IT    IT IT 
 
IT    IT  COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE 
Bruxelles, 25.3.2009 
SEC(2009) 359 
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
che accompagna la 
 
Proposta di 
  
DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO 
  
concernente la prevenzione e la repression e della tratta degli esseri umani e la 
protezione delle vittime, che ab roga la decisione quadro 2002/629/GAI  
  
SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO
 
  
{COM(2009) 136 definitivo} 
{SEC(2009) 358} 
 
IT 2   IT SINTESI DELLA VALU TAZIONE D'IMPATTO   
1. I L PROBLEMA  
La tratta degli esseri umani rappresenta in tutto il mondo uno dei reati più gravi, una seria 
violazione dei diritti dell'uomo, una moderna forma di schiavitù,1 ed è in più un'attività 
estremamente redditizia per il crimine organizza to. Consiste nel recl utare, trasferire o 
accogliere persone ricorrendo a coercizione, inga nno o abuso a fini di sfruttamento in varie 
forme, fra cui lo sfruttamento sessuale e di manodopera, il lavoro forzato e la servitù 
domestica.  
La tratta degli esseri umani nell'UE è spesso le gata all'immigrazione clandestina e al traffico 
di persone, ma fra questi fenomeni vi è una chiara  differenza. La tratta  è un reato che viola i 
diritti fondamentali delle persone , mentre il traffico infrange la legislazione in materia di 
protezione delle frontiere. Nel caso dell'immigrazione clandes tina agevolata da un passatore, 
fra questi e l'immigrato esiste un accordo, e la relazione fra quest e due persone termina 
quando l'immigrato entra nel territorio dello Stato di destinazione. La trat ta vede invece in una 
certa fase il ricorso alla coerci zione, all'inganno o all'abuso di una condizione di vulnerabilità, 
e il trasferimento delle persone coinvolte avviene inoltre allo scopo di un successivo sfruttamento che comincia generalmen te nel paese di destinazione.  
Si può sostenere che la principale causa della tr atta degli esseri uman i sia la vulnerabilità 
sociale, determinata da fattori economici e soci ali come la povertà, la discriminazione fra i 
sessi, i conflitti armati, la violenza domestica, le situazioni di disagio familiare e aspetti 
personali come l'età, le condizioni di salute o le  disabilità. Le reti della  criminalità organizzata 
internazionale approfittano di que sta vulnerabilità per favorire l'immigrazione e sfruttare poi 
pesantemente le persone coinvolte con l'uso dell a forza, minacce, coercizione o varie forme di 
abuso come la servitù da debito. Di fatto, gli enormi profitti generati da questo fenomeno ne 
sono un importante motore, insieme alla domanda  di servizi di natura sessuale e di 
manodopera a buon mercato.  
Una persona può essere oggetto della tratta a fini  di sfruttamento sessuale o per altri scopi 
illeciti, come lo sfrutta mento di manodopera o la servitù do mestica. Benché anche gli uomini 
giovani siano oggetto di questo fenomeno, per lo più a scopo di  sfruttamento lavorativo, la 
maggior parte delle vittime della tratta sono co munque donne e ragazze. In effetti, fra le cause 
profonde del fenomeno vi è la disc riminazione di genere e la vi olenza domestica, e per questo 
motivo la tratta è considerata una forma di violenza basata sul genere. I minori ne sono 
oggetto a scopo di coinvolgimento in attività legate all'accattonaggio o comportamenti illeciti; 
sia i ragazzi che le ragazze a scopo  di sfruttamento sessuale, e un' ulteriore finalità della tratta 
può anche essere quella de ll'espianto d'organi.  
Non è facile stimare la portata della tratta degl i esseri umani, poiché le  attività criminali ad 
essa legate si nascondono dietro vasti fenomen i come la prostituzione o l'immigrazione. Le 
uniche stime sulla tratta e sul lavoro for zato basate su una metodologia trasparente e 
riconosciuta sono quelle dell'Organizzazione intern azionale del lavoro (ILO) e sono su scala 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Parigi, 2006. 
 
