[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE | Bruxelles, 19.9.2007 COM(2007) 529 definitivo 2007/0196 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 2003/55/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (presentata dalla Commissione) {SEC(2007) 1179}{SEC(2007) 1180} RELAZIONE L’elettricità e il gas sono uno dei cardini del benessere in Europa: senza un mercato europeo dell’elettricità e del gas che sia concorrenziale ed efficiente, i cittadini europei pagheranno prezzi troppo elevati per soddisfare una delle loro esigenze quotidiane più basilari. Il mercato dell’elettricità e del gas è inoltre essenziale per la competitività dell’Europa, visto che l’energia è un fattore produttivo importante per l’industria europea. La presenza di un mercato concorrenziale ed efficiente nei settori dell’elettricità e del gas è inoltre uno dei presupposti per affrontare i cambiamenti climatici. Solo grazie al buon funzionamento del mercato è infatti possibile sviluppare un meccanismo efficiente di scambio delle emissioni e un’industria delle energie rinnovabili in grado di realizzare l’ambizioso obiettivo approvato dal Consiglio europeo, cioè quello di garantire che il mix energetico dell’UE sia costituito per almeno il 20% da energie rinnovabili entro il 2020. Infine, la presenza di un mercato competitivo dell’elettricità e del gas in tutta l’UE è un elemento cruciale per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico dell’Europa: solo un mercato concorrenziale e di scala europea crea i segnali di investimento giusti e fornisce un accesso equo alla rete per tutti i potenziali investitori, offrendo incentivi reali ed efficaci sia agli operatori delle reti che ai produttori di energia affinché investano i miliardi di euro necessari nell’UE nei prossimi vent’anni Il processo di liberalizzazione del mercato dell’elettricità e del gas è cominciato circa dieci anni fa; durante questo periodo molti cittadini europei hanno potuto beneficiare di una maggiore scelta e concorrenza, con una migliore qualità del servizio e della sicurezza. Dalla valutazione della Commissione e delle autorità europee di regolamentazione per l’energia è tuttavia emerso che il processo di sviluppo di mercati veramente concorrenziali è ben lungi dall’essere concluso. In pratica, troppi cittadini e imprese dell’UE non hanno ancora una vera possibilità di scegliere il fornitore. La frammentazione del mercato in base ai confini nazionali, una notevole integrazione verticale e una forte concentrazione del mercato sono tra gli elementi alla base della mancanza di un vero mercato interno. Da quando sono entrate in vigore le attuali direttive sull’elettricità e sul gas, nel luglio del 2003, la Commissione ne ha costantemente controllato l’attuazione e gli effetti sul mercato ed ha mantenuto regolarmente contatti con tutti i soggetti interessati. In particolare, ogni anno ha pubblicato la relazione sulla realizzazione del mercato interno dell’elettricità e del gas. Ha inoltre organizzato il Forum sulla regolamentazione dell’elettricità a Firenze e il forum sulla regolamentazione del gas a Madrid, due eventi che riuniscono periodicamente ministri, autorità nazionali di regolamentazione, la Commissione, gli operatori dei sistemi di trasmissione, i fornitori, gli operatori, i consumatori, i sindacati, gli utenti delle reti e le borse dell’elettricità. Alla fine del 2005, il Consiglio europeo di Hampton Court ha invocato la necessità di una vera politica europea dell’energia. In risposta a tale richiesta, l’8 marzo 2006 la Commissione ha pubblicato un Libro verde per una strategia energetica europea coerente e comune. La consultazione pubblica che ne è seguita ha raccolto il parere di 1 680 soggetti. Già nel 2005 la Commissione aveva avviato un’indagine sulla concorrenza nei mercati del gas e dell’elettricità, che intendeva venire incontro ai timori espressi dai consumatori e dai nuovi entranti nel settore sullo sviluppo dei mercati all’ingrosso del gas e dell’elettricità e sulla scelta limitata che i consumatori avevano a disposizione. La Commissione ha adottato la relazione finale sull’indagine il 10 gennaio 2007, congiuntamente ad un pacchetto globale di provvedimenti che costituivano la proposta relativa ad una nuova politica energetica per l’Europa. La comunicazione della Commissione del 10 gennaio 2007 intitolata “Una politica energetica per l’Europa”[1] ha evidenziato l’importanza del completamento del mercato interno nei settori dell’elettricità e del gas naturale. La comunicazione era suffragata da una relazione esauriente sul mercato interno, dai risultati definitivi dell’indagine sulla concorrenza e da analisi approfondite della situazione dei vari mercati nazionali dell’elettricità e del gas. Parallelamente la Commissione ha svolto un’analisi dell’impatto per valutare le alternative possibili per il completamento del mercato interno dell’elettricità e del gas. Tale valutazione prevedeva anche una consultazione dei soggetti interessati: in quest’ambito hanno risposto 339 organizzazioni con sede in 19 paesi, cui si aggiungono altri 73 questionari inviati da organizzazioni non riconducibili ad un determinato paese. Infine sono stati intervistati altri 56 soggetti, in particolare imprese che potevano essere interessate dagli obblighi di disaggregazione della proprietà o in materia di trasparenza. Il Consiglio europeo di primavera del 2007 ha invitato la Commissione a proporre ulteriori provvedimenti, quali: - l’effettiva disaggregazione delle attività di approvvigionamento e produzione dalla gestione della rete, - l’ulteriore armonizzazione dei poteri e il rafforzamento dell’indipendenza degli organismi nazionali di regolamentazione dell’energia, - l’istituzione di un meccanismo indipendente per la cooperazione di tali organismi, - la creazione di un meccanismo tale da consentire agli operatori europei dei sistemi di trasmissione di migliorare il coordinamento della gestione delle reti e la sicurezza della rete ( grid ), gli scambi transfrontalieri e la gestione della rete nonché - una maggiore trasparenza nelle operazioni nel mercato dell’energia. Il Consiglio europeo ha inoltre sottolineato la necessità di rafforzare la sicurezza dell’approvvigionamento in uno spirito di solidarietà fra Stati membri. Nella sua risoluzione sulle prospettive per il mercato interno del gas e dell’elettricità, adottata il 10 luglio 2007, il Parlamento europeo ha espresso forte sostegno politico all’adozione di una politica energetica comune, ritenendo in particolare che “la disaggregazione della proprietà delle trasmissioni costituisca lo strumento più efficace di promozione degli investimenti nelle infrastrutture in maniera non discriminatoria, l’accesso equo alla rete per i nuovi soggetti e la trasparenza sul mercato”. Il Parlamento ha tuttavia sottolineato che sono necessarie anche altre misure e che le differenze tra i mercati del gas e dell’elettricità potrebbero rendere necessarie parziali differenze in sede di attuazione. Il Parlamento europeo ha inoltre caldeggiato un aumento della “cooperazione tra gli organismi nazionali di regolamentazione a livello UE, tramite un’entità UE, in modo da promuovere un’impostazione più europea ai problemi della regolamentazione a livello transfrontaliero”. Il Consiglio dei regolatori europei dell’energia (CEER) ha accolto positivamente la comunicazione della Commissione del 10 gennaio, sostenendo vivamente la richiesta di una nuova legislazione dell’UE in grado di riportare sui giusti binari il progetto sul mercato unico dell’energia. Il 6 giugno 2007 i regolatori europei dell’energia hanno pubblicato una serie di sei documenti nei quali presentavano la propria posizione sugli aspetti principali della nuova legislazione in campo energetico. In particolare, erano favorevoli a proposte della Commissione finalizzate ad istituire un controllo regolamentare indipendente più rafforzato a livello nazionale e dell’UE e un’effettiva disaggregazione delle reti di trasmissione. Gli organismi di regolamentazione hanno chiaramente suggerito che la disaggregazione della proprietà delle reti di trasmissione dovrebbe, in linea di massima, essere il modello da riprendere nella nuova legislazione UE applicabile sia al settore dell’elettricità che del gas. Questi elementi sono stati presi pienamente in considerazione durante la preparazione delle presenti proposte di cui illustriamo sinteticamente i contenuti. 1. EFFETTIVA DISAGGREGAZIONE DELLE ATTIVITÀ DI APPROVVIGIONAMENTO E PRODUZIONE DALLE OPERAZIONI DI RETE 1.1. Le disposizioni in materia di disaggregazione attualmente esistenti non sono sufficienti a garantire l’ordinato funzionamento del mercato La legislazione vigente impone la disaggregazione giuridica e funzionale delle operazioni di rete dalle attività di approvvigionamento e generazione o di produzione. Gli Stati membri hanno rispettato tale obbligo applicando strutture organizzative diverse. Vari Stati hanno creato imprese completamente separate per la gestione della rete, mentre altri hanno costituito un’entità giuridica all’interno di un’impresa integrata. I requisiti di disaggregazione giuridica e funzionale hanno contribuito positivamente all’emergere di mercati del gas e dell’elettricità concorrenziali in vari Stati membri. L’esperienza dimostra tuttavia che quando l’operatore dei sistemi di trasmissione è un’entità giuridica all’interno di una società integrata si riscontrano tre tipi di problemi. In primo luogo, l’operatore del sistema di trasmissione può riservare alle sue imprese affiliate un trattamento migliore di quello cui sono sottoposte le parti terze concorrenti. Le imprese integrate possono anzi utilizzare gli attivi di rete per rendere più difficile l’accesso ai concorrenti. Ciò è dovuto al fatto che la disaggregazione giuridica e funzionale non risolve il conflitto d’interesse fondamentale all’interno delle imprese integrate, in cui gli interessi in materia di approvvigionamento e produzione cercano di massimizzare le proprie vendite e la propria quota di mercato mentre l’operatore di rete è obbligato ad offrire un accesso non discriminatorio ai concorrenti. Si tratta di un conflitto intrinseco e quasi impossibile da controllare mediante la regolamentazione, essendo impossibile tenere sotto controllo l’indipendenza dell’operatore del sistema di trasmissione all’interno di un’impresa integrata a meno di introdurre forme di regolamentazione intrusive ed eccessivamente onerose. In secondo luogo, nel quadro dell’attuale normativa in materia di disaggregazione non è possibile garantire un accesso non discriminatorio alle informazioni in quanto non esistono mezzi efficaci con i quali impedire agli operatori dei sistemi di trasmissione di divulgare informazioni riservate sul mercato al ramo generazione o approvvigionamento dell’impresa integrata. In terzo luogo gli incentivi agli investimenti risultano distorti all’interno di un’impresa integrata. Gli operatori di rete ad integrazione verticale non sono incentivati a sviluppare la rete nell’interesse globale del mercato, e dunque a facilitare l’ingresso di nuovi soggetti a livello di generazione o di approvvigionamento, ma hanno al contrario un interesse intrinseco a limitare i nuovi investimenti se questi risultano a vantaggio dei concorrenti e portano nuova concorrenza sul “mercato domestico” dell’operatore storico. Le decisioni di investimento effettuate dalle imprese ad integrazione verticale tendono invece a soddisfare le esigenze delle affiliate responsabili dell’approvvigionamento. Queste società sembrano particolarmente restie ad accrescere la capacità di interconnessione o di importazione di gas, potenziando così la concorrenza sul mercato domestico delle società storiche a scapito del mercato interno. In sintesi, un’impresa che mantiene una struttura a integrazione verticale è intrinsecamente incentivata sia a investire di meno in nuove reti (perché teme che tali investimenti aiutino i concorrenti ad espandersi sul “proprio” mercato domestico) sia - se possibile – a privilegiare le proprie imprese dedite alla vendita al momento di offrire l’accesso alla rete. Tutto ciò va a discapito della competitività dell’UE e della sicurezza dell’approvvigionamento e ostacola la realizzazione degli obiettivi fissati in campo ambientale e per la lotta ai cambiamenti climatici. Dalle cifre relative agli investimenti degli ultimi anni si evince quanto segue: rispetto alle imprese in cui la disaggregazione è completa, quelle a integrazione verticale, ad esempio, hanno reinvestito in nuove interconnessioni una percentuale molto inferiore degli introiti derivanti dalla congestione transfrontaliera. Un’effettiva disaggregazione elimina il tipo di incentivi all’investimento distorti che sono tipici degli operatori di sistemi di trasmissione verticalmente integrati, e promuove dunque la sicurezza dell’approvvigionamento. La Commissione ha rilevato che l’effettiva disaggregazione degli operatori dei sistemi di trasmissione incentiva gli investimenti di questi ultimi. Gli Stati membri interessati hanno successivamente attratto nuovi investitori in infrastrutture, ad esempio, per la costruzione di terminali per il gas naturale liquefatto (GNL). Anche il prezzo dell’elettricità rilevato negli ultimi anni sui vari mercati attesta i vantaggi della disaggregazione della proprietà: negli ultimi 10 anni le imprese a integrazione verticale hanno aumentato di più i prezzi, e mantenuto in vigore prezzi più alti, rispetto a quelle in cui la disaggregazione è totale. 