Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Piano di azione per il Mercato unico»



Gazzetta ufficiale n. C 157 del 25/05/1998 pag. 0045



Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Piano di azione per il Mercato unico» (98/C 157/12) Il Comitato economico e sociale, in data 30 settembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, secondo comma, del Regolamento interno, di elaborare il parere sul «Piano d'azione per il Mercato unico». La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pasotti, in data 4 marzo 1998. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 25 marzo 1998, nel corso della 353a sessione plenaria, con 76 voti favorevoli, 5 contrari e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Considerazioni generali 1.1. Il Comitato accoglie con grande interesse, ma considerevole preoccupazione, la pubblicazione da parte della Commissione delle informazioni relative allo stato di avanzamento del Mercato unico (MU), basate sulla prima edizione del Quadro punteggio del mercato interno (Single Market Scoreboard) presentato al Consiglio di Lussemburgo del dicembre 1997. 1.2. Il Comitato ha già evidenziato nei precedenti pareri sull'argomento () come per la costruzione del MU siano cruciali una puntuale e corretta trasposizione di tutte le norme concordate nella legislazione degli Stati membri, la definizione di procedure che ne rendano effettiva l'applicazione dando a tutti gli interessati mezzi semplici ed efficaci per il ricorso contro comportamenti difformi, e una informazione quanto più completa possibile a tutti i cittadini interessati. 1.3. L'importanza di questi aspetti è confermata dalle scelte sugli obiettivi strategici del piano d'azione (PA) ed è stata ribadita in occasione della sua adozione da parte del Consiglio europeo di Amsterdam. 1.4. Il quadro punteggio del mercato interno che la Commissione intende pubblicare semestralmente contiene per la prima volta, in forma facilmente comprensibile, informazioni essenziali per valutare questi aspetti e, di conseguenza, identificare quanto rimane ancora da fare per arrivare alla scadenza del 1999 con il maggior grado possibile di realizzazione del MU. 1.5. Aspetto non secondario dell'iniziativa di monitorare e rendere regolarmente disponibili i dati relativi all'impegno di ciascuno Stato membro è quello di introdurre un elemento di trasparenza nei rapporti tra i partner europei che, se verranno identificati canali idonei per la pubblicizzazione dei risultati, è auspicabile inneschi un meccanismo di emulazione tra gli Stati nel rendere pienamente disponibili i benefici del MU per i propri cittadini. È tuttavia troppo presto per valutare gli effetti di tale potenziale stimolo. La preoccupazione del Comitato nell'esaminare la prima relazione della Commissione sul quadro punteggio del mercato interno è dovuta all'evidente ritardo, sottolineato più sotto, degli Stati membri nell'attuare le iniziative che devono intraprendere per promuovere la realizzazione del mercato interno. 2. Il quadro punteggio del mercato interno Il presente parere si concentra sul quadro punteggio del mercato interno. Il Comitato, comunque, attraverso il proprio Osservatorio sul «Mercato interno» e l'attività di redazione di pareri specifici segue il complesso delle misure che attengono alla realizzazione del MU. 2.1. Recepimento delle direttive 2.1.1. Il primo indicatore di sintesi sullo stato di avanzamento del MU presentato dal quadro punteggio è sul numero di direttive relative al MU recepite da tutti gli Stati membri. Al 1° novembre 1997, in media oltre un quarto delle misure relative al MU non erano state ancora recepite nel complesso dell'Unione; il dato non si discosta di molto anche considerando le sole direttive primarie (ovvero quelle che non modificano direttive precedenti). È d'altra parte rilevante la variabilità nel grado di recepimento, con elementi importanti per la realizzazione del MU responsabili della maggior parte del dato complessivo. In particolare vanno segnalati i dati relativi ai trasporti, con il 60 % delle direttive non ancora recepite, agli appalti pubblici con il 55 % ed ai diritti di proprietà intellettuale con il 50 %. 2.1.2. Per fronteggiare questo problema il piano d'azione chiedeva agli Stati membri di comunicare entro il 1° ottobre 1997 il proprio calendario delle iniziative per il recepimento di tutte le direttive. Dalle informazioni desumibili dal quadro punteggio si può prevedere che, se ciascuno Stato rispetterà i programmi comunicati, la scadenza del 1° gennaio 1999 potrà vedere completato il quadro legislativo del MU. 2.1.3. Il Comitato rileva tuttavia che, a fronte di tale previsione, il quadro punteggio del mercato interno mostra che nessuno Stato membro ha comunicato un calendario completo, con oltre il 15 % delle notifiche non menzionate, e che gli obiettivi dichiarati dagli Stati sono estremamente ambiziosi se confrontati con i tempi di trasposizione registrati fino ad oggi che, in alcuni casi, sommando ai tempi previsti nelle direttive ritardi medi di circa due anni, portano l'intero processo a circa 4 anni. Un ritardo di questa portata comprometterebbe le speranze di completare il mercato interno in maniera soddisfacente. Il Comitato auspica che nella seconda relazione sul quadro punteggio del mercato interno la Commissione affermi con chiarezza se intravede una qualche intenzione, da parte degli Stati membri, di rispettare i propri obblighi entro i termini stabiliti. 2.2. Applicazione effettiva della legislazione e risoluzione dei problemi 2.2.1. Rendere concretamente accessibili ai cittadini i benefici del MU non significa però solamente procedere alle modifiche legislative necessarie per trasporre nelle legislazioni nazionali la normativa del MU. Mentre quasi tutti gli Stati membri hanno designato e comunicato alla Commissione i propri centri di coordinamento e informazione per imprese e cittadini sul MU - e la sfida, come rileva la Commissione, è fare in modo che ora queste informazioni arrivino capillarmente anche a questi ultimi - dal capitolo del quadro punteggio dedicato all'applicazione delle leggi e alla risoluzione delle controversie emerge che sono ancora pochi i paesi che hanno fatto altrettanto per quanto riguarda le strutture e le procedure per l'applicazione delle norme del MU. 2.2.2. Il Comitato attribuisce grande importanza a quest'ultima circostanza, ritenendola un segnale degli sforzi ancora non sufficienti che gli Stati membri fanno per risolvere i problemi che i cittadini e le imprese incontrano nell'utilizzo delle possibilità del MU. 2.2.3. Parimenti, il Comitato concorda con la Commissione sull'importanza che gli Stati membri diano seguito alle azioni di notifica coordinando i propri punti informativi in una rete operativa che permetta di risolvere i problemi in prima istanza in via bilaterale. 2.2.4. Per quanto riguarda i casi che richiedono l'intervento della Commissione a norma dell'articolo 169 del Trattato, desta preoccupazione il dato riguardante i tempi entro i quali gli Stati membri rispondono ai rilievi loro mossi, in media doppi rispetto ai 60 giorni previsti dalle procedure di infrazione. Il rispetto puntuale del Trattato su questo punto si impone. 2.2.5. La credibilità dell'impegno politico degli Stati membri nella realizzazione del MU passa, nella percezione dei cittadini e delle imprese, anche per la possibilità di ottenere risposte rapide e concrete sugli ostacoli incontrati nell'utilizzo del MU. Ostacoli che, come già si evidenziava nel parere del Comitato sulla Comunicazione della Commissione «Impatto e efficacia del MU», sono tanto più rilevanti quanto più si scende nella scala dimensionale degli attori del MU. 2.2.6. A tale proposito il Comitato è colpito dal dato che emerge dall'indagine secondo il quale circa la metà delle piccole e medie imprese che si sono trovate nella condizione di presentare un formale ricorso non lo hanno fatto perché non conoscevano le procedure o le trovavano troppo costose o complicate, mentre la percentuale sale oltre l'80 % per quelle che consideravano eccessivo l'impegno necessario a fronte dei risultati attesi. 2.2.7. Ciò conferma l'utilità di un impegno per la trasparenza nella costruzione del MU, anche intensificando le azioni dirette a informare i cittadini secondo quanto previsto dall'iniziativa Citizens first, che però non può, da solo, superare le vischiosità nel processo di adeguamento amministrativo degli Stati. 2.2.8. Il Comitato prende atto della proposta di regolamento del Consiglio () che consente alla Commissione di intervenire presso lo Stato membro nel quale si siano verificate chiare violazioni del diritto di libera circolazione delle merci perché adotti le necessarie misure. Tali interventi devono salvaguardare i diritti dei lavoratori e dei sindacati. 2.3. Realizzazione del piano d'azione 2.3.1. Obiettivo strategico 1: rendere la legislazione più efficace 2.3.1.1. Il Comitato nutre particolare preoccupazione per la situazione di stallo in cui si trovano azioni di rilievo, quali gli appalti pubblici ed il campo degli standard europei, considerate necessarie per l'adeguato completamento del mercato interno. Il Comitato auspica che la Commissione illustri con maggiore precisione i progressi compiuti in tali settori nella seconda relazione sul quadro punteggio del mercato interno. 2.3.2. Obiettivo strategico 2: eliminare le principali distorsioni di mercato 2.3.2.1. I temi connessi alla politica fiscale costituiscono un aspetto complesso e delicato ma di primaria importanza quando si parla di distorsioni di mercato. Su di essi infatti si concentrano, insieme con le regole sulla concorrenza, le azioni previste a questo riguardo nel piano d'azione. 2.3.2.2. Quando nel fisiologico assetto competitivo tra gli Stati membri si inserisce una concorrenza fiscale dannosa si riducono gli spazi di manovra degli Stati membri per ristrutturare i propri sistemi fiscali, con rilevanti conseguenze sul coordinamento dei sistemi fiscali all'interno dell'Unione. 2.3.2.3. Il Comitato guarda con grande interesse alle misure contenute nelle conclusioni del Consiglio «Ecofin» del 1° dicembre 1997 (), relative al codice di condotta per gli Stati membri sulla concorrenza fiscale dannosa, all'individuazione di una soluzione minima comunitaria all'imposizione sui redditi di capitale e alle ritenute alla fonte sugli interessi. 2.3.2.4. La rilevanza delle azioni concernenti la fiscalità indiretta contenute nel piano d'azione è confermata dal dato - rilevato dall'indagine campionaria - secondo cui le imprese, indipendentemente dalla dimensione, indicano la complessità delle regole di applicazione dell'IVA come uno tra i maggiori ostacoli rimanenti alla libera circolazione di beni e servizi. 2.3.2.5. Se è vero che il consenso dei partecipanti al MU è un fattore critico per il suo successo, il Comitato non può non ribadire che sul tema dell'armonizzazione fiscale esistono grandi opportunità per tradurre l'impegno degli Stati membri in azioni positive. 2.3.2.6. Quanto agli aiuti di Stato, sui quali il quadro punteggio registra uno stato di avanzamento «praticamente concluso», il Comitato coglie l'occasione per osservare, in linea generale, come risulti non del tutto convincente, dal punto di vista degli attori socio-economici, basare la tabella sullo stato di attuazione del piano d'azione, poiché il giudizio è graduato sul solo compimento dei passaggi amministrativi, escludendo ogni riferimento alle fasi successive. 2.3.3. Obiettivo strategico 3: rimuovere gli ostacoli settoriali all'integrazione del mercato 2.3.3.1. Permangono alcuni rilevanti ostacoli, alcuni dei quali richiedono da tempo un intervento specifico quale, ad esempio, la definizione di uno statuto della società europea. In particolare, per quanto riguarda una corretta definizione di regole a tutela della concorrenza nel MU, molto rimane ancora da fare per argomenti importanti quali le telecomunicazioni e gli aeroporti. 2.3.3.2. La Comunicazione della Commissione sui ritardi di pagamento, che non aveva ancora portato all'adozione di una proposta di direttiva entro il termine del dicembre 1997 annunciato nel quadro punteggio del mercato interno, non tiene adeguatamente conto del grave problema dei termini di pagamento sottolineato nel parere del Comitato del giugno 1993 (). 2.3.4. Obiettivo strategico 4: realizzare un mercato unico a beneficio dei cittadini 2.3.4.1. A proposito della realizzazione della mobilità dei cittadini, esistono ancora considerevoli ritardi per quanto riguarda la completa eliminazione dei controlli alle frontiere, il diritto di insediarsi stabilmente in qualsiasi Stato dell'Unione e il diritto di svolgere ovunque un'attività lavorativa. 2.3.4.2. Nel seguito del Trattato di Amsterdam ancora da ratificare, occorrerebbe rivedere le misure menzionate al riguardo nel piano d'azione. 2.3.4.3. Si chiede alla Commissione di elaborare una comunicazione sulla mobilità dei cittadini e sugli ostacoli che vi si frappongono. 2.3.4.4. Tra le priorità occorrerebbe iscrivere la proposta di direttiva contenuta nel piano d'azione in merito al completamento della normativa sui regimi pensionistici. 2.3.4.5. Sia su queste materie che sulle altre trattate nel presente documento il Comitato auspica, come sostenuto nel proprio parere specifico sull'argomento, che le varie istituzioni dell'UE valorizzino il contributo che associazioni e fondazioni possono dare nell'attuazione delle politiche comunitarie. 