RELAZIONE ANNUALE 2003 DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO SULLA POLITICA DI SVILUPPO DELLA CE E SULL'ESECUZIONE DELL'ASSISTENZA ESTERNA NEL 2002

INDICE

A. PREMESSA

B. SINTESI

1. OBIETTIVI STRATEGICI E RISULTATI

1.1 Quadro di riferimento dei partenariati esterni della Comunità

1.2 Adattamento ai mutamenti nell'Unione europea e nel contesto globale nel 2002

1.3 I risultati principali del 2002

1.4 Le tre "C": coerenza, coordinamento e complementarità

1.5 La collaborazione con gli altri donatori

1.6 La strada per il futuro

2. IL PROCESSO DI RIFORMA: PROGRESSI COMPIUTI NEL 2002

2.1. Miglioramento della qualità

2.2. Miglioramento della gestione finanziaria e delle prestazioni

2.3. Ulteriore riunificazione del ciclo dei progetti: secondo anno di attività dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

2.4. Deconcentrazione

3. PROGRESSI NELLA REALIZZAZIONE DEGLI OBIETTIVI STRATEGICI

3.1. Monitoraggio dei progressi verso gli obiettivi strategici

3.2. Massimizzare l'impatto dell'assistenza CE

3.3 Sviluppi strategici nei settori prioritari nel 2002

4. I RISULTATI: MONITORAGGIO E VALUTAZIONE

4.1. Valutazione

4.2. Risultati dei progetti: monitoraggio orientato ai risultati

4.3. Conclusioni

5. ATTIVITÀ ORIZZONTALI E INTEGRAZIONE DI TEMATICHE TRASVERSALI

5.1. Maggiore attenzione nell'UE alle tematiche dei diritti umani e della democrazia

5.2 Iniziativa europea per la democrazia e i Diritti dell'Uomo (EIDHR)

5.3 Parità tra uomini e donne

5.4 Lotta contro gli stupefacenti

5.5 Ambiente e foreste tropicali

5.6. Prevenzione dei conflitti, risposta rapida alle crisi e lotta al terrorismo

5.7. Cooperazione nel settore di scienza e tecnologia - Dialogo politico e rafforzamento delle capacità

5.8 Salute, aids e popolazione

5.9 Cooperazione con gli attori non statali, comprese le ONG

6. LE ATTIVITÀ NEL 2002

6.1. Balcani occidentali

6.2. Europa orientale e Asia centrale

6.3 MEDITERRANEO, VICINO E MEDIO ORIENTE

6.4. PAESI DELL'AFRICA, DEI CARAIBI E DEL PACIFICO (ACP) E PAESI E TERRITORI D'OLTREMARE (PTOM)

6.5 ASIA

6.6 AMERICA LATINA

7. LA GESTIONE DELLE RISORSE IDRICHE NELLA COOPERAZIONE DELL'UE

7.1 IMPORTANZA DELLE RISORSE IDRICHE NELLO SVILUPPO

7.2 LE RISORSE IDRICHE E GLI OBIETTIVI DI SVILUPPO DEL MILLENNIO

7.3 RISORSE IDRICHE E POPOLAZIONE: MIGLIORARE L'ACCESSO ALL'ACQUA E AI SERVIZI IGIENICO-SANITARI

8. FINANCIAL TABLES

8.1. COMMITMENTS 2002 WESTERN BALKANS

8.2. COMMITMENTS 2002 EASTERN EUROPE AND CENTRAL ASIA

8.3. COMMITMENTS 2002 MEDITERRANEAN AND NEAR AND

MIDDLE EAST

8.4 COMMITMENTS 2002 - ACP

8.5. COMMITMENTS 2002 ASIA

8.6 ENGAGEMENTS 2002 AMERIQUE LATINE

9. ALLEGATI

9.1 ARMONIZZAZIONE DELLE PROCEDURE CONTRATTUALI

E FINANZIARIE

9.2 RAL

9.3 QUESTIONI GIURIDICHE

9.4 VERIFICHE CONTABILI

9.5 TRASPARENZA E VISIBILITÀ

9.6 COMUNICAZIONI CE RELATIVE ALL'ASSISTENZA ESTERNA nel 2002

9.7 ASSISTENZA COMUNITARIA NON TRATTATA NELLA RELAZIONE

A. PREMESSA

La povertà, i conflitti, l'instabilità e l'indigenza, ovunque essi siano, riguardano tutti noi. Nell'era della globalizzazione è nostro interesse, in qualità di cittadini europei, nonché nostro imperativo morale, affrontare tali problemi. I programmi di assistenza esterna della CE rappresentano una risposta a questa realtà.

La Commissione europea gestisce, per conto della Comunità europea, un quinto dell'ammontare complessivo degli aiuti dell'Unione europea (nel 2002 sono stati impegnati 6,5 miliardi di euro), che rappresentano oltre il 10% degli aiuti globali, fornendo assistenza ad oltre 160 paesi, territori e organizzazioni in tutto il mondo. Noi crediamo in un impegno strutturato e a lungo termine, nonché nella creazione di una rete di partenariati.

Nel riunire le proprie risorse gli Stati membri dell'Unione hanno dimostrato il loro impegno a favore dei valori comuni dell'assistenza esterna: diritti umani, stabilità, riduzione della povertà, che sono campi in cui le politiche dell'UE e la loro attuazione sono fondamentali per il ruolo che l'Unione europea svolge nel mondo.

La Commissione, in qualità di amministratrice dell'assistenza esterna della CE, gode di un vantaggio relativo unico, grazie alle proprie competenze e alla possibilità di andare oltre le tradizioni nazionali degli Stati membri. Siamo impegnati a utilizzare il denaro dei contribuenti europei per offrire programmi di assistenza di alta qualità, che presentino un impatto verificabile sul tenore di vita delle persone. Il nostro obiettivo è di adempiere a tale impegno con un livello di efficienza pari ai più elevati standard internazionali.

Nel 2002 tale orientamento si è manifestato in particolar modo nello stanziamento di 275 milioni di euro per l'Afghanistan: un contributo concreto per la ricostruzione di un paese distrutto e per il sostegno del giovane governo al fine di creare condizioni di vita migliori per la popolazione. La Commissione, inoltre, ha svolto un ruolo cruciale in occasione della Conferenza sul finanziamento dello sviluppo (Monterrey), del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (Johannesburg), dell'Agenda di Doha per lo sviluppo, nonché nell'adozione degli impegni di Barcellona e nel varo delle iniziative europee nel settore dell'acqua/dei servizi igienico-sanitari e dell'energia.

La Commissione si è posta l'obiettivo prioritario di riformare le modalità di erogazione delle risorse dell'assistenza esterna e nel 2002 si sono potuti apprezzare i primi risultati sul campo. La qualità dell'assistenza è migliorata grazie a una estesa deconcentrazione delle responsabilità di gestione da Bruxelles alle zone d'intervento per l'attuazione, nel corso del 2002, di programmi geografici in Europa, nel Mediterraneo, in Asia e in America latina. In linea con le migliori prassi internazionali la Commissione non solo ha velocizzato l'esecuzione dei propri programmi, che offrono prestazioni di gran lunga comparabili con quelli delle agenzie di sviluppo nazionali, ma ha anche migliorato le proprie capacità di affrontare i problemi e di adattare le proprie strategie alle necessità reali. Sotto il profilo della programmazione questi risultati sono stati integrati da un nuovo quadro di riferimento per le strategie nazionali, che promuove i principi della coerenza strategica e del coordinamento tra i donatori.

La presente relazione fornisce alcune informazioni sulle politiche e i programmi attuati in tutto il mondo e risponde alla richiesta formulata dal Consiglio e dal Parlamento europeo di mettere in luce i risultati ottenuti e l'impatto dei programmi. Siamo consapevoli del lavoro ancora da svolgere per realizzare un approccio basato sui risultati. Ci vorrà molto tempo e saranno necessari ulteriori sforzi per consolidare e completare la riforma e per migliorare l'efficacia degli aiuti esterni. Le sfide principali che si presentano riguardano la necessità per la Commissione di risolvere specifici problemi di attuazione affiorati in taluni paesi ACP e l'esigenza imprescindibile di predisporre strumenti finanziari efficienti a favore dei nuovi paesi confinanti dopo l'allargamento del 2004, nel contesto di un'"Europa ampliata". Ci impegniamo ad affrontare tali sfide e a migliore ulteriormente le prestazioni dell'assistenza esterna della CE per contribuire alla sicurezza e alla prosperità di tutti.

Chris Patten, Membro della Commissione responsabile delle Relazioni esterne; Presidente del Comitato dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

Poul Nielson, Membro della Commissione responsabile dello Sviluppo; Direttore generale dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

Günter Verheugen, Membro della Commissione responsabile dell'Allargamento; Membro del Comitato dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

Pascal Lamy, Membro della Commissione responsabile del Commercio; Membro del Comitato dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

Pedro Solbes Mira, Membro della Commissione responsabile degli Affari economici e finanziari; Membro del Comitato dell'ufficio di cooperazione EuropeAid.

B. SINTESI

La presente relazione annuale descrive in maniera sintetica le attività intraprese dalla Comunità europea nel settore dell'assistenza esterna e si inserisce nell'ambito della riforma della gestione dell'assistenza esterna della CE adottata dalla Commissione [1]. Essa si rivolge alle istituzioni dell'Unione europea, agli attori del settore e ai paesi partner, nonché al pubblico interessato. La relazione rende conto dei 6,5 miliardi di euro impegnati e dei 5,2 miliardi di euro effettivamente erogati dalla CE nel 2002.

[1] Comunicazione sulla riforma della gestione dell'assistenza esterna, SEC (2000) 814 del 16.5.2000

Il primo capitolo della relazione presenta lo stato dei lavori degli obiettivi strategici e dei risultati. Le conferenze di Monterrey e di Johannesburg hanno posto le basi per la creazione di un nuovo partenariato globale volto all'eliminazione della povertà e allo sviluppo sostenibile. Se gli Stati membri dell'Unione europea onoreranno gli impegni assunti, entro il 2006 saranno disponibili ulteriori 8,5 miliardi di euro per il raggiungimenti di tali obiettivi. Nel 2002 è stata completata la prima generazione di documenti di strategia nazionale, che avranno come esito un impegno più deciso nella lotta contro la povertà. Anche la maggiore integrazione di un contesto internazionale sempre mutevole e delle altre priorità comunitarie nel quadro delle strategie e della pianificazione per lo sviluppo contribuirà alla crescita complessiva delle attività dell'Unione europea in questo settore. A ciò si aggiungono le famose "tre C" (coerenza, coordinamento, complementarità), nell'ambito delle quali emergono miglioramenti costanti: a livello di politiche comunitarie esse promuovono lo sviluppo, la riduzione della povertà e l'integrazione dei paesi partner e dei beneficiari nell'economia mondiale. Il presente capitolo illustra altresì i progressi maturati nel settore della cooperazione tra la CE e gli altri donatori. È stato firmato un nuovo accordo quadro con la Banca mondiale e la revisione dell'accordo quadro generale CE-ONU per il finanziamento di progetti delle Nazioni Unite da parte della CE si è conclusa positivamente. Nel 2002, inoltre, la Commissione ha condotto intensi dialoghi politici a monte, a diversi livelli, con le agenzie nonché con i rappresentanti dei fondi e dei programmi delle Nazioni Unite.

La riforma della gestione dell'assistenza esterna della CE comincia a produrre i primi frutti. Il capitolo 2 presenta alcuni dei principali risultati del 2002: una programmazione più precisa, il miglioramento della qualità e della tempestività dell'erogazione, il rafforzamento della trasparenza e dell'affidabilità, il decentramento delle responsabilità alle delegazioni in loco, un maggiore coordinamento con gli altri donatori, soprattutto con gli Stati membri, nonché la creazione di un nuovo sistema informativo gestionale unificato , il sistema informativo comune della Direzione generale "Relazioni esterne" (CRIS).

Il capitolo 3 illustra i progressi che la CE ha compiuto nel raggiungimento degli obiettivi strategici, in particolare gli "obiettivi di sviluppo del Millennio" (MDG), collaborando con il resto della comunità internazionale. Il capitolo riguarda, soprattutto, le misure adottate per rafforzare l'efficienza dell'assistenza comunitaria, tra cui l'adeguamento dell'approccio alle diverse situazioni nazionali e regionali, una più efficace distribuzione delle risorse, la sostenibilità del debito, un più ampio ricorso agli approcci settoriali e agli aiuti al bilancio. Il presente capitolo, inoltre, mostrai progressi realizzati per concentrare l'assistenza CE su un numero limitato di settori e i principali risultati politici conseguiti nel 2002 nei settori prioritari. Nel corso dell'anno i settori sociali quali la salute e l'istruzione, i trasporti e la sicurezza alimentare hanno fatto registrare passi avanti significativi. In materia di commercio e sviluppo, invece, la Commissione ha adottato una comunicazione approvata dal Consiglio nel novembre 2002.

La Commissione ha lavorato con un gruppo di esperti degli Stati membri e di altre parti interessate, tra cui il Comitato di assistenza allo sviluppo (CAS) dell'OCSE, il PNUS e la Banca mondiale, per elaborare, in base agli obiettivi di sviluppo del Millennio, una serie di 10 indicatori essenziali. Di questi, sei riguardano direttamente il miglioramento delle condizioni di vita dei bambini e tre possiedono una dimensione specifica di genere. La Commissione intende monitorare annualmente l'andamento dei programmi di assistenza rispetto a tali indicatori in tutti i paesi in via di sviluppo beneficiari degli aiuti comunitari. Gli indicatori sono i seguenti:

- percentuale di persone che vivono in condizioni di estrema povertà (con meno di un dollaro USA al giorno);

- prevalenza di bambini sottopeso;

- tasso di mortalità infantile (bambini con meno di cinque anni);

- tasso d'iscrizione netto nelle scuole primarie;

- tasso di completamento dell'istruzione primaria;

- tasso di partecipazione delle bambine alla scuola primaria secondaria e superiore;

- parti assistiti da personale sanitario qualificato;

- percentuale di bambini di 1 anno vaccinati contro il morbillo;

- incidenza dell'HIV/AIDS nelle gestanti di età compresa tra i 15 e i 24 anni;

- percentuale della popolazione che ha accesso a una fonte idrica migliore.

Il capitolo 4 presenta i risultati delle attività di valutazione e del monitoraggio orientato ai risultati (ROM) svolti nel 2002. Il capitolo descrive in maniera sintetica i risultati e le conclusioni delle valutazioni completate nel periodo di riferimento della relazione e mette in luce alcune questioni generali. Lanciato nel 2001, il monitoraggio orientato ai risultati è stato esteso nel 2002 a tutte le regioni; esso consente alla Commissione di disporre di dati comparabili per tutti i programmi di assistenza esterna. Il capitolo presenta i risultati dell'analisi condotta sulla base delle relazioni del 2002, tenendo conto dei criteri del ROM (pertinenza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità), e dei settori di sviluppo prioritari.

I risultati e le prestazioni dei progetti e dei programmi finanziati dalla CE sono stati giudicati, nel complesso, positivi. L'analisi della struttura delle prestazioni, tuttavia, mette in luce alcuni punti da cui bisognerebbe trarre insegnamenti:

- la flessibilità e la capacità di adeguarsi ai cambiamenti tendono a ottimizzare i risultati dei progetti. Alcuni dati indicano inoltre che la revisione dell'impostazione del progetto nella fase iniziale della sua attuazione ha di fatto favorito un miglior rendimento;

- la buona integrazione nelle strutture locali, il sostegno politico e la partecipazione dei beneficiari potenziano l'efficienza e la sostenibilità, e devono quindi essere attentamente considerati in fase di progettazione;

- la sostenibilità finanziaria viene molto spesso individuata come una potenziale fonte di problemi per i progetti;

- in numerosi progetti la puntualità degli input e delle attività è inferiore ai livelli ottimali; i commenti riportati nelle relazioni di monitoraggio indicano tra i fattori responsabili dei ritardi la pesantezza delle procedure (CE) e la qualità della gestione dei progetti.

Il capitolo 5 esamina le questioni "orizzontali" e "trasversali" e la loro integrazione nella struttura generale della cooperazione CE. I diritti umani, la parità tra uomo e donna, l'ambiente e la prevenzione dei conflitti sono i temi principali trattati in questo capitolo, che descrive, altresì, l'attuazione di linee di bilancio tematiche quali la sicurezza alimentare, le foreste tropicali, la lotta contro l'AIDS e il cofinanziamento con le ONG.

Il dialogo sui diritti umani è continuato senza interruzioni con la Cina ed è iniziato con l'Iran. In due paesi del Mediterraneo si sono tenuti incontri regionali, ai quali hanno partecipato le organizzazioni della società civile di questi paesi. Altre tematiche importanti nel 2002 sono state la promozione dell'istruzione in materia di diritti dell'uomo e la formazione per una revisione etica. A tale scopo l'Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo ha stanziato lo stesso anno oltre 100 milioni di euro. Degna di menzione in questo capitolo, inoltre, è l'assistenza fornita ai paesi terzi, soprattutto ai Nuovi Stati Indipendenti e ai paesi ACP, nel settore di scienza, tecnologia e ricerca.

Nel 2002 il meccanismo di reazione rapida ha impegnato 23,5 milioni di euro destinati innanzitutto alla seconda fase del processo di stabilizzazione in Afghanistan e al sostegno delle operazioni di ricostruzione dei Territori palestinesi.

Nella fase di preparazione dei documenti di strategia nazionale è stato promosso in 45 paesi un ciclo di consultazioni con gli attori non statali. Per il cofinanziamento dei progetti delle ONG sono stati stanziati quasi 200 milioni di euro. Inoltre, sono stati impegnati all'incirca 50 milioni a titolo delle linee di bilancio tematiche relative all'ambiente e alle foreste tropicali.

Il capitolo 6 si concentra sulle attività di cooperazione ripartite per regione: Europa orientale e Asia centrale, Europa sudorientale, Mediterraneo, Vicino e Medio Oriente, paesi ACP ( Africa, Caraibi e Pacifico), Paesi e territori d'oltremare (PTOM), America latina e Asia. La struttura della presentazione delle informazioni è identica per tutte le regioni al fine di consentire una lettura "trasversale" nonché agili raffronti di dati simili. All'inizio sono presentati gli obiettivi strategici e i risultati, nonché le priorità della programmazione dell'anno. Segue una parte dedicata ai principali risultati dei progetti conclusi e di quelli ancora in corso, ivi compresi i progetti per i quali è stata condotta una revisione di medio termine. Alcuni studi illustrano in modo concreto l'obiettivo generale delle attività della CE in ciascuna regione.

Per completare le informazioni sulle regioni alcune sezioni specifiche si soffermano sull'attuazione delle "tre C" (coordinamento, coerenza e complementarità) descrivendo la cooperazione con gli Stati membri e con altri donatori. In questo capitolo debito spazio è dedicato agli aiuti umanitari (realizzati dal programma ECHO) e alle attività della Banca europea per gli investimenti (BEI). Per ciascuna regione sono infine riportate le conclusioni e una descrizione delle prospettive per il futuro.

Per quanto concerne i Balcani occidentali l'esistenza di un'economia di mercato e il suo corretto funzionamento rappresentano uno dei criteri fissati a Copenaghen come prerequisito fondamentale per l'ammissione all'Unione europea. Nei prossimi anni, quindi, continuerà a essere accordato sostegno alle riforme necessarie per raggiungere questo traguardo: in particolare, una normativa in materia economica, la gestione delle spese di bilancio e la riscossione delle imposte, gli appalti pubblici nonché, a uno stadio più avanzato, una normativa sulla concorrenza.

Particolare attenzione sarà rivolta anche alle amministrazioni pubbliche, in genere attraverso programmi di riforma dell'amministrazione pubblica, onde sostenere il processo di razionalizzazione, riduzione delle dimensioni e miglioramento dell'efficienza del settore pubblico.

Nel settore giustizia e affari interni la scarsa operatività della magistratura rappresenta, a detta di tutti, uno dei principali ostacoli che si frappongono non soltanto al funzionamento politico in generale dello Stato, bensì anche al corretto funzionamento di un'economia di mercato, vista l'incapacità di risolvere adeguatamente i conflitti economici. Un altro importante impedimento per un appropriato progresso politico, sociale ed economico nella regione è la corruzione, che richiede un'azione risoluta da parte della comunità internazionale, affiancata da interventi di assistenza mirata attraverso il programma CARDS, così da colpire il fenomeno alle sue radici e favorire l'attecchimento di soluzioni sostenibili. Nel 2002 per la regione sono stati stanziati 654 milioni di euro ed erogati oltre 617 milioni.

A favore dei paesi dell'Europa orientale e dell'Asia centrale sono stati stanziati nel 2002 430 milioni di euro e ne sono stati erogati 383 milioni. Si è cominciato inoltre a valutare il potenziale impatto dell'allargamento sulle relazioni dell'Unione europea con i paesi dell'Europa orientale nell'ambito del concetto di "Europa ampliata", che si propone di favorire la stabilità e di colmare il divario in termini di prosperità con i paesi che si trovano lungo i nuovi confini esterni dell'Unione. Ciò comporterà un aumento degli aiuti alle attività che promuovono la cooperazione transfrontaliera, soprattutto con gli NSI occidentali.

Nelle regioni del Caucaso e dell'Asia centrale l'Unione europea continuerà concentrarsi sulla cooperazione regionale, soprattutto attraverso misure di riduzione della povertà, la crescita economica e, se del caso, la prevenzione dei conflitti.

Per quanto concerne i paesi del Mediterraneo importanti sviluppi si registrano nell'attuazione del programma MEDA, che nel corso dell'anno ha impegnato 762 milioni di euro e ne ha erogati 684 milioni. Nel 2002 sono stati attuati per la prima volta i nuovi programmi indicativi nazionali. La stabilità, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile rimangono obiettivi prioritari dell'Unione europea nella regione, alla stregua del completamento degli accordi di associazione con tutti i paesi partner del Mediterraneo e la realizzazione di ulteriori progressi verso la creazione di un mercato interno euromediterraneo.

La cooperazione nel settore giuridico e degli affari interni sta acquisendo maggiore rilievo, comprendendo questioni come l'assistenza ai rifugiati, il diritto di asilo e la lotta contro l'immigrazione clandestina. La situazione in Medio Oriente continua a rappresentare una delle preoccupazioni maggiori in questa regione.

La cooperazione con i paesi ACP e con i PTOM ha totalizzato un ammontare di stanziamenti pari 2,4 miliardi di euro, mentre sono stati erogati 2,54 miliardi di euro (una delle migliori prestazioni mai realizzate, sebbene leggermente inferiore al totale degli esborsi del 2001). La ratifica dell'accordo di Cotonou assicurerà l'intensificazione delle relazioni UE-ACP. L'esplicito impegno dai paesi africani di potenziare le proprie capacità di far fronte ai conflitti, alla povertà e all'emarginazione nel contesto di globalizzazione e l'esistenza di documenti di strategia per la riduzione della povertà costituiscono due presupposti importanti per il futuro sviluppo della cooperazione comunitaria nella regione. Essendo questa la regione del mondo dove si dovranno compiere gli sforzi maggiori per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del Millennio, il partenariato UE-ACP dovrà incrementare l'assistenza allo sviluppo, il dialogo politico e altre strategie e strumenti, per esempio, in materia commerciale. La creazione dell'Unione africana e l'adozione del Nuovo partenariato per lo sviluppo dell'Africa (NEPAD) possono essere considerati gli eventi del 2002 che maggiormente influenzeranno gli avvenimenti del prossimo futuro. Due importanti concetti da sviluppare nella regione sono il rafforzamento delle capacità e la soluzione delle crisi.

Nel 2002 sono stati stanziati 540 milioni di euro ed erogati 434 milioni di euro a favore dell'Asia. La Commissione europea è impegnata a contribuire, per mezzo della propria cooperazione, alla riduzione della povertà e al miglioramento delle condizioni di vita nei paesi asiatici. Le aree prioritarie di intervento in questa regione sono il settore dei servizi sanitari di base e l'istruzione primaria, che continueranno a beneficiare di almeno un terzo delle risorse disponibili. L'attenzione sarà rivolta a interventi settoriali mirati alla lotta contro la povertà attraverso programmi incentrati sulla partecipazione dei paesi interessati e su un migliore coordinamento tra i paesi donatori. Il ruolo della Comunità è volto a rafforzare le relazioni tra i paesi asiatici e l'Unione europea, nonché a promuovere la democrazia e la pace, per esempio mediante il sostegno alla ricostruzione e al risanamento dei paesi colpiti da conflitti bellici come l'Afghanistan e Timor est, nonché con attività mirate alla prevenzione dei conflitti nella regione, come il sostegno al processo di pace nello Sri Lanka.

