Parere del Comitato economico e sociale sulla "Nona relazione annuale dei fondi strutturali (1997)"

(1999/C 368/10)

Il Comitato economico e sociale, in data 29 aprile 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, 3o paragrafo del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vasco Cal, in data 29 settembre 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 20 ottobre 1999, nel corso della 367a sessione plenaria, con 80 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La relazione annuale della Commissione ottempera all'obbligo sancito dal Regolamento del Consiglio (CEE) n. 2052/88, modificato dal Regolamento del Consiglio (CEE) n. 2081/93, sulla riforma dei fondi strutturali. Come stabilisce l'art. 16, entro il 1o novembre di ogni anno la Commissione deve presentare una relazione dettagliata sui progressi conseguiti nel raggiungimento degli obiettivi dei fondi e sull'utilizzazione degli aiuti concessi nel corso dell'anno precedente. L'art. 31 del Regolamento n. 2082/93 relativo al coordinamento tra i vari fondi strutturali specifica gli elementi che devono figurare nella relazione annuale e aggiunge che "ogni anno la Commissione consulta le parti sociali organizzate a livello europeo in merito alla politica strutturale della Comunità".

1.2. Sempre in base all'art. 16 del Regolamento n. 2081/93, la relazione annuale è presentata al Consiglio, al Parlamento e al Comitato economico e sociale. Ogni anno, una volta ricevuta la relazione della Commissione, il Comitato elabora un parere con le osservazioni che giudica pertinenti. Per quanto i pareri del Comitato non possano influenzare le azioni citate nella relazione, le quali si riferiscono a un periodo precedente, essi hanno permesso di sviluppare uno scambio dinamico di punti di vista con la Commissione su aspetti concreti dell'utilizzazione dei fondi strutturali. Nella parte finale delle relazioni annuali figura già da qualche tempo un capitolo sul "dialogo interistituzionale", in cui la Commissione riferisce e formula osservazioni in merito alle posizioni e ai pareri del Comitato economico e sociale, come anche del Parlamento europeo e, più recentemente, del Comitato delle regioni.

1.3. Un esempio significativo dell'influenza di questo processo dinamico di consultazione è stato quello relativo alla partecipazione delle parti economiche e sociali nel quadro dei fondi strutturali, sancita dall'art. 4 del regolamento quadro, riveduto nel 1993. Durante i primi anni di applicazione della riforma dei fondi strutturali del 1988, il Comitato ha costantemente insistito, specie nei pareri inerenti alle relazioni annuali, sulla necessità di prevedere la partecipazione delle parti economiche e sociali a tutti i livelli e in tutte le fasi del processo. Per quanto l'art. 4 non accolga appieno questo punto di vista, in base ad esso le parti economiche e sociali hanno avuto dal 1994 la possibilità di partecipare a tale processo in tutti gli Stati membri e a livello comunitario, anche se con modalità diverse.

1.4. Per tutti questi motivi non è dato comprendere la notizia diffusa dal Segretariato del CES, secondo cui la Commissione, per la prima volta dal 1989, non intenderebbe consultare il Comitato economico e sociale in merito alla nona relazione annuale. Questa circostanza ha obbligato il Comitato ad avviare la procedura di elaborazione di un parere d'iniziativa, il che ha ritardato considerevolmente l'inizio dei lavori, tenuto conto delle difficoltà procedurali, finanziarie e operative che ciò comporta a tale fine(1).

1.5. Questa situazione appare tanto più sorprendente quando si considera che la tematica comune a tutta la nona relazione è quella delle azioni in favore delle piccole e medie imprese, un settore ampiamente rappresentato nell'ambito del CES e sul quale il Comitato ha elaborato interventi di grande utilità, per far sì che i diversi servizi della Commissione ne prendano più adeguatamente in considerazione gli interessi specifici.

2. La relazione annuale dei fondi strutturali del 1997(2)

2.1. Con il 1997 si è entrati nella seconda fase del periodo di programmazione e nel terzo anno di attività, dopo la revisione dei regolamenti del 1993. Praticamente tutti i programmi erano già stati approvati, ivi comprese le iniziative comunitarie. Globalmente, alla fine dell'anno erano in fase di realizzazione 1026 programmi, dei quali 580 a titolo dei vari obiettivi e 446 a titolo delle iniziative comunitarie.

2.2. In conseguenza di questa "velocità di crociera", gli importi finanziari hanno recuperato i ritardi accumulati negli anni precedenti e fanno registrare valori in linea con le prospettive finanziarie fissate a Edimburgo. Solo in relazione alle iniziative comunitarie, gli impegni e i pagamenti restano insufficienti.

2.3. La priorità dell'occupazione è stata tenuta in considerazione nell'ambito dei nuovi programmi dell'obiettivo 2, e sono inoltre stati posti in atto 89 patti territoriali per l'occupazione.

2.4. In materia di gestione sono state approntate 22 schede che definiscono le spese ammissibili al cofinanziamento comunitario dei fondi.

2.5. Sotto il profilo tematico, inoltre, si è data la priorità ad argomenti come la società dell'informazione, lo sviluppo urbano e le interazioni tra politica regionale e politica della concorrenza.

2.6. Sempre nel 1997 si è dato inizio alla preparazione della riforma della politica regionale, nel quadro della cosiddetta "Agenda 2000".

2.7. Dopo le tematiche "orizzontali" affrontate nelle relazioni annuali del 1995 e del 1996, e cioè, rispettivamente, la dimensione ambientale degli interventi e lo sviluppo tecnologico delle regioni, la relazione annuale del 1997 ha per tema le misure a favore delle PMI.

2.8. Secondo la relazione, le PMI occupano circa due terzi della forza lavoro privata e ad esse va ascritto il 60 % circa del fatturato totale dell'Unione europea. Inoltre, in base a studi citati dalla Commissione, sono le piccole e medie imprese che dispongono del maggior potenziale di crescita, ricco di nuovi posti di lavoro.

2.9. Durante tutto il periodo di programmazione 1994-1999, il 15-20 % delle risorse totali dei fondi è destinato in maniera specifica a misure per dinamizzare e migliorare l'impianto produttivo e il contesto economico delle PMI. Tale percentuale varia a seconda degli Stati membri, e raggiunge in alcuni casi il 40 %.

2.10. Questi finanziamenti si traducono in una vasta gamma di azioni: aiuti all'investimento sotto forma di sovvenzioni dirette o tramite misure di ingegneria finanziaria, finanziamento di zone di insediamento di imprese, azioni di formazione, ivi incluse quelle in materia di gestione, servizi di consulenza e di informazione, azioni per potenziare la ricerca e lo sviluppo, azioni nel campo della società dell'informazione, aiuti all'internazionalizzazione.

2.11. Negli orientamenti della Commissione per l'adeguamento intermedio dei programmi per le regioni dell'obiettivo 1, presentati il 30 maggio scorso, si raccomanda di utilizzare le risorse disponibili per sostenere le PMI e le iniziative di sviluppo locale e di occupazione.

2.12. Per valutare l'impatto dei fondi strutturali sulle PMI oggetto di osservazioni da parte della Corte dei conti, la Commissione ha avviato una serie di azioni i cui risultati però non si sono resi disponibili che per la fine del 1998.

3. Osservazioni generali

3.1. Nel secondo capitolo, la relazione presenta i risultati per obiettivo, soffermandosi sulle azioni in favore delle PMI, sulle iniziative comunitarie, sulle azioni innovative, sui progetti pilota e sulle misure di assistenza tecnica. Nella seconda parte del capitolo, la relazione annuale espone in forma sintetica gli elementi salienti per ciascuno Stato membro, scindendo gli obiettivi dalle iniziative comunitarie e mettendo in risalto le azioni in favore delle PMI. Tale esposizione è integrata dalle tabelle finanziarie allegate alla relazione. La Commissione avrebbe dovuto precisare a quale definizione di PMI si è attenuta nei vari capitoli, tanto più che i dibattiti svoltisi a livello comunitario sull'argomento hanno determinato un'evoluzione dei concetti e dei parametri utilizzati ai fini di tale definizione. In diversi pareri(3), il CES si è pronunciato sui problemi derivanti dalla disparità delle definizioni esistenti non solo a livello comunitario ma anche all'interno degli Stati membri, e delle conseguenze per la concessione degli aiuti finanziari a tale settore.

3.2. Il terzo capitolo, relativo alla valutazione e all'analisi dell'impatto dei fondi strutturali, verte sull'esame dei risultati delle valutazioni intermedie per ciascun obiettivo, come anche sull'analisi delle valutazioni tematiche e orizzontali, e di quelle relative agli effetti sull'occupazione. Per esempio, in merito all'obiettivo 2, la revisione ex-post relativa al periodo 1989-1993 indica, secondo la Commissione, la creazione di 850000 posti di lavoro lordi, corrispondenti a 450000 posti di lavoro netti, con un costo medio di quasi 42000 ECU per posto di lavoro netto (22000 ECU per posto di lavoro lordo). Secondo la revisione ex-ante, sarebbero stati creati o mantenuti 650000 posti di lavoro nel periodo 1994-1996 e 880000 nel periodo 1997-1999, il che equivarrebbe a circa 11000 ECU per posto di lavoro. Tali cifre non sono comparabili con quelle relative al periodo di programmazione precedente.

3.3. Nel capitolo che segue, la Commissione presenta i risultati inerenti all'esecuzione di bilancio, al controllo finanziario e alla verifica dell'addizionalità.

3.4. Il capitolo successivo esamina il coordinamento con gli altri strumenti finanziari: Fondo di coesione, Banca europea per gli investimenti, Fondo europeo per gli investimenti, CECA, meccanismo finanziario dello Spazio economico europeo, programmi di istruzione e formazione e contributi finanziari alle reti transeuropee.

3.5. Nel sesto capitolo, la Commissione affronta il tema della compatibilità e della sinergia con le altre politiche comunitarie, segnatamente l'occupazione e la politica sociale, l'ambiente, la promozione delle pari opportunità tra uomini e donne, la ricerca e lo sviluppo, le reti transeuropee, il turismo, la cultura, la politica della concorrenza, la trasparenza degli appalti pubblici, la politica agricola comune e la politica della pesca.

3.6. L'art. 31 del regolamento sul coordinamento tra i fondi strutturali afferma che le relazioni devono comprendere, tra l'altro, "l'elenco dei grandi progetti di investimenti produttivi che hanno beneficiato della concessione di un contributo a titolo dell'articolo 16, paragrafo 2; tali progetti devono formare oggetto di una valutazione succinta". Nella relazione annuale per il 1997, la Commissione si è limitata a riportare in allegato gli importi relativi agli impegni e ai pagamenti di tali "grandi progetti", senza fornire alcuna informazione aggiuntiva. Questo problema si potrà risolvere in futuro, in quanto la nuova formulazione dell'art. 26 del Regolamento generale impone agli Stati membri di trasmettere "preliminarmente" alla Commissione le informazioni relative ai grandi progetti, laddove l'attuale regolamento si limita a ritenere necessario che esse siano trasmesse tempestivamente.

3.7. L'ultimo capitolo verte sulle relazioni istituzionali e sul dialogo con le parti economiche e sociali a livello europeo. Nella parte relativa al Comitato economico e sociale sembra mancare ogni riferimento ad alcuni aspetti centrali dell'attività del CES nell'ambito e nel periodo considerato, in particolare la partecipazione attiva al Forum sulla coesione, il parere sulla Prima relazione sulla coesione e quello sull'Agenda 2000, adottato nell'ottobre 1997. Queste lacune sono tanto più sorprendenti quando si considera che il Comitato è l'unica istituzione ad essersi pronunciata sulla Prima relazione sulla coesione con un parere ampiamente diffuso durante il Forum sulla coesione, e la prima ad aver adottato un parere sull'Agenda 2000.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Poco dopo essere stata pubblicata, la nona relazione annuale dei fondi strutturali per il 1997 è stata integrata dalla Relazione della Commissione sulla revisione intermedia dei programmi degli obiettivi 1 e 6. Dato che la revisione intermedia completa e precisa alcuni aspetti importanti della relazione annuale, il presente parere del Comitato prenderà in considerazione anche i risultati di tale revisione.

