RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - VALUTAZIONE DELL'APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 98/34/CE NEL SETTORE DEI SERVIZI DELLA SOCIETÀ DELL'INFORMAZIONE

INDICE

1. Sommario della relazione

2. Introduzione

2.1. L'estensione della direttiva 98/34/CE ai servizi della società dell'informazione

2.2. Il recepimento della direttiva 98/48/CE

2.3. Presentazione della relazione

3. Descrizione della procedura

3.1. Il campo d'applicazione della direttiva 98/34/CE nel settore dei servizi della società dell'informazione

3.2. Le specificità della procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione

4. Presentazione complessiva delle notifiche per il periodo agosto 1999 - febbraio 2002

4.1. Presentazione grafica dei progetti notificati

4.2. I temi ricorrenti

5. Analisi delle reazioni della Commissione e degli Stati membri

5.1. Presentazione generale

5.2. Reazioni della Commissione

5.3. Analisi delle reazioni degli Stati membri

6. Le procedure specifiche

6.1. L'urgenza

6.2. La riservatezza

6.3. Il blocco

7. Le infrazioni alla procedura di notifica

7.1. I casi di infrazione

7.2. I settori interessati

7.3. La cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri

7.4. Il Comitato "Norme e regole tecniche"

8. I nuovi sviluppi: estensione territoriale ed internazionale

8.1. Estensione territoriale

8.2. Estensione a livello internazionale: il Consiglio d'Europa

9. Conclusioni

10. ALLEGATI

10.1. Procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione

10.2. Numero di notifiche per anno

10.3. Numero di notifiche per anno e per Stato membro

10.4. Numero di notifiche per settore e per Stato membro

10.5. Elenco dei riferimenti delle notifiche

10.6. Notifiche nel settore della società dell'informazione - Tavola riepilogativa

1. Sommario della relazione

La procedura di notifica istituita dalla direttiva 98/34/CE è stata applicata al settore dei servizi della società dell'informazione dall'agosto 1999. La presente relazione prende in esame l'applicazione delle disposizioni della direttiva 98/34/CE riguardanti tali servizi.

La relazione descrive questa procedura per determinarne l'apporto nel settore dei nuovi servizi.

Nel complesso, il bilancio del funzionamento della procedura è positivo e conferma il valore reale della direttiva come strumento efficace del mercato interno in questo nuovo settore economico. La direttiva ha permesso di sviluppare un vero dialogo tra la Commissione e gli Stati membri e di accrescere la trasparenza sulle iniziative regolamentari in corso, che sono portate a conoscenza di tutte le autorità e parti interessate. Inoltre, permettendo grazie ad un'analisi preliminare dei progetti di testo di evitare numerosi ostacoli prima che questi producano effetti negativi, la direttiva ha contribuito concretamente all'obiettivo indicato dal Consiglio europeo di Lisbona di "legiferare meglio" e definire un quadro normativo atto a rafforzare la competitività dell'economia europea in un settore dinamico ed innovativo come quello dei servizi della società dell'informazione.

La relazione ha inizio con una presentazione della procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione, quindi procede ad un'analisi dettagliata delle reazioni della Commissione e degli Stati membri sui progetti notificati e dei principali problemi di diritto comunitario che vi sono stati finora individuati. Sono analizzate in dettaglio le procedure specifiche (urgenza, riservatezza e "blocco"). La relazione riferisce anche delle infrazioni alla procedura di notifica. Infine, sono esaminati i nuovi sviluppi della procedura di notifica (sviluppo a livello internazionale e a livello territoriale). In conclusione, sono evidenziati le lacune e i punti di forza della procedura per dare un'immagine precisa della situazione.

2. Introduzione

2.1. L'estensione della direttiva 98/34/CE [1] ai servizi della società dell'informazione

[1] Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, GU L 204 del 21.7.1998, p. 37-48.

La direttiva 98/34/CE è uno strumento importante della politica di trasparenza in seno al mercato interno. In una ventina d'anni ha permesso l'analisi di oltre 7.000 progetti di normative nazionali. Questo strumento impone agli Stati membri di notificare allo stadio di progetto le loro regolamentazioni nazionali che contengono regole tecniche. Una volta notificato il progetto di testo, gli altri Stati membri e/o la Commissione possono commentarlo. La direttiva "notifica" permette quindi di favorire il dialogo e di evitare il ricorso a procedure contenziose che possono durare molti anni.

Grazie al suo successo, il campo d'applicazione della direttiva si è gradualmente esteso a tutti i prodotti industriali, agricoli e della pesca. La direttiva 98/48/CE [2] ha esteso il sistema di notifica ai servizi della società dell'informazione.

[2] Direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, relativa ad una modifica della direttiva 98/34/CE che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, GU L 217 del 5.8.1998, p. 18-26. Le disposizioni della direttiva 98/34/CE citate nella presente relazione si riferiscono alla versione di questa direttiva modificata dalla direttiva 98/48/CE e intitolata "direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione".

La ragione della scelta dei servizi della società dell'informazione è legata alla necessità di trovare un meccanismo che permetta di sorvegliare questo nuovo settore in piena evoluzione, pur lasciando la massima libertà possibile agli operatori economici e agli Stati membri per evitare di ostacolare l'evoluzione tecnologica. Infatti, per rispondere allo sviluppo sempre più rapido in materia, gli Stati membri sono spesso portati a legiferare. Una proliferazione di nuove regolamentazioni senza coordinamento comunitario rischierebbe di ostacolare la libera circolazione dei servizi e la libertà di stabilimento, il che avrebbe come conseguenze una frammentazione del mercato interno, contraccolpi per gli investimenti, un rallentamento dello sviluppo economico e costi supplementari per le imprese e gli utenti.

Di conseguenza, la soluzione appropriata per inquadrare l'evoluzione delle legislazioni nazionali mantenendo al tempo stesso un sistema flessibile e rapido è stata quella di istituire una procedura di notifica in questo settore.

2.2. Il recepimento della direttiva 98/48/CE

Tutti gli Stati membri della Comunità hanno recepito la direttiva 98/48/CE, in maggioranza sotto forma di legge o di decreto. Alcuni Stati membri hanno preferito utilizzare circolari amministrative [3].

[3] Si veda in allegato l'elenco degli atti che recepiscono la direttiva 98/48/CE in tutti gli Stati membri (punto 10.1).

Il sistema è entrato in funzione molto rapidamente [4]. Le prime notifiche sono, infatti, giunte alla Commissione già da fine settembre 1999. Ciò si spiega per il fatto che il sistema di notifica era già conosciuto dagli Stati membri e che questi hanno utilizzato, in tale nuovo settore, la stessa struttura dei "punti di contatto nazionali" utilizzata per applicare la procedura nel settore "prodotti".

[4] La direttiva 98/48/CE è entrata in vigore nell'agosto 1999.

2.3. Presentazione della relazione

La presente relazione si propone di descrivere il funzionamento delle disposizioni della direttiva 98/34/CE applicabili ai servizi della società dell'informazione e di fare un bilancio della loro applicazione, come previsto dall'articolo 3 della direttiva 98/48/CE [5].

[5] Articolo 3 della direttiva 98/48/CE: "Non oltre due anni a decorrere dalla data di cui all'articolo 2, paragrafo 1, primo comma, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una valutazione dell'applicazione della direttiva 98/34/CE, in particolare alla luce dell'evoluzione tecnologica e del mercato dei servizi di cui all'articolo 1, punto 2. (...)".

3. Descrizione della procedura [6]

[6] Per ulteriori precisazioni sul campo d'applicazione e sulle modalità di funzionamento della direttiva, si rimanda al "Vademecum relativo alla direttiva 98/48/CE che istituisce un meccanismo di trasparenza regolamentare per i servizi della società dell'informazione" (documento S-42/98 def. del Comitato norme e regolamentazioni tecniche, accessibile all'indirizzo elettronico seguente: http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/ Vade9848/index_it.pdf).

3.1. Il campo d'applicazione della direttiva 98/34/CE nel settore dei servizi della società dell'informazione

Per identificare le normative nazionali relative ai servizi della società dell'informazione interessate dalla procedura di notifica, occorre in primo luogo rifarsi alle definizioni contenute nell'articolo 1 della direttiva 98/34/CE.

Queste definizioni permettono, infatti, di circoscrivere il campo d'applicazione della direttiva. Per sapere se un progetto di regolamentazione deve essere notificato alla Commissione, il testo di progetto deve essere analizzato alla luce di tali definizioni.

L'analisi è effettuata in più tappe.

Innanzitutto, occorre verificare se si tratta di una "regola" applicabile ai servizi, poi occorre assicurarsi che si tratta di un "servizio della società dell'informazione" e infine di una regola riguardante "specificamente" i servizi della società dell'informazione.

In primo luogo, è necessario stabilire se si tratta di una regola relativa ai servizi. L'articolo 1, punto 5 definisce il concetto di "regola relativa ai servizi" come "un requisito di natura generale relativo all'accesso alle attività di servizio (...) e al loro esercizio, in particolare le disposizioni relative al prestatore di servizi, ai servizi e al destinatario di servizi (...)".

La nozione di servizio è definita dalla direttiva 98/48/CE al considerando 19: "(...) per servizi si intendono, a norma dell'articolo 60 del trattato, quale interpretato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione" . Nella sentenza "Wirth" [7] del 7 dicembre 1993, la Corte ha precisato che cosa si debba intendere per retribuzione: "la caratteristica essenziale della retribuzione va ravvisata nella circostanza che essa costituisce il corrispettivo economico della prestazione considerata". Questa definizione deve essere completata in base alla sentenza "Bond van adverteerders" [8], secondo cui "l'articolo 60 del trattato non prescrive che il servizio sia pagato da coloro che ne fruiscono".

[7] Sentenza del 7 dicembre 1993, C-109/92, Racc. p. I-6447, punto 15 della motivazione.

[8] Sentenza del 26 aprile 1988, 352/85, Racc. p. 2085.

Occorre poi analizzare il progetto di testo per accertare se esso riguarda un servizio della società dell'informazione. A tal fine, il servizio deve soddisfare tre condizioni [9]: deve essere prestato a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.

[9] Un elenco indicativo dei servizi che non soddisfano queste condizioni figura nell'allegato V della direttiva.

L'espressione "a distanza" significa che la disposizione nazionale deve riguardare un servizio fornito senza che il prestatore e il destinatario siano simultaneamente presenti.

La seconda condizione, "per via elettronica", fa riferimento all'utilizzo di apparecchiature elettroniche di elaborazione e di memorizzazione di dati per far giungere il servizio al suo destinatario.

La terza condizione, "a richiesta individuale", significa che le diffusioni fatte senza che sia necessaria una domanda del destinatario del servizio (punto - multipunto) non possono essere considerate come rientranti nel campo d'applicazione della direttiva. La direttiva precisa, infatti, che essa non si applica ai servizi di radiodiffusione sonora, né ai servizi di radiodiffusione televisiva di cui all'articolo 1, lettera a) della direttiva 89/552/CEE [10].

[10] GU L 298 del 17.10.1989, p.23-30.

Infine, perché il progetto di testo nazionale rientri nel campo d'applicazione della direttiva, esso deve riguardare "specificamente" i servizi della società dell'informazione. Ciò evita la notifica di un gran numero di norme che regolamentano su un piano generale le attività economiche e che si applicherebbero, tra l'altro, anche ai servizi in linea. A tale riguardo, occorre riferirsi all'articolo 1, punto 5, quinto comma della direttiva 98/34/CE, che stipula che:

- da una parte, "una regola si considera riguardante specificamente i servizi della società dell'informazione quando, alla luce della sua motivazione e del testo del relativo dispositivo, essa si pone come finalità e obiettivi specifici, nel suo insieme o in alcune disposizioni specifiche, di disciplinare in modo esplicito e mirato tali servizi";

- d'altra parte, "una regola non si considera riguardante specificamente i servizi della società dell'informazione se essa riguarda tali servizi solo in modo implicito o incidentale".

