COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - UN TRATTATO FONDAMENTALE PER L'UNIONE EUROPEA

Il 10 novembre 1999, nel suo contributo alla preparazione della conferenza intergovernativa [1], quindi nel parere sulla revisione del trattati presentato il 26 gennaio 2000, ai sensi dell'articolo 48 del trattato sull'Unione europea [2], la Commissione ha ribadito l'importanza di riorganizzare i trattati. La Commissione ritiene inoltre che la proposta di strutturare i trattati in due parti (da un lato i testi di base e dall'altro i testi applicativi, di natura meno fondamentale) "presenta un grande interesse. I testi dei trattati diventerebbero più semplici e leggibili, come è ormai considerato indispensabile; inoltre, tale distinzione consentirebbe di prevedere per la modifica dei testi d'applicazione una procedura meno laboriosa di quella attualmente prevista per la revisione dei trattati e adeguata alla prospettiva di un numero di Stati membri quasi raddoppiato. La Commissione ha deciso di esaminare se è possibile siffatta revisione dei trattati e ha incaricato l'Istituto universitario di Firenze di effettuare uno studio. Sulla base dei risultati di questo studio, la Commissione si riserva la possibilità di presentare alla conferenza proposte in merito.".

[1] La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento, contributo alla preparazione della conferenza intergovernativa, comunicazione della Commissione presentata il 10 novembre 1999 (COM (1999) 592).

[2] La riforma istituzionale al servizio dell'allargamento, parere della Commissione del 26 gennaio 2000, ai sensi dell'articolo 48 TUE (COM (2000) 34).

In quell'occasione, la Commissione aveva annunciato il suo proposito di far procedere a uno studio per valutare la fattibilità di una riorganizzazione del genere dei trattati, nonché di presentare proposte alla conferenza intergovernativa, in funzione del risultato di questo studio.

Il 15 maggio 2000, l'Istituto universitario europeo di Firenze - Centro Robert Schuman ha presentato alla Commissione il rapporto affidatogli sulla riorganizzazione dei trattati [3]. Senza pronunciarsi sul contenuto e sulla portata delle disposizioni del progetto di trattato fondamentale con relativi allegati, la Commissione ritiene che il lavoro tecnico dell'Istituto di Firenze dimostri che riorganizzare i trattati è un'operazione fattibile. Se non sembra realistico che si riesca a concludere il lavoro entro la fine del 2000, la Commissione raccomanda però che la conferenza intergovernativa adotti una decisione di ordine procedurale, affinché i futuri lavori di riorganizzazione dei trattati possano essere avviati per tempo, senza interferire col processo di allargamento in corso.

[3] Il rapporto può essere consultato sul sito internet della Commissione: in francese: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_fr.pdf in inglese: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf in tedesco: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf Il modello di trattato fondamentale dell'Unione europea si trova agli indirizzi seguenti:

1. La necessità di riorganizzare i trattati

1. Dall'adozione del trattato di Parigi che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, avvenuta il 18 aprile 1951, l'Europa non ha cessato di svilupparsi, in particolare tramite i trattati di Roma del 1957 che istituiscono la Comunità economica europea e la Comunità europea dell'energia atomica, quindi attraverso l'Atto unico europeo e il trattato di Maastricht del 1992 che istituisce l'Unione europea, infine con il trattato di Amsterdam. Quattro allargamenti successivi hanno portato da 6 a 15 il numero degli Stati membri. Il "diritto primario dell'Unione e delle Comunità" è quindi costituito da una decina di trattati e numerosi protocolli. I quattro trattati di base contano oltre 700 articoli, tra i quali si trovano disposizioni di natura fondamentale e altre di carattere tecnico. Tutte queste disposizioni, frutto di 50 anni di costruzione europea, formano un insieme complesso e poco coerente. Secondo la constatazione fatta dalla Commissione nel parere presentato per la precedente conferenza intergovernativa [4], i trattati diventano sempre meno leggibili e comprensibili.

[4] Rafforzare l'unione politica e preparare l'ampliamento, a parere della Commissione per la conferenza intergovernativa del 1996, punto 20.

Semplificare i trattati

2. Certo, l'impegno dei cittadini a favore dell'Europa e la loro comprensione delle problematiche europee non dipendono soltanto - e neppure principalmente - dalla qualità redazionale dei trattati. Ma ciò non esime dal cercare di semplificare l'impianto attuale. Per l'Unione assume estrema rilevanza dotarsi di testi di base che rispecchino con la massima logica oltre che precisione gli equilibri su cui si fonda la costruzione europea.

3. Questo aspetto è stato affrontato nella precedente conferenza intergovernativa. Il trattato di Amsterdam ha provveduto a semplificare in parte i trattati abrogando e sopprimendo disposizioni caduche e obsolete, oltre a rinumerare gli articoli. Sono state inoltre elaborate versioni consolidate dei due trattati principali, quello sull'Unione europea (UE) e quello che istituisce la Comunità europea (CE), ma solo a scopo didascalico, senza conferire loro valore giuridico. Queste operazioni hanno contribuito all'obiettivo di semplificare i trattati. Esse non erano però in grado di ovviare al fatto che i trattati associano disposizioni di natura fondamentale a disposizioni di tipo tecnico, la cui importanza è talvolta estremamente disomogenea, e che le disposizioni essenziali continuano a essere disperse in vari trattati.

