COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 08.05.1996 
COM(96) 173 def. 
TUTELA DEGLI INTERESSI 
FINANZIARI DELLA COMUNITÀ 
LOTTA CONTRO LE FRODI 
Relazione annuale 1995 
(presentata dalla Commissione) 

INDICE 
Introduzione 
Capitolo 1: 
Sezione 1: 
Sezione 2: 
Sezione 3: 
Sezione 4: 
Capitolo 2: 
Sezione 1 
Sezione 2 
Sezione 3 
Sezione 4: 
Sezione 1 
Sezione 2 
Sezione 3 
Sezione 4 Sviluppi del dispositivo giuridico orizzontale nel 1995 (primo 
pilastro e titolo VI) 
Presentazione e bilancio 
Le attività nel contesto del primo pilastro / Il miglioramento dell'assetto 
legislativo comunitario 
1. Il regolamento relativo alla tutela degli interessi 
finanziari della Comunità 
2. Proposta di regolamento relativo ai controlli e alle verifiche 
sul posto 
Le attività nel contesto del titolo VI / Il miglioramento della 
compatibilità delle legislazioni nazionali 
1. La convenzione 
2. Il protocollo annesso alla convenzione sulla tutela degli interessi 
finanziari delle Comunità europee (secondo strumento relativo, 
tra l'altro, alla cooperazione giudiziaria) 
3. Il protocollo sulla corruzione dei funzionari 
Gli sviluppi relativi alla criminalità finanziaria organizzata 
Importanti sviluppi del dispositivo giuridico settoriale nel 1995 
Settore delle risorse proprie 
Settore agricolo 
Settore doganale 
1. I regimi del transito doganale 
2. Il progetto "Dogana 2000" 
3. I precursori di droghe 
Mutua assistenza amministrativa 
Capitolo 3: Le altre istituzioni 
II Parlamento europeo 
Il Consiglio 
La Corte dei conti 
La Corte di giustizia 
Capitolo 4: Gli Stati membri 
Sezione unica: 
I rapporti nazionali sulla distrazione di risorse comunitarie e bilancio dell'applicazione 
dell'articolo 209A 
1. La metodologia 
2. Il bilancio (applicazione dell'articolo 209A CE, primo comma) 
3. Il bilancio (applicazione dell'articolo 209A CE, secondo comma) 
4. Le piste di riflessione Pagina 
4 
7 
7 
9 
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29 
29 
31 
31 
32 
33 
33 
35 
35 
35 
36 
38 
39 
Capitolo 5: Cooperazione e partenariato 
Sezione 1: Seminari e scambi di funzionari 
Sezione 2: Il comitato consultivo per il coordinamento nel campo della lotta 
contro le frodi (COCOLAF) 
Sezione 3: La prtnership con i servizi nazionali specializzati negli Stati membri 
Sezione 4: La mutua assistenza amministrativa nel campo doganale tra la Comunità 
e i paesi terzi 
Capitolo 6: Le indagini 
Sezione 1: 
Sezione 2: 
Sezione 3: 
Sezione 4: 
Sezione 5: 
Sezione 1 
Sezione 2 
Sezione 3 
Sezione 4 
Sezione 5 Grandi frodi transnazionali organizzate 
Grandi frodi nel campo degli accordi preferenziali e dell'origine 
dei prodotti 
1. I prodotti industriali 
2. I prodotti tessili 
3. I prodotti della pesca 
Altre frodi nel settore agricolo 
Altre frodi nel campo delle politiche strutturali 
1. Il Fondo sociale europeo 
2. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) 
Altre frodi nel campo delle spese dirette 
1. Settore della ricerca 
2. Settore energetico 
3. Il Fondo europeo di sviluppo (FES) 
4. Settore dell'ambiente/Programma MEDSPA (Italia) 
Capitolo 7: Statistiche e analisi 
La situazione nel 1995 
Le tendenze 
Il settore dei trasporti 
Il recupero 
L'analisi della normativa 43 
43 
45 
46 
47 
49 
51 
63 
63 
66 
69 
70 
77 
77 
78 
79 
79 
80 
80 
80 
81 
82 
83 
84 
85 
86 
Tabelle 1 a 13 
Capitolo 8: Stanziamenti antifrodi 
Sezione 1: 
Sezione 2: 
Tabelle 14 a 16 Esecuzione del bilancio 1995 
Stanziamenti 1996 101 
101 
101 
Allegato 
Sigle 108 
109 
INTRODUZIONE 
L'anno 1995 si è particolarmente distinto per i progressi sostanziali compiuti sul piano 
legislativo con l'adozione di due testi fondamentali, di cui l'uno sui controlli e sulle 
sanzioni amministrative (regolamento orizzontale) e l'altro sulla tutela penale delle finanze 
comunitarie (convenzione). Sul piano operativo, le inchieste avviate per iniziativa della 
Commissione, di concerto con le autorità nazionali, stanno sempre più a dimostrare con 
particolare evidenza il grande impulso che la Commissione è in grado di apportare sul 
terreno della lotta contro la frode. 
Questa dinamica è da ricollegarsi alla strategia antifrodi adottata nel 1994 e articolata 
intorno a quattro assi prioritari: 
intensificare il lavoro sul terreno; 
valorizzare l'intelligence e consolidare il partenariato tra la Commissione e gli Stati 
membri; 
migliorare la produzione legislativa comunitaria; 
accrescere la compatibilità delle legislazioni nazionali in preparazione di una politica 
di inasprimento del sistema sanzionatorio per adeguarlo alla realtà. 
Nel 1995 sono stati realizzati notevoli progressi su tutti questi fronti. 
* 
* * 
Nel campo della tutela degli interessi finanziari della Comunità, tema affrontato nella 
prima parte della relazione, le iniziative legislative1 che la Commissione aveva presentato 
nel 1994 hanno portato, da un lato, all'adozione, da parte del Consiglio, del regolamento 
che stabilisce un sistema coerente ed efficace di sanzioni amministrative destinate a 
reprimere le irregolarità accertate e a prevenire atti del genere e, dall'altro, alla firma di 
una convenzione che, per la prima volta, accoglie una definizione comune dei concetti di 
irregolarità e di frode. 
Questi provvedimenti, finalizzati alla migliore tutela degli interessi finanziari della 
Comunità, il cui principio è enunciato dall'articolo 209A del Trattato CE, rispondono alle 
reiterate preoccupazioni dell'opinione pubblica, di veder combattere col massimo vigore 
il fenomeno delle frodi e dello sperpero delle risorse comunitarie; al tempo stesso essi 
costituiscono una base giuridica essenziale ai fini dell'ulteriore sviluppo dei lavori in questo 
campo. 
Il Consiglio europeo di Cannes del 26 e 27 giugno 1995 e il Consiglio europeo di Madrid del 15 
e 16 dicembre 1995, hanno particolarmente sottolineato l'importanza dei temi relativi alla tutela 
degli interessi finanziari della Comunità ed alla lotta contro le frodi comunitarie. 
Benché sostanziali progressi siano stati compiuti sul piano legislativo, l'esperienza ha 
dimostrato, a giudizio della Commissione, che gli strumenti giuridici offerti dal Trattato 
sono insufficienti tenuto conto della tutela che esigono le vaste risorse del bilancio 
dell'Unione. È per questo motivo che essa ritiene che occorre rafforzare questi strumenti 
in occasione della Conferenza intergovernativa (CIG). Ha quindi preso le iniziative del 
caso affinché la questione fosse iscritta all'ordine del giomo della CIG, che sarà avviata 
alla fine del mese di marzo 1996. 
Il regolamento orizzontale definisce la nozione di irregolarità in maniera molto ampia, 
comprendendovi sia la semplice omissione, per errore o negligenza, idonea ad arrecare 
pregiudizio al bilancio delle Comunità, sia i comportamenti intenzionali o deliberati che 
integrano la nozione più restrittiva di frode contenuta nella Convenzione sulla tutela 
penale. Le inchieste illustrate nella seconda parte della presente relazione si riferiscono a 
casi ai quali la Commissione ha partecipato: si tratta di dossiers di speciale rilievo per la 
Comunità, dove la natura intenzionale o deliberata delle irregolarità non è stata ancora 
dimostrata; conseguentemente, non tutte queste irregolarità si configurano come frodi nel 
senso penale del termine. Analoghe considerazioni valgono per i dati che figurano nella 
parte statistica della relazione. 
La fase "post-operativa" è anch'essa essenziale. Gli ultimi capitoli della relazione 
presentano un'analisi dei dati raccolti sul terreno e nel corso dei procedimenti, analisi che 
consente di evidenziare le tendenze della "grande frode" e di individuare i settori più 
colpiti, in modo da adeguare il quadro comunitario entro il quale vengono decise le 
disposizioni finanziarie. 
Le grandi tendenze sono nette: in tutti i settori del bilancio (entrate e spese), il numero di 
casi di frode accertati continua ad aumentare, (+/- 15%), mentre il volume complessivo 
tende piuttosto a stabilizzarsi. Da sottolineare che la metà di questo importo interessa 
investigazioni in corso, coordinate dalla Commissione, di concerto con gli Stati membri. 
Il numero delle inchieste è in aumento. L'entità degli importi relativi a questi ultimi dossier 
dimostra che l'avvio, fin dal momento in cui si sospetta la frode, di inchieste approfondite 
in collaborazione coi servizi specializzati degli Stati membri, può sfociare sulla scoperta 
di reti, talvolta criminali, i cui metodi sono perfettamente messi a punto. La rapidità della 
risposta, sul piano operativo, amministrativo e giudiziario, è di primissima importanza ove 
si voglia preservare la possibilità di recuperare le somme distratte o evase. 
In termini statistici, con riguardo alle spese amministrate dagli Stati membri (spese agricole 
e politiche strutturali) l'importo complessivo delle frodi accertate nel 1995 si aggira sui 383 
milioni di ECU, pari allo 0,6% dei finanziamenti concessi. Quanto alle spese dirette gestite 
dai servizi della Commissione (contratti conclusi con i beneficiari degli Stati membri) 
l'importo è di circa 28 milioni di ECU, pari allo 0,3% delle prestazioni. 
Con riguardo alle entrate, le frodi si aggirano sui 735 Milioni di ECU (settore delle risorse 
proprie tradizionali), ossia il 3,6% delle risorse riscosse sotto questa voce nel 1995. Nel 
volume delle frodi sono^ compresi dazi e diritti evasi principalmente in occasione di 
operazioni commerciali (scambi) tra paesi terzi e la Comunità. Gli Stati membri sono i 
principali perdenti. Infatti, l'equilibrio costituisce uno dei principi fondamentali che ispirano 
il bilancio comunitario, con la conseguenza che, qualsiasi perdita, ad esempio, in fatto di 
dazi doganali o di prelievi agricoli, è compensata dall'aumento dei contributi diretti degli 
Stati membri a titolo di "quarta risorsa", basata sul PNL degli Stati membri, denominata 
anche "risorsa di equilibrio". 
Globalmente e schematicamente è lecito ritenere che le frodi ai danni del bilancio 
comunitario, già accertate, sotto inchiesta o perseguite, non superino l'I,4% dell'insieme 
del bilancio comunitario. Gli Stati membri hanno dato la dimostrazione che il sistema di 
accertamento funziona; da parte sua la Commissione si è fortemente impegnata, col 
concorso dei servizi specializzati nazionali, nell'avvio d'inchieste minuziose, fin dal primo 
stadio in cui viene sospettata l'irregolarità o la frode. 
La Commissione ha proseguito il partenariato con gli Stati membri; con il concorso di 
questi ultimi si è impegnata in una vasta opera volta a rendere più efficace la gestione 
degli stanziamenti comunitari. Lo scenario di tale operazione il cui nome in codice è SEM 
2000 ("Sound and Efficient Management": gestione sana ed efficace), prevede tre fasi; le 
prime due hanno visto la Commissione impegnata a rafforzare la propria gestione 
finanziaria. L'ultima fase dovrà permettere di migliorare la gestione delle risorse 
comunitarie da parte degli Stati membri e rendere possibile maggiore trasparenza e 
sicurezza nell'interesse di tutti i contribuenti. Questa nuova fase di riflessione, improntata 
allo stesso spirito di cooperazione, va oltre le attività antifrodi propriamente dette. Essa 
non mancherà comunque di incidere sulla politica di prevenzione e di lotta contro le frodi. 
Cosicché la valutazione della legislazione, già ricordata nel capitolo 8 della relazione, si 
iscrive perfettamente nell'azione SEM 2000. 
È stata anche sottolineata la rilevante mole di lavoro svolta dagli Stati membri nel redigere 
le relazioni sulle misure nazionali finalizzate alla lotta contro gli sprechi e la distrazione 
di risorse comunitarie. La Commissione ha effettuato un'analisi comparata di queste 
relazioni dalle quali sono emersi chiaramente i problemi e le questioni che debbono essere 
trattati in comune. Allo stesso tempo essa ha tracciato, sempre sulla base delle relazioni 
nazionali, un bilancio sull'applicazione del "principio di assimilazione", enunciato 
dall'articolo 209A del trattato CE. Al Consiglio dell'Unione è stato presentato un 
documento comparativo di sintesi sulla base del quale il Consiglio stesso ha invitato le 
Istituzioni comunitarie e gli Stati membri a portare avanti i lavori in questo settore 
sforzandosi di raggiungere un livello di tutela delle finanze comunitarie "equivalente su 
tutto il territorio della Comunità". 
Nel 1995 la Commissione ha anche riorganizzato la sua struttura centrale per la lotta 
antifrodi (SG/UCLAF: "Unità di coordinamento della lotta antifrodi"), raggruppando le 
attività antifrodi, in un'unica struttura pluridisciplinare2, in modo che potesse svolgere a 
pieno la propria missione, indipendentemente dai servizi ordinatori, e, al tempo stesso, 
potesse tradurre in atti l'approccio globale ed integrato predisposto ai fini della tutela degli 
interessi finanziari della Comunità. 
Decisione del 14.2.1995. Cfr. documento (SEC(95)249, comunicazione della Commissione del 
10.2.1995 sull'organizzazione dei servizi antifrodi. 
CAPITOLO 1: SVILUPPI DEL DISPOSITIVO GIURIDICO ORIZZONTALE 
NEL 1995 (PREVIO PILASTRO E TITOLO VI) 
SEZIONE 1: PRESENTAZIONE E BILANCIO 
Uno degli eventi più significativi del 1995 è da ravvisarsi nell'ultimazione dei lavori 
legislativi intrapresi nel 1994 nel campo della tutela degli interessi finanziari della 
Comunità, lavori che costituiscono al tempo stesso il punto di partenza per ulteriori nuove 
proposte da parte della Commissione. L'impegno di quest'ultima e la volontà politica 
manifestata al più alto livello hanno quindi dato tangibili risultati in questo campo3. 
La Commissione partiva infatti dal principio secondo cui oltre al rafforzamento del 
dispositivo di prevenzione relativamente ai controlli e ai provvedimenti presi per tutelare 
le finanze comunitarie, occorreva al tempo stesso predisporre un sistema sanzionatorio 
omogeneo per quanto attiene sia l'aspetto amministrativo che quello penale. 
* Un primo livello di tutela deve essere costituito dall'approntamento di meccanismi 
di sanzioni amministrative comunitarie contro le irregolarità. 
Vero è che già esistevano sanzioni in materia di politica agraria comune, ma 
occorreva estenderne l'applicabilità agli altri settori finanziari, al fine di provvedere 
alla tutela uniforme sull'insieme del territorio dell'Unione. Solo il diritto 
comunitario è infatti un valido strumento per conseguire l'obiettivo di una tutela 
omogenea. La Commissione ha quindi proposto uno strumento comunitario di 
applicazione orizzontale che pone in essere, in fatto di sanzioni amministrative 
comunitarie, un assetto giuridico specifico comune all'insieme del bilancio 
dell'Unione. 
Questo assetto legislativo comunitario ai fini della tutela degli interessi finanziari 
della Comunità, predisposto dal regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/954, è stato 
adottato dal Consiglio in data 18-dicembre 1995. 
Il regolamento anzidetto raccoglie il primo gruppo di iniziative legislative che la 
Commissione ha intrapreso nell'ambito del primo pilastro. Grazie al contesto 
giuridico generale che esso predispone, si viene a confermare, a livello orizzontale, 
che la sanzione amministrativa comunitaria rappresenta, conformemente alla 
giurisprudenza della Corte di giustizia della CE, uno degli elementi chiave del 
sistema di tutela degli interessi finanziari della Comunità5. 
Merita ricordare in proposito che una proposta della Commissione (Trattato ai fini della tutela 
penale degli interessi finanziari delle Comunità) si trovava già all'esame del Consiglio fin dal 1976. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, documento COM(95)98 def., 
capitolo 1, sezione 6. 
GUL 312 del 23.12.1995. 
I servizi della Commissione hanno effettuato in stretta collaborazione con gli Stati membri uno 
studio comparato sulla maniera in cui sono sanzionate le irregolarità commesse nel contesto 
dell'applicazione del codice doganale comunitario. Dall'esito di questo studio dipenderà se sarà 
intrapresa un'azione legislativa specifica soprattutto nel contesto del regolamento CE n. 2988/95 
del Consiglio, per quanto concerne la tutela degli interessi finanziari. 
La proposta iniziale di regolamento in merito alla tutela degli interessi finanziari, 
già presentata dalla Commissione nel luglio 1994, prevedeva, al di là dei 
meccanismi di sanzioni amministrative comunitarie, delle disposizioni generali in 
ordine ai provvedimenti e ai controlli comunitari6. Tuttavia, per motivi di 
opportunità, il Consiglio ha accolto, nella fase attuale, l'aspetto relativo alle sanzioni 
amministrative comunitarie e i provvedimenti generali di controllo al fine di poter 
ottenere un risultato politico fin dal primo semestre del 1995. L'aspetto "verifiche 
e controlli sul posto" deve essere l'oggetto di un distinto provvedimento 
comunitario7. 
Ad eccezione tuttavia dell'IVA - che il Consiglio ha sottratto al campo di 
applicazione del provvedimento - l'approccio globale ed orizzontale che la 
Commissione aveva privilegiato nella propria proposta è stato in linea di massima 
mantenuto. Il regolamento sarà quindi applicabile alla totalità delle spese e alle 
risorse proprie tradizionali. 
Questa concezione orizzontale costituisce un orientamento chiaro e decisivo 
nell'impostazione legislativa della lotta antifrodi; al tempo stesso rappresenta un 
passo importante verso una maggiore coerenza dell'assetto legislativo in materia di 
tutela degli interessi finanziari comunitari; ha inoltre posto in essere una dinamica 
di cui il Consiglio si è avvalso per chiedere alla Commissione di formulare proposte 
per istituire sanzioni amministrative comunitarie in ordine all'insieme dei settori del 
bilancio della Comunità. 
Per la prima volta si ritrova in un testo di diritto comunitario un'ampia definizione 
del concetto di irregolarità, di cui si avvertiva la mancanza da diversi anni. 
Un secondo livello di tutela deve essere garantito attraverso il sistema 
sanzionatorio penale a livello nazionale. 
Per il fatto di essere esemplare e trasparente questo sistema sanzionatorio è il solo 
a permettere, in ottemperanza alla giurisprudenza comunitaria, l'applicazione di 
sanzioni dissuasive, efficaci e proporzionate contro le infrazioni più gravi. La 
Commissione ha quindi presentato una proposta nell'intento di attenuare 
l'incompatibilità del diritto penale degli Stati membri8. La situazione differenziata, 
quanto all'arsenale penale di cui dispone ciascuno Stato membro, crea condizioni 
propizie allo sviluppo delle frodi transnazionali, terreno di elezione della grande 
delinquenza finanziaria e della criminalità organizzata. 
Al fine di migliorare la compatibilità delle legislazioni nazionali, il Consiglio ha 
adottato, in data 26 luglio 1995, dietro iniziativa della Commissione, una 
convenzione in ordine alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità 
GU C 216 del 6.8.1994. Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, 
sezione 6.1. 
Cfr. l'articolo 10 del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio. 
Queste incompatibilità sono state poste in chiara evidenza dallo studio che ha condotto un gruppo 
di ricercatori, diretto dal prof. Delmas-Marty nel 1993. Cfr. relazione annuale "Lotta contro le frodi" 
per il 1994, capitolo 1, sezione 6.1. 
europee9: l'obiettivo è di ravvicinare le norme di diritto penale interno formulando 
una definizione comune delle nozioni di frode e di comportamenti illeciti gravi e 
più pregiudizievoli al bilancio comunitario. È questa una innovazione di 
importanza capitale per tutta l'Unione, in quanto la frode ai danni delle finanze 
comunitarie dovrà essere tradotta in infrazioni precise sul piano nazionale, 
passibili di pene in tutti gli Stati membri. 
Nel proporre la convenzione, la Commissione, al fine di tener conto del Titolo VI 
del trattato sull'Unione europea, ha inserito l'iniziativa nel contesto del terzo 
pilastro (Cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni) sulla base 
delle disposizioni dell'articolo K310. Questo approccio tuttavia non esaurisce la 
questione della competenza comunitaria, né pregiudica la facoltà della 
Commissione di agire nel contesto del primo pilastro, sola ipotesi del resto accolta 
dal Parlamento europeo per quanto attiene al bilancio della Comunità. 
La convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità 
europee segna quindi una tappa importante tenuto conto della quantità e della 
qualità dei lavori eseguiti sul piano istituzionale. In ossequio alle conclusioni del 
Consiglio europeo di Cannes, questa prima tappa - alla quale seguiranno altri 
sviluppi1 ' - sta a dimostrare quanto specifica sia la tutela degli interessi finanziari 
della Comunità europea e al tempo stesso favorisce l'apprestamento, nel campo 
della giustizia penale, di strutture di cooperazione adeguate a questo obiettivo 
proprio all'Unione. 
Nel corso del negoziato in merito a questi due strumenti giuridici si è dimostrato 
quanto sia difficile predisporre atti normativi ai fini della tutela degli strumenti 
finanziari assumendo come base l'art. 235 CE ed il Titolo VI del trattato 
sull'Unione europea. Tenuto conto del problema posto dalla relazione fra il trattato 
CE ed il Titolo VI anzidetto, sempre con riguardo alle questioni relative alla lotta 
antifrode, la Commissione intende proporre una base giuridica più operativa ai fini 
della tutela degli interessi finanziari. 
SEZIONE 2: LE ATTIVITÀ NEL CONTESTO DEL PREVIO PILASTRO / BL 
MIGLIORAMENTO DELL'ASSETTO LEGISLATIVO COMUNITARIO 
1. Il regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità 
L'adozione del regolamento (CE/EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio, relativo alla tutela 
degli interessi finanziari, costituisce un'importante tappa sulla via che la Commissione ha 
imboccato nel 1994 per migliorare l'assetto legislativo comunitario e adeguarlo alle 
esigenze inerenti all'attuazione della strategia globale della lotta antifrodi. 
GU C 316 del 27.11.1995, pag. 48. 
Proposta d'atto del Consiglio che stabilisce la suddetta convenzione, pubblicata nella GU C 216 
del 6.8.1994. 
Il secondo considerando della convenzione è esplicito in proposito: "un altro strumento giuridico" 
deve completare il primo "in modo da migliorare l'efficacia della tutela penale degli interessi 
finanziari delle Comunità europee". 
In materia di sanzioni l'approccio globale ed orizzontale privilegiato dalla Commissione 
con la sua proposta del mese di luglio 1994 è in definitiva prevalso. 
Quanto ai "controlli e alle verifiche sul posto" due grandi orientamenti si sono delineati: 
da un lato, sono stati stabiliti obblighi di portata generale quanto ai primi controlli di 
routine effettuati dagli Stati membri12. Ai fini dell'armonizzazione di questi controlli si 
fa rinvio alla legislazione comunitaria ovvero alla legislazione nazionale onde garantire 
un livello di controllo equivalente nell'intera Comunità. Dall'altro, sono state fissate13 
modalità generali in merito ai controlli ad opera della Commissione. Le disposizioni più 
specifiche in merito alle condizioni alle quali controlli e verifiche sul posto vanno 
effettuati sono state ritirate dalla proposta iniziale della Commissione in quanto faranno 
oggetto di un dispositivo supplementare che il Consiglio si attende dalla Commissione14. 
Il principale risultato del regolamento è da ravvisarsi nell'apprestamento di un contesto 
giuridico che stabilisce le condizioni generali al fine della statuizione di sanzioni 
amministrative comunitarie che possono essere applicate uniformemente in tutto il 
territorio dell'Unione europea e, potenzialmente, in tutti i settori della politica comunitaria 
in cui se ne avverta il bisogno e in cui possano essere individuate le corrispondenti basi 
giuridiche. 
Il dispositivo in parola si iscrive appieno nella via tracciata dalla Commissione con 
riguardo alle sanzioni amministrative in materia di politica agricola, come del resto ha 
confermato la costante giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità soprattutto 
nel 199215 e più recentemente nel 199516. 
Onde confermare questo orientamento fondamentale - che fa salvo quanto si è già 
acquisito sul piano comunitario - si sono avuti dibattiti particolarmente intensi al più alto 
livello in sede di Consiglio fino ad ottenere l'accordo unanime degli Stati membri. Da qui 
discende la piena legittimità politica di ulteriori iniziative della Commissione sia al fine 
di portare avanti questa politica nel settore agricolo, sia per estendere la pratica delle 
sanzioni amministrative comunitarie ad altri settori. 
Il regolamento sta a confermare la grande efficacia del sistema sanzionatorio applicabile 
nel campo della politica agraria comune e presiede ugualmente alla dinamica che ha 
condotto il Consiglio a richiedere l'introduzione di sanzioni amministrative comunitarie 
in altri settori e non solo in quello dell'agricoltura. 
Concretamente, per la prima volta nel diritto comunitario, il regolamento offre 
un'esauriente definizione degli atti pregiudizievoli alla buona applicazione delle 
disposizioni finanziarie comunitarie; formula il concetto di abuso di diritto; precisa i 
provvedimenti e le sanzioni applicabili e designa le persone che potrebbero essere ritenute 
come responsabili. 
Articolo 8 del regolamento (CEE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio. 
Ibidem, articolo 9 del regolamento precitato. 
Ibidem, articolo 10 del regolamento precitato. 
Causa 240/90, sentenza della Corte del 27.10.1992: Repubblica federale di Germania contro 
Commissione delle Comunità europee. 
Causa C 104/94 "Cereal Italia Sri", sentenza della Corte del 12.10.1995. 
10 
Le disposizioni del regolamento si applicano a tutti i settori del bilancio comunitario. Il 
concetto di abuso di diritto colma una importante lacuna nel contesto del diritto 
comunitario. Infatti, i responsabili di operazioni contrarie alle finalità della normativa 
comunitaria potranno essere esclusi dal beneficio di sovvenzioni o dall'esonero da dazi 
o diritti doganali. 
Per l'applicazione delle sanzioni comunitarie è previsto un termine di prescrizione di 
quattro anni, termine che rappresenta il giusto equilibrio tra l'efficace tutela delle risorse 
finanziarie comunitarie ed il principio della certezza giuridica. Il termine di prescrizione 
si applica senza pregiudizio delle disposizioni relative alla gestione delle entrate e delle 
spese comunitarie, in quanto riguarda unicamente l'applicazione della sanzione e non il 
credito da recuperare. 
Un altro elemento centrale del regolamento risiede nella fissazione dell'elenco delle 
sanzioni, in cui sono esplicitamente menzionate le ammende, le sanzioni pecuniarie e altre 
forme di sanzioni che la Commissione ha finora praticato in previsione della loro futura 
estensione. 
È stato inoltre precisato il rapporto tra le procedure di diritto penale nazionale ed il diritto 
amministrativo comunitario. A tal fine è stata convenuta una soluzione equilibrata, nel 
rispetto del principio di proporzionalità, in quanto lascia del tutto impregiudicato il 
principio della preminenza del diritto comunitario e al tempo stesso fa salvo il rispetto 
del principio dell'equità nell'applicazione delle sanzioni pecuniarie a norma del diritto 
comunitario e a nonna del diritto penale nazionale. L"facquis communautaire" è rispettato 
nel senso che le sanzioni pecuniarie amministrative in campo agricolo sono espressamente 
escluse dal regime di sospensione. Peraltro in altri settori, il meccanismo di sospensione, 
per il fatto di essere limitato all'avvio parallelo di procedure giudiziarie, resta inoperante 
allorché l'autorità amministrativa promuova procedimenti ai fini dell'applicazione di 
sanzioni nazionali o di transazioni da parte dell'autorità amministrativa. 
Tenuto conto dei termini impartiti dal Consiglio europeo, il lavoro è stato intenso fin 
dall'inizio del 1995; da parte sua, il Parlamento europeo ha portato avanti l'esame del 
testo ed ha formulato le proposte di emendamento da esso ritenute necessarie nel contesto 
della consultazione istituzionale. 
Il Parlamento ha espresso il proprio parere sulla proposta della Commissione in data 
15 marzo 199517. Tenuto conto dell'aggancio dell'aspetto "sanzioni amministrative" al 
diritto penale, da un lato, e dell'importanza del dispositivo specifico all'aspetto "controlli 
e verifiche sul posto ad opera della Commissione", la Presidenza ha ritenuto opportuno, 
in data 29 giugno 1995, finalizzare il proprio accordo su un orientamento comune che 
comportava un certo numero di modifiche rispetto alla proposta iniziale, ma che al tempo 
stesso permetteva la consultazione del Parlamento. Quest'ultimo si è quindi pronunciato 
una seconda volta sul testo scaturito dai negoziati18. 
Il Consiglio ha infine adottato il regolamento in data 18 dicembre 1995 dopo aver 
discusso gli emendamenti apportati dal Parlamento. Tenuto conto delle posizioni politiche 
espresse in particolare in seno al gruppo ad hoc del comitato del bilancio, gli 
Risoluzione del Parlamento europeo del 15.3.1995, GU C 89 del 10.4.1995. 
Risoluzione del Parlamento europeo del 30.11.1995, GU C 339 del 18.12.1995. 
11 
emendamenti del Parlamento non sono stati accolti dal Consiglio. Per contro la 
Commissione ha tenuto conto degli stessi emendamenti, che si ritrovano in massima parte 
nella sua nuova proposta in merito ai controlli. 
2. Proposta di regolamento relativo ai controlli e alle verifiche sul posto 
Nel presentare la sua proposta19 la Commissione ha dato seguito alla richiesta del 
Consiglio di predisporre un distinto progetto di regolamento in ordine ai controlli e alle 
verifiche sul posto. 
A tal fine la Commissione non ha proceduto all'armonizzazione o alla modificazione delle 
disposizioni relative ai poteri dei controllori della Commissione che esistono attualmente 
nelle altre normative settoriali comunitarie. Ha invece privilegiato un approccio 
orizzontale più specifico alla lotta antifrodi e all'accertamento delle irregolarità, il che 
lascia impregiudicate le ben consolidate norme e procedure settoriali in materia di 
controlli e di verifiche sul posto. 
La proposta precisa e chiarisce il concetto di controllo in loco; precisa le persone che 
possono far l'oggetto dei controlli; prevede disposizioni in materia di poteri ed obblighi 
dei controllori della Commissione nel caso di controlli sul posto e conforta la validità 
giuridica degli accertamenti effettuati dai controllori stessi. 
Si tratta della base legale che consente di procedere a controlli e verifiche nel contesto 
della lotta antifrodi: esula quindi dalla proposta il controllo, ad opera dei servizi della 
Commissione, ai fini della buona applicazione della normativa comunitaria da parte degli 
Stati membri. 
L'adozione del regolamento consentirà di compiere significativi passi avanti ai fini 
dell'avvio e dello svolgimento di specifiche inchieste finalizzate alla lotta contro le frodi, 
soprattutto nel caso che siano superati i limiti d'azione di uno Stato membro per le grandi 
frodi complesse o transnazionali. 
La volontà della Commissione di lavorare in stretta collaborazione con gli Stati membri 
nel campo della lotta contro le frodi costituisce la pietra angolare del nuovo dispositivo 
orizzontale poggiante sulla piena associazione degli agenti della Commissione e degli 
Stati membri all'atto dei controlli e delle verifiche in loco. 
In sintesi è lecito affermare che il regolamento in parola costituirà il necessario 
complemento affinché le pratiche esistenti possano essere razionalizzate in modo chiaro 
ed omogeneo ed affinché i servizi della Commissione possano validamente effettuare 
controlli e verifiche sul posto, nel contesto delle attività antifrodi affidate a quest'ultima. 
Il regolamento concretizza inoltre il partenariato Stati membri e Commissione nel settore 
della lotta contro le frodi, in quanto è anche suo obiettivo dare concreta attuazione 
all'articolo 209A, secondo comma, del Trattato CE, relativo all'assistenza che la 
Proposta adottata il 20 dicembre 1995, doc. COM(95) 690 def. 
12 
Commissione deve apportare agli Stati membri nel quadro della tutela degli interessi 
finanziari della Comunità20. 
Con questo provvedimento verrà infine compiuto un ulteriore passo avanti nella 
definizione di una metodologia propria allo svolgimento delle inchieste antifrodi. Il 
provvedimento è stato voluto dal Consiglio europeo di Madrid del 15 e 16 
dicembre 1995, che ha insistito affinché il progetto di regolamento venga adottato il più 
rapidamente possibile, ancor prima del giugno 1995. 
SEZIONE 3: LE ATnVTTA NEL CONTESTO DEL TITOLO VI / BL 
MIGLIORAMENTO DELLA COMPATIBILITÀ DELLE LEGISLAZIONI 
NAZIONALI 
1. La convenzione 
Sulla base della sua nuova strategia in materia di lotta antifrode, adottata nel 1994, la 
Commissione aveva presentato anche una proposta di atto del Consiglio21, che stabilisce 
una convenzione in merito agli aspetti penali della tutela degli interessi finanziari, 
convenzione basata sull'articolo K3, paragrafo 2 del Titolo VI del trattato sull'Unione 
europea. 
Quanto alla tutela delle risorse del bilancio comunitario, il Parlamento europeo si è 
pronunciato in favore di uno strumento fondato sul primo pilastro. La Commissione, 
tuttavia, pur non rifiutando l'analisi del Parlamento, ha preferito seguire, tenuto conto 
dell'ampia portata dei provvedimenti proposti e per motivi di opportunità politica, 
l'approccio del Titolo VI ed avvalersi quindi delle procedure intergovernative che sono 
più familiari ai Ministri della giustizia, che ancora non sono molto sensibili alla 
specificità della tutela degli interessi finanziari della Comunità e agli obblighi che ne 
discendono per le Istituzioni e gli Stati'membri. In questo modo la Commissione intende 
dare maggiore credito ai nuovi strumenti di Maastricht, senza per questo sostenere che 
il pilastro comunitario non possa portare le risposte più adeguate. 
La risoluzione del Consiglio, del 1° dicembre 1994, ha precisato22 gli elementi prioritari 
da prendere in considerazione per porre in essere, al più presto, uno strumento giuridico 
che consenta di tutelare gli interessi finanziari comunitari nel contesto del diritto penale 
nazionale. 
Tenuto conto delle difficoltà che i negoziatori hanno incontrato intorno al "Titolo VI", 
il Consiglio del 9-10 marzo 1995, ha deciso che la portata del nuovo strumento giuridico 
venga in un primo tempo limitata alla definizione del concetto di frode, alla responsabilità 
penale delle persone chiamate a decidere, alle sanzioni e alla competenza territoriale. Il 
Cfr. anche il capitolo 4, sezione unica, pagina 35. 
GUC 216 del 6.8.1994. 
GU C 355 del 14.12.1994, cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, 
sezione 6.2 e capitolo 2, sezione 3 (in parte cooperazione giudiziaria, riciclo dei fondi illeciti, 
responsabilità delle persone giuridiche, corruzione). 
13 
che ha consentito al Consiglio europeo di Cannes, del giugno 1995, di raggiungere un 
accordo e di firmare, in data 26 luglio 1995, l'atto che stabilisce la convenzione relativa 
alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, strumento da perfezionare 
entro brevissimi termini23. 
La convenzione, nel testo adottato dal Consiglio, non riprende quindi tutti gli elementi 
previsti dalla proposta della Commissione24, nondimeno essa costituisce un 
importantissimo passo avanti al fine di assicurare un livello di tutela equivalente 
nell'intera Comunità, come ha richiesto espressamente il Consiglio europeo di Madrid. 
L'adozione di una definizione comune della frode e l'obbligo per gli Stati membri di 
accoglierla come infrazione penale segna un decisivo progresso sulla via dell'omogenea 
tutela attraverso l'intero territorio della Comunità. 
Di conseguenza, la convenzione segna un importante progresso anche per la tutela degli 
interessi finanziari della Comunità nella misura in cui tutti gli Stati membri devono ormai 
sanzionare penalmente la frode. Al tempo stesso essa costituisce un significativo passo 
avanti verso il ravvicinamento del diritto penale degli Stati membri, ravvicinamento che 
costituisce la risposta più adeguata alla problematica della delinquenza finanziaria, in 
particolare nel caso di frodi transnazionali. 
Ma forse il progresso più sostanziale è da ravvisarsi nella definizione del concetto di 
frode sia per quanto riguarda le spese che per quanto attiene alle entrate del bilancio 
comunitario. Il principio di una norma incriminatrice specifica, auspicato dalla 
Commissione, non è stato in definitiva accolto. Tuttavia , sulla base della definizione 
anzidetta, la convenzione propone una metodologia finalizzata alla formulazione di nuove 
infrazioni. La forma potrebbe essere sia l'incriminazione specifica, sia l'inclusione 
esplicita delle nuove infrazioni nel reato generale di frode. Peraltro, la convenzione 
obbliga gli Stati membri a stabilire, in ordine ai più gravi casi di frode, che superino il 
limite di 50 000 ECU, pene privative della libertà personale, con possibilità di dar luogo 
all'estradizione. 
La convenzione conferma anche il principio della responsabilità penale di chi decide, in 
conformità dei principi accolti dal diritto nazionale; stabilisce inoltre i principi di base ai 
fini della cooperazione giudiziaria nel campo della tutela degli interessi finanziari, ivi 
compreso il principio della centralizzazione dei procedimenti, e compresa la facoltà di 
avviare l'azione penale oppure di decidere l'estradizione ("aut dedere aut judicare"). 
La convenzione prevede inoltre la competenza della Corte di giustizia, secondo le 
modalità previste dall'articolo K3, paragrafo 2c del trattato sull'Unione europea. 
L'approccio molto riduttivo, accolto dagli Stati membri, non corrisponde alla proposta 
iniziale della Commissione, in quanto non consentirà alla Corte di esercitare un vero e 
proprio potere d'interpretazione in ordine alle molteplici questioni che il nuovo dispositivo 
non mancherà di sollevare con riguardo alla problematica del bilancio europeo. La 
Commissione ritiene quindi che sia indispensabile riprendere in considerazione questo 
obiettivo e dare la competenza in proposito alla Corte di giustizia. 
Cfr. protocollo di cui al punto 2 della presente sezione; si vede anche l'atto del Consiglio che 
stabilisce la convenzione, secondo considerando (GU n. C 316 del 27.11.1995 pag. 48). 
Cfr. la relazione "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 6.2. 
14 
La Convenzione prevede anche una precisa metodologia quanto alla recezione degli 
obblighi degli Stati membri nel diritto penale interno, come pure per quanto attiene 
all'obbligo degli Stati membri di comunicare i provvedimenti di recezione. La 
Commissione è tenuta a seguire attentamente la procedura di ratifica ed analizzare l'iter 
di recezione25 onde presentare al Consiglio un rapporto sullo stato di attuazione della 
trasposizione nell'ordinamento penale interno. 
L'assenza di ratifica o di recezione entro brevi termini vuoterebbe di senso i progressi già 
compiuti e lascerebbe lettera morta il contenuto dell'accordo raggiunto a livello dei Capi 
di Stato; condannerebbe infine gli strumenti del terzo pilastro all'inerzia, come già alcuni 
annunciano. 
2. Il protocollo annesso alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle 
Comunità europee (secondo strumento relativo, tra l'altro, alla cooperazione 
giudiziaria) 
Tra le iniziative della Commissione ancora all'esame del Consiglio per il 1996 rientra 
anche l'adozione della proposta da essa presentata in data 20 dicembre 199526 in ordine 
al protocollo da allegare alla convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari 
delle Comunità europee. In questo modo la Commissione dà seguito all'espressa richiesta 
del Consiglio europeo di Madrid di completare la convenzione, richiesta che del resto 
figurava di già nell'atto del Consiglio che stabilisce la convenzione stessa. 
La proposta della Commissione riprende alcuni elementi già figuranti nella proposta del 
giugno 1994, ma che per motivi politici attinenti al calendario stabilito dal Consiglio, non 
hanno potuto essere accolti nel testo della convenzione firmata il 26 luglio 1995. La 
proposta formula infatti regole specifiche alla cooperazione giudiziaria e alla conduzione 
di inchieste in comune nel caso di frodi transnazionali, al fine di rendere operativo di 
effetti il principio di accentramento dei procedimenti penali, principio accolto dalla 
convenzione. Attraverso la proposta si vuole inoltre dar seguito alla risoluzione del 
Consiglio, del 1° dicembre 1994, che riguardava in particolare il "riciclaggio"27 e la 
responsabilità delle persone giuridiche. 
Poiché non è stata precisata la natura dello strumento giuridico destinato a completare la 
convenzione, la Commissione, per perfezionare quest'ultima, ha in definitiva optato per 
il protocollo. 
Sotto il profilo giuridico il protocollo fra lo stesso valore e la stessa forza vincolante della 
convenzione madre, in quanto quest'ultimo è adottato secondo le stesse norme di 
procedura, ossia quelle previste dal Titolo VI del Trattato sull'Unione europea, in 
particolare la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali. 
Nel merito, il protocollo costituisce una valida integrazione della convenzione per quanto 
riguarda: 
Questa azione figura nel programma di lavoro attinente alla lotta contro le frodi per il 1996, 
doc. COM(96) 17 def. 
COM(95) 693 def, pubblicato anche nella GU C 83 del 20.3.1996. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 6.3.2. 
15 
gli elementi di diritto sostanziale (responsabilità delle persone giuridiche e 
applicazione di sanzioni alle stesse; definizione ed incriminazione specifica del 
riciclaggio dei proventi della frode ai danni del bilancio delle Comunità) 
gli elementi del diritto processuale che consentono di rendere concretamente 
operativo a livello comunitario, l'arsenale penale nazionale (cooperazione 
giudiziaria, accertamento dei procedimenti, istituzione del registro comune dei 
procedimenti). 
La responsabilità delle persone giuridiche costituisce una questione fondamentale di cui 
la Commissione non sottovaluta le difficoltà. Questa fattispecie di responsabilità non è 
accolta da tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, anche se molti di essi la 
conoscono sotto una diversa forma. È questa un'importante innovazione sotto il profilo 
giuridico, in quanto consentirà di rimuovere 1'"immunità penale" di cui le imprese o altri 
enti sociali fruiscono e di cui profittano per trarre illeciti vantaggi dalle disposizioni 
finanziarie vigenti a livello comunitario. Di conseguenza, la responsabilità penale delle 
persone giuridiche consentirà di evitare che i risvolti giudiziari delle frodi comunitarie 
ricadano sui soli dirigenti o su "capri espiatori", mentre la società o l'impresa 
continuerebbe l'attività senza subire conseguenze penali per abusi o fatti illeciti a livello 
della sua struttura organizzativa. 
Il protocollo fa obbligo inoltre agli Stati membri di incriminare il riciclaggio dei proventi 
della frode. Importanti disposizioni del protocollo riguardano espressamente le questioni 
di cooperazione a livello giudiziario, come pure le questioni di procedura. Infatti, alla luce 
dell'esperienza dei servizi nazionali che si occupano delle inchieste e tenuto conto della 
incongruità della normativa attuale in materia28, occorrerà avvalersi di efficaci misure sul 
piano legislativo, in modo che gli strumenti giuridici siano all'altezza delle sfide che si 
pongono attualmente (sviluppi della criminalità finanziaria, specificità del bilancio 
dell'Unione, con sviluppi della criminalità finanziaria). 
In materia di cooperazione giudiziaria la convenzione stabilisce alcuni principi che vanno 
ora completati da disposizioni più minuziose. In caso di frodi transnazionali o in presenza 
di frodi complesse ed interconnesse, si avrà l'accentramento dei procedimenti attraverso 
l'introduzione, su criteri obiettivi, di una competenza prioritaria dell'autorità che svolge 
il ruolo di "capofila". Grazie alle disposizioni in materia di assistenza reciproca e di 
cooperazione giudiziaria, le autorità competenti possono prendere contatti diretti ai fini 
della mutua assistenza; il che consente di snellire notevolmente l'attuale procedura e 
traduce concretamente in atto il disposto dell'articolo 209A, secondo comma del Trattato 
CE. A complemento della convenzione il protocollo conferisce anche alla Corte di 
giustizia la competenza interpretativa in via pregiudiziale. 
Numerose relazioni nazionali, relative allo stato di attuazione dell'articolo 209A CE (cfr. capitolo 4, 
sezione unica, pagina 35) hanno sottolineato la necessità di una più efficace cooperazione a livello 
giudiziario, in quanto l'attuale dispositivo poggia ancora su una legislazione internazionale che 
risale agli anni '50, epoca in cui l'Europa non disponeva ancora di una politica comune e di beni 
comuni; inoltre in quegli anni la criminalità finanziaria faceva ancora capo a singole persone o a 
piccole bande, ma non poggiava, come avviene attualmente, su reti organizzate che possono anche 
conservare l'apparenza della piena legalità. 
16 
Al fine di rispondere alla richiesta formulata nell'atto del Consiglio che stabilisce la 
convenzione, nel senso di completare quest'ultima entro brevi termini, la Presidenza 
italiana del Consiglio ha annoverato il protocollo in parola tra le priorità per il 1996. La 
Commissione si adopererà per contribuire efficacemente al conseguimento di concreti 
risultati nel contesto dei lavori che saranno avviati nelle sedi competenti del Consiglio. 
3. Il protocollo sulla corruzione dei funzionari 
La corruzione dei funzionari figurava già nella risoluzione del Consiglio del 
1° dicembre 1994 e la Commissione aveva già presentato al Consiglio un progetto di 
trattato in data 10 agosto 1976 senza che il dibattito in materia potesse essere avviato. 
Tenuto conto della celerità con la quale la Presidenza spagnola del Consiglio29 ha 
presentato nel giugno 1995 una proposta in materia di corruzione dei funzionari, la 
Commissione ha deciso di non insistere sul proprio testo, onde evitare la moltiplicazione 
di proposte e di iniziative sulla stessa materia. Ha comunque preferito mantenere il 
proprio progetto di trattato e condurre specifici studi attraverso i propri servizi al fine di 
contribuire attivamente ai lavori preparatori avviati in sede di Consiglio ed assicurarsi che 
la problematica della corruzione nel contesto della tutela degli interessi finanziari sia 
presa in attenta considerazione vigilando, al tempo stesso che il testo non si limiti al solo 
aspetto della corruzione dei funzionari comunitari - che è un fenomeno tra tanti altri - ma 
tenga anche conto della corruzione dei funzionari degli Stati membri. 
I lavori avviati in sede di Consiglio hanno portato all'accordo che figura nelle conclusioni 
del Consiglio europeo di Madrid del 15-16 dicembre 1995 e che andrebbe considerato 
come un primo risultato. Il principale obiettivo del protocollo in materia è quello di 
colmare le lacune ancora esistenti in merito alla repressione dei reati di corruzione - attiva 
o passiva - che abbiano precisi nessi con la tutela degli interessi finanziari della Comunità 
e che, tenuto conto del loro carattere, siano di portata transnazionale e possano 
coinvolgere sia funzionari comunitari che nazionali. 
II protocollo tende inoltre a colmare le lacune della legislazione interna degli Stati 
membri assimilando, sul piano del diritto penale interno, non soltanto i funzionari delle 
Comunità europee, ma anche i funzionari di altri Stati membri, sempre nel rispetto delle 
immunità previste dal protocollo sui privilegi e sulle immunità in favore della funzione 
pubblica europea. Il principio di assimilazione figurava già nel progetto di trattato 
proposto nel 1976, dal quale è del resto tratta l'attuale definizione di funzionario europeo, 
figurante nella proposta del Consiglio. 
Il protocollo prevede inoltre l'incriminazione comune della corruzione attiva e passiva ai 
fini dell'armonizzazione dei diversi concetti accolti dagli ordinamenti giuridici degli Stati 
membri. I membri delle istituzioni comunitarie saranno assimilati ai colleghi di livello 
politico equivalente sul piano nazionale e non invece ai funzionari come prevede il diritto 
penale di alcuni Stati membri. 
Merita anche tenere conto dell'impegno della Spagna in ordine a tale questione, considerata come 
centrale. 
17 
Merita sottolineare che per promuovere l'azione penale è d'ora in poi competente l'autorità 
giudiziaria dello Stato membro in cui ha sede l'istituzione comunitaria dalla quale dipende 
il funzionario europeo che ha commesso il reato di corruzione. 
Le norme in materia di competenza della Corte di giustizia si ispirano all'approccio 
riduttivo accolto dalla convenzione. 
A livello della procedura l'adozione del protocollo è attesa per il primo semestre del 1996. 
La presidenza spagnola ha già provveduto nel dicembre del 1995 alla consultazione del 
Parlamento, conformemente a quanto previsto dall'articolo K6 del Trattato sull'Unione 
europea, secondo cui la consultazione del Parlamento sugli aspetti principali dell'attività 
del Consiglio nel contesto del Titolo VI è necessaria. 
SEZIONE 4: GU SVILUPPI RELATIVI ALLA CREVDNALITÀ FINANZIARIA 
ORGANIZZATA 
All'atto di firmare, in data 26 luglio 1995, la convenzione relativa alla tutela degli 
interessi finanziari delle Comunità europee, il Consiglio ha in particolare precisato che 
con questa iniziativa si vuole far fronte alle reti criminali organizzate, che sono spesso 
all'origine di frodi internazionali o transnazionali ai danni delle entrate e delle spese 
comunitarie. 
Quanto il Consiglio afferma si basa sulla realtà delle cose e corrisponde all'esperienza che 
ne hanno sia la Commissione che i servizi specializzati nazionali grazie alle inchieste 
svolte in materia30. 
La stessa affermazione è condivisa da numerosi Stati membri. Infatti, dall'esame dei 
rapporti nazionali trasmessi dagli Stati membri con riguardo all'applicazione dell'articolo 
209A del Trattato CE, come richiesto dal Consiglio, è emerso che alcune amministrazioni 
nazionali specializzate - in particolare in Francia, Danimarca e Italia - hanno accertato il 
coinvolgimento di reti criminali organizzate nel l'apprestamento di operazioni fraudolente 
ai danni del bilancio comunitario31. 
Sul terreno, i fatti sono chiari: il fenomeno della criminalità organizzata è ormai di 
ampiezza internazionale e rappresenta una minaccia sia per la sicurezza degli Stati 
membri che per la tutela degli interessi comunitari, minaccia che non può essere rimossa 
soltanto attraverso l'azione isolata degli organismi internazionali incaricati della lotta 
antifrodi. È da sottolineare inoltre che le reti criminali si giovano anche della 
disomogeneità della normativa penale e delle incompatibilità tra gli arsenali repressivi 
degli Stati membri. Di conseguenza, l'interesse comune e la salvaguardia degli interessi 
Cfr. in particolare la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1 
sulle frodi transnazionali. 
Gli Stati membri hanno peraltro trasmesso al Consiglio dei rapporti che sono serviti da base per 
predisporre la relazione sulla criminalità organizzata a livello dell'Unione europea per l'anno 1994. 
In seguito al dibattito apertosi sulle grandi linee della relazione, la Presidenza italiana si è 
impegnata a portare avanti attivamente i lavori in questo campo e a predisporre un ulteriore 
relazione sulla criminalità finanziaria per il 1995. 
18 
finanziari passano attraverso il ravvicinamento della legislazione penale degli Stati 
membri ai fini dell'incriminazione comune dei reati di frode ai danni della Comunità, ma 
soprattutto attraverso l'adozione di strumenti giuridici che favoriscano la cooperazione 
giudiziaria tra gli Stati membri e consentano di abbandonare tradizioni di autarchia 
giudiziaria per privilegiare la solidarietà comunitaria onde pervenire ad un livello di tutela 
equivalente e ad una repressione omogenea32. 
Sono infatti incongrui gli strumenti di cui gli Stati membri dispongono per cooperare, a 
livello giudiziario, contro la criminalità finanziaria transfrontaliera, la quale si è 
ampiamente internazionalizzata traendo profitto da condizioni favorevoli al suo ulteriore 
sviluppo. Le prove necessarie per smantellare le reti criminali sono difficili da raccogliere 
entro brevi termini, per cui sono indispensabili interventi a livello comunitario in termini 
di cooperazione e di coordinamento. 
Da notare inoltre che i mezzi di cui le organizzazioni criminali dispongono sono spesso 
considerevoli. Si tratta soprattutto di risorse finanziarie che consentono un elevato potere 
di corruzione per aggirare i meccanismi giuridici internazionali. Ciò è particolarmente 
vero nel campo del transito comunitario della cui regolamentazione carente, soprattutto 
per quanto attiene ai prodotti sensibili33, si trae profitto per evadere dazi e prelievi 
doganali che costituiscono una parte rilevante delle risorse proprie tradizionali34. 
Pratiche del genere presentano relativamente pochi rischi per gli autori, in quanto 
l'organizzazione che regna sulle reti è ben strutturata ed efficiente, per cui le risorse 
finanziarie accumulate sono senza comune proporzione con le pene giudiziarie in cui 
potrebbero incorrere. I delinquenti più abili s'avvalgono sempre di più di sistemi 
sofisticati che consentono loro, grazie soprattutto al ricorso a società-schermo situate in 
spazi meno repressivi, di sfuggire all'azione penale e di offrire spesso un'apparenza di 
legalità. 
Vero è che i sistemi economici e finanziari sono ormai adeguati alle esigenze di rapidità 
e di efficacia degli scambi commerciali internazionali35, ed è certo che questa elasticità 
è necessaria, ma quando le regole sono aggirate a fini criminali la risposta deve essere 
anch'essa adeguata. 
Gli obiettivi della tutela degli interessi finanziari non possono essere conseguiti attraverso 
strumenti che datano dagli anni '50, periodo in cui, da un lato, la costruzione europea 
Cfr. più particolarmente le conclusioni dell'inchiesta sul carosello della carne, descritta nella 
relazione per il 1994, capitolo 5, sezione 1.2.2. 
Cfr. capitolo 2, sezione 3 sul settore doganale a partire dalla pag. 24, pagina e capitolo 6, sezione 1 
punti 1.14 sul contrabbando di sigarette, pagina 61. 
Le frodi doganali sono numerose e svariate: dal contrabbando di sigarette (cfr. capitolo 6, sezione 
1, punto 1.14, paghiamo 1) al movimento turbinoso di partite di alcole o di prodotti agricoli, nonché 
alle frodi sui dazi antidumping (cfr. capitolo 6, sezione 1, a partire dalla pag. 51 e sezione 3 a 
partire dalla pag. 70). In termini di entrate, il 2% dei casi di frode accertati rappresentano il 66 % 
degli importi in gioco; da parte delle spese, l'8% dei casi, rappresenta il 74% degli importi in 
gioco. Alla luce di queste cifre la Commissione è convinta che la frode comunitaria non è opera 
di piccoli delinquenti, ma senz'altro della grande delinquenza finanziaria organizzata. 
Per esempio, attraverso la rete internazionale SWIFT, trasferimenti di fondi possono essere 
effettuati in qualche secondo tra banche di numerosi paesi. 
19 
non disponeva ancora di politiche comuni finanziate da un bilancio unico36 e, dall'altro, 
gli scambi commerciali ed i flussi finanziari rappresentavano appena una frazione del 
volume assunto attualmente. 
Per quanto attiene al funzionamento della mutua assistenza e della cooperazione giudiziaria tra gli 
Stati membri, la convenzione di Strasburgo (1959), se è adeguata a forme di criminalità 
individuale, è per contro incongrua per la criminalità economica intemazionale e soprattutto non 
corrisponde alle esigenze della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. 
20 
CAPITOLO 2: IMPORTANTI SVILUPPI DEL DISPOSITIVO GIURIDICO 
SETTORIALE NEL 1995 
L'obiettivo di questo secondo capitolo è di evidenziare nel modo più concreto possibile 
gli sviluppi che nel 1995 sono intervenuti per quanto attiene alla legislazione comunitaria 
ai fini della maggiore semplificazione della stessa, prendendo in particolare 
considerazione, sotto il profilo della loro vulnerabilità alle frodi, i provvedimenti che 
hanno incidenza finanziaria. 
Il settore agricolo e quello doganale hanno conosciuto significativi sviluppi, segnatamente 
per quanto attiene al regime del transito. Sensibili progressi sono stati anche compiuti nel 
settore delle politiche strutturali, la cui normativa è stata comunque rafforzata nel 1994 
con l'adozione dei regolamenti (CE) nn. 1681/94 e 1831/94 relativi alle irregolarità e al 
ricupero delle somme indebitamente versate nel contesto dei Fondi strutturali e del Fondo 
di coesione. I servizi della Commissione hanno comunque compiuto molti sforzi per 
portare a termine l'apprestamento di questo dispositivo37 che, tuttora, è diversamente 
applicato dagli Stati membri. 
SEZIONE 1: SETTORE DELLE RISORSE PROPRIE 
La proposta di modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio, 
recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema delle risorse 
proprie della Comunità, presentata dalla Commissione38, non è ancora stata adottata 
formalmente dal Consiglio. 
La proposta è volta in particolare a migliorare la procedura attraverso cui avviene la 
comunicazione alla Commissione delle informazioni relative a casi di frode o di 
irregolarità accertati dagli Stati membri. La proposta precisa minuziosamente il contenuto 
e la frequenza delle comunicazioni in modo che la Commissione possa meglio seguire 
il ricupero delle somme in gioco nel caso di frodi o di irregolarità. 
In data 17 novembre 1995 il Consiglio ha formulato un orientamento comune in merito 
alle modifiche da adottare, provvedendo quindi a trasmetterlo al Parlamento europeo nel 
contesto della procedura di concertazione. 
In esito alla concertazione, nel corso della quale è stato raggiunto un accordo tra i due 
rami dell'Autorità di bilancio, il regolamento dovrebbe essere adottato nel corso del primo 
trimestre del 1996: 
37 In particolare a mezzo di accordi di formazione nell'interesse delle persone interessate nelle 
amministrazioni nazionali. Cfr. capitolo 5, sezione 1, pag. 43. 
38 Cfr. la relazione annuale per il 1994, capitolo 1, sezione 1. 
21 
SEZIONE 2: SETTORE AGRICOLO 
La revisione e il migliorameiito della legislazione agricola contenente disposizioni di 
carattere finanziario costituiscono uno dei principali obiettivi dell'aspetto "prevenzione" 
nell'ambito della strategia antifrodi adottata dalla Commissione nel marzo 199439. Nella 
continuità del suo programma di azione per il 199540 la Commissione ha continuato ad 
agire ottenendo i seguenti risultati. 
Il regolamento (CEE) n. 4045/8941 del Consiglio relativo ai controlli, da parte 
degli Stati membri, delle operazioni facenti parte del sistema di finanziamento 
FEAOG Garanzia, dovrà essere ancora completato, stabilendo modalità specifiche 
in tre distinti settori: 
Per quanto attiene, da un lato, al rafforzamento delle procedure di mutua 
assistenza tra gli Stati membri (art. 7 del regolamento precitato) e la 
conduzione di inchieste concertate allorché documenti commerciali siano 
considerati inadeguati o provengano da società basate al di fuori del 
territorio comunitario, le discussioni in merito alla proposta di regolamento 
in parola proseguono nell'ambito di gruppi di lavoro competenti della 
Commissione; 
Per quanto attiene, dall'altro, alla normalizzazione dei documenti e dei 
rapporti forniti dagli Stati membri al fine di armonizzare i controlli, la 
Commissione ha adottato, in data 19 dicembre 1995, il regolamento 
n. 2992/9542, che modifica il regolamento (CEE) n. 1863/9043, recante 
precise modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 4045/89. 
La Commissione ha ulteriormente rafforzato le modalità di applicazione del 
regolamento (CEE) n. 386/9044 del Consiglio per quanto riguarda il controllo 
fisico all'atto dell'esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di restituzioni, 
regolamento già modificato dal regolamento (CE) n. 163/9445 del Consiglio: 
Il regolamento (CE ) n. 3122/9446 della Commissione stabilisce i criteri che gli 
Stati membri devono seguire per tener conto delle tecniche di analisi del 
rischio all'atto di predisporre la strategia di prevenzione verso le frodi 
commesse sui prodotti agricoli che fruiscono di restituzioni. Il regolamento è 
entrato in vigore il 1° gennaio 1995. 
39 
40 
41 
42 
43 
44 
45 
46 Strategia antifrodi della Commissione e Programma di lavoro per il 1994, doc. COM(94)92 def. 
Programma di lavoro antifrodi della Commissione per il 1995, doc. COM(95)26 def. 
GU L 388 del 30.12.1989. Regolamento modificato dai regolamenti (CE) n. 3094/94 (GU L 24 
del 29.1.1994) e n. 3235/94 del Consiglio (GU L 338 del 28.12.1994). Cfr. Relazione annuale 
"Lotta antifrodi" per il 1994 precitata. 
GUL 312 del 23.12.1995. 
GUL 170 del 3.7.1990. 
GU L 42 del 16.2.1990. 
GUL 24 del 29.1.1994. 
GUL 433 del 21.12.1994. 
22 
Il regolamento (CE) n. 2221/9547 della Commissione reca disposizioni in 
merito all'esecuzione dei controlli fisici e alla selezione dei campioni che 
devono essere analizzati all'atto dell'esportazione dei prodotti agricoli che 
beneficiano di restituzioni. Il regolamento è entrato in vigore il 
1° gennaio 1996. 
Quanto ai prodotti agricoli comunitari esportati dalla Comunità verso paesi terzi con 
il beneficio di restituzioni, la Commissione procede attualmente alla completa 
codificazione del regolamento (CEE) n. 3665/8748. I lavori in materia saranno portati 
a termine nel corso del 1996 e terranno conto dei risultati dei lavori già effettuati in 
precedenza. 
Il regolamento (CE) n. 2949/9449 della Commissione, entrato in vigore il 
1° aprile 1995, stabilisce un sistema di ammende e di sanzioni applicabili in 
funzione degli importi indebitamente versati e modifica, di conseguenza, 
l'articolo 11 del regolamento (CEE) n. 3665/87. 
Il regolamento (CE) n. 2955/9450 della Commissione modifica gli articoli 18 
e 44 del regolamento (CEE) n. 3665/87 per quanto riguarda il riconoscimento 
ufficiale delle società specializzate sul piano internazionale nell'attuazione di 
controlli e di sorveglianza, ovvero incaricate di predisporre le attestazioni di 
scarico e di immissione in consumo nei paesi terzi. Entrato in vigore il 
1° gennaio 1995, il regolamento in parola stabilisce che il potere di rilasciare 
attestati di riconoscimento ufficiale spetta agli Stati membri. 
Parallelamente, attraverso lo stesso regolamento sono stati predisposti criteri 
in merito alle procedure che gli Stati membri dovranno seguire ai fini del 
riconoscimento ufficiale. In particolare è previsto che l'elenco aggiornato delle 
società riconosciute dagli Stati membri sarà periodicamente pubblicato nella 
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C. 
La Commissione ha anche avviato la revisione dell'articolo 15 del 
regolamento (CEE) n. 3665/87 al fine di agire contro lo sviamento di prodotti 
agricoli che, dopo essere stati esportati dalla Comunità (con il versamento di 
restituzioni) sono in essa reimportati dopo ever subito trasformazioni e fruito 
di dazi agevolati all'importazione in forza degli accordi preferenziali con i 
paesi terzi interessati (paesi e territori d'oltremare, paesi ACP). Si stabilisce in 
particolare che l'esportatore è tenuto a rimborsare la restituzione indebitamente 
ottenuta per i prodotti di cui trattasi. 
47 
48 
49 
50 GUL 224 del 21.9.1995. 
GUL 351 del 14.12.1987. 
Regolamento che modifica il regolamento (CEE) n. 3665/87 per quanto riguarda il ricupero degli 
importi indebitamente versati e le sanzioni (GU L 310 del 3.12.1994). 
Regolamento che modifica il regolamento (CEE) n. 3665/87 (GU L 312 del 6.12.1994). 
23 
Il regolamento (CE) n. 1384/9551 della Commissione modifica il regolamento 
CEE n. 3665/87 per quanto attiene alle restituzioni differenziate, soprattutto per 
penalizzare in certa misura il cambiamento di destinazione allorché il tasso 
reale di restituzione sia inferiore al tasso prefissato. L'obiettivo è di evitare 
qualsiasi "prefissazione"abusiva di destinazione che possa beneficiare dei più 
elevati tassi di restituzione. 
Il regolamento (CE) n. 1469/9552 del Consiglio predispone un dispositivo che consente 
di prendere determinate misure nei confronti dei beneficiari di operazioni finanziate 
dal FEAOG Garanzia quando sussista un rischio di inaffidabilità (regolamento "lista 
nera"). È quindi noto come possibile predisporre la lista nera delle persone fisiche o 
giuridiche che si sono dimostrate particolarmente negligenti o propense alla frode. Gli 
Stati membri rafforzeranno quindi i controlli verso questi operatori, nei cui confronti 
si potranno prendere adeguati provvedimenti come la sospensione dei benefici o 
l'esclusione dagli stessi per un determinato periodo. 
La proposta della Commissione che stabilisce le modalità di applicazione del 
regolamento in parola sta per essere adottata. 
Per quanto riguarda infine il regime del cofinanziamento comunitario nell'intento di 
rafforzare i controlli ad opera degli Stati membri, la Commissione ha predisposto un 
rapporto sull'attuale stato di applicazione dell'attuale regime onde formulare nuove 
proposte destinate ad ovviare alle carenze del vecchio regolamento53. Il progetto è già 
stato predisposto e dovrebbe essere quanto prima adottato dal Consiglio (nel 1996). 
Si stabilisce in particolare che le operazioni di controllo negli Stati membri potranno 
essere cofinanziate, in funzione di uno studio "costi-efficienza", in merito a ciascuno 
dei progetti che gli Stati membri trasmetteranno annualmente alla Commissione. 
SEZIONE 3: SETTORE DOGANALE 
1. I regimi del transito doganale 
La Commissione ha adottato, in data 29 marzo 1995, una comunicazione dal titolo: "La frode 
nella procedura di transito: soluzioni previste e prospettive per l'avvenire"54. Nella 
comunicazione si propone in particolare che gli operatori economici interessati al regime di 
transito e in particolare quelli che agiscono in veste di principali obbligati, siano sensibilizzati 
ai rischi che devono evitare nell'esercizio della loro attività, giacché, in nessun caso, la 
Commissione potrà dar seguito alle richieste di moratoria nel pagamento del debito doganale. 
Sotto il profilo giuridico non sussiste nessuna possibilità in tal senso. Anzi, la Commissione 
è tenuta a tutelare le risorse proprie della Comunità. 
51 GUL 134 del 20.6.1995. 
52 GU L 145 del 29.6.1995. 
53 Regolamento (CEE) n. 307/91 del Consiglio, GU n. L 37 del 09.02.1991. 
34 Doc. COM(95)108 def. 
24 
Nella stessa comunicazione si annunciano specifiche iniziative ai fini del rafforzamento della 
procedura di controllo e del miglioramento delle procedure di transito. 
Senza ritornare sui meccanismi utilizzati dagli autori di frodi, né sulle caratteristiche di queste 
ultime55, l'obiettivo è di puntualizzare la situazione per quanto attiene alle azioni annunciate 
nel contesto di questa importante comunicazione della Commissione. 
Sul piano della procedura: 
Alcune delle misure annunciate nel documento della Commissione sono già state prese nel 
1995: 
Modificazione delle disposizioni in materia di garanzia su operazioni di transito 
comunitario/transito comune56 di merci sensibili57. 
Tutte le operazioni di transito devono essere coperte da garanzia destinata a coprire 
l'importo dei dazi doganali ed altre imposte che potrebbero divenire esigibili in caso di 
mancata convalida del documento T. Nel contesto del transito comunitario/comune sono 
previste tre forme di garanzia (globale, forfettaria e isolata). La garanzia globale (più 
elastica per gli operatori economici) copre una serie di operazioni che sono effettuate 
dallo stesso obbligato principale nel corso di un determinato periodo. Il relativo livello 
è calcolato in funzione di parametri stabiliti dalla regolamentazione, la quale prevede 
comunque una copertura molto parziale dei dazi doganali e altre imposte sulle operazioni 
in questione. 
L'articolo 360 del regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione58 prevede che gli 
Stati membri possono richiedere l'accordo della Commissione per vietare in via 
temporanea il ricorso alla garanzia globale per operazioni che interessano prodotti esposti 
a rischi "eccezionali" con riguardo alla possibilità di frode. 
Il divieto di avvalersi della garanzia globale ha fatto oggetto di due decisioni della 
Commissione59, rispettivamente dietro richiesta della Spagna con riguardo al trasporto 
delle sigarette e della Germania con riguardo al trasporto di alcuni prodotti agricoli 
(bovini vivi, carne bovina congelata, latte e crema di latte, burro, formaggio, banane, 
alcool e altre bevande alcoliche, zucchero, segale e frumento). 
55 
56 
57 
58 
59 Cfr. la relazione annuale "Lotta antifrodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 5. 
Si ricorda che in forza di una convenzione del 1987, il regime del transito comune è un'estensione 
del regime del transito comunitario ai paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA). 
Si tratta delle seguenti merci: sigarette, prodotti agricoli, latte in polvere, alcool, zucchero, carni 
e prodotti tessili. 
GU L 253 dell'I 1.10.1993. Il regolamento stabilisce alcune disposizioni di applicazione del 
regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio istitutivo del codice doganale comunitario (GU L 302 
del 19.10.1992). 
Decisioni della Commissione n. 95/521/CE del 28.11.1995 dietro richiesta della Spagna (entrata 
in vigore il 1°.2.1996), GU L 299 del 12.12.1995, e n. 96/37/CE del 20.12.1995 dietro richiesta 
della Germania (entrata in vigore il 1°.3.1996), GU L 10 del 13.1.1996. 
25 
Inoltre, il comitato "Codice doganale", sezione transito, ha approvato criteri più rigorosi 
per quanto riguarda il ricorso alla garanzia globale da parte degli operatori economici, 
criteri che sono stati integrati nella regolamentazione generale agli inizi del 1996. 
Anche le disposizioni previste da quest'ultima con riguardo alla garanzia forfettaria 
(garanzia calcolata per multipli di 7 000 ECU60) sono state modificate per poter 
aumentare la garanzia al 100% dei dazi e delle tasse in ordine ai prodotti cui si applica 
il divieto di avvalersi della garanzia globale. 
Procedura di liquidazione accelerata nel caso di merci sensibili (transito 
comunitario/comune e TIR61). 
Questa procedura è stata predisposta sotto forma di accordo amministrativo (nel senso che 
copia del titolo di transito sarà avviata all'ufficio di partenza lo stesso giorno in cui le 
merci sono presentate presso l'ufficio di destinazione). Anche queste disposizioni sono 
state integrate nella regolamentazione. 
Quanto al regime TIR, la risoluzione n. 49 del 3 marzo 199562 ha previsto procedure di 
liquidazione accelerata (via fax), procedure che sono state predisposte il 1° settembre. 
Misure in materia di trasporto, di tempo di trasporto (transito comunitario/TIR) e 
itinerario vincolante (TIR). 
Quanto al trasporto delle merci l'operatore ha la libera scelta dell'itinerario da seguire per 
raggiungere l'ufficio di destinazione, quest'ultimo potrà essere anche cambiato nel caso, 
ad esempio, di rivendita della merce (diverso destinatario). Egli è unicamente tenuto a 
provvedere alla presentazione della merce, con il relativo titolo di transito, presso l'ufficio 
di destinazione. Gli uffici di partenza dispongono ormai della possibilità di stabilire 
itinerari vincolanti, nonché della facoltà di vietare il cambiamento di ufficio di 
destinazione nel caso di operazioni su merci sensibili. 
Nel campo del TIR, la già ricordata risoluzione n. 49 prevede la possibilità di stabilire 
itinerari obbligatori e precisi termini ai fini della presentazione delle merci sensibili 
(misure ad effetto immediato). Un altro provvedimento riguarda il controllo dell'accesso 
al regime TIR e l'esclusione dal regime degli operatori che abbiano commesso gravi e 
reiterate irregolarità (art. 38 della convenzione). 
Tra i provvedimenti che non si è riusciti a prendere nel 1995 possiamo citare: 
L'adozione, nel contesto del regime del transito comune, delle varie disposizioni 
predisposte sul piano comunitario con riguardo alle garanzie. Ciò perché l'adozione di 
queste disposizioni postula il consenso unanime di tutte le parti contraenti. Senonché, nel 
60 
61 
62 Articolo 367 del precitato regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione. 
Il regime TIR riguarda il transito internazionale su strada, definito dalle convenzioni TIR del 1975. 
Decisione n. 95/285/CE del Consiglio, del 24.7.1995, recante adozione della risoluzione stessa, GU 
L 181 del r.8.1995. 
26 
1995, la Svizzera ha rifiutato di riconoscere il divieto di ricorrere alla garanzia globale 
nel caso del trasporto di sigarette. 
Il calcolo della garanzia globale al 100% (in luogo del 30% quanto mento attualmente), 
dei dazi e diritti in gioco, con limitazione dell'importo per ciascun certificato di garanzia. 
L'obbligo fatto all'ufficio doganale di partenza di fissare un termine più breve ai fini della 
presentazione del documento "T" presso l'ufficio di destinazione. 
Il riconoscimento della responsabilità finanziaria di persone diverse dal principale 
obbligato, in particolare il vettore. 
Statuizione dell'obbligo di depositare una garanzia sulle merci in transito, trasportate per 
via marittima. 
Statuizione dell'obbligo di presentare la prova del carattere comunitario delle merci 
trasportate per via marittima. 
Sistema d'informazione preliminare(owero Early Warning System): 
Un altro importante provvedimento prevede un sistema d'informazione preliminare nel caso di 
merci sensibili (operazioni di transito comunitario/comune, regime TIR). L'ufficio di partenza 
informa direttamente l'ufficio di destinazione in merito al regime cui sono state poste le merci 
di cui trattasi. L'ufficio di destinazione ha così il tempo di effettuare delle ricerche sul 
destinatario dichiarato o di rendere conto della mancata presentazione delle merci ed informarne 
l'ufficio di partenza. 
Quanto al regime TIR, il sistema d'informazione preliminare è operativo dal 1° luglio 1994. 
La Commissione sta procedendo al rafforzamento del sistema. 
Informatizzazione del regime di transito: 
La Commissione, gli Stati membri ed i paesi dell'EFTA hanno imboccato la via 
dell'informatizzazione nel triplice intento di: 
rendere, per le amministrazioni doganali, il funzionamento della procedura di transito più 
efficace; 
migliorare la prevenzione e l'accertamento delle frodi; 
imprimere maggiore fluidità, sicurezza e rapidità alle operazioni di transito effettuate dagli 
operatori economici. 
Merita ricordare in proposito che gli investimenti nazionali e comunitari sono stati stimati 
rispettivamente a 13 e 10 milioni di ECU per un periodo di cinque anni. I soli utili di esercizio 
ammortizzerebbero gli investimenti dopo appena qualche anno, mentre la frode potrebbe al tempo 
27 
stesso essere ridotta di circa 1 200 milioni su cinque anni. Questi calcoli estimativi potrebbero 
essere maggiormente precisati nel corso della fase di specificazione del sistema. 
Task-force: 
La Commissione ha posto in essere la task-force "transito comunitario" per poter meglio seguire, 
sulla base dell'analisi globale del regime di transito effettuata in questa sede, le misure volte al 
rafforzamento e miglioramento del sistema. 
2. Il progetto "Dogana 2000" 
Il 4 aprile 1995 la Commissione ha approvato una proposta di decisione del Parlamento europeo 
e del Consiglio63 recante adozione di un programma di azione nel campo della dogana 
comunitaria per il periodo 1° gennaio 1996-31 dicembre 2000, programma che viene a rafforzare 
e ampliare l'azione pilota avviata nel 199464. Il programma - denominato "Dogana 2000" - si 
propone di migliorare l'efficacia globale dell'attività doganale e l'omogeneità dei controlli alla 
frontiera esterna dell'Unione, grazie alla maggiore trasparenza e alla migliore cooperazione tra 
le dogane degli Stati membri. 
Il programma dovrà in particolare permettere una gestione ottimale del mercato interno; 
consentire di migliorare i risultati quanto al ricupero dei dazi dovuti e al rafforzamento della 
tutela degli interessi finanziari della Comunità. 
Al fine di il conseguire integralmente questo ultimo obiettivo sono state predisposte delle azioni 
di lotta antifrode in materia doganale, azioni che si iscrivono globalmente nella politica generale 
della Commissione e mirano in particolare: 
all'utilizzazione ottimale del dispositivo legale attuale, modificandolo ove necessario; 
al miglioramento della raccolta e dello sfruttamento dell'informazione a livello 
comunitario attraverso il maggiore ricorso alle tecniche informatiche e il maggiore 
rafforzamento dell'armonizzazione dei servizi doganali; 
alla rimozione degli ostacoli che si frappongono all'azione rapida e all'efficace 
cooperazione degli inquirenti doganali, soprattutto per quanto riguarda i loro poteri 
d'inchiesta; 
all'applicazione di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive; 
all'avvio o al proseguimento d'interventi coordinati, in particolare attraverso 
l'organizzazione di missioni comunitarie d'inchiesta e di controllo nei paesi terzi; 
63 
64 Doc. COM(95)119 def. 
Cfr. relazione annuale "Lotta antifrodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 4. 
28 
allo sviluppo della cooperazione con questi ultimi, soprattutto con i paesi associati 
dell'Europa centrale e orientale, nonché con le organizzazioni internazionali competenti 
e con gli ambienti professionali interessati; 
agli aspetti finanziari dei casi di irregolarità. 
3. I precursori di droghe 
Il contesto che consente di intervenire a livello comunitario nel controllo dei prodotti chimici 
precursori di droghe è stabilito dal regolamento (CEE) n. 3677/9065 del Consiglio. La 
Commissione ha provveduto a che le misure pratiche necessarie all'attuazione del regolamento 
siano estese ai nuovi Stati membri. Al tempo stesso, sempre nell'interesse di questi ultimi, ha 
organizzato dei corsi di formazione sull'impiego della base di dati comunitari PREXCO66. 
L'attività della Commissione in questo campo67 si sta intensificando: nel 1995 la Commissione 
ha comunicato agli Stati membri, nel contesto della mutua assistenza, 36 casi contro i 7 del 1994. 
Il 24 settembre 1995 la Commissione ha ottenuto dal Consiglio il mandato di negoziare la 
conclusione di accordi sul controllo dei precursori con 34 paesi membri dell'organizzazione degli 
Stati americani (OSA). Ha quindi immediatamente avviato negoziati coi cinque paesi membri del 
Patto andino68, negoziati che si sono rapidamente conclusi con l'adozione e la firma da parte della 
Comunità dei relativi accordi in data 18 dicembre 1995. 
SEZIONE 4: MUTUA ASSISTENZA AMMINISTRATTVA 
Sul piano comunitario (settore doganale e agricolo) la Commissione ha continuato ad avere 
contatti con le altre istituzioni in merito alla proposta (che risale al 1992) di regolamento relativo 
alla reciproca assistenza nel settore doganale e in quello agricolo. Da un lato, la proposta 
migliora e aggiorna le disposizioni che in materia sono previste dal regolamento (CEE) 
n. 1468/8169 del Consiglio e, dall'altro, fornisce la base giuridica che consente di costituire una 
base di dati destinata a contenere le informazioin' scambiate attraverso il Sistema di informazione 
doganale (SID) limitatamente ai casi che rientrano nella sfera di competenza della Comunità70. 
Quanto al SID gli Stati membri hanno adottato, nel contesto nel "Titolo VI", una convenzione 
sull'utilizzo dell'informatica nel campo delle dogane ed hanno inoltre concluso un accordo recante 
applicazione provvisoria di questa convenzione tra alcuni Stati membri. La convenzione 
dev'essere ancora ratificata dagli Stati membri, mentre la base centrale dei dati - che costituisce 
65 
66 
67 
68 
69 
70 GU L 357 del 20.12.1990. Ai sensi dell'articolo 7 del regolamento, si applicano, in quanto 
compatibili, le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1468/81 relativo all'assistenza reciproca fra 
gli Stati membri nei settori doganale e agricolo. 
PRecursor Exportation COntrol. 
La competenza operativa della Commissione in questo campo è stata trasferita, nel giugno 1995, 
dalla DG XXI (Dogane e imposizione indiretta) al SG/UCLAF. 
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perù e Venezuela. 
GUL 144 del 2.6.1981. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 4 e capitolo 2, 
sezione 1.2.3. 
29 
il nucleo fondamentale del SID - sarà istituita non appena entrerà in vigore71 il nuovo 
regolamento sulla mutua assistenza. 
Un orientamento comune in merito al regolamento in parola è stato adottato dal Consiglio nel 
dicembre 1994 e trasmesso al Parlamento europeo nel luglio 1995. 
Sul piano intergovernativo è stata firmata, in data 26 luglio 1995 una convenzione72 predisposta 
ai sensi dell'articolo K3 del trattato sull'Unione europea. La convenzione fornisce tra l'altro la 
base giuridica necessaria affinché informazioni in merito alla lotta contro l'illecito traffico di 
stupefacenti e altri prodotti sensibili possano essere incluse nella base di dati che sarà predisposta 
successivamente all'adozione del regolamento, che abroga il regolamento (CEE) n. 1468/81, 
relativo ai settori che rientrano nella sfera di competenza comunitaria. 
Il numero di terminali SCENT/SID73 che, su proposta degli Stati membri, sono stati installati 
presso servizi delle amministrazioni centrali o presso porti e aeroporti, ha raggiunto la cifra di 
323, soprattutto dopo l'estensione della rete ai nuovi Stati membri. Questa struttura informatica 
sarà utilizzata sia per i dati relativi al settore comunitario che per quelli relativi al settore non 
comunitario. 
71 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 4. 
72 GUC 316 del 27.11.1995, pag. 33. 
73 System for a Customs Enforcement NeTwork, sistema informatizzato di cui il SID costituisce uno 
dei moduli. 
30 
CAPITOLO 3: LE ALTRE ISTITUZIONI 
Le altre istituzioni della Comunità hanno proseguito, nell'ambito dei rispettivi compiti, le loro 
riflessioni ed cizioni per far progredire la lotta contro le frodi, nella stessa prospettiva della 
Commissione e secondo gli auspici dei cittadini e dei contribuenti europei. 
La necessità di proseguire senza tregua la lotta contro le frodi è stata sottolineata ai massimi 
livelli politici. L'esortazione a impegnarsi su tale via è stata rivolta in particolare agli Stati 
membri, ma anche a tutte le istituzioni comunitarie. L'obbligo di ottenere risultati in questo 
campo non spetta dunque unicamente alla Commissione. È anzi importante, al riguardo, 
sviluppare una fruttuosa collaborazione tra le istituzioni: la presente relazione dedica pertanto un 
apposito capitolo alle attività svolte nel 1995 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Corte 
dei conti nel settore antifrodi. 
SEZIONE 1: IL PARLAMENTO EUROPEO 
Il Parlamento europeo ha il compito di controllare l'impiego delle finanze comunitarie. Come 
autorità competente in materia di bilancio, esso esercita appieno questa responsabilità 
istituzionale, rafforzata dalla sua legittimità democratica, tramite la commissione per il controllo 
di bilancio. È principalmente nell'ambito di tale commissione che il Parlamento segue da vicino 
tutte le questioni relative alla lotta contro le frodi e alla protezione degli interessi finanziari della 
Comunità e, quando lo giudica necessario, prende iniziative specifiche in questi settori. 
Parallelamente alla sua regolare attività di interpellanza delle istituzioni europee e di controllo 
del bilancio, il Parlamento, per conferire alla sua azione il rilievo politico che le spetta, ha 
organizzato un'audizione pubblica sulla lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario, 
come aveva già fatto nel 199374. In tale occasione sono stati trattati tre temi: "la corruzione e il 
crimine organizzato contro il bilancio dell'Unione europea", "il recupero delle somme frodate" 
e "gli strumenti per la protezione giuridica degli interessi finanziari dell'Unione europea: 
normativa, procedure di azione giudiziaria e di indagine". 
Il Parlamento europeo ha altresì esercitato lo specifico potere d'indagine conferitogli dal trattato 
sull'Unione europea. Ha scelto di applicare questa nuova competenza nel settore della lotta 
antifrodi e in particolare per quanto riguarda il regime di transito comunitario: quest'ultimo aveva 
già formato oggetto di lavori e discussioni specifiche da parte del Parlamento, soprattutto 
nell'ambito della commissione per il controllo di bilancio. Con una decisione adottata il 13 
dicembre 1995, è stata istituita una commissione temporanea al fine di esaminare la situazione 
critica di tale regime. Si tratta della prima commissione di questo genere creata dal Parlamento, 
in base all'articolo 138, lettera C, del trattato CE. Composta da 17 membri, essa presenterà una 
relazione al Parlamento entro dodici mesi dalla pubblicazione della decisione di cui sopra75. 
Il Parlamento europeo ha infine annunciato che nei giorni 23 e 24 aprile 1996, all'atto 
dell'apertura della CIG, si terrà una conferenza "interparlamentare" (alla quale saranno invitati 
L'audizione pubblica si è tenuta il 29 e il 30 maggio 1995. 
La decisione è stata pubblicata nella GU n° C 7 del 12.01.1996. 
31 
membri dei parlamenti nazionali), organizzata per iniziativa del suo presidente, sul tema delle 
frodi ai danni del bilancio delle Comunità europee. 
SEZIONE 2: IL CONSIGLIO 
Nel 1995 i lavori del Consiglio hanno permesso di ottenere risultati particolarmente soddisfacenti 
nel settore della protezione degli interessi finanziari della Comunità. È stato infatti possibile 
soddisfare parte delle richieste presentate dal Consiglio europeo di Essen (dicembre 1994). Le 
relazioni nazionali e l'analisi comparata realizzata della Commissione (presentate a Madrid76), con 
l'adozione di testi legislativi (a Cannes e a Madrid), costituiscono una prima tappa verso la 
formazione delle basi giuridiche indispensabili ad una protezione efficace delle finanze 
comunitarie. 
Anzitutto, la proposta della Commissione relativa a un provvedimento legislativo orizzontale in 
materia di controlli, di misure e di sanzioni amministrative comunitarie ha dato luogo 
all'adozione di un regolamento sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità77. Per 
completare questo dispositivo, i lavori del Consiglio proseguiranno con la parte relativa ai 
"controlli": il Consiglio europeo di Madrid ha ribadito la necessità di affrontare questo aspetto 
e di integrarlo nel regolamento orizzontale quanto prima e comunque non oltre il primo semestre 
del 199678. 
Dopo aver esaminato, nell'ambito dei suoi gruppi di lavoro e dei comitati di coordinamento 
competenti in materia, i testi proposti dalla Commissione nel quadro del titolo VI del trattato 
sull'Unione europea79, il Consiglio ha adottato il 26 luglio 1995 una convenzione per la 
protezione penale degli interessi finanziari della Comunità80. 
La rilevanza strategica del messaggio politico da trasmettere ai cittadini europei era tale che le 
discussioni in merito al progetto di convenzione sulla protezione degli interessi finanziari della 
Comunità non sono state concluse entro j termini stabiliti dal Consiglio e dalla Commissione. 
Un protocollo aggiuntivo, il cui progetto è in fase di discussione, serve ad armonizzare le azioni 
giudiziarie per i casi di corruzione di funzionari, nazionali o europei, e di membri di istituzioni 
e organismi comunitari o nazionali. 
In terzo luogo, il Consiglio proseguirà l'esame e l'analisi delle relazioni nazionali sullo stato di 
applicazione dell'articolo 209A del trattato CE, e sulle misure contro lo sperpero e la sottrazione 
dei mezzi finanziari della Comunità. Il documento di sintesi, elaborato dalla Commissione su 
Cfr. capitolo 4, sezione unica, pag. 35. 
Cfr. capitolo 1, sezione 2, punto 1, pag. 9. 
II Consiglio ha affidato i lavori su questo tema al comitato "bilanci" (si veda la relazione annuale 
"Lotta contro le frodi" del 1994, capitolo 4, sezione 3). Da quando la Commissione presenta un 
rapporto annuale sulla lotta contro le frodi e sulla protezione delle finanze europee, questo nucleo 
è preposto allo studio delle questioni politiche che il Consiglio affronta in conclusioni mirate: 
queste ultime hanno permesso di realizzare progressi sostanziali nel 1995. 
Si veda la relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1994, capitolo e sezione già citati. Il 
gruppo di lavoro "diritto penale/ diritto comunitario" ha lavorato in maniera particolarmente intensa 
nel 1995, producendo risultati concreti e sostanziali. 
Cfr. capitolo 1, sezione 3, pag. 13. 
32 
richiesta del Consiglio, costituisce una relazione intermedia da cui partiranno i prossimi lavori 
d'analisi, in base alle conclusioni del Consiglio. 
Il Consiglio europeo di Madrid ha quindi concluso che, al di là del principio dell'assimilazione81, 
sancito dall'articolo 209A, primo paragrafo, del trattato CE, il dovere di assicurare una protezione 
delle finanze comunitarie di pari livello su tutto il territorio dell'Unione spetta tanto agli Stati 
membri quanto alle istituzioni europee. 
* 
* * 
In occasione del Consiglio europeo di Madrid è stata decisamente sottolineata la necessità di 
proseguire i lavori volti a dotare la Comunità di mezzi veramente efficaci per proteggere le sue 
finanze, da un lato, e per assicurare una repressione efficace in caso di azioni giudiziarie contro 
la grande criminalità finanziaria, dall'altro; un capitolo specifico è stato dedicato 
all'individuazione degli aspetti relativi alla lotta contro le frodi ai danni della Comunità. 
SEZIONE 3: LA CORTE DEI CONTI 
I compiti tradizionali della Corte dei conti, organo di controllo esterno, consistono nell'esaminare 
la legalità e la regolarità delle entrate e delle spese delle Comunità e nell'accertare la corretta 
gestione delle finanze comunitarie; tali compiti hanno indotto la Corte a svolgere una profonda 
riflessione circa, la lotta contro le frodi ai danni del bilancio comunitario. 
Nella relazione annuale relativa all'esercizio 199482 la Corte ha potuto così precisare come essa 
concepisca il proprio intervento in questo campo, non senza ricordare che la responsabilità della 
prevenzione, dell'individuazione e delle indagini per appurare le frodi spetta in primo luogo alle 
autorità che gestiscono e controllano l'attuazione delle politiche finanziarie delle Comunità. 
In questo campo è particolarmente importante la cooperazione con la Commissione: alla necessità 
di assicurare la massima trasparenza su tutte le operazioni di spesa e di entrata che la 
Commissione deve garantire, si affianca infatti all'esigenza di definire regole chiare e precise per 
quanto concerne specificamente la lotta contro le frodi e lo scambio d'informazioni e di dati tra 
i servizi specializzati delle due istituzioni. 
Attualmente si stanno studiando i metodi per intensificare la cooperazione tra la Corte dei conti 
e la Commissione. 
SEZIONE 4: LA CORTE DI GIUSTIZIA 
La Corte di giustizia delle Comunità europee ha sempre svolto un ruolo essenziale per la tutela 
del bilancio comunitario. Di recente tale ruolo si è esplicato in pieno attraverso alcune sentenze 
di fondamentale importanza. 
Cfr. capitolo 4, sezione unica, punto 2, pag. 36. 
GUn. C303 del 14.11.1995. 
33 
La sentenza del 21 settembre 198983 ha gettato le basi per la definizione degli obblighi degli Stati 
membri riguardo al bilancio comunitario, obblighi ormai codificati nei primi due capoversi 
dell'articolo 209A del Trattato CE (principio di assimilazione, per quanto riguarda la lotta contro 
le frodi, degli interessi finanziari comunitari a quelli degli Stati membri, ed elenco delle misure 
di collaborazione da attuare in questo contesto). Tali principi sono stati recentemente confermati 
dalla Corte (sentenza del 14 luglio 1994 nella causa "Milchwerke Kòln/Wuppertal e.G. contro 
Hauptzollamt Kòln-Rheinau"84). 
Altre cause, già citate nella presente relazione85, soprattutto nel primo capitolo, hanno condotto 
la Corte a pronunciare sentenze circostanziate sulla legittimità delle sanzioni amministrative 
comunitarie inflitte nel settore della Politica agricola comune ed a riconoscere la competenza 
della Commissione a prevedere simili sanzioni nella propria normativa di attuazione (cfr. in 
particolare la sentenza del 27 ottobre 199286 e quella del 12 ottobre 199587). Tali sentenze hanno 
confermato la competenza della Commissione a prevedere sanzioni che possono comprendere 
l'esclusione temporanea di un operatore dal beneficio di un regime di aiuti e una maggiorazione 
dell'importo da versare, calcolata in base all'importo dell'aiuto percepito indebitamente88. 
Il controllo giurisdizionale riveste un significato centrale, e deve trovare riscontro negli strumenti 
del titolo VI in materia di tutela penale degli interessi finanziari della Comunità. 
Sebbene l'articolo 8 della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari della 
Comunità, firmata il 26 luglio 1995, attribuisca alla Corte di giustizia una competenza 
contenziosa e ammetta il ricorso da parte della Commissione (relativamente agli articoli 1 e 10 
di detta convenzione), la questione della competenza pregiudiziale resta in sospeso89. La 
Commissione ha allegato alla propria proposta di protocollo aggiuntivo alla convenzione relativa 
alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità90 un articolo, il n. 17, che prevede, fra l'altro, 
la competenza pregiudiziale, basandosi su un'interpretazione del protocollo in questione. 
Attualmente il gruppo di lavoro "Corte di giustizia" del Consiglio, competente per tali questioni, 
sta negoziando una competenza pregiudiziale della Corte nel quadro della convenzione 
EUROPOL. La Commissione ritiene indispensabile estendere l'eventuale risultato di tale 
negoziato almeno alla convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della Comunità, in 
considerazione del ruolo centrale che spetta alla Corte per quanto riguarda la precisazione degli 
obblighi degli Stati membri in materia di lotta antifrodi. 
Causa 68/88. 
Causa C-3 52/92. 
Cfr. anche la relazione "Lotta contro la frode" per il 1992, titolo I, sezione 2.8. 
Causa 240/90. 
Causa C-104/94. 
Articolo 5 del regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio relativo alla tutela degli 
interessi finanziari della Comunità. 
Effettivamente, all'atto della firma della convenzione, numerose delegazioni hanno depositato 
dichiarazioni in virtù delle quali l'ulteriore ratifica sarà subordinata all'attribuzione alla Corte di 
giustizia di una competenza pregiudiziale per quanto riguarda le convenzioni EUROPOL, SID e 
"tutela degli interessi finanziari della Comunità". 
Cfr. capitolo 1, sezione 3, punto 2, pag. 15. 
34 
CAPITOLO 4: GLI STATI MEMBRI 
Il fatto che la relazione annuale della Commissione prende anche in considerazione le attività 
antifrodi degli Stati membri va naturalmente nel senso del rafforzamento del partenariato tra le 
amministrazioni nazionali che operano sul terreno e la Commissione che, in quanto responsabile 
della gestione dei bilanci, ha il dovere di controllare il buon impiego delle risorse comunitarie91. 
La lotta contro le frodi, la cui responsabilità spetta in primo luogo agli Stati membri interessa 
ovviamente tutti. L'anno 1995 ha conosciuto numerosi sviluppi quanto alla ripartizione delle 
responsabilità; in particolare, sono state predisposte, al più alto livello politico 15 relazioni 
nazionali sui provvedimenti adottati per lottare contro la distrazione e gli sprechi di risorse 
comunitarie. Un lavoro immenso è stato compiuto a partire dalle conclusioni del Consiglio 
europeo di Essen nel dicembre 1994 fino al Consiglio europeo di Madrid. Di questo lavoro si 
rende conto nella prima sezione del presente capitolo. 
LEZIONE UNICA : I RAPPORTI NAZIONALI SULLA DISTRAZIONE DI RISORSE 
COMUNITARIE E BILANCIO DELL'APPLICAZIONE 
DELL'ARTICOLO 209A 
Il Consiglio ECOFIN nelle conclusioni dell'11 luglio 1994 in merito alla lotta antifrodi92 ha 
invitato la Commissione a tracciare, entro la fine del 1995, un bilancio in merito all'applicazione 
dell'articolo 209A del Trattato CE. 
Il Consiglio europeo di Essen del 9 e 10 dicembre 1994 ha invitato gli Stati membri a presentare 
rapporti in merito ai provvedimenti che essi hanno adottato a livello nazionale per lottare contro 
gli sprechi e la distrazione di risorse comunitarie. 
Il Consiglio europeo di Cannes del 26-27 giugno 1995 ha preso atto dei rapporti degli Stati 
membri e, al tempo stesso, ha invitato la Commissione a predisporre un documento di sintesi 
comparata, documento che è già stato presentato in occasione del Vertice di Madrid, del 15-16 
dicembre. 
1. Le metodologia 
Il documento di sintesi comparata, predisposto sulla base dei rapporti nazionali, da un lato, 
traccia il bilancio dell'attuale stato di applicazione dell'articolo 209A CE relativo alla tutela degli 
interessi finanziari della Comunità e, dall'altro, propone una sintesi dei provvedimenti presi dagli 
Stati membri per lottare contro lo storno di risorse finanziarie comunitarie. 
Merita ricordare che le spese del bilancio comunitario transitano per quasi l'80% attraverso i 
Tesori nazionali. 
GU n. C 292 del 20.10.1994. 
35 
Al fine di poter disporre di rapporti omogenei, che consentano di comparare effettivamente i 
sistemi nazionali, la Commissione ha messo a punto, conformemente a quanto richiesto dal 
Consiglio, uno schema generale ai fini della predisposizione dei rapporti, schema già approvato 
dal Consiglio "Economia e finanze" del 20 febbraio. Le grandi linee proposte dallo schema sono 
state generalmente seguite dagli Stati membri; tuttavia, essi divergono nella misura in cui alcuni 
Stati membri hanno insistito sui recenti sviluppi del loro dispositivo legislativo e regolamentare, 
mentre altri hanno insistito sull'organizzazione dei rispettivi servizi di controllo. 
Tenuto conto dei brevi termini impartiti, gli sforzi compiuti dai relatori nazionali hanno 
nell'insieme consentito alla Commissione di realizzare la sintesi e il bilancio voluti93. Per 
rispondere inoltre all'invito del Consiglio in tal senso la Commissione ha anche formulato degli 
spunti di riflessione che dovranno servire da base nel preparare iniziative volte ad intensificare 
la lotta contro frodi e sprechi e provvedere quindi all'efficace tutela degli interessi finanziari della 
Comunità. 
2. H bilancio (applicazione dell'artìcolo 209A CE, primo comma) 
L'articolo 209A del Trattato CE, primo comma, enuncia il principio di assimilazione secondo cui 
"gli Stati membri adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della 
Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi 
finanziari". 
Questa disposizione integra la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee che 
precisa (sentenza del 21 settembre 1989) la portata dell'articolo 5 del Trattato CE. Nei rapporti 
degli Stati membri si sottolinea che questi ultimi applicano congiuntamente vuoi l'articolo 5 CE, 
nell'interpretazione che ne ha dato la Corte, vuoi l'articolo 209A CE. Nei rapporti si sottolineano 
quindi spesso sia i provvedimenti presi per "assimilare" i dispositivi di lotta antifrodi ai danni 
del bilancio comunitario ai dispositivi nazionali, sia l'efficacia dei sistemi che sanzionano le 
violazioni del diritto comunitario. 
2.1. I testi 
I dispositivi di prevenzione sono stati scarsamente trattati. Da un lato, gli Stati membri 
dispongono di un regime sanzionistico proprio alle entrate (che rientra nel diritto tributario e 
doganale) e, dall'altro, di un regime proprio alle spese (regime poco differenziato a seconda dei 
settori di spesa). 
Quanto alle risorse, l'assimilazione sul piano repressivo va valutata comparando il regime 
che gli Stati membri applicano alle entrate comunitarie (risorse proprie tradizionali) a 
quello che essi applicano alle entrate nazionali (IVA, accise). 
Quanto alle spese, alcuni Stati membri conoscono una incriminazione specifica della frode 
ai danni di sovvenzioni, compresi i finanziamenti comunitari. 
Cfr. relazione di sintesi "Analisi comparata" ed il documento di sintesi, COM (95) 556 def., 
36 
Sono stati quindi posti in evidenza alcune distorsioni tra i regimi relativi alle entrate e alle spese 
per quanto attiene all'efficacia dei provvedimenti giuridici. Di conseguenza, l'obiettivo per alcuni 
Stati membri dovrà essere quello di potenziare il livello di tutela. 
Due prime conclusioni s'impongono: 
l'analisi comparata ha posto in evidenza che è stata raccolta soltanto una parte dei dati 
necessari. Ulteriori informazioni, soprattutto nel campo della prevenzione, sono pertanto 
indispensabili; 
l'approccio differenziato (tra entrate e spese) pone un problema di coerenza e di efficacia 
delle azioni, in quanto i meccanismi di cui si avvalgono le organizzazioni della 
criminalità finanziaria differiscono poco a seconda del settore di cui trattasi. 
2.2 L'organizzazione amministrativa 
Nell'afifrontare l'organizzazione dei servizi, i rapporti nazionali mettono in evidenza il fatto che 
sussistono strutture specifiche che sono competenti per l'insieme delle risorse proprie. Quanto al 
controllo delle spese agricole, gli organismi nazionali di pagamento si preoccupano 
sostanzialmente di soddisfare ai requisiti della regolamentazione comunitaria in termini 
quantitativi. Nel settore degli scambi (restituzioni all'esportazione) prevale un dispositivo 
autonomo alla stessa stregua del controllo delle entrate (si citano in particolare il ruolo dei corpi 
specifici e quello delle Corti dei conti nazionali). 
Quanto ai Fondi strutturali le procedure di controllo sono quelle che applicano le amministrazioni 
incaricate di attuare programmi comunitari in particolare a livello locale. 
Dalla sintesi emerge, da un lato, che sono numerosi gli organismi sperimentati, i cui efficaci 
controlli sono già stati provati sul piano delle finanze nazionali (dogane, fisco); dall'altro, che 
le regole di contabilità pubblica che tutelano le finanze nazionali in tutti gli Stati membri si 
applicano anche alle spese comunitarie che transitano in massima parte attraverso i bilanci 
nazionali. Tuttavia, la protezione degli interessi comunitari si colloca ad un livello meno elevato 
rispetto al settore delle entrate. Il fatto di affidare il controllo ad organismi di gestione, che sono 
poco familiari con le tecniche della lotta antifrodi su grande scala, si apparenta piuttosto alle 
tecniche di audit e di controllo dei conti, che presentano il rischio di rivelarsi poco efficaci a 
fronte dei meccanismi utilizzati dalla grande delinquenza finanziaria e dal crimine organizzato. 
Un controllo antifrodi specifico, esercitato da specialisti sul piano nazionale, raggruppati in 
strutture dotate sia di ampi poteri di investigazione sia della necessaria indipendenza rispetto agli 
organismi di gestione potrebbero sensibilmente rafforzare, come nel caso delle entrate, il livello 
di tutela delle finanze comunitarie. 
2.3 I risultati 
In termini di risultati soltanto la metà dei rapporti presi in esame presenta dati numerici sia sui 
controlli effettuati che sul seguito dato sul piano amministrativo e giudiziario. 
37 
Le cifre che vi figurano vanno inoltre trattate con prudenza. Si tratta di un campo sensibile che 
può dar adito a qualsiasi sorta di interpretazioni, che potrebbero andare dal miglioramento delle 
comunicazioni statistiche, passando per il rafforzamento delle attività dei servizi antifrodi o per 
la recrudescenza del fenomeno in quanto tale. È forse per questo motivo che pochi sono gli Stati 
membri che hanno fornito statistiche minuziose o che hanno formulato commenti od analisi 
direttamente utilizzabili. Non si è tuttavia omesso di individuare i settori a rischio; senonché, 
l'elaborazione di tipologie pertinenti sul piano comunitario presuppone l'esame approfondito di 
dati omogenei, che fanno purtroppo difetto. 
Quanto al ricupero delle somme frodate94, i rapporti nazionali non permettono di valutarne il 
grado di assimilazione; i testi che danno privilegio ai crediti pubblici (di cui quelli comunitari) 
non sono menzionati, salvo eccezione. Le procedure non sono attentamente descritte, né sono 
precisati i rapporti che intervengono tra servizi finanziari e servizi inquirenti. 
Inoltre, con riguardo alle operazioni transnazionali, le possibilità e le potenzialità offerte dalla 
muta assistenza in materia doganale e agricola devono essere meglio sfruttate. 
3. D bilancio (applicazione dell'articolo 209A CE, secondo comma) 
L'articolo 209A del Trattato CE, secondo comma, volto al rafforzamento della cooperazione, 
recita: "Fatte salve altre disposizioni del presente trattato, gli Stati membri coordinano l'azione 
intesa a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi. A tal fine essi organizzano, 
con l'aiuto della Commissione, una stretta e regolare cooperazione con i servizi competenti delle 
rispettive amministrazioni". 
Questa nuova disposizione integra l'obbligo contemplato dal primo comma dello stesso articolo 
nell'intento di predisporre le condizioni necessarie allo sviluppo della lotta contro le reti criminali 
organizzate che prendono di mira le finanze comunitarie. È per questo motivo che occorre 
predisporre rapporti di stretta e sistematica collaborazione tra i servizi interessati. È in questa 
prospettiva che la Commissione ha istituito il Comitato consultivo per il coordinamento nel 
settore della lotta contro le frodi (COCOLAF)95. 
Quanto alla cooperazione amministrativa (assistenza sulla base di strumenti non 
comunitari), gli elementi trasmessi dagli Stati membri stanno a dimostrare che gli 
strumenti di cooperazione non sono rimasti inutilizzati, quanto meno per quanto riguarda 
la tutela delle finanze nazionali. E comunque necessario predisporre una collaborazione 
più strutturata nel duplice obiettivo di raggiungere il livello di tutela che esige l'articolo 
209A CE per quanto attiene alle finanze comunitarie e per ovviare alle difficoltà attuali 
attualmente incontrate (in particolare per quanto riguarda i termini di risposta). 
Quanto alla cooperazione in materia repressiva, l'articolo 209A CE prevede in particolare 
quella più stretta e più ampia collaborazione che è necessaria per combattere la frode 
transnazionale ad opera di reti organizzate. La disparità fra i trattamenti giudiziari negli 
Cfr. capitolo 7, sezione 4, pagina 85. 
Cfr. capitolo 5, sezione 2, pagina 45. 
38 
Stati membri costituisce un gravissimo rischio: la necessità di una cooperazione rapida 
e diretta emerge in filigrana dall'insieme dei rapporti nazionali. 
Alcuni di essi affrontano anche la cooperazione tra le forze dell'ordine, senza distinguerla 
nettamente dalla cooperazione giudiziaria. È comunque messa in chiara evidenza la 
necessità di rendere operante la cooperazione amministrativa fin dalla fase dei primi 
accertamenti sul terreno (scambio di informazioni tra gli Stati membri e i servizi della 
Commissione). Sono stati inoltre formulati concreti suggerimenti per rafforzare la 
cooperazione in materia repressiva soprattutto conferendo agli inquirenti nazionali poteri 
comparabili. 
Per quanto attiene alla cooperazione amministrativa ed alla reciproca assistenza (sulla 
base degli strumenti comunitari) emerge dai rapporti nazionali che le potenzialità di questi 
strumenti non sono pienamente sfruttate. Alcuni rapporti annoverano anche alcune 
difficoltà che possono rallentare le inchieste e l'azione repressiva (disparità 
amministrative, giuridiche e tecniche che ostacolano la circolazione delle informazioni 
tra gli Stati membri). 
4. Le piste dì riflessione 
Esse sono numerose, ma l'obiettivo iniziale che si persegue, ossia stabilire se sussista o meno un 
rapporto d'equivalenza (al 100 %) tra le misure ed i mezzi destinati alla tutela delle finanze 
nazionali e quelli destinati alla tutela degli interessi finanziari della Comunità, non ha potuto 
essere raggiunto. Infatti, in mancanza di dati sufficientemente completi, non si è potuto portare 
a termine l'analisi comparata dei risultati della lotta contro la frode ai danni del bilancio 
nazionale e di quello comunitario. 
Benché il principio di assimilazione sia stato posto in chiara evidenza è difficile stabilire quale 
sia nell'Unione l'effettivo grado di assimilazione. Dall'analisi dei dispositivi in vigore (strutture 
organizzative, normative, ecc.) emerge che le entrate comunitarie sono globalmente meglio 
protette delle spese e, con riguardo a queste ultime, è da ritenersi che le spese agricole siano più 
efficacemente tutelate delle spese relative alle azioni strutturali. 
Comunque sia, allo stato attuale delle riflessioni e delle analisi, non si può considerare ancora 
acquisita la dimostrazione del rapporto di equivalenza perfetta. La tutela degli interessi finanziari 
è anche diversa a seconda degli Stati membri. Occorre quindi che le misure concretamente 
adottate dagli Stati siano sottoposte a una continua verifica, così da dare trasparenza alla gestione 
delle finanze comunitarie e certezza alla protezione dei suoi interessi finanziari. In altri termini, 
il principio di assimilazione va integrato, in tutta la Comunità, con il principio della protezione 
equivalente. 
Di conseguenza, la Commissione ha proposto al Consiglio una serie di spunti di riflessione che 
figurano nella propria relazione di sintesi, a conclusione di ciascuna parte descrittiva. 
Una prima serie di piste di riflessione concerne il principio di assimilazione. A parte gli 
inconvenienti tra il diverso modo di tutelare le entrate e di controllare il buon impiego 
delle spese, si tratta anzitutto di dotarsi di mezzi all'altezza della situazione, ossia di 
39 
mezzi che possano dimostrarsi efficaci e dissuasivi a fronte di reti organizzate e 
specializzate nella criminalità finanziaria. Questa riflessione è resa valida con riguardo 
all'aspetto prevenzione, che non ha trovato un'analisi esauriente nel contesto dei rapporti 
nazionali. 
Partendo da questa constatazione è evidente che è necessaria una chiara politica di 
sanzioni amministrative in materia di spese. Sanzioni del genere già esistono sul piano 
nazionale e sono ovviamente autonome, ma possono aggiungersi alle sanzioni 
amministrative comunitarie previste in particolare nel settore agricolo. Il regolamento 
orizzontale adottato dal Consiglio96 stabilisce la base giuridica che dovrà offrire il 
contesto di riferimento per quanto attiene in particolare all'applicazione di sanzioni 
effettive nel campo generale delle spese. 
Allo stessa stregua la convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle 
Comunità europee97, una volta che sarà recepita negli ordinamenti nazionali, offrirà la 
base giuridica di cui gli Stati membri abbisognano per incriminare espressamente i 
comportamenti fraudolenti ai danni del bilancio delle Comunità. In questa prospettiva le 
persone giuridiche, nella loro veste di beneficiarie o di destinatarie di finanziamenti 
comunitari, devono logicamente essere passibili di sanzioni penali ove commettano frodi. 
Infine grazie al ravvicinamento dei regimi sanzionistici penali degli Stati membri si 
dovrebbe rimuovere il rischio che si costituiscano zone meno repressive o che le 
operazioni economiche vengano deviate verso quegli Stati membri in cui le sanzioni 
sarebbero meno rigorose. 
Una seconda serie di piste di riflessione concerne l'organizzazione dei servizi nazionali 
di controllo di lotta contro le frodi. Va sottolineato l'apprestamento di strutture 
pluridisciplinari, dotate di estesi poteri di controllo. Gli esempi sono numerosi, citiamo 
in particolare: l'Ufficio delle frodi gravi nel Regno Unito (Serious Fraud Office - SFO); 
l'Ufficio centrale di lotta contro. la delinquenza economica e finanziaria organizzata 
(OCDEFO) in Belgio, al quale collaborano specialisti operanti nei settori delle dogane, 
del fisco, nonché magistrati e agenti di pubblica sicurezza. Lo stesso dicasi della Guardia 
di Finanza in Italia, che sta per diventare lo strumento di punta della politica definita al 
più alto livello dal Comitato interministeriale per la lotta contro le frodi comunitarie98. 
L'elenco potrebbe essere più lungo, ma attraverso questi esempi si vuole sottolineare la 
tendenza verso la maggiore presa in considerazione della specificità della lotta contro le 
frodi comunitarie (inchieste lunghe e di vaste proporzioni, che esigono l'intervento di 
specialisti in vari campi). 
Cfr. capitolo 1, sezione 2, pagina 9. 
Cfr. capitolo 1, sezione 3, pagina 13. 
Comitato istituito nel 1992 nello spirito dell'articolo 209A del Trattato CE, presso il dipartimento 
per il coordinamento delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri, nel 
cui ambito è stato istituito, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 gennaio 1995, 
il nucleo operativo della Guardia di Finanza. 
40 
Una terza serie di spunti di riflessione riguarda i risultati della lotta contro le frodi. La 
riduzione dei rischi di frode è legata alla conoscenza e allo sfruttamento degli elementi 
accertati sul terreno. Ad esempio, i rapporti nazionali hanno messo in evidenza che gli 
Stati membri divengono sempre più consapevoli del carattere transnazionale delle frodi 
e dei provvedimenti da prendere di conseguenza. 
Senonché l'intensità dell'informazione in materia di frodi è tale che è indispensabile una 
migliore conoscenza dei risultati della lotta contro le frodi, dalla fase del controllo al 
ricupero, delle somme frodate, fino all'applicazione delle sanzioni contro gli autori. 
È anche indispensabile il ravvicinamento a livello comunitario delle pratiche seguite a 
livello nazionale. È questo il caso delle modalità di controllo che devono tendere verso 
un livello equivalente sul territorio della Comunità; lo stesso dicasi delle norme in materia 
di ricupero, delle sanzioni amministrative e delle condizioni di applicabilità di 
quest'ultime. 
Infine, in numerosi rapporti nazionali è espressa la costante preoccupazione di 
semplificare la normativa comunitaria. La Commissione condivide questa preoccupazione, 
e le iniziative che si propone di prendere a tal fine tendono ad evitare che gli atti 
fraudolenti vengano facilitati dall'applicazione di regolamentazioni troppo complesse. 
L'ultima serie di spunti di riflessione riguarda la cooperazione. La necessità di sviluppare 
la cooperazione è stata evidenziata in numerosi rapporti nazionali. In questo contesto si 
potrebbe ovviare alle lacune sottolineate in fatto di funzionamento dei meccanismi di 
reciproca assistenza. 
Occorre anche migliorare i contatti operativi tra i servizi incaricati di perseguire le frodi 
più gravi e complesse, soprattutto provvedendo allo scambio di funzionari e all'ulteriore 
sviluppo di contatti personali. 
Quanto alla cooperazione in materia repressiva, dai rapporti nazionali emerge quanto sia 
urgente che le autorità nazionali possano disporre di efficaci mezzi per rispondere alle 
esigenze di tutela delle finanze comunitarie: tra questi mezzi merita annoverare: la fluidità 
degli scambi dell'informazione tra servizi repressivi nazionali e servizi competenti della 
Commissione; la disponibilità di maggiori mezzi e poteri di controllo per gli agenti 
incaricati dalla lotta antifrodi; l'adozione di adeguati provvedimenti affinché la 
convenzione relativa alla tutela penale degli interessi finanziari della Comunità possa 
entrare rapidamente in vigore. 
La necessità di adeguare il sistema di informazione è stata anche sottolineata con riguardo 
agli strumenti comunitari di assistenza reciproca. Alcune forme di cooperazione ricordate 
dai rapporti nazionali devono essere esplorate e sviluppate (come ad esempio il seguito 
da dare ai controllr incrociati sulle merci immesse in libera pratica). 
La reciproca assistenza in materia di ricupero dei crediti comunitari deve essere resa più 
sistematica, quale che sia il settore dei bilanci in causa. 
41 
Il comitato consultivo per il coordinamento della lotta antifrodi si riunisce regolarmente 
per valutare le potenzialità dei sistemi e proporre gli adeguamenti indispensabili. 
L'analisi effettuata dalla Commissione costituisce la prima tappa di una vasta strategia che spinge 
a progredire su tutte le vie, su tutti gli aspetti della lotta antifrodi, dalla prevenzione alla 
repressione, passando per la cooperazione. Occorre rendere ottimale il quadro di sorveglianza 
nazionale ed il quadro comunitario in funzione dei rischi reali e delle condizioni incontrate. La 
credibilità delle iniziative ideate al più alto livello politico deve essere catalizzata da concreti 
progressi in tutti i campi che interessano la tutela degli interessi finanziari delle Comunità. 
La realizzazione di questi ulteriori progressi costituiscono le ulteriori tappe i cui sviluppi saranno 
sottoposti all'esame dei prossimi Consigli europei. 
Come lo stesso Consiglio europeo di Madrid ha sottolineato, non è possibile garantire una tutela 
efficace delle finanze comunitarie ove non sussista attraverso l'intera Comunità un equivalente 
livello di controllo delle politiche in atto. È in questo senso che saranno orientati i lavori delle 
istituzioni e quelli degli Stati membri. 
42 
CAPITOLO 5: COOPERAZIONE E PARTNARIATO 
È consuetudine rendere conto, in questo capitolo, dei seminari organizzati dietro iniziativa della 
Commissione o degli Stati membri, nel settore della lotta antifrodi. Il dialogo con le 
amministrazioni nazionali specializzate non si limita a questi incontri, ma continua sia attraverso 
contatti bilaterali con le autorità competenti, sia nel contesto istituzionale che rappresenta, per 
quanto attiene specificamente alla politica di lotta antifrodi, il Comitato consultivo per il 
coordinamento delle azioni in materia (COCOLAF). Il Comitato è stato ristrutturato nel 1995 in 
modo da offrire un quadro d'insieme della politica di lotta contro le frodi. 
Parallelamente gli Stati membri continuano a portare avanti l'opera di adeguamento delle loro 
strutture specializzate alla dimensione interdisciplinare e plurisettoriale della frode comunitaria. 
I contatti con la Commissione si amplificano e le iniziative abbondano sia da una parte che 
dall'altra. Alcuni esempi sono offerti nel presente capitolo e precisamente nel contesto della 
sezione 3. 
SEZIONE 1 : SEMINARI E SCAMBI DI FUNZIONARI 
A partire dalla data in cui l'SG/UCLAF è stato posto in essere (1988) diversi seminari generali 
d'informazione sono stati organizzati per far conoscere l'attività coordinata di questa direzione 
e degli altri servizi specializzati della Commissione. Diversi soggetti sono stati trattati 
nell'occasione, ai quali sono stati sensibilizzati praticamente tutti i servizi nazionali interessati. 
Si riteneva infatti essenziale che i metodi di lavoro (controlli ed inchieste sul terreno) fossero 
adeguati alla dimensione comunitaria della frode. Il contesto economico è in continua evoluzione 
e lo stesso dicasi dei meccanismi attraverso cui la frode è commessa. Di conseguenza, seminari 
"generali" sono stati organizzati dalla Commissione per sensibilizzare in un primo tempo gli 
agenti del terreno alla peculiarità della frode comunitaria transnazionale. 
Ai seminari generali sono seguite azioni mirate nel 1995, salvo per i nuovi Stati membri. 
Conformemente al suo programma di lavoro, la Commissione ha continuato ad organizzare corsi 
specifici per i funzionari nazionali che nel contesto delle strutture degli Stati membri sono 
incaricati di lottare contro le frodi ai danni del bilancio comunitario. 
Corsi di formazione generale sono stati organizzati all'attenzione dei funzionari dei nuovi 
Stati membri, sia a Bruxelles cui ha partecipato un ristretto numero di alti funzionari 
(seminari di sensibilizzazione per funzionari svedesi, finlandesi e austriaci), sia negli Stati 
membri come in Finlandia e in Svezia 99. Si è preferito organizzare i seminari nei nuovi 
Stati membri in considerazione del numero più elevato di funzionari. 
Si tratta di funzionari che fanno parte dei servizi d'inchiesta tributaria, dei servizi 
doganali, dei corpi di audit (finanze) delle forze di pubblica sicurezza e delle autorità 
giudiziarie. 
Un seminario sarà organizzato in Austria nel corso del primo trimestre 1996. 
43 
Un'altra priorità della Commissione risiede nella formazione specializzata dei servizi e 
degli organismi che lottano contro la delinquenza economica e finanziaria promuovendo 
l'azione penale o altre incriminazioni giudiziarie (équipe d'intervento sul terreno, autorità 
amministrative e giudiziarie...). 
Specifici programmi di formazione sono stati quindi predisposti a Bruxelles all'attenzione 
di alti funzionari della polizia danese, d'inquirenti dell'ufficio di controllo economico 
(ECD, dipendenti dal ministero degli affari economici olandese), nonché all'attenzione 
d'inquirenti della Guardia di finanza italiana. Cinque seminari hanno avuto luogo negli 
Stati membri: nel campo dei Fondi strutturali100, all'attenzione degli agenti dell'IGAT 
(Ispettorato generale dell'amministrazione e del territorio) in Portogallo; a Colonia, in 
Germania, all'attenzione dei procuratori incaricati di procedere contro reati economici, ivi 
comprese le frodi ai danni delle finanze comunitarie; a Barcellona, in Spagna, sul Fondo 
di coesione; a Deauville, in Francia, all'attenzione dei membri della polizia giudiziaria e 
infine ad Atene, in Grecia, per gli agenti incaricati della gestione, del controllo e della 
repressione di irregolarità nel campo delle politiche strutturali. 
Attraverso l'organizzazione di questi corsi di formazione la Commissione auspica di dar vita a 
una collaborazione diretta e fruttuosa con gli organismi nazionali interessati101. Infatti, stabilire 
contatti diretti tra il livello comunitario e i servizi incaricati della lotta quotidiana contro le frodi 
costituisce, per la Commissione, una garanzia di maggiore reciproca fiducia e comprensione, 
elementi questi che sono preminenti anche nel contesto dell'attività a livello di workshop102 ai 
fini della preparazione di inchieste o dello svolgimento di investigazioni plurisettoriali. 
Inoltre, nel contesto della strategia "pre-adesione", la Commissione organizza nei paesi 
dell'Europa centrale e orientale seminari d'informazione e incontri con i servizi incaricati del 
mantenimento dell'ordine economico, coi quali essa sarà chiamata, in un futuro più o meno 
prossimo, a collaborare in modo sistematico ai fini della repressione delle frodi. Una prima 
iniziativa d'informazione, alla quale hanno partecipato otto inquirenti dei servizi doganali della 
Repubblica ceca (con i quali la Commissione aveva già in passato collaborato nel contesto di 
alcune inchieste particolari) è stata organizzata a Bruxelles sul tema della cooperazione operativa 
e sullo scambio di informazioni. 
I prossimi seminari che la Commissione intende organizzare sulla linea delle azioni condotte fin 
dal 1994, sono manifestazioni a più piccola scala (la cui efficacia è ormai pienamente provata) 
aventi un approccio più specializzato. 
Infine, 14 seminari sono stati organizzati nel 1995 nel contesto del programma Matthaeus 
(programma di azione comunitaria in materia di formazione professionale dei funzionari doganali, 
gestito dalla DG XXI)) di cui sette più particolarmente dedicati alla lotta contro le frodi doganali. 
Nel 1996 si annetterà particolare attenzione alla formazione sia in questo settore particolare che 
in quello del fondo di coesione. 
Cfr. la sezione 3 del presente capitolo, pag. 46. 
Questi gruppi di lavoro rappresentano, grazie allo studio di casi concreti, un eccellente strumento 
per scambiarsi riflessioni sui problemi incontrati e sulle soluzioni da adottare. Generalmente le 
soluzioni sono legate al rafforzamento della cooperazione giudiziaria ovvero a strumenti di azione 
già disponibili o da porre in essere (il che potrebbe implicare che la Commissione dovrà definire 
nuove basi giuridiche). 
44 
Altri undici seminari hanno avuto luogo nell'ambito del programma Matthaeus Tax103, di cui tre 
sui regimi comunitari IVA e accise, all'attenzione di funzionari responsabili dell'IVA e delle 
accise nei tre nuovi Stati membri. Dei funzionari degli Stati membri hanno illustrato il 
funzionamento del mercato interno dando ragguagli della loro esperienza in merito ai sistemi e 
alle modalità di controllo. 
Nell'ambito di programmi del programma Matthaeus e Matthaeus Tax sono stati organizzati 390 
scambi di funzionari tra le amministrazioni doganali degli Stati membri e fra le amministrazioni 
tributarie (118 funzionari nel 1995). Parallelamente è stata anche avviata una iniziativa che si è 
concretizzata in 60 scambi mirati sullo sviluppo dei metodi di audit nel controllo dei conti 
aziendali. 
SEZIONE 2: EL COMITATO CONSULTIVO PER EL COORDINAMENTO NEL CAMPO 
DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI (COCOLAF) 
Le attività del COCOLAF sono state sensibilmente rafforzate nel corso del 1995. Forti 
dell'esperienza dell'anno precedente ,04 la Commissione - che presiede il Comitato consultivo -
e le delegazioni degli Stati membri hanno continuato a lavorare sui diversi temi legati alla tutela 
degli interessi finanziari della Comunità, soprattutto nel contesto dell'esame del programma di 
lavoro antifrodi per il 1995 e della relazione annuale per il 1994. 
Il Comitato ha quindi tenuto tre riunioni plenarie nel 1995: il 1° febbraio, il 31 maggio e il 
1° giugno (due giorni) e il 4 ottobre. 
L'interesse dei lavori del Comitato è stato sottolineato dal Consiglio nelle conclusioni del 
19 giugno 1995 e del 27 novembre dello stesso anno, in particolare per quanto riguarda 
l'attuazione del programma di lavoro antifrodi della Commissione, l'esame della relazione annuale 
1994 in materia, l'esame delle relazioni nazionali e l'analisi comparata della Commissione sugli 
aspetti contemplati dal trattato CE105. 
Le sedute di lavoro sono state principalmente dedicate, oltre all'esame delle relazioni anzidette, 
allo sviluppo degli strumenti sia giuridici che operativi destinati a rendere più efficace la lotta 
contro le frodi. Nell'occasione gli Stati membri hanno potuto ottenere informazioni dirette dai 
responsabili della Commissione. 
Nella stessa occasione sono state prese in attenta considerazione le questioni legate ai flussi 
d'informazione regolari tra gli Stati membri, da un lato, e tra i servizi specializzati nazionali e 
il servizio centrale della Commissione (SG/UCLAF) dall'altro (soprattutto per quanto riguarda 
la comunicazione di casi di irregolarità accertati dagli Stati membri nel campo dei Fondi 
strutturali e del Fondo di coesione. 
L'obiettivo del programma è di migliorare la cooperazione amministrativa e di sviluppare la 
reciproca comprensione nell'attuazione, da parte degli Stati membri, del mercato interno nel campo 
dell'imposizione fiscale indiretta. Le misure di controllo destinate a prevenire le frodi costituiscono 
una parte importante del programma. 
Il COCOLAF è stato istituito con decisione della Commissione il 23.02.1994; si veda in proposito 
la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, già citata. 
Cfr. capitolo 4, sezione unica, pag. 35 
45 
Si è fatto inoltre il punto sull'esistenza e il funzionamento dei comitati settoriali che si occupano 
della lotta antifrodi. Il Comitato "mutua assistenza", il Comitato consultivo "risorse proprie" 
(CCRP) e il Comitato permanente per la cooperazione amministrativa nel settore delle imposte 
indirette costituiscono le sedi specifiche, proprie a ciascun settore, in cui sono trattate le questioni 
legate alla lotta antifrodi. 
Ai comitati in parola si aggiungono sottocomitati o gruppi di lavoro "tecnici" cui partecipano 
esperti degli Stati membri e rappresentanti dei servizi competenti della Commissione i cui lavori 
hanno "ripercussioni" sulla lotta antifrodi: citiamo in particolare il gruppo di lavoro SCENT/CIS 
(che dipende dal Comitato "mutua assistenza"); il sottogruppo "irregolarità" nel settore agricolo; 
i gruppi di lavoro "informatica e contabilità" e il sottogruppo "ricupero" del CCRP e infine il 
sottogruppo "antifrodi" del Comitato permanente per la cooperazione amministrativa nel settore 
delle imposte indirette. 
SEZIONE 3: EL PARTENARIATO CONI SERVIZI NAZION ALI SPECIALIZZATI NEGLI 
STATI MEMBRI 
Nella relazione annuale della Commissione per il 1994 sono stati sottolineati i contatti stabiliti 
tra la Commissione (SG/UCLAF) e alcuni enti specializzati degli Stati membri. Si tratta spesso 
di contatti informali, che si inseriscono nel contesto della politica globale figurante nel 
programma antifrodi della Commissione. 
Lo scambio di esperienze ha luogo nel corso di incontri, che prediligono l'aspetto operativo, 
immediatamente misurabile in termini di risultati, proprio delle inchieste antifrodi condotte in 
partenariato. Inoltre, altre iniziative, come corsi di formazione o seminari mirati costituiscono 
altrettante opportunità di cui la Commissione si avvale con impegno e discernimento. 
I contatti si sono rivelati particolarmente costruttivi e positivi. La Commissione ha attivamente 
collaborato lungo l'intero arco del 1995 con ciascun servizio nazionale incaricato di accertare, 
perseguire penalmente o reprimere le frodi ai danni del bilancio comunitario. Si tratta in 
particolare dei servizi doganali, che sono i primi a essere coinvolti allorché le frodi implicano 
transazioni complesse che postulano un rilevante coordinamento che ha luogo grazie a procedure 
già ben consolidate a livello dell'Unione. Si tratta anche dei servizi del controllo finanziario che 
fanno capo ai ministeri dell'economia e delle finanze (come l'Ispettorato generale delle finanze 
e l'IGAE106 in Spagna); dei servizi d'ispezione nazionali in vari settori (particolarmente nel 
settore sociale) e dei servizi di polizia giudiziaria nei casi di procedimenti penali (servizi 
dipendenti dalla polizia nazionale come la gendarmeria), soprattutto quando siano coinvolte reti 
di criminalità finanziaria organizzata. 
Possiamo ad esempio citare l'Ufficio centrale di lotta contro la delinquenza economica e 
finanziaria organizzata (OCDEFO)107. L'Ufficio funziona sotto la tutela del ministero belga della 
giustizia e raggruppa personale giudiziario distaccato dai corpi della gendarmeria, della polizia 
giudiziaria presso le procure e dal comitato superiore di controllo. Ciascun servizio possiede la 
sua propria cultura e l'approccio suo proprio del fenomeno per, secondo gli stessi termini del 
Intervención General de la Administración del Estado. 
Il rapporto è stato pubblicato nel novembre 1995. 
46 
rapporto, apportare al servizio della giustizia "une néo-culture policière et un esprit d'entreprise 
au service de la Justice". 
L'Ufficio effettua inchieste nei settori del bilancio comunitario che possono fare direttamente 
l'oggetto di frodi di vaste proporzioni. E anche investito di missioni in merito al riciclaggio di 
capitali, ai reati tributari gravi, ai reati di borsa e alle frodi sociali gravi. 
Nello stesso spirito, la Guardia di finanza italiana ha costituito un nucleo speciale per la 
repressione delle frodi comunitarie. A giudizio della Commissione, questa iniziativa costituisce 
un'adeguata risposta alla necessità di dare concreta applicazione all'articolo 209A, primo comma, 
del trattato CE;i al fine di tutelare efficacemente gli interessi finanziari della Comunità alla stessa 
stregua delle finanze nazionali. 
La Guardia di finanza è strutturata su base pluridisciplinare e agisce quindi sia nel settore degli 
interventi di mercato che in quello delle risorse proprie e dei Fondi strutturali. Essa dispone di 
tutti i mezzi di azione che sono necessari per effettuare esaurienti controlli a livello del territorio 
italiano. 
Il governo italiano ha voluto affidare a questo nucleo specializzato il compito di effettuare, su 
base centralizzata e in via prioritaria, le operazioni di controllo nell'ambito delle infrazioni 
commesse ai danni del bilancio delle Comunità. Il conseguimento di questo obiettivo è ormai 
reso possibile grazie a questo nucleo o unità speciale108 di cui va sottolineato il carattere 
permanente dei compiti ad esso affidati. 
In Spagna, alla "Guardia civil" è stata affidata la missione di provvedere alla tutela e alla 
sorveglianza "fiscale" dello Stato, nonché la responsabilità delle azioni necessarie per lottare 
contro qualsiasi forma di contrabbando sullo spazio terrestre e marittimo del paese. 
La natura di polizia amministrativa della Guardia civile, congiunto alla qualificazione di autorità 
giudiziaria, le conferisce la capacità di condurre qualsiasi genere di inchieste, che vanno dal 
semplice accertamento amministrativo alla repressione dei reati più complessi perpetrati da 
organizzazioni criminali transnazionali. 
SEZIONE 4: LA MUTUA ASSISTENZA AMMINISTRATIVA NEL CAMPO DOGANALE 
TRA LA COMUNITÀ E I PAESI TERZI 
Nel contesto delle direttive di negoziato ricevute dal Consiglio ai fini della stipulazione di 
accordi con i paesi terzi con allegati i protocolli sull'assistenza reciproca in campo doganale, la 
Commissione ha portato avanti lavori con numerosi paesi terzi nell'intento di rafforzare il 
dispositivo comunitario in materia di lotta contro la frode doganale. 
Accordi in materia sono stati firmati o siglati nel 1995 con la Tunisia (firma il 17.7.1995); con 
il Marocco (sigla il 16.11.1995); Israele (sigla il 20.11.1995 e firma di un accordo provvisorio 
il 18.12.1995 ) nonché con la Slovenia (firma il 15 giugno 1995) e con le repubbliche 
transcaucasiche (Armenia, Azerbaigian, Georgia: firma il 15 e 19 dicembre 1995). 
108 Nucleo denominato "Nucleo speciale per la repressione delle frodi comunitarie". 
47 
Inoltre, in attesa dell'entrata in vigore degli accordi firmati con la maggior parte dei paesi della 
CSI, accordi provvisori, che consentono la mutua assistenza amministrativa nel settore doganale 
di competenza comunitaria, sono stati firmati con la Bielorussia (nel giugno 1995), il Khirghistan 
(9.2.1995), la Moldavia (il 2.10.1995), la Russia (il 17.7.1995) e l'Ucraina (il T.6.1995). 
Gli accordi di libero scambio firmati con gli Stati baltici nel 1994 sono entrati in vigore il 
1° gennaio 1995, mentre gli accordi "Europa" firmati con le Repubbliche ceca e slovacca nonché 
con la Romania e la Bulgaria sono entrati in vigore il 1° febbraio dello stesso anno: la reciproca 
assistenza è così estesa al settore non comunitario. 
Negoziati sono ancora in corso con le isole Feroe, la Giordania, l'Egitto, il Libano, il Sudafrica 
e le Repubblica transcaucasiche, nonché con gli Stati Uniti, il Canada e la Corea del Sud. 
Infine il Parlamento europeo ha approvato la stipulazione dell'accordo di unione doganale tra la 
Comunità e la Turchia, che prevede anche un protocollo sulla mutua assistenza e che è entrato 
in applicazione con il 1° gennaio 1996. 
48 
CAPITOLO 6: LE INDAGINI 
E' evidente che quello della tutela degli interessi finanziari della Comunità è un tema che anno 
dopo anno trova giustificazione nei fatti accertati sul terreno. L'ampiezza del fenomeno è tale 
che, in via generale possiamo individuare due categorie di comportamenti. 
Innanzitutto, la serie dei comportamenti che possiamo qualificare d'individuali, facenti capo ad 
operatori economici che, grazie alla loro posizione concorrenziale sui mercati internazionali, 
cercano di ottenere il massimo possibile delle aliquote di mercato, con la conseguenza che 
potrebbero essere indotti ad interpretare le norme al limite della regolarità. Spesso tali casi 
possono assumere una dimensione nazionale: in questo caso la missione operativa della 
Commissione consiste nel sostenere gli Stati membri durante la loro missione di controllo e 
d'inchiesta, apportando un plusvalore incentrato sulla sua esperienza dei metodi in vigore su scala 
comunitaria, di cui gli Stati membri interessati approfitteranno a seconda dei casi e delle 
difficoltà eventualmente incontrate. 
In secondo luogo, i comportamenti deliberati e sapientemente organizzati. Si tratta di 
comportamenti che presentano elementi delittuosi da considerare in senso ampio. Le frodi sono 
commesse sia da singole persone che, in considerazione della natura stessa dei loro atti, si 
organizzano intenzionalmente, sia da quella che è chiamata la "grande delinquenza finanziaria" 
ovvero il "crimine organizzato", la cui capacità nel mobilitare considerevoli mezzi, specialmente 
finanziari, non è trascurabile. Si tratta di frodi con aspetti transnazionali che possono anche 
costituire un complesso di comportamenti autonomi, riscontrabili in più Stati membri (aspetto 
"plurinazionale"), tra loro interconnessi, e all'origine dei quali si trova sovente una sola persona 
che impartisce gli ordini e che resta a priori invisibile. È evidente che comportamenti del genere 
hanno un effetto devastante sulla reputazione della Comunità, delle sue istituzioni e degli Stati 
membri. 
La missione operativa della Commissione deve quindi consistere, senza alcuna ambiguità, nel 
combattere con decisione questo flagello. E per questo motivo che, all'atto di procedere alla 
propria organizzazione interna, la Commissione ha raccolto le forze disponibili in un unico 
servizio indipendente e specializzato, nell'intento di offrire il necessario sostegno alle istituzioni 
nazionali che siano sprovviste di strutture del genere. Beninteso, il controllo e l'accertamento dei 
casi di frode, in generale, non è fine a se stesso, ma è indispensabile aumentare il livello della 
repressione nei confronti della grande delinquenza e sanzionare penalmente,in modo omogeneo 
in tutti gli Stati membri, le frodi gravi, perpetrate ai danni del bilancio comunitario. Questo 
perché l'ampiezza e la complessità del fenomeno esige risposte immediate e le più dissuasive 
possibili. Ecco perché la Commissione auspica con forza che, nel quadro dei lavori portati avanti 
in seno al Consiglio109, si arrivi all'attuazione di una politica penale adeguata da parte degli Stati 
membri. Non appena l'indagine esce dai loro confini nazionali, gli Stati membri vedono oggi 
limitato il campò d'azione: le procedure sono lunghe, interminabili. Appare quindi pienamente 
giustificato il ruolo della Commissione, soprattutto alla luce dell'obiettivo che essa si è assegnato: 
arrivare all'attuazione di un'efficace cooperazione giudiziaria tra le autorità nazionali competenti 
per i singoli casi. 
Cfr. segnatamente il capitolo 1, sezione 4, pagina 18. 
49 
Di fatto tutte le frodi più importanti vengono operate a livello transnazionale. Più è alta la posta 
economica, più sono sofisticate le pratiche. Le reti criminose che ne tessono le fila approfittano 
di qualsiasi spiraglio per trarre profitto dalle evoluzioni in corso ed adattarvisi con efficacia, 
strutturandosi adeguatamente e dotandosi di circuiti finanziari e di documentazione insediati sul 
territorio dell'Unione, ma a volte anche al suo esterno. 
Le numerose difficoltà che si presentano agli Stati membri e alla Commissione sono numerose 
e son dovute alle caratteristiche di questa criminalità finanziaria organizzata, la quale, sotto 
un'apparenza di legalità, cela il proprio obiettivo reale, ossia saccheggiare il bilancio comunitario; 
essa infatti, cerca di sfruttare al massimo le debolezze legate al gioco combinato tra la 
legislazione comunitaria e le legislazioni nazionali che ne definiscono l'applicazione; nel suo 
mirino sono soprattutto i settori più difficili da controllare, nei quali i guadagni potenziali sono 
assai elevati ed i rischi limitati, vista la mancanza di un'adeguata risposta penale. 
Si tratta in particolare del settore del transito comunitario, nel quale, quando frodi vengono 
scoperte, l'attuazione del sistema di garanzia nei confronti del "principale obbligato", è ancora 
troppo limitata110. 
La criminalità organizzata è presente anche in altri tipi di frode che pesano sul bilancio 
comunitario: soprattutto nelle frodi relative all'origine ed al valore dei prodotti esportati da taluni 
paesi terzi verso la Comunità, ma anche in quelle relative ai regimi preferenziali. 
Dalle indagini compiute è emerso che le frodi perpetrate in questi settori da determinati operatori 
colpiscono più Stati membri contemporaneamente; ciò presuppone la disponibilità di mezzi 
identici nei medesimi periodi. Inoltre i sistemi di difesa predisposti da tali operatori postulano 
un notevole livello di preparazione e di concertazione tra i fornitori nei paesi terzi e gli 
importatori. 
Alcune indagini hanno evidenziato l'esistenza di organizzazioni, di solito insediate al di fuori 
della Comunità, capaci di fornire, grazie alle complicità di cui godono in diversi paesi, certificati 
di origine (falsi o autentici) rilasciati a nome di società di comodo; tali certificati consentono agli 
acquirenti comunitari di procedere all'immissione in libera pratica dei prodotti evitando il 
pagamento dei dazi (doganali o antidumping) normalmente esigibili. 
In altri casi, la frode ha preso inizialmente forma nella Comunità stessa, quando, ad esempio, 
alcune società europee forniscono, con piena cognizione di causa, materie prime non originarie 
ad imprese di assemblaggio o di trasformazione, ed importano i prodotti finiti sulla scorta del 
certificato di origine preferenziale di cui non possono ignorare che è stato ottenuto a torto. 
In un caso come nell'altro l'origine reale è almeno in apparenza "riciclata" attraverso 
l'assolvimento delle formalità doganali. I destinatari delle merci possono commercializzarle sul 
territorio della Comunità attraverso circuiti di distribuzione leciti, senza dover sopportare i rischi 
e gli ulteriori costi inerenti alle vendite clandestine. 
* 
* * 
Cfr. capitolo 2, sezione 3, punto 1, pagina 24. 
50 
Il presente capitolo è ovviamente strutturato in funzione di tali constatazioni. Giacché l'aumento 
dei casi di frode transnazionale scoperti è proporzionale allo sviluppo delle transazioni 
"import/export" tra i paesi della Comunità e con i paesi terzi, appare naturale raggruppare tutti 
i settori interessati sotto una voce che identifichi questi casi specifici. 
Le statistiche parlano chiaro: su oltre 12.000 casi relativi alle risorse proprie tradizionali o alle 
spese finanziate dal FEAOG-Garanzia comunicati dagli Stati membri per il periodo 1991-1995, 
120 casi (ovvero l'l% del totale) rappresentano da soli oltre il 50% dell'impatto finanziario 
globale a carico del bilancio. Inoltre risulta che il 3% del totale dei casi comunicati dagli Stati 
membri mettono in gioco importi superiori a un milione di ECU: in totale, oltre due terzi 
dell'importo globale delle comunicazioni (dazi evasi o importi distratti/indebitamente percepiti). 
I casi di frode in cui è implicata la criminalità organizzata sono quantitativamente assai limitati, 
ma hanno un considerevole impatto sul bilancio. Per questo la Commissione concentra tutta la 
propria attenzione e i propri sforzi su tali casi: infatti, dei 273 casi oggetto di indagini da parte 
dei servizi della Commissione nel periodo 1991-1995, il 20% riguardano importi superiori a 
100.000 ecu; di questi, la metà riguarda frodi per importi superiori a un milione di ECU. 
Anche per questi settori, nei quali le frodi sono organizzate in uno o più paesi, gli Stati membri 
hanno bisogno di un sostegno attivo da parte della Commissione. 
Le indagini condotte e coordinate dalla Commissione menzionate nel presente capitolo, visto il 
loro carattere esemplare, l'impatto finanziario e la varietà, evidenziano al meglio la necessità che 
i servizi antifrodi nazionali e comunitari siano vigilanti su tutti i fronti. 
SEZIONE 1: GRANDI FRODI TRANSNAZIONALI ORGANIZZATE 
Il presente titolo di questa sezione descrive un'insieme di inchieste che hanno attivamente 
coinvolto agenti della Commissione. Nel contesto di molteplici inchieste effettuate nel corso 
del 1995 numerosi controlli sono stati eseguiti in partenariato con gli Stati membri. Sono state 
così individuate alcune gravi pratiche fraudolente soprattutto nei settori lattiero-caseari; dei 
cereali, del riso, dell'olio d'oliva, delle carni bovine, del tabacco e dello zucchero, nonché nel 
settore vitivinicolo. Un paragrafo specifico è anche dedicato al contrabbando delle sigarette (task 
force della Commissione), al Fondo sociale europeo (politiche strutturali) e al turismo (spese 
dirette). 
Le indagini ricordate in questa sezione si sono avvalse di missioni sul posto, svoltesi nell'arco 
di vari anni111. I servizi responsabili degli Stati membri si sono particolarmente impegnati per 
individuare le frodi, di concerto con i servizi della Commissione. Sono stati così messi in luce 
vasti traffici, alla base dei quali si ritrova la criminalità organizzata, soprattutto per quanto attiene 
alle più complesse frodi transnazionali che coinvolgono diversi Stati membri e anche paesi terzi. 
A tal fine si sono instaurati rapporti di stretta collaborazione fra i servizi competenti degli Stati 
membri e le autorità dei paesi terzi. 
Infatti alcuni casi erano stati affrontati per la prima volta nelle relazioni annuali precedenti, 
segnatamente quelle del 1993 e 1994. 
51 
1.1 Zucchero raffinato 112 
113 Si è in particolare accertato che, nel processo di produzione interna di vino, sono state utilizzate 
1 375 tonnellate di zucchero, C, ufficialmente destinato ad essere esportate verso l'Europa 
dell'Est. Inoltre, nel contesto della stessa inchiesta, si ritiene che siano state successivamente 
utilizzate circa 1 243 tonnellate di zucchero (non rientranti nel regime C) ai fini 
dell'edulcorazione del vino. 
Sulle 65 persone accusate di contrabbando, di impiego irregolare di zucchero ai fini della 
produzione di vini, di infrazioni fiscali, di falso, 38 sono state poste in detenzione provvisoria. 
La procura di Asti ha informato la Commissione in merito agli ulteriori sviluppi che questa 
vicenda ha avuto in Italia nel corso del 1995. 
Le autorità giudiziarie italiane devono ancora stabilire se altre infrazioni sono state commesse 
ai danni del bilancio comunitario. 
1.2 Esportazione di formaggio, carne e prodotti lattiero-caseari 
Questi prodotti sono stati istradati verso la Grecia, mentre erano destinati, o dichiarati come 
destinati, alla Giordania, alla Bulgaria ed al Libano, con versamento di restituzioni 
all'esportazione. 
Dalle inchieste è emerso che la frode è stata organizzata da specialisti della criminalità 
finanziaria, che utilizzavano delle reti aziendali in Danimarca, Germania, Cipro e Grecia, le cui 
denominazioni cambiavano regolarmente, ma il cui ruolo restava sempre identico: pretendere di 
effettuare esportazioni verso paesi terzi con conseguente riscossione delle restituzioni. 
Per evitare che il traffico venisse scoperto, le imprese coinvolte si avvalevano di differenti 
fornitori e di differenti mezzi e metodi di trasporto. 
Le domande di restituzione venivano giustificate con falsi certificati d'importazione facenti 
riferimento ad esportazioni verso i paesi terzi. In realtà, i documenti doganali con cui si attestava 
l'arrivo delle merci nella località di destinazione, erano falsi: i prodotti sono stati rispediti verso 
la Comunità e messi in libera pratica in Grecia. 
Le inchieste sono sempre in corso negli Stati membri interessati, in quanto si è scoperto che altre 
società erano coinvolte nel traffico. Per raccogliere ulteriori prove è stata effettuata in Bulgaria 
una missione di cooperazione amministrativa. 
Quattro persone sono perseguite penalmente: una in Danimarca, una in Germania e due in 
Grecia. 
112 Cfr. le relazioni annuali "Lotta contro le frodi" per il 1993, capitolo 4, sezione 1.1 e per il 1994, 
capitolo 5, sezione 2.2.1. 
113 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1.1.4. 
52 
Procedure di recupero sono state avviate per ottenere dai fornitori l'importo delle restituzioni 
indebitamente versate (5 milioni di ECU). Da notare inoltre che i dazi doganali ed i prelievi 
agricoli evasi fin dal 1989 in Grecia ammontano a circa 9 milioni di ECU. 
1.3 Importazione nella Comunità di latte in polvere e burro"4 
Nel corso delle inchieste condotte nella Comunità nel 1991 e nel 1992 in merito alla 
sottrazione al regime del transito comunitario di circa 200 spedizioni di latte in polvere, 
effettuate a partire dal Belgio verso la Spagna sulla base di documenti doganali rilasciati 
ad Anversa, i servizi spagnoli hanno effettuato verifiche presso le aziende spagnole 
esportatrici di latte in polvere al fine di stabilirne la provenienza. 
Si è accertato che alcune società avevano comprato il latte in polvere presso un'impresa 
che importava un prodotto chimico dichiarato in provenienza dalle Repubbliche ceca e 
slovacca. 
Nel corso di missioni di cooperazione amministrativa effettuate nelle repubbliche ceca e 
slovacca nel 1994 e nel 1995, in applicazione del protocollo sulla mutua assistenza, si è 
accertato che 30 spedizioni di latte in polvere (720 tonnellate) e circa 200 di burro 
congelato (5 000 tonnellate), esportate da questi paesi terzi nel 1992, nel 1993 e nel 1994 
avevano fatto l'oggetto di false dichiarazioni in Spagna. 
I prodotti oggetto di false dichiarazioni erano in realtà latte in polvere e burro congelato. 
I prelievi agricoli evasi in Spagna sono stimati a circa 15,7 milioni di ECU 
Nel corso delle missioni di cooperazione amministrativa effettuate in Austria nel 1994 si 
è accertato che importanti quantitativi di burro e di latte in polvere originari di paesi 
dell'Europa dell'Est venivano trasformati in Austria (nel contesto del regime del 
perfezionamento attivo). Nel corso, del trattamento veniva aggiunta ai prodotti di base una 
percentuale minima (meno dell'1%) di colture di microrganismi, in modo che potessero 
essere introdotti nella Comunità sulla base di una voce tariffaria non soggetta a dazi 
all'importazione 
Le merci venivano in seguito esportate verso la Comunità e ivi immesse in libera pratica 
(Italia, Germania e Spagna) sotto voci tariffarie per le quali nessun prelievo agricolo è 
applicabile. All'atto dello sdoganamento delle merci, gli operatori hanno presentato 
documenti tariffari rilasciati a torto dalle autorità tedesche. Dalle analisi effettuate a 
posteriori è emerso che la classificazione tariffaria richiesta era errata. Oltre 
20 000 tonnellate di latte in polvere e oltre 6 000 tonnellate di burro sono state quindi 
falsamente dichiarate. 
L'importo dei diritti evasi ammonta a 66 milioni di ECU. 
Cfr. Relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1.1.1. 
53 
1.4 Sottrazione di latte in polvere e di burro al regime del transito comunitario' 
Le indagini presso le imprese spagnole sono state avviate dietro richiesta della Commissione in 
seguito all'individuazione di acquisti di latte in polvere effettuati al di fuori dei normali circuiti 
di commercializzazione dei prodotti in causa. 
Le autorità spagnole hanno fermato, nel dicembre 1995, a Barcellona, quattro persone 
appartenenti ad una rete di aziende europee che si occupava di introdurre irregolarmente in 
Spagna latte in polvere proveniente dall'Estonia. 
Le imprese coinvolte hanno deviato verso il mercato interno, con sottrazione al regime del 
transito comunitario esterno, 650 tonnellate di latte in polvere originario dell'Estonia e destinato 
al Marocco. Alla rete appartenevano, in particolare, due imprese spagnole, stabilite a Vie e a 
Montornes del valles, i cui responsabili sono sotto inchiesta. Ulteriori indagini sono effettuate 
dai servizi specializzati degli Stati membri per stabilire il ruolo di alcune imprese olandesi, 
francesi e tedesche. 
Le inchieste già portate a termine in Germania, nei Paesi Bassi e in Spagna, hanno consentito 
di stabilire il pregiudizio finanziario comunitario a 650 000 ECU. 
Inoltre, le autorità spagnole stanno indagando su altre operazioni fraudolente la cui ripercussione 
finanziaria è stimata a un milione di ECU. Le ricerche a tal fine sono coordinate dalla 
Commissione, che collabora inoltre all'istruzione del dossier giudiziario. 
1.5 Sottrazione di zucchero al regime del transito comunitario o al regime TIR116 
Nel giugno del 1994 le autorità tedesche hanno comunicato alla Commissione un caso di frode 
che riguarda la spedizione, in transito attraverso il territorio della Comunità, di zucchero 
originario della Repubblica ceca e della Polonia, a destinazione di paesi terzi (Marocco e 
Angola). Le merci, trasportate a mezzo di vettori cechi e polacchi nel contesto della convenzione 
TIR, avrebbero lasciato la Comunità per la Spagna o il Portogallo. 
In realtà, le merci sono rimaste in Spagna o in Portogallo: gli autori della frode hanno falsificato 
i documenti a mezzo falsi timbri. 
Poiché questi prodotti non sono stati esportati dal territorio della Comunità, essi sono soggetti 
al pagamento dei dazi doganali, già sospesi nel contesto del regime del transito. Si ritiene che 
19 000 tonnellate di zucchero siano state esportate, a mezzo di 950 carnet TIR, dalla Polonia e 
dalla Repubblica ceca, con il concorso di circa 150 differenti compagnie di trasporto. Le autorità 
spagnole e portoghesi hanno confermato la frode, dal momento che i prodotti spediti non sono 
stati mai presentati al competente ufficio doganale. 
115 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1.1.1. 
116 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1.1.3. 
54 
L'incidenza finanziaria della frode si aggira sui 9 milioni di ECU. 
Procedimenti giudiziari sono in corso negli Stati membri e nei paesi terzi coinvolti. 
1.6 Carosello della carne 117 
Si tratta dell'esportazione verso l'Italia, sotto il regime del perfezionamento attivo, di bestiame 
vivo proveniente dall'Europa dell'Est e riesportato verso Malta sotto forma di scarti e frattaglie. 
Dopo essere stata immagazzinata a Malta, la merce è stata in seguito reintrodotta nella Comunità. 
Dall'inchiesta, ormai chiusa, effettuata dai servizi italiani di concerto con i servizi della 
Commissione è emerso che, nel corso del transito dei container in Italia, provenienti da Malta 
e destinati all'Europa dell'Est, le merci in questione, come pure altri prodotti provenienti dal 
mercato interno, venivano esportate verso paesi terzi col beneficio delle restituzioni. 
Le conseguenze finanziarie di queste vicende sono state valutate a 18,5 milioni di ECU per 
quanto riguarda i prelievi evasi e a 24 milioni di ECU per quanto attiene alle restituzioni 
indebitamente versate. 
La Commissione ha effettuato, di concerto con le autorità italiane, una missione nel Gabon, 
principale destinazione di merci deviate e sistematicamente dichiarate all'esportazione come 
"pezzi di carne provenienti da quarti posteriori di grandi bovini maschi". Si è accertato sul posto 
che la maggior parte delle spedizioni erano costituite di pezzi di scarto, provenienti dai quarti 
anteriori dell'animale. La verifica dei dossier relativi alle restituzioni è stata possibile solo grazie 
alla designazione generica delle merci ("carni bovine") iscritta nelle dichiarazioni gabonesi 
d'immissione al consumo. 
Si è anche accertato che in numerosi casi la dichiarazione gabonese d'importazione designava con 
precisione la vera natura dei pezzi. In questi casi l'esportatore si è avvalso dei servizi di 
un'agenzia italiana facente capo a una .società internazionale di sorveglianza: il documento 
originale compromettente veniva sostituito da un diverso documento, ossia un'attestazione 
d'importazione che riqualificava le merci con la semplice denominazione "carni bovine". Se 
prima di rilasciare l'attestazione l'agenzia avesse esaminato attentamente i documenti commerciali 
e di trasporto, non avrebbe potuto fare altro che annotare la vera natura delle merci. 
119 persone sono penalmente perseguite per: associazione a delinquere, frode al bilancio 
comunitario, contrabbando, frode fiscale, falso ideologico, corruzione. 
42 persone sono già state condannate; sono stati inoltre sequestrati beni per circa 30 milioni 
di ECU. 
Tenuto conto della gravità dei fatti, lo Stato italiano e la Commissione hanno deciso di costituirsi 
parti civili presso il giudice competente per le inchieste preliminari di Torino. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 2.2.2. 
55 
1.7 Importazione di prodotti alimentari a base di burro 118 
Nel 1995 sono continuate le inchieste sull'importazione di prodotti alimentari a base di burro, 
originari dell'Ungheria e della Repubblica ceca e dichiarati come "salsa" (o burro liquido) 
all'importazione in Italia e San Marino, senza il pagamento dei dazi dovuti. 
In Italia l'importatore è perseguito penalmente. Le autorità di San Marino sono responsabili del 
recupero degli arretrati limitatamente ai prodotti importati nella Repubblica. I diritti dovuti stanno 
per essere recuperati. 
Si è accertato che una parte della merce è stata trasformata in "butter oil" e riesportata a partire 
dalla Comunità col beneficio delle restituzioni. Benché il prodotto in questione possa beneficiare 
di restituzioni, l'importo di queste ultime non può in nessun caso essere superiore a quello dei 
prelievi riscossi all'importazione. Tutte le destinazioni delle spedizioni nella Comunità sono state 
accertate. Gli Stati membri sono stati pregati di procedere al recupero della differenza tra le 
restituzioni versate ed i prelievi riscossi all'importazione. I relativi importi non sono stati ancora 
stabiliti con precisione. 
Peraltro, le inchieste condotte dalle autorità italiane hanno consentito di stabilire che la stessa 
organizzazione è all'origine dell'importazione irregolare di 4 000 tonnellate di burro ungherese, 
dichiarato come preparazione a base di cacao al fine di eludere i dazi doganali ed i prelievi 
agricoli. Il prodotto è stato in seguito venduto soprattutto in Francia come burro italiano. 
L'inchiesta è ancora in corso in Francia ed in Italia allo scopo di stabilire la destinazione finale 
del prodotto e di fissare il preciso importo delle restituzioni indebitamente versate. 
In tutti questi casi è stata dimostrata l'implicazione di reti criminali organizzate. Dal 
momento che vi sono coinvolti diversi Stati membri, è apparso subito evidente che 
l'azione amministrativa sul piano nazionale non poteva più bastare per bloccare il 
fenomeno. La cooperazione giudiziaria" fra Stati membri è più che necessaria per 
avviare azioni concertate, che sono da considerarsi come l'unico mezzo efficace per 
perseguire penalmente gli autori. 
1.8 Sottrazione di burro ceco al regime del transito comunitario 
Si tratta della irregolare sottrazione, in Italia, al regime del transito comunitario (documento T 1) 
di burro originario della Repubblica ceca, istradato dalla Danimarca verso paesi terzi (Egitto, 
Ungheria, Slovenia, ecc.) in esenzione dai dazi doganali. 
I servizi italiani hanno sequestrato tre partite di burro, trasportato attraverso camion in 
provenienza dalla Danimarca: la destinazione indicata sui titoli di trasporto era chiaramente 
falsificata. Non è stato ancora possibile identificare con certezza lo spedizioniere e gli 
intermediari coinvolti; tuttavia si è accertato che un residente svizzero ha fatto la maggior parte 
delle ordinazioni del prodotto, spedito dalla Repubblica ceca attraverso la Danimarca a 
18 Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 1.1.2. 
56 
destinazione di paesi terzi e in seguito fatturato a società di comodo impiantate nelle Bahamas, 
nelle Isole vergini ed in Svizzera. 
Dall'inchiesta, coordinata dalla Commissione, in seguito al primo accertamento, è emerso che, 
inoltre, nel corso del periodo 31 marzo 1994-27 settembre 1995, 46 sulle 91 spedizioni transitate 
attraverso la Danimarca e dichiarate riesportate verso paesi terzi, avevano fatto l'oggetto di falsa 
dichiarazione di scarico. 
La maggior parte degli uffici doganali di uscita dal territorio comunitario sono stati localizzati 
in Italia (Trieste, Napoli...). I documenti doganali sono stati autenticati attraverso timbri falsi. In 
questo modo la merce è stata illegalmente reintrodotta nella Comunità senza il versamento dei 
dazi doganali e dei prelievi agricoli. 
Le inchieste proseguono per stabilire se il burro in questione ha dato anche luogo al versamento 
di restituzioni per l'esportazione. 
In seguito alle inchieste avviate dalla Commissione il traffico si è verosimilmente interrotto. Per 
contro, dall'anzidetta data del 27 settembre 1995, tre nuove spedizioni di burro ceco a 
destinazione del Portogallo (sempre nel contesto del regime di transito comunitario) sono state 
investigate dalle autorità svedesi di Malmo. Due di esse sono state illegalmente scaricate, mentre 
la terza è stata sequestrata dalle autorità portoghesi (sulla base di informazioni raccolte dalla 
Commissione). 
1 diritti in gioco (dazi doganali e prelievi agricoli) sono rilevanti: circa 6 milioni di ECU su oltre 
2 700 tonnellate di merci. 
Il principale responsabile della frode è anche sospettato di essere l'autore di altre spedizioni 
illegali di burro e di zucchero a partire dal Regno Unito e dai Paesi Bassi, scoperte in passato 
dagli inquirenti italiani. 
Questo caso dimostra con particolare evidenza la flessibilità di cui sono capaci le 
organizzazioni criminali che, una volta constatata la forte sensibilità dei servizi 
doganali di alcuni Stati membri verso spedizioni del genere, hanno deciso di sfruttare 
altre possibilità per dissimulare il loro traffico (per esempio, il dirottamento via la 
Danimarca o la Svezia) 
1.9 Sottrazione di carni bovine al regime del transito comunitario 
In occasione dell'inchiesta sullo sviamento di zucchero raffinato119 è emerso che numerosi 
container di carni bovine in provenienza dall'Argentina sono stati scaricati a Rotterdam e 
sottoposti al regime del transito comunitario esterno (documento TI) per essere poi istradati 
verso la Croazia. I documenti doganali sono stati verificati a Nizza, dove uno specialista locale 
apprestava nuovi titoli di transito, autenticati a mezzo di falsi timbri della dogana italiana. Le 
merci erano immesse in libera pratica sul mercato italiano senza il versamento dei dazi doganali. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1993, capitolo 4, sezione 1.1. 
57 
Dall'inchiesta effettuata in questo caso è emerso che numerose altre operazioni analoghe avevano 
avuto luogo a partire da scarichi effettuati nel porto francese di Le Havre. All'atto di essere 
introdotte nella Comunità le merci risultavano di proprietà di due compagnie britanniche, che le 
rivendevano a loro clienti italiani e tedeschi che, a loro volta, pretendevano di averle comprate 
in buona fede sul mercato interno. 
L'inchiesta avviata in Italia ha dimostrato parzialmente il contrario. 
Il traffico ha interessato circa 700 tonnellate di merci, ed i diritti evasi si aggirano sui 3 milioni 
di ECU. 
Procedimenti giudiziari sono stati avviati in Francia ed in Italia. 
1.10 Sottrazione di banane al regime del transito comunitario 
Quantitativi di banane provenienti dall'America del Sud sono stati scaricati in più porti del Nord 
della Comunità. Le merci sono state collocate sotto il regime del transito comunitario per essere 
spedite, su strada, verso paesi terzi. L'operazione è avvenuta sulla base di documenti T 1 (in 
sospensione di qualsiasi diritto). 
In seguito alle informazioni fornite dai servizi doganali belga e tedesco, un'inchiesta, coordinata 
dalla Commissione, è stata avviata dietro iniziativa dei servizi specializzati di questi due Stati 
membri. L'inchiesta ha messo in luce un vasto traffico di banane, introdotte irregolarmente in 
Italia, senza il versamento dei dazi doganali e dei prelievi agricoli dovuti. 
In particolare le autorità italiane hanno accertato che in Italia sono state introdotte di 
contrabbando 290 spedizioni di banane in provenienza dall'America del Sud, il che rappresenta 
15 milioni di ECU circa in termini di diritti evasi. 
Dopo la chiusura dell'inchiesta sono .state arrestate 8 persone, ritenute responsabili del 
contrabbando e in particolare della falsificazione dei documenti doganali. I loro beni personali 
sono stati sequestrati. 
Ulteriori inchieste sono in corso per stabilire se spedizioni dello stesso genere siano state 
effettuate anche a partire da altri Stati membri. 
1.11 Esportazione fittizia di vini verso paesi terzi 
Due navi, sospettate di partecipare all'esportazione fittizia di vini verso paesi terzi, hanno fatto 
l'oggetto di controlli approfonditi. In seguito alle ricerche effettuate dai servizi della 
Commissione in Italia, Francia, Grecia e Slovenia, sono state accertate le seguenti irregolarità: 
una parte del vino trasportato dalle navi è stata esportata da aziende francesi, italiane e 
greche, con restituzioni all'esportazione. Il carico risultava destinato alla Croazia, alla 
Slovenia, alla Bosnia ed alla Romania, ma non è stato immesso al consumo nei luoghi 
di destinazione. Il carico è stato assoggettato ad un regime doganale speciale, simile a 
quello del perfezionamento attivo, al quale si riferivano i documenti presentati come 
prova dell'immissione al consumo sul mercato locale; 
58 
un'altra parte del vino non è stata mai scaricata, ma istradata verso la Svizzera, 
destinazione per la quale non è stata versata nessuna restituzione all'esportazione. In 
questi casi sono state esibite false prove di immissione al consumo ai fini della 
percezione delle restituzioni. 
il resto del vino si è rivelato un prodotto di sostituzione, le cui qualità e caratteristiche 
non potevano consentire il versamento di restituzioni. Da notare che, a prescindere 
dall'aspetto finanziario della frode la fabbricazione di prodotti del genere è inammissibile 
dal punto di vista del consumo. 
Le autorità italiane e greche hanno promosso procedimenti giudiziari contro le imprese coinvolte 
nel traffico. La Commissione collabora con le competenti autorità giudiziarie nel contesto 
dell'istruzione dei dossier. 
L'azione congiunta dei servizi della Commissione e degli Stati membri ha portato ai seguenti 
risultati: 
2 milioni di ECU sono stati recuperati nel caso dell'esportazione dei vini (merci che non 
sono mai pervenute a destinazione); 
1,8 milioni di ECU non sono stati versati, in quanto gli organismi di pagamento erano 
già stati avvertiti delle frodi commesse; 
le procedure di recupero sono in corso per restituzioni dell'ordine di complessivamente 
3 milioni dì ECU. 
Ulteriori verifiche sono in corso. 
1.12 II Fondo sociale europeo: Programma FLATHUS120 
L'inchiesta, avviata dalla Commissione nel novembre del 1994 nei nuovi Lander tedeschi, si è 
incentrata sulla parte transnazionale del programma FLATHUS121. 
Dai risultati delle inchieste, comunque tuttora in corso nel 1995, su un programma di formazione 
professionale di giovani lavoratori nel nuovo Land di Turingia, è lecito dedurre che siano state 
commesse delle irregolarità. Si tratta di distrazione di fondi comunitari ad opera di un direttore 
di un istituto danese di formazione, con la complicità di un funzionario nazionale tedesco. 
Allo stadio attuale dell'inchiesta, due stratagemmi sarebbero stati utilizzati: 
1. Prima, del 1993, il direttore dell'istituto in questione aveva ottenuto l'esclusività della 
maggior parte delle azioni transnazionali di formazione. In seguito aveva obbligato i 
subappaltatori, attraverso un secondo contratto, a versare una parte dell'importo convenuto 
120 FLATHUS: FôrdermaBnahmen des Landes Thtìringen mit Unterstutzung des Europïschen Soziai 
Fonds (Programma di promozione del Land Turingia con l'intervento del Fondo sociale europeo). 
Cfr. relazione annuale 'Lotta contro la frode" per il 1994, capitolo 5, sezione 5.4. 
59 
su un conto bancario in Lussemburgo, di cui lui stesso era titolare, ovvero a beneficio 
della filiale di un'associazione di assistenza tecnica tedesca, stabilita in Belgio. 
2. A partire dal 1993 l'emissione di fatture fittizie simulava l'avvenuta prestazione di servizi 
nell'interesse del programma. 
Grazie alla cooperazione ed al coordinamento dei lavori dell'inchiesta fra la Commissione e le 
autorità nazionali amministrative e giudiziarie si è pervenuti ad accertare l'utilizzazione irregolare 
ed abusiva di sussidi dell'FSE, consentendo quindi alle autorità giudiziarie tedesche di confermare 
gli indizi e di disporre l'arresto del funzionario tedesco. 
L'inchiesta è ancora in corso negli altri Stati membri. 
1.13 Settore del turismo121 fspese dirette) 
Dopo aver adito nel 1994 le autorità competenti in Belgio ed in Francia, la Commissione ha 
trasmesso, in data 13 marzo 1995, i risultati delle inchieste alle autorità elleniche nel contesto 
delle disposizioni dell'articolo 209A, secondo comma, del trattato CE. 
I lavori di ricerca e di controllo, che hanno investito l'insieme della politica del turismo fin 
dal 1989, anno in cui essa è stata predisposta, hanno richiesto il costante coordinamento dei 
servizi antifrodi e l'attiva assistenza dei servizi giudiziari degli Stati membri interessati. 
Le procedure avviate in Belgio ed in Francia hanno messo in evidenza, oltre allo sviamento di 
fondi comunitari nel 1994, anche importanti versamenti occulti ad agenti della Commissione in 
cambio della concessione di sovvenzioni. Le indagini sono state estese ai servizi della 
Commissione a Bruxelles, dopo che quest'ultima ha deciso di levare l'immunità di giurisdizione, 
l'inviolabilità di documenti, di edifici e archivi, nonché il segreto professionale. 
L'insieme dei fatti accertati in Francia ed.in Belgio ha portato alla detenzione di 5 persone (due 
funzionari della Commissione e 3 beneficiari di sovvenzioni). 
La Commissione che, sulla base di controlli interni dei servizi ordinatori, aveva avviato 
procedure disciplinari contro il capo unità incaricato di gestire la politica in questione, nonché 
contro un agente temporaneo, ha proceduto, nel primo caso, la revoca (in data 22 giugno 1995) 
e, nel secondo caso, il licenziamento (in data 28 luglio 1995) 
Al tempo stesso, sulla base dei primi accertamenti, sono stati inviati ordini di recupero per 
1,4 milioni di ECU contro 15 beneficiari . 
La specificità delle frodi organizzate all'interno e all'esterno della Commissione esige che venga 
rafforzata la collaborazione dei servizi di coordinamento antifrodi della Commissione con i 
servizi competenti deiramministrazione degli Stati membri al fine di accertare le responsabilità. 
Inoltre il rafforzamento della cooperazione giudiziaria in questo nuovo settore di attività dovrebbe 
consentire di rinviare a giudizio autori e beneficiari delle frodi. 
Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1994, capitolo 5, sezione 5.4. 
60 
1.14 II contrabbando di sigarette 
Le task force122 sono state istituite per lottare contro le frodi in settori particolarmente sensibili. 
Questo perché frodi multiple, complesse e organizzate sono state accertate in questi settori, dando 
luogo all'organizzazione di ripetute missioni in particolare nei paesi terzi. Le task force stanno 
a dimostrare la volontà che la Commissione ha manifestato soprattutto nel contesto del suo 
programma strategico di lavoro, per sviluppare la cooperazione operativa tra gli Stati membri e 
con i paesi terzi ai fini della lotta frontale contro le frodi che hanno un considerevole impatto 
finanziario sul bilancio comunitario. 
La Commissione ha costituito la prima task force (o task group) nel 1994123 per lottare contro 
il contrabbando di sigarette, traffico tipico delle bande organizzate. La task force è costituita da 
funzionari dell'SG/UCLAF e da rappresentanti dei servizi investigativi degli Stati membri. 
Il ruolo essenziale della task force è di stabilire una strategia globale, di valutare le informazioni 
disponibili, di farle circolare in modo che i servizi direttamente interessati possano avervi accesso 
per avviare, selezionare o coordinare azioni operative correttamente mirate a livello 
internazionale. 
Nello stèsso contesto è stata predisposta una strategia omogenea, applicabile a livello comunitario 
e basata sulla cooperazione amministrativa, operativa e tecnica. È questa la risposta che si è 
voluto dare al fatto che l'organizzazione esiste non solo a livello dei territori della Comunità ma 
anche sulla più vasta scala mondiale. Per combattere questo tipo di frode si è ritenuto 
indispensabile porre in essere questa "risposta" strutturata su base ad hoc. 
Grazie a diverse iniziative avviate dagli Stati membri, in particolare investigazioni internazionali, 
sono state scoperte diverse importanti strutture di contrabbando in particolare per quanto attiene 
al trasporto ed al commercio illegale di sigarette negli Stati membri del Sud. 
Alcune iniziative hanno comportato investigazioni sul territorio ad opera della task force e degli 
Stati membri, conclusesi con lo smantellamento di vaste reti di contrabbando e con 
l'identificazione delle reti amministrative associate. 
È così che un'inchiesta, coordinata dall'SG/UCLAF, condotta in Danimarca, in Portogallo e in 
Spagna, ha consentito di individuare uno stock di 92 milioni di sigarette, dirottato illegalmente 
dalla Danimarca verso il Portogallo durante la procedura di transito. Quest'ultima è stata 
autenticata con falsi timbri per attestare il passaggio delle merci attraverso la dogana portoghese. 
I dazi doganali evasi ammontano a circa 15 milioni di ECU124 e sono in via di recupero. 
Questa denominazione si applica ad organismi che raggruppano esperti degli Stati membri e della 
Commissione nel settore dei prodotti particolarmente sensibili, al fine di scambiarsi informazioni 
comuni a più casi di frode. Essi vanno distinti dai gruppi ad hoc cui partecipano inquirenti 
(Commissione e Stati membri) responsabili di un caso particolare, nonché dalle task force interne 
alla Commissione (TAFI, transito, frode fiscale). 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 4, sezione 3.1.1. 
Tutti gli importi citati comprendono anche una stima delle risorse nazionali in gioco. 
61 
Inchieste analoghe hanno consentito di scoprire uno stock di merci (circa 102 milioni di sigarette, 
per 13 milioni di ECLI di dazi evasi) deviate verso la Spagna inizialmente a partire dalla 
Finlandia e dalla Svezia. I dazi in gioco stanno per essere recuperati. 
Inchieste giudiziarie sono in corso in Spagna e in Portogallo nell'intento di perseguire e di 
incriminare i principali responsabili. 
Altre inchieste sulla reimportazione fraudolenta nella Comunità di sigarette inizialmente spedite 
a destinazione di paesi terzi sono state condotte in Austria, in Germania, nei Paesi Bassi, in 
Grecia e in Italia. Si ritiene che il traffico rientri tra le operazione volte a violare l'embargo delle 
Nazioni Unite nei confronti dell'ex Iugoslavia. Circa 120 milioni di sigarette sono stati sequestrati 
in Germania, in Italia e nei Paesi Bassi. Inoltre, nel contesto delle stesse inchieste, due aerei 
sospettati di servire all'aggiramento delle sanzioni delle Nazioni Unite sono stati sequestrati dalle 
autorità olandesi. 
Le informazioni raccolte nel corso dell'inchiesta sono direttamente connesse ai risultati delle 
indagini condotte parallelamente in un altro Stato membro, dove 130 milioni di sigarette sono 
state sequestrate ed i responsabili del traffico sono perseguiti penalmente. Si tratta di 
contrabbando di oltre un miliardo di sigarette, il che corrisponde ad una perdita di risorse di un 
centinaio di miliom" di ECU. 
Altre inchieste sono coordinate dall'SG/UCLAF, in particolare in Francia, Spagna, Irlanda e 
Regno Unito (sequestro di 100 milioni di sigarette, perdita di risorse per circa 10 milioni 
di ECU); un altro traffico è stato scoperto in Spagna (450 milioni di sigarette, 45 milioni di ECU 
di perdite). 
Ulteriori inchieste sono in corso nel Portogallo, dove 76 camion di sigarette in partenza per i 
PECO non si sono mai presentati presso gli uffici doganali di uscita dalla Comunità in Germania, 
mentre la procedura è stata autenticata attraverso falsi timbri doganali tedeschi (i dazi in causa 
ammontano a circa 16 milioni di ECU).. Sempre in Portogallo 7 camion a destinazione della 
Svizzera non sono mai pervenuti a destinazione (importi in gioco: circa 7 milioni di ECU). 
Inoltre 8 container appartenenti allo stesso nucleo di persone sono stati sequestrati sempre nel 
Portogallo. 
Nel coordinare tali azioni attraverso la task force, la Commissione vuole dimostrare che a lungo 
termine si potevano ragionevolmente garantire dei risultati, in quanto lo sfruttamento delle 
informazioni raccolte ai diversi livelli consente di stabilire modelli di traffico ed organizzazione 
criminale, il che rafforza la possibilità di identificare gli autori e di punirli. 
Lo stesso dicasi della volontà di avviare azioni amministrative e giudiziarie al fine di rafforzare 
in misura significativa la cooperazione con le autorità di alcuni paesi terzi, volontà che comincia 
a dare i suoi frutti. 
62 
È ormai pienamente dimostrato quanto sia indispensabile che la cooperazione tra gli 
Stati membri e la Commissione trovi la sua legittimità non soltanto nella pratica, ma 
anche in testi legislativi chiari, che autorizzino la Commissione ad apportare un 
ulteriore contributo non soltanto nel campo delle investigazioni ma anche in quello 
della repressione. È ormai tempo che si vada oltre a quegli strumenti di cooperazione 
giudiziaria che, ideati in un diverso contesto, si rivelano oggi inadeguati125 
SEZIONE 2: GRANDI FRODI NEL CAMPO DEGÙ ACCORDI PREFERENZIALI E 
DELL'ORIGINE DEI PRODOTTI126. 
Nel contesto delle politiche commerciali mirate, sono concessi privilegi e preferenze di cui si 
abusa principalmente per quanto riguarda gli accordi preferenziali, ma anche per quanto attiene 
ai dazi antidumping e agli accordi tessili (limiti quantitativi). 
Le frodi commesse in questi settori sono sempre più complesse, in violazione di molteplici 
disposizioni previste dagli accordi anzidetti. Le inchieste illustrate nella presente sezione 
costituiscono esempi tipici della complessità delle frodi in parola, non soltanto sotto l'aspetto 
finanziario (le cui conseguenze sul bilancio comunitario, in caso di dazi evasi, possono essere 
molto rilevanti), ma anche sotto l'aspetto delle loro implicazioni economiche, in caso di sviamenti 
che falsino le condizioni di applicazione delle politiche commerciali concordate tra la Comunità 
ed i paesi terzi. 
2.1 I prodotti industriali 
2.1.1 Dischetti per computer: Macao 
Nel mese di maggio 1995 è stata effettuata a Macao una missione di cooperazione amministrativa 
comunitaria con la partecipazione dei rappresentanti della Commissione e dei due Stati membri 
interessati al fine di verificare l'origine di dischetti importati da questo paese a partire dal 
luglio 1993 (oltre 200 milioni di pezzi). 
Dagli accertamenti effettuati in loco risulta che i dischetti sono stati esportati da Macao sulla 
base di certificati di origine non preferenziale127, ma non sono stati assemblati sul posto. I 
dischetti sono stati importati dalla Cina sotto falsa definizione e riesportati dal Macao. Il traffico 
è continuato fino all'arrivo della missione e interessa complessivamente 126,6 milioni di pezzi. 
125 Cfr. capitolo 1, sezione 4, a partire dalla pagina 18. 
Fra i trattamenti preferenziali rientrano il sistema SPG ( Preferenze generalizzate) e ogni altra 
concessione accordata in forza di accordi con paesi terzi. 
Ove le autorità dei paesi esportatori rilascino certificati di origine preferenziale, ai prodotti che ne 
beneficiano è applicabile un dazio doganale ad aliquota ridotta (ovvero ad aliquota zero) all'entrata 
nella Comunità. Le autorità doganali comunitarie (uffici di entrata) sono tenute ad accettare tali 
certificati. D'altra parte, i certificati di origine non preferenziale, anch'essi rilasciati dalle autorità 
del paese esportatore, stabiliscono l'origine dei prodotti a tutti gli effetti. 
63 
La produzione sul posto degli altri dischetti (ossia 73,9 milioni di pezzi) si limita al semplice 
assemblaggio a partire da prodotti semifiniti forniti da fabbriche cinesi (le stesse che hanno 
fornito i dischetti riesportati), utilizzando componenti giapponesi, coreani ed americani. 
In queste circostanze i dazi anti-dumping, applicabili ai dischetti originari della Cina, vanno 
riscossi sulla totalità dei prodotti falsamente dichiarati come originari di Macao. L'importo delle 
risorse proprie evaso è dell'ordine di 18,7 milioni di ECU per il periodo luglio 1993-aprile 1995. 
2.1.2 Dischetti per computer: Thailandia 
Nel marzo del 1995 una delegazione comunitaria, composta da rappresentanti della Commissione 
e di due Stati membri principalmente interessati, ha effettuato una missione di cooperazione 
amministrativa al fine di stabilire l'origine dei dischetti per computer importati dalla Thailandia 
a partire dall'agosto 1993 (ossia oltre 50 milioni di unità). 
Dai primi accertamenti è emerso che circa 5,4 milioni di dischetti dichiarati di origine 
thailandese, ma in realtà provenienti da Hong Kong, erano stati importati sulla base di falsi 
certificati thailandesi di origine non preferenziale. Le prove raccolte nel corso delle ulteriori 
inchieste hanno dimostrato che le merci non erano state spedite dalla Thailandia, erano fabbricate 
in Cina e riesportate via Hong Kong. L'importazione nella Comunità di questi prodotti era quindi 
passibile di dazi anti-dumping applicabili ai dischetti originari della Cina. 
Le inchieste effettuate sul posto hanno anche messo in luce che quasi 44,8 milioni di dischetti 
realmente esportati dalla Thailandia sulla base di certificati di origine preferenziale rilasciati dalle 
autorità competenti, non potevano beneficiare del trattamento preferenziale sia per il fatto che 
erano già stati importati in Thailandia (per 24,1 milioni di pezzi) sia in considerazione del valore 
delle componenti importate ed utilizzate per il montaggio in loco (20,7 milioni di pezzi). 
Tenuto conto delle condizioni di assemblaggio in Thailandia e dell'origine dei pezzi utilizzati per 
l'assemblaggio dei prodotti finiti ed esportati da questo paese, dei dazi doganali sono anche 
applicabili ai dischetti importati nella Comunità sulla base di certificati d'origine preferenziale. 
Le risorse proprie eluse ammontano a 617 000 ECU in dazi doganali per 44,8 milioni di pezzi 
e a 4 170 000 ECU in dazi anti-dumping per le importazioni complessivamente considerate, ossia 
50,2 milioni di pezzi. 
Decorsi alcuni mesi dalla missione, le autorità thailandesi hanno riconosciuto che i certificati di 
origine preferenziale erano stati rilasciati a torto. I dazi doganali evasi sulla base di false 
dichiarazioni di origine preferenziale possono essere recuperati, ma l'eventuale recupero dei dazi 
anti-dumping dipende dagli accertamenti sul'origine effettiva (non preferenziale) delle merci e, 
di conseguenza, dai risultati dell'inchiesta che sarà effettuata. 
2.1.3 Biciclette del Vietnam 
Nell'aprile del 1995, una delegazione comunitaria composta da rappresentanti della Commissione 
e dello Stato membro principalmente interessato, ha effettuato una missione di cooperazione 
amministrativa per verificare l'origine di 523 241 biciclette esportate da questo paese 
nell'aprile del 1992 sulla base di certificati di origine preferenziale. 
64 
Le biciclette sono state assemblate sul posto a partire da componenti importati e forniti da una 
società di Hong Kong che esporta anche biciclette cinesi verso la Comunità. 
Malgrado alcune difficoltà, dal momento che l'impresa importatrice nel Vietnam ha cercato di 
impedire l'accesso agli stock di componenti e ai documenti, è stato accertato che tutto il materiale 
era stato importato dalla Cina e da Hong Kong e che i certificati di origine preferenziale rilasciati 
fin dal 1992 erano irregolari. 
L'importo dei dazi doganali evasi è dell'ordine di 6,85 milioni di ECU. Peraltro, tenuto conto 
delle circostanze in cui l'assemblaggio definitivo è effettuato, sarebbero esigibili dazi anti­
dumping per 9,78 milioni di ECU. 
Al termine della missione, le autorità vietnamite che hanno apportato la necessaria assistenza alla 
missione comunitaria hanno riconosciuto che i certificati di origine preferenziale erano stati 
rilasciati illegittimamente e sono quindi intervenute per impedire che si ripetano pratiche del 
genere. 
Sono state individuate esportazioni verso la Francia (primo Stato membro interessato), Regno 
Unito, il Belgio, la Germania e la Danimarca. 
* 
* * 
Si è riusciti a stabilire questi elementi in seguito ad inchieste che e gli Stati membri hanno 
condotto insieme alla Commissione'ultima ha imboccato deliberatamente la via della realizzazione 
d'inchieste del genere, nella convinzione che nessun risultato concreto è possibile senza effettuare 
accertamenti sul terreno. Da segnalare in proposito che altre missioni previste per il 1995, 
organizzate dietro iniziativa della Commissione o degli Stati membri, sono state rinviate a causa 
della mancata cooperazione da parte dei paesi interessati. È questo il caso dell'Indonesia e della 
Malesia per quanto riguarda dischetti per computer, nonché il caso per le Filippine per quanto 
riguarda ricevitori di emissioni via satellite. 
Tenuto conto dei rischi che questi ritardi rappresentano per l'ulteriore accertamento degli importi 
in gioco a titolo di risorse proprie, la Commissione ha invitato tutti gli Stati membri interessati 
a prendere tutte le misure di garanzia. 
Oltre alle false dichiarazioni d'origine si è inoltre accertato che alcuni gruppi o, società fra loro 
legate, avevano commesso delle frodi per eludere il pagamento dei dazi anti-dumping a mezzo 
di false dichiarazioni di valore sulla scorta di false dichiarazioni o di fatture rilasciate da società 
stabilite nei paradisi fiscali. 
Peraltro, la Commissione -ha comunicato agli Stati membri, a norma del regolamento (CEE) 
n. 1468/81 del Consiglio (mutua assistenza amministrativa), alcuni fatti che nel 1995 hanno dato 
luogo all'accertamento di dazi doganali e di dazi antidumping evasi a mezzo false dichiarazioni 
in ordine alla classificazione (tariffaria), all'origine e al valore dei prodotti in causa. 
65 
Sulla base di queste sole informazioni gli Stati membri hanno accertato dazi evasi per 
complessivamente 5,7 milioni di ECU, di cui 3,85 milioni di dazi antidumping risultanti da false 
dichiarazioni di valore su importazioni di potassio. 
Merita sottolineare in proposito quanto sia necessario che gli Stati membri comunichino 
ufficialmente alla Commissione le informazioni di cui dispongono, al duplice fine di valutare i 
risultati delle inchieste e di seguire il recupero delle risorse proprie128. 
2.2 I prodotti tessili 
2.2.1 Honduras 
L'importazione nella Comunità di T-shirts dichiarati come originari dell'Honduras ha suscitato 
dubbi quanto alla loro origine effettiva. Una commissione comunitaria di cooperazione 
amministrativa si è recata nel mese di maggio in Honduras per verificare, con la collaborazione 
delle autorità competenti, la validità di oltre 1 200 certificati di origine preferenziale 
verosimilmente rilasciati in questo paese e presentati all'importazione nella Comunità a partire 
dal 1991 (particolarmente nei Paesi Bassi e, in minor misura, in Germania e Belgio). 
Si è accertato che 1 188 certificati risultavano totalmente falsificati e che i prodotti importati 
sulla base degli stessi certificati non hanno mai raggiunto il territorio dell'Honduras in quanto, 
in realtà, sono stati caricati nei diversi porti asiatici (in particolare cinesi), direttamente a 
destinazione della Comunità. 
Altri certificati (52) erano stati effettivamente rilasciati dalle autorità dell'Honduras, ma per 
prodotti che non erano stati fabbricati in questo paese conformemente alle norme di origine SPG 
(Sistema delle preferenze generalizzate). 
Di conseguenza, tutti i certificati in questione sono stati ritirati dalle autorità dell'Honduras. 
L'importo dei dazi evasi è dell'ordine di 2 milioni di ECU per oltre 12 milioni di capi di 
vestiario. 
Sulla base degli elementi raccolti, gli Stati membri interessati dispongono dei mezzi necessari 
per procedere al recupero dei dazi evasi. 
Le inchieste continuano per ristabilire l'origine effettiva dei prodotti non fabbricati in Honduras 
e per imputare i quantitativi in questione (oltre 10 milioni di pezzi in particolare T-shirts) su i 
contingenti del paese d'origine rispettivo (probabilmente la Cina). 
2.2.2 II Nepal 
Nel mese di luglio del 1995 la Commissione ha organizzato una missione di cooperazione 
amministrativa nel Nepal al fine di verificare, di concerto con le autorità nepalesi responsabili, 
la validità di oltre 500 certificati di origine preferenziale (SPG) che sarebbero stati rilasciati in 
questo paese e presentati all'importazione di prodotti tessili nella Comunità. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 1, sezione 1 e capitolo 6, 
sezione 3.1. 
66 
L'inchiesta ha consentito di stabilire che 45 certificati di origine, ricollegabili a 10 milioni di 
pezzi, erano falsificati. I prodotti coperti dai certificati non hanno mai raggiunto il territorio 
nepalese, ma sono stati importati nella Comunità direttamente in provenienza dell'Estremo 
Oriente. Le ricerche continuano per stabilire l'origine sui falsi certificati e per ottenere la 
compensazione economica nei confronti dei paesi terzi interessati (paesi dell'Estremo Oriente). 
Le ricerche hanno inoltre consentito di accertare che 153 altri certificati di origine erano stati 
emessi indebitamente per prodotti fabbricati nel Nepal, senza che siano state rispettate le norme 
di origine SPG della Comunità. Benché i produttori, che sono anche gli esportatori delle merci 
in causa, abbiano fornito in merito dichiarazioni scritte, le autorità nepalesi non hanno ritenuto 
necessario ritirare i certificati incriminati, per cui sono state ufficialmente invitate per iscritto, 
a nuovamente verificare la validità dei certificati ed a comunicare le loro conclusioni alla 
Commissione entro i termini previsti dalla regolamentazione applicabile in materia. A giudizio 
della Commissione, la sola soluzione possibile è l'annullamento dei certificati stessi. 
Inoltre, seri dubbi si nutrono quanto alla regolarità di altri 285 certificati di origine, che sono stati 
quindi restituiti alle autorità nepalesi ai fini del controllo a posteriori. 
L'importo delle risorse proprie eluse a causa dei certificati falsi o rilasciati indebitamente è 
dell'ordine di 2 milioni di ECU. 
2.2.3 II Laos 
La missione effettuata nel novembre 1995 da una delegazione comunitaria composta da 
rappresentanti della Commissione e dei cinque Stati membri interessati (Francia, Germania, 
Danimarca, Paesi Bassi, Regno Unito) ha consentito di provare che risultavano falsi 
300 certificati di origine presentati per l'importazione nella Comunità di circa 4 milioni di capi 
di vestiario. I certificati non sono stati rilasciati dalle autorità del Laos. Inoltre, 2 700 altri 
certificati preferenziali (per 22 milioni di capi) erano stati rilasciati indebitamente per prodotti 
che, di fatto, non rispondevano ai criteri .applicabili nel contesto dell'SPG. 
e 
Gli accertamenti effettuati dalla delegazione sono stati interinati dalle autorità del Laos, le quali 
hanno confermato per iscritto che tutti i prodotti controllati non potevano beneficiare del 
trattamento preferenziale all'importazione nella Comunità. I certificati di origine erano infatti falsi 
o rilasciati indebitamente. 
Il Laos, in quanto PMA (Paese meno avanzato) ha tuttavia la possibilità di chiedere una deroga 
alle norme di origine SPG. Le autorità hanno quindi presentato una richiesta in tal senso, in 
modo da poter continuare ad utilizzare, nella fabbricazione, tessuti importati dal altri paesi 
asiatici. Beninteso, ove tale richiesta dovesse essere accolta dalla Comunità, essa non potrà avere 
nessun impatto sull'irregolarità delle importazioni già effettuate nel contesto dell'SPG; questo 
perché il beneficio del trattamento preferenziale è stato concesso (in ordine ai prodotti coperti 
da 2 700 certificati irregolari,) sulla base di false dichiarazioni quanto alla conformità dei prodotti 
con le norme dell'SPG. 
Gli Stati membri interessati dispongono degli elementi necessari per portare avanti le indagini 
presso gli importatori comunitari e procedere quindi al recupero dei dazi. 
67 
L'importo delle risorse proprie in gioco è dell'ordine di quasi 7 milioni di ECU. 
Ulteriori inchieste sono tuttavia necessarie per stabilire l'origine effettiva dei prodotti importati 
nella Comunità sulla scorta di certificati falsi (circa 4 milioni di pezzi). Sarà così effettuata 
l'imputazione sui limiti quantitativi del Laos. 
129 2.2.4 Prodotti tessili della Cina 
Nel 1995 si sono tenute consultazioni con la Cina allo scopo di ottenere l'imputazione, sui limiti 
quantitativi applicabili in base all'accordo "tessili" concluso con tale paese, di determinati 
quantitativi importati irregolarmente tra il 1990 e il 1993. 
Si tratta di prodotti tessili la cui origine cinese è stata confermata dalle indagini, ma che erano 
stati importati nella Comunità o di contrabbando (con sottrazione al regime di transito), o sotto 
altre dichiarazioni d'origine. 
La Cina ha accettato l'imputazione di 13 778 000 pezzi sui suoi limiti quantitativi per il 1995. 
Questo quantitativo corrisponde a circa il 20% del contingente cinese per l'anno 1995, 
relativamente alla categoria "tessili 4" (T-shirts ecc.). 
2.2.5 Prodotti tessili degli Emirati arabi uniti 130 
Le indagini sui prodotti tessili importati dagli EAU nella Comunità riguardano diversi fascicoli 
e diverse tappe. 
Nel gennaio 1995, rappresentanti della Commissione si sono recati negli EAU con lo scopo 
principale di definire un nuovo metodo di cooperazione per individuare l'origine reale, non 
coincidente con quella dichiarata, di un gran numero di prodotti tessili spediti da questo paese 
nella Comunità. 
Nel luglio 1995 la Commissione ha poi messo a disposizione delle autorità degli EAU, come 
convenuto, un tabulato fornito dagli Stati membri interessati, contenente i dati relativi ad oltre 
1300 spedizioni (concernenti circa 80 milioni di prodotti, tra i quali T-shirts), allo scopo di 
permettere agli EAU di avviare le necessarie indagini preliminari. La cifra anzidetta corrisponde 
più o meno al contingente della Cina per il 1995, ovvero al 150% del contingente concesso 
all'India per lo stesso anno. In ottobre, però, le indagini sul luogo erano appena cominciate e non 
era ancora disponibile alcun risultato. La Commissione ha pertanto ricordato alle autorità degli 
EAU i loro obblighi in materia. 
Nell'ambito delle direttive di negoziato autorizzate dal Consiglio, i rappresentanti della 
Commissione e degli EAU si sono incontrati nell'ottobre 1995 ad Abu Dhabi per discutere su un 
accordo bilaterale relativo al commercio dei prodotti tessili, che permetterebbe in particolare di 
mettere a punto un sistema di controllo delle esportazioni dei prodotti tessili degli Emirati 
(licenze...). L'accordo è stato siglato I'll novembre 1995. 
129 Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1994, capitolo 5, sezione 3.2.1. 
130 Cfr. relazione annuale "Lotta contro la frode" per il 1994, capitolo 5, sezione 3.2.1. 
68 
2.3 I prodotti della pesca 
2.3.1 Merluzzo dell'Islanda 
Una delegazione comunitaria, composta da rappresentanti della Commissione e dello Stato 
membro interessato, si è recata sul posto nell'aprile del 1995 al fine di verificare, nel contesto 
di una missione di cooperazione amministrativa, l'origine preferenziale di alcune spedizioni di 
merluzzo. 
Dalle inchieste è emerso che molteplici società locali hanno utilizzato il pesce di origine russa 
per la fabbricazione di prodotti esportati verso la Comunità, il che è contrario alle disposizioni 
dell'accordo concluso tra la Comunità e l'Islanda per quanto riguarda il trattamento tariffario 
preferenziale. 
Le risorse proprie evase ammontano a un milione di ECU. 
Altre imprese, anch'esse importatrici di merluzzo russo, avevano manifestamente tratto i necessari 
insegnamenti dall'inchiesta effettuata nel contesto della vicenda "gamberetti"131, riesportando 
verso paesi terzi i prodotti finiti ottenuti a partire da materia non originaria, mentre i certificati 
rilasciati per prodotti esportati verso la Comunità si giustificavano. 
Le autorità islandesi hanno invalidato i certificati di origine preferenziale inapplicabili. Il 
recupero è in corso presso gli importatori coinvolti. 
2.3.2 Conserve di tonno: Equatore 
In seguito alle missioni comunitarie effettuate in loco nei mesi di marzo e di ottobre 1994, i 
cinque Stati membri interessati hanno potuto avviare le procedure di recupero dei dazi doganali 
evasi, per l'ammontare di complessivamente di 11 milioni di ECU. 
Una missione comunitaria, effettuata negli Stati Uniti in seguito alle indagini avviate 
nell'Equatore, ha consentito di raccogliere la prova che operatori di tre Stati membri avevano 
effettuato importazioni irregolari con piena cognizione di causa. 
Cfr. la relazione annuale "Lotta contro le frodi" per il 1992. 
69 
Le missioni comunitarie effettuate nei paesi terzi, sono organizzate o dietro richiesta 
di uno o più Stati membri ovvero dietro iniziativa della Commissione (che si occupa 
dei contatti preliminari presso le autorità dei paesi terzi). Lo scopo delle missioni è 
di ricercare qualsiasi elemento probatorio che consenta di accertarsi se la merce sia 
stata regolarmente esportata, per quanto riguarda l'origine, per raccogliere in seguito 
gli elementi di prova onde stabilire sia l'entità delle frodi che l'entità dei danni da 
esse causati. 
È chiaro che si tratta qui del primo stadio che si situa a monte del vasto lavoro 
d'investigazione attraverso cui ci si vuole assicurare della buona applicazione delle 
regole di origine e dei vari regimi preferenziali e, al tempo stesso dare la 
dimostrazione di eventuali sviamenti messi in opera in questi settori. 
E comunque evidente che, ove sia stata dimostrata la mancata conformità alle 
condizioni necessarie per poter beneficiare dei vantaggi preferenziali previsti dagli 
accordi o dal regime autonomo, gli Stati membri devono provvedere al recupero 
degli importi dovuti in quanto entrate comunitarie. 
D'altra parte, sulla base degli accertamenti e delle conclusioni cui sono pervenute le 
missioni comunitarie, le autorità nazionali devono portare avanti l'inchiesta per 
accertarsi del carattere intenzionale o meno della frode e trarre le conseguenze che si 
impongono sul piano delle sanzioni, in particolare allorché trattasi di comportamenti 
fraudolenti ai sensi della convenzione sulla tutela degli interessi finanziari della 
Comunità, comportamenti che vanno di conseguenza trattati sul piano penale. 
Nel 1996 la Commissione si adopererà per trarre le conseguenze dalla situazione 
attuale e proporrà un'iniziativa di carattere politico. Come nel caso del regime di 
transito, essa preparerà infatti una comunicazione in materia di regimi preferenziali. 
SEZIONE 3: ALTRE FRODI NEL SETTORE AGRICOLO 
In questa sezione si raggruppano inchieste selezionate in funzione delle diverse misure coinvolte 
(restituzioni all'esportazione, aiuti diversi alla produzione), il che sta a dimostrare che le inchieste 
interessano un numero sempre più crescente di settori. Se in alcuni casi si tratta di semplici errori 
di interpretazione della normativa comunitaria, in altri casi è evidente l'intenzione dolosa degli 
autori in quanto i metodi impiegati rivelano l'esistenza di meccanismi sofisticati ai fini della 
frode. 
3.1 Esportazione di zucchero verso la Svezia 
Le autorità svedesi hanno comunicato nell'agosto 1995, un caso relativo alla presunta 
speculazione commerciale sullo zucchero, poco prima dell'adesione della Svezia all'Unione 
europea132. 
Regolamento (CEE) n. 3108/94 della Commissione, relativo alle misure transitorie da prendere in 
conseguenza dell'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia all'Unione europea, per 
70 
Una compagnia svedese, non principalmente attiva nel commercio dello zucchero, ha 
immagazzinato in due depositi circa 25 000 tonnellate del prodotto. 
Le inchieste condotte in Svezia hanno dimostrato che 22 000 tonnellate di zucchero già esportato 
dalla Germania e dalla Francia verso la Svezia nel corso degli ultimi mesi del 1994, erano state 
riesportate nel 1995 verso la Germania e la Grecia. 
A titolo di restituzioni all'esportazione sono stati versati circa 6,5 milioni di ECU in Germania, 
Belgio e Francia. 
Ulteriori inchieste sono tuttora in corso in molteplici Stati membri per stabilire se le restituzioni 
all'importazione non siano state richieste una seconda volta, dopo la reimportazione nella 
Comunità. 
3.2 Reimportazione di riso in Svezia (tassazione dei surplus di scorte) 
Un'inchiesta è stata avviata in Svezia in merito all'eventuale tassazione dei surplus di scorte 
risicole, in occasione dell'adesione del paese all'Unione europea. 
Dalle statistiche commerciali fornite dalle autorità svedesi emerge un aumento delle importazioni 
di riso dell'ordine di 73 000 tonnellate sul solo anno 1994 rispetto alle importazioni annuali 
medie del periodo 1991-1993. 
Nel corso delle ricerche in loco 5 aziende sono state controllate, accertando la presenza di 
rilevanti scorte risicole. Tutte le imprese coinvolte hanno asserito che, a loro giudizio, il prezzo 
al chilo del riso sarebbe raddoppiato in caso di adesione della Svezia all'Unione europea e che, 
di conseguenza, avrebbero deciso di aumentare le importazioni (mesi di ottobre e dicembre 1994) 
al fine di soddisfare il fabbisogno del mercato interno prima che i prezzi del riso aumentassero. 
I servizi della Commissione hanno chiesto alle autorità svedesi di esaminare "caso per caso" il 
surplus di scorte sui tre ultimi anni, nonché qualsiasi documento contabile e commerciale 
disponibile, in particolare i documenti relativi alla tenuta di scorte e alla fatturazione (acquisto 
e vendita). 
3.3 Importazione e riesportazione di olio d'oliva (Italia. Austria) 
La Commissione ha ottenuto informazioni in merito all'importazione in Italia di 1 081 tonnellate 
di olio di oliva vergine, originario della Tunisia e direttamente esportate verso l'Austria il 
29 dicembre 1994. 
II quantitativo è stato quindi importato in Austria prima dell'adesione all'Unione europea e quindi 
imponibile a titolo di surplus di scorte. 
L'inchiesta avviata dalla Commissione ha accertato che successivamente sono stati riesportati 
dall'Austria all'Italia 802 440 kg di olio di oliva. Dietro richiesta della Commissione le autorità 
quanto riguarda lo scambio dei prodotti agricoli. GU L 328 del 20.12.1994. 
71 
austriache hanno tassato il surplus per 846 537 ECU. Ma l'introito dell'imposta è compromesso 
dal momento che l'impresa austriaca esportatrice è in stato di fallimento. 
Quanto agli 802 440 kg reimportati in Italia, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di 
accertarsi, conformemente alla normativa in vigore, che in ordine al prodotto non venga 
presentata domanda di aiuti al consumo. 
Dall'inchiesta condotta in Italia è comunque emerso che l'aiuto era già stato accordato. Le 
autorità italiane hanno preso i provvedimenti necessari per recuperarli. 
L'insegnamento che si può trarre dai tre casi che interessano la Svezia e l'Austria è 
che soltanto grazie a sistematici controlli fisici, da parte della autorità locali in 
conformità della regolamentazione vigente, è possibile individuare eventuali 
irregolarità nel contesto di transazioni del genere (importazione/esportazione di 
prodotti "temporaneamente sensibili"). 
M Importazione di lingue di bue congelate, originarie dell'Argentina 
Da inchieste condotte in Francia, Italia e Portogallo è emerso che almeno 450 tonnellate di lingue 
bovine congelate, originarie dell'Argentina, sono state importate nella Comunità tra il settembre 
del 1993 e il dicembre del 1994. Le carni erano accompagnate da falsi certificati sanitari. 
Dall'esame delle copie dei certificati autentici conservati dagli uffici competenti in Argentina, è 
emerso che la destinazione delle merci - del resto non finanziabili dalla Comunità - era l'Angola 
via Lisbona (17 containers). 
A motivo delle restrizioni sanitarie sull'importazione di frattaglie originarie di diversi paesi 
dell'America del Sud, frodi del genere presentano gravi rischi dal punto di vista della sanità del 
patrimonio zootecnico (rischio di propagazione dell'afta epizootica), a prescindere dai gravissimi 
rischi di ordine finanziario in quanto, in caso di infezione, gli Stati membri e la Comunità 
dovrebbero sostenere l'onere dell'eradicazione della malattia. 
Le autorità giudiziarie portoghesi sono già state adite. 
3.5 Esportazione di Emmental svizzero 
L'Emmental, il Gruyère e il formaggio di Sbrinz possono beneficiare di dazi agevolati 
all'importazione nella Comunità, a condizione di rispettare la regola del prezzo minimo. 
I produttori di questi formaggi svizzeri devono necessariamente passare per l'USF (Unione 
svizzera del commercio di formaggi) per ottenere sia il prezzo garantito (del mercato svizzero) 
sia un documento attestante il rispetto del prezzo minimo (IMA.l) ai fini dell'esportazione verso 
la Comunità. Senonché, da alcuni anni, notevoli quantitativi di formaggio Emmental, destinati 
ad essere fusi, sono stati esportati a destinazione di società in Francia, Germania e Italia. Ebbene, 
l'USF ha fornito attestazioni secondo cui il prezzo praticato dagli esportatori in ordine ai 
quantitativi in questione si situava al di sotto del prezzo minimo. Ad operazione avvenuta, l'USF 
ha restituito direttamente agli importatori comunitari parte del prezzo di vendita, importo 
72 
corrispondente alla differenza tra il prezzo del mercato comunitario ed il prezzo praticato dagli 
esportatori. Di conseguenza il prezzo minimo all'esportazione non è stato rispettato. 
Nel maggio del 1995 la Commissione ha deciso di inviare ispettori a Berna con l'accordo delle 
autorità federali svizzere. 
I primi risultati dell'inchiesta hanno consentito alle autorità italiane di avviare indagini presso i 
principali importatori della Penisola. Allo stato attuale del dossier sarebbero stati evasi almeno 
13 milioni di ECU in dazi doganali. 
Inchieste analoghe stanno per concludersi attualmente in Germania e Francia. Le autorità 
doganali tedesche hanno trasmesso alle autorità giudiziarie dei dossier attinenti a quattro 
importatori della città di Costanza. L'ammontare dei dazi evasi è in questo caso di 1,2 milioni 
di ECU. Le autorità doganali francesi hanno da parte loro avviato la procedura di recupero di 
3,9 milioni di ECU da quattro società importatrici. 
3.6 Prefinanziamento delle restituzioni per l'esportazione di semola 
In Spagna è stata effettuata una missione presso imprese che hanno beneficiato di 
prefinanziamenti nel 1995. La conformità delle scorte di grano duro e di semola con i quantitativi 
dichiarati dagli operatori ai fini del prefinanziamento è stata verificata tenendo conto delle 
esportazioni già effettuate. 
Sono state accertate frodi per due delle tre imprese controllate. Per la prima, il quantitativo 
"mancante" ammontava a 17 719 tonnellate di grano duro, mentre per la seconda mancavano 
28 998 tonnellate di grano duro e 616 tonnellate di semola. 
I quantitativi accertati non avevano alcun rapporto né con i quantitativi dichiarati ai fini del 
prefinanziamento, né con le capacità di immagazzinamento dei sili. 
La debolezza dei controlli fisici effettuati dalle autorità nazionali ha consentito ad alcuni 
operatori scorretti di fare false dichiarazioni per beneficiare indebitamente di prefinanziamenti 
(per circa 1,49 milioni di ECU), falsando al tempo stesso le regole di concorrenza a loro favore. 
I fatti confermano la tesi della Commissione secondo cui in casi del genere, quando 
cioè l'ammontare degli incentivi finanziari è direttamente legato ai quantitativi dei 
prodotti in causa, l'attuazione dei controlli fisici è indispensabile per prevenire 
qualsiasi tentativo di frode. 
3.7 Esportazione di riso dal Regno Unito verso la Svezia 
Le autorità britanniche hanno comunicato alla Commissione un caso di frode su alcuni 
quantitativi di riso esportato verso la Svezia nel contesto del regime del perfezionamento attivo. 
La merce è stata dichiarata come "riso non macinato" mentre in realtà, dopo l'analisi del 
campione, si trattava di rottami di riso (prodotto di qualità inferiore al prodotto dichiarato). 
73 
L'esportazione è stata effettuata da una compagnia britannica, filiale di una società olandese133 
grazie a dichiarazioni scorrette, l'operatore ha importato un quantitativo equivalente di riso 
proveniente dai paesi terzi in franchigia dai dazi doganali (con gli stessi riferimenti doganali). 
Il prejudizio finanziario subito dalla Comunità ammonta a circa 5 milioni di ECU (risorse proprie 
tradizionali). 
La Commissione coordina le procedure di recupero delle entrate eluse (Paesi Bassi, Regno 
Unito). 
1& Olio d'oliva 
La Commissione ha collaborato con il sostituto procuratore del Tribunale di Vasto (Italia) nella 
vicenda dell'edulcorazione di olio d'oliva recante pregiudizio al bilancio comunitario. 
La frode è iniziata nel 1990 dopo che una società romana attiva nell'esportazione dell'olio d'oliva 
ha preso il controllo della società produttrice. 
Il meccanismo della frode è il seguente: la società produttrice dispone di scorta di olio d'oliva, 
di olio di sansa e di olio di semi134. Essa vende l'olio di semi ad altre società in contropartita 
dell'acquisto di olio d'oliva. In realtà non si ha lo scambio di prodotti ma semplicemente 
l'emissione di fatture false di acquisto e di vendita (sono stati anche prodotti falsi titoli di 
trasporto e false fatture rilasciate da vettori complici). 
I principali protagonisti della vicenda hanno riconosciuto che gli oli commercializzati erano tutti 
contraffatti (miscuglio di olio di oliva, di olio di sansa, di olio di semi e di olio di palma), con 
la conseguenza che l'operatore non avrebbe' dovuto ricevere restituzioni all'atto dell'esportazione 
da parte della società madre. 
II pregiudizio finanziario subito dalla Comunità ammonta a 2 milioni di ECU, ossia 1,3 milioni 
a titolo di aiuti al consumo e 0,7 milioni a titolo di restituzione all'esportazione. 
Il recupero degli importi è in corso. 
Quattro persone sono state penalmente condannate. 
3.9 Dirottamento di burro e di latte in polvere 
Si tratta dell'esportazione, a partire dal Ragno Unito, con concessione di restituzioni, di burro e 
di latte in polvere verso la Polonia, come è stato dichiarato, ma in realtà istradato verso la 
Spagna. 
Sistema di esportazione anticipata nel regime di perfezionamento attivo. 
L'olio di sansa è ottenuto chimicamente a partire da materie organiche (o da cascami) che resistono 
alla spremitura delle olive (del frutto). L'olio di seme è un termine di generico (olio di soia, olio 
di girasole). Le restituzioni più cospicue sono versate per l'esportazione dell'olio d'oliva (ma sono 
modeste per l'esportazione di olio di sansa). 
74 
Gi autori della frode hanno garantito le merci al prezzo praticato per i paesi terzi, nei confronti 
dell'esportatore. Quest'ultimo ha ricevuto falsi documenti polacchi d'importazione destinati a 
giustificare la richiesta di restituzioni all'esportazione. 
Si ritiene che siano stati deviati 150 camion di merci tra l'ottobre 93 e il maggio 94, il che 
corrisponde a complessivamente 3,3 milioni di ECU in termini di restituzioni indebitamente 
versate. Le merci sono state probabilmente vendute in Spagna, ad un prezzo inferiore a quello 
del mercato, ma con un sostanziale utile. 
Nel giugno 1994, sette persone sono state arrestate, di cui sei rinviate a giudizio. Il loro processo 
inizierà verso la fine del 1996. Le inchieste, coordinate dalla Commissione sono state condotte 
in Spagna, in Polonia e in Germania; le prove sono state raccolte grazie all'invio di commissioni 
probatorie. 
Le restituzioni indebitamente versate sono state recuperate. 
3.10 Importazione di carni bovine a dazi ridotti 
Nel contesto del GATT135, la Comunità stabilisce annualmente "un contingente tariffario 
comunitario a dazio ridotto". Per poter beneficiare del contingente gli operatori devono presentare 
all'ufficio doganale d'importazione nella Comunità una licenza di importazione GATT. Le licenze 
sono trasferibili entro limiti quantitativi globalmente autorizzati. 
Nei diversi Stati membri sono state avviate inchieste sull'importazione fraudolenta di carni bovine 
congelate di origine extracomunitaria, accompagnate da falsi certificati GATT (l'organismo 
emittente sarebbe il Ministero del commercio estero spagnolo). 
Nel contesto dell'informazione giudiziaria aperta in Italia per falso in atto pubblico, associazione 
a delinquere, contrabbando e truffa aggravata, si è accertato che un'organizzazione criminale 
aveva commercializzato 46 falsi certificati GATT su quantitativi di merci che superavano di oltre 
il 55% il contingente globale concesso alla Spagna, luogo di importazione. 
Il pregiudizio finanziario subito dalla Comunità a titolo delle risorse proprie ammonta a circa 
5,4 milioni di ECU. Tre persone sono in detenzione preventiva in Italia e un ordine di cattura 
internazionale è stato eseguito in Spagna contro un cittadino argentino, sospettato di essere 
all'origine della vendita dei certificati falsi. 
3.11 Stock di tabacco in Italia ed in Grecia 
In seguito ad informazioni pervenute alla Commissione, sono state decise, a fine 95, delle 
inchieste su stock di intervento nel settore del tabacco in Italia e in Grecia. 
Si è posta la questione della finanziabilità e della classificazione di alcune partite delle scorte in 
Grecia. Si trattava dell'I 1% delle scorte complessive, per un importo attualmente stimato a 
9 milioni di ECU. 
Accordo generale sulla tariffa doganale e sul commercio, al quale è succeduto nel 1995 l'OMC 
(Organizzazione mondiale del commercio). 
75 
La Commissione ha infine deciso di ritirare tale quantitativo dalla vendita. 
3.12 Quote di zucchero nel Regno Unito 
In seguito alla comunicazione di informazioni da parte delle autorità britanniche è stata avvita 
un'inchiesta nel Regno Unito su operazioni commerciali relative al sistema delle quote saccarifere 
nel quadro della campagna 1991-93. Le verifiche hanno accertato numerose irregolarità con 
riguardo all'applicazione della regolamentazione che stabilisce il regime cui è sottoposto lo 
zucchero136, con gravi impatti finanziari sul bilancio comunitario. 
Secondo i primi accertamenti in ordine a 16 500 tonnellate di zucchero la dichiarazione di 
esportazione è stata effettuata sulla scorta di false licenze137. Gli importi compensativi monetari 
(MCM) sono già stati reclamati ed ottenuti (500 000 ECU). Sono in via di accertamento le 
conseguenze finanziarie per il mancato rispetto delle disposizioni relativi allo zucchero C. 
L'inchiesta continua, in particolare per quanto riguarda il costo dell'ammasso campagna 92-93. 
Le ultime indicazioni raccolte lasciano ritenere che a motivo della falsa dichiarazione sugli stock 
di zucchero per l'esercizio in questione, l'impatto sugli aiuti indebitamente versati all'operatore 
è dell'ordine di circa 2 milioni di ECU. 
3.13 Aiuti alla produzione di caseina nei Paesi Bassi 
In seguito alla comunicazione di informazioni alla Commissione è stata avviata un'inchiesta nel 
settore degli aiuti alla produzione di caseina nei Paesi Bassi. A conclusione delle prime indagini 
si è proceduto ad una correzione finanziaria dell'ordine di 3 milioni di ECU per il mancato 
rispetto delle procedure specifiche attinenti al trattamento di alcuni tipi di caseinati, come 
prevede la regolamentazione comunitaria138. 
Altri sviluppi sono attesi per quanto attiene ai risultati dell'inchiesta, in particolare in ordine 
all'impiego di alcune sostanze chimiche nella fabbricazione di caseinati e all'applicazione della 
...ITO 
normativa in materia . 
3.14 Vendita di latte fuori quota nel Regno Unito 
Questa vicenda, largamente commentata dalla stampa britannica, ha dato luogo ad un'inchiesta 
condotta in partenariato con le autorità britanniche. Dai primi risultati è emerso che la vendita 
del latte fuori quota, e senza quindi il pagamento del prelievo supplementare140, è stata effettuata 
nella parte nord-occidentale del Regno Unito. 
Numerose persone sono state rinviate a giudizio, poi condannate a versare ammende. 
Regolamento (CEE) n. 1785/81 del Consiglio, GU L 177 dell'1.7.1981. 
Licenze "zucchero C", zucchero destinato all'esportazione sul mercato mondiale senza restituzioni. 
Regolamento (CEE) n. 2921/90 del Consiglio, GU L 279 dell'I 1.10.1990. 
Regolamento (CEE) n. 2921/90 del Consiglio precitato, direttiva del Consiglio n. 83/417/CEE, GU 
L 237 del 26.8.1983. 
Regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio, GU L 405 del 31.12.1992. 
76 
Nella fase attuale dell'inchiesta le autorità britanniche valutano la correzione finanziaria a circa 
1,5 milioni di ECU; le procedure di recupero sono già state avviate. 
L'inchiesta continua, soprattutto in Irlanda del Nord, in merito a manipolazioni effettuate con 
riguardo al tenore di sostanze grasse delle spedizioni di latte (campagna 1994-1995), aventi come 
principale conseguenza la riduzione indebita del prelievo supplementare. L'inchiesta dovrà anche 
accertare se sussistano o meno dichiarazioni in merito ad alcune spedizioni, in concomitanza con 
il regime delle quote. 
le autorità nazionali hanno avviato procedure specifiche per quanto riguarda il mancato rispetto 
del tenore di sostanze grasse. La Commissione attende le conclusioni dell'inchiesta per il 1996. 
3.15 Latte scremato in polvere in Italia e nei Paesi Bassi 
In seguito al rapporto della autorità olandesi, la Commissione ha avviato un'inchiesta 
relativamente a prodotti alimentari composti (per animali) contenenti latte in polvere. Circa 
1 200 tonnellate di questi prodotti, fabbricati in Italia sono stati distrutti nei Paesi Bassi su 
istruzione di una società olandese, filiale della società italiana che ha beneficiato delle 
sovvenzioni comunitarie. 
La regolamentazione comunitaria141 prevede infatti che il versamento dei sussidi è subordinato 
all'effettiva incorporazione del latte in polvere nella preparazione alimentare, ma anche 
air'obbligo di consumo", nel senso che il prodotto deve essere effettivamente assorbito 
dall'animale. Non è questo certamente il caso in questa vicenda, giacché i prodotti sono stati 
dichiarati inadeguati al consumo animale nei Paesi Bassi! Le sovvenzioni vanno dunque 
recuperate presso il fabbricante di cui trattasi. 
Dalle prime fasi dell'inchiesta è apparso subito evidente che gravi problemi si ponevano negli 
Stati membri interessati relativamente ai controlli da effettuare. 
La Commissione prevede che il caso sarà risolto nel corso del primo semestre del 1996. 
SEZIONE 4: ALTRE FRODI NEL CAMPO DELLE POLITICHE STRUTTURALI 
4.1 D Fondo sociale europeo (FSE) 
Tra i Fondi strutturali l'FSE costituisce quello in cui i servizi della Commissione hanno accertato 
il maggior numero di casi di frode. 
4.1.1 Nel mese di marzo 1995, la Commissione, prima di chiudere vecchi dossier FSE, ha 
effettuato dei controlli in Portogallo in ordine a corsi di formazione professionale i cui 
risvolti finanziari sono particolarmente importanti. 
Regolamento (CEE) n. 1725/79 della Commissione, GU L 199 del 26.7.1979. 
77 
Nel corso dei controlli sono state accertate eccessive ed irregolari fatturazioni per servizi 
resi da ditte di subappalto (inesistenza dei documenti contabili giustificativi, ecc.), fatti 
che in Portogallo sono passibili di sanzioni penali. La Procura (Circolo giudiziale di 
Anadia) ha ordinato un'inchiesta giudiziaria. 
4.1.2 Un'altra importante inchiesta giudiziaria avviata dalla Procura presso il Tribunale di 
Lisbona si è conclusa con il rinvio a giudizio di un promotore, di alcuni dirigenti della 
stessa e di alcuni subappaltatori, con l'accusa di distrazione di sussidi comunitari e 
nazionali per l'importo di 1,5 milioni di ECU (dossier che risalgono al 1988 e al 1989). 
I meccanismi consistevano nella presentazione di spese artificiosamente gonfiate e nella 
mancata realizzazione dei corsi di formazione. 
La Commissione ha deciso di costituirsi parte civile. 
Inoltre poiché lo stesso promotore ha partecipato al primo ed al secondo QCS (Quadro 
comunitario di sostegno142), la Commissione ha effettuato controlli sul posto per 
assicurarsi che le iniziative presentate da questo organismo siano state eseguite 
conformemente alle regole applicabili in materia. 
4.1.3 Nel contesto dell'assistenza tecnica nel settore sociale è stata già avviata un'inchiesta nei 
confronti di un'impresa britannica in quanto la Commissione sospettava irregolarità 
nell'attuazione del contratto. I controlli effettuati hanno evidenziato tanto l'assenza di 
pezze giustificative dei costi sostenuti quanto il duplice pagamento degli stessi corsi. Il 
valore del contratto è dell'ordine di 1,73 milioni di ECU. 
4.2 II Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) 
4.2.1 La Chambre Régionale des Comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur ha investigato nel 1994-
1995 sulla gestione del dipartimento del Var, in Francia, constatando l'eccessiva 
fatturazione per oltre 5 milioni di ECU nella costruzione di impianti destinati a favorire 
l'innovazione tecnologica (cofinanziamento FESR dell'ordine di 27,4 milioni di ECU, per 
il periodo 1990-1993, nel contesto del programma RENA VAL in favore della 
riconversione delle zone adibite alla cantieristica navale). 
Le inchieste giudiziarie in corso hanno coinvolto dei parlamentari locali, che hanno 
beneficiato di versamenti occulti dell'ordine di 0,5-1 milione di ECU in cambio della 
falsificazione di appalti pubblici. 
Le ricerche effettuate dai servizi d'inchiesta dovranno stabilire se si tratta di un caso 
isolato ovvero di pratiche generalizzate nel dipartimento anzidetto. 
Il QCS è stabilito dalla Commissione di concerto con lo Stato membro e le regioni interessate. In 
esso sono stabiliti gli assi prioritari di azione, i mezzi finanziari necessari e le diverse forme di 
intervento. 
78 
4.2.2 Le missioni di controllo sui programmi "obiettivo 2" (1992-1993), Résider143 (1990-1992) 
e Konver144 (1993), effettuate dalla Commissione (aprile e agosto 1994)e dalla Corte dei 
conti delle Comunità europee (novembre 1994) nel distretto di Liegi (Belgio) hanno 
accertato l'esistenza di irregolarità. 
In seguito a queste ispezioni, la Commissione, avvalendosi dell'articolo 24, paragrafo 1, 
del Regolamento CEE n. 4253/88145 del Consiglio, ha deciso di sospendere l'applicabilità 
delle disposizioni finanziarie dei programmi in questione fino al momento in cui si 
avrebbero avute conclusioni definitive, proponendo al tempo stesso il recupero di un 
importo significativo ed il disimpegno di diversi milioni di ECU invitando infine lo Stato 
membro a formulare la proprie osservazioni. 
Il procedimento è in corso. 
SEZIONE 5: ALTRE FRODI NEL CAMPO DELLE SPESE DIRETTE 
Queste spese sono direttamente gestite e controllate dalla Commissione. Le autorità operative nel 
settore sono state rafforzate nel 1995. 
Le ricerche hanno interessato un numero significativo di casi in tutti i settori di attività. 
5.1 Settore della ricerca 
5.1.1 Alla luce di osservazioni formulate dalla Corte dei conti con lettera indirizzata al 
Commissario incaricato delle tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni, la 
Commissione ha controllato in Belgio e nel Regno Unito un gruppo di società 
beneficiarie di finanziamenti concessi nel contesto del programma RACE146. 
Si è accertato che il beneficiario principale, avvalendosi sistematicamente di fatture per 
prestazioni fittizie, ha prodotto false dichiarazioni di spese sovrafatturatedi 500 000 ECU. 
I dirigenti delle società hanno inoltre effettuato intenzionalmente operazioni di carattere 
giuridico, contabile e finanziario per creare l'apparenza di un cofinanziamento in realtà 
inesistente. 
La Commissione ha immediatamente proceduto alla risoluzione dei contratti in corso; ha 
disposto gli ordini di recupero corrispondenti e ha adito le autorità giudiziarie 
territorialmente competenti (Belgio) per perseguire penalmente gli autori della frode. 
Riconversione delle zone siderurgiche . 
Diversificazione delle zone militari. 
Regolamento pubblicato nella GUL 374 del 13.12.1988, modificato dal regolamento (CEE) 
n. 2082 del Consiglio (GU L 193 del 13.7.1993). 
"Research and development programme in Advanced Communication technologies for Europe" 
(Programma di ricerca e di sviluppo nel campo delle tecniche di comunicazione avanzate). 
79 
5.1.2 L'analisi dei programma JOULE I e II147/APAS-RENA e l'esame critico della loro 
gestione ad opera dei servizi ordinatori ha consigliato si d'intraprendere una sistematica 
inchiesta antifrodi in questo settore. I primi risultati dei controlli effettuati in Germania 
confermano l'esistenza di irregolarità e presunte frodi specifiche, in rapporto con gli 
accertamenti effettuati dai servizi di gestione. 
5.2 Settore energetico 
Un'inchiesta avviata dalla procura di Oristano (Sardegna) si è conclusa con la richiesta di rinvio 
a giudizio di sei persone accusate di aver deviato sovvenzioni concesse dalla Commissione e 
dalla regione Sardegna ai fini della realizzazione di un impianto eoliano innovatore del costo di 
1,25 milioni di ECU. 
Le società coinvolte hanno in realtà installato un impianto, già in produzione e, dunque non 
innovativo, e divessero utilizzato le sovvenzioni per fini diversi da quelli previsti dal contratto. 
5.3 D Fondo europeo di sviluppo (FES) 
I servizi della Commissione e il Ministero delle finanze senegalese hanno messo in luce 
l'esistenza di gravi irregolarità su aiuti dell'ordine di 2 a 4 milioni di ECU destinati alle piccole 
e medie imprese che nella regione di Saint Louis avrebbero dovuto creare nuove attività e nuovi 
posti di lavoro. 
Nel corso del procedimento giudiziario avviato nel Senegal è stato messo sotto accusa un 
consulente che avrebbe stornato una parte delle somme a proprio profitto. 
È anche in corso un approfondito audit finanziario. 
5.4 Settore delI'ambiente/Programma MEDSPA (Italia)148 
L'ordine di recupero emesso nel 1994 nei confronti della società italiana beneficiaria del progetto 
non ha potuto essere eseguito a causa di manovre dei dirigenti della società. 
I servizi della Commissione contano quindi di rivolgersi alle autorità italiane di polizia 
giudiziaria perché prendano le misure necessarie per far perseguire penalmente il responsabile. 
JOULE: "Joint Opportunities for Unconventional or Long-term Energy supply". 
Cfr. la relazione "Lotta contro le frodi" per il 1994, capitolo 5, sezione 5.1. 
80 
CAPITOLO 7: STATISTICHE E ANALISI 
Le funzioni dell"Intelligence" consistono nel raccogliere la massima quantità possibile 
d'informazioni utili, combinare tutte le fonti d'informazione accessibili e strutturare in maniera 
logica tutti i dati raccolti. Ciò permetterà di individuare il massimo numero possibile di casi di 
irregolarità e frode, e al tempo stesso di effettuare un'adeguata sorveglianza amministrativa, 
finanziaria e penale di tali casi. L'esercizio di questo controllo potrà eventualmente condurre a 
una modifica della legislazione comunitaria vigente e potrà essere utile al fine di ideare una 
migliore normativa futura. 
La prima fonte d'informazione di cui dispone la Commissione è costituita dalla comunicazione 
dei casi da parte dagli Stati membri, effettuata in base alla normativa settoriale in vigore149. 
Un'altra fonte molto importante è rappresentata dallo scambio d'informazioni nell'ambito della 
mutua assistenza150. 
Il telefono verde attivato nel novembre 1994 si è rivelato un'importante fonte d'informazioni 
complementare151: durante i primi dodici mesi del suo funzionamento152, la Commissione ha 
ricevuto più di 4.000 chiamate. Tra esse, circa 200 sono state seguite da una verifica concreta. 
In alcuni casi, le chiamate hanno dato origine ad un'indagine formale relativa a somme superiori 
a 30 milioni di ECU; in altri casi, le informazioni ottenute hanno permesso di verificare quelle 
pervenute alla Commissione da altre fonti. Anche l'accesso a varie basi di dati, sia comunitarie 
che internazionali (in particolare nel settore degli scambi commerciali), permette di effettuare 
controlli incrociati, di individuare le transazioni sospette e di giungere in tal modo a focalizzare 
meglio i controlli e le indagini sul campo. 
La Commissione sta oggi sviluppando un sistema integrato delle informazioni, che terrà conto 
di queste diverse fonti d'informazione e della loro natura. Esso dovrà articolarsi intorno ad una 
nuova generazione della banca dati IRENE, che riunirà le due banche, finora distinte, "IRENE" 
(per i casi di frode comunicati dagli Stati membri) e "pre-IRENE" (per i casi oggetto di indagini 
congiunte da parte della Commissione e degli Stati membri). Questa nuova banca dati stabilirà 
un legame diretto con i messaggi "mutua assistenza", ove questi si riferiscano a casi che 
interessano il bilancio comunitario. 
La nuova base, chiamata "IRENE 95", non sarà più una semplice base di dati che si limiti a 
custodire le informazioni sui casi di frode, ma costituirà un vero e proprio strumento di gestione. 
L'analisi dei dati contenuti consentirà di individuare meglio i fattori di rischio che permettono 
o facilitano la frode ai danni del bilancio comunitario. 
150 
IS1 Regolamenti (CEE) del Consiglio n° 1552/89 (risorse proprie), n° 595/91 (FEAOG-Garanzia) e n° 
4253/88 (Fondi strutturali). 
Regolamento (CEE) n° 1468/81 del Consiglio, già citato. 
Si veda in allegato l'elenco aggiornato dei numeri di chiamata nei vari Stati membri. 
Il numero verde era all'inizio disponibile soltanto per 12 Stati membri: i tre nuovi Stati membri 
si sono collegati in seguito. Si veda in proposito la relazione annuale "Lotta contro la frode" per 
il 1994, capitolo 2, sezione 2.4. 
81 
SEZIONE 1: LA SITUAZIONE NEL 1995 
Nel 1995 gli Stati membri e la Commissione hanno messo in luce più di 4750 casi di irregolarità 
in tutti i settori del bilancio, per un importo complessivo di oltre 1.100 milioni di ECU. Ciò 
significa che il numero di casi è aumentato in misura non trascurabile, mentre l'impatto dei casi 
stessi sul bilancio ha registrato un aumento più modesto (cfr. tabella 1). 
In queste cifre sono compresi, da un lato, i casi comunicati formalmente dagli Stati membri 
nell'ambito dei loro obblighi regolamentari, dall'altro, i casi aperti dalla Commissione e quelli 
indagati in cooperazione con gli Stati membri. La seconda categoria comprende i casi che sono 
stati oggetto di uno scambio d'informazioni tra i servizi d'indagine degli Stati membri e la 
Commissione, o di un coordinamento nell'ambito della "mutua assistenza". Il numero dei casi che 
appartengono a quest'ultima categoria continua ad aumentare: le indagini in questione riguardano 
importi sempre più consistenti (nel 1995, oltre il 50% dell'impatto globale delle irregolarità sul 
bilancio comunitario: cfr. tabella 2). 
Le cifre che figurano nelle tabelle 1 e 2 per i casi comunicati dagli Stati membri e riguardanti 
unicamente le risorse proprie tradizionali sono stati estrapolati per l'intero anno, in modo da 
permettere una visione complessiva ed omogenea della situazione generale. La estrapolazione è 
basata sulle cifre comunicate per il primo semestre e sulle indicazioni già disponibili per il 
secondo. Infatti, poiché il regolamento (CEE, EURATOM) n° 1552/89 attualmente in vigore 
obbliga gli Stati membri a comunicare i casi soltanto una volta al semestre, le statistiche relative 
al secondo semestre del 1995 non sono state ancora ultimate. Soltanto per il primo semestre, gli 
Stati membri hanno comunicato 1.146 casi, che esercitano un impatto sul bilancio pari a 132 
milioni di ECU (cfr. tabella 3). 
Nel settore del FEAOG-Garanzia (cfr. tabella 4), gli Stati membri hanno comunicato 1.754 casi, 
con un impatto sul bilancio pari ad oltre 214 milioni di ECU, nettamente inferiore agli anni 
precedenti. Invece, l'impatto sul bilancio dei casi trattati dalla Commissione in cooperazione con 
gli Stati membri non ha cessato di aumentare in modo notevole. Se si includono anche questi 
ultimi casi, l'impatto sul bilancio giunge a 316 milioni di ECU. 
L'aumento più significativo, per quanto concerne il numero complessivo dei casi e i relativi 
importi, riguarda le azioni strutturali (cfr. tabella 5). Il numero dei casi comunicati dagli Stati 
membri rimane basso, ma aumenta in modo radicale rispetto al passato, grazie alla recente 
applicazione dei regolamenti della Commissione in materia. Ciò spiega anche il numero, elevato 
in confronto al 1994, dei casi di cui la Commissione è giunta a conoscenza tramite altre fonti 
d'informazione. L'importo totale è pari a 67 milioni di ECU, di cui 23 milioni a titolo delle 
inchieste avviate dalla Commissione. 
Un aumento notevole si registra anche per quanto riguarda il numero di casi relativi alle spese 
dirette (cfr. tabella 6). In questo settore non esistono casi comunicati dagli Stati membri, dato 
che le spese in questione sono gestite dalla Commissione. 
La tabella 7 indica la ripartizione in sotto-settori dei casi comunicati dagli Stati membri, o 
affrontati dalla Commissione, per i primi tre grandi settori di bilancio citati sopra. Ciò consente 
di valutare meglio l'incidenza delle irregolarità in questi settori. 
82 
Il numero dei casi comunicati e i relativi importi variano molto, ovviamente, da uno Stato 
membro all'altro (cfr. tabella 8). Dato che la percentuale delle risorse proprie tradizionali che 
dev'essere riscossa da ogni Stato membro varia molto secondo la posizione dello Stato in 
questione nel commercio estero della Comunità, e che vi sono grandi differenze nell'ambito delle 
spese del bilancio comunitario a favore dei singoli Stati membri, occorre collegare il numero dei 
casi individuati ed il loro impatto sul bilancio, alla posizione relativa dello Stato membro 
interessato sul piano delle risorse proprie tradizionali e delle spese. 
In media, considerando complessivamente tutti i settori, un caso di frode o d'irregolarità 
comunicato da uno Stato membro implica un importo di circa 130.000 ECU. Soltanto l'I,5% dei 
casi comunicati riguarda più di 1 milione di ECU. In compenso, i casi oggetto di inchieste 
coordinate dalla Commissione hanno un impatto finanziario medio di 1,6 milioni di ECU. Ciò 
riflette la scelta deliberata della Commissione di concentrare i suoi sforzi nella lotta contro le 
frodi organizzate o sofisticate: infatti queste frodi, in cui spesso sono coinvolte persone o aziende 
che operano da uno o più paesi, difficilmente possono essere individuate dagli Stati membri 
senza un sostegno attivo, ottenibile solo a livello comunitario. 
SEZIONE 2: LE TENDENZE 
Mentre negli anni precedenti il numero dei casi d'irregolarità e di frode e il loro impatto sul 
bilancio sono cresciuti incessantemente, nel 1995 si può constatare una stabilizzazione del loro 
livello, per quanto riguarda l'importo globale in questione. Il numero di casi scoperti aumenta 
comunque del 15% circa rispetto al 1994, mentre gli importi sono praticamente identici. Allo 
stesso tempo, il bilancio comunitario è cresciuto del 9% circa. 
L'evoluzione nei quattro grandi settori di bilancio identificati nella sezione 1 è molto 
differenziata. Nell'ambito del FEAOG-Garanzia gli importi sono in netta diminuzione, mentre nel 
settore delle risorse proprie tradizionali sono in forte aumento. Occorre tuttavia essere prudenti 
nel trarre conclusioni riguardo alle tendenze esclusivamente sulla base delle variazioni annuali. 
Un numero molto limitato di casi di grande entità scoperti in un solo anno può avere un impatto 
maggiore sulle cifre globali dello stesso anno. La data della scoperta e della comunicazione di 
un caso notevole e complesso di irregolarità è sempre aleatoria. Ad esempio, il 1994 è stato 
caratterizzato da casi di notevole entità nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia (7 casi tra 
i 1.610 comunicati dagli Stati membri corrispondevano da soli a più di 200 milioni di ECU, ossia 
alla metà dell'importo globale). 
Un altro sviluppo importante consiste nel netto aumento della percentuale dei casi (e in 
particolare quella del loro impatto sul bilancio) trattati dalla Commissione in collaborazione con 
gli Stati membri. Ciò dipende soprattutto dai progressi realizzati in campo operativo, ossia dalla 
concentrazione degli sforzi da parte dei servizi specializzati degli Stati membri e della 
Commissione sugli affari più importanti e rischiosi, identificati in maniera più efficace e con 
maggior precisióne grazie ai controlli: progressi incoraggianti, benché la situazione in questo 
settore lasci ancora a desiderare. 
Nel 1995, per la prima volta, le comunicazioni nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia 
riguardano importi notevolmente più bassi rispetto all'anno precedente. Potrebbe essere questo 
il primo riflesso della riforma della Politica Agraria Comune (PAC). Occorre infatti considerare 
l'evoluzione generale delle spese FEOGA-Garanzia nel 1995, in particolare nei due settori più 
83 
colpiti dalle irregolarità nel 1994 (le restituzioni all'esportazione di cereali e gli aiuti al consumo 
di olio d'oliva), settori in cui le spese sono fortemente diminuite nel 1995. Le spese per le 
restituzioni all'esportazione (di tutti i prodotti nel complesso) sono passate da 8,159 milioni di 
ECU nel 1994 a 7,802 milioni di ECU nel 1995. Gli aiuti al consumo di olio d'oliva sono passati 
da 613 milioni nel 1994 a 263 milioni nel 1995. In compenso, gli aiuti diretti (compresi quelli 
per il ritiro dei seminativi dalla produzione) sono passati da 10,552 milioni di ECU nel 1994 a 
13,506 milioni nel 1995. La prossima relazione, relativa al 1996, dovrebbe confermare questa 
tendenza. 
D'altro lato, l'impatto sul bilancio delle irregolarità scoperte dagli Stati membri o dalla 
Commissione nel settore delle risorse proprie tradizionali continua ad aumentare, soprattutto 
grazie al maggiore impegno da parte dei servizi d'indagine degli Stati membri e della 
Commissione, che consiste nel concentrare meglio le ricerche sui settori ad alto rischio (i prodotti 
soggetti ad alte imposte o accise, o ad elevati dazi all'importazione). I dazi doganali per i prodotti 
industriali sono ancora la risorsa più colpita. Mentre nel 1994 i casi che riguardavano i dazi 
doganali erano più numerosi di quelli relativi ai prelievi agricoli (il 45% contro il 30%), nel 1995 
la proporzione si è capovolta a favore di questi ultimi (il 39% contro il 30%). Per quanto 
concerne gli importi in gioco, i dazi doganali elusi corrispondono nel 1995 al 54% circa 
dell'importo globale, mentre nel 1994 ne rappresentavano soltanto il 39% (cfr. tabella 7). Ciò 
deriva anzitutto dal numero crescente dei casi di importazione fraudolenta di sigarette che 
vengono scoperti. La Task force resa operativa dalla Commissione e dai servizi degli Stati 
membri ha permesso di constatare casi di irregolarità dotati di un impatto notevole sul bilancio 
(cfr. tabella 9). 
Anche nel settore delle azioni strutturali, si è registrato un aumento del numero di casi scoperti 
e del loro impatto sul bilancio. Ciò si deve in primo luogo all'entrata in vigore di disposizioni 
dettagliate per quanto riguarda le comunicazioni degli Stati membri, nonché alla creazione di 
strutture d'indagine appropriate presso la Commissione. Il numero dei casi comunicati è più alto 
nel settore del FSE, ma le spese relative al FESR sono le più colpite (il 56% dell'impatto totale 
sul bilancio), a causa della maggiore dotazione di questi Fondi. 
SEZIONE 3: IL SETTORE DEI TRASPORTI 
Nel marzo 1995, la Commissione ha indirizzato al Parlamento europeo e al Consiglio una 
comunicazione nella quale tracciava un quadro realistico della situazione nel settore dei trasporti, 
constatava i difetti del sistema attuale e proponeva soluzioni a breve e medio termine153. 
Si è calcolato che la perdita di risorse proprie e di altre imposte esigibili dal 1990 al 1994 
corrisponde almeno a 975 milioni di ECU per la Comunità e gli Stati membri. Soltanto nel 
settore delle risorse proprie la perdita è stata stimata a 409 milioni, in base ai casi comunicati 
dagli Stati membri o in conformità del regolamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, o nel quadro 
del regolamento (CEE) nM 468/81 relativo alla mutua assistenza. 
Fra i prodotti oggetto di irregolarità e frodi nel settore del transito, le sigarette sono di gran lunga 
il più colpito: nel periodo 1990-1995, i casi relativi alle sigarette rappresentano il 47% degli 
Cfr. capitolo 2, sezione 3, punto 1, pagina 24. 
84 
importi. Seguono i prodotti lattiero-caseari, gli animali vivi e le carni (cfr. tabella 10). Dato il 
tasso molto elevato delle imposte ed accise applicabili (o dei dazi all'importazione di queste 
merci), i prodotti in questione sono considerati "sensibili". Gli Stati membri e la Commissione 
hanno organizzato, in base ad un accordo amministrativo, un sistema informatico che permette 
loro di scambiarsi informazioni rapide in proposito ("sistema d'informazione preliminare"154). 
SEZIONE 4: DL RECUPERO 
La situazione del recupero nei settori delle risorse proprie tradizionali e delle spese del FEAOG-
Garanzia rimane insoddisfacente. Ciò è tanto più preoccupante in quanto si tratta di un settore 
in cui gli Stati membri sono interessati almeno quanto la Comunità al miglioramento della 
situazione, per quanto riguarda l'impatto sul bilancio. 
I problemi sono gravi: si pensi soprattutto alla lentezza delle procedure amministrative interne 
degli Stati membri e all'alta percentuale dei casi in cui gli operatori economici interessati 
contestano la decisione di recupero dinanzi all'autorità giudiziaria. Inoltre, le cifre indicate nelle 
tabelle 11, 12 e 13 probabilmente non rivelano a sufficienza il reale impegno da parte degli Stati 
membri, nella misura in cui questi ultimi non comunicano sistematicamente alla Commissione 
l'entità degli importi recuperati, in particolare nel settore delle risorse proprie tradizionali. Il 
Regno Unito, in particolare, ha fornito delle cifre dalle quali emerge che l'aliquota del recupero 
effettivo delle risorse proprie tradizionali (cfr. tabella 11) è nettamente superiore a quella 
risultante dall'elaborazione dei dati figuranti nella base informatica. Queste cifre, tuttavia, fornite 
globalmente per trimestri, non consentono di aggiornare i casi individuali, che costituiscono la 
materia utilizzata per l'elaborazione delle statistiche relative al recupero delle risorse proprie 
tradizionali. Per il 1996, il problema dovrebbe essere risolto grazie all'adozione del nuovo 
regolamento in materia. 
Un caso particolarmente difficile è quello del recupero dei dazi doganali: immancabilmente 
nascono questioni in merito all'origine dell'obbligazione doganale e alla determinazione delle 
competenze nello svolgimento del processo di recupero, che ritardano l'avviamento delle 
procedure. Per ovviare a queste difficoltà, la Commissione ha messo a punto un dispositivo 
specifico che dovrebbe, consentire di adottare decisioni più rapide nei settori in questione, e 
soprattutto di giungervi entro i termini di scadenza, per evitare le prescrizioni: un gruppo di 
lavoro interservizi è incaricato di esaminare i fascicoli oggetto di contenziosi, di raccogliere tutti 
i dati necessari e di presentare le conclusioni del caso. 
Per valutare in modo critico e costruttivo l'efficacia delle procedure applicate dagli Stati membri, 
occorre esaminare la situazione rifacendosi ad un periodo precedente. Sembra dunque più 
opportuno analizzare il recupero degli importi in base ai casi comunicati durante gli anni che 
precedono il periodo coperto da questo bilancio annuale. Le tabelle 11, 12 e 13 descrivono 
dettagliatamente la situazione relativa ai casi comunicati dal 1992 al 1994 e delineano la 
situazione globale per quanto riguarda i casi precedenti. 
Cfr. capitolo 2, sezione 3, punto 1, pagina 27. 
85 
Nel 1995 rimanevano in sospeso molti casi aperti da diversi anni, talvolta fin dagli anni '70. Al 
31 dicembre 1995, nel solo settore del FEAOG-Garanzia, rimanevano ancora aperti 1.169 casi 
comunicati nel 1991 o anteriormente; in 419 di questi casi il procedimento giudiziario era in 
corso. Oltre il 90% di tutti i procedimenti giudiziari erano stati avviati da due Stati membri 
(l'Italia e la Germania). Come ha annunciato in occasione della riunione del comitato di esperti 
sulle irregolarità e la mutua assistenza, tenutasi il 20 ottobre 1995, la Commissione si impegnerà 
a cercare, insieme agli Stati membri, una soluzione che permetta di chiudere i casi più remoti, 
per i quali non si otterrà probabilmente alcun progresso e in merito ai quali occorre d'altronde 
decidere se l'importo in questione, considerato irrecuperabile, dev'essere posto a carico dello Stato 
membro o della Comunità. 
Se nel settore delle spese del FEAOG-Garanzia esiste la possibilità di attribuire ad uno Stato 
membro la responsabilità di qualsiasi negligenza nel recupero degli importi oggetto di 
irregolarità, e di porre a carico dello Stato stesso gli importi che avrebbero dovuto e potuto 
essere recuperati (nell'ambito di una procedura detta "liquidazione dei conti"); negli altri settori 
del bilancio un simile procedimento non è previsto. La situazione preoccupante nel settore delle 
risorse proprie tradizionali rende ancor più necessario riflettere sulla possibilità di estendere i 
principi della, procedura della liquidazione dei conti agli altri settori del bilancio, come auspicava 
il Consiglio europeo di Madrid nel dicembre 1995. 
SEZIONE 5: L'ANALISI DELLA NORMATIVA 
Nell'ambito della sua iniziativa SEM 2000 ("sana gestione finanziaria"), la Commissione ha preso 
alcune decisioni volte ad assicurare che ogni nuova iniziativa legislativa avente un impatto 
significativo sul bilancio sia sottoposta ad un esame preliminare relativamente agli eventuali 
rischi di frode e contenga, nelle sue proposte, misure che garantiscano una protezione efficace 
degli interessi finanziari della Comunità. 
Durante la terza fase dello stesso esercizio, condotta insieme agli Stati membri, è stata altresì 
posta la questione di come evitare che tutte le modifiche arrecate alle proposte della 
Commissione nel quadro dei negoziati con il Consiglio aumentino i rischi di frode. Inoltre, in 
base ai dati disponibili sui casi d'irregolarità scoperti in passato, la Commissione redigerà ogni 
anno un elenco dei testi normativi da riesaminare ai fini della migliore protezione degli interessi 
finanziari della Comunità. Questo lavoro è destinato a rafforzare l'indispensabile collaborazione 
in materia, con una classificazione più sistematica dell'esperienza acquisita. 
Saranno esaminate anzitutto le normative 
- che hanno una notevole incidenza sul bilancio e il cui mancato rispetto implica un 
maggior vantaggio per gli operatori economici interessati; 
- che presentano wr alto grado di complessità e considerevoli difficoltà in termini di 
"controllabilità"; 
- che nelle relazioni della Corte dei conti delle Comunità europee, o nelle basi dati IRENE 
e pre-IRENE, sono considerate come particolarmente esposte alle frodi. 
86 
In questa prospettiva, e in seguito alle constatazioni effettuate nel 1995, la Commissione si 
propone di esaminare soprattutto le norme del codice doganale relative alla prescrizione della 
garanzia, i dazi all'importazione e le restituzioni all'esportazione nel settore delle carni bovine, 
la questione dell'organico degli organismi comunitari responsabili del controllo vitivinicolo155, 
il sistema degli aiuti alla produzione nel settore dell'olio d'oliva, nonché gli articoli 23 e 24 del 
regolamento (CEE) n° 4253/88. 
Sempre nella terza fase dell'iniziativa SEM 2000, la Commissione ricerca, in compartecipazione 
con gli Stati membri, altri miglioramenti che potrebbero contribuire a ridurre i rischi di 
irregolarità. Si tratta, ad esempio, di definire in modo più chiaro i criteri di ammissibilità delle 
spese nel settore dei Fondi strutturali ed i sistemi di controllo e verifica applicati alle spese 
indirette gestite dagli Stati membri. 
Regolamento (CEE) n° 2048/89 del Consiglio, GU n° L 202 del 14.7.1989. 
87 
TABELLA 1 
TUTTI I SETTORI 
1992-1995 
NUMERO COMPLESSIVO DELLE IRREGOLARITÀ 
comunicate formalmente dagli Stati membri 
e delle inchieste effettuate dalla Commissione 
congiuntamente a questi ultimi. 
NUMERO di CASI 
IMPORTI in milioni di ECU 
1992 1993 1994 
1.200 
1.100 
f.OOOl 
900 1 800 fl 
700 
600 
500 
400 
300 
200 
100 
ttutHùtMamtÊ±ua*tid 
') Per la risorse proprie gli importi includono una valutazione 
per II seondo semestre 199S 1995 
IHHil 
88 
TABELLA 2 
TUTTI I SETTORI 
1992-1995 
1. IRREGOLARITÀ COMUNICATE 
FORMALMENTE (#) 
dagli STATI MEMBRI 2. INCHIESTE EFFETTUATE 
dalla COMMISSIONE ( ##) 
insieme agli STATI MEMBRI 
NUMERO di CASI 
4.500 
4.2S0 
4.000 
3.750 
3.500 
3.250 
3.000 ' 
2.750 
2.500' 
Z-250' 
zooo' 
1.750' 
1.500 ' 
1.250' 
1.000' 
too' 
too' 
400' 
200' 1992 1993 1994 1995 
362 
I mm2mmm\ - • - -
IMPORTI in milioni di ECU 
» Casi accertati e comunicati formalmente dagli Stati membri per l'anno indicato, conformemente ai regolamenti in vigor» 
nei settori delle risorse proprie tradizionali, del FEAOG Garanzia e delle azioni strutturali. 
M Inchieste delta Commissione, in collaborazione con I servizi specializzati degli Stati membrìi, che hanno consentito di accertare irregolarità 
e di valutarne l'impatto sul bilancio indicato. 
TABELLA 3 
RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI 
1992-1995 
1. IRREGOLARITÀ COMUNICATE 
FORMALMENTE (#) 
dagli STATI MEMBRI 2. INCHIESTE EFFETTUATE 
dalla COMMISSIONE 
insieme agli STATI MEMBRI 
NUMERO di CASI 
2.500 
2.400 
2.300 
2.200 
2.100 
2.000 
f.*00 
1.100 
1.700 
1.000 
1.500 
1.400 
1.300 
1.200 
1.100' 
1.000-
900-
$00-
700' 
too-
500-
400-
300-
200 
100 1992 1993 1994 1995 
IMPORTI in milioni di ECU 
500" 
475 ' 
450 ' 
425 
400 ' 
375" 
350 " 
325 ' 
300~ 
275 
250 " 
225 " 
200 " 
175" 
1S0~ 
12$" 
too" 
75 " 
so' 
25" 1992 1993 1994 1995 
421 
(#) in forza del REGOLAMENTO (CEE) 1552/89 
\comunicaziQni del 1' semestre 1995 
stime 2° sernestrg_ta&5 90 
FEAOG-GARANZIA 
1992-1995 TABELLA 4 
1. IRREGOLARITÀ COMUNICATE 
FORMALMENTE (#) 
dagli «" 2. 
dTATI MEMBRI INCHIESTE EFFETTUATE 
dalla COMMISSIONE 
insieme agli STATI MEMBRI 
NUMERO di CASI 
2.000 
1.900 
1.100 
1.700 
1.600 
1.500 
1.400 
1.300' 
1.200' 
1.100' 
1.000' 
900' 
»00\ 
700' 
too' 
500' 
400' 
300' 
200 ' 
100 • 1992 1993 1994 1995 
IMPORTI in milioni di ECU 
500" 
475 ~ 
450 " 
425 
400~ 
375" 
350 " 
325 ~ 
300 
275 " 
2»" 
22S 
200 ~ 
175" 
150" 
100 
75 ~ 
so~ 
15" 1992 1993 
f09 m 1994 
417 1995 
2M 
i^Tr^ns, a-* 500 
475 
450 
425 
400' 
375 
350 
325' 
300 ' 
275 
250' 
225 ' 
200' 
f75' 
1S0' 
125' 
loo' 
75' 
so' 
25 1992 1993 1994 1995 
102 
(*) in fonia del REGOLAMENTO (CEE) 595/91 
91 
TABELLA 5 
AZIONI STRUTTURALI 
1992-1995 
1. IRREGOLARITÀ COMUNICATE 
FORMALMENTE (#) 
dagli STATI MEMBRI 2. INCHIESTE EFFETTUATE 
dalla COMMISSIONE 
insieme agli STATI MEMBRI 
NUMERO di CASI 
1992 1993 1994 
SSìf) iotâte C) , 79 1995 
194 
-fn—•• .T—| 
I,1 *'' • -mi 1992 l 1993 l 1994 [ 1995 
112 
IMPORTI in milioni di ECU 
50~ 
4S~ 
40~ 
J5~ 
30 ~ 
25 
20 " 
15 
10~ 
5~ 1992 1993 1994 
fé 1995 
23 
#JBJJSP 
(*) prima dell'entrata in vigore dei regolamenti (CEE) 1681/94 e 1831/94 
# Casi comunicati formalmente dagli Stati membri 
in forza dei regolamenti (CEE) 1681/94 et 1831/94 92 
TABELLA 6 
SPESE DIRETTE (*) 
INCHIESTE ISTRUITE 
dalla COMMISSIONE (**) 
NUMERO di CASI 
1992 1993 1994 1995 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 31 
IMPORTI in milioni di ECU 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 1992 1993 1994 
, 
23 1995 
28 
^^gg^^gggggggggggggg 
i—1^^ 
m 
(*) CFR. CAPITOLO 6, sezione 5 
(**) Con l'assistenza dei servizi degli Stati membri. 
93 
TABELLA 7 
ipartizione delle irregolarità accertate nel 1995 
Irregolarità comunicate formalmente dagli Stati membri ed inchieste 
effettuate dalla Commissione insieme a questi ultimi. 
RISORSE PROPRIE TRADIZIONAL11995 
RISORSE PROPRIE 1995 
numero dei casi 
DAZI 
AGRICOLI 
DAZI 
DOGANALI 
MX RISORSE PROPRIE 1995 
importi 
DAZI 
DOGANALI 
J4% 
distribuzione delle cifre indicate nella TABELLA 3. 
FEAOG-GARANZIA 1995 
FEAOG GARANZIA 1995 
numero di casi 
MISURE 
RESTITUZIONI 
24% FEAOG GARANZIA 1995 
importi 
MISURE 
RESTITUZIONI 
37% 
AMMASSO 
PUBBLICO 
distribuzione delle cifre indicate nella TABELLA 4. 
AZIONI STRUTTURAL11995 
AZIONI STRUTTURALI 1995 
numero dei casi 
FEAOG-
Orien ta mento 
20% AZIONI STRUTTURALI 1995 
importi 
FEAOG-
Orienta mento. 
16% 
FESR 
56% 
distribuzione delle cifre indicate nella TABELLA 5. 
94 
TABELLA 8 
TUTTI I SETTORI 
IRREGOLARITÀ formalmente COMUNICATE DAGLI STATI MEMBRI nel 1995 
Importi 
x 1.000 ECU 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
GRECIA 
SPAGNA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 
AUSTRIA 
PORTOGALLO 
FINLANDIA 
SVEZIA 
REGNO UNITO RISORSE PROPRIRE 
TRADIZIONALI ( * ) SPESE 
FEAOG-GARANZIA 
CASI 
comunicati 
54 
8 
558 
9 
22 
121 
15 
73 
0 
110 
2 
18 
1 
2 
155 
TOTALE •lii IMPORTI 
comunicati CASI 
comunicati 
22.419 
1.213 
39.548 
1.603 
3.342 
28.754 
613 
22.123 
0 
11.600 
33 
2.103 
25 
38 
10.456 
1I11II1 35 
39 
349 
151 
116 
65 
20 
416 
0 
154 
10 
132 
0 
12 
219 
•ili IMPORTI 
comunicati 
1.675 
3.524 
69.328 
10.838 
17.728 
3.769 
214 
82.703 
0 
9.679 
381 
7.287 
0 
57 
7.149 SPESE AZIONI 
STRUTTURALI 
CASI 
comunicati 
214.332 21 
58 
46 
5 
13 
44 
194 1.960 
44*416 IpOTALE IRREGOLARITÀ 
IIOMUNICATE dagli Stati membri 
CASI 
comunicati 
89 
47 
928 
218 
184 
186 
35 
494 
0 
277 
12 
194 
1 
14 
381 
MêÊÊà IMPORTI 
comunicati 
24.094 
4.737 
121.567 
15.038 
41.219 
32.523 
827 
109.269 
0 
21.279 
414 
11.966 
25 
95 
19.565 BE 
DK 
DE 
EL 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
OS 
PO 
SU 
SV 
UK 
(*) UNICAMENTE 1+2 TRIMESTRE 1995 
TABELLA 9 
"TASK FORCE SIGARETTE" 
CONTRABBANDO di SIGARETTE 1995 
STATO MEMBRO IMPUCAZIONI DI BILANCIO ft 
per gli STATI MEMBRI 
e RISORSE PROPRIE 
Sigarette sequestrate Sigarette in causa in ECU 
4.650.000 
6.750.000 
11.450.000 
13.000.000 
20.000.000 
40.000.000 
51.540.000 
60.000.000 
167.534.600 35.000.000 
80.000.000 
426.650.000 
450.000.000 
57.350.000 
92.000.000 
450.000.000 
1.000.000.000 
1.097.810.000 
3.688.810.000 3.000.000 
10.000.000 
50.000.000 
45.000.000 
8.888.665 
15.000.000 
45.000.000 
100.000.000 
110.580.000 
387.468.665 
O Dati stimati. 
1.200.000.000 
1000 000.000 
96 
IRREGOLARITÀ nel settore del TRANSITO 
DAL 1990 fino al 1995 inclusi (*). 
IMPORTI che interessano le RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI TABELLA 10 
si PRODOTTI MILIONI 
ECU 
, ANIMALI VIVI 
bovini /suini / ovini 
CARNI BOVINE e SUINE 
PRODOTTI LATTIERO-CASEAR 
burro / formaggio / latte in polvere 
ZUCCHERO 
TESSILI 
SIGARETTE 
TOTALE 33 
33 
63 
BANANES 15 
CEREALI! 5 
18 
ALTRI PRODOTTI 46 
191 
409 
(*) Irregolarità comunicate a norma dei regolamenti n. 1552789 e n. 1468/81. IRREGOLARITÀ TRANSITO 
ALTRI PRODOTTI 
BANANE SIGARETTE 
PRODOTTI 
LATTIERO-CASEARI ANIMALI VIVI 
CARNI BOVINE E 
SUINE 
TABELLA 11 
Situazione del RECUPERO al 31-12-1995 
RISORSE PROPRIE TRADIZIONALI 
Regolamento (CEE) 1552/89 
SITUAZIONE dei casi n 
comunicati PRIMA DEL 1992 SITUAZIONE dei casir; comunicati nel 1992 + 1993 + 1994 
IMPORTI 
X 1.000 ECU IMPORTI (") 
COMUNICATI IMPORTI ancora da_RECUPERARE (+++; 
i ri TOTALE \<n cui IN GIUDIZIO1 % dell'IMPORTO comunic. 
00 i'j'1 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
GRECIA 
SPAGNA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI (+) 
AUSTRIA 
PORTOGALLO 
FINLANDIA 
SVEZIA 
REGNO UNITO (**) 
TOTALE 8.593 
3.476 
122.737 
1.336 
2.410 
27.564 
270 
4.186 
41 
6.030 
# 
699 
# 
# 
24.228 
201.570 3.606 
2.017 
118.716 
1.336 
1.647 
21.010 
93 
4.186 
41 
5.612 
322 
18.175 176.761 134 
0 
65.730 
819 
260 
55 
0 
3.719 
0 
2.676 
202 
0 
73.595 42% 
58% 
97% 
100% 
68% 
76% 
34% 
100% 
100% 
93% 
46% 
75% 86% IMPORTI (-) 
COMUNICATI 
S EFFETTIVAMENT 
RECUPERATI JMPORTI ancora da RECUPERARE (•••; 
97.943 
7.005 
127.985 
2.162 
13.267 
80.895 
12.038 
98.620 
89 
9.323 
# 
2.716 
# 
# 
72.606 
524i649 6.555 
2.952 
6.075 
0 
1.615 
957 
6.118 
639 
46 
125 
677 
2.260 
28^019 in TOTALE di cui IN GIUDIZIO1. % dell'IMPORTO comunic. 
91.388 
4.053 
121.910 
2.162 
11.652 
79.938 
5.920 
97.981 
43 
9.198 
2.039 
70.346 
496.630 50.624 
204 
24.685 
2.037 
2.803 
452 
0 
92.991 
0 
5.090 
1.172 
658 
180,716 9 = 7/5 
93% 
58% 
95% 
100% 
88% 
99% 
49% 
99% 
48% 
99% 
75% 
97% 
95% 
(*) Calcoli sulla base degli importi comunicati formalmente alla Commissione. #* NON applicable 
(**) Importi Inizialmente comunicati o corretti successivamente. 
(•) I Paesi Bassi hanno Informato la Commissione che 58 milioni di ECU sono stati messi a disposizione nel 1995 dopo il recupero di somme frodate (sigarette) nel 1993 e 1994; non sono state emesse schede di frode. 
(++) Il Regno Unito ha Informato la Commissione che la percentuale di recuperi è migliore rispetto a quella risultante dall'elaborazione delle schede "frodi britanniche", non ancora aggiornate. 
(++•) Le percentuali di recupero sono date con riserva. Fin quando la normativa in corso di adozione non sarà modificata, gli Stati membri non sono tenuti a informare la Commissione In merito 
all'evoluzione degli Importi già comunicati. 
TABELLA 12 
Situazione del RECUPERO al 31-12-1995 
FEAOG GARANZIA 
SITUAZIONE del RECUPERO 
del casi (*) comunicati PRIMA DEL 1992 SITUAZIONE de! RECUPERO 
dei casi (*) comunicati nel 1992 + 1993 + 1994 
IMPORTI 
X 1.000 ECU IMPORTI (**) 
COMUNICATI IIMPORTI ancora da RECUPERARE 
in TOTALE di cui IN GIUDIZIO] V, dell'IMPORTO comunic. IMPORTI ("} 
COMUNICATI EFFETTIVAMENTE 
RECUPERATI IMPORTI ancora da RECUPERARE 
in TOTALE di cut IN GIUDIZIO % dell'IMPORTO comunic. 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
GRECIA 
SPAGNA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 
AUSTRIA 
PORTOGALLO 
FINLANDIA 
SVEZIA 
REGNO UNITO 
TOTALE 1 
14.570 
23.252 
155.868 
784 
2.486 
29.248 
13.945 
409.108 
0 
27.980 
# 
1.146 
# 
# 
24.042 
702.429 2 
4.510 
13.258 
30.510 
253 
1.242 
10.696 
7.316 
393.283 
0 
16.607 
496 
11.196 489.367 2.550 
11.011 
23.543 
0 
0 
8.891 
2.228 
149.210 
0 
3.471 
0 
492 201.396 4*111 
31% 
57% 
20% 
32% 
50% 
37% 
52% 
96% 
59% 
43% 
47% 
70% 
(*) Calcoli sulla base degli Importi comunicati formalmente alla Commissione. 
(**) Importi Inizialmente comunicati previa correzione. 16.593 
9.101 
62.150 
82.914 
79.607 
49.404 
2.992 
460.606 
0 
17.204 
# 
14.327 
# 
# 
22.405 
817.303 990 
4.829 
9.949 
56.409 
1.951 
14.877 
1.870 
90.063 
0 
9.684 
1.153 
10.524 202.299 15.603 
4.272 
52.201 
26.505 
77.656 
34.527 
1.122 
370.543 
0 
7.520 
13.174 
11.881 615.004 • 
43 
1.029 
2.951 
0 
212 
6.474 
0 
114.445 
0 
0 
2.187 
189 127,530 94% 
47% 
84% 
32% 
98% 
70% 
38% 
80% 
44% 
92% 
53% 
75% 
#= NON applicabile 
TABELLA 13 
Situazione del RECUPERO al 31.12.1995 
FONDI STRUTTURALI 
SITUAZIONE dei casi 
comunicati PRIMA DEL 1992 Situazione dei casi comunicati 
nel 1992 + 1993 + 1994 
o o IMPORTI 
X 1.000 ECU IMPORTI 
COMUNICATI (*) IMPORTI ancora 
da recuperare di CUi CASI 
in GIUDIZIO 
BELGIO 
DANIMARCA 
GERMANIA 
GRECIA 
SPAGNA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUSSEMBURGO 
PAESI BASSI 
AUSTRIA 
PORTOGALLO 
FINLANDIA 
SVEZIA 
REGNO UNITO 
TOTALE 13 
19 
111 
72 
945 
58 
562 
# 
# 
# 
420 
2.200 A 
13 
12 
35 
60 
945 
23 
444 
# 
# 
# 
356 
1.888 s 
944 
45 
# 
# 
# 
79 
1.068 IMPORTI 
COMUNICATI O EFFETTIVAMENTE 
RECUPERATI IMPORTI ancora 
da recuperare % DELL'IMPORTO 
inizialmente comunicato 
1 
105 
239 
2874 
397 
1477 
# 
430 
# 
# 
72 
5.594 2 
73 
29 
72 
12 
# 
238 
# 
# 
424 3*2-1 
32 
210 
2802 
385 
1477 
192 
72 
5.170 4*V1 
30% 
88% 
97% 
97% 
100% 
45% 
100% 
92% BE 
DK 
DE 
EL 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
OS 
PO 
SU 
SV 
UK 
') importi inizialmente comunicati previa correzione. # = NON applicabile 
CAPITOLO 8: STANZIAMENTI ANTTFRODI 
SEZIONE 1: ESECUZIONE DEL BILANCIO 1995 
Per il 1995, l'importo degli stanziamenti antifrodi votati dall'autorità di bilancio è stato di 
132,618 milioni di ECU in stanziamenti d'impegno. L'importo degli stanziamenti disponibili dopo 
gli storni156 ammonta a 88,233 milioni di ECU. 
In tale importo non sono calcolati gli stanziamenti iscritti sulla linea B5 800 ("Cooperazione nei 
settori della giustizia e degli affari interni"), che nel 1995 sono stati utilizzati per finanziare 
progetti presentati dagli Stati membri alla Commissione nell'ambito del Titolo VI del trattato 
sull'Unione europea. 
Gran parte di essi sono destinati ad amministrazioni nazionali nel quadro delle diverse politiche 
comunitarie di sostegno e di assistenza tecnica. Le prime sono definite in modo rigoroso da 
normative settoriali, soprattutto nel settore dell'agricoltura; le altre in maniera più elastica, 
nell'ambito dell'attribuzione di sovvenzioni destinate a sostenere le attività operative di controllo 
e d'indagine, svolte dai servizi specializzati degli Stati membri. Tutte obbediscono al principio 
della sana gestione finanziaria, fondamentale per la Commissione. 
L'utilizzazione degli stanziamenti 1995 è esposta dettagliatamente nella tabella 14. 
SEZIONE 2: STANZIAMENTI 1996 
Gli stanziamenti votati dall'autorità di bilancio per il 1996 ammontano a 86 665 milioni di ECU 
(compresi gli importi iscritti nella riserva157). Il loro volume è inferiore a quello del 1995, 
soprattutto per quanto riguarda la parte B del bilancio. 
Questa riduzione deriva specialmente dalla dotazione della linea Bl 360 (29 milioni di ECU sulla 
linea + 15 milioni di ECU nella riserva 1996, mentre nel 1995 questa linea era dotata di 8,5 
milioni di ECU); il 1995 ha segnato la fine, tranne che per i nuovi Stati membri, di alcuni 
programmi di cofìnanziamento previsti dai regolamenti (CEE) n° 307/91 (rafforzamento dei 
controlli relativi a determinate spese del FEAOG-Garanzia) e n° 3508/92 (sistema integrato di 
gestione e controllo). 
La linea B2 150 è nuova, e riunisce le singole linee di stanziamenti antifrodì già esistenti 
nell'ambito delle politiche strutturali (B2 101, B2 111, B2 121 e B2 131). 
La creazione, nell'ambito della sottosezione del bilancio "Protezione dei consumatori, mercato 
interno, industria e reti transeuropee", di un nuovo titolo B5 9 intitolato "Lotta contro la frode", 
e di una nuova linea B5 910 intitolata "Azioni generali di lotta contro la frode", era auspicata 
dal Parlamento europeo.- Tale linea copre le spese relative all'assistenza tecnica che la 
Storni interni sottoposti all'esame dell'Autorità di bilancio. 
Com'è noto, tali importi non sono ancora utilizzabili, ma si prevede che possano essere impiegati 
nel corso dell'esercizio (e quindi dopo la definizione e la votazione dei bilanci antifrodi in 
questione). 
101 
Commissione (SG/UCLAF) fornisce agli Stati membri nel settore agricolo e in quello delle 
risorse proprie tradizionali, nonché le spese (destinate specialmente ai controlli in loco) 
necessarie per evitare pagamenti indebiti e perdite di entrate derivanti dalle risorse proprie158. 
Le tabelle 15 e 16 presentano la distribuzione dettagliata degli stanziamenti antifrode per il 1996. 
Nel 1995 la copertura di tali spese nel settore agricolo era garantita dalla linea B2-519. 
102 
ESECUZIONE DEGLI STANZIAMENTI 1995 Tabella 14 
o LINEA DEL 
BILANCIO 
A 2554 
A 3530 
A 3531 
A 3532 DENOMINAZIONE 
Conferenze, congressi e riunioni 
legati alle attività delle 
associazioni di giuristi europei per 
la protezione degli interessi 
finanziari della Comunità 
Unità di coordinamento della lotta 
contro la frode 
Controlli, studi, analisi nel quadro 
della lotta contro le frodi 
TAFI (azione antifrodi tessili) AZIONI FINANZIATE 
Seminari, riunioni, azioni di formazione negli Stati 
membri 
- Riunioni, colloqui, inchieste 
- Basi di dati 
- Informazione 
- R. (CEE) n. 4045/89 
- Seminari e studi giuridici 
- Seminari dogane, IVA 
- Inchieste e missioni 
- Altri seminari 
- Relazione lotta antifrodi 
- Analisi 
- Informatica e basi di dati 
- Sovvenzioni 
- Organo di conciliazione (FEAOG) 
-SCENT 
• Inchieste e missioni 
- Sovvenzioni 
- Cofinanziamento di un nucleo di ricerca 
- Opuscoli tessili 
TOTALE A RIPORTO STANZIAMENTI 
DISPONIBILI DOPO GLI 
STORNI 
260 000 
200 000 
3 30? 000 
800 000 
4 568 000 STANZIAMENTI 
IMPEGNATI 
259 605 
199 999 
85 615 
24 384 
90 000 
3 244 01? 
470 000 
112 904 
90 000 
414 800 
516 246 
31 000 
9 598 
718 120 
418 000 
438 350 
25 000 
740 000 
188 799 
200 000 
300 000 
51201 
4 443 622 PERCENTUALE DI 
UTILIZZAZIONE 
99,9 
100 
98 
93 
o LINEA DEL 
BILANCIO DENOMINAZIONE AZIONI FINANZIARIE 
RIPORTO 
A 355 
B1.360 
B2.101 
B2.111 
B2.121 
B2.131 Rete europea di documentazione, 
di coordinamento e di ricerca 
destinata alla lotta contro la frode 
e la criminalità oltre le frontiere 
Azioni di lotta contro la frode nel 
campo del. Fondo europeo 
agricolo di orientamento e 
garanzia, sezione "garanzia" 
Azioni di lotta contro la frode nel 
campo del Fondo europeo 
agricolo di orientamento e 
garanzia, sezione "orientamento" 
Azioni di lotta contro la frode nel 
campo dello strumento finanziario 
di orientamento della pesca 
Azioni di lotta contro la frode nel 
settore del Fondo europeo di 
sviluppo regionale 
Azioni di lotta contro la frode nel 
settore del Fondo sociale europeo Creazione di una fondazione di diritto olandese 
(struttura giuridica della rete) che raggruppa 5 paesi: 
D, I, GR, L, NL 
- R. (CEE) n. 307/91 + R. (CE) 3235/94 
- R. (CE) n. 165/94 (Telerilevamento) 
- R. (CEE) 3508/92 (SIGC) + R. (CE) 3235/94 
Sovvenzioni 
Sovvenzioni 
Sovvenzioni 
TOTALE A RIPORTO STANZIAMENTI 
DISPONIBILI DOPO GLI 
STORNI 
4 568 000 
400 000 
65 000 000 
200 000 (*) 
50 000 (*) 
300 000 (*) 
200 000 (•) 
70 718 000 STANZIAMENTI 
IMPEGNATI 
4 443 622 
62 500 
62 060 000 
10 000 000 
8 700.000 
43.360.000 
10 000 
-
30 000 
19 000 
66 625 122 PERCENTUALE DI 
UTILIZZAZIONE 
16 
95,5 
10 
9,5 
(•) Gli stanziamenti corrispondenti erano iscritti sotto la riserva B0 40 (le linee erano dotate di un p.m.). Lo storno di questi stanziamenti sulle linee era soggetto ad una decisione dell'autorità di bilancio, in base 
ad una relazione fornita dai servizi della Commissione (SG/Uclaf). Tale decisione è intervenuta nel luglio 1995, cosicché il ritardo nella messa a disposizione degli stanziamenti non ha permesso che fossero 
utilizzati in modo ottimale nel 1995. 
o 
Ul LINEA DEL 
BILANCIO DENOMINAZIONE AZIONI FINANZIATE 
RIPORTO 
B2.5110 
B2.519 
B5.3051 
B6.910 
B7.530 Controlli in agricoltura 
1 
Azioni di lotta contro la frode in 
agricoltura 
Programma di azione 
comunitaria in materia di 
formazione professionale dei 
funzionari delle dogane 
(Matthaeus) e dei fiscalisti 
(Matthaeus-tax) 
Misure di lotta contro le frodi 
nel settore della ricerca a 
compartecipazione finanziaria 
Misure di lotta contro le frodi 
nel settore della cooperazione - Controlli e analisi 
- Agenzie olio d'oliva 
- Studi, analisi, controlli 
- Sovvenzioni 
- Spese di esperti 
- Matthaeus 
- Matthaeus-tax 
TOTA LE GENERALE STANZIAMENTI 
DISPONIBILI DOPO GLI 
STORNI 
70 718 000 
12 715 000 
1 6.50 000 (*) 
3 000 000 
50 000 
100 000 
88 233 000 STANZIAMENTI 
IMPEGNATI 
66 625 122 
12 66? 864 
168 864 
12 500 000 
764 387 
149 387 
590 000 
25 000 
3 000 000 
2 290 570 
709 430 
42 000 
-
83 100 373 PERCENTUALI DI 
UTILIZZAZIONE 
99,6 
46,4 
100 
84 
-
94,2 
(*) Gli stanziamenti corrispondenti erano iscritti sotto la riserva B0 40 (le linee erano dotate di un p.m.). Lo stomo di questi stanziamenti sulle linee era soggetto ad una decisione dell'autorità di bilancio, in base ad una 
relazione fornita dai servizi della Commissione (SG/Uclaf). Tale decisione è intervenuta nel luglio 1995, cosicché il ritardo nella messa a disposizione degli stanziamenti non ha permesso che fossero utilizzati in modo 
ottimale nel 1995. 
Tabella 15 
STANZIAMENTI ANTIFRODE - BILANCIO 1996 
VOCE DENOMINAZIONE IMPORTO 
A-2554 Conferenze, congressi e riunioni connesse alle attività delle 290 000 
associazioni di giuristi europei per la tutela degli interessi 
finanziari della Comunità. 
A-3530 Unità di coordinamento della lotta contro le frodi. 200 000 
A-3531 Controlli, studi, analisi nel quadro della lotta contro le frodi. 4 000 000 
(Quota SG/UCLAF) 
(1 600 000) 
A-3532 Azione antifrode nel settore tessile (TAFI) 800 000 
(Quota SG/UCLAF) (250 000) 
A-355 Rete europea di documentazione, coordinamento e ricerca diretta a 350 0001 
lottare contro le frodi e la criminalità attraverso le frontiere. 
B1-360 Azioni di lotta contro le frodi nel settore del fondo europeo di 29 000 0002 
orientamento e di garanzia agricola, sezione garanzia 
B2-150 Azioni di lotta contro le frodi nel settore delle azioni strutturali. 750 000 
B2-301 Azioni di lotta contro le frodi nel settore del fondo di coesione. 300 000 
B2-511 Controlli in agricoltura 15 500 0003 
B5-3051 Programma d'azione comunitaria in materia di formazione 3 200 000 
professionale dei funzionari doganali (Matthaeus) e delle fiscalità 
(Matthaeus tax). 
B5-800 Cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni p.m.4 
B5-910 Azioni generali di lotta contro le frodi 4 175 000 
B6-910 Misure di lotta contro le frodi nel settore della ricerca a 50 000 
compartecipazione di spesa 
B7-650 Misura di lotta contro le frodi nel settore della cooperazione 50 000 
Stanziamenti iscritti integralmente al capitolo A0.10 (riserva parte A del bilancio). 
Uno stanziamento di 15 milioni di ECU è iscritto alla riserva B0.40. 
Uno stanziamento di 13 milioni di ECU è iscritto alla riserva B0.40. 
Uno stanziamento di 5,5 milioni di ECU è iscritto alla riserva B0.40. 
106 
TABELLA 16 
STANZIAMENTI ANTIFRODI 1996 
Ripartizione per grandi settori 
Imputazione Milioni 
Settore in bilancio di ECU 
1. FEAOG-GARANZIA I B1-360 44,00 
2. FONDI STRUTTURALI + FONDO DI COESIONE B2-150 /B2-301 1,05 
3. CONTROLLI AGRICOLI B2-511 28,50 
4. FORMAZIONE DOGANALE E TRIBUTARIA B5-3051 3,20 
5. COORDINAMENTO ED AZIONI GENERALI A2554 / A-353 / A-355 + 
LOTTA ANTIFRODI | B-910/B6-910/B7-650 9,92 
TOTALE 86,67 
STANZIAMENTI ANTIFRODI 1996 
COORDINAMENTO ED 
AZIONI GENERALI 
LOTTA ANTIFRODI 
11% 
FORMAZION 
DOGANALE 
TRIBUTARIA 
4% 
CONTROLLI AGRICOLI 
33% FEAOG-GARANZIA 
51% 
• FEAOG-GARANZIA 
• FONDI STRUTTURALI * FONDO DI COESIONE 
D CONTROLLI AGRICOLI 
Q FORMAZIONE DOGANALE E TRIBUTARIA 
• COORDINAMENTO ED AZIONI GENERALI LOTTA ANTIFRODI 
FONDI STRUTTURALI + 
FONDO DI COESIONE 
1% 
107 
ALLEGATO: LISTA DEI NUMERI DEL TELEFONO VERDE NEGLI 
STATI 
MEMBRI 
Germania: 0130820595 
Belgio: 080012426 
Danimarca: 80018495 
Spagna: 900993295 
Francia: 05917295 
Grecia: 008003212595 
Irlanda: 1800553295 
Italia: 167878495 
Lussemburgo: 08003595 
Paesi Bassi: 060224595 
Portogallo: 0505329595 
Regno Unito: 0800963595 
Austria: 06605845 
Svezia: 020791695 
Finlandia: 0800112595 
108 
SIGLE 
CEE: 
CE: 
CIG: 
SEM 2000: 
SG/UCLAF 
ovvero UCLAF: 
GU: 
TIR: 
SCENT: 
SID: 
IVA: 
COCOLAF: 
TAFI 
SPG: 
GATT: 
FSE: 
FESR 
QCS 
FES: 
IRENE: Comunità Economica Europea 
Comunità Europea (denominazione in uso successivamente all'entrata in vigore 
del Trattato sull'Unione Europea) 
Conferenza Intergovernativa 
Programma della Commissione per migliorare, intorno al 2000, la gestione 
degli stanziamenti comunitari (Sound and Efficient Management - Gestione 
sana ed efficace) 
(Unità di) Coordinamento della Lotta Antifrodi (Direzione inserita 
nell'organigramma del Segretariato generale della Commissione) 
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (GU L: serie L, GU C: serie C) 
Trasporto Internazionale su Strada 
System for a Customs Enforcement NeTwork 
Sistema d'Informazione Doganale (in inglese CIS: Customs Information 
System, abbreviazione usata nella denominazione "Gruppo di lavoro 
SCENT/CIS") 
Imposta sul Valore Aggiunto 
Comitato Consultivo, per il coordinamento della lotta antifrodi 
Textile AntiFraud Initiative (acronimo inglese) 
Sistema delle Preferenze Generalizzate 
General Agreement on Tariffs and Trade (accordo generale sulle tariffe e sul 
commercio mondiale) 
Fondo Sociale Europeo 
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale 
Quadro Comunitario di Sostegno 
Fondo Europeo di Sviluppo 
Irregolarità, Inchieste, Utilizzazione 
109 
FEAOG: Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di Garanzia (sezione garanzia: 
FEAOG-Garanzia, sezione orientamento: FEAOG-Orientamento) 
IFOP Strumento Finanziario di Orientamento nel settore della Pesca 
110 
ISSN 0254-1505 
COM(96) 173 def. 
DOCUMENTI 
IT 09 
N. di catalogo : CB-CO-96-220-IT-C 
ISBN 92-78-03991-8 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo