COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, 7.3.2016 COM(2016) 114 final RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO sull'applicazione del codice delle statistiche europee e sul coordinamento nell'ambito del sistema statistico europeo



1.Introduzione Il codice delle statistiche europee, approvato dal comitato del programma statistico nel 2005, è stato modificato dal comitato del sistema statistico europeo (CSSE) nel 2011, successivamente all'adozione del regolamento (CE) n. 223/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle statistiche europee. Nel 2005 è stata avviata un'autovalutazione con riguardo ai principi del codice, cui ha fatto seguito nel 2006-2008 una serie di revisioni paritetiche negli Stati membri dell'UE, nei paesi aderenti all'Associazione europea di libero scambio (EFTA) e in seno a Eurostat. Tali revisioni hanno preso in esame il contesto istituzionale e le pratiche di diffusione degli istituti di statistica (principi da 1 a 6 e 15). Nella sua relazione al Parlamento europeo e al Consiglio del 2008 la Commissione concludeva che "la piena attuazione del codice" costituiva "una sfida praticamente per tutti gli istituti nazionali di statistica e per Eurostat" nonostante il fatto che "a elevati livelli globali di rispetto del codice" si accompagnassero "progressi dinamici con riguardo ai miglioramenti". La relazione prevedeva un'altra tornata di revisioni paritetiche "entro cinque anni, previo parere favorevole del comitato consultivo europeo per la governanza statistica, in particolare sulla loro portata e tenendo conto dei costi e dei benefici". Anche la relazione speciale n. 12//2012 della Corte dei conti europea in merito ai miglioramenti del processo per produrre statistiche europee affidabili e credibili ha raccomandato l'avvio di una nuova serie di peer review. Una nuova serie di revisioni paritetiche è stata pertanto avviata nei 28 Stati membri dell'UE, nei quattro paesi dell'EFTA e in seno a Eurostat alla fine del 2013, entro i cinque anni previsti nella relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. Lo scopo perseguito consisteva essenzialmente nel migliorare l'efficienza e la credibilità del sistema statistico europeo (SSE), nell'accrescere la capacità dell'SSE di produrre statistiche europee, nel garantire alle parti interessate sia un'elevata qualità delle statistiche europee sia l'affidabilità dell'SSE, nonché nel tracciare, a beneficio dei produttori di statistiche, un quadro dall'interno dei progressi finora compiuti. Questa serie di revisioni paritetiche si differenzia da quella precedente sotto molteplici aspetti. In primo luogo, è stato avviato un esame di tipo audit su tutti i 15 principi del codice, nonché sul ruolo di coordinamento degli istituti nazionali di statistica (INS) nell'ambito dei rispettivi sistemi statistici. In secondo luogo, le revisioni si sono focalizzate sugli aspetti che richiedevano ulteriori progressi. In terzo luogo, diverse altre autorità nazionali preposte alla produzione di statistiche europee sono state sottoposte alla valutazione oltre agli INS, seppure non nella stessa misura di questi ultimi. In quarto luogo, l'analisi è stata condotta da valutatori indipendenti di pari livello: nel caso di Eurostat vi ha provveduto il comitato consultivo europeo per la governanza statistica. Le relazioni presentano le opinioni degli autori delle revisioni e i risultati riscontrati, nonché le raccomandazioni da essi formulate sugli interventi da adottare. I paesi interessati ed Eurostat hanno risposto a queste raccomandazioni e hanno definito le azioni migliorative da attuare di conseguenza. 