IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 318/6

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Cooperazione macroregionale — Estendere la strategia per il Mar Baltico ad altre macroregioni europee (parere esplorativo)

2009/C 318/02

Relatore: Michael SMYTH

Il 18 dicembre 2008 Cecilia MALMSTRÖM, ministro svedese per gli Affari europei, ha chiesto al Comitato economico e sociale europeo, a nome della presidenza svedese dell'UE, di elaborare un parere esplorativo sul tema:

«Cooperazione macroregionale - Estendere la strategia per il Mar Baltico ad altre macroregioni europee.»

La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 11 settembre 2009, sulla base del progetto predisposto dal relatore SMYTH.

Alla sua 456a sessione plenaria, dei giorni 30 settembre e 1o ottobre 2009 (seduta del 30 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato all'unanimità il seguente parere.

1. Conclusioni

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sostiene gli obiettivi sanciti nei quattro pilastri della strategia per la regione del Mar Baltico, volti a rendere la regione prospera, sicura, sostenibile sul piano ambientale, ricca di attrattiva e accessibile.

1.2 Il CESE dà atto del vasto processo di consultazione che ha preceduto la definizione della strategia e il ruolo svolto in tale processo dalle parti sociali e dai soggetti interessati. Sottolinea ancora una volta il ruolo essenziale della società civile organizzata nell'attuazione della strategia e ribadisce il suo sostegno alla creazione di un Forum della società civile del Mar Baltico che contribuisca ad associare strettamente la società civile all'evoluzione della strategia.

1.3 Il CESE accoglie con favore il piano d'azione previsto dalla strategia, che comprende 15 azioni prioritarie e affida l'attuazione di ciascuna di esse a un diverso Stato membro della regione.

1.4 La strategia per la regione del Mar Baltico presenta sia punti di forza che debolezze: i suoi principali punti di forza sono la globalità del campo d'azione e il previsto riesame periodico da parte della Commissione e del Consiglio europeo, mentre le debolezze sono legate alla sua complessità e alle questioni di governance relative all'attuazione. La strategia abbraccia le competenze di 21 direzioni generali e interessa 8 Stati membri oltre alla Russia. Con 4 pilastri, 15 settori prioritari d'intervento e numerose azioni orizzontali, la complessa «geometria variabile» che costituisce il nucleo centrale della strategia potrebbe renderla irrealizzabile. Il CESE ritiene pertanto che si debba fare il possibile per semplificare i sistemi di governance per l'attuazione della strategia.

1.5 Il CESE ha un importante ruolo da svolgere nel garantire che le fasi di elaborazione e di attuazione della strategia siano improntate a uno spirito di cooperazione. La creazione di un Forum della società civile del Mar Baltico costituisce un passo avanti nel coinvolgimento della società civile organizzata nella futura evoluzione della strategia.

1.6 La strategia per la regione del Mar Baltico rappresenta una grande sfida per il CESE in generale e in particolare per i membri provenienti dalla regione del Mar Baltico, in quanto li costringe a prendere l'iniziativa nel rappresentare la società civile organizzata nell'evoluzione della strategia attraverso le attività del Forum della società civile. La durata pluriennale della strategia giustifica pienamente l'istituzione di un gruppo permanente all'interno del CESE per garantire la partecipazione effettiva di quest'ultimo a un processo che potrebbe diventare un modello di cooperazione macroregionale per tutta l'Unione europea.

2. Introduzione

2.1 Il tema della cooperazione macroregionale ha assunto maggiore importanza negli ultimi anni. Oggi all'interno dell'UE si ritiene che le macroregioni siano potenzialmente in grado di arrecare un contributo significativo alla politica di coesione e al raggiungimento di livelli di sviluppo analoghi in tutti gli Stati membri. In Europa sono già in essere forme di cooperazione macroregionale: ad esempio il gruppo Visegrad, che comprende la Repubblica ceca, l'Ungheria, la Polonia e la Slovacchia, è espressione degli sforzi profusi dai paesi dell'Europa centrale per collaborare, nello spirito dell'integrazione europea, in numerosi settori di comune interesse (1). Più recentemente nel 2008 il Partenariato euromediterraneo, denominato in precedenza Processo di Barcellona, è stato rilanciato al vertice di Parigi per il Mediterraneo. A questo partenariato partecipano tutti i 27 Stati membri dell'Unione europea assieme a 16 paesi partner del Mediterraneo meridionale e del Medio Oriente; scopo del partenariato è affrontare problemi comuni, come l'inquinamento marino e la sicurezza marittima, le tematiche energetiche e lo sviluppo imprenditoriale (2).

