COMMISSIONE EUROPEA 
Bruxelles, 22.6.2011 
SEC(2011) 780 definitivo 
  
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE 
SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO 
che accompagna il documento 
DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 
sull'efficienza energetica e che abroga  le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE 
{COM(2011) 370 definitivo} 
{SEC(2011) 779 definitivo}  
 
IT 1   IT L'Europa può ridurre il proprio consumo di energia primaria del 20% entro il 2020 
semplicemente applicando misure  di risparmio energetico e fficaci rispetto ai costi. 
L'economia dell'UE risulterebbe così più compe titiva e sarebbe favorita la creazione di posti 
di lavoro e di nuove opportunità  per le imprese. Efficienza energetica significa anche un uso 
più razionale delle risorse energetiche e una mi nore dipendenza dalle impor tazioni, così come 
meno CO 2 e altre emissioni nocive, un minore impatto  sugli ecosistemi e una migliore qualità 
di vita per le persone. Raggiungere l'obiet tivo di un risparmio del 20% di energia 
contribuirebbe inoltre a realizza re la visione dell'UE delineata nella tabella di marcia per 
raggiungere un'economia competitiva a ba sse emissioni di carbonio nel 20501. 
1. INTRODUZIONE E CONTESTO  
I leader europei si sono impegnati a raggiungere l'obiettivo di conseguire nel 2020 un 
risparmio del 20% di energia primaria  rispetto ai valori di riferimento2. Questo obiettivo si 
traduce in un risparmio di 368 milioni di tonnellate  di equivalente petrolio (Mtep) di energia 
primaria (consumo interno lordo detratti gli impieghi non energetici) entro il 2020 a fronte del 
consumo previsto per quell'anno di 1842 Mtep.  
Il piano d'azione per l'efficienza energetica del 20063 è stato un primo passo importante 
verso il raggiungimento dell'obiettivo  del 20%, ma non era inte so a realizzarne il pieno 
potenziale economico. Nonostante i progressi regi strati nell'attuazione del piano d'azione, 
occorre promuovere con maggiore slancio la realiz zazione del restante poten ziale. A tale fine 
nel 2011 è stato adottato un nuovo pi ano di efficienza energetica4. 
Per attuare alcune delle misure delineate nel piano è necessario proporre nuovi atti 
legislativi,  ad esempio volti a definire obiettivi st rategici chiari, svil uppare il mercato dei 
servizi energetici, potenziare il ruolo de l settore pubblico, sensibil izzare i consumatori in 
merito al loro consumo di energia e au mentare l'efficienza dell'approvvigionamento 
energetico. Si tratta di misure strettamente correlat e all'ambito di applicazione dei due 
strumenti giuridici vigenti : la direttiva sui servizi energetici e la direttiva sulla 
cogenerazione5. La valutazione intermedia delle direttive indica tuttavia che i due strumenti, 
nella forma attuale, non saranno sufficienti pe r raggiungere l'obiettivo fissato ed è pertanto 
necessario rivederli. La presente valutazione d'impatto  è intesa a fornire indicazioni 
analitiche in vista della revisione delle direttive.  
2. QUAL È IL PROBLEMA ? 
Con le strategie attuali non sarà possibile raggiu ngere l'obiettivo dell'UE di ridurre del 20% il 
consumo di energia e i relati vi vantaggi non saranno reali zzati. Ogni se ttore (dalla 
trasformazione dell'energia alla  sua utilizzazione) presenta an cora un potenziale economico, 
ma permangono problemi importanti come l'inade guatezza dell'impegno a liv ello politico e lo 
sviluppo insufficiente dei mercati per migliora re l'efficienza energetica, la scarsa 
consapevolezza delle possibilità esistenti e in centivi insufficienti a migliorare l'efficienza 
energetica dal lato sia della domanda che dell'offerta.  
                                                 
1 COM(2011) 112. 
2 7224/1/07, REV 1. I valori di riferime nto sono quelli contenuti in PRIMES 2007. 