2.Principali risultati e raccomandazioni per argomento Sintesi dei punti di forza e delle raccomandazioni Le relazioni sulle revisioni paritetiche evidenziano una serie di punti di forza. In particolare, sono emersi come punti di forza gli aspetti di seguito illustrati. Le relazioni mettono in rilievo la forte base giuridica su cui si fondano l'imparzialità, l'obiettività e l'indipendenza professionale incontestata e ampiamente riconosciuta delle autorità statistiche. Anche il coordinamento con le altre autorità nazionali è percepito come un punto di forza per diversi INS, così come il loro chiaro mandato per la rilevazione di dati. La solida formazione, la forte motivazione e la scrupolosità del personale contribuiscono all'elevato livello di credibilità degli INS e di fiducia nei loro confronti. Ulteriori riduzioni delle risorse umane e finanziarie, associate ad altre misure volte ad accrescere l'efficienza in termini di costi, rischiano tuttavia di compromettere la loro capacità di affrontare le sfide future. Punti di forza sono stati osservati a livello di sistemi, strumenti, metodi e interazione con gli utilizzatori. Dalle relazioni emerge tuttavia la necessità di migliorare le strutture amministrative e operative, ad esempio attraverso l'introduzione di controlli sulla qualità e la nomina di responsabili della qualità o l'istituzione di gruppi specifici per la qualità. Altri punti di forza degli INS risiedono nella chiarezza delle basi giuridiche per ottenere l'accesso a dati amministrativi e per aumentare la collaborazione con i proprietari di dati amministrativi. Le relazioni raccomandano tuttavia un maggiore coinvolgimento degli INS nella concezione e nello sviluppo di metodi e strumenti per le basi di dati amministrative. Progressi significativi sono stati compiuti nel limitare e regolamentare il numero di accessi privilegiati ai dati statistici (per i quali vige un divieto di pubblicazione) prima della loro diffusione. La disponibilità di strumenti moderni, di nuove tecniche di visualizzazione e di dati su Internet e sui social media costituiscono punti di forza supplementari per quanto concerne la diffusione. Le relazioni menzionano inoltre iniziative quali verifiche interne della qualità, specifiche tecniche obbligatorie per la trasmissione dei dati, sistemi integrati di gestione dei rapporti con gli utilizzatori, misurazioni dell'onere di risposta e reti per lo scambio di esperienze. L'attiva partecipazione dei membri dell'SSE sulla scena statistica internazionale è considerata una risorsa per l'intero sistema. Le revisioni paritetiche hanno portato alla formulazione di 707 raccomandazioni, con una media di 21 raccomandazioni per paese/Eurostat. Nella tabella 1 è presentato un riepilogo delle raccomandazioni che richiedono l'adozione di azioni per assicurare il rispetto dei principi del codice o, qualora questi siano già rispettati, per migliorarne l'attuazione. Sebbene non sia appropriato operare confronti con la precedente serie di revisioni paritetiche date le differenze tra il rispettivo campo di applicazione e tra le metodologie utilizzate, merita sottolineare che solo il 9% (65) delle raccomandazioni si riferisce al mancato rispetto dei principi del codice. La maggior parte di esse riguarda l'imparzialità e la diffusione (22), nonché l'indipendenza professionale (20). Questi dati devono essere tuttavia interpretati con cautela in quanto le raccomandazioni riguardano una vasta gamma di questioni di importanza variabile, che spaziano dalla modifica della legislazione statistica all'apposizione di un logo su un sito web o nelle pubblicazioni. Tabella 1 - Raccomandazioni delle revisioni per argomento Argomento Totale raccomandazioni Migliore attuazione del codice Maggiore rispetto del codice Totale 707 642 65 1 Governance e aspetti giuridici; coordinamento 216 194 22 1.1 Governance e aspetti giuridici 95 73 22 1.1.1 Indipendenza professionale 88 68 20 1.1.2 Mandato per la rilevazione di dati 4 3 1 1.1.3 Aspetti giuridici della riservatezza 3 2 1 1.2 Coordinamento 121 121 0 2 Adeguatezza delle risorse e rapporto costi/efficacia 103 99 4 2.1 Risorse 42 38 4 2.2 Formazione 14 14 0 2.3 Rapporto costi/efficacia 47 47 0 3 Qualità e metodologia 168 158 10 3.1 Impegno a favore della qualità 64 59 5 3.2 Metodologia e tutela della riservatezza 46 43 3 3.3 Qualità dei prodotti e interazione con gli utilizzatori 58 56 2 4 Riduzione dell'onere e dati amministrativi 68 61 7 4.1 Riduzione dell'onere 22 22 0 4.2 Dati amministrativi 46 39 7 5 Imparzialità e diffusione 152 130 22 5.1 Imparzialità 36 22 14 5.2 Diffusione: accessibilità e chiarezza 85 78 7 5.3 Diffusione di microdati 31 30 1 La presentazione dei risultati che segue è strutturata per gruppi di argomenti individuati dagli autori delle revisioni paritetiche sulla base della struttura del codice. Tali gruppi non coincidono tuttavia con quelli utilizzati nel codice.

