IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 24/52

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema Migliorare l'applicazione e l'attuazione della legislazione dell'UE

(2006/C 24/13)

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 febbraio 2005, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema: Migliorare l'attuazione e l'applicazione della legislazione dell'UE

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 27 luglio 2005, sulla base del progetto predisposto dal relatore Joost VAN IERSEL.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 28 settembre 2005, nel corso della 420a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 90 voti favorevoli, 6 voti contrari e 12 astensioni.

Attuazione ed applicazione

Sintesi del parere

In questo parere il CESE afferma l'esistenza di una stretta correlazione tra l'obiettivo di «legiferare meglio» e le condizioni di applicazione e di attuazione del diritto comunitario: una buona legislazione, infatti, è una legislazione applicabile e applicata. Per quanto la Commissione, il Consiglio e la Corte di giustizia affrontino regolarmente problemi di applicazione, la loro azione di monitoraggio ha una portata limitata. Le difficoltà sono dovute alla presenza, in Europa, di differenze sul piano delle culture e degli ambiti di responsabilità, nonché al diverso impegno speso per garantire un'applicazione effettiva. Il CESE ha individuato alcuni pacchetti di misure che gli Stati membri e la Commissione dovrebbero adottare. Per quanto riguarda gli Stati membri, si tratta soprattutto di una questione di volontà politica: il comportamento delle amministrazioni nazionali dovrebbe rispecchiare il fatto che, in quanto parte integrante dell'UE, esse sono responsabili dell'attuazione delle decisioni assunte a livello comunitario. Tale evoluzione presuppone un approccio nuovo entro diversi ambiti di intervento, come il potenziamento della capacità amministrativa, il monitoraggio di regole e procedure nazionali, la rinuncia a sovrapporre a quella comunitaria un'eccessiva normativa interna (gold plating) o ad applicare la prima in modo selettivo (cherry-picking), nonché una migliore politica di informazione. Inoltre, occorre che gli Stati membri organizzino una discussione sistematica tra le autorità competenti in tutta l'UE, introducano delle valutazioni ex post e un principio di responsabilità delle amministrazioni nazionali rispetto alle loro controparti negli altri Stati membri, e infine coinvolgano gli enti subnazionali dotati di potestà legislativa autonoma. Il CESE auspica poi che la Commissione si impegni attivamente per promuovere la fiducia tra le autorità responsabili dell'attuazione della normativa europea e per sostenere le reti di enti pubblici, il monitoraggio sistematico dei loro risultati e l'individuazione e la diffusione delle migliori prassi. Bisognerebbe anche considerare la possibilità di estendere i programmi di formazione destinati ai giudici e al personale della pubblica amministrazione. Alcune delle proposte avanzate in questo parere sono già all'esame della Commissione, mentre gli Stati membri stanno già attuando un certo numero di innovazioni; tuttavia, allo stato delle cose, il quadro complessivo dell'applicazione e dell'attuazione della normativa europea presenta ancora gravi carenze. Al riguardo sarebbe opportuno coinvolgere anche il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali. Il CESE ritiene necessario un cambiamento culturale, che privilegi in particolare l'effettiva applicazione della legislazione esistente rispetto all'introduzione di nuove norme comunitarie, garantendo così la piena attuazione delle norme e delle politiche concordate a livello europeo. Assicurando la coesione necessaria, questo contribuirà al buon funzionamento di un'Unione europea composta di 25 o anche più Stati membri.

1. La legislazione comunitaria, asse portante dell'integrazione europea

1.1 Il pieno funzionamento del mercato interno, regolato da una legislazione sociale adeguata, in particolare nel campo della tutela dei lavoratori, dei consumatori e dell'ambiente, è il presupposto fondamentale dell'integrazione europea, poiché i notevoli vantaggi che esso reca ai cittadini e alle imprese conferiscono legittimità all'integrazione stessa.

1.2 L'UE si fonda sul principio dello Stato di diritto. Un principio che consolida le fondamenta del mercato interno e vieta ogni forma di discriminazione fondata sull'origine o la nazionalità dei prodotti, delle persone o delle imprese. Un'applicazione effettiva della legislazione comunitaria rafforza la fiducia dell'opinione pubblica nei confronti delle politiche e dei processi attuati a livello europeo, avvicinando l'Unione agli interessi dei cittadini e delle imprese. Ciò presuppone tuttavia che il recepimento della legislazione dell'UE nel diritto nazionale avvenga in modo tempestivo e corretto.

1.3 È inoltre della massima importanza che la legislazione europea, il cui obiettivo è rimuovere ogni ostacolo alla creazione di condizioni uniformi di concorrenza, venga applicata prontamente e in modo coerente in tutta l'UE, e che tutte le autorità competenti, ai livelli nazionale e regionale, provvedano ad attuarla in modo efficace.

1.4 Il mercato interno può funzionare correttamente e divenire un fattore di crescita e di prosperità solamente in assenza di discriminazioni, barriere invisibili o altri ostacoli (compresi quelli costituiti dall'eccessiva lunghezza o farraginosità delle procedure amministrative) frapposti all'attività dei cittadini e delle imprese. Ogni anno, i cittadini e le imprese propongono numerosi ricorsi contro misure nazionali troppo restrittive, eccessivamente complesse o sproporzionate (1). Ciò è dovuto in particolare al già citato fenomeno del gold-plating, che ha luogo all'atto del recepimento nel diritto interno della normativa europea e consiste nell'introdurre, a livello nazionale, disposizioni aggiuntive che rischiano di far perdere di vista gli obiettivi perseguiti dalla disciplina comunitaria.

1.5 L'obiettivo di «legiferare meglio» rientra pienamente tra gli obiettivi dell'Agenda di Lisbona. Le conclusioni del Consiglio europeo del 22 e 23 marzo 2005 fanno esplicito riferimento ai vantaggi che potrebbero derivare, in termini di competitività, da un miglioramento del quadro normativo. Successivamente, il Consiglio «Competitività» tenutosi il 6 e 7 giugno 2005 ha espresso una posizione analoga (2). A questo proposito, va sottolineata l'esistenza di uno stretto legame tra i progressi da attuare nel campo del processo legislativo e quelli concernenti l'applicazione e l'attuazione della normativa comunitaria: una buona legislazione, infatti, è una legislazione applicabile e applicata.

1.6 Per poter essere applicabile, una norma giuridica deve essere sufficientemente chiara; per essere efficace, deve fornire una risposta adeguata a problemi specifici. Quando la legislazione è concepita in modo troppo complesso o troppo vago, ad esempio per il mancato ricorso a un'adeguata valutazione d'impatto, è inevitabile che sorgano problemi al momento della sua applicazione. E, per cercare di risolvere tali problemi, si renderà necessario introdurre nuove norme. Ne consegue che una legislazione scadente è all'origine di una moltiplicazione degli atti legislativi, e quindi di un'ipertrofia normativa, che impone alle imprese adempimenti onerosi e inutili e crea incertezza e confusione tra i cittadini (3).