1.2. Una disaggregazione più efficace degli operatori dei sistemi di trasmissione è dunque un’evidente necessità La proposta concreta avanzata in quest’ambito evidenzia pertanto che per la Commissione la soluzione privilegiata resta quella della disaggregazione della proprietà. In altri termini, gli Stati membri devono intervenire affinché la stessa persona o persone non possa(no) esercitare il controllo su un’impresa di approvvigionamento e, allo stesso tempo, detenere una qualsiasi forma di interesse in un operatore di sistemi di trasmissione o sistema di trasmissione o esercitare un qualsiasi diritto nei loro confronti. Questa disposizione si applica anche nell’altro senso: il controllo su un operatore di un sistema di trasmissione preclude la possibilità di detenere un qualsiasi interesse in un’impresa di approvvigionamento o esercitare un qualsiasi diritto nei confronti della medesima. Questa opzione tiene conto di una situazione in cui la stessa persona, ad esempio un fondo pensioni, detiene interessi minoritari non di controllo sia in un operatore di un sistema di trasmissione che in un’impresa di approvvigionamento. Un tale azionista di minoranza non può tuttavia disporre di diritti di veto in entrambe le imprese, né può nominare membri dei loro consiglio d’amministrazione; nessuno inoltre può essere membro dei consigli di amministrazione di entrambe le imprese. Questa soluzione, che opera una chiara separazione della proprietà tra operatori di sistemi di trasmissione e imprese d’approvvigionamento, costituisce il metodo più stabile ed efficace per realizzare un’effettiva disaggregazione della rete di trasmissione, e dunque per risolvere l’intrinseco conflitto di interessi. Per applicare questa opzione gli Stati membri possono scegliere il seguente dispositivo, che può contribuire a tutelare pienamente gli interessi degli azionisti delle imprese ad integrazione verticale. Le azioni di tali imprese possono essere divise in azioni dell’impresa proprietaria del sistema di trasmissione, da una parte, e azioni dell’impresa di approvvigionamento dall’altra. Successivamente tali azioni possono essere attribuite agli azionisti dell’impresa che precedentemente era ad integrazione verticale. Pur considerando che la disaggregazione della proprietà rimane la soluzione privilegiata, la Commissione propone una soluzione alternativa per gli Stati membri che decidessero di non scegliere questa strada, soluzione che offre comunque le stesse garanzie di indipendenza d’azione della rete in questione e lo stesso livello di incentivi ad investire in nuove infrastrutture che possano andare a vantaggio dei concorrenti. Questa opzione, che rappresenta una deroga all’approccio di base della disaggregazione della proprietà, va sotto il nome di “Operatore di sistema indipendente”. Essa permette alle imprese ad integrazione verticale di mantenere la proprietà della rete, ma in un quadro in cui la rete di trasmissione in sé viene gestita da un operatore di sistema indipendente, cioè un’impresa o un soggetto completamente distinto dall’impresa ad integrazione verticale, che svolge tutte le funzioni di un operatore di rete. Inoltre, per garantire che l’operatore resti davvero indipendente e agisca in completa autonomia rispetto all’impresa ad integrazione verticale, è necessario istituire una regolamentazione e un controllo regolamentare permanente. In alcuni casi, per ottemperare agli obblighi proposti di effettiva disaggregazione le imprese energetiche ad integrazione verticale possono essere costrette a liberarsi di alcuni beni, in particolare le reti di trasmissione, o a cederne la gestione a terzi. Se si vuole garantire la piena indipendenza degli operatori dei sistemi di trasmissione, non sembrano però esistere alternative alle soluzioni proposte. Le due opzioni si applicano indistintamente ai settori del gas e dell’elettricità. Pur riconoscendo che all’interno dell’UE il settore dell’elettricità è quello in cui si sono rilevati, in generale, maggiori progressi in direzione della disaggregazione della proprietà, la Commissione non ha trovato alcun elemento convincente che giustifichi un trattamento diverso per i due settori. In particolare il fondamentale conflitto di interessi tra le attività di approvvigionamento e produzione da un lato, e la gestione e sviluppo delle reti dall’altro, si applica allo stesso modo ad entrambi i settori. Inoltre l’elemento cruciale per la conclusione di accordi di approvvigionamento a lungo termine con i produttori di gas a monte non è rappresentato dalla proprietà della rete, ma dall’esistenza di una forte clientela. L’UE resterà pertanto indubbiamente un mercato estremamente attraente per l’approvvigionamento del gas indipendentemente dalla struttura proprietaria delle imprese acquirenti, che, una volta effettivamente disaggregate, saranno in grado di competere per il gas a parità di condizioni. La Commissione è inoltre consapevole che il trasporto del gas, a differenza della trasmissione dell’elettricità, comporta il movimento fisico di molecole di gas all’interno dei gasdotti. L’operatore del sistema di trasmissione esercita un controllo maggiore sulla definizione della direzione dei flussi di gas e sull’utilizzo della capacità del sistema. Ciò significa che la disaggregazione effettiva delle reti del gas è un fattore almeno altrettanto importante della disaggregazione delle reti dell’elettricità. Tuttavia, in una prospettiva volta ad incoraggiare gli investimenti in nuove infrastrutture energetiche da parte delle imprese di approvvigionamento e produzione, la presente proposta prevede la possibilità di una deroga temporanea alle norme di disaggregazione della proprietà per la costruzione di nuove infrastrutture. Tale deroga si applicherà caso per caso, tenendo conto della dimensione economica dei nuovi investimenti, degli obiettivi del mercato interno e dell’obiettivo rappresentato dalla sicurezza degli approvvigionamenti. Conformemente all’articolo 295 del trattato CE, la proposta si applica indistintamente alle imprese pubbliche e private. Ciò significa che, indipendentemente dal suo carattere pubblico o privato, nessuna persona o gruppo di persone può, individualmente o congiuntamente, influenzare la composizione dei consigli di amministrazione, il voto o il processo decisionale degli operatori dei sistemi di trasmissione o delle imprese di produzione o approvvigionamento. In tal modo, nei casi in cui le attività di approvvigionamento o di produzione sono in mani pubbliche, resta sempre garantita l’indipendenza dell’operatore dei sistemi di trasmissione a proprietà pubblica. Le proposte non impongono tuttavia alle imprese di stato di vendere la propria rete ad un’impresa privata. Per ottemperare all’obbligo, un ente pubblico o uno Stato potrebbe, ad esempio, trasferire i diritti (che conferiscono “influenza”) ad un’altra persona giuridica pubblica o privata. L’importante è che, in tutti i casi in cui si procede alla disaggregazione, lo Stato membro interessato debba dimostrare che, nella pratica, i risultati ottenuti sono veramente positivi e che le imprese operano in modo completamente separato l’una dall’altra, garantendo parità di condizioni in tutta l’UE. Infine, negli Stati membri in cui non esistono reti di trasmissione del gas o dell’elettricità (e unicamente una rete di distribuzione) non si applicano le disposizioni in materia di disaggregazione della proprietà delle reti di trasmissione. 1.3. Aspetti che interessano i paesi terzi La presente proposta impone l’effettiva disaggregazione degli operatori dei sistemi di trasmissione e delle attività di approvvigionamento e produzione non solo a livello nazionale, ma in tutta l’UE. Ciò significa in particolare che nessuna impresa di approvvigionamento o produzione attiva in un qualsiasi paese dell’UE può possedere o gestire un sistema di trasmissione in un altro Stato dell’UE. Questo requisito si applica con le stesse modalità alle imprese interne ed esterne all’UE. Il pacchetto contiene misure di salvaguardia per far sì che, qualora imprese di un paese terzo desiderino acquisire un interesse sostanziale o persino controllare una rete dell’UE, vadano rispettati, in maniera evidente e inequivoca, gli stessi obblighi di disaggregazione cui sono soggette le imprese dell’UE. La Commissione ha la facoltà di intervenire se un acquirente non è in grado di dimostrare la propria indipendenza (diretta e indiretta) dalle attività di approvvigionamento e generazione. Inoltre, il corretto funzionamento dei mercati e delle reti costituisce un fattore decisivo per la competitività economica e il benessere dei cittadini. La presente proposta è volta ad incentivare la concorrenza sui mercati europei dell’energia e promuoverne il corretto funzionamento. In quest’ottica è urgente – fatti salvi gli obblighi internazionali della Comunità – garantire che tutti gli operatori economici attivi sui mercati europei dell’energia rispettino i principi dell’investitore di mercato e agiscano di conseguenza. La Commissione propone pertanto che le persone di paesi terzi e i paesi terzi non possano acquisire il controllo di un sistema di trasmissione o di un operatore di un sistema di trasmissione comunitario a meno che tale operazione non sia consentita da un accordo tra l’UE e il paese terzo interessato. L’obiettivo è garantire che le imprese dei paesi terzi rispettino (nella forma e nella sostanza) le stesse regole applicabili alle imprese che hanno sede nell’UE e non pratichino discriminazioni nei loro confronti. Infine, la Commissione provvederà in tempi rapidi ad un esame approfondito degli aspetti più generali della politica esterna dell’UE in campo energetico e pubblicherà i risultati di tali lavori. Per concludere la discussione su questo aspetto importante, le presenti proposte di effettiva disaggregazione costituiscono un passo decisivo e necessario per l’integrazione del mercato UE e possono, in ultima istanza, contribuire a creare operatori sovranazionali dei sistemi di trasmissione, posto che gli operatori non sono più scoraggiati dalla sfiducia reciproca. Se per contro alla creazione di operatori sovranazionali non si accompagnasse la garanzia di piena indipendenza, si potrebbe assistere ad un indebolimento della concorrenza tra imprese di produzione e approvvigionamento affiliate, perché sussisterebbe il rischio di collusione. In assenza di effettiva disaggregazione, una cooperazione del genere potrebbe pertanto suscitare timori sotto il profilo della concorrenza. In particolare le presenti proposte includono varie misure supplementari destinate a promuovere l’integrazione del mercato UE, riguardanti, in particolare, il miglioramento della cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione. 2. RAFFORZAMENTO DEI POTERI E INDIPENDENZA DEGLI ORGANISMI NAZIONALI DI REGOLAMENTAZIONE 2.1. Organismi nazionali di regolamentazione forti a tutela dell’ordinato funzionamento dei mercati dell’elettricità e del gas Le direttive vigenti in materia di elettricità e di gas fanno obbligo agli Stati membri di istituire autorità di regolamentazione. In diversi Stati membri tali autorità sono organismi consolidati che dispongono di importanti poteri e risorse grazie ai quali assicurare una corretta regolamentazione