3 COM(2006) 545. 
4 COM(2011) 109. 
5 Rispettivamente direttiva 2006/32/CE e direttiva 2004/8/CE. 
 
IT 2   IT 3. IMPORTANZA DEL RUOLO DELL 'UE 
Il diritto dell'UE ad agire nel campo dell'effi cienza e del risparmio di energia è sancito 
all'articolo 194, paragrafo 1, del trattato sul f unzionamento dell'Unione europea. Anche se una 
buona parte delle responsabilità incombe agli Stati membri, il diritto di agire dell'UE è stato 
istituito tenendo conto dell'importanza dell'effici enza energetica e del risparmio energetico per 
la realizzazione degl i obiettivi europei in materia di cambiamento climatico, sicurezza 
dell'approvvigionamento energetico, competitività e protezione dell'ambiente. Per conseguire questi obiettivi sono necessarie un'azione coordina ta e una politica coerente in materia di 
efficienza energetica e di risparmio di energia.  
4. P
RINCIPALI OBIETTIVI STRATEGICI  
L'obiettivo strategico generale dell'UE  in materia di efficienza energetica è risparmiare il 
20% del consumo primario di energia dell'UE ri spetto alle proiezioni  per il 2020. Poiché i 
progressi compiuti finora in quest a direzione non sono soddisfacenti, l'obiettivo principale 
della presente valutazione d'impatto è cont ribuire a colmare quest a lacuna individuando 
le misure attuabili in tutti i settori che presentano ancora un potenziale economico . 
5. APPROCCIO ANALITICO  
Per stabilire lo scenario di riferimento per ci ascun ambito strategico  è stato applicato il 
modello di equilibrio generale PRIMES, mentre  l'analisi dettagliata delle ripercussioni 
ambientali e socioeconomiche delle opzioni sele zionate è stata basata sul modello E3ME. Le 
ipotesi e i dati di partenza necessari per la m odellizzazione delle singole opzioni di efficienza 
energetica sono stati tratti da una serie di studi. 
Nei casi in cui non è stato possibile fare un a modellizzazione, la possibile incidenza delle 
diverse opzioni è stata determinata su lla base di valutazioni ascendenti ( bottom up ) e singoli 
studi.  
Le migliori opzioni sono state selezionate sulla base dei pr ogressi realizzati grazie alle 
politiche esistenti e valutando gli ostacoli rimanenti, il valore aggiunto apportato dall'UE, il 
possibile impatto, l'efficacia,  l'efficienza e la coerenza. 
6. OPZIONI ANALIZZATE  
L'analisi ha considerato tre livelli di opzioni. Il primo è legato alla necessità di stabilire 
obiettivi nazionali di efficienza energetica e di definirne la forma, il secondo riguarda la 
natura e l'incidenza delle singole misure strate giche e infine, come terzo livello, sono stati 
esaminati gli approcci legislativi alternativi.  
