OSSERVAZIONI DELLA CORTE RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

1. La presente relazione annuale espone la valutazione della Corte sui Fondi europei di sviluppo (FES). Le informazioni fondamentali sulle attività coperte e sulla spesa erogata nel 2011 sono fornite nella tabella 1 .

Tabella 1 — Fondi europei di sviluppo — informazioni fondamentali (milioni di euro) Titolo di bilancio Settore Descrizione Pagamenti 2011 Modalità di gestione Fondi europei di sviluppo Ottavo FES Spese amministrative 0 Spese operative Progetti 8 Centralizzata diretta Sostegno al bilancio 0 Centralizzata diretta Progetti 19 Centralizzata indiretta Progetti 59 Decentrata Progetti 3 Congiunta 89 Nono FES Spese amministrative 3 Spese operative Progetti 112 Centralizzata diretta Sostegno al bilancio 77 Centralizzata diretta Progetti –4 Centralizzata indiretta Progetti 591 Decentrata Progetti 127 Congiunta 906 Decimo FES Spese amministrative 90 Spese operative Progetti 210 Centralizzata diretta Sostegno al bilancio 660 Centralizzata diretta Progetti 29 Centralizzata indiretta Progetti 407 Decentrata Progetti 483 Congiunta 1 879 Totale spese amministrative 93 Totale spese operative (progetti) 2 044 Totale spese operative (sostegno al bilancio) 737 Totale pagamenti (43) 2 874 Totale impegni specifici (43) (44) 2 509 Totale impegni globali (43) (44) 3 049 Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dalla DG DEVCO.

Caratteristiche specifiche dei Fondi europei di sviluppo

2. Il Fondo europeo di sviluppo (FES) rappresenta lo strumento principale per fornire gli aiuti dell'Unione europea per la cooperazione allo sviluppo agli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché ai paesi e territori d'oltremare (PTOM). L’accordo di partenariato, firmato a Cotonou il 23 giugno 2000 per un periodo di venti anni («accordo di Cotonou»), è il quadro entro cui si svolgono attualmente le relazioni tra l’Unione europea, gli Stati ACP e i PTOM. Il partenariato si propone come fine principale la riduzione e infine l'eliminazione della povertà, in linea con gli obiettivi di uno sviluppo sostenibile e della progressiva integrazione dei paesi ACP e PTOM nell'economia mondiale. Esso è basato su tre pilastri complementari: — la cooperazione allo sviluppo, — la cooperazione economica e commerciale, e — la dimensione politica.

3. I FES sono finanziati dagli Stati membri, dispongono di regolamenti finanziari propri e sono gestiti al di fuori del quadro del bilancio generale dell’UE. La Commissione europea è responsabile dell'esecuzione finanziaria delle operazioni finanziate con risorse dei FES. La Banca europea per gli investimenti (BEI) gestisce il Fondo investimenti, che non forma oggetto della dichiarazione di affidabilità della Corte o della procedura di discarico del Parlamento europeo (1) (2). 3. La responsabilità e la trasparenza dell’attuazione del Fondo investimenti è assicurata dalla pubblicazione della relazione annuale del Fondo investimenti, dal suo audit finanziario annuale esterno nonché dalla supervisione delle sue operazioni da parte della Corte dei conti europea.

4. Le operazioni finanziate da ciascun FES sono programmate all’inizio del periodo di riferimento. Un documento di strategia nazionale, redatto dalla Commissione e dallo Stato ACP o dal PTOM interessato, previa consultazione di un gran numero di attori del processo di sviluppo, definisce gli obiettivi e le strategie di sviluppo a medio termine del paese. Indica inoltre la dotazione finanziaria programmabile dell’UE di cui il paese o l’organizzazione regionale può beneficiare.

5. Il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) è stato istituito il 1o dicembre 2010. Il SEAE prepara le decisioni della Commissione sulle dotazioni per ogni paese, sui documenti di strategia nazionale e regionale e sui programmi indicativi nazionali e regionali assieme ai competenti servizi della Commissione, come parte del ciclo di programmazione per la maggior parte degli strumenti di azione esterna.

6. In seguito alla creazione del SEAE e alla riorganizzazione della Commissione nel 2011, la nuova direzione generale dello Sviluppo e della cooperazione — EuropeAid ha combinato le competenze in materia di politiche della precedente direzione generale dello Sviluppo e delle relazioni con gli Stati ACP con le risorse operative del precedente Ufficio di cooperazione EuropeAid. Nel giugno 2011, il nuovo assetto organizzativo di EuropeAid è entrato in vigore, e sono state elaborate nuove definizioni di compiti a livello di direzione generale, direzione e unità. EuropeAid attua una vasta gamma di strumenti di assistenza esterna della Commissione (3) finanziati dai FES e dal bilancio generale (4). Nel 2011, quasi tutti gli interventi dei FES erano gestiti da EuropeAid. Una piccola parte di questi (5) riguarda l’aiuto umanitario ed è gestita dalla direzione generale per gli Aiuti umanitari (DG ECHO).

7. Gli interventi del FES sono attuati tramite progetti e sostegno al bilancio (6) e gestiti secondo tre principali metodi di esecuzione (7) (cfr. tabella 1 ): a) nell'ambito della gestione centralizzata (42 % dei pagamenti del 2011), la Commissione attua direttamente le attività di aiuto; b) nell’ambito della gestione congiunta (21 % dei pagamenti del 2011), talune organizzazioni internazionali sono responsabili dell'attuazione delle azioni finanziate dall'Unione europea, a condizione che le loro procedure in materia di contabilità, audit, controllo e aggiudicazione degli appalti offrano garanzie equivalenti alle norme internazionalmente riconosciute. I principali partner di EuropeAid sono le agenzie delle Nazioni Unite e la Banca mondiale; c) nell'ambito della gestione decentrata (37 % dei pagamenti del 2011), la Commissione può affidare alle autorità dei paesi beneficiari la gestione di alcuni compiti. Nella maggior parte dei casi, nell’ambito della gestione decentrata devono ancora essere usate le procedure della Commissione, ed EuropeAid resta responsabile dell’esecuzione dei controlli ex ante (ad esempio, sulle procedure di appalto e sulle fatture) e dei pagamenti ai contraenti.

8. Gli aiuti esterni finanziati dai FES e dal bilancio generale sono attuati in un ambiente ad alto rischio, in particolare per la dispersione geografica delle attività e della vasta gamma di strumenti di cooperazione, metodi di erogazione, norme e procedure finanziarie proprie e organismi attuatori. Per di più, molti paesi partner hanno una debole capacità istituzionale e amministrativa. 8. La Commissione riduce l’entità di tali rischi mediante tempestivi e decisi interventi di rilevazione e di rettifica. EuropeAid (sia in sede che presso le delegazioni) effettua controlli ex ante di alto livello in termini non soltanto di copertura ma anche di natura dei controlli stessi, ben oltre le salvaguardie finanziarie richieste dalla normativa. Nella strategia dei controlli una funzione molto importante hanno pure le misure preventive, compresa un’approfondita formazione destinata al personale della Commissione e anche specificamente al personale degli ordinatori nazionali (NAO). Inoltre, in vari Stati è stata introdotta una struttura di sostegno dei NAO.

9. L’accordo di Cotonou prevede (8) che l’aiuto diretto al bilancio debba essere concesso per sostenere riforme macroeconomiche o settoriali, in particolare quando la gestione delle finanze pubbliche (PFM) è sufficientemente trasparente, responsabile ed efficace.

