PARERE DEL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE in merito alle relazioni tra l' Unione europea ed il Sudafrica



Gazzetta ufficiale n. C 082 del 19/03/1996 pag. 0040



Parere in merito alle relazioni tra l'Unione europea ed il Sudafrica (96/C 82/10) Il Comitato economico e sociale, in data 30 marzo 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, 3° comma del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito alle relazioni tra l'Unione europea ed il Sudafrica. La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Schunk, in data 10 novembre 1995. Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 20 dicembre 1995, nel corso della 331a sessione plenaria del 20 e 21 dicembre 1995, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. La collaborazione tra l'Unione europea e la Repubblica Sudafricana si fonda attualmente su un accordo interinale stipulato nell'ottobre 1994. Allo stesso periodo risale l'ingresso del Sudafrica nel nuovo sistema di preferenze generalizzate (SPG). In seguito alla caduta ufficiale dell'apartheid in Sudafrica ed all'abrogazione di tutte le sanzioni, l'Unione europea ha deciso di promuovere ulteriormente le relazioni future con il Sudafrica tramite una struttura contrattuale orientativa. Un tale accordo dovrebbe contribuire all'integrazione regionale del Sudafrica, nonché alla tutela della pace e al rafforzamento della fiducia nell'Africa australe. Si constata parimenti un maggiore impegno nella cooperazione allo sviluppo da parte dei singoli Stati membri da quando nell'aprile 1994 sono state indette in Sudafrica le prime elezioni libere a suffragio universale. Tali contributi risultano indispensabili, visti gli ardui compiti del nuovo governo sudafricano. 1.2. Il parere del Comitato economico e sociale si prefigge di sostenere uno svolgimento quanto più rapido possibile dei negoziati che mirano all'approvazione di un protocollo della Convenzione di Lomé e di un accordo bilaterale per il commercio e la cooperazione. È necessario che l'Unione europea appoggi il Sudafrica allo scopo di rimuovere le conseguenze di una discriminazione decennale. Il Comitato raccomanda di inserire, nel futuro accordo, la consueta clausola relativa alla democrazia e ai diritti umani. Ritiene importante che tale clausola sia completata con l'aggiunta del concetto di «buona pratica di governo» (good governance), analogamente alla nuova versione dell'articolo 5 della Convenzione di Lomé. Un Sudafrica democratico dovrebbe, sin dall'inizio, accertarsi che vengano garantite le premesse istituzionali e legislative per un'amministrazione finanziaria trasparente e controllata. A tal fine l'Unione europea potrebbe fornire il proprio sostegno. La sua credibilità sarebbe notevolmente rafforzata se si impegnasse a favore dell'abolizione di regolamenti e pratiche che tollerano e favoriscono la corruzione negli Stati membri. Fra i compiti più urgenti che il governo sudafricano si trova ad affrontare vi sono quello di ristabilire completamente la competitività economica e, in pari tempo, quello di creare una capacità di consenso in una società profondamente divisa in «primo» e «terzo» mondo. Ciò deve tener conto di tutte le difficoltà maggiori della convivenza e dei punti cruciali della futura politica del «nuovo Sudafrica». 1.3. Il Comitato persegue un dialogo politico intenso ed esauriente con la rispettiva controparte, ovvero il NEDLAC (Consiglio nazionale per lo sviluppo e l'economia), al fine di sostenere gli sforzi che il governo sudafricano compie nel campo dello sviluppo, della sicurezza e della pace, nel proprio paese e nell'intera Africa australe. Molteplici elementi culturali e storici legano l'Europa ed il Sudafrica. La lotta contro il razzismo e la discriminazione della donna e delle minoranze costituisce una preoccupazione comune. L'Europa, con il proprio modello di sviluppo sociale ed ecologico, può contribuire a realizzare in Sudafrica un'intesa tra le diverse culture, guidata da una nuova identità, nel quadro della democrazia e della tolleranza. Un impegno comune a favore di clausole ecologiche e sociali costituirebbe un coraggioso segno di fiducia comune nel futuro del Sudafrica e dell'Africa australe, che andrebbe a smentire la tesi agghiacciante del «continente perduto». 2. Relazioni intrattenute finora tra l'UE ed il Sudafrica (oltre alle relazioni bilaterali con singoli Stati membri dell'UE) 2.1. Fino all'aprile 1994 In considerazione del regime dell'apartheid, la politica della CE nei confronti del Sudafrica è stata contraddistinta per decenni da severe sanzioni. Quale misura contro la discriminazione razziale la Comunità introdusse nel 1977 un codice di comportamento per le imprese comunitarie in Sudafrica. La CE fornì inoltre il proprio appoggio agli Stati confinanti dell'Africa australe, nel tentativo di ridurre la loro dipendenza economica dal Sudafrica. Di conseguenza, nel 1980 fu fondata la Southern African Development Community (SADC-Comunità per lo sviluppo dell'Africa australe). Quando nel 1985 fu proclamato lo stato d'emergenza in Sudafrica, i Ministri degli esteri della CE risposero con una politica a doppio binario di misure restrittive e positive. 2.1.1. Il governo sudafricano fu sottoposto a pressioni economiche, diplomatiche e morali: fu interrotta qualsiasi cooperazione a livello militare, nonché in campo culturale, sportivo e scientifico. Nel 1986 fu decretato un divieto di effettuare investimenti e fu proibita l'importazione di prodotti di ferro e acciaio, e di monete d'oro. Tali misure furono a loro volta abolite nella primavera del 1992, in seguito alle riforme politiche. 