IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 100/60

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema La sicurezza sanitaria delle importazioni agricole e alimentari

2009/C 100/10

La presidenza francese ha deciso, con lettera del 3 luglio 2008, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo sul tema:

La sicurezza sanitaria delle importazioni agricole e alimentari (parere esplorativo).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 ottobre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore BROS.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 22 ottobre 2008, nel corso della 448a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 92 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 In seguito a delle gravi crisi alimentari, l'Unione europea ha adottato un sofisticato dispositivo di sicurezza sanitaria con l'obiettivo di assicurare un elevato livello di protezione della salute dei consumatori, come pure della salute animale e vegetale. Tuttavia, in un contesto di incremento degli scambi commerciali mondiali di prodotti agricoli e alimentari, aumentano i rischi sanitari e all'interno dell'Unione europea sono ancora frequenti gli incidenti sanitari legati alle importazioni. Detti incidenti sanitari comportano dei rischi per la salute umana, animale e vegetale e determinano ingenti costi per la collettività.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore il memorandum, presentato al Consiglio Agricoltura del giugno 2008, con l'appoggio di 15 Stati membri, intitolato «Importazioni di prodotti alimentari, di alimenti per animali, di animali e di piante: sicurezza e ottemperanza alla normativa comunitaria» (1). Con il presente parere, il Comitato intende contribuire alla riflessione sui margini di perfezionamento del dispositivo europeo di sicurezza sanitaria. L'Organizzazione mondiale per il commercio (OMC) offre un quadro giuridico indispensabile onde evitare le barriere ingiustificate agli scambi commerciali. Il CESE tiene al rispetto di tali norme, pur proponendo alcuni adeguamenti.

1.3 Considerando molto dannose le differenze tra le prassi degli Stati membri relative ai controlli sulle esportazioni, il CESE raccomanda di perseguire la loro armonizzazione e giungervi quanto prima.

1.4 Constatando che numerose misure efficaci di gestione sanitaria delle importazioni riguardano unicamente i prodotti di origine animale, il CESE reputa che alcune di queste potrebbero essere utilmente estese ai prodotti d'origine vegetale. Ciò consentirebbe di migliorare la sorveglianza sui rischi connessi ai residui di pesticidi e alle contaminazioni tramite agenti tossici ovvero alle malattie delle piante. In particolare, il CESE raccomanda di aumentare il numero delle missioni d'ispezione per i prodotti vegetali, imponendo per la loro importazione elenchi degli stabilimenti autorizzati e controlli sistematici ai punti d'ingresso.

1.5 Il CESE è del parere che le decisioni di misure relative alle importazioni debbano basarsi quanto più possibile su dati oggettivi. A tal fine, il Comitato auspica che si applichino in modo sistematico i principi dell'analisi del rischio e che si definiscano meglio i livelli di protezione adeguati, come stabiliti dall'Accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS).

1.6 I fattori socioeconomici, quali l'impatto economico di una decisione o la sua accettabilità a livello sociale, dovrebbero essere oggetto di una valutazione indipendente e caratterizzata dallo stesso rigore applicato alla valutazione del rischio sanitario. Diversi paesi, fra cui il Canada e il Regno Unito, dispongono già, nell'ambito delle loro agenzie di sicurezza alimentare, di unità di esperti socioeconomici. Il CESE propone che la Commissione valuti l'opportunità di istituire un'agenzia indipendente di analisi socioeconomica.

1.7 Il CESE ritiene che il sistema di rintracciabilità, nucleo centrale del modello europeo di sicurezza sanitaria, che permette di disporre dell'informazione sull'alimento «dall'azienda agricola alla tavola», dovrebbe poter essere applicato anche ai prodotti provenienti dai paesi terzi. La questione dovrebbe avere la priorità nell'ambito dei negoziati bilaterali e nei programmi d'assistenza tecnica nei paesi meno avanzati.

