ARCHIVESHISTORIQUES
DELACOMMISSION
COLLECTION RELIEEDES
DOCUMENTS "COM"
COM(75)322
Vol.1975/0114

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Conformément aurèglement(CEE,Euratom)n°354/83duConseildu1erfévrier1983
concernantl'ouvertureaupublicdesarchiveshistoriquesdelaCommunauté économique
européenneetdelaCommunautéeuropéennedel'énergieatomique(JOL43du15.2.1983,
p.1),telquemodifiéparlerèglement(CE,Euratom)n°1700/2003du22septembre2003
(JOL243du27.9.2003,p.1),cedossierestouvertaupublic.Lecaséchéant,lesdocuments
classifiésprésentsdanscedossierontétédéclassifiésconformément àl'article5dudit
règlement.
InaccordancewithCouncilRegulation(EEC,Euratom)No354/83of1February1983
concerningtheopeningtothepublicofthehistoricalarchivesoftheEuropeanEconomic
CommunityandtheEuropeanAtomicEnergyCommunity(OJL43,15.2.1983,p.1),as
amendedbyRegulation(EC,Euratom)No1700/2003of22September2003(OJL243,
27.9.2003,p.1),thisfileisopentothepublic.Wherenecessary,classifieddocumentsinthis
filehavebeendeclassified inconformitywithArticle5oftheaforementioned regulation.
InÜbereinstimmung mitderVerordnung(EWG,Euratom)Nr.354/83desRatesvom1.
Februar1983überdieFreigabederhistorischen ArchivederEuropäischen
Wirtschaftsgemeinschaft undderEuropäischen Atomgemeinschaft (ABI.L43vom15.2.1983,
S.1),geändertdurchdieVerordnung(EG,Euratom)Nr.1700/2003vom22.September2003
(ABI.L243vom27.9.2003,S.1),istdieseDateiderÖffentlichkeitzugänglich.Soweit
erforderlich,wurdendieVerschlusssachen indieserDateiinÜbereinstimmung mitArtikel5
dergenanntenVerordnungfreigegeben.

COMMISSIONE DELLECOMUNITÀEUROPEE
COM(75)322def
Bruxelles,2luglio1975
APPLICAZIONE
.DELPUNTOIODELCOMUNICATO FINALEBEL
VERTICEEUROPEODIPARIGIDEL9-10DICEMBRE1974
-UNIONEDEIPASSAPORTI
COM(75)322 def.

COMMISSIONE
DELLE .&ruxeUes .;,lìì.lw^li.Q.J.975.
COMUNITÀEUROPEE
IlVicepresideiïte
SignorPrésidente ,
alpuntoIOdelComunicatofinaledelVerticeeuropeodiParigidel"
9–10dicembre1974»sileggeche"saràcostituitoungruppodilavoroper
studiarelapossibilitàdiistituireun'Unionedeipassaporti e,invia"
preliminare ,l'introduzione diunpassaportouniforme.Questoprogettov
dovrebbeesseresottopostoaiGovernidegliStatimembripossibilmente
entroil31dicembre1976.Inessosarannoprevisteinparticolareun'azv*
monizzazione pertappedellalegislazione suglistranieriel'abolizione
delcontrollodeipassaportiall'internodellaComunità".
ErastatoconvenutocongliStatimembrichelaCommissione avrebbe
studiatoiproblemisollevatidall'eventualeistituzione diun'Unionedei
passaportifragliStatimembri(riunionedelComitatodeiRappresentanti
permanentidel24aprile1974)* .2-
Dopoaveresaminatolaportataditaletesto,laCommissione hafor­
mulatoledueconsiderazioni seguenti:
–l'Unionedeipassaporti èun'impresachecomportadueobiettiviimmedia­
ti,dietroiqualiseneprofilanoaltriduepiùlontani.Ilprimoobiet­
tivoimmediatoèilpassaportouniformecheverràrilasciatodaogni
"Statomembroaisuoicittadiniinsostituzione deipassaportiattualidi
diversapresentazione ;essosarebbeilsimbolodiuncertolegameconle
Comunità;successivamente ,sipotrebbeprevedere,comeobiettivoapiù:
lungotermine,unnegoziatoconipaesiterziaffinchéessitrattinoalla
stessastreguaciascuntitolaredelpassaportouniforme,qualunquesia'-
•••/#•»
SuaEccellenza
SignorMarianoRUMOR
PresidentedelConsigliodelle
ComunitàEuropee
RuedelaLoi,1J0
1048BRUXELLES
Indirizzoprovvisorio :RuedeioLoì200,8–1040Bruxelles–Telefono350040-358040 –Indirizzotelearofico ;«COMEURBruxelles»–•
Telex:«COMEURBRU 21877.

-2-
lasuanazionalità »Ilsecondoobiettivoimmediatodell'Unionedei
passaportièl'abolizione,allefrontiereinternedellaComunità,
delcontrollosullepersone,sianoessecittadinidegliStatimembri
odeipaesiterzi.Ma,perquesto,sarànecessarioriorganizzare al­
lefrontiereesternedellaComunitàicontrollichedevonoessereef­
fettuatidaogniStatomembropercontodituttiglialtriesuccessi­
vamente,inunaprospettiva apiùlungotermine,potrebbeprofilarsi
esvilupparsi unatteggiamento comunedegliStatimembrichetratterebbe­
roallastessastreguaicittadinidituttiipaesiterzi
–spetteràalgruppodilavoroesaminareselaconcezionepropostacon
l'Unionedeipassaportisiarealizzabile e,incasoaffermativo ,pre­
cisareaqualicondizioni edentroqualitermini,Idueimmediatiobiet­
tividitaleoperazione ,cosìcomesonostatidescritti,dovrebberopo­
teressereraggiuntientrobrevetermine,malgradoalcunidifficili
problemi,
Ilipregiotrasmetterla un'analisideltestodelpunto10edeiprin­
cipaliproblemichesembrasollevarelasuarealizzazione ,corredatada
unariflessionesullacostituzione delgruppodilavorochenesaràinca­
ricato.
SarebbeopportunocheilConsigliodecidessedicostituirequesto .
gruppocheverrebbecompostodaaltifunzionaridegliStatimembri.Tenuto
contodeinumerosipuntiincomunechel'Unionedeipassaportipresenta
conlaliberacircolazioneall'internodellaComunitàedelfattochela
Commissione ,nell'organizzazione diquestaliberacircolazione ,occupa
unaposizionecentrale,sarebbeauspicabile chelevenisseroaffidatela
presidenza eilsegretariato delgruppo.
Lapregodigradire,SignorPresidente,isensidellamiapiùalta
considerazione .
FERLACOMMISSIONS
CHRISTOPHER SOAMES

-3-
.RelazioneallegataallaletteradellaCommissione al
Consigliorelativaall'applicazione delpunto10del
ComunicatofinaledelVerticeeuropeodiParigi
del9-10dicembre1974
1.Programmadellarelacione
Lapresenterelazioneprevedesuccessivamente losviluppodei
tretemichesembranocondizionare ,essenzialmente ,1'appiioazione
delpunto10.
Talitemisonointitolati comesegue:
-significatodell'Unionedeipassaporti;
-principaliproblemi,creatidall'istituzionedell'Unionepassapor­
ti,chedovrannoessereesaminatidaungruppodilavoro;
-costituzione delgruppodilavoro.
/.

-4-
2.Significato dell' Unione deipassaporti
2.1 .Introduzione
L'Unione deipassaporti èunconcetto nuovo .Hon c'èunarealizzazione che
abbia tale nome .Lesole unioni conosciute inmateria dicontrollo delle
persone frapiùpaesi sono lacreazione dizone dilibera circolazione del­
lepersone checomportano lacessazione delcontrollo d'identità degli in­
dividui alle frontiere interne elospostamento ditale controllo alle
frontiere esterne (l).Nonesiste neanche unaconcezione dottrinale del­
l'Unione deipassaporti .
Tuttavia l'espressione Unione deipassaporti richiama qualcosa :essa fa
pensare perassociazione diidee all'Unione doganale .Riferendosi a
quest' ultima ,sitratterebbe nelnostro caso ,direalizzare perleper­
sone qualcosa disimile aciòcherealizza ,sulpiano delle merci ,l'Unio­
nedoganale ,cioè :unalibera circolazione all'interno dell' Unione eduno
spostamento deicontrolli alle frontiere esterne ditale Unione ,nonché
lasuaaffermazione inquanto entità neiconfronti deipaesi terzi sotto
forma diun'azione condotta incomune neiloro confronti (politica este­
racomune ).
Sel'espressione Unione deipassaporti non èconsacrata dall' uso ,quella
dipassaporto invece èfamiliare atutti ;essa designa ildocumento ri­
lasciato aicittadini dall' autorità amministrativa nazionale per certi­
ficare laloro identità nei confronti delle autorità straniere .Ilpas­
saporto stabilisce l'esistenza diunlegame traunapersona giuridica di
diritto pubblico internazionale edunapersona fisica .Daunlato ,que­
stolegame èaffermato erga omnes neiconfronti ditutte lealtre per­
sone giuridiche deldiritto pubblico internazionale dallo Stato cheri­
lascia ilpassaporto .Dall' altro ,grazie allegame cosi' stabilito ,il
titolare delpassaporto puòesigere dallo Stato sulterritorio delquale
•••/•••
(l)Tali zone ,cheinteressano alcuni Stati membri della Comunità ,esistono
traipaesi scandinavi elaFinlandia ,trailRegno Unito ,l'Irlanda ,
leChannel Islands el'isola diMan ,nonché fra itrepaesi delBenelux .
Unadescrizione comparativa diqueste trezone figura all'allegato I.

