Relazione della Commissione al Consiglio europeo - Legiferare meglio 1999





RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO - Legiferare meglio 1999 "Legiferare meglio" significa non solo applicare correttamente i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, ma anche rendere la legislazione più semplice, più leggibile e più accessibile. Ne risulta al tempo stesso una maggiore efficacia e una maggiore accettabilità dell'azione comunitaria. A partire dal Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992, la Commissione si è risolutamente impegnata in questa direzione: le precedenti redazioni "Legiferare meglio" ne sono una testimonianza . La Commissione intende oggi proseguire con decisione su questa strada, organizzandosi inoltre per esercitare efficacemente il proprio ruolo in un contesto in continua evoluzione e per affrontare nuove sfide. Conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998, la relazione "Legiferare meglio" descrive "l'evoluzione constatata durante lo scorso anno" e viene presentata quest'anno in primo luogo "alle varie istituzioni e ai vari organi interessati (Parlamento europeo, Consiglio, Comitato delle regioni, COSAC, Comitato economico e sociale)". La relazione consentirà in tal modo una discussione approfondita e un'adeguata preparazione del Consiglio europeo. I LA SUSSIDIARIETÀ E LA PROPORZIONALITÀ 1) Un contesto in continua evoluzione L'attuale periodo mostra, in primo luogo, che esistono settori in cui è indispensabile "più Europa". Le nuovi disposizioni del Trattato di Amsterdam in materia di sanità pubblica e la creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia traducono la necessità di un'azione comunitaria, o a livello dell'Unione, ampliata a questi settori. I recenti avvenimenti hanno mostrato la necessità di utilizzare queste nuove competenze. Nel settore alimentare, gli sviluppi della crisi dell'encefalopatia spongiforme bovina e altri problemi, come la questione della diossina negli alimenti, hanno contribuito ad una nuova presa di coscienza dell'importanza di una politica europea nel settore della sicurezza alimentare . Il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre, dedicato in particolare alla creazione dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, esprime la necessità di realizzare una politica europea comune in materia di asilo e di immigrazione e di realizzare un vero spazio europeo di giustizia e di lotta contro la criminalità a livello dell'Unione. Anche nel settore della politica estera e di sicurezza è stato possibile rilevare, durante la guerra dei Balcani, l'importanza dell'apporto comunitario, sia che si tratti della ricostruzione , sia degli strumenti di aiuto e di commercio. Queste nuove esigenze non sono in contraddizione con il principio di sussidiarietà. Occorre continuare a porsi il problema di sapere se gli obiettivi dell'azione non possono essere realizzati in modo efficace dagli Stati membri e richiedono quindi iniziative a livello comunitario. La risposta è evidentemente in funzione delle circostanze e delle esigenze. Per questo motivo l'articolo 3 del protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato CE (qui di seguito "protocollo di Amsterdam") indica che la sussidiarietà è una nozione dinamica. Sotto un altro profilo, la sussidiarietà rivestirà un'importanza cruciale nella prospettiva dell'allargamento. Si pone infatti la questione fondamentale fondamentale delle mplicazionni di quest'ultimo per le politiche comuni. Quanto più l'Unione si allargherà, tanto più sarà difficile definire ciò che deve essere veramente trattato a livello europeo. Occorre porsi seriamente questa domanda. Il principio di sussidiarietà dovrà guidarci per trovare la risposta. È chiaro tuttavia che, ancora una volta, la legittimazione e l'accettazione dell'Europa non potranno realizzarsi senza una concezione flessibile ed evolutiva della sussidiarietà. Non si tratta d'irrigidire le priorità dell'Unione, ma al contrario di dinamizzarle, di calibrare i termini e l'ampiezza della sua azione, in modo più flessibile e più circostanziato. 2) Il bilancio 1999 Il bilancio 1999 mostra che la Commissione ha applicato in modo rigoroso i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, conformemente al protocollo di Amsterdam. Ciò non significa che questo esercizio possa definirsi facile. Infatti, come aveva indicato la relazione "Legiferare meglio 1998 - Una responsabilità comune" , esiste sempre una "pressione legislativa" importante che si esercita sulla Commissione da parte delle altre istituzioni. Queste "domande" di legislazione non sono sempre rispettose della sussidiarietà o della proporzionalità. La sussidiarietà Nei settori delle competenze ripartite tra la Comunità e gli Stati membri, la sussidiarietà significa che occorre agire solo laddove ciò risulti necessario. Più specificamente, secondo l'articolo 5 del protocollo di Amsterdam, l'azione comunitaria si giustifica se risponde ai due aspetti della sussidiarietà: - gli obiettivi dell'azione proposta non possono essere realizzati in modo sufficiente dagli Stati membri (criterio di necessità) ; - questi obiettivi possono essere realizzati meglio da un'azione della Comunità (criterio dell'efficacia). Per questi motivi, nel settore ambientale, la Comunità ha proposto di stabilire dei valori massimi di emissione per alcuni agenti inquinanti atmosferici solo dopo aver constatato che un'azione a livello nazionale non era sufficiente a rispondere ai problemi transnazionali dell'acidificazione, dell'ozono troposferico e dell'eutrofizzazione dei suoli. Questa iniziativa consente tuttavia agli Stati membri di adeguarne l'attuazione alla loro situazione specifica. A titolo della sussidiarietà, la Commissione continua anche a esplorare, nella misura del possibile, alternative alla legislazione. Ad esempio, quest'anno sono stati conclusi accordi direttamente con l'industria nel quadro del Programma Auto-Oil II (volto a stabilire obiettivi ambientali per quanto riguarda le emissioni dei veicoli) , nonché in materia di riduzione dei consumi energetici . La Commissione dà inoltre spazio all'autoregolazione. Nel quadro del dialogo approfondito con le parti sociali e conformemente alle disposizioni del protocollo sociale, sono stati conclusi due accordi quest'anno in materia di tempo parziale e in materia di organizzazione dell'orario di lavoro dei marittimi . La proporzionalità La Commissione propone misure che, conformemente al protocollo di Amsterdam, lascino "un margine di decisione quanto maggiore possibile a livello nazionale". Quest'anno, ad esempio, la Commissione ha proposto un tasso ridotto di IVA per i lavori a forte intensità di manodopera, pur lasciando agli Stati membri la facoltà di applicare questo tasso a titolo provvisorio .Nel settore doganale, la Commissione ha proposto una decisione ("DOGANA 2002") che si concentra sulla collaborazione tra le amministrazioni doganali per garantire un analogo livello di efficacia. Per quanto riguarda la forma dell'azione comunitaria, la Commissione sceglie, conformemente al protocollo di Amsterdam, "la forma più semplice che le consentono l'adeguata realizzazione dell'obiettivo della misura e la necessità di un'efficace esecuzione". Alcuni esempi: - la Commissione ha riaffermato il ruolo centrale del reciproco riconoscimento in una comunicazione sul funzionamento del mercato interno, apportando nel contempo i necessari adeguamenti al fine di ampliarne la portata. Tale principio consente infatti di garantire la libera circolazione delle merci e dei servizi, senza che risulti necessario ricorrere all'armonizzazione delle legislazioni nazionali ; - conformemente agli auspici del Consiglio, la Commissione incoraggerà il ricorso ai principi della nuova strategia in materia di armonizzazione tecnica, metodo questo che consente di migliorare la chiarezza e l'efficacia della legislazione comunitaria; - nel settore delle pensioni complementari, sulla base di un Libro verde in materia, la Commissione ha proposto una strategia coordinata (e non un'armonizzazione) adeguata alla diversità delle regole vigenti negli Stati membri ; - piuttosto che utilizzare atti vincolanti, la Commissione ha fatto ricorso alla raccomandazione nel settore delle ispezioni ambientali, in modo da stabilire un insieme di disposizioni minime accettabili da parte degli Stati membri . Nel quadro delle raccomandazioni della task-force BEST (semplificazione dell'ambiente delle piccole e medie imprese), la Commissione si è impegnata fin dal 1998 a rafforzare la valutazione d'impatto della legislazione sulle imprese. A tal fine, la Commissione rivede attualmente il suo sistema di valutazione d'impatto delle proposte sulle imprese al fine di renderlo più efficace. Il progetto pilota "Panel europeo delle imprese" consente dal 1998 di analizzare, tramite l'invio di un questionario, l'impatto sulle imprese delle proposte legislative destinate ad essere adottate dalla Commissione, in particolare per quanto riguarda i costi di adeguamento e gli oneri amministrativi. Questa iniziativa è stata oggetto di consultazioni su tre progetti di proposte presso imprese degli Stati membri. I risultati sono stati incoraggianti. Ad esempio, per il progetto di proposta relativo ai rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, sono state consultate 1.744 imprese. I risultati di queste consultazioni saranno presi in considerazione al momento dell'elaborazione finale della proposta. La Commissione fa ricorso inoltre all'analisi dei rischi e dei costi/ricavi prima di proporre un'azione (ad esempio, in materia di economia energetica e in materia di prodotti chimici) . La consultazione preventiva La pratica della consultazione preventiva, già in uso presso la Commissione da molti anni, è destinata a proseguire. Sarà quindi necessario moltiplicare le istanze e le discussioni sull'opportunità dell'azione (fora, seminari, Libri verdi e bianchi). Quest'anno la Commissione ha pubblicato due Libri verdi e due Libri bianchi , oltre a numerosi altri documenti di riflessione e di consultazione (comunicazioni e relazioni). Queste azioni consentono di scambiare i vari punti di vista e prospettive e contribuiscono ad adeguare l'azione alle necessità. II LE ALTRE MISURE 1) Un interesse politico crescente Si può attualmente constatare che gli sforzi per rendere la legislazione più chiara, più semplice e più accessibile acquisiscono una preminenza nell'agenda politica, sia a livello comunitario che a livello degli Stati membri, che rimangono i principali responsabili della legislazione . Ma occorre che a ciò corrispondano progressi reali. È necessario un vero cambiamento di cultura. La Commissione, dal canto suo, adotta iniziative nel settore della qualità redazionale, della semplificazione, della codificazione, della rielaborazione, del consolidamento e del miglioramento dell'accesso alla legislazione. La Commissione sottolinea, in questo contesto, la necessità di un coordinamento interno più efficace. D'altro canto, la Commissione apprezza e incoraggia gli scambi di punti di vista e il dialogo con le altre istituzioni e con gli Stati membri su questi temi. 2) Il bilancio 1999 La qualità redazionale La comprensione della legislazione comunitaria da parte dei suoi destinatari è essenziale in un'Europa che ci si augura più trasparente e più vicina al cittadino. I testi devono essere chiari, coerenti e senza ambiguità, non fosse altro che per garantire un'applicazione uniforme della legislazione in tutti gli Stati membri. In questo spirito è stato adottato nel dicembre 1998 e pubblicato nel marzo 1999 , un accordo interistituzionale sulla qualità redazionale, sulla base di un importante lavoro collettivo che ha visto la partecipazione dei servizi giuridici della Commissione, del Consiglio e del Parlamento europeo. Questo accordo è stato adottato conformemente alla dichiarazione n. 39 sulla qualità redazionale, allegata all'atto finale del Trattato di Amsterdam, che aveva invitato le istituzioni ad elaborare orientamenti in materia. Le istituzioni si organizzano attualmente per dar seguito a questo accordo e collaborano nell'elaborazione di una guida pratica comune destinata ai redattori di testi legislativi. Il Consiglio ha già tenuto conto di questi sviluppi nel suo nuovo regolamento interno . La Commissione ha creato una rete di coordinatori legislativi incaricati, all'interno di ciascuna Direzione generale, di sorvegliare tra l'altro la qualità redazionale delle bozze di atti preparati dai servizi. La Commissione ha infine instaurato un sistema di razionalizzazione della redazione e della presentazione dei documenti legislativi grazie a due strumenti informatici, Greffe 2000 e LegisWrite. La semplificazione Occorre in primo luogo evitare disposizioni legislative inutilmente complesse. La Commissione si sforza, nella misura del possibile, di lavorare in questo senso. Constata tuttavia che esistono ancora casi in cui le sue proposte sono state appesantite nel corso dei lavori nelle altre istituzioni . È quindi necessario che queste ultime mantengano la vigilanza e operino nella stessa direzione. La Commissione prosegue il processo di semplificazione della legislazione comunitaria avviato da molti anni in tutti i settori (le adozioni di proposte della Commissione al Consiglio, come mostra la seguente tabella, non hanno la stessa velocità): - la Commissione ha avviato quest'anno, nel quadro della semplificazione della PAC, importanti iniziative elencate in una relazione sulla semplificazione della legislazione agricola . In questo contesto, la Commissione ha proceduto all'abrogazione di 13 regolamenti nel settore dei fondi FEAOG e della frutta e della verdura ; - l'attuazione dei quinti programmi quadro CE ed EURATOM in materia di ricerca presenta miglioramenti volti a creare un quadro giuridico e regolamentare più semplice, trasparente e flessibile, e razionalizza in particolare i contratti tipo; - l'iniziativa SLIM (semplificare la legislazione del mercato interno) costituisce uno degli esempi più visibili nel quadro della semplificazione. Questo progetto ha già consentito di presentare 11 proposte di semplificazione. Al fine di rendere ancora più efficace questo esercizio, la Commissione ha varato un esercizio di valutazione in collaborazione con gli Stati membri e saranno formulate in materia una serie di raccomandazioni. Come suggerisce la comunicazione della Commissione sulla strategia per il mercato interno europeo , un'applicazione congiunta dell'approccio SLIM dovrebbe applicarsi in modo coordinato sia alle direttive comunitarie che alle relative misure nazionali di recepimento; - la Commissione s'impegna inoltre nella modernizzazione delle regole di concorrenza. In un Libro bianco pubblicato quest'anno , essa auspica l'abbandono del monopolio della Commissione nella concessione delle esenzioni a titolo dell'articolo 81 del Trattato CE e prevede la partecipazione piena e integrale delle giurisdizioni e autorità competenti nel settore della concorrenza degli Stati membri all'attuazione degli articoli 81 e 82 CE. La codificazione, la rielaborazione e il consolidamento La Commissione ha adottato quest'anno 8 proposte di codificazione che dovrebbero portare all'abrogazione di circa 130 atti legislativi. È tuttavia necessario constatare che, in molti casi, l'adozione delle proposte è ritardata per la costante evoluzione degli atti da codificare, e ciò comporta la preparazione di proposte modificate di codificazione. Nel campo della politica agricola comune (Agenda 2000), il Consiglio ha adottato quest'anno le misure di rielaborazione di un notevole numero di atti di base proposte dalla Commissione nel 1998 D'altro canto, i servizi giuridici del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione hanno proseguito i loro lavori al fine di pervenire all'elaborazione di un accordo interistituzionale per un ricorso più strutturato alla rielaborazione. Il consolidamento informativo, messo in cantiere per rispondere alle esigenze di tutti gli utilizzatori del diritto comunitario, continua ad essere oggetto d'importanti lavori. Ciò ha consentito quest'anno di mettere a disposizione del pubblico, sui siti Eur-Lex e Celex , i testi di circa 500 atti consolidati in tutte le versioni linguistiche. I siti Eur-Lex e Celex saranno in seguito fusi in un sito unico di accesso integrato ai testi giuridici comunitari. L'accesso all'informazione Al fine di porre l'Unione al servizio dei cittadini, risulta vitale porre in primo piano i loro bisogni, particolarmente in materia di accesso all'informazione sul diritto comunitario. Esistono numerosi opuscoli d'informazione o guide largamente diffusi attraverso i punti di contatto e le reti d'informazione che li rendono disponibili per gli utilizzatori. Le nuove tecnologie offrono oggi, in parallelo, potenti vettori d'accesso all'informazione. La Commissione s'impegna a sfruttarli pienamente. Ne è riprova il successo crescente incontrato dal server Europa . I vari siti del server Europa sono resi regolarmente più conviviali e più accessibili. A titolo d'esempio, lo sportello Internet, multilingue e ad accesso gratuito, intitolato "Dialogo con le imprese" , è stato inaugurato nel mese di gennaio per consentire alle imprese di trarre meglio vantaggio dalle opportunità del mercato unico. La Commissione migliora inoltre attualmente lo sportello Internet "Dialogo con i cittadini" volto a informarli sui loro diritti. Questo dialogo consente d'identificare le carenze a livello nazionale che ostacolano l'esercizio di tali diritti e di proporre soluzioni, semplificando ad esempio le procedure amministrative. Il server CORDIS consente l'accesso alla legislazione e ad informazioni esplicative supplementari riguardanti i quinti programmi quadro di ricerca e la loro attuazione. La Commissione sta inoltre creando progressivamente un nuovo servizio di domande/risposte denominato EUROPE DIRECT. Grazie a questo servizio, i cittadini possono ottenere rapidamente informazioni sulle attività dell'Unione europea formando un numero telefonico gratuito o ricorrendo alla posta elettronica, al fax o alla posta tradizionale.