1.Introduzione

I capi di Stato o di governo dell'UE riuniti a Versailles l'11 marzo si sono impegnati a "rafforzare le capacità di difesa europee" alla luce dell'aggressione militare russa contro l'Ucraina, concordando di: 1) incrementare le spese per la difesa; 2) intensificare la cooperazione attraverso progetti congiunti; 3) colmare le carenze e conseguire obiettivi di capacità; 4) stimolare l'innovazione, anche attraverso sinergie civili/militari; e 5) rafforzare e sviluppare la nostra industria della difesa, comprese le PMI. Hanno inoltre invitato "la Commissione, in coordinamento con l'Agenzia europea per la difesa, a presentare un'analisi delle carenze di investimenti in materia di difesa entro metà maggio e a proporre qualsiasi ulteriore iniziativa necessaria per rafforzare la base industriale e tecnologica di difesa europea". L'incarico è stato inserito anche nella bussola strategica dell'UE per la sicurezza e la difesa, adottata dal Consiglio e approvata dal Consiglio europeo nel marzo 2022.

La presente comunicazione congiunta fornisce al Consiglio europeo l'analisi richiesta, per garantire che l'aumento della spesa per la difesa degli Stati membri si traduca in una base industriale e tecnologica di difesa dell'UE molto più forte, con un conseguente incremento della deterrenza convenzionale per qualsiasi tipo di potenziale avversario. Prendendo in particolare spunto dalla comunicazione relativa al "Pacchetto difesa" del 15 febbraio 2022, essa propone agli Stati membri nuove opportunità per intensificare le acquisizioni congiunte e interagire con l'industria al fine di aumentare la capacità produttiva e soddisfare le crescenti esigenze, sulla base di una domanda consolidata e più prevedibile. La percezione, da parte dei cittadini, della necessità di un'azione più incisiva dell'UE nel settore della difesa è evidenziata nella relazione finale della Conferenza sul futuro dell'Europa.

Questi passi sono cruciali alla luce delle significative implicazioni, per la difesa europea, dell'aggressione militare non provocata della Russia nei confronti dell'Ucraina. Il ritorno della guerra in Europa ha reso evidenti le conseguenze di anni di sottoutilizzo del bilancio per la difesa, che ha portato a un accumulo di lacune e carenze nelle scorte militari collettive e a una riduzione della capacità di produzione industriale. Oltre a ovviare alla situazione, l'aumento della spesa per la difesa dovrà anche rispondere urgentemente all'esigenza a breve termine di ricostituire ed espandere le scorte per la difesa, anche per compensare l'assistenza militare all'Ucraina.

Gli Stati membri hanno annunciato aumenti dei loro bilanci per la difesa, nell'ordine, per il momento, di quasi 200 miliardi di EUR supplementari nei prossimi anni. Sebbene tali aumenti siano essenziali, vi è un serio rischio che, se spesi in modo non coordinato, non siano sufficienti a compensare le carenze esistenti Gli Stati membri dell'UE devono quindi non solo spendere di più, ma anche investire meglio e di più insieme, come riconosciuto nella dichiarazione di Versailles e nella bussola strategica. Solo collaborando gli Stati membri potranno massimizzare le economie di scala e far fronte ai costi elevati delle capacità di alta gamma, evitando al tempo stesso di competere tra loro per una capacità di approvvigionamento limitata e prevenendo inutili duplicazioni.

La storia ci dice tuttavia che sussiste il rischio che gli Stati membri, a causa di considerazioni industriali e di sicurezza dell'approvvigionamento, optino per soluzioni nazionali o - se non fossero disponibili - nell'urgenza del momento privilegino alternative "pronte all'uso" proposte da paesi terzi, a scapito di possibili soluzioni interne all'UE, magari con tempi di realizzazione equivalenti. Vi è la possibilità che le industrie della difesa decidano di servire in via prioritaria il proprio governo nazionale anziché una base di clienti più ampia a livello europeo. Senza coordinamento e cooperazione, i maggiori investimenti porterebbero a un'ulteriore frammentazione del settore europeo della difesa, limiterebbero il potenziale di cooperazione durante l'intero ciclo di vita del materiale, intensificherebbero le dipendenze esterne e potrebbero compromettere l'interoperabilità. Da questo punto di vista, le acquisizioni effettuate a breve termine avranno ripercussioni a più lungo termine, con una riduzione della forza del mercato e una perdita di opportunità per i prossimi decenni.

In sintesi, il persistente sottofinanziamento e la mancanza di cooperazione hanno portato a carenze critiche in termini di capacità di difesa, in particolare all'estremità superiore della gamma, in tutti i settori, determinando anche una frammentazione dell'industria collegata in Europa. È essenziale che l'UE non ripeta gli errori del passato, i quali hanno portato a inefficienze, duplicazioni e dipendenze, e si basi invece sulle iniziative di difesa dell'UE e sugli strumenti di sviluppo delle capacità creati negli ultimi anni per rafforzare la cooperazione degli Stati membri in materia di difesa. Queste iniziative mirano a ridurre la frammentazione del mercato europeo della difesa – ad esempio il Fondo europeo per la difesa (FED) – e a rafforzare il coordinamento delle politiche di difesa degli Stati membri, la pianificazione e lo sviluppo delle capacità, in particolare attraverso la cooperazione strutturata permanente (PESCO), la revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD) e il piano di sviluppo delle capacità (CDP). La bussola strategica invita anche a indire, a partire dal 2022, riunioni ministeriali annuali in materia di difesa relative alle iniziative dell'UE nel settore della difesa che affrontino lo sviluppo di capacità, organizzate e presiedute dall'alto rappresentante/vicepresidente della Commissione/capo dell'Agenzia europea per la difesa, utilizzando appieno i formati esistenti. Sono tutti passi importanti nella giusta direzione per affrontare le carenze esistenti, ma devono essere ulteriormente rafforzati alla luce della nuova situazione, in particolare per quanto riguarda gli investimenti congiunti e l'acquisizione di capacità di difesa. Questi passi sono fondamentali per garantire che l'Europa possa disporre di capacità di difesa più forti e interoperabili, rafforzando nel contempo la base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB), entrambi elementi essenziali per la sicurezza a lungo termine e l'autonomia strategica dell'Europa.

L'obiettivo generale è pertanto quello di investire:

·insieme, sfruttando le economie di scala per mezzo di progetti collaborativi e appalti congiunti. Effettuando insieme lo sviluppo e l'acquisizione si ottiene una riduzione dei prezzi e si potrà prevenire il rischio che gli Stati membri competano per risorse industriali limitate causando un ulteriore aumento dei prezzi o l'esclusione di Stati membri più piccoli o più esposti: sarà quindi garantita la solidarietà. Sono palesi le analogie con la situazione del vaccino anti COVID nel periodo 2020-21;

·meglio, aiutando gli Stati membri a concentrarsi sulle priorità individuate dell'UE in materia di capacità, che sono coerenti con quelle della NATO e saranno riesaminate anche alla luce degli orientamenti politico-strategici forniti dalla bussola strategica. Questa analisi evidenzia alcune carenze urgenti in termini di capacità nel contesto strategico modificato; e

·a livello europeo, incentivando gli investimenti nella difesa che rafforzano l'espansione industriale, la capacità industriale a più lungo termine e la crescita economica all'interno dell'Unione grazie a un'industria europea della difesa più competitiva. Il rafforzamento della base industriale e tecnologica di difesa europea (EDTIB) è diventato di importanza strategica in un ambiente geostrategico in deterioramento.

Da tutto ciò trarrà beneficio anche la NATO, che rimane il fondamento della difesa collettiva dei suoi membri. Le iniziative dell'UE volte a promuovere la cooperazione nella difesa contribuiscono inoltre a rafforzare una più equa condivisione degli oneri a livello transatlantico, rendendo più efficace il contributo europeo nell'ambito della NATO. Gli Stati membri possono utilizzare la loro riserva unica di forze a livello nazionale o all'interno dell'UE, della NATO, dell'ONU o di qualsiasi altro quadro. Le priorità dell'UE in materia di sviluppo delle capacità sono coerenti con quelle concordate in ambito NATO, nel rispetto delle differenze tra le due organizzazioni in termini di natura e di responsabilità e garantendo il mutuo rafforzamento dei rispettivi sforzi. Lo sviluppo delle capacità di difesa è un pilastro fondamentale del dialogo e della cooperazione rafforzati UE-NATO concordati nel quadro delle dichiarazioni congiunte del 2016 e del 2018.

La presente comunicazione congiunta esamina: a) le spese per la difesa all'interno dell'UE, b) le carenze industriali e di capacità da affrontare, comprese quelle più urgenti, c) come affrontarle e d) le opzioni per rafforzare l'approvvigionamento di capacità di difesa.

2.Spese per la difesa all'interno dell'UE e livelli di sottoinvestimento

In risposta alle nuove minacce per la sicurezza, nel 2022 la maggior parte degli Stati membri annuncia aumenti sostanziali dei bilanci per la difesa, in alcuni casi anche superiori al 2 % del PIL, proseguendo in una tendenza al rialzo iniziata alcuni anni fa. Nel 2020 gli Stati membri hanno speso collettivamente oltre 200 miliardi di EUR per la difesa e, in base alle stime, nel 2021 la loro spesa combinata ha raggiunto i 220 miliardi di EUR. Questi recenti sviluppi fanno tuttavia seguito a un periodo prolungato di tagli sostanziali alla spesa per la difesa dopo la crisi economica e finanziaria del 2007-08: da 183 miliardi di EUR nel 2008 tale spesa è scesa a 159 miliardi di EUR nel 2014, per poi risalire ai livelli antecedenti la crisi solo entro il 2018-19 (cfr. il grafico sottostante). Tra il 2009 e il 2018 i tagli degli Stati membri hanno raggiunto un sottoinvestimento aggregato di circa 160 miliardi di EUR rispetto al livello di spesa del 2008.

Questa situazione, in concomitanza con la tendenza strutturale all'aumento della spesa per sistemi di difesa e con il maggiore impegno di alcuni Stati membri per le operazioni con carattere di spedizione, ha portato, a livello nazionale, a una drastica riduzione del volume complessivo delle forze, dei quantitativi di materiale e delle scorte – ora ulteriormente intaccati dal sostegno fornito all'Ucraina. La capacità di operare sull'intero spettro e ad alta intensità è stata di conseguenza trascurata, mentre alle carenze esistenti e alla mancanza di capacità di alta gamma hanno ovviato, in caso di necessità, gli alleati NATO non appartenenti all'UE, in particolare gli Stati Uniti.