2.1.2. Nel contempo, la Comunità concordò con i capi delle chiese sudafricane un programma speciale a favore delle vittime dell'apartheid che fornì assistenza per la ricostruzione nell'ambito dell'istruzione e della formazione, dell'aiuto umanitario e sociale e dell'assistenza giuridica. Questo programma speciale rappresentava la più importante iniziativa mai decisa dalla CE a favore dello sviluppo di un singolo paese. La sua peculiarità era dovuta in primo luogo al fatto che tutte le sovvenzioni venivano gestite da organizzazioni non governative. Tra il 1986 e l'ottobre 1991, la CE stanziò 130,7 milioni di ECU per 402 progetti. Tali fondi furono raccolti ed introdotti tramite il Kagiso Trust, le chiese ed i sindacati. Nel corso del cambiamento politico ed economico in Sudafrica, il programma fu adeguato ai nuovi sviluppi. Pertanto, nel febbraio 1991, l'Unione europea aprì un Ufficio di coordinamento a Pretoria al fine di avviare una cooperazione più efficace con i partner tradizionali ed ampliare le iniziative. 2.2. Dall'aprile 1994 In seguito alla caduta ufficiale dell'apartheid in Sudafrica furono gettate le basi per lo sviluppo di un quadro contrattuale delle relazioni future con il Sudafrica. Già durante la fase di cambiamento, compresa tra il 1990 e le elezioni del 1994, erano stati avviati colloqui di sondaggio. 2.2.1. Il 19 aprile 1994, l'Unione europea si dichiarò disposta a collaborare con la Repubblica sudafricana. In occasione della prima Conferenza comune dei Ministri degli Esteri dell'Unione europea e degli Stati dell'Africa australe, svoltasi il 6 e 7 settembre 1994, in seguito all'adesione del Sudafrica all'organizzazione regionale SADC, furono promessi impegno a favore di un dialogo globale e una cooperazione economica più intensa. Contemporaneamente fu creato un gruppo di lavoro comune. 2.2.2. Nell'ottobre 1994 entrambe le parti sottoscrissero un accordo interinale con la dichiarazione di intenti di «consolidare le loro relazioni ai fini di uno sviluppo economico e sociale armonioso, equilibrato e sostenibile». Fino all'agosto 1994, il commercio tra il Sudafrica e l'UE fu soggetto alla clausola della nazione più favorita. Solo una parte estremamente esigua delle esportazioni sudafricane ne fu influenzata positivamente. Ad alcuni settori di particolare importanza per il Sudafrica, tra cui ad esempio quello dei prodotti agricoli, furono applicati, addirittura dopo l'entrata in vigore del nuovo sistema delle preferenze generalizzate (SPG), restrizioni oppure dazi all'importazione. Il Sudafrica deplora pertanto, nel caso di importanti prodotti di esportazione, una «discriminazione» effettiva rispetto ad alcuni Stati ACP contraddistinti da un HDI (indice di sviluppo umano) più elevato. Il 5 luglio 1995 l'UE ha deciso di accordare al Sudafrica determinate preferenze nel settore agricolo, ovvero il settore più sensibile nel contesto dei futuri negoziati (SPG per il 66 % dei prodotti agricoli interessati, senza tuttavia l'esenzione da dazi doganali), includendo comunque solo il 25 % di tutti i prodotti agricoli. Il 23 ottobre 1995, il Consiglio ha deciso di alzare tale quota dal 25 % al 59 %. 2.2.3. Nell'ottobre 1994, l'Assemblea paritetica ACP-UE si è pronunciata fermamente - a livello parlamentare - a favore dell'inclusione del Sudafrica nella Convenzione di Lomé e della possibilità di un suo più agevole accesso ai mercati dell'Unione europea. 2.2.4. In futuro l'UE intende coordinare la progettazione di programmi e piani di sviluppo regionali nell'Africa australe. Sarà essenziale promuovere gli investimenti nazionali ed esteri nei settori economici produttivi di questa regione, in particolar modo in quelli della trasformazione e dei prodotti manufatti. Nel lungo periodo, si dovrà altresì perseguire una più stretta cooperazione economica, specie con le piccole e medie imprese. È necessario continuare a fornire appoggio alle organizzazioni non governative sudafricane nel quadro delle misure positive e gestirlo assieme al governo sudafricano. L'UE intende rafforzare ulteriormente la cooperazione con le organizzazioni non governative, coinvolgendole in ogni programma finanziato grazie al programma europeo di ricostruzione e sviluppo. Essa dovrebbe, in linea di principio, riservarsi di mettere a disposizione delle ONG di provata esperienza, anche direttamente, i mezzi per realizzare i progetti. La Commissione vuole fornire al Sudafrica aiuti diretti grazie al programma europeo di ricostruzione e sviluppo di recente elaborazione. Tale fondo speciale prevede uno stanziamento di 125 milioni di ECU di aiuti annuali dal 1995 al 1999. In questo contesto, l'istruzione, la formazione, la sanità ed il sostegno alle strutture democratiche costituiscono le priorità a livello locale. Per il 1995 è stata già autorizzata gran parte dei progetti incentrati su necessità fondamentali urgenti e sulla promozione del settore delle PMI. 2.2.5. Al fine di sostenere il Sudafrica finanziariamente al di là del programma europeo di ricostruzione e sviluppo, il Consiglio ha deciso, in data 1° giugno 1995, di accordare una garanzia comunitaria di 300 milioni di ECU per prestiti presso la Banca europea per gli investimenti (BEI) per un periodo di due anni. 3. Il mandato della Commissione europea Da quando Nelson Mandela è stato eletto Presidente della Repubblica Sudafricana, l'appoggio dell'UE al nuovo governo di unità nazionale (cfr. Capitolo 2) è stato piuttosto disorganico. Alla fine di marzo del 1995, la Commissione europea ha presentato agli Stati membri il progetto per un quadro contrattuale comune, al fine di conferire alla cooperazione con il Sudafrica una prospettiva ed una base a lungo termine. Il mandato del Consiglio dei ministri sotto la presidenza francese è stato accordato il 19 giugno 1995. Il 30 giugno 1995 hanno avuto inizio i negoziati ufficiali, in seguito all'approvazione da parte del Vicepresidente sudafricano Mbeki del cosiddetto «twin-trackapproach», come era stato concepito dalla Commissione europea. 