La cooperazione economica con l'Asia sarà potenziata, concentrando gli sforzi sul clima imprenditoriale e, al contempo, favorendo le attività in settori chiave come l'energia, la tecnologia ambientale e la biodiversità.

Il dialogo e i negoziati sono stati gli strumenti fondamentali della cooperazione CE con l'America latina, che vede e ha visto anche il coinvolgimento della società civile in occasione dei tre negoziati subregionali (UE-Mercosur, UE-Messico e UE-Cile). Le conclusioni formulate al vertice di Madrid potrebbero rappresentare un importante passo avanti in questa direzione. I primi risultati dell'approccio settoriale e del sostegno al bilancio potrebbero essere visibili già nel 2003. Contemporaneamente l'avvio dei negoziati con i paesi dell'America centrale e con la comunità andina potrà condurre alla creazione di una completa piattaforma sottoregionale per le relazioni future tra l'Unione europea e l'America latina. Nel 2002 l'impegno della CE nella regione ha raggiunto i 382 milioni di euro, mentre le erogazioni sono state pari a 272 milioni di euro.

Il capitolo chiave (capitolo 7) della presente relazione riguarda la gestione delle risorse idriche, che costituisce probabilmente la sfida principale di qualsiasi strategia di sviluppo coerente per il prossimo futuro. La comunicazione della Commissione del 12 marzo 2002 e i risultati del Vertice di Johannesburg rappresentano le fondamenta della strategia comunitaria in questo settore. L'iniziativa dell'Unione europea sull'acqua, lanciata a Johannesburg, intende servire da catalizzatore per ulteriori azioni volte a raggiungere gli obiettivi approvati a livello internazionale, operando in stretta collaborazione con i paesi in via di sviluppo. Il nuovo obiettivo internazionale è quello di dimezzare entro il 2015 il numero di persone prive di accesso alle strutture igienico-sanitarie, a integrazione del traguardo riguardante l'accesso a fonti d'acqua potabile fissato negli obiettivi di sviluppo del Millennio.

Il capitolo 8 contiene una serie completa di tabelle finanziarie, conformi alle classificazioni CAS/OCSE, con ripartizioni per linee di bilancio, regioni, paesi e strumenti. Ogni progetto finanziato nel 2002 è presentato anche per regione e per settore d'intervento.

Gli allegati illustrano lo stato dei principali lavori relativi alla riforma della gestione dell'assistenza esterna della CE, vale a dire l'armonizzazione delle procedure, la situazione dei RAL (saldi da liquidare), le revisioni contabili, gli sforzi compiuti per la trasparenza e la visibilità, nonché una lista completa delle comunicazioni ufficiali della Commissione in materia di assistenza esterna redatte nel 2002.

1. OBIETTIVI STRATEGICI E RISULTATI

Il presente capitolo illustra il contesto in cui si svolgono i partenariati esterni della Comunità, ivi compresi il piano di riferimento e gli obiettivi strategici fissati; presenta inoltre in maniera sintetica gli sviluppi realizzati in questo contesto nel 2002 in risposta agli eventi occorsi sia all'interno che all'esterno dell'Unione europea. Il capitolo mette in luce una serie di risultati strategici conseguiti durante l'anno, ivi compreso il completamento del processo di programmazione nazionale, i progressi concreti in direzione del miglioramento della coerenza e di un coordinamento e una complementarità più accentuati, sia all'interno sia all'esterno dell'Unione europea.

1.1 Quadro di riferimento dei partenariati esterni della Comunità

La politica di cooperazione allo sviluppo della Comunità europea è una delle tre componenti, accanto alle relazioni politiche ed economiche esterne (ivi compresi il commercio e gli investimenti), del quadro generale delle relazioni esterne della Comunità.

La Comunità europea svolge un ruolo significativo in tutte e tre le suddette aree. È il principale partner commerciale di molti paesi in via di sviluppo; come regione l'Unione europea fornisce più della metà degli aiuti allo sviluppo complessivi, con un impegno che nel 2002 ha superato i 28,7 miliardi di euro, di cui 6,5 miliardi sono stati gestiti dalla Commissione europea. Nel marzo 2002, in occasione della Conferenza internazionale delle Nazioni Unite sul finanziamento dello sviluppo , l'Unione europea ha comunicato il proprio impegno a svolgere in futuro un ruolo ancora più incisivo, attraverso l'aumento del volume delle risorse destinate all'assistenza. Gli Stati membri dell'Unione europea hanno garantito di contribuire all'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) con almeno lo 0,33% del proprio reddito nazionale entro il 2006; in tal modo l'Unione europea assicurerà, collettivamente, un contributo medio di risorse pari allo 0,39% (dallo 0,33% del 2001). Un quinto dell'attuale dotazione di bilancio per l'assistenza comunitaria (6,5 miliardi di euro) è gestita dalla Commissione europea per conto della Comunità. Queste risorse provengono dal bilancio comunitario e dal Fondo europeo di sviluppo (FES), che fornisce assistenza ai paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico nel quadro dell'accordo di Cotonou e ai paesi e territori d'oltremare (PTOM), associati alla CE nell'ambito della decisione sull'associazione oltremare. [2] L'ampiezza geografica dei programmi di assistenza della Comunità è significativa e spazia dai paesi confinanti con l'Unione europea alle piccole isole del Pacifico. Nel 2002 la Comunità ha realizzato programmi in 8 regioni e con 160 paesi. Le situazioni e le questioni principali da affrontare in ciascuna regione e in ogni paese sono molto varie; pertanto la Comunità adegua di volta in volta il suo approccio a seconda della situazione.

[2] Decisione del Consiglio n. 222 del 27.11.2001, GU L 314 del 30.11.2001

1.1.1 Gli obiettivi strategici della politica di sviluppo della CE

Pur essendo una componente delle relazioni esterne, la cooperazione allo sviluppo rappresenta di per sé un obiettivo politico legittimo. Per il conseguimento degli obiettivi di sviluppo la Commissione promuove l'utilizzo delle tecnologie di informazione e comunicazione.

Dal novembre 2000 la Comunità possiede un quadro di riferimento generale per la gestione della cooperazione e dei partenariati con tutti i paesi in via di sviluppo con i quali intrattiene rapporti. Il quadro di riferimento stabilisce che l'obiettivo principale della politica di cooperazione allo sviluppo della Comunità è la riduzione e, se possibile, l'eliminazione della povertà attraverso la promozione di uno sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, sociale e ambientale, la graduale integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale e l'impegno nel combattere le ingiustizie. [3] Gli obiettivi nel settore della salute godono di particolare attenzione, esprimendo il collegamento che esiste tra la riduzione generale della povertà e la realizzazione di investimenti nei settori della salute e della ricerca. L'obiettivo specifico della lotta contro l'HIV/AIDS, la malaria e altre malattie è espressione di un chiaro impegno e della consapevolezza che, solo affrontando tali malattie, sarà possibile tagliare il traguardo chiave della riduzione della povertà a livello globale. Il quadro di riferimento, inoltre, stabilisce chiaramente i principi fondamentali su cui poggia l'assistenza comunitaria: sviluppo umano e sociale equo, sostenibile e partecipativo, di cui fa parte integrante la promozione dei diritti umani, dello Stato di diritto e del buon governo. Inoltre, si riconosce in maniera crescente l'importanza cruciale dell'innovazione e del rafforzamento delle capacità in ambito scientifico e tecnologico (S&T) per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del Millennio, sia nei singoli settori sia come contributo allo sviluppo economico globale.

[3] Conclusioni del Consiglio del 10 novembre 2000, rif. 12929/00

Gli sforzi comunitari a favore dello sviluppo si collocano fermamente in un contesto internazionale; l'Unione europea sta lavorando con gli altri donatori per realizzare la serie di obiettivi di sviluppo del Millennio approvata dai membri dell'ONU in occasione del Vertice del millennio, vale a dire:

Obiettivi di sviluppo del Millennio

- Conseguire un'istruzione primaria universale

- Promuovere la parità tra uomini e donne e migliorare l'accesso delle donne all'informazione

- Ridurre la mortalità infantile

- Migliorare l'assistenza alla maternità

- Combattere l'HIV/AIDS, la malaria e altre malattie

- Eliminare la povertà estrema e la fame

- Assicurare la sostenibilità ambientale

Nell'attuazione della propria assistenza, inoltre, la Comunità garantisce l'applicazione dei principi internazionali di migliore prassi, ivi compresa la ferma determinazione a collaborare con i paesi in via di sviluppo, a rispettare e a promuovere la partecipazione locale, e a coinvolgere gli attori non statali nonché a utilizzare misure quali l'efficiente focalizzazione delle risorse, la cooperazione con gli altri donatori e, se possibile, la transizione dai progetti ai programmi settoriali e al sostegno al bilancio (vedi capitolo 3). Tale impegno si accompagna al programma di riforma della gestione degli aiuti, avviato anch'esso nel 2000 (vedi capitolo 2).

Allo scopo di ottimizzare il proprio impatto nel quadro di sviluppo globale la Comunità sta concentrando la propria assistenza in 6 aree prioritarie, dove può offrire un valore aggiunto particolare, segnatamente: il rapporto tra commercio e sviluppo; l'integrazione e la cooperazione regionali; il sostegno alle politiche macroeconomiche e all'accesso equo ai servizi sociali; i trasporti; la sicurezza alimentare e lo sviluppo rurale; il rafforzamento delle capacità istituzionali, con particolare riguardo per il buon governo e lo Stato di diritto (vedi capitolo 3). La promozione dei diritti umani, la parità tra uomo e donna, la sostenibilità ambientale e la prevenzione dei conflitti sono componenti integrate a ogni livello e in tutti i programmi di assistenza comunitari.

1.1.2 Le risposte alle diverse situazioni nazionali e regionali

La politica di cooperazione allo sviluppo poc'anzi delineata si applica a tutti i paesi in via di sviluppo con i quali la Comunità europea intrattiene rapporti. Nonostante ciò le relazioni e i programmi di assistenza comunitari si adattano alle sfide specifiche con le quali devono confrontarsi i paesi e le regioni.

Tali sfide variano dalle riforme politiche ed economiche e dalla stabilità nei Balcani occidentali allo sviluppo economico e sociale sostenibile nel Mediterraneo affinché la regione non diventi uno spartiacque geostrategico tra un'Europa prospera, da una parte, e una serie di paesi poveri, dall'altra parte, a cui si aggiunge lo sviluppo della cooperazione su questioni come il terrorismo, l'ambiente, la lotta contro gli stupefacenti, i mutamenti demografici. In America latina la lotta contro le disparità sociali e la creazione di società più omogenee rappresentano priorità assolute insieme al sostegno all'integrazione regionale per accrescere la competitività delle imprese latino-americane. In Asia, dove vivono i due terzi dei poveri del mondo, la sicurezza alimentare, la salute, l'accesso ai servizi di base sono questioni gravi che affliggono i paesi a basso reddito, mentre gravi disparità di reddito e di opportunità rappresentano ancora una sfida per molti paesi a medio reddito. Una priorità chiave dei programmi comunitari in Asia centrale è la riforma istituzionale, giuridica e amministrativa e lo sviluppo del settore privato e dell'economia al fine di risolvere problemi come l'aumento della disparità dei redditi, la povertà, la lentezza della transizione a un'economia di mercato e alla democrazia, ivi compresa la tutela dei diritti umani. I paesi dell'Africa, dei Caraibi, del Pacifico e i paesi e territori d'oltremare, raggruppati dall'1 aprile 2003 nel quadro dell'accordo di Cotonou, devono confrontarsi con molti problemi comuni, ma sono caratterizzati anche da significative differenze. Le regioni del Pacifico e dei Caraibi sono formate da numerosi Stati costituiti da piccole isole, mentre in Africa alcuni conflitti sono acuiti dalla dimensione e dalla fragilità dei paesi coinvolti. Dei 77 paesi ACP 40 appartengono ai paesi meno sviluppati, afflitti da un bassissimo reddito pro capite e da gravi lacune nelle infrastrutture.

I diversi aspetti delle relazioni esterne della Comunità europea con le varie regioni sono articolati nell'ambito di una serie di accordi di partenariato e di cooperazione. Il capitolo 6 illustra gli sviluppi principali avvenuti nelle suddette regioni nel 2002.

1.1.3 Complementarità tra gli obiettivi di sviluppo e altri obiettivi esterni

Gli obiettivi di sviluppo e gli obiettivi dell'assistenza esterna della Comunità sono in molti casi complementari, alla stregua degli interventi realizzati nelle varie regioni. Per esempio, la connessione tra la prevenzione dei conflitti e la promozione dei diritti umani e della democrazia è evidente, come lo è il rapporto tra questi settori e la riduzione della povertà. Dopo i conflitti gli aiuti concreti forniti dalla Comunità hanno favorito la ricostruzione delle società e la prevenzione di nuovi scontri. Anziché affrontare soltanto i sintomi dei conflitti, è necessario elaborare metodi per individuare e risolvere le cause scatenanti dei contrasti, riconducibili spesso a condizioni di povertà estrema. È necessario altresì sottolineare il rapporto che esiste tra gli investimenti realizzati nel settore dei servizi sanitari di base e quelli destinati alla ricerca e allo sviluppo (R&S) per la creazione di nuovi medicinali e l'applicazione di nuove terapie, soprattutto nella lotta contro le principali malattie trasmissibili connesse alla povertà.

In considerazione delle numerose politiche esterne e degli svariati strumenti utilizzati, nonché della necessità di rispondere a situazioni diverse, i documenti di strategia nazionale e regionale della Comunità costituiscono un importante strumento per l'analisi e la messa a punto della giusta combinazione di politiche. Gli interventi realizzati attraverso le linee di bilancio tematiche e orizzontali, che riguardano sia lo sviluppo che obiettivi esterni più ampi come la cooperazione nella lotta alla droga, risultano sempre più integrati in questo contesto. La Comunità sta lavorando per garantire maggiore coerenza a livello politico centrale. La complementarità tra strategie di sviluppo e di ricerca si basa sulla consapevolezza dell'importanza di sinergie tra il rafforzamento delle capacità nel settore S&T e la collaborazione interregionale per la ricerca (tra Nord-Sud, Est-Ovest).

1.2 Adattamento ai mutamenti nell'Unione europea e nel contesto globale nel 2002

1.2.1 Allargamento dell'Unione europea e nuove priorità politiche

Per quanto concerne gli sviluppi interni dell'Unione europea la decisione innovativa assunta nel dicembre 2002 di allargare l'Unione europea da 15 a 25 membri nel maggio 2004 eserciterà un impatto profondo sul futuro ruolo della regione, anche per quanto attiene le relazioni esterne e lo sviluppo. I paesi che negli scorsi 12 anni hanno beneficiato di un cospicuo sostegno comunitario ed esterno per la loro transizione politica ed economica parteciperanno alle politiche esterne dell'Unione europea dalla data della loro adesione. Nel 2002 i paesi candidati, la Commissione, gli Stati membri e i partner esterni dell'Unione europea hanno cominciato a prepararsi a questo appuntamento. Sebbene le questioni dello sviluppo non abbiano goduto di un elevato profilo nel quadro dell'allargamento, la Commissione ha avviato un programma di lavoro per il 2002 con i paesi candidati e gli Stati membri incentrato su 3 aspetti: le potenziali implicazioni dell'allargamento sui processi strategici e i programmi della Comunità (segnatamente i processi decisionali, la definizione delle priorità, i sistemi di attuazione e le questioni finanziarie); l'aiuto ai paesi candidati per preparasi a partecipare alla politica di sviluppo della Comunità e ad assumere il ruolo di donatori emergenti (o, in taluni casi, riemergenti); le conseguenze per i paesi partner della Comunità nel settore dello sviluppo. In tale prospettiva nel 2002 sono stati condotti alcuni studi ed esercizi d'informazione, nonché attività per il rafforzamento delle capacità e per la sensibilizzazione allo scopo di definire e ispirare i futuri interventi nel settore, tra cui la preparazione di una tabella di marcia. Questo lavoro è destinato a continuare e ad ampliarsi nel 2003-2004.

Le strategie interne e le attività realizzate in altri settori hanno a loro volta condizionato il contesto della politica di cooperazione allo sviluppo della Comunità, ponendo in particolare l'enfasi sull'integrazione delle questioni relative all'emigrazione nelle relazioni dell'Unione europea con i partner esterni, compresi i paesi in via di sviluppo.

1.2.2 Il contesto globale: instabilità politica ed economica

La permanente instabilità politica ed economica del 2002 ha esercitato un impatto significativo sulle relazioni esterne della Comunità nonché sulla sua politica di sviluppo e l'assistenza esterna.

Gli eventi occorsi in varie parti del mondo hanno chiaramente evidenziato il rapporto di interdipendenza tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, come dimostrano la crisi economica argentina, la battuta d'arresto nei mercati dei paesi industrializzati, la tragedia dell'attentato di Bali, la lotta continua contro il terrorismo e le devastazioni provocate da nuovi e incessanti conflitti. Nel 2002 sono stati compiuti importanti passi in avanti nel processo di pace nello Sri Lanka, in Angola e nella Repubblica democratica del Congo. La Comunità ha varato un programma di assistenza a lungo termine per l'Afghanistan, realizzando una svolta importante nel partenariato. La situazione è purtroppo peggiorata in altre parti del mondo, come in Medio Oriente, Côte d'Ivoire e Zimbabwe.

Tali avvenimenti hanno messo in luce quanto sia importante puntare l'attenzione sulle questioni economiche e di governo, e soprattutto sulla prevenzione e la soluzione dei conflitti. La Comunità, già molto attiva in questo campo anche attraverso la politica di sviluppo e i programmi di assistenza esterna, riconosce la necessità di adottare un approccio esaustivo e a lungo termine. La Comunità, inoltre, insieme agli Stati membri, ha assunto un ruolo importante nella lotta contro il terrorismo a livello internazionale.

La crescente consapevolezza del legame tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo è servita, a sua volta, a evidenziare la necessità di concentrare l'attenzione in modo adeguato e continuo sulle questioni dello sviluppo per perseguire anche altri obiettivi. La povertà e l'emarginazione, i conflitti regionali, il degrado ambientale, l'AIDS rappresentano tutte minacce potenziali alla sicurezza. Le politiche e i programmi di cooperazione allo sviluppo e di assistenza esterna della Comunità, di concerto con le politiche e le attività dell'Unione europea in altri settori, possono svolgere un ruolo cruciale in questo processo; durante l'anno è stata realizzata una serie di nuove iniziative. Nel 2002 la Svezia e la Francia sono state protagoniste della creazione di una nuova task force operativa internazionale sui beni pubblici globali, che nei prossimi due anni si occuperà di vagliare le possibilità di garantire che le principali questioni d'interesse internazionale come il controllo delle malattie trasmissibili e la lotta ai cambiamenti climatici siano chiaramente definite, analizzate e affrontate in modo adeguato.

1.2.3 Un nuovo partenariato globale per la crescita, l'eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile

La Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo, tenutasi a Monterrey, in Messico, e il Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile svoltosi a Johannesburg, in Sud Africa, (rispettivamente nel marzo e nel settembre 2002) hanno confermato la direzione presa con l'avvio dell'Agenda di Doha per lo sviluppo [4] in termini di un nuovo partenariato globale tra i paesi industrializzati e quelli in via di sviluppo. Il fulcro di queste decisioni è la consapevolezza che il successo in questo campo richiede l'azione comune di tutti i paesi. L'Unione europea ha lavorato sodo per la buona riuscita delle conferenze di Doha, Monterrey e Johannesburg, e continuerà a operarsi per il prossimo Vertice internazionale delle Nazioni Unite sulla società dell'informazione. L'allargamento dell'Unione europea e l'ulteriore incremento degli aiuti comunitari forniti dagli Stati membri entro il 2006 consentiranno alla regione di svolgere un ruolo ancora più preminente realizzando maggiori progressi.

[4] L'espressione "Agenda di Doha per lo sviluppo" si riferisce all'accordo raggiunto sull'agenda dei negoziati commerciali multilaterali lanciata in occasione della Conferenza ministeriale dell'Organizzazione mondiale per il commercio, svoltasi a Doha, nel Qatar, nel novembre 2001.

Le conferenze di Monterrey e di Johannesburg hanno altresì confermato il valore cruciale degli obiettivi di sviluppo del Millennio, che si configurano come quadro di riferimento per le azioni da intraprendere fino al 2015.L'Unione europea è stata una convinta fautrice dell'inserimento del nuovo obiettivo di dimezzare entro il 2015 la percentuale di popolazione che vive senza aver accesso ai servizi sanitari. Tale obiettivo si colloca accanto a quello già esistente sull'accesso all'acqua. La comunità internazionale possiede una piattaforma chiara ed esauriente per le azioni da intraprendere per raggiungere gli obiettivi di sviluppo, eliminazione della povertà e sviluppo sostenibile. Maggiore attenzione dovrà essere adesso rivolta all'attuazione.

1.2.4. Le iniziative dell'Unione europea per l'acqua e l'energia

In occasione del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (WSSD) l'Unione europea ha varato due importanti iniziative nei settori delle risorse idriche e dell'energia allo scopo di accelerare il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del Millennio.

L'iniziativa comunitaria "Acqua per la vita" è illustrata nella sezione della presente relazione dedicata alle risorse idriche (vedi capitolo 7).

L'iniziativa "Energia per l'eliminazione della povertà e per lo sviluppo sostenibile" riflette la volontà politica degli Stati membri dell'Unione europea e della Commissione di potenziare le attività in questo settore. Sebbene le questioni energetiche non figurano tra gli obiettivi di sviluppo del Millennio, l'erogazione di servizi energetici adeguati, accessibili e sostenibili nelle aree rurali, nelle periferie urbane e nei centri urbani è essenziale per il conseguimento degli obiettivi del Millennio. Tuttavia, una fornitura sicura e accessibile di energia non è una caratteristica dei paesi in via di sviluppo, dove oltre 2 miliardi di persone fanno affidamento come fonte primaria di energia sulla biomassa (legname, rifiuti, ecc.) e 1,6 miliardi di persone continuano a non avere accesso all'elettricità. L'iniziativa per l'energia è volta a contribuire all'eliminazione della povertà migliorando l'accesso ai servizi energetici, mediante una combinazione di interventi di carattere tecnico, tra cui l'elettrificazione delle zone rurali, il decentramento dei sistemi energetici, l'utilizzo di tecnologie sui combustibili fossili più pulite ed efficienti, e lo sfruttamento dell'energia rinnovabile disponibile localmente, soprattutto il miglioramento della gestione e dell'utilizzo della biomassa. Le attività garantiranno la partecipazione dei beneficiari e saranno messe a punto nell'ambito dei partenariati con i paesi e le regioni in via di sviluppo, nonché con l'intervento degli interlocutori del settore privato, delle istituzioni finanziarie e della società civile. Il dialogo con i partner e gli interlocutori sarà potenziato a livello sia nazionale che regionale affinché i partenariati siano attuati in base alle richieste. Tra gli aspetti importanti dell'iniziativa figura il sostegno al rafforzamento delle capacità istituzionali e la fornitura di assistenza tecnica ai paesi interessati affinché adottino politiche energetiche adeguate. Particolare importanza rivestirà l'elaborazione di nuove strategie basate sulla ricerca. Nel luglio 2002 la Commissione ha pubblicato inoltre una nuova comunicazione, che definisce l'approccio strategico per la cooperazione energetica con i paesi in via di sviluppo. [5]

[5] COM (2002) 408

1.3 I risultati principali del 2002

1.3.1 Il continuo miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia

Per l'Unione europea il quadro di riferimento globale emerso dalle conferenze di Doha, Monterrey e Johannesburg consolida la direzione intrapresa internamente dalla Comunità dal 2000, sotto il profilo sia operativo sia strategico.

I progressivi sviluppi verso il miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia realizzati nell'ambito del programma di riforma della gestione avviato nel 2000 sono illustrati nel capitolo 2 della presente relazione. A seguito della decisione del Consiglio del 2001 in materia di paesi e di territori d'oltremare, la Commissione ha anche semplificato e decentrato le procedure finanziarie del FES per i PTOM [6].

[6] Regolamento (CE) n° 2304/2002 della Commissione, del 20.12.2002, GU L 348 del 21.12.2002, p.82

I progressi realizzati in direzione dello sviluppo e di altri obiettivi dell'assistenza esterna sono presentati nel capitolo 3 della presente relazione, insieme ai risultati di una valutazione interregionale e interstatale che la Commissione ha svolto sui risultati conseguiti rispetto agli obiettivi di sviluppo del Millennio, nonché agli sviluppi nelle 6 aree d'intervento prioritarie dell'assistenza comunitaria stabilite nel 2000. Una sfida importante per il futuro della Comunità sarà quello di rispondere alle emergenti priorità europee e internazionali senza pregiudicare i principi della selettività dei programmi e della focalizzazione delle risorse.

Conclusione del processo di programmazione

Uno dei principali risultati strategici del 2002 è stato il completamento della prima generazione di documenti di strategia regionale e nazionale (RSP e CSP) nell'ambito del nuovo quadro di riferimento comune varato solo due anni fa. Un importante salto in avanti dal punto di vista qualitativo è stato compiuto nel processo di programmazione dell'assistenza esterna comunitaria, tanto che in futuro i documenti di strategia saranno preziosi strumenti di gestione. Il quadro di riferimento fornito dai CSP si è rivelato, come previsto, assai utile, anche per realizzare gli obiettivi di rendere più consistente la programmazione pluriennale e di migliorare il coordinamento e la complementarità con gli aiuti bilaterali forniti dagli Stati membri. Il quadro di riferimento dei CSP ha contribuito, inoltre, ad armonizzare la metodologia di programmazione nelle regioni. In futuro sarà importante istituire un meccanismo globale per monitorare e valutare l'attuazione dei documenti di strategia regionale e nazionale, al fine di valorizzare le potenzialità del processo di formulazione dei CSP. La fase di preparazione in vista delle revisioni di medio termine, ivi incluso un ulteriore approfondimento delle metodologie, inizierà nel 2003. La Commissione continuerà a impegnarsi per migliorare la qualità dei suoi documenti di programmazione e per integrare saldamente il processo dei CSP nelle attività della comunità internazionale a favore dello sviluppo.

Integrazione dell'approccio dei documenti di strategia per la riduzione della povertà per i paesi a reddito basso

Per quanto concerne la riduzione della povertà nei paesi a reddito basso, nel gennaio 2002 si è svolta la prima revisione internazionale dell'approccio di partenariato orientato ai risultati sulla base delle strategie per la riduzione della povertà elaborate a livello nazionale (noto anche come approccio PRSP o documento di strategia per la riduzione della povertà). La Commissione, alla stregua di altri donatori, si è impegnata ad utilizzare i PRSP, qualora essi esistano, come punto di partenza per l'elaborazione delle proprie strategie di risposta (i CSP). Nel novembre 2002 45 paesi avevano elaborato un documento di strategia per la riduzione della povertà provvisorio e 19 paesi possedevano un PRSP definitivo. La Commissione sottolinea in particolare l'importanza dell'attuazione dei programmi collegata a un ciclo nazionale di distribuzione strategica delle risorse e al ruolo chiave dell'affidabilità democratica nazionale, in particolare attraverso i parlamenti nazionali, sulla base di indicatori dei risultati concordati. Dopo le consultazioni congiunte del maggio 2002 la Commissione lavora in questa direzione in stretta collaborazione con le istituzioni di Bretton Woods. Un gruppo di lavoro a cui partecipano la Banca mondiale, l'FMI, la Commissione europea per conto della Comunità e il Dipartimento per lo sviluppo internazionale (DFID) del Regno Unito ha cominciato a elaborare il concetto di "ciclo del PRSP'. L'impegno della Commissione è stato riconosciuto in occasione della conferenza tenutasi nel gennaio 2002 e nel corso dell'anno l'approccio comunitario è stato progressivamente e largamente accettato dagli altri partner, configurandosi, grazie agli approfondimenti del 2003, come una piattaforma per un consenso sempre più ampio.

1.4 Le tre "C": coerenza, coordinamento e complementarità

Garantire la coerenza tra gli obiettivi della politica di sviluppo della CE e le sue politiche e obiettivi in altri settori costituisce una priorità operativa, oltre che un obbligo giuridico, della Commissione.

Il miglioramento del coordinamento e della complementarità è essenziale per rendere più efficace l'assistenza esterna della Comunità. Il coordinamento implica innanzitutto una maggiore consapevolezza delle attività che altri soggetti svolgono in un determinato settore, paese o regione, nonché il tentativo di collaborare in maniera più efficace. Il coordinamento è un fattore essenziale per evitare sovrapposizioni o incoerenze nelle attività svolte da soggetti che perseguono obiettivi comuni. La complementarità comincia dal coordinamento, ma non si limita a questo, in quanto implica che ciascun attore concentri gli aiuti dove può dare i risultati migliori, in considerazione delle attività svolte dagli altri, ottenendo così sinergie ottimali.

1.4.1 Migliorare la coerenza

Garantire la coerenza applicando un approccio integrato alle relazioni esterne e alle politiche economiche, di sicurezza e di sviluppo è per la Comunità un obbligo giuridico sancito dal Trattato [7]. Tale obbligo sottintende la necessità di tener conto degli obiettivi di sviluppo nelle politiche svolte che potrebbero avere un'incidenza sui paesi in via di sviluppo [8].

[7] Trattato UE, articolo 3.

[8] Trattato CE, titolo XX, art.178

Questo principio è ribadito nella comunicazione della Commissione sulle relazioni esterne della strategia di sviluppo sostenibile dell'Unione europea [9] del 2002, nelle conclusioni del Consiglio sulla suddetta comunicazione, nonché nei documenti di preparazione dell'Unione europea per il Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile [10].

[9] "Verso un partenariato globale per lo sviluppo sostenibile" COM (2002) 82 def. del febbraio 2002

[10] Conclusioni del Consiglio "Sviluppo" del 30 maggio 2002, 9458/02

1.4.1.1 I nuovi processi di valutazione dell'impatto

Nell'ambito degli sforzi per migliorare la coerenza la Commissione utilizza in misura sempre maggiore i processi di valutazione dell'impatto. Nel 2002 sono stati avviati i processi di valutazione di impatto sulla sostenibilità con il compito di affiancare e integrare i negoziati commerciali dell'OMC, nonché i negoziati tra l'Unione europea e i paesi ACP sui nuovi accordi economici e di partenariato. Nel maggio 2002, nel quadro del pacchetto di misure per migliorare la governance, la Commissione ha presentato alcune proposte per una nuova valutazione d'impatto da applicare alle principali proposte strategiche [11], che entrerà gradualmente in vigore dal gennaio 2003. La nuova valutazione consentirà di individuare in anticipo i potenziali effetti economici, sociali e ambientali di una strategia sia all'interno che all'esterno dell'Unione europea, e quindi potrà rivelarsi uno strumento importante per verificare la coerenza. A partire dal 2003 le valutazioni d'impatto approfondite riguarderanno le principali riforme politiche. Particolare importanza riveste inoltre per i paesi in via di sviluppo la riforma dell'organizzazione del mercato comune dello zucchero.

[11] COM (2002) 276 del maggio 2002

1.4.1.2 L'adeguamento delle politiche dell'Unione europea agli obiettivi dello sviluppo sostenibile

L'Unione europea si è impegnata a sostenere il processo di adeguamento delle proprie principali politiche interne agli obiettivi interni ed esterni dello sviluppo sostenibile. Nel 2002 la Commissione ha pubblicato proposte di modifica per due politiche che svolgono un ruolo cruciale per la coerenza, segnatamente la Politica agricola comune (PAC) e la Politica comune della pesca (PCP).

Nella revisione di medio termine della PAC e in conformità con gli orientamenti già definiti nell'ambito di "Agenda 2000", la Commissione ha proposto una significativa revisione della politica agricola comune allo scopo di promuovere una maggiore conformità con gli obiettivi della ridistribuzione dei redditi e della sostenibilità. Tali proposte sono state esposte nella comunicazione della Commissione "Verso un'agricoltura sostenibile" [12]. La revisione di medio termine tuttavia non comprendeva tutti i prodotti agricoli (importanti eccezioni riguardavano il riso, lo zucchero e il cotone); ciò nonostante le proposte avanzate nel 2002 per un maggiore sganciamento degli aiuti dalla produzione e la riduzione dei prezzi garantiti sono segni positivi dell'impegno a migliorare l'orientamento al mercato della PAC. Ciò potrebbe tradursi anche in una riduzione dell'impatto negativo sui paesi terzi e in un innalzamento della coerenza con la politica di sviluppo comunitaria. Si prevede che la revisione di medio termine della PAC, una volta applicata, condurrà alla definizione di modelli produttivi meno intensivi e maggiormente diversificati. Gli agricoltori non saranno più remunerati in base alla quantità prodotta, ma riceveranno un pacchetto di aiuti al reddito sulla base della loro conformità ai principi ambientali di una sana gestione agricola.

[12] COM (2002) 394 def. del luglio 2002

La necessità di garantire la coerenza fra la politica comunitaria della pesca e gli obiettivi di sviluppo nei paesi ACP è stata ribadita nell'accordo di Cotonou, che stabilisce che "ogni eventuale accordo sulla pesca negoziato tra la Comunità e gli Stati ACP dev'essere coerente con le strategie di sviluppo di questo settore" [13]. In una risoluzione sulla pesca e la riduzione della povertà del novembre 2001 il Consiglio ha sottolineato anche che gli accordi sulla pesca devono tener conto di considerazioni ambientali e di sviluppo. [14] In conformità con tali richieste la comunicazione della Commissione sulla riforma della PCP [15] del 2002 e la successiva comunicazione sugli accordi di partenariato nel settore della pesca tra la Comunità e i paesi terzi [16] sostengono la necessità di assicurare la coerenza con gli obiettivi di sviluppo nonché con altri obiettivi, tra cui la sostenibilità delle riserve ittiche a livello globale (la questione è stata affrontata nel piano di attuazione del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile).

[13] Articolo 23, titolo I.

[14] Conclusioni del Consiglio dell'8 novembre 2001, rif. 13573/01

[15] COM (2002) 181 def. del 28 maggio 2002

[16] COM (2002) 637 def. del 23 dicembre 2002

La Comunità è firmataria con 15 paesi in via di sviluppo costieri (soprattutto paesi ACP) di accordi bilaterali in base ai quali la Comunità fornisce contributi finanziari alle autorità interessate. La comunicazione sottolinea che tali accordi generano importanti attività economiche sia in Europa che negli Stati costieri, grazie allo sfruttamento delle risorse ittiche e al potenziamento delle attività connesse. La comunicazione propone una serie di nuove iniziative per migliorare l'impatto positivo dei nuovi accordi di partenariato nel settore della pesca (FPA) sulle economie locali in crescita dei paesi in via di sviluppo. Le nuove iniziative comprendono valutazioni di impatto di sostenibilità per i nuovi FPA e un maggiore coordinamento degli sforzi tra PCP e la politica di cooperazione allo sviluppo al fine di rafforzare le capacità delle autorità locali di formulare e attuare politiche sulla pesca, compresa una maggiore partecipazione dei beneficiari. Inoltre, il sostegno finanziario dei nuovi FPA dovrebbe distinguere chiaramente tra la parte di contributo finanziario offerto in cambio delle possibilità di pesca per le imbarcazioni comunitarie e i contributi mirati ad azioni di partenariato in materia, come la valutazione dello stato degli stock e le attività di controllo, monitoraggio e sorveglianza. Tutte queste attività dovrebbero essere considerate alla luce dell'interesse di entrambe le parti di garantire una pesca responsabile su base sostenibile.

L'attuazione delle proposte della Commissione in entrambi i settori dipenderà dall'esito delle consultazioni con gli Stati membri dell'Unione europea. Le modalità di attuazione del nuovo approccio sulla pesca nella regione ACP nel corso del 2002, in particolare nel quadro del nuovo accordo di partenariato con Kiribati e del documento di strategia regionale per i paesi del Pacifico, saranno descritte nel capitolo della presente relazione dedicato alla regione ACP.

1.4.1.3 Emigrazione e sviluppo

La comunicazione della Commissione in materia di emigrazione e sviluppo [17] ha riunito in una sintesi esaustiva tutti i diversi aspetti della questione. Essa definisce il più ampio contesto d'azione, ivi compresi il bisogno di tener conto degli agenti scatenanti delle migrazioni internazionali, i casi specifici di persone che necessitano di protezione e le conseguenze delle migrazioni internazionali nei paesi in via di sviluppo. Allo scopo di integrare la questione dell'emigrazione nella politica estera della Comunità la Commissione ha proposto i seguenti principi di base:

[17] COM(2002)703

- l'integrazione degli aspetti dell'emigrazione nella politica estera della Comunità deve rispettare la coerenza globale delle sue politiche e delle sue azioni esterne. Il dialogo e la collaborazione con i paesi terzi in materia di emigrazione devono inserirsi in un approccio globale a livello dell'Unione europea che sia fonte di incentivi per i paesi che accettano nuove discipline, ma tale da non penalizzare quelli che non vogliono o non possono farlo. L'approccio da adottare deve essere differenziato e tener conto della situazione di ciascun paese terzo;

- nel lungo periodo la Comunità deve cercare anzitutto di eliminare le cause profonde dei flussi migratori. I programmi di sviluppo a lungo termine hanno indiscutibilmente una forte incidenza sui flussi migratori, specie per quanto riguarda l'eliminazione della povertà, il rafforzamento delle istituzioni e delle capacità, e la prevenzione dei conflitti. Le risorse disponibili per lo sviluppo devono concentrarsi su questo obiettivo. Inoltre, come emerge dalla seconda parte della comunicazione, la Commissione sostiene già numerosi interventi specifici in materia di emigrazione, con un volume totale di stanziamenti pari a 935 milioni di euro previsti per il periodo 2002-2006;

- dell'emigrazione ci si deve occupare anzitutto attraverso il quadro strategico proposto dalla Commissione e approvato dagli Stati membri (documenti di strategia regionale nazionale). Le revisioni intermedie dei CSP offrono l'opportunità di stabilire se attribuire o meno maggiore priorità a programmi specifici in materia di emigrazione. Ciò dovrebbe consentire di rivalutare caso per caso la questione dell'emigrazione nei paesi terzi, rivedendo eventualmente le nostre priorità e riassegnando determinati fondi all'interno del programma indicativo nazionale di ciascun paese;

- pur senza conoscere i risultati della revisione dei CSP si può già preventivare con certezza la necessità di finanziamenti supplementari. Per svolgere nuovi compiti, infatti, occorrono mezzi supplementari. Si dovrà potenziare significativamente la linea di bilancio corrispondente (B7-667: Cooperazione con i paesi terzi nel settore delle migrazioni), a complemento dei risultati della revisione dei CSP, per finanziare interventi specifici mirati in materia di emigrazione, che integreranno quelli realizzati grazie alle linee di assistenza più generiche. Oltre a rendere più incisive e specifiche le iniziative connesse all'emigrazione, si eviteranno confusioni e duplicazioni. La linea di bilancio corrispondente deve essere gestita secondo i principi della riforma RELEX, per garantire coerenza ed economie di scala.

1.4.1.4 Svincolare gli aiuti per aumentarne l'efficacia

Il concetto di "vincolo degli aiuti" (secondo cui i paesi in via di sviluppo che beneficiano di aiuti sono costretti ad acquistare con queste risorse solamente beni e servizi del loro donatore) è da tempo al centro delle discussioni sull'efficacia dell'assistenza e sulla credibilità dei donatori. La Commissione ritiene che svincolare gli aiuti costituisca un fattore importante per una politica di sviluppo coerente e favorevole ai poveri. Lo svincolo degli aiuti può produrre un forte impatto concreto, aggiungendo valore all'assistenza allo sviluppo, in quanto i partner dello sviluppo sarebbero liberi di scegliere, in base alle proprie necessità, i servizi più appropriati e con un miglior rapporto di efficacia dei costi. Si stima che in un regime di aiuti vincolati beni e servizi costino in media il 20-25% in più rispetto ai costi che potrebbero avere in un clima di concorrenza internazionale. [18]

[18] Fonte: CAS/OCSE e studio della Banca mondiale.

Nel 2001 il Comitato di assistenza allo sviluppo dell'OCSE ha adottato formalmente una "Raccomandazione sullo svincolo degli aiuti allo sviluppo per i paesi meno sviluppati". Nell'ambito dei preparativi per la Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo del marzo 2002 il Consiglio europeo ha stabilito di continuare il dibattito in vista di un ulteriore svincolo degli aiuti. [19] A tale proposito, nel novembre 2002 la Commissione ha adottato una comunicazione sullo svincolo degli aiuti [20], in cui propone il quasi totale svincolo degli aiuti comunitari (previa approvazione del paese beneficiario e fatta salva la reciprocità tra tutti i donatori). La comunicazione, inoltre, rammenta che le norme del mercato interno si applicano anche alla maggior parte dell'APS degli Stati membri, ai quali raccomanda di rispettare tali norme anche per i programmi di assistenza bilaterali. La comunicazione è altresì fautrice di uno svincolo totale per gli aiuti alimentari e per il relativo trasporto a livello internazionale. Le discussioni sulla questione dello svincolo degli aiuti proseguiranno nel 2003.

[19] Conclusioni del Consiglio europeo del 14 marzo 2002 sulla Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo.

[20] COM (2002) 639, Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, "Svincolare gli aiuti per aumentarne l'efficienza", 18 novembre 2002

1.4.2 Rafforzamento del coordinamento e della complementarità

Al fine di assicurare l'efficienza della politica e dei programmi di cooperazione allo sviluppo della Comunità è essenziale promuovere il coordinamento e la complementarità tra gli Stati membri e la Comunità nel più ampio contesto internazionale. Nonostante gli evidenti benefici che ciò produrrebbe e a parte alcuni incoraggianti passi avanti compiuti in questa direzione, il coordinamento nell'ambito dell'Unione europea continua a essere difficile.

Nel corso del 2002 sono stati conseguiti importanti risultati in tale direzione sia all'interno che all'esterno dell'Unione europea.

1.4.2.1 Il contributo coordinato dell'Unione europea alle conferenze di Monterrey e di Johannesburg

La preparazione del contributo dell'Unione europea alla Conferenza sul finanziamento e lo sviluppo svoltasi a Monterrey, in Messico, e al Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg ha rappresentato sotto il profilo politico un'importante opportunità per migliorare il coordinamento. Un ulteriori impegno viene adesso profuso nei preparativi in vista del prossimo Vertice mondiale delle Nazioni Unite sulla società dell'informazione. Il mandato conferito alla Commissione dagli Stati membri di presentare una relazione sul processo di preparazione alla conferenza di Monterrey è stato un segnale positivo della crescente fiducia in ambito comunitario. La relazione e l'azione svolta dagli Stati membri hanno assicurato un soddisfacente contributo dell'Unione europea alla conferenza. La relazione ha chiarito una serie di questioni e ha permesso di valutare, attraverso il dialogo con gli Stati membri, le iniziative da adottare per risolvere questioni cruciali, tra cui colmare il divario finanziario tra il livello attuale dell'APS e le risorse necessarie per realizzare gli obiettivi della Dichiarazione del Millennio (che, secondo la Banca mondiale, dovrebbero essere due volte superiori all'attuale livello di APS [21]). Su queste considerazione è nata la decisione dell'Unione europea di aumentare il livello di APS dell'Unione entro il 2006, di realizzare iniziative per potenziare l'efficacia degli aiuti (ivi compreso lo svincolo dell'assistenza, poc'anzi illustrato), di compiere passi concreti per quanto concerne il coordinamento e l'armonizzazione, di riformare il sistema finanziario internazionale, nonché di intervenire a livello di commercio e sviluppo, sostenibilità del debito, beni pubblici mondiali e fonti innovative di finanziamento. [22] A seguito della richiesta avanzata dal Consiglio "Affari generali e relazioni esterne" nel novembre 2002 la Commissione si assumerà la responsabilità di monitorare l'adempimento degli impegni assunti. Le due principali iniziative lanciate dall'Unione europea alla conferenza di Johannesburg nei settori delle risorse idriche e dell'energia accentuano l'importanza del coordinamento e della complementarità, operativi sia a livello politico sia in fase di attuazione. I partenariati con i paesi in via di sviluppo, con gli altri donatori, con il settore privato e con la società civile favoriranno tali prospettive e serviranno da catalizzatori per le azioni future mirate al conseguimento degli obiettivi del Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (WSSD) in materia di risorse idriche ed energetiche.

[21] http://www.worldbank.org/html/extdr/ mdgassessment.pdf

[22] COM (2002) 87: Preparativi per la Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo. Le suddette proposte sono state elaborate nei documenti COM(2002)82. "Verso un partenariato globale per uno sviluppo sostenibile" e COM(2002)81 "Risposta alle sfide della globalizzazione"

1.4.2.2 L'impegno per la realizzazione di progressi concreti nel coordinamento e nell'armonizzazione entro il 2004

Ancor prima della Conferenza sul finanziamento dello sviluppo l'Unione europea si è impegnata a intervenire in maniera concreta per potenziare il coordinamento delle politiche e l'armonizzazione delle procedure entro 2004. L'Unione europea terrà conto anche degli sforzi compiuti nella stessa direzione a livello internazionale dalla Banca mondiale e da altre banche di sviluppo multilaterali, nonché dalla task force sulle prassi dei donatori [23] del CAS/OCSE. Un passo avanti verso tale impegno, compiuto su richiesta degli Stati membri, è stato l'avvio di un'iniziativa pilota della Commissione in quattro paesi per esaminare le iniziative in corso per il coordinamento e la complementarità, e valutare la possibilità di azioni future. I risultati di una missione di individuazione degli obiettivi condotta alla fine del 2002 dovrebbero consentire all'Unione europea di contemplare e possibilmente di approvare nel 2003 misure concrete per migliorare il coordinamento operativo tra le operazioni svolte dalla Commissione per conto della Comunità e le attività bilaterali intraprese dagli Stati membri. Essi hanno altresì illustrato il contributo comunitario in occasione di un forum ad alto livello sull'armonizzazione tenutosi a Roma nel 2003, con le banche di sviluppo multilaterali e il CAS/OCSE in qualità di promotori.

[23] Conclusioni del Consiglio europeo del 14 marzo 2002 sulla Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo.

Iniziativa pilota dell'Unione europea sul coordinamento e l'armonizzazione

"Realizzare passi concreti nel coordinamento delle politiche e nell'armonizzazione delle procedure entro il 2004"

Nel giugno 2002 la Commissione ha varato con gli Stati membri un'iniziativa pilota per individuare misure concrete da attuare allo scopo di migliorare il coordinamento e l'armonizzazione delle operazioni a livello comunitario. A tale scopo sono state condotte quattro missioni pilota in Marocco, Mozambico, Nicaragua e Vietnam.

Le missioni hanno dimostrato l'incremento della domanda di maggior coordinamento e armonizzazione da parte degli attori che operano sul campo nei suddetti paesi, i quali hanno sottolineato l'importanza della flessibilità e di un approccio pragmatico. Sono altresì aumentate le aspettative di un potenziamento dei contributi dell'Unione europea. Nel corso della prima metà del 2003, in conformità alle richieste del Consiglio dell'Unione europea di Barcellona del marzo 2002, l'Unione europea definirà un piano d'azione volto a conseguire progressi tangibili in questo campo entro il 2004.

1.4.2.3 Monitoraggio delle sinergie delle politiche dell'UE e promozione del dialogo

Nel 2002 la Commissione ha periodicamente ospitato incontri informali tra i direttori generali dello sviluppo di tutti gli Stati membri dell'Unione europea, che hanno potuto scambiarsi opinioni ed esperienze sulle migliori prassi e sui timori comuni riguardo all'attuazione degli impegni, in particolare nell'ambito del coordinamento delle politiche e dell'armonizzazione delle procedure, nonché dell'efficacia degli aiuti. Tali incontri hanno inoltre agevolato la preparazione del contributo coordinato dell'UE in occasione delle conferenze di Monterrey e di Johannesburg come già menzionato. Il forum sarà un fattore importante per garantire l'integrazione agevole ed efficace dei nuovi Stati membri dell'UE, dopo l'allargamento, nella politica di sviluppo della Comunità.

1.4.2.4 Promuovere la coerenza, il coordinamento e la complementarità in fase di programmazione

I documenti di strategia nazionale (CSP), sostenuti dal lavoro del gruppo interservizi per il sostegno della qualità e dalla creazione di gruppi di lavoro nazionali, sono diventati un meccanismo di importanza fondamentale per lo sviluppo della coerenza strategica con altre politiche comunitarie a livello nazionale, nonché per il potenziamento della coerenza e della complementarità con gli Stati membri. Nel mettere a punto i documenti di strategia nazionale e regionale (CSP e RSP) la Commissione ha compiuto notevoli sforzi per coordinare il processo CSP con gli altri interlocutori. Uno studio condotto dalla Commissione ha rivelato che le delegazioni della CE nei paesi partner avevano svolto un ruolo molto attivo nel coordinamento in questo campo. Tra i donatori operanti in un paese tutti gli Stati membri sono sempre stati invitati a partecipare ai processi di coordinamento e di complementarità e nel 55% dei casi è stata anche incoraggiata la partecipazione di tutti gli altri donatori non europei. Il processo ha condotto alla creazione di forum consultivi con i paesi partner e all'avvio di un dialogo approfondito con gli Stati membri. Per la prima volta, inoltre, gli attori non statali (NSA) sono stati direttamente coinvolti nella fase di programmazione degli aiuti comunitari.

Un'altra iniziativa positiva, varata nel 2002 dal Consiglio, è stata la creazione di schede informative nazionali, che potrebbero costituire una buona base per lo svolgimento di analisi generali comuni e per una programmazione congiunta a livello settoriale. L'iniziativa ha lo scopo di rendere condivisibili le informazioni, di facilitare il coordinamento e di migliorare la complementarità tra gli Stati membri e la Comunità, nonché tra gli stessi Stati membri. L'idea è di possedere documenti brevi, esaurienti e, al contempo, dettagliati nelle informazioni. Le schede nazionali conterranno un elenco il più esauriente possibile delle politiche comunitarie che hanno un'incidenza sull'Unione europea e sui paesi interessati, sebbene l'enfasi ricadrà per molti paesi sulla cooperazione allo sviluppo.

1.5 La collaborazione con gli altri donatori

La Commissione, oltre a migliorare il coordinamento e la complementarità in seno all'Unione europea, riconosce l'importanza di compiere sforzi nella stessa direzione con gli altri donatori e con le organizzazioni internazionali.

Il Comitato di assistenza allo sviluppo dell'OCSE, nella sua revisione tra pari sulla Comunità europea del 2002 [24], ha riconosciuto che la Commissione può apportare valore aggiunto a tali sforzi, anche a fronte del potenziamento delle delegazioni nei paesi in via di sviluppo nell'ambito del processo di decentramento.

[24] La relazione è disponibile in lingua inglese sul sito www.oecd.org/DAC

Nel 2002 alle questioni relative allo sviluppo è stata data preminenza in occasione dei vertici congiunti tra UE-Australia, UE-Canada, UE-Giappone e UE-USA, dando un nuovo slancio al dialogo su questioni relative alle conferenze dell'ONU, al Nuovo partenariato per lo sviluppo dell'Africa (NEPAD), alla situazione in Afghanistan, nonché all'efficacia dell'APS. Talune iniziative specifiche avviate nel 2001 con la Norvegia e il Giappone, sulla base di precedenti negoziati, di scambi di personale specializzato e di valutazioni congiunte, stanno conducendo alla definizione di orientamenti operativi.

1.5.1 Armonizzazione delle prassi dei donatori

Nel corso del 2002 la Commissione ha continuato a incoraggiare attivamente le iniziative internazionali mirate all'armonizzazione delle prassi dei donatori, che sono state avviate in occasione di alcuni consessi.

È stato applaudito soprattutto l'operato della task force operativa CAS/OCSE sulle prassi dei donatori. La task force è stata creata nel 2000 per individuare e documentare le prassi dei donatori allo scopo di sgravare in parte i paesi partner dalla responsabilità della gestione degli aiuti e di ridurre il costo delle transazioni necessarie. Il lavoro si è concluso, come previsto, alla fine del 2002 con la presentazione di sei documenti di riferimento sulle buone prassi, che costituiscono un valido sistema di riferimento per migliorare l'armonizzazione e riguardano tutte le fasi del ciclo progettuale. [25] Questi documenti sono stati un contributo importante per il Forum ad alto livello sull'armonizzazione, tenutosi a Roma nel febbraio 2003, che ha raccolto il lavoro svolto dalla task force del CAS e le attività in corso delle banche di sviluppo multilaterali.

[25] I sei documenti sono: Quadro della cooperazione dei donatori; Lavoro analitico nazionale e preparazione dei progetti e dei programmi; Valutazione delle prestazioni della gestione della finanza pubblica; Relazioni e monitoraggio; Relazioni finanziarie e revisioni contabili; Cooperazione decentrata: Vedi www.oecd.org/DAC

La Commissione inoltre ha partecipato alle iniziative di armonizzazione svoltesi nell'ambito del G8, nonché al lavoro della task force operativa del G8 sull'istruzione, in cui si è cercato di promuovere l'armonizzazione delle procedure mediante la messa a punto di un codice di condotta. L'attuazione del codice di condotta, redatto da un gruppo di esperti degli Stati membri dell'Unione europea incaricato dalla Commissione, è stata raccomandata dal Consiglio.

La Commissione ha infine preso parte al dibattito sull'armonizzazione delle procedure relative ai documenti di strategia nazionale, mediante negoziati bilaterali con il PNUS, la Banca mondiale e alcuni Stati membri dell'Unione europea. Le iniziative prevedono la razionalizzazione dei documenti di strategia e delle procedure (analisi della situazione economica e sociale, matrice dei donatori, e indicatori), consultazioni tra tutti i principali donatori nel processo strategico di ogni istituzione, la cooperazione attiva nei settori fondamentali comuni a tutti i documenti di strategia nazionale e la sincronia dei tempi di programmazione nazionale, di elaborazione delle strategie e di revisione.

1.5.2 Potenziamento del partenariato con le Nazioni Unite

1.5.2.1 Creazione di partenariati strategici

Nel 2002 la Commissione ha condotto intensi dialoghi politici a monte, a diversi livelli, con le agenzie nonché con i rappresentanti dei fondi e dei programmi delle Nazioni Unite. Sull'onda della comunicazione "Sviluppare un partenariato efficace con le Nazioni Unite nei settori dello sviluppo e delle questioni umanitarie", adottata nel 2001 [26], la Commissione ha intensificato la propria presenza nel sistema dell'ONU mediante l'istituzione di partenariati strategici con agenzie, fondi e programmi delle Nazioni Unite selezionati. La selezione in corso dei partner strategici dovrebbe concludersi nel 2003, quando saranno messi a punto accordi di partenariato con gli organismi ONU prescelti. La Commissione potrà quindi lavorare in modo più efficiente e coerente con le Nazioni Unite nei settori prioritari della politica di sviluppo della Comunità.

[26] COM (2001) 231

1.5.2.2 Miglioramento del quadro di lavoro

Nel 2002 la revisione dell'accordo quadro CE-ONU per il finanziamento da parte della CE di progetti ONU, avviata nel 1999, è giunta a compimento. La versione finale concordata della revisione sarà sottoposta all'approvazione delle parti negozianti ed entrerà in vigore nel primo trimestre del 2003. L'accordo rivisto riflette il nuovo regolamento finanziario della Commissione ed è uno strumento più flessibile per collaborare con le Nazioni Unite, consentendo in particolare il finanziamento assieme ad altri donatori di programmi dell'ONU, in linea con il concetto di gestione congiunta sancito nel regolamento finanziario. Si tratta altresì di un presupposto importante per l'istituzione di partenariati strategici.

1.5.3 Intensificare la collaborazione con le istituzioni finanziarie internazionali

La collaborazione tra la Comunità europea, la Banca mondiale e il Fondo monetario internazionale sta acquisendo sempre maggiore importanza, in primo luogo a fronte dell'intensa collaborazione della Commissione con tali organismi per dare impulso alla strategia per la riduzione della povertà (PRSP), come sintetizzato in precedenza. In secondo luogo, in occasione delle conferenze di Doha, Monterrey e Johannesburg, le istituzioni di Bretton Woods, insieme alle Nazioni Unite e all'Unione europea si sono configurate come le principali esponenti del multilateralismo. Infine, la Comunità europea si conferma il maggiore finanziatore dei fondi fiduciari gestiti dalla Banca mondiale, ivi compreso il fondo fiduciario per la riduzione del debito dei paesi poveri fortemente indebitati (HIPC). Nel 2002 sono state preparate altresì proposte di finanziamento a favore del Fondo sanitario globale e del Fondo per la ricostruzione dell'Afghanistan.

1.5.3.1 Adozione di un nuovo accordo quadro con il gruppo della Banca mondiale

I negoziati per la revisione dell'accordo quadro tra CE-gruppo della Banca mondiale, iniziati nel 2001, si sono conclusi nel 2002; contemporaneamente si è tenuta la prima serie di consultazioni annuali su questioni di interesse comune contenute nell'accordo (soprattutto l'attuazione di fondi fiduciari del gruppo della Banca mondiale finanziati dalla Comunità europea). L'ampia partecipazione da entrambe le parti ha consentito di esporre chiaramente gli interessi e gli obiettivi comunitari al gruppo della Banca mondiale, con una presentazione dei piani e delle priorità per il prossimo futuro. Simili consultazioni annuali con le Nazioni Unite cominceranno nel 2003.

1.5.3.2 Cooperazione sui partenariati difficili e sulla gestione finanziaria

Nell'ottobre 2002 la Commissione ha organizzato a Parigi, in collaborazione con la Banca mondiale, il CAS/OCSE e il PNUS, un seminario sui "partenariati difficili" allo scopo di migliorare e armonizzare le risposte dei donatori nei casi in cui il sistema del partenariato non funziona, come avviene, per esempio, nei paesi dove il clima politico è poco favorevole.

La cooperazione in materia di sostegno alle finanze pubbliche ha goduto di un certo impulso nell'ambito del Programma congiunto per la spesa pubblica e la responsabilità finanziaria (PEFA), attualmente sostenuto da Banca mondiale, DFID e Comunità (anche attraverso un fondo fiduciario).

1.5.3.3 Partenariato strategico con l'Africa

La Commissione è coinvolta da tempo nel partenariato strategico con l'Africa, un consesso informale di donatori bilaterali e multilaterali istituito nel 1988 allo scopo di sostenere gli sforzi compiuti dai paesi africani per ridurre la povertà. Il partenariato ha assunto un ruolo trainante nelle attività intraprese per razionalizzare le procedure dei donatori e per monitorare l'efficacia dei programmi di adeguamento per la riduzione della povertà, nonché per revisionare le prassi dei donatori in linea con la riforma, e fornisce un orientamento intellettuale in una gamma di questioni di sviluppo. Nell'autunno 2002 la Commissione, in collaborazione con il DFID, ha condotto tre missioni per esaminare gli interventi in Etiopia, Ruanda e Senegal con l'obiettivo di valutare e promuovere l'armonizzazione degli aiuti dei donatori a favore delle strategie nazionali per la riduzione della povertà e degli esercizi di bilancio. L'attuazione del suddetto quadro di riferimento sarà il fulcro del lavoro del Partenariato strategico per l'Africa (SPA), la cui sesta fase (2003-2006) si concentrerà sull'armonizzazione del sostegno dei donatori alle strategie per la riduzione della povertà, in particolare del sostegno al bilancio e del sostegno settoriale.

Partenariato strategico per l'Africa (SPA) - Missioni di apprendimento per definire le azioni: risultati principali

I paesi si sono impegnati a elaborare strategie partecipative di riduzione della povertà.

A tutt'oggi la sinergia dei donatori per la definizione di strategie di riduzione della povertà (PRS) è stata assai deludente.

È necessario che i governi rendano operative le PRS, garantiscano i collegamenti con il bilancio e le strategie settoriali, e aggiornino annualmente l'elenco delle misure strategiche e degli indicatori

Vi è urgente necessità che i donatori comincino a creare collegamenti tra i propri processi di programmazione, revisione e monitoraggio, da un lato, e le PRS nazionali e l'esercizio di bilancio, dall'altro lato.

1.6 La strada per il futuro

Il presente capitolo ha presentato diversi fattori che hanno avuto un'incidenza sul contesto della politica di cooperazione allo sviluppo e dell'assistenza esterna della Comunità nel 2002, creando nuove sfide strategiche e nuove opportunità. Nel prossimo futuro l'Unione allargata dovrà essere sempre più attrezzata a svolgere un ruolo di primo piano nel portare avanti l'agenda globale per la crescita, l'eliminazione della povertà e lo sviluppo sostenibile sancita nel 2002.

2. IL PROCESSO DI RIFORMA: PROGRESSI COMPIUTI NEL 2002

Il 16 maggio 2000 la Commissione ha varato un programma di riforma della gestione degli aiuti esterni [27], con i seguenti obiettivi principali:

[27] SEC(2000) 814 del 16 maggio 2000 - Comunicazione dei Commissari "Relex": Patten (Relazioni esterne), Nielson (Sviluppo), Verheugen (Allargamento), Lamy (Commercio) and Solbes Mira (Affari economici e finanziari)

- migliorare la qualità di progetti e programmi;

- ridurre i tempi di attuazione;

- garantire procedure di gestione finanziaria, tecnica e contrattuale conformi alle migliori norme internazionali.

Considerata la natura del compito è necessario un impegno consistente, in quanto i programmi che la CE deve gestire possiedono ciascuno un carattere e una focalizzazione particolari a seconda del regolamento specifico del programma. Nonostante tali limitazioni nel corso del 2002 sono state varate e attuate importanti misure per migliorare la qualità dei programmi e dei progetti di assistenza gestiti dalla CE. Tra i più importanti passi avanti compiuti nel 2002 in questa direzione sono stati l'istituzione dei vari "gruppi di sostegno alla qualità", il miglioramento della gestione finanziaria e, in particolare, l'avanzamento del processo di deconcentrazione.

2.1. Miglioramento della qualità

La programmazione è oggi incentrata sui documenti di strategia nazionale e regionale (CSP e RSP), che costituiscono un "quadro strategico" per la definizione delle priorità della cooperazione comunitaria in un determinato paese o in una regione [28]. È la prima volta che la Commissione istituisce un quadro coerente per articolare le proprie relazioni con paesi terzi nell'ambito dell'assistenza allo sviluppo e di altre politiche comunitarie fondamentali (il cosiddetto "mix di politiche").

[28] SEC(2000)814, SEC(2000)1049 del 15 giugno 2000; conclusioni del Consiglio "Sviluppo" del 10 novembre 2000

Nel 2001 la Commissione ha avviato un processo per mettere a punto documenti di strategia nazionale (CSP) e regionale (RSP) per i partner di tutte le regioni interessate (ACP, ALA, CARDS, MEDA, TACIS). Le nuove strategie sono state elaborate in collaborazione con i governi nazionali, gli Stati membri, altri donatori multilaterali e bilaterali e, dove possibile, i rappresentanti della società civile [29]. Si tratta di un processo molto ampio e ambizioso, che riguarda oltre 160 paesi e 8 regioni partner. Alla fine del 2002 la Commissione aveva concluso e reso pubblici 102 nuovi CSP e 14 nuovi RSP (disponibili su Internet [30]). Alcune strategie sono inoltre attualmente in fase avanzata di preparazione e saranno pubblicate tra breve. I suddetti documenti di programmazione contengono le modalità di attuazione dell'assistenza esterna della Commissione nel periodo 2002-2004/2007 (il periodo di applicazione può variare a seconda delle regioni).

[29] Le consultazioni con la società civile rappresentano un obbligo ai sensi dell'articolo 2 dell'Accordo di Cotonou

[30] Per i CSP e gli RSP per i paesi ACP: http://europa.eu.int/comm/development/ body/csp_rsp/csp_en.cfm http://europa.eu.int/comm/development/ body/csp_rsp/rsp_en.cfm per i CSP e gli RSP per i paesi ALA, MED, CARDS, TACIS: http://europa.eu.int/comm/ external_relations/sp/index.htm

Una relazione sull'andamento dell'attuazione del quadro comune per i documenti di strategia nazionale ("Quadro di riferimento dei CSP") [31] è stata preparata su richiesta del Consiglio [32] ed è stata presentata nel novembre 2002. Il documento riguarda la fase di redazione della "prima generazione" di CSP e RSP. Particolare attenzione è accordata sul coordinamento con gli Stati membri (sia sul campo che a Bruxelles).

[31] Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC (2002) 1279, del 26.11.2002

[32] Conclusioni del Consiglio su un quadro comune per i documenti di strategia nazionale, del 10 novembre 2000, punto IV

Le sfide che si presentano riguardano:

- la realizzazione di un meccanismo globale di revisione dei CSP;

- l'attenzione nei confronti di nuove iniziative politiche della CE/UE (per esempio, la lotta al terrorismo, le questioni relative all'emigrazione, le iniziative emerse dall'agenda di Doha, nonché dal seguito dato al Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile);

- una maggiore concentrazione sui risultati e sul rendimento;

- la riduzione dei costi delle operazioni per i paesi partner attraverso l'armonizzazione delle procedure dei donatori previste nelle strategie nazionali.

È stato istituito un gruppo interservizi di sostegno alla qualità (iQSG) con il compito principale di esaminare e di valutare le bozze dei documenti di strategia nazionale e regionale, e dei programmi indicativi, nonché di proporre le modifiche necessarie per garantire un livello elevato di qualità. Per assicurare il massimo impatto il gruppo interservizi di sostegno alla qualità interviene in una fase relativamente precoce del processo di programmazione. L'esame ha rilevato che, pur a fronte di progressi qualitativi nella programmazione pluriennale, non sono state pienamente sfruttate le potenzialità fornite dal nuovo quadro di riferimento. Le difficoltà tipiche emerse nel processo di formulazione dei documenti di strategia nazionale sono l'adeguato concentramento degli aiuti, lo svolgimento di un'analisi valida a tutti gli effetti della coerenza strategica, la realizzazione del principio di "collegare l'aiuto, il risanamento e lo sviluppo", l'individuazione di indicatori di rendimento e l'integrazione delle politiche di governance, diritti umani, questioni di genere e ambiente.

L'iQSG ha preparato anche orientamenti sull'attuazione del quadro comune per i documenti di strategia nazionale, ha organizzato vari seminari di formazione sulla programmazione e ha creato un sito web sull'Intranet della Commissione per migliorare la comunicazione interna tra tutti i soggetti coinvolti nella programmazione.

L'ufficio di cooperazione EuropeAid ha realizzato numerose misure di sostegno alla qualità mirate a garantire che il lavoro sia qualitativamente adeguato, rispetti i requisiti sostanziali e procedurali e si serva di approcci aggiornati nei settori interessati. Tra le principali misure adottate nel 2002 si annoverano l'istituzione di gruppi di sostegno alla qualità a livello regionale, la creazione di dieci reti tematiche sulle aree prioritarie individuate dalla Commissione e dal Consiglio, nonché la preparazione di orientamenti e di altri documenti operativi, che sono stati tradotti in programmi di formazione disponibili sia presso gli uffici centrali che nelle delegazioni. Nel 2002, anche la rete tematica sul sostegno al bilancio ha contribuito in maniera significativa all'elaborazione di una Guida metodologica e del relativo programma di formazione; a ciò si aggiunge il completamento della Guida sul sostegno al bilancio e di una Guida sugli approcci settoriali.

2.1.1. Dibattito orientativo Commissione/Consiglio

Il processo di riforma è stato accompagnato dal perseguimento di una maggiore corrispondenza tra priorità politiche e stanziamenti di bilancio. Il dibattito su questo tema è stato avviato in occasione della riunione informale di Evian del settembre 2000 ed è continuata nel successivo incontro del Consiglio "Affari generali" del gennaio 2001. Il dibattito nel 2002 era stato imperniato su questioni quali l'integrazione degli obiettivi di sviluppo e di politica estera, il miglioramento della flessibilità e della capacità di rispondere a situazioni nuove, l'equilibrio tra la necessità di erogare gli aiuti esterni in maniera tempestiva e la qualità degli aiuti, nonché l'incremento dell'impatto delle attività esterne dell'Unione europea in diverse regioni. Ne è emersa l'opportunità che la Commissione continui a riflettere sul concetto di strategie regionali, sullo sviluppo di schede informative nazionali e sul rafforzamento del ruolo delle delegazioni della Commissione europea attraverso il processo di "decentramento".

2.2. Miglioramento della gestione finanziaria e delle prestazioni

La comunicazione del 16 maggio 2000 aveva previsto un esercizio specifico di revisione di tutti gli impegni finanziari assunti prima del 1995 e di tutti gli impegni dormienti dal 1995/1996/1997.

Il volume totale degli impegni aperti (impegni di bilancio e FES) è stato ridotto alla fine del 2002 di 3,8 volte il bilancio annuo in termini di pagamenti rispetto al 4,7 della fine del 1999. Soltanto una parte del RAL complessivo è stata considerata "anormale" (pari al 14% alla fine del 2002 e al 21% stimato all'1 gennaio 2003, tenendo conto dell'aggiunta dell'esercizio finanziario del 1997 agli impegni "vecchi".

Impegni di bilancio: alla fine del 2002, il volume degli impegni di bilancio risalenti a prima del 1995 (impegni vecchi) è stato ridotto a 224 milioni di euro (con una riduzione pari all'80%) rispetto ai 1 092 milioni di euro stimati al 23 novembre 1999, quando è stato stilato il primo inventario degli impegni vecchi. Inoltre, alla fine del 2002 il volume degli impegni dormienti (inclusi quelli risalenti al 1999) è diminuito a 634 milioni di euro (rispetto ai 1350 milioni di euro stimati al 31 dicembre 2000).

Impegni FES : il volume degli impegni FES risalenti a prima del 1995 è diminuito da 901 milioni di euro del 31 dicembre 1999 a 363 milioni di euro alla fine del 2002 (con una riduzione del 60%). Riguardo agli impegni dormienti si registra una diminuzione a 449 milioni di euro al 31 dicembre 2002 (rispetto ai 536 milioni del 31 dicembre 2000). L'1 novembre 2002 il volume degli impegni di bilancio assunti anteriormente al 1995 era diminuito del 76% rispetto al 23 novembre 1999 (quando è stato stilato il primo inventario degli impegni vecchi) con una riduzione pari a circa 831 milioni di euro. Inoltre, il livello degli impegni dormienti (inclusi quelli assunti dal 1999) ha subito una riduzione a 722,28 milioni di euro (rispetto ai 1350 milioni di euro del 31 dicembre 2000). Gli impegni FES risalenti a prima del 1995, a loro volta, sono stati ridotti da 901 milioni di euro del 1999 a 432 milioni di euro nel novembre 2002.

Allo scopo di ridurre il lasso di tempo che intercorre tra l'assunzione degli impegni e l'esborso dei pagamenti, e di rendere più funzionale l'attuazione del bilancio, l'ufficio di cooperazione EuropeAid ha deciso di distribuire in modo più equilibrato le operazioni nell'arco dell'anno finanziario, ottenendo nel 2002 risultati significativi. Nell'ultimo trimestre dell'anno è stato impegnato all'incirca il 41% delle risorse disponibili , il che rappresenta un sostanziale miglioramento rispetto ai risultati del 2001, quando nello stesso periodo era stato impegnato all'incirca il 50% delle risorse.

2.3. Ulteriore riunificazione del ciclo dei progetti: secondo anno di attività dell'ufficio di cooperazione EuropeAid

L'1 gennaio 2001 le Direzioni generali geografiche (DG Relazioni esterne e DG Sviluppo) hanno assunto la responsabilità della programmazione e dell'elaborazione delle strategie, mentre l'ufficio di cooperazione EuropeAid è competente per le restanti fasi del ciclo progettuale (dall'individuazione dei progetti alle valutazioni ex-post). Questa riorganizzazione ha comportato un trasferimento di personale e di competenze. Nel giungo 2001 è stato firmato un accordo interservizi, che mette in chiaro la divisione dei ruoli e delle responsabilità delle tre Direzioni generali più strettamente coinvolte nella gestione dell'assistenza esterna.

L'ufficio di cooperazione EuropeAid è gestito da un comitato di amministrazione composto da cinque Commissari "Relex" [33] che si incontrano con cadenza almeno trimestrale. Il comitato approva il mandato della missione dell'ufficio di cooperazione EuropeAid, ossia il piano di lavoro annuale (il piano di gestione 2003 è stato approvato nel gennaio 2003), l'esercizio di bilancio annuale e la relazione annuale delle attività. Esercita inoltre responsabilità specifiche per quanto concerne la valutazione: approva il programma di valutazione annuale, esamina i risultati delle valu