È quindi necessario verificare la motivazione e il contenuto del progetto di testo per verificarne la finalità. Anche se un solo paragrafo di una legge tratta dei servizi della società dell'informazione, la legge dovrà essere notificata (tuttavia, in questo caso la procedura ed i suoi termini si applicano soltanto al paragrafo in questione). Invece, se, per esempio, la legge disciplina il diritto della prova in generale, senza contenere disposizioni concernenti le modalità in linea, essa non dovrà essere notificata nel quadro della direttiva 98/34/CE, anche se avrà incidenze dirette o indirette sulla firma elettronica.

Una volta ultimata quest'analisi, occorre verificare se la regola riguardante specificamente un servizio della società dell'informazione costituisce una "regola tecnica", ai sensi dell'articolo 1, punto 11 della direttiva 98/34/CE. Questo è il caso se la sua osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione o l'utilizzo di servizi o per lo stabilimento di un fornitore di servizi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve le eccezioni di cui all'articolo 10 della direttiva, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che vietano la prestazione o l'utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi. La giurisprudenza della Corte di giustizia relativa ai prodotti fornisce numerosi elementi d'interpretazione del punto 11 dell'articolo 1, che possono essere trasposti nel presente contesto [11].

[11] Per una descrizione della procedura di notifica prevista dalla direttiva 98/34/CE per i prodotti, si veda in particolare la relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo ed al Comitato economico e sociale sul funzionamento della direttiva 98/34/CE dal 1995 al 1998, COM (2000) 429 def. del 7.7.2000, punto 4.2.

Tutte queste definizioni dimostrano il carattere delimitato del campo d'applicazione della direttiva. Gli Stati membri hanno più volte segnalato la difficoltà di applicare i criteri così definiti. La Commissione ha loro indicato che, in caso di dubbio, essi possono sempre prendere contatto con i suoi servizi per esaminare la questione della notifica dei progetti in questione. In numerosi casi, in particolare nel corso dei primi mesi di funzionamento della direttiva, tali contatti informali hanno permesso di spiegare alle autorità nazionali il loro obbligo di procedere alla notifica formale e, in tal modo, di prevenire complicazioni e ulteriori problemi.

3.2. Le specificità della procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione

La procedura prevista dalla direttiva 98/34/CE per le regole relative ai servizi della società dell'informazione è praticamente identica a quella da seguire per le regole relative ai prodotti, salvo alcune particolarità: il periodo di status quo, i poteri d'azione della Commissione ed il fatto che per alcuni settori dei servizi della società dell'informazione siano previste eccezioni all'obbligo di notifica.

Nei tre mesi che seguono la notifica del progetto di testo nazionale, la Commissione e/o uno o più Stati membri possono esprimere un parere circostanziato. Secondo la procedura da seguire per le regole relative ai prodotti, l'adozione del progetto di testo è allora rinviata di tre mesi (sono quindi in totale sei i mesi durante i quali gli Stati membri non possono adottare il loro progetto di regolamentazione). Nel caso dei servizi della società dell'informazione, il rinvio può essere soltanto di un mese supplementare. Questa particolarità è stata voluta per limitare il periodo d'attesa per lo Stato membro. L'aspetto negativo di questa specificità è che il termine lasciato dopo l'invio del parere circostanziato non è sufficiente per discutere delle soluzioni "possibili". Tuttavia, come abbiamo visto, lo scopo della direttiva "notifica" è di permettere l'instaurazione di un dialogo tra la Commissione e gli Stati membri.

Un'altra specificità risiede nel margine di manovra della Commissione quando uno Stato notifica un progetto di testo. Nell'ambito della procedura 98/34/CE, la Commissione e gli Stati membri hanno la possibilità di inviare osservazioni (si tratta soprattutto di commenti di carattere generale) o un parere circostanziato (si tratta dell'atto più vincolante esistente nella procedura, che rileva aspetti che possono eventualmente creare ostacoli al buon funzionamento del mercato interno; lo Stato ha l'obbligo di riferire sul seguito che intende dare a tale parere circostanziato). Tuttavia, esistono poteri, specifici di cui solo la Commissione dispone, come la possibilità di chiedere un rinvio dell'adozione della disposizione nazionale in alcuni casi particolari.

Per quanto riguarda i progetti di regole tecniche relative ai prodotti, la Commissione ha tre possibilità, enunciate ai punti 3, 4 e 5 dell'articolo 9 della direttiva 98/34/CE.

Prima possibilità: gli Stati membri rinviano l'adozione di un progetto di regola tecnica di dodici mesi a decorrere dalla data in cui la Commissione ha ricevuto il progetto se, nei tre mesi successivi a tale data, la Commissione comunica la sua intenzione di proporre o di adottare una direttiva, un regolamento o una decisione in materia a norma dell'articolo 249 (ex articolo 189) del trattato.

Seconda possibilità: gli Stati membri rinviano l'adozione di un progetto di regola tecnica di dodici mesi se, nei tre mesi che seguono la comunicazione del progetto alla Commissione, quest'ultima comunica la constatazione che esso concerne una materia oggetto di una proposta di direttiva, di regolamento o di decisione presentata al Consiglio a norma dell'articolo 249 (ex articolo 189) del trattato.

Infine, se il Consiglio adotta una posizione comune durante i periodi di status quo di cui sopra, il periodo di dodici mesi, fatte salve le disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 6 della direttiva, è esteso a diciotto mesi.

Nel settore dei servizi della società dell'informazione, la Commissione non può imporre il rinvio dell'adozione di un progetto limitandosi semplicemente a comunicare la sua volontà di proporre o emanare un atto comunitario vincolante concernente la materia trattata dal testo notificato. Il fatto che la Commissione si trovi nella fase di elaborazione del progetto d'atto comunitario non basta quindi a giustificare un'attesa di dodici mesi per lo Stato membro.

Infine, occorre sottolineare che, oltre alle eccezioni di portata generale contenute nella direttiva 98/34/CE, alcune eccezioni specifiche all'obbligo di notifica sono state aggiunte per i servizi della società dell'informazione.

In primo luogo, quando si tratta di regole riguardanti questioni che sono oggetto di una normativa comunitaria in materia di servizi di telecomunicazione [12]. Per definire questo termine, la direttiva utilizza la definizione data nella direttiva 90/387/CE [13].

[12] Articolo 1, punto 5, secondo comma della direttiva 98/34/CE.

[13] GU L 192 del 24.7.1990, p . 1-9.

La direttiva non si applica, inoltre, a regole riguardanti questioni che sono oggetto di una normativa comunitaria in materia di servizi finanziari, quali elencati in modo non esauriente nell'allegato VI della direttiva [14].

[14] Articolo 1, punto 5, terzo comma della direttiva 98/34/CE.

Invece, per le regole emanate dai o per i mercati regolamentati (borse) o da o per altri mercati o organi che effettuano operazioni di compensazione o di pagamento su tali mercati, la direttiva non si applica, eccetto per quanto riguarda la comunicazione dei testi definitivi alla Commissione [15].Gli Stati membri non hanno dunque l'obbligo di notificare i loro progetti di testi in materia, ma devono comunicare alla Commissione le disposizioni adottate.

[15] Articolo 1, punto 5, quarto comma della direttiva 98/34/CE.

4. Presentazione complessiva delle notifiche per il periodo agosto 1999 - febbraio 2002

4.1. Presentazione grafica dei progetti notificati [16]

[16] I dati presentati in questa relazione si riferiscono alle notifiche anteriori al febbraio 2002.

4.1.1. Ripartizione per anno

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Dati rilevati nel febbraio 2002

Ripartizione per tema

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

4.2. I temi ricorrenti

Fino al febbraio 2002, la Commissione ha ricevuto in totale 70 notifiche relative ai servizi della società dell'informazione. A causa dei limiti fissati al campo d'applicazione della procedura dalle definizioni citate, questo numero non è molto elevato, ma pur sempre significativo.

Le notifiche si possono essenzialmente raggruppare attorno a cinque grandi temi: la firma elettronica, il commercio elettronico, la protezione dei dati, la televisione digitale e i decodificatori, i nomi di dominio [17].

[17] Nella tavola riepilogativa allegata (punto 10.6) è riportata un'indicazione dettagliata del contenuto di ciascuna delle 70 notifiche.

4.2.1. La firma elettronica

La direttiva relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche [18] (qui di seguito: la direttiva "firma elettronica") doveva essere recepita dagli Stati membri entro il 18 luglio 2001. Entro questa data, gli Stati membri hanno quindi dovuto adottare disposizioni nazionali per conformarsi a tale direttiva.

[18] Direttiva 1999/93/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 1999, relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche, GU L 13 del 19.1.2000, p. 12-20.

A norma dell'articolo 10 della direttiva 98/34/CE, gli Stati membri non devono notificare alla Commissione le disposizioni nazionali con le quali si conformano agli atti comunitari vincolanti.

Nel caso delle direttive che trattano della società dell'informazione, occorre tenere conto del fatto che l'intento del legislatore comunitario è stato quello di definire un quadro giuridico stabile, mirante a promuovere la sicurezza giuridica in questo settore, ad esempio limitando ed inquadrando le eccezioni. Tuttavia, il legislatore comunitario, per non irrigidire il diritto in una materia in così rapida evoluzione, ha emanato atti che, imponendo un'armonizzazione minima, vietano ogni ostacolo alla libera circolazione di servizi in linea sul piano transfrontaliero. "Armonizzazione minima" significa che le direttive in questione enunciano "soltanto" alcune norme essenziali da rispettare per garantire la libera circolazione e lasciano agli Stati membri la possibilità di adottare nei confronti dei loro operatori disposizioni che vanno più lontano di quelle previste a livello comunitario. Se le autorità nazionali si avvalgono di questa possibilità, adottano disposizioni che vanno al di là della semplice messa in conformità con la direttiva, ai sensi dell'articolo 10 di cui sopra. Sono queste disposizioni che devono dar luogo a notifica e che possono essere oggetto di reazioni da parte della Commissione e degli altri Stati membri.

Non è sempre facile tracciare la linea di demarcazione e gli Stati membri hanno spesso lamentato la difficoltà di distinguere tra una semplice disposizione di recepimento ai sensi dell'articolo 10 della direttiva 98/34/CE e una disposizione che va al di là di questa. La Commissione ha indicato più volte agli Stati membri, nel corso di riunioni del comitato istituito dalla direttiva [19], di essere sempre pronta ad aiutarli a trovare una risposta alla questione, talvolta di difficile soluzione.

[19] Articolo 5 della direttiva 98/34/CE.

Nel dubbio, è preferibile che gli Stati notifichino i loro progetti; la Commissione può comunque, alla lettura di questi, informare lo Stato autore che la notifica deve essere archiviata perché rientra nel campo d'applicazione dell'eccezione dell'articolo 10 della direttiva. Invece, gli Stati membri che, nel dubbio, non notificassero il loro progetto di normativa nazionale rischierebbero che gli articoli che avrebbero dovuto essere notificati siano considerati inapplicabili ai singoli, conformemente alla giurisprudenza "CIA Security" [20]. Inoltre, ciò creerebbe una situazione nociva d'incertezza giuridica e potrebbe produrre altre complicazioni, quali l'obbligo di avviare una nuova procedura decisionale nazionale e una procedura d`infrazione da parte della Commissione. La Corte di giustizia ha recentemente chiarito nella sua sentenza "Canal Satellite Digital" [21] la portata dell'eccezione all'obbligo di notifica prevista all'articolo 10, paragrafo 1, primo trattino della direttiva. L'interpretazione stretta data dalla Corte dell'eccezione in questione limita fortemente la discrezionalità degli Stati membri e la loro possibilità di sottrarsi all'obbligo di notifica preliminare.

