COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - RAFFORZARE LA COOPERAZIONE DI POLIZIA E DOGANALE NELL'UNIONE EUROPEA - I. RELAZIONE SUI PROGRESSI COMPIUTI DALL'ENTRATA IN VIGORE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM - II. PROPOSTE DI MIGLIORAMENTI

1. Introduzione

La politica in materia di "giustizia e affari interni", ivi compresa la cooperazione di polizia e la cooperazione doganale tra gli Stati membri, è stata inserita per la prima volta nelle competenze dell'Unione europea nel 1992 con il trattato di Maastricht [1], il cui articolo K cita la cooperazione di polizia e la cooperazione doganale tra le "questioni di interesse comune ... ai fini della realizzazione degli obiettivi dell'Unione." Il trattato sull'Unione europea modificato dal trattato di Amsterdam (nel prosieguo "TUE") [2], entrato in vigore il 1° maggio 1999, ha introdotto nuove possibilità di cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni. Inoltre, ha rafforzato il quadro istituzionale e sviluppato ulteriormente il processo decisionale in questo settore.

[1] GU C 191 del 29.7.1992. Il trattato segna "una nuova tappa nel processo di integrazione europea" e fissa un nuovo obiettivo, quello di "agevolare la libera circolazione delle persone, garantendo nel contempo la sicurezza dei loro popoli, mediante l'inclusione, nel presente trattato, di disposizioni relative alla giustizia e agli affari interni".

[2] GU C 340 del 10.11.1997.

I capi di Stato e di governo si sono immediatamente adoperati per assicurare l'attuazione delle disposizioni del trattato in materia di giustizia e affari interni. Infatti, il Consiglio europeo di Cardiff del 15 ed il 16 giugno 1998 ha invitato il Consiglio e la Commissione a presentare, in occasione della riunione di Vienna del dicembre 1998, un "Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia." Il documento risultante, il "Piano d'azione di Vienna" del dicembre 1998 [3] prevedeva numerosi provvedimenti nel settore della cooperazione di polizia e doganale, alcuni dei quali dovevano essere attuati entro due anni e gli altri entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato.

[3] "Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia", GU C 19 del 23.1.1999, pag. 1.

Un Consiglio europeo speciale, dedicato alle questioni relative al settore della giustizia ed affari interni, si è tenuto a Tampere nell'ottobre 1999, a soli cinque mesi dall'entrata in vigore del TUE. Per quanto riguarda la cooperazione di polizia e doganale, il Consiglio europeo di Tampere ha invitato ad adottare numerose misure a complemento di quelle citate nel Piano d'azione di Vienna. Il programma di Tampere invitava il Consiglio e la Commissione a promuovere l'attuazione piena ed immediata del trattato di Amsterdam sulla base del Piano d'azione di Vienna ed in conformità degli obiettivi concreti approvati a Tampere. Tanto il Piano d'azione di Vienna che il TUE facevano obbligo di attuare alcune misure entro i cinque anni successivi all'entrata in vigore del trattato, vale a dire entro il mese di ottobre del 2004.

Il Consiglio europeo di Tampere ha incaricato la Commissione di elaborare un Quadro di controllo finalizzato ad esaminare i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi fissati nel citato programma. Nella preparazione del Quadro di controllo, così come nell'elaborazione dei periodici aggiornamenti, la Commissione si è concentrata sulle misure chieste dal consiglio di Tampere. Il Quadro di controllo si è dimostrato uno strumento efficace per monitorare lo stato di attuazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Il Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001 ha effettuato una valutazione intermedia dell'applicazione delle conclusioni del Consiglio di Tampere. La Commissione sta attualmente redigendo una valutazione del quinquennio decorso da tale data. La presente comunicazione non intende anticiparne i risultati, ma mira piuttosto ad individuare le misure che devono continuare a rimanere prioritarie nella cooperazione di polizia e doganale o che devono essere aggiunte all'agenda dell'UE nel corso dei prossimi anni, in modo da conseguire i necessari progressi.

Dall'entrata in vigore del TUE, l'Unione europea ha adottato un significativo numero di provvedimenti volti a migliorare la cooperazione tra i servizi di polizia e le amministrazioni doganali degli Stati membri. Tuttavia, verso la fine dell'anno 2002, la Commissione si è resa sempre più conto della necessità di passare in rassegna, in una comunicazione, i principali sviluppi registratisi in questo settore.

Innanzitutto, è apparso evidente che nulla era stato fatto per dare attuazione ad un certo numero di misure previste nel Piano d'azione di Vienna e che taluni organismi istituiti dal Consiglio europeo di Tampere, quali la Task Force dei capi della polizia europei (TFPC), stavano incontrando serie difficoltà. Erano inoltre emerse chiare indicazioni della necessità di migliorare la cooperazione tra i servizi di polizia e doganali degli Stati membri. Per contro, alcuni esempi di cooperazione estremamente positiva che taluni Stati membri avevano istituito nelle regioni adiacenti alle loro frontiere comuni non sono mai stati oggetto di discussione a livello europeo.

La cooperazione di polizia e doganale è, poi, un settore molto vasto in cui rientrano molti aspetti diversi ed estremamente tecnici, che formano oggetto dell'attività di diversi gruppi di lavoro e di organismi tra loro non collegati; ciò rende difficile seguire tutte le principali evoluzioni del settore. Una comunicazione permetterà di avere una visione chiara e completa dello stato della cooperazione di polizia e doganale nell'Unione europea.

L'allargamento dell'Unione è un altro fattore che rende necessario precisare e stabilire le priorità in materia di cooperazione di polizia e doganale per il prossimo futuro. L'integrazione di dieci nuovi Stati membri in tutte le strutture della cooperazione di polizia e doganale dell'Unione avrà ripercussioni considerevoli su un processo decisionale già particolarmente complesso.

Infine, il settore della cooperazione di polizia e doganale sembra progredire più lentamente del settore della cooperazione giudiziaria in materia penale nell'Unione. Una comunicazione può apportare gli elementi utili ad una migliore valutazione dei fattori che rallentano i progressi della cooperazione di polizia e doganale.

In considerazione di quanto suesposto, la Commissione europea ha ritenuto necessario fornire un quadro generale ed un'analisi dell'evoluzione della cooperazione di polizia e doganale nell'Unione europea dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam nel 1999. Essa intende individuare chiaramente quali misure sono necessarie ai fini di una cooperazione più efficace, di modo che si possa conseguire uno dei principali obiettivi dell'Unione, quello di "... fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia ..." (Articolo 29 TUE).

La presente comunicazione verte unicamente sulla cooperazione tra i servizi di polizia e le autorità doganali degli Stati membri nell'ambito della lotta contro la criminalità. Esclude le questioni attinenti esclusivamente alla cooperazione giudiziaria, così come la reciproca assistenza amministrativa nel settore doganale e la cooperazione doganale [4] di cui all'articolo 135 del trattato che istituisce la Comunità europea (trattato CE) [5], pur facendo breve riferimento a tali settori connessi ove necessario. La comunicazione non verte nemmeno sulle misure preventive, adottate o in fase di adozione, di diritto comunitario; tuttavia, si deve riconoscere che la Comunità ha progressivamente adottato provvedimenti volti a prevenire gli atti criminosi intenzionali, soprattutto gli atti terroristici nel settore del trasporto aereo e marittimo. Giova altresì ricordare che la strategia dell'Unione europea sulla criminalità organizzata, del maggio 2000, include molte raccomandazioni sulla cooperazione di polizia. All'occorrenza, tali misure sono brevemente esaminate nella presente comunicazione [6].

[4] GU L 82 del 22.3.1997, regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola.

[5] GU C 325 del 24.12.2002.

[6] Prevenzione e controllo della criminalità organizzata Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio, GU C 124 del 3.5.2000.

La comunicazione è articolata come segue: la prima parte passa in rassegna gli obblighi giuridici e gli impegni politici specifici in materia di cooperazione di polizia e doganale che discendono dal TUE, dalla convenzione di Schengen, dal Piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. Presenta anche una sintesi ed un breve bilancio degli sviluppi registrati nei principali aspetti della cooperazione di polizia e doganale, ed illustra alcune proposte ai fini del miglioramento della cooperazione in futuro. La seconda parte analizza i principali fattori che influiscono sulla cooperazione di polizia e doganale nell'UE e formula raccomandazioni sulle misure che, secondo la Commissione, dovrebbero essere adottate per garantire progressi tangibili della cooperazione nei prossimi anni.

I RELAZIONE SUI PROGRESSI COMPIUTI DALL'ENTRATA IN VIGORE DEL TRATTATO DI AMSTERDAM

1. Obblighi giuridici ed impegni politici in materia di cooperazione di polizia e di cooperazione doganale (TUE, Schengen, Piano d'azione di Vienna e conclusioni del Consiglio europeo di Tampere)

Gli obblighi giuridici e gli impegni politici relativi alla cooperazione di polizia e doganale in materia penale nell'UE sono enunciati nel trattato sull'Unione europea (TUE), nella convenzione d'applicazione dell'Accordo di Schengen (di seguito "la convenzione di Schengen") [7], nel Piano d'azione di Vienna del 1998 e nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999.

[7] GU L 239 del 22.9.2000.

L'articolo 29 del TUE recita "...l'obiettivo che l'Unione si prefigge è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un'azione in comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale." Detto obiettivo deve essere raggiunto attraverso la prevenzione e la repressione della criminalità, organizzata o comune, che si realizzano in particolare tramite una più stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti negli Stati membri; tale cooperazione può avvenire sia direttamente che tramite Europol.

L'articolo 30 stabilisce che l'azione comune nel settore della cooperazione di polizia comprende:

- la cooperazione operativa tra le autorità competenti degli Stati membri, compresi la polizia, le dogane e altri servizi specializzati incaricati dell'applicazione della legge, in relazione alla prevenzione e all'individuazione dei reati e alle relative indagini;

- la raccolta, l'archiviazione, il trattamento, l'analisi e lo scambio di informazioni, in particolare attraverso Europol;

- iniziative comuni in settori quali la formazione, lo scambio di ufficiali di collegamento e la ricerca in campo criminologico;

- la valutazione in comune di particolari tecniche investigative.

L'articolo prevede inoltre diversi obblighi di carattere generale e specifico relativi alla cooperazione per il tramite di Europol.

Oltre agli articoli 29 e 30 del TUE, altri obblighi discendono dall'integrazione nel diritto dell'UE delle disposizioni della convenzione di Schengen del 1990. Quest'ultimo prevede l'abolizione dei controlli alle frontiere tra Stati membri, pur rafforzando simultaneamente le misure di controllo alle frontiere esterne comuni. Gli obblighi nel settore della cooperazione di polizia sono stati introdotti per compensare il deficit di sicurezza che potrebbe derivare dall'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Le materie relative all'immigrazione, ai visti ed all'asilo sono state integrate nel trattato che istituisce la Comunità europea (titolo IV, "primo pilastro") e quelle relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale sono state incorporate nel titolo VI del TUE ("terzo pilastro").

Oltre agli obblighi giuridici, altri documenti rilevanti contengono impegni, assunti al massimo livello politico, di realizzare progressi concreti nella cooperazione di polizia: il Programma d'azione contro la criminalità organizzata del 1997 [8], il Piano d'azione di Vienna del dicembre 1998 e le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999. In tempi più recenti, la Commissione ha pubblicato il documento intitolato "Prevenzione e controllo della criminalità organizzata Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio" [9].

[8] GU C 251 del 15.8.1997.

[9] GU C 124 del 3.5.2000.

Dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il Consiglio europeo di Tampere ha aggiunto diverse importanti misure da realizzare nel settore della cooperazione di polizia. Esse includevano in particolare la creazione di una Task Force operativa dei capi della polizia europei incaricata, tra l'altro, di partecipare alla pianificazione degli interventi; la richiesta di consentire ad Europol di partecipare alle squadre investigative comuni e di chiedere l'avvio di indagini agli Stati membri; e l'istituzione di una Accademia europea di polizia per la formazione degli alti funzionari di polizia. Le conclusioni di Tampere stabiliscono espressamente che il Piano d'azione di Vienna rimane in vigore.