1.8 Il CESE richiama l'attenzione sulle difficoltà che incontrano i produttori dei paesi meno avanzati nell'applicare le norme sanitarie europee. Incoraggia lo sviluppo dell'assistenza tecnica al commercio, del trasferimento di tecnologie e dell'appoggio all'istituzione di sistemi di rintracciabilità e di allerta rapida in questi paesi.

1.9 I requisiti che si applicano ai prodotti agricoli e alimentari importati sono meno rigorosi di quelli imposti ai prodotti comunitari in campi come quello della rintracciabilità, del benessere degli animali o più in generale delle norme ambientali. Considerando che le regole internazionali del commercio non offrono sufficienti possibilità di invocare settori prioritari per l'Unione europea, il CESE auspica vivamente che la Commissione proponga una strategia per difendere queste preferenze collettive europee. Il CESE ritiene che l'UE dovrebbe essere all'avanguardia nel difendere l'opportunità di considerare altri fattori legittimi nell'ambito del commercio internazionale. Per far ciò, essa dovrebbe accettare esplicitamente le proprie preferenze collettive, difendere gli «altri fattori legittimi» nelle sedi internazionali e rilanciare i dibattiti sul legame tra l'OMC e gli altri accordi internazionali.

2. Osservazioni generali

2.1 In seguito alle crisi sanitarie che hanno colpito l'UE, la Commissione ha avviato un ampio processo di rifusione della legislazione alimentare, introducendo un nuovo quadro istituzionale e legislativo molto elaborato, che costituisce un reale progresso.

2.2 Il regolamento (CE) n. 178/2002 precisa che «la Comunità ha scelto di perseguire un livello elevato di tutela della salute», aggiungendo che la legislazione si applica «in maniera non discriminatoria a prescindere dal fatto che gli alimenti o i mangimi siano in commercio sul mercato interno o su quello internazionale» (2).

2.3 Il modello europeo è basato su alcuni principi fondamentali:

— la rintracciabilità «dall'azienda agricola alla tavola», vale a dire «la possibilità di ricostruire e seguire il percorso di un alimento […] attraverso tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione» (3),

— la separazione fra la valutazione del rischio e la sua gestione,

— la responsabilità giuridica di tutti gli attori della catena alimentare,

— un sistema di allerta efficace.

2.4 Tuttavia, gli incidenti sanitari connessi ai prodotti importati sono ancora oggi frequenti. Negli ultimi anni nell'Unione europea si sono riscontrati residui di pesticidi nella frutta importata, aflatossine nella frutta a guscio e nel mais, residui di farmaci veterinari nei prodotti di origine animale, si sono verificati casi di afta epizootica ecc. Nel 2007, 314 allarmi lanciati dal sistema di allerta rapido riguardavano prodotti provenienti dai paesi terzi (4), ovvero il 32 % del totale. Tali problemi ricorrenti rivelano determinate disfunzioni alle quali è necessario porre rimedio.

2.5 Gli incidenti sanitari legati alle importazioni costituiscono allo stesso tempo una minaccia per la sicurezza dei consumatori europei e un costo elevato per la collettività. Quando viene lanciato un allarme, le operazioni di richiamo o di ritiro dal mercato di un prodotto alimentare sono molto onerose per le imprese interessate. Analogamente, i provvedimenti sanitari destinati a sradicare una malattia animale o vegetale da una zona, come ad esempio l'obbligo di vaccinare il bestiame o l'obbligo di ricorrere all'uso di insetticidi in un'intera regione, hanno un impatto rilevante, che può durare nel tempo.

3. Meglio anticipare i rischi sanitari

3.1 Per ridurre la frequenza degli incidenti sanitari, esistono dei margini di manovra tali da consentire una migliore prevenzione di tali rischi.

3.2 L'armonizzazione a livello comunitario delle pratiche di controllo delle importazioni è in corso e deve costituire una priorità. Le differenze fra le pratiche degli Stati membri in relazione ai controlli sulle esportazioni sono molto dannose. Non è accettabile che operatori commerciali possano scegliere di immettere le proprie merci nel mercato interno attraverso i paesi noti per essere meno severi nell'effettuazione dei controlli. Ad esempio, è stato segnalato che gli importatori di agrumi tendono a evitare i porti spagnoli, perché è lì dove sorgono i laboratori più avanzati nella ricerca delle malattie di tali piante o dei residui che possono trovarsi in tali piante.