3.1. Obiettivi generali L'approccio a doppio binario previsto dalla Commissione deve rispondere alla natura particolare dei recenti sviluppi in Sudafrica. Si discute da un lato di una possibile adesione condizionata alla IV Convenzione di Lomé. A tal riguardo, la Commissione sottolinea l'intento di appoggiare il Sudafrica nel corso dell'attuale processo di trasformazione, ovvero di contribuire al consolidamento economico e sociale. È necessario in primo luogo lottare contro la povertà e rafforzare il processo di democratizzazione. Di fondamentale importanza è il riconoscimento dei principi democratici, nel rispetto dei diritti dell'uomo, conformemente alla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni Unite. D'altro canto è necessario negoziare un accordo bilaterale sugli scambi e sulla cooperazione, volto a creare una zona di libero scambio grazie ad una progressiva liberalizzazione commerciale. La Commissione si oppone a scambi commerciali non reciproci con il Sudafrica (come nel caso di altri Stati africani). Inoltre, l'UE vuole anche rendere più accessibile a lungo termine il mercato sudafricano alle proprie esportazioni. Il Sudafrica rappresenta già un partner commerciale interessante per i prodotti industriali ed i beni di consumo provenienti dall'Europa (negli scambi bilaterali, il disavanzo della bilancia commerciale del Sudafrica in materia di prodotti industriali, nel 1994, ammontava a circa 3 miliardi di ECU al netto delle esportazioni d'oro del paese). Si deve potenziare contemporaneamente la cooperazione nell'ambito dell'Africa australe. Il nuovo statuto del Sudafrica dovrebbe incentivare lo sviluppo economico e sociale di questa zona di tensioni. 3.2. Durata e struttura del mandato Il «twin-track approach», ovvero l'impostazione a doppio binario, è unica nel suo genere nella storia dei partenariati tra l'UE ed i Paesi terzi. Due opzioni alternative inizialmente previste sono state respinte: la concessione reciproca della clausola della «Most favoured nation» (MFN - Nazione più favorita) non avrebbe modificato lo status quo attuale del Sudafrica. Nel caso del sistema delle preferenze generalizzate (SPG), che trova già applicazione, benché solo in parte, i risultati non sono all'altezza delle aspettative di entrambe le parti. Il protocollo («first track») diverrebbe parte integrante della IV Convenzione di Lomé e ne assumerebbe pertanto la durata di validità e le condizioni. Tale accordo d'associazione con 70 Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) ha una durata di dieci anni, a partire dal 1° marzo 1990, e scade il 29 febbraio del 2000. Assicura agli Stati coinvolti il libero accesso al mercato europeo per quanto riguarda tutti i prodotti industriali e gran parte di quelli agricoli. L'accordo bilaterale («second track») deve essere stipulato per una durata quinquennale e può essere rinegoziato ogni anno, per quanto l'UE abbia espresso l'intento di impegnarsi per 10-15 anni. Le direttive negoziali finora stabilite presentano la seguente struttura: 3.2.1. Protocollo di Lomé IV Il protocollo illustra le condizioni in base a cui il Sudafrica può essere ammesso alla IV Convenzione di Lomé. I negoziati dipendono in particolare dalle consultazioni con gli Stati ACP, ovvero dalla decisione del Consiglio dei ministri UE-ACP. L'economia sudafricana presenta notevoli particolarità, paragonabili a quelle degli Stati ACP. Tuttavia, in considerazione dell'importanza e del potenziale dell'economia sudafricana, per il secondo periodo della Convenzione di Lomé attualmente in vigore, la Commissione desidera escludere alcuni capitoli ed articoli: - capitolo sul «Regime generale degli scambi» (articoli 167-185) - capitolo sullo STABEX (articoli 186-212) - capitolo sul Sysmin (articoli 214-219) - articoli sul «Sostegno all'adeguamento strutturale» (articoli 239-250) - Protocollo n. 5 (relativo alle banane) - Protocollo n. 6 (relativo al rum) - Protocollo n. 7 (relativo alle carni bovine) - Protocollo n. 8 (relativo allo zucchero) - Protocollo n. 9 (relativo ai prodotti di competenza della Comunità europea del carbone e dell'acciaio). Ad eccezione del regime degli scambi, ciò corrisponde anche alle aspettative sudafricane. Una clausola generale garantisce inoltre che ogni aiuto finanziario provenga direttamente dal bilancio comunitario e non dal Fondo di sviluppo per gli Stati ACP. Gli aiuti destinati ai rifugiati (articoli 255-257) rappresentano l'unica eccezione. Nel proprio caso, il Sudafrica aveva escluso il ricorso alle sovvenzioni ACP, richiedendo soprattutto l'applicazione del regime degli scambi. Nel frattempo (dopo il giugno 1995) è già stato inserito nel testo un articolo specifico sull'adesione condizionata del Sudafrica alla Convenzione di Lomé. Qualora vengano discussi nuovi accordi tra l'UE e gli Stati ACP, si dovrà prendere in considerazione la nuova situazione del Sudafrica. 3.2.2. Accordo bilaterale sugli scambi e sulla cooperazione 3.2.2.1. L'accordo bilaterale disciplina le relazioni tra l'UE ed il Sudafrica non previste dal protocollo. La Commissione persegue un «accordo di libero scambio asimmetrico» reciproco: nella prima fase, Pretoria deve poter godere di un accesso più agevole ai mercati dell'UE. 3.2.2.2. È previsto un dialogo politico regolare, che dovrà avere luogo a livello ministeriale oppure ad un livello diverso e dovrà assicurare l'avvicinamento delle due parti contraenti. Al fine di garantire stabilità e pace durevoli nell'Africa australe, tale dialogo deve coinvolgere tutti gli Stati della regione della «Southern African Development Community (SADC)». Esso è inteso a: - sostenere la democrazia e lo stato di diritto; - far rispettare i diritti dell'uomo e a promuovere la giustizia sociale; - creare le condizioni necessarie ad eliminare la povertà e altre forme di discriminazione sociale, politica, religiosa e culturale. Prioritari nei colloqui sulle questioni commerciali e di cooperazione sono i seguenti punti: - il chiarimento di questioni relative alla regolamentazione della cooperazione commerciale ed economica; - la collaborazione sul piano delle attività industriali e dei servizi; - il settore degli investimenti (tutela e promozione); - la cooperazione allo sviluppo. Un comitato generale sarà preposto alla