RELAZIONE

1.CONTESTO DELLA PROPOSTA

1.1Contesto

La convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (convenzione n. 210) ("la convenzione") è stata adottata dal Comitato dei Ministri il 7 aprile 2011 e aperta alla firma l'11 maggio 2011. A norma dell'articolo 75, la convenzione è aperta alla firma e all'approvazione degli Stati membri del Consiglio d'Europa, degli Stati non membri che hanno partecipato alla sua elaborazione e dell'Unione, e è aperta all'adesione di altri Stati non membri alle condizioni di cui all'articolo 76. La convenzione è stata negoziata nel corso di sei riunioni di uno specifico Comitato ad hoc, che si è riunito tra dicembre 2009 e dicembre 2010. L'Unione europea, insieme agli Stati membri, ha partecipato in qualità di osservatore a queste riunioni. La convenzione è entrata in vigore il 1º agosto 2014, a seguito della decima ratifica da parte di uno Stato membro del Consiglio d'Europa. In data 1º febbraio 2016, dodici Stati membri dell'Unione europea hanno ratificato la convenzione, e venticinque Stati membri l'hanno firmata.

La convenzione è stata firmata a nome dell'Unione europea, in conformità alla decisione (XXX) del Consiglio del [...], fatta salva la sua conclusione in una data successiva.

La violenza contro le donne è una violazione dei loro diritti umani e una forma estrema di discriminazione, radicata nella disparità fra i generi e che contribuisce a mantenerla e rafforzarla. La parità tra donne e uomini è un valore e un obiettivo fondamentale dell'Unione europea, riconosciuto nei trattati: articoli 2 e 3 del trattato sull'Unione europea (TUE), articolo 8 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e articolo 23 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La Carta riconosce anche il diritto alla dignità umana, il diritto alla vita e il diritto all'integrità della persona, e vieta i trattamenti inumani o degradanti, nonché tutte le forme di schiavitù e lavoro forzato (articoli da 1 a 5 della Carta). La protezione delle donne contro la violenza è un obbligo che deriva altresì dalla convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, di cui l'Unione europea è parte insieme ai suoi Stati membri, e il Comitato delle Nazioni Unite che controlla l'applicazione di tale convenzione ha raccomandato l'adesione dell'UE alla convenzione del Consiglio d'Europa quale azione nella lotta alla violenza contro le donne e le ragazze con disabilità.

Più in generale, l'UE è fortemente impegnata a combattere la violenza non solo all'interno dei propri confini ma anche nel quadro delle sue iniziative internazionali.

L'UE ha adottato ferme posizioni sulla necessità di eliminare la violenza contro le donne e finanzia campagne e progetti di base per combatterla. La legislazione vigente in materia di protezione delle vittime di reato, sfruttamento e abuso sessuale dei bambini, asilo e migrazione presta particolare attenzione alle esigenze specifiche delle vittime della violenza di genere.

Nonostante le iniziative prese a livello nazionale e unionale, la portata del fenomeno della violenza contro le donne continua a suscitare grave preoccupazione. Secondo un'indagine dell'Agenzia per i diritti fondamentali pubblicata nel 2014, nell'UE una donna su tre ha subito violenza fisica e/o sessuale dall'età di 15 anni, una donna su venti è stata stuprata, il 75% delle donne nelle professioni qualificate o in posizioni apicali è stato vittima di molestie sessuali, e una donna su dieci ha subito atti persecutori o molestie sessuali per mezzo delle nuove tecnologie.

La violenza di genere non solo ha un impatto sulla salute e il benessere ma anche sulla partecipazione delle donne al mercato del lavoro, avendo quindi un'influenza negativa sulla loro indipendenza e sull'economia in generale. L'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere ha stimato che, nell'UE, la violenza di genere contro le donne genera costi pari a circa 226 miliardi di euro l'anno.

1.2Obiettivo e contenuto della convenzione

La convenzione, come sancito dal capitolo I, predispone un quadro giuridico globale per proteggere le donne da ogni forma di violenza e prevenire, perseguire ed eliminare la violenza contro le donne e le ragazze e la violenza domestica. La convenzione contempla una vasta gamma di misure, dalla raccolta dei dati e dalla sensibilizzazione alle misure legali per qualificare come reati diverse forme di violenza contro le donne. Essa comprende misure per la protezione delle vittime e la messa a disposizione di servizi di supporto, e affronta la dimensione della violenza di genere nel settore dell'asilo e della migrazione, così come all'interno di aspetti transfrontalieri. La convenzione istituisce uno specifico meccanismo di controllo per garantire l'attuazione efficace delle disposizioni a opera delle parti.

La convenzione definisce i termini fondamentali utilizzati in tutto il testo ed estende la definizione di donne anche alle ragazze di meno di 18 anni. Le parti devono condannare ogni forma di discriminazione garantendo che il principio della parità fra uomini e donne sia applicato nei rispettivi ordinamenti giuridici, ed è specificato che si possono intraprendere azioni positive. In linea con la sua natura di strumento in materia di diritti umani, la convenzione impone a tutte le parti di garantire che i soggetti statali si astengano da qualsiasi atto di violenza e esercitino la debita diligenza affinché atti di violenza commessi da soggetti non statali siano prevenuti, indagati e puniti, e che le vittime di tali atti siano risarcite. La convenzione si applica esplicitamente in tempo di pace e in situazioni di conflitto armato. Mentre la convenzione stabilisce obblighi vincolanti solo in relazione alle donne, ne è incoraggiata l'applicazione a tutte le vittime di violenza domestica, vale a dire anche agli uomini e ai ragazzi.

Il capitolo II integra l'approccio delle "tre P" - prevenzione, protezione e perseguimento - usato nei recenti strumenti del Consiglio d'Europa con l'obbligo di adottare politiche integrate e offre una risposta olistica al fenomeno, riconoscendo che le misure giuridiche adottate secondo l'approccio delle "tre P" da sole non sarebbero sufficienti a eliminare la violenza contro le donne. Questo si traduce nell'obbligo di porre i diritti delle vittime al centro di tutte le misure, e di garantire la cooperazione tra tutti i soggetti pertinenti (istituzioni, enti e organizzazioni) e a tutti i livelli (nazionale, regionale e locale). Le organizzazioni non governative e la società civile devono essere riconosciute come attori importanti e le parti devono incoraggiarne e sostenerne il lavoro. Le parti devono stanziare le risorse finanziarie e umane appropriate all'attuazione di politiche integrate, di misure e di programmi destinati a prevenire e combattere la violenza, compresi finanziamenti sufficienti destinati agli attori non governativi. La convenzione riconosce inoltre il ruolo centrale della raccolta sistematica e adeguata di dati per un'efficace elaborazione delle politiche e una valutazione, da parte del meccanismo di controllo sulla base di dati approfonditi e comparabili, delle misure adottate.

Una disposizione centrale riguarda la designazione e se necessario l'istituzione di uno o più organismi ufficiali responsabili del coordinamento, dell'attuazione, del monitoraggio e della valutazione delle politiche e delle misure, compreso il coordinamento della raccolta, analisi e diffusione dei dati.

Il capitolo III enumera gli obblighi delle parti nel settore della prevenzione. In linea con lo spirito generale della convenzione, le parti sono tenute ad adottare un approccio multidimensionale che comprende la sensibilizzazione, l'inclusione nell'istruzione formale di ogni ordine e grado di programmi e materiale didattico adeguato sui temi dell'uguaglianza di genere e della violenza, e che estende la promozione della non violenza e della parità tra i sessi ai contesti di istruzione non formale, sportivi, culturali, ricreativi e ai mass media. Le parti devono garantire un'adeguata formazione delle figure professionali che si occupano sia delle vittime sia degli autori di atti di violenza. Si devono inoltre adottare misure volte a fornire supporto e istituire programmi di trattamento rivolti ai perpetratori. I settori dei mass media e delle tecnologie dell'informazione vanno incoraggiati a partecipare all'elaborazione di materiale e di linee guida volontarie.

Il capitolo IV enuncia i principi generali sulla natura delle informazioni, dei servizi di sostegno e della protezione per le vittime e i testimoni di violenza. Esso contiene un elenco di settori in cui le parti devono prevedere determinate misure, tra cui rientrano la disponibilità di servizi di supporto di carattere generale, quali i servizi di consulenza legale e psicologica, e specializzato, comprese case rifugio, linee telefoniche gratuite di assistenza continua, supporto medico e legale specifico per le vittime di violenza sessuale, nonché la presa in considerazione dei bisogni dei bambini testimoni. Inoltre si devono adottare le misure necessarie per incoraggiare qualsiasi persona che sia stata testimone di atti di violenza o che abbia ragionevoli motivi per ritenere che un tale atto potrebbe essere commesso o che si possano temere nuovi atti di violenza a segnalarlo, nonché adottare norme sulle condizioni alle quali la segnalazione da parte delle figure professionali di atti violenti commessi o previsti non violi il loro obbligo generale di mantenere la riservatezza.

Il capitolo V, sul diritto sostanziale, individua le forme di violenza che richiedono una risposta del diritto penale e impone alle parti di contemplare, nel rispettivo diritto penale, una serie di reati, quali la violenza psicologica tramite coercizione e minaccia, gli atti persecutori (stalking), la violenza fisica, la violenza sessuale e lo stupro, il matrimonio forzato, le mutilazioni genitali femminili, l'aborto forzato e la sterilizzazione forzata e le molestie sessuali. Le parti devono adottare le misure necessarie per garantire che "l'onore" non possa essere invocato come scusa per giustificare tali reati. La convenzione impone alle parti di perseguire penalmente il favoreggiamento, la complicità e il tentativo di commettere i reati, nonché l'istigazione di terze persone a commettere tali reati, e di prevedere sanzioni adeguate e dissuasive. Le condanne definitive già pronunciate da un'altra parte possono essere prese in considerazione per stabilire la sanzione. Gli ordinamenti giuridici nazionali devono prevedere determinate circostanze aggravanti, conformemente alla convenzione. La convenzione obbliga inoltre le parti a garantire che le vittime dei reati individuati abbiano accesso a sufficienti rimedi in sede civile e al risarcimento da parte dell'autore del reato nonché a un adeguato risarcimento sussidiario a carico dello Stato. Gli episodi di violenza devono essere presi in considerazione nei procedimenti giudiziari in merito all'affidamento, ai diritti di visita e alla sicurezza dei bambini. Sul piano procedurale, la convenzione obbliga le parti a determinare la giurisdizione per gli atti commessi sul loro territorio da un loro cittadino o da una persona avente residenza abituale sul loro territorio, e ad adoperarsi per determinare la giurisdizione con riferimento ai reati commessi contro un loro cittadino o contro una persona avente residenza abituale sul loro territorio. Infine, le parti non possono istituire metodi alternativi di risoluzione dei conflitti.

Il capitolo VI tratta del diritto processuale e delle misure di protezione durante le indagini e il procedimento giudiziario. Le parti devono garantire che le autorità preposte all'applicazione della legge offrano protezione immediata alle vittime, compresa la raccolta di prove, e valutino il rischio di letalità e la gravità della situazione. Si deve prestare particolare attenzione all'accesso ad armi da fuoco da parte degli autori di atti di violenza. Gli ordinamenti giuridici devono prevedere la possibilità di adottare misure urgenti di allontanamento e ordinanze di ingiunzione o di protezione senza imporre oneri amministrativi o finanziari eccessivi sulla vittima. Come regola generale, i reati più gravi non devono essere subordinati a una segnalazione o a una denuncia presentata dalla vittima. In questo capitolo, la convenzione fissa un elenco non esaustivo delle misure destinate a proteggere i diritti e gli interessi delle vittime, compresi i loro bisogni in qualità di testimoni in tutte le fasi delle indagini e del procedimento giudiziario. Sono comprese, ad esempio, misure volte a proteggere le vittime dall'intimidazione e da ulteriori vittimizzazioni, a informarle tempestivamente nel caso in cui gli autori del reato dovessero evadere o essere rimessi in libertà, o a evitare i contatti tra la vittima e il perpetratore, ove possibile. Particolare attenzione deve essere rivolta alle esigenze specifiche dei bambini vittime e testimoni. Le parti devono garantire il diritto al gratuito patrocinio. Inoltre, per i reati più gravi, il termine di prescrizione deve essere interpretato in un modo da consentire l'efficace avvio del procedimento giudiziario dopo che una vittima ha raggiunto la maggiore età.