del mercato; in altri esse sono state istituite solo di recente e dispongono di poteri minori o ripartiti in vari organismi. La panoramica esauriente sulle situazioni nazionali realizzata dalla Commissione ha rivelato tale eterogeneità e, in molti casi, la debolezza dell’autorità di regolamentazione. L’esperienza degli Stati membri in cui i mercati sono aperti da diversi anni, nonché l’esempio della maggior parte dei settori dei servizi di pubblica utilità aperti alla concorrenza indicano chiaramente che l’esistenza di organismi di regolamentazione forti è assolutamente necessaria a garantire l’ordinato funzionamento del mercato, in particolare per quanto riguarda l’uso delle infrastrutture di rete. Per questi motivi la presente proposta è finalizzata a rafforzare i poteri delle autorità di regolamentazione. In primo luogo esse riceveranno il chiaro mandato di cooperare a livello europeo, in stretta collaborazione con l’Agenzia per la cooperazione degli organismi di regolamentazione dell’energia e la Commissione, al fine di assicurare un mercato interno dell’elettricità e del gas competitivo, sicuro e sostenibile dal punto di vista ambientale all’interno dell’Unione europea, nonché l’effettiva apertura del mercato per tutti i consumatori e i fornitori. In secondo luogo si propone di rafforzare i loro poteri di regolamentazione del mercato, in particolare nelle aree seguenti: - verificare il rispetto, da parte degli operatori dei sistemi di trasmissione e distribuzione, delle norme relative all’accesso di terzi, degli obblighi di disaggregazione, dei meccanismi di bilanciamento, della gestione della congestione e dell’interconnessione; - passare in rassegna i piani di investimento degli operatori dei sistemi di trasmissione e fornire nella relazione annuale una valutazione della compatibilità fra i piani di investimento degli operatori dei sistemi di trasmissione e il piano decennale di sviluppo della rete a livello europeo; tenere sotto controllo l’affidabilità e la sicurezza della rete e sottoporre a periodica revisione le norme in materia; - tenere sotto osservanza gli obblighi di trasparenza; - tenere sotto osservanza il livello di apertura del mercato e di concorrenza e promuovere una concorrenza effettiva, in cooperazione con le autorità responsabili in materia; - assicurare l’efficacia delle misure di protezione dei consumatori. Inoltre l’elettricità e il gas sono fondamentalmente diversi da altri beni commerciali perché sono prodotti basati su reti il cui stoccaggio si presenta impossibile o costoso. Ciò li rende soggetti ad abusi di mercato e impone un maggiore controllo regolamentare sulle imprese attive su questi mercati. Gli organismi di regolamentazione devono pertanto avere accesso alle informazioni sulle decisioni operative delle imprese. A tale fine si propone di imporre alle imprese l’obbligo di tenere a disposizione delle autorità nazionali di regolamentazione, per cinque anni, un archivio dei dati riguardanti le decisioni operative adottate; gli stessi dati devono essere messi a disposizione delle autorità garanti della concorrenza e della Commissione, affinché esse possano verificare se siano fondate le accuse di presunti abusi di mercato. Sarà così possibile contenere tali abusi e aumentare la fiducia nel mercato, incentivando gli scambi e la concorrenza. Alcuni tipi di operatori (come le banche) sono già soggetti a tale obbligo nel quadro della direttiva sui mercati degli strumenti finanziari, e occorre pertanto evitare le duplicazioni. Gli obblighi di conservazione dei dati devono pertanto applicarsi fatta salva la legislazione comunitaria in vigore sui mercati finanziari e in conformità della stessa. È opportuno che gli organismi di regolamentazione del mercato dell’energia e dei mercati finanziari collaborino reciprocamente per farsi un quadro della situazione nei mercati interessati. Prima di adottare linee guida per la definizione dei requisiti in materia di conservazione dei dati, l’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia e il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari (CESR) sono invitati a collaborare e a svolgere mansioni consultive presso la Commissione per quanto riguarda il contenuto delle linee guida in questione. Affinché le autorità di regolamentazione possano svolgere i loro compiti, viene loro concessa la facoltà di condurre indagini, richiedere tutte le informazioni necessarie e imporre sanzioni dissuasive. Esse sono inoltre tenute a tenere pienamente conto degli obiettivi di efficienza energetica nello svolgimento delle loro funzioni di regolamentazione. 2.2. La comprovata indipendenza degli organismi di regolamentazione induce fiducia sul mercato L’indipendenza delle autorità di regolamentazione è un principio chiave del buon governo e una condizione fondamentale per l’istaurarsi della fiducia sul mercato. La normativa esistente invita le autorità di regolamentazione ad essere pienamente indipendenti dagli interessi dell’industria del gas e dell’elettricità, ma non specifica come sia possibile garantire e comprovare tale indipendenza e non garantisce l’indipendenza dagli interessi politici a breve termine. Come sottolineato dalle conclusioni del Consiglio europeo di primavera del 2007 e dal Parlamento europeo, il rafforzamento dell’indipendenza degli organismi di regolamentazione nazionale costituisce pertanto una priorità. Si propone che l’autorità di regolamentazione sia giuridicamente distinta e funzionalmente indipendente da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato, e che il suo personale e qualsiasi membro del suo organo decisionale agiscano indipendentemente da qualsiasi interesse di mercato, non sollecitando né accettando istruzioni da organismi governativi o qualsiasi altro ente pubblico o privato. A tal fine si propone che le autorità di regolamentazione dispongano di personalità giuridica, autonomia di bilancio, adeguate risorse umane e finanziarie e gestione indipendente. 3. UN MECCANISMO INDIPENDENTE PER FAVORIRE LA COOPERAZIONE DEGLI ORGANISMI NAZIONALE DI REGOLAMENTAZIONE ED IL PROCESSO DECISIONALE : L’AGENZIA PER LA COOPERAZIONE DEGLI ORGANISMI DI REGOLAMENTAZIONE NEL SETTORE DELL’ENERGIA 3.1. Dall’esperienza positiva dell’ERGEG deve svilupparsi una struttura formale di cooperazione Nonostante il mercato interno dell’energia abbia avuto uno sviluppo considerevole, sugli aspetti transfrontalieri si osserva tuttora un vuoto normativo. Per affrontare questo aspetto la Commissione ha organizzato forum di autoregolamentazione come quello di Firenze (per l’elettricità) e di Madrid (per il gas). Entrambi riuniscono i soggetti interessati per rafforzare la cooperazione. Nel 2003 la Commissione ha inoltre istituito un gruppo di consulenza indipendente sull’elettricità e sul gas, denominato “Gruppo dei regolatori europei per il gas e l’elettricità” (ERGEG), destinato a favorire la consultazione, il coordinamento e la cooperazione tra gli organismi di regolamentazione negli Stati membri e fra questi e la Commissione in una prospettiva volta al consolidamento del mercato interno dell’elettricità e del gas naturale. Questo gruppo si compone di rappresentanti delle autorità nazionali di regolamentazione. Le attività svolte dall’ERGEG negli ultimi anni hanno apportato un contributo molto positivo al completamento del mercato interno del gas e dell’elettricità con l’emissione di orientamenti non vincolanti e l’invio di raccomandazioni e opinioni alla Commissione. Purtroppo però l’avvio dei forum di auto-regolamentazione e l’istituzione dell’ERGEG non hanno dato un vero impulso allo sviluppo di norme e impostazioni comuni, impulso che si rivela necessario per trasformare in realtà gli scambi transfrontalieri, lo sviluppo dei primi mercati regionali e, in ultima istanza, la creazione di un mercato europeo dell’energia. Con il passare del tempo il settore energetico è diventato sempre più complesso e dettagliato e ormai comprende sempre di più interessi finanziari diversi. L’impostazione ora adottata in seno all’ERGEG, che in pratica comporta generalmente l’accordo di 27 organismi di regolamentazione e di oltre 30 operatori dei sistemi di trasmissione, non sta producendo gli attesi risultati. Per ora si sono predisposti vari codici non vincolanti e avviate iniziative per raggiungere un accordo su strategie comuni attraverso una “convergenza graduale”, ma tutte queste iniziative non hanno portato ad adottare quelle reali decisioni su temi complessi che ora si rendono invece necessarie. Per il momento, le regole tecniche in base alle quali le imprese elettriche devono operare (i codici di trasmissione e dispacciamento o grid codes ) variano enormemente da uno Stato membro all’altro e spesso perfino all’interno dello stesso Stato membro. Questi codici devono prima convergere e poi essere armonizzati perché solo così sarà possibile integrare i mercati energetici all’interno dell’UE. La Commissione ha valutato le diverse soluzioni possibili per organizzare le mansioni richieste, compresa la possibilità di svolgere tali mansioni direttamente. L’armonizzazione di questi aspetti e l’avanzamento a livello di nuove infrastrutture non sono in genere compiti che rientrano nell’ambito di attività della Commissione. In realtà, la Commissione non ha mai svolto attività di questo tipo, che richiedono la competenza specialistica e la collaborazione degli esperti delle 27 autorità nazionali di regolamentazione (ANR); sono queste autorità che devono giungere ad un accordo e modificare i rispetti codici nazionali. In pratica, solo un organismo che emana dalle autorità di regolamentazione nazionali può catalizzare tutte le risorse necessarie di tali autorità, che sono fondamentali per ottenere dei risultati nell’ambito in questione. L’Agenzia può – attraverso il Comitato di regolamentazione (formato dalle ANR) rivolgersi al personale di queste ANR, mentre la Commissione non è in grado di farlo. La Commissione ha concluso che le mansioni che sarebbero necessarie potrebbero essere svolte più efficacemente da un soggetto distinto, indipendente e terzo rispetto alla Commissione. Sia il Consiglio europeo di primavera del 2007 sia le recenti risoluzioni del Parlamento europeo hanno concordato con questa conclusione[2]. È stata pertanto presa in considerazione la creazione di una rete più potente di regolatori nazionali dell’energia. Un modello è rappresentato dalla rete delle autorità di concorrenza creata nel 2004 a norma del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio; ciò tuttavia comporterebbe la creazione di poteri autonomi per la Commissione nel settore energetico (mentre oggi la Commissione ha tali poteri solo per quanto riguarda le norme sulla concorrenza). I poteri delle autorità nazionali di regolamentazione andrebbero in ogni caso rafforzati e armonizzati. Anche il modello rappresentato dal sistema delle banche centrali europee potrebbe essere applicabile, ma per l’energia è assente una base giuridica quale potrebbe essere rappresentata da un articolo del trattato. Un modello di questo tipo richiederebbe una modifica del trattato. La Commissione è pertanto giunta alla conclusione se, se si dovesse istituire un organismo indipendente in grado di presentare proposte alla Commissione sulle decisioni che comportano l’adozione di decisioni sostanziali e di prendere decisioni individuali in materia di regolamentazione che siano vincolanti per terzi e riguardino aspetti tecnici dettagliati, l’unica soluzione possibile sarebbe la creazione di un’agenzia. I principali compiti proposti andrebbero, a livello europeo, ad integrare i compiti normativi svolti dai regolatori nazionali. La struttura dovrebbe fornire un quadro di riferimento per la cooperazione tra le autorità nazionali di regolamentazione, un esame regolamentare della cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione e ci dovrebbe anche essere lo spazio per adottare decisioni individuali sull’infrastruttura nel territorio di uno o più Stati membri. L’analisi di cui sopra rispecchia i principi definiti dalla Commissione nel progetto di accordo interistituzionale relativo all’inquadramento delle agenzie europee di regolazione[3], in particolare per quanto riguarda la facoltà di adottare decisioni individuali legalmente vincolanti per terzi. La seguente proposta si ispira anche all’opzione “ERGEG+” menzionata nella comunicazione della Commissione del 10 gennaio 2007 “Una politica energetica per l’Europa”[4]. 