Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Iniziativa della Repubblica federale tedesca in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo alla cooperazione fra i giudici degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile e commerciale"



Gazzetta ufficiale n. C 139 del 11/05/2001 pag. 0010 - 0014



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Iniziativa della Repubblica federale tedesca in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio relativo alla cooperazione fra i giudici degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile e commerciale" (2001/C 139/04) Il Consiglio, in data 11 ottobre 2000, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla iniziativa di cui sopra. La Sezione "Mercato unico, produzione e consumo", incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Hernández Bataller, in data 7 febbraio 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 28 febbraio 2001, nel corso della 379a sessione plenaria, con 117 voti favorevoli, 1 voto contrario e 1 astensione, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. L'obiettivo dell'assistenza giudiziaria internazionale è di rimediare agli inconvenienti dovuti, nell'ambito di un procedimento, all'impossibilità di esercitare il potere giurisdizionale al di fuori del territorio del proprio Stato, al fine di compiere determinati atti procedurali. 1.2. Per portare a buon fine un procedimento concernente rapporti giuridici esterni è necessario realizzare una serie di atti procedurali (ad es. notifiche, ingiunzioni, produzione delle prove) in un altro Stato. 1.3. Il sistema dei mezzi di prova e la loro ammissibilità rispondono a motivazioni tipicamente procedurali. La "lex fori" pertanto stabilisce: - il regime generale relativo ai mezzi di prova; se si tratta di un numero aperto o chiuso e, in questo caso, quali sono quelli ammissibili; - a quali condizioni possono essere utilizzati i documenti forniti da un'autorità di un paese straniero. 1.4. I problemi sollevati dalle prove internazionali hanno origine soprattutto nella differenza tra i vari ordinamenti nazionali. Le differenze più significative riguardano tre aspetti: a) il ruolo maggiore o minore del giudice nel procedimento probatorio. In taluni sistemi quest'ultimo è per buona parte gestito e ordinato dal giudice, in altri invece direttamente dalle parti; b) l'attività probatoria in quanto tale, che può svolgersi durante il procedimento oppure prima di questa fase. In taluni sistemi l'assunzione delle prove avviene in linea di massima a procedimento già avviato, con le richieste ben definite, mentre in altri sistemi ha luogo prima che inizi il procedimento vero e proprio e prima che vengano stabilite con esattezza le richieste; c) il grado di assoggettamento dei singoli individui al potere istruttorio. In taluni sistemi i terzi hanno l'obbligo di fornire le prove e le parti no, in altri sistemi tale obbligo incombe sia ai terzi sia alle parti. 2. Le soluzioni del diritto privato internazionale 2.1. Qualora uno Stato A ritenga necessario compiere un atto istruttorio sul territorio di un altro Stato B, si presentano due possibilità: - se l'ordinamento giuridico dello Stato B lo consente, il diretto interessato può chiedere alle autorità di tale Stato di produrre una prova, utilizzandola in seguito nel procedimento principale avviato nello Stato A; - la seconda possibilità consiste nel chiedere la produzione delle prove all'autorità giudiziaria dello Stato A. L'interessato può rivolgersi al giudice che si occupa del caso a titolo principale e chiedergli che ordini di compiere un atto istruttorio nello Stato B. Questa possibilità prevede, a sua volta, due opzioni: a) gli atti istruttori vengono effettuati per via diplomatica o consolare, nel cui caso è il rappresentante diplomatico o consolare dello Stato A presso lo Stato B a portare avanti le pratiche probatorie (cooperazione passiva); b) gli atti istruttori vengono compiuti da un'autorità dello Stato B. In questo caso si richiede la cooperazione mediante assistenza giudiziaria, in virtù della quale il giudice dello Stato A si rivolge all'autorità dello Stato B, sul cui territorio si trovano le prove, affinché porti avanti le necessarie pratiche probatorie (cooperazione attiva). 2.2. L'assistenza giudiziaria internazionale permette di chiedere all'autorità di un altro Stato di compiere un atto istruttorio, in particolare la produzione di una prova. La richiesta ha dato luogo all'istituzione della cosiddetta "rogatoria"(1), che rappresenta la richiesta vera e propria. 2.3. La questione relativa all'ottenimento delle prove in altri Stati mediante rogatorie si basa su norme specifiche contenute nella Convenzione dell'Aia del 1954 concernente la procedura civile e, più specificamente, nella Convenzione dell'Aia del 18 marzo 1970 sull'assunzione delle prove all'estero in materia civile e commerciale. Quest'ultima Convenzione prevede essenzialmente quanto segue: - la sua applicazione in caso di controversia civile o commerciale; - la richiesta di cooperazione si effettua mediante rogatorie e attraverso un sistema di Autorità centrali; - la rogatoria deve contenere informazioni sufficienti per consentire l'espletamento dell'attività istruttoria in modo utile ed efficace, dev'essere redatta, in linea di principio, nella lingua dello Stato richiesto oppure essere accompagnata da una traduzione; - la legge dello Stato richiesto stabilisce quali sono le autorità competenti per l'espletamento dell'attività istruttoria oggetto della rogatoria, la procedura da seguire e i mezzi di coercizione disponibili; - la produzione delle prove viene comunicata alle parti per garantire che esse possano assistervi ed è inoltre consentita la presenza di un giudice dello Stato richiedente, previa autorizzazione dello Stato richiesto; - lo Stato richiesto può rifiutare la cooperazione per motivi strettamente limitati: quando ritiene che possa pregiudicare la sua sovranità o la sua sicurezza o quando la pratica richiesta non corrisponde alle attribuzioni del potere giudiziario previste dal suo ordinamento. 2.4. La Convenzione dell'Aia del 18 marzo 1970 concernente l'assunzione delle prove all'estero in materia civile e commerciale è attualmente in vigore in undici Stati membri dell'Unione. L'Austria, il Belgio, la Grecia e l'Irlanda non l'hanno ancora ratificata. 2.5. Sarebbe tuttavia opportuno, per garantire il principio di certezza del diritto, disciplinare le relazioni tra gli Stati membri che hanno ratificato la Convenzione dell'Aia del 18 marzo 1970 (e che sono destinatari del regolamento all'esame) e i restanti Stati membri attraverso uno strumento giuridico che rispecchi il più possibile lo spirito e il contenuto della proposta di Regolamento. 3. La proposta di Regolamento 3.1. L'Unione si è prefissa l'obiettivo di conservare e di sviluppare uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia nel quale sia garantita la libera circolazione delle persone. Al fine di realizzare progressivamente tale spazio, la Comunità adotta, tra l'altro nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile, i provvedimenti necessari per il buon funzionamento del mercato interno. 3.2. Il Consiglio europeo, riunito a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha ribadito la necessità di elaborare, nell'ambito dell'articolo 65 del Trattato, nuove disposizioni di diritto processuale per le cause transfrontaliere, in particolare nel settore dell'assunzione delle prove. 3.3. Per pronunciarsi in merito ad un procedimento civile o commerciale pendente dinanzi ad un giudice di uno Stato membro è spesso necessario assumere prove o compiere altri atti giudiziari in un altro Stato membro; pertanto si propone di trasporre i principi contenuti nel Regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio del 29 maggio 2000(2) relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale. 3.4. La proposta considera opportuno escludere dall'ambito di applicazione del regolamento all'esame i provvedimenti di assistenza in materia di esecuzione che rientrano: - nel regolamento relativo alle procedure di insolvenza; - nella Convenzione di Bruxelles del 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. 3.5. Nonostante si parta dal presupposto che la richiesta di compiere un atto giudiziario e la sua esecuzione debbano realizzarsi in modo diretto tra i giudici degli Stati membri e per la via più rapida possibile, è espressamente previsto che gli Stati membri devono avere la possibilità di segnalare che intendono designare un unico organo mittente o ricevente, ovvero un unico organo incaricato delle due funzioni per un periodo di cinque anni. 3.6. Per garantire la massima chiarezza e certezza del diritto, le richieste di compiere un atto giudiziario devono essere trasmesse mediante un formulario da compilare nella lingua dello Stato membro del giudice richiesto o in un'altra lingua ammessa per usi amministrativi o giudiziari nel territorio di questo Stato. 3.7. La richiesta di compiere un atto giudiziario deve essere eseguita entro due mesi. Se questo non è possibile, il giudice richiesto deve indicare al richiedente i motivi che si oppongono ad un'esecuzione rapida della richiesta. 3.8. La facoltà di rifiutare il compimento di un atto giudiziario deve essere limitata a ben definite situazioni eccezionali. 3.9. Gli Stati membri che sono parti delle due Convenzioni internazionali dell'Aia sono liberi di concludere accordi per accelerare o semplificare la cooperazione nell'ambito dell'assunzione delle prove, sempre che tali accordi siano compatibili con le disposizioni del regolamento. 3.10. Conformemente agli articoli 1 e 2 del Protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda, allegato al Trattato, questi due Stati non partecipano all'adozione della proposta ma possono, se lo desiderano, aderirvi. Inoltre, conformemente agli articoli 1 e 2 del Protocollo sulla posizione della Danimarca, allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea, tale Stato non partecipa all'adozione del regolamento. 4. Osservazioni generali 4.1. Il Comitato approva: - la scelta del regolamento come strumento giuridico adeguato in ragione del suo valore aggiunto, in quanto risulta vincolante in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno Stato membro; - il contenuto della proposta di regolamento all'esame, fatte salve le osservazioni che seguono. 4.1.1. Il Comitato è favorevole allo sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea. Questo presuppone l'adozione, nel campo della cooperazione giudiziaria in materia civile, delle disposizioni necessarie affinché i singoli individui e le imprese non siano ostacolati o scoraggiati dall'esercitare i loro diritti a causa dell'incompatibilità o della complessità dei sistemi giuridici e amministrativi degli Stati membri. 4.2. La creazione di uno spazio giudiziario europeo comporta l'assoluta necessità di migliorare la cooperazione tra i tribunali e, pertanto, di semplificare e snellire le procedure al fine di eliminare disfunzioni e ritardi. 4.3. Il Comitato si è già dichiarato(3) favorevole alla soppressione del periodo transitorio per introdurre progressivamente lo "spazio di libertà, sicurezza e giustizia" previsto dal Trattato di Amsterdam, tenuto conto della mancata o non uniforme trasposizione degli atti adottati in tale ambito dai rappresentanti dei Governi degli Stati membri nella fase anteriore alla ratifica del Trattato. 4.4. Sarebbe opportuno che il testo della proposta mettesse in risalto l'impatto della normativa prevista in termini di aumento o miglioramento dei diritti dei soggetti interessati, in particolare dei cittadini degli Stati membri. Il Comitato chiede testi giuridici comprensibili e tali da agevolare l'accesso alla giustizia in quanto servizio pubblico. 4.4.1. Secondo il Comitato è necessario conoscere la posizione di diversi organi in merito alla proposta di regolamento, la quale dovrebbe essere trasmessa, per esempio, ai rispettivi parlamenti nazionali e ai corrispondenti organi del potere giudiziario ai fini di una sua maggiore diffusione e conoscenza e per favorire un più ampio dibattito in merito. 4.5. La possibilità di un conflitto di norme tra i diversi Stati membri, specie per quanto concerne l'onere della prova oppure l'ammissibilità o meno di determinate prove, è fonte di preoccupazione per il Comitato. L'adozione del regolamento non deve diminuire il livello di protezione delle norme di carattere tutelare nei confronti di tutti i cittadini, specie delle categorie più deboli. 4.5.1. Dev'essere prevista la possibilità di modificare le disposizioni relative all'onere della prova qualora il richiedente adduca fatti che determinano una discriminazione, oppure qualora i mezzi di prova siano a disposizione solo di una delle parti e si riferiscano all'oggetto del processo o infine quando l'efficacia degli stessi mezzi di prova possa essere compromessa. 4.5.2. In caso di conflitto di norme, il Comitato è favorevole all'applicazione del diritto dello Stato membro richiedente. In questo senso, è opportuno estendere a tali casi la giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale, nel caso delle controversie giuridiche tra singoli cittadini di diversa nazionalità sottoposte alla giurisdizione di un tribunale di uno Stato che ha ratificato la Convenzione di Bruxelles del 27/9/1968(4), privilegia l'applicazione delle disposizioni relative al conflitto di norme da parte del tribunale territorialmente competente. 4.6. Il Comitato ritiene che gli organi mittenti e riceventi previsti in via eccezionale all'articolo 3 della proposta di regolamento privino di efficacia il principio generale di comunicazione diretta tra i giudici. Tale disposizione inoltre risulta contraria ai criteri di semplificazione e di armonizzazione comunitaria. 5. Osservazioni specifiche 5.1. L'ambito di applicazione territoriale della proposta può dar luogo a confusione in sede di applicazione. Bisognerebbe tener presente le specificità di alcuni territori di cui all'articolo 299 del Trattato che istituisce la Comunità europea, e le responsabilità che alcuni Stati membri si sono assunte nei confronti di questi territori. In tal senso, è necessario precisare che, indipendentemente dall'attività concreta di produzione delle prove, a designare gli organismi competenti dovrà essere l'autorità nazionale che si assume la responsabilità dello Stato nei confronti dell'esterno avallando, di conseguenza, la legittimità degli atti di tali organismi. Gli Stati membri dovranno stabilire le modalità giuridiche e amministrative appropriate in tali casi. 5.2. Il Comitato è favorevole a che la proposta stabilisca il carattere suppletivo delle norme procedurali in essa previste per i settori disciplinati dal regolamento sulle procedure di insolvenza(5), escludendo dal campo di applicazione solo casi specifici (es. gli enti creditizi e altri intermediari finanziari). 5.3. L'articolo 11, paragrafo 3 della proposta potrebbe scontrarsi con le disposizioni interne degli Stati membri in materia di protezione dei diritti fondamentali, conformemente al disposto della Carta dei Diritti Fondamentali dei cittadini dell'UE. Sarebbe necessario prevedere espressamente una riserva di applicazione che sancisca il rispetto di questi diritti, senza pregiudicare la salvaguardia del sistema di garanzie stabilito, in questo contesto, dalla normativa o dalla giurisprudenza degli Stati membri. 5.3.1. Il Comitato è favorevole al rispetto dei diritti fondamentali e all'esistenza di un elevato livello di protezione, come sancito dalla Carta dei diritti fondamentali. Questo concerne in particolare i diritti previsti all'articolo 6 della Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali, la quale garantisce l'uguaglianza tra le parti di un processo. 5.3.2. Sarebbe opportuno aggiungere un nuovo paragrafo 5 all'articolo 11 della proposta di regolamento, così formulato: "Le autorità nazionali devono conferire ai certificati di stato civile ufficialmente ammessi (o a qualsiasi certificato rilevante ai fini di prova nell'ambito d'applicazione del regolamento) rilasciati dalle autorità di un altro Stato membro lo stesso valore probatorio dei certificati rilasciati dalle autorità nazionali, nella misura in cui siano rilevanti". Ciò risulta maggiormente in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee(6). 5.3.3. Ad ogni modo, il Comitato ritiene che per quanto concerne i certificati rilasciati da un organismo di uno Stato membro, dovrebbero essere applicati principi analoghi al "riconoscimento reciproco" nel mercato unico, fatte salve le disposizioni di ordine pubblico. 5.4. Tra i casi di rifiuto dell'esecuzione deve figurare espressamente la dispensa del giudice per cause di forza maggiore in fattispecie che non rientrano nell'articolo 11, par. 2, che sembra fare riferimento solo alla "procedura particolare". 5.4.1. Per quanto concerne l'articolo 13, par. 3 della proposta, occorrerebbe stabilire uno strumento "ad hoc" per la risoluzione delle vertenze. Accettare la formulazione attuale supporrebbe implicitamente la sottomissione del giudice dello Stato membro che reclama la sua competenza nella questione nei confronti dello Stato membro che gli chiede la produzione delle prove. 5.4.2. Per tale motivo, il Comitato giudica insufficiente attribuire competenze all'autorità centrale di ciascuno Stato membro al fine di "ricercare soluzioni per le difficoltà che possono sorgere in occasione di una richiesta" (articolo 4, par. 1, lettera b) e teme la possibilità che vi siano casi di giustizia negata, cosa che dev'essere impedita a qualsiasi costo. 5.5. Dev'essere chiaro che gli interessati non devono sostenere spese eccessive o discriminatorie per motivi di nazionalità. Il Comitato osserva con preoccupazione che l'articolo 16, par. 2 non prevede solo un "rimborso delle spese" ma comporta la costituzione di una "cautio iudicatum solvi"(7) per i cittadini degli Stati membri che non risiedono nello Stato dove le prove vengono prodotte, cosa che rappresenterebbe una discriminazione. 5.5.1. In ogni caso per la presentazione delle prove deve essere evitata la richiesta di una cauzione che abbia carattere discriminatorio ai soggetti interessati. 5.6. Il Comitato ritiene che i dati personali necessari per l'ottenimento di prove in materia civile debbano essere trattati in maniera leale, utilizzati per gli obiettivi concreti per i quali sono stati destinati e nell'osservanza della normativa sul rispetto della privacy. 5.6.1. Nella raccolta, nell'elaborazione e nell'utilizzazione dei dati personali ci si dovrà attenere ai principi stabiliti dall'Accordo del Consiglio d'Europa del 28 gennaio 1981 e dalla Raccomandazione n. 8715 del Comitato ministeriale del Consiglio d'Europa del 17 settembre 1987. 5.7. Il contenuto dell'articolo 19, par. 1 della proposta di regolamento potrebbe essere in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia(8) in quanto sancisce la prevalenza del regolamento, nell'ambito materiale di applicazione, sulle convenzioni concluse dagli Stati membri. Il Comitato ritiene che la formulazione potrebbe essere modificata per garantire sì la prevalenza del regolamento rispetto alle convenzioni in vigore nelle relazioni tra gli Stati membri, ma nell'osservanza degli accordi vigenti tra questi ultimi e i paesi terzi. Questo sembra garantire, a tutti gli effetti, un maggiore rispetto della gerarchia normativa nelle relazioni tra diritto internazionale e diritto comunitario, stabilita all'articolo 307 del Trattato CE. Ad ogni modo, è opportuno che gli Accordi conclusi in questo ambito dagli Stati membri con paesi terzi abbiano per oggetto il perfezionamento del sistema istituito dalla proposta di regolamento, una circostanza che troverebbe nella stipula dei cosiddetti "Accordi misti" la sua formula contrattuale più adeguata. 5.7.1. Per il Comitato, la formulazione dell'articolo 19, par. 2 risulta particolarmente felice in quanto promuove uno degli obiettivi dell'Unione, prevede la possibilità che vengano adottate misure tra Stati membri per facilitare la produzione di prove e permette di garantire la rapidità nei procedimenti istruttori a livello transfrontaliero. Naturalmente, gli accordi di questo tipo dovranno rispettare l'acquis comunitario ed essere aperti a tutti gli altri Stati membri. 5.8. Il Comitato ribadisce(9) la necessità di disporre di procedure di ricorso semplici e rapide. Chiede pertanto sia alla Commissione sia al Consiglio di riflettere in merito alla formulazione di proposte legislative che armonizzino gli aspetti procedurali al fine di accelerare i procedimenti (es. la messa a punto di un titolo cautelare europeo). Bruxelles, 28 febbraio 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) La rogatoria è lo strumento in virtù del quale l'autorità giudiziaria di uno Stato chiede all'autorità competente di un altro Stato di compiere, all'interno della sua giurisdizione, un determinato atto istruttorio o altri atti giudiziari, fondamentalmente la realizzazione o l'espletamento di pratiche probatorie. (2) GU L 160 del 30.6.2000, pag. 37. (3) Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa alla notificazione e comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile e commerciale", GU C 368 del 20.12.1999, pag. 47. (4) Sentenza della CGCE del 9.11.2000, Coreck Maritime, causa C-387/98. (5) Regolamento (CE) n. 1346/2000 del Consiglio del 29.5.2000 relativo alle procedure di insolvenza, GU L 160 del 30.6.2000, pagg. 1-19. (6) Sentenza della CGCE del 2.12.1997, causa Eftalia Dafeki, C-336/954, nella quale le autorità tedesche negavano valore di prova anagrafica ai documenti rilasciati dal Registro greco di stato civile. (7) Situazione ripetutamente condannata dalla Corte di giustizia: causa C-43/95, Data Delecta - sentenza del 26.9.1996, sentenza Hayes del 20.3.1997, sentenza Austin del 10.2.1997. (8) Sentenza del 2.8.1993, Levy, causa C-158; sentenza del 28.3.1995, Evans Medical, causa C-324/93. (9) Parere CES 233/2000 in merito alla "Proposta di regolamento (CE) del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale nonché il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale", Relatore: Malosse, GU C 117 del 26.4.2000, pag. 6.