Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all' abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne»



Gazzetta ufficiale n. C 174 del 17/06/1996 pag. 0036



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di direttiva del Consiglio relativa all'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne» () (96/C 174/12) Il Consiglio, in data 26 ottobre 1995, ha deciso, conformemente all'articolo 100 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra. La Sezione «Affari sociali, famiglia, istruzione e cultura», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Vinay, in data 14 marzo 1996. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 27 marzo 1996, nel corso della 334a sessione plenaria, con 107 voti favorevoli, 2 contrari e 3 astensioni, il seguente parere. 1. Premessa 1.1. L'abolizione dei controlli alle frontiere interne e la conseguente libera circolazione delle persone è un aspetto fondamentale per la piena realizzazione del mercato interno. È uno dei punti importanti del Trattato di Roma come modificato dall'Atto unico europeo e successivamente confermato dal Trattato di Maastricht, volto a realizzare uno spazio che estende e supera il concetto di mercato comune, in cui si ha la facoltà di operare alle stesse condizioni di un mercato nazionale. La libertà di circolazione è quindi un aspetto centrale dell'iniziativa dell'Unione europea, come stimolo di crescita economica e come passo fondamentale nel processo di integrazione fra gli Stati membri. 1.2. Su questa materia il Comitato è già intervenuto nel passato ed anche recentemente, con il parere sulla «Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: il mercato interno nel 1994». In questo documento si sottolineava da un lato l'esigenza di eliminare i controlli sulle persone alle frontiere interne, e dall'altro quella di completare talune misure di accompagnamento, come, ad esempio, quelle relative all'armonizzazione dei controlli alle frontiere esterne. 1.3. La Commissione è intervenuta più volte, in particolare con le Comunicazioni del 18 dicembre 1991 () e del 18 maggio 1992 (). 1.3.1. Nella prima di queste comunicazioni la Commissione metteva in risalto la diversità dei controlli e delle formalità tuttora esistenti alle frontiere interne e la necessità di adottare misure specifiche per eliminare tali diversità, affinché l'articolo 8A del Trattato CE (oggi 7A) potesse esplicare pienamente i suoi effetti. 1.3.2. Nella seconda comunicazione la Commissione sottolineava il ritardo preoccupante con cui si procedeva all'abolizione delle frontiere fisiche per le persone rispetto ai progressi avvenuti in materia di libera circolazione di merci, servizi, capitali. Proprio in ragione di tale ritardo il Parlamento europeo successivamente, il 18 novembre 1993, ha presentato un ricorso «in carenza» contro la Commissione alla Corte di giustizia, per non aver presentato le necessarie proposte per l'instaurazione della libera circolazione delle persone. Peraltro il Parlamento europeo è intervenuto più volte, con risoluzioni di vario tipo, per affermare i suddetti principi, per chiedere conseguenti iniziative e scongiurare ulteriori rinvii (). 1.4. La proposta di direttiva intende colmare queste lacune. 1.5. Va ricordato inoltre che l'abolizione dei controlli sulle persone alle frontiere interne, prevista anche dalla Convenzione di Schengen, è già operante in modo irreversibile per sette Stati membri (), fin dal marzo 1995, e, secondo la valutazione degli stessi Stati membri, funziona in generale in modo soddisfacente. Va notato che uno degli Stati membri firmatari dell'Accordo di Schengen ha già utilizzato le clausole di salvaguardia per la reintroduzione dei controlli; misura che è prevista anche nella proposta di direttiva. 2. Motivazioni ed obiettivi della proposta di direttiva 2.1. La definizione di «mercato interno» come «spazio senza frontiere interne» implica che, così come avviene in ogni singolo mercato nazionale, merci, servizi, capitali e persone possano tutti circolare liberamente senza essere soggetti ad alcun controllo alle frontiere degli Stati membri. 2.2. La libera circolazione delle persone non ha ancora avuto luogo perché è legata alla contestuale definizione ed attuazione di misure di accompagnamento essenziali. Ci si riferisce alla Convenzione di Dublino relativa alla determinazione dello Stato responsabile dell'esame della domanda di asilo, alla proposta di Convenzione sul controllo delle persone nell'attraversamento delle frontiere esterne (Convenzione «frontiere esterne»), al regolamento che determina i paesi terzi i cui cittadini devono essere muniti di visto per l'attraversamento delle frontiere esterne, al regolamento del Consiglio che istituisce un modello uniforme di visto, al progetto di Sistema Informativo Europeo. 