Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le Direttive 89/48/CEE e 92/51/CEE relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali, ed integra le Direttive 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE e 93/16/CEE concernenti le professioni di infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico» (presentata dalla Commissione)» () (98/C 235/11)

Il Consiglio, in data 16 dicembre 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Sigmund, in data 15 maggio 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 maggio 1998, nel corso della 355a sessione plenaria, con 115 voti favorevoli, nessun voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

Con l'iniziativa SLIM (Simpler Legislation for the Internal Market) la Commissione ha avviato un processo in cui piccoli gruppi di esperti elaborano proposte concernenti le misure di semplificazione della legislazione del mercato interno, nel senso più ampio del termine. Nel quadro del progetto pilota del 1996 sono stati costituiti quattro gruppi di lavoro, uno dei quali si è occupato delle norme vigenti in materia di mutuo riconoscimento dei diplomi. Questo gruppo di lavoro ha presentato una relazione sulla propria attività nell'ottobre 1996, che può essere sintetizzata come segue:

- le direttive settoriali devono essere mantenute;

- i comitati consultivi devono in linea di massima essere mantenuti, ma occorre semplificare le modalità di nomina, ridurre il numero dei membri e migliorare i metodi di lavoro;

- le formalità legislative e amministrative che in alcuni Stati sono necessarie per il riconoscimento dovrebbero essere rivedute e, se del caso, semplificate o chiarite;

- la procedura di aggiornamento degli elenchi dei diplomi ammessi al riconoscimento automatico deve essere semplificata;

- le disposizioni delle direttive settoriali concernenti la formazione generale e professionale dovrebbero essere maggiormente orientate verso criteri basati sulla competenza, che mettano l'accento sui risultati della formazione più che su norme rigide relative ai contenuti.

Con la proposta di direttiva in esame la Commissione attua una parte delle proposte del gruppo SLIM. Nelle considerazioni generali della proposta di direttiva la Commissione annuncia inoltre delle decisioni ufficiali per il 1998, grazie alle quali saranno realizzate le proposte concernenti la razionalizzazione dei comitati consultivi.

2. Osservazioni di carattere generale

2.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta della Commissione, ritenendo che contribuisca a rendere il lavoro dell'Unione più trasparente e più efficiente, senza recare pregiudizio ai legittimi interessi dei cittadini.

Il Comitato reputa inoltre che la proposta della Commissione rappresenti un contributo essenziale al patto di fiducia per l'occupazione.

2.2. Nelle considerazioni generali della proposta in esame, la Commissione esamina a fondo la questione della riforma dei comitati consultivi per le professioni nel settore sanitario.

Vengono affrontati i seguenti punti:

- semplificazione delle modalità di nomina;

- riduzione del numero dei membri;

- prolungamento della durata del mandato;

- ampliamento delle competenze.

2.3. La parte normativa della proposta di direttiva in esame può essere sintetizzata come segue:

- il concetto di «formazione regolamentata», già presente nella «Seconda direttiva sul riconoscimento» (92/51/CEE), viene introdotto nella «Prima direttiva sul riconoscimento» (89/48/CEE) (articolo 1);

- il gruppo di coordinamento viene abilitato a dare pareri (articolo 2);

- la procedura semplificata per l'aggiornamento degli elenchi dei diplomi ammessi al riconoscimento automatico della direttiva «medici» viene esteso a tutte le direttive settoriali, ad eccezione della direttiva «architetti», che prevede una procedura propria, che ha già dato buoni risultati (articolo 3);

- la situazione dei cittadini comunitari migranti che hanno ricevuto una formazione al di fuori dell'Unione europea deve essere chiarita (articolo 5);

- sarà introdotta la possibilità di ricorso contro decisioni degli Stati membri sulle domande di riconoscimento (articolo 6).

3. Osservazioni di carattere particolare

Il Comitato si trova di fronte, nel documento in esame, ad informazioni aventi un valore giuridico molto diverso. Il testo relativo alla problematica della riforma dei comitati consultivi ha soltanto carattere informativo, in quanto le decisioni in merito non sono ancora state prese, mentre la proposta di direttiva contiene già delle proposte concrete per un testo giuridicamente vincolante.

3.1. Riforma dei comitati consultivi

Prima di esaminare le proposte concrete della Commissione, il Comitato ritiene opportuno illustrare la composizione e le procedure di lavoro dei comitati che operano nel campo delle direttive settoriali.

I comitati consultivi sono composti da esperti con funzione consultiva. Al momento della loro istituzione, questi comitati consultivi avevano il compito primario di promuovere e garantire un ampio scambio di informazioni sulla struttura e sul contenuto dei metodi di formazione. Dato che questo bisogno d'informazione è stato in gran parte soddisfatto, il gruppo SLIM competente ha raccomandato di adottare in futuro un approccio maggiormente incentrato sui risultati e sulla professione.

I comitati di alti funzionari, invece, che si distinguono dai comitati consultivi per i loro metodi di lavoro, non sono interessati dalle proposte di riforma del gruppo SLIM. Al contrario dei comitati consultivi, i comitati di alti funzionari hanno poteri decisionali ed operano anche nell'ambito delle procedure di comitato.

3.1.1. Semplificazione delle modalità di nomina

Attualmente ogni Stato membro comunica l'elenco dei propri esperti al Consiglio, che poi li nomina ufficialmente. Come dimostrato dai fatti, questa procedura richiede tempi molto lunghi, e nei casi peggiori può concludersi pochissimo tempo prima della scadenza del mandato del comitato interessato, poiché il Consiglio, prima di decidere, attende che vengano presentati tutti gli elenchi. È anche successo che il funzionamento di un comitato sia stato compromesso fin dall'inizio per motivi formali.

Il Comitato appoggia quindi espressamente la proposta della Commissione di semplificare la procedura, in modo che gli Stati membri notifichino direttamente alla Commissione l'identità dei loro rappresentanti.

3.1.2. Riduzione del numero dei membri

Attualmente ogni Stato membro delega tre esperti titolari (un rappresentante della categoria professionale, uno degli istituti d'insegnamento e uno delle autorità competenti) e tre membri supplenti. Ogni comitato è quindi composto da 90 membri.

Il Comitato concorda con gli esperti SLIM e con la Commissione nel ritenere che, nell'interesse di una migliore efficacia, occorra ridurre il numero di membri di tali comitati. Importante in queste considerazioni è anche il fattore costi: in caso di ampliamento dell'Unione, i comitati avrebbero sei membri in più per ogni nuovo Stato membro!

La proposta della Commissione di limitare la composizione dei comitati ad un membro titolare e ad un supplente (un esperto proveniente dalla categoria della professione attiva ed uno dagli istituti d'insegnamento) per ogni Stato membro sembra una soluzione equilibrata e adeguata ai compiti dei comitati.

La conseguenza logica di questa evoluzione storica delle funzioni dei comitati consultivi e della conseguente reazione della Commissione di modificare e ampliare il loro mandato in funzione di un maggiore pragmatismo, è che gli Stati membri devono delegare dei rappresentanti della professione come membri a pieno titolo dei comitati consultivi. Sembra poco opportuno e non in linea con il desiderio della Commissione, che auspica un maggiore pragmatismo, lasciare agli Stati membri la scelta di nominare membri a pieno titolo gli esperti della professione oppure quelli degli istituti di insegnamento.

Occorre quindi tenere ben presente il fatto che la Commissione, facendo proprie le proposte degli esperti SLIM, ha modificato in maniera sostanziale il compito dei comitati consultivi (finora concentrato sul coordinamento dei programmi didattici), e lo ha esteso a competenze che possono essere meglio svolte dai rappresentanti della categoria della professione, adeguandosi così all'orientamento attuale.

Il Comitato esorta la Commissione a precisare anche su questo punto la sua linea di condotta e ad invitare gli Stati membri, in primo luogo, a nominare membri i titolari rappresentanti delle varie professioni.

Dato che gli esperti delle autorità competenti sono già rappresentati nei comitati di alti funzionari, che sono comunque contattati dai comitati consultivi, il correttivo amministrativo auspicato dai diversi Stati membri viene mantenuto anche se il numero di membri di tali comitati viene ridotto.

Il Comitato ritiene tuttavia che si dovrebbero prendere delle misure organizzative per una cooperazione più stretta e regolare tra i due comitati. Occorrerebbe quindi, ad esempio, prevedere almeno una seduta comune all'anno.

3.1.3. La proroga del mandato dei comitati dagli attuali 3 anni a 6 anni è, secondo il Comitato, una conseguenza necessaria nel quadro della ristrutturazione dei comitati consultivi, poiché in questo modo sarà possibile attenuare le difficoltà iniziali legate al loro rinnovo.

3.1.4. La futura estensione delle competenze dei comitati consultivi a tutti i pareri chiesti in generale dalla Commissione in materia di libera circolazione delle varie professioni comprese nelle direttive settoriali viene considerata una misura convincente in quanto, in ultima analisi, tutte le misure adottate nel quadro dell'iniziativa SLIM o prese in conseguenza ad essa, vanno considerate come parte integrante del grande progetto della Commissione riguardante il mercato interno.

3.2. Formazione regolamentata (articolo 1)

L'inclusione del concetto di «formazione regolamentata» nella «Prima direttiva sul riconoscimento» va accolta, in principio, con favore perché contribuisce a uniformare la terminologia, in quanto questo concetto è già contenuto nella «Seconda direttiva sul riconoscimento», che risale ad un'epoca più recente.