Nelle relazioni figurano anche le opinioni degli INS e di Eurostat in quei casi in cui le loro posizioni divergono da quelle degli autori delle revisioni. In risposta alle raccomandazioni, gli INS ed Eurostat hanno approntato azioni migliorative che sono pubblicate separatamente. 2.1 Governance e aspetti giuridici; coordinamento La presente sezione, in cui viene trattato il tema dell'indipendenza delle autorità statistiche, affronta i seguenti aspetti specifici: la nomina e la sostituzione dei dirigenti delle autorità statistiche; le questioni connesse ai programmi di lavoro; il mandato per la rilevazione dei dati; gli aspetti giuridici della riservatezza; il ruolo di coordinamento degli INS. 2.1.1 Governance e aspetti giuridici, compresi gli aspetti giuridici e procedurali della riservatezza Dalle relazioni sulle revisioni paritetiche sono emerse due principali problematiche in materia di governance: la necessità di rivedere le legislazioni statistiche al fine di assicurare una maggiore indipendenza professionale in relazione alla nomina e alla sostituzione dei dirigenti delle autorità statistiche e la necessità di promuovere la consultazione delle parti interessate. Per rendere possibile l'attuazione di molte delle raccomandazioni in questo settore possono risultare necessarie modifiche legislative o istituzionali. L'attuazione di tali raccomandazioni rientra pertanto nella sfera di competenza delle pertinenti autorità nazionali anziché degli INS. Nelle loro relazioni, gli autori delle revisioni hanno focalizzato l'attenzione in particolare sull'indipendenza dei dirigenti delle autorità statistiche. La recente modifica del regolamento (CE) n. 223/2009 ha ulteriormente messo in evidenza la necessità di indipendenza. Essa impone agli Stati membri di adottare provvedimenti per rendere le prassi e le procedure nazionali conformi al nuovo quadro giuridico europeo. Affinché l'SSE possa rispettare pienamente il principio 1, è pertanto necessario adottare ulteriori misure. In particolare, occorre modificare le procedure in modo che: i) la nomina dei dirigenti delle autorità statistiche sia basata sulla competenza professionale e su procedure di selezione aperte; ii) siano stabiliti chiari criteri per la revoca della loro nomina e tali criteri siano applicati; iii) i dirigenti delle autorità statistiche siano i soli competenti a decidere in merito alle procedure e ai metodi statistici, nonché al contenuto e al calendario delle diffusioni statistiche. I risultati dell'ultima serie di revisioni paritetiche contrastano con quelli della tornata 2006-2008, secondo i quali il principio dell'indipendenza professionale era considerato pienamente soddisfatto. Ciò è dovuto: i) a differenze nella metodologia utilizzata per effettuare le revisioni paritetiche; ii) all'inclusione di altre autorità nazionali negli organismi esaminati; iii) a modifiche che hanno reso più rigorose le prescrizioni relative all'indipendenza dei dirigenti delle autorità statistiche. Di norma le autorità statistiche fanno parte delle amministrazioni nazionali. Al fine di assicurare la piena indipendenza quale è definita nel codice, si rende pertanto indispensabile garantire che qualsiasi supervisione ministeriale o di altra natura sia meramente amministrativa e non abbia alcuna incidenza sulla linea politica. L'alternativa è quella di rendere gli istituti di statistica pienamente indipendenti. In generale i membri dell'SSE rispettano il codice per quanto riguarda l'obbligo di definire e seguire programmi di lavoro annuali e pluriennali: è stato riscontrato soltanto un caso di mancata ottemperanza. Gli input da parte degli utilizzatori delle statistiche sono importanti per garantire che le statistiche siano prodotte in modo efficiente e che esse soddisfino le esigenze degli utilizzatori. Dovrebbero essere istituiti comitati consultivi o, qualora questi esistano già, è necessario chiarirne i ruoli e dotarli di risorse adeguate. Ciò contribuirà a mettere gli INS in condizione di prendere decisioni informate sui lavori in corso e futuri. I principi 2 e 5, che si riferiscono rispettivamente alla rilevazione di dati e agli aspetti giuridici della riservatezza, sono entrambi rispettati. Vi sono tuttavia margini di progresso tramite l'aggiunta di ulteriori garanzie volte ad assicurare che i dati statistici riservati non siano usati per scopi amministrativi. 