Documento di lavoro della Commissione - Documento di accompagnamento dellaProposta di regolamento del Consiglio che modifica i regolamenti (CEE) n. 404/93, (CE) n. 1782/2003 e (CE) n. 247/2006 in ordine al settore delle banane – Verso una riforma del regime di aiuto ai produttori europei di banane - Riassunto del rapporto di sintesi della valutazione di impatto {COM(2006) 489 definitivo} {SEC(2006) 1107} /* SEC/2006/1106 */





[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 20.9.2006 SEC(2006) 1106 DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della Proposta di regolamento del Consiglio che modifica i regolamenti (CEE) n. 404/93, (CE) n. 1782/2003 e (CE) n. 247/2006 in ordine al settore delle banane VERSO UNA RIFORMA DEL REGIME DI AIUTO AI PRODUTTORI EUROPEI DI BANANE Riassunto del rapporto di sintesi della valutazione di impatto {COM(2006) 489 definitivo}{SEC(2006) 1107} VERSO UNA RIFORMA DEL REGIME DI AIUTO AI PRODUTTORI EUROPEI DI BANANE Riassunto del rapporto di sintesi della valutazione di impatto MOTIVI DELLA RIFORMA L'approvvigionamento del mercato comunitario di banane proviene per il 16% circa da tre regioni ultraperiferiche (RUP) dell'Unione: le isole Canarie, le isole della Martinica e della Guadalupa e l'isola di Madera. Il regime di aiuto a favore dei produttori europei di banane stato istituito nel 1993 nell'intento di compensare gli effetti dell'unificazione di dodici regimi nazionali, di cui alcuni fortemente protezionistici e altri basati sul libero accesso al mercato. Alla vigilia di una profonda modifica del regime di importazione che sarebbe entrata in vigore il 1º gennaio 2006 e con l’avvicinarsi di scadenze che avranno un'incidenza sulle condizioni preferenziali di accesso al mercato, in esito alle future conclusioni del ciclo di negoziati di Doha e dei futuri accordi di partenariato economico (APE) con i paesi ACP, la Commissione ha previsto di rivedere il regime di aiuto ai produttori nel contesto della riforma della PAC e del rinnovo dei programmi POSEI. Indispensabile al mantenimento di una produzione interna, il regime di aiuto in vigore non più in sintonia, infatti, con l’evoluzione della PAC e le modalità di sostegno all'agricoltura nel quadro dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), per i seguenti motivi: - la ripercussione automatica delle variazioni di prezzo sull'importo dell'aiuto isola artificialmente i produttori dall'andamento del mercato, il che in contraddizione con l'obiettivo dell'orientamento al mercato e crea difficoltà di previsione delle spese di bilancio; - si considera che un aiuto legato ai quantitativi commercializzati alteri direttamente gli scambi internazionali; - da qualche anno il meccanismo di assegnazione dell'aiuto, basato sulla differenza tra un introito forfettario di riferimento e gli introiti medi effettivamente percepiti dai produttori, dà luogo a disuguaglianze di compensazione tra i produttori delle diverse regioni. Orientamenti per la riforma Tenendo conto delle priorità della strategia europea per lo sviluppo sostenibile e della strategia di Lisbona, recepite negli obiettivi della PAC riformata, delle prospettive finanziarie e degli impegni internazionali e, come richiede il trattato, dei vincoli particolari che caratterizzano le zone ultraperiferiche, la riforma del regime di aiuto dovrebbe rispondere ai seguenti obiettivi: - il proseguimento dell'attività agricola in quanto componente dello sviluppo sostenibile delle regioni produttrici di banane; - la compatibilità delle modalità di sostegno ai produttori con la PAC riformata e con gli impegni assunti in sede OMC; - la stabilizzazione e la prevedibilità della spesa connessa al regime di aiuto; - il mantenimento di un livello di vita equo dei produttori e l'appianamento delle disuguaglianze nel livello del sostegno erogato; - la possibilità di orientare l'aiuto comunitario in funzione delle prospettive di sviluppo agricolo di ogni regione di produzione; - la riduzione della pressione esercitata sull'ambiente dalla produzione di banane; - la semplificazione della gestione del regime di aiuto e un migliore controllo della spesa. Opzioni e scenari di riferimento Sono state individuate e valutate tre opzioni: l'opzione " disaccoppiamento ", che prevede di sostituire gli aiuti compensativi con aiuti disaccoppiati, fissati in base a riferimenti storici, in linea con la riforma della PAC; l'opzione " memorandum ", basata sulla proposta dei principali paesi produttori europei, che prevede dotazioni finanziarie fisse per paese e la concessione di aiuti basati su riferimenti storici e subordinati al mantenimento di parte della produzione; l'opzione " POSEI ", secondo la quale le risorse finanziarie del regime di aiuto sarebbero trasferite ai programmi POSEI, decentrando la fissazione delle modalità di concessione dell'aiuto e la determinazione dei tipi di aiuto da erogare in funzione delle specificità di ciascuna regione produttrice. Per le regioni del continente, tale opzione prevede di integrare gli aiuti nel regime di pagamento unico disaccoppiato. Lo studio di queste tre opzioni stato completato dall'analisi di due scenari di riferimento: lo " status quo " e la " liberalizzazione ". Gli impatti della riforma Nel periodo 2009–2013 l'impatto sul mercato delle diverse opzioni di riforma appare limitato. Le opzioni avrebbero invece un impatto economico e sociale significativo nelle regioni produttrici, con ripercussioni sull'equilibrio di alcune comunità rurali. L'impatto sui paesi terzi non strettamente legato alla riforma del regime di aiuto. L'impatto ambientale delle diverse opzioni incerto. L'impatto della produzione di banane sull'ambiente può essere migliorato nell'ambito di ciascuna delle opzioni considerate. Impatto economico Tutte e tre le opzioni hanno un impatto diretto sul livello della produzione interna. Entro il 2013, con l'opzione disaccoppiamento la produzione si ridurrebbe di oltre il 50%. Disponendo di una parte di reddito garantito a prescindere dalla produzione, i produttori potrebbero decidere di risparmiarsi le "perdite" causate dalla produzione di quantitativi venduti a prezzi inferiori al costo marginale. Nell'ambito delle opzioni memorandum e POSEI , la produzione si manterrebbe su livelli nettamente più elevati. L'aiuto disaccoppiato sarebbe di entità sufficiente a convincere i produttori a continuare a offrire la quantità minima richiesta per il suo ottenimento, vale a dire il 70% della produzione precedente. Le variazioni della protezione tariffaria non sembrano avere alcuna influenza sulla produzione. Le importazioni aumenterebbero in tutte le ipotesi analizzate . Oltre ad essere favorito da una riduzione delle tariffe, l'aumento delle importazioni legato anche alla riduzione della produzione interna alla quale si sostituiscono. L'incremento previsto dell'ordine del 12-14% nel caso del disaccoppiamento e dell'8-9% nel caso delle opzioni POSEI e memorandum . Le diverse opzioni non sembrano avere alcun impatto sulla ripartizione delle importazioni tra le diverse origini, ripartizione che invece direttamente influenzata dal livello della protezione. Le diverse opzioni di riforma non hanno alcuna influenza sull'andamento dei prezzi all'importazione, che seguono da vicino l'andamento delle importazioni e della protezione tariffaria . Le diverse opzioni di riforma non hanno alcuna influenza sull'andamento dei consumi . L'aumento dei consumi riflette la diminuzione dei prezzi consecutiva all'incremento delle importazioni ed influenzato dall'andamento della protezione esterna. Per tutte e tre le opzioni l'ammontare dello stanziamento di bilancio dell'aiuto sarebbe prefissato, in quanto le opzioni presuppongono per definizione uno stanziamento prestabilito. La dotazione finanziaria globale per ogni opzione sarebbe basata sulla media degli aiuti erogati ai produttori di banane dell'UE nel corso di un periodo di riferimento storico pluriennale. Le opzioni di riforma hanno un impatto anche sulle risorse generate dalla riscossione di dazi doganali sulle importazioni. Tali risorse aumentano nella misura in cui le importazioni si sostituiscono