RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sulla valutazione delle finanze dell’Unione in base ai risultati conseguiti

1. INTRODUZIONE

La presente relazione, la terza presentata a norma dell’articolo 318 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (in appresso la “relazione”), rispecchia il costante sviluppo della comunicazione sulla valutazione delle finanze dell’Unione in base ai risultati conseguiti.

L’autorità di discarico e la Corte dei conti europea hanno mostrato un notevole interesse per la relazione e hanno avanzato alcuni suggerimenti per migliorarla ulteriormente, sulla base delle due relazioni precedenti. Per quanto possibile, la Commissione ha risposto a tali suggerimenti con la relazione di quest’anno nell’ambito del vigente quadro per il monitoraggio, la valutazione e la comunicazione per il quadro finanziario pluriennale (QFP) 2007-2013. I miglioramenti introdotti nella relazione di quest’anno si muovono nella direzione auspicata per l’ulteriore sviluppo della relazione nell’ambito del prossimo QFP 2014-2020, come indicato nella sezione 2. La sezione 3 riferisce in merito al monitoraggio e ai risultati del 2012 per quanto riguarda i programmi di spesa e le valutazioni di questi programmi realizzate nel 2012, offrendo una panoramica dei dati disponibili, sui risultati, per ciascuna rubrica di bilancio.

La presente relazione viene ora pubblicata molto prima, nel corso dell’anno, rispetto alle relazioni del 2010 e del 2011 per garantire un miglior allineamento con l’adozione della relazione di sintesi e assicurarne la disponibilità all’autorità di discarico e alla Corte dei conti in vista della procedura di discarico per l’anno di riferimento.

La relazione esamina i programmi UE di tutti gli ambiti politici dell’Unione europea per quanto riguarda la spesa dell’attuale QFP; tale approccio è stato accolto con favore dall’autorità di discarico e dalla Corte dei conti nella precedente relazione. In risposta alla richiesta dell’autorità di discarico, i risultati dei programmi esterni (rubrica 4) vengono illustrati in maniera più dettagliata, mettendo in risalto i progressi compiuti nella realizzazione delle iniziative faro Europa 2020 (laddove i risultati siano disponibili). Nella relazione di quest’anno, oltre ai risultati delle valutazioni, sono state inserite anche altre informazioni sulle prestazioni, in modo da offrire un quadro informativo più completo sui progressi e i risultati raggiunti. Tra le fonti si annoverano le relazioni annuali di attività delle direzioni generali e le relazioni speciali della Corte dei conti europea, le relazioni nazionali e i rapporti di reti di esperti per l’attuazione di programmi nell’ambito della gestione concorrente e infine relazioni di audit interno. Ogni rubrica relativa a una politica specifica, nel capitolo 3, comprende una sezione sui progressi realizzati nell’attuazione per l’anno 2012 e sui principali risultati di valutazione/su altro feedback correlato alla prestazione, relativamente ai programmi, divenuti disponibili nel 2012 e riguardanti gli anni precedenti.

Alla relazione sono allegati due documenti di lavoro della Commissione. Il primo contiene un piano d’azione nel quale si elabora una pianificazione provvisoria per l’ulteriore sviluppo della relazione, pianificazione che verrà confermata in seguito all’approvazione degli strumenti giuridici di supporto al programma finanziario pluriennale 2014-2020. Il secondo offre un’ampia panoramica delle 130 valutazioni realizzate nel 2012, gran parte delle quali riguardano programmi di spesa, mentre la relazione di valutazione contiene un’analisi delle questioni trasversali e le principali risultanze/raccomandazioni di tali valutazioni[1]. Per ogni valutazione vengono fornite sinteticamente le informazioni essenziali, tra cui quelle sui diversi tipi di impatto, l’efficienza, l’efficacia e il valore aggiunto dell’UE. Le sintesi comprendono collegamenti ipertestuali alla pagina web da cui si può accedere alla relazione integrale. Questi due documenti rispondono alle richieste del Parlamento europeo e della Corte dei conti europea.

2. AZIONI PER MIGLIORARE IL MONITORAGGIO, LA COMUNICAZIONE E LA VALUTAZIONE

Nell’ambito del discarico 2011 del PE[2] il Parlamento europeo ha incluso una sezione su “azioni prioritarie”. Il Parlamento ha fatto riferimento alla necessità di promuovere una nuova cultura del rendimento all’interno della Commissione, fra l’altro definendo una serie di obiettivi e di indicatori nei piani di gestione delle direzioni generali e in tutte le proposte riguardanti nuove politiche e programmi. Il Parlamento inoltre ha ricordato l’importanza della risposta fornita dalla Corte dei conti europea all’ultima relazione e la necessità di proporre una definizione chiara del valore aggiunto europeo; le relazioni annuali di attività delle direzioni generali devono quantificare il rendimento delle DG e sintetizzare i risultati conseguiti; la presente relazione deve sintetizzare rendimento e risultati segnalati nelle relazioni annuali di attività, operando una distinzione tra politiche interne e politiche esterne e mettendo in evidenza i progressi compiuti nel completamento delle iniziative faro di Europa 2020; infine, tutte le relazioni di valutazione devono essere rese disponibili integralmente al Parlamento.

La relazione di quest’anno si fonda già sulla comunicazione fornita da: le relazioni annuali di attività, la comunicazione specifica dei singoli programmi, le valutazioni e i risultati degli audit interni ed esterni. Come illustrato nella comunicazione della Commissione di quest’anno sulla “Sintesi delle realizzazioni della Commissione in materia di gestione per il 2012”[3], si rivolge particolare attenzione alla necessità di promuovere una cultura del rendimento all’interno della Commissione mediante i piani di gestione e le relazioni annuali di attività, garantendo la coerenza tra questi strumenti di gestione interna e altre relazioni come questa, al fine di evitare duplicati e accrescere la flessibilità della comunicazione sui risultati. Proposte di questo tipo contengono i blocchi fondamentali a cui la Corte ha fatto riferimento nella sua risposta alla relazione dello scorso anno su un sistema affidabile di raccolta dei dati sui risultati teso a individuare impatti e risultati per il prossimo QFP. Conformemente alle richieste del Parlamento, la presente relazione sintetizza altresì rendimento e risultati segnalati nelle relazioni annuali di attività, operando una distinzione tra politiche interne ed esterne, facendo riferimento ai progressi compiuti nelle iniziative faro di Europa 2020 e indicando dove siano reperibili tutte le relazioni di valutazione per renderle disponibili integralmente al Parlamento.

Per il prossimo QFP, la Commissione sta lavorando a un quadro più solido e coerente di monitoraggio, valutazione e comunicazione dei risultati dei programmi finanziari dell’UE. Le proposte della Commissione per la prossima serie di programmi per il 2014-2020 mirano alla semplificazione e intendono favorire e accelerare l’attuazione del programma, migliorare il monitoraggio dei progressi (per garantire una migliore individuazione dei ritardi o delle difficoltà e un’azione più rapida per porre rimedio alle carenze) e perfezionare le attività di valutazione e comunicazione di rendimento e risultati.

Gli elementi chiave di questo quadro comprendono: i principali obiettivi che i programmi devono raggiungere, con adeguati collegamenti agli obiettivi UE-2020; indicatori essenziali che forniscono le basi per una più chiara comunicazione sui progressi, l’efficienza e l’efficacia delle azioni intraprese; infine, dispositivi solidi in materia di monitoraggio e valutazione al fine di garantire la disponibilità di dati e pareri necessari in tempo utile per favorire una migliore comunicazione dei risultati.

Le informazioni e le valutazioni che la Commissione riuscirà a produrre di anno in anno nelle relazioni annuali di attività e nelle comunicazioni generali per il prossimo QFP dipenderanno in larga misura dalla permanenza di questi elementi chiave negli strumenti giuridici che Parlamento e Consiglio dovranno adottare per sostenere la nuova serie di programmi finanziari.

Nella relazione del prossimo anno la Commissione descriverà il quadro della comunicazione sui risultati, che rimarrà valido sino alla fine del prossimo QFP e sarà il frutto dell’attività colegislativa sugli strumenti giuridici per la prossima generazione di programmi. La relazione includerà gli obiettivi principali dei programmi, gli indicatori fondamentali e gli accordi di monitoraggio, nonché la tempistica e il contenuto delle valutazioni. Mostrerà inoltre in che modo la comunicazione annuale concernente i progressi realizzati sulla precoce attuazione del prossimo QFP sarà accompagnata dal continuo lavoro sulla valutazione ex-post dei risultati dei programmi in corso. Segnalerà il momento in cui le principali valutazioni dei risultati del programma in corso saranno state completate, nonché i tempi e le modalità della comunicazione dei risultati per il prossimo programma, compresi i contributi recati al programma dalla Commissione e dagli Stati membri nell’ambito della gestione concorrente.

Infine, nell’ambito del programma “legiferare con intelligenza”, la Commissione sta anche lavorando alla revisione della propria politica di valutazione. Entro quest’anno la Commissione terrà una consultazione pubblica per adottare le conclusioni che saranno state raggiunte verso la fine dell’anno. I risultati dovrebbero migliorare ulteriormente la comunicazione sui progressi, l’efficienza, l’efficacia e il valore aggiunto delle azioni dell’UE nel produrre effetti sull’economia e sulla società.

3. PANORAMICA DEI RISULTATI CONSEGUITI

RUBRICA 1A – COMPETITIVITÀ PER LA CRESCITA E L’OCCUPAZIONE

Politica industriale e per le imprese

Nel 2012 la situazione macroeconomica ha reso necessari sforzi più intensi per stimolare la crescita e l’occupazione, e realizzare così gli obiettivi della strategia UE 2020. In seguito al rallentamento economico, non sono stati raggiunti gli obiettivi dell’UE per la crescita della competitività industriale e la creazione di posti di lavoro; d’altro canto, si registrano miglioramenti generalizzati, una continua convergenza e un più marcato effetto leva in termini di maggiore innovazione grazie al sostegno dell’UE, soprattutto per le PMI.

Nel 2012 gran parte dei programmi di spesa per la politica industriale e per le imprese si è articolata nel modo seguente: i) programmi di ricerca Spazio, Sicurezza e Galileo nell’ambito del Settimo programma quadro di ricerca e sviluppo (7° PQ; 600 milioni di EUR); ii) programma per l’innovazione e l’imprenditorialità (EIP) nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (PCI-EIP: 335 milioni di EUR); iii) programma europeo di navigazione satellitare (Galileo ed EGNOS; 169 milioni di EUR) e iv) programma operativo di monitoraggio globale per l’ambiente e la sicurezza (GMES-Copernicus; 40 milioni di EUR)[4].

Per quanto riguarda il 7° PQ, l’invito a presentare proposte per Spazio 2012 ha prodotto 49 progetti di ricerca selezionati ai fini del finanziamento a copertura di attività quali il cambiamento climatico e lo sviluppo di tecnologie essenziali per lo spazio. Il 7° PQ per la sicurezza comprende 54 tematiche che coprono azioni quali la lotta su vasta scala agli incendi e il pronto intervento per il salvataggio delle vittime. Grazie alla partecipazione delle PMI che supera il 21%, il tema della ricerca in materia di sicurezza va ben oltre l’obiettivo del 15% fissato per l’intero 7° PQ.

Il programma per l’innovazione e l’imprenditorialità (EIP) si propone di fornire una risposta pratica e diretta alle esigenze primarie delle PMI. Gli specifici strumenti finanziari elaborati nell’ambito di questo programma – lo strumento a favore delle PMI innovative e a forte crescita e il meccanismo di garanzia per le PMI – si sono dimostrati particolarmente efficaci nel soddisfare una domanda di finanziamento delle PMI destinata altrimenti a rimanere insoddisfatta. Il sostegno agli investimenti mediante risorse proprie è stato erogato a oltre 250 PMI innovative e a forte crescita nonché a oltre 200 000 PMI che hanno beneficiato delle garanzie dei prestiti. Questi strumenti creano un positivo effetto leva da 1 a 29 per le garanzie di prestito e da 1 a 5 per il capitale di rischio, il che significa che per ogni euro di denaro pubblico speso si genera un valore molto più alto nell’economia reale.