L'approvazione di misure tanto importanti da parte di due Consigli europei immediatamente prima e dopo l'entrata in vigore del TUE è una dimostrazione evidente della volontà al più alto livello politico dell'Unione di realizzare progressi concreti e rapidi in materia di cooperazione di polizia e doganale.

In aggiunta alle misure previste dal TUE, dal Piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni di Tampere, altri avvenimenti hanno contribuito a dare lo slancio politico necessario ai progressi in numerosi settori. Ad esempio, a seguito delle manifestazioni violente che hanno avuto luogo in occasione dei Consigli europei di Nizza e di Göteborg nel 2001, è stata intensificata la cooperazione in materia di mantenimento dell'ordine pubblico. Inoltre nel periodo successivo all'11 settembre 2001, numerose misure sono state concordate per aumentare la cooperazione nella lotta contro il terrorismo.

La cooperazione di polizia nell'Unione estende ed integra la proficua cooperazione bilaterale già esistente tra Stati membri. Un recente sviluppo di tale cooperazione bilaterale è stata la formalizzazione e l'intensificazione della cooperazione tra Stati membri che condividono una frontiera comune, mediante la costituzione di uffici comuni o centri di cooperazione tra polizia e dogana. Il collegamento tra gli sviluppi bilaterali e la cooperazione di polizia a livello europeo è garantito dal Piano d'azione di Vienna, che incoraggia specificamente lo sviluppo della cooperazione in tutta l'Unione.

2. Cooperazione successiva al maggio 1999 - Progressi registrati e valutazione

2.1. La cooperazione di polizia

2.1.1. Le attività di polizia nella cooperazione Schengen

Come indicato nel capitolo 2, il trattato di Amsterdam del 1997 ha integrato la convenzione d'applicazione dell'Accordo di Schengen del 1990 nel diritto dell'Unione europea.

La convenzione di Schengen si poneva come obiettivo la "soppressione dei controlli sulla circolazione delle persone alle frontiere comuni" [10]. In tale contesto, la cooperazione di polizia costituiva una delle "misure complementari per la salvaguardia della sicurezza" [11].

[10] Cfr. preambolo della convenzione di Schengen.

[11] Art. 17 dell'Accordo di Schengen del 1985.

La convenzione di Schengen impone un certo numero di obblighi agli Stati membri [12] in materia di cooperazione di polizia alle frontiere interne comuni, alle frontiere esterne del territorio Schengen (frontiere terrestri, aeroporti internazionali, frontiere marittime) ed all'interno dello spazio Schengen, in genere per compensare il deficit di sicurezza che potrebbe derivare dall'abolizione dei controlli alle frontiere interne. Il Piano d'azione di Vienna del 1997 e le conclusioni del Consiglio di Tampere del 1999 [13] forniscono il quadro normativo e, in misura minore, la base operativa per l'instaurazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. "Schengen" riveste un'importanza fondamentale in tale contesto perché costituisce il nucleo centrale di questo spazio, che offre la libertà di circolazione pur prevedendo un minimo di misure per compensare il deficit di sicurezza e garantendo che il sistema giudiziario possa fare fronte alle conseguenze dell'aumentata mobilità. La convenzione di Schengen stabilisce il quadro legislativo per l'abolizione dei controlli alle frontiere interne, l'attuazione di controlli alle frontiere esterne sulla base di norme comuni e le conseguenti misure attuative obbligatorie e le norme di abilitazione che rendono possibile e promuovono la cooperazione tra le autorità incaricate dell'applicazione della legge.

[12] La convenzione di Schengen parla di "Parti contraenti". L'espressione "Stati membri" viene utilizzata nella presente comunicazione per agevolarne la lettura.

[13] Cfr. allegato III.

I paragrafi che seguono illustrano i principali obblighi in materia di cooperazione di polizia introdotti dalla convenzione di Schengen.

L'articolo 39 dispone che gli Stati membri "si impegnano a far sì che i rispettivi servizi di polizia si assistano" ai fini della prevenzione e della ricerca di fatti punibili. Le richieste di assistenza devono essere scambiate "tra gli organi centrali incaricati, da ciascuna Parte contraente, dalla cooperazione internazionale fra polizie", sempre che motivi di urgenza non giustifichino uno scambio diretto tra le competenti autorità di polizia. Tale procedura può tuttavia dare luogo a controversie poiché, da un lato, le competenze dei servizi di polizia differiscono considerevolmente nei vari Stati membri, e dall'altro l'articolo 39, paragrafo 2 della convenzione di Schengen prevede che le informazioni scritte possono essere utilizzate dallo Stato membro richiedente ai fini probatori in un procedimento penale soltanto con l'accordo delle autorità giudiziarie competenti dello Stato membro richiesto.

L'articolo citato, assieme all'articolo 46 (cfr. infra), è stato utilizzato come base giuridica per la conclusione di molti accordi bilaterali tra Stati Schengen. Gli accordi dalla portata più estesa sono quelli che hanno stabilito una cooperazione e strutture permanenti di scambio di informazioni sotto forma di uffici comuni e di centri di cooperazione di polizia e doganale (CCPD) presso le frontiere interne. A titolo di esempio, si possono citare i centri comuni di Kehl/Offenburg (Germania/Francia) [14], Tournai (Belgio/Francia) [15], Ventimiglia e Modane (Francia/Italia) [16], Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les e Biriatou-Irún (Francia/Spagna) [17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Spagna/Portogallo) [18].

[14] Accordo del 7 dicembre 1995 relativo alla cooperazione di polizia nelle regioni frontaliere attraverso lo sviluppo di stazioni di polizia permanenti franco-tedesche; Accordo intergovernativo di Mondorf-les-bains del 9 ottobre 1997 relativo alla cooperazione di polizia e dogana nelle regioni limitrofe (entrato in vigore il 1º aprile 2000).

[15] Accordo del 5 marzo 2001 relativo alla cooperazione di polizia e dogana nelle regioni limitrofe (che istituisce il centro di cooperazione polizia/dogana di Tournai).

[16] Accordo di Chambéry del 3 ottobre 1997 che istituisce i servizi comuni di Ventimiglia e Modane.

[17] Accordo di Blois del 7 luglio 1998 relativo alla cooperazione transfrontaliera di polizia e dogana.

[18] Accordo del 19 novembre 1997.

Importanti forme trilaterali di cooperazione di polizia sono state sviluppate tra i Paesi Bassi, il Belgio e la Germania nel triangolo Maastricht, Aix-la-Chapelle, Eupen. La Francia ed il Lussemburgo hanno concluso un accordo [19], che non è ancora divenuto operativo. Una struttura di cooperazione quadrilaterale che riunisce Lussemburgo, Francia, Belgio e Germania è in fase di costituzione. I citati centri di cooperazione hanno permesso di risolvere i problemi generati dal "deficit di sicurezza" constatato nelle regioni frontaliere a seguito dell'abolizione dei controlli alle frontiere e dalla competenza territoriale esclusivamente nazionale dei servizi di polizia. La cooperazione facilita gli scambi di informazioni, le operazioni ed i controlli comuni e l'organizzazione di azioni coordinate. Giova osservare che queste forme di cooperazione sono giudicate utili sia dai servizi interessati degli Stati membri che dalla popolazione delle regioni nelle quali sono state instaurate.

[19] Accordo del 15 ottobre 2001 con il Lussemburgo.

Il Piano d'azione di Vienna invita ad estendere la cooperazione transfrontaliera. La Commissione è giunta alla conclusione che una più ampia applicazione di questo modello in tutta l'Unione contribuirebbe significativamente alla lotta contro la criminalità ed a rafforzare la fiducia reciproca e la cooperazione tra i servizi di polizia dei vari Stati membri. Sarebbe utile prendere in considerazione, di comune accordo, esempi di tale cooperazione affinché possano essere presi a modello di riferimento dagli Stati membri nei quali non esiste ancora. Il progetto di raccomandazione del Consiglio relativo a stazioni di polizia comuni ed a centri di cooperazione di polizia e dogana [20] preparato dal Belgio durante il suo semestre di presidenza potrebbe costituire un ottimo punto di partenza. La Commissione si avvarrà del programma AGIS per favorire l'adozione di questi modelli di cooperazione.

[20] Documento del Consiglio ENFOPOL 45 del 5.4.2002.

L'articolo 44 della convenzione di Schengen contiene l'obbligo a breve termine, così come l'impegno a lungo termine, di migliorare i canali di comunicazione, in particolare nelle regioni frontaliere. Tuttavia, mancano informazioni sufficienti per stabilire se questa disposizione è stata rispettata. I collegamenti da allacciare non si limitano al telefono ed al fax, ma comprendono anche i collegamenti relativi ai dati e tra elaboratori. Le opzioni che devono essere discusse nel lungo termine vertono principalmente sul miglioramento delle radiocomunicazioni.

Il principale ostacolo alle radiocomunicazioni risiede nell'incompatibilità tecnica dei due grandi standard di comunicazione, TETRA e TETRAPOL. Per porvi rimedio, la maggior parte degli accordi bilaterali citati precedentemente prevede lo scambio di apparecchi di radiocomunicazione tra i servizi di polizia delle regioni frontaliere. Per favorire l'interoperabilità, il comitato istituito dall'articolo 36 ha approvato, nella riunione del 15 dicembre 2002, le conclusioni di un seminario organizzato a Helsinki il 20 ed il 21 settembre 1999 [21], che proponevano l'interoperabilità tra i sistemi TETRA e TETRAPOL. In questo contesto, la Commissione si compiace per il questionario elaborato dalla presidenza greca nel primo semestre 2003, inteso a passare in rassegna gli sviluppi registratisi nella fornitura, l'installazione, il funzionamento e l'interoperabilità dei sistemi digitali senza filo [22].

[21] Cfr. documento del Consiglio 11626/2/99 ENFOPOL 64 rev 2, e 142117/99 CATS 40.

[22] Cfr. documento del Consiglio 15788/02 ENFOPOL 159.

Le radiocomunicazioni dirette sono necessarie in particolare nelle operazioni transfrontaliere. In tutti gli altri casi, lo scambio di informazioni ai sensi degli articoli 39 o 46, e sempre più spesso tramite relè (radio) diretto con l'ufficio comune od il centro di cooperazione, è generalmente sufficiente a soddisfare le esigenze di comunicazione. In mancanza di dati disponibili sulle operazioni transfrontaliere non è possibile determinare se vi siano altri reali esigenze di comunicazione che non sono attualmente soddisfatte. Accanto all'interoperabilità dei sistemi di comunicazione, lo scambio dei numeri di telefono e delle tavole di frequenze, così come la conoscenza della lingua dell'altro Stato membro, sono altrettanto necessari per una buona comunicazione. Per questo motivo la Commissione incoraggia fortemente la formazione linguistica del personale di polizia, che considera essenziale al successo della cooperazione di polizia transfrontaliera.

Gli agenti e funzionari di polizia delle zone frontaliere possono anche prevedere l'utilizzo del telefono GSM/GPRS per contattare i loro colleghi dell'altro lato della frontiera, quando siano necessari contatti diretti. Benché ciò sembri ovvio, si osserva una certa riluttanza da parte di alcuni organismi di polizia a servirsi di tali apparecchi a causa dei possibili rischi per la riservatezza e la dipendenza nei confronti degli operatori commerciali. Tuttavia, come è stato dimostrato da alcune autorità di polizia degli Stati membri, questi problemi possono essere risolti con il ricorso alla cifratura.

L'articolo 45 dispone che gli Stati membri "si impegnano ad adottare le misure necessarie" per garantire che gli stranieri ed i cittadini delle altre Parti contraenti compilino e firmino personalmente le schede di dichiarazione relativo all'alloggio locato e provino la loro identità esibendo un documento d'identità valido, e che le schede di dichiarazione compilate siano conservate a disposizione delle autorità competenti o trasmesse a queste ultime. Tali informazioni possono essere estremamente importanti per la polizia, come è stato dimostrato dai successi ottenuti in passato nella lotta contro il terrorismo.

Tuttavia, attualmente, non si hanno informazioni precise che consentano di stabilire se gli Stati membri rispettano tale obbligo ed in che misura, né quale impiego i servizi di polizia facciano delle informazioni raccolte. Sembra pertanto necessario che tale questione sia discussa in sede di Consiglio.

I dati scambiati devono essere protetti ai sensi dell'articolo 129, e degli articoli 126 e 127, della convenzione di Schengen, che dispongono, in particolare, di rispettare come norma vincolante la raccomandazione R(87)15 del 17 settembre 1987 del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, relativo alla regolamentazione dell'uso dei dati di carattere personale nel settore della polizia. Un obbligo che merita di essere menzionato in questo contesto, a motivo della sua utilità operativa per la cooperazione transfrontaliera, è l'impegno di rivedere ad intervalli semestrali il "manuale di cooperazione di polizia transfrontaliera". Questo obbligo discende dalla decisione del comitato esecutivo Schengen del 16 dicembre 1998 [23]. L'importanza del manuale risiede nel fatto che esso fornisce indicazioni pratiche precise sulla gestione della cooperazione tra le autorità di polizia dei due lati delle frontiere interne confinanti. Contiene informazioni, quali gli indirizzi ed i numeri di telefono delle persone di contatto, e precisa quali sono i limiti e gli obblighi della cooperazione di polizia transfrontaliera. Gli Stati membri si sono impegnati ad integrare il manuale nei loro ordinamenti giuridici nazionali ed a mantenerlo aggiornato. L'iniziativa della presidenza greca del Consiglio del 2003 di aggiornare il manuale e la versione aggiornata presentata dalla presidenza italiana giungono pertanto molto opportune.

[23] Documento del Consiglio SCH.Com-ex (98) 52.

Oltre ai citati obblighi, la convenzione di Schengen ha introdotto i seguenti strumenti di cooperazione, o norme di abilitazione, che facilitano il conseguimento dei suoi obiettivi.

Il primo strumento riguarda la sorveglianza discreta di un sospetto (articolo 40), il secondo il caso in cui una persona colta in flagranza di reato fugge all'arresto varcando frontiere internazionali (il c.d. "inseguimento sul territorio di un'altra parte contraente" ai sensi degli articoli 41, 42 e 43). Giacché l'autorizzazione di intervenire al di fuori del territorio nazionale costituisce un'eccezione, l'insieme delle disposizioni che regolano tale possibilità prevedono garanzie giuridiche e restrizioni, rendendo piuttosto complesso l'intervento operativo della polizia. Benché non si disponga di statistiche precise, alcuni elementi segnalano che il ricorso a questi strumenti è raro.

Le menzionate restrizioni possono essere allentate tramite accordi bilaterali, ma non si dispone di alcuna informazione circa un incremento delle operazioni transfrontaliere in questo contesto. A livello europeo, numerose iniziative sono state adottate per agevolare l'applicazione dei citati articoli. Ad esempio, nell'ottobre 2000, il Consiglio ha adottato una decisione mirante a semplificare la procedura di modifica dei riferimenti, tra l'altro, agli "agenti" ed alle "autorità" negli articoli 40 e 41 della convenzione di Schengen [24]. Inoltre, una decisione del Consiglio è stata adottata per estendere il campo d'applicazione dell'articolo 40, autorizzando gli agenti di uno Stato membro a tenere sotto osservazione le persone sospettate di aver commesso più reati ed anche una persona nei confronti della quale sussistono fondati motivi per ritenere che possa condurre all'identificazione o alla localizzazione dei menzionati sospetti [25]. Nel secondo semestre 2001, la presidenza belga del Consiglio ha riunito un gruppo di esperti con l'incarico di formulare raccomandazioni concrete sul modo per estendere la possibilità di effettuare inseguimenti transfrontalieri per via aerea, ferroviaria (sui treni internazionali) e fluviale. Queste raccomandazioni non sono state oggetto di alcuna discussione in sede di Consiglio.

[24] Decisione del Consiglio del 28.9.2000, GU L 248 del 3.10.2000.

[25] Decisione del Consiglio del 2 ottobre 2003, GU L 260 dell'11.10.2003.

La Commissione ritiene che l'instaurazione di uno spazio di sicurezza debba necessariamente procedere parallelamente alla soppressione degli ostacoli alla cooperazione dovuti al tipo o mezzo di trasporto transfrontaliero. La polizia deve potere effettuare inseguimenti transfrontaliere per altri tipi di reati e disporre degli strumenti per agire tempestivamente, qualora le autorità locali competenti degli Stati membri nei quali l'inseguimento ha luogo non siano in grado di intervenire immediatamente, per accertare l'identità della persona sospetta e consegnarla alle autorità locali competenti. Raccomanda pertanto di proseguire i lavori del citato gruppo di esperti, per esaminare più approfonditamente le condizioni e le necessarie competenze relative alle operazioni transfrontaliere. La Commissione ritiene che lo strumento risulterebbe più efficace e più valido se gli Stati membri applicassero un corpus uniforme di norme e condizioni.

L'articolo 46 della convenzione di Schengen conferisce alle autorità di polizia il diritto di comunicare ad un altro Stato membro, di propria iniziativa ("senza esservi invitata") informazioni "che possono essere importanti per questa ultima ai fini dell'assistenza" per la repressione di futuri reati, della prevenzione di reati o di minacce per l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica. Nessun dato in questo settore è disponibile per stabilire in che misura l'articolo è applicato e se siano intraprese azioni di polizia sulla base delle informazioni comunicate a norma di tale articolo. Lo stesso vale per l'applicazione ed il ricorso agli altri articoli citati nella presente sezione.

Un modo efficace per ottenere e scambiare informazioni è il distacco di ufficiali di collegamento, di cui all'articolo 47. La specifica procedura che permette di utilizzare gli ufficiali di collegamento distaccati in paesi terzi è stata modificata con decisione del Consiglio, adottata il 27 febbraio 2003 su iniziativa della presidenza danese del Consiglio [26]. Tuttavia, non si sa esattamente se la decisione è applicata nella pratica. La Commissione propone pertanto al Consiglio di esaminare la questione.

[26] Decisione del Consiglio 2003/170/GAI del 27 febbraio 2003, GU L 67 del 12.3.2003.

Gli articoli relativi al sistema d'informazione Schengen (SIS) introducono l'obbligo di "istituire e gestire un sistema comune d'informazione". Gli articoli da 95 a 100 precisano le misure da adottare in caso d'identificazione positiva e definiscono il regime di protezione dei dati. Tali articoli danno facoltà di inserire e ricercare alcuni dati, come descritto agli articoli da 95 a 100. I collegamenti tra lo Stato membro che inserisce i dati nel SIS ed i servizi di polizia che individuano una persona o un oggetto ricercato avvengono per il tramite degli uffici SIRENE di ciascuno Stato membro. Nella maggior parte di questi ultimi, SIRENE è anche "l'organo centrale" citato agli articoli 39 e 46 (cfr. supra).

Nel 1999, dieci Stati membri hanno utilizzato SIS. Nel marzo 2001, il loro numero era passato a quindici, a seguito dell'adesione dei cinque paesi nordici al sistema SIS. Il 29 maggio 2000, il Consiglio ha approvato la domanda del Regno Unito di partecipare ad alcuni aspetti di Schengen, tra cui la cooperazione di polizia, la lotta contro il traffico di droga ed il sistema SIS. Una decisione analoga è stata adottata il 28 febbraio 2002 per l'Irlanda. Sono in corso i preparativi per collegare il Regno Unito al SIS entro fine 2004, mentre per l'Irlanda il collegamento dovrebbe avvenire in una fase successiva. Il numero totale di utenti di SIS giungerà in tal modo a 17.

Tuttavia, il SIS è attualmente predisposto per un numero massimo di diciotto utenti, mentre dieci nuovi Stati membri dovranno esservi collegati in futuro. La Commissione è stata pertanto incaricata di predisporre un SIS di seconda generazione. Viste le iniziative legislative avanzate dalla presidenza spagnola durante il primo semestre 2002, volte ad aggiungere nuove funzioni a SIS [27] e le conclusioni del Consiglio sul SIS II [28], il nuovo sistema SIS conterà un numero molto maggiore di utenti (non soltanto gli Stati membri, ma anche Eurojust ed Europol) ed offrirà inoltre nuove prestazioni (ricerca su dati incompleti, interconnessione delle descrizioni di persone, ecc...) ed ulteriori categorie di dati (biometria, aeromobili e container). Visti gli effetti operativi estremamente positivi e l'importanza del SIS nella lotta contro la criminalità, occorre incoraggiare l'introduzione rapida di nuove prestazioni, possibilmente già nell'attuale SIS. Nel luglio 2003, la Commissione ha presentato una proposta intesa ad accordare l'accesso al SIS agli Uffici della motorizzazione degli Stati membri, per impedire l'immatricolazione dei veicoli rubati [29]. Le procedure d'interconnessione SIS-SIRENE sono raccolte in un manuale che deve essere periodicamente aggiornato per garantire una buona organizzazione ed il rispetto dei nuovi obblighi giuridici. Finora, tuttavia, tale aggiornamento non è mai stato eseguito. Nel primo semestre 2003, la presidenza greca ha preso un'iniziativa per l'adozione di una procedura formale di aggiornamento periodico del manuale, compito che sarebbe assegnato alla Commissione. È essenziale che la procedura sia adottata in tempi brevi [30].

[27] GU C 160 del 4.7.2002.

[28] Adottato dal Consiglio GAI del 5-6 giugno 2003.

[29] COM (2003) 510 def.

[30] Iniziativa della Repubblica ellenica in vista dell'adozione del regolamento del Consiglio sulle procedure di modifica del manuale Sirene GU C 82 del 5.4.2003, nonché iniziativa della Repubblica ellenica in vista dell'adozione della decisione del Consiglio sulle procedure di modifica del manuale Sirene GU C 82 del 5.4.2003.

Il SIS rappresenta un progresso considerevole nel settore della cooperazione di polizia nell'Unione. Al marzo 2003, erano state registrate oltre 11 milioni di schede di persone e di oggetti ricercati. Più di 35.000 identificazioni positive di persone o di oggetti sono trasmesse ogni anno all'ufficio nazionale SIRENE. Questo successo è dovuto soprattutto al ruolo centrale del SIS nell'ambito dell'abolizione dei controlli alle frontiere, ai controlli praticati alle frontiere esterne, all'integrazione del SIS nelle attività quotidiane degli uffici di polizia e di dogana nazionali, ed al costante controllo svolto dai gruppi di lavoro del Consiglio sotto ciascuna presidenza semestrale dell'Unione.

Il SIS ha pienamente soddisfatto le elevate aspettative dei servizi di polizia, ed ora sta per subire un ambizioso ampliamento (SIS II) che comporta ulteriori funzioni. Nel lungo termine, funzioni più sofisticate potrebbero gradualmente far diventare tale sistema uno strumento atto a svolgere ulteriori compiti, in modo da rispondere più adeguatamente alla realtà dell'effettiva condivisione delle responsabilità di uno spazio di sicurezza comune. Come esempio di tali nuovi compiti, si può citare la conservazione di dati biometrici. Un vantaggio determinante di questa evoluzione sarebbe la possibilità di affinare le ricerche per evitare i problemi posti dalle ricerche alfanumeriche attuali, che sono inevitabilmente destinate a dare risultati meno precisi man mano che si allargherà il patrimonio di dati nel quale sarà effettuata la ricerca. Ciò non significa tuttavia, come è stato ribadito dai Ministri di giustizia e degli affari interni nella riunione del 5 e 6 giugno 2003, che il semplice e rapido sistema "hit-no hit", sul quale si basa deve essere modificato. In ogni caso, questa evoluzione potenziale non dovrebbe riguardare il SIS attuale, quanto piuttosto la sua versione futura, il SIS II.

2.1.2. Europol

Gli articoli 29 e 30 del TUE e le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere evidenziano il ruolo di Europol nella cooperazione di polizia nell'Unione europea e prevedono un certo numero di misure concrete che devono essere adottate nei cinque anni successivi all'entrata in vigore del TUE. Precedentemente, il Piano d'azione di Vienna aveva enumerato alcuni provvedimenti che dovevano essere adottati con riferimento ad Europol.

Sotto l'aspetto formale, la maggior parte degli aspetti connessi ad Europol citati nel TUE e nel programma di Tampere è stata trattata con decisioni del Consiglio ed anche molte delle misure contemplate dal Piano d'azione di Vienna sono state adottate.

Il primo passo è stato fatto nel 2000, con l'adozione da parte del Consiglio di un protocollo volto ad estendere la competenza di Europol al riciclaggio di denaro in generale. Alla data della presente comunicazione, nove Stati membri non hanno ancora ratificato il protocollo. [31]

[31] GU C 358 del 13.12.2000. Al 5 giugno 2003, il protocollo era stato ratificato e notificato da DE, ES, FR, GR, PT e SW.

Nel dicembre 2001, constatando che la criminalità organizzata internazionale non limita le sue attività ai settori di competenza di Europol, il Consiglio ha deciso di estenderne il mandato alle forme gravi di criminalità internazionale enumerate nell'allegato della convenzione Europol [32]. Tale estensione, che permetterà ad Europol di organizzare più efficientemente i suoi lavori, è entrata in vigore il 1º gennaio 2002.

[32] GU C 362 del 18.12.2001.

Nel novembre 2002, il Consiglio ha adottato un protocollo che modifica la convenzione Europol, e che ha introdotto disposizioni specifiche che gli permetteranno di partecipare alle squadre investigative comuni degli Stati membri e di chiedere alle autorità competenti degli Stati membri di svolgere o coordinare indagini penali in casi specifici. Il protocollo è attualmente in corso di ratifica da parte degli Stati membri [33].

[33] GU C 312 del 16.12.2002.

Un nuovo protocollo è stato adottato dal Consiglio nel novembre 2003. Esso affronta diversi problemi che potrebbero impedire ad Europol di ampliare le proprie capacità operative. Esso prevede contatti diretti tra Europol ed i rispettivi dipartimenti di polizia degli Stati membri, ed autorizza questi ultimi ad interrogare il Sistema d'informazione Europol.

L'evoluzione di Europol nel corso degli ultimi anni non si è limitata alle misure richieste dal TUE, dal piano d'azione di Vienna e dalle conclusioni di Tampere. Durante il primo anno di funzionamento di Europol, si è dovuto constatare che l'organizzazione non era così efficace come avrebbe dovuto essere.

Uno dei principali problemi è la riluttanza degli Stati membri a trasmettere informazioni e dati di intelligence ad Europol, il che incide negativamente sulla sua capacità di fornire il necessario valore aggiunto all'analisi criminale a livello europeo. Di conseguenza, gli Stati membri ritengono spesso che Europol non soddisfi le domande dei suoi clienti - i rispettivi organismi di polizia - e non sono pertanto motivati a trasmettere maggiori informazioni. Un'altra ragione è la mancanza di un sistema d'informazione, che è tuttora in fase di preparazione alla data della presente comunicazione (cfr. infra).

Nel 2002, una valutazione è stata avviata in proposito dal Consiglio d'amministrazione di Europol allo scopo di individuare i principali ostacoli ad una cooperazione proficua con i suoi servizi. I capi delle Unità nazionali Europol hanno successivamente redatto un lungo elenco di problemi ed avanzato le possibili soluzioni. Una delle principali conclusioni era che la convenzione Europol doveva essere adattata e resa più flessibile. Altre conclusioni evidenziate dai capi delle Unità nazionali Europol concernono la necessità di eliminare i diversi ostacoli alla trasmissione delle informazioni, spesso di ordine giuridico, che esistono negli Stati membri. Si propone di attuare entro dodici mesi le menzionate conclusioni, che sono state riunite in un documento di base interno, dell'estate 2002.

Nel primo semestre 2002, un'approfondita riflessione ha portato all'elaborazione di un protocollo che modifica la convenzione Europol e tratta, oltre all'analisi, all'accesso ai dati e alla protezione dei dati, anche il controllo democratico su Europol. Il 19 dicembre 2002, il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sul Protocollo [34]. Inoltre, nella primavera del 2003 ha avuto inizio la terza fase delle valutazioni reciproche volte ad esaminare lo scambio di informazioni e di informazioni tra gli Stati membri ed Europol, e tra gli Stati membri stessi. Tale fase di valutazione dovrebbe portare a formulare significative raccomandazioni circa le modalità per continuare a migliorare questo aspetto della cooperazione.

[34] Documento del Consiglio 13254/02-EUROPOL 76 rev 5.

Oltre ai dati trasmessi dagli Stati membri, la qualità delle informazioni di cui Europol ha bisogno per svolgere efficacemente i suoi compiti dipende dalle informazioni che provengono dal di fuori dell'Unione europea. A tale proposito, la cooperazione di Europol con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali ha registrato sensibili progressi sulla base di un elenco redatto nella decisione del Consiglio del 27 marzo 2000 [35]. Tali accordi di cooperazione sono fondamentali per il lavoro di Europol poiché costituiscono lo strumento formale che consente ad Europol di scambiare dati di carattere personale con detti paesi terzi ed organizzazioni.

[35] GU C 106 del 13.4.2000.

A tutt'oggi, Europol ha firmato convenzioni di cooperazione, che prevedono la facoltà di scambiare dati di carattere personale, con molti paesi di prossima adesione, l'Islanda, la Norvegia ed Interpol. Ha anche concluso accordi con la Commissione europea e la Banca centrale europea. Europol sta attualmente negoziando una convenzione con Eurojust ed una convenzione amministrativa con l'Ufficio di lotta antifrode (OLAF). A fine 2003, Europol avrà concluso accordi con tutti i paesi di prossima adesione e i paesi candidati.

Gli attentati dell'11 settembre 2001 hanno contribuito ad accelerare la conclusione di convenzioni con gli Stati Uniti. Il 6 dicembre 2001, Europol ha firmato con tale paese un accordo di cooperazione strategica e, nel dicembre 2002, una convenzione concernente lo scambio di dati di carattere personale. La conclusione di quest'ultima convenzione costituisce un positivo progresso in considerazione delle diverse legislazioni vigenti in materia di protezione dei dati negli Stati Uniti e nell'Unione europea.

Una condizione preliminare indispensabile all'effettivo funzionamento di Europol è l'esistenza del sistema d'informazione Europol (SIE). Europol lavora da alcuni anni all'elaborazione di un sistema molto sofisticato che dovrebbe consentire l'inserimento ed il recupero decentralizzati delle informazioni sulla criminalità organizzata detenute dagli Stati membri ed Europol. Tuttavia, fino ad oggi la complessità di un tale sistema (traduzione automatica dei testi in 11 lingue) ne ha impedito la realizzazione. La Commissione ritiene indispensabile, ai fini delle prestazioni di Europol, che sia elaborata quanto prima una versione semplificata del SIE. La versione più sofisticata dovrebbe essere realizzata in una fase successiva.

Anche la dirigenza di Europol è stata sottoposta ad un costante esame. Ci si è progressivamente resi conto che lo statuto del personale di Europol non poteva essere applicato ai suoi direttori o che esistevano disposizioni specifiche al loro riguardo. Per questo motivo, lo statuto è stato modificato e prevede ora disposizioni relative alla selezione, al licenziamento ed al regime disciplinare per il direttore ed i direttori aggiunti di Europol [36].

[36] Atto del Consiglio del 19 dicembre 2002 che modifica lo statuto del personale applicabile ai dipendenti dell'Europol, GU C 24 del 31.1.2003.

Un altro argomento importante è il controllo democratico su Europol. In particolare, il Parlamento europeo ha criticato, a più riprese, il controllo effettuato su Europol giudicandolo insoddisfacente. Per dare un quadro corretto della questione, il 26 febbraio 2002, la Commissione europea ha presentato al Parlamento europeo ed al Consiglio una comunicazione intitolata "Controllo democratico dell'Europol" [37]. La comunicazione descrive e valuta i vari tipi di controllo al quale l'organismo è sottoposto (convenzione Europol, norme che disciplinano la protezione dei dati, funzione di sorveglianza del suo consiglio d'amministrazione). La conclusione a cui è giunta è che, in considerazione delle competenze limitate di Europol rispetto ai servizi di polizia nazionali degli Stati membri, non si può affermare che il controllo democratico sia insufficiente nel suo caso.

[37] COM(2002) 95 def.

La Commissione ha ritenuto tuttavia che il controllo esercitato da quindici Parlamenti nazionali ed il ruolo limitato del Parlamento europeo in questa funzione rendano frammentato il controllo democratico su Europol. Ha formulato pertanto raccomandazioni volte a migliorare la situazione, la principale delle quali riguardava la creazione di una commissione mista, composta da rappresentanti dei Parlamenti nazionale e del Parlamento europeo, con l'incarico di sorvegliare attentamente l'evoluzione di Europol e di scambiare informazioni con tale organismo.

Europol ha conseguito importati risultati negli ultimi quattro anni. Le disposizioni del trattato e le conclusioni di Tampere relative ad Europol hanno trovato attuazione ma permangono ancora diversi aspetti del piano d'azione di Vienna che non sono stati eseguiti o discussi in modo approfondito. In alcuni casi, si dovrebbe tuttavia verificare se le raccomandazioni formulate nel 1998 siano tuttora d'attualità.

Fra le misure che dovevano essere adottate entro due anni dall'entrata in vigore del TUE, il piano d'azione di Vienna prevedeva l'accesso di Europol ai dati del SIS. La questione è in fase di discussione già da qualche tempo. Il Consiglio ha espresso il suo accordo di principio affinché Europol disponga di un accesso parziale al SIS, in particolare ai dati conservati a norma degli articoli 95, 99 e 100 della convenzione di Schengen. Al riguardo, il Consiglio si pronuncerà prossimamente su una modifica della convenzione SIS, volta ad introdurre un nuovo articolo 101 bis che formerà la base giuridica dell'accesso di Europol al SIS.

Tuttavia, a causa di restrizioni tecniche, è probabile che l'accesso di Europol non sarà possibile prima della realizzazione del SIS II, vale a dire non prima del 2006. La Commissione considera troppo lungo tale periodo e suggerisce di prevedere soluzioni alternative pragmatiche quali, ad esempio, accordare ad Europol un accesso limitato di sola lettura ("read-only") per il tramite del SIS nazionale. Si deve tuttavia riconoscere che siffatta soluzione richiederebbe una modifica della convenzione di Schengen.

La richiesta di una base dati sulle indagini in corso è stata discussa in sede Europol con le sue Unità nazionali, ma nessuna azione in questo senso è stata ancora intrapresa. In considerazione della complessità tecnica e giuridica di tale progetto, non sembra realistico pensare che possa essere realizzato nel prossimo futuro.

Per quanto riguarda le misure da adottare entro il termine di cinque anni fissato dal Piano d'azione di Vienna, è necessario approfondire i seguenti punti:

Non è stato registrato alcun miglioramento delle statistiche sulla criminalità transfrontaliera. Non sono ancora stati concordati i criteri comuni per la rilevazione di statistiche a livello europeo, poiché mancano definizioni comuni dei reati, il che rende impossibile qualsiasi valido raffronto delle statistiche nazionali. Le discussioni sull'estensione del mandato di Europol hanno messo in evidenza la difficoltà di concordare definizioni comuni su taluni reati.

La questione dell'opportunità e delle modalità dell'accesso di Europol al sistema d'informazione doganale (SID) non è ancora stato oggetto di discussioni approfondite. L'articolo 7 III della convenzione SID dovrebbe, in linea di massima, permetterebbe l'accesso di Europol. Affinché ciò possa avvenire, tuttavia, deve essere concluso un protocollo aggiuntivo. La Commissione ritiene che tale questione importante debba trovare una soluzione in tempi brevi.

Per quanto riguarda la rete di ricerca e di documentazione sulla criminalità transfrontaliera, un progresso concreto è stato conseguito con l'istituzione di un centro di gestione delle conoscenze (Knowledge Management Centre) di Europol, che fornisce informazioni sull'esistenza di competenze specializzate in materia di applicazione della legge e lotta contro il crimine, ad esempio nelle università, ma anche sotto l'aspetto più operativo, quali le apparecchiature tecniche. Inoltre, di concerto con gli Stati membri e la Commissione, Europol sta lavorando al miglioramento della sua relazione annuale sulla situazione del crimine organizzato che, da semplice documento descrittivo, diventerà una valutazione della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata. Lo scopo è di rendere tale relazione uno strumento di pianificazione essenziale nella lotta contro questa forma di criminalità.

La Commissione propone di esaminare assieme ad Europol se le misure adottate fino ad oggi danno attuazione alle proposte contenute nel piano d'azione di Vienna e di esaminare eventuali ulteriori iniziative da prendere. Quanto all'elaborazione e all'attuazione di una strategia d'informazione volta a portare a conoscenza del pubblico le competenze ed il lavoro svolto da Europol, è apparso chiaro in questi ultimi due anni che è più importante informare i servizi di polizia degli Stati membri che il pubblico in generale. Pertanto, le strategie d'informazione di Europol e degli Stati membri si sono prefisse come obiettivo principale la sensibilizzazione degli organismi di polizia, nell'ambito di un programma che sarà attuato nel 2003 e 2004 e cofinanziato dal programma europeo AGIS.

La Commissione ritiene che un programma a lungo termine di efficace sensibilizzazione sia indispensabile allo sviluppo della comprensione reciproca e della cooperazione tra Europol ed i servizi di polizia degli Stati membri. Si compiace che il programma AGIS possa fornire sostegno temporaneo all'avvio del programma, pur sottolineando che il suo finanziamento a lungo termine dovrà essere assicurato da Europol e dagli Stati membri.

Nel primo semestre 2002, il Consiglio ha discusso la possibilità di adottare una procedura semplificata per le future modifiche della convenzione Europol. Tale iniziativa è stata considerata necessaria poiché le procedure attuali richiedono una ratifica da parte di tutti gli Stati membri per ciascuna modifica. A tutt'oggi le discussioni al riguardo non sono state concluse. La Commissione ritiene fondamentale semplificare questa procedura in vista delle prossime modifiche da apportare alla convenzione Europol, in particolare nella prospettiva dell'allargamento. La sola soluzione possibile è di sostituire la convenzione con una decisione del Consiglio ai sensi dell'articolo 34, paragrafo 2, lettera c). La Commissione è disposta a presentare una proposta di decisione del Consiglio in questo senso.

Europol è pienamente operativo da ormai quattro anni. Il suo potenziale come strumento fondamentale nella lotta dell'Unione europea contro le forme gravi di criminalità internazionale è apparso pienamente in questo periodo. Tutte le misure concrete raccomandate dal TUE e dal Consiglio europeo di Tampere sono state adottate dal Consiglio sotto forma di decisioni o di atti, alcuni dei quali soggetti alla ratifica degli Stati membri. La piena ratifica ed una effettiva applicazione di tutte le misure in questione permetteranno un migliore funzionamento di Europol.

Riguardo all'immediato futuro di Europol, è necessario prevedere un periodo di consolidamento, durante il quale siano ratificati ed attuati tutti gli strumenti giuridici relativi ad Europol, continui il programma di sensibilizzazione, sia realizzata una versione semplice del SIE e sia data attuazione alla relazione dei capi delle Unità nazionali Europol.

Al termine di tale periodo di consolidamento, dovrebbero essere attribuiti ad Europol alcuni poteri investigativi. L'esame di una evoluzione tanto importante dovrebbe includere anche le possibili conseguenze sotto l'aspetto del controllo giurisdizionale e parlamentare di Europol.

2.1.3. La cooperazione operativa di polizia, in particolare la Task Force dei capi della polizia

Il Piano d'azione di Vienna invitava a sviluppare ed estendere la cooperazione operativa tra i servizi incaricati dell'applicazione della legge nell'Unione entro due anni dall'entrata in vigore del TUE. A tal fine, proponeva di prendere a modello le azioni comuni realizzate dalle amministrazioni doganali degli Stati membri.

La conclusione 44 del Consiglio europeo di Tampere può essere considerata il primo impegno concreto volto a sviluppare ed estendere tale cooperazione. Con essa, il Consiglio europeo chiede l'istituzione di una "Task Force operativa europea dei capi della polizia, incaricata di scambiare, in cooperazione con l'Europol, esperienze, migliori prassi e informazioni sulle tendenze attuali della criminalità transnazionale e di contribuire alla predisposizione di azioni operative."

Dalla sua prima riunione, nell'aprile 2000, la Task Force europea dei capi della polizia si è riunita otto volte, in ciascun semestre di presidenza del Consiglio. Parte delle riunioni è stata dedicata alle discussioni volte a concordare quali compiti specifici la Task Force fosse chiamata a svolgere. Nella riunione di Copenaghen, nel luglio 2002, la Task Force è giunta ad un consenso sulle seguenti funzioni principali:

* Promuovere un approccio coordinato incentrato sulla criminalità transfrontaliera nell'UE, sulla base, tra l'altro, delle analisi della criminalità organizzata effettuate da Europol.

* Adottare iniziative, progettare e avviare operazioni alle quali partecipano diversi Stati membri e che vertono su settori prioritari della lotta contro il crimine organizzato.

* Fungere da centro di scambio delle informazioni e forum di discussione sull'evoluzione della criminalità, nonché definire strategie di lotta contro tale fenomeno.

* Formulare raccomandazioni all'indirizzo del Consiglio sulle politiche in materia di polizia (in senso generale) e garantire la loro attuazione ed il loro seguito.

* Contribuire a che i sistemi di polizia europei assicurino un elevato livello di rispetto dello Stato di diritto e dei principi democratici.

Inoltre, nella riunione di Copenaghen del 2002, è stata adottata una metodologia per la preparazione, la realizzazione ed il seguito delle operazioni congiunte. Secondo tale procedura, da allora le operazioni comuni possono essere proposte da un "paese capo fila", sulla base di analisi strategiche realizzate da Europol; Europol garantisce il supporto analitico; relazioni intermedie e finali sono presentate alla Task Force dei capi della polizia. Non è tuttavia stato ancora precisato chi dovrà occuparsi della preparazione, della pianificazione, della sorveglianza e della valutazione delle operazioni congiunte.

Nella riunione dell'aprile 2002, la Task Force ha deciso di istituire un "Comitato direttivo" (Steering Committee) incaricato di garantire la continuità dei lavori, provvedere all'organizzazione delle riunioni, monitorare il seguito dato alle raccomandazioni ed individuare e proporre gli argomenti da sottoporre a discussione. Il Comitato è composto dal presidente uscente, quello in carica e quello che succederà alla presidenza del Consiglio, dal direttore di Europol, dal presidente della Commissione e dal Segretario generale del Consiglio. Secondo quanto convenuto nella riunione dei capi della polizia tenutasi a Roma nel 2003, il ruolo del Comitato direttivo dovrebbe essere rafforzato, ad esempio tramite riunioni più frequenti o l'apertura delle sue sessioni ai rappresentanti delle unità Relazioni internazionali della polizia degli Stati membri. La prossima riunione del Comitato avrà luogo il 30 gennaio 2004.

La Task Force dei capi della polizia ha adottato un numero considerevole di iniziative, in particolare in materia di protezione dell'euro, immigrazione clandestina, tratta degli esseri umani, furti di autoveicoli e maltrattamento dei minori. Tuttavia, come è stato unanimemente riconosciuto, a tutt'oggi questi sforzi non hanno prodotto un valore aggiunto operativo a livello europeo (anche se le decisioni adottate nel corso dell'ultima riunione della Task Force, il 19 ed il 20 maggio 2003, sulle future azioni congiunte contro l'immigrazione clandestina, la tratta degli esseri umani ed il traffico di droga sono incoraggianti).

Molti fattori spiegano questa mancanza di risultati. Innanzitutto, i capi della polizia degli Stati membri devono generalmente gestire molti e svariati aspetti, dalle questioni amministrative fino ai dossier politici molto delicati, di modo che le questioni europee costituiscono per loro soltanto una priorità fra numerose altre.

Inoltre, le competenze dei rappresentanti delle polizie degli Stati membri che compongono la Task Force sono estremamente diverse. In alcuni casi, esiste un solo direttore nazionale della polizia autorizzato a prendere decisioni che impegnano risorse, mentre in altri Stati membri, il capo della polizia delegato presso la Task Force rappresenta un corpo di polizia nazionale decentrato. Negli Stati federali, il sistema di rappresentazione è particolarmente complesso. Infine, c'è il problema della continuità tra le sedute plenarie della Task Force, benché la situazione si andata migliorando dopo la costituzione del citato Steering Committee.

Le carenze organizzative hanno contribuito ad aumentare i problemi della Task Force. Poiché si riunisce generalmente soltanto una sola volta sotto ciascuna presidenza del Consiglio, il suo ordine del giorno è sovraccarico, il che impedisce una discussione approfondita degli argomenti; la distribuzione tardiva dei documenti impedisce inoltre alle delegazioni di preparare sufficientemente i dossier. Giova osservare che il fatto che la Task Force opera al di fuori delle strutture del Consiglio non ne agevola il funzionamento.

Cionondimeno, non si deve sottovalutare l'importanza delle riunioni della Task Force ai fini del miglioramento dei contatti bilaterali e multilaterali tra i direttori della polizia degli Stati membri, poiché è l'unica occasione in cui si trovano riuniti tutti assieme.

In qualità di direttori delle polizie dell'Unione, i membri della Task Force svolgono un importante, duplice ruolo: per la loro prossimità con i ministri, possono influenzare le decisioni politiche in materia di polizia, ed al contempo sono competenti per decidere l'utilizzo delle risorse di polizia. Riguardo al futuro della Task Force, la Commissione ritiene che si dovrebbe esaminare seriamente la possibilità di integrare tale istanza nelle strutture ufficiali del Consiglio. Ciò le consentirebbe di partecipare al processo decisionale in tutte le materie che rientrano nell'ambito della cooperazione di polizia nell'UE. Fintanto che non avrà luogo siffatta integrazione, la Task Force dovrebbe concentrarsi sulla preparazione, la realizzazione ed il seguito delle operazioni di polizia congiunte nei settori prioritari.

Nell'ultima riunione dei capi della polizia, tenutasi nel marzo 2004, è stato discusso un documento di riflessione sul futuro della Task Force alla luce della proposta delineata nel progetto di trattato che istituisce una costituzione per l'Europa.

2.1.4. L'Accademia europea di polizia (AEP)

Il Consiglio europeo di Tampere aveva chiesto che fosse istituita una Accademia europea di polizia per la formazione degli alti funzionari dei servizi incaricati dell'applicazione della legge, il cui nucleo iniziale doveva essere una rete degli esistenti istituti nazionali di formazione. Il 22 dicembre 2000, il Consiglio ha adottato una decisione che istituisce l'Accademia europea di polizia (AEP) [38], conosciuta anche con l'acronimo francese CEPOL.

[38] GU L 336 del 30.12.2000.

L'articolo 6, paragrafo 1 della decisione del Consiglio del 22 dicembre 2000 stabilisce che l'AEP ha lo scopo di "contribuire alla formazione degli alti funzionari degli Stati membri incaricati dell'applicazione della legge" e "sostiene e sviluppa un approccio europeo ai principali problemi che si pongono agli Stati membri nei settori della lotta contro la criminalità, della prevenzione della delinquenza e del mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, specie a livello transfrontaliero."

I suoi principali obiettivi sono approfondire la conoscenza dei sistemi e delle strutture nazionali della polizia degli altri Stati membri, di Europol e della cooperazione transfrontaliera tra le forze di polizia; migliorare la conoscenza degli strumenti internazionali, in particolare quelli già esistenti a livello dell'Unione europea, nel settore della cooperazione riguardante la lotta contro la criminalità; assicurare una formazione adeguata in materia di rispetto delle garanzie democratiche, in particolar modo dei diritti della difesa; favorire la cooperazione tra l'AEP e gli altri istituti di formazione delle forze di polizia.

Per realizzare tali obiettivi, l'AEP può svolgere diverse azioni, quali: assicurare sessioni di formazione basate su norme comuni, destinate agli alti funzionari incaricati dell'applicazione della legge; partecipare all'elaborazione di programmi di studi armonizzati e contribuire alla definizione di programmi adeguati di formazione avanzata; proporre azioni di formazione specializzata; elaborare e assicurare la formazione dei formatori; diffondere le migliori prassi e i risultati della ricerca; elaborare e assicurare formazioni volte a preparare le forze di polizia dell'Unione europea a partecipare alla gestione non militare delle crisi e le autorità di polizia dei paesi candidati all'adesione all'Unione europea; e agevolare i pertinenti scambi e distacchi di agenti nell'ambito della formazione. L'AEP può cooperare con gli istituti nazionali di formazione delle forze di polizia di Stati non membri dell'Unione europea. In particolare, rende accessibili le proprie infrastrutture agli alti funzionari di polizia dei paesi candidati, nonché dell'Islanda e della Norvegia ed esaminerà, caso per caso, la possibilità di rendersi accessibile ai funzionari delle istituzioni europee e di altri organi dell'Unione europea.

A norma della decisione del Consiglio che istituisce l'accademia, l'AEP deve sottoporre al Consiglio entro fine 2003 una relazione sul suo funzionamento e sul suo sviluppo. L'AEP ha avuto un avvio difficoltoso giacché la decisione del Consiglio del 22 dicembre 2000 non l'ha dotata né di personalità giuridica né di bilancio proprio. Durante il suo primo anno d'esistenza, non disponeva né di una dotazione di bilancio né di un segretariato; successivamente, quando una decisione ha temporaneamente installato il suo segretariato a Copenaghen, ha ancora incontrato difficoltà amministrative poiché non era stato messo a sua disposizione alcun personale.

È nel contesto di questi inizi difficili che deve essere valutata l'azione dell'AEP. I progressi realizzati sono considerevoli. Dal 2001, l'AEP ha proposto ogni anno un numero crescente di formazioni: esse sono aumentate da 10 nel 2001 a 38 nel 2003, ed esse coprono una gamma sempre più ampia di argomenti, dall'antiterrorismo al mantenimento dell'ordine pubblico e al controllo delle frontiere. L'AEP ha anche creato un suo sito web e, ancora più importante, la Rete europea della formazione di polizia (European Police Learning Network - EPLN), uno strumento innovativo che offre una formazione virtuale su Internet per gli organismi di polizia. La Commissione ha contribuito allo sviluppo dell'EPLN tramite i programmi OISIN ed AGIS.

Il Consiglio europeo riunitosi a Bruxelles il 13 dicembre 2003 ha stabilito la sede di diverse agenzie europee, tra le quali l'AEP (nel Regno Unito). Nel momento in cui la presente comunicazione giunge alla fase finale della sua adozione, vi sono due iniziative in corso aventi attinenza con l'AEP: un'iniziativa dell'Irlanda volta a modificare la decisione del Consiglio del 22 dicembre 2002 in modo da conferirle personalità giuridica [39]ed una del Regno Unito che istituisce l'AEP con sede a Bramshill (UK) [40].

[39] GU C 1 del 6.1.2004.

[40] GU C 20 del 24.1.2004.

L'adozione di queste due iniziative dovrebbe aiutare l'AEP a superare i suoi due più pressanti problemi nel breve periodo. Tuttavia, è chiaro che tali modifiche dell'originaria decisione del Consiglio che istituiva l'AEP costituiscono soluzioni soltanto parziali ai suoi problemi e che dovrebbe essere intrapreso un approfondito dibattito circa la futura struttura dell'Accademia.

Oltre agli specifici problemi derivanti dalla mancanza di personalità giuridica e dalla questione della sede permanente del suo segretariato, nel corso delle attività dell'AEP sono emersi alcuni problemi di ordine strutturale, che attengono soprattutto all'incapacità delle varie scuole di polizia di organizzare efficaci azioni di formazione, e/o alla scarsa partecipazione dovuta alla conoscenza insufficiente delle lingue straniere dei potenziali beneficiari. Alcuni paesi candidati inoltre incontrano difficoltà finanziarie che limitano la loro partecipazione alle attività dell'AEP.

I problemi strutturali sopra menzionati sono stati oggetto di una riflessione e di discussioni continue all'interno dell'AEP. La necessità di garantire una migliore formazione linguistica degli agenti e funzionari di polizia nell'UE è stata riconosciuta e sarà affrontata, almeno in parte, dall'European Police Learning Network. Essa rimane tuttavia uno dei principali ostacoli ad una migliore cooperazione nel settore della formazione di polizia e dovrebbe essere considerata una priorità.

La diversità dei metodi di formazione adottati dalle varie scuole di polizia dell'Unione non dovrebbe costituire un problema in sé. Tuttavia, una metodologia e norme di qualità comuni sono indispensabili per garantire un livello minimo di formazione di polizia in tutta l'UE, almeno nei settori d'interesse comune e per i funzionari che vi prendono parte direttamente.

Per il futuro, l'AEP dovrebbe incentrare la propria attività sull'elaborazione di programmi di formazione e di metodi pedagogici comuni nei settori prioritari della cooperazione di polizia, che dovranno poi essere applicati in modo uniforme in tutte le scuole nazionali di polizia. Per potere svolgere correttamente il suo ruolo, l'AEP dovrebbe essere dotata di personalità giuridica, disporre di sufficiente personale amministrativo ed essere finanziata dal bilancio comunitario.

2.1.5. Altri argomenti citati all'articolo 30 TUE

2.1.5.1. Tecniche investigative

Nella lotta contro il crimine, la polizia svolge una doppia funzione: da un lato, raccoglie informazioni utili per individuare i reati commessi e le minacce alla sicurezza pubblica e, dall'altro, essa indaga sui reati, fornendo in tal modo supporto alle autorità giudiziarie nella loro azione penale contro gli stessi. Per garantire queste missioni, la polizia ricorre a varie tecniche investigative.

Ai sensi dell'articolo 30, paragrafo 1, lettera d) del TUE, l'azione in comune nel settore della cooperazione di polizia comprende tra l'altro "la valutazione in comune di particolari tecniche investigative ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata". Il piano d'azione di Vienna invita a procedere a questa valutazione entro due anni dall'entrata in vigore del TUE. Quantunque siano state sviluppate delle linee direttrici comuni in ambito Europol, ad esempio per quanto attiene all'utilizzo degli informatori o alle consegne controllate, si tratta pur sempre di indirizzi orientativi che non sono necessariamente applicati in tutti gli Stati membri. A tutt'oggi non esiste alcuna interpretazione concordata a livello dell'Unione dell'articolo 30, paragrafo 1, lettera d) del TUE.

L'articolo 30, paragrafo 1, lettera a) del TUE opera una netta distinzione tra "la prevenzione e l'individuazione dei reati e le relative indagini". Sembra così confermare che l'individuazione dei reati sia un aspetto distinto dalle indagini. Si può pertanto concludere che le "particolari tecniche investigative" di cui all'articolo 30, paragrafo 1, lettera d) consistono nelle tecniche utilizzate dai servizi di polizia per trovare indizi che possono condurre a stabilire l'esistenza di un'attività illecita, quali l'analisi del rischio, lo studio dei profili criminali e la sorveglianza dei movimenti di denaro. Queste tecniche hanno dimostrato la loro efficacia nell'individuazione delle forme gravi di criminalità connesse al traffico di droga ed al riciclaggio di denaro [41]. La Commissione è pertanto del parere che sarebbe molto utile far effettuare una valutazione comune di tali tecniche da esperti, allo scopo di stabilire quali siano le "buone" o "migliori" tecniche da applicare in determinate situazioni.

[41] Relazioni sul secondo ciclo di valutazioni reciproche "Applicazione della legge e suo ruolo nella lotta contro il narcotraffico". Doc. 9615/3/03 REV 3 CRIMORG 43 del 22 settembre 2003.

Inoltre, la Commissione pensa che sia auspicabile non limitare questa valutazione alle tecniche investigative utilizzate per individuare i reati, ma estenderla a quelle che sono particolarmente utili alle indagini sulla grande criminalità. Si pensi, ad esempio, alle tecniche utilizzate per raccogliere ed elaborare le informazioni (gestione degli informatori, la sorveglianza dei sospetti, le consegne controllate, le operazioni di infiltrazione, le perquisizioni e i sequestri), citate nella convenzione relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazioni doganali [42] e la convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea [43]. Altri esempi attengono al settore della polizia scientifica, quali la gestione della scena del crimine.

[42] Atto del Consiglio, del 18 dicembre 1997, GU C 24 del 23.1.1998.

[43] GU C 197 del 12.7.2000.

Il progetto di Costituzione proposto dalla convenzione sul futuro dell'Europa modifica leggermente il testo dell'articolo 30, paragrafo 1, lettera (d). Non parla di "valutazione in comune" delle tecniche investigative, bensì della possibilità di una legge quadro che stabilisca le "misure riguardanti" "le tecniche investigative comuni ai fini dell'individuazione di forme gravi di criminalità organizzata."

Secondo la Commissione, l'obiettivo del Consiglio dovrebbe consistere ora nel concordare l'applicazione, in tutta l'Unione, di provate tecniche investigative per individuare le forme gravi di criminalità. La Commissione è tuttavia del parere che tali misure non devono limitarsi all'individuazione dei reati, ma essere anche estese alla relativa prevenzione ed indagini.

Infine, la Commissione reputa opportuno citare brevemente l'importanza dell'analisi del profilo del DNA ai fini dell'individuazione dei responsabili dei reati. Negli ultimi anni, alcuni Stati membri hanno ottenuto successi impressionanti nel risolvere casi criminali molto più rapidamente, o in modo inconfutabile, grazie alle banche dei dati genetici che avevano creato a livello nazionale. La capacità dell'Unione europea di risolvere più rapidamente e più efficacemente casi criminali sarebbe fortemente incrementata se tali banche dati fossero realizzate in tutti gli Stati membri. Naturalmente, si dovrebbe al contempo assicurare il pieno rispetto delle legislazioni nazionali ed europea sulla protezione dei dati. La capacità dell'Unione di risolvere casi criminali sarebbe ulteriormente rafforzata se i servizi di polizia degli Stati membri fossero in grado di comparare i profili del DNA.

2.1.5.2. La polizia scientifica

La polizia scientifica svolge attività che comprendono l'analisi della scena del crimine, il rilevamento degli indizi materiali, gli esami di laboratorio, l'interpretazione dei reperti e la presentazione delle conclusioni ai fini di intelligence e d'indagine, o di costituzione della prova nei procedimenti penali. I vari settori che ricadono nella competenza della scienza forense includono la tossicologia, la sierologia e l'analisi del profilo del DNA, le rilevazioni di tracce dell'atto criminoso (residui di combustione, vetri, vernici, residui di colpi d'arma da fuoco), la balistica, la grafologia e l'analisi dei documenti, le impronte dattiloscopiche, i segni e le impronte (segni lasciati da attrezzi, impronte di scarpe), le analisi audio, video ed informatiche, le indagini sugli incidenti, le indagini sulle scene del crimine e la medicina legale.

Tali attività mirano tutte a contribuire alla determinazione della verità nei casi criminali. È di conseguenza essenziale che le indagini forensi siano di elevata qualità e che siano svolte da persone indipendenti, imparziali ed integre.

In Europa, i laboratori di polizia scientifica nazionali effettuano ogni anno migliaia di indagini mirate, cioè indagini svolte nel quadro di specifiche indagini criminali nei diversi settori delle scienze forensi. Parallelamente, il lavoro di laboratorio copre anche altre attività, quali la ricerca e lo sviluppo o l'istruzione e la formazione.

La maggior parte dei laboratori di scienze forense appartiene alla polizia o si tratta di laboratori di diritto pubblico che cooperano strettamente con gli organismi di polizia.

Dall'inizio degli anni 90, i grandi laboratori europei di polizia scientifica scambiano informazioni nell'ambito della rete europea dei laboratori di scienze forensi (European Network of Forensic Science Institutes - "ENFSI"). Attualmente, la rete ENFSI conta 49 laboratori membri in 33 paesi. L'oggetto definito nel suo statuto è quello di assicurare che la qualità dello sviluppo e la diffusione delle scienze forensi attraverso l'Europa siano all'avanguardia nel mondo. L'ENFSI consegue i suoi obiettivi attraverso riunioni ed il lavoro di 15 gruppi di esperti che trattano tutti gli aspetti dei vari settori delle scienze forensi.

Negli ultimi anni, i laboratori della polizia scientifica degli Stati membri dell'Unione europea hanno considerevolmente aumentato la loro cooperazione, nell'ambito dell'ENFSI, ed anche con i laboratori di altri paesi europei.

Nella maggior parte dei paesi, compresi gli Stati membri, i laboratori di polizia scientifica sono soggetti soltanto ad alcune formali condizioni relative alle norme di qualità. Tale situazione è profondamente diversa da quanto accade nel settore della ristorazione, del controllo della carne, dell'approvazione di nuovi farmaci, dell'acqua potabile, ecc. In tutti questi settori, organismi ufficiali sono incaricati di verificare se le norme di qualità sono rispettate, di modo che i risultati delle prove di laboratorio non possano essere messi in discussione e possano fungere da base per decisioni che hanno generalmente pesanti ripercussioni.

Una prima fase fondamentale per migliorare il livello della qualità dei laboratori di polizia scientifica nell'UE consiste nell'applicare concreti criteri qualitativi. Dagli anni 80, una modalità comunemente accettata per migliorare la qualità di un determinato laboratorio consiste nell'imporre che il suo sistema di controllo della qualità si basi su una norma comunemente riconosciuta. Tali norme esistono da molti anni e contemplano tutti gli aspetti tecnici ed organizzativi necessari per garantire un determinato livello minimo di qualità. Le norme raccomandate per i laboratori di polizia scientifica sono NEN-EN-ISO/IEC 17025, una norma non specifica per i laboratori di polizia scientifica, e ILAC-G19:2002, che adatta la norma 17025 a tali laboratori. Tale approccio è molto più efficace di una rigida armonizzazione dei metodi.

L'introduzione di un sistema di controllo della qualità è costosa e richiede tempi lunghi. È pertanto ragionevole che i laboratori dispongano di tempi accettabili per conformarsi a queste norme. Parallelamente a questo processo di attuazione di un sistema di (accreditato) controllo della qualità, le autorità di polizia e giudiziarie dovrebbero essere incitate a cooperare soltanto con i laboratori "accreditati".

Fino ad oggi, soltanto 6 laboratori membri dell'ENFSI (tutti Stati membri dell'UE) hanno un sistema di controllo-qualità ufficialmente riconosciuto, basato sulle due norme summenzionate. Un primo passo essenziale per migliorare la qualità dei laboratori di polizia scientifica in tutta l'Unione consiste pertanto nell'imporre loro un sistema di controllo-qualità fondato su queste due norme ed a farle autorizzare dal loro organismo nazionale d'accreditamento (supponendo che quest'ultimo faccia parte della rete internazionale d'accreditamento e di certificazione).

L'ENFSI è diventata un organismo di cooperazione molto utile per la polizia scientifica nell'Unione. Atteso che conta anche membri non aderenti all'Unione europea, quest'ultima non può trasformare l'ENFSI in un organismo ufficiale che rappresenti i suoi interessi in questa materia. Sarebbe di conseguenza auspicabile che i membri dell'ENFSI appartenenti all'Unione europea costituiscano un sottogruppo con il quale potrebbe comunicare ufficialmente.

A livello dell'UE, esistono soltanto due strumenti in materia di polizia scientifica: la risoluzione del Consiglio del 9 giugno 1997 sullo scambio dei risultati delle analisi del DNA [44] e la risoluzione del Consiglio del 25 giugno 2001 sul medesimo argomento [45]. Questi due strumenti non sono vincolanti. Molti progetti cofinanziati nel quadro del programma OISIN si prefiggevano di definire norme di qualità comuni per i laboratori di polizia scientifica. I risultati di questi studi potrebbero essere utili a livello europeo. La Commissione propone di raccogliere questi risultati e presentarli al gruppo di lavoro sulla cooperazione di polizia del Consiglio per discussione ed approfondimento.

[44] GU C 193 del 24.6.1997.

[45] GU C 187 del 3.7.2001.

2.1.6. Altri settori della cooperazione di polizia

2.1.6.1. Terrorismo

La necessità di combattere il terrorismo è menzionata, in termini generali, all'articolo 29 del TUE. Il terrorismo è una forma particolare di grande criminalità. La presente comunicazione non intende trattare i singoli fenomeni criminosi. Tuttavia, dopo gli avvenimenti dell'11 settembre 2001 e dell'11 marzo 2004, la lotta contro il terrorismo internazionale ha ricevuto la massima attenzione politica e l'Unione ha preso numerose iniziative, alcune delle quali nel settore della cooperazione di polizia, per aumentare l'efficacia degli organismi di polizia degli Stati membri nella lotta contro il terrorismo. Una comunicazione sulla cooperazione di polizia non sarebbe pertanto completa senza una breve analisi della cooperazione in questo settore particolare.

L'antiterrorismo negli Stati membri si basa soprattutto su una cooperazione tra i servizi di intelligence, i servizi di polizia e le autorità giudiziarie. Gli Stati membri che da lungo tempo devono affrontare minacce terroristiche interne hanno creato servizi di intelligence nell'ambito della polizia che sono all'avanguardia nella lotta contro il terrorismo. In questi paesi, i servizi di intelligence della polizia si occupano generalmente delle minacce terroristiche, mentre i servizi di intelligence tradizionali si concentrano maggiormente sulle minacce alla sicurezza nazionale che provengono dall'esterno. Negli Stati membri che non hanno conosciuto il terrorismo a livello nazionale, la raccolta, l'analisi e la diffusione delle informazioni nel quadro della lotta contro il terrorismo sono effettuati dai servizi di sicurezza interna e di intelligence.

Al riguardo, si distinguono due diversi tipi di cooperazione nell'Unione, che determinano in gran parte la capacità delle strutture istituzionali di gestire la cooperazione volta ad una efficace lotta contro il terrorismo: il primo, tra i servizi di polizia, ed il secondo tra i servizi di sicurezza/intelligence. I servizi di intelligence degli Stati membri cooperano da lungo tempo nella lotta contro il terrorismo, nell'ambito della rete informale del c.d. "Club di Berna", al quale aderiscono anche altri paesi europei. Questa cooperazione è fondata sulla fiducia reciproca e sulla flessibilità. Dopo l'11 settembre 2001, i servizi di intelligence degli Stati membri, dando seguito alle conclusioni del Consiglio europeo del 21 settembre 2001, hanno intensificato il loro coordinamento antiterrorismo nell'ambito del "Gruppo antiterrorismo" (CTG) del Club di Berna, che riunisce gli esperti in materia dei servizi di intelligence. I servizi di polizia non fanno parte di questo gruppo.

Nell'Unione, la cooperazione istituzionale nel settore dell'antiterrorismo, nell'ambito del terzo pilastro, è coordinata dal gruppo di lavoro "terrorismo" del Consiglio. Alcune delegazioni che si riuniscono in questo gruppo di lavoro rappresentano i "servizi di intelligence della polizia", altre i servizi di sicurezza/intelligence, altre ancora entrambi. Tale eterogenea composizione delle delegazioni è uno degli ostacoli ad una efficiente cooperazione, a causa della sfiducia che regna tra i vari servizi. Anche Europol partecipa a tale gruppo.

Riguardo al ruolo di Europol nella politica antiterroristica dell'UE, i servizi di polizia e di intelligence degli Stati membri spesso ritengono ancora che Europol non abbia la capacità di dirigere le operazioni in questo settore e che il suo sistema di scambio di informazioni sia troppo rigido. Sono soprattutto i servizi di intelligence che non sono propensi ad accettare Europol come partner. Tra le misure individuate dalla Commissione per la lotta al terrorismo nel suo contributo alla riunione del Consiglio europeo dedicato al miglioramento del coordinamento in materia di antiterrorismo nell'UE [46], tenutasi a Bruxelles il 19 marzo 2004, in risposta agli attentati terroristici di Madrid della settimana precedente, figura la trasmissione a Europol da parte degli Stati membri di tutte le informazioni operative e di intelligence di cui dispongono.

[46] SEC (2004) 348 "Commission paper on terrorism to the Council, providing input for the European Council" del 18.3.2004.

Detto questo, tuttavia, si deve riconoscere che la cooperazione nell'Unione in materia di antiterrorismo ha fatto progressi dopo l'11 settembre. Il 20 settembre 2001 si è svolta una riunione speciale del consiglio GAI. In tale occasione, il Consiglio ha adottato un lungo elenco di importanti misure per rafforzare l'efficacia dell'Unione nell'affrontare il fenomeno, e volte a migliorare la cooperazione giudiziaria, la cooperazione di polizia, la lotta contro il finanziamento del terrorismo, i controlli alle frontiere, la sicurezza aerea e marittima e la cooperazione con gli Stati Uniti (che ha portato alla conclusione di accordi tra Europol ed i servizi di polizia americani sullo scambio di dati di carattere personale o di ufficiali di collegamento). Nel settore della cooperazione di polizia, notevoli progressi sono stati conseguiti adottando misure concrete volte a migliorare i rapporti tra le forze di polizia, Europol ed i servizi di intelligence degli Stati membri. In questo contesto, va sottolineata la creazione di un gruppo di esperti della lotta antiterrorismo (la "Task Force antiterrorismo") presso Europol; la creazione di squadre multinazionali incaricate di raccogliere e scambiare informazioni sui terroristi; le riunioni dei capi unità antiterrorismo e dei servizi di intelligence della polizia, l'intensificazione dei controlli alle frontiere esterne e delle misure di sicurezza negli aeroporti e gli aerei, e l'elaborazione dei profili dei terroristi. Inoltre, la Task Force dei capi della polizia europei ha concordato miglioramenti nel processo di informazione e nella cooperazione tra le unità d'intervento.

In materia di cooperazione giudiziaria e di polizia, il 13 giugno 2002, il Consiglio ha adottato una decisione quadro sulla lotta contro il terrorismo [47], intesa a ravvicinare la definizione degli atti terroristici in tutti gli Stati membri ed a fissare una soglia comune per le pene e le sanzioni. Un altro strumento recente è il mandato di arresto europeo [48], che ha lo scopo di facilitare l'estradizione tra Stati membri sostituendo gli strumenti esistenti. Il mandato si applica, tra l'altro, ai reati ed agli atti terroristici. Inoltre, nel febbraio 2002 è stato creato Eurojust [49], che riunisce magistrati del pubblico ministero, giudici o funzionari di polizia con pari prerogative. Il 28 novembre 2002, il Consiglio ha adottato una decisione [50] che istituisce un meccanismo di valutazione dei sistemi giuridici e della loro attuazione a livello nazionale nella lotta contro il terrorismo. Il 19 dicembre 2002, è stata adottata una decisione del Consiglio relativa all'applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo [51].

[47] Decisione quadro 2002/475/GAI del 13 giugno 2002, GU L 164 del 22.6.2002.

[48] Decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002, GU L 190 del 18.7.2002.

[49] Decisione del Consiglio 2002/187/GAI del 28.2.2002. GU L 349 del 6.3.2002.

[50] Decisione del Consiglio 2002/996/GAI del 28 novembre 2002. GU L 349 del 24.12.2002.

[51] Decisione del Consiglio 2003/48/GAI del 19.12.03. GU L 349 del 22.1.2003.

Nondimeno, come hanno chiaramente dimostrato gli attentati di Madrid, il terrorismo rappresenta tuttora una minaccia per la sicurezza dell'UE. Come evidenziato nella risposta della Commissione alla Strategia europea per la sicurezza con riferimento alla lotta contro il terrorismo [52], il terrorismo rappresenta una sfida per gli obiettivi centrali dell'Unione di promuovere la libera circolazione delle persone, beni, servizi e capitali e evidenzia il collegamento intrinseco tra sicurezza interna ed esterna. Un efficace coordinamento è pertanto fondamentale per una lotta più efficiente contro il terrorismo nell'UE.

[52] SEC (2004) 332 del 19 marzo 2004.

In considerazione di quanto suesposto, risulta fondamentale migliorare il coordinamento tra tutti i servizi che partecipano alla lotta contro il terrorismo nell'ambito delle strutture del Consiglio. Un primo passo potrebbe consistere nel chiedere a tutte le delegazioni del gruppo di lavoro sul terrorismo (GLT) di rappresentare entrambi i loro servizi di intelligence (di polizia e non di polizia) nazionali e rafforzare il ruolo di Europol nella politica europea antiterroristica. In seguito, sarebbe necessario avvicinare il CTG del Club di Berna al gruppo di lavoro sul terrorismo ed al gruppo COTER. Europol dovrebbe essere trasformato in un effettivo centro di intelligence, con la creazione di una banca dati comune sul terrorismo che includa nomi di persone, avvenimenti, indicazioni ed operazioni, nel pieno rispetto delle disposizioni della convenzione Europol sulla protezione dei dati. Recentemente un notevole progresso è stato conseguito, in quanto Europol può assistere le squadre multinazionali costituite ad hoc per raccogliere e scambiare informazioni in materia di terrorismo e potrà quindi collegarsi alla rete degli Uffici di collegamento (BDL) non appena soddisferà i requisiti di sicurezza ed in conformità della Convenzione Europol. La raccomandazione del Consiglio relativa alla costituzione di squadre multinazionali incaricate di raccogliere informazioni sui terroristi [53] dovrebbe diventare uno strumento vincolante.

[53] Raccomandazione del Consiglio GAI del 13 giugno 2002.

Come evidenziato nel citato documento della Commissione sulla lotta al terrorismo, esistono ottime ragioni per migliorare il coordinamento delle attività antiterroristiche nell'ambito delle istituzioni europee (un buon esempio in proposito è il compendio delle valutazioni del rischio dell'UE redatto dal gruppo di lavoro sul terrorismo e dal gruppo COTER, o le riunioni comuni di questi due gruppi di lavoro) e rafforzare il ruolo del gruppo di lavoro sul terrorismo nell'elaborazione delle politiche europee. Inutile dire che tutte le misure previste nel presente capitolo dovrebbero assicurare il pieno rispetto della legislazione sulla protezione dei dati di carattere personale.

2.1.6.2. Altre materie di cooperazione di polizia

Ordine pubblico e sicurezza delle riunioni ad alto livello

A seguito delle violente manifestazioni occorse durante i Consigli europei di Nizza e Göteborg, e soprattutto dopo la riunione del G-8 a Genova, nel luglio 2001, sono stati sollevati crescenti dubbi circa la capacità delle forze di polizia di garantire l'ordine e la sicurezza pubblici pur assicurando allo stesso tempo il rispetto dei diritti fondamentali. Il 13 luglio 2001, un consiglio GAI speciale si è riunito per esaminare la questione. Una serie di misure tendenti a prevenire i disordini pubblici violenti durante le riunioni ad alto livello è stata adottata, fra le quali l'intensificazione della cooperazione tra le polizie, lo scambio di informazioni (pur rispettando il diritto alla protezione dei dati di carattere personale), l'attraversamento delle frontiere, la cooperazione giudiziaria e l'organizzazione.

Il Consiglio ha contemporaneamente sottolineato la necessità di garantire ai cittadini la libertà di espressione e di riunione pacifica, in condizioni in cui non sia minacciata la loro sicurezza, quella di terzi o dei loro beni. Ha raccomandato di stabilire un dialogo costruttivo tra gli organizzatori di manifestazioni pubbliche e le autorità del paese ospite, nonché stretti contatti a livello internazionale per assicurare che manifestazioni legittime non siano sfruttate o fatte degenerare da gruppi violenti.

La Task Force dei capi della polizia europei ha proposto al Consiglio di creare un gruppo di esperti incaricato di redigere un manuale comune destinato alla polizia ed alle autorità impegnate nella preparazione di riunioni ad alto livello. Grazie al lavoro del gruppo è stato redatto il citato manuale.

Inoltre, il Consiglio ha adottato diversi strumenti per rilanciare la cooperazione di polizia in altri settori. Alcuni di tali strumenti sono vincolanti quali, ad esempio, la decisione del Consiglio, del 25 aprile 2002, concernente la sicurezza in occasione di partite di calcio internazionali [54], la decisione del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa all'istituzione di una rete europea di punti di contatto in materia di persone responsabili di genocidio, crimini contro l'umanità e crimini di guerra [55] e la decisione del Consiglio, del 28 novembre 2002, relativa all'istituzione di una rete europea di protezione delle personalità [56].

[54] 2002/348/GAI del 25 aprile 2002, GU L 121 dell'8.5.2002

[55] 2002/494/GAI del 13 giugno 2002, GU L 167 del 26.6.2002.

[56] 2002/956/GAI del 28 novembre 2002, GU L 333 del 10.12.2002.

Tuttavia, molti altri documenti adottati non hanno natura vincolante. La proliferazione di strumenti non vincolanti rappresenta uno degli ostacoli ad una efficace cooperazione di polizia nell'UE, che saranno esaminati più attentamente nel capitolo seguente.

2.1.6.3. Articolo 32 del TUE

L'articolo 32 dispone che "Il Consiglio stabilisce le condizioni e i limiti entro i quali le autorità competenti di cui agli articoli 30 e 31 possono operare nel territorio di un altro Stato membro in collegamento e d'intesa con le autorità di quest'ultimo". Il Piano d'azione di Vienna cita l'articolo fra i settori nei quali progressi devono essere realizzati nei due anni che seguono l'entrata in vigore del TUE, "tenendo conto dell'acquis di Schengen." Sottolinea che l'organizzazione di un quadro comune per questo tipo di operazioni è una delle priorità della cooperazione tra forze di polizia, aggiungendo che tale quadro può avere elementi di flessibilità.

Fino ad oggi, l'articolo 32 non è stato utilizzato quale base giuridica per nessuna proposta legislativa o iniziativa. Tuttavia, sono state adottate decisioni nello spirito di quest'articolo, ad esempio la convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale del 2000 e la decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa alle squadre investigative comuni del 2002 [57]. Entrambe stabiliscono nuove condizioni e limiti all'intervento della polizia sul territorio di un altro Stato membro. Fra gli altri esempi, si possono citare le iniziative intraprese per estendere l'utilizzo ed il campo di applicazione degli articoli 40-43 della convenzione di Schengen (osservazione transfrontaliera e inseguimento oltre frontiera). Inoltre, molti accordi bilaterali conclusi nell'ambito di Schengen ampliano le competenze della polizia ad operare sul territorio dell'altro Stato membro.

[57] Decisione quadro 2002/465/GAI del 13 giugno 2002, GU L 162 del 20.6.2002.

A motivo della sua potenziale importanza per la cooperazione operativa di polizia e poiché il piano d'azione di Vienna ne fa una priorità assoluta, la Commissione ritiene essenziale che il Consiglio discuta le possibili modalità volte a dare piena attuazione al citato articolo.

La necessità di definire chiaramente le condizioni d'intervento dei servizi degli Stati membri sul territorio di un altro Stato membro è dimostrata concretamente dalle discussioni volte a migliorare la cooperazione tra le unità d'intervento della polizia ed anche tra quelle specializzate nella protezione contro i rischi biologici, nucleari, chimici e radiologici. Future situazioni di crisi potrebbero portare questi servizi di uno Stato membro ad intervenire e, eventualmente, a ricorrere alla forza sul territorio di un altro Stato membro.

Tale necessità si pone anche nel contesto di una migliore cooperazione transfrontaliera nelle regioni degli Stati membri limitrofi (cfr. anche la cooperazione Schengen). Nell'ambito di tali discussioni sarebbe utile prevedere l'adozione di un modello comune di cooperazione transfrontaliera, basata sulla positiva esperienza di alcuni Stati membri, nonché sugli accordi bilaterali esistenti in materia di cooperazione di polizia.

In proposito deve essere menzionata una convenzione bilaterale di cooperazione di polizia negoziata recentemente tra l'Austria e la Germania, poiché rappresenta un importante progresso rispetto a quelle esistenti. Infatti, fra le sue disposizioni, questa convenzione prevede la possibilità di assoggettare gli ufficiali di polizia nazionali alle autorità dell'altro Stato membro, di esercitare alcuni poteri coercitivi sul territorio dell'altro Stato membro, di partecipare alla protezione di persone e di beni sul territorio dell'altro Stato membro, di trasmettere e verificare la corrispondenza di profili del DNA, di semplificare ed allargare l'osservazione transfrontaliera e l'inseguimento oltre frontiera, e di permettere l'osservazione anche ai fini della protezione di persone e beni. Secondo la Commissione, è un esempio promettente di ciò che la cooperazione di polizia europea dovrebbe diventare.

2.2. La cooperazione doganale

Assieme alla cooperazione di polizia, la cooperazione doganale è stata introdotta nella parte intergovernativa del trattato di Maastricht sull'Unione europea, nel 1992. L'articolo 29 del TUE instaura una più stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti degli Stati membri. Benché le conclusioni di Tampere non citino espressamente la cooperazione doganale, molte delle questioni trattate attengono specificamente al settore di competenza delle dogane. Le autorità doganali degli Stati membri svolgono un ruolo centrale nella lotta contro la grande criminalità internazionale. Si possono citare, a titolo d'esempio, la lotta contro i traffici di droga, armi, munizioni ed esplosivi, la lotta contro il furto di beni culturali, la protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale (articolo 30 del trattato CE), i rifiuti pericolosi e tossici, le materie nucleari, o le materie o le attrezzature destinate alla fabbricazione di armi atomiche, biologiche e/o chimiche.

A differenza della cooperazione di polizia, la cooperazione doganale comporta un importante elemento attinente al primo pilastro, che si riflette nell'inclusione dell'articolo 135 del trattato che istituisce la Comunità europea. Nel considerare la cooperazione doganale nell'Unione europea, appare pertanto opportuno tenere conto delle diverse competenze assegnate alle dogane dalle disposizioni dei diversi pilastri.

Obiettivi più specifici alla cooperazione doganale sono fissati nel Piano d'azione di Vienna. Le misure di cui si chiede l'adozione sono la ratifica della convenzione relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazioni doganali (Napoli II) [58] e la convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale (CIS) [59]. Benché siano stati conseguiti progressi in relazione ad entrambe le convenzioni, alcuni Stati membri non hanno ancora completato la procedura di ratifica.

[58] GU C 24 del 23.1.1998.

[59] GU C 316 del 27.11.1995.

Fra coloro che hanno ratificato le convenzioni (finora, 13 Stati membri hanno ratificato la convenzione CIS e 10 la convenzione Napoli II), nessuno ha ancora fatto ricorso alle forme speciali di cooperazione previste da Napoli II, né fornisce dati alla base dati del terzo pilastro CIS, nonostante il fatto che i paesi che hanno proceduto alla ratifica avrebbero facoltà di applicare in via provvisoria queste convenzioni. È pertanto troppo presto per stabilire se la loro applicazione migliora l'assistenza reciproca e la cooperazione tra gli organismi di polizia degli Stati membri.

Le dogane partecipano alla lotta contro il commercio illecito in molti modi. Una forma di partecipazione è la condivisione di informazioni e di in