2.1.2 Coordinamento nell'ambito del sistema statistico Sebbene non rientri nel campo di applicazione del codice, il coordinamento nell'ambito del sistema statistico è stato incluso nell'esercizio al fine di misurare il livello di coordinamento assicurato dagli INS all'interno dei rispettivi sistemi statistici nazionali e di rafforzare pertanto ulteriormente l'SSE. La maggior parte delle raccomandazioni in questo ambito si riferisce a misure che potrebbero essere adottate per potenziare il ruolo di coordinamento degli INS in generale. Affinché il coordinamento sia efficace, è necessario che, laddove ciò non sia ancora avvenuto, venga chiarito il concetto di statistiche ufficiali e che siano designati i produttori di tali statistiche. È auspicabile disporre di una base giuridica chiara per il coordinamento, nonché per le relative disposizioni istituzionali. Devono anche essere messe a disposizione le risorse umane e finanziarie necessarie e devono essere conclusi accordi scritti con le altre autorità nazionali al fine di promuovere l'attuazione di detta legislazione nella pratica. Il coordinamento dovrebbe essere organizzato sulla base di obiettivi comuni e di programmi statistici annuali applicabili a tutti gli organismi nell'ambito del sistema statistico nazionale (SSN). Sull'attuazione di tali programmi statistici nazionali dovrebbero essere pubblicate relazioni. Occorre inoltre continuare a adoperarsi per garantire la qualità delle statistiche europee prodotte dalle altre autorità nazionali. Ai sensi del regolamento (CE) n. 223/2009, così come modificato, la responsabilità per il coordinamento del controllo della qualità a livello nazionale spetta agli INS. Essi dovrebbero inoltre fornire orientamenti, norme e modelli di processi operativi a livello di SSN e fungere da interlocutore unico della Commissione sulle statistiche europee. 2.2 Adeguatezza delle risorse e rapporto costi/efficacia L'adeguatezza delle risorse umane e finanziarie è una questione importante per l'intero SSE ed è stata già indicata come tale nella relazione della Commissione del 2008. Tale aspetto rappresenta un grave rischio per il futuro dell'SSE. Nonostante la costante carenza di risorse, l'SSE è riuscito, grazie a riforme e a misure volte a promuovere l'efficienza, a far fronte al crescente fabbisogno di un maggior volume di dati statistici. Le revisioni evidenziano tuttavia che molti INS operano sotto pressione, spesso a scapito di miglioramenti metodologici e delle esigenze statistiche nazionali (si veda anche il punto 2.3.1). Al fine di garantire il mantenimento della produzione di statistiche europee affidabili, le revisioni raccomandano generalmente che siano assicurate agli INS risorse umane e finanziarie adeguate, dato che sarebbe loro difficile soddisfare ulteriori fabbisogni statistici europei senza scendere a compromessi in termini di qualità. Di fronte a queste difficoltà, molti ISN faticano ad attrarre e a trattenere personale altamente qualificato. Sebbene la situazione si presenti differente da paese a paese, in linea generale viene raccomandato un ulteriore miglioramento dell'utilizzo delle risorse umane mediante piani di formazione appropriati, il trasferimento di competenze, la mobilità interna, la condivisione delle conoscenze, una maggiore formazione nelle altre autorità nazionali e scambi di personale tra gli SSN. Un favorevole rapporto costi-benefici è strettamente connesso all'utilizzo efficace delle risorse (principio 10). Sebbene non siano stati segnalati casi di mancato rispetto dei principi del codice, il rapporto costi-benefici globale potrebbe essere migliorato in vari modi tra cui: i) l'adozione di un modello di processo di produzione statistica come il GSBPM ("Generic Statistical Business Process Model"); ii) l'utilizzo di strumenti di trattamento dei dati standard; iii) un maggior ricorso a dati amministrativi; iv) un potenziale