Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per quanto riguarda la procedura di adozione di provvedimenti di deroga e il conferimento di competenze di esecuzione /* COM/2003/0335 def. - CNS 2003/0120 */





Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per quanto riguarda la procedura di adozione di provvedimenti di deroga e il conferimento di competenze di esecuzione (presentata dalla Commissione) RELAZIONE INTRODUZIONE La sesta direttiva del Consiglio (77/388/CEE), del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari prevede un sistema comune di imposta sul valore aggiunto che gli Stati membri sono tenuti ad applicare. La direttiva in questione costituisce un quadro generale, ma non prevede un meccanismo per l'adozione di norme di applicazione. Anche se non prevede una procedura per l'adozione di norme di applicazione comuni, la direttiva stabilisce tuttavia una procedura legislativa che consente, in un contesto ben definito, l'adozione di misure di deroga ai principi del sistema comune dell'IVA. Infatti, ai sensi degli articoli 27 e 30 della suddetta direttiva, il Consiglio può autorizzare uno Stato membro a introdurre nella sua legislazione misure particolari di deroga alle disposizioni della sesta direttiva, allo scopo di semplificare la riscossione dell'imposta o di evitare talune frodi o evasioni fiscali o nell'ambito di un accordo concluso con un paese terzo o con un'organizzazione internazionale. La presente proposta è destinata ad aggiornare la procedura prevista dagli articoli 27 e 30 rendendola più trasparente e, oltre a ciò, ad istituire una procedura che consenta l'adozione di norme di attuazione a livello comunitario. La procedura prevista dagli articoli 27 e 30 per l'adozione di misure di deroga Nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo del 7 giugno 2000 relativa ad una strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno, la Commissione si è impegnata a procedere ad una certa razionalizzazione delle numerose deroghe attualmente in vigore a norma dell'articolo 27. La Commissione intende avviare questa operazione con gli Stati membri nei prossimi mesi. La Commissione ritiene, tuttavia, che sia opportuno rivedere anche la procedura prevista dagli articoli 27 e 30 della sesta direttiva, al fine di aggiornarla e di garantirne la conformità ai principi del trattato. L'attuale procedura prevista dagli articoli 27 e 30 Secondo l'attuale formulazione degli articoli 27 e 30, il Consiglio può adottare una decisione in due modi. L'articolo 27, paragrafo 1, sancisce che "Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare ogni Stato membro a mantenere o a introdurre misure particolari di deroga alla presente direttiva, allo scopo di semplificare la riscossione dell'imposta o di evitare talune frodi o evasioni fiscali. Le misure aventi lo scopo di semplificare la riscossione dell'imposta non devono influire, se non in misura trascurabile, sull'importo dell'imposta da versare allo stadio del consumo finale". L'articolo 30, primo comma, contiene una disposizione simile la quale sancisce che "Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare uno Stato membro a concludere con un paese terzo o con un'organizzazione internazionale un accordo che contenga deroghe alla presente direttiva". I due paragrafi introducono una presa di decisione formale da parte del Consiglio, su proposta della Commissione. Si tratta, in effetti, di una procedura decisionale semplificata rispetto a quella prevista all'articolo 93 del trattato. Infatti, tenuto conto del campo di applicazione circoscritto di tali decisioni, non deve essere chiesto il parere del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale. Tuttavia, gli articoli 27 e 30 contengono un'altra disposizione relativa alla presa di decisione del Consiglio, ossia: "La decisione del Consiglio sarà ritenuta acquisita se, entro due mesi ... il caso non è stato esaminato dal Consiglio" (articolo 27, paragrafo 4, e articolo 30, secondo comma). Queste disposizioni prevedono quindi che il Consiglio adotti implicitamente la decisione allo scadere di un periodo di due mesi. Secondo questa procedura, il Consiglio adotta una decisione della quale non è mai stato formalmente investito. Infatti, nelle fasi anteriori, la domanda è stata rivolta da uno Stato membro alla Commissione che ne ha informato gli altri Stati membri. Questa procedura di tacita approvazione non prevede che la Commissione presenti formalmente una proposta al Consiglio, il quale è quindi investito della responsabilità di una decisione senza essere stato prima coinvolto nella procedura. Inoltre, la procedura in questione solleva interrogativi in materia di trasparenza per gli operatori economici. Infatti, in caso di adozione tacita di una decisione da parte del Consiglio, i soggetti passivi devono conformarsi alle misure nazionali che ne scaturiscono, senza poter essere informati del contenuto esatto dell'autorizzazione concessa o della motivazione che ha portato il Consiglio ad adottare la decisione. Per i motivi di cui sopra, da diversi anni la Commissione cerca di evitare che il termine di due mesi previsto dagli articoli 27 e 30 scada senza che essa abbia reagito. La reazione "in tempo utile" della Commissione consiste o in una proposta di decisione o nella richiesta di esame della questione in seno al Consiglio che la Commissione trasmette al Consiglio prima dello scadere dei due mesi. Le modifiche proposte L'eliminazione della tacita approvazione delle decisioni Nell'interesse di tutte le parti interessate (Commissione, Consiglio, amministrazioni nazionali e operatori), le misure particolari fondate sugli articoli 27 o 30 devono rientrare in una procedura legislativa semplice e trasparente e non si deve poter dubitare della loro conformità alle disposizioni del trattato e ai principi generali del diritto comunitario. La procedura legislativa prevista dal primo paragrafo dell'articolo 27 e dal primo comma dell'articolo 30, secondo la quale il Consiglio delibera all'unanimità su proposta della Commissione, soddisfa le condizioni sopracitate. Per garantire che tutte le decisioni siano adottate su questa base giuridica, è necessario eliminare le disposizioni che prevedono la tacita approvazione delle decisioni. In tal modo, tutte le decisioni fondate sull'articolo 27 o sull'articolo 30 devono necessariamente essere oggetto di una proposta della Commissione e di una decisione formale del Consiglio. Altre modifiche della procedura L'eliminazione della possibilità di una tacita approvazione costituisce l'elemento fondamentale della revisione degli articoli 27 e 30. È opportuno tuttavia rivedere anche gli altri aspetti della procedura previsti da questi articoli. La procedura è avviata da una domanda di uno Stato membro, il quale è tenuto ad adire la Commissione fornendole tutti i dati utili alla valutazione. Nella pratica accade spesso che, dopo che uno Stato membro ha presentato una domanda, la Commissione abbia interrogativi in merito alla portata esatta delle misure che questo Stato desidera introdurre. In tal caso, la Commissione invia alle autorità competenti dello Stato membro interessato una lettera chiedendo informazioni complementari. Pertanto, per un certo periodo di tempo, lo Stato membro che ha presentato una domanda non sa se la Commissione ritenga sufficienti le informazioni fornite o se reputi di non disporre ancora di tutti i dati utili alla valutazione. Per ovviare a questo inconveniente, si propone di introdurre nel dispositivo giuridico l'obbligo da parte della Commissione di informare lo Stato membro richiedente del fatto che dispone di tutti i dati utili alla valutazione. Lo Stato membro in questione potrà così seguire meglio lo svolgimento della procedura. Come indicato sopra, per evitare che vi sia una decisione tacita, la Commissione si adopera affinché il caso sia esaminato dal Consiglio presentando a quest'ultimo o una proposta di decisione o una comunicazione nella quale essa espone le proprie obiezioni nei confronti della misura particolare. Il dispositivo giuridico degli articoli 27 e 30 non prevede che la Commissione presenti una comunicazione in caso di obiezioni. Si tratta di una prassi sviluppatasi nel corso degli anni. Questa prassi comunque incontra il consenso degli Stati membri; è pertanto opportuno prevederla esplicitamente nel dispositivo giuridico degli articoli 27 e 30. Di conseguenza, per ogni domanda presentata da uno Stato membro, la Commissione presenterà al Consiglio o una comunicazione o una proposta, le quali riporteranno tutte le informazioni necessarie per consentire al Consiglio di esaminare la domanda. Tenuto conto di quanto sopra, la Commissione ritiene che l'invio, per informazione, della domanda agli altri Stati membri, oggi previsto dagli articoli 27 e 30, divenga superfluo. Questa procedura, che era fino ad oggi giustificata nell'ambito di una (eventuale) tacita approvazione, non è più necessaria. Infatti, attualmente, nei casi in cui la Commissione non presenta una proposta al Consiglio, la domanda ricevuta per informazione è l'unico documento di cui dispone uno Stato membro per decidere se investire o no il Consiglio della questione. Lo svolgimento della nuova procedura La procedura è avviata da una domanda di uno Stato membro. Se la Commissione ritiene di aver bisogno di informazioni complementari, invia una lettera allo Stato membro interessato. Non appena la Commissione dispone di tutti i dati utili alla valutazione, ne informa lo Stato membro richiedente. Successivamente, la Commissione dispone di tre mesi a decorrere dalla data di invio dell'informazione allo Stato membro richiedente per presentare al Consiglio una proposta di decisione o, nel caso che abbia delle obiezioni da fare in merito alla domanda, una comunicazione. norme di applicazione Uno dei principali obiettivi della strategia avviata dalla Commissione per migliorare il funzionamento del sistema IVA nell'ambito del mercato interno è quello di garantire un'applicazione più uniforme delle disposizioni esistenti. Per conseguire questo risultato occorre far sì che le attuali disposizioni della sesta direttiva siano attuate in modo analogo in tutta la Comunità. La situazione attuale Il Comitato IVA La sesta direttiva costituisce il quadro generale del sistema comune dell'IVA. Essa stabilisce le disposizioni fondamentali in materia di IVA senza tuttavia predisporre un meccanismo per l'adozione di norme di applicazione di queste disposizioni. Il comitato IVA è stato istituito per prendere in esame i problemi sollevati dalla Commissione o dagli Stati membri ed approvare orientamenti sulle modalità di applicazione delle disposizioni della sesta direttiva. Tale comitato agisce, tuttavia, unicamente come organo consultivo e non dispone dei poteri giuridici necessari per poter assistere la Commissione nell'adozione di decisioni vincolanti. Per migliorare il funzionamento del comitato IVA sono state adottate misure che hanno contribuito a migliorare l'organizzazione delle riunioni e il sistema di adozione del verbale e degli orientamenti. È stata inoltre introdotta la possibilità per gli Stati membri di pubblicare gli orientamenti adottati dal comitato. Nessuna delle suddette misure consente tuttavia al comitato di raggiungere conclusioni definitive in merito all'applicazione delle disposizioni IVA comuni. Gli orientamenti adottati non hanno ancora uno status giuridico e non sono pubblicati a livello comunitario. Gli Stati membri non sono quindi giuridicamente tenuti a rispettare tali orientamenti. Questi non possono essere addotti né presso i tribunali nazionali né presso la Corte di Giustizia, il che priva gli operatori e le amministrazioni nazionali della certezza del diritto. Al fine di poter garantire un'applicazione uniforme delle disposizioni IVA esistenti, è necessario trovare il modo per conferire agli orientamenti adottati dal comitato IVA uno status giuridico. Riforma del comitato IVA Conformemente alla procedura utilizzata nella maggior parte dei settori della legislazione comunitaria, la Commissione ha proposto nel 1997 di trasformare il comitato IVA in un comitato di regolamentazione che assista la Commissione nell'applicazione delle disposizioni esistenti [1]. [1] Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE - Sistema comune d'imposta sul valore aggiunto (comitato dell'imposta sul valore aggiunto) (COM(97) 325 definitivo del 25.6.1997). In materia di IVA, alcuni Stati membri ritengono che tutti i poteri legislativi debbano restare di competenza esclusiva del Consiglio. Pertanto, questi Stati membri reputano inaccettabile conferire competenze di esecuzione alla Commissione. Anche se la proposta di riforma del comitato IVA sembra offrire la soluzione più adeguata, è poco probabile che sia attuata nel breve termine. Essa continua comunque ad essere l'obiettivo a lungo termine della Commissione. A questo proposito, va ricordato che nella comunicazione alla Convenzione europea in tema di architettura istituzionale [2], la Commissione auspica che le competenze di esecuzione della legislazione europea siano affidate esclusivamente alla Commissione. La Commissione raccomanda, inoltre, di generalizzare il voto a maggioranza qualificata, abbandonando quindi il voto all'unanimità per le questioni fiscali. [2] COM(2002) 728 definitivo del 4.12.2002. Una modifica dello statuto del comitato IVA per trasformarlo in un comitato governato dalla procedura di Comitologia è perfettamente coerente con gli obiettivi perseguiti dalla Commissione nell'ambito della Convenzione europea. Per conseguire questi obiettivi, tuttavia, è necessario modificare il trattato, un processo che richiederà del tempo, visto che la Convenzione europea attualmente in discussione è solo una prima tappa di questo processo. Inoltre, una siffatta modifica non sarebbe incompatibile con la proposta di modifica della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [3] presentata al Consiglio, la quale riguarda le materie soggette a codecisione. [3] COM(2002) 719 definitivo dell'11.12.2002. Modifica proposta La Commissione deplora che non siano stati compiuti progressi in seno al Consiglio in merito alla proposta di direttiva che modifica lo statuto del comitato IVA. Sono diversi anni che la proposta non è più stata discussa al Consiglio. È probabile che solo una modifica del trattato nel senso sopraindicato potrà rilanciare questo dossier. Per ovviare sin d'ora alla situazione insoddisfacente, la Commissione ritiene che sia opportuno introdurre, a breve termine, una procedura transitoria che consenta l'adozione, da parte del Consiglio, di norme di applicazione in materia di IVA. Tuttavia, per il momento, la Commissione non ha intenzione di ritirare la sua proposta del 1997. L'articolo 202 del trattato CE sancisce che il Consiglio, in quanto organo legislativo, conferisce le competenze di esecuzione alla Commissione che agisce in quanto organo esecutivo. Tuttavia, il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici e ben motivati, di esercitare direttamente le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. La Commissione ritiene che, nel caso dell'IVA, sia logico che alcune competenze siano riservate, almeno per il momento, al Consiglio. La riscossione delle imposte è una componente della strategia economica e di bilancio fondamentale degli Stati membri. Dal momento che l'imposta sul valore aggiunto è un'importante fonte di reddito per gli Stati membri, le potenziali implicazioni di bilancio delle misure adottate in questo settore rivestono particolare rilevanza. L'esperienza scaturita dai dibattiti in seno al comitato IVA dimostra che un argomento centrale di discussione è costituito dalle disposizioni che disciplinano il luogo della cessione di beni e della prestazione di servizi. Una diversa applicazione di queste disposizioni da parte degli Stati membri può far insorgere una doppia imposizione nel commercio transfrontaliero. Se si cerca una soluzione a questo problema, il che è essenziale ai fini del corretto funzionamento del mercato interno, si incide inevitabilmente sul diritto dei singoli Stati membri di tassare determinate operazioni. Si propone pertanto che le norme necessarie per l'applicazione delle disposizioni vigenti siano adottate dal Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione. Questa procedura è analoga alla procedura semplificata già prevista dagli articoli 27 e 30 della sesta direttiva. Funzionamento della nuova procedura proposta Le norme di applicazione che adotterà il Consiglio nell'ambito della nuova procedura proposta comprendono dettagliate questioni tecniche di applicazione pratica. Per facilitare l'adozione tempestiva di tali misure da parte del Consiglio, bisogna approfittare del fatto che tali questioni sono già state esaminate dagli esperti tecnici nell'ambito del comitato IVA. Le questioni sollevate degli Stati membri o dalla Commissione all'interno del comitato IVA serviranno alla Commissione per individuare i settori nei quali occorre intervenire. Si dovrebbero esaminare gli orientamenti del comitato adottati all'unanimità per decidere se possano essere trasformati o no in strumenti giuridici vincolanti. A questa valutazione dovrebbe partecipare il comitato IVA, il quale dovrebbe essere in ogni caso consultato prima che la Commissione presenti una qualsiasi proposta al Consiglio. Nel caso si concluda dal dibattito in seno al Comitato che è opportuno racchiudere il risultato di tali discussioni in un testo giuridico vincolante al fine di assicurarne un'interpretazione armonizzata, la Commissione presenta una proposta di decisione al Consiglio. Trattandosi unicamente di norme di applicazione delle disposizioni della sesta direttiva, la procedura decisionale sarebbe analoga a quella prevista dagli articoli 27 e 30 per le misure di deroga. In effetti, considerando il campo di applicazione circoscritto, non è necessario consultare il Parlamento né il Comitato economico e sociale europeo. 2003/0120 (CNS) Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto, per quanto riguarda la procedura di adozione di provvedimenti di deroga e il conferimento di competenze di esecuzione IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, vista la proposta della Commissione [4], [4] GU C visto il parere del Parlamento europeo [5], [5] GU C visto il parere del Comitato economico e sociale europeo [6], [6] GU C considerando quanto segue: (1) Gli articoli 27 e 30 della direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme [7], prevedono procedure che possono comportare la tacita approvazione da parte del Consiglio di provvedimenti di deroga. [7] GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1; direttiva modificata da ultimo dalla direttiva 2002/93/CE (GU L 331 del 7.12.2002, pag. 27). (2) A fini di trasparenza e di certezza del diritto, è opportuno far sì che ogni deroga autorizzata a norma degli articoli 27 o 30 della direttiva 77/388/CEE sia oggetto di una decisione esplicita adottata dal Consiglio su proposta della Commissione. (3) Occorre pertanto sopprimere la possibilità di una tacita approvazione da parte del Consiglio allo scadere di un determinato termine. (4) Per evitare che uno Stato membro che presenti una domanda di deroga resti nell'incertezza in merito al seguito che la Commissione intende dare alla sua domanda, è opportuno prevedere un termine entro il quale la Commissione sia tenuta a presentare al Consiglio o una proposta di autorizzazione o una comunicazione nella quale siano esposte le sue eventuali obiezioni. (5) È necessario apportare ulteriori modifiche alla procedura prevista dagli articoli 27 e 30, in particolare sopprimendo l'obbligo della Commissione di inviare la domanda agli altri Stati membri per informazione, in quanto questa comunicazione è giustificata unicamente nel caso di tacita approvazione della suddetta domanda. (6) Al fine di consentire allo Stato membro richiedente di seguire meglio la procedura d'istruzione della sua domanda, è opportuno prevedere l'obbligo della Commissione di procedere, appena dispone di tutti i dati da essa ritenuti utili alla valutazione, ad informarne lo Stato membro richiedente. (7) In assenza di un procedimento per l'adozione di norme d'applicazione delle disposizioni della direttiva 77/388/CEE, si sono sviluppate differenze tra gli Stati membri nell'applicazione di tali disposizioni. (8) Per migliorare il funzionamento del mercato interno è essenziale garantire un'applicazione più uniforme dell'attuale sistema di IVA. L'introduzione di una procedura per l'adozione di norme intese a garantire la corretta applicazione delle disposizioni vigenti costituirebbe un importante passo avanti in questa direzione. (9) In particolare, dette norme dovrebbero regolare il problema della doppia imposizione sulle operazioni transfrontaliere che può insorgere a causa delle differenze tra gli Stati membri nell'applicazione delle disposizioni della direttiva 77/388/CEE relative al luogo di prestazione. (10) Il campo d'applicazione delle norme di applicazione continuerebbe ad essere, tuttavia, circoscritto e il loro obiettivo sarebbe quello di chiarire il contenuto di una disposizione della direttiva 77/388/CEE senza potere derogarvi. (11) Pur essendo il campo d'applicazione delle norme di applicazione circoscritto, non si può escludere che, in taluni casi, vi potrebbe essere una forte incidenza finanziaria per uno o più Stati membri. (12) Detta possibilità giustifica che il Consiglio si riservi di esercitare le competenze di esecuzione della direttiva 77/388/CEE. (13) Tenuto conto del loro campo di applicazione circoscritto, è opportuno prevedere che le norme di applicazione della direttiva 77/388/CEE siano adottate dal Consiglio, che delibera all'unanimità su proposta della Commissione, secondo una procedura analoga a quella prevista nella stessa direttiva per l'adozione di misure di deroga. (14) Poiché gli scopi della presente direttiva non possono essere realizzati in misura sufficiente dagli Stati membri per i motivi sopracitati e possono dunque essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire, in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tali scopi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. (15) La direttiva 77/388/CEE deve pertanto essere modificata di conseguenza, HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Articolo 1 La direttiva 77/388/CEE è così modificata: 1) All'articolo 27, i paragrafi 3 e 4 sono sostituiti dai seguenti: "3. Non appena la Commissione dispone di tutti i dati che ritiene utili alla valutazione, ne informa lo Stato membro richiedente. 4. Entro i tre mesi successivi all'invio dell'informazione di cui al paragrafo 3, la Commissione presenta al Consiglio una proposta appropriata o, qualora la domanda di deroga susciti obiezioni da parte sua, una comunicazione nella quale espone tali obiezioni." 2) Al capo XVII, è aggiunto il seguente articolo 29 bis: "Articolo 29 bis Norme di applicazione Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, adotta le norme necessarie per l'applicazione della presente direttiva." 3) L'articolo 30 è sostituito dal seguente: "Articolo 30 Accordi internazionali 1. Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione, può autorizzare uno Stato membro a concludere con un paese terzo o con un'organizzazione internazionale un accordo che contenga deroghe alla presente direttiva. Lo Stato membro che intende concludere tale accordo ne riferisce alla Commissione fornendole tutti i dati utili alla valutazione. 2. Non appena la Commissione dispone di tutti i dati che ritiene utili alla valutazione, ne informa lo Stato membro richiedente. 3. Entro i tre mesi successivi all'invio dell'informazione di cui al paragrafo 2, la Commissione presenta al Consiglio una proposta appropriata o, qualora la domanda di deroga susciti obiezioni da parte sua, una comunicazione nella quale espone tali obiezioni." Articolo 2 Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il [...]. Essi ne informano immediatamente la Commissione. Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri. Articolo 3 La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Articolo 4 Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva. Fatto a Bruxelles, il F.... Per il Consiglio Il Presidente