Opzioni strategiche di primo livello  
A: Obiettivi nazionali  
A1: Mantenere l'approccio attuale  
A2: Prolungare l'obiettivo indicativo in termini di  utilizzo finale fissato dalla direttiva sui servizi 
energetici fino al 2020  
A3: Fissare un obiettivo indicativo globale per ciascuno Stato membro per il 2020  
A4: Fissare un obiettivo vincolante per ciascuno Stato membro per il 2020  
Opzioni strategiche di secondo livello  
B: Obblighi in materia di risparmio energetico  
B1: Mantenere l'approccio attuale  
B2: Abrogare la direttiva sui servizi energetici senza sostituirla  
 
IT 3   IT B3: Imporre a tutti gli Stati membri di introdurre obb lighi in materia di risparmio energetico lasciandoli 
liberi di determinarne le modalità  
B4: Come l'opzione B3 ma armonizzando le caratteristiche principali  
C: Misure supplementari per concretizz are il potenziale a livello di uso finale  
C1: Mantenere l'approccio attuale  
C2: Misure di risparmio energetico per il rinnovo degli edifici pubblici  
C2a: Introdurre un obiettivo vincolante del 3% per il rinnovo degli edifici pubblici a livelli 
corrispondenti al costo ottimale  
C2b: Introdurre un obiettivo vincolante del 3% per il rinnovo degli edifici pubblici a livelli di emissioni 
quasi nulle  
C2c: Istituire un'infrastruttura nazionale che offr a sostegno finanziario e tecnico per il rinnovo degli 
edifici pubblici  
C3: Obbligo di inserire il criterio dell'efficienza energetica negli appalti pubblici  
C4: Misure volontarie per la promozione dell'efficienza energetica negli appalti pubblici  
C5: Maggiori obblighi in materia di contatori e bolle tte intelligenti da parte delle imprese del settore 
energetico  
C6: Misure volontarie in materia di contatori e bollette  
C7: Audit energetici obbligatori e sistemi di gestione dell'energia per l'industria  
C8: Sistemi volontari per promuovere gli audit energet ici e l'uso di sistemi di gestione dell'energia 
nell'industria  
C9: Obblighi per gli Stati membri di pr omuovere le società di servizi energetici  
C10: Misure volontarie per promuove re le società di servizi energetici  
D: Misure volte a realizzare il potenziale ne llo stadio di trasformazione e distribuzione 
dell'energia  
D1: Mantenere l'approccio attuale  
D2: Eliminare le disposizioni esistenti  
D3: Requisito obbligatorio in materia di cogenerazione e di teleriscaldamento/raffreddamento per i 
nuovi impianti di produzione dell'elettricità e per le industrie aventi forte richiesta di calore  
D4: Collegamento obbligatorio e accesso prioritario dell'elettricità prodotta per cogenerazione ad alto 
rendimento alla rete elettrica  
D5: Misure volontarie per promuovere la co generazione e il teleriscaldamento/raffreddamento  
D6: Requisiti minimi di efficienza per la produzione di energia  
D7: Obbligo in materia di efficienza energetica per i regolatori delle reti energetiche  
D8: Misure volontarie per aumentare l'efficienza della trasformazione, trasmissione e distribuzione di 
energia  
E: Relazioni nazionali  
E1: Mantenere l'approccio attuale  
E2: Richiesta di trasmettere relazioni in forma "leggera"  
E3: Richiedere calcoli dettagliati dei risparmi e una valutazione degli effetti delle misure in tutti i settori 
economici  
E4: Obbligo di presentare relazioni unicamente nei programmi nazionali di riforma  
E5: Combinazione di relazioni con altri strumenti pertinenti  
Opzioni strategiche di terzo livello  
1: Conservare le due direttive vigenti (servizi energetici e cogenerazione) tali quali  
2: Abrogare le due direttive vigenti senza sostituirle  
3: Proporre due direttive separate rivist e estendendone l'ambito di applicazione  
 
IT 4   IT 4: Fondere le due direttive estendendone l'ambito di applicazione  
5: Utilizzare un regolamento anziché una direttiva come strumento giuridico  
7. CONCLUSIONI : PREFERENZE CONCERNENTI IL NUOVO QUADRO POLITICO  
7.1. Opzioni preferite  
L'analisi ha permesso di concludere che allo stadio attuale non è necessario proporre 
obiettivi nazionali vincolanti . Sebbene tali obiettivi possano enfatizzare l'importanza 
dell'efficienza energetica e portarla in primo piano nei programmi politici, non sono le singole 
misure a fare realmente la differenza. Per questi motivi, si consiglia che gli Stati membri fissino solo obiettivi indicativi  (opzione A3). Occorre tuttavia monitorare e valutare i 
progressi ottenuti. Qualora nel 2013 dovesse em ergere, in seguito a una valutazione, che 
questo approccio pregiudica la possibilità di raggiungere l'obiettivo generale di ridurre del 
20% il consumo di energia, o ccorrerà orientarsi verso obiet tivi nazionali vincolanti.  
Anziché fissare un obiettivo vincolante, per gara ntire i medesimi risultati potrebbero essere 
attuate le misure de scritte di seguito.  
L'obbligo in materia di rispar mio energetico (opzione B4)  è fondamentale per favorire 
l'introduzione delle misure legate all'efficien za energetica e sostenere lo sviluppo del mercato 
dei servizi energetici. Si sugge risce quindi che siano introdotti a livello nazion ale dei sistemi 
che prevedono l'obbligo di attuare un risparmio energetico con l'obiettivo di ridurre il 
consumo di energia dell'1,5% annuo . È opportuno che gli Stati membri impongano tale 
obbligo alle imprese pubbliche de l settore energetico (fornitori o distributori) perché esse 
dispongono delle informazioni relative al consum o di energia dei propr i clienti. Alcune 
caratteristiche principali dei sistemi di obb lighi dovrebbero essere armonizzate a livello 
dell'UE (ad esempio il livello di ambizione delle misure e i metodi di contabilizzazione), ma è 
opportuno che gli Stati membri abbi ano la possibilità di adegua rle alla propri a situazione 
specifica. Questo requisito permetterà di attribui re un valore finanziario ai risparmi di energia 
e metterà in relazione i profitt i delle imprese pubbliche non solo con il volume di energia 
fornita, ma anche con l'efficienza energetica. I risparmi previsti sono notevoli (108-118 Mtep 
di risparmi di energia primaria nel 2020), mentre i costi per le singole imprese sono 
trascurabili e ripartiti equamente tra i consumatori finali dell'energia. 
Il settore pubblico potrebbe svolgere un ruolo importante  per orientare il mercato verso 
prodotti, edifici e servizi più efficienti, in vi rtù del volume elevato della spesa pubblica in 
questo settore. Sono pertanto proposte due misure. La prima prevede che ogni anno sia 
rinnovato il 3% degli edif ici di proprietà degli enti pubblici a livelli di costo ottimali (opzione 
C2a). Questa soluzione non porte rebbe a risparmi di energia particolarmente elevati (circa 
9 Mtep), ma viene ugualmente proposta perché tali risparmi avrebbero una forte visibilità 
presso l'opinione pubblica. Anche in termini econo mici i vantaggi di qu esta opzione sarebbero 
superiori ai costi: gli investimenti supplementari legati all'energia, stimati in 1,6 miliardi di 
euro l'anno tra il 2010 e il 2020, saranno compensati da risparmi sulle fatture di energia pari a 
1,92 miliardi di euro. In secondo luogo, gli enti pubblici che acquistano prodotti ed edifici ad 
elevata efficienza energetica sulla  base delle certificazioni e dei marchi energetici esistenti 
(opzione C3) stimoleranno il mercato. Questa opzione avrebbe come impatto diretto il 
risparmio di 9-18 Mtep nel 2020. Sarebbe necessa rio un aumento iniziale degli investimenti, 
ma per gli enti pubblici i costi complessivi diminuirebbero. 
Sia i dati relativi al consumo reale di energia  delle famiglie e delle imprese, reperibili nelle 
bollette (opzione C5), sia quelli relativi alle possibilità di risparmio energetico delle grandi 
 
IT 5   IT imprese, contenuti negli audit en ergetici (opzione C7), sono importanti per colmare la carenza 
di informazioni che ostacola il raggiungimento dell'efficienza. Dall'analisi emerge che in entrambe le opzioni il carico per i consumatori finali e le imprese sarebbe relativamente basso rispetto ai vantaggi ottenuti. Anche i possibi li risparmi ottenibili con le due opzioni sono 
considerevoli e potrebbe ro arrivare a circa 90 Mtop per l'opzione C5  e fino a 30 Mtop per 
l'opzione C7. La portata dei risparmi dipendere bbe tuttavia dalle reaz ioni individuali dei 
consumatori e dall'interazione tra queste mi sure e altri provvedime nti nazionali, che 
incentiverebbero i consumatori a sfrutta re le informazioni di cui dispongono. 
