Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 295/91 che stabilisce norme comuni relative ad un sistema di compensazione per negato imbarco nei trasporti aerei di linea»

(98/C 284/05)

Il Consiglio, in data 16 febbraio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 84, 2° paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Trasporti e comunicazioni», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Moreland, in data 10 giugno 1998.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° luglio 1998, nel corso della 356a sessione plenaria, con 139 voti favorevoli, 5 contrari e 4 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione propone di modificare il Regolamento (CEE) n. 295/91, che stabilisce delle norme per risarcire i passeggeri ai quali una compagnia aerea abbia negato l'imbarco su un volo sovraprenotato. Il regolamento attualmente in vigore è stato adottato nel 1991: la sua introduzione è stata accolta in maniera molto positiva, specie da parte degli utenti ed altre categorie, anche se molte compagnie lo ritenevano superfluo, dati i sistemi volontari già esistenti. Da allora, sono emersi alcuni problemi di applicazione, e da più parti è stato caldeggiato il miglioramento del sistema di compensazione.

1.2. La Commissione propone di apportare le seguenti modifiche:

a) abolire la distinzione tra voli di linea e non di linea, in modo da risarcire i passeggeri che abbiano acquistato un servizio di solo trasporto aereo («seat-only») su un volo charter i quali, conformemente alla Direttiva 90/314/CEE sui viaggi «tutto compreso», non hanno diritto ad alcuna compensazione;

b) fissare a 30 minuti il termine stabilito per presentarsi all'accettazione prima dell'orario previsto per la partenza, salvo comunicazione contraria trasmessa al passeggero per iscritto;

c) far sì che la persona giuridica responsabile dell'accettazione dei passeggeri faccia affiggere comunicazioni ai banchi di accettazione;

d) includere nella definizione di «biglietto» anche il biglietto emesso in forma elettronica;

e) rafforzare le regole relative alle precedenze d'imbarco dei passeggeri, oltre a quelle da seguire in caso di volo sovraprenotato;

f) far sì che le regole in materia di precedenze d'imbarco e di negato imbarco rientrino nelle condizioni di trasporto del vettore aereo;

g) assicurarsi che, prima di negare l'imbarco, il vettore aereo utilizzi tutta la capacità disponibile sull'aereo (in tal caso, ai passeggeri collocati in una classe superiore non verrà chiesto alcun supplemento, mentre quelli che viaggiano in una classe inferiore avranno diritto a un risarcimento); inoltre, dare maggiore enfasi alla possibilità di ricorrere a volontari;

h) includere nella definizione di «volo sovraprenotato» i casi in cui l'aeromobile previsto per effettuare il volo sia stato sostituito con un altro avente capacità inferiore;

i) precisare che, in caso di risarcimento, al passeggero andrà rimborsato il prezzo del biglietto per le tratte non effettuate;

j) aumentare i livelli di compensazione fissati nel 1991 in modo da tener conto dell'inflazione:

- da 150 a 185 ECU per i voli fino a 3 500 km;

- da 300 a 370 ECU per i voli di oltre 3 500 km;

k) precisare che il vettore non può pretendere l'ulteriore conferma della prenotazione come condizione per il risarcimento per negato imbarco;

l) specificare che la compensazione va corrisposta al passeggero dal vettore che ha negato l'imbarco, cioè l'effettivo operatore, in caso di accordi di condivisione dei codici («code-sharing»);

m) creare un Comitato consultivo composto dai rappresentanti degli Stati membri;

n) far sì che gli Stati membri elaborino una relazione riassuntiva di tutti i casi di negato imbarco verificatisi negli aeroporti ubicati nel loro territorio.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione di rivedere il regolamento e il fatto che essa abbia accolto taluni miglioramenti proposti dal Comitato nel parere sul regolamento iniziale in materia di compensazione per negato imbarco. Anche se nel complesso i cambiamenti apportati hanno contribuito a migliorare il testo, il Comitato presenta qui di seguito una serie di osservazioni e suggerimenti su alcune delle proposte particolareggiate. Il Comitato nota che, a giudizio delle compagnie aeree, la preparazione del nuovo regolamento non è stata accompagnata da una consultazione adeguata. Sottolinea pertanto l'esigenza di avviare una consultazione con le parti interessate in merito all'attuazione pratica del regolamento, e auspica che la Commissione incontri tali parti quanto prima.

2.2. Il Comitato si rammarica per l'esclusione dal regolamento delle compensazioni in caso di cancellazioni di voli per motivi commerciali, ed esorta la Commissione a presentare proposte al riguardo.