-5-
sirecailtrattamento convenutofraquestoeloStatodacuidipen­
de.
Leprecedentiindicazioni nonconsentonodistabilireconsufficien­
teprecisionechecos'èl'UnionedeipassaportiprevistadalComuni­
catodiParigi.Perpoterlofarevalidamente,,occorreanalizzaregli
elementicheisuoiautorihannoreputatocomecostitutividell'Unio­
nedeipassaporti.Prevedendol'istituzioneditaleUnione,icapidi
Governohannoinognicasoconsideratotreazioni:l'introduzione an­
ticipatadiunpassaportouniforme;l'armonizzazione dellelegisla­
zionisuglistranieriel'abolizionedelcontrollodeipassaportial­
l'internodellaComunità.Laportatadioiascunadiquestetrerealiz­
zazionielalorointerdipendenza chiarirannoilsignificatodell'Unio­
nedeipassaporti.
2.2.Passaportouniforme
Perchiarireilsignificatodelpassaportouniformeinun'Unionedei
passaporti,èopportunoesaminarelanatura,l'utilizzazione el'uti­
litàchepotrebbeavereuntalepassaporto.
2.2.1.Ilpassaportouniforme,essendoilprimopassoversolarealiz­
zazionediun'Unionedeipassaporti,saràundocumentorilascia­
todaogniStatomembroaisuoicittadini.Ineffetti,nonsi
puòimmaginareche,abrevescadenza,gliStatimembriaffidi­
noallaComunitàlafacoltàdirilasciarepassaportiecheta­
lefacoltàvengariconosciutadallacomunitàinternazionale (l).
Diconseguenza ,ilpassaportouniformeènecessariamente al­
l'iniziounpassaportonazionalealqualegliStatimembrihan­
nostabilitodidareun'unioapresentazione chemetteinevi­
denza,oltreilvincolonazionale,unlegamecertoconlaCo­
munità.
•••J•••
(l)AttualmenteleIstituzionicomunitariedispongonosoltantodeldirit­
todirilasciaredeilasciapassare ailorofunzionariedagenti(cfr.
art.7delprotocollosuiprivilegiedimmunitàdelleComunitàEuropee).
Ititolaridiquestilasciapassare possonocircolaresulterritoriodel­laComunitàedeipaesiterzichelihannoriconosciuti (attualmente
soltantolaSvizzera)senzadoverpresentareunaltrodocumentod'identità.

~6_
2.2.2.Perquantoriguardalasuautilizzazione ,ilpassaportouniforme
nonpuòessereundocumentocheservasoltantonelquadrodella
liberacircolazione deicittadinidegliStatimembriall'interno
dellaComunità.Infatti,gliautoridelComunicatodiParigi,dar­
tiiterminidaossiimpiegati,hannochiaramantodimostratodi
prendereinconsiderazione unparticolaretipodidocumentod'iden­
tità,cioèquellocheèessenzialmente destinatoadessereutiliz­
zatoall'esteroanchesepuòesserlo,inviaaccessoria,nelqua­
dronazionale.Uniformandoipassaporti,pertanto,sitrattadi
creareincomuneunnuovodocumentodestinatoadessereimpiegato
anchenellerelazionicontuttiipaesiterzi.Nonsivededelre­
stodiqualeutilitàsiaunpassaportouniformechepossaessere
utilizzato comedocumentodiidentitàsoltantoperglispostamenti
all'internodellaComunitàechevengaadaggiungersiallacarta
diidentità,cheèpossedutadaicittadinidicinqueStatimembri
sunove(l)echeattualmenteèsufficientepertalispostamenti.
Seunodeicaratteriessenzialideipassaporti èquellodiessere
utilizzabiliintuttiipaesistranieri,talesarebbeancheilca­
ratteredeipassaportiuniformi.Ma,inquestocaso,èconcepibile
chelestesseautoritàrilascinoallamedesimapersonaduepassa­
portinazionalidifferenti 1'unodall'altroperlaloropresenta­
zione?Sembraquindicheilpassaportouniformodebbaimmediata­
mente,senonatermine,sostituireipassaportidipresentazione
diversaattualmenterilasciatidagliStatimembriailorocitta­
diniedessereutilizzabile comequestinonsoltantonellaComu­
nitàmaancheintuttiipaesiterzi»Inaltriterminiessover­
rebbeutilizzatoinqueipaesitèrzicheesigonoilpassaporto,
mentreneglialtripaesiterzienellaComunitàIosarebbeda
•••/•••
(l)InFranciaeinItalialacartadiidentitànazionale,sebbenecondirittofacoltativo,èdiusocomune.EssaèobbligatoriainGerma/-
nia,inBelgioenelLussemburgo.

-7-
parteditutti1cittadinidiquestiStatimembrichenonconoscono
lacartadiidentitànazionale,nonchédapartedeicittadinidegli
Statimembricheconosconoquestacarta,siacheessinesianoti­
tolarisiachepreferiscanol'usodiunpassaporto.
2.2.3.Avendoconstatatocheilpassaportodipresentazione uniformedo­
vrebbeessereutilizzatoinsostituzione deipassaportiattualmen­
terilasciatidagliStatimembri,rimaneancorailproblemadique­
stasostituzione edelsensocheessapotrebbeavere.
Seèveroche,diperse,l'introduzione diunpassaportodipre­
sentazioneuniformenonmodificaaffattogliaccordiconclusida
ogniStatomembroafavoredeisuoicittadiniconipaesiterzie
lasciasussisteretutteledifferenzeditrattamento dapartedi
questipaesiasecondadell'appartenenzaall'unooall'altroStato
membro,unataleintroduzione avrebbeuneffettopsicologico,cioè
quellodiaccentuareneicittadinideinoveStatimembriilsenti­
mentod'appartenenzaall'entitàcomunitaria.Mapervalutaretale
fattonellagiustamisura,bisognaconsiderareanzituttoche,per'
icittadinidi5Statimembri,lacartadiidentitànazionaleè
sufficienteperentrarenelterritoriodiuncertonumerodipae­
siterzi,inoltrelasostituzione diundocumentoconunaltro
(nelcasospecifico,delpassaportouniformecolpassaportonazio­
nale)saràsentitapiùpositivamente edurevolmente sesiaccompar-
gneràconuncambiamentofondamentaledellecose,cioèseillega­
meconlaComunità,attestatodalpassaportouniforme,avràdelle
conseguenzeconcreteperquantoriguardailtrattamentoriservato
alsuotitolaredapartedeipaesiterzi.
Questeriflessioni induconoanonlimitarsiall'effettopsicolo­
gicodelpassaportouniformepergiustificarelasuaragiond'es­
sereedapensarepiuttostochequest'ultimapotrebberisiedere
anchenellavolontàdeinoveStatimembrid'affermare,neicon­
frontideipaesiterzi,lapersonalitàdellaComunitàedottenere,
/

coltempo,daciascunodiessiunidenticotrattamentodeicittadi­
nicomunitari.Come,medianteunprocessoorganizzato "basatosui
Trattaticomunitari,èstatagarantital'uguaglianzaditrattamento
traicittadinicomunitarinelloStatomembroincuiessirisiedono,
parimentiverrebbeprevistamedianteunprocessogradualeattraverso
l'Unionedeipassaporti,l'uguaglianza ditrattamentodeicittadini
comunitari,qualunquesialaloronazionalità,quandosirechinoin
unpaeseterzo.Infatticisitroveràdavantiadunostatodicose
sorprendente quandoefinchéduecittadinididueStatimembridi­
versi,titolariciascunodiunpassaportouniforme,verranno,acau­
sadellaloronazionalità ,discriminati unoneiconfrontidell,altro
daunostessopaeseterzo,cheesigaunvistoperl'unoenonper
l'altroovverocheconcederàinmododisoriminatorio l'accessoad
un'attivitàprofessionale soltantoadunodeidue.
Questaprospettiva porrebbedinuovoilpassaportouniformenelcon­
testotradizionale deipassaportiche,oltreadaffermareunlegame
conunapersonagiuridicadidirittopubblicointernazionale ,garan­
tisconountrattamentougualeaititolarideglistessipassaportida
partedeglialtrientiinternazionali chericonoscono questapersona
giuridica.
Intalmodo,oltreall'introduzione diunpassaportodipresentazione
uniforme,l'Unionedeipassaportimirerebbeaconferireataledocu­
mentoilvalorecheessorivesteabitualmente edimplicherebbe ,per­
tanto,checonciascunodeipaesiterzivenissenegoziatountratta^»
mentoidenticodariservareatuttiicittadinidellaComunità.
Sefosseaccoltaquestaprospettiva ,sarebbeopportunoconsiderare
ancheilpassaportouniformecomeilsupportodeidirittidanego­
ziareperotteneredapartedeipaesiterziuntrattamentoidentico
pertuttiicittadinidegliStatimembriecomel'espressionedella
volontàdegliStatimembridicondurretalenegoziato.

-9-
2.3.Abolizionedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComunità
All'aspettoestemodell'Unionedeipassaporti,checostituisconol'introdu­
zionediunpassaportouniforme*el'eventualeprolungamento ditaleazione,
cioèlaricercadiunaparitàditrattamento deicittadinicomunitarida
partedeipaesiterzi,siaggiungel'aspettointernoche,comesivedrà,è
rappresentato dall'abolizionedelcontrollodeipassaportiall'internodel­
laComunità.Laportatarealeditaleazionepuòessereprogressivamente
misuratamedianteun'analisicheprocedapereliminazioni successive.
2.3.1.L'abolizionedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComuni­
tànonpuòsignificarelasoppressione diognicontrollodeidocu­
mentidiidentitàsututtoilterritoriodellaComunità.Tuttigli
Statiesigonodaglistranierisiatuapassaporto,siaunacartadi
identitàese,perquantoriguardailorocittadini,taluninonco­
nosconoilsistemadellacartadiidentità,nondimenoessicontrol­
lanol'identitàconaltrimezzi.Nonsipuòdunquecrederechegli
autoridelComunicatodiParigiabbianoavutoinmentelasoppres­
sionegeneraledelcontrollodelpassaportodeglistranieri.Pertan­
toessihannodovutopensarealcontrolloeffettuatoallefrontiere
almomentodell'entratadeglistranieri,ovveroallalorouscita.
GliStatisiriconosconoildirittodicontrollareipassaportinon
soltantodeglistranieri,maanchedeilorocittadini,periquali
l'operazionevienesvoltaprecisamenteallafrontiera,almomento
dell'uscita,oppurealrientro.
Pertantosipuòfareunaprimaconstatazione ,cioèchel'abolizio­
nedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComunitàcompor­
talasoppressione diquestocontrolloallefrontiereinternedel­
laComunitàstessa.
.../,

-10-
2.3«2«L'abolizionedelcontrollodeipassaportinonpuòsignificare
soltantolàsoppressione delcontrollodeisolipassaportial­
lefrontiereinternedellaComunità.Essadevelogicamenteri­
guardareancheidocumentichelisostituiscono ,medianteac­
corditraStati,egualilacartadiidentitànazionale.
Perpresentareuninteresse,là.soppressione delcontrollodei
passaportideveeffettivamente comportarequelladituttiìdo­
cumentiriconosciuti oometitolidiidentitàvalidinellerelar-
ziordinternazionali .
Belrestol'abolizionedelcontrollodiidentitàallefrontiere
internenonpuòessereselettivaeriguardaresoltantoioittar»
diziidegliStatimembrialloscopodiconferiresoltantoades­
silalibertàdiandareevenireall'internodellaComunità,
ìfonèinfattipossibiledistinguereuncittadinodiunaltro
•>
Statemembrodaquellodiunpaeseterzo.Sesivuoledunque
realizzarelàsoppressione diuntalecontrolloafavoredel
primo,bisognaaccettarediestenderneilbeneficioalsecondo.
2«3#4«Infine,l'abolizionedelcontrollodeipassaportiallefron­
tiereinternenonpuòriguardaresoltantoidocumentidiiden­
tità,lasciandosussistereilcontrollodeidocumentichesu
questasibasano,qualiivistidientrataodiuscita,iper­
messidisoggiorno,ipermessidilavoro.Mantenerequest'ulti­
mosignificherebbe svuotaredisensoediinteressel'abolizio­
nedelcontrollodeidocumentidiidentità.
2«3«5«Riassumendo,sesiconsideranotutteleimplicazionidiun'abo­
lizionedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComuni­
tà,siIindottiàconstatarecheessacomporta,dapartedi
éiascuntìdegliStatimembri,lasoppressione delprincipiodi
qualsiasicontrollosullepersone,qualunqueèialalorona-
aionalità,chevengaeffettuatoallefrontiereinternedella
!%»/*•»

Comunità,siaalmomentodell'entrataditalipersonenelter­
ritorionazionale,siaalmomentodellalorouscita.Tuttavia
èopportunonondimenticare cheilliberopassaggiodelleper­
soneallefrontiereinternenonpuòessererealizzatosoltanto
conl'Unionedeipassaporti.Perraggiungere untalerisultato,
bisognaancheassicurarsi chenonsianoeffettuaticontrollisu­
glioggettiovalorimonetaritrasportatidallepersone,nonché
suiveicolidaesseutilizzati.
Belresto,propriocomeilpassaportouniforme,l'abolizionedel
controllostillepersoneallefrontiereinternedellaComunità
apreunaprospettiva.Cosi'comeilpassaportouniformepotreb­
beindurrearicercareun'uguaglianza ditrattamento pericit­
tadinidegliStatimembridapartedeipaesiterzi,analogamen­
tequestaabolizionedeicontrollipotrebbedeterminare ,conil
lorospostamentoallefrontiereesterne,unaevoluzioneverso
l'eguaglianza ditrattamento deicittadinideipaesiterzida
partedegliStatimembri,inbaseadunaprocedurachefigura
nellaConvenzionedelBeneluxdell'llaprilei960sullosposta­
mentodelcontrollodellepersoneallefrontiereesterne(cfr.
Allegatoi).Prevedereunasimileevoluzioneche,alsuotermi­
ne,farebbesi'cheicittadinidiTinostessopaeseterzo,mu­
nitidistessopassaporto,nonpossanopiùesseretrattatidi­
versamenteinbaseallaloronazionalità dainoveStatimembri,
sarebbeconformeall'ideadiun'Unionedeipassaportichesia
qualcosadipiùcheunasemplicezonadiliberacircolazione .
Armonizzazione dellalegislazione suglistranieri
Ilpassaportouniformeel'abolizionedeicontrollisullepersoneal­
lefrontiereinternecostituiscono degliobiettividietroiqualise
neprofilanoaltripiùambiziosi.Invece,l'armonizzazione dellelegi­
slazionisuglistranieri,comequalsiasiarmonizzazione deidirittina­
zionali,nonpuòessereunobiettivo.Nellafattispecie,essasarebbe
anzituttolaconseguenzadell'abolizionedelcontrollodellepersone
allefrontiereinterne.Ineffettitaleabolizionecomportatuacerto

12-
spostamentodeicontrolliallefrontiereesternecheimplica
un'armonizzazione dellelegislazioni nazionaliinmateria»
Delresto,sel'uguaglianzaditrattamentodeicittadinidegli
Statimembridapartedeipaesiterzifossericercatain"base
alpassaportouniforme,questipaesi,incambio,nonmanche­
rebberodichiedereperilorocittadiniilriconoscimento di
unasimileuguaglianza dapartedegliStatimembrieneconsegui­
rebbe,anchesottoquestoaspetto,un'armonizzazione dellelegisiar-
zioninazionali »Ma,neiduecasi,lalegislazione suglistranieri,
cheèchiamataincausainciascunodegliStatimembri,èquella
applicabileaicittadinideipaesiterzienonquellarelativaai
cittadinideglialtriStatimembricheègiàstataprofondamente
modificatadall'applicazione delTrattatoCEEedinparticolare
deisuoiarticoli48»52,56e59»
Seàverochel'armonizzazione dellelegislazioni èunmezzoenon
unfine,nonsembranecessario,perdefinireciòchepotrebbeesse­
rel'Unionedeipassaporti,analizzarequi,piùampiamente,l'og­
gettoelemodalitàdell'armonizzazione dellalegislazione concer­
nenteglistranieri »nell'AllegatoIIsitrovanoalcuneconsidera­
zionicomplementari suquelchesonolelegislazioni nazionalire­
lativeaglistranieriesull'armonizzazione ditalilegislazioni
qualeconseguenzadegliobiettivifissatiperl'Unionedeipassar-
porti»
2.5»Conclusione
E*statopossibiledefinirel'Unionedeipassaportimuovendodai
suoielementicostitutivi precedentemente analizzati »
Questielementihannofattoapparirel'Unionedeipassaporti come
un'impresachemiraadaffermarel'entitàcomunitarianeiconfronti
dell'esternoechepuòravvivareneicittadinicomunitariilsen­
timentod'appartenenza aquestaentità»

-13-
Questaimpresaconsisteràinnanzitutto nelsostituire xpassa­
portinazionalidiversinellapresentazione conunpassaporto
nazionaleuniformeefors'anche,.nelricercare,intalmodo,
untrattamentoidenticodeicittadinicomunitaridapartedi
ciascunodeipaesiterzi.Cosìall'effettopsicologicodelpassar-
portoconpresentazione uniformesiaggiungerebbe laconseguenza
diquestotrattamentoidenticocherenderebbepiùsensibili,al
legamecheliunisceallaComunità,icittadinidegliStatimembri
cheviaggianoolavoranoaldifuoridiessa.
Questaimpresaimplicheràanche1*abolizionedelcontrollostille
personeallefrontiereinternedellaComunitàeduncertosposta­
mentodiquestocontrolloallefrontiereesternechepotrebbeevol­
versiinuntrattamento uniformedeicittadinideipaesiterzida
partedituttigliStatimembri.
Questosecondoelementodell,Unionedeipassaportiavràunagrande
risonanzanell'opinionepubblicapoichériguarderàtuttiicitta^-
dinicomunitarichesispostinoali*internodellaComunità,nonché
tuttiicittadinideipaesiterzicheentrinoinunoqualunque
degliStatimembri.
L'armonizzazione dellalegislazione suglistranierichefiguraal
punto10delComunicatodiParigiqualeterzoelementodell'Unione
deipassaportinonè,inrealtà,cheuncorollariodeidueprimi.
E'chiarochequantopiùgliStatimembrisiaccorderanno pertrat­
tareallastessamanieraicittadinideipaesiterziopergaranti­
reunmigliorecontrollodiquestistranieri,operottenerein
cambioun'uguaglianzaditrattamentodapartedeipaesiterzi,tanto
piùestesaeprofondasaràl'armonizzazione dellelegislazionina­
zionalisuglistranieri.
••/•••

-14-
3.Principaliproblemichecomportalacreazionediun'Unionedei
passaporti echedovrannoessereesaminatidalgruppodilavoro
Incaricatodiesaminarelapossibilitàdestituireunzionedei
passaporti ",ilgruppodovràevidentementedefinireglielementifondamenta/-
liditaleimpresa»SeadottasselaconcezionedellfUnionedeipassaporti
cheèstatatestépresentata,essodovrebbeesaminarelecondizioniedi
terminientroiqualiessapotrebbeessereconcretamente realizzata »Alri­
guardo,isuoilavoripotrebberoorganizzarsiinbaseaiquattropunti
seguenti:
-passaportouniforme;
-abolizionedelcontrollostillepersoneallefrontiereinternenella
Comunità;
-uguaglianzaditrattamentodeicittadinidegliStatimembridaparte
deipaesiterzi;
-applicazione giuridicadell,Unionedeipassaporti »
3.1.Ilpassaporto uniforme
3.1.1»Ladeterminazione dellapresentazione ,delcontenutoedei
beneficiari delpassaportouniformenonsembradoverporre
problemiimportantisesièd'accordoneldirechequesto
passaporto,nazionaleperessenza,porràinrilievo,oltre
ilvincolonazionale,unlegameconleComunitàEuropeeesi
sostituiràagliattualipassaportinazionalididiversapre­
sentazione.Segnaliamotuttaviachelemodalitàperlasosti­
tuzionedegliattualipassaportinazionaliconilpassaporto
uniformepotràcomportarealcuniproblemidiordinepolitico»
Ciòpotrebbeaccadereadesempioperil"Britishpassport",
rilasciatodalRegnoUnitononsoltantoacittadinibritannici
titolaridel"rightofabode",maancheadaltrisudditibri­
tannicicheabbianolacittadinanza dipaesiterzi.
3.1.2»Perquantoriguardaiterminientroiqualipotrebberoessere
rilasciatiiprimipassaportiuniformi,questipotrebberoesse­
rerelativamente brevi,daunlatoperchéirelativiproblemi
sembranolimitati,dall'altroperchétalerealizzazione è,in
lineadiprincipio,indipendente daquelladell1abolizionedel
controllosullepersoneallefrontiereinterne»
•••/••

-15-
L'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne
E1attualmente impossibile ,per iservizi della Commissione ,re­
digere unelenco completo deiprincipali problemi posti dall' abo­
lizione delcontrollo sulle persone alle frontiere interne epre­
sentare perciascuno diessi lèprevedibili soluzioni »Ciò èdo­
vuto all'insufficienza didocumentazione suitesti chedisciplina­
no,inciascuno degli Stati membri ,icontrolli sulle persone alle
frontiere ali 1entrata edall'uscita ,siachesitratti dicittar -
dini ,siachesitratti distranieri »Inoltre sono malconosciute
lecondizioni alle quali ,inpratica ,itesti sono applicati »Accad­
deanche cheinunostesso Stato membro testi epratica varino
aseconda della frontiera considerata .
Inqueste condizioni lasola cosa attualmente fattibile consiste
nelpresentare unmetodo dilavoro .Glisviluppi cheseguono sugge­
riscono cinque linee direttrici ,inbase alle quali iproblemi sol­
levati dall' abolizione deicontrolli alle frontiere interne potreb­
bero essere prima elencati epoidiscussi »
3»2.1 »Dopo aver definito lefrontiere interne edesterne alla Co­
munità ,sarebbe opportuno procedere alla stesura diunelenco
deicontrolli sulle persone chesono attualmente effettuati
daciascuno degli Stati membri alle frontiere interne e
valutare inchemisura lasoppressione diquesti controlli
influenzerebbe l'applicazione delle relative norme fondamentali
Intale giudizio sarà opportuno nonsopravvalutare l'importan­
zadeicontrolli alle frontiere .Infatti ,perquanto riguarda
glistranieri cittadini diunaltro Stato membro ,questi con­
trolli sono ingran parte superflui ,masono mantenuti acausa
dell' impossibilità didistinguere fisicamente queste persone
daicittadini deipaesi terzi .Delresto ilcontrollo all'en­
trata ègeneralmente ilcontrollo apriori lacuieliminazione
•••/•••

-16-
lascerebbeintattoilsistemadeicontrolliaposteriorieser­
citatiall'internodelterritorionazionale,nonchéquellodelle
sanzioniapplicabiliincasodiinfrazioniaccertate.
3.2.2*Unavoltadeterminatiicasiincuil'abolizionedeicontrolli
allefrontiereinterneprovocherebbe unasensibileperditad'ef­
ficaciadellenormedifondoinquestione,sarebbeopportunori­
cercarelemisurecorrettivenecessariechepossonoconsisterenel
prevedere:
-ounriassettodellanormativanazionaleinquestioneedella
suaapplicazione dapartedelsoloStatomembrointeressato ,
peresempioaumentandoilnumerodeicontrollipercampionamento
effettuatiaposterioriedinasprendolesanzioniinflittenei
casiaccertatidiinfrazione;
-ounacooperazionetraautoritàdicontrollodegliStatimembri,
datochequestesiprestanoreciprocamente lanecessariaassistenza
perassicurareilrispettodellenormedifondoadottateautonoma­
mentedaciascunodegliStatimembri;
-ounamodificadellenormenazionalidibaseperarmonizzarle ,
ovverounificarle,coneventualeassegnazione dicompetenzeadorga­
nicomuni.
Find'orasipossonoprevederetrecampiincuisiporràilproblema
diun'azionecomunedegliStatimembri.
Primoproblema:quellodelcontrollomedianteschededelleentrate
euscite.SoltantotaluniStatimembri,nelcasospecificol'Irlanda
edilRegnoUnito,hannomessoapuntounsistemadicarte,rilasciate
all'entrataeritirateall'uscita,chepermetteilcontrollodelladu­
ratadelsoggiornosulloroterritorio.Saràpertantoopportunoana/-
lizzarequestoproblema.
Secondoproblema:quellodeivisti.Inmateriadivisti,chedifferi­
sconoasecondachesitrattidiimmigrazione ovverodiviaggiditu­
rismoodiaffari,leesigenzenonsonolestesseneinoveStatimembri.
•••/••

-17-
Finché queste divergenze nonverranno integrate inuna
politica estera comune ,esse ostacoleranno lostabilirsi
inseno alla Comunità diuna situazione uniforme edurevole
inmateria divisti .UelBenelux questo problema èdiscipli­
nato nelquadro diunapolitica comune ,mentre nell ,Unione
nordica loèsoltanto mediante una semplice cooperazione am­
ministrativa »Neil 'Under standing non c'èniente ,maèpur
vero che inmateria dirichieste divisti tra Irlanda e
Regno Unito visono poche differenze »
Terzo problema :quello delle espulsioni »Questa èunamateria
incuicisitrova ,dipaese inpaese ,difronte adifferenze
chesimanifestano nonsoltanto nelle norme scritte (cause di
espulsione obiettivamente previste ),maanche nelle concezioni
enelle politiche# Tutti ipaesi intendono difendere l'ordine
della sicurezza pubblica esiriservano ildiritto diespellere
glistranieri perquesti motivi ,maqueste nozioni hanno conte­
nuti diversi daunpaese all'altro egliStati restano sovrani
nelfissarle ,Anche nelquadro comunitario ,perglistranieri
cittadini diunaltro Stato membro questi contenuti nonsono
armonizzati :cisiè.limitati aporre taluni limiti (peresempio
divieto diaddurre fini economici ocondanne penali anteriori )
edaconsolidare legaranzie giurisdizionali »Delresto ,gli
Stati membri fanno unusopiù omeno liberale osevero delle mi­
sure d'espulsione ;questi atteggiamenti variano molto acausa
deicontesti economici ,sociali epolitici delmomento .Perri­
solvere questo problema ,ilBenelux el'Unione nordica sottopongono
adunaconcertazione icasi d'espulsione »Hell'Understanding
nulla èprevisto perquesti casi .
•••/«

-18-
3.2.3 .Dopo aver determinato ,inparticolare studiando itreproblemi
precedenti ,quali siano icontrolli cheogni Stato membro deve
esercitare perconto ditutti glialtri sulle frontiera esterne ,
ilgruppo dovrebbe passare adesaminare inquale misura tali
controlli siano compatibili con gliaccordi stipulati dagli
Stati membri conmipaese terzo evolti asemplificare ovvero
asopprimere icontrolli sulle persone .
Incaso diincompatibilità ,cisarebbero trepossibili soluzioni :
oloStato membro che èparte inuntale accordo seneritira ;
oppure l'accordo viene esteso atutti gliStati membri della Co­
munità ,oinfine l,accordo èmodificato inmodo tale cheloSta /-
tomembro ,cheneèparte ,siaingrado difornire agli altri
Stati membri garanzie sufficienti inmateria dicontrollo delle
persone per conto ditutti#
3.2.4*Ilgruppo dovrebbe anche determinare ,soppesando vantaggi e
svantaggi ,se1*abolizione deicontrolli debba essere effettiva
sututte lefrontiere interne delle Comunità oppure sedebbano
essere esclusi iterritori noneuropei degli Stati membri .
3.2.5 .Infine ,ilgruppo dilavoro dovrebbe prendere ^iniziativa di
esaminare latotalità dei controlli esercitati alle frontiere
interne chepossano ostacolare illibero passaggio deiviaggiatori ,
perfare inmodo chelevarie azioni settoriali ,giàattuate o
incorso diattuazione ,conducano effettivamente eglobalmente
allibero passaggio .Alriguardo ,ilgruppo dovrebbe estendere
•••/•••

-19-
lesueindagini aicontrolli esercitati non solo sulle
persone stesse (identità ,diritto d'ingresso ,ecc.)ma
anche ,adesempio ,sugli oggetti ovalute trasportati »
Queste -sono lelinee inbase alle quali ilgruppo potrebbe
orientare ilavori relativi all' abolizione del controllo
stille persone .Esso troverà inoltre materia diriflessione
indiversi progetti erealizzazioni attuali richiamati agli
Allegati IeIII.
Itermini entro iquali l'abolizione delcontrollo sulle
persone alle frontiere interne della Comunità potrebbe di­
ventare effettiva sono difficili davalutare inmancanza di
un'esatta conoscenza deiprincipali problemi darisolvere »
Comunque sia ,essi saranno sensibilmente prorogati sel'abo­
lizione deicontrolli ècollegata all'istituzione diunpas­
saporto ,come sièvisto sopra .
3.3»Laparità ditrattamento dei cittadini degli Stati membri daparte
dei paesi terzi
Larealizzazione ditale obiettivo ,sequesto fosse accolto dal
gruppo dilavoro ,èfondamentalmente indipendente dall' abolizione
delcontrollo sulle persone alle frontiere interne# Essa implica
un'azione divasta portata chesiinizierebbe dopo l'introduzione
delpassaporto uniforme echecomporterebbe notevoli mutamenti per
leComunità ,
3.3.1 .E'possibile ,elodimostra l'esempio delBenelux ,cheun'abo­
lizione delcontrollo sulle persone alle frontiere interne
conduca asviluppare progressivamente unapolitica comune dei
visti neiconfronti deipaesi terzi# Intalcaso ,perilgioco
della reciprocità ,gliStati membri saranno indotti anegoziare
contali paesi aifini della soppressione deivisti pertutti
iloro cittadini .

20-
3.3.2 .Sesulproblema particolare deivisti puòessere raggiunta
unacerta parità ditrattamento deicittadini degli Stati
membri daparte deipaesi terzi nell' ambito delle azioni ri­
chieste dall' abolizione delcontrollo alle frontiere interne ,
ciònontoglie chenell ,insieme tale parità èunobiettivo la
cuirealizzazione puòcostituire oggetto diunprogramma indi­
pendente che siinserirebbe nella prospettiva aperta dall 1isti­
tuzione delpassaporto uniforme »Tale programma dovrebbe ,molto
probabilmente ,durare parecchi anni ,poiché laparità ditratt ar­
mento deicittadini ditutti gliStati membri daparte ditutti
ipaesi terzi implica lasostituzione degli attuali accordi bila­
terali conaccordi cornimi ,secondo unprocesso chepotrebbe es­
sere analogo aquello attraverso ilquale sistaistaurando in
modo progressivo lapolitica commerciale comune »Inoltre ,per il
gioco della reciprocità ,tali rinegoziati porranno molto diretta ^-
mente ilproblema della parità ditrattamento deicittadini degli
Stati terzi daparte degli Stati membri ,completando cosi iprimi
risultati ottenuti alriguardo grazie alle azioni comuni determi­
nate dall *abolizione dei controlli alle frontiere interne della
Comunità#
3.3.3 .E*chiaro cheunsimile processo farebbe sorgere progressivamente
neipaesi terzi l'idea diuninizio dicittadinanza comunitaria *
Perquesto ,seilgruppo spingesse così avanti lesueriflessioni
sulla parità ditrattamento deicittadini degli Stati membri da
parte deipaesi terzi ,esso dovrebbe reinquadrarle ,daunaparte ,
inrelazione alla concessione didiritti speciali prevista al
punto 11delComunicato diParigi che ,attraverso ilconferimento
didiritti politici tende adaffermare sulpiano interno l'esisten­
zadiunacittadinanza comunitaria ,e,dall' altra ,rispetto aipro­
.getti diUnione europea attualmente incorso dielaborazione *
•••/•••

-21-
3#4»Applicazione giuridica dell' Unione deipassaporti
Seilgruppo giunge alla conclusione cheun'Unione deipassa ^-
porti Qpossibile emette inevidenza consufficiente preci­
sione lecondizioni elemodalità secondo lequali essa po­
trebbe essere attuata ,esso dovrà ancora chiedersi come formu­
lare giuridicamente gliaccordi realizzati#
Poiché nonesistono neitrattati comunitari disposizioni che
offrano find'oraunpotere d'azione inmateria didiritti po­
litici epoiché atalfine -risulta inadeguato anche^arti­
colo 235delTrattato CEE,lostrumento giuridico dautilizzare
dovrebbe essere unatto adhoc ,chepotrebbe essere unnuovo
trattato didiritto internazionale o-sedelcaso -unarevi­
sione delTrattato CEE,inbase all'articolo 236,mediante 1*ag­
giunta ,adesempio sotto forma diprotocollo ,delle disposizioni
necessarie .
Sefosse accolta lasoluzione diunnuovo trattato didiritto in­
ternazionale ,neconseguirebbe uncerto numero diproblemi ,quali
adesempio :tale convenzione dovrà onondovrà comportare delle
disposizioni self–executing ?Conviene ononconviene prevederne
l'interpretazione uniforme ?ecc,««
3.5.Conclusioni
Iproblemi chesono sollevati dalle realizzazioni espressamente
previste dalpunto 10oche,come laricerca della parità ditrat­
tamento deicittadini comunitari daparte diogni Stato terzo e
ilsuocorollario inviadireciprocità (cioè lanegoziazione di
untrattamento identico deicittadini diogni paese terzo daparte
degli Stati membri ),siinserirebbero logicamente nella linea di
unadelle suddette realizzazioni ,cioè ilpassapprto uniforme ,
tali problemi ,dicevamo ,hanno permesso dicogliere ,attraverso la
loro propria dimensione econriferimento aesperienze passate o
incorso ,quali ,ditali realizzazioni potrebbero essere concretiz­
zate inuntempo ragionevole esenza difficoltà troppo grandi »
Esse sono l'istituzione diunpassaporto dipresentazione uniforme
•#•/•••

22
purchénonsiatecnicamentesofisticato,l'abolizionedeicon­
trolliallefrontiereinterneelalororiorganizzazione alle
frontiereesternechesiispirerestealleesperienzeinmateria
deiseiStatimembri,un'armonizzazione dellalegislazione sugli
stranierilimitataallemisurechedisciplinanoisoggiorni
turistici odiaffari.
Sarebbepiùdifficileepiùlungodaconseguirel'obiettivodi
untrattamento unicodeicittadinicomunitaridapartediogni
paeseterzoe,inviadireciprocità,quellodiuntrattamento
unicodeicittadinidiognipaeseterzodapartedegliStatimembri*
All'esigenzadiarmonizzarelepolitichedeivistied'immigrazione
degliStatimembri,collegataall'aspettodireciprocità,siag^-
giungeràperipaesiterzilanecessitàdiconsiderareiNovecome
un'unicaentitàelacittadinanza europeacomeunarealtà.Ora,bi­
sognapurosservarecheidirittidellepersone,adeccezionedi
quellieconomiciesociali,nonrientranoattualmentenellacompe­
tenzacomunitaria echelacittadinanza europea,perorainesistente,
haiprimiabbozziconcretisoloconl'elezionedelParlamentoEuro­
peoasuffragiouniversale econl'applicazione delpunto11rela^-
tivoaidirittispeciali.Inognimodoquestoobiettivo,anchese
fossepresoinconsiderazione ,nonsiimporrebbeconlastessaforza
deiprecedenti,poichéessoriguardasoloicittadinidegliStatimem­
bricheesconodallaComunitàelasuarealizzazione sarebbeap­
prezzabilesoprattuttoperqueipochidiessichesoggiornanoa
lungoinpaesiterzi.
0*/•••

-23
4mCostituzione delgruppodilavoro
4,1.Ilpunto10taceinmeritoallanaturadegliattigiuridici
-medianteiqualil'Unionedeipassaportipotrebbeessere
realizzata comepuresullaproceduradaseguireperlasua
attuazione;essosilimitaadirechesaràcostituitoungrup­
podilavoroperstudiarnelapossibilità echequestodovrà
presentareunprogettoaiGovernidegliStatimembri.
Per1*attuazionegiuridicadell,Unionedeipassaportisus­
sisterebbero duesoluzionialternative :untrattatoseparato
didirittointernazionale 'oppureunarevisionedelTrattatoCES.
Inrealtàl'essenzialediogniliberalizzazione è,comeèstato
esposto,ottenereunacircolazione totalmenteesentedacon­
trolloall'internodellaComunità,giacchéglialtriaspetti
sonopiùomenodeicorollariodelleconseguenzedelprincipio
dibase,inparticolareperquantoriguardailtrasferimento
delcontrollodeglistranieriallefrontiereesternedellaComu­
nità,l'armonizzazione dellelegislazioni elaconclusioneinco­
munediaccordicongliStatiterzisultrattamentodeiloro
cittadinidapartedegliStatimembri.Perquesto,purnonessen­
doindispensabile alraggiungimento degliobiettividelTratta­
toCEEqualeèoggiediconseguenzapurnonpotendosibasare
sull'articolo235,l,Unionedeipassaportiècertamenteun*esten­
sionenaturaledeiprincipidellaliberacircolazione checo­
stituiscono unodeifondamentidellaComunità.
Qualunqueviasiscelga,èchiarochelasoppressionedeicon­
trollidiidentitàallefrontiereinternedellaComunità,unodegli
obiettividelpunto10,s'inseriscenelquadrodellasoppressionedei
controllidiognigenereadettefrontiereesiappoggerebbedirettamen­
tesullerealizzazioni deitrattaticomunitariinmateriadilibera
circolazione dellepersone.
•••/•••

-24-
Intalicoedizioni,alfinediassicurarelacoerenza
deilavoridasvolgereconlerealizzazioni deitrattaticomu­
nitariepergarantirnelacontinuità,laCommissione propone
cheilgruppo,chesaràcompostodapersonedelegatedagli
Statimembriecheavràilcompitodiriferireairappresentanti
deiGoverniriunitiinsenoalConsiglio,siapresiedutoda
essastessacheneassicurerebbe ancheilsegretariato# Una
voltacostituitoilgruppo,essaprenderebbeleiniziativene­
cessarieaconvocarlorapidamente#

Allegrato I
S-fcudio comparativo :
–della Convenzione Benelux dell' llaprile I960
–della Convenzione fra ipaesi nordici del12.7.1957
–dell '"Understanding "fra ilRegno Unito elaRepubblica d'Irlanda
Nella prospettiva della soppressione delcontrollo sulle persone
alle frontiere interne della Comunità ,èinteressante studiare e
comparare leConvenzioni giàinvigore ,chesono state concluse fra o
contaluni paesi della Comunità echehanno creato zone dilibera circo­
lazione delle persone senza controllo alle frontiere .
Vaosservato che seipaesi della Comunità partecipano giàatali
zone dilibera circolazione
CONVEKZIONE BENELUX DELL' 11APRILE I960 (l)
1. LaConvenzione inoggetto tende essenzialmente :
-asopprimere icontrolli sulle persone alle frontiere interne ;
–apromuovere l'adozione diunapolitica comune sull' attraversamento
delle frontiere esterne .
2.Applicazione della Convenzione
a)Inapplicazione della Convenzione èstato istituito ungruppo dilavoro
comune .Esso siriunisce regolarmente eilsuofunzionamento èritenuto
molto soddisfacente daitrepaesi .
•••/•••
(l)Convenzione frailRegno delBelgio ,ilGranducato diLussemburgo
eilRegno deiPaesi Bassi concernente iltrasferimento del
controllo sulle persone alle frontiere esterne delterritorio
delBenelux dell' llaprile I960 .

-2- ΑΙΙΟΡΕΛΟ Χ
Ilgruppo:
–adottalenormeessenzialiin"baseallequalisiesercitail'
controllosullepersoneallefrontiereesterne;
–preparal'armonizzazione progressivadellenormativenazionaliin
materiadiingressoedisoggiornodeglistranieri(rispettoal
Benelux);
–preparaleistruzionicheitrepaesiimpartiscono inmateriaalle
lororappresentanze diplomatiche econsolari.
"b)Esisteinoltreimacommissioneispettiva,compostadirappresentanti
deitrepaesi,cheispezionaregolarmenteipuntidipassaggioalle
frontiereesternedelBenelux.
c)Leautoritàdiciascunodeitrepaesisicomunicanotutteleinfor­
mazioniutilirelativamente alleinfrazioni commesseinmateriadi
ingresso,dicircolazione edisoggiornodeglistranieri.
–Glistranieriindesiderabili inunodeitrepaesipossono–su
richiestadelmedesimo–esseredichiaratiindesideratili negli
altridue.
Inlineadimassimataledomandavieneaccolta.
d)Itrepaesiprocuranodidifendereunaposizionecomuneinmateria
insenoadorganizzazioni internazionali qualil'OACI(Organizza­
zionedell'AviazioneCivileInternazionale )el'GMCI(Organizzazione
MarittimaConsultivaIntergovernativa ).
e)Dal1962ilBeneluxhaconclusoconipaesiterziuncertonumero
diaccordiinmateriadivistiodisoppressione deivisti.Ivisti
rilasciatisonovalidipertuttoilterritoriodelBenelux.

-3- AllegatoI
II.CONVENZIONE NORDICADEL12LUGLIO1957(l)
1.LaConvenzione inquestionetende:
-asopprimereioontrollisullepersoneallefrontiereinterne,
-atrasferiretalicontrolliallefrontiereesterne»
2.RaffrontofralaConvenzione Beneluxdell'11.4«I960elaConvenzione
nordica
Plintidiconvergenza :
-Iloontrolloavviene-inlineadimassima-allefrontiereesterne.
-LepersoneammessenelterritoriodiunodeiquattroStatinordioipos­
sonocircolareliberamenteneglialtritreStati(salvoeccezioni).
-IquattroStatisisonoreciprocamente impegnatiadespellereleper­
sonelacuipresenzanonèdesideratadaunodeglialtritreStati
(salvodecisionecontrariaespressa).
-IquattroStatisisonoreoiprooamente impegnatiafornireaglialtri
Statitutteleinformazioniutiliconcernentiilsoggiornodistranieri
nonnordici.
-Un"Comitatodicooperazione "èstatoistituitoper"trattareleque­
stionichepresentanoun'importanzaperlazonacomunedicontrollo
deipassaporti".
Puntididivergenza :
-OgniStatosièriservatoildirittodieffettuaredeioontrollialle
frontiereinternordiohe nelcasoincuiliritengaindispensabili .
(l)"AccordofralaDanimarca,laFinlandia,laNorvegiaelaSveziaconcer­
nentelasoppressione delcontrollodeipassaportiallefrontiereinter-
nordiohe",firmatoaCopenaghenil12luglio1957-RaccoltadeiTrattati
delleNazioniUnitén.4660.

-4- AllegatoI
-IlComitatodicooperazione hacarattereconsultivo.Essononela­
boranormecomuniconcernentiilcontrolloallefrontiereenonmira
adarmonizzarelenormativenazionaliinmateriadiingressoedi
soggiornodeglistranierinonnordici.
-Lerappresentanze diplomatiche econsolarideipaesinordicinonri­
cevonoistruzioni comuni.
-Nonèprevistoalcuncoordinamento fraiquattropaesinordiciin
senoalleorganizzazioni internazionali .
-ÌTonesisteunapoliticacomunedeiquattropaesinordiciinmateria
dirilasciodeivisti.
3.Particolarità dellaConvenzione
E'statomeséoapuntounsistemadischeded'ingressoed'uscita
incollegamento conlenormenazionaliinmateriadivisti.
Quandoinunpaesenordicoentraunapersonacheinessohabisogno
diunvisto,leautoritàdelmedesimocompilanounaschedadientrata,
cherimaneinloropossesso.Un'altraschedaèrilasciataallostraniero
chedevepoterlaesibireincasodicontrollo.Sudiessaèindicatala
datalimitedelsuosoggiornonellazona.
Selostranierolascialazona,leautoritàdell'ultimopaesenor­
dicoattraversoilqualeeglièpassato,trattengonolasecondascheda,
visegnanoladatadiuscitaelainvianoalleautoritàdelpaeseper
ilqualelostranieroèentratonellazona. .<-■
Questosistemaconsentepertantodicontrollare selostranieroè.
ancoranellazonaoseneèuscito.
Selostranieroottieneunpermessodisoggiornodipiùlungadu­
ratainunpaesenordicodiversodaquelloperilqualeèentratonella
zona,leautoritàdelpaesecherilasciailpermessodisoggiornopro­
lungatoneinformanoleautoritàdelpaeseperilqualelostranieroè
entratonellazona.

AllegatoI
Alcontrarioquestosistemadischedenonpuòfunzionare
seimostranierohabisognodiunvistoperentraread.esempio
inFinlandia,manonperentrareadesempioinDanimarca.Tale
personapuòdunqueentrareinFinlandiaattraversolafrontiera
fralaSveziaelaFinlandiasenzaesseresottoposto adalcun
controllo.
Honèpossibileporrerimedioaquestaimperfezionedella
Convenzionefinchénonesisteunapoliticacomuneinmateriadi
rilasciodivistifraipaesi,nordici.
III."mmBRSTAHPDTG "FRAILREGNOIMITOELAREPUBBLICA D'IRLANDA
L'"Understanding"concernentelaliberacircolazione delle
personetrailRegnoUnitoel'Irlandarisaleaglianni1920.
Sitrattadiunaccordofraleamministrazioni deidue
paesi.Nonesistealcuntestoufficialesull'accordo.Sitratta
diunaprassiamministrativa costanteresapossibiledaunpassato
storicocomuneedaun'affinitàdipoliticadeiduepaesiinmal-
teriadiingressoedisoggiornodeglistranieri.
L'accordoverteunicamentesulcontrolloallefrontierein­
terne.Pertantononesisteufficialmenteunapoliticacomunein
materiadivisti,mainpraticatalepoliticaèsimile.Esistono
casiincuièrichiestounvistoperunodeiduepaesienonper
l'altro,masonorari.Nonesisteneppureunapoliticacomunein
materiadiespulsionedistranierinondesiderati.Pertantopuò
capitarecheunapersonanondesideratadalRegnoUnitoentrinella
zonaattraversol'IrlandaepassicosinelRegnoUnitosenzacon­
trolloattraversolafrontierainternafral'IrlandaeilRegno
Unito.
•••/•••

-6- AllegatoI
Esisteunsistemadischededientrataediuscita,chesi
applicaneiduepaesineiconfrontidituttelepersonedina­
zionalitànon"britannica oirlandese.
Tuttaviatalesistemaèmenoperfezionato diquellodeipaesi
nordicinelsensochelaschedadiuscitanonèautomaticamente
inviataalleautoritàdelpaesedientrata.
Cosìunapersonachepossiedeunvistoperl'Irlandapuòen­
trareinIrlanda,quindipuòsenzacontrolloentrarenelRegno
UnitoelasciareilRegnoUnitoindirezionedelcontinenteeuropeo,
senzacheleautoritàirlandesisianoaconoscenza seessaabbia
lasciatoomenolazonadiliberacircolazione .Difattoleauto­
ritàirlandesipossonogiungerneaconoscenza,poichéleautorità
britanniche compilanounaschedadiuscitaquandolapersonalascia
lazonadiliberacircolazione ;solochetaleschedanonècomuni­
cataautomaticamente alleautoritàirlandesi.
Conclusioni
Daquantodetto,consegue:
–cheèpossibileinstaurareunazonadiliberacircolazione fra
talunipaesisenzaperquestoistituirepoliticheepraticheco­
muniinmateriadiespulsioneodirilasciodivisti(cfr.Con­
venzionenordica;"Understanding"fraRegnoUnitoeIrlanda);
-cheètuttaviachiarochelamancanzadiuncertocoordinamento
nellepolitichedeivistiediallontanamento (oppuredirifiuto
dientrataedisoggiorno)distranierinondesideratihacome
conseguenza unaperditadiefficaciadelledisposizioni nazionali
intalimaterie,essendopiùfacileperglistranieri"aggirarle".
acausadellamancanzadicontrolloallefrontierenazionali.
Ciòdimostracheselasoppressione deicontrolliallefrontiere
internediunacomunitàsembraaprimavistaunamisurapuramente
interna,essacomportadelleconseguenzepoliticheneiconfronti
deipaesiterzi.

AllegatoII
ARMOITIZZAZICME DELLALEGISLAZIONE SUGLISTRANIERI
Quantosegue,dopounrichiamosulcontenutodellalegislazione sugli
stranieri,illustreràconqualcheesempiolerelazionididettalegislazio­
neconl'abolizionedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComunità
elaricercadiuntrattamento identicodeicittadinicomunitaridaparte
deipaesiterzi,ciòdimostreràcheidiversielementidell'unionedeipas­
saporti,previstialpunto10delcomunicatodiParigi,costituiscono un
insiemecoerenteeporràinrilievocheanchel'attuazionedell'aspetto
internodell'unionedeipassaportipotrebbedarluogoanegoziaticonpaesi
terzi.
Checos'èlalegislazione suglistranieri?
InogniStatomembro,lalegislazione suglistraniericomprendetutte
ledisposizioni ,adottateunilateralmente operconvenzione ,relativamente ai
dirittideglistranieri,sianoessicittadinideglialtriStatimembriodei
paesiterzi.Talidisposizioni comportanoperessieperaltridellemisure
specialicheliassimilanoaicittadiniechesisuddividonoinduegrandi
categorie,cioè:
a)lapoliziadeglistranierieilcontrollodell'immigrazione.
Sitrattadelregimeamministrativo invirtùdelqualel'entratael'al­
lontanamento ,laduratadel'soggiornoel'espulsione,nonchél'attività
deglistranieri,dipendonodadecisioniindividualipresedalleannuini-
strazionipermotiviinerentiall'ordine,allasanità,allasicurezza
pubblicieallapoliticad'immigrazione.Ledisposizioni chedisciplinano
questoregimeamministrativo vertonosulfondamentodeidiritti,suiloro
titolidiprovaesuilorocontrolli;
b)idiritticivili,economici,socialiopoliticiriconosciutiaglistra^-
nieri.Questesonolenormegeneralichedefinisconopertuttiglistrai­
nieri,opertalunecategoriediessi,idirittidicuiquestihannoil
godimentoel'esercizio,unavoltachesianostatiindividualmente auto­
rizzatiasoggiornare oadesercitareun'attivitàsulterritorionaziona­
le.Atitolodiesempio,sipossonocitareildirittoadacquistare

-2- AllegatoII
immotili,abenefioiare dellasicurezzasociale,aparteciparealleorganiz­
zazioniprofessionali condirittodielettoratopassivoedattivo,adacce­
dereacerteattivitàqualiquelledimedico,diavvocato,ecc.
L'armonizzazione dellalegislazione suglistranieri comeconseguenzadelltabo­
lizionedeicontrollisullepersoneallefrontiereinternedellaComunità
L'abolizionedelcontrollodeipassaportiall'internodellaComunitàimplica
cheicontrollisoppressivenganospostatiallefrontiereesterneecheogni
Statomembrolieffettuipercontodituttiglialtri,amenochenonrinunci­
nocompletamente adognicontrollpapriori,ilchesembraimpensabile.
L'esecuzionedeicontrolliaprioridapartediunoStatomembroperconto
dituttiimplicaasuavoltaunminimodiarmonizzazione dellelegislazioni
nazionalirelativeaicittadinideipaesiterzi.
Iltipodilegislazione chepuòessereinteressatadadettaarmonizzazione ,"
intesacomeconseguenzadell'abolizionedeicontrollidellepersoneallefron­
tiereinternedellaComunità,èquellodefinitosopracomepoliziadeglistra^-
nieriecontrollodell'immigrazione .
Sipossonopensarepiùsituazioninellequalitalearmonizzazione saràproba­
bilmenterichiesta.Così,secertiStatimembridesideranomantenereilvisto
d'entrataanchepersoggiornituristiciodiaffarineiconfrontideicittar­
dinidiuncertopaeseterzo,mentreglialtrivihannorinunciato ,iprimi
difficilmente tollereranno chequestiStatimembrilascinoentraresenzavi­
stotalipersonesulloroterritorio,poichéconl'abolizionedelcontrollo
allefrontiereinternequestepotrannopassaresenzaproblemainimoStato
chepretendedaessiunvistochenonhanno.Intalmodoselelegislazioni
suivistisonotroppodiverse,perderannomoltadellaloroefficacia.

-3- AllegatoII
Parimenti,sealcuniStatimembrisidimostranoseveriall'entratanelloro
territorioedapplicanoproceduredicontrollomoltoelaboratosiaall'en­
tratacheall'uscita,inparticolareperassicurarsi cheladuratadelsog­
giornoautorizzata nonsiastatasuperata,alcontrarioaltri,pocorigorosi
all'entrata,possonoesserepiùsbrigativiinmateriadiespulsione opiùri­
gorosinellesanzionipersoggiorniillegali,avendopreferito,percontrollare
laduratadelsoggiorno,unsistemadidichiarazioneall'arrivooalpassaggio
neloneiluoghidisoggiornosulloroterritorio.Mentreiseconditraquesti
Statipotrannoesseremoltosoddisfatti delcontrolloseveroallefrontiere
esercitatodaiprimi,questinonpotrannoesserlodiquellocheeffettuanoi
secondi -chenoninasprendoicontrolliaposteriori elesanzionisottopena
dinondisporrepiùdiun-controlloefficace.
L'armonizzazione dellale,?islazione suglistraniericomeconseguenzadellapari­
tàditrattamento deicittadinicomunitari dapartedeipaesiterzi.
Ledisposizioni dellalegislazione suglistranierichepotrebberocostitui­
reoggettodiun'armonizzazione aifinidellaricercadellaparitàditratta­
mentodeicittadinicomunitaridapartedeipaesiterziriguardano,contempo­
raneamente ,quantoestatodefinitocomepoliziadeglistranieri,controllo
dell'immigrazione eidiritticivili,economici,socialiopoliticiriconosciuti
aglistranieri.
Riassumendo ,l'armonizzazione dellalegislazione suglistranieri,chesi.
deveintraprendere nelquadrodell'applicazione delpunto10delcomunicatodi
Parigi,dovrebbevertere,almeno,sullecondizioniposteall'entrataeaisog­
giornituristiciediaffarideglistranieri,sullemisuredicontrollodelle
personeallefrontiereesterneeaposteriori ,esulleprocedurediallontana­
mentoediespulsione oaltredestinateadimpedirel'entrataolapresenza
illecitasulterritorio.Setalunediquestenormecostituiscono oggettodicon­
venzioni,questedovrannoessererinegoziate.
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AllegatoIII
PROGETTIEREALIZZAZIPITIATTUALICHESSMBRAUOAVERETOT1TSSSO
COUL'APPLICAZIONE DELL'UMOREDEIPASSAPORTI
1.Fragliattualiprogettierealizzazioni cheinteressanol'unool'altrode­
gliobiettividaraggiungere conl'Unionedeipassaportiprevistadalcomunicato
diParigi,alcuniriguardanol'abolizionedelcontrollosullepersoneallefrontiere,
0l'introduzionediunpassaportouniforme,ovverol'armonizzazione dellalegislazio­
nesuglistranieri. .-.
Inmateriadicontrolloallefrontiere,esistonoduetipidirealizzazioni ,cioè
quelledovutealConsigliod'Europaeaventilaformadiaccordicheipaesimembri
diquest'ultimodevonoratificareequelleraggiunteconaccordotraStatichecreano
fradilorounazonadiliberacircolazione dellepersone.
SeiStatimembrifannopartediunazonadiliberacircolazione dellepersone:
1paesidelBeneluxchenehannocostituitaunafradiloro,ilRegnoUnitoe
l'IrlandacheneformanounaconleChannelIslandsel'isoladiMan,elaDanimarca
cheappartieneadunazonacheraggruppagliStatiscandinavielaFinlandia.Leca­
ratteristiche propriedell'organizzazione diquestediversezonesonoillustrateal­
l'AllegatoIallapresentenota.
GliaccordioriginatidailavoridelConsigliod'Europatendonoallasemplifi­
cazionedelleformalitàallefrontiere.Neesistonotre:unoriguardailregimedel­
lacircolazionedellepersonefraipaesimembridelConsigliod'Europa,l'altrola
soppressione deivistiperirifugiatieilterzolacircolazione deigiovanimuniti
dipassaportocollettivofraipaesimembridelConsigliod'Europa.Soltantoilpri­
moditaliaccordihauncaratteregeneraleepotrebbeaquestotitolointeressare
lasoppressione delcontrollodeipassaportiall'internodellaComunità.Tuttavia,
puraumentandoilnumerodeidocumentidiidentitàconiqualisipossonoeffettuare
spostamentiinternazionali ,essolasciasussistereilcontrolloditalidocumenti
allefrontiere.
2*Lacreazionediunpassaportounifoimeinducearicordareun'altrainiziativa
delConsigliod'Europa.Ispirandosiailavoridell'Organizzazione dell'Aviazione
CivileInternazionale invistadellacreazionediunacarta-passaporto elettronica ,
essoprevededipromuoverel'adozioneedilriconoscimento dapartedeipaesimembri
diquestacarta-passaporto elettronica,chefaciliterebbel'identificazione delle
personericercatelecuicaratteristiche sarebberomemorizzate daunelaboratore
elettronico .
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AllegatoIII
Partendodaquestaprospettiva ,taluniStatimembridellaComunitàhanno
pensatodipromuoverelacreazione,suunmodelloanalogo,diunacartachesareb­
berilasciataatuttiicittadinidegliStatimembri,sianoessistabilitinella
Comunitàoinunpaeseterzo,nonchéaicittadinideipaesiterzistabilitinella
Comunità.Talecarta,oltreadessereunamanifestazione dellacostituenda Unione
europea,attesterebbe adognicontrolloinmodofacilmenteverificabilel'identi­
tàdeltitolareeiltipodilegameconlaComunità.Talidocumentiidenticianche
essielettronici esprimerebbero latendenzadeinostriStatimembriadavereuna
visionestatisticapiùperfezionata eadogniistantecontrollabile deilorocit­
tadiniedeglistranieristabilitisulloroterritorio.
Ilvaloreel'utilitàditalidocumentinonsonoprevistidaipromotorise
nonsulpianointracomunitario .Essinonsvolgerebbero altroruolosenonquello
didocumentidiidentitàgiàaccettaticomeprovadellamedesimadagliStatimembri.
•' - . !'Sitratterebbepertantosolodisostituiretalidocumenticonunaltrouniformato
eammodernatoinmodotalecheilsuocontrollopossaessereparticolarmente effi­
caceerapido.
Tuttiquestiprogettidell'Organizzazione dell'AviazioneCivileInternaziona­
le,delConsigliod'EuropaodicertiStatimembrisonoispiratidaconsiderazioni
analoghe,cioè:notevoleincrementodeglispostamentiintemazionali ,necessità
diadattareicontrollialnuovofenomeno,ricorsoallacooperazioneinternazionale ,
utilizzazione delleapparecchiature elettroniche epertantonecessitàdiun'idonea
uniformazione deidocumentidiidentità.Similiconsiderazioni sonodiversedaquel­
lecheispiranol'istituzionediun'Unionedeipassaporti,manienteimpedisceche
essesianoesaminateinoccasionedeilavorirelativiall'introduzione delpassa­
portodipresentazione uniforme.
3.L'armonizzazione dellalegislazione suglistranierineipaesimembridel
Consigliod'Europaattualmentecostituisce oggettodi1010studiodapartedellacom­
missioneaffarigiuridicidellasuaAssemblea.Talestudiorivesteunvaloreindicati­
vocircaiproblemichesipongonopiùacutamenteintalcampoecircalesoluzioni
sullequalisipuòpuntareperrisolverli.Essariguardanonsoltantoledisposi-'
zionidellalegislazione suglistranierirelativeall'entrataeaibrevisoggiorni,
maanchequelleconcernentilostabilimento el'eserciziodiun'attivitàinunaltro
paesemembro.
E'previstochel'AssembleadelConsigliod'Europariceveràinautunnodalla
suacommissionegiuridicaunduplicerapportostigliaspettitecniciepoliticidel­
l'impresa,nonchéunprogettodirisoluzione.