Le società di servizi energetici sono attori importanti  che potrebbero assorbire una parte 
del carico di investimenti iniziali richiesti dalle misure sull'efficienza energetica. Tuttavia, anche nei mercati di servizi ener getici ben sviluppati i costi di  transazione sono troppo elevati 
perché i potenziali clienti possa no valutare adeguatamente i se rvizi offerti. Si suggerisce 
perciò che gli Stati membri realizzino struttur e incaricate di seguire il mercato, fornendo liste 
di offerte di servizi energetici e contratti stan dard in materia (opzione C9). A tale scopo, gli 
Stati membri potrebbero rivolgersi alle agenzie già create per seguire le politiche in materia di 
efficienza energetica, in questo modo questa opzione non comporterebbe un carico 
amministrativo eccessivo nei loro confronti. 
Per sostenere il miglioramento dell'efficienza energetica nella produzione, nel trasporto e 
nella distribuzione di energia  si suggerisce che siano proposte  diverse misure regolamentari. 
Tali misure dovrebbero comprendere provvedimen ti volti ad assicurare che il calore in 
eccesso derivante dalla produzione di elettricità, dai processi i ndustriali e da altre fonti di 
energia derivata da rifiuti sia impiegato in primo luogo per ris pondere alla domanda di calore 
negli edifici e nelle imprese e che l'energia primaria ottenuta da combustibili sia utilizzata in modo più efficiente. Questa opzione sarebbe re alizzata dotando i nuovi impianti industriali e 
quelli aventi una forte richiesta di calore di unità di recupero  di calore (CHP) e assicurando il 
loro collegamento con i consumatori tramite le  reti di teleriscaldamento e raffreddamento 
(opzione D3). In secondo luogo, ridurre il cari co amministrativo e creare condizioni di 
concorrenza eque è essenziale per stabilir e norme di connessione chiare e un accesso 
prioritario alla rete di elettricità per la cogene razione ad alto rendimento (opzione D4). Questa 
misura consentirebbe di mettere la cogenerazi one allo stesso livell o delle tecnologie che 
utilizzano tecnologie rinnovabili.  
Inoltre, i regolatori delle reti energetiche dovr ebbero avere l'obbligo di mettere a punto piani 
tariffari e di regolamentare le reti in modo da of frire ai consumatori soluzioni e tecnologie con 
una buona efficienza energetica (opzione D7).  Siccome questa opzione non comporterebbe 
attività supplementari per le autorità di regol amentazione e conferirebbe invece loro un chiaro 
mandato per dare priorità all'efficienza energetica rispetto alle altre attività, il carico amministrativo supplementare non sarebbe si gnificativo. Si propone  inoltre che la 
Commissione segua da vicino i pr ogressi effettuati nel settore dell'efficienza energetica della 
generazione di elettricità e di calore e, se questi non sono sufficienti, che siano proposte altre 
misure dopo un'analisi approfondita (opzione D6bis). 
Per limitare il carico amministrativo garante ndo nel contempo un monitoraggio adeguato dei 
progressi, si suggerisce di introdurre un sistema di relazioni in forma "leggera"  (opzione 
E2). Questo approccio ridurrebbe il carico amministrativo eliminando i compiti più dispendiosi: la valutazione ex-a nte ed ex-post di ciascuna mi sura. Si calcola che in questo 
modo i costi potrebbero essere quasi di mezzati rispetto ai livelli attuali. 
L'analisi delle opzioni di terzo livello ha perm esso di concludere che estendere l'ambito di 
applicazione della direttiva sui servizi energe tici e della direttiva sulla cogenerazione 
 
IT 6   IT apporterebbe dei vantaggi. La fusione delle due direttive in un un ico testo legislativo 
permetterebbe di semplificarle e renderle più coerenti. 
Tutte le opzioni proposte sono interconnesse e si rafforzano a vicenda . Solo integrandole in 
un pacchetto potranno consentire di ridurre il c onsumo di energia nella misura richiesta e a 
costi sociali accettabili. 