3. Osservazioni particolari

3.1. Articolo 2, lettera a) (e relativi considerandi)

3.1.1. Per evitare qualsiasi malinteso sul termine minimo stabilito per presentarsi all'accettazione prima della partenza annunciata, la Commissione propone di definire il «negato imbarco» come il rifiuto di accogliere un passeggero su un volo, nonostante che egli abbia una prenotazione confermata su detto volo e si sia presentato all'accettazione «alle condizioni richieste e 30 minuti prima della partenza annunciata, oppure, in caso di termini supplementari, nei termini comunicati anticipatamente e per iscritto al passeggero dal vettore aereo o dal suo agente di viaggio autorizzato». Il Comitato accoglie con favore tale proposta, ma ritiene che se ne potrebbe migliorare la formulazione per evitare equivoci e facilitarne l'interpretazione.

3.1.2. In particolare, i passeggeri dovrebbero presentarsi all'accettazione almeno 30 minuti prima della partenza, o con un ulteriore anticipo, qualora la compagnia aerea o il suo agente li abbiano sollecitati in tal senso preliminarmente e per iscritto. Inoltre, la Commissione dovrebbe precisare nel regolamento che si presume che i passeggeri si siano presentati all'accettazione nel momento in cui essi si immettono nella fila per il banco d'accettazione e non quando lo raggiungono.

3.1.3. Inoltre, il Comitato non è certo che le informazioni fornite dagli agenti di viaggio ai passeggeri sull'orario limite per presentarsi all'accettazione siano sempre precise. Sarebbe oltremodo utile se tale limite potesse essere indicato sul biglietto o allegato a quest'ultimo, unitamente all'orario di partenza. Il Comitato raccomanda alla Commissione di considerare, nell'ambito di una futura revisione del regolamento, l'introduzione di tale requisito, prevedendo un lasso di tempo sufficientemente ampio per modificare l'impostazione grafica dei biglietti.

3.1.4. Raccomandazione

L'articolo 2, lettera a), andrebbe riformulato per precisare che i passeggeri dovrebbero presentarsi all'accettazione almeno 30 minuti prima della partenza, o con un ulteriore anticipo, qualora la compagnia aerea o il suo agente abbiano trasmesso loro una comunicazione preliminare e per iscritto in tal senso. Con l'espressione «presentarsi all'accettazione» si dovrebbe intendere l'azione di immettersi nella fila per l'accettazione. Nell'ambito di una futura revisione, la Commissione dovrebbe considerare l'introduzione del requisito dell'indicazione sul biglietto o in allegato a quest'ultimo dell'orario limite per presentarsi all'accettazione.

3.2. Articolo 2, lettera b)

3.2.1. Il «biglietto» viene definito come un documento di trasporto venduto da un vettore aereo o dal suo agente di viaggio autorizzato. Non si fa alcun cenno agli operatori turistici, i quali potrebbero vendere un biglietto a un passeggero, in particolare come semplice titolo di viaggio, ma che non sempre sono considerati agenti della compagnia aerea.

3.2.2. Raccomandazione

La definizione di «biglietto» andrebbe estesa ai biglietti venduti dagli operatori turistici.

3.3. Articolo 3, paragrafo 1

3.3.1. Conformemente alla proposta, il passeggero che accetti di viaggiare in una classe inferiore a quella del biglietto acquistato, ha diritto al rimborso della differenza di prezzo oltre che alla compensazione per negato imbarco. Il Comitato sostiene tale proposta. Tuttavia, andrebbe precisato che non si dovrebbe negare l'imbarco a un passeggero che viaggi in una classe inferiore solo per trasportare un passeggero con una prenotazione per una classe superiore.

3.3.2. Raccomandazione

Non si dovrebbe negare l'imbarco a un passeggero che abbia prenotato in una classe inferiore solo per far viaggiare un passeggero con una prenotazione in una classe superiore, al quale in caso contrario verrebbe negato l'imbarco.

3.4. Articolo 3, paragrafo 2

3.4.1. Si propone che le compagnie aeree fissino le regole per il pagamento della compensazione per negato imbarco. Tali regole, e le eventuali modifiche, vanno notificate allo Stato membro interessato e alla Commissione, che le metterà poi a disposizione di tutti gli altri Stati membri. In primo luogo, dovrebbe incombere a ciascuno Stato membro la responsabilità di garantire che le compagnie aeree che volano da e verso il suo territorio applichino regole conformi al regolamento. Ciascuno Stato membro dovrebbe informare la Commissione sul fatto che una compagnia aerea ha trasmesso le proprie norme per negato imbarco e, su richiesta, fornirne copia, ma non è affatto necessario che le norme vengano notificate a tutti gli altri Stati membri.