3.2. Principali compiti della proposta Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia L’Agenzia dovrebbe integrare, a livello europeo, le mansioni di regolamentazione svolte in ambito nazionale dalle autorità di regolamentazione nei seguenti modi: - Offrire un inquadramento per la cooperazione degli organismi nazionali di regolamentazione. Si propone di migliorare la gestione delle situazioni transfrontaliere. L’Agenzia fisserà procedure di cooperazione tra organismi nazionali di regolamentazione, in particolare per quanto riguarda lo scambio di informazioni e l’assegnazione delle competenze nei casi che vedono il coinvolgimento di più di uno Stato membro. Tale inquadramento promuoverà inoltre la cooperazione regionale tra organismi nazionali di regolamentazione. - Controllo regolamentare sulla cooperazione tra operatori dei sistemi di trasmissione. L’Agenzia avrà la responsabilità di tenere sotto controllo e passare in riesame le attività della Rete europea degli operatori dei sistemi di trasmissione per l’elettricità e della Rete europea degli operatori dei sistemi di trasmissione per il gas. L’Agenzia parteciperà in particolare alla fissazione delle priorità tramite il programma di lavoro delle reti, al riesame del loro piano di investimenti decennale e alla preparazione dei codici di mercato e tecnici. Il riesame del piano di investimenti non pregiudica la responsabilità degli operatori dei sistemi di trasmissione in caso di guasti tecnici, in base al diritto nazionale. Per quanto riguarda i codici tecnici e relativi al mercato, l’Agenzia sarà autorizzata a invitare gli operatori dei sistemi di trasmissione a modificare i propri progetti o ad affrontare in dettaglio problemi più specifici. Essa sarà inoltre in grado di raccomandare che la Commissione renda giuridicamente vincolanti tali codici nei casi in cui l’attuazione volontaria da parte degli operatori dei sistemi di trasmissione risulti insufficiente o in certi casi non adatta. L’Agenzia può raccomandare modifiche al progetto degli operatori dei sistemi di trasmissione o raccomandare l’adozione di ulteriori disposizioni alla Commissione. In pratica tale meccanismo assumerà la forma di un dialogo costruttivo e continuo tra l’Agenzia, gli operatori dei sistemi di trasmissione e la Commissione. La partecipazione dell’Agenzia sarà cruciale a garantire che la cooperazione tra gli operatori proceda in modo efficace e trasparente a beneficio del mercato interno. - Facoltà decisionali individuali. Al fine di affrontare i temi specifici transfrontalieri, si propone di affidare all’Agenzia la facoltà di adottare decisioni individuali sulle domande di deroghe[5] riguardanti i beni infrastrutturali di interesse europeo e di decidere in merito al regime regolamentare applicabile alle infrastrutture nel territorio di uno o più Stati membri. L’Agenzia dovrebbe inoltre poter prendere decisioni specifiche su singoli aspetti tecnici se tali aspetti sono affidati all’Agenzia nell’ambito di orientamenti specifici adottati a norma delle direttive sul gas e sull’elettricità, secondo la procedura di comitato. - Ruolo consultivo generale. L’Agenzia avrebbe inoltre un ruolo consultivo rispetto alla Commissione per quanto riguarda i problemi di regolamentazione del mercato e potrebbe emanare orientamenti non vincolanti per pubblicizzare le buone pratiche tra gli organismi nazionali di regolamentazione. Caso per caso essa avrebbe anche facoltà di riesaminare, alla luce di misure di attuazione adottate dalla Commissione in applicazione della normativa comunitaria nel settore del gas e dell’elettricità, qualsiasi decisione adottata da un’autorità nazionale di regolamentazione avente un impatto diretto sul mercato interno e di riferire alla Commissione. Quantunque i suoi poteri non possano essere ampliati e riguardare decisioni normative (come l’adozione formale di orientamenti obbligatori) la nuova Agenzia svolgerà nel complesso un ruolo cruciale nello sviluppo e nell’attuazione delle norme europee relative al mercato del gas e dell’elettricità. 3.3. Gestione della proposta Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia Il quadro istituzionale e i principi di gestione dell’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia si basano sulla prassi e sulle norme standard seguite per le agenzie di regolamentazione della Comunità. Occorre però tenere conto della necessaria indipendenza delle funzioni regolamentari. A tal fine, oltre al consiglio di amministrazione responsabile di tutti gli aspetti amministrativi e di bilancio, si propone di creare un consiglio di regolatori responsabile di tutte le questioni e decisioni in materia regolamentare. Il direttore, nominato dal consiglio di amministrazione una volta consultato il comitato di regolamentazione, sarà scelto attingendo ad una lista selezionata approvata dalla Commissione. Il direttore rappresenterà l’Agenzia e sarà responsabile della gestione quotidiana. La struttura dell’Agenzia prevede inoltre un comitato per i ricorsi, incaricato di gestire i ricorsi contro le decisioni adottate dall’Agenzia. 3.4. Aspetti finanziari Considerate le mansioni affidatele, si propone che l’Agenzia disponga di personale limitato, composto di 40-50 persone. Questa valutazione si basa su un’analisi a largo raggio del fabbisogno di risorse umane delle autorità nazionali di regolamentazione e su un’attenta valutazione delle risorse minime necessarie per svolgere le mansioni previste, in particolare tenendo conto delle possibili sinergie con le risorse disponibili all’interno delle autorità nazionali di regolamentazione, che potrebbero contribuire alle attività dell’Agenzia. L'entità dell'organico proposta è in linea con il fabbisogno delle autorità[6]. Come già indicato, se la Commissione dovesse decidere di assumersi i compiti dell’Agenzia le risorse umane necessarie sarebbero molto più numerose. Secondo le stime il costo totale annuo dell’Agenzia si aggira attorno ai 6-7 milioni di euro l’anno, così ripartiti: 5 milioni per le spese di personale (prendendo come costo medio unitario il costo del personale della Commissione europea, pari a 0,117 milioni di euro l’anno, cifra che comprende le spese per gli edifici e le relative spese amministrative), 1 milione di euro per i costi di esercizio (riunioni, studi, traduzioni, pubblicazioni e pubbliche relazioni) e il resto per i costi di capitale (acquisto di beni mobili e relative spese) e le spese per le trasferte. I costi annui dell’Agenzia saranno coperti da sovvenzioni comunitarie. L’Agenzia dispone di introiti limitati derivanti dalle tariffe applicate ai terzi quando l’Agenzia adotta determinate decisioni. 3.5. Ruolo della Commissione Tre sono le principali misure di salvaguardia finalizzate a garantire la posizione e il ruolo della Commissione come custode dei trattati. In primo luogo, se l’Agenzia adotta una decisione questa è vincolante solo per alcune situazioni tecniche specifiche espressamente previste nel regolamento e nelle direttive oppure adottate caso per caso attraverso orientamenti vincolanti. L’Agenzia non ha alcuna discrezionalità politica al di fuori di questo contesto. In secondo luogo, se la cooperazione con gli operatori dei sistemi di trasmissione o le decisioni adottate dalle autorità nazionali di regolamentazione mettono in pericolo l’efficacia della concorrenza e il corretto funzionamento del mercato, l’Agenzia informa tempestivamente la Commissione che successivamente può adottare le misure necessarie per risolvere la situazione. La Commissione può anche decidere di intervenire di sua iniziativa. In terzo luogo, quando è necessario adottare una decisione sostanziale, questa prerogativa spetta solo alla Commissione. In tal caso, l’Agenzia svolge unicamente un ruolo preparatorio e consultivo. Il Servizio giuridico della Commissione ha esaminato scrupolosamente il testo al riguardo per accertarsi che l’Agenzia non abbia la facoltà di prendere decisioni sostanziali a sua discrezione. Spetterebbe inoltre alla Commissione, mediante l’adozione di orientamenti vincolanti, definire e stabilire più precisamente il ruolo dell’Agenzia. 4. COOPERAZIONE EFFICIENTE TRA GLI OPERATORI DEI SISTEMI DI TRASMISSIONE 4.1. È necessaria una forte cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione per integrare i mercati dell’elettricità e del gas Per realizzare l’integrazione del mercato occorrono anche un’effettiva cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione e un quadro regolamentare chiaro e stabile, che comprenda anche il coordinamento normativo. È necessario che le regole di accesso alla rete e quelle operative siano compatibili, che vi siano uno scambio efficace di informazioni tra gli operatori dei sistemi di trasmissione e un buon coordinamento dei nuovi investimenti per incrementare le capacità di interconnessione. Gli operatori dei sistemi di trasmissione nel settore del gas e dell’elettricità cooperano su base volontaria nell’ambito di strutture esistenti come l’ETSO e il GTE. Gli operatori collaborano sugli aspetti operativi a livello regionale e partecipano ai lavori di organismi tecnici come l’Unione per il coordinamento della trasmissione di elettricità (UCTE) e la European Association for the Streamlining of Energy Exchange-gas (EASEE-Gas). Queste iniziative di cooperazione pluriarticolate hanno contribuito in misura significativa al mercato interno e al miglioramento dell’efficienza e della sicurezza delle reti. Questa cooperazione a carattere volontario ha però dimostrato i propri limiti: vi sono stati, ad esempi, incidenti sulla rete e black-out dovuti allo scarso coordinamento nella gestione della rete o alla mancanza di collegamenti nelle reti dell’elettricità e del gas e difficoltà a proporre o concordare norme tecniche comuni. Si propone pertanto di affidare agli operatori dei sistemi di trasmissione il compito di rafforzare la propria cooperazione in varie aree cruciali. Questa cooperazione a livello europeo dovrebbe riguardare i seguenti aspetti principali. - Sviluppo di codici tecnici e di mercato : per l’integrazione dei mercati dell’elettricità e del gas occorre una serie coerente di codici tecnici e di mercato. Attualmente questi codici esistono su base nazionale o vengono forniti nell’ambito di raccomandazioni di organizzazioni come l’UCTE o l’EASEE-gas. La situazione attuale si presenta problematica per tre aspetti: in primo luogo, le regole non si applicano a tutti i settori che richiedono un’armonizzazione per il funzionamento di un mercato integrato; in secondo luogo i codici nazionali spesso non sono compatibili tra loro, e infine, sovente non sono giuridicamente vincolanti o eseguibili. Fra i codici di questo tipo segnaliamo il manuale operativo dell’UCTE per la sicurezza e l’affidabilità delle reti di trasmissione dell’elettricità e le raccomandazioni dell’EASEE-gas sulle qualità del gas. - La proposta mantiene inalterato il carattere di volontarietà da parte degli operatori dei sistemi di trasmissione, perché è una soluzione pratica per sviluppare codici tecnici e di mercato dettagliati. Tali codici sono spesso complessi sotto il profilo tecnico e se è necessario modificarli occorre un processo efficiente. La proposta aggiunge un forte controllo regolamentare sul contenuto e sul monitoraggio della conformità e il rispetto dell’applicazione di queste regole da parte delle autorità nazionali di regolamentazione, dell’Agenzia e/o della Commissione, in funzione della proposta in questione. Se gli operatori dei sistemi di trasmissione non riescono ad approvare i necessari codici tecnici e di mercato o non li applicano, tali regole possono essere proposte e adottate con la procedura di comitato su proposta della Commissione. - In totale, la presente proposta definisce undici aree principali di cooperazione. I programmi di lavoro annuali della Rete europea degli operatori dei sistemi di trasmissione (cfr. punto 1.2), preparati in consultazione con tutti gli interessati e la nuova Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia (cfr. punto 3) le autorità di regolamentazione, fisserà le priorità specificando più dettagliatamente i codici di mercato e tecnici da elaborare. La cooperazione tra operatori dei sistemi di trasmissione dovrà inoltre includere il controllo dell’applicazione dei codici di mercato e tecnici. - Attività di