10. Queste disposizioni si prestano a un ampio margine di interpretazione (9), e ciò che viene considerato «sufficiente» in termini di trasparenza, responsabilità ed efficacia nella gestione delle finanze pubbliche può variare in grande misura, in base alla specifica situazione del paese ma anche alla direzione presa dal suo governo. In tali circostanze, è opportuno ricordare che: a) il sostegno al bilancio è spesso concesso a paesi con deboli sistemi di gestione delle finanze pubbliche; un rischio notevole è che il bilancio del paese beneficiario possa essere inficiato da frode e corruzione; poiché i fondi trasferiti tramite operazioni di sostegno al bilancio si mescolano ad altre risorse di bilancio all’interno del bilancio del paese (la cosiddetta fungibilità), sono anch’essi esposti alle stesse debolezze di gestione delle finanze pubbliche; b) dato che le operazioni di sostegno al bilancio sono attuate tramite i sistemi di gestione delle finanze pubbliche, i processi e le istituzioni dei paesi partner, l'audit espletato dalla Corte sulla legittimità e regolarità non può andare oltre la fase in cui gli aiuti sono versati ai bilanci dei paesi partner; c) la Commissione gode di ampia flessibilità nel decidere se un paese partner sia ammissibile al sostegno al bilancio; a causa di tale ampio margine di interpretazione, le operazioni di sostegno al bilancio effettuate dalla Commissione sono meno soggette a errori di legittimità e regolarità. 10. a-c) La Commissione non condivide pienamente l’analisi della Corte circa il funzionamento del sostegno al bilancio. Il sostegno al bilancio viene applicato in un contesto di sviluppo in cui i sistemi pubblici di base, come la gestione della finanza pubblica, possono presentare notevoli carenze. Tuttavia, le condizioni di ammissibilità sono rigorose. Un paese partner è ammissibile al sostegno al bilancio solo quando il governo ha posto in essere una strategia pertinente e credibile per far fronte a tali carenze. La Commissione può inoltre richiedere specifiche misure a breve termine per attenuare i rischi. I nuovi orientamenti in materia di sostegno al bilancio (40) [rivisti nel 2012 a seguito delle proposte della Commissione (41) e delle conclusioni del Consiglio del 14 maggio 2012 relative a un nuovo approccio per il sostegno al bilancio] includono ora nuove disposizioni finalizzate a chiarire ulteriormente le norme. Sono incluse nuove norme di ammissibilità in materia di trasparenza e di vigilanza, un processo formale di valutazione dei rischi e un quadro di governance per l’alta dirigenza. Il sostegno al bilancio non mirato è concepito per premiare i risultati anziché finanziare le attività. È chiaro quindi che l’audit non può andare oltre la fase in cui i fondi vengono trasferiti in seguito al raggiungimento delle condizioni concordate. Tuttavia, l’audit delle attività finanziabili mediante i pagamenti per il sostegno al bilancio è di competenza delle autorità nazionali di audit, alle quali i programmi di accompagnamento offrono un sostegno concreto. Questo meccanismo di erogazione degli aiuti rappresenta una delle modalità in cui la Commissione ha risposto agli appelli della comunità internazionale per lo sviluppo e dei soggetti interessati dell’UE per ottenere interventi più efficaci focalizzati su risultati e titolarità e meno complessi a livello amministrativo, riducendo in tal modo i costi delle operazioni per i paesi partner.

11. I pagamenti alle organizzazioni internazionali per azioni multidonatore sono anch’essi soggetti a rischi specifici, in parte a causa dell’approccio nozionale seguito dalla Commissione (10). 11. La Commissione non è a conoscenza di problemi specifici riguardanti l’«approccio teorico», che è stato elaborato negli ultimi anni per consentire alla Commissione di partecipare ad azioni multidonatore, ivi compresi i fondi fiduciari. Questo approccio garantisce che siano rispettati i requisiti giuridici applicabili ai finanziamenti dell’UE a favore di azioni esterne (assicurando che l’importo versato da altri donatori sia sufficiente per il pagamento di qualsiasi attività inammissibile in base alle norme dell’UE) e che al contempo i fondi dell’UE siano spesi nel modo più efficiente (mediante il coordinamento dei donatori), nel rispetto del principio di una sana gestione finanziaria. La Commissione limita tale rischio valutando le procedure contabili, di audit, di controllo interno e di appalto delle organizzazioni internazionali partner prima di qualsiasi attività congiunta, la presenza di personale competente nel settore (e la partecipazione a gruppi direttivi) nonché la necessaria e rigorosa rendicontazione finanziaria generale dell’organizzazione internazionale. Durante l’attuazione di azioni esterne, i sistemi vengono inoltre regolarmente verificati mediante l’esecuzione di missioni di verifica effettuate da revisori esterni. I revisori di EuropeAid ed ECHO fino a oggi non hanno riportato alcuna constatazione o «rischi specifici» di questo tipo. La Commissione ritiene che suddette misure di controllo interno poste in essere unitamente a quelle dell’organizzazione internazionale interessata limitino questo rischio teorico a un livello effettivamente trascurabile.

CAPITOLO I — ATTUAZIONE DELL'OTTAVO, NONO E DECIMO FES

Esecuzione finanziaria

12. Nel 2011, l'ottavo, nono e decimo FES sono stati attuati contemporaneamente. Di norma, ogni accordo FES è concluso per un periodo d’impegno di circa cinque anni, tuttavia i pagamenti possono essere effettuati su un periodo più lungo. La dotazione finanziaria dell’ottavo FES (1995-2000) ammontava a 14 625 milioni di euro e quella del nono FES (2000-2007) a 15 200 milioni di euro.

13. La dotazione del decimo FES (2008-2013) ammonta a 22 682 milioni di euro. Di questo importo, 21 967 milioni di euro sono destinati ai paesi ACP e 285 milioni ai PTOM. Tali importi comprendono 1 500 milioni di euro e 30 milioni di euro destinati al Fondo investimenti gestito dalla BEI a favore, rispettivamente, dei paesi ACP e PTOM. Infine, 430 milioni di euro sono destinati alle spese a carico della Commissione per programmare e attuare il FES.

14. Nel 2011, i contributi totali degli Stati membri alla Commissione sono ammontati a 3 100 milioni di euro, inclusi gli ultimi contributi richiesti nell’ambito del nono FES, pari a 660 milioni di euro, e i primi contributi richiesti nell’ambito del decimo FES, pari a 2 440 milioni di euro.

15. La tabella 2 illustra l’utilizzo cumulativo delle risorse FES gestite dalla Commissione e la loro esecuzione finanziaria. Per il 2011, gli impegni specifici erano del 13 % al di sotto del valore-obiettivo, in particolare a causa di ritardi nell’appalto di importanti programmi infrastrutturali e di significativi impegni globali contratti nel corso degli ultimi mesi del 2011. I pagamenti sono risultati inferiori del 16 % a quanto previsto, principalmente a motivo dei minori esborsi per il sostegno al bilancio, poiché in alcuni casi le condizioni di ammissibilità non erano state soddisfatte, e di ritardi in progetti infrastrutturali. I pagamenti ancora da liquidare e gli impegni non spesi di vecchia data o dormienti (11) sono rimasti stabili rispetto al 2010. 15. EuropeAid ha raggiunto il 101 % (3 279 milioni di euro) del suo obiettivo in termini di impegni globali per il 2011 fissato a 3 250 milioni di euro. Contratti e pagamenti si sono tuttavia rivelati di poco inferiori al traguardo fissato, in particolare a causa della decisione di EuropeAid di sospendere i pagamenti destinati ai programmi di sostegno al bilancio in relazione al mancato conseguimento delle condizioni di erogazione (ad esempio nella Repubblica centrafricana, a causa di un importante scostamento di bilancio e dell’assenza di un programma FMI, e in Benin a causa di risultati negativi nell’attuazione della strategia di sviluppo nazionale e della lentezza delle riforme in materia di gestione delle finanze pubbliche).