[20] Sentenza "CIA Security" del 30 aprile 1996, C-194/94, Racc. p. 2201.

[21] Sentenza "Canale Satellite Digital" del 22 gennaio 2002, C-390/99, Racc. p. I-607.

La data limite per il recepimento della direttiva "firma elettronica" era il 18 luglio 2001 e questo spiega perché le notifiche sulla firma elettronica rappresentino una gran parte dei progetti notificati finora. Infatti, delle 70 notifiche ricevute, 20 riguardano direttamente la firma elettronica e 5 altre ne trattano accessoriamente.

4.2.2. Il commercio elettronico

Un altro settore che ha dato luogo a numerose notifiche è quello del commercio elettronico.

Le stesse osservazioni formulate per la direttiva "firma elettronica" possono valere anche per il recepimento della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno (qui di seguito: direttiva "commercio elettronico" [22]). Tale direttiva doveva essere recepita entro il 16 gennaio 2002.

[22] Direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2000, GU L 178

La Commissione ha ricevuto in totale 13 notifiche direttamente attinenti al commercio elettronico e 7 altre che riguardano indirettamente questo tema.

4.2.3. La protezione dei dati personali

Anche la protezione dei dati personali è un tema ricorrente. Numerosi progetti notificati in materia di servizi in linea riguardano la protezione dei dati nei servizi della società dell'informazione, in quanto gli Stati membri devono tener conto delle esigenze che derivano dalle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 95/46/CE, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché della libera circolazione di tali dati [23] e 97/66/CE, del 15 dicembre 1997, sul trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata nel settore delle telecomunicazioni [24].

[23] GU L 281 del 23.11.1995, p. 31-50.

[24] GU L 24 del 30.1.1998, p. 1-8.

4.2.4. Televisione digitale e decodificatori

Notifiche si sono avute anche nel settore della televisione digitale e dei decodificatori digitali. Questi aspetti molto tecnici sono però importanti perché definiscono la politica audiovisiva di domani. Uno dei testi ricevuti al riguardo è stato un progetto di legge che adotta disposizioni complementari sull'applicazione di norme per i segnali televisivi. Questa legge mirava ad imporre un sistema di decodificatore a scapito degli altri sistemi disponibili sul mercato.

Questo settore dovrebbe, per via del futuro sviluppo della televisione digitale, dar luogo nei prossimi anni a numerose notifiche da parte degli Stati membri.

4.2.5. I nomi di dominio

I nomi di dominio vanno considerati una categoria speciale, ma di particolare importanza, perché non esiste attualmente una normativa europea in materia. È dunque auspicabile che gli Stati membri abbiano un minimo di coerenza nella gestione dei loro nomi di dominio per evitare la frammentazione del mercato interno. Da parte sua, la Comunità sta sviluppando un nome di dominio europeo ".eu" e ha adottato un regolamento [25] su quest'argomento. Occorre quindi verificare i progetti di normative nazionali che trattano dei nomi di dominio, per evitare problemi all'entrata in vigore del nome di dominio ".eu" e facilitare la libera circolazione dei servizi della società dell'informazione.

[25] Regolamento (CE) n. 733/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 aprile 2002, relativo alla messa in opera del dominio di primo livello ".eu", GU L 113 del 30.4.2002, p. 1-5.

Alcuni Stati membri hanno tendenza ad omettere la notifica dei progetti di regolamentazione in questo settore, contrariamente ad altri che hanno regolarmente notificato i loro progetti in materia. Tuttavia, i nomi di dominio, per il loro legame intrinseco con la prestazione di servizi della società dell'informazione, sono un elemento chiave per lo sviluppo di questi servizi.

5. Analisi delle reazioni della Commissione e degli Stati membri

5.1. Presentazione generale

La Commissione ha inviato numerosi commenti sui testi degli Stati membri relativi ai servizi della società dell'informazione. Infatti, su 70 notifiche la Commissione ha reagito nel 50% [26] dei casi con pareri circostanziati e/o osservazioni [27]. Nello stesso periodo, la Commissione ha reagito soltanto nel 30% dei casi nel settore dei prodotti.

[26] Tenuto conto del fatto che per 12 notifiche il termine per la comunicazione delle reazioni non era ancora scaduto alla data della stesura della presente relazione.

[27] più un caso di "blocco" di dodici mesi.

Questo risultato può essere spiegato in vari modi.

In primo luogo, i servizi della società dell'informazione sono da poco soggetti all'obbligo di notifica, mentre nel settore dei prodotti gli effetti pedagogici della procedura hanno già influito sul modo in cui gli Stati membri legiferano.

In secondo luogo, questo settore conosce numerosi sviluppi, il che implica risposte diverse sul piano normativo da parte di ogni Stato membro. La Commissione deve quindi reagire più spesso, per indicare una linea di condotta generale che permetta di garantire la coerenza del mercato interno.

Le reazioni degli Stati membri sono state invece praticamente inesistenti. Soltanto in 9 casi gli Stati hanno inviato osservazioni, ma, soprattutto, nessuno Stato ha inviato pareri circostanziati. Se si confronta questa situazione con quella che esiste nel settore dei prodotti, si constata che, per lo stesso periodo, più di 60 pareri circostanziati sono stati inviati dagli Stati membri. Questo dato appare deludente. La mancanza di partecipazione si spiega probabilmente con il fatto che i servizi amministrativi responsabili dei dossier tecnici negli Stati membri non hanno l'abitudine di utilizzare le potenzialità offerte dalla procedura di notifica nel settore dei servizi e non hanno ancora elaborato posizioni ben definite su questioni che riguardano un settore nuovo ed in piena evoluzione come quello dei servizi della società dell'informazione.

5.2. Reazioni della Commissione

5.2.1. Analisi dei pareri circostanziati

5.2.1.1. Considerazioni generali

Nel settore dei servizi della società dell'informazione, la direttiva 98/34/CE offre alla Commissione e agli Stati membri la possibilità di emettere pareri circostanziati [28], il cui effetto è di prolungare il periodo iniziale di status quo di 3 mesi fino a 4 mesi a decorrere dalla data di ricezione dei progetti in questione. Il parere circostanziato è un atto "secondo il quale la misura proposta presenta aspetti che possono eventualmente creare ostacoli alla libera circolazione dei servizi o alla libertà di stabilimento degli operatori di servizi nell'ambito del mercato interno", previste rispettivamente dagli articoli 49 e 43 del trattato CE.

[28] Articolo 9, paragrafo 2, terzo trattino della direttiva 98/34/CE.

Gli Stati membri devono rispondere ai pareri circostanziati che sono loro inviati. Sui 15 pareri circostanziati inviati dalla Commissione durante il periodo di riferimento della presente relazione, gli Stati membri hanno risposto o ritirato la loro notifica nel 95% dei casi.

Secondo la giurisprudenza della Corte, gli articoli 49 e 43 del trattato impongono l'abolizione delle restrizioni, cioè di "tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l'esercizio, rispettivamente, della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi" [29].

[29] Cfr. sentenza "Fiere" del 15 gennaio 2002, C-439/99, Racc. p. I-305.

In base a questa giurisprudenza, una restrizione nazionale, per essere ammissibile come eccezione a libertà fondamentali del mercato interno in un settore non armonizzato, deve soddisfare quattro condizioni:

(1) applicarsi in modo non discriminatorio;

(2) perseguire un obiettivo legittimo d'interesse generale;

(3) essere atta a realizzare l'obiettivo perseguito;

(4) non essere sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito [30] e non andare al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo, nella misura in cui, ad esempio, lo stesso risultato non potesse essere ottenuto per mezzo di norme meno vincolanti [31].

[30] Cfr. sentenza "Dennemeyer" del 25 luglio 1991, C-76/90, Racc. p. I-4221.

[31] Cfr. sentenze "Arblade" del 23 novembre 1999, C-369/96, Racc. p. I-8453 e "Gebhard" del 30 novembre 1995, C-55/94, Racc. p. I - 4165.

In altri termini, ogni disposizione nazionale deve rispettare i principi di non discriminazione (1), necessità (2) e proporzionalità (3 e 4).

Per quanto riguarda in particolare la libera prestazione di servizi, ciò implica che una restrizione può risultare sproporzionata e, pertanto, non essere ammissibile in base al diritto comunitario quando l'attività è prestata, come nel caso dei servizi della società dell'informazione, senza che il prestatore debba recarsi sul territorio dello Stato membro in cui la prestazione è ricevuta [32] e la normativa nazionale prescinde dai requisiti già soddisfatti da un operatore nello Stato membro in cui è stabilito e a partire dal quale offre i suoi servizi [33].

[32] Cfr. sentenza "Dennemeyer" cit. alla nota 30.

[33] Cfr. sentenza "Arblade" cit. alla nota 31.

Alla luce di queste considerazioni, la Commissione ha emesso in totale, per il periodo di riferimento della presente relazione, 15 pareri circostanziati concernenti progetti di normative nazionali attinenti ai servizi della società dell'informazione, a causa di problemi di compatibilità con la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi previste dal trattato o con talune direttive, come quelle sulla protezione dei dati personali e sulla firma elettronica [34].

[34] Direttive citate rispettivamente ai punti 4.2.3. e 4.2.1.

I progetti nazionali che sono stati oggetto di pareri circostanziati della Commissione riguardavano i temi seguenti: le attività d'investigazione, intercettazione, decrittazione, trattamento, trasmissione, protezione, registrazione, conservazione, ecc. di dati sulle chiamate e/o di informazioni sulle reti di telecomunicazioni (6); la firma elettronica (4); gli organi di informazione (3); i nomi di dominio (2).

I diversi pareri circostanziati hanno permesso di identificare nei progetti notificati problemi giuridici comuni che si possono raggruppare secondo la seguente tipologia:

- applicabilità extraterritoriale della normativa nazionale prevista (punto 5.2.1.2.);

- imprecisione dei nuovi obblighi imposti agli operatori (punto 5.2.1.3.);

- inammissibilità delle giustificazioni addotte (punto 5.2.1.4.);

- omessa verifica degli obblighi già adempiuti dai prestatori di servizi nei rispettivi Stati membri di stabilimento (punto 5.2.1.5.);

- carattere sproporzionato delle restrizioni previste (punto 5.2.1.6.);

- incompatibilità con talune direttive sui servizi della società dell'informazione (punto 5.2.1.7.).

A questo riguardo s'impone un'osservazione generale. Infatti, l'applicabilità extraterritoriale (di cui sub 5.2.1.2.), la duplicazione dei requisiti (sub 5.2.1.5.) ed il carattere sproporzionato di un progetto nazionale (sub 5.2.1.6.) costituiscono aspetti diversi di una stessa problematica, a cui la Commissione attribuisce un'importanza fondamentale nel quadro dello strumento di prevenzione e di cooperazione che è la direttiva 98/34/CE: evitare che le norme nazionali in preparazione impongano oneri legali o amministrativi inutili o eccessivi agli operatori ed eventualmente agli utenti, e contribuire, in tal modo, a sviluppare una cultura giuridica del mercato interno presso i legislatori nazionali. In altri termini, si tratta di promuovere presso le autorità competenti (a tutti i livelli: statale, regionale, tecnico, ecc.) un atteggiamento consistente nel tener conto, al momento della concezione, della discussione e dell'adozione di un nuovo testo di legge, delle conseguenze che possono risultarne per il funzionamento del nostro spazio comune senza frontiere interne.

L'esame dei casi sottoposti e del relativo contesto ha portato la Commissione ad indicare che la previsione, in un progetto, dell'applicazione di un regime giuridico unico, senza distinzione tra gli operatori stabiliti nello Stato membro autore di una notifica e i prestatori che desiderano esercitare attività di servizi in tale stato senza esservi stabiliti, a partire dallo Stato membro in cui sono stabiliti, pregiudicherebbe, secondo la giurisprudenza della Corte [35], il rispetto e l'applicazione effettivi della libera circolazione dei servizi. Se tale esigenza si pone con particolare evidenza per attività, come i servizi della società dell'informazione, che per loro natura sono essenzialmente esercitate senza uno spostamento del prestatore, essa deve valere in modo più generale per tutte le attività economiche di servizi a carattere transfrontaliero, come la Commissione ha sottolineato nella sua nuova strategia per i servizi [36].

[35] Cfr. in particolare la sentenza "Dennemeyer" cit. alla nota 30.

[36] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, "Una strategia per il mercato interno dei servizi", COM (2000) 888 def. del 29 dicembre 2000.

5.2.1.2. Applicabilità extraterritoriale della normativa nazionale prevista

La Commissione ha emesso riserve su progetti nazionali che prevedono requisiti applicabili in via generale a tutti gli operatori, anche a quelli stabiliti in altri Stati membri, senza che sia preso in considerazione il loro luogo di stabilimento.

Essa ha indicato i problemi di compatibilità che tale applicazione generalizzata, indistinta e illimitata dei requisiti nazionali porrebbe alla libera circolazione dei servizi.

In mancanza di una delimitazione territoriale precisa degli obblighi di legge, un prestatore di servizi della società dell'informazione, ivi compreso un fornitore d'accesso a reti o un prestatore di servizi di telecomunicazione, rischia di essere automaticamente soggetto a legislazioni diverse (una quindicina, o più nella prospettiva dell'allargamento). Questo avrebbe gravi conseguenze in termini d'incertezza giuridica, di cumulo degli oneri economici e delle forme di responsabilità che potrebbero risultarne e, da ultimo, di prospettive d'investimento, di sviluppo e di diffusione dei servizi in linea, in particolare per le PMI. [37]

[37] La Commissione, pertanto, ha contestato, nel quadro delle varie notifiche: l'imposizione di un obbligo sistematico di registrazione e di conservazione dei dati a tutti gli operatori, ivi compresi, esplicitamente o implicitamente, quelli stabiliti negli altri Stati membri; la possibilità generale di estendere la ricerca di dati a sistemi informatici che si trovano all'estero; l'applicazione di un dovere di collaborazione e d'accesso (decrittato) a contenuti, senza limitazione precisa; l'imposizione generalizzata a tutti gli operatori di requisiti obbligatori in materia di certificazione; l'applicabilità delle norme nazionali persone e società comunitarie stabilite in altri Stati membri e aventi registrato nomi di dominio stranieri, ecc.

Inoltre, in vari pareri circostanziati la Commissione ha messo in guardia gli Stati membri contro il rischio di un inadeguato recepimento futuro della direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico, che mira ad assicurare efficacemente la libera circolazione dei servizi della società dell'informazione prevedendo precisamente che gli Stati membri non possono, per motivi che rientrano nell'ambito regolamentato, limitare la libera circolazione dei servizi della società dell'informazione provenienti da un altro Stato membro [38]. Ciò conferma l'importanza della direttiva 98/34/CE come strumento giuridico efficace di prevenzione di violazioni non soltanto del trattato, ma anche di direttive, anche nei casi in cui il termine di recepimento non è ancora scaduto.

[38] Benché il termine per l'attuazione definitiva della direttiva 2000/31/CE fosse il 17 gennaio 2002, la Commissione, basandosi anche sugli articoli 43 e 49 del trattato, ha ricordato prima di questa data che, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 18 dicembre 1997, C-129/96), se gli Stati membri non erano tenuti ad adottare le disposizioni di attuazione della direttiva prima della scadenza del periodo relativo, dovevano in ogni caso, durante questo periodo, astenersi dall'adottare disposizioni tali da comprometterne seriamente il risultato, ossia disposizioni incompatibili con il contenuto e l'obiettivo della direttiva. In particolare, la Commissione ha ricordato in questi pareri circostanziati che l'articolo 3, paragrafo 2 (clausola "mercato interno") della direttiva 2000/31/CE prevede che "Gli Stati membri non possono, per motivi che rientrano nell'ambito regolamentato, limitare la libera circolazione dei servizi della società dell'informazione provenienti da un altro Stato membro."

La Commissione ha infine osservato che, se l'intenzione del legislatore nazionale è di escludere l'applicabilità delle disposizioni di un progetto agli operatori non stabiliti sul suo territorio, occorre che ciò sia precisato senza ambiguità nel testo.

5.2.1.3. Imprecisione dei nuovi obblighi imposti agli operatori

In alcuni pareri circostanziati la Commissione ha fatto valere la necessità che gli operatori in questione siano in grado di conoscere con sufficiente chiarezza e precisione la portata degli obblighi che saranno loro imposti da un progetto di nuova legislazione nazionale [39].

[39] Essa ha rilevato, a proposito di un progetto in materia di registrazione e intercettazione di dati trasmessi per via elettronica, che l'assenza di una definizione sufficientemente chiara e precisa dei criteri oggettivi, delle circostanze e dell'ampiezza dei poteri d'investigazione delle autorità competenti nei confronti degli operatori può dar luogo a situazioni d'incertezza giuridica, di cui è difficile valutare le conseguenze precise.

Si tratta di un aspetto essenziale per l'esercizio effettivo sia della libertà di stabilimento, sia della libera prestazione di servizi nelle condizioni di sicurezza, prevedibilità e proporzionalità imposte dal diritto comunitario nonché dall'obiettivo di promuovere lo sviluppo dei servizi in linea. Infatti, come ha sottolineato la Corte, da un lato una disposizione che impone una restrizione ad un'attività che riguarda l'esercizio di una libertà fondamentale deve esprimere questa restrizione in termini chiari [40], dall'altro l'esercizio di una libertà fondamentale non può essere soggetto alla discrezione dell'amministrazione per non rendere questa libertà illusoria [41].

[40] Cfr. sentenza "ARD" del 28 ottobre 1999, C-6/98.

[41] Cfr. sentenze "Luisi e Carbone" del 31 gennaio 1984, 286/82 e 26/83, Racc. p. 377, e "Canal Satellite" del 22 gennaio 2002, cit. alla nota 21.

5.2.1.4. Inammissibilità delle giustificazioni addotte

La Commissione ha vigilato affinché le restrizioni previste in un progetto nazionale, in relazione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi, siano giustificate esclusivamente e chiaramente dagli obiettivi previsti dagli articoli 46 e 55 del trattato CE (ordine pubblico, sicurezza pubblica e salute pubblica) o da ragioni imperative d'interesse generale indicate dalla Corte (ad esempio, la tutela dei consumatori) [42].

[42] La Commissione si è pertanto opposta a disposizioni nazionali che, per ragioni di salvaguardia di interessi nazionali puramente economici, avrebbero autorizzato gli organi competenti dello Stato ad adottare talune misure e ad imporre una serie di vincoli e di obblighi - in materia d'indagine, intercettazione, decrittazione, trattamento, ecc. di informazioni - a persone e società che forniscono servizi in linea mediante reti di telecomunicazioni. Tali disposizioni presentano problemi di compatibilità sia con la libertà di stabilimento, sia con la libera circolazione dei servizi. Oltre al fatto che qualsiasi eccezione ad una libertà fondamentale del trattato deve essere interpretata in modo restrittivo, occorre notare che se motivi d'ordine pubblico e di sicurezza pubblica sono espressamente ammessi dagli articoli 46 e 55 CE, la protezione di obiettivi di natura economica (anche se sono definiti vitali o si riferiscono alla nozione di benessere economico nazionale) non può invece, in quanto tale, costituire un motivo imperativo d'interesse generale atto a giustificare una restrizione di una libertà fondamentale (cfr. sentenze del 28 aprile 1998, C-158/96, Racc. p. I-1931 e del 10 luglio 1984, 72/83, Racc. p. 2727). Né gli interessi economici possono costituire un motivo d'ordine pubblico ai sensi dell'articolo 46 (ex articolo 56) CE (sentenza del 4 maggio 1993, C-17/92, Racc. p. I-2239). La Commissione ha anche ricordato che l'eccezione d'ordine pubblico, da interpretare restrittivamente, può essere invocata soltanto in caso di minaccia reale e sufficientemente grave che riguardi un interesse fondamentale della società (sentenza del 19 gennaio 1999, C-348/96, Racc. p. I-11).

La Commissione ha inoltre insistito affinché gli obiettivi perseguiti da un progetto nazionale siano, come gli obblighi, chiaramente indicati [43].

[43] La Commissione ha rilevato, in un parere circostanziato riguardante un progetto di legge che introduceva nuovi delitti e procedimenti giudiziari in materia informatica e che stabiliva, in particolare, l'obbligo per gli operatori di reti e di servizi di telecomunicazioni di registrare e conservare per un certo periodo i dati sulle chiamate e di identificazione degli utenti, che questo progetto non presentava un'indicazione esplicita riguardo alle finalità perseguite.

D'altra parte, il fatto che un progetto rientri in un settore giuridico di competenza nazionale non può sottrarlo a tale esigenza [44].

[44] Ad esempio, la Commissione ha osservato, riguardo ad alcune notifiche, che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte (cfr. sentenza "Calfa" del 19 gennaio 1999, C-348/96, Racc. p. I-11), il diritto comunitario impone limiti all'esercizio della competenza degli Stati membri in materia penale, non potendo una legislazione nazionale, per il solo fatto della sua natura penale, giustificare qualsiasi tipo di restrizione alle libertà fondamentali del mercato interno.

5.2.1.5. Omessa verifica degli obblighi già adempiuti dai prestatori di servizi

La Commissione ha sistematicamente verificato che i progetti notificati tengano debitamente conto degli obblighi già adempiuti negli altri Stati membri.

Restrizioni nei confronti di operatori stabiliti in un altro Stato membro possono infatti essere considerate compatibili con l'articolo 49 CE solo se è accertato, tra l'altro, che il motivo imperativo d'interesse generale pertinente non è già garantito dalle norme di questo Stato. Non può essere considerata necessaria per raggiungere l'obiettivo perseguito una misura che, in sostanza, duplica i controlli effettuati nell'ambito di altre procedure [45].

[45] In questo stesso Stato membro o in un altro (cfr. sentenza "Canal Satellite" del 22 gennaio 2002, cit. alla nota 21 e sentenza del 4 dicembre 1986, 205/84, Racc. p. 3755).

Qualora uno Stato membro intenda adottare misure restrittive, la sua regolamentazione deve prevedere, di conseguenza, che si verifichino preliminarmente, caso per caso, gli obblighi già adempiuti da ogni operatore stabilito in un altro Stato membro, prima di potere, se necessario, imporgli taluni obblighi nazionali [46].

[46] Seguendo quest'orientamento, la Commissione ha contestato un progetto di legge nazionale che, ad esempio, in materia di capacità e attività d'intercettazione, prescindeva da tale verifica e stabiliva un regime unico, applicabile indistintamente a tutti gli operatori, indipendentemente dal loro luogo di stabilimento. Inoltre, essa ha criticato un obbligo sistematico di registrazione e di conservazione di dati nonché un regime di responsabilità penale che sottoponga ogni persona che si presuma in possesso di conoscenze particolari ad obblighi particolari di collaborazione, segreto, accesso a contenuti ecc., sotto la minaccia di sanzioni penali.

