IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 351/27

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il ruolo delle parti economiche e sociali nella lotta alla corruzione nella regione euromediterranea» (parere d’iniziativa)

2012/C 351/06

Relatore: MORENO PRECIADO

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 19 gennaio 2012, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

Il ruolo delle parti economiche e sociali nella lotta alla corruzione nella regione euromediterranea.

La sezione specializzata Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 settembre 2012.

Alla sua 483a sessione plenaria, dei giorni 18 e 19 settembre 2012 (seduta del 19 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 149 voti favorevoli, 1 voto contrario e 3 astensioni.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 Il problema della corruzione tocca tutto il mondo e provoca gravi danni ai cittadini. Nei paesi del Sud del Mediterraneo questo problema ha rappresentato uno degli elementi scatenanti delle recenti rivolte che vanno sotto il nome di "primavera araba" il cui motore effettivo, la società civile, ha posto l'accento sulla denuncia della corruzione.

1.2 In molti paesi la lotta alla corruzione rappresenta una delle sfide principali e al tempo stesso è un barometro per misurare il livello di trasparenza e di qualità della nuova governance nelle istituzioni legislative e di governo, oltre che nei servizi pubblici.

1.3 Le normative e gli organismi creati in alcuni paesi per lottare contro la corruzione devono essere ampliati e consolidati. L'esistenza di organizzazioni civili e sociali, rappresentative e indipendenti, è vitale per il controllo civico dei sistemi di governance.

1.4 I cambiamenti politici democratici stanno favorendo riforme positive che dovranno essere approfondite. È necessario che la lotta alla corruzione sia affrontata, oltre che nelle riforme istituzionali, anche nei servizi pubblici, come i trasporti e i lavori pubblici, l'istruzione, la sanità, il sistema penitenziario, ecc. Bisogna evitare che le risorse siano esclusivamente orientate alla sicurezza, a scapito della lotta alla corruzione.

1.5 La PEV impegna l'UE a tener conto dell'effettivo rispetto dei valori democratici per regolare le sue relazioni con i paesi vicini. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) chiede all'UE che i piani d'azione siano in linea con questi orientamenti. L'UE e i suoi Stati membri devono dare un esempio sotto il profilo etico nella lotta alla corruzione, sia entro i loro confini che nelle relazioni con i paesi partner.

1.6 Il CESE chiede all'UE di impegnarsi in particolare a chiedere con fermezza ai suoi paesi partner di rispettare il pluralismo ideologico e religioso, la libertà di stampa, l'indipendenza della magistratura, le pari opportunità tra uomini e donne, e la libertà di associazione.

1.7 Il CESE ritiene che vadano rispettate le priorità della PEV anche per quel che concerne la cooperazione in materia di migrazione, asilo, politica dei visti e misure contro il terrorismo, criminalità organizzata, traffico di armi e stupefacenti, riciclaggio di denaro e reati finanziari ed economici. I piani d'azione devono sostenere le riforme del sistema giudiziario e penitenziario, oltre che la cooperazione di polizia e giudiziaria.

1.8 Al tempo stesso, per il CESE è prioritario l'effettivo rispetto da parte dei paesi euromediterranei delle convenzioni fondamentali dell'OIL che definiscono il "lavoro dignitoso".

1.9 Il CESE si impegna a continuare a sostenere le organizzazioni della società civile del Sud del Mediterraneo, e ritiene necessario che i governi dei paesi partner realizzino, con il sostegno dell'UE, programmi di formazione tesi a stimolare la creazione e il rafforzamento delle organizzazioni civili e sociali. Bisogna in particolare sostenere la promozione del dialogo sociale tra imprenditori e lavoratori, oltre al ruolo delle donne nella vita economica e imprenditoriale.

2. La corruzione, un ostacolo per lo sviluppo e la giustizia

2.1 Il presente documento è incentrato sui paesi del Sud del Mediterraneo, ma è necessario ricordare che la corruzione politica e amministrativa è diffusa in tutti i continenti (compresi gli Stati membri dell'UE), come dichiarano varie importanti agenzie e organizzazioni e come può essere quotidianamente verificato nei mezzi di comunicazione.

