RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Prima relazione sui progressi compiuti dalla Russia nell’attuazione delle misure comuni verso l’abolizione del visto per i viaggi di breve durata dei cittadini russi e dell’UE nell’ambito del dialogo UE-Russia sui visti

I. Contesto

Al vertice UE-Russia tenutosi a San Pietroburgo nel maggio 2003 le parti hanno convenuto che avrebbero iniziato a esaminare le condizioni per la reciproca esenzione dall’obbligo del visto quale prospettiva a lungo termine, gettando così le basi delle discussioni tra Russia e UE sull’abolizione del visto. Di conseguenza, nella primavera del 2007 è stato avviato il dialogo UE-Russia sui visti. Analogamente ai dialoghi sui visti con altri paesi terzi, e in base ai requisiti fissati dal regolamento (CE) n. 539/2001, il dialogo UE-Russia è stato articolato in quattro capitoli (sicurezza dei documenti, compresi gli identificatori biometrici; migrazione clandestina, compresa la riammissione; ordine pubblico e sicurezza pubblica; relazioni esterne).

Fra dicembre 2007 e marzo 2010 si sono tenute a Mosca sei riunioni di esperti per approfondire lo stato della legislazione e delle prassi dell’UE e della Russia in tutti i settori rientranti nei quattro capitoli del dialogo sui visti.

Sulla base dell’esito di tali riunioni, la Commissione ha proposto al Consiglio che, in occasione del Consiglio di partenariato permanente UE-Russia su giustizia, libertà e sicurezza (CPP JLS) del maggio 2010, le parti convenissero di avviare i lavori per l’elaborazione di un documento sulle “Misure comuni verso l’abolizione del visto” che elenchi i criteri e i requisiti tecnici per l’esenzione dall’obbligo del visto. Il Consiglio ha accettato tale approccio.

Su tale base, il CPP JLS del maggio 2010 ha incaricato gli alti funzionari di discutere le modalità per il passaggio a una fase pratica. Su proposta degli alti funzionari, che si sono riuniti a più riprese nel corso del 2010, il CPP JLS UE-Russia del novembre 2010 ha formalmente approvato la metodologia delle misure comuni e ha invitato gli alti funzionari a redigere il documento.

Nel marzo 2011 l’UE ha trasmesso alla Russia la prima bozza di tale elenco con l’obiettivo di avviare i negoziati. Il processo si è protratto fino alla fine dell’anno e le “Misure comuni verso l’abolizione del visto per i viaggi di breve durata dei cittadini russi e dell’UE” sono state ufficialmente approvate dall’UE e dalla Russia al vertice del 15 dicembre 2011. Il vertice ha inoltre dato avvio alla loro attuazione.

Nel marzo 2012 si è tenuta un’apposita riunione introduttiva degli esperti dell’UE e della Russia. In tale occasione le parti hanno discusso e illustrato la propria interpretazione di ciascuna misura comune e misura operativa da esaminare per valutarne appieno l’adeguata attuazione.

La Russia e l’UE hanno in seguito elaborato le rispettive relazioni scritte sullo stato di attuazione di tutte le misure comuni e le hanno trasmesse, rispettivamente, il 13 aprile 2012 e il 31 maggio 2012. Fino a settembre 2012 si sono avuti ulteriori scambi di informazioni per iscritto, con risposte a domande aggiuntive formulate da entrambe le parti.

Sulla base della corrispondenza scritta, entrambe le parti hanno organizzato missioni di esperti in loco. Tra settembre 2012 e luglio 2013 si sono svolte quattro missioni di esperti dell’UE in Russia (a Mosca e in varie altre regioni), una per ciascun capitolo. Analogamente, gli esperti russi hanno condotto quattro missioni nell’UE tra dicembre 2012 e ottobre 2013 (per un totale di 23 visite in specifici Stati membri).

Il dialogo UE-Russia sui visti si fonda sulla totale reciprocità tra le parti. Il modo di procedere verso la liberalizzazione dei visti dipende dai progressi compiuti nell’attuazione delle misure comuni, senza automatismi. Come precisato nelle disposizioni finali del documento sulle misure comuni, solo una volta completata la attuazione di tali misure le parti decideranno, secondo le rispettive procedure interne, l’avvio dei negoziati su un accordo di esenzione dal visto UE-Russia. La piena attuazione degli accordi UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti e di riammissione riveste una notevole importanza ai fini del dialogo sui visti.

Inoltre, oltre alle misure comuni, si terrà conto anche dell’evoluzione e della valutazione di altre questioni indicate nelle disposizioni finali del documento sulle misure comuni (legami tra l’evoluzione dei flussi migratori e la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali; tasso di rifiuto delle domande di visto; tasso di domande di riammissione accettate e di rimpatri effettivi; numero di decisioni di rimpatrio; numero di ingressi rifiutati alle frontiere; numero di arresti di cittadini delle parti trovati in situazione di soggiorno o residenza illegale nel territorio dell’altra parte; tempi di attraversamento della frontiera tra gli Stati membri dell’UE e la Russia).

La Commissione ha riferito regolarmente al Consiglio e al Parlamento europeo tutti gli sviluppi relativi al dialogo sui visti. Al momento opportuno, la Commissione presenterà anche una valutazione approfondita che esaminerà, tra l’altro l’eventuale impatto di un futuro regime UE-Russia di esenzione dal visto sull’UE e sulla coerenza regionale in termini di migrazione, gestione delle frontiere e sicurezza.

La presente relazione è la prima relazione sui progressi compiuti presentata dalla Commissione. Descrive lo stato di avanzamento nell’attuazione delle misure comuni da parte della Russia, espone i motivi di preoccupazione e formula raccomandazioni.

II. Valutazione dell’attuazione delle misure comuni per ciascun capitolo

Capitolo 1: sicurezza dei documenti, compresi gli identificatori biometrici

Valutazione generale

Negli ultimi anni la Russia ha compiuto notevoli progressi nel settore in esame, tra cui l’introduzione del passaporto biometrico nel 2006 e i relativi aggiornamenti nel 2010 e 2013 in conformità delle norme ICAO. La produzione, il rilascio e la personalizzazione dei passaporti biometrici internazionali sono sicuri e seguono le prassi e norme pertinenti dell’ICAO. I passaporti rubati e smarriti sono segnalati alla banca dati centralizzata di Interpol, ancorché mediante un processo manuale. I documenti originatori (compresi i passaporti interni, che sono i principali documenti d’identità russi) sono sufficientemente sicuri per il loro scopo e la personalizzazione e le procedure di rilascio sono conformi alle norme attuali. Sono assicurati programmi di formazione, riguardanti anche le misure contro la corruzione, ma la loro efficacia deve ancora essere analizzata. Va inoltre notato che la regolamentazione liberale in materia di cambiamento di nome, abbinata al fatto che non esiste un registro centralizzato dello stato civile, potrebbe comportare potenziali abusi.

Osservazioni dettagliate

Introdurre passaporti biometrici conformi alle norme ICAO sulla base di una gestione globale e sicura dell’identità, tenendo conto dei lavori svolti in ambito ICAO e della protezione adeguata dei dati personali, assicurare la loro autenticità e facilitare la verifica accurata dell’identità dei loro detentori da parte delle autorità competenti di ambo le parti.

Dopo l’introduzione dei passaporti biometrici nel 2006, dal 1° marzo 2010 questi sono rilasciati in una versione aggiornata, conforme alle norme ICAO e dotata di elementi di sicurezza rafforzati. Nel 2013 è stata introdotta una terza generazione di passaporti biometrici che contengono anche informazioni sulle impronte digitali. Sebbene la domanda di passaporti non biometrici sia in calo, è ancora possibile ottenerli e non è previsto di interromperne il rilascio.

La produzione e il rilascio dei passaporti internazionali e dei documenti originatori è principalmente di competenza dei seguenti organismi: la tipografia di Stato Goznak, l’ufficio del registro di Stato (ZAGS) e relativi uffici regionali e locali (responsabili del rilascio dei certificati alla fonte), il servizio federale per l’immigrazione e i relativi uffici regionali e locali (responsabili del rilascio dei passaporti internazionali e dei passaporti interni russi).

L’attuale generazione di passaporti biometrici è adeguatamente protetta dalla falsificazione ed è conforme alle norme ICAO. Il processo di rilascio è affidabile e sicuro in tutte le sue fasi: controllo dell’identità del richiedente, stampa e conservazione dei passaporti vergini o loro personalizzazione. La sicurezza delle informazioni archiviate per questo procedimento è disciplinata dalla legge federale n. 152‑FZ, del 27 luglio 2006, sui dati personali.

I documenti originatori (ossia i passaporti interni e i certificati alla fonte) sono tecnicamente ben protetti dalla falsificazione. Inoltre, il nuovo tipo di passaporto interno (rilasciato dal gennaio 2008) è dotato di ulteriori elementi di sicurezza e il suo contenuto è leggibile a macchina secondo le norme ICAO. I passaporti vergini sono prodotti (a livello centrale) e conservati in modo sicuro ed efficace. Questi documenti sono personalizzati e rilasciati a livello regionale secondo procedure che rispettano le norme attuali.

I locali centrali e locali delle autorità competenti per i passaporti internazionali e i documenti originatori che sono stati visitati sono dotati di adeguati sistemi di sicurezza. Sono attuate procedure amministrative di sicurezza per l’accesso e la gestione dei documenti.

Non esiste un registro centrale. I certificati alla fonte sono gestiti a livello regionale e ciascuna regione dispone del proprio registro e banca dati elettronica (quanto meno negli uffici visitati dagli esperti dell’UE). In caso di dubbi le regioni si consultano per via amministrativa (tramite richiesta ufficiale inviata per posta). Le autorità russe hanno menzionato piani per istituire un nuovo registro elettronico centralizzato ma non hanno precisato una data definitiva. Un miglioramento al riguardo potrebbe essere costituito da un portale di interconnessione fra i vari organismi e ministeri federali (SMEV), che consente il trattamento elettronico delle domande (già operativo, stando a quanto riferito).

Le norme sul cambiamento del nome sembrano piuttosto liberali e rimangono fonte di preoccupazione. Di fatto, attualmente non vi sono restrizioni per i cittadini che desiderano cambiare nome. Inoltre, data l’assenza di un registro dello stato civile centralizzato, i cambiamenti di nome possono essere rintracciati solo a livello regionale o su richiesta formale presso un altro ufficio regionale dello ZAGS, il che richiede tempo e facilita gli abusi.

Assicurare che siano presentate alla base dati Interpol relazioni tempestive e sistematiche sui passaporti smarriti e rubati.

Le informazioni sui passaporti internazionali smarriti e rubati sono archiviate nella banca dati centralizzata del servizio federale per l’immigrazione e poi trasmesse all’Ufficio centrale nazionale di Interpol (basato presso il ministero dell’Interno) per essere integrate mediante il sistema informativo push-pull della banca dati di Interpol sui documenti di viaggio smarriti o rubati (SLTD). I dati sono caricati nella banca dati di Interpol manualmente con frequenza giornaliera.

Al fine di migliorare lo scambio di informazioni tra il servizio federale per l’immigrazione e l’Ufficio centrale nazionale di Interpol, il ministero dell’Interno sta conducendo un progetto di sviluppo per il caricamento automatico dei dati nella banca dati SLDT (da concludersi nel 2013).

Finora la Russia non ha integrato nella banca dati di Interpol i dati sui passaporti interni o documenti originatori smarriti e rubati, in quanto tali documenti non possono essere usati all’estero. Nondimeno, le autorità russe stanno esaminando la possibilità di includere anche tali documenti.

Provvedere allo scambio periodico di modelli di passaporti e di moduli di domanda di visto, allo scambio di informazioni su documenti falsi e alla cooperazione in materia di sicurezza dei documenti.

I modelli di passaporto e i moduli di domanda di visto sono scambiati periodicamente attraverso i canali diplomatici del ministero degli Affari esteri. Il servizio federale per l’immigrazione riceve i modelli dei documenti stranieri dal ministero dell’Interno e li trasmette per informazione ai propri uffici territoriali.

Attuare programmi di formazione sui metodi di protezione dei documenti, sulla base delle norme ICAO, tra l’altro sull’introduzione di parametri biometrici, nonché scambi di informazioni sui metodi e le eventuali rispettive ricerche scientifiche in questo settore.

I funzionari dello ZAGS e del servizio federale per l’immigrazione ricevono una formazione iniziale, integrata da aggiornamenti periodici. Sono disponibili anche programmi di e-learning. Il dipartimento consolare del ministero degli Affari esteri ha istituito un centro di formazione che offre corsi sulla procedura di rilascio e sulle elementi di sicurezza dei passaporti biometrici.

È probabile che l’efficienza dei programmi di formazione vari a seconda delle dimensioni dei singoli uffici, della loro ubicazione (più o meno isolata) e delle risorse umane disponibili. I funzionari incontrati nel corso delle missioni degli esperti dell’UE in tutti i locali delle autorità competenti erano adeguatamente informati sulle procedure in questione, nonché sui propri doveri e competenze.

Porre in essere e, se necessario, migliorare misure anticorruzione, comprese norme etiche destinate a funzionari di qualsiasi autorità pubblica che si occupi di gestione globale e sicura dell’identità.

Secondo le autorità russe, le questioni relative alla lotta alla corruzione rientrano nei programmi generali di formazione del personale delle varie autorità, i cui contenuti sono aggiornati quando sono adottati nuovi atti legislativi anticorruzione. Ciò nonostante, la delegazione di esperti non ha potuto verificare effettivamente il contenuto e la qualità dei corsi di formazione né i requisiti curriculari (in particolare per quanto concerne lo ZAGS).

Nel quadro di una politica generale anticorruzione, il servizio federale per l’immigrazione ha adottato il codice etico e di comportamento dei funzionari statali (ordinanza del servizio federale per l’immigrazione del 25 febbraio 2011), applicabile a tutto il suo personale. Alcune disposizioni sono esplicitamente incorporate nei contratti di lavoro del servizio federale per l’immigrazione. Quest’ultimo ha anche istituito canali di comunicazione con i cittadini per combattere la corruzione (sito Internet, linea diretta, ecc.) e sta introducendo misure preventive.

L’importanza delle misure anticorruzione nell’ambito della sicurezza dei documenti è messa in particolare evidenza dal fatto che, anche se il sistema di rilascio dei documenti è efficace nel prevenire la falsificazione, la corruzione può creare maggiori opportunità per ottenere illegalmente documenti originali.

Motivi di preoccupazione e raccomandazioni di follow-up nell’ambito del capitolo 1

Sulla base delle precedenti constatazioni la Commissione ha individuato i seguenti motivi di preoccupazione che richiedono un approfondimento con le autorità russe:

le norme che disciplinano il cambiamento di nome in Russia sono alquanto liberali e potrebbero facilitare abusi e cambiamenti di identità. Questi ultimi non sarebbero facili da individuare, soprattutto per le autorità di paesi terzi, tra cui gli Stati membri dell’UE; inoltre, la mancanza di informazioni sul contenuto e sui risultati delle formazioni nonché sui requisiti curriculari dei funzionari del servizio federale per l’immigrazione e dello ZAGS, in particolare per quanto concerne le misure anticorruzione, non ha consentito alla Commissione di valutare appieno i progressi compiuti in tale ambito; infine, la Commissione continuerà lo scambio di informazioni con le autorità russe per quanto concerne l’ulteriore sviluppo di un registro dello stato civile centralizzato, il sistema elettronico di interconnessione tra gli organismi federali e i ministeri (SMEV) e un sistema automatizzato per l’introduzione di segnalazioni nella banca dati SLTD di Interpol.

Capitolo 2: migrazione clandestina, compresa la riammissione

Valutazione generale

Negli ultimi anni la politica russa sull’immigrazione si è radicalmente modificata. Il nuovo indirizzo per le politiche migratorie adottato nel 2012 ha costituito un segno tangibile di tale processo.

Di fatto, le autorità russe hanno avviato una riflessione più ampia sulla migrazione per tenere conto anche dei vantaggi che i flussi migratori possono comportare in termini di sviluppo economico. Inoltre, hanno riconosciuto che la burocrazia e l’inefficienza delle procedure di migrazione sono spesso il motivo per cui molti immigrati regolari diventano irregolari, e hanno riconosciuto l’urgenza di una loro integrazione nella società russa.

Per quanto riguarda i visti e i canali di migrazione legale, il servizio federale per l’immigrazione è la principale autorità che gestisce l’immigrazione in Russia e ne assicura la coerenza. Vige un assetto normativo completo e organico. Alcune norme tuttavia sono piuttosto complesse (ad esempio, in materia di quote e permessi di lavoro).

Alcune modifiche sono già state apportate alla legge federale, in particolare per quanto riguarda l’attuazione dell’accordo UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti, il miglioramento delle condizioni per gli specialisti altamente qualificati, la facilitazione delle procedure di registrazione degli immigrati e del rilascio del visto, la semplificazione dell’accesso al mercato del lavoro (sistema di quote e licenze). Sono attese ulteriori modifiche, dirette soprattutto a migliorare le procedure di immigrazione legale anche per altri gruppi di immigrati.

L’immigrazione irregolare è una sfida di cui le autorità responsabili sono consapevoli. Sono aumentati gli sforzi per assicurare il rimpatrio effettivo degli immigrati irregolari fermati sul territorio russo e l’applicazione generale della normativa in materia di migrazione. Sembrano porre problemi un’adeguata cooperazione con la Bielorussia (a causa dell’unione dei due Stati e dell’assenza di controlli alle frontiere) e i flussi dai paesi della CSI (compreso il controllo accurato dei passaporti). Le procedure di rimpatrio sono operative ed è in fase di sviluppo la cooperazione in materia di rimpatrio con molti paesi di origine. L’accordo di riammissione UE-Russia funziona in maniera soddisfacente.

Sia per l’immigrazione irregolare che per la gestione delle frontiere, il sistema di raccolta delle informazioni e in particolare l’analisi dei rischi, anche a livello regionale, sono difficili da valutare. La raccolta di indicatori definiti (come gli attraversamenti illegali della frontiera, i rifiuti di ingresso, ecc.) sui nuovi canali e rotte di immigrazione irregolare e sulla criminalità transfrontaliera, se a disposizione delle unità locali, potrebbe accrescere l’efficacia dei controlli di frontiera.

Quanto all’asilo, le strutture e le procedure amministrative sono istituite e i centri di accoglimento dei richiedenti asilo visitati dagli esperti dell’UE soddisfacevano i requisiti di base e le norme attuali. Si potrebbe considerare di fornire maggiori informazioni ai valichi di frontiera per i potenziali richiedenti asilo e di instaurare una cooperazione rafforzata e strutturata tra il servizio federale per l’immigrazione e il servizio delle guardie di frontiera (prestazione offerta dal servizio federale di sicurezza). Andrebbero prese in considerazione regole che consentano l’accesso a taluni diritti per rifugiati statutari e richiedenti asilo, previa loro registrazione, e avvicinino lo status di asilo temporaneo (protezione sussidiaria) a quello di rifugiato. La nuova legge sull’asilo dovrebbe comportare qualche progresso in tal senso.

Il sistema e le procedure di gestione delle frontiere ai valichi di frontiera sono di livello standard, anche se alcuni miglioramenti potrebbero contribuire alla loro efficienza. Le dotazioni ai valichi di frontiera sono regolarmente aggiornate. Il servizio delle guardie di frontiera è un’apposita autorità preposta alla gestione delle frontiere e all’attività di contrasto con una posizione consolidata tra i vari organismi.

Il servizio delle guardie di frontiera è impegnato in linea di principio nella cooperazione con le autorità di frontiera dei paesi confinanti e con Frontex. Sono stati conseguiti alcuni progressi anche in relazione alla sua cooperazione con le autorità di gestione delle frontiere di paesi terzi, tra cui gli Stati membri dell’UE. In quest’ultimo caso occorrerebbe approfondire tale cooperazione, assicurando uno scambio di informazioni e dati più strutturali.

Quanto alla cooperazione con altri organismi competenti in Russia, il servizio delle guardie di frontiera dovrebbe impegnarsi maggiormente per rendere più concreto l’ambito di cooperazione, in particolare con il servizio federale per l’immigrazione e il servizio doganale federale.

I dati sono raccolti con regolarità e gli organismi preposti (quanto meno il servizio delle guardie di frontiera e il servizio federale per l’immigrazione) sono dotati di unità di analisi. I dati sono tuttavia raccolti da ciascun organismo separatamente, il che comporta statistiche frammentarie. L’analisi dei rischi non è condivisa e, anche se è condotta, sorgono dubbi sulla sua esaustività e sulla metodologia adottata.

Secondo le autorità russe, i programmi di formazione delle guardie di frontiera, inclusi quelli sulla sicurezza dei documenti, sono adeguatamente sviluppati. Le misure anticorruzione ne fanno parte ed esistono codici etici, i cui contenuti tuttavia non sono stati resi noti agli esperti dell’UE.

Osservazioni dettagliate

2.1 Problemi riguardanti l’immigrazione

Concludere tra la Russia e tutti gli Stati membri pertinenti dell’UE i protocolli di attuazione dell’accordo tra la Federazione russa e la Comunità europea in materia di riammissione del 25 maggio 2006, assicurando nel contempo un’efficace attuazione di tale accordo.

L’accordo di riammissione UE-Russia, entrato in vigore il 1° giugno 2007, è regolarmente monitorato dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri dell’UE (per l’UE) e dal servizio federale per l’immigrazione (per la Russia). La principale piattaforma per discutere le questioni che insorgono durante l’attuazione di tale accordo è il comitato misto per la riammissione che finora si è riunito due volte l’anno (13 riunioni organizzate sinora tra Mosca e Bruxelles).

Tutte le procedure di riammissione previste dall’accordo sono operative. La valutazione complessiva dell’accordo è soddisfacente. Tutte le questioni tecniche sono esaminate regolarmente in occasione delle riunioni del comitato misto. Data la buona cooperazione conseguita finora, nell’ultima riunione del comitato misto è stato deciso di ridurre la frequenza delle riunioni a una volta l’anno.

Il servizio federale per l’immigrazione è il principale organismo dal lato russo responsabile dell’attuazione dell’accordo e dispone di un’unità apposita incaricata di tutte le tematiche afferenti.

Il servizio delle guardie di frontiera è responsabile della procedura accelerata di riammissione ai valichi di frontiera. Per l’attuazione della procedura di riammissione alle frontiere sono stati nominati appositi delegati del servizio delle guardia di frontiera. Tuttavia, durante le riunioni tenutesi presso alcuni valichi, gli esperti dell’UE hanno rilevato che i rappresentanti locali del servizio non conoscevano a fondo i dettagli di tale procedura.

I protocolli di attuazione previsti dall’accordo (fra la Russia e gli Stati membri dell’UE) sono pressoché conclusi, essendo stati firmati con 23 Stati membri dell’UE. Il protocollo con la Grecia è stato firmato e dovrebbe essere ratificato nel prossimo futuro. La Russia ha comunicato la propria disponibilità a intavolare ulteriori negoziati con la Croazia e, in varie riunioni del comitato misto, si è dichiarata pronta a negoziare il protocollo con il Regno Unito. L’Irlanda e la Danimarca non sono vincolate dall’accordo.

Attuare in modo efficace l’accordo tra la Federazione russa e la Comunità europea per la facilitazione del rilascio dei visti ai cittadini della Federazione russa e dell’Unione europea del 25 maggio 2006.

L’accordo UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti è entrato in vigore il 1° giugno 2007 (parallelamente all’accordo di riammissione). È periodicamente monitorato dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri dell’UE (per l’UE) e dal ministero degli Affari esteri (per la Russia). La principale piattaforma per discutere le questioni che insorgono durante l’attuazione dell’accordo è l’apposito comitato misto, che si riunisce regolarmente su richiesta di una delle parti, di norma almeno una volta all’anno (finora sono stati organizzati nove incontri tra Mosca e Bruxelles).

Per assicurare un’attuazione piena, corretta e armonizzata delle disposizioni dell’accordo ad opera delle parti, il comitato misto ha sviluppato e adottato gli orientamenti per l’attuazione dell’accordo di facilitazione del rilascio dei visti. Le riunioni del comitato misto sono considerate da entrambe le parti una piattaforma di cooperazione costruttiva e un’opportunità per discutere qualsiasi questione tecnica possa insorgere nel contesto dell’applicazione dell’accordo. L’attuazione dell’accordo è soddisfacente.

La Commissione non dispone di statistiche dettagliate sui visti rilasciati dalla Russia per il periodo 2007-2011. Il tasso esatto di cittadini dell’UE cui è stato rifiutato il visto non è noto ma, stando alle stime russe, sarebbe pari solo allo 0,01-0,02% circa (approssimativamente 200-300 rifiuti all’anno). Ogni anno sono rilasciati circa 1,25 milioni di visti a cittadini dell’UE, di cui pressoché il 45% è costituito da visti per ingressi multipli di lunga durata.

Prima della decisione finale sulla sua firma, la revisione dell’accordo di facilitazione del rilascio dei visti deve essere valutata alla luce delle relazioni UE-Russia nel loro complesso.

Modificare il suddetto accordo per la facilitazione del rilascio dei visti onde semplificare ulteriormente i requisiti in materia di visti per i viaggi di breve durata.

Il testo aggiornato dell’accordo è stato approvato; prevedrà, tra l’altro, la reciproca esenzione dal visto per i membri dell’equipaggio civile di aerei e la sua applicazione provvisoria a far data dalla firma. Si porrà così termine all’attuale situazione di squilibrio, in cui gli Stati membri dell’UE esentano dall’obbligo del visto i membri russi dell’equipaggio civile di aerei, mentre la Russia mantiene detto obbligo per gli Stati membri con cui non vigono accordi bilaterali di esenzione dal visto per questa categoria di persone (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Resta aperta una questione: l’esenzione dall’obbligo del visto per i titolari di passaporti di servizio biometrici, come richiesto dalle autorità russe. Dal lato dell’UE, le garanzie associate a tale esenzione sono ancora in esame.

Adoperarsi per assicurare l’agevolazione, l’ulteriore semplificazione e l’applicazione trasparente delle rispettive norme in materia di registrazione/elenco dei cittadini che soggiornano legalmente nel territorio dell’altra parte, sul rilascio dei permessi di soggiornare o risiedere legalmente e di esercitare un’attività lavorativa, al fine di ridurre nella prassi la durata delle procedure amministrative e l’onere a carico dei cittadini; procedere a un scambio di informazioni periodico sulle rispettive politiche in materia di visti.

La Russia dispone di un sistema completo di norme sull’immigrazione legale contenute in varie leggi federali e relative modifiche. Il servizio federale per l’immigrazione è la principale autorità responsabile per la loro applicazione.

Sono stati introdotti numerosi cambiamenti per quanto riguarda la registrazione degli stranieri, che è obbligatoria in ogni luogo di soggiorno in Russia. Attualmente, tutti gli stranieri (a prescindere dalla durata del soggiorno) devono registrarsi presso l’ufficio regionale del servizio federale per l’immigrazione entro sette giorni lavorativi (in passato, entro tre giorni lavorativi). Tale termine può essere prorogato sulla base di accordi bilaterali, come nel caso ad esempio della Francia (10 giorni) o del Kazakhstan (30 giorni).

Inoltre, i cittadini di paesi terzi residenti in qualità di specialisti altamente qualificati (cfr. infra) e i loro familiari possono soggiornare in Russia per un periodo fino a 90 o 30 giorni (a seconda delle circostanze) senza registrazione dell’immigrazione.

Le procedure di registrazione dell’immigrazione sono a carico della parte ospitante (chiaramente definita dalla legge) presso il servizio federale per l’immigrazione. Per i turisti, questo compito incombe agli hotel o alle persone che li invitano in Russia. Il cittadino di un paese terzo non è tenuto ad avere un preciso contatto, almeno diretto, con il servizio federale per l’immigrazione. I documenti necessari per la registrazione (comprese le copie del passaporto e della carta di immigrazione) possono essere presentati direttamente o per posta dalla parte ospitante.

Inoltre, i cittadini di paesi terzi non sono più responsabili dell’inosservanza dell’obbligo di registrazione dell’immigrazione e le sanzioni sono applicabili solo alla parte ospitante (mentre in passato anche il cittadino di paese terzo era ritenuto responsabile).

Le procedure di registrazione sono applicabili ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in Russia per un periodo di tempo più lungo (per lavoro, studio, ecc.). Sono stati introdotti alcuni miglioramenti anche in tale procedura, in particolare riguardo alle modalità di presentazione della domanda. Ciò detto, nonostante il fatto che la procedura sia di tipo dichiarativo, i documenti giustificativi domandati al richiedente sono talvolta difficili da produrre (come la prova della proprietà dell’immobile oppure una dichiarazione del proprietario). Dato che l’accesso degli immigrati a vari diritti sociali è subordinato alla validità della registrazione, la procedura potrebbe creare de facto un ostacolo a tale accesso.

I due tipi principali di permesso per il soggiorno legale dei cittadini di paesi terzi sono il permesso di soggiorno temporaneo e il permesso di soggiorno permanente.

Il cittadino di un paese terzo interessato a ottenere un permesso di soggiorno temporaneo in Russia deve presentare domanda all’ufficio territoriale competente del servizio federale per l’immigrazione oppure alla rappresentanza diplomatica o al consolato della Russia nel paese di residenza. Se la domanda è accolta, viene rilasciato un visto di quattro mesi valido per l’ingresso nel paese. La domanda può essere presentata di persona o in via elettronica e deve essere corredata dei documenti giustificativi richiesti, fra cui un certificato che attesti l’assenza di infezione da HIV o di tossicodipendenza. Le autorità russe dispongono di sei mesi per decidere sulla domanda. I motivi del rifiuto sono chiaramente precisati dalla legge.

Risulta che i cittadini di paesi terzi residenti in Russia con un permesso di soggiorno temporaneo possano lavorare unicamente nella regione e nella posizione autorizzata nel permesso di lavoro (solitamente valida per un anno). Inoltre, se il permesso di lavoro è limitato a una sola regione, i viaggi d’affari all’interno della Russia non possono eccedere i dieci giorni. Tali norme sembrano piuttosto restrittive.

Il permesso di soggiorno temporaneo ha una validità di tre anni e può essere rinnovato su richiesta del cittadino del paese terzo mediante presentazione della stessa serie di documenti (compresi quelli relativi all’infezione da HIV e alla tossicodipendenza), se l’interessato aveva lasciato la Russia e vi era ritornato in seguito. Se invece è rimasto in Russia ininterrottamente per tre anni, può anche presentare domanda di permesso di soggiorno permanente (cfr. infra).

Gli specialisti altamente qualificati godono di uno statuto privilegiato nella legislazione russa sull’immigrazione per motivi di lavoro. Per attrarre questi esperti nel mercato del lavoro russo, le autorità nazionali hanno semplificato le norme che ne disciplinano l’assunzione e il soggiorno. Tali specialisti non sono soggetti al regime delle quote e, insieme ai loro familiari, possono ricevere visti per ingressi multipli per il periodo di validità dei loro contratti di lavoro (fino a tre anni) e ripetute proroghe dei permessi per un periodo pari ogni volta fino a tre anni. Inoltre, se svolgono l’attività lavorativa in due o più regioni, il permesso rilasciato è valido in tali regioni. In caso di cambiamento del datore di lavoro, gli specialisti altamente qualificati dispongono di 30 giorni lavorativi per cercare un altro impiego. Hanno altresì la facoltà di richiedere un permesso di soggiorno permanente senza sottoporsi alla procedura del permesso di soggiorno temporaneo e, insieme ai loro familiari, godono di ampi diritti socio-economici.

Al cittadino di un paese terzo che ha vissuto in Russia per almeno un anno sulla base di un permesso di soggiorno temporaneo può essere rilasciato un permesso di soggiorno permanente. Quest’ultimo ha una validità massima di cinque anni e può essere rinnovato un numero illimitato di volte.

Il cittadino di un paese terzo deve presentare domanda all’ufficio territoriale competente del servizio federale per l’immigrazione almeno sei mesi prima della scadenza del permesso di soggiorno temporaneo. La domanda deve essere corredata di un lungo elenco di documenti analoghi a quelli richiesti per il permesso di soggiorno temporaneo. I motivi del rifiuto di una domanda di permesso di soggiorno permanente sono analoghi a quelli dei permessi di soggiorno temporanei.

Lo statuto giuridico del cittadino straniero in possesso di un permesso di soggiorno permanente è molto simile a quello del cittadino russo, compresa l’esenzione dal regime delle quote e dagli obblighi di permesso di lavoro.

I cittadini stranieri possono svolgere un’attività lavorativa unicamente sulla base di un permesso di lavoro, a meno che ricadano in una delle eccezioni previste dalla legge federale n. 115‑FZ del 2001.

Per ottenere il permesso di lavoro, il cittadino di un paese terzo deve presentare domanda all’ufficio territoriale del servizio federale per l’immigrazione nel luogo di residenza mediante un apposito modulo corredato dei documenti giustificativi richiesti. Il permesso di lavoro è rilasciato entro dieci giorni lavorativi dalla ricezione della domanda. Se il permesso di lavoro deve essere emesso entro trenta giorni, il cittadino di un paese terzo deve presentare la documentazione medica (compresa la conferma di essere HIV negativo, non soffrire di tossicodipendenza e non essere affetto da malattia infettiva grave), pena la risoluzione del contratto di lavoro. Gli esami medici devono essere condotti presso apposite strutture (poche), circostanza che talvolta crea difficoltà pratiche.

Il numero di permessi di lavoro rilasciabili ogni anno ai cittadini di paesi terzi è limitato a una quota stabilita dal ministero del Lavoro e della protezione sociale di concerto con il ministero degli Affari esteri e altre istituzioni. L’intero processo è piuttosto complesso, lungo e rigido. Le quote sono stabilite in anticipo per l’anno seguente per ciascuna regione, sulla base delle previsioni fornite dai datori di lavoro. Tale approccio, di dubbia efficacia, potrebbe causare problemi e ritardi. Le autorità russe sembrano esserne consapevoli e stanno considerando una revisione del regime delle quote.

Parallelamente al sistema delle quote e dei permessi di lavoro, esiste un sistema di “patentini” riservato ai cittadini stranieri che si recano in Russia nell’ambito di un regime di esenzione dal visto, in provenienza soprattutto dai paesi della CSI (ad eccezione del Turkmenistan). Il patentino è rilasciato entro dieci giorni lavorativi su richiesta di un cittadino russo (ospitante). Consente l’esercizio di un’attività lavorativa per le esigenze personali, domestiche o simili di una persona, sulla base di un contratto di lavoro o di un contratto civile (per bambinaie, personale domestico, ecc.). Il patentino può essere concesso per un periodo da uno a tre mesi, prorogabile fino a un anno. Allo scadere del periodo può essere rilasciato un nuovo patentino. Il numero di patentini rilasciati è illimitato.

Inizialmente in Russia non esisteva alcuna politica di integrazione degli immigrati. Tuttavia, recentemente, a seguito di un forte afflusso di cittadini di paesi terzi (specie di paesi della CSI), se ne è avvertita l’esigenza, come riconosciuto anche dall’indirizzo per le politiche migratorie (cfr. infra). Sono state attuate alcune misure, fra cui l’insegnamento della lingua, della storia e delle tradizioni culturali russe, corsi di preparazione alla partenza organizzati nei paesi di origine dei futuri lavoratori migranti in Russia, formazione professionale e lezioni sulla legislazione nazionale in materia di immigrazione e sulla lingua russa. In questo settore sono stati condotti due progetti pilota in Tagikistan e in Kirghizistan. Inoltre, stando a quanto riferito, il servizio federale per l’immigrazione avrebbe istituito un’apposita unità per l’integrazione. Non è ancora pienamente operativa una strategia di integrazione globale.

Tutte le procedure relative ai visti sono disciplinate da regolamenti governativi in conformità anche alle disposizioni dell’accordo UE-Russia di facilitazione del rilascio dei visti.

Per ottenere qualsiasi tipo di visto, lo straniero deve presentare domanda alla rappresentanza diplomatica o al consolato della Russia unitamente ai documenti necessari (chiaramente specificati e piuttosto usuali) e a un invito. Per i visti di soggiorno di lunga durata possono essere necessari alcuni documenti aggiuntivi. Su tale base, sarà rilasciato un visto conforme allo scopo della visita. La domanda di visto può essere rifiutata dal ministero degli Affari esteri per motivi specificati dalla legge. Non vi è l’obbligo di giustificare il rifiuto.

La non conformità della finalità di ingresso dichiarata con quella effettiva è considerata una violazione del regime dei permessi di ingresso o di soggiorno ed è punibile (con una pena pecuniaria, l’espulsione e/o il divieto di ritorno nel territorio).

I titolari di visto sono tenuti a lasciare il territorio russo alla scadenza del periodo di soggiorno autorizzato specificato nel visto. La durata complessiva del soggiorno di un cittadino straniero in Russia sulla base di un visto di soggiorno per ingressi multipli di breve durata (visto per affari) non può eccedere i 90 giorni per ogni periodo di 180 giorni. I visti per soggiorni di lunga durata sono rilasciati specificatamente per il periodo necessario alla finalità del soggiorno in Russia.

La politica russa in materia di visti si basa ampiamente su accordi bilaterali specifici. La Russia ha concluso oltre cento accordi, in parte di esenzione dal visto per i viaggi di breve durata (in particolare con Israele e la Turchia) e in parte di facilitazione del rilascio dei visti (ad esempio con l’UE e gli Stati Uniti). Inoltre, i regimi di esenzione dall’obbligo del visto si applicano a quasi tutti i paesi della CSI (escluso il Turkmenistan). Stando alle informazioni fornite dalle autorità russe, altri accordi di esenzione dal visto potrebbero essere sottoscritti con il Giappone, la Corea del Sud e l’India.

Scambio di informazioni, anche nell’ambito del dialogo Russia-UE sulla migrazione, su un quadro giuridico e su strutture amministrative, compresi le competenze e i metodi di lavoro rispettivi, nonché sull’infrastruttura (compresi i centri di detenzione) per la gestione efficace della migrazione generale, in particolare per l’efficace elaborazione di una metodologia per l’individuazione all’interno del paese e l’espulsione dei migranti clandestini, nonché sui flussi attuali, sulle statistiche e sull’analisi del rischio della migrazione clandestina e stretta cooperazione nella lotta contro i reati connessi alla migrazione clandestina nonché interventi per affrontare eventuali carenze.

Il nuovo indirizzo per le politiche migratorie (di seguito “indirizzo”) per il periodo 2012-2025 è stato elaborato dal servizio federale per l’immigrazione e adottato dal presidente della Federazione russa nel giugno 2012. Si tratta del principale documento programmatico sull’immigrazione in Russia. L’indirizzo si propone di promuovere l’immigrazione in Russia di alcuni gruppi di cittadini di paesi terzi, in particolare specialisti altamente qualificati, grandi investitori, studenti, compatrioti e lavoratori qualificati (provenienti in particolare dalla CSI), a seconda delle esigenze di mercato. A tale riguardo, definisce misure per promuovere l’immigrazione, come la creazione delle condizioni per il ricongiungimento familiare, la graduale semplificazione delle procedure di ingresso e soggiorno per motivi di affari, lavoro (miglioramento dei sistemi delle quote), studio e/o scientifici, le procedure riguardanti la registrazione della residenza e l’assistenza sanitaria, lo sviluppo dell’immigrazione circolare, ecc. L’indirizzo si incentra sugli effetti positivi dell’immigrazione regolare, considerata una risposta necessaria al declino demografico. Le leggi di attuazione sono preparate a livello federale. Al contempo l’indirizzo pone l’accento sul rispetto delle disposizioni in materia di immigrazione da parte dei cittadini di paesi terzi in Russia e sul contenimento dell’immigrazione irregolare.

La maggior parte delle competenze connesse all’immigrazione in Russia appartengono al servizio federale per l’immigrazione. Dal 2012 il servizio federale per l’immigrazione è sotto il controllo diretto del governo russo e il suo direttore è stato di recente equiparato al rango di ministro federale. Il servizio federale per l’immigrazione è un organo esecutivo federale dotato di uffici regionali, strutture interregionali e punti di contatto all’estero. Il servizio federale per l’immigrazione è responsabile dell’elaborazione e attuazione della politica federale in materia di immigrazione, nonché della gestione delle attività concernenti l’immigrazione regolare e irregolare.

Un altro attore che partecipa alla gestione dell’immigrazione è il servizio delle guardie di frontiera, responsabile dei controlli alle frontiere e della loro sorveglianza. Nel controllo e nella gestione dell’immigrazione sono coinvolti anche altri ministeri e organismi in funzione delle rispettive competenze (ministero dell’Istruzione e delle scienze, ministero del Lavoro e della protezione sociale, ministero degli Affari esteri, ecc.).

Secondo le autorità russe, sebbene non effettui controlli nelle zone di frontiera, il servizio federale per l’immigrazione collabora con il servizio delle guardie di frontiera sulla base di un piano di cooperazione annuale e di piani regionali. Malgrado queste informazioni, gli esperti dell’UE non hanno potuto confermare nel corso della loro missione l’esistenza di una collaborazione operativa del servizio federale per l’immigrazione con il servizio delle guardie di frontiera. Il servizio federale per l’immigrazione non è presente ai valichi di frontiera anche se sono spesso stabiliti canali di comunicazione tra il servizio delle guardie di frontiera e l’ufficio regionale del servizio federale per l’immigrazione.

La cooperazione internazionale della Russia in materia di immigrazione consiste soprattutto in contatti tra il servizio federale per l’immigrazione e gli organismi che si occupano di migrazione dei paesi della CSI sulla base dell’accordo del 1992, che prevede anche lo scambio di funzionari di collegamento. Le attività si incentrano sulla lotta all’immigrazione irregolare. Stando alle informazioni ottenute, sono condotte misure preventive operative e operazioni speciali contro l’immigrazione irregolare e la tratta degli esseri umani, anche nell’ambito dell’Organizzazione del trattato di sicurezza collettiva, con il coinvolgimento, da parte russa, del servizio federale per l’immigrazione, del ministero dell’Interno, del servizio federale di sicurezza e del Rosfinmonitoring.

Nel settore della riammissione la collaborazione si basa su accordi bilaterali. Oltre all’UE, la Russia ha concluso accordi di questo tipo con, fra l’altro, la Danimarca, l’Islanda, la Norvegia, la Svizzera, la Cina, la Turchia, l’Ucraina, l’Armenia, il Kazakhstan, il Kirghizistan, l’Uzbekistan, la Moldova, la Bielorussia e il Vietnam. Sono in corso negoziati in materia di riammissione con, fra l’altro, l’Azerbaigian, il Turkmenistan, il Tagikistan, l’India, la Bielorussia, il Montenegro, la Macedonia e la Bosnia-Erzegovina. Da parte russa è stato dichiarato che tutti gli accordi in vigore funzionano in maniera soddisfacente.

Il dialogo UE-Russia sull’immigrazione è stato avviato nel 2011 e da allora si già sono tenute varie sessioni sull’immigrazione sia clandestina sia legale. In particolare, sono state organizzate due sessioni sull’immigrazione clandestina e una sull’immigrazione legale a Bratislava, Kaliningrad e Budapest (per quanto riguarda l’immigrazione legale le parti si sono scambiate statistiche sulle carenze di manodopera, sulle quote e sui visti, e sulle migliori prassi in materia di politiche di integrazione; per quanto concerne l’immigrazione clandestina, sono state scambiate statistiche sui rimpatri). Il dialogo sull’immigrazione costituisce un’utile piattaforma di discussione e di scambio delle migliori prassi sulle rispettive politiche migratorie.

L’Unione della Russia e della Bielorussia e l’assenza di controlli alle frontiere tra questi paesi rendono necessari contatti e una cooperazione rafforzati tra gli organismi competenti. I due paesi non dispongono di una politica comune sui visti e l’ingresso in Russia non comporta l’autorizzazione all’ingresso in Bielorussia e viceversa.

Stando alle informazioni ricevute, sia il servizio delle guardie di frontiera sia il servizio federale per l’immigrazione cooperano nella zona frontaliera con le autorità bielorusse competenti per l’immigrazione. Ciò detto, non sembrano sussistere strumenti concreti (banche dati, scambi di informazioni) per tale cooperazione (a parte il reciproco riconoscimento delle carte di immigrazione).

Il servizio federale per l’immigrazione dispone di statistiche piuttosto complete e dettagliate sugli ingressi e sui soggiorni degli immigrati regolari in Russia (grazie soprattutto alla consolidata banca dati su ingressi/uscite). Alcuni dei dati più significativi mostrano che ogni anno entrano in Russia 13‑14 milioni di cittadini di paesi terzi. La maggioranza (70%) proviene soprattutto dai paesi della CSI e solo il 10% dall’UE. Meno del 5% dei nuovi arrivati giunge per soggiornarvi a lungo termine.

Il servizio federale per l’immigrazione è al corrente della composizione dei flussi di immigrazione irregolare verso la Russia ma non sono state in realtà fornite statistiche più dettagliate. Stando alle informazioni disponibili, gli immigrati irregolari (circa 4 milioni secondo le stime) provengono principalmente dai paesi della CSI (80%) e sono immigrati in origine regolari che poi rimangono sul territorio russo oltre la scadenza del permesso. Non sembrano esserci statistiche comuni sull’immigrazione irregolare tra il servizio federale per l’immigrazione e il servizio delle guardie di frontiera e ciascun organismo raccoglie i propri dati (il servizio federale per l’immigrazione sulla situazione nel territorio e il servizio delle guardie di frontiera sugli immigrati fermati alla frontiera). Ciò non concorre a formulare un quadro esaustivo sui flussi di immigrazione irregolare in Russia. Di conseguenza, nessuno dei due organismi effettua una valutazione esaustiva e organica dei rischi o, quanto meno, agli esperti dell’UE nel corso della loro missione non è stata presentata nessuna valutazione di questo tipo.

Secondo le informazioni fornite dal servizio federale per l’immigrazione, le norme sull’immigrazione irregolare, chiaramente fissate dalla legge, sono state valutate e mirano a rafforzare le sanzioni contro l’organizzazione di immigrazione irregolare. Il codice degli illeciti amministrativi stabilisce la responsabilità dei vettori che fanno entrare in Russia viaggiatori privi della necessaria autorizzazione. Il servizio federale per l’immigrazione coopera inoltre con i vettori ferroviari dando loro accesso alla banca di dati personali affinché possano individuare gli stranieri figuranti nell’elenco delle persone cui è vietato di tornare in Russia.

Il servizio federale per l’immigrazione, che è responsabile dell’individuazione dell’immigrazione irregolare nel territorio russo ma non è un organo di contrasto, conduce i controlli in collaborazione con le forze di polizia e altri organismi, se necessario. Il servizio federale per l’immigrazione si concentra chiaramente sui controlli nei luoghi di lavoro. I controlli periodici richiedono una pianificazione anticipata (di un anno) e la pubblicazione. Per i controlli a sorpresa è necessaria l’autorizzazione del pubblico ministero.

Il servizio federale per l’immigrazione, in collaborazione con il servizio delle guardie di frontiera, ha creato una banca dati su ingressi/uscite in cui sono raccolti i dati riguardanti l’ingresso, l’uscita e il soggiorno in Russia dei cittadini di paesi terzi. È in fase di sviluppo un altro sistema, sotto forma di esercizio pilota per la compilazione elettronica delle carte di immigrazione che devono essere presentate da tutti i cittadini di paesi terzi all’ingresso in Russia (esclusi i cittadini bielorussi). Il sistema è già in funzione negli aeroporti moscoviti e in futuro dovrebbe essere esteso a tutti i valichi di frontiera (non sono però state fornite date).

Lo straniero fermato in situazione di soggiorno irregolare in Russia è passibile di una sanzione amministrativa e/o di un ordine di allontanamento dal paese. Inoltre, può essergli imposto un divieto di reingresso, la cui durata può essere illimitata se l’interessato ha violato ripetutamente la normativa sull’immigrazione. Le informazioni sulle persone cui è vietato il reingresso sono inserite in un’apposita banca dati.

Se la persona è fermata per la prima volta, l’unica pena consisterebbe nella maggior parte dei casi in una sanzione amministrativa (senza ordine di allontanamento). La persona tuttavia rimane in una situazione ambigua quanto al suo statuto in Russia. Alle persone fermate sono anche rilevate le impronte digitali, e i loro dati sono inseriti in una banca dati.

Sono applicabili due tipi di procedura di rimpatrio: l’allontanamento e il trasferimento coatto. Il quadro giuridico e la procedura per entrambi sono disciplinati dalla legge federale n. 115 FZ e da un’ordinanza del ministero dell’Interno.

L’allontanamento amministrativo può essere volontario o coatto ed è disposto dal tribunale, mentre la sua esecuzione è assicurata dal servizio federale dell’ufficio giudiziario oppure dalle forze di polizia. Il trasferimento coatto riguarda i cittadini stranieri che non hanno lasciato il territorio russo conformemente alla normativa sull’immigrazione (ad esempio cessazione o annullamento di un permesso o della validità del visto, rifiuto di una domanda di asilo, ecc.). La decisione sul trasferimento coatto è assunta dal capo dell’unità territoriale del servizio federale per l’immigrazione oppure dal capo del servizio federale per l’immigrazione. L’interessato può esercitare il diritto di ricorso contro entrambi i tipi di decisione entro dieci giorni.

Per il rimpatrio effettivo, la persona sarà soggetta alla riammissione qualora tra la Russia e il paese di origine sia in vigore una procedura di riammissione.

Esistono due tipi di centri di detenzione: quelli per le persone soggette ad allontanamento o a trasferimento coatto e quelli per le persone il cui rimpatrio nel paese di origine ricade in un accordo di riammissione. Questi ultimi sono amministrati dal servizio federale per l’immigrazione, i primi invece dal ministero dell’Interno (ma a partire dal 2014 anche questi saranno gestiti dal servizio federale per l’immigrazione). Le persone possono essere poste in stato di detenzione sulla base di un’ordinanza del tribunale, impugnabile entro 10 giorni. Il codice degli illeciti amministrativi non prevede un periodo massimo di detenzione.

Alcuni dei centri per gli immigrati in attesa di riammissione sono stati costruiti con il sostegno del progetto dell’UE AENEAS a seguito della conclusione dell’accordo di riammissione UE-Russia. I centri per gli immigrati irregolari in attesa di riammissione visitati dagli esperti dell’UE (regione di Mosca, Rostov sul Don e Pskov) sono stati riscontrati in linea con gli standard generali dell’UE.

2.2 Questioni relative all’asilo

· Porre in essere procedure d’asilo chiare e trasparenti effettivamente accessibili ai richiedenti asilo.

· Assicurare uno status adeguato, compresi i diritti e i doveri, per le persone di cui è riconosciuta la necessità di protezione internazionale conformemente agli obblighi assunti dalle parti in virtù della leggi internazionali, compresi la convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951 e il Protocollo relativo allo statuto dei rifugiati del 1967.

La Russia ha aderito alla convenzione del 1951 relativa allo status dei rifugiati e al protocollo del 1967 nel 1993, quando è stata adottata la prima legge sui rifugiati. La legge si applica anche al cosiddetto asilo temporaneo (protezione sussidiaria). Da allora la legislazione ha subito radicali modifiche. Inoltre, è in fase di elaborazione una legge completamente nuova sui rifugiati, che dovrebbe affrontare molte questioni ancora irrisolte.

In linea di principio, la domanda di asilo va presentata al valico di frontiera al momento dell’ingresso nel territorio russo. Nella pratica, tuttavia, tale domanda può anche essere presentata dopo che la persona interessata ha fatto ingresso nel territorio russo, in maniera legale o irregolare. Le domande di asilo sono esaminate dagli uffici territoriali del servizio federale per l’immigrazione.

In questo contesto, va notato che il servizio federale per l’immigrazione non è presente ai valichi di frontiera. Questa situazione implica una stretta collaborazione tra il servizio delle guardia di frontiera e il servizio federale per l’immigrazione nonché un’adeguata formazione delle guardie di frontiera sulla protezione internazionale. Ai valichi dovrebbero essere inoltre disponibili le informazioni sulle procedure pertinenti.

Durante le visite degli esperti dell’UE ai valichi di frontiera, le informazioni a disposizione dei potenziali richiedenti asilo sulla protezione internazionale e sulle relative procedure erano estremamente scarse. Il servizio delle guardie di frontiera ha dichiarato che la formazione tradizionale del suo personale verte anche sulla protezione internazionale. Il servizio federale per l’immigrazione ha segnalato che organizza corsi di formazione per il servizio delle guardie di frontiera su tale argomento. In pratica, la cooperazione tra il servizio delle guardia di frontiera e il servizio federale per l’immigrazione sembra svolgersi su base puntuale. Ciò può comportare, in alcune circostanze, il respingimento alla frontiera di una persona che chiede asilo presso un valico di frontiera. Una delle finalità del nuovo progetto di legge sull’asilo è in effetti modificare le procedure alle frontiere.

Una volta presentata la domanda, la sua ricevibilità va verificata entro cinque giorni. In tale arco temporale, tuttavia, al richiedente asilo non viene rilasciato alcun documento, il che potrebbe implicare un rischio di respingimento in alcune circostanze. Secondo il servizio federale per l’immigrazione, la domanda è irricevibile unicamente se il richiedente asilo è sottoposto a un procedimento penale, nel qual caso la domanda di asilo può essere esaminata solo alla conclusione del procedimento. Stando a quanto riferito, solo l’1-2% delle domande è dichiarato irricevibile. La decisione di irricevibilità può essere impugnata in giudizio.

Quando la domanda è dichiarata ricevibile, viene riesaminata sotto il profilo sostanziale dai funzionari degli uffici territoriali del servizio federale per l’immigrazione, che interrogano i richiedenti asilo (questi devono anche compilare appositi questionari). Di norma è offerto un servizio di interpretazione gratuito, ancorché possano insorgere problemi con le lingue meno diffuse.

Ai fini della valutazione delle domande di asilo, il servizio federale per l’immigrazione si avvale di varie fonti, fra cui le proprie e quelle del ministero degli Affari esteri. Secondo le dichiarazioni, le informazioni sono raccolte anche tramite richieste rivolte regolarmente all’UNHCR e presso ONG specializzate in diritti umani. Il servizio federale per l’immigrazione, tuttavia, non dispone di un sistema concreto e strutturato di informazione sui paesi di origine che possa contribuire a un approccio più sistematico alla valutazione delle singole domande.

La decisione sulla domanda va emessa entro tre mesi (termine prorogabile di altri tre mesi).

L’eventuale rifiuto di una domanda d’asilo può essere impugnata in giudizio entro un mese. Il ricorso sospende la procedura di rimpatrio. Non esistono commissioni di ricorso o tribunali specializzati in materia di asilo. I ricorsi sono trattati nell’ambito del sistema giudiziario convenzionale. Il servizio federale per l’immigrazione ha dichiarato di organizzare corsi di formazione periodici sulla protezione internazionale rivolti ai giudici. Ciò detto, non è stato possibile accertare l’efficacia di tale formazione e la percentuale di ricorsi con esito positivo, poiché le autorità competenti si sono rifiutate di incontrare gli esperti dell’UE. Stando alle fonti non governative, il numero di pronunce giudiziali di annullamento delle decisioni amministrative in tali ricorsi è prossimo allo zero. La persona di cui è stata respinta la domanda di asilo è obbligata a lasciare il territorio russo entro tre giorni dalla notifica della decisione.

Le persone riconosciute come rifugiati ricevono tale status per un periodo di tempo indefinito. È questa una novità introdotta nel 2013; in precedenza, lo status era concesso per tre anni rinnovabili previa nuova domanda e valutazione. La legislazione russa tutela i rifugiati riconosciuti dal respingimento. Alle persone cui è riconosciuto lo status di rifugiato sono rilasciate di carte d’identità biometriche (dal luglio 2013). Esse godono dei medesimi diritti socio-economici dei cittadini russi (per quanto riguarda, fra l’altro, la libera circolazione, il lavoro, l’istruzione, l’assistenza sanitaria). Tuttavia, la possibilità di esercitare questi diritti è fortemente condizionata nella pratica dalla disponibilità di un valido domicilio in Russia, circostanza che per alcuni (specie coloro che soggiornano all’esterno dei centri di accoglienza) può costituire un ostacolo. L’accesso a tali diritti può essere ancora più complicato per i beneficiari del cosiddetto asilo temporaneo (una forma di protezione sussidiaria), dal momento che il loro status comporta meno privilegi rispetto a quello dei rifugiati (i diritti sono gli stessi dei richiedenti asilo e lo status è concesso per un anno). Il nuovo progetto di legge sulla protezione internazionale parifica lo status dei rifugiati e quello dei beneficiari di asilo temporaneo, progresso per il quale si esprime soddisfazione.

Quanto alle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo, il servizio federale per l’immigrazione gestisce alcuni centri di accoglienza dove richiedenti asilo possono soggiornare, senza esservi obbligati. A parte questi centri, e se i richiedenti asilo non desiderano soggiornarvi, non vengono erogate loro altre forme di assistenza (ad esempio piccole somme di denaro o buoni pasto).

Durante la procedura i richiedenti asilo sono tutelati dal respingimento. Possono lavorare e hanno accesso all’assistenza sanitaria e all’istruzione. Il godimento di tali diritti dipende, tuttavia, dalla registrazione, che può essere difficile da ottenere per coloro che non vivono in un centro di accoglienza. Quanto alle statistiche, il tasso di riconoscimento dei richiedenti asilo accolte sembra essere relativamente basso. Nel periodo 2006-2011, su 13 000 richiedenti asilo è stato riconosciuto lo status di rifugiato solo al 7% (9% nel 2011). Tuttavia, al 40% è stato concesso l’asilo temporaneo. I richiedenti asilo provenivano principalmente da Afghanistan, Georgia e, più di recente, Siria.

· Cooperare strettamente, nell’ambito del dialogo Russia-UE sulla migrazione, per quanto riguarda le questioni connesse all’asilo.

Il 14 dicembre 2011 nel quadro del dialogo Russia-UE sull’immigrazione si è tenuta a Mosca una sessione tematica sulla protezione internazionale. In tale occasione, le parti si sono scambiate informazioni, dati statistici ed esperienze su tutti gli aspetti della concessione dell’asilo, anche a livello di diritto nazionale e internazionale, e hanno colto l’opportunità per sviluppare ulteriormente la cooperazione tra la Russia e l’UE in questo settore. Le prossime sessioni consacrate alla protezione internazionale dovrebbero essere organizzate nel quadro del dialogo sulla migrazione nel dicembre 2013 a Stoccolma e nel 2014.

Inoltre, nell’ambito dell’iniziativa mirata del processo di Praga e del relativo progetto pilota nonché nell’ambito del progetto per l’Europa orientale rientrante nell’iniziativa per la qualità dell’UNHCR, entrambi sostenuti dall’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO) e finanziati dall’UE, vari moduli di formazione EASO sono stati tradotti in russo (inclusione, informazione sui paesi di origine, tecniche di intervista, nonché elaborazione delle decisioni e processo decisionale). La Russia è stata invitata a partecipare a entrambi i progetti.

· Procedere a uno scambio di informazioni circa le rispettive strutture amministrative competenti per il trattamento dei casi di asilo, anche in merito alle strutture di accoglienza per i richiedenti asilo, e affrontare eventuali carenze.

Il servizio federale per l’immigrazione è l’organismo deputato a ricevere ed esaminare le domande di protezione internazionale. Secondo le informazioni fornite dalle autorità russe, gli uffici territoriali del servizio federale per l’immigrazione sono dotati di dipartimenti distinti dedicati ai rifugiati competenti per trattare con i richiedenti asilo; gli addetti ricevono più volte l’anno una formazione mirata dagli esperti del servizio federale per l’immigrazione e dell’UNHCR.

Il servizio federale per l’immigrazione collabora regolarmente con l’UNHCR nel settore dell’asilo. In questo ambito sono attive anche varie ONG che collaborano con il servizio federale per l’immigrazione e l’UNHCR.

Gli esperti dell’UE hanno visitato due centri di accoglienza per richiedenti asilo a Očër e Vyšnij Voločëk e la loro valutazione è stata positiva, sebbene fossero ubicati in aree piuttosto remote. Nessuno dei due funzionava a pieno ritmo.

I due centri di accoglienza visitati erano dotati di uno “sportello sanitario” con almeno due infermieri esperti in servizio. Un centro disponeva anche di uno psicologo nel proprio organico. Il personale dei centri però non comprendeva interpreti: all’occorrenza è possibile avvalersi di interpreti esterni.

Il personale dei centri non sembra ricevere formazione specifica sulle esigenze particolari dei richiedenti asilo, dei rifugiati o delle persone vulnerabili in particolare. Le autorità di entrambi i centri hanno dichiarato di preferire un approccio individuale, in base al quale ciascun ospite riceve la cura e le attenzioni di cui necessita.

· Sviluppare uno scambio capillare di informazioni in merito alle rispettive politiche in materia di integrazione e di adattamento dei rifugiati riconosciuti e dei beneficiari di protezione internazionale, e affrontare eventuali carenze.

Pare non vi sia alcuna politica specifica per rispondere al problema dell’integrazione e dell’adattamento dei beneficiari di protezione internazionale nella società russa. Nella pratica, tuttavia, sussistono iniziative analoghe a quelle predisposte per altri immigrati. Nella maggior parte dei casi sono opportunità offerte ai rifugiati che scelgono di soggiornare in uno dei centri di accoglienza statali. Non vi sono programmi o assistenza specifici per coloro che vivono al di fuori dei centri.

Un certo livello di integrazione è assicurato dai diritti garantiti ai rifugiati, compresa l’istruzione e la possibilità di acquisire la cittadinanza russa. I rifugiati godono ufficialmente del diritto di “invitare” i familiari. Questi ultimi devono però seguire lo stesso iter di riconoscimento.

2.3 Questioni relative alla gestione delle frontiere

· Ottimizzare il meccanismo di lavoro adeguato per una cooperazione più stretta e contatti e scambi di informazioni più intensi tra i servizi di frontiera russi e degli Stati membri dell’UE, in particolare ai valichi di frontiera nazionali, e attuare efficacemente l’accordo di lavoro tra l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (“FRONTEX”) e il servizio delle guardie di frontiera del servizio federale di sicurezza della Federazione russa.

Il servizio delle guardie di frontiera ha instaurato un regime di cooperazione con Frontex nel 2006, quando è stato firmato un accordo operativo. Da allora, sono stati concordati vari piani d’azione per il graduale sviluppo della cooperazione, l’ultimo dei quali, per il periodo 2013-2015, risale all’ottobre 2013. Tale cooperazione riguarda la gamma di attività di Frontex, in particolare le operazioni e le analisi dei rischi. Sono stati raggiunti alcuni risultati positivi. Nel settore dello scambio di informazioni e delle attività di analisi, tuttavia, vi è ancora margine di miglioramento, non solo per lo scambio di dati statistici (convenuto, definito e periodico) ma anche in materia di analisi congiunta, che potrebbe contribuire a meglio comprendere la situazione relativa all’immigrazione irregolare nella regione.

La cooperazione tra il servizio delle guardie di frontiera e le autorità di frontiera degli Stati membri dell’UE confinanti con la Russia, istituita a livello centrale, regionale e locale, è soddisfacente. Questa cooperazione riguarda anche l’impiego di delegati delle frontiere per i contatti diretti su base giornaliera. Inoltre, sono scambiate le migliori prassi e vengono organizzati corsi di formazione congiunti. Ciò detto, lo scambio di informazioni è ancora limitato, in particolare per quanto riguarda la violazione delle frontiere verdi, l’individuazione dei documenti falsi ai valichi di frontiera e le code ai valichi di frontiera.

· Intraprendere le misure necessarie per sviluppare la cooperazione tra l’Agenzia federale per lo sviluppo dei servizi di frontiera della Federazione russa (Rosgranitsa) e l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (“Frontex”).

Rosgranitsa partecipa a svariati consessi internazionali multilaterali per la cooperazione. L’agenzia ha sviluppato altresì la cooperazione (nei limiti delle sue competenze) con gli Stati membri dell’UE limitrofi, e a tal fine esistono protocolli di cooperazione con le autorità lettoni ed estoni.

Durante la missione degli esperti, Rosgranitsa ha ribadito la propria offerta del 2010 di elaborare e sottoscrivere un memorandum/accordo congiunto con Frontex per cooperare allo sviluppo dei valichi di frontiera, specie attraverso lo scambio di migliori prassi. Nel frattempo Rosgranitsa ha preso parte a vari eventi organizzati da Frontex, in particolare nel settore della ricerca e dello sviluppo connesso ai futuri sistemi di controllo automatizzato delle frontiere.

· Predisporre personale, risorse, attrezzature tecniche e infrastrutture adeguati nelle parti pertinenti del confine di Stato, nonché attuare efficacemente procedure e buone prassi di controllo ai valichi di frontiera comuni al fine di garantire un contesto sicuro per i movimenti attraverso le frontiere tra l’UE e la Federazione russa combattendo al contempo la criminalità transfrontaliera, migliorare l’efficienza dei controlli di tali movimenti, rendere meno laborioso l’attraversamento delle frontiere comuni e ridurre i tempi di attesa.

La missione di esperti dell’UE incentrata sul secondo capitolo ha visitato molti valichi di frontiera in varie parti della frontiera russa, ossia la frontiera con il Kazakhstan (Karaozek-Kotjaevka), l’Ucraina (Matveev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehoteevka e Troebortnoe), la Bielorussia (a causa dell’assenza di controllo di frontiera in questo caso non ci sono valichi di frontiera), la Lettonia (Terehova-Burachki e Zilupe-Sebeza) e l’Estonia (Narva-Ivangorod e Kunichina-Gora) nonché in vari aeroporti (Domodedovo, Šeremetevo, Vnukovo, Rostov-an-Don e Astrahan) e porti marittimi (San Pietroburgo e Astrahan).

Rosgranitsa è l’agenzia russa incaricata di acquistare le attrezzature e sviluppare l’infrastruttura dei valichi di frontiera. L’agenzia è proprietaria delle apparecchiature e dell’infrastruttura di base dei 372 valichi di frontiera internazionali e dei 259 valichi locali lungo l’intero confine russo. È altresì responsabile dello sviluppo dei valichi esistenti. Uno speciale programma finanziario, gestito da Rosgranitsa, è dedicato allo sviluppo della strumentazione e delle infrastrutture presso i valichi di frontiera in Russia. Le priorità per tali miglioramenti sono al momento: la zona di Sochi, le frontiere marittime e i collegamenti ferroviari internazionali. Si raccomanda di porre la frontiera UE-Russia tra tali priorità.

I miglioramenti e i cambiamenti dell’infrastruttura in qualsiasi valico sono convenuti con speciali comitati di coordinamento istituiti allo scopo, in cui confluiscono i principali attori in qualsiasi valico: Rosgranitsa, il servizio delle guardie di frontiera e il servizio doganale federale.

È chiaro che molti sforzi sono profusi per migliorare i valichi di frontiera esistenti. Alcuni dei valichi visitati erano molto recenti. Allo stesso tempo, i valichi più datati (ancora in funzione) in tali luoghi erano alquanto obsoleti: agli esperti dell’UE non è stato concesso un accesso effettivo a tale strutture. Alcuni dei nuovi valichi erano già dotati delle apparecchiature necessarie per condurre controlli di frontiera congiunti (ad esempio al confine con l’Ucraina e il Kazakhstan).

L’impegno è teso anche a limitare i tempi di attesa ai valichi di frontiera più frequentati (in particolare con l’UE). Rosgranitsa è assolutamente consapevole del problema. Alcune stazioni terminali (ad esempio presso i valichi di frontiera con la Lettonia) sono stati costruiti per accelerare i controlli sui mezzi pesanti e vari altri progetti mirano ad accrescere la capacità di altri valichi tra la Russia e gli Stati membri dell’UE. Sono in fase di realizzazione anche alcune misure agevolative come siti Internet con webcam che forniscono informazioni in tempo reale ai valichi di frontiera. A questo proposito, si potrebbero prospettare alcuni miglioramenti procedurali, in particolare per quanto riguarda l’attuale rigida suddivisione dei compiti tra il servizio doganale federale (che esegue controlli unicamente sulle merci) e il servizio delle guardie di frontiera (che esegue controlli unicamente sulle persone) e un approccio molto formale a tali procedure da parte di ciascun organismo. Il 12 settembre 2013 il servizio doganale federale ha classificato le partite di merci provenienti da uno Stato membro dell’UE nella categoria di rischio più elevato: ciò ha determinato controlli fisici al 100% dei mezzi pesanti caricati in quello Stato membro. I lunghi controlli comprendevano lo scarico dell’intero veicolo, processo estremamente costoso e gravoso. La misura non è stata notificata in anticipo né alla Commissione né allo Stato membro. Tale prassi ha accresciuto considerevolmente i tempi di attesa presso i valichi interessati. La pratica presso tali valichi di frontiera ora si è normalizzata. La situazione continuerà a essere tenuta sotto stretta osservazione.

La legislazione e le pratiche relative alle verifiche di frontiera rispettano le norme applicabili. Le procedure sono piuttosto uniformi nel paese. La principale preoccupazione sembra essere l’approccio alle verifiche sulle persone alla frontiera. Tali verifiche verterebbero principalmente sull’identità della persona. In pratica non si presta alcuna attenzione allo scopo della visita anche se la legge conferisce pieno titolo alle guardie di frontiera per interrogare i viaggiatori e rifiutarne l’ingresso se vi sono dubbi sulla loro buona fede. Le verifiche sulle persone non includono la profilazione dei viaggiatori, neanche nei grandi aeroporti dove la disposizione delle cabine rende addirittura impossibile esaminare visivamente le persone prima che appaiano dinanzi alla guardia di frontiera.

La attrezzatura presso i valichi è piuttosto standard. I funzionari che effettuano le verifiche in prima linea dispongono di un lettore di passaporti, di un computer collegato almeno alla banca dati sulle persone cui è vietato l’ingresso e sulle persone ricercate, e di un insieme di strumenti basilari per la verifica dell’autenticità dei documenti. Queste dotazioni possono essere considerate sufficienti. I controlli dei documenti in seconda linea non sono stati mostrati agli esperti dell’UE, se non all’aeroporto Šeremetevo e al porto marittimo di San Pietroburgo. Le verifiche in seconda linea cui gli esperti hanno potuto assistere erano di qualità soddisfacente. Per gli altri luoghi, è presumibile che tali seconde linee non esistano. Questa situazione sembra essere confermata da un pratica secondo cui presso i valichi di frontiera con gli Stati membri dell’UE le verifiche in seconda linea sono effettuate dalle guardie di frontiera dell’UE. Questa circostanza, unitamente al fatto che non esiste alcuna banca dati sui documenti falsi e che ai valichi non è disponibile nessun’altra informazione su tali documenti, potrebbe ridurre l’efficacia dei controlli di frontiera.

In alcuni aeroporti sono stati svolti i preparativi per i controlli totalmente automatizzati (cosiddetti ABC) e alcune porte sono già state installate (anche se non sono ancora operative). Le verifiche di frontiera effettuate nei treni e nelle navi sono condotte mediante l’impiego di apparecchiature mobili che garantiscono la medesima qualità di controllo delle postazioni fisse ai valichi di frontiera.

I valichi di frontiera erano dotati anche delle apparecchiature per il controllo delle merci (dispositivi a raggi X, sensori, ecc.) ma agli esperti dell’UE non è stata data la possibilità di esaminarle da vicino. Ovviamente, in virtù dell’unione doganale i valichi di frontiera con il Kazakhstan sono concepiti unicamente per il controllo delle persone.

Data l’unione della Russia e della Bielorussia e l’assenza di controlli di frontiera, non esiste alcun valico di frontiera tra questi due paesi. Ciò rende necessaria una cooperazione rafforzata tra le autorità, che però non è stata effettivamente riscontrata nel corso della missione dell’UE.

Un’altra particolarità è che i cittadini della CSI possono entrare in Russia sulla base del solo passaporto interno (carta di identità). Tale problema sarebbe ora risolto con la recente introduzione dell’obbligo per i cittadini della CSI di essere in possesso di un passaporto internazionale per entrare in Russia, che dovrebbe entrare in vigore nel 2015.

I visti non sono rilasciati alla frontiera tranne in circostanze del tutto eccezionali. Ciò detto, le guardie di frontiera hanno facoltà di prorogare il visto per un massimo di tre giorni al momento dell’uscita dal territorio russo (principalmente per le persone che dopo la scadenza del visto sono rimaste in Russia per non più di tre giorni).

Quanto alla sorveglianza delle frontiere verdi e blu, gli esperti dell’UE sono stati informati che erano operative risorse e attrezzature adeguate. Le autorità russe, tuttavia, si sono rifiutate di fornire informazioni più dettagliate. Non è quindi possibile trarre alcuna conclusione in merito.

· Procedere a uno scambio di informazioni circa le strutture amministrative adeguate connesse alle frontiere, proseguire la cooperazione tra i servizi di frontiera, i servizi di contrasto e altri servizi competenti, e affrontare eventuali carenze.

Il servizio delle guardie di frontiera è l’autorità responsabile della sorveglianza di tutte le frontiere esterne terrestri e marittime della Russia e del controllo di frontiera in tutti i valichi di frontiera. La sua attività è condotta a livello federale, regionale e locale/valico. Dal 2003 il servizio delle guardie di frontiera è parte integrante del servizio federale di sicurezza, ma è dotato di un proprio budget. Un’altra autorità coinvolta nella gestione delle frontiere è Rosgranitsa, che è incaricata dell’acquisto e dell’amministrazione delle apparecchiature dei valichi di frontiera. In tutti i valichi di frontiera sono presenti anche le autorità doganali per i controlli sulle merci.

Le autorità interessate sostengono che la cooperazione operativa tra gli organi di contrasto russi (servizio delle guardie di frontiera, SFI, forze di polizia/ministero dell’Interno e servizio doganale federale) è soddisfacente. Stando alle dichiarazioni, sono stati adottati accordi interistituzionali e sono organizzate riunioni a livello centrale, regionale e locale. Gli esperti dell’UE non hanno avuto la possibilità di verificare tale affermazione, dal momento che non hanno potuto consultare alcun accordo o protocollo di cooperazione. La rigorosa distinzione dei compiti tra il servizio delle guardie di frontiera e il servizio doganale federale e la pratica seguita non confermano in realtà la cooperazione tra questi due organismi.

· Sviluppare un sistema di raccolta e analisi dei dati che consenta di effettuare analisi dei rischi periodiche per la gestione delle frontiere.

Il servizio delle guardie di frontiera (e il servizio federale per l’immigrazione) dispongono di unità e personale specializzato nella raccolta di informazioni esaustive, nell’elaborazione di statistiche e nella conduzione dell’analisi dei rischi a livello centrale e regionale in materia di frontiere. Sono stati tuttavia sollevati dubbi in merito alla circolazione delle informazioni raccolte in seno al servizio delle guardie di frontiera (dalla sede centrale ai valichi di frontiera e viceversa). Andrebbe inoltre migliorato lo scambio di informazioni tra le unità di analisi delle diverse autorità di contrasto. Attualmente, ciascun organismo sviluppa le proprie statistiche in funzione delle proprie esigenze e indicatori: ne discende, ad esempio, l’assenza di dati armonizzati sull’immigrazione irregolare. In aggiunta, l’ufficio statistico (Rosstat) non è competente per raccogliere dati sull’immigrazione irregolare.

Il servizio delle guardie di frontiera e il servizio federale per l’immigrazione curano varie banche dati per rispondere alle principali esigenze. L’interconnessione tra alcune banche dati potrebbe essere migliorata poiché attualmente possono essere consultate solo attraverso le rispettive succursali regionali degli organismi o su richiesta amministrativa ufficiale (ad esempio il sistema ingressi/uscite gestito dal servizio federale per l’immigrazione).

Inoltre, è stato impossibile valutare la qualità e la metodologia dell’analisi dei rischi. Gli esperti dell’UE non hanno potuto visionare alcun campione delle analisi dei rischi che, stando a quanto dichiarato, sono regolarmente predisposte con cadenza mensile, trimestrale e annuale.

È attiva la cooperazione con gli Stati membri dell’UE confinanti per la raccolta e l’analisi dei dati. Lo scambio di informazioni nell’ambito dell’accordo operativo tra il servizio delle guardie di frontiera e Frontex è stato descritto in precedenza.

La Russia intende raccogliere dati sui passeggeri in arrivo, in partenza e in transito sul proprio territorio con qualsiasi mezzo di trasporto (aereo, marittimo o terrestre). La legislazione, che è progressivamente attuata dal 1° dicembre 2013, obbliga i vettori a fornire informazioni anticipate sui passeggeri. Lo scopo della misura sarebbe la sicurezza più che la lotta all’immigrazione irregolare. Le autorità russe hanno confermato che il campo di applicazione della legislazione è limitato alle informazioni anticipate sui passeggeri. La legislazione pertinente è stata modificata. Rimane fonte di grande preoccupazione per l’UE l’intenzione di raccogliere dati sui sorvoli. La situazione sarà tenuta sotto stretta osservazione.

· Mettere a punto un insieme di misure intese a prevenire e reprimere la falsificazione dei documenti e l’utilizzo di documenti falsificati per l’attraversamento delle frontiere, tra l’altro mediante la formazione del personale dei servizi di contrasto, di frontiera e doganali.

Tutti i valichi di frontiera visitati erano dotati del materiale essenziale per l’individuazione dei documenti falsi. Il personale è formato all’uso delle apparecchiature grazie a corsi, seminari e workshop.

Tutte le guardie di frontiera in prima linea sono formate alla sicurezza dei documenti in uno dei centri di formazione del servizio delle guardie di frontiera. Inoltre, ogni cinque anni seguono corsi di sviluppo delle qualifiche. I direttori dei valichi di frontiera sono responsabili per ulteriori corsi di formazione in loco. Ogni anno il personale dei valichi deve superare un esame. I corsi di aggiornamento sono solitamente organizzati su base puntuale.

I documenti sospetti sono esaminati più approfonditamente durante i controlli in seconda linea (se effettuati nel valico di frontiera in questione; cfr. anche le precedenti osservazioni sui controlli dei documenti in seconda linea). I funzionari incaricati di tali controlli non ricevono una formazione specifica ma sono selezionati tra il personale più esperto.

Non esiste alcuna banca dati sui documenti falsi né è disponibile presso i valichi di frontiera materiale specifico con esempi di tali documenti. Il materiale più diffuso disponibile ai valichi sono i modelli dei documenti internazionali di viaggio con la descrizione dei loro elementi di sicurezza più importanti. Le novità in materia di falsificazione sono divulgate in modo puntuale (ad esempio all’inizio del turno).

· Realizzare programmi di formazione e attuare misure anticorruzione, comprese norme deontologiche, mirate specificamente ai funzionari delle strutture connesse alle frontiere, e affrontare eventuali carenze.

Gli esperti dell’UE hanno visitato l’accademia del servizio delle guardia di frontiera e uno degli istituti di formazione dei funzionari. Il sistema di formazione dei funzionari ha ricevuto una valutazione positiva e, stando alle dichiarazioni, è in linea con il processo di Bologna. L’approccio accademico e la ricerca scientifica sono parti integranti della formazione. Le misure contro la corruzione e le norme deontologiche rientrano nella formazione di base di ogni funzionario.

L’istituto organizza anche corsi di aggiornamento per i funzionari del servizio delle guardie di frontiera. Questi corsi devono essere obbligatoriamente seguiti da tutti i funzionari ogni cinque anni e durano uno o due mesi. Tuttavia, i programmi di formazione delle guardie di frontiera e dei funzionari di grado inferiore non sono stati sottoposti ai membri della missione.

Le misure anticorruzione e le norme deontologiche sarebbero comprese, secondo quanto dichiarato, nella formazione di base dei funzionari del servizio delle guardie di frontiera. Agli esperti dell’UE è stato comunicato che né il servizio federale per l’immigrazione né il servizio delle guardie di frontiera forniscono corsi aggiuntivi sulla lotta alla corruzione. Agli esperti dell’UE non è stato concesso di vedere il codice contro la corruzione del servizio delle guardie di frontiera. Secondo le spiegazioni ricevute, presso i valichi di frontiera sono disponibili vari tipi di controlli interni ed esterni, compresi questionari rivolti ai viaggiatori, linee dirette e telecamere, per individuare e prevenire i tentativi di corruzione.

Motivi di preoccupazione e raccomandazioni di follow-up nell’ambito del capitolo 2

Sulla base delle precedenti constatazioni la Commissione ha individuato i seguenti motivi di preoccupazione che richiedono un approfondimento con le autorità russe:

· le condizioni di soggiorno nel quadro del permesso di soggiorno temporaneo e/o di lavoro sembrano inutilmente complessi, in particolare per quanto concerne la durata dei viaggi di lavoro, la procedura di registrazione, il sistema delle quote, la procedura di rinnovo e i test medici richiesti;

· non è del tutto predisposta una strategia di integrazione organica, anche per i beneficiari di protezione internazionale, circostanza che limita la capacità di gestire con efficacia i flussi migratori legali;

· le decisioni sulla concessione dello status di protezione internazionale non sembrano basarsi su un sistema coerente di informazioni sul paese di origine, che possa fornire alle autorità una base solida di informazioni sulla situazione reale nel paese di origine del richiedente asilo. Ciò potrebbe ripercuotersi sulla coerenza delle decisioni;

· l’assenza di verifiche di frontiera tra la Russia e la Bielorussia consente la libera circolazione tra i due paesi (compresi eventuali movimenti secondari di persone in soggiorno irregolare). Per impedire efficacemente eventuali abusi, deve essere instaurata una cooperazione tra il servizio federale per l’immigrazione/servizio delle guardie di frontiera e le autorità bielorusse competenti;

· la gestione efficace dell’immigrazione esige una valida cooperazione tra le autorità di controllo alla frontiera (cioè il servizio delle guardie di frontiera) e le autorità responsabili della situazione sul territorio nazionale (SFI), ad esempio attraverso la possibile interconnessione delle banche dati, la presenza di funzionari del servizio federale per l’immigrazione in alcuni valichi di frontiera e la divulgazione di informazioni sulle procedure di asilo. Ciò garantirebbe non solo una buona visione della situazione (ad esempio statistiche sugli immigrati irregolari sia sul territorio nazionale sia alla frontiera) ma anche un adeguato accesso ai meccanismi di protezione internazionale alla frontiera;

· in alcuni casi, le persone fermate in situazione di soggiorno irregolare in Russia non sono soggette a un ordine di allontanamento ma solo a una sanzione amministrativa. Si possono così creare situazioni di incertezza giuridica in cui l’interessato non ha diritto di soggiornare in Russia ma non è neanche tenuto a lasciare il paese;

· molti valichi di frontiera con l’UE non dispongono di una capacità sufficiente per far fronte con efficacia ai flussi di persone, il che comporta un allungamento dei tempi di attesa. Inoltre, le infrastrutture di alcuni valichi di frontiera con i paesi della CSI sono obsolete. Ciò potrebbe essere risolto mediante lo sviluppo dei valichi interessati e il miglioramento delle procedure di controllo ai valichi di frontiera da parte di varie autorità. In questo contesto, va altresì osservato che le autorità non fanno praticamente ricorso alla profilazione né all’analisi dei rischi durante le verifiche sulle persone ai valichi di frontiera; anche questo elemento potrebbe migliorare ulteriormente l’efficacia di tali verifiche.

Si raccomandano le seguenti azioni per migliorare ulteriormente l’attuazione delle misure comuni pertinenti:

· rendere pienamente operativa la procedura accelerata di cui all’accordo di riammissione UE‑Russia informando e formando le guardie di frontiera sui loro compiti in tale contesto;

· adottare il nuovo progetto di legge sull’asilo, che disciplina la procedura alla frontiera; avvicinare i diritti dei beneficiari di protezione sussidiaria a quelli dei rifugiati; consentire l’accesso ai diritti a prescindere dalla registrazione; rilasciare un’adeguata documentazione ai richiedenti asilo anche nell’ambito della procedura di ricevibilità;

· dato l’ingente numero di richiedenti asilo nell’UE che provengono dalla Russia, organizzare campagne di informazione nella maggior parte delle regioni interessate sui diritti e sugli obblighi dei beneficiari di protezione internazionale oppure di coloro che la richiedono nell’UE;

· migliorare lo scambio periodico di informazioni statistiche pertinenti, armonizzate e basate su indicatori nonché i lavori congiunti di analisi con Frontex nell’ambito dell’accordo operativo concluso con il servizio delle guardie di frontiera;

· istituire verifiche dei documenti in seconda linea ai valichi di frontiera più frequentati e dotare questi ultimi di materiale informativo adeguato sulle possibili tecniche di falsificazione dei documenti in modo che siano meglio attrezzati per individuare i documenti falsi.

Data la mancanza di informazioni sufficienti, la Commissione non è stata in grado di valutare appieno i progressi compiuti per quanto riguarda le seguenti questioni del capitolo 2:

· strategia di sorveglianza delle frontiere verdi e blu (apparecchiature, tecniche, ecc.);

· contenuti dei corsi di formazione e codice etico delle guardie di frontiera;

· efficienza del sistema di ricorso in giudizio in materia di asilo (statistiche, corsi di formazione, ecc.);

· eventuali relazioni dell’analisi dei rischi sull’immigrazione irregolare e sulla gestione delle frontiere;

· contenuto degli accordi interistituzionali tra il servizio delle guardie di frontiera e altri organismi di contrasto in materia di cooperazione nella gestione delle frontiere.

Capitolo 3: ordine pubblico, sicurezza pubblica e cooperazione giudiziaria

Valutazione generale

Grazie alla sua struttura amministrativa completa e alla capacità dei suoi organismi di contrasto, la Russia ha contribuito attivamente, negli ultimi anni, alla lotta contro la criminalità transnazionale, il terrorismo e la corruzione. La molteplicità degli organismi presenta tuttavia lo svantaggio di una potenziale sovrapposizione di competenze. L’interconnessione delle banche dati pertinenti potrebbe essere utile nei contatti tra i diversi organismi. Inoltre, sebbene la Russia sia aperta alla cooperazione internazionale e abbia istituito a tal fine vari canali nei settori interessati, nella pratica il processo è molto accentrato e convogliato attraverso le sedi centrali degli organismi. Ciò provoca forti ritardi nella gestione delle domande dei paesi terzi. Questa cooperazione potrebbe essere rafforzata mediante la conclusione dell’accordo operativo con Europol. La riforma delle forze di polizia condotta per vari anni andrebbe ulteriormente migliorata poiché alcuni obiettivi iniziali non sarebbero stati raggiunti.

La Russia ha sviluppato un sistema completo di lotta al riciclaggio del denaro e al finanziamento del terrorismo. Le carenze individuate dal gruppo di azione finanziaria internazionale sul riciclaggio del denaro (GAFI) saranno colmate con prossimi emendamenti legislativi. Le autorità russe perseguono inoltre una strategia globale antidroga, diretta a sopprimere sia l’offerta sia la domanda. Quanto alla tratta degli esseri umani, la Russia stessa riconosce che i propri dati non colgono l’estensione del problema. Malgrado le azioni per contrastare gli aspetti penali della tratta, manca un quadro chiaro per il trattamento complessivo delle vittime (compresi i centri di ospitalità). La Russia dispone inoltre di una vasta strategia antiterrorismo, in linea con le prassi internazionali, incentrata soprattutto sulle minacce derivanti dalla regione del Caucaso settentrionale. Tuttavia in tali settori sono stati compiuti pochi sforzi per analizzare i rischi insiti nell’istituzione dell’unione doganale (con il Kazakhstan e la Bielorussia) e di un eventuale regime di esenzione dal visto con l’UE.

La Russia ha intrapreso di recente molte azioni strategiche e legislative contro la corruzione. Ha ormai ratificato tutte le principali convenzioni internazionali, comprese quelle delle Nazioni Unite, dell’OCSE e del Consiglio d’Europa ed è soggetta di conseguenza ai rispettivi meccanismi di monitoraggio. La Russia sarebbe disposta ad attuare le raccomandazioni formulate durante tali attività di monitoraggio. in questo settore sussistono tuttavia ancora motivi di preoccupazione, anche per quanto concerne la cooperazione con la società civile, l’indipendenza della magistratura e gli appalti pubblici.

Quanto alla cooperazione giudiziaria, la Russia ha ratificato le due convenzioni dell’Aia relative alla sottrazione di minori e alla protezione dei minori. L’attuazione della prima convenzione (con alcuni eventuali miglioramenti minori) è pronta benché sia ancora aperta la questione dell’accettazione dell’adesione della Russia da parte di tutti gli Stati membri dell’UE per conto dell’UE. La seconda convenzione è entrata in vigore molto di recente e, nonostante la nomina dell’autorità centrale, la legislazione attuativa è ancora in fase di elaborazione. Quanto alle questioni penali, la Russia partecipa alle principali convenzioni del Consiglio d’Europa che forniscono le basi per una cooperazione efficace. La cooperazione giudiziaria in materiale penale (come l’attività di contrasto) è tuttavia estremamente accentrata, circostanza che rallenta le risposte alle varie domande. Inoltre, alcuni Stati membri dell’UE incontrano problemi in quanto talvolta le loro domande ricevono risposta dopo sei mesi o addirittura mai.

Quanto alla protezione dei dati, la Russia ha ratificato la convenzione del Consiglio d’Europa del 1981 e l’ha attuata con varie leggi federali o altri atti di esecuzione. Si è tuttavia ancora in attesa della ratifica del protocollo aggiuntivo, e secondo la Commissione l’organo di sorveglianza designato (Roskomnadzor) non è indipendente.

Osservazioni dettagliate

3.1 Lotta contro la criminalità organizzata transnazionale, il terrorismo e la corruzione

· Seguire le pertinenti norme internazionali nella lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo; in particolare, rispettare effettivamente le pertinenti raccomandazioni del gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI).

Dall’adozione delle prima normativa nel 2001, la Russia ha sviluppato un sistema completo di lotta al riciclaggio del denaro/finanziamento del terrorismo. La principale base giuridica è la legge federale n. 115‑FZ. In questo contesto sono applicabili anche alcune disposizioni del codice penale e del codice sugli illeciti amministrativi. Questo assetto giuridico è stato ripetutamente modificato, prevalentemente per la necessità di allinearlo alle norme internazionali.

L’organismo centrale in questo settore è il servizio federale per il monitoraggio finanziario (Rosfinmonitoring) che funge da unità di informazione finanziaria russa. Il Rosfinmonitoring, dal maggio 2012 sotto l’autorità diretta del presidente, è un organo professionale, dotato di adeguate risorse strumentali e umane (presso la sede centrale e negli uffici regionali).

Il Rosfinmonitoring dirige il meccanismo di coordinamento nazionale contro il riciclaggio di denaro e partecipa al meccanismo nazionale contro il terrorismo. Inoltre, nel giugno 2013 ha ricevuto il compito di delineare la strategia nazionale di lotta al riciclaggio del denaro; il 5 luglio 2013 ha presentato un piano di azione per accrescere la trasparenza ed evitare l’uso abusivo di società e altre persone giuridiche. Nel 2014, presenterà la prima valutazione nazionale delle minacce nel settore della lotta al riciclaggio del denaro/finanziamento del terrorismo. Il Rosfinmonitoring gestisce inoltre il centro internazionale di formazione e metodologia, che organizza formazioni mirate per 3 000 partecipanti l’anno. Sono anche disponibili corsi online di autoformazione. Le indagini penali nei casi di riciclaggio del denaro segnalati dal Rosfinmonitoring sono condotte da vari organismi di contrasto, mentre i casi di finanziamento del terrorismo sono indagati dal servizio federale di sicurezza su segnalazione del Rosfinmonitoring.

Il Rosfinmonitoring conduce una cooperazione internazionale attiva, in particolare fornendo il servizio di segretariato al Gruppo dell’Eurasia (EAG) e assumendo la presidenza del GAFI nel luglio 2013. Nel 2011 si sono tenuti 1 200 scambi di informazione con unità di informazione finanziaria estere.

Il sistema russo di lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo è stato valutato approfonditamente dagli attori internazionali (GAFI e Consiglio d’Europa/Moneyval) negli ultimi anni. Per rispondere alle raccomandazioni formulate nell’ultima relazione dal GAFI, pubblicata nel 2012, è stata presentata alla Duma una legge contenente una serie di modifiche alla legislazione nazionale. Una volta che la legge sarà entrata in vigore, rimarrà il problema della responsabilità penale delle persone giuridiche, non ancora prevista dal diritto russo.

La missione ha riscontrato progressi consistenti in linea con le valutazioni di altri attori internazionali. Secondo gli esperti dell’UE, l’assetto istituzionale e giuridico russo è sostanzialmente conforme alle norme internazionali. Le statistiche sull’attività fornite durante la missione dell’UE figurano nella seconda relazione scritta sui progressi compiuti nell’ambito del terzo ciclo (Second Third Round Written Progress Report) presentata a Moneyval.

Quanto al finanziamento del terrorismo, le autorità russe hanno segnalato una crescente correlazione tra il terrorismo e la criminalità organizzata, nonché l’utilizzo dei proventi di estorsioni, furti e rapine per finanziare le attività terroristiche. Le autorità sono assolutamente consapevoli dei rischi presenti in questo settore.

La cooperazione interistituzionale tra il Rosfinmonitoring e il servizio federale di sicurezza sembra consolidata e funzionante.

· Potenziare ulteriormente lo scambio di informazioni e la cooperazione tra le pertinenti agenzie delle due parti al fine di contrastare efficacemente il traffico illecito di stupefacenti, sostanze psicotrope e loro precursori, e attuare efficacemente l’accordo di lavoro tra l’osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT) e le pertinenti agenzie della Federazione russa.

La strategia della politica nazionale antidroga elaborata dal servizio federale russo di controllo delle droghe è stata adottata nel 2010 e vale fino al 2020. I suoi punti essenziali sono: riduzione della domanda, riduzione dell’offerta e cooperazione internazionale.

Il principale organismo preposto alla lotta alla criminalità connessa alla droga, compresa l’attuazione della strategia, è il servizio federale di controllo delle droghe. Nel 2007 è stato creato un comitato centrale narcotici, con comitati regionali in tutta la Russia, incaricato di coordinare i lavori e le azioni in questo settore. Il comitato è guidato dal servizio federale di controllo delle droghe e, secondo quanto dichiarato, coinvolge altri organismi di contrasto.

Per quanto riguarda la riduzione della domanda, l’accento è posto sui giovani che non hanno ancora abusato di droghe. Sono offerti trattamento e riabilitazione ed esiste una collaborazione con scuole, genitori e ONG. Sono effettuati investimenti per l’istituzione di centri di cura, anche se al momento sono ancora insufficienti per rispondere ai bisogni (ad esempio carenza di posti per la cura dell’HIV)