5.2.1.6. Carattere sproporzionato delle restrizioni previste

Una preoccupazione costante della Commissione in materia di notifiche sui servizi della società dell'informazione è stata quella di sorvegliare l'emergenza di nuovi obblighi che rischierebbero di ostacolare e di gravare pesantemente sull'attività degli operatori e sulle loro capacità d'investimento e d'innovazione, anche nei confronti degli operatori stabiliti nello Stato membro autore della notifica (alla luce non soltanto dell'articolo 49 ma anche dell'articolo 43 CE) [47].

[47] La Commissione ha constatato che il fatto di esigere talune capacità minime di registrazione e d'intercettazione dei dati elettronici (in termini di durata, di quantità o di tipologia delle informazioni da fornire) può imporre ai fornitori di telecomunicazioni oneri supplementari considerevoli, che, inoltre, rischiano di ripercuotersi sulle tariffe applicate agli utenti. Anche supponendo che la portata di questi dati sia da interpretare in modo molto limitato (senza ad esempio coprire il contenuto dei messaggi di chiamata), l'obbligo di registrazione e di conservazione di una quantità di dati considerevole, in tutti i casi e senza distinzione, per un periodo minimo di dodici mesi, tenendo conto in particolare dell'aumento rapido del traffico sulle reti, produce conseguenze e costi considerevoli per gli operatori. In particolare, il tasso d'incremento del traffico di dati sulle reti di telecomunicazioni appare nettamente superiore all'aumento delle capacità di conservazione degli operatori. Ciò conduce, a lungo termine, ad appesantire sensibilmente la portata degli obblighi che sono imposti agli operatori, in termini sia assoluti che relativi (rispetto al traffico). Inoltre, gli operatori saranno obbligati a conservare i dati, per il periodo prescritto, secondo modalità tecniche atte a garantire la protezione e la sicurezza adeguate di tali dati contro ogni accesso o utilizzo illeciti di dati personali: questo rende ancora più onerosa la portata di tali obblighi. La Commissione ha anche sottolineato le gravi ripercussioni che possono derivare dall'imposizione dell'utilizzo obbligatorio di un'interfaccia comune degli apparecchi ricevitori, ad esclusione di ogni sistema equivalente, per le possibilità di diffusione dei servizi di televisione a pagamento e, dunque, per l'evoluzione della televisione digitale in Europa e per la diffusione di servizi della società dell'informazione accessibili mediante i decodificatori. Nella stessa ottica, la Commissione ha emesso un parere circostanziato contro un progetto che prevedeva di imporre ai prestatori nazionali che rilasciano certificati autorizzati al pubblico, di pagare una tassa annuale proporzionale al numero di certificati autorizzati rilasciati, con un importo massimo corrispondente a 5.000 certificati, ma senza fissazione di alcun importo minimo. La Commissione ha ancora contestato il carattere sproporzionato delle disposizioni contenute in un progetto di legge che mirava ad introdurre una serie di restrizioni e divieti in materia di trasmissioni, di contenuto e di pubblicità di messaggi e di informazioni. Pur sottolineando che condivide pienamente obiettivi come la protezione dei minori nei riguardi sia delle trasmissioni radiotelevisive che di Internet, essa ha osservato che il divieto di manipolare qualsiasi immagine non riconoscibile dallo spettatore era formulato in modo assoluto, senza riferimento né legame specifico con l'obiettivo in questione né con un contesto o destinatari particolari: il divieto avrebbe riguardato, ad esempio, anche le manipolazioni effettuate per ragioni tecniche o nel quadro di una presentazione pedagogica, artistica o ludica e che, pur essendo richieste dal destinatario, non fossero riconosciute da quest'ultimo. Il divieto di ogni attività di vendita, anche in linea, di materiale video, eccetto le attività commerciali espressamente autorizzate, era poi stabilito senza legame diretto con l'obiettivo perseguito e destinato ad essere applicato in modo generalizzato, senza distinzione particolare tra le varie attività e contenuti possibili. Inoltre, il divieto, formulato in modo assoluto ed estremamente generico, di diffusione per via telematica di messaggi di qualsiasi natura che possano ledere in qualsivoglia forma i diritti della persona o nuocere allo sviluppo psichico o morale dei minori aveva una portata potenziale così vasta che avrebbe potuto applicarsi a un numero indefinito ed illimitato di messaggi trasmessi per via elettronica, compresi quelli non accessibili ai minori. Infine, l'obbligo per gli operatori dei servizi e delle reti di classificare e, se del caso, impedire la diffusione del (e l'accesso al) materiale proibito avrebbe imposto loro oneri sproporzionati in termini di sorveglianza sistematica di tutto il materiale messo a disposizione da questi e, in ogni caso, sarebbe risultato contrario alla direttiva "commercio elettronico". Infatti, l'articolo 15 della direttiva 2000/31/CE, il cui titolo è "Assenza dell'obbligo generale di sorveglianza ", esclude esplicitamente che gli Stati membri impongano ai prestatori di servizi di semplice trasporto, "caching" e "hosting", di cui agli articoli 12, 13 e 14 della direttiva "un obbligo generale di sorveglianza sulle informazioni che trasmettono o memorizzano né un obbligo generale di ricercare attivamente fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite".

In via generale, la Commissione ha sottolineato, in sede di esame dei diversi dossier, i gravi effetti restrittivi che sarebbero derivati dall'applicazione dell'insieme delle disposizioni nazionali in questione e la necessità che la portata e la durata degli obblighi previsti non siano eccessive, siano giustificate da criteri oggettivi e meglio adattate alle esigenze effettive caso per caso.

La Commissione ha in particolare messo l'accento sulla necessità di distinguere chiaramente, all'interno di una normativa nazionale, tra il regime giuridico applicato, da una parte, alle persone e alle situazioni che si riferiscono alla libera prestazione dei servizi e, dell'altra, a quelle che attengono alla libertà di stabilimento [48]. In particolare, l'importanza di sottoporre le nuove restrizioni nazionali ad una valutazione rigorosa della loro proporzionalità deriva dal fatto che i servizi della società dell'informazione sono attività abitualmente esercitate senza spostamento fisico del prestatore nel paese del destinatario del servizio.

[48] La Corte ha infatti affermato che "(...) in particolare, uno Stato membro non può subordinare l'esecuzione della prestazione di servizi sul suo territorio all'osservanza di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento, perché altrimenti priverebbe di qualsiasi effetto utile le norme del trattato destinate appunto a garantire la libera prestazione dei servizi. Tale restrizione è tanto meno ammissibile qualora, diversamente dalla fattispecie di cui all'articolo 60 (ora articolo 50), ultimo comma, del trattato, il servizio sia fornito senza che il prestatore debba recarsi sul territorio dello Stato membro ove la prestazione è fornita." (Cfr. sentenza "Dennemeyer" del 25 luglio 1991, cit. alla nota 30).

Il fatto che uno Stato membro subordini l'esercizio di queste attività da parte di qualsiasi operatore, indipendentemente dal suo luogo di stabilimento, al rilascio di un'autorizzazione ed all'iscrizione all'albo nazionale, costituisce la negazione stessa della libertà di prestazione di servizi, in quanto implica che ogni operatore deve essere stabilito in questo Stato [49].

[49] Cfr. sentenza "Parodi" del 9 luglio 1997, C-222/95, Racc. p. I-3899.

La Commissione ha infine osservato che norme nazionali tali da ostacolare l'esercizio di una libertà sancita dal trattato devono essere interpretate alla luce dei diritti fondamentali, come la protezione della vita privata e della libertà d'espressione, sancite rispettivamente dagli articoli 8 e 10 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo [50]. Essa ha perciò sottolineato che misure statali, in materia ad esempio di criminalità o d'intercettazione informatica, possono derogare alla libera prestazione dei servizi soltanto se sono compatibili con tali diritti fondamentali.

[50] Cfr. sentenza del 18 giugno 1991, C-260/89, Racc. p. I-2925.

5.2.1.7. Incompatibilità con alcune direttive sui servizi della società dell'informazione

I pareri circostanziati emessi in relazione ad alcune notifiche ricevute sono stati giustificati non soltanto da problemi di compatibilità con i principi generali del trattato - riguardo ai diversi aspetti ricordati - ma anche alla luce di talune direttive comunitarie che disciplinano questioni particolarmente sensibili per i servizi della società dell'informazione, ossia le due direttive 95/46/CE e 97/66/CE, relative alla protezione dei dati personali, e la direttiva 99/93/CE sulla firma elettronica [51].

[51] Direttive citate, rispettivamente ai punti 4.2.3. e 4.2.1.

- Protezione dei dati personali

In questa materia la Commissione ha manifestato alcune preoccupazioni in relazione a notifiche nazionali che, prevedendo di utilizzare le attività degli operatori di telecomunicazioni, compresi i fornitori d'accesso ad Internet, per accedere ai dati personali dei cittadini (sia al contenuto delle comunicazioni, sia ai dati di traffico relativi a queste comunicazioni), non limitano, conformemente alle direttive sulla protezione dei dati, le ragioni per le quali le autorità competenti possono emanare disposizioni che obbligano gli operatori a conservare i dati. [52]

[52] La Commissione ha in particolare prestato attenzione al rispetto dei seguenti obblighi prescritti agli operatori da queste direttive: non trattare dati relativi al traffico riguardanti gli abbonati e gli utenti dei servizi di telecomunicazioni aldilà delle finalità autorizzate dalla direttiva 97/66/CE (in particolare, stabilimento della comunicazione e, se necessario, fatturazione); cancellare o rendere anonimi i dati di traffico; salvaguardare la riservatezza delle comunicazioni, informare la persona interessata della finalità del trattamento e del responsabile di questo trattamento, tranne nei casi espressamente previsti e necessari alla prevenzione, alla ricerca, all'accertamento e al perseguimento di infrazioni penali o di altri interessi enumerati all'articolo 13 della direttiva 95/46/CE e all'articolo 14 della direttiva 97/66/CE.

- Firma elettronica

In questo settore la Commissione ha dedicato un'attenzione particolare al rispetto di taluni principi di base della direttiva 1999/93/CE, quali: il riconoscimento legale e l'equivalenza con la firma manoscritta delle firme elettroniche (in base a criteri obiettivi e non ad un'autorizzazione dei prestatori di servizi interessati); la libera prestazione dei servizi di certificazione delle firme (e degli altri servizi di autenticazione e di protezione della riservatezza) e il loro riconoscimento reciproco sul piano transfrontaliero; la creazione di regimi d'accreditamento effettivamente volontari (de jure e de facto ) per il rilascio di certificati "qualificati"; la protezione dei dati personali, compreso il rilascio di un certificato sotto pseudonimo, ecc.

5.2.2. Analisi delle osservazioni

Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 2, la Commissione e gli Stati membri possono indirizzare allo Stato membro autore di un progetto di regola in materia di servizi della società dell'informazione osservazioni di cui questo Stato membro terrà conto per quanto possibile al momento della definizione ulteriore della regola.

La Commissione si è avvalsa 32 volte di questa possibilità, per richiamare l'attenzione sia dello Stato membro autore della notifica, sia degli altri Stati membri, ad esempio sull'interpretazione e l'applicazione da dare a talune disposizioni nazionali, in base ai principi del trattato e delle direttive pertinenti in materia, o sulla necessità di definizioni più chiare e precise.

La Commissione ha ritenuto opportuno ricordare in vari casi, con le sue osservazioni, che le disposizioni di un progetto devono essere interpretate come se si applicassero esclusivamente agli operatori stabiliti nello Stato di notifica. Nell'ipotesi d'applicazione di queste disposizioni anche ad operatori non stabiliti in questo Stato, essa ha sottolineato l'obbligo di tenere nel debito conto, se del caso, i controlli già effettuati e gli obblighi già rispettati da un operatore stabilito in un altro Stato membro presso le proprie autorità.

La Commissione ha anche messo in evidenza la necessità che le disposizioni nazionali garantiscano la prevedibilità giuridica sufficiente e che la portata degli obblighi imposti non sia eccessiva, sia giustificata da criteri oggettivi e sia allo stesso tempo adattata caso per caso alle esigenze invocate. Questa necessità vale anche nel quadro dell'attuazione delle disposizioni legislative, al momento, se del caso, dell'adozione di misure regolamentari o amministrative d'esecuzione.

La Commissione ha ricordato questi principi a proposito di vari progetti che mirano ad imporre obblighi ai fornitori di reti e di servizi di telecomunicazione, compresi i fornitori d'accesso a Internet. [53]

[53] Per quanto riguarda, ad esempio: il trattamento e la consultazione di informazioni, la sorveglianza ed il trattamento dei reclami in materia di servizi di informazione e di sicurezza; l'organizzazione delle reti o dei servizi, in modo da poter eseguire immediatamente ogni ordine particolare sull'intercettazione da parte dell'autorità competente e da conformarsi a requisiti tecnici per la trasmissione alle autorità; l'esecuzione immediata ed obbligatoria degli ordini particolari di intercettazione; l'abilitazione degli organi competenti dello Stato ad adottare una serie di misure di requisizione di informazioni e ad imporre una serie di vincoli e di obblighi nei confronti dei fornitori di una rete o di un servizio di telecomunicazione pubblico; l'obbligo, per gli operatori telefonici, di comunicare informazioni sugli abbonamenti telefonici privati alle centrali di trasmissione e, in certe condizioni, di fornire tutte le informazioni relative all'identità e all'abbonamento, nonché di aggiornare queste informazioni (comprese le modifiche e le nuove informazioni eventuali) ogni 24 ore. Fra gli obblighi ai quali può essere tenuto un operatore nei confronti delle autorità, si possono ricordare: la consegna al procuratore di dati su un utente e sul traffico di telecomunicazione che riguarda quest'utente; la durata di una requisizione (massimo tre mesi), il suo contenuto (nome, indirizzo, codice postale, domicilio, numero di telefono, compreso l'indirizzo di posta elettronica o l'indirizzo IP) e il suo oggetto (telefonia fissa o mobile, accesso a Internet, posta elettronica, ecc..); la ricerca da parte di un fornitore, nell'interesse dell'indagine, di dati sconosciuti; le sanzioni in caso d'inosservanza di questi obblighi; le forme di risarcimento delle spese d'amministrazione e dei costi di personale sostenuti dagli operatori interessati a causa degli obblighi di requisizione.

Infine, la Commissione ha colto l'occasione delle notifiche ricevute per formulare osservazioni su disposizioni che, benché non riguardanti specificamente i servizi della società dell'informazione, meritavano alcuni chiarimenti sotto l'aspetto, più in generale, della libera prestazione dei servizi. La Commissione ha quindi esaminato e commentato, tra l'altro: un progetto di legge nazionale in materia di autorizzazione di lotterie [54], un progetto di legge relativa alla costruzione contenente disposizioni in materia d'utilizzo di apparecchi di ricezione di servizi via satellite [55], un progetto di legge recante disposizioni relative all'assegnazione dei programmi via cavo secondo un ordine di priorità [56].

[54] Pur riconoscendo la legittimità di certi obiettivi di protezione dell'ordine sociale, ammessi dalla Corte (cfr. sentenze "Schindler" del 24 marzo 1994, C-275/92, Racc. p. I-1039 e "Familiapress" del 26 giugno 1997, C-368/95, Racc. p. I-3689) e l'ampio margine di discrezionalità di cui godono le autorità nazionali in considerazione della natura molto particolare dei giochi d'azzardo e delle peculiarità socioculturali di ogni Stato membro in materia, la Commissione ha tenuto tuttavia a mettere in evidenza che questa possibilità di limitare le attività di lotteria non può essere comunque esercitata in modo discriminatorio.

[55] La Commissione ha ricordato a questo riguardo che, conformemente alla sua comunicazione sulle antenne paraboliche (comunicazione COM(2001) 351 del 27 giugno 2001), il diritto all'utilizzo di questo strumento di ricezione di servizi transfrontalieri non può essere ostacolato da restrizioni eccessive di carattere tecnico, amministrativo, architettonico, fiscale, ecc. e in particolare da un obbligo generale di autorizzazione preventiva.

[56] La Commissione ha richiamato l'attenzione delle autorità nazionali sulla necessità, per evitare ogni violazione dell'articolo 49 CE, che eventuali criteri di priorità d'accesso al cavo non prevedano, in particolare, una discriminazione (né manifesta né dissimulata) tra i vari operatori in base alla loro nazionalità o luogo di stabilimento.

Oltre alle considerazioni di cui sopra, miranti a garantire il rispetto effettivo del trattato, la Commissione ha spesso colto l'occasione dell'invio di osservazioni per segnalare alle autorità nazionali alcune integrazioni o correzioni da apportare ai progetti nazionali anche al fine di giungere ad un recepimento corretto delle direttive 99/93/CE sulla firma elettronica e 2000/31/CE sul commercio elettronico entro i rispettivi termini di recepimento negli Stati membri: 19 luglio 2001 e 17 gennaio 2002 [57].

[57] In relazione a un progetto di decreto recante norme per la formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione e validazione di documenti informatici, la Commissione ha ricordato che l'articolo 4, paragrafo 1 della direttiva 1999/93/CE prevede che gli Stati membri non possono imporre restrizioni alla fornitura di servizi di certificazione provenienti da un altro Stato membro. La Commissione ha inoltre trasmesso osservazioni per segnalare alle autorità nazionali competenti il fatto che un decreto in materia di valutazione e di certificazione di prodotti e sistemi della società dell'informazione avrebbe potuto avere la conseguenza di limitare la possibilità degli organismi degli altri Stati membri della Comunità di fornire prestazioni in quanto organismi di valutazione e di certificazione. Essa ha rilevato, in particolare, l'assenza in questo testo di qualsiasi riferimento al quadro giuridico comunitario e in particolare all'articolo 49 CE, alle direttive 1999/93/CE e 2000/31/CE, nonché alla decisione 2000/709/CE a proposito del riconoscimento reciproco degli organismi nazionali che, essendo regolarmente stabiliti in un altro Stato membro (e questo anche in assenza di certificato nazionale), non possono essere soggetti all'obbligo di avere un certificato o di essere autorizzato nello Stato di notifica.

Riguardo alla direttiva "commercio elettronico", la Commissione, con le sue osservazioni, ha richiamato l'attenzione di ogni Stato membro interessato sia sulle disposizioni della direttiva non ancora recepite, sia su vari punti che, secondo il progetto nazionale notificato, avrebbero potuto essere oggetto di un erroneo recepimento. A tale riguardo, la Commissione ha messo particolarmente in evidenza la necessità di rispettare il principio del paese di stabilimento (fissato dall'articolo 3, "clausola mercato interno") e il regime di responsabilità (di cui agli articoli 12-15).

5.3. Analisi delle reazioni degli Stati membri

Come abbiamo sottolineato nella presentazione generale (punto 5.1.), gli Stati membri hanno partecipato assai poco alla procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione, in confronto alla loro partecipazione attiva nel settore dei prodotti. Tuttavia, occorre riconoscere che questa tendenza si è modificata recentemente e che gli Stati membri iniziano a reagire sempre più. Sulle 70 notifiche nel campo dei servizi della società dell'informazione, gli stati membri hanno formulato 9 osservazioni nei confronti di 6 notifiche, ma non hanno inviato alcun parere circostanziato. Si osserva ancora che queste cifre, confrontate con i risultati ottenuti per i prodotti, non sono molto incoraggianti.

È quindi necessario che gli Stati effettuino un serio lavoro d'analisi per permettere un dialogo reale ed una sorveglianza ex-ante delle disposizioni nazionali.

6. Le procedure specifiche

6.1. L'urgenza

L'articolo 9, paragrafo 7 della direttiva 98/34/CE dà la possibilità agli Stati di notificare un progetto di testo nazionale utilizzando la procedura d'urgenza.

Durante il periodo di riferimento di questa relazione, la Commissione ha ricevuto cinque domande di urgenza riguardanti i servizi della società dell'informazione. Tre di esse sono state respinte e una accettata. Una notifica è stata ritirata, perché il testo non conteneva regole tecniche.

L'urgenza è stata accettata per un testo tedesco. La Germania ha addotto come giustificazione gli attentati dell'11 settembre 2001, che implicavano la necessità per il governo federale di obbligare senza alcun indugio, tra l'altro, gli esercenti di reti interessati a tenere a disposizione immediata le attrezzature tecniche necessarie ad una sorveglianza di tali reti. Questa motivazione, addotta a seguito degli eventi anzidetti, è stata considerata rientrante nel campo d'applicazione dell'articolo 9, paragrafo 7 che prevede che l'urgenza debba derivare da una situazione grave ed imprevedibile.

La Commissione ha invece rifiutato, ad esempio, di accettare come giustificazione dell'urgenza l'invio allo Stato membro di una lettera precontenziosa in cui gli era segnalato il non recepimento di una direttiva. Il paese in questione riteneva di potersi avvalere della procedura d'urgenza dovendo adottare un testo destinato a recepire la direttiva "firma elettronica". La direttiva avrebbe già dovuto essere recepita, essendo il termine di recepimento scaduto da vari mesi. Per le ragioni che abbiamo indicato in precedenza, questo testo andava notificato, perché conteneva disposizioni che andavano oltre la semplice attuazione. La Commissione ha respinto l'urgenza, perché ha ritenuto che la condizione dell'imprevedibilità non fosse soddisfatta: lo Stato membro in questione sapeva di dover recepire la direttiva "firma elettronica" e, in seno al Consiglio, aveva partecipato alla sua elaborazione ed alla determinazione del termine di recepimento.

6.2. La riservatezza

La direttiva prevede all'articolo 8, paragrafo 4 la possibilità di considerare riservata una notifica. Ciò limita l'accesso al testo di progetto ai soli Stati membri e alla Commissione. Il testo di progetto non è reso pubblico e non è pubblicato nel sito Internet TRIS. I privati non possono chiederne copia alla Commissione.

Questa procedura è stata invocata due volte dagli Stati membri. La Commissione ha rispettato il desiderio di questi due Stati.

6.3. Il blocco

La Commissione ha utilizzato il suo potere di blocco, previsto all'articolo 9, paragrafo 4 della direttiva, una sola volta in due anni e mezzo. Si trattava di attendere l'adozione della direttiva "commercio elettronico". La notifica in questione, riguardante il settore della criminalità informatica ed in particolare la responsabilità di fornitori d'accesso ad Internet, è stata ricevuta il 13 agosto 1999, il blocco valeva fino al 14 agosto 2000 e la direttiva "commercio elettronico" è stata adottata il 17 luglio 2000. Di conseguenza, il blocco non è stato inutile ma ha permesso alla Comunità di evitare che fossero emanate, prima dell'adozione della direttiva, disposizioni nazionali potenzialmente contrarie allo spirito di quest'ultima.

7. Le infrazioni alla procedura di notifica

7.1. I casi di infrazione

Mentre nel campo della procedura di notifica relativa ai prodotti gli Stati membri hanno preso l'abitudine di notificare i loro testi di progetto, in quello dei servizi della società dell'informazione il numero di testi adottati dagli Stati membri senza essere stati notificati è elevato, specie se se si compara il numero delle infrazioni per mancata notifica con il numero dei testi notificati a partire dall'applicazione della procedura.

Tra il 2000 ed il 2001, nel settore dei servizi, la Commissione ha già aperto 8 procedimenti d'infrazione per inosservanza della direttiva 98/34/CE, cioè omissione di notifica o adozione senza attendere la fine del periodo di status quo. Questi procedimenti sono stati avviati d'ufficio. Infatti, la Commissione non ha ancora ricevuto denunce da parte degli operatori economici, probabilmente perché questi non sono informati dell'estensione del campo d'applicazione della direttiva 98/34/CE ai servizi della società dell'informazione.

7.2. I settori interessati

I testi adottati dagli Stati membri senza essere stati notificati possono essere suddivisi in due categorie:

- testi che regolamentano settori disciplinati dalle direttive comunitarie;

- testi che regolamentano settori che non sono disciplinati dal diritto comunitario.

La prima categoria comprende soprattutto testi riguardanti la firma elettronica e il commercio elettronico. Questi settori sono disciplinati dalle direttive 1999/93/CE "firma elettronica" e 2000/31/CE "commercio elettronico". Come si è visto ai punti 4.2.1. e 4.2.2., gli Stati membri hanno l'obbligo di notificare le regole tecniche contenute in questi testi, quando tali regole tecniche vanno oltre ciò che è previsto dalle direttive o quando, tramite la loro introduzione, gli Stati membri utilizzano il margine di discrezionalità che le direttive lasciano loro. In questi casi, l'eccezione all'obbligo di notifica prevista all'articolo 10, paragrafo 1, primo trattino della direttiva 98/34/CE non può essere invocata in quanto non si tratta di "disposizioni legislative, regolamentari e amministrative (...) con le quali gli Stati membri si conformano agli atti comunitari vincolanti che danno luogo all'adozione (...) di regole relative ai servizi."

Va ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, le regole tecniche adottate in violazione degli obblighi stabiliti dalla direttiva 98/34/CE non sono opponibili ai terzi. Di conseguenza, le disposizioni dei progetti suddetti che non costituiscono un semplice recepimento delle direttive, ai sensi dell'articolo 10 della direttiva 98/34/CE, e che sono state adottate in violazione dell'obbligo di notifica o dell'obbligo di rispettare i periodi di status quo previsti da questa direttiva, sono inapplicabili.

La seconda categoria comprende, in particolare, testi concernenti la comunicazione elettronica, la trasmissione dei documenti informatici e i servizi di telecomunicazione, esclusi i servizi oggetto della direttiva 89/552/CEE. Va ricordato a questo riguardo che, ai sensi del suo articolo 1, punto 2, ultimo comma, la direttiva 98/34/CE non si applica ai servizi di radiodiffusione sonora e televisiva di cui alla direttiva 89/552/CEE. Essa si applica invece alle regole che riguardano specificamente tutti gli altri servizi audiovisivi che rientrano nella definizione di servizi della società dell'informazione: pertanto, l'obbligo di notifica preliminare vale ad esempio per le regole riguardanti i servizi di video a richiesta o altri servizi digitali di carattere interattivo.

L'obbligo di notifica riguarda anche testi relativi ai nomi di dominio Internet, che definiscono in particolare alcune condizioni relative all'accesso ad attività fornite in linea o al loro esercizio, da parte di operatori di attività in linea (professionisti, società, organizzazioni commerciali, ecc.) che siano presenti ed identificati su Internet tramite nomi di dominio. In quanto le attività su Internet, direttamente ed esplicitamente prese in considerazione da tali testi, sono pienamente conformi alla definizione di "servizi della società dell'informazione" di cui all'articolo 1, punto 2 della direttiva 98/34/CE, i testi in questione rientrano nel campo d'applicazione della direttiva e devono quindi essere oggetto di una notifica preliminare.

Un altro settore in cui sono stati rilevati casi di omessa notifica è quello delle misure nazionali dirette a creare un quadro giuridico per l'utilizzo della fatturazione elettronica e permettere il controllo da parte delle amministrazioni fiscali. Talune misure nazionali mirano ad estendere alle fatture elettroniche il rispetto delle specificazioni tecniche previste per le firme elettroniche. Poiché queste disposizioni estendono il campo d'applicazione di alcune regole sui prodotti e sui servizi ad altri prodotti ed ad altri servizi della società dell'informazione, esse costituiscono regole che devono essere notificate nel quadro della direttiva 98/34/CE.

7.3. La cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri

Allo scopo di chiarire i problemi d'applicazione e d'interpretazione della procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione, la Commissione ha ritenuto necessario stabilire un dialogo con gli Stati membri, che si è concretizzato attraverso riunioni bilaterali tra gli Stati ed i servizi della Commissione responsabili dell'applicazione della procedura di notifica e delle direttive relative ai servizi della società dell'informazione.

A seguito di queste riunioni, le autorità nazionali si sono impegnate ad abrogare atti controversi e a procedere alla notifica di nuovi progetti.

Infine, allo scopo di cooperare con gli Stati membri e prevenire i casi d'infrazione, la Commissione, quando è venuta a conoscenza dell'intenzione di un governo di adottare disposizioni legislative relative ai servizi della società dell'informazione, ha ricordato alle autorità nazionali gli obblighi loro imposti dalla direttiva 98/34/CE. In seguito a tali richiami, diversi Stati membri hanno notificato i testi in questione.

7.4. Il Comitato "Norme e regole tecniche"

Nel settore dei servizi della società dell'informazione, le riunioni di questo comitato hanno permesso di ricordare agli Stati membri i progetti di regolamentazioni di cui la Commissione era a conoscenza e che riteneva notificabili. Ciò ha dato l'occasione ai punti di contatto della direttiva di informare i ministeri interessati per avvertirli della necessità di procedere alla notifica dei progetti in questione. In numerosi casi, ciò ha evitato il ricorso ad un procedimento per infrazione. Questo dialogo non ha lo scopo di sviluppare una sorveglianza continua da parte della Commissione, ma di richiamare l'attenzione dei punti di contatto sui progetti di testo nazionali in gestazione nei vari ministeri.

Le riunioni di tale comitato sono anche state l'occasione di scambi di opinioni con i rappresentanti degli Stati membri su questioni giuridiche o pratiche legate all'applicazione della procedura e alla sua evoluzione, cui si fa riferimento qui di seguito.

8. I nuovi sviluppi: estensione territoriale ed internazionale

8.1. Estensione territoriale

8.1.1. Lo Spazio economico europeo

I paesi EFTA membri dello Spazio economico europeo (qui di seguito SEE) partecipano dal 1° marzo 2001 [58] alla procedura di notifica nel quadro dei servizi della società dell'informazione. Questi paesi stanno notificando le loro misure di recepimento all'Autorità di vigilanza EFTA.

[58] Decisione del Comitato misto SEE n. 16/2001, del 28 febbraio 2001, che modifica l'allegato II (regolamentazioni tecniche, norme, prove e certificazione) e l'allegato XI (servizi di telecomunicazione) dell'accordo SEE, GU L 117 del 26.4.2001, p.16-20.

La Commissione ha già ricevuto quattro testi, tre della Norvegia e uno dell'Islanda e lavora in stretta collaborazione con l'Autorità di vigilanza EFTA per analizzare le notifiche dei paesi dell'EFTA.

8.1.2. I paesi candidati

Dal 1° gennaio 2001 la Turchia è invitata a partecipare alla procedura di notifica nel settore dei prodotti. Tuttavia, si tratta di una procedura limitata per quanto riguarda i poteri d'intervento della Commissione e degli altri Stati membri e quelli a disposizione della Turchia rispetto ai testi degli Stati membri della Comunità europea.

Questo sistema potrebbe essere sviluppato con altri paesi candidati all'adesione per coprire i prodotti e i servizi della società dell'informazione. Infatti, nei settori che non sono armonizzati, per questi Stati sarebbe interessante che le loro disposizioni nazionali fossero verificate per garantire che non siano contrarie al diritto comunitario e in particolare agli articoli 28 e seguenti del trattato. L'interesse di tale procedura sarebbe di avere un dialogo reale tra i paesi candidati e gli Stati membri della Comunità e di permettere ai paesi candidati di prepararsi meglio all'adesione. Ovviamente, il grado d'intervento da parte della Commissione, degli Stati membri e dei paesi candidati non dovrebbe essere lo stesso della procedura attuale. È difficilmente concepibile che la Commissione possa prendere un atto vincolante nei riguardi di una regolamentazione di un paese candidato. Questo vale anche nel caso di un paese candidato che intenda intervenire sulla regolamentazione di uno Stato membro. Un esempio da seguire sarebbe quello citato della Turchia.

Attualmente, dei negoziati sono in corso con alcuni paesi candidati in vista della firma di un accordo specifico che preveda l'istituzione di una procedura di notifica semplificata.

8.2. Estensione a livello internazionale: il Consiglio d'Europa

Il Consiglio d'Europa ha adottato il 2 ottobre 2001 una convenzione che riprende a grandi linee la procedura di notifica applicabile ai servizi della società dell'informazione. Si tratta della convenzione n. 180 del Consiglio d'Europa sull'informazione e la cooperazione giuridica in materia di "servizi della società dell'informazione" [59]. L'apertura alla firma di questa convenzione ha avuto luogo in occasione della 24a Conferenza dei ministri europei della giustizia svoltasi a Mosca il 4 e 5 ottobre 2001.

[59] www.coe.int/press

L'attuazione di tale sistema permetterà alla Commissione e agli Stati membri della Comunità di avere accesso ai progetti degli Stati terzi relativi ai servizi della società dell'informazione e soprattutto di avviare un dialogo su questi testi per cercare di influenzare la loro elaborazione sul piano nazionale. Attualmente, infatti, i testi degli Stati della Comunità europea sono accessibili sul sito della direttiva 98/34/CE, ma senza reciprocità. Si tratta dunque di trasporre a livello internazionale uno strumento che esiste già a livello comunitario.

Beninteso, i meccanismi sospensivi della direttiva comunitaria non sono ripresi nel testo della convenzione. Tuttavia, la convenzione sarà probabilmente un eccellente strumento d'informazione e di trasparenza sui progetti di regolamentazione riguardanti i servizi della società dell'informazione. È da notare che, se tale convenzione concerne in primo luogo gli Stati membri del Consiglio d'Europa, può essere anche aperta, a certe condizioni, ad altri paesi non membri del Consiglio d'Europa, possibilità che aumenta quindi il suo potenziale.

9. Conclusioni

In conclusione di questa relazione, la Commissione desidera formulare alcune riflessioni sulle questioni sollevate dalla procedura di notifica dopo due anni d'applicazione e quindi tracciare un bilancio del contributo generale della procedura ai servizi della società dell'informazione, anche nella prospettiva dei suoi sviluppi ulteriori.

Tra i problemi da rilevare, c'è in primo luogo la difficoltà segnalata da alcuni Stati membri nell'applicazione concreta di questa direttiva, dovuta alla complessità delle definizioni.

Per trovare una soluzione, la Commissione ha innanzitutto fornito agli Stati membri un vademecum con esempi concreti, destinati a chiarire meglio ogni definizione [60].

[60] Cfr. nota 6.

Inoltre, i servizi della Commissione hanno più volte ricordato, in seno al comitato "Norme e regole tecniche", la loro disponibilità ad offrire la loro assistenza ad ogni Stato membro che incontrasse difficoltà per stabilire se un testo debba o no essere notificato. Alcuni Stati hanno quindi stabilito contatti bilaterali con i servizi della Commissione.

Occorre anche sottolineare che, nell'ambito della procedura, gli Stati membri ricevono tutte le comunicazioni (osservazioni, pareri circostanziati, dialogo...) inviate agli altri Stati membri; possono dunque, su un determinato tema, riferirsi all'analisi che la Commissione ha sviluppato in precedenza.

Infine, questa relazione sarà per gli Stati membri uno strumento supplementare che li aiuterà ad identificare i testi da notificare.

In secondo luogo, vi è il problema dello stretto legame che può esistere tra servizi e prodotti. Infatti, in molti casi la Commissione ha emesso osservazioni e/o pareri circostanziati riguardanti allo stesso tempo servizi della società dell'informazione e prodotti ad essi collegati. Per prendere un esempio concreto, nel quadro della firma elettronica le implicazioni delle normative nazionali hanno ovviamente un'influenza sui prestatori di servizi di firma elettronica, ma anche sui prodotti che permettono di fornire questi servizi, ad esempio gli elaboratori ed i software che permettono di creare firme elettroniche.

In terzo luogo, il termine di tre mesi risulta a volte troppo breve per tradurre ed analizzare misure complesse, di carattere tecnico e che implicano numerosi servizi della Commissione. Inoltre, come si è già sottolineato, la procedura che riguarda i servizi della società dell'informazione prevede soltanto un rinvio di un mese in caso di parere circostanziato, invece dei tre mesi previsti per i prodotti industriali, agricoli e della pesca. In un mese è difficile per lo Stato interessato rispondere e per la Commissione tradurre la risposta e commentarla. Questo è contrario allo spirito della direttiva, che è di stabilire un dialogo per evitare ostacoli al mercato interno. Tuttavia, la Commissione è pienamente consapevole del fatto che le materie regolamentate nel settore dei servizi della società dell'informazione richiedono un'analisi rapida. Nei casi che richiedono un trattamento rapido, la direttiva 98/34/CE prevede, tuttavia, espressamente una procedura specifica, la procedura d'urgenza.

In quarto luogo, un altro aspetto sollevato dagli Stati membri è la difficoltà di individuare un criterio di distinzione tra le misure non notificabili ai sensi dell'articolo 10 della direttiva e le misure che devono essere notificate. Su questo punto la Commissione insiste ancora sul fatto che le misure con le quali gli stati membri si conformano agli atti comunitari vincolanti non devono in alcun caso essere notificate nel quadro della direttiva 98/34/CE. La notifica è necessaria soltanto per i progetti (o articoli specifici di un progetto) che non corrispondono ad un semplice recepimento nel diritto nazionale di un atto comunitario vincolante. La Corte di giustizia ha definito più chiaramente la portata di tale obbligo in due recenti sentenze [61].

[61] Sentenza "Unilever" del 26 settembre 2000, C-443/98, Racc. p. I-7535. Sentenza "Canal Satellite" del 22 gennaio 2002, cit. alla nota 21.

La Commissione tiene a segnalare che coglie l'occasione che le è offerta quando gli Stati notificano progetti contenenti sia disposizioni di semplice recepimento ai sensi dell'articolo 10 della direttiva 98/34/CE, sia disposizioni che vanno oltre tale recepimento, per emettere semplici commenti sulle parti che riguardano il recepimento. La Commissione approfitta della conoscenza del progetto per indirizzare agli Stati membri consigli privi di carattere vincolante, destinati a permettere loro un recepimento ottimale delle direttive interessate.

Per riassumere l'impatto positivo della procedura di notifica nel settore dei servizi della società dell'informazione, si possono citare sei aspetti: il dialogo su materie nuove, il ritiro o la modifica di progetti di regolamentazioni contrarie al diritto comunitario, la costituzione di un corpus giuridico su vari temi, lo scambio di punti di vista, la proposta a livello della Commissione di riflessioni sulla necessità di legiferare su certi argomenti ed infine l'informazione delle imprese e dei cittadini sui progetti di normative nazionali in questo settore.

In primo luogo, il dialogo instaurato con gli Stati membri ha permesso alla Commissione di commentare a sua volta le argomentazioni avanzate da questi. Le discussioni riguardanti ad esempio i nomi di dominio hanno dato luogo a scambi di opinioni molto istruttivi. Ciò dimostra che in materie nuove, che evolvono costantemente e che richiedono interventi normativi da parte degli Stati, ma in cui non esistono posizioni comunitarie specifiche, la procedura di notifica permette alla Commissione di definire con lo Stato membro interessato i limiti da porre alla regolamentazione di questo nuovo settore. Il primo aspetto positivo è dunque lo scambio di punti di vista sul modo di affrontare nuovi problemi giuridici. Inoltre, gli altri Stati membri hanno accesso a tutti i messaggi scambiati e possono dunque riferirsi alle varie posizioni esistenti qualora decidano, in futuro, di regolamentare a loro volta la stessa materia.

La discussione tra la Commissione e gli Stati membri ha anche permesso di ottenere il ritiro o la modifica di proposte di regolamentazioni che sono state considerate contrarie al diritto comunitario. Quest'aspetto rappresenta il secondo successo della direttiva che permette, attraverso il dialogo, di dimostrare agli Stati membri la necessità di ritirare o modificare il loro progetto di testo perché è contrario al diritto comunitario. Nel caso specifico in cui lo Stato membro notificante ritira volontariamente il suo progetto, il dialogo tra gli attori della procedura di notifica tocca un punto culminante.

Ad ogni notifica la Commissione precisa la sua posizione su una data questione, e questo le consente di affrontare meglio un altro problema posto da un'altra notifica, ma riguardante la stessa problematica (firma elettronica, commercio elettronico, protezione dei dati, decodificatori...). Si tratta del terzo contributo della procedura, che consiste nel creare passo per passo su un dato argomento un corpus giuridico a disposizione degli Stati membri, i quali del resto si riferiscono talvolta alla posizione espressa in occasione di notifiche precedenti per giustificare, ad esempio, il carattere notificabile di un progetto di normativa nazionale.

In quarto luogo, la direttiva contribuisce alla creazione di un forum di discussione tra gli Stati membri e la Commissione in seguito all'invio di pareri circostanziati e di osservazioni da parte di quest'ultima. Infatti, la direttiva obbliga gli Stati membri a rispondere ai pareri circostanziati e la Commissione commenta tali risposte. Se gli Stati membri non sono formalmente tenuti a rispondere alle osservazioni, in occasione dei comitati, la Commissione li ha tuttavia incoraggiati a tener conto di queste osservazioni e, se necessario, a rispondere. Gli Stati membri, del resto, hanno per lo più accettato di rispondere alle osservazioni della Commissione. Si tratta di un aspetto importante, perché dimostra che gli Stati sono pronti a discutere con la Commissione, anche quando questa non ricorre allo strumento giuridico più vincolante.

In quinto luogo, l'applicazione della procedura di notifica ha permesso di far prendere coscienza alla Commissione della necessità di riflettere sull'interesse di un'azione comunitaria in alcuni settori, tenuto conto dei progetti di legislazioni nazionali contraddittorie.

Infine, la procedura, grazie al suo sito Internet accessibile al pubblico [62], permette alle imprese e ai cittadini di accedere ai progetti di regolamentazioni. Imprese e cittadini possono così far conoscere alla Commissione o ai rispettivi governi nazionali le loro reazioni riguardo a tali progetti e possono anche essere informati delle regolamentazioni che saranno adottate in ogni Stato membro.

[62] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ tris

Di conseguenza, risulta chiaramente da quanto esposto che la procedura di notifica svolge un ruolo di rilievo nell'instaurazione di un mercato interno dei servizi della società dell'informazione, evitando il verificarsi di ostacoli prima ancora che essi producano i loro effetti negativi. A ciò si aggiunge la creazione di un vero e proprio forum di discussione su queste materie complesse ed in costante evoluzione.

Per quanto riguarda in particolare la direttiva 2000/31/CE, che ha definito un quadro orizzontale di diritto comunitario sul commercio elettronico, il meccanismo di notifica introdotto dalla direttiva 98/48/CE ha permesso da una parte di esercitare un controllo efficace a titolo preventivo nella fase di recepimento e dall'altra di stabilire un dialogo proficuo con le autorità nazionali su aspetti che non sono disciplinati dalla direttiva "commercio elettronico". Ciò dimostra la complementarità tra questi due strumenti relativi ai servizi della società dell'informazione.

I contributi positivi della procedura spiegano perché sia servita da modello ad una convenzione nel quadro del Consiglio d'Europa, aperta anche a paesi che non ne sono membri [63], che riprende a grandi linee il modello comunitario. Ciò significa che questa procedura è attualmente una soluzione che tende anche ad imporsi a livello internazionale.

[63] Convenzione n.180 del Consiglio d'Europa sull'informazione e la cooperazione giuridica in materia di "servizi della società dell'informazione".

In conclusione, si può ritenere che, dopo un periodo di rodaggio, durante il quale un certo numero di spiegazioni sono state richieste alla Commissione su questioni d'interpretazione e d'applicazione della direttiva - e questo sembra inerente alla messa in funzione iniziale di un meccanismo operativo riguardante un settore nuovo come il settore dei servizi della società dell'informazione - si è assistito all'implementazione in di uno strumento d'informazione e di cooperazione efficace.

Anche se non vi è ancora un'implicazione adeguata (benché crescente rispetto ai primi mesi di funzionamento) delle parti interessate, la direttiva ha comunque contribuito non soltanto ad individuare in tempo utile barriere specifiche al mercato interno, ma anche a sviluppare, più in generale, una maggiore sensibilità dei legislatori nazionali nei riguardi dei principi della libertà di stabilimento e della libera circolazione dei servizi, in particolare nei settori in cui si ometteva del tutto di prendere in considerazione queste libertà fondamentali.

La direttiva presenta inoltre altre potenzialità, come quella di contribuire ad identificare temi che possono essere oggetto di una nuova armonizzazione comunitaria o di eventuali revisioni future delle direttive già in vigore sui servizi della società dell'informazione.

I meriti accertati della direttiva 98/34/CE come osservatorio permanente del paesaggio normativo nazionale inducono la Commissione ad esaminare prossimamente l'eventualità di estendere il suo modello di dialogo strutturato anche ad altri settori in materia di servizi, oltre ai servizi della società dell'informazione.

10. ALLEGATI

10.1. Procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell'informazione

Elenco delle disposizioni nazionali di attuazione [64] delle direttive in materia [65]

[64] A seguito della codifica della direttiva 83/189/CEE ad opera della direttiva 98/34/CE, modificata dalla direttiva 98/48/CE, alcuni Stati membri hanno codificato e abrogato le disposizioni nazionali di attuazione preesistenti. Può tuttavia essere importante sapere quali erano la versione della direttiva e le disposizioni nazionali d'attuazione applicabili al momento dell'adozione di una regola tecnica nazionale. Infatti, con la sentenza del 30 aprile 1996 "CIA Security International", cit. alla nota 20, la Corte di giustizia ha sancito il principio dell'inapplicabilità delle regole tecniche adottate senza osservare l'obbligo di notifica.

[65] Direttiva 83/189/CEE del Consiglio, del 28 marzo 1983, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 109 del 26.4.1983, p. 8-12). Direttiva 88/182/CEE del Consiglio, del 22 marzo 1988, che modifica la direttiva 83/189/CEE che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 81 del 26.3.1988, p. 75-76). Direttiva 94/10/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 marzo 1994, recante seconda modifica sostanziale della direttiva 83/189/CEE che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 100 del 19.4.1994, p. 30-36). Direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 204 del 21.7.1998, p. 37-48). N.B. Questa direttiva codifica ed abroga la direttiva 83/189/CEE e le sue modifiche successive. Non richiede obbligatoriamente l'adozione di disposizioni nazionali d'attuazione. Direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 luglio 1998, relativa ad una modifica della direttiva 98/34/CE che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (GU L 217 del 5.8.1998, p. 18-26).

GERMANIA

83/189/CEE

Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 19. März 1988: Verwaltungsmäßige Vorkehrungen

88/182/CEE

M