verifica dell'attuazione dell'accordo. Sono previsti interventi in ulteriori ambiti chiave, quali: - scienza e ricerca; - sviluppo delle strutture di comunicazione e di informazione, nonché di reti informatiche (società dell'informazione); - maggior impegno nell'ambito dell'istruzione, della formazione e della politica sanitaria; - presa in considerazione particolare degli interessi legati all'ambiente; - accordi istituzionali. Senza essere oltremodo specificati, vengono inoltre elencati i seguenti campi d'azione, analogamente ad altri accordi commerciali tra l'UE e Stati terzi: clausola dell'origine, dazi doganali, politica di concorrenza, joint ventures, creazione di posti di lavoro, consulenza alle imprese, sviluppo regionale, cooperazione ed integrazione, telecomunicazioni, energia, trasporti, turismo, agricoltura, pesca, servizi finanziari, proprietà intellettuale, industriale e commerciale, scienza e ricerca, scambi culturali, lotta contro il riciclaggio del denaro ed il narcotraffico. Le direttive singole andranno a completare in maniera più dettagliata il mandato solamente nel corso dei negoziati. 3.2.2.3. Il 23 ottobre, la Commissione ha definito il progetto di una direttiva complementare in merito ad un accordo commerciale e di cooperazione. Tale progetto realizza in maniera concreta il processo previsto dal Consiglio per una liberalizzazione progressiva e reciproca degli scambi commerciali, e comprende altresì proposte normative in materia di clausole dell'origine, scambio di servizi e libero movimento di capitali. Partendo dal punto vista dell'UE, il progetto segue le disposizioni dell'OMC nel rispetto di interessi e prodotti particolarmente sensibili. Dopo aver respinto in primo luogo un accordo per una zona di libero scambio FTA il governo sudafricano ha modificato la propria posizione in seguito ai negoziati bilaterali del settembre 1995. Si è dichiarato disposto a negoziare fin da principio un FTA, a condizione che «non si concordi nulla, finché non sia concordato tutto». Oltre a ciò si attendeva una proposta della Commissione che tenesse conto sia dei passi già compiuti verso la liberalizzazione degli scambi e verso la ristrutturazione economica, sia della compatibilità con l'attuale ristrutturazione della SACU e con l'integrazione regionale nell'Africa australe. Le disposizioni dell'OMC prevedono che, dopo un periodo di transizione di 10 anni, sia compreso almeno il 90 % del volume degli scambi globali. Solo in casi particolari e giustificati il processo può essere prolungato fino ad un massimo di 12 anni. Dopo cinque anni è prevista una verifica, con particolare attenzione per i prodotti sensibili e per quelli esclusi dall'esenzione dai diritti doganali alla sigla dell'accordo. L'andamento del processo segue uno schema asimmetrico e prevede degli intervalli per processi di ristrutturazione per entrambe le parti. Per le singole fasi sono previsti esclusivamente dati percentuali relativi al volume, senza tuttavia specificazioni in merito ai prodotti. Vi sono solo dei riferimenti approssimativi ad alcuni ambiti «sensibili» per cui sembra esclusa un'esenzione globale dai diritti doganali anche al termine del periodo di transizione ed in base ad una valutazione attuale. 4. Compatibilità regionale nell'Africa australe 4.1. Il nuovo Sudafrica occupa, per l'UE, una posizione chiave non solamente nell'Africa australe, ma anche in tutto il continente. La democratizzazione del Sudafrica rappresenta una grande opportunità di crescita, stabilità e sicurezza in tutta la regione, compresi ad esempio l'Angola ed il Mozambico. Sin dall'avvio dei negoziati, il governo sudafricano si è riproposto esplicitamente di accelerare l'integrazione economica regionale e di coinvolgere tutta l'Africa australe nel proprio processo di ricostruzione. 4.1.1. Nell'agosto 1994 il Sudafrica ha aderito alla «Southern African Development Community» (SADC), che conta ormai 12 Stati membri. In base a quanto deciso nella riunione del Consiglio dei ministri della SADC del febbraio 1995, il Sudafrica assume la responsabilità del coordinamento del settore finanziario e degli investimenti della SADC, e partecipa attivamente ed in maniera determinante all'elaborazione di un accordo commerciale e di integrazione. 4.1.2. Il Sudafrica si adopera inoltre per lo sviluppo industriale in seno alla «South African Customs Union» (SACU). Su indicazione del governo sudafricano, si stanno già costituendo delle reti. È in corso d'elaborazione una strategia comune in materia di politica industriale che, in un secondo tempo, coinvolgerà anche la SADC. L'UE è disposta a garantire ai prodotti commerciali previsti nel quadro di tale cooperazione regionale un accesso preferenziale al mercato europeo. In questo modo si dovrebbe altresì ovviare ai timori dell'Unione doganale (SACU) di perdere i propri vantaggi commerciali qualora si dovesse realizzare una zona di libero scambio. 4.2. Lo statuto speciale degli Stati ACP è stato accordato dall'Organizzazione mondiale per il commercio (OMC). Tutti gli Stati appartenenti alla SACU nonché alla SADC godono di questo libero accesso. Al fine di inserire il Sudafrica nella struttura della Convenzione di Lomé, tramite un'adesione condizionata, è indispensabile rispettare le disposizioni dell'Organizzazione mondiale del Commercio (OMC), fondata il 1° gennaio 1995. Non si dovrebbero stipulare accordi in contrasto con quanto stabilito dalle disposizioni della OMC, allo scopo di garantire la compatibilità degli interessi individuali, ovvero la loro accettazione. Il Sudafrica e l'UE, in quanto membri della OMC, premono affinché i risultati dell'Uruguay Round siano messi in atto quanto prima. 4.3. La Convenzione di Lomé prevede delle misure che permettono al Sudafrica di contribuire ad incrementare lo sviluppo industriale nella regione dell'Africa australe (origine cumulativa, ad esempio). Un migliore accesso delle proprie esportazioni di prodotti industriali ed agricoli al mercato dell'UE dovrebbe consentire al Sudafrica di assicurare agli Stati dell'Africa australe maggiori preferenze commerciali. 4.4. Per quanto riguarda le intense trattative con l'UE, il governo sudafricano viene talvolta accusato di «eurocentrismo». Il Sudafrica dovrebbe rivolgere la propria attenzione piuttosto verso l'Africa ed il «Sud». A causa della necessità di doversi conquistare una posizione sul mercato commerciale mondiale, il Sudafrica si trova apparentemente di fronte ad una decisione di estrema importanza: è più opportuno concludere accordi commerciali a lungo termine con i paesi sviluppati, oppure occuparsi più da vicino dei mercati in rapido sviluppo in Asia e nell'America latina? Di fatto, le imprese sudafricane si stanno già aprendo a tali mercati. 5. Parere del CES 5.1. Il Comitato economico e sociale accoglie con favore la Decisione del Consiglio dei Ministri del 19 giugno 1995 intesa a negoziare, grazie ad una procedura a doppio binario, un quadro a lungo termine per le relazioni tra l'Unione europea ed il Sudafrica, nonché dell'adesione di massima del Sudafrica a tale procedura. 5.2. Riconosce che la complessità del mandato, da un lato, e la sua relativa apertura, dall'altro, erano necessarie per tenere conto in maniera flessibile dei processi decisionali in materia di politica generale e di politica economica del Sudafrica, dei molteplici interessi dell'UE nei confronti degli Stati SACU, SADC e degli Stati ACP, nonché nell'ambito dell'Organizzazione mondiale per il commercio. 5.3. Sostiene nel contempo la domanda presentata dal Sudafrica, - visto che l'UE si è impegnata a fornire pieno appoggio alla democratizzazione, alla garanzia dei diritti umani, alla ricostruzione economica e sociale e alla lotta contro la povertà; - visto che gran parte della popolazione sudafricana, contraddistinta da dualità, in quanto vittima della discriminazione razziale, vive nelle condizioni che sono quelle di un paese in via di sviluppo; - visto che al cambiamento sono connesse grandi aspettative riguardo ad una risposta più efficace ai bisogni fondamentali; - visto che il consolidamento socioeconomico del «miracolo politico» non è ancora assicurato; - visto che il Sudafrica dipende nel breve e medio termine da un intervento sollecito, globale e semplice. 5.4. Il Comitato non condivide la valutazione diffusa secondo la quale, per le diverse situazioni di partenza in fatto di dogane e sovvenzioni, ossia per i particolari impegni assunti dal Sudafrica nel quadro dell'Uruguay Round e per le limitazioni dovute alla politica agricola europea, un accordo di libero scambio andrebbe solo a vantaggio degli interessi dell'UE. Nel corso della fase di transizione, una debita simmetria deve garantire l'equilibrio degli interessi. In fin dei conti, un accordo di libero scambio serve ad entrambe le parti, anche se non si potrà mai garantire una ripartizione perfettamente equa di opportunità e vantaggi. Occorre tuttavia considerare che nelle importazioni dell'UE di prodotti sudafricani, anche dopo l'adempimento di tutti gli obblighi da entrambe le parti nel quadro dell'Uruguay Round, il peso relativo dei prodotti agricoli soggetti a dazio doganale è quasi pari a quello dei prodotti non agricoli soggetti a dazio doganale (nel 1999 senza accordo di libero scambio: 83 % esenti da dazio: 8 % prodotti agricoli soggetti a dazio; 9 % prodotti non agricoli soggetti a dazio). Confida nella Commissione affinché la fase iniziale di appoggio piuttosto disorganico nel corso del processo di transizione si concluda quanto prima. È necessario rimuovere al più presto gli svantaggi di politica commerciale, dovuti a motivi storici, di cui soffre il paese rispetto a paesi terzi comparabili. La cooperazione futura dovrà soddisfare i particolari obblighi morali e politici a breve-medio termine nei confronti del Sudafrica, come pure gli interessi reciproci a medio-lungo termine dei partner che godono dei medesimi diritti. 5.5. Il Comitato si compiace del fatto che, in occasione della revisione intermedia della Convenzione di Lomé, sia stata prevista una clausola speciale per l'adesione del Sudafrica a tale Convenzione conformemente al mandato, evitando così una procedura di ratifica lunga e complessa. Si compiace altresì delle disposizioni in materia di cumulo della Convenzione di Lomé al Sudafrica su base ad hoc - chiede però che si rinunci quanto prima alla riserva ad hoc - e accoglie con favore il diritto delle imprese sudafricane di partecipare ad appalti per progetti finanziati con i fondi UE. Lo stesso dovrebbe valere per le imprese degli Stati ACP nel caso di appalti in Sudafrica. 5.6. Il Comitato sollecita la Commissione a contribuire affinché i negoziati procedano rapidamente. Le singole direttive che non fossero state ancora approvate andrebbero adottate quanto prima e le concessioni fatte in merito all'accesso al mercato per i prodotti sudafricani andrebbero ulteriormente applicate prima della ratifica di un accordo globale. 5.7. Dovrebbe concludersi il dibattito sull'accesso a pieno titolo del Sudafrica per la politica commerciale a Lomé IV. Il Sudafrica deve evidenziare il proprio potenziale al fine di rafforzare la fiducia degli investitori. 5.8. Il governo sudafricano ha avviato in modo convincente il proprio rientro in un'economia mondiale in rapida trasformazione e ad alta competitività, la quale non prevede disposizioni straordinarie per far fronte a problematiche dovute alla storia nazionale, e soddisfa più che pienamente i propri obblighi nell'ambito del GATT. 5.9. Una cooperazione economica a lungo termine con l'UE come partner potrebbe accompagnare l'inserimento del Sudafrica nell'economia mondiale, con particolare rispetto delle problematiche sociali ed ecologiche. Il Comitato sollecita un'inclusione immediata e globale di tutti i prodotti agricoli del Sudafrica nel sistema delle preferenze generalizzate (SPG) come passo intermedio e significativo per l'incremento urgente ed indispensabile delle esportazioni sudafricane, dato che tali prodotti godono già di un accesso parziale e che tale accesso è già stato accordato in modo illimitato ai prodotti industriali. Il Comitato appoggia l'intento di stipulare nel corso della fase di transizione un accordo bilaterale di libero scambio, col necessario carattere asimmetrico. Per quanto riguarda i prodotti agricoli, va rispettata la politica agricola comune (PAC). Le difficoltà incontrate negli scambi commerciali di prodotti agricoli dovrebbero attenuarsi in seguito alla riduzione degli aiuti all'agricoltura negoziata nell'Uruguay Round. Vi è l'impegno a ridurre ulteriormente gli aiuti nel prossimo round di negoziati. 