1.7 Per garantire l'effettiva applicazione del diritto, le autorità devono essere dotate della capacità amministrativa necessaria. Altrimenti, le carenze di tale capacità faranno insorgere problemi di applicazione e di attuazione.

1.8 Nello stesso tempo, un'applicazione efficace del diritto comunitario, aumentando la competitività e agevolando la cooperazione transfrontaliera, contribuisce al raggiungimento di questi due obiettivi fondamentali dell'agenda di Lisbona.

1.9 Il CESE ritiene che l'Unione europea si trovi di fronte a un problema di attuazione e rispetto del diritto. Le statistiche relative allo stato dell'attuazione della normativa comunitaria mostrano che gli Stati membri non provvedono tempestivamente al recepimento delle direttive, mentre quelle che riguardano le procedure di infrazione mostrano che spesso il recepimento avviene in modo scorretto o parziale. Infatti, il 78 % dei ricorsi proposti dalla Commissione europea contro gli Stati membri nel periodo 2002-2005 riguardava il recepimento e l'applicazione delle direttive. Se ne deduce che gli Stati membri si trovano in difficoltà nella scelta del metodo di recepimento più efficace, a livello nazionale, per attuare le direttive comunitarie.

1.10 Il Consiglio si è occupato dei problemi legati all'applicazione e all'attuazione del diritto comunitario in diverse risoluzioni (4). Lo stesso progetto interistituzionale del 2003 intitolato «Legiferare meglio» era volto al «miglioramento del recepimento e dell'applicazione».

1.11 La Corte di giustizia delle Comunità europee ha statuito in diverse sentenze che gli Stati membri sono tenuti a garantire un'attuazione e un'applicazione efficaci (5).

1.12 La Commissione ha illustrato, in svariati documenti, i modi in cui gli Stati membri potrebbero migliorare il recepimento e l'applicazione del diritto comunitario (6). Nel Libro bianco sulla governance europea, la Commissione afferma che: «in ultima analisi, l'incidenza che esercitano le norme dell'Unione europea dipende dalla volontà e dalla capacità delle autorità degli Stati membri di assicurare che esse vengano recepite e attuate in forma integrale, efficace e tempestiva» (7). Più di recente, nella comunicazione del 16 marzo 2005 intitolata «Una migliore regolamentazione per la crescita e l'occupazione nell'Unione europea», essa ha spiegato come migliorare la normativa comunitaria senza eccessivi costi amministrativi.

1.13 A partire dal 1985, la «nuova strategia» (o il «nuovo approccio») in materia di armonizzazione e normalizzazione si è confermata sempre più come un utile strumento per realizzare un'armonizzazione efficace di norme e approcci normativi. L'attuazione di tale strategia ha delineato un quadro giuridico stabile, semplice e trasparente, che comporta per le autorità competenti un sistema equilibrato di garanzie, grazie alla vasta gamma di strumenti previsti dalle direttive e per gli operatori e i soggetti terzi una forte responsabilizzazione. In particolare sul tema dell'applicazione, la Commissione, alla luce di un'approfondita analisi, conclude, in un documento da cui risultano gravi carenze, che «l'esperienza dimostra che c'è spazio per migliorare ancora (l')applicazione (delle direttive)» (8).

1.14 Nella Seconda relazione sull'attuazione della strategia per il mercato interno 2003-2006 (9), la Commissione analizza le carenze riscontrate a livello dell'applicazione e dell'attuazione in un gran numero di settori, per poi definire motivazioni e obiettivi dei progressi da realizzare. Ciò suppone, tra l'altro, un coinvolgimento più diretto degli Stati membri, e pertanto una volontà politica in tal senso. La raccomandazione della Commissione riguardante il recepimento nel diritto nazionale delle direttive che incidono sul mercato interno (10) individua una serie di pratiche, che gli Stati membri sono incoraggiati ad adottare. Tra queste, le principali sono: l'attribuzione a un singolo ministro e a un solo dicastero delle responsabilità di monitoraggio e coordinamento, l'istituzione di una base dati nazionale che registri le direttive recepite nonché la promozione di una stretta cooperazione tra i responsabili nazionali impegnati nei negoziati a Bruxelles e i funzionari preposti all'attuazione delle misure nazionali.

1.15 I «quadri di valutazione» relativi allo stato del recepimento rivelano una serie di carenze nel recepimento formale. Tuttavia, anche se l'utilizzo di tali strumenti è un segno della sensibilità mostrata al riguardo dalle varie istituzioni comunitarie, resta il fatto che il modo in cui la normativa concordata a livello europeo viene recepita nella legislazione e/o regolamentazione nazionale non forma oggetto di un monitoraggio costante, né di un dibattito sistematico sul controllo, in seno al Consiglio. Mentre un'attuazione non uniforme all'interno di uno stesso Stato membro spingerebbe presto l'opinione pubblica a chiedere di porvi rimedio, le difformità nel recepimento tra uno Stato membro e l'altro non sono neppure considerate alla stregua di priorità politiche.

1.16 Indubbiamente, i quadri di valutazione hanno contribuito a rendere più trasparente il processo di recepimento della normativa europea da parte degli Stati membri. Tuttavia, ancora non esistono «quadri di valutazione» analoghi per l'applicazione di tale normativa, i quali consentirebbero una conoscenza più precisa del modo in cui le autorità nazionali applicano il diritto e le politiche comunitari.

1.17 Benché si preveda di migliorare la situazione, la consapevolezza e l'impegno dei decisori europei per garantire che il diritto comunitario, in quanto base dell'integrazione europea, venga attuato in maniera corretta, restano insufficienti. Per risolvere questo problema, bisogna garantire il pieno rispetto dell'intero processo, consistente nell'adozione delle direttive, nel loro recepimento, nonché nell'attuazione e applicazione della normativa interna che le ha recepite. In molti casi, inoltre, può mancare la volontà di attuare tale processo in modo coerente. I documenti della Commissione, le numerose sentenze della Corte di giustizia e la letteratura scientifica pertinenti rappresentano valide fonti cui gli Stati membri possono ispirarsi per adempiere meglio i loro obblighi giuridici.

1.18 In un'Unione con sempre più Stati membri, il problema dell'efficacia dell'applicazione del diritto comunitario merita particolare attenzione e richiede specifiche garanzie. Infatti, il processo di integrazione dell'UE non deve essere compromesso da una ridotta efficacia della normativa comunitaria.

2. Contesto e sviluppi

2.1 Il Trattato CE prevede varie misure di ravvicinamento e armonizzazione volte a completare il mercato interno (11); tuttavia, l'esperienza degli anni '70 e dei primi anni '80 ha mostrato che la piena armonizzazione richiede un processo lento, complesso e, in alcuni casi, inutile. Per contro, le misure fondate sul principio del mutuo riconoscimento e del controllo da parte dello Stato membro di origine si sono rivelate più facili da negoziare e da attuare. Esse, inoltre, sono risultate più efficaci, in quanto hanno permesso la liberalizzazione di scambi ed investimenti senza imporre oneri eccessivi. Va tuttavia ricordato che l'UE è entrata in una nuova fase, caratterizzata da differenze crescenti tra le culture di governo. Potrebbero quindi essere opportuni alcuni interventi normativi che permettano di conseguire la convergenza e di favorire le pratiche migliori.