La valutazione finale dell’EIP conferma che questo programma ha offerto una risposta efficace alle esigenze delle PMI e ha avuto un effetto positivo sull’avvio e sulla crescita delle PMI, in termini di effetto leva e di sviluppo di attività eco-innovative. Inoltre nel 2012 sono state portate a termine due valutazioni[5] che hanno preparato la strada alle iniziative tese a favorire l’accesso delle PMI ai finanziamenti previsti per il 2013. Le valutazioni forniscono informazioni sul modo di accedere a più di 50 miliardi di EUR di finanziamenti pubblici erogabili dagli Stati membri e spiegano come favorire lo scambio di buone prassi relative alle politiche e ai programmi di sostegno in tutta l’UE. Le valutazioni forniscono anche indicazioni sul modo di articolare le misure di sostegno per attirare gli investimenti degli investitori informali (“business angels”), fonte importante di finanziamento in molti paesi. Si è dato seguito anche ai risultati dell’audit interno 2011 della Commissione per rafforzare il monitoraggio dei futuri risultati del programma. A tale scopo si sta sviluppando una serie di indicatori adeguati per monitorare il programma COSME, successore dell’EIP[6].

Nel 2012 sono stati raggiunti gli obiettivi dei programmi Galileo ed EGNOS. Il lancio di due nuovi satelliti nell’ottobre 2012 ha avuto successo ed è stato realizzato il dispiegamento delle infrastrutture terrestri per la fase di convalida del programma. In tal modo è stato portato a termine il primo quartetto dei 30 satelliti della futura costellazione Galileo. Per quanto riguarda EGNOS, nel luglio 2012 è stato ufficialmente varato un terzo servizio (il servizio d’accesso ai dati EGNOS – EDAS), che si è aggiunto al servizio per la sicurezza della vita umana (SoL), già disponibile, e ai servizi aperti.

Per quanto riguarda i progressi compiuti in relazione a GMES/Copernicus, due dei sei servizi di Copernicus-GMES per il monitoraggio del territorio e la gestione delle emergenze sono divenuti operativi. Quanto al monitoraggio del territorio, il GMES sta cominciando a fornire dati originali e insostituibili, per i quali esiste già un’effettiva domanda da parte dei responsabili politici e delle agenzie dell’UE, recando il beneficio di dati pienamente comparabili per tutti gli Stati membri. I dati del GMES sono stati utilizzati con successo in caso di calamità, per esempio dai servizi di soccorso in Italia in occasione di naufragi, terremoti e incendi di foreste. I risultati della valutazione intermedia delle operazioni iniziali del GMES (GIO) indicano che tali operazioni si muovono nella direzione giusta per sviluppare due servizi interamente operativi entro il previsto periodo di tre anni. È stato proposto che il GMES venga portato avanti e ampliato attraverso il programma Copernicus 2014-2020.

Politica della mobilità e dei trasporti

Le valutazioni dimostrano che i finanziamenti dell’UE hanno contribuito ai progressi ottenuti nell’ambito della modernizzazione delle infrastrutture di trasporto europee (per esempio, l’attuazione dei progetti prioritari, l’introduzione di strumenti per la mobilità intelligente, come il sistema europeo di gestione del traffico ferroviario e la riduzione del numero delle vittime della strada)[7]. Le valutazioni giudicano tuttavia necessario intervenire con maggiore impegno per realizzare gli obiettivi di lungo periodo – un mercato interno efficiente dei trasporti, misurato per esempio in relazione ai prezzi per i cittadini e le imprese – e per garantire la transizione ai trasporti intelligenti e a basse emissioni di carbonio, che contribuiranno alla strategia Europa 2020. Le recenti proposte della Commissione per rafforzare ulteriormente il mercato interno nel settore ferroviario e promuovere alternative in termini di combustibili puliti costituiscono passi avanti in questa direzione.

La spesa nel campo della mobilità e dei trasporti riguarda soprattutto l’ulteriore sviluppo delle reti transeuropee dei trasporti (TEN-T); i programmi Marco Polo per alleviare la congestione del trasporto stradale di merci e l’inquinamento passando ad altre modalità di trasporto; il sostegno alla ricerca e all’innovazione attraverso i programmi quadro di ricerca; e infine le attività di sostegno alla politica di trasporto europea e ai diritti dei passeggeri. Nel 2012 i bilanci totali ammontavano a 1,07 miliardi di EUR amministrati complessivamente attraverso una gestione centralizzata indiretta (81%) dall’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA) e dall’Agenzia esecutiva per la competitività e l’innovazione (EACI). Nel novembre 2012, la Commissione ha pubblicato un importante invito a presentare proposte nell’ambito del programma delle infrastrutture di trasporto (TEN-T), per un importo di 1,278 miliardi di EUR. Tale invito sosterrà la transizione al nuovo quadro degli orientamenti TEN-T e al meccanismo per collegare l’Europa nell’ambito del prossimo QFP per il 2014‑2020.

Nel 2012 una valutazione intermedia dedicata all’Agenzia esecutiva TEN-T (TEN-T EA) ha dimostrato che l’Agenzia stessa ha raggiunto i traguardi fissati e gli obiettivi specifici annuali. La gestione dei progetti TEN-T da parte dell’Agenzia si è confermata quale soluzione più efficace in termini di costi. Secondo l’analisi costi-benefici, i risparmi stimati in termini di costi derivanti dall’opzione dell’Agenzia sarebbero pari, per il 2012, a un valore attuale netto di 8,66 milioni di EUR. La TEN-T EA tuttavia riconosce il margine di miglioramento che ancora sussiste, per esempio in settori come le previsioni del flusso di traffico, la valutazione dei costi-benefici per le infrastrutture di trasporto e l’ingegneria dei costi.

Politica della società dell’informazione e dei media

Gli obiettivi principali della politica della società dell’informazione e dei media sono esposti nell’Agenda digitale europea, un’iniziativa faro Europa 2020 intesa a consentire a imprese e cittadini europei di sfruttare al meglio le tecnologie digitali. L’Agenda annovera 13 obiettivi specifici che condensano i cambiamenti da realizzare, come la copertura a banda larga di tutta l’Unione europea entro il 2013; almeno un acquisto online da parte del 50% della popolazione entro il 2015; una riduzione delle differenze tra le tariffe roaming e le tariffe nazionali fino ad annullare del tutto tali differenze entro il 2015. I progressi verso questi obiettivi saranno monitorati annualmente mediante un quadro di valutazione dell’Agenda digitale[8].

La revisione dell’Agenda presentata nel dicembre 2012 dimostra che si è sulla buona strada per conseguire gran parte degli obiettivi prefissati. Secondo i dati del 2012, per esempio, l’obiettivo del 100% della copertura a banda larga entro il 2013 era stato raggiunto (mentre il 96% circa della popolazione dell’UE disponeva di una copertura a banda larga fissa, il rimanente era coperto grazie al miglioramento dei servizi satellitari) e la parte della popolazione che ordinava beni o servizi online era salita al 45%, avvicinandosi all’obiettivo del 50% previsto per il 2015. Inoltre, alla fine del 2012 le tariffe roaming erano diminuite almeno del 10%, anche se sono ancora considerate più alte delle tariffe nazionali voce, sms e dati. Dalla revisione risulta altresì che l’e-commerce transfrontaliero cresce lentamente, la banda larga ad alta velocità stenta a diffondersi e sono necessari sforzi supplementari per ridurre al minimo o eliminare le differenze tra gli Stati membri nell’utilizzo di questo strumento. Dalla revisione sono scaturite anche nuove priorità digitali per il 2013-2014, per esempio la creazione di un ambiente normativo più stabile per la banda larga e l’accelerazione del cloud computing attraverso il potere d’acquisto del settore pubblico.

La spesa operativa di 1,6 miliardi di EUR riguarda le attività di ricerca e sviluppo tecnologico nell’ambito del 7° PQ, tra cui le iniziative tecnologiche congiunte (ITC), le azioni del programma per la competitività e l’innovazione (PCI) e le attività correlate.

Nel 2012 lo studio sull’impatto delle misure del sesto programma quadro (6° PQ) “Tecnologie per la società dell’informazione” (IST) ha sottolineato il valore positivo connesso all’esplorazione di nuovi settori scientifici e tecnologici, a una più intensa collaborazione nel settore della ricerca e all’incremento della capacità e dell’esperienza del personale. Il programma, basandosi in parte su specifiche priorità industriali, è riuscito a creare strutture di rete intorno ai principali soggetti industriali con lo scopo essenziale di risolvere in maniera efficiente determinati problemi tecnologici e scientifici. In alcuni settori (per esempio quello dei componenti e dei microsistemi) i progetti hanno integrato gli attori principali delle diverse parti della catena del valore, realizzando vantaggi competitivi di medio termine e ottenendo un maggiore impatto in termini di innovazione.

Le attività del programma incentrate su obiettivi scientifici di più lungo periodo sono riuscite a creare strutture di rete intorno alle università e ai centri di ricerca. È stato così per le reti formate, per esempio, nelle “tecnologie della conoscenza e d’interfaccia” o tecnologie del futuro ed emergenti. Lo studio ha riscontrato altresì che il 6° PQ-IST ha influito favorevolmente su una parte considerevole del personale R&S dell’Unione europea che opera nelle TIC, con positivi effetti di ricaduta che, presumibilmente, hanno superato di gran lunga i benefici diretti dei progetti per i partecipanti al programma. Gran parte delle conoscenze prodotte dal 6° PQ-IST sono state pubblicate da note riviste scientifiche e tecniche e presentate a mostre e conferenze d’alto profilo.

La valutazione provvisoria del partenariato pubblico-privato sull’Internet del futuro (FI-PPP) nell’ambito del 7° PQ ha confermato l’efficacia e la pertinenza di questo strumento, raccomandando l’ulteriore sviluppo della governance e dell’impegno a livello industriale. Altri studi correlati alle valutazioni[9] hanno confermato il valore aggiunto dell’UE nel rafforzare le complementarietà tra i diversi attori della catena del valore nei settori industriali, che contribuiscono per esempio alla capacità dell’industria dei componenti di cogliere le opportunità nelle parti più alte della catena stessa. I fornitori di sistemi incorporati devono cercare inoltre di sfruttare meglio le possibilità offerte dalle crescenti prestazioni e funzionalità dei componenti.

Per quanto riguarda il quadro normativo delle comunicazioni elettroniche, secondo lo studio sulla valutazione dell’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e l’Ufficio BEREC, finanziato dal bilancio dell’UE, la struttura è pertinente, efficiente ed efficace. La valutazione tuttavia propone anche alcuni miglioramenti in relazione alla governance e alla responsabilità (per esempio per quanto riguarda il campo d’azione e la revisione periodica del programma di lavoro, nonché la comunicazione dei progressi compiuti).

Per quanto riguarda l’influenza delle valutazioni sul processo di elaborazione politica, esse hanno portato alla ridefinizione delle PMI come elementi di innovazione nell’ambito di Orizzonte 2020. Lo studio sull’attuazione dell’Agenda digitale ha contribuito alla revisione dell’Agenda stessa, con i dati e i contributi forniti dagli Stati membri. La valutazione della compatibilità e dell’operabilità delle metodologie per misurare l’impronta ecologica e di carbonio del settore TIC ha individuato alcune carenze nelle principali metodologie che dovranno essere risolte per garantire la futura compatibilità. Il FI-PPP è servito anche come principale punto di riferimento per gli orientamenti dei partenariati pubblici-privati nell’ambito di Orizzonte 2020. Un esempio di possibili modifiche nella gestione dei programmi è stato la raccomandazione di realizzare un’unità operativa a sportello unico per le attuali imprese comuni ENIAC e ARTEMIS, una modifica che la Commissione ha adottato nella sua proposta Orizzonte 2020.

Politica dell’energia

Le priorità di Europa 2020 in materia di competitività, sostenibilità e sicurezza dell’approvvigionamento energetico sono sostenute dal programma energetico europeo per la ripresa (EEPR), dai programmi di smantellamento nucleare, dal programma Energia intelligente – Europa, dalla ricerca e dall’innovazione attraverso il 7° PQ, dalle reti transeuropee nel settore dell’energia (TEN-E), nonché da attività di sostegno per la politica energetica europea e il mercato interno dell’energia.