2.2 Il CESE può e deve aiutare le organizzazioni della società civile del Sud del Mediterraneo nella loro attuale fase di rafforzamento offrendo sostegno e solidarietà. Anche l'Unione europea, per mezzo dei meccanismi bilaterali di partenariato e degli strumenti della PEV e dell'Unione per il Mediterraneo, deve contribuire efficacemente a dare concreta attuazione ai principi democratici sanciti sin dalla dichiarazione di Barcellona del 1995.

2.3 Le parti sociali e le organizzazioni civili della regione euromediterranea devono essere attori decisivi per garantire che la trasparenza e le pratiche di buona governance siano il tratto distintivo della nuova fase di democratizzazione.

2.4 La corruzione, intesa come la pratica di governance illegittima, precaria o abusiva a livello locale, regionale o nazionale, si è sviluppata in vari paesi, specialmente in quelli con indici di povertà più alti, ma in forma più acuta nei paesi con regimi dittatoriali.

2.4.1 L'accumulo di privilegi economici da parte delle élite di governo, il nepotismo, la corruzione, l'appropriazione diretta di beni dello Stato e la sottrazione di una parte di essi a favore di conti o investimenti privati, hanno rappresentato alcuni degli abusi che per decenni hanno presieduto alla gestione politica dei dittatori recentemente rovesciati e di altri governanti ancora al potere.

Accanto alla corruzione sistemica, che è quella essenzialmente trattata nel presente documento, nei paesi del Sud del Mediterraneo si sono sviluppate pratiche corrotte in determinati settori privati o in certi gruppi. Alcune di esse rientrano nel campo della criminalità comune, come le reti mafiose che per mezzo della corruzione e della violenza tendono a creare una società parallela a quella istituzionale.

2.4.2 La corruzione è molto estesa nel mondo, come mostrato dallo studio annuale dell'organizzazione Transparency International (IT) (1), che classifica 183 paesi sulla base di un punteggio da 0 (estremamente corrotto) a 10 (molto trasparente); più dei due terzi dei paesi esaminati ha ottenuto un punteggio inferiore a 5. I paesi del Nord Africa sono situati nella parte medio-bassa o bassa dell'elenco.

2.5 L'efficacia delle leggi contro la corruzione che esistono in alcuni paesi è stata ostacolata dalle stesse pratiche di corruzione e di controllo politico. L'effetto dei recenti cambiamenti politici non può ancora essere valutato, ma in alcuni casi è già evidente.

2.6 Il problema della corruzione nella pubblica amministrazione si estende a differenti settori, sia pubblici che privati, della vita dei paesi e si ripercuote sulla qualità di vita delle persone, provocando la perdita di diritti, la discriminazione di gruppi e la sottrazione di risorse attraverso la corruzione o la privazione del legittimo accesso a posti di lavoro, informazioni o rappresentanza.

2.7 Se da un lato nel settore pubblico si rileva la mancanza di trasparenza da parte delle amministrazioni e dei partiti politici sui fondi pubblici, dall'altro si constatano fenomeni come l'opacità dei conti delle imprese, gli ostacoli all'attività di controllo dei mezzi di comunicazione, nonché le pratiche volte alla corruzione di funzionari del settore giudiziario o delle diverse amministrazione pubbliche.

2.7.1 La scarsità di risorse dell'amministrazione della giustizia (e il loro cattivo uso o malversazione) è stata segnalata dall'Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine (UNODC) come un fattore negativo che impedisce condizioni minime di dignità nelle carceri e contribuisce all'aumento della delinquenza.

3. La corruzione, un problema generalizzato nei paesi del Sud del Mediterraneo

3.1 Nei paesi del Sud del Mediterraneo la corruzione è diventata un comportamento normale e certi modi di agire ad essa riconducibili vengono praticati con indifferenza e quasi apertamente. La corruzione danneggia tutta la società, compresa la vita economica e sociale, e ha guadagnato terreno, radicandosi negli usi e costumi.

3.2 Secondo studi realizzati in particolare da varie ONG, la popolazione dei paesi del Sud del Mediterraneo percepisce la corruzione come molto alta.

3.2.1 A seconda del grado di rifiuto sociale della corruzione, se ne percepiscono tre tipi:

a) quella che designa le azioni condannabili da tutti,

b) quella che indica le azioni condannabili soltanto da una parte della popolazione,

c) quella che fa riferimento a pratiche ampiamente tollerate dalla popolazione.

3.2.2 Tra i settori più corrotti si annoverano innanzitutto quelli dei dipendenti pubblici e dei responsabili politici.

3.2.3 La sanità rappresenta uno di quei settori in cui la popolazione ricorre più di frequente alla corruzione, in quanto spesso è posta di fronte al dilemma se "pagare" oppure non beneficiare delle cure necessarie, sebbene si tratti di un servizio pubblico.

3.2.4 Nel settore della giustizia, che è vitale per la società e l'economia, la corruzione colpisce sia la popolazione locale che gli investitori stranieri. In molti paesi la corruzione del sistema giudiziario implica un freno per gli investimenti esteri diretti.

3.2.5 La funzione pubblica rappresenta un grande bacino di corruzione. Vengono stabiliti dei sistemi per permettere l'accesso - attraverso concorsi - alla funzione pubblica di persone che non possiedono le capacità adeguate.

3.3 Altre forme di corruzione

3.3.1 La corruzione "occasionale", o in funzione del servizio che si desidera ottenere: si tratta della corruzione dell'utente, sia esso una persona fisica o giuridica che è obbligata a pagare per poter accedere a un servizio. La "piccola corruzione", a volte tollerata, è anch'essa molto dannosa per la società.

3.3.2 La corruzione "di massa": si tratta di una corruzione che non è richiesta in modo esplicito. Coloro che la praticano sanno che i regali e certi favori possono facilitare il contatto e l'accesso a un servizio.

3.3.3 La corruzione "istituzionalizzata": si tratta di una corruzione permanente consolidata e di cui praticamente tutti sono a conoscenza. L'utente sa e conosce anticipatamente il prezzo che dovrebbe pagare per accedere a un servizio.

3.3.4 La corruzione "negoziata", che si riscontra in certe questioni giudiziarie o economiche. Nell'aggiudicazione degli appalti pubblici, ad esempio, oppure anche nella risoluzione amichevole di questioni fiscali.

3.3.5 La corruzione del "fatto compiuto": i portatori di progetti economici sono spesso vittime di questo tipo di corruzione. Arrivati a una certa fase della realizzazione del loro progetto, sono obbligati a pagare per poter continuare a sviluppare il progetto. Con questo tipo di corruzione si scontrano anche gli investitori stranieri, che devono pagare oppure - in certi casi - associarsi a un "dignitario" per poter proseguire nella loro attività.

3.3.6 Gli imprenditori ritengono che la corruzione sia uno degli ostacoli principali allo sviluppo imprenditoriale nel Sud del Mediterraneo. In vari paesi, benché la domanda pubblica continui ad essere molto importante, pochissime imprese partecipano alle gare di appalto. La maggior parte delle imprese ritiene che "l'appalto sia già aggiudicato in anticipo".

3.3.7 La corruzione di "servizi in cambio di servizi": non è una corruzione "soldi in mano", in quanto non vi è passaggio di contante. Si tratta di una corruzione in cui il compenso è rappresentato da un servizio o da un privilegio.

3.3.8 La corruzione "piramidale": in certi servizi si può rilevare un'organizzazione piramidale della corruzione. Ogni livello della piramide gerarchica, ad iniziare da quello più basso, deve realizzare un "giro d'affari" e questo "fatturato della corruzione" aumenta scalando la gerarchia, fino ad arrivare in cima alla piramide. In generale, in questo tipo di servizi la nomina a un dato posto è vendibile in funzione del valore stimato del "fatturato della corruzione".

3.3.9 La corruzione "pianificata a medio e a lungo termine": si tratta di una specie di ingegneria della corruzione. In un paese una persona può essere nominata a un posto di alto o altissimo livello allo scopo di stabilire un piano di arricchimento personale basato sulla corruzione. Tale arricchimento verrà realizzato con una gestione deviata della politica pubblica a favore degli interessi esclusivi di una persona o di un gruppo di persone.

3.3.10 La corruzione "politica partitocratica": durante i periodi elettorali, in molti paesi i voti sono comprati. Per molte persone, specialmente nei quartieri popolari, la campagna elettorale è un periodo che genera entrate.

3.3.11 La corruzione esiste anche nel settore privato: quando si tratta il tema della corruzione, si ha la tendenza a nominare soltanto il servizio pubblico, ma questi tipi di corruzione esistono anche nel settore privato. Ad esempio, nelle cliniche certi favori del personale sono ricompensati economicamente in funzione del livello di responsabilità. Nelle imprese private la corruzione si annida nelle assunzioni.

3.4 Le società del Sud del Mediteranno non rimangono inattive nella lotta alla corruzione:

— esiste la consapevolezza che la corruzione non è un "male necessario" e che esistono paesi e sistemi nel mondo in cui non vi è corruzione,

— si iniziano a sviluppare associazioni, non solo per denunciare la corruzione, ma anche per spiegare ai cittadini quanto essa pesi sull'economia e sulla società,

— vari paesi hanno imboccato la strada che porta all'adozione di nuove normative che integrino la lotta alla corruzione,

— la popolazione è consapevole della necessità di sviluppare uno Stato di diritto che sia integerrimo nella lotta alla corruzione e ai privilegi,

— la corruzione rappresenta un'emergenza per certi rappresentanti eletti, anche di partiti minoritari, che inseriscono il tema della lotta alla corruzione nell'agenda politica,

— vengono emesse condanne esemplari per certe persone responsabili di atti di corruzione,

— in vari paesi vengono creati organismi di lotta alla corruzione.

4. La corruzione, scintilla della rivolta civica e sfida del processo di democratizzazione arabo

4.1 La conferenza degli Stati firmatari della convezione dell'ONU contro la corruzione (svoltasi a Marrakech dal 24 al 28 ottobre 2011) ha considerato la cosiddetta "primavera araba" una "dimostrazione di chiaro rifiuto della corruzione e un appello all'integrità e alla democrazia".

4.2 Il movimento di democratizzazione non si è ancora esteso a tutti i paesi arabi, né si è consolidato nei paesi in cui è avvenuto il rovesciamento di un governo autoritario. Tuttavia la rapida introduzione del pluralismo politico ha smentito i luoghi comuni dell'Occidente secondo cui i popoli arabi non vorrebbero la democrazia o non sarebbero ancora pronti a esercitarla. La società civile è mobilitata in quasi tutti questi paesi e partecipa ai processi di transizione, oppure chiede con fermezza l'avvio di cambiamenti.

4.3 Malgrado l'estensione e la diversità del mondo arabo, l'importanza degli elementi linguistici, politici e culturali comuni ha favorito la diffusione in tutta la regione del movimento di democratizzazione nato in Tunisia sul finire del 2010 ed estesosi immediatamente all'Egitto.

4.4 Questi processi di cambiamento non hanno assunto le stesse forme, né hanno prodotto gli stessi effetti. In vari paesi sono state organizzate per la prima volta delle elezioni con la partecipazione di più formazioni politiche e sono stati costituiti governi basati sulla volontà popolare, cosa che ha prodotto un cambiamento politico profondo. In altri paesi le proteste pacifiche hanno prodotto - senza cambiamento di regime - riforme politiche importanti. In Siria la violenta repressione del regime dittatoriale contro gli oppositori continua, causando innumerevoli vittime tra la popolazione.

4.5 Analogamente, le organizzazioni della società civile, che sono state le principali protagoniste della mobilitazione, cercano di riorganizzarsi e di trarre profitto dalle nuove prospettive o promesse di cambiamento.

4.5.1 Ad esempio, in Libia - in cui il sistema politico è completamente mutato - sono sorte organizzazioni come l'Unione dei lavoratori della Libia libera, una federazione sindacale indipendente che ha preso il posto della struttura sindacale ufficiale del regime di Gheddafi. Anche in Egitto il monopolio sindacale dell'ETUF è stato interrotto con la creazione di nuove confederazioni, come l'EFITU e l'EDLC.

4.6 Il CESE aveva già segnalato, prima di questi movimenti di democratizzazione, che nei PPM (paesi partner del Mediterraneo) la libertà di associazione non era garantita e lo sviluppo della società civile era ostacolato da barriere di natura politica e amministrativa.

4.6.1 È necessario garantire l'eliminazione delle passate contraddizioni tra, da un lato, la ratifica delle convenzioni internazionali sottoscritte dai governi e, dall'altro, le leggi nazionali che praticamente limitavano tali convenzioni o ne impedivano l'applicazione.

5. Il ruolo delle parti sociali e della società civile nel suo insieme nei processi di democratizzazione e nei sistemi di lotta alla corruzione

5.1 La dichiarazione finale del vertice euromediterraneo dei consigli economici e sociali e istituzioni analoghe (Istanbul, 16-18 novembre 2011) segnalava la necessità di "promuovere e consolidare il processo di transizione democratica nei paesi del Sud del Mediterraneo attraverso la creazione di istituzioni governative, la costituzione di organi giudiziari indipendenti e il sostegno alla libertà dei mezzi di comunicazione, oltre che attraverso gli sforzi realizzati per combattere la corruzione".

5.2 Bisogna accertarsi che vengano rimossi gli ostacoli alla creazione di associazioni e soprattutto che sia abbandonata la pratica corrotta di collocare persone vicine al potere a capo di associazioni, allo scopo di snaturarne la funzione rappresentativa.

5.3 È fondamentale promuovere la contrattazione collettiva nel quadro del dialogo sociale tra imprenditori e lavoratori.

Non è ancora consolidata la reale attuazione - al di là della mera ratifica (seppure importante) - delle convenzioni dell'OIL relative al lavoro dignitoso, che dovrebbero far parte degli impegni assunti dai governi, e della concertazione tra questi e le organizzazioni di lavoratori e imprenditori.

5.4 Per veicolare le proposte comuni dell'associazionismo indipendente e rappresentativo sono indispensabili le istituzioni consultive del tipo di quelle già esistenti in vari paesi.

5.5 In vari paesi sono stati creati canali istituzionali per la lotta contro la corruzione, come l'Organismo centrale di lotta contro la corruzione del Marocco, che è stato creato nel 2007 e può contare sulla partecipazione della società civile. Le organizzazioni di consumatori, utenti, agricoltori, imprenditori, donne, sindacati e di altri settori e gruppi interessati dovrebbero anch'esse partecipare ad organismi di controllo della salute, dei prezzi, della gestione dell'acqua, dell'immigrazione, dei servizi sociali, ecc.

5.6 In termini generali, gli attori sociali e civili (sindacati, imprenditori, associazioni, ONG) svolgono un ruolo fondamentale, soprattutto in rapporto alle organizzazioni indipendenti, che in molti casi sono ancora in una fase embrionale.

5.7 Il ruolo delle parti sociali (2) nel combattere la corruzione si differenzia inoltre in funzione del paese. Il loro coinvolgimento assume forme differenti nei paesi del Sud della regione euromediterranea.

5.8 In determinati Stati sono stati sviluppati programmi di formazione e sensibilizzazione. Per questo motivo è attualmente necessario promuovere e sostenere programmi di ampio respiro che rafforzino la lotta contro la corruzione.

Bruxelles, 19 settembre 2012 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Staffan NILSSON

(1) Indice di percezione della corruzione 2011, pubblicato nel 2011.

(2) Nel quadro del Forum del dialogo sociale esiste un accordo di principio per un campagna sul tema "Le parti sociali contro la corruzione e per una buona governance".