RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO relativa alla valutazione intermedia della terza fase del programma Tempus

1. Introduzione

Le presente relazione è stata redatta conformemente alle disposizioni dell'articolo 12 della decisione n. 1999/311/CE del Consiglio, del 29 aprile 1999. In essa sono contenuti i punti di vista della Commissione riguardo alle principali conclusioni e raccomandazioni della valutazione esterna della terza fase del programma Tempus (Tempus III).

La relazione integrale di valutazione intermedia di Tempus III [1] è consultabile al seguente indirizzo Internet: .

[1] La relazione finale della seconda fase del programma Tempus è reperibile allo stesso indirizzo Internet.

2. Antefatti

La prima proposta relativa all'istituzione di un programma Tempus risale al dicembre 1989, quando il Consiglio dei ministri dell'Istruzione ha individuato nello stesso uno strumento di cooperazione tra gli istituti dell'insegnamento superiore negli Stati membri e nei paesi partner. La prima fase del programma (Tempus I) è stata adottata poi nel 1990 [2].

[2] Decisione 90/233/CEE del Consiglio, del 7 maggio 1990.

Inizialmente i paesi partecipanti al programma erano quelli dell'Europa centrale e orientale (PECO) ; a questi si sono aggiunti, tra il 1992 e il 1993, la Federazione russa, l'Ucraina, la Bielorussia e l'Albania. Per un breve periodo (1991), vi ha preso parte anche la Iugoslavia.

Tramite la cooperazione a livello di istruzione superiore, Tempus ha cercato di contribuire al processo di riforma economica e sociale. Più precisamente, il programma è stato concepito per promuovere lo sviluppo congiunto dei nuovi programmi didattici, l'acquisizione di nuove competenze in materia di gestione da parte del personale universitario e amministrativo e l'apertura dei sistemi educativi dei paesi partner alla società civile.

La seconda fase del programma (Tempus II) è stata adottata nel 1993 [3], per il periodo 1994-1998, e, nel 1996, è stato prorogato fino al 2000 [4]. La seconda fase ha esteso le attività del programma ai nuovi paesi ammissibili, partecipanti ai programmi PHARE [5] e Tacis [6], allargando obiettivi ed aspettative. Tempus II ha introdotto in particolare priorità nazionali specifiche a completamento dell'originale impostazione "bottom-up" (dalla base al vertice), secondo la quale le iniziative sono di competenza esclusiva delle università.

[3] Decisione 93/246/CEE del Consiglio, del 29 aprile 1993.

[4] Decisione 96/663/CE del Consiglio, del 21 novembre 1996.

[5] Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio, del 18 dicembre 1989, relativo all'aiuto economico a favore di taluni paesi dell'Europa centrale e orientale, e successive modifiche.

[6] L'attuale base giuridica di tale programma è il regolamento (CE, Euratom) 99/2000 del Consiglio, del 29 dicembre 1999, relativo alla prestazione di assistenza agli Stati partner dell'Europa orientale e dell'Asia centrale.

Benché la sua logica d'intervento sia rimasta in larga parte invariata, il programma Tempus ha subito una notevole evoluzione, di pari passo con i cambiamenti che hanno caratterizzato la scena politica, contribuendo al processo di adesione dei PECO all'Unione europea.

La terza fase di Tempus, quella attuale (Tempus III), è stata adottata nel 1999 per un periodo di sei anni a partire dal 1° luglio 2000 [7]. Anche in questo caso la logica d'intervento del programma non è sostanzialmente cambiata, salvo l'aggiunta di due aspetti innovatori. In primo luogo, oltre ai metodi collaudati, incentrati specificamente sui singoli paesi, è stato posto un accento particolare sulla capacità del programma di incoraggiare la cooperazione regionale. In secondo luogo, si è fatto più esplicitamente riferimento alla necessità per il programma, oltre che di assicurare la coerenza e, laddove necessario, la complementarità con altri programmi comunitari, anche di creare sinergie con altre forme di assistenza ai paesi partner.

[7] Decisione 1999/311/CE del Consiglio, del 29 aprile 1999.

Il regolamento n. (CE) 2666/2000 del Consiglio, del 5 dicembre 2000, che fissa il quadro dell'assistenza comunitaria alla ricostruzione, allo sviluppo e alla stabilizzazione (CARDS) a favore dei Balcani occidentali, ha modificato la decisione che istituisce la terza fase di Tempus per rendere partecipi al programma anche la Croazia e la Repubblica federale di Iugoslavia.

Tempus III è stato inoltre modificato nel 2002 [8], estendendo il programma ai paesi del Mediterraneo meridionale e orientale, già coperti dal programma MEDA, nel quadro del partenariato euro-mediterraneo, creato in esito alla dichiarazione di Barcellona del 1995.

[8] Decisione 2002/601/CE del Consiglio, del 27 giugno 2002.

