su un quadro per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione per i cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nel territorio degli Stati membri durante la pandemia di COVID-19 (certificato verde digitale)

RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

•Motivi e obiettivi della proposta

Conformemente alla Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen, i cittadini di paesi terzi regolarmente residenti o regolarmente soggiornanti in uno Stato membro possono spostarsi liberamente nei territori degli altri Stati membri purché soddisfino talune condizioni. La politica sviluppata dall'Unione per garantire che non vi siano controlli sulle persone all'atto dell'attraversamento delle frontiere va quindi a beneficio non solo dei cittadini dell'Unione ma anche dei cittadini di paesi terzi che hanno il diritto di spostarsi nell'UE. Tuttavia, alcune delle restrizioni adottate dagli Stati membri per contenere la diffusione del coronavirus della sindrome respiratoria acuta grave 2 ("SARS-CoV-2"), che provoca la malattia da coronavirus 2019 ("COVID‑19"), hanno avuto ripercussioni sull'esercizio di tale diritto. Tali misure spesso sono consistite in restrizioni all'ingresso o in altri requisiti specifici applicabili ai viaggiatori transfrontalieri, come l'obbligo di quarantena o di autoisolamento o di sottoporsi a un test per l'infezione da SARS-CoV-2 prima e/o dopo l'arrivo

Per garantire un approccio ben coordinato, prevedibile e trasparente all'adozione delle restrizioni alla libertà di circolazione, il 13 ottobre 2020 il Consiglio ha adottato la raccomandazione (UE) 2020/1475 per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19, che affronta anche la situazione dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nell'Unione. In linea con il punto 17 della raccomandazione (UE) 2020/1475, gli Stati membri potrebbero imporre ai viaggiatori provenienti da zone di rischio in un altro Stato membro dell'UE di sottoporsi a quarantena/autoisolamento e/o di sottoporsi a un test per l'infezione da SARS‑CoV-2 prima e/o dopo l'arrivo

Per dimostrare la conformità ai diversi requisiti è stato chiesto ai viaggiatori di fornire vari tipi di prove documentali, come certificati medici, risultati di test, o dichiarazioni. A causa dell'assenza di formati standardizzati e sicuri i viaggiatori hanno incontrato dei problemi nel fare accettare i documenti esibiti, e sono stati altresì riferiti casi di presentazione di documenti fraudolenti o falsi. Tali problemi, che possono portare a inutili ritardi e ostacoli, possono diventare ancora più rilevanti in quanto un numero sempre maggiore di Europei viene sottoposto ai test per la COVID-19 e viene vaccinato contro questa malattia, ricevendo a tale effetto delle prove documentali. Il Consiglio europeo ha preso in mano la questione. Nella dichiarazione adottata a seguito delle videoconferenze informali del 25 e 26 febbraio 2021, i membri del Consiglio europeo hanno invitato a proseguire i lavori relativi a un approccio comune ai certificati di vaccinazione.

Vi è consenso fra gli Stati membri sull'uso di tali certificati a fini medici, ad esempio per garantire un adeguato follow-up tra una prima e una seconda dose, così come per qualunque necessario richiamo successivo. Gli Stati membri stanno lavorando all'elaborazione di certificati di vaccinazione, spesso utilizzando le informazioni disponibili nei registri di immunizzazione.

La Commissione ha lavorato con gli Stati membri nell'ambito della rete di assistenza sanitaria online (rete eHealth), una rete volontaria che collega le autorità nazionali responsabili dell'assistenza sanitaria online, alla preparazione dell'interoperabilità dei certificati di vaccinazione. Il 27 gennaio 2021, la rete di assistenza sanitaria online ha adottato degli orientamenti sulla prova della vaccinazione a fini medici, che ha aggiornato il 12 marzo 2021. Tali orientamenti definiscono gli elementi centrali per l'interoperabilità, ossia una serie minima di dati per i certificati di vaccinazione, e un identificativo univoco. La rete di assistenza sanitaria online e il comitato per la sicurezza sanitaria istituito dall'articolo 17 della decisione n. 1082/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio hanno anche lavorato a una serie comune standardizzata di dati per i certificati riguardanti i risultati dei test per la COVID-19, a orientamenti riguardanti i certificati di guarigione e le rispettive serie di dati, e a una bozza sull'interoperabilità dei certificati sanitari.

Sulla base del lavoro tecnico svolto finora la Commissione, nella sua proposta di regolamento su un certificato verde digitale (COM(2021)/xxx) presentata in parallelo alla presente proposta, prospetta di istituire un quadro a livello UE per il rilascio, la verifica e l'accettazione dei certificati di vaccinazione all'interno dell'UE nel contesto di un "certificato verde digitale". Al tempo stesso, tale quadro dovrebbe anche coprire altri certificati rilasciati durante la pandemia di COVID-19, cioè i documenti che attestano il risultato negativo a un test per l'infezione da SARS-CoV-2, così come i documenti che attestano che la persona interessata è guarita da una precedente infezione da SARS-CoV-2. Questo consente alle persone che non sono vaccinate, o che non hanno ancora avuto la possibilità di essere vaccinate, di beneficiare ugualmente di un tale quadro interoperabile, cosa che faciliterebbe i loro spostamenti. Se i bambini, ad esempio, per il momento non possono beneficiare della vaccinazione anti COVID‑19, dovrebbero poter ricevere un certificato relativo ai test o alla guarigione, che potrebbe anche essere ottenuto dai loro genitori a loro nome.

Il quadro definito nella proposta di regolamento su un certificato verde digitale (COM(2021)/xxx) si applica ai cittadini dell'Unione o ai loro familiari, che possono essere cittadini di paesi terzi. La presente proposta ha lo scopo di garantire che lo stesso quadro si applichi anche agli altri cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nel territorio di uno Stato membro dell'UE e aventi il diritto di recarsi in un altro Stato membro conformemente al diritto dell'Unione.

L'articolo 77, paragrafo 2, lettera c), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede che l'Unione sviluppi politiche che stabiliscano le condizioni alle quali i cittadini dei paesi terzi possono circolare liberamente nell'Unione. Tuttavia, alcune delle misure adottate dagli Stati membri per contenere la diffusione della pandemia di COVID-19 hanno avuto un impatto sulla libertà di circolazione all'interno dell'Unione dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti o regolarmente residenti nell'UE. Tali misure spesso sono consistite in restrizioni all'ingresso o in altri requisiti specifici applicabili ai viaggiatori transfrontalieri, come l'obbligo di sottoporsi a quarantena o ad autoisolamento o di sottoporsi a un test per l'infezione da COVID-19 prima e/o dopo l'arrivo. Esse hanno avuto ripercussioni particolarmente forti sulle persone che vivono nelle regioni frontaliere e che attraversano le frontiere nell'ambito della loro vita quotidiana per lavoro, istruzione, cure mediche, acquisti e attività culturali e ricreative.

La raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio ha definito un approccio coordinato sui punti chiave seguenti: l'applicazione di criteri e soglie comuni per decidere se introdurre restrizioni alla libera circolazione, una mappatura del rischio di trasmissione della COVID-19, pubblicata dal Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie (ECDC), basata su un codice cromatico concordato e un approccio coordinato per quanto riguarda le eventuali misure che potrebbero essere opportunamente applicate alle persone che si spostano da una zona all'altra in funzione del livello di rischio di trasmissione in tali zone.

Il 30 ottobre 2020 è stata adottata la raccomandazione (UE) 2020/1632 del Consiglio per un approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19 nello spazio Schengen, che ha esortato gli Stati membri vincolati dall'acquis di Schengen ad applicare i principi, i criteri comuni, le soglie comuni e il quadro comune di misure figuranti nella raccomandazione (UE) 2020/1475 del Consiglio. Per garantire l'interoperabilità fra le diverse soluzioni tecniche per i certificati di vaccinazione sviluppate dagli Stati membri, alcuni dei quali hanno già iniziato ad accettare prove di vaccinazione per esentare i viaggiatori da determinate restrizioni, sono necessarie condizioni uniformi per il rilascio, la verifica e l'accettazione di certificati relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione dalla COVID-19.

Il quadro del "certificato verde digitale" da istituire dovrebbe definire il formato e il contenuto dei certificati relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione dalla COVID-19. La Commissione propone inoltre che il quadro del "certificato verde digitale" garantisca che tali certificati siano rilasciati in un formato interoperabile e possano essere verificati in modo affidabile quando sono presentati dal titolare in altri Stati membri, facilitando così gli spostamenti nell'Unione europea.

I certificati dovrebbero contenere solo i dati personali necessari. Poiché i dati personali comprendono dati medici sensibili, dovrebbe essere garantito un livello di protezione dei dati molto elevato e dovrebbe essere preservato il principio della minimizzazione dei dati. In particolare, il quadro del "certificato verde digitale" non dovrebbe richiedere la creazione e l'alimentazione di una banca dati a livello dell'UE, ma dovrebbe consentire la verifica decentrata dei certificati interoperabili firmati digitalmente.

Il proposto regolamento (EU) 2021/XXX tiene conto degli sforzi in corso a livello internazionale, come quelli compiuti sotto l'egida dell'Organizzazione mondiale della sanità ("OMS") e di altre agenzie specializzate delle Nazioni Unite, per definire specifiche e orientamenti per l'uso delle tecnologie digitali per attestare lo stato vaccinale. I paesi terzi dovrebbero essere incoraggiati a riconoscere il "certificato verde digitale" quando elimineranno le restrizioni ai viaggi non essenziali. In particolare, ciò potrebbe comprendere l'interoperabilità tra i sistemi tecnologici stabiliti a livello globale e i sistemi stabiliti ai fini del presente regolamento per agevolare gli spostamenti all'interno dell'Unione europea.

•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato

La presente proposta lascia impregiudicate le norme Schengen per quanto riguarda le condizioni d'ingresso per i cittadini di paesi terzi. Il regolamento proposto non dovrebbe in alcun modo essere inteso come un incentivo o una facilitazione del ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne, che devono restare una misura di extrema ratio soggetta alle condizioni stabilite nel regolamento (UE) 2016/399 ("codice frontiere Schengen").