nazionale. Può rientrare in 
questo settore la formazione professionale. 
Istruzione informale: con questa locuzione vengono designate tutte le attività 
didattiche organizzate al di fuori del sistema ufficiale. Rientrano sotto questa 
definizione l'alfabetizzazione degli adulti, la divulgazione agricola, la qualificazione 
offerta nelle imprese dai datori di lavoro a favore del personale di nuova assunzione, 
la formazione alla gestione commerciale e aziendale offerta dalle ONG e tutta una 
gamma di attività nel settore della pianificazione familiare e della sanità. 
Formazione: la funzione del sistema di formazione è quella di fornire le conoscenze 
professionali necessarie per preparare lo studente all'esercizio immediato di un'attività 
0 di una professione o a fornirgli i diplomi complementari necessari per far carriera, 
nel lavoro, passando da un campo di specializzazione ad un altro. La formazione può 
effettuarsi in centri specializzati, tramite apprendistato o direttamente sul posto di 
lavoro del tirocinante. 
2. Obiettivi dell'istruzione e della formazione 
1 sistemi di istruzione e di formazione dei paesi un via di sviluppo devono rispondere 
a tutta una serie di obiettivi. 
Questi obiettivi si dividono in due categorie: da un lato, gli obiettivi della società 
(obiettivi sociali), dall'altro, gli obiettivi degli individui che usufruiscono dei servizi 
d'istruzione (obiettivi privati). 
Dal punto di vista della società, i sistemi di istruzione sono necessari: 
1) per favorire la coesione sociale secondo i criteri accettati dal paese e 
assicurare la diffusione di valori comuni alla società nel suo insieme; 
2) per favorire quella partecipazione democratica che deriva dal generale livello 
di istruzione di una popolazione; 
3) per rispondere alle esigenze delle varie sezioni del mercato dell'occupazione 
in materia di istruzione e di formazione. 
Dal punto di vista dell'individuo e della sua famiglia, i sistemi di istruzione: 
1) migliorano le possibilità di occupazione nel corso dell'esistenza, 
consentendo di elevare il livello di vita, e favoriscono la mobilità 
sociale verso l'alto; 
2) garantiscono una maggiore sicurezza di occupazione e offrono scelte 
migliori a livello di insediamento fisico; 
3) rendono possibile il riconoscimento delle competenze teoriche e 
pratiche che danno accesso a livelli di istruzione superiore. 
Esiste una reale possibilità di contraddizione fra la realizzazione degli obiettivi 
sociali e di quelli privati. Ad esempio, la domanda dell'economia in materia di 
manodopera dotata di uno specifico livello di istruzione o di un determinato tipo di 
formazione è limitata ed è determinata dall'esigenza dei datori di lavoro e degli 
imprenditori di disporre di personale istruito e competente. 
Per le infrastrutture didattiche che dispensano questo tipo di competenze esiste dunque 
una dimensione ottimale che darà la possibilità ad un adeguato numero di individui 
di disporre delle qualifiche necessarie per rispondere alla domanda prevista dal 
mercato dell'occupazione. 
I criteri sociali suggeriscono dunque di limitare l'entità delle infrastrutture destinate 
alla formazione di personale qualificato. 
Dal punto di vista dell'individuo, i segnali che provengono dal mercato 
dell'occupazione possono portare tuttavia ad una conclusione diversa. Per lo studente 
e per la sua famiglia i vantaggi offerti da un diploma sono evidenti. La risposta logica 
degli individui è quella di cercare di ottenere il massimo accesso a tutti i livelli 
d'istruzione. 
Di conseguenza i criteri privati suggeriscono di ampliare l'entità delle infrastrutture 
destinate all'istruzione e alla formazione di personale qualificato, per ragioni che non 
hanno necessariamente un nesso diretto con le esigenze sociali. 
Queste considerazioni sugli obiettivi dei sistemi didattici nei PVS aiutano a 
comprendere una duplice realtà. 
Innanzitutto, quando si tratta di sostenere i sistemi didattici, i finanziatori devono 
confrontarsi con reali difficoltà legate sia alla loro valenza politica e sociale che alla 
loro complessità. 
In secondo luogo, i PVS stessi sono sottoposti ad una pressione interna per estendere 
servizi didattici di qualsiasi natura, ma l'ampliamento non sempre contribuisce al 
migliore adeguamento di questi servizi alle esigenze della società e dell'economia. 
3. Progressi considerevoli sono stati indubbiamente compiuti nel corso degli ultimi 
decenni 
1) Nei settori dell'istruzione e della formazione, i progressi compiuti nel mondo 
in via di sviluppo negli ultimi quattro decenni sono considerevoli. 
Nonostante gli enormi problemi attuali, anche i paesi a basso reddito hanno 
partecipato a questa azione di sviluppo, in termini di aumento del numero dei 
corsi, dei bambini scolarizzati e degli insegnanti; fino alla fine degli anni '70 
la scolarizzazione è aumentata più rapidamente della popolazione. 
2) A livello di scuola primaria, il numero complessivo dei bambini scolarizzati 
è aumentato, nel mondo, di 328 milioni tra il 1970 e il 1988, e l'aumento più 
considerevole si è registrato in Africa, in Asia, in America Latina e nei 
Caraibi. 
Fra i paesi in cui il tasso di prima scolarizzazione era di gran lunga inferiore 
al 100%, lo sforzo in proporzione maggiore a favore dell'istruzione primaria 
è stato compiuto dall'Africa subsahariana, seguita dai paesi Arabi e dall'Asia 
meridionale. 
3) Per quanto riguarda l'istruzione secondaria, in tutte le regioni del mondo il 
tasso di crescita della scolarizzazione è stato più alto di quello dell'istruzione 
primaria. 
4) A livello superiore, la crescita del tasso di scolarizzazione è stata più rapida, 
rispetto al livello secondario, in tutte le regioni del mondo, soprattutto negli 
anni '70 e, in particolare, in Africa subsahariana, in Asia orientale e in 
Oceania. In tutte le regioni questa crescita è stata accompagnata da una 
diversificazione degli istituti post-secondari e superiori. 
5) Questa espansione dei sistemi didattici nei PVS è stata in generale il risultato 
delle politiche condotte dagli Stati: la maggior parte degli istituti scolastici e 
di formazione nei PVS sono pubblici e finanziati totalmente o parzialmente 
dallo Stato. 
6) Questa espansione si è ripartita in maniera assai diseguale: i 3/4 degli adulti 
analfabeti sono concentrati in una decina di paesi (tra cui la Cina e l'India); 
il più alto tasso di analfabetismo si registra nei paesi più poveri: secondo le 
proiezioni dell'UNESCO, fra i paesi che nell'anno 2000 avranno ancora un 
tasso di alfabetizzazione inferiore al 50% figura una schiacciante maggioranza 
dei paesi più poveri d'Africa e d'Asia. 
4. Ma questi progressi non sono stati consolidati e si constata, soprattutto nei PVS meno 
avanzati, che i sistemi didattici vanno deteriorandosi da circa dieci anni 
L'evoluzione economica e demografica dei PVS ha comportato un tale deterioramento 
dei sistemi didattici che si è giunti, in molti PVS, ad uno stato di grave crisi. 
In molti PVS i sistemi didattici devono confrontarsi con una serie di limitazioni sia 
esterne che interne ai sistemi stessi. 
1) Le limitazioni esterne. 
a) La crescita demografica ha avuto un ruolo rilevante nel rendere assai 
difficili le azioni di miglioramento dei sistemi didattici; l'esplosione 
urbana, in particolare, ha reso molto difficile il controllo dei flussi 
scolastici. 
b) L'impatto del contesto economico esterno sfavorevole ai PVS ha 
avuto anch'esso, in linea generale, conseguenze negative sulle risorse 
destinate all'istruzione, soprattutto in Africa. 
e) La limitazione esterna più importante che ne consegue è il 
drammatico sottofinanziamento dei sistemi educativi nei PVS. 
Le spese pubbliche procapite per l'educazione sono diminuite in Africa, dove 
hanno raggiunto un livello inferiore a quello di tutti gli altri continenti. 