5.10. L'ammodernamento dell'attuale struttura economica e degli scambi con l'estero del Sudafrica, in particolar modo la conversione dell'industria di trasformazione verso procedimenti più efficienti e produttivi, richiederanno fasi di transizione più lunghe in determinati settori nel caso della soppressione graduale delle barriere doganali intesa a creare un accordo di libero scambio. È pertanto indispensabile che l'UE provveda a prestazioni anticipate asimmetriche nel quadro di una impostazione commerciale graduale e reciproca, per realizzare in modo concreto gli obiettivi formulati da entrambe le parti nell'accordo interinale, ossia orientare i rispettivi sforzi verso uno sviluppo economico e sociale armonioso, equilibrato e sostenibile. 5.11. L'ingente fabbisogno di importazioni soprattutto a breve-medio termine, da parte del Sudafrica, di beni d'investimento potrebbe provocare squilibri della bilancia dei pagamenti, se non venisse compensato da un corrispondente aumento delle esportazioni, e, a medio termine, da una produzione che sostituisca le importazioni. Le esportazioni sudafricane verso l'UE, contraddistinte dall'estrema dipendenza dalle materie prime minerali, devono pertanto essere diversificate gradualmente con un aumento delle esportazioni di prodotti agricoli e di prodotti trasformati a largo impiego di manodopera. Nel rispetto degli interessi degli Stati membri dell'UE nei settori più delicati, il Comitato si dichiara favorevole ad accordare al Sudafrica un migliore accesso, nel breve termine, al mercato nei settori agricolo, alimentare, della lavorazione della carne, della lavorazione del legno e dell'industria dell'abbigliamento. 5.12. Il Comitato riconosce la validità delle analisi e delle motivazioni presentate dal Sudafrica, in base a cui: - gli interessi degli Stati europei non vengono pregiudicati nel caso di numerosi prodotti agricoli poiché non vengono coltivati in Europa; - il numero dei prodotti che competono seriamente con quelli dell'UE nel commercio intraeuropeo è molto più basso di quanto ammesso finora; - i vari paesi hanno risentito di tale concorrenza in maniera molto più equilibrato di quanto ci si aspettasse; e chiede che tali risultati formino oggetto di accurate verifiche da parte dell'UE per quanto riguarda prodotti e paesi, anche da punti di vista dinamici (potenziale commerciale intraeuropeo). 5.13. Il Sudafrica, ove si respingano tutti i miti superficiali, dispone di un notevole potenziale di sviluppo e di crescita. Nell'era della globalizzazione, tale potenziale può essere utilizzato grazie ad un'apertura accorta e coerente dei mercati che, a sua volta, offra agli investitori nazionali ed esteri un nuovo orientamento. Gli investimenti esteri diretti potrebbero contribuire a creare i presupposti essenziali per una crescita durevole di vasta portata, che consenta di ridurre in modo sostanziale la disoccupazione. Si potrebbe così compensare parzialmente il restringimento del mercato interno di capitale (bassa quota di risparmio). Misure di carattere politico ed economico volte a rafforzare la fiducia, nonché normative intese a promuovere e a garantire gli investimenti in loco devono fornire un contesto appropriato. Il Comitato condivide la valutazione secondo cui un accordo a lungo termine per il commercio e la cooperazione con l'UE, impostato come accordo di libero scambio asimmetrico, contribuirebbe all'orientamento ed al rafforzamento della fiducia degli investitori nazionali ed esteri, nonché dei partner commerciali a livello mondiale. 5.14. Nel caso di un'apertura graduale dei mercati mirata al libero scambio, è necessario rimuovere con uno sforzo comune le incertezze del Sudafrica riguardo al proprio orientamento geoeconomico, alle conseguenze a livello settoriale e alle opportunità in materia di concorrenza, particolarmente nell'ambito dei beni di consumo di qualità superiore. Il Comitato raccomanda che, nel quadro dei negoziati, la Commissione finanzi scenari ed analisi settoriali. 5.15. È in corso la cooperazione tra le istituzioni competenti sul piano amministrativo, finanziario e dei trasporti per lo sviluppo del commercio e degli investimenti. Si stanno tenendo discussioni in merito alla compatibilità di standard e certificazioni. Si dovrebbe inoltre invitare il governo sudafricano a chiarire se e come intenda continuare a sviluppare gli attuali sistemi di sicurezza indispensabili per fornitori, investitori e per la proprietà intellettuale, e come e in quanto tempo preveda di procedere alla già annunciata abolizione dei controlli dei movimenti di capitali. Il Comitato ritiene che entrambi gli interventi potrebbero contribuire a migliorare la valutazione dei rischi da parte dei potenziali investitori. 