2.3.5. La dimensione internazionale del MU 2.3.5.1. Come è evidente, il MU non può essere considerato in astratto, separandolo dal più ampio contesto economico e politico in cui si sviluppa l'Unione europea. La realizzazione del MU ha un ruolo centrale nel processo di allargamento dell'Unione europea, sui suoi rapporti con lo Spazio economico europeo e, più in generale, con gli altri attori del mercato globale. 2.3.5.2. Il Comitato propone quindi che questi temi - peraltro esplicitamente inclusi nel piano d'azione - vengano specificamente trattati nelle successive edizioni del quadro punteggio del mercato interno. 3. Un ampliamento della prospettiva del quadro punteggio del mercato interno 3.1. Nel ribadire il proprio interesse per le informazioni contenute nel quadro punteggio e il giudizio positivo sulla decisione della Commissione di affiancarne la pubblicazione con un'inchiesta e un rapporto settoriale - che, in una certa misura, allargano il campo di analisi alle attese e ai bisogni degli utilizzatori del MU - il Comitato ritiene opportuno sottolineare che un esercizio di valutazione su un programma complesso e impegnativo quale il piano d'azione non può limitarsi ai soli aspetti quantitativi. 3.2. Benché necessari, infatti, i soli dati quantitativi non possono essere considerati sufficienti per una valutazione dell'efficacia delle azioni previste. È infatti evidente - e i dati sulla possibilità di ottenere l'applicazione delle regole sono eloquenti in proposito - che solo approfondendo l'analisi sugli utilizzatori del MU, siano essi imprese, lavoratori o consumatori, si potrà disporre di un quadro veritiero sull'impegno dei soggetti che, a vario titolo, sono coinvolti nella realizzazione del MU: Consiglio, Commissione e Stati membri. 3.3. Il Comitato sin dall'inizio dei lavori del proprio Osservatorio sul «Mercato interno», con le due audizioni pubbliche degli attori socioeconomici nel 1994 e 1997, ha privilegiato un approccio nella valutazione che potrebbe sinteticamente definirsi bottom up e che intende porsi come complementare a quello - top down - della Commissione. Per sua natura, infatti, il Comitato costituisce un punto di osservazione privilegiato per cogliere i bisogni degli utilizzatori del MU e verificare l'effettivo impatto delle azioni intraprese a livello politico. L'integrazione delle due prospettive contribuisce inoltre a costruire quel clima di fiducia generale che costituisce la condizione indispensabile per il completamento del processo di integrazione. Infatti, nel parere sul tema «Misure intese ad evitare nuovi ostacoli nel mercato interno», il Comitato afferma specificamente che il quadro punteggio della Commissione sull'applicazione delle direttive dovrebbe comprendere un test per accertare «l'effettiva rimozione degli ostacoli». 3.4. Il Comitato intende proseguire coerentemente con tale approccio anche nel futuro, con una propria attività di verifica indipendente diretta a valutare aspetti qualitativi quali la coerenza delle azioni degli Stati membri, del Consiglio e della Commissione quanto alle aree coperte, i progressi in termini di semplificazione delle regole e trasparenza, e gli effetti sulle opportunità di crescita economica e occupazione. Per migliorare le relazioni di valutazione della Commissione, il Comitato raccomanda quindi di: - completare gli indicatori sullo stato di avanzamento del MU apportando precisazioni riguardanti l'evoluzione comparata, a livello europeo e nazionale, delle regolamentazioni tecniche, delle norme e dei brevetti, e precisando inoltre l'evoluzione della percentuale degli appalti pubblici aperti alla concorrenza che siano stati aggiudicati a stranieri; - presentare, parallelamente a tale sintesi, dati sulla dinamica economica e sociale del mercato unico, che riguardino in particolare l'andamento della crescita economica, dell'occupazione, della mobilità delle persone, degli scambi intracomunitari ed extracomunitari, come pure degli investimenti transnazionali. Bruxelles, 25 marzo 1998. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Parere del Comitato economico e sociale in merito al «Progetto di piano d'azione per il mercato unico» - GU C 287 del 22.9.1997, pag. 89. () Proposta di Regolamento (CE) del Consiglio che istituisce un meccanismo d'intervento della Commissione per l'eliminazione di taluni ostacoli agli scambi. () GU C 2 del 6.1.1998. () GU C 249 dell'11.3.1993, pag. 21.