2.2 Malgrado l'avvento di nuovi strumenti, più prettamente politici, l'ipertrofia del diritto comunitario è, da un lato, l'esito naturale dell'approfondimento e dell'ampliamento dell'integrazione europea, e, dall'altro, il risultato di un'applicazione incompleta o lacunosa da parte degli Stati membri. Sono state introdotte nuove regole per scongiurare il rischio che gli Stati membri non ottemperino ai rispettivi obblighi o adottino norme interne troppo complesse (12). A titolo di esempio, si possono citare le direttive sulla liberalizzazione adottate dalla Commissione sulla base dell'articolo 86, paragrafo 3, in ambiti quali i servizi e le attrezzature per le telecomunicazioni.

2.3 Date le difficoltà nell'attuare la normativa comunitaria incontrate da numerosi Stati membri (13), per migliorare l'applicazione di tale normativa occorre anche un impegno comune da parte delle autorità nazionali. Fino ad oggi questo impegno è mancato, così come è mancata la necessaria transizione degli Stati membri verso strumenti di attuazione delle politiche e di regolamentazione più «leggeri» e meno interventisti.

2.4 Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000, da cui ha preso avvio il processo volto a migliorare la competitività dell'Unione, ha introdotto il metodo aperto di coordinamento, con cui ci si propone di migliorare l'applicazione e l'attuazione mediante il ricorso a indicatori qualitativi e quantitativi, all'analisi comparativa dei risultati (benchmarking) e alle migliori prassi. Gli Stati membri non hanno ancora promosso queste migliori prassi in modo sufficientemente sistematico ed estensivo per migliorare i propri risultati nel campo dell'attuazione delle politiche.

2.5 Ai suoi esordi, il metodo aperto di coordinamento ha suscitato grandi aspettative, al pari del benchmarking e delle migliori prassi. Tuttavia, l'esperienza della sua applicazione non consente di trarne un bilancio positivo. In assenza di impegni vincolanti, gli Stati membri non sembrano disposti ad adeguare la loro legislazione, e ancor meno l'applicazione e l'attuazione della normativa comunitaria.

2.6 Entro il 2004, i dieci nuovi Stati membri avevano già integrato nelle rispettive legislazioni nazionali l'acquis comunitario, rispettando così, sul piano formale, la scadenza prevista. Tuttavia, il semplice fatto di modificare la legislazione interna non garantisce, di per sé, che il recepimento sia avvenuto correttamente. Inoltre, l'applicazione e l'attuazione presuppongono l'esistenza di organi e di procedure amministrative adeguati, che in molti casi hanno dovuto essere creati su nuove basi, data la mancanza dell'esperienza necessaria per attuare efficacemente il diritto comunitario. Una maggiore cooperazione tra le amministrazioni nazionali, nonché tra queste e le istituzioni comunitarie, favorirebbe un'applicazione più uniforme della normativa europea in tutto il territorio dell'Unione (14).

2.7 Benché la normativa comunitaria miri a creare condizioni comuni in un mercato europeo aperto, gli strumenti impiegati a questo scopo possono differire notevolmente tra un settore e l'altro. Il principio può essere il medesimo in tutti i settori, ma il grado di integrazione che si ricerca può differire notevolmente. Ciò conduce alla presenza di regole più o meno conformi al diritto comunitario, frutto di filosofie e impostazioni giuridiche diverse.

2.8 Tali differenze derivano dalla diversità degli obiettivi di integrazione che ci si prefigge, ad esempio, in settori come il mercato interno e l'ambiente, rispetto ad altri di competenza prevalentemente nazionale, come la politica sociale e la salute. La stessa terminologia utilizzata nel Trattato appare meno ambiziosa in riferimento ai settori della sanità pubblica o dell'istruzione: riguardo a queste politiche, l'Unione interviene per «coordinare» o «promuovere», piuttosto che per integrare.

2.9 Di conseguenza, la situazione attuale presenta l'immagine della coesistenza, a livello europeo, di strumenti legislativi molto diversi tra loro, che a loro volta influenzano gli approcci adottati a livello nazionale. Questi strumenti comprendono: — gli strumenti normativi dell'UE che prevedono un'armonizzazione completa delle legislazioni nazionali, — gli strumenti normativi dell'UE che prevedono un'armonizzazione minima, consentendo agli Stati membri di adottare norme più rigorose (la cui applicazione, in un contesto transfrontaliero, è possibile solo a condizione di un mutuo riconoscimento), — le direttive «Nuovo approccio», le quali puntano a stabilire i requisiti essenziali che i prodotti presenti sul mercato dell'UE devono soddisfare, — la normativa comunitaria fondata sul principio del «paese di origine», — le direttive quadro, che lasciano un ampio margine di manovra agli Stati membri per quanto riguarda l'attuazione, — le raccomandazioni, che possono essere tradotte in atti normativi dagli Stati membri, — le decisioni.

2.10 L'ampiezza di questa gamma di strumenti comunitari da recepire, applicare e attuare negli Stati membri dà spesso luogo ad interpretazioni «nazionali» — e quindi divergenti — riguardo alle norme da applicare e attuare a livello nazionale e alle modalità di tale attuazione e applicazione.

2.11 Nel caso degli Stati membri, le ripercussioni pratiche del modello attuale dipendono, in varia misura, dai seguenti aspetti: — differenze tra le culture e i sistemi giuridici nazionali, — livelli diversi di responsabilità in seno alle amministrazioni nazionali e ai ministeri, — competenze regionali e locali proprie dei singoli Stati membri, — influenza dei gruppi di pressione nazionali a livello politico, socioeconomico e sociale, — esigenze e interessi nazionali, che conducono ai citati fenomeni del gold plating e del cherry-picking, — disponibilità delle risorse finanziarie e organizzative necessarie per assicurare una corretta applicazione.

2.12 Naturalmente l'UE adotta un approccio rispettoso della diversità degli Stati membri, nonché delle complesse tradizioni amministrative, culture giuridiche e sistemi politici che li caratterizzano. Ciò è consacrato in un vero e proprio principio giuridico. Tuttavia, è necessario che la diversità di culture e tradizioni non precluda l'applicazione efficace della normativa comunitaria, evitando fenomeni di distorsione o di discriminazione. Ed è evidente come tale compito sia reso ancora più complesso dall'aumento delle competenze comunitarie e dal progressivo allargamento dell'Unione europea.

