COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE SULL'AVVENIRE DELL'UNIONE EUROPEA - GOVERNANCE EUROPEA - RINNOVARE Il METODO COMUNITARIO

Il Consiglio europeo di Laeken segnerà l'inizio di una nuova fase dell'integrazione europea.

Creata per sei stati, l'Unione europea conta oggi 15 Stati membri e in futuro potrebbe raggruppare una trentina di paesi. I suoi orizzonti si sono estesi: alla sfera economica si sono aggiunti moneta unica, giustizia e sicurezza, politica estera e difesa. Cinquant'anni di storia si sono tradotti in cinquant'anni di azioni concrete. I risultati sono evidenti, come testimonia l'euro, ma l'insieme ha perso progressivamente in termini di coerenza. Lo stesso successo della riconciliazione tra i popoli d'Europa, all'origine del progetto europeo, ha fatto perdere di vista le ambizioni politiche iniziali. I cittadini, che hanno ricevuto dall'Europa la pace, la stabilità e il benessere, si trovano di fronte a meccanismi di cui non comprendono il significato.

Nel frattempo il mondo è cambiato: gli scambi si sono moltiplicati, la ricchezza dei paesi sviluppati è aumentata, grazie soprattutto alle nuove tecnologie, ma le ineguaglianze continuano ad approfondirsi tra Stati e all'interno degli Stati; l'ambiente si degrada. Gli attacchi dello scorso 11 settembre hanno dimostrato la vulnerabilità della democrazia e della libertà. Solo l'integrazione può consentire agli europei di influenzare il corso del mondo, sempre a condizione che parlino con una sola voce. Per rispondere a queste nuove sfide gli Stati e i popoli europei si devono rafforzare ancora di più la loro unione.

A questi fattori oggettivi di cambiamento va aggiunto l'allargamento dell'Unione. Nel dicembre del 2000, a Nizza, i quindici hanno preso decisioni volte a garantire, dal punto di vista tecnico, l'adesione dei prossimi paesi candidati, ma non sono stati discussi né il significato dell'integrazione europea né la portata di quello che l'Unione desidera raggiungere. In effetti le modifiche apportate dal trattato di Nizza non consentiranno di rispondere, a medio e a lungo termine, alle esigenze del progetto europeo nell'Unione allargata. I capi di stato e di governo hanno pertanto concordato a Nizza di intraprendere nuove riforme che andranno preparate mediante un ampio dibattito.

Dai primi mesi del dibattito risulta che i cittadini attribuiscono molta importanza al mantenimento della diversità culturale, alla difesa e alla promozione dei valori comuni e al modello sociale europeo. Auspicano che l'Europa svolga un ruolo internazionale attivo. Dunque sono queste le attese europee a cui si deve rispondere: un'Europa più completa e con finalità più chiare.

Il Consiglio europeo di Laeken è chiamato a prendere le iniziative appropriate per perseguire questo processo. Una di questa sarà quella di convocare una convention per preparare la futura riforma dei trattati dell'Unione. Un'importante innovazione, difesa da molti mesi dal Parlamento europeo e dalla Commissione, questa procedura affiancherà ai rappresentanti degli Stati e della Commissione i rappresentanti eletti a livello europeo e nazionale.

La Commissione ritiene che la missione della convention sia quella di elaborare orientamenti credibili affinché l'Europa allargata sia in grado di continuare la sua integrazione politica, economica e sociale.

La Commissione apporterà il contributo necessario ai lavori della convention, convinta che l'Unione europea possa rimanere fedele alla propria storia, ma che debba modernizzarsi. Per la Commissione, l'obiettivo delle future riforme è proprio quello di rinnovare il "metodo comunitario". Riflesso di un'unione di Stati e di popoli, questo metodo offre un quadro che è contemporaneamente sovranazionale e rispettoso degli Stati che lo compongono; unisce il negoziato tra Stati, l'espressione della volontà popolare e il funzionamento di istituzioni forti e permanenti. Nel suo Libro bianco sulla governance europea, la Commissione ha già proposto una serie di misure applicabili subito senza la riforma dei trattati per "ritornare alla base stessa del metodo comunitario" ed intende estendere questa riflessione al dibattito istituzionale.

Nella nuova fase che si apre a Laeken, inedita rispetto ai trattati, la Commissione intende far valere lo spirito comunitario per far emergere, al di là degli interessi nazionali e delle preoccupazioni a breve termine, l'interesse generale dell'Europa. Difenderà un'idea specifica dell'Europa: esigente, moderna, ma fedele ai principi di origine che ne hanno determinato il successo.

La presente comunicazione si limita ad esporre il modo in cui la Commissione affronterà il Consiglio europeo di Laeken. Essa desidera che la dichiarazione di Laeken sia l'occasione per definire come e con quale spirito i membri della convention dovranno lavorare per far sì che i dibattiti diano una risposta a due questioni fondamentali: cosa vogliamo fare insieme e come è possibile rafforzare la legittimità democratica e l'efficacia del sistema istituzionale europeo-

Per rispondere a queste domande i dirigenti europei devono dimostrare una reale volontà politica. L'acquis della costruzione europea, le attese dei cittadini e le esigenze della mondializzazione indicano chiaramente che la sola via possibile è quella di un nuovo approfondimento dell'integrazione, risolutamente politico e democratico. La Commissione contribuirà in questo senso ai lavori della convention.

Un altro modo di costruire l'Europa

Non sarà possibile costruire l'Unione europea del futuro senza l'appoggio dei suoi cittadini e senza l'impegno dei responsabili politici a livello nazionale ed europeo che devono far comprendere il valore aggiunto dell'Europa, anche se il basso livello di partecipazione alle elezioni europee in tutta Europa rivela una certa indifferenza nei confronti del sistema istituzionale europeo.

Si è pertanto ritenuto necessario basare le future riforme istituzionali sul più ampio consenso possibile sin dalla fase di concezione. La dichiarazione allegata al trattato di Nizza è volta ad avviare un dibattito ampio ed profondo. Una rete informale di organizzazioni interessate, un vero forum sull'avvenire dell'Europa, dovrà contribuire alla riflessione sulle future riforme istituzionali. Per garantire il successo di quest'azione, la Commissione raccomanda di prevedere sin d'ora, e in modo operativo, il legame tra questo forum e la futura convenzione responsabile della preparazione delle riforme.

Se il Consiglio europeo di Laeken conferma gli orientamenti della riunione informale di Gand, una convention sarà convocata all'inizio dell'anno prossimo. Essa riunirà i rappresentanti dei governi e dei parlamenti nazionali dei quindici Stati membri e dei paesi candidati, nonché i rappresentanti del Parlamento europeo e della Commissione europea. È importante inoltre che il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni partecipino alla convention in qualità di osservatori attivi. In tal modo, oltre ad essere aperta ai dibattiti mediante il forum sull'avvenire dell'Unione, la convention sarà ugualmente aperta alle preoccupazioni delle regioni europee.

La convention ha la responsabilità di dimostrare che l'Unione europea può essere portata avanti in un altro modo. Non può permettersi di fallire. Ascoltando le attese dell'Europa, essa deve provare la sua capacità di fare emergere proposte credibili volte ad approfondire il progetto europeo e a rafforzare la legittimità democratica e l'efficacia delle istituzioni. I risultati della convention devono essere all'altezza della posta in gioco. In questo caso la Commissione sarà la prima a chiedere che siano ripresi nella conferenza intergovernativa che rivedrà i trattati.

La Commissione raccomanda quindi di prestare un'attenzione particolare all'organizzazione della convention, che, ispirata ad una formula utilizzata per elaborare la Carta dei diritti fondamentali, deve perseguire obiettivi più lontani e di natura più politica. Per la presidenza della convention è opportuno scegliere una personalità dall'autorità europea incontrastata, che informi regolarmente il Consiglio sull'evoluzione delle discussioni. Per garantirne l'efficacia il presidente dovrà essere assistito da una presidenza ristretta e da un segretariato operativo. L'esperienza del negoziato della Carta dei diritti fondamentali dimostra l'interesse del lavoro su base consensuale, che del resto, non impone la ricerca dell'unanimità. La Commissione ritiene tuttavia che, allo scopo di conservare la qualità dei lavori della convention, vanno presentate sia le tendenze dominanti sia le posizioni più isolate, essendo importante che la futura conferenza intergovernativa si basi sulle raccomandazioni il più possibile ambiziose, operative e coerenti. La Commissione non si dichiarerà soddisfatta di un compromesso in tono minore.

La Commissione contribuirà le sue proposte ai lavori della convention e sottolineerà l'importanza di concludere la conferenza intergovernativa prima delle elezioni europee del 2004, allo scopo di evitare che esse si svolgano prima della conclusione della riforma dei trattati e quindi in un contesto di incertezza sull'evoluzione futura dell'Unione europea e delle sue istituzioni.