trasferimento di responsabilità agli INS da parte delle altre autorità nazionali, in particolare di quelle piccole. Diverse sono le iniziative attualmente in corso a livello di SSE che mirano a conseguire un migliore equilibrio tra la crescente domanda di statistiche europee e le risorse disponibili. Tali iniziative dovrebbero pertanto contribuire a migliorare il rispetto dei principi 3 e 10, con l'obiettivo specifico di semplificare la legislazione europea, di stabilire le priorità dei fabbisogni statistici nel programma statistico europeo, di sviluppare metodologie in modo da fornire strumenti comuni e di garantire che le esigenze delle statistiche europee siano riesaminate regolarmente sfruttando il ruolo di coordinamento di Eurostat. 2.3 Qualità e metodologia

Le statistiche europee devono essere sostenute dall'impegno a favore della qualità, da una solida metodologia e da procedure statistiche appropriate (principi 4, 7 e 8). 2.3.1 Impegno a favore della qualità Nel complesso, l'SSE dovrebbe investire di più in sistemi globali di gestione della qualità, che spaziano da strumenti e orientamenti sulla qualità e dalla documentazione sistematica dei processi statistici a procedure standard di assicurazione della qualità e a controlli regolari della qualità. Le relazioni sulle revisioni paritetiche mettono anche in evidenza la necessità di istituire unità specifiche per la metodologia e la qualità, dotate di personale adeguatamente qualificato e in numero sufficiente. Le relazioni mettono in rilievo il rischio che la difficile situazione delle risorse umane rappresenta per il futuro delle statistiche europee in termini di qualità e affidabilità, in particolare in considerazione delle sue potenziali conseguenze per il lavoro sistematico in materia di qualità. Di conseguenza, in sede di assegnazione globale delle risorse, alle attività in tema di qualità dovrebbero essere destinate risorse adeguate (si veda anche il punto 2.2). 2.3.2 Metodologia e tutela della riservatezza L'SSE rispetta in larga misura i principi del codice in tema di metodologia: soltanto una raccomandazione (su 32) riguarda tale aspetto. Le relazioni raccomandano tuttavia di migliorare la metodologia diretta a sviluppare, aggiornare e applicare gli orientamenti standard su questioni quali la verifica dei questionari, il trattamento degli errori di campionamento/non di campionamento, l'editing, le regole sull'imputazione e sulla convalida, la destagionalizzazione e le norme in tema di stima e di revisione. È necessaria una cooperazione più stretta con la comunità scientifica sulle attività metodologiche. Le relazioni sulle revisioni paritetiche hanno evidenziato vari aspetti riguardanti la tutela della riservatezza, soprattutto in quei casi in cui le tecniche di protezione potrebbero essere migliorate; in questo campo tuttavia il rispetto dei principi è in generale soddisfacente. Le questioni principali da affrontare riguardano l'istituzione delle procedure necessarie per monitorare l'uso dei microdati e l'aggiunta di ulteriori garanzie onde assicurare che i dati statistici riservati non siano usati per scopi amministrativi. 2.3.3 Qualità dei prodotti e interazione con gli utilizzatori L'SSE rispetta i principi del codice per quanto concerne la qualità dei prodotti e l'interazione con gli utilizzatori. Le uniche due raccomandazioni (su 58) in merito a un rispetto non ancora totale dei principi riguardano la politica in tema di revisioni e il calendario delle diffusioni statistiche. Le revisioni invitano in particolare a monitorare e migliorare la tempestività e la puntualità delle diffusioni statistiche nonché a adeguare alle esigenze degli utilizzatori il calendario di pubblicazione, che dovrebbe essere aggiornato regolarmente. Le raccomandazioni auspicano inoltre un maggiore impegno per soddisfare i bisogni degli utilizzatori. Dovrebbero essere intraprese iniziative per sensibilizzare gli utilizzatori e creare relazioni più aperte con i mezzi di informazione. 