2.13 Nel caso della Commissione, esistono alcuni importanti fattori specifici che condizionano l'esito finale, tra i quali: — nella formulazione delle norme, un uso impreciso del linguaggio tecnico e di quello giuridico (anche a causa di problemi di traduzione), — i diversi livelli di ricorso a strumenti giuridici più o meno vincolanti, a seguito di una decisione del Consiglio, — i diversi livelli di coinvolgimento, in seno alla stessa Commissione, nell'applicazione e nell'attuazione: al riguardo, infatti, le pratiche delle diverse DG differiscono notevolmente tra loro, — talora, l'assenza di chiarezza sulle prerogative degli Stati membri e/o della Commissione, in seguito all'applicazione del principio di sussidiarietà, — talvolta, carenze di personale in seno alla Commissione, — alcuni problemi di ordine linguistico (nel quadro dell'azione di sorveglianza messa in atto nei nuovi Stati membri), — la portata e l'impatto delle procedure di infrazione.

2.14 Parallelamente all'ampliamento del corpus legislativo comunitario, è aumentato il numero degli strumenti e procedure non giuridici, volti a indurre gli Stati membri ad applicare la normativa UE in modo tempestivo e corretto. Esempi in tal senso sono le relazioni periodiche e i quadri di valutazione sullo stato del recepimento di tale normativa negli Stati membri.

2.15 La Commissione ha inoltre avviato varie iniziative intese ad informare i cittadini e le imprese dei rispettivi diritti, esortandoli a esercitarli dinanzi alle autorità e ai giudici nazionali. Un esempio in tal senso sono i punti di contatto per i cittadini e le imprese ed i centri Solvit, che mirano a identificare e risolvere le difficoltà incontrate da persone e imprese stabilitesi od operanti in uno Stato membro diverso dal loro.

2.16 La relazione più recente sui casi deferiti ai centri Solvit ha rivelato che oltre il 50 % di essi riguardano il riconoscimento delle qualifiche professionali, l'accesso dei prodotti al mercato, la registrazione di veicoli a motore ed i permessi di soggiorno. Benché l'80 % dei casi venga risolto con successo, le statistiche indicano anche che i problemi non sono nuovi o inediti. Una delle principali cause di difficoltà per i cittadini e le imprese sono gli adempimenti burocratici e le resistenze delle amministrazioni nazionali a snellire le proprie procedure. Resta poi il fatto che, malgrado i buoni risultati dei centri Solvit, il 20 % dei problemi prospettati restano irrisolti. Gli Stati membri dovrebbero fare in modo di ridurre tale percentuale e adoperarsi per far conoscere meglio ai cittadini e alle imprese i centri Solvit presenti sul territorio nazionale e la rete Solvit europea.

2.17 Un'altra sfida è rappresentata dall'allargamento dell'Unione. Non si può far fronte all'aumento del numero degli Stati membri senza potenziare nel contempo le procedure di consultazione e di vigilanza.

2.18 L'esigenza di tale potenziamento è divenuta particolarmente evidente nel contesto del più recente ampliamento dell'Unione ed è stata inclusa tra i parametri concordati nel Consiglio europeo di Bruxelles del dicembre 2004 per preparare i prossimi allargamenti. I futuri Stati membri saranno soggetti a un esame più accurato da parte della Commissione e saranno tenuti a recepire una quota più elevata dell'acquis comunitario prima del loro ingresso nell'UE. Inoltre, si chiederà loro di adottare più rapidamente ogni misura prevista dal regime transitorio eventualmente loro accordato.

3. Alcuni spunti di riflessione

3.1 L'efficacia dell'applicazione e dell'attuazione ha un'importanza cruciale per i cittadini e le imprese: queste due procedure, infatti, fanno parte integrante dello Stato di diritto. Le frequenti divergenze interpretative riguardo alla normativa concordata a livello europeo suscitano nelle imprese e nei cittadini una serie di interrogativi, fra i quali: a chi possiamo rivolgerci per esporre le nostre rimostranze? Qual è l'autorità responsabile? Quali soluzioni sono possibili, a breve termine? Una domanda ancor più importante è la seguente: in che misura un'applicazione inefficace può condurre a ritardi o a modifiche nella struttura degli investimenti, nonché a una perdita di fiducia da parte dei cittadini? Si tratta di interrogativi che riguardano direttamente i problemi della legittimità, della coerenza e della prevedibilità delle politiche dell'Unione europea. Non è dunque più possibile tollerare oltre il ritmo attuale, del tutto insoddisfacente, di recepimento e di applicazione della normativa comunitaria.

3.2 L'estrema complessità e farraginosità che caratterizzano l'attuazione di direttive concordemente adottate a livello europeo impongono di procedere ad un'analisi complessiva di tipo SWOT (Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats, ossia «Punti di forza e punti deboli, opportunità e rischi») dell'effettivo funzionamento del sistema. Occorre porsi le seguenti domande: a che punto siamo? Quali sono le cause dei problemi? Quali sfide attendono gli Stati membri e a che cosa puntano questi ultimi? Quali sono la relazione e l'interazione auspicabili tra l'applicazione del principio di sussidiarietà e il monitoraggio da parte dell'Unione europea? In altri termini: chi è incaricato di valutare che cosa, e sulla base di quali criteri? In che misura gli strumenti giuridici e le pratiche correnti sono adeguati agli obiettivi dell'integrazione europea? Che risposta intendono fornire l'UE e gli Stati membri alle rimostranze di cittadini e imprese rispetto alle modalità, incomplete e talora controproducenti, del recepimento, dell'applicazione e dell'attuazione della normativa comunitaria nella legislazione e nella prassi nazionali?

3.3 Oltre che discutere sui miglioramenti da apportare a livello degli Stati membri, è necessario porsi queste domande fondamentali, se si vuole avviare un dibattito ampio e aperto tra i decisori politici e le amministrazioni pubbliche, ma anche il settore privato e la società civile, in merito ai correttivi da applicare alle procedure ed alle prassi in vigore nell'UE e negli Stati membri. L'obiettivo è quello di accrescere la consapevolezza dell'impatto che un recepimento, un'applicazione e un'attuazione corretti possono avere per tutte le politiche decise a livello comunitario.

3.4 È necessario condurre una riflessione in ordine all'incidenza dei prossimi allargamenti sulla coerenza e sull'uniformità di applicazione della normativa comunitaria in tutta l'Unione europea. L'Unione dovrebbe inoltre trovare il modo di scongiurare il rischio che il fatto stesso di essere composta da 27 o più Stati membri, e quindi contrassegnata da una crescente diversità, possa generare ostacoli al commercio, agli investimenti e alla libertà di stabilimento.

3.5 Vi sono punti di vista divergenti riguardo al modo di risolvere le carenze nell'attuazione della normativa UE, carenze che, sul piano politico, derivano dalla tensione tra il principio di sussidiarietà e l'approccio comunitario. A detta di alcuni, la Commissione dovrebbe sorvegliare attentamente l'applicazione della legislazione UE da parte degli Stati membri, ferma restando la loro responsabilità in materia. Un secondo punto di vista, che si richiama al principio di sussidiarietà, consiste nel concedere agli Stati membri piena libertà d'azione, lasciandoli liberi di risolvere i problemi che incontrano. Una terza ipotesi consisterebbe in una maggiore assunzione di impegno e di responsabilità da parte degli Stati membri (con l'esercizio di una sorveglianza reciproca) e in un attento controllo da parte della Commissione sulla conformità alle procedure (accompagnato, se del caso, da un ricorso deciso agli strumenti d'intervento di cui essa dispone in base al diritto comunitario).

3.6 In quanto custode dei Trattati e titolare del diritto di iniziativa legislativa, la Commissione svolge un ruolo importante nel garantire il corretto funzionamento del mercato interno. Essa ha la responsabilità di proporre un tipo di legislazione semplice e di facile attuazione, capace di ovviare ai problemi di funzionamento del mercato interno senza far gravare oneri esorbitanti sugli Stati membri e sulle imprese. Nel corso degli ultimi due anni, di fatto, la Commissione si è già impegnata seriamente per semplificare la legislazione e misurare l'impatto delle nuove normative proposte. Essa deve però anche, nel contempo, reagire alle infrazioni con tempestività e fermezza. Infine essa dovrebbe poi trovare il modo di ampliare il campo di applicazione delle raccomandazioni formulate nel 2004 (vedi sopra) per un recepimento corretto e tempestivo della normativa comunitaria, così da includervi anche le fasi dell'applicazione e dell'attuazione.

3.7 In quanto corresponsabili della gestione dell'Unione, gli Stati membri hanno il dovere di agire in modo leale nei suoi confronti, di ottemperare ai propri obblighi e di agevolare la realizzazione dei compiti della Comunità senza compromettere gli obiettivi sanciti all'articolo 10 del Trattato CE. In altri termini: il comportamento delle amministrazioni nazionali dovrebbe rispecchiare il fatto che esse si considerano parte integrante dell'Unione europea e, di conseguenza, annettono alle decisioni adottate a livello dell'UE la massima importanza (15).

3.8 La Corte di giustizia ha chiaramente sancito, in diverse sentenze, che gli Stati membri non possono invocare l'esistenza di problemi amministrativi interni per giustificare un'applicazione parziale o scorretta del diritto comunitario. Queste sentenze possono contribuire a migliorare le future procedure.

3.9 Sarà inoltre necessario riflettere in merito agli strumenti e alle procedure, di natura giuridica e non, più appropriati per garantire un'attuazione efficace delle politiche comunitarie in un'Unione con più di 30 Stati membri.

3.10 Il ricorso a strumenti e procedure non giuridici ha prodotto risultati abbastanza modesti. Nonostante un esordio promettente, il metodo aperto di coordinamento non sembra avere avuto successo. I centri Solvit, invece, hanno risolto l'80 % dei problemi che sono stati loro sottoposti.

3.11 Nelle sue conclusioni del marzo 2005, il Consiglio «Competitività» ha invitato gli Stati membri a esaminare in modo sistematico le norme del proprio ordinamento interno per verificarne la compatibilità con quelle comunitarie e rimuovere così gli ostacoli agli scambi e favorire la concorrenza. Anche il Parlamento europeo ha riconosciuto i vantaggi legati al fatto di affidare alle amministrazioni nazionali il compito di vigilare sul rispetto del diritto comunitario nei rispettivi paesi. Questo controllo è un metodo pratico per individuare e rimuovere gli ostacoli al commercio che derivino da un'applicazione scorretta o da un'attuazione inadeguata della normativa UE oppure semplicemente da prassi amministrative non conformi ai requisiti posti dall'UE.

4. Conclusioni e raccomandazioni

4.1 Osservazioni generali

4.1.1 Il CESE ritiene che l'applicazione e l'attuazione del diritto comunitario siano aspetti indissociabili dal miglioramento dell'attività legislativa e costituiscano perciò una priorità politica (16). Al momento, questo punto di vista non si è ancora imposto, benché si assista a un cambiamento graduale di atteggiamento da parte di alcuni Stati membri e della Commissione, che fa sperare in ulteriori progressi: spesso i legislatori non hanno dedicato una sufficiente attenzione alle condizioni necessarie per una buona applicazione e attuazione delle norme giuridiche. Studi d'impatto adeguati, rivolti a migliorare l'attività legislativa, dovranno inoltre tener conto dei modi possibili per sviluppare e attuare la legislazione. Il buon andamento dell'intero processo, infatti, costituisce il presupposto necessario per la creazione di condizioni eque di concorrenza nonché per la legittimazione dell'UE.

4.1.2 In linea di principio, spetta in primo luogo agli Stati membri assicurare un'adeguata applicazione ed attuazione del diritto comunitario. Il ruolo della Commissione, nella sua qualità di custode dei Trattati, consiste nel garantire che gli Stati membri ottemperino effettivamente ai rispettivi obblighi. In caso di inottemperanza, la Commissione può intervenire mediante le procedure di infrazione o tramite qualunque altro strumento essa ritenga adeguato per risolvere un problema di mancata o erronea applicazione della normativa comunitaria.

4.1.3 Dando seguito al progetto interistituzionale «legiferare meglio» del 2003, il Consiglio sta attualmente vagliando i modi più adatti di pervenire a una migliore regolamentazione e alla semplificazione legislativa. Il CESE ritiene che occorra prendere in seria considerazione il miglioramento dell'applicazione di tutta la normativa comunitaria che gli Stati devono attuare, e non soltanto di quella delle direttive.

4.1.4 Il CESE ritiene che il Consiglio Competitività, con il suo impegno nel settore del mercato interno, fulcro del processo di integrazione, dovrebbe essere il partner naturale della Commissione, in sede comunitaria, nelle discussioni relative ai problemi di applicazione e di attuazione.

4.1.5 Un fattore di estrema importanza, e spesso decisivo, è il fatto che l'organizzazione amministrativa degli Stati membri, a livello nazionale, non rientra nell'ambito di applicazione dei Trattati. Ciononostante, l'articolo 10 del Trattato CE e la giurisprudenza obbligano le autorità nazionali a garantire un'applicazione e un'attuazione adeguate. In proposito, il CESE sottolinea la compartecipazione degli Stati membri all'Unione europea, nonché, ovviamente, la loro corresponsabilità al riguardo.

4.1.6 Per troppo tempo si è dato eccessivo rilievo all'esigenza di produrre nuove norme a livello comunitario. Il CESE concorda con la Commissione sul fatto che, in un'UE a 25 Stati membri, occorra porre l'accento sull'applicazione e sull'attuazione della normativa esistente, piuttosto che sull'introduzione di nuove norme a livello comunitario. Quest'ultima, infatti, non rappresenta una valida alternativa, in quanto comporta notevoli investimenti di tempo e di risorse. Analogamente, fare affidamento soltanto sulle procedure legali per imporre agli Stati membri di risolvere i problemi richiede un notevole dispendio di tempo e l'impegno di risorse preziose. Ciò che è invece necessario è un diverso atteggiamento culturale degli Stati membri e della Commissione, che privilegi il controllo dell'applicazione e dell'attuazione delle norme esistenti rispetto all'introduzione di nuove disposizioni, onde garantire che la normativa e le politiche comunitarie ottengano tutti i risultati attesi. Questo, ovviamente, non significa che porre l'accento sull'applicazione e l'attuazione possa servire da alibi per evitare di legiferare in ambiti in cui si impone una nuova regolamentazione.

4.1.7 Il monitoraggio della normativa comunitaria esistente e già attuata, come effettuato ad esempio in Danimarca, rappresenta un valido contributo al miglioramento del processo legislativo. Si tratta infatti di un esempio illuminante dell'interazione tra la semplificazione delle norme giuridiche e il miglioramento della loro applicazione ed attuazione.

4.1.8 Per quanto concerne le possibili alternative alla legislazione, quali l'autoregolamentazione e la coregolamentazione (17), occorre valutare caso per caso se questo tipo di approccio possa produrre effetti positivi. Infatti, se, da un lato, è necessario promuovere l'autoregolamentazione e la coregolamentazione, dall'altro occorre verificare la praticabilità di tali iniziative nella fase dell'applicazione concreta.

4.1.9 Secondo il CESE, inoltre, è evidente che le crescenti difficoltà legate ai processi di applicazione e di attuazione a livello nazionale devono essere affrontate e risolte grazie a una più stretta cooperazione tra le autorità nazionali e quelle comunitarie.

4.1.10 Il CESE ritiene che un tale rafforzamento della cooperazione tra UE e Stati membri contribuisca anche all'obiettivo di evitare un'espansione eccessiva della legislazione comunitaria, che non rappresenta certamente il sistema migliore per supplire ai difetti delle procedure di applicazione nazionali. Queste ultime sono troppo lente e farraginose, e in esse si fa spesso ricorso a mezzi sproporzionati al fine di perseguire gli obiettivi delle politiche nazionali.

4.2 Stati membri

4.2.1 Il CESE ritiene che gli Stati membri dovrebbero poter continuare a godere di un margine di discrezionalità nello stabilire i propri metodi e le proprie procedure di applicazione; al tempo stesso, quegli stessi metodi e procedure potrebbero essere presi in considerazione nelle valutazioni di impatto effettuate dagli Stati membri e dalla Commissione.

4.2.2 A giudizio del CESE, e a prescindere dai metodi o dalle procedure che gli Stati membri scelgono per applicare la legislazione UE o la normativa nazionale con ripercussioni sul funzionamento del mercato interno, occorre garantire risultati simili in tutto il territorio dell'Unione, e tali da consentire la piena applicazione del diritto comunitario primario e derivato.

4.2.3 Per quanto riguarda gli Stati membri, il punto di vista del CESE è che sia necessario anche il coinvolgimento di enti di livello subnazionale dotati di poteri legislativi autonomi e/o responsabili in materia di applicazione (per esempio, i Länder, le province o le regioni).

4.2.4 Il CESE ritiene che il passo successivo nella cooperazione tra le istituzioni dell'UE e le autorità nazionali nell'applicazione della legislazione e delle politiche comunitarie sia il potenziamento o la razionalizzazione delle strutture amministrative nazionali incaricate dell'attuazione delle politiche, in linea con quanto è attualmente in discussione in alcuni Stati membri.

4.2.5 Quello della capacità amministrativa è un tema «di interesse comune»: gli Stati membri devono pertanto garantire che le autorità preposte all'applicazione e all'attuazione dispongano pienamente di tale capacità. Ciò implica tra l'altro, a giudizio del CESE, una stretta cooperazione tra coloro che sono impegnati nei negoziati a Bruxelles e gli organi legislativi delle amministrazioni nazionali.

4.2.6 Un approccio specifico è quello sviluppato dalle autorità nazionali di regolamentazione operanti in determinati settori, quali le telecomunicazioni. Tali autorità sono soggette tanto alla normativa comunitaria quanto ad un controllo a livello nazionale. È necessario esercitare una vigilanza anche su queste prassi.

4.2.7 Gli Stati membri devono essere spronati a monitorare le norme e le procedure nazionali (un'attività che alcuni di loro, come la Danimarca, stanno già compiendo). Spesso i problemi di applicazione scaturiscono dall'esistenza di regole e procedure nazionali che non tengono sufficientemente conto delle esigenze di un mercato ampio come quello europeo.

4.2.8 Il gold plating e il cherry-picking sono modi particolari di attuare la normativa comunitaria. Il CESE ritiene che potrebbe essere opportuno introdurre un obbligo di portata generale, in base al quale gli Stati membri, nell'informare la Commissione sulle misure nazionali di recepimento adottate nei rispettivi ordinamenti, attestano formalmente, nelle tabelle riassuntive del processo di recepimento, la piena conformità di ogni aspetto di tali misure al diritto comunitario.

4.2.9 È auspicabile che gli Stati membri forniscano informazioni più dettagliate e precise in materia di diritti e di obblighi, sia all'interno delle proprie amministrazioni che al pubblico in generale. Spesso la carenza di informazioni adeguate costituisce una causa della mancata conformità alla normativa europea. Il CESE ritiene che dovrebbe essere valutata la possibilità di comminare sanzioni a livello nazionale per colpire le inadempienze dei cittadini o delle imprese.

4.2.10 Fino ad oggi le consultazioni in merito al recepimento e all'applicazione della normativa comunitaria si sono, in sostanza, limitate a contatti bilaterali tra i vari governi e la Commissione; è invece necessario introdurre un grado maggiore di interazione e di flessibilità. In particolare, dovrebbe essere assicurata una più ampia eco ai dibattiti multilaterali che stanno già avendo luogo in seno ai gruppi di esperti nazionali, ai fini del recepimento e dell'attuazione della normativa comunitaria. Occorre avviare un dibattito sistematico e strutturato, col concorso di tutte le autorità competenti a livello dell'UE, in ogni ambito delle politiche comunitarie, in merito ai risultati ottenuti e alle esperienze degli Stati membri. Sarebbe inoltre opportuno effettuare valutazioni ex post.

4.2.11 Nei contatti bilaterali tra gli Stati membri occorrerebbe valutare la possibilità di scambi di funzionari, sulla falsariga dei «progetti di gemellaggio» che hanno ottenuto un notevole successo nel sostenere gli sforzi dei nuovi Stati membri e dei paesi candidati per l'adesione.

4.2.12 Occorre provvedere sistematicamente alla valutazione ex post delle direttive e del diritto comunitario applicato. Dal momento che la consultazione è fondamentale per il miglioramento della legislazione, è necessario prevedere procedure analoghe per il processo di valutazione ex post (18). Queste valutazioni, che possono estendersi anche alla necessità futura e alla pertinenza di determinate norme, dovrebbero essere affidate a organismi diversi da quelli che hanno adottato le norme da valutare.

4.2.13 Il CESE ritiene che attraverso tale dibattito sia possibile individuare sistematicamente le migliori prassi che possono essere adottate dagli enti competenti in tutta l'Unione. Nei casi in cui le difformità giuridiche o amministrative tra gli Stati membri dovessero impedire l'adozione delle migliori prassi così individuate, le autorità nazionali dovrebbero dimostrare in che modo i loro metodi o le loro procedure conducano a risultati comparabili a quelli conseguiti negli Stati membri che seguono le migliori prassi. Una di queste buone prassi, vigente in alcuni Stati membri, consiste nell'osservare il principio operativo fondamentale («regola di priorità») secondo cui il recepimento della legislazione comunitaria ha la priorità sull'attuazione della normativa di origine nazionale.

4.2.14 Le amministrazioni nazionali sono in genere responsabili di fronte al governo o a singoli ministri e, in ultima istanza, di fronte al parlamento. Poiché la mancata o errata applicazione della normativa comunitaria comporta ripercussioni negative sugli interessi dei cittadini e delle imprese degli altri Stati membri, il CESE ritiene che l'UE dovrebbe forse introdurre un nuovo concetto di responsabilità reciproca delle autorità di ogni Stato membro nei confronti dei rispettivi omologhi degli altri Stati membri (19).

4.2.15 Le autorità degli Stati membri devono illustrare alle rispettive controparti degli altri Stati membri le proprie pratiche amministrative, decisioni formali ed altre condotte attinenti all'applicazione e all'attuazione della normativa comunitaria, ogniqualvolta tali controparti ritengano che dette pratiche, decisioni e condotte impediscano il buon funzionamento del mercato interno.

4.2.16 Il CESE ritiene importante che gli Stati membri sottopongano regolarmente a verifica la capacità delle proprie autorità preposte all'applicazione e all'attuazione, nonché la compatibilità tra la normativa, le disposizioni regolamentari e le pratiche amministrative nazionali e i requisiti previsti dalla legislazione dell'UE.

4.2.17 Nella prospettiva dei prossimi allargamenti, i paesi candidati dovranno aver recepito la totalità dell'acquis. Il CESE auspica che tali paesi dispongano di una capacità amministrativa adeguata, per potere applicare correttamente l'acquis prima ancora di aderire all'UE.

4.2.18 Il CESE ritiene che gli Stati membri debbano essere preparati a destinare maggiori risorse umane e finanziarie al fine di una seria promozione dell'applicazione e dell'attuazione. Il Comitato richiama l'attenzione sullo stridente contrasto che sussiste tra le risorse dedicate all'attuazione del metodo aperto di coordinamento (funzionari, incontri, documenti) e le difficoltà incontrate da numerosi Stati membri — in termini di finanziamento e di disponibilità di risorse umane — nel tenere in vita una rete importante come Solvit. Al riguardo, la Svezia rappresenta una lodevole eccezione.

4.2.19 Una particolare attenzione deve essere dedicata al funzionamento degli organi giudiziari, cui spetta istituzionalmente il compito di interpretare ed applicare direttamente la legislazione comunitaria (regolamenti) o quella risultante dal suo recepimento (direttive). Tali organi incontrano notevoli difficoltà nell'uniformare l'interpretazione di quegli atti normativi e nell'applicarli rapidamente alle fattispecie concrete. È dunque quanto mai necessario garantire la formazione di giudici e avvocati nel diritto comunitario, specialmente nei settori della concorrenza, della salute pubblica e della protezione dei consumatori.

4.3 La Commissione

4.3.1 Il CESE ritiene che la Commissione, al di là degli sforzi compiuti per avviare un miglioramento del processo legislativo all'interno dei propri servizi, debba svolgere un ruolo importante anche nel promuovere la fiducia tra le autorità preposte all'attuazione, attraverso il sostegno alle reti di autorità nazionali, il monitoraggio sistematico dei loro risultati e l'individuazione e diffusione delle migliori prassi. Essa può contribuirvi attraverso particolari strumenti, quali i sistemi di informazione, che possono agevolare la cooperazione amministrativa ordinaria tra funzionari. Al riguardo il comitato consultivo per il mercato interno rappresenta un'utile piattaforma per la Commissione e per gli Stati membri, e lo stesso potrà dirsi di quel servizio di informazione sul mercato interno che la Commissione propone di istituire per promuovere la cooperazione tra gli Stati membri.

4.3.2 Il CESE ritiene che, oltre a realizzare gli strumenti individuati dalla Commissione nella sua comunicazione sul miglioramento nel controllo dell'applicazione del diritto comunitario (20) per la prevenzione delle infrazioni, sia altrettanto importante dar vita a una più stretta cooperazione tra le autorità nazionali. La Commissione può recare un contributo in tal senso attraverso il monitoraggio delle pratiche nazionali (anche laddove queste non abbiano dato luogo a procedure formali d'infrazione), favorendo la soluzione dei problemi e promovendo le migliori prassi applicative negli Stati membri.

4.3.3 Il CESE raccomanda che la Commissione sia invitata a condurre iniziative di audit delle strutture preposte all'applicazione negli Stati membri — ricorrendo, ove possibile, a soggetti indipendenti — e a riferire regolarmente in merito all'applicazione e all'attuazione negli Stati membri mediante la realizzazione di quadri di valutazione.

4.3.4 Occorre incoraggiare i programmi di formazione sostenuti dall'UE e incentrati su studi ed esperienze nazionali, con la partecipazione di operatori del diritto provenienti da tutta l'Europa. L'iniziativa, recentemente sostenuta dalla Commissione, volta a formare dei giudici specializzati nel settore della concorrenza, ha avuto risultati positivi. Occorre estendere tali programmi di formazione, destinati ai giudici degli organi giudiziari di grado inferiore e/o regionali, nonché al personale della pubblica amministrazione, ad ogni settore pertinente, perché spesso tali soggetti sono ancora privi di un'adeguata preparazione specifica. Occorrerebbe inoltre prestare attenzione al ruolo dei difensori civici.

4.3.5 La Commissione dovrebbe ricercare attivamente delle alternative al procedimento giudiziario formale, che spesso si rivela troppo lento dal punto di vista del ricorrente. Infatti, il 50 % delle procedure d'infrazione si trascina per oltre quattro anni! Possibili alternative possono essere le «riunioni-pacchetto» e gli strumenti come Solvit. La Commissione potrebbe valutare la possibilità di rendere pubblici i risultati delle «riunioni-pacchetto».

4.3.6 Occorre individuare la misura più appropriata per conseguire l'obiettivo politico prefissato. In casi specifici, per garantire l'affidabilità dei risultati negli Stati membri, la Commissione potrebbe valutare la possibilità di presentare una proposta di regolamento anziché di direttiva. Più in generale, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione i problemi che possono scaturire dalla diversità delle procedure nazionali di applicazione.

4.3.7 A giudizio del Comitato, la Commissione deve essere dotata delle competenze e delle risorse necessarie per svolgere i suoi compiti tradizionali di sorveglianza sull'attuazione del diritto dell'UE, nonché i nuovi compiti di sostegno dell'individuazione e della diffusione delle migliori prassi. Il CESE manifesta apprezzamento per l'iniziativa di audit interno che la Commissione intende svolgere nel 2006, per esaminare le procedure e i metodi di lavoro esistenti in questo campo.

4.3.8 La Commissione dovrebbe essere incitata a razionalizzare la propria azione di sorveglianza sull'applicazione e l'attuazione del diritto comunitario, anche se probabilmente questo richiederà un maggiore impegno di risorse anche al suo interno. In proposito, è necessaria una maggiore coerenza tra gli approcci adottati dalle diverse DG.

4.4 Buona governance e società

4.4.1 Il CESE ritiene che l'informazione, la consultazione e il controllo sull'applicazione e l'attuazione non debbano riguardare soltanto l'amministrazione e i funzionari. Il Parlamento europeo, ma anche i parlamenti nazionali, dovrebbero impegnarsi al riguardo. Il CESE valuta favorevolmente l'iniziativa, recentemente intrapresa dal Parlamento europeo, di inserire l'esame dei problemi relativi all'applicazione e all'attuazione nel proprio calendario. L'iniziativa contribuirà certamente a risvegliare, come è assolutamente necessario che avvenga, l'attenzione per questo argomento in sede politica.

4.4.2 La Commissione ha intrapreso un'ampia consultazione nell'ambito dell'iniziativa per una governance migliore (21). Gli Stati membri avrebbero dovuto procedere nello stesso senso. Una parte del diritto derivato, come i regolamenti sulla concorrenza o le direttive sulle telecomunicazioni, richiede, prima dell'adozione di qualsiasi provvedimento, la consultazione delle parti interessate da parte delle autorità nazionali. Alcuni Stati membri ricorrono da tempo alle inchieste pubbliche come a uno strumento su cui basarsi per elaborare e valutare le proprie politiche. La maggior parte degli Stati membri effettua una valutazione d'impatto di qualche tipo per determinare gli effetti finanziari o ambientali. La valutazione d'impatto si articola in una fase di consultazione e in una fase propriamente valutativa. Il CESE ritiene che queste consultazioni e valutazioni, che in sostanza mirano a individuare le esigenze dei cittadini e delle imprese, e quindi gli effetti di una data politica nei loro confronti, migliorino la comprensione delle politiche, ne rafforzino la legittimazione democratica e preparino il terreno per eventuali miglioramenti.

4.4.3 A causa della complessità di questi processi, una buona governance comporta la capacità di trasmettere a tutti gli Stati membri il messaggio secondo cui, indipendentemente dal principio di sussidiarietà e dalla presenza di diverse tradizioni amministrative, i governi hanno l'obbligo di attuare le decisioni da loro concordate a livello comunitario. Tra l'altro, ciò significa che, a prescindere dai rispettivi ruoli della Commissione e degli Stati membri, occorre accogliere con favore il contributo del settore privato e della società civile per promuovere una migliore legislazione e recepire le migliori prassi.

4.4.4 Il CESE ritiene che, non appena la Commissione e gli Stati membri avranno elaborato progetti concreti sul modo di presentare l'applicazione e l'attuazione come componenti indispensabili di un modo migliore di legiferare, quelle iniziative debbano essere oggetto di un'azione di informazione ben calibrata.

Bruxelles, 28 settembre 2005 La Presidente del Comitato economico e sociale europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) L'Allegato A riassume le risposte date a un questionario, distribuito dal CESE, relativo a eventuali limiti e difetti dell'attuazione e dell'applicazione della normativa comunitaria negli Stati membri.

(2) Al punto 11 delle sue conclusioni, il Consiglio «invita (…) gli Stati membri a raddoppiare l'impegno a ridurre i deficit di recepimento e a valutare l'eventualità di avviare una verifica degli ordinamenti nazionali in termini di compatibilità con la normativa comunitaria».

(3) In questo contesto, va ricordata la task force britannica Better regulation («Legiferare meglio»), che nel 2003 e nel 2004 ha dedicato alla legislazione nazionale ed europea, compresi gli aspetti relativi alla sua applicazione, tre utili documenti. Nelle analisi e nelle raccomandazioni ivi contenute si sottolinea, tra l'altro, l'esigenza di chiarezza ed efficacia nella legislazione, per garantire la necessaria interazione tra i diversi processi.

(4) Risoluzioni del Consiglio del 16 giugno 1994, del 29 giugno 1995 e dell'8 luglio 1996, cfr. Hans Petter Graver, National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy, in ARENA Working Papers WP 02/17, pag. 6.

(5) Ibid. pag. 21.

(6) Tra i documenti più recenti, cfr. la raccomandazione del 12.7.2004 della Commissione (2005/309/CE).

(7) «La governance europea. Un Libro bianco», COM(2001) 428 def., pag. 25.

(8) Migliorare l'attuazione delle direttive «Nuovo approccio», COM(2003) 240 def., pag. 3.

(9) COM(2005) 11 def., 27.1.2005.

(10) GU L 98 del 16.4.2005, pag. 47.

(11) Articoli da 94 a 97 del Trattato CE.

(12) Cfr. «La governance europea. Un Libro bianco», COM(2001) 428 def.

(13) Cfr., ad esempio, la Ventunesima relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario, COM(2004) 839, 30.12.2004.

(14) Cfr. anche: J. Vervaele, Compliance and Enforcement of European Community Law, The Hague, Kluwer Law International, 1999, Ph. Nicolaides, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules, European Institute of Public Administration, 2002, e i riferimenti ivi citati.

(15) L'analisi dei risultati negativi dei referenda svoltisi in Francia e nei Paesi Bassi rivela con quale frequenza le opinioni pubbliche, e talvolta gli stessi politici (!), continuino a riferirsi ai rapporti tra il proprio paese e «Bruxelles» in termini di «noi» e «loro».

(16) Questa osservazione è perfettamente in linea con quelle svolte fin dal 2000 dal CESE nei suoi pareri in ordine alla necessità di aggiornare, semplificare e migliorare l'acquis communautaire e la regolamentazione.

(17) Cfr. «La situazione attuale della coregolamentazione e della autoregolamentazione nel mercato unico» (CESE 1182/2004, relatore VEVER).

(18) I risultati del questionario del CESE (vedi Allegato B) contengono esempi che mostrano la necessità di tali valutazioni ex post.

(19) Recentemente, per promuovere la responsabilità dell'amministrazione pubblica nell'esercizio della funzione regolamentare, il governo del Regno Unito ha istituito un organo collegiale ad hoc (Panel for Regulatory Accountability), dalla cui attività possono essere ricavati spunti utili anche a livello comunitario.

(20) COM(2002) 725 def., dell'11.12.2002.

(21) Cfr. COM(2002) 713 def., dell'11.12.2002.