IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 112/21

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 73/239/CEE, 85/611/CEE, 91/675/CEE, 93/6/CEE e 94/19/CE del Consiglio e le direttive 2000/12/CE, 2002/83/CE e 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio al fine di istituire una nuova struttura organizzativa per i comitati del settore dei servizi finanziari

(COM(2003) 659 def. – 2003/0263 (COD))

(2004/C 112/06)

Il Consiglio, in data 18 novembre 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 10 marzo 2004, sulla base del progetto predisposto dalla relatrice FUSCO.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 31 marzo 2004, nel corso della 407a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 95 voti favorevoli e 2 astensioni.

1 Sintesi della proposta della Commissione

1.1. Contesto e obiettivi

1.1.1 Nel 1999, la Commissione ha adottato un piano d'azione in materia di servizi finanziari (1) che individuava una serie di misure necessarie per la creazione di un mercato finanziario europeo unico. In occasione del Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, i capi di Stato e di governo hanno sollecitato l'attuazione integrale di tale piano di azione entro il 2005.

1.1.2 Il 17 luglio 2000 il Consiglio ha nominato un comitato di saggi per la regolamentazione dei mercati europei dei valori mobiliari. Nella relazione finale presentata nel febbraio 2001, il comitato di saggi raccomandava l'introduzione di una regolamentazione di tali mercati articolata su quattro livelli, affinché la normativa comunitaria in materia fosse improntata a una maggiore flessibilità, efficacia e trasparenza.

1.1.3 In seguito a tale raccomandazione, la Commissione ha adottato le decisioni 2001/527/CE (2) e 2001/528/CE (3) che istituiscono rispettivamente il comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari e il comitato europeo dei valori mobiliari.

1.1.4 Il 3 dicembre 2002, il Consiglio ha esortato la Commissione ad adottare disposizioni per i restanti settori dei servizi finanziari, basandosi sulla relazione finale del comitato dei saggi.

1.1.5 A tal fine, la proposta in esame adatta ai settori bancario, assicurativo, pensionistico e dei fondi di investimento la struttura comitatologica definita nelle decisioni succitate.

1.2. Elementi essenziali

1.2.1 La Commissione propone un sistema che prevede sia la creazione di nuovi comitati sia la soppressione di comitati già esistenti, configurando così una nuova struttura di regolamentazione dei servizi finanziari nell'Unione europea.

1.2.2 È così che, per quanto riguarda l'attività degli enti creditizi, il comitato bancario europeo, istituito dalla Commissione europea con decisione del 5 novembre 2003 (4), assumerà la maggior parte delle funzioni del comitato consultivo bancario, che sarà soppresso (5). Ciò vuol dire che tale comitato eserciterà fondamentalmente funzioni consultive su richiesta della Commissione riguardo agli atti legislativi adottati dal Consiglio e dal Parlamento con procedura di codecisione, nonché funzioni di regolamentazione proprie della comitatologia.

1.2.3 Dal canto suo, il comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria, istituito dalla Commissione europea con decisione del 5 novembre 2003 (6), rafforzerà la cooperazione in materia di vigilanza, promuoverà la convergenza delle pratiche di vigilanza degli Stati membri e l'applicazione uniforme della normativa comunitaria. Esso avrà inoltre il compito di assistere la Commissione, su richiesta della stessa, in merito alle questioni di politica legislativa bancaria.

1.2.4 Nel settore assicurativo e delle pensioni aziendali o professionali, il comitato delle assicurazioni, istituito mediante la direttiva 91/675/CEE del Consiglio del 19 dicembre 1991 (7), sarà sostituito dal comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (8), il quale, su richiesta della Commissione, svolgerà essenzialmente funzioni consultive in materia di legislazione e funzioni di regolamentazione proprie della comitatologia.

1.2.5 Per parte sua, l'istituzione del comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (9) promuoverà la convergenza delle pratiche di vigilanza degli Stati membri, migliorerà lo scambio di informazioni riservate sugli enti sottoposti a vigilanza e fornirà un'assistenza tecnica alla Commissione, in particolare nell'elaborazione delle misure di esecuzione che la Commissione proporrà.