ricerca e innovazione di interesse comune : la cooperazione tra gli operatori dei sistemi di trasmissione dovrebbe istituire un contesto per l’individuazione, il finanziamento e la gestione delle attività di ricerca e innovazione necessarie per trainare un valido sviluppo tecnico e una valida evoluzione delle reti europee dell’elettricità e del gas, in particolare per promuovere la sicurezza dell’approvvigionamento e l’efficienza energetica e permettere la diffusione sul mercato delle tecnologie a basso contenuto di carbonio. - Coordinamento del funzionamento delle reti : la cooperazione degli operatori dei sistemi di trasmissione prevede la gestione comune delle reti in base a codici tecnici e di mercato concordati. Riguarda inoltre lo scambio di informazioni operative sulle reti e la pubblicazione coordinata di informazioni sull’accesso alle reti, ad esempio nell’ambito di una piattaforma comune in materia di trasparenza. - Programmazione degli investimenti : per rendere disponibile una capacità di trasmissione sufficiente a venire incontro alla domanda e integrare i mercati nazionali, gli operatori delle reti avrebbero bisogno di pianificazione coordinata a lungo termine dello sviluppo dei sistemi al fine di programmare gli investimenti e tenere sotto controllo gli sviluppi delle capacità delle reti di trasmissione. Si prevede che le reti europee degli operatori dei sistemi di trasmissione pubblichino piani di sviluppo delle reti, compresi modelli di reti integrate, lo sviluppo di scenari e la valutazione della capacità di resistenza e realizzabilità del sistema integrato. Questi piani di sviluppo dovranno porsi in una prospettiva sufficientemente di lungo periodo (ad esempio, almeno dieci anni) in modo da consentire l’identificazione tempestiva delle lacune in materia di investimento, in particolare per quanto riguarda le capacità transfrontaliere. In particolare per gli ultimi due compiti, le iniziative regionali contribuiscono positivamente all’integrazione dei mercati. La cooperazione degli operatori europei dei sistemi di trasmissione a livello europeo va effettivamente integrata a livello regionale al fine di assicurare veri progressi sul piano pratico, in particolare la gestione ottimale della rete[7] e un’adeguata pianificazione e realizzazione degli investimenti. Il quadro normativo dovrebbe promuovere, coordinare e portare avanti iniziative regionali in forma concertata fra operatori dei sistemi di trasmissione e autorità di regolamentazione, come avviene ad esempio con le iniziative regionali dell’ERGEG e con iniziative come il forum pentalaterale e come raccomandato da importanti parti interessate, come Eurelectric. 4.2. Un meccanismo di cooperazione perfezionato È importante che le strutture di cooperazione degli operatori dei sistemi di trasmissione siano pienamente riconosciute a livello europeo come quelle autorizzate a svolgere i compiti descritti. A tal fine la Commissione designerà formalmente le reti europee degli operatori dei sistemi di trasmissione (del gas e dell’elettricità) incaricati di realizzare i compiti sopra menzionati. In quanto imprese, gli operatori dei sistemi di trasmissione decideranno in merito alla forma e modalità della loro cooperazione in maniera trasparente. Essi potranno basarsi sulle strutture esistenti, come i GTE e l’ETSO. È tuttavia probabile che i compiti e le responsabilità loro affidati per quanto riguarda la struttura di cooperazione rendano necessarie strutture centrali e permanenti sia in termini di organizzazione che di strumenti pratici per la pianificazione e la gestione delle reti. L’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’energia verificherà in che modo la rete europea degli operatori dei sistemi di trasmissione svolgerà le mansioni che le sono affidate. La partecipazione e la consultazione delle parti interessate, come le imprese di produzione, approvvigionamento, i clienti e gli operatori dei sistemi di distribuzione, saranno sviluppate come pratica standard dagli operatori dei sistemi di trasmissione sin dall’inizio delle attività su un aspetto specifico. A tal fine i soggetti interessati saranno consultati su tutte le proposte relative ai codici tecnici o di mercato predisposte dagli operatori dei sistemi di trasmissione e potranno presentare le proprie osservazioni sul programma di lavoro annuo degli operatori. L’Agenzia verificherà che la consultazione avvenga secondo modalità opportune. 5. MIGLIORARE IL FUNZIONAMENTO DEL MERCATO La presente proposta è inoltre destinata a migliorare l’inquadramento legislativo così da facilitare l’accesso dei terzi alle infrastrutture chiave, aumentare la trasparenza sul mercato, sviluppare l’integrazione del mercato e migliorare l’accesso dei clienti al dettaglio. 5.1. Regime di esenzione L’attuale normativa consente di esentare le grandi infrastrutture di nuova costruzione dall’applicazione delle norme relative all’accesso regolamentato dei terzi per un periodo predeterminato. Sono state finora completate, o si trovano in via di costruzione, numerose infrastrutture, compresi interconnettori del gas e dell’elettricità e impianti GNL che si sono avvalsi di questa possibilità. Essa ha contribuito all’avanzamento di progetti che vanno a beneficio della sicurezza di approvvigionamento e della concorrenza. L’esperienza finora acquisita ha però dimostrato che i responsabili dei progetti, i regolatori e la Commissione potrebbero trarre beneficio sia da uno snellimento della procedura di richiesta e concessione delle esenzioni, sia da un chiarimento di alcune delle condizioni. La Commissione intende pertanto formulare orientamenti destinati a facilitare ai richiedenti e ai regolatori l’applicazione delle condizioni di esenzione. Per assicurare che il mercato possa comunque utilizzare in maniera ottimale le infrastrutture oggetto di esenzione si propone di generalizzare i requisiti minimi per l’assegnazione della capacità e le disposizioni in materia di gestione della congestione per le nuove infrastrutture, che finora sono stati applicati caso per caso. 5.2. Trasparenza Il mercato interno del gas e dell’elettricità risente di una mancanza di liquidità e trasparenza che ostacola l’allocazione efficiente delle risorse, limita le possibilità di copertura dei rischi e blocca l’accesso dei nuovi soggetti al mercato. È necessario aumentare la fiducia nel mercato, la sua liquidità e il numero di partecipanti rendendo disponibili al mercato maggiori informazioni. Gli attuali requisiti in materia di trasparenza riguardano soprattutto la pubblicità delle informazioni sulla capacità della rete, così che i soggetti attivi sul mercato possano constatare se la capacità sia disponibile e se tutta la capacità disponibile sia stata offerta al mercato. Essi dovranno tuttavia disporre anche di pari accesso alle informazioni che determinano i movimenti dei prezzi all’ingrosso. Attualmente gli operatori storici che sono responsabili di gran parte dei flussi di elettricità e di gas, e che hanno in mano la maggioranza degli attivi sul mercato, dispongono di maggiore e migliore accesso alle informazioni rispetto ai nuovi soggetti. Nel settore dell’elettricità esistono requisiti, che hanno assunto forma di orientamenti allegati al regolamento che fissa i requisiti di trasparenza sulla generazione dell’elettricità, che però non sono abbastanza dettagliati, e nel settore del gas per il momento non esiste alcun requisito di questo genere. Si propone pertanto di estendere i requisiti di trasparenza a coprire le riserve di gas, le previsioni di domanda e offerta, i costi di equilibrio della rete e gli scambi. La corretta e piena applicazione di questi requisiti dev’essere verificata e tenuta sotto osservanza dalle autorità nazionali di regolamentazione, i cui poteri vanno di conseguenza rafforzati. Per quanto riguarda la trasparenza in materia di strumenti derivati e altri strumenti finanziari, rispetto ai quali le presenti proposte non prevedono requisiti supplementari da imporre alle imprese interessate, la Commissione esaminerà dettagliatamente questo aspetto e perverrà ad una conclusione verso la metà del 2008. L’Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell’elettricità e il Comitato delle autorità europee di regolamentazione dei valori mobiliari sono invitati a collaborare ad un ulteriore esame e a formulare un parere sull’opportunità di assoggettare le transazioni dei contratti per l’approvvigionamento di gas ed elettricità e gli strumenti derivati nello stesso settore a requisiti di trasparenza “pre-trade” e/o “post-trade”. 5.3. Accesso agli impianti di stoccaggio La direttiva sul mercato interno del gas attualmente in vigore prevede che, nei casi in cui lo stoccaggio rappresenta uno strumento essenziale per l’approvvigionamento degli utenti, gli operatori responsabili debbano consentire l’accesso a terzi. Gli Stati membri hanno la scelta di garantire l’accesso, o tramite condizioni definite dall’organismo di regolamentazione, oppure obbligando gli operatori responsabili dei sistemi di stoccaggio a negoziare condizioni di accesso con gli utenti. I requisiti contenuti nella direttiva si limitano ad una enunciazione dei principi e lasciano agli Stati membri grande libertà nel definire il quadro normativo. A questi stessi principi è stato successivamente dato corpo nel Forum di Madrid, dove tutte le parti interessate hanno definito di comune accordo orientamenti per una buona pratica in materia di accesso dei terzi per gli operatori dei sistemi di stoccaggio, di carattere volontario. L’ERGEG ha tuttavia concluso che, nel complesso, l’attuazione di questi orientamenti si presenta insoddisfacente. Ai fini di un’effettiva applicazione la Commissione propone quattro misure: - rendere giuridicamente vincolanti i principi contenuti negli orientamenti e prevedere un’applicazione dettagliata degli orientamenti stessi tramite la comitologia; - istituire la disaggregazione giuridica e funzionale degli operatori dei sistemi di stoccaggio che fanno parte di imprese di approvvigionamento; - aumentare i poteri delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di controllo dell’accesso allo stoccaggio; - imporre chiarezza sul regime normativo applicato agli impianti di stoccaggio. Per rendere giuridicamente vincolanti gli orientamenti il regolamento sarà esteso a definire il modo in cui gli operatori dei sistemi di stoccaggio devono offrire servizi di accesso ai terzi, nonché le modalità di assegnazione della capacità e i metodi atti a gestire la congestione; esso definirà inoltre i requisiti in materia di trasparenza e proporrà misure atte a consentire lo sviluppo di un mercato secondario della capacità di stoccaggio. Tali norme dovrebbero assicurare che tutto lo stoccaggio disponibile a terzi sia offerto al mercato in maniera non discriminatoria e trasparente e che venga fortemente scoraggiato l’accumulo di capacità, e serviranno inoltre a garantire la coerenza con i requisiti minimi proposti in materia di infrastrutture oggetto di esenzione. Imponendo la disaggregazione giuridica e funzionale degli operatori dei sistemi di stoccaggio si darà notevole impulso ad un accesso effettivo. Il fatto che attualmente i fornitori che hanno bisogno di stoccaggio debbano mettersi in contatto con i loro concorrenti per negoziare il loro fabbisogno non incoraggia la fiducia sul mercato e costituisce un grave ostacolo per i nuovi soggetti. L’obbligo di disaggregazione per gli operatori di stoccaggio migliorerà questa situazione e consentirà a concorrenti ed autorità di regolamentazione di verificare che tutta la capacità disponibile sia offerta al mercato. La Commissione intende abolire l’ambiguità esistente sulla percentuale di capacità di stoccaggio offerta al mercato, imponendo a tutti gli Stati membri di definire criteri che stabiliscano quando e come si applica l’accesso dei terzi, criteri che vanno resi pubblici. Di conseguenza l’autorità di regolamentazione ha il compito di verificare la corretta applicazione di questi criteri a tutte le forme di stoccaggio. 5.4. Accesso ai terminali GNL Il ruolo del GNL nell’approvvigionamento di gas all’Unione europea assume sempre maggiore importanza, e sono previsti o in corso numerosi investimenti in terminali. Per tale motivo sono necessarie norme trasparenti sull’accesso ai terminali GNL. Le autorità di regolamentazione hanno identificato tale esigenza e l’ERGEG ha predisposto orientamenti finalizzati ad un’impostazione comune in materia di accesso dei terzi ai terminali. Sebbene molti terminali GNL già costruiti si siano avvalsi delle possibilità di esenzione dall’accesso di terzi e dall’intervento normativo a norma dell’articolo 22 della direttiva, ve ne sono altri per i quali si applicano le norme in materia di accesso di terzi. Dato che l’attuale direttiva impone unicamente un requisito generale di regolamentazione dell’accesso, si lascia spazio ad interpretazioni divergenti fra gli Stati membri. Inoltre le esenzioni a norma dell’articolo 22 sono sempre temporanee, e una volta trascorso il periodo oggetto dell’esenzione i terminali GNL diventeranno regolamentati. Pertanto la Commissione intende imporre norme più chiaramente definite in materia di accesso. Per rendere giuridicamente vincolanti gli orientamenti, il regolamento sarà esteso a definire le modalità secondo le quali gli operatori dei terminali dovranno offrire servizi di accesso ai terzi, assegnare la capacità e gestire la congestione. Il regolamento definirà inoltre i requisiti di trasparenza e proporrà misure destinate a consentire lo sviluppo di un mercato secondario per la capacità dei terminali. Queste norme serviranno inoltre a garantire la coerenza con i requisiti minimi proposti in materia di infrastrutture oggetto di esenzione. 5.5. Accordi per l’approvvigionamento a lungo termine Gli accordi bilaterali per l’approvvigionamento a valle offrono alle industrie a consumo intensivo di energia l’opportunità di ottenere prezzi più prevedibili. Tali accordi rischiano tuttavia di precludere il mercato a valle impedendo ai consumatori di cambiare fornitore e limitando così la concorrenza. Per ridurre l’incertezza sul mercato, nei prossimi mesi la Commissione fornirà orientamenti, in forma idonea, sulla compatibilità degli accordi bilaterali di approvvigionamento a lungo termine a valle con il diritto europeo della concorrenza. 5.6. Un inquadramento per la graduale costituzione di un mercato europeo al dettaglio Né sul mercato del gas né su quello dell’elettricità si può finora parlare di un mercato europeo al dettaglio (famiglie e piccole imprese), dato che gli utenti, ammesso che ne abbiano la scelta, sono ancora obbligati a scegliere un fornitore stabilito nello stesso paese. La costituzione di un vero mercato europeo per l’utente finale è l’obiettivo ultimo dei mercati interni del gas e dell’elettricità: essa è necessaria a creare mercati competitivi e a realizzare un massimo di efficienza. La liberalizzazione sul mercato al dettaglio è importante a garantire che tutti i cittadini dell’UE possano beneficiare della concorrenza. Se la liberalizzazione si applicasse unicamente ai grandi clienti, le famiglie europee finirebbero per sovvenzionare la propria industria e ne risulterebbero distorti i segnali di investimento per la nuova generazione e il nuovo approvvigionamento. A partire dal 1° luglio 2007 tutti i mercati al dettaglio nell’UE sono stati aperti alla concorrenza, ma in pratica molti consumatori sono legati ai loro fornitori storici perché non è stato ancora messo in atto come richiesto un inquadramento giuridico adeguato. Il mercato europeo al dettaglio può essere creato solo gradualmente. Per stimolare questo processo la Commissione sta prospettando l’opportunità di istituire un forum per il dettaglio, in analogia con l’esperienza positiva dei forum di Firenze e Madrid, che permetterebbe la focalizzazione su specifici aspetti e dovrebbe servire da piattaforma a tutti gli interessati per promuovere la costituzione di un mercato al dettaglio di dimensioni europee. Il forum fornirebbe orientamenti per i proposti obblighi, da imporre agli Stati membri e alle autorità di regolamentazione, di stabilire norme chiare in materia di concorrenza sul mercato al dettaglio, in una prospettiva volta alla graduale armonizzazione delle norme per consentire la nascita di mercati al dettaglio transfrontalieri. L’adeguato funzionamento dei mercati al dettaglio svolgerà inoltre un ruolo molto importante nel sensibilizzare i cittadini alle problematiche del consumo domestico e del costo dell’energia, poiché tutte le misure volte a ridurre le emissioni di CO2 e aumentare l’efficienza energetica richiedono la partecipazione delle famiglie. La consapevolezza in materia energetica sarà potenziata dall’instaurarsi della concorrenza per l’approvvigionamento alle famiglie. Tuttavia la prassi attuale, in cui i consumatori ricevono la bolletta finale per i loro consumi dopo un anno, non crea una tale consapevolezza, né permette ai fornitori di mettere a punto servizi competitivi che distinguano tra famiglie con esigenze specifiche. I fornitori devono pertanto offrire maggiori informazioni così da permettere agli utenti di essere più spesso informati sul loro consumo energetico e relativi costi. È ovvio che la libertà di scelta offerta ai consumatori dovrà accompagnarsi a forti garanzie sui loro diritti. I consumatori vulnerabili beneficiano già di un elevato grado di protezione nell’attuale direttiva così da poter avere accesso all’energia di cui hanno bisogno per condurre una vita normale. Queste misure sono state però applicate scorrettamente in alcuni paesi, e per rendere più chiaro l’inquadramento la Commissione propone di definire orientamenti vincolanti. Allo stesso tempo la Commissione intende potenziare i diritti di tutti gli utenti, anche concedendo loro il diritto di cambiare fornitore in qualsiasi momento e facendo obbligo alle imprese energetiche di liquidare le fatture entro un mese dal cambiamento. Infine la Commissione è giunta alla conclusione che per gli operatori dei sistemi di distribuzione (OSD) sono sufficienti le attuali norme in materia di disaggregazione giuridica e funzionale, e pertanto non intende generalizzare a tali operatori le norme in materia di disaggregazione della proprietà delineate al punto 4. 6. COOPERAZIONE VOLTA A RAFFORZARE LA SICUREZZA DELL’APPROVVIGIONAMENTO 6.1. Controllo sulla sicurezza dell’approvvigionamento da parte degli operatori dei sistemi di trasmissione È importante fare sì che i sistemi di erogazione del gas e dell’elettricità soddisfino la domanda anche nei momenti di picco. Nel caso dell’elettricità ciò è possibile unicamente quando esiste sufficiente capacità di generazione (adeguatezza della generazione) e la rete è in grado di trasportare l’energia dai generatori agli utenti finali (adeguatezza della rete). Nel caso del gas è necessario apprestare sufficiente capacità di importazione e stoccaggio. La direttiva 2005/89/CE fa obbligo alle autorità nazionali di regolamentazione, con l’ausilio degli operatori dei sistemi di trasmissione, di riferire annualmente alla Commissione in merito alla sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’elettricità. La direttiva 2004/67/CE fa obbligo agli Stati membri di riferire in merito alla sicurezza dell’approvvigionamento di gas e sull’inquadramento normativo destinato a potenziare gli investimenti infrastrutturali. Le proposte modifiche ai regolamenti (CE) n° 1228/2003 e (CE) n° 1775/2005 affidano alla rete degli operatori europei dei sistemi di trasmissione il compito di formulare ogni anno previsioni di adeguatezza dei sistemi per ogni estate e ogni inverno nonché a lungo termine. È necessaria una prospettiva europea al fine di tener conto delle possibilità di esportazione e di importazione del gas e dell’elettricità in condizioni di massima domanda. Data l’esistenza dei flussi transfrontalieri di gas ed elettricità entro il mercato interno, tale prospettiva deve assumere dimensioni europee. 6.2. Cooperazione degli Stati membri La normativa UE dispone di due strumenti per la sicurezza dell’approvvigionamento di gas. In primo luogo la direttiva 2003/55/CE ha istituito obblighi generali di monitoraggio per gli Stati membri; in secondo luogo, la direttiva 2004/67/CE riguarda specificamente le misure destinate a salvaguardare la sicurezza dell’approvvigionamento di gas. Quest’ultima direttiva istituisce il gruppo di coordinamento del gas e definisce un “meccanismo comunitario” in caso di interruzione dell’approvvigionamento. Questi strumenti prevedono una piattaforma di coordinamento; non definiscono gli obiettivi quantitativi per quanto riguarda la sicurezza, né impongono obblighi in materia di costituzione di scorte di gas. Infine, non offrono alcun inquadramento per la cooperazione regionale in caso di gravi perturbazioni dell’approvvigionamento. La direttiva 2004/67/CE è stata recepita solo di recente dagli Stati membri. Il suo articolo 10 prevede che entro il 19 maggio 2008 la Commissione riferisca in merito alla sua attuazione e in particolare all’efficacia degli strumenti utilizzati, e possa formulare ulteriori raccomandazioni in materia di sicurezza dell’approvvigionamento. In particolare la relazione riguarderà le misure in materia di sicurezza con riferimento alle scorte di gas. Per tale motivo, in quanto costituiscono una prima tappa, le presenti proposte non modificano la direttiva 2004/67/CE e riguardano unicamente due aspetti: - Aumento degli obblighi di trasparenza a livello di scorte commerciali . Ciascun impianto di stoccaggio sarebbe tenuto a pubblicare giornalmente la quantità di working gas conservato nei suoi impianti. Tale obbligo aumenterebbe notevolmente la fiducia reciproca a livello di assistenza regionale e bilaterale in caso di gravi perturbazioni dell’approvvigionamento. - Solidarietà. Si propone che gli Stati membri cooperino al fine di promuovere la solidarietà regionale e bilaterale. Tale cooperazione dovrebbe entrare in gioco in situazioni destinate con ogni probabilità a dar luogo ad interruzioni dell’approvvigionamento del gas in uno Stato membro. Esempi di tale coordinamento sono rappresentati dalla razionalizzazione delle misure nazionali volte ad affrontare le emergenze e dall’elaborazione di modalità pratiche per l’assistenza reciproca. La Commissione adotterà all’occorrenza orientamenti per la cooperazione in materia di solidarietà regionale. 2007/0196 (COD) Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 2003/55/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (Testo rilevante ai fini del SEE) | IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 47, paragrafo 2, l'articolo 55 e l'articolo 95, vista la proposta della Commissione[8], visto il parere del Comitato economico e sociale europeo[9], visto il parere del Comitato delle regioni[10], deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato[11], considerando quanto segue: (1) Il mercato interno del gas, la cui progressiva realizzazione in tutta la Comunità è in atto dal 1999, ha lo scopo di offrire a tutti i consumatori dell'UE, privati o imprese, una reale libertà di scelta, creare nuove opportunità commerciali e intensificare gli scambi transfrontalieri, in modo da conseguire una maggiore efficienza, prezzi competitivi e più elevati livelli di servizio, contribuendo anche alla sicurezza degli approvvigionamenti ed allo sviluppo sostenibile. (2) La direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE[12] ha contribuito in modo significativo alla realizzazione del mercato interno del gas. (3) Tuttavia, attualmente, non è possibile garantire a tutte le imprese della Comunità il diritto di vendere gas in qualsiasi Stato membro a condizioni identiche e senza subire discriminazioni o svantaggi. In particolare, non esiste ancora in tutti gli Stati membri un accesso non discriminatorio alla rete né un livello di controlli di pari efficacia da parte dei regolatori nazionali, in quanto il vigente quadro normativo non è sufficiente. (4) Nella sua comunicazione del 10 gennaio 2007 "Una politica dell'energia per l'Europa"[13] la Commissione sottolinea quanto sia importante portare a compimento la realizzazione del mercato interno del gas naturale e creare condizioni di concorrenza uniformi per tutte le società del settore del gas stabilite nella Comunità. La comunicazione sul mercato interno dell'energia[14] e la relazione finale dell'indagine settoriale sulle condizioni di concorrenza[15] hanno dimostrato che le norme e le misure attualmente vigenti non sono state sufficienti per creare i presupposti necessari per la realizzazione dell'obiettivo auspicato, la creazione di un mercato interno pienamente funzionante. (5) In assenza di una separazione effettiva delle reti dalle attività di produzione e fornitura vi è il rischio permanente di creare discriminazioni non solo nell'esercizio della rete ma anche negli incentivi che hanno le imprese verticalmente integrate a investire in misura adeguata nelle proprie reti. (6) Le norme vigenti in materia di separazione giuridica e funzionale non hanno consentito di separare efficacemente le attività dei gestori dei sistemi di trasmissione. Nella sua riunione dell'8 e 9 marzo 2007 a Bruxelles, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a presentare proposte legislative per la separazione effettiva delle attività di fornitura e produzione dalla gestione delle reti. (7) Solo eliminando l'incentivo, connaturato alle imprese verticalmente integrate, a praticare discriminazioni nei confronti dei loro concorrenti in fatto di investimenti e di accesso alla rete si potrà garantire una separazione effettiva delle attività. La separazione della proprietà – la quale implica che il proprietario della rete venga designato come gestore della rete e operi indipendentemente dalle imprese di fornitura e di produzione – rappresenta chiaramente il modo più efficace e più stabile per risolvere il suddetto intrinseco conflitto d'interessi e per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. Per questo motivo il Parlamento europeo, nella sua risoluzione sulle prospettive del mercato interno del gas e dell'elettricità, adottata il 10 luglio 2007, ha definito la separazione della proprietà a livello di trasmissione come il mezzo più efficace per promuovere in modo non discriminatorio gli investimenti nelle infrastrutture, per garantire un accesso equo alla rete per i nuovi entranti e creare trasparenza nel mercato. Conseguentemente, gli Stati membri devono provvedere affinché le stesse persone non siano abilitate ad esercitare controlli su un'impresa di produzione o di fornitura, neppure disponendo, in qualità di azionisti di minoranza, del potere di impedire l'adozione di decisioni di importanza strategica come gli investimenti e, allo stesso tempo, detenere una qualsiasi partecipazione in un sistema di trasmissione o in un gestore di sistemi di trasmissione, né esercitare un qualsiasi controllo su di essi. Per converso, il controllo esercitato su un gestore di sistemi di trasmissione esclude la possibilità di detenere una partecipazione in un'impresa di fornitura o di esercitare diritti su di essa. (8) Poiché la separazione della struttura proprietaria rende necessaria, in alcuni casi, la ristrutturazione di imprese, agli Stati membri deve essere concesso un periodo supplementare per applicare le disposizioni pertinenti. In considerazione delle connessioni verticali che intercorrono tra il settore del gas e il settore dell'elettricità, le disposizioni in materia di separazione devono inoltre applicarsi in entrambi i settori. (9) Per garantire la completa indipendenza della gestione delle reti dagli interessi della fornitura e della produzione ed impedire lo scambio di informazioni riservate, la stessa persona non deve essere, in pari tempo, membro del consiglio di amministrazione di un gestore di sistemi di trasmissione e di un'impresa che esercita attività di produzione o attività di fornitura. Per la stessa ragione, la stessa persona non può nominare nessun membro di consigli di amministrazione di un gestore di sistemi di trasmissione o detenere partecipazioni in un'impresa di fornitura. (10) L'istituzione di gestori di rete indipendenti, separati dagli interessi della fornitura e della produzione, deve consentire alle imprese verticalmente integrate di mantenere la proprietà degli elementi patrimoniali della rete assicurando sempre l'effettiva separazione degli interessi, purché il gestore indipendente eserciti tutte le funzioni di un gestore di rete e purché venga adottata una regolamentazione dettagliata e vengano istituiti efficaci meccanismi di controllo. (11) Quando un'impresa proprietaria del sistema di trasmissione fa parte di un'impresa integrata verticalmente, occorre quindi dare agli Stati membri la possibilità di operare una scelta tra la separazione delle strutture proprietarie e, in via di deroga, l'istituzione di gestori di rete indipendenti dagli interessi della fornitura e della produzione. La piena efficacia della formula del gestore di sistema indipendente dovrà essere garantita da specifiche disposizioni supplementari. Al fine di salvaguardare interamente gli interessi degli azionisti delle società verticalmente integrate, agli Stati membri deve essere altresì riconosciuta la facoltà di effettuare la separazione proprietaria tramite cessione diretta di azioni oppure tramite frazionamento delle azioni della società integrata in azioni della società che gestisce la rete e azioni della residuante impresa di fornitura e produzione, purché sia osservato l'obbligo della separazione proprietaria. (12) Nell'effettuare la separazione effettiva deve essere osservato il principio di non discriminazione tra il settore pubblico e il settore privato. A tal fine, la stessa persona non dovrà avere alcuna possibilità di esercitare alcuna influenza, né individualmente né collettivamente, sulla composizione, le votazioni o le decisioni sia degli organi del gestore del sistema di trasmissione che degli organi delle imprese di fornitura. Purché lo Stato membro in questione possa dimostrare che questa prescrizione è osservata, due organi pubblici distinti possono controllare da un lato le attività di generazione e fornitura e, dall'altro, le altre attività di trasmissione. (13) La separazione completa delle attività della rete e delle attività di fornitura deve applicarsi in tutta la Comunità in modo da impedire a qualsiasi gestore di rete stabilito nella Comunità o a sue società affiliate di detenere o esercitare attività di fornitura o di produzione in qualsiasi altro Stato membro. Questo principio dovrà applicarsi indistintamente alle imprese dell'Unione ed alle imprese dei paesi terzi. Per garantire che le attività di rete e le attività di fornitura vengano mantenute separate in tutta la Comunità, le autorità di regolamentazione devono essere abilitate a rifiutare il rilascio della certificazione ai gestori dei sistemi di trasmissione che non rispettano le norme sulla separazione. Per garantire la coerente applicazione in tutta la Comunità della certificazione e il rispetto degli obblighi internazionali della Comunità, la Commissione deve avere il potere di riesaminare le decisioni adottate dalle autorità di regolamentazione in tema di certificazioni. (14) La protezione degli approvvigionamenti energetici è un fattore essenziale per la sicurezza pubblica ed è pertanto intimamente connessa all'efficiente funzionamento del mercato del gas dell'UE. L'utilizzo della rete è fondamentale per garantire che il gas raggiunga i cittadini dell'UE. Mercati del gas funzionanti e in particolare le reti e gli altri mezzi collegati alla fornitura del gas sono fondamentali per la sicurezza pubblica, la competitività dell'economia e il benessere dei cittadini della Comunità. Fermi restando i suoi obblighi internazionali, la Comunità ritiene pertanto che il sistema di trasmissione del gas è un settore di grande importanza per la Comunità e che sono pertanto necessarie misure di salvaguardia supplementari in relazione all'influenza che possono esercitare paesi terzi, in modo da evitare minacce per l'ordine o la sicurezza pubblica e il benessere dei cittadini della Comunità. Misure siffatte sono inoltre necessarie per garantire l'osservanza delle norme relative alla separazione effettiva. (15) Occorre garantire l'indipendenza dei gestori dei sistemi di stoccaggio per migliorare l'accesso dei terzi agli impianti di stoccaggio che sono necessari, per ragioni tecniche e/o economiche, per assicurare un accesso efficiente al sistema per l'approvvigionamento dei clienti. È pertanto opportuno che gli impianti di stoccaggio siano gestiti tramite entità giuridicamente separate e dotate di efficaci poteri decisionali in relazione ai mezzi necessari alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo degli impianti di stoccaggio. È inoltre necessario accrescere la trasparenza circa la capacità di stoccaggio offerta ai terzi, obbligando gli Stati membri a definire e pubblicare un quadro non discriminatorio e chiaro che determini il regime normativo appropriato applicabile agli impianti di stoccaggio. (16) L'accesso non discriminatorio alla rete di distribuzione è un presupposto determinante per l'accesso alla clientela a valle, al livello della vendita al dettaglio. Il rischio di discriminazioni riguardo all'accesso dei terzi e agli investimenti è tuttavia minore al livello di distribuzione che al livello della trasmissione; infatti, al livello di distribuzione, la congestione e l'influenza degli interessi della produzione sono in genere meno rilevanti di quanto si verifichi a livello di trasmissione. Inoltre, la separazione funzionale dei gestori dei sistemi di distribuzione è divenuta obbligatoria, secondo la direttiva 2003/55/CE soltanto dal 1° luglio 2007 e i suoi effetti sul mercato interno devono ancora essere valutati. Le norme sulla separazione giuridica e funzionale attualmente vigenti sono, pertanto, idonee a creare una separazione effettiva delle attività a condizione che siano più chiaramente definite, che siano osservate correttamente e che la loro osservanza sia strettamente controllata. Per creare condizioni di concorrenza omogenee a livello di vendita al dettaglio occorre parimenti impedire ai gestori dei sistemi di distribuzione di approfittare della loro integrazione verticale per favorire la propria posizione concorrenziale sul mercato, specialmente nei confronti dei piccoli clienti civili e non civili. (17) La direttiva 2003/55/CE obbliga gli Stati membri a istituire autorità di regolamentazione dotate di competenze specifiche. L'esperienza tuttavia dimostra che l'efficacia degli interventi del regolatore è spesso limitata dal fatto che esso non è sufficientemente indipendente rispetto alla pubblica amministrazione e che non è dotato delle competenze e del potere discrezionale necessari. Per questo motivo, nella citata riunione di Bruxelles dell'8 e 9 marzo 2007, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a preparare proposte legislative che prevedano un'ulteriore armonizzazione delle competenze e il rafforzamento dell'indipendenza delle autorità nazionali di regolamentazione nel settore dell'energia. (18) Ai fini del buon funzionamento del mercato interno i regolatori nel settore dell'energia devono essere in grado di prendere decisioni su tutti gli aspetti della regolamentazione ed essere interamente indipendenti da altri interessi pubblici o privati. (19) In particolare, i regolatori nel settore dell'energia devono essere dotati dei poteri necessari per assumere decisioni vincolanti per le imprese del settore del gas e per imporre sanzioni efficaci, appropriate e dissuasive nei confronti delle imprese del settore gas naturale che non rispettano i loro obblighi. Ad essi devono inoltre essere conferiti i poteri necessari per adottare, indipendentemente dall'applicazione delle regole di concorrenza, tutte le misure idonee a promuovere la concorrenza effettiva necessaria per il buon funzionamento del mercato, garantire un servizio pubblico di qualità elevata in coerenza con l'apertura del mercato, la tutela dei clienti vulnerabili e rendere pienamente efficaci le misure per la tutela dei consumatori. Queste disposizioni non pregiudicano le competenze della Commissione relative all'applicazione delle regole di concorrenza, ivi compresa la valutazione delle concentrazioni di dimensione comunitaria e delle regole relative al mercato interno, come quelle sulla libera circolazione dei capitali. (20) È opportuno incoraggiare con forza gli investimenti nella realizzazione delle nuove grandi strutture, assicurando al tempo stesso il corretto funzionamento del mercato interno del gas naturale. Per rafforzare l'effetto positivo dei progetti di infrastrutture esentati dalle regole di concorrenza sulla concorrenza stessa e sulla sicurezza dell'approvvigionamento, è opportuno verificare l'interesse del mercato per questi progetti durante la fase di preparazione del progetto e attuare regole di gestione della congestione. Quando un'infrastruttura è situata sul territorio di più Stati membri, spetta all'Agenzia di cooperazione tra autorità nazionali di regolamentazione nel settore dell'energia trattare la domanda di esenzione al fine di tenere conto più efficacemente sue ripercussioni transfrontaliere e di agevolare l'iter amministrativo della domanda. Inoltre, tenuto conto dei rischi eccezionali inerenti alla costruzione di questi grandi progetti infrastrutturali esentati, è opportuno rendere possibile, per le imprese di fornitura e di produzione, ottenere una deroga temporanea e parziale alle norme sulla separazione delle attività in relazione ai progetti in questione. Questa deroga dovrà applicarsi in particolare, per ragioni di sicurezza dell'approvvigionamento, ai nuovi gasdotti sul territorio della Comunità che trasportano il gas da paesi terzi all'interno della Comunità. (21) Il mercato interno del gas soffre di una carenza di liquidità e di trasparenza, che ostacolano l'efficiente allocazione delle risorse, la copertura dei rischi e l'entrata di nuovi attori. Occorre aumentare la fiducia nel mercato, aumentare la sua liquidità e il numero dei soggetti partecipanti al mercato e, pertanto, occorre aumentare la vigilanza esercitata dai regolatori sulle imprese che forniscono gas. Queste esigenze devono essere soddisfatte senza recare pregiudizio alla vigente normativa comunitaria sui mercati finanziari e devono anzi essere compatibili con quest'ultima. Le autorità regolatrici dell'energia e le autorità regolatrici del mercato finanziario devono cooperare in modo che ciascuna di esse abbia una visione globale dei mercati di loro pertinenza. (22) Prima dell'adozione, da parte della Commissione, di orientamenti che definiscano le prescrizioni in tema di conservazione dei dati, l'Agenzia per la cooperazione dei regolatori dell'energia e il Comitato europeo dei regolatori dei mercati dei valori mobiliari (CESR) devono cooperare per svolgere un'analisi e fornire consulenza alla Commissione sul contenuto dei suddetti orientamenti. L'Agenzia e il Comitato devono altresì cooperare per svolgere un'indagine e fornire consulenza sull'opportunità di assoggettare le transazioni su contratti di fornitura di gas e su strumenti derivati sul gas ad obblighi di trasparenza prima e/o dopo gli scambi e, in caso affermativo, sul contenuto delle relative prescrizioni. (23) Gli obblighi del servizio pubblico e le norme minime comuni che ne discendono devono essere rafforzati in modo che tutti i consumatori possano trarre beneficio dalla concorrenza. Un aspetto essenziale della fornitura di energia ai clienti risiede nell'accesso ai dati relativi al consumo, in quanto i consumatori devono disporre dei propri dati per poter invitare i concorrenti a far loro un'offerta sulla base di tali dati. Occorre inoltre dare ai consumatori il diritto di essere adeguatamente informati sul loro consumo effettivo di energia. Fornendo informazioni periodiche sui costi dell'energia si crea un incentivo al risparmio di energia poiché in tal modo i clienti possono farsi direttamente un'idea degli effetti prodotti dagli investimenti per l'efficienza energetica e dai cambiamenti di comportamento. (24) Per contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento mantenendo al tempo stesso uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri, in particolare in caso di crisi dell'approvvigionamento energetico, è importante prevedere un quadro per la cooperazione nell'ambito della solidarietà regionale. (25) Nella prospettiva della creazione di un mercato interno del gas, gli Stati membri devono promuovere l'integrazione dei loro mercati nazionali e la cooperazione dei gestori delle reti a livello europeo e regionale. (26) Le autorità di regolamentazione devono fornire informazioni al mercato anche per consentire alla Commissione di esercitare il proprio ruolo di osservazione e vigilanza sul mercato europeo del gas e sulla sua evoluzione a breve, medio e lungo termine, ivi compresi gli aspetti relativi alla fornitura e alla domanda, alle infrastrutture di trasmissione e distribuzione, agli scambi transfrontalieri, agli investimenti, ai prezzi all'ingrosso e al consumo, alla liquidità del mercato e ai miglioramenti sul piano ambientale e dell'efficienza energetica. (27) Poiché gli obiettivi dell'azione proposta, segnatamente la creazione di un mercato interno del gas pienamente operativo, non possono essere realizzati in misura sufficiente dagli Stati membri e possono dunque, a causa delle dimensioni e degli effetti dell'azione, essere meglio realizzati a livello comunitario, la Comunità può intervenire, in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo. (28) Il regolamento (CE) n. 1775/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 settembre 2005, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale[16] dà alla Commissione la facoltà di adottare orientamenti per realizzare il necessario livello di armonizzazione. Questi orientamenti, che costituiscono quindi misure di attuazione con effetto vincolante, rappresentano uno strumento utile, idoneo ad essere adeguato rapidamente in caso di necessità. (29) La direttiva 2003/55/CE stabilisce che talune misure devono essere adottate in conformità della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione[17]. (30) La decisione 1999/468/CE è stata modificata dalla decisione 2006/512/CE, che ha introdotto una procedura di regolamentazione con controllo per quanto riguarda le misure di portata generale intese a modificare elementi non essenziali di un atto di base adottato secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato, anche sopprimendo taluni di questi elementi, o completandolo con l'aggiunta di nuovi elementi non essenziali. (31) Conformemente alla dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione[18] sulla decisione 2006/512/CE, affinché questa nuova procedura sia applicabile agli atti già in vigore adottati in base alla procedura di cui all'articolo 251 del trattato, tali atti devono essere adattati conformemente alle procedure applicabili. (32) In particolare, la Commissione deve essere abilitata ad adottare gli orientamenti necessari per conseguire il livello di armonizzazione minimo necessario per conseguire gli obiettivi della direttiva 2003/55/CE. In quanto misure di portata generale intese a completare la direttiva 2003/55/CE mediante l'aggiunta di nuovi elementi non essenziali, esse devono essere adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all'articolo 5 bis della decisione 1999/468/CE. (33) La direttiva 2003/55/CE deve essere modificata di conseguenza, HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA: Articolo 1 Modifiche alla direttiva 2003/55/CE La direttiva 2003/55/CE è modificata come segue: 1. L'articolo 2 è modificato come segue: 2. il punto 20 è modificato come segue: "20. "impresa verticalmente integrata": un'impresa del settore del gas naturale o un gruppo di imprese del settore del gas naturale nelle quali la stessa persona o le stesse persone hanno, direttamente o indirettamente, il potere di esercitare un controllo ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese*, e in cui l'impresa o il gruppo di imprese esercita almeno una delle attività di trasmissione, distribuzione, esercizio di impianti o stoccaggio di GNL e almeno una delle funzioni di produzione o fornitura di gas naturale;" * GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1. 3. Sono aggiunti i seguenti punti da 34 a 36: "34. "contratto di fornitura di gas": un contratto di fornitura di gas naturale ad esclusione degli strumenti derivati sul gas; 35. "strumenti derivati sul gas": uno strumento finanziario di cui alle sezioni C5, C6, o C7 dell'allegato I della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004 relativa agli strumenti finanziari[19] collegato al gas; 36. "controllo": diritti, contratti o altri mezzi che conferiscono, da soli o congiuntamente, e tenuto conto delle circostanze di fatto o di diritto, la possibilità di esercitare un'influenza determinante sull'attività di un'impresa, in particolare attraverso: (a) diritti di proprietà o di godimento sulla totalità o su parti del patrimonio di un'impresa; (b) diritti o contratti che conferiscono un'influenza determinante sulla composizione, sulle votazioni, sulle deliberazioni e decisioni degli organi di un'impresa. 4. All'articolo 3 è aggiunto il seguente paragrafo 7: "7. La Commissione può adottare le modalità di applicazione del presente articolo. Questa misura, intesa a modificare elementi non essenziali della presente direttiva completandola, è adottata conformemente alla procedura di regolamentazione con controllo di cui all'articolo 30, paragrafo 3. 5. Sono inseriti i seguenti articoli 5 bis e 5 ter : Articolo 5 bis Solidarietà regionale 1. Per proteggere la sicurezza dell'approvvigionamento di gas naturale del mercato interno, gli Stati membri collaborano alla promozione della solidarietà regionale e bilaterale. 2. Tale cooperazione riguarderà situazioni che comportano o che possono comportare, nel breve termine, una grave perturbazione dell'approvvigionamento che colpisce uno Stato membro. Essa comprende: 6. il coordinamento delle misure di emergenza nazionali di cui all'articolo 8 della direttiva 2004/67/CE; 7. l'individuazione e, se del caso, lo sviluppo o l'ammodernamento delle interconnessioni delle reti di elettricità e di gas naturale; 8. le condizioni e le modalità pratica dell'assistenza reciproca. 3. La Commissione è tenuta informata di questa cooperazione. 4. La Commissione può adottare orientamenti per la cooperazione in un contesto di solidarietà regionale. Questa misura, intesa a modificare elementi non essenziali della presente direttiva completandola, è adottata conformemente alla procedura di regolamentazione con controllo di cui all'articolo 30, paragrafo 3. Articolo 5 ter Promozione della cooperazione regionale Gli Stati membri cooperano tra di loro per l'integrazione dei mercati nazionali quanto meno a livello regionale. In particolare, gli Stati membri promuovono la cooperazione dei gestori delle reti a livello regionale e favoriscono la coerenza fra le loro legislazioni e regolamentazioni. Lo spazio geografico coperto dalle cooperazioni regionali deve essere conforme alle aree geografiche definite dalla Commissione a norma dell'articolo 2 nonies, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1775/2005." 9. L'articolo 7 è sostituito dal seguente: "Articolo 7 Separazione dei sistemi di trasmissione e dei gestori dei sistemi di trasmissione 1. Gli Stati membri provvedono affinché, a decorrere dal [data di attuazione della presente direttiva+1anno]: (a) ciascuna impresa proprietaria di un sistema di trasmissione agisca in qualità di gestore del sistema di trasmissione, (b) la stessa persona o le stesse persone non siano autorizzate: (i) ad esercitare, direttamente o indirettamente, un controllo su un'impresa che esercita l'attività di produzione o l'attività di fornitura e a direttamente o indirettamente esercitare un controllo o detenere partecipazioni o esercitare diritti su un gestore di sistemi di trasmissione o su un sistema di trasmissione, oppure (ii) ad esercitare, direttamente o indirettamente, un controllo su un gestore di sistemi di trasmissione o su un sistema di trasmissione e a direttamente o indirettamente esercitare un controllo o detenere partecipazioni o esercitare diritti su un'impresa che esercita l'attività di produzione o l'attività di fornitura; (c) la stessa persona o le stesse persone non siano autorizzate a nominare membri del consiglio di vigilanza, del consiglio di amministrazione o degli organi che rappresentano legalmente l'impresa di un gestore di sistemi di trasmissione o di un sistema di trasmissione e a direttamente o indirettamente esercitare un controllo o detenere partecipazioni o esercitare diritti sull'attività di produzione o l'attività di fornitura; (d) la stessa persona non sia autorizzata ad essere membro del consiglio di vigilanza, del consiglio di amministrazione o degli organi che rappresentano legalmente un'impresa, sia all'interno di un'impresa che esercita l'attività di produzione o l'attività di fornitura che all'interno di un gestore di sistemi di trasmissione o di un sistema di trasmissione. 2. Le partecipazioni e i diritti di cui al paragrafo 1, lettera b) comprendono, in particolare: 10. la proprietà di parte del capitale o degli elementi del patrimonio dell'impresa o 11. il potere di esercitare diritti di voto,