La precedente conferenza intergovernativa aveva altresì deciso di procedere a una consolidazione dei trattati (si veda la dichiarazione n. 42 allegata al trattato di Amsterdam), esaminando la possibilità di una fusione dei trattati. Questo esercizio tecnico ha mostrato che una certa razionalizzazione era praticabile. La soppressione delle disposizioni ripetitive dai vari trattati e un'organizzazione più logica delle disposizioni dei trattati stessi hanno reso possibile anche una maggiore leggibilità. I trattati frutto di questa fusione restano tuttavia lunghi e complessi [5], e continuano a mescolare disposizioni di rilevanza disomogenea.

[5] La fusione del trattato UE e del solo trattato CE porterebbe a un trattato di 361 articoli.

Per un trattato fondamentale dell'Unione europea

4. Per superare questo stato di cose, la Commissione ha chiesto all'Istituto universitario europeo di analizzare le disposizioni del trattato UE e quelle del trattato CE, e di elaborare un testo fondamentale che comprenda solo le disposizioni essenziali, esclusa ogni norma d'applicazione. Questa operazione porta a un trattato fondamentale semplice e leggibile. Il Parlamento europeo ha proposto a sua volta che i trattati vengano semplificati e consolidati in un testo unico formato da due parti, di cui la prima contenga le disposizioni di natura costituzionale, la seconda le altre disposizioni [6].

[6] Risoluzione A5-0086/2000 del Parlamento europeo del 13 aprile 2000, punto 31.1.

5. La Commissione rileva che la riorganizzazione dei trattati si giustifica a prescindere da qualsiasi evoluzione nelle procedure di revisione. Questo è il motivo per cui il rapporto dell'Istituto universitario europeo non affronta il problema dei metodi di revisione.

2. Osservazioni sull'impostazione proposta dall'Istituto universitario europeo

La Commissione ha chiesto al Centro Robert Schuman dell'Istituto universitario europeo di esaminare la fattibilità sotto il profilo giuridico di una riorganizzazione dei trattati "a diritto invariato", lasciando cioè inalterato il contenuto sostanziale delle disposizioni. Lo studio giunge alla conclusione che l'operazione è fattibile. Va da sé che il metodo seguito dal Centro Robert Schuman ha comportato delle scelte. Va comunque sottolineato che il fatto che la Commissione approvi complessivamente l'impostazione caldeggiata dall'Istituto europeo di Firenze, lascia affatto impregiudicata la sua posizione in merito alle scelte operate per lasciare inalterata la situazione giuridica, al contenuto e alla portata delle disposizioni del progetto di trattato fondamentale e dei relativi allegati. In questa sede, la Commissione si limita alle osservazioni seguenti.

a) Impianto complessivo

1. Il rapporto spiega nei dettagli l'impostazione adottata. In questa sede ci si limiterà a ricordare le scelte essenziali operate:

- l'operazione concerne solo il trattato UE e il trattato CE;

- l'attuale trattato sull'Unione europea (il trattato di Maastricht, modificato dal trattato di Amsterdam) è sostituito dal trattato fondamentale dell'Unione europea;

- questo trattato fondamentale dell'Unione europea comprende tutte le disposizioni dei trattati UE e CE ritenute fondamentali, strutturate secondo un ordine logico;

- le disposizioni che attualmente figurano nel trattato UE e che non vengono riprese nel trattato fondamentale (vale a dire le norme d'applicazione della politica estera e di sicurezza comune e della cooperazione di polizia e giudiziaria in campo penale) formano oggetto di due protocolli speciali allegati al trattato fondamentale;

- il trattato CE, senza le disposizioni riprese nel trattato fondamentale, continuerebbe a esistere o potrebbe essere allegato al nuovo trattato quale protocollo speciale, analogamente agli altri due protocolli speciali testé evocati.

La Commissione è favorevole a questa impostazione la quale, per produrre un nuovo trattato "a diritto invariato", parte dal presupposto che la struttura per pilastri venga mantenuta.

2. La Commissione non esclude tuttavia che l'operazione di riorganizzazione dei trattati possa essere estesa a tutte le disposizioni di diritto primario. Se è possibile prescindere dal trattato CECA, che giunge a scadenza il 23 luglio 2002, un'impostazione esauriente dovrebbe portare a esaminare altresì il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica. Senza pronunciarsi sull'opportunità politica di includere il trattato Euratom nella riorganizzazione, la Commissione rileva che, sotto il profilo tecnico, sarebbe auspicabile seguire il metodo applicato dopo la conferenza intergovernativa precedente (si veda il punto 1.3. supra). Eliminate le disposizioni istituzionali generali che verrebbero riprese nel trattato fondamentale, le rimanenti disposizioni del trattato Euratom potrebbero formare oggetto di un protocollo allegato al trattato fondamentale, come i protocolli speciali relativi al secondo e al terzo pilastro.