L'allargamento a questi ultimi paesi è una risposta alla necessità di intensificare la cooperazione nell'ambito dell'istruzione superiore tra l'Unione e i suoi partner di quell'area geografica, al fine di favorirne lo sviluppo socioeconomico. Un altro obiettivo consiste nel dare impulso al dialogo interculturale e alla comprensione reciproca, in quanto strumento inteso a garantire una crescita sostenibile, la pace e la stabilità in tale regione. Allargare l'ambito del programma serve inoltre a rinvigorire la dimensione della società civile e interculturale del programma.

Tempus III si concluderà nel dicembre 2006 [9], al pari degli altri principali programmi in materia d'istruzione e formazione (Socrates e Leonardo da Vinci).

[9] La decisione relativa all'estensione delle attività del programma Tempus ai paesi MEDA ha introdotto una modifica alla durata del programma in modo da far coincidere la data di scadenza con quella dei programmi Socrates e Leonardo da Vinci.

3. Breve descrizione del programma

Tempus è stato concepito essenzialmente per contribuire alla riforma e alla modernizzazione dei sistemi d'insegnamento superiore dei paesi partner. Grazie alla cooperazione ad un livello didattico superiore, il programma si prefigge anche di rafforzare la società civile, favorire l'insediamento della democrazia in tali paesi e migliorare la comprensione reciproca e il dialogo interculturale tra l'Unione europea e i suoi partner.

Il programma abbina ad un'impostazione "bottom-up" che lascia l'iniziativa prevalentemente alle università, un orientamento "top-down" (dal vertice alla base), secondo cui per ciascun paese partner sono fissate priorità nazionali al fine di ottimizzare l'impatto del programma sui processi di riforma.

Per realizzare tali obiettivi, il programma sostiene tre tipi di progetti:

- progetti europei comuni, multilaterali, ai quali partecipano istituti d'insegnamento superiore dell'UE e dei paesi partner allo scopo di sostenere le istituzioni di questi ultimi nella fase di sviluppo e di miglioramento dei programmi didattici o nella gestione universitaria. Tali progetti intendono inoltre assecondare lo sviluppo del tessuto istituzionale dei paesi partner. La loro durata è in genere di due o tre anni e costituiscono il tipo principale di progetti realizzati nel quadro del programma;

- le misure strutturali e complementari, che sono al contempo progetti multilaterali volti a sostenere interventi a breve termine per riformare il sistema a seconda delle priorità dei paesi partner;

- sussidi di mobilità personale, accordati a professori, assistenti, membri del personale o funzionari ministeriali, per consentire loro di spostarsi in altri paesi per svolgervi attività connesse con un particolare processo di riforma.

I paesi partner beneficiari del programma Tempus sono:

- Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia e Repubblica federale di Iugoslavia (denominati paesi "CARDS");

- Armenia, Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Kazakistan, Kirghighistan, Moldavia, Mongolia, Federazione russa, Tagikistan, Turkmenistan, Ucraina e Uzbekistan (denominati paesi "Tacis");

- Algeria, Egitto, Israele [10], Giordania, Libano, Marocco, Autorità palestinese, Siria e Tunisia (denominati paesi "MEDA").

[10] La partecipazione di Israele è possibile solo se autofinanziata.

Il programma Tempus ha fruito delle dotazioni finanziarie di CARDS, MEDA e TACIS per poter cooperare bilateralmente con ciascun paese partner.

4. Il lavoro di valutazione

Nel 2002, la Commissione ha lanciato una gara pubblica d'appalto in seguito alla quale è stata selezionata la ditta ECORYS-NEI per effettuare la valutazione della terza fase di Tempus. La valutazione è stata intrapresa tenendo conto dei risultati della valutazione finale della seconda fase del programma.

Il capitolato d'appalto prevedeva l'esame da parte del valutatore della logica d'intervento del programma Tempus, alla luce in particolare dei seguenti aspetti:

(1) Le necessità socioeconomiche che hanno dato origine alla prima e alla seconda fase del programma Tempus persistono tuttora? Gli obiettivi del programma corrispondono alla situazione attuale dell'insegnamento nei paesi ammissibili? In che misura il programma ha contribuito a modificare le condizioni socioeconomiche in tali paesi?

(2) L'invito a presentare proposte e il processo di selezione basati sulle priorità nazionali costituiscono un approccio adatto? E' opportuno incoraggiare la cooperazione tra paesi ammissibili vicini nel quadro di un programma improntato alle priorità nazionali?

(3) Il modello multilaterale di cooperazione a cui partecipano istituzioni dell'UE e dei paesi ammissibili è appropriato per conseguire gli obiettivi del programma ? E, in particolare, qual è il suo valore aggiunto in rapporto con l'investimento strutturale nella riforma dell'istruzione ?

(4) Il tipo di progetti (risultati) finanziati dal programma (progetti europei comuni e, soprattutto, borse di mobilità individuali) è pertinente quanto a risultati ed effetti previsti e l'impatto sui sistemi d'istruzione superiore ?

(5) Le dotazioni finanziarie sono sufficienti per realizzare gli obiettivi definiti ? L'approccio attuale è in grado di generare una "massa critica" capace di produrre un impatto durevole ?

(6) Gli strumenti attuali di attuazione e i metodi attuali di gestione, e, in particolare, le modalità di sostegno tecnico sono appropriati e sufficienti per garantire la qualità dei progetti e la loro corretta attuazione ? Le pratiche in materia di controllo sono sufficienti ? I meccanismi utilizzati per il feed-back e per la diffusione dei risultati consentono di usufruire dell'esperienza acquisita con il programma ?

L'equipe di valutazione ha messo a punto una metodologia di valutazione nella quale si insiste fortemente sulla partecipazione interattiva delle diverse parti interessate nel quadro del programma Tempus III. I principali strumenti di valutazione utilizzati nel periodo ottobre 2002-giugno 2003 sono stati i seguenti:

- Tre seminari interattivi (Mosca, Almati e Skopje) con i diversi protagonisti e un seminario di riepilogo delle conoscenze acquisite (Bruxelles) nel corso dei quali sono state esaminate tutte le questioni chiave della valutazione. Per integrare tale metodo si è proceduto ad un'analisi della logica d'intervento, ad un'esame della letteratura esistente, ad interviste con gli interessati e a studi di casi riguardanti diversi paesi.

- Sono stati utilizzati i dati relativi ai risultati del programma Tempus II e nei tre strumenti di indagine sono state incluse questioni pertinenti ai fini di tale valutazione intermedia: un questionario on line sull'impatto di Tempus sulle riforme dell'insegnamento superiore e su partenariati sostenibili (599 coordinatori dei progetti europei comuni); un sondaggio effettuato tra i partner dei progetti europei comuni nei paesi ammissibili (80 risposte); e interviste (26) con rappresentanti delle autorità responsabili dell'istruzione superiore negli stessi paesi.

Va segnalato che i capitolati d'oneri sono stati elaborati prima dell'estensione di Tempus III ai paesi del Mediterraneo meridionale e orientale. Tuttavia, le conclusioni e le raccomandazioni valgono anche per l'attuazione del programma in tale area geografica.

5. Conclusioni della valutazione

5.1. La pertinenza del programma alla luce delle necessità socioeconomiche

Le condizioni socioeconomiche prevalenti e la necessità di sostenere l'insegnamento superiore

L'analisi comparativa realizzata dal valutatore rivela che i paesi CARDS e TACIS versano attualmente in condizioni analoghe a quelle delle precedenti fasi del programma Tempus. Tali paesi non possono ancora essere considerati democrazie stabili. Nei paesi CARDS e TACIS, la transizione è tuttora realizzata solo in parte e il processo è rallentato da economie stagnanti, da una capacità limitata di attuazione di riforme, dalla debolezza delle misure in campo previdenziale, da perturbazioni nei servizi pubblici e da deficit elevati nelle finanze pubbliche. La spesa pubblica a favore dell'istruzione soffre di tale situazione. Nelle regioni TACIS e CARDS, sono sempre più numerosi gli studenti che portano avanti gli studi superiori, mentre il livello di finanziamento in termini reali è un terzo circa del livello di dieci anni fa.

In molti paesi MEDA, nonostante un contesto storico totalmente diverso, l'insegnamento superiore è stato vittima anche di una grave insufficienza di risorse. Nei paesi MEDA più poveri, la mancanza cronica di fondi disponibili è stata aggravata dall'idea di aiuto internazionale che prevaleva a quei tempi nella società, secondo la quale i fondi per l'insegnamento dovevano essere destinati innanzitutto all'insegnamento primario e secondario. Il rapporto costo-efficacia sarebbe stato in questo caso migliore con una resa maggiore a breve termine sul piano sociale di un investimento nell'insegnamento superiore. Un punto di vista questo che ha subito un'inversione negli ultimi tempi e il sostegno all'insegnamento superiore è considerato oggigiorno un fattore essenziale dello sviluppo sostenibile.

Il valutatore ritiene che le sfide che si trovano ad affrontare i paesi partecipanti alla terza fase del programma Tempus sono impegnative come quelle che comportavano la prima e la seconda fase e che sia quindi ampiamente giustificato dare priorità alle riforme dei sistemi di formazione e d'istruzione superiore.

"Il processo di transizione dalla società comunista alla democrazia e all'economia di mercato ha dato luogo a necessità socioeconomiche di cambiamento del modo di pensare, cambiamenti istituzionali e cambiamenti delle competenze e della formazione. Dalla presa di coscienza di tali necessità sono nate la prima fase di Tempus, dopo la caduta del Muro di Berlino, e la seconda fase di Tempus agli inizi degli anni '90... Tali necessità sono sempre ben presenti nei paesi ammissibili alla terza fase di Tempus, il che accresce l'importanza del programma."

La Commissione condivide il parere del valutatore che "nei paesi ammissibili, i bisogni di innovazione e di investimento nel settore dell'istruzione superiore oltrepassano nettamente le risorse finanziarie attualmente disponibili in tali paesi e che tali bisogni sono destinati a crescere. Gli argomenti a favore di una crescita degli investimenti nel settore dell'istruzione superiore e della ricerca sono quindi del tutto fondati."

Il programma Tempus come strumento a sostegno della riforma e dello sviluppo dell'istruzione superiore

La valutazione (di Tempus II e III) dimostra la validità del programma ai fini del cambiamento delle condizioni socioeconomiche dei paesi ammissibili. I programmi di mobilità e destinati al personale hanno interessato centinaia di migliaia di studenti, insegnanti ed assistenti degli istituti d'insegnamento superiore dei PECO. Cio' ha consentito ai partecipanti a Tempus I e II di venire a contatto con nuove idee e altri modi di pensare, di scoprire nuovi ideali e buone pratiche su quasi ogni aspetto delle società dell'Unione ed ha dimostrato la diversità degli approcci degli Stati membri di fronte alle sfide delle riforme sociali e nel campo dell'istruzione. Quasi tutti i partecipanti hanno avuto l'occasione di prendere parte ad un dialogo di grande apertura e approfondito, che ha contribuito alla presa di coscienza, al raffronto dei valori e delle culture nazionali, al cambiamento dei comportamenti e ad un maggiore impegno a favore del processo di riforma socioeconomica nei propri paesi e nell'ambiente professionale.

L'instaurazione di relazioni di partenariato tra privati e istituzioni dei paesi partner e dell'Unione europea ha consentito agli istituti d'insegnamento superiore di accedere ampiamente alle reti della conoscenza. Cio' ha contribuito indirettamente, ma in maniera decisiva, al cambiamento a livello giuridico, amministrativo e istituzionale, facilitando la transizione verso un'economia di mercato e una maggiore democrazia.

Il rapporto di valutazione tende a dimostrare che Tempus ha fatto più di qualsiasi altro programma esterno, realizzato nei paesi ammissibili, per aiutare dipartimenti e facoltà universitarie a modernizzare i programmi esistenti e ad introdurne dei nuovi. Esso ha quindi facilitato la transizione dei sistemi d'insegnamento esistenti per consentire alla generazione futura di acquisire una migliore formazione, nella prospettiva dell'evoluzione dei bisogni del mercato del lavoro.

La Commissione concorda con il parere del valutatore secondo il quale la terza fase di Tempus è utile, tenuto conto della situazione socioeconomica esistente nei paesi partner; essa reputa inoltre che Tempus permane, senza alcun dubbio, uno strumento pertinente ed efficace per rispondere ai bisogni attuali nel campo dell'istruzione superiore.

5.2. La validità delle priorità nazionali e regionali

Il valutatore dimostra che i partecipanti al programma sono pienamente d'accordo sull'importanza che rivestono le priorità nazionali al fine di ottimizzare l'impatto del programma, nonché sulla necessità di rafforzare il dialogo tra la Commissione e le autorità locali, per poter meglio definire tali priorità.

Il valutatore sostiene che la percezione della validità del metodo adottato sulle priorità nazionali dipende principalmente dall'adeguatezza del processo stabilito per formulare tali priorità. "Nei paesi in cui sono state consultate le principali parti interessate al programma Tempus il metodo delle priorità nazionali è stato giudicato utile per guidare i candidati. Nei paesi in cui le priorità sono state definite chiaramente senza consultazione, la selezione è stata considerata arbitraria e una forma inutile d'ingerenza dal vertice alla base."

La Commissione sottolinea che non esiste una differenza sostanziale nel modo in cui i paesi hanno definito le loro priorità nazionali. Essa constata tuttavia che vi sono delle differenze a livello di natura e di presentazione delle stesse. In alcuni casi le priorità nazionali possono essere facilmente concretizzate in proposte operative. In altri, invece, le priorità sono troppo dispersive o ambigue per diventare operative.

Si è rivelato molto più difficile giungere ad un'intesa riguardo al peso reale da annettere alle priorità nazionali nel quadro dell'orientamento del programma. Da un lato, si è osservato che in un programma "bottom-up" le idee innovatrici dovrebbero, di norma, prevalere su orientamenti normativi provenienti dal vertice. Dall'altro, una pianificazione strategica più decisa puo' accrescere l'impatto del programma ed evitare la dispersione delle risorse. Analogamente, per quanto riguarda l'importanza da attribuire al rispetto delle priorità nazionali nel processo di selezione, le parti interessate al programma hanno manifestato pareri divergenti.

La Commissione reputa che la definizione delle priorità nazionali costituisce un fattore fondamentale per ottimizzare l'impatto del programma sul processo di riforma e di sviluppo dell'istruzione superiore e, tramite quest'ultima, sullo sviluppo dell'insieme dei sistemi d'istruzione e di formazione. Tuttavia, come suggerisce la valutazione, è importante conservare un metodo ascendente per stimolare l'innovazione e la creatività a livello di istituzioni. Il metodo ascendente puo' servire anche a garantire (qualora necessario) che il programma non sia assoggettato alla burocrazia o ad interessi politici o economici inappropriati.

Per quanto riguarda la cooperazione regionale, il valutatore conclude che le esigenze concernenti, tra l'altro, il rafforzamento della cooperazione culturale, la cooperazione in materia di sicurezza, le prospettive di adesione all'Unione e l'interesse crescente delle parti per seguire il processo di Bologna sono una conferma della necessità di intensificare la cooperazione universitaria a livello regionale.

Benché la Commissione incoraggi i candidati a presentare progetti regionali (che coinvolgano più paesi partner), è un dato di fatto che Tempus non offre meccanismi che consentano la formulazione congiunta di priorità su scala regionale da parte delle autorità dell'istruzione superiore delle regioni interessate.

5.3. L'utilità del modello di partenariato multilaterale

Tale modello è in genere percepito dalla stragrande maggioranza dagli interessati al programma come la chiave del successo della logica d'intervento di Tempus.

L'approccio di Tempus si è sempre basato sulla fiducia nella capacità delle università dell'Unione e dei paesi sovvenzionabili di identificare i propri bisogni e di formulare e attuare progetti innovativi e mirati. Tale approccio sembra aver funzionato a dovere non solo nel quadro della riforma dei programmi universitari, bensì anche nell'introduzione di nuove pratiche di gestione. Esso ha rappresentato inoltre un incentivo per gli istituti dell'insegnamento superiore a mettere il loro sapere a disposizione dei cittadini in risposta alle nuove esigenze originate dai processi di evoluzione della società.

Il relatore conclude che il modello multilaterale è riuscito ad aiutare Tempus a raggiungere il suo duplice obiettivo di ravvicinamento delle culture e di adeguamento dei sistemi d'insegnamento superiore. Tale modello incide direttamente e notevolmente sull'instaurazione di reti personali e di partenariati istituzionali sostenibili tra i centri d'istruzione superiore nei paesi selezionati e in quelli degli Stati membri dell'UE. Cio' costituisce un importante indicatore della riuscita dell'obiettivo di un "ravvicinamento culturale" di Tempus III.

La validità del modello multilaterale nel promuovere la riforma e aggiornare i contenuti dell'istruzione superiore è stata confermata dalla valutazione finale di Tempus II.

Il valutatore ha raffrontato il programma Tempus con altri interventi, sottolineando che il punto di forza dell'approccio multilaterale e ascendente di Tempus è la sua dimensione interpersonale e la messa in rete. Tempus conferisce all'aiuto alla cooperazione una dimensione umana dal momento che tutti i progetti Tempus si basano sulla stretta collaborazione tra istituzioni e singoli individui, desiderosi di parteciparvi.

Come rileva il relatore, "il valore aggiunto di Tempus, rispetto all'investimento strutturale nell'istruzione, consiste nella sua promozione della cooperazione internazionale, che genera nuovi modi di pensare, nuove idee e nuove reti di contatti personali e professionali. Inoltre, il punto di forza del modello di mobilità multilaterale risiede nel fatto che esso asseconda lo spirito imprenditoriale su base volontaria, il che rappresenta una forza dal basso verso l'alto per l'innovazione e la riforma. Il risultato è la grande diversità dei progetti d'innovazione."

La Commissione si sofferma su quanto asserisce il valutatore, ossia che Tempus presenta un "buon rapporto qualità-prezzo" nel senso che gli interventi di Tempus sono meno dispendiosi rispetto, ad esempio, a quelli strutturali, che coinvolgono anche esperti internazionali.

5.4. Pertinenza del tipo di progetto (risultati)

Al capitolo 2 sono descritti i diversi tipi di progetti Tempus. Tenendo conto degli obiettivi del programma, il valutatore conclude che questi ultimi, quali definiti nella decisione del Consiglio, sono ampiamente in sintonia con gli strumenti del programma:

- i progetti europei comuni e le misure strutturali e complementari contribuiscono ad adeguare e a sviluppare i sistemi d'istruzione superiore, in quanto consentono ai paesi partner di accedere alle conoscenze delle istituzioni comunitarie in materia di modernizzazione e di riforma;

- i progetti europei comuni riguardanti lo sviluppo dei programmi didattici vertono sull'evoluzione a livello d'istituto, tramite l'introduzione di programmi di studio innovativi, mentre i progetti di miglioramento della gestione delle università trattano la riforma della gestione dei centri d'istruzione superiore;

- i progetti europei comuni e le borse di mobilità individuali incoraggiano la mobilità e il dialogo culturale, nonché il consolidamento delle istituzioni, risultando pertanto utili ai fini del raggiungimento dell'obiettivo di Tempus III, consistente nel ravvicinamento delle culture e nello sviluppo della società civile.

La valutazione conclude che i diversi tipi di progetti hanno consentito di ottenere i risultati sperati del programma e l'impatto generale di Tempus sulle riforme dei sistemi educativi di livello superiore. In particolare, i progetti europei comuni hanno contribuito ad apportare i cambiamenti legislativi e regolamentari nel campo dell'istruzione superiore. Essi hanno inoltre favorito l'apertura e la preparazione alla cooperazione internazionale tra i diversi istituti d'istruzione superiore, alla riforma della gestione dei centri, allo sviluppo dei programmi didattici, alla formazione dei responsabili delle decisioni e alla costituzione di partenariati sostenibili tra i centri d'istruzione superiore dell'Unione e quelli dei paesi ammissibili.

Tuttavia, il valutatore identifica alcune possibilità di rafforzare l'impatto del programma, proponendo, in particolare, di porre maggiormente l'accento sulla scambio d'informazioni e sulla diffusione dei risultati e di intensificare le relazioni tra università e imprese con attenzione esplicita alla capacità d'inserimento professionale. Il valutatore propone inoltre l'integrazione dei progetti europei comuni Tempus nei programmi di formazione professionale, destinati alla formazione degli insegnanti e alla diffusione di risultati innovativi ai centri di formazione e alle scuole primarie e secondarie. I progetti europei comuni dovranno servire inoltre a preparare gli studenti migliori ad attività nel campo della ricerca.

La Commissione approva in genere tale analisi e sottolinea l'opportunità di prevedere la messa a punto di meccanismi per rafforzare le sinergie tra insegnamento di livello superiore e istruzione e formazione professionali nel quadro del presente programma, nonché di estendere il programma, nella sua prossima versione, oltre l'insegnamento superiore.

5.5. Livello di finanziamento e "massa critica"

Il valutatore ha rilevato che gli obiettivi del programma non erano stati convertiti in obiettivi di realizzazioni verificabili tramite indicatori quantitativi. Egli asserisce, tuttavia, che l'analisi del processo di selezione rivela che il numero delle candidature di qualità è risultato sempre troppo elevato per i fondi disponibili. Una volta messo in atto il programma, la capacità di assorbimento non è stata mai superata. Da cio' si ricava che Tempus è stato sotto-finanziato.

Per quanto riguarda la massa critica, il valutatore conclude che essa è realizzabile con l'attuale livello di finanziamento su scala di progetto, ma che, su scala di paese, essa dipende dalla dimensione del paese e dalla dotazione di fondi sostenuta e più abbondante.

La Commissione condivide l'analisi del valutatore e riconosce che le variazioni nei livelli di finanziamento che hanno contraddistinto il programma in passato, benché spesso giustificate da motivi di ordine politico e di programmazione, mettono a rischio l'efficacia del programma.

5.6. La gestione del programma

Nel rapporto di valutazione si sostiene che gli attuali strumenti di attuazione, i metodi di gestione e le modalità di aiuto tecnico sono appropriati e che, in passato, hanno garantito un livello di qualità soddisfacente e la corretta realizzazione dei progetti.

Il rapporto riconosce gli sforzi sostenuti recentemente dalla Commissione per semplificare le procedure, ma sottolinea tuttavia che le norme in materia di fissazione dei contratti e di amministrazione finanziaria sono più rigide e richiedono più tempo del necessario. La Commissione sottolinea che, benché tale conclusione non sia del tutto infondata, è assai difficile trovare un giusto equilibrio tra la necessità di garantire un utilizzo responsabile dei fondi pubblici e la semplicità delle procedure amministrative. L'introduzione del nuovo regolamento finanziario non ha facilitato tale compito.

Per quanto riguarda le procedure di selezione, il valutatore sottolinea la trasparenza del sistema, ma rileva la quantità insufficiente di informazioni di ritorno fornite ai valutatori riguardo ai risultati dei progetti precedenti e l'assenza di un raffronto orizzontale dei meriti relativi dei progetti, nel contesto più ampio delle necessità di riforma dell'istruzione superiore nei paesi ammissibili. La Commissione ha già intrapreso delle misure per migliorare il processo di selezione, in particolare rafforzando la formazione dei valutatori.

Per quanto riguarda il controllo, il valutatore conclude che le pratiche di monitoraggio di Tempus sono limitate, ma possono essere considerate adeguate. La Commissione prende atto del fatto che un monitoraggio sul campo non è stato effettuato in maniera sistematica nel corso dell'attuazione di Tempus III, il che ha contenuto il flusso di informazioni sui risultati di Tempus nei paesi ammissibili. La Commissione reputa inoltre che sarebbe auspicabile migliorare la diffusione dei risultati.

6. Raccomandazioni del valutatore esterno

Il rapporto di valutazione formula tutta una serie di raccomandazioni, presentate in forma sintetica in appresso (in corsivo) con i relativi commenti della Commissione.

1) Il modello multilaterale riuscito di Tempus dovrà essere esteso ad altre aree del mondo.

La Commissione ha richiamato l'attenzione del valutatore sul fatto che alcuni programmi in corso (quali ALFA o Asia-Link) hanno adottato il modello di partenariato di Tempus.

2) I bilanci nazionali annui per il periodo restante di Tempus III dovranno essere aumentati.

La Commissione condivide le motivazioni addotte dal valutatore riguardo al fatto che la "massa critica" puo' essere raggiunta aumentando il livello di finanziamento. Essa s'impegna a mantenere il finanziamento del programma ad un livello sufficientemente elevato al fine di garantire l'utilizzo efficace delle risorse.

3) Il processo di formulazione delle priorità specifiche del singolo paese dovrà essere rafforzato grazie ad un dialogo più strutturato con le autorità didattiche dei paesi partner.

La Commissione riconosce che il dialogo con le autorità dei paesi partner è fondamentale per la riuscita del programma ed adotterà misure immediate in vista di un approccio più strutturato e coerente.

4) Rafforzare l'utilità delle priorità nazionali definendo le priorità come questioni orizzontali in materia di istruzione, piuttosto che come un elenco di specializzazioni accademiche verticali.

La Commissione ammette la necessità di migliorare la natura e la presentazione delle priorità nazionali.

5) Il metodo della gara d'appalto e il meccanismo di selezione dei progetti regionali andrebbero migliorati..

La Commissione riconosce che l'attuale sistema, basato su priorità nazionali e su bilanci nazionali, non consente di sfruttare l'intero potenziale della cooperazione regionale, benché l'attuale fase del programma contenga un incoraggiamento esplicito in tal senso. La Commissione analizzerà come consolidare al meglio la dimensione regionale del programma.

6) I fondi di Tempus dovranno essere utilizzati per le attività più riuscite del programma, ossia la promozione della mobilità, degli scambi e dell'innovazione nei programmi didattici.

La Commissione è soddisfatta del fatto che il programma Tempus si sia distinto nella promozione della mobilità e dell'innovazione nei programmi di studio e nei metodi didattici; essa reputa tuttavia che l'intenzione del programma a voler estendere il suo impatto fino al livello dei sistemi costituisca la conseguenza logica dell'importanza crescente annessa alle priorità nazionali. Pertanto, mentre le attività incentrate sullo sviluppo dei programmi didattici a livello di istituzioni continueranno ad essere al centro del programma, altre attività saranno sviluppate, in particolare quelle finalizzate a coinvolgere attori a livello di sistemi.

7) Accrescere l'utilità e l'efficacia delle borse di mobilità individuali e limitare i possibili abusi delle sovvenzioni.

La Commissione riesaminerà i criteri e le condizioni per l'ottenimento dei sussidi per la mobilità personale; essa intende inoltre coinvolgere le autorità nazionali dei paesi partner nella definizione delle priorità per questo tipo di attività. La Commissione ritiene che l'impressione secondo la quale tali sussidi siano o possano essere oggetto di abuso non sia giustificata. Va segnalato che i sussidi alla mobilità personale consentono ai loro beneficiari di realizzare attività autorizzate che superano la portata iniziale della sovvenzione; da qui forse le errate interpretazioni.

8) Il coordinamento tra la DG EAC e EuropaAid dovrà essere rafforzare al fine di ottimizzare l'impatto del programma sulla riforma dell'insegnamento superiore.

La Commissione assicurerà il coordinamento a tutti i livelli tra i servizi responsabili della cooperazione nell'ambito dell'istruzione nei paesi partner interessati. Tale coordinamento dovrà riguardare sia l'identificazione delle priorità generali che la programmazione, il coordinamento, il monitoraggio e la valutazione.

9) Accertare la fattibilità di una riduzione dell'importo massimo della sovvenzione accordata ai progetti europei comuni a 200.000 euro, ad esempio, per un progetto biennale, onde poter finanziare un numero maggiore di progetti.

Se per alcuni paesi puo' risultare opportuno ridurre l'importo delle sovvenzioni e accrescere il numero di progetti sovvenzionabili, l'esperienza ha dimostrato che il livello massimo attuale di finanziamento (500.000 euro) è necessario per assicurare la massa critica a livello di progetto.

10) Introdurre un nuovo tipo di progetto per l'organizzazione di conferenze a favore della cooperazione e della messa in rete a livello regionale e della diffusione dei risultati dei progetti.

11) Riservare dei fondi per azioni finalizzate allo scambio di informazioni e ad una più grande diffusione dei risultati immateriali e materiali di Tempus.

La Commissione reputa che il lancio di misure strutturali e complementari, che prevedano anche un aiuto ai progetti d'informazione e di diffusione, e l'organizzazione di conferenze regionali Tempus possano costituire una risposta a tali raccomandazioni.

12) Incentrare la guida del candidato Tempus più esplicitamente sulla promozione dei seguenti elementi: studenti più dotati, capacità d'inserimento professionale, relazioni tra università, imprese e società civile e ripercussioni dell'innovazione dei programmi europei comuni sui programmi di altri istituti di formazione, tra cui programmi d'insegnamento primario e secondario..

La guida del candidato incoraggia già le relazioni tra università, imprese e società civile. La Commissione cercherà di stimolare ulteriormente tale collaborazione tramite attività d'informazione mirate nei paesi partner.

La Commissione cercherà inoltre di sfruttare, nella fase attuale del programma, la capacità dell'insegnamento superiore di incoraggiare lo sviluppo della formazione professionale e continua, nonché l'insegnamento scolastico. Per quanto riguarda il rinnovo del programma Tempus, la Commissione prenderà in esame la possibilità di estendere il modello Tempus all'intera gamma di attività nel quadro della formazione e dell'istruzione permanente.

13) Occorrerà pubblicare statistiche sulle proposte relative alla qualità.

La Commissione riconosce che tali statistiche servono a dimostrare la capacità di assorbimento supplementare dei paesi partner e che esse fungono pertanto da riferimento in vista di un possibile incremento degli stanziamenti destinati al programma. Le statistiche tengono conto inoltre delle prescrizioni del nuovo regolamento finanziario per quanto riguarda la pubblicazione dei risultati.

14) Dovrà essere fatto uno sforzo per migliorare il livello di qualità medio delle proposte finanziate.

La Commissione affronterà la questione in due modi: da un lato, incoraggerà gli uffici nazionali Tempus [11] ad organizzare una sessione di formazione per i potenziali candidati Tempus e, dall'altro, migliorerà la documentazione destinata ai candidati e la formazione degli esperti che partecipano alla selezione dei progetti.

[11] Gli uffici nazionali Tempus sono designati dalle autorità nazionali dei paesi partner e assistono la Commissione nella messa in atto del programma informando e consigliando i potenziali candidati e fornendo informazioni alla Commissione sull'attuazione dei progetti.

15) L'utilità e l'impatto del programma dovranno essere oggetto di un'attiva promozione a livello di autorità locali.

La Commissione riconosce l'importanza di coinvolgere maggiormente le autorità nazionali nella definizione delle priorità in vista della messa in atto del programma, nonché dell'incoraggiamento agli istituti d'istruzione superiore ed altri organismi a partecipare. A tal fine, Commissione ha preso iniziative per istituire un meccanismo di dialogo strutturato con le autorità nazionali.

16) Andranno semplificate le procedure contrattuali.

Nel 2003 sono state introdotte misure di semplificazione delle procedure contrattuali, riducendo il numero di pagamenti e il numero di rapporti richiesti ai beneficiari. Tuttavia, ulteriori sforzi in tal senso dovranno tener conto del nuovo dispositivo regolamentare, che si presenta più complesso.

17) Il processo di selezione deve tener conto dell'utilità dei progetti.

La Commissione reputa che l'utilità dei progetti per la riforma dell'istruzione superiore crescerà grazie al rafforzamento delle priorità nazionali, una migliore informazione a monte del processo di selezione e una adeguata formazione degli esperti partecipanti al processo di selezione, consentendo in tal modo di valutare con maggiore precisione la pertinenza dei progetti rispetto ai bisogni locali. Sono in corso misure di attuazione in tali direzioni.

18) Reintrodurre il controllo sul campo in maniera selettiva.

La Commissione prevede il rafforzamento dell'attuale sistema di controllo in loco, previa messa a disposizione di risorse umane e finanziarie addizionali, in seno sia alla Commissione che al gruppo di assistenza tecnica.

7. Conclusioni

La valutazione intermedia conferma la pertinenza del programma Tempus e approva pienamente la sua logica d'intervento, ritenendola efficace ed efficiente. Benché non sembri necessario riorientare a fondo il programma, la Commissione ha già intrapreso iniziative per migliorarne l'attuazione e adotterà altre misure, quali esposte dianzi.

La Commissione cercherà in particolare di rafforzare le priorità nazionali, di migliorare la diffusione dei risultati e di intensificare i controlli. Essa cercherà inoltre di garantire un livello costante di finanziamento, al fine di assicurare il funzionamento efficace del programma.

Tramite Tempus, la Commissione favorirà inoltre la riforma della scuola, della formazione professionale e continua al fine di sfruttare pienamente il valore del programma quale motore di cambiamento socioeconomico nei paesi partner.