4.1.1. Come riconosce il documento della Commissione, "Il principale obiettivo dei QCS e dei DOCUP consiste nel ridurre le disparità tra Stati membri in termini di reddito pro capite". Afferma inoltre che, "analogamente, il problema della disoccupazione è stato riconosciuto come una delle priorità imperative dell'Unione, il che ha [portato ad] adeguamenti di programma come l'introduzione formale dei patti territoriali per l'occupazione (...) [e] a reincentrare l'interesse su alcune azioni di formazione". Questa confusione che, purtroppo, negli ultimi anni è andata aumentando e in base alla quale si è voluto misurare l'efficacia dell'utilizzazione dei fondi strutturali non contribuisce a una valutazione corretta. L'efficacia si misura confrontando i risultati con gli obiettivi (mentre l'efficienza si misura raffrontando i risultati con le risorse utilizzate) e non si possono valutare correttamente i risultati mettendoli a confronto con obiettivi che non esistevano in quanto tali.

4.1.2. La valutazione ha inoltre consentito una maggiore conoscenza dei programmi operativi da parte dei gestori e dei comitati di sorveglianza, facilitando la revisione intermedia di detti programmi e migliorandone la gestione. Per quanto riguarda le parti sociali, la relazione riconosce che "questo processo ha (...) visto il [loro] coinvolgimento (...) nella misura in cui esse hanno partecipato ai comitati di sorveglianza". Dato che in molti casi questa partecipazione continua a non esservi, non vi è stata partecipazione neanche al processo di valutazione. Ciò è da deplorare, tanto più che le conoscenze concrete di cui dispongono le parti sociali sui progetti attuati in loco sarebbero state molto utili ai fini della revisione intermedia che è stata effettuata.

4.1.3. Lo sviluppo delle risorse umane è uno degli argomenti che hanno subito le maggiori modifiche in sede di revisione intermedia, come si può notare anche dalla nona relazione annuale dei fondi strutturali. Non solo la situazione si evolve molto rapidamente, obbligando ad apportare continui adeguamenti, ma anche la concezione di molti programmi si caratterizza per un taglio trasversale e "dall'alto verso il basso" e, dato che si applica a realtà economiche e geografiche diverse, mal si inserisce tra le priorità a livello locale. L'iniziativa dei patti territoriali per l'occupazione è stata positiva e ha inteso sviluppare un approccio "dal basso verso l'alto", ma sembra che abbia sortito effetti pratici molto limitati, anche perché non sono state attribuite risorse aggiuntive sufficienti per far fronte a tali nuove iniziative.

4.1.4. La relazione sulla revisione intermedia non si sofferma abbastanza sulla questione della pesca e non consente di dar risposta alle problematiche del settore, che sembra essere tra quelli maggiormente esposti a ritardi, carenze e difficoltà.

4.1.5. Un problema comune a molti programmi operativi e iniziative comunitarie è quello dei criteri di selezione dei progetti. La relazione affronta tale questione, ma si limita a constatare che anche i sistemi di valutazione relativamente sofisticati non bastano a garantire che vengano selezionati i migliori progetti, dato il problema dell'attendibilità delle informazioni e delle previsioni fornite dai candidati. Il Comitato richiama l'attenzione sul fatto che, in molti casi, i progetti presentati dalle parti sociali non godono di sostegno sufficiente e vengono scartati in favore di altri di cui in seguito, una volta terminati gli aiuti comunitari, si deve constatare la mancanza di continuità.

4.2. Per quanto riguarda l'argomento scelto per la relazione annuale del 1997, ossia le azioni in favore delle PMI negli interventi dei fondi strutturali, il Comitato sottolinea che si tratta di una tematica importante che ha permesso di fare il punto sulle numerose iniziative esistenti. Il contributo delle PMI alla creazione di posti di lavoro è ampiamente riconosciuto, ma non altrettanto si può dire dei sistemi di aiuti che molto spesso vengono posti in atto al fine di mantenere i posti di lavoro esistenti. Al contrario, stando alle conclusioni di alcune analisi effettuate negli Stati membri, di per sé i sistemi di aiuti non sono efficaci nella creazione di posti di lavoro e fanno registrare una sproporzione tra spese e risultati raggiunti.