La rarefazione delle risorse finanziarie destinate all'istruzione ha reso più 
difficile sia il mantenimento dell'estensione quantitativa che il miglioramento 
qualitativo dell'insegnamento. 
2) Alle limitazioni esterne vengono ad aggiungersi le limitazioni interne ai 
sistemi didattici. 
a) Al di là delle specificità nazionali e regionali, si rileva innanzitutto, in 
molti PVS, che i sistemi d'informazione atti a consentire la 
pianificazione e la gestione dei sistemi educativi incontrano gravi 
difficoltà. 
Ciò ha portato ad uno sviluppo talora anarchico dei sistemi didattici, 
la cui realtà non si riflette più in una situazione chiara e trasparente 
delle spese pubbliche, in assenza di procedure di bilancio conformi alla 
realtà e di statistiche che la interpretino il più fedelmente possibile. 
Tutto questo ha comportato alcuni squilibri, come la schiacciante entità 
dei costi di funzionamento rispetto agli investimenti e, all'interno dei 
costi di funzionamento, dei costi salariali rispetto agli altri costi di 
funzionamento. 
I sistemi educativi nei PVS si caratterizzano, in generale, anche per 
uno squilibrio tra l'importanza che viene attribuita al livello superiore 
rispetto a quello primario e all'istruzione di base. 
b) In molti PVS, e con differenze notevoli a seconda dei diversi paesi e 
regioni, ne deriva che l'istruzione si caratterizza per la sua cattiva 
qualità: cattiva formazione degli insegnanti e dei professori, mancanza 
di una chiara definizione dei ruoli nel sistema educativo, 
demotivazione del corpo insegnante, carriere inadeguate, carenza di 
materiale pedagogico, cattivi sistemi di controllo della qualità 
dell'insegnamento. 
La qualità dell'insegnamento si è venuta deteriorando a fronte 
dell'espansione quantitativa, e, benché sull'insieme dei PVS i tassi di 
insuccesso scolastico vadano diminuendo, restano ancora assai elevati, 
ad esempio in America Latina e nei Caraibi. 
e) C'è anche una sperequazione tra l'istruzione e l'attività economica: 
si rileva in molti PVS uno scarto crescente tra coloro che hanno 
compiuto il ciclo di studi e i posti di lavoro privati e pubblici. Le 
sperequazioni formazione/attività economica sono al contempo 
quantitative e qualitative (penuria ed eccedenze di qualificazioni). 
d) Ne deriva una situazione paradossale. Da un lato, i PVS rimangono 
sottoscolarizzati (a livello di tutte le fasce d'età); si registra a partire 
dalla seconda metà degli anni '80 una relativa descolarizzazione. 
Dall'altro, i PVS sono mal scolarizzati: l'espansione quantitativa si è 
sviluppata a spese della qualità dell'insegnamento. I PVS sono infine 
sovrascolarizzati riguardo alle capacità di assorbimento degli allievi 
da parte del sistema produttivo. 
La descolarizzazione primaria ha colpito in maniera differente i vari 
paesi. Sono i paesi più poveri ad aver registrato il calo più forte: in 
Africa, al sud del Sahara, il numero degli allievi della scuola primaria 
è passato, fra il 1975 e il 1988, da 40 a 70 milioni, ma il tasso lordo 
delle iscrizioni scolastiche è sceso dal 79% nel 1980 al 72% nel 1988. 
Una tendenza analoga, anche se in misura più contenuta, si è registrata 
anche in America Latina e nei paesi asiatici. 
e) I costi unitari sono elevati e differiscono sensibilmente a seconda dei 
cicli. In Africa gli scarti fra il costo annuo di uno studente e quello di 
un allievo di scuola primaria sono stimati in 1 a 15 in Niger, 1 a 26 
in Kenya e 1 a 62 in Uganda. Nei Caraibi gli scarti vanno da 1 a 12 
ad 1 a 51. In generale la differenza tra il costo per studente e il costo 
per allievo di scuola primaria è maggiore in Africa che in altre regioni 
in via di sviluppo. 
f) Una delle conseguenze di queste limitazioni è che l'accesso 
all'istruzione tende a diventare sempre più discriminatorio. La 
discriminazione più evidente è quella che penalizza l'istruzione 
femminile. Questo carattere discriminatorio nell'accesso alla scuola si 
è certamente aggravato con le politiche di adeguamento strutturale, 
così come sono state applicate in molti casi, che hanno messo le 
7 
famiglie, già in condizioni di sussistenza, nell'impossibilità di pagare 
la scuola. 
5. Le politiche condotte dai finanziatori: l'influsso sul finanziamento e le priorità 
dell'istruzione nei PVS 
Queste politiche hanno avuto ripercussioni sull'ammontare complessivo dell'aiuto 
all'istruzione sia sulla ripartizione per settore dell'aiuto stesso. 
1) Le risorse destinate dai finanziatori all'istruzione nei PVS non sempre sono 
aumentate in maniera continua. La Conferenza Mondiale sull'Istruzione per 
Tutti, nel 1990, aveva fra i suoi obiettivi quello di creare un movimento per 
contrastare la tendenza a ridurre le risorse destinate all'istruzione sia dai PVS 
che dai finanziatori. 
2) Una analoga incoerenza si registra riguardo alla priorità dell'istruzione di 
base. La Conferenza Mondiale sull'Istruzione per Tutti ha ribadito il diritto 
all'istruzione e la necessità da parte di tutti i responsabili, ivi compresi i 
finanziatori, di dare la priorità all'istruzione di base. 
In realtà, molti finanziatori, e fra questi la Comunità e gli Stati membri, sono 
ancora lontani dall'accordare tutti la priorità finanziaria al sostegno 
dell'istruzione di base, anche se alcuni di loro stanno prendendo sempre 
più in considerazione questa esigenza. 
Accanto alle divergenze fra le dichiarazioni di principio e le azioni concrete 
da parte dei finanziatori, le azioni condotte da questi ultimi hanno potuto avere 
alcuni effetti indotti negativi sui sistemi educativi dei PVS. Si fa riferimento, 
in particolare, alla preferenza data alla quantità rispetto alla qualità, 
all'approccio "progetti" e ai programmi di adeguamento strutturale. 
3) Dall'osservazione delle azioni dei finanziatori nei PVS si rileva che costoro 
hanno privilegiato la crescita quantitativa dei sistemi educativi nei PVS a 
scapito del miglioramento qualitativo di questi sistemi. Ovviamente, relativi 
miglioramenti a livello di qualità sono stati introdotti, ma troppo marginali per 
consentire un'evoluzione favorevole, globale e duratura dei sistemi educativi. 
4) Approccio "progetti" e approccio "programma". 
L'approccio "progetti" è stata e continua ad essere una modalità d'azione 
ricorrente tra i finanziatori. Questo approccio, peraltro utile, mostra i suoi 
limiti a partire dal momento in cui converrebbe concentrare l'intervento 
sull'insieme delle politiche e dei sistemi educativi in difficoltà. 
Questo approccio ha potuto favorire il finanziamento di nuovi e puntuali 
investimenti, soprattutto a livello di istruzione superiore, senza tuttavia 
concedere sempre la necessaria attenzione agli interventi di conservazione 
degli investimenti già effettuati o alle spese ricorrenti del sistema educativo nel 
suo complesso, favorendo talora lo sviluppo di sistemi finanziari e contabili 
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paralleli che sfuggivano ai bilanci degli Stati. D'altra parte, l'approccio 
"progetti", limitato nel tempo da vincoli amministrativi dei finanziatori, non 
ha in generale preso in considerazione i termini, molto più lunghi rispetto ad 
altre azioni, necessari per garantire la sostenibilità e la potenzialità di sviluppo 
di questi investimenti. 
I rischi legati a questo tipo di approccio non hanno evidentemente 
compromesso le finalità e i risultati di molti progetti che hanno rivelato la loro 
utilità in maniera durevole. 
L'approccio "programma", più concentrato sulle priorità della politica 
globale dell'istruzione, dovrebbe pertanto richiamare più che in passato 
l'attenzione dei finanziatori; i progetti dovrebbero quindi collocarsi nel quadro 
degli obiettivi prioritari riconosciuti dai PVS. 
