C 80/66 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde sui servizi di interesse
generale»
(COM(2003) 270 def.)
(2004/C 80/20)
La Commissione, in data 22 maggio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 262 del
Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo inmerito al «Libro verde sui servizi di interesse generale»
La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell’informazione, incaricata di preparare
i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere sulla base del rapporto introduttivo del
relatore Hernández Bataller e del correlatore Hencks, in data 24 novembre 2003.
Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato l’11 dicembre 2003, nel corso della 404
asessione
plenaria, con 72 voti favorevoli, 7 contrari e 6 astensioni, il seguente parere.
1. Introduzione
1.1. Il concetto di servizio di interesse generale viene inteso
in maniera diversa nell’ambito dell’Unione europea dato che le
concezioni germanica, nordica, latina ed anglosassone nonsono identiche. In alcuni Stati dell’Unione l’idea stessa diservizio pubblico è inesistente. Esistono comunque concetti
sufficientemente simili e realtà tra loro prossime, corrisponden-
ti a valori comuni a tutti i paesi europei (ad esempio nei PaesiBassi i «beheer van diensten», in Italia la «gestione di pubblica
utilità», nel Regno Unito la «public utility», nella Repubblica
federale di Germania la «Daseinvorsorge» e in Francia il «servicepublic») (
1).
1.2. Il concetto di servizio d’interesse generale e le relative
caratteristiche sono stati definiti, anche se in maniera non
consolidata allo stato attuale, in diversi documenti ufficiali
della Comunità e tale definizione mantiene sostanzialmente lasua validità. Di conseguenza si considera che:
— nel concetto di servizio di interesse generale sono compre-
si servizi la cui fornitura, remunerata o meno, è ritenutad’interesse generale dalle autorità pubbliche e che quindi
sono soggetti a determinati obblighi di servizio pubblico,
— mentre per servizi d’interesse economico generale si
intendono i servizi di mercato cui gli Stati membri
e l’Unione impongono specifici obblighi di serviziopubblico (
2), in virtù di criteri di interesse generale,
soprattutto del servizio universale, in settori quali le
comunicazioni elettroniche, l’energia e i servizi postali.
(1) GU C 368 del 20.12.1999, punto 1.1.
(2) GU C 241 del 7.10.2002, punto 1.1.1.2.1. Con le sue comunicazioni del 1996 (3) e del 2000 (4)
in materia di servizi di interesse generale in Europa, la
Commissione ha evidenziato l’importanza di questi servizi,che sono fondamentali per il modello europeo di società.L’intangibilità di tale modello è ben dimostrata dal fatto che
l’Unione europea ha escluso dai negoziati dell’OMC, svoltisi a
Cancun dal 10 al 15 settembre 2003, i settori dell’istruzione,della sanità e della cultura, proprio per salvaguardare l’interesse
generale.
1.2.2. In queste comunicazioni, la Commissione pone
sostanzialmente quattro obiettivi:
— garantire un efficace funzionamento dei servizi di interes-
se economico generale,
— fare in modo che i servizi di interesse economico generale
vengano definiti in modo corretto,
— evitare ripercussioni negative sui mercati aperti alla
concorrenza a latere del servizio pubblico,
— garantire l’accesso di tutti i cittadini ai servizi essenziali.
1.3. La legislazione comunitaria prevede il rispetto di
determinate procedure e principi, in particolare dei principi di
trasparenza, di non discriminazione e di proporzionalità e noncontempla disposizioni contrarie all’istituzione e al buon
funzionamento dei servizi di interesse economico generale. In
mancanza di una regolamentazione specifica approvata dalConsiglio, gli Stati membri hanno competenze ampie perquanto riguarda la definizione dell’elenco dei servizi di interesse
economico generale, nonché le modalità del loro funziona-
mento, compresi, eventualmente, i sostegni pubblici cherisultassero necessari.
(3) GU C 281 del 26.9.1996.
(4) GU C 17 del 19.1.2001.
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Tuttavia i Trattati presentano un’asimmetria: infatti se, da un
lato, il diritto della concorrenza, nella sua applicazione concre-
ta, considera i servizi di interesse economico generale come
deroghe all’articolo 86, paragrafo 2, e seguenti, dall’altro, ilriconoscimento positivo dei servizi di interesse economicogenerale all’articolo 16 non costituisce una base giuridica.
Sia la politica relativa agli aiuti di Stato sia la politica di
coesione sociale e territoriale intervengono per rimediare alle
carenze del mercato, anche se la prima ha lo scopo di evitare
distorsioni di concorrenza e la seconda di promuovere,mediante azioni di sostegno, il rafforzamento della coesione
sociale e territoriale.
L’articolo 36 (
1) della Carta dei diritti fondamentali riconosce e
rispetta l’accesso ai servizi di interesse economico generale, al
fine di promuovere la coesione sociale e territoriale. Inoltre,
l’accesso ai servizi di interesse economico generale comporta,normalmente, il rafforzamento di un altro diritto fondamenta-
le, per esempio la libera circolazione delle persone nel caso dei
servizi di trasporto oppure il diritto alla privacy e allasegretezza delle comunicazioni nel caso dei servizi postali.
1.4. In risposta alla richiesta del Consiglio europeo di Nizza
del dicembre 2000, la Commissione ha presentato al Consiglioeuropeo di Laeken del dicembre 2001 una relazione sui servizi
di interesse generale (
2) nella quale indicava che, al fine di
migliorare la certezza giuridica in materia di compensazionidegli obblighi di servizio pubblico, intendeva istituire un
quadro comunitario per gli aiuti di Stato concessi alle imprese
incaricate della gestione dei servizi di interesse economicogenerale e sviluppare la valutazione della prestazione di tali
servizi.
1.4.1. La Commissione ha tradizionalmente ritenuto che le
compensazioni pagate da uno Stato alle imprese incaricate di
gestire un servizio di interesse economico generale non
rappresentino aiuti in quanto si limitano a compensare il costoeffettivo generato dall’assolvimento degli obblighi di servizio
pubblico.
1.4.2. Nelle sentenze FFSA (
3) del 27 febbraio 1997 e
Televisión portuguesa del 10 maggio 2000 (4), il Tribunale di
primo grado ha stabilito che le compensazioni del costo
effettivo degli obblighi di servizio pubblico costituiscono aiutidi Stato ai sensi del disposto dell’articolo 87, paragrafo 1 del
Trattato, anche se il loro importo non supera quanto è stimato
necessario per assolvere l’obbligo di servizio pubblico.
(1) L’articolo 36 della Carta stipula: «Al fine di promuovere la
coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce erispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale qualeprevisto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente alTrattato che istituisce la Comunità europea».
(
2) COM(2001) 598 def.
(3) Causa T-106/95; sentenza confermata mediante risoluzione della
Corte di giustizia del 25 marzo 1998 (causa C-174/97).
(4) Causa T-46/97.1.4.3. Ciò nondimeno, nella sentenza Ferring (5) del
22 novembre 2001, la Corte di giustizia ha ritenuto che le
compensazioni concesse dagli Stati per importi non superiori
a quanto risulti necessario per l’esecuzione del servizio pubbli-co non rappresentassero un vantaggio per le imprese beneficia-rie e, di conseguenza, non costituissero un aiuto di Stato; la
Corte ha altresì sottolineato che l’importo della compensazio-
ne, che ecceda i costi derivanti dall’obbligo di servizio pubblico,può costituire un aiuto di Stato e quindi non può essere
autorizzato in virtù dell’articolo 86 del Trattato.
1.4.4. Il 24 luglio 2003 (
6), la Corte di giustizia, riunita in
sessione plenaria, ha pronunciato una sentenza che rivede la
sua precedente giurisprudenza (7) e ha stabilito che per esclude-
re tali sovvenzioni pubbliche (compensazioni) dall’ambito di
applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE è
indispensabile la totale osservanza dei seguenti requisiti:
— in primo luogo, l’impresa beneficiaria deve essere effetti-
vamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servi-
zio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in
modo chiaro,
— in secondo luogo, i parametri sulla base dei quali viene
calcolata la compensazione devono essere previamente
definiti in modo obiettivo e trasparente,
— in terzo luogo la compensazione non deve eccedere
quanto necessario per coprire tutti o parte dei costioriginati dall’adempimento degli obblighi di servizio
pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi
nonché di un margine di utile ragionevole per il suddettoadempimento,
— in quarto luogo, quando la scelta dell’impresa da incarica-
re dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico nonvenga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto
pubblico, il livello della necessaria compensazione deve
essere determinato sulla base di un’analisi dei costi in cuiun’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguata-mentedotata al fine di poter soddisfare le esigenze di
servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere
tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinentinonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto
adempimento.
(5) Causa C-53/00.
(6) Causa C-280/00 Altmark Trans GmbH. Conclusioni presentate
dall’Avvocato generale Léger il 19 marzo 2002.
(7) Causa C-53/00, sentenza del 22 novembre 2001. Nelle sue
conclusioni relative alla Causa C-280/00 l’Avvocato generaleLéger presenta critiche al suo contenuto, in particolare ai punti 58-
61, 76-82 e 87-89.
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2. Libro verde sui servizi di interesse generale
2.1. Il Libro verde è suddiviso in cinque parti precedute da
un’introduzione e seguite da una conclusione operativa. Nellaprima parte viene presentato il contesto generale, nella seconda
si esamina la portata dell’azione comunitaria nell’ambito dei
servizi di interesse generale, mentre la terza descrive una seriedi elementi in vista della definizione, a partire dalla legislazione
settoriale in vigore, di un concetto comune di servizi di
interesse economico generale; la quarta parte affronta una seriedi questioni relative all’organizzazione, al finanziamento e alla
valutazione di questi servizi, e la quinta ne analizza la
dimensione internazionale. Il Libro verde è corredato di unallegato che illustra in maggior dettaglio una serie di obblighi
di servizio pubblico derivanti dalla vigente normativa del
settore e gli strumenti politici disponibili per assolvere a taliobblighi (
1).
2.2. La realtà dei servizi di interesse generale che compren-
dono servizi sia di interesse economico che non economico è
complessa e in costante evoluzione. Essi comprendono una
vasta gamma di attività di tipo, dimensioni e natura diversa.L’organizzazione di questi servizi varia in base alle tradizioni
culturali, alla storia e alla conformazione geografica di ciascuno
Stato membro, alle caratteristiche delle attività svolte, inparticolare allo sviluppo tecnologico (
2).
2.3. L’Unione europea rispetta questa diversità e il ruolo dei
poteri nazionali, regionali e locali nel garantire il benessere dei
loro cittadini e le scelte democratiche relative, fra l’altro, al
livello della qualità dei servizi. Questa diversità spiega i diversipiani di intervento della Comunità e l’uso di strumenti
differenti. L’Unione deve svolgere un ruolo anche nel quadro
delle sue competenze esclusive. D’altro canto, in tutta l’Unioneeuropea, i servizi di interesse generale sollevano questioni
e problemi comuni a diversi servizi e a diverse autorità
competenti (
3).
2.4. Il dibattito che il Libro verde intende avviare riguarda,
fra l’altro, i seguenti aspetti:
(1) Punto 13 del Libro verde.
(2) Punto 10 del Libro verde.
(3) Punto 11 del Libro verde.— la portata di un’eventuale azione comunitaria conforme
al Trattato e che rispetti pienamente il principio di
sussidiarietà, nonché l’eventuale attribuzione alla Comu-
nità di competenze giuridiche supplementari,
— i principi che potrebbero essere inclusi in un’eventuale
direttiva quadro o in un altro atto normativo in materiadi servizi di interesse generale e il valore aggiunto di tale
strumento,
— la definizione di corretta governance in materia di organiz-
zazione, regolamentazione, finanziamento e valutazione
dei servizi di interesse generale, per assicurare unamaggiore competitività dell’economia e un accesso effi-
ciente ed equo di tutte le persone a servizi di alta qualità
in grado di rispondere alle loro esigenze,
— qualsiasi misura che possa contribuire ad aumentare la
certezza giuridica e a garantire un collegamento coerentee armonioso fra l’obiettivo di mantenere alta la qualità
dei servizi di interesse generale e la rigorosa applicazione
delle regole della concorrenza e del mercato interno (
4).
3. Osservazioni generali
3.1. Nei suoi pareri CES 949/99 e CES 860/2002; il
Comitato si è già pronunciato sulla maggior parte delle
domande formulate dalla Commissione nel Libro verde, e nel
secondo (5) di tali pareri riteneva necessario che:
«...la Commissione [...] [presenti] una proposta di direttiva
quadro onde consolidare i principi politici relativi ai servizid’interesse economico generale e dotare gli Stati membri della
necessaria flessibilità in materia. Detto strumento giuridico
dovrebbe evidenziare l’importanza che l’Unione europea attri-buisce ai servizi d’interesse generale, la titolarità dell’accesso ai
servizi in questione in quanto diritto inerente alla cittadinanza
europea e, in vista del conseguimento di una maggiore certezzagiuridica, chiarire infine taluni concetti del diritto comunitarionel pieno rispetto del principio di sussidiarietà.».
Il Comitato insiste sulla necessità che venga adottata la
menzionata direttiva quadro (
6), allo scopo di precisare, in
particolare, i concetti utilizzati nel Trattato e nelle direttive
settoriali, nonché le condizioni di intervento dei diversi
operatori, in special modo quelli incaricati della prestazione diservizi di interesse generale a livello regionale o locale.
(4) Punto 12 del Libro verde.
(5) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.4.
(6) Legge quadro nella terminologia utilizzata dal progetto di Trattato
costituzionale per l’Europa.
30.3.2004 IT C 80/69 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
3.1.1. Quanto alla portata di un’azione comunitaria, oltre
alla presentazione di una proposta di direttiva quadro comple-
tata da altre direttive settoriali specifiche, il CESE (1) ha ritenuto
che «all’art. 3 del Trattato CE, tra le azioni della Comunità volteal raggiungimento dei suoi obiettivi, occorrerebbe inserire unriferimento alla prestazione dei servizi d’interesse generale».
Inoltre, il Comitato si compiace del fatto che il progetto di
Costituzione presentato dalla Convenzione sul futuro dell’Eu-ropa rafforzi e completi l’attuale articolo 16, al fine di dare
un’adeguata base giuridica agli sviluppi legislativi in questo
settore.
3.1.2. Come già affermato dal CESE (
2), la Commissione
dovrebbe fissare, ad esempio in una comunicazione, i criteri
che consentano alle organizzazioni che prestano servizi senzafini di lucro in quest’ambito di portare avanti la loro attività,
allo scopo di conseguire la necessaria chiarezza e trasparenza.
L’obiettivo comune di tali criteri sarebbe in qualunque casogarantire una prestazione efficiente dei servizi.
3.1.3. Secondo il Comitato è importante che i poteri
pubblici applichino il principio della democrazia partecipativain modo da promuovere una cultura del dialogo e della
partecipazione (
3), specie con le organizzazioni che forniscono
servizi sociali senza fini di lucro. Queste devono potercontinuare a fornire tali sevizi, dato che proteggono le persone
più vulnerabili, sono creatrici o rigeneratrici del tessuto sociale
e mobilitano la solidarietà tra i cittadini. Il Comitato ribadiscequindi la necessità che i fornitori di servizi sociali venganoseparati dalla massa di operatori che assolvono funzioni di
interesse generale (
4).
3.1.4. Le esigenze di proporzionalità e sussidiarietà —
ovvero le questioni di opportunità e di scala — sono fortemen-
te interconnesse e devono essere tenute in debita considerazio-
ne. Il CESE ha ritenuto (5) che «il futuro quadro comunitario
dovrebbe definire un meccanismo che consenta di applicare la
sussidiarietà in quest’ambito con criteri che introducano anche
la “sussidiarietà funzionale” e non solo quella territoriale».
Così, per esempio, il Comitato sottolinea che in virtù del
principio di sussidiarietà spetta alle autorità nazionali, regionalie locali competenti definire, organizzare, finanziare e controlla-
re i servizi di interesse generale.
(1) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.1.2.
(2) Parere del CESE sul tema «I servizi sociali privati senza scopo di
lucro nel contesto dei servizi d’interesse generale in Europa» GUC 311 del 7.11.2001.
(
3) Comunicazione della Commissione «La governance europea —
Legiferare meglio» (COM(2002) 275 def. pag. 3).
(4) Parere del CESE sul tema «I servizi sociali privati senza scopo di
lucro nel contesto dei servizi d’interesse generale in Europa», GUC 311 del 7.11.2001, punto 4.1.d.
(
5) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.3.3.1.5. Il CESE richiama l’attenzione sul fatto che lo scopo
primario dei servizi di interesse generale è garantire l’accesso
al servizio pubblico alla totalità dei cittadini, dei consumatori
e delle imprese. Allorché tale servizio viene assicurato daun’impresa pubblica o privata che opera sul mercato, la ricercadel profitto o della competitività non deve in nessun caso
tradursi nell’indisponibilità del servizio per una parte dei
cittadini. Esso deve invece avere carattere di continuità edessere inoltre accessibile a tutti, anche qualora non risulti
economicamente redditizio, segnatamente a causa di particola-
ri condizioni di natura geografica o tecnica. In tal caso sidovrà autorizzare e incentivare l’adozione delle disposizioni
derogatorie di natura amministrativa, fiscale, giuridica e tecni-
ca, necessarie per l’erogazione del servizio, anche tramite aiutidi Stato in deroga al sistema comunitario.
3.2. Quanto ai principi da inserire in un’eventuale direttiva
quadro oppure in un altro strumento giuridico generale
relativo ai servizi di interesse generale, il CESE si è già
pronunciato in merito nei seguenti termini (
6):
«In quanto diritto dei cittadini, i servizi d’interesse economico
generale dovrebbero funzionare in base ai seguenti principi
orientativi:
Eguaglianza: Tutti i cittadini sono uguali per quanto riguarda
l’accesso ai servizi d’interesse generale. Il termine eguaglianza
deve venir compreso non come un obbligo di uniformità, bensì
come una proibizione delle discriminazioni non giustificabili,basate sullo statuto sociale o personale in materia di prestazio-
ne di servizi.
Universalità: Tra i servizi forniti, quelli di base debbono venir
forniti a tutti.
Affidabilità: La prestazione di servizi d’interesse generale sarà
continua, regolare e ininterrotta. Le eventuali irregolarità difunzionamento e le sospensioni dei servizi verranno limitate
ai casi specificamente previsti dalle disposizioni che disciplina-
no il settore.
Partecipazione: Gli utenti dovranno partecipare attivamente
allo sviluppo dei servizi d’interesse generale. Scopo di tale
partecipazione è quello di proteggere i diritti alla corretta
prestazione dei servizi e di favorire la cooperazione tra iprestatori.
Trasparenza: I prestatori di servizi faranno in modo che gli
utenti siano informati in modo esauriente sulla prestazione dei
servizi, in particolare sugli obblighi di servizio pubblico e sulle
tariffe.
(6) GU C 368 del 20.12.1999, punto 5.3 (integrale).
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A tale scopo, i prestatori dovranno informare gli utenti delle
condizioni finanziarie e tecniche della prestazione dei servizi,
nonché di qualsiasi cambiamento che influisca sulla prestazio-
ne, e pubblicare i testi contenenti le regolamentazioni delservizio.
Semplificazione delle procedure: I prestatori ridurranno, nella
misura del possibile, la complessità delle procedure che gli
utenti devono seguire e forniranno le necessarie spiegazioni.
Inoltre utilizzeranno, laddove è possibile, formulari uniformi,
cercando di semplificare e spiegare i sistemi di abbonamento
ai servizi e di pagamento di questi ultimi.
In ogni caso i prestatori introdurranno procedure interne per
il trattamento dei reclami presentati dagli utilizzatori. Taliprocedure saranno accessibili, facili da comprendere e da
applicare e dovranno garantire in definitiva che i prestatori
tengano conto dei reclami degli utenti o delle associazioni deiconsumatori; esse accorderanno un diritto di reclamo dinanzi
alle autorità di regolamentazione e la possibilità di ricorrere
alle vie legali in generale.
Redditività ed efficacia: I servizi d’interesse economico generale
verranno forniti in maniera efficace e redditizia. I prestatoriadotteranno le misure necessarie per conseguire tali obiettivi.
Qualità dei servizi: I prestatori definiranno i fattori determinan-
ti la qualità dei servizi e su tali basi pubblicheranno le norme
qualitative e quantitative che si impegnano a rispettare.
Il mantenimento di tali norme non sarà soggetto ad alcuna
condizione. Verranno autorizzate deroghe solamente se questepresenteranno vantaggi per gli utenti e saranno sottoposte al
controllo di questi ultimi in riunioni periodiche.
Prestazione di un servizio adeguato: I servizi di interesse
economico generale si adegueranno all’evoluzione dei bisognicollettivi e ai risultati del progresso tecnologico ed economico.
Valutazione dei risultati: Le condizioni di prestazione dei
servizi pubblici verranno valutate periodicamente dai prestato-
ri. A tale scopo questi ultimi raccoglieranno anche informazio-
ni sul livello di soddisfazione degli utenti.
Cooperazione tra prestatori: Anche se il servizio viene fornito
in un ambito concorrenziale, i prestatori si sforzeranno di
cooperare per rispettare tali principi.
Accessibilità finanziaria: Le condizioni d’accesso a tali servizi
debbono venir realizzate a un costo abbordabile per i cittadinie debbono orientarsi verso l’idea di “costo ragionevole”.Protezione dell’ambiente: La definizione e il funzionamento
dei servizi d’interesse economico generale dovranno tener
conto delle esigenze di protezione dell’ambiente in quanto
elemento determinante della coesione sociale e territoriale.»
Il Comitato insiste perché nell’eventuale strumento giuridico
comunitario siano inseriti tali principi, ai quali dovrebbeaggiungersi quello di reversibilità dei SIG. In questa prospettiva,
il Comitato chiede l’instaurazione di un principio di reversibi-
lità, vale a dire, tenuto conto del principio di sussidiarietà edell’articolo 295 del Trattato, da un lato, la garanzia per gli
utenti che qualsiasi situazione, di diritto o di fatto, in essere
formi oggetto da parte delle autorità degli Stati membri di unriesame periodico e, dall’altro, la possibilità per gli Statimembri ed i loro enti regionali e locali di mantenere la libertà
di determinare la maniera in cui desiderano organizzare la
fornitura dei SIG. Ciò implica in particolare la possibilità, dopouna verifica oggettiva nell’interesse degli utenti e del personale
interessato, di un rientro di tali servizi, sotto il profilo della
proprietà, dalla sfera privata in quella pubblica.
3.3. In materia di organizzazione (
1), regolamentazione (2),
finanziamento (3) e valutazione di questi servizi, il CESE si è
già pronunciato nei termini seguenti:
— in materia di organizzazione, ogni autorità pubblica
deciderà in base al principio di libera scelta, il modo digestione, diretto o indiretto; in quest’ultimo caso sceglieràgli operatori dei diversi servizi d’interesse generale di cui
è responsabile,
— in materia di regolamentazione, le autorità di regolamen-
tazione potranno essere enti, persone fisiche o strutturecollegiali, con funzioni di valutazione, controllo e inter-
vento,
— in materia di finanziamento, i rapporti tra gli operatori
dei servizi e le autorità devono formalizzarsi in uncontratto che definisca in particolare i fini, i principi della
tariffazione e le modalità essenziali di finanziamento.
Il Comitato riafferma l’opportunità che si applichi il principio
di libera amministrazione dei poteri pubblici territoriali e
auspica che i criteri considerati per valutare i SIG sianodiversificati e tengano conto specialmente della qualità delservizio. Quanto al finanziamento, dovrebbe essere definita la
nozione di compensazione del costo degli obblighi di servizio
pubblico.
(1) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.12.
(2) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.11.
(3) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.13.
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3.4. Fra le misure che potrebbero contribuire ad accrescere
la certezza del diritto, il CESE ha già indicato le seguenti:
— la definizione di un servizio d’interesse generale va
realizzata al livello più appropriato — europeo, nazionaleo territoriale — e in modo complementare. In sede di
definizione delle finalità e degli obblighi del servizio
pubblico e del contenuto di quello universale, le autoritàpubbliche devono inoltre tener conto delle nuove esigen-ze sociali e dei progressi tecnologici, specie quelli derivanti
dalla società dell’informazione (
1),
— qualora i pubblici poteri decidano di concedere ad un
terzo la gestione di un servizio che prevede l’aggiudicazio-
ne di diritti speciali e/o esclusivi, l’attribuzione dei servizi
in parola deve poggiare sulle norme previste per lalicitazione (
2),
— [occorre] sviluppare la partecipazione democratica dei
cittadini consultando gli utenti (3),
— l’informazione, la consultazione e la partecipazione dei
lavoratori e dei loro rappresentanti sono indispensabili (4),
— sulla base della distinzione tra attività economiche e non
economiche occorre escludere espressamente dall’appli-
cazione delle regole della concorrenza e delle disposizioni
relative al mercato interno, ma non dai principi del dirittocomunitario, i servizi connessi ai sistemi di istruzione
nazionali, l’affiliazione obbligatoria al sistema di sicurezza
sociale ed i servizi prestati da organismi di natura sociale,caritativa e culturale senza fini di lucro (
5).
3.5. Il CESE ritiene che l’Unione europea debba promuovere
un elevato livello di protezione dei consumatori in tutte le fasi
di fornitura di tali servizi:
— nella fase pre-contrattuale, attraverso informazioni acces-
sibili, adeguate e pertinenti e pubblicità veritiere,
— nella fase contrattuale, attraverso contratti chiari ed
esenti da clausole abusive, con un prezzo accessibile econdizioni di qualità previamente determinate,
— nella fase post-contrattuale definendo procedure extragiu-
diziali di reclamo che siano agili, semplici ed efficaci, e,
per quanto possibile, basate su formulari standard, e
prevedendo un indennizzo automatico in caso di mancatoservizio, fatta eccezione per i casi di forza maggiore o gli
imprevisti.
(1) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.8.2.
(2) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.12.1.
(3) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.14.
(4) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.15.
(5) GU C 241 del 7.10.2002, punto 4.17.4. Risposte al Libro verde della Commissione
Nel Libro verde sui servizi d’interesse generale, pubblicato il
21 maggio 2003, la Commissione propone di avviare un’ampia
consultazione sui quattro argomenti citati al precedente pun-to 2.4. Il CESE sottolinea l’importanza di tale dibattito nelmomento in cui l’Unione europea ridefinisce i suoi orientamen-
ti e le sue istituzioni per il futuro e accoglie dieci nuovi Stati
membri.
Il CESE ritiene che le questioni sollevate dalla Commissione
europea nel Libro verde possano essere la base per sviluppare
il dialogo sociale e civile annunciato dal Presidente RomanoPRODI nell’ottobre 2002 al fine di definire la strategia in
materia di servizi d’interesse generale. A tale dialogo devono
partecipare tutte le parti coinvolte. Il CESE è pronto a fornireil suo contributo.
Tuttavia, l’elenco dei settori che rientrano nelle questioni
trattate nel Libro verde non deve essere considerato esaustivo,
al contrario deve essere completato, tra le altre cose, da uncapitolo sui diritti dei cittadini in materia di servizi d’interesse
generale.
Il Libro verde, inoltre, tratta solo marginalmente i servizi
sociali. Questi ultimi, pur formando oggetto di un capitolo
specifico nella Carta dei diritti fondamentali, fanno parte
dei servizi d’interesse generale e costituiscono un elementofondamentale del modello sociale europeo anche se attualmen-te si tende ad assoggettarli sempre più alle regole di concor-
renza.
Il Libro verde formula 30 quesiti raggruppati in 10 capitoli,
per i quali la Commissione chiede delle risposte e dei contributi.
Oltre alle risposte ai vari quesiti già fornite in altri pareri e
ricordate ai punti precedenti, il CESE tiene a sottolineare inmodo particolare i seguenti punti.
4.1. Quale modello di sussidiarietà?
4.1.1. I servizi di interesse generale, la cui funzione essenzia-
le è quella di contribuire al miglioramento della qualità dellavita di tutti i cittadini appartengono a un settore nel quale
sarebbe opportuno attuare un’effettiva applicazione dei princi-
pi di sussidiarietà, proporzionalità e prossimità.
4.1.2. L’obiettivo è di conciliare il rispetto della diversità dei
metodi di organizzazione e di regolazione, legata a storie,tradizioni e istituzioni diverse nonché ai tipi di servizi, con ilprocesso di integrazione europea. Al fine di promuovere la
massima efficacia, è necessario prevedere risposte diverse in
base al tipo di servizi: transeuropei, transfrontalieri, nazionali,regionali, comunali o locali.
C 80/72 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.1.3. È in funzione di questi elementi che vanno chiarite le
responsabilità rispettive dell’Unione europea, degli Stati mem-
bri e delle istituzioni infranazionali, nonché le loro modalità di
cooperazione. Ad ogni ente pubblico va concessa la libertà discegliere le modalità organizzative e gestionali dei servizid’interesse generale di cui è responsabile, con l’obiettivo di
assicurare il livello qualitativo indispensabile alla soddisfazione
dei bisogni fondamentali ed essenziali degli utenti e cittadini.
4.1.4. Per quanto riguarda le responsabilità dell’Unione in
materia di servizi di interesse generale, esse non devonolimitarsi alla realizzazione del mercato interno e all’applicazio-
ne circostanziata del diritto della concorrenza. L’Unione deve
anche garantire i diritti fondamentali e contribuire alla coesioneeconomica, sociale e territoriale dell’Unione, all’inclusionesociale e alla promozione di uno sviluppo equilibrato e
sostenibile attraverso la promozione della qualità e dell’efficacia
dei servizi d’interesse generale, oltre ad assicurare possibilità diricorso giuridico per i cittadini.
4.1.5. L’Unione dovrebbe inoltre prevedere lo sviluppo di
servizi d’interesse generale comune a livello europeo quali
Galileo, cielo unico, ecc.
4.1.6. Da questo punto di vista, pur riaffermando l’auspicio
che la promozione dei servizi di interesse generale figuri tra gli
obiettivi dell’UE citati all’articolo 3 della futura Costituzione, il
Comitato prende atto con soddisfazione di alcuni progressicompiuti, nella misura in cui il progetto della Convenzione per
il futuro dell’Europa completa e rafforza l’attuale articolo 16 sui
servizi di interesse economico generale e ne fa una basegiuridica («la legge europea definisce questi principi e queste
condizioni, articolo III. 6»), includendo tali servizi nelle clausole
di applicazione generale.
4.2. Normativa settoriale e quadro giuridico generale
4.2.1. Allo scopo di garantire una maggiore certezza giuri-
dica ed economica per tutti i soggetti coinvolti, offrendo altempo stesso agli Stati membri la flessibilità necessaria inmateria, il CESE chiede una direttiva o legge-quadro, destinata
a consolidare:
— i principi relativi ai servizi di interesse economico gene-
rale,
— i grandi orientamenti del diritto comunitario,
— le modalità di finanziamento degli obblighi di servizio
pubblico o di servizio universale,
— la scelta dei metodi di organizzazione e di regolazione,— le procedure di valutazione delle prestazioni,
— i diritti degli utenti.4.2.2. Per quanto concerne i servizi sociali, il CESE auspica
un approccio dinamico e un’analisi approfondita. Tutte le parti
interessate devono essere coinvolte in tale processo sulla base
di un dialogo civile.
4.2.3. Il Comitato chiede peraltro che si tenga conto del
punto di vista delle imprese in quanto utenti dei servizi diinteresse generale. Qualunque sia infatti la loro dislocazione
geografica, e in particolare qualora siano ubicate in aree rurali
o difficilmente accessibili come le zone insulari o montane, leimprese devono poter accedere ai servizi alle stesse condizionidi disponibilità e di costo vigenti per le imprese situate in zone
in cui l’accesso ai servizi è più facile, come quelle urbane. Gli
Stati membri devono essere autorizzati e incoraggiati adadottare speciali provvedimenti di deroga, anche di tipo
fiscale, volti a creare condizioni giuridiche o economiche di
discriminazione positiva che consentano di mantenere in vitatali servizi nelle zone difficilmente accessibili, oltre a misure
particolari a favore delle imprese insediate in tali zone. Il
Comitato chiede che tali disposizioni siano inserite nelladirettiva quadro.
4.2.4. Il CESE non vuole creare una contrapposizione tra
quadro giuridico generale e normativa settoriale, proponendo
piuttosto una combinazione dei rispettivi vantaggi.
4.3. Servizi economici e non economici
4.3.1. La frontiera tra carattere economico e non economi-
co è imprecisa, aleatoria ed incerta; ciò determina attualmente
forme di incertezza giuridica crescente, rendendo necessario
un chiarimento.
4.3.2. Qualsiasi prestazione d’interesse generale, anche se
fornita senza fini di lucro o a titolo di beneficenza, rappresenta
un valore economico senza però rientrare nell’ambito del
diritto della concorrenza. Inoltre, uno stesso servizio puòessere al tempo stesso di mercato e non di mercato. Analoga-
mente, un servizio può avere carattere commerciale senza che
per questo il mercato sia in grado di garantirlo secondo unalogica e in base ai principi che governano i servizi d’interesse
generale.
4.3.3. Quindi non si tratta di distinguere tra servizio
«economico» o «non economico», ma di garantire un’effettiva
applicazione del principio di sussidiarietà. L’Unione dovrebbe
ricordare i tipi di servizi (afferenti alla sovranità dello Stato odi interesse nazionale, regionale o locale, sistema scolasticoobbligatorio, sanità e previdenza sociale, attività culturali,
caritative, di natura sociale oppure basate sulla solidarietà o
sulla beneficenza, ecc.) ai quali non si applica il diritto comunedella concorrenza.
30.3.2004 IT C 80/73 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.3.4. Per gli altri servizi, la legge quadro e le norme
settoriali devono definire chiaramente i principi e le modalità
di regolamentazione che completano il diritto comune della
concorrenza; questa definizione legislativa permette di proce-dere ai successivi sviluppi, che si rendano eventualmentenecessari.
4.4. Una serie di obblighi comuni
4.4.1. Ancora troppo spesso, gli obblighi di servizio pubbli-
co elencati nel Libro verde vengono lasciati alla responsabilità
e all’intervento dello Stato, mentre le responsabilità dell’Unione
risultano poco sviluppate (eccetto in materia di serviziouniversale, definito a livello comunitario).
4.4.2. L’Unione deve assumersi le proprie responsabilità in
materia di promozione della coesione economica, sociale e
territoriale nonché nella realizzazione delle reti transeuropee,la tutela dell’ambiente, la salute e la sicurezza.
4.4.3. Il CESE ritiene che l’Unione dovrebbe integrare
maggiormente il carattere evolutivo della definizione di servi-
zio universale. Infatti, nei settori in cui è stato definito, ilservizio universale è rimasto fermo al contenuto iniziale,
nonostante i numerosi e rapidi sviluppi tecnologici ed econo-
mici.
4.4.4. Inoltre, l’Unione dovrebbe avviare una riflessione
approfondita in merito agli altri settori in cui essa potrebbe
definire per ciascun cittadino una garanzia d’accesso ai servizi
d’interesse generale fondamentali (acqua e rete fognaria, servizibancari di base, alloggio, ecc.).
4.5. Obblighi specifici per il settore
4.5.1. La sicurezza, la sicurezza degli approvvigionamenti e
la tutela dell’ambiente presentano ovviamente una dimensione
settoriale, ma spesso anche una dimensione generale; per
questo motivo alcuni obblighi potrebbero far parte della seriedi obblighi comuni.
4.5.2. Allo stesso modo, le questioni relative all’accesso alle
reti, all’’interoperabilità e all’interconnessione, come quelle
specifiche alle zone frontaliere, non si limitano a un solosettore, ma dovrebbero essere oggetto di politiche comunitarie
più ampie.
4.6. Definizione degli obblighi e scelte organizzative
4.6.1. Nell’ambito dell’effettiva applicazione del principio
di sussidiarietà, ciascun ente territoriale responsabile definisce
in modo trasparente gli obiettivi dei servizi di interesse generale
di sua competenza e gli obblighi di servizio pubblico ouniversale che ne conseguono. L’ente può decidere di gestirliautonomamente (gestione interna, «in house») o di affidarli a
un operatore esterno mediante delle procedure di appalto. In
entrambi i casi, l’ente effettua una distinzione tra le responsabi-
lità e le attività di regolazione da un lato e le funzioni operativedall’altro.
4.7. Finanziamento
4.7.1. L’ente territoriale responsabile definisce in modo
trasparente e nel rispetto del principio di proporzionalità il
finanziamento degli obblighi di servizio pubblico o di servizio
universale. La regolamentazione europea deve permettere digarantire a lungo termine la sicurezza del finanziamento di tali
obblighi.
4.7.2. A parere del Comitato, non vi è necessità di circoscri-
vere le possibili modalità di finanziamento degli obblighi o di
privilegiare il solo finanziamento pubblico diretto attraverso il
bilancio: ciò sarebbe contrario ai principi di sussidiarietà e diproporzionalità. Ogni modalità presenta delle caratteristiche
che possono adattarsi maggiormente a un settore o a un
obiettivo. In tal modo, coloro ai quali spetta il compito digarantire il rispetto degli obblighi di servizio d’interesse
generale possono scegliere la modalità di gestione e finanzia-
mento combinandone i rispettivi vantaggi.
4.7.3. Considerate le limitate capacità di finanziamento di
una parte dei nuovi Stati membri, l’Unione dovrebbe mettere
a loro disposizione i mezzi necessari per promuovere losviluppo di servizi d’interesse generale efficaci.
4.8. Valutazione
4.8.1. La definizione dei servizi di interesse generale, degli
obiettivi loro assegnati, delle modalità di organizzazione e
regolazione, dei tipi di finanziamento, muta nel tempo e
nello spazio. Nello stesso tempo, l’attività regolamentarecomunitaria cerca di arrivare al miglior equilibrio dinamico tral’applicazione del diritto comune della concorrenza e tali
obiettivi.
4.8.2. Per questi due motivi, oltre allo scambio delle buone
prassi e al benchmarking, la valutazione delle prestazioni deiservizi di interesse generale è un obiettivo essenziale per far sì
che l’Unione europea contribuisca al miglioramento della loro
qualità ed efficacia. Nel definire i criteri di valutazione, sarànecessario tener conto non solo degli aspetti economici maanche delle esigenze dei consumatori e dei cittadini — il che
implica la necessità di dare a questi ultimi i mezzi per
esprimerle —, della qualità del servizio e delle modalità diprestazione.
C 80/74 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
4.8.3. Dato che gli obiettivi dei diversi soggetti coinvolti
nel campo dei servizi di interesse generale non sono gli
stessi, tutti devono partecipare all’elaborazione di metodi di
valutazione e all’analisi dei risultati. Nessuno dei soggetti deveavere l’esclusività della valutazione.
4.8.4. Gli utenti ai quali sono destinati i servizi d’interesse
generale in funzione delle loro esigenze e aspirazioni devonopartecipare alla valutazione attraverso i loro rappresentanti.
4.8.5. In questo senso, il CESE, che rappresenta la maggior
parte dei soggetti interessati, potrebbe svolgere un ruolo inqueste procedure di valutazione.
4.9. Politica commerciale
4.9.1. L’Unione europea deve difendere con forza e mante-
nere le esclusioni di cui formano oggetto i servizi di interesse
Bruxelles, 11 dicembre 2003.
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Roger BRIESCHeconomico generale nel quadro dei negoziati sull’Accordo
generale sul commercio di servizi (GATS).
4.9.2. In linea di massima, nel corso di questi negoziati,
l’Unione europea deve respingere ogni tentativo di rimetterein discussione i metodi di organizzazione e regolazione dei
servizi di interesse economico generale, da essa stessa definiti,
e garantire, in particolare nelle sue relazioni con i paesi in viadi sviluppo, la promozione dei suoi valori fondamentali.
4.10. Cooperazione allo sviluppo
4.10.1. In numerosi settori dei servizi di interesse generale,
la realizzazione di infrastrutture richiede degli investimentiingenti, che si rivelano poco redditizi a breve scadenza. Dato
che quest’aspetto pesa soprattutto sui paesi in via di sviluppo
indebitati e che hanno notevoli esigenze di sviluppo (adesempio per il settore dell’acqua), è in modo particolare sulla
cooperazione per la realizzazione di queste infrastrutture che
l’azione della Comunità dovrebbe concentrarsi.
30.3.2004 IT C 80/75 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
ALLEGATO
al parere del Comitato economico e sociale europeo
I seguenti emendamenti sono stati respinti nel corso dei dibattiti, ma hanno ottenuto più di un quarto dei voti
espressi (articolo 54, paragrafo 3, del Regolamento interno).
Punto 3.1
Sopprimere e sostituire con quanto segue:
«3.1. Il Comitato ha espresso la sua posizione sulla maggior parte delle questioni sollevate dalla Commissione nel
Libro verde nei pareri CESE 949/99 e CESE 860/2002 In quest’ultimo ha sostenuto la necessità di una direttivaquadro onde consolidare i principi politici relativi ai servizi d’interesse economico generale e dotare gli Stati membridella necessaria flessibilità in materia.»
Punto 3.1.1
Sopprimere e sostituire con quanto segue:
«3.1.1. Dopo aver studiato il Libro verde e le sentenze della Corte di giustizia in materia (punti 1.4.2-1.4.4) il
Comitato è giunto ad una conclusione diversa. Lo scopo principale deve essere quello di garantire i diritti e gliobblighi autonomi degli Stati membri e degli enti locali e regionali, di assicurare e organizzare l’erogazione di servizid’interesse generale. Come osservato in modo più dettagliato in altri punti di questo parere, i servizi stessi sono
diversificati e in continuo sviluppo, rendendo impossibile dare delle definizioni chiare. Inoltre, le sentenze della Corte
hanno chiarito i problemi riguardanti la compatibilità con le regole sugli aiuti di Stato. Alla luce di tutto ciò, unadirettiva quadro o un altro strumento generale a livello UE produrrebbe solo confusione, mancanza di chiarezza edifficoltà di interpretazione tra i diversi livelli della legislazione.»
Inserire un nuovo punto 3.1.2
«3.1.2. Lo sviluppo di un nuovo strumento legislativo a livello UE sarebbe giustificato solo per settori specifici
allo scopo di aprire e armonizzare i mercati, se ritenuto vantaggioso per i consumatori europei e per altri attori,come è il caso per le telecomunicazioni, l’energia e alcuni altri settori. In questi casi nelle relative direttive settorialisono e devono essere incluse regole rigorose sull’erogazione di un servizio universale e pubblico.»
Motivazione
Evidente.
Punto 3.2 (attuale)
Cambiare la formulazione della prima frase:
«3.2. Quanto ai principi che le autorità e gli attori dovrebbero rispettare da inserire in un’eventuale direttiva
quadro oppure in un altro strumento giuridico generale relativo ai servizi di interesse generale, il CESE si è già
pronunciato in merito nei seguenti termini...»
Motivazione
In linea con gli emendamenti al punto 3.1
C 80/76 IT 30.3.2004 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
Punto 4.1.6
Sopprimere l’ultima parte.
«4.1.6. Da questo punto di vista, pur riaffermando l’auspicio che la promozione dei servizi di interesse generale
figuri tra gli obiettivi dell’UE citati all’articolo 3 della futura Costituzione, il Comitato prende atto con soddisfazione
di alcuni progressi compiuti, nella misura in cui il nel progetto della Convenzione. per il futuro dell’Europa completa
e rafforza l’attuale articolo 16 sui servizi di interesse economico generale e ne fa una base giuridica (“la legge europea
definisce questi principi e queste condizioni, articolo III. 6”), includendo tali servizi nelle clausole di applicazione
generale.»
Motivazione
In linea con gli emendamenti al punto 3.1. Una legislazione (generale) europea non è auspicabile.
Punto 4.2
Sopprimere l’intero punto.
Motivazione
In linea con gli emendamenti al punto 3.1. L’importante tema dei servizi sociali è ripreso in un altro punto del parere
dove si potrebbe inserire il messaggio del punto 4.2.2.
Punto 4.3.4
Modificare come segue:
«4.3.4. Per gli altri servizi, la legge quadro e le norme settoriali devono definire chiaramente i principi e le modalità
di regolamentazione che completano il diritto comune della concorrenza; questa definizione legislativa permette di
procedere ai successivi sviluppi, eventualmente necessari.»
Motivazione
In linea con gli emendamenti al punto 3.1.
Esito della votazione
Voti favorevoli: 11, voti contrari: 18, astensioni: 1.