alla riduzione della produzione interna ( disaccoppiamento e POSEI/memorandum ), mentre diminuiscono in funzione della riduzione tariffaria. Impatto regionale L'impatto regionale di una riduzione della produzione di banane sarebbe proporzionale all’importanza di tale coltura nelle varie regioni di produzione. Il proseguimento della produzione di importanza cruciale per l'agricoltura della Martinica, relativamente importante per l'agricoltura delle Canarie e della Guadalupa e meno importante per quella di Madera. Alla luce delle caratteristiche di queste regioni, gli esperti consultati riconoscono che le possibilità di diversificazione all'interno e al di fuori dell'attività agricola sono esigue. Essi segnalano anche l'impatto che le spedizioni di banane a destinazione del continente hanno indirettamente sulla riduzione del costo dei trasporti marittimi da e per le isole, come pure il ruolo delle piantagioni nella preservazione dei paesaggi in regioni ad alto potenziale turistico. Gli stessi esperti sono concordi sulla necessità sia di un progressivo riorientamento dell'agricoltura verso i mercati locali che dello sviluppo di attività rurali complementari a quelle agricole. L'attuazione di tali orientamenti comuni dovrebbe tuttavia ispirarsi a obiettivi e strategie diversificate a seconda del potenziale e delle peculiarità di ogni regione. Impatto sociale La coltura della banana richiede molta manodopera agricola. In una stessa regione di produzione il numero di lavoratori può variare da 0,8 ULA/ha, come ad esempio nelle piantagioni delle pianure meridionali delle Canarie, a 1,4 ULA/ha nelle piantagioni situate sui pendii delle loro zone settentrionali e su terreni accidentati. Nelle tre regioni ultraperiferiche di produzione di banane il settore rappresenta globalmente 30 000 posti di lavoro a tempo pieno, diretti e indiretti. Tenendo conto dell'attività multipla di alcuni agricoltori e della policoltura praticata in alcune regioni, questi posti di lavoro in equivalente tempo pieno sono in realtà occupati da un numero più elevato di persone. Tale cifra riguarda complessivamente situazioni molto diverse tra loro, a cui subordinato l'impatto di un'eventuale riduzione della produzione. Le aziende sono in parte aziende specializzate con lavoratori dipendenti, mentre altre coltivano banane accanto ad altre colture e si avvalgono prevalentemente di manodopera familiare. La manodopera delle piantagioni generalmente poco qualificata e in certi casi relativamente anziana, il che limita considerevolmente le possibilità di riconversione nel settore dei servizi, che assorbe i tre quarti dell'attività nelle tre regioni di produzione. A medio termine, secondo gli esperti consultati non vi sono alternative credibili di riconversione dei lavoratori agricoli del settore della banana. Qualsiasi riduzione della produzione non farebbe che aggravare una situazione occupazionale già fortemente degradata nelle principali regioni di produzione . Paesi terzi La riforma del regime di aiuto non ha un'incidenza diretta sulle entrate da esportazioni e sulla situazione dei paesi terzi produttori. Tuttavia la competizione per mantenere le proprie quote di mercato incita le imprese a comprimere i margini e incide sulle condizioni di lavoro in determinate piantagioni, col rischio di compromettere anche gli sforzi in atto per la tutela dell'ambiente. Per prevenire tali rischi alcune parti consultate propongono: 1) di riutilizzare parte delle risorse supplementari generate dall'aumento dei dazi doganali per promuovere metodi di produzione più sostenibili e 2) di finanziare una piattaforma internazionale di dialogo dei protagonisti della filiera. Benché l'aumento delle entrate costituite dai dazi doganali non equivalga tecnicamente ad un aumento della possibilità di finanziamento di tali spese, tali proposte hanno una loro giustificazione agli occhi del contribuente europeo. Sono stati identificati vari campi di cooperazione tra i produttori europei di banane e i produttori dei paesi terzi. Resta però problematico il coordinamento tra gli strumenti della politica regionale e quelli della politica dello sviluppo. Impatto ambientale Attualmente la produzione di banane dispone di una base genetica ristretta che conferisce grande fragilità ai banani: l'utilizzo prolungato di prodotti chimici accresce la resistenza dei parassiti e la necessità di trattamenti, il che rappresenta una minaccia per la salute dei lavoratori, per la biodiversità, per i suoli e le falde freatiche. Nonostante un uso molto più moderato di pesticidi, le regioni europee di produzione non sono indenni da problemi di contaminazione. Nelle Antille il ricorso a sistemi integrati di coltura ha permesso di ridurre della metà, nell'arco di otto anni, la quantità di pesticidi utilizzati senza che questo abbia comportato una riduzione della produzione né della redditività. In occasione di una audizione di esperti dedicata agli aspetti ambientali stato presentato un piano di azione diretto a rendere più duraturi questi progressi. Il piano prevede azioni da attuare nell'arco di cinque anni, intese a sviluppare sistemi di coltura innovativi e ad utilizzare varietà più resistenti per ridurre drasticamente, se non addirittura eliminare, l'utilizzo di pesticidi, con l'intento di diffondere tali sistemi su più ampia scala in tutte le regioni europee. In alcune zone l'attuazione di questo piano potrebbe anche favorire il passaggio alla produzione biologica di banane. La produzione dell'UE, che rappresenta appena l'1% della produzione mondiale, potrebbe in questo modo assumere un ruolo di esempio e di incoraggiamento in questa direzione. Al di là del sostegno transitorio di cui potrebbero beneficiare i produttori che si impegnano su questa strada, il successo duraturo dell'agricoltura integrata dipende dall'esistenza di prospettive di differenziazione credibili che permettano di spuntare prezzi più alti per le banane ottenute con metodi di coltura integrati. Le opzioni di riforma del regime di aiuto avrebbero solo un'incidenza indiretta su tali prospettive di riduzione dell'impatto della coltura delle banane sull'ambiente . Dopo la riforma della PAC e nonostante l'esclusione delle regioni ultraperiferiche dal regime di pagamento unico disaccoppiato per azienda, la condizionalità ambientale costituisce un prerequisito per la concessione degli aiuti diretti. Essa rimarrebbe quindi di applicazione nell'ambito di tutte e tre le opzioni di riforma. Nell'opzione POSEI , la dimensione ambientale dovrebbe inoltre costituire espressamente l'oggetto degli studi preventivi necessari per l'approvazione di tali programmi. Le opzioni di riforma non hanno alcuna influenza nemmeno sulla possibilità di beneficiare del sostegno dello sviluppo rurale o di altri strumenti comunitari a favore dello sviluppo né sull'attuazione di misure agroambientali . Le piantagioni di banane costituiscono un aspetto generalmente associato alla bellezza dei paesaggi delle regioni produttrici. Date le particolari difficoltà di diversificazione dell'attività agricola, l'eventuale abbandono della coltura della banana potrebbe tradursi anche nell'abbandono dell'agricoltura con un conseguente diverso utilizzo dei terreni. Sintesi dei vantaggi e degli svantaggi Il mantenimento dell'attività e dell'occupazione agricola quali componenti dello sviluppo sostenibile delle regioni ultraperiferiche appare seriamente compromesso nel caso dell'opzione del disaccoppiamento, che darebbe luogo all'abbandono della maggior parte della produzione. Nel caso della banana, visto che le altre colture sono escluse dal disaccoppiamento, verrebbe a cadere la ratio stessa del disaccoppiamento, che consiste nel restituire ai produttori la libertà di coltivare in funzione delle possibilità di valorizzazione sul mercato anziché in funzione dell'importo delle sovvenzioni. Sotto il profilo del mantenimento dell'attività agricola le altre due opzioni di riforma avrebbero un'incidenza meno drastica. La contrazione della produzione sarebbe in questi casi di circa un terzo dell'attuale volume, ma rischierebbe di concentrarsi nelle zone in cui l'attività economica fortemente dipendente dalla coltura delle banane, tanto più che le possibilità di diversificazione e di riconversione , laddove esistano, sembrano attuabili solo a costo di enormi sforzi. Le opportunità di diversificazione e di riconversione, per quanto esigue, tuttavia esistono. Le analisi tendono a dimostrare che possono essere sfruttate grazie a strategie diversificate, rispondenti comunque a criteri comuni quali il riorientamento verso i mercati locali, la ricerca di una migliore integrazione nelle fasi della trasformazione a valle, che creano un maggiore valore aggiunto, e lo sviluppo di attività complementari all'agricoltura in ambiente rurale. In proposito, l'opzione POSEI si differenzia dall'opzione memorandum grazie alla maggiore flessibilità che offre alle diverse regioni. Il mantenimento del volume di aiuto indispensabile a compensare gli svantaggi delle regioni ultraperiferiche senza che vi sia un legame diretto con i quantitativi prodotti, previsto dalle opzioni memorandum e POSEI , permetterebbe di conseguire in parte l'obiettivo dell' orientamento al mercato . Le potenzialità sarebbero maggiori nell'ambito dell’opzione POSEI, anche se il fatto che sia un obiettivo facoltativo non offre alcuna garanzia in proposito. Riguardo all'obiettivo di proteggere il bilancio comunitario dai rischi di instabilità, se si esclude la clausola di revisione prevista nell'opzione memorandum , tutte le opzioni escludono ogni rischio di instabilità in quanto fissano in anticipo un volume di aiuto costante. Applicando la chiave di ripartizione tra regioni di produzione proposta dai paesi produttori, tutte le opzioni riescono ad eliminare anche le attuali disuguaglianze nel sostegno erogato. Per quanto riguarda l'obiettivo del mantenimento del reddito degli agricoltori , a prima vista l'opzione del disaccoppiamento quella che offrirebbe il miglioramento più netto. Il reddito sarebbe garantito e i produttori non dovrebbero più accollarsi il costo derivante dalla produzione di quantità che vengono vendute ad un costo inferiore al costo marginale. Ma come si potrebbe continuare a parlare di agricoltori, visto che la maggior parte di loro sceglierebbe probabilmente di abbandonare la produzione? L'opzione POSEI quella che potrebbe meglio rispondere all'obiettivo del mantenimento del reddito degli agricoltori in quanto darebbe alle autorità la possibilità di gestire a livello locale il conflitto tra le esigenze del breve periodo e la necessità di muoversi in direzione di una diversificazione duratura delle attività. Tutte le opzioni di riforma tengono conto della necessità di preservare l'ambiente, come emerge dall'inserimento sistematico di tale obiettivo nelle diverse forme di sostegno erogato dalla PAC. La condizionalità ambientale degli aiuti resterebbe un prerequisito per tutte le opzioni di riforma. Gli sforzi di protezione dell'ambiente che vanno oltre a quanto previsto dalle buone pratiche agricole continuerebbero a beneficiare del sostegno comunitario nell'ambito delle misure agroambientali previste dallo sviluppo rurale. L'opzione POSEI quella che appare più idonea a garantire la coerenza tra le azioni a favore della protezione e della valorizzazione dell'ambiente. La drastica riduzione della produzione causata dal disaccoppiamento comporterebbe automaticamente una minore pressione sull'ambiente e sulle risorse naturali. Probabilmente la maggior parte dei terreni oggi piantati a banane verrebbe destinata ad usi non agricoli, con conseguenze sulle risorse naturali, sull'ambiente, sulla biodiversità e sui paesaggi che impossibile valutare in anticipo. Per quanto riguarda l'obiettivo della semplificazione della gestione e del miglioramento del controllo degli aiuti ognuna delle opzioni esaminate, esclusa l'opzione memorandum , presenta delle potenzialità, ma le differenze non sono discriminanti. Tutto sommato, alla luce dell'analisi e di tutti i criteri presi in considerazione nella valutazione delle varie opzioni, l'opzione POSEI sembra rispondere maggiormente agli orientamenti della riforma.