Nel 2012 il bilancio per questi programmi ammontava a 607 milioni di EUR in stanziamenti di impegno, con un tasso di esecuzione del 99,9%, soprattutto mediante gestione centralizzata diretta (59%) e gestione centralizzata indiretta (27%).

Fondi cospicui sono stati assegnati a diversi progetti mediante il programma energetico europeo per la ripresa (EEPR), con l’intento di stimolare gli investimenti. L’attuazione di tutti i 43 progetti infrastrutturali nel settore del gas e dell’elettricità è continuata nel 2012, con un contributo dell’UE di 2,27 miliardi di EUR. Altri sette progetti sono stati portati a termine prima della fine del 2012. Cinque dei sei progetti dimostrativi di cattura e stoccaggio del carbonio (CCS) sono in corso di attuazione, mentre soltanto uno è stato portato a termine nonostante le difficoltà di accesso ai finanziamenti e i problemi normativi. Dei 565 milioni di EUR, il contributo UE a nove progetti eolici offshore, pari a 203 milioni di EUR, è stato versato ai beneficiari prima della fine del 2012.

Anche il sostegno ai progetti che promuovono energie rinnovabili ed efficienza energetica attraverso il programma Energia intelligente – Europa II (IEE II) è continuato. Nel 2012 i risultati dell’IEE sono stati i seguenti: la produzione di 48 580 tonnellate equivalenti di petrolio (tep) di energia rinnovabile, 90 350 tep di risparmi energetici e 517 000 tep di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Fino a oggi il programma ha generato investimenti nel campo dell’energia sostenibile per 1 636 milioni di EUR con un bilancio totale IEE pari a 731 milioni, confermando così un considerevole effetto moltiplicatore.

L’attuazione dell’IEE II è delegata all’Agenzia esecutiva per la competitività e l’innovazione (EACI). Il processo di vigilanza dell’EACI è stato perfezionato nel 2012, anche per quanto riguarda il monitoraggio degli indicatori dei risultati trimestrali. L’IEE ha finanziato tre progetti (“Azioni concertate”), consentendo agli organismi di esecuzione operanti a livello nazionale negli Stati membri di incontrarsi periodicamente e condividere le proprie esperienze sul recepimento delle direttive UE concernenti il rendimento energetico dell’edilizia, l’energia rinnovabile e i servizi energetici.

Il programma di lavoro TEN-E 2012 è stato attuato con successo: nel corso dell’anno sono stati effettuati stanziamenti di impegno per 21 milioni di EUR a favore di 19 progetti per l’elettricità e il gas. La valutazione ex-post di cinque progetti finanziati nell’ambito delle reti transeuropee nel settore dell’energia ha riscontrato che i progetti hanno avuto successo, riuscendo ad aumentare la capacità energetica delle regioni europee, hanno contribuito all’integrazione dei mercati energetici dell’Unione europea e hanno consentito il trasporto dell’energia da località a basso costo di produzione ai luoghi di consumo. È stato riconosciuto che queste attività di integrazione contribuiscono generalmente a rendere più competitivi i prezzi al dettaglio e all’ingrosso nel settore dell’energia, con effetti potenzialmente positivi in termini di riduzione generalizzata dei costi energetici.

La Commissione ha dato seguito a queste valutazioni mediante la nuova legislazione in materia di infrastrutture energetiche, che è entrata in vigore il 15 maggio 2013. Con il nuovo regolamento si procede alla revisione degli orientamenti TEN-E vigenti e delle relative comunicazioni sui progetti. Poiché il rilascio dei permessi è stato generalmente giudicato uno dei principali elementi che rallentano lo sviluppo dei progetti infrastrutturali, la nuova legislazione comprende provvedimenti che accelerano le procedure di rilascio dei permessi.

Nel 2012 la Corte dei conti europea ha pubblicato una relazione speciale sull’assistenza finanziaria dell’UE per la disattivazione degli impianti nucleari in Bulgaria, Lituania e Slovacchia, in cui si raccomanda la preparazione di una dettagliata valutazione dei bisogni, che analizzi le risorse disponibili e i benefici previsti e fornisca indicatori di prestazione più significativi prima di effettuare ulteriori spese. Queste raccomandazioni sono state accolte nella recente proposta della Commissione per un regolamento del Consiglio sul sostegno dell’Unione ai programmi di assistenza alla disattivazione nucleare in Bulgaria, Lituania e Slovacchia[10].

Politica di ricerca

Lo strumento di finanziamento più importante per la politica della ricerca e dell’innovazione della Commissione, tesa a realizzare l’iniziativa faro “Unione dell’innovazione” nell’ambito della strategia Europa 2020, è il 7° PQ che dispone di un bilancio complessivo UE di 8,8 miliardi di EUR.

Nel 2012 si sono conclusi 53 inviti a presentare proposte nell’ambito del 7° PQ. In totale, 17 374 proposte ammissibili sono state esaminate con processo inter pares, e di queste 3 089 sono state selezionate ai fini del finanziamento, con un tasso di successo del 17,78% in relazione alle proposte pervenute. Questo valore è leggermente inferiore al tasso di successo generale dell’attuazione del 7° PQ registrato nel periodo 2007-2012 (19%).

A tutte le proposte ammissibili, per un contributo totale richiesto all’UE di 30,78 miliardi di EUR, hanno partecipato in totale 70 059 proponenti; di questi, 14 821 sono stati selezionati ai fini del finanziamento per un contributo totale richiesto all’UE di 4,98 miliardi di EUR. Il tasso di successo globale è stato di poco superiore al 21% in termini di proponenti, un valore vicino alla media dell’attuazione del 7° PQ nel periodo 2007-2012.

Si sono ottenuti buoni risultati anche per l’obiettivo obbligatorio in base al quale il 15% del bilancio del programma di cooperazione deve andare alle PMI, giacché nel 2012 più del 16% di questo bilancio è stato assegnato alle PMI.

Fino al marzo 2013 sono state firmate più di 13 000 convenzioni di sovvenzione nell’ambito del 7° PQ[11]. Sono stati portati a termine oltre 2 800 progetti, il 98% dei quali ha raggiunto gli obiettivi iniziali. Sulla base delle relazioni finali, i progetti portati a termine hanno prodotto una media di 4,5 pubblicazioni ciascuno, registrando in totale 531 diritti di proprietà intellettuale. Alla fine del 2012 tra i beneficiari dei finanziamenti del Consiglio europeo della ricerca (CER) figuravano 76 vincitori di prestigiosi premi internazionali (con un aumento rispetto ai 36 della fine del 2011), tra cui cinque premi Nobel e tre medaglie Fields. Nello stesso periodo, si sono contati più di 7 900 articoli di riviste oggetto di valutazione inter pares in cui si menziona il finanziamento del CER, con un aumento rispetto ai 3 396 segnalati alla fine del 2011.

Nel 2012 la DG RTD ha pubblicato la prima relazione annuale sulle attività di valutazione del programma per il 2011, avviando un processo annuale di comunicazione insieme alle relazioni di monitoraggio annuali. Nel 2012 sono stati portati a termine 19 relazioni e studi di valutazione, che abbracciano essenzialmente le attività comprese nel programma specifico “Capacità”, al fine di inserirsi nella valutazione ex-post del 7° PQ da portare a termine entro il 2015.

Politica dell’istruzione

Nel 2012 in tutti i paesi partecipanti i programmi sono stati attuati nei tempi previsti e stanno per raggiungere gli obiettivi prefissati[12]. In particolare, il programma per l’apprendimento permanente (LLP) ha impegnato 1,1 miliardi di EUR (con un aumento dell’8% rispetto al 2011). L’attuazione si è svolta come previsto e ha compreso la direttrice orizzontale (per esempio le azioni Jean Monnet), rivolgendo particolare attenzione alla mobilità intra-UE a scopo di apprendimento, sia per quanto riguarda gli allievi (Comenius e Leonardo da Vinci), sia per quanto riguarda gli studenti universitari (Erasmus), gli adulti (Grundtvig) o il personale docente.

I dati relativi ai risultati divenuti disponibili nel 2012 mostrano progressi per tutti gli indicatori connessi ai principali obiettivi di Europa 2020. Gli ultimi risultati noti mostrano la tendenza ad avvicinarsi all’obiettivo del 40% di diplomati dell’istruzione superiore (2010: 33,5%; 2011: 34,6% e 2012: 35,8%). Allo stesso modo, gli ultimi risultati concernenti l’obiettivo principale di Europa 2020 – riduzione della quota dell’abbandono scolastico al 10% – mostrano una tendenza positiva (2010: 14,1%; 2011: 13,5% e 2012: 12,8%). Al contrario, nel 2012 come nel 2011, due dimensioni importanti per questa politica, l’occupabilità e la situazione economica giovanile, hanno registrato un peggioramento, e il 2012 ha mostrato un deterioramento anche per quanto riguarda i risultati conseguiti nelle competenze di base e in quelle relative alle lingue straniere.

Nel 2012 si è registrata, ancora una volta, una crescita tendenziale della domanda di mobilità per tutti i sottoprogrammi, nonché per la cooperazione decentrata. Dall’inizio del programma, più di 2,5 milioni di studenti hanno fruito del programma Erasmus. Secondo i sondaggi, il 97% degli ex studenti Erasmus ritiene che aver studiato all’estero rappresenti un vantaggio sul mercato del lavoro. Le azioni Marie Skłodowska-Curie, attraverso il programma Persone nell’ambito del 7° PQ, hanno impegnato 0,9 miliardi di EUR (con un aumento del 19% rispetto al 2011). A partire dal 2007, questo programma ha sostenuto circa 44 500 ricercatori (erano 11 100 nel 2012) di 130 nazionalità diverse, attivi in più di 75 paesi. Oltre il 50% dei progetti di ricerca finanziati si occupa direttamente dei problemi di maggior peso sociale individuati dalla strategia Europa 2020 (come i cambiamenti climatici). Conformemente agli obiettivi fissati, è stata mantenuta una partecipazione relativamente alta di donne (36,5%) e la partecipazione delle imprese private come organizzazioni ospitanti (24%) ha superato l’obiettivo del 20%. Nel 2012, è stato stimato che il 79% dei partecipanti avevano un posto di lavoro due anni dopo la borsa di ricerca. A causa dei tagli al bilancio che si sono registrati sia negli Stati Uniti che in Canada a partire dal 2011, i programmi bilaterali dell’UE con questi paesi sono stati interrotti.

Nel 2012 si sono rese disponibili due valutazioni intermedie: una sul programma di spesa per la mobilità internazionale a livello di master e di dottorato – Erasmus Mundus II (EM II) – per il periodo 2009-2011, e l’altra sul programma di spesa per la mobilità internazionale dei ricercatori – COFUND e le azioni per le borse di ricerca individuali, attraverso il programma Persone nell’ambito del 7° PQ.

La valutazione di EM II rileva che il programma offre un valido sostegno e un importante contributo al processo di internazionalizzazione dell’istruzione superiore europea. EM II promuove lo sviluppo di competenze rilevanti per il mercato del lavoro. Tuttavia, in termini di occupabilità, la valutazione ha riscontrato che attualmente EM II, concentrandosi essenzialmente sul mondo accademico e sull’istruzione superiore, non soddisfa del tutto le esigenze dell’Unione europea. Le attività potrebbero essere più aperte alla mobilità internazionale e alla cooperazione nel campo dell’istruzione e della formazione professionale. La valutazione inoltre suggerisce di rafforzare i collegamenti con i relativi programmi, per aumentare le sinergie ed evitare le sovrapposizioni che sono state individuate. La valutazione ha riscontrato che il programma veniva attuato in maniera efficiente giacché gran parte delle realizzazioni programmate avrebbero probabilmente richiesto costi inferiori a quanto previsto e il programma si realizzava a costi analoghi o inferiori a quelli di borse di studio comparabili. Per quanto riguarda gli aspetti gestionali, è emerso che il coordinamento dell’EM II a livello strategico è rimasto problematico a causa della divisione delle responsabilità all’interno della Commissione. Sono stati avanzati altri suggerimenti, per esempio nel settore del monitoraggio. I risultati sono stati utilizzati per articolare la struttura del programma “Erasmus per tutti” 2014-2020.

Anche la valutazione di COFUND e delle azioni per le borse di ricerca individuali ha osservato che queste azioni stanno raggiungendo i propri obiettivi e rafforzando la capacità di ricerca dell’UE con l’aumento della qualità e della quantità dei ricercatori. Le borse di ricerca COFUND contribuiscono a livello quantitativo e qualitativo ad aumentare il potenziale delle risorse umane nello Spazio europeo della ricerca rafforzando le reti e le capacità di ricerca. Il programma COFUND ha migliorato le procedure amministrative e operative di circa un terzo delle organizzazioni ospitanti, in particolare per quanto riguarda l’apertura delle candidature alla mobilità transnazionale e il ricorso alla valutazione indipendente/inter pares nei processi di selezione.

Alcuni miglioramenti si sono registrati anche nella trasparenza delle procedure. L’impatto principale sulle organizzazioni ospitanti riguarda l’ampliamento della capacità di ricerca e la capacità delle istituzioni di accedere a ricercatori di alta qualità sui quali altrimenti non avrebbero potuto esercitare potere di attrazione. Tutto questo di conseguenza ha consolidato i risultati della ricerca a livello istituzionale e la capacità di attingere alle più ampie reti internazionali della conoscenza. La valutazione intermedia inoltre ha individuato i settori in cui esistono margini di miglioramento. La Commissione quindi rafforzerà gli standard qualitativi delle borse di ricerca individuali rendendone più flessibile l’organizzazione e aumentandone la visibilità all’esterno dell’Europa mediante attività divulgative, conferenze ed eventi internazionali. Le procedure dei requisiti in materia di informazione e dei negoziati sul bilancio verranno semplificate e si propone di aprire COFUND agli enti commerciali nell’ambito di Orizzonte 2020 nel prossimo QFP.

Politica fiscale e doganale

La politica fiscale e doganale dell’UE è sostenuta da due programmi di spesa, “Fiscalis 2013” e “Dogana 2013”, che si propongono di migliorare la cooperazione tra Stati membri e sostenere lo scambio di informazioni. Nel 2012 i due programmi di spesa ammontavano a 82,3 milioni di EUR di stanziamenti di impegno. Per quanto riguarda Fiscalis 2013, approssimativamente 3 600 funzionari hanno partecipato a circa 300 attività del programma (workshop, gruppi di progetto e controlli multilaterali). Quanto a Dogana 2013, approssimativamente 5 400 funzionari hanno partecipato a circa 370 attività del programma (workshop e gruppi di progetto). Entrambi i programmi hanno sostenuto anche lo sviluppo di moduli di e-learning. Il feedback dei partecipanti alle attività del programma conferma che queste attività raggiungono sistematicamente gli obiettivi prefissati[13].

I programmi contribuiscono a un migliore funzionamento del Sistema d’informazione europeo (SIE) per l’imposizione fiscale e le dogane. Il SIE per l’imposizione fiscale gestisce lo scambio di 850 milioni di messaggi che sono fondamentali nella lotta contro le frodi fiscali. Il SIE per le dogane è responsabile ogni anno della parte trans-europea di 245 milioni di dichiarazioni doganali, controlla lo sdoganamento di merci su 9 milioni di autocarri che si muovono in tutta l’Unione europea, ciascuno dei quali utilizza il regime di transito, e controlla lo svincolo di 12 milioni di esportazioni dall’UE[14]. La rete comune di comunicazione per il SIE, il nerbo del funzionamento dei sistemi informatici europei per fisco e dogane, era operativa nel 99,73% del tempo, superando così l’obiettivo del 97%[15]. Ciò significa che i sistemi cruciali per le imprese (VIES, NCTS e TARIC[16]) sono a disposizione degli utenti 24 ore su 24, 365 giorni all’anno.

Rubrica 1b – Coesione per la crescita e l’occupazione

Politica dell’occupazione e degli affari sociali

Nel 2012, nel contesto di recessione e di crisi economica, non sono stati raggiunti né gli obiettivi in materia di occupazione, né quelli in materia di povertà indicati nella strategia UE 2020. Tuttavia, un’ampia gamma di iniziative politiche nel campo dell’occupazione e degli affari sociali ha prodotto risultati positivi offrendo un importante contributo ai problemi generati dalla crisi. Il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG), lo strumento di assistenza preadesione (IPA), il programma dell’Unione europea per l’occupazione e la solidarietà sociale (PROGRESS), lo strumento europeo Progress di microfinanziamento per l’occupazione e l’inclusione sociale (strumento di microcredito) e i fondi assegnati per lavorare in Europa, il dialogo sociale e la mobilità hanno tutti contribuito a sostenere i risultati ottenuti.

Oltre 11 miliardi di EUR sono stati impegnati a favore dei principali settori di spesa (FSE e FEG). Il 94% dei fondi è stato stanziato a favore degli Orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione, superando ampiamente l’obiettivo fissato nel regolamento generale[17]. I fondi hanno raggiunto 49,5 milioni di cittadini nel periodo 2007-2011 e hanno conseguito gli obiettivi in termini di specifici gruppi destinatari (donne e persone appartenenti a gruppi vulnerabili). Alla fine del 2012, l’88% dell’assegnazione complessiva del FSE e del FEG per il 2007-2013 era già stata impegnata e il 53,5% era già stato pagato. Il FEG, che svolge anche un ruolo importante nella coesione dell’UE, ha aiutato più di 10 000 lavoratori a trovare una nuova occupazione nel 2012.

Le informazioni contenute nella valutazione forniscono ulteriori elementi sui risultati degli strumenti finanziari per quanto riguarda l’attuazione e gli effetti dei programmi. La valutazione del sostegno del FSE al programma per l’apprendimento permanente (LLP) ha valutato il periodo di programmazione 2000-2006 e i primi quattro anni del periodo 2007‑2013. Secondo le stime, tra il 2000 e il 2010, 25 milioni di giovani, 18 milioni di persone scarsamente qualificate e 1,9 milioni di persone in età avanzata in tutta l’UE hanno partecipato ad attività LLP che godevano del sostegno del FSE. Se ne è tratta la conclusione che senza il FSE molti di questi interventi non sarebbero stati realizzati. Grazie al FSE gruppi che altrimenti sarebbero stati irraggiungibili – in particolare sottogruppi tra i giovani e i soggetti scarsamente qualificati – hanno potuto beneficiare di interventi mirati. La relazione ha individuato le attività che hanno avuto più successo nel raggiungere questi gruppi destinatari e altri fattori di successo. I dati raccolti durante la valutazione sono stati utilizzati per migliorare il contenuto e i risultati previsti delle attività LLP sostenute dal FSE e rivolte ai tre gruppi destinatari nel periodo di programmazione 2014-2020.

Dalla valutazione della reazione del FSE alla crisi economica e finanziaria si evince che il FSE si è dimostrato uno strumento flessibile capace di rispondere rapidamente alla crisi. Già alla fine del 2010, 84 dei 117 programmi operativi erano stati adattati. Gran parte dei cambiamenti riguardavano l’ampliamento del campo d’azione, la pubblicazione di bandi specifici e l’inclusione di altri gruppi destinatari, a seconda della situazione concreta e del sistema di governance locale. Il FSE ha migliorato la coerenza delle misure anticrisi nella prospettiva di lungo periodo di adattamento strutturale, in quanto è stato generalmente utilizzato per finanziare piani di formazione con la creazione di lavoro a tempo determinato, aggiungendo una componente attiva a misure più permanenti già in vigore.

Due relazioni prodotte dalla rete di valutazione di esperti del FSE hanno trattato la prestazione del FSE in materia di “Accesso all’occupazione” e “Inclusione sociale”. Per quanto riguarda l’accesso all’occupazione, oltre 12,5 milioni di destinatari finali hanno ricevuto un sostegno e più di 2,4 milioni hanno trovato un lavoro. I dati sulla sostenibilità dell’occupazione creata però sono piuttosto scarsi. Quanto all’inclusione sociale, hanno partecipato oltre 14,5 milioni di destinatari finali, tra i quali un’ampia gamma di gruppi di destinatari composti da disoccupati, migranti e giovani. Gli interventi più efficaci si sono dimostrati quelli nelle scuole con i giovani a rischio di abbandono scolastico o nella fase di transizione dalla scuola al lavoro, negli interventi con le famiglie di comunità rom e nelle attività volte a riportare gli adulti nel sistema scolastico.

Lo studio valutativo che misura l’impatto delle variazioni dei requisiti normativi sugli oneri e sui costi amministrativi offre alcuni suggerimenti per il futuro FSE 2014-2020. L’analisi dimostra che i costi amministrativi totali, pari al 4,8% dei bilanci totali FSE 2007-2013, erano ragionevoli se comparati con simili programmi gestiti dalla Banca mondiale, dal Fondo monetario internazionale o dalle Nazioni Unite. Sono state però programmate ulteriori riduzioni dei costi e degli oneri amministrativi nei settori che costituiscono la quota maggiore del carico di lavoro e dei costi amministrativi, come i requisiti in materia di informazioni e pubblicità, che rappresentano il 18,5% di tali costi. È stato altresì segnalato che le ulteriori riduzioni degli oneri e dei costi amministrativi non devono andare a spese degli aspetti positivi dell’amministrazione del programma, come l’aumento di capacità per la selezione delle operazioni, giacché questo ridurrebbe l’efficacia dei programmi in termini di costi.

La valutazione di medio termine del Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) ha mostrato che i casi in cui si registravano risultati migliori erano tendenzialmente associati al sostegno individuale ai lavoratori nonché a misure di forte sostegno nazionale. Al di là del reimpiego diretto, l’assistenza del FEG ha generato anche altri effetti positivi per gli individui, aumentandone la fiducia e migliorando la ricerca del lavoro. La valutazione ha riscontrato che, nei casi in cui il sostegno del FEG è giunto molto tempo dopo la perdita del lavoro, molti lavoratori in esubero erano già rientrati nel mercato del lavoro, mentre i rimanenti avevano spesso un profilo più difficile da collocare. Sono stati avanzati alcuni suggerimenti per migliorare la struttura del FEG: accrescere la flessibilità di attuazione, accelerare il processo di candidatura, rafforzare la capacità di presentare candidature a livello nazionale e regionale/locale, offrire maggiori opportunità di condivisione delle esperienze e delle buone prassi e rafforzare le attività di monitoraggio e comunicazione.

Infine, la valutazione di medio termine di PROGRESS mostra che il programma ha prodotto risultati positivi, migliorando a diversi livelli la qualità del dibattito e dei processi, la cooperazione e la condivisione delle migliori prassi, generando strumenti statistici e indicatori allo scopo di rafforzare l’elaborazione politica basata su elementi concreti. Inoltre, le attività finanziate da PROGRESS hanno influenzato le politiche e la legislazione dell’UE (per esempio l’attuazione della legge sulla salute e la sicurezza sul lavoro e una più ampia legislazione sul lavoro, la riforma dei sistemi pensionistici e gli obiettivi anti-povertà di Europa 2020).

Politica regionale

La politica regionale si realizza mediante una gestione concorrente e viene finanziata dai Fondi europei di sviluppo regionale (FESR) e dal Fondo di coesione (FC), che costituiscono più del 28% del bilancio totale UE 2012 in termini di stanziamenti di impegno.

Nel 2012 sono stati erogati 38,2 miliardi di EUR, soprattutto attraverso rimborsi agli Stati membri dal FESR e dal FC per i periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013. La spesa dichiarata dagli Stati membri alla Commissione per il FESR e il FC 2007-2013 ha raggiunto una media del 41,2% alla fine del 2012. In alcuni Stati membri tuttavia (soprattutto in Romania e Bulgaria) i tassi di spesa sono sensibilmente inferiori alla media; questo elemento è fonte di preoccupazione e ha indotto a invitare gli Stati membri ad accelerare la mobilizzazione dei fondi UE disponibili e a concentrarsi su una spesa più mirata per ottimizzarne l’impatto su crescita e occupazione.

In risposta alla crisi, più di 30 miliardi di EUR del FESR e del Fondo di coesione sono stati riprogrammati, sfruttando la flessibilità consentita dal quadro giuridico, per soddisfare le esigenze più urgenti e rafforzare alcune aree di investimento. Le principali tendenze mostrano una transizione verso R&S, sostegno alle imprese, energia sostenibile, infrastrutture culturali e sociali, strade e mercato del lavoro nell’UE-27. Per salvaguardare le strategie di investimento nella crescita e nell’occupazione e per ridurre la pressione sui bilanci nazionali, i tassi di cofinanziamento dell’UE sono stati aumentati in nove Stati membri e sono state effettuate altre integrazioni (che aumentano i tassi di cofinanziamento al 95%) ai programmi per la Grecia, l’Irlanda, la Lettonia, il Portogallo, la Romania e l’Ungheria.

I dati disponibili[18] mostrano che i risultati ottenuti sul campo dalla politica hanno cominciato ad acquistare maggiore visibilità nel 2011 dopo un lento avvio nei primi anni del periodo; si dimostra così anche il ruolo essenziale della politica di coesione nel mantenimento degli investimenti pubblici in alcuni Stati membri. I dati aggregati per gli indicatori comuni utilizzati evidenziano le realizzazioni dei primi cinque anni dell’attuale periodo di programmazione. Ricordiamo alcuni elementi salienti delle realizzazioni che contribuiscono alle iniziative faro di Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva: sono stati creati quasi 400 000 posti di lavoro (190 000 dei quali dal 2010), di cui più di 15 600 posizioni di ricerca e quasi 170 000 posti di lavoro nelle PMI. Oltre 142 000 PMI hanno ricevuto un sostegno; più di 53 000 start-up (28 000 delle quali dal 2010) hanno ricevuto un sostegno; un altro milione e novecentomila persone ha ottenuto l’accesso alla banda larga; sono stati varati più di 5 000 progetti di trasporto; e oltre 19 000 progetti di infrastrutture scolastiche hanno ottenuto un sostegno.

Nel 2012 sono state portate a termine numerose valutazioni. Oltre alle valutazioni effettuate dai singoli Stati membri[19] e alle relazioni per paese svolte mediante una rete di valutazione di esperti, anche la stessa Commissione ha svolto valutazioni su diversi aspetti della politica di coesione[20]. Due valutazioni ex-post, su dieci progetti importanti cofinanziati dal FESR e dai Fondi di coesione nel 1994-1999 e finanziati dal Fondo di coesione nel 2000–2006, hanno fornito dati sull’impatto e sul valore aggiunto degli investimenti dei Fondi nelle infrastrutture di trasporto e nell’ambiente (cfr. di seguito). I risultati delle valutazioni vengono tradotti in orientamenti programmatici per il periodo 2014-2020.

La valutazione ex-post sul Fondo di coesione 2000-2006 ha confermato che i progetti cofinanziati hanno avuto un sensibile effetto nell’ampliare ed estendere la rete dei trasporti nei paesi che ricevono un sostegno. Per esempio, sono stati apportati notevoli miglioramenti in molte delle vie di transito che attraversano i paesi interessati e nelle connessioni di trasporto con i paesi vicini. Benché vi sia incertezza sulla misura in cui i progetti ambientali abbiano generato benefici superiori ai costi che essi stessi comportano, questi progetti hanno inciso profondamente sulla tutela dell’ambiente e la riduzione dell’inquinamento, migliorando di conseguenza sia la sostenibilità dello sviluppo economico che la qualità della vita in molte zone dei paesi che ricevono un sostegno. Un dato importante è stato quello concernente l’impatto di più lungo periodo degli investimenti in progetti infrastrutturali, che solitamente può essere valutato soltanto dopo alcuni anni di attività, spesso molto tempo dopo la chiusura del periodo di finanziamento. La valutazione inoltre ha segnalato sensibili ritardi nell’attuazione dei progetti. Questo vale soprattutto per i progetti ambientali e per i grandi progetti solitamente nei paesi dell’UE-12.

La valutazione ex-post per il periodo 1994-1999 ha aggiunto ulteriori dati sul tempo necessario a definire l’impatto, a dimostrazione del fatto che soltanto dopo circa cinque anni di funzionamento dei grandi progetti infrastrutturali è possibile valutarne correttamente gli effetti di medio periodo. La valutazione ha individuato un “elenco di ingredienti” che possono garantire il massimo impatto dei progetti di investimenti pubblici. Per esempio, è più probabile che investimenti di successo si materializzino con la giusta combinazione di imprenditorialità, professionalità, discrezionalità manageriale e responsabilità nei confronti del governo.

Nel 2012 anche la Corte dei conti ha effettuato un audit delle prestazioni su alcuni strumenti finanziari. Le raccomandazioni della Corte si sono concentrate soprattutto sulla necessità di un periodico monitoraggio, sull’utilizzo di indicatori di prestazione comparabili e sul miglioramento dei criteri di selezione. La Commissione ha tenuto conto delle raccomandazioni nell’articolare la politica futura, per esempio mediante condizionalità ex‑ante e attraverso la progettazione di indicatori comuni con definizioni elaborate in cooperazione con gli Stati membri. È importante notare che le proposte della Commissione sugli strumenti futuri pongono in risalto priorità e obiettivi assai più specifici per tener conto del tema della prestazione sollevato dalla Corte.

Complessivamente, le relazioni degli Stati membri, le valutazioni e l’analisi della Commissione confermano l’adeguatezza delle proposte della Commissione per il prossimo periodo di programmazione, soprattutto per quanto riguarda la concentrazione, il miglioramento della programmazione e del monitoraggio, gli indicatori comuni per il futuro e un quadro di riferimento dei risultati con le tappe fondamentali e gli obiettivi, la valutazione e la responsabilità per i risultati raggiunti nonché per le risorse utilizzate. Inoltre, la periodica discussione politica sull’andamento della strategia proposta per il futuro viene confermata come un elemento necessario.

RUBRICA 2 - CONSERVAZIONE E GESTIONE DELLE RISORSE NATURALI

Politica ambientale

LIFE+ sostiene progetti ambientali e relativi alla conservazione della natura in tutta l’Unione europea, come pure in alcuni paesi candidati, in fase di adesione e paesi vicini. La sua attuazione avviene mediante gestione centralizzata diretta. Nel 2012 si sono registrati impegni per 332,9 milioni di EUR (0,2% del bilancio UE del 2012). Alla fine del 2012, appena due anni dopo la valutazione intermedia e un anno dopo la proposta di un nuovo programma LIFE, è divenuta disponibile una valutazione finale di LIFE+ (2007-2013). Visti i tempi della valutazione, soltanto pochissimi progetti finanziati nell’ambito di LIFE+ erano stati portati a termine (40 progetti dei 1 300-1 400 previsti) e di conseguenza la valutazione si è concentrata sui processi del programma piuttosto che sui risultati dei progetti.

La valutazione ha confermato il valore aggiunto dell’UE, che deriva dalla capacità di LIFE di fungere da piattaforma per lo scambio di prassi e la condivisione di conoscenze, raccomandando di mantenere e rafforzare l’importanza attribuita al valore aggiunto dell’UE. La valutazione ha riscontrato determinati miglioramenti in alcuni settori di attuazione del programma rispetto a valutazioni precedenti. Per esempio si è rivolta maggiore attenzione al valore aggiunto dell’UE nella selezione dei progetti, benché i beneficiari rimangano essenzialmente concentrati sui propri progetti e profili individuali. Il processo di inoltro della domanda per via elettronica ha ridotto l’onere amministrativo, che rimane comunque leggermente più alto rispetto ad altri programmi dell’UE. È certamente possibile ampliare l’uso della comunicazione elettronica nel monitoraggio dei progetti per ridurre ulteriormente questo onere. I dati di cui disponiamo grazie alle valutazioni e alle consultazioni hanno contribuito all’elaborazione del nuovo programma. La proposta del nuovo programma per il prossimo QFP comprende i seguenti obiettivi: realizzare un miglior collegamento con le priorità politiche dell’UE, tra cui le azioni climatiche; promuovere l’utilizzo di progetti integrati; sviluppare sinergie e complementarietà con altri Fondi dell’UE; promuovere il valore aggiunto dell’UE e la condivisione della solidarietà/degli sforzi e infine semplificare il programma.

Politiche per l’agricoltura e lo sviluppo rurale

Il bilancio 2012 per la politica agricola comune (PAC) ammonta a circa 58,59 miliardi di EUR in termini di impegni.

Per il primo pilastro della PAC, che comprende l’aiuto diretto al reddito, i dati sugli aiuti diretti mostrano che i pagamenti disaccoppiati stabilizzano i redditi agricoli e contribuiscono quindi alla redditività economica delle aziende agricole. I pagamenti diretti contribuiscono sempre in maniera significativa al reddito dell’azienda agricola (reddito dell’azienda agricola a conduzione familiare). Nel 2012 i pagamenti diretti in media ammontavano a circa la metà del reddito dell’azienda agricola a conduzione familiare. Nell’ambito dei regimi di sostegno diretto, si eroga sostegno a più di 7 milioni di agricoltori. I dati sulle misure di mercato dimostrano che le riforme della PAC hanno accentuato l’orientamento verso il mercato dell’agricoltura dell’UE, riducendo l’intervento pubblico e gli aiuti all’ammasso privato; questi meccanismi infatti, strumenti tradizionali della PAC, sono ormai diventati provvedimenti di sicurezza in quanto le scorte pubbliche sono state praticamente eliminate.

Per quanto riguarda il secondo pilastro che comprende la politica di sviluppo rurale, nel 2012 sono stati compiuti ulteriori progressi con la chiusura dei programmi che coprivano il periodo 2000-2006 e l’attuazione dei programmi di sviluppo rurale 2007-2013. La qualità dei dati forniti dagli Stati membri può ancora migliorare, ma dai dati disponibili emergono già risultati degni di nota. Per esempio, il valore della produzione agricola secondo etichette/norme di qualità riconosciute e sostenute dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) ha raggiunto attualmente i 13,2 miliardi di EUR, ossia l’80% dell’obiettivo finale del programma fissato per il 2013, e 62 milioni di cittadini delle aree rurali hanno beneficiato di servizi migliori sostenuti dal FEASR, per un valore pari all’87% dell’obiettivo finale del programma fissato per il 2013. In termini finanziari, entro la fine del 2012 sono stati eseguiti 58,9 miliardi di EUR del bilancio totale di 96,2 miliardi di EUR per il periodo 2007-2013. Gli assi 1, 3 e 4 hanno raggiunto ora il 43,8% della dotazione assegnata. Ci sono tuttavia significative incertezze sulla continuazione di questa tendenza positiva poiché la crisi economica riduce la possibilità degli Stati membri di fornire i necessari fondi integrativi e la capacità amministrativa di attuare i programmi.

Nel 2012 sono state effettuate sei valutazioni su elementi diversi della PAC che esaminano soprattutto l’impatto delle misure della PAC su mercati, reddito agricolo, strutture produttive, competitività, ambiente e sviluppo rurale. Inoltre, otto relazioni speciali elaborate dalla Corte dei conti forniscono un feedback correlato alla prestazione per quanto riguarda le misure mirate[21]. I risultati di queste valutazioni e relazioni speciali indicano la necessità di definire con maggiore precisione queste misure, di procedere alla semplificazione e di migliorare il monitoraggio dei risultati e degli obiettivi.

Per quanto riguarda la politica di sviluppo rurale, nel 2012 sono state portate a termine sia la valutazione ex-post dei programmi di sviluppo rurale (PSR) 2000-2006, con un bilancio totale di 59,2 miliardi di EUR, sia la sintesi delle valutazioni intermedie (PSR) 2007-2013, con un bilancio totale di 96,2 miliardi di EUR. I risultati indicano che i PSR mostrano la capacità di generare un impatto economico e ambientale positivo, benché gran parte delle misure produca maggiori effetti a livello del singolo beneficiario piuttosto che a livello dell’intera popolazione ed economia rurale. Gli effetti sul reddito sembrano fortemente correlati a un sostegno efficace a misure specifiche e all’applicazione combinata di misure.

Inoltre, le misure di sviluppo rurale hanno mantenuto o generato l’occupazione nelle aree rurali. Gli effetti netti delle misure PSR sull’occupazione sembrano generalmente inferiori all’impatto sul reddito netto, benché sia difficile isolare l’impatto degli interventi PSR da quello di altri fattori. Le conclusioni e le raccomandazioni di queste valutazioni sono state inserite nell’elaborazione della politica di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020, e tra queste la necessità di una migliore definizione delle misure, il miglioramento delle strategie di sviluppo rurale e della preparazione delle strategie, la complementarietà tra le varie misure e il rafforzamento delle complementarietà tra programmi di sviluppo rurale e altri programmi e fondi.

Sulla base dell’esperienza acquisita con la riforma del settore vitivinicolo nel 2008, la Commissione ha concluso che la riforma è stata applicata con successo e non c’è più alcun avanzo strutturale nel settore vitivinicolo[22]. Queste conclusioni sono sostenute dalla valutazione del settore vitivinicolo che copre il periodo 2001-2011 e riguarda in particolare gli effetti della riforma del 2008. La valutazione ha incluso un’ulteriore analisi della relazione speciale della Corte dei conti[23] che metteva in evidenza la mancanza di indicatori essenziali di prestazione, il potere discrezionale eccessivamente ampio degli Stati membri nell’applicare le misure di ristrutturazione e di conversione e il livello troppo alto dei tassi di aiuto.

La valutazione ha riscontrato che l’attuazione delle misure mediante programmi di sostegno nazionali, che consentono la flessibilità e l’adattabilità delle misure di sostegno alle esigenze locali del settore vitivinicolo, è stata efficace. Sono comunque emersi alcuni problemi di gestione politica che limitano l’efficacia, per esempio con l’applicazione di procedure troppo rigide. Secondo la valutazione delle misure che rafforzano la competitività del mercato e dei produttori vitivinicoli dell’UE, le misure sono più efficienti ma l’attuazione da parte di alcuni Stati membri/regioni (carente definizione dei beneficiari) ne ha ridotto l’efficienza. Apparentemente l’approccio vigente non ha realizzato la semplificazione auspicata e vi sono incoerenze tra la misura che promuove i marchi privati sui mercati dei paesi terzi e quelle che consentono la promozione generica sul mercato dell’UE.

La valutazione del settore cerealicolo ha confermato che, benché gli aiuti siano necessari per sostenere il reddito dei produttori, il passaggio al disaccoppiamento limita gli effetti distorsivi e garantisce la coerenza con gli obiettivi globali della PAC. Le decisioni degli agricoltori e dei trasformatori in materia di produzione sono determinate maggiormente dai segnali del mercato, che contribuiscono ad aumentare la concorrenza e il fluido funzionamento del mercato interno. Le misure hanno favorito lo sviluppo delle colture cerealicole e gli impieghi finali nei quali l’UE dispone di un vantaggio comparativo. La riforma è stata relativamente efficiente, poiché il costo delle misure dedicate specificamente ai cereali è diminuito, mentre gli organismi pagatori degli Stati membri e, in misura minore, i produttori, ritengono gestibile l’onere amministrativo.

La valutazione del programma “Frutta nelle scuole” ha esaminato gli effetti di questa iniziativa varata nel 2008 e ha riscontrato che il programma è riuscito ad aumentare il consumo di frutta e verdura da parte dei bambini nel breve termine, benché il breve periodo di attuazione non consenta ancora di valutare se esso migliorerà le abitudini alimentari nel lungo periodo. Per quanto riguarda l’influenza dei finanziamenti dell’UE sull’efficacia del programma, la valutazione indica che gli aiuti UE hanno avuto un impatto positivo o addirittura decisivo. Il programma è ritenuto un elemento essenziale per l’attuazione dei programmi “Frutta nelle scuole” a livello nazionale o regionale in quasi tutti gli Stati membri partecipanti. Le raccomandazioni specifiche, che invitano ad aumentare il livello di cofinanziamento dell’UE e ad ampliare il campo d’azione delle misure ammissibili agli aiuti UE, sono state incluse nelle modifiche suggerite per il programma nel quadro delle proposte di riforma della PAC 2020.

Infine, la valutazione ex-post del Piano d’azione dell’UE per le foreste ha esaminato l’attuazione delle 18 azioni specifiche del piano nel periodo 2007-2011. I risultati e le raccomandazioni di questa valutazione costituiscono un essenziale contributo per la revisione di qualsiasi futura strategia UE per le foreste.

Politiche per la pesca e gli affari marittimi

Le politiche dell’UE per la pesca e gli affari marittimi fruiscono del sostegno dei programmi di spesa collegati all’attuazione della politica comune della pesca nel settore del diritto del mare, al Fondo europeo per la pesca (FEP) e al Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA). Nel luglio 2012 gli Stati membri hanno riferito che gli impegni nell’ambito del FEP hanno raggiunto in totale quasi 2,423 miliardi di EUR, ossia il 56,3% dell’importo programmato per l’intero periodo.

Nel 2012 sono state pubblicate sei valutazioni, concernenti le principali aree di spesa: le valutazioni ex-post degli accordi di partenariato nel settore della pesca (con il sostegno dei fondi di attuazione della politica comune della pesca e nel settore del diritto del mare) e una valutazione intermedia del FEP estesa al periodo 2007-2010. Oltre a queste valutazioni, ulteriori informazioni sulle prestazioni giungono dalle relazioni speciali della Corte dei conti europea, dagli audit interni e dai dati del registro della flotta dell’UE.

La relazione di sintesi del FEP si concentra soprattutto sull’attuazione del programma, a causa del breve arco di tempo esaminato e della corrispondente mancanza di dati relativi alle prestazioni. In particolare, i dati forniti dalle relazioni nazionali erano estremamente eterogenei, e non consentivano quindi di tracciare paragoni estesi ai vari Stati membri; nel prossimo QFP sarà necessario correggere questo aspetto. Dalla relazione emerge che, mentre in quasi tutte le aree prioritarie (“Assi”) i progressi sono stati soddisfacenti, il tasso di realizzazione per l’Asse 4 – riguardante lo sviluppo sostenibile della pesca – è stato il più ridotto, dal momento che le azioni non erano ancora uscite dalle primissime fasi di attuazione. I motivi principali dei ritardi nell’attuazione sono da ricercarsi nel carente cofinanziamento, causato a sua volta dallo sfavorevole contesto economico, nel limitato accesso al finanziamento mediante debito e nel ritardato varo dei programmi. All’opposto sono stati segnalati anche alcuni fattori positivi, tra cui l’efficienza dell’amministrazione e il maggior interesse del settore.

La relazione di sintesi indica che, nel complesso, i sistemi di monitoraggio hanno funzionato in maniera soddisfacente, ma segnala contemporaneamente la necessità di migliorare ancora qualità e definizione degli indicatori. Questa esigenza è stata tenuta presente nella preparazione del sistema di valutazione e monitoraggio del nuovo Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), che rispecchia l’approccio più marcatamente improntato ai risultati impresso alla politica. A tale scopo si adotta una logica di intervento più chiaramente definita nei programmi operativi, con l’utilizzo di indicatori di realizzazione e di risultato comuni per il monitoraggio e con l’inclusione nei programmi di un quadro di riferimento dei risultati e di una riserva di efficacia ed efficienza. Inoltre, i dati aggiornati del 2012 mostrano che i ritardi dell’Asse 4 sono stati recuperati alla fine del 2012 e che si stanno realizzando risultati positivi.

Tra le informazioni che integrano la relazione di sintesi del FEP, i dati del registro della flotta dell’UE mostrano che il sostegno allo smantellamento delle navi da pesca ha quasi raggiunto gli obiettivi fissati nei programmi operativi degli Stati membri. Nel 2012 sono state smantellate 603 navi con il sostegno del FEP. La Corte dei conti europea rileva però che il sostegno del FEP allo smantellamento delle navi da pesca non ha inciso in maniera sufficiente né sulla capacità né sullo sforzo di pesca, e non è neppure riuscito a ripristinare un equilibrio durevole tra capacità della flotta e possibilità di pesca. La Commissione ha tenuto conto di queste risultanze nell’elaborazione del nuovo FEAMP per il periodo 2014-2020 proponendo di porre fine alle misure riguardanti la flotta che non sono riuscite a ridurre l’eccessiva capacità della flotta da pesca europea.

Le valutazioni ex-post di numerosi accordi di partenariato nel settore della pesca (APP) indicano che gli APP contribuiscono alla creazione di ricchezza economica e di occupazione, sia per l’UE che per il paese partner. Dal punto di vista dell’efficienza, gli APP garantiscono agli armatori dell’UE l’accesso ad alcune zone economiche esclusive (ZEE) di paesi terzi entro un quadro regolamentato, erogando fondi volti a migliorare la governance locale nel settore della pesca. Si possono quindi considerare vantaggiosi sia per l’UE che per i paesi partner beneficiari. Un audit interno della Commissione ha però individuato alcune debolezze da correggere nell’attuale processo di valutazione dei singoli accordi e ha nel contempo raccomandato di elaborare e attuare una metodologia standard, dotata di un approccio coerente e sistematico per effettuare le valutazioni ex-post ed ex-ante. Queste raccomandazioni vengono ora attuate grazie a nuovi orientamenti interni per le valutazioni degli APP, che comprendono questioni metodologiche e informazioni pratiche sulle procedure e i requisiti. Sono stati così elaborati nuovi termini di riferimento da utilizzare per le valutazioni attuali nonché per quelle future.

La valutazione ex-post dell’attuazione del regime di compensazione per i costi supplementari sostenuti per la commercializzazione di alcuni prodotti della pesca provenienti dalle regioni ultraperiferiche dimostra l’efficacia del regime stesso per raggiungere l’obiettivo di contribuire allo sviluppo e alla competitività dell’industria della pesca. Quindi, per il prossimo periodo finanziario, la Commissione ha proposto un regime di compensazione simile a quello attualmente in vigore nella proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

RUBRICA 3A – LIBERTÀ, SICUREZZA E GIUSTIZIA

Nel 2012 le politiche in materia di affari interni hanno fruito di una dotazione di 1,37 miliardi di EUR di impegni. Tale sostegno si organizza tramite due programmi: “Solidarietà e gestione dei flussi migratori (SOLID)” e “Sicurezza e tutela delle libertà”. I risultati finanziari si sono mantenuti soddisfacenti, con un tasso di attuazione pari al 100% per quanto riguarda gli impegni e al 99% per quanto riguarda i pagamenti nel 2012.

La valutazione 2012 della rete europea di prevenzione della criminalità (che gode di un finanziamento di 845 000 EUR nel quadro del “Fondo per la prevenzione e la lotta contro la criminalità”) indica il valore aggiunto della rete. In base a tale valutazione e per rispondere alla richiesta, avanzata dal Consiglio europeo, di studiare la possibilità di istituire un Osservatorio per la prevenzione della criminalità, la Commissione ha raccomandato di consolidare i progressi compiuti e di perfezionare il funzionamento della rete, piuttosto che istituire un osservatorio. La valutazione ha messo pure in luce una serie di debolezze, in materia tra l’altro di organizzazione e governance, che sarebbe opportuno correggere allineando in maniera più sistematica la rete alle priorità concordate a livello di Unione europea, intensificando i contributi all’elaborazione delle politiche dell’UE e degli Stati membri e adottando infine un approccio più strategico alla definizione delle attività. Attualmente la Commissione sta effettuando il follow-up delle raccomandazioni e delle debolezze individuate.

Nel 2012 la Corte dei conti europea ha effettuato un audit delle prestazioni sul contributo del Fondo europeo per l’integrazione e del Fondo europeo per i rifugiati all’integrazione dei cittadini di paesi terzi. Nel complesso la Corte ha sottolineato le azioni e i progetti che hanno prodotto risultati positivi, formulando però un commento critico sull’efficacia generale dei Fondi, insieme a una serie di raccomandazioni riguardanti tra l’altro la necessità di semplificare gli accordi di programmazione, di mettere a punto sistemi di controllo e di gestione, nonché un sistema di indicatori comuni per misurare prodotti e risultati del programma. Le proposte della Commissione per questi programmi, formulate nel prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020, per il Fondo Asilo e migrazione e il Fondo Sicurezza interna, hanno recepito le raccomandazioni della Corte. La Commissione non concorda però con la conclusione raggiunta dalla Corte in merito all’efficacia dei Fondi e a potenziali sovrapposizioni oppure carenze di complementarietà tra il Fondo europeo per l’integrazione e altri fondi UE. La Commissione garantisce il necessario follow-up presso gli Stati membri, in modo da porre in atto disposizioni adeguate a livello nazionale.

Nel settore della giustizia, sono stati attuati come previsto i programmi pertinenti (“Giustizia civile”, “Giustizia penale”, “Daphne III”, “Diritti fondamentali e cittadinanza”, “Prevenzione e informazione in materia di droga” nonché i filoni Progresso-parità e Lotta alle discriminazioni), con un bilancio totale di 119 milioni di EUR. Nel 2012 non sono divenuti disponibili nuovi risultati di valutazione per questi programmi.

RUBRICA 3B – CITTADINANZA

Politica della comunicazione

Nel 2012 le informazioni sui risultati indicano progressi nell’attuazione dei tre obiettivi specifici del programma “L’Europa per i cittadini”: (2012: impegnati 28,4 milioni di EUR)[24]. Il programma ha raggiunto i propri obiettivi, sia in termini di risultati finanziari che di azioni realizzate. Per quanto riguarda il primo obiettivo – quello di sviluppare, tra i cittadini, il senso di condivisione dell’integrazione europea – il 77,5% dei partecipanti al programma in 451 progetti aggiudicati si sente più europeo, superando così l’obiettivo del 75%. Nel 2012 i temi del programma più frequentemente presi in considerazione dai progetti ammissibili sono stati “Consentire ai cittadini una piena partecipazione alla vita democratica dell’UE” (61%) e “Dare ai cittadini la possibilità di interagire e partecipare alla costruzione di un’Europa più integrata” (58%). Per il 2013 è previsto uno studio d’impatto del programma “L’Europa per i cittadini”.

Nel 2012 inoltre sono state pubblicate dodici valutazioni riguardanti l’Anno europeo del volontariato (EYV) 2011, le azioni “Comunicazione e media” (valutazione intermedia di PressEurop) e diversi aspetti della comunicazione “Verso la dimensione locale” (10 valutazioni). In particolare, i dati disponibili sull’EYV 2011 (con un bilancio di 7,7 milioni di EUR impegnati nel 2011) mostrano che il programma ha esercitato un impatto positivo sul volontariato, sia a livello europeo che a livello nazionale.

La valutazione ha concluso che le attività e gli obiettivi dell’Anno del volontariato sono stati rilevanti e mirati e che l’approccio orientato ai risultati è riuscito a raggiungere gli obiettivi in tutti gli Stati membri, benché l’impatto sia stato diverso a seconda delle specifiche situazioni nazionali. L’esperienza di EYV 2011 dimostra che i programmi nazionali e la cooperazione con gli organismi di coordinamento nazionale degli Stati membri e con le principali parti interessate europee offrono un modello di buone prassi che garantisce l’ampia diffusione dei messaggi dell’Anno europeo e un impatto sostenibile sia a livello nazionale che in tutta la società civile. Per i futuri Anni europei, si potrebbero sviluppare sinergie migliori con i programmi esistenti e gli altri Anni europei.

Politica culturale

I dati sui progressi realizzati nell’attuazione del programma “Gioventù in azione”, di MEDIA 2007-2013, di MEDIA Mundus e del programma “Cultura” sono stati comunicati nel 2012[25]. In tale anno i programmi sono stati attuati come previsto, rispettando i tempi e in anticipo rispetto agli anni precedenti, in tutti i paesi partecipanti. “Gioventù in azione” ha impegnato 140,4 milioni di EUR (con un aumento dell’8% rispetto al 2011). Nel 2012 “Gioventù in azione” ha erogato un sostegno a una schiera ancora più folta di giovani e di giovani lavoratori; con 200 000 partecipanti, il programma ha dimostrato di esercitare un potere di attrazione ancora maggiore (più di 920 000 dal 2007) e contribuisce al riconoscimento dell’apprendimento non formale.

Secondo la più recente indagine di controllo disponibile, il 67% dei partecipanti ritiene che le proprie opportunità di lavoro siano aumentate grazie all’esperienza fatta con “Gioventù in azione” (era il 61% nel sondaggio precedente). Nel 2012 MEDIA 2007-2013 e MEDIA Mundus hanno impegnato 112,5 milioni di EUR. Il programma “Cultura” nel 2012 ha impegnato 59,2 milioni di EUR (con un aumento del 3% rispetto al 2011). Grazie a questi programmi è stato stimato che oltre 19 400 artisti/operatori culturali hanno fatto esperienza di mobilità, varie migliaia di opere culturali sono circolate nel 2010 e circa 1 480 organizzazioni sono state coinvolte nel 2011, partecipando al coordinamento o agli aspetti organizzativi.

Politiche per la salute e la tutela dei consumatori

La politica nel settore della salute e della tutela dei consumatori gode del sostegno offerto dal programma di sanità pubblica, (48,9 milioni di EUR impegnati nel 2012) e da un’azione UE nel settore della politica dei consumatori (22 milioni di EUR impegnati nel 2012). Nel 2012 non si sono rese disponibili nuove valutazioni.

RUBRICA 4 – L’UE COME ATTORE GLOBALE

Sviluppo e relazioni esterne

L’Unione europea finanzia l’assistenza esterna allo sviluppo dal proprio bilancio generale e dai Fondi europei di sviluppo (FES). Gli strumenti finanziari più importanti sono il FES (3,7 miliardi di EUR impegnati nel 2012) per i paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, seguito dallo Strumento europeo di vicinato e partenariato (ENPI) (2,4 miliardi di EUR impegnati nel 2012) e dallo Strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI) (2,3 miliardi di EUR impegnati nel 2012).

Nel 2012 sono state pubblicate 10 valutazioni geografiche e 6 valutazioni tematiche connesse alla politica di sviluppo dell’UE. In generale esse dimostrano che a livello strategico gli interventi dell’UE corrispondono alle necessità dei paesi partner e delle popolazioni, ma devono restare sufficientemente flessibili per prevedere un contesto in mutamento e adeguarsi a esso. Negli Stati più fragili, l’UE deve concentrarsi maggiormente sullo sviluppo e sulla buona governance. Le organizzazioni della società civile possono fungere da catalizzatori per aumentare la rilevanza delle strategie dell’UE e chiamare i governi ad assumere le proprie responsabilità.

Un’adeguata combinazione di modalità di aiuti accresce l’efficienza a livello strategico e questo è ancora più importante in un contesto fragile nel quale gli strumenti di aiuto devono essere particolarmente flessibili. I fattori non finanziari sono elementi chiave per il successo, soprattutto per quanto riguarda il sostegno al bilancio, ed è necessario sviluppare un dialogo politico più inclusivo ed efficace. Il sostegno al bilancio rappresenta un valido strumento per migliorare la gestione finanziaria pubblica e promuovere altre riforme, ma non può “comprare” le riforme. Può certamente migliorare l’allineamento e il sostegno alle istituzioni con l’aiuto di fattori non finanziari come il dialogo politico.

L’impatto generalmente positivo dell’UE sulla riduzione della povertà può migliorare ulteriormente grazie a un più stretto coordinamento con altri donatori, un più efficace collegamento tra la programmazione regionale e quella nazionale e maggiori sinergie tra i diversi settori. I progetti e i programmi dell’UE beneficerebbero di un sistema di monitoraggio migliore e più strutturato. L’UE deve anche incoraggiare tutti i partner a migliorare i rispettivi sistemi di monitoraggio. Le delegazioni dell’UE devono sviluppare ulteriormente la propria capacità tecnica e settoriale e la propria esperienza per affinare il coordinamento e la gestione dei programmi e la capacità di prevedere le tendenze di lungo periodo.

I risultati delle valutazioni geografiche verranno inseriti nell’attuale processo di programmazione geografica che sarà portato a termine nel 2014. La Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) terranno conto dei risultati al momento di preparare i prossimi programmi per ciascun paese che dovrebbero essere disponibili l’anno prossimo.

I risultati delle valutazioni tematiche stanno producendo effetti sulle decisioni politiche. In seguito alla valutazione del sostegno erogato nel settore sanitario, un programma d’azione interno integrerà gli impegni e le politiche vigenti per migliorare l’attuazione, e il sostegno agli interventi in campo sanitario per ogni paese partner sarà più concentrato. La valutazione dei diritti umani ha portato all’approvazione del quadro strategico dell’UE in materia di diritti umani e di democrazia e di un piano d’azione correlato da parte del Consiglio europeo del giugno 2012, nonché ad elaborare un quadro strategico unificato per i diritti umani, comune per la prima volta a Commissione, Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e Stati membri, con un ampio piano d’azione per la sua attuazione.

Politica per gli affari economici e finanziari

L’assistenza macrofinanziaria fornisce sostegno, nell’ambito della bilancia dei pagamenti, a paesi terzi partner, sotto forma di sovvenzioni o prestiti di medio e lungo periodo, e integra i finanziamenti forniti nel contesto dei programmi di riforma del Fondo monetario internazionale. Le valutazioni delle operazioni in Georgia (46 milioni di EUR di sovvenzioni), Libano (15 milioni di EUR di sovvenzioni e 25 milioni di EUR di prestiti) e Kosovo (30 milioni di EUR di sovvenzioni) hanno confermato che questo tipo di strumento di crisi contribuisce, insieme ai programmi del FMI, alla stabilizzazione macroeconomica e alla sostenibilità esterna dei paesi beneficiari. L’impatto di questi strumenti viene rafforzato condizionando l’assistenza alle riforme strutturali della governance nei paesi beneficiari. Le valutazioni dell’assistenza macrofinanziaria alla Georgia e al Kosovo tuttavia inducono a pensare che la Commissione dovrebbe essere più specifica nel formulare la condizionalità, soprattutto nel caso di azioni più morbide come lo sviluppo di piani di azione. È altresì necessario aumentare la visibilità dell’assistenza macrofinanziaria; questo strumento ha creato valore aggiunto stimolando la fiducia e rafforzando la credibilità del paese agli occhi della comunità internazionale e dei potenziali investitori. La Commissione continua a tener conto delle raccomandazioni avanzate nelle valutazioni in relazione alla struttura e all’attuazione delle operazioni in corso e di quelle future.

Aiuti umanitari e protezione civile

I due principali strumenti di cui dispone l’Unione europea, indispensabili per garantire interventi di soccorso tempestivi ed efficaci, sono l’assistenza umanitaria e la protezione civile.

L’UE interviene quando e dove sopraggiungono crisi o catastrofi naturali, aiutando le persone colpite sia nei paesi terzi che all’interno dell’Unione europea. Nel 2012 la Commissione ha impegnato 1 252 milioni di EUR in risposta a crisi nuove o in corso. Lo stanziamento iniziale di 874 milioni di EUR quindi è stato aumentato a più riprese per far fronte a nuove crisi e a catastrofi naturali sopraggiunte nel corso dell’anno.

Il meccanismo di protezione civile è stato attivato 38 volte nel corso dell’anno. Di questi interventi, 31 riguardano catastrofi naturali (tempeste di neve, condizioni atmosferiche particolarmente rigide, inondazioni, terremoti, tsunami, valanghe, tempeste e incendi forestali) e sette catastrofi provocate dall’uomo (esplosioni, insediamenti di campi profughi, inquinamento del mare). 16 interventi in totale hanno interessato paesi compresi nel meccanismo di protezione civile dell’UE mentre 22 hanno riguardato altri paesi.

Gli Stati membri e la Commissione europea, agendo collettivamente per conto dell’intera Unione europea, continuano a essere il maggior singolo donatore di assistenza umanitaria al mondo. L’UE eroga circa il 47% degli aiuti umanitari globali. Nel 2012 la stragrande maggioranza dei finanziamenti è andata all’Africa (51%). Aiuti cospicui sono stati forniti anche in Medio Oriente (Siria e paesi limitrofi), nonché in Myanmar/Birmania e per far fronte alle catastrofi naturali nel Sud-est asiatico e nei Caraibi. La Commissione ha finanziato aiuti umanitari di cui hanno beneficiato oltre 122 milioni di vittime.

Nel 2012 sono state portate a termine nove valutazioni, cinque delle quali relative a un singolo paese e quattro tematiche/trasversali.

Generalmente le valutazioni hanno dimostrato che l’assistenza umanitaria dell’UE viene ritenuta efficace e che l’approccio dal basso verso l’alto si è rivelato capace di rispondere rapidamente alle crisi. Le raccomandazioni di rilevanza generale tese ad accrescere l’efficacia possono essere sintetizzate come segue. Mentre gli strumenti standard tengono conto dei rischi prevalenti e offrono la base per decidere se impegnarsi o disimpegnarsi, è necessario rivolgere maggiore attenzione alla quantificazione degli effetti e dell’impatto di più lungo periodo e alla necessità di fornire una serie di indicatori adeguati per misurare tale impatto. L’UE deve continuare a porsi come elemento trainante, svolgendo funzioni di coordinamento tra i donatori. La partecipazione comunitaria e il coordinamento con la società civile a livello locale devono diventare la regola, e non rimanere un’eccezione. La spinta all’innovazione deve continuare, senza seguire tendenze che generino risposte standardizzate e predefinite. È necessario assicurare adeguate strategie d’uscita, soprattutto negli ambienti urbani in cui le conseguenze delle catastrofi sono solitamente più complesse. Per alcuni progetti si deve considerare l’opportunità di prolungare le scadenze temporali (per esempio oltre 12 mesi) per garantire l’efficacia del progetto.

Per quanto riguarda l’efficienza, il costo medio dell’assistenza umanitaria dell’UE è pari all’incirca a 10 EUR per ogni beneficiario. Quanto al quadro di attuazione, la valutazione della convenzione quadro di partenariato (CQP) dimostra che la convenzione consente una maggiore flessibilità di finanziamento e tempi di risposta più brevi per un piccolo gruppo di “partner di qualità”.

Sulla base delle buone prassi, delle esperienze acquisite e del coordinamento rafforzato, si considerano costantemente le possibilità di accrescere l’efficienza degli interventi. Le valutazioni del 2012 forniscono varie informazioni sul modo migliore per colmare le lacune di efficienza. Poiché le risorse sono spesso e inevitabilmente frammentate su un gran numero di progetti, si dovrebbe cercare di adottare un approccio multisettoriale più integrato. La DG ECHO deve rivedere le procedure di raccolta dei dati per migliorare il monitoraggio dell’efficienza della stessa DG ECHO. I meccanismi per l’apprendimento e lo scambio di conoscenze devono essere rafforzati, per assicurare una capacità tecnica d’alto livello in questo settore.

Politica dell’allargamento

L’attuazione della politica dell’allargamento è sostenuta dallo strumento finanziario di assistenza preadesione (IPA) 2007-2013. L’auspicato valore aggiunto del programma IPA sta nella sua capacità di stimolare la preparazione dei paesi candidati e potenziali candidati alla futura adesione all’UE. L’IPA si propone di far conoscere ai candidati gli obblighi dell’adesione prima di entrare a far parte dell’Unione europea, per esempio realizzando le istituzioni che dovranno gestire i fondi di post-adesione dell’UE e/o adottando l’acquis e le norme dell’UE. L’IPA attualmente è articolato in cinque componenti.

La gestione dell’assistenza finanziaria ai paesi candidati e potenziali candidati è progredita in larga misura secondo i piani. Nel 2012 sono stati impegnati fondi per un totale pari a circa 1 016,5 milioni di EUR. I risultati nel settore cominciano a concretizzarsi, com’è evidente dai progressi realizzati nel campo dello Stato di diritto, dal costante processo di convergenza verso le norme e i valori europei, dalla conclusione dei negoziati con la Croazia, che diverrà il ventottesimo Stato membro dell’UE nel 2013. L’impatto dell’assistenza tuttavia può ancora essere migliorato perseverando negli sforzi tesi a sviluppare le capacità delle istituzioni nazionali e mediante un’attribuzione più mirata e strategica delle risorse.

Nel 2012 è stata svolta una valutazione tematica sul sostegno dell’UE al consolidamento della governance, allo Stato di diritto, alla riforma giudiziaria e alla lotta alla corruzione e alla criminalità organizzata nei Balcani occidentali. Dalla valutazione emerge che in tutti e sette i paesi dei Balcani occidentali le azioni recano un chiaro valore aggiunto alle autorità nazionali. Ci sono stati infatti sensibili miglioramenti negli ambiti istituzionali e organizzativi più importanti per quanto riguarda lo Stato di diritto. Si richiede comunque un più forte impegno politico.

Quanto all’efficienza e all’efficacia, la valutazione è favorevole alla semplificazione della programmazione IPA II, condensandola in un minor numero di strumenti e aumentando la programmazione settoriale con orizzonti temporali più estesi. Dal punto di vista dei beneficiari, la valutazione indica che i programmi della riforma giudiziaria dovrebbero riflettere priorità chiare e precise nella politica nazionale e nelle proposte di bilancio, garantendo parametri di pianificazione e finanziamenti stabili.

Dal punto di vista dell’Unione europea, è stato osservato che l’UE deve elaborare obiettivi generali e programmatici per la governance e lo Stato di diritto, e rivalutare/aumentare il finanziamento IPA secondo una programmazione basata su elementi concreti. I programmi prioritari potrebbero avere un orizzonte da quattro a sette anni con precisi “punti di arresto” per revisioni e aggiustamenti. Considerando i risultati dell’attuale valutazione, si è proposto di introdurre una programmazione pluriennale nell’assistenza IPA II per coprire la durata del prossimo quadro finanziario pluriennale, con una revisione intermedia. La valutazione ha sottolineato inoltre l’importanza degli obiettivi SMART e degli indicatori di misurazione per sostenere la programmazione e il monitoraggio dei risultati. Alcuni degli indicatori proposti vengono utilizzati attualmente allo scopo di sviluppare un quadro di indicatori per l’esercizio di programmazione dell’assistenza IPA II.

Una valutazione tematica sui diritti giudiziari e fondamentali in Turchia ha proposto di usare un approccio settoriale alla programmazione nell’ambito di IPA II. Sulla base della valutazione, l’assistenza dell’UE ai diritti giudiziari e fondamentali in Turchia viene considerata un valore aggiunto e un elemento di sostegno per la promozione delle riforme nel settore dei diritti umani, rafforzando l’efficacia del sistema giudiziario e dimostrando il conseguimento di risultati adeguati rispetto alle risorse disponibili. La valutazione tuttavia ha messo in luce le carenze della programmazione e dell’attuazione dell’assistenza (per esempio la titolarità delle istituzioni competenti e la trasparenza nei confronti dei beneficiari). Per la nuova programmazione IPA II sono previsti elementi di flessibilità, migliore governance e titolarità.

La valutazione tematica del sostegno dell’UE alla società civile nei Balcani occidentali e in Turchia suggerisce una maggiore partecipazione della società civile e delle parti interessate alla programmazione e ai meccanismi di selezione dei progetti. La valutazione inoltre propone una migliore sinergia tra gli interventi UE e non UE nella programmazione e nell’attuazione dell’assistenza IPA. La valutazione caldeggia alcune modifiche nella gestione del nuovo programma IPA, aumentando per esempio la cooperazione con gli altri donatori e le istituzioni finanziarie internazionali a livello strategico. Inoltre sostiene l’aumento della partecipazione delle parti interessate alla programmazione.

Secondo la valutazione di SIGMA (Sostegno per il miglioramento della governance e della gestione) il sostegno è considerato efficace, ma attualmente manca una gerarchia strutturata e rintracciabile di obiettivi di carattere generale e specifico e di rischi integrati. A partire dal 2013 in tre paesi le valutazioni di SIGMA diverranno la base di un dialogo politico più efficace, uno strumento di informazione per i finanziamenti IPA a livello nazionale e regionale e uno strumento per sviluppare piani di riforma per ciascun paese.

Attingendo alle valutazioni, la proposta della Commissione per il nuovo programma IPA II cerca di realizzare i necessari adattamenti in modo da garantire la continuità e la transizione dall’attuale IPA, per applicare norme semplificate e armonizzate in tutti i servizi della Commissione e favorire l’accesso dei beneficiari ai finanziamenti. Per una maggiore efficacia ed efficienza, l’assistenza sarà più orientata ai risultati, più flessibile e adeguata alle specifiche esigenze.

Attualmente ci si propone di migliorare i collegamenti tra l’attuazione della cooperazione finanziaria e la realizzazione degli obiettivi politici prefissati. Si propongono indicatori di prestazione più pertinenti per l’esercizio di programmazione 2014-2020.

4. CONCLUSIONI

I risultati della valutazione indicano la necessità di una semplificazione, di obiettivi più mirati, di indicatori comuni e di un quadro di riferimento dei risultati con tappe fondamentali e obiettivi chiaramente definiti per il prossimo quadro finanziario pluriennale (QFP).

Al momento di avanzare proposte per la nuova generazione di programmi nell’ambito del prossimo QFP, la Commissione tiene conto di tutto questo e invita il Parlamento europeo e il Consiglio a mantenere viva l’attenzione sulla questione nelle proposte legislative del prossimo QFP, allo scopo di garantire un processo più gestibile, mirato e misurabile per il prossimo periodo finanziario.

La Commissione sta elaborando un sistema di comunicazione sulle prestazioni e i risultati più accurato, sistematico e mirato che si baserà sul quadro di monitoraggio, valutazione e comunicazione istituito dal Parlamento e dal Consiglio per il prossimo QFP. Nel 2014 la Commissione presenterà il nuovo quadro per la presente relazione. Nel frattempo, ha dato istruzioni ai propri servizi affinché rafforzino e rendano più flessibili i sistemi di misurazione e comunicazione delle prestazioni e dei risultati che dovranno essere alla base di tutte le future relazioni annuali di attività e delle future versioni della presente relazione.

La relazione di quest’anno offre un quadro dei progressi generali compiuti nel portare avanti le finalità programmatiche dell’Unione europea che contribuiscono agli obiettivi della strategia UE 2020, benché sui risultati talvolta abbia pesato la recessione economica. I finanziamenti hanno prodotto un importante effetto leva, con buoni risultati soprattutto in termini di innovazione, e si sono registrati sensibili progressi anche nella realizzazione di un efficiente mercato interno dei trasporti e nell’integrazione dei mercati dell’energia. Le valutazioni hanno confermato questi progressi, benché molto rimanga ancora da fare. Il FSE, il FESR e il Fondo di coesione hanno dimostrato di possedere la flessibilità necessaria per rispondere alla recessione. È confermato il contributo del FSE all’accesso all’occupazione, benché rimanga qualche incertezza sulla sostenibilità di risultati. Si conferma inoltre il ruolo del finanziamento dell’UE nel mantenere gli investimenti pubblici in numerosi Stati membri, salvaguardare posti di lavoro, crescita e strategie di investimenti e ridurre la pressione sui bilanci nazionali, anche con un aumento considerevole dei tassi di cofinanziamento per nove Stati membri.

[1] Altre valutazioni trattate nell’allegato riguardano essenzialmente le attività normative e di comunicazione, informative e di coordinamento nonché i processi interni e amministrativi delle istituzioni dell’UE.

[2] Decisione del Parlamento europeo sul discarico per l’esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2011- P7 TA-PROV(2013)0122.

[3] COM(2013)334 final.

[4] Tutte le cifre relative alle spese dei programmi indicate nella relazione si riferiscono al 2012.

[5] Valutazione delle politiche di agevolazione dell’accesso delle PMI ai finanziamenti adottate dagli Stati membri e valutazione dei mercati e delle politiche dei business angels nell’UE.

[6] Proposta di regolamento COM(2011)834.

[7] Cfr. la relazione di attività annuale della DG MOVE all’indirizzo http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/.

[8] https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard.

[9] Studio sull’impatto futuro delle iniziative tecnologiche congiunte ARTEMIS ed ENIAC (l’associazione industriale ARTEMIS è l’associazione per gli attori dei sistemi incorporati in Europa. Rappresenta la comunità di ricerca, tra cui l’industria, le università e gli istituti di ricerca nell’Impresa comune ARTEMIS) ed ENIAC (l’impresa comune ENIAC è un partenariato pubblico-privato che opera nel settore della nanoelettronica e riunisce gli Stati membri/associati dell’ENIAC, la Commissione europea e l’AENEAS (un’associazione che rappresenta gli attori europei della R&S in questo settore).

[10] (COM (2011)783).

[11] Per i progetti gestiti dalla direzione generale Ricerca e innovazione (DG RTD) e l’Agenzia esecutiva per la ricerca (REA).

[12] Cfr. la relazione annuale di attività per la DG Istruzione e cultura all’indirizzo http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/.

[13] Moduli di valutazione compilati dai partecipanti alle attività del programma.

[14] Fonte: Misurazione dei risultati – relazione ann