7.2. Impatto globale  
La combinazione di strumenti proposta cont errà un certo numero di  sovrapposizioni e 
interazioni. La modellizzazione dell'intero pacche tto ha mostrato che la domanda di energia 
primaria nel 2020 scenderà tra il 19,7% e il 20,9% rispetto alle  proiezioni di riferimento 
PRIMES 2007, mentre la domanda finale scende rà tra il 15,65 e il 19,5 % nel 2020. I settori 
nei quali la domanda diminuirà più sensibilm ente sono il settore de i trasporti e quello 
residenziale. Anche nel terziario si registreranno riduzioni note voli, grazie al miglioramento 
delle apparecchiature e dei sistemi di riscal damento e raffreddamento. La produzione di 
energia avrà anch'essa una migliore efficien za e alcune delle misure volte a ridurre la 
domanda finale di energia porteranno a un minor e consumo di elettricità, con conseguente 
minore produzione.  
Le misure intese a raggiungere l'obiettivo del 20% di risparmio di energia nel 2020 
contribuiranno anche a raggiungere l'obiettivo di riduzione dei gas a effetto serra, in 
particolare nei settori che non rientrano nel sistem a di scambio delle quote  di emissioni (ETS). 
La tabella di marcia per raggiungere un'econo mia competitiva a basse emissioni di carbonio 
da qui al 2050 prevede che il ra ggiungimento degli obiettivi del 20% di risparmio energetico e 
di energie rinnovabili permetterà di ridurre del 25% le emissioni di ga s a effetto serra. In 
questo contesto, la Commissione ha affermato che seguirà da vicino l'impatto delle nuove 
misure intese a raggiungere l'obiettivo del 20% di efficienza energetica sul sistema ETS6.  
Gli effetti sul sistema ETS sono presentati nelle esecuzioni del modello del 20% di efficienza, 
tuttavia i risultati variano sensibilmente a seconda del modello usato. Se entrambi i modelli prevedono un'ulteriore riduzione delle emissioni di  gas a effetto serra, mostrano però risultati 
diversi per quanto riguarda l'in cidenza sui prezzi ETS: con il m odello E3ME si prevede che il 
prezzo delle quote ETS scenderà a zero nel 2020, mentre gli scenari PRIMES proiettano un 
impatto molto meno forte (una riduzione da 16,5 €/t a 14,2 €/t nel 2020). Questa minore 
incidenza sul prezzo delle quote ETS fino al 2020 secondo PRIMES si spiega anche per via 
dell'inclusione nel modello di una maggiore quan tità di misure con basse emissioni di gas a 
effetto serra in settori non ETS, ipotizzando una  previsione di mercato completa e una 
flessibilità bancaria illimitata per il si stema ETS fino al 2050. È opportuno monitorare gli 
impatti delle misure proposte sul sistema ETS. 
I costi aggiuntivi di tutto il sistema energetico  subiscono un aumento compreso tra il 2,6% e il 
4,7% rispetto allo scenario di riferimento
7. L'aumento dell'efficienza energetica tenderà a far 
aumentare i prezzi dell'ele ttricità a breve termine (da 141€/MWh e 146€/MWh) perché 
occorrerà finanziare i cost i fissi delle misure legate all'efficienza energetica8. Tuttavia, a lungo 
termine, questo aumento sarà compensato dalla stabilizzazione del prezzo dell'elettricità dovuta a un calo della domanda.  
                                                
 
6 COM(2011) 112. 
7 Scenario di riferimento PRIMES basato su un obiettivo del 20%. 
8 Cfr. nota 7. 
 
IT 7   IT Si può quindi affermare che il pacchetto di misure proposto permetterebbe di raggiungere 
l'obiettivo del 20%, oltre a garantire ult eriori vantaggi che durerebbero oltre il 2020 . I 
costi supplementari legati al raggiungimento de ll'obiettivo globale del 20% tramite l'insieme 
di misure proposto sono proporzionalmente cont enuti. Le ripercussioni  economiche, sociali e 
ambientali globali delle opzioni presentate c ontribuiranno in misura determinante alle 
politiche dell'UE e costituiranno la base per la  buona riuscita della strategia "Europa 2020".