COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Orientamenti ad uso degli Stati membri riguardanti gli investimenti esteri diretti dalla Russia e dalla Bielorussia in considerazione dell’aggressione militare contro l’Ucraina e delle misure restrittive stabilite in recenti regolamenti del Consiglio sulle sanzioni (1)

(2022/C 151 I/01)

L’Unione europea è aperta agli investimenti esteri, essenziali per la crescita economica, la competitività, l’occupazione e l’innovazione dell’UE. Molte società europee sono ben integrate nelle catene di approvvigionamento a livello mondiale, che devono rimanere funzionanti. L’UE manterrà la sua capacità di richiamo come destinazione di investimenti esteri diretti (IED). Questa nostra apertura, però, non è incondizionata e deve essere controbilanciata da strumenti adeguati in grado di salvaguardare la nostra sicurezza e il nostro ordine pubblico.

In risposta all’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina, non provocata né giustificata e attivamente sostenuta dalla Bielorussia, l’UE ha adottato un ampio e solido pacchetto di misure restrittive («sanzioni») nei confronti sia della Russia che della Bielorussia. Scopo delle sanzioni contro la Russia è minare la capacità del Cremlino di finanziare la guerra, infliggere costi economici e politici chiari agli esponenti dell’élite politica russa responsabili dell’invasione ed erodere la base economica del paese. Visto il supporto materiale fornito dalla Bielorussia all’invasione russa, l’UE ha adottato ulteriori sanzioni nei confronti di tale paese. Le sanzioni contro la Bielorussia sono concepite per produrre un impatto analogo.

Il regolamento (UE) 2019/452 (2) («regolamento sul controllo degli IED») fornisce un quadro essenziale a livello dell’UE al cui interno la Commissione europea e gli Stati membri possono coordinare le loro azioni in materia di investimenti esteri per garantire la protezione della sicurezza e dell’ordine pubblico nel caso in cui questi obiettivi siano minacciati da investimenti esteri diretti. Gli Stati membri possono inoltre controllare gli investimenti che non rientrano nell’ambito di applicazione di detto regolamento, a condizione che il controllo sia effettuato nel rispetto delle disposizioni del trattato riguardanti la libera circolazione dei capitali e la libertà di stabilimento.

Sebbene il controllo degli IED e le sanzioni siano strumenti giuridici distinti, ciascuno con finalità diverse e con modalità operative diverse, l’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina rende necessaria una maggior vigilanza nei confronti degli investimenti diretti russi e bielorussi all’interno del mercato unico che va al di là degli investimenti effettuati dalle persone o dalle entità oggetto delle sanzioni. Nelle circostanze attuali, infatti, vi è un maggior rischio che qualsiasi investimento direttamente o indirettamente collegato a una persona o entità associata, controllata o soggetta all’influenza del governo russo o bielorusso in attivi critici nell’UE possa fornire fondati motivi per concludere che l’investimento può costituire una minaccia per la sicurezza o l’ordine pubblico negli Stati membri.

Le sanzioni dell’UE, inoltre, si applicano a qualsiasi persona nel territorio dell’Unione, a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che si trovi all’interno o all’esterno del territorio dell’Unione e sia registrata/o o costituita/o conformemente al diritto di uno Stato membro, e a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo relativamente ad attività economiche esercitate interamente o parzialmente all’interno dell’Unione. Le misure restrittive dell’UE possono quindi incidere in molti modi sugli investimenti diretti dalla Russia e dalla Bielorussia. Ad esempio, non è possibile effettuare legalmente operazioni commerciali con persone ed entità designate, a meno che la legislazione non lo autorizzi in via eccezionale, e i pagamenti provenienti da qualunque banca russa designata soggetta a congelamento dei beni vengono congelati dalle banche dell’UE. Tali norme sono richiamate con maggiori dettagli nell’allegato della presente comunicazione.

In precedenti comunicazioni, tra cui quella sul «Riesame della politica commerciale - Una politica commerciale aperta, sostenibile e assertiva» (3), la Commissione ha invitato tutti gli Stati membri ad istituire e applicare meccanismi completi di controllo degli IED per affrontare i casi in cui l’acquisizione o il controllo di una particolare impresa, infrastruttura o tecnologia avrebbe creato un rischio per la sicurezza o l’ordine pubblico nell’UE. Un invito che, nel contesto attuale, è quantomai importante.

Nell’assetto istituzionale vigente, la responsabilità del controllo degli IED spetta agli Stati membri. 18 Stati membri hanno già istituito meccanismi nazionali di controllo (4). Il controllo degli IED dovrebbe tener conto dell’impatto sulla sicurezza e sull’ordine pubblico dell’Unione nel suo complesso. In particolare, nel determinare se un investimento estero diretto possa incidere sulla sicurezza o sull’ordine pubblico, gli Stati membri valutano anche se: l’investitore estero sia direttamente o indirettamente controllato dall’amministrazione pubblica, inclusi organismi statali o forze armate, di un paese terzo, anche attraverso l’assetto proprietario o finanziamenti consistenti; l’investitore estero sia già stato coinvolto in attività che incidono sulla sicurezza o sull’ordine pubblico in uno Stato membro; o vi sia un grave rischio che l’investitore intraprenda attività illegali o criminali (5).

L’ambito di applicazione del regolamento sul controllo degli IED è limitato ai casi in cui l’acquisizione di un’entità dell’UE comporta investimenti diretti da parte di una o più entità stabilite al di fuori dell’Unione. I casi che comportano unicamente investimenti effettuati da una o più entità stabilite nell’Unione in un altro Stato membro non rientrano invece nell’ambito di applicazione del regolamento, fatta eccezione per le operazioni ascrivibili ad un sistema di elusione messo in atto con la finalità oggettiva di evitare l’applicazione del regolamento stesso. Su tali investimenti, tuttavia, è possibile intraprendere verifiche o attivare meccanismi di controllo nazionali e intervenire nel rispetto del diritto dell’Unione e, in particolare, delle disposizioni del trattato riguardanti la libera circolazione dei capitali e la libertà di stabilimento.

Nelle circostanze attuali, il rischio che gli investimenti esteri diretti da parte di investitori russi e bielorussi possano costituire una minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblico si è notevolmente amplificato. Di conseguenza, nell’ambito delle norme applicabili, questi investimenti dovrebbero essere sistematicamente verificati ed esaminati con estrema attenzione. I rischi possono essere aggravati dalla consistenza degli investimenti russi nell’UE e dall’intensità delle precedenti relazioni commerciali tra le società russe e dell’UE. È inoltre doveroso prestare particolare attenzione alle minacce poste dagli investimenti effettuati da persone o entità associate, controllate o soggette all’influenza dei due governi, poiché questi ultimi sono fortemente incentivati ad interferire con attività critiche nell’UE e ad utilizzare a tal fine la loro abilità nel controllare o dirigere gli investitori russi e bielorussi nell’UE.

A tal fine la Commissione europea invita gli Stati membri:

— ad utilizzare sistematicamente i loro meccanismi di controllo per valutare e prevenire le minacce collegate agli investimenti russi e bielorussi per motivi di sicurezza e di ordine pubblico;

— a garantire una stretta cooperazione tra le autorità nazionali competenti in materia di sanzioni (6) («ANC») e quelle responsabili del controllo degli investimenti nel contesto dell’attuazione delle sanzioni dell’UE, nonché ad individuare le violazioni e ad imporre penalità;

— a dare piena attuazione al regolamento sul controllo degli IED, anche mediante la partecipazione attiva al meccanismo di cooperazione tra Stati membri e tra questi e la Commissione, al fine di affrontare i rischi per la sicurezza o l’ordine pubblico connessi agli IED provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia;

— a garantire il pieno rispetto delle disposizioni della direttiva antiriciclaggio (7) per prevenire l’uso improprio del sistema finanziario dell’UE; e

— a garantire una stretta cooperazione tra le autorità di controllo degli Stati membri, le ANC e le banche o gli istituti di promozione nazionali, nonché gli istituti finanziari internazionali in cui gli Stati membri detengono una partecipazione, al fine di individuare gli investimenti, in particolare provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia, che potrebbero incidere negativamente sulla sicurezza o sull’ordine pubblico nell’UE e a facilitare il pieno rispetto delle sanzioni nelle attività sostenute dalle suddette entità di investimento pubblico.

La Commissione invita gli Stati membri che al momento non dispongono di un meccanismo di controllo, o i cui meccanismi di controllo non coprono tutte le operazioni IED pertinenti o non consentono il controllo preventivo dell’investimento, ad istituire con urgenza un meccanismo globale di controllo degli IED e, nel frattempo, ad utilizzare altri strumenti giuridici adeguati per affrontare i casi in cui l’acquisizione o il controllo di una particolare impresa, infrastruttura o tecnologia creerebbe un rischio per la sicurezza o l’ordine pubblico nell’UE.

La Commissione invita gli Stati membri che stanno istituendo il suddetto meccanismo di controllo ad accelerarne l’adozione e a predisporne l’attivazione, anche sostenendolo con risorse adeguate.

Infine, l’allegato della presente comunicazione descrive anche le condizioni alle quali gli Stati membri possono essere autorizzati ad imporre restrizioni alla libera circolazione dei capitali e alla libertà di stabilimento. Al di fuori del quadro dell’UE per il controllo degli IED, gli Stati membri che hanno messo in atto misure che li autorizzano a controllare gli investimenti intra-UE al fine di perseguire, in modo proporzionato, obiettivi legittimi di politica pubblica sono fortemente incoraggiati a fare il più ampio uso possibile di tali meccanismi in caso di investimenti controllati in ultima istanza da persone o entità russe o bielorusse, così da poter ovviare ai rischi evidenziati nella presente comunicazione.

(1) Regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU L 229 del 31.7.2014, pag. 1) e successive modifiche e regolamento (CE) n. 765/2006 del Consiglio, del 18 maggio 2006, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Bielorussia (GU L 134 del 20.5.2006, pag. 1) e successive modifiche.

(2) Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione (GU L 79 I del 21.3.2019, pag. 1).

(3) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni «Riesame della politica commerciale - Una politica commerciale aperta, sostenibile e assertiva» (COM(2021) 66 final).

(4) Per l’elenco completo dei meccanismi nazionali di controllo, con link alle legislazioni nazionali, cfr. http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm

(5) Articolo 4 del regolamento sul controllo degli IED.

(6) L’elenco delle autorità nazionali competenti in materia di sanzioni è disponibile all’indirizzo https://www.sanctionsmap.eu/#/main/authorities

(7) Direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (GU L 141 del 5.6.2015, pag. 73).