Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni»



Gazzetta ufficiale n. C 204 del 18/07/2000 pag. 0006 - 0012



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Verso un nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni elettroniche e i servizi correlati - Esame del 1999 del quadro normativo delle comunicazioni" (2000/C 204/03) La Commissione, in data 15 novembre 1999 , ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla Comunicazione di cui sopra. La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Lagerholm, in data 4 maggio 2000. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 maggio 2000, nel corso della 373a sessione plenaria, con 94 voti favorevoli, 1 voto contrario e 4 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Dal 1990 la Commissione europea ha posto progressivamente in essere un quadro normativo generale per la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni. Ciò si è rivelato di importanza cruciale per la competitività globale dell'Unione europea. Un'industria avanzata delle comunicazioni è la conditio sine qua non per la transizione dell'Europa verso la società dell'informazione. Senza un sistema di comunicazioni efficiente e di alta qualità, l'industria europea, in particolare le piccole e medie imprese (PMI), si trova in posizione di grave svantaggio rispetto ai concorrenti sul mercato globale. L'introduzione e la diffusione di nuovi servizi di comunicazione può contribuire a ridurre le disparità regionali in quanto accorcia le distanze. L'aumento della competitività continuerà ad avere un forte impatto sullo sviluppo dei servizi di telecomunicazione e sull'economia nel suo insieme. 1.2. L'evoluzione tecnologica e di mercato nel settore delle comunicazioni procede ad un ritmo sempre più incalzante. Internet sta praticamente sconvolgendo le tradizionali strutture di mercato ed il perfezionamento delle tecnologie di elaborazione, accesso e trasmissione di base, ha ridotto i costi ed aumentato le capacità dell'infrastruttura delle comunicazioni. Le applicazioni senza filo acquisiscono sempre maggiore importanza su tutti i segmenti del mercato. Infine, lo sviluppo costante delle tecnologie nel settore dei media, soprattutto quello della televisione digitale (DTV), mette a disposizione servizi transazionali "su richiesta" e servizi nuovi, quali i servizi di trasmissione dati, Internet ed il commercio elettronico favorendo così la competitività nel settore delle comunicazioni, attualmente in fase di convergenza. 2. La Comunicazione della Commissione 2.1. La comunicazione intraprende un riesame dell'attuale quadro normativo delle telecomunicazioni. Si fonda sostanzialmente sulla Quinta relazione sull'attuazione del pacchetto di regolamentazione per le telecomunicazioni(1), sui risultati della consultazione sul Libro verde sulla convergenza(2), sui risultati della consultazione sul Libro verde sullo spettroradio(3), sulle conclusioni della Relazione sugli sviluppi del mercato della televisione digitale nell'Unione europea(4) e sulla Relazione su un'eventuale autorità europea di regolamentazione. 2.2. Mentre il quadro giuridico vigente per la liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni, era stato concepito per gestire la transizione verso un regime di concorrenza, il nuovo quadro per l'infrastruttura delle comunicazioni e dei servizi correlati dovrebbe promuovere e mantenere un mercato europeo dei servizi di comunicazione aperto e competitivo, arrecare beneficio ai cittadini europei e consolidare il mercato interno. 2.3. Il quadro normativo dovrebbe comprendere, oltre ad una direttiva sulla liberalizzazione consolidata e semplificata (ai sensi dell'articolo 86), una direttiva quadro settoriale, quattro direttive specifiche (relative a licenze e autorizzazione (risorse limitate comprese), accesso e interconnessione, servizio universale e protezione dati) (tutte ai sensi dell'articolo 95), misure settoriali non vincolanti e diritto della concorrenza. 2.4. La direttiva quadro fisserebbe obiettivi politici specifici per gli Stati membri, vincolando questi ultimi al rispetto dei cinque principi normativi; garantirebbe diritti specifici dei consumatori e un adeguato livello di interoperabilità; sancirebbe diritti, obblighi, procedure e poteri decisionali delle autorità nazionali di regolamentazione (ANR), istituirebbe e disciplinerebbe un nuovo comitato per le comunicazioni ed un nuovo gruppo ad alto livello per le comunicazioni e prevederebbe raccomandazioni, orientamenti di buona pratica, codici di condotta elaborati dalle parti interessate, ed infine altre misure complementari. 2.5. Il nuovo quadro si applicherebbe a tutta l'infrastruttura delle comunicazioni e ai servizi correlati. Nell'ambito di tale quadro: - i servizi di trasmissione su Internet verrebbero trattati alla stregua degli altri servizi di trasmissione; - gli operatori dovrebbero ottenere il rilascio delle licenze in base ad autorizzazioni generali e non più specifiche; - verrebbero stabiliti principi comuni per la regolamentazione dell'accesso e dell'interconnessione a tutta l'infrastruttura delle comunicazioni; - un gruppo di esperti garantirebbe una politica comunitaria in materia di spettroradio guidata da considerazioni politiche e non soltanto tecniche; - resterebbe assolutamente prioritario garantire che i servizi di comunicazione necessari per partecipare alla società dell'informazione siano economicamente accessibili a tutti; - oltre a finanziare l'accesso pubblico attraverso il bilancio dello Stato, gli Stati membri manterrebbero la facoltà di istituire specifici sistemi di finanziamento per il servizio universale; - la concorrenza nel collegamento locale (local loop) sarebbe rafforzata; - l'adozione di misure legislative coerenti a livello dell'Unione europea dovrebbe promuovere lo sviluppo di una concorrenza efficace e la diffusione di servizi paneuropei; e - la collaborazione tra la Commissione e le ANR diventerebbe più efficace. 2.6. Per quanto riguarda i principi, la futura normativa dovrebbe basarsi su obiettivi politici chiaramente definiti, essere contenuta al minimo indispensabile per raggiungere tali obiettivi, mirare a potenziare la certezza del diritto, essere "neutrale" rispetto alle tecnologie ed essere applicata quanto più possibile al livello in cui si svolge l'attività. 3. Osservazioni di carattere generale 3.1. In generale, il Comitato approva la Comunicazione della Commissione. 3.2. Apprezza in particolare l'impegno a basare l'evoluzione normativa proposta su: - la promozione ed il mantenimento di un mercato europeo aperto e concorrenziale; - il consolidamento del mercato interno; - un maggior ricorso al diritto della concorrenza, semplificazione e riduzione della legislazione settoriale, accompagnata da raccomandazioni, direttive e accordi settoriali. A parte il bisogno di regolare l'accesso a risorse scarse, la normativa settoriale dovrebbe essere impiegata solo quando il grado di concorrenza non sia adeguato, e solo per un periodo di transizione; - la neutralità rispetto alle tecnologie senza misure specifiche per Internet. Tuttavia, una normativa "neutrale" non dovrebbe portare una maggiore regolamentazione dei nuovi servizi, bensì mantenere la normativa specifica in vigore per i servizi tradizionali. 3.3. Poiché la Commissione continua a sviluppare nei dettagli le proprie posizioni, sarà necessario vigilare che i principi enunciati rimangano prioritari. Bisogna anche assicurare che l'attuazione delle proposte non proceda al ritmo del più lento degli Stati membri, ma piuttosto che le norme settoriali vengano sostituite dalla legislazione generale sulla concorrenza sui vari mercati (geografici o dei servizi) creando così condizioni di concorrenza. Ciò potrebbe infatti costituire un grave problema con l'ampliamento dell'UE. Con l'allargamento sarà probabilmente anche necessario fornire supporto adeguato ad alcuni nuovi membri. 3.4. La transizione dalla normativa specifica delle telecomunicazioni al diritto della concorrenza generale viene spesso discussa in base a clausole di "obsolescenza" ("sun-set") e di "acquiescenza" ("forbearance"). Tuttavia per utilizzare tali tecniche normative, è necessario fissare alcuni criteri. Detti criteri, da definire quanto prima, devono essere di numero limitato. 3.5. Il Comitato sottolinea il carattere globale dei mercati convergenti delle telecomunicazioni. Il quadro normativo europeo proposto non va dunque considerato in modo isolato. È essenziale mantenere ed accrescere la competitività degli operatori europei. Esiste il rischio che una normativa regionale isoli il mercato europeo da quello globale, specialmente se si permette alla normativa dettagliata di impedire lo sviluppo delle forze di mercato. Il Comitato sollecita pertanto la Commissione a tener conto dell'impatto di qualsiasi misura sulla competitività globale dell'industria europea. 3.6. Il Comitato desidera tuttavia sottolineare l'importanza del fatto che la Commissione non si occupi soltanto degli effetti positivi che la liberalizzazione e l'aumento della competitività comportano e che si possono prevedere per il futuro. Non si può escludere che il rapido sviluppo delle infrastrutture per le comunicazioni elettroniche e dei servizi ad esse legati determini in qualche modo rischi sanitari o ambientali. Il fatto che tali rischi non vengano trattati nella comunicazione può anche essere naturale, dati gli obiettivi della comunicazione stessa. Il Comitato desidera comunque raccomandare alla Commissione di seguire con attenzione gli sviluppi sul piano della sanità e dell'ambiente. 4. Osservazioni di carattere particolare 4.1. Licenze ed autorizzazioni 4.1.1. Il Comitato concorda con la Commissione sulla necessità di un'armonizzazione delle condizioni di autorizzazione sia in termini formali che in termini pratici. Il sistema dovrebbe basarsi sulle autorizzazioni generali, salvo in caso di accesso a spettroradio e numerazione. Di conseguenza, l'armonizzazione non dovrebbe condurre ad un regime normativo più gravoso nei mercati in cui non è richiesta, ad esempio, una preregistrazione per ottenere le autorizzazioni generali. 4.1.2. La Commissione propone di includere nel sistema di autorizzazioni anche i servizi di comunicazione basati su Internet. In linea generale la neutralità rispetto alla tecnologia dovrebbe prevalere, pertanto Internet, in quanto piattaforma tecnica per la fornitura di servizi di comunicazione, non dovrebbe essere disciplinata da disposizioni speciali. Tuttavia, il Comitato ritiene che le nuove tecnologie, specie nella fase d'avvio, dovrebbero restare il più possibile libere da regolamentazioni, pur rispettando il requisito della neutralità sul piano tecnico. Ciò è comunque accettabile solo nella misura in cui vengono soddisfatte le domande fondamentali per la protezione dei consumatori. 4.2. Accesso ed interconnessione 4.2.1. Il Comitato ritiene che l'intervento normativo sia giustificato unicamente nei casi in cui il mercato non riesca a garantire una concorrenza sana ed efficace a livello di infrastruttura. In tal caso, la risposta normativa deve essere specifica, appropriata e temporanea. 4.2.2. Laddove si ritenga necessario prendere misure transitorie per regolare le condizioni di accesso (come nel caso della disaggregazione delle reti di accesso), occorre in primo luogo puntare al raggiungimento di accordi interaziendali. Se ciò non fosse possibile, l'approccio seguito per stabilire il prezzo dell'accesso disaggregato dovrebbe essere tale da creare incentivi per gli investimenti infrastrutturali (per esempio, fissando dei limiti temporali sui meccanismi specifici di allocazione dei costi) e dovrebbe essere applicato in modo uniforme in tutti gli Stati membri. Lo sviluppo di opzioni di accesso alternative va seguito da vicino, e le eventuali raccomandazioni alle autorità nazionali di regolamentazione (ANR) devono includere l'astensione da interventi normativi ogniqualvolta siano disponibili modalità di accesso sostitutive. 4.3. Gestione dello spettroradio(5) 4.3.1. L'uso dello spettroradio ha un'importanza crescente per i sistemi di telecomunicazioni. L'unico modo di risolvere il problema della disponibilità di bande è quello di utilizzare le moderne tecnologie per aumentare l'efficienza dell'uso dello spettroradio per tutti gli utenti e non solo per quelli del settore delle telecomunicazioni. Il Comitato ritiene che le politiche relative allo spettroradio dovrebbero essere integrate in aree diverse quali le emissioni radiotelevisive, le telecomunicazioni, la radiolocalizzazione e l'uso militare. Occorre migliorare i metodi per permettere a più utenti ed a più servizi di condividere una stessa banda di frequenza. 4.3.2. Un modo per aumentare l'efficienza dell'uso dello spettro è l'armonizzazione a livello internazionale delle allocazioni di frequenza. Ciò assume una speciale rilevanza in zone con molte frontiere nazionali come l'Europa. 4.3.3. A parere del Comitato, la tariffazione dello spettro è uno strumento accettabile per aumentare l'efficienza dell'uso dello spettro, nella misura in cui i livelli di prezzo sono moderati e non hanno implicazioni negative sull'utilizzo dei sistemi e se creano condizioni omogenee per tutti gli operatori del mercato nell'ambito delle telecomunicazioni come in quello delle emittenti radiotelevisive. 4.3.4. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione circa l'opportunità di incoraggiare gli Stati membri ad utilizzare il gettito generato da canoni, licitazioni e dalla tariffazione dello spettroradio per aumentare l'efficienza di quest'ultimo. 4.4. Servizio universale(6) 4.4.1. L'attuale definizione di servizio universale prevista dalla normativa comunitaria comprende i servizi di telefonia vocale, fax e trasmissione dati su banda vocale via modem (cioè accesso ad Internet). Gli utenti devono poter avere accesso, a partire da una sede fissa, a chiamate nazionali ed internazionali nonché a servizi di emergenza (attraverso appositi numeri nazionali o il numero europeo per chiamate di emergenza, 112). La definizione copre anche l'assistenza via operatore, la fornitura di elenchi telefonici, telefoni pubblici a pagamento e misure specifiche per gli utenti disabili o con particolari esigenze sociali. 4.4.2. Il quadro normativo vigente prevede che le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) obblighino gli operatori a garantire che tutti i cittadini abbiano accesso ad un numero minimo di servizi di una determinata qualità a prezzi accessibili, a prescindere dalla loro ubicazione geografica. 4.4.3. La deregolamentazione del settore delle telecomunicazioni ed i progressi tecnologici hanno comportato grandi vantaggi per la maggior parte dei consumatori sotto forma di servizi più affidabili, di migliore qualità e meno onerosi. La gamma di servizi continua ad ampliarsi. Si stanno sviluppando nuove reti a banda larga; le nuove offerte commerciali creano così opportunità di accedere più rapidamente ad Internet rendendo i servizi della società dell'informazione più interessanti. Ciò potrebbe consentire la fornitura di nuovi servizi che richiedono una banda di frequenze molto larga, quali il "video on demand". La disponibilità di servizi a banda larga sarà determinante nel garantire la transizione dell'UE verso la società dell'informazione. Si potrebbe sostenere che la definizione e la portata del servizio universale vanno ampliate per includere, ad esempio, i servizi a banda larga. 4.4.4. Per quanto riguarda l'estensione della portata dell'obbligo di servizio universale, il Comitato si appella alla Comunicazione della Commissione del 1996 che ne identifica i criteri essenziali: un'analisi della domanda e della disponibilità del servizio in questione basata sul mercato ed una valutazione politica della sua utilità sociale ed economica. Il Comitato ritiene che questi criteri rimangano validi. 4.4.4.1. Il Comitato appoggia tuttavia la proposta di mantenere l'attuale definizione di servizio universale e degli obblighi di servizio universale connessi nella misura in cui la Commissione si impegni a proporre dei criteri in vista della sua possibile estensione nella legislazione comunitaria, e dei meccanismi di riesame periodico, considerata la natura dinamica ed in costante evoluzione di tale concetto. 4.4.4.2. Alla luce delle conclusioni del Vertice di Lisbona, e in particolare del capitolo "Una società dell'informazione per tutti", del parere del Comitato sul tema "L'occupazione, la riforma economica e la coesione sociale: verso un'Europa dell'innovazione e delle conoscenze" (CES 1053/99) che dimostra fino a che punto l'accelerazione della società dell'informazione e della nuova economia fondata su quest'ultima possano essere cause di esclusione sociale, il Comitato auspica che la Commissione definisca, nel più breve tempo possibile, i criteri per l'estensione della definizione del servizio universale. Solo così si potrà assicurare la coerenza con gli orientamenti del Consiglio europeo di Lisbona, garantire "Una società dell'informazione per tutti", ridurre al minimo i rischi di esclusione sociale e rafforzare la coesione sociale conformemente all'articolo 2 del Trattato che istituisce la Comunità europea. 4.4.5. Il quadro normativo vigente prevede che le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) obblighino gli operatori a garantire che tutti i cittadini abbiano accesso ad un numero minimo di servizi di una determinata qualità a prezzi accessibili, a prescindere dalla loro ubicazione geografica. Le ANR hanno la possibilità di creare un fondo di finanziamento per il servizio universale per garantire un trattamento equo ai vari operatori. 4.4.5.1. Il Comitato condivide tale principio che aveva raccomandato nel suo parere in merito alla comunicazione della Commissione (COM(96) 73 def.). "Il servizio universale di telecomunicazioni nella prospettiva di un contesto pienamente liberalizzato". Nel parere il Comitato esprimeva l'opinione che "tutti i fornitori di servizi di telecomunicazioni debbano contribuire, attraverso un'equa ripartizione, a tutti gli aspetti del servizio, compresi quelli finanziari." In questo modo, al fine di garantire l'equità, sia per i consumatori, sia per i diversi operatori, il Comitato si dichiara a favore del finanziamento del servizio universale da parte di tutti gli operatori. 4.4.6. Nonostante l'evoluzione tecnologica ed eventualmente ambientale, negare tale principio significherebbe correre il rischio di accettare che interi settori della copertura geografica dello spazio europeo vengano esclusi dai progressi tecnologici. Ciò equivarrebbe di fatto a negare ad una parte dei cittadini l'accesso legittimo alle nuove tecnologie dell'informazione e, di conseguenza, ai posti di lavoro che ne deriveranno (telelavoro e così via) creando disparità di trattamento. 4.4.7. Il fatto che il Comitato ritenga inopportuno estendere adesso la portata del servizio universale per includere i servizi a banda larga, nell'attesa che la Commissione proponga dei criteri per una sua possibile estensione, non significa che non accoglierà con favore le iniziative degli Stati membri e della Comunità per accelerare la realizzazione di servizi a banda larga. 4.4.8. Di conseguenza, pur ritenendo che in materia di finanziamento dei servizi universali e dell'accesso pubblico nel campo delle comunicazioni elettroniche debba essere applicato il principio di sussidiarietà, il Comitato desidera sottolineare che per la competitività dell'Europa, è decisivo garantire in questo settore uno sviluppo continuo mirato ad un innalzamento della qualità ed alla riduzione dei prezzi. È quindi indispensabile che anche per il finanziamento e/o la fornitura dei servizi universali e dell'accesso pubblico gli Stati membri selezionino il mezzo più efficace e meno distorsivo. Gli appalti pubblici devono essere considerati in primo luogo. 4.4.9. A questo proposito, il Comitato desidera sottolineare che iniziative comunitarie o nazionali volte a promuovere la società dell'informazione, finanziate da tutte le componenti della società, possono essere necessarie anche per altri motivi. Tali iniziative dovranno prestare particolare attenzione alla questione importantissima della formazione degli utenti, per evitare la creazione di un divario tra chi ha e chi non ha accesso all'informazione. 4.4.10. Come già sottolineato nella Dichiarazione di Oulu(7), la Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione" chiede alla Commissione di integrare più attività relative alla società dell'informazione tra gli argomenti coperti dai fondi strutturali, specialmente nel Fondo sociale europeo, includendo sia la formazione sia l'integrazione di persone provenienti da categorie sociali "escluse". 4.5. Gli interessi di utenti e consumatori 4.5.1. A proposito della tutela e dell'informazione dei consumatori, la comunicazione della Commissione, inter alia, propone i seguenti provvedimenti: - mantenere e consolidare gli obblighi esistenti per quanto riguarda la gestione dei reclami, la composizione delle controversie e la qualità del servizio ed esaminare la necessità di ulteriori misure; - imporre ai fornitori di pubblicare informazioni sulla qualità del servizio ad uso dei clienti; - aumentare la trasparenza dell'informazione sulla qualità e sulle tariffe per i consumatori. - aggiornare e precisare la direttiva sulla protezione dei dati nel settore delle telecomunicazioni per tenere conto dei progressi tecnologici e garantirne l'adeguatezza ad un mercato in convergenza. 4.5.2. Il Comitato condivide le proposte della Commissione. È evidente che gli interessi degli utenti e dei consumatori sono generalmente protetti al meglio attraverso la concorrenza su un mercato aperto; è anche nell'interesse di tutti gli operatori attivi sul mercato delle telecomunicazioni che competono sui prezzi che i clienti e i potenziali clienti siano bene informati sui prezzi e la qualità dei loro servizi. La trasparenza dei costi e delle diverse componenti dei prezzi è essenziale. Le autorità nazionali, cui in virtù della legislazione generale sulla tutela dei consumatori incombe già il controllo della correttezza e veridicità delle informazioni fornite dagli operatori ai consumatori, si configurano come i responsabili naturali della corretta e continua sorveglianza dell'informazione ai consumatori nel settore delle comunicazioni. 4.5.3. Data la straordinaria rapidità dell'evoluzione nel settore delle telecomunicazioni, la continua offerta di nuovi servizi e l'entrata, sulla maggior parte dei mercati, di numerosi nuovi operatori, la sensazione di disorientamento e insicurezza di molti consumatori è del tutto naturale. Per garantire lo sviluppo è importante che i consumatori abbiano fiducia nel mercato. Nella situazione attuale, il Comitato ritiene quindi giustificato imporre agli operatori determinate esigenze in materia di informazione dei consumatori. Il Comitato ritiene inoltre utile mettere a disposizione di utenti e consumatori procedure di gestione dei reclami semplici e poco costose, di natura extragiudiziale, ed incoraggia l'uso del modulo europeo per i reclami proposto dalla Commissione. 4.5.4. Il Comitato condivide la posizione della Commissione secondo la quale, in seguito ai progressi tecnologici, la direttiva sulla protezione dei dati nel settore delle telecomunicazioni (direttive TDP) è diventata obsoleta e dovrebbe essere modificata. Sarebbe opportuno verificare se i criteri di protezione dei dati che la direttiva è intesa a soddisfare possono essere realizzati mediante un adeguamento della direttiva generale sulla protezione dei dati all'interno dell'UE piuttosto che mediante un aggiornamento della direttiva sopracitata. Ciò sarebbe più coerente con lo sforzo di ridurre la legislazione settoriale e con i presupposti creati dalla convergenza nel settore delle comunicazioni, ma non deve portare a ritardi nell'aggiornamento della protezione dei dati nelle telecomunicazioni. 4.6. Numerazione, denominazione e indirizzamento 4.6.1. Il quadro normativo deve stimolare l'innovazione di nuovi servizi. Il Comitato ritiene che la proposta di esaminare la possibilità di rendere obbligatoria l'interoperabilità delle basi di dati nazionali di reti intelligenti (IN) per facilitare la fornitura paneuropea del servizio, potrebbe essere incompatibile con il principio di neutralità tecnologica e che pertanto vada riesaminata. 4.6.2. Se in qualche occasione particolare si individuasse un effettivo bisogno di intervento normativo, allora l'autorità di regolamentazione dovrebbe solo specificare i requisiti e lasciare all'industria la scelta della tecnologia più efficace dal punto di vista dei costi per soddisfarli. 4.7. Aspetti specifici della concorrenza 4.7.1. La Commissione cerca di venire incontro alle forti argomentazioni a favore di una maggiore applicazione del diritto della concorrenza al posto di norme settoriali specifiche proponendo che il concetto di "posizione dominante", mutuato dal diritto della concorrenza, sia usato per imporre più rigorosi obblighi specifici settoriali ex ante (ad esempio, per rispondere a ragionevoli richieste di interconnessione, orientamento ai costi, e non discriminazione). Il Comitato non è convinto dei vantaggi di tale approccio. 4.7.2. L'introduzione di un ulteriore concetto di dominanza del mercato senza rimuovere l'esistente concetto di "Significativa forza di mercato" interferisce con il principio di mantenere la regolamentazione al minimo necessario. 4.7.3. L'utilizzo di criteri mutuati dal diritto della concorrenza, come quello di "posizione dominante", per imporre obblighi ex ante non costituisce un passo verso una maggiore applicazione dei principi del diritto della concorrenza, come la Commissione sembra suggerire. Al contrario, il Comitato ritiene probabile che l'adozione di tale approccio prolunghi il periodo di transizione per la migrazione dalle regole settoriali all'applicazione esclusiva del diritto della concorrenza e possa in pratica intralciarne il funzionamento. 4.7.4. Questa contraddizione tra gli obiettivi dichiarati della revisione e gli effetti che la proposta avrebbe in realtà sembra nascere da una confusione tra l'applicazione del diritto della concorrenza e l'uso inappropriato di taluni termini mutuati da tale diritto in sede di formulazione delle nuove regolamentazioni. Nel diritto della concorrenza una situazione dominante non costituisce di per sé un problema. È solo in caso di abuso di posizione dominante che vi è infrazione. Il diritto della concorrenza è un strumento ex post e non ex ante. Il suo aspetto positivo sta nelle effettive e considerevoli sanzioni previste in caso di infrazione. Imporre obblighi ex ante ad imprese che godono di posizione dominante non è applicare il diritto della concorrenza, bensì legiferare in modo occulto. 4.7.5. La regolamentazione ex ante dovrebbe applicarsi unicamente in assenza di effettiva concorrenza. In tale evenienza, occorre esaminare ciascun caso per determinare l'eventuale necessità di un intervento amministrativo per sostituire i meccanismi inerenti al mercato stesso. Occorre quindi una rigorosa analisi di ciascun mercato che confermi l'accettabilità o meno per le autorità del livello di concorrenza, ed appuri se la situazione è imputabile ad una deficienza del mercato o ad un comportamento indebito degli attori tale da giustificare una regolazione amministrativa degli operatori del settore. 4.8. Aspetti istituzionali 4.8.1. Il Comitato accoglie favorevolmente una più stretta collaborazione tra la Commissione e le Autorità nazionali di regolamentazione ed, in linea con questa posizione, sostiene la proposta di creazione del Gruppo ad alto livello per le comunicazioni, composto dalla Commissione e dalle autorità nazionali di regolamentazione. Il processo decisionale di questo gruppo deve essere improntato alla massima trasparenza. 4.8.2. Il rafforzamento della cooperazione tra Commissione e autorità nazionali dovrebbe consentire di rendere più coerente l'applicazione della legislazione nel settore delle telecomunicazioni all'interno dell'Unione europea. Il Comitato sostiene perciò la decisione della Commissione di non proporre un ente di regolamentazione europeo. 4.8.3. Per favorire un generale aumento dell'efficienza dell'uso dello spettroradio le politiche dei governi in materia devono diventare più flessibili ed aperte all'innovazione. Il Comitato apprezza dunque la proposta di creare un gruppo di esperti in politica dello spettroradio, che potrà discutere delle misure atte al raggiungimento di tali obiettivi. 4.9. Approccio normativo non vincolante ed autoregolamentazione 4.9.1. Nella comunicazione, la Commissione presenta la nuova normativa come una struttura composta da tre elementi: legislazione vincolante settoriale composta da una direttiva quadro e quattro direttive specifiche; misure complementari non vincolanti specifiche per settore; norme generali sulla concorrenza. Il Comitato riconosce il maggiore bisogno di azioni mirate non vincolanti e sostiene un più ampio ricorso ad accordi settoriali e memorandum d'intesa. Altre misure (formalmente) non vincolanti, quali raccomandazioni ed orientamenti elaborati dalla Commissione e dalle autorità nazionali di vigilanza, dovrebbero essere utilizzate con grande cautela poiché, nella pratica, possono essere altrettanto vincolanti quanto le direttive ufficiali senza essere sottoposte ai meccanismi di controllo democratici. È necessario armonizzare ulteriormente il regime normativo paneuropeo e stabilire procedure rapide e flessibili per assicurare un'uniforme applicazione del diritto comunitario in tutta l'UE. La mancanza di armonizzazione rappresenta una preoccupazione per tutti i principali attori del mercato delle telecomunicazioni: gli operatori, i fornitori, i produttori e gli utenti dei servizi nel settore delle telecomunicazioni. L'armonizzazione è quindi nel reale interesse di tutti. 4.9.1.1. Il Comitato ritiene che, una volta applicate le norme vincolanti, dei codici di condotta non vincolanti potrebbero essere uno strumento utile a livello paneuropeo e degli Stati membri. Detti codici possono essere utilizzati come tecnica legislativa rapida e flessibile, ma, per assicurare la certezza del diritto e la chiarezza, devono basarsi su norme vincolanti. Per assicurare l'uniformità dell'approccio normativo in tutta l'Unione, permettendo al contempo aggiustamenti a livello nazionale, i codici non vincolanti possono essere utilizzati per illustrare le modalità di applicazione di talune norme. 4.9.1.2. Tuttavia, è importante tenere a mente il rischio che la normativa non vincolante, sotto forma di raccomandazioni ed orientamenti della Commissione, metta in pericolo la portata della partecipazione del Parlamento europeo e degli Stati membri al processo legislativo. Pertanto, specialmente laddove si diffonda l'utilizzo di strumenti non vincolanti, quali le raccomandazioni della Commissione, occorre garantire che il processo decisionale sia sufficientemente trasparente e comprensibile, che gli Stati membri siano coinvolti nel processo decisionale fin dall'inizio e che vi sia una adeguata consultazione in primo luogo dell'industria, ma anche di altri gruppi di interesse del settore, ad esempio gli utenti e i rappresentanti dei lavoratori. 4.9.1.3. Inoltre, i codici non vincolanti non devono divenire un mezzo per consentire a Stati membri e ANR di reintrodurre una regolamentazione settoriale specifica. La flessibilità deve essere controbilanciata dalla certezza del diritto e dalla chiarezza. Pertanto qualsiasi nuovo strumento di flessibilità deve essere accompagnato da linee guida precise e chiari principi interpretativi per assicurare l'uniformità dell'approccio in tutta l'UE ed evitare decisioni arbitrarie. 4.9.2. Il Comitato ritiene che l'autoregolamentazione abbia il potenziale necessario ad assistere il settore delle telecomunicazioni in Europa nella transizione da un ex monopolio regolamentato verso un settore industriale in cui vige una vera concorrenza, governato dal normale diritto della concorrenza. Regole negoziate, applicate e fatte rispettare dagli stessi operatori dell'industria richiedono un intervento minimo o nullo da parte delle autorità di regolamentazione oltre all'applicazione del normale diritto della concorrenza. Se applicate in tutta Europa, tali regole potrebbero risultare anche in un significativo passo avanti nell'armonizzazione. È indubbiamente importante che gli utenti vengano adeguatamente rappresentati in sede di messa a punto dei dispositivi di autoregolamentazione del settore. Bruxelles, 24 maggio 2000. La Presidente del Comitato economico e sociale Beatrice Rangoni Machiavelli (1) COM (1999) 537 def. (2) "Libro verde sulla convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell'audiovisivo e delle tecnologie dell'informazione e sulle sue implicazioni normative - Verso un approccio alla società dell'informazione" COM(97) 623 def.; parere CES - GU C 214 del 10.7.1998. (3) COM (1999) 538 def.; cfr. anche il parere del CES in merito al "Libro verde sulla politica di spettro radio nel contesto delle politiche della Comunità europea: telecomunicazioni, radioemissioni, trasporti e R& S" COM (1998) 596 def. - GU C 169 del 16.6.1999. (4) "L'evoluzione del mercato dei servizi della televisione digitale nell'Unione europea - Relazione ai sensi della Direttiva 95/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa all'impiego di norme per l'emissione di segnali televisivi"; COM (1999) 540 def. (5) Cfr. anche il parere del CES in merito al "Libro verde sulla politica di spettro radio nel contesto delle politiche della Comunità europea: telecomunicazioni, radioemissioni, trasporti e R& S" COM (1998) 596 def. - GU C 169 del 16.6.1999. (6) Cfr. il parere d'iniziativa del CES riguardante "I servizi di interesse generale"; (GU C 368 del 20.12.1999) ed il parere del CES sul servizio universale di telecomunicazioni nella prospettiva di un contesto pienamente liberalizzato (COM(96) 73 def.); GU C 30 del 30.1.1997. (7) CES 829/99 Allegato al verbale della 11a riunione della Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione" svoltasi a Oulu, Finlandia, il 6 e 7 settembre 1999