Relazione annuale della Commissione sulla gestione finanziaria dell'ottavo, nono e decimo FES

16. Il regolamento finanziario applicabile al decimo FES prevede che la Commissione presenti ogni anno una relazione sulla gestione finanziaria dei FES (12). A parere della Corte, la presente relazione descrive in modo accurato il conseguimento degli obiettivi operativi della Commissione per l'esercizio finanziario (specie riguardo all'esecuzione finanziaria e alle attività di controllo), nonché la situazione finanziaria e gli eventi che hanno influito in modo significativo sulle attività svolte nel 2011.

Tabella 2 — Utilizzo cumulato delle risorse FES al 31 dicembre 2011 (milioni di euro) Situazione a fine 2010 Esecuzione del bilancio nel corso dell'esercizio 2011 (importi netti) (50) Situazione a fine 2011 Importo consolidato Tasso di esecuzione (46) Ottavo FES (47) Nono FES (47) Decimo FES Importo consolidato Ottavo FES Nono FES Decimo FES Importo consolidato Tasso di esecuzione (46) A — RISORSE ( 45 ) 48 797 –38 70 25 57 10 663 16 552 21 639 48 854 B — UTILIZZO 1. Impegni globali ( 48 ) 37 778 77,4 % –60 –9 3 118 3 049 10 640 16 454 13 735 40 827 83,6 % 2. Impegni specifici ( 49 ) 32 324 66,2 % –13 8 2 514 2 509 10 494 15 691 8 648 34 833 71,3 % 3. Pagamenti 26 334 54,0 % 90 905 1 879 2 874 10 330 14 026 4 852 29 208 59,8 % C — Pagamenti ancora da eseguire (B1-B3) 11 444 23,5 % – 150 – 914 1 239 175 310 2 428 8 883 11 619 23,8 % D — Saldo disponibile (A-B1) 11 019 22,6 % 22 79 –3 093 –2 992 23 98 7 904 8 027 16,4 % Fonte: Corte dei conti, sulla base delle relazioni sull'esecuzione finanziaria e dei rendiconti finanziari del FES al 31 dicembre 2011.

CAPITOLO II — DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ DELLA CORTE RELATIVA AI FES

Dichiarazione di affidabilità della Corte in relazione all'ottavo, nono e decimo FES presentata al Parlamento europeo e al Consiglio — Relazione dell’organo di controllo indipendente

Affidabilità dei conti

Legittimità e regolarità delle operazioni su cui sono basati i conti

Entrate

Impegni

Pagamenti

26 luglio 2012

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

Corte dei conti europea 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lussemburgo, LUSSEMBURGO

Informazioni a sostegno della dichiarazione di affidabilità

Estensione e approccio dell'audit

17. Le osservazioni relative all'affidabilità dei conti dei FES, formulate al paragrafo VI della dichiarazione di affidabilità, sono basate sull'audit dei rendiconti finanziari (16) e della relazione sull'esecuzione finanziaria dell’ottavo, nono e decimo FES (17). L’audit ha esaminato, sulla base di verifiche a campione, gli elementi probatori relativi agli importi e alle informazioni fornite. Esso ha incluso una valutazione dei princìpi contabili applicati, delle stime significative elaborate dai responsabili della gestione e della presentazione globale dei conti.

18. L'approccio e la metodologia di audit generali della Corte riguardo alla regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti sono descritti nell'allegato 1.1, parte 2, del capitolo 1 della relazione annuale della Corte dei conti sull'esecuzione del bilancio per l’esercizio 2011. Le osservazioni relative alla regolarità delle operazioni dei FES, esposte ai paragrafi VII-X della dichiarazione di affidabilità, sono fondate sui seguenti elementi: a) un audit effettuato su tutti i contributi degli Stati membri e su un campione di altri tipi di operazioni inerenti alle entrate; b) un audit effettuato su un campione di 193 operazioni, corrispondenti a 30 impegni globali e a 163 pagamenti intermedi e finali eseguiti dalle delegazioni o dai servizi centrali della Commissione (18). Ove necessario, sono state effettuate visite presso gli organismi attuatori e i beneficiari finali, al fine di verificare i pagamenti sottostanti dichiarati nelle relazioni finanziarie o nelle dichiarazioni di spesa; c) una valutazione dell’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo presso i servizi centrali di EuropeAid e le delegazioni, che ha riguardato i seguenti elementi: i) ambiente di controllo e norme di controllo interno; ii) controlli ex ante dei contratti e dei pagamenti da parte degli ordinatori, compresi gli ordinatori nazionali; iii) monitoraggio e supervisione; iv) audit esterni; v) audit interno; d) un esame dell’attestazione dei responsabili della gestione presso la Commissione, comprendente la valutazione della relazione annuale di attività di EuropeAid.

Affidabilità dei conti

19. La Corte ha rilevato che i conti dei FES per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2011 presentano un’immagine fedele, sotto tutti gli aspetti rilevanti, della situazione finanziaria dei FES e dei risultati delle operazioni nonché dei flussi di cassa, conformemente alle disposizioni del rispettivo regolamento finanziario e alle norme contabili pertinenti adottate dal contabile. 19. La Commissione accoglie favorevolmente la dichiarazione di affidabilità positiva della Corte in merito ai conti dei FES.

20. Come per gli esercizi precedenti, i controlli effettuati dalla Corte e quelli effettuati dallo stesso EuropeAid (cfr. paragrafo 40) hanno riscontrato una frequenza elevata di errori di codifica (19). Anche se l'audit svolto dalla Corte ha riscontrato che i rendiconti finanziari sono esenti da errori rilevanti, gli errori di codifica continuano a destare preoccupazione, in quanto possono incidere sull'esattezza dei dati usati per redigere i conti annuali, in particolare per quel che riguarda la procedura di separazione degli esercizi a fine anno (20). 20. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte e continuerà a migliorare la qualità dei dati contenuti nel sistema informativo di gestione degli aiuti esterni (CRIS). Tuttavia, come afferma la Corte, gli errori di codifica rilevati non hanno avuto alcun impatto significativo sui conti annuali. Cfr. altresì risposta al paragrafo 58, lettera b).

Regolarità delle operazioni

21. L’ allegato 1 contiene una sintesi dei risultati delle verifiche delle operazioni.

Entrate

22. L’audit espletato dalla Corte sulle operazioni inerenti alle entrate ha riscontrato che queste ultime sono esenti da errori rilevanti.

Impegni

23. L’audit espletato dalla Corte sugli impegni ha riscontrato che questi ultimi sono esenti da errori rilevanti.

Pagamenti

24. L’audit espletato dalla Corte ha riscontrato che i pagamenti erano inficiati da errori rilevanti. Le verifiche effettuate dalla Corte su un campione di 163 operazioni ne hanno rilevato 54 (il 33 %) inficiate da errori. Il tasso di errore più probabile stimato dalla Corte è del 5,1 % (21). 25. Dei 133 pagamenti per progetti inclusi nel campione, 47 (il 35 %) erano inficiati da errori, e 29 di questi ultimi (il 62 %) erano errori quantificabili Dei 30 pagamenti di sostegno al bilancio controllati, 7 (il 23 %) erano inficiati da errori; questi ultimi erano tutti errori non quantificabili. 24-26. La Commissione intensificherà i propri sforzi per prevenire, individuare e correggere tali errori nel 2012. La Commissione sottolinea, tuttavia, il carattere pluriennale dell’architettura di controllo di EuropeAid, il che significa che alcuni errori evidenziati dalla Corte sarebbero stati corretti successivamente nell’ambito del normale ciclo di controlli degli aiuti esterni. Quasi due terzi dei pagamenti nel campione riguardano transazioni, quali pagamenti intermedi o liquidazioni, per le quali è possibile effettuare controlli e correzioni anche al momento del pagamento finale. Inoltre il monitoraggio della spesa per gli aiuti esterni effettuato dalla Commissione non si conclude con i pagamenti finali. EuropeAid e ECHO gestiscono un vasto programma di audit ex post su base annuale, secondo un processo formale di valutazione dei rischi. Tuttavia, considerato l’ambiente ad alto rischio in cui operano lo sviluppo e l’aiuto umanitario, il rischio di errore finanziario non può essere realisticamente ridotto a zero.