1.2.6 Infine, nel campo dei mercati dei valori mobiliari e conformemente con quanto disposto, tra altre normative pertinenti, dalla direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003, (10) le competenze del comitato di contatto sugli organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (11) vengono trasferite a due diversi organismi. Le funzioni di comitatologia e di assistenza alla Commissione nell'elaborazione di atti legislativi vengono trasferite al comitato europeo dei valori mobiliari; (12) le funzioni consultive di assistenza nella preparazione delle misure di esecuzione della normativa pertinente in materia e quelle di promozione della cooperazione e dei contatti tra le autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari vengono invece conferite al comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (13).

2. Osservazioni generali

2.1. L'ineludibile necessità di reagire rapidamente ed efficacemente ai progressi tecnologici e all'evoluzione dei mercati finanziari in un'economia globalizzata richiede una riforma dell'attuale dispositivo legislativo e comitatologico comunitario che disciplina detto settore.

2.2 Pertanto, il Comitato economico e sociale europeo accoglie molto favorevolmente la proposta di direttiva in esame finalizzata a rendere coerente il quadro normativo finanziario europeo, adeguando il sistema decisionale ai principi di sussidiarietà, proporzionalità e disponibilità di risorse sufficienti.

3. Osservazioni particolari

3.1. La proposta di direttiva in oggetto estende la struttura e le funzioni consultive e di regolamentazione dei comitati già esistenti nel campo dei mercati dei valori mobiliari anche ai settori bancario e assicurativo, ai settori delle pensioni aziendali o professionali e degli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari.

3.2 In relazione agli obiettivi e al contenuto della proposta in esame, il Comitato intende formulare osservazioni in merito a quattro elementi principali: la creazione e composizione di nuovi comitati, la diversa funzione consultiva loro attribuita, le funzioni di regolamentazione o di comitatologia conferite ad alcuni dei nuovi comitati e, infine, le funzioni di vigilanza e monitoraggio dell'applicazione della normativa comunitaria in materia.

3.3 Ai tre comitati attualmente esistenti (il comitato consultivo bancario, il comitato delle assicurazioni e il comitato di contatto sugli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari) subentreranno quattro nuovi comitati: il comitato bancario europeo, il comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria, il comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali, il comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali. Secondo la Commissione, la creazione di questi quattro nuovi comitati permetterà di evitare i rischi di complessità e di duplicazione derivanti dalla sovrapposizione dei comitati già esistenti.

3.4 Ciononostante e esprimendo semplicemente considerazioni di tipo quantitativo, si registra un raddoppio del numero di comitati rispetto a quelli già esistenti, allungando ulteriormente l'elenco dei comitati con l'inclusione del comitato per i servizi finanziari, istituito qualche mese prima di quelli ora proposti dalla Commissione e le cui funzioni sembrano a priori sovrapporsi a quelle di questi ultimi (14). Sebbene tale misura sia giustificata dai motivi di tecnica legislativa già illustrati, in linea di principio essa non è compatibile con le richieste di trasparenza e semplificazione relative a una sostanziale riduzione della galassia di comitati esistente nell'Unione europea (15).

3.5 D'altro canto, relativamente alla composizione dei quattro nuovi comitati, il CESE giudica positivamente il fatto che nel comitato bancario europeo vi sia un unico rappresentante di alto livello per Stato membro invece del massimo di tre membri su cui possono attualmente contare le delegazioni nazionali nel comitato consultivo bancario; apprezza altresì il fatto che, mentre quest'ultimo è presieduto da un rappresentante di uno Stato membro, la presidenza del comitato bancario europeo sarà assunta da un rappresentante della Commissione. Ciò si deduce dalla lettura della relazione introduttiva, sebbene nessuna disposizione della proposta di direttiva faccia riferimento a tale aspetto.

