COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 15.12.2011 
SEC(2011) 1490 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
che accompagna il documento 
RACCOMANDAZIONE DELLA COMMISSIONE 
relativa a misure intese a evitare la doppia imposizione in materia di successioni 
{C(2011) 8819 definitivo} 
{SEC(2011) 1488 definitivo} {SEC(2011) 1489 definitivo} 
 
 
IT   
 IT SINTESI 
La presente valutazione d'impatto è stata realizza ta per analizzare problemi di discriminazione 
e di doppia imposizione in materia di successione nel mercato interno e per decidere la migliore soluzione sulla base della qual e la Commissione presenterà una proposta. 
Sono sempre più numerosi i cittadini dell'UE che si recano in altri paesi del mercato unico per 
lavorare, sposarsi o stabilirsi dopo la pensione, lasciando familiari nel paese di origine. Altri acquistano beni immobili o in vestono in attivi all'estero. In tale situazione l'applicazione 
dell'imposta alle successioni transfront aliere acquista importanza crescente. 
Definizione del problema 
Nelle situazioni transfrontaliere i cittadini e le imprese dell'UE si  trovano potenzialmente a 
dover far fronte a due tipi di problemi collega ti alle imposte di successione. In primo luogo 
possono essere soggetti alla discriminazione fiscal e. In secondo luogo esiste il rischio che una 
stessa successione sia tassata da più Stati memb ri senza alcuno sgravio,  o con sgravio solo 
parziale, della doppia imposizione. 
Questo problema può dar luogo a livelli di im posizione complessivi nettamente più elevati 
rispetto a quelli applicabili in situazioni puramente interne ch e riguardano l'uno o l'altro degli 
Stati membri interessati. Un onere fiscale accresciuto può avere ripe rcussioni negative sul 
valore di una successione e causare gravi diffico ltà ai cittadini e alle imprese che traggono 
vantaggio dal diritto di  circolare e di svolgere attivit à liberamente nel mercato interno. 
I problemi possono essere dovuti non solo alle norme sulle imposte di successione degli 
Stati membri, ma anche alle rispettive norme  di diritto privato su lle successioni o a una 
combinazione di entrambe. 
La discriminazione è dovuta al fatto che una persona che eredita beni immobili o altri attivi 
nell'ambito di una successione transfrontaliera può essere s oggetta a norme in materia di 
imposte di successione meno favore voli rispetto a quelle che si a pplicherebbero in assenza di 
elementi transfrontalieri. 
L'imposizione doppia, o addirittura multipla, può essenzialmente risultare dalle differenze tra 
le normative degli Stati membri concernenti chi deve essere soggetto all'imposta e quale tipo 
di imposta deve essere applicato. Inoltre in molti casi questa doppia imposizione non può 
essere eliminata in quanto i meccanismi nazi onali di sgravio degli Stati membri non sono 
completi, le convenzioni bilaterali in questo se ttore sono poche e di recente non ne sono state 
negoziate di nuove. 
Per quanto riguarda la quantificazione del pr oblema, l'impatto non è significativo a livello 
macroeconomico. Il gettito degli Stati membri  proveniente dalle imposte di successione 
nazionali e transfrontaliere c onsiderate complessivamente è in feriore allo 0,5% del gettito 
fiscale complessivo degli Stati membri dell'UE; pertanto i casi transfrontalieri presi singolarmente corrispondono a una percentuale ancora inferi ore. A livello microeconomico, 
tuttavia, la discriminazione e la doppia impos izione, quando si verificano, possono esercitare 
un impatto enorme sui diretti interessati a causa  dell'elevato livello di tassazione a cui possono 
 
IT   
 IT dar luogo, a prescindere dalla te ndenza generale a una riduzione del livello delle imposte di 
successione. 
Tutti i cittadini, le imprese e altre entità dell'UE soggetti alle imposte di successione sono 
potenzialmente interessati dalla questione. Considerata la tendenza in costante aumento della 
migrazione e della proprietà transfrontaliera di attivi all'interno dell'UE, si può prevedere un 
aumento dei casi di doppia imposizione e del nu mero di denunce e di procedimenti deferiti 
alla Corte di giustizia in merito  agli aspetti discriminatori delle norme degli Stati membri sulle 
imposte di successione. 
Analisi della sussidiarietà 
È appropriato che la Commissione, in consid erazione delle sue re sponsabilità intese a 
garantire il funzionamento armonioso del mercat o interno e a promuovere l'interesse generale 
dell'Unione, consideri la possibi lità di interv enire quando non si possono  trovare soluzioni a 
livello nazionale ai problemi fiscali transfrontalieri. 
Nel settore delle imposte di successione non es istono al momento norme  di armonizzazione a 
livello dell'UE. In assenza di tali norme, le im poste di successione rientrano nella competenza 
degli Stati membri. Nell'esercizio di tale compet enza essi devono tuttavia rispettare le libertà 
fondamentali del diritto dell'UE e non possono pertanto discriminare sulla base della 
nazionalità o applicare restrizioni ingiustificate a tali libertà. In di versi casi recenti la Corte di 
giustizia ha confermato l'applicaz ione di questi princi pi alle imposte di successione. Essa ha 
tuttavia anche stabili to che gli Stati membri non sono obbligati ad eliminare la doppia 
tassazione che risulta dall'esercizio parallelo dei loro diritti impositivi. 
Considerato il recente aumento del numero di cause giudiziarie e di denunce, indagini e 
risposte alle consultazioni pubbliche in materia, sembra necessario che la Commissione 
consideri quale tipo di intervento potrebbe comp letare e sostenere le procedure di infrazione 
in corso e, al tempo stesso, che proponga so luzioni adeguate alla questione della doppia 
imposizione delle successioni transfrontaliere. 
Obiettivi 
Obiettivo generale dell'iniziativa è consentire ai  cittadini di esercita re il loro diritto di 
circolare e di svolgere attività liberamente ne l mercato interno senza essere scoraggiati da 
ostacoli legati alle imposte di successione transf rontaliere. A tal fine l'iniziativa mira a: 
promuovere l'eliminazione della discriminazione nel settore delle imposte di successione e 
ridurre la doppia imposizione in materia di imposte di successione nell'UE, in particolare per evitare un onere fiscale eccessivamente elev ato o aliquote confiscatorie 
dell'imposizione complessiva. 
Le opzioni strategiche 
Opzioni strategiche A per eliminare la discriminazione fiscale nelle successioni 
transfrontaliere  
Opzione A1 — Mantenimento della situazione attuale  
 
IT   
 IT Opzione A2 — Pubblicazione dei principi rela tivi a sistemi non disc riminatori di imposte 
sulla successione Questa opzione prevede la pubblicazione di un documento di lavoro dei 
servizi della Commissione in cui confluirebbero i principi tratti dalla giurisprudenza sulle imposte di successione che dovrebbero guidare l' elaborazione dei sistemi di imposte sulla 
successione. A seguito della pubbli cazione di tali principi i c ittadini dell'UE sarebbero più 
consapevoli delle norme che gli Stati membri devono rispettare nei casi  di imposizione di 
successioni transfrontaliere. Il documento potr ebbe inoltre aiutare gli Stati membri ad 
armonizzare con il diritto dell'UE le rispettive disposizioni in materia di imposte di successione. 
Opzione A3 — Norme obbligatorie sull'abolizio ne degli elementi di scriminanti contenuti 
nella legislazione degli Stati memb ri sulle imposte di successione Secondo  questa opzione, la 
Commissione proporrebbe di adottare come norme  obbligatorie a livello dell'UE i principi 
stabiliti dalla pertinente  giurisprudenza europea. 
Opzioni strategiche B per eliminare la doppia im posizione delle succes sioni transfrontaliere
 
Opzione B1 — Mantenimento della situazione attuale 
Opzione B2 — Raccomandazione della Commis sione relativa a disposizioni nazionali 
(unilaterali) intese ad eliminare la  doppia imposizione delle successioni La Commissione 
potrebbe individuare gli elementi che consentire bbero un'interazione più coerente delle norme 
fiscali nazionali, in modo da eliminare comp letamente la doppia imposizione, e invitare gli 
Stati membri a modificare le loro leggi su tale base. 
Opzione B3 — Raccomandazione della Commi ssione relativa all'eliminazione della doppia 
imposizione mediante accordi b ilaterali tra gli Stati membri  intesi ad eliminare la doppia 
imposizione delle successioni. La Commissione potrebbe raccomandare agli Stati membri di 
realizzare una rete completa di convenzio ni bilaterali sulla dopp ia imposizione delle 
successioni, basate sul modello di convenzio ne OCSE del 1982 in materia imposte di 
successione ( opzione B3.a ) o su un modello alternativo, come  un modello di convenzione UE 
(opzione B3.b ), oppure di inserire le di sposizioni sulle imposte di  successione nel campo di 
applicazione delle convenzioni bilaterali vi genti in materia di imposta sul reddito 
(opzione B3.c ). La prima subopzione (B3.a) è stata rite nuta fin dall'inizio meno appropriata in 
quanto il modello OCSE in questione non è st ato modificato per rimediare alle carenze 
individuate e pertanto non risolverebbe tutti i problemi in modo efficace. Inoltre l'OCSE sta 
considerando la possibilità di aggiornare il  modello, altro motivo per cui nella sua forma 
attuale esso non rappresenterebbe  un punto di partenza ideale. 
Opzione B4 — Norme vincolanti che disciplinano le convenzioni bilaterali: introduzione 
nel diritto dell'UE di a) una base unica per determinare l'imposizione fiscale, come ad 
esempio l'ubicazione degli attivi o la residenza della persona deceduta, nelle relazioni 
bilaterali oppure b) norme comuni minime per le convenzioni bilaterali.  Nonostante questa 
opzione sia stata suggerita da alcune part i interessate, l'elaborazione di tali norme 
comporterebbe uno sforzo eccessivo in quanto esse  dovrebbero essere adottate all'unanimità; 
 