3.3 Molti dei provvedimenti relativi alla gestione della sicurezza sanitaria delle importazioni vengono attualmente applicati esclusivamente agli animali vivi e ai prodotti d'origine animale. Allo stato attuale delle cose, bisognerebbe sorvegliare più strettamente determinati rischi, come i residui di pesticidi, i contaminanti fisici o chimici tramite agenti cancerogeni o tossici (ad esempio, metalli pesanti, biotossine, coloranti, ecc.) o le malattie delle piante. Le misure efficaci meriterebbero dunque di essere estese ai prodotti d'origine vegetale.

3.4 In primo luogo, si potrebbero aumentare le missioni d'ispezione riguardo a talune categorie di prodotti vegetali. In effetti, nell'ambito della programmazione dell'Ufficio alimentare e veterinario (UAV) per il 2008 solo una missione su tre riguarda prodotti vegetali.

3.5 Le importazioni di prodotti d'origine vegetale dovrebbero inoltre essere soggette a un elenco di paesi e di stabilimenti autorizzati, come già accade per una quindicina di categorie di prodotti animali.

3.6 Inoltre, a differenza di quanto accade ora, le importazioni di prodotti vegetali dovrebbero essere sottoposte a controlli sistematici fin dal primo punto d'ingresso. Nel caso dei prodotti di origine animale, i PIF (posti di ispezione frontalieri) hanno dimostrato la loro efficacia. Andrebbero altresì migliorate le sinergie tra la sorveglianza da parte dello Stato e i controlli privati effettuati dagli importatori. Questi ultimi, sempre più spesso, fanno eseguire delle analisi già sul luogo di produzione. L'ente preposto alla sorveglianza alimentare dovrebbe poter avere accesso ai risultati di tali analisi.

3.7 Infine, la base di dati «Traces», che consente la registrazione e lo scambio di informazioni in relazione al commercio e alle importazioni di animali vivi e prodotti di origine animale, si potrebbe estendere al settore fitosanitario, in collegamento con il sistema «Europhyt».

4. Approfondire l'utilizzo dei principi di analisi del rischio

4.1 Le organizzazioni internazionali riconosciute dall'OMC definiscono i principi di analisi del rischio come un processo in tre fasi: valutazione del rischio, gestione del rischio e comunicazione del rischio. La riforma della legislazione alimentare europea ha rappresentato il primo passo verso l'applicazione dell'analisi del rischio. La creazione dell'AESA ha permesso di distinguere fra la valutazione e la gestione del rischio, fatto che è fondamentale. Basata sugli elementi scientifici a disposizione e «svolta in modo indipendente, obiettivo e trasparente» (5), la valutazione del rischio condotta dall'AESA consente all'autorità responsabile della gestione del rischio (la Commissione o gli Stati membri) di decidere le misure necessarie.

4.2 Tuttavia, i provvedimenti in materia di importazioni decisi dalla Commissione, sia che si tratti di interrompere un flusso di importazioni o di mantenerlo, a volte non vengono compresi né all'interno dell'UE né dai paesi terzi. Le accese discussioni sorte riguardo alle importazioni di pollo al cloro americano o di manzo brasiliano ne sono esempi recenti. In alcuni casi, la Commissione è accusata di attribuire priorità agli interessi commerciali, a scapito dei consumatori. Il CESE è del parere che le decisioni sulle misure applicabili alle importazioni dovrebbero basarsi in maniera più netta su dati oggettivi.

4.3 Spesso però ci sono dei conflitti tra i diversi obiettivi, che vanno quindi messi a confronto. È necessario fare in modo che questo processo di scelta fra i diversi obiettivi risulti trasparente per i consumatori.

4.4 Il CESE invita la Commissione ad applicare più sistematicamente i principi di analisi del rischio, offrendo all'AESA i mezzi per svilupparne la metodologia.

4.5 L'articolo 5, paragrafo 7 dell'Accordo SPS autorizza il ricorso a misure provvisorie, quando le prove scientifiche sull'innocuità di un prodotto o di un processo sono insufficienti. Le regole internazionali riconoscono quindi il principio di precauzione così come esso è definito dal diritto comunitario. L'Accordo SPS consente anche di applicare norme più severe di quelle internazionali, a condizione di definire il «livello adeguato di protezione». L'Unione europea dovrebbe impegnarsi al fine di definire meglio i propri livelli di protezione adeguati, così da poterli utilizzare come parametri di riferimento nell'analisi del rischio.

4.6 D'altro canto, come precisa la normativa, «la sola valutazione scientifica del rischio non è in grado di fornire tutte le informazioni su cui dovrebbe basarsi una decisione di gestione del rischio» ed «è legittimo prendere in considerazione altri fattori pertinenti» (6). Tali fattori, riconosciuti anche dall'Accordo SPS, possono riguardare l'impatto economico, l'accettabilità sociale o il rapporto costi-benefici di una decisione. Oggi essi sono valutati dagli studi d'impatto della Commissione o attraverso le consultazioni.

4.7 I fattori socioeconomici dovrebbero altresì essere valutati in modo obiettivo e indipendente, con un rigore scientifico analogo a quello applicato alla valutazione del rischio sanitario, e con l'aiuto di esperti nell'ambito di discipline come l'economia, la sociologia e il diritto. Diversi paesi, fra cui il Canada e il Regno Unito, dispongono già, nell'ambito delle loro agenzie di sicurezza sanitaria, di unità di esperti socioeconomici (7). Il CESE auspica che la Commissione consideri l'opportunità di istituire un'agenzia indipendente specializzata negli aspetti socioeconomici.

5. Il problema della diversità dei requisiti imposti ai prodotti importati

5.1 In molti settori, i requisiti applicati ai prodotti agricoli e alimentari importati sono meno severi di quelle imposti ai prodotti comunitari. Non è questo il caso delle norme private che l'industria applica a tutti i suoi fornitori, ma sì lo è per certi obblighi regolamentari. Ad esempio, l'obbligo di rintracciabilità degli animali dalla loro nascita, il rispetto delle condizioni che garantiscono il benessere animale o il divieto di utilizzare taluni pesticidi non riguardano i prodotti provenienti dai paesi terzi.

5.2 Una normativa europea come quella sulla sicurezza sanitaria, che la si voglia considerare o meno giustificata, è il riflesso di una preferenza collettiva dell'Unione europea. Si parte dal presupposto che il processo istituzionale che ha condotto a tale normativa, attraverso i dibattiti del Parlamento, in seno al Consiglio e con la società civile, sia l'espressione legittima di una scelta dei cittadini europei. Le misure imposte ai produttori sono il risultato di questa scelta collettiva e vengono applicate a tutti all'interno dell'UE. Ma quando tali misure non vengono imposte ai produttori dei paesi terzi, risultano immessi nel mercato interno sia prodotti che rispettano tali requisiti che prodotti che non li rispettano.

5.3 Questa situazione, che riguarda anche altri settori (norme ambientali, diritti sociali), non è accettabile per i consumatori, che, senza saperlo, possono comprare prodotti che non rispondono alle scelte degli europei. Ad esempio, attualmente i consumatori possono legalmente trovare sul mercato arance provenienti dai paesi terzi che sono state trattate con «Lebaycid», un potente insetticida il cui principio attivo è il fention. Si tratta però di un prodotto il cui uso è vietato da diversi anni all'interno dell'UE per ragioni ambientali. Le preferenze collettive degli europei sono dunque in qualche modo aggirate e i consumatori vengono ingannati.

5.4 Anche le norme europee che non vengono applicate ai prodotti importati rappresentano un'ulteriore causa di distorsione della concorrenza a svantaggio dei produttori europei. L'Institut de l'élevage francese ha tentato di valutare alcuni di questi oneri supplementari. Riguardo alla rintracciabilità, ad esempio, in Europa ci si è impegnati a fondo per consentire l'identificazione degli animali. Si tratta di investimenti che risulterebbero pari, nel caso della produzione bovina, a 0,4 euro per 100 kg di carcassa, vale a dire, per l'UE a 25, a circa 32 milioni di euro. Per quanto concerne il benessere animale, l'obbligo di gabbie collettive per i vitelli destinati alla macellazione comporta un costo di 4 euro per 100 kg di carcassa, vale a dire 31 milioni di euro per l'UE a 25.

6. Impatto delle norme europee sui paesi in via di sviluppo

6.1 L'Unione europea è il primo importatore di prodotti agroalimentari provenienti dai paesi in via di sviluppo, in particolare in virtù delle importanti concessioni commerciali accordate in passato. La Unctad (la Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo) lancia costantemente degli avvertimenti sulle conseguenze delle norme sanitarie europee per i produttori e le imprese dei paesi meno avanzati.

6.2 L'Unione europea non può fare concessioni in materia di sicurezza sanitaria. Tuttavia, consapevole della posta in gioco, il CESE incoraggia il sostegno tecnico, il dialogo e la cooperazione con i partner commerciali più vulnerabili. Invita, inoltre, la Commissione a proseguire la propria iniziativa di sostegno per l'introduzione di sistemi di rintracciabilità e di allerta nei paesi in via di sviluppo.

7. Principio di equivalenza e rintracciabilità

7.1 L'Accordo SPS e l'Accordo OTC (sugli ostacoli tecnici al commercio) rappresentano per i membri dell'OMC (l'Organizzazione mondiale per il commercio) un quadro giuridico indispensabile per evitare le restrizioni ingiustificate alle importazioni e consentire una maggiore trasparenza in relazione alle condizioni di accesso al mercato.

7.2 Il diritto comunitario precisa che i prodotti alimentari importati devono rispettare la legislazione alimentare europea «o le condizioni riconosciute almeno equivalenti dalla Comunità» (8). Il CESE intende richiamare l'attenzione sui rischi di un'interpretazione troppo ampia da parte dell'UE del principio d'equivalenza riconosciuto nelle regole internazionali.

7.3 In Europa la rintracciabilità degli alimenti è il nucleo centrale del modello di sicurezza sanitaria. Tale principio viene applicato «a partire dalla produzione primaria […] fino alla vendita o erogazione di alimenti al consumatore» (dall'azienda agricola alla tavola), in quanto «ciascun elemento […] presenta un potenziale impatto sulla sicurezza alimentare» (9). Tuttavia, per la maggior parte dei prodotti importati, la rintracciabilità è richiesta soltanto a partire dall'esportatore. Malgrado il ruolo eventualmente svolto dal settore privato, il CESE dubita che le pratiche in atto in taluni paesi terzi possano essere considerate «equivalenti» dal punto di vista della sicurezza. Il CESE sostiene un approccio combattivo in materia di rintracciabilità, assegnando priorità a tale questione nell'ambito dei negoziati bilaterali e nell'assistenza tecnica ai paesi meno sviluppati.

8. Altri fattori legittimi ed evoluzione del diritto internazionale

8.1 Gli accordi GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) e i diversi accordi dell'OMC prevedono di tenere conto, accanto ai fattori sanitari, di «altri fattori legittimi» nell'ambito della regolamentazione del commercio internazionale. Tuttavia, l'evoluzione del diritto internazionale in tale settore è stata ben più lenta. Le scelte dell'Unione europea non sono però sempre giustificabili da un punto di vista strettamente sanitario. Nel caso del pollo al cloro, la Commissione ha difficoltà a dimostrare che il bagno di decontaminazione a base di acqua clorata a cui i volatili sono sottoposti negli Stati Uniti possa nuocere alla salute dei consumatori europei. Il fatto è che la percezione della qualità degli alimenti è diversa nei due continenti. In un altro contesto, neanche la decisione di proibire l'importazione delle pelli di foca si basa su motivazioni di ordine sanitario, ma sul benessere degli animali. La compatibilità di tali provvedimenti con le norme dell'OMC è al centro di un acceso dibattito internazionale.