4.3. Il Comitato suggerisce che il tema "orizzontale" della prossima relazione annuale per il 1999 sia la partecipazione delle parti economiche e sociali. L'art. 4 del Regolamento quadro in vigore fa cenno all'importanza di tale partecipazione e i nuovi regolamenti del 21 giugno 1999 rafforzano tale tipo di partenariato. Sarebbe importante che, nell'attuale fase di preparazione del prossimo periodo di programmazione, si raccogliessero le informazioni in merito e si mettessero in risalto i buoni esempi di partecipazione delle parti economiche e sociali, facendo altresì riferimento a casi di progetti gestiti dalle parti sociali a livello locale, nazionale, transfrontaliero e comunitario.

4.4. Riguardo agli insegnamenti da trarre dalla relazione annuale per il prossimo periodo di programmazione, il Comitato sottolinea l'importanza dell'attuale obiettivo 4, che è diretto ad anticipare le trasformazioni industriali, e la necessità di mantenere tale prospettiva. La relazione annuale è molto concisa riguardo agli obiettivi 3 e 4, e le esperienze realizzate dalle parti sociali e dai poteri pubblici necessitavano di maggiore divulgazione per poter essere utilizzate nel prossimo periodo di programmazione. In particolare, le misure per compensare gli effetti delle trasformazioni provocate dalla società dell'informazione o, più in generale, dalla società della conoscenza, non possono limitarsi ai giovani, per quanto ciò sia molto importante, ma devono riguardare anche i lavoratori attivi in questo momento.

4.5. Nel prossimo periodo di programmazione, nessun passo indietro dovrebbe essere ammesso per quanto riguarda il coordinamento delle azioni dei fondi strutturali e degli altri strumenti finanziari; al contrario, andrebbe accentuato lo sforzo per coniugare gli interventi dei diversi fondi e degli altri strumenti finanziari. Per i gestori dei fondi può essere più facile elaborare pochi programmi su scala nazionale, ai quali i vari progetti dovrebbero adattarsi, ma per quanto riguarda le attività concrete, la semplificazione continua a essere l'aspetto preponderante. Bisognerebbe concedere più spazio all'approccio "dal basso verso l'alto" e effettuare il coordinamento dei fondi là dove esso appare più importante, e cioè sul campo, e non dove è più facile, ossia sui documenti.

4.6. Sarebbe controproducente se, come è avvenuto tante volte in passato, i progetti finanziati da uno degli altri fondi non fossero accompagnati da misure adeguate sul piano della formazione professionale degli uomini e delle donne residenti nella stessa regione degli interventi. Il coordinamento del Fondo sociale europeo con gli altri fondi è tanto più importante in quanto, in questo scorcio di secolo, la qualificazione delle risorse umane costituisce la questione chiave per le sfide della società futura. In tale contesto, non si può giudicare positivamente il fatto che i timidi successi in materia di coordinamento conseguiti in passato nelle regioni dell'obiettivo 1 non siano tenuti in considerazione per quanto riguarda le nuove regioni dell'obiettivo 2 né dal FEAOG "Garanzia", né dal Fondo sociale europeo nel prossimo periodo di programmazione.

Bruxelles, 20 ottobre 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Per evitare che sussistano problemi d'interpretazione di questo tipo, è necessario precisare che, quando un regolamento del Consiglio fa obbligo di trasmettere al Comitato relazioni annuali inerenti a politiche comunitarie, e su cui il Comitato è consultato di diritto, il CES può dare il via alla procedura di elaborazione del parere senza che esso sia considerato "di iniziativa", così come avviene per il Parlamento europeo e il Comitato delle regioni.

(2) Questo capitolo si basa sulla sintesi generale che figura all'inizio della relazione.

(3) Cfr., in particolare, il parere sulla "3a Relazione annuale dell'Osservatorio europeo delle PMI", in: GU C 82 del 19.3.1996, pag. 5.