RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Un mercato interno più profondo e più equo è un'importante priorità della Commissione che è impegnata a mettere la crescita e l'occupazione al centro dell'agenda politica. Il Consiglio europeo ha affermato che "realizzare un mercato unico più approfondito ed equo sarà fondamentale per creare nuovi posti di lavoro, promuovere la produttività e assicurare un contesto propizio agli investimenti e all'innovazione". I servizi professionali rivestono un ruolo importante nell'economia dell'UE e numerosi studi dimostrano che i vantaggi di un approfondimento del mercato unico dei servizi sono ancora da cogliere.

In assenza di requisiti armonizzati a livello dell'UE, la regolamentazione dei servizi professionali resta una prerogativa degli Stati membri. Spetta a ciascuno Stato membro decidere se sia necessario intervenire per imporre norme e restrizioni in merito all'accesso a una professione o al suo esercizio, fintanto che sono rispettati i principi di non discriminazione e di proporzionalità. Nella maggior parte dei casi, la regolamentazione è giustificata e persino auspicabile, ad esempio quando attiene a questioni connesse alla salute e alla sicurezza. Per garantire che sia funzionale allo scopo e non crei oneri ingiustificati, la regolamentazione deve tuttavia essere scrupolosamente verificata al fine di valutarne pienamente gli effetti per le parti interessate e nel quadro più ampio del contesto economico generale. In linea con le priorità della Commissione in tema di occupazione e crescita, è indispensabile che sia assicurato un contesto di regolamentazione ottimale. Per questo motivo nel quadro della strategia per il mercato unico sono state annunciate misure per introdurre un "test della proporzionalità" ex ante in sede di riforma della regolamentazione dei servizi professionali.

Il diritto al lavoro che si esplica nella libertà di esercitare la professione di propria scelta o nella libertà d'impresa è sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. I principali vantaggi del mercato unico dell'UE comprendono la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi. Superare le restrizioni a tali libertà si rivela particolarmente gravoso per le PMI. I provvedimenti di regolamentazione devono pertanto essere debitamente giustificati tramite un'approfondita valutazione della loro proporzionalità.

Le "professioni regolamentate", ossia le attività che possono essere esercitate soltanto dai titolari di una specifica qualifica professionale, sono presenti in tutti i settori dell'economia. Nel corso del tempo in ciascuno Stato membro sono state introdotte regolamentazioni differenti, che costituiscono l'espressione di tradizioni consolidate, sotto forma di norme di legge o di autoregolamentazioni delle associazioni professionali. In generale la regolamentazione è sempre stata giustificata da buone ragioni, fondate sulla necessità di tutelare importanti obiettivi d'interesse pubblico, con conseguente beneficio per la collettività, ad esempio, tramite la chiara indicazione delle conoscenze tecniche, del background formativo e delle competenze che i professionisti devono possedere per garantire che i cittadini siano tutelati. Una regolamentazione inappropriata tuttavia può comportare oneri per i professionisti, le imprese e i consumatori: tra questi possono figurare requisiti di qualifica professionale sproporzionati, un ampio ventaglio di attività riservate, l'affiliazione obbligatoria ad associazioni professionali o altri provvedimenti. A tale riguardo la Corte di giustizia, con giurisprudenza costante, ha precisato che, anche se applicati senza alcuna discriminazione, la regolamentazione nazionale delle professioni e i requisiti concernenti le qualifiche possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio da parte dei cittadini e delle imprese dell'UE delle libertà fondamentali garantite loro dal trattato. La Corte ha ribadito inoltre che il fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe rispetto a un altro Stato membro non significa che le norme di quest'ultimo siano sproporzionate e incompatibili con il diritto dell'UE. Spetta agli Stati membri valutare caso per caso, prendendo in considerazione l'intero contesto di regolamentazione di tale professione, se sia necessario imporre restrizioni all'accesso alle attività professionali e al loro esercizio e quali siano le restrizioni più adatte a risolvere problemi specifici d'interesse pubblico.

Nel 2013, allo scopo di modernizzare il diritto dell'Unione nel settore delle professioni regolamentate, la direttiva 2005/36/CE - la direttiva sulle qualifiche professionali - è stata modificata dalla direttiva 2013/55/UE che ha introdotto anche un esercizio trasparente di valutazione reciproca tra gli Stati membri di tutte le professioni regolamentate. Sulla base delle informazioni presentate dalle pertinenti autorità competenti durante il processo di valutazione reciproca, sembra che lo svolgimento di tale valutazione abbia messo a dura prova molti Stati membri. Il fatto che la maggior parte delle valutazioni mancasse di una opportuna argomentazione fa desumere che sussista un problema in merito al modo in cui è effettuata la valutazione della necessità di una regolamentazione e dei suoi effetti sul più ampio contesto economico. Dal processo di valutazione reciproca è emerso che le decisioni in merito alla regolamentazione non sono attualmente sempre basate su un'analisi solida e obiettiva, condotta con modalità chiare e trasparenti. Inoltre, nonostante le approfondite discussioni e gli orientamenti forniti finora dalla Commissione, non è stata impedita la successiva introduzione di nuovi provvedimenti restrittivi non fondati su un'analisi ampia e oggettiva. Gli Stati membri hanno introdotto nuove prescrizioni, come ad esempio per l'esercizio delle professioni legali, o hanno introdotto o ampliato le riserve di attività, ad esempio per i consulenti fiscali o per le guide turistiche, senza una valutazione della proporzionalità se non molto superficiale.

L'attuale disomogeneità nell'analisi della regolamentazione delle professioni nell'UE ha un'incidenza negativa sulla prestazione dei servizi e sulla mobilità dei professionisti. Le iniziative dei singoli Stati membri non bastano da sole a garantire un quadro giuridico coerente a livello dell'UE per valutare la proporzionalità della prevista regolamentazione nazionale e a risolvere le attuali difficoltà incontrate dalle autorità nazionali. I principali obiettivi dell'iniziativa finalizzata ad assicurare maggior chiarezza ai criteri applicabili, rafforzando l'affidabilità, la trasparenza e la comparabilità tra gli Stati membri e garantendo che le norme siano applicate in modo uniforme al fine di evitare ulteriori oneri e la frammentazione del mercato unico, potrebbero essere conseguiti con maggior successo a livello dell'UE a motivo della portata e degli effetti dell'iniziativa, mediante l'introduzione in tutta l'Unione di un meccanismo di valutazione comune applicato da tutti gli Stati membri in modo comparabile. In considerazione delle frequenti modifiche apportate alla regolamentazione delle professioni, vi è il rischio che, senza l'intervento dell'UE, si accentui il divario tra coloro che già applicano buone pratiche di regolamentazione e procedono a un'adeguata valutazione della proporzionalità prima di decidere se adottare la regolamentazione e gli altri, accrescendo in tal modo la difformità a livello qualitativo delle regolamentazioni. In ultima analisi, ciò ha un effetto negativo sull'accesso alle professioni e comporta conseguenze negative sia per i consumatori che per l'economia.

Per affrontare la questione, la Commissione ha annunciato nel quadro della strategia per il mercato unico un'iniziativa che prevede l'utilizzo da parte degli Stati membri, prima dell'adozione o della modifica delle regolamentazioni nazionali delle professioni, di un test della proporzionalità. Esistono rilevanti potenzialità di rafforzamento della crescita e dell'occupazione da parte degli Stati membri, grazie all'aumento della trasparenza delle professioni regolamentate e al completamento di un'analisi più approfondita della loro proporzionalità prima dell'adozione di qualsiasi nuova norma, completando nel contempo la riforma delle professioni regolamentate al fine di aggiornarne i requisiti. Come descritto nella valutazione d'impatto allegata alla presente proposta, numerosi studi dimostrano quanto le scelte inappropriate in materia di misure di regolamentazione possano falsare la concorrenza limitando l'accesso al mercato, con conseguenze quali la perdita di notevoli opportunità di occupazione, prezzi più elevati per i consumatori e ulteriori ostacoli alla libera circolazione. Solo in termini di occupazione, secondo uno studio accademico, se venisse affrontato il problema delle regolamentazioni superflue e sproporzionate potrebbero essere creati nell'UE circa 700 000 nuovi posti di lavoro.

Il test della proporzionalità è pertanto destinato a migliorare le pratiche di regolamentazione e, in ultima istanza, i relativi risultati. Esso si applica ai requisiti nuovi o riveduti in merito all'accesso a una professione regolamentata o al suo esercizio e ribadisce la giurisprudenza della Corte di giustizia circa la proporzionalità dei requisiti che limitano l'accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, ma lascia agli Stati membri la decisione circa l'oggetto e le modalità della regolamentazione. Tale decisione è basata su elementi concreti e fa seguito a un'approfondita valutazione trasparente e obiettiva. Tiene pienamente conto delle specificità di ciascuna professione e del suo contesto di regolamentazione. I vantaggi di tale iniziativa per i professionisti, i consumatori e le amministrazioni pubbliche consistono in generale in una migliore regolamentazione delle professioni grazie al fatto che impedirebbe l'adozione di norme sproporzionate. L'obiettivo della presente proposta è, in larga misura, la codifica della giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia. Qualsiasi scostamento da tale giurisprudenza potrebbe snaturare la proposta. La Commissione può ritirare una proposta che risulti snaturata.

Una direttiva dell'UE consentirebbe agli Stati membri di ottemperare più facilmente all'obbligo di rispettare il principio di proporzionalità e garantirebbe l'introduzione da parte loro di un test della proporzionalità in modo equivalente a tutti i livelli della regolamentazione, nell'intento di evitare la frammentazione del mercato unico.

L'iniziativa mira ad assicurare maggiore chiarezza e promuove l'introduzione di test della proporzionalità obiettivi, affidabili ed esaurienti nell'intento di aumentare la fiducia e l'innovazione attraverso riesami periodici della regolamentazione nazionale delle professioni. L'iniziativa è finalizzata non solo a sostenere gli Stati membri nel conseguimento di questi obiettivi comuni, ma anche a fornire tale sostegno in maniera strutturata e razionale così da rendere meno onerosi i loro adempimenti amministrativi.