5.16. La rapida apertura del mercato mondiale per il miglioramento della competitività internazionale, nonché il rispetto di standard di stabilità macro-economici (monetari, fiscali), elemento promotore di un clima di fiducia per la tutela dei creditori e degli investitori, come il particolare carattere del compromesso politico in Sudafrica (limiti della ridistribuzione) frenano lo sviluppo a breve termine del potere d'acquisto delle masse e non lasciano pertanto prevedere alcun rapido impulso alla crescita e all'occupazione. Nel quadro delle agevolazioni offerte dall'UE alle esportazioni sudafricane, nonché del sostegno finanziario di progetti, rispettivamente degli investimenti in Sudafrica, si dovrebbe tener conto in primo luogo dei corrispondenti effetti occupazionali. Il Comitato accoglie con favore l'impegno di numerose imprese in progetti previsti dal programma di ricostruzione (PRS). La cooperazione con le piccole e medie imprese (compresi il settore informale e le nuove imprese emergenti) offre, con l'appoggio del governo, possibilità di occupazione semplici e rapide. Ciò contribuisce inoltre alla formazione del ceto medio (della popolazione di colore). Gli impulsi alla crescita per l'economia interna vanno trovati, senza gravare sulla bilancia dei pagamenti, soprattutto nelle potenzialità del settore delle PMI, ovvero specificamente nell'ulteriore sviluppo del «settore informale» e delle «imprese emergenti». 5.17. È necessario migliorare le condizioni di finanziamento per le PMI. Le molteplici alternative esistenti dovrebbero essere attentamente verificate e promosse dall'UE. Un contributo essenziale allo sviluppo delle PMI potrebbe essere fornito dalle organizzazioni non governative (ONG), che soddisfano determinati requisiti nel settore del management, della solidità finanziaria, dell'esperienza in materia di politica creditizia e di monitoraggio da parte dei propri finanziatori e che potrebbero tra l'altro intervenire in veste di intermediari tra le banche commerciali e le PMI («settore informale», «imprese emergenti») per favorire lo sviluppo di queste ultime. L'approccio delle banche commerciali ai nuovi rischi deve essere graduale, affinché la loro infrastruttura economico-finanziaria estremamente avanzata vada a vantaggio anche di questa nuova cultura imprenditoriale. 5.18. La realizzazione di progetti governativi (PRS) a livello locale non può fare a meno delle ONG, in quanto intermediari seri e competenti, grazie alla fiducia che hanno conquistato da tempo. Le nuove strutture amministrative comunali dovrebbero acquisire tale fiducia a fatica. Da un lato, il Comitato appoggia la Commissione nelle sue pressioni per una procedura regolata, la trasparenza e la gestione contabile in Sudafrica. Dall'altro, raccomanda di continuare a considerare le ONG, che soddisfano tali criteri, come attori indipendenti. Dal governo sudafricano ci si può aspettare un contributo nell'ambito di una valutazione positiva, ovvero di «track records» e «state audits». Rimane incontestata l'importanza delle ONG nell'evoluzione della società civile sudafricana. 5.19. Il Comitato accoglie con favore l'ultima iniziativa comune avviata da attori sociali di rilievo in Sudafrica contro la corruzione, la frode, la criminalità, la droga e la violenza e ne riconosce l'importanza in quanto rappresenta un efficace appoggio morale nella lotta comune contro la corruzione, che dovrebbe consentire una più stretta collaborazione fra le istituzioni competenti. Prende atto con preoccupazione del diffondersi della corruzione su scala mondiale e del fatto che nessuno può incolpare l'altro. Tutti devono contribuire a contenere il fenomeno. Da parte sua l'UE deve sollecitare con risolutezza, assieme agli Stati membri, la rimozione di disposizioni e pratiche che tollerano e favoriscono la corruzione. Il Comitato suggerisce, nel contempo, di raggiungere tempestivamente un accordo con il governo sudafricano in materia di premesse istituzionali e legislative che assicurino una gestione efficiente, trasparente e responsabile degli aiuti pubblici allo sviluppo, in particolare nell'assegnazione di progetti e appalti a tutti i livelli. Un'adeguata lotta comune contro il rischio della corruzione nelle relazioni economiche bilaterali favorisce l'efficienza economica e, pertanto, il processo di crescita in Sudafrica. Un primo passo sarebbe costituito da un accordo su uno scambio reciproco di esperienze più intenso tra le amministrazioni competenti. 5.20. Il mandato della Commissione europea comprende, oltre alla collaborazione nel campo della politica per lo sviluppo, anche la cooperazione in ambiti economici che rientrano tra i settori forti del Sudafrica. Particolarmente in questi ambiti, alcune grandi imprese hanno sviluppato, assieme alle parti sociali, delle strategie di qualificazione professionale qualitativamente valide. Il Comitato ritiene nondimeno che un sistema efficiente delle qualificazioni professionali debba garantire nella stessa misura ampiezza e profondità. Approva pertanto il fatto che la Commissione consideri tale ambito prioritario per la cooperazione. Auspica che gli Stati membri contribuiscano allo sviluppo di tale settore in Sudafrica attingendo alle loro strategie e alle loro esperienze accumulate finora. 5.21. Un accordo bilaterale di cooperazione tra il Sudafrica e l'UE deve essere compatibile con gli interessi di sviluppo regionale della SACU, della SADC, ovvero degli Stati ACP, nonché con le norme dell'Organizzazione mondiale per il Commercio. Il Comitato accoglie con favore la grande sensibilità della diplomazia sudafricana e della sua politica degli scambi con l'estero nei confronti di tali interessi. Il migliore accesso di questi paesi al mercato sudafricano, lo sviluppo di strategie comuni di politica industriale, la ristrutturazione del commercio regionale a favore di uno sviluppo regionale equilibrato e l'intensificazione dei flussi commerciali e di investimenti intraregionali meritano un pieno riconoscimento e un ulteriore incoraggiamento. Il Comitato appoggia il punto di vista in base a cui non solo gli Stati ACP ma anche gli Stati della regione sudafricana debbono essere coinvolti nelle consultazioni ad ogni livello, compreso quello del dialogo politico a livello ministeriale, e si aspetta che i partner sudafricani diano prova di un particolare impegno in tal senso. 