COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ' EUROPEE 
Bruxelles, 23.04.98 
COM( 1998) 243 def. 
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE 
AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 
E AL COMITATO DELLE REGIONI 
Protezione sociale in Europa 1997 
Sintesi 

Protezione sodale in Europa 1997--- Sintesi 
Protezione sociale in Europa 1997 — Sintesi 
Il contesto politico Principali risultati quantitativi 
La presente è la terza relazione sulla protezione sociale 
in Europa, intesa a riferire sui progressi compiuti in 
rapporto agli obiettivi della raccomandazione del Consi­
glio sulla convergenza degli obiettivi e delle politiche di 
protezione sociale del luglio 1992 (92/442/CEE) ed 
aggiornare l'analisi contenuta nelle relazioni del 1993 
e del 1995. 
Questa relazione intende anche contribuire al dibattito sul 
futuro della protezione sociale nell'Unione, lanciato dalla 
Commissione nel 1995 con la comunicazione Quadro di 
discussione sul futuro della protezione sociale. Nel marzo 
1997, la Commissione ha pubblicato un ulteriore comuni­
cazione, Modernizzare e migliorare la protezione sociale, 
che riflette i punti principali della discussione e richiama 
l'attenzione sulle principali implicazioni programmati­
che. 
La relazione dovrebbe anche essere considerata nel con­
testo dell'impegno degli Stati membri per consolidare le 
finanze pubbliche, come dichiarato negli Indirizzi di mas­
sima per le politiche economiche e nelle due risoluzioni 
su stabilità macroeconomica, crescita ed occupazione, 
adottate dal Consiglio europeo di Amsterdam, e della 
Strategia europea per l'occupazione. In occasione del 
Vertice sull'occupazione di Lussemburgo dei novembre 
1997, gli Stati membri hanno ampiamente approvato le 
proposte della Commissione riguardanti gli Orientamenti 
in materia di occupazione, concordando sull'opportunità 
di rivedere ed adattare, ove necessario, i regimi di presta­
zioni ed i sistemi di formazione affiché contribuiscano 
attivamente al miglioramento dell'occupabilità. La prote­
zione sociale ha un ruolo importante anche nel realizzare 
altri obiettivi messi in rilievo dagli Orientamenti in mate­
ria di occupazione del 1998, successivamente adottati: 
sviluppare l'imprenditorialità, incoraggiare l'adattabilità 
delle imprese e dei loro lavoratori e rafforzare le politiche 
in materia di pari opportunità. Si è dunque creato un 
collegamento chiaro tra i sistemi di protezione sociale e 
la Strategia europea per l'occupazione. Iprincipali punti emersi dall'analisi della riveduta base 
di dati SESPROS sulla protezione sociale e del nuovo 
Panel delle famiglie della Comunità europea sono: 
Entità della spesa sociale: la spesa sociale nell'Unione è 
stata pari al 28,5% del PIL nel 1995. Tuttavia, questo dato 
variava dal 20% del PIL in Irlanda e il 21-22% in Grecia, 
Spagna e Portogallo, al 30% e più in Francia, nei Paesi 
Bassi e nei tre Stati membri nordici, con il dato più alto in 
Svezia appena sotto il 36% del PIL. 
Struttura della spesa sociale: le pensioni di vecchiaia sono 
di gran lunga la voce principale di spesa sociale nell'Unione, 
in quanto rappresentavano il 42,5% del totale nel 1995, pari 
al 12% del PIL, seguite dalla sanità, pari al 22% circa del 
totale dell'Unione e di quasi tutti gli Stati membri, ad ecce­
zione della Danimarca (solo il 14%), e il 6% circa del PEL. 
I trasferimenti ai disoccupati rappresentavano appena l'8% 
della spesa complessiva nell'Unione (poco meno del 2,5% 
del PIL). 
Crescita della spesa sociale: nella maggior parte degli 
Stati membri, l'aumento della spesa per protezione sociale 
è rallentato negli ultimi anni. Sebbene la spesa sociale in 
tutta l'Unione sia aumentata in relazione al PIL tra il 1990 
e il 1995 (di poco più di due punti percentuali), questo dato 
rispecchia in parte il rallentamento della crescita del PIL 
negli anni della recessione. Dal 1993 al 1995, la spesa non 
è cresciuta più rapidamente del PIL e in numerosi paesi è 
cresciuta ad un ritmo inferiore. 
Fonti dei finanziamenti: il 65% circa dei finanziamenti 
della protezione sociale nell'Unione proviene dai contri­
buti sociali, versati dai datori di lavoro e dai beneficiari, 
mentre il resto proviene principalmente dagli introiti fi­
scali generali. I contributi dei datori dei lavoro da soli 
rappresentavano il 40% circa del finanziamento comples­
sivo nel 1995. 
Protezione sociale m Europa[1997'—Sintesi 
Livelli delle indennità di disoccupazione: una quota signi­
ficativa dei disoccupati in numerosi Stati membri, secon­
do il Panel delle famiglie, non ha ricevuto nessuna 
indennità di disoccupazione nel 1993, anche quando risul­
tavano disoccupati da più di tre mesi. Per coloro che hanno 
percepito le prestazioni, il versamento mensile equivaleva 
in media a poco più del 50% della retribuzione da lavoro 
mensile netta, pur situandosi intorno al 60-65% in Dani­
marca, Francia e Irlanda e raggiungendo appena il 25% in 
Grecia e nel Regno Unito. 
Interventi contro la povertà: i trasferimenti sociali (com­
prese le pensioni private ma escludendo le prestazioni in 
natura, anche sanitarie) rappresentavano il 30% circa del 
reddito netto delle famiglie nell'Unione nel 1993. Per il 
35% circa dei nuclei familiari, tali trasferimenti erano la 
principale fonte di reddito e senza di essi poco meno del 
40% delle famiglie avrebbero dovuto dichiarare un livello 
di reddito inferiore alla metà della media nazionale (la 
misura convenzionale della povertà). Contabilizzando i 
trasferimenti, il 17% circa dei nuclei familiari dell'Unione 
aveva un reddito inferiore a tale livello. prestazioni, attraverso sgravi fiscali per i lavoratori meno 
remunerati e prestazioni erogate a chi lavora, nonché 
riducendo i livelli delle indennità di disoccupazione. 
Il movimento verso politiche più attive: esiste un consenso 
generalizzato secondo cui il sostegno del reddito da solo 
non basta ad affrontare i problemi della disoccupazione e 
dell'esclusione sociale. Negli Orientamenti in materia di 
occupazione del 1998 concordati dal Consiglio, gli Stati 
membri si sono impegnati a passare da provvedimenti 
passivi a provvedimenti attivi volti a migliorare l'occupa-
bilità dei disoccupati e ad aiutarli a trovare lavoro. 
Estendere i programmi di creazione di posti di lavoro: in 
numerosi Stati membri, la creazione di posti di lavoro è 
stata incentivata attraverso riduzioni selettive dei contri­
buti sociali, oltre che con sussidi diretti. Inoltre, gli Stati 
membri si sono impegnati, negli Orientamenti in materia 
di occupazione, a ricercare i mezzi possibili per sviluppare 
opportunità locali di occupazione nell'economia sociale 
ed in nuove attività relative a bisogni non soddisfatti dal 
mercato. 
Sviluppi programmatici recenti 
Il contesto economico e sociale in cui operano i sistemi 
di protezione sociale è mutato considerevolmente negli 
ultimi 10-20 anni (come rivela la comunicazione della 
Commissione Modernizzare e migliorare la protezione 
sociale). Negli anni '90, una crescita economica modesta 
ha avuto come effetto l'acuirsi delle difficoltà di finanzia­
mento della protezione sociale in tutta l'Unione e, in 
combinazione con le tendenze demografiche e sociali, 
l'aumentato del numero degli assistiti. Mentre il sostegno 
del reddito e la prevenzione dell'esclusione sociale riman­
gono obiettivi fondamentali dei sistemi di protezione 
sociale, l'obiettivo programmatico è quello di aumentare 
gli incentivi al lavoro e migliorare l'occupabilità e l'adat­
tabilità della forza lavoro. I principali sviluppi program­
matici sono: 
Rendere più severe le norme di accesso alle prestazioni: in 
numerosi Stati membri, le condizioni di acquisizione del 
diritto alle prestazioni sono diventate più restrittive ed è stato 
prolungato il periodo minimo di versamento dei contributi 
necessario prima di poter fruire delle prestazioni. 
Aumentare gli incentivi al lavoro: in molti paesi, si sono 
introdotte misure per tentare di garantire che il reddito da 
lavoro sia sempre più elevato di quello derivante dalle Ridurre la dipendenza e l'esclusione sociale: la tendenza 
generale in tutti i regimi di assistenza sociale degli Stati 
membri è quella di affrontare le cause fondamentali della 
povertà e dell'esclusione sociale, riducendo la dipendenza 
dalle prestazioni ed incentivando tutti coloro che sono 
abili al lavoro a trovare un impiego. 
Aiutare iportatori di disabilità: in numerosi Stati membri 
ci si è adoperati per migliorare le opportunità di lavoro dei 
portatori di disabilità, combattendo la discriminazione ed 
eliminando gli ostacoli all'accesso al mondo del lavoro, 
rendendo contemporaneamente più severe le norme di 
ammissione alle prestazioni. 
Invertire la tendenza al prepensionamento : in tutta l'Unione, 
si è verificata una tendenza a lungo termine all'aumento dei 
prepensionamenti, che ha causato un incremento della spesa 
sociale ed ha sottratto prematuramente all'economia le com­
petenze degli interessati. Per le donne, tale tendenza è stata 
compensata da quella, più forte, dell'aumento della parteci­
pazione femminile all'occupazione, ma per gli uomini essa 
è responsabile del fatto che circa la metà degli uomini tra 55 
e 64 anni (cioè al di sotto dell'età pensionabile ufficiale nella 
maggior parte dei paesi) non è più occupata. In numerosi 
Stati membri si sono adottati provvedimenti per disincenti­
vare i pensionamenti anticipati, rendendo più severe le con­
dizioni di ammissione alla pensione e/o riducendo gli 
importi erogati. 
-2 
Protezione spciai&hEuropa1997-—Sintesi 
Incentivare il pensionamento parziale: si registrano ten­
tativi (specialmente in Germania, Francia, Austria e Fin­
landia) di incentivare il pensionamento parziale 
autorizzando l'erogazione di una pensione parziale a chi 
riduce il proprio orario di lavoro. Per il momento, tuttavia, 
salvo in Francia, solo pochissimi lavoratori si sono avvalsi 
di questa possibilità. 
Adeguarsi all'invecchiamento della popolazione: la rifor­
ma dei sistemi pensionistici rimane al centro dell'atten­
zione programmatica, volta a limitare i costi derivanti 
dall'invecchiamento della popolazione. Numerosi Stati 
membri hanno aumentato l'età pensionabile ufficiale, in 
particolare per le donne, uniformandola per entrambi i 
sessi a 65 anni nella maggioranza dei casi, mentre nume­
rosi paesi hanno introdotto provvedimenti per ridurre gli 
importi erogabili. Un'ulteriore tendenza ha portato a vin­
colare più strettamente la pensione ottenibile con i contri­
buti versati nel corso della vita lavorativa, rafforzando il 
carattere assicurativo del sistema. Fino ad oggi, non si è 
assistito ad una tendenza generalizzata a passare da regimi 
a ripartizione a regimi a capitalizzazione (ovvero da con­
tributi destinati a coprire le pensioni attuali piuttosto che 
quelle future), sebbene si stia verificando una crescita 
diffusa di schemi pensionistici professionali e privati. pressioni di bilancio. Altrove, disposizioni adeguate 
nell'ambito del sistema di protezione sociale per contri­
buire a coprire i costi delle cure esistono in pochi Stati 
membri: gli esempi maggiori sono gli schemi introdotti in 
Austria nel 1993 ed in Germania nel 1995, il primo* 
finanziato dagli introiti fiscali ed il secondo dai contributi 
sociali. 
Una maggiore selettività della spesa: indirizzare le risorse 
verso i più bisognosi è una priorità programmatica che 
assume un'importanza crescente in tutta l'Unione. Ciò si 
rispecchia nell'estensione del metodo dell'accertamento 
delle risorse — sebbene ancora molto limitato in molti 
Stati membri — e nell'imposizione di tasse e/o oneri 
sociali ai beneficiari delle prestazioni, per distribuire più 
equamente l'onere del finanziamento della protezione 
sociale, tenuto conto della prosperità crescente di molti 
pensionati. 
Contenere i costi sanitari: un elemento comune degli 
sviluppi programmatici recenti intervenuti negli Stati 
membri è stato quello di imporre tetti alla spesa dei servizi 
sanitari nazionali e dei fondi assicurativi di malattia. 
Nonostante questo metodo si sia rivelato generalmente 
efficace per contenere la spesa in relazione al PIL, pure 
esso ha sollevato altre preoccupazioni su come si stiano 
effettivamente razionando le risorse e sulla loro utilizza­
zione più o meno efficiente. In numerosi paesi, si sono 
introdotti, o incrementati, addebiti diretti per farmaci e per 
determinati servizi, per sensibilizzare i consumatori sui 
costi ed incentivarli a limitare la domanda. In diversi Stati 
membri i governi hanno cercato di sfruttare gli effetti 
potenzialmente benefici sull'efficienza dei meccanismi di 
mercato, separando più chiaramente compratori e fornito­
ri, incentivando ambe le parti ad adottare atteggiamenti 
più commerciali ed introducendo una limitata concorren­
za in alcuni settori. 
Fornire un'assistenza di lunga durata: è in atto un ampio 
dibattito su come soddisfare i bisogni di assistenza, attra­
verso trasferimenti o fornendo direttamente i servizi, e 
sull'entità della partecipazione dello Stato. Nei tre paesi 
nordici dell'UE, in particolare, i servizi sociali sono alta­
mente sviluppati, sebbene soggetti a sempre maggiori 
-3 
Modernizzare la protezione sociale<e adattare i sistemi al cambiaménto 
Modernizzare la protezione sociale 
e adattare i sistemi al cambiamento 
Isistemi di protezione sociale e la 
loro riforma sono divenuti una 
delle maggiori preoccupazioni politi­
che in tutta l'Unione europea. La co­
municazione della Commissione 
Modernizzare e migliorare la prote­
zione sociale nell'Unione europea 
(COM(97) 102) ha rilevato che le 
strutture finanziarie ed operative del­
la maggior parte dei sistemi sono sta­
te create vari decenni fa. Da allora, le 
condizioni economiche e sociali in 
cui operano sono mutate, e continue­
ranno a farlo. E' aumentata la doman­
da di servizi di protezione sociale, 
mentre diventa sempre più difficile 
ottenere gli stanziamenti per finan­
ziarli. Queste preoccupazioni sono 
state acuite dall'invecchiamento de­
mografico e dall'aumento imminente 
della popolazione in età pensionabi­
le. Nell'intento di riformare i sistemi 
di protezione sociale, gli obiettivi co­
muni sono quelli di continuare a ga­
rantirne l'efficacia, di assicurare che 
i sistemi rafforzino, anziché ostaco­
lare, la crescita economica e la crea­
zione di posti di lavoro, di contenere 
i costi nel fornire un sostegno sociale 
a tutti coloro che ne hanno bisogno e 
di passare ad una politica più attiva 
intesa ad inserire le persone nel mon­
do del lavoro anziché semplicemente 
fornire loro un reddito quando non 
lavorano. 
Questo nuovo orientamento si ri­
specchia nelle recenti dichiarazioni 
del Consiglio europeo. A Dublino, alla fine del 1996, è stata sottolineata 
la necessità di sistemi fiscali e di 
protezione sociale che sostengano 
maggiormente l'occupazione e siano 
più attivi nella lotta contro la disoc­
cupazione. In occasione del vertice 
sull'occupazione di Lussemburgo, 
tenutosi aliatine del 1997, il Con­
siglio ha invocato un approccio più 
attivo per migliorare l'occupabili-
tà dei senza lavoro. Il quadro di 
quest'approccio è delineato dalla 
comunicazione della Commissione 
summenzionata, nonché dagli Orien­
tamenti in materia di occupazione 
per il 1998, adottati dal Consiglio 
(GU n. C 30 del 28 gennaio 1998). 
Le linee d'intervento principali con­
tenute in questi ultimi, migliorare 
l'occupabilità, sviluppare l'impren­
ditorialità, incoraggiare l'adattabilità 
delle imprese e dei loro lavoratori e 
rafforzare le politiche in materia di 
pari opportunità, sono tutte rilevanti 
per l'orientamento dei sistemi di pro­
tezione sociale. 
La presente relazione si concentra 
principalmente sui temi oggetto della 
comunicazione e degli Orientamenti 
in materia di occupazione, che sono 
anche i temi dominanti dellemodifi-
che apportate ai sistemi di protezione 
sociale in tutta l'Unione. Scopo 
esplicito della relazione è di contri­
buire al processo di riforma riveden­
do ed analizzando tali cambiamenti 
per ampliare la comprensione dei 
provvedimenti attinenti. Essa aggior­na in parte l'analisi contenuta nelle 
due precedenti relazioni sulla Prote­
zione sociale in Europa, del 1993 e 
del 1995, e del pari deriva dalla rac­
comandazione del Consiglio europeo 
del luglio 1992 (92/442/CEE) per ri­
ferire sui progressi compiuti in mate­
ria di convergenza degli obiettivi e 
dei programmi di protezione sociale 
in tutta l'Unione. (La versione inte­
grale della relazione è pubblicata in 
inglese, francese e tedesco; il presen­
te documento, che riassume i princi­
pali risultati, è disponibile in tutte le 
11 lingue comunitarie.) 
I fondamenti della presente relazione 
sono, ove possibile, informazioni 
quantitative tratte in particolare da 
due fonti di dati comparabili: la ver­
sione aggiornata di SESPROS (Siste­
ma europeo di statistiche integrate 
della protezione sociale) sulla spesa 
per le varie componenti della prote­
zione sociale e del suo finanziamen­
to, ed il nuovo Panel delle famiglie 
della Comunità europea, che per la 
prima volta fornisce dati comparabili 
su reddito e condizioni di vita negli 
Stati membri, sulla distribuzione del­
le prestazioni sociali alle famiglie e 
sul livello di sostegno del reddito che 
forniscono. (Entrambe queste fonti di 
dati sono descritte nell'allegato tec­
nico Note e fonti della relazione inte­
grale, da consultare prima di trarre 
conclusioni politiche dai risultati pre­
sentati nel presente documento.) 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi ai cambiamento 
Struttura 
della relazione 
La relazione inizia con un esame 
del mutevole contesto in cui ope­
rano i sistemi di protezione sociale 
nell'Unione, concentrandosi sui 
principali sviluppi demografici, 
sociali ed economici che influenzano 
il bisogno di sostegno. Successiva­
mente, la relazione analizza l'entità 
della spesa per la protezione sociale 
negli Stati membri, la ripartizione dei 
fondi tra le diverse funzioni e l'im­
portanza relativa delle varie fonti di 
finanziamento. In terzo luogo, consi­
dera l'incidenza dei trasferimenti so­
ciali sul reddito delle famiglie ed il 
loro contributo alla riduzione delle 
sperequazioni del reddito delle fami­
glie. Infine, la relazione passa in ras­
segna i principali cambiamenti 
intervenuti negli ultimi anni nei siste­
mi di protezione sociale dell'Unione, 
concentrandosi sul periodo dal 1995 
ad oggi. 
Quattro aspetti delle preoccupazioni 
politiche vengono analizzati più det­
tagliatamente: 
- il funzionamento del sistema di 
indennizzo della disoccupazione, 
che in alcuni Stati membri è og­
getto di modifiche per creare 
maggiori incentivi alla ricerca del 
lavoro; 
- la politica delle pensioni e, in 
particolare, le azioni volte ad in­
vertire la tendenza ad andare in 
pensione prima di raggiungere 
l'età pensionabile ufficiale; 
- le misure volte al contenimento 
dei costi crescenti della sanità, 
salvaguardando la qualità del ser­
vizio; - l'assistenza di lunga durata per i 
malati e le persone non autosuffi­
cienti, con le conseguenti nuove 
esigenze che vengono a gravare 
sui sistemi previdenziali; 
Un contesto in 
mutazione 
Nonostante le economie europee 
godano di ottima salute e il red­
dito reale, a parte brevi interruzioni, 
abbia continuato a crescere, le pressio­
ni sui sistemi di protezione sociale 
sono aumentate ancor più rapidamen­
te. Negli ultimi anni, inoltre, ciò è 
avvenuto in un contesto macroecono­
mico in cui, in molte zone dell'Unione, 
i governi hanno privilegiato il conte­
nimento della crescita della spesa 
ed il consolidamento delle finanze 
pubbliche. (L'analisi contenuta in 
Competitive Europe, Benchmarking 
the EU Against the Esperience of 
Ireland and New Zealand—una valu­
tazione della competitività dell'Unio­
ne europea in rapporto all'Irlanda e alla 
Nuova Zelanda —potrebbe aiutare gli 
Stati membri a trovare il miglior modo 
di adattare le loro finanze pubbliche e 
i loro sistemi di protezione sociale a 
questo nuovo contesto.) Nonostante 
l'aumento della ricchezza, il livello di 
dipendenza dai trasferimenti sociali 
nella maggior parte degli Stati membri 
è oggi probabilmente maggiore che in 
qualsiasi altro periodo dal dopoguerra 
a questa parte. Questo paradosso appa­
rente si spiega con una combinazione 
di sviluppi demografici, sociali ed eco­
nomici, che hanno imposto ai sistemi 
di previdenza sociale oneri eccessivi 
rispetto alle condizioni per i quali era­
no stati previsti. 
In primo luogo, il numero di coloro 
che hanno superato l'età pensionabi­
le (65 anni nella maggior parte dei 
paesi) è aumentato in rapporto al nu­mero di persone in età lavorativa ed 
è destinato a crescere in misura ancor 
maggiore nei prossimi anni. Nel 
1986, per ogni persona di età supe­
riore a 65 anni nell'Unione (nel terri­
torio degli attuali 15 Stati membri), 
vi erano cinque persone di età da 15 a 
64 anni. Nel 1996, a seguito dell'au­
mento del numero di persone di età 
superiore a 65 anni, questo rapporto 
era solo poco più di 1 a 4. Nel 2020, 
secondo le ultime proiezioni, rimar­
ranno solo poco più di 3 persone in 
età lavorativa per ogni persona di più 
di 65 anni di età. 
Contemporaneamente, il numero di 
uomini di età da 55 a 64 anni che non 
sono più economicamente attivi è au­
mentato significativamente, passan­
do dal 43% di questo gruppo di età 
nel 1986 a poco meno del 50% nel 
1996 (la proporzione delle donne è 
rimasta pressoché uguale), soprattut­
to per via del tasso modesto di cresci­
ta economica nel periodo e del tasso 
inadeguato di creazione netta di posti 
di lavoro. Se questa tendenza doves­
se proseguire, essa intensificherebbe 
le pressioni sui sistemi pensionisti­
ci nel futuro, con l'accelerazione 
dell'aumento del numero di persone 
al di sopra dei 65 anni. 
Inoltre, l'età media della popolazione 
di età superiore a 65 sta già crescendo 
attualmente, intensificando le pres­
sioni sulla sanità e sui servizi sociali 
(il costo medio delle cure sanitarie 
per una persona di 65-74 anni è sti­
mato da due a due volte e mezzo 
quello per una persona di meno di 65 
anni, mentre per chi ha più di 75 anni 
si arriva a 4-5 volte). Mentre il 40% 
circa dei maggiori di 65 anni nell'U­
nione avevano più di 75 anni nel 
1996, nel 2010 questa percentuale è 
stimata al 47%, un aumento del 33% 
in soli 14 anni (per una crescita media 
annua del 2%). Pertanto, sebbene la 
popolazione totale dell'Unione prob-
-5 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
abilmente crescerà solo del 3% nello 
stesso periodo, l'aumento "corretto 
per la sanità" sarà quasi del 10% 
(cioè in termini di aumento della do­
manda di servizi sanitari indotta dalla 
prospettiva demografica). Oltre il 
2010, benché la popolazione com­
plessiva sia destinata probabilmente 
a non subire mutamenti significativi, 
il numero degli ultrasessantacin-
quenni dovrebbe continuare ad au­
mentare, secondo le proiezioni, 
causando una crescita "corretta per la 
sanità" di circa 0,5% all'anno. 
In secondo luogo, la disoccupazione 
è aumentata significativamente ri­
spetto ai tassi registrati nei primi anni 
del dopoguerra. In tutta l'Unione, il 
tasso medio è rimasto costantemente 
sotto il 3% della forza lavoro per tutti 
gli anni Cinquanta e Sessanta e fino 
all'inizio degli anni Settanta, mentre 
si è situato persistentemente al di 
sopra dell'8% dal 1982 ad oggi, ad 
eccezione del 1990, quando è stato 
leggermente inferiore. Numerose 
persone in età lavorativa non hanno 
dunque potuto trovare lavoro e con­
tribuire dunque a generare il reddito 
necessario a sostenere i pensionati , 
venendo invece ad aggravare i biso­
gni in materia di trasferimenti sociali. 
Anche la durata media della disoccu­
pazione è aumentata considerevol­
mente dalla metà degli anni '70 ad 
oggi. A metà degli anni '80, il nume­
ro di coloro che erano disoccupati da 
più di un anno aveva superato il 5% 
della forza lavoro, cioè più della metà 
del totale dei disoccupati. Nonostan­
te si sia verificato un lieve calo da 
allora fino all'inizio degli anni '90, in 
conseguenza dell'elevato tasso di 
crescita dell'occupazione, nel 1996 
la percentuale aveva nuovamente 
superato il 5% della forza lavoro. Più 
di 8,5 milioni di persone in tutta 
l'Unione erano dunque disoccupati 
di lunga durata, secondo gli ultimi conteggi, di cui più del 60%, pari a 
quasi 5,5 milioni, erano senza lavoro 
da almeno due anni. 
Di conseguenza, mentre i sistemi di 
indennizzo della disoccupazione era­
no stati previsti per fornire un soste-
gno al reddito per periodi di 
disoccupazione di breve durata, da 
più di 10 anni a questa parte almeno 
la metà del totale dei disoccupati in 
un momento dato necessita di un'as­
sistenza di maggiore durata e quasi 
certamente più estesa. Inoltre, i dati 
della disoccupazione di lunga durata 
non rivelano tutta la portata dell'au­
mento della dipendenza. In numerosi 
Stati membri (in particolare nei Paesi 
Bassi e nel Regno Unito), fino a poco 
tempo fa si è anche registrato un au­
mento significativo degli uomini di 
più di cinquant'anni classificati come 
disabili prevalentemente perché non 
riescono a trovare lavoro. 
L'altra importante caratteristica de­
gli sviluppi economici è l'aumento 
sostanziale e costante della propor­
zione di donne che seguono una 
carriera professionale, tendenza ma­
nifestatasi prima in numerosi paesi 
dell'Europa settentrionale negli anni 
'60 e '70 e poi, negli anni '80, negli 
Stati membri meridionali. Nel 1970, 
solo il 40% circa delle donne di età 
da 25 a 54 anni nell'Unione lavora­
vano o cercavano lavoro attivamente. 
A metà degli anni '80, la percentuale 
era passata al 60%, per raggiungere 
quasi il 70% nel 1996. In Spagna e in 
Irlanda tale percentuale è passata da 
meno del 40% al 57% solo nell'ulti­
mo decennio. Ne è derivato un au­
mento della domanda, in relazione 
non solo a servizi sociali per la custo­
dia di bambini e familiari anziani e 
bisognosi di assistenza, ma anche al­
l'individualizzazione dei diritti nei 
sistemi di protezione sociale e di pro­
cedure che tengano debito conto del­le interruzioni del lavoro retribuito 
nel calcolo dei diritti alle prestazioni. 
L'aumento della domanda è stato in­
tensificato dall'evoluzione della 
struttura delle famiglie e, in partico­
lare, dall'aumento delle persone che 
vivono sole e delle famiglie monopa­
rentali, associato al declino delle fa­
miglie estese. Le dimensioni medie 
dei nuclei familiari sono diminuite 
del 5% in dieci anni, dal 1986 al 
1996. Si tratta di un calo comune a 
quasi tutta l'Unione, sebbene le di­
mensioni medie dei nuclei familiari 
rimangano significativamente più 
elevate negli Stati membri meridio­
nali (2V2 persone di età superiore a 15 
anni per famiglia) che in quelli set­
tentrionali (meno di 2 persone per 
famiglia). Ciò si deve, in particolare, 
all'aumento significativo dei nuclei 
con un solo adulto (cioè con una sola 
persona di più di 15 anni), che rap­
presentavano quasi un quarto di tutti 
i nuclei nel nord dell'Unione nel 
1996, rispetto a meno del 20% dieci 
anni prima. 
L' 8% circa delle famiglie con un solo 
membro adulto nel 1996 avevano 
bambini, sebbene in Belgio, Austria 
e Regno Unito la percentuale fosse 
superiore al 12%. In grande maggio­
ranza, questi adulti erano donne, di 
cui molte, in alcune regioni dell'U­
nione, non lavoravano ed erano di­
pendenti dai trasferimenti sociali: nel 
Regno Unito, ad esempio, i due terzi 
delle famiglie monoparentali ricevo­
no un sostegno al reddito. 
Inoltre, in generale, una persona di­
soccupata nell'Unione ha una prob­
abilità molto più grande di vivere 
sola, 0 in una famiglia in cui anche 
gli altri membri sono senza lavoro, 
che in una famiglia in cui un altro 
membro svolge un'attività retribuita 
e apporta dunque un reddito. Nel 
1996, nel 15% delle famiglie dell'U-
-« 
Modernizzare la protezione sociale e adattare I sistemi al cambiamento 
nione con un adulto in età lavorativa, 
nessuno aveva un'occupazione; in 
Belgio, Finlandia e Regno Unito la 
percentuale era del 20% e più, di gran 
lunga superiore al tasso medio di di­
soccupazione. Nel Regno Unito, 
dove la disoccupazione è diminuita 
significativamente nel decennio 
1986-1996, la proporzione di nuclei 
familiari che non comprendono nes­
sun membro occupato è aumentata 
nello stesso periodo, mentre in Irlan­
da, dove il calo della disoccupazione 
è stato ancora più marcato, tale pro­
porzione è rimasta immutata. 
Principali risultati 
quantitativi 
Entità della spesa 
sociale 
Qualsiasi stima dell'entità della pro­
tezione sociale nei paesi europei e 
delle spese connesse in termini di 
trasferimenti può essere effettuata in 
modo soddisfacente solo consideran­
do le entrate della contabilità pubbli­
ca oltre che la spesa. Ciò perché, in 
primo luogo, in numerosi Stati mem­
bri i trasferimenti sociali tendono sempre più ad essere soggetti ad im­
poste e oneri sociali, sicché una parte 
della spesa incorsa dai governi ritor­
na in forma di imposte o altri introiti. 
In secondo luogo, è possibile, in via 
di principio, effettuare trasferimenti 
efficaci attraverso concessioni fiscali 
ed esenzioni, oltre che mediante il 
pagamento di prestazioni, ma in que­
sto caso tali trasferimenti appaiono 
come minori introiti anziché come 
spese. Tuttavia, l'entità delle cosid­
dette spese fiscali e del reddito gen­
erato dalle imposte sulle prestazioni 
è molto difficile da stimare. 
Dal lato della spesa, la protezione 
sociale (che, in base alla definizione 
del nuovo SESPROS, comprende i 
trasferimenti sociali, in denaro o in 
natura, e la sanità) rappresentava il 
28,5% del PIL dell'Unione nel 1995. 
Questo dato, tuttavia, varia notevol­
mente da uno Stato membro all'altro: 
dal 20% del PIL in Irlanda, 21% in 
Grecia e Portogallo e 22% in Spagna, 
al 30% e più in Francia, Paesi Bassi 
e nei tre Stati membri nordici, con il 
dato più alto in Svezia, appena sotto 
il 36% del PIL (grafico 1). Per gli altri 
Stati, in Belgio, Germania e Austria 
la spesa si situava poco al di sotto del 
30% del PIL, mentre nel Regno Uni­
to era pari al 27,5% circa e in Italia al 24,5%. (Dato il nuovo sistema di 
classificazione, i dati sono provvisori 
e soggetti a modifiche man mano che 
informazioni migliori divengono di­
sponibili; cfr. Note e fonti nella rela­
zione integrale.) 
La variazione di questi dati tra Stati 
membri sono piuttosto in linea con i 
relativi livelli di prosperità, misurati 
in termini di PIL pro capite, e rispec­
chiano dunque la capacità dei paesi a 
sostenere la spesa in questione. E' 
però evidente che esistono differenze 
tra paesi con livelli analoghi di pro­
sperità nelle priorità implicite accor­
date alla protezione sociale in 
concomitanza con la crescita del 
livello di reddito reale. Questo fatto, 
a sua volta, in parte rispecchia diffe­
renze nelle caratteristiche sociali (ad 
esempio nella tendenza delle donne a 
seguire una carriera, maggiore nei 
paesi nordici e minore in Italia), nella 
struttura dell'età della popolazione e 
nella diffusione delle pensioni priva­
te (le pensioni private sono contabi­
lizzate nei dati SESPROS in misura 
variabile, secondo il grado di solida­
rietà sociale). 
In numerosi paesi, tuttavia, e special­
mente in quelli in cui la spesa sociale 
è elevata rispetto al PIL, le prestazio-
Spesa complessiva per la protezione sociale 
ripartita per funzione negli Stati membri, 1995 
% PIL 
• Altre (amministrazione inclusa) 
H Disoccupazione 
• Sanità 
• Vecchiaia (reversibilità inclusa) _ m F 
III MIN Mill I IMI 
IRL P GR E I L UK E14 D 
GR dati provvisori, riparazione non disponibile B F NL FIN DK S Aumento della spesa sociale in termini reali negli 
Stati membri, 1990-93 e 1993-95 
Variazione media annua % 
(spesa corretta mediante deflators del PIL) 
E NL S I DK FIN E13 F UK P D GB B 
DK 1990-94 • 1994-95, GR & S dati non disponibili prima dal 1993 L IRL 
Modernizzare la protezione sociale e adattare /sfstem/a/cam/7/amento 
ni sono soggette ad imposizione fi­
scale e contributi sociali, sicché una 
parte del denaro erogato dalle ammi­
nistrazioni ritorna in forma di introiti 
classificati come entrate nella conta­
bilità. Questi ultimi importi hanno 
avuto tendenza a crescere negli ulti­
mi anni, perché i governi hanno cer­
cato di mirare la protezione più 
efficacemente e di distribuire i costi 
in modo più equo. 
Secondo uno studio recente ("Net 
Public Social Expenditure", OCSE, 
Labour Market and Social Policy 
Occasional Papers, n. 19), imposte 
dirette e oneri sociali prelevati sulle 
prestazioni sociali rappresentano 
quasi il 6% del PIL nei Paesi Bassi, 
più del 5% in Svezia, il 4% in Dani­
marca e il 2,5% in Germania, mentre 
nel Regno Unito questo dato è pres­
soché zero. Se si considera anche il 
reddito derivato dalle imposte indi­
rette riscosse quando i beneficiari 
spendono i trasferimenti ricevuti — 
importo più simile da un paese all'al­
tro — la spesa netta per la protezione 
sociale scende al 27% circa del PIL 
in Svezia e ad un valore compreso tra 
il 23% e il 25,5% del PIL negli altri 
quattro paesi. Le differenze risultano 
dunque molto minori rispetto ai dati 
per la spesa lorda sopra citati. Inoltre, 
in termini netti, si stima che il Regno 
Unito spenda una percentuale legger­
mente superiore del PIL rispetto a 
Germania e Paesi Bassi. 
Queste stime si riferiscono solo a cin­
que Stati membri e per un solo anno 
(l'Eurostat prevede di sviluppare mo­
duli specifici sull'effetto delle impo­
ste nell'ambito di SESPROS) e sono 
piuttosto approssimative. I dati del 
Panel delle famiglie forniscono ele­
menti ulteriori per determinare il 
peso relativo dei trasferimenti sociali 
alle famiglie. In questo caso sono 
considerati trasferimenti solo le pre­
stazioni in denaro, escludendo quelle in natura, quali la sanità, mentre sono 
comprese tutte le pensioni private. 
Secondo questi dati, i trasferimenti 
sociali nel 1993 erano pari, in media, 
a poco più del 30% del reddito netto 
delle famiglie nell'Unione (escluse 
Austria, Finlandia e Svezia, non con­
siderate nel primo esercizio del 
Panel). 
Il modello delle variazioni tra Stati 
membri differisce da quanto si ricava 
dai dati sul rapporto tra spesa lorda e 
PIL. I trasferimenti sociali erano par­
ticolarmente elevati in Belgio ed in 
Francia, pari al 36% del reddito netto 
delle famiglie (sebbene il dato fran­
cese sia leggermente esagerato per­
ché i trasferimenti sono misurati in 
termini lordi, senza dedurre gli im­
porti relativamente modesti dovuti al 
fisco), seguiti dall'Italia, che invece 
si situa ben al di sotto della media 
dell'Unione in termini di spesa, con 
poco meno del 33%. Danimarca e 
Paesi Bassi erano vicini alla media, 
al pari della Spagna, dove, come in 
Italia, il rapporto tra spesa e PIL è 
relativamente basso, mentre Germa­
nia, Irlanda, Lussemburgo e Regno 
Unito erano sotto la media (con il 
27% circa del reddito netto) ed i dati 
più bassi si ritrovavano in Grecia e 
Portogallo (rispettivamente 25% e 
22%), in linea con i dati sulla spesa. 
Finora, non sono disponibili stime 
attendibili per il valore totale delle 
"spese fiscali" e la loro esclusione 
probabilmente distorce il quadro 
comparativo che emerge dai dati del 
SESPROS e del Panel, sebbene gli 
importi sembrino relativamente mo­
desti nella maggior parte dei casi 
(con eccezioni, quali ad esempio il 
Regno Unito, dove gli sgravi fiscali 
sui contributi versati alle pensioni 
private sono significativi). La struttura della 
spesa sociale 
Le pensioni di vecchiaia sono di gran 
lunga la principale voce della spesa 
sociale nell'Unione. Nel 1995, esse 
rappresentavano il 42,5% del totale 
nel 1995, pari al 12% del PIL, pur 
variando dal 60% in Italia (15,5% del 
PIL), cioè molto di più che in qual­
siasi altro Stato membro (ma il dato 
comprende alcuni trasferimenti asse­
gnati ad altre voci in altri paesi), al 
32% in Finlandia (10,5% del PIL) e 
al 25% appena in Irlanda (5% del 
PIL). Quest'ultimo caso rispecchia in 
parte la quota modesta di popolazio­
ne in età pensionabile, così come 
l'elevato dato italiano rispecchia la 
situazione opposta, sebbene in que­
sto caso la notevole incidenza dei 
prepensionamenti contribuisce ad 
accentuare il carattere sfavorevole 
della struttura dell'età. 
Mentre, in generale, un elevato tasso 
di disoccupazione è spesso conside­
rato una causa principale di livelli 
elevati di spesa sociale, in realtà i 
trasferimenti ai disoccupati rappre­
sentavano appena l'8% della spesa 
complessiva nell'Unione nel 1995 
(poco meno del 2,5% del PIL), cioè 
meno della spesa per le prestazioni di 
invalidità e poco più di quella per gli 
assegni familiari. Solo in Belgio, 
Danimarca, Finlandia e Svezia la 
spesa per le indennità di disoccupa­
zione superava in misura significati­
va il 3% del PIL (4-5% in ciascun 
caso). 
Contemporaneamente, questo tipo di 
spesa costituisce un indicatore solo 
molto parziale dei costi di protezione 
sociale imputabili alla disoccupazio­
ne, perché quest'ultima, oltre a ridur­
re gli introiti derivanti da tasse e 
contributi, fa anche aumentare la spe­
sa in altri settori. Una parte della spe­
sa classificata sotto prestazioni di 
-8 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
invalidità, assegni di alloggio ed 
esclusione sociale è altresì collegata, 
in pratica, alla disoccupazione — o, 
più in generale, alla carenza di posti 
di lavoro — così come una parte con­
siderevole della spesa per i prepen­
sionamenti (i quali, nella metà circa 
degli Stati membri, sono contabiliz­
zati come pensioni di vecchiaia 
anziché come indennità di disoccu­
pazione, come richiederebbe la clas­
sificazione SESPROS). Nei Paesi 
Bassi e nel Regno Unito, la spesa 
relativa alle prestazioni di invalidità 
era molto più elevata di quella per le 
prestazioni di disoccupazione nel 
1995 (4,5% e 3% del PIL, rispettiva­
mente), mentre la spesa per alloggi e 
per l'esclusione sociale rappresenta­
va un ulteriore 1% del PIL in tutta 
l'Unione (più del 2% in Danimarca, 
Svezia e Regno Unito). 
La sanità è la seconda voce di spesa 
per entità, pari al 22% circa del totale 
nell'Unione, nonché in tutti gli Stati 
membri eccetto la Danimarca (solo il 
14%), e al 6% circa del PIL, pur 
variando da meno del 5% in Dani­
marca e in Italia al 7,5% in Francia, 
dato quest'ultimo molto più elevato 
che in qualsiasi altro Stato membro. 
Crescita della 
spesa sociale 
La spesa complessiva per la protezio­
ne sociale è salita da poco meno del 
26% del PIL al 28,5% nei cinque anni 
dal 1990 al 1995, da paragonare con 
un aumento dell'1% circa del PIL 
rispetto agli anni '80 (secondo la pre­
cedente definizione SESPROS). 
Tale aumento si è verificato in tutti 
gli Stati membri, ad eccezione dei 
Paesi Bassi, dove si è registrato un 
lieve calo. (Non sono purtroppo di­
sponibili stime delle variazioni nette, 
probabilmente inferiori). Tuttavia, tale aumento rispecchia in 
gran parte il rallentamento della cre­
scita del PIL verificatosi negli anni 
'90, quando è passato all' 1,5% annuo 
dal 2,5% degli anni '80. Inoltre, l'au­
mento è stato circoscritto al periodo 
dal 1990 al 1993, anni di recessione 
in cui la crescita del PEL è rimasta 
vicina allo zero. Nei due anni dal 
1993 al 1995, la spesa sociale nell'­
Unione generalmente è calata rispet­
to al PIL: si è registrato un aumento 
solo in Belgio, Germania ed Austria 
e una diminuzione negli altri Stati. 
Sebbene ciò fosse dovuto in parte alla 
ripresa in termini di PIL, è però anche 
il risultato di un netto rallentamento, 
dopo il 1993, della crescita della pro­
tezione sociale stessa, in parte conse­
guenza della stabilizzazione della 
disoccupazione dopo l'aumento si­
gnificativo verificatosi negli anni 
della recessione. 
In termini reali (corretti per tener 
conto dell'inflazione generale), la 
spesa sociale è aumentata del 4,5% 
circa all'anno nell'Unione nei tre 
anni dal 1990 al 1993, periodo in cui 
il PIL è rimasto quasi invariato, men­
tre nei due anni dal 1993 al 1995 tale 
aumento è stato pari, in media, 
all'1,5% annuo (grafico 2). Solo in 
Belgio ed in Irlanda (paese in cui il 
PIL è aumentato di più del 9% annuo) 
non si è verificata alcuna riduzione 
del tasso di crescita reale nel secondo 
periodo. Anche escludendo le inden­
nità di disoccupazione, che in termini 
reali sono diminuite tra il 1993 e il 
1995, il tasso medio di crescita della 
spesa dopo il 1993 è stato pari alla 
metà del tasso relativo ai tre anni 
precedenti. 
L'aumento della spesa sociale di 
maggior entità nei cinque anni 1990-
1995 (6-7% del PIL) si è registrato 
in Portogallo, dove erano in atto in­
terventi per portare la protezione so­
ciale ai livelli del Nord dell'Unione, ed in Finlandia, paese in cui la disoc­
cupazione è aumentata in misura più 
consistente che altrove. Invece nei 
Paesi Bassi la spesa è calata lieve­
mente rispetto al PIL, mentre in Irlan­
da ed in Italia l'aumento è stato 
decisamente inferiore alla media 
(meno dell'1% del PIL), nel primo 
paese per la forte crescita sia del PEL 
che della spesa sociale, nel secondo 
perché entrambe queste voci hanno 
registrato solo un lieve aumento. 
Senza considerare le indennità di 
disoccupazione, le pensioni di vec­
chiaia e la sanità hanno registrato la 
crescita più marcata nel periodo in 
esame (rispettivamente, dell'1% e 
dello 0,5% del PIL dell'Unione), 
rispecchiando in parte l'invecchia­
mento della popolazione. Tra il 1993 
e il 1995 la spesa sanitaria è calata, in 
proporzione del PIL, in numerosi 
paesi, mentre nella maggior parte de­
gli Stati membri la spesa per le pen­
sioni di vecchiaia è aumentata ad un 
ritmo uguale o inferiore a quello del 
PIL. 
Fonti dei finanziamenti 
Il finanziamento della protezione so­
ciale rimane al centro degli interessi 
programmatici. In tutta l'Unione, 
nell'ambito delle azioni per incre­
mentare la creazione di posti di lavo­
ro, si è posto l'accento sulla riduzione 
dei costi del lavoro non salariali. 
Quest'obiettivo, proposto dalla 
Commissione nel Libro bianco su 
Crescita, competitività, occupazione 
nel 1993, ha avuto l'avvallo di nume­
rosi Consigli europei, in particolare 
quello di Dublino tenutosi a fine 
1996, nonché degli Orientamenti in 
materia di occupazione adottati a fine 
1997. Tuttavia, non sembra che fino­
ra il livello degli oneri a carico del 
lavoro (imposte e contributi sociali) 
sia diminuito. Di fatto, si stima che 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
l'aliquota fiscale implicita sia passata 
dal 35% nel 1981 al 42% nel 1995. 
(Miglioramenti del coordinamento 
delle politiche fiscali nell'Unione per 
affrontare questo problema sono in 
fase di discussione in seno al Gruppo 
di politica fiscale istituito dal Consi­
glio europeo di Dublino a fine 1996.) 
Il finanziamento della protezione so­
ciale provengono in parte dagli oneri 
sociali, prelevati principalmente sul 
reddito da lavoro, ed in parte dall'in­
troito fiscale generale, sebbene in 
alcuni paesi (in particolare Belgio, 
Francia e Lussemburgo), siano state 
introdotte negli ultimi anni imposte 
destinate specificamente a finanziare 
la protezione sociale. Secondo gli ul­
timi dati (del 1995), il 65% circa dei 
finanziamenti nell'Unione proveni­
vano dai contributi sociali, di cui il 
60% circa versato dai datori di lavo­
ro, includendo sia i contributi volon­
tari che quelli obbligatori (pari al 
30% del finanziamento complessi­
vo), mentre il 30% proveniva dagli 
introiti fiscali, nella quasi totalità dal­
la fiscalità generale. 
Il peso relativo delle due principali 
fonti varia da un paese all'altro, ri­
specchiando lo sviluppo storico dei 
diversi sistemi. Negli Stati membri in 
cui il sistema ebbe origine dalla for­
nitura di un'assicurazione sociale ai 
lavoratori occupati (il cosiddetto si­
stema bismarckiano), cioè nei paesi 
del Benelux, in Francia, in Germania 
e in Austria, i contributi sociali rap­
presentano tuttora due terzi e più dei 
finanziamenti (fino al 77% in Fran­
cia). Nei paesi nordici, nel Regno 
Unito e in Irlanda, dove il sistema 
deriva dalla fornitura di previdenza 
sociale ai bisognosi (il cosiddetto si­
stema Beveridge), i contributi sociali 
rappresentano meno del 40% dei fi­
nanziamenti complessivi (il 40% o 
meno nel Regno Unito e in Irlanda ed 
appena il 23,5% in Danimarca). Nel Sud dell'Unione, i due terzi o più 
degli introiti provengono dai contri­
buti in Grecia, Spagna e Italia, ma 
poco meno della metà in Portogallo. 
In tutti i paesi, ad eccezione di Dani­
marca e Paesi Bassi, i contributi dei 
datori di lavoro sono molto superiori 
a quelli dei beneficiari delle presta­
zioni. Tuttavia, in sintonia con gli 
obiettivi programmatici dei governi, 
negli anni '90 si è verificato un certo 
movimento verso altre fonti. In tutta 
l'Unione, nei cinque anni dal 1990 al 
1995, gli importi provenienti dai con­
tributi dei datori di lavoro sono pas­
sati dal 43% del totale al 39,5%, 
mentre quelli provenienti dagli affi­
liati sono passati dal 22,5% al 23,5%. 
Questo cambiamento si è verificato 
in tutti gli Stati membri, ad eccezione 
della Danimarca e dei Paesi Bassi, 
dove i contributi dei datori di lavoro 
sono relativamente modesti, e del 
Belgio, ed è stato particolarmente 
pronunciato in Portogallo ed in Fin­
landia, dove gli importi dei contributi 
dei datori di lavoro sono diminuiti del 
20% circa in termini relativi. 
In rapporto ai costi del lavoro, tutta­
via, i dati rivelano che i contributi dei 
datori di lavoro sono lievemente au­
mentati in tutta l'Unione dal 1990 al 
1995, mentre sono rimasti pressoché 
invariati rispetto al PIL, nonostante 
siano diminuiti in percentuale del fi­
nanziamento complessivo della pro­
tezione sociale. Pertanto, sebbene i 
governi abbiano cercato di sollevare 
i datori di lavoro di una parte dei costi 
del finanziamento della protezione 
sociale, quest'intento è stato general­
mente frustrato dall'aumento della 
spesa e delle esigenze di finan­
ziamento , avvenuto ad un ritmo 
superiore rispetto al PIL e, di conse­
guenza, rispetto alla base imponibile 
da cui provengono gli introiti fiscali 
e contributivi. L'aumento dei contri­
buti dei datori di lavoro relativamen­te ai costi del lavoro (cioè il costo 
salariale complessivo misurato in ter­
mini di compensazione dei lavorato­
ri) accomuna tutti gli Stati membri 
per i quali esistono dati al riguardo 
(escludendo cioè Grecia, Lussem­
burgo e Svezia), ad eccezione di Por­
togallo e Irlanda. 
Oltre all'emergere di imposte desti­
nate a voci di spesa predeterminate, 
che peraltro riguardano solo pochi 
paesi (in Francia la parte di ingressi 
così raccolta è passata dal 3,5% nel 
1990 all'8% nel 1995), l'altro svilup­
po principale è l'aumento dei contri­
buti versati dai pensionati e da altri 
beneficiari di prestazioni, che rispec­
chia sia l'aumento del reddito reale 
dei pensionati che l'intento di ripar­
tire più equamente il costo del finan­
ziamento tra tutti i cittadini. Ciò 
nonostante, tali contributi rappresen­
tano una fonte significativa di finan­
ziamenti solo nei Paesi Bassi (8,5%) 
ed in Germania (4%). 
Livello delle indennità 
di disoccupazione 
I dati del Panel delle famiglie per la 
prima volta consentono di raffrontare 
il livello reale delle indennità perce­
pite dai senza lavoro in tutta l'Unione 
(mentre precedentemente era neces­
sario valersi dei risultati di modelli, 
cfr. Protezione sociale in Europa 
1995, capitolo 4, i quali per quanto 
possano incorporare accuratamente 
le caratteristiche dei sistemi previ­
denziale e fiscale esistenti non posso­
no però tenere agevolmente conto 
delle circostanze individuali). I dati 
indicano che, nella pratica, il disin­
centivo alla ricerca del lavoro asso­
ciato con il sistema previdenziale 
sembra variare marcatamente da una 
parte all'altra dell'Unione. In primo 
luogo, circa un quarto delle persone 
di età compresa tra 25 e 64 anni nel-
10-
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
l'Unione nel 1993 che risultavano 
disoccupati per almeno tre mesi non 
hanno ricevuto nessuna indennità 
(ma potrebbero aver beneficiato di 
altre forme di sostegno per garantire 
che il loro reddito non scendesse al di 
sotto di un livello minimo). Questa 
proporzione, tuttavia, varia dal 5% o 
meno in Belgio, Danimarca e Germa­
nia e Regno Unito, e appena di più in 
Irlanda, a circa due terzi in Grecia, 
Italia e Portogallo (il Panel non for­
nisce dati raffrontabili per Paesi Bas­
si, Austria, Finlandia e Svezia e non 
si sono effettuate osservazioni suffi­
cienti in Lussemburgo). 
In secondo luogo, per coloro che per­
cepivano prestazioni, il versamento 
mensile equivaleva in media a poco 
più del 50% della retribuzione da la­
voro mensile netta, pur superando il 
75% in Portogallo (dove però solo un 
terzo dei senza lavoro hanno percepi­
to un aiuto finanziario) e situandosi 
intorno al 60-65% in Danimarca, 
Francia ed Irlanda, mentre raggiun­
geva appena il 25% in Grecia e nel 
Regno Unito (grafico 3). I livelli del­
le prestazioni in Belgio e Germania 
erano pressoché identici alla media 
dell'Unione, leggermente superiori 
in Spagna ed inferiori in Italia. (Va 
sottolineato che questi dati si riferi­scono solo alle prestazioni relative 
alla disoccupazione, ma gli interessa­
ti potrebbero anche aver percepito 
altri trasferimenti, che possono mo­
dificare il livello delle prestazioni ri­
spetto alla retribuzione; cfr. il 
capitolo 4 della relazione integrale.) 
