Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione "Tasse e imposte ambientali nel Mercato unico"»



Gazzetta ufficiale n. C 355 del 21/11/1997 pag. 0079



Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Comunicazione della Commissione "Tasse e imposte ambientali nel Mercato unico"» (97/C 355/15) La Commissione europea, in data 26 marzo 1997, ha deciso, in conformità con l'articolo 198 del Trattato CE, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra. La Sezione «Ambiente, salute pubblica e consumo», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Gafo Fernández, in data 15 luglio 1997. Il Comitato economico e sociale ha adottato il 1° ottobre 1997, nel corso della 348a sessione plenaria, con 72 voti favorevoli e 2 astensioni, il seguente parere. 1. Introduzione 1.1. Sulla base dell'esistente patrimonio normativo e regolamentare (acquis comunitario), la comunicazione della Commissione cerca di definire il quadro giuridico applicabile agli Stati membri che intendano introdurre tasse ed imposte ambientali. Si intende così garantire l'uso equilibrato ed efficace di tali strumenti a livello nazionale, regionale e locale, e una valutazione trasparente da parte della Commissione. 1.2. La comunicazione dà seguito alle conclusioni dei Consigli europei di Madrid, del 1995, e di Firenze, del 1996, con cui si è riconosciuta la necessità che la politica ambientale sia sempre più fondata su strumenti economici, compresi gli strumenti fiscali. Un'analoga riflessione veniva svolta nel Libro bianco «Crescita competitività, occupazione (1) (1) Doc. COM(93) 700 def.», nel quale si propugnava l'impiego del gettito di tali tasse ed imposte ambientali per ridurre altri tributi, ad esempio quelli che gravano sul lavoro. 1.3. La comunicazione passa in rassegna le tasse e le imposte ambientali che si stanno mettendo a punto negli Stati membri e ne analizza la compatibilità con le altre politiche, come quelle della concorrenza, del mercato unico, quella fiscale e quella agricola comune (PAC), nonché con gli obblighi assunti con paesi terzi, sia nell'ambito dell'OMC che nel contesto di accordi bilaterali o multilaterali. 1.4. Nel documento della Commissione si afferma che «in materia di fiscalità ambientale spesso gli stessi termini si riferiscono nei vari Stati membri a diversi concetti...», nonché che «i termini "tasse e imposte" sono usati per definire tutti i tributi coattivi, non applicati secondo il criterio della controprestazione, il cui gettito è versato direttamente all'erario o destinato a fini specifici». 1.5. Tuttavia, la scienza delle finanze fa una distinzione tra i termini «imposte» e «tasse»: le imposte si caratterizzano per la loro generalità e specialmente per il fatto che il loro gettito è destinato ad alimentare il fondo comune costituito dai bilanci complessivi d'uno Stato, d'un governo regionale o di una comunità locale. Le «tasse» invece, ed il loro equivalente nazionale in ciascuno Stato membro, implicano il pagamento teorico per l'uso d'un bene o servizio pubblico (nella fattispecie l'ambiente), ed il loro gettito deve essere destinato a coprire, totalmente o parzialmente, i costi sopportati per la prestazione di tale servizio ovvero il costo rappresentato dall'appropriazione individuale d'un bene di natura collettiva. 1.6. La Commissione segnala l'importanza di un «uso equilibrato ed efficace, a livello nazionale, regionale o locale, assicurando del pari alla Commissione la trasparenza necessaria per procedere ad una valutazione». Essa inoltre manifesta la sua intenzione di presentare nuove proposte a livello comunitario, ad onta delle difficoltà derivanti dall'obbligo, attualmente vigente, dell'unanimità per l'adozione di misure tributarie, «qualora risultasse che esistono molte soluzioni nazionali diverse per problemi analoghi, o che i medesimi obiettivi ambientali possono essere conseguiti con maggiore efficienza in termini di costi». 1.7. La comunicazione effettua un'analisi dettagliata dei criteri cui deve informarsi l'istituzione di tali tasse ed imposte ambientali. A tale scopo fa un esame degli articoli del Trattato che possano risultare rilevanti a tal fine e passa in rassegna in modo esaustivo la giurisprudenza in materia della Corte di giustizia. 1.8. I criteri fondamentali di compatibilità di tali tasse ed imposte ambientali con il diritto comunitario risultanti da tale analisi sono i seguenti. 1.8.1. Obiettivo ambientale del prelievo. Gli Stati membri dovranno motivare validamente la necessità di tali tributi per la soluzione di problemi ambientali, apportando a tale scopo, inter alia, delle prove scientifiche. Ciò non vuol dire mettere in discussione l'obiettivo di protezione ambientale di una determinata misura, ma esaminare invece la proporzionalità degli strumenti di protezione ambientale nel contesto del mercato interno. 1.8.2. Trasparenza del regime impositivo. Ciò richiede: - la proporzionalità delle misure di controllo amministrativo - ma non dell'ammontare dei tributi - con l'obiettivo ambientale perseguito; - la necessità di basarsi su criteri oggettivi; - la necessità che le norme dettagliate che disciplinano i tributi evitino ogni discriminazione, diretta od indiretta, dei prodotti importati. 1.8.3. Assenza di discriminazioni in base alla nazionalità. I tributi dovranno gravare nella stessa misura sui prodotti nazionali e su quelli importati, ed il loro gettito non potrà venir utilizzato totalmente per indennizzare i produttori nazionali dei prodotti tassati (ma potrà invece venir destinato ai consumatori nazionali dei prodotti in questione). 1.8.4. Compatibilità con il sistema comunitario in materia di aiuti di Stato. Ciò richiede un'analisi di varie situazioni specifiche, tra cui, concretamente, quelle di seguito elencate. 1.8.4.1. Sovvenzioni per accelerare o facilitare l'introduzione d'un nuovo prodotto con maggiore compatibilità ambientale o per favorire metodi di produzione più rispettosi dell'ambiente. In tal caso vanno soddisfatti i seguenti criteri: - applicazione degli aiuti o delle sovvenzioni a tutti i prodotti simili senza eccezioni, indipendentemente dalla loro origine; - analisi della capacità delle attività finanziate dal prelievo fiscale d'operare in modo commercialmente valido in assenza di tali aiuti, nonché dell'interesse pubblico di tali misure; - eliminazione graduale delle sovvenzioni prima che il nuovo prodotto od il nuovo metodo di produzione divenga obbligatorio; - livello della sovvenzione/aiuto inferiore al costo necessario per rispettare le nuove specificazioni del prodotto; - obbligo di notificare le sovvenzioni alla Commissione nei tempi previsti. 1.8.4.2. Prelievo fiscale destinato a finanziare sistemi di raccolta e smaltimento di sostanze o di prodotti pericolosi. Tale sistema impositivo viene autorizzato a condizione che i suoi introiti vengano impiegati per compensare le imprese che si occupano di raccogliere e smaltire tali prodotti. 1.8.4.3. Ridistribuzione al settore che ha versato il tributo. I tributi sui prodotti possono gravare tanto sui produttori nazionali che su quelli di altri Stati membri. Qualora il gettito sia destinato a compensare totalmente i produttori nazionali, l'effetto dei tributi può essere considerato equivalente a quello di un dazio doganale ed essi potrebbero di conseguenza essere vietati a norma dell'articolo 12 del Trattato. Se invece il prelievo è destinato a compensare parzialmente i produttori nazionali, i tributi dovrebbero essere esaminati alla luce delle disposizioni sulla non discriminazione di cui all'articolo 95. 1.8.5. Meccanismi comunitari di controllo. Essi comprendono le disposizioni seguenti per permettere alla Commissione di verificare la compatibilità delle misure in questione con gli obiettivi del mercato interno, tenendo conto del criterio di proporzionalità ricordato in precedenza: - notifica di qualsiasi tipo di aiuto ambientale alla Commissione europea da parte dello Stato membro che lo conceda, a meno che l'aiuto pubblico non rientri nel cosiddetto criterio «de minimis»; - notifica alla Commissione europea, conformemente alla Direttiva 83/189/CEE, di ogni regolamentazione tecnica, comprese quelle «di carattere fiscale o finanziario che influenzano il consumo di prodotti, incoraggiando all'osservanza di tali specificazioni tecniche o di altri requisiti»; un analogo obbligo di notifica vale anche per la Direttiva 94/62/CEE sugli imballaggi ed i rifiuti di imballaggio; - in base a tale sistema di notifica sia gli Stati membri che gli industriali o i privati che si considerino discriminati dalle misure o dalle regolamentazioni previste possono segnalare alla Commissione le proprie obiezioni in merito; - anche la Commissione europea procederà a determinare la compatibilità di tali misure, in considerazione degli articoli 30, 95 e 100 A del Trattato. 1.9. Alla luce dell'esperienza acquisita nell'applicazione delle tasse e delle imposte ambientali nei diversi Stati membri e della loro compatibilità con il mercato interno, la Commissione potrà «valutare la necessità di iniziative politiche, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi comunitari essenziali». 2. Osservazioni di carattere generale 2.1. Il Comitato si congratula con la Commissione europea per la comunicazione in esame; desidera però avanzare una serie di suggerimenti il cui obiettivo è di completare il documento e di renderlo più efficace. 2.2. In molti pareri, negli ultimi anni, il Comitato si è sempre detto favorevole al concetto di crescita sostenibile di cui all'articolo 2 del Trattato, nonché agli orientamenti di carattere fiscale espressi nelle conclusioni dei Consigli europei di Madrid, nel 1995, e di Firenze, nel 1996 (), manifestando inoltre il proprio appoggio ai principi del Libro bianco «Crescita, competitività, occupazione (2) (2) Si vedano in particolare i pareri sugli aspetti economici, finanziari ed industriali del libro bianco - GU C 295 del 22. 10. 1994.». Il Comitato, comunque, si è anche mostrato favorevole al completamento del mercato interno, come testimonia la costituzione nel suo ambito dell'Osservatorio permanente del mercato interno, ed ha sempre condiviso l'obiettivo della coesione economica e sociale, che costituisce il naturale complemento del mercato interno e rappresenta uno dei fattori chiave dello sviluppo sostenibile ed armonico di tutta l'Unione europea. Il Comitato ritiene altresì che la politica fiscale vada definita in maniera coerente con la tutela ambientale. 2.3. Il Comitato si è anche dichiarato favorevole a una fissazione del prelievo fiscale in questione ad un livello tale che non comporti un aumento della pressione fiscale complessiva in nessuno Stato membro, il che coincide con una delle risoluzioni del recente Consiglio europeo di Amsterdam; si è espresso a favore invece dell'impiego dell'eventuale gettito così ottenuto in azioni di protezione ambientale o per ridurre l'imposizione sul lavoro. 2.4. Il Comitato ha inoltre affermato la necessità di analizzare le ripercussioni del nuovo orientamento in materia di tasse ed imposte ambientali sulla competitività dell'economia comunitaria e sulla sua capacità di generare occupazione nel lungo periodo. A tale scopo sembra opportuno che di qualsiasi tributo di carattere ambientale venga specificata chiaramente la natura così come definita al punto 1.5. 2.5. Il Comitato esprime soddisfazione per il fatto che la Commissione, come iniziativa propedeutica alla formulazione di raccomandazioni di carattere più preciso si stia impegnando a fondo nell'analisi e nella valutazione dell'impatto e la incita a concludere tali analisi nel più breve tempo possibile. 2.6. Secondo il Comitato, la comunicazione in esame presenta una serie di riflessioni chiarificatrici circa la necessità di conciliare la protezione ambientale con una politica fiscale coerente con il mercato interno, mediante l'applicazione dei tributi ambientali in esame, e sulla esigenza che tali tributi rispettino le disposizioni dei diversi articoli del Trattato e il «corpus giurisprudenziale» elaborato dalla Corte di giustizia su tali aspetti. 2.7. Nondimeno, il Comitato sente la mancanza di una più chiara sistematizzazione di tutti gli elementi giuridici in relazione ai loro possibili aspetti conflittuali ed alla ricerca di soluzioni di arbitrato. Tale sistematizzazione potrebbe guidare gli Stati membri e gli enti regionali al fine di definire tasse ed imposte ambientali compatibili con lo spirito della costruzione europea. 2.8. Il Comitato esorta per tal motivo la Commissione, non appena portate a termine le analisi ricordate in precedenza sull'impatto economico ed ambientale dei tributi, ad elaborare una comunicazione complementare nella quale si specifichino con precisione, chiarezza e trasparenza, in forma di guida divulgativa, i criteri che devono presiedere all'istituzione di tali tributi da parte degli Stati membri o anche degli enti regionali o locali. Il Comitato riterrebbe opportuno che la Commissione presentasse preliminarmente una risoluzione in materia ai Consigli ambiente, ECOFIN e mercato interno, per fornire un sostegno giuridico all'iniziativa. 2.9. Tale comunicazione complementare servirebbe a dissipare la sensazione che la presente comunicazione della Commissione può dare di essere una reazione a posteriori. In altre parole, una simile comunicazione complementare risponderebbe all'interrogativo del Comitato sull'atteggiamento che la Commissione dovrebbe adottare nei confronti dello sviluppo di tali tributi negli Stati membri, prima d'elaborare iniziative a carattere generale. Il Comitato nutre infatti il fondato timore che l'assenza d'orientamenti chiari e precisi da parte della Commissione dia origine ad uno sviluppo incontrollato di tali tasse ed imposte ambientali - con notevoli differenze nella concezione ed applicazione non solo da parte degli Stati membri, ma anche da parte dei loro enti regionali e locali - il cui controllo da parte della Commissione risulti difficile e metta a repentaglio il mercato unico. 2.10. È pertanto urgente una risoluzione del Consiglio in materia, con la definizione di criteri orientativi chiari, concreti e trasparenti, che fungano da riferimento preciso per gli Stati membri e i loro poteri pubblici. 2.11. Il Comitato, pur consapevole della regola dell'unanimità di cui all'articolo 130 S, secondo paragrafo, del Trattato, riconosce che gran parte di tali tributi, data la loro natura, debbono venir definiti a livello nazionale o locale, conformemente al principio di sussidiarietà. Tuttavia, il Comitato non per questo tralascerà di esortare la Commissione a profondere tutto il suo impegno, in qualità di custode dei Trattati, per evitare uno sviluppo disordinato e potenzialmente non solidale di tali tasse ed imposte pericoloso per le basi di unità del mercato e di solidarietà che costituiscono elementi centrali dell'Unione europea. 2.12. Il Comitato invita a tal fine la Commissione a terminare il prima possibile la valutazione delle implicazioni economiche ed ambientali di tali strumenti, realizzando le iniziative di politica generale che se ne deducano, così come indicato al punto 54 del documento in esame. A parere del Comitato ciò dovrebbe tradursi nell'assegnazione alla Commissione del compito di stimolare un'azione basata su una più ampia applicazione di strumenti estremamente promettenti come sono le tasse e le imposte ambientali. Bruxelles, 1° ottobre 1997. Il Presidente del Comitato economico e sociale Tom JENKINS () Per quanto riguarda l'opportunità che le politiche ambientali siano maggiormente fondate su strumenti imperniati sul mercato, compresi gli strumenti fiscali, si veda ad esempio il parere del CES sulla comunicazione della Commissione «Crescita economica ed ambiente» (GU C 155 del 21. 6. 1995) nonché il parere sulla revisione del quinto programma d'azione a favore dell'ambiente (GU C 212 del 22. 7. 1996).