5.22. Il Comitato osserva nel contempo che i successi conseguiti in Sudafrica vanno a beneficio dell'intera regione, mentre un fallimento comporterebbe una maggiore destabilizzazione rispetto ad un progresso economico temporaneo. Reputa parimenti che un accordo tra il Sudafrica ed il suo principale partner commerciale, l'UE, per l'accesso al mercato mondiale non dovrebbe pregiudicare eccessivamente gli interessi di altri grandi paesi industrializzati sul mercato sudafricano. 5.23. L'ampio dialogo politico previsto che coinvolge il piano ministeriale nonché altri livelli di responsabilità politica e di impostazione democratica, rappresenta un contributo essenziale ad un'ulteriore stabilizzazione della democrazia e dello stato di diritto, alla tutela dei diritti dell'uomo e alla promozione della giustizia sociale, come anche alla lotta contro la povertà e contro ogni forma di discriminazione. Il Comitato accoglie con favore l'intento di unire al dialogo provvedimenti istituzionali che devono prevedere contatti regolari tra entrambi i parlamenti per tutte le questioni che regolano gli accordi di cooperazione. Raccomanda con fermezza di coinvolgere gli ambienti socioprofessionali e rispettivamente le parti sociali europee. 5.24. Il Sudafrica deve scendere dall'alto piedistallo di dazi doganali e aiuti, eretto per motivi politici. Gli impegni già assunti nell'ambito dell'Uruguay Round, l'ulteriore esenzione dai dazi del 27 % decisa per le importazioni delle parti di ricambio per auto e la totale esenzione dai diritti doganali per l'abbigliamento e i tessili in un periodo di 7 anni (lineari), rappresentano un'enorme sfida sociale di fronte alla disoccupazione di massa e all'emarginazione. A ciò vanno aggiunti i passi previsti dal progetto della Commissione volti a smantellare i dazi doganali, secondo i quali, a causa delle diverse situazioni di partenza nel periodo transitorio, il Sudafrica dovrebbe esentare da dazi un ulteriore 36 % delle sue importazioni, mentre l'UE dovrebbe fare lo stesso con solo circa il 7 % delle sue importazioni dal Sudafrica. Attualmente già il 78 % delle importazioni di prodotti sudafricani nell'UE è esente da dazi, mentre per le importazioni di prodotti europei in Sudafrica la percentuale dei prodotti esenti ammonta solo al 44 %. In tale contesto l'Unione europea non dovrebbe considerare la mancata imposizione di dazi alle importazioni di oro e minerali dal Sudafrica, che rappresentano circa il 50 % del volume totale di importazioni, quale prova di liberalità negli scambi commerciali. Il crescente disavanzo negli scambi commerciali di prodotti non agricoli è segno del crescente bisogno di ulteriori esportazioni di beni e servizi, nonché di ulteriori importazioni di capitale. La stabilità sociale resta un presupposto decisivo per il successo della via sudafricana. I punti di innegabile sensibilità dell'agricoltura europea devono essere visti in relazione alla perdita di posti di lavoro e di reddito dei lavoratori sudafricani. Un unico reddito da lavoro può dare sostentamento a 5-10 persone. Le norme previste per l'asimmetria dovrebbero garantire tale proporzionalità. L'UE deve far fronte alle inevitabili conseguenze in termini di posti di lavoro, sicurezza sociale, istruzione e qualificazione professionale o di altro tipo, con un generoso impegno che non si esaurisce nel programma dell'UE per lo sviluppo e la ricostruzione. La consulenza, la qualificazione, la collaborazione e il rafforzamento delle parti sociali meritano particolari sforzi da parte dell'UE. Vanno sopportate le conseguenze a breve termine di un'inevitabile apertura del mercato mondiale, di una politica macroeconomica della stabilità e della creazione di un clima favorevole agli investimenti. D'altra parte si dovrebbero prendere in considerazione le legittime aspettative di milioni di uomini che vivono al di sotto della soglia di povertà. Il dialogo sociale in Sudafrica deve svolgere un ruolo essenziale quale strumento della pace sociale. 5.25. I rapporti di lavoro in Sudafrica rivestono sempre più un ruolo chiave nella stabilizzazione del clima sociale in generale e nel miglioramento della competitività. Il Consiglio nazionale per l'economia e lo sviluppo (NEDLAC), istituito nel 1995 e costituito pariteticamente da rappresentanti del governo, delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei sindacati, e in parte anche da altre organizzazioni non governative, si propone in primo luogo di raggiungere un accordo tra le parti sociali in merito a raccomandazioni comuni sulla legislazione nei vari settori. Il CES constata che la prima prova difficile è stata superata con l'appoggio comune al nuovo progetto di legislazione sul lavoro da applicare in Sudafrica. È stato raggiunto un accordo in merito alle complicate questioni, tanto influenzate dalle vicende storiche del Sudafrica, del diritto di sciopero, della contrattazione collettiva centrale e settoriale, e dell'istituzione di consigli d'impresa. Tutte le parti hanno dovuto di volta in volta fare delle concessioni difficili da accettare. L'industria sudafricana deve inoltre sottoporsi assai rapidamente, e con notevoli conseguenze sociali, a processi di riconversione strutturale e di adeguamento di maggiore intensità rispetto a quelli attuati dall'industria europea negli anni '90. Pertanto, anche in futuro, gli attori sociali dovranno affrontare sfide ancora più impegnative. Per tale motivo il CES raccomanda di estendere il dialogo politico regolamentato CES/NEDLAC, ancorandolo come segue all'accordo di cooperazione: a) verrà istituito un comitato consultivo paritetico volto a promuovere il dialogo e la cooperazione; b) il comitato sarà costituito da sei membri del CES e sei del NEDLAC; c) il dialogo e la cooperazione verteranno su tutti gli aspetti economici e sociali delle relazioni future tra l'UE ed il Sudafrica, tenendo particolarmente conto dei settori definiti dal futuro accordo fra l'UE ed il Sudafrica; d) il comitato consultivo paritetico redigerà il proprio regolamento interno. Bruxelles, 20 dicembre 1995. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER