Relazione speciale Applicare il principio 
dell’economicità: tenere 
sotto controllo i costi  
delle sovvenzioni  
per i progetti di sviluppo 
rurale finanziati dall’UEIT 2014  n. 22
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA

CORTE DEI CONTI EUROPEA  
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LUSSEMBURGO
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2014
ISBN 978-92-872-1398-3
doi: 10.2865/22576
© Unione europea, 2015
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
Applicare il principio 
dell’economicità: tenere 
sotto controllo i costi 
delle sovvenzioni  
per i progetti di sviluppo 
rurale finanziati dall’UE
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, 
secondo comma, TFUE)Relazione specialeIT 2014  n. 22
02
 Indice
Paragrafi
 Glossario
I–IX Sintesi
1-15 Introduzione
16-20 Estensione e approccio dell’audit
21-100 Osservazioni
21-35 Parte I – Orientamento, vigilanza e rettifica: la responsabilità della Commissione europea di 
garantire che i fondi UE per lo sviluppo rurale siano spesi bene
24-29 Quando gli audit evidenziavano debolezze nel controllo dei costi dei progetti, la Commissione ha risposto 
proponendo rettifiche finanziarie e incoraggiando gli Stati membri a redigere piani d’azione
30-31 I costi avrebbero potuto essere gestiti meglio se la Commissione avesse fornito orientamenti e avesse 
rilevato le carenze con maggiore anticipo nel corso del periodo di programmazione
32-35 Le recenti iniziative della Commissione hanno prodotto alcuni risultati, ma i piani d’azione non affrontano 
in maniera sufficientemente approfondita i rischi in materia di ragionevolezza dei costi
36-55 Parte II – Prevenzione delle specifiche eccessive: approcci atti a garantire che il costo dei beni di cui 
è approvata la sovvenzione sia ragionevole
38-42 Limitare la sovvenzione ai costi di una specifica standard è semplice ed efficace quando vi sono molti 
progetti simili o tipologie comuni di spesa
43-55 Per altre misure, quando il rischio lo giustifichi, i costi proposti dovrebbero essere valutati per accertare che 
le specifiche sono ragionevoli
56-87 Parte III – Ottenere il miglior prezzo: metodi per assicurarsi che i prezzi delle voci di spesa 
approvate siano ragionevoli
58-63 Ove fattibile, l’utilizzo di opzioni semplificate in materia di costi (o l’utilizzo di costi massimi in modo 
analogo) limita in modo efficace i rischi di prezzi eccessivi – purché siano fissati al giusto livello
64-74 Il confronto tra i prezzi delle voci indicate nella domanda e i dati indipendenti sui prezzi può fornire 
garanzie circa la ragionevolezza dei prezzi, ma tale metodo può essere difficile da attuare
75-85 Confrontare offerte ricevute da fornitori diversi può essere un metodo semplice per determinare i prezzi di 
mercato, ma sono necessarie misure di tutela per difendersi da manipolazioni e frodi
86-87 Ove sia necessario decidere applicando il proprio giudizio professionale, il parere di un esperto 
indipendente o di un comitato di valutazione può fornire preziose garanzie e può essere particolarmente 
conveniente se mirato ai casi a più alto rischio
03 Indice
88-92 Parte IV – Tenere gli occhi aperti dopo l’approvazione del progetto: metodi per assicurare la 
ragionevolezza dei costi effettivamente rimborsati
90-91 I sistemi di controllo dovrebbero individuare e controllare qualunque modifica significativa apportata 
al progetto successivamente all’approvazione della sovvenzione, per accertarsi che i costi da rimborsare 
continuino ad essere ragionevoli
92-94 Norme chiare, dichiarazioni esplicite e controlli a campione sui pagamenti possono scoraggiare 
l’occultamento di sconti, abbuoni o altri vantaggi accordati dal fornitore che fanno abbassare il costo 
effettivo
95-100 Parte V – Rendere il processo efficiente: metodi per far sì che il livello di requisiti e controlli sia 
commisurato al livello di rischio
96-98 Se la probabilità e l’incidenza potenziale dei rischi sono basse, possono essere ideati sistemi di controllo che 
minimizzino l’onere amministrativo
99-100 Le voci di elevato valore, i progetti con alti tassi di aiuto e altri fattori di rischio giustificano un maggior 
livello di controlli
101-111 Conclusioni e raccomandazioni
 Allegato I –  Lista di controllo elaborata dalla Corte dei conti europea per valutare il modo in cui 
sono stati concepiti i sistemi di controllo in relazione ai rischi connessi ai costi dei 
progetti di sviluppo rurale
 Allegato II –  Programmi di sviluppo rurale sottoposti a verifica documentale
 Allegato III –  Utilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi negli 88 programmi di sviluppo 
rurale
 Allegato IV  –  Quadro d’insieme dei metodi seguiti nei programmi di sviluppo rurale sottoposti 
a verifica documentale
 Risposte della Commissione
04
 Glossario
Autorità dello Stato membro : gli Stati membri o le loro regioni designano una autorità di gestione  responsabile 
della pianificazione, dell’attuazione e della valutazione del programma di sviluppo rurale e un  organismo 
pagatore , che può svolgere alcuni di tali compiti e che esegue i pagamenti ai beneficiari della sovvenzione.
Gold‑plating  («rivestire d’oro») : abbellimenti superflui (senza scopo funzionale) o introduzione di elementi 
o perfezionamenti costosi e non necessari. Nella presente relazione, con il termine gold‑plating  si intende l’acquisto 
di beni (o servizi) di migliore qualità o con specifiche superiori al necessario: ad esempio, l’acquisto di un’automobile 
di lusso al posto di una utilitaria poco costosa.
Misura : regime di aiuto per l’attuazione di una politica. Una misura definisce le regole per i progetti che si possono 
finanziare. Le misure d’investimento  sono quelle che forniscono un sostegno finanziario per l’acquisto di 
macchine e attrezzature, per costruzioni o per lavori quali il reimpianto di foreste.
Opzioni semplificate in materia di costi : sovvenzioni non collegate ai costi effettivamente sostenuti. Le principali 
forme di costi semplificati sono le seguenti:
 οCosti unitari standard : l’importo della sovvenzione è calcolato in base a un costo unitario prestabilito.
Esempio: a un proprietario terriero viene concessa una sovvenzione per impiantare una nuova siepe rispet -
tosa della fauna selvatica usando specie arboree locali. Il costo unitario standard per metro di siepe è pari 
a 50 euro. Se il proprietario terriero crea una siepe lunga 100 metri, la sovvenzione pagata sarà di 5 000 euro 
(50 euro x 100), a prescindere dai costi effettivamente sostenuti per l’acquisto delle piante e l’impianto della 
siepe.
 οFinanziamento a tasso forfettario : l’importo della sovvenzione è basato su categorie specifiche di costi am -
missibili applicando una percentuale ad altre categorie di costi ammissibili.
Esempio: a un agricoltore è concessa una sovvenzione per la costruzione di una stalla ad un costo di 
100 000 euro. Il tasso forfettario per gli onorari di architetti e geometri è del 10 %. L’agricoltore riceverà, oltre alla 
sovvenzione per la costruzione, una sovvenzione di 10 000 euro per i costi degli onorari di architetti e geometri, 
a prescindere da quale sia l’importo effettivo degli onorari pagati.
 οImporti forfettari : un importo fisso della sovvenzione è versato a completamento delle attività/realizzazioni 
o risultati specifici.
Esempio: a un comune viene concessa una sovvenzione per l’organizzazione di un evento. L’importo forfetta -
rio per gli eventi di questo tipo è di 10 000 euro. Il comune riceverà tale importo, indipendentemente dai costi 
effettivamente sostenuti, a condizione di rispettare le condizioni previste dalla sovvenzione riguardo al numero 
di partecipanti e alla durata dell’evento.
Periodo di programmazione : periodo coperto dai programmi di sviluppo rurale. Il presente audit riguarda il 
periodo 2007-2013. I pagamenti per i progetti finanziati in questo periodo possono continuare sino a dicembre 2015. 
I programmi di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020 non erano stati adottati al momento del presente audit.
05 Glossario
Prezzi di riferimento : prezzi di attrezzature, macchinari, materiali da costruzione o costi di costruzione, costi 
della manodopera ecc. rispetto ai quali le autorità dello Stato membro valutano i costi del progetto proposti nelle 
domande di sovvenzione.
Progetto : un investimento, servizio o altra attività per cui è stata richiesta/ottenuta una sovvenzione.
Programma di sviluppo rurale (PSR) : un d ocumento preparato da uno Stato membro e approvato dalla 
Commissione per la pianificazione e l’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’UE a livello regionale 
o nazionale.
Realizzazioni : ciò che è stato prodotto o conseguito attuando un «progetto».
Rimborso dei costi effettivi : sovvenzione basata sui costi ammissibili sostenuti. Di solito, il beneficiario deve 
presentare le fatture quietanzate che comprovino l’avvenuto pagamento.
Risultati : effetti diretti o cambiamenti determinati dall’attuazione di un progetto.
Sistemi di controllo : insieme delle norme e delle procedure utilizzate per gestire un’organizzazione o un 
programma di spesa nel conseguimento dei suoi obiettivi.
06
 Sintesi
I
Il presente audit riguarda i costi della politica di 
sviluppo rurale dell’nione europea (UE). L’attenzione 
è posta sulle sovvenzioni concesse per far fronte ai 
costi di investimenti e altri progetti intrapresi da agri -
coltori, imprese, autorità locali e altre organizzazioni 
in aree rurali. Tali sovvenzioni, che rappresentano circa 
la metà della spesa programmata UE per il periodo 
2007-2013 pari a 100 miliardi di euro, sono gestite dalle 
autorità degli Stati membri sotto la supervisione della 
Commissione.
II
Con importi così elevati in gioco, l’UE e gli Stati mem -
bri hanno entrambi interesse a mantenere sotto con -
trollo i costi delle sovvenzioni per lo sviluppo rurale. 
Questo è un elemento chiave della «sana gestione 
finanziaria» richiesta dai regolamenti finanziari dell’UE, 
per cui tutti i responsabili della gestione dei fondi UE 
sono tenuti ad applicare il principio di economicità: 
fornire sostegno per l’ intervento giusto  al prezzo più 
vantaggioso .
III
La Corte controlla ogni anno la spesa per lo sviluppo 
rurale e presenta le constatazioni nelle proprie rela -
zioni annuali e speciali. Una constatazione ricorrente 
è che le autorità degli Stati membri non verificano 
a sufficienza la ragionevolezza dei costi approvati 
per le sovvenzioni allo sviluppo rurale. Vi è l’evidente 
necessità di migliorare la gestione finanziaria in 
questo settore. Ciò ha spinto la Corte a esaminare in 
maniera dettagliata i rischi e gli approcci seguiti dalla 
Commissione e dagli Stati membri per farvi fronte.IV
La Corte ha riscontrato che gli approcci seguiti non 
erano i più efficaci per tenere sotto controllo i costi 
nel contesto dello sviluppo rurale. La Commissione 
ha reagito dopo che i problemi erano emersi invece 
di accertarsi in primo luogo della validità dei sistemi. 
I sistemi di controllo degli Stati membri hanno affron -
tato solo alcuni dei rischi per l’economicità oppure 
erano carenti. Erano disponibili metodi più efficaci, ma 
non erano applicati su vasta scala.
V
La Commissione non ha fornito orientamenti o non ha 
provveduto a diffondere le buone pratiche all’inizio 
del periodo di programmazione 2007-2013, e non si 
è accertata dell’efficacia dei sistemi degli Stati mem -
bri prima che questi iniziassero ad approvare grandi 
volumi di sovvenzioni. Nel momento in cui ha adottato 
misure, il grosso delle sovvenzioni ai progetti era già 
stato approvato. Tuttavia, dal 2012, la Commissione ha 
adottato un approccio più attivo e coordinato. Qua -
lora sia portato avanti prestando maggiore attenzione 
all’economicità, tale approccio potrebbe condurre ad 
una migliore gestione finanziaria nel prossimo periodo 
di programmazione.
VI
Per quel che riguarda gli Stati membri, nel 2014 tutti 
i 15 programmi di sviluppo rurale di maggiori dimen -
sioni avevano posto in essere i sistemi di base, richiesti 
dalla normativa, per il controllo dei costi nell’ambito 
dello sviluppo rurale. Tuttavia, essi presentavano 
tutti debolezze in relazione ai principali rischi per 
cui, complessivamente, i costi delle sovvenzioni per 
lo sviluppo rurale non risultavano ben controllati. 
L’analisi delle informazioni ottenute per tutti gli 88 PSR 
indica che una situazione simile prevale in tutta l’UE. 
In particolare:
a) i sistemi di controllo degli Stati membri si concen -
travano sui prezzi  delle voci di spesa o delle opere 
indicati nelle domande di sovvenzione, prestando 
un’attenzione molto minore al fatto che le voci di 
spesa stesse fossero ragionevoli o che la sovven -
zione fosse efficiente in relazione agli obiettivi 
della politica. Ciò comporta rischi di gold‑plating  
e di scarsa ottimizzazione delle risorse;
b) i principali metodi utilizzati per controllare la ra -
gionevolezza dei prezzi nelle domande di sovven -
zione erano il confronto tra le offerte di differenti 
Sintesi 07
fornitori o il confronto con i prezzi di riferimento. 
La Corte ha riscontrato che, in alcuni Stati membri, 
i sistemi offrivano scarse garanzie sulla ragionevo -
lezza dei costi – utilizzando, ad esempio, prezzi di 
riferimento che superavano del 30 % i prezzi reali 
di mercato;
c) le sovvenzioni sono approvate in anticipo e ven -
gono erogate dopo che il richiedente ha acquista -
to i beni o eseguito i lavori. In caso di modifiche 
di un progetto intervenute dopo l’approvazione 
della sovvenzione, in alcuni Stati membri i sistemi 
permettevano di procedere al rimborso di costi la 
cui ragionevolezza non era stata verificata;
d) generalmente, il livello di requisiti e controlli non 
ha tenuto conto dei differenti livelli di rischio. 
Molte autorità degli Stati membri adottavano lo 
stesso approccio per controllare una sovvenzione 
di 10 000 euro o di un milione di euro. Nei casi in 
cui i rischi erano limitati, non venivano adottate su 
vasta scala le possibilità di semplificazione.
VII
Ciò induce la Corte a concludere che esistono ampi 
margini di azione per ottenere effettivi risparmi 
nelle sovvenzioni per i progetti di sviluppo rurale nel 
periodo di programmazione 2014-2020 adottando 
metodi migliori di controllo dei costi. I fondi così 
risparmiati potrebbero essere resi disponibili per 
finanziare altri progetti, ottenendo maggiori realiz -
zazioni e risultati e una migliore realizzazione degli 
obiettivi.
VIII
La Corte ha anche constatato l’esistenza di approcci 
realizzabili e con un rapporto ottimale costi/benefici 
per far fronte alle debolezze individuate – la maggior 
parte dei quali è già stata attuata nell’uno o nell’altro 
Stato membro.
IX
Di conseguenza, per il nuovo periodo di programma -
zione la Corte raccomanda che, prima di ogni impegno 
di spesa, la Commissione e gli Stati membri si accer -
tino che gli approcci seguiti per tutti i PSR affrontino 
i rischi descritti nella presente relazione. I criteri di 
valutazione a tale riguardo sono illustrati nell’allegato. 
Una valutazione ex ante operata dalle autorità degli Stati membri dovrebbe far parte di questo processo. 
La Corte raccomanda altresì alla Commissione e agli 
Stati membri di verificare, sin dall’inizio del nuovo 
periodo di programmazione, che i sistemi operino in 
maniera efficiente e che siano efficaci.
08
 Introduzione
Motivi che giustificano l’audit: un 
miglior controllo dei costi della 
politica di sviluppo rurale può 
produrre effettivi risparmi
01 
Il presente audit riguarda i costi della 
politica di sviluppo rurale dell’UE. 
L’attenzione è posta sulle sovvenzio -
ni concesse per far fronte ai costi di 
investimenti e altri progetti intrapresi 
da agricoltori, imprese, autorità locali 
e altre organizzazioni in aree rurali. Le 
sovvenzioni sono gestite dalle autorità 
degli Stati membri, sotto la supervi -
sione della Commissione, secondo le 
regole previste dalla normativa UE1. In 
generale, le sovvenzioni sono approva -
te in base a specifiche di progetto e ai 
prezzi proposti dal richiedente e sono 
erogate una volta che quest’ultimo 
abbia acquistato i beni in questione 
o intrapreso i lavori.
02 
Per il periodo di programmazione 
2007-2013 l’UE aveva pianificato di 
spendere quasi 100 miliardi di euro per 
lo sviluppo rurale. Gli Stati membri, 
a loro volta, avevano pianificato un 
contributo supplementare di 55 mi -
liardi di euro a titolo dei loro bilanci 
nazionali e regionali. Con importi così 
elevati in gioco, l’UE e gli Stati membri 
hanno entrambi interesse a mantenere 
sotto controllo i costi delle sovvenzio -
ni per lo sviluppo rurale. Questo è un 
elemento chiave della «sana gestione 
finanziaria» richiesta dai regolamenti 
finanziari dell’UE, per cui tutti i respon -
sabili della gestione dei fondi UE sono 
tenuti ad applicare i princìpi di econo -
micità, efficacia ed efficienza.03 
Tuttavia, nei propri audit sulla poli -
tica di sviluppo rurale del periodo 
2007-2013 la Corte ha rilevato come 
le autorità nazionali e regionali non 
verificano a sufficienza la ragionevo -
lezza dei costi dei progetti a cui sono 
accordate tali sovvenzioni. La Commis -
sione è pervenuta a conclusioni simili 
a seguito del proprio lavoro di audit. 
Nei paragrafi 24-26 vengono forniti 
maggiori dettagli.
04 
Ciò indica che un miglior controllo dei 
costi potrebbe generare risparmi signi -
ficativi per le sovvenzioni ai progetti 
di sviluppo rurale, pur ottenendo le 
stesse realizzazioni e gli stessi risultati 
e conseguendo gli stessi obiettivi. 
A giudizio della Corte, è possibile realiz -
zare significativi risparmi. Un risparmio 
di appena poche centinaia di euro 
per ciascun progetto di investimento 
potrebbe generare risparmi per molti 
milioni di euro. Un risparmio dell’1 % 
a livello di progetto comporterebbe 
un risparmio di 500 milioni di euro 
per il bilancio dell’UE nel corso del 
periodo di programmazione2. I fondi 
così risparmiati potrebbero essere resi 
disponibili per finanziare altri progetti, 
ottenendo maggiori realizzazioni e ri -
sultati e un migliore conseguimento 
degli obiettivi.1 Per il periodo di 
programmazione 2007-2013 si 
applicano i seguenti 
regolamenti: regolamento 
(CE) n. 1698/2005 del 
Consiglio, del 20 settembre 
2005, sul sostegno allo 
sviluppo rurale da parte del 
Fondo europeo agricolo per lo 
sviluppo rurale (FEASR) 
(GU L 277 del 21.10.2005, 
pag. 1), regolamento (CE) 
n. 1974/2006 della 
Commissione, del 
15 dicembre 2006, recante 
disposizioni di applicazione 
del regolamento (CE) 
n. 1698/2005 del Consiglio sul 
sostegno allo sviluppo rurale 
da parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo rurale 
(FEASR) (GU L 368 del 
23.12.2006, pag. 15) 
e regolamento (UE) n. 65/2011 
della Commissione del 
27 gennaio 2011 che stabilisce 
modalità di applicazione del 
regolamento (CE) n. 1698/2005 
del Consiglio per quanto 
riguarda l’attuazione delle 
procedure di controllo e della 
condizionalità per le misure di 
sostegno dello sviluppo rurale 
(GU L 25 del 28.1.2011, pag. 8). 
Tale modalità è detta 
«gestione concorrente». La 
Commissione detiene la 
responsabilità complessiva ma 
non approva le sovvenzioni 
o effettua i pagamenti ai 
beneficiari, compiti che 
vengono svolti dalle autorità 
degli Stati membri.
2 Le misure d’investimento 
rappresentano circa la metà 
della spesa programmata per 
lo sviluppo rurale.
09 Introduzione
05 
Per il periodo di programmazione 
2014-2020 si prevede l’attuazione di 
un simile insieme di misure di svilup -
po rurale, le prime nuove sovvenzioni 
saranno verosimilmente approvate 
nel corso del 2015. La Commissione 
sta lavorando con gli Stati membri per 
migliorare l’efficacia dei loro sistemi 
di controllo in modo che siano mag -
giormente in linea con i regolamenti. 
Considerate le prospettive di ottenere 
risparmi reali e un miglior uso dei fondi 
dell’UE attraverso miglioramenti della 
gestione finanziaria in questo settore, 
la Corte ha deciso di contribuire a tale 
processo svolgendo un audit appro -
fondito sugli approcci attualmente 
adottati per tenere sotto controllo 
i costi dello sviluppo rurale3.La politica di sviluppo rurale: oltre 
un milione di singole sovvenzioni 
erogate ad agricoltori, piccole 
imprese, autorità locali e altre 
organizzazioni in aree rurali
06 
La politica di sviluppo rurale per il pe -
riodo 2007-2013 è stata attuata nell’in -
sieme dell’UE tramite 88 programmi 
di sviluppo rurale a livello nazionale 
o regionale. Questi programmi con -
sistevano in una serie di «misure» 
(regimi di aiuto), ciascuna delle quali 
rivolta a gruppi specifici di beneficiari 
e tipi di progetto mediante un insieme 
di norme di ammissibilità e di criteri 
di selezione dei progetti. Le autorità 
degli Stati membri decidevano i tassi 
di sovvenzione (entro i limiti fissati dai 
regolamenti) che potevano variare da 
meno del 10 % sino al 100 % dei costi 
ammissibili del progetto, a seconda 
della misura. Mediante queste misure 
l’UE mira a promuovere e sostenere 
attività che contribuiscano alla realiz -
zazione degli obiettivi della politica: 
miglioramento della competitività del 
settore agricolo e forestale; migliora -
mento dell’ambiente e dello spazio 
rurale; miglioramento della qualità 
della vita nelle zone rurali e diversifi -
cazione dell’economia rurale4. Esempi 
della gamma di progetti finanziati 
sono illustrati nel riquadro 1 .3 La missione della Corte è di 
contribuire a migliorare la 
gestione finanziaria dell’UE, 
promuovere la trasparenza 
e l’obbligo di rendere conto, 
e di fungere da custode 
indipendente degli interessi 
finanziari dei cittadini 
dell’Unione. Il ruolo della 
Corte quale revisore esterno 
dell’Unione è di controllare 
che i fondi UE siano 
correttamente contabilizzati, 
reperiti e spesi 
conformemente alle norme 
e alla legislazione pertinente, 
perseguendo un impiego 
ottimale delle risorse. Per 
approfondire, si veda: http://
www.eca.europa.eu/it/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 Maggiori informazioni sulla 
politica dello sviluppo rurale 
possono essere reperite nel 
sito Internet della 
Commissione: http://
ec.europa.eu/agriculture/
rurdev/index_it.htm
10 Introduzione Riquadro 1
Formazione per agricoltori finanziata dalla misura «Forma -
zione e  informazione» (Bulgaria)
Irroratrice finanziata dalla misura «Ammodernamento delle 
aziende» (Germania)
Stalla con dispositivo spargifieno finanziata dalla misura 
«Ammodernamento delle aziende» (Lussemburgo)
Impianti di essiccazione e  stoccaggio del grano finanziati 
dalla misura «Accrescimento del valore aggiunto dei 
prodotti agricoli e forestali» (Lituania)
Sistema d’irrigazione a goccia finanziato dalla misura «In -
frastrutture connesse allo sviluppo dell’agricoltura e della 
silvicoltura» (Grecia)
Pini marittimi piantati nell’ambito della misura «Ripristino 
del potenziale boschivo» (Francia)
Negozio di fiori finanziato dalla misura «Sostegno per la 
creazione e lo sviluppo di microimprese» (Svezia)
Caffè in un parco naturale finanziato dalla misura «Incenti -
vazione di attività turistiche» (Regno Unito)Obiettivo della politica: miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia 
ruraleObiettivo della politica: miglioramento dell’ambiente e dello spazio ruraleObiettivo della politica: miglioramento della competitività del settore agricolo e forestaleEsempi di progetti finanziati da programmi di sviluppo rurale
11 Introduzione Riquadro 2 Figura 1Fasi della normale procedura per richiedere e ottenere una sovvenzione
Richiedente Autorità dello Stato membroOttiene oﬀerte dai 
fornitori e stima i costi del progettoControlla chei costi siano ragionevoliAttua il progetto Controlla ladomanda di sovvenzione
Eﬀettua il pagamento per la percentuale concordata dei costi approvati sostenutiPaga le fatture
Richiede il 
pagamento della sovvenzioneApprova la sovvenzioneRedige la proposta di progetto e la domanda di sovvenzione
Approcci comunemente usati per controllare la ragionevolezza dei costi del 
progetto nelle domande di sovvenzione
Esempio semplificato : Un agricoltore necessita di un nuovo trattore da 75 CV. Ottiene offerte da 
tre fornitori: offerta A 44 000 euro; offerta B 46 000 euro e offerta C 48 000 euro. Sceglie l’offerta B 
e presenta domanda per una sovvenzione per lo sviluppo rurale per il 50 % dei costi.
Confronto delle differenti offerte : le autorità dello Stato membro confrontano le offerte A, B e C e decidono 
se i costi richiesti (offerta B: 46 000 euro) sono ragionevoli.
Ricerca di mercato : le autorità dello Stato membro contattano altri fornitori o cercano su Internet il costo di 
trattori equivalenti da 75 CV e lo confrontano con l’offerta B.
Parere di un esperto : le autorità dello Stato membro chiedono ad un ingegnere agronomo di confermare la 
ragionevolezza dell’offerta B. In alternativa, esse possono richiedere il parere di un comitato di valutazione.
Prezzi di riferimento : le autorità confrontano l’offerta B con una banca dati dei prezzi per le differenti mar -
che e modelli di trattori. Se il prezzo di riferimento è di 45 000 euro, esse possono comunque concedere una 
sovvenzione di 23 000 euro basata sull’offerta B qualora ritengano che il costo di 46 000 euro sia giustificato. 
In alternativa, possono applicare il prezzo di riferimento come un massimale e approvare una sovvenzione di 
22 500 euro.
Opzioni semplificate in materia di costi : invece di controllare la ragionevolezza dell’offerta B, le autorità 
dello Stato membro offrono una sovvenzione forfettaria di 20 000 euro per l’acquisto di un trattore. Questa 
viene pagata a prescindere dal tipo di trattore acquistato o dai costi effettivamente sostenuti. In alternativa, 
esse possono fissare un costo massimo di 40 000 euro per trattore e rimborsare il 50 % dei costi effettiva -
mente sostenuti entro i limiti di tale importo.07 
Per la maggior parte delle misure esa -
minate nell’ambito del presente audit 
(cfr. estensione dell’audit al paragra -
fo 16), il richiedente ottiene il rimborso 
delle spese approvate sostenute. Una 
procedura normale per ottenere una 
sovvenzione in base ad un meccanismo 
di rimborso è illustrata nella figura 1 .08 
I principali metodi usati dalle autorità 
degli Stati membri per controllare i co -
sti del progetto nelle domande di sov -
venzione sono illustrati nel riquadro 2 .
12 Introduzione
09 
Per le principali misure di investimen -
to, il costo medio totale di un progetto 
è all’incirca di 125 000 euro. L’importo 
della sovvenzione da corrispondere 
per i costi dei progetti dipenderà dal 
tasso di aiuto applicabile, ma le misure 
sono caratterizzate da un gran numero 
di sovvenzioni relativamente mode -
ste – alcune delle quali possono essere 
inferiori ai 1 000 euro – e da un nume -
ro minore di sovvenzioni urgenti, che 
possono superare un milione di euro. 
Le autorità degli Stati membri preve -
dono di aver approvato, per la fine del 
periodo di programmazione, all’incirca 
1,4 milioni di singole sovvenzioni.
Analisi dei rischi: i pagamenti 
delle sovvenzioni possono essere 
troppo elevati qualora siano 
erogati per costi non necessari 
o basati su prezzi non competitivi
10 
Come già detto, il principio di econo -
micità vale per tutte le sovvenzioni 
e per tutti i pagamenti a carico del bi -
lancio dell’UE. In base a tale principio, 
i sussidi dovrebbero essere erogati per 
gli interventi giusti  al prezzo più van ‑
taggioso . Nel contesto dei progetti di 
sviluppo rurale, ciò significa che i beni 
per i quali viene concessa la sovvenzio -
ne dovrebbero essere del tipo, qualità 
e quantità necessari per conseguire 
le realizzazioni e i risultati attesi. La 
sovvenzione per questi beni dovrebbe 
basarsi sul prezzo più basso disponibi -
le per la specifica richiesta.11 
Nella maggior parte dei casi, le sov -
venzioni sono concesse solo per una 
parte dei costi totali del progetto e i 
richiedenti devono pagare il saldo con 
i propri mezzi; in tal modo il richieden -
te viene incentivato a limitare i costi 
del progetto. Quando i tassi di aiuto 
sono bassi, l’incentivo può essere forte; 
ma quando i tassi di aiuto aumentano, 
l’incentivo si riduce.
12 
Ogni sussidio falsa il rapporto 
costi -benefici effettivo, e ciò può 
incoraggiare il richiedente a specifi -
care una soluzione a un costo mag -
giore del necessario, che può andare 
dal gold‑plating  (cfr.  glossario ) sino 
a investimenti sproporzionati rispetto 
alle realizzazioni o ai risultati che si 
vogliono conseguire intraprendendo 
il progetto. Di conseguenza, vi è il 
rischio che la quantità e la qualità dei 
beni finanziati siano più elevate di 
quanto auspicabile [rischio di speci ‑
fiche eccessive  (over‑specification )], 
comportando un costo inutile per 
i bilanci UE e nazionali.
13 
I sussidi riducono anche l’incentivo per 
il richiedente a ricercare i prezzi più 
convenienti. I richiedenti possono pre -
ferire di favorire un fornitore a costi più 
elevati. Al limite, vi è la possibilità che 
essi o i fornitori manipolino la proce -
dura in modo da gonfiare i costi. Tutti 
questi elementi comportano il rischio 
che la sovvenzione si basi su prezzi 
superiori a quelli minimi offerti in un 
mercato concorrenziale per beni con le 
specifiche richieste (rischio di « prezzi 
non competitivi »).
13 Introduzione
14 
È importante che gli approcci seguiti 
dalle autorità degli Stati membri per 
far fronte a tali rischi siano efficaci, in 
quanto una scarsa ottimizzazione delle 
risorse e la frode non solo accrescono 
i costi per il bilancio ma nuocciono 
anche alla reputazione dell’UE. Occor -
re tuttavia trovare un giusto equilibrio 
tra i costi dell’attuazione dei sistemi 
di controllo ed i benefici derivanti dal 
contenimento dei rischi. I richieden -
ti affrontano dei costi per fornire le 
informazioni richieste a sostegno delle 
domande di sovvenzione presentate. 
Gli Stati membri affrontano dei costi 
per controllare e valutare tali informa -
zioni. Questi costi dovrebbero essere 
proporzionati al livello dei rischi: una 
sovvenzione da 1 milione di euro 
potrebbe giustificare diversi giorni di 
lavoro se ciò fosse necessario a stabili -
re la ragionevolezza dei costi, mentre 
una sovvenzione da 1 000 euro non li 
giustificherebbe.
15 
Infine, vi è il rischio che la Commissio -
ne possa non rilevare eventuali caren -
ze nei sistemi di controllo degli Stati 
membri o possa non adottare azioni 
correttive in maniera tempestiva una 
volta identificate le debolezze.
14
 Estensione e approccio 
dell’audit
Estensione dell’audit: misure di 
sviluppo rurale attuate mediante 
sovvenzioni
16 
I rischi sopra identificati riguardano 
particolarmente le misure di sviluppo 
rurale attuate mediante sovvenzioni 
a copertura dei costi sostenuti dal be -
neficiario. Tali misure, che rappresen -
tano circa il 50 % dei costi complessivi 
programmati per il periodo 2007-2013 
per lo sviluppo rurale5, sono incluse 
nell’estensione del presente audit 
(cfr.  figura 2).  Le principali misure 
interessate sono:
 ο ammodernamento delle aziende 
agricole,
 ο accrescimento del valore aggiunto 
dei prodotti agricoli e forestali, ο infrastrutture connesse allo svilup -
po e all’adeguamento dell’agricol -
tura e della silvicoltura,
 ο formazione e altre misure volte 
a migliorare la competitività del 
settore agricolo e forestale,
 ο misure d’investimento connesse 
con la gestione del territorio e con 
l’ambiente,
 ο misure intese a diversificare l’e -
conomia rurale e a migliorare la 
qualità della vita,
 ο azioni di sviluppo locale impiegan -
do l’approccio Leader.5 L’altro 50 % della spesa per lo 
sviluppo rurale riguarda 
prevalentemente i pagamenti 
compensativi ai proprietari 
terrieri calcolati in base agli 
ettari per attività quali la 
protezione e il miglioramento 
dell’ambiente. Gli importi da 
corrispondere sono inclusi nei 
PSR e vengono approvati in 
anticipo dalla Commissione. 
La relazione speciale n. 7/2011 
della Corte ha riguardato 
i «pagamenti agroambientali» 
che rappresentano la 
principale misura basata sulla 
superficie (cfr.  http://eca.
europa.eu ).Figura 2Estensione dell’audit: le misure coperte dal presente audit
Spesa programmata 2007-2013 (miliardi di euro)
Formazione e altre misure volte
a migliorare la competitivitàInfrastrutture connesse allo 
sviluppo e all'adeguamento della 
agricoltura e della silvicolturaAccrescimento del valore 
aggiunto dei prodotti 
agricoli e forestaliAmmodernamento delle aziende agricole
Misure d'investimento concernenti la gestione dell'ambiente e del territorioMisure volte a diversi/f_icare l'economia ruraleAzioni di sviluppo locale
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Fonte:  Commissione europea.
15 Estensione e approccio dell’audit
6 Gli Stati membri devono 
ottemperare a quanto previsto 
dall’articolo 24, lettera d), del 
regolamento (UE) n. 65/2011 
della Commissione: «I controlli 
amministrativi sulle domande 
di aiuto comprendono in 
particolare la verifica: [...] della 
ragionevolezza dei costi 
dichiarati, valutati con un 
sistema di valutazione 
adeguato, ad esempio in base 
a spese di riferimento o al 
raffronto delle diverse offerte, 
oppure esaminati da un 
comitato di valutazione».Figura 3Quesiti di audit e struttura della relazioneApproccio di audit: attenzione 
alla concezione dei sistemi di 
controllo, ottenendo un’ampia 
copertura geografica mediante 
questionari e verifiche 
documentali
17 
Gli audit della Corte sulla spesa per lo 
sviluppo rurale hanno ripetutamen -
te trovato che le autorità degli Stati 
membri non hanno sufficientemente 
verificato la ragionevolezza6 dei costi 
approvati per i progetti (cfr. paragra -
fi 24-25). Vi è l’evidente necessità di 
migliorare la gestione finanziaria in 
questo settore. Ciò ha spinto la Corte 
a chiedersi se gli approcci seguiti dalla 
Commissione e dagli Stati membri 
fossero i più efficaci in relazione ai principali rischi. L’audit si è concentra -
to in particolare sull’individuazione di 
buoni approcci che gli altri Stati mem -
bri potrebbero applicare, innalzando 
in tal modo il livello generale della 
performance. Per esaminare le oppor -
tunità in merito, la Corte ha formulato 
i quesiti di audit indicati nella figura 3 :
Parte I
Parte II
Parte III
Parte IV
Parte VLa Commissione ha veri/f_icato che gli Stati membri 
dispongano di sistemi eﬃcaci per controllare i costi 
delle sovvenzioni per lo sviluppo rurale conforme-
mente al principio di economicità?
… ridurre il rischio di 
speci/f_iche eccessive?
… garantire la 
ragionevolezza dei prezzi 
dei beni/lavori 
approvati?
… garantire la 
ragionevolezza dei costi 
eﬀettivamente 
rimborsati?
… correlare il livello dei 
controlli al livello di 
rischio?La Commissione e le 
autorità degli Stati 
membri hanno 
seguito gli approcci 
più eﬃcaci per tenere 
sotto controllo  i costi 
delle sovvenzioni per 
lo sviluppo rurale?
Gli Stati membri 
hanno seguito gli 
approcci più 
eﬃcaci per...
16 Estensione e approccio dell’audit
7 Nei casi per i quali erano state 
precedentemente identificate 
debolezze, la Corte ha preso in 
esame se le autorità degli Stati 
membri in questione avessero 
modificato di conseguenza il 
loro approccio.18 
La presente relazione segue la stessa 
struttura dei sottoquesiti di audit: la 
prima parte esamina il ruolo di vigilan -
za della Commissione. Dalla seconda 
alla quinta parte, la Corte esamina 
i differenti approcci adottati dalle au -
torità degli Stati membri per attenuare 
i principali rischi.
19 
Un gruppo di riflessione composto da 
funzionari della Commissione e delle 
autorità degli Stati membri ha aiutato 
l’equipe della Corte ad identificare 
i principali elementi costitutivi di 
sistemi di controllo efficaci. A partire 
da ciò, la Corte ha definito un elenco 
di controllo per valutare la concezione 
dei sistemi di controllo in relazione 
ai rischi (cfr.  allegato I ). Per quel che 
riguarda la raccolta di elementi proba -
tori, la Corte ha esaminato il seguito 
dato a precedenti constatazioni di 
audit7; un questionario è stato invia -
to ai responsabili di tutti gli 88 PSR 
dell’UE ed è stato svolto un esame 
documentale delle principali procedu -
re applicate per i 15 PSR con il più alto 
livello di spese previste per le misure 
rientranti nell’estensione del presente 
audit (cfr.  allegato II ). Questi 15 PSR 
rappresentano il 64 % della spesa 
totale pianificata per queste misure 
nell’insieme dell’UE. Delle brevi visite 
di audit sono state effettuate in quat -
tro di questi Stati membri per integra -
re gli esami della documentazione. 
Sono stati intervistati funzionari della 
Commissione ed è stata esaminata la 
documentazione pertinente. L’audit 
ha esaminato i sistemi posti in essere 
dalla fine del 2013 ed è stato concluso 
a metà del 2014.Limitazioni dell’estensione 
e dell’approccio di audit
20 
Nel presente audit la Corte ha iden -
tificato e valutato la concezione dei 
sistemi di controllo  posti in essere dalle 
autorità di gestione per verificare la 
ragionevolezza dei costi in materia di 
sviluppo rurale. Anche i sistemi meglio 
concepiti possono risultare non effica -
ci se non sono attuati correttamente. 
La finalità del presente audit non era 
tuttavia di verificare in che misura i si -
stemi di controllo fossero ben attuati. 
Un approccio di questo tipo avrebbe 
costituito un doppione del lavoro 
svolto annualmente dalla Corte per la 
preparazione delle relazioni annuali 
(cfr. paragrafi 24-25).
17
 Osservazioni
8 Tale requisito è formulato 
nell’articolo 9, paragrafo 2, del 
regolamento (CE) n. 1290/2005 
del Consiglio, del 
21 giugno 2005, relativo al 
finanziamento della politica 
agricola comune (GU L 209 
dell’11.8.2005, pag. 1).
9 Le norme sugli appalti 
pubblici sono volte a garantire 
che gli enti pubblici ottengano 
i prezzi più vantaggiosi per 
i beni e servizi che acquistano, 
nonché a favorire una leale 
concorrenza e la trasparenza. Il 
mancato rispetto di tali norme 
rende meno probabile che 
i prezzi ottenuti siano 
i migliori.Parte I – Orientamento, 
vigilanza e rettifica: la 
responsabilità della 
Commissione europea di 
garantire che i fondi UE 
per lo sviluppo rurale 
siano spesi bene
21 
Mentre i programmi di spesa per lo svi -
luppo rurale sono gestiti dalle 88 auto -
rità degli Stati membri, la Commissione 
è responsabile, in ultima analisi, dell’e -
secuzione del bilancio UE. Specifica -
mente, la Commissione è tenuta8 ad 
accertarsi dell’esistenza e del corretto 
funzionamento dei sistemi di gestio -
ne e di controllo negli Stati membri 
e nonché del rispetto dei princìpi della 
«sana gestione finanziaria»: economici -
tà, efficacia ed efficienza.
22 
La normativa prevede vari mezzi con 
cui la Commissione può svolgere le 
proprie funzioni di vigilanza: gli Stati 
membri dovrebbero informare la Com -
missione in merito alle loro misure di 
gestione e di controllo; gli organismi 
pagatori devono essere accreditati 
e gli organismi di certificazione devo -
no presentare una relazione annua su 
una serie di aspetti, tra cui il funziona -
mento dei sistemi di controllo. La Com -
missione si riunisce periodicamente 
con i rappresentanti degli Stati mem -
bri e tiene contatti e riunioni formali 
annuali con l’autorità di gestione di 
ciascun PSR. Essa adotta i regolamenti 
e le modalità di applicazione della po -
litica e fornisce orientamenti. Dispone 
inoltre di un proprio servizio di audit 
per controllare il funzionamento dei 
sistemi degli Stati membri. Infine, qua -
lora riscontri che le autorità degli Stati 
membri non si conformano ai regola -
menti, la Commissione può recuperare 
i fondi impropriamente spesi.23 
La Corte ha esaminato se la Commis -
sione abbia usato questi mezzi per 
accertarsi dell’efficacia dei sistemi 
degli Stati membri nel controllare 
i costi delle sovvenzioni per lo svilup -
po rurale.
Quando gli audit eviden -
ziavano debolezze nel con -
trollo dei costi dei progetti, 
la Commissione ha risposto 
proponendo rettifiche finan -
ziarie e incoraggiando gli 
Stati membri a redigere piani 
d’azione
24 
La Corte esamina ogni anno un ampio 
campione di pagamenti, selezionato su 
base casuale, e controlla l’efficacia dei 
sistemi di controllo selezionati. In ogni 
relazione annuale, a partire da quella 
sull’esercizio 2011, la Corte ha osserva -
to che la maggior parte dei sistemi per 
controllare la ragionevolezza dei costi 
dello sviluppo rurale non erano suffi -
cientemente efficaci (cfr.  figura 4).  Nel 
2013, tutti e quattro i sistemi control -
lati sono stati giudicati inefficaci sotto 
tale aspetto.
