P6_TA(2006)0525

Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Risoluzione del Parlamento europeo sui progressi compiuti dall'UE nella creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia (articoli 2 e 39 del trattato UE)

Il Parlamento europeo,

- visto l'articolo 2 del trattato UE che enuncia per l'Unione l'obiettivo di svilupparsi in uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia,

- visto l'articolo 39 dello stesso trattato il quale prevede che il Parlamento europeo effettui ogni anno una discussione sui progressi compiuti in questo settore,

- viste le risposte date dal Consiglio nella discussione del 27 settembre 2006 all'interrogazione orale B6-0428/2006 nonché la presentazione da parte della Commissione delle sue comunicazioni sull'attuazione del programma dell'Aja e le prospettive future in materia,

- viste le discussioni nel corso dell'incontro parlamentare del 2 e 3 ottobre 2006, organizzato congiuntamente con il parlamento della Finlandia,

- visto l'articolo 108, paragrafo 5, del suo regolamento,

A. considerando che, in un mondo sempre più globalizzato e soggetto a crisi e tensioni persistenti, a disparità economiche e a flussi migratori in costante aumento, a confronti ideologici e culturali che riguardano un numero crescente di persone e a minacce terroriste di portata sconosciuta, non cessa di aumentare la domanda dei cittadini europei di poter godere in seno all'Unione europea di maggiore libertà, sicurezza e giustizia,

B. considerando che, sette anni dopo le conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, l'Unione europea ancora non dispone di una politica coerente in materia di immigrazione, e in particolare le manca una politica in materia di immigrazione legale,

C. prendendo atto che detti fattori di pressione esterna:

- non avevano potuto essere considerati nel 1999 dal Consiglio europeo al momento dell'approvazione del primo programma di Tampere e sono stati tenuti in insufficiente considerazione al momento della definizione del programma dell'Aja nel novembre 2004,

- sono già incontrollabili a livello dei singoli Stati membri e diventeranno difficilmente controllabili dall'Unione stessa se essa non si dà rapidamente i mezzi commisurati alle sue ambizioni e non si afferma come un interlocutore credibile per le politiche legate allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nei confronti di organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unite [1] oppure, a livello regionale, l'Unione africana per le politiche di migrazione e di sviluppo o, nel continente europeo, senza una cooperazione più strutturata con il Consiglio d'Europa e i suoi organi incaricati della promozione dello Stato di diritto e della protezione dei diritti fondamentali [2],

D. ricordando che, in mancanza di un acquis coerente e di posizioni condivise dagli Stati membri, l'UE non è in grado di influenzare seriamente, nei settori legati allo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, la posizione dei paesi terzi, compresi pure i suoi alleati come gli Stati Uniti, e che ciò può intaccare la sua credibilità oltre a costringerla a subire l'iniziativa politica e strategica di detti paesi,

E. considerando che tale debolezza dell'UE sul piano strategico dipende non soltanto dal fatto che queste politiche sono state trasferite a livello dell'UE soltanto da poco tempo (anche se i primi tentativi di creare uno spazio giudiziario europeo risalgono già al 1975, in occasione di una prima ondata di attentati terroristici nel continente), ma soprattutto dal fatto che il trasferimento è avvenuto in occasione dei trattati di Maastricht e di Amsterdam, con notevoli riserve da parte degli Stati membri, e il passaggio al regime legislativo ordinario, già previsto nel 1993, ha avuto luogo con progressi limitati nel 1999, 2001, 2004 e infine 2005 con l'attivazione (parziale), tramite il programma dell'Aja, della "passerella" prevista dall'articolo 67 del trattato CE,

F. F ricordando che ancora oggi la moltiplicazione delle basi giuridiche per lo stesso obiettivo politico, la moltiplicazione dei conflitti e dei ricorsi giurisdizionali per delimitare la portata delle competenze delle istituzioni, la regola dell'unanimità e, soprattutto, l'assenza di un autentico controllo democratico e giurisdizionale rendono la situazione attuale delle politiche del terzo pilastro assai fragile dal punto di vista del rispetto da parte dell'UE dei principi sui quali dichiara di fondarsi (articolo 6 del trattato UE),

G. mettendo in guardia contro i rischi di sviluppare, al di fuori dei trattati europei, alcune materie che sono già oggetto di proposte da parte delle istituzioni europee; auspicando di avviare un dibattito aperto, basato sulla cooperazione leale tra le istituzioni europee e con i parlamenti nazionali, sull'inserimento del trattato di Prüm, firmato il 27 maggio 2005, nel quadro del trattato CE, affinché il Parlamento europeo possa esercitare un controllo democratico,

H. prendendo atto del fatto che gli Stati membri sono i primi ad essere consapevoli di una siffatta situazione deficitaria dal punto di vista democratico, giurisdizionale e addirittura funzionale e che, firmando il trattato costituzionale, si sono impegnati a rendere obbligatorio, a partire dal novembre 2006, quanto nel trattato di Maastricht era soltanto una facoltà riconosciuta al Consiglio,

I. I esprimendo la convinzione che l'attivazione delle "passerelle", previste dall'articolo 67 del trattato CE e dall'articolo 42 del trattato UE, è non solo conforme alla situazione costituzionale attuale, ma anche compatibile con la situazione costituzionale futura e che, di conseguenza, il Consiglio dovrebbe attivarle anche a titolo dell'articolo 18 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, la quale impegna le parti a cooperare lealmente per creare le condizioni più favorevoli in vista della successiva ratifica,

J. condividendo la proposta della Commissione di attivare, nel corso del 2007, le "passerelle" previste dall'articolo 67 del trattato CE (sopprimendo i limiti alla giurisdizione della Corte di giustizia per le materie del titolo IV del trattato CE) e dall'articolo 42 del trattato UE, come già suggerito al Consiglio europeo con la sua raccomandazione del 14 ottobre 2004 [3],

K. ricordando che l'attivazione della "passerella" lascia aperta la possibilità per il Consiglio di decidere sulle sue condizioni di voto e che in detto contesto si potrebbero trovare diverse soluzioni per preservare in determinati casi e/o per periodi determinati l'unanimità, purché in tutte le materie che incidono sui diritti dei cittadini europei vi sia comunque la codecisione col Parlamento europeo, il quale non può essere considerato meno determinante del più piccolo Stato membro,

L. considerando che le "passerelle" attivate sulla base dei trattati esistenti sono già ora coerenti con il quadro imposto dal trattato costituzionale e non devono andare oltre quanto previsto dallo stesso (per esempio in materia di quote nella politica di migrazione),

M. considerando altrettanto indispensabile che si definisca la direzione alla quale le "passerelle" dovrebbero puntare e che, sebbene ai trattati esistenti non possano essere aggiunti nuovi obiettivi, sarebbe opportuno prevedere nei prossimi due anni un consolidamento / semplificazione dell'acquis nel settore dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, di pari passo con la cooperazione tra Stati membri, segnatamente dopo il trattato di Maastricht; considerando che una simile opera di consolidamento e di semplificazione dovrebbe riguardare la soppressione di numerose incongruenze e, ove possibile, generalizzare gli acquis delle cooperazioni rafforzate (come per l'acquis di Schengen),

N. considerando la forte domanda di miglioramento della cooperazione pratica già allo stato attuale dei trattati, proveniente sia dai cittadini e dai professionisti che dal Consiglio, in seno al quale è mancato finora un accordo che permetta di far avanzare realmente tale cooperazione,

O. considerando che i nuovi Stati membri i quali soddisfano i criteri di Schengen e sono in condizione di entrare nel sistema non devono essere ingiustamente penalizzati da forti ritardi nell'applicazione del sistema d'informazione di Schengen di seconda generazione (SIS II),

P. considerando che il Parlamento ha dato prova di notevole rapidità e di spirito di compromesso, vendo raggiunto un accordo in prima lettura sui tre testi legislativi che formano il pacchetto concernente la base giuridica del SIS II;

1. chiede alla Commissione di presentare al Consiglio nel 2007 il progetto di decisione per attivare l'articolo 42 del trattato UE e trasferire nel quadro comunitario (titolo IV del trattato CE) le disposizioni relative alla cooperazione di polizia (compreso Europol) e giudiziaria in materia penale (compreso Eurojust);

2. chiede al Consiglio di:

- adottare d'urgenza, in conformità del parere del Parlamento europeo, il progetto di decisione basato sull'articolo 67, paragrafo 2, del trattato CE per quanto riguarda: la soppressione dei limiti alle competenze della Corte di giustizia nel quadro del titolo IV del trattato CE e di fare tutto il possibile per accelerare il trattamento dei ricorsi pregiudiziali nelle materie di pertinenza dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia;

- prevedere l'estensione della codecisione con il Parlamento europeo e della maggioranza qualificata nel Consiglio a tutti i casi, quali l'immigrazione legale o l'integrazione dei cittadini di paesi terzi, in cui sia possibile ai sensi dei trattati vigenti, come previsto nel 2004 dalla Presidenza olandese del Consiglio;

3. chiede al Consiglio europeo di dare al Consiglio e alla Commissione orientamenti volti a:

a) reimpostare la legislazione europea sulla base del requisito fondamentale di assicurare un elevato livello di protezione dei diritti fondamentali all'interno dell'Unione e, ove siano in causa i diritti delle persone, non limitati soltanto a questioni di tipo frontaliero; in tale contesto il Parlamento dovrebbe avvalersi delle competenze e del supporto della futura Agenzia dei diritti fondamentali;

b) adoperarsi per rafforzare la protezione dei principi fondamentali dell'UE (articolo 6 del trattato UE) nonché dei meccanismi di allerta e le sanzioni previste all'articolo 7 del trattato UE; la giurisprudenza delle Corti europee, delle corti costituzionali e delle inchieste avviate a livello sia del Consiglio d'Europa che del Parlamento bastano a evidenziare che il rispetto di tali principi deve essere una preoccupazione costante degli Stati membri come pure delle istituzioni UE, e che questi dovrebbero dotarsi di criteri pubblici di riferimento per migliorare la qualità della giustizia e della cooperazione di polizia; in tale contesto l'attivazione della procedura di allarme prevista dall'articolo 7, paragrafo 1, del trattato UE dovrebbe rientrare tra le misure normali di assistenza necessarie a garantire un elevato livello di protezione dei principi di cui all'articolo 6 del trattato UE;

c) rispondere alla domanda di miglioramento effettivo della cooperazione pratica attraverso il rafforzamento e l'armonizzazione dei poteri di cui dispongono attualmente Eurojust e i suoi membri nazionali, in particolare mediante l'attribuzione del potere effettivo di coordinamento delle inchieste e dei procedimenti giudiziari e contribuire al regolamento dei conflitti di competenze, nonché mediante l'attribuzione a Europol del potere di organizzare e coordinare inchieste ed azioni operative congiuntamente alle autorità competenti degli Stati membri nel quadro di squadre investigative comuni; i parlamenti nazionali e il Parlamento europeo dovrebbero svolgere ogni anno un dibattito circa i progressi e i problemi riscontrati in questo tipo di attività e verificare se sono necessari aggiustamenti a livello della legislazione nazionale ed europea;

d) accertarsi che la legislazione europea non contribuisca a creare uno stato di sorveglianza e che le ingerenze dell'autorità pubblica nell'esercizio delle libertà personali siano strettamente limitate e sottoposte a una revisione periodica con la partecipazione del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali;

e) colmare l'attuale deficit a livello di legislazione europea in materia di trattamento dei dati riservati ove detenuti dalle istituzioni dell'UE; prevedere di conseguenza la revisione dell'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001 [4] e l'istituzione, all'interno del Parlamento, di una commissione per il controllo delle attività riservate;

f) promuovere, mediante l'adozione di raccomandazioni del Consiglio, l'applicazione negli Stati membri dei principi/raccomandazioni del Segretario generale del Consiglio d'Europa in applicazione dell'articolo 52 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali per quanto riguarda il controllo parlamentare dei servizi segreti (si vedano in particolare le future raccomandazioni nella commissione temporanea sul presunto utilizzo di paesi europei da parte della CIA per il trasporto e la detenzione illegale di persone);

4. chiede al Consiglio di presentare quanto prima al Parlamento l'orientamento che esso sta elaborando in merito al progetto di decisione quadro sulla protezione dei dati a carattere personale trattati nel quadro della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale; mette in guardia contro il rischio di vuotare tale proposta della sua sostanza e ricorda gli impegni assunti dal Consiglio in ordine al coinvolgimento politico del Parlamento nell'adozione di detta decisione quadro;

5. invita i parlamenti nazionali a verificare quanto prima l'impatto a livello nazionale delle nuove disposizioni previste dal Consiglio in materia di protezione dei dati, attuazione del principio di disponibilità e di interconnessione delle basi di dati trattati a fini di sicurezza; si dichiara sin d'ora interessato a tener conto dei risultati di un siffatto esame nei pareri che esprimerà al Consiglio su tale materia;

6. esorta la Commissione a pubblicare annualmente una relazione sulle attività del gruppo di Commissari responsabili per i diritti fondamentali, la lotta alle discriminazioni, la parità di opportunità; la esorta inoltre a fornire quanto prima una rassegna delle attività svolte e delle decisioni adottate dal suddetto gruppo negli ultimi due anni e mezzo;

7. ritiene essenziale che, in politiche tanto sensibili come quelle legate ai diritti fondamentali, all'immigrazione e al rafforzamento della sicurezza, le istituzioni dell'UE non puntino a sostituire gli Stati membri e intervengano invece in via complementare; occorrerebbe inoltre provvedere a che la comunitarizzazione della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale sia accompagnata da un determinato diritto di ispezione:

a) sia per quanto riguarda il diritto di iniziativa legislativa degli Stati membri (il Consiglio potrebbe impegnarsi a chiedere alla Commissione, in virtù dell'articolo 208 del trattato CE, di presentare proposte legislative nei settori indicati da un quarto degli Stati membri),

b) sia per consentire ai parlamenti nazionali di esprimere una posizione sulle proposte in corso nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia; attualmente, per esse è previsto un termine di sei settimane prima che il Consiglio decida una determinata proposta; il Parlamento europeo potrebbe impegnarsi a non pervenire a un accordo in prima lettura con il Consiglio prima dello stesso termine;

8. ricorda la necessità di conservare una certa coerenza nelle competenze legislative a livello dell'UE, per esempio prevedendo che la legislazione in materia di immigrazione non si limiti soltanto all'immigrazione illegale ma copra anche l'immigrazione legale;

9. esprime la sua profonda preoccupazione, per quanto riguarda l'accordo tra l'Unione europea e gli Stati Uniti d'America sul trattamento e sul trasferimento dei dati del codice di prenotazione (Passenger Name Record — PNR) da parte dei vettori aerei al dipartimento della Sicurezza interna degli Stati Uniti [5], in merito alla lettera d'interpretazione statunitense del medesimo, la quale dimostra che le autorità USA danno un'interpretazione dell'accordo che va ben oltre il suo contenuto, in particolare per quanto riguarda lo scopo dello stesso, l'accesso delle agenzie e degli organismi statunitensi ai dati PNR, e il numero dei campi di dati che possono essere consultati;

10. esorta il Consiglio ad adottare senza indugio il progetto di decisione quadro in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea (COM(2004)0328), tenendo debito conto della posizione adottata dal Parlamento europeo il 12 aprile 2005 [6];

11. ribadisce la necessità, come previsto a Tampere nel 1999:

- di generalizzare il principio del reciproco riconoscimento onde farne la chiave di volta della legislazione dell'UE;

- di rafforzare ulteriormente l'accesso alla giustizia come previsto dalle proposte in materia di mediazione civile, di controversie di modesta entità e di ingiunzioni di pagamento;

- di prevedere misure di armonizzazione legislativa solo previa valutazione d'impatto in materia di diritti fondamentali, con la partecipazione dei parlamenti nazionali;

12. riafferma la necessità di preservare, anche in caso di comunitarizzazione del terzo pilastro e fatte salve le prerogative della Commissione, il diritto degli Stati membri di fornirsi aiuto e controllarsi reciprocamente, come già avviene nella cooperazione Schengen e nella lotta contro il terrorismo;

13. sostiene la recente comunicazione della Commissione riguardante l'applicazione di un sistema di valutazione delle politiche legate allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e ricorda che la valutazione dovrebbe:

a) formare oggetto di una comunicazione annuale al Parlamento affinché esso possa discuterne in conformità dei trattati e associando i parlamenti nazionali,

b) coinvolgere maggiormente i rappresentanti della società civile e del mondo accademico nella valutazione dell'impatto delle politiche e delle misure legate allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia;

14. ritiene infine che i migliori obiettivi restano alla fase delle intenzioni se non sono sostenuti da adeguate risorse umane e finanziarie, segnatamente:

a) attuando a livello dell'UE il principio di solidarietà e di cooperazione leale, anche finanziaria, tra gli Stati membri,

b) adeguando le competenze delle agenzie europee (Europol, Eurojust, Frontex, OLAF, CEPOL, ...) onde consentire loro di realizzare le priorità strategiche definite dagli Stati membri a livello dell'UE,

c) permettendo di prevenire e affrontare situazioni di crisi civili di portata internazionale; in materia, a livello della Commissione e del Segretariato generale del Consiglio sono già state maturate talune esperienze ai fini della mobilitazione congiunta, a scadenza molto breve, di risorse umane, tecniche e finanziarie;

15. esorta la Commissione ad impegnarsi per accelerare il processo di applicazione del SIS II e a tenere informato il Parlamento in merito all'evoluzione del processo, nonché a presentare giustificazioni per i ritardi che si sono già verificati, così come per altri eventuali futuri ritardi;

16. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio europeo, al Consiglio e alla Commissione, nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

[1] Segnatamente il Consiglio di sicurezza e il suo comitato antiterrorismo, il Consiglio per i diritti fondamentali e le sue agenzie specializzate, organi che a diverso titolo possono influenzare le misure dell'UE in materia di libertà, di sicurezza e di giustizia.

[2] Corte europea per i diritti umani, Segretario generale del Consiglio d'Europa, Commissario per i diritti umani.

[3] GU C 166 E del 7.7.2005, pag. 58.

[4] GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

[5] GU L 298 del 27.10.2006, pag. 29.

[6] GU C 33 E del 9.2.2006, pag. 159.

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