3.6 Non è tuttavia prevista la presenza di rappresentanti dei mercati dei valori mobiliari nei comitati responsabili per la loro regolamentazione. Dal momento che tutte le borse europee sono enti privati che agiscono sotto il controllo di autorità di regolamentazione pubbliche, andrebbe garantita la presenza, in veste di osservatori, di responsabili nazionali dei mercati dei valori.

3.7 La proposta di direttiva in esame prevede inoltre una ridistribuzione e una separazione delle funzioni consultive conferite ai nuovi comitati, ispirandosi al modo in cui esse vengono esercitate attualmente dai comitati esistenti per i settori bancario, assicurativo e dell'investimento collettivo in valori mobiliari.

3.8 Come già indicato anteriormente (punto 1.2), il comitato bancario europeo, il comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali e il comitato europeo dei valori mobiliari eserciteranno le funzioni consultive più rilevanti ai fini dell'elaborazione ed esecuzione della legislazione specifica per questi settori.

3.9 In altri termini, i suddetti comitati eserciteranno le funzioni consultive relative al primo dei quattro livelli intorno ai quali si articola l'attuale struttura decisionale comunitaria in materia di valori mobiliari.

3.10 Dal canto loro, il comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria, il comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali e il comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari svolgeranno le funzioni consultive finalizzate all'applicazione coerente ed esatta dell'intera normativa in materia – comprese le misure tecniche di esecuzione – e al miglioramento della cooperazione tra le autorità di vigilanza degli Stati membri. Eserciteranno quindi le funzioni consultive relative al terzo livello della struttura decisionale comunitaria succitata.

3.11 In ogni caso, ai comitati non viene assegnata alcuna funzione consultiva diversa da quelle esistenti. A prescindere dai risultati che si otterranno con l'entrata in vigore del nuovo sistema consultivo, può essere utile una valutazione ex-ante a condizione che la qualità tecnica della normativa in questione venga migliorata e che il raddoppio del numero dei comitati non pregiudichi la flessibilità e la trasparenza dei procedimenti consultivi opportunamente lanciati dalla Commissione.

3.12 Inoltre, il comitato bancario europeo, il comitato europeo delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali e il comitato europeo dei valori mobiliari eserciteranno le funzioni di regolamentazione o di comitatologia esclusivamente nei rispettivi ambiti di competenza. Anche in questo caso non è stata creata alcuna nuova procedura di comitato, né tanto meno sono state attribuite ai nuovi comitati funzioni diverse rispetto a quelle esercitate dai comitati esistenti.

3.13 Tuttavia, il CESE ritiene necessario formulare alcune osservazioni al riguardo, dato che attualmente la comitatologia finanziaria è quasi un'incognita (16). Da un lato, in ordine alla procedura seguita nel processo decisionale, la comitatologia finanziaria è disciplinata dal disposto dell'articolo 5 della decisione 1999/468/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 (17) relativo alla procedura di regolamentazione. Com'è noto, questa procedura conferisce un diritto esclusivo di modifica al Consiglio (18) e un diritto di controllo al Parlamento europeo (19), dando un peso simile, ma non uguale, a entrambe le istituzioni nel caso in cui le loro prerogative fossero intaccate nell'ambito di una procedura di regolamentazione relativa a un atto normativo comunitario adottato con la procedura di codecisione (20).

3.14 In relazione alla proposta di direttiva in esame, questa situazione deve essere considerata con una certa cautela visto che il Parlamento europeo, nella risoluzione del 5 febbraio 2002 sull'attuazione della legislazione nel quadro dei servizi finanziari (21), ha accettato l'articolazione della regolamentazione su quattro livelli raccomandata dal succitato comitato di saggi, a condizione di ricevere per quanto riguarda il 2o livello (procedure di comitato) un trattamento equivalente a quello garantito al Consiglio con la risoluzione del Consiglio europeo di Stoccolma (22). A tale proposito, il Comitato economico e sociale europeo esorta le istituzioni competenti a risolvere tempestivamente il conflitto sul controllo delle competenze di esecuzione.