Pagamenti relativi ai progetti

26. Per le operazioni relative ai progetti, la maggioranza degli errori è stata rilevata in convenzioni di sovvenzione e di finanziamento stipulate con organizzazioni internazionali; delle 45 operazioni controllate, 26 (il 58 %) erano inficiate da errore. Anche i programmi a preventivo (22) si sono rivelati soggetti ad errore, con errori riscontrati in 10 delle 27 operazioni verificate.

27. Delle 47 operazioni relative a progetti inficiate da errore, 26 erano già state oggetto di audit esterni commissionati dalla Commissione o dal beneficiario. Delle 29 operazioni inficiate da errori quantificabili, 11 rappresentavano pagamenti finali già soggetti ai controlli della Commissione (23). 27. I controlli ex ante devono essere considerati nel contesto del sistema di controllo generale, in quanto è comunque possibile svolgere audit ex post e altri controlli dopo il pagamento finale.

28. I tipi di errori quantificabili riscontrati nei pagamenti relativi a progetti riguardavano: a) la realtà delle spese: assenza di fatture o di altra documentazione di sostegno che giustificasse le spese (cinque operazioni), prefinanziamenti liquidati per spese non sostenute dai beneficiari (tre operazioni), sovradichiarazione di lavori rispetto a quelli effettivamente svolti (tre operazioni); b) l’ammissibilità: spese sostenute al di fuori del periodo di attuazione o relative ad attività e servizi non inclusi nel contratto (cinque operazioni), pagamenti IVA non ammissibili (quattro operazioni), mancato rispetto delle procedure di appalto da parte del beneficiario (quattro operazioni), mancato rispetto delle norme in materia di origine o di nazionalità (tre operazioni) e mancato rispetto dei limiti delle indennità giornaliere (una operazione); c) la precisione: errori di calcolo (una operazione) e utilizzo di tassi di cambio erronei (tre operazioni). 28. a-c) Le osservazioni della Corte illustrano globalmente le principali sfide poste dalla collaborazione con organismi attuatori e paesi partner nel contesto dello sviluppo e dell’aiuto umanitario. Per quanto concerne la conservazione di documenti giustificativi, EuropeAid ha attuato nel 2012 un piano d’azione volto a migliorare la conservazione e l’archiviazione dei documenti presso le delegazioni. Per quanto concerne la liquidazione, EuropeAid ha avviato una riflessione interna finalizzata a chiarire l’interpretazione del concetto di «spese sostenute» ai fini della liquidazione, che ha portato ai suddetti errori. La Commissione ritiene che si tratti di errori che si correggeranno automaticamente, in quanto la liquidazione eccedente il costo dovrà essere coperta da una spesa successiva. Per quanto concerne la violazione delle norme in materia di origine, la Commissione sottolinea che la normativa in vigore prevede deroghe alle norme ACP/UE in materia di origine delle merci, ove debitamente giustificato. EuropeAid accetta che in alcuni casi i contraenti avrebbero dovuto presentare una richiesta di deroga, ma ritiene che alcuni di questi errori, nei casi in cui esistevano le condizioni che consentono una deroga alla norma, non abbiano avuto alcun impatto finanziario. L’IVA rimane un impegnativo problema di ammissibilità ed è oggetto di nuove proposte nel contesto della revisione del regolamento finanziario. La Commissione opera in paesi in cui è difficile se non impossibile per i contraenti (spesso ONG) ottenere il rimborso, da parte dello Stato, dei pagamenti dell’IVA obbligatori.

Esempi di errori sono forniti qui di seguito.

Violazione delle norme in materia di appalti e assenza di documenti giustificativi La Corte ha esaminato un pagamento finale effettuato a titolo di una convenzione di sovvenzione per l'approvvigionamento idrico, la promozione delle misure igienico-sanitarie ed il sostegno ad una migliore gestione delle risorse naturali in Etiopia. I contratti erano stati aggiudicati sulla base del fatto che i fornitori garantivano l’accesso a parti di ricambio e locali per la manutenzione, sebbene questo non fosse uno dei criteri stabiliti nel bando di gara. Inoltre, parte della spesa non ha potuto essere confermata da documenti giustificativi, data l'insoddisfacente qualità dei registri contabili del beneficiario. Gli auditor incaricati dal beneficiario di effettuare la verifica della spesa non avevano individuato tali problemi. Violazione delle norme in materia di appalti e assenza di documenti giustificativi L’accesso a parti di ricambio e impianti di manutenzione costituisce un importante fattore nell’aggiudicazione di un contratto relativo all’acquisto di veicoli, in particolare nei paesi in cui tale accesso è difficile. Al momento del bando di gara, il beneficiario ha commesso un errore, omettendo di comunicare tale criterio ai potenziali fornitori. Tuttavia, la selezione del fornitore che si è aggiudicato l’appalto ha poi preso in considerazione la presunta disponibilità di parti di ricambio e impianti di manutenzione. L’audit di questo contratto era stato inoltre previsto nella pianificazione dell’audit per il 2010 a seguito della valutazione dei rischi effettuata dalle delegazioni.

Violazione della norma in materia di origine Le spese nell’ambito di una sovvenzione per l’elettrificazione rurale in Mozambico si riferivano a forniture che non rispettavano la norma in materia di origine: le forniture erano originarie della Cina, e non di un paese dell'Unione europea o di un paese ACP. Gli auditor incaricati dal beneficiario di verificare la spesa non avevano individuato tale problema. Violazione della norma in materia di origine La legislazione in vigore consente nello specifico deroghe alle norme ACP/UE in materia di origine delle merci, ove debitamente giustificate. Al momento è quasi impossibile evitare forniture elettriche non UE/ACP nell’attuazione di questi tipi di progetto in Africa. Il beneficiario avrebbe dovuto chiedere alla Commissione una deroga, che sarebbe stata concessa ove debitamente giustificata.

29. I tipi di errori non quantificabili più frequenti riguardavano documenti giustificativi insufficienti (14 operazioni) e il mancato adeguamento delle garanzie di buon fine in seguito a modifiche del contratto (tre operazioni). 29. Cfr. risposta al paragrafo 28, lettere da a) a c).

Pagamenti concernenti il sostegno al bilancio

30. Per quanto riguarda i pagamenti relativi al sostegno al bilancio, gli errori non quantificabili risultavano dalla mancanza di una dimostrazione strutturata del rispetto dei criteri di ammissibilità, poiché le realizzazioni in materia di gestione delle finanze pubbliche non venivano raffrontate agli obiettivi fissati per il periodo in esame. 30. Nei casi specifici in questione, la Commissione sta cercando di allineare le proprie valutazioni con la sua prassi costante applicata in altri paesi. Questa si basa su una valutazione annuale dei progressi rispetto a punti di riferimento e obiettivi chiaramente identificati che si traducono in una manifestazione strutturata di conformità con il criterio di ammissibilità. In un certo numero di casi verificatisi nel 2011, la Commissione ha rifiutato i pagamenti quando non era convinta che fossero stati compiuti sufficienti progressi in questo settore. Il neonato Comitato direttivo per il sostegno al bilancio composto da direttori e direttori generali di EuropeAid esaminerà, tra le altre questioni, tutti i casi sensibili. Ciò migliorerà la governance e la valutazione dei criteri di ammissibilità. Cfr. anche risposte ai paragrafi 10 e 15.

Efficacia dei sistemi

31. L’ allegato 2 espone in sintesi i risultati dell’esame svolto dalla Corte sui sistemi di supervisione e controllo. A giudizio della Corte, i sistemi sono parzialmente efficaci. 31. Cfr. risposta al paragrafo 56.