IT 3   IT mondiale. Secondo l'ILO2 - tenendo conto del fatto che la  maggior parte del lavoro e dei 
servizi forzati è legata a pratiche tradiziona li vicine alla schiavitù, il che significa che la 
persona non viene trasferita ma è sfruttata sul po sto -, il lavoro forzato nell'ambito della tratta 
rappresenta il 20% circa del lavoro forzato totale. Si ritiene pertanto che a livello mondiale vi siano almeno 2,45 milioni di persone costrette al lavoro forzato a seguito di tratta. Ogni anno, 
1,225 milioni di persone sono vittime della tra tta a fini di lavoro forzato. Tali stime 
comprendono sia la tratta transn azionale che quella all'inter no di uno stesso paese. Nella 
maggior parte dei casi il motivo de lla tratta a fini di lavoro fo rzato è lo sfruttamento sessuale 
commerciale (43%) o una combinazione di ragioni  (25%); per il restante 32% il motivo è lo 
sfruttamento economico. Le donne e le ragazze rappresentano il 56% delle vittime dello 
sfruttamento economico forzato, gli uomini e i ragazzi giovani il 44%. Quanto allo sfruttamento sessuale commerciale, le donne e le  ragazze sono la schiacciante maggioranza 
(98%). I minori di 18 anni rapp resentano fra il 40% e il 50% di tutte le vittime del lavoro 
forzato.
3  
La tratta degli esseri umani è arrivata nell'Unione europea per lo più dai paesi terzi. Tuttavia, 
soprattutto dall'ultimo allargamento il fenomeno si verifica anche all'interno della stessa UE, come riferiscono anche meccanismi di monitoraggio nazionali.
4 Le stime che si è tentato di 
compilare per l'Europa sono scarse e inaffida bili: tuttavia, essendo  l'Europa una delle 
principali destinazioni mondiali,  è ragionevole stimare, in base alle cifre dis ponibili, che ogni 
anno diverse centinaia di migliaia  di persone arrivino nell'UE, o siano spostate al suo interno, 
come vittime della tratta. 
La tratta degli esseri umani richiede una reazi one forte, volta sia a perseguire il reato che a 
proteggerne le vittime.  
A livello internazionale, il protocollo delle N azioni Unite del 2000 per prevenire, reprimere e 
punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini, a llegato alla Convenzione contro 
la criminalità organizzata transnazionale,5 è stato il primo ampio strumento internazionale ad 
affrontare il fenomeno della tratta  degli esseri umani. La Conve nzione del Consiglio d'Europa 
sulla lotta contro la tratta degli esseri umani6 è considerata la norma internazionale 
attualmente più elevata. A livello UE, la decisi one quadro sulla lotta alla tratta degli esseri 
umani7 affronta in particolare l'esigenza di ravvici namento del diritto pena le e delle sanzioni.8  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Ginevra, aprile 2005. 
3 Queste percentuali corrispondono a un numero di  minori che si situa fra i 4,9 e i 6,15 milioni. 
Quest'ultima stima è considerata coerente con il rapporto globale dell'ILO del 2002 "A future without 
child labour" , che, applicando una metodologia diversa, avev a stimato a 5,7 milioni i minori costretti al 
lavoro forzato. 
4 Casi di tratta interna sono stati ad esempio riferiti nella sesta relazione del Relatore nazionale olandese, 
2008. 
5 Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la  criminalità organizzata 
transnazionale per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini, 
Palermo, 2000. 
6 Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani (STCE n. 197). 
7 2002/629/GAI.  
8 Relazione sulla base dell'articolo 10 della decisione quadro del Consiglio del 19 luglio 2002 sulla lotta 
alla tratta degli esseri umani, COM (2006) 187 definitivo. 
 
IT 4   IT Benché gli Stati membri si siano in genera le conformati agli obblighi fondamentali della 
decisione quadro, l'attuazione di un'efficace e globa le politica di lotta c ontro la tratta degli 
esseri umani richiederà sforzi ulteriori.  
2. M OTIVO DELL 'AZIONE DELL 'UE 
Benché già esista un ampio qua dro giuridico internazionale per contrastare la tratta degli 
esseri umani, le parti interessa te ritengono la sua attuazione neg li Stati membri insufficiente o 
irregolare. 
La relazione della Commissione del 2006 sull'attu azione della decisione quadro sulla lotta alla 
tratta degli esseri umani9, e il documento di lavoro de l 2008 sul piano d'azione dell'UE10, 
hanno ritenuto che gli Stati membri abbiano in  larga misura soddisfatto gli obblighi della 
decisione quadro per quanto riguarda il recepimen to della normativa. Di fatto, l'osservanza, da 
parte degli Stati membri, dei principali re quisiti dell'attuale decisione quadro è dovuta a 
norme già esistenti, o a nuove norme di recepimento della decisione quadro. Tuttavia, dato che una serie di disposizioni della decisione quadro consentono eccezioni o riserve, e dato che 
la decisione quadro contiene solo  disposizioni di di ritto penale, l'attuaz ione di una politica 
globale di lotta contro la tratta degli e sseri umani negli Stati membri  è ancora in soddisfacente. 
Nel sopra menzionato documento di lavoro della Commi ssione si è ritenuto che l'attuazione di 
una politica anti-tratta ri chieda un impegno maggiore. 
 
La Convenzione del Consiglio d'Europa del 2005 su lla lotta contro la tra tta degli esseri umani 
stabilisce una norma internazionale più elev ata e rappresenta un passo importante verso 
l'armonizzazione della legislazione, anche in mate ria di diritto penale, sostegno alle vittime, 
prevenzione e monitoraggio. Essa contiene tuttav ia disposizioni vincolanti e non vincolanti e 
consente riserve in taluni ambiti fondamentali come la giurisdizione extraterritoriale. La 
stessa Convenzione, quindi, presen ta una serie di  punti deboli.  
Tenuto conto del quadro giuridic o attuale relativo agli atti dell'ONU e del Cons iglio d'Europa, 
e della normativa UE, si possono così individuare le seguenti lacune:  
– Autori dei reati non perseguiti  
• Il numero di procedimenti penali in staurati è attualmente troppo basso.11 Nel 2006, per 
quanto riguarda le indagini e i procedimenti giudiziari nel campo della tratta a fini di 
sfruttamento sessuale, le cifre pi ù alte si sono registrate ne i seguenti Stati: AT (128), BE 
(291), BG (291), DE (353), IT (214), PT (65) e UK (54).12 Il numero totale di casi oggetto 
                                                 
9 Relazione sulla base dell'articolo 10 della decisione quadro del Consiglio del 19 luglio 2002 sulla lotta 
alla tratta degli esseri umani, COM (2006) 187 definitivo. 
10 Documento di lavoro della Commissione, "Valutazione e monitoraggio dell'attuazione del piano UE 
sulle migliori pratiche, le norme e le procedure per contrastare e prevenire la tratta di esseri umani", 
COM(2008)657. Il documento è stato redatto in base a 24 risposte a un questionario diffuso dalla 
Commissione nel dicembre 2007 ed alle informazioni trasmesse da vari organi quali Europol ed Eurojust. 
11 Il richiamato documento di lavoro della Commissione COM(2008)657 è la fonte di tutte le cifre 
riportate nel presente paragrafo.  
12 In certi paesi tali cifre includono la  tratta degli esseri umani finalizzata allo sfruttamento lavorativo. È 
possibile che un certo numero di casi di tratta a fi ni di sfruttamento sessuale siano ancora perseguiti 
come casi di sfruttamento della prostituzione data la difficoltà nel raccogliere prove.  
 
IT 5   IT di indagini nell'UE è stato di 195 ne l 2001, 453 nel 2003, 1 060 nel 2005 e 1 569 nel 
2006.13 Nonostante questo aumento, il numero di procedimenti penali non è ancora 
comparabile all'ampiezza presunta di questo ti po di criminalità, come sopra descritto.  
– Assenza di assistenza, protezione e indennizzi adegua ti per le vittime 
• Per quanto riguarda il numero di vittime ch e hanno ricevuto sostegno negli ultimi anni, le 
cifre sono state fornite solo da :AT (162), BE (121), BG (81) , CZ (14), FI (9) IT (2.143), 
LT (96), PL (10), SL (40), and NO (37).14 Data la presumibile entità del fenomeno della 
tratta degli esseri umani in Europa, va conclu so che solo qualche paese ha adottato misure 
che possano essere ritenute una reale risposta . D'altra parte, negli Stati come AT, BE, IT, 
BG, e UK, in cui le vittime che beneficia no di assistenza sono numerose, sono anche più 
alte le cifre relative ai procedimenti penali.  
– Insufficiente monitoragg io della situazione  
• Sulla tratta scarseggiano in generale cifre e stime. Nell'ambito dei diritti e del sostegno 
delle vittime, la grande maggioranza dei paes i non dispone addirittur a di alcun dato, e i 
sistemi nazionali sembrano ancora inade guati per quanto rigua rda i meccanismi di 
monitoraggio. Due Stati (NL e SE) hanno nomin ato un relatore nazi onale e otto hanno 
comunicato l’introduzione di meccanismi analoghi (BE, BG, CY, CZ, DK, FI, PT, UK). Tale situazione potrebbe aver e ripercussioni negative sull a qualità dei dati raccolti. 
Per queste ragioni, le parti interessate sollecitano  l'adozione di misure più efficaci, specifiche 
e vincolanti nei sopra menz ionati settori critici. 
3. O
BIETTIVI  
La finalità generale del presen te lavoro è combattere la crim inalità, organizzata o d'altro tipo, 
in particolare la tratta delle persone e i reati contro i minori, conformemente all'articolo 29 del 
trattato UE, definendo un quadro più coerente ed efficace di lotta contro la tratta nell'ambito 
del terzo pilastro.  
A Obiettivo specifico: perseguire i reati 
– Obiettivi operativi: 
– A1 Imporre sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive 
– A2 Facilitare la cooperazione delle vittime con le autorità giudiziarie 
– A3 Eliminare gli ostacoli alla cooperazione internaz ionale e generalizzare 
l'uso di strumenti d'indagine che risultano efficaci contro la criminalità organizzata e nei casi transnazionali 
                                                
 
13 I casi terminati con una condanna sono di gran lunga inferiori. Nel 2006 le condanne per tratta a fini di 
sfruttamento sessuale sono state 284. 
14 Queste cifre non sono comparabili a que lle figuranti nella banca dati dell'OIM.  
 
IT 6   IT – A4 Perseguire con maggiore facilità  i trafficanti quando il reato è stato 
commesso al di fuori del territorio dello Stato 
B Obiettivo specifico: prote ggere i diritti delle vittime 
– Obiettivi operativi:  
– B1 Fornire a ogni presunta vittima assi stenza incondizionata e individualizzata 
prima, durante e dopo il procedimento penale 
– B2 Proteggere le vittime dalla detenzi one e da procedimenti  giudiziari a loro 
carico per reati che sono stat e indotte a commettere, come  la violazione delle leggi 
sull'immigrazione 
– B3o Aumentare la protezione contro la  vittimizzazione secondaria, derivante 
dal modo in cui le autorità competenti conducono i procedimenti 
– B4o Stabilire mezzi specifici per garant ire protezione e indennizzi effettivi  
C Obiettivo specifico: prevenire la  tratta degli esseri umani  
– Obiettivi operativi: 
– C1 Ridurre i fattori di vulne rabilità nei paesi d'origine  
– C2 Migliorare le competenze dei funziona ri che possono entrare in contatto con 
potenziali vittime 
– C3 Scoraggiare la domanda di serviz i sessuali e manodopera a buon mercato 
– D Obiettivo specifico: introdurre ef ficaci sistemi di monitoraggio  
– Obiettivi operativi: 
– D1 Predisporre sistemi nazionali co erenti, come relatori nazionali o 
meccanismi equivalenti  
– D2 Istituire una stretta cooperazione fra tali relatori nazionali o meccanismi 
equivalenti 
4. O PZIONI  
Per raggiungere gli obiettivi individuati sono state esaminate varie opzioni 
• Opzione (1): nessuna nuova azione da parte dell’UE  
• L’UE non adotterebbe nessuna misura nel campo de lla lotta contro la tratta degli esseri 
umani, mentre gli Stati membri potrebbero porta re avanti il processo di firma e di ratifica 
della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla lo tta contro la tratta degli esseri umani.  
• Opzione (2): misure non legislative  
 
IT 7   IT La decisione quadro 2004/629/GAI non verrebbe modificata. Provvedimenti non legislativi 
potrebbero essere adottati in ma teria di regimi di sostegno alle  vittime, monitoraggio, misure 
di prevenzione nei paesi di destinazione e nei paesi di origine, formazione e cooperazione fra 
le autorità di contrasto.  
• Opzione (3): nuova normativa in materia di  azione penale, sost egno alle vittime, 
prevenzione e monitoraggio  
Verrebbe adottata una nuova deci sione quadro che in corporerebbe le disposizioni della 
decisione quadro esistente, insieme ad alcune  disposizioni della C onvenzione del Consiglio 
d’Europa e ad altri elementi aggiuntivi. In part icolare, la nuova deci sione quadro conterrebbe 
disposizioni in materia di diri tto penale sostanziale, giurisdi zione ed esercizio dell’azione 
penale, diritti delle vittime nei procedimenti penali, assistenza alle vittime, misure di 
protezione speciali per i minori,  prevenzione e monitoraggio.  
• Opzione (4): nuova legislazione  (come opzione 3) + misure non legislative (come opzione 
2)  
– Verrebbe adottata una nuova d ecisione quadro che incorporer ebbe la decisione quadro 
esistente e che includerebbe nuove disposiz ioni. La nuova decisione quadro verrebbe 
completata da misure non legislative, in  particolare quelle di  cui all’opzione 2. 
5. R AFFRONTO DELLE OPZIONI  
L'opzione 1 (status quo)  può apportare miglioramenti signi ficativi se gli Stati membri 
firmano, ratificano ed attuano la Convenzione del Consiglio d'Europa, STCE n 197. Tuttavia, 
a causa della durata dei processi nazionali di ratifica e in assen za di un quadro giuridicamente 
vincolante a livello de ll'UE, è difficile preved ere quando e in quale misu ra si concretizzerà 
l'impatto positivo della Convenzione.  
L'opzione 2  accelererebbe l'attuazione del quadro legislativo esistente, ma non sarebbe 
sufficiente per migliorare i procedimenti giudiziari in una serie di ambiti in cui è necessaria una specifica base giuridica. Inoltre, il basso tasso di attuazione degli atti non vincolanti 
adottati in passato non porta ad essere ot timisti quanto all'efficacia dell'opzione 2. 
L'opzione 3
 apporterebbe un miglioramento rispetto alla  situazione attuale: rafforzerebbe la 
legislazione nei settori contemplati dalle attuali norme UE riguardanti i procedimenti giudiziari nei confronti degli au tori dei reati e la protezione delle vittime e affronterebbe 
anche le esigenze in materia di  prevenzione e monitoraggio. Il  suo costo finanziario dovrebbe 
essere compensato dai benefici sociali ed ec onomici di una più efficace azione contro questo 
tipo di criminalità. 
L'opzione 4
 moltiplicherebbe l'efficacia delle misure di cui alle opzioni 2 e 3, combinandole e 
promuovendo la cooperazione fra gli Stati membri  nell'introduzione degli strumenti necessari 
e nel miglioramento dell'attuazione del più ampio quadro giuridico previsto. 
In base al'analisi dell'impatto economico, soci ale e sui diritti dell'uomo, le opzioni 3 e 4 
costituiscono il migliore approccio del problema ai fini della realizzazione degli obiettivi individuati. L'opzione privil egiata sarebbe la n. 4.