2.2.1. Tali misure, di cui alcune in vigore, altre adottate ma non ancora attuate ed altre ancora in corso di adozione, sono finalizzate a determinare condizioni esterne tali da dare chiarezza, certezza e sicurezza alla libera circolazione delle persone che, come dichiarato nell'articolo 7a del Trattato, costituisce un elemento cardine del funzionamento di un mercato comune (). 2.2.2. Va inoltre sottolineato come nelle conclusioni della presidenza del Consiglio di Madrid () del dicembre scorso, sia stato chiesto il completamento delle ratifiche della Convenzione di Dublino e sia stato esortato il Consiglio a risolvere quanto prima le questioni in sospeso che ostano all'adozione della Convenzione «Frontiere esterne». 2.3. L'obiettivo della proposta di direttiva oggetto di questo parere è l'abolizione dei controlli alle frontiere interne per ogni persona di qualsiasi nazionalità e a prescindere che le frontiere siano attraversate in luoghi di transito autorizzati. 2.4. Da ciò conseguono alcune considerazioni essenziali: - il campo territoriale di applicazione della direttiva, che corrisponde ai territori in cui vige la libera circolazione prevista dall'articolo 8A del Trattato CE; - la definizione di frontiere interne; - la coerenza e la compatibilità tra il divieto di controllo alle frontiere e l'esercizio dei controlli e delle competenze di polizia dei singoli Stati membri sul proprio territorio. Va precisato che l'abolizione dei controlli alle frontiere interne non implica che queste divengano zone in cui non si possano effettuare controlli di polizia. Il divieto riguarda unicamente le formalità di frontiera, mentre l'abolizione dei controlli alle frontiere interne non annulla l'obbligo di detenzione dei titoli e documenti laddove previsti dalla legislazione degli Stati membri; - le situazioni eccezionali in presenza delle quali un singolo stato può chiedere la temporanea e limitata reintroduzione dei controlli alla frontiera; - il divieto di un controllo alle frontiere interne effettuato «per delega» dalle compagnie di trasporto. 2.5. Il divieto di controlli implica naturalmente anche l'abolizione di formalità di frontiera, come ad esempio la compilazione di carte di sbarco, formalità che non vengono richieste a chi si sposti all'interno di uno stesso paese e che contrasterebbero quindi con la logica di un mercato interno. 2.6. L'entrata in vigore della direttiva è imprescindibile dall'attuazione contestuale delle misure di accompagnamento essenziali. Il termine che viene indicato, 31 dicembre 1996, è basato sulla previsione, fatta al momento della presentazione della proposta, dell'entrata in vigore delle misure suddette entro il 1996. C'è comunque un impegno esplicito della Commissione a modificare tale data se non fosse possibile attuare le misure di accompagnamento entro detto termine. È infatti da queste misure che dipende la possibilità di eliminare ogni possibile effetto negativo dell'abolizione dei controlli alle frontiere interne. 3. Osservazioni generali 3.1. Il Comitato sottolinea come il riferimento alle «persone» indica una significativa evoluzione: le prime norme in materia, infatti, delineavano una libertà di circolazione di individui considerati nel loro ruolo economico con un chiaro riferimento ai lavoratori dipendenti ed ai prestatori di servizi; questo concetto originariamente di natura economica ha via via assunto connotazioni di portata molto più generale che si connettono al concetto di cittadinanza. 3.1.1. Tale evoluzione si è realizzata attraverso un'intensa attività normativa e giurisprudenziale. La stessa Commissione peraltro ha chiarito che l'espressione «libera circolazione delle persone» fa riferimento a tutte le persone, siano esse o meno economicamente attive ed a prescindere dalla loro nazionalità (). 3.2. L'interpretazione della dicitura «persone» riguarda quindi anche i cittadini di paesi terzi legalmente presenti in uno Stato membro. Non potrebbe infatti essere diversamente, in quanto la libera circolazione di tutte le persone verrebbe ostacolata dai controlli di nazionalità effettuati alle frontiere interne, per verificare la condizione di straniero nel territorio di uno Stato membro. 3.2.1. Questo non significa tuttavia che, per i cittadini di paesi terzi legalmente ammessi al soggiorno in un primo Stato membro, derivi da questa direttiva la libertà di stabilirsi in un secondo Stato membro. A tale proposito il Comitato sottolinea quanto già espresso nella posizione della Commissione in merito all'interpretazione dell'articolo 8 A (attuale 7 A) del Trattato CE, e cioè che la circolazione senza ostacoli delle persone nel mercato interno non deve essere confusa con i diritti che discendono dagli articoli 48/-66 CE - e cioè l'accesso ad attività economiche salariate e non, e quindi il diritto di soggiorno - e che riguardano i cittadini degli Stati membri (fatto salvo l'art. 59, 2° comma) (). 3.3. Il Comitato ribadisce quindi come il progetto di direttiva sia coerente e necessario alla logica del mercato interno per cui qualsiasi interpretazione dell'articolo 7a che ne limiti gli effetti ai soli cittadini comunitari svuoterebbe questa disposizione della sua efficacia. 3.4. Il Comitato rileva un preoccupante ritardo nell'approvazione ed attuazione delle misure di accompagnamento, che oggettivamente ritarda la libera circolazione delle persone all'interno dell'UE. Esso, pertanto, auspica una più incisiva volontà politica da parte del Consiglio e degli Stati membri. 3.5. Il Comitato prende atto che nella proposta di direttiva la contestualità con le misure di accompagnamento è menzionata nei «Considerando» e non nel testo della direttiva. Infatti non sarebbe possibile subordinare giuridicamente delle misure da adottare in virtù del Trattato CE ad altre misure che afferiscono al Trattato UE. 3.6. Il Comitato ritiene di dover sottolineare come, a partire dalle già citate misure di accompagnamento, sia necessario dar luogo ad una maggiore e più intensa cooperazione tra le forze di polizia e le altre autorità competenti degli Stati membri, anche attraverso l'armonizzazione di leggi e prassi amministrative (comprese quelle relative alle estradizioni) che consenta di combattere le attività illegali della criminalità nelle sue varie forme. In questo quadro è necessario incrementare l'interscambio informativo e la collaborazione in questo settore in modo da raggiungere un livello analogo a quanto avviene tra gli uffici di polizia di ogni singolo Stato, affinché l'abolizione dei controlli alle frontiere interne non si traduca in un deficit di sicurezza. 3.7. Infine non va trascurato il fatto che i temi trattati dal progetto di direttiva richiamano i problemi della politica migratoria, sulla quale, in passato, il Comitato ha già avuto modo di pronunciarsi (). Proprio la molteplicità di politiche migratorie nazionali ha prodotto effetti negativi anche sulla libera circolazione delle persone tra gli Stati membri. Il Comitato coglie quindi l'occasione per sottolineare la necessità di addivenire ad una politica comunitaria capace di controllare e regolare le migrazioni e di evitare l'immigrazione clandestina. 4. Osservazioni particolari 4.1. Le misure previste dalla proposta di direttiva ricalcano quelle contenute nella Convenzione di Schengen e non entrano in contraddizione con questa. Analogamente esse non devono creare problemi rispetto ad accordi per facilitare l'attraversamento delle frontiere, esistenti sia fra Stati membri sia fra questi e paesi terzi appartenenti allo SEE. 4.2. Si notano peraltro alcuni miglioramenti rispetto al testo della Convenzione di Schengen, in particolare per quanto attiene a: - una terminologia ed uno sforzo definitorio più precisi; - una regolamentazione più appropriata delle facoltà degli Stati membri di reintrodurre i controlli alle proprie frontiere interne in caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o per la pubblica sicurezza. 4.2.1. Su quest'ultimo punto tuttavia sarebbe opportuno precisare meglio, a livello comunitario, i concetti di «minaccia grave per l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza» per evitare troppo diversificati approcci al problema da parte degli Stati membri. 4.3. Inoltre, come è noto, l'abolizione dei controlli non elimina la possibilità degli Stati membri di adottare misure fino all'espulsione per motivi di pubblica sicurezza, come previsto dalla Direttiva 64/221 e dal progetto di direttiva sul diritto di viaggiare all'interno dell'Unione per i cittadini di paesi terzi. Anche qui il Comitato ribadisce che si debba migliorare, a livello comunitario, l'armonizzazione della normativa che regola questa materia. 4.4. Va inoltre rilevato che la proposta di direttiva non tratta la materia della sicurezza sanitaria, in quanto questa, eventualmente, dovrebbe essere affrontata nella normativa relativa all'attraversamento delle frontiere esterne. 4.5. Benché la proposta di direttiva non imponga alcun obbligo in tal senso, l'abolizione dei controlli alle frontiere interne potrebbe comportare un'intensificazione dei controlli di polizia negli Stati membri, conformemente alle singole legislazioni nazionali, dato che, in caso contrario, gli Stati membri non avranno modo di verificare se i cittadini di paesi terzi entrati nel loro territorio e provenienti da un altro Stato membro siano in possesso di titolo di soggiorno e di documento di viaggio validi conformemente alla proposta di Direttiva 346. Ciò potrebbe presentare significativi problemi negli Stati membri nei quali non vige attualmente l'obbligo di detenzione di documenti di identità e le cui autorità non hanno il potere di operare controlli di identità di questa natura. 4.6. Il Comitato raccomanda alle autorità competenti di valutare come risolvere al meglio il problema senza imporre nuovi obblighi ai cittadini degli Stati membri e di considerare eventualmente l'opportunità di una maggiore armonizzazione delle normative nazionali in materia di controllo dei documenti di identità dove questi sono in uso. 4.7. Il Comitato ritiene che il Consiglio dovrebbe inoltre mettere in atto provvedimenti ad armonizzazione in modo da pervenire ad un formato standard dei permessi di soggiorno negli Stati membri. 4.8. Il Comitato ritiene che la direttiva debba contenere norme relative al monitoraggio delle sue applicazioni - dopo le trasposizioni nelle legislazioni nazionali. Esso si augura che anche le misure di accompagnamento siano opportunamente monitorate. 4.9. Il Comitato, infine, auspica che, una volta adottata la direttiva, la Commissione e gli Stati membri mettano in atto un'adeguata campagna per informare i cittadini su diritti e doveri nella libera circolazione delle persone. 5. Base giuridica 5.1. Il Comitato ritiene corrette le argomentazioni della Commissione (già contenute nella comunicazione del 18 maggio 1992) volte a ravvisare nella direttiva proposta uno strumento essenziale per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'articolo 7A del Trattato CE. L'assunzione dell'articolo 100 come base giuridica della direttiva ne è la logica conseguenza. 5.2. La materia della libera circolazione delle persone - e la conseguente abolizione dei controlli alle frontiere interne - attiene pertanto alla realizzazione del mercato interno e, quindi, rientra esclusivamente nel Trattato CE. 5.3. Come si è detto l'abolizione dei controlli sulle persone deve essere contestuale all'attuazione delle misure di accompagnamento essenziali (Convenzione di Dublino, Regolamento «Visto» e Convenzione «Frontiere esterne» ecc.), tuttavia vanno tenute distinte le rispettive basi giuridiche. 6. Conclusioni 6.1. Alla luce delle considerazioni e delle osservazioni contenute in questo parere, il Comitato esprime parere favorevole alla proposta di direttiva. 6.2. Il Comitato sottolinea come, rispetto all'opinione pubblica europea e internazionale, l'abolizione dei controlli alle frontiere interne rivesta un valore politico fortemente emblematico. Un ulteriore temporeggiamento, proprio nell'anno in cui inizia la Conferenza intergovernativa, avrebbe un effetto negativo ben superiore al fatto specifico in quanto l'attuazione di questa direttiva va considerata fondamentale per la concreta essenza di un autentico «mercato interno». 6.3. Il Comitato ribadisce infine la fondamentale importanza delle misure di accompagnamento, che considera indispensabili per l'attuazione della direttiva. Esso pertanto suggerisce che la direttiva entri in vigore tre mesi dopo che il Consiglio abbia accertato che le condizioni per una sua soddisfacente attuazione siano riunite.Tuttavia, possono essere previste deroghe specifiche in materia di tempi di attuazione per situazioni particolarmente complesse. Bruxelles, 27 marzo 1996. Il Presidente del Comitato economico e sociale Carlos FERRER () GU n. C 289 del 31. 10. 1995, pag. 16. () COM(91) 549 def. () SEC(92) 877 def. () Risoluzione comune sui docc. B3-291, 300 e 310/90. Cittadinanza dell'Unione A3-139/91. Libera circolazione delle persone - Risoluzione A3-0284/92. () B, D, ESP, FR, LUX, NL e PT. () La Convenzione di Dublino è già stata approvata e mancano soltanto le ratifiche dei Paesi Bassi, di Austria; Finlandia e Svezia devono ancora aderire. La convenzione «Frontiere esterne» ed il sistema informativo europeo sono all'esame del Consiglio. Il regolamento «Visto» e quello sul modello uniforme di visto sono già stati approvati. Il primo entra in vigore il 3 aprile 1996 ed il secondo sarà operativo nel mese di settembre. () SN 400/95. () Doc. SEC (92) 877 def. () GU n. C 159 del 17. 6. 1991, pag. 12; GU n. C 339 del 31. 12. 1991; GU n. C 148 del 30. 5. 1994; GU n. C 40 del 17. 2. 1992.