Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso disaggregato alla rete locale"



Gazzetta ufficiale n. C 014 del 16/01/2001 pag. 0099 - 0103



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'accesso disaggregato alla rete locale" (2001/C 14/20) Il Consiglio, in data 20 settembre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. L'11 luglio 2000 l'Ufficio di presidenza del Comitato ha incaricato la Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture e società dell'informazione", di preparare i lavori in materia. Il Comitato economico e sociale, nel corso della 376a sessione plenaria del 19 ottobre 2000, tenuto conto dell'urgenza dei lavori ha nominato Cambus Relatore generale ed ha adottato con 77 voti favorevoli ed 1 voto contrario, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Il settore delle telecomunicazioni è in evoluzione tecnologica permanente e tanto più rapida in quanto la gestione delle reti materiali o immateriali e dei servizi che lo costituiscono si basa sostanzialmente sulle tecnologie informatiche più moderne. Questo settore contribuisce in maniera decisiva alla diffusione delle nuove tecnologie dell'informazione e, di conseguenza, alla realizzazione degli obiettivi dell'Unione per quanto riguarda la società della conoscenza e dell'innovazione. 1.2. Si è pertanto richiesto espressamente agli operatori delle telecomunicazioni di offrire entro il 2000, ad imprese e privati, accessi rapidi, facili e a buon mercato a Internet. In quest'ottica le conclusioni dei Consigli di Lisbona e di Feira prevedono l'obbligo per gli Stati membri di attuare l'apertura della concorrenza sulle reti locali entro il 1o gennaio 2001. 1.3. Il settore delle telecomunicazioni è di diritto totalmente aperto alla concorrenza fin dalla Direttiva del 1996, la cui applicazione non poteva essere estesa oltre il 1o gennaio 1998. Ogni nuovo operatore può quindi oggi entrare in questo settore di attività e fare concorrenza agli operatori storici delle telecomunicazioni. Le nuove tecnologie sono state peraltro una ragione e un mezzo di sviluppo della concorrenza con l'esempio del GSM che ha offerto a nuovi operatori l'opportunità di sviluppare una clientela a prezzo di investimenti ragionevoli. D'altro canto, l'obiettivo di aprire alla concorrenza il servizio per tutti gli abbonati al telefono senza eccezione non potrà essere raggiunto a breve se non si imporrà agli operatori storici di consentire ai concorrenti l'accesso all'ultimo "anello" della rete telefonica: la rete locale. 1.4. Il termine rete locale designa il circuito materiale che collega i locali dell'abbonato al ripartitore locale o ad ogni altro dispositivo equivalente dell'operatore delle telecomunicazioni. È un "doppino" nel quale finora non si potevano far passare contemporaneamente telefonia locale e informazione digitale. Per fornire i servizi di trasmissione di dati digitali agli abbonati, era necessario un paio di fili supplementari specializzati di tipo ISDN (Integrated Service Data Network). I progressi tecnologici compiuti consentono da circa un anno di far passare sullo stesso doppino e simultaneamente, da una parte, la telefonia locale e, dall'altra, dei servizi di trasmissione di dati digitali ad alta velocità chiamati XDSL (50-100 volte più rapidi dei servizi esistenti). 1.5. Le reti locali sono state costruite parallelamente allo sviluppo delle reti degli abbonati al telefono vocale in un contesto regolamentare di diritti esclusivi richiesto dal peso degli investimenti, un tempo di "rientro" lungo, e la volontà politica locale di un servizio universale. Esse sono diventate una sfida fra gli operatori storici e quelli nuovi che desiderano avere accesso a quest'ultimo elemento della rete per fare giungere all'abbonato i nuovi servizi che essi propongono. 1.6. In teoria ciò è già possibile ma a condizione di costruire gli impianti materiali o immateriali (ad esempio reti locali radio) concorrenti. Poiché non è possibile aspettare lo sviluppo forzatamente lungo reti concorrenti e/o in tecnologie differenti, se non aggravando il ritardo dell'Unione nel campo delle tecnologie dell'informazione, l'opzione di liberare l'accesso alla rete locale è sembrata l'unica scelta possibile ed è stata decisa nel corso dei Consigli di Lisbona e Feira. 1.7. Da un punto di vista tecnico, il regolamento contiene tre nozioni: la disaggregazione totale, l'accesso condiviso e, per realizzare l'una o l'altro, la coubicazione delle attrezzature di un nuovo operatore entrante. Le due opzioni tecniche, disaggregazione totale e accesso condiviso hanno conseguenze economiche. 2. Sintesi della proposta della Commissione 2.1. La proposta della Commissione fa parte di un nuovo quadro giuridico per tutte le reti e servizi di trasmissione che mira a garantire la competitività del mercato della comunicazione elettronica(1). La proposta di regolamento risponde al duplice obiettivo: - fornire una base giuridica alle autorità regolamentari degli Stati membri che potrebbero avere delle difficoltà per rendere obbligatoria la disaggregazione della rete locale e quindi non essere in grado di raggiungere l'obiettivo fissato dal Consiglio europeo di Lisbona e di Feira, e - consentire un'attuazione della disaggregazione della rete locale armonizzata sul piano europeo allo scopo di evitare distorsioni della concorrenza. 2.2. La motivazione del regolamento è sviluppata nei considerando: 2.2.1. la rete di accesso locale resta uno dei segmenti meno concorrenziali del mercato delle telecomunicazioni liberalizzato. I nuovi operatori che entrano sul mercato non dispongono di estese infrastrutture di rete alternative e, con le tecnologie di tipo tradizionale, non sono in grado di emulare le economie di scala degli operatori designati come aventi notevole potere di mercato nella rete di telefonia pubblica fissa; 2.2.2. la disaggregazione dell'accesso locale interessa oggi prevalentemente le infrastrutture in rame di organismi in posizione dominante e gli investimenti in infrastrutture alternative dovranno essere tali da garantire una redditività ragionevole, così da agevolare la penetrazione di tali infrastrutture in zone dove la loro presenza è ancora scarsa; 2.2.3. è opportuno che l'obbligo di fornire un accesso disaggregato alle reti locali sia imposto unicamente ad operatori di rete designati dalle autorità nazionali di regolamentazione come aventi rilevante potere di mercato, in base alle disposizioni comunitarie specifiche; 2.2.4. per l'accesso alla rete locale e alle risorse collegate (quali la coubicazione e la capacità di trasmissione affittata), le regole per il calcolo dei costi e la fissazione dei prezzi di accesso devono essere trasparenti, non discriminatorie e obiettive in modo da garantire una certa equità, pur permettendo al fornitore di recuperare la spesa sostenuta e di ottenere una remunerazione ragionevole; 2.2.5. la pubblicazione in tempi brevi, da parte dell'operatore notificato, di un'appropriata offerta di riferimento relativa all'accesso disaggregato al circuito locale, di preferenza su Internet e sotto la vigilanza dell'autorità nazionale di regolamentazione, contribuirebbe a creare condizioni di mercato trasparenti e non discriminatorie; 2.2.6. l'obiettivo di realizzare un quadro armonizzato per l'accesso disaggregato alla rete locale onde consentire la fornitura concorrenziale di un'infrastruttura di comunicazioni di livello mondiale e a basso costo, come pure di un'ampia gamma di servizi per tutte le imprese e tutti i cittadini della Comunità non può essere conseguito dagli Stati membri in modo sicuro, armonizzato e tempestivo. Esso pertanto può essere meglio conseguito dalla Comunità. Il regolamento si limita al minimo necessario al fine di conseguire i predetti obiettivi e non va oltre quanto necessario a tale scopo. 2.3. Il contenuto del progetto si limita a cinque articoli 2.3.1. L'articolo 1 "ambito di applicazione" stabilisce che gli organismi che hanno rilevante potere di mercato sono individuati dalle autorità nazionali di regolamentazione che li notificano. 2.3.2. L'articolo 2 "definizioni" presenta: - l'accesso disaggregato come un accesso totale o condiviso offerto al nuovo operatore entrante; - l'accesso condiviso come la possibilità di dare l'uso delle gamme di frequenze non vocali al nuovo operatore e di mantenere le gamme di frequenze vocali per l'operatore esistente; - la coubicazione come la fornitura di uno spazio necessario per le apparecchiature tecniche del nuovo operatore all'interno dell'impianto esistente dell'operatore storico. 2.3.3. L'articolo 3 "fornitura dell'accesso disaggregato" fissa al 31 dicembre 2000 il limite per gli operatori notificati per rendere effettiva la possibilità di accesso disaggregato alla rete locale in condizioni trasparenti e non discriminatorie; prevede l'obbligo di fornire l'accesso a tutti i terminali della rete o sottorete locale di doppino al nuovo operatore; a tale stessa data gli operatori notificati dovranno rendere pubblica un'offerta tariffaria (modalità, condizioni e prezzi di riferimento per l'accesso disaggregato alla rete locale e alle risorse associate compresa la coubicazione). 2.3.4. L'articolo 4 "vigilanza da parte delle autorità di regolamentazione" definisce la competenza delle autorità nazionali di regolamentazione per intervenire sulle condizioni di tali offerte nei casi giustificati fin quando il livello di concorrenza non sarà sufficiente, come pure per la risoluzione delle dispute fra operatori nell'applicazione del regolamento. 2.3.5. L'articolo 5 fissa l'entrata in vigore del regolamento tre giorni dopo la sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. 3. Osservazioni generali 3.1. Opportunità del progetto di regolamento 3.1.1. Poiché non è ancora mai stato adottato un regolamento nel settore delle telecomunicazioni, questo testo costituisce una novità. La questione della disaggregazione dell'accesso alla rete locale sarà quindi separata dagli altri testi che compongono il riesame del quadro regolamentare delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica. Ma soprattutto, un regolamento, in quanto non necessita alcuna trasposizione da parte degli Stati membri, è il miglior mezzo per garantire un'applicazione più rapida delle disposizioni previste. 3.1.2. Il Comitato concorda sull'urgenza della diffusione più ampia possibile delle tecnologie e dei servizi della società dell'informazione sia a livello di imprese che di privati. La liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, giuridicamente avviata nel 1996, si è realizzata innanzitutto nelle attività di più ampia portata come la telefonia a lunga distanza dove i concorrenti hanno impiegato un anno per posizionarsi. Il ritardo nell'apertura della concorrenza sulla rete locale non è dovuto solo all'insufficienza di strumenti regolamentari ma forse soprattutto al fatto che i processi tecnologici (xDSL) sono stati introdotti da pochissimo tempo e che gli operatori alternativi hanno concentrato inizialmente l'interesse sulle zone più redditizie. 3.1.3. Di conseguenza il Comitato giudica indispensabile fornirsi dei mezzi per accelerare l'accesso del pubblico in generale alle nuove possibilità di intervento e di servizi di trasmissione di dati offerte dall'applicazione xDSL. L'obiettivo di porre l'Unione al vertice della competizione mondiale per le applicazioni della società della conoscenza e dell'innovazione affermato dai Consigli di Lisbona e Feira comporta la diffusione più ampia di tali applicazioni in tutti gli ambienti e la capacità di rispondere immediatamente alle richieste degli abbonati che utilizzano già le possibilità di Internet di disporre infine di accessi privati ad alta velocità utilizzando la linea telefonica esistente. 3.2. Contenuto del progetto 3.2.1. Sotto il profilo economico il progetto contiene la nozione di messa a disposizione della rete locale a condizioni che consentano di coprire i costi e di garantire una remunerazione ragionevole all'operatore che la fornisce, fatto che secondo il Comitato costituisce una garanzia rispetto al "rientro" sugli investimenti che ogni operatore ha il diritto di aspettarsi dagli impianti che installa. 3.2.1.1. Il Comitato precisa inoltre che tale tariffazione di messa a disposizione dev'essere neutra rispetto alle scelte tecnologiche. Infatti un livello di prezzi troppo elevato incoraggerebbe i nuovi operatori a investire in attrezzature concorrenti non necessariamente giustificate, mentre un prezzo troppo basso li indurrebbe a preferire la disaggregazione del doppino senza effettuare ricerche serie su delle tecnologie più economiche. È quindi essenziale insistere sulla necessità di fissare dei prezzi conformi alla realtà economica. 3.2.2. Da un punto di vista tecnico il regolamento presenta tre concetti: la disaggregazione totale, l'accesso condiviso e, per realizzare l'una o l'altro, la coubicazione delle attrezzature di un nuovo operatore entrante. Fa anche riferimento alla possibilità di disaggregazione di una parte sola della rete locale: la sottorete locale. 3.2.3. Questa proposta della Commissione è fondata sulle possibilità della tecnologia e della tecnica di differenziare il servizio tradizionale di telefonia vocale dai nuovi servizi xDSL. A tale proposito, il Comitato sottolinea che sarà opportuno fare in modo, a livello delle ARN, di evitare che l'accesso condiviso non sia progressivamente distolto commercialmente dal suo obiettivo dagli operatori entranti assicurando la telefonia vocale su xDSL. 4. Osservazioni particolari 4.1. Campo di applicazione 4.1.1. Il Comitato condivide la definizione data dalla Commissione nel testo che contempla gli operatori notificati del telefono pubblico fisso. Troverebbe tuttavia opportuno aggiungere che le ARN hanno ogni margine per trattare alla stessa stregua gli abusi di posizione dominante riscontrabili in situazioni localizzate, diverse dalla telefonia pubblica fissa, come ad esempio le reti più recenti in zone di impianti audiovisivi via cavo. 4.2. Modalità di disaggregazione 4.2.1. Il Comitato approva completamente l'obbligo degli operatori notificati di rispondere alle richieste di disaggregazione totale che consiste nell'affittare la totalità della rete locale ad un nuovo operatore entrante, senza modificarne la proprietà. Tale soluzione ha il merito della semplicità. Essa presuppone che il nuovo operatore possa garantire i servizi di telefonia vocale e i nuovi servizi di trasmissione di dati digitali ad alta velocità. Ma essa consente anche all'operatore entrante di subappaltare il servizio di telefonia vocale a ogni operatore di sua scelta o addirittura all'operatore storico notificato quando l'abbonato per ragioni di "attaccamento alla marca" lo desideri. 4.2.2. Il Comitato approva anche l'obbligo previsto dal regolamento di imporre la disaggregazione parziale chiamata "accesso condiviso alla rete locale" che presuppone il mantenimento dell'utilizzazione della gamma delle frequenze della telefonia vocale all'operatore esistente e la messa a disposizione esclusiva delle frequenze non vocali all'operatore entrante. 4.2.3. Il Comitato ritiene, tuttavia, che questa modalità tecnica debba essere accompagnata nella pratica da una clausola commerciale cautelativa simile a quella già adottata da alcuni Stati membri e che comporta automaticamente il passaggio all'opzione della disaggregazione totale per il nuovo operatore quando l'abbonato disdica l'abbonamento di telefonia vocale presso l'operatore storico. 4.3. Modalità commerciali 4.3.1. Il Comitato condivide l'obiettivo di obbligare gli operatori notificati a pubblicare le offerte di riferimento per l'accesso alla rete locale. Considera che tale obbligo generale di fornire indicazioni di prezzo accessibili dai grandi media come Internet può riguardare ragionevolmente solo un servizio anch'esso sufficientemente generale perché il suo costo possa essere fissato in maniera forfettaria indipendentemente dai contesti locali. Il Comitato ritiene che ciò debba applicarsi alla disaggregazione totale della rete locale. Per le altre prestazioni (in particolare la coubicazione) l'offerta di riferimento deve far conoscere i dettagli delle modalità tecniche e rinviare per l'offerta di prezzo allo studio delle richieste caso per caso, in funzione delle condizioni locali, nel rispetto del principio secondo cui ogni offerta dev'essere basata sui costi o deve far riferimento al prezzo di mercato. 4.3.2. Quanto ai prezzi praticati per l'accesso alla rete locale, l'articolo 4 del progetto stabilisce che devono essere fissati seguendo il principio dell'orientamento in funzione dei costi. Sarebbe necessario precisare a questo punto la natura dei costi utilizzati, cioè i costi medi incrementali di lungo termine, (CMILT) che sono gli unici a garantire una concorrenza leale e durevole conforme allo spirito del progetto di regolamento, come pure una neutralità tecnologica. 4.3.2.1. Il Comitato ritiene, nello stesso ordine di idee, che il prezzo dell'accesso condiviso dovrebbe essere valutato su una base almeno uguale al prezzo della disaggregazione totale meno l'abbonamento fisso al servizio di telefonia vocale. 4.4. È necessario inserire nel regolamento il principio dell'abbandono di ogni regolamentazione ex ante non appena il mercato degli accessi ad alta velocità sarà diventato concorrenziale. La Commissione dovrebbe a tal fine presentare ogni due anni una relazione al Consiglio, al Parlamento e al Comitato sullo stato della concorrenza sul mercato degli accessi ad alta velocità e proporre, al momento opportuno, il ritiro del regolamento. 5. Conclusioni 5.1. Il Comitato appoggia pienamente il progetto di regolamento del Parlamento e del Consiglio volto a dare un riferimento giuridico solido agli Stati membri e alle ARN per giungere alla disaggregazione delle reti locali di telecomunicazioni entro, al più tardi, il 31 dicembre 2000 in condizioni armonizzate a livello europeo. 5.2. Nella definizione dei prezzi orientati verso i costi, è indispensabile precisare che si tratta dei costi medi incrementali di lungo termine, per evitare che si creino distorsioni economiche che favoriscano scelte sbagliate o frenino uno sviluppo di processi più economici. 5.3. Il Comitato ritiene che nel regolamento debbano figurare le modalità di revisione dello stesso, nel quadro normativo comune, quando il livello di concorrenza nei servizi interessati sia giudicato adeguato. Bruxelles, 19 ottobre 2000. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) Cfr. in particolare la Proposta di direttiva relativa ad un quadro comune per le reti e i servizi di comunicazioni elettroniche - COM(2000) 393 def.; TEN/057.