2.2 Nel novembre 2006 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione a favore dell'adozione di una strategia per il Mar Baltico. La strategia per la designata macroregione del Mar Baltico è stata adottata dalla Commissione il 10 giugno 2009 e presentata al Consiglio europeo il 19 giugno 2009. La presidenza svedese ne farà oggetto di ulteriori discussioni in previsione dell'adozione da parte del Consiglio a fine ottobre 2009. Il presente parere esplorativo viene elaborato su richiesta della presidenza svedese, nel cui programma di lavoro la strategia occupa un posto importante. Scopo del presente parere è esaminare la proposta strategia, la sua elaborazione, la sua struttura e il piano d'azione in essa previsto dal punto di vista della società civile organizzata. Esso si basa sull'analisi esposta nel parere La regione del Mar Baltico: il ruolo della società civile organizzata nel rafforzamento della cooperazione regionale e nella definizione di una strategia regionale, recentemente adottato dal CESE (3).

2.3 La richiesta di una strategia per il Mar Baltico scaturisce dalla consapevolezza che, per garantire un uso più razionale dei programmi e delle politiche, è necessario un migliore e più efficace coordinamento tra la Commissione europea, gli Stati membri, le regioni, gli enti locali e altri soggetti interessati. Il Mar Baltico è una delle regioni marittime con maggior traffico e più congestionate del mondo, come si può vedere nella mappa delle rotte giornaliere delle imbarcazioni inclusa nell'allegato al presente parere. La regione del Mar Baltico comprende gli otto Stati membri dell'UE che si affacciano sul Baltico (Finlandia, Svezia, Danimarca, Germania, Polonia, Estonia, Lettonia, Lituania) e la Russia. Il Consiglio europeo, nell'incaricare la Commissione dell'elaborazione della strategia, ha stabilito che gli aspetti della strategia riguardanti le relazioni esterne venissero collegati al quadro della dimensione settentrionale già esistente (4). Il CESE sostiene l'iniziativa di elaborare una strategia di sviluppo macroregionale che comprenda tutti gli Stati del Mar Baltico.

2.4 Il processo che ha portato all'elaborazione della strategia è senza precedenti. La Commissione ritiene che, se la strategia per il Mar Baltico è valida e realizzabile nella macroregione cui è destinata, potrebbe essere possibile applicare un approccio analogo ad altre macroregioni come quella danubiana (5), quella alpina e quella mediterranea. — La Commissione ha intrapreso una vasta serie di consultazioni nel corso del 2008 che hanno interessato tutto il territorio della macroregione e sono culminate in un convegno organizzato a Rostock nel febbraio 2009. Erano incentrate sui quattro pilastri su cui si fonda la strategia del Mar Baltico, che consistono nel rendere la regione: — ecologicamente sostenibile, — prospera, — accessibile e ricca di attrattiva, — sicura e senza rischi.

2.5 La strategia è corredata da un piano d'azione comprendente 15 settori prioritari d'intervento riguardanti tutti e quattro i pilastri. Ciascun settore prioritario dovrà essere coordinato da uno Stato membro della regione e tutti dovrebbero collaborare alla sua attuazione insieme ai soggetti interessati (6).

2.6 La strategia per il Mar Baltico e le azioni in essa previste saranno finanziate per mezzo degli strumenti già esistenti, vale a dire i fondi strutturali dell'UE (55 miliardi di EUR per il periodo 2007-2013), e di fondi messi a disposizione da ciascuno degli Stati del Mar Baltico, da ONG, da privati e da istituzioni finanziarie come la Banca europea per gli investimenti (BEI), la Nordic Investment Bank (NIB) e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS).

2.7 Oltre ai quattro pilastri, la strategia prevede anche alcune azioni orizzontali intese a sviluppare la coesione territoriale, tra cui: — misure volte ad allineare i finanziamenti e le politiche esistenti alle priorità e alle azioni della strategia del Mar Baltico, — misure volte a coordinare l'attuazione delle direttive UE e ad evitare inutili barriere burocratiche, — misure intese a incoraggiare l'uso della pianificazione dello spazio marittimo negli Stati membri come approccio comune nella cooperazione transfrontaliera, — lo sviluppo della pianificazione dello spazio terrestre negli Stati membri della regione del Mar Baltico, — la trasformazione dei progetti pilota di successo della strategia in azioni su larga scala, — l'espansione della ricerca come base per le decisioni politiche, — misure volte a migliorare e coordinare la raccolta di dati marittimi e socioeconomici nella macroregione del Mar Baltico, — la costruzione di un'identità regionale.

3. Osservazioni in merito alla strategia per il Mar Baltico

3.1 Il CESE accoglie con favore l'approccio adottato dal Consiglio e dalla Commissione per l'elaborazione della strategia per il Mar Baltico e in particolare la vasta serie di consultazioni dei soggetti interessati realizzata nella macroregione. Si tratta di una strategia innovativa, in quanto basata su una struttura di governance transnazionale e quindi di portata più ampia rispetto alle consuete politiche regionali dell'UE. Questa nuova struttura di governance si situa a metà strada tra lo Stato nazionale e la comunità sovranazionale.

3.2 I quattro pilastri della strategia e il piano d'azione che ne consegue rappresentano un serio tentativo di mettere a punto un quadro di sviluppo più coordinato per una zona così diversificata come la regione del Mar Baltico e di promuovere in questo modo la coesione territoriale.

3.3 Il concetto di strategia per la regione del Mar Baltico viene descritto dalla Commissione come un lavoro in fieri. La definizione dei singoli aspetti della regione è necessariamente imprecisa, in quanto la geografia cambia a seconda della questione affrontata. La questione ambientale, ad esempio, disegna una geografia diversa rispetto a quella tracciata dall'economia o dai trasporti. L'approccio adottato nel concepire la strategia del Mar Baltico consiste nell'iniziare dall'identificazione dei temi e delle problematiche, lasciando che siano questi a definire la geografia della macroregione. Il CESE ritiene che la complessità delle sfide che deve affrontare la regione del Mar Baltico imponga di calcare maggiormente l'accento sulla governance efficace della strategia.

3.4 Il CESE dà atto dell'elevato livello di adesione politica alla strategia acquisito nella fase di consultazione. La rete dei sindacati del Mar Baltico (Bastun), che rappresenta gli iscritti ai sindacati di tutti gli Stati membri della regione e della Russia, ha svolto un ruolo di primo piano nel processo di consultazione che ha dato forma alla strategia fino a oggi. Tale impulso deve essere mantenuto durante la fase di attuazione. A questo fine, il CESE accoglie con favore l'impegno a presentare ogni due anni lo stato di avanzamento della strategia al Consiglio europeo sotto la presidenza polacca (2011), lettone (2013) e lituana (2015).

3.5 L'elaborazione di relazioni annuali sullo stato di avanzamento dell'attuazione della strategia e il riesame biennale costituiscono inoltre importanti meccanismi per assicurare che l'impegno dei soggetti interessati rimanga costante nel tempo. Nel corso delle consultazioni realizzate dalla Commissione è emerso che, nonostante il varo ufficiale sia in programma per il 19 giugno, la strategia rimane essenzialmente un lavoro in fieri. Il CESE ritiene che questo sia un fatto positivo e prende atto con soddisfazione che nel settembre e ottobre 2009, durante la presidenza svedese, verranno organizzate rispettivamente una conferenza di alto livello e una riunione ministeriale. Tenuto conto della rilevanza data alla consultazione delle parti interessate nella preparazione della strategia, è importante che il CESE partecipi attivamente alla sua elaborazione, attuazione e diffusione.

3.6 Mentre sembra che dalle consultazioni sia emerso un consenso circa l'attuazione della strategia, l'accordo è stato meno unanime per quanto riguarda l'adeguatezza del quadro istituzionale esistente ai fini dell'attuazione. Questo aspetto e altre questioni correlate saranno sicuramente oggetto di ulteriori discussioni tra i soggetti interessati e la Commissione (7).

3.6.1 Nel frattempo, tuttavia, la strategia dovrebbe servirsi delle opportunità offerte dalle iniziative europee esistenti, come la Programmazione congiunta della ricerca, che ha ricevuto il forte appoggio del CESE. Questa iniziativa contribuirà a sostenere la raccomandazione della Commissione contenuta nella strategia per il Mar Baltico, vale a dire, sfruttare il pieno potenziale della regione del Mar Baltico in termini di ricerca e innovazione per rendere questa regione uno spazio prospero.

3.7 Per quanto riguarda il finanziamento della strategia, il CESE desidera sottolineare il proprio sostegno a un uso più efficace dei molteplici canali di finanziamento UE già esistenti. Il finanziamento potrebbe essere reso più trasparente tramite la creazione e la presentazione di un bilancio per ogni settore prioritario. Se non si assicurano risorse finanziarie adeguate alla strategia per la regione del Mar Baltico, vi è il rischio che l'intera strategia diventi incoerente e frammentaria e che venga meno l'impegno dei soggetti interessati negli Stati membri. A questo proposito, il CESE ribadisce l'idea che per un'attuazione efficace occorre dotare la strategia di un bilancio distinto, onde evitare il rischio che essa si riduca a una mera dichiarazione politica e che i suoi obiettivi rimangano lettera morta (8).

3.8 Emergono alcune tensioni evidenti nel piano d'azione, che rappresenta un tentativo di garantire un'adesione costante da parte dei soggetti interessati proponendo una vasta gamma di azioni ad elevata visibilità. Questo approccio rischia di voler accontentare tutti senza poi soddisfare nessuno. Un'altra grande debolezza della strategia è la sua complessità.

3.9 La Commissione cerca di risolvere il problema della complessità dell'attuazione affidando a ciascuno Stato membro la responsabilità di una o più azioni prioritarie. Questa soluzione, valida in teoria, potrebbe tuttavia essere di difficile realizzazione pratica. Ciascuno Stato membro dovrà infatti coordinare le azioni intraprese su tutto il territorio della macroregione e in molteplici direzioni generali (la strategia nella sua totalità abbraccia le competenze di 21 direzioni generali). Le esperienze maturate finora con altre forme di cooperazione politica intergovernativa hanno avuto esiti variabili. La Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili, che ha adottato un approccio analogo in materia di attuazione, è stata piuttosto deludente e finora i progressi sono stati lenti (9). Si può affermare che la strategia per la regione del Mar Baltico presenta un grado di complessità ancora maggiore della Carta di Lipsia e che essa rischia di essere troppo difficile da gestire.

4. Il potenziale ruolo del CESE nella strategia per la regione del Mar Baltico

4.1 Il CESE ha già proposto la creazione di un Forum della società civile del Mar Baltico e si è dichiarato pronto ad avviare i lavori preparatori in vista della sua creazione (10). Tale Forum dovrebbe operare in parallelo alla strategia e contribuire al previsto riesame biennale. Il successo delle consultazioni realizzate per l'elaborazione della strategia conferma ulteriormente la necessità di un dibattito pubblico continuo e di un'opera di sensibilizzazione costante in merito all'attuazione della strategia.

4.2 Il CESE e i consigli economici e sociali degli Stati membri della regione del Mar Baltico hanno ruoli importanti da svolgere nel garantire che la fase di attuazione della strategia si svolga in un'atmosfera di cooperazione e collaborazione. Allo scopo di rafforzare la crescita delle istituzioni e le strutture partecipative della società civile soprattutto nei nuovi Stati membri e nei paesi confinanti come la Russia, potrebbe essere utile stabilire relazioni e una cooperazione a livello transfrontaliero tra organizzazioni omologhe, come i sindacati, le associazioni di consumatori e le organizzazioni di assistenza alla comunità e di volontariato. I membri del CESE provenienti dagli otto Stati membri che si affacciano sul Mar Baltico in modo particolare dovrebbero svolgere un ruolo di emissari, di interlocutori e di relatori dei documenti elaborati, per permettere al Comitato di assumere una posizione informata sullo stato di avanzamento, i successi e le sfide della strategia e quindi sostenere il conseguimento degli obiettivi.

4.3 Il CESE accoglie con favore il serio tentativo di sviluppare, per mezzo della strategia per il Mar Baltico, un approccio integrato alla cooperazione macroregionale, di cui il Comitato è da tempo fautore, al pari del Parlamento europeo.

4.4 Il CESE sostiene l'ampio approccio propugnato nella strategia in materia di attuazione, che prevede un ruolo di primo piano per gli Stati membri nel coordinare l'attuazione delle azioni riguardanti i 15 settori prioritari e i progetti faro ad esse associati.

4.5 Si può affermare che la strategia per la regione del Mar Baltico rappresenta un importante banco di prova del ruolo del CESE. Esso è chiamato a partecipare pienamente alla sua evoluzione malgrado le difficoltà di governance discusse sopra. La sfida investe in modo particolare i membri del CESE provenienti dagli otto Stati membri della regione del Mar Baltico, costringendoli a prendere l'iniziativa nel rappresentare la società civile organizzata nel processo continuo di attuazione della strategia attraverso il Forum della società civile della regione del Mar Baltico. La durata pluriennale della strategia giustifica pienamente l'istituzione di un osservatorio ad hoc del Mar Baltico o di un gruppo di studio all'interno del CESE per garantire la partecipazione effettiva di quest'ultimo a un processo che diventerà sicuramente un modello di cooperazione macroregionale per tutta l'Unione europea.

Bruxelles, 30 settembre 2009 Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) http://www.visegradgroup.eu/

(2) http://ec.europa.eu/external_relations/euromed/index_en.htm

(3) Parere CESE 888/2009, adottato il 13 maggio 2009 e non ancora pubblicato sulla GU.

(4) La dimensione nordica è un dispositivo che consente all'UE, alla Russia, alla Norvegia e all'Islanda di attuare politiche comuni in settori di cooperazione stabiliti di comune accordo.

(5) Quest'idea è stata espressa dalla commissaria HÜBNER nel discorso intitolato Towards a Strategy for the Danube Region, http://ec.europa.eu/commission_barroso/hubner/speeches/pdf/2009/07052009_ulm.pdf

(6) La strategia e il piano d'azione per il Mar Baltico sono reperibili sul sito: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/communic/baltic/com_baltic_it.pdf

(7) Per una valida discussione generale delle problematiche istituzionali e di governance si veda il testo di C. Schymik e P. Krumrey EU Strategy for the Baltic Sea Region: Core Europe in the Northern Periphery?, Working Paper FGI 2009, SWP, Berlino.

(8) Si veda il parere del CESE La regione del Mar Baltico: il ruolo della società civile organizzata nel rafforzamento della cooperazione regionale e nella definizione di una strategia regionale, punti 2.6 e 2.7, adottato il 13 maggio 2009 e non ancora pubblicato sulla GU. Ad esempio, il partenariato euromediterraneo ha un bilancio apposito e con una notevole dotazione finanziaria.

(9) La Carta è stata firmata il 24 maggio 2007 durante il semestre di presidenza tedesca del Consiglio in una riunione informale dei ministri dell'UE responsabili per lo sviluppo urbano e la coesione territoriale. Questa Carta intergovernativa formula due raccomandazioni principali, ossia ricorrere maggiormente ad una politica di sviluppo urbano integrato e rivolgere un'attenzione particolare ai quartieri sfavoriti.

(10) Si veda il parere del CESE La regione del Mar Baltico: il ruolo della società civile organizzata nel rafforzamento della cooperazione regionale e nella definizione di una strategia regionale, punto 3.4, adottato il 13 maggio 2009 e non ancora pubblicato sulla GU.