IT   
 IT inoltre questa opzione non permetterebbe di risolv ere il problema fintantoché gli Stati membri 
non siano pronti a concludere conve nzioni bilaterali in materi a di imposte di successione. 
Opzione B5 — Convenzione multilaterale a livello dell'UE sulla doppia imposizione Come 
suggerito da alcune parti interessate e da al cuni commentatori, gli Stati membri potrebbero 
concludere una convenzione multilaterale inte sa ad eliminare la doppia imposizione dei 
patrimoni e delle successioni. Questa opzione è stata considerata fin dall'inizio meno 
appropriata; è infatti improbabile che gli St ati membri giungano a un accordo su una tale 
convenzione dato il fallimento di  un precedente tentativo di arri vare a una soluzione di questo 
tipo in relazione all' imposta sul reddito.  Inoltre tale convenzione , se proposta dalla 
Commissione, potrebbe essere presentata solo sotto  forma di una direttiva, il che rientrerebbe 
nell'opzione B.6. 
 Opzione B6 — Legislazione UE vincolante Uno strumento vincolante a livello dell'UE, sotto 
forma di direttiva, potrebbe prevedere i) una base unica armonizzata per l'imposizione, ad esempio con tassazione solo nel l uogo in cui era stabilita la pe rsona deceduta o si trovano gli 
attivi ( opzione B6.a ); ii) una combinazione di definizi oni comuni e di una base unica 
armonizzata ( opzione B6.b ); (iii)  l'eliminazione della sola doppia imposizione  mediante una 
disposizione unilaterale vincolan te associata a un meccanismo vincolante di risoluzione delle 
controversie, senza apportare alcun cambiamento alle norme nazionali sulle imposte di successione ( opzione B6.c ); (iv) una combinazione degli el ementi delle opzioni B6.a, b e c, 
ossia una base unica armonizzata, definizi oni comuni e un meccanismo vincolante di 
risoluzione delle controversie ( opzione B6.d ). La prima subopzione (B6.a) è stata considerata 
inappropriata se presa singolarmente, in qua nto sarebbe efficace solo se combinata con 
definizioni comuni, ad esempio degli attivi,  e con norme applicab ili in caso di doppia 
residenza/doppio legame, come prop osto in un'altra subopzione (B.6.b). 
Valutazione degli impatti più significativi 
Sono stati esaminati i seguenti impatti: 
libertà fondamentali 
costi per i contribuenti e le amministrazioni fiscali effetti sociali effetti economici. Per quanto riguarda gli effetti sociali ed economici, l'esame verte sui singoli individui 
interessati, in quanto a livello macroeconomico l'impatto dell'adozione di soluzioni ai 
problemi di doppia imposizione delle successioni tr ansfrontaliere non sarebbe significativo; le 
imposte di successione rappresentano infatti una percentuale minima del gettito complessivo degli Stati membri. 
Per quanto riguarda le possibili  soluzioni al problema della discriminazione fiscale nel 
contesto delle successioni transf rontaliere (opzioni A), la pubblicazione di una serie di 
principi e l'esistenza di norme obbligatorie potrebbero promuovere un ma ggior rispetto delle 
libertà fondamentali e, nel caso delle norme obb ligatorie, accrescere la  certezza del diritto, 
 
IT   
 IT riducendo così la necessità di azioni giudiziarie . Per i motivi addotti, entrambe le soluzioni 
potrebbero anche diminuire i costi a carico dei c ontribuenti e delle amministrazioni fiscali. 
Quanto agli effetti economici e sociali, en trambe le opzioni dovrebbero accrescere la 
sicurezza sulle implicazioni della ci rcolazione transfrontaliera e la fiducia nel mercato interno. 
Con riguardo alle opzioni prospettate per elim inare la doppia imposizione delle successioni 
(opzioni B), l'opzione dello status quo  comporterebbe la c ontinuazione della doppia 
imposizione, che renderebbe più difficile l'eserci zio delle libertà fondame ntali. In certi casi 
individuali l'assenza di un meccanismo di sgra vio può essere costosa. Quanto agli effetti 
sociali, la mancanza di soluzioni globali avrà  un'incidenza soprattutto sulle classi medie, 
in quanto le classi più afflue nti ricorrono più frequentemente a consulenti fiscali che le 
aiutano nella pianificazione fi scale, mentre quelle più povere  hanno meno probabilità di 
ereditare oltre frontiera. Attualmente gli effetti economici della doppia imposizione non 
sembrano colpire una percentuale significativa di cittadini, ma le ripe rcussioni possono essere 
gravi sui cittadini che esercitano il diritt o di svolgere attività transfrontaliere. 
Sia l'opzione di una raccomandazione della Comm issione su misure da prendere da parte 
degli Stati membri in materia di meccanismi n azionali di sgravio (opzione B.2) che quella di 
eliminare la doppia imposizione mediante conve nzioni bilaterali tr a gli Stati membri 
(opzione B.3) potrebbero cont ribuire a ridurre il numero di casi in cui le successioni 
transfrontaliere sono soggette a doppia imposizi one. L'esercizio delle libertà fondamentali ne 
risulterebbe agevolato. Aumenta ndo la probabilità di eliminare la doppia imposizione nei casi 
di successioni transfrontaliere si potrebbero ridurre i costi per i contribuenti e, con il tempo, ottenere vantaggi per un numero cr escente di contribuenti che eser citano il diritto di svolgere 
attività transfrontaliere. 
Una normativa vincolante a livello dell'UE, che obbligherebbe gli Stati me mbri ad elaborare i 
rispettivi sistemi fiscali in m odo da evitare il rischio della do ppia imposizione o da concedere 
lo sgravio della doppia imposizione, produrrebbe effetti più certi risp etto alle opzioni 
precedenti. 
Confronto delle opzioni strategiche 
Nel valutare le opzioni strategiche finalizzate ad eliminare la discriminazione (opzioni A) 
sono stati utilizzati i criteri seguenti. 
Incentivo:  incentivare gli Stati membri a modificare le norme discriminatorie.  
Efficacia : in termini di conseguimento dell'obiettivo di far rispettare  la normativa dell'UE e di 
accrescere la certezza giuridica con riguardo ai  tipi di disposizioni discriminatorie. 
Proporzionalità:  limitare le misure dell'UE a quanto è necessario per conseguire l'obiettivo. 
Efficienza:  la misura in cui gli obiettivi possono e ssere conseguiti per un  determinato livello 
di risorse/al minimo costo. 
Flessibilità: facilità di adeguamento all'evoluzione della giurisprudenza e della legislazione 
nazionale. 
 
IT   
 IT Le tabelle seguenti presentano un confronto delle classificazioni delle opzioni come negative, 
neutre o positive. 
Confronto tra le opzioni strategiche A  
Criteri 
 A1 — 
status quoA2 — 
pubblicazione 
di una serie 
di principi  A3 — 
disposizioni 
legislative  
Incentivi a modificare la normativa 
Efficacia 
Proporzionalità 
Efficienza Flessibilità 0 
0 
+ − 
n/a 
 + 
+ 
+ + + + 
+ 
0 0 0 
Conclusione:  l'opzione prescelta è l'opzione A.2  in quanto, sostenendo i procedimenti di 
infrazione della Commissione, risolverebbe gli a ttuali problemi di discriminazione fiscale in 
modo efficiente, flessibile ed economicamente efficace. 
Nel valutare le opzioni strate giche finalizzate a ridurre la doppia imposizione (opzioni B) 
sono stati utilizzati i criteri seguenti. 
Efficacia : in termini di conseguimento dell'obiet tivo di ridurre la doppia imposizione e 
garantire la certezza del diritto in materia. 
Proporzionalità:  limitare le misure dell'UE/l'armoni zzazione a livello dell'UE a quanto è 
necessario per conseguire l'obiettivo. 
Efficienza, in particolare facilità di attuazione : la misura in cui gli obiettivi possono essere 
conseguiti per un determinato livello di risors e/al minimo costo con particolare riguardo 
alla facilità di attuazione. 
Flessibilità :  in termini di ambito di applicazione e facilità di adeguamento all'evoluzione 
delle normative e delle prassi. 
Confronto tra le opzioni strategiche B  
Criteri  B1 
Status 
quo B2 
Miglioramento 
dello sgravio 
unilaterale  B3.b  
Convenzioni 
sulle imposte 
di 
successione 
basate su un 
modello UE  B3.c 
Convenzioni 
sull'imposta 
sul reddito 
contenenti 
disposizioni 
sulle B6.b  
Definizioni 
e base 
comuni 
vincolanti  B6.c 
Sgravio e 
composizione 
delle 
controversie 
vincolanti  B6.
d 
B6.b 
+ 
B6.c 
 
IT   
 IT successioni  
Efficacia  
Proporzionalità  
Efficienza/facilità 
di attuazione  
Flessibilità  − 
0 0 
n/a + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
−− 
− + 
+ 
−− 
− ++ 
−− 
−− 
−− ++ 
− 
− 
− 
 ++ 
−− 
−− 
−− 
Conclusione:  l'opzione prescelta è l'opzione B.2  in quanto rappresenta un modo efficace e 
sicuramente proporzionato di a ffrontare il problema della doppi a imposizione. Altre opzioni 
sarebbero sensibilmente meno efficaci sotto il profilo economic o e richiederebbero molto più 
tempo; inoltre, la loro fattib ilità politica non sarebbe garantita.  L'opzione B.6.c potrà essere 
presa in considerazione in una fase succes siva, se necessario, in sede di riesame 
dell'attuazione dell'opzione B.2. La preferenza accordata all'opzione B.2 rispetto alle opzioni 
B3.b e B3.c, entrambe le quali prevedono soluzi oni mediante azioni bilaterali degli Stati 
membri, è dovuta anche al fatto che gli Stati me mbri non sembrano considerare prioritaria la 
conclusione o la revisione di convenzioni sulla doppia imposizi one in materia di successioni. 
L'opzione prescelta 
In sintesi l'opzione prescelta, che rappresenta una combinazione delle opzioni A.2 e B.2, è la 
seguente. 
I principi tratti dalla  giurisprudenza sulle imposte di  successione che dovrebbero guidare 
l'elaborazione dei sistemi fiscali in materi a di successione potrebbero essere riuniti e 
pubblicati in un unico documento. I cittadini de ll'UE sarebbero così più consapevoli delle 
norme che gli Stati membri de vono rispettare nei casi di imposizione di successioni 
transfrontaliere. Il documento potrebbe inoltre aiutare gli Stati membri ad armonizzare le 
rispettive disposizioni in materia di im poste di successione con la normativa dell'UE. 
Esso descriverebbe, ad esempio, i tipi di norme che la Corte ha identificato come violazioni 
delle libertà fondamentali. 
La Commissione potrebbe inoltre adottare una raccomandazione (a norma dell'articolo 292 
del TFUE) che individuerebbe gli elementi at ti ad eliminare completamente la doppia 
imposizione senza obbligare gli Stati membri a m odificare le loro norme sostanziali in materia 
di imposte di successione. E ssa inviterebbe gli Stati membri a modificare su tale base i 
rispettivi meccanismi nazionali di sgravi o della doppia imposizione. L'obiettivo ultimo 
potrebbe essere quello di assi curare che l'onere fiscale complessivo su una successione 
transfrontaliera non sia superi ore a quello che sarebbe applic ato in una situazione interna 
migliorando il funzionamento dei meccan ismi di sgravio già esistenti. 
Monitoraggio e valutazione 
La Commissione potrebbe redigere  relazioni di valutazione pe riodiche incentrate sui dati 
relativi alla migrazione transfrontaliera, alla prop rietà di attivi transfrontalieri (compresi attivi 
finanziari e beni immobili), alle aliquote delle imposte di successione interne e alle modifiche 
 
IT   
 IT della normativa interna degli Stati membri intese ad eliminare la discriminazione e a ridurre la 
doppia imposizione, all'evoluzione delle conv enzioni bilaterali e alle pertinenti cause 
giudiziarie. 
Rimane naturalmente impregiudicato il diritto dell a Commissione di presentare in futuro, se lo 
ritiene opportuno, una proposta legislativa.