IT Gazzetta ufficiale dell'Unione europea C 18/69

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Partenariato Unione europea-Africa — Collegare l'Africa e l'Europa: verso un rafforzamento della cooperazione in materia di trasporti»

COM(2009) 301 definitivo

2011/C 18/12

Relatore: Jan SIMONS

La Commissione, in data 24 giugno 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Partenariato Unione europea-Africa - Collegare l'Africa e l'Europa: verso un rafforzamento della cooperazione in materia di trasporti

COM(2009) 301 definitivo.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 24 marzo 2010.

Alla sua 462a sessione plenaria, dei giorni 28 e 29 aprile 2010 (seduta del 29 aprile), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere all'unanimità.

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1 La comunicazione adottata dalla Commissione è in linea con le politiche già in atto, ma intende anche andare oltre. Essa mira infatti anche ad avviare una riflessione sul miglioramento dei collegamenti intercontinentali, sulla scorta delle esperienze maturate nel contesto dell'UE ma adattate alla realtà africana.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è favorevole al rafforzamento della cooperazione tra l'UE e l'Africa, a patto che questa si basi su un partenariato nel quale tutte le parti abbiano uguali diritti e uguali doveri, e non più invece, come in passato, su un rapporto donatore-beneficiario.

1.3 Il Comitato sottolinea che l'esistenza di infrastrutture e di sistemi di trasporto costituisce una premessa indispensabile per l'integrazione socioeconomica regionale, che a sua volta favorisce la creazione di posti di lavoro e l'accesso alle cure sanitarie e all'istruzione, fornendo così un importante contributo alla lotta alla povertà.

1.4 Il Comitato si rammarica che la comunicazione in esame non assicuri una sufficiente integrazione dei diversi ambiti d'azione, in particolare quelli delle direzioni generali Sviluppo e Commercio, che dovrebbe dimostrare la coerenza delle politiche dell'UE nei confronti dell'Africa.

1.5 Il Comitato accoglie con favore il fatto che, nella conferenza sul futuro delle reti transeuropee di trasporto (TEN-T) intitolata TEN-T Days 2009, svoltasi a Napoli il 21 e 22 ottobre 2009, sia stato deciso che l'UE elaborerà un piano d'azione insieme con i suoi partner africani.

1.6 Questo piano d'azione sarà predisposto prima del prossimo forum informale sui trasporti nel quadro del partenariato UE-Africa e sarà pubblicato successivamente, ossia nell'autunno del 2010. Il Comitato è favorevole a un metodo che preveda un adeguato monitoraggio dei progressi compiuti nell'attuazione di tale piano, ad esempio creando un comitato misto.

1.7 Il Comitato raccomanda di indicare espressamente nel programma d'azione che la lotta alla corruzione e alla pirateria deve essere prioritaria in Africa.

1.8 In particolare per quanto riguarda la pianificazione e il finanziamento della rete infrastrutturale di trasporto, nonché il piano d'azione globale, il Comitato ritiene che si debba esaminare l'entità di un possibile ruolo delle parti economiche e sociali coinvolte nell'attuazione dell'Accordo di Cotonou.

1.9 Il Comitato apprezzerebbe se il Consiglio economico, sociale e culturale dell'Unione africana valutasse le proposte contenute nel piano d'azione e formulasse un parere al riguardo.

1.10 Il Comitato fa presente che i finanziamenti dell'UE vanno assegnati solo a condizione di sostenere l'attuazione di programmi che rechino benefici ai lavoratori locali, ufficialmente registrati, dei paesi dell'Unione africana.

1.11 Per quanto concerne i progetti e i programmi in materia di reti transeuropee di trasporto, il Comitato giudica che sia importante basarsi sul presupposto dell'interoperabilità e sfruttare i vantaggi naturali offerti dai singoli modi di trasporto, tenendo conto dell'approccio comodale scelto dall'UE.

1.12 Il Comitato reputa inoltre che, nella realizzazione concreta della cooperazione, sia necessario prestare attenzione alla formazione, alle condizioni di lavoro, agli aspetti della sicurezza e a quelli sociali, ambientali e dello sviluppo sostenibile.

1.13 La creazione e l'ampliamento delle infrastrutture stradali dovrebbero contribuire a scongiurare in maniera dinamica la tendenza all'urbanizzazione grazie a un sistema efficiente di trasporti pubblici.

1.14 Una condizione essenziale è che sia definito e applicato in maniera sistematica un efficace dispositivo di tracciabilità e di controllo circa l'impiego dei finanziamenti erogati.

1.15 Il Comitato giudica che l'UE debba essere pienamente consapevole del fatto che la Cina è impegnata in Africa ormai da decenni e vi persegue una linea politica diversa e degli obiettivi differenti. Giudica altresì necessario adoperarsi per realizzare, tra l'UE, la Cina e l'Africa, una collaborazione trilaterale subordinata alla condizione che qualsiasi tipo di opera o di appalto promuova l'«occupazione africana».

2. Sintesi introduttiva della comunicazione della Commissione

2.1 Il 24 giugno 2009 la Commissione europea ha adottato la comunicazione COM(2009) 301 definitivo, che prende in esame il partenariato tra l'Unione europea e l'Africa in materia di trasporti.

2.2 Nella comunicazione la Commissione sottolinea che i trasporti e le infrastrutture di trasporto sono fondamentali per l'integrazione socioeconomica e rappresentano un presupposto indispensabile per la circolazione delle persone e delle merci.

2.3 A questo riguardo occorre tenere conto del livello sempre più elevato di urbanizzazione dell'Africa, dove attualmente il 40 % della popolazione vive in zone urbanizzate. Se non si interviene, questa percentuale è destinata a raddoppiare entro il 2030.

2.4 Il quadro di riferimento per la cooperazione tra l'UE e l'Africa in materia di trasporti è rappresentato dal partenariato per le infrastrutture adottato nel 2006 e finalizzato in particolare allo sviluppo dell'interconnessione delle reti infrastrutturali in Africa, con l'obiettivo di favorire in questo modo l'integrazione regionale e contribuire così allo sviluppo della popolazione africana.

2.5 Il finanziamento dei progetti relativi alle infrastrutture di trasporto in Africa avviene soprattutto attraverso il Fondo europeo di sviluppo (FES), il quale contribuisce a tale finanziamento con una quota del 30 %.

2.6 Nella sua comunicazione, la Commissione specifica che la cooperazione tra l'UE e l'Africa non riguarda solo le infrastrutture fisiche, ma anche gli aspetti legislativi e regolamentari, per cui il miglioramento infrastrutturale, oltre a sostenere il commercio e la crescita economica, favorisce anche l'occupazione e può aiutare a combattere più efficacemente la povertà.

2.7 Anche per questo motivo, il 18 maggio 2009 il Consiglio ha adottato una serie di conclusioni che promuovono in particolare il sostegno alle infrastrutture regionali e la realizzazione delle infrastrutture mancanti nell'Africa subsahariana.

2.8 In proposito, l'obiettivo della comunicazione in esame si inquadra nel progetto di attuare il partenariato strategico in materia di infrastrutture adottato dall'Unione europea e dall'Unione africana nel 2007.

2.9 In concreto questa comunicazione dovrebbe portare all'avvio di una concertazione tra i rappresentanti dell'Unione europea e quelli dell'Unione africana, finalizzata a definire un programma di azioni prioritarie, con le relative possibilità di finanziamento, che dovrebbe essere inserito in una dichiarazione congiunta delle due parti.

3. Osservazioni generali

3.1 Aspetti generali

3.1.1 Il Comitato è favorevole al rafforzamento della cooperazione tra l'UE e l'Africa, basata su un rapporto nel quale tutte le parti abbiano uguali diritti e uguali doveri, anche se nella realtà esistono differenze di cui occorre tenere conto. Questo auspicio e il modo in cui esso deve essere attuato sono espressi nella Dichiarazione di Lisbona (8 e 9 dicembre 2007).

3.1.2 A giudizio del Comitato, si tratta di un'integrazione socioeconomica regionale che include le infrastrutture viarie e di trasporto. Il Comitato ritiene che questa integrazione regionale debba essere al centro della revisione dell'Accordo di Cotonou nel 2010.

3.1.3 Si tratta indubbiamente di un compito difficile. Nel quadro della messa in opera dei futuri progetti di cooperazione, il Comitato raccomanda di tenere sempre presente che il contributo delle due parti deve essere paritario e la responsabilità condivisa.

3.1.4 Il Comitato fa presente che la cooperazione deve riguardare un'ampia serie di ambiti, tra cui la formazione, le condizioni di lavoro, i diritti dei cittadini, gli aspetti della sicurezza e quelli sociali, ambientali e dello sviluppo sostenibile, l'interoperabilità e i trasporti pubblici nelle aree urbane, i problemi amministrativi e doganali, senza dimenticare la lotta alla corruzione, nonché le esperienze maturate in Europa in materia di interoperabilità e di buone pratiche.

3.1.5 Il Comitato si rammarica che la comunicazione della Commissione non accenni all'importanza degli aspetti sociali e della formazione nel settore dei trasporti. Constata però che tali aspetti sono ben presenti nel partenariato per le infrastrutture concluso nel 2006.

3.1.6 Secondo il Comitato, nel contesto della cooperazione in esame occorre considerare sempre che le misure adottate in tutti gli ambiti summenzionati potranno essere efficaci solo se potranno contare su una base solida, costituita da una manodopera locale ben qualificata.

3.1.7 La cooperazione dovrebbe riguardare tutti i modi di trasporto, considerando anche le loro interconnessioni, nel quadro di un approccio adattato alle circostanze specifiche della realtà africana.

3.1.8 Il Comitato considera essenziale che siano soddisfatte alcune condizioni importanti: occorre assicurare la trasparenza e un grado sufficiente di sicurezza, e l'attuazione dei programmi di cooperazione dovrebbe essere subordinata all'applicazione di misure di accompagnamento.

3.1.9 Nel suo parere sul tema La strategia UE-Africa (1) adottato il 18 settembre 2008, il Comitato osservava che «anche se l'integrazione economica regionale e subregionale ha fatto registrare sensibili progressi, il potenziale commerciale non è ancora stato pienamente sfruttato. Occorre in particolare coordinare le misure prese per armonizzare le procedure doganali, sviluppare le infrastrutture e assicurare la libera circolazione dei cittadini.»

3.1.10 Inoltre, al forum euro-africano sui trasporti svoltosi nel quadro della conferenza TEN-T Days 2009 (Napoli, 21 e 22 ottobre 2009) si è discusso dei modi in cui lo sviluppo in Africa e le reti transafricane potrebbero trarre beneficio dalle esperienze maturate nell'UE con le reti transeuropee.

3.1.11 Uno dei risultati ottenuti è che la Commissione europea elaborerà, insieme con i suoi partner africani, un piano d'azione volto a intensificare in maniera costante le reti di trasporto tra i due continenti, che sarà pubblicato nel corso della seconda metà del 2010.

3.1.12 Il Comitato reputa importante che, oltre ai partenariati economici bilaterali già esistenti, siano conclusi anche partenariati economici regionali che contribuiranno ad approfondire l'integrazione regionale.

3.1.13 A suo giudizio, la realizzazione delle misure previste dal piano d'azione dovrà tenere conto del coinvolgimento delle parti sociali e dovrà avvenire in stretta collaborazione con l'Unione africana.

3.1.13.1 Poiché in Africa le strutture che consentono di coinvolgere le parti sociali nei progetti non sono ben sviluppate, e la realtà mostra anzi che le parti sociali non sono nemmeno informate dei progetti, occorrerebbe assicurare, in collaborazione con l'Unione africana, che queste vengano informate e possano partecipare alle consultazioni.

3.1.14 Se ciò avverrà, il Comitato considera che occorrerà elaborare una strategia comune nell'ambito della quale sia riservato un ruolo importante al criterio della sostenibilità, nonché allo sviluppo e al benessere della popolazione africana.

3.1.15 Tuttavia, anche seguendo questo approccio, il Comitato teme che potranno sorgere problemi nella fase di attuazione del programma d'azione. A tale riguardo occorrerà tenere conto soprattutto della differenza tra la cultura africana e quella europea.

3.1.16 Il Comitato ritiene opportuno che l'Unione africana chieda al suo Consiglio economico, sociale e culturale di seguire i progetti inseriti nel piano d'azione.

3.1.17 Intanto, per il periodo 2007-2013, l'UE ha stanziato 4,6 miliardi di euro attraverso il Fondo europeo di sviluppo per il potenziamento e il miglioramento delle infrastrutture e dei trasporti in Africa.

3.1.18 Al prossimo vertice UE-Africa, che si svolgerà a fine 2010 ad Addis Abeba, sarà compiuta una valutazione di tutti i partenariati. Inoltre, nell'autunno del 2010 il forum informale sui trasporti definirà il piano d'azione per l'attuazione dei progetti. In questo contesto, il Comitato raccomanda di coinvolgere formalmente le parti sociali e gli altri rappresentanti di organizzazioni non governative, conformemente alla dichiarazione adottata in proposito al vertice di Lisbona.

3.1.19 Il miglioramento delle reti consentirà alla popolazione di spostarsi più rapidamente rispetto al passato, di ridurre i costi di trasporto e di aumentare la sostenibilità e l'affidabilità dei trasporti, a beneficio delle fasce più povere della popolazione grazie a tariffe più accessibili. A tal fine è necessario adottare un'impostazione coordinata in materia di pianificazione e di realizzazione delle infrastrutture.

3.1.20 Questo aspetto è importante, tanto più che i costi di trasporto in Africa sono tra i più elevati a livello mondiale (il 15 % dei proventi delle esportazioni, contro il 4 % nei paesi industrializzati). L'azione in questo campo è assolutamente necessaria poiché tutto ciò costituisce un presupposto essenziale per l'integrazione dei mercati regionali e nazionali.

3.1.21 Inoltre, una maggiore cooperazione, anche grazie all'impiego delle buone pratiche, dovrebbe portare a un'intensificazione degli scambi commerciali, a un aumento del livello di sicurezza, sia generale che tecnica, e a un sistema di trasporto moderno.

3.1.22 Il Comitato ritiene che in questo contesto possa servire da filo conduttore lo slogan «lavorare insieme per un futuro migliore».

3.1.23 Questa è la visione che traspare anche dalle conclusioni del vertice di Lisbona dell'8 e 9 dicembre 2007, nel quale sono state gettate le basi per un partenariato strategico inter pares tra l'Africa e l'Unione europea, sancito nella Dichiarazione di Lisbona del 9 dicembre 2007.

3.1.24 Questo partenariato presenta le seguenti dimensioni: pace e sicurezza, governance e diritti umani, migrazioni, energia e cambiamento climatico, commercio, infrastrutture e sviluppo.

3.1.25 Il Comitato fa presente che la comunicazione si limita a considerare il partenariato UE-Africa, mentre la Cina è presente nel continente africano ormai da decenni, in particolare per lo sviluppo delle infrastrutture. In questo quadro la strategia cinese consiste nel concedere, separatamente per ciascun paese africano, prestiti a condizioni agevolate, spesso in cambio di contratti a lungo termine sia per la realizzazione di progetti nel settore delle infrastrutture e dei trasporti, sia per lo sfruttamento delle risorse naturali.

3.1.26 Una soluzione per porre rimedio a questa situazione potrebbe consistere nell'instaurare una collaborazione trilaterale tra l'UE, la Cina e l'Africa, subordinata alla condizione che qualsiasi tipo di opera o di appalto favorisca la «occupazione africana». In merito alle relazioni tra l'UE, la Cina e l'Africa, il 1o ottobre 2009 il Comitato ha adottato un parere molto interessante (2).

3.2 Attori non governativi

3.2.1 Per quanto riguarda la pianificazione e il finanziamento della rete infrastrutturale di trasporto, il Comitato reputa che si debba esaminare se i settori non governativi possano eventualmente svolgere un ruolo a fianco del settore pubblico. Se, da un lato, è importante la partecipazione dello Stato e dei cittadini, in particolare delle ONG, dall'altro è indispensabile anche il coinvolgimento delle imprese e dei grandi fondi europei.

3.2.2 Negli ultimi anni diverse organizzazioni, tra cui soprattutto le associazioni di agricoltori, i sindacati e le associazioni di consumatori, hanno assunto un ruolo sempre più importante, specialmente grazie al successo degli accordi di Lomé e di Cotonou. Il Comitato desidera insistere sulla necessità di proseguire su questa strada.

3.3 Corruzione e pirateria

3.3.1 Nella comunicazione in esame, il problema della corruzione e della pirateria viene purtroppo trattato solo in maniera marginale, mentre in Africa esso è presente a tutti i livelli e rappresenta un ostacolo allo sviluppo economico, oltre a pregiudicare il proseguimento dell'integrazione regionale.

3.3.2 Il Comitato ritiene che tutte le proposte e le misure connesse alla cooperazione con l'Unione africana debbano promuovere anche la lotta alla corruzione e alla pirateria.

3.3.3 Quest'ultima, peraltro, è anche uno degli obiettivi dell'Unione africana ed è inserita anche nell'Accordo di Cotonou.

3.3.4 L'UE dovrebbe applicare la regola secondo cui i finanziamenti europei possono essere erogati solo se ne è garantita la tracciabilità e se è possibile controllare fattivamente come tali risorse vengono spese.

3.3.5 Nel settore dei trasporti e delle infrastrutture, la corruzione si manifesta essenzialmente nei trasporti via terra, soprattutto quelli stradali, mentre la pirateria riguarda la navigazione marittima.

3.3.6 Il CESE sottolinea che le navi in viaggio al largo della costa somala e nel Golfo di Aden dovrebbero seguire il manuale dell'ONU «Best Management Practices to deter piracy» (Le migliori pratiche per la prevenzione della pirateria) e registrare la loro rotta sui siti del Centro per la sicurezza marittima lungo le coste del Corno d'Africa della Forza Navale diretta dall'Unione europea (EUNAVFOR/MSC-HOA). Il suddetto manuale include anche un elenco di misure di autodifesa delle navi.

4. Osservazioni specifiche

4.1 Va constatato che tutti i 53 Stati africani presentano problemi a livello dei trasporti e delle infrastrutture. Nel 2006 è stato adottato il programma di sviluppo delle infrastrutture in Africa (Programme of Infrastructure Development in Africa - PIDA), finalizzato ad assicurare un migliore coordinamento delle attività di progettazione e realizzazione delle infrastrutture.

4.2 Il programma PIDA prevede una serie di iniziative di formazione, ad esempio nel campo del controllo del traffico aereo, della consulenza in materia di sicurezza, dell'ambiente e della sicurezza stradale.

4.3 Una fase successiva è costituita dal coordinamento delle attività di pianificazione svolte dall'UE e dall'Africa, indispensabile per la creazione di una rete euro-africana dei trasporti. A tale riguardo dovrebbero essere individuati i punti di snodo, guardando in particolare ai porti e agli aeroporti.

4.4 La scarsità dei finanziamenti disponibili impone di restringere l'impiego delle risorse ai progetti concreti che offrono maggiore utilità: dal punto di vista dei trasporti ciò significa che occorre attuare un approccio comodale, capace di sfruttare i vantaggi specifici dei singoli modi di trasporto e basato sulle caratteristiche e le particolarità proprie di ciascun paese.

4.5 A tale riguardo il Comitato raccomanda altresì che il programma d'azione contempli espressamente la lotta alla corruzione.

4.6 In materia di ferrovie dovrà essere stabilito un elenco dei collegamenti ferroviari prioritari. La rete ferroviaria è infatti essenziale per rompere l'isolamento dei paesi senza sbocco sul mare. I paesi africani tuttora privi di una rete ferroviaria sono 15.

4.7 Attualmente il trasporto aereo in Africa rappresenta solo il 4 % del traffico aereo mondiale. Il livello di sicurezza e di qualità dei velivoli e dei servizi rimane purtroppo largamente inferiore alle esigenze di mobilità. La sicurezza, sia generale che tecnica, e la riduzione delle emissioni inquinanti figurano tra le priorità in agenda.

4.8 Il trasporto marittimo riguarda il 92 % del commercio internazionale dell'Africa. Il rafforzamento della cooperazione tra l'Unione europea e l'Unione africana dovrebbe condurre alla creazione di centri logistici e a un miglioramento dell'efficienza dei porti riguardo ai seguenti aspetti: — semplificazione delle procedure doganali e di registrazione, — dragaggio dei porti per consentire l'accesso alle navi ora costrette a rimanere ormeggiate al largo, con tutti i rischi che questo comporta, — sicurezza dei porti attraverso l'applicazione delle norme internazionali (codice ISPS).

4.9 Una buona parte degli scambi commerciali continentali avviene su strada, anche se le infrastrutture, la cui qualità presenta notevoli differenze da un paese all'altro, sono assolutamente insufficienti: l'Africa dispone tuttora di meno di 7 chilometri di strade ogni 100 km2. Inoltre, i tempi di attesa per le formalità di sdoganamento delle merci in entrata e in uscita sono lunghi e la corruzione è pervasiva.

4.10 All'inizio del 2009 la Commissione europea ha stanziato 3 miliardi di euro nell'ambito del Fondo europeo di sviluppo, finalizzati al potenziamento degli assi della rete transafricana di trasporto che in futuro saranno collegati a quelli della rete transeuropea.

4.11 Il Comitato insiste sulla necessità che l'assegnazione dei finanziamenti comunitari per lo sviluppo delle infrastrutture sia condizionata all'impiego esclusivo di lavoratori salariati ufficialmente registrati e locali, ossia provenienti dai paesi dell'Unione africana, in modo tale che questi progetti possano contribuire alla formazione e al benessere della popolazione locale.

4.12 La situazione sul terreno dimostra che il trasporto stradale internazionale non è sempre possibile in tutte le regioni dell'Africa e, quando lo è, è sovente ostacolato da richieste estorsive o dalla corruzione lungo il tragitto o alla frontiera. Spesso, però, non esiste alcuna alternativa al trasporto stradale.

4.13 Il Comitato ritiene che l'Unione africana dia prova di realismo nel seguire l'esempio dell'approccio dell'UE in materia di TEN-T, per il quale è importante puntare all'obiettivo dell'interoperabilità sin dalla fase di progettazione e di programmazione delle infrastrutture di trasporto.

4.14 Gli aspetti finanziari non sono gli unici a essere importanti. Nella realizzazione di grandi progetti per le infrastrutture di trasporto transeuropee, l'Unione europea ha nominato dei coordinatori incaricati di assistere gli Stati membri sia a reperire i finanziamenti necessari che a trovare le soluzioni ai problemi posti dall'attuazione di progetti di grande scala. Il Comitato valuta positivamente la designazione di coordinatori di progetto per i tratti mancanti delle otto reti transafricane già identificate.

4.15 Il Comitato fa notare che, prima di procedere a investimenti infrastrutturali in Africa, occorre ottenere sufficienti garanzie circa i problemi della sicurezza, sia generale che tecnica. Quanto alla lotta contro la pirateria in mare, ci si può avvalere dei programmi di accompagnamento messi a punto dall'Organizzazione marittima internazionale (OMI).

4.16 Un'attenzione particolare andrebbe inoltre rivolta alle misure di miglioramento della sicurezza stradale: in base alla comunicazione della Commissione (punto 3.2.4, secondo capoverso, prima frase), infatti, ogni anno circa un milione di persone muore a causa di incidenti stradali, e il 65 % delle vittime è costituito da pedoni.

Bruxelles, 29 aprile 2010 Il presidente del Comitato economico e sociale europeo Mario SEPI

(1) GU C 77 del 31.3.2009, pagg. 148-156.

(2) GU C 318 del 23.12.2009, pagg. 106-112.