Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale: L'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali"



Gazzetta ufficiale n. C 036 del 08/02/2002 pag. 0053 - 0058



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale: 'L'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali'" (2002/C 36/12) La Commissione, in data 19 aprile 2001, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione "Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Byrne, in data 24 settembre 2001. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 ottobre 2001, nel corso della 385a sessione plenaria, con 88 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Nell'ottobre 2000(1) la Commissione ha pubblicato le proprie proposte per un progetto di direttiva sulle attività di enti pensionistici per lavoratori autonomi o subordinati. Nel marzo 2001(2) il Comitato ha adottato un parere in merito alla proposta di direttiva in materia. 1.2. La comunicazione in oggetto esamina gli aspetti fiscali relativi all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali non trattati nella suddetta proposta di direttiva. 2. Antefatto 2.1. Le pensioni presentano un interesse generale, ma in particolar modo per i cittadini dell'Unione europea che aspirano a un reddito adeguato dopo il pensionamento. Nell'UE i regimi pensionistici si articolano su tre pilastri: - Pilastro 1: regimi previdenziali obbligatori, gestiti dallo Stato, da coloro che versano i contributi o con modalità differenti (generalmente finanziati in base al principio di ripartizione - PAYG: Pay As You Go). - Pilastro 2: regimi pensionistici aziendali e professionali capitalizzati (generalmente legati al datore di lavoro). - Pilastro 3: regimi pensionistici privati (generalmente attraverso contratti con società di assicurazione sulla vita). 2.2. Sia la proposta di direttiva in materia di pensioni che la comunicazione in esame si incentrano sugli aspetti che devono essere esaminati in relazione all'erogazione transfrontaliera delle pensioni che rientrano nei regimi di cui al Pilastro 2, anche se in generale, soprattutto circa gli aspetti fiscali, le proposte avrebbero un rapporto anche con il Pilastro 3. 2.3. Il motivo per cui la direttiva non ha affrontato gli aspetti fiscali è che il regime fiscale deve essere deciso all'unanimità. L'inclusione degli aspetti fiscali nella direttiva ne avrebbe probabilmente ritardato, se non fatto fallire, l'adozione. 2.4. La comunicazione in esame - mira ad un approccio coordinato e adattato ai diversi regimi degli Stati membri piuttosto che tentarne l'armonizzazione; - chiede l'abolizione delle norme fiscali indebitamente restrittive o discriminatorie; - presenta misure per la salvaguardia del gettito fiscale degli Stati membri. 3. La tassazione delle pensioni aziendali e professionali negli Stati membri 3.1. L'imposizione fiscale dei regimi pensionistici aziendali e professionali può riguardare tre elementi: i contributi versati al fondo, i redditi percepiti dagli investimenti e le prestazioni pensionistiche erogate. 3.1.1. La maggioranza degli Stati membri permette, in qualche misura, la deducibilità fiscale dei contributi versati dal dipendente e non considera i contributi versati dal datore di lavoro come un reddito imponibile del dipendente. Ne consegue che i contributi sono quasi sempre esenti. 3.1.2. La maggior parte degli Stati membri non tassa i redditi sull'investimento dei fondi pensionistici, per quanto alcuni Stati membri impongano una "imposta sui rendimenti". Il reddito sugli investimenti è quindi quasi sempre esente. 3.1.3. La maggior parte degli Stati membri tassa le prestazioni pensionistiche, benché diversi Stati membri tassino meno pesantemente, o non tassino affatto (entro certi limiti), le prestazioni consistenti in un versamento unico. Le pensioni sono quindi quasi sempre tassate. 3.1.4. La tabella di cui all'Allegato 1 offre un quadro sintetico dei diversi principi adottati dagli Stati membri sotto il profilo dell'imposizione sulle pensioni del Pilastro 2. Essi presentano differenze di rilievo per quanto riguarda il livello di deducibilità dei contributi e la tassazione sulle prestazioni. È quindi importante ricordare che questa tabella ha un valore puramente indicativo. 3.1.4.1. La tabella mostra che, in termini generici, undici Stati membri fanno uso di sistemi che prevedono l'esenzione dei contributi pensionistici e del reddito da investimento proveniente dai fondi pensionistici, come pure la tassazione delle prestazioni pensionistiche (EET). Tre Stati membri prevedono l'esenzione dei contributi pensionistici, però anche l'imposizione sui redditi da investimenti e sulle pensioni. Due Stati membri, infine, tassano i contributi pensionistici, ma prevedono l'esenzione delle imposte per i redditi sugli investimenti e per le pensioni. 3.1.5. Con questi regimi è tecnicamente possibile che un lavoratore che si trasferisce, da pensionato, in un altro Stato membro, sia soggetto a doppia imposizione o non sia soggetto ad alcuna imposizione. 4. L'approccio della Commissione alla tassazione 4.1. Com'è già stato osservato, qualsiasi tentativo, in questa fase, di armonizzare le norme in materia fiscale provocherebbe problemi agli Stati membri, e quasi sicuramente non otterrebbe l'unanimità. 4.2. La Commissione quindi si concentra sul trattamento discriminatorio nell'erogazione transfrontaliera delle pensioni aziendali e professionali. Si individuano due problemi specifici: - una persona affiliata ad un regime pensionistico in un determinato Stato membro si trasferisce in un altro Stato membro e desidera mantenere l'affiliazione al proprio regime; - un singolo datore di lavoro o un gruppo di datori di lavoro e i rappresentanti dei dipendenti potrebbero voler disporre un regime pensionistico per tutti i loro dipendenti in diversi Stati membri attraverso un ente pensionistico paneuropeo. 4.3. La Commissione osserva che in base all'articolo 14 del Trattato CE gli Stati membri sono tenuti ad abolire qualsiasi disposizione discriminatoria, e, a titolo di conferma, menziona una serie di decisioni della Corte di giustizia, tra cui le sentenze Safir (1998) e Wielockx (1995). 4.4. In termini generali la Commissione riconosce a ciascuno Stato membro la facoltà di esigere che tutti i regimi pensionistici ai quali hanno recentemente aderito i residenti sul proprio territorio siano conformi ai requisiti prescritti per gli analoghi regimi nazionali. Tuttavia, nel caso di lavoratori migranti già affiliati ad un regime pensionistico fuori dal proprio Stato d'origine, tale norma restringerebbe indebitamente la libertà di circolazione dei lavoratori. 4.5. Quindi, quando un cittadino UE già appartenente ad un regime fiscalmente riconosciuto nel proprio Stato membro si trasferisce in un altro Stato, quest'ultimo non può rifiutarsi di riconoscere la deducibilità fiscale dei contributi versati al regime in vigore per i non residenti se tale agevolazione è applicabile agli affiliati ai regimi per residenti. 4.6. Quando un lavoratore si trasferisce in un altro Stato membro, è possibile che anziché mantenere il regime vigente nel proprio Stato d'origine, preferisca affiliarsi ad un regime dello Stato ospitante. In questo caso il lavoratore potrebbe voler trasferire il proprio capitale pensionistico dal regime dello Stato d'origine a quello dello Stato ospitante. La Commissione riconosce che tali trasferimenti possano presentare difficoltà, ma sostiene che non dovrebbe essere applicata alcuna imposta oltre a quelle eventualmente applicabili per un trasferimento analogo all'interno dello Stato membro. 4.7. Le conclusioni della Commissione possono essere sintetizzate come segue: gli articoli 39, 43, 49 e 56 garantiscono: - la libera circolazione dei lavoratori; - la libertà di stabilimento; - la libertà di prestare servizi; e - la libera circolazione dei capitali. 4.8. Si dovrebbe tuttavia notare che, nella maggior parte degli Stati membri, la possibilità per un lavoratore migrante di restare affiliato al regime del proprio paese sarebbe subordinata al consenso del datore di lavoro che fa ricorso al regime applicabile nel paese d'origine. 5. Salvaguardare l'applicazione della normativa fiscale degli Stati membri 5.1. Secondo la Commissione, l'applicazione della direttiva sull'assistenza reciproca fornisce un meccanismo sufficiente per proteggere il gettito fiscale degli Stati membri. La Commissione ritiene che lo scambio automatico d'informazioni, analogo a quello proposto nel settore dei redditi da risparmio, rappresenti il modo migliore per conseguire questo obiettivo. 6. Istituzioni pensionistiche paneuropee 6.1. La Commissione propone di prendere in considerazione una proposta formulata dall'industria circa le istituzioni pensionistiche paneuropee. La proposta mira a consentire ai dipendenti di società multinazionali di appartenere ad un'unica istituzione pensionistica avente sede in uno Stato membro a prescindere dallo Stato membro in cui gli affiliati lavorano. 6.2. Il principio fondamentale della proposta è che gli Stati membri potrebbero mantenere il proprio sistema di tassazione dei regimi pensionistici per le persone residenti sul proprio territorio. Il conseguimento di questo obiettivo presuppone la strutturazione dell'ente pensionistico in sezioni distinte per i lavoratori dipendenti dei singoli Stati membri. 6.3 Un lavoratore dipendente che si trasferisce da uno Stato membro ad un altro continuerebbe a versare contributi allo stesso ente pensionistico, ma ad una sezione differente. L'ente gestirebbe ciascuna sezione in conformità con le normative fiscali e di altro tipo dello Stato membro interessato. 7. Far fronte alla diversità dei sistemi fiscali degli Stati membri 7.1. La Commissione promuove l'adozione del regime EET, che già gode del massimo livello di adesione (si può in effetti osservare che, pur essendo un paese TEE per i regimi pensionistici a capitalizzazione, la Germania ha suggerito, nel quadro delle riforme proposte per il proprio sistema di previdenza sociale, l'introduzione di un nuovo regime pensionistico personale per il quale si prevedono agevolazioni fiscali). Nel contempo la Commissione riconosce tuttavia l'immediata necessità di risolvere il problema della tassazione transfrontaliera: in teoria, infatti, per il beneficiario della pensione potrebbe prospettarsi un'imposizione doppia o una mancata imposizione. 7.2. La Commissione suggerisce di prevedere adeguati accordi bilaterali in materia di doppia imposizione, cosa che, a suo avviso, risolverebbe il problema. Un tale accordo potrebbe, ad esempio, prevedere di tassare una pensione erogata dallo Stato A ad una persona residente nello Stato B nei limiti dell'importo che sarebbe stato ritenuto imponibile nello Stato A. 8. Osservazioni di carattere generale 8.1. Il Comitato ritiene essenziale affrontare con urgenza i problemi fiscali legati all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali. Sono in gioco le libertà fondamentali sancite dal Trattato: i lavoratori sono ostacolati nell'esercizio del loro diritto di circolare liberamente, gli enti che forniscono servizi non possono operare al di là delle frontiere e le grosse società sono inevitabilmente gravate di ulteriori costi a causa della frammentazione dei regimi pensionistici. 8.2. Il Comitato sottolinea che l'esame dei regimi pensionistici deve, in ultima analisi, garantire un trattamento fiscale equo fra tutti e tre i pilastri. Rammenta inoltre che, nonostante la comunicazione in esame verta essenzialmente sul Pilastro 2, il suo contenuto riguarda in larga misura anche il Pilastro 3. 8.3. Il Comitato ha indicato nell'adozione di una direttiva(3) la soluzione ottimale per disciplinare questo settore. Riconosce tuttavia le difficoltà pratiche legate a questa soluzione. Accoglie quindi con favore la comunicazione della Commissione e loda l'impegno con cui quest'ultima ha cercato di trovare un modo per salvaguardare le libertà sancite dal Trattato. 8.4. Il Comitato rileva inoltre l'importante ruolo svolto dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nel difendere il Trattato e la misura in cui la giurisprudenza sta già delineando la via da seguire. 8.5. Il Comitato ritiene che la Commissione abbia fatto uno sforzo enorme per compiere passi in avanti in questo settore, cercando anche di ridurre i problemi fatti presenti dalle amministrazioni degli Stati membri. Auspica che l'approccio adottato dalla Commissione, improntato all'equilibrio, porti a rapidi progressi. 8.6. Il Comitato si è già espresso a favore del sistema EET circa la tassazione delle pensioni(4), ritenendolo preferibile per i seguenti motivi: (a) è di per sé più equo, in quanto tassa l'effettiva prestazione ricevuta e non i contributi, che produrranno benefici diversi per le varie persone, a seconda, ad esempio, dalla durata della loro vita; (b) prevedendo la deducibilità fiscale dei contributi, incoraggia la creazione di fondi pensione; (c) aiuta a gestire il problema demografico in quanto riduce il gettito fiscale attuale in cambio di entrate fiscali nel momento in cui l'indice di dipendenza demografica sarà molto più sfavorevole. 8.6.1. Il Comitato dà tuttavia atto che a causa della diversità dei sistemi impositivi degli Stati membri è difficile prevedere quando l'adozione del sistema EET potrebbe diventare praticabile a livello dell'intera Unione europea. Fa comunque presente che per i paesi che adottano il regime ETT, il passaggio al regime EET sarebbe, sotto il profilo tecnico, relativamente diretto, pur comportando la necessità di considerare l'impatto sul gettito fiscale degli Stati membri. 8.6.2. Il Comitato raccomanda alla Commissione d'incoraggiare i paesi candidati ad adottare il sistema EET per ridurre, per quanto possibile, ulteriori disparità in una Comunità allargata. 8.7. Il Comitato accoglie con favore gli sforzi della Commissione per far fronte alla diversità dei sistemi fiscali degli Stati membri, ma rileva che essa non ha affrontato questo complesso settore in maniera molto approfondita. Ad esempio, la questione dei paesi ETT non sembra essere stata trattata adeguatamente. 8.7.1. Se un lavoratore di un paese EET si trasferisce in un paese ETT e sceglie di restare affiliato al proprio regime, in che modo il paese ospitante riscuote l'imposta sui redditi da investimenti che applicherebbe ai propri cittadini? 8.7.2. Se un lavoratore si trasferisce da un paese TEE ad un paese EET, ma poi ritorna al proprio Stato d'origine e infine va in pensione in quest'ultimo, essendo rimasto per tutto il tempo affiliato al proprio regime pensionistico originario, lo Stato TEE tasserà quella parte della pensione che è attribuibile al periodo relativo allo Stato EET? In caso contrario il lavoratore beneficerà dell'esenzione fiscale sia sui contributi che sulla pensione. Ovviamente potrebbe anche verificarsi il contrario. 8.7.3. Il Comitato si compiace quindi dell'intento dichiarato dalla Commissione nella comunicazione in esame di collaborare con gli Stati membri per definire regole destinate a comporre i conflitti d'interpretazione e per mettere a punto meccanismi intesi a garantire ai contribuenti un trattamento coerente da parte di entrambe le amministrazioni interessate. Anche se gran parte del dibattito si svolgerà su base bilaterale, il Comitato confida che la partecipazione della Commissione porti per quanto possibile all'adozione di soluzioni applicabili ovunque. 8.8. Il Comitato si compiace che si stia attivamente prendendo in considerazione l'idea di istituzioni pensionistiche paneuropee. 8.8.1. La proposta non ha riflessi negativi sugli interessi degli Stati membri, in quanto ciascuna sezione nazionale dell'istituzione paneuropea verrebbe gestita conformemente alle disposizioni fiscali e alla legislazione sul lavoro in vigore nello Stato membro interessato. 8.8.2. Pur non raccomandando di ricorrere a rappresentanti fiscali, il Comitato fa presente che le autorità tributarie degli Stati membri sarebbero rassicurate se si prevedesse la nomina, da parte della società multinazionale che fa ricorso all'istituzione pensionistica, di un funzionario locale della società designato, residente in ciascuno dei diversi Stati membri interessati. Tale funzionario, ad esempio la persona responsabile delle pensioni, dovrebbe assicurare nei confronti dell'amministrazione tributaria locale l'esazione delle imposte dovute per gli affiliati locali al regime per non residenti. 8.8.3. Il Comitato giudica tuttavia che occorrerà prestare grande attenzione a tutte le conseguenze di questa proposta, specie per quanto riguarda gli accordi stipulati fra le parti sociali di alcuni Stati membri, che richiedono l'affiliazione a regimi aziendali e professionali. Tale obbligo è stato confermato da sentenze recenti della Corte di giustizia delle Comunità europee. Il Comitato rileva che il dialogo fra le parti sociali potrebbe contribuire a una soluzione che tenga conto dell'esigenza di mobilità dei lavoratori e di garanzia per i diritti alla pensione, e al tempo stesso tenga presenti tali accordi. 8.8.4. Il Comitato osserva altresì che, stando all'opinione comune, solo le società più grandi potranno avvalersi di tali possibilità. Ora, il Comitato confida che ciò non corrisponda alla realtà e che, una volta sormontati gli inevitabili problemi della fase di rodaggio, i fornitori delle prestazioni pensionistiche, possano offrire tali possibilità, a costi ragionevoli, almeno anche alle società di medie dimensioni. Dovrebbe essere possibile per gruppi di società di procedere a fusioni informali in modo da poter approfittare di questo tipo di disposizioni. 8.8.5. Il Comitato si compiace del fatto che, con la partecipazione di un numero ristretto di Stati membri, si stia preparando un progetto pilota che dovrà offrire la possibilità di verificare la validità di questo tipo di accordo per ciascuno degli interessati (Stati membri, rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori). 8.8.6 Nondimeno, il Comitato osserva che non sono ancora noti elementi sufficientemente dettagliati da consentirgli di procedere ad una valutazione completa della proposta; vorrebbe avere la possibilità di riesaminare la proposta in un momento successivo, quando tali dettagli saranno disponibili. 8.9. Nel quadro dell'esame della problematica delle pensioni non va dimenticato che in alcuni Stati membri sono previste disposizioni speciali che alleggeriscono il carico fiscale sulle pensioni aziendali e professionali versate a portatori di handicap psicofisici. A giudizio del Comitato questa categoria di cittadini dovrebbe formare sempre oggetto di particolare attenzione. 9. Conclusioni 9.1. Il Comitato accoglie con favore l'iniziativa della Commissione di avanzare queste proposte intese a rimuovere gli ostacoli fiscali alle pensioni aziendali e professionali al di là delle frontiere. 9.2. Il Comitato appoggia l'impostazione adottata dalla Commissione, che consiste nel monitorare le norme nazionali in materia e intraprendere le necessarie iniziative per assicurare l'effettivo rispetto, da parte degli Stati membri, delle libertà fondamentali sancite dal Trattato CE. 9.3. Il Comitato conviene sul fatto che la direttiva sulla reciproca assistenza costituisce la base adeguata su cui sviluppare lo scambio d'informazioni necessario per salvaguardare la corretta applicazione delle disposizioni degli Stati membri in materia fiscale. 9.4. Il Comitato si compiace della proposta di istituire enti pensionistici paneuropei, pur riconoscendo che per assicurare un'attuazione efficace occorreranno consultazioni e lavori più approfonditi. 9.5. Il Comitato conviene sul fatto che a lungo termine l'obiettivo dovrebbe consistere nell'adottare il sistema EET d'imposizione delle pensioni come sistema standard per l'Unione europea. Ciò dovrebbe essere portato a conoscenza dei paesi candidati sin dall'inizio. 9.6. Il Comitato appoggia l'obiettivo di rimuovere gli ostacoli ingiustificati alla libera circolazione dei lavoratori. Appoggia quindi anche i principi tracciati nelle grandi linee nel documento della Commissione, ma al tempo stesso giudica necessario che questa lavori in stretta collaborazione con gli Stati membri per mettere a punto soluzioni ai problemi complessi esistenti in questo campo. Bruxelles, 17 ottobre 2001. Il Presidente del Comitato economico e sociale Göke Frerichs (1) COM(2000) 507 def. (2) GU C 368 del 20.12.1999, pag. 57. (3) GU C 155 del 29.5.2001, pag. 26. (4) GU C 368 del 20.12.1999, pag. 57. ALLEGATO al parere del Comitato economico e sociale La seguente tabella sintetizza l'approccio globale dei vari Stati membri in materia di tassazione delle pensioni del secondo pilastro(1). Vi sono notevoli differenze tra gli Stati membri a livello di deducibilità dei contributi e di tassazione delle prestazioni pensionistiche. La tabella fornisce solo un quadro indicativo. Tabella: Panoramica dei sistemi di tassazione dei regimi pensionistici aziendali e professionali >SPAZIO PER TABELLA> (1) Gli Stati membri possono utilizzare più di un sistema, specialmente in ambito internazionale.