In terzo luogo, la proporzione di di­
soccupati che percepivano indennità 
pari almeno all'80% della retribuzio­
ne netta da lavoro (supponendo che 
la loro retribuzione media mensile 
calcolata in base ai dati del Panel 
rifletta quella che percepiscono nel­
l'impiego iniziato dopo il periodo di 
disoccupazione) era relativamente 
modesta nella maggior parte degli 
Stati membri (non più del 20% degli 
uomini in otto paesi su dieci, cioè 
tutti ad eccezione di Irlanda e Porto­
gallo, inferiore al 6% in Grecia, Italia 
e Regno Unito e superiore al 30% 
solo in Irlanda; per le donne la per­
centuale era del 20% o meno in sette 
paesi, pur raggiungendo circa un ter­
zo in Germania e Francia e la metà in 
Danimarca). 
Tuttavia, questi dati vanno interpretati 
con una certa cautela, perché in nume­
rosi paesi in cui il livelli delle presta­
zioni è modesto (in particolare nel 
Regno Unito), i disoccupati ricevono, a complemento del loro reddito, nume­
rose prestazioni in natura che non sono 
incluse nei dati del Panel, quali ad 
esempio gli assegni per la casa (è altre­
sì importante tener conto della natura 
dei dati, come illustrato nel capitolo 4 
e nelle "Note e fonti" della relazione 
integrale). Ciò nonostante, per quanto 
significativi, è improbabile che questi 
pagamenti aggiuntivi alterino sostan­
zialmente il quadro della situazione, in 
parte perché in molti casi sono corri­
sposti anche a persone con un impiego 
scarsamente retribuito, che molti di­
soccupati tendono ad occupare quando 
ritornano al mondo del lavoro (i dati 
del Panel rivelano che la retribuzione 
mensile di coloro che erano stati disoc­
cupati durante il 1993 era inferiore alla 
media nella maggior parte dei casi; cfr. 
capitolo 4 della relazione integrale). 
Interventi contro 
la povertà 
In tutti gli Stati membri, l'accentuarsi 
dei vincoli che gravano sulla spesa 
sociale ha portato alla tendenza cre­
scente di distribuire i fondi nel modo 
più efficace possibile. I dati sul reddito 
delle famiglie desunti dal Panel delle 
famiglie servono a capire fino a che 
punto i trasferimenti siano destinati ai 
Indennità di disoccupazione media in relazione 
alle retribuzioni di uomini e donne di 25-64 anni 
negli Stati membri, 1993 
Indennità di disoccupazione/retribuzione (%) 
Il I I I II 111 
Il I I I I I I I I 
GR UK I E10 D B E IRL DK F Entità dei trasferimenti sociali ed impatto sui 
nuclei familiari con reddito netto inferiore al 50% 
della media, 1993 
% nuclei familiari _ • Prima dei trasferimenti % reddito netto 
• Dopo I trasferimenti 
GR E IRL I UK E12 
-11 -
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
meno abbienti e, pertanto, fino a che 
punto riescano effettivamente ad alle­
viare le privazioni relative e a ridurre 
le disparità nella distribuzione del red­
dito, tenendo comunque presente che 
quest'ultimo è solo uno degli scopi 
della protezione sociale nell'Unione. 
Secondo il Panel delle famiglie, nel 
1993 i trasferimenti sociali (compre­
se le pensioni private) nell'Unione 
erano pari al 30% circa del reddito 
familiare netto, come già notato. Per 
il 37% circa dei nuclei familiari, tali 
trasferimenti costituivano la princi­
pale fonte di reddito. Senza i trasferi­
menti, quasi il 40% dei nuclei 
familiari avrebbero avuto un livello 
di reddito inferiore al 50% della me­
dia nazionale (una misura usata con­
venzionalmente come indicatore 
della povertà relativa ed approvata 
come definizione di lavoro dal Con­
siglio dei ministri nel dicembre 1984) 
e molti nuclei non avrebbero avuto 
nessun reddito. Questa proporzione 
subiva variazioni relativamente lievi 
da un paese all'altro. In Belgio, Irlan­
da e Regno Unito, si situava intomo 
al 42%, in Danimarca, Germania, 
Grecia, Lussemburgo e Paesi Bassi 
intorno al 36-37% (grafico 4). 
Considerando i trasferimenti e le im­
poste, in media il 17% circa dei nu­
clei familiari dell'Unione avevano un 
livello di reddito inferiore alla metà 
della media nazionale. Nel Regno 
Unito, in Irlanda e in Grecia, tale 
percentuale era superiore al 20% ed 
in Portogallo raggiungeva il 29% cir­
ca; in Spagna, Francia e Italia era 
vicina alla media dell'Unione (dal 
15% al 19%); nei paesi del Benelux 
ed in Germania si situava intorno al 
13-14% ed in Danimarca era inferio­
re al 9%. L'impatto dei trasferimenti 
nel ridurre la proporzione di nuclei 
con reddito inferiore al 50% si è rive­
lato maggiore in Belgio e Danimarca, 
dove la riduzione è stata pari a circa 29 punti percentuali, sebbene la 
Danimarca abbia ottenuto questo ri­
sultato con trasferimenti proporzio­
nalmente minori (il 30% del reddito 
netto delle famiglie) rispetto al Bel­
gio (37%). L'impatto e stato relativa­
mente significativo anche in Francia 
e nei Paesi Bassi (24-25 punti per­
centuali), sebbene in Francia l'entità 
dei trasferimenti fosse simile a quella 
del Belgio (anche tenendo conto del­
l'esagerazione del dato sui trasferi­
menti per la Francia, cui si è 
accennato), mentre nei Paesi Bassi si 
attestava sui livelli della Danimarca. 
In Grecia, invece, la riduzione percen­
tuale è stata di soli 14 punti percentuali 
ed in Portogallo ha appena superato i 
10 punti. Per quanto riguarda l'entità 
dei trasferimenti sociali (25% del red­
dito netto delle famiglie nella prima, 
22% nel secondo), l'effetto di riduzio­
ne della povertà è stato simile in en­
trambi i paesi ed i trasferimenti 
sembrano aver interessato i cittadini 
più poveri in minor misura rispetto ad 
altri Stati membri (il 70% dei trasferi­
menti era diretto a nuclei familiari con 
un reddito, al netto dei trasferimenti 
stessi, inferiore alla metà del reddito 
medio, rispetto al 77% nell'insieme 
dell'Unione). 
Nel resto dell'Unione, la riduzione è 
stata pari a 20-23 punti percentuali, 
sebbene anche qui il livello dei trasfe­
rimenti che vi hanno contribuito diffe­
riva da un paese all'altro: più alto in 
Italia, ad esempio, che in Germania (23 
punti percentuali contro 20). 
L'effetto comparativamente mode­
sto dei trasferimenti sociali sulla di­
stribuzione del reddito in Grecia e 
Portogallo riflette anche l'inequa 
distribuzione tra nuclei familiari, dei 
quali alcuni ricevono importi sostan­
ziali ed altri importi molto più mode­
sti. Questo è particolarmente vero nel 
caso delle pensioni di vecchiaia, che rappresentano la componente mag­
giore dei trasferimenti, sebbene si ve­
rifichi anche nel caso di altre 
prestazioni (indennità di disoccupa­
zione, assegni familiari, ecc.), analo­
gamente a quanto avviene in Italia. 
Nel caso di questi altri trasferimenti, 
in tutta l'Unione, il 19% è stato cor­
risposto al 17% dei nuclei con un 
reddito inferiore al 50% del reddito 
medio, dopo i trasferimenti, e il 37% 
al 30% dei nuclei con un reddito in­
feriore al 65% della media. 
Nel caso delle pensioni di vecchiaia, 
d'altra parte, il 19% dei trasferimenti 
è andato nell'Unione al 15% dei nu­
clei con un reddito, dopo i trasferi­
menti, superiore del 50% al reddito 
medio (il 28% in Grecia e Portogallo 
al 16-17% dei nuclei in questa cate­
goria, il 25% in Francia al 13% di 
nuclei e il 29% nei Paesi Bassi al 15% 
di nuclei). In quattro paesi (Belgio, 
Irlanda, Lussemburgo e, in particola­
re, Danimarca), tuttavia, le pensioni 
sono state versate in misura assai pre­
ponderante ai nuclei meno abbienti. 
Sviluppi 
programmatici 
recenti 
In risposta alle tendenze di spesa cui 
si è accennato, i governi di tutta Eu­
ropa hanno cercato di contenere l'au­
mento della spesa e di attivare 
strategie per ridurre il numero di per­
sone dipendenti dai trasferimenti so­
ciali. La "attivazione" delle politiche 
ha rappresentato un tema centrale co­
mune a molte riforme recenti, allo 
scopo di passare da un atteggiamento 
passivo di sostegno del reddito ad un 
atteggiamento attivo di incoraggia­
mento dei disoccupati a trovare un'­
attività retribuita, incrementando gli 
incentivi al lavoro ed aiutando le per­
sone a partecipare alla società ed alla 
12 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
vita lavorativa. A tal fine, sono stati 
adottati provvedimenti per migliora­
re l'occupabilità dei senza lavoro, dar 
loro accesso alla formazione ed all'o­
rientamento professionale ed assi­
sterli nella ricerca del lavoro. 
Questo approccio non è rimasto cir­
coscritto alle persone iscritte come 
disoccupate, ma ha abbracciato an­
che altri gruppi che dipendono da un 
aiuto pubblico a lungo termine, so­
prattutto i portatori di disabilità po­
tenzialmente abili al lavoro e 
desiderosi di lavorare, i genitori soli 
e coloro che si ritirano precocemente 
dalla vita lavorativa. L'obiettivo è 
non solo di ridurre la dipendenza e la 
spesa, ma anche di lottare contro l'e­
sclusione sociale aiutando gli interes­
sati a trovare un ruolo più gratificante 
da svolgere nella società e dar loro 
l'opportunità di contribuire al benes­
sere generale. 
L'invecchiamento demografico ha 
dato un ulteriore impulso a queste 
azioni, richiamando l'attenzione sui 
costi crescenti dell'assistenza sanita­
ria, prevalentemente destinata agli 
anziani, e sull'esigenza di trovare 
nuove modalità per assistere coloro 
che necessitano di un'assistenza a 
lunso termine. La volontà di rispondere a questa nuo­
va esigenza illustra l'atteggiamento 
predominante in tutta l'Unione nei 
confronti della protezione sociale. 
Sebbene si tenda a sottolineare il con­
tenimento dei costi e la riduzione della 
spesa ove possibile, il principio secon­
do cui occorre mantenere un sistema 
universale che provveda a tutelare tutti 
i bisognosi non viene messo in discus­
sione. Tuttavia, è sempre più acceso il 
dibattito sui limiti dell'estensione dei 
sistemi previdenziali, su quali rischi 
debbano essere coperti e, di pertinenza 
particolare, su dove debba cessare la 
responsabilità dello Stato e entrare in 
gioco la responsabilità individuale. 
Contemporaneamente, assume un'im­
portanza sempre maggiore il ricorso a 
misure attive e l'esigenza di sostenere 
strategie di incremento dell'occupa­
zione, i cui orientamenti principali 
sono stati concordati dagli Stati mem­
bri in occasione del Vertice sull'occu­
pazione di Lussemburgo. 
Condizioni più severe 
per il diritto alle 
prestazioni 
In numerosi Stati membri (in partico­
lare nei Paesi Bassi ed in Svezia), le 
condizioni per acquisire il diritto alle 
prestazioni sono 
Spesa per politiche attive e passive del mercato 
del lavoro nell'Unione, 1990-96 
%PIL % forza lavoro 
Tasso di disoccupazione 1 12 diventate più re­
strittive dopo il 
1993 (anno di ri­
ferimento dei 
dati del Panel), 
mentre in altri 
paesi (Spagna, 
Austria e Fin­
landia), è stato 
prolungato il pe­
riodo minimo di 
versamento dei 
contributi ne­
cessario per po­
ter fruire delle 
prestazioni. An­che i livelli delle prestazioni sono 
stati ridotti, come in Germania ed in 
Finlandia (in quest'ultimo paese eli­
minandone l'indicizzazione nel 1995 
e nel 1996). D'altra parte, in Svezia, 
il livello delle prestazioni, nonostan­
te sia stato ridotto dall'80% al 75% 
nel 1996, dopo che era già passato dal 
90% all'80%, è stato riportato 
all'80% nel 1997. 
Anche il periodo in cui si ha diritto 
all'indennità assicurativa di disoccu­
pazione è stato ridotto in alcuni Stati 
membri: nel Regno Unito da un anno 
ad appena sei mesi in occasione 
dell'introduzione dell'assegno per 
la ricerca di lavoro (Job Seeker's 
Allowance) nel 1996 (dopo di che 
le prestazioni sono subordinate 
all'accertamento del reddito); in 
Danimarca da 9 a 7 anni nel 1995, per 
scendere ulteriormente a 5 anni nel 
1996, pur rimanendo tra i più lunghi 
in Europa (ma negli ultimi 3 anni si 
sono intensificate le azioni per inse­
rire i disoccupati in programmi atti­
vi). In Belgio, a partire dal 1996, le 
prestazioni possono cessare se il be­
neficiario è rimasto disoccupato per 
un periodo superiore al 150% della 
media regionale (anziché due volte 
tale media, come avveniva in prece­
denza). 
Aumentare gli 
incentivi al lavoro 
I tagli delle prestazioni e criteri di am­
missione più severi costituiscono già di 
per sé un maggiore incentivo al lavoro. 
In numerosi paesi si sono introdotte 
anche altre misure, per far sì che il 
lavoro diventi più attraente — e in 
alcuni casi più fattibile — della disoc­
cupazione. Le prestazioni erogate a chi 
lavora, destinate ad aumentare la retri­
buzione netta dei lavoratori, anche in 
impieghi poco pagati, attualmente esi­
stono solo nel Regno Unito (come ad 
-13 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
esempio il Family Credit) e in Irlanda 
(Family Income Supplement). Mentre 
fino ad oggi tali prestazioni sono state 
erogate esclusivamente a famiglie con 
figli a carico, nel 1996 è stato introdot­
to nel Regno Unito un programma pi­
lota per lavoratori poco retribuiti senza 
figli. In entrambi i paesi, è aumentato 
negli ultimi anni il numero di persone 
che percepiscono prestazioni erogate a 
chi lavora, in concomitanza con l'au­
mento dei livelli minimi di reddito ne­
cessari per essere ammessi a fruirne. 
I genitori singoli hanno goduto di una 
considerazione specifica, con l'intro­
duzione in Irlanda nel 1997 di una 
nuova prestazione loro destinata. Nel 
Regno Unito, le famiglie meno abbien­
ti, anche monoparentali, hanno recen­
temente ottenuto un aiuto destinato alla 
custodia dei figli. In quest'ultimo pae­
se, come anche altrove, ci si è adoperati 
per incentivare i disoccupati ad accet­
tare lavori a tempo parziale, in parte per 
meglio prepararli all'occupazione a 
tempo pieno, accordando loro il diritto 
a percepire l'indennità di disoccupa­
zione (come in Belgio) o consentendo 
loro di mantenere una parte dell' inden­
nità (nel Regno Unito). 
Effetti analoghi a quelli derivanti dal­
le prestazioni versate a chi lavora si 
possono ottenere anche concedendo 
vantaggi fiscali specifici a chi perce­
pisce una retribuzione modesta (in 
Finlandia, ad esempio, sono state in­
trodotte disposizioni per ridurre l'im­
posta sul reddito per i lavoratori 
meno pagati, disposizioni che perdo­
no la loro validità in caso di aumento 
della retribuzione). 
Il movimento verso 
politiche più attive 
I mutamenti nei sistemi di indennità 
di disoccupazione generalmente 
sono andati di pari passo con misure 
volte ad aumentare l'occupabilità dei disoccupati e ad aiutarli a trovare la­
voro, come, ad esempio, iniziative di 
formazione per migliorare i livelli di 
qualifiche più adatte ai requisiti del 
mercato del lavoro e consulenza sulla 
ricerca di lavoro e sulle tecniche di 
presentazione ai colloqui. Tuttavia, 
riorientare le strategie per passare da 
misure passive di sostegno del reddi­
to a misure attive non è così facile, 
soprattutto durante periodi di disoc­
cupazione elevata. A causa delle re­
strizioni di bilancio esistenti, per 
ottenere i massimi risultati con gli 
stanziamenti esistenti è necessario ri­
strutturare la spesa e riformare i siste­
mi previdenziali e fiscali. Sebbene 
gli Stati membri abbiano sottolinea­
to, in occasione del vertice di Essen 
a fine 1994, la necessità di riassegna­
re le risorse da misure passive a mi­
sure attive del mercato del lavoro, 
necessità reiterata da tutte le succes­
sive riunioni del Consiglio, l'indiriz­
zo programmatico fatica a comparire 
nei dati sulla spesa relativa al merca­
to del lavoro. Tra il 1990 e il 1996, in 
tutta l'Unione si è verificato solo un 
lieve aumento della spesa per misure 
attive rispetto alla spesa per misure 
passive, intervenuto interamente 
dopo la stabilizzazione della disoc­
cupazione nel 1994 (grafico 5). Per­
tanto, gli Stati membri hanno 
riaffermato il loro impegna a realiz­
zare questa transizione negli Orienta­
menti in materia di occupazione 
adottati dal Vertice sull'occupazione 
di Lussemburgo. 
In numerosi Stati membri, ci si è ado­
perati consapevolmente per miglio­
rare l'articolazione tra l'erogazione 
di prestazioni a sostegno del reddito 
e il reinserimento dei disoccupati nel 
mondo del lavoro. In Danimarca, 
come si è accennato, sono state intro­
dotte misure, nel 1995, per garantire 
che chi è rimasto disoccupato per due 
anni riceva un'offerta di lavoro o si 
iscriva ad un corso di formazione, misure che sembrano aver costituito 
un fattore chiave della riduzione del­
la disoccupazione sotto il 6% secon­
do gli ultimi dati, dall'8% registrato 
nel 1994. Contemporaneamente, i 
giovani di meno di 25 anni che di­
spongono di un'istruzione o forma­
zione insufficiente hanno diritto a 
frequentare corsi di istruzione o for­
mazione per almeno 18 mesi se sono 
stati disoccupati per sei mesi, a con­
dizione che rinuncino al diritto a per­
cepire l'indennità di disoccupazione. 
In Svezia, un nuovo programma va­
rato nel 1996 prevede la definizione 
di un piano d'azione individuale per 
le persone in cerca di lavoro, che 
possono dedicare un anno allo studio 
continuando a ricevere, nella pratica, 
l'indennità di disoccupazione. Nel 
Regno Unito, un elemento fonda­
mentale dell'assegno per la ricerca di 
lavoro (Job Seeker's Allowance), in­
trodotto nel 1996, è l'obbligo, per il 
disoccupato, di sottoscrivere un ac­
cordo che specifica le iniziative che 
questi intende mettere in atto per tro­
vare lavoro ed i servizi in grado di 
aiutarlo. 
Questi programmi illustrano l'im­
portanza sempre maggiore attribuita 
al fatto di fornire ai disoccupati assi­
stenza per la ricerca di un impiego, 
nonché all'accesso ai corsi di forma­
zione e riqualificazione, come ha sot­
tolineato il Vertice sull'occupazione 
di Lussemburgo. Si tratta anche di un 
elemento di rilievo degli Orienta­
menti in materia di occupazione 
adottati dagli Stati membri, i quali 
faranno sì che: 
- ad ogni giovane sia offerta, prima 
che siano trascorsi sei mesi di di­
soccupazione, la possibilità di ri­
cominciare, con un'attività di 
formazione o di riqualificazione 
professionale, con la pratica lavo­
rativa, con un lavoro o altra misu-
- 14-
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
ra che ne favorisca l'inserimento 
professionale; 
- ai disoccupati adulti sia offerta, 
prima che siano trascorsi dodici 
mesi di disoccupazione, la possi­
bilità di ricominciare, con uno dei 
mezzi succitati o, in generale, con 
un orientamento professionale in­
dividualizzato. 
Nonostante l'importanza riconosciu­
ta alla formazione, tuttavia, solo una 
piccola minoranza di disoccupati at­
tualmente frequenta un corso di for­
mazione nell'Unione, aspetto che gli 
Stati membri si sono altresì impegna­
ti a migliorare negli Orientamenti in 
materia di occupazione (fissando l'o­
biettivo specifico di aumentare la 
proporzione al 20%). 
Estendere i programmi 
di creazione di 
posti di lavoro 
In numerosi Stati membri, è in corso 
una discussione sui programmi di 
creazione di posti di lavoro. Tuttavia, 
una valutazione della loro efficacità 
deve tener conto non solo dell'effetto 
diretto delle misure introdotte sui po­
sti di lavoro, ma anche dei loro effetti 
di sostituzione (datori di lavoro che 
licenziano lavoratori per assumerne 
altri al loro posto ed in tal modo 
ottenere sussidi) e dei costi inutili che 
comportano (datori di lavoro che ri­
cevono sussidi per lavoratori che 
avrebbero comunque assunto). 
In numerosi Stati membri, la creazione 
di posti di lavoro è stata incentivata 
attraverso riduzioni selettive dei con­
tributi sociali a carico dei datori di 
lavoro, oltre che con sussidi diretti. In 
Belgio, i datori di lavoro che creano 
impieghi per i giovani e per i disoccu­
pati di lunga durata in attività social­
mente utili ("Posti Smets") ricevono un sussidio ragguardevole per tre anni 
e l'esenzione totale dal pagamento dei 
contributi. Nel Regno Unito, i datori di 
lavoro che assumono persone disoccu­
pate da almeno due anni sono esentati 
dal versamento dei contributi sociali 
per un anno, mentre in Francia l'assun­
zione dei disoccupati di lunga durata è 
sovvenzionata direttamente e median­
te riduzioni dei contributi. Inoltre, il 
governo francese sta riassegnando le 
risorse attualmente destinate a tutta 
una serie di sussidi all'occupazione 
verso interventi volti a creare 700.000 
posti di lavoro per i giovani al salario 
minimo. 
Più in generale, gli Stati membri hanno 
riconosciuto, al vertice sull'occupa­
zione di Lussemburgo, l'importanza 
potenziale che riveste la creazione di 
posti di lavoro a livello locale nell'eco­
nomia sociale e in nuove attività rela­
tive a bisogni non soddisfatti dal 
mercato (ad esempio nel settore am­
bientale), concordando sull'opportuni­
tà, espressa negli Orientamenti in 
materia di occupazione, di ricercare 
misure utili per sfruttare queste possi­
bilità ed individuare e, ove possibile, 
rimuovere gli ostacoli che si frappon­
gono al loro sviluppo. 
Ridurre la dipendenza 
e l'esclusione sociale 
In tutti gli Stati membri, l'assistenza 
sociale è fornita a coloro che non pos­
sono lavorare, per un motivo o per un 
altro, sebbene in alcuni paesi del Sud 
dell'Unione, in particolare, non sia 
previsto un reddito minimo universale. 
In Italia, è in atto un dibattito politico 
sull'opportunità di istituire un sistema 
nazionale (anziché regionale) di reddi­
to minimo basato sull'accertamento 
del reddito, in cui l'entità dei versa­
menti dipenderebbe dalle dimensioni 
del nucleo familiare, secondo le racco­
mandazioni della Relazione Onofri. In Portogallo, è stato introdotto nel 1997 
un sistema di garanzia del reddito mi­
nimo, che non si limita a prevedere 
l'erogazione di un sostegno al reddito, 
ma comporta anche misure volte ad 
agevolare l'inserimento dei beneficiari 
nella società, in risposta all'esperienza 
acquisita da regimi operativi già da 
tempo in altri paesi, in cui i trasferi­
menti sociali da soli non si sono rivelati 
sufficienti per superare il problema 
della povertà e dell'esclusione sociale. 
Infatti, la tendenza in atto in tutta 
l'Unione è quella di affrontare le 
cause fondamentali della povertà e 
dell'esclusione sociale, evitando che 
i sistemi di sostegno del reddito crei­
no una divisione permanente nella 
società tra coloro che contribuiscono 
al benessere della stessa e gli altri. 
L'obiettivo, in particolare, è quello di 
aiutare coloro che dipendono dalle 
prestazioni sociali a diventare più au­
tosufficienti, dando loro l'opportuni­
tà di trovare lavoro, che significa non 
solo fornire accesso alla formazione 
ed alla consulenza, ma anche all'al­
loggio e a livelli adeguati di assisten­
za sanitaria e di servizi sociali, quali 
i servizi di custodia dei bambini. 
In Danimarca, a partire dal 1998, rutti 
i beneficiari dell'assistenza sociale 
avranno l'opportunità di frequentare 
corsi di istruzione o formazione. In 
Germania, ci si sta adoperando sempre 
più per inserire i beneficiari dell'assi­
stenza sociale in programmi attiva­
mente rivolti al mercato del lavoro, 
mentre nel Regno Unito il nuovo go­
verno ha annunciato un programma 
"dall'assistenza al lavoro", volto a ri­
durre il numero di persone che dipen­
dono dalle prestazioni assistenziali. 
Quest'ultimo programma si rivolge in 
particolare a giovani, disoccupati di 
lunga durata, portatori di disabilità e 
genitori singoli. A partire dall'ottobre 
1998, tutti i genitori singoli che deside­
rano trovare lavoro avranno accesso a 
15 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
consulenza personale nei servizi di 
collocamento, oltre a ricevere assisten­
za in termini di custodia dei figli. Con­
temporaneamente, tuttavia, saranno 
abrogate le prestazioni addizionali de­
stinate ai genitori singoli per chi ne fa 
domanda per la prima volta e si eroghe­
rà lo stesso livello di prestazioni a tutti 
gli assistiti con figli a carico. Nei Paesi 
Bassi, analogamente, sono state intro­
dotte procedure più rigorose per richie­
dere l'assistenza sociale, in base alle 
quali i beneficiari devono ricercare at­
tivamente un posto di lavoro e sono 
obbligati ad accettare qualsiasi offerta 
di lavoro adeguata ricevuta, a meno di 
essere genitori singoli con un figlio di 
meno di 5 anni. In Lussemburgo, i 
beneficiari delle prestazioni devono 
aver esaurito tutti gli altri modi di mi­
gliorare la loro situazione ed essere 
attivamente alla ricerca di un posto di 
lavoro, salvo se hanno più di 50 anni o 
sono disabili. 
Aiutare i portatori 
di disabilita 
In tutta l'Unione, si è tentato di ridur­
re il numero di beneficiari delle pre­
stazioni di invalidità, introducendo 
70 
60 
50 
40 
30 
20 Uomini di 55-64 anni economicamente inattivi 
negli Stati membri, 1986 e 1996 
% della popolazione maschile nella stessa fascia di età esami più rigorosi di valutazione del­
l'inabilità al lavoro. Nel Regno Uni­
to, è stato introdotto un esame 
medico più severo, inteso a valutare 
l'abilità di una persona a svolgere 
qualsiasi tipo di attività lavorativa, 
anziché quella esercitata precedente­
mente, analogamente a quanto è av­
venuto in Germania, dove il diritto a 
percepire le prestazioni dipende dal­
l'inabilità delle persone a svolgere 
qualsiasi lavoro. Nei Paesi Bassi, la 
responsabilità finanziaria delle pre­
stazioni di invalidità è passata ai da­
tori di lavoro, i cui oneri contributivi 
oggi sono parzialmente differenziati 
secondo il numero di lavoratori che 
fanno domanda per ricevere presta­
zioni di invalidità, una misura che 
costituisce un incentivo sia per mi­
gliorare la salute e la sicurezza sul 
lavoro che per continuare a dare la­
voro ai portatori di disabilità. Questi 
provvedimenti sono stati accompa­
gnati da una maggiore attenzione 
verso i portatori di disabilità, che 
sono abili al lavoro e disponibili in tal 
senso, per aiutarli ad inserirsi nel 
mondo del lavoro attraverso pro­
grammi attivi per l'occupazione. An­
che in Austria ed in Finlandia 
l'elemento principale della strategia 
è passato dal sostegno al reddito alla 
riqualificazione, con controlli peri­
odici sull'effet­
tivo sussistere 
del diritto a per­
cepire le presta­
zioni. 
20 
S IRL UK P DK GR E D E15 I A NL FIN F L B In generale, gli 
incentivi alla ri­
cerca del lavoro 
per i portatori di 
disabilità e l'as­
sistenza a tale ri­
cerca sono stati 
accompagnati 
da leggi contro 
la discrimina­
zione dei disabi­li sul lavoro e nell'accesso a beni, 
servizi ed attrezzature di diverso tipo, 
nonché da provvedimenti agevolati­
vi, volti a rimuovere gli ostacoli che 
incontrano i disabili, soprattutto nei 
luoghi di lavoro. Nel 1993, tutti gli 
Stati membri hanno adottato le Nor­
me delle Nazioni Unite per la parità 
di opportunità per i disabili. Tuttavia, 
tali misure, pur promuovendo la pa­
rità di opportunità, in assenza di una 
crescita concomitante e sufficiente 
dell'occupazione, serviranno solo ad 
aumentare la concorrenza sul merca­
to del lavoro, dove i portatori di disa­
bilità saranno sempre svantaggiati. 
Invertire la tendenza 
al prepensionamento 
La posizione più rigorosa sulle pre­
stazioni di invalidità, che in molti 
casi sono state erogate a persone di 
più di 50 anni che erano semplice­
mente rimaste senza lavoro, si collo­
ca in un'inversione di tendenza della 
strategia nei confronti dei lavoratori 
più anziani, i quali oggi sono incorag­
giati a rimanere occupati invece di 
andare in pensione prima del tempo 
(salvo in agricoltura, settore in cui il 
prepensionamento continua ad esse­
re incentivato a norma del regola­
mento 2079/92) e rappresenta una 
reazione al fatto che nel 1996 quasi 
la metà degli uomini di età compresa 
tra 55 e 64 anni non erano più econo­
micamente attivi (grafico 6). A causa 
della scarsità di posti di lavoro, tutta­
via, permane il dilemma spinoso tra 
aumentare il numero di lavoratori più 
anziani e ridurre la disoccupazione 
(benché questo conflitto sparisca al­
lorché l'indirizzo programmatico si 
orienta in modo più soddisfacente 
sull'occupazione, anziché sul tasso 
di disoccupazione, come preconizza­
no gli Orientamenti in materia di oc­
cupazione). 
-16 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
Oltre agli esempi già citati, in Svezia 
chi chiede il prepensionamento ora 
deve dimostrare di essere inabile al 
lavoro, di fatto trasformando la pre­
stazione in una pensione di invalidi­
tà, mentre, contemporaneamente, il 
tasso di base è stato ridotto. Anche in 
Germania e in Austria i criteri di ac­
quisizione del diritto al prepensiona­
mento sono diventati più severi e la 
pensione è stata di fatto ridotta. In 
Austria, inoltre, il periodo minimo di 
versamento di contributi è passato da 
35 anni a 37 e mezzo. In Belgio, il 
numero di anni di contributi necessa­
rio per avere diritto alla pensione vie­
ne aumentato gradualmente da 20 a 
35 a partire dal 1997, mentre sono 
aumentati i contributi sociali sulle 
pensioni erogate ai prepensionati. In 
Spagna, il pensionamento volontario 
prima dell'età di 65 anni è ormai 
penalizzato, mentre in Grecia, le pen­
sioni erogabili a chi va in pensione 
prima del tempo sono state ridotte. 
Inoltre, in Austria si è creato un ulte­
riore incentivo all'occupazione per i 
più anziani attraverso un regime 
bonus-malus, che riduce i contributi 
sociali per i datori di lavoro che li 
assumono ed impone una penale a 
quelli che li licenziano. 
Incentivare il 
pensionamento parziale 
Un modo di diminuire il conflitto tra 
l'assegnazione di posti di lavoro ai la­
voratori più anziani e la riduzione della 
disoccupazione consiste nelT incenti­
vare i lavoratori a passare dall'orario a 
tempo pieno all'orario a tempo parzia­
le negli ultimi anni della loro vita lavo­
rativa. In tal modo, si agevola il 
processo di transizione per gli interes­
sati, pur continuando a mettere in va­
lore la loro esperienza e le loro 
competenze sul lavoro. A tal fine, nu­
merosi Stati membri hanno introdotto negli ultimi anni pensioni parziali. Tut­
tavia, in altri Stati membri esistono 
ostacoli per i lavoratori più anziani che 
desiderano lavorare a tempo parziale 
(nel Regno Unito, ad esempio, i lavo­
ratori non possono continuare a lavo­
rare alle dipendenze dello stesso datore 
di lavoro se percepiscono una pensione 
da lavoro). 
In Austria, un regime di pensionamen­
to parziale operativo sin dal 1993 con­
sente ai lavoratori di ridurre le ore 
lavorate ricevendo una parte della pen­
sione normalmente erogabile, sebbene 
se ne siano avvantaggiati in pochi, ap­
parentemente perché il pensionamento 
anticipato in sé è più attraente. Un 
regime analogo è in vigore in Finlandia 
sin dalla fine degli anni '80, ma anche 
in questo caso il numero di coloro che 
se ne sono avvantaggiati è assai mode­
sto. In Germania, il pensionamento 
parziale è stato introdotto più recente­
mente, per chi ha più di 55 anni, con­
temporaneamente alla restrizione dei 
diritti al pensionamento anticipato. La 
possibilità di combinare una pensione 
parziale con una retribuzione parziale 
esiste anche in Lussemburgo, sebbene 
a tutt'oggi rimane relativamente picco­
lo il numero di coloro che hanno optato 
per questo sistema. Le cose sono anda­
te meglio in Francia, dove il pensiona­
mento parziale è considerato, sin dal 
1993, una soluzione al problema del 
pensionamento anticipato (a tempo 
pieno) e il numero dei prepensionati a 
tempo pieno è calato, mentre sono au­
mentati coloro che continuano a lavo­
rare a tempo parziale (raggiungendo i 
27.000 nel 1995). 
Adeguarsi 
all'invecchiamento 
della popolazione 
a riforma dei sistemi pensionisti-
jci, per gestire il costo dell'au­mento imminente della popolazione 
in età pensionabile — o meglio la 
ridistribuzione di reddito che ne deri­
va — è diventato un obiettivo pro­
grammatico fondamentale in tutti i 
paesi. (Le riforme pensionistiche in 
Italia, Svezia e Francia, in particola­
re, sono illustrate nei particolari ne 
La protezione sociale in Europa, 
1995, capitolo 2, mentre un'analisi 
economica generale della riforma 
pensionistica e del futuro dello stato 
sociale è stata pubblicata recente­
mente in European Economy, 
Reports and Studies, 4/1997.) Una 
risposta comune è stata l'aumento 
dell'età pensionabile ufficiale delle 
donne, per uniformarla a quella degli 
uomini, per motivi sia di costo che di 
equità. Ciò è avvenuto in Germania, 
Grecia, Portogallo, Regno Unito e, 
ultimamente, in Belgio e Austria. In 
tutti questi paesi, come in quasi tutto 
il resto dell'Unione, l'età pensionabi­
le ufficiale è stata uniformata a 65 
anni. Questa tendenza si accompagna 
ad una crescente importanza del pe­
riodo di versamento dei contributi da 
parte degli interessati, collegando più 
strettamente la pensione ricevuta con 
i versamenti effettuati durante la vita 
lavorativa e rafforzando, in tal modo, 
il carattere assicurativo del sistema. 
Inoltre, la pensione effettiva erogabi­
le relativamente alla remunerazione 
previamente percepita è stata ridotta 
in numerosi paesi, alterando il meto­
do di calcolo. In Francia, Portogallo, 
Austria e Finlandia, è stato aumenta­
to il numero di anni di retribuzione su 
cui si basa il calcolo della pensione, 
mentre il metodo di rivalutazione 
delle pensioni per tener conto dell'­
inflazione è diventato meno favore­
vole, come è avvenuto in Spagna, 
Germania (dove è cambiata la base 
del calcolo, da retribuzione lorda a 
retribuzione netta) e Svezia (dove le 
pensioni non sono pienamente indi-
17 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
cizzate fintanto che il deficit pubbli­
co rimane eccessivo). 
In altri paesi, il valore delle pensioni 
è stato ridotto più direttamente. In 
Grecia, il tasso di pensione suppleti­
va relativa alla retribuzione è stato 
ridotto e sono stati introdotti limiti 
massimi dell'importo erogabile, cau­
sando un aumento del numero di pen­
sionati con redditi minimi e portando 
all'introduzione, nel 1996, di un as­
segno subordinato all'accertamento 
delle risorse. Un assegno analogo è 
stato introdotto in Spagna, dove è 
aumentato il numero di anni necessa­
ri per aver diritto alla pensione e il 
coefficiente applicato alla retribuzio­
ne è stato ridotto. In Germania, la 
nuova riforma pensionistica che en­
trerà in vigore nel 1999 introduce un 
"fattore demografico" nella formula 
della pensione, per tener conto dell'­
allungarsi della speranza di vita dei 
pensionati e ridurre di conseguenza 
la pensione ordinaria (Eckrente) dal 
70% della previa retribuzione netta al 
64% entro il 2030, oltre ad aumentare 
l'età pensionabile. 
Finora, non si è tuttavia manifestata 
una tendenza significativa a passare 
da regimi finanziati dai contributi 
versati dai lavoratori in servizio ef­
fettivo a sistemi di finanziamento 
mediante l'accumulazione dei con­
tributi (cioè da contributi impiegati 
per coprire gli esborsi attuali a con­
tributi destinati invece a coprire 
esborsi futuri), sebbene si registri 
l'importanza crescente dei regimi di 
pensione di lavoro e dei regimi priva­
ti, per completare le pensioni di base 
e sollevare lo Stato da parte delle 
responsabilità finanziarie future. 
Come sottolinea il recente Libro ver­
de della Commissione su Regimi 
pensionistici integrativi nel mercato 
unico (COM(97) 283), l'espansione 
di tali regimi integrativi richiede un 
quadro comunitario appropriato. Il Libro verde rileva inoltre che la so­
stenibilità dei regimi a ripartizione 
richiede ulteriori riforme dei sistemi 
pensionistici. Seppure invertire la 
tendenza al prepensionamento può 
alleviare i problemi di finanziamen­
to, non è però sufficiente per risolver­
li del tutto. A questo proposito, vale 
la pena notare che esiste anche un 
movimento verso sistemi contributi­
vi definiti, in cui i contributi versati 
durante la vita lavorativa di una per­
sona determinano l'ammontare della 
pensione erogata, riducendo in tal 
modo una parte della differenza tra i 
sistemi a ripartizione e quelli a capi­
talizzazione. 
Il Regno Unito e i Paesi Bassi sono i 
soli paesi dell'Unione dove il sistema 
pensionistico si è sviluppato in un 
modo radicalmente diverso. Nel 
Regno Unito, in particolare, dove la 
prestazione statale di base è più mo­
desta che nella maggior parte degli 
altri Stati membri, i due terzi dei pen­
sionati percepiscono una pensione 
professionale o privata. Lo Stato si 
concentra sull'assistenza ai meno ab­
bienti, lasciando la gestione dei fondi 
di pensione principalmente alle com­
pagnie private di assicurazione. 
L'obiettivo politico principale recen­
temente è stato quello di rafforzare la 
normativa che disciplina tali fondi 
privati, per prevenirne un impiego 
fraudolento e la vendita ingannevole 
di piani pensionistici privati. 
Non è ancora chiaro se l'approccio a 
capitalizzazione offra una migliore 
soluzione al problema del trasferi­
mento insito nelle tendenze demo­
grafiche. In definitiva, la facilità a 
garantire il trasferimento di reddito 
dai lavoratori ai pensionati, indipen­
dentemente dalle modalità prescelte, 
dipende principalmente dal reddito 
disponibile da distribuire e, pertanto, 
dall'entità della crescita economica 
intervenuta nel periodo in questione. Contenere i 
costi sanitari 
L'invecchiamento della popolazione 
e i vincoli che gravano sulla spesa 
pubblica hanno richiamato l'atten­
zione politica sull'assistenza sanita­
ria, che tende ad essere oggetto di una 
domanda in rapida crescita, in con­
nessione con l'aumento del reddito 
reale e con l'espansione delle cono­
scenze mediche. Negli Stati membri, 
una risposta diffusa è stata quella di 
limitare la spesa direttamente laddo­
ve i servizi sono gestiti dallo Stato, 
oppure di imporre tetti alla crescita 
della spesa laddove la crescita è de­
terminata da fondi assicurativi di ma­
lattia. Nonostante questo metodo si 
sia rivelato generalmente efficace, 
negli ultimi anni, per contenere la 
spesa in relazione al PIL, pure esso 
ha sollevato altre preoccupazioni di 
ordine programmatico: in particolare 
su come meglio ripartire la spesa per 
rispondere alle esigenze della società 
nel suo complesso e come garantire 
che le risorse disponibili siano utiliz­
zate in modo efficiente. 
Questo sistema ha anche sollevato 
quesiti più fondamentali sul rapporto 
tra il settore sanitario pubblico e 
quello privato, sull'opportunità di 
circoscrivere il ruolo del pubblico 
alle cure di base e, in tal caso, come 
definirle, nonché sulle implicazioni 
che ne derivano per il modello gene­
rale dell'assistenza rispetto ai bisogni 
(e la possibilità di un passaggio da 
cure essenziali a cure più cosmeti­
che). Ci si è anche domandati se sia 
giustificabile limitare l'espansione 
dei servizi (e dei posti di lavoro) al di 
sotto del livello per cui i cittadini 
sembrano disposti a pagare e, pertan­
to, fino a che punto ci si possa affida­
re ai consumatori per effettuare scelte 
razionali su una questione così im­
portante ma sulla quale esiste una 
grave carenza di informazioni. 
-18 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
In numerosi Stati membri, la tenden­
za è stata quella di ricercare i vantag-
gi del mercato mantenendo il 
controllo sull'offerta. In particolare, 
le persone sono state incoraggiate a 
consumare meno e a scegliere più 
razionalmente, sensibilizzandole 
all'entità dei costi attraverso l'impo­
sizione e l'estensione della partecipa­
zione alla spesa per farmaci e per 
determinate cure. In Germania, ad 
esempio, sono aumentati significati­
vamente gli addebiti imposti agli 
utenti, per evitare di aumentare i con­
tributi sociali, collegandoli esplicita­
mente a questi ultimi al fine di 
persuadere i fondi di assicurazione a 
mantenere i contributi entro livelli 
meno elevati, aumentare l'efficienza 
e negoziare termini migliori con i 
fornitori di servizi (medici ed ospe­
dali). 
Il successo di questo tipo di politica, 
come quello dell'introduzione di 
meccanismi di mercato o di pseudo­
mercato, dipende, in parte, dall'esi­
stenza di una concorrenza effettiva 
tra i fondi di assicurazione, nel caso 
della Germania, o tra medici in paesi 
che dispongono di un sistema sanita­
rio nazionale, perché altrimenti i 
prezzi non possono svolgere la fun­
zione prevista. E' anche auspicabile 
che esista una concorrenza tra i for­
nitori di servizi, per aumentare il po­
tere negoziale dei compratori e 
stimolare guadagni di efficienza. In 
pratica, in entrambi questi settori esi­
stono limiti naturali alla concorrenza, 
per il carattere locale dell'offerta e 
per via delle economie di scala, limiti 
spesso rafforzati dallo Stato per evi­
tare la chiusura di centri sanitari lo­
cali. 
Pertanto, i tentativi di introdurre 
meccanismi di mercato in generale 
non hanno portato agli aumenti di 
efficienza sperati e in tutta l'Unione 
eli Stati hanno mostrato una certa riluttanza ad abbandonare i controlli 
sulla spesa, lasciandoli alle forze di 
mercato. Tuttavia, in paesi in cui si è 
imboccata questa strada, sono stati 
ottenuti, in apparenza, alcuni miglio­
ramenti, senza che si sia riscontrato 
un deterioramento del servizio offer­
to. Tali guadagni sono derivati da una 
divisione più chiara tra compratori e 
fornitori, da una maggior considera­
zione dei costi nel processo decisio­
nale, dalla raccolta e diffusione di 
maggiori informazioni sui costi e dal­
l'elaborazione di contratti più precisi 
per le forniture di servizi. 
Nel Regno Unito, ad esempio, gli 
indicatori rivelano un lieve incre­
mento della produttività in seguito 
all'introduzione delle riforme del 
1991. In Italia e Spagna, la separazio­
ne tra compratori e fornitori e, in 
Italia, la devoluzione della responsa­
bilità finanziaria ed amministrativa 
alle regioni, sembra aver provocato 
miglioramenti di gestione e accordi 
contrattuali più chiari tra le due parti. 
Nei Paesi Bassi, l'introduzione, re­
centemente, di un sistema di paga-
mtntipro capite ai fondi assicurativi, 
sulla base di una valutazione previa 
dei costi derivanti dalla tipologia de­
gli affiliati, in sostituzione del siste­
ma precedente, in cui i costi erano 
coperti ex post, ha condotto alla con­
correnza sulle tariffe ed incentivato il 
contenimento dei costi, il che potreb­
be portare, a sua volta, con un'aboli­
zione parziale dei controlli, ad una 
maggiore concorrenza tra fornitori ed 
a guadagni di efficienza. 
Contemporaneamente, i Paesi Bassi 
hanno adottato la decisione innovati­
va di confinare il servizio sanitario 
alla fornitura di "cure sanitarie di 
base" (e dell'assistenza di lunga du­
rata), lasciando le altre cure ("di con­
forto") al settore privato e ad accordi 
individuali. Tuttavia, i criteri impie­
gati per definire questi ultimi — non necessari dal punto di vista medico e 
ad un costo accessibile — hanno 
creato problemi di applicazione pra­
tica (non da ultimo per il carattere 
necessariamente soggettivo dei con­
cetti usati) e fino ad ora sono pochi i 
servizi esclusi dal settore pubblico. 
Fornire un'assistenza 
di lunga durata 
Si stima che il 10% dei maggiori di 
75 anni in tutta l'Unione richiedano 
un'assistenza a tempo pieno, mentre 
un ulteriore 25% richiedono un'assi­
stenza a tempo parziale. L'attuale 
elevato tasso di crescita della popo­
lazione in questa fascia di età desta 
un'attenzione crescente negli Stati 
membri riguardo a come rispondere 
a tali esigenze crescenti: attraverso il 
sistema di protezione sociale — ed in 
tal caso o con trasferimenti o fornen­
do direttamente i servizi, con un con­
seguente aumento del carico fiscale 
e/o degli oneri sociali —, oppure at­
traverso accordi privati, che compor­
terebbero l'accettazione di far 
gravare un onere diseguale su perso­
ne diverse, indipendentemente dal 
fatto che godano o meno di una co­
pertura assicurativa privata. 
In parte, questo dibattito è stato stimo­
lato dall'introduzione in Germania, nel 
1995, di un nuovo regime di previden­
za sociale per le cure di lunga durata 
(Pflegeversicherung), finanziato con i 
contributi sociali (compensati con la 
perdita di un giorno di ferie) ed eroga­
bile sia a chi riceve le cure a domicilio 
che agli assistiti residenti presso istituti 
di cura. Assegni per addetti alle cure 
esistono già da tempo nel Regno Unito 
e in Irlanda, sebbene nel primo paese 
siano erogati per un importo fisso rela­
tivamente modesto ed esclusivamente 
a coloro che dispensano le cure prati­
camente a tempo pieno, mentre nel 
secondo sono subordinati all'accerta-
19 
Modernizzare la protezione sociale e adattare i sistemi al cambiamento 
mento delle risorse. In Austria, gli as­
segni di assistenza (Bundespflegegel-
dgesetz), amministrati dalle regioni ma 
finanziati attraverso il fisco statale, 
sono erogate, sin dal 1993, a persone 
che necessitano di cure per almeno 50 
ore al mese, con aliquote variabili se­
condo l'entità, determinata con valuta­
zione medica, delle cure necessarie. 
I beneficiari degli assegni in Austria 
sono liberi di decidere come spenderli 
(principalmente in cure informali di­
spensate all'interno della famiglia). 
L'aumento della disoccupazione, tut­
tavia, ha fatto reclamare l'istituzione di 
un vincolo tra questi pagamenti e 
obiettivi occupazionali, in modo da 
utilizzare direttamente i pagamenti per 
creare domanda di servizi sociali for­
mali. Quest'ultima opzione è quella 
sostanzialmente adottata nei paesi nor­
dici, dove la distinzione tra servizi sa­
nitari e sociali è assai tenue, perché 
entrambi sono dispensati gratuitamen­
te a tutti i cittadini, e dove tali servizi 
rappresentano un numero proporzio­
nalmente assai maggiore di posti di 
lavoro, in relazione con la popolazione 
attiva, rispetto al resto d'Europa (due 
volte di più in Danimarca e Svezia). 
Tuttavia, le restrizioni di bilancio han­
no provocato tagli alla spesa e suscitato 
preoccupazioni crescenti sui costi del 
mantenimento di servizi sociali estesi. 
In Lussemburgo, nel 1996 è stato pub­
blicato un disegno di legge per intro­
durre un regime obbligatorio di 
"assicurazione di dipendenza", volto a 
coprire l'assistenza necessaria per co­
loro che non sono più autosufficienti, 
finanziato in parti uguali da contributi 
sociali e fiscalità generale. 
Una maggiore 
selettività della spesa l'Unione, quello di contenere i costi 
e ridurre la dipendenza, si sta realiz­
zando in parte accrescendo l'effica­
cia delia spesa, adottando un 
approccio più attivo ed indirizzando 
le risorse ai più bisognosi. Negli Stati 
membri del Sud, questo movimento 
è stato accompagnato da misure volte 
a correggere le lacune della protezio­
ne offerta e ripartire in modo più equo 
il sostegno fornito. Negli Stati mem­
bri del Nord, il dibattito è incentrato 
sull'estensione della protezione so­
ciale. Mentre rimane saldo il consen­
so sul mantenimento del carattere 
universale della protezione sociale 
accessibile a tutti, questo non esclude 
un trasferimento di responsabilità 
dallo Stato al singolo o al settore 
privato in determinati settori. 
Ma la privatizzazione, intesa come 
coinvolgimento del settore privato, 
operante secondo la logica del profitto, 
nella fornitura di protezione sociale, in 
molti paesi non è andata molto lontano 
e non si ravvisa la probabilità di un 
impulso significativo in tal senso nel 
prossimo futuro, ad eccezione del set­
tore delle pensioni integrative. Tutta­
via, la realtà indica una maggiore 
concentrazione della spesa sui più bi­
sognosi, sia riducendo le prestazioni 
erogate a chi gode di un reddito relati­
vamente elevato, con l'imposizione di 
un importo massimo erogabile o di 
tasse e/o oneri sociali sulle prestazioni, 
sia attraverso un impiego più genera­
lizzato dell'accertamento del reddito. 
La prima alternativa serve non solo a 
ridistribuire il guadagno netto prove­
niente dai trasferimenti dall'alto al bas­
so della scala dei redditi, ma anche a 
ripartire su una base più ampia il costo 
del finanziamento, obiettivo sempre 
più giustificabile alla luce dell'aumen­
to della ricchezza individuale di molti 
pensionati. sia generalmente aumentata nell'U­
nione (ad eccezione dei Paesi Bassi), 
questa rappresentava solo l'll% del 
totale nel 1995, rispetto al 10% nel 
1990, e superava il 10% solo in Irlanda 
(dove raggiungeva il 34% del totale), 
nel Regno Unito (23%) e in Spagna 
(13,5%). Inoltre, buona parte dell'au­
mento deriva da mutamenti delle con­
dizioni soggiacenti, quali l'aumento 
della disoccupazione di lunga durata, 
ad esempio, e del numero di persone 
non ammesse a fruire delle prestazioni 
previdenziali anziché da un cambia­
mento delle politiche adottate. Nel 
caso dell'indennità di disoccupazione, 
quasi il 75% dei trasferimenti in Irlan­
da erano subordinati all'accertamento 
delle risorse nel 1995 (rispecchiando 
livelli elevati di disoccupazione giova­
nile e di lunga durata), il 50% nel Re­
gno Unito, il 40% nei Paesi Bassi ed il 
25% circa in Spagna e Portogallo. 
Il duplice obiettivo dell'attuale poli­
tica di protezione sociale in tutta Nonostante la spesa per prestazioni 
soggette all'accertamento delle risorse 
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ISSN 0254-1505 
COM(98) 243 def. 
DOCUMENTI 
IT 05 06 17 
N. di catalogo : CB-CO-98-264-IT-C 
ISBN 92-78-35266-7 
Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee 
L-2985 Lussemburgo 
-iA-