32. Come indicato al paragrafo 6, EuropeAid attua la maggior parte degli strumenti di assistenza esterna finanziati dal bilancio generale e dai FES. Pertanto, salvo indicazione contraria, le osservazioni della Corte concernenti l'efficacia dei sistemi di supervisione e controllo, nonché l'affidabilità della relazione annuale di attività del direttore generale («la relazione annuale di attività») e della dichiarazione dello stesso per il 2011, riguardano l’intera sfera di competenza di EuropeAid.

Ambiente di controllo

33. EuropeAid ha una chiara strategia di controllo per impedire o per individuare e correggere gli errori; le norme di controllo interno della Commissione sono ampiamente attuate. Dispone di un piano di azione per potenziare i propri sistemi di gestione e controllo (24), piano che affronta la maggior parte delle osservazioni e delle raccomandazioni formulate dalla Corte in precedenti relazioni annuali. Nel 2011, EuropeAid ha in particolare introdotto la nuova versione della relazione sulla gestione dell’aiuto esterno (External Assistance Management Report — EAMR, cfr. paragrafo 39) e ha pubblicato il «Manuale per la gestione finanziaria per i destinatari dei fondi UE per le azioni esterne» (cfr. paragrafo 41). 33. Altri orientamenti sono stati inoltre notevolmente ampliati, inclusa la pubblicazione nel 2011 di una Guida pratica alle procedure contrattuali on line, nonché di un modulo di e-learning sullo stesso argomento disponibile su Internet, che mette gli orientamenti in materia di aggiudicazione e gestione dei contratti accessibili a disposizione del pubblico su richiesta, in particolare a beneficio degli organismi attuatori.

34. La relazione annuale di attività indica che la politica delle risorse umane ha continuato ad essere motivo di continua preoccupazione (25), a causa di un elevato avvicendamento del personale e della riorganizzazione che ha avuto luogo a metà 2011 (cfr. paragrafo 6). Un motivo di preoccupazione consisteva nel fatto che il personale di EuropeAid veniva usato per compiti diversi dalla gestione degli aiuti, e al di là dei limiti di flessibilità concordati con il SEAE. EuropeAid ritiene che, se non verrà effettuato un ribilanciamento delle risorse, ciò inciderà negativamente sul grado di garanzia che può essere fornito per il 2012. 34. L’elevato avvicendamento del personale contrattuale nei servizi centrali dovrebbe ridursi con l’entrata in vigore del nuovo statuto. Il nuovo statuto dovrebbe introdurre una proroga alla durata massima dei contratti CA di 2 o 3 anni (ossia dall’attuale durata di 3 anni a 5 o 6 anni). Inoltre EuropeAid è stata autorizzata a convertire un certo numero di crediti CA in quote lavoro per funzionari AD per il 2011, 2012 e 2013, rafforzando di fatto il suo personale permanente. I rischi potenziali connessi al mancato utilizzo delle risorse umane per gli scopi a cui erano destinate sono stati attenuati da una serie di azioni tra cui orientamenti formali congiunti SEAE/Commissione per i capi delegazione, specifiche relazioni in materia di risorse umane dal settore (nelle relazioni sulla gestione dell’assistenza esterna) e pianificazione dell’audit interno per il 2012. L’esercizio di riequilibrio del personale nelle delegazioni è il presupposto per attuare la nuova politica di sviluppo, per poter incrementare il monitoraggio nel settore, accrescere il know-how tematico ed ottenere un’efficiente erogazione degli aiuti. Le risorse umane saranno probabilmente rafforzate in Africa e nella regione del «vicinato».

Controlli ex ante

35. La Corte ritiene che le verifiche ex ante svolte dagli ordinatori presso i servizi centrali di EuropeAid e le delegazioni siano parzialmente efficaci.

36. Dato l’ambiente ad alto rischio (cfr. paragrafo 8), l’architettura di controllo di EuropeAid si affida in gran parte ai controlli ex ante effettuati da personale della Commissione, supervisori esterni (per i contratti d'opera) o revisori esterni (per programmi a preventivo, le sovvenzioni e i contratti di servizi a prezzo unitario) prima di procedere ai pagamenti finali relativi ai progetti. Sebbene detti controlli ex ante individuino e correggano significativi importi di spesa inammissibile, la frequenza degli errori riscontrati dalla Corte, anche nelle domande di pagamento finale che erano state oggetto di audit esterni e di verifiche della spesa, indica la presenza di debolezze in questi controlli ex ante. 36. L’architettura di controllo interno posta in essere da EuropeAid per verificare la legittimità e regolarità della spesa si basa sul lavoro di revisori esterni, supervisori tecnici e personale addetto alla gestione dei progetti oltre che sui controlli interni della Commissione, nell’ambito di un quadro pluriennale. La Commissione riconosce che, anche dopo il completamento di tutti questi controlli, possa sussistere ancora un certo rischio residuo di errore. Tuttavia, tenuto conto delle sfide connesse allo svolgimento di ulteriori controlli ex ante a causa dei relativi costi e dei ritardi nell’attuazione dei progetti, la Commissione proseguirà gli sforzi volti a migliorare i suoi sistemi attuali al fine di fornire una ragionevole certezza sulla base di una valutazione del rapporto costi-efficacia. Cfr. altresì risposta al paragrafo 24.

37. La Corte osserva che i controlli ex post sulle operazioni svolti da EuropeAid hanno altresì rilevato errori procedurali nei controlli ex ante, quali liste di controllo erronee o mancanti, per circa il 20 % delle operazioni controllate (26). Il servizio di audit interno (IAS) ha inoltre riscontrato debolezze in parecchi fondamentali livelli di controllo riguardanti i programmi a preventivo e gli inviti a presentare proposte per le sovvenzioni FES (27). 37. I controlli ex post sono sempre sottoposti al seguito formale dell’ordinatore delegato. Gli errori procedurali citati (come le liste di controllo non corrette o mancanti) non hanno tuttavia avuto alcun impatto finanziario quantificabile. A seguito del completamento delle relazioni di audit ad opera del servizio di audit interno (IAS), nel 2012 è in corso l’attuazione di piani d’azione volti a rispondere alle raccomandazioni dello IAS e attenuare i rischi individuati.

Monitoraggio e supervisione

38. A giudizio della Corte, il monitoraggio e la supervisione sono efficaci per quanto riguarda i servizi centrali di EuropeAid e parzialmente efficaci nel caso delle delegazioni.

Servizi centrali di EuropeAid

39. Nel luglio 2011, nel quadro del proprio Piano di azione, EuropeAid ha utilizzato, per la prima volta, la nuova versione della relazione semestrale sulla gestione dell’aiuto esterno (EAMR), basata sugli indicatori chiave di performance (KPI) e sulle dichiarazioni di affidabilità firmate dai capi delegazione. Ciò rafforza il ruolo dell’EAMR come principale strumento di rendicontazione tra le delegazioni e i servizi centrali di EuropeAid. Tuttavia, l’attendibilità dei KPI relativi ai controlli finanziari è inficiata da dati del CRIS (28) non accurati. Per di più, molti indicatori sono difficili da interpretare. 39. La Commissione ritiene che uno dei modi più efficaci per garantire un miglioramento dei dati del CRIS nel medio e lungo termine sia quello di chiarire meglio ai capi delegazione le conseguenze dell’inserimento di dati errati nel sistema informativo di gestione (CRIS). Il nuovo sistema EAMR utilizza a tale scopo i dati del CRIS per «alimentare» le relazioni periodiche delle delegazioni. Il sistema EAMR è stato tuttavia progettato per consentire alle delegazioni di correggere e commentare i dati comunicati, in modo che quelli errati non «inquinino» l’accuratezza delle relazioni, ma serve a evidenziare e correggere i dati nonché a migliorare le registrazioni nel corso del tempo. Anche durante l’elaborazione di una relazione sulla gestione dell’aiuto esterno è possibile aggiornare i dati qualora una delegazione individui un errore di facile correzione. La relazione EAMR rappresenta quindi un passo in avanti strutturale in risposta alle constatazioni della Corte in merito alle carenze rilevate nella qualità dei dati del CRIS (pur pagando il prezzo di una maggiore «visibilità» degli errori nel breve termine). La Commissione non condivide il parere della Corte in merito all’utilità degli indicatori ai fini del monitoraggio. Gli indicatori chiave di performance (KPI) sono stati recentemente introdotti da un gruppo direttivo che rappresenta una vasta gamma di interessi e soggetti interessati per la relazione annuale sul 2011 (nel 2012). I KPI sono una serie di indicatori in un formato standardizzato che sono significativi ai fini del monitoraggio delle prestazioni a livello di delegazione, regione, strumento o portafoglio e, considerata la complessità dell’ambiente di sviluppo, possono essere aperti a molteplici interpretazioni in molti contesti diversi. Alcuni hanno obiettivi quantificati, basati su dati storici ben conosciuti, altri no. Cfr. altresì risposta al paragrafo 59, lettera d).

40. Nel 2011, EuropeAid ha condotto 15 visite di verifica per controllare l'adeguatezza dell'organizzazione interna, dei sistemi e dei processi delle delegazioni. Tali visite sono state utili per individuare le aree che richiedevano miglioramenti, ad esempio le insufficienti competenze a disposizione, i fabbisogni formativi ostacolati dalla ristrettezza delle risorse umane e finanziarie, i dati CRIS non accurati e l’inadeguato monitoraggio dei progetti. Tuttavia, un audit espletato dallo IAS ha osservato che non vi sono elementi che comprovino l’esistenza di un programma annuale formale di visite di verifica basato su una valutazione dei rischi documentata. Inoltre, EuropeAid non ha sviluppato procedure per monitorare l’attuazione delle raccomandazioni formulate a seguito di tali visite di verifica, e la relazione annuale di attività non fornisce alcuna informazione a riguardo (29). 40. In relazione all’audit dello IAS citato, sono state intraprese azioni volte a garantire un processo di pianificazione più formalizzato per le missioni di verifica delle delegazioni. Per il futuro, la Commissione valuterà se lo scopo e gli obiettivi specifici delle missioni di verifica delle delegazioni condotte da EuropeAid debbano essere riesaminati e se l’attuale approccio alla selezione delle delegazioni basato sul rischio possa essere integrato da criteri di selezione supplementari. Cfr. altresì risposta al paragrafo 59, lettera b).

41. Società di revisione che hanno firmato contratti quadro con EuropeAid redigono relazioni annuali di sintesi sulle loro constatazioni di audit e raccomandazioni. Dette relazioni forniscono preziose informazioni sulle debolezze sistemiche e sulle misure necessarie per impedire o ridurre le spese inammissibili. Su questa base, nel gennaio 2011, EuropeAid ha elaborato il «Manuale per la gestione finanziaria per i destinatari dei fondi UE per le azioni esterne», al fine di migliorare la conoscenza che questi ultimi hanno delle norme in materia di gestione finanziaria e di ammissibilità.

42. La qualità degli audit e delle verifiche esterni commissionati dalla Commissione è oggetto di un esame svolto da EuropeAid, i cui risultati sono presentati in una relazione annuale. La relazione annuale di attività non contiene informazioni sui risultati di questo esame (30). 42. Nel 2011 la Commissione non ha ultimato alcuna revisione della qualità dell’audit di EuropeAid come era stato fatto per il 2010, quindi quest’ultima, evidentemente, non ha potuto figurare nella relazione annuale di attività. In ogni caso, neanche la relazione sulla qualità dell’audit del 2010 è stata oggetto di alcun testo nella RAA del 2010, tanto più considerando che le istruzioni permanenti della RAA non ne richiedono l’inclusione.

43. Nel 2011, i moduli «Audit» e «Recuperi» del sistema informativo CRIS erano collegati l’uno con l’altro (31). Ciò rappresenta un miglioramento significativo ma non fornisce ancora informazioni complete ed accurate sui risultati di tutti i controlli ex ante e sul seguito dato loro: 43. La Commissione non è attualmente in grado di fornire e mantenere le risorse supplementari necessarie per una significativa ulteriore elaborazione dei dati in materia di gestione finanziaria. Inoltre è attualmente impegnata in un processo di razionalizzazione delle applicazioni informatiche locali all’interno della Commissione.

a) il modulo «Audit» del CRIS non fornisce informazioni sugli importi ritenuti infine inammissibili da EuropeAid; a) Il modulo «audit» del sistema informativo di gestione degli aiuti esterni (CRIS) è stato concepito per pianificare e registrare i risultati degli audit esterni piuttosto che per monitorare il seguito dato dalla Commissione all’audit. La Commissione auspicherebbe tuttavia di poter sviluppare suddetta funzionalità nel medio termine, risorse permettendo.

b) il CRIS non fornisce informazioni complete sugli importi identificati come inammissibili e rettificati dai controlli ex ante della stessa Commissione (32); b) Il CRIS fornisce informazioni attendibili e pertinenti sugli importi considerati non ammissibili nel trattamento dei crediti, ivi inclusa la categorizzazione di base degli importi non ammissibili. Tuttavia, spesso i contraenti inviano una fattura sostitutiva (anziché una nota di credito e una nuova fattura) una volta che la Commissione notifica loro l’individuazione di errori e, pertanto, il sistema contabile non registra interamente la totalità degli interventi efficaci effettuati dal personale della Commissione per individuare gli errori. Informazioni esaurienti su risultati e seguito dato a tutti i controlli ex ante assorbirebbero ingenti risorse a fronte di un vantaggio limitato e pertanto non sono ritenute economicamente vantaggiose.

c) l’esattezza dei dati del CRIS rimane problematica, come rilevato dai controlli ex post dello stesso EuropeAid. c) Anche se gli errori di codifica rilevati non hanno avuto alcun impatto significativo sui conti annuali, la Commissione condivide la preoccupazione della Corte di continuare a migliorare la qualità dei dati contenuti nel sistema informativo di gestione degli aiuti esterni (CRIS). EuropeAid intensificherà i suoi sforzi per migliorare la qualità dei dati del CRIS nel 2012.

Delegazioni

44. Come negli esercizi precedenti, la Corte ha constatato controlli scarsamente documentati e inefficaci presso la maggior parte degli ordinatori nazionali nei paesi beneficiari dei FES. I servizi centrali di EuropeAid e le delegazioni spesso hanno fornito assistenza tecnica per migliorare detti controlli, ma ciò non può compensare le debolezze sottostanti. 44. La Commissione è consapevole che le amministrazioni nazionali non si attengono sistematicamente agli standard di gestione finanziaria necessari e pertanto rende effettivo gran parte del suo sostegno ai progetti mediante una gestione parzialmente decentrata, con controlli ex ante effettuati dalle sue delegazioni su gran parte del portafoglio. La Commissione continua a rafforzare le capacità degli ordinatori nazionali mediante importanti attività di formazione.

45. La maggior parte delle delegazioni visitate dalla Corte nel 2011 non eseguiva una selezione e una pianificazione delle visite di monitoraggio in loco basate sul rischio. Le missioni di verifica condotte dai servizi centrali di EuropeAid (cfr. paragrafo 40) hanno rilevato che le delegazioni dovevano spesso far fronte a risorse limitate per quanto riguarda le dotazioni finanziarie per il personale e per le missioni, il che limitava la loro capacità di svolgere attività di monitoraggio, quali il monitoraggio in loco dei progetti, in particolare per ciò che concerne gli aspetti finanziari. L’importante riorganizzazione che ha avuto luogo nel 2011 e l’utilizzo di risorse per compiti diversi dalla gestione degli aiuti non ha migliorato la situazione (cfr. paragrafi 6 e 34). 45. L’utilizzo ottimale di risorse limitate è chiaramente un fattore chiave nel processo decisionale riguardante la pianificazione e l’attuazione delle attività di monitoraggio in loco presso le delegazioni. Infatti, dato che la maggior parte delle visite di monitoraggio in loco è realizzata da personale operativo e non principalmente ai fini dei controlli finanziari, raramente il rischio rappresenta il fattore più importante nella pianificazione di tali visite in loco. Le visite in loco costituiscono uno degli elementi che contribuiscono al monitoraggio delle attività congiuntamente, tra l’altro, a relazioni di attuazione, contatti con i beneficiari, relazioni sul monitoraggio orientato ai risultati, valutazioni e audit. Per quanto concerne l’uso delle risorse per attività diverse dalla gestione degli aiuti, nel mese di dicembre 2011 sono state inviate alle delegazioni, in una comunicazione congiunta della Commissione e del SEAE, istruzioni volte a chiarire le possibilità e le limitazioni relative alla «flessibilità» nell’utilizzo del personale. Cfr. altresì risposta al paragrafo 59, lettera b).

Audit esterni

46. La Corte ritiene che la funzione di audit esterno sia efficace per quel che riguarda i servizi centrali di EuropeAid e parzialmente efficace per quel che riguarda le delegazioni.

47. I servizi centrali di EuropeAid hanno sviluppato una metodologia per l’elaborazione, l’attuazione ed il seguito dei programmi annuali di audit. Essi monitorano attentamente le funzioni di audit esterno delle delegazioni e la qualità degli audit esterni svolti nell’ambito del contratto quadro di audit della Commissione.

48. Sostanzialmente, le delegazioni hanno gestito i propri audit esterni in conformità alla metodologia applicabile. I programmi di audit sono stati elaborati rispettando le linee direttrici ed attuati in modo tempestivo; alle constatazioni di audit è stato dato seguito, in particolare tramite recuperi e deduzioni da pagamenti successivi. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che è ancora necessario apportare miglioramenti in alcuni campi. Come indicato in anni precedenti (33), gli audit basati sul rischio non sempre sono stati selezionati sulla base di una valutazione del rischio documentata, e sono stati in numero minore rispetto a quanto necessario, in ragione di limitazioni di personale e delle priorità da assegnare agli audit obbligatori. In alcuni casi, vi sono stati ritardi nella procedura di convalida delle constatazioni di audit, con il rischio che le spese non ammissibili divengano non recuperabili. 48. Se è vero che la penuria di personale può avere un impatto negativo sulla durata della procedura di convalida delle constatazioni di audit, tutte le relazioni di audit obbligatorie devono pervenire prima che la Commissione effettui il pagamento finale, e pertanto il rischio che i fondi diventino irrecuperabili è molto limitato.

Audit interno

49. La Corte ritiene che l'audit interno sia parzialmente efficace.

50. La riorganizzazione della Commissione che ha avuto luogo nel 2011 (cfr. paragrafi 6 e 34) ha avuto una forte incidenza sull'attività della struttura di audit interno (Internal audit capability — IAC) (34). Vi è stato un importante cambiamento nel personale dell’unità e la maggior parte dei nuovi agenti non aveva esperienza di audit. La IAC è stata in grado di attuare solamente circa metà del proprio programma annuale di lavoro iniziale. Di ciò non si fa menzione nella relazione annuale di attività (35). 50. Il programma annuale di lavoro iniziale per il 2011 è stato attuato solo in parte per ovvie ragioni in quanto, a seguito della riorganizzazione di EuropeAid avvenuta nel mese di giugno, all’inizio di luglio 2011 è stato necessario elaborare un programma di lavoro annuale completamente rinnovato per la nuova unità di audit interno. Questo nuovo programma di lavoro ha dovuto tener conto delle modifiche apportate alla direzione generale e della nuova situazione del personale nella IAC, che necessitava di una vasta azione di formazione in materia di audit. Cfr. altresì risposta al paragrafo 59, lettera e).

51. Nel 2011, il servizio di audit interno (IAS) (36) ha finalizzato due audit sulla gestione finanziaria dei programmi a preventivo e sulle sovvenzioni dei FES. Le risultanze concordano con le constatazioni della Corte relative alle debolezze nei controlli ex ante (cfr. paragrafo 36). 51. Cfr. risposta al paragrafo 36.

Affidabilità dell’attestazione dei responsabili della gestione presso la Commissione

52. Il direttore generale ha dichiarato (37) di aver ottenuto la ragionevole certezza che le procedure di controllo poste in essere forniscono le garanzie necessarie circa la regolarità delle operazioni sottostanti. La relazione annuale di attività non contiene riserve. Al contrario, in essa si afferma (38) che, tenendo conto di come è concepita la propria architettura di controllo pluriennale e dei risultati da questa ottenuti, EuropeAid non ritiene che il tasso di errore residuo — una volta applicati tutti i controlli — sia rilevante. Tale affermazione è in contrasto con il rilevante tasso di errore, l’alta frequenza di errore ed i sistemi parzialmente efficaci riscontrati dalla Corte per il 2011. 52. La metodologia della Corte per il tasso di errore annuo più probabile e la frequenza di errore per i FES non può essere direttamente confrontata con i criteri per l’importo residuo a rischio (una volta completati tutti i controlli pluriennali), un fattore chiave nella dichiarazione di affidabilità del direttore generale relativa all’intero portafoglio EuropeAid finanziato dai FES e dal bilancio dell’UE. La Commissione osserva che il tasso di errore annuo più probabile stimato dalla Corte per gli aiuti esterni nell’ambito del bilancio dell’UE — la quota maggiore del portafoglio — è stato al di sotto della soglia di rilevanza per il 2010 e 2011 allo stesso modo dei FES nel 2009. Cfr. anche risposte ai paragrafi 57 e 58, lettera a).

53. L’analisi, svolta dalla Corte, della relazione annuale di attività indica che: 53.

a) non viene presentato alcun elemento probatorio a supporto della tesi che il tasso di errore residuo sia inferiore al 2 %; a) Cfr. risposta al paragrafo 58, lettera a).

b) vengono espresse forti preoccupazioni circa l’adeguatezza delle risorse umane addette alla gestione degli aiuti (cfr. paragrafo 34); b) Sono ormai trascorsi più di 10 anni dall’avvio del processo di devoluzione. La Commissione ha preso nota dei suoi risultati molto positivi, ma si è anche resa conto degli squilibri che sono sorti nel tempo e che devono essere corretti. Conformemente alla comunicazione «Un programma di cambiamento» e in seguito alla valutazione del carico di lavoro del personale di EuropeAid nelle delegazioni dell’UE svolta nel 2011, il 12 marzo 2012 è stata sottoposta all’attenzione del segretario generale nonché presentata al gruppo dei commissari sulle relazioni esterne una relazione sull’utilizzo delle risorse della Commissione presso le delegazioni dell’Unione. Essa contiene conclusioni sul riequilibrio del personale tra le delegazioni allo scopo di adattare al meglio le esigenze e priorità di EuropeAid con le risorse esistenti. Le conclusioni saranno/sono state presentate per approvazione alla Commissione nel mese di luglio 2012. Cfr. altresì risposta al paragrafo 34.

c) le debolezze nei controlli sono individuate sia dai controlli sulle operazioni ex post svolti dallo IAS sia da quelli svolti dallo stesso EuropeAid (cfr. paragrafi 37 e 51). c) Sia il processo di audit interno che i controlli ex post sulle operazioni sono concepiti per individuare carenze nei controlli e sono oggetto di un vasto monitoraggio che include piani d’azione formali.

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusioni

54. Sulla base dell’audit svolto, la Corte conclude che i conti FES per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2011 presentano un’immagine fedele, sotto tutti gli aspetti rilevanti, della situazione finanziaria dei FES e dei risultati delle operazioni nonché dei flussi di cassa per l'esercizio concluso a tale data, conformemente alle disposizioni del regolamento finanziario e alle norme contabili adottate dal contabile. 54. La Commissione accoglie favorevolmente la dichiarazione di affidabilità positiva della Corte sui conti del FES.

55. Sulla base del lavoro di audit espletato, la Corte conclude che per l’esercizio finanziario chiuso al 31 dicembre 2011: 55.

a) le entrate dei FES non presentano errori rilevanti;

b) gli impegni globali assunti dai FES non presentano errori rilevanti;

c) i pagamenti effettuati dai FES sono inficiati da errori rilevanti (cfr. paragrafi 24-30). c) La Commissione intensificherà i suoi sforzi volti a prevenire, individuare e correggere tali errori nel 2012. La Commissione sottolinea, tuttavia, il carattere pluriennale dell’architettura di controllo di EuropeAid, il che significa che alcuni errori evidenziati dalla Corte sarebbero stati corretti successivamente nell’ambito del normale ciclo di controlli degli aiuti esterni. Quasi due terzi dei pagamenti nel campione riguardano transazioni, quali pagamenti intermedi o liquidazioni, per le quali è possibile effettuare controlli e correzioni anche al momento del pagamento finale. Inoltre il monitoraggio della spesa per gli aiuti esterni effettuato dalla Commissione non si conclude con i pagamenti finali. EuropeAid e ECHO gestiscono un vasto programma di audit ex post su base annuale, secondo un processo formale di valutazione dei rischi. Tuttavia, considerato l’ambiente ad alto rischio in cui operano lo sviluppo e l’aiuto umanitario, il rischio di errore finanziario non può essere realisticamente ridotto a zero.

56. Sulla base dell’audit svolto, la Corte ha riscontrato che i sistemi di supervisione e controllo di EuropeAid da essa esaminati sono parzialmente efficaci (cfr. paragrafi 31-53). 56. La Commissione ha concepito la propria attività di controllo in modo da coprire l’intero ciclo di vita dei progetti pluriennali. Essa ritiene che tali sistemi di supervisione e controllo siano efficaci e siano migliorati sostanzialmente di anno in anno, riguardando sia il funzionamento dei FES sia le attività finanziate dal bilancio dell’UE. Malgrado le sfide poste dall’elevato grado di rischio del contesto degli aiuti esterni, il tasso di errore annuo più probabile stimato dalla Corte per gli aiuti esterni nell’ambito del bilancio dell’UE è stato al di sotto della soglia di rilevanza per il 2010 e il 2011 e al di sotto della soglia di rilevanza per i FES nel 2009.

57. La Corte conclude che la qualità dei dati del CRIS rimane fonte di preoccupazione e incide in modo negativo sia sull'esattezza dei dati utilizzati per la preparazione dei conti annuali (cfr. paragrafo 20), sia sull'efficacia dei sistemi di supervisione e controllo (cfr. paragrafi 39, 40 e 43) (39). 57. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte di continuare a migliorare la qualità dei dati contenuti nel sistema informativo di gestione degli aiuti esterni (CRIS). Tuttavia, come affermato dalla Corte al paragrafo 20, gli errori di codifica rilevati non hanno avuto alcun impatto significativo sui conti annuali.

Raccomandazioni

58. L’ allegato 3 illustra i risultati dell’esame, effettuato dalla Corte, dei progressi compiuti in risposta alle raccomandazioni formulate nella relazione annuale sull’esercizio 2009. Va osservato quanto segue: 58. o Fondo europeo di sviluppo Con particolare riferimento alle disposizioni del regolamento finanziario per il 10Fondo europeo di sviluppo ( 42 ) e in vista della proposta di riduzione delle sue risorse disponibili, la Commissione prenderà in considerazione costi e benefici delle raccomandazioni della Corte prima di adottare e/o proporre misure adeguate.

a) EuropeAid ha compiuto notevoli progressi nell’attuazione di molte delle raccomandazioni della Corte, specie per quanto riguarda l'elaborazione della metodologia per la stima del tasso di errore residuo, la divulgazione del manuale di gestione finanziaria per migliorare la conoscenza che i beneficiari hanno delle norme in materia di ammissibilità, la pianificazione e il monitoraggio degli audit e la valutazione dell’ammissibilità per il sostegno al bilancio; a) I risultati della Commissione per la stima del tasso di errore residuo di EuropeAid (ossia l’impatto finanziario degli errori rimanenti dopo il completamento di tutti i controlli previsti) saranno disponibili nei primi mesi del 2013 per il periodo di riferimento 2012.

b) sono necessari ulteriori sforzi per attuare appieno le raccomandazioni della Corte relative alla qualità dei dati del CRIS, al seguito dato alle constatazioni di audit e alle raccomandazioni e alla valutazione del rapporto costo/efficacia del sistema di controlli ex post sulle operazioni. b) EuropeAid intensificherà i suoi sforzi per migliorare la qualità dei dati del CRIS nel 2012 e coordinare più strettamente i risultati finanziari degli audit e il recupero dei fondi. Il sistema di controllo ex post sulle operazioni è stato sospeso nel 2012.

59. Alla luce di tale esame e delle constatazioni e conclusioni formulate per l’esercizio 2011, la Corte raccomanda a EuropeAid di: 59.

a) migliorare la gestione delle procedure di aggiudicazione dei contratti, stabilendo chiari criteri di selezione e documentando meglio il processo di valutazione [cfr. paragrafo 28, lettera b)]; a) La Commissione avvierà un processo inteso ad imparare dagli errori rilevati dalla Corte nelle procedure di aggiudicazione dei contratti e nel 2013 verrà pubblicata una revisione della Guida pratica alle procedure contrattuali.

b) introdurre una pianificazione documentata basata sul rischio e un seguito sistematico per le visite di verifica (cfr. paragrafo 40) e le visite di monitoraggio in loco (cfr. paragrafo 45); b) La Commissione valuterà la necessità di riesaminare scopo e obiettivi specifici delle missioni di verifica delle delegazioni condotte da EuropeAid. EuropeAid introdurrà un processo di valutazione e pianificazione annuale più formale sia per le missioni di verifica delle delegazioni che per il monitoraggio dei progetti in loco. La Commissione ritiene, tuttavia, che l’attuale processo di selezione basato sul rischio possa essere utilmente integrato da criteri di selezione supplementari. Cfr. altresì risposta al paragrafo 40.

c) rendere obbligatorio il rispetto, da parte delle delegazioni e dei servizi centrali di EuropeAid, delle linee direttrici sull’analisi del rischio per la preparazione dei programmi annuali di audit (cfr. paragrafo 48); c) La Commissione intende considerare la possibilità di rendere obbligatoria la metodologia di analisi dei rischi utilizzata da EuropeAid nella pianificazione dell’audit a partire dal periodo 2013.

d) riesaminare la concezione degli indicatori chiave di performance per far sì che siano chiari e facili da interpretare (cfr. paragrafo 39); d) La Commissione non è in grado di impegnarsi nella revisione degli indicatori chiave di performance di EuropeAid nel breve-medio termine. Tali indicatori sono stati recentemente introdotti (da un gruppo direttivo che rappresenta una vasta gamma di interessi e di soggetti interessati) per la relazione annuale sul 2011 (nel 2012) e la Commissione non dispone ancora di sufficienti informazioni o analisi della serie di dati. Essi potrebbero tuttavia richiedere un adeguamento nel corso del tempo una volta incorporato il nuovo sistema di comunicazione.

e) valutare la capacità della struttura di audit interno di svolgere i propri compiti in maniera efficace (cfr. paragrafo 50). e) La Commissione valuterà la capacità dell’unità di audit interno (IAC) di EuropeAid e prenderà in considerazione un eventuale rafforzamento, se ritenuto necessario.