La sfida delle future riforme

La dichiarazione di Nizza individua, inter alia, quattro punti di riflessione: il ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea; una semplificazione dei trattati al fine di renderli più chiari e meglio comprensibili senza modificarne la sostanza; lo status della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Colonia e le modalità per stabilire, e mantenere, una più precisa delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà. Si tratta di questioni importanti, ma non sono sufficienti per esprimere la vera sfida delle riforme future. Come è possibile porsi la questione delle competenze senza chiedersi quello che gli Stati membri dell'Unione vogliono raggiungere insieme- Come si può esaminare il ruolo dei parlamenti nazionali senza un approccio più globale verso la legittimità e l'efficacia delle istituzioni europee- Un'impostazione limitata alle quattro tematiche individuate a Nizza indebolirebbe la credibilità della convention. Per questo motivo la Commissione ritiene che la dichiarazione di Laeken debba estendere il campo di discussione. In ogni caso, durante la convention sarà necessario tenere conto del tenore dei dibattiti pubblici e consentire a tutti i membri della convention di presentare contributi sui punti che essi ritengono pertinenti.

Consolidare il progetto europeo

Che si tratti del progresso economico e sociale, del rafforzamento della presenza internazionale dell'Unione, della protezione dei diritti dei cittadini, della creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e di giustizia oppure dello sviluppo dell'acquis, i grandi obiettivi enunciati nell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea non sono in generale oggetto di contrasti. Tuttavia, i pareri divergono talvolta sul modo in cui raggiungere gli obiettivi, come è dimostrato dalla resistenza ad eliminare il diritto di veto o ancora le eccezioni e le deroghe ai trattati attuali.

L'allargamento accrescerà le differenze all'interno dell'Unione, anche solo a causa dell'aumento del numero di Stati membri. La convention non potrà fare a meno di riflettere sulle azioni che vanno intraprese insieme. Non si tratta, evidentemente, di chiedere alla convention di concepire come si dovranno evolvere le politiche comuni. In base alle procedure previste dai trattati, la Commissione continuerà a proporre al legislatore gli adattamenti che ritiene necessari.

Tuttavia, la convention dovrà certamente valutare se l'Unione dispone degli strumenti appropriati per raggiungere gli obiettivi prefissi. Tutti concordano nel chiedere all'Unione di affrontare in modo coerente le discussioni monetarie e finanziarie internazionali; ma la sua organizzazione le consente veramente di esprimere le proprie posizioni in maniera forte, ma soprattutto stabile- Lo stesso vale per la politica estera, dove non è necessario ribadire l'importanza di parlare con una sola voce. Per quanto riguarda la politica economica e fiscale, la difesa del modello sociale europeo, la cooperazione della polizia e della giustizia, i trattati ci consentono di agire salvaguardando i nostri interessi- Quando si tratta di proteggere gli interessi finanziari delle Comunità, certuni ritengono, come la Commissione, che sarebbe opportuno istituire la funzione di procuratore europeo.

Attraverso qualche esempio, la Commissione intende sottolineare soltanto l'interesse di esaminare i nostri strumenti e i nostri mezzi d'azione a disposizione e le nostre modalità organizzative per valutare se consentono di realizzare gli obbiettivi molto generici stabiliti dal trattato e su cui concordano tutti gli Stati membri.

Questa riflessione preventiva sul progetto europeo sarà particolarmente utile per specificare con quale spirito e con quali obiettivi la convention dovrà, come richiede la dichiarazione di Nizza, stabilire e mantenere una più precisa delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà. La salvaguardia degli interessi collettivi esige di non rimettere in causa i risultati e la coerenza globale di cinquant'anni di integrazione europea. Giustifica tuttavia, vista la maturità del progetto europeo, l'esame dello stato attuale delle nostre competenze per procedere, se necessario a talune correzioni. Sarà opportuno in ogni caso ricercare la presentazione più razionale possibile delle responsabilità rispettive dell'Unione e degli Stati membri, definendole in modo chiaro. Sarà inoltre necessario interrogarsi sull'esercizio di tali competenze e sul rispetto del principio di sussidiarietà e di proporzionalità.

L'Unione detiene talune competenze solo perché le sono state attribuite, insieme ai mezzi per agire, dai trattati ratificati da ciascuno Stato membro conformemente alle procedure nazionali. Nei casi in cui non dispone di una competenza esclusiva, l'Unione deve rispettare i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in altre parole deve agire con cognizione di causa e nella misura strettamente necessaria per raggiungere gli obiettivi prefissi. Questo metodo non è in discussione.

Tuttavia, né la traduzione di questi principi nelle diverse disposizioni dei trattati né la loro applicazione seguono una logica uniforme. Nell'interesse generale, l'Unione adatta le proprie azioni in funzione della necessità, poiché è difficile descrivere in modo teorico l'estensione delle competenze esercitate dall'Unione nei settori in cui gli Stati membri detengono anche una competenza. Il rischio di questi elenchi di competenze sarebbe inoltre di ostacolare le ulteriori evoluzioni della costruzione europea. La Commissione raccomanda, di conseguenza, di prestare una particolare attenzione al controllo dei principi di proporzionalità e di sussidiarietà che richiedono di agire al livello più appropriato.

La convention dovrà inoltre esaminare il modo in cui i trattati attribuiscono le competenze, nonché le procedure decisionali e gli strumenti giuridici per l'esercizio di tali competenze. Sarebbe allora possibile far emergere modelli di competenze e razionalizzarli. L'Unione disporrebbe in tal modo di qualche modello per adattare l'attuale ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri, in base a quello che sarà richiesto dall'evoluzione del progetto europeo.

Ugualmente connessa alla concezione del progetto europeo, la semplificazione dei trattati dovrebbe riunire in un testo fondamentale le disposizioni essenziali dei trattati. Un secondo documento raccoglierebbe le altre disposizioni. La Commissione ha preso posizione in questo senso con la sua comunicazione del 12 luglio 2000 [1], relativa allo studio dell'istituto universitario europeo di Firenze. Un trattato fondamentale concepito in questo modo è più facilmente comprensibile e, inoltre, una tale separazione consentirebbe di disporre procedure di revisione più snelle, indispensabili per l'Unione europea che conterà presto una trentina di Stati membri.

[1] Comunicazione della Commissione - Un trattato fondamentale per l'Unione europea, 12 luglio 2000 (COM (2000) 434).

La semplificazione non può di per sé rimettere in causa le scelte politiche che hanno ispirato i redattori dei trattati. Tuttavia è necessario riconoscere che talune scelte rendono i nostri trattati particolarmente complessi: è sufficiente ricordare il numero eccessivo di strumenti e di procedure di decisione, le eccezioni e le deroghe accordate a taluni Stati membri, o ancora la coesistenza di procedure comunitarie e di ispirazione intergovernativa. La Commissione non esclude tuttavia che i lavori della convention possano portare alla revisione di talune opzioni. Sarebbe pertanto opportuno chiarire questi parametri politici prima di avviare i lavori di semplificazione.

La Carta dei diritti fondamentali dovrebbe trovare collocazione all'interno dei trattati riveduti. Un testo che ribadisca solennemente i diritti e le libertà, già tradizione costituzionale degli Stati membri, e gli obblighi internazionali ed europei di questi ultimi non può avere un altro statuto. Anche se talune questioni tecniche meritano di essere approfondite, una tale operazione darà ai nostri trattati una coerenza politica forte e un'architettura la cui logica semplice sarà ben compresa dai cittadini.

Con il chiarimento delle competenze, la semplificazione dei trattati e l'iscrizione della Carta dei diritti fondamentali nell'ordinamento giuridico comunitario, si avvia una processo di natura costituzionale. La Commissione ritiene opportuno, dopo cinquant'anni di costruzione europea, esaminare le possibilità di dotare l'Unione di un testo fondamentale e di riflettere sulle procedure di adozione e di revisione di un tale documento.

Rafforzare la legittimità democratica e l'efficacia del sistema istituzionale europeo

Di quali istituzioni europee è necessario disporre per portare avanti il progetto europeo- Il sistema comunitario risponde in modo largamente soddisfacente alle esigenze dell'Unione attuale, ma merita di essere esaminato sotto l'aspetto della legittimità democratica e dell'efficacia. A questo riguardo la Commissione ritiene che la convention non possa studiare il ruolo dei parlamenti nazionali senza interrogarsi sulla legittimità democratica delle istituzioni comuni e sull'equilibrio che va mantenuto tra esse.

Il ruolo legislativo del Parlamento europeo dovrebbe essere consolidato e le modalità di elezione dei deputati europei adattate, come prevede già oggi il trattato, allo scopo di ravvicinare gli elettori agli eletti e rafforzare il ruolo dei partiti politici europei. La funzione legislativa del Consiglio deve essere definita più precisamente. Un primo passo molto facile consisterebbe nell'operare una distinzione visibile e trasparente tra le funzioni legislative e quelle esecutive del Consiglio. Le riunioni del Consiglio, nei casi in cui esso espleta funzioni legislative, dovrebbero essere aperte al pubblico. Per quanto riguarda la Commissione, essa deve concentrarsi sulle missioni strategiche, confermando la sua capacità di iniziativa. Infine, per quest'ultima istituzione i vantaggi e gli svantaggi di un'eventuale modifica delle modalità di designazione del presidente meritano di essere sottoposte ad una valutazione precisa, tenendo conto del ruolo molto particolare che il sistema attuale assegna alla Commissione nell'interesse generale degli europei.

La questione del ruolo dei parlamenti nazionali deve fare parte di questa riflessione d'insieme. Oggi, i parlamenti nazionali autorizzano la ratifica dei trattati e la loro partecipazione alla convention consentirebbe loro un coinvolgimento precoce nel processo di revisione dei trattati. Essi esercitano ugualmente un controllo, più o meno esteso a seconda delle tradizioni nazionali, sui rappresentanti di governo che siedono al Consiglio. Il protocollo allegato al trattato di Amsterdam ha rafforzato l'informazione dei parlamenti nazionali per quanto riguarda le proposte legislative comunitarie.

Sarà opportuno perseguire il miglioramento di questi dispositivi e ricercare i mezzi più efficaci, a livello nazionale e comunitario, affinché i parlamenti nazionali non rimangano estranei alle decisioni europee. Tuttavia, va conservata l'efficacia d'insieme del sistema comunitario, cosa che non sarebbe più possibile con l'istituzione di una nuova camera legislativa.

A titolo d'efficacia, sarebbe necessario inoltre allargare il campo delle decisioni prese a maggioranza, passo che non è stato realmente compiuto dal trattato di Nizza.

Lo stesso principio di efficacia richiede di chiarire i ruoli specifici delle nostre diverse istituzioni. Sarà pertanto necessario reinserire all'interno del sistema istituzionale una reale funzione di esecuzione e migliorare la cooperazione con gli Stati membri per la preparazione ed in seguito l'applicazione delle politiche comuni. Il chiarimento delle competenze effettive nel campo legislativo è altresì necessario per consentire al legislatore europeo di definire norme generali senza codificare nei dettagli le modalità di applicazione.

Per quanto riguarda il funzionamento delle istituzioni, la Commissione europea ha intrapreso un'importante riforma del suo funzionamento amministrativo, che dovrà essere esteso a livello del collegio con l'entrata in vigore del trattato di Nizza e il conseguente aumento del numero di Commissari. Il miglioramento del funzionamento del Consiglio fa parte delle riforme necessarie. La convention dovrà inoltre riflettere sul ruolo del Consiglio europeo, che dovrebbe incentrare i propri lavori su orientamenti generali, preparandoli in modo più trasparente e collettivo all'interno del quadro istituzionale. La riforma dei metodi di lavoro delle istituzioni non richiede necessariamente la modifica dei trattati; del resto il Libro bianco sulla governance europea ha sottolineato l'importanza di migliorare sin d'ora il funzionamento dell'Unione.

Conclusione

La pertinenza del progetto europeo, emerso dai conflitti mondiali del XX° secolo, continua a confermarsi. I cittadini esprimono nei confronti dell'Europa taluni dubbi ed inquietudini, ma il dibattito pubblico dimostra che essi sentono con forza la necessità delle politiche comuni. Essi chiedono risposte europee ed esigono un'Europa meglio organizzata per affrontare le sfide della globalizzazione e per affrontare le crisi internazionali: un'Europa in grado di far fronte ai flussi migratori, un'Europa più coerente in materia di politica economica e occupazionale.

L'Unione europea ha la capacità di rispondere a queste attese grazie alla volontà politica dei suoi dirigenti espressa al più alto livello in occasione delle riunioni del Consiglio europeo e mediante un sistema istituzionale molto specifico, disciplinato da normative giuridiche e procedure in cui le sfide europee sono oggetto di dibattiti aperti a tutti e di decisioni valide per tutti.

Per costruire l'Europa attuale il metodo comunitario ha saputo staccarsi dagli schemi intergovernativi senza applicare alle istituzioni europee comuni modelli nazionali che non sarebbero adatti vista la diversità delle tradizioni costituzionali degli Stati membri. Il metodo ha dimostrato la propria efficacia e la deve conservare, ma deve acquistare legittimità democratica. Le future riforme dei trattati dovranno incentrarsi sul rinnovamento del metodo comunitario. La Commissione contribuirà ai lavori della convention, allo scopo di salvaguardare l'interesse generale e conformemente al ruolo che le è stato attribuito dai trattati.