3. La riorganizzazione dei trattati dovrebbe inoltre comprendere i trattati di adesione e gli acclusi protocolli. Naturalmente, la massima parte di queste disposizioni al termine dei periodi di transizione risulta obsoleta. I trattati di adesione comportano tuttavia alcune disposizioni a carattere permanente, quali i protocolli relativi all'applicazione del diritto comunitario in determinati territori. Inserire disposizioni ancora valide dei trattati d'adesione nei futuri trattati rimaneggiati permetterebbe di abrogare formalmente i trattati d'adesione. Oltre all'effetto di semplificazione, l'Unione eviterebbe in tal modo di dover tradurre questi trattati obsoleti nelle lingue dei nuovi paesi aderenti. Finora, infatti, tutti i testi di diritto primario giuridicamente esistenti sono stati tradotti nelle lingue dei paesi aderenti, anche quando era venuto a cadere il loro effetto giuridico (si veda l'articolo 176 dell'atto di adesione di Austria, Finlandia o Svezia). b) La scelta delle disposizioni che devono figurare nel trattato fondamentale

4. La scelta degli articoli da inserire nel trattato fondamentale merita ovviamente la massima attenzione. Gli autori del rapporto dell'Istituto di Firenze sono giunti alla conclusione che sarebbe preferibile illustrare nel trattato fondamentale gli obiettivi essenziali delle singole politiche dell'Unione. A differenza di una costituzione che, aldilà delle libertà e dei diritti fondamentali dei cittadini, si limita a definire l'organizzazione dei pubblici poteri e le loro competenze, i trattati che fondano le Comunità e l'Unione descrivono, a volte in forma dettagliata, gli obiettivi delle politiche che le istituzioni europee devono condurre. Queste politiche fanno quindi parte anch'esse del patto fondamentale tra gli Stati membri dell'Unione. Gli autori del rapporto di Firenze hanno espresso il parere che esse dovrebbero figurare nel trattato fondamentale.

5. Il rapporto prevede di riprendere nel trattato fondamentale solo le disposizioni relative alla composizione e alle funzioni delle istituzioni, nonché alle procedure di votazione. Si potrebbe immaginare, per esempio, di aggiungere le disposizioni relative alle competenze della Corte di giustizia, alla procedura di codecisione o alla conclusione di accordi internazionali. La Commissione è inoltre del parere che nel trattato fondamentale debbano figurare anche le disposizioni relative all'applicazione territoriale dei trattati, al regime linguistico e alle sedi delle istituzioni.

c) I limiti di una riorganizzazione dei trattati a diritto invariato

6. Il rapporto dell'Istituto universitario europeo cerca di riorganizzare i trattati " a diritto invariato". Nonostante il modello di trattato elaborato su questi presupposti e presentato in allegato risulti allettante, occorre riconoscere che il vincolo del "diritto invariato" a tratti appesantisce il testo fondamentale, soprattutto perché il campo d'applicazione di alcune disposizioni che provengono dal trattato CE deve essere limitato quando esse vengono trasferite nel trattato fondamentale. L'articolo 13, per esempio, garantisce al cittadino che scrive a una istituzione che gli verrà risposto nella stessa lingua, precisando che questo diritto è d'applicazione qualora il cittadino scriva "nel quadro del trattato CE"; l'articolo 52 precisa che il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni assistono il Consiglio e la Commissione "nei compiti affidati alla Comunità europea". L'articolo 58 prevede che il Parlamento europeo possa adottare una mozione di censura contro la Commissione in merito alla sua gestione "relativa alle azioni della CE", ecc. La Commissione è del parere che un'operazione di riorganizzazione dei trattati del genere dovrebbe procedere anche ai ritocchi di minore entità che migliorano la qualità dei testi senza modificarne l'equilibrio generale. Ai suoi occhi, infatti, l'obiettivo di rispettare la situazione giuridica esistente sulla base attuale è essenziale, e continuerà a esserlo.

3. Conclusione

La Commissione propone che la conferenza si pronunci sull'opportunità di avviare una riorganizzazione e semplificazione dei trattati, in particolare alla luce dei lavori tecnici effettuati dall'Istituto universitario di Firenze, nonché del lavoro di fusione dei trattati realizzato in applicazione della dichiarazione 42 del trattato di Amsterdam.

La Commissione non reputa realistico che a questa riorganizzazione dei trattati proceda la conferenza intergovernativa attuale, tenuto conto delle scadenze imposte. Invece, l'interesse politico di tale esercizio giustifica che la conferenza intergovernativa in corso definisca una procedura e un calendario di lavoro appositi per condurre l'operazione a buon porto. In nessun caso, comunque, questo lavoro dovrà interferire col processo di allargamento.

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