Sotto il profilo del contenuto, l'inclusione di questo concetto nella Direttiva 89/48/CEE risponde inoltre al desiderio di incentrarsi maggiormente, nel quadro della normativa generale sul riconoscimento, sui risultati (sulla professione). In questo modo viene facilitata la libera circolazione di molti giovani cittadini intenzionati ad emigrare.

3.3. Pareri del gruppo di coordinamento (articoli 1 e 2)

Il Comitato approva l'approccio pragmatico proposto dalla Commissione. Sembra opportuno utilizzare l'esperienza degli organismi che utilizzano in pratica le disposizioni della direttiva, accelerando così un'applicazione ed un'interpretazione più uniforme.

Il Comitato appoggia questa tendenza intesa a fare del gruppo di coordinamento una specie di organo consultivo per la Commissione.

3.4. Aggiornamento degli elenchi dei diplomi (articoli 3 e 4)

In base a tale proposta gli Stati membri comunicano alla Commissione tutte le normative nazionali adottate in materia di diplomi, certificati ed altri titoli; la Commissione pubblica le denominazioni adottate dai vari Stati membri nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Poiché questa procedura ha dato buoni risultati nel campo della medicina generale, il Comitato ritiene opportuno che essa venga estesa alle altre direttive settoriali in materia sanitaria.

3.5. Diplomi conseguiti da cittadini UE nei paesi terzi (articolo 5)

Nelle considerazioni relative all'articolo 5 la Commissione dichiara, giustamente, che ogni Stato membro resta libero di riconoscere le formazioni conseguite al di fuori dell'UE, e che tale riconoscimento non è vincolante per gli altri Stati membri.

La Commissione si allinea così alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, che stabilisce espressamente che gli Stati membri non sono obbligati a riconoscere diplomi rilasciati da un paese terzo e riconosciuti da un altro Stato membro, ma devono tener conto dell'esperienza professionale acquisita dall'interessato in seguito a tale riconoscimento, in quanto elemento di rilevanza comunitaria (). La Corte di giustizia si è espressa in maniera ancora più chiara nella causa Tawil-Albertini (), nella quale dichiara che il riconoscimento da parte di uno Stato membro dei titoli rilasciati in un paese terzo non è vincolante per gli altri Stati membri, neanche se detti titoli sono stati riconosciuti come equipollenti in uno o più Stati membri.

Il Comitato raccomanda di precisare la formulazione dell'articolo 5, che non esprime in maniera sufficientemente chiara il fatto che il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un diploma rilasciato in un paese terzo non vincola automaticamente lo Stato membro ospitante.

Il verbo «tenere conto», usato nell'articolo 5, lascia un certo margine di interpretazione, in quanto nell'accezione giuridica generale l'espressione «tenere conto» indica soltanto un aspetto parziale di una procedura decisionale.

Per ragioni di chiarezza il Comitato propone tuttavia di integrare come segue la prima frase dell'articolo 5:

«Gli Stati membri, nel verificare l'equipollenza, tengono conto sia dei diplomi, certificati e altri titoli...»

3.6. Mezzi di impugnazione (articolo 6)

Il Comitato approva espressamente l'introduzione della possibilità di presentare un ricorso contro le decisioni degli Stati membri, anche in caso di loro inazione. Questo fondamentale diritto democratico dei cittadini trova corrispondenza nei principi giuridici generali del diritto comunitario.

3.7. Articoli 7-21

Il Comitato si è intenzionalmente astenuto dal commentare le modifiche specifiche delle direttive settoriali. Esso reputa infatti prioritario prendere posizione in forma quanto più possibile concertata in merito alle proposte di modifica fondamentali proposte dalla Commissione e ritiene quindi di poter rinunciare al dibattito relativo a degli aggiustamenti in sostanza non controversi.

4. Conclusioni

Il Comitato appoggia in linea di principio la proposta in esame, ravvisando in essa uno strumento importante per semplificare la legislazione in materia e accrescere la trasparenza.

Oltre a migliorare il rapporto costi-benefici, le misure di semplificazione proposte accelereranno le procedure di lavoro, rafforzando così la fiducia che i cittadini ripongono nell'Europa.

Bruxelles, 27 maggio 1998.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() GU C 28 del 26.1.1998, p. 1.

() Sentenza della Corte di giustizia del 9 febbraio 1994. Salomone Haim contro Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein. Causa C-319/92.

() Sentenza della Corte di giustizia del 9 febbraio 1998. Abdullah Tawil-Albertini contro ministro degli Affari sociali. Causa C-154/93, citata dalla sentenza Haim, punto 21.