5) I programmi di adeguamento strutturale 
Gli squilibri macroeconomici degli anni '80 e l'austerità che ne è derivata 
hanno portato all'adozione, da parte di molti PVS, di programmi di 
stabilizzazione e di risanamento dettati dalla necessità di ristabilire gli equilibri 
di bilancio imposti dai finanziatori, e quindi di comprimere il volume della 
spesa pubblica. Nell'ambito di questo processo, il volume delle spese 
pubbliche devolute ai settori sociali, e tra questi all'istruzione, non sempre è 
stato tutelato dai PVS. 
In pratica, la spesa pubblica per abitante destinata all'istruzione è calata in 
termini reali in un numero notevole di paesi africani e latino-americani che 
hanno messo in atto programmi di adeguamento negli anni '80; queste spese 
sono invece aumentate in alcuni paesi del sud e del sud-est asiatico. 
Nello stesso periodo, si rileva che in alcuni paesi africani e latino-americani 
la ripartizione finanziaria tra il livello primario e quello superiore è andata a 
vantaggio del primario; il che traduce la volontà di questi paesi di proteggere 
il livello primario. Sempre nello stesso periodo, molti paesi hanno compiuto 
sforzi notevoli per far calare il costo unitario per allievo. 
La crisi dei sistemi educativi è indubbiamente anteriore all'attuazione di 
questi programmi. I programmi di adeguamento non hanno in generale 
contribuito di per sé né ad un migliore accesso all'istruzione, né ad una 
maggiore efficacia dei sistemi scolastici; è pur vero che non era questo il 
loro obiettivo. Hanno potuto nondimeno contribuire, in alcuni paesi d'Africa 
e d'Asia, ad una riduzione dello scarto tra la spesa unitaria per studente nel 
livello superiore e la spesa per allievo nel primario, senza peraltro 
necessariamente aumentare le opportunità di accesso all'istruzione superiore. 
6) In conclusione, una certa incoerenza continua a manifestarsi nella comunità 
dei finanziatori 
L'accesso all'istruzione pubblica, in particolare l'istruzione di base, è 
considerato a giusto titolo come un fattore determinante, a lungo termine, 
nella lotta contro la povertà. 
La sollecitazione a potenziare l'efficacia dell'aiuto e a limitarne le risorse 
viene quindi effettuata a danno delle categorie più svantaggiate delle 
popolazioni dei PVS, sia nei paesi a reddito intermedio che in quelli più 
poveri. 
L'importanza dell'istruzione e della formazione per lo sviluppo 
dei PVS e il ruolo dei finanziatori 
1) Le analisi effettuate da una trentina d'anni a questa parte sullo sviluppo del 
capitale umano, nonché l'esperienza ricavata dall'osservazione dell'evoluzione 
dei PVS, dimostrano l'importanza dell'istruzione, in particolare dell'istruzione 
di base, ai fini del progresso economico, della riduzione delle disparità di 
reddito, delle discriminazioni fra i sessi e per il miglioramento del livello di 
vita. 
Gli studi effettuati dimostrano, in primo luogo, che il livello d'istruzione 
raggiunto dalla maggioranza degli allievi è positivamente correlato con il 
livello dei salari e con il livello di produttività economica e, in secondo luogo, 
che i benefici più importanti derivano dalla scuola primaria più che da quella 
superiore. 
Il livello di istruzione è inoltre in relazione con il calo della mortalità 
infantile. E' stato dimostrato da numerosi studi che la fertilità delle donne è 
inversamente proporzionale al loro livello di istruzione, il quale fa ritardare 
il matrimonio, accresce le possibilità per le donne di inserirsi nel mercato del 
lavoro e migliora la qualità della loro informazione in materia di 
contraccezione. 
2) L'istruzione e la formazione sono strettamente collegate anche alla 
realizzazione e al successo di altre azioni di pubblico servizio, in particolare 
le azioni nel settore della sanità e le politiche di pianificazione familiare, le 
politiche dell'occupazione, le politiche per la riduzione della povertà e quelle 
per la promozione delle donne nella società. 
Indirettamente, l'istruzione e la formazione (in particolare quella che trova 
sbocco in un'attività economica) possono costituire uno dei fattori suscettibili, 
all'occorrenza, di rafforzare il tessuto democratico nei PVS. 
In questo senso, le politiche di educazione risultano essere un fattore-chiave 
rispetto a quell'obiettivo di equità che ogni Stato deve perseguire. 
3) Ma anche se tutti concordano nel considerare l'istruzione e la formazione 
come valori essenziali, i precedenti sviluppi dimostrano che esiste un fossato 
tra la situazione quale viene descritta e le modalità d'azione poste in essere dai 
finanziatori per porvi rimedio. 
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Perché i finanziatori abbiano la possibilità di aiutare validamente questi 
sistemi, occorre infatti che i sistemi educativi dei PVS siano suscettibili di 
essere riformati e che i PVS stessi abbiano la volontà di farlo. 
III. I PRINCIPI E LE PRIORITÀ' PER LA COMUNITÀ' E GLI STATI MEMBRI 
IN MATERIA DI COOPERAZIONE NEL SETTORE DELL'ISTRUZIONE E 
DELLA FORMAZIONE 
1. I principi 
Un maggiore coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri in materia di 
istruzione e di formazione è possibile solo sulla base di un quadro di principi e di 
priorità accettato di comune accordo. Solo su questa base l'aiuto potrà rispondere 
sistematicamente alle reali esigenze dei PVS, piuttosto che alle mode passeggere dei 
finanziatori o a qualsiasi altra considerazione ad hoc. 
I principi che presiedono al coordinamento in materia di istruzione e di formazione 
sono i seguenti: 
1) L'istruzione di base è un diritto umano fondamentale 
Ne consegue che la Comunità e gli Stati membri, in cooperazione con i PVS, 
devono attribuire una maggiore importanza all'istruzione di base nei 
programmi di aiuto all'istruzione. Questa conclusione è conforme ai risultati 
d-slla "Conferenza Mondiale sull'Istruzione per Tutti" del 1990 e del Vertice 
Mondiale sull'Infanzia che le ha fatto seguito. 
Come è stato sottolineato nella Sezione ILI supra, il concetto di istruzione di 
base include il concetto di istruzione primaria formale, ma non vi si identifica. 
2) La Comunità e gli Stati membri devono destinare maggiori risorse al sostegno 
dell'istruzione e della formazione, sia in termini assoluti che in termini relativi 
Un migliore accesso all'istruzione, formale o informale, richiede un aumento 
del volume complessivo delle risorse destinate allo sviluppo umano. Tale 
aumento è necessario, non solo per combattere il problema della crescente 
ineguaglianza delle opportunità di istruzione in molti PVS, ma anche per 
garantire che le azioni sostenute dai finanziatori si sviluppino su scala 
sufficientemente ampia per avere un impatto reale sulla fornitura dei servizi 
educativi. 
Il livello di intervento adeguato per i finanziatori europei, riguardo a questi 
servizi, deve essere determinato in base alle esigenze del paese interessato, 
alla capacità di assorbimento e di gestione dell'amministrazione locale e alla 
volontà politica di impegnarsi in una serie di riforme e di migliorare 
l'efficacia dei sistemi educativi. Un'attenzione particolare dovrà essere rivolta 
ai PVS più poveri. 
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Il sostegno all'istruzione nei confronti dei paesi più poveri dovrebbe essere 
elargito sotto forma di donazione e non di prestito. 
3) I problemi del settore dell'istruzione non possono essere correttamente 
analizzati se non paese per paese 
Ne consegue che l'approccio della Comunità e degli Stati membri deve 
consistere nell'adeguare il proprio sostegno all'istruzione e alla formazione 
alle esigenze specifiche del paese interessato, piuttosto che nell'estrapolare 
risposte che si sono rivelate appropriate in altri contesti. Solo in questa 
maniera la diversità culturale dei PVS potrà essere rispettata e le differenti 
scelte politiche a lungo termine dei PVS saranno prese in considerazione. 
Un simile approccio non esclude il sostegno alla cooperazione regionale nel 
caso in cui alcuni paesi si trovino a doversi confrontare con problemi comuni. 
4) L'aiuto della Comunità e degli Stati membri all'istruzione e alla formazione 
ha lo scopo di sostenere le iniziative proprie dei paesi in via di sviluppo 
piuttosto che di intervenire sostituendosi all'iniziativa locale 
Le iniziative di sostegno che non "appartengono" ai destinatari stessi, hanno 
scarse probabilità di riuscita. Di conseguenza, le attività sostenute dalla 
Comunità e dagli Stati membri devono coinvolgere tutti i soggetti sociali 
interessati. Ciò non può essere realizzato se non sulla base di un dialogo a 
tutti i livelli. Soltanto così potranno essere prese in considerazione le esigenze 
reali di ciascu ^ destinatario. 
Ne consegue che, se l'aiuto europeo all'istruzione e alla formazione non si 
propone come sostitutivo dell'azione condotta dai PVS stessi, ogni progetto 
o iniziativa deve implicare precisi impegni reciproci da parte del paese 
destinatario relativamente alle misure necessarie per garantire il successo 
dell'operazione. 
In questo contesto, una parte dell'aumento delle risorse finanziare dovrà 
derivare dalla riassegnazione di fondi di bilancio in favore dell'istruzione a 
cura degli stessi PVS. 
5) La potenzialità di sviluppo degli interventi in materia di istruzione e di 
formazione è un impegno a lungo termine 
Il concetto di "potenzialità di sviluppo" applicato alle attività educative e di 
formazione è più complesso rispetto alla semplice attribuzione di un bilancio 
di funzionamento da parte dell'amministrazione locale. In effetti, i tempi 
necessari per il completamento di un ciclo educativo in tutte le sue parti sono 
di norma più lunghi rispetto a un comune progetto. 
Anche se rimane possibile continuare a sostenere interventi pilota o di piccole 
dimensioni, la Comunità e gli Stati membri devono riconoscere che i risultati 
12 
che si vogliono ottenere dalla maggior parte degli interventi nel campo 
dell'istruzione non possono essere raggiunti se non adottando un approccio 
"programma", accompagnato da un impegno stabile da parte dei finanziatori 
per tutta la durata del programma. Solo a questo prezzo i PVS potranno 
assumersi impegni che implicano cambiamenti e riforme più consistenti nei 
loro settori educativi. 
Un fattore chiave per garantire la potenzialità di sviluppo è la creazione di una 
capacità istituzionale locale adeguata. Il potenziamento di questa capacità deve 
diventare un elemento centrale di qualsiasi aiuto da parte della Comunità e 
degli Stati membri all'istruzione e alla formazione. 
6) I programmi finanziati attraverso gli strumenti di adeguamento strutturale 
devono essere integrati fra le priorità a lungo termine a favore dell'istruzione 
dei paesi destinatari 
La Commissione, nell'ambito della lotta contro la povertà, ha già sottolineato 
l'esigenza di una maggiore integrazione degli obiettivi economici, sociali e 
politici1. 
Ciò è particolarmente importante nel caso dei programmi di adeguamento 
strutturale, dove la logica economica e finanziaria non tiene sempre conto dei 
dinamismi a lungo termine dei sistemi educativi. Ne consegue che le priorità 
educative, in particolare quelle legate all'istruzione di base, devono essere 
esplicitamente incorporate a tutti gli stadi della discussione sulle implicazioni 
sociali degli effetti dei programmi di risanamento. 
E* essenziale, dal punto di vista della Comunità e degli Stati membri, 
garantire una maggiore coerenza, nell'ambito dei bilanci d'aiuto abituali, tra 
l'utilizzo dei fondi di adeguamento strutturale e i progetti e programmi 
educativi e di formazione finanziati. 
Le priorità 
I principi descritti costituiscono i punti di riferimento per l'aiuto della Comunità e 
degli Stati membri all'istruzione e alla formazione nei PVS nel loro insieme. 
Quanto alle priorità, esse riflettono la valutazione attuale delle esigenze dei PVS. Si 
collocano nel medio termine, sono soggette ad analisi e a revisione periodica e 
dipendono dalle condizioni effettive di ciascun paese. 
Le priorità per il coordinamento tra la Comunità e gli Stati membri in materia di 
istruzione e di formazione sono le seguenti: 
1) Migliorare sia la "qualità" che la "quantità" dell'istruzione 
Comunicazione del novembre 1993 della Commissione su "la politica della Comunità e degli Stati 
membri per la lotta contro la povertà nei paesi in via di sviluppo". 
13 
Sulla questione vi sono due opposti punti di vista. Secondo il primo, il 
rapporto tra lo sviluppo e una popolazione istruita comporta la necessità di 
potenziare la "quantità" dell'istruzione. Estendendo i sistemi educativi e di 
formazione esistenti si incrementerà l'accesso all'istruzione formale fra la 
popolazione nel suo insieme e si garantirà una maggiore parità delle 
opportunità. 
Il secondo presuppone che la maggior parte dei sistemi d'istruzione formale 
dei PVS possano piuttosto rafforzare e mantenere le strutture sociali esistenti 
che fornire un'istruzione di qualità tale da consentire a tutti i gruppi della 
popolazione di partecipare pienamente al processo di sviluppo. Ciò implica 
che la questione della capacità educativa è essenzialmente una questione di 
qualità, e che l'erogazione di un'istruzione adeguata alle condizioni in cui vive 
la maggior parte della gente nei PVS richiede un'innovazione permanente ed 
una riforma qualitativa dei sistemi educativi esistenti. 
Ma se l'esigenza di migliorare l'accesso all'istruzione è generalmente 
accettata, la necessità di procedere anche ad importanti cambiamenti qualitativi 
non è altrettanto automaticamente riconosciuta negli stessi PVS. L'innovazione 
nell'istruzione e le riforme intese a migliorare la gestione dei sistemi educativi 
hanno tuttavia un impatto, oltre che sulla qualità, anche sugli aspetti 
quantitativi dell'istruzione. Riforme e innovazioni possono in effetti portare 
a dei miglioramenti nella produttività delle risorse riservate all'istruzione, il 
che può rendere disponibili delle risorse per aumentare le possibilità di 
istruzione in maniera più significativa di quanto non sia possibile nel caso in 
cui l'aumentato accesso all'istruzione si traduca unicamente in un 
potenziamento del numero delle scuole. 
Ne deriva che un migliorato accesso all'istruzione formale non avrà 
probabilmente alcun effetto sullo sviluppo se l'insegnamento non è al 
contempo adeguato alle esigenze reali degli studenti e di una qualità sufficiente 
per risultare loro utile nello svolgimento delle future carriere. Allo stesso 
modo, l'aiuto il cui obiettivo è solo quello di potenziare la qualità e l'utilità 
dell'istruzione disponibile, ma riservandola solo a pochi, avrà semplicemente 
l'effetto di perpetuare gli aspetti discriminatori di una società e non avrà che 
uno scarso impatto sul processo di sviluppo. 
Di conseguenza, la priorità della Comunità e degli Stati membri deve essere 
quella di massimizzare l'accesso all'istruzione nei limiti delle risorse 
disponibili e, al tempo stesso, di garantire una qualità dell'istruzione 
fondamentalmente adeguata alle esigenze della maggioranza degli studenti. In 
termini di qualità, ciò significa che questa istruzione deve fornire la base per 
il miglioramento continuo del livello di istruzione della popolazione. 
In pratica ciò si traduce in un sostegno allo sviluppo qualitativo del 
sistema scolastico, in vista di garantire una parità d'accesso alla scuola 
primaria per tutti i bambini in età scolare, stimolando al contempo le 
misure finalizzate a potenziare la produttività delle risorse del settore 
grazie ai processi di innovazione e di riforma. 
14 
2) Aumentare la fornitura di una formazione professionale legata all'occupazione 
Sebbene vi sia già un certo consenso riguardo all'importanza dell'istruzione 
tecnica e della formazione professionale, le conseguenze pratiche delle 
politiche destinate a promuoverle sono state oggetto di un acceso dibattito. 
L'esperienza degli ultimi venti anni ha dimostrato che i costi inerenti 
all'adeguamento del sistema scolastico in vista di dispensare una formazione 
professionale sono quasi sempre risultati di maggiore entità rispetto ai risultati 
ottenuti. 
Per le amministrazioni nazionali dei PVS. la diversificazione del programma 
scolastico al fine di includervi una formazione professionale si giustifica con 
la presa di coscienza del fatto che l'istruzione convenzionale è incentrata sulla 
preparazione di futuri quadri e di liberi professionisti. Ciò pone la questione 
dell'interesse che questo tipo di insegnamento può suscitare nella grande 
maggioranza degli studenti, che saranno eliminati man mano che passeranno 
agli stadi successivi del sistema e che sono destinati a fornire una manodopera 
non qualificata nelle città o a lavorare nelle branche tradizionali del settore 
agricolo. 
Tuttavia, il tentativo di fare della scuola un centro combinato di 
alfabetizzazione e di formazione ha portato, praticamente ovunque, ad un 
regresso del livello d'istruzione, senza peraltro fornire un livello di 
formazione professionale che possa essere riconosciuto dai datori di lavoro del 
settore formale. 
L'esperienza della Comunità e degli Stati membri, volta a sostenere la 
diversificazione del programma scolastico, consente di sottolineare la necessità 
di concentrarsi piuttosto sul sostegno alla formazione legata all'occupazione 
nell'ambito di istituti di formazione specializzati o ad una formazione in 
loco offerta dagli stessi datori di lavoro. 
3) Migliorare le opportunità d'istruzione per i gruppi svantaggiati. 
Nei paesi che accusano un accesso limitato all'educazione formale, i dati 
sull'accesso all'istruzione rivelano una palese discriminazione nei confronti di 
alcuni gruppi fra le popolazioni in età scolare. 
Tale discriminazione nell'accesso all'istruzione tende ad essere strettamente 
correlata ad altre forme di ineguaglianza sociale, sicché avviene che i più 
svantaggiati nell'accesso all'istruzione formale siano anche i più poveri. Le tre 
forme più comuni di discriminazione sono: l'accesso più limitato alla 
scolarizzazione formale per i bambini di estrazione rurale rispetto a quelli di 
estrazione urbana; in molti paesi, l'accesso più limitato alla scolarizzazione 
per le bambine e le giovani rispetto alle possibilità offerte ai ragazzi e ai 
giovani di sesso maschile; la limitazione delle opportunità d'istruzione per 
bambini e adulti con esigenze educative specifiche. 
15 
La Comunità e gli Stati membri devono considerare come prioritario il 
sostegno alle iniziative degli stessi PVS intese a potenziare l'estensione delle 
opportunità educative di questi gruppi, e questo per tre motivi fondamentali: 
1. Considerazioni di parità e di giustizia sociale esigono lo sradicamento 
di qualsiasi forma di discriminazione sistematica; 
2. La mancanza di opportunità di istruzione per questi gruppi rappresenta 
un enorme spreco di potenziale manodopera istruita di cui il paese 
potrebbe disporre. 
3. L'istruzione collegata al mercato del lavoro è un potente mezzo di lotta 
contro la povertà. 
Fra tutti i gruppi svantaggiati, la priorità deve essere data al 
miglioramento dell'accesso all'istruzione per le donne. L'impatto di 
tutti i progetti di istruzione sull'istruzione femminile deve essere 
studiato in sede di identificazione dei progetti e seguito durante il corso 
della loro attuazione. In particolare, la priorità deve essere data 
all'istruzione femminile in tutti i progetti che prevedono interventi a 
livello di scolarizzazione primaria e di formazione degli insegnanti. 
Occorre anche insistere sullo sviluppo di una scolarizzazione specifica 
per i gruppi che hanno esigenze particolari. 
Queste priorità sono perfettamente in linea con le conclusioni della 
Conferenza Mondiale sull'Istruzione per Tutti e della Dichiarazione di 
Salamanca del giugno 1994. 
IV. LE STRATEGIE 
I principi e le priorità definiti nella sezione precedente sono utili solo nella misura in 
cui possono essere tradotti in azioni pratiche che consentano di sostenere l'istruzione 
e la formazione nei PVS. Il meccanismo proposto a tal fine è una strategia per l'aiuto 
europeo all'istruzione e alla formazione. 
La prima condizione di una simile strategia è che deve consentire un approccio 
"equilibrato" alle esigenze dei PVS in materia di istruzione e di formazione. I sistemi 
educativi sono al tempo stesso complessi ed interdipendenti e l'impatto degli sviluppi 
su una parte del sistema avrà inevitabili ripercussioni sugli altri elementi. 
La strategia proposta comprende due elementi principali, che hanno origine 
dall'esperienza dei programmi didattici e di formazione esistenti e, eventualmente, da 
una impostazione che tiene conto dei pareri della base: 
1. l'identificazione di settori di intervento mirato; 
2. l'identificazione di misure destinate a potenziare l'efficacia delle risorse 
impiegate nei settori prioritari di intervento mirato. 
16 
1. Settori di intervento mirato 
1) Istruzione di base 
Una adeguata istruzione di base è un diritto umano fondamentale ed una 
condizione preliminare per lo sviluppo. Di conseguenza, la pietra miliare di 
qualsiasi strategia europea in materia di istruzione e di formazione nei PVS 
deve consistere nel sostegno all'erogazione di un'istruzione di base. 
Tenuto conto delle attuali pressioni demografiche, il semplice fatto di 
prevedere un numero supplementare di scuole primarie non consentirà 
ovviamente di garantire un'istruzione di base di qualità accettabile ad una 
larga parte di popolazione in età di frequentare la scuola primaria. Inoltre, 
considerati gli stanziamenti pubblici destinati al funzionamento del settore 
scolastico, occorre giungere ad un compromesso tra la necessità di aumentare 
il numero dei posti nelle scuole primarie e quella di garantire un adeguato 
sostegno al funzionamento di tutte le altre componenti del sistema educativo 
formale. 
Di conseguenza, il sostegno europeo all'istruzione di base deve includere una 
componente intesa ad aumentare la disponibilità di possibilità alternative 
di istruzione non formale, destinate agli individui che non sono in grado di 
portare a termine con successo il ciclo della scuola primaria. 
Un valido potenziamento delle possibilità di istruzione non formale è l'unica 
soluzione efficace che consenta di fornire un'istruzione di base alla 
maggioranza della popolazione entro termini ragionevoli senza esercitare 
insostenibili pressioni sui bilanci ordinari dei governi. Parallelamente, il 
sostegno all'educazione non formale permette di garantire l'accesso 
all'istruzione dei gruppi svantaggiati. 
Nella realtà può anche rivelarsi necessario proteggere gli studenti attuali e 
futuri dalla tendenza al declino della qualità dell'insegnamento primario 
formale. Se questa esigenza si fa evidente, si possono prevedere misure 
finalizzate a risanare edifici esistenti e a fornire attrezzature, libri e materiale 
didattico, nel contesto tuttavia di riforme finanziarie e amministrative che 
garantiscano a lungo termine la vitalità di queste azioni. 
2) Istruzione secondaria e post-secondaria 
Un settore secondario efficiente è essenziale per fornire candidati qualificati 
all'ammissione alla scuola superiore, alla formazione degli insegnanti e agli 
altri corsi di istruzione e di formazione post-secondari e superiori. 
La strategia da adottare in materia di istruzione secondaria deve dunque 
incentrarsi sui settori e sulle discipline che sono più importanti ai fini delle 
esigenze di sviluppo del paese. 
17 
L'espansione dell'istruzione secondaria negli ultimi vent'anni è dovuta in gran 
parte alla pressione della domanda sociale, causata dall'incapacità delle 
economie di molti PVS di assorbire gli allievi istruiti in maniera inappropriata 
o inadeguata nella scuola primaria. Ma l'esistenza di ex allievi della scuola 
primaria senza occupazione non può più essere considerata come una 
giustificazione valida per un sostegno continuo da parte dei finanziatori 
all'espansione della scolarizzazione di livello secondario. 
Come per le scuole primarie, possono esservi motivi per sostenere interventi 
nei settori dell'edilizia e della fornitura di attrezzature basati sul presupposto 
che la qualità del sistema esistente debba essere preservata. Interventi di 
questo genere devono essere intrapresi nel quadro di un piano a lungo termine 
di sostegno al settore. 
3) Formazione dei docenti 
Uno dei fattori più importanti intesi a garantire la qualità dell'istruzione 
disponibile in tutti i segmenti del sistema formale è la competenza e la 
motivazione professionale del corpo insegnante. La misura in cui la scuola può 
costituire un luogo di apprendimento costruttivo è direttamente proporzionale 
al numero di docenti preparati e qualificati, nonché alla qualità e alla 
pertinenza della formazione di cui hanno usufruito i docenti stessi. 
L'importanza del ruolo di un docente o di un istruttore è determinante anche 
in una situazione di apprendimento non formale, nonché nella formazione e 
nell'istruzione professionale. 
L'importanza fondamentale della funzione del docente deve essere riconosciuta 
tramite l'inclusione, quale fattore essenziale, della formazione dei docenti 
in qualsiasi strategia di sostegno all'istruzione e alla formazione nei PVS. 
Per la Comunità e gli Stati membri, l'approccio mirato alla formazione dei 
docenti deve essere subordinato all'approccio adottato nei confronti degli altri 
sub-settori del sistema educativo. La priorità sarà quindi accordata alla 
formazione dei docenti nel settore dell'istruzione di base e dei docenti che 
insegnano materie importanti per lo sviluppo nelle scuole secondarie e 
post-secondarie. 
Per quanto riguarda la formazione degli istruttori nel settore dell'istruzione 
non formale, la realizzazione di tutti gli obiettivi nel settore dell'istruzione e 
dell'alfabetizzazione dipenderà dalla capacità dei PVS di mobilitare un quadro 
di istruttori altamente qualificati e motivati. Il sostegno all'istruzione di base 
deve dunque comprendere misure di assistenza alla formazione di istruttori. 
La questione principale, tuttavia, per tutte le misure di sostegno alla 
formazione di docenti e di istruttori è l'importanta relativa da attribuire alla 
formazione in loco piuttosto che alla formazione prima dell'entrata in 
servizio. 11 sostegno ad una migliore formazione in ambito lavorativo sarà 
probabilmente un modo redditizio e professionalmente efficace di aumentare 
le competenze professionali del corpo insegnante stimolando la motivazione 
18 
di questa importante categoria. 
Gli interventi nel settore della formazione di docenti e istruttori devono essere 
intrapresi nel quadro di una pianificazione a lungo termine per il settore 
stesso. E' possibile, in questo quadro, prevedere misure per la creazione di 
infrastrutture e la fornitura di attrezzature, particolarmente con l'obiettivo di 
riattivare elementi del sistema che non sono più in condizioni di funzionare 
correttamente. 
Dovrebbero inoltre essere previste misure finalizzate a sostenere la produzione 
di materiale pedagogico locale e a potenziare la fornitura di libri alle scuole, 
considerato che la disponibilità di libri appropriati è essenziale per permettere 
agli insegnanti di svolgere correttamente la loro professione. 
4) Istruzione e formazione tecnica e professionale 
L'istruzione tecnica e la formazione professionale sono essenziali per creare 
quella manodopera qualificata necessaria ai diversi settori dell'economia. Esse 
offrono inoltre una alternativa agli studi post-secondari puramente accademici 
ed aprono una strada all'occupazione sui mercati del lavoro formale e 
informale. E' pertanto essenziale che il sostegno a questo settore rientri nella 
strategia della Comunità e degli Stati membri. 
E' molto importante adattare la portata di un sostegno a questo sub-settore alle 
esigenze del mercato del lavoro, considerato che il costo unitario di questo 
tipo di istruzione è generalmente considerevole. Per lo stesso motivo, è 
essenziale controllare che i tipi di qualificazione per i quali esiste una 
formazione siano adeguati alle esigenze reali dei datori di lavoro. Il sostegno 
della Comunità e degli Stati membri in questo settore deve quindi essere 
integrato in una strategia a lungo termine per lo sviluppo di una manodopera 
tecnica nei PVS interessati e deve al contempo rispondere ai normali 
criteri di vitalità in termini di capacità da parte dell'amministrazione di 
garantire un regolare sostegno finanziario. 
Tenuto conto del rapporto diretto che deve essere stabilito tra la formazione 
e le esigenze specifiche in materia di occupazione, è essenziale, in sede di 
elaborazione dei programmi, la partecipazione dell'industria e degli altri utenti 
di competenze tecniche. Le formazioni in loco, come i programmi di 
apprendistato, i programmi di perfezionamento e i corsi di divulgazione, 
devono usufruire dello stesso sostegno dato alla formazione che precede 
l'entrata in servizio, che è più generalmente oggetto di un aiuto. 
Tenuto conto della necessità di controllare che gli istruttori in questi settori 
possiedano al contempo qualificazione professionale ed esperienza pratica, 
converrebbe garantire un sostegno alla formazione di istruttori nelle industrie, 
così come alla formazione in servizio e al mantenimento del quadro istruttori 
esistente. 
19 
5) Istruzione universitaria 
Tre fattori devono essere presi in considerazione per il sostegno a questo 
livello di istruzione. 
In primo luogo, i costi unitari per questo livello di istruzione sono assai 
elevati e il costo di sostituzione dei fondi destinati all'istruzione universitaria 
è assai rilevante rispetto all'impiego alternativo a favore di altri livelli del 
sistema educativo. 
In secondo luogo, l'elemento di prestigio che consiste nell'effettuare studi 
universitari ha portato ad una forte domanda sociale per corsi che non sono 
necessariamente quelli di cui le economie dei PVS hanno più bisogno. 
Terzo: ogni paese ha bisogno di un certo numero di persone altamente 
specializzate per occupare posti chiave nell'amministrazione, nel commercio 
e nell'industria. Di conseguenza, se si parte dall'ipotesi che la gestione 
professionale di un paese dipende dalla qualità dell'insegnamento disponibile 
nelle università nazionali, esiste una solida argomentazione perché i 
finanziatori continuino ad offrire il loro sostegno al più alto livello di 
istruzione professionale: 
Pur tenendo conto dei costi e della capacità di assorbimento dell'economia, il 
sostegno della Comunità e degli Stati membri deve quindi continuare a 
rafforzare l'élite professionale ed intellettuale di un paese. 
In questo contesto, occorre non sottovalutare il valore delle borse di studio e 
dei tirocini di formazione concessi ai cittadini dei PVS per consentire loro di 
proseguire alcuni tipi di formazione in Europa. 
2. Misure destinate a potenziare l'efficacia dell'impiego delle risorse nei settori di 
intervento mirato 
La capacità dei PVS di utilizzare l'aiuto in maniera più o meno efficace dipende dallo 
stadio di sviluppo delle strutture istituzionali locali implicate nella gestione dell'aiuto 
e nell'attuazione dei progetti che questo aiuto finanzia. Tuttavia, la "capacità di 
assorbimento" di un PVS non è rigida e può anche risultare flessibile a breve termine. 
In base all'esperienza della Comunità e degli Stati membri, un aiuto ben mirato può 
avere un impatto notevole sul modo in cui possono essere impiegate sia le risorse 
locali che quelle dei finanziatori. Ciò è particolarmente importante nel settore 
dell'istruzione e della formazione poiché è dimostrato che l'impiego delle risorse 
nell'istruzione formale è spesso, e in maniera significativa, inferiore al livello 
ottimale. 
Di conseguenza, la strategia della Comunità europea e degli Stati membri prevede due 
settori di intervento mirato destinati a potenziare l'efficacia interna dei sistemi 
educativi: 
20 
1) Il sostegno alla programmazione e alla gestione dell'istruzione 
Si insiste regolarmente sul fatto che l'approccio strategico della Comunità e 
degli Stati membri deve essere basato su una risposta pianificata alle 
esigenze dei PVS in materia di istruzione. La base di una simile risposta e 
l'efficacia delle misure di sostegno nei riguardi degli obiettivi perseguiti 
dipenderanno dalla capacità dei PVS di pianificare e gestire lo sviluppo delle 
diverse componenti dei rispettivi sistemi educativi. 
Di conseguenza, un elemento essenziale per il sostegno di tutti i settori 
prioritari sopra citati deve essere il potenziamento della capacità 
istituzionale in seno all'elemento interessato dell'amministrazione, al fine 
di controllare e di gestire le misure di sostegno al sistema educativo 
finanziato a livello locale e internazionale e allo scopo di stabilire un 
quadro di pianificazione globale in seno al quale sia possibile identificare 
i punti chiave per lo sviluppo futuro del sistema e valutare l'esigenza di 
risorse. Quest'ottica richiede un sostegno supplementare alle unità di 
pianificazione e di rilevazione statistica nell'ambito delle amministrazioni 
responsabili dell'istruzione sia a livello centrale che regionale e presuppone 
inoltre che l'esigenza di potenziamento delle capacità istituzionali in seno ai 
ministeri responsabili dell'istruzione e della formazione siano oggetto di 
maggiore attenzione da parte dei finanziatori. Particolare importanza dovrà 
essere data alla capacità dei PVS di avviare una gestione finanziaria efficace. 
Altri due aspetti di questo intervento mirato sono: il sostegno alle agenzie che 
si interessano della valutazione delle esigenze in materia «li personale e la 
pianificazione del personale a livello di governo centrale nonché il 
rafforzamento istituzionale degli elementi del processo finanziario legati al 
settore dell'istruzione. 
2) Il sostegno all'innovazione e la riforma dell'istruzione 
Nel descrivere la situazione attuale dell'istruzione e della formazione nei PVS, 
la presente comunicazione ha sottolineato a più riprese la necessità di tener 
conto del problema della cattiva qualità di gran parte dell'istruzione 
disponibile e del problema cruciale dell'inefficienza con la quale vengono 
impiegate le risorse destinate al settore dell'istruzione. Si rileva dunque, da 
un lato, che le risorse vengono assorbite dalla necessità di aumentare la 
fornitura di servizi di istruzione formale e, dall'altro, che le costrizioni 
imposte al bilancio dell'istruzione fanno sì che non siano disponibili risorse 
supplementari per sviluppare e diffondere i mezzi che permetterebbero di 
aumentare la produttività del settore educativo. 
La strategia della Comunità e degli Stati membri deve essere quella di aiutare 
i PVS a migliorare la qualità complessiva dei servizi educativi e ad 
aumentare l'efficienza con la quale vengono impiegate le risorse destinate 
all'istruzione e alla formazione. Ciò significa che i programmi di sostegno 
dovrebbero concentrarsi sempre di più sull'innovazione per quanto 
21 
concerne sia la fornitura di servizi educativi che il processo di sviluppo 
delle carriere, piuttosto che sugli schemi più tradizionali d'assistenza. 
L'istruzione a distanza è una innovazione che offre significative possibilità 
sia per estendere l'accesso all'istruzione che per migliorare la qualità 
dell'insegnamento erogato. 
I metodi di istruzione a distanza faranno aumentare le opportunità in materia 
di istruzione sia in maniera autonoma che a complemento di una istruzione 
scolastica convenzionale. La gamma dei sistemi di istruzione a distanza può 
variare da reti nazionali complesse tramite programmi radiofonici o televisivi 
ad una più modesta distribuzione locale di materiale didattico scritto. Metodi 
di questo genere permettono di risparmiare al livello delle competenze 
necessarie per sviluppare programmi di corso all'interno dei PVS e integrano 
il lavoro dei docenti e degli istruttori, che talora non dispongono a sufficienza 
delle attrezzature necessarie per svolgere i loro compiti professionali. 
Considerata l'importanza del sostegno all'innovazione nel settore educativo, 
è consigliabile che i criteri concernenti il miglioramento della qualità e 
dell'efficienza delle risorse diventino degli indicatori di controllo standard 
in tutti i progetti di istruzione finanziati dalla Comunità e dagli Stati 
membri. 
V. MEZZI D'AZIONE E STRUMENTI 
C'è una sinergia tra i mezzi disponibili per attuare e gestire un programma d'ciuto 
e il carattere del programma stesso. La presente sezione si propone di mostrare come 
principi, priorità e strategie descritti nelle sezioni III e IV abbiano ripercussioni a 
livello di risorse. La misura in cui si terrà conto di queste ripercussioni nella pratica, 
determinerà anche la misura in cui potranno essere raggiunti gli obiettivi di un 
migliore coordinamento. 
1. Mezzi d'azione 
1) risorse finanziarie 
La necessità di aumentare l'entità delle risorse finanziarie messe a disposizione 
dai finanziatori è stata sottolineata nella sezione III, 1. 
Nel corso degli anni '80, malgrado gli appelli alla valorizzazione delle risorse 
umane, l'aiuto esterno destinato all'istruzione e alla formazione non è 
cresciuto in proporzioni sufficienti a far fronte al considerevole aumento dei 
bisogni derivato dalla pressione demografica. 
La necessità di aumentare i trasferimenti di risorse verso questo settore si 
rivela particolarmente urgente per i paesi meno avanzati. 
In questo settore la Comunità e gli Stati membri dovranno pertanto rivolgere 
22 
un'attenzione particolare, paese per paese, al necessario equilibrio da stabilire, 
e da mantenere, tra l'obiettivo del miglioramento della produttività dei sistemi 
educativi dei PVS da un lato e, dall'altro, quello di un sostegno finanziario 
sufficiente a rendere possibile questo incremento di produttività. 
Per alcuni di questi paesi, il cui sviluppo economico generale è già ostacolato 
da pesanti handicap, questi trasferimenti dovrebbero effettuarsi non solo 
attraverso investimenti, progetti e programmi, ma anche permettendo, qualora 
si rivelasse necessario, il finanziamento del funzionamento dei sistemi 
educativi; tutto questo nel quadro di impegni reciproci. 
2) risorse umane 
Un effettivo miglioramento del coordinamento tra la Comunità e gli Stati 
membri non sarà possibile se non saranno aumentate le risorse umane 
disponibili per la programmazione e l'attuazione del coordinamento. 
Il potenziamento delle risorse umane può essere realizzato tramite la 
ripartizione delle conoscenze tra vari donatori europei, grazie ad una 
razionalizzazione dei compiti a tutti i livelli tra la Comunità e gli Stati 
membri, creando posti supplementari per gli specialisti del settore educativo 
e della formazione o riciclando personale già disponibile. 
Inoltre, se il risultato della nuova strategia non sarà correttamente valutato, 
tutte le future revisioni della politica da applicare saranno basate su criteri 
astratti e non su un'analisi sistematica dell'esperienza reale. E' necessario che 
siano rese disponibili risorse umane perché questo compito possa essere 
realizzato correttamente. 
2. Strumenti 
1) Una parte cospicua dell'aiuto dovrà continuare ad essere fornita dal 
finanziamento di progetti e di programmi. Questi dovranno collocarsi, assai 
più che in passato, in un coerente quadro d'insieme, rispettando e attuando le 
strategie nazionali negoziate con i finanziatori. 
2) Considerata tuttavia l'evoluzione delle risorse umane in molti PVS, 
dovrebbero essere sviluppati trasferimenti di risorse più diretti; vale a dire 
tramite strumenti già utilizzati e nel quadro dei programmi di adeguamento 
strutturale, come i programmi generali e settoriali d'importazione o la 
realizzazione di aiuti finanziari diretti. 
3) Nel caso in cui questi programmi generassero fondi di contropartita utilizzati 
per sostenere il settore educativo, dovrebbe essere garantita meglio la loro 
coerenza con i finanziamenti tradizionali sotto forma di progetti. 
4) Al momento attuale, la maggior parte delle borse e dei tirocini di formazione 
concessi a cittadini dei PVS sono destinate ad una formazione nel nord. 
23 
I paesi donatori europei devono essere pronti a concedere un riconoscimento 
ai corsi e ai programmi di formazione di accertata qualità presso gli istituti di 
formazione dei PVS e ad aumentare il loro sostegno finanziario a favore degli 
studenti dei PVS che seguono questi corsi. 
5) L'assistenza tecnica dovrà evolversi nei prossimi anni. Il sostegno sotto forma 
di perizia tecnica rimane uno strumento utile per il confronto delle esperienze 
e per l'analisi in comune dei problemi e delle rispettive soluzioni, soprattutto 
nel quadro del sostegno all'attuazione delle politiche educative e della 
programmazione delle azioni paese per paese. 
L'evoluzione necessaria dovrebbe tradursi, a seconda dello sviluppo delle 
capacità nazionali, nel progressivo ritiro dell'assistenza tecnica di sostituzione. 
Nel quadro dei progetti e dei programmi finanziati dalla Comunità e dagli 
Stati membri, dovrebbe essere ulteriormente sviluppato il ricorso alle 
competenze degli individui, degli organismi e delle istituzioni dei PVS. 
VI. PRINCIPI E MODALITÀ' DEL COORDINAMENTO TRA LA COMUNITÀ' 
EGLI 
STATI MEMBRI 
1. Principi generali 
1) I sistemi educativi sono considerati dai PVS come un settore 
particolarmente sensibile a livello politico, sociale e culturale insieme. 
D'altra parte, i vantaggi comparati della Comunità e degli Stati membri in 
questo settore non sono facili da identificare; le politiche dei finanziatori 
tendono ad essere ispirate da modelli educativi diversi. 
2) In ragione di questi fattori di differente natura, il coordinamento dovrà mirare 
al contempo: 
a precisare gli obiettivi dell'Unione in questo settore, in quanto la 
Comunità afferma il suo ruolo specifico nella concezione e 
nell'attuazione del coordinamento; 
a controllare che i destinatari delle azioni di istruzione siano 
scrupolosamente associati alla concezione e all'attuazione delle azioni; 
a precisare bene i settori di coordinamento, senza cercare di coprire 
l'insieme dei settori che possono rientrare nel concetto di "sviluppo 
delle risorse umane e dell'istruzione"; 
a trarre vantaggio dalle differenze che possono esistere fra le opzioni 
delle cooperazioni allo sviluppo degli Stati membri e quelle della 
Comunità in questo settore; vale a dire a non utilizzare il 
coordinamento per introdurre l'uniformazione, ma piuttosto per 
24 
potenziare le sinergie e l'efficacia dell'aiuto, conformemente alle 
risoluzioni del Consiglio. 
2. Modalità pratiche 
1) La Comunità e gli Stati membri cooperano nel quadro degli organi di 
coordinamento esistenti e sulla base dei principi precisati dal Consiglio nella 
sua risoluzione del 2 dicembre 1993 sulle procedure di coordinamento tra la 
Comunità e gli Stati membri. 
La Comunità e gli Stati membri insistono in particolare sull'importanza dei 
comitati di gestione, che si avvalgono anche dell'aiuto dei servizi della 
Commissione responsabili in materia, sia nella fase di programmazione 
dell'insieme delle azioni di sviluppo in un determinato paese, che nella fase 
di identificazione delle azioni di istruzione e di formazione. 
2) Contrariamente ad altri settori della cooperazione allo sviluppo della Comunità 
e degli Stati membri, i tentativi di coordinamento a livello di politiche tra la 
Comunità e gli Stati membri nel settore dell'istruzione e della formazione sono 
praticamente inesistenti. 
Il coordinamento dovrà dunque effettuarsi sulla base della complementarità 
fra le azioni degli Stati membri, globalmente considerati, e fra gli Stati 
membri e la Comunità, ivi comprese quelle dei servizi della Commissione 
esperti di istruzione e formazione nei PVS. 
3) A livello di politiche, il coordinamento si effettuerà tramite scambi di 
informazioni e di esperienze. Gli scambi di informazioni potranno riguardare 
lo spazio riservato all'istruzione nei bilanci dei PVS, le politiche di istruzione 
condotte da questi ultimi, le loro priorità; l'efficacia, la qualità, il 
finanziamento dei sistemi educativi; gli aspetti legati al finanziamento, da 
parte della Comunità o degli Stati membri, di azioni specifiche (aiuti finanziari 
o progetti), o qualsiasi altra questione pertinente. 
Da parte della Commissione, sarà prevista la costituzione di una banca dati 
per i progetti di istruzione e di formazione della Comunità e degli Stati 
membri. 
4) La concertazione a livello di politiche trova il suo punto d'applicazione 
privilegiato nel coordinamento operativo in loco in un determinato PVS o 
in un gruppo di PVS (cooperazione regionale). 
E' in effetti con riferimento ai singoli paesi (o gruppi di paesi) che la 
concertazione assume tutto il suo significato attraverso l'identificazione in 
comune di un quadro coerente per gli interventi della Comunità e degli Stati 
membri, nel dialogo con i PVS destinatari. 
Questa concertazione paese per paese sarà effettuata sulla base di contatti 
regolari e sistematici sul posto fra i rappresentanti della Commissione e 
25 
quelli degli Stati membri; i contatti avranno come scopo lo scambio di 
informazioni e il raggiungimento di una maggiore coerenza nelle discussioni 
con le autorità dei PVS beneficiari (al livello degli aspetti settoriali e sub­
settoriali delle politiche d'istruzione, come a livello di azioni o di progetti 
specifici). 
Tali contatti dovranno inoltre dar luogo a studi e valutazioni in comune, 
nonché alla preparazione e all'attuazione di azioni congiunte nel quadro degli 
orientamenti adottati dalla Comunità e dagli Stati membri. 
L'insieme di queste azioni potrà aver luogo a monte del processo di 
programmazione o nel corso di quest'ultimo. 
Spetta alla Commissione il compito di avviare e di mantenere viva la 
concertazione sulle politiche e di seguire l'avanzamento delle iniziative in 
materia di coordinamento operativo. 
In ognuno dei paesi beneficiari, uno solo dei partner europei, designato di 
comune accordo, svolgerà il ruolo di responsabile nel settore dell'istruzione 
e prenderà ogni iniziativa atta a rafforzare il coordinamento. 
5) A livello di politiche, come a livello operativo, la Commissione riunirà 
gruppi di esperti degli Stati membri (almeno una volta l'anno) che, sulla 
base degli orientamenti stabiliti dal Consiglio, e applicabili agli Stati membri 
come alla Comunità, discuteranno sull'insieme delle problematiche enunciate 
e potranno affinare le analisi con riferimento sia ad alcune zone geografiche 
che ad alcuni aspetti particolari delle politiche e delle azioni di istruzione e di 
formazione. 
I lavori dei gruppi di esperti potranno originare documenti su orientamenti 
specifici che, all'occorrenza, potranno essere sottoposti all'attenzione del 
Consiglio. 
I gruppi di esperti concentreranno di preferenza i loro sforzi su un numero 
limitato di PVS nei quali la Comunità e gli Stati membri hanno una presenza 
significativa. 
In questo quadro, la Commissione preparerà un rapporto annuale 
sull'avanzamento dei lavori di coordinamento, relativo sia all'azione degli 
Stati membri che della Comunità. 
') Se il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri rimane la priorità 
assoluta, la concertazione nell'ambito delle organizzazioni internazionali 
dovrebbe essere effettuata in parallelo; ci si atterrà a riguardo al principio di 
una concertazione informale sistematica. 
Il dialogo e il coordinamento con gli altri finanziatori importanti attivi nel 
settore dell'istruzione saranno effettuati in base ad una "prospettiva europea" 
26 
comune, in particolare nel contesto dello sviluppo di programmi settoriali a 
lungo termine. 
Il rapporto annuale della Commissione di cui sopra citerà le attività intraprese 
nel contesto del coordinamento con altri finanziatori non "europei", nonché 
la situazione dei progressi compiuti nell'ambito del coordinamento tra la 
Comunità e gli Stati membri. 
27 
ISSN 0254-1505 
COM(94) 399 def. 
DOCUMENTI 
rr i6 ii 
N. di catalogo : CB-CO-94-420-IT-C 
ISBN 92-77-80686-9 
UfScio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
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