3.15 D'altro canto e in linea con l'osservazione precedente, colpisce il fatto che la proposta risulta in certa misura estranea al contesto generale in quanto difficilmente compatibile con alcune disposizioni contenute nella proposta di modifica dei Trattati comunitari, attualmente in fase di discussione. L'articolo 35 del progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa (23) prevederebbe infatti una revisione della procedura di regolamentazione, concedendo tanto al Parlamento europeo che al Consiglio del ministri il diritto di revocare la competenza delegata alla Commissione.

3.16 L'allegato 8 della nota della Presidenza relativa al conclave ministeriale di Napoli sulla CIG 2003 (24), prevede una modifica dell'articolo III-77, paragrafo 6, del succitato progetto di Trattato, che risulta in conflitto con la proposta in oggetto sotto due aspetti. In primo luogo, la possibilità che una legge europea del Consiglio decida di attribuire alla Banca centrale europea compiti di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle altre istituzioni finanziarie, escluse le imprese di assicurazione, pregiudicherebbe le funzioni consultive e di comitatologia del comitato bancario europeo, nonché le funzioni consultive del comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (25).

3.17 In secondo luogo tale modifica aprirebbe un nuovo conflitto con il Parlamento europeo in quanto stabilisce che il Consiglio può attribuire tali compiti alla BCE con una decisione all'unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo, mentre il vigente articolo 105, paragrafo 6, del Trattato CE prevede che ciò sia possibile solo previo parere conforme del Parlamento europeo. Anche se le proposte della Commissione non sono tenute a far riferimento a progetti normativi che non hanno ancora forza di legge, le precedenti considerazioni sono frutto del lavoro obbligatoriamente prospettico che il Comitato deve svolgere nell'esercizio delle sue funzioni consultive.

3.18 Il Comitato ritiene infine che le funzioni di vigilanza e monitoraggio dell'applicazione della normativa comunitaria in questo ambito permetteranno ai comitati di rafforzare l'attuale meccanismo mediante il quale la Commissione individua gli ostacoli presenti nei sistemi giuridici degli Stati membri e prende le misure adeguate alla loro eliminazione (26).

Bruxelles, 31 marzo 2004. Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Roger BRIESCH

(1) COM(1999) 232 def.

(2) GU L 191 del 13.7.2001.

(3) GU L 191 del 13.7.2001.

(4) GU L 3 del 7.1.2004. Il comitato è presieduto da un rappresentante della Commissione e composto di un rappresentante di alto livello per ogni Stato membro. Partecipano alle riunioni del comitato in qualità di osservatori il presidente del comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria e un rappresentante della Banca centrale europea.

(5) Articoli 57 e 59 della direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, 20 marzo 2000, GU L 126 del 26.5.2000.

(6) GU L 3 del 7.1.2004. Il comitato è composto di rappresentanti di alto livello delle autorità nazionali pubbliche competenti per la vigilanza degli enti creditizi, delle banche centrali nazionali, di un rappresentante della Banca centrale europea e di uno della Commissione. Il comitato elegge il proprio presidente tra i rappresentanti delle autorità nazionali di vigilanza competenti.

(7) GU L 374 del 31.12.1991.

(8) Decisione della Commissione del 5 novembre, GU L 3 del 7.1.2004. Il comitato è composto di rappresentanti di alto livello degli Stati membri ed è presieduto da un rappresentante della Commissione.

(9) Decisione della Commissione del 5 novembre, GU L 3 del 7.1.2004. Il comitato è composto di rappresentanti di alto livello delle autorità nazionali pubbliche competenti per la vigilanza sulle assicurazioni, le riassicurazioni e le pensioni aziendali o professionali. Il comitato è presieduto da un rappresentante degli Stati membri. Alle riunioni del comitato partecipa anche un rappresentante di alto livello della Commissione.

(10) GU L 96 del 12.4.2003.

(11) Istituito dalla direttiva 85/611/CEE del Consiglio del 20 dicembre 1985, GU L 375 del 31.12.1985. Tale Comitato ha esercitato inizialmente funzioni consultive per coadiuvare la Commissione nell'applicazione della direttiva, agevolare una concertazione tra gli Stati membri e consigliare la Commissione sulle modifiche da apportare alla direttiva stessa e, nel caso di modifiche tecniche, esercitare le funzioni di comitato di comitatologia. A questo proposito, la direttiva 2001/108/CE (GU L 41 del 13.2.2002) ne aveva rafforzato le funzioni di comitatologia nel campo della regolamentazione tecnica degli investimenti degli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari.