25 
Negli audit per le relazioni annuali 
sugli esercizi 2011, 2012 e 2013, la 
Corte ha riscontrato che, per le misu -
re interessate dal presente audit, la 
ragionevolezza dei costi non era stata 
sufficientemente controllata per circa 
un terzo dei progetti per lo sviluppo 
rurale. Nei casi in cui i beneficiari erano 
degli enti pubblici, quasi la metà dei 
pagamenti risultavano inficiati dal 
mancato rispetto delle norme sugli 
appalti pubblici9.
18 Osservazioni
Efficacia dei sistemi degli Stati membri o regionali per 
valutare la ragionevolezza dei costi
Sistemi per valutare la ragionevolezza dei costi: controllati
senza riscontrare debolezze di rilievoSistemi per valutare la ragionevolezza dei costi: «non eﬃcaci»
 
Sistemi per valutare i costi per lo sviluppo rurale: non controllati
GaliziaLombardia
SiciliaBrandenburgo 
e BerlinoFigura 4
Fonte:  Relazioni annuali della Corte sugli esercizi 2011, 2012 e 2013.
26 
Anche la Commissione ha un proprio 
programma di indagini di audit, che 
è giunto a constatazioni analoghe 
a quelle dei controlli di gestione svolti 
dalla Corte su misure specifiche per 
lo sviluppo rurale10. Anche se gli audit 
delle Corte e della Commissione non 
sono intesi a quantificare i risparmi 
che si potrebbero ottenere con un 
miglior controllo dei costi, le anomalie 
nei sistemi e l’elevato livello di errori 
rappresentano forti indizi del fatto che 
i potenziali risparmi potrebbero essere 
considerevoli.27 
In risposta alle constatazioni di audit 
su esposte, la Commissione ha varato 
procedure per «rettifiche finanziarie», 
in base alle quali il finanziamento 
UE allo Stato membro interessato 
è ridotto per compensare le carenze 
riscontrate. Le procedure in corso con 
otto Stati membri derivano, almeno 
parzialmente, da carenze nei controlli 
da essi svolti sui costi dello sviluppo 
rurale o dal mancato rispetto delle 
norme sugli appalti pubblici.10 Relazioni speciali n. 5/2010 
sull’attuazione dell’approccio 
Leader per lo sviluppo rurale; 
n. 8/2012 «Aiuti mirati 
all’ammodernamento delle 
aziende agricole»; n. 1/2013 «Il 
sostegno finanziario dell’UE 
all’industria di trasformazione 
alimentare è stato efficace ed 
efficiente nell’aggiungere 
valore ai prodotti agricoli?»; 
n. 6/2013 «Misure per la 
diversificazione dell’economia 
rurale: gli Stati membri e la 
Commissione hanno 
conseguito un rapporto 
costi -benefici ottimale?»; 
n. 8/2013 «Sostegno per 
l’accrescimento del valore 
economico delle foreste da 
19 Osservazioni
parte del Fondo europeo 
agricolo per lo sviluppo 
rurale» ( http://eca.europa.eu ).
11 Commission Staff Working 
document on the assessment of 
root causes of errors and 
corrective and preventive 
actions in the rural development 
policy  (SWD(2013) 244 final) 
(Documento di lavoro dei 
servizi della Commissione 
sulla valutazione delle cause di 
fondo degli errori 
nell’attuazione della politica di 
sviluppo rurale e azioni 
correttive).28 
A seguito della relazione annuale della 
Corte dei conti sull’esercizio 2011, la 
Commissione ha chiesto agli Stati 
membri di elaborare piani d’azione 
per identificare le cause degli errori 
e definire le azioni correttive. Nel 2012, 
14 Stati membri hanno definito tali 
piani mentre tutti gli altri Stati membri 
lo hanno fatto nel 2013.
29 
In parallelo, su richiesta del Parla -
mento europeo, la Commissione ha 
analizzato le principali ragioni dell’e -
levato tasso di errore e ha presentato 
i risultati nel giugno 201311. Due delle 
principali ragioni fornite sono state le 
insufficienti verifiche sulla ragionevo -
lezza dei costi e l’inosservanza delle 
norme sugli appalti pubblici.I costi avrebbero potuto 
essere gestiti meglio se la 
Commissione avesse for -
nito orientamenti e avesse 
rilevato le carenze con mag -
giore anticipo nel corso del 
periodo di programmazione
30 
All’inizio del periodo di programma -
zione 2007-2013, la Commissione non 
ha fornito orientamenti su come i siste -
mi di controllo dovevano essere con -
cepiti per verificare i costi o sui rischi 
cui tali sistemi dovevano far fronte. 
I responsabili degli 88 PSR avrebbero 
dovuto definire i propri approcci senza 
alcuna informazione da parte della 
Commissione sugli standard attesi. 
La Commissione non ha verificato 
sufficientemente che gli Stati membri 
avessero posto in essere sistemi validi 
per controllare le domande di sov -
venzione prima di approvare grandi 
volumi di spesa mediante le misure 
d’investimento. I processi di riconosci -
mento e le relazioni degli organismi 
di certificazione non hanno segnalato 
per tempo alla Commissione i rischi 
per il bilancio dell’UE sotto il profilo 
dell’economicità.
20 Osservazioni
31 
Quando i primi Stati membri hanno 
definito i piani di azione, verso la 
fine del 2012, restava solamente un 
anno sui sette del periodo di pro -
grammazione. Di conseguenza, i piani 
d’azione sono giunti troppo tardi per 
poter produrre un qualche effetto sul 
grosso della spesa. Ad esempio, a quel 
punto le autorità polacche avevano 
già approvato sovvenzioni che rappre -
sentavano il 90 % dei fondi destinati 
all’ammodernamento delle aziende 
agricole – la misura di sviluppo rurale 
più rilevante dal punto di vista finan -
ziario – e diverse misure in altri Stati 
membri erano già state chiuse e non si 
accettavano ulteriori domande.
Le recenti iniziative della 
Commissione hanno pro -
dotto alcuni risultati, ma 
i piani d’azione non affron -
tano in maniera sufficiente -
mente approfondita i rischi 
in materia di ragionevolezza 
dei costi
32 
Gli audit e le pressioni da parte della 
Commissione hanno già prodotto alcu -
ni risultati positivi: diversi Stati membri 
hanno informato la Corte di aver intro -
dotto nuove procedure nel 2013 e nel 
2014 per verificare i costi dei progetti 
di sviluppo rurale. Ma i piani d’azione 
degli Stati membri non hanno coperto 
tutti i PSR regionali o tutte le misure 
pertinenti né hanno sempre proposto 
cambiamenti, anche laddove gli audit 
avevano rilevato carenze specifiche12. 
Inoltre, diversi piani hanno rinviato 
ogni azione sino al prossimo periodo 
di programmazione.33 
Dall’inizio del 2013, la Commissione 
ha organizzato dei seminari semestrali 
per discutere alcuni degli aspetti chia -
ve e ha chiesto alle autorità degli Stati 
membri di sviluppare ulteriormente 
i loro piani d’azione. Nel febbraio 2014 
ha pubblicato una nota orientativa su 
come evitare le frodi e, nel settem -
bre 2014, orientamenti sull’uso dei 
costi semplificati. Tali orientamenti 
sono destinati al periodo di program -
mazione 2014-2020, per il quale la 
Commissione incoraggia gli Stati mem -
bri a ricorrere maggiormente ai costi 
semplificati che, si auspica, ridurranno 
il tasso di errori13.
34 
Tuttavia, per le misure che rientrano 
nell’ambito del presente audit, solo un 
5 % circa delle spese si basa attual -
mente sulle opzioni semplificate in 
materia di costi. La Commissione non 
ha pubblicato orientamenti in merito 
agli approcci da seguire per il restante 
95 % della spesa, nonostante le prove 
evidenti di carenze. Ciò comporta il 
rischio che, ad eccezione dell’uso dei 
costi semplificati, non tutte le 88 auto -
rità di gestione identifichino e attuino 
approcci efficaci per il controllo dei 
costi delle sovvenzioni per lo sviluppo 
rurale.12 Degli esempi vengono forniti 
nella relazione annuale della 
Corte sull’esercizio 2013.
13 Tuttavia, i rappresentanti degli 
Stati membri hanno espresso 
le seguenti preoccupazioni: la 
diversificazione delle misure di 
sviluppo rurale rende 
difficoltoso l’uso delle opzioni 
semplificate in materia di costi; 
i costi amministrativi legati alla 
definizione dei costi standard 
possono essere elevati; può 
essere necessario un lungo 
periodo preparatorio per 
intraprendere gli studi e, 
infine, gli Stati membri 
correrebbero il rischio di errori 
sistematici e di grandi 
rettifiche finanziarie nel caso 
in cui gli auditor constatassero 
che i costi standard erano stati 
fissati a un livello troppo 
elevato.
21 Osservazioni
14 Un buon esempio 
è rappresentato dal Regno 
Unito (Inghilterra), ove veniva 
effettuato un controllo 
esplicito che le specifiche 
proposte per la progettazione 
di un edificio o per le 
apparecchiature sono 
giustificate in quanto sono le 
più appropriate per il 
progetto.35 
La Commissione e gli Stati membri 
hanno focalizzato i piani d’azione sul 
garantire un migliore rispetto delle 
modalità di applicazione, riducendo 
così il tasso di errori. Chiaramente, tale 
aspetto è importante e la Corte solleci -
ta da molti anni azioni di questo tipo. Il 
rispetto della normativa non è però un 
fine in sé – occorre anche concentrarsi 
sulla sana gestione finanziaria e sul 
principio di economicità che la legisla -
zione è destinata a realizzare (cfr. para -
grafi 2 e 10). A tale proposito, anche il 
migliore dei piani esaminati dalla Corte 
non fornisce una risposta esauriente 
ai molti rischi in materia di economi -
cità: sovvenzioni basate su specifiche 
più elevate del necessario e su prezzi 
non concorrenziali; variazioni succes -
sive all’approvazione; e verifiche non 
rapportate al livello di rischio. La Corte 
esamina tali aspetti e i possibili ap -
procci per affrontarli nelle successive 
parti (dalla seconda alla quinta) della 
presente relazione.Parte II – Prevenzione 
delle specifiche eccessive: 
approcci atti a garantire 
che il costo dei beni di cui 
è approvata la 
sovvenzione sia 
ragionevole
36 
I responsabili dei programmi di spesa 
UE sono tenuti ad applicare il principio 
di economicità quale descritto nell’in -
troduzione della presente relazione. 
Secondo tale principio, le sovvenzioni 
per i progetti devono non solo basar -
si su prezzi ragionevoli, ma anche le 
specifiche di progetto – i beni finanzia -
ti – devono essere ragionevoli. I sussidi 
modificano il rapporto esistente tra 
i costi e i benefici, e ciò comporta il 
rischio che i richiedenti possano speci -
ficare nelle proposte di progetto costi 
più elevati del necessario, che possono 
andare dal gold‑plating  (cfr.  glossario ) 
sino a investimenti sproporzionati 
rispetto ai risultati attesi. La Corte ha 
esaminato gli approcci seguiti dalle au -
torità degli Stati membri per far fronte 
al rischio di specifiche eccessive.
37 
Sebbene tutte le autorità degli Stati 
membri effettuino verifiche dei prezzi  
(cfr. parte III), poche effettuano verifi -
che documentate sulla ragionevolezza 
delle specifiche di progetto14. Alcune 
effettuano verifiche indirette, implicite 
o non documentate, come indicato nei 
paragrafi 46, 48 e 53. Tuttavia, molte 
autorità degli Stati membri hanno 
ridotto i rischi di specifiche eccessive 
per alcuni tipi di progetti limitando 
i costi massimi ammissibili o usando 
opzioni semplificate in materia di costi, 
come illustrato qui di seguito.
22 Osservazioni
Limitare la sovvenzione ai 
costi di una specifica stan -
dard è semplice ed effi -
cace quando vi sono molti 
progetti simili o tipologie 
comuni di spesa
38 
Il rischio di specifiche eccessive si ve -
rifica quando la sovvenzione è basata 
sui costi dei beni scelti dal richiedente. 
La Corte ha osservato che le autorità 
degli Stati membri possono ampia -
mente evitare tale rischio limitando 
i costi ammissibili a quelli di una spe -
cifica «standard». Con tale approccio, 
le autorità degli Stati membri stimano 
i costi necessari per un progetto o una 
categoria di spesa tipo e limitano tutte 
le sovvenzioni a tali costi tipo. Il riqua ‑
dro 3  riporta un esempio al riguardo.
39 
Tale approccio ha il vantaggio di essere 
di semplice attuazione e di avere un 
esito prevedibile: dare certezza. Le 
autorità degli Stati membri sono così 
dispensate dal dover effettuare veri -
fiche onerose su ragionevolezza delle 
specifiche per le singole domande di 
progetti. Ciò non impedisce ai richie -
denti di attuare una soluzione di costo 
più elevato – ma il pagamento della 
sovvenzione si baserà sullo standard, 
di modo che i costi per il bilancio 
dell’UE siano ragionevoli.
40 
Ma i progetti di sviluppo rurale richie -
dono soluzioni differenziate e a volte 
innovative, che implicano un’ampia 
gamma di differenti tipi di spesa. De -
finire una specifica standard per tutte 
le situazioni possibili appare poco 
fattibile. È di più facile applicazione 
invece laddove si è in presenza di un 
gran numero di progetti semplici con 
tipologie di spesa simili.41 
Molte autorità degli Stati membri 
hanno seguito in una certa misura tale 
approccio applicando i «costi sem -
plificati» o i «costi massimi». Questi 
approcci sono descritti nel riquadro 2 . 
I costi semplificati sono stati applicati 
in 54 degli 88 PSR, prevalentemente 
per investimenti relativi a misure di 
gestione del territorio destinate a mi -
gliorare l’ambiente,o all’impianto e alla 
gestione di foreste. Un esempio tipico 
è rappresentato da un pagamento 
standard per metro di siepe calcola -
to in base ad una specifica standard 
(come ad esempio tre piante di bian -
cospino per metro). Diverse autorità 
degli Stati membri hanno anche fissato 
in modo similare «costi massimi» per la 
realizzazione dei progetti. Essi differi -
scono dai «costi standard» per il fatto 
che vengono rimborsati al richiedente 
i costi effettivamente sostenuti. Nel 
riquadro 4  vengono forniti esempi 
di tipi di spesa per i quali le autorità 
degli Stati membri hanno limitato le 
sovvenzioni fissando costi standard 
o massimi.
42 
Anche se oltre la metà delle autorità 
degli Stati membri fa uso dei costi 
semplificati (e altre utilizzano i costi 
unitari massimi in maniera simile), la 
Corte ha riscontrato che ciò avviene 
solo per specifici tipi di spesa nell’am -
bito di un numero limitato di misure 
(cfr.  allegato III ) e per un importo 
complessivo di solo il 5 % circa del bi -
lancio. Esistono margini per applicare 
su più ampia scala tali metodi ad altre 
misure e altri PSR.
23 Osservazioni
Esempio riguardante la limitazione dei costi ammissibili in maniera da ridurre il 
rischio di specifiche eccessive: apparecchiature per l’irrorazione delle colture in 
Francia
In Francia, gli agricoltori che richiedevano sovvenzioni a fronte dei costi per l’acquisto di irroratori specifica -
vano frequentemente attrezzature opzionali aggiuntive che potevano arrivare a rappresentare l’85 % dei costi 
totali. Nel 2012, considerando come ciò non fosse ragionevole, le autorità francesi hanno posto un limite di 
3 000 euro per i costi di tali apparecchiature extra sovvenzionabili.
Tipi di spesa per i quali le autorità degli Stati membri hanno limitato le sovvenzioni 
fissando costi standard o massimi in maniera da mitigare il rischio di specifiche 
eccessive
Costi unitari standard
— per metro di siepe (ad esempio, in Francia nel quadro della misura «Tutela e riqualificazione del patrimonio 
rurale»)
— per ettaro di miglioramento fondiario (ad esempio, in Ungheria per la misura «Imboschimento di terreni 
agricoli»)
Costi massimi per unità di realizzazione o risultato
— per metro quadro di edifici costruiti o ristrutturati (ad esempio, in Bulgaria per le costruzioni nell’ambito 
della misura «Sviluppo e rinnovamento dei villaggi»)
— per ricovero per il bestiame (ad esempio, in Francia, per le stalle nel contesto della misura 
“Ammodernamento delle aziende agricole»)
Costi massimi per categoria di spesa
— importo massimo per un tipo di macchinario agricolo (ad esempio, in Francia per i macchinari da 
irrorazione nell’ambito della misura «Ammodernamento delle aziende agricole»)
— importo massimo per studi tecnici o di fattibilità (ad esempio, nella Repubblica ceca per la redazione di 
piani per progetti relativi al biogas nell’ambito della misura «Ammodernamento delle aziende agricole»)
— percentuale massima per gli onorari (ad esempio, in Spagna (Andalusia) per gli onorari degli architetti 
nell’ambito della misura «Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali»).Riquadro 3  Riquadro 4
24 Osservazioni
Per altre misure, quando il 
rischio lo giustifichi, i costi 
proposti dovrebbero essere 
valutati per accertare che le 
specifiche sono ragionevoli
43 
Quando i costi non sono plafonati 
a quelli di una specifica standard, si 
deve far fronte al rischio di specifiche 
eccessive. Le autorità degli Stati mem -
bri hanno seguito, principalmente, i tre 
seguenti approcci:
 ο verifiche standard per confrontare 
i costi proposti con dei costi di 
riferimento;
 ο singola valutazione delle specifi -
che di progetto;
 ο pareri di un esperto.
I calcoli standard e il confronto 
con i costi di riferimento 
possono individuare 
rapidamente le domande che 
possono contenere specifiche 
eccessive
44 
Salvo che per i progetti più piccoli, 
i richiedenti devono sempre fornire 
dati fisici e finanziari sulla loro attività 
commerciale e sui piani del proget -
to, che le autorità degli Stati membri 
usano per controllare l’ammissibilità 
e per selezionare i progetti migliori. 
Queste informazioni possono variare 
da poche cifre a un vero e proprio 
piano aziendale. Le autorità degli 
Stati membri possono anche utilizza -
re tali informazioni per controllare la 
ragionevolezza dei costi del progetto 
proposto in rapporto alle realizzazioni 
e ai risultati attesi, ovvero il contribu -
to che il progetto può apportare al 
conseguimento degli obiettivi del PSR. 
Esempi in tal senso includono il calcolo 
del periodo di rimborso del capitale 
investito ( payback ) o il rapportare la capacità del macchinario agricolo alla 
dimensione e al tipo di azienda.
45 
Le autorità degli Stati membri pos -
sono definire calcoli standard e fogli 
elettronici che consentano al loro 
personale di calcolare rapidamente gli 
indici finanziari o altri indicatori e di 
confrontarli con i valori di riferimento 
o le soglie di allarme. Si può fare ciò 
con tempi e costi supplementari ridot -
ti, usando dei modelli per i moduli di 
domanda che garantiscano la coeren -
za delle informazioni. Alle domande 
che rientrano nelle variazioni normali 
possono applicare controlli a bassa 
intensità, mentre quelle che non vi ri -
entrano devono essere esaminate con 
maggiore attenzione al fine di accerta -
re la ragionevolezza dei costi.
46 
Tali valori di riferimento possono esse -
re usati anche come criteri per misura -
re l’efficacia dei costi o l’ottimizzazione 
delle risorse in fase di selezione dei 
progetti. A titolo di esempio, nel Re -
gno Unito (Inghilterra), le autorità han -
no fissato un obiettivo in base al quale, 
mediamente, i progetti riguardanti il 
sostegno alle piccole imprese rurali 
dovrebbero generare un nuovo posto 
di lavoro per ogni 30 000 lire sterline 
di sussidio. Se ritenevano che i costi 
del progetto proposto non fossero 
ragionevoli (ovvero, troppo elevati) in 
rapporto a detto obiettivo, non appro -
vavano la sovvenzione. Per le principali 
misure d’investimento, solamente 
quattro dei 15 PSR esaminati valuta -
vano se i costi fossero ragionevoli in 
rapporto alle realizzazioni o ai risultati 
attesi (cfr.  allegato IV  e figura 5 ).
25 Osservazioni
Autorità degli Stati membri che procedono ad una valutazione dei costi a fronte 
delle realizzazioni o dei risultati attesi1Figura 5
1 Escluse le misure per la formazione e l’informazione.
Fonte:  Constatazioni di audit della Corte.Non valutato
CampaniaEngland
Investimenti per impianti di 
irrigazioneL’eﬃcacia in termini di costo del progetto è valutata usando, ad esempio, il rapporto tra il costo del progetto e il numero di ettari irrigatiEnergia da fonti rinnovabiliPer la costruzione di impianti a biogas, le autorità confrontano il rapporto tra l'importo della spesa e la capacità energetica totale installata dell'impianto con un valore di riferimento
Investimenti per impianti di irrigazioneNella procedura di valutazione, il criterio «eﬃcienza del progetto» confronta i costi del progetto 
per ettaro irrigato con il 
costo medio programmatoAutorità degli Stati membri che procedono ad una valutazione 
dei costi a fronte delle realizzazioni o dei risultati attesi
Autorità degli Stati membri che non procedono ad una valutazione 
dei costi a fronte delle realizzazioni o dei risultati attesi
Diversiﬁcazione dell'economia 
ruraleI calcoli e i raﬀronti sono eﬀettuati rispetto a valori di riferimento dei costi per posto di lavoro creato, per letto turistico aggiuntivo, per persona che completa un corso di formazione, per attività commerciale creata e perm
2 di spazio commerciale del periodo 
di rimborso degli investimenti… 
26 Osservazioni
Una valutazione delle 
specifiche dei singoli progetti 
può essere difficile per il 
personale amministrativo 
non tecnico, ma dei controlli 
basati sul buon senso e delle 
norme prive di ambiguità 
possono contribuire a impedire 
e individuare le specifiche 
eccessive
47 
Nel caso di diversi programmi tra cui 
quelli per lo sviluppo rurale, non tutti 
i progetti disporranno di un insieme 
standard di realizzazioni e risultati che 
consentano di valutare prontamente 
i costi mediante il calcolo di indici o il 
confronto con valori di riferimento. 
Inoltre, quando le specifiche sono 
più esigenti rispetto a quanto stabi -
lito dalla normativa, le autorità degli 
Stati membri devono considerare se 
le specifiche più elevate sono giusti -
ficate dalle singole circostanze del 
progetto o se sono economicamente 
più vantaggiose. Tali valutazioni delle 
specifiche di un singolo progetto 
(compresi il capitolato d’oneri e i criteri 
di aggiudicazione) possono risultare 
difficili se non si dispone delle cono -
scenze specialistiche tecniche e posso -
no richiedere del tempo, ma sono utili 
per gli importi più elevati.48 
All’incirca i due terzi delle autorità 
degli Stati membri hanno comunicato 
alla Corte che il loro personale effettua 
controlli delle specifiche di proget -
to basati sul buon senso, ricorrendo 
spesso all’esperienza acquisita con il 
trattamento di un gran numero di pro -
getti. La Corte ha tuttavia osservato 
che il valore di questi controlli è ridot -
to se non si effettua una registrazione 
di ciò che è stato controllato e di quali 
standard sono stati applicati.
49 
Norme prive di ambiguità aiutano il 
personale non tecnico a prendere de -
cisioni coerenti ed eque al momento di 
valutare le proposte di progetto. Una 
situazione particolare – ma comune – 
si verifica quando il richiedente 
presenta per il progetto offerte di più 
fornitori con specifiche differenti: mar -
che differenti dei macchinari, metodi 
di costruzione o materiali differenti, 
calendari differenti o tipi diversi di 
assistenza dopo -vendita ecc. I richie -
denti sceglieranno di norma l’offerta 
che è più vantaggiosa in termini di 
qualità e di costo per la loro impresa 
(anche se tale scelta sarà influenzata 
dal sussidio). Quando i richiedenti non 
scelgono l’offerta di costo minore, le 
autorità degli Stati membri devono va -
lutare se la qualità o le caratteristiche 
migliori dell’offerta più elevata rappre -
sentano anch’esse un miglior impiego 
delle risorse in termini di obiettivi della 
politica, oppure se possono essere un 
caso di gold‑plating .
27 Osservazioni
50 
Per questo, il personale che valuta 
i costi delle proposte di progetto ha 
bisogno di criteri chiari da poter appli -
care in maniera coerente a tutti i casi. 
A tale proposito la Corte ha riscon -
trato una debolezza generalizzata in 
quanto, le autorità degli Stati membri, 
anziché fornire dei criteri, hanno sem -
plicemente elencato esempi del tipo 
di giustificazione che potrebbe  essere 
accettabile. Un esempio è fornito dalla 
Germania, ove possono essere prese in 
considerazione quasi tutte le moti -
vazioni prevedibili – qualità, prezzo, 
adeguatezza tecnica, qualità ambien -
tali, costi operativi e di manutenzio -
ne, redditività, assistenza ai clienti, 
assistenza tecnica o date di consegna. 
Altri, come le autorità francesi e in -
glesi, seguono un approccio simile. 
Nei suoi audit precedenti, la Corte ha 
riscontrato che le autorità degli Stati 
membri si accontentavano di una di 
queste motivazioni, ma valutavano ra -
ramente se essa fosse sufficiente a giu -
stificare i costi aggiuntivi. Per valutare 
le giustificazioni fornite dal richiedente 
occorre un certo grado di giudizio, ma 
i fascicoli dei progetti erano privi della 
documentazione in grado di indicare 
in base a quali criteri il personale che 
aveva valutato la domanda ritenesse 
che gli extra -costi in questione fossero 
ragionevoli.
51 
Un approccio alternativo, seguito da 
un quarto (21) delle 88 autorità degli 
Stati membri, è quello di basare sem -
pre la sovvenzione sull’offerta valida 
più bassa. Ciò ha il vantaggio della 
semplicità, in quanto non presenta am -
biguità, e dell’economicità, in quanto 
il costo per il bilancio dell’UE è il più 
basso. Un tale approccio non impedi -
sce al richiedente di scegliere l’offerta 
per lui più vantaggiosa nel caso essa 
sia più elevata – ma l’ importo della 
sovvenzione  sarà sempre determinato 
in base all’offerta più bassa. In effetti, 
i richiedenti pagano di tasca propria gli 
«extra» ( quali, ad esempio, una mag -
giore qualità o una garanzia più ampia) senza il sostegno della sovvenzione. 
I differenti approcci sono illustrati nel 
riquadro 5 .
52 
Ovviamente, nessuno degli approc -
ci sopra descritti sarà efficace se il 
richiedente manipola il processo 
dell’ottenimento e della presentazione 
delle offerte, ad esempio redigendo 
le specifiche in modo da escludere 
potenziali fornitori. Per questo rischio, 
si rimanda alla parte III: «Ottenere il 
miglior prezzo».
28 Osservazioni
Approcci differenti per definire l’importo della sovvenzione: offerta valida più 
bassa o scelta del richiedente
  Esempio semplificato : Due agricoltori negli Stati membri X e Y ricevono offerte per trattori da 
200 CV delle marche A, B e C per un importo rispettivo di 80 000, 90 000 e 100 000 euro. I tratto -
ri sono funzionalmente equivalenti ma entrambi gli agricoltori preferiscono la marca C. Infatti, 
anche se è la più costosa, mantiene bene il proprio valore e può essere rivenduta dopo 5 anni per 
40 000 euro. Tenendo conto della sovvenzione, essa rappresenta una scelta più vantaggiosa rispet -
to al trattore A, che ha un valore inferiore per l’usato.
Gli Stati membri X e Y approvano entrambi la sovvenzione per l’acquisto del trattore C, ma l’importo della 
sovvenzione è differente. Lo Stato membro X adotta il principio dell’offerta più bassa e accorda una sovven -
zione di 40 000 euro (pari al 50 % dell’offerta valida più bassa). Lo Stato membro Y controlla se l’agricoltore 
abbia giustificato l’offerta più elevata e accorda una sovvenzione del 50 % di 50 000 euro basata sulla scelta 
del richiedente.
(euro)
Stato membro X: sovvenzione 
basata sull'offerta più bassaStato membro Y: sovvenzione 
basata sulla scelta del richiedente
Offerta valida più bassa 80 000 80 000
Offerta scelta dal richiedente 100 000 100 000
Sovvenzione approvata al tasso del 50 % 40 000 50 000Riquadro 5
I pareri di esperti possono 
fornire buone garanzie circa 
la ragionevolezza delle 
specifiche, a patto che siano 
sufficientemente indipendenti
53 
Molti progetti dei PSR comportano tipi 
di spesa simili: ad esempio, macchinari 
agricoli, impianti agricoli, lavori di co -
struzione e infrastrutture rurali. Diver -
se autorità degli Stati membri, tra cui 
quelle ungheresi e italiane (Campania), 
dispongono di personale in possesso 
di qualifiche in questi campi, come 
ingegneri agronomi o geometri. Detto 
personale è in grado di comprendere 
le specifiche tecniche ed impiegare 
le proprie qualifiche professionali e la 
propria esperienza per giungere a va -
lidi giudizi sulle specifiche progettuali 
proposte. A patto che le finalità e le 
conclusioni delle verifiche siano chiare 
e che il lavoro svolto sia documenta -
to, l’utilizzo di competenze in‑house  può garantire in modo attendibile 
ed indipendente che i costi proposti 
siano ragionevoli, permettendo agli 
Stati membri di individuare eventuali 
casi di gold‑plating . Ciò produce anche 
un importante effetto deterrente: un 
agricoltore che sa che la domanda di 
sovvenzione verrà valutata da un inge -
gnere agronomo, ad esempio, verosi -
milmente non vi includerà specifiche 
eccessive.
29 Osservazioni
54 
Tuttavia, non è sempre fattibile o con -
veniente per le autorità degli Stati 
membri impiegare personale con tali 
competenze, in particolare quando 
vi sono troppi pochi progetti di un 
particolare tipo che lo giustifichino. 
Alcune autorità degli Stati membri, 
come quelle greche e lituane, ingag -
giano esperti per ottenere pareri sulle 
specifiche e i costi dei progetti sele -
zionati, specialmente per progetti che 
presentano rischi specifici a motivo 
della loro dimensione o delle loro spe -
cificità, oppure che non rientrano nella 
normale gamma di costi.
55 
Altre autorità, come quelle austriache 
e ungheresi, chiedono invece ai richie -
denti di fornire un certificato o una 
dichiarazione di un esperto ricono -
sciuto, quale ad esempio un geometra, 
sulle specifiche progettuali. Tuttavia, 
in pratica può farsi limitato affidamen -
to su tali dichiarazioni. Chiaramente, 
gli esperti agiranno nell’interesse dei 
propri clienti, che confligge con quello 
degli Stati membri e dell’UE, consi -
stente nel conseguire gli obiettivi della 
politica al minor costo possibile. In 
secondo luogo, lo scopo della dichiara -
zione di un esperto può essere quello 
di confermare che le specifiche rispet -
tano la normativa edilizia o altri requi -
siti tecnici. Ciò non è però pertinente 
né utile per individuare potenziali casi 
di specifiche eccessive.Parte III – Ottenere il 
miglior prezzo: metodi 
per assicurarsi che i prezzi 
dei beni e servizi 
approvati siano 
ragionevoli
56 
Secondo il principio dell’economia 
(cfr. paragrafi 2 e 10), il finanziamen -
to di un progetto da parte dell’UE 
dovrebbe essere basato su prezzi che 
sono i più bassi possibile per le spe -
cifiche progettuali richieste. Tuttavia, 
i sussidi riducono l’incentivo per il 
richiedente a ricercare i prezzi migliori, 
che potrebbero scegliere di favorire un 
fornitore dai costi più alti, con il rischio 
che le domande di sovvenzione siano 
basate su prezzi non competitivi. La 
Corte ha analizzato i metodi seguiti 
dalle autorità degli Stati membri per 
scongiurare tale rischio.
57 
A fine 2013, tutte e 15 le autorità degli 
Stati membri disponevano di sistemi di 
verifica della ragionevolezza dei prez -
zi. I principali metodi seguiti (descritti 
nel riquadro 2)  erano i seguenti:
 ο raffronto tra i costi di cui alla 
domanda ed informazioni indipen -
denti sui prezzi (ottenute tramite 
ricerche di mercato oppure da 
prezzari o banche dati);
 ο raffronto tra diverse offerte otte -
nute dal richiedente (compreso 
tramite procedure di pubblico 
appalto);
 ο ricorso a consulenze di esperti.
Un metodo alternativo di mitigazione 
del rischio consisteva nell’utilizzare 
costi semplificati o costi massimi per 
stabilire o limitare i costi del progetto.
30 Osservazioni
Ove fattibile, l’utilizzo di 
opzioni semplificate in mate -
ria di costi (o l’utilizzo di 
costi massimi in modo ana -
logo) limita in modo efficace 
i rischi di prezzi eccessivi – 
purché siano fissati al giusto 
livello
58 
Come detto ai paragrafi 38-42, le 
sovvenzioni possono basarsi su costi 
semplificati determinati dalle autorità 
degli Stati membri, un approccio che 
limita il rischio di specifiche eccessive. 
Analogamente, possono essere fissati 
costi massimi per realizzazioni, risul -
tati o categorie di spesa. Se tali costi 
vengono fissati ad un livello uguale 
o inferiore a quello dei migliori prezzi 
di mercato possibili, ne consegue che 
i costi per il bilancio dell’UE saranno 
ragionevoli. Come detto ai paragrafi 41 
e 42, la Corte ha riscontrato che oltre la 
metà delle autorità degli Stati membri 
ha fatto un qualche uso dei costi sem -
plificati e che vi era la possibilità di un 
utilizzo più diffuso di tali metodi.
59 
Quando viene fissato un costo massi ‑
mo, al richiedente viene rimborsato 
l’importo più basso tra i seguenti: 
quello incluso nella domanda, quello 
effettivamente pagato o quello mas -
simo. Ciò potenzialmente comporta 
le migliori economie per i bilanci UE 
e nazionali. Con i metodi dei costi 
semplificati , invece, il richiedente 
potrebbe teoricamente ricevere una 
sovvenzione superiore ai costi soste -
nuti. Ipotizzando che ciò avvenga di 
rado e solo per piccoli importi, i costi 
extra possono essere giustificati dai 
benefici ottenuti dalla semplificazione 
aggiuntiva.60 
Se i «costi massimi» vengono fissati 
ad un livello superiore ai prezzi di 
mercato, avranno scarso effetto. Se 
i «costi semplificati» vengono fissati 
ad un livello troppo elevato, verranno 
sostenuti costi non giustificati, come 
descritto di seguito. Ciò è illustrato nel 
riquadro 6 .
31 Osservazioni
Se i costi semplificati vengono 
fissati ad un livello troppo 
elevato, ciò potrebbe incidere 
sull’economicità dell’insieme 
delle spese: per tale ragione 
le autorità degli Stati membri 
dovrebbero far sì che essi 
siano validamente fondati 
e dovrebbero periodicamente 
riesaminarli ed adeguarli
61 
I costi semplificati devono essere fis -
sati in anticipo, poiché sono necessari 
per la preparazione delle domande 
e per l’approvazione dell’importo della 
sovvenzione. Per determinarne l’entità, 
sono necessari studi e proiezioni, 
che comportano una serie di ipotesi. La Commissione ha predisposto orien -
tamenti per le autorità degli Stati 
membri, per far sì che tali calcoli siano 
validi. Dette autorità possono ottenere 
garanzie aggiuntive facendo sottopor -
re questi calcoli ad audit.Differenza tra costi unitari massimi e costi unitari standard
Esempio semplificato : Secondo uno studio, le autorità degli Stati membri stimano che il costo 
medio del reimpianto di una foresta sia di oltre 4 000 euro per ettaro.
Con un sistema di «costi unitari massimi», viene fissato come massimale un importo di 
4 000 euro per ettaro. Il richiedente deve fornire dettagli sui costi effettivi sostenuti e le autorità degli Stati 
membri devono verificarli. Il pagamento eseguito è basato sui costi effettivi per ettaro, fino al massimo.
Con un sistema di «costi unitari standard», le autorità degli Stati membri pagano lo stesso importo di 
4 000 euro per ettaro a tutti i richiedenti, a prescindere dai costi sostenuti. Ciò costituisce una semplificazione 
per il richiedente – il quale non deve provare che i costi sono ragionevoli né fornire dettagli sui costi effettivi – 
ed anche per le autorità degli Stati membri.
Se il costo massimo viene fissato a 6 000 euro, non ha alcun effetto. Se il costo standard viene fissato 
a 6 000 euro, ciò provoca pagamenti in eccesso, come mostrato nella tabella seguente:
(euro)
Costi effettivamente 
sostenuti, per ettaroSovvenzione corrisposta 
sulla base di un costo 
massimo di 4 000 euro 
per ettaroSovvenzione corrisposta 
sulla base di un costo 
standard di 4 000 euro 
l'ettaroSovvenzione corrisposta 
sulla base di un costo 
massimo di 6 000 euro 
l'ettaroSovvenzione corrisposta 
sulla base di un costo 
standard di 6 000 euro 
per ettaro
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Riquadro 6
32 Osservazioni
62 
Gli importi risultanti si applicheranno 
ad una situazione standard, e potreb -
bero sottostimare i prezzi applicabili 
ad alcuni richiedenti e sovrastimare 
quelli applicabili ad altri. Ciò potrebbe 
comportare pagamenti in eccesso, 
laddove la sovvenzione ecceda i costi 
effettivamente sostenuti. Il  riquadro 7  
riporta un esempio al riguardo. Di 
conseguenza, le autorità degli Stati 
membri dovrebbero assicurarsi che 
i pagamenti in eccesso siano l’eccezio -
ne. A tal fine, dovrebbero testare pe -
riodicamente un campione di casi reali 
per esser sicuri che i costi semplificati 
vengano fissati al livello dei prezzi di 
mercato generalmente applicabili o ad 
un livello inferiore.63 
La Corte non ha individuato alcuna 
autorità degli Stati membri che riesa -
minasse in tal modo i costi semplificati. 
Tuttavia, alcune di esse disponevano di 
metodi per verificare la ragionevolezza 
dei costi unitari massimi , che pote -
vano altresì essere applicati ai costi 
semplificati. Ad esempio, in Germania 
(Brandeburgo e Berlino) le autorità 
adeguavano ogni anno il costo mas -
simo per ettaro del rimpianto delle 
foreste all’85 % dei costi medi effettivi 
osservati l’anno precedente.
I costi unitari standard basati su calcoli teorici potrebbero sovrastimare i prezzi di 
mercato applicabili, risultando in pagamenti in eccesso
Il PSR del 2007 per l’Inghilterra includeva un costo standard di 228 lire sterline per ettaro per la gestione delle 
boscaglie a titolo della misura «Investimenti non produttivi». Le autorità inglesi hanno basato tale importo su 
stime dei costi tipici di un agricoltore che svolge tale lavoro. Il calcolo era stato verificato da un prestigioso 
istituto di agraria. La Corte ha svolto un audit su un campione di pagamenti 2012 selezionato su base casuale, 
riscontrando che l’agricoltore in questione aveva affidato a terzi il lavoro al costo di 95 lire sterline per ettaro.
Le autorità inglesi non disponevano di un meccanismo per comparare periodicamente i costi unitari standard 
ai costi effettivamente sostenuti per un campione di progetti; tale meccanismo avrebbe potuto rilevare la 
discrepanza tra i costi unitari e i costi effettivi.Riquadro 7
33 Osservazioni
Il confronto tra i prezzi delle 
voci indicate nella domanda 
e i dati indipendenti sui 
prezzi può fornire garanzie 
circa la ragionevolezza dei 
prezzi, ma tale metodo può 
essere difficile da attuare
Per ottenere informazioni 
comparative indipendenti sui 
prezzi per i singoli progetti, si 
può fare ricorso alle ricerche di 
mercato
64 
In 11 dei 15 PSR oggetto di verifica do -
cumentale (cfr.  allegato IV ), le autorità 
degli Stati membri a volte svolgono 
ricerche di mercato o procedono ad 
un raffronto con progetti simili, per 
verificare che i prezzi indicati nella 
domanda siano ragionevoli (per otte -
nere ulteriori garanzie, questo metodo 
è spesso combinato con il «confronto 
delle offerte» descritto nel riquadro 2 ). 
Ad esempio, in Polonia il personale 
effettua ricerche dei prezzi su Internet, 
verifica i prezzi presso i fornitori op -
pure chiede contro -offerte. Poiché tali 
informazioni sono indipendenti, ossia 
non sono fornite dal richiedente, pos -
sono fornire elementi di buona qualità 
comprovanti i prezzi applicabili.
65 
Le ricerche di mercato sono utilizzate 
con successo in alcuni Stati membri, 
specie dove vi è un indizio di rischio, 
ma richiedono tempo e può essere dif -
ficile dimostrare che tutte le domande 
sono state valutate in modo uniforme. 
Ciò spinge le autorità di altri Stati 
membri a istituire invece sistemi di 
prezzi di riferimento (cfr. di seguito).Far riferimento a banche dati 
di prezzi o listini può essere 
efficiente, ma è necessario un 
approccio che copra l’ampia 
varietà di voci ammissibili
66 
La maggior parte delle autorità 
degli Stati membri – 76 su 88 – han -
no creato banche dati di prezzi per 
almeno alcuni tipi di spese (spesso 
per macchinari agricoli) oppure fanno 
riferimento a banche dati commerciali 
di prezzi o a listini, ad esempio per 
prezzi unitari di materiali edili o co -
sti di costruzione. A livello UE, i costi 
di circa un quarto delle domande di 
sovvenzioni nell’ambito dello sviluppo 
rurale vengono valutate in base a tali 
prezzi di riferimento. Si utilizzano due 
metodi. La maggioranza (63) delle 
autorità degli Stati membri considera 
i prezzi di riferimento come massimali  
e limita la sovvenzione ai prezzi delle 
singole voci elencati nella banca dati. 
In alternativa, i prezzi di riferimento 
sono considerati prezzi indicativi , per 
cui le autorità possono approvare le 
domande di sovvenzione con prezzi 
che eccedono quelli di riferimento se 
ritengono che i prezzi più elevati siano 
ragionevoli.
34 Osservazioni
67 
Stante la grande diversità di possibili 
spese nell’ambito dell’ampia gamma di 
potenziali progetti di sviluppo rurale – 
che possono andare da risorse di base 
come cemento o lavoro a sofisticati 
macchinari controllati a controllo nu -
merico – può divenire costoso realiz -
zare e gestire banche dati di prezzi 
complete, e può risultare difficile 
assicurare che i dati siano attendibili, 
coerenti e aggiornati. In Ungheria, ad 
esempio, la sola banca dati di prezzi 
per i macchinari contiene 230 000 di -
verse marche, modelli, opzioni e quali -
tà e deve essere aggiornata due volte 
l’anno (i costi relativi alle costruzioni 
sono in un’altra banca dati).68 
Ciononostante, per i PSR più grandi, 
aventi a volte migliaia di domande per 
progetti simili da trattare, l’utilizzo di 
tali banche dati può essere un modo 
efficiente di verificare i prezzi, stante 
quanto detto in precedenza. Laddove 
i prezzi siano elencati per componenti 
o risorse – quali i materiali di costruzio -
ne – il lavoro necessario per verificare 
i prezzi può essere notevole (cfr.  riqua ‑
dro 8 ). Il personale delle autorità degli 
Stati membri può quindi decidere di 
concentrarsi sui prezzi di alcune voci 
facili da controllare, quali i costi del 
cemento, e di ignorare rifiniture più 
specializzate, ad esempio, per le quali 
il rischio di prezzi eccessivi può essere 
maggiore. Stati membri quali Bulgaria, 
Francia e Grecia evitano tali proble -
mi stabilendo prezzi di riferimento 
basati su parametri realizzativi, quali 
la dimensione o la capacità dell’o -
pera nel suo complesso (detti prezzi 
possono essere applicati come «costi 
massimi» – cfr. paragrafo 41).
Raffronto tra metodi usati per verificare i costi dei progetti di costruzione nell’am -
bito della misura di ammodernamento delle aziende agricole: verifica dei costi 
delle componenti (Lituania) e verifica dei costi delle realizzazioni (Francia)
In Lituania, le autorità sono abbonate ai listini commerciali dei costi di costruzione. Detti listini indicano, per 
un dato tipo di edificio, il metodo di costruzione e la scelta dei materiali, i costi tipici per metro lineare delle 
fondamenta, i costi al metro quadro del tetto, i costi al metro quadro dei muri, delle finestre, della decorazio -
ne, della piastrellatura ecc. Il personale incaricato di valutare le proposte di progetto prende nota dei dettagli 
dell’opera proposta contenuti nella domanda di sovvenzione e calcola il costo atteso di ciascun elemento 
utilizzando i prezzi di listino. Il costo, così calcolato, di ciascun elemento, viene poi comparato con il corrispon -
dente costo indicato nella domanda di sovvenzione.
In Francia, basandosi su uno studio dei progetti passati, sono stati fissati costi di costruzione tipici per ani -
male o per metro quadrato o per metro cubo. Ad esempio, il costo di una stalla per 40-60 vacche è stimato in 
2 920 euro a vacca. Il costo di un pozzetto in cemento per liquame, grande fino a 100 m3, è stimato in 157 euro 
al metro cubo. Le autorità possono calcolare speditamente il costo per vacca o per metro cubo della proposta 
di progetto e confrontarlo con il costo atteso.Riquadro 8
35 Osservazioni
15 Può tuttavia rivelarsi più 
agevole compilare 
e mantenere banche dati di 
prezzi a partire dai prezzi di 
listino dei fornitori piuttosto 
che dai prezzi di mercato. In 
tali casi, le autorità degli Stati 
membri possono applicare un 
coefficiente ai listini per 
ottenere un’approssimazione 
dei prezzi di mercato da usare 
come riferimento o massimale.Queste banche dati e questi 
listini sono utili solo se 
i prezzi che contengono sono 
sufficientemente vicini ai prezzi 
di mercato veri applicabili
69 
Per sei dei dieci PSR nell’ambito dei 
quali venivano usati prezzi di riferi -
mento per macchinari e attrezzature 
(cfr.  figura 6 ), i prezzi vengono for -
niti alle autorità degli Stati membri 
dai produttori e distributori o presi 
dai listini e cataloghi di questi ulti -
mi. Il riquadro 9  riporta un esempio 
al riguardo. Tuttavia, è normale uso 
commerciale negoziare sconti rispetto 
ai prezzi di listino, sconti che possono 
essere notevoli (ad esempio, è insolito 
pagare il prezzo pieno di listino per 
una nuova automobile). Ciò significa 
che i prezzi di listino sono verosi -
milmente superiori ai veri prezzi di 
mercato disponibili. Di conseguenza, 
sono di scarsa utilità come prezzi di 
riferimento (o come prezzi massimi), 
tranne che per individuare la situa -
zione insolita in cui la domanda di 
sovvenzione propone prezzi più alti di 
quelli offerti dal produttore15. Autorità di altri Stati membri compilano prezzi 
di riferimento tramite ricerche di mer -
cato o raccogliendo dati dalle decisioni 
di approvazione dei progetti e dalle 
domande di pagamento.
I prezzi di riferimento (o i prezzi massimi) basati sui listini dei fornitori sono di 
scarsa utilità per stabilire la ragionevolezza dei costi
In Ungheria, viene mantenuta una banca dati di prezzi di macchinari agricoli e forestali, prezzi che sono forniti dai 
distributori e dai produttori. Se le voci in questione sono elencate nella banca dati, il richiedente non deve fornire 
offerte dei fornitori a corredo della domanda di sovvenzione, il che semplifica il processo. Le autorità ungheresi 
approvano le domande di sovvenzione se i costi sono uguali o inferiori ai prezzi elencati nella banca dati.
Gli auditor della Corte hanno confrontato i prezzi effettivamente offerti dai fornitori ai richiedenti con i prezzi 
della banca dati. Dodici delle offerte esaminate riguardavano trattori agricoli. In media, queste offerte erano 
del 30 % inferiori al prezzo elencato nella banca dati. Le autorità ungheresi hanno risposto affermando che 
una differenza del 25-30 % in meno rispetto ai prezzi nella banca dati non era insolita.
In tale situazione, che non si verifica unicamente in Ungheria, il confronto tra la domanda di sovvenzione 
e una banca dati di prezzi può rispettare la lettera del regolamento di esecuzione (cfr. paragrafo 17), ma dimo -
stra soltanto che i prezzi non eccedono i prezzi di listino dei distributori e dei produttori. Non dimostra invece 
che i prezzi sono ragionevoli.Riquadro 9
36 Osservazioni Figura 6Fonti usate per determinare costi di riferimento o prezzi massimi
Fonte:  Constatazioni di audit della Corte.Prezzi di mercato
Prezzi di listino dei fornitori
Non applicabile o non valutato
Campania
AndalusiaMisura per l'ammodernamento 
delle aziende agricole
La banca dati online SimCoGuide 
fornisce costi di riferimento per le attrezzature agricole. Viene aggiornata annualmente da 
un'organizzazione che non dipende 
dai fornitori di attrezzature.È basata sui prezzi di mercato osservati.
Misura per il rinnovamento dei 
villaggiI prezzi massimi vengono tradotti da un prezzario regionale di costruzione. Questi prezzari sono aggiornati annualmentee contengono i prezzi medi di mercato ottenuti attraverso procedure di appalto pubblico.La banca dati dei prezzi di riferimento contiene i prezzi di beni e servizi tipicamente usati per le misure, edè aggiornata costantemente coni prezzi delle oﬀerte fornite dai 
richiedenti e con i risultati delle 
ricerche di mercato svolte dal personale delle autorità degli Stati membri.
37 Osservazioni
70 
Se i prezzi di riferimento (o quelli 
massimi) sono troppo alti, ciò potreb -
be incidere anche sul comportamento, 
incentivando i richiedenti a proporre 
prezzi che vanno sino al limite, al fine 
di massimizzare l’importo della sov -
venzione. Ciò crea un disincentivo alla 
riduzione dei costi ed un incentivo alla 
collusione con i fornitori per gonfiare 
artificialmente i prezzi – ad esempio 
fornendo beni o servizi non ammissibi -
li nascosti nel costo gonfiato della voce 
ammissibile, oppure offrendo sconti 
nascosti. Potrebbe inoltre portare ad 
un comportamento anticoncorrenziale 
dei fornitori. Per evitare tale rischio, 
Stati membri quali la Bulgaria non 
rendono visibili i prezzi nella versione 
pubblica della loro banca dati di prezzi 
di riferimento.
71 
Come per i costi semplificati, i prezzi di 
riferimento o i prezzi massimi possono 
essere non aggiornati e, se sono basati 
sui costi di costruzione nella capitale, 
ad esempio, potrebbero non riflettere 
quelli praticati nelle aree rurali. Le ban -
che dati dei prezzi dovrebbero perciò 
essere aggiornate periodicamente 
e dovrebbero riflettere le variazioni re -
gionali, ove queste siano significative.Qualora i prezzi delle voci 
incluse nella domanda 
eccedano il rispettivo prezzo 
di riferimento, è necessario 
applicare il proprio giudizio 
professionale per stabilire 
il livello di sovvenzione da 
approvare: a tal fine, sono 
necessari norme e criteri chiari
72 
Per loro natura, i prezzi di riferimento 
non possono sempre riflettere i prezzi 
di mercato applicabili al momento 
e nel luogo di ogni singolo progetto. 
Alcune differenze nei prezzi sono 
inevitabili, specialmente per le attrez -
zature, se la banca dati dei prezzi di ri -
ferimento non include la stessa marca 
e lo stesso modello delle voci incluse 
nella domanda. Qualora i prezzi indi -
cati nella domanda eccedano i prezzi 
di riferimento, il personale incaricato 
deve stabilire se i prezzi più alti siano 
ragionevoli, a meno che le autorità 
degli Stati membri considerino i prezzi 
di riferimento come prezzi massimi. 
Poiché ciò può essere difficile e one -
roso in termini di tempo, le piccole 
differenze di prezzo rispetto ai prezzi 
di riferimento possono essere accet -
tate senza ulteriori indagini, perché il 
potenziale risparmio sarebbe di bassa 
entità.
73 
Se le differenze eccedevano lo scarto 
tollerato rispetto ai prezzi di riferi -
mento, le autorità degli Stati membri 
in genere chiedevano ai richiedenti di 
fornire una giustificazione. Ma man -
cava chiarezza sui criteri applicati per 
valutare queste giustificazioni, e man -
cava documentazione illustrante su 
che base i costi superiori ai prezzi di 
riferimento erano ritenuti ragionevoli.
38 Osservazioni
74 
Tuttavia, le autorità di Stati membri 
quali la Francia e la Lituania hanno 
automaticamente accettato differenze 
che andavano fino al 30 o 40 % al di là 
dei prezzi di riferimento senza richie -
dere alcuna giustificazione al richie -
dente e senza dapprima aver stabilito 
se differenze di tale entità riflettessero 
i prezzi realmente pagati in situazioni 
in cui non vi è sovvenzione. Alla Corte 
appare dubbio che un prezzo del 30 % 
superiore al prezzo di riferimento pos -
sa essere automaticamente ritenuto 
ragionevole e che tale pratica rispetti 
il principio di economia. Il costo medio 
di un progetto di trasformazione degli 
alimenti, ad esempio, ammonta a circa 
750 000 euro. Se il prezzo di riferi -
mento fosse pari a questo importo, il 
metodo sopra descritto permettereb -
be di accettare senza obiezioni costi 
per ulteriori 300 000 euro. Se i prezzi 
di riferimento sono basati sui prezzi 
di listino piuttosto che sugli effetti -
vi prezzi di mercato (come avviene 
ad esempio in Lituania), è ancor più 
elevato il rischio che possano essere 
approvati prezzi eccessivi.Il confronto delle offerte 
ricevute da fornitori diversi 
può essere un metodo sem -
plice per determinare i prezzi 
di mercato, ma sono neces -
sarie misure di tutela per 
difendersi da manipolazioni 
e frodi
75 
Un metodo comunemente usato 
nell’ambito dello sviluppo rurale, 
così come in molti altri programmi di 
spesa basati su sovvenzioni, consiste 
nel chiedere al richiedente di allegare 
offerte dei fornitori per dimostrare che 
la domanda di sovvenzione si basa su 
prezzi ragionevoli. Per importi più ele -
vati, specie ove si tratti di enti pubblici, 
le offerte possono essere ottenute tra -
mite una formale procedura di appal -
to. Il confronto tra offerte è una pratica 
commerciale comune e spesso non 
rappresenta un onere aggiuntivo per il 
richiedente. Se vi è reale concorrenza 
tra fornitori, un confronto tra offerte 
può essere efficace per dimostrare che 
si è ottenuto il miglior prezzo possibi -
le. Nell’ambito dello sviluppo rurale, 
questo è il metodo usato dalle autorità 
degli Stati membri per valutare i costi 
di circa due terzi delle domande di 
sovvenzione.
39 Osservazioni
Il metodo del «confronto delle 
offerte» parte dall’ipotesi che vi 
sia vera concorrenza; pertanto, 
se viene presentata una sola 
offerta (o se le offerte non sono 
comparabili), vi è necessità di 
metodi alternativi per verificare 
la ragionevolezza dei prezzi
76 
Le autorità degli Stati membri di solito 
chiedono al richiedente di presentare 
due o tre offerte dei fornitori a corredo 
della domanda di sovvenzione. Tut -
tavia, a volte i richiedenti presentano 
una sola offerta, il che può avvenire 
perché una voce di costo è unica (vi 
è un solo fornitore possibile) o perché 
gli altri fornitori hanno scelto di non 
fare un’offerta. Ciò potrebbe anche 
scaturire da una manipolazione della 
richiesta di preventivi da parte del 
richiedente, al fine di favorire un dato 
fornitore.
77 
Un’unica offerta non dimostra che 
sia stato ottenuto il miglior prezzo 
per la voce in questione. La Corte ha 
però osservato che le autorità degli 
Stati membri hanno accettato offerte 
uniche senza procedere a verifiche 
alternative, quali ricerche di mercato, 
raffronto con altri progetti o stime 
di esperti, per determinare la ragio -
nevolezza dei prezzi. Il riquadro 10  
contiene esempi relativi a Francia e Inghilterra. Le autorità inglesi allora 
hanno introdotto procedure che ren -
dono obbligatorio effettuare dette ve -
rifiche alternative nei casi in cui è stata 
presentata una sola offerta.
Sono necessarie misure 
per scoraggiare, prevenire, 
individuare e correggere 
qualunque manipolazione della 
procedura volta a favorire un 
dato produttore
78 
La vulnerabilità del metodo del con -
fronto delle offerte risiede nel fatto 
che le informazioni sui prezzi sono 
fornite dal richiedente anziché essere 
ottenute in modo indipendente dalle 
autorità degli Stati membri. Ciò rende 
possibile una manipolazione della 
procedura, volta a favorire il fornitore 
dai costi più alti.
Offerte singole accettate dalle autorità senza svolgere verifiche aggiuntive
In Francia, un richiedente ha ottenuto due offerte per la fornitura e installazione di una linea automatizzata di 
trasformazione della frutta, ma ha presentato alle autorità soltanto quella più cara, poiché quella che meglio 
corrispondeva alle sue necessità. Le autorità francesi hanno accettato detta offerta senza svolgere alcuna 
verifica in merito alla ragionevolezza dei costi.
In Inghilterra, un richiedente ha fornito una sola offerta di un fornitore per attrezzature di produzione di vini, 
con la giustificazione che le attrezzature erano specifiche per la produzione di vini frizzanti e che esisteva un 
solo fornitore. Tale giustificazione è stata accettata dalle autorità inglesi senza obiezioni. Invece, gli auditor 
della Corte sono stati in grado di individuare altri fornitori delle stesse attrezzature.Riquadro 10
40 Osservazioni
79 
Ciò potrebbe avvenire per ragioni 
comprensibili: un richiedente potrebbe 
preferire un fornitore locale oppure un 
contraente dai costi più elevati perché 
ha lavorato bene con loro in passa -
to. In parecchi casi, le autorità degli 
Stati membri accettano esplicitamente 
tali preferenze come giustificazione 
dell’accettazione di un’offerta dal costo 
più alto, come avviene in Ungheria o, 
per uno dei regimi di aiuto, in Inghil -
terra. A giudizio della Corte, tali prefe -
renze personali non costituiscono una 
giustificazione sufficiente per basare la 
sovvenzione su un’offerta più alta.
80 
Vi è anche il rischio che il richiedente 
possa manipolare la procedura, defi -
nendo le specifiche in modo tale che 
un solo fornitore possa rispettarle 
agevolmente – o semplicemente non 
chiedendo ad altri potenziali fornitori 
di presentare un’offerta. In casi estremi, 
un richiedente potrebbe persino essere 
d’accordo con il fornitore per falsifica -
re le offerte, o essere vittima di frode 
o collusione perpetrate da consulenti 
o fornitori.
81 
Sebbene la frode sia un’eccezione, dal 
lavoro di audit della Corte e della Com -
missione, nonché dal lavoro dell’Ufficio 
europeo per la lotta antifrode (OLAF), 
emergono elementi sufficienti per 
affermare che essa esiste. Tuttavia, solo 
quattro dei 15 PSR esaminati ai fini 
dell’audit avevano introdotto misu -
re antifrode nella rispettiva gestione 
delle sovvenzioni per sviluppo rurale. 
Gli orientamenti della Commissione 
suggeriscono di formare il personale 
per sensibilizzarlo alle possibili frodi, 
di condividere le informazioni sui casi 
individuati, di porre in essere un sistema 
di «bandierine rosse» e di usare liste 
di controllo concepite per individuare 
possibili manipolazioni. Un metodo 
utilizzato da Stati membri quali la 
Romania consiste nell’accrescere la tra -
sparenza e la concorrenza obbligando i richiedenti (persone fisiche) a pubbli -
care le domande di preventivo rivolte 
ai fornitori su un sito Internet gestito 
dall’organismo pagatore.
La normativa in materia di 
appalti pubblici rende più 
difficile celare la manipolazione 
e la frode, ma non elimina detti 
rischi, né garantisce sempre la 
ragionevolezza dei costi
82 
Gli enti pubblici sono tenuti a seguire 
le procedure di appalto concepite per 
ottenere il miglior prezzo assicurando 
al contempo equità e trasparenza. Al di 
là di certe soglie, si applicano le diret -
tive UE16. In alcune situazioni, si può 
fare ricorso a procedure negoziate con 
un unico fornitore, ma in genere, per 
contratti più grandi, gli enti pubblici 
ottengono le offerte da vari fornitori, 
e ciò può avvenire tramite bando di 
gara aperto. Se correttamente applicate, 
le norme in materia di appalti pubbli -
ci dovrebbero ridurre la possibilità di 
manipolazione e frode, sebbene, come 
mostrato al paragrafo 25, esse non siano 
sempre rispettate.
83 
In nove dei 15 PSR esaminati (cfr.  alle ‑
gato IV ), le autorità degli Stati membri 
non hanno verificato che i costi inclusi 
nelle domande fossero stati ragionevoli 
se fosse stata seguita una procedura di 
appalto. Tuttavia, una procedura di ap -
palto può non risultare nella ricezione di 
molteplici offerte tra loro comparabili - 
e ciò può verificarsi perché manca una 
vera concorrenza, perché l’invito a pre -
sentare offerte non è stato ampiamente 
pubblicizzato o perché le specifiche di 
gara o le condizioni del contratto esclu -
devano potenziali offerenti. Se viene 
ricevuta una sola offerta, oppure se le 
offerte non sono comparabili, il fatto 
di aver seguito le procedure di appalto 
non dimostra che il prezzo dell’offerta 
prescelta sia ragionevole.16 Maggiori informazioni 
possono essere reperite al 
seguente indirizzo: http://
ec.europa.eu/internal_
market/publicprocurement/
index_en.htm
41 Osservazioni
84 
Inoltre, una procedura di appalto 
pubblico, di per sé, non mitiga i rischi 
di specifiche eccessive descritti nella 
parte I. Dagli audit della Corte e del -
la Commissione sono emersi casi di 
appalti pubblici in cui le specifiche 
contenute nel bando di gara erano 
eccessive, o in cui i criteri di assegna -
zione attribuivano indebita importan -
za agli aspetti qualitativi, senza tenere 
debito conto dei costi.
85 
Di conseguenza, se nell’ambito di una 
procedura di appalto pubblico viene 
ricevuta una sola offerta, se vi sono 
rischi di specifiche eccessive o se vi 
sono debolezze nei processi seguiti, 
le autorità degli Stati membri dovreb -
bero svolgere controlli aggiuntivi, ove 
giustificato dagli importi in gioco, 
per stabilire se i costi proposti siano 
ragionevoli.Ove sia necessario decidere 
applicando il proprio giudi -
zio professionale, il parere di 
un esperto indipendente o di 
un comitato di valutazione 
può fornire preziose garanzie 
e può essere particolarmente 
efficace in termini di costi 
se mirato ai casi a più alto 
rischio
86 
I paragrafi da 53 a 55 della presente re -
lazione descrivono il ricorso ad esperti 
per la valutazione delle specifiche dei 
progetti. Gli esperti possono fornire 
una analoga garanzia della ragionevo -
lezza dei prezzi, e lo stesso parere può 
coprire sia le specifiche che il prezzo. 
Ricorrere ad esperti esterni può essere 
costoso, quindi è particolarmente 
appropriato farlo qualora vi sia un 
elevato rischio finanziario o si sospet -
tino manipolazioni. L’esempio relativo 
alla Lituania (cfr.  riquadro 11 ) mostra 
che ricorrere in modo ben mirato ad 
esperti può generare risparmi netti per 
i bilanci UE e nazionali.
87 
Per dieci dei 15 PSR esaminati (cfr.  alle ‑
gato IV ), le autorità degli Stati membri 
hanno trasmesso almeno le domande 
di sovvenzione di importo più ele -
vato ad un comitato di valutazione 
comprendente esperti tecnici e/o altri 
soggetti con le competenze richieste. 
Tali comitati possono contribuire a ri -
durre la soggettività delle valutazioni 
in merito alla ragionevolezza dei prezzi 
(e delle specifiche).
42 Osservazioni
Ricorrere in modo ben mirato ad esperti può generare risparmi netti per i bilanci 
UE e nazionali
Nei casi in cui le domande di sovvenzione riguardino importi più elevati, qualora venga fornita una sola offer -
ta o vi siano altre caratteristiche di rischio le autorità lituane inviano la proposta di progetto ad una società di 
consulenza finanziaria per far sì che i costi proposti siano analizzati da esperti. Nel 2012-2013, le autorità litua -
ne hanno trasmesso 214 casi ai consulenti. In 27 casi, questi ultimi hanno concluso che i prezzi indicati nella 
domanda eccedevano i migliori prezzi di mercato praticabili. Le autorità lituane hanno calcolato che ogni euro 
pagato ai consulenti ha prodotto un risparmio di oltre quattro euro per i bilanci UE e nazionali.Riquadro 11
Parte IV – Tenere gli occhi 
aperti dopo 
l’approvazione del 
progetto: metodi per 
assicurare la 
ragionevolezza dei costi 
effettivamente rimborsati
88 
Come detto in precedenza, le autorità 
degli Stati membri devono verificare 
che le sovvenzioni che approvano 
siano basate su costi ragionevoli. Ma 
alcuni costi possono ancora essere 
incerti nella fase di presentazione 
della domanda di sovvenzione, specie 
per grandi progetti di costruzione. Le 
autorità degli Stati membri possono 
impiegare parecchi mesi per trattare 
le domande, per cui i prezzi ottenuti al 
momento della domanda potrebbero 
non esser più validi alla data di avvio 
del progetto; oppure il piano aziendale 
del richiedente potrebbe essere cam -
biato. Di conseguenza, non è insolito 
che i costi sostenuti differiscano dai 
costi approvati: sia le specifiche che 
i prezzi possono subire modifiche.89 
Quando un richiedente presenta una 
domanda di rimborso dei costi soste -
nuti, intervengono tre tipi di rischio:
a) i costi non sono più ragionevoli in 
termini di realizzazioni e risultati 
effettivi: i costi che erano stati ap -
provati per una stalla per 100 capi 
potrebbero non essere ragionevoli 
se la stalla effettivamente costruita 
ha una capacità di soltanto 50 capi;
b) il progetto è stato attuato in modo 
diverso, per cui le specifiche e i 
prezzi verificati nella domanda non 
sono più d’applicazione: invece di 
una tettoia in ardesia per il ricovero 
del bestiame, ad esempio, l’agri -
coltore ha costruito con lo stesso 
importo una tettoia di metallo;
c) risparmi conseguiti su alcuni ele -
menti del progetto sono stati usati 
per opere di abbellimento super -
flue ( gold‑plating ), poiché i promo -
tori dei progetti tendono a consi -
derare la sovvenzione approvata 
come una dotazione finanziaria da 
spendere: se i lavori di costruzio -
ne vengono realizzati ad un costo 
inferiore al previsto, ad esempio, la 
differenza potrebbe essere spesa in 
arredi sontuosi.
La Corte ha analizzato i metodi seguiti 
dalle autorità degli Stati membri per 
scongiurare tali rischi.
43 Osservazioni
I sistemi di controllo dovreb -
bero individuare e control -
lare qualunque modifica 
significativa apportata al 
progetto successivamente 
all’approvazione della sov -
venzione, per accertarsi che 
i costi da rimborsare continu -
ino ad essere ragionevoli
90 
Tranne in caso di applicazione di «costi 
semplificati», normalmente i richieden -
ti devono presentare fatture quietan -
zate a sostegno delle proprie domande 
di pagamento. Le autorità degli Stati 
membri controllano dette fatture per 
accertarsi che esista una base corretta 
per il pagamento. Se i costi effettivi del 
progetto corrispondono esattamente 
a quanto indicato nella domanda, non 
sono necessari ulteriori controlli per 
stabilire la ragionevolezza dei costi. Le 
autorità degli Stati membri hanno però 
bisogno di norme e sistemi di controllo 
operanti per individuare modifiche si -
gnificative rispetto ai costi del proget -
to approvati e per verificare che i costi 
siano ancora ragionevoli.91 
La Corte ha riscontrato che tutte le au -
torità dei 15 Stati membri disponevano 
di procedure per trattare le modifiche 
alle realizzazioni o ai costi dei progetti 
approvati. Venivano utilizzati due me -
todi alternativi. Il primo prevede che 
nella convenzione di sovvenzione le 
autorità specifichino i costi del proget -
to con lo stesso livello di dettaglio uti -
lizzato per la verifica della domanda: 
se i costi erano stati controllati voce 
per voce, la convenzione di sovvenzio -
ne specificherà i costi voce per voce. Il 
secondo prevede che le convenzioni di 
sovvenzione vengano concluse per il 
costo totale del progetto o per catego -
rie di costo generali (quali costruzione, 
attrezzature e onorari) anche quando 
i costi erano stati controllati voce per 
voce. Questo secondo metodo non 
ha in genere fornito buone garanzie 
che i tre rischi citati in precedenza 
fossero presi in considerazione, ed ha 
consentito il rimborso di costi la cui 
ragionevolezza non era stata verifica -
ta. Il riquadro 12  riporta un esempio al 
riguardo.
Misura di sostegno alle piccole imprese rurali in Inghilterra: le modifiche apportate 
al progetto hanno permesso il rimborso di costi la cui ragionevolezza non era stata 
verificata
Un richiedente ha richiesto una sovvenzione per un progetto di ristrutturazione dei locali e di acquisto di at -
trezzature specializzate. Il richiedente ha presentato parecchi preventivi ricevuti per i lavori di costruzione, le 
attrezzature ed altre voci, compresa una nuova cucina per il personale, che sono stati controllati ed approvati 
dalle autorità inglesi. All’atto di acquisto delle attrezzature specializzate, il richiedente ha rilevato che il forni -
tore offriva un prezzo di gran lunga inferiore alle precedenti offerte. Il richiedente ha usato i fondi risparmiati 
nell’acquisto di attrezzature per effettuare alcuni lavori nel parcheggio delle autovetture e per acquistare 
una cucina per il personale più costosa. Dal momento che il costo complessivo approvato per il progetto non 
è stato oltrepassato, le autorità inglesi non hanno verificato la ragionevolezza di questi costi extra.Riquadro 12
44 Osservazioni
Norme chiare, dichiarazioni 
esplicite e controlli a cam -
pione sui pagamenti possono 
scoraggiare l’occultamento 
di sconti, abbuoni o altri van -
taggi accordati dal fornitore 
che fanno abbassare il costo 
effettivo
92 
Per la maggior parte dei PSR, i richie -
denti devono presentare la domanda 
di pagamento indicando l’importo 
richiesto al netto di eventuali sconti. 
Ciò può essere disposto dal diritto 
amministrativo generale dello Stato 
membro o dalle norme di attuazione 
della misura di sostegno. Per tre dei 
15 PSR esaminati (cfr.  allegato IV ), le 
autorità degli Stati membri chiedevano 
inoltre al richiedente di rendere una 
esplicita dichiarazione (ad esempio 
contrassegnando una casella indicante 
«Sì»/«No». Un’altra buona pratica consi -
ste nell’includere esempi negli orienta -
menti sul regime d’aiuto, per mostrare 
in che modo il richiedente dovrebbe 
trattare i vari tipi di sconti, abbuoni 
o altri vantaggi accordati dal fornitore 
che fanno abbassare il costo effettivo. 
Detti metodi non impediscono la frode 
intenzionale, ma possono avere un ef -
fetto deterrente. Coprono inoltre i casi 
in cui i richiedenti non considerano se 
uno sconto o un abbuono debba esse -
re dedotto dall’importo indicato nella 
domanda, o in cui non sono sicuri.93 
Oltre a disporre di norme e dichiara -
zioni esplicite, le autorità degli Stati 
membri dovrebbero verificare se le 
fatture fornite a corredo delle doman -
de di pagamento indichino eventuali 
sconti, abbuoni o altri vantaggi e as -
sicurarsi che questi ultimi siano stati 
dedotti dall’importo richiesto. Poiché 
sconti, abbuoni e vantaggi potrebbero 
non comparire in fattura (ad esempio, 
un fornitore potrebbe accordare un 
abbuono alla fine dell’anno), le auto -
rità degli Stati membri dovrebbero 
inoltre svolgere ulteriori controlli su 
un campione di pagamenti. Detti 
controlli sono onerosi in termini di 
tempo e potrebbe essere necessario 
contattare i fornitori e/o recarsi presso 
il richiedente per verificare la conta -
bilità e la documentazione bancaria. 
Un’occasione per farlo sono i controlli 
«in loco» e ex post su un campione di 
pagamenti, prescritti dalla normati -
va UE17. Sei delle 15 autorità degli Stati 
membri hanno eseguito tali controlli 
(cfr.  allegato IV ).
94 
Tali controlli non possono rilevare 
e correggere tutti i casi di sconti o altri 
vantaggi occulti, ma hanno due scopi. 
In primo luogo, servono da deterrente: 
è meno probabile che i richiedenti oc -
cultino gli sconti se sanno che c’è una 
possibilità che ciò verrà controllato. In 
secondo luogo, forniscono informa -
zioni alle autorità degli Stati membri 
sull’incidenza di tali pratiche, consen -
tendo loro di adattare opportunamen -
te i propri sistemi di controllo.17 Cfr. regolamento (UE) 
n. 65/2011 della Commissione.
45 Osservazioni
Parte V – Rendere il 
processo efficiente: 
metodi per far sì che il 
livello di requisiti 
e controlli sia 
commisurato al livello di 
rischio
95 
La potenziale incidenza finanziaria 
del rimborso di costi non ragionevoli 
a causa di specifiche eccessive o di 
prezzi eccessivamente elevati dipende 
dalla frequenza con cui ciò avviene 
e dagli importi interessati. Ad una 
maggiore incidenza finanziaria po -
tenziale dovrebbe corrispondere un 
maggiore livello di controlli: questi 
ultimi dovrebbero essere proporziona -
ti al livello di rischio. Onde evitare un 
onere amministrativo non necessario, 
i requisiti che i richiedenti devono 
soddisfare dovrebbero essere il mi -
nimo necessario per consentire detti 
controlli. La Corte ha valutato i metodi 
usati dalle autorità degli Stati membri 
per far corrispondere il livello di requi -
siti e controlli al livello dei rischi.
Se la probabilità e l’inci -
denza potenziale dei rischi 
sono basse, possono essere 
ideati sistemi di controllo 
che minimizzino l’onere 
amministrativo
96 
Più basso è l’importo della sovvenzio -
ne in percentuale dei costi complessivi 
del progetto (il tasso di aiuto effettivo), 
maggiore è l’importo che il richieden -
te deve corrispondere tramite risorse 
proprie. Il richiedente è così più incen -
tivato ad ottenere il prezzo migliore 
e meno a «gonfiare» le specifiche. 
Tuttavia, nessuna delle autorità dei 
15 Stati membri esaminate ha ridotto 
i propri requisiti o i propri controlli in 
presenza di un rischio ridotto connes -
so con bassi tassi di aiuto effettivo.97 
Nei casi in cui le autorità degli Stati 
membri disponevano di informazio -
ni indipendenti sui prezzi, specie in 
banche dati di prezzi di riferimento, 
o nei casi in cui esse fissavano costi 
massimi, esse hanno per lo più ridotto 
gli obblighi gravanti sui richiedenti, 
onde riflettere il rischio più basso. Ad 
esempio, in Ungheria i richiedenti non 
dovevano fornire alcun preventivo 
a corredo delle domande di sovvenzio -
ne per le voci contenute nella banca 
dati dei prezzi dei macchinari agricoli. 
Il ricorso a costi semplificati fa venir 
meno l’esigenza di controllare i costi, 
ma tale metodo non è stato usato in 
modo diffuso (cfr. paragrafo 42).
98 
La maggior parte delle autorità degli 
Stati membri ha ridotto gli obblighi 
ed i controlli sulle voci dal costo molto 
basso, disponendo che fosse suffi -
ciente un ridotto numero di offerte, 
accettando listini di prezzi o stampe di 
schermate di siti Internet invece delle 
offerte, oppure escludendo singo -
le voci minori dai costi ammissibili. 
Esse hanno inoltre ridotto i requisiti 
relativi ai piani aziendali e alle altre 
informazioni.
46 Osservazioni
Le voci di elevato valore, 
i progetti con alti tassi di 
aiuto e altri fattori di rischio 
giustificano un maggior 
livello di controlli
99 
Nell’UE, il costo medio di un proget -
to d’investimento nell’ambito dello 
sviluppo rurale ammonta a circa 
125 000 euro. Per costi progettuali di 
tale importo, tutte le autorità degli Stati 
membri chiedono due o tre preventivi 
dei fornitori o controllano i costi pro -
posti rispetto a banche dati di prezzi. 
Alcune autorità verificano inoltre l’im -
piego ottimale delle risorse, effettuano 
ricerche di mercato sui prezzi o consul -
tano esperti, come detto in precedenza. 
Ma se i costi ammissibili di un progetto 
(e quindi l’importo della sovvenzione) 
sono molto più alti dell’importo medio, 
poche autorità svolgono controlli 
aggiuntivi o più estesi, nonostante la 
potenziale incidenza dei rischi sia più 
elevata18.
100  
Ma non sono solo i progetti di elevato 
valore a presentare rischi maggiori. In 
particolare, maggiore è il tasso di aiuto, 
minore è l’incentivo per il richiedente 
a limitare i costi ricercando il miglior 
prezzo o redigendo specifiche più 
economiche. Poiché i tassi di aiuto 
sfiorano il 100 %, il rischio di specifi -
che eccessive e di gold‑plating  diviene 
molto elevato, a prescindere dal fatto 
che il richiedente sia un ente pubblico 
o che appartenga dal settore privato19. 
Eppure, nessuna delle autorità dei 
15 Stati membri esaminati ha accresciu -
to i propri requisiti o i propri controlli 
per riflettere i maggiori rischi connessi 
agli alti tassi di aiuto. Ciò è particolar -
mente preoccupante nei casi in cui le 
autorità degli Stati membri non hanno 
verificato la ragionevolezza dei costi 
quando il richiedente ha seguito le 
procedure di pubblico appalto, poiché 
queste ultime non garantiscono di per 
sè che le specifiche del progetto siano 
ragionevoli (cfr. paragrafi 83-85).18 Ove il richiedente sia un ente 
pubblico, è in genere tenuto 
a seguire procedure di appalto 
aggiuntive per contratti di 
valore più elevato, e le autorità 
degli Stati membri devono 
verificare che le procedure 
siano state seguite in modo 
corretto.
19 Gli enti pubblici e le 
associazioni ricevono spesso 
sovvenzioni che vanno fino al 
100 %. Ciò è molto meno 
frequente per i progetti del 
settore privato, ma accade 
anche per questi ultimi. Ad 
esempio, in Italia (Campania), 
sovvenzioni del 100 % sono 
state accordate a imprese 
private per la progetti di 
diversificazione e di sviluppo 
di imprese rurali.
47
 Conclusioni 
e raccomandazioni
101  
Ai fini del presente audit, la Corte si 
è chiesta se i metodi seguiti dalla Com -
missione e dagli Stati membri fossero 
i più efficaci per tenere sotto controllo 
i costi delle sovvenzioni nell’ambito 
dello sviluppo rurale.
102  
La Corte ha riscontrato che i metodi 
seguiti non erano i più efficaci. La 
Commissione ha reagito dopo che 
i problemi erano emersi invece di 
accertarsi in primo luogo della vali -
dità dei sistemi. I sistemi di controllo 
degli Stati membri hanno affrontato 
solo alcuni dei rischi per l’economicità 
oppure erano carenti. Erano disponi -
bili metodi più efficaci, ma non erano 
applicati su vasta scala.
103  
La Commissione non ha fornito orien -
tamenti né diffuso buone pratiche 
all’inizio del periodo di programma -
zione 2007-2013. Non ha verificato che 
i sistemi degli Stati membri fossero 
efficaci prima di iniziare ad approvare 
un gran numero di sovvenzioni. Nel 
momento in cui ha adottato misure, 
il grosso delle sovvenzioni ai progetti 
era già stato approvato. Tuttavia, dal 
2012, la Commissione ha adottato un 
approccio più attivo e coordinato. 
Qualora sia portato avanti prestando 
maggiore attenzione all’economicità, 
tale approccio potrebbe condurre ad 
una migliore gestione finanziaria nel 
prossimo periodo di programmazione.104  
Per quel che riguarda gli Stati mem -
bri, nel 2014 tutti i 15 programmi di 
sviluppo rurale di maggiori dimensioni 
avevano posto in essere i sistemi di 
base richiesti dalla normativa per il 
controllo dei costi nell’ambito dello 
sviluppo rurale. I metodi usati varia -
vano, e la Corte ha individuato alcuni 
metodi ben concepiti per far fronte 
a certi rischi. Tuttavia, come mostrato 
dal quadro d’insieme nell’ allegato IV , 
essi presentavano tutti delle debolezze 
in relazione ai principali rischi, per cui, 
complessivamente, i costi delle sov -
venzioni per lo sviluppo rurale non ri -
sultavano ben controllati. L’analisi delle 
informazioni ottenute per tutti gli 
88 PSR indica che una situazione simile 
prevale in tutta l’UE. In particolare:
a) i sistemi di controllo degli Stati 
membri si concentravano sui prez -
zi dei beni o dei lavori indicati nelle 
domande di sovvenzione, prestan -
do un’attenzione molto minore alle 
specifiche : al fatto cioè che le voci 
di spesa stesse fossero ragionevoli 
o che la sovvenzione fosse effi -
ciente in relazione agli obiettivi 
della politica. Ciò comporta rischi 
di gold‑plating  e di scarsa ottimiz -
zazione delle risorse;
b) i principali metodi utilizzati per 
controllare la ragionevolezza dei 
prezzi nelle domande di sovven -
zione erano il confronto tra le 
offerte di differenti fornitori o il 
confronto con prezzi di riferimen -
to. La Corte ha riscontrato che, in 
alcuni Stati membri, i sistemi offri -
vano scarse garanzie sulla ragione -
volezza dei costi – utilizzando, ad 
esempio, prezzi di riferimento che 
superavano del 30 % i prezzi reali 
di mercato;
48 Conclusioni e raccomandazioni
c) le sovvenzioni sono approvate 
in anticipo e vengono erogate 
dopo che il richiedente ha acqui -
stato i beni o eseguito i lavori in 
questione. In caso di modifiche 
di un progetto intervenute dopo 
l’approvazione della sovvenzione, 
in alcuni Stati membri i sistemi 
permettevano di procedere al rim -
borso di costi la cui ragionevolezza 
non era stata verificata;
d) in genere, il livello di requisiti 
e controlli non teneva conto dei 
diversi livelli di rischio. Molte auto -
rità degli Stati membri adottavano 
lo stesso metodo per controllare 
una sovvenzione di 10 000 euro 
o una di un milione di euro. Nei 
casi in cui i rischi erano limitati, 
le possibilità di semplificazione 
non sono state sfruttate in modo 
diffuso.
105  
Il riquadro 13  sintetizza le principali 
carenze o lacune nei metodi seguiti.
106  
Ciò induce la Corte a concludere 
che esistono ampi margini di azione 
per ottenere effettivi risparmi nelle 
sovvenzioni per i progetti di sviluppo 
rurale nel periodo di programmazione 
2014-2020 adottando metodi migliori 
di controllo dei costi. Tali fondi rispar -
miati potrebbero essere resi disponibili 
per finanziare altri progetti, ottenendo 
maggiori realizzazioni e risultati e una 
migliore realizzazione degli obiettivi.107  
La Corte ha altresì constatato che 
esistevano metodi realizzabili e con un 
rapporto costi/benefici ottimale per 
mitigare i rischi individuati – la mag -
gior parte dei quali è già stata attua -
ta in alcuni PSR. Detti metodi sono 
descritti nella parte principale della 
presente relazione. Laddove è stato 
possibile ottenere sufficienti elementi 
probatori dalla verifica documentale 
dei 15 PSR più grandi, è stato compila -
to un quadro d’insieme di tali metodi 
(cfr.  figura 7 ), esposto sinteticamente 
nell’ allegato IV .
108  
La Corte accoglie con favore l’inten -
zione della Commissione di emanare 
orientamenti sui costi semplificati 
(nonostante gli Stati membri abbia -
no indicato che non è verosimile che 
le opzioni semplificate in materia di 
costi vengano diffusamente applica -
te, a causa della diversa natura delle 
sovvenzioni nell’ambito dello sviluppo 
rurale). La Corte accoglie favorevol -
mente anche gli orientamenti della 
Commissione sulla lotta contro le 
frodi, nonché i piani d’azione elaborati 
dagli Stati membri su iniziativa della 
Commissione. I piani d’azione che gli 
auditor della Corte hanno potuto visio -
nare denotano miglioramenti in alcuni 
dei sistemi di base, ma non affrontano 
molte delle debolezze di concezione 
elencate al paragrafo 105.
49 Conclusioni e raccomandazioni
Principali debolezze osservate nella concezione dei sistemi di controllo per i costi 
relativi allo sviluppo rurale
Rischio di specifiche eccessive:
 οtranne che per i costi di gestione dei terreni e i costi di formazione, è stato fatto un uso limitato delle op -
portunità di limitare le sovvenzioni ai costi «standard» (cfr. paragrafi 41 e 42);
 οè stata prestata scarsa attenzione alla ragionevolezza dei costi in relazione alle realizzazioni e ai risultati 
attesi: poche autorità degli Stati membri hanno tenuto conto dell’efficacia in termini di costi o dell’impiego 
ottimale delle risorse richieste nelle domande di sovvenzioni (cfr. paragrafo 46);
 οsono mancati metodi affidabili che facessero fronte al rischio di gold‑plating  (cfr. paragrafi 48-50).
Rischio di approvazione di sovvenzioni basate su prezzi troppo alti:
 οnon è stato accertato che i costi unitari standard non risultassero in pratica in pagamenti in eccesso 
(cfr. paragrafi 62-63);
 οsi è fatto affidamento su controlli effettuati impiegando banche dati di prezzi che elencavano prezzi di 
listino superiori di solito del 20-30 % ai prezzi reali di mercato (cfr. paragrafi 69 e 71);
 οsono state accettate, senza chiedere giustificazioni, domande di sovvenzione nelle quali i prezzi eccedeva -
no (del 30 o 40 % nei casi peggiori) i prezzi di riferimento (cfr. paragrafo 74);
 οnel confrontare tra offerte di diversi fornitori, sono state adottate misure di tutela insufficienti 
(cfr. paragrafi 77-81);
 οsi è fatto affidamento sulla verifica del rispetto delle procedure di appalto pubblico (ove applicabili) senza 
verificare al contempo la ragionevolezza dei costi proposti (cfr. paragrafi 83-85).
Rischio che i costi effettivamente rimborsati non siano ragionevoli:
 οvi erano lacune nelle procedure successive all’approvazione delle domande di sovvenzione, per cui i costi 
effettivamente rimborsati potrebbero non coincidere con quelli che sono stati accettati come ragionevoli 
(cfr. paragrafi 91 e 92).
Rischio che il livello dei requisiti e dei controlli non sia sufficientemente correlato al livello dei rischi:
 οi requisiti e i controlli non sono stati accresciuti quando i tassi di aiuto erano elevati (e il richiedente aveva 
uno scarso incentivo a contenere i costi) o nel caso di sovvenzioni di importo molto elevato (cfr. paragra -
fi 99 e 100).Riquadro 13
50 Conclusioni e raccomandazioni Figura 7Quadro d’insieme dei metodi utilizzati nei 15 PSR controllati
PSR che utilizzano il metodo
PSR che non utilizzano il metodo
Metodo non applicabile o non valutato
0 5 10 15
Prevedere maggiori requisiti e/o controlli 
per i progetti di elevato valorePrevedere maggiori requisiti e/o controlli quando
i tassi di aiuto sono elevatiControllare in loco, su un campione di pagamenti, che le domande 
indichino tutti i vantaggi /f_inanziari ricevuti o dovuti dai fornitoriAdottare misure per attenuare i rischi di frodeVeri/f_icare la ragionevolezza dei costi anche quando sono state 
seguite procedure di appalto pubblicoUsare i prezzi reali di mercato, anziché i listini dei fornitori, 
come prezzi di riferimento per le attrezzature e i macchinariControllare se i costi standard determinino in pagamenti in eccessoValutare se i costi siano ragionevoli in termini
di realizzazioni o risultati
Fonte:  Constatazioni di audit della Corte.
51 Conclusioni e raccomandazioni
109  
In molti casi, gli Stati membri elabo -
reranno i dettagli dei propri sistemi 
di controllo – i moduli, le istruzioni, le 
procedure e le liste di controllo – una 
volta che saranno stati approvati i PSR 
per il 2014-2020. Tuttavia, se detti 
sistemi di controllo non affronteran -
no i rischi evidenziati nella presente 
relazione, le debolezze verosimilmente 
continueranno ad esistere. Sono dispo -
nibili metodi che non comportano l’ag -
giunta di ulteriori e numerosi requisiti 
e controlli, ma che indirizzano meglio 
gli sforzi là dove i rischi sono i mag -
giori. I sistemi di controllo migliori non 
sono solo efficaci – ossia, concepiti 
per ottenere l’economicità – ma anche 
efficienti – adeguati al livello di rischio.110  
La lista di controllo della «buona pro -
gettazione» illustrata nell’ allegato I  
fornisce un insieme di criteri completo 
per valutare se i sistemi di controllo 
facciano fronte ai rischi descritti nella 
presente relazione. La Corte racco -
manda  che per il nuovo periodo di 
programmazione, prima di ogni im -
pegno di spesa, la Commissione e gli 
Stati membri cooperino per far sì che 
i metodi seguiti per tutti i PSR soddi -
sfino tali criteri e siano focalizzati sulle 
aree a più elevato rischio. Questo pro -
cesso dovrebbe includere la valutazio -
ne ex ante dei sistemi di controllo da 
parte dei servizi di audit interno delle 
autorità degli Stati membri (o altri 
organismi di ispezione o controllo).
111 
La progettazione di buoni sistemi 
rappresenta solo il primo passo. Sono 
altresì fondamentali le modalità prati -
che di attuazione dei sistemi. La Corte 
raccomanda  quindi che la Commis -
sione e gli Stati membri verifichino 
sin dall’inizio del nuovo periodo di 
programmazione che i sistemi funzio -
nino in maniera efficiente e che siano 
efficaci in relazione ai rischi evidenziati 
nella presente relazione.
La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da  
Rasa BUDBERGYTĖ, Membro della Corte, a Lussemburgo, nella riunione del 
26 novembre 2014.
 Per la Corte dei conti
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
52
Lista di controllo elaborata dalla Corte dei conti europea per valutare il modo in cui 
sono stati concepiti i sistemi di controllo in relazione ai rischi connessi ai costi dei 
progetti di sviluppo rurale
Rischio Caratteristica strutturale del sistemaCfr. 
paragrafiSpecifiche eccessive1. Quando vi sono molti progetti simili o tipi di spese in comuni, rendere ammissibili unicamente i costi di una 
specifica standard38-42
2. Valutare i costi proposti per accertarsi che le specifiche siano ragionevoli
a)  Compiere calcoli standard e effettuare un raffronto con parametri di riferimento per individuare rapidamente le doman -
de con specifiche eccessive44-45
b) Valutare la ragionevolezza dei costi in base a criteri efficacia rispetto ai costi e di efficienza delle risorse impiegate 46
c)  Documentare le valutazioni operate in merito alla ragionevolezza dei costi e la base di tali valutazioni (raffronto con altri 
progetti, valutazione tecnica, giudizio basato sul senso comune)47-48
d)  Qualora le sovvenzioni non siano basate sulla più bassa offerta valida, definire criteri chiari per stabilire se i costi delle 
offerte più alte siano ragionevoli; documentare la valutazione dei costi extra in questione49-51
e)  Fare ricorso a pareri di esperti indipendenti per accertarsi che le specifiche siano ragionevoli, specie quando i progetti 
presentano dei rischi per la loro dimensione, complessità tecnica o perché mancano informazioni comparative53-55Prezzi non competitivi3. Ove fattibile, stabilire costi massimi o usare le opzioni semplificate in materia di costi e verificare periodicamente 
che non eccedano i prezzi di mercato generalmente praticati58-63
4. Comparare i prezzi delle voci di spesa elencate nella domanda a dati indipendenti
a)  Ove il livello di rischio lo giustifichi, fare ricorso a ricerche di mercato per ottenere informazioni comparative indipen -
denti sui prezzi per i singoli progetti64-65
b)  Se vengono utilizzate banche dati dei prezzi di riferimento, usare i prezzi reali di mercato (o in alternativa applicare un 
coefficiente ai prezzi di listino dei fornitori); aggiornare i prezzi periodicamente e accertarsi che riflettano eventuali 
grandi differenze regionali66-71
c)  Definire norme e criteri chiari, da applicare quando il prezzo indicato nella domanda superi quello di riferimento, per 
stabilire se i costi più alti siano ragionevoli; documentare la valutazione dei costi extra in questione; nel caso in cui un 
dato scostamento percentuale dai prezzi di riferimento sia automaticamente accettato, assicurarsi che la percentuale in 
questione possa essere giustificata in relazione ai reali prezzi di mercato72-74
5. Ideare misure di tutela per difendersi da manipolazioni e frodi all’atto della valutazione delle offerte dei 
fornitori
a)  Se viene ricevuta una sola offerta, oppure se le offerte non sono comparabili, utilizzare metodi alternativi per verificare 
la ragionevolezza dei prezzi75-77
b)  Ideare misure per scoraggiare, prevenire, individuare e correggere qualunque manipolazione volta a favorire un dato 
produttore78-80
c) Seguire gli orientamenti della Commissione sulla prevenzione e individuazione delle frodi 81
d)  Qualora in seguito all’appalto pubblico non vengano presentate numerose offerte in concorrenza tra loro, o nel caso in 
cui le procedure seguite siano carenti, adottare misure aggiuntive per accertarsi che i costi siano ragionevoli82-85
6. Fare ricorso al parere di esperti indipendenti, ove efficace in relazione ai costi, per ottenere preziose garanzie
a)  Ove sia necessario applicare il proprio giudizio professionale per decidere in merito alla ragionevolezza dei costi, ricorrere 
al parere di un esperto o di un comitato di valutazione per ottenere ulteriori elementi comprovanti che la decisione è ben 
fondata86-87
b) Trasmettere i casi a più alto rischio a esperti interni o esterni 86-87Allegati Allegato I
53 Allegati
Rischio Caratteristica strutturale del sistemaCfr. 
paragrafiModifiche al progetto7. Concepire sistemi di controllo che individuino e controllino le modifiche significative apportate al progetto 
successivamente all’approvazione della sovvenzione, per accertarsi che i costi da rimborsare continuino ad 
essere ragionevoli
a)  Chiedere che venga fornita una chiara scomposizione dei costi, sia nella domanda di sovvenzione che nella domanda di 
pagamento; specificare i costi del progetto con lo stesso livello di dettaglio del controllo svolto90-91
b)  Fissare norme e procedure chiare per verificare la ragionevolezza dei costi delle modifiche rilevanti apportate ai costi di 
progetto approvati e per verificare che i risparmi ottenuti non siano usati per il gold-plating  90-91
8. Ideare norme che scoraggino l’occultamento di sconti, abbuoni o altri vantaggi accordati dal fornitore che 
fanno abbassare il costo effettivo
a) Richiedere che nelle domande di pagamento vengano dichiarati esplicitamente sconti, abbuoni o altri vantaggi 92
b) Effettuare controlli in loco aggiuntivi su un campione di pagamenti per individuare sconti, abbuoni o altri vantaggi occulti. 93-94Rapporto 
con i rischi9. Se la probabilità e l’incidenza potenziale dei rischi sono basse, ideare sistemi di controllo che minimizzino 
l’onere amministrativo96-98
10. Aumentare i requisiti e i controlli per voci di spesa di valore elevato, progetti con alti tassi di aiuto e altri 
fattori di rischio99-100Allegato I
54 Allegati Allegato IIProgrammi di sviluppo rurale sottoposti a verifica documentale
1 Per le misure rientranti nell’estensione del presente audit, al 31.12.2013.
Fonte:  Rete europea per lo sviluppo rurale (ENRD).7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Polonia
Romania
Ungheria
Francia (continentale)
Portogallo (continentale)
Grecia
Bulgaria
Spagna (Andalusia)
Repubblica ceca
Slovacchia
Regno Unito (Inghilterra)
Lituania
Austria
Germania (Brandeburgo e Berlino)
Italia (Campania)
Tutti gli altri PSR 15 677Spesa programmata (2007-2013) per i 15 PSR più grandi1 (milioni di euro)
L'audit copriva il
64 % della dotazione 
totale per le misure
(29,5 miliardidi euro)
55 Allegati Allegato IIIUtilizzo delle opzioni semplificate in materia di costi negli 88 programmi di sviluppo 
rurale
Fonte:  Questionario della Corte dei conti europea.Numero di PSRImporti forfettariCosti unitari standard
Rimborso dei costi eﬀettivi
Investimenti non produttivi – ForestePrimo imboschimento – Terreni agricoli
Allestimento di sistemi agroforestali
Ammodernamento delle aziende agricoleRicostituzione del potenziale produttivo forestale Primo imboschimento – Terreni non agricoli
Incentivazione del turismoSalvaguardia/riquali/f_icazione del patrimonio naturale
Servizi di sostituzione e di consulenza
Creazione e sviluppo di impreseDiversi/f_icazione
Servizi di base
Rinnovamento dei villaggi
Formazione e informazione (rurale)Formazione e informazione (agricoltura/foreste)Investimenti non produttivi – Aziende agricole
Accrescimento del valore economico delle foreste
Servizi di consulenza
Infrastrutture
Regimi di qualità dei prodotti alimentari0 10 20 30 40 50 60 70 80 90PSR per i quali vengono usati costi unitari standard o importi forfettari come uno dei metodi, per misura
56 Allegati
Quadro d’insieme dei metodi seguiti nei programmi di sviluppo rurale sottoposti 
a verifica documentale
Bulgaria
Repubblica ceca
Germania –  
Brandenburgo
Grecia
Spagna –  
Andalusia
Francia 
(continentale)
Italia  – Campania
Lituania
Ungheria
Austria
Polonia
Portogallo 
(continentale)
Romania
Slovacchia
Regno 
Unito  – Inghilterra
Si valutano i costi in riferimento a realizzazioni  
e risultati attesi √ √ √ √
Si controlla se i costi standard diano luogo a 
pagamenti in eccessoN/A N/A N/A N/A N/A N/A
Ove necessario, si fa ricorso a ricerche di mercato 
per ottenere informazioni comparative indipen -
denti sui prezzi di progetti non usuali o complessi √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Come prezzi di riferimento per attrezzature e mac -
chinari agricoli, si usano i reali prezzi di mercato e 
non i prezzi di listino dei fornitori √ N/A √ √ N/A √1N/A
Adottate misure per attenuare i rischi di frode 
riguardo a offerte di fornitori e appalti √ √ √ √ √ √ √
La ragionevolezza dei costi viene verificata anche 
quando sono state seguite procedure di appalto 
pubblico√ √ √ √ √
Si fa ricorso a comitati di valutazione od esperti per 
valutare le specifiche e/o i prezzi√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Ai richiedenti viene chiesto di dichiarare nella 
domanda di pagamento tutti i vantaggi finanziari 
(sconti, abbuoni ecc.) ricevuti o dovuti dai fornitori √ √ √
Viene controllato in loco che per il pagamento fi -
nale si sia tenuto conto di tutti i vantaggi finanziari 
ricevuti o dovuti dai fornitori√ √ √ √ √ √
Maggiori requisiti e/o controlli per le misure con 
elevati tassi di aiuto
Minori requisiti e/o controlli per le voci di minor 
valore √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Maggiori requisiti e/o controlli per progetti molto 
grandi√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Legenda
√ Incluso nelle procedure per le misure principali ove pertinente 
Non incluso nelle procedure per le misure principali
Non valutato
N/A Non applicabile
1 La banca dati dei prezzi delle attrezzature non è stata aggiornata dal 2006. Le autorità romene hanno informato la Corte che si sta creando 
una nuova banca dati basata sui prezzi di listino dei fornitori. Allegato IV
57
una sola domanda, relativa all’adeguatezza del 
metodo dei costi massimi.
Risposte VI a)-d)
Nel corso dei propri audit, la Commissione ha indivi -
duato debolezze simili a quelle segnalate dalla Corte dei 
conti e per coprire i rischi per il fondo sono state appli -
cate le opportune rettifiche finanziarie. Alcune proce -
dure di verifica della conformità sono ancora in corso ed 
è probabile che portino a ulteriori rettifiche finanziarie.
I piani d’azione elaborati dagli Stati membri al fine di 
ridurre gli errori di attuazione delle misure di sviluppo 
rurale comprendono metodi migliori di valutazione 
della ragionevolezza dei costi.
Per il periodo di programmazione 2014-2020, un 
migliore utilizzo dei costi standard dovrebbe ridurre il 
rischio di errori.
VIII
La RESR diffonderà le buone pratiche tramite seminari 
specifici e informazioni pubblicate su pagine web.
IX
La Commissione accetta la raccomandazione della 
Corte secondo cui gli Stati membri devono disporre fin 
dall’inizio del nuovo periodo di programmazione, di 
sistemi di controllo che operino in maniera efficace ed 
efficiente. Essa incoraggerà gli Stati membri ad utilizzare 
la check -list e i criteri elaborati dalla Corte che figurano 
nell’allegato I.
Entro gennaio 2015, la Commissione fornirà inoltre 
orientamenti in materia di controlli e di sanzioni nell’am -
bito dello sviluppo rurale, che comprenderanno una 
sezione specifica sulla ragionevolezza dei costi e sulla 
check -list destinata alle autorità di gestione allegata alla 
relazione speciale.
Inoltre, tra le attività della rete europea per lo sviluppo 
rurale (RESR) per il periodo 2014 -2020, rientreranno 
a formazione e la condivisione di esperienze.
1  Articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) 
n. 65/2011 della Commissione.
2 Regolamento (CE) n. 1975/2006.Sintesi
II
La Commissione è fortemente determinata a fare mag -
giori economie e a raggiungere una migliore efficienza 
nella spesa per lo sviluppo rurale, in particolare per 
quanto riguarda la concessione di sovvenzioni per 
investimenti a beneficiari privati e pubblici (ragionevo -
lezza dei costi). A tal fine, la Commissione ha adottato 
un approccio più attivo e coordinato, che prevede una 
maggiore attenzione alle economie, che dovrebbe, 
secondo le previsioni, portare ad una migliore gestione 
finanziaria nel prossimo quadro finanziario pluriennale, 
come indicato nelle risposte che seguono.
III
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese pagate siano 
conformi alle norme in vigore. Nel quadro di tali audit, 
la Commissione ha rilevato carenze anche in materia di 
ragionevolezza dei costi. Rettifiche finanziarie sono già 
state effettuate in materia e una serie di procedure di 
verifica della conformità, che dovrebbe portare a ulte -
riori rettifiche finanziarie, è attualmente in corso.
IV
Gli organismi pagatori devono rispettare i criteri di 
riconoscimento di cui all’allegato I del regolamento (CE) 
n. 907/2014 (programma 2014-2020) prima che possano 
essere effettuati i pagamenti. L’articolo 24, paragrafo 2, 
lettera d), del regolamento (UE) n. 65/2011 della Com -
missione, prevede che gli Stati membri verifichino la 
ragionevolezza dei costi nel corso dei controlli ammi -
nistrativi con un sistema di valutazione adeguato, ad 
esempio in base a spese di riferimento o al raffronto 
delle diverse offerte, oppure esaminati da un comitato 
di valutazione. Questa disposizione è stata confermata 
per il periodo 2014-2020.
V
Inizialmente, le disposizioni relative alla valutazione 
della ragionevolezza dei costi presentati erano con -
siderate ovvie1. In effetti, al momento della rifusione 
del quadro giuridico precedente, che ha avuto luogo 
nella primavera del 20102, alla Commissione non era 
stata segnalata nessuna particolare difficoltà relativa 
a questo aspetto. Nel corso della procedura di appro -
vazione della rifusione, è stata sollevata e discussa Risposte  
della Commissione
Risposte della Commissione 58
15
Nei propri audit, la Commissione valuta la ragionevo -
lezza dei costi relativi alle misure d’investimento e il 
rispetto delle procedure in materia di appalti pubblici.
Quasi tutti gli audit realizzati dalla Commissione 
hanno evidenziato carenze in materia di ragionevo -
lezza dei costi. Tali carenze devono essere affrontate 
dagli Stati membri e vengono riesaminate negli audit 
successivi.
La strategia della DG Agricoltura relativa agli audit 
basati sui sistemi e sui rischi tiene conto dei rilievi 
emersi nel corso dei precedenti audit svolti da essa 
stessa, dalla Corte dei conti europea, dall’OLAF e dagli 
organismi di certificazione nazionali, al fine di indivi -
duare i settori maggiormente a rischio su cui concen -
trare gli audit futuri. Inoltre, la strategia di audit per il 
periodo 2014-2020 garantirà una migliore copertura 
delle spese globali, mentre i settori maggiormente 
a rischio continueranno ad essere oggetto di intense 
attività di audit.
I piani d’azione in materia di «tassi di errore» com -
prendono azioni preventive e correttive relative alle 
carenze riguardanti la ragionevolezza delle spese, se 
tali carenze sono state rilevate dagli audit della Com -
missione o della Corte dei conti europea.
Il regolamento (UE) n. 1306/2013 relativo alla nuova 
PAC prevede che la Commissione possa ridurre 
o sospendere i pagamenti intermedi agli Stati membri 
nel caso in cui i sistemi di controllo non siano efficaci 
o qualora non siano state attuate misure correttive. 
Uno strumento rapido è rappresentato dalla possibi -
lità di interrompere i pagamenti intermedi in caso di 
timori circa la legittimità e la regolarità dei pagamenti.
Alla luce di quanto esposto, la Commissione confida 
nel fatto che le eventuali carenze saranno rilevate pre -
sto e che ciò porterà a una migliore attenuazione dei 
rischi e ad una più rapida attuazione delle necessarie 
misure correttive.Introduzione
03
Come indicato dalla Corte, la Commissione svolge 
audit di conformità negli Stati membri per verificare 
che le spese pagate siano conformi alle norme in 
vigore. Nel quadro di tali audit, la Commissione ha rile -
vato carenze anche in materia di ragionevolezza dei 
costi. Rettifiche finanziarie sono già state effettuate in 
materia (ad esempio, rettifiche per 19 milioni di euro 
in Bulgaria) e una serie di procedure di verifica della 
conformità, che dovrebbe portare a ulteriori rettifiche 
finanziarie, è attualmente in corso.
Il 19.12.2013 la Commissione ha adottato orientamenti 
relativi alla determinazione delle rettifiche finanziarie 
che la Commissione deve applicare alle spese finan -
ziate dall’Unione nell’ambito della gestione con -
corrente in caso di mancato rispetto delle norme in 
materia di appalti pubblici. Secondo tali orientamenti, 
il mancato rispetto delle norme sugli appalti viene 
giudicato sulla base del principio di proporzionalità.
04
La Commissione concorda sul fatto che potrebbero 
essere realizzati ulteriori risparmi e terrà conto delle 
osservazioni della Corte.
05
Per il periodo di programmazione 2014-2020 verrà 
diffusa e incoraggiata la possibilità di utilizzare costi 
standard. Ciò dovrebbe ridurre i rischi per il Fondo 
e gli oneri amministrativi per gli Stati membri.
Risposte della Commissione 59
22
Inoltre, la Commissione ha ora anche il diritto di 
sospendere i pagamenti se si verificano determinate 
condizioni, ossia se vi emergono gravi carenze nell’ef -
ficace funzionamento del sistema di gestione e di 
controllo senza che lo Stato membro adotti le azioni 
necessarie per porre rimedio alla situazione.
Risposta comune ai punti da 24 a 28
Rettifiche finanziarie sono già state effettuate in 
materia e una serie di procedure di verifica della 
conformità, che dovrebbe portare a ulteriori rettifiche 
finanziarie, è attualmente in corso.
In quasi nessuno degli audit effettuati dalla Commis -
sione la ragionevolezza dei costi ha potuto essere 
considerata del tutto soddisfacente. Quando sono 
state riscontrate carenze, a parte le opportune misure 
finanziarie sono state adottate raccomandazioni. In 
alcuni casi ciò ha portato ad azioni correttive.
Nella sua relazione annuale 2013, la Corte dei conti 
europea ha osservato che gli Stati membri dispo -
nevano di informazioni sufficienti per individuare 
e correggere la maggior parte degli errori rilevati nel 
settore dello sviluppo rurale. Per quanto riguarda le 
misure d’investimento, la Corte ha osservato che gli 
Stati membri avrebbero potuto rilevare e correggere 
tutti gli errori quantificabili emersi nelle operazioni 
oggetto di controllo3.
Va notato che le carenze rilevate dalla Corte nelle sue 
relazioni annuali sono esaminate dalla Commissione 
o dall’organo di certificazione mediante controlli 
documentali o audit di conformità.
3  Relazione annuale della Corte dei conti per l’esercizio finanziario 
2013, punto 4.8.Osservazioni
21
Il FEASR è attuato in regime di gestione concorrente. 
La Commissione esegue il bilancio mentre le funzioni 
di esecuzione sono condivise con gli Stati membri. 
Questi ultimi sono tenuti ad adottare le misure neces -
sarie per assicurare che le azioni siano finanziate in 
modo corretto e conforme alle norme dell’UE. La DG 
Agricoltura assume pienamente le responsabilità che 
le incombono ma l’individuazione e la rettifica degli 
errori sono in primo luogo di competenza degli Stati 
membri.
La Commissione svolge audit di conformità negli 
Stati membri per verificare che le spese pagate siano 
conformi alle norme in vigore. Tali audit di conformità 
possono comportare rettifiche finanziarie o l’adozione 
di un elenco di raccomandazioni su come migliorare 
i sistemi di gestione e di controllo.
Quando gli Stati membri non attuano le azioni propo -
ste, essi possono essere oggetto di sospensione dei 
pagamenti e rettifiche finanziarie.
Risposte della Commissione 60
Il 19.12.2013 la Commissione ha inoltre adottato orien -
tamenti relativi alla determinazione delle rettifiche 
finanziarie che la Commissione deve applicare alle 
spese finanziate dall’Unione nell’ambito della gestione 
concorrente in caso di mancato rispetto delle norme 
in materia di appalti pubblici.
Per quanto riguarda la valutazione dei sistemi di 
controllo in essere, la Commissione ha riscontrato che 
i sistemi di controllo ben progettati non sempre risul -
tavano adeguatamente attuati in concreto.
32
I piani d’azione sono stati introdotti a seguito delle 
constatazioni che la Corte dei conti ha effettuato nella 
sua relazione annuale 2011. Ciò ha rappresentato un 
compito impegnativo per gli Stati membri.
La Commissione ha messo a punto strumenti dettagliati 
per migliorare la qualità dei piani d’azione ed affrontare 
le principali cause di errore. Tali strumenti compren -
dono la preparazione di orientamenti su argomenti 
quali i costi semplificati, gli appalti pubblici, la verifi -
cabilità e la controllabilità delle misure nell’ambito dei 
piani di sviluppo rurale, così come l’organizzazione di 
specifiche strategie antifrode.
Nell’ultimo aggiornamento (settembre 2014) dei piani 
d’azione, gli Stati membri hanno dovuto tenere conto in 
misura molto maggiore delle constatazioni della Corte 
e dei risultati degli audit della Commissione. In effetti, il 
46 % delle azioni presentate dagli Stati membri è costi -
tuito da misure volte a porre concretamente rimedio 
a osservazioni emerse nel corso di audit, il 50 % delle 
quali proveniente dalle relazioni della Corte.
È opportuno ricordare che le competenze della Commis -
sione sono state rafforzate in base al regolamento (UE) 
n. 1306/2013 sulla nuova PAC. L’articolo 41, paragrafo 2, 
stabilisce che i pagamenti mensili o i pagamenti inter -
medi ad uno Stato membro possano essere sospesi se 
gli elementi essenziali del sistema di controllo nazionale 
sono inoperanti o se non vengono adottate le necessa -
rie misure correttive. L’articolo 36, paragrafo 7, prevede 
l’interruzione dei pagamenti intermedi come primo 
strumento rapido di risposta in caso di timori circa la 
legittimità e la regolarità dei pagamenti.
Inoltre, al fine di evitare l’adozione di rettifiche finanzia -
rie, ciascun organismo pagatore rispetto al quale siano 
state formulate riserve nella relazione annuale di atti -
vità della DG Agricoltura, dovrà agire tempestivamente.29
Come indicato dalla Corte al punto 33, in seguito 
all’analisi, sono stati organizzati quattro seminari con 
le autorità degli Stati membri. Nel corso dei seminari, 
sono stati discussi i problemi relativi alla ragionevo -
lezza dei costi e agli appalti pubblici e sono state con -
divise buone pratiche. Gli Stati membri stanno inoltre 
attuando piani d’azione sui tassi di errore, che in alcuni 
casi comprendono azioni per migliorare la valutazione 
della ragionevolezza dei costi.
Nel caso particolare degli appalti pubblici, è stato già 
presentato agli Stati membri un documento di orien -
tamento sulle irregolarità più diffuse nella gestione 
dei fondi SIE (4º seminario sui tassi di errore, ottobre 
2014).
30
Per il nuovo periodo di programmazione 2014-2020, 
la Commissione ha proposto opzioni semplificate in 
materia di costi (finanziamenti a tasso fisso, tabelle 
standard di costi unitari, somme forfettarie) come 
mezzo efficace per garantire la ragionevolezza dei 
costi.
Il regolamento (UE) n. 1303/2013 prevede, per quanto 
riguarda i fondi strutturali e di investimento europei, 
la possibilità di calcolare le spese ammissibili per 
le sovvenzioni e l’assistenza rimborsabile in base 
ai costi effettivi, ma anche in base a finanziamenti 
a tasso fisso, tabelle standard di costi unitari e somme 
forfettarie.
La Commissione ha messo a punto orientamenti sulle 
opzioni semplificate in materia di costi al fine di fornire 
orientamenti tecnici sui tre tipi di costi semplificati 
applicabili e condividere le migliori prassi in materia, 
con l’obiettivo di incoraggiare gli Stati membri ad 
utilizzare le opzioni semplificate in materia di costi. 
Spetta tuttavia agli Stati membri decidere se utilizzare 
tali opzioni semplificate.
Nel seminario sui tassi di errore organizzato nell’ot -
tobre 2014, alle autorità di gestione e agli organismi 
pagatori di tutti gli Stati membri sono stati presen -
tati orientamenti su come evitare irregolarità nelle 
procedure di appalto pubblico. Infine, gli orientamenti 
in materia di controlli e di sanzioni nell’ambito dello 
sviluppo rurale saranno resi disponibili entro la fine 
del 2014.
Risposte della Commissione 61
42
Cfr. la risposta al punto 34.
Risposte ai punti da 44 a 49
I sistemi di monitoraggio e valutazione istituiti dagli 
Stati membri conformemente all’allegato IV del rego -
lamento (UE) n. 808/2014 (regolamento di esecuzione) 
potrebbero essere un utile strumento per valutare la 
ragionevolezza dei costi alla luce delle realizzazioni, 
dei risultati e degli effetti conseguiti e/o previsti. La 
Commissione raccomanderà agli Stati membri di 
migliorare le valutazioni dell’efficienza e dell’efficacia 
in termini di costi dei singoli progetti e operazioni.
52
La DG Agricoltura sta organizzando seminari su speci -
fiche strategie antifrode in quasi tutti gli Stati membri.
Cfr. la risposta al punto 33 per ulteriori dettagli.
54
Nel periodo 2014-2020, saranno condivise buone pra -
tiche in materia attraverso la rete RESR.
61
Esistono metodologie diverse che possono essere 
applicate per determinare le opzioni semplificate in 
materia di costi, che sono elencate all’articolo 67, para -
grafo 5, del regolamento (UE) n. 1303/2013. Inoltre, ai 
sensi dell’articolo 62, paragrafo 2, del regolamento 
(UE) n. 1305/2013, le autorità competenti devono 
accludere al programma di sviluppo rurale una dichia -
razione attestante l’esattezza e l’adeguatezza dei 
calcoli. Tale dichiarazione deve essere redatta da un 
organismo funzionalmente indipendente.33
Inoltre, la Commissione prevede di organizzare semi -
nari relativi alla lotta antifrode destinati agli organismi 
pagatori degli Stati membri (e dei paesi candidati). 
L’obiettivo dei seminari è la condivisione delle infor -
mazioni sui settori che presentano un rischio elevato 
di frodi e delle tecniche per individuare e prevenire 
le frodi. Entro la fine del 2014, i seminari saranno 
organizzati nei seguenti Stati membri: Austria, Belgio 
(Fiandre), Cipro, Repubblica ceca, Danimarca, Estonia, 
Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Lettonia, 
Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Repubblica 
slovacca, Slovenia, Spagna e Svezia. I seminari desti -
nati agli altri Stati membri sono in preparazione.
34
Per il periodo 2007-2013 per la maggioranza delle 
misure di investimento per lo sviluppo rurale, non 
vi era alcuna base giuridica specifica per l’uso delle 
opzioni semplificate in materia di costi. Il regolamento 
(UE) n. 1303/2013 (articoli 67 e 68) ha introdotto la 
possibilità per tutti i fondi strutturali e di investimento 
europei di attuare tali opzioni. Si prevede pertanto 
che, con l’aiuto di migliori orientamenti da parte della 
Commissione, nel nuovo periodo di programmazione 
una maggiore quota di spesa sarà basata su opzioni di 
costo semplificate. Naturalmente spetta in ultima ana -
lisi agli Stati membri decidere se ricorrere alle opzioni 
semplificate.
35
I piani d’azione sono incentrati sull’individuazione 
e la correzione delle principali fonti di irregolarità 
a livello di spesa, comprese le carenze nella verifica 
della ragionevolezza dei costi. In effetti, il documento 
di lavoro dei servizi della Commissione presentato nel 
giugno 20134 citava le insufficienze nella valutazione 
della ragionevolezza dei costi come una delle princi -
pali fonti di errore (RC 10). Da allora gli Stati membri 
hanno progressivamente individuato le carenze in 
questo settore e hanno introdotto azioni preventive 
e correttive.
4  Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla 
valutazione delle cause di fondo degli errori e azioni correttive e 
preventive nella politica di sviluppo rurale (SWD (2013) 244 final).
Risposte della Commissione 62
81
L’attuazione del regolamento delegato (UE) 
n. 907/2014 contribuirà alla prevenzione e all’indivi -
duazione delle frodi. L’allegato 1 di tale regolamento 
prevede che l’organismo pagatore debba garantire 
che la formazione del personale includa una sensibiliz -
zazione al problema delle frodi.
Ai sensi del nuovo regolamento (UE) n. 1306/2013, 
del regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della 
Commissione e del regolamento di esecuzione (UE) 
n. 908/2014 della Commissione, gli Stati membri sono 
obbligati ad affrontare in maniera più specifica i rischi 
di frode ai danni dei fondi. Questo tema viene inoltre 
affrontato in maniera specifica nell’ambito dei semi -
nari antifrode (cfr. risposta al paragrafo 33).
86
Nel periodo 2014-2020, saranno condivise buone pra -
tiche in materia attraverso la rete RESR.
90
L’articolo 48, paragrafo 3, del regolamento di esecu -
zione (UE) n. 809/2014 della Commissione, obbliga gli 
Stati membri a verificare la conformità dell’operazione 
completata con l’operazione per la quale la domanda di 
sostegno è stata presentata e accolta. Tale disposizione 
dovrebbe consentire agli Stati membri di individuare 
i casi in cui il risultato finale non coincide con quello che 
si era inizialmente impegnato a realizzare il beneficiario.
Conclusioni e raccomandazioni
103
Inizialmente, le disposizioni relative alla valutazione 
della ragionevolezza dei costi presentati erano con -
siderate ovvie5. In effetti, al momento della rifusione 
del quadro giuridico precedente, che ha avuto luogo 
nella primavera del 20106, alla Commissione non era 
stata segnalata nessuna particolare difficoltà relativa 
a questo aspetto. Nel corso della procedura di appro -
vazione della rifusione, è stata sollevata e discussa una 
sola domanda, relativa all’adeguatezza del metodo dei 
costi massimi.
5  Articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) 
n. 65/2011 della Commissione.
6 Regolamento (CE) n. 1975/2006.62
Nell’ambito dell’attuale quadro giuridico, la Commis -
sione non può obbligare gli Stati membri ad aggior -
nare o rivedere periodicamente i metodi di calcolo 
relativi alle opzioni semplificate in materia di costi 
utilizzati dall’autorità competente ai sensi dell’arti -
colo 67 del regolamento (UE) n. 1303/2013, sebbene 
la Commissione incoraggi le autorità a garantire che 
i sistemi adottati tengano conto delle mutazioni dei 
prezzi di mercato nel corso del tempo.
Riquadro 7
Per il prossimo periodo 2014-2020, tale sistema 
dovrebbe essere basato su calcoli giusti, equi e verifi -
cabili, tenendo conto, tra l’altro, dei dati statistici, dei 
dati storici o delle consuete prassi contabili.
In particolare, per le misure di investimento: la Com -
missione incoraggerà gli Stati membri a riesaminare 
periodicamente i metodi di calcolo relativi alle opzioni 
semplificate in materia di costi, affinché essi siano in 
linea con gli sviluppi del mercato.
71
La Commissione incoraggia gli Stati membri a garan -
tire che i sistemi in essere rispecchino l’evoluzione nel 
tempo dei prezzi di mercato.
Risposta congiunta della Commissione 
ai punti 78 e 79
Vi possono essere casi in cui il ricorso a un fornitore 
che applica prezzi più elevati risulta giustificato, come 
indica la Corte ai punti da 47 a 52, ma la Commissione 
concorda con il fatto che nessun tipo di manipola -
zione è accettabile.
80
I casi estremi sono infatti casi che sono spesso emersi 
nel corso delle indagini svolte dall’OLAF.
Risposte della Commissione 63
110
La Commissione accetta questa raccomandazione. 
Gli Stati membri dovrebbero garantire fin dall’inizio 
la presenza di sistemi di controllo efficaci. La Com -
missione incoraggerà gli Stati membri ad utilizzare la 
check -list e i criteri elaborati dalla Corte che figurano 
nell’allegato I.
Entro gennaio 2015, la Commissione fornirà inoltre 
orientamenti in materia di controlli e di sanzioni 
nell’ambito dello sviluppo rurale, che comprende -
ranno una sezione specifica sulla ragionevolezza 
dei costi e sulla check -list destinata alle autorità di 
gestione allegata alla relazione speciale.
Inoltre, tra le attività della rete europea per lo sviluppo 
rurale (RESR) per il periodo 2014 -2020, rientreranno 
a formazione e la condivisione di esperienze.
111
La Commissione accetta questa raccomandazione 
e verificherà le misure adottate dagli Stati membri.
Per quanto riguarda i rischi relativi al rendimento, la 
Commissione incoraggerà gli Stati membri nel quadro 
di riunioni periodiche finalizzate allo scambio di espe -
rienze e di buone pratiche.Nel frattempo, la Commissione ha messo a punto 
orientamenti sulle opzioni semplificate in materia di 
costi al fine di fornire orientamenti tecnici sui tre tipi di 
costi semplificati applicabili e condividere le migliori 
prassi in materia, con l’obiettivo di incoraggiare gli 
Stati membri ad utilizzare le opzioni semplificate in 
materia di costi. Spetta tuttavia agli Stati membri deci -
dere se utilizzare tali opzioni semplificate.
Nel seminario sui tassi di errore organizzato nell’ot -
tobre 2014, alle autorità di gestione e agli organismi 
pagatori di tutti gli Stati membri sono stati presen -
tati orientamenti su come evitare irregolarità nelle 
procedure di appalto pubblico. Infine, gli orientamenti 
in materia di controlli e di sanzioni nell’ambito dello 
sviluppo rurale saranno resi disponibili entro la fine 
del 2014.
Il 19.12.2013 la Commissione ha inoltre adottato orien -
tamenti relativi alla determinazione delle rettifiche 
finanziarie che la Commissione deve applicare alle 
spese finanziate dall’Unione nell’ambito della gestione 
concorrente in caso di mancato rispetto delle norme 
in materia di appalti pubblici.
Per il nuovo programma 2014-2020, la Commissione 
ha proposto opzioni semplificate in materia di costi 
(finanziamenti a tasso fisso, tabelle standard di costi 
unitari, somme forfettarie) come mezzo efficace di 
garantire la ragionevolezza dei costi.
Il regolamento (UE) n. 1303/2013 prevede, per quanto 
riguarda i fondi strutturali e di investimento europei, 
la possibilità di calcolare le spese ammissibili per 
le sovvenzioni e l’assistenza rimborsabile in base 
ai costi effettivi, ma anche in base a finanziamenti 
a tasso fisso, tabelle standard di costi unitari e somme 
forfettarie.
Per quanto riguarda la valutazione dei sistemi di 
controllo in essere, la Commissione ha riscontrato che 
i sistemi di controllo ben progettati non sempre risul -
tavano adeguatamente attuati in concreto.
Risposte della Commissione 64
Per quanto riguarda i rischi di inadempienza, nel 
marzo 2014 la DG Agricoltura ha adottato una nuova 
strategia di audit pluriennale per il periodo 2014-2020. 
Questa strategia di audit continua ad essere basata 
sui rischi; al fine di ottimizzare la copertura dell’audit, 
essa prevede ora un programma triennale di verifica 
rinnovabile, applicabile a partire dal luglio 2014. Tale 
programma è sostenuto da un’analisi centrale dei 
rischi e sarà riveduto a cadenza annuale.
Le rettifiche finanziarie derivanti da tali audit si basano 
sulle carenze rilevate nell’applicazione dei sistemi di 
controllo e su una stima dei rischi finanziari che tali 
carenze comportano per il bilancio dell’UE. Sulla base 
dei propri audit, la Commissione può inoltre indivi -
duare le effettive fonti e cause degli errori individuati 
ed invitare gli Stati membri a elaborare azioni corret -
tive specifiche e mirate.
COME OTTENERE LE PUBBLICAZIONI DELL ’UNIONE EUROPEA
Pubblicazioni gratuite:
•  una sola copia: 
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  più di una copia o poster/carte geografiche:  
presso le rappresentanze dell’Unione europea ( http://ec.europa.eu/represent_it.htm), 
presso le delegazioni dell’Unione europea nei paesi terzi ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_it.htm),  
contattando uno dei centri Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_it.htm), chiamando il 
numero 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito in tutta l’UE) (*).
(*) Le informazioni sono fornite gratuitamente e le chiamate sono nella maggior parte dei casi gratuite  
 (con alcuni operatori e in alcuni alberghi e cabine telefoniche il servizio potrebbe essere a pagamento).
Pubblicazioni a pagamento:
• tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abbonamenti:•  tramite i distributori commerciali dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm).
QJ-AB-14-022-IT-N  ISSN  1977-5709
Gli Stati membri attuano gran parte della politica 
di sviluppo rurale dell’UE concedendo 
sovvenzioni a fronte dei costi di investimenti 
e altri progetti intrapresi da agricoltori, imprese 
rurali, autorità locali e  altre organizzazioni in 
aree rurali.
La Corte dei conti europea ha riscontrato che 
alcuni Stati membri disponevano di sistemi mal 
concepiti per controllare la ragionevolezza dei 
costi di dette sovvenzioni. Esistevano metodi 
realizzabili e con un rapporto costi/benefici 
ottimale, ma non erano applicati su vasta scala. 
La Corte elenca le buone pratiche rilevate nel 
corso dell’audit espletato, e conclude che, 
applicando tali buoni pratiche, vi sono ampi 
margini per conseguire risparmi reali nelle 
sovvenzioni per i progetti di sviluppo rurale nel 
periodo 2014-2020.
CORTE 
DEI CONTI
EUROPEA