8.2 Eppure la giurisprudenza dell'Organo di conciliazione mostra dei segnali positivi. Ad esempio, nel caso «gamberi-tartarughe», che ha contrapposto gli Stati Uniti alla Malesia, gli esperti dell'Organo di conciliazione hanno dato ragione agli Stati Uniti, ritenendo che il divieto di importazione dei gamberi fosse giustificato ai sensi dell'accordo internazionale sulla protezione della biodiversità. I pescatori malesi sono stati costretti a modificare le loro tecniche di pesca per evitare la cattura delle tartarughe, protette dal suddetto accordo. Attualmente è anche in corso un dibattito per chiarire i legami fra le norme dell'OMC e gli altri accordi internazionali.

8.3 L'Unione europea dovrebbe essere all'avanguardia in merito alle riflessioni su tali argomenti. Per far ciò essa dovrebbe definire le sue preferenze collettive, difendere «gli altri fattori legittimi» nelle sedi internazionali e rilanciare il dibattito sul collegamento tra l'OMC e gli altri accordi internazionali. Inoltre, si deve promuovere la ricerca di metodi di oggettivazione delle preferenze collettive e dei fattori legittimi per permetterne il riconoscimento a livello internazionale.

9. Informazioni ai consumatori e iniziative private

9.1 I consumatori europei desiderano sempre più essere informati sulle condizioni di produzione degli alimenti che consumano e il settore privato sviluppa numerose iniziative per rispondere a tale richiesta. Inoltre vengono discusse attualmente varie idee, come quella di un'etichetta UE o di un'etichettatura sul benessere degli animali. Si potrebbe proporre che un'organizzazione internazionale fornisse ai consumatori informazioni indipendenti concernenti i metodi di produzione nei diversi paesi. Il compito di un tale punto di informazione indipendente dovrebbe essere anche quello di fornire informazioni nel quadro di un sistema globale di allerta precoce che ancora non esiste.

9.2 L'informazione ai consumatori non può essere, tuttavia, l'unica risposta alle questioni sollevate in questo parere. Per i prodotti trasformati, sempre più alla base dell'alimentazione, l'etichettatura relativa all'origine diventa troppo complessa, sia per le imprese che per i consumatori. É quindi certamente responsabilità dei poteri pubblici garantire che tutti i prodotti che circolano nel mercato interno rispondano alle scelte dei cittadini europei. I consumatori si attendono che tali scelte non vengano sacrificate nel quadro di processi politici (ad esempio il dialogo transatlantico) che servono solo ad avere un profilo più riconoscibile o a creare un clima favorevole nell'ambito dei rapporti con singoli partner commerciali.

Bruxelles, 22 ottobre 2008 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) Documento del Consiglio 10698/08.

(2) Regolamento (CE) n. 178/2002, considerando 8.

(3) Regolamento (CE) n. 178/2002, articolo 3.

(4) Relazione annuale RASFF (sistema rapido d’allerta comunitario per alimenti e mangimi) per il 2007.

(5) Regolamento (CE) n. 178/2002, articolo 6.

(6) Regolamento (CE) n. 178/2002, considerando 19.

(7) OCDE, 2003, «Prendre en compte les aspects socio-economiques de la sécurité des aliments: un examen des démarches de novatrices de certain pays», Prendere in considerazione gli aspetti socio-economici della sicurezza alimentare: un esame delle iniziative innovatrici di alcuni paesi.

(8) Regolamento (CE) n. 178/2002, articolo 11.

(9) Regolamento (CE) n. 178/2002, articolo 3, paragrafo 16 e considerando 12.