(12) Istituito mediante la decisione 2001/528/CE della Commissione europea (GU L 191 del 13.7.2001), modificata dalla decisione della Commissione europea del 5 novembre 2003 (GU L 3 del 7.1.2004).

(13) Istituito mediante la decisione 2001/527/CE della Commissione europea (GU L 191 del 13.7.2001), modificata dalla decisione della Commissione europea del 5 novembre 2003 (GU L 3 del 7.1.2004).

(14) Cfr. il punto 2 della decisione del Consiglio del 18 febbraio 2003, GU L 67 del 12.3.2003.

(15) Cfr. la risposta del commissario SCHREYER, a nome della Commissione, all'interrogazione scritta E-1070/01 di FERBER (GU L 318 E del 13.11.2001); cfr. anche la relazione sulla riforma del Consiglio di Jacques Poos, oggetto della risoluzione del Parlamento del 25.10.2001 (A5-0308/2001), in particolare la lettera M e il punto 13.

(16) Infatti, da quando riveste funzioni di comitatologia, ovvero dal 1989 (articolo 9 della direttiva 89/647/CEE del Consiglio relativa al coefficiente di solvibilità degli enti creditizi), il comitato consultivo bancario ha agito come comitato di comitatologia solo in quattro occasioni, mentre il comitato delle assicurazioni e il comitato di contatto sugli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari non hanno mai esercitato dette funzioni.

(17) GU L 184 del 17.7.1999.

(18) Sinora la Commissione ha rinviato al Consiglio meno dello 0,25 % del totale degli atti adottati in base a questa procedura; cfr. punto 1.4 della relazione della Commissione sui lavori dei comitati nel 2002 (COM(2003) 530 def., GU C 223 E del 19.9.2003).

(19) Sinora, il Parlamento europeo non ha mai esercitato tale prerogativa; cfr. COM(2003) 530 def., GU C 223 E del 19.9.2003.

(20) Secondo la proposta COM (2002)719 def. dell'11.12.2002, tale anacronismo potrebbe essere risolto mediante una procedura congiunta di controllo tra Parlamento europeo e Consiglio. Sulla portata di tale proposta cfr. MOREIRO GONZÁLEZ, C.J: Änderungen des normativen Rahmens der Komitologie, ZEuS, 4, 2003, pagg. 561-588, pagg. 584, ss.

(21) Risoluzione A5-0011/2002.

(22) Nello stesso tempo, nella risoluzione B5-0578/2002, il Parlamento europeo subordina la propria approvazione di tale proposta a una riforma tempestiva della struttura istituzionale dei comitati del settore finanziario, chiedendo un chiaro impegno del Consiglio a modificare l'anacronismo legislativo sul controllo delle competenze di esecuzione esercitate dalla Commissione.

(23) Bruxelles, 18 luglio 2003, CONV 850/03.

(24) Bruxelles, 25 novembre 2003, CIG 52/03 ADD1, pag.12.

(25) Sebbene dal punto di vista amministrativo e teorico gli Stati membri abbiano assunto una posizione in gran parte favorevole a tale riguardo (cfr. DASSESSE, M. G. ISAAC, D.: Financial services in the Era of the Euro and E-Commerce: Does home country control work? - General Report, F.I.D.E., XX Congress, BIICL, Londra, 2003, ppag. 433-446, spec. punti 38-56, in occasione della riunione svoltasi a Oviedo il 12 e 13.4..2002), il Consiglio ECOFIN si è invece mostrato scettico su tale possibilità, soprattutto per l'opposizione manifesta delle delegazioni tedesca e britannica.

(26) Cfr. rispettivamente, la Diciottesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2000), COM(2001) 309 def. e la Diciannovesima relazione annuale sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2001), COM(2002) 324 def.