2.4 Riduzione dell'onere e dati amministrativi I problemi individuati dalle revisioni si riferiscono per la maggior parte agli ostacoli che tuttora si frappongono all'accesso ai dati amministrativi e al loro utilizzo, nonché all'informazione e al coinvolgimento degli INS fin dal principio, allorché le fonti di dati amministrativi devono essere costituite, modificate o abbandonate (indicatori 2.2, 8.1, 8.7, 8.8 e 8.9). Sebbene la maggior parte degli INS abbia accesso ai dati amministrativi per legge o in forza di altre disposizioni, nella pratica tale accesso viene loro concesso solo con riluttanza. I problemi connessi all'accesso alle fonti amministrative hanno un impatto significativo sull'onere di risposta (principio 9). Oltre il 15% delle raccomandazioni relative all'accesso ai dati amministrativi riguarda il rispetto dei principi del codice. Qualsiasi strategia delineata per affrontare questo problema dovrebbe pertanto prendere in considerazione le disposizioni giuridiche o amministrative, nonché gli accordi scritti stipulati con i proprietari dei dati amministrativi per consentire agli INS di avere pieno accesso a tutti i dati amministrativi di cui hanno bisogno per produrre statistiche europee, compresi i dati fiscali. In generale occorre un cambiamento di mentalità che faccia sì che la produzione delle statistiche ufficiali possa essere considerata come uno degli scopi dei registri amministrativi. Le autorità statistiche dovrebbero essere in grado di influenzare le decisioni relative a vari aspetti dei dati amministrativi, quali i concetti utilizzati, la loro copertura, le modalità della loro rilevazione, i criteri utilizzati per determinarne l'idoneità ai fini statistici e la loro concezione. Le revisioni raccomandano inoltre diverse altre misure nell'intento di alleviare l'onere di risposta senza compromettere l'esigenza di soddisfare i bisogni degli utilizzatori. Tali misure comprendono la condivisione dei dati, l'individuazione del potenziale statistico delle nuove fonti di dati, in particolare dei megadati, e la misurazione, il monitoraggio e la compilazione di relazioni con cadenza regolare sull'onere di risposta. 2.5 Imparzialità e diffusione Sebbene i dati siano diffusi via Internet e alla comunità dei ricercatori sia accordato l'accesso ai microdati conformemente al codice (principio 15 e indicatore 5.6), la concessione a utilizzatori privilegiati, ad esempio ai ministri nazionali interessati (indicatore 6.7), di un accesso anteriormente alla diffusione continua a costituire un problema in alcuni paesi. Le relazioni raccomandano che i diritti di accesso anteriormente alla diffusione siano rigorosamente regolamentati e concessi esclusivamente in via eccezionale. In questi casi la situazione dovrebbe essere attentamente monitorata e le informazioni sui diritti concessi dovrebbero essere rese pubbliche. A tal fine, i calendari delle diffusioni annuali, relativi a tutte le diffusioni statistiche e alle revisioni più importanti per le quali esistono date fisse, dovrebbero essere pubblicati con largo anticipo. I cambiamenti e i ritardi dovrebbero essere giustificati. Le revisioni raccomandano di migliorare i canali di diffusione e in particolare le relative tecniche. Sollecitano la pubblicazione di analisi più approfondite e correlate alle esigenze degli utilizzatori, il ricorso a strumenti moderni di visualizzazione e di diffusione, l'aggiornamento o la riprogettazione delle pagine web e il miglioramento della copertura e della tempestività dei dati. I contenuti in inglese dei siti web nazionali dovrebbero essere ampliati al fine di rendere tali siti più accessibili agli altri utilizzatori dell'SSE. Gli SSN devono fare di più per assicurare l'imparzialità nella diffusione delle statistiche. La questione più urgente è garantire che tutte le statistiche europee e ufficiali siano diffuse attraverso un portale web unico oppure tramite la creazione di link sul sito web degli INS, al fine di consentire agli utilizzatori di farsi un quadro completo delle statistiche ufficiali. Infine, la rete di centri e di strumenti di accesso remoto sicuri dovrebbe essere ulteriormente estesa e i dispositivi dovrebbero essere potenziati allo scopo di offrire un migliore accesso ai microdati a fini di ricerca. 2.6 Divergenze di vedute