3.4.2. Raccomandazione

Ogni compagnia aerea dovrebbe trasmettere una copia delle proprie regole in materia di compensazione per negato imbarco alle autorità aeronautiche di ogni Stato membro dal quale e verso il quale vola. Ciascuno Stato membro dovrebbe comunicare alla Commissione che tali norme sono state trasmesse e fornirne copia.

3.5. Articolo 3, paragrafo 3

3.5.1. Si propone che le compagnie aeree mettano a disposizione del pubblico le proprie regole in materia di compensazione per negato imbarco. In particolare, ai banchi di accettazione va affissa una comunicazione chiaramente visibile che informi i passeggeri dell'esistenza di tale compensazione. Il regolamento precisa il testo che deve figurarvi, come anche le dimensioni della comunicazione e dei caratteri da utilizzare.

3.5.2. Il Comitato ritiene che ai banchi di accettazione andrebbero affisse informazioni esaurienti circa i diritti dei passeggeri. Tuttavia, i banchi di accettazione spesso sono ingombri di annunci relativi, tra l'altro, alla sicurezza e ai bagagli a mano. Le compagnie aeree dovrebbero avere la possibilità di collocare le proprie comunicazioni altrove, condizione di garantire che in tal modo i passeggeri non avranno minori probabilità di venire a conoscenza dei propri diritti. Può rendersi inoltre necessario adattare la precisa formulazione proposta dalla Commissione in base al punto in cui l'annuncio è collocato. Si tratta chiaramente di una questione in merito alla quale la Commissione e gli Stati membri dovrebbero consultare le compagnie aeree, gli aeroporti e le associazioni dei consumatori.

3.5.3. Raccomandazione

È importante far sì che i passeggeri siano consapevoli dei loro diritti, ma in seguito a una consultazione potrà rendersi necessario adeguare la specifica proposta della Commissione.

3.6. Articolo 4, paragrafi 2 e 3

3.6.1. La Commissione propone che i livelli di compensazione stabiliti nel 1991 vengano aumentati da 150 a 185 ECU per i voli fino a 3 500 km e da 300 a 370 ECU per i voli di oltre 3 500 km.

3.6.2. Dal 1991, l'aumento dell'inflazione è stato sensibilmente diverso da uno Stato membro all'altro. Gli importi delle compensazioni per negato imbarco possono essere adattati dalla Commissione, se l'«evoluzione economica» lo impone. Tuttavia, non è evidente che cosa si intenda per «evoluzione economica». Il Comitato auspica l'adozione di un metodo chiaro per calcolare i futuri aumenti dei livelli di compensazione. Ritiene infine che non sarà necessario ripercorrere l'intero iter legislativo per le modifiche future, anche se certamente sarebbe vantaggioso avviare una consultazione in materia con gli Stati membri e i soggetti interessati.

3.6.3. Raccomandazione

La Commissione dovrebbe proporre un metodo chiaro per calcolare gli aumenti delle compensazioni per negato imbarco, nonché una procedura di consultazione degli Stati membri e delle parti interessate prima dell'adozione di tali aumenti.

3.7. Articolo 4, paragrafo 4

3.7.1. Se il passeggero a cui sia stato negato l'imbarco sul volo prescelto viene trasferito su un volo alternativo e giunge alla destinazione finale entro le due ore successive all'orario di arrivo previsto, per i voli fino a 3 500 km, o le quattro ore per i voli più lunghi, le compensazioni vengono ridotte del 50 %. In linea di massima, il Comitato sostiene tale impostazione. Tuttavia, sembrerebbe più ragionevole limitare i termini consentiti per il raggiungimento della destinazione finale a un'ora, anziché due, per i voli fino a 3 500 km, e a due ore, anziché quattro, per i voli più lunghi.

3.7.2. Raccomandazione

Se il passeggero a cui sia stato negato l'imbarco sul volo prescelto viene trasferito su un volo alternativo e giunge alla destinazione finale entro l'ora successiva all'orario di arrivo previsto, per i voli fino a 3 500 km, o le due ore per i voli più lunghi, le compensazioni vengono ridotte del 50 %.

3.8. Articolo 4, paragrafo 6

3.8.1. Le compensazioni sono da pagare in contanti o, previo accordo scritto del passeggero, con buoni di viaggio e/o altri servizi. In certi casi, ottenere l'accordo scritto del passeggero potrebbe risultare problematico, per cui il Comitato apprezza la precisazione della Commissione secondo cui la proposta non va al di là del testo dell'attuale regolamento per quanto riguarda l'esigenza di una ricevuta scritta per la compensazione. Non tutte le compagnie aeree sono disposte o in grado di offrire un'alternativa ai pagamenti in contanti. Tale opzione dovrebbe essere consentita a discrezione della compagnia aerea in questione.

3.8.2. Raccomandazione

In alternativa ai pagamenti in contanti, una compagnia aerea dovrebbe poter offrire buoni di viaggio e/o altri servizi, ma il passeggero non dovrebbe essere tenuto ad accettare tale opzione.

3.9. Articolo 9 ter

3.9.1. Si propone che gli Stati membri determinino le sanzioni da irrogare in caso di violazione del regolamento e prendano tutti i provvedimenti necessari per assicurarne l'applicazione. Ciò significherà inevitabilmente che le sanzioni applicate per una stessa infrazione varieranno a seconda degli Stati membri e che l'applicazione del regolamento rischia di non essere uniforme.

3.9.2. Raccomandazione

La Commissione dovrebbe appurare entro quali limiti l'applicazione del regolamento varia da uno Stato membro all'altro, e se necessario avanzare ulteriori proposte per garantire una maggiore coerenza.

3.10. Articolo 9 quater

3.10.1. Si propone che gli Stati membri predispongano ogni anno una relazione sintetica sui casi di negato imbarco per sovraprenotazione verificatisi negli aeroporti situati nel loro territorio. La Commissione dovrebbe, comunque, elaborare ogni tre anni una relazione sull'efficacia del regolamento, basandosi sulle proprie ricerche e sulle inchieste condotte presso gli Stati membri.

3.10.2. Raccomandazione

La Commissione dovrebbe riferire ogni tre anni sull'efficacia del regolamento, in base a relazioni elaborate dagli Stati membri.

4. Considerazioni aggiuntive

4.1. Relazione

4.1.1. Nella relazione che accompagna il regolamento riveduto, la Commissione afferma che in numerosi casi i passeggeri non sono stati informati del diritto alla compensazione per negato imbarco. La Commissione comunica che darà il via a una campagna informativa per far conoscere al pubblico i suoi diritti in materia, analogamente a quanto già avvenuto con l'iniziativa «Cittadino d'Europa».

4.1.2. Il Comitato concorda sull'esigenza di pubblicizzare maggiormente il regolamento. La Commissione dovrebbe garantire l'adeguato coinvolgimento delle compagnie aeree, dei consumatori e degli Stati membri nella diffusione al pubblico delle informazioni necessarie.

4.1.3. Raccomandazione

La Commissione dovrebbe consultare gli Stati membri, il settore dei trasporti aerei e le associazioni dei consumatori sul modo migliore per informare gli utenti dei diritti di cui dispongono in base al regolamento.

4.2. Scheda di valutazione dell'impatto

4.2.1. È deplorevole che la Scheda di valutazione dell'impatto non contenga alcuna analisi effettiva dei probabili costi a carico di chi dovrà applicare il regolamento. La Commissione ha disposto di un ampio lasso di tempo per calcolare i costi derivanti dall'azione e per valutare se essi fossero giustificati a fronte dei potenziali benefici per i consumatori. Il Comitato auspica che il regolamento, e in particolare i livelli di compensazione, siano sottoposti a revisioni periodiche. Tali revisioni dovrebbero tenere conto dei costi a carico di quanti dovranno applicare il regolamento, nonché dei benefici per i consumatori.

4.2.2. Raccomandazione

La Commissione dovrebbe effettuare una valutazione completa dei costi e dei benefici derivanti dal regolamento, consultando le parti interessate, prima che quest'ultimo venga riveduto. Detta valutazione dovrebbe comprendere i costi per l'elaborazione delle relazioni e la comparazione dei dati, previste dal regolamento. Potrebbe essere opportuno procedere revisioni più frequenti prima di modificare i livelli di compensazione.

5. Conclusione

5.1. Fatto salvo l'esito di una valutazione complessiva dei costi e dei benefici, il Comitato conviene sulla necessità di un regolamento che disciplini il pagamento delle compensazioni per negato imbarco in caso di sovraprenotazione. Il regolamento in vigore si è rivelato efficace, ma va riveduto per far fronte ai problemi sorti successivamente alla sua adozione.

6. Ulteriori considerazioni

6.1. Gli Stati Uniti hanno posto in atto regole di compensazione per negato imbarco prima dell'Unione europea. Tali regole sembrano essere state efficaci, eppure sono notevolmente meno complesse di quelle proposte dalla Commissione. Non vi è ragione che sia così. A giudizio del Comitato, sarebbe opportuno che la Commissione effettuasse un'analisi comparata delle norme vigenti negli Stati Uniti e di quelle proposte nell'Unione europea, per appurare se queste ultime possano essere semplificate. Con particolare attenzione si dovrebbe studiare la norma, vigente negli Stati Uniti, che prevede di cercare volontari disposti a non viaggiare, qualora non tutti i passeggeri provvisti di prenotazione possano essere imbarcati. Bisognerebbe altresì interrogarsi sull'opportunità di attribuire maggiore importanza a tale norma in Europa.

7. Sintesi delle raccomandazioni

7.1. La Commissione dovrebbe avanzare una proposta sulle compensazioni in caso di cancellazioni di voli per ragioni commerciali. L'articolo 2, lettera a), andrebbe riformulato per precisare che i passeggeri dovrebbero presentarsi all'accettazione almeno 30 minuti prima della partenza, o con un ulteriore anticipo, qualora la compagnia aerea o il suo agente abbiano trasmesso loro una comunicazione preliminare e per iscritto in tal senso. Con l'espressione «presentarsi all'accettazione» si dovrebbe intendere l'azione di immettersi nella fila per l'accettazione. Nell'ambito di una futura revisione, la Commissione dovrebbe considerare l'introduzione del requisito dell'indicazione sul biglietto o in allegato a quest'ultimo dell'orario limite per presentarsi all'accettazione.

7.2. La definizione di «biglietto» andrebbe estesa ai biglietti venduti dagli operatori turistici.

7.3. Non si dovrebbe negare l'imbarco a un passeggero che abbia prenotato in una classe inferiore solo per far viaggiare un passeggero con una prenotazione in una classe superiore, al quale in caso contrario verrebbe negato l'imbarco.

7.4. Ogni compagnia aerea dovrebbe trasmettere una copia delle proprie regole in materia di compensazione per negato imbarco alle autorità aeronautiche di ogni Stato membro dal quale e verso il quale vola. Ciascuno Stato membro dovrebbe comunicare alla Commissione che tali norme sono state trasmesse e fornirne copia.

7.5. È importante far sì che i passeggeri siano consapevoli dei loro diritti, ma in seguito a una consultazione potrà rendersi necessario adeguare la specifica proposta della Commissione.

7.6. La Commissione dovrebbe proporre un metodo chiaro per calcolare gli aumenti delle compensazioni per negato imbarco, nonché una procedura di consultazione degli Stati membri e delle parti interessate prima dell'adozione di tali aumenti.

7.7. Se il passeggero a cui sia stato negato l'imbarco sul volo prescelto viene trasferito su un volo alternativo e giunge alla destinazione finale entro l'ora successiva all'orario di arrivo previsto, per i voli fino a 3 500 km, o le due ore per i voli più lunghi, le compensazioni dovrebbero essere ridotte del 50 %.

7.8. In alternativa ai pagamenti in contanti, una compagnia aerea dovrebbe poter offrire buoni di viaggio e/o altri servizi, ma il passeggero non dovrebbe essere tenuto ad accettare tale opzione.

7.9. La Commissione dovrebbe appurare entro quali limiti l'applicazione del regolamento varia da uno Stato membro all'altro, e se necessario avanzare ulteriori proposte per garantire una maggiore coerenza.

7.10. La Commissione dovrebbe riferire ogni tre anni sull'efficacia del regolamento, in base a relazioni elaborate dagli Stati membri.

7.11. La Commissione dovrebbe consultare gli Stati membri, il settore dei trasporti aerei e le associazioni dei consumatori sul modo migliore per informare gli utenti dei diritti di cui dispongono in base al regolamento.

7.12. La Commissione dovrebbe effettuare una valutazione completa dei costi e dei benefici derivanti dal regolamento, consultando le parti interessate, prima che quest'ultimo venga riveduto. Detta valutazione dovrebbe comprendere i costi per l'elaborazione delle relazioni e la comparazione dei dati, previste dal regolamento. Potrebbe essere opportuno procedere a revisioni più frequenti prima di modificare i livelli di compensazione.

7.13. La Commissione dovrebbe compiere un'analisi comparata delle regole di compensazione per negato imbarco vigenti negli Stati Uniti e nell'Unione europea, per